广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1219号上诉人（原审原告）：英德市浛洸镇新平村民委员会石脚下村民小组。负责人：卢亚桥，小组长。委托代理人：黄定球、张思敏，广东浈阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：广东省英德市金子山大道一号。法定代表人：肖勇科，市长。委托代理人：赖淑华，英德市国土资源局干部。委托代理人：刘文静，广东才畅律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路18号。法定代表人：郭锋，市长。原审第三人：英德市浛洸镇张陂村民委员会下陂村民小组。负责人：张社武，小组长。原审第三人：英德市浛洸镇经济合作总社。法定代表人：杨子文，主任。上诉人英德市浛洸镇新平村民委员会石脚下村民小组（以下简称：石脚下村民小组）因与被上诉人英德市人民政府、清远市人民政府山林土地确权及行政复议决定纠纷一案，不服清远市中级人民法院（2017）粤18行初197号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告石脚下村民小组与英德市浛洸镇张陂村民委员会下陂村民小组（以下简称下陂村民小组）、第三人英德市浛洸镇经济合作总社因争议山头下土地权属问题，原告石脚下村民小组与第三人下陂村民小组均向被告英德市人民政府提出申请，要求确认山头下土地所有权和使用权归其村民小组集体所有。被告英德市人民政府于2015年6月1日作出《英德市人民政府关于山头下土地权属的处理决定》（英府决〔2015〕17号），下陂村民小组不服，于2015年7月23日向清远市人民政府提出行政复议，清远市人民政府于2015年10月8日作出《行政复议决定书》(清府复决〔2015〕71号）（以下简称《复议决定书》)，维持英德市人民政府的《处理决定》，下陂村民小组不服，于2015年10月26日向清远市中级人民法院提起行政诉讼，清远市中级人民法院于2016年3月25日作出（2015）清中法行初字第98号《行政判决书》,撤销英德市人民政府于2015年6月1日作出的《处理决定》和清远市人民政府于2015年10月8日作出的《复议决定书》，由英德市人民政府重新作出具体行政行为。石脚下村民小组不服，于2016年5月4日向广东省高级人民法院提起行政上诉，广东省高级人民法院于2016年10月20日作出(2016)粤行终838号《行政判决书》，驳回上诉，维持原判。根据原审法院（2015）清中法行初字第98号行政判决和广东省高级人民法院(2016)粤行终838号行政判决确定的重作义务，被告英德市人民政府重新进行了调处。被告英德市人民政府重新调查核实认定了以下事实：争议地名山头下（原张陂鱼苗场）,四至：东至塘边，南至下陂村鱼塘，西至进石脚下公路，北至小鱼塘子，面积32.72亩（详见《浛洸镇山头下（张陂鱼苗场）土地权属范围图）》。该地发生争议时为鱼塘，争议前由浛洸镇经济合作总社发包给张文通承包经营，争议后由下陂村民小组村民养鱼。从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1:10000地形图显示，70年代后期该地为水田。申请人下陂村民小组提供的1962年原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》，单位名称：下陂生产队，住址：浛洸公社张陂大队，编号：13栏，坐落：张陂，地名：山头下，类别：水田，来源：开荒，数量：壹拾柒，地基面积：伍亩零分零厘，四至：东至塘尾，南至石脚下，西至猪枯墩，北至岺。该证所载明的地名与其所称争议地名相符，四至范围不包括争议地在内，在争议地的北面。其向清远市人民政府申请行政复议期间，提出该证第7栏的四至范围包括争议地。该证第7栏，坐落：张陂，地名：山头下，类别：水田，来源：四固定，数量：贰拾贰坵，基地面积：壹拾壹亩捌分伍厘，四至：东至塘，南至泉湖，西至岺唇，北至岺唇，经清远市中级人民法院会同英德市人民政府工作人员实地核实，该栏证的地名相符，四至范围包括争议地在内。除此之外没有补交其它相关的证据材料。申请人石脚下村民小组提供的原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》，单位名称：塘尾生产队，住址：浛洸公社连圹大队，编号第三十三栏：坐落：石脚下，地名：大堑，类别：余地，来源：自己队，数量：壹片，地基面积：拾叁亩零分零厘，四至：东至田唇，南至石山脚，西至卷背牌火路，北至归墩火路。该栏所载明的地名与其所称的争议地名相符，四至范围不包括争议地在内，在争议地的西面；提供的1980年12月12日与英德县张陂大理石厂签订的《征用石头山和征收土地协议书》，该协议书甲方：英德县张陂大理石厂，乙方：英德县张陂公社连唐大队石脚下村四个生产队，该协议第二条注明：征收旱地的地名叫大堑，面积40亩，其范围：东至大鲁塘边，南至五指山脚，西至卷背排坳旧路，北至圆墩栋顶为界。