北京市昌平区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0114行初232号原告陈大江，男，1968年4月18日出生，汉族，住北京市昌平区。委托代理人樊小军，北京市昌平区沙河镇法律服务所基层法律服务工作者。被告北京市昌平区马池口镇人民政府，住所地北京市昌平区马池口镇。法定代表人韩炜，镇长。参加诉讼行政机关负责人姜银光，副镇长。委托代理人郑慧娟，北京市易和律师事务所律师。委托代理人富尧，北京市易和律师事务所律师。第三人陈福增，男，1948年7月30日出生，汉族，住北京市昌平区。原告陈大江不服被告北京市昌平区马池口镇人民政府（以下简称马池口镇政府）作出的土地权属争议决定书，向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月8日受理后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因陈福增与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院于2019年6月5日公开开庭审理了本案。原告陈大江及其委托代理人樊小军，被告马池口镇政府的委托代理人富尧、郑慧娟到庭参加诉讼。第三人陈福增经本院依法传唤，未到庭参加诉讼。被告马池口镇政府副镇长姜银光作为该行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。被告马池口镇政府于2019年3月11日作出马池口土地权属争议字〔2019〕1号《北京市昌平区马池口镇人民政府土地权属争议案件决定书》（以下简称被诉决定书），主要内容为：“经查，申请人陈大江宅基地位于被申请人陈福增宅基地东侧，根据编号为476号的《昌平县村镇宅基地登记审批表》（以下简称476号宅批表）显示，1996年经北小营村委会及当时的亭子庄乡人民政府盖章同意，陈大江宅基地登记四至范围为北面东西长12.9米，南面东西长11.7米，南北长18米，合计221.4平方米。其中，476号宅批表宅基地草图显示，陈大江宅基地南面自西向东7.9米处有明显标记点，将宅基地南面分为两部分，同样东面自北向南原标记为15.2米后涂改为18米。被申请人陈福增宅基地位于陈大江宅基地西侧，根据编号为475号的《昌平县村镇宅基地登记审批表》（以下简称475号宅批表）显示，1996年经北小营村委会及当时的亭子庄乡人民政府盖章同意，陈福增家宅基地登记四至范围为北面东西长13.6米，南面东西长12.7米，南北长18.05米，合计237.3平方米。本机关经调查查明：因1999年申请人陈大江翻建房屋，其原476号宅批表显示的老房根基已不在，且无法提供原476号宅批表项下的其他测量坐标。同时，陈福增也曾翻建房屋，也无法提供原475号宅批表项下的测量坐标。另查，村民屈士莲、陈福利、陈福增、陈大江四家宅基地自西向东为紧挨的一排，之间无官道，且各家滴水应在各家宅基地范围内。屈士莲家宅基地上房屋为四家最早建设且位置未移动，陈福利与陈福增系兄弟，两宗宅基地均曾翻建房屋。申请人陈大江宅基地内现状留存北房、东房（南面现为荒芜空地），同时四家宅基地均为北面相对齐平（南面错落不齐）。经被申请人陈福增、申请人陈大江两家同意，由土地看护队从屈士莲宅基地上最老的西侧房墙开始自西向东依次实测四家房屋东西向距离（含两家之间滴水），并结合四家《昌平县村镇宅基地登记审批表》登记情况，以此测算陈大江宅基地最西侧的位置。后为了测量数据的准确性，本机关又委托专业测绘公司进行复核，并最终出具测绘报告。该测绘报告显示，屈士莲、陈福利、陈福增三家北面房屋、滴水东西实测距离为41.96米，而对应的三家《昌平县村镇宅基地登记审批表》显示的宅基地东西登记距离为42.9米，即陈福增家北面东侧宅基地空余宽度为42.9-41.96=0.94米（陈福增家与陈大江家之间的北面滴水现状距离1.06米）。另，本机关经向被申请人陈福增家庭成员、北小营村委会了解，申请人陈大江宅基地东南角在审批宅基地之前一直是老村道，属于先有路，申请人陈大江为后建房，该宅东南角本就是缺角，未占用申请人陈大江原宅基地，也不存在村集体同意在申请人陈大江宅基地东北角进行补缺的事实。而测绘报告显示申请人陈大江宅基地东面与该村道交汇处的南北长为15.22米，与476号宅批表的宗地草图原涂改标记（东面自北向南15.2米）相对吻合，也印证了该宅东南角本就是缺角这一事实。上述事实，有现场照片录像、谈话笔录、昌平县村镇宅基地登记审批表、测绘报告等证据佐证。