安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）皖01行终618号 上诉人（原审原告）王海，男，汉族，1967年10月18日出生，住安徽省马鞍山市和县。 上诉人（原审原告）陈宗贵，男，汉族，1967年6月2日出生，住安徽省马鞍山市和县。 上诉人（原审原告）李胜，男，汉族，1969年7月1日出生，住安徽省马鞍山市含山县。 共同委托代理人赵为人，安徽韶阳律师事务所律师。 共同委托代理人杨帆，安徽韶阳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）安徽巢湖经济开发区管理委员会，住所地安徽省合肥市巢湖半汤路传媒中心大楼，统一社会信用代码11340100MB0123131E。 法定代表人耿延强，管委会主任。 委托代理人赵元元，安徽承义律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）安徽巢湖经济开发区建设发展局，住所地巢湖市金巢大道。 法定代表人章浩，局长。 委托代理人易乃柳，该局工作人员。 委托代理人赵元元，安徽承义律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）安徽巢湖经济开发区半汤街道办事处，住所地巢湖市潜川路5号。 法定代表人曾翔，办事处主任。 委托代理人黄延福，安徽福达律师事务所律师。 委托代理人王珊珊，安徽福达律师事务所律师。 上诉人王海、陈宗贵、李胜因诉被上诉人安徽巢湖经济开发区管理委员会、安徽巢湖经济开发区建设发展局、安徽巢湖经济开发区半汤街道办事处征收行为违法一案，不服安徽省巢湖市人民法院（2019）皖0181行初26号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2006年3月16日，原地级巢湖市人民政府经安徽省人民政府同意，作出巢政秘〔2016〕15号《关于同意居巢区与含山县部分行政区域调整的批复》，将含山县清溪镇汤卞山村委会、三星村委会赵庄、石罗堡2个村民组及景林村委会新庄、林庄、方庄、景坳郑4个村民组划归居巢区半汤街道办事处（现安徽巢湖经济开发区半汤街道办事处）管辖。并将赵庄、石罗堡、新庄、林庄、方庄、景坳郑6个村民组并入汤卞山村委会。2006年5月10日，安徽省含山县三和木业有限公司与含山县清溪镇人民政府签订《协议书》一份，约定含山县清溪镇人民政府将合巢芜高速路清溪段（含汤卞山村委会）绿色长廊土地使用权、林木使用权、林木所有权转让给安徽省含山县三和木业有限公司。2017年5月16日，安徽省人民政府作出皖政地438号《关于芜湖至合肥国家高速公路××工程（××）建设用地的批复》，批准合肥市人民政府征收、使用合芜高速改扩建建设用地134.4792公顷。其后，安徽巢湖经济开发区建设发展局和安徽巢湖经济开发区半汤街道办事处分别作为征收部门和实施单位对其境内改扩建工程建设用地进行征收，将案涉汤卞山村委会赵庄、石罗堡、林庄的高速公路绿色长廊林木补偿款发放至赵庄、石罗堡、林庄村民组，并将案涉建设用地交付合芜高速公路建设单位施工。王海、陈宗贵、李胜以其通过受让取得位于汤卞山村委会范围内的合芜高速公路绿色长廊95.9亩林木，被告未对其补偿即被砍伐为由，向法院提起诉讼，要求确认被告的砍伐行为违法。另查明，王海、陈宗贵、李胜系安徽省含山县三和木业有限公司的股东，安徽省含山县三和木业有限公司于2018年12月20日经含山县市场监督管理局核准注销。 原审法院认为，一、案涉汤卞山村委会赵庄、石罗堡、林庄的高速公路沿线防护林土地属赵庄、石罗堡、林庄集体所有，其栽种的林木也归赵庄、石罗堡、林庄集体所有。含山县清溪镇人民政府无权处分上述集体土地及林木。2006年3月16日，汤卞山村委会及赵庄、石罗堡、林庄等村民组已划归原居巢区半汤街道办事处管辖。