内蒙古自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）内行申518号再审申请人（一审原告、二审上诉人）内蒙古自治区兴安盟石榴石矿业有限责任公司。法定代表人宫敬谦，董事长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）内蒙古自治区兴安盟国土资源局（现为兴安盟自然资源局）。法定代表人王占明，局长。委托代理人王春武，1978年3月15日出生，汉族，该局空间生态修复科科长，住内蒙古自治区乌兰浩特市。委托代理人张敏，内蒙古矩成律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）内蒙古自治区兴安盟行政公署。法定代表人奇巴图，盟长。委托代理人李海全，1970年11月26日出生，汉族，兴安盟司法局副局长，住内蒙古自治区乌兰浩特市。委托代理人李那森布和，1961年12月1日出生，蒙古族，兴安盟司法局行政复议与应诉科科长，住内蒙古自治区乌兰浩特市。内蒙古自治区兴安盟石榴石矿业有限责任公司(简称石榴石公司)因诉内蒙古自治区兴安盟国土资源局(简称盟国土局)行政答复及兴安盟行政公署(简称盟行署)行政复议一案,不服内蒙古自治区兴安盟中级人民法院(2018)内22行终57号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。一审法院经审理查明，2017年6月5日，原告石榴石公司向被告盟国土局提交《申请划定矿区范围报告》，并附具兴矿管办字（1989）10号《地质勘查报告终审意见书》。该申请报告主要内容为，盟国土局：石榴石公司决定投资开发利用扎赉特旗巴彦套海石榴石矿床矿产资源采矿加工项目。根据国务院令第241号《矿产资源开采登记管理办法》第四条“采矿权申请人在提出采矿权申请前，应当根据经批准的地质勘查储量报告，向登记管理机关申请划定矿区范围”之规定及国土资源部《国土资发〔2011〕14号》文件精神、内蒙古自治区国土资源厅2011年8月11日，关于印发《内蒙古自治区关于进一步完善采矿权登记管理有关问题实施办法》的通知。和《扎赉特旗巴彦套海石榴石矿产详细普查地质报告》批准机关兴安盟矿产资源开发管理办公室对该地质报告的批准文件[兴矿办发（1989）10号]《地质勘查报告终审意见书》。我公司向盟采矿权登记机关申请划定矿区范围。根据矿产详查地质报告实测的1／2000地形地质图资料，该矿床含矿工业矿体部分在0.84平方千米范围内。此范围做为矿区范围…。2017年6月16日，被告作出《答复》，认为申请划定矿区范围的应先以协议方式或者市场方式出让取得采矿权，扎赉特旗巴彦套海石榴石矿业权须实行市场方式出让，原告石榴石公司还没有以市场方式取得矿业权，所以无法依据《矿产资源开采登记管理办法》第四条的规定，向原告石榴石公司划定扎赉特旗巴彦套海石榴石矿床矿区范围。原告认为该《答复》违法，向被告盟行署申请复议，2017年7月10日盟行署予以受理。被告盟行署于2017年8月11日、2017年11月23日分别组织召开了两次听证会，2017年12月1日，盟行署以“需要咨询明确有关法律法规政策依据”为由，作出行署复中止字[2017]1号通知书，告知原告自2017年11月23日中止对该复议案件的审理。后盟行署于2017年12月19日作出《复议决定》。《复议决定》认为，原告石榴石公司向被告盟国土局提出划定矿床矿区范围的申请，其申请条件不符合国家及自治区矿产登记主管部门的相关政策之规定，被告盟国土局作出的《答复》符合相关政策及法律之规定，故作出维持的决定。另查明，1988年8月至1989年5月，内蒙古自治区××区巴彦套海石榴石矿进行了地质勘查，1989年8月一一五地质队提交了（由兴安盟地质科技咨询服务中心编写）《内蒙古自治区扎赉特旗巴彦套海石榴石矿床详细普查地质报告》（以下简称《地质勘查报告》）。1989年11月21日～22日，原兴安盟矿产资源开发管理办公室对该《地质勘查报告》进行了审查，并作出兴矿管办字（1989）10号《地质勘查报告终审意见书》，对该《地质勘查报告》予以通过。