山东省淄博市博山区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0304行初11号原告淄博市博山汇谊液化气有限公司，统一社会信用代码913703047478318064。住所地：博山区大观园路78号。法定代表人孙秀琴，经理。委托代理人昃道亮，山东颜山律师事务所律师。被告博山区住房和城乡建设局，统一社会信用代码11370304004218752Q。住所地：博山区中心路54号。负责人李栋，局长。出庭应诉负责人杨刚，副局长。委托代理人郑建，该局燃气处主任。原告淄博市博山汇谊液化气有限公司不服被告博山区住房和城乡建设局燃气监管行政处罚一案，于2019年4月15日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月15日受理后，于2019年4月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月21日组织原、被告进行了证据交换，并送达了证据清单副本。本院于2019年5月31日公开开庭审理了本案，原告淄博市博山汇谊液化气有限公司的法定代表人孙秀琴及委托代理人昃道亮，被告博山区住房和城乡建设局的负责人杨刚及委托代理人郑建到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告博山区住房和城乡建设局于2018年12月25日对原告淄博市博山汇谊液化气有限公司作出博建行处字[2018]第20号建设行政处罚决定书，处罚内容为：你单位（即淄博市博山汇谊液化气有限公司）在没有取得燃气经营许可证情况下，继续从事燃气经营活动，违反了《淄博市燃气管理条例》第十四条之规定，依据《淄博市燃气管理条例》第四十八条之规定，本机关拟对你单位的违法行为给予如下处罚：给予贰拾万元（20万元）罚款。原告淄博市博山汇谊液化气有限公司诉称，原告公司成立于2003年3月18日，至今是博山区唯一一家手续齐全的民营燃气公司，原告公司燃气经营许可证截止到2018年9月4日到期。到期前，原告已提前向被告提交了燃气许可证年检材料，但被告并没有将原告的年检材料上报淄博市公用事业管理局，致使原告的燃气经营许可证没有年检。2018年12月25日，被告以原告违反《淄博市燃气管理条例》第十四条、第四十八条规定为由，对原告给予贰拾万元的行政处罚。原告对被告的处罚决定不服，认为被告处罚决定认定事实不清，适用程序违法。原告为此特向贵院提起诉讼，请求依法撤销被告对原告作出的博建行处字[2018]第20号建设行政处罚决定书。原告向本院提供以下证据：1、建设行政处罚决定书；2、燃气经营许可证；3、淄博市公用事业管理局对原告的现场检查记录；4、落款日期为2018年12月23日的《关于申请延续换证的请示》。当庭补充提供落款日期为2018年8月2日的《关于申请延续换证的请示》。原告提供上述证据证明被诉行政行为的存在以及被告对其作出的行政处罚是错误的。被告博山区住房和城乡建设局辩称，一、我局作出罚款贰拾万元的建设行政处罚决定书认定案件事实清楚。2018年11月，我局接到《淄博12345承办单》，反映原告经营许可证超期，所用钢瓶不合格等问题。经现场核实，原告燃气经营许可证有效期至2018年9月4日，到期后继续从事燃气经营活动。我局执法人员于2018年11月7日、12月4日分别向原告作出《责令停止违法行为通知书》并依法送达。我局对原告的液化气充装设备进行查封。2018年12月6日，我局依法对原告进行建设行政处罚立案，于12月12日下达博建行处告字[2018]第20号行政处罚权利告知书。原告提交申辩书，主动说明其燃气经营许可证到期，与处罚内容相一致，原告未在权利告知书下达三日内提出陈述及听证要求。2018年12月23日，原告向我局提报《淄博市博山汇谊液化气有限公司关于申请燃气经营许可证延续换证的请示》，因原告燃气经营许可证已超期，故不符合延续换证条件。2018年12月25日，我局向原告下达博建行处字[2018]第20号行政处罚决定书。二、我局作出的行政处罚证据确凿、充分。我局提交的证据材料真实、充分，证据间能够形成完整的证据链，足以证实原告行为违法以及我局作出行政处罚行为的合法性。同时，针对原告诉状中提及的原告燃气经营许可到期前，向我局提交了燃气经营许可年检材料，因我局未向淄博市公用事业管理局提交原告燃气经营许可证年检材料致使原告燃气经营许可证未年检的问题，与燃气经营许可证到期换证不是同一事项，并且该事项无事实依据，年检材料替代延续换证材料无法律依据，理由不成立，请依法驳回原告的诉讼请求。