广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤20行初24号原告：黄荣继，男，1964年11月16日出生，汉族，住广东省阳春市。委托代理人：陈甫书，广东中亿律师事务所律师。原告：黄荣许，男，1967年12月15日出生，汉族，住广东省阳春市。委托代理人：陈甫书，广东中亿律师事务所律师。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼，统一社会信用代码11442000722460762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。委托代理人：李坤豪，广东保信律师事务所律师。被告：中山市南朗镇人民政府，住所地广东省中山市南朗镇美景大道，统一社会信用代码114420000073575045。负责人：丁凯，镇长。委托代理人：林焕华，中山市南朗镇人民政府办事员。委托代理人：吴宇嘉，广东保信律师事务所律师。原告黄荣继、黄荣许不服被告中山市人民政府（以下简称中山市政府）、中山市南朗镇人民政府(以下简称南朗镇政府)规划批复行为，于2019年3月22日向本院提起行政诉讼，本院于2019年3月27日立案后，依法组成合议庭，于2019年5月13日公开开庭审理了本案，原告黄继荣、黄荣许，原告黄继荣、黄荣许的委托代理人陈甫书，被告中山市政府委托代理人李栋、李坤豪，被告南朗镇政府委托代理人林焕华、吴宇嘉到庭参与了诉讼，本案现已审理终结。原告黄荣继、黄荣许是土地证编号：中府国用（2007）第易25XXXX号土地的使用权人，土地使用权证载明土地用途：住宅。2010年9月7日，中山市政府作出《中山市人民政府办公室关于南朗镇南朗村片区控制性详细规划的批复》中府办复[2010]222号，批准了南朗镇政府编制的《南朗镇南朗村片区控制性详细规划》（以下简称《南朗村控规》），将上述土地规划指标调整为防护绿地。原告黄荣继、黄荣许诉称：一、2007年8月7日，黄荣继、黄荣许购买了一块住宅用地，土地证编号：中府国用（2007）第易255XXXX号土地（以下简称109地块），土地面积109.25平方米，土地类型为住宅。黄荣继、黄荣许依法报建，相关图纸制作花费800元，2018年，原中山市城乡规划局发出不予许可通知，告知《南朗村控规》将594地块规划指标调整为防护绿地，报建申请不符合控制性详细规划。中山市政府没有任何通知，没有补偿，也没有征收，即将涉案地块土地性质修改为防护绿地，程序严重违法，对我的土地价值造成影响，用地无法报建。请求人民法院：1.确认中山市政府作出《中山市人民政府办公室关于南朗镇南朗村片区控制性详细规划的批复》中府办复[2010]222号违法；2.依法确认南朗镇政府2010年在《南朗村控规》中将位于南朗村观音座的住宅用地中府国用（2007）第易255XXXX号土地调整为生产防护绿地的行为违法；3.依法撤销中山市政府、南朗镇政府对上述用地规划用途的调整，或判决中山市政府、南朗镇政府对黄荣继、黄荣许无法按照中府国用（2007）字第易255XXXX号土地使用权证所规定的住宅用途适用土地采取补救措施，按照上述土地的原用地价值给予黄荣继、黄荣许财产损失补偿；4.本案案件受理费由中山市政府、南朗镇政府负担。2019年5月13日，本院庭审时，黄荣继、黄荣许一方明确赔偿请求具体为：土地使用权按照7000元每平方进行赔偿，另外包括报建图纸的费用800元。2019年9月9日，本院调查时，黄荣继、黄荣许一方撤回了赔偿请求，明确诉讼请求第3项为：依法撤销中山市政府对用地规划的批准行为，或责令采取补救措施。原告黄荣继、黄荣许为证明其主张，在举证期限内提交了以下证据：1.组织机构代码证，拟证明中山市政府、南朗镇政府诉讼主体适格;2.中山市不动产登记资料查询结果、中府国用（2007）第易255XXXX号国有土地使用证，拟证明黄荣继、黄荣许于2007年8月7日取得土地证，地类用途为住宅;3.《黄荣许、黄荣继用地图》、《用地示意图》、用地现状照片、图形电子文件信息来源证明，拟证明原告用地位置、现状及图形电子文件信息来源证明情况；4.《中山城乡规划局不予行政许可通知书》，拟证明中山市城乡规划局于2018年11月27日向黄荣继、黄荣许发出不予行政许可通知书，告知黄荣继、黄荣许不准报建。其理由为：黄荣继、黄荣许用地在《南朗镇南朗村片区控制性详细规划》中规划用地功能为生产防护绿地，报建申请不符合规划要求;5.中府办复（2010）222号《关于南朗镇南朗村片区控制性详细规划的批复》，拟证明《南朗村控规》于2010年9月7日经中山市政府以中府办复（2010）222号《关于南朗镇南朗村片区控制性详细规划的批复》批准形成。被告中山市政府辩称：一、涉案控规针对的不特定多数人，属于抽象行政行为，不具有可诉性；二、中山市政府作出的审批行为，事实清楚，符合法律规定；三、黄荣继、黄荣许在公示期间内未提出任何意见，也未有法律规定要对黄荣继、黄荣专门性告知；四、涉案《南朗村控规》已经实施多年，撤销将会给社会公共利益造成无法估量的损失。