湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1708号上诉人（原审原告）：曹义科，男，1969年2月7日出生，汉族，住长沙县。上诉人（原审原告）：曹慧，女，1971年10月17日出生，汉族，住址同上。上诉人（原审原告）：曹倩雅，女，1995年5月20日出生，汉族，住址同上。上诉人（原审原告）：曹诗雅，女，2001年5月17日出生，汉族，住址同上。四上诉人共同委托代理人：易敏，上海兰迪（长沙）律师事务所律师。四上诉人共同委托代理人：朱敏，上海兰迪（长沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙县人民政府。住所地：长沙县星沙街道开元路39号。法定代表人：张作林，该县县长。委托代理人：任杰，长沙经济技术开发区拆迁事务所工作人员。委托代理人：周荟，湖南中楚律师事务所律师。上诉人曹义科、曹慧、曹倩雅、曹诗雅（以下简称曹义科等四人）因与长沙县人民政府（以下简称为长沙县政府）批准长沙县黄花镇黄花村《征地补偿安置方案》（以下简称为涉诉安置方案）行为及安置方案一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初229号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定：2018年10月18日，长沙县国土资源局（以下简称长沙县国土局）发布《长县国土资源局征地补偿安置方案实施公告》（长县国土资实〔2018〕234号，以下简称为实施公告），载明曹义科等四人所在村集体土地安置方案已经长沙县政府批准。曹义科等四人不服该安置方案及长沙县政府批准该安置方案的行为，于2019年4月12日提起本案行政诉讼称：曹义科等四人系长沙县黄花镇黄花村金字祥组村民，祖辈均居住生活在该组并依法承包土地。2017年，该组纳入征地拆迁范围。2018年10月18日，长沙县国土局发布涉案实施公告，告知曹义科等四人所在村集体土地安置方案已经长沙县政府批准，征地补偿标准按《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》、长沙市人民政府《关于调整征地补偿标准的通知》（长政发[2018]10号）、长沙市人民政府《关于调整望城区长沙县浏阳市宁乡县征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》（长政发[2014]7号）等文件执行。曹义科等四人认为长沙县政府批准涉案安置方案行为未履行法定程序。涉案安置方案确定前未发布预征地公告、未发布征地补偿安置方案征求意见公告、未听取曹义科等四人所在地集体经济组织、农村村民等其他权利人的意见，长沙县政府行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《征用土地公告办法》（国土资源部10号令）第九条、《长沙市征地补偿实施办法》（103号令）第四条等法律、法规或规章的规定，程序严重违法。因长沙县政府未履行法定程序批准涉案安置方案，导致涉案安置方案补偿安置标准明显低于市场标准，曹义科等四人无法以此维持生计和原有生活水平，长沙县政府的行为违反《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定。故请求，1.确认长沙县政府批准长沙县黄花镇黄花村《征地补偿安置方案》的行为违法；2.撤销长沙县政府批准的长沙县黄花镇黄花村《征地补偿安置方案》；3.责令长沙县政府依法定程序重新批准长沙县黄花镇黄花村《征地补偿安置方案》。原审法院认为：本案曹义科等四人起诉存在部分诉讼请求不属于行政案件受案范围、部分诉讼请求所涉被告不适格等不符合法定起诉条件问题，在经本院释明后，曹义科等四人明确拒绝补正其起诉，依法应予驳回起诉。具体来说，本案曹义科等四人的起诉涉及两个行政行为，对其是否符合法定起诉条件问题分述如下：一、关于曹义科等四人请求撤销涉案《征地补偿安置方案》问题。《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起行政诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案中，涉案《征地补偿安置方案》系由长沙县国土局作出，曹义科等四人请求撤销涉案《征地补偿安置方案》，应当以长沙县国土局为被告提起行政诉讼。曹义科等四人以长沙县政府为被告，请求撤销该《征地补偿安置方案》被告不适格，曹义科等四人在本案原审法院向其释明其起诉被告不适格后，明确表示拒绝变更适格被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的”的规定，对曹义科等四人起诉应予驳回起诉处理。