湖北省十堰市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂03行终117号 上诉人（一审原告）杨某某，男，1967年12月4日出生，汉族，湖北省丹江口市人，农民，现住湖北省丹江口市。 被上诉人（一审被告）丹江口市石鼓镇人民政府。住所地，湖北省丹江口市石鼓镇丹霞路。 法定代表人谢某某，该镇镇长。 委托诉讼代理人郭小冬，该镇党委副书记、综治办主任。特别授权代理。 委托诉讼代理人刘均，湖北遇真律师事务所律师。 上诉人杨某某因与被上诉人丹江口市石鼓镇人民政府（以下简称石鼓镇政府）行政行为确认一案，不服丹江口市人民法院（2019）鄂0381行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：杨某某经他人介绍于2006年3月6日与丹江口市石鼓镇武装部签订了土地承包合同书。合同约定：由杨某某承包石鼓镇人民武装部位于高家坡林场基地的500亩，四至边界为东至贾寨路直下，西至光明坝水库，上至分水岭，下至大渠以上。合同期限为30年（2006年3月1日至2036年12月31日），合同签订后双方办理了相关交接手续。杨某某在经营承包过程中，发现有其他人在原有的基础上扩大侵占范围。便找石鼓镇政府解决，2016年3月2日石鼓镇政府作出书面答复：1.关于杨某某提出承包的高家坡以劳养武基地外部边界，石鼓镇人民政府于2013年4月8日已与杨某某签订和解协议，界线清楚。2.关于杨某某提出承包的高家坡以劳养武基地内涉及与农户的山林、承包地之间的四至边界问题，可按丹江口市人民法院（2010）丹民初字第553号民事判决书维权。3.关于杨某某提出承包的高家坡以劳养武基地的林地纠纷问题，石鼓镇已经和杨某某签订和解协议书，明确约定界内纠纷由其自已负责处理，杨某某可依法依规予以维权。2016年4月14日第三人黄川村委员会村干部孟风有解决时，孟风有以个人名义给杨某某出具《土地争议的处理决定》：一、以山根以上原老场房谁开归谁。二、山根以下原周善廷在时谁种的归谁。为此，杨某某感到更为不满，便通过写控诉书向相关部门反映情况，并于2016年5月28日向石鼓镇政府递交申请土地争议调查处理申请书，后到北京上访。石鼓镇政府将其接回后，杨某某于2016年6月1日向石鼓镇政府递交行政调查决定申请书，2016年7月1日石鼓镇信访办公室向杨某某送达了信访事项受理告知书，决定在2016年8月1日将调查情况及处理决定以书面形式送达给杨某某。2016年8月11日石鼓镇政府作出石政文[2016]40号《处理决定》，其内容：1.继续维持石鼓镇于2013年4月8日和杨某某签订的《高家坡林场纠纷和解协议》；2.继续维持石鼓镇于2016年3月2日给杨某某送达的《关于杨某某申请林地纠纷处理的答复意见》。3.严格按照丹江口市人民法院（2010）丹民初字第553号民事判决书执行。以上处理决定，如有异议，可在30日内向丹江口市人民政府申请复议，也可以直接向人民法院起诉依法维权。杨某某收到此决定后不服，又提起诉讼。请求依法确认石鼓镇政府的行政行为违法予以撤销并重新作出行政行为。一审法院于2016年12月23日作出判决：一、撤销丹江口市石鼓镇人民政府作出的石政文[2016]40号《处理决定》。二、丹江口市石鼓镇人民政府在判决书生效后三十个工作日内对杨某某提交的材料进行全面审查并重新作出行政行为。2017年2月28日下午，石鼓镇政府专门召开了“石鼓镇以劳养武基地纠纷调解民主听证会”，石鼓镇政府、黄川村委会相关干部，石鼓派出所、法律顾问以及在高家坡以劳养武基地内种地的村民等均参加。同年4月19日，石鼓镇政府作出石政文[2017]24号《处理决定》。其内容为：1.认真落实石鼓镇于2013年4月8日和杨某某签订的《高家坡林场纠纷和解协议》相关约定条款；2.认真落实石鼓镇于2016年3月2日给杨某某送达的《关于杨某某申请林地纠纷处理的答复意见》的相关决定内容；3.严格执行丹江口市人民法院（2010）丹民初字第553号民事判决书。以上处理决定，如有异议，可在60日内向丹江口市人民政府申请复议，也可以在收到本处理决定之日起6个月内直接向人民法院提起诉讼。2017年5月16日，杨某某以石鼓镇政府作出的行政行为违反了《行政诉讼法》第71条“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出于原行政行为基本相同的行政行为”的规定，再次起诉。该案在审理过程中，石鼓镇政府于2017年5月27日撤销了该处理决定，并于当日送达给杨某某。一审法院于2017年9月15日作出（2017）鄂0381行初8号行政判决书,判决：一、确认被告丹江口市石鼓镇人民政府作出的石政文[2017]24号《石鼓镇人民政府关于杨某某承包高家坡以劳养武基地土地争议的处理决定》违法；二、限被告丹江口市石鼓镇人民政府在本判决书生效后三十个工作日内对原告杨某某提交的材料进行全面审查并重新作出行政行为。