三、我局作出的行政处罚决定书适用法律法规正确。根据《山东省燃气经营许可管理办法》第四条、《淄博市燃气管理条例》第十四条有关规定，从事燃气经营活动的企业必须取得设区的市、县（市）燃气管理部门颁发的燃气经营许可证后，方可从事燃气经营活动。燃气经营活动是国家规定的需取得行政许可后方可经营的特许经营行业。原告在经营许可证到期后继续从事该行业，符合未取得燃气经营许可证非法经营的情形。根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请”，原告燃气经营许可证于2018年9月4日到期，于2018年12月23日才向我局提交燃气经营许可证延续换证申请，不符合延续换证要求，应重新办理燃气经营许可证，后原告未向我局提交其他材料并继续经营行为。根据《淄博市燃气管理条例》第四十八条规定，未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的，由燃气管理部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下罚款。据此，我局对原告作出罚款贰拾万元的行政处罚。综上，我局对原告作出的行政处罚事实清楚，证据确凿、充分，适用法律正确。原告无燃气经营许可证继续从事燃气经营活动，安全隐患极大，极易造成公共利益受损，甚至发生恶性安全事故，必须依法予以惩处。请贵院依法判决，确认我局的行政处罚行为合法。被告向本院提交以下证据、依据：1、淄博12345承办单4份；2、建设行政执法调查笔录；3、责令停止违法行为通知书（2018年11月6日作出）；4、责令停止违法行为通知书送达回证；5、建设行政执法现场勘验笔录及原告的营业执照、法定代表人身份证、燃气经营许可证复印件以及现场照片8张；6、责令停止违法行为通知书（2018年12月4日作出）；7、责令停止违法行为通知书送达回证；8、现场照片13张；9、建设行政处罚案件立案审批表；10、建设行政处罚案件审签表；11、建设行政处罚权利告知书；12、建设行政处罚权利告知书送达回证；13、留置送达现场照片7张；14、原告的申辩书；15、建设行政处罚案件调查终结报告；16、建设行政处罚案件集体讨论会议记录；17、建设行政处罚决定书；18、建设行政处罚决定书送达回证；19、留置送达现场照片7张；20、重大事故隐患强制措施告知书及现场照片6张；21、原告2018年12月23日提交的申请燃气经营许可证延续换证材料一宗。法律依据：《淄博市燃气管理条例》第十四条、第四十八条。针对庭审中原告提出的被告不是燃气管理部门，不能对原告作出处罚的主张，被告根据本院要求，于庭审后补充提交以下文件依据：1、中共博山区委、博山区人民政府博普发（1993）68号《关于区城乡建设委员会机构改革实施方案的批复》；2、博山区城乡建设委员会博建发（1999）33号《关于城市煤气工程筹建处更名为燃气管理处的请示》；3、淄博市博山区机构编制委员会博机编发[1999]15号《关于成立博山区水产研究所等机构编制事项的通知》；4、淄博市博山区人民政府办公室博政办发[2010]54号《关于印发博山区住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。被告提供上述证据、依据证明其对原告作出的行政处罚事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。经庭前证据交换、庭审质证及补充质证，双方当事人质证意见如下：对被告博山区住房和城乡建设局提供的证据、依据：原告对1号、4号、7号、14号、21号证据及5号证据中的原告营业执照、法定代表人身份证和燃气经营许可证复印件无异议，对其他证据、依据均有异议，具体意见如下：对2号证据真实性无异议，但对证明内容有异议，认为原告不属于无证经营，只是燃气经营许可证到期，并且原告法定代表人在笔录中明确表明已将年检手续上报市公用事业管理局，正在等待批复。对3号、6号、9-12号、15-17号证据有异议，认为一是该组证据认定事实错误，被告认定原告未取得燃气经营许可证的事实错误，原告已经取得燃气经营许可证，燃气经营许可证超期尚未年检不属于无证经营；二是该组证据适用法律法规错误，被告依据的《淄博市燃气管理条例》第十四条是指自始至终没有取得过燃气经营许可证的情形，而原告是取得了燃气经营许可证，只是没有年检，根据该条例第十五条“燃气经营许可证实行年检制度，未经年检或者年检不合格的，不得继续从事燃气经营活动”的规定，原告属于第十五条规定的情形，但是该条例中没有对违反第十五条的燃气经营企业作出罚款处罚的规定，所以被告不应该按照第十四条的规定对原告进行处罚。