辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终959号上诉人（原审原告）：王秀苓，女，1954年5月9日出生，汉族，住大连市西岗区。委托代理人：程有杰（王秀苓配偶），男，1954年8月20日出生，汉族，住址同上。被上诉人（原审被告）：大连市甘井子区人民政府。住所地：大连市甘井子区明珠广场1号。法定代表人：郭云峰，区长。委托代理人：冯兴辉，区司法局行政复议应诉科科长。委托代理人：李岗，辽宁知本律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：大连市甘井子区大连湾镇土城子村民委员会。法定代表人：刘海云，主任。委托代理人：李宗成，辽宁成伟律师事务所律师。原审第三人：高凤海，男，1960年2月11日出生，汉族，住黑龙江省孙吴县。委托代理人：金辉，辽宁长城律师事务所律师。上诉人王秀苓因诉被上诉人大连市甘井子区人民政府（以下简称区政府）扣押征地补偿款违法及赔偿一案，不服大连市中级人民法院（2018）辽02行初258号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审原告王秀苓原审诉称，请求判令：一、被告区政府委托第三人大连市甘井子区大连湾镇土城子村民委员会（以下简称村委会）扣押原告征地补偿款违法；二、被告区政府履行法定职责，承担违约孳息28万元，赔偿误工费10万元。原审法院查明的事实是，在对土城子村集体土地上住宅房屋征收补偿安置过程中，村委会根据《大连临空产业园集体土地房屋征收与补偿指导意见（试行）》对原告王秀苓持有房证（大甘房权证大私字第××）的房屋的征收补偿评估结果进行公示，公示时间自2018年1月23日至2018年1月29日。2018年5月10日，区政府和大连新机场沿岸商务区开发建设管理办公室联合下发《大连临空产业园拉树房村土城子村集体土地上住宅房屋征收补偿安置方案》（以下简称《安置方案》），其中第四条具体补偿方案第九项其他事项第4项规定，“存在权益纠纷的，由当事人双方自行解决。征收部门不承担房屋租赁、抵押及产权纠纷所产生的任何经济和法律责任。”2018年6月10日，第三人高凤海向村委会提出异议，主张王秀苓已经将案涉房屋出售给第三人高凤海。至起诉时，被告区政府未向原告王秀苓或其他方发放案涉房屋的补偿款项。另查明，大连市甘井子区人民法院作出的（2013）甘民初字第1669号一审民事判决查明，2002年4月16日，被告王大伟与被告高凤海签订土地转让协议书，高凤海出资三十五万元购买王大伟转让土地4亩，附带现有2层小楼一座，建筑面积380平方米，所在地址大连湾镇土城子村179号。协议书中出卖的房屋所在的土地性质为农村集体土地。买受人高凤海户籍为黑龙江省孙吴县红旗街九委4组013号，系外省非农业户口。协议书所指的380平方米房屋包括原告所有的240平方米房屋在内。另查，案涉房屋（大甘房权证大私字第××号）坐落在大连市××区××街道土××村，该房屋登记所有权人为原告王秀苓。再查，原告王秀苓与被告王大伟系姐弟关系。又查，原告王秀苓曾于2011年起诉大连市甘井子区规划局，要求其履行房屋登记职责。2011年4月1日，王秀苓以大连市甘井子区规划局正在履行法定职责，通过诉讼解决已不必要为由申请撤诉。大连市甘井子区人民法院依据《中华人民共和国物权法》第十七条、第九十七条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十条、第六十三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，作出如下判决：一、被告王大伟与被告高凤海于2002年4月16日签订的土地转让协议无效；二、被告王大伟与被告高凤海应于原审判决生效之日起十日内将坐落于大连市××区××街道土××村的房屋（房产执照大甘房权证大私字第××号）腾退给原告。宣判后，高凤海不服，向大连市中级人民法院提起上诉，请求依法撤销甘井子区人民法院（2013）甘民初字第1669号民事判决，发回重审或改判驳回被上诉人王秀苓在原审的诉讼请求。大连市中级人民法院（2013）大民二终字第987号民事判决书经审理查明的事实与大连市甘井子区人民法院认定的事实一致。