北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0112行初378号原告刘琼，女，1979年6月11日出生，汉族。被告北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人王磊，北京市规划和自然资源委员会干部。委托代理人罗金川，北京市兰台律师事务所律师。被告北京市人民政府，住所地北京市通州区运河东大街57号。法定代表人陈吉宁，市长。委托代理人李敏，北京市司法局干部。委托代理人李辉，北京简明律师事务所律师。原告刘琼诉被告北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）和被告北京市人民政府（以下简称市政府）履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月15日立案后，依法向市规自委和市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭审理了本案。原告刘琼，市规自委的委托代理人王磊、罗金川，市政府的委托代理人李敏、李辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年3月1日，被告市规自委作出规土朝（访举）〔2019〕6号《举报事项告知书》（以下简称《举报事项告知书》），主要内容为，经查，康营组团三期项目涉嫌土地违法，北京市规划和自然资源委员会朝阳分局（以下简称朝阳规自委）已对北京市孙河农工商联合公司（以下简称孙河农公司）进行调查，但该公司不予配合，根据《国土资源违法行为查处工作规程》6.2.2的规定，朝阳规自委已将具体情况上报区政府和市规自委（原市规划国土委），请求上级机关协助立案查处工作。经查，您举报反映的孙河乡组团四期安置房项目位于朝阳区孙河乡前苇沟村，属于孙河乡前苇沟组团棚户区改造土地开发项目。目前，孙河乡前苇沟组团棚户区改造土地开发项目已取得《北京市棚户区改造和环境整治工作会议纪要》（以下简称《会议纪要》）、京发改（前期）〔2017〕115号《北京市发展和改革委员会关于朝阳区孙河乡前苇沟组团棚户区改造土地开发项目前期工作函》（以下简称《115号工作函》）、2018施〔朝〕意字046号和2018施〔朝〕意字047号《施工登记意见函》（以下简称《046号施工登记意见函》和《047号施工登记意见函》）等合法手续。刘琼不服，向市政府申请复议，市政府于2019年6月12日作出京政复字〔2019〕321号《北京市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），维持了市规自委于2019年3月1日作出的《举报事项告知书》。原告刘琼诉称，第一，刘琼系朝阳区XX乡XXX村村民，于2019年1月15日向市规自委举报了朝阳区孙河乡棚户区改造土地开发项目三期、四期回迁房无合法手续，要求市规自委依法查处，但市规自委接到举报后，以刘琼举报的“孙河乡前苇沟组团棚户区改造土地开发项目已取得《会议纪要》、《115号工作函》、《046号施工登记意见函》和《047号施工登记意见函》等合法手续”等内容回复。刘琼认为，市规自委的以上答复与刘琼所举报的问题无关，刘琼举报的是要求市规自委对上述回迁房无合法手续进行用地建设的行为进行处理，这里的合法手续是指立项审批、规划许可、土地审批手续、拆迁许可、建设许可等五证两书。但是市规自委所述上述会议纪要、工作函、施工意见等工作文件，不能替代法律法规规定的法律文件，没有经过法定程序取得上述文件，即使用土地进行建设，属于严重违反土地管理法的行为，应当依法拆除，并没收违法建筑和罚款。故孙河乡棚户区改造土地开发项目三期、四期无合法手续。第二，刘琼是XXX村集体土地成员，享有家庭承包经营权和宅基地使用权，而且上述康营组团三期、四期项目所建房屋也是刘琼将来要居住的回迁房，把刘琼的合法建筑拆除后，安置到不合法、没有产权的地方，损害了刘琼的利益，故刘琼与被诉行政行为存在利害关系。第三，市政府维持市规自委作出的违法告知行为，违反了法律规定。故刘琼认为市规自委作出的《举报事项告知书》和市政府作出的《复议决定书》认定事实错误，适用法律错误，故刘琼诉至法院，请求撤销市规自委于2019年3月1日作出的《举报事项告知书》和市政府于2019年6月12日作出的《复议决定书》，本案诉讼费由市规自委和市政府共同承担。原告刘琼在法定期限内依法向本院提交了如下证据材料：1.《孙河乡前苇沟组团棚户区改造项目住宅房屋腾退补偿安置办法实施细则》，证明涉诉项目安置房的房源；2.市规划国土委朝阳分局（原规划）（2019）第21号《答复告知书》，证明康营组团安置房四期没有划拨决定书；3.市规划国土委朝阳分局（原规划）（2019）第218号《答复告知书》，证明康营组团安置房四期没有建设用地规划许可证；4.