湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1383号上诉人（一审原告）：莫子华，男，汉族，1954年10月19日出生，住湖南省益阳市资阳区。委托代理人：周振霞，女，汉族，1955年6月6日出生，系莫子华之妻。被上诉人（一审被告）：益阳市资阳区人民政府。住所地：益阳市资阳区五一西路498号。法定代表人：罗讯，区长。委托代理人：段国强，益阳市资阳区国有土地上房屋征收与补偿事务所所长。委托代理人：文兰萍，湖南求剑律师事务所律师。莫子华诉益阳市资阳区人民政府房屋征收补偿决定案，益阳市中级人民法院2019年6月12日作出（2018）湘09行初70号行政判决。莫子华不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭开庭审理，上诉人莫子华及其委托代理人周振霞，被上诉人益阳市资阳区人民政府的委托代理人段国强、文兰萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。益阳市中级人民法院审理查明，2013年7月1日，益阳市发展和改革委员会核准批复了益阳市资江两岸建设投资开发有限责任公司报请的《关于核准资江两岸风光带提质改造项目申请报告的请示》。2016年1月12日，益阳市第五届人民代表大会第五次会议的政府工作报告将棚户区改造计划和资江风貌带建设纳入年度工作规划。2016年4月22日，益阳市规划局对益阳市资江两岸建设投资开发有限责任公司作出《关于资江风貌带有关规划事项的复函》，认为资江风貌带的建设符合《益阳市城市总体规划（2004-2020）》（2013修订版）。2016年4月25日，益阳市国土资源局对益阳市资江两岸建设投资开发有限责任公司作出《关于资江风貌带有关土地规划事项的复函》，认为该公司提供的资江风貌带用地范围线符合益阳市中心城区土地利用总体规划。同日，益阳市资江两岸建设投资开发有限责任公司向资阳区政府提出用地申请，请求启动国有土地上房屋征收与补偿工作的行政程序和补偿工作。2016年4月27日，益阳市资阳区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室（以下简称资阳区征补办）发布了益资征补办〔2016〕16号《国有土地上房屋拟征收范围公告》并进行了公示。2016年4月29日，资阳区征补办发布了《益阳市资阳区资江风貌带建设项目国有土地上房屋征收与补偿方案》（征求意见稿）。2016年5月4日，资阳区征补办分别向益阳市资阳区地方税务局、益阳市房地产管理局、益阳市工商行政管理局资阳分局、益阳市规划局、益阳市资阳区国家税务局、益阳市国土资源局、益阳市住房和城乡建设局发出了《关于暂停办理相关手续的函》。拟征收范围公布后，资阳区征补办对资江风貌带建设项目三圣殿、贺家桥片区私有房屋进行了调查摸底并公示。2016年5月13日，资阳区征补办组织相关部门针对征收与补偿方案召开了讨论会，并于2016年5月27日召集相关部门针对资江风貌带三圣殿、贺家桥片区国有土地上房屋征收与补偿工作社会稳定风险评估报告召开了论证会，通过论证认为该片区的征收补偿工作的风险在可控范围内，项目可以实施。2016年5月30日，资阳区征补办又组织相关部门及居民代表召开了听证会。2016年5月31日，资阳区征补办就《益阳市资阳区资江风貌带建设项目国有土地上房屋征收与补偿方案》（三圣殿、贺家桥片区）向益阳市人民政府国有土地上房屋征收与补偿办公室申请审查备案，并于2016年6月2日得到了准予备案的批复。2016年6月1日，资阳区征补办对资阳区棚户区改造资江风貌带建设项目三圣殿、贺家桥片区国有土地上房屋征收与补偿工作进行了社会稳定风险评估，认为该项目房屋征收社会稳定风险为中风险，可实施房屋征收工作。2016年6月2日，资阳区政府第6次政府常务会议同意对资江风貌带建设国有土地上房屋分5个片区和资阳区14号地棚改项目国有土地上房屋作出行政征收决定。2016年6月3日，资阳区政府作出益资政征决字〔2016〕第4号《益阳市资阳区人民政府国有土地上房屋征收决定》和《益阳市资阳区资江风貌带建设棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案》（三圣殿、贺家桥片区），对征收范围、征收时间、补偿标准与安置方式等进行了明确，并在征收范围及资阳区政府门户网站进行了公示。2016年6月3日，资阳区征补办发出了《推选选定评估机构被征收人代表的通知》，要求征收范围内被征收人于2016年6月7日下午3时到三圣殿社区会议室推选选定评估机构被征收人代表，并在征收范围内公示。2016年6月7日，资阳区征补办将选定评估机构的代表名单和选定评估机构的会议通知进行了公示，要求被征收人代表于2016年6月11日下午3点到三圣殿社区参加选定评估机构会议。2016年6月11日，资阳区征补办组织被征收人推荐的13名代表召开选定评估机构的会议，根据13名代表的投票结果，确定湖南新融达房地产评估有限责任公司为资江风貌带建设项目三圣殿、贺家桥片区房屋征收评估机构，并对选定结果进行了公示。