广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1272号上诉人（原审原告）：湛江市麻章区广达养殖专业合作社。住所地：广东省湛江市麻章区太平镇岭头村西十二巷2号首层。法定代表人：蒋立朝，社长。委托代理人：孙青鹏，上海市协力（苏州）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：湛江市麻章区人民政府。住所地：广东省湛江市麻章区政通东路1号。法定代表人：杨杰东，区长。委托代理人：吴观生，湛江市麻章区公职律师事务所律师。委托代理人：吴文斌，湛江市麻章区法律援助处律师。上诉人湛江市麻章区广达养殖专业合作社（以下简称广达合作社）诉湛江市麻章区人民政府（以下简称麻章区政府）撤回行政许可纠纷一案，广东省湛江市中级人民法院于2018年6月26日作出（2018）粤08行初4号行政判决。广达合作社、麻章区政府不服，均向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2012年3月31日，被告麻章区政府根据原告的申请，依法为其颁发了编号为粤麻章区府（海）养证[2012]第0000X号的《水域滩涂养殖证》，类型：海水水域、滩涂；核准水域、滩涂面积：133.33公顷；核准养殖方式：1、池塘，2、大水面放养，3、滩涂底播；核准养殖权期限：2012年3月2日至2033年7月1日；地理坐标及四至范围：东至北纬21°01′14.67″东经110°13′02.64″，西至北纬21°01′9.11″东经110°12′08.29″，南至北纬21°00′50.85″东经110°12′50.53″，北至北纬21°01′24.12″东经110°12′37.14″。2017年9月6日，湛江市麻章区海洋与渔业局（以下简称麻章海洋渔业局）向原告送达了《关于拟撤回养殖行政许可的告知书》，提前告知原告：因涉案养殖证许可养殖作业范围位于太平镇岭头岛红树林自然保护区核心区内，拟撤回原告粤麻章区府（海）养证[2012]第0000X号的《水域滩涂养殖证》，要求原告配合有关调查活动。同日，麻章区海洋渔业局会同广东湛江红树林国家级自然保护区管理局（以下简称湛江红树林管理局）、湛江市麻章区太平镇人民政府有关人员到现场进行勘查，对原告的法定代表人蒋立朝作了询问。次日，麻章区海洋渔业局作出《关于撤回养殖行政许可现场勘查报告》，认定，原告养殖场位于太平镇岭头村岭头岛“三港鱼愠”的养殖场属于红树林保护区核心区，该养殖场正在进行养殖生产经营。同日，麻章区海洋渔业局分别向湛江红树林管理局、麻章区林业局、湛江市环境保护局麻章区分局、麻章区太平镇人民政府发去《关于征求撤回养殖证行政许可意见的函》，征求相关单位意见。同月11日，湛江红树林管理局和湛江市麻章区太平镇人民政府的复函均建议麻章区海洋渔业局撤回养殖证行政许可，而同月18日湛江市麻章区林业局的复函即认为太平镇岭头村岭头岛三港鱼愠养殖场水域在湛江红树林国家级自然保护区核心区范围内。2017年9月7日，麻章区海洋渔业局还向湛江红树林管理局发去《关于提供拟撤回养殖证的养殖场相关证明材料的函》，同月11日，湛江红树林管理局复函，并提供以下证明材料：一、1997年12月，国务院批准建立广东湛江红树林国家级自然保护区；二、2003年国家林业局批复《广东湛江红树林国家级自然保护区总体规划》；三、2004年4月至2006年4月，湛江市人民政府组织实施湛江红树林保护区划界工作，2005年4月5日麻章区政府以批复形式将岭头岛划入红树林保护区，小区名“太平－岭头红树林保护小区”，并以通告形式对保护区的位置、面积和有关事项进行了通告。2017年9月11日，原告向麻章区海洋渔业局提出听证申请。2017年9月28日上午，麻章区海洋渔业局在湛江市麻章区政通东路1号区机关办公大楼4楼4020会议室举行了听证会。同年10月17日，麻章区海洋渔业局对涉案养殖证行政许可问题作出拟撤回养殖证行政许可意见并呈报被告麻章区政府审批，次日，麻章区政府作出湛麻府函[2017]369号《湛江市麻章区人民政府关于撤回养殖行政许可的通知》，决定撤回原告位于太平镇岭头村岭头岛“三港鱼愠”养殖场行政许可，并要求原告自收到通知之日起5日内将涉案养殖证交到该局。同年11月1日，麻章区海洋渔业局向原告发去《催告通知书》，催告原告交回涉案养殖证。同月9日，麻章海洋渔业局向被告麻章区政府发去《关于注销水域滩涂养殖证的请示》（湛麻海渔[2017]91号），建议发证机关注销涉案养殖证并予以公告，次日，麻章区政府批复同意麻章区海洋渔业局的请示。2017年11月13日，麻章区海洋渔业局发布公告，注销了上述涉案养殖证。