广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤20行终1250号上诉人（原审被告）：中山市人民政府东区办事处，住所地广东省中山市中山五路，统一社会信用代码114420000073333506。法定代表人：郭卫华，主任。委托代理人：龙伟明，该办事处工作人员。委托代理人：钱敏，广东邦仁律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：梁锦成，男，1970年1月19日出生，汉族，住广东省中山市。委托代理人：陈艺金、梁添福，广东正日律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：中山市东区新安股份合作经济联合社，住所地广东省中山市东区东苑南路新安村。代表人：杨志权，社长。委托代理人：鲁宏，广东金丰华律师事务所律师。委托代理人：林汉明，广东南国德赛律师事务所律师。上诉人中山市人民政府东区办事处（下称东区办事处）、梁锦成因被上诉人中山市东区新安股份合作经济联合社（下称新安经联社）不服东区办事处政府行政决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初875号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。原审法院查明：梁锦成于1970年1月19日出生，原为新安村民，后于1985年迁出新安，又于2001年9月3日从中山市**区****号**房迁回中山市**区***街*巷*号，为农业户口。1999年8月29日，新安经联社制定了《制度》。该《制度》第九章第五条规定：“自带粮户迁出人员，若要将户口迁回本村收取每人1000元环境设施费，以后与村民享有同等待遇，办理期限截止至一九九九年十二月十一日”。2002年12月8日，新安经联社进行股份制改革与股权固化，并制定了《章程》。该《章程》第四章第十条规定：“本着尊重历史、尊重传统，实事求是的原则，按照本村自治章程，保障村民的合法利益，经村党支部，村民户代表大会，讨论通过……（二）下列情况不予配置股权：……5.原是本村户口，但后来户口迁出本村，后又再次将户口迁回本村，（迁回后不享受本村分配、福利待遇），其户口属挂靠性质，不配置股权”。2005年3月13日，新安经联社修订了《章程》。2018年1月，梁锦成向东区办事处提出申请，请求：1.确认梁锦成在新安经联社的股东身份；2.确认梁锦成享有新安经联社100%股权。后梁锦成明确第二项请求为确认梁锦成享有新安经联社100%个人合作股股权，新安经联社自梁锦成申请行政处理之日起向梁锦成支付100%个人合作股股权享有的股份分红及征地补偿款。东区办事处受理后，对梁锦成进行调查并制作了调查笔录；向新安经联社发出了调查函。随后，新安经联社向东区办事处提交了申诉、申辩意见书、书面意见、新安经联社2017年、2018年股民分配情况、法定代表人身份证明书、广东省农村集体经济组织证明书、组织机构代码证。2018年10月8日，东区办事处向新安经联社作出责令限期改正通知书，要求新安经联社自收到通知书之日起十五日内自行改正行为，依法确认梁锦成享有全额的个人合作股股权，履行维护村民合法权益的法定义务并补发2018年1月5日至今的属于梁锦成的补偿款、股份分红款共计人民币1012500元。同年11月23日，东区办事处向新安经联社作出行政处理告知书，告知新安经联社的违法行为、拟作出的行政处理决定及依法享有的陈述和申辩的权利。2018年11月28日，东区办事处作出中东行处字[2018]第1号行政处理决定，认为根据《通知》第二条的规定，新安经联社应当按照上述规定对回迁人员配置相应个人合作股股权。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条的规定，新安经联社制定的《制度》第九章第五条和《章程》第四章“股权界定”第十条第二种情况第5项的规定明显违反了《通知》第二条的规定。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条和《章程》的其他规定，梁锦成的户籍在新安经联社股权固化前就迁回新安经联社辖区，故新安经联社应当确认梁锦成全额的个人合作股股权。根据[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》“尊重历史、不翻旧案”的精神，集体经济已作出分配，不宜作出处理。因此，新安经联社不宜就自1999年至2018年1月4日前的股份分红款与征地款进行重新分配、补足。新安经联社未就梁锦成篡改的虚假证明入户提供相关部门的文件，也未向相关部门申请撤销该行为。入户协议剥夺了梁锦成依法应享有的集体权利，违反了相关法律法规。为此，确认梁锦成为新安经联社的集体经济组织成员，享有全额个人合作股股权，新安经联社应在收到行政处理决定书之日起三十日内向梁锦成支付自2018年1月5日起至行政处理决定书出具之日止所产生的征地补偿款1000000元、股份分红款12500元共计人民币1012500元。东区办事处于同年11月28日将上述行政处理决定书分别送达给梁锦成及新安经联社。