对5号证据中的现场勘验笔录和现场照片、20号证据中的现场照片以及8号、13号、18号、19号证据有异议，认为没有见证人在场见证。对20号证据中的重大事故隐患强制措施告知书有异议，认为既无出具时间，也无供电单位及收件人的签字。对法律依据的异议内容同对3号证据关于适用法律错误的质证意见，同时补充两点：第一，被告没有提供相应的依据证明其具有实施行政处罚的权力，根据该条例第四条的规定，该条例第四十八条中的燃气管理部门应该是市公用事业管理部门，而不是被告，故被告不能对原告作出处罚；第二，该条例系从2014年8月1日施行，但是在2016年山东省颁布了《山东省燃气管理条例》，无论是从施行时间上还是从法律效力上，被告都应当适用省条例，而不应当适用市条例，而省、市条例关于未取得燃气经营许可证，从事燃气经营活动的罚款数额是不一样的，省条例第四十五条是一万元以上十万元以下，而市条例第四十八条是十万元以上五十万元以下。对被告补充提供的文件依据，原告对真实性无异议，但认为被告超出举证时限，且不能证明被告具备实施行政处罚的主体资格。对原告淄博市博山汇谊液化气有限公司提供的证据：被告对1-4号证据的真实性无异议，但对2-4号证据的证明内容有异议，认为2号证据的燃气经营许可证在其作出行政处罚时，已经失效;3号证据的检查时间是2018年11月27日，而原告的燃气经营许可证是2018年9月4日到期，该检查笔录只能证明市公用事业管理局告知原告燃气经营许可证到期，要求原告延续换证，而不能证明同意原告延续换证，同时根据《行政许可法》第五十条的规定，原告经营许可证超过有效期后，需要重新办理经营许可证；4号证据是被告于2018年12月23日第一次收到原告的延续换证请示，此时已超过燃气经营许可证的有效期。对原告当庭补充提供的落款日期为2018年8月2日的延续换证请示，被告认为其并未收到该请示，系第一次见到该请示，且延续换证除提交该请示外，还需提交其他材料。对原告以被告21号证据中的安全管理制度和企业经营方案的签发日期也是2018年8月2日，提出其曾于2018年8月2日向被告提出过延续换证请示的主张，被告认为该签发日期是原告内部形成的时间，不能证明被告收到的时间。本院对上述证据、依据认证如下：关于被告博山区住房和城乡建设局提供的证据、依据：1号证据中时间为2018年11月1日的淄博12345承办单及3号、4号、6号、7号、9-16号、18号、19号证据能够证明被告收到淄博市12345承办单转办的关于原告燃气经营许可证过期等问题后，在行政执法过程中的相关程序事项，确认为有效证据。1号证据中时间为2019年的三份淄博12345承办单系被告作出行政处罚后的相关承办单，与本案无关联性，确认为无效证据。2号、5号、8号证据能够证明原告现持有的燃气经营许可证有效期限自2013年9月5日起至2018年9月4日止，以及原告在有效期届满后继续从事相应燃气经营的事实，确认为有效证据。17号证据系本案争议的行政行为，其效力不作单独确认。20号证据与本案被诉行政行为的合法性无关联性，确认为无效证据。21号证据与原告的4号证据一并认证如下：该两份证据虽能证明原告曾于2018年12月23日向被告提交延续换证请示，但原告的燃气经营许可证有效期至2018年9月4日止，根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条第一款之规定，原告应在该行政许可有效期届满三十日前提出延续有效期的申请，故原告在有效期届满后提出，于法无据。法律依据：《淄博市燃气管理条例》第十四条规定，从事燃气经营活动，应当依法取得省或者市燃气管理部门颁发的燃气经营许可证。第四十八条规定，违反本条例第十四条规定，未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的，由燃气管理部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。上述规定适用于本案。被告补充的相关文件依据能够证明被告即博山区燃气管理部门，负责博山区行政区域内的燃气管理工作。关于原告淄博市博山汇谊液化气有限公司提供的证据：1号证据能够证明被诉行政行为的存在，确认为有效证据。2号证据仅能证明原告曾取得过燃气经营许可证的事实，但是该许可证有效期早已届满，故不能证明原告主张的现在仍属于已取得燃气经营许可证的事实，确认为无效证据。