广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤04行终62号上诉人（原审原告）：高彦明，男，汉族，1958年1月10日出生，住广东省珠海市香洲区，委托诉讼代理人：张春云，广东中晟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市金湾区红旗镇人民政府，住所地：广东省珠海市金湾区红旗镇虹晖一路8号。负责人：王军，镇长。出庭行政机关负责人：叶永青，副镇长。委托诉讼代理人：曾庆文，该镇政府工作人员。委托诉讼代理人：林宁，广东正拓律师事务所律师。上诉人高彦明因与被上诉人珠海市金湾区红旗镇人民政府（以下简称红旗镇政府）行政奖励一案，不服珠海市金湾区人民法院(2018)粤0404行初329号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定事实2017年3月6日，高彦明通过邮寄方式向红旗镇政府提交《招商引资奖金申请书》及相关材料，要求红旗镇政府向其支付招商引资奖金人民币200万元。次日，红旗镇政府签收该申请材料。2017年4月28日，高彦明向金湾区信访局递交《关于要求红旗镇政府履约、兑现承诺的信访函》。2017年6月29日，红旗镇政府作出《信访事项延期办理告知书》，告知高彦明其信访事项已于2017年5月5日受理，因信访事项事过十余年，需进一步核查核实，且我镇也正寻求同您本人或代理人进行洽谈协商，现该信访事项不能在60日内办结，经请示上级批准，延长办理期限30日。高彦明一审的诉讼请求为：一、判令红旗镇政府兑现引资奖励人民币200万元；二、判令红旗镇政府支付引资奖励金自2017年3月6日起至实际付清之日止的利息，现暂计至2018年10月15日，利息金额为人民币155,166.67元；三、红旗镇政府承担本案受理费。原审法院判案理由及结果原审法院认为，行政奖励是行政主体依照行政法律规范，依据其职权，按照条件和程序等，向符合条件的受奖励者赋予奖励性权益的行政行为。本案中高彦明要求红旗镇政府支付招商引资奖励，属于行政奖励。红旗镇政府辩称本案为民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围，该辩解意见不能成立。关于起诉期限，高彦明于2017年3月6日向红旗镇政府提出申请，要求支付招商引资奖励金，次日，红旗镇政府签收该申请，但一直未予答复处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。据此，高彦明于2017年9月6日起诉未超过法定起诉期限。关于红旗镇政府是否应向高彦明支付招商引资奖励金的问题，从高彦明提交的证据看，其提交的《珠海市红旗镇招商引资奖励办法》既非被告的正式函件，亦未加盖红旗镇政府任何公章予以确认，此外，高彦明提交的其他证据也无法与该奖励办法相互印证，故其主张被告向其支付招商引资奖励金200万元，证据不足，不予支持。原审法院遂判决驳回原告高彦明的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由高彦明负担。当事人二审诉辩主张上诉人高彦明的二审诉讼请求为：1.撤销原审判决；2.判令被上诉人红旗镇政府向上诉人支付引资奖励金人民币200万元，并支付自2017年3月6日起至实际付清之日止的利息，现暂计至2018年10月15日，利息金额为人民币155,166.67元；3.本案一、二审受理费均由被上诉人负担。上诉人称其请求被上诉人支付引资奖励的依据充分，事实清楚；一审法院对此认定错误。具体理由如下：一、上诉人系广东XXXX铜管有限公司项目（下称XX公司项目）的引进人之一，且有权取得此项目的引资奖励。