2016年10月31日，经房地产评估机构对被征收房屋进行评估后，资阳区征补办在征收范围内对房屋征收整体评估报告进行了公示，并告知当事人如对评估报告有异议可向评估公司提出复核申请。2017年1月6日，湖南新融达房地产评估有限责任公司对莫子华所有的房屋出具《房屋征收分户评估报告》（湘新融达房估（2017）第10138号），该评估报告显示涉案被征收房屋位于资阳区汽车路××圣殿××、××层，建筑面积为196.55平方米，房产证号为私字第××号，国土证号为益市国用（94私）字第××号，房地产评估总价为675860元，其中房屋评估单价为2691元／㎡，评估总价为528916元，房屋装饰装修评估总价为146944元。该分户评估报告的特别说明部分告知了被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到估价报告之日起10日内申请复核评估。2017年1月12日，资阳区征补办工作人员将分户评估报告书送达给莫子华，莫子华拒绝签收，并要求一层按门面计算，资阳区征补办工作人员将该评估报告留置送达。2017年1月16日，莫子华提交《请求对我私有房屋重新进行评估的申请报告》，认为评估报告未对基础桩进行评估，一层应按商业用地性质进行评估，评估没有按照实际面积进行计算，没有对五层进行评估，房屋装饰装修评估结果存在差距和漏评，要求重新评估。2017年8月17日，湖南新融达房地产评估有限责任公司作出《关于莫子华同志被征收房屋评估价格等问题的回复函》，告知莫子华对其房屋主体评估结果不做修正，关于房屋建筑面积、使用性质，已经登记的以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准，对于未经登记的建筑，应当按照市、县人民政府的认定、处理结果进行评估，第五层建筑面积需相关部门进行测绘、确权，装修存在差距及漏评问题因莫子华拒绝配合上门复核，故暂不做调整。2017年9月20日，资阳区征补办作出益资征补字〔2017〕7号《益阳市资阳区资江风貌带建设棚户区改造项目（三圣殿、贺家桥片区）莫子华户补偿方案》，该补偿方案告知莫子华可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，并要求被征收人在收到该补偿方案起3日内向资阳区征补办提出书面的选择意见，逾期未作选择的，视为放弃选择补偿方式的选择权，区征补办将按货币补偿的方式进行补偿。同日，资阳区征补办还作出了《房屋征收陈述申辩告知书》，告知莫子华如对补偿方案拟定的补偿安置事宜有异议，可在收到该告知书之日起3日内提出书面的陈述和申辩意见。该补偿方案和陈述申辩告知书由资阳区征补办进行留置送达。2018年6月4日，资阳区征补办作出补正通知，告知莫子华《益阳市资阳区资江风貌带建设棚户区改造项目（三圣殿、贺家桥片区）莫子华户补偿方案》第3页第13行第15字“917182”补正为“927182”。因双方未能签订补偿协议，2018年6月5日，资阳区政府作出益资政征补字〔2018〕第7号《益阳市资阳区人民政府房屋征收补偿决定》，认定：被征收人莫子华位于汽车路街道三圣殿社区的房屋属于本项目征收范围。被征收房屋位于资阳区汽车路××圣殿××、××层，房屋所有权产证号为私字第××号，权证登记面积为196.55平方米，混合结构、用途为住宅，国土证号为益市国用（94私）字第××号。另外，该房屋四楼顶上有加建，征收部门经多次与莫子华协商，莫子华均不配合测绘评估。因莫子华未在规定期限内向资阳区征补办提供书面的补偿方式的选择意见，也未提出陈述申辩意见，视为放弃对征收补偿方式的选择权，故决定对被征收人莫子华按货币补偿方式进行补偿安置。被征收人应得的货币补偿总额为927182元。其中：房屋评估价值528916元，装饰装修评估价格146944元，购房补助235860元，寻房补助8000元，搬迁费2165.5元，3个月临时安置费5296.5元。限被征收人莫子华在房屋征收补偿决定送达之日起二十日内搬迁，并与区征补办办理补偿资金领取和房屋移交手续，并告知了如对房屋征收补偿决定不服的救济途径。2018年6月6日，资阳区征补办工作人员将该房屋征收补偿决定留置送达。益阳市中级人民法院认为：资阳区政府在实施资江风貌带建设棚户区改造项目（三圣殿、贺家桥片区）房屋征收过程中，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及其他相关法律、法规规定，履行了征收项目资格审查、征求意见、房屋调查、补偿方案论证、风险评估、公示等相关程序，程序符合法律规定，且符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。故原告关于被告启动本案国有土地上房屋征收与补偿程序不合法的诉讼主张，无事实和法律依据，不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”征收房屋的，属于公共利益的需要。故本案资阳区政府因实施资江风貌带建设棚户区改造项目作出涉案征收决定，符合公共利益的需要。故原告关于被告征收行为不符合公共利益目的的诉讼主张，不予支持。