该协议涉及的地名与争议地名不相符，四至范围包括争议地原张陂鱼苗场在内；提供的1997年9月12日广东亚洲大理石花岗石有限公司出具的协议终止执行书，该执行书认为张陂大理石厂已于1994年全面停止生产，根据《征用石头山和征收土地协议书》第一条规定，若以后大理石厂停止生产不再付给人民币，产权归回乙方，该协议书从1997年9月30日终止执行。因此1980年12月12日征用乙方英德县张陂公社连塘大队石脚下村四个生产队的石头山和征收的土地归还给乙方。被申请人浛洸镇经济合作总社提供的1999年12月31日与张文通签订的张陂镇鱼苗场承包合同书，承包专业名称张陂镇鱼苗场，该合同没有注明四至范围和面积，地名相符；提供2009年6月5日与张文通签订的张陂鱼苗场承包合同书，承包专业名称：张陂鱼苗场、八口鱼塘，同样没有注明四至范围和面积，地名相符；提供的2009年6月9日浛洸镇企业办公室收款收据2张，该收据显示：收到张文通交来承包鱼塘保证金1500元和2009年承包鱼塘款800元，但并没有注明具体的地名和四至。除此之外没有提供该地合法有效的权属凭证，其在上述一审、二审行政诉讼中没有提交书面答辩意见，也没有派员出庭参加应诉。从调查的证据材料证实争议地山头下（原张陂鱼苗场）解放后至1980年由申请人下陂村民小组耕种管理，1980年后张陂镇企业办将其推成鱼塘作鱼苗场使用至2011年发生争议，在此之前没有发生过争议。发生争议后该地仍由下陂村民小组村民使用至今。被告英德市人民政府作出的《重新处理决定》认为：申请人下陂村民小组持有的1962年原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》该证第7栏载明的四至范围包括争议地在内，且有耕作管理该地的事实。因此，申请人下陂村民小组要求将争议地权属确认归其村民小组集体所有的请求，证据确凿，事实理由充分，本府应予支持。申请人石脚下村民小组持有的原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》的四至范围不包括争议地在内；持有的1980年12月12日与英德县张陂大理石厂签订的征用石头山和征收土地协议书，该协议的四至范围包括争议地张陂鱼苗场在内；提供的1997年9月12日广东亚洲大理石花岗石有限公司出具的终止执行协议书，该协议规定将征用乙方的山头、土地归还给乙方。但争议地经清远市中级人民法院庭审查明在1978年前一直由申请人下陂村民小组耕作使用，后借给张陂鱼苗场挖成鱼塘使用，而争议地原来一直是下陂村民小组与张陂鱼苗场（浛洸镇经济合作总社）发生权属是否归还申请人的争议，且只有在1978年后占用该地的事实。因此，其要求将争议地权属确认归其村民小组集体所有的请求，证据不足，事实理由不充分，本府不予支持。被申请人浛洸镇经济合作总社没有提供争议地合法有效的权属凭证，也没有管理该地的事实依据，因此，其要求英德市人民政府将争议地权属确认归其经济合作总社集体所有的请求，证据不足，事实理由不充分，本府不予支持。根据《中华人民共和国农村土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土（籍）字第26号）第十九条的规定，经研究，作如下处理决定：争议地山头下（原张陂鱼苗场），四至范围以《浛洸镇山头下（张陂鱼苗场）土地权属范围图》为准，面积32.72亩的土地所有权和使用权属浛洸镇张陂村民委员会下陂村民小组集体所有。被告清远市人民政府查明：（一）争议地名“山头下”，争议面积32.72亩。从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的l:10000地形图显示，70年代后期该地为水田，该地发生争议时为鱼塘。（二）申请人提交的原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》，该证第三十三栏载明的地名“大堑”，与争议地名不相符，四至范围不包括争议地在内；提交的1980年12月12日与英德县张陂大理石厂签订的《征用石头山和征收土地协议书》，该协议书第二条载明地名“大堑”，与争议地名不相符。（三）第三人持有的1962年原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》第七栏载明的四至范围包括争议地在内。（四）争议地在1978年前一直由第三人下陂村民小组耕作使用，之后，第三人将争议地借给张陂镇鱼苗场挖成鱼塘使用。该争议地原来一直是第三人与张陂镇鱼苗场之间发生的权属是否归还第三人的争议。清远市人民政府作出的《复议决定》认为：第三人下陂村民小组对争议地拥有合法有效的权属来源凭证，且一直经营管理争议地。被申请人根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定，将争议地确权归第三人下陂村民小组集体所有，属认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。被告清远市人民政府于2017年11月23日作出清府复决［2017］76号《复议决定》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，维持英德市人民政府的《处理决定》。石脚下村民小组对上述的《重新处理决定》和《复议决定》仍不服遂向原审法院提起行政诉讼。