其一，2004年3月12日，珠海市红旗工业区管理区委员会投资服务局和XX公司联合盖章确认的《证明》，证明XX公司项目是上诉人和珠海市工商联于2003年12月引进到红旗工业区的。其二，基于被上诉人委派的傅XX副镇长对奖励主体的意见，上诉人提供了由珠海市工商联盖章确认的《关于引资奖励申请汇报函》。珠海市工商联经向当时的彭某会长和曾某秘书长核实后，确认了“奖金归高彦明个人”的事实。二、上诉人所持有的《珠海市红旗镇招商引资奖励办法》是被上诉人提供的。被上诉人应当据此向上诉人支付奖金。首先，对此奖励，XX公司以及珠海市工商联均是知晓的，且曾直接从被上诉人处得知红旗镇政府因经济困难而暂时无法兑现奖励。其次，XX公司项目引进时的红旗镇书记林某曾告诉上诉人，依据上述奖励办法粗算，奖励金金额不低于200万元。三、被上诉人曾委派傅XX副镇长通过上诉人的同事赵XX律师约谈了上诉人。傅镇长在确认XX公司项目引进以及需要兑现奖励的事实之外，着重提出了奖励主体和奖励金额的问题。关于奖励金额，傅镇长希望上诉人考虑对奖励标准作相应调整，尽可能降低一些。对此，上诉人也详细回复了被上诉人，希望被上诉人能够依照当时的奖励办法兑现奖励。上诉人积极帮助红旗镇引进了XX项目，为红旗镇的经济发展了巨大的贡献，也曾一再体谅政府的困难，相信政府的承诺，一定会兑现奖励。但直至今日，被上诉人的一系列行为却令上诉人不由得心寒。被上诉人先是收到上诉人的奖励申请不理睬，在通过信访渠道收到上诉人的奖励申请后，派傅镇长约谈上诉人降低奖励；进入诉讼阶段后，其声称本案不属于行政诉讼、上诉人的主张过了起诉期限；在珠海市中级人民法院作出明确认定以后，却又否认上述奖励办法。被上诉人的行为明显有悖“诚信政府”的政府理念。原审法院在上述证据事实面前仍然是认定上诉人“依据不足”，偏听偏信，认定错误。被上诉人红旗镇政府答辩称：原审法院驳回上诉人高彦明的诉请请求正确，二审应予维持。具体理由如下：一、上诉人高彦明的主张没有事实和法律依据。首先，上诉人主张的招商引资奖发生在2003年，距今已有15年之久，被上诉人曾负责相关工作的工作人员均已不在岗，而被上诉人从现有的文件、档案中均未能查找到上诉人主张的《珠海市红旗镇招商引资奖励办法》（2000年6月），在历年的财务账册中也并没有发现被上诉人曾有支付招商引资奖励的记录。被上诉人有理由相信，当年并未正式发布相关招商引资奖励办法，也未曾实施有关招商引资奖励的措施。同时，从上诉人提交的《珠海市红旗镇招商引资奖励办法》可以看出，该材料既不是被上诉人的红头文件也没有盖公章、更没有任何相关负责人签字。这也可以印证为何被上诉人无法在文件、档案中查找不到该材料，可以看出被上诉人并未正式制定、实施《珠海市红旗镇招商引资奖励办法》，向上诉人作出支付招商引资奖的允诺基础不存在，上诉人的主张没有事实和法律依据。原审法院对上诉人诉请不予支持正确。其次，虽上诉人提交的证据《关于请求奖励的情况说明》中有“林某”字样，但无法证明是否林某本人所签，且即便是林某本人签订，也仅是其个人行为，不能代表被上诉人。在未经任何会议集体讨论、相关领导、负责人签名确认的前提下，做出所谓奖励甚至粗算奖励不低于200万元的口头承诺仅是其个人承诺，不应对被上诉人产生效力。在没有任何证据证明被上诉人正式发出《珠海市红旗镇招商引资奖励办法》的情况下，任何个人作出的承诺，无权直接代表被上诉人，不应视为被上诉人作出的允诺。最后，傅XX镇长仅由于被上诉人从现有的文件、档案中均未能查找到上诉人主张的《珠海市红旗镇招商引资奖励办法》（2000年6月），在历年的财务账册中也并没有发现被上诉人曾有支付招商引资奖励的记录，向上诉人了解其提起的主张及依据，并未作出支付200万元奖励款的承诺，上诉人据此认为被上诉人应支付奖励款没有依据。