关于该《地质勘查报告》的勘查程度是否达到详查程度并符合开采设计要求，被告盟国土局于2016年10月25日向内蒙古自治区国土资源厅报送了《兴安盟国土资源局关于明确〈内蒙古自治区扎赉特旗巴彦套海石榴石矿床详细普查报告〉勘查程度的请示》。请示的主要内容为，内蒙古自治区××区提交《地质勘查报告》，已被兴安盟矿产资源管理办公室《地质勘查报告终审意见书》审查通过，各项资料已全部汇交自治区国土资源厅信息院。我局拟出让扎赉特旗巴彦套海石榴石矿（属于第一类矿产）采矿权，根据《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号）及《内蒙古自治区矿产资源有偿使用管理办法（试行）》（内政办[2007]14号）规定，“直接出让第一类矿产采矿权，矿区勘查程度应达到详查（含）以上程度并符合开采设计要求”，由于兴安盟矿产资源储量评审单位评审技术力量薄弱，现申请自治区国土资源厅对《地质勘查报告》给予审查，明确该报告勘查程度是否达到详查程度并符合开采设计要求。自治区国土资源厅收到请示后，委托内蒙古自治区矿产资源储量评审中心（以下简称评审中心）组织有关专家对《地质勘查报告》进行审核，评审中心于2016年11月16日出具《技术咨询意见书），《技术咨询意见书》最后意见为，该《地质勘查报告》控制研究程度达不到《固体矿产地质勘查规范总则》（GB／T13908－2002）以及现行相关规程规范关于详查阶段的要求，同时也不符合开采设计的要求。一审法院认为，被告盟国土局作出的《答复》，实际上是对原告的《申请划定矿区范围报告》不予批准。根据《中华人民共和国矿产资源法》、国务院公布的《矿产资源开采登记管理办法》的有关规定，盟国土局系本行政区域内地质矿产主管部门，有权依法对原告的《申请划定矿区范围报告》作出是否准予的决定。一、关于原告的《申请划定矿区范围报告》，被告盟国土局是否应予批准的问题，主要应审查原告《申请划定矿区范围报告》的理由是否成立即是否符合国务院的相关行政法规、国土资源部、自治区国土资源厅的相关规范性文件要求的条件和资格。首先，国务院于1998年2月12日发布的第241号令《矿产资源开采登记管理办法》第四条第一款规定“采矿权申请人在提出采矿权申请前，应当根据经批准的地质勘查储量报告，向登记管理机关申请划定矿区范围”。根据该规定，申请划定矿区范围的前提条件即必须持有经批准的地质勘查储量报告。而对于划定矿区范围依据的地质勘查储量报告的“勘查程度”，国土资源部、自治区国土资源厅的相关规范性文件作出了明确规定。《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发[2011]14号）中，“一、规范划定矿区范围管理”项下（二）规定：划定矿区范围依据的矿产资源储量的勘查程度，应符合现行规程规范要求，大中型煤矿应达到勘探程度；非煤矿山、小型煤矿原则上应达到勘探程度；简单矿产应达到详查程度并符合开采设计要求；…。自治区国土资源厅制定的《内蒙古自治区进一步完善采矿权登记管理有关问题实施办法》（内国土发[2011]179号），对划定矿区范围依据的矿产资源储量的勘查程度亦作出与国土资源部相同的规定。2016年6月12日自治区国土资源厅作出的《关于严格执行矿山转采程度有关事宜的通知》（内国土字[2016]335号），对于矿山转采勘查程度又作了进一步明确要求，即“一、严格执行《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发[2011]14号）文件，划定矿区范围依据的矿产资源储量的勘查程度，应符合现行规程规范要求，大中型煤矿应达到勘探程度；非煤矿山、小型煤矿原则上应达到勘探程度；简单矿产应达到详查程度并符合开采设计要求。二、划定矿区范围依据的矿产资源储量报告及评审意见中应明确：报告是否达到了规范规定的开采阶段工作程度要求；是否可以作为资源储量统计登记，是否可以作为矿山开采设计的地质依据”。