河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫08行初58号原告白和平，男，回族，1953年4月12日出生，住河南省孟州市。原告丁现超，女，回族，1981年9月20日出生，住河南省孟州市。二原告委托代理人白冰，男，回族，1984年2月16日出生，住河南省孟州市。被告孟州市人民政府，住所地孟州市大定路中段。法定代表人吕沛，市长。委托代理人李永立，该单位工作人员。委托代理人王琛，河南博联律师事务所律师。原告白和平、丁现超因要求确认被告孟州市人民政府强制拆除行为违法一案，于2019年4月22日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月23日立案后，于2019年5月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月9日公开开庭审理了本案。原告白和平、丁现超及二原告的委托代理人白冰，被告孟州市人民政府的委托代理人李永立、王琛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告白和平、丁现超诉称，原告在孟州市河阳市场南侧（河阳大街人行道北侧）租赁、整理场地一块，给原告儿媳使用。原告儿媳在此地开一家宝贝屋童装店，搭起条布棚经营童装数月，冬天无论刮风下雪，每天夜里原告儿子睡在车里看东西，原告儿媳经营期间，没有任何单位和个人阻拦原告儿媳搭棚经营。2019年3月原告刚建成复合棚房两间，租赁给儿媳。被告在没有依法下达任何法律文书的情况下，2019年3月19日，被告组织人力、大型机械竟强行将原告搭建的棚房拆除。被告的行政行为，严重违法，请求人民法院依法支持原告的主张,确认被告的行政行为违法。原告白和平、丁现超的诉讼请求为：一、依法确认被告的行政行为违法；二、依法责令被告承担本案诉讼费用。庭审中，原告将第一项诉讼请求明确为：请求确认被告2019年3月19日将宝贝屋童装店复合棚两间强制拆除行为违法。原告白和平、丁现超向本院提交了以下证据：1.河阳百货市场南门平面图。证明：宝贝屋童装店在河阳市场界内经营。2.汤根宁、白和平租赁协议。证明：二原告店有偿使用的土地属河阳百货市场西侧第十小组承租人，具有土地使用权的土地一块建棚。强拆前对于设摊和建棚无任何单位和个人提出异议。3.汤根宁证明一份。4.白和平与丁现超租赁协一份。5.汤根宁收租金条一张。6.西街村收秦永国2019年租金条一张。7.秦双与小队1995年12月7日租赁协议一份。证据3-7证明：原告白和平承租孟州市会昌办西街村第十小组秦双孟州市河阳百货市场南门西侧停车场一块，东至河阳百货市场南门，西至汇丰街，北至河阳百货市场门面房，南至河阳大街人行道北侧。2001年在承包地范围内，建大棚数间，自建棚之日起至2019年2月，近20年使用期间没有任何单位和个人提出任何异议。8.河阳农贸市场平面图一张。9.河南省济源市人民法院裁定书、河南省济源市中级人民法院裁定书、河南省高级人民法院裁定书各一份。10.原告白和平2017年2月10日送孟州市城管局情况反映一份。11.原告白和平2017年2月10日送孟州市人民政府主管副市长情况反映一份。12.2017年3月9日三人联合签名送孟州市城管局情况反映及三人的身份证复印件。13.2018年3月20日送孟州市城管局情况反映以及2018年3月21日原告白和平邮寄给孟州市城管局局长吴毅、副局长张学政情况反映挂号信封皮各一份。14.2018年3月20日送孟州市人民政府情况反映。15.2018年4月10日送孟州市人民政府情况反映。16.原告白和平与城管局局长吴毅、副局长张学政微信聊天记录打印件6张。