南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）桂71行终148号 上诉人（一审被告）柳州市城市管理行政执法局，住所地广西壮族自治区柳州市城中区海关路西一巷2号。 法定代表人唐作斌，局长。 委托代理人仇启龙，柳州市城市管理行政执法局工作人员。 委托代理人张勇军，广西众维律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）韦桂才，男，1975年9月23日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 委托代理人韩欣欣，广东广信君达律师事务所律师。 一审被告柳州市人民政府，住所地广西壮族自治区柳州市文昌路66号。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人韦怡，柳州市人民政府工作人员。 委托代理人莫妮旎，柳州市人民政府工作人员。 上诉人柳州市城市管理行政执法局（以下简称柳州市城管执法局）因韦桂才诉其强制拆除房屋和围墙，以及柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）行政复议决定违法一案，不服柳州铁路运输法院（2019）桂7101行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年7月10日公开开庭审理了本案。上诉人柳州市城管执法局的委托代理人仇启龙、张勇军，被上诉人韦桂才及其委托代理人韩欣欣，柳州市人民政府的委托代理人韦怡到庭参加诉讼。现已审理终结。 一审法院查明，韦桂才为广西壮族自治区柳州市鱼峰区雒容镇××地屯村民，在雒容镇××地屯建设有房屋一栋。2016年10月18日，柳州市城管执法局作出《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》，决定将位于雒容镇××地屯韦桂才的房屋作为无主房屋责令限期拆除。决定书告知房屋的建设人、所有人或管理人有申请复议权和起诉的权利。并将该《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》张贴于房屋的外墙上。2018年8月17日，柳州市城管执法局在房屋的外墙上张贴《催告书》和《公告》，催告房屋的建设人、所有人或管理人自行拆除违法建筑。2018年8月21日，柳州市城管执法局作出强制执行决定，决定2018年8月22日组织强制拆除雒容镇××地屯的1252号房屋。2018年8月22日，柳州市城管执法局对韦桂才位于雒容镇××地屯的房屋进行强制拆除。韦桂才不服柳州市城管执法局的强制拆除行为，向柳州市政府申请行政复议。2018年12月26日，柳州市政府作出柳政复字〔2018〕112号行政复议决定，维持了柳州市城管执法局的强制拆除行为。2019年1月18日，韦桂才将诉讼材料邮寄给本院，向本院提起诉讼。本院将韦桂才的起诉材料邮寄退回给其后，2019年1月30日，韦桂才向一审法院起诉。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第十七条、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条、广西壮族自治区人民政府《关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第二条第（二）项的规定，柳州市城管执法局行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其他设施以及不按批准规划许可建设的建筑物、构筑物的行为有行政处罚权。根据《关于同意柳州市将鹿寨县雒容镇整体划入柳州市鱼峰区的批复》的规定，柳州市城管执法局对柳州市鱼峰区雒容镇规划范围内的违法建筑有行政处罚权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，柳州市城管执法局是柳州市政府的工作部门，柳州市政府对韦桂才不服柳州市城管执法局强制拆除行为的复议申请，享有行政复议权。 关于柳州市城管执法局在没有合法的强制拆除手续的情况下，强制拆除其房屋是否属于违法行为的问题。根据《行政处罚法》第三十六条的规定，柳州市城管执法局发现韦桂才建设的房屋涉嫌违法，应当全面、客观、公正地进行调查，收集有关证据。在责令韦桂才限期拆除房屋决定的程序中，柳州市城管执法局没有提供证据证实其履行了全面调查收集证据的义务。韦桂才的房屋建设在雒容镇××地××村庄内，可以通过当地的基层组织或村民调查了解到房屋的所有人，柳州市城管执法局只在房屋的墙上张贴《责令停止违法行为通知书》和《调查通知书》，未依法进行全面调查和收集证据，直接将韦桂才的房屋当作无主房屋处理，并作出限期拆除决定，程序违法。2016年作出责令限期拆除决定，直至2018年才实施强制拆除，违反了行政时效原则，程序违法。决定强制拆除韦桂才的房屋，涉及韦桂才重大财产利益，未告知韦桂才有听证的权利，未经行政机关的负责人集体讨论决定，柳州市城管执法局作出的《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》，违反了《行政处罚法》第三十二条、第三十八条的规定；实施强制拆除时，未通知韦桂才到场，未制作现场笔录、财产移交清单，未录制强制拆除录像，违反了《行政强制法》第十八条的规定，程序违法。 柳州市城管执法局应当送达的行政文书，直接将行政文书张贴于建筑物上，且受送达人均为“房屋的建设人或所有人、管理人”，没有明确的送达对象，不符合公告送达或留置送达的要件，违反了关于送达的规定。