广东省湛江市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2019)粤08行初79号原告吴川市塘尾街道银岭社区居委会川滘村居民小组。法定代表人赖麒丞，组长。原告吴川市塘尾镇银岭村民委员会宙口村民小组。法定代表人许晶祯，组长。两原告的共同委托代理人王丽玉，广东恩慈律师事务所律师。两原告的共同委托代理人李俊杰，广东恩慈律师事务所实习律师。被告吴川市人民政府，住所地：吴川市文明路10号。法定代表人曹栋，市长。委托代理人詹树迅，吴川市司法局干部。委托代理人林钦钦，吴川市司法局干部。原告吴川市塘尾街道银岭社区居委会川滘村居民小组(以下简称为川滘村居民小组)、原告吴川市塘尾镇银岭村民委员会宙口村民小组(以下简称为宙口村民小组)诉被告吴川市人民政府（以下简称为吴川市政府）行政赔偿纠纷一案，于2019年5月23日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月28日立案后，于2019年6月10日向被告吴川市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月5日、10月24日公开开庭审理了本案。原告川滘村居民小组的法定代表人赖麒丞、宙口村民小组的法定代表人许晶祯及两原告的共同委托代理人王丽玉、李俊杰，被告吴川市政府的委托代理人詹树迅、林钦钦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告川滘村居民小组、宙口村民小组诉称：1994年6月8日，两原告与吴川县塘尾镇房地产综合开发公司（下称：“塘尾开发公司)签订了《征地协议书》和《征地补充协议》，约定塘尾开发公司征用两原告的土地，面积67403平方米，塘尾开发公司在正式协议签字生效后3个月内，付给两原告征地款50%，8个月内全部付足两原告全部征地款。但直到现在，塘尾开发公司只支付了部分征地款，其余大部分征地款未付。涉案土地一直闲置未用，用地单位也未缴清征地款，并且土地所有者、使用者从未持土地征用、划拨批准文件共同到土地管理部门申请土地权属变更登记。根据《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》第三条，变更土地登记申请：1、因土地征用、划拨引起土地所有权、使用权变更的，土地所有者、使用者在土地征用、划拨批准后三十日内，持土地征用、划拨批准文件共同到土地管理部门申请土地权属变更登记。因此，被告并未依法审慎履行职责，在土地所有者、使用者未持土地征用、划拨批准文件共同到土地管理部门申请土地权属变更登记的情况下，为塘尾网业有限公司颁发《国有土地使用证》的行为属于违反法定程序。广东省湛江市中级人民法院于2016年12月26日作出（2016）粤08行终147号判决书（以下简称“判决书”），判决书确认，“吴川市人民政府为吴川市塘尾网业有限公司颁发四份《国有土地使用权》的具体行政行为违法”。同时判决书指出：“该地被征收后，上诉人认为尚欠征地款，虽然征地单位塘尾开发公司已经不存在，但塘尾街道办是开设该公司的单位，而塘尾街道办是被上诉人的派出机关，因此，被诉具体行政行为被确认违法后，从有利于矛盾彻底化解的角度出发，被上诉人应采取补救措施，积极处理有关征地款问题。”根据《国家赔偿法》第四条第四款规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为”；第七条规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关”。被告作为赔偿义务机关，应对原告造成的损失予以赔偿。被告因违法颁发国有土地使用权证造成两原告土地损失暂计共1026500384.25元。地块损失计算方法按照该地块基准地价计算为1009733955元（67403平方米*14985元/平方米-300000元）；青苗补偿费及地上附着物补偿费为202000元（2000元/亩*101亩）；土地多年闲置损失为16564429.25元（被闲置土地101亩，每亩年产值按照历年数据计6560.17元，自1994年至今共闲置25年，计算方式为（101*6560.17*25)。根据《国家赔偿法》第十四条的规定“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”因被告吴川市人民政府违法颁发吴府国用（1995）字第08210700002号、吴府国用（1996）字第08210700007号、吴府国用（1996）字第08210700006号、吴府国用（1996）字第08210700005号四个《国有土地使用权证》，两原告于2018年12月25日向被告提出国家赔偿申请，请求被告国家赔偿两原告损失，2019年2月25日，被告作出了不予赔偿的《答复书》。