广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终1268号上诉人（原审原告）：史灿辉，男，汉族，1970年7月15日出生，住广东省。上诉人（原审原告）：孔彩贤，女，汉族，1977年12月30日出生，住广东省。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路99号。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：林伟忠，东莞市法制局工作人员。委托代理人：周瀚彬，东莞市法制局工作人员。上诉人史灿辉、孔彩贤因与被上诉人东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）行政复议纠纷一案，不服东莞市中级人民法院（2018）粤19行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年9月2日，原告以邮寄方式向国家信访局递交《关于广东省东莞市农业局与广东省东莞市麻涌镇人民政府均没有依法对广东省东莞市麻涌镇大步村各集体经济组织历届的主要负责人任期经济责任组织实施审计的举报材料》，后国家信访局将该材料转交东莞市农业局与东莞市麻涌镇人民政府处理。2017年11月16日、2017年11月30日，东莞市农业局、东莞市麻涌镇人民政府就上述举报分别作出东农复〔2017〕34号《信访事项答复意见书》、东麻信复字〔2017〕78号《信访事项答复意见书》。史灿辉、孔彩贤不服上述《答复意见书》，于2017年12月12日向东莞市政府提起行政复议申请。东莞市政府接收材料后，东莞市政府于2017年12月19日作出《行政复议不予受理决定书》，并邮寄送达原告。2017年12月21日，原告收到前述决定书，但又不服，遂于同月27日向原审法院提起行政诉讼，请求：一、确认被告作出的东府行复〔2017〕577号《行政复议不予受理决定书》的具体行政行为侵犯了原告的合法权益，其具体行政行为违法；二、东莞市政府依法受理原告提起的行政复议申请；三、本案诉讼费用由东莞市政府承担。原审法院认为：对于原告举报所涉审计问题，虽然东莞市农业局与东莞市麻涌镇人民政府对此负有监督职责，但审计与否以及审计结果如何，对原告均不会产生法律上的效果，亦即对原告行政权利义务关系无调整作用，故其与案涉答复意见书没有利害关系，不具备提出行政复议申请的主体资格。东莞市政府决定不予受理其案涉复议申请，理据充分。东莞市政府同时指引原告可根据《信访条例》之相关规定，依法向上一级行政机关申请信访复查，亦无不妥。原告诉请撤销案涉行政复议不予受理决定并受理其复议申请，缺乏事实与法律依据，不能成立，予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告史灿辉、孔彩贤的全部诉讼请求。史灿辉、孔彩贤不服一审判决向本院提起上诉称：东莞市农业局与东莞市麻涌镇人民政府没有履行对大步村历届村民委员成员任期经济责任等组织实施审计的法定职责，导致大步村集体企业被无故转让、丢失，以及大步村集体资产流失，令村民受到重大经济损失，侵犯了上诉人的合法权益。上诉人是对东莞市农业局与东莞市麻涌镇人民政府的不履行审计法定职责行为提起复议申请，并非针对《信访事项答复意见书》提起复议申请，上诉人的复议申请符合法定条件，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原判，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人东莞市人民政府二审辩称：根据《广东省农村集体经济审计条例》第十一条“农村经济管理部门和乡（镇）人民政府应当组织、指导农村集体经济组织或村民委员会进行年度审计、主要负责人任期经济责任审计以及其他专项审计。”的规定，农村经济管理部门和乡（镇）人民政府负有审计监督职责，但是审计与否以及审计结果如何，对上诉人均不会产生法律上的效果，不对上诉人的权利义务产生影响，因此，上诉人作为麻涌镇大步村的村民个体，与东莞市农业局、东莞市麻涌镇人民政府是否履行审计职责没有利害关系。另外，上诉人不服东莞市农业局、麻涌镇人民政府作出的信访答复意见，被上诉人指引上诉人可依据《信访条例》第三十四条的规定，依法向上一级行政机关申请信访复查，并无不妥。综上，上诉人提出的复议申请不符合法律规定，一审法院判决正确，请求二审法院予以维持。