被告石鼓镇政府于2017年12月20日作出石政文[2017]84号《处理决定》，其内容为：1.2013年4月8日石鼓镇政府与杨某某签订的《高家坡林场纠纷和解协议书》，是在丹江口市法院的组织下达成的，是双方真实意思表示，且不违反法律规定，双方还应当依法履行；2.以劳养武基地四至边界按《高家坡林场纠纷和解协议书》约定为准，双方不得变更，基地内涉及与当地群众的山林、承包地之间的边界问题，依丹民初字（2012）第553号判决为准；3.杨某某承包范围内的土地纠纷，按《高家坡林场纠纷和解协议书》约定，由杨某某自行妥善处理。该处理决定于当日送达杨某某，杨某某在法定期限未提起复议或提起诉讼。 2018年7月6日石鼓镇政府作出《关于杨某某承包高家坡“以劳养武”基地界内土地争议和林地边界争议的处理决定书》，内容为：1.严格执行《高家坡林场纠纷和解协议书》的约定；2.高家坡“以劳养武”基地界内的土地确定杨某某有使用权、经营权，其他农户无权使用、无权经营；3.杨某某从即日起应积极发展生产，提高经营效益，石鼓镇政府将在职权范围内提供大力支持，杨某某从此履行息诉罢访协议，安心生产。该决定书于2018年7月9日送达杨某某。2019年3月20日，石鼓镇政府作出关于《石鼓镇人民政府关于杨某某承包高家坡以劳养武基地土地争议的处理决定》（石政文[2017]84号）的补充通知，内容为“石鼓镇人民政府于2017年12月10日作出的《石鼓镇人民政府关于杨某某承包高家坡以劳养武基地土地争议的处理决定》（石政文[2017]84号）。经核对，该文件引用已生效的法律判决文书文号错误，误写为“丹民初字（2012）第553号”，正确文号为“(2010)丹民初字第553号”。同日，石鼓镇政府作出关于撤销《关于杨某某承包高家坡“以劳养武”基地界内土地争议和林地边界争议的处理决定书》的通知，内容为“经查，石鼓镇人民政府于2018年7月6日作的《关于杨某某承包高家坡“以劳养武”基地界内土地争议和林地边界争议的处理决定书》，与已生效的法律判决（2010）丹民初字第553号判决书不一致，现依法予以撤销”。杨某某对该通知不服，引起诉讼。 另查明，杨某某在履行合同过程中，发现石鼓镇黄川村有其他农户也在承包的该基地内耕种土地，便多次要求石鼓镇武装部解决此事无果，遂向一审法院提起民事诉讼。2009年8月13日一审法院作出（2009）丹民初字第446号民事判决书，“驳回原告杨某某的诉讼请求”。原告不服提起上诉，在上诉期间杨某某以石鼓镇黄川村村民高贵明、刘新生、张喜军、王文伯、黄龙华、谢守明、白绪元发生承包地边界纠纷后，再次于2010年5月24日以用益物权纠纷为由向一审法院提起诉讼。2011年1月17日一审法院作出（2010）丹民初字第553号民事判决书，该判决认为：高贵明等七人所耕种经营的土地已获得了山林权证所有人的授权，而且该土地林权证颁发时间在杨某某与石鼓镇人民武装部签订的承包合同之前，这七人所耕种的土地包含在杨某某与石鼓镇人民武装部签订的“以劳养武”承包的土地合同范围之内，杨某某在2006年3月6日与石鼓镇人民武装部签订的承包合同书，不得对抗在这之前已经取得林权证的高贵明等七人，故一审法院判决“驳回原告杨某某的诉讼请求”。杨某某对该判决未上诉，该判决已生效。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”。石鼓镇政府具有管理本辖区内农村土地承包及承包合同管理及处理土地争议的法定职责。 2018年7月6日石鼓镇政府作出的《关于杨某某承包高家坡以劳养武基地土地争议和林地边界争议的处理决定书》，既没有文号，也没有告知杨某某享有的复议权和诉讼权利，而该处理决定书第二条，即“高家坡‘以劳养武’基地界内的土地确定杨某某有使用权、经营权，其他农户无权使用，无权经营”，这条处理决定与一审法院已生效的（2010）丹民初字第553号判决书认定的事实不一致，因此，2019年3月20日石鼓镇政府给杨某某下发通知撤销其2018年7月6日作出的《关于杨某某承包高家坡以劳养武基地土地争议和林地边界争议的处理决定书》，程序合法，不违背法律规定，事实充分。故杨某某请求撤销石鼓镇政府2019年3月20日作出的关于撤销《关于杨某某承包高家坡“以劳养武”基地界内土地争议和林地边界争议的处理决定书》及维持2018年7月6日石鼓镇政府作出的《关于杨某某承包高家坡以劳养武基地土地争议和林地边界争议的处理决定书》的诉讼请求，缺乏事实和法律依据,一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回杨某某的诉讼请求。案件受理费50元，由杨某某负担。 