新安经联社不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销东区办事处作出的中东行处字[2018]第1号行政处理决定书；2.判令东区办事处重新作出行政处理决定；3.本案的诉讼费由东区办事处承担。原审法院另查明：自2018年1月5日至今，新安经联社对每个集体经济组织成员分配补偿款1000000元、股份分红款12500元，共计人民币1012500元。原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，同时参照[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》的规定，东区办事处具有对农村集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的职权。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定”。本案中，梁锦成原为新安村民，后于1985年迁出新安，又于2001年9月3日从广东省中山市**区华***村*号**房迁回广东省中山市*区***街*巷*号。梁锦成属户口迁出农村集体经济组织后又迁入的人员，应按规定由社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格，但梁锦成并未提交社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格的证据，故新安经联社根据《章程》第四章第十条“本着尊重历史、尊重传统，实事求是的原则，按照本村自治章程，保障村民的合法利益，经村党支部，村民户代表大会，讨论通过……（二）下列情况不予配置股权：……5.原是本村户口，但后来户口迁出本村，后又再次将户口迁回本村，（迁回后不享受本村分配、福利待遇），其户口属挂靠性质，不配置股权”的规定，不确认梁锦成的成员资格，并无不当。据此，东区办事处确认梁锦成为新安经联社的集体经济组织成员，享有全额个人合作股股权，新安经联社应在收到行政处理决定书之日起三十日内向梁锦成支付自2018年1月5日起至行政处理决定书出具之日止所产生的征地补偿款1000000元、股份分红款12500元共计人民币1012500元，明显不当，其作出的中东行处字[2018]第1号行政处理决定书依法应予撤销，东区办事处应对梁锦成的申请重新作出行政处理决定。综上，新安经联社要求撤销东区办事处作出的中东行处字[2018]第1号行政处理决定书的诉讼请求，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决如下：一、撤销东区办事处于2018年11月28日作出的中东行处字[2018]第1号行政处理决定书；二、责令东区办事处于本判决发生法律效力之日起60日内对梁锦成的申请重新作出行政处理决定。案件受理费50元，由东区办事处负担。上诉人东区办事处不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实错误。一审法院以梁锦成属户口迁出农村集体经济组织后又迁入的人员，但并未提交社委会或理事会审查和成员大会表决确定其成员资格的证据为由，不确认梁锦成的农村集体经济组织成员资格，属于认定事实错误。1.梁锦成不属于《自治制度》第九章第五条所约定的情形。该条款是针对1999年12月11日之前户口回迁的自带粮迁出人员的，梁锦成原为新安村民，后于1985年迁出新安，又于2001年9月3日迁回，迁回是在1999年12月11日之后，不属于《自治制度》第九章第五条所约定的情形。2.梁锦成是新安的原住村民，只要履行了法律法规和组织章程规定义务的，就属于新安经联社集体经济组织的成员。新安经联社并无证据证明梁锦成没有履行法律法规和组织章程规定的义务，因此，梁锦成应当认定为集体经济组织的成员。3.新安经联社《章程》第四章第十条第（二）项第5点的规定与法律法规相冲突，明显剥夺了梁锦成的合法权益，应予纠正。新安经联社在制定《章程》时将梁锦成这样回迁落户的原住村民定性为“属挂靠性质”，没有法律依据，进而规定不予配置股权，明显剥夺了梁锦成的合法权益，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条的规定。二、一审法院适用法律错误。一审法院依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，不确认梁锦成为新安经联社集体经济组织成员，属于适用法律错误。从该规定看，“户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民”针对的应是非原住村民及原住村民迁出集体经济组织的成员资格认定，梁锦成为新安的原住村民，其成员资格应当适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款的规定。综上，原审判决错误，请求二审法院撤销原审判决，维持东区办事处作出的中东行处字[2018]第1号行政处理决定，并判令由新安经联社承担本案的诉讼费用。