请求：一、撤销被告英德市人民政府作出的英府决〔2017〕42号《英德市人民政府关于重新处理山头下土地权属的决定》和被告清远市人民政府作出的清府复决〔2017〕76号《清远市人民政府行政复议决定书》；二、责令被告英德市人民政府重新对争议地“山头下”的权属作出具体行政行为，并将“山头下”确权给原告；三、本案诉讼费用由两被告承担。原审另查明：关于涉案土地引起的权属争议，原审法院曾以（2015）清中法行初字第98号行政案进行过审理，该98号案已发生法律效力。在该98号案件中查明：“原审法院于2016年1月14日组织原告、第三人及英德市人民政府土地调处办工作人员现场核查，争议地点位于进石脚下村公路的东面，争议土地山头下（张陂鱼苗场）为鱼塘，东、南、北面均为原告（即下陂村民小组）所属鱼塘，南边鱼塘上方靠公路边有一口泉湖，西面为山脚下的公路。经现场核对原告（即下陂村民小组）持证的1962年《生产队土地房产所有证》第七栏地名为：“山头下”，类别“水田”，四至范围“东至塘、南至泉湖、西至岭唇、北至岭唇”，包含本案争议地的范围。争议双方对处理决定认定的争议土地地名、面积、范围均没有异议。本案庭审时，被告英德市人民政府认可原告（即下陂村民小组）持有的1962年的《生产队土地房产所有证》的第七栏，地名“山头下”的四至范围包括现争议的土地。广东省高级人民法院（2016）粤行终838号行政判决查明：“英德市人民政府作出的涉案处理决定认定争议地山头下（张陂鱼苗场）解放后至1980年由石脚下村民小组耕种管理，1980年12月12日由张陂大理石厂征用；原审判决认定争议地在1978年前一直由下陂村民小组集体耕作使用，后下陂村民小组将争议地借给张陂镇鱼苗场挖成鱼塘。涉案处理决定认定和原审判决中对上述事实均无充分证据予以证明，本院不予确认。其他查明事实与原审基本一致，对查明的事实，本院予以确认”。再查明：在原审法院庭审中，原告石脚下村民小组表示其持有的1962年《生产队土地房产所有证》第五栏及第三十三栏包括了争议地全部范围，其该证与第三人下陂村民小组持有的1962年《生产队土地房产所有证》第七栏所载土地东南相邻，不是重证。原审法院认为，本案是土地所有权和使用权权属行政处理及行政复议纠纷。现原告对被告英德市人民政府作出的涉案《重新处理决定》和被告清远市人民政府作出的涉案《行政复议决定》不服，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院应对上述两个被诉行政行为是否合法进行审查。原告石脚下村民小组与第三人下陂村民小组主张涉案争议地归自己所有，均提供了相应的1962年《生产队土地房产所有证》，这些《生产队土地房产所有证》均是人民政府颁发的权属凭证，对其真实性、合法性，原审法院予以确认。焦点问题是争议双方持有的《生产队土地房产所有证》与争议地是否存在关联性的问题。第三人下陂村民小组持有的1962年《生产队土地房产所有证》第七栏包括了争议地，已被原审法院生效的（2015）清中法行初字第98号行政判决予以确认，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。……”故被告英德市人民政府认定第三人持有的《生产队土地房产所有证》第七栏包括了争议地证据、理由充分。原告提供的《生产队土地房产所有证》的第五栏和第三十三栏是否包括争议地的问题，被告英德市人民政府在重新调处时无对原告提供的《生产队土地房产所有证》的第五栏进行审核，属程序上存在瑕疵，但在庭审中，原告表示其持有的1962年《生产队土地房产所有证》第五栏及第三十三栏所载的土地与第三人持有的1962年《生产队土地房产所有证》第七栏所载土地东南相邻，不是重证。由此可认定，在争议双方所持的《生产队土地房产所有证》不重证，而第三人所持的《生产队土地房产所有证》第七栏已被原审法院生效的裁判文书确认包括争议地的情况下，可认定原告持有的《生产队土地房产所有证》的第五栏及第三十三栏不包括争议地。从争议土地经营管理事实来看，已生效的（2016）粤行终838号行政判决查明，争议双方均无充分证据证实对争议土地一直有经营管理事实。被告英德市人民政府根据上述证据和事实，根据原国家土地管理局〔1995〕国土(籍)字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。……”于2017年7月11日作出的英府决〔2017〕42号《关于重新处理山头下土地权属的决定》，将争议土地所有权和使用权确权给第三人下陂村民小组集体所有，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，处理恰当，原审法院依法确认其合法性。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”被告清远市人民政府根据查明的事实及本案的实际情况，维持英德市人民政府的《重新处理决定》，符合上述法律的规定，故被告清远市人民政府作出的被诉的《复议决定》也属认定事实清楚、适用法律正确。综上所述，两被告作出的《重新处理决定》和《行政复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，原审法院对其合法性予以确认。