二、上诉人增加支付利息的诉讼请求没有依据，亦超过法定起诉期限，依法应予驳回。首先，被上诉人未向上诉人作出支付招商引资奖的允诺，更未承诺如逾期支付应支付利息，上诉人增加支付利息的诉请没有依据。其次，按上诉人主张引进XX公司项目落户红旗镇的招商引资奖金，奖金应于珠海XXXX铜管有限公司（以下简称XX公司）支付地价款时领取；即使按上诉人所述，被上诉人工作人员表示XX公司支付税收后上诉人可领取奖金，但XX公司在2005年已开始支付税收，该时间其距今也均有十余年。根据《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”XX公司落户红旗镇、支付地价款、支付税收时间至今均已超过十余年。无论自行政行为作出之日还是自知道行政行为之日计算均已超过上述法律规定提起行政诉讼的期限。最后，即便依照珠海市中级人民法院（2018）粤04行终155号行政裁定书，以上诉人2017年3月6日提交兑现奖金申请为起诉期限的起算点，上诉人于2018年10月10日提起增加诉讼请求申请，也已超过法定起诉期限，且上诉人在2018年10月10日增加本案诉讼请求前亦从未向被上诉人提出支付利息的主张。因此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第二项规定，依法应当驳回上诉人的起诉。二审查明的事实2017年9月6日，高彦明向原审法院提起行政诉讼，起诉红旗镇政府不履行行政允诺一案，要求红旗镇政府兑现200万元的招商引资奖励金。2017年12月12日，原审法院作出（2017）粤0404行初249号行政裁定，以高彦明的起诉超过起诉期限为由驳回其起诉。高彦明不服，上诉至本院。本院于2018年8月8日作出（2018）粤04行终155号行政裁定，认为高彦明的起诉并未超过六个月的起诉期限，撤销原审法院作出的（2017）粤0404行初249号行政裁定，指令原审法院继续审理。2004年3月12日，XX公司出具《证明》，确认该公司是由珠海市工商联及其常委、广东XX律师事务所律师高彦明先生于2003年12月引进到红旗工业区开办的企业。2004年3月19日，珠海市红旗工业区管理委员会投资服务局在前述《证明》上签署“情况属实”的意见，并加盖公章。2017年7月12日，高彦明向珠海市工商业联合会出具《关于引资奖励申请汇报函》，珠海市工商业联合会在该函件上签署“情况属实”的意见，并加盖公章。二审期间，本院根据上诉人高彦明的申请，就XX公司项目的引进主体和红旗镇当时是否制订了招商引资奖励办法等，向原红旗镇党委书记林某、镇长谢某、副镇长李某、镇招商办主任付XX，原珠海市工商业联合会常务副会长彭某、经济信息部部长曾某进行了调查询问。在对前述证人的调查笔录进行质证时，被上诉人红旗镇政府确认当时制订了招商引资奖励办法并进行了相应的奖励。本院责令被上诉人红旗镇政府提交2000年至2006年期间，曾经支付招商引资奖励的财务资料和政策文件。2019年8月2日，被上诉人红旗镇政府提交了2000年至2006年期间支付26笔招商引资奖励资金的财务资料、审批文件和政策依据。被上诉人红旗镇政府提交了2001年2月2日制订的《珠海市红旗镇招商引资奖励办法》。原审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果行政奖励从形式上看，它有一定的民事合同因素，但实质上是行政机关和相对人之间的一种行政管理关系，其目的是促成一定行政目标的实现。行政奖励是国家依法赋予相对人的一项法定权利，符合条件的公民有权要求行政机关给予奖励；依法或者依承诺给予奖励则是行政机关的义务。