现原告对不予赔偿的决定提出异议，特向人民法院提起诉讼，请求法院依法审理此案，支持原告上述合法、正当的赔偿请求，判决被告履行行政赔偿义务，追究被告相关责任人的法律责任，维护法律的权威和原告的合法权益。请求：依法判决被告赔偿两原告损失合计1026500384.25元。原告川滘村居民小组、宙口村民小组提交的证据有：1、征地协议书，证明塘尾镇房地产综合开发公司征收两原告土地的事实；2、广东省湛江市中级人民法院（2016）粤08行终147号行政判决，证明确认被告发放《国有土地使用权证》违法的事实；3、证人证言，证明土地所有者、土地使用者未持土地征用、划拨批准文件共同到土地管理部门申请土地权属变更登记的事实；4、国家赔偿申请书，证明两原告已向被告提起国家赔偿的事实；5、吴川市国土资源局答复书，证明被告作出不予赔偿决定的事实；6、湛江市历年农林牧渔业总产值；湛江市历年主要农作物面积、产量，证明在闲置期间，两原告土地每亩年产值的事实；7、广东省/湛江市/吴川市耕地基准地价；关于吴川市振文镇2017年度第二十批次城镇建设用地征收土地预公告，证明两原告应当获得的补偿情况；8、吴川市国有建设用地使用权网上竞价转让公告（湛公资网转告字（吴川）【2018】第3-10号），证明两原告应当获得补偿情况；9、吴川市塘尾街道土地划分图；10、吴川市塘尾街道土地划分清单，证据9、10证明两村集体依然享有涉案土地的所有权，核算人当时在【××××街道土地划分图】上签名确认这一事实；证据11、冯业兴证言，证明土地所有者使用者从未到土地管理部门申请变更登记、证人作为土地划分图的核算人，确认原告取得涉案土地的所有权。被告吴川市政府辩称：我府作出的吴府国用（1995)字第08210700002号、吴府国用（1996）字第08210700005号、吴府国用（1996）字第08210700006号和吴府国用（1996)字第08210700007号四个《国有土地使用权证》的具体行政行为被湛江市中级人民法院根据行政诉讼法74条规定作出(2016)粤08行终147号行政判决书。但上述四宗土地使用证范围内的土地于1994年6月8日由吴川市塘尾综合开发公司与两原告签订《征地协议书》，同意由塘尾综合开发公司征用开发使用。吴川市国土资源局和湛江市国土资源局按征地程序呈报广东省国土厅审批后，省国土厅于1994年8月12日作出粤地政（1994）160号《关于吴川市塘尾镇建设尖塘工业区用地的批复》的用地批复，同意征用两原告的土地共101.1亩(67403平方米）。自两原告的土地被省国土厅批复征用后，土地性质已由集体土地转为国有建设用地，土地权属不再属于两原告所有。土地登记是根据上述合法的征地批准文件办理的，不是将土地直接办理登记，我府及吴川市国土资源局对已被征用为国有的土地作出其他任何行政行为都不损害两原告任何权利。两原告对吴川市人民政府颁发上述四宗土地使用证的行政行为不服而向人民法院提起的行政诉讼已作出明确判决，吴川市人民法院和湛江市中级人民法院均确认上述四宗土地使用权证土地来源清楚、合法，支持吴川市人民政府的土地行政登记。湛江市中级人民法院经审理认定，吴川人民政府发证程序因档案资料缺失导致依据不足，存在瑕疵本应撤销，但上述土地已被依法征用，土地已转为国有土地，两原告已丧失土地权属，与吴川市人民政府的发证行为没有利害关系，并依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”作为判决依据确认吴川市人民政府发证行为违法，虽然行政行为违法，但并不对两原告的权利产生实际影响。因此，两原告请求国家赔偿没有事实和法律依据，请法院依法驳回。至于征地款的支付问题，是另一个法律关系，原告可依法寻求法律救济。被告吴川市政府向本院提交的证据如下：1、地籍调查审批表、登记卡、申请书，证明涉案土地已出让并办理国有土地使用登记，该国有土地使用证为4个土地证之一；2、关于办理塘尾川窖坡被征土地部分土地使用证的请示、转让土地协议书，证明涉案土地已出让给原塘尾镇房地产综合开发公司，该公司转让部分（10000平方米）给原吴川县塘尾网业有限公司；3、关于塘尾镇房地产综合开发公司建设尖塘工业小区用地的通知，证明经省人民政府同意，原吴川市国土局同意原塘尾镇房地产综合开发公司代征涉案土地，并同意该公司转让给吴川市东塘网业有限公司；4、国有土地使用权出让合同，证明涉案土地已由原广东省吴川县国土局出让给原塘尾镇房地产综合开发公司；5、吴府办函【1994】58号批复，证明原吴川县人民政府同意征地；6、吴国土报字【1994】20号征用土地的请示，湛地政报【1994】24号请示和粤地政【1994】160号批复，证明征地已获得省国土厅批准，涉案土地已属国有；7、征地协议书，证明征地单位与原告达成征地补偿协议；8、关于征地解决塘尾镇新城区川窖商住小区用地的报告，证明塘尾镇房地产综合开发公司向原市国土局申请批准征地手续；9、（2016）粤08行终147号行政判决书，证明该判决书确认本府颁发给吴川市塘尾网业有限公司、吴川市东塘网业有限公司的国有土地使用证的具体行政行为违法，但对原告权利不产生实际影响。