上诉人梁锦成不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实错误。一审法院以梁锦成属户口迁出农村集体经济组织后又迁入的人员，但并未提交社委会或理事会审查和成员大会表决确定其成员资格的证据为由，不确认梁锦成的农村集体经济组织成员资格，属于认定事实错误。1.梁锦成不属于《自治制度》第九章第五条所约定的情形。该条款是针对1999年12月11日之前户口回迁的自带粮迁出人员的，梁锦成原为新安村民，后于1985年迁出新安，又于2001年9月3日迁回，迁回是在1999年12月11日之后，不属于《自治制度》第九章第五条所约定的情形。2.梁锦成是新安的原住村民，只要履行了法律法规和组织章程规定的义务，就属于新安经联社的集体经济组织成员。梁锦成在新安经联社制定《章程》配股之前落户，且为农业户口，新安经联社没有证据证明梁锦成没有履行相关义务，应当认定梁锦成为集体经济组织成员。3.新安经联社《章程》第四章第十条第（二）项第5点的规定与法律法规相冲突，明显剥夺了梁锦成的合法权益，应予纠正。新安经联社在制定《章程》时将梁锦成这样回迁落户的原住村民定性为“属挂靠性质”，没有法律依据，进而规定不予配置股权，明显剥夺了梁锦成的合法权益，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条的规定。二、一审法院适用法律错误。一审法院依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，不确认梁锦成为新安经联社集体经济组织成员，属于适用法律错误。从该规定看，“户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民”针对的应是非原住村民及原住村民迁出集体经济组织的成员资格认定，梁锦成为新安的原住村民，其成员资格应当适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款的规定。三、新安经联社拒绝分配合作股股权给上诉人的做法，违反权利义务相一致以及公平合理原则，对梁锦成严重不公，应当予以纠正。新安经联社个人合作股的分配条件，应当以户籍在新安的农业人口为主体、是否承包责任田为配置条件，才能体现享有农村集体经济收益权与义务相对等的原则。梁锦成为土生土长的新安村民，是村里承包责任田的主体，1985年迁出户口是响应当时政策号召，以自理口粮的形式进城务工，但是作为农民的身份并无改变，梁锦成结束务工后回迁户口回农村，其身份与原村民不应区别对待。根据《国务院关于农民迁入集镇落户问题的通知》（国发[1984]141号）的规定，在梁锦成回迁落户时，新安应当无条件配合回迁落户，但是新安经联社要求梁锦成签署放弃村民福利的申请及入户协议方配合梁锦成办理回迁落户手续，违反了法律法规及政策规定，申请书及入户协议应当无效。新安还有其他村民与梁锦成情况相同，都是自理口粮回迁落户村民，但是可以获得村民合作股股份，新安经联社不予配置股权给梁锦成，违反了“同等情况同等对待”的基本原则，应当予以纠正。综上，原审判决错误，请求二审法院撤销原审判决，维持东区办事处作出的中东行处字[2018]第1号行政处理决定，并判令由新安经联社承担本案的诉讼费用。被上诉人新安经联社答辩称：一、一审法院认定梁锦成不具有新安经联社集体组织成员资格，审查事实清楚，证据确实充分。根据梁锦成的户籍资料，梁锦成原为新安村民，于1985年迁出新安后又于2001年9月3日迁回新安落户。梁锦成户籍迁回的时间看，其并不属于应适用新安经联社《自治制度》第九章第五条的情形。而根据新安经联社在2002年12月8日制定的《章程》第四章第十条第（二）项第5点的规定，梁锦成属于户口迁出后迁入人员，亦不符合《章程》规定的配股条件。现行法规中没有任何“农村集体经济组织必须为重新迁入的人员配置股权”的规定，梁锦成回迁新安落户，只能证明梁锦成属于新安的居民，不能证明梁锦成当然享有新安经联社的社员资格和社员权益。东区办事处及梁锦成主张新安经联社制定的《章程》侵犯梁锦成的合法权益无任何事实和法律依据。二、一审法院适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定正确。该规定以户口为基础，对社员资格认定明确区分四种适用情形，东区办事处、梁锦成以“原住村民”、“非原住村民”为标准区别理解该规定，属于主观片面的限制性解释，无事实和法律依据。三、梁锦成在1985年将户口迁出进城务工，明显无履行相应的集体承包义务，不具有新安经联社组织成员资格。从1985年至2001年9月期间，梁锦成并未在新安生活、劳动，明显与户口一直在新安，一直在新安经联社生活、劳动的其他新安村民不同。此外，取得股份配置的自理口粮回迁户，都是根据《自治制度》的规定在1999年12月11日前回迁入户并缴纳了环境设施费的人员，不存在梁锦成所称的区别对待问题。综上，请求二审法院驳回东区办事处和梁锦成的上诉，维持一审判决。本院经审理查明，本院确认原审查明事实。