河南省中牟县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0122行初86号郑州市郑东新区嘉丰广告材料商行，经营场所：郑州市郑东新区商都路5号中力广告市场C区8排3号，统一社会信用代码：92410100MA41968H03。经营者：王益将。委托诉讼代理人：张亚丽，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。被告郑州市郑东新区公安消防大队，住所地郑州市郑东新区黄河东河与众意路交叉口西南角。负责人崔宁，任教导员。委托诉讼代理人石真伟，北京华泰（郑州）律师事务所律师。委托诉讼代理人周永真，北京华泰（郑州）律师事务所律师。原告郑州市郑东新区嘉丰广告材料商行因认为被告郑州市郑东新区公安消防大队不履行出具火灾事故认定书的法定职责，于2019年4月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告郑州市郑东新区嘉丰广告材料商行经营者王益将、委托诉讼代理人张亚丽，被告郑州市郑东新区公安消防大队副大队长陈亚光、委托诉讼代理人石真伟庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月26日，原告郑州市郑东新区嘉丰广告材料商行向被告郑州市郑东新区公安消防大队提出申请，请求被告就2018年9月26日21时19分发生于郑州市陇海路与郑州107辅道交叉口东南角仓库的火灾事故依法出具火灾事故认定书，被告郑州市郑东新区公安消防大队在法定期限内，未作出火灾事故认定书。原告郑州市郑东新区嘉丰广告材料商行向本院提出诉讼请求：请求依法判令被告依法履职向原告出具火灾事故认定书。事实和理由：2018年9月26日晚9点，郑州市陇海路与郑州107辅道交叉口东南角仓库发生火灾事故。原告拨打火警电话，相关部门积极救火。但被告以各种理由推诿，至今尚未作出火灾事故认定书。原告提交的证据有：1、租赁合同一份、微信聊天记录一页、银行流水一页。证明原告主体适格；2、火灾现场照片一页、灭火救援触动命令单一份，证明案涉火灾发生的真实性；3、郑州铁路公安局消防部门在另一案件提交的证据材料15页，证明：日常消防宣传均是地方消防在做；被告应向原告出具火灾事故认定书；4、依法履职申请书一份、邮寄单两份，证明原告依法向被告递交申请书的事实；5、通知两份、管理办法一份，证明被告引用的法律条文已失效的事实。被告郑州市郑东新区公安消防大队辩称，被告对涉案火灾无管辖权，不具有向原告出具涉案火灾事故认定书的法定职责：1、案涉火灾发生地属于郑州铁路土地管理处对外出租的土地。在铁路用地范围内发生火灾的，应由铁路公安消防机构出具火灾事故认定书；2、根据《铁路消防管理办法》第五条的规定：铁路消防工作由铁路公安机关实施监督管理，由各级铁路公安消防机构负责实施，其监督管辖范围按公安部有关规定执行。第八十七条的规定：火灾事故的调查按公安部《火灾事故调查规定》执行，由铁路公安消防机构负责实施；3、根据公安部消防局、铁道部公安局、交通部公安局中国民用航空局公安局在1989年12月7日联合发布的《铁路、交通、民航系统消防监督职责范围协调会纪要》第一条的规定：铁路的客货列车、车站和直接为其运营服务的段、厂、调度指挥中心、到发中转货场、仓库等单位及铁路沿线的勘测设计、基建施工的消防监督工作，由铁路公安消防监督机构负责。