原审判决确定本案的案由为行政奖励，以及认定本案没有超过起诉期限正确，本院予以认同。被上诉人红旗镇政府关于上诉人高彦明申请行政奖励超过起诉期限的主张没有事实依据和法律依据，本院不予支持。本案二审的焦点在于被上诉人红旗镇政府是否应当向上诉人高彦明支付招商引资奖励金。首先，红旗镇政府在案涉XX公司项目引进落户时，已经发布了《珠海市红旗镇招商引资奖励办法》，已经构成了行政奖励（行政允诺）。本案中，红旗镇政府在一审程序和二审答辩中一直陈述其没有发布过相关招商引资奖励办法，也没有实施过有关招商引资奖励的措施。经本院向XX公司项目引进落户时红旗镇政府的在职在岗工作人员进行了相关的调查询问后，红旗镇政府才确认其发布过相关招商引资奖励办法；并提交了2002年至2006年之间共计26笔招商引资奖励资料以及2001年2月2日开始实施的《珠海市红旗镇招商引资奖励办法》。根据本案查明的事实，结合证人林某、谢某、李某、彭某、曾某的陈述以及红旗镇政府提交的前述招商引资奖励资料来看，可以确定涉案XX公司项目引进落户时，红旗镇政府已经发布了《珠海市红旗镇招商引资奖励办法》。其次，上诉人高彦明是涉案XX公司项目的共同引进主体和唯一招商引资奖励对象。高彦明在一审中提交了被引进企业XX公司于2004年3月12日出具的《证明》，珠海市红旗工业区管理委员会投资服务局于2004年3月19日在该《证明》上签署“情况属实”的意见并加盖公章，可以证明XX公司项目系珠海市工商业联合会及其常委高彦明共同引进。同时，高彦明提交的经珠海市工商业联合会确认并签章的《关于引资奖励申请汇报函》，确定了珠海市工商业联合会放弃分享XX公司项目招商引资奖励金的事实。因此，高彦明是涉案XX公司项目唯一的招商引资奖励对象，红旗镇政府应当向高彦明支付招商引资奖励金。应当指出的是，诚信是社会主义核心价值观之一，更是法治政府的基石。红旗镇政府作为基层人民政府，应是诚信政府。诚实守信不仅是人民政府行政的基本要求，更是行政奖励各方当事人应当共同遵守的基本行为准则。红旗镇政府为了促进招商引资工作的开展，制定并发布了《珠海市红旗镇招商引资奖励办法》，并由下属负责招商引资和投资服务的部门作为宣传资料向不特定对象发放。因此，该奖励办法中有关对于项目引进者予以奖励的规定，应当视为行政主体对不特定相对人作出的一种承诺，红旗镇政府应当本着诚信原则执行该办法，对项目引进者的奖励申请认真进行审核，并作出是否予以奖励的决定。本案中，红旗镇政府的相关工作人员，不论是在对高彦明的招商引资奖励申请的审核中，还是在人民法院行政诉讼阶段对事实的调查中，均未能秉持诚信原则，实事求是地履行职务。本院对被上诉人红旗镇政府的不诚信行为，予以谴责。综上，上诉人高彦明关于被上诉人红旗镇政府应当支付招商引资奖励金的上诉理由成立，本院予以支持。被上诉人红旗镇政府关于高彦明申请招商引资奖励金没有事实和法律依据的答辩意见与本案的基本事实不相符，本院不予采纳。红旗镇政府应当向高彦明支付涉案XX公司项目的招商引资奖励金。原审判决认定事实错误，从而适用法律法规错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销广东省珠海市金湾区人民法院（2018）粤0404行初329号行政判决；二、责令被上诉人珠海市金湾区红旗镇人民政府在收到本判决后六十日内对上诉人高彦明作出招商引资奖励决定。本案一审、二审案件受理费各人民币50元，共计人民币100元，由被上诉人珠海市金湾区红旗镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年十月十七日书记员 王 嘉