本院另查明，东区办事处在本案行政处理调查期间，向新安经联社发出拟作行政处理告知书后，新安经联社于2018年11月27日召开了“两委、党员及股民代表会议”，就是否按照该告知书的要求为梁锦成配置股权并补发分红问题进行讨论，应到会的42人中有40人到会，经投票表决，同意配股的为0票，不通过梁锦成配置股权的事项，会议决定交股民大会讨论决定。2019年4月16日，新安经联社召开股民大会，就包括梁锦成在内的有关人员的股权问题进行讨论，参加会议人数313人，为全部有投票权的股民，经投票表决，有效票311张，同意向梁锦成等人配置股权的有25票，反对的282票，弃权4票，根据该投票结果，股民大会决定不同意向梁锦成等人配置股权。本院认为，本案属农村集体经济组织成员权益纠纷。本案争议的主要焦点在于梁锦成作为新安经联社回迁户口村民身份是否当然享有新安经联社股权配置的问题。户籍作为集体经济组织成员资格的基础，在于户籍决定了村民与农村集体经济组织生产资料、集体资产的生产、生活依附性，由于户籍的迁徙必然影响这种依附关系的紧密程度，故《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条基于户口的迁出、迁入情况，规定了“……户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格”，及将具有户口迁出、迁入集体经济组织情形的公民的成员资格问题，交由集体经济组织的管理机构和成员大会通过表决的形式确定。该规定符合农村集体经济组织自治管理的法律要求。该规定关于户口的迁入、迁出，涵盖了户籍的所有迁徙情况，包括梁锦成这样户籍从新安迁出多年后再行迁入新安的情形，梁锦成于2001年9月3日回迁户口进入新安，属于户口迁入新安经联社集体经济组织的情形。因此，新安经联社在2002年12月8日进行股份制改革制定《章程》固化股权时，通过村民户代表大会讨论的形式确定回迁户口入户新安的村民不予配置股权的决定，符合上述《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条基于户口的迁出、迁入情况是否配置股权交由集体经济组织的管理机构和成员大会表决议决的规定。同时，单就梁锦成是否配置股权的问题，新安经联社在2018年11月27日和2019年4月16日分别召开了管理机构和成员大会表决议决，该议决亦符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定。由此，原审判决以该规定为据认定新安经联社不予配置梁锦成股权属于集体经济组织自治的职权并不违法，适用法律准确，理据充分，本院予以支持。至于上诉人东区办事处认为梁锦成的情形应当适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定中关于“原人民公社、生产大队、生产队的社员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员”的规定的上诉意见，本院认为，从梁锦成户籍的迁徙情况看，梁锦成明显不属于“户口保留在农村集体经济组织所在地的原人民公社、生产大队、生产队社员”。虽然梁锦成是以自理口粮性质在1985年户籍迁出新安，迁出后仍为农业户口，但是进城务工的农业户口，与之有紧密联系的生产、生活资料在务工期间不再是原农村集体经济组织所在地的生产、生活资料及集体资产。梁锦成上诉所举的《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，只是禁止附条件的让进城务工人员回迁落户，规定的是禁止限制户籍迁徙自由。在农村集体经济组织股份制改革中，采取股权固化形式的，股民的范围确实不等同于村民，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定的是集体经济组织成员资格的问题，其中关于户口的迁出、迁入情况是否配置股权交由集体经济组织的管理机构和成员大会表决议决的规定，并不与上述保障农民户籍迁徙自由的通知规定相抵触。新安经联社虽然附条件让梁锦成回迁入户新安不当，但是是否配置梁锦成股权主要依据的是符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定的《章程》的规定及村民大会的表决结果，而并非梁锦成放弃村民福利的申请及入户协议。至于梁锦成上诉所提的新安经联社在股权配置中未能“同等情况同等对待”的问题，根据新安经联社在股份制改革前制定的《自治制度》，对于回迁落户的自理口粮村民，的确是留有了一定的时间窗口期，部分自理口粮进城务工人员在1999年12月11日前回迁入户后是有条件的获得了股权配置，但这也是村集体议决的结果，与在后回迁入户的梁锦成并不属于“同等情况”。由此，对于上诉人东区办事处和梁锦成的上诉意见，理据不充分，本院不予采纳。综上所述，上诉人东区办事处和梁锦成的上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判决恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费各50元，分别由上诉人中山市人民政府东区办事处和梁锦成负担。本判决为终审判决。审判长  陈薇审判员  高琳审判员  王昕二〇一九年十月十九日书记员  陈怡