广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤08行终153号上诉人（原审原告）吴川市长岐镇下仓社区居民委员会上斜尾居民小组，住所地：广东省湛江市吴川市长岐镇下仓社区居民委员会上斜尾。负责人李土康，居民小组组长。被上诉人（原审被告）吴川市自然资源局，住所地：吴川市梅菉街道人民东路10号。法定代表人宁观保，局长。委托代理人梁康健、黄朝进，均为吴川市自然资源局干部。原审第三人李康有，男，汉族，1965年10月7日出生，住吴川市，原审第三人吴晓玲，女，汉族，1964年6月17日出生，住吴川市，二原审第三人共同委托代理人陈其聪，广东湛信律师事务所律师。原审第三人湛江市自然资源局，住所地：湛江市人民大道中26号。法定代表人吴松江，局长。上诉人吴川市长岐镇下仓社区居民委员会上斜尾居民小组（以下简称为上斜尾居民小组）因不动产行政登记一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2018）粤0891行初164号之二行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明：涉案土地位于吴川市梅菉街道山庄六街。1988年7月5日，吴川县房地产建设开发公司与吴川市大山江镇何屋底村委会何屋底自然村签订《征用土地协议书》，大山江何屋底村委会何屋底自然村同意吴川县房地产建设开发公司征用位于捻子埇岭一带的土地一块，征地的面积为137.58亩，四至范围为：东至县纱布及百货公司五里营仓库围墙，南至何屋底新村，西至水沟，北至县麻纺厂围墙，并约定土地补偿费、生活安置费、青苗补偿费及附属设施补偿费共计2201359.92元。1988年8月4日，原吴川县国土资源局以吴国土报字〔1988〕12号《关于吴川县房地产建设开发公司征用土地开发作建设商品房用地的请示》向原湛江市国土资源局呈报征用地审核。经原湛江市国土资源局审核并以湛国土征报字〔1988〕31号《关于吴川县房地产建设开发公司征地的请示》，请示原广东省国土厅给予批准。1988年8月25日，原广东省国土厅作出粤地政〔1988〕259号《关于吴川县房地产建设开发公司征地的批复》，同意吴川县房地产建设开发公司征用上述土地。1988年8月28日，原湛江市国土资源局向原吴川县国土资源局作出湛国土征字〔1988〕163号《关于批准吴川县房地产建设开发公司征地的通知》。1988年8月31日，原吴川县国土资源局向吴川县房地产建设开发公司作出吴国土通字〔1988〕08号《关于批准吴川县房地产建设开发公司征用土地的通知》。1992年9月19日，吴川县房地产建设开发公司与银威企业有限公司签订《转让土地使用权合同书》，同意将位于吴川县梅菉镇捻子埇岭的上述征收范围内的约85000平方米的土地使用权转让予银威企业有限公司，用于兴建梅麓山庄。后冼沛中从银威公司开发的“梅麓山庄”购到住宅地一座，即涉案土地。1994年11月10日，吴川县人民政府为冼沛中核发吴府总字（1994）第08210400372号《国有土地使用证》，该证载明，地址位于吴川县梅菉山庄，用途为住宅用地，四至范围为：东至梁成1米通风巷，南至吴土雄2.5米通风巷，西至陈登1米通风巷，北至8米路边。2015年7月10日，冼沛中与本案第三人李康有、吴晓玲签订《土地使用权转让协议书》，将涉案土地转让给第三人。同日，李康有、吴晓玲向吴川市自然资源局申请办理涉案土地的使用权变更登记。经调查、审批，2015年7月24日，吴川市人民政府向第三人李康有、吴晓玲分别核发了吴府国用（2015）第00324号《国有土地使用证》，该证载明，土地位于吴川市梅录街道山庄六街，使用权面积为120.56平方米。原告上斜尾居民小组不服吴府国用（2015）第00324号《国有土地使用证》的核发，认为涉案土地为其先祖李学曾的墓穴地，应将该土地使用权归其名下，遂向原湛江市国土资源局申请行政复议。2018年3月6日，原湛江市国土资源局作出湛国土资复〔2018〕4号《行政复议决定书》，以上斜尾居民小组与涉案土地无利害关系为由，驳回了上斜尾居民小组的行政复议申请。原告上斜尾居民小组不服吴川市人民政府核发的吴府国用（2015）第00324号《国有土地使用证》，遂提起行政诉讼。原审另查明，经本院释明，原告上斜尾居民小组在2019年3月29日庭审中申请撤回对被告湛江市自然资源局的起诉，并变更诉讼请求为：1.依法撤销被告吴川市自然资源局向第三人李康有、吴晓玲核发的吴府国用（2015）第00324号国有土地使用证；2.本案的诉讼费用由被告吴川市自然资源局承担。原湛江市国土资源局已更名为湛江市自然资源局，原吴川县国土资源局已更名为吴川市自然资源局。