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为行政复议决定纠纷，二审争议焦点为被上诉人东莞市人民政府作出的东府行复〔2017〕577号《行政复议不予受理决定书》的是否合法。本案中，上诉人史灿辉、孔彩贤提出行政复议申请的理由，是认为东莞市农业局与东莞市麻涌镇人民政府没有对其提交的《关于广东省东莞市农业局与广东省东莞市麻涌镇人民政府均没有依法对广东省东莞市麻涌镇大步村各集体经济组织历届的主要负责人任期经济责任组织实施审计的举报材料》中的举报事项组织实施审计，属于不履行法定职责违法。另外，上诉人同时认为东莞市农业局与东莞市麻涌镇人民政府对其提交的上述《举报材料》以信访件作出处理属违法。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条有关“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”的规定，上诉人要符合提出本案行政复议申请的主体资格，前提是广东省东莞市农业局与广东省东莞市麻涌镇人民政府对广东省东莞市麻涌镇大步村各集体经济组织历届主要负责人任期经济责任组织进行审计的行为，会对上诉人的权利义务造成实际影响，也即上诉人具有请求进行审计的主观上的公法权利。《广东省农村集体经济审计条例》第十一条规定：“农村经济管理部门和乡（镇）人民政府应当组织、指导农村集体经济组织或村民委员会进行年度审计、主要负责人任期经济责任审计以及其他专项审计。”第十三条规定：“县级农村经济管理部门负责乡（镇）一级农村集体经济的审计；乡（镇）人民政府负责村级集体经济的审计；上级农村经济管理部门对下级农村经济管理部门或乡（镇）人民政府审计管辖范围内的重大审计事项，可以直接进行审计。”根据上述规定，广东省东莞市农业局与广东省东莞市麻涌镇人民政府确实负有对东莞市麻涌镇大步村各集体经济组织主要负责人任期经济责任组织实施审计的相关职责。但是，这并不意味着作为大步村成员的上诉人就具有了申请广东省东莞市农业局与广东省东莞市麻涌镇人民政府履行上述审计职责的主观上的公法权利。实际上，审计监督管理行为的特征，决定了《广东省农村集体经济审计条例》的立法宗旨是保护农村集体经济组织及其全体成员的合法权益，这也是该《条例》第一条所明确规定的，而这种“合法权益”无疑属于公共利益。上诉人也称，因东莞市农业局与东莞市麻涌镇人民政府履行对大步村历届村民委员成员任期经济责任等组织实施审计的法定职责，导致大步村集体企业被无故转让、丢失，以及大步村集体资产流失，令村民受到重大经济损失。可见，如果东莞市农业局与东莞市麻涌镇人民政府存在上诉人所称的不履行审计监督职责的行为，直接侵犯的是全体村民的共同利益，也就是公共利益，而非上诉人的个人利益。不可否认，如果全体村民的共同利益被侵犯，上诉人的利益很可能也会遭受损失，但是，由于《广东省农村集体经济审计条例》是以保护农村集体经济组织及其全体成员共同权益为基本宗旨的，在此情况下，应当认为法律已将类似上诉人的个人利益完全纳入了在其所在集体经济组织以及全体村民的共同利益之中，而类似上诉人的村民个人并不具有可以从上述共同利益中分离出来单独行使的、只属于村民个人所有的主观权利，也正因如此，应当认定上诉人不具有提出本案行政复议申请的主体资格。当然，尽管不能申请行政复议（同理，上诉人亦不具有提起行政诉讼的原告主体资格），并不意味着上诉人不能通过其他方式表达诉求、反映问题来争取自己的合法权益，上诉人可以通过提出行政监督、民主监督等其他法律方式，申请东莞市农业局与东莞市麻涌镇人民政府履行审计监督职责。实际上，上诉人已经通过举报信访的途径反映了其有关诉求，而东莞市农业局、东莞市麻涌镇人民政府已经分别作出了东农复〔2017〕34号《信访事项答复意见书》和东麻信复字〔2017〕78号《信访事项答复意见书》，对上诉人的主张给予了答复。基于上述理由，东莞市人民政府作出的东府行复〔2017〕577号《行政复议不予受理决定书》事实清楚，适用法律正确，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院依法予以支持。上诉人的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人史灿辉、孔彩贤负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  刘德敏审判员  林劲标二〇一九年十月三十一日书记员  陈玲茹