山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁06行终241号 上诉人（原审原告）韩文礼，男，1956年11月14日出生，汉族，住烟台市芝罘区。 上诉人（原审原告）韩倩茹，女，1991年2月23日出生，汉族，住烟台市芝罘区。 两上诉人共同委托代理人宋顺波，山东同济律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）烟台市城市管理局，住所地：烟台市芝罘区环山路88号。 法定代表人李冬，局长。 委托代理人苗劲松，山东鑫士铭律师事务所律师。 委托代理人徐琳琳，山东鑫士铭律师事务所律师。 上诉人韩文礼、韩倩茹因诉被上诉人烟台市城市管理局不履行法定职责一案，不服山东省烟台市芝罘区人民法院（2019）鲁0602行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实，2017年11月4日，韩倩茹与其夫邹德隆举行婚礼，并于当日首次入住产权人为韩文礼的位于三和绿景1号楼3单元502房屋。2017年11月5日中午，韩倩茹第一次使用在烟台三联家电商场购买的万家乐牌热水器时发生火灾事故，火灾事故给韩倩茹与其夫邹德隆人身造成严重伤害后果，对涉案房屋造成严重财产损失。事故发生后，韩文礼、韩倩茹于2018年2月2日以EMS快递形式向烟台市公安消防支队邮寄《申请出具火灾事故认定书》《财产鉴定申请书》《人身伤害鉴定申请书》，2018年2月9日，烟台市公安消防支队对韩文礼、韩倩茹作出《关于、、的回复意见》，回复意见中，烟台市公安消防支队认为，关于出具火灾事故认定书的申请，根据《山东省消防条例》及《城镇燃气管理条例》的规定，涉案事故性质上属于燃气事故，应由燃气管理部门烟台市城市管理局负责统计；关于人身伤害鉴定的申请，应由司法机关委托司法鉴定机构进行鉴定，公安消防机构不具备人身伤害司法鉴定资质，无法按照申请人的申请，对韩倩茹及其夫邹德隆进行人身伤害鉴定；关于财产鉴定的申请，根据《中华人民共和国消防法》《火灾事故调查规定》及《火灾损失统计办法》的规定，公安消防机构统计火灾损失，采取调查验证法、总量估算法、实际价值法、重置价值法等方法进行必要的调查、重置、折旧、估算后得出的数据，作为统计资料使用，并不是民事赔偿与诉讼的依据。该起事故为燃气事故引发的火灾，管辖权属于燃气主管部门，公安机关消防机构对该起事故无管辖权。建议咨询烟台市城市管理局和烟台芝罘区城市管理局。韩文礼、韩倩茹不服，向烟台市莱山区人民法院提起行政诉讼，要求烟台市公安消防支队履行法定职责。烟台市莱山区人民法院于2018年10月15日作出（2018）鲁0631行初36号行政裁定，以该起事故系燃气泄露爆炸引起的火灾，根据《山东省消防条例》第六十四条的规定，该起事故应移送燃气主管部门调查处理，烟台市公安消防支队不是具有管辖权的行政机关，韩文礼、韩倩茹的起诉不符合提起履行职责之诉的条件为由，驳回了韩文礼、韩倩茹的起诉。裁定送达韩文礼、韩倩茹及烟台市公安消防支队后，双方均未提起上诉，该裁定已经发生法律效力。韩文礼、韩倩茹据此向一审法院提起行政诉讼，请求判令烟台市城市管理局出具《燃气事故认定书》、对韩文礼的财产损失进行鉴定、对韩倩茹人身伤害进行鉴定。 另查，2018年2月5日，韩文礼、韩倩茹向烟台市城市管理局邮寄了《关于申请出具燃气发生爆炸的事故认定》，韩倩茹向烟台市城市管理局邮寄了《人身伤害鉴定申请书》，韩文礼向烟台市城市管理局邮寄了《财产鉴定申请书》。烟台市城市管理局收到后，对韩文礼、韩倩茹的上述申请均未作出回复。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。但，履行职责之诉并不意味着公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务，也不意味着只要行政机关不作为就可以提起不作为之诉。要求行政机关依照其申请作出一个行政行为，必须其有法定的权力依据。《中华人民共和国消防法》第五十一条规定，公安机关消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。火灾扑灭后，发生火灾的单位和相关人员应当按照公安机关消防机构的要求保护现场，接受事故调查，如实提供与火灾有关的情况。公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的依据。