原审法院认为，本案属于土地行政登记纠纷。本案的争议焦点是：原告上斜尾居民小组的起诉是否符合法定条件，原告上斜尾居民小组与涉案不动产登记是否有利害关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合以下条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”之规定，本案中，原告上斜尾居民小组在庭审中申请撤回对湛江市自然资源局的起诉，并变更诉讼请求为请求撤销吴府国用（2015）第00324号国有土地使用证。吴川市大山江镇何屋底村委会何屋底自然村已于1988年7月5日签订《征用土地协议书》，同意征收位于捻子埇岭一带包含涉案土地的137.58亩土地，原吴川县国土资源局也于1988年8月31日向吴川县房地产建设开发公司作出吴国土通字〔1988〕08号《关于批准吴川县房地产建设开发公司征用土地的通知》，涉案土地已转为国有。尔后，涉案土地使用权经银威公司受让享有，后由冼沛中购入。经申请、审批，1994年11月10日，吴川县人民政府为冼沛中核发的吴府总字（1994）第08210400372号《国有土地使用证》显示，涉案土地用途为住宅用地，即从涉案土地已转为国有之日起，已不再是集体用地。涉案土地已转为国有用地。现有证据无法证明原告上斜尾居民小组与涉案土地存在法律上利害关系，吴川市自然资源局的被诉颁证行为对原告上斜尾居民小组的合法权益并未产生实际影响，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”之规定，对于原告上斜尾居民小组对吴府国用（2015）第00324号《国有土地使用证》颁证行为的起诉，应当予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告吴川市长岐镇下仓社区居民委员会上斜尾居民小组的起诉。本案受理费50元，原告吴川市长岐镇下仓社区居民委员会上斜尾居民小组已预交，由本院予以退还。原审宣判后，上斜尾居民小组不服，向本院提出上诉称：一、上诉人是本案适格原告，该案发回原审人民法院重审裁定认为上诉人不是适格原告，完全是错误的。1、重审裁定认为：“涉案土地己转为国有用地。现有证据无法证明原告上斜尾居民小组与涉案土地存在法律上利害关系，吴川市自然资源局的被诉颁证行为，对原告上斜尾居民小组的合法权益并未产生实际影响。”原审在审理本案时，先入为主，故意偏袒被上诉人一方，对上诉方所提出的重要关键证据则不加以调查，不作分析，裁定认定的事实和适用法律依据完全错误，因此作出枉法裁定结果。湛江、吴川两级政府信访回复对涉案土地高度重视，吴川市梅箓街道办（梅信函【2017】87号）信访事项处理意见书查明：“李学曾原墓地位于梅录山庄五街、六街，现保留两座宅基地（未建房屋)，约300平方米，确认涉案土地是上诉人先祖李学曾墓地”的无可否认的事实。显然上诉人上斜尾居民小组与涉案土地存在法律上利害关系。原审对事实不予查清认定，故意回避关键证据，枉法裁定，驳回上诉人上斜尾居民小组对吴府国用（2015)第00324号《国有土地使用证》颁证行为的起诉，严重损害了上诉人的合法权利。2、原审法院违反了最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释，“第109条规定：……第二审人民法院裁定是发回原审人民法院重新审理的行政案件。原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理”。本案中，一审审判长是沈碧清，该案发回原审人民法院重审，同样是沈碧清担任审判长审理该案，应当回避而未回避。因此，原审法院未按法定另行组成合议庭进行审理的回避原则，违反了行政诉讼回避制度的强制性规定，程序严重违法。3、征地及颁证行为与上诉人有利害关系，对上诉人的合法权益产生实际影响。上诉人具本案适格原告。具体上诉理由是：上诉人的先祖李学曾是明代名臣，李学曾病逝后葬于吴川县梅箓镇常山圆珠岭（即现在吴川市梅箓街道山庄五街、六街，下称涉案土地）己有几百年的历史，墓园占地约10亩，其中棺木安放处有约300平方米（即涉案土地)，其坟墓立有封诰牌坊，是一座具有历史价值的古墓葬。每年清明、重阳两节，居住于粤西地区及××等××县市的李氏后裔，以及旅居港澳台等地的李氏同胞、侨胞，都会派亲属前来拜祭纪念。1988年，吴川县房地产建设开发公司征用吴川县稔子埔一带的土地（包含李学曾墓园在内），强行要求李氏子孙迁走李学曾的坟墓，包括上诉人在内的李氏子孙多次派代表与吴川县房地产建设开发公司、吴川县城建办以及吴川县人民政府进行交涉，但是吴川县房地产建设开发公司不顾众多李氏子孙的反对，于1989年10月11日动用推土机将李学曾坟墓强行摧毁，致使骸骨、棺木和陪葬珍品不知所踪，并将坟墓范围内的土地转让给他人，吴川市自然资源局向该墓地受让者核发了国有土地使用证。