综上，请求人民法院依法驳回原告黄荣继、黄荣许的全部诉讼请求。被告南朗镇政府辩称：一、南朗镇政府具有编制涉案《南朗村控规》的职权；二、涉案控规的编制行为是内部行政行为，不具有可诉性；三、涉案控规的编制行为不对外发生法律效力，南朗镇政府不是适格被告；四、黄荣继、黄荣许在公示期间内未提出任何意见，也未有法律规定要对黄荣继、黄荣专门性告知；五、涉案《南朗村控规》已经实施多年，撤销将会给社会公共利益造成无法估量的损失请求人民法院依法驳回原告黄荣继、黄荣许的全部诉讼请求。被告中山市政府、南朗镇政府为证明其主张，在举证期限内提交了以下相同证据：1.设计合同书（设字[06]规第038号）；2.《中山市规划编制项目审查意见书》（业务编号：13005200905XXXX）；3.《中山市规划编制项目审查意见书》（业务编号：13005200915XXXX）；4.《关于方案公示》；5.中山日报；6.现场照片；7.《关于方案公示的意见》；8.《关于审批规划成果的请示》（中南府[2010]66号）；9.《关于南朗镇南朗村片区控制性详细规划的批复》（中府办复[2010]222号）；10.控规成果；以上证据1-10，拟证明南朗镇政府的编制行为、中山市政府审批涉案《控规》的行为，认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，是合法有效的行政行为。经庭审质证，原告黄荣继、黄荣许提交的证据：组织机构代码证、中山市不动产登记资料查询结果、中府国用（2007）第易255XXXX号国有土地使用证、《黄荣许、黄荣继用地图》、《用地示意图》、用地现状照片、图形电子文件信息来源证明、《中山城乡规划局不予行政许可通知书》、中府办复（2010）222号《关于南朗镇南朗村片区控制性详细规划的批复》，被告中山市政府、南朗镇政府提交的证据：设计合同书（设字[06]规第038号）、《中山市规划编制项目审查意见书》（业务编号：13005200905XXXX）、《中山市规划编制项目审查意见书》（业务编号：130052009105XXXX）；、《关于方案公示》、中山日报、现场照片、《关于方案公示的意见》、《关于审批规划成果的请示》（中南府[2010]66号）、《关于南朗镇南朗村片区控制性详细规划的批复》（中府办复[2010]222号）、控规成果；均与本案诉讼存在关联，具有真实性，与案件事实之间存在证明关系，本院依法采纳上述证据。本院经审理查明：原中山市规划局是中山市规划行政管理部门，后更名为中山市城乡规划局。2019年1月17日，中山市新组建中山市自然资源局，不再保留中山市国土资源局、中山市城乡规划局，原中山市国土资源局、中山市城乡规划局的职权由市资源局行使。2007年，黄荣继、黄荣许转让取得涉案109地块，2007年8月7日，中山市政府就109地块向黄荣继、黄荣许颁发国有建设用地使用权证，编号：中府国用（2007）第易255XXXX号，土地使用权证载明土地用途：住宅，使用权面积：109.25平方米，使用权类型：出让，使用权终止日期：2073年7月9日。2009年，南朗镇政府作为编制机关，委托中山规划设计院编制《南朗村控规》初步方案。此后原中山市城乡规划局对《南朗村控规》初步方案提出相关审查意见，南朗镇政府对编制《南朗村控规》初步方案进行了相应修改。2010年1月22日，南朗镇政府对《南朗村控规》方案进行了批前公示。2010年9月7日，中山市政府作出《中山市人民政府办公室关于南朗镇南朗村片区控制性详细规划的批复》中府办复[2010]222号，批准了南朗镇政府编制的《南朗村控规》，将涉案109地块控制性详细规划调整为防护绿地。2019年5月13日本院庭审时，中山市政府一方陈述：1.109地块在《南朗村控规》中属于C-1-02地块，C-1-02地块的范围完全包括109地块;2.2003年涉案109地块出让时，相关规划条件由中山市政府批准。2019年5月13日本院庭审时，本院责令中山市政府三天内对109地块出让时的规划条件作出说明，中山市政府未在本院指令期限内回复本院。本院另查明：《南朗村控规》合计确定77宗土地，C-1-02地块具体规划条件为：用地面积95495.32平方米，用地性质防护绿地，绿地率90%。C-1-02地块位于“京珠高速公路”与“石狗山”之间。在举证期限内，中山市政府、南朗镇政府均未提交《南朗村控规》批准后在新闻媒体公告的证据。本院认为，本案为政府批准控制性详细规划纠纷，本案的争议焦点为：一、《南朗村控规》的编制、批准是否具有可诉性；二、如果《南朗村控规》的编制、批准可诉，中山市政府、南朗镇政府何者是适格被告；三、如果《南朗村控规》的编制、批准可诉，《南朗村控规》的编制批准是否合法。关于争议焦点一，《南朗村控规》的编制、批准是否具有可诉性。