湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1379号上诉人(一审原告)望城区乌山街道高冲村第十八村民小组。住所地：望城区乌山街道高冲村。负责人杨利兰，组长。委托诉讼代理人陈叶兰，湖南中奕律师事务所律师。被上诉人（一审被告）长沙市望城区人民政府。住所地：长沙市望城区高塘岭街道雷锋北大道1688号。法定代表人范焱斌，区长。委托诉讼代理人姜妍，长沙市望城区司法局工作人员。委托诉讼代理人谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。被上诉人（一审被告）长沙市自然资源和规划局望城分局。住所地：长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路227号。法定代表人舒志清，局长。委托诉讼代理人史俊生，该局工作人员。委托诉讼代理人谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。被上诉人（一审被告）长沙市望城区征地服务中心。住所地：长沙市望城区高塘岭街道宝粮中路65号。法定代表人余波，主任。委托诉讼代理人周班，该中心工作人员，委托诉讼代理人贺志伟，湖南星城律师事务所律师。被上诉人（一审被告）长沙市望城区乌山街道办事处。住所地：长沙市望城区乌山街道徐家桥社区。负责人文侠，主任。委托诉讼代理人卞四平，湖南华湘律师事务所律师。委托诉讼代理人伍巧利，湖南华湘律师事务所律师。上诉人望城区乌山街道高冲村第十八村民小组（以下简称高冲十八组）因与长沙市望城区人民政府（以下简称望城区政府）、长沙市自然资源和规划局望城分局、长沙市望城区征地服务中心、长沙市望城区乌山街道办事处（以下简称乌山街道办）土地行政强制一案，不服长沙市中级人民法院（2018）湘01行初348号行政裁定，向本院上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：经湖南省人民政府（2015）政国土字第1076号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收望城区喻家坡街道高冲村集体土地6.3359公顷作为望城区喻家坡街道限价商品房项目用地，2017年8月12日，望城区政府发布了望征[2017]49号《征收土地方案公告》，原望城区国土局分别于2017年8月22日和9月1日发布了[2017]37号《征地补偿安置方案征求意见公告》及[2017]24号《征地补偿安置方案实施公告》，确定拆迁腾地期限为2017年9月1日至9月11日。经湖南省人民政府（2017）政国土字第224号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收望城区乌山街道高冲村、喻家坡社区集体土地19.9569公顷作为望城区经开区2016年度第二批次建设用地，2017年3月17日，望城区政府发布了望征[2017]10号《征收土地方案公告》，原望城区国土局分别于2017年9月14日和9月28日发布了[2017]43号《征地补偿安置方案征求意见公告》及[2017]41号《征地补偿安置方案实施公告》，确定拆迁腾地期限为2017年9月28日至10月8日。经湖南省人民政府（2017）政国土字第63号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收望城区乌山街道高冲村集体土地8.9317公顷作为望城经开区继电保护技术开发与应用项目建设用地，2017年4月5日，望城区政府发布了望征[2017]16号《征收土地方案公告》，原望城区国土局分别于2018年2月1日和2月12日发布了[2018]21号《征地补偿安置方案征求意见公告》及[2018]11号《征地补偿安置方案实施公告》，确定拆迁腾地期限为2018年2月12日至2月22日。经湖南省人民政府（2017）政国土字第226号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收望城区乌山街道高冲村集体土地12.7076公顷作为望城经开区功率型LED光电科技产业化项目建设用地，2017年4月5日，望城区政府发布了望征[2017]15号《征收土地方案公告》，原望城区国土局分别于2018年2月1日和2月12日发布了[2018]20号《征地补偿安置方案征求意见公告》及[2018]12号《征地补偿安置方案实施公告》，确定拆迁腾地期限为2018年2月12日至2月22日。2017年9月5日，望城区乌山街道高冲村村民委员会与望城经济技术开发区管理委员会社会事务局、望城区征地拆迁事务所、乌山街道办共同签署交地证明，证明经省政府（2015）政国土字第1076号《农用地转用、土地征收审批单》批准征收高冲村95.0385亩土地已完成拆迁腾地。2017年10月13日，望城区乌山街道高冲村村民委员会与望城经济技术开发区管理委员会社会事务局、望城区征地拆迁事务所、乌山街道办共同签署交地证明，证明经省政府（2017）政国土字第224号《农用地转用、土地征收审批单》批准征收高冲村118.9711亩土地已完成拆迁腾地。2018年5月7日，望城区乌山街道项目征拆安置指挥部向高冲村18组村民下发《青苗移栽砍伐通知》，告知望城经开区2016年度第二批次建设用地及LED光电科技及继电保护技术项目用地涉及该组土地，相关补偿数据已公示、补偿款已全部拨付到村，要求该用地项目范围内栽有青苗作物的户主于2018年5月8日下午18:00前自行处理，逾期未处理将视作自动放弃，交由施工单位统一处理。2018年5月10日，乌山街道项目征拆安置指挥部组织相关部门对高冲十八组被征地块实施了清理青苗的行为（俗称清表行为）。高冲十八组不服，向一审法院提起行政诉讼。请求确认望城区政府、原望城区国土局、原长沙市望城区人民政府征地办公室、乌山街道办对高冲十八组集体所有的111.7192亩农用土地实施强制腾地行为违法。一审法院审理认为：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，行政机关作出的对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案双方当事人争议的焦点问题是集体土地被依法征收后相关部门对被征集体土地的清表行为的性质，也即该清表行为对被征地集体经济组织或者农民的权利义务是否会产生实际影响。政府征收是引起物权变动的一种特殊形式，政府作出的征收决定直接导致物权变动。