17.白和平和城管局副局长张学政的微信聊天记录打印件1张。证据8-17证明：孟州市人民政府确认原告建棚为违法建筑，是有目的的认为违建，原告多次向政府有关部门反映占道经营问题，政府及相关部门行政不作为，未给市场开发有限公司和无证经营商户下发过任何处罚通知，也无认定过在人行道上建的棚为违建，人行道上的棚拆了，触犯到了市场管理企业的利益，活动政府有关人员强行将原告的棚拆除，此行为没有法律依据，更是违法。18.西街第十小组与原孟县工商行政管理局协议一份。证明：河阳市场南门东西两侧土地使用权自1993年以来一直由第十小组使用。19.通知一份。证明：市场南门东西两侧土地使用权第十小组和市场监管局在争议中。20.李俊杰营业执照一份。证明：和原告在一排经营的个体工商户，2018年4月经政府有关部门核准。21.光盘四张。证明：光盘一、光盘二、光盘三证明被告强拆原告宝贝屋童装店实况，光盘四梁瑞生录音光盘，证明政府有关部门不让他作证，对梁瑞生进行要挟。22.照片2张，编号1、2。证明：原告在河阳市场界内经营，每两米一个青石墩为证，青石墩是建市场时工商局栽的市场边界。23.照片2张，编号3、4。证明：2018年9月份将河阳街人行道上的布棚刚拆除。卖童装租用地是垃圾2018年9月24日现状。24.照片5张，编号5、6、7、8、9。证明：强拆宝贝屋实况，把衣服抬到大街上。25.照片17张，编号10-26。证明：孟州市河阳百货市场开发有限公司在河阳街人行道上违法安排了一排摊位，占道经营牟取暴利，多年来原告多次向政府和有关部门反映，他们行政不作为，无人理无人问，这一排棚刚拆，市场管理私营企业又活动政府来拆市场内的棚，让私营企业建停车场，谋取利润，这就反映政府为私营企业谋利益。被告孟州市人民政府辩称，本案系错列被告，原告起诉应予驳回。答辩人经向本案涉及的行政机关了解，本案执法依据为《焦作市城市市容和环境管理条例》，而该条例第五条明确规定责任主体为市、县（市、区）市容环境卫生行政主管部门及街道办事处、乡镇人民政府。故本案系错列被告，受理法院应当告知原告变更被告，如原告拒绝变更，本案应依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（三）项驳回原告起诉。被告孟州市人民政府向本院提交了以下证据：1.限期改正通知书及送达回证一组。2.关于拆除河阳集贸市场南门两侧违章建筑的通知一份。证明：诉争行政机关应为孟州市城市管理局，该局执法依据是城市市容和环境卫生相关条例，因此孟州市人民政府不是本案的适格被告。庭审中本院依法要求孟州市人民政府提供了以下证据：《孟州市“三城同创”指挥部关于成立孟州市创建国家卫生城市指挥部的通知》[孟同创指（2018）1号]和《关于成立创卫指挥部办公室和行业创建督导组的通知》[孟创卫指（2018）1号]。经庭审质证，对于原告提交的证据，孟州市人民政府质证认为：证据1真实性及证据指向均有异议，系原告单方制作，涉案房屋没有合法的土地和建设手续属于私搭乱建。证据2-5真实性有异议，西街十队对涉案房屋土地没有所有权及对外出租权，该等租赁协议无效，在集体土地上私建房屋不属于法律保护的权益。证据6、7真实性有异议，系复印件，而且租赁合同没有村委会的印章，合同无效。证据8真实性有异议，系原告单方制作。对证据9真实性无异议，但与本案无关。证据10-17真实性有异议，反映内容没有相关证据佐证，且与本案无关。证据18、19真实性不清楚，但根据该两份证据，涉案房屋所占土地应属工商局管理和使用的土地，西街十队无权对外出租。证据20真实性不清楚，但该证据只能证明工商登记信息，不能证明原告证明指向。