本院认为，《南朗村控规》的批准行为具有可诉性，其改变109地块“规划条件”的行为，是“具体”的行政行为，具体理由如下：一、通过出让方式取得的土地使用权证具有行政许可性质。参照《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）：“……有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质……”之规定，本院识别2007年，黄荣继、黄荣许通过合法转让方式取得中府国用（2007）第易255XXXX号《国有土地使用权证》符合《中华人民共和国行政许可法》第九条：“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让”之规定，黄荣继、黄荣许应继受109地块初始登记时权利人的权利和义务，黄荣继、黄荣许有权按照土地使用权证记载的“住宅”用途和出让合同约定或用地批准文件记载的规划条件使用109地块。二、控制性详细规划设定的地块指标在出让前后有不同的法律属性，当地块出让后，改变已出让地块规划条件的控制性详细规划，其影响的对象是特定的。参照《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第八条、第十条之规定，控制性详细规划调整的对象是“土地”，在土地出让前，控制性详细规划设定的地块指标反映的是城市的目标和需求，是行政机关综合考虑当地资源条件、环境状况、历史文化遗产、公共安全以及土地权属等因素，预计发展之情形，做计划之发展。这是行政机关依据其职权，根据其专业知识所作决定，虽然其对公民、组织及各级机关均具有明确拘束力，但其并非指向特定法律关系和主体，一般未直接增加特定对象的权利、利益或者负担，其具有抽象性，对象不确定，一般不属于行政诉讼的审理范围。但是，按照现行《中华人民共和国城乡规划法》，国有土地使用权出让后，控制性详细规划设定的地块指标体现的特定土地使用权人的权益，相关规划条件决定土地开发利用强度和价值，属于约定指标，不得随意修改。按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当……征求规划地段内利害关系人的意见……经原审批机关同意后，方可编制修改方案”、第五十条：“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”之规定，调整出让地块的控制性详细规划如果与由行政协议固定的“规划条件”形成冲突，“补偿”和“听取”意见的利害关系人是特定的，行政义务有明确特定指向。因为此时，依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条：“……应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权……城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件”的规定，及《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）：“土地出让前要制订控制性详细规划和土地供应方案，明确容积率、绿地率和建筑密度等规划条件。规划条件一经确定，不得擅自调整”之规定，出让土地的控制性详细规划已经通过行政协议的方式转化为“规划条件”，以行政许可的形式，明确赋予了使用权人展开特定建筑活动的权益。土地管理行政部门、规划管理行政部门均不具有调整出让地块控制性详细规划的权力，土地使用权人作为特定的相对人，对控制性详细规划所设定的出让地块指标享有信赖利益。同时，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条中“领取”二字表明，在县级以上人民政府或其土地管理部门已经以行政协议的方式固定相关规划条件时，用地规划许可仅仅是颁发许可证的要式行为，在后续的建设工程规划许可方案审批、施工图审查中，规划管理行政部门亦不能超出“规划条件”，增加任何新的强制性条件。出让地块如果编制、修改控制性详细规划，进而影响出让地块“规划条件”和土地使用权证的效力，就已经指向特定法律关系和主体，行政机关应当履行法定的、特定的行政义务，就行政相对方而言，对象是确定的，当然包括土地出让合同的相对方或出让用地的使用权人。2009年《南朗村控规》将109地块调整为防护绿地，改变了109地块的用地性质、容积率等109地块出让时设定的“规划条件”，相关行政义务有明确指向，对象是特定的，即109地块即时的使用权人黄荣继、黄荣许，其行为不具有抽象性。三、改变出让地块规划条件的控制性详细规划对行政法律关系具有实践性影响的特征，立即、直接影响特定相对人的权利，效力是一次性的。