《山东省消防条例》第六十二条规定，发生火灾的单位和相关人员应当保护火灾现场，受损单位和个人应当向火灾发生地公安机关消防机构如实申报火灾直接财产损失，可以提出火灾事故认定申请。第六十三条规定，公安机关消防机构应当依法进行火灾调查，填写火灾统计表，按照规定报上级公安机关消防机构。公安机关消防机构依法调查下列火灾，应当出具火灾事故认定书：（一）致人死亡或者重伤的；（二）发生在人员密集、高层或者地下公共建筑、可燃物品仓库（堆场）和文物保护单位等场所的；（三）火灾当事人申请火灾事故认定的；（四）其他社会影响较大的。第六十四条规定，公安机关消防机构在火灾调查中发现下列情形，除依法应当由县级以上人民政府负责调查的以外，依照法定处理权限，移送有关部门进行调查处理和事故统计：（一）有放火嫌疑的火灾，移送公安机关刑事侦查部门；（二）因道路交通事故引发的机动车火灾，移送公安机关交通管理部门；（三）因爆炸物品爆炸引发的火灾，移送公安机关治安管理部门；（四）生产、储存、经营危险化学品发生的火灾，移送安全生产监督部门；（五）电力设施、设备因故障引起自身燃烧未蔓延至其他物品的火灾，移送电力主管部门；（六）因燃气事故引发的火灾，移送燃气主管部门。《火灾事故调查规定》第五条第一款规定，火灾事故调查由县级以上人民政府公安机关主管，并由本级公安机关消防机构实施；尚未设立公安机关消防机构的，由县级人民政府公安机关实施。第十八条规定，公安机关消防机构应当自接到火灾报警之日起三十日内作出火灾事故认定；情况复杂、疑难的，经上一级公安机关消防机构批准，可以延长三十日。火灾事故调查中需要进行检验、鉴定的，检验、鉴定时间不计入调查期限。第二十八条规定，公安机关消防机构应当根据受损单位和个人的申报、依法设立的价格鉴定机构出具的火灾直接财产损失鉴定意见以及调查核实情况，按照有关规定，对火灾直接经济损失和人员伤亡进行如实统计。第二十九条规定，公安机关消防机构应当根据现场勘验、调查询问和有关检验、鉴定意见等调查情况，及时作出起火原因的认定。第三十二条规定，公安机关消防机构应当制作火灾事故认定书，自作出之日起七日内送达当事人，并告知当事人申请复核的权利。无法送达的，可以在作出火灾事故认定之日起七日内公告送达。公告期为二十日，公告期满即视为送达。第四十一条第一款规定，公安机关消防机构在火灾事故调查过程中，应当根据下列情况分别作出处理：（一）涉嫌失火罪、消防责任事故罪的，按照《公安机关办理刑事案件程序规定》立案侦查；涉嫌其他犯罪的，及时移送有关主管部门办理；（二）涉嫌消防安全违法行为的，按照《公安机关办理行政案件程序规定》调查处理；涉嫌其他违法行为的，及时移送有关主管部门调查处理；（三）依照有关规定应当给予处分的，移交有关主管部门处理。根据上述法律、法规的规定，对火灾事故作出认定和对火灾直接经济损失和人员伤亡进行统计的法定机关为公安消防机构。在韩文礼、韩倩茹因本次火灾事故造成财产损失和重大人身伤害且向公安消防机构申请火灾事故认定的情况下，公安机关消防机构应当出具火灾事故认定书，作为处理火灾事故的依据。至于人身伤害鉴定，应当依法由司法鉴定机构作出；财产损失鉴定，相关法律、法规只规定公安消防机构对火灾损失进行统计，作为统计资料使用，其统计得出的数据，并非民事赔偿的依据。虽然《山东省消防条例》第六十四条规定，因燃气事故引发的火灾，移送燃气主管部门，但该规定确定的是公安消防机构在火灾调查中发现火灾系因燃气违法行为引发时，移交燃气主管机关进行调查处理和事故统计，燃气主管机关进而可以在其职责范围内根据调查结果作出行政处理或者行政处罚，并无法律规定或授权燃气主管机关出具火灾事故认定书或者对火灾财产损失和人身伤害进行鉴定。韩文礼、韩倩茹请求烟台市城市管理局作出火灾事故认定、对其财产损失及人身伤害进行鉴定，于法无据，依法应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回韩文礼、韩倩茹的诉讼请求。案件受理费50元，由韩文礼、韩倩茹负担。 韩文礼、韩倩茹上诉请求：撤销一审判决，支持韩文礼、韩倩茹的诉讼请求；本案诉讼费由烟台市城市管理局承担。事实与理由：一审法院适用法律不当，烟台市城市管理局不履行法定职责错误。一、向韩文礼、韩倩茹出具《燃气事故认定书》、对财产损失和人身伤害鉴定属于烟台市城市管理局的法定职责范围。《山东省消防条例》第六十四条、《城镇燃气管理条例》第五条第二款规定了燃气管理部门的职责。烟台市公安消防支队对涉案事故调查后，认定事故系燃气泄漏爆炸引起的火灾。2018年1月11日，烟台市莱山区人民法院审理查明认定涉案火灾事故应移送燃气主管部门调查处理。