安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖01行初155号 原告赏无江，男，1961年6月23日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 委托代理人周锋，安徽三乐律师事务所律师。 被告巢湖市人民政府，住所地巢湖市姥山路1号。 法定代表人张红军，市长。 委托代理人胡志响，巢湖市司法局工作人员。 委托代理人廖伟伟，安徽皖大律师事务所律师。 原告赏无江诉被告巢湖市人民政府（以下简称为巢湖市政府）不履行房屋征收补偿职责一案，于2019年4月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，在法定期限内向被告送达了应诉通知书和起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2019年7月10日公开开庭进行了审理。原告委托代理人周锋，被告巢湖市政府委托代理人胡志响、廖伟伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告赏无江诉称，2015年12月29日，巢湖市运输公司货运分公司经职工代表大会研究决定，经上级主管部门及市政府同意，为解决单位职工实际住房困难，对长期使用单位公房的住户以每平方米1500元的价格转让给住户。据此，巢湖市运输公司货运分公司将建筑面积13.94平方米住宅房以总价20910元转让给原告，并向原告出具了收款收据。2017年1月10日，巢湖市运输公司货运分公司改制领导组与原告补签了公房转让合同。2017年初，巢湖市人民政府指派巢湖市凤凰山街道办事处对包括原告在内的住宅房屋予以征收，对原告房屋的所有权、用途、面积等予以认证。2018年3月底，被告在没有与原告达成书面拆迁补偿安置协议的情形下，将原告上述建筑面积13.94平方米的住房拆除。原告为了配合政府的拆迁工作，一直积极与被告保持沟通，但直到现在，被告仍然未与原告签订书面安置协议，没有将原告安置在风凰之家小区。原告认为，其购买的公房位于巢湖市凤凰山街道黎明社区，属于巢湖市城市规划区内国有土地上住宅房屋。被告在巢湖市城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁的，应当严格按照国务院《城市房屋拆迁管理条例》等法规的规定，在原告选择房屋产权调换的情况下，依法应与原告签订书面安置协议，依法结算差价、履行安置义务。为维护原告的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，依法提起行政诉讼，原告在庭审时进一步明确其诉讼请求：1.要求被告依法履行安置补偿职责，按照房屋征收补偿方案给予原告赏无江产权调换，按照征收房屋建筑面积征一补一、互补差价；2.诉讼费用由被告承担。 原告赏无江向本院提交以下证据：证据1.赏无江身份证，证明原告赏无江为适格的诉讼主体及其自然情况。证据2.公房转让合同及收款收据，证明被征收房屋位于巢湖市凤凰山街道黎明社区，原为巢湖市运输公司货运分公司的13.94平方米公房，在改制中已经出售给原告赏无江，原告赏无江的交款时间是2015年12月29日，公房转让合同是2017年1月10补签的。被告决定和实施房屋征收时，上述房屋的产权所有人是原告赏无江。证据3.原告被征收房屋审核认证表，证明被告征收原告房屋，经认证建筑面积为13.94平方米，此后一直未签订书面安置协议，在原告坚持产权调换下，被告却通过政府批示给予货币补偿。证据4.巢湖北路区域房屋征收补偿方案，证明2012年被告巢湖市政府决定对包括赏无江户在内的巢湖北路及其周边区域范围内的房屋实施征收。在被告提供的2012年9月22日巢湖市巢湖北路区域国有土地上房屋征收调查登记表中、2016年12月30日巢湖市巢湖北路区域货运分公司房屋征收调查登记表中、2017年3月7日征收房屋审核认证表中均记载产权人为赏无江的13.94平方米的住宅房屋。证据5.请求调查证据申请，主要申请事项是请求调取被告保存的赏无江房屋征收档案，调取被告保存的同区域其他被征收人房屋征收档案。庭前提交证据6.房屋拆迁前后照片，证明原告房屋被征收前后的情况。 