经本院准许，庭审中原告申请的证人冯某、赖某1、赖某2、吴某到庭作证，证明涉案土地没有办理土地权属变更手续。经庭审质证，被告吴川市政府对原告提供的证据质证意见如下：证据1、2，无异议；证据3，与本案没有关联性；证据4，对真实性没有异议，对关联性没有异议，对合法性有异议，原告申请不符合国家赔偿法和行政诉讼法规定；证据5，没有异议；证据6-11，与本案没有关联性。被告对原告申请的出庭证人证言的意见：我方认为本案是国家赔偿的诉讼案件，原来的征地行为已经合法有效，土地已经经过相关部门批准转为国家所有，土地登记行为发生在土地权属变更为国有后的程序上的登记，原告方以当时的塘尾街道签订的征地协议，所征用土地按照征地审批要求，经过湛江市和省国土厅的批复，该土地在省国土厅批准后就与原告没有任何关系，所以证人陈述确认了征地的补偿是取得原告方的同意，至于征地款没有付齐是原来的用地单位，是另外一个法律关系，与本案无关。二原告对被告吴川市政府提供的证据质证意见如下：一、证据1至证据6、证据8真实性、合法性不予确认，关联性发表如下意见：该证据与本案不具备关联性，且己被湛江市中级人民法院（2016)粤08行终147号行政判决书确认该行为违法。二、证据7真实性、合法性不予确认，关联性发表如下建议：原告的权利受损，并不来自于征地款不支付问题，而来自于被告违法发证行为。原告与征地单位原塘尾开发公司签订征地协议书后，因原塘尾开发公司并未及时、全部履行合同义务。《国家土地管理局关于变更土地变更的若干规定》明确规定：因土地征用、划拨引起土地所有权、使用权变更的，土地所有者、使用者在土地征用、划拨批准后三十日内，持土地征用、划拨批准文件共同到土地管理部门申请土地权属变更登记。此处明确约定原告被告必须共同到土地管理部门申请土地权属变更登记，而无论从原告提供的证人，还是通过查证事实都可以确认原告从未与被告或原塘尾开发公司共同去办理土地权属变更登记。原告与被告达成《征地协议书》后，以实际行动让该《征地协议书》处于可协商解除状态，只要其双方不共同到土地管理部门申请土地权属变更登记，该土地就会一直为原告所有状态，正因为违法地办理一系列的行为打破了这种状态，直接非法剥夺了原告的所有权，并直接导致了原告的损失，原告有权主张赔偿损失。三、证据9真实性、合法性不予确认，关联性发表观点同证据7。本院对各方当事人提交的证据认证如下：原告提交的证据1、2、4、5-10与被告提交的证据1-9均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》有关规定，且与本案具有关联性，本院予以确认，并作为认定案件事实的依据。原告提交的证据3、11不予采纳，出庭证人证言与案件相关，可予参考使用。经审理查明，1994年6月8日原吴川县塘尾镇房地产综合开发公司（下称塘尾开发公司）与塘尾镇银岭管区川滘村（即原告川滘村居民小组）、宙口村（即原告宙口村民小组）签订《征地协议书》、《征地补充协议》，约定征用两原告的集体土地。随后，原吴川市国土资源局和原湛江市国土资源局按征地程序呈报原广东省国土厅审批后，广东省国土厅于1994年8月12日作出粤地政（1994）160号《关于吴川市塘尾镇建设尖塘工业区用地的批复》的用地批复，同意征用两原告的土地共101.1亩(67403平方米）。塘尾开发公司在取得广东省人民政府批准征用原告的土地并办理了土地出让手续后,将征用的土地转让给案外人吴川市东塘网业有限公司（下称东塘网业公司）和吴川市塘尾网业有限公司（下称塘尾网业公司）。1995年至1996年间，东塘网业公司和塘尾网业公司将从塘尾开发公司转让过来的101.1亩土地（共67403㎡）分割成若干块，涉案的土地是其中的四块，分别向吴川市人民政府申请办理《国有土地使用证》。吴川市人民政府分别做出如下发证行为：①、于1995年1月25日颁发给塘尾网业公司吴府国用(1995)字第08210700002号《国有土地使用证》，面积为10000㎡；②、于1996年12月23日颁发给东塘网业公司吴府国用(1996)字第08210700005号《国有土地使用证》，面积为10000㎡；③、于同日颁发东塘网业公司吴府国用(1996)字第08210700006号《国有土地使用证》，面积为10000㎡；④、于同日颁发吴府国用(1996)字第08210700007号《国有土地使用证》，面积为17403㎡的《国有土地使用证》。