二、关于长沙县政府批准行为的可诉性问题。1.涉案批准行为不产生外部法律效力，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”。本案中，曹义科等四人所诉长沙县政府的批准行为，尚未通过特定形式外化于行政机关外部的行政相对人。该批准行为指向的主体系下级行政机关，其内容是对下级行政机关拟定的征地补偿安置方案的确认。无论是批准行为本身，抑或是批准行为的效力，均处于上下级行政机关之间的行政审批程序之中。该批准行为本身的作用或曰价值，在于对长沙县国土局拟定征地补偿安置方案内容的认可，客观上亦使得长沙县国土局具备发布实施公告（涉案征地补偿安置方案内容得以外化，进而实际影响行政相对人权利义务的形式）的法定前提条件，但该批准行为如不能通过一定形式外化于行政相对人，其本身并不具有独立、直接影响外部行政相对人权利义务的法律效力。换言之，在长沙县政府批准涉案征地补偿安置方案后直至长沙县国土局发布涉案实施公告之前的这段期间，该批准行为的具体内容，因其尚未对外公示，在法律层面上，并不能直接产生设定、变更或者消灭外部行政相对人权利或义务的法律效果。从现实角度考察，外部行政相对人在此期间，一般无从得知批准行为的确定内容，遑论影响到其权利义务。故涉案批准行为属于“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。2.该批准行为系长沙县国土局作出实施公告前的中间性、程序性行政行为，本身未直接对行政相对人权利义务产生实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。根据《长沙市征地补偿安置条例》第十二条、第十三条的规定，长沙县国土局应在发布实施公告前，将其拟定的征地补偿安置方案呈报长沙县政府批准，并以取得长沙县政府的批准，作为其发布实施公告的必要前置条件。对于长沙县国土局发布实施公告的行为而言，长沙县政府的该批准行为仅是长沙县国土局发布实施公告行为前的中间性和程序性行为，该批准行为需依附于长沙县国土局发布实施公告的行为，才能实现行政机关履行征地补偿补偿安置法定职责的目的，该批准行为本身，不能单独外化为对行政相对人权利义务产生实际影响的行政行为。进一步结合涉案实施公告的内容，可以更清晰的说明该问题。本案中，长沙县国土局发布的涉案实施公告第六条、第七条分别规定了申请协调补偿安置争议的期限、申请行政复议或提起行政诉讼的期限以及腾地期限等内容。而对上述有关期限的计算，实施公告中均明确是以该公告发布之日起算，亦即以涉案实施公告发布之日起算。也即是对曹义科等四人权利义务可能产生的实际影响的征地补偿安置方案的内容，即涉案实施公告上载明的申请协调权、限期腾地义务等权利义务，恰是在实施公告发布后才对行政相对人产生实际影响，由此说明，该批准行为属于上述司法解释规定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，故不属于行政诉讼受案范围。3.排除该批准行为的可诉性，行政相对人仍可针对长沙县国土局作出征地补偿安置方案的行为提起行政诉讼，其合法权益能够得到有效救济。《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法”。由此可知，“解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益”是行政诉讼的重要立法目的。在审查该批准行为是否具有可诉性问题时，应确保相关行政争议能够及时解决，以及行政相对人合法权益保有有效的司法救济途径。具体本案中，曹义科等四人请求撤销该批准行为，其主要原因在于其对涉案征地补偿标准存在异议。但是，相关补偿标准系涉案征地补偿方案的必要内容，曹义科等四人不服，仍可通过针对作出该征地补偿安置方案的行为提起行政诉讼维护合法权益。故本案虽然排除了该批准行为的可诉性，但对曹义科等四人而言，其权利仍保有诉讼途径得以救济。并且，就本案曹义科等四人实际情况而言，其已经针对涉案实施公告提起行政诉讼，该案目前正在长沙县人民法院一审审理中，曹义科等四人提起本案诉讼所涉行政争议在该案中已获得司法救济，其合法权益不虞有“无救济”之风险。综上，曹义科等四人的起诉不符合法定条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项、第(三)项,第三款之规定，裁定驳回曹义科等四人的起诉。本案原审依法不收取案件受理费。曹义科等四人不服上述裁定，向本院提起上诉称：1.长沙县政府批准长沙县黄花镇黄花村《征地补偿安置方案》行为是具体行政行为，不属于“不产生外部法律效力的行为”。2.长沙县政府批准长沙县黄花镇黄花村《征地补偿安置方案》行为与上诉人权利义务息息相关，原审认为“未直接对行政相对人权利义务产生实际影响”违背客观事实，明显错误。