山西省高级人民法院   行政判决书   （2019）晋行终274号   上诉人（原审原告）临汾尧都保安护卫有限责任公司。   法定代表人李某1，该公司执行董事。   委托代理人廉某，山西荣强律师事务所律师。   委托代理人韩某，山西律动（运城）律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）临汾市尧都区人民政府。   法定代表人吴某，该区区长。   出庭负责人郭某，该区常务副区长。   委托代理人石某1，山西平阳律师事务所律师。   委托代理人石某2，山西平阳律师事务所律师。   被上诉人（原审第三人）临汾尧都保安护卫中心。   法定代表人李某2，总经理。   委托代理人刘某，山西德辩律师事务所律师。   上诉人临汾尧都保安护卫有限责任公司（以下简称尧都护卫公司）因诉被上诉人临汾市尧都区人民政府（以下简称尧都区政府）及第三人临汾尧都保安护卫中心（以下简称尧都保安护卫中心）其他行政行为一案，不服山西省运城市中级人民法院（2018）晋08行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人尧都护卫公司委托代理人廉某、韩某，被上诉人尧都区政府常务副区长郭某、委托代理人石某1、石某2，被上诉人尧都保安护卫中心委托代理人刘某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审法院查明，2000年9月27日，临汾市公安局向中共临汾市委政法委请示组建临汾市尧都护卫中心。2000年9月30日，中共临汾市委政法委员会向中共临汾地委政法委提交临汾市公安局《关于组建临汾市尧都护卫中心的请示》的请示报告，中共临汾地委政法委同日向山西省委政法委请示。2000年10月20日，中共山西省委政法委办公室作出晋政法办字（2000）22号《关于对临汾市公安局请示成立临汾市尧都护卫中心的批复》，决定准予成立临汾市尧都护卫中心，该中心属全民所有制企业，隶属于临汾市110志愿者联合会，和公安局不发生经济关系，自主经营，独立核算，自负盈亏，专营金融押运护卫。2000年10月24日，临汾市工商行政管理局的企业名称预先核准通知书显示临汾市尧都护卫中心为全民所有制企业。2000年10月27日，山西临汾时创审计事务所作出临创审事验字（2000）035号验资报告，认为临汾市尧都护卫中心已收到临汾市110报警服务志愿者联合会拨款壹佰万元。2000年8月14日，山西省人民政府报国务院批准，同意撤销县级临汾市设立临汾市尧都区。2001年4月29日，原临汾市公安局更名为临汾市公安局尧都分局。李某1时任临汾市公安局尧都分局副局长。2000年10月27日，临汾市110报警服务志愿者联合会任命李某1为临汾市尧都护卫中心的法定代表人。2000年12月至2001年，李某1仍参加了临汾市公安局尧都分局的党委会。2002年6月4日，临汾市尧都区委组织部免去李某1区公安局副局长、正科级侦查员职务。2002年6月10日，临汾市公安局尧都分局免去李某1区公安局党委委员职务。2003年6月25日，临汾市公安局尧都分局向山西省公安厅申请的山西省保安服务企业法定代表人资格审批表中的法定代表人履历显示，李某1的任命单位为临汾市公安局尧都分局，同时山西省公安厅同意“临汾市尧都护卫中心”变更为“山西省临汾尧都保安护卫中心”。2003年7月20日，临汾市公安局尧都分局任命李某1为尧都保安护卫中心经理、法定代表人。2004年3月23日李某1退休。2015年3月12日，临汾市110报警服务志愿者联合会向尧都区公安局请示联合会注销后关于尧都保安护卫中心脱钩改制工作的问题。2015年12月23日，尧都区人民政府第42次常务会议纪要第十七项载明：关于尧都护卫中心整体移交有关问题，成立尧都护卫中心脱钩工作领导组，按照相关政策提出脱钩办法提交区政府研究。2017年4月7日，临汾市尧都区公安局向尧都区政府提出加快推进尧都保安护卫中心改制工作报告。