广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终839号 上诉人（一审被告）南宁经济技术开发区管理委员会，住所地：南宁市江南区星光大道230号。统一社会信用代码11450100007578665G。 法定代表人何尚汉，主任。 委托代理人黄毅，广西广合律师事务所律师。 委托代理人陈锦全，南宁经济技术开发区管理委员会工作人员。 被上诉人（一审原告）赵永利，男，汉族，1979年12月24日出生，住天津市滨海新区。 上诉人南宁经济技术开发区管理委员会（以下简称南宁经开区管委会）因被上诉人赵永利诉其不履行法定职责纠纷一案，不服南宁市中级人民法院（2018）桂01行初385号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：2018年3月3日，原告赵永利在北京华联综合超市股份有限公司南宁第四分公司（以下简称北京华联南宁第四分公司）购买了一袋巴旦木，袋上贴有合格证和“巴旦木”标识。该合格证上配料标有“阿斯巴甜”，但未标明“阿斯巴甜（含苯丙氨酸）”。赵永利向南宁市食品药品投诉举报受理中心邮寄了举报材料。该中心将举报材料交由南宁经开区管委会下属的南宁经济技术开发区食品药品监督管理局转办。同年3月26日，南宁经开区管委会对北京华联南宁第四分公司进行了现场检查，并于2018年6月11日向赵永利作出南经食药投举处函[2018]061101号《食品药品投诉举报办理结果告知书》（以下简称结果告知书），告知：被举报食品标识添加了食品添加剂“阿斯巴甜”却未标明“含苯丙氨酸”，不符合《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)（以下简称《国家食品添加剂使用标准》）关于“添加阿斯巴甜的食品应标明阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”的规定，但未发现违反《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）的规定，对赵永利的有关举报请求不予支持。该告知书已邮寄送达。赵永利不服提起本案诉讼，请求：撤销结果告知书，判令南宁经开区管委会对赵永利的举报重新作出办理结果并书面告知。 南宁市中级人民法院一审认为，根据《南宁经济技术开发区条例》第六条第（六）项和第（九）项的规定，南宁经开区管委会具有依法行使管理经济技术开发区的各项社会事务的职权和南宁市人民政府及有关部门授予和委托的其他行政管理职权。《南宁市人民政府办公厅关于南宁市食品药品监督管理权限划分的通知》（南府办[2014]11号）规定，开发区食品药品监管机构根据本通知的权限划分，以开发区管委会名义依法履行食品药品监管职责。据此，南宁经开区管委会具有对涉案投诉举报调查处理的法定职责，是本案适格被告。 本案的争议焦点是：对于赵永利举报，南宁经开区管委会是否履行了调查处理的法定职责。本案中，南宁经开区管委会对于赵永利举报的涉案投诉进行了调查，并将处理情况告知赵永利。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。据此，赵永利作为购买者与该处理的行政行为有利害关系，是本案适格原告。食品添加剂阿斯巴甜是一种非碳水化合物类的人造甜味剂，其成份含有苯丙氨酸，而苯丙氨酸对某些患有苯丙酮尿症的消费者会造成身体健康的损害。因此，《国家食品添加剂使用标准》明确规定，添加阿斯巴甜的食品应标明“阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”。本案中，北京华联南宁第四分公司经营的涉案巴旦木实行计量称重的方式销售，不属于《食品安全法》规定的“预包装食品”，属于该法规定的散装食品。但《国家食品添加剂使用标准》同样适用于散装食品。根据《食品安全法》第二十六条第（四）项的规定，食品安全标准应当包括对与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求。第三十四条第十三项规定，禁止生产经营其他不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品。但涉案巴旦木在简易包装袋上对于配料“阿斯巴甜”未能按照前述标准标明“阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”，不符合国家强制性标准即食品添加剂使用标准的规定，违反了《食品安全法》第三十四条第十三项的规定。据此，南宁经开区管委会认为涉案巴旦木标示没有违反《食品安全法》的规定，对被举报单位未处理，应认定为没有依法履行调查处理的法定职责，构成行政不作为。赵永利诉请要求其重新处理于法有据，予以支持。