湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1550号上诉人（原审原告）：唐顺国，男，1956年8月29日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区。委托代理人：王世峰，北京渊博律师事务所律师。上诉人（原审被告）：永州市零陵区自然资源局（原永州市国土资源局零陵分局）。住所地：湖南省永州市零陵区潇水中路191号。法定代表人：唐朝晖，局长。委托代理人：李国发，该局工作人员。委托代理人：谭晓东，湖南瑞盈律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：永州市零陵区人民政府。住所地：湖南省永州市零陵区南津中路17号。法定代表人：吴恢才，区长。委托代理人：罗盛华，永州市零陵区司法局副局长。委托代理人：谭晓东，湖南瑞盈律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：永州市零陵区七里店街道办事处。住所地：湖南省永州市零陵区南津北路157号。法定代表人：余红兵，主任。委托代理人：薛志卫，该街道办事处人民调解委员会主任。唐顺国诉永州市零陵区人民政府（以下简称零陵区政府）、永州市零陵区自然资源局（以下简称区自然资源局）、永州市零陵区七里店街道办事处（以下简称街道办）行政强制拆除一案，唐顺国和区自然资源局不服永州市中级人民法院作出的(2019)湘11行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：唐顺佳、原告唐顺国于2012年10月28日与永州市零陵区七里店社区周家组等签订土地转让合同，购买涉案房屋地皮的土地使用权。于2012年10月31日与周锡亮签订购房协议书，购买周锡亮位于零××区××办事处××周家组（七里店社区后面松树山）的老旧房屋。2018年8月13日，永州市零陵区城市管理行政执法局向唐顺佳、唐跃民、原告唐顺国下发永零城管拆字（2018）第06001号《限期拆除通知书》，认定原告唐顺国等未经批准，擅自修建上述房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告唐顺国等于2018年8月20日15时之前自行拆除完毕，逾期不拆除的，该局将依法组织人员进行强制拆除。2018年8月30日，唐顺佳、唐跃民、原告唐顺国（下称乙方）与原永州市国土资源局零陵分局（下称甲方）就上述房屋签订《房屋征收协议书》，主要约定：甲方对乙方实行一次性货币补偿，补偿金额总计380729.96元（其中，房屋重置价355718.96元，搬家费3000元，签约奖励22011元），上述房屋需在2018年8月31日前腾空，交甲方处理。如无特殊情况超过搬迁期限拒不搬迁的，由甲方发出限期腾房通知，超过限期腾房的期限仍不搬迁的，由甲方依法申请人民法院强制执行。协议签订后，区自然资源局按照约定支付了上述款项。2018年11月26日，零陵区棚户区改造项目土地和房屋征收第二工作组向唐顺佳、唐跃民、原告唐顺国下发《限期搬迁通知书》。该通知指出，根据房屋征收协议，涉案房屋征收拆迁款已经到位，为确保棚改项目建设工程顺利实施，现通知唐顺佳、唐跃民、原告唐顺国于2018年11月27日至29日三天内将房屋搬迁腾空，逾期造成一切后果自负。2019年1月11日，区自然资源局组织人员强制拆除了涉案房屋。唐顺国不服，于2019年4月4日向法院提起行政诉讼。请求：确认零陵区政府、区自然资源局、街道办强制拆除唐顺国名下位于湖南省××区××办事处××周家组房屋的具体行政行为违法。原审认为，本案的焦点为：1.谁是本案的适格被告；2.被诉拆除行为是否违法。现评析如下：首先，关于谁是本案适格被告的问题。区自然资源局就涉案房屋签订了《房屋征收协议书》。在按协议约定支付相应的补偿款后，唐顺国等人未按约定在2018年8月31日前腾空并交付房屋。相关部门根据房屋征收协议于2018年11月26日向唐顺国等人下发《限期搬迁通知书》，催告并责令唐顺国于2018年11月29日前搬迁腾空房屋。唐顺国未按限期搬迁通知的要求交付房屋。区自然资源局遂于2019年1月11日组织人员强制拆除了唐顺国等人的涉案房屋。《房屋征收协议书》《限期搬迁通知书》等证据足以证实区自然资源局是实施强制拆除涉案房屋的主体，且区自然资源局在庭审中自认于2018年11月9日拆除了该村王满华的房屋，故该院依法确认区自然资源局是本案适格的被告。唐顺国主张零陵区政府、街道办亦是拆除责任主体，但未提供有效证据证实。即使零陵区政府、街道办的相关人员参与工作，也仅仅是协助拆除，不是被诉拆除行为的责任主体。唐顺国针对零陵区政府、街道办的起诉，属多列被告，该院依法裁定驳回该起诉。其次，关于被诉拆除行为是否违法的问题。区自然资源局在未取得相应征地批文的情况下，强制拆除涉案房屋，没有强拆依据。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》的规定及房屋征收协议书的约定，区自然资源局应当申请法院强制执行，区自然资源局未申请法院强制执行，自行强行拆除涉案房屋，违反了法定程序。