《行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民，法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓“与具体行政行为有法律上利害关系”是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务己经或将会产生实际影响。众所周知，坟墓作为安葬死者遗体的特殊场所，是人们拜祭悼念死者、寄托哀思的精神载体，是属于死者后人精神生活需要的特殊财产。后人对死者的祭奠、悼念是人类共同具有的，该行为己经成为一种普遍的风俗习惯。另外，祭奠权、悼念权系基于亲属的身份关系产生，是死者亲属的精神利益，可理解为《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第一条第二款规定的“其他人格利益”。上诉人的先祖李学曾葬于涉案土地己有几百年的历史，包括上诉人在内的众多李氏子孙在清明、重阳两节都有到墓地拜祭悼念先祖李学曾的传统。被上诉人吴川市自然资源局在明知涉案的土地为李学曾墓地的情况下，仍向第三人李康有、吴晓玲核发吴府国用（2015）第00324号《国有土地使用证》，批准第三人李康有、吴晓玲使用涉案土地的行为，己严重损害了包括上诉人在内李氏子孙的其他人格利益，对众多李氏子孙到先祖李学曾墓地进行祭奠、悼念等权利产生了实际的影响。祖墓被毁后，旅居海外及港台的李学曾后代子孙纷纷来函有关部门要求处理。居住马来西亚的那督李剑桥归国到墓地拜祭先祖，然后写信给江泽民要求处理。由此可见，上诉人与被上诉人吴川市自然资源局上述发证的具体行政行为显然是存在法律上利害关系，是明确的行政行为相关人。其具有提起行政复议和行政诉讼的主体资格，因此，重审裁定认为上诉人与颁证行为无利害关系，与客观事实和法律规定不符，请求予以纠正。二、征地涉嫌违法。1、吴川市大山江镇何屋底自然村于1988年7月5日签订所谓《征用土地协议书》上的签名均为一人笔迹，造假明显。（附被告提供《征用土地协议书》复印件）2、《中华人民共和国文物保护法》（1982年）第二条规定：“在中华人民共和国境内，下列具有历史、艺术、科学价值的文物，受国家保护：（一）具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻。”第十三条规定：“建设单位在进行选址和工程设计的时候，因建设工程涉及文物保护单位的，应当事先会同省、自治区、直辖市或者县、自治县、市文化行政管理部门确定保护措施，列入设计任务书。因建设工程特别需要而必须对文物保护单位进行迁移或者拆除的，应根据文物保护单位的级别，经该级人民政府和上一级文化行政主管部门同意。”李学曾坟墓是座具有历史价值的古墓葬，受国家法律保护。吴川县房地产建设开发公司在征收涉案土地过程中，在未征得吴川县人民政府和湛江市文化局同意下，擅自挖掘、拆毁李学曾的坟墓，其征地拆迁的行为己违反上述的法律规定，故吴川县房地产建设开发公司征收涉案土地违法，擅自挖掘、拆毁李学曾的坟墓也属违法。三、被上诉人吴川市自然资源局就涉案土地向第三人核发国有土地使用证，违反《土地登记办法》相关规定，发证行为明显不当,被告未对发证核实审查义务，是错误的。被上诉人吴川市自然资源局出让涉案土地给第三人李康有、吴晓玲，并向其核发吴府国用（2015)第00324号《国有土地使用证》的行为明显不当表现如下：1、《土地登记办法》第十八条规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的……；（五）其他依法不予登记的”。本案中，李学曾坟墓被毁及坟墓范围内的土地被强行征收后，包括上诉人在内的李氏子孙后裔不断向中央、省、市政府部门反映情况，要求处理违法破坏李学曾古墓的行为。1992年9月7日，广东省人民政府办公厅专门就此事作出批示，要求湛江市人民政府调查处理，时任湛江市委书记陈钧于同年9月18日作出批示，要求湛江市文物管理委员会协助吴川县人民政府调查处理此事。被上诉人吴川市自然资源局作为当地土地管理部门，知晓上述事件的来龙去脉，在上诉人先祖李学曾坟墓被毁及墓地被转让一事未完满处理的情况下，被上诉人吴川市自然资源局不顾上诉人村民及其他李氏子孙的强烈反对，先后就该墓地向冼沛中核发了吴府国用字（1994）第08210400372号《国有土地使用证》，向第三人李康有、吴晓玲核发了吴府国用（2015）第00324号《国有土地使用证》，被上诉人吴川市自然资源局前述的发证行为违反了前述土地登记办法的规定，发证行为违法。