2006年5月10日，汤卞山村委会及赵庄、石罗堡、林庄等村民组与含山县清溪镇人民政府已不存在隶属关系，含山县清溪镇人民政府更是无权处分属于赵庄、石罗堡、林庄等村民组的集体财产。含山县清溪镇人民政府与安徽省含山县三和木业有限公司签订的协议，将合巢芜高速公路汤卞山村委会段绿色长廊土地使用权、林木使用权、林木所有权转让给安徽省含山县三和木业有限公司属无权处分，该约定对财产所有权人汤卞山村委会及赵庄、石罗堡、林庄等村民组不发生效力，安徽省含山县三和木业有限公司并不能依该协议取得案涉土地及林木的相关权益。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告非合芜高速公路汤卞山村委会赵庄、石罗堡、林庄沿线防护林土地使用权、林木使用权、林木所有权人，不是本案行政行为的利害关系人，不具有原告诉讼主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定驳回原告王海、陈宗贵、李胜的起诉。 上诉人王海、陈宗贵、李胜上诉称：一审裁定书确有错误且上诉人的起诉符合起诉条件，因为：一、安徽省含山县三和木业有限公司与含山县清溪镇人民政府签订的《协议书》合法有效，三上诉人有权依据该协议主张案涉林地使用权及林木的相关权益。首先，一审法院以案涉汤卞山村委会赵庄、石罗堡、林庄的高速公路沿线防护林土地属赵庄、石罗堡、林庄集体所有为由，认定栽种的林木也归赵庄、石罗堡、林庄集体所有显属错误。事实上，案涉林地、林木是合芜高速最初修建时，由含山县清溪镇人民政府通过核减农业税费征用集体土地并组织人员栽种形成的。安徽省含山县三和木业有限公司自受让以来，已对案涉林地、林木进行了长达十多年的管理、养护和经营，从未有任何个人或单位提出过任何异议。显然，案涉林地、林木与任何第三方无关。另外，除案涉林地、林木外，安徽省含山县三和木业有限公司从含山县清溪镇人民政府受让的另一部分未涉及行政区划调整的林木，在此次合芜高速改扩建工程施工前已由含山县清溪镇人民政府征收补偿，并无任何个人或单位提出异议，这也足以说明案涉林地使用权、林木所有权与任何第三方无关。此外，案涉林地、林木属于合芜高速沿线绿色长廊工程的组成部分，是含山县清溪镇人民政府根据安徽省政府统一要求组织实施形成的，显然不可能属于沿线众多的农户所有。其次，一审法院以行政区划调整在先案涉转让协议签订在后为由认为含山县清溪镇人民政府系无权处分也不符合本案的事实情况。汤卞山村委会赵庄、石罗堡、林庄并非2006年3月16日被划归居巢区管辖，而是2006年下半年才被正式划归居巢区管辖的。2006年3月16日仅是原地级巢湖市人民政府关于行政区划调整批复文件的落款时间，并非行政区划实际调整的时间。该批复明确要求居巢区人民政府加强对行政区划调整工作的领导，稳妥组织实施行政区划调整工作。显然，行政区划调整的具体实施及完成是在该批复文件作出的较长时间后，含山县清溪镇人民政府并非无权处分。退一步说，即便含山县清溪镇人民政府是在行政区划调整后将案涉林地使用权、林木所有权转让给安徽省含山县三和木业有限公司，也不能当然认定含山县清溪镇人民政府系无权处分。因为，调整的仅是行政区划，相关的财产及财产权利除非办理了移交，否则权利人仍是含山县清溪镇人民政府，在此情况下，含山县清溪镇人民政府当然有权将案涉林地使用权、林木所有权转让给安徽省含山县三和木业有限公司。二、如上述，安徽省含山县三和木业有限公司与含山县清溪镇人民政府签订的《协议书》合法有效，安徽省含山县三和木业有限公司系案涉林地使用权、林木所有权合法、唯一的权利人，当然是本案行政行为的利害关系人。显然，三上诉人具有诉讼主体资格。三、即便含山县三和木业有限公司与含山县清溪镇人民政府签订的《协议书》无效，也不能据此否认三上诉人为了取得案涉林地、林木进行了长达十多年的管理、养护和经营的事实，因此三上诉人与本案行政行为有利害关系，符合起诉条件。