本案中，原告在向被告盟国土局申请划定矿区范围时虽附具了原兴安盟矿产资源开发管理办公室出具的兴矿管办字（1989）10号《地质勘查报告终审意见书》，但内蒙古自治区××区提交的《地质勘查报告》的勘查程度是否达到详查程度并符合开采设计要求，评审中心于2016年11月16日出具《技术咨询意见书》的最后意见，“该《地质勘查报告》控制研究程度达不到《固体矿产地质勘查规范总则》（GB／T13908－2002）以及现行相关规程规范关于详查阶段的要求，同时也不符合开采设计的要求”。该《技术咨询意见书》，是被告盟国土局因拟出让扎赉特旗巴彦套海石榴石矿采矿权，对一一五地质队提交的《地质勘查报告》的勘查程度是否达到详查程度并符合开采设计要求，而申请内蒙古自治区国土资源厅对该《地质勘查报告》给予审查，国土资源厅又委托评审中心组织有关专家对该《地质勘查报告》进行审核后作出的。本院对其合法性、真实性予以认定。评审中心作为省级矿产资源储量评审机构，其作出的《技术咨询意见书》应具有科学性和权威性，且与本案待证事实存在关联性，为此本院对其作出的《技术咨询意见书》予以采信。根据该意见书，一一五地质队提交的《地质勘查报告》的勘查程度未达到详查程度并不符合开采设计要求，该矿区只能设立探矿权而不能设立采矿权。因此，原告依据的《地质勘查报告》，不符合采矿权申请人申请划定矿区范围的前提条件。其次，申请人申请划定矿区范围的条件或资格，《内蒙古自治区进一步完善采矿权登记管理有关问题实施办法》（内国土发[2011]179号）中，作了明确规定。该办法中“一、规范划定矿区范围管理”项下（四）规定：申请划定矿区范围的，除《关于印发探矿权、采矿权申请材料实行电子文档申报标准的通知》（内国土资字〔2009〕548号）等有关规定的要件外，还应符合以下条件：1、探矿权人申请划定矿区范围的，应当出具在期有效并经年检合格的勘查许可证。2、以协议方式出让采矿权的，凭有批准权限机关同意协议出让采矿权的文件，编制资源储量核实报告，经评审、备案后凭相关文件申请划定范围。3、以市场方式出让采矿权的，凭成交确认书及相关资料申请划定矿区范围。4、按矿产资源开发整合要求设立或变更采矿权的，申请人可以凭批准的矿产资源整合方案，申请划定矿区范围。根据该规定，申请人申请划定矿区范围，应先取得探矿权资格或以协议方式或市场方式出让先取得采矿权资格。第三，扎赉特旗巴彦套海石榴石矿区矿业权是否应以市场方式出让，下列规范性文件作了相关规定。《内蒙古自治区矿产资源有偿使用办法（试行）》（内政发[2007]14号）第十三条规定“新出让矿业权除以下情形可以有偿协议出让外，其他一律实行市场方式出让矿业权。（一）国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地。（二）列入自治区人民政府出资勘查计划的项目，经自治区人民政府批准为重点建设项目提供配套资源的矿产地。（三）两个以上矿业权实施资源整合后需扩大周边不宜再设置新的矿业权的区域；已设矿业权但矿体外延部分或周边不宜再设置新的矿业权的边角区域；地下水、矿泉水、地热资源的勘查。（四）国家出资安排的为危及矿山寻找接替资源的找矿项目、矿产资源补偿费勘查项目、国有地质勘查单位实施国家计划安排的地质勘查项目和中央、自治区地质勘查基金安排的项目。（五）自治区人民政府批准要进行协议出让的区域”、《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资规[2015]3号）中，指出：各级国土资源主管部门必须坚持依法依规采取招标拍卖挂牌等市场方式公开出让矿业权的原则，从严控制协议出让范围…。其中“一、严格协议出让”项下（一）规定：勘查、开采项目出资人已经确定，并经矿业权登记管理机关集体会审、属于下列五种情形之一的，准许以协议方式出让探矿权、采矿权：1.国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地；2.省级人民政府批准的储量规模为大中型的矿产资源开发项目；3.为列入国家专项的老矿山（危机矿山）寻找接替资源的找矿项目；4.已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域；5.