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款、第三十三条的规定，本机关结合上述证据，本着尊重历史及现状的原则，并尽量确保宅基地周正的前提下，认定申请人陈大江宅基地四至为：以被申请人陈福增家现状东墙最北端自西向东0.94米处，作为申请人陈大江宅基地四至的西北角起始坐标点，即：北面东西长12.9米；西面南北长18米；南面向东至现状村道道边；东面南北长15.2米。另，对于陈福增宅基地四至，因被申请人陈福增与申请人陈大江均未对陈福增475号宅批表登记的宅基地四至提出异议，本机关不再重新认定四至。”原告陈大江诉称：一、被告作出被诉决定书的行为属于不作为、乱作为。首先，不作为表现在：陈大江在1999年2月曾经申请翻建476号房屋（有书面申请书）并取得北京市昌平区马池口镇北小营村民委员会（以下简称北小营村委会）和被告的同意，也取得了邻居陈增福的确认。被告故意不采纳这一事实的行为是不作为。其次，乱作为表现在：由于被告作出的被诉决定书故意不采纳陈大江1999年2月申请建房四邻协议书，而又毫无根据地进行所谓调查、丈量、测量等乱作为，导致被诉决定书在事实上、证据上漏洞百出，证人难以信任。二、被诉决定书认定事实错误，依据的证据做错。首先，陈大江家现状是1999年原建的房屋，地基也是原建的地基，这是基本的客观事实，被告应当遵守历史客观事实。其次，被诉决定书中所谓调查、丈量、测量等行政行为，都是在违背事实的基础上作出的。再次，被告偏听偏信陈福增和北小营村委会所谓的陈述及证人证言，造成被诉决定书严重失去客观性、公正性、合法性。综上所述，被告上述行政行为严重违反有关法律、法规规定，请求法院依法纠正该行政行为，判决撤销被告马池口镇政府作出的被诉决定书。原告陈大江在举证期限内向本院提交以下证据：1.被诉决定书，证明被告认定的宅基地面积和原告在镇政府和区政府备案的面积不符。2.建房四邻协议书，证明原告宅基地四至的面积原始状况与被告所作出的被诉决定书的面积不相吻合。3.照片，证明原告宅基地的现状。被告马池口镇政府辩称：一、被告依法履行调查处理职责，制发涉案行政决定书程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）（以下简称土地管理法）第十六条第二款的规定，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。因此，被告负有本案诉争土地权属争议调查处理的法定职责。2018年5月3日，原告向被告提起土地权属争议案件申请。2018年5月11日，被告向原告依法送达马池口镇土争（受）2018字第1号《土地权属争议案件受理通知书》（以下简称1号受理通知书）。2018年5月14日，被告向被申请人陈福增依法送达《答辩通知书》。2018年8月16日，被告组织北小营村委会、原告及被申请人前往涉案宅基地进行实地测量、调查询问。因情况复杂，被告无法在规定时间内调查处理完毕，被告于2018年11月9日向原告依法作出马池口镇土争（延）2018字第1号《延期通知书》，决定延期至2019年2月11日前作出调查处理决定。2018年12月21日，被告分别前往争议宅基地西侧屈士莲家、陈福利家，以及北小营村委会调查询问，同日由专业测绘公司对四家宅基地（含原告、被申请人宅基地）占地现状实地测量，于2018年12月28日出具《占地测量成果资料》。2019年2月11日，被告再次告知原告延期作出处理决定。2019年2月13日，北小营村委会出具《情况说明》。除上述工作外，被告多次开展调查及调解工作，但未达成调解。2019年3月11日，被告依法作出被诉决定书并送达原告、被申请人、北小营村委会。被告的上述行为，符合《土地权属争议调查处理办法》及《昌平区集体土地建设用地使用权争议调查处理办法》的相关规定，程序合法。二、被告制发涉案行政决定书，以法律、法规和土地管理规章为依据，尊重历史及现状，实体合法。（一）原告及被申请人就宅基地四至位置未提供有效证据。在被告的前期调查过程中，原告表示宅基地上现状房屋为1999年翻建房屋，其提供的宅基地宗地草图的老房已不在，且无法提供审批时老房宅基地的原始坐标点。同时，被申请人也曾翻建房屋，也未提供自家审批时老房的原始坐标点。因此，对于涉案土地使用权争议，争议双方均无法提供有效证明双方宅基地四至位置的证据。（二）经当事人及北小营村委会同意，被告采用推算方式认定双方宅基地四至位置。被告经调查得知，争议双方宅基地均存在翻建，但同排最西侧屈士莲家未翻建，为此，被告经争议双方当事人及北小营村委会同意，确定以屈士莲家未动过的西侧房墙作为参照物，自西向东推算原告的宅基地四至，上述方式符合争议双方宅基地的现实情况，且符合争议双方的意愿，并无不当。