河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初375号原告程书义，男，汉族，1944年11月25日生，住河南省荥阳市。委托代理人程贤，男，汉族，1968年3月4日生，住河南省荥阳市。被告荥阳市人民政府，住所地荥阳市索河路032号。法定代表人王效光，市长。委托代理人葛慧钦，荥阳市房屋征收与补偿办公室工作人员。委托代理人王花永，河南神龙剑律师事务所律师。原告程书义因诉荥阳市人民政府撤销行政协议一案，于2019年8月14日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月20日立案后，于2019年8月22日依法向被告送达了起诉状及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月12日公开开庭审理了本案。原告程书义及其委托代理人程贤，被告荥阳市人民政府的委托代理人葛慧钦、王花永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2017年5月份政府在高村乡马沟村兴建黄河沉沙池中，经被告人员核查签字，先后征收原告土地及附属物，其中5月31日收1号地3.24亩，松柏苗18000棵，石榴树440棵（在没有达成协议不知情的情况下，没有通知强行打款96,228元）；6月1日收2号地0.81亩，松柏苗4900棵，花椒树261棵（欺骗程书义签订24,057元的协议）；6月1日收3号地1.37亩，松柏苗9500棵（有调查表为证）（欺骗程书义签订40,689元一次性补偿协议）。在补偿中，被告不出示任何文件规定，口头对原告说每亩29,700元补偿。经原告咨询，一样的地，一样的树苗，有的每亩补偿75,000元，却给原告每亩补偿29,700元，不按郑政文〔2014〕142号文件拆迁补偿标准1棵15元补偿，没有公平补偿。原告因此生气导致脑梗失语，不能自理。期间，原告因补偿不公，多次向被告反映，被告每次光说研究处理，但就是不处理，一推再推，相互推脱，并说让走法律途径到法院诉讼。原告请求法院以事实为根据，以法律为准绳，依照郑政文〔2014〕142号文件附件4林木类中常青类、松柏类15元一棵标准补偿。请求：1．依法撤销被告给原告签署的24,057元一次性补偿协议（0.81亩），因该协议补偿金额与郑政文〔2014〕142号文件拆迁标准规定每棵松柏苗15元补偿不符，故请求依法撤销；2．请求按照郑政文〔2014〕142号文件标准，对本案调查表（2号地）上附属物款已给24,057元，还欠53,358元，给以公正公平合情合理合法判决；3．本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1．郑政文〔2014〕142号文件拆迁补偿标准（第六页乔木类苗圃常青类15元/棵）；2．引黄工程附属物迁移补偿协议；3．程书义附属物调查表，上面有各级政府签字，证明认同调查表中的树木棵数、大小及苗木的合理性；4．证明一份，村民作证证明马沟引黄工程附属物补偿协议应当是一式三份，但是该给村民的都没有给村民；5．郑州市中级人民法院（2018）豫01行初195号陈克建行政判决书判复印件一份，证明法院认定给原告的补偿标准不合理，证明协议不合理。被告荥阳市人民政府答辩称：一、涉案0.81亩地块，原告已签订《引黄工程农户树木迁移协议》，并不存在欺诈胁迫情况。本案涉及的工程是郑州市牛口峪引黄工程，该工程由郑州市地产集团投资建设，由郑州市水务局组织实施。因该工程涉及答辩人的行政区域，由答辩人下属的房屋征收补偿办公室配合进行附属物调查补偿工作。本案中原告附属物主要是柏树幼苗，原告已签订《引黄工程农户树木迁移协议》，根据上述有效协议，原告于2017年9月13日领取24,057元补偿款，补偿已到位，说明补偿标准已得到原告认可，签订协议时不存欺诈、胁迫等可撤销协议的法定事由，是双方真实意思表示，原告已予认可，是合法有效的。按照诚实信用原则，双方应遵守。二、原告起诉已明显超期。如前所述，附属物调查表签订于2017年5月31日1份，6月1日2份，协议签订也是随后签订的，其领取补偿款时间2017年9月13日，原告至迟已于2017年9月知道该补偿标准且有异议，知道其权益受到损害，根据《最高人民法院关于适用若干问题的司法解释》第六十四条的规定，原告于2019年8月20日起诉，已明显超过起诉期限。三、原告第二项诉讼请求是对原有的补偿标准有异议，属补偿标准争议，应先进行协调、裁决。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款明确规定对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”。因原告对答辩人附属物调查中的补偿标准有异议，产生纠纷，引发该案，对于该补偿争议，从法律和政策上行政机关内部专门设立了征地补偿安置争议协调裁决制度，本案应先适用协调、裁决程序。四、原告程书义的柏树幼苗不具有按照乔木类苗圃进行补偿的条件。首先，本案的补偿标准依据郑政文〔2014〕142号文件中在“乔木类”一栏中备注“1．乔木类系指泡桐、杨树、柳树、刺槐等用材树种；2．