根据《中华人民共和国民事诉讼法》关于送达的规定，应当在穷尽其他送达手段后，仍然无法送达的，才可以公告送达。柳州市城管执法局未依法履行送达义务，程序违法。 柳州市政府受理韦桂才提出的复议申请，在未查明案件事实的情况下，决定维持柳州市城管执法局的强制拆除行为，与客观事实不符。柳州市政府的复议决定违法。 关于韦桂才作为原告是否适格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，其原告资格中的利害关系应当以存在“权利侵害可能性”为标准，只要原告主张的权利存在遭受被诉行政行为侵害的可能性，原告就具有利害关系。柳州市城管执法局强制拆除韦桂才的房屋，根据韦桂才提供的宗地图、现场照片、柳州市鱼峰区雒容镇半塘村村民委员会的《证明》，村委会证明柳州市城管执法局拆除的房屋是韦桂才的房屋，结合柳州市城管执法局提供的现场照片，足以证明柳州市城管执法局2018年8月22日强制拆除位于雒容镇××地屯的房屋是韦桂才所有。韦桂才与柳州市城管执法局的强制拆除行为有利害关系，是本案适格的原告。柳州市城管执法局、柳州市政府的答辩意见与事实不符，一审法院不予采信。 一审法院判决：一、确认柳州市城市管理行政执法局强制拆除韦桂才位于柳州市鱼峰区雒容镇半塘村坪地屯的房屋及柳州市人民政府2018年12月26日作出的柳政复字〔2018〕112号行政复议决定违法；二、案件受理费50元由柳州市城市管理行政执法局负担。 上诉人柳州市城管执法局上诉称，1.被上诉人韦桂才主体不适格。韦桂才在一审法院起诉时欲证实其具有原告主体资格的身份仅仅只有《宗地图》、村委《证明》。然而，《宗地图》及《证明》的真实性、合法性、有效性均未得到确认。该《宗地图》上没有加盖任何的公章或签字予以证实其出处，无法证实涉案房屋的权利人即为韦桂才。而韦桂才提交的所谓村委《证明》同样无法证实印章的真实性，也无相关经办人的签章，无法核实其真实性。《证明》中还称韦桂才是在自家的宅基地上建造的房屋，却未见韦桂才提交任何相关的宅基地使用权证书予以证实，由此可见，该《证明》欲证实的内容并非是客观事实。因此，该《证明》不具有证明效力，一审法院仅凭尚未确认真实性的证据作为本案认定主体资格身份的依据显然不足。 2.本案涉案房屋属于违法建筑，依法应当予以拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除”，第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。《行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。上诉人对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物实施强制拆除具有法定的职权。上诉人对涉案房屋未取得建设工程规划许可证建设建筑物的认定事实清楚，属于违法建筑。上诉人根据该事实，向违法建筑的所有人、建设人或管理人(覃永德)发出《责令停止违法行为通知书》、《行政执法调查通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、《强制执行催告书》、《责令限期拆除违法建设公告》，在涉案房屋所有人、管理人或建设人对违法建筑物未自行拆除的情况下，上诉人作出行政强制执行决定，并发出《强制执行决定书》对涉案违法建筑实施强制拆除，上诉人的行政强制拆除程序符合《行政强制法》关于行政机关强制执行程序的规定。本案的涉案房屋即属于违法建筑，上诉人依法对涉案违法建筑物实施的强制拆除行为，事实清楚，程序合法，适用法律正确，其行政行为合法。一审法院就本案涉案建筑物是否属于违法建筑物未进行审查，违反了法定程序，属于遗漏查明案件相关事实。 3.上诉人在对涉案房屋进行勘验时，程序合法、公开、公正。上诉人在到现场勘验之前，己经向涉案违法建筑物的建设人、所有人或管理人下发了《调查通知书》、《责令停止违法行为通知书》，责令涉案房屋的建设人、所有人或管理人携带相关证件材料到上诉人处配合调查。随后，上诉人按照法定程序对涉案的违章建筑物进行了现场勘验，在见证人在场见证的情况下对涉案的违法建筑物进行了现场测绘、拍照、制作现场笔录，确认涉案房屋是否属存在违法、违规的情况，在此程序中，并未规定必须要在涉案房屋的建设人、所有人或管理人在场的情况下方可对涉案房屋进行拍照、测量。因此，不存在一审法院认定的上诉人进行的现场勘验程序不公正的情形。 4.上诉人在实施强制拆除前已履行法定义务。①实施强制拆除前，上诉人向涉案房屋所有人发出了各个阶段程序的法律文书，在文书中均载明了相关权利人的权利及义务，但直至上诉人组织强制拆除前均未有人到上诉人处提出申辩或陈述。上诉人是按照法定程序，在已尽到充分保障了相关权益人权益的情况下才将本案涉案的违法建筑物进行强制拆除，程序合法、有据。②上诉人并未违反行政时效原则，我国现行法律并未对强制拆除的时效进行明确规定。综上，请求二审法院撤销（2019）桂7101行初53号行政判决书的判决，并依法改判驳回韦桂才在一审的全部诉讼请求。由韦桂才承担本案一、二审诉讼费。 被上诉人韦桂才辩称，1.其为适格诉讼主体，一审法院查明事实正确。关于村委会出具的《证明》已经证明了其为房屋的所有权人，如上诉人否认公章的真实性，其应当提供相反的证据证明，在没有相反证据证明的情况下其也可以向法庭申请公章的真实性进行鉴定。然而，在一审时，上诉人不仅未提交证据，也没有申请对公章真实性进行鉴定，应视为该证明是真实合法有效的。此外，上诉人在一审时提供的证据勘验笔录所包含的照片经被上诉人确认该照片中的房屋确实为被上诉人所有。