江苏省苏州市相城区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0507行初12号原告：钱金巧，男，1954年10月11日出生，汉族，住江苏省苏州市相城区。原告：张敏珍，女，1954年9月1日出生，汉族，住江苏省苏州市吴中区。两原告的共同委托诉讼代理人:胡宇峰，江苏稼禾律师事务所律师。两原告的共同委托诉讼代理人:黄校，江苏稼禾律师事务所律师。被告：苏州市相城区黄埭镇人民政府，住所地苏州市相城区黄埭镇中市路1号。法定代表人：金爱民，镇长。出庭应诉负责人：瞿明，该镇党委委员。委托诉讼代理人：刘军，江苏正盛律师事务所律师。委托诉讼代理人：顾雨挺，江苏正盛律师事务所律师。原告钱金巧、张敏珍诉被告苏州市相城区黄埭镇人民政府（以下简称黄埭镇政府）确认行政强拆违法及行政赔偿一案，于2019年3月13日向本院提起行政诉讼。本院于同年3月19日受理后，于同年3月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2019年6月19日、7月9日二次公开开庭进行了审理。原告钱金巧、张敏珍的委托诉讼代理人胡宇峰、黄校，被告黄埭镇政府出庭应诉负责人瞿明（第二次未到庭）及其委托诉讼代理人顾雨挺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告钱金巧、张敏珍诉称，两原告系夫妻关系，原是吴县东桥乡钱埂村7组村民。两原告于1983年在苏州市相城区黄埭镇××（××吴县××）自建房屋一处，包括正房三楼四底、辅房一楼一底，其中正房及房前场地共152.06㎡、辅房15.75㎡，共计宅基地面积167.81㎡，于1988年5月取得宅基地使用权证。1997年，两原告因工作调动离开原××××组，前往苏州市区居住，上述自建房屋处于空置状态。1999年，同村邻居钱福林向两原告提出将空置房屋借其使用，两原告基于邻居之谊无偿出借。2017年3月，两原告回黄埭镇三埂村老家探亲访友时发现，出借给钱福林的房屋已被全部拆除，经询问本村村民得知，系被告因规划而征收，并已落实相应拆迁工作。被告作为拆迁工作的责任单位，未尽合理的审查职责，将房屋借用人钱福林之子钱伟误认作房屋产权人，将两原告的房屋与钱伟的房屋混同，于2016年6月至9月一并委托苏州信谊行房地产土地评估咨询有限公司进行拆迁补偿价值评估，于2016年10月20日与钱伟及黄埭镇三埂村村民委员会签订“房屋拆迁安置补偿协议”，支付钱伟拆迁补偿款889800元，侵害了原告的合法权益。经核算，两原告的房屋面积占上述“房屋拆迁安置补偿协议”所涉及房屋面积的59%，故被告的违法征收行为对两原告造成的房屋财产损失不低于524980元。2017年11月30日，两原告就上述侵害事实向相城区人民法院提起民事诉讼。2018年12月4日，相城区人民法院以案件不属于人民法院民事诉讼范围为由驳回起诉。基于上述事实，原告依据《行政诉讼法》第七十四、七十五、第七十六条等法律规定诉至贵院，请求判令：1、被告征收两原告坐落于苏州市相城区黄埭镇××组的房屋的行政行为违法；2、被告与钱伟、黄埭镇三埂村村民委员会签订的“房屋拆迁安置补偿协议”无效；3、判决被告赔偿两原告被拆除房屋财产损失合计524980元；4、本案诉讼费用由被告负担。审理中，原告钱金巧、张敏珍对第一项诉讼请求变更为判决被告拆迁两原告坐落于苏州市相城区黄埭镇××组的房屋的行政行为违法；对第二项诉讼请求判决被告与钱伟、黄埭镇三埂村村民委员会签订的“房屋拆迁安置补偿协议”无效表示撤回。原告钱金巧、张敏珍向本院提交了以下证据：1、结婚证、宅基地使用证，证明两原告系夫妻关系，其是案涉被拆迁房屋的共同所有人。