2、2012年，吴川市人民政府下发吴府办函【2012】64号文件，同意批准选址筹建李学曾纪念馆。吴川市人民政府己批准包括上诉人在内子孙择地筹建李学曾纪念馆，在李学曾纪念馆选址没有确定前，被上诉人吴川市自然资源局于2015年为第三人办理涉案土地出让手续并核发国有土地使用证。该发证行为违反了吴川市人民政府吴府办函【2012】64号文件规定，被上诉人吴川市自然资源局的发证行为既不合法也不合理。被上诉人吴川市自然资源局违法登记行为己给上诉人及其他李氏后人的祭奠权、悼念权造成了严重侵害，上诉人与本案发证的具体行为具有利害关系，是本案适格诉讼主体。被上诉人吴川市自然资源局在明知涉案土地是李学曾墓葬的棺木安放之处，吴川市政府己下文择地设立李学曾公纪念馆的情况下，仍然为冼沛中将涉案土地过户给第三人开绿灯，违反程序颁发国有土地使用证给第三人，其具体行政行为应予撤销。然而，重审裁定却以上诉人不是本案适格原告为由裁定驳回上诉人起诉，是剥夺上诉人正当诉权的严重违法行为。四、被告为第三人颁发土地证书的行政行为程序违法。1、被告在明知是违法违规行为，仍然层层签批办理，甚至以“打擦边球”方式，貌似程序合法，实质是在玩弄法律法规，违法审批，为第三人李康有、吴晓玲颁发了吴府国用（2015）第00324《国有土地使用证》的行政行为存在瑕疵。该证系第三人采取不正当手段所办理国有土地使用证，严重侵犯了原告人在先权利，依法应予以撤销。2、涉案土地权属一直存在纠纷期间，被告仍颁发国有土地使用证给第三人，严重违反《土地登记办法》第十八条的规定。3、被告为第三人进行土地登记的正常程序是先办理规划许可证,后才能办理国有土地使用证。而本案第三人是先办理国有土地使用证，后才办理规划许可证，显然发证程序违法，涉嫌不正当办证，违反《土地管理法》和《土地登记办法》相关规定。根据《行政诉讼法》规定，程序违法，构成侵权，同样是具体行政行为被撤销的理由。无论是认定事实、适用法律，还是行政程序方面都必须做到绝对准确，其中有一项程序违法之处，该具体行政行为即属无效，应予以撤销。综上所述，上诉人认为，该案发回原审人民法院重审裁定认定的事实错误，适用法律、法规错误，程序违法，作出了错误的裁定。为此，特依法提出上诉，请求二审法院依法查明事实，撤销（2018)粤0891行初164号之二行政裁定书，并根据吴川市梅箓街道办（梅信函【2017】87号）的明文确认，依法作出公正判决涉案土地归还上诉人集体所有，维护上诉人的合法权益不受侵犯。案经本院二审审理查明，原裁定认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案是不动产行政登记纠纷。本案的争议焦点是：一、上诉人上斜尾居民小组与涉案的不动产登记行政行为是否有利害关系的问题。二、原审审理本案程序是否合法的问题。一、关于上诉人上斜尾居民小组与涉案的不动产登记行政行为是否有利害关系的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由查明事实可知，吴川县房地产建设开发公司征用涉案土地后，与银威企业签订《转让土地使用权合同书》。后由冼沛中购得，且冼沛中取得了吴府总字（1994）第08210400372号《国有土地使用证》。2015年冼沛中将涉案土地转让给原审第三人李康有、吴晓玲，李康有、吴晓玲通过申请变更登记取得了涉案土地使用证。要审查涉案的行政登记行为是否合法，首先应从行政机关对涉案土地的首次登记行为开始审查，而涉案土地的首次登记行为至今已超20年，对行政行为不服的最长诉讼起诉期限为20年，故首次登记已具有确定的效力，土地权属明确，后来的转移登记行为不可能侵犯上诉人的合法权益，故上诉人与转移登记行为即涉案行为不具有利害关系。原审法院认为现有证据无法证明上诉人与涉案土地存在法律上利害关系的意见，本院予以认可。二、关于原审法院审理本案程序是否合法的问题。上诉人认为原审法院未按规定另行组成合议庭进行审理，程序严重违法。在本案中，本院于2019年1月2日作出（2018）粤08行终193号行政裁定主文的第二项为“本案指令湛江经济技术开发区人民法院继续审理”，并不是发回重审。故原审法院原合议庭继续审理本案程序上并无不妥。综上所述，上诉人起诉无理，本院不予支持。原审认定事实清楚，程序合法，处理结果正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  杨纯京审 判 员  梁康宁代理审判员  杨丹红二〇一九年十月十五日书 记 员  梁春雨附：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。