被上诉人也已经提供证据证明其房屋是被上诉人强行拆除。因此，被上诉人是本案的适格原告。2.上诉人拆除被上诉人的房屋违法，在拆除前其没有履行告知义务，也没有向被上诉人送达责令限期拆除通知，更没有对房屋的所有人和房屋现状以及房屋建设情况进行调查，在拆除前也没有责令被上诉人拆除，而是由上诉人直接拆除。暂且不论被上诉人的房屋是否合法，上述程序上诉人均应当履行，但在本案中，上诉人未履行以上程序，属程序违法。3.被上诉人的房屋不是违章建筑，上诉人是坪地屯村民生来享有坪地村村民的一切权利，在成家后有权利在村集体分配的宅基地上建造自己的房屋，被上诉人的建房符合农村一户一宅的法律规定。4.按照现行的法律体制，对违章建筑的违法认定应该由有权机关作出认定，并且涉及民生且利益重大，对农村房屋建设时间较久，或因客观情况，未能取得房产证，是否是违法违章建筑的认定，不仅要考虑法律适用更应当结合当时的村情来综合判断。上诉人并未提供该方面的证据证明被上诉人的房屋是违法违章建筑。其应当承担举证不能的法律责任及后果。一审法院判决正确。 一审被告柳州市政府诉称，其坚持一审时的意见，即根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，柳州市政府有权复议韦桂才不服柳州市城管执法局作出行政行为的申请。柳州市城管执法局对违法的建筑作出责令限期拆除决定后，当事人逾期不拆除，依法强制拆除当事人的违法建筑，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，依法应当予以维持。柳州市政府作出的柳政复字〔2018〕112号复议决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当。 本案二审期间，韦桂才对一审认定的事实无异议，柳州市城管执法局及柳州市政府均对一审认定的“决定将位于雒容镇××地屯韦桂才的房屋作为无主房屋责令限期拆除”有异议，其认为由于涉案违法房屋的建设人、所有人、管理人未配合调查及处理，对该涉案违法房屋应作为无主房屋责令限期拆除。柳州市城管执法局当庭提交光盘两张，拟证明其已对拆迁现场进行录像，并通知涉案违法房屋所有人及管理人到场。韦桂才当庭提交房屋拆除现场废墟照片几张，拟证明其屋内冰柜在强拆时被埋。经质证，柳州市城管执法局及柳州市政府认为韦桂才提交的材料超过了举证期限，且不能证实是涉案房屋拆除现场。柳州市政府对柳州市城管执法局提交的材料无异议，韦桂才认为该材料不属于法律规定的新证据，已超过举证期限，且只能证明拆除房屋时韦桂才在场，不能证明执法局事先通过张贴文书或其他方式通知了韦桂才。 经审查，一审法院确认的证据合法、有效，可以作为定案依据。二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。柳州市城管执法局在二审提交的拆除现场视频光盘具有合法性和真实性，且与涉案强制拆除事实有关联，应予以认定。韦桂才提交的照片与本案待证事实无关，本院不予采纳。 本院认为，根据《行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权；根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据桂政函〔2005〕220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第一条、第二条的规定，城市管理行政执法局具有行政执法主体资格，包括行政处罚权、强制拆除等。因此，柳州市城管执法局在本案中主体合法，本院予以确认。 关于韦桂才主体是否适格的问题。经查，柳州市鱼峰区雒容镇半塘村村民委员会出具的《证明》，载明韦桂才所建房屋的面积、所处位置，且有半塘村委会的签名及盖印，能证实该份证明的真实性，结合宗地图、现场照片等材料足以认定本案的涉案房屋为韦桂才所有。 关于柳州市城管执法局对涉案建筑物的拆除是否合法的问题。经查，依照《行政强制法》第四十四条的规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”可知，有关部门对违法建筑物等需要强制拆除的，受《行政强制法》第四十四条规定的复议或起诉期限届满的限制，应当在法定期限届满后，被执行人仍未自行拆除也未提起复议或诉讼的才能强制拆除。本案中，柳州市城管执法局于2018年8月21日作出《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》，载明“房屋的建设人或所有人、管理人如不服该决定，可以在收到决定书之日起六十日内申请复议或提起诉讼，复议或者诉讼期间不停止决定的执行”，却于作出该决定书的次日即将涉案房屋拆除，其在该强制执行决定未过法定的起诉期限或者复议申请期限的情况下就采取强制执行，显然不当，属程序违法。柳州市政府维持柳州市城管执法局强制拆除行为的复议决定亦应当确认违法。一审法院虽未对此进行评判，但鉴于其确定违法的判决结果正确，本院予以维持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案一审受理费50元（韦桂才已预交）及二审受理费50元（柳州市城市管理行政执法局已预交），全部由柳州市城市管理行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  桂 彤 审 判 员  廖防修 审 判 员  贝黄欢 二〇一九年十月十八日 法官助理  苏 哲 书 记 员  唐览月 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；