集体土地的征收由一系列行政行为构成。在集体土地征收过程中，涉及土地所有权及地上的建（构）筑物及青苗等所有权的变动，被征土地的集体经济组织和农民在获得了相应的补偿安置的情况下，依法应当承担相应的交地义务。根据法律规定，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，其中土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物和青苗的补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有，安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。在实践过程中，土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费支付到位后，作为被征集体土地的原所有权人，被征地集体经济组织应当履行交地义务，被征土地集体经济组织和农民自动清理被征土地上的青苗是其履行交地义务的应有之义；如果被征土地集体经济组织和农民获得了青苗补偿费后在规定期限内对青苗不作处理，意味着其放弃了相应的权利。对于地上附着物即建（构）筑物的处理，与青苗的处理有所区别，地上附着物补偿费支付到位后，地上附着物所有人应当将地上的附着物拆除并交出土地，拒不交出土地的，则由县级以上人民政府土地行政主管部门依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定作出行政决定，责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中涉及被征土地的相关补偿数据已公示、青苗及其他设施补偿款已全部拨付到位，且项目指挥部已告知要求该用地项目范围内栽有青苗作物的户主对青苗进行处理后，乌山街道项目征拆安置指挥部组织相关部门对高冲十八组被征地块实施的清表行为，对当事人的实体权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，高冲十八组提起本案诉讼不符合法定条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）之规定，裁定驳回高冲十八组的起诉。本案一审不收取案件受理费。高冲十八组不服，向本院提起上诉称：1.被上诉人尚未对上诉人集体组织被征地农民进行社保安置，违反“先保后征”的原则，无权要求上诉人交付土地。2.被上诉人强行在上诉人集体土地上开工，是典型的强制腾地行为，并非一审认定的所谓“清表”行为。3.被上诉人强制腾地的行为与上诉人的实体权利明显有实际影响，人民法院应当对被上诉人行为进行实体审理。请求撤销一审裁定，指令一审法院对本案进行审理。望城区政府与长沙市自然资源和规划局望城分局共同口头答辩称：望城区政府和原望城区国土局征地程序合法，本案被诉清表行为对上诉人的权利不产生实际影响。请求驳回上诉，维持原裁定。长沙市望城区征地服务中心口头答辩称：本案被诉行政行为不是强制腾地，是在项目的土地费、青苗补偿费已经支付到位，街道向高冲十八组村民下达了限期自行处理青苗的通知的前提下进行的清表行为。一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，请求予以维持。乌山街道办答辩称：涉案土地及地上青苗都不属于高冲十八组所有，对涉案青苗已进行了对价补偿，相关补偿费已足额支付到位，被征土地的集体经济组织和农民自动清理被征土地上青苗是其应承担的义务。一审裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据，本院对一审查明认定的事实予以确认。本院二审另查明：根据机构改革意见，将原望城区国土局的职责，原望城区农业和林业局的林业管理职责，原长沙市城乡规划局望城区分局的职责，原望城区发展和改革局的组织编制和实施主体功能区规划职责，原望城区水利局的水资源调查和确权登记管理职责，以及原望城区住房和城乡建设局等部门的风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，组建长沙市自然资源和规划局望城分局。2019年3月25日，原望城区国土局正式更名为长沙市自然资源和规划局望城分局。同日，原长沙市望城区人民政府征地办公室调整为长沙市望城区征地服务中心。2017年9月5日望城区乌山街道高冲村村民委员会与望城经济技术开发区管理委员会社会事务局、望城区征地拆迁事务所、乌山街道办共同签署的【2017】34号交地证明中载明：经省政府（2015）政国土字第1076号《农用地转用、土地征收审批单》批准征收的高冲村95.0385亩限价商品房项目用地，该项目的补偿都已支付到位，所有建构筑物已拆迁完毕，已完成拆迁腾地。2017年10月13日望城区乌山街道高冲村村民委员会与望城经济技术开发区管理委员会社会事务局、望城区征地拆迁事务所、乌山街道办共同签署的【2017】56号交地证明中载明：:经省政府（2017）政国土字第224号《农用地转用、土地征收审批单》批准征收的高冲村118.9711亩第二批次建设用地，该项目的补偿都已支付到位，所有建构筑物已拆迁完毕，已完成拆迁腾地。本院认为：本案中，乌山街道项目征拆安置指挥部于2018年5月7日向高冲十八组村民下发《青苗移栽砍伐通知》，告知在被征地范围内栽有青苗作物的户主于2018年5月8日下午六点前自行处理，并于2018年5月10日组织相关部门对高冲十八组被征地上的青苗实施了清理。乌山街道项目征拆安置指挥部于7日下发通知，告知相关户主在一日内自行处理地上青苗作物否则将由施工单位处理，预留的清理时间虽然不充分，但在相关单位和部门已共同签署交地证明，证明涉案被征收土地已完成拆迁腾地，涉案被征收土地上的青苗及其他设施的补偿款也已全部拨付到位的情况下，相关部门于2018年5月10日对高冲十八组被征地上的青苗实施清理，不会损害被征地人的实际利益。且在实施清理前，相关部门对被征收土地上的生产作物的补偿金额进行了公示，清理后又组织当事人对补偿金额进行了确认，故对高冲十八组被征收地块实施的清表行为对当事人的实体权利义务不产生实际影响，一审法院以此为由裁定驳回起诉的处理结果可以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  赫荣生审判员  张少波审判员  向黎丽二〇一九年十月十六日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