已设探矿权需要整合或因整体勘查扩大勘查范围涉及周边零星资源的。根据以上规定，扎赉特旗巴彦套海石榴石矿区矿业权应以市场方式出让。本案中，原告还未取得矿业权。为此，原告申请划定矿区范围不符合国土资源部、自治区国土资源厅相关规范性文件要求的条件或资格。综上，原告向被告盟国土局《申请划定矿区范围报告》的理由不能成立，被告盟国土局作出的《答复》符合法律规定。二、关于原告请求确认被告盟行署作出的《复议决定》无效并予以撤销问题。行政诉讼法第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。而根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）、行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实现；（四）其他重大且明显违法的情形”的规定，盟行署作出的《复议决定》，不存在以上四种情形的任何一种情形，故原告要求确认被告盟行署作出的《复议决定》无效的请求，本院不予支持。被告盟行署作出的《复议决定》事实清楚，适用法律法规正确。但盟行署自2017年7月10日受理原告提起的行政复议申请，根据行政复议法的相关规定，该行政复议案，无中止事由情形，即使案情复杂，亦应在受理复议申请之日起90日内作出复议决定。而盟行署至同年12月19日才作出复议决定，已超过法定审理期限。但未对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利产生实质性损害。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形”的规定，盟行署作出的《复议决定》属于程序轻微违法。根据行政诉讼法第七十四条第一款第二项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法但对原告权利不产生实际影响的”的规定，应确认盟行署作出的《复议决定》程序违法，但不予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项的规定判决：一、驳回原告兴安盟石榴石矿业有限责任公司对被告兴安盟国土资源局的诉讼请求。二、确认被告兴安盟行政公署作出的兴署复决字[2017]7号《行政复议决定书》违法。案件受理费50.00元，由原告兴安盟石榴石矿业有限责任公司负担。二审法院经审理查明，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院在二审审理阶段询问了上诉人的法定代表人宫殿谦，其称“我方按法律程序进行行政复议程序，我方在收集资料中发现法律发生了重大变化，一审的争议已灭失了，我方想通过二审结束争议。一审法院没有尊重事实和证据，没有尽到审查义务。”二审法院认为，上诉人石榴石公司向被上诉人盟国土局申请划定矿区范围时虽附有原兴安盟矿产资源开发管理办公室出具的兴矿管办字(1989)10号《地质勘查报告终审意见书》，但内蒙古自治区××区提交的《地质勘查报告》的勘查程度是否达到详查程度并符合开采设计要求，评审中心于2016年11月16日出具《技术咨询意见书》的意见：“该《地质勘查报告》控制研究程度达不到《固体矿产地质勘查规范总则》（GB/T13908-2002)以及现行相关规程规范关于详查阶段的要求，同时也不符合开采设计的要求”。《技术咨询意见书》是被上诉人盟国土局拟出让扎赉特旗巴彦套海石榴石矿采矿权，对一一五地质队提交的《地质勘查报告》的勘查程度是否达到详查程度并符合开采设计要求，而申请内蒙古自治区国土资源厅对该《地质勘查报告》给予审查，国土资源厅又委托评审中心组织有关专家对该《地质勘查报告》进行审核后作出的。评审中心作为省级矿产资源储量评审机构，其作出的《技术咨询意见书》应具有科学性和权威性，且与本案待证事实存在关联性，对该《技术咨询意见书》应予采信。依该意见对《地质勘查报告》的勘查程度未达到详查程度并不符合开采设计要求，该矿区只能设立探矿权而不能设立采矿权。