由于该告知书仅是将办理结果告知赵永利，本身并不对赵永利权利义务产生实际影响，影响其权利义务的是被诉的行政不作为行为，故对赵永利要求撤销涉案告知书的诉请不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：责令南宁经开区管委会在本判决生效后一个月内按《食品药品投诉举报管理办法》的规定对赵永利关于被举报人北京华联南宁第四分公司违法销售巴旦木的投诉举报重新进行处理。 上诉人南宁经开区管委会上诉称：一、一审法院认定事实不清。上诉人已依法履行调查处理的法定职责，不存在行政不作为的情况。(一)《食品安全法》的效力位阶高于《国家食品添加剂使用标准》,应当首先执行《食品安全法》的有关规定。根据《食品安全法》第二十四条、第二十五条的规定，《国家食品添加剂使用标准》是在《食品安全法》的规范下制定、公布、实施。(二)《食品安全法》规定添加阿斯巴甜的预包装食品应标明:“阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”，但对散装食品没有此规定，添加阿斯巴甜的散装食品无须标明:“阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”。该法第六十八条规定，食品经营者销售散装食品只须标明食品的名称、生产日期或者生产批号、保质期以及生产经营者名称、地址、联系方式等内容，没有规定与预包装食品一样必须标明成分或者配料表(阿斯巴甜)等内容，更没有规定必须对某些成分或者配料(阿斯巴甜)进行特别的标注。(三)《食品安全法》对散装食品应当标明的事项没有对预包装食品的要求严格。根据该法第六十七条、第六十八条的规定，预包装食品标签应当标明名称等内容，以及法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项;而散装食品只需标明名称等内容，没有规定还须标明“法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项”。相对于预包装食品，散装食品存在的食品安全风险隐患更高，因此，基于散装食品的客观实际及病情的特殊要求，苯丙酮尿症病人应当更加审慎的选择食品以避免健康隐患。涉案散装食品没有标明“阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”没有违反《食品安全法》第三十四条第(十三)项等规定，[《北京市食品药品监督管理局食品类相关案件处理指导意见（一）》就明确规定“《食品安全法》第三十四条第(十三)项不包括食品标签的相关内容”],被举报人北京华联南宁第四分公司销售涉案散装食品没有构成违法行为，上诉人无需对其进行行政处理。上诉人已依法对被上诉人的举报进行了调查处理，不存在行政不作为的情况。二、一审适用法律错误。（一）根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项的规定，应当是为了维护自身合法权益向行政机关投诉。被上诉人提出的是举报，并非投诉，且其举报材料没有体现是为了维护自身合法权益，仅仅是提供了举报线索，并要求给予举报奖励。根据《食品药品违法行为举报奖励办法》规定，举报有奖励，投诉没有奖励，被上诉人请求举报奖励侧面印证提出的是举报非投诉。被上诉人并非一般消费者，其投诉举报行为也非为了维护基于消费的合法权益。（二）上诉人对被上诉人的举报进行调查处理，不会对被上诉人个人的合法权益造成侵害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，被上诉人与其不具有行政法上的利害关系，不具备原告主体资格。请求：撤销一审判决，并改判驳回被上诉人赵永利的诉讼请求。 被上诉人赵永利答辩称：一、一审判决认定事实清楚。（一）涉案食品既然不符合食品安全国家标准，不符合《食品安全法》第三十四条第(十三)项的规定，上诉人必须依据《食品安全法》立案处罚。《国家食品添加剂使用标准》属于食品添加剂国家强制性标准，是约束食品添加剂滥用和使用限量的国家强制标准。（二）《食品安全法》第六十七条规定的是预包装食品标签应当标明哪些内容，被上诉人购买的是散装食品，不适用该条款。该法第六十八条虽未明确散装食品需要标注“阿斯巴甜(含苯丙氨酸),但该条款的最后一段文字“等内容”并未明确散装食品无需标注“阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”警示内容，因此依据《国家食品添加剂使用标准》的要求，涉案散装食品添加了“阿斯巴甜”必须在散装食品的标签上标注“阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”字样。（三）无论是散装食品还是预包装食品，只要不符合食品安全标准就能依据《食品安全法》进行行政处罚，不存在散装食品监管松懈，预包装食品监管严格的概念。因此，只要在生产过程中添加了“阿斯巴甜”就必须按照食品添加剂使用标准的要求标注“阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”字样，以保证患有苯丙酮症病人的健康不受侵害。