原告川滘村居民小组对东塘网业公司和塘尾网业公司取得的上述四个《国有土地使用证》不服，向吴川市人民法院提起行政诉讼，经该院一审判决后，原告提起上诉。本院经二审于2016年12月26日作出（2016）粤08行终147号行政判决，认为涉案发证行为程序违法，并认为原告对涉案土地早已损失所有权，撤销该具体行政行为对原告权利不产生实际影响。判决：一、撤销广东省吴川市人民法院（2015）湛吴法行重字第1号行政判决；二、确认吴川市人民政府为吴川市塘尾网业有限公司颁发吴府国用（1995）字第08210700002号《国有土地使用权证》、为吴川市东塘网业有限公司颁发吴府国用（1996）字第08210700007号、吴府国用（1996）字第08210700006号、吴府国用（1996）字第08210700005号《国有土地使用证》的具体行政行为违法。另查，2018年12月24日两原告分别向吴川市政府、吴川市国土资源局提交《国家赔偿申请书》，请求被告吴川市政府因违法颁发上述四个《国有土地使用证》，赔偿损失7886万元。原吴川市国土资源局于2019年2月25日向两原告作出《答复书》认为，虽然行政行为违法，但并不对两原告的权利产生实际影响。所以，两居民小组不具备申请国家赔偿的条件。两原告于2019年5月23日向本院提起本案行政赔偿请求。本院认为，本案为行政赔偿纠纷。本案争议焦点为：原告主张的损害与吴川市政府的违法登记行为之间是否构成因果关系的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定”。据此，本案请求赔偿时效是两年。在本案中，两原告在本院2016年12月26日作出（2016）粤08行终147号行政判决后，于2018年12月24日向被告吴川市政府和下属部门提起国家赔偿申请，符合前述法律规定，而此后原告于2019年5月23日向本院提起本案行政赔偿请求，亦符合《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼”的规定。没有超过法定时效。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”据此，两原告获得国家赔偿的前提条件是，被告吴川市政府行使职权时对两原告主张的合法权益造成损害。两原告起诉认为被告吴川市政府违法颁发吴府国用（1995)字第08210700002号、吴府国用（1996）字第08210700005号、吴府国用（1996）字第08210700006号和吴府国用（1996)字第08210700007号四个《国有土地使用权证》，因此造成其财产损失请求赔偿。在案证据显示，虽然吴川市政府颁发上述四个《国有土地使用权证》的行政行为因程序不当被本院（2016）粤08行终147号行政判决确认违法，但根据该生效判决确认的事实，1994年两原告主张的争议集体土地就已经签订了《征地协议书》、取得了《建设用地规划许可证》、支付了土地出让金，并获得省、市、县三级有关部门的批准，因此该争议土地在1994年已经转为国有建设用地，而在涉案土地转变为国有建设用地后,与两原告主张的集体土地所有权已无关联，此后该地块转让给东塘网业公司和塘尾网业公司并由吴川市政府办理土地登记的行政行为对两原告合法权益并不产生实际影响，亦即被告吴川市政府颁发四个《国有土地使用权证》的行政行为合法性与两原告主张的财产损失之间并无因果关系。所以，即使吴川市政府颁发四个《国有土地使用权证》的行政行为因程序不当被确认违法，但现有证据不足以证明该违法行为与两原告主张的合法权益受到损害事实之间具有关联性，故两原告请求国家赔偿没有事实和法律依据。而两原告对于涉案土地的征地补偿款的主张可以另寻其他途径寻求救济。综上，原告的行政赔偿请求，理据不足，不予支持。被告的答辩意见有理，予以采纳。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：驳回原告吴川市塘尾街道银岭社区居委会川滘村居民小组、吴川市塘尾镇银岭村民委员会宙口村民小组的诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  杨纯京审 判 员  梁康宁代理审判员  杨丹红二〇一九年十月三十一日书 记 员  梁春雨附：本判决适用的相关法律依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。