四、涉案《协议书》是否有效属于实体审查范畴，因此原审法院以案涉《协议书》无效为由认定三上诉人与本案行政行为不存在利害关系，显然是错误的。且《协议书》属于民事合同，原审法院在行政诉讼程序中直接认定该民事合同无效，超越了行政案件审理范围，属于程序违法。综上，请求：1.撤销一审行政裁定，指令巢湖市人民法院继续审理；2.本案诉讼费用由三被上诉人承担。 被上诉人安徽巢湖经济开发区管理委员会、安徽巢湖经济开发区建设发展局共同辩称，根据省民政厅民地字〔2006〕42号批复、巢湖市人民政府巢政秘〔2006〕15号批复（2006年3月16日印发）的内容，自2006年3月16日起，上诉人诉称的赵庄、石罗堡村民组已不属于含山县清溪镇政府管辖，上诉人与清溪镇政府于2006年5月10日订立的《协议书》无效。故上诉人不是本案行政行为的相对人或利害关系人，其主张被上诉人行政行为违法无事实和法律依据。其次，因上诉人与清溪镇政府签订的协议无效，针对协议无效产生的过错责任和赔偿责任是另一法律关系，与本案的行政管理纠纷无关。另，如三和木业公司就《协议书》向合同相对人支付对价及履行协议产生的损失应当由合同的相对人进行责任承担，属于民法的管理范畴。综上，上诉人不是本案行政行为的相对人或利害关系人，不具有诉讼主体资格，请求驳回上诉请求。 被上诉人安徽巢湖经济开发区半汤街道办事处辩称，上诉人在上诉状中称其对林木进行十多年的管理和经营，但是没有证据证明，案涉高速公路沿线防护林及土地均属于汤卞山、赵庄、石罗堡所有，清溪镇人民政府无权处置该土地及林木，且相关补偿已经向汤卞山村委会、赵庄等村民补偿到位，被上诉人的行为并未违法，无需赔偿上诉人的任何损失。其他意见同第一、二被上诉人的答辩意见。 被上诉人安徽巢湖经济开发区管理委员会、安徽巢湖经济开发区建设发展局向一审法院提供以下证据：1.关于同意居巢区与含山县部分行政区域调整的批复。证明2006年3月16日，原巢湖市人民政府已经将涉案区域赵庄等2个村民组划归居巢区半汤街道办事处管辖，原告主张的协议书系清溪镇人民政府与原告2006年5月10日签订，该土地使用权、林木所有权转让属清溪镇人民政府无权处分的不合法行为，该协议无效；证据2.安徽省发改委关于Ｇ5011芜合高速公路林头至陇西扩建工程可行性研究报告的批复。证明被告征收行为合法。 被上诉人安徽巢湖经济开发区半汤街道办事处向一审法院提供以下证据：1.统一社会信用代码。证明主体资格；2.巢湖市人民法院（2018）皖0181民初4865、4866号民事裁定书，证明本案所涉林木被砍伐完全合法，同时林木的砍伐不是街道办事处决定和实施。3.安徽省发改委文件《安徽省发改委关于Ｇ5011芜合高速公路林头至陇西扩建工程可行性研究报告的批复》及相关票据，证明案涉林木系合芜高速公路拓宽改造工程需要征收、砍伐并依法进行补偿。4.巢湖市人民政府巢政秘〔2016〕15号《关于同意居巢区与含山县部分行政区域调整的批复》等，证明林木所涉的村民组在2006年3月16日已经划归原居巢区半汤办事处管辖，含山县清溪镇人民政府在2006年5月10日已经无权实施与含山县三和木业有限公司签订所谓《协议书》，将案涉土地使用权及林木所有权进行转让，三原告不是适格的原告。 上诉人王海、陈宗贵、李胜向一审法院提供以下证据：1.王海、陈宗贵及李胜的身份证复印件各一份，安徽省含山县三和木业有限公司工商登记信息查询单及准予注销登记通知书、清算报告、股东会决议各一份，证明：三原告系安徽省含山县三和木业有限公司的股东；安徽省含山县三和木业有限公司已于2018年12月20日经含山县市场监督管理局核准注销,原属于安徽省含山县三和木业有限公司的所有财产及各项权益等依法均应由三原告共同享有。2.