2、房屋拆迁补偿价值分户评估表，证明被告是案涉房屋拆迁的实施单位，其于2016年6月至9月委托苏州信谊行房地产土地评估咨询有限公司对两原告的房屋与钱伟的房屋一并进行了拆迁补偿价值评估，并将钱伟误当成全部房屋的产权人，其中房屋建筑面积分户平面图记载，两户房屋总面积是595.4平方米，原告房屋面积是350.95平方米，占全部房屋面积的59%。3、房屋照片，证明案涉房屋拆迁前的原貌以及拆迁后的状况。4、证人证言，证明两原告房屋被违法拆除的事实。5、房屋拆迁安置补偿协议一份，证明被告于2016年10月20日与钱伟及黄埭镇三埂村村民委员会签订了房屋拆迁安置补偿协议，列明钱伟拆迁补偿款是889800元。6、民事裁定书，证明相城区人民法院认定两原告房屋财产损害所涉纠纷与黄埭镇人民政府房屋拆迁安置行为相关，不属于民事诉讼范围，属于行政诉讼范围。7、《黄埭镇农村住房搬迁安置房货币回购操作细则（试行）》社会稳定风险评估公示、黄埭镇房屋拆除服务项目采购公告、寒山闻钟网帖打印件，上述证据证明黄埭镇人民政府是本案适格被告。因《黄埭镇农村住房搬迁安置房货币回购操作细则（试行）》社会稳定风险评估公示上载明决策单位是黄埭镇人民政府，而黄埭镇房屋拆除服务项目的公开招标采购单位也是黄埭镇人民政府，且在回复寒山闻钟网友关于三埂村的拆迁问题时，黄埭镇以拆迁工作实施主体的身份，明确回复称该镇的拆迁依据是相城区黄埭镇拆迁安置实施办法（2012年2月修订），但该办法至今没有公开，原告也无法调取。8、（2018）苏0507民初231号民事案件的庭审笔录，证明案外人钱伟、钱福林承认右面大一点的房屋原先归两原告所有。被告黄埭镇政府辩称，1、案涉补偿行为系因黄埭镇三埂村村民委员会向其村民回收土地使用权，协议收购集体土地才发生的。回购后土地的性质仍然为村集体所有，土地性质未发生变化，因此该行为并非基于政府的征收行为，而是属于村集体的回购行为。故被告并非本案的适格被告，本案也不属于行政诉讼的受案范围。2、根据我国土地管理法规定，农村宅基地的所有权属于该村农民集体所有，而在（2018）苏0507民初231号案件中，原告自认其户口已迁出三埂村，对于户口已迁出该村的原告而言，原告不对该村宅基地享有任何利益，而且经被告了解，村委会在回购过程中曾经试图根据宅基地登记通知单的记载，与案涉房屋登记户主取得联系，但是最终也没有找到人，后来村委会在村内走访调查，通过向同村及居住在案涉房屋附近的村民询问相关情况，得知该房屋现居住人为钱伟之父钱福林，其曾于1994年向原告购买案涉房屋后搬入居住，后钱伟对案涉房屋进行了装修，并经历结婚、生子，钱福林以及钱伟对该房屋享有实际所有权，村委会基于这一点，才与钱伟签订了房屋的拆迁安置补偿协议。被告认为，原告所称是征收行为，但实际上为村委会回购集体土地的行为，且即使本次属于征收行为，被告作为政府部门，没有办法精准预估，并且也无权干涉村民之间的交易习惯，在整个回购过程中，村委会也通过各种方式尽到合理审慎的义务，因此其签订的安置补偿协议应当合法有效。故请求驳回原告的诉讼请求。被告黄埭镇政府在法定期限内未向本院提交证据及法律依据。经庭审质证，对原告提供的上述证据，被告黄埭镇政府认为，对证据1的真实性没有异议，但1994年原告将案涉房屋出售给钱福林后，即将其户口迁出了三埂村，根据土地政策享有宅基地的对象只能是户籍在册的村民，因此原告已经丧失宅基地使用权。对证据2的真实性没有异议，但委托单位是三埂村委会以被告的名义进行委托的。对证据3没有异议,但被告并非案涉房屋的拆迁主体。对证据4其认为，两位证人均系原告的亲叔叔婶婶，其与原告之间存在利害关系，证言不应被采信，且该证据也恰恰能证明案涉行为系村委会的回购行为。对证据5其认为，拆迁协议签订主体为相城区黄埭镇三埂村村委会与被拆迁人钱伟，这显然不属于政府行政行为。