二、烟台市城市管理局不履行法定职责的依据不合法。韩文礼、韩倩茹在2018年2月5日向烟台市城市管理局提出申请，该局一直未予回复，而其提交的不履行法定职责的依据是2018年9月14日出具的材料，也就是韩文礼、韩倩茹提出申请之时，烟台市城市管理局没有不履行其法定职责的依据。内部的《文件处理单》《重点信访事项督办单》等材料非规范性文件。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定了烟台市城市管理局的举证责任，即应当提供作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。《中华人民共和国突发事件应对法》虽是法律规定，但与本案毫无关联。三、涉案事故发生在2017年11月5日，韩倩茹在婚礼次日首次入住涉案房屋，事故给韩倩茹及其夫邹德隆的人身造成了严重的伤害、将婚房损害的面目全非，造成了百万元的财产损失。为以后鉴定，涉案房屋一直保持原状，现在房屋已经长毛，漏雨渗水。望二审法院给予明确的判决。 烟台市城市管理局未作答辩。 本院审理查明的事实与一审法院认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国消防法》第五十一条规定：“消防救援机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。火灾扑灭后，发生火灾的单位和相关人员应当按照消防救援机构的要求保护现场，接受事故调查，如实提供与火灾有关的情况。消防救援机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”《山东省消防条例》第六十三条㈢项规定：“公安机关消防机构应当依法进行火灾调查，填写火灾统计表，按照规定报上级公安机关消防机构。……㈢火灾当事人申请火灾事故认定的；……。”第六十四条㈥项规定：“公安机关消防机构在火灾调查中发现下列情形，除依法应当由县级以上人民政府负责调查的以外，依照法定处理权限，移送有关部门进行调查处理和事故统计：……㈥因燃气事故引发的火灾，移送燃气主管部门。”《城镇燃气管理条例》第三十九条规定：“燃气管理部门应当会同有关部门制定燃气安全事故应急预案，建立燃气事故统计分析制度，定期通报事故处理结果。”第四十三条规定：“燃气安全事故经调查确定为责任事故的，应当查明原因、明确责任，并依法予以追究。”依照前述规定，火灾事故发生后，火灾当事人申请火灾事故认定的，公安消防机构应当进行火灾调查。火灾调查过程中，公安消防机构需调查火灾原因，根据调查情况制作火灾事故认定书。公安消防机构在火灾调查中如发现火灾是由燃气事故引发的，应当移送燃气主管部门进行调查处理和事故统计。火灾事故调查是发现事故原因、明确事故责任的必要手段。离开火灾事故调查，也就无从认定事故责任。因此，对于因燃气事故引发的火灾，公安消防机构机构将调查处理的职责移交给燃气主管部门后，与事故调查相对应的火灾事故认定职责也应由受移交的燃气主管部门负责。涉案火灾事故发生后，烟台市公安消防支队认定该事故性质上属于燃气事故，韩文礼、韩倩茹于之后应该支队的指导向烟台市城市管理局提出事故调查认定的申请，烟台市城市管理局依法应当进行事故调查并进行火灾事故认定。火灾事故调查过程中，采用何种方式统计火灾损失，应由调查机关根据实际情况决定，至于是否进行财产损失鉴定，人民法院不应进行司法干预。韩倩茹请求进行人身伤害进行鉴定，不属被诉调查机关事故调查所负职责，其应另寻其他途径进行救济。 综上，上诉人的上诉理由部分成立，本院依法予以支持。一审判决适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销山东省烟台市芝罘区人民法院（2019）鲁0602行初2号行政判决； 二、确认被上诉人烟台市城市管理局未对2017年11月5日发生在烟台市芝罘区三和绿景1号楼3单元502房屋内的火灾事故进行调查认定的行为违法； 三、责令被上诉人烟台市城市管理局对2017年11月5日发生在烟台市芝罘区三和绿景1号楼3单元502房屋内的火灾事故进行调查认定。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人烟台市城市管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲁晓辉 审判员  纪晓静 审判员  吴继辉 二〇一九年十月二十八日 书记员  肖 晨