在土地出让前，控制性详细规划所设定的土地用途、容积率等地块指标，其事实关系符合“只要XX就应当YY的条件句”情形，效力具有反复性，具有较强的法源性影响的特征，具有抽象性，一般不属于行政诉讼的标的范围。但是，按照现行《中华人民共和国城乡规划法》，地块出让后，如前所述，控制性详细规划设定的地块指标已经转化为地块规划条件，这种地块规划条件的约定，是一次性决策，贯穿整个土地开发许可过程，是土地使用权证核发、用地规划许可证领取、建设工程规划许可核发、规划核实的刚性条件。如果控制性详细规划编制和修改与土地出让合同约定的规划条件产生冲突，土地使用权证核发、用地规划许可证领取是否可行不论，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：“……对符合控制性详细规划和规划条件的，由……核发建设工程规划许可证”之规定，土地使用权人已经明显不能合法获取建设工程规划许可。这种公法上的权利或权能的丧失，是立即的、一次性的，地块实际已经处于无法正常开发的状态，土地使用权人明确知晓控制性详细规划的修改就能自行认知。如果此时其继续进行土地开发投入，例如按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，拟定建设工程设计方案，结果当然是无法合法获取建设工程规划许可，因为建设工程设计方案本身不可能同时符合冲突的“控制性详细规划”和“规划条件”，这种影响并不是建设工程规划许可机关的许可行为所造成，并不属于间接影响，而是直接影响。如果对前述建设工程规划许可行为进行撤销之诉的司法审查，人民法院并不能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条之规定，以附带审查“规范性文件”的方式对“改变出让地块规划条件的控制性详细规划”进行审查。因为前述之“规范性文件”的审查的方式属于法源性审查，审查限于其是否违反法律法规本旨，而无须考虑行为方式、是否存在事实认定错误等等，仅作适用性判断。而改变出让地块规划条件的控制性详细规划如果仅作适用性判断，即便人民法院判决不适用“改变出让地块规划条件的控制性详细规划”并撤销不予许可行为，后续行政许可行为也失去了实践性基础，无法开展。改变出让地块规划条件的控制性详细规划对行政法律关系具有实践性影响的特征，立即、直接影响特定相对人的权利，效力是一次性的。具体到本案，中山市政府发给黄荣继、黄荣许的109地块使用权证记载的土地权益自《南朗村控规》发生法律效力时起，已经无法按原出让合同约定的“规划条件”或者用地批准文件记载的规划条件正常使用，这种影响是一次性的、直接的，具有明显的实践性特征，而不具有反复性，也就当然不具有抽象性。四、改变出让地块规划条件的控制性详细规划认定为可诉行政行为有利于保障相对人的权益、化解行政争议。依据《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”基于正当程序原则的法律要求，对于受影响的有效行政许可，应直接告知利害关系人将对其造成不利影响。如果认定改变出让地块规划条件的控制性详细规划不可诉，意味着土地权利人基本公法权利未得到保障，也不利于土地权利人立即停止土地开发投入，减小损失。此外，控制性详细规划是对未来的控制和指引，由于认识的局限性与社会发展的动态性，对控制性详细规划本身而言，偏差、容错是其内在属性，法律、法规也因而设置了由行政机关启动的评估、变更程序。认定改变出让地块规划条件的控制性详细规划属于“具有普遍约束力的决定、命令”，意味着土地权利人只能绝对服从修改后的控制性详细规划，以“补偿”的形式得到救济，这与控制性详细规划的偏差、容错内在属性不符。基于上述四点理由，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条：“……‘具有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件”之规定，本院识别中山市政府批准《南朗村控规》的决定包括了几类行为，其中部分具有普遍约束力，部分不具有普遍约束力，属于可诉行政行为，本案所涉之“批准《南朗村控规》C-1-02地块控制性详细规划为：“防护绿地，绿地率90%”，不具有对象不特定、反复适用的特征，为可诉行政行为。关于争议焦点二，中山市政府、南朗镇政府何者是适格被告。本院认为，中山市政府是适格被告。具体理由如下：一、只有城市人民政府才有权调整出让土地的控制性详细规划。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条：“修改控制性详细规划的……经原审批机关同意后，方可编制修改方案,修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批”及《广东省城乡规划条例》第二十五条：“经批准的城乡规划不得随意修改。