2016年4月29日，资阳区征补办发布了《益阳市资阳区资江风貌带建设项目国有土地上房屋征收与补偿方案》(征求意见稿)，2016年5月13日，资阳区征补办组织相关部门针对征收与补偿方案召开了讨论会，2016年5月30日，资阳区征补办又组织相关部门及居民代表召开了听证会。原告主张征收补偿方案（征求意见稿）听证会系由政府工作人员指定代签，未提供证据证实，故其关于征收补偿方案未征求被征收人意见不合法的诉讼主张，无事实和法律依据，不予支持。《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第九条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。本案资阳区征补办组织被征收人推荐的13名代表召开了选定评估机构会议，投票确定湖南新融达房地产评估有限责任公司为房屋征收评估机构，符合上述规章的规定。原告关于评估机构选定没有与被征收人协商，系造假，选定不合法的诉讼主张，无反驳证据支持，不予采信。资阳区政府通过被征收人推荐的代表选定的房地产价格评估机构对原告的房屋进行评估，评估机构对原告的房屋进行了现场勘验和市场调查，对房地产选用比较法、收益法，对室内装饰装修选用成本法进行分析估价，评估时间节点为征收决定公告之日，以涉案房屋权属证书记载的房屋面积及性质、用途确定评估房屋面积及性质、用途，上述评估时点、标准、方法及对评估面积、性质、用途的确定，均符合《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定。房地产评估程序合法，评估结果有效。此外，《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。第二十二条规定，被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。分户评估报告的特别说明部分也告知了被征收人对评估结果有异议的救济途径。本案中，原告提出了书面复核评估申请，评估机构对原告复核申请反映的房屋主体评估、房屋建筑面积、使用性质、房屋第五层建筑和装修价格存在差距及漏评等问题一一作出了回复。原告在收到原房地产价格评估机构的复核结果后，并未依法向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。故原告关于评估报告确定的金额不真实、不合理的诉讼主张，无事实和法律依据，不予支持。另外，国有土地上房屋征收的评估办法依法应当适用《国有土地上房屋征收评估办法》，故原告关于根据《房地产抵押估价指导意见》第二十六条“估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年”之规定，房屋评估结果已失效的诉讼主张，系对法律法规等的错误适用和理解，不予支持。因被征收人在征收××规定××期限内与××区征补办无法达成征收补偿协议，资阳区征补办作出《益阳市资阳区资江风貌带建设棚户区改造项目（三圣殿、贺家桥片区）莫子华户补偿方案》和《房屋征收陈述申辩告知书》，告知莫子华可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，并要求其在收到方案之日起3日内提出书面的选择意见，但莫子华既未提出书面的选择意见也未提出书面的陈述申辩意见。故莫子华关于补偿决定程序违法，损害了其补偿安置选择权的诉讼主张，与事实不符，不予支持。综上，资阳区政府作出益资政征补字〔2018〕第7号房屋征收补偿决定，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、第二十六条和《益阳市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十七条、第三十六条的规定，对房屋评估价值、装饰装修评估价格、购房补助、寻房补助、搬迁费及临时安置费等逐项予以补偿，认定主要事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，决定内容适当，应予维持。原告莫子华的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告莫子华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告莫子华负担。莫子华不服，向本院提起上诉称：1.其一直要求产权调换，提供改建地段或者就近地段的房屋，区政府的征收补偿决定却予以货币补偿，没有依法保障其补偿方式的选择权；2.其自始至终从未收到、参加、投票评估机构的选定，被征收人选定评估机构代表推荐表上“莫子华”的签名是伪造的，其他人签名也是伪造的，区政府推荐的13名代表召开会议投票选定房屋价值评估机构造假，故该房地产价格评估机构所作的评估报告不能作为补偿决定的依据；3.其房屋是经营性用房，区政府的补偿决定却按住宅补偿，而且有一层没补，不公平合理；4.区政府一审中提交的证据都是些模糊不清的复印件，不能作为认定案件事实的依据。