故唐顺国提出确认区自然资源局强拆行为违法的请求，该院依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，判决：一、驳回原告唐顺国对被告零陵区政府、街道办的起诉；二、确认被告区自然资源局于2019年1月11日强制拆除原告唐顺国等人位于永州市零××区××办事处××周家组房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告区自然资源局负担。唐顺国不服，提起上诉称：一、一审认定零陵区政府和街道办作为一审被告主体不适格，该认定错误。零陵区政府、街道办应当对违法强制拆除行为承担责任。1.零陵区政府是组织实施强拆行为的行政主体，依法应当承担责任。2.街道办实际参与了强制拆除，应当对该行为结果承担责任。二、区自然资源局与上诉人签订《房屋征收协议书》的事实基础是基于被上诉人的违法征收并非基于其他事由，应予以纠正。3.唐顺国的房屋不存在违反《中华人民共和国城乡规划法》的情形，不属于违法建筑，一审认定事实错误，应予以纠正。请求：1.撤销一审判决第一项，确认零陵区政府和街道办作为一审被告主体适格，并确认零陵区政府、街道办对违法强制拆除上诉人房屋的行为与区自然资源局承担连带责任。2.确认一审审理查明的事实错误，并予以纠正；3.本案诉讼费由被上诉人承担。区自然资源局不服，提起上诉称：一、涉案房屋拆除行为不属于基于集体土地征收而实施的行政强制行为。唐顺国作为非集体经济组织成员擅自购买集体土地用于房屋建设，其行为应认定为非法占用集体土地。同时，涉案房屋亦未办理建设工程规划许可手续，已有相关部门认定为违法建筑并责令限期拆除。唐顺国既不属于征收安置补偿对象，涉案房屋及土地也未纳入零陵区棚户区改造征收补偿范围。二、区自然资源局与唐顺国已经订立协议拆迁合同，涉案房屋拆除行为系合同的履行行为，不属于行政诉讼的受案范围。请求：1.撤销一审判决；2.改判驳回唐顺国的诉讼请求。零陵区政府口头答辩称：唐顺国的上诉没有事实和法律依据，一审判决适用法律正确，认定事实清楚。对唐顺国的房屋征收与拆除并非基于零陵区政府的棚改，而是区自然资源局针对规划范围内的违法建筑清理整治。唐顺国的房屋属于违法建筑，唐顺国本人不是当地的集体经济组织成员。对唐顺国房屋的补偿是基于人道主义的关怀，与棚改没有关联性。请求驳回唐顺国的上诉。街道办答辩称：街道办不是本案的适格被告。1.街道办不是行政区域的一级政府，除接受政府的委托外，无行政执法权。2.街道办无法人资格，没有单独执法权，在本案中也没有行使执法权。在本案中，街道办没有作出任何具体的行政行为，没有任何违法之处。请求驳回唐顺国的上诉请求。当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。一审认定的案件事实本院予以确认。本院另查明：唐顺国、唐顺佳、唐跃民于2018年8月30日，与原永州市国土资源局零陵分局就涉案房屋的征收补偿签订了《房屋征收协议书》。2019年1月11日，在拆除涉案房屋的过程中，因发生事故，房屋没有全部拆完。2019年5月16日，唐顺国、唐顺佳、唐跃民对《房屋征收协议书》不服，向法院提起诉讼，请求确认《房屋征收协议书》无效。湖南省道县人民法院于2019年7月18日作出（2019）湘1124行初38号行政判决，确认《房屋征收协议书》无效。区自然资源局不服，向永州市中级人民法院提出上诉。该院于2019年9月29日作出（2019）湘11行终238号行政判决，以《房屋征收协议书》涉及的土地不在政府批准征收的范围内，故在涉案土地未被征收的情况下，区自然资源局与唐顺国、唐顺佳、唐跃民签订《房屋征收协议书》的行为属重大且明显违法情形为由，判决驳回上诉，维持原判。该判决已经发生法律效力。零陵区棚户区改造项目土地和房屋征收第二工作组系区自然资源局设立的临时机构。本院认为，一、关于拆除主体的问题根据本院查明的事实看，涉案房屋的拆除发生在《房屋征收协议书》签订并履行之后，唐顺国、唐顺佳、唐跃民诉区自然资源局《房屋征收协议书》无效之前。从2018年8月30日的《房屋征收协议书》约定看，唐顺国、唐顺佳、唐跃民领取了补偿款后，应腾空房屋交区自然资源局处理。2018年11月26日零陵区棚户区改造项目土地和房屋征收第二工作组对唐顺国、唐顺佳、唐跃民作出了《限期搬迁通知书》。区自然资源局诉讼中亦陈述，拆除涉案房屋系履行《房屋征收协议书》的行为，且零陵区政府、街道办均否认实施了强拆行为，唐顺国亦没有充分的证据证明是零陵区政府、街道办实施了拆除行为，故一审认定区自然资源局是本案强制拆除涉案房屋的主体并无不当。二、关于拆除行为是否合法的问题区自然资源局认为拆除房屋的依据是《房屋征收协议书》，但永州市中级人民法院生效判决已经确认《房屋征收协议书》无效，故区自然资源局2019年1月11日的强制拆除行为缺乏事实依据。一审确认区自然资源局强制拆除涉案房屋违法于法有据，依法应予维持。综上所述，原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。唐顺国的上诉理由不能成立，本院不予支持。区自然资源局认为涉案房屋拆除行为系合同的履行行为，不属于行政诉讼的受案范围的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人永州市零陵区自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  夏 阳审判员  赵 旻二〇一九年十月二十二日书记员  庞亦芝