辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终674号上诉人（一审原告）开原市城东镇后马市堡村民委员会，住所地开原市城东镇后马市堡村。负责人李登玉，该村书记。委托诉讼代理人孙晓阳（村民），女，1979年8月26日出生，汉族，住开原市。委托诉讼代理人孙少俊，开原市华瑞法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）开原市人民政府，住所地开原市新华路28号。法定代表人陈敬满，该市政府市长。委托诉讼代理人王晓平，该市自然资源中心工作人员。委托诉讼代理人董海龙，辽宁君扬律师事务所律师。被上诉人（一审被告）铁岭市人民政府，住所地铁岭市凡河新区金沙江路28号。法定代表人隋显利，该市政府市长。委托诉讼代理人朱国磊，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人王奕尧，该市司法局工作人员。一审第三人开原市威远堡镇四家子村民委员会，住所地开原市威远镇四家子村。法定代表人齐立臣，该村村长。委托诉讼代理人白宪吉，男，满族，1957年2月6日出生，住址开原市。开原市城东镇后马市堡村民委员会（以下简称后马市堡村）因诉开原市人民政府、铁岭市人民政府确权决定一案，不服铁岭市中级人民法院（2018）辽12行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。上诉人马市堡村负责人李登玉及其委托诉讼代理人孙晓阳、孙少俊，被上诉人开原市政府的委托诉讼代理人董海龙、王晓平，被上诉人铁岭市政府的委托诉讼代理人王奕尧、朱国磊，被上诉人四家子村委会委托诉讼代理人白宪吉到庭参加了询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，原告后马市堡村与第三人四家子村系两镇相邻村，两村以寇河为界，原告开原市城东镇后马市堡村坐落在河北，第三人四家子村坐落在河南。1994年、1995年寇河突发洪水，河流向北滚动改道，导致原河北的地块现在位于河南。2018年2月2日四家子村向开原市政府提出土地权属确权申请，2018年4月18日开原市国土局对2016年勘测的后马市堡村与四家子村权属争议地块勘测结果进行了复核，结果为：2016年的勘测是依据1989年双方签订的权属界限协议并落在1989年土地详查图上形成的，复核情况没有变化，测绘结果无误。开原市政府于2018年5月31日作出开政土权决字[2018]1号土地权属争议处理决定书，确认争议地块原河流南侧30350平方米土地所有权为四家子村集体所有，该决定送达后，后马市堡村于2018年7月23日向铁岭市政府提出复议申请，铁岭市政府于2018年9月18日作出铁政行复决字[2018]11号行政复议决定书，维持了开原市政府作出的开政土权决字[2018]1号土地权属争议处理决定书。原告后马市堡村于2018年9月28日向一审法院提起行政诉讼,该院于2018年10月17日立案。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。开原市政府具有对土地权属争议案件作出处理决定的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第一款第（四）项的规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。”第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”原告后马市堡村不服开原市政府作出的开政土权决字[2018]1号《土地权属争议处理决定书》，向铁岭市政府申请行政复议符合法律规定。后马市堡村对《土地权属争议处理决定书》、《行政复议决定》不服，有权提起行政诉讼，后马市堡村系本案适格原告，开原市政府、铁岭市政府系本案适格被告。四家子村系土地权属争议的申请人，与《土地权属争议处理决定书》、《行政复议决定》具有法律上的利害关系，系本案适格第三人。本案争议焦点为开原市政府作出的开政土权决字[2018]1号《土地权属争议处理决定书》认定的事实是否清楚，争议地块原河流土地南侧30350平方米土地所有权是否应为四家子村集体所有。开原市政府根据原告与第三人提供的相关材料，经全面、客观的审查核实，认定原告与第三人争议的地块权属界限的依据为原告与第三人在1989年7月13日签订的《土地权属界线协议书》，该协议是在开原市政府委托开原市国土局开展权属统一调查的成果，对于土地所有权的界线原告与第三人均予以确认并加盖公章。该协议书明确了原告与第三人土地所有权的界线，根据该界线协议开原市国土局在2016年对争议地块现场实地测绘，并把测绘结果落到1989年的土地详查图上，确定争议地块总面积75418平方米，其中：坐落在原河流北侧××村地块面积24979平方米；坐落在原河流南侧的四家子村地块面积30350平方米，原河流面积20089平方米。2018年开原市国土局针对2016年测绘进行了复核，结果为：2016年的勘测是依据1989年双方签订的权属界限协议并落在1989年土地详查图上形成的，复核情况没有变化，测绘结果无误。据此，开原市政府作出的《土地权属争议处理决定书》证据充分。原告提出1989年《土地权属界线协议书》并非村长签署不应具有效力的主张，该协议具有村委会委派代表签字，并盖有村委会公章予以确认，故该协议应为双方认可，原告该主张该院不予支持。综上，开原市政府作出的开政土权决字[2018]1号《土地权属争议处理决定书》认定事实清楚、证据充分，程序正当、适用法律正确。原告后马市堡村请求撤销《土地权属争议处理决定书》未提交证据予以证实其主张，故该院不予支持。被告铁岭市政府《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告开原市城东镇后马市堡村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告开原市城东镇后马市堡村民委员会负担。后马市堡村上诉称，一审法院认定事实不清，证据不足。1989年《土地权属界线协议书》不具有法律效力。该协议并没有经过村民代表三分之二以上的人同意，因此该村委会公章是个人行为，不具有法律效力。处理决定书所依据的2016年测绘图没有通知上诉人到场，开原市政府作出处理决定的程序违法。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。开原市政府答辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院维持一审判决。铁岭市政府答辩称，铁岭市政府作出的复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。请求二审法院维持答辩人作出的行政复议决定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”据此，开原市人民政府具有作出被诉《土地权属争议处理决定书》的法定职权。本案的争议焦点为开原市政府作出的《土地权属争议处理决定书》是否合法。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”第十八条规定：“在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。”根据一审查明的事实，后马市堡村与第三人四家子村系两镇相邻村，两村以寇河为界。因对于争议地的权属，双方各执一词，所提供的证据均不能充分实现各自证明目的。由于洪水等原因造成河流改道，地貌发生变化，开原市政府是根据1989年7月13日《土地权属界线协议书》中双方确定的界线图，与开原市国土局在2016年对争议地块现场实地测绘结果相比对，来确定争议地块的权属。2016年的测绘图是在2018年四家子村申请确权之前，开原市国土资源局在两个村产生争议后组织测绘队对争议地块进行的现场实地测绘，2018年，四家子村申请确权后，开原市国土局针对2016年测绘图进行了复核。但是，开原市政府没有提交证据证明该2016年的测绘图及2018年对该图进行复核通知了后马市堡村参加。故对于上诉人提出的测绘行为违反法定程序的主张，本院予以支持。综上，开原市政府作出的《土地权属争议处理决定书》程序违法。铁岭市政府《行政复议决定书》认定事实不清、适用法律错误。一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一百三十六条第一款、第三款的规定，判决如下：一、撤销铁岭市中级人民法院（2018）辽12行初33号行政判决；二、撤销开原市人民政府开政土权决字[2018]1号土地权属争议处理决定；三，撤销铁岭市政府铁政行复决字[2018]11号行政复议决定；四、责令开原市政府于本判决生效之日起六十日内对土地权属争议重新作出行政行为。一、二审案件受理费共100元由开原市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  于长苓审判员  曹丽华审判员  李 明二〇一九年十月二十三日法官助理尹慧慧书记员贾依妮（代）