市规划国土委（原规划）（2018）第451号《答复意见书》，证明康营组团四期安置房没有征地手续；5.朝阳区发展和改革委员会（2018）第18号—答《政府信息公开申请答复告知书》，证明康营组团二期、三期项目没有立项批复；6.《关于孙河乡安置房三期项目立案调查情况说明》，证明康营组团三期在孙河乡前苇沟组团棚户区改造项目确立前是违法占用土地建设；7.《举报事项告知书》，证明康营组团三期至今（2019年3月）依法涉嫌土地违法；8.市住房城乡建设委（2019）第473号—回《登记回执》和市住房城乡建设委（2019）第473号—答《政府信息公开告知书》，证明项目建设主体孙河农公司不具备房地产开发资质；9.市住房城乡建设委（2019）第471号—回《登记回执》和市住房城乡建设委（2019）第471号—不存《政府信息不存在告知书》，证明康营组团一期、二期、三期、四期项目都没有施工许可证；10.朝建信息公开（2018）第26号《朝阳区住房和城乡建设委员会政府信息公开答复意见书》，证明康营家园现房没有竣工验收合格证；11.反映康营家园现房（三期）房屋现状的光盘，证明康营家园现房出现严重质量问题；12.腾退公告，证明下辛堡村在涉诉项目腾退范围内；13.《复议决定书》，证明市政府认定事实和适用法律错误；被告市规自委辩称，第一，涉案《举报事项告知书》对刘琼的权利义务不产生实际影响，刘琼的起诉不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第一条和第六条的规定，投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的途径，旨在鼓励举报人向行政机关提供违法行为的线索来源，以加强土地管理，保护、开发土地资源，合理利用土地，促进社会经济的可持续发展，其目的在于维护公共利益，并非直接维护举报人的个人合法权益，接受举报的行政机关是否启动对举报事项的核查程序、是否对被举报人作出处理、对被举报事实作出何种认定，与被举报人没有法律上的利害关系。刘琼举报孙河乡康营组团三期、四期回迁房无合法手续，该举报系保护共同利益，刘琼未能证明其个人人身、财产等权益因土地管理违法行为而受到特别侵害。并且《举报事项告知书》是市规自委对刘琼举报事项的调查结果的一般性告知，并未增加刘琼的义务或者减损刘琼的权利。故《举报事项告知书》对刘琼的权利义务不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第一条第二款第（十）项的规定，刘琼的起诉不属于行政诉讼受案范围。第二，市规自委有处理涉案举报事项的法定职权，市规自委作出《举报事项告知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依据《土地管理法》第六十六条、《国土资源行政处罚办法》第五条以及《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，市规自委具有处理涉案举报事项的法定职权。并且市规自委依法履行受理、调查、决定、送达等程序，程序合法，适用法律正确。请求法院依法驳回刘琼的诉讼请求。被告市规自委在法定期限内依法向本院提交了如下证据材料：1.《北京市规划和国土资源管理委员会朝阳分局人民来访登记表》，证明朝阳规自委于2019年1月15日收到原告刘琼关于孙河乡康营组团三期、四期项目回迁房无合法手续问题的举报；2.规土朝（访举）〔2019〕6号《受理告知书》（以下简称《受理告知书》）、邮寄凭证，证明市规自委于2019年1月23日作出《受理告知书》告知原告刘琼，市规自委决定按照举报事项予以受理，并将该告知书邮寄送达给刘琼；3.京国土朝法〔2018〕19号《关于孙河乡康营组团三期项目行政处罚有关情况的请示》；4.京国土朝法〔2018〕17号《关于朝阳区孙河乡康营组团三期项目行政处罚有关情况的报告》；证据3、4证明康营组团三期项目涉嫌土地违法，朝阳规自委已对孙河农公司进行调查，但是该公司不配合，根据《国土资源违法行为查处工作规程》6.2.2的规定，朝阳规自委已经将具体情况上报区政府、市规自委，请求上级机关协助立案查处工作；5.第12期、第19期《会议纪要》；6.《115号工作函》；7.《046号施工登记意见函》和《047号施工登记意见函》；8.2018规土（朝）审改试点函字0001号《北京市规划和国土资源管理委员会关于孙河乡前苇沟组团棚户区改造土地开发项目-回迁安置房项目设计方案审查意见的函》（以下简称《0001号审查意见函》）；9.孙河乡康营四期农民安置房用地规划实施方案图；证据5至9证明孙河乡康营组团四期安置房项目属于孙河乡前苇沟组团棚户区改造土地开发项目。目前，孙河乡前苇沟组团棚户区改造土地开发项目已经取得《会议纪要》、《115号工作函》、《046号施工登记意见函》和《047号施工登记意见函》等合法手续；10.