被告巢湖市政府辩称，一、原告诉请没有事实根据。原告诉求被告履行的是安置补偿职责，针对房屋征收的行政行为，政府只能依法作出征收决定，对被依法征收财产给予合理补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，履行补偿义务，仅存在双方已经签订征收补偿协议，被告未能及时履行合同义务；或未按征收补偿决定履行补偿义务，原告才可以诉请被告履行补偿义务。补偿必须建立在依法征收基础上。现原告诉求被告履行行政协议约定义务，依法应当承担被告已经作出了一系列征收行为的举证责任。原告如举证不能，应当驳回起诉。事实上，原被告双方既无征收事实，又无补偿协议。因此，原告诉请缺少事实根据和法律依据，请判决驳回诉请。二、原告诉请适用法律关系错误，原告在诉状中称，配合拆迁工作，无法签订安置协议。如果双方未达成协议被拆除房屋，原告应当提起赔偿之诉。根据条例规定，被征收房屋，如双方不能合意拆除，政府只能依法申请法院执行拆除，非法院执行拆除，均系非法拆除。如果被告是在实施征收行为，且在双方未达成征收协议情况下，实施拆除行为，是侵权行为，原告应当提出赔偿之诉。而不是履行安置补偿义务。事实上，此地块系改制行为，非被告依法征收行为，被告未作出征收决定和发布补偿方案。因此，原告与被告无签订补偿协议的事实基础，因无补偿方案，也无法达成任何协议。三、巢湖市政府非适格被告。根据原告与巢湖市运输公司货运分公司2017年1月10日签订的《公房转让合同》第四条约定“根据（巢政[2012]15号）政策之规定，予以安置、补偿”。经查证，巢政[2012]15号文件是《关于要求明确原地级巢湖市遗留项目拆迁人主体的请示》，该文件明确规定“尽快明确将合肥市土地储备中心作为原地级巢湖市遗留项目的拆迁人主体”，显然，该宗土地系合肥市地储中心收储的地块，不受被告行政管辖；根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，如果要实施征收，必须纳入被告年度国民经济和社会发展规划。然后由被告依法作出征收决定和补偿方案，如双方不能签订补偿协议，被告还应当作出补偿决定。两决定原告均可诉可议。如原告不诉不议，被告可依法申请法院依法拆迁。据调查，涉案地块未纳入巢湖市2017年度国民经济和社会发展规划，也未作出征收决定，发布补偿方案，涉案地块的拆除行为非被告行政行为；根据市交通局《巢湖市运输公司货运分公司职工现有房屋处置意见》请示文件，原告的诉争房屋系交通局和街道实施的改制工作。事实上，原告房屋被拆除，被告未实施，也未指派任何单位实施。原告也不能提供任何一份证据，证明系被告作出的具体行政行为。四、原告不符合房屋产权置换相关规定。被告认为，原告不符合房屋产权置换相关规定。《巢湖市运输公司货运分公司职工现有房屋处置意见》于2016年8月2日组织实施。原告于2017年1月10日签订公房转让合同。根据时间逻辑关系，原告签订公房转让合同时间在政策出台后，应当认定为原告认可并同意《巢湖市运输公司货运分公司职工现有房屋处置意见》相应条款，根据《巢湖市运输公司货运分公司职工现有房屋处置意见》第三项现有房屋分类及处置意见第五款：第五项特殊个案第三款有关规定“对独立户无证房屋且未完善相关手续的，建筑面积在20平方米以下的，予以货币补偿、不予安置”，结合原告的住房条件等确定，原告在货运公司购买的13.94平方米住房不符合房屋产权置换规定，不应回迁安置房屋。综上，请法院依法驳回原告起诉或诉讼请求。 被告巢湖市政府向本院提交以下证据：证据1.巢湖市住房制度改革办公室、巢湖市物价局《关于做好现有公有住房出售工作有关问题的通知》（房改[2009]137号）文件，证明对相关政策作出明确，原告赏无江取得房屋所有权属于二次房改，不符合上述政策。证据2.《关于巢湖市运输公司货运分公司职工现有房屋处置意见的请示》，证明自2016年8月2日起，《巢湖市运输公司货运分公司职工现有房屋处置意见》正式生效施行。对于2016年8月2日之后签订的公房转让合同具有约束力。证据3.公房转让合同，证明被征收房屋在改制中将公房转让给原告赏无江，签订公房转让合同，合同签订时间为2017年1月10日。证据4.