对证据6的真实性没有异议，但该民事裁定书中两原告自认签约主体系村委会与钱福林、钱伟，所有的拆迁、拆迁协议的签订、拆迁行为的实施均是村委会的回购行为。对证据7的真实性予以认可，但无论从时间上还是内容上均与本案无关。对证据8其认为，该庭审笔录上仅仅只能区分房屋面积，但没有办法确定房屋的归属，也无法对案涉房屋中的财产及相应的补偿进行区分。上述证据经庭审质证，本院认为，原告提供的证据1至证据6、证据8与本案具有关联性，且真实、合法，本院予以确认。对于证据7与本案不具有关联性，本院予以排除。经审理查明，原告钱金巧、张敏珍系夫妻关系，其系原××××组（现为苏州市相城区黄埭镇××组）村民。1983年，两原告在原××××组建造房屋四底三楼及辅房一楼一底，并于1988年5月8日取得案涉房屋的宅基地使用证（宅基地证号：05-7-15），户主姓名：钱金巧，农业人口：4人，宅基地面积为167.81平方米，正房包括场地：132+20.06=152.06平方米，辅房：15.75平方米。两原告称，1997年，两原告因工作调动离开原××××组，前往苏州市区居住，其上述自建房屋处于空置状态。1999年，同村邻居钱福林向其提出借用空置房屋，两原告基于邻居之谊无偿出借。2017年3月，两原告回老家时发现，出借给钱福林的房屋已被全部拆除，经询问得知，该房屋系被告因规划而征收。原告认为，被告未尽合理审查职责，将房屋借用人之子误认作房屋产权人，并与其签订房屋拆迁安置补偿协议，向其支付拆迁补偿款，并拆除了两原告所有的房屋，被告的拆迁行为违法，故诉至法院。另查明，2016年10月20日，苏州市相城区黄埭镇三埂村村民委员会（以下简称三埂村委会）作为甲方与相城区黄埭镇××组被拆迁人钱伟作为乙方签订《房屋拆迁安置补偿协议》一份，协议第一条约定：乙方拆迁的全部资产补偿款和各项奖励补偿款总计889800元，其中：房屋及装修评估补偿金额计543890元、地面附着物补偿金额计76726元、各项奖励补偿款计269184元。第二条约定：公寓房安置：按规定可享受安置面积A+B平方米。第三条约定：乙方自签订协议后二十日内将其个人物品（未作为补偿的动产）搬运完毕并交出钥匙。补偿后的被拆迁旧房归甲方所有，……。被拆迁旧房由甲方负责拆除。协议还约定了其他事宜。该协议甲方代表由苏州市相城区黄埭镇三埂村村民委员会加盖公章，乙方由钱伟签名，拆迁管理部门由苏州市相城区黄埭镇城乡建设管理局动迁安置科加盖公章。该补偿协议中包括两原告位于原××××组宅基地使用证上登记的房屋。再查明，原告钱金巧、张敏珍曾向本院起诉被告黄埭镇政府、钱伟、钱福林财产损害赔偿纠纷一案，要求被告钱伟、钱福林共同赔偿两原告房屋拆除的损失543890元，并由被告黄埭镇政府承担连带赔偿责任。该案于2018年1月8日受理后，经审理认为，该案纠纷涉及农村房屋拆迁安置的处理，与当地政府房屋拆迁安置政策相关，依法不属于人民法院受理民事诉讼的范围，并于2018年12月4日作出（2018）苏0507民初231号民事裁定书，裁定：驳回原告钱金巧、张敏珍的起诉。该案原、被告双方当事人均未提起上诉。本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会的性质是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会不具有行政职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，行政诉讼的被告应是作出行政行为的行政机关。