依法需要修改城乡规划的，组织编制机关应当向原审批机关提出申请，获得批准后，依照规划编制和审批的程序执行”之规定，只有城市人民政府才有权调整出让土地的控制性详细规划。如果以南朗镇政府为被告，以其编制行为为诉讼标的，假如人民法院作出“重新编制”的判项，明显违反了“获得城市人民政府批准后”的行政程序规定。只有具有修编启动权、批准权的城市人民政府才是适格被告。二、编制行为属于内部行政行为，只有经过城市人民政府批准的控制性详细规划方具有法效性。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条之规定，只有经过依法批准，控制性详细规划才能对外，即对行政相对人产生相应的法律效力。因而对下级机关请示所做的审批，并不能绝对地认为属于完全的内部行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”，其核心在于“对外发生法律效力”，“署名”亦是在强调行政行为的法效性。可见，上级机关对下级机关请示所做的审批行为，如果直接对外发生了法律效力，便不再属于内部行为的范畴，而成为了外部行政管理行为，当事人不服的，可以提起行政诉讼。本案所涉《南朗村控规》作为一个多阶段的行政行为，需要中山市政府、中山市规划行政管理部门、南朗镇政府本于各自职权共同参与，但具有对外法效性的限于中山市政府审批行为。此前的阶段行为，均属内部意见交换，不对外产生法律效果，不具有法效性，不属于可诉行政行为。基于上述两点理由，中山市政府为本案适格被告。关于本案争议焦点三，《南朗村控规》的批准行为是否合法。本院认为，黄荣继、黄荣许作为109地块的使用权人，其土地使用权证由中山市政府在《南朗村控规》编制之前颁发，黄荣继、黄荣许可按照土地证记载的土地用途，出让合同约定或者土地使用批准文件记载的规划条件，进行开发建设。依照《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第五十六条：“……确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准……”之规定，中山市政府在批准《南朗村控规》之时，黄荣继、黄荣许对中府国用（2007）第易255XXXX号记载的土地用途具有信赖利益，故中山市政府在审查《南朗村控规》时应当知道该控规将已经发证的109地块土地用途由“住宅”调整为“防护绿地，并相应修改规划条件”，将使黄荣继、黄荣许尚在土地使用期内的土地规划用途发生改变，实质改变涉案《国有土地使用权证》行政许可的内容，影响该土地使用权行政许可的实施。基于正当程序原则的法律要求，中山市政府的批准行为应当受《中华人民共和国行政许可法》拘束，中山市政府对于其自行颁发的具有行政许可性质的权证记载之权利人，应当直接告知对其造成的不利影响，并听取其陈述、申辩意见，并对该影响制定救济方案的基础上，才能批复实施《南朗村控规》。由此，中山市政府未对黄荣继、黄荣许进行专门性的告知，以听取其意见保障其权利，亦没有就黄荣继、黄荣许无法按原土地证记载的用途使用109地块造成的损失给予补偿或采取补救措施，违反了《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款关于“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”的规定。本院由此确认中山市政府作出《关于南朗镇南朗村片区控制性详细规划的批复》中府办复[2010]222号批准“《南朗村控规》C-1-02地块控制性详细规划为：“防护绿地，绿地率90%”的行为违法。因按照周边建设情况，中山市政府已经明确陈述109地块无法调整为住宅用地。撤销《南朗村控规》涉案部分，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项之规定，对《南朗村控规》前述涉案部分本院依法不予撤销。前述违法行为对黄荣继、黄荣许造成的影响，中山市政府应在合理期限内依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，采取补救措施。综上，黄荣继、黄荣许诉讼理由部分成立，其诉讼请求成立部分，本院依法予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：一、确认中山市人民政府作出《中山市人民政府办公室关于南朗镇南朗村片区控制性详细规划的批复》中府办复[2010]222号，批准“《南朗镇南朗村片区控制性详细规划》C-1-02地块控制性详细规划为：“防护绿地，绿地率90%”的行为违法；二、责令中山市人民政府就黄荣继、黄荣许受《南朗镇南朗村片区控制性详细规划》的影响，在合理期限内采取补救措施；三、驳回原告黄荣继、黄荣许对中山市南朗镇人民政府的起诉。四、驳回原告黄荣继、黄荣许的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告中山市人民政府负担。