《举报事项告知书》、邮寄凭证及邮件查询结果，证明2019年3月1日，市规自委作出涉案《举报事项告知书》，告知原告刘琼调查情况，并向刘琼邮寄送达涉案《举报事项告知书》；11.规土朝（访举）〔2019〕6号-更《更正通知书》。其中法律依据为：1.《土地管理法》第一条、第六条、第六十六条,证明《土地管理法》的立法目的及市规自委的职权依据；2.《行政诉讼法解释》第一条，证明原告刘琼与涉诉举报事项、《举报事项告知书》没有利害关系；3.《国土资源行政处罚办法》第五条，证明市规自委的职权依据；4.《国土资源违法行为查处工作规程》6.2.2、7.1.1，6.2.2证明市规自委的职权依据以及市规自委作出《举报事项告知书》的法律依据。被告市政府辩称，第一，市政府具有作出《复议决定书》的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第三条、第十二条的规定，市政府作为市规自委的本级人民政府，具有对刘琼不服市规自委具体行政行为提出的复议申请依法处理的职权，并作出《复议决定书》。第二，《复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。市政府收到复议申请后，依法履行了受理、调查、决定、送达等程序，认为市规自委作出的《举报事项告知书》认定的事实清楚，证据确凿，适用法律正确。故维持了市规自委的《举报事项告知书》。综上，请求法院依法驳回原告刘琼的诉讼请求。被告市政府在法定期限内依法向本院提交了如下证据材料：1.行政复议申请书；2.邮寄信封；证据1、2共同证明市政府收到原告刘琼申请行政复议的材料；3.行政复议答复通知书及送达回证，证明市政府依法通知市规自委答复；4.行政复议答复书及证据目录，证明市规自委答复情况；5.《复议决定书》及送达回证，证明市政府在法定期限内作出行政复议决定并依法送达；法律依据：1.《行政复议法》第三条、第十二条第一款、第二十三条第一款、第二十八条第一款第一项，第三条、第十二条第一款系职权依据；第二十三条第一款证明市政府收到复议申请后，向市规自委发送了复议申请书副本和答复告知书，市规自委在法定期限内进行了答复；第二十八条第一款第一项证明市规自委作出《举报事项告知书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确；2.《土地管理法》第六十六条；3.《国土资源行政处罚办法》第五条；法律依据2至3证明市规自委具有接收举报的法定职责。在案件审理过程中，本院向北京市朝阳区人民法院调取了（2018）京0105民初7071号案卷中QF-A-11-0104《康营家园农民定向安置房四期预订协议书》。经庭审质证，各方当事人发表质辩意见如下：针对原告刘琼提交的证据，市规自委对证据1的真实性认可，关联性不认可，该份证据是腾退补偿的相关政策，与被诉行政行为无关，刘琼已经和北京昆泰嘉恒房地产开发有限公司（以下简称昆泰嘉恒公司）签订了相关协议书，购买了康营家园第四期的安置房；对于证据2至6，真实性不认可，其中，相关的告知书、情况说明与刘琼无关，且康营组团第四期项目已经按照规定取得了“一会三函”手续，证据5表明康营组团二期和三期项目没有立项批复，该事项不属于市规自委的职责；对证据7真实性认可，证明目的不认可，康营组团第三期的举报事项与刘琼无关；对证据8至10的关联性不认可，认为上述证据反映的事项不属于市规自委的法定职责；证据11属于视听资料，不符合证据的要求和形式，不予质证，并且，对该证据的关联性不认可，房屋质量问题不属于市规自委的职责范畴；对证据12予以认可；对证据13的真实性认可，证明目的不认可。市政府对刘琼提交的证据的质证意见同市规自委的质证意见。针对市规自委提交的证据和法律依据，原告刘琼对市规自委提交的所有证据的真实性均认可，但认为市规自委没有依法履行对孙河农公司进行调查和查处的职责，市规自委对违法行为应当予以处理，刘琼系被腾退人，且为涉诉房屋的使用权人，故刘琼有起诉的权利，市规自委提供“一会三函”不能替代法律规定的合法手续，并且，“一会三函”已写明不能替代施工许可证；对于市规自委提交的法律依据均认可。市政府对市规自委提交的证据和法律依据均认可。针对市政府提交的证据及法律依据，原告刘琼及市规自委均予以认可。针对本院调取的证据《康营家园农民定向安置房四期预订协议书》，原告刘琼、市规自委和市政府均予以认可。本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对上述证据认证如下：原告刘琼提交的证据7、13，市规自委提交的证据10中的《举报事项告知书》以及市政府提交的证据5中的《复议决定书》均系本案被诉行政行为，不能作为证据使用，本院不予认证。刘琼提交的证据1、12能够证明刘琼系涉诉项目的腾退认定人口，享有购买涉诉安置房的权利，本院予以采信；证据2至6、证据8至10能够证明康营组团三期和四期项目的立项、用地审批、规划等手续获取情况，本院予以采信；证据11与本案无关，本院不予采信。