另外该文件第六条第二款明确规定：各地可根据此划分原则，结合实际情况，搞好协调工作，明确并落实消防监督范围和职责，防止失控漏管；4、基于《铁路、交通、民航系统消防监督职责范围协调会纪要》的要求，河南省公安厅于2013年10月17日制定了《关于铁路民航系统消防监督职责范围的意见》，该意见第二条明确规定：铁路的客货列车、车站和直接为其运营服务的段、厂、调度指挥中心、到发中转货场、仓库等单位及铁路沿线的勘测设计、基建施工，以及铁路沿线与铁路系统有房屋建筑、设备设施的权属、经营或租赁关系的单位和场所的消防监督工作，由铁路公安消防监督机构负责；5、2014年郑州铁路局下发郑电公（2014）221号《关于切实加强出租土地、房屋消防安全管理工作的通知》第一条明确规定：“按照谁出租、谁负责、谁得益、谁负责的原则做好消防安全管理工作”，涉案火灾的发生地系由郑州铁路土地管理处对外出租的土地且每年收取租金，所以涉案火灾的事故调查应当由铁路消防部门负责调查实施；6、关于本案的火灾调查，武汉铁路局曾于2019年1月29日向郑州市人民政府发函请求解决，郑州市政府于2019年2月12日复函明确表示应由铁路消防部门负责调查实施。综上，原告要求被告出具的火灾事故认定书应由铁路公安消防部门作出，被告对涉案火灾无管辖权，没有作出火灾事故认定的法定职责，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告郑州市郑东新区公安消防大队向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1、崔利勇与郑州铁路管理处签订的《临时占用铁路用地合同》及占地平面示意图各一份；2、2018年9月27日郑东新区公安消防大队对崔利勇做的询问笔录一份；3、2018年9月27日郑东新区公安消防大队对朱聚贵做的询问笔录一份；4、2018年9月27日郑东新区公安消防大队对安德正的代理人刘冬冬做的询问笔录一份。证明：涉案火灾发生地属于郑州铁路工程处对外出租的土地，属于郑州铁路局管辖的区域内。第二组证据：1、河南省公安厅《关于铁路民航系统消防监督职责范围的意见》豫公通（2013）224号文件一份；2、郑州铁路局下发郑电公（2014）221号《关于切实加强出租土地、房屋消防安全管理工作的通知》文件一份；3、武汉铁路监督管理局在2019年1月29日向郑州市政府出具的武铁监执法函（2019）12号函一份；4、郑州市政府在2019年2月12日向武汉铁路出具的关于《武汉铁路监督管理局关于迅速处置陇海线9.26火灾善后工作确保春运安全的函》的复函一份。5、情况说明一份，证明第二组证据的证据1、2的文件已在公安内网发布，具有法律效力。证明：涉案火灾调查事故认定书应当由铁路公安消防部门出具，郑州市郑东新区公安消防大队不具有对该起火灾事故出具认定书的法定职责。经庭审质证，原告对被告提交的证据的真实性均没有异议，但对其证明目的有异议。原告认为被告提交的第一组证据均为间接性证据，并不能证明本案的火灾事故认定书不应该由被告出具。第二组证据中的证据1，该文件所依据的《铁路、交通、民航系统消防监督职责范围协调会纪要》就是［89］公消发字第292号已经被废止了，且根据被告提交的情况说明，该文件并没有实质性的下发至被告，被告依据该文件辩称其对涉案火灾事故没有管辖权是不合法也不合理的。第二组证据的证据2，质证意见同上。证据3，根据其内容是为确保陇海铁路春运安全畅通，恳请郑州市政府责成公安消防部门对该区火灾事故调查认定和现场处置进行处理。这个函的主要内容恰恰证明了从武汉铁路监管局的角度上来讲，涉案火灾事故是应当由公安消防部门进行，与中华人民共和国消防法第51条的规定是相符合的。第二组证据的证据4，根据该函的核心内容是政府对武汉铁路监督管理局的一个复函，主要内容为对火灾事故政府这边也在积极地督促相关部门进行处理，但是并没有明确的内容显示，涉案火灾事故是由铁路部门管。对情况说明，第一这是被告单方出具的一个情况说明；第二，根据该情况说明的内容恰恰证明了被告依据的法律依据，都没有正式下发到被告的单位，那么被告依据该文件用于证明其对火灾事故没有管辖权，是相互矛盾的。被告对原告提交的证据1、2的真实性没有异议。证据3未在法定的举证期限内向法庭提交，且该份证据不是终审判决认定的证据，不能作为认定被告对涉案火灾具有管辖权的依据，同时也不能证明被告不履行法律职责成立。证据4，原告同时向被告邮寄要求履行法定职责的申请书，也向被告的上级单位郑州市公安消防支队提出书面的申请。