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数递交上诉状副本,上诉于广东省高级人民法院。审判长  刘满星审判员  高 琳审判员  王 昕二〇一九年十月二十四日书记员  李海珠本判决所适用的法律、法规：1．《中华人民共和国城市规划法》第三十条城市规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城市规划。设计任务书报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。第三十一条在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。2．《中华人民共和国城乡规划法》第二十条镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批……第三十八条在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。第四十八条修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。第五十条在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。第七十条本法自2008年1月1日起施行。《中华人民共和国城市规划法》同时废止。3.《中华人民共和国土地管理法》（1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订版）第五十六条建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。4.《中华人民共和国河道管理条例》第十六条城镇建设和发展不得占用河道滩地。城镇规划的临河界限，由河道主管机关会同城镇规划等有关部门确定。沿河城镇在编制和审查城镇规划时，应当事先征求河道主管机关的意见。第二十四条在河道管理范围内，禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路；种植高杆农作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木（堤防防护林除外）；设置拦河渔具；弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等。在堤防和护堤地，禁止建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动。第二十五条在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：（一）采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥；（二）爆破、钻探、挖筑鱼塘；（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施；（四）在河道滩地开采地下资源及进行考古发掘。5《广东省实施办法》第二十五条城市规划经批准后，城市人民政府应予以公布。公布的内容包括：城市规划区的范围、城市规划总图、城市近期建设规划、城市道路规划及其他需向市民公布的内容。第二十六条城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从城市规划管理。6.《广东省城乡规划条例》第六条城镇体系规划，城市、镇、特定地区总体规划和控制性详细规划，重要地段的修建性详细规划应当经城乡规划委员会审议。第三十八条……调整出让用地的规划条件，应当先行按照规划编制和审批的程序修改其依据的控制性详细规划。第二十四条……经批准的城乡规划，应当在政府网站、新闻媒体或者专门场所公告……第八十八条本条例自2013年5月1日起施行。《广东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》同时废止。7.《广东省城市控制性详细规划管理条例》（广东省第十届人民代表大会常务委员会第十三次会议于2004年9月24日通过版本）第二条本省行政区域内设市城市和省人民政府指定编制城市控制性详细规划的镇，其城市控制性详细规划的编制、审批和实施，适用本条例。十一条控制性详细规划的编制，应当根据城市总体规划和分区规划要求，综合考虑自然环境、人文因素、公众意愿和经济社会发展需要，体现提高城市环境质量、生活质量和景观艺术水平的总体要求，符合国家和省的有关标准和规范。