另查明，广东湛江红树林国家级自然保护区于1997年12月8日经国务院批准设立。2003年，原国家林业局下发文件《关于云南大山包黑颈鹤等13个国家级自然保护区总体规划的批复》（林计发[2003]246号），批复同意包括广东湛江红树林在内的13个国家级自然保护区的总体规划，其中广东湛江红树林国家级自然保护区规划期限为2003年至2010年，总面积20278.8公顷，核心区6613公顷。2005年4月5日，被告麻章区政府根据湛江市麻章区林业局的申报，批复同意该局在全区范围内划定11个国家级红树林自然保护区，面积3789.2公顷，其中TP－L保护小区（位于岭头岛），小区面积541公顷，红树林面积157公顷，其他滩涂面积384公顷，同日，麻章区政府将上述批复内容予以公告。2012年9月3日，被告麻章区政府根据湛江市麻章胜意物业商贸有限公司（以下简称麻章胜意公司）的申请，为其颁发了编号为国海证2012D4408110XXXX号的《中华人民共和国海域使用权证书》，用海期限至2017年9月2日，登记宗海面积为65.0533公顷，范围是以下五个坐标点的连线：1、北纬21°00′56.40″东经110°12′32.30″，2、北纬21°00′50.30″东经110°12′16.30″，3、北纬21°01′09.11″东经110°12′08.29″，4、北纬21°01′30.81″东经110°12′27.86″，5、北纬21°00′56.41″东经110°12′42.33″。同日，被告根据原告的申请为其颁发了编号为国海证2012D4408110XXXX号的《海域使用权证书》，用海期限至2017年9月2日，登记宗海面积为67.9519公顷，范围是以下八个坐标点的连线：1、北纬21°01′30.81″东经110°12′27.86″，2、北纬21°01′29.17″东经110°12′49.11″，3、北纬21°01′19.28″东经110°12′53.96″，4、北纬21°01′14.58″东经110°13′05.31″，5、北纬21°01′02.61″东经110°12′57.11″，6、北纬21°00′59.00″东经110°13′01.60″，7、北纬21°00′55.09″东经110°13′01.60″，8、北纬21°00′56.41″东经110°12′42.33″。上述两个海域使用权证的用海水域与本案涉案水域范围基本一致。麻章胜意公司与原告属于同一法定代表人和合作人的关联企业。2017年4月26日，广东省环境保护督察整改工作领导小组针对中央环境保护督察发现广东省环境保护中存在的问题，下发了《关于做好广东省环境保护督察反馈意见整改落实工作的通知》（粤环督改[2017]1号），其中附件1《中央第四环境保护督察组反馈意见整改责任清单》涉及广东省林业厅和湛江市人民政府的责任清单都提及湛江红树林国家级自然保护区历史形成的4800多公顷养殖场没有清退等问题，而《广东省环境保护督察责任追究问题清单》所列举的麻章区政府及该区有关职能部门责任问题是违规在国家级自然保护区核心区发放水域滩涂养殖证和海域使用权证，非法占用保护区核心区面积133.33公顷。原审法院认为，本案是养殖权行政登记案。争议的焦点是原告请求撤销被告作出的湛麻府函[2017]369号《关于撤回养殖行政许可的通知》是否有事实和法律依据。核发养殖证行政行为是行政机关根据行政相对人的申请确认养殖权的行政登记行为。根据原国家农业部于2010年颁发的《水域滩涂养殖发证登记办法》第三条规定，公民使用水域、滩涂从事养殖生产，应由县级以上地方人民政府核发养殖证，确认水域滩涂养殖权。因此，被告麻章区政府具有颁发及撤回养殖证的行政职权。本案中，麻章区政府作出撤回行政登记行为的主要依据是《中华人民共和国自然保护区条例》第二十七条、第三十二条、《水域滩涂养殖发证登记办法》第十六条、第十七条以及《中华人民共和国行政许可法》第八条。但根据《水域滩涂养殖发证登记办法》第十六条、第十七条，收回养殖证的前提条件是“因被依法收回、征收等原因造成水域滩涂养殖权灭失的”。根据本案已查明的事实，原告对涉案水域的使用权依据分别是2012年9月3日，被告麻章区政府为原告颁发的编号为国海证2012D4408110XXXX号的《中华人民共和国海域使用权证书》和为其关联公司湛江市麻章胜意物业商贸有限公司（以下简称麻章胜意公司）颁发的编号为国海证2012D4408110XXXX号的《中华人民共和国海域使用权证书》，上述两个海域使用权证载明的使用期至2017年9月2日。被告虽然是2017年10月18日作出撤回养殖证行政许可行为的，但根据《中华人民共和国海域使用管理法》第二十六条的规定，原告及麻章胜意公司均有权在到期前的两个月前提出了续期申请，而事实上原告及麻章胜意公司也在到期前已经提出了续期申请。