郑州市公安消防支队于2019年4月15日统一对原告的申请进行了书面的回复，并告知其向郑州铁路公安消防大队提出申请，被告已履行法定职责。证据5真实性有异议，原告仅提供了一个书面的打印文件，不足以证明这个文件是废止的，在被告的公安系统仍显示该文件。本院对上述证据认证如下：被告第二组证据中证据1豫公通［2013］224号文件的内容表述为：“地方公安机关消防机构与民航、铁路系统消防监管的职责范围仍执行《铁路、交通、民航系统消防监督职责范围协调会议纪要》（以下简称会议纪要）的规定”，该表述应视为对《会议纪要》部分条款效力的延续，《会议纪要》的效力并不影响豫公通［2013］224号文件的效力，本院予以采信。第二组证据中的证据2郑州铁路局下发的郑电公〔2014〕221号《关于切实加强出租土地、房屋消防安全安全管理工作的通知》，系郑州铁路局下发的文件，对隶属于公安系统的铁路公安并无约束力，不能证明郑铁公安对案涉土地上的火灾事故负有监督管理职责；证据3、4均是均属来函沟通文件，不能依此认定监督管理职责，综上，对证据2、3、4本院不予采纳。其余原、被告向法庭提交的证据和法律依据，客观、真实，与本案有关联，可以作为认定本案事实的证据，本院予以采信。经审理查明，案涉仓库位于明理路陇海高架口路南，属郑东新区辖区，所占用土地使用权归属郑州铁路局。2006年4月，案外人崔利勇与郑州铁路土地管理分局郑州铁路土地管理处签订《临时占用铁路用地合同》，租用案涉土地27120平方米，并于2006年建成仓库。2015年，崔利勇将仓库转租给安德正。2017年9月10日王益将与安德正签订《租赁合同》，租赁其部分仓库于用于经营郑州市郑东新区嘉丰广告材料商行。2018年9月26日21时19分，原告仓库发生火灾事故，原告遂拨打火警电话报警。郑州市消防支队指挥中心接到报警后，调派相关消防人员出警，并于9月27日凌晨完成火灾扑救工作。经调查，2018年9月29日，郑州市公安消防支队向郑州铁路公安局发出《关于“9.26”仓库火灾现场移交的函》（郑公消函〔2018〕181号），称：“经查，该仓库属贵单位监督管辖范围，现将火灾现场及证据材料移交贵单位。”2018年9月30日，郑州铁路公安局向郑州市公安消防支队复函（郑铁公函〔2018〕5号），称：“经查，该场所不属于我局消防监督管辖范围；理由是该仓库属于村民崔利勇自建仓库，不属于铁路的房屋建筑、设施设备；建议贵单位向有管辖权的单位移交。”2019年1月29日，武汉铁路监督管理局向郑州市政府发送《武汉铁路监督管理局关于迅速处置陇海线9.26火灾善后工作确保春运安全的函》（武铁监执法函〔2019〕12号），该函称：“恳请贵市政府责成公安消防部门进行该起火灾事故的调查认定和现场处置……”2019年2月12日，郑州市政府向武汉铁路监督管理局出具的《关于的复函》，复函称：“该仓库的消防监督工作应由铁路公安消防监督机构负责；请贵局协调和监督铁路公安消防机构履行法定消防监督工作职责，抓紧做好9.26火灾调查工作……。”2019年3月27日，原告向被告及郑州市消防支队提出书面申请，要求就案涉火灾事故依法出具火灾事故认定书，4月15日，郑州市公安消防支队统一对原告的申请进行书面回复，告知原告向郑州铁路公安消防大队提出申请。原告认为被告未履行法定职责，诉至本院。本院认为，本案的争议焦点在于被告是否具有对案涉火灾事故出具火灾事故认定书的法定职责。依据1989年12月公安部消防局、铁道部公安局、原中国民用航空局公安局《铁路、交通、民航系统消防监督职责范围协调会议纪要》公消发字第292号规定：“一、铁路的客货系列车、车站和直接为其运行服务的段、厂、调度中心、到发中转货场、仓库等单位及铁路沿线的勘测设计、基建施工的消防监督工作，由铁路公安消防监督机构负责。”上述纪要规定的铁路公安消防监督机构职责范围的核心在于“直接为铁路运行服务”，而案涉仓库明显不属于直接为铁路运行服务的仓库。