因此，区政府的征收补偿决定不合法，一审判决认定事实不清、适用法律错误，处理结果不公，依法应予撤销。资阳区人民政府答辩称：1.对于已登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，应以房屋权属证书为准，莫子华房屋的一楼曾经营过饭店，但登记是住宅，故只能按住宅补偿。由于上诉人拒不配合入户，故没有对五楼进行评估。2.每次评估机构的选择都是按法定程序进行的，但确实不排除被征收户有代签字的情况。3.征收部门给莫子华送达的补偿方案告知莫子华可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，并要求被征收人在收到该补偿方案起3日内向提出书面的选择意见，但莫子华逾期未作选择，区政府据此予以货币补偿是合法的。4.区政府的证据均有原件，提交给法庭的复印件都是与原件核对无异的，当然可以作为认定案件事实的依据。莫子华的上诉理由均不能成立，请求驳回上诉，维持原判。当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定案件事实的根据。二审查明的事实与一审无异。二审中，莫子华提交了华泰酒楼（负责人莫子华）的税务登记证、华泰酒楼的有效期2004至2008年为野生动植物及其产品经营许可证，莫子华与曹文典、刘燕2010年7月1日所签的《房屋租赁经营合同》，曹文典、刘燕租赁莫子华的门面经营丑小鸭饭店，丑小鸭饭店的税务登记证，2017年6月23日益阳资阳区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室工作人员谢强、刘海欧对莫子华、周振霞的调查笔录，其中记载“（该房屋）一直是两姐妹住，一二层一直在营业，有营业执照，手续齐全”。均为复印件，拟证明其房屋一二层是经营性用房，应按商业门面补偿。资阳区政府质证称，对于已登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，应以房屋权属证书为准，莫子华房屋的一楼曾经营过饭店，但由于登记是住宅，故只能按住宅补偿。本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办法明电[2003]42号）规定，对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。本案中，资阳区政府作出征收补偿决定的条件已经具备,征收部门给莫子华送达的补偿方案告知莫子华可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，并要求被征收人在收到该补偿方案起3日内向提出书面的选择意见，但莫子华逾期未作选择，资阳区政府据此予以货币补偿，不违反法律规定。资阳区政府推荐的13名代表召开会议投票选定房屋价值评估机构，虽然推荐表上不排除有被征收户代签字的情况，但只要选定的评估机构独立、客观、公正地开展了工作，所作出评估报告全面客观，即具有可采性。资阳区政府一审提交的证据均有原件，提交给法庭的复印件都是与原件核对无异的，可以作为认定案件事实的依据。但资阳区政府征收补偿决定没有考虑“住改商”问题，没有按《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》的规定，根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿，且对莫子华房屋加建部分未作处理，属于“明显不当”。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销；第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，被诉补偿决定明显不当，本应予以撤销。但鉴于益阳市资阳区资江风貌带建设项目是为了公共利益的需要，若撤销被诉补偿决定，将影响整个征收项目的推进，给国家利益、社会公共利益造成重大损害。因此，本院对被诉补偿决定判决确认违法但不撤销。综上，莫子华的上诉理由部分成立，应予支持。一审认定事实不清，处理结果不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：一、撤销湖南省益阳市中级人民法院（2018）湘09行初70号行政判决；二、确认益阳市资阳区人民政府益资政征补字〔2018〕第7号《房屋征收补偿决定》违法；三、责令益阳市资阳区人民政府采取补救措施。本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由益阳市资阳区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张坤世审判员  李清平审判员  李俊颖二〇一九年十月十六日法官助理颜葵书记员袁璇附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;……第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;……