杨某某上诉请求，1、依法撤销（2019）鄂0381行初17号《行政判决书》，并依法发回重审或改判。2、上诉费由被上诉人承担。事实与理由：一、2019年3月20日，被上诉人以没有文号、没有告知权利为由撤销原本正确的2018年7月6日文件，是玩弄手法，偷梁换柱，是重新起用违法的、错误的、事实不清的处理决定。二、一审法院判决事实不清。1、本案争地和（2010）丹民初字第553号民事判决书的面积诉求不一致，不是同一案件。2、被上诉人于2019年3月20日下达两通知的真正目的不明。3、被上诉人几经变更行政行为没有法律依据。 石鼓镇政府辩称，撤销2018年7月6日决定的原因有二，一是其内容第二条与已生效的（2010）丹民初字第553号民事判决书相悖；二是法院查明了该处理决定程序不合法。一审法院查明了答辩人于2019年3月20日给上诉人下达的解除2018年7月6日决定程序合法，不违背法律规定，故驳回了上诉人一审诉请。上诉人说地块面积不一致说法错误，该地块正是上诉人诉争的地块。综上，请求法庭驳回上诉人上诉，维持原判。 二审审理中，上诉人杨某某提交《杨某某承包石鼓镇“以劳养武”基地示意图》、《黄川村民与杨某某承包地有争议示意图》各一份，拟证明：1、本案争议地块与553号判决认定的地块不一致；2、上诉人与刘新生争议地块与张善友林地不是同一地块。经质证，被上诉人石鼓镇政府对两份示意图均无异议，并确认上诉人承包前有农户已在内耕种。本院认为上述证据不属于新的证据，与本案无关联，达不到其证明目的，本院不予采信。 各方当事人向一审法院提交的证据均已经一审庭审质证，并随案移送本院。经审查，本院对证据的分析及认定的案件事实与一审认定的一致，可以作为定案的依据。 本院认为，行政机关认为自己作出的行政行为有误，可以依法自行撤销。杨某某于2016年6月向石鼓镇政府递交行政调查决定申请书后，石鼓镇政府作出多次《处理决定》后均被一审法院撤销重作，直到石鼓镇政府于2017年12月20日作出石政文[2017]84号《处理决定》后，杨某某对该处理决定未提起复议或者诉讼，至此，石鼓镇政府对杨某某2016年6月申请事项履行完调查处理职责。2018年7月6日，石鼓镇政府在杨某某未进行申请的前提下又作出《关于杨某某承包高家坡“以劳养武”基地界内土地争议和林地边界争议的处理决定书》，2019年3月，石鼓镇政府作出本案被诉行政行为，以2018年7月6日作出的《处理决定》第二条“高家坡‘以劳养武’基地界内的土地确定杨某某有使用权、经营权，其他农户无权使用，无权经营”与一审法院已生效的（2010）丹民初字第553号判决书认定的事实不一致为由作出被诉撤销该处理决定，该撤销决定符合行政机关作出的处理事项不得与人民法院生效判决相违背原则，石鼓镇政府自行纠错的行为属于其职权范围可以作出的事项，并无不当之处。需要说明的是，杨某某虽在2013年与石鼓镇政府签订《高家坡林场纠纷和解协议书》，协议约定界内土地纠纷由杨某某自行处理。但在杨某某无法自行处理其承包土地范围内与他人纠纷的前提下，且已生效的（2010）丹民初字第553号民事判决虽认定现实际耕种人高某明、刘某生、张某军、王某伯、黄某华、谢某明已经获得了林权证使用权人桂某锋、张某友（张某幼）、彭某堂、黄某才、谢某功的授权使用，但杨某某这几年一直缠诉缠访的症结在于其认为林权证使用权人桂新锋、张善友（张善幼）、彭正堂、黄龙才、谢守功项下的林地四至范围不在其承包的高家坡‘以劳养武’基地土地范围内，现基地范围内实际耕种人高某明、刘某生、张某军、王某伯、黄某华、谢某明的地块与林权证使用权人桂某锋、张某友（张某幼）、彭某堂、黄某才、谢某功项下的林地块不是同一地块，为彻底化解杨某某与他人之间的土地争议，依法应由石鼓镇政府应当在杨某某的申请下或者职权范围内对林权证使用权人桂某锋、张某友（张某幼）、彭某堂、黄某才、谢某功项下的林地地块范围与现杨某某承包基地范围内实际耕种人高某明、刘某生、张某军、王某伯、黄某华、谢某明的地块是否系同一地块进行先行确认，就调查确认结果处理好杨某某与承包范围内现实际耕种人高某明、刘某生、张某军、王某伯、黄某华、谢某明之间的土地纠纷。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，诉讼程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费用50元，由上诉人杨某某负担。 本判决为终审判决。 审  判  长  谭丹平 审  判  员  宋志彪 审  判  员  井家坤 二〇一九年十月二十二日 法官助理何越 书记员（兼）  何 越 附：本判决所适用的法律（法规、司法解释）规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;