常青类、松柏类、观赏类等树种按乔木类对应标准的三倍补偿”。由此可见常青类、松柏类、观赏类是三种并列的树种，并不是包含与被包含的关系。该文件将“乔木类苗圃”区分为用材类、观赏类、常青类三类。因“乔木类苗圃”并不包含松柏类，柏树幼苗在乔木类苗圃中并无对应的种类。其次，若要按郑政文〔2014〕142号文件中乔木类苗圃的标准予以补偿，就必须先具有乔木类苗圃的性质和经营资格。本案所涉的柏树幼苗，《中华人民共和国主要林木目录》明确规定侧柏（被上诉人栽种的柏树幼苗）属于主要林木种类之一，应办理种子生产经营许可证。被申请人程书义未取得种子生产经营许可证，不具有经营乔木类苗圃的资格；其次，从附属物调查时照片可以看出，原告栽种的柏树幼苗很明显是调查前不久突击栽种的，并不是为了经营苗圃而栽种，且可以看出很多幼苗已经死亡，目的就是获取较多的不当利益；再者，原告地块属于黄河滩涂地，主要成分为沙土，没有种植苗圃所需的正常土壤和水分条件，对比提交的正常经营苗圃的信息和照片，被申请人地块明显没有苗圃日常养护管理的仓库、农业机械等痕迹，涉案地块明显不具备栽种苗圃的性质和特征。综上，原告的柏树苗无法认定为正常生产经营的苗圃，更不能按照乔木类苗圃进行补偿。五、对原告涉案柏树幼苗按照乔木类柏树幼苗标准补偿，合法合理。2016年12月2日郑州市政府在涉案地块召开郑州市牛口峪引黄工程开工动员会，原告知道该地块即将被征收，亦知道按照郑政文〔2014〕142号文乔木类苗圃，如种植5000棵以上可能获利最高，故其在附属物调查前的不久抢栽抢种了柏树幼苗，经向当地村民了解，实际生活中柏树幼苗的市场出售价格一般为0.5-1元，加上栽种、灌溉花费，每亩栽种成本不超过一万元，即每亩实际损失不超过1万元。调查时，其柏树幼苗还没有杂草高，且枯死较多。从其实际损失着手，依据损益相抵的基本原则，依据郑政文〔2014〕142号文件“二、对附件中尚未包括的品种可参照相近情况进行补偿”的规定，决定按照柏树幼苗每亩330棵，每棵幼苗按乔木类幼苗3倍的标准对原告进行补偿，即每棵90元，每亩29,700元予以补偿。该补偿数额高于原告的实际损失，补偿合法合理。综上，请法院查明事实，驳回原告起诉。被告荥阳市人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：第一组证据：2016年12月2日郑州市政府在涉案地块召开郑州市牛口峪引黄工程开工动员会新闻和照片；村民程有永书面证言一份；附属物调查表（0.81亩）及对应附属物调查表及对应附属物调查照片2张。证明目的：原告是在得知土地被征收后，附属物调查前不久突击栽种柏树幼苗，其栽种柏树幼苗的目的，就是为了多获取不当利益，而不是为了经营苗圃。第二组证据：涉案地块原告签字的补偿款为24,057元的《引黄工程农户树木迁移协议》一份；2017年9月13日原告领取24,057元的银行领款凭证，证明目的：原告对涉案地块签订协议，补偿款已到位，并不存在欺诈、胁迫情况。2017年9月13日原告领取款时已知该补偿标准，知道其权益受到损害，原告起诉已明显超期。第三组证据：郑政文〔2014〕142号文件一份；中华人民共和国主要林木目录（第一批）；程书义未办理林木种子生产经营许可证《情况说明》一份；河南星华农林科技有限公司《关于我公司侧柏苗圃的日常养护管理情况说明》一份及其所经营的侧柏苗圃现状图片3张。证明目的：对比正规经营苗圃的信息和照片，其刚栽种的柏树幼苗不具有乔木类苗圃的性质和经营资格，原告程书义的柏树苗无法按照乔木类苗圃进行补偿。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：被告对原告的证据1、2、3的真实性无异议，对原告签订附属物迁移补偿协议、附属物亩数、数量和规格情况及涉案附属物适用补偿文件的事实本院予以确认；对原告提供的证据4，因证人未出庭作证，无法核实真实性，本院不予采信；对证据5，与本案涉及的附属物情况不同，该裁判结果不适用本案补偿情况。对被告提供的第一组证据中引黄工程开工动员会新闻和照片附属物调查表及对应附属物调查照片、第二组证据、第三组证据中郑政文〔2014〕142号文件，原告对真实性未提实质异议，对涉案地块涉及引黄工程、附属物情况事实予以确认；第一组证据中村民程书永证言，证人未出庭作证，无法核实证言真实性，本院不予采信；对第三组证据中《情况说明》不能证明原告种植的违法性，对被告的该证明目的本院不予采纳；第三组证据中河南星华农林科技有限公司出具的情况说明及其所经营的侧柏苗圃现状图片，与本案没有关联性，本院不予采信。根据上述有效证据及经法庭调查，本院确认以下事实：原告程书义系荥阳市高村乡马沟村村民。因郑州市牛口峪引黄工程需占用高村乡马沟村部分土地，其中涉及原告程书义的2号地块0.81亩承包地。2016年12月2日郑州市牛口峪引黄工程开工动员会荥阳市高村乡牛口峪沉沙池项目施工区召开。2017年6月1日，荥阳市房屋征收与补偿办公室、荥阳市水务局、荥阳市高村乡人民政府、高村乡马沟村民委员会、马沟村第四村民小组及程书义共同参与调查了程书义的附属物情况，对程书义附属物进行了登记，上述各方在《附属物调查表》上签字确认，确认程书义0.81亩地块内种植柏树苗4900棵，花椒树（2年）261棵。