并另行查明，1996年、被上诉人王大伟以被上诉人王秀苓的名义在大连市××区××镇××村申请建个人住宅，于1996年5月27日取得建设工程选址意见书及建设工程规划许可证，于1996年9月28日取得大房执甘村字第××号、建筑面积480平方米的房产执照、于1999年8月27日取得甘集建（1999）字第19090026号集体土地建设用地使用证，该土地证记载土地类别为住宅、用地面积234平方米，建筑占地104平方米、2002年4月16日上诉人高凤海与被上诉人王大伟签订土地转让协议书后，被上诉人王大伟将上述王秀苓名下的房产证及土地使用证的原件交付给上诉人高凤海。此后，双方到土城子村委会办理权属转移手续，该村委会于2004年在《辽宁省村镇房屋丈测核实证明书》、《辽宁省农村房屋转移登记申请书》、《农村宅基地使用证登记表》及《领取村镇房屋所有权证申请书》等手续上予以签章确认并现场丈测。被上诉人王大伟于2002年11月7日向上诉人高凤海承诺大房执甘村字第××号房证需改名时，其将提供相应手续及证件，2011年7月16日，被上诉人王大伟向上诉人出具说明，称2002年4月16日的转让协议系王秀苓口头委托其转让的。2002年10月17日，高凤海以大连巨华农副产品加工厂的名义在案涉土地的基础上使用面积申请增加至2666.6平方米，并取得了工业用地使用权证。2011年被上诉人王秀苓以房证丢失为由挂失补办，并以大连市甘井子区规划局不履行法定职责为由，将该局诉讼至法院，后以该局正在履行职责为由撤诉，该局于2011年5月5日向被上诉人王秀苓颁发大甘房权证大私字第××号产权证，登记的房屋建筑面积240平方米。二审法院认为，上诉人高凤海与被上诉人王大伟间签订的土地转让协议，系双方当事人真实意思表示，不存在恶意串通损害第三人利益的行为存在，亦不违反法律法规效力性强制性规定，应当认定有效，被上诉人王秀苓在案涉房屋及土地使用权已经转让给上诉人十余年后，以侵犯其财产权为由，要求确认该协议无效，有违诚信，亦无法律依据，不予支持，并判决如下：一、撤销大连市甘井子区人民法院（2013）甘民初字第1669号民事判决；二、驳回被上诉人王秀苓在原审的诉讼请求。大连市中级人民法院于2015年6月30日作出的（2015）大民申字第234号民事裁定书，驳回了再审申请人王秀苓对上述案件的再审申请。再查明，大连市甘井子区人民法院（2015）甘民初字第6737号民事判决书确认如下事实：王秀苓作为原告曾以确认合同无效为诉求，起诉高凤海、王大伟至法院，要求确认王大伟与高凤海就王秀苓名下位于大连市××区××街道土××村的房屋所签订的买卖合同无效。大连市中级人民法院做出（2013）大民二终字第987号民事判决，确认主要事实如下：王大伟与王秀苓系姐弟关系。2002年4月16日，王大伟与高凤海签订土地转让协议书，将登记在王秀苓名下位于大连湾××××土地4亩及地上建筑面积为380平方米的房屋一处，以三十五万元的价格出售给高凤海。协议签订后，王大伟将上述王秀苓名下的房产证及土地使用证的原件交付给高凤海，高凤海支付了对价。后王大伟与高凤海到土城子村委会办理权属转移手续，该村委会于2004年在《辽宁省村镇房屋丈量核实证明书》、《辽宁省农村房屋转移登记申请书》、《农村宅基地使用证登记表》、及《领取村镇房屋所有权证申请书》等手续上予以签章确认并现场丈量。2002年10月1日，原告高凤海以大连巨华农副产品加工厂的名义在案涉土地的基础上使用面积申请增加至2666.6平方米，并取得了集体工业用地使用权证。2011年间王秀苓以房证丢失为由挂失补办，并以大连市甘井子区规划局不履行法定职责为由，将该局诉讼至法院，后以该局正在屡行职责为由撤诉，该局于2011年5月5日向王秀苓颁发大甘房权证大私字第××号产权证。高凤海系外省非农业户口。依据以上事实，大连市中级人民法院认为：一、王大伟的行为构成表见代理，该代理行为有效；二、王秀苓对案涉土地不享有使用权；三、高凤海与王大伟间签订的土地转让协议并未违反法律法规效力性强制性规定。2013年10月23日，大连市中级人民法院做出（2013）大民二终字第987号民事判决，驳回了王秀苓的诉讼请求。该判决已生效。原告高凤海依据上述事实诉至大连市甘井子区人民法院，要求确认登记在被告王秀苓名下的案涉房屋（产权证号：大甘房权证大私字第××号）归原告所有，并请求被告王秀苓协助办理产权过户手续。大连市甘井子区人民法院认为，土地使用权和地上建筑物、构筑物及附属设施一体化是我国法律所遵循的基本原则，该原则的确立表明土地使用权的主体与地上建筑物及其他构筑物所有权的主体应保持一致性。