巢湖市巢湖北路区域国有土地上房屋征收调查登记表（共计两份）、房屋区位图，证明被征收房屋拆迁前所在区域、房屋基本情况及实际建筑面积。证据5.关于赏无江所在货运分公司有关拆迁问题的意见，证明原告赏无江房屋拆迁问题的情况简介及处理意见由巢湖市凤凰山街道办事处作出，与被告无关系。 经庭审质证，原告对被告巢湖市政府证据的质证意见为：对证据1真实性请求法庭依法核实，即使该文件真实性没有问题，但该文件是原地级巢湖市房改办和物价局于2009年12月10日作出的，通知对象是居巢区政府，开发区管委会、市直、省及中央驻巢各单位。本案中赏无江是2015年12月29日购买的公房，且在2017年的房屋征收过程中已经被认证，该文件不能反映案件真实情况，与待证事实没有关联性，对其证明目的不认可。原告赏无江购买取得本案讼争的房屋所有权符合政策规定且支付了相应的对价，作为被征收房屋所有权人有权依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定选择房屋产权调换形式。对证据2真实性、合法性及其证明目的均不认可。《巢湖市运输公司货运分公司职工现有房屋处置意见》是巢湖市交通局向市政府请示的内容，其涉及20平方米以下予以货币补偿、不予安置的条款显然与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条相违背，原告赏无江并不认可并同意该处置意见的相关条款，更不能以此作为剥夺原告赏无江作为房屋被征收人选择房屋产权调换的政策法规依据，该处置意见不能达到《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定的应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件的证明标准。对证据3证明目的不认可。原告赏无江购买公房是2015年12月29日，货运分公司在出具给原告赏无江的收据中在收款事由中已经注明是出售公房13.94平方米。2017年1月10日是根据货运分公司的需要补签的转让合同。对证据4没有异议。此两份证据是在原告被征收档案中的部分材料，被告应提交全部的档案材料。两份调查登记表分别是2012年9月22日、2016年12月30日，登记表中列明的产权人/被征收人是赏无江，产权性质是私产，用途是住宅，建筑面积是13.94平方米等等，再结合2017年1月29日、2017年3月7日的房屋审核认证表内容，被告巢湖市人民政府在征收原告赏无江的房屋后应当依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，依法保障原告赏无江选择房屋产权调换的权利。对证据5合法性不认可。该意见第一点基本情况中已经明确2012年始，原巢湖市货运分公司列入巢湖北路区域征迁计划中，…，2016年底，改制、产权变更等工作基本结束，市政府要求重新启动该地块拆迁工作，2017年3月进入实质性拆迁阶段，截止4月底，仅有赏无江等5户未签补偿协议。上述能够证明原告赏无江户显然是在征收范围内。另外该意见在第三点工作意见中确定，赏无江在货运公司购买的13.94平米住房实行货币化结算，不予回迁安置房屋。该结论显然与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定相违背，被告不能以此作为不予回迁安置的依据。 被告巢湖市政府对原告证据的质证意见为：对证据1无异议。对证据2证明目的有异议，本案是公房改制行为不是政府征收行为。对证据3真实性无异议，证明目的有异议，认证表是认证行为，不是处理行为。对证据4真实性有异议，没有列明被告作出的征收决定，征收补偿方案应该有征收人作出征收决定，但是此没有征收决定。补偿方案应由时效性，证据没有明确显示涉案房屋在征迁范围。对证据6无异议，但不能证明与被告有关系。对庭前提交的证据5调取证据申请书，请法庭决定是否予以调取。 本院对上述证据综合作如下认定：被告巢湖市人民政府提供的证据和原告提供的证据1、2、3、6真实性予以认定。原告提供的证据4系过程性行政行为，与本案无关联性。 原告提供的证据5为调查证据申请，申请事项有两项，一是调取案涉房屋在被告处保存的房屋征收档案；二是调取巢湖市运输公司货运分公司改制过程中，与原告同一拆迁区域的其他五户的征收档案（包括回迁安置协议）。