含山县清溪镇人民政府情况说明一份、协议书一份、原地级巢湖市人民政府关于部分行政区域调整的批复一份，证明：（1）2006年5月10日，安徽省含山县三和木业有限公司与含山县清溪镇人民政府签订了《协议书》一份，约定含山县清溪镇人民政府将合巢芜高速路清溪段绿色长廊土地使用权、林木使用权、林木所有权转让给安徽省含山县三和木业有限公司，转让费用为6万元，并约定了第一轮采伐期限至2018年5月10日，并可续期；（2）2006年，经省政府同意、省民政厅批复，原告受让取得的绿色长廊赵庄、石罗堡段所在的含山县清溪镇三星村委会赵庄、石罗堡2个村民组随同含山县清溪镇汤卞山村委会被划归居巢区半汤街道办事处管辖，并被并入汤卞山村委会。3.巢湖市人民法院（2018）皖0181民初4865号民事裁定书及该案庭审笔录各一份，巢湖市法院（2018）皖0181民初4866号民事裁定书及该案庭审笔录各一份，汤卞山村委会向巢湖市法院提交的合芜高速拓宽绿色长廊意杨树统计表及意杨树征收补偿款申请单7页、意杨树征收补偿款支付申请书一份，证明：三被告在没有征得安徽省含山县三和木业有限公司同意、也未对安徽省含山县三和木业有限公司予以补偿的情况下，将安徽省含山县三和木业有限公司所有的林木全部砍伐。4.合肥市四环林业勘察设计咨询有限公司评估报告一份，证明：经合肥市四环林业勘察设计咨询有限公司评估，原告的经济损失为53万元。5.清溪镇人民政府与原告签订的林木补偿协议书一份，证明：安徽省含山县三和木业有限公司从清溪镇人民政府受让取得的另一部分未涉及行政区划调整的林木，在此次合芜高速扩建工程施工前已被清溪镇人民政府征收补偿。 上述证据均随案移送本院，二审期间当事人均未向本院提交新的证据。 经审理查明，本院对一审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，既不能过分扩大理解，认为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织都有利害关系，也不能过分限制理解，将“可能性”扩展到必须要有充分证据证实被诉行政行为影响其实体权利。对于“利害关系”的认定需要综合考虑案件情况以及当事人的诉讼请求来予以确定，首先，应将当事人是否具有法律保护的权益作为判定当事人是否具有原告主体资格的重要标准；其次，在当事人确有法律可保护权益的情况下，还需要考虑该权益是否应当通过本案的行政诉讼来保护。在有些情况下，即使当事人具有可保护的法律权益，但该权益应当通过其他诉讼等方式来保护，则当事人虽然有法律保护的权益，但针对行政诉讼仍不具有原告主体资格。 本案中，上诉人主张其为合芜高速公路汤卞山村委会赵庄、石罗堡、林庄沿线防护林土地使用权、林木使用权、林木所有权人，与本案行政行为存在利害关系，尚证据不足。上诉人认为其作为安徽省含山县三和木业有限公司股东与涉案行政行为具有利害关系的事实依据在于安徽省含山县三和木业有限公司于2006年5月10日同含山县清溪镇人民政府签订协议，将涉案土地使用权、林地使用权、林木所有权转让给安徽省含山县三和木业有限公司。本院认为，2006年3月16日，汤卞山村委会及赵庄、石罗堡、林庄等村民组已划归原居巢区半汤街道办事处管辖，含山县清溪镇人民政府是否具有签订协议的职权尚不明确，故该协议尚不能作为上诉人主张权利来源的依据，上诉人仅以此主张其具有法律保护的权益且被诉行政行为影响其实体权利，无充分证据证实。另就涉案协议的效力及针对涉案协议产生的过错责任和赔偿责任，上诉人亦可另行主张权利。综上，上诉人上诉理由不成立，一审认定事实清楚，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张虹 审判员  潘攀 审判员  张俊 二〇一九年十月十七日 法官助理杨丽 书记员丁亚敏 附：本案适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。