广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤09行终129号上诉人(原审原告)陈广永，男，1949年6月28日出生，汉族，住高州市**********。委托代理人陈雪梅，女，1979年1月7日出生，汉族，住茂名市茂南区***********，系陈广永的儿媳妇。被上诉人（原审被告）高州市自然资源局，住所地：广东省高州市*****。法定代表人温同新，局长。委托代理人陈世筹，男，高州市自然资源局干工作人员。委托代理人黄万儒，男，高州市沙田国土资源所工作人员。上诉人陈广永因诉被上诉人高州市自然资源局（以下简称高州自然局）土地行政登记纠纷一案，不服茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，夏淑焕作为被诉行政行为的相对人，在其领取本案被诉的集体土地使用证时就应知道其权利被侵害，但夏淑焕在2019年1月7日才向原审法院提起行政诉讼，已明显超过6个月的法定起诉期限。且根据陈广永的陈述可知其于2017年6月至7月期间获知该证内容并告知夏淑焕，即夏淑焕最迟在2017年7月已知道本案被诉行政行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，原告的起诉亦已超过法定起诉期限且无正当理由，应裁定驳回起诉。关于原告申请笔迹鉴定的问题，经查明本案原告起诉已过法定起诉期限，本案不再进入实体审理，故没有对“夏淑媛”的笔迹进行鉴定的必要，原审法院在此一并驳回原告的鉴定申请。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用上诉人陈广永不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、一审裁定认定事实错误。2000年12月10日，高州市人民政府发给夏淑焕高集用(2000)字第1014**号《集体土地使用证》、高集用(2000)字第101**号《集体土地使用证》项下土地登记为农村集体土地，土地所有者为东区居委会，存在土地权属性质登记错误。因为涉案土地是于1968年11月23日政府划拨给夏淑焕建房，即公地建房。1985年1月7日，原高州县人民政府为涉案土地上的房屋核发了房证字№2**号《广东省房产所有证》，上诉人的建房用地位于马头岭马尾林场土地范围内，原高州县人民政府已向该范围内土地发放了高府林证字第№00**号山林权证。但被上诉人将上诉人建房的用地登记为东区居委会集体所有土地，存在登记错误。又因夏淑焕文盲无文化，被上诉人发给夏淑焕的集体土地使用证也就从未看过便一直放在家里。其实，被上诉人并无证据证明夏淑焕何时领取证和何时发证给夏淑焕签收。虽然2018年4月16日上诉人向高州市法制局作过询问笔录，于2017年7月才知道发证。但夏淑焕于2017年9月7日、2017年10月23日已向高州市国土资源局先后提出申请将高集用(2000)字第101**号、高集用(2000)字第1014**号《集体土地使用证》的集体权属性质更正为“国有土地使用权”的信访事项。2017年10月25日，原高州市国土资源局作出高国土资信(2017)第152号《信访事项不予受理告知书》。2018年4月12日，夏淑焕不服登记发证向高州市人民政府提出行政复议申请，高州市人民政府于2018年4月17日作出高州府行政复决[2018]16号《不予受理行政复议申请决定书》。2018年5月2日，上诉人通过向茂名市信访局信访，该局根据《信访条例》的相关规定，对此信访事项不予受理，告知向依法有权处理的人民法院提起诉讼。这时上诉人才知道要向法院起诉。因此，上诉人从2017年7月知道被上诉人发的是集体土地证后，于2017年9月7日就开始先后向高州市国土局、高州市人民政府法制局、茂名市信访局提出土地登记申请和行政复议土地权属性质变更登记无果，然后再根据2018年5月2日茂名市信访局作出的不予受理的告知书告知不予受理，夏淑焕于2018年9月22日亲笔签写《行政起诉状》向茂名市茂南区人民法院提起行政诉讼，但又因行政起诉状合为一案请求依法撤销两个证号的《集体土地使用证》，而立案庭要求上诉人重新分别两个证号提起诉状，上诉人因此反反复复被折腾来回高州茂名两地，由年逾九十高龄的夏淑焕无奈签写行政起诉状及授权委托手续，经过几个月时间都未能立成案，最后法院要求夏淑焕亲自到茂南区法院立案庭表态决定起诉和执笔签写行政起诉状及相关手续，于2019年1月7日向茂南区法院提起行政诉讼，该院于同日立案受理。但是，上诉人好不容易立了行政案，并于2019年5月14日公开开庭审理了本案，一审法院却认为上诉人的起诉时限已超过法定起诉期限且无正当理由，裁定驳回起诉。如上所述，上诉人超期起诉是因为反复信访和过于相信政府部门会有错必纠更正处理本案的客观原因造成，并非上诉人的主观过错造成在法定期限内不起诉的。二、一审裁定引用法律错误。本案是因不动产提起诉讼的，据《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，也未超过二十年的起诉期限。更何况夏淑焕于2018年5月根据茂名市信访局作出的《信访事项不予受理告知书》中告知陈广永向依法有权处理的人民法院提起诉讼。故原审判决以上诉人超过起诉期限所作的裁定，应属适用法律错误。三、被上诉人的土地登记行政行为损害了国家利益，上诉人使用的本是“国有土地”，而行政登记为“集体土地”，该行为不是保护国有资产，而是让国有资产流失，该行政行为违法无效。法院应当依法立案受理保护上诉人的土地使用权益，更主要是维护了国家利益不受侵犯。综上所述，一审裁定认定事实和适用法律法规错误，上诉人请求二审法院查清事实，依法撤销一审行政裁定，支持上诉人的一审诉讼请求，或者依法改判。