对此，被告庭审时明确表示无有关档案保存的法定职责，其提供的调查登记表等来源于巢湖市凤凰山街道办事处。经本院进一步核实，巢湖市凤凰山街道办事处提供的有关房屋征收调查登记表等材料与原、被告双方提供的现有证据一致，并不能据此证明巢湖市政府对案涉地块上房屋作出房屋征收决定。对于与原告同一拆迁区域的其他五户的征收档案（包括回迁安置协议），与本案无关联性。 经审理查明，原告于2015年12月29日向巢湖市运输公司货运分公司交款20910元，有关收据载明，“出售公房13.94平方米，单价1500元”。2016年7月22日，巢湖市交通运输局作出《关于市运输公司货运分公司职工现有房屋处置意见的请示》，请求“市政府同意调整后的《市运输公司货运分公司职工现有房屋处置意见》（以下简称《处置意见》）”，该《请示》于2016年8月3日共同报请巢湖市政府，由市政府分管领导签字同意，并要求市交通运输局、凤凰山街道办事处尽快组织实施。该《处置意见》中对于长期被使用的公房规定可以按照1500元或者2000元出售给住户。该《处置意见》在第五部分第3项同时规定,“对独立户持合法有效证件或完善该手续的，经公示无异议，且提供由市不动产部门出具的唯一住房证明的，可依据巢政[2012]115号文件第二十条的规定办理。对独立户无证房屋且未完善相关手续的，建筑面积在20平方米以下的，予以货币补偿、不予安置”。 2017年1月10日，本案原告与巢湖市运输公司货运分公司改制领导组签订《公房转让合同》，约定将案涉房屋（13.94平方米）以每平方米1500元转让给原告，并约定“按照（巢政[2012]15号）政策之规定，予以安置、补偿”。《巢湖市国有土地上被征收房屋审核认证表》中载明的复审认证结果为，“按政府批示，给予货币补偿”，该认证表由巢湖市凤凰山街道巢湖北路区域房屋征收办公室、巢湖市凤凰山街道办事处、巢湖市房屋征收联合认证办公室分别初审、复审、终审予以认证。现原告诉称2018年3月底，被告将原告上述建筑面积13.94平方米的住房拆除，认为在其选择房屋产权调换的情况下，依法应与原告签订书面安置协议，依法结算差价、履行安置义务，因致成诉。原告在庭审中称，案涉房屋系原告将钥匙交给房征办拆除。 另查明，2015年8月25日，原告与巢湖市凤凰山街道办事处签订《房屋征收安置协议》，就原告位于市运输公司建筑面积92.26平方米房屋的安置补偿事宜进行约定，协议约定原告获得地址位于凤凰之家6号2幢1701室安置房屋一套，建筑面积121.55平方米。 此外，巢湖市凤凰山街道于2017年5月25日出具的《关于赏无江所在货运分公司房屋有关拆迁问题的意见》中载明，“赏无江原为巢湖市货运分公司驾驶员，后调入巢湖市交通局运管所工作，1996年前后长期使用公司大院东侧朝南一间13.94平方米瓦房（即案涉房屋）至今。1998年9月，赏无江参加房改，获得了51.37平方米的住房（房权证字第××号）；2012年10月又在市运输公司段被拆迁安置了一套住房（拆迁建筑面积92.26平方米，回迁安置凤凰之家6号楼2幢1701建筑面积121.55平米住房），因而不存在无房可住问题”。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十三条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。根据以上规定，在本案中判断被告是否具有对原告履行安置补偿的法定职责，应以法律、法规的授权为依据，在没有法律、法规的明确规定下，可以参照规章的规定。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县人民政府才具有对被征收人给予安置补偿的法定职责。本案查明的事实表明巢湖市政府并未对案涉房屋所在地块的国有土地上房屋作出房屋征收决定，原告虽向本院提交《巢湖北路区域房屋征收补偿方案》复印件，但该复印件无被告或者其职能部门落款盖章，不能证明制作主体。由巢湖市凤凰山街道巢湖北路区域房屋征收办公室、巢湖市凤凰山街道办事处、巢湖市房屋征收联合认证办公室制作的《巢湖市国有土地上被征收房屋审核认证表》亦无巢湖市政府盖章，该认证表以及该表中有关“按照市政府批示”的内容均并不能直接对外发生法律效力。