湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1506号上诉人（一审原告）：王先友，男，汉族，1951年4月23日出生，住湖南省澧县。被上诉人（一审被告）：澧县人民政府，住所地湖南省澧县澧阳街道古城路118号。法定代表人：徐荩，县长。委托代理人：孟祥军，澧县畜牧水产事务中心副主任。委托代理人：曹慰，湖南城头山律师事务所律师。上诉人王先友因与被上诉人澧县人民政府（以下简称澧县政府）行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省常德市中级人民法院（2019）湘07行初42号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。常德市中级人民法院一审查明：王先友系澧县如东镇畜禽养殖户。2017年8月31日，澧县政府制定澧政发[2017]8号《澧县畜禽养殖禁养区限养区适养区划定方案》，王先友的养殖场在划定的禁养区范围内。2017年11月2日，澧县政府制定澧政办函[2017]40号《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》(以下简称40号整治工作方案)，要求划定方案公布前禁养区内已建成的畜禽规模养殖场，按要求退出畜禽养殖，并拆除养殖设施。40号整治工作方案第三项工作措施包括如下内容：成立县畜禽养殖环境综合整治工作领导小组，领导小组办公室设在县畜牧水产局；各镇、街道及相关部门要严格落实工作责任，确保禁养区退养在年底前按要求全面完成；县畜牧水产局为综合整治的责任主体；县环保局负责加大环保执法力度，对未依法限期拆除的，实行依法强制拆除；经当地镇、街道验收合格，对退养户签订退养协议并自行拆除养殖栏舍房屋的，按栏舍建筑面积每平方米120元的标准给予转产奖补资金；对退养户签订退养协议，只拆除围栏等养殖设施、不拆除房屋的，按每平方米30元的标准给予转产奖补资金。2018年1月，澧县如东镇人民政府(以下简称如东镇政府)统一制作了一批关于退养的《退养通知书》，并将《退养通知书》内容告知王先友。王先友认为澧县政府的补偿资金标准过低，不愿签订退养承诺书和退养协议，对《退养通知书》不服，于2018年7月向澧县人民法院提起行政诉讼。澧县人民法院于2018年10月16日作出(2018)湘0723行初17号行政裁定，驳回王先友的起诉。王先友不服，提起上诉，常德市中级人民法院于2018年12月20日作出(2018)湘07行终164号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。裁定另查明，2017年年底王先友已退养，未能与政府达成退养协议。裁定认为：如东镇政府工作人员向王先友送达并宣传《退养通知书》的行为，系作出行政行为前的准备行为，属于过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围。王先友认为自己的养殖场被关闭或者搬迁而遭受损失，可以向澧县政府主张权利。2019年3月21日，王先友以澧县政府为被告，提起本案行政诉讼。王先友诉称，其系澧县政府辖区内的合法生猪养殖户。2017年8月31日，澧县政府下发《澧县畜禽养殖禁养区限养区适养区划定方案》，王先友的养殖场被澧县政府列入禁养范围。2017年11月2日，澧县政府下发40号整治工作方案，该文件规定的退养补偿标准大大低于《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》中规定的退养补偿指导标准。因澧县政府制定的补偿标准明显低于建设畜禽养殖栏舍的成本价格，王先友对签订《退养协议》予以抵制。2018年4月以后，澧县政府下属单位在未向王先友出具法律文书的情况下，加大对王先友退养的催促力度，如不按澧县政府要求执行，澧县政府将强制拆除。请求：1.确认澧县政府强行关闭王先友养殖场的行为违法；2.对澧县政府制定的40号整治工作方案进行附带审查；3.判令澧县政府赔偿因强制拆除养猪场栏舍、强行关闭养殖场而给王先友造成的各项经济损失900000元。在本案一审开庭时，法庭询问王先友的特别授权代理人李文军养猪场的栏舍是否被拆除，李文军当庭陈述称：“猪舍和围栏未被拆除。”常德市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项的规定，王先友提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“事实根据”，是指王先友要求人民法院请求予以保护的行政行为影响的合法权益所依据的案件事实、证据事实和法律根据。