且根据2013年河南省公安厅《关于铁路民航系统消防监督职责范围的意见》（以下简称《意见》）豫公通（2013）224号文件规定：“一、······地方公安机关消防机构与民航、铁路系统消防监管的职责范围仍执行《铁路、交通、民航系统消防监督职责范围协调会议纪要》的规定。二、客货列车、车站和直接为铁路运营服务的段、厂、调度中心、到发中转货场、仓库等单位及铁路沿线的勘测设计、基建施工，以及铁路沿线与铁路系统有房屋建筑、设备设施的权属、经营或租赁关系的单位和场所的消防监督工作，由铁路公安消防监督机构负责。”《意见》中第二条对原《会议纪要》中归属铁路公安消防监督机构负责的范围进行了扩大，但仍属于穷尽式列举，第二条中仅增加了“铁路沿线与铁路系统有房屋建筑、设备设施的权属、经营或租赁关系的单位和场所”，不包含“有土地权属、经营或租赁关系”的情形，本案案涉火灾事故发生地仅与郑州铁路土地管理分局郑州铁路土地管理处有土地租赁关系，不属于第二条规定的情形。综上，本案案涉仓库不属于由铁路公安负责消防监督管理的情形。根据《中华人民共和国消防法》（2008年10月28日修订，2009年5月1日起实施）第四条第一款规定：“······县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。”第五十一条第三款规定：“公安机关消防机构根据火灾现场勘验、情况调查和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”第五十三条第一款规定：“公安机关消防机构应当对机关、团体、企业、实业等单位遵守消防法律法规的情况依法进行监督检查。公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育、具体办法由国务院公安部规定。”《火灾事故调查规定》第五条第一款规定：“火灾事故调查由县级以上人民政府公安机关主管，并由本级公安机关消防机构实施；尚未设立公安机关消防机构的，由县级人民政府公安机关实施。”2019年5月1日，新修订的《中华人民共和国消防法》开始实施，新法第四条规定：“国务院应急管理部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施。军事设施的消防工作，尤其主管单位监督管理，消防救援机构协助；矿井地下部分、核电厂、海上石油天然气设施的消防工作，尤其主管单位监督管理。县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，依照本法和其他相关法律、法规的规定做好消防工作。法律、行政法规对森林、草原的消防工作另有规定的，从其规定。”第五十一条规定：“消防救援机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失······消防救援机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”可以看出，机构调整后，郑州市郑东新区公安消防大队作为消防救援机构，对辖区内发生的火灾事故，仍有制作火灾事故认定书的法定职责。综上，原告租赁案涉仓库从事经营活动，因发生火灾事故造成经济损失，原告系利害关系人，要求被告出具火灾事故认定书符合法律规定。被告以对案涉火灾事故无管辖权、不具有向原告出具涉案火灾事故认定书的法定职责为由拒绝出具火灾事故认定书，无法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：被告郑州市郑东新区公安消防大队于本判决生效之日起三十日内就2018年9月26日发生在郑州市陇海路与郑州107辅道交叉口东南角郑州市郑东新区嘉丰广告材料商行仓库的火灾作出火灾事故认定。本案受理费50元，由被告郑州市郑东新区公安消防大队负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于郑州市中级人民法院。审 判 长  陈丽娟人民陪审员  刘松喜人民陪审员  刘合升二〇一九年十月三十日书 记 员  张 珂