随后，荥阳市高村乡马沟村民委员会与程书义签订《引黄工程附属物迁移补偿协议》，该协议约定：按照附属物调查清单及郑政文〔2014〕142文件给予被拆迁户一次性补偿，附属物补偿款24,057元。程书义在前述协议上签字并按有指印。2017年9月18日，原告银行卡内收到附属物补偿款24,057元。后原告认为乡征收办欺骗其签订协议，原告称多次向被告要求按照文件公平补偿，但被告一直推脱。现原告认为其柏树苗应按乔木类苗圃（15元/棵，每亩株树≤5000株）标准进行补偿，遂提起本案撤销协议之诉。另查明：1.被告荥阳市人民政府庭审中明确系按照乔木类幼树3倍（90元/棵、每亩最多补330棵）的标准对原告予以补偿。2.2019年7月17日，原告曾就包括涉案地块的三块承包地补偿争议一并向本院提起诉讼，经释明，原告撤回该案起诉，现就三块地块附属物补偿分别诉讼。本院认为，针对双方争议焦点问题，分述如下：一、涉案协议属于行政协议。涉案《引黄工程农户树木迁移协议》，虽然是以村委会名义与原告所签，但由于涉案引黄工程的法定实施征收主体为荥阳市人民政府，有关组织签订补偿协议、支付补偿款等行为均是为实现征收目的在不同阶段所实施的不同行为，且荥阳市人民政府也认可涉案协议，因此村委会签约的行为应视为基于荥阳市人民政府委托所实施，涉案协议本质属于行政协议性质。二、本案争议是否应适用协调裁决程序。本案争议属于撤销行政协议之诉，实质是应适用郑政文〔2014〕142号文件中规定的何种情形对原告进行补偿，不属于对安置补偿方案提出的争议，不适用被告所辩称的申请裁决程序。三、本案起诉是否超过起诉期限问题。2018年2月8日施行的新的行政诉讼法司法解释，对于撤销行政协议之诉未明确规定起诉期限及诉讼时效适用规则。而本案补偿行为发生时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”本案系因原告认为被告未依照法定标准补偿而提起的撤销行政协议之诉，应参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，不再适用起诉期限的规定。2017年10月1日施行的《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效为3年，原告2017年签订附属物调查表并签订涉案地块补偿协议，其于2019年8月14日提起本案诉讼，没有超过3年的诉讼时效，故被告的该主张不能成立，本院不予支持。四、原告的诉讼请求能否成立。首先，《中华人民共和国合同法》第五十五条规定，具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权的，撤销权消灭。根据原告诉状自述及庭审陈述，原告认为是被欺诈下签订协议，其2017年协议签订后不久就认为政府补偿不合法，其在2019年8月14日提起撤销协议之诉，超过一年的除斥期间，撤销权已经消灭。其次，涉案协议不存在应当撤销的法定事由。依据《中华人民共和国合同法》第五十四规定，因重大误解订立，订立合同时显失公平，一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院撤销。本案被诉补偿协议系双方自愿签订，被告在协议中已经说明系按照郑政文〔2014〕142号文件标准进行补偿，且原告在诉状中陈述“在补偿中，被告不出示任何文件规定，口头对原告说每亩29,700元补偿”，显然原告对补偿标准、数额在签约时已知悉，不存在欺诈的法定事由，是双方真实意思表示。原告主张受欺骗签订协议，缺乏事实根据。综上，在原告所签署协议有效前提下，双方已对涉案地块附属物的补偿问题作出明确约定，被告确定的补偿标准、数额符合其种植客观情况，能够弥补原告苗木价值，损益相当，并未显失公正，被告也已经按照协议约定完全履行了补偿义务，故原告要求在协议之外另行增加补偿，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告程书义的诉讼请求。案件受理费50元，由原告程书义承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  何信丽审判员  侯 贇审判员  魏丽平二〇一九年十月十二日书记员  马 芮附录：《中华人民共和国民法总则》一百八十八条向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护；有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长。《中华人民共和国合同法》第五十四条下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。第五十五条有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；（二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权。《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。