证据21中光盘一、二、三真实性无异议，根据光盘可以显示三点事实：1、白和平小吃摊与涉案房屋相邻，孟州市城管部门下发的法律文书原告确已收到，拆除的挖机上明确载明孟州城管的字样，可以证实拆除行为的实施机关是孟州市城管局，而不是本案被告，结合孟州市城管局之前作出的两份法律文书可以证实本案的适格被告应为孟州市城管局。2、涉案房屋拆除时房屋内物品全部移到了屋外，屋内无任何物品。3、房屋前门没有门窗，没有封闭，明显属于占道建设，侵害的不仅仅是集体土地权益，侵害的是社会公众权益。对梁瑞生的录音光盘真实性有异议，且与本案无关。证据22-25真实性无异议，证明指向有异议，结合证据21光盘一二三可以说明拆除房屋时的房屋原状。对于被告孟州市人民政府提交的证据，原告质证认为：证据真实性均无异议，被告所提供的证据是下给白和平小吃摊的，和宝贝屋童装店没有任何关系，是伪证。对本院要求被告孟州市人民政府提交的证据，原告质证认为：真实性无异议，但创卫办是孟州市人民政府成立的，是市委对市政府创卫办工作的支持，市委不可能做出强拆的行政行为。本院对上述证据认证如下：一、原告提交的证据。对原告提交的证据21中的光盘一、光盘二和光盘三、证据22、证据23、证据24，被告对真实性认可，本院对上述证据予以认定。证据1系原告单方制作，被告不予认可，本院不予采信。证据2、3、5系自然人之间的协议及收据等材料，能够证实二原告复合棚房占用土地的相关情况，被告虽然对其真实性有异议，但其不能提交相反证据证明，本院对真实性予以确认。证据4与二原告庭审陈述不符，本院不予采信。证据6-20、证据21的光盘四、证据25与本案没有关联性，本院不予认定。二、原告对被告提交的证据真实性没有异议，本院对真实性予以认定。三、原告对本院要求被告提交证据的真实性无异议，本院对该证据予以认定。经审理查明，2018年11月3日，原告白和平与汤根宁签订协议书，汤根宁将位于孟州市河阳集贸市场南门西侧停车场，东至王五铁棚，西至白和平小吃，北至王五承包房边的一块地转包给白和平，承包期自2018年11月10至2019年11月10日。2019年3月原告白和平和丁现超在上述地块范围内建复合棚房两间，用于丁现超经营的一家宝贝屋童装店。另查明，2018年5月15日孟州市“三城同创”指挥部出台《关于成立孟州市创建国家卫生城市指挥部的通知》，该通知载明：为切实加强对创建国家卫生城市工作的组织领导，孟州市委、市政府决定成立孟州市创建国家卫生城市指挥部（以下简称“创卫指挥部”），孟州市市长吕沛任指挥长，成员主要为孟州市相关行政部门单位的负责人。2018年5月16日创卫指挥部出台《关于成立创卫指挥部办公室和行业创建督导组的通知》，该通知载明：创卫指挥部成立指挥部办公室和9个行业创建督导组，行业创建督导组由相关行政单位负责人组成，其中有督促检查违章建筑、占道经营等工作内容。2019年3月14日，孟州市创建国家卫生城市指挥部办公室、孟州市会昌街道办事处、孟州市市场监督管理局和孟州市城市管理局联合对“白和平小吃”下发《关于拆除河阳集贸市场南门两侧违章建筑的通知》，通知载明：根据《焦作市城市市容和环境卫生管理条例》及创建国家卫生城市相关要求，因你户所用房屋属于违章建筑，限3月17日前自行搬离，否则将联合执法强制拆除，后果自负。庭审中，被告孟州市人民政府称“据了解，相关文书是针对原告的两处房屋作出的，一处是丸子店，另一处是涉案房屋。”2019年3月19日，两间复合棚房被强制拆除。本院认为，本案的争议焦点是涉案棚房拆除行为由谁实施及拆除行为是否合法。一、涉案棚房的拆除主体。本案中，创卫指挥部的相关文件、创卫指挥部办公室等四部门对原告联合下发的《关于拆除河阳集贸市场南门两侧违章建筑的通知