2017年3月27日，尧都区政府第9次常务会议纪要第十项，研究了关于推进尧都保安护卫中心改制工作有关问题，会议“原则同意按照公安部《关于加快推进公安机关保安企业脱钩改制工作的通知》（公治〔2012〕748号，以下简称公安部748号文件）、省公安厅《关于全省公安机关所属保安企业脱钩改制工作实施方案》（晋改办发〔2013〕44号，以下简称省政府44号文件）要求和2015年12月23日区政府第42次常务会议精神推进尧都保安护卫中心改制工作”，会议议定“区公安、财政、审计、工商、国资中心、投资建设开发有限公司等单位参与，成立尧都保安护卫中心改制推进工作组，按照上级政策要求和有关程序，由区投资建设开发有限公司整体接收，依法依规实施尧都保安护卫中心改制工作”。尧都保安护卫中心于2016年7月起，自行改制为尧都护卫公司，并于同年12月16日领取了《营业执照》。2017年4月28日，临汾市工商行政管理局撤销了尧都护卫公司的改制登记并公告其营业执照作废。尧都保安护卫中心于2017年6月23日申请将法定代表人李某1变更为李某2，即本案第三人的法定代表人。尧都护卫公司不服，提起行政诉讼要求撤销尧都区政府作出的会议纪要第十项。   原审法院认为，本案的争议焦点有三个，一是会议纪要是否具有可诉性，二是原告尧都护卫公司是否具有主体资格，三是尧都保安护卫中心是否属于公安机关企业脱钩改制范围。   关于第一个争议焦点会议纪要是否具有可诉性。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和认定事项的内部公文，通常不对行政相关人的权利和义务产生影响，只有在其转化为对外发生效力的行政行为时，才具有法律上的强制执行力。本案中尧都区政府作出的会议纪要对尧都护卫公司的权利义务产生了直接影响，属于可诉的行政行为。被告尧都区政府认为其作出的会议纪要不具有可诉性的诉辩理由不能成立，该院不予支持。   关于第二个争议焦点尧都护卫公司是否具有主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，尧都保安护卫中心于2016年12月16日改制为尧都护卫公司，并经过临汾市工商行政管理局核准颁发了营业执照，虽然临汾市工商行政管理局于2017年4月28日作出《关于撤销“临汾尧都保安护卫有限责任公司”改制登记的决定》，并于2017年5月3日公告尧都护卫公司的营业执照作废，但尧都区政府作出的会议纪要与尧都护卫公司具有利害关系，尧都护卫公司仍具有诉讼的权利，尧都区政府认为尧都护卫公司不具有原告主体资格的理由不能成立，该院不予支持。   关于第三个焦点尧都保安护卫中心是否属于公安机关企业脱钩改制的范围。尧都保安护卫中心是由临汾市尧都区公安分局申请，经山西省委政法委批准设立的全民所有制企业。该中心成立时，由时任尧都区公安分局副局长李某1担任法定代表人、总经理。尧都区政府作出的会议纪要，是经尧都区人民政府常务会议集体研究后作出，该会议纪要决定“成立尧都保安护卫中心改制推进工作组，按照上级政策要求和有关程序，由区投资建设开发有限公司整体接收，依法依规实施尧都保安护卫中心改制工作”符合公安部748号文件、省政府44号文件要求。尧都保安护卫中心系临汾市尧都区公安局依法申请设立的企业，属于临汾市尧都区公安局及所属社团开办的保安企业，属于脱钩改制范围。   综上，尧都区政府作出的会议纪要第十项认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，尧都护卫公司要求撤销该会议纪要第十项的理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回尧都护卫公司的诉讼请求。   尧都护卫公司上诉称：一、原审判决书中所列当事人的名称全部错误。本案属于发还重审案件，在原一审判决书和二审法院发还重审的裁定书中所列当事人名称是完全一致和正确的。二、原审判决认定事实错误。上诉人属于借名社团组织自行筹集资金开办的劳动者集体所有制企业，并非全民所有制企业。上诉人是法定代表人李某1自1998年退居二线以后自行筹集资金创办的企业，因为当时个人无法开办保安护卫企业，便借名一家社团组织即临汾市110报警服务志愿者联合会的名义进行申办。