3号证据虽然淄博市公用事业管理局告知原告应立即办理燃气经营许可延期换证，保证换证期间燃气安全运行，但原告是否符合申请延续行政许可有效期的条件，应当按照行政许可法等相关法律规定办理，该证据不能证明原告符合申请延续行政许可有效期的条件，确认为无效证据。4号证据已与被告的21号证据一并认证，如前所述。原告当庭补充提供的延续换证请示，在被告对其主张不予认可的情况下，该证据无法单独证明原告曾于2018年8月2日向被告提出过延续换证请示，故确认为无效证据。经审理查明，2013年9月5日，淄博市公用事业管理局为原告发放燃气经营许可证（编号为淄燃Y第017号），该许可证载明准许从事的经营类别为瓶装液化石油气、有效期限自2013年9月5日起至2018年9月4日止。2018年11月1日，被告收到投诉举报原告燃气经营许可证过期等问题的淄博12345承办单。2018年11月6日，被告到原告单位进行现场勘验，根据原告提交的燃气经营许可证等材料及现场情况，发现原告燃气经营许可证有效期至2018年9月4日，到期前未申请延续，处于无燃气经营许可证状态，且现场有燃气经营行为。2018年11月7日，被告向原告法定代表人调查核实原告是否取得燃气经营许可证，原告法定代表人孙秀琴称“已取得，至2018年9月10日到期。相关年检手续已上报市公用事业管理局，现正在等待批复中”；同日，被告向原告送达责令停止违法行为通知书，以原告从事燃气经营活动，未取得燃气经营许可证的行为，违反了《淄博市燃气管理条例》第十四条的规定为由，责令原告停止违法行为。2018年12月4日，被告以同一事由，再次责令原告停止违法行为，并对原告燃气经营现场进行拍照取证。之后，被告经过建设行政处罚案件立案审批和处罚审签程序后，于2018年12月13日向原告送达建设行政处罚权利告知书，将拟对原告作出行政处罚决定的事实、理由和依据告知原告，并告知原告享有陈述、申辩和要求听证的权利，因原告单位人员拒绝签字，被告遂留置送达并拍照取证。原告收到上述告知书后，于当日即向被告提交申辩书，称原告燃气经营许可证截止到2018年9月4日到期，根据实际情况原告提前提交资料，应由被告上报淄博市公用事业管理局，由淄博市公用事业管理局统一发证，但是截止现在淄博市公用事业管理局在没有任何告知的情况下未给原告发证，致使原告处于无燃气经营许可证状态。2018年12月16日，被告调查人员综合全案事实及原告的申辩意见，对该案形成调查终结报告。2018年12月17日，被告对该案进行集体讨论。2018年12月25日，被告对原告作出博建行处字[2018]第20号建设行政处罚决定书，以原告在没有取得燃气经营许可证情况下，继续从事燃气经营活动，违反了《淄博市燃气管理条例》第十四条之规定为由，依据《淄博市燃气管理条例》第四十八条之规定，对原告作出20万元罚款的行政处罚。被告于作出行政处罚决定书的当日即向原告进行送达，因原告单位人员拒绝签字，被告遂留置送达并拍照取证。原告对上述行政处罚决定不服，向本院提起行政诉讼。同时查明，关于原告申请延续其燃气经营许可证有效期的问题，原告在被告的调查笔录和本案的起诉状中仅提及已提交年检材料的问题，均未提及已申请延续许可证有效期的问题；原告在证据交换中提交的2018年12月23日的延续换证请示，不符合行政许可法规定的申请期限；原告在庭审中当庭提交的2018年8月2日的延续换证请示，被告不予认可，原告亦无其他证据证明其确系于2018年8月2日向被告提出。本院认为，本案的争议焦点有四个：一是被告是否具有对原告作出案涉行政处罚的法定职责；二是被告认定原告未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动，事实是否清楚、证据是否充分；三是被告对原告作出20万元罚款的行政处罚，适用法规是否正确；四是被告对原告作出的行政处罚，程序是否合法。关于第一个争议焦点：根据中共博山区委、博山区人民政府博普发（1993）68号、博山区城乡建设委员会博建发（1999）33号、淄博市博山区机构编制委员会博机编发[1999]15号、淄博市博山区人民政府办公室博政办发[2010]54号等文件的规定，被告即博山区燃气管理部门，负责博山区行政区域内的燃气管理工作。《淄博市燃气管理条例》第四条规定，区县燃气管理部门按照本级人民政府确定的职责，负责本行政区域内的燃气管理工作。