（三）被告所作决定符合法律法规以及规章规定，且未减少原告的合法宅基地面积。根据《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》（1989年第39号北京市人民政府令）、1985年4月1日《北京市昌平县人民政府关于执行被告在法定举证期限内向本院提交以下证据：1.土地权属争议案件申请书；2.土地权属争议案件收件登记单及陈大江提交的证据材料；3.办理事项内部审批单；4.1号受理通知书；5.土地权属争议案件送达回执单，证据1-5证明被告依法定程序受理原告的申请，且原告申请处理争议时提交的证据，不包括原告诉状所述的1999年《村民建房用地申请审批表》以及《建房四邻协议书》。6.答辩通知书；7.土地权属争议案件送达回执单，证据6、7证明被告依法定程序将申请书副本及原告证据依法送达被申请人，并告知被申请人答辩的权利。8.延期通知书（马池口镇土争（延）2018字第1号）；9.延期通知书（马池口镇土争（延）2019字第1号），证据8、9证明被告依法延期。10.《昌平县村镇宅基地登记审批表》4份；11.宅基地现状测量草图；12.视频光盘、文字说明；13.调查笔录；14.占地测量成果资料（工程编号CP-ZF-2018-027）；15.北小营村委会《情况说明》；16.镇政府工作人员的工作记录汇总，证据10-16证明被告依法开展调查取证以及调解工作，推算方式经当事人及北小营村委会同意且合理，所作出的决定从实际出发，尊重历史、面对现实，决定书内容合法、合理，涉案情况复杂，确需要延期审理。17.被诉决定书和宅基地宗地草图；18.土地权属争议案件移送回执单及授权委托书，证据17、18证明被告依法作出处理决定并向原告、被申请人、北小营村委会送达。庭审质证中，原告陈大江除对被告马池口镇政府提交的证据17中被诉决定书有异议外，对其他证据的真实性均认可。被告马池口镇政府对原告陈大江提交证据的质证意见为：证据1系本案被诉行政行为，不予质证；对证据2的真实性认可，对有效性和证明目的不认可；对证据3认可。经庭审质证，本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》并综合当事人的质证意见及当庭陈述，对上述证据作如下确认：被告提交的证据17中被诉决定书及原告提交的证据1系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。原告、被告提交的其他证据符合证据的形式要求，具有来源合法性、内容真实性及与本案审查内容的关联性，本院予以采纳。根据上述合法有效的证据及当事人的陈述，经审理可以认定以下事实：陈大江系北京市昌平区马池口镇北小营村村民，与同村村民陈福增系相邻关系，其中陈大江宅基地居东，陈福增宅基地居西。2018年5月3日，陈大江向马池口镇政府提交《土地权属争议案件申请书》，载明的请求事项为：“一、请求依法确认马池口镇北小营村476号陈大江与邻居陈福增两家宅基地使用权范围（四至）；二、确认陈福增家宅基地超出其宅基地使用范围。如超出，请求政府按相关规定处理。”马池口镇政府受理陈大江提出的申请后，于2018年5月11日作出1号受理通知书，于同日向陈大江直接送达。2018年5月14日，马池口镇政府向陈福增直接送达《答辩通知书》及1号受理通知书。2018年8月16日，马池口镇政府组织北小营村委会、陈大江及陈福增前往涉案宅基地进行实地测量并拍摄现场视频。因案情复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见，马池口镇政府于2018年11月9日作出延期通知书，决定延期至2019年2月11日前作出调查处理决定。2018年12月18日，马池口镇政府向北小营村委会调查了解情况。2018年12月21日，马池口镇政府指派其工作人员对涉案宅基地西侧屈士莲家、陈福利家进行询问调查。同日，北京新兴华安智慧科技有限公司对陈大江家、陈福增家、陈福利家及屈世连家宅基地占地现状进行实地测量，该公司于2018年12月28日出具《占地测量成果资料》。2019年1月22日，马池口镇政府向北小营村委会调查了解情况。2019年1月24日，马池口镇政府组织进行调解并制作调解记录，陈大江表示不同意调解。2019年2月11日，因情况复杂，马池口镇政府作出延期通知书，决定延长期限至2019年3月11日前作出调查处理决定。2019年2月13日，北小营村委会出具《情况说明》。2019年3月11日，马池口镇政府作出被诉决定书，向北小营村委会、陈大江和陈福增直接送达。陈大江不服，向本院提起行政诉讼。