为此，被告有义务举证其作出本案涉诉行政行为时，原告已经丧失对涉案水域的合法使用权，但事实上被告是在2017年10月18日同一天分别作出不予续期（海域使用权）行政许可决定和撤回养殖证行政决定的，被告未能举证撤回养殖证行政行为后于作出海域使用权不予续期行政许可决定行为，对此，应承担不利的法律后果。鉴于此，原审法院认为，被告作出本案行政行为时，原告对涉案水域的使用权尚未依法丧失，被告作出涉案收回养殖证行政决定显然不符合《水域滩涂养殖发证登记办法》第十六条规定的收回养殖证的前提条件。至于被告所依据的《中华人民共和国自然保护区条例》第二十七条、第三十二条规定，虽然此规定与原告取得该水域的合法使用权有直接关系，但该条例未对禁止在相关区域登记发证的情形予以列明，因此，上述规定亦未必然成为作出撤回养殖证行为的依据。但涉诉养殖证发证范围位于国家级自然保护区核心区范围内，即便被告作出撤回养殖证行政行为存在认定事实不清、程序违法的问题，上述海域使用权也因涉及公共利益需要迟早应被收回，故撤销被告涉诉行政行为对原告的权利不产生实际影响。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）、（二）项之规定，原审法院认为本案涉诉撤回养殖证行政行为应依法被确认违法，但不宜直接撤销。综上所述，被告作出的撤回养殖证行政行为，认定事实不清，程序违法，应依法被确认违法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）、（二）项之规定，判决如下：确认被告湛江市麻章区人民政府于2017年10月18日作出的湛麻府函[2017]369号《关于撤回养殖行政许可的通知》的行政行为违法。本案案件受理费50元，由被告湛江市麻章区人民政府负担。上诉人广达合作社不服原审判决，上诉请求撤销原审判决，依法判准上诉人的原审诉讼请求。主要理由如下：一、“通知”认定事实不清，证据不足，应依法判决撤销。1、“通知”认定涉案宗海“属于国家级红树林自然保护核心区”，不仅依据不足，且与事实不符。2、被上诉人在作出该“通知”前，对湛江红树林国家级自然保护区，位于何处？总面积多少？核心区、缓冲区、实验区各多少面积？坐标在哪里等等问题均未查清；被上诉人在事实未查清的情况下，就草率作出上述“通知”，明显违反国家法律相关规定。二、“通知”适用法律错误。1、麻章区政府以《海域使用管理法》第l5条规定作为“撤回”《养殖证》的依据，属适用法律错误。2、“通知”引用我国《行政许可法》第8条规定的“公共利益”作出决定，也是对我国《行政许可法》第8条的误读。3、“通知”引用《自然保护区条例》第18条、第27条、第32条，也是适用法律不当。4、本案不属于《水域滩涂养殖证登记办法》第16条规定“因被依法收回、征收等原因造成水域滩涂养殖权灭失的”的情形。5、“通知”以“根据中央、省、市环保督察整改的要求”作为“撤回”《养殖证》的原因没有法律依据。三、没有立案相关资料，没有告知上诉人的救济途径，“通知”违反法定程序。上诉人麻章区政府不服原审判决，上诉请求撤销一审判决，改判被诉的《关于养殖行政许可的通知》的具体行政行为合法，由被上诉人广达合作社承担本案的诉讼费用。主要理由如下：本案中，涉案《养殖证》作业范围位于太平镇岭头岛红树林自然保护区核心区内，上诉人为了公共利益的需要，依据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，作出被诉的《关于撤回养殖行政许可的通知》，案由应为“养殖权行政许可纠纷”。二、原审法院认定“被告未能举证证明撤回养殖证行政行为后于作出海域使用权不予续期行政许可决定行为，对此，应承担不利的法律后果。”错误。原审法院偏袒广达合作社，故意将与本案毫无关系的海域使用权混为一谈，套用案由为“养殖权行政登记”而作出上述错误事实认定。实际上广达合作社有没有丧失涉案水域的合法使用权、上诉人同一天分别作出不予续期（海域使用权）和撤回养殖证行政决定的，未能举证证明撤回养殖证行政行为后于作出海域使用权不予续期行政许可决定行为均与本案无关。三、原审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条、第二十七条、第三十二条的规定，本案中，原审法院查明：广达合作社存在于国家级自然保护区核心区范围内从事养殖违法行为，根据上述规定显然能作为上诉人作出撤回养殖证行证许可的依据。四、上诉人作出涉案《关于撤回养殖行政许可的通知》的具体行政行为事实清楚、证据确凿，被诉的《关于撤回养殖行政许可的通知》的具体行政行为程序合法。