当时山西省范围内没有押运类企业，也无明确规定和相关部门管理规定，便让临汾市公安局层报山西省政法委审核。山西省政法委批准成立“临汾市尧都护卫中心”，批复该中心为全民所有制企业，隶属于原临汾市110志愿者联合会，和临汾市公安局不发生经济关系、自主经营、独立核算、自负盈亏。当拿到批文后进行注册登记时，工商局核实没有国有资金的注入，便核准企业性质为集体企业。2000年10月31日颁发的营业执照上企业类型即为集体所有制。三、原审判决认定上诉人属于公安机关脱钩改制的范围是完全错误的，上诉人的企业自始至终没有公安机关投资以及国有资金注入。（一）原审判决在前两个争议焦点上依法支持了上诉人观点，认定的第三个焦点问题与庭审总结的焦点并不完全一致。事实上双方争议的是该护卫中心是否属于全民所有制或者集体所有制。界定护卫中心的企业性质是区分公安机关企业脱钩改制范围的关键。在重审开庭时，上诉人提供了各种证据证实护卫中心没有国有资金注入，不属于全民所有制企业。上诉人属于集体所有制企业有营业执照、原临汾市尧都区110报警服务志愿者联合会出具的情况说明等证据可以证实。同时被上诉人也提供不出任何合法有效的证据来证实护卫中心的资金来源中有国有资金。故上诉人的企业不属于公安机关的企业，不属于脱钩改制范围。（二）多年来经过政府部门审核及资产界定，认定了上诉人资产中没有国有资金注入，属于劳动者集体所有制企业，不属于公安机关下属企业脱钩改制的范围。即使为了符合法律规定进行改制，也应当自行改制。（三）按照省政府44号文件对改制范围的明确规定，上诉人并非公安机关及其所属单位独资开办或与其他单位、个人合资开办，故而不属于公安机关企业脱钩改制范围。四、上诉人的企业属于法定代表人自行筹集资金借名110报警服务志愿者联合会开办的集体所有制企业，被诉会议纪要第十项要求将资产整体移交给尧都区投资建设开发有限公司明显侵犯了上诉人的财产权益和自主经营权。五、原审法院在证据认定上也存在问题。被上诉人尧都区政府提供的部门证据不能作为本案证据使用。原审判决认定证据自相矛盾。六、被上诉人尧都保安护卫中心并非适格的行政诉讼第三人。（一）行政行为的当事人及利害关系人应当是具体行政行为作出时的行政相对人或者相关人。本案会议纪要于2017年4月7日作出时，行政行为的相对人是上诉人，尧都保安护卫中心是在被诉会议纪要作出后、工商部门撤销公司登记后才另行登记的，是会议纪要对公司合法权益造成损害后的产物。（二）会议纪要中提到将上诉人企业整体移交给尧都区投资建设开发有限公司。尧都保安护卫中心的成立以及法定代表人任命均发生在尧都区投资建设开发有限公司整体接收后，尧都区投资建设开发有限公司应该作为相关人以第三人身份参加诉讼。七、原审判决书存在时间打印错误。临汾市尧都区公安局向尧都区政府提出加快推进尧都保安护卫中心改制工作报告的时间应该是2017年3月13日，但是判决书中却打印为2017年4月7日。故请求：一、撤销山西省运城市中级人民法院（2018）晋08行初30号行政判决，改判支持上诉人的诉讼请求；二、本案诉讼费用由被上诉人负担。   尧都区政府辩称：一、上诉人尧都护卫公司不具有原告主体资格，尧都保安护卫中心不是“上诉人的企业”，上诉人无权代表尧都保安护卫中心行使诉权。被诉会议纪要第十项的内容针对的是尧都保安护卫中心，该企业是由临汾市尧都区公安局申请、经山西省委政法委批准设立的金融武装押运企业，自2000年10月31日设立至今，一直持续合法经营，负责临汾市17个县市的金融武装押运。尧都护卫公司系尧都保安护卫中心违法改制登记产生的，临汾市工商行政管理局已于2017年4月28日依法撤销了尧都护卫公司的改制登记并公告作废了该公司的营业执照，尧都保安护卫中心自撤销改制登记之日起自然恢复。2017年6月23日，尧都保安护卫中心换发了营业执照，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款之规定，尧都护卫公司的权利应当归属于尧都保安护卫中心，不再具有诉讼主体资格。二、尧都保安护卫中心所有制性质不是本案审理和确定的内容。依据公安部748号文件、省政府44号文件规定，尧都保安护卫中心是临汾市尧都区公安局及其所属社团（临汾市尧都区110志愿者联合会）开办的企业，属于脱钩改制范围。