申请人石榴石公司申请划定矿区范围，也应先取得探矿权资格或以协议方式或市场方式出让先取得采矿权资格。上诉人亦未取得矿业权。为此，上诉人申请划定矿区范围不符合国土资源部、自治区国土资源厅相关规范性文件要求的条件或资格。上诉人石榴石公司向被上诉人盟国土局作出《申请划定矿区范围报告》的理由不能成立，被上诉人盟国土局作出的《答复》符合法律规定。该案为行政复议案，依法无中止事由的情形，亦未对上诉人依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利产生实质性损害，一审法院确认复议机关盟行署作出的《复议决定》程序违法不予撤销的判决并无不当。上诉人石榴石公司的上诉请求因缺乏法律法规依据，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人石榴石公司承担。石榴石公司申请再审称：被申请人作出的《答复》及原审判决存在以下错误：一、申请人于2017年6月向盟国土局提出申请划定扎赉特旗巴彦套海石榴石矿床矿区范围行政审批事项，申请人持有俱全的申请审批材料，并完全符合审批合规性审查的各项条件，被申请人应在20个工作日办结并进入采矿权登记审批环节。二、《截至二〇一三年底内蒙古自治区矿产资源信息量表》明确记载涉案矿区地质勘查程度为详查，兴矿管办字（1989）10号《内蒙古自治区扎赉特旗巴彦套海“石榴石矿床详细普查地质报告”终审意见书》确认达到详查，并通过批准。但一、二审均未采信。三、国土资规（2017）16号《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》将涉案矿区划定矿区范围审批环节取消，但盟国土局未告知申请人，导致申请人提起诉讼。四、盟国土局作出行政答复所依据的文件及其向法院提交的大部分文件已经废止。一审法院违规采信证据。综上，请求撤销二审行政判决。本院认为，一、关于被诉《答复》的合法性问题。《内蒙古自治区进一步完善采矿权登记管理有关问题实施办法》（内国土发[2011]179号）、《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发[2011]14号）规定：“一、规范划定矿区范围管理。（四）申请划定矿区范围的，除《关于印发探矿权、采矿权申请材料实行电子文档申报标准的通知》（内国土资字[2009]548号）等有关规定的要件外，还应符合以下条件：1、探矿权人申请划定矿区范围的，应当出具在期有效并经年检合格的勘查许可证。2、以协议方式出让采矿权的，凭有批准权限机关同意协议出让采矿权的文件，编制资源储量核实报告，经评审、备案后凭相关文件申请划定范围。3、以市场方式出让采矿权的，凭成交确认书及相关资料申请划定矿区范围。4、按矿产资源开发整合要求设立或变更采矿权的，申请人可以凭批准的矿产资源整合方案，申请划定矿区范围”。可见，申请划定矿区范围应先取得探矿权或采矿权资格。本案再审申请人石榴石公司申请划定矿区范围，其未向法院提交其拥有探矿权或采矿权资格的证据，故其申请划定矿区范围不符合国土资源部、自治区国土资源厅上述规范性文件要求的条件或资格。申请人石榴石公司向被申请人盟国土局提出《申请划定矿区范围报告》的理由不能成立，被申请人盟国土局作出的被诉《答复》并无不当。二、关于被诉《复议决定》的合法性问题。本案被诉《复议决定》虽存在无法定中止事由的情形，但未对申请人依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利产生实质性损害，原审法院确认复议机关盟行署作出的《复议决定》程序违法不予撤销的判决并无不当。综上，原审判决驳回石榴石公司对盟国土局的诉讼请求，确认盟行署作出的兴署复决字[2017]7号《行政复议决定书》违法并无不当。石榴石公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回兴安盟石榴石矿业有限责任公司的再审申请。审 判 长 任慧卿审 判 员 赵卫红审 判 员 张 艳二〇一九年十月十日法官助理 张伟杰书 记 员 张伟杰