王先友的第一项诉讼请求为确认澧县政府强行关闭王先友养殖场的行为违法。从王先友提供的证据和当庭陈述来看，不能证明澧县政府强行关闭王先友养殖场。澧县政府制定的40号整治工作方案规定禁养区内已建成的畜禽规模养殖场，按要求退出畜禽养殖，县环保局负责加大环保执法力度，对未依法限期拆除的，实行依法强制拆除。本案中，澧县政府要求王先友退养，王先友认为补偿标准太低，不愿意签订退养协议，澧县政府没有作出任何决定和行为关闭王先友养殖场。因王先友不能提供证据证明澧县政府实施了强行关闭王先友养殖场的行为，对王先友的赔偿请求不予审理，王先友提出就损失进行鉴定的申请，亦不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。现王先友没有证据证明澧县政府实施了被诉行政行为，所以本案对40号整治工作方案不予审查，且40号整治工作方案的合法性已在其他案件的审理中进行了审查。综上，王先友的起诉因没有事实根据，不符合起诉的条件，应裁定驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定：驳回王先友的起诉。一审收取的案件受理费50元退还给王先友。上诉人王先友不服一审裁定，向本院提起上诉称：一审裁定阻塞了上诉人的法律救济途径，应予撤销；一审法院认定被上诉人未实施强制拆迁决定和行为，对上诉人的审查请求不予审理错误；一审法院对被上诉人制定的40号整治工作方案不予审查错误。请求撤销一审裁定，指令继续审理，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人澧县政府答辩称，上诉人提出的确认行政行为违法、行政赔偿、规范性文件附带审查的诉讼请求没有事实与法律依据，请求维持一审裁定，驳回上诉。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。本院二审对一审法院认定的事实予以确认。本院二审另查明，在叶正玉等15人与澧县政府行政诉讼案中，叶正玉等15人已经提出了对40号整治工作方案进行附带审查的诉讼请求。本院对该案已作出(2019)湘行终698号行政判决，认为40号整治工作方案中确定的补偿标准并无明显不合法或者不合理情形，对其合法性进行了确认。该判决已经发生法律效力。二审过程中，上诉人王先友所在的如东镇政府向本院提交书面材料，认可该镇政府是澧县畜禽养殖综合整治工作方案在该辖区的整治工作主体，并组织相关人员对辖区内禁养区养殖户的养殖栏舍（设施）进行了拆除。本院认为：第一，关于本案的适格被告问题。本案所涉的关闭行为已经存在，该行为的实施主体应当是本案的适格被告。上诉人王先友没有提交证据证明该行为系澧县政府所为，澧县政府对此也予以否认。在本案二审过程中，上诉人王先友所在的如东镇政府向本院提交书面材料，认可该镇政府是澧县畜禽养殖综合整治工作方案在该辖区的整治工作主体，并组织相关人员对辖区内禁养区养殖户的养殖栏舍（设施）进行了拆除。因此，本案的适格被告应当是如东镇政府。王先友以澧县政府为被告提起诉讼，属于错列被告，应当驳回起诉。至于王先友提出其曾以如东镇政府为被告提起过诉讼，亦被驳回起诉，一审裁定阻塞了上诉人的法律救济途径的主张，由于王先友起诉如东镇政府的行政行为是关于退养的《告知书》，而非关闭与拆除行为，因而并不矛盾。王先友对于关闭行为的救济途径仍然存在。第二，关于对40号整治工作方案的附带审查。上诉人王先友提出对40号整治工作方案进行附带审查，由于该文件在另案中已经被叶正玉等15人提请审查，且已作出(2019)湘行终698号行政判决。故该诉讼标的已为生效裁判所羁束。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项的规定，应当裁定驳回起诉。此外，需要说明的是，一审已经认定王先友的养殖场被关闭这一事实，虽然一审认为该行为并非澧县政府所为，但在关闭事实已经发生的情况下，认为王先友的起诉缺乏事实依据并以此为由驳回起诉不当，应予指正。综上，一审裁定认为王先友的起诉缺乏事实依据并据此驳回起诉的理由不当，本院予以指正。但其驳回起诉的结果正确，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年十月十一日法官助理邹志斌书记员刘海涛