被诉会议纪要部署安排脱钩改制工作，不涉及企业所有制性质。所有制性质和产权界定应在脱钩改制工作中由法定职能部门在审计和清产核资后予以认定。上诉人尧都护卫公司主张尧都保安护卫中心系企业原法定代表人李某1自筹资金设立的集体所有制企业，但其除了向法庭提交已作废的、行政机关内部往来函件和无权机构作出的意见外，并未提供李某1个人出资或尧都保安护卫中心任何职工或集体的出资证据。从工商登记情况来看，尧都护卫公司系自然人控股的有限责任公司，根本无权代表尧都保安护卫中心的职工或集体主张任何权利。三、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。被诉会议纪要是答辩人依据《保安服务条例》、公安部748号文件、省政府44号文件的规定，根据临汾市尧都区公安局《关于提请第9次区政府常务会议研究加快推进尧都保安护卫中心改制工作报告》及该局提供的证据资料，经尧都区人民政府常务会议集体研究后作出的，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。行政相对人尧都保安护卫中心亦积极响应，并不存在侵害其自主经营权的情形。金融武装押运企业事关金融安全。我国2010年前的法律法规及规章均规定保安服务企业只能由公安机关独资开办，其他任何部门和个人不得开办。2010年以后，随着国务院《保安服务管理条例》出台，公安部、山西省公安厅多次发文要求保安服务企业与公安机关脱钩改制，以建立“政企分开、管办分离”的管理体制，并要求从事武装守护押运服务的保安企业必须坚持国有独资或控股。然而尧都保安护卫中心原法定代表人却以集体企业脱钩改制之名，将企业违法变更为自然人控股的有限责任公司，使尧都保安护卫中心完全私有化，与国家政策法规背道而驰，假借集体之名，行个人侵占之实，明显违法。应当驳回上诉，维持原判。   尧都保安护卫中心述称：一、尧都护卫公司诉讼主体不适格。临汾市工商行政管理局于2017年4月28日撤销了尧都护卫公司的工商登记，恢复登记为“临汾尧都保安护卫中心”，本案中只有我方具备诉讼主体资格，而我方并未授权被答辩人提起行政诉讼。二、被诉会议纪要程序合法，证据充分，应当予以维持。答辩人于2000年10月31日成立，系临汾市尧都区公安局（原临汾市公安局）申请组建的、由原临汾市110报警服务志愿者联合会出资的企业，属于公安部748号文件和省政府44号文件规定的脱钩改制范围。请求驳回上诉请求，维持原判。   本院二审查明，2017年3月13日，临汾市尧都区公安分局向尧都区政府提交《关于提请第9次区政府常务会议研究加快推进尧都保安护卫中心改制工作报告》。同年3月27日，尧都区政府第9次常务会议研究了尧都保安护卫中心的改制问题。同年4月7日，尧都区政府作出该次常务会议的会议纪要。另查明，尧都保安护卫中心成立时登记的经济性质（类型）为集体所有制，资金来源是该中心向所服务金融企业的借款，并在成立后用服务收益予以偿还。2017年6月22日，临汾市尧都区国有资产管理中心作出《关于对临汾尧都保安护卫中心产权性质认定的意见》（尧国资函〔2017〕2号），认定尧都保安护卫中心的资产为国有资产，按国有资产实施管理，同时，将〔2015〕2号函（即原《关于对临汾尧都保安护卫中心产权性质认定的意见》）予以作废。其他事实与原审查明的事实基本一致，本院予以确认。以上事实由当事人诉辩意见、原审提交的证据在案佐证。   本院认为，本案系发回原审法院重新审理后再次上诉的案件，被诉行政行为是尧都区政府2017年第9次常务会议纪要第十项，核心问题是被诉会议纪要内容的合法性。（一）公安部748号文件和省政府44号文件能否作为公安脱钩改制企业工作的法律依据。《保安服务管理条例》（2009年10月13日）第四十条规定：“国家机关及其工作人员不得设立保安服务公司，不得参与或者变相参与与保安服务公司的经营活动”。据此，公安部748号文件和省政府44号文件明确将公安机关及其所属单位开办的保安企业列入脱钩改制的范围，有上位法依据，依法可以作为本案被诉行政行为的法律依据。