被上诉人高州市自然资源局辩称：一、本局的上述发证的权力来源清楚。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定：农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。本局的上述发证就是依据该法律规定和高州市人民政府的授权进行的，可见，上述发证的权力来源清楚。二、本局的上述发证土地来源清楚。根据相关地籍档案记录，该宗登记发证的土地来源有：沙田镇人民政府和陈广永所在地的高州市沙田镇东区居民委员会出具的《土地权属证明书》予以证明，该宗发证的土地来源清楚。三、该宗登记发证的程序合法。根据国家土地管理局1996年2月1日起施行的《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：土地登记申请，地籍调查、权属审核，注册登记、颁发或者更换土地证书。夏淑媛的地籍档案存下的发证材料，有夏淑媛的土地登记申请书、地籍调查土地登记审批表等资料，可见上述发证程序合法。由于陈广永的起诉已超过了法定的期限，故原审法院依法裁定驳回陈广永的起诉是正确的。请求二审法院依法维持我局的上述发证行为和一审裁定。经审理查明，2000年10月5日，夏淑焕向高州自然局(原高州市国土资源局)递交《土地登记申请书》，申请对坐落于高州市沙田镇东区居委会(马头岭边)的70平方米土地使用权进行登记。高州自然局受理其申请后，经过地籍调查、逐级审核审批等程序，于2000年12月10日向夏淑焕颁发了高集用(2000)字第101**号《集体土地使用证》。2019年1月7日，夏淑焕认为涉案土地性质应为国有土地，被上诉人将涉案土地登记为集体土地，存在登记错误，遂向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销被上诉人于2000年12月10日向夏淑焕颁发的高集用(2000)字第101**号《集体土地使用证》。另查明，夏淑焕与第一任丈夫陈福进（已故）育有二子，分别是陈广寿（已故）和陈广永。陈广寿与其妻江秀珍育有儿子陈浩、女儿陈梅。夏淑焕与第二任丈夫李惠明（已故）育有二子一女，分别是李雄、李华和李萍。在本案一审审理期间，夏淑焕于2019年1月30日去世，其子陈广永于2019年5月10日向原审法院提交《近亲属参加诉讼申请书》，申请作为本案原告参加本案诉讼活动。夏淑焕的其他法定继承人未向原审法院申请作为原告参加本案诉讼。在本院二审法庭调查时，陈广永称夏淑焕的其他法定继承人均授权陈广永代夏淑焕继续参加本案诉讼活动。还查明，被上诉人高州市国土资源局于2019年2月16日因机构改革，其职责由新组建的高州市自然资源局承接。本院认为，本案的争议焦点为上诉人陈广永的起诉是否超过法定起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被上诉人向上诉人陈广永的母亲夏淑焕颁发高集用（2000）字第101**号《集体土地使用证》的土地登记行为，属于未告知诉权或起诉期限的行政行为，夏淑焕如对该土地登记行为不服而提起行政诉讼，其起诉期限应从其知道该登记行为的内容之日起计算，最长不得超过一年。由于本案所诉的高集用（2000）字第101**号《集体土地使用证》的发证日期为2000年12月10日，夏淑焕作为该《集体土地使用证》的持证人及土地使用权人，其在取得该《集体土地使用证》时就应当知道该发证行为的内容，故根据上述司法解释的规定，夏淑焕的起诉期限应从2000年12月10日起算一年，至2001年12月10日届满。即使根据发证当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，夏淑焕的起诉期限从2000年12月10日起算二年，至2002年12月10日亦已届满。但是，夏淑焕直至2019年1月7日才向原审法院提起本案行政诉讼，显然既超过上述现行有效的司法解释规定的一年起诉期限，也超过了发证当时有效的司法解释规定的二年起诉期限，且均无正当理由。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，依法应当裁定驳回其起诉。虽然上诉人陈广永以其于2017年才得知被诉行政行为内容主张其起诉并未超期，但因上诉人陈广永作为夏淑焕的法定继承人，其享有的起诉期限应与夏淑焕所享有的起诉期限一致，又因夏淑焕对本案被诉行政行为所享有的起诉期限早已届满，故上诉人陈广永对本案被诉行政行为的起诉期限亦已届满。因此，上诉人陈广永主张其起诉并未超期的理由不成立，该主张缺乏依据，本院不予采纳。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月起诉期限来计算原告的起诉期限欠妥，本院予以纠正，但原审法院以原告超过法定起诉期限且无正当理由为由裁定驳回其起诉，裁定结果正确，本院予以维持。上诉人陈广永的上诉请求缺乏依据，理由不能成立，本院不予支持。因本案并未进入实体审理，上诉人陈广永在本案中主张涉案土地性质登记错误、应为国有土地的诉求，可另循其他途径解决。此外，夏淑焕在一审审理期间去世，原审法院本应通知夏淑焕的其他继承人参加诉讼，但由于陈广永在一审期间无法提供其他继承人的联系方式，在二审庭审时又承诺其已得到其他法定继承人的授权代夏淑焕行使诉讼权利，且夏淑焕提起本案诉讼时已超过法定起诉期限，依法应当裁定驳回其起诉，故本案并未进入实体审理，为节约当事人的诉讼成本及司法资源，避免程序空转，本案亦没有发回重审的必要。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张国平审判员  封桢莉审判员  黄志平二〇一九年九月二十三日书记员  邹君萍