根据两原告提供的证据，虽证实位于黄埭镇××组钱伟的房屋（包含两原告的房屋）系在三埂村委会与钱伟经协商签订《房屋拆迁安置补偿协议》后，并在钱伟得到补偿安置后由三埂村委会组织实施拆除的，但从签订的补偿协议内容看，主要是因相城区经济建设和社会发展需要，加快现代化建设步伐，而实施的协议拆迁；另从实施拆迁过程来看，涉及钱伟拆迁房屋（包含两原告的案涉房屋）的价值评估由被告委托评估公司进行评估的，补偿协议由被告下属黄埭镇城乡建设管理局动迁安置科作为拆迁管理部门盖章确认；再从苏州寒山闻钟论坛上针对黄埭镇三埂村拆迁问题的咨询投诉均由被告黄埭镇政府作出了回复。综上，有理由相信涉及三埂村36组案涉房屋的拆迁是由被告组织实施，而三埂村委会只是具体落实拆迁，三埂村委会的行为应视为委托的行政机关黄埭镇政府的行为，故黄埭镇政府是本案适格的被告。本案中，案涉房屋系原告钱金巧、张敏珍在农村集体土地上自建的房屋，宅基地使用权证登记在原告钱金巧名下，但案外人钱伟将案涉房屋及钱福林所有的房屋以自己名义与三埂村委会签订了《房屋拆迁安置补偿协议》，两原告认为案涉房屋系其所有，钱伟无权签订补偿协议，从而引起本案诉讼。现被告未提供证据证明原告钱金巧在宅基地上自建的房屋已通过房屋转让行为由案外人钱伟取得，且被告及三埂村委会在签订上述协议时，没有听取宅基地上房屋登记的所有权人钱金巧、张敏珍的意见，未尽到审慎义务，违反了正当程序原则，所作出的行政行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”。被告在拆除房屋前应征求两原告的意见，未与两原告达成案涉房屋处理的一致意见即擅自拆除房屋属违法行为，故原告要求确认被告拆除原告房屋的行为违法的请求，本院予以支持。对于原告钱金巧、张敏珍要求被告赔偿房屋被拆造成的损失524980元的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，因被告违法拆除两原告的房屋，侵害了两原告的合法财产权利，被告应对两原告案涉房屋予以赔偿。但因两原告主张被拆房屋的损失，仅举证房屋拆迁补偿价值分户评估单，且该评估单的评估价值包含两原告的房屋和案外人钱伟的房屋以及相关附着物，无法确定各自房屋及附着物的具体价值，且案涉房屋两原告与案外人钱福林之间可能存在房屋转让争议，尚需被告进一步查明核定，因而对本案赔偿问题的处理上应秉持“先行政、后司法”的原则，本院对两原告的房屋损失不宜直接判定，应由被告对两原告位于苏州市相城区黄埭镇××组被拆除的房屋依法予以行政赔偿，以利更好的监督行政机关依法履行其应当履行的法定职责。对于被告作出行政赔偿决定，原告如不服，仍有权依法寻求司法救济。对于两原告撤回要求法院判决被告与钱伟、三埂村委会签订的《房屋拆迁安置补偿协议》无效的诉讼请求，系两原告对其自身权利的处分，并不违反法律规定，应予准许。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十四条第二款第一项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项之规定，判决如下：一、确认被告苏州市相城区黄埭镇人民政府对原告钱金巧、张敏珍位于苏州市相城区黄埭镇三埂村36组的房屋实施强制拆迁的行政行为违法。二、责令被告苏州市相城区黄埭镇人民政府于本判决生效之日起三个月内对原告钱金巧、张敏珍位于苏州市相城区黄埭镇三埂村36组被拆除的房屋依法予以行政赔偿。本案案件受理费人民币50元，由被告苏州市相城区黄埭镇人民政府负担（此款原告已自愿垫付，不再退还，被告负担之款，由其于本判决生效之日起十日内直接给付原告）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时向该院（开户行：中国农业银行苏州苏福路支行，账号：10×××76，户名：江苏省苏州市中级人民法院）预交上诉案件受理费。审 判 长  卢秋明人民陪审员  周云生人民陪审员  卢芝华二〇一九年十月二十四日书 记 员  李 益