（二）尧都区政府是否享有对辖区内公安所属企业脱钩改制事项作出相关行政决定的职权。748号文件第四项规定：“加强组织领导，强化检查督办。……保安企业脱钩改制工作要在党委、政府的领导下进行，积极争取发展改革、财政、国有资产监管等部门的关心和支持，工作方案要报经本级人民政府批准后组织实施。”省政府44号文件也明确规定：“脱钩改制方案报经本级政府批准后实施”、“各市及有脱钩改制任务的县级政府要于2013年4月15日前成立相应的工作机构，负责本地保安企业脱钩改制工作的组织实施”。尧都区政府作为尧都保安护卫中心所在地区县级人民政府，依据上级文件规定享有组织、实施及批准尧都保安护卫中心进行脱钩改制工作的法定职权。（三）尧都保安护卫中心是否属于脱钩改制工作的范围。尧都保安护卫中心成立于2000年，当时规范保安服务类企业的法律法规并不完备，文件依据有《政法机关保留企业规范管理若干规定》（中办发〔1999〕17号）。根据该文件第一条、第五条和第十八条的规定，保安服务公司属于政法机关的保留企业，只能由公安机关独资开办，新设立时必须由省级政法机关主要负责人审核、报省政法委员会审批，并由政法机关和所属事业单位负责企业法定代表人的任免、培训、管理和考核。可见，保安服务类公司的设立、管理不同于普通的公司、企业，属于特殊服务性企业，2000年前后合法成立并运营的保安服务公司只能由公安机关开办。没有公安机关组建申请与人员调配、管理，任何个人在当时均无法设立保安服务类企业，也不可能正常运营、开展业务，故公安机关的支持、管理和影响是当时保安服务类企业顺利成立、发展的重要原因。公安部于2005年发布《保安押运公司管理暂行规定》（公通字〔2005〕41号），亦在上述政策基础上进一步明确了组建、设立从事金融押运服务的保安企业的具体要求，相关规定的精神是一致的。本案中，尧都保安护卫中心成立于2000年，系原临汾市公安局（即后来的尧都区公安局）逐级申请并由山西省政法委员会批准设立的、以从事金融押运业务为主的保安服务性企业，设立之初的负责人为公安机关现职民警，尽管在名义上隶属于原临汾市110报警服务志愿者联合会，但联合会在2015年与尧都区公安局脱钩之前也受该局主管，会长由该局选任，故尧都保安护卫中心属于公安机关所属单位（社团）开办的保安企业，属于《保安服务管理条例》第四十条规定的脱钩改制企业的范围，应当依法进行脱钩改制。（四）被诉会议纪要的决定内容是否合法。公安部748号文件第四项规定：“要依法制定保安企业脱钩改制实施方案，通过移交、转让、撤销或资产重组等方式，对公安机关开办的所有保安企业进行脱钩改制。……提供武装守护押运服务的保安企业要按照《条例》第十条的规定，将国有资产移交本级人民政府或转让给其他国有、国有控股企业，但要确保国有独资或国有控股（国有资本占注册资本总额51%以上），脱钩改制后保安企业的实际控制人应当是国有资本出资人代表”。省政府44号文件规定：“凡从事人力防范和技术防范服务的普通保安企业可灵活采取以下四种改制方式：一是整体移交。将公安机关所属保安企业资产整体移交给同级政府国有资产管理部门。……对从事武装守护押运服务的保安企业，必须坚持国有独资或者国有资本绝对控股，保证改制后的企业国有资本总额比例达到51%以上”。尧都区政府根据上述规定和尧都保安护卫中心的业务类型，确定采用整体移交方式进行脱钩改制，内容上并无不当。至于尧都保安护卫中心在改制过程中，对原负责人在经营管理期间的贡献如何评价、职工如何安置以及企业财产权益如何处理等后续问题，被诉会议纪要并未涉及，上诉人亦没有在起诉时提出相关请求，依法不属于本案的审理范围。尧都区政府可依法采取相应补救措施，防止矛盾激化，消除社会不良影响。综上，被诉行政行为事实清楚，适用法律正确，原审判决结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人临汾尧都保安护卫有限责任公司负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 程彦斌   审 判 员 李 强   审 判 员 李振华     二〇一九年十月十六日   法官助理 周小明   书 记 员 武 蕾