《房屋登记办法》第八条规定：“办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。”原告高凤海已将案涉房屋项下的土地使用权办理至大连巨华农副产品加工厂名下，该土地性质及用途由集体宅基地变更为集体工业用地，依此事实该院认为，无论从房、地所有人及使用权人应具有一致性的角度还是从现有的土地性质及用途与房屋性质及用途应保持一致性的角度来看，原告均没有证据及法律依据证明涉案房屋具备可以确认为个人所有的住宅的条件，故原告高凤海要求将案涉房屋确认为其个人所有的诉讼请求，与法相悖，该院不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国物权法》第七条《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，大连市甘井子区人民法院判决驳回原告高凤海的诉讼请求。原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”，故本案被告区政府具有对案涉地块上房屋的被征收人予以补偿的法定职责。《大连临空产业园拉树房村土城子村集体土地上住宅房屋征收补偿安置方案》，其中第四条具体补偿方案第九项其他事项第4项规定，“存在权益纠纷的，由当事人双方自行解决。征收部门不承担房屋租赁、抵押及产权纠纷所产生的任何经济和法律责任。”本案中，案涉房屋存在权益纠纷，故被告依据上述规定，暂不发放案涉房屋的补偿款并无不妥。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，当事人诉请行政机关行政赔偿的前提应是行政机关有实施事实行为或者违法行使职权行为并造成其合法权益受损的事实。本案中，原告要求被告区政府赔偿误工费10万元，承担违约孳息28万元，现被告无违法行使职权的行为，原告亦无据证明被告的行为造成了其损失，故原告的上述赔偿请求缺乏事实根据，该院亦不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告王秀苓的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告王秀苓负担（已预交）。上诉人王秀苓上诉请求，依法改判。其理由：一、高凤海是与王大伟签订的协议，不是与王秀苓签订的协议，也未向王秀苓支付卖房款，王秀苓与高凤海之间不存在案涉房屋纠纷。二、根据物权法的规定，不动产权属证书是不动产的证明，王秀苓持有的房证是案涉房屋的权属证明。区政府与王秀苓依据该房证签订征收补偿协议后应向王秀苓发放补偿，其以王秀苓与高凤海就案涉房屋有纠纷为由暂不发放征地补偿款的行为违法。被上诉人区政府辩称，原审判决正确，王秀苓的上诉理由不成立。案涉不动产确有争议，故对征地补偿款暂时不予发放并无不当，区政府已充分履行了法定职责。被上诉人村委会辩称，一审裁判正确。根据高凤海提供的生效判决，案涉房屋归其所有，且根据安置补偿方案的有关规定，权属有争议时由当事人自行解决，征收部门不承担相关经济责任。因此，暂不发放补偿款是有依据的。原审第三人高凤海述称，原审判决认定事实清楚，适用法律得当，应当予以维持。高凤海于2002年实际占有和使用案涉房屋，办理了相关手续，只是没有核发房证。本院二审查明，一审判决认定的事实属实，本院予以确认。本院认为，《大连临空产业园拉树房村土城子村集体土地上住宅房屋征收补偿安置方案》规定，“存在权益纠纷的，由当事人双方自行解决。征收部门不承担房屋租赁、抵押及产权纠纷所产生的任何经济和法律责任。”因案涉被征收房屋存在权益纠纷，区政府据此暂时不予发放补偿款的行为，并无不妥。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”如上所述，区政府暂时不予发放补偿款的行为并无不妥，不存在违法行使职权侵害王秀苓合法权益的情形，故原审法院对王秀苓要求确认区政府行政行为违法并予以赔偿的诉讼请求不予支持，具有事实和法律依据。综上所述，上诉人王秀苓的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王秀苓负担。本判决为终审判决。审判长  李永财审判员  张宇庭审判员  蒋华明二〇一九年十月十八日法官助理陈曦书记员刘云龙