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：麻章区政府经审查发现2012年给广达合作社及其关联企业麻章胜意公司颁发的国海证2012D4408110XXXX号、2012D4408110XXXX号《海域使用权证书》，证载用海范围在国家级红树林自然保护区核心区范围内，于2017年10月18日作出湛麻府许[2017]1、2号《不予续期行政许可决定书》，决定以申请的用海位置位于湛江市红树林国家级自然保护区（太平－岭头保护小区）范围内，且属于国际重要湿地，根据公共利益需要为由，对申请不予续期。广达合作社、麻章胜意公司不服，另案起诉，本院（2018）粤行终1271、1273号行政判决已驳回广达合作社、麻章胜意公司的诉讼请求。麻章区政府于2017年10月18日作出本案被诉的湛麻府函[2017]369号《关于撤回养殖行政许可的通知》，主要内容为：“经审理，你合作社位于太平镇岭头村岭头岛‘三港鱼愠’的养殖场海域属于国家级红树林自然保护区核心区。为了进一步加强对红树林资源的保护和管理，根据中央、省、市环保督察整改的要求，按照《中华人民共和国自然保护区条例》第二十七条、第三十二条；《水域滩涂养殖证登记办法》第十六条、第十七条；《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，我区决定撤回你合作社位于太平镇岭头村岭头岛‘三港鱼愠’养殖场的养殖行政许可。”本院认为，本案是撤回行政许可纠纷，争议的焦点是麻章区政府作出的湛麻府函[2017]369号《关于撤回养殖行政许可的通知》（以下简称被诉通知）是否合法。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《中华人民共和国自然保护区条例》第二十七条规定：“禁止任何人进入自然保护区的核心区。因科学研究的需要，必须进入核心区从事科学研究观测、调查活动的，应当事先向自然保护区管理机构提交申请和活动计划，并经自然保护区管理机构批准；其中，进入国家级自然保护区核心区的，应当经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门批准。”第三十二条规定：“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。”原国家农业部于2010年颁发的《水域滩涂养殖发证登记办法》第十六条规定：“因被依法收回、征收等原因造成水域滩涂养殖权灭失的，应当由发证机关依法收回、注销养殖证。实行家庭承包的农民集体所有或者国家所有依法由农民集体使用的水域、滩涂，在承包期内出现下列情形之一，发包方依法收回承包的水域、滩涂的，应当由发证机关收回、注销养殖证：……（三）其他依法应当收回养殖证的情形。”第十七条规定：“符合本办法第十六条规定，水域滩涂养殖权人拒绝交回养殖证的，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门调查核实后，报请发证机关依法注销养殖证，并予以公告。”本案在案证据显示，涉案海域位于国家级湛江红树林自然保护区核心区范围内，根据以上法律的规定，不得建设任何生产设施。麻章区政府根据上述法律法规的规定作出被诉通知，决定撤回广达合作社涉案海域的养殖行政许可，并无不当。麻章区政府于2017年10月18日同一天分别作出不予续期（海域使用权）决定和被诉的通知，属于并列的行政行为，两项行政行为并非前置条件关系，即作出撤回行政许可决定无须以作出不予续期决定为前提条件。因此，原审法院以麻章区政府未能举证证明撤回养殖行政许可通知后于涉案海域使用权不予续期决定作出，不符合《水域滩涂养殖发证登记办法》第十六条规定的收回养殖证的前提条件为由，判决确认被诉通知违法，属于认定事实不清，适用法律不当，本院依法予以纠正。上诉人麻章区政府上诉主张，原审法院认定事实和适用法律错误，被诉通知合法，上诉请求改判的理由成立，本院予以采纳。上诉人广达合作社上诉主张，被诉“通知”认定事实不清，证据不足，适用法律错误，违反程序，应依法判决撤销等，上诉请求撤销一审判决，改判撤销被诉通知，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省湛江市中级人民法院（2018）粤08行初4号行政判决；二、驳回原审原告广达合作社的诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，均由上诉人广达合作社负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇一九年十月三十一日书记员  刘桂宜