另外，《北京市食品药品监督管理局食品类相关案件处理指导意见(一)》属于地方性文件，不适用广西壮族自治区，且被上诉人购买的涉案散装食品未按照食品添加剂使用标准的要求标注“阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”不属于食品标签不规范问题，应属于不符合食品安全标准的情形。因此上诉人对违法超市作出不予行政处罚的行为，属于明显的不作为情形。二、一审法院适用法律正确。（一）被上诉人作为消费者购买了涉案食品，已经受到侵害，举报违法商家的行为应受法律保护。一审法院适用《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项的规定，认定被上诉人与上诉人作出的行政行为有利害关系完全正确；（二）《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条也明确规定其它与行政行为有利害关系的公民有权提起诉讼，被上诉人依据《食品安全法》举报违法商家销售不安全食品的行为既维护公众身体健康又维护自身的合法权益，并无过错。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为：《食品安全法》第六十八条规定：食品经营者销售散装食品，应当在散装食品的容器、外包装上标明食品的名称、生产日期或者生产批号、保质期以及生产经营者名称、地址、联系方式等内容。《国家食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)表A.1（续）天门冬酰苯丙氨酸甲酯(又名阿斯巴甜)标注“添加阿斯巴甜的食品应标明:阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”。本案中，上诉人南宁经开区管委会查明，被举报人北京华联南宁第四分公司销售的食品“巴旦木”，简易包装袋上贴有“合格证”和“巴旦木(L)”。“合格证”标示:“食品名称:巴旦木”、“配料:巴旦木、食用盐、白砂糖、葡萄糖、麦芽盼，食品添加剂:环已基氨基磺酸纳、阿斯巴甜、安赛蜜、鸡精、味精、香兰素、食用香精”、“净含量:称重”、“生产日期:2018年1月23日”、“保质期:10个月”、“生产商:临安市岭下炒货食品厂”、“经销商:重庆市九龙坡区华友商贸有限责任公司”等;“巴旦木(L)”标示有货号、单价、金额、净含量、条形码等，其中每袋的净含量、条形码各不相同，属于散装食品。上述查明的事实证实涉案食品“巴旦木”简易包装袋上所贴的“合格证”标示中对“阿斯巴甜”的标注，未标注为“阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”。虽然《食品安全法》第六十八条没有规定食品经营者销售散装食品时标签必须标注食品的“成分或者配料表”，但是，北京华联南宁第四分公司销售涉案“巴旦木”的简易包装袋上既然已标示食品添加剂“阿斯巴甜”，却未按照《国家食品添加剂使用标准》中添加阿斯巴甜的食品应标明“阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”的规定，属于食品添加剂标签存在瑕疵的情形。根据《食品安全法》第一百二十五条“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。”的规定，上诉人南宁经开区管委会认为涉案“巴旦木”标示没有违反《食品安全法》的规定，对被举报单位未处理，违反上述法律规定。一审判决认定上诉人南宁经开区管委会对被举报单位北京华联南宁第四分公司未处理，应认定为没有依法履行调查处理的法定职责正确，但认定上诉人南宁经开区管委会违反《食品安全法》第三十四条第十三项的规定不当，本院予以纠正。一审判决责令上诉人南宁经开区管委会对北京华联南宁第四分公司销售涉案“巴旦木”的行为重新进行处理的判决结果正确，应予以维持。上诉人南宁经开区管委会上诉提出“被举报人北京华联南宁第四分公司销售涉案散装食品没有构成违法行为，上诉人无需对其进行行政处理”的主张，于法无据，不予支持。 至于上诉人南宁经开区管委会上诉主张被上诉人赵永利与其作出的告知书不具有行政法上的利害关系，不具备原告主体资格的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。据此，赵永利作为购买者与上诉人对投诉的处理行为有利害关系，是本案适格原告。 综上，一审判决认定事实清楚，虽适用法律不当，但判决结果正确，本院应予以维持。上诉人南宁经开区管委会的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南宁经济技术开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年十月二十九日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 刘阳英