对于市规自委和市政府提交的其他证据及法律依据，内容真实，形式合法，能够证明市规自委和市政府收到刘琼投诉举报事项和复议申请后，进行答复和复议的过程，本院予以采信。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：2019年1月15日，原告刘琼向朝阳规自委举报孙河乡康营组团三期、四期项目回迁房无合法手续。2019年1月23日，市规自委出具《受理告知书》，决定按照举报事项予以受理，并向刘琼邮寄送达了《受理告知书》。2019年3月1日，市规自委作出《举报事项告知书》，2019年5月18日，市规自委作出《更正通知书》，载明因经办人员套用法律文书发生笔误，将《举报事项告知书》中“朝阳区孙河乡前苇沟村”更正为“朝阳区孙河乡西甸村”。刘琼不服，于2019年4月11日向市政府邮寄了行政复议申请书，2019年4月24日，市政府作出行政复议答复通知书，2019年5月8日，市规自委向市政府提交行政复议答复书和证据材料，2019年6月12日，市政府作出《复议决定书》，并送达至刘琼和市规自委。刘琼不服市规自委作出的《举报事项告知书》及市政府作出的《复议决定书》，向本院提起行政诉讼。另查，2017年10月15日，刘琼与昆泰嘉恒公司签订《康营家园农民定向安置房四期预订协议书》，载明刘琼预订的房屋位于康营家园农民定向安置房X期X区XX#X层XXXX，并且，双方约定于2021年4月15日前向刘琼交付约定的房屋。本院认为，根据《土地管理法》第六十六条和《国土资源行政处罚办法》第五条的规定，市规自委具有受理公民向其提出的国土资源违法事项，并作出相应答复告知的法定职责。根据《行政复议法》第十二条的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。市规自委作为市政府的工作部门，市政府具有受理原告刘琼的复议申请，并根据具体情况作出决定的法定职权。经审查，本案的争议焦点主要为以下两个方面：（一）原告刘琼与举报事项即康营组团三期、四期回迁房项目无合法手续的问题有无法律上的利害关系；（二）市规自委作出的《举报事项告知书》认定事实是否清楚，证据是否充分。对于争议焦点（一），本院认为原告刘琼与康营组团三期项目并无法律上的利害关系，刘琼与康营组团四期项目具有法律上的利害关系。关于康营组团三期项目，经本院核实，康营组团三期项目未占用刘琼的宅基地，不与刘琼的宅基地相邻，也未占用其承包的土地，未侵犯其宅基地使用权、相邻权以及土地使用权，因此，刘琼与其举报的康营组团三期项目手续问题不存在法律上的利害关系。对于刘琼提出的其子女未来可能会被安置在康营组团三期项目，其与康营组团三期项目存在法律上利害关系的抗辩意见，本院认为刘琼所述的情况目前尚未发生，刘琼对其主张亦未能提交充分、有效的证据予以证明，并且，若以后发生刘琼所述的情况，也应由刘琼的子女主张相应的权利，故本院对刘琼提出的上述抗辩意见不予采信。关于康营组团四期项目，从各方当事人提交的证据以及当庭陈述的内容上看，刘琼已经与昆泰嘉恒公司签订《康营家园农民定向安置房四期预订协议书》，其预订的房屋位于康营家园X期，作为预订房屋的权利人，刘琼与其举报的康营组团四期项目手续问题具有法律上的利害关系。关于争议焦点（二），因原告刘琼与其举报的康营组团三期回迁房项目无合法手续的问题并无法律上的利害关系，故对于涉诉《举报事项告知书》中有关康营组团三期项目的答复部分，刘琼不具有提起行政诉讼的原告主体资格，应裁定驳回其起诉。对于涉诉《举报事项告知书》中有关康营组团四期项目的答复部分，根据市规自委提交的“一会三函”会议纪要及函件内容，康营组团四期项目属于孙河乡前苇沟组团棚户区改造土地开发项目，已经被纳入市级“一会三函”的审改试点项目，并且，已经经过市政府审议同意简化项目前提工作启动手续，可以按照“一会三函”流程办理相关手续，在项目开工建设的同时，各有关部门要按照基本建设程序分别抓紧办理其他审批手续，故涉案的康营组团四期项目的施工建设和审批手续的办理可以同时进行，因此，涉诉《举报事项告知书》作出的有关康营组团四期项目手续问题的答复并无不当，本院予以支持。此外，朝阳规自委收到原告刘琼的申请后，依法进行了受理、调查，查明上述情况后依法进行回复，已经履行了法定职责，市政府作出的《复议决定书》认定事实清楚，处理结果正确。综上，基于判决吸收裁定的原则，本案一并予以判决，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘琼的诉讼请求。案件受理费人民币五十元，由原告刘琼负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  张 璐人民陪审员  张国林人民陪审员  谢继强二〇一九年十月二十四日法官 助理  甄 硕书 记 员  刘云鹏