故不能依据以上证据认为被告巢湖市政府作出了房屋征收决定，因此本案被告并不具有《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定的法定安置补偿职责。 此外，案涉房屋并未进行转移登记，依照《中华人民共和国物权法》第九条的规定，原告并非房屋所有权人，有关公房转让合同以及价款支付的事实也不能对抗物权法和征收补偿条例中对于不动产所有权和被征收人的规定。即使本案存在征收法律关系，原告也非被征收人，对有关公房使用人的补偿内容也不应涉及房屋调换问题，有关安置问题的解决仍然应该由被征收人即房屋所有人予以解决。况且在被告实际上未作出房屋征收决定的情况下，法律、法规及规章尚不能规制案涉公房改制及安置补偿问题，实践中考虑到单位职工实际住房问题，有关政策性文件可以作为本案的参考依据，但该类问题涉及对公房等国有资产的处置，既要保护有关单位职工住房等合法权益，也应严格把握，以维护国有资产等社会公共利益。巢湖市交通运输局作出的上述《市运输公司货运分公司职工现有房屋处置意见》中对案涉公房改制及安置补偿作出了具体规定。 对于原告诉请的房屋调换问题，本案原告诉称的案涉房屋权利来源于2017年1月10日其与巢湖市运输公司货运分公司改制领导组签订的《巢湖市运输公司货运分公司公房转让合同》，该合同约定将巢湖市运输公司货运分公司所有的房屋转让给原告，并在第四条中规定了安置、补偿事宜。但合同载明转让公房的目的是为解决单位职工实际住房困难，通过本案查明的事实来看，原告签订上述合同时并非巢湖市运输公司货运分公司的单位职工，其已经于1998年和2015年分别获得了51.37平方米房改房和建筑面积为121.55平方米的回迁安置房，其长期使用案涉房屋的原因并非因无房可住。该公房转让合同签订后，案涉房屋并未进行房屋转让登记，在原告不能提供市不动产管理部门出具的唯一住房证明的前提下，原告予以房屋调换安置的诉请并不符合巢湖市交通运输局作出的《处置意见》第五部分第3项的规定，在该项规定中，房改房可以获得安置的条件为“唯一住房”，并由不动产登记部门出具证明。对于20平方米以下且不能完善有关证明手续的原告房屋按照该规定，只能货币补偿，不予安置。因此，本案房屋审核认证表中载明的“货币补偿”意见符合上述《处置意见》的规定，原告有关房屋调换的诉请不符合该政策性文件的规定。 对于货币补偿的职责问题，原告在庭审中进一步明确其诉请为要求被告给予产权调换，互补差价，并未要求被告给予其货币补偿。但上述对被告法定职责的认定，实际上已经同时回应了该问题，一并对该问题予以进一步阐明也符合对行政行为全面审查的原则。如上所述，巢湖市政府对于案涉公房处置的有关批示或指示，并非直接对外发生法律效力的行政行为，根据巢湖市交通运输局作出的《关于市运输公司货运分公司职工现有房屋处置意见的请示》，对于案涉地块公房的改制及安置补偿系市交通运输局、凤凰山街道办事处组织实施，巢湖市政府并非案涉公房处置的直接实施主体，原告签订的《巢湖市运输公司货运分公司公房转让合同》的合同相对方亦非巢湖市政府，该合同约定的有关补偿权利义务关系并不能约束巢湖市政府。在被告未作出房屋征收决定的情况下，有关货币补偿的职责依法也并非由被告承担。巢湖市凤凰山街道办事处根据《处置意见》规定，具体实施案涉公房的补偿安置工作，原告可以向巢湖市凤凰山街道办事处主张其货币补偿的权利。 综上，巢湖市政府对案涉房屋所在地块未作出国有土地上房屋征收决定，巢湖市政府并不具有法定安置补偿职责。原告诉请房屋调换涉及对公房等国有资产的处置，在原告已经享受过房改政策的情况下，《巢湖市运输公司货运分公司公房转让合同》以及《处置意见》的规定并未赋予原告具有房屋调换安置的权利。原告的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下： 驳回原告赏无江的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  李琦 审判员  张俊 审判员  潘攀 二〇一九年十月二十二日 书记员  杨丽 附：相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。