其主要内容：（一）规划依据和规划范围；（二）建设用地性质，包括不同地块土地使用性质的具体控制要求，土地使用性质的兼容性；（三）建设用地使用强度，包括不同地块的开发建设密度、容积率、绿地率等具体控制要求；（四）道路交通，包括道路系统的功能分级和交叉口形式，以及公共停车场、公交站场等的规划要求；（五）工程管线，包括各类工程管线的走向、位置等控制要求；（六）特定地区地段和其它公共配套设施的规划要求。第十二条城市规划编制单位完成控制性详细规划草案后，应当报城市规划行政主管部门审查。第十六条控制性详细规划草案经城市规划委员会审议通过后，由城市规划行政主管部门根据审议意见修改完善并报同级人民政府批准。未经城市规划委员会审议通过的，同级人民政府不予批准。第十七条控制性详细规划经人民政府批准后，城市规划行政主管部门应当自批准之日起三十日内在当地主要新闻媒体和政府信息网站上公告。公告的内容应当包括该控制性详细规划的具体范围、实施时间和查询方式等。第十九条在城市规划区范围内尚未编制控制性详细规划的地块，因国家、省或者地级以上市重点建设需要使用土地的，土地使用权出让、划拨以及建设用地的规划许可必须以经批准的规划设计条件为依据。批准规划设计条件应当按照下列程序进行：（一）建设单位应当持经批准的项目建议书和项目可行性研究报告等相关材料，向城市规划行政主管部门提出规划申请；（二）城市规划行政主管部门根据城市总体规划或者分区规划提出规划设计条件，报城市规划委员会审议；（三）城市规划委员会审议通过；（四）同级人民政府批准。第二十条城市规划区范围内的土地使用权出让、划拨以及建设用地的规划许可应当以控制性详细规划为依据。没有编制控制性详细规划的地块，除本条例第十九条规定的情形外，城市规划行政主管部门不得办理建设用地的规划许可手续，土地行政主管部门不得办理土地使用权出让、划拨手续。土地使用性质、使用强度以及其他规划条件，应当以控制性详细规划为依据，并作为土地使用权出让合同的组成部分。任何单位和个人不得擅自改变土地使用权出让合同中的规划设计条件。8.《广东省城市控制性详细规划管理条例》（2014年9月25日广东省第十二届人民代表大会常务委员会第十一次会议决议修正版本）第十九条在城市规划区范围内尚未编制控制性详细规划的地块，因国家、省或者地级以上市重点建设需要使用土地的，土地使用权出让、划拨以及建设用地的规划许可必须以经批准的规划设计条件为依据。批准规划设计条件应当按照下列程序进行：（一）建设单位应当持经批准的项目建议书和项目可行性研究报告等相关材料，向城市规划行政主管部门提出规划申请；（二）城市规划行政主管部门根据城市总体规划或者分区规划提出规划设计条件，报城市规划委员会审议；（三）城市规划委员会审议通过；（四）同级人民政府批准。第二十条城市规划区范围内的土地使用权出让、划拨以及建设用地的规划许可应当以控制性详细规划为依据。没有编制控制性详细规划的地块，除本条例第十九条规定的情形外，城市规划行政主管部门不得办理建设用地的规划许可手续，土地行政主管部门不得办理土地使用权出让、划拨手续。土地使用性质、使用强度以及其他规划条件，应当以控制性详细规划为依据，并作为土地使用权出让合同的组成部分。任何单位和个人不得擅自改变土地使用权出让合同中的规划设计条件。第二十一条有下列情形之一，需要对控制性详细规划作出调整的，由原组织编制控制性详细规划的城市规划行政主管部门或镇人民政府提出建议，并经县（市）城市规划委员会审议通过报原批准的人民政府同意后，按照本条例第二章、第三章规定的编制、审批程序进行：（一）城市总体规划或者分区规划发生重大变更，对控制性详细规划控制区域的功能与布局产生重大影响的；（二）设立重大建设项目，对控制性详细规划控制地块的功能与布局产生重大影响的；（三）在实施城市建设中发现控制性详细规划有明显缺陷的；（四）对控制性详细规划确定的建设用地性质、建设用地使用强度和公共配套设施的规划要求进行调整的。9《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第八条编制控制性详细规划，应当综合考虑当地资源条件、环境状况、历史文化遗产、公共安全以及土地权属等因素，满足城市地下空间利用的需要，妥善处理近期与长远、局部与整体、发展与保护的关系。第十条控制性详细规划应当包括下列基本内容：（一）土地使用性质及其兼容性等用地功能控制要求；（二）容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标；（三）基础设施、公共服务设施、公共安全设施的用地规模、范围及具体控制要求，地下管线控制要求；（四）基础设施用地的控制界线（黄线）、各类绿地范围的控制线（绿线）、历史文化街区和历史建筑的保护范围界线（紫线）、地表水体保护和控制的地域界线（蓝线）等“四线”及控制要求。10.《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的…；第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。