另查明，陈大江所使用的宅基地未发放集体土地建设用地使用权证书。根据由北小营村委会、原昌平县亭子庄乡人民政府盖章的户主为陈大江的《昌平县村镇宅基地登记审批表》的记载，陈大江家宅基地面积四至为：东至本户西墙外根处（北12.9米，南11.6米），西至本户西墙外根处，南至本户南墙外根处，北至距本户南墙外根处18米。该表的土地管理机关意见及发证机关批准意见两栏为空白。根据北小营村委会、原昌平县亭子庄乡人民政府盖章的户主为陈福增的《昌平县村镇宅基地登记审批表》的记载，陈福增家宅基地的四至为：东至距本户西墙外根处（北13.6米，南12.7米），西至本户西墙外根处，南至本户南墙外根处，北至距本户南墙外根处18.05米。该表的土地管理机关意见及发证机关批准意见两栏为空白。马池口镇政府在此次调查中形成的《占地测量成果资料》显示，陈大江家宅基地北侧的现状东西尺寸为13.38米，陈福增家宅基地北侧的现状东西尺寸为12.41米。两家宅基地北侧的东西间距为1.06米，南侧为0.89米。根据陈大江提交的《村民建房用地申请审批表》记载，陈大江宅基地占地类型为老宅基，坐落位于北小营村西，批准宅基地面积为266平方米，东至空地（本户墙外0.2米）、西至陈福增，南至空地（本户墙外0.2米），北至街道（东宽4.5米，西宽4.6米），东西长14米，南北长19米。该表的“镇政府审批意见”一栏注明：“同意按98年房屋核实尺寸翻建”，落款日期为1999年6月7日，并加盖有马池口镇政府的公章。本院认为，根据土地管理法第十六条第二款，参照《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款的规定，个人之间发生的土地使用权争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。本案中，马池口镇政府具有依当事人申请针对宅基地使用权争议作出处理的法定职责。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。第十七条规定，承办人在调查处理土地权属争议过程中，可以向有关单位或者个人调查取证。被调查的单位或者个人应当协助，并如实提供有关证明材料。第三十三条规定，乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。本案争议焦点为马池口镇政府作出的被诉决定书认定事实是否清楚、依据是否充分。宅基地管理涉及农民的切身利益，且关乎社会和谐稳定，行政机关在履行农村宅基地争议化解职责的过程中，应当进行充分的调查与核实，在事实清楚、证据充分的基础上作出行政决定。本案中，马池口镇政府在收到陈大江的申请后，依法履行了受理、调查、延期、作出被诉决定书并依法送达等程序，但被诉决定书中认定陈大江宅基地尺寸与面积的数值与陈大江所提供的《村民建房用地申请审批表》及《建房四邻协议书》中的记载存在明显差异。马池口镇政府所提交的证据无法证明其在调查过程中对于陈大江所提供的该两份文件予以调取、查证和对比，诉讼过程中其亦未能对此其中陈大江宅基地的尺寸与面积的数值与被诉决定书认定数值的差异作出合理解释，因此，马池口镇政府作出的被诉决定书认定事实不清，证据不足，依法应予以撤销。马池口镇政府主张陈大江并未在行政调查程序中向其提交《村民建房用地申请审批表》以及《建房四邻协议书》，上述文件属于陈大江逾期提交的证据，不能作为其所作处理决定的依据，本院认为，宅基地管理具有长期性、持续性和延续性，土地权属争议调查处理部门在处理争议过程中，应当全面搜集在宅基地管理过程中形成的档案材料，进而在全面掌握事实、充分核实情况的基础上，对宅基地权属争议作出公正恰当的处理。尽管在行政程序中申请人承担有举证的责任，但并不能免除行政机关主动调查核实的责任。因此，本院对马池口镇政府的该项主张不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：一、撤销被告北京市昌平区马池口镇人民政府于二○一九年三月十一日作出的马池口土地权属争议字〔2019〕1号《北京市昌平区马池口镇人民政府土地权属争议案件决定书》。二、责令被告北京市昌平区马池口镇人民政府依据《土地权属争议调查处理办法》的相关规定对原告陈大江提交的《土地权属争议案件申请书》重新作出处理。案件受理费50元，由被告北京市昌平区马池口镇人民政府负担，于本判决生效后七日内交纳。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于北京市第一中级人民法院。审 判 长  李 丽人民陪审员  刘士江人民陪审员  李启忠二〇一九年十月八日书 记 员  赵振杰