综上，请求撤销原裁定，指令原审法院继续审理本案。长沙县政府答辩称：1.起诉征地补偿安置方案，应以长沙县自然资源局为被告，长沙县政府不是适格被告。2.关于批准行为的可诉性问题。长沙县政府的涉诉批准行为并不直接对外发生法律效力，属过程性内部行政行为，对曹义科等四人的权利义务不产生直接影响，不属于行政诉讼受案范围。请求驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明：在原审中，原审承办法官向曹义科等四人释明，长沙县政府不是本案适格被告，可变更被告为长沙县国土局，如拒绝变更，依法将驳回其起诉。经释明，曹义科等四人拒绝变更被告。此外，曹文科等人已以长沙县国土局为被告另案起诉，诉讼请求主要为：一、撤销实施公告；二、责令长沙县国土局依法定程序拟定征地补偿安置方案、听取曹义科等四人所在地集体经济组织及农村村民等权利人意见，将修订后征地补偿标准重新报长沙县政府批准。该案现在二审审理程序中。本院认为，行政相对人对行政行为不服提起行政诉讼，首先需审查是否符合起诉条件。本案二审争议焦点为被告适格问题及批准行为的可诉性问题。关于适格被告问题。《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起行政诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案中，涉案《征地补偿安置方案》系由长沙县国土局作出，在对外发生法律效力的文书上署名的机关为长沙县国土局。曹义科等四人请求撤销涉案《征地补偿安置方案》，应当以长沙县国土局为被告提起行政诉讼。曹义科等四人以长沙县政府为被告，请求撤销该《征地补偿安置方案》，属被告不适格。曹义科等四人在原审法院向其释明被告不适格后，明确拒绝变更适格被告。原审根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的”的规定，驳回曹义科等四人的起诉，符合法律规定。关于长沙县政府涉诉批准行为的可诉性问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，曹义科等四人所诉长沙县政府的批准行为，是对国土部门而非行政相对人所作的批准，且尚未通过特定形式外化于行政机关外部的行政相对人。该批准行为指向的主体系下级行政机关，其内容是对下级行政机关拟定的征地补偿安置方案的确认。该批准行为本身的作用，在于对国土部门拟定的征地补偿安置方案内容的认可，客观上亦使得国土部门具备发布实施公告的法定前提条件，对行政相对人直接产生影响的是国土部门所作涉诉《征地补偿安置方案》。故，该批准行为本身并不具有独立、直接影响外部行政相对人权利义务的法律效力，属于“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。需要说明的是，对“经上级行政机关批准作出具体行政行为”不服的，行政诉讼法与行政复议法规定的救济途径不完全一致。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”而根据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条的规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起行政诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。即，对经上级行政机关批准作出具体行政行为不服的，行政诉讼以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告，行政复议以批准该文书的行政机关为被申请人。故，如果行政相对人对批准征收土地补偿方案的行为申请行政复议，被申请人则为作出批准行为的行政机关。如此，对批准行为可申请复议，在对批准行为申请复议后，如对复议行为不服，在复议决定维持原行政行为时，可对复议行为与批准行为一并提起行政诉讼，但不能直接对涉诉批准行为提起行政诉讼。此外，曹义科等四人已于另案以长沙县国土局为被告，针对涉诉补偿安置方案提起了行政诉讼，该案目前正在二审审理中，曹义科等四人提起本案诉讼所涉行政争议在该案中已获得司法救济。综上，曹义科等四人的上诉理由不成立，依法不予支持。原审适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审依法不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  张坤世审判员  林 芝审判员  李俊颖二〇一九年十月十七日法官助理薛珊珊书记员潘敏华附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……