原告诉请撤销被诉的《重新处理决定》和《行政复议决定》，证据不足，理由不充分，原审法院不予采纳。两被告及第三人下陂村民小组的答辩意见，证据、理由充分，原审法院予以采纳。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告石脚下村民小组本案的诉讼请求。石脚下村民小组不服一审判决向本院提起上诉称：1、原审法院没有组织上诉人到现场核查，两被上诉人也无证据证明上诉人有到现场参与核查，事实上上诉人未收到现场核查的通知，原审法院查明的这一事实前提错误。2、原审法院查明“争议双方对处理决定认定的争议土地地名、面积、范围均没有异议”是错误的。上诉人对争议土地的范围及四至有异议。争议土地在上诉人持有的《生产队土地房产所有证》第五栏，并非在第三人下陂村民小组1962年土地房产所有证的第七栏。上诉人持有的1962年《生产队土地房产所有证》第五栏及第三十三栏所载的土地与第三人下陂村民小组持有的1962年《生产队土地房产所有证》的第十三栏所载土地相邻，并非是与其第七栏所载土地相邻。3、两被上诉人在处理争议地山头下的权属时没有到实地踏查，没有核对上诉人持有1962年《生产队土地房产所有证》第五栏，属于程序违法。4、上诉人具有对争议地进行经营管理的事实。上诉人提交了《征用石头山和征收土地协议书》，证明争议地1980年12月12日由张陂大理石厂征用，征用后，镇政府企业办使用大堑部分土地挖塘建立张陂企业经理部鱼苗养殖销售，以上事实证明上诉人具有经营管理争议地的事实。5、本案一审审判长与（2015）清中法行初字第98号行政判决书的审判长相同，审判长没有回避，并且引用该案查明的事实，损害了上诉人的合法权益。综上，请求二审法院撤销原判，撤销被诉行政处理决定和行政复议决定书，责令英德市政府将争议地确权给上诉人。被上诉人英德市人民政府二审辩称：（2015）清中法行初字第98号行政判决属生效判决，该判决查明：经现场核对原告（即下陂村民小组）持证的1962年《生产队土地房产所有证》第七栏地名为：“山头下”，类别“水田”，四至范围“东至塘、南至泉湖、西至岭唇、北至岭唇”，包含本案争议地的范围。广东省高级人民法院（2016）粤行终838号行政判决对该事实给予认定。上诉人多次确认其持有的1962年《生产队土地房产所有证》第五栏及第三十三栏所载的土地与下陂村民小组持有的1962年《生产队土地房产所有证》的第七栏所载土地相邻，一审认定事实清楚。我府重新确权的行为以及一审的程序均属合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人清远市人民政府二审未提交书面答辩意见。原审第三人下陂村民小组二审未提交书面答辩意见。原审第三人英德市浛洸镇经济合作总社二审未提交书面答辩意见。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为山林土地确权及行政复议决定纠纷，二审争议焦点为被上诉人英德市人民政府作出的土地权属行政确权处理决定及清远市人民政府作出的行政复议决定是否合法。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。……”对争议土地，原审第三人下陂村民小组持有的1962年《生产队土地房产所有证》第七栏包括了争议地。对此事实，原审法院已经进行过现场核实，原审法院作出的（2015）清中法行初字第98号行政判决及本院的（2016）粤行终838号行政判决均对该事实予以确认。据此，英德市人民政府认定下陂村民小组持有的《生产队土地房产所有证》第七栏可以作为权属凭据，事实清楚。上诉人主张争议地权属，也提供了《生产队土地房产所有证》，认为该证第五栏和第三十三栏包括了争议地范围，但是，一审庭审过程中上诉人明确表示该证所载的土地与下陂村民小组持有的1962年《生产队土地房产所有证》第七栏所载土地东南相邻，不是重证。在生效判决已经确认下陂村民小组持有的1962年《生产队土地房产所有证》第七栏包括了争议地范围的情况下，上诉人认为其《生产队土地房产所有证》第五栏和第三十三栏包括了争议地范围的主张显然不能成立。另，英德市浛洸镇经济合作总社未能提供主张争议地权属的相关证据，争议各方均未能提供充分证据证明其对涉案土地具有明显的经营管理事实。原国家土地管理局〔1995〕国土(籍)字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。……”据此，英德市人民政府作出英府决〔2017〕42号《关于重新处理山头下土地权属的决定》，将争议土地所有权和使用权确权给下陂村民小组集体所有，符合法律规定。清远市人民政府作出复议决定维持英德市人民政府的上述处理决定，并无不当，原审判决驳回石脚下村民小组的诉讼请求亦无不妥，本院依法予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人石脚下村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  刘德敏审判员  林劲标二〇一九年十月三十一日书记员  陈玲茹