第四十八条规定，违反本条例第十四条规定，未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的，由燃气管理部门给予相应处罚。根据上述规定，被告有权对原告违反《淄博市燃气管理条例》第十四条规定，未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的行为，给予相应行政处罚。故对原告提出的被告无权对其处罚的主张，本院不予采纳。关于第二个争议焦点：根据被告提供的调查笔录、相关现场照片及淄燃Y第017号燃气经营许可证等证据，能够证明原告在其燃气经营许可证有效期届满后，继续从事相应燃气经营活动的事实。原告燃气经营许可证有效期届满后，应视为未取得有效燃气经营许可证，故被告认定原告未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动，事实清楚、证据充分。关于原告提出的其曾在许可证有效期届满前向被告提出延续换证申请的主张，在被告制作的调查笔录及原告的起诉状中，原告仅提及已提交燃气经营许可证年检材料，并未提及已提前提交延续行政许可有效期的申请，而许可证年检与延续许可证有效期并非同一申请事项；在证据交换中，原告提交的2018年12月23日的延续换证请示，系在其行政许可有效期届满后所提出，不符合《中华人民共和国行政许可法》第五十条第一款“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请”之规定；在庭审中，原告当庭提交的落款日期为2018年8月2日的延续换证请示，主张已于2018年8月2日向被告提出申请，在被告不予认可的情况下，该证据不足以证明其主张；综上，对原告的上述主张，本院不予采纳。关于第三个争议焦点：国务院《城镇燃气管理条例》第四十五条第一款规定，违反本条例规定，未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的，由燃气管理部门责令停止违法行为，处5万元以上50万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《淄博市燃气管理条例》第四十八条规定，违反本条例第十四条规定，未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的，由燃气管理部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本院认为，对于未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的行为，国务院规定的罚款幅度为5万元以上50万元以下，淄博市人大常委会根据国务院的规定，结合本市实际，在上述幅度范围内将罚款幅度调整为10万元以上50万元以下。淄博市上述地方性法规与上位法国务院的行政法规并不抵触，故被告对原告未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的行为，依据《淄博市燃气管理条例》第四十八条的规定，给予原告20万元罚款，适用法规正确。因此对原告提出的被告罚款数额错误的主张，本院不予采纳。关于第四个争议焦点：被告接到投诉后，经过现场勘验、现场拍照取证、审查原告的燃气经营许可证等材料、调查询问、责令停止违法行为、立案审批、处罚审签、处罚告知、集体讨论等程序后，根据查明的事实，依法作出行政处罚决定书并予以送达。被告作出行政处罚决定的程序合法。关于原告提出的现场勘验和留置送达时无见证人见证，属程序违法的主张，第一，在被告进行现场勘验时，原告向被告提交了营业执照、燃气经营许可证等材料，被告对现场情况进行了拍照取证，现场勘验笔录系对上述燃气经营许可证、现场照片等证据内容的客观记载，无需见证人见证；第二，在被告向原告送达相关文书时，在原告单位人员拒绝签字的情况下，被告依法留置送达并拍照取证，符合法律规定，亦无需见证人见证；因此，对原告提出的被告程序违法的主张，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告淄博市博山汇谊液化气有限公司的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告淄博市博山汇谊液化气有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。审 判 长  张 磊审 判 员  于莎莎人民陪审员  胡云耕二〇一九年十月八日法官助理郑娟书记员任晓红