安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)皖行终1164号上诉人（一审原告）周海水，男，1974年9月3日出生，汉族，户籍地安徽省萧县。委托代理人张金达，北京来硕律师事务所律师。委托代理人张方隅，北京来硕律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）安徽省萧县人民政府，住所地安徽省萧县龙城镇大同街138号，统一社会信用代码11341322752962659Ｍ。法定代表人武戈，该县县长。被上诉人（一审被告）安徽省萧县房屋征收办公室，住所地安徽省萧县龙城镇淮海路中段，统一社会信用代码12341322MB0Q08671E。法定代表人许彦，该办公室副主任。上诉人周海水因诉安徽省萧县人民政府（简称萧县政府）、安徽省萧县房屋征收办公室（简称萧县征收办）房屋行政强制拆除一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2019）皖13行初77号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。周海水向一审法院起诉称，其在萧县龙城镇拥有房屋一处，面积为628.8平方米，院落面积为78平方米，位于萧县政府作出的萧政秘〔2018〕23号《关于征收陈沟棚改三期项目范围内房屋及附属物的决定》载明的征收范围之内，编号为F62。2018年11月22日，在未与其签订征收补偿协议、未履行任何法律手续、未出示任何合法许可强制拆除房屋证明文件的情况下，萧县政府、萧县征收办、安徽省萧县龙城镇人民政府（简称龙城镇政府）将其房屋强制拆除，至今仍未予任何安置补偿。萧县政府、萧县征收办、龙城镇政府强制拆除房屋的行为没有任何事实和法律依据，且程序违法，严重侵害了其合法权益，给其及家人造成了巨大损失。请求确认萧县政府、萧县征收办、龙城镇政府强拆行为违法。一审法院经审理查明，2018年2月28日，萧县政府作出萧政秘〔2018〕23号《关于征收陈沟棚改三期项目范围内房屋及附属物的决定》，决定对陈沟区域311国道两侧房屋及附属物进行征收。周海水的房屋在征收项目范围内，编号为F62，于2018年11月22日被拆除。一审法院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该规定确立的举证责任分配原则，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为是由被告作出的基本义务；对行政行为是否由被诉行政机关作出等事实，应当达到清楚而有说服力的标准。本案中，周海水虽提供了视频录像及照片等证据，但不能证明萧县政府及萧县征收办工作人员在拆除现场，也不能证明该拆除行为是由萧县政府、萧县征收办组织实施；且在本案审理过程中，龙城镇政府当庭认可周海水房屋由其实施拆除，龙城镇政府作为乡镇一级人民政府，具有独立承担责任的能力，故其应为本案适格被告。关于周海水主张萧县政府、萧县征收办亦应为本案被告的理由，其提供了该院作出的（2019）皖13行初4号行政判决，经审查，在强制拆除案件中，所遵循的归责原则为“谁行为，谁负责”，即哪个行政机关实施的行政行为，由该机关承担责任。在前述案件审理期间，因强制拆除已发生，而萧县政府未能举证证明其并非强拆行为实施主体，也无其他行政机关认可实施了行为，该院系依据举证不能的归责原则及行政行为受益原则，推定萧县政府为强制拆除行为的主体。而本案中，作为被告之一的龙城镇政府在诉讼中已经自认拆除行为系其实施，故不应再适用推定原则，周海水的此项理由不能成立，该院不予采信。萧县政府、萧县征收办认为其并非本案适格被告的理由成立，该院予以支持。周海水对萧县政府、萧县征收办的起诉应予驳回。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定驳回周海水对萧县政府、萧县征收办的起诉。周海水上诉称，一审裁定认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。1、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，萧县政府及萧县征收办作为征收主体及征收部门，应当对强制拆除行为承担法律责任。2、其提交的证据可以证明萧县政府、萧县征收办是强制拆除行为的受益方，萧县政府、萧县征收办应对违法行为承担法律责任。3、龙城镇政府的自认目的在于规避萧县政府、萧县征收办责任，该自认不能阻却萧县政府、萧县征收办承担法律责任。请求撤销一审裁定，指令一审法院或有管辖权的法院继续审理本案。萧县政府、萧县征收办未向本院提交书面答辩意见。周海水在一审中向法庭提交了以下证据：1、萧县政府萧政秘〔2018〕23号《关于征收陈沟棚改三期项目范围内房屋及附属物的决定》；2、事先告知书；3、房屋强拆前后照片；4、强拆现场光盘一张，以上证据证明其房屋在征收范围内，有权对侵害其合法权益的行为提起诉讼，原告主体适格；萧县政府、萧县征收办、龙城镇政府共同实施拆除行为，被告主体适格；强拆行为无事实和法律依据，属违法行为。5、安徽省宿州市中级人民法院（2019）皖13行初4号行政判决书，证明在同一区域的房屋的强拆行为已被生效判决确认由萧县政府承担责任。萧县政府、萧县征收办在一审中未向法庭提交证据。上述证据均随案移送本院，本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，周海水对拆除其征收编号为F62房屋提起的行政诉讼，安徽省宿州市中级人民法院于2019年6月25日作出（2019）皖13行初77号行政判决，以龙城镇政府未提交证明拆除行为合法的证据为由，确认龙城镇政府强制拆除周海水房屋的行为违法。该判决已经发生法律效力。本院认为，在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。所谓“谁行为，谁被告”，既包括行政机关作出一个法律行为，也包括行政机关作出一个事实行为；既包括行政机关作出一个拒绝决定，也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定，那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为，原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，周海水认为萧县政府、萧县征收办实施了强制拆除行为，但萧县政府、萧县征收办对此明确予以否认；周海水一审中提供的照片，仅能证明其房屋被强制拆除的事实，不能直接证明萧县政府、萧县征收办实施了强制拆除行为；其提交的萧县电视台制作的2018年11月7日萧县新闻视频，因周海水的房屋被拆除时间为2018年11月22日，不能证明萧县政府、萧县征收办对周海水的房屋组织实施了拆除行为。故周海水提交的证据尚不能证明萧县政府、萧县征收办组织实施了强制拆除行为。鉴于涉案被拆除房屋在萧县政府萧政秘〔2018〕23号《关于征收陈沟棚改三期项目范围内房屋及附属物的决定》确定的征收范围内，龙城镇政府系征收实施单位，该镇政府在一审庭审中当庭认可其实施了涉案房屋拆除行为，故周海水对萧县政府、萧县征收办的起诉，缺乏事实根据，依法应予驳回。本案系因房屋强制拆除引发的行政诉讼，根据本院另查明的事实，安徽省宿州市中级人民法院以龙城镇政府为被告对涉案强制拆除行为已经进行了实体审理，作出（2019）皖13行初77号行政判决，确认龙城镇政府强制拆除周海水房屋的行为违法，该判决已经发生法律效力。故周海水因房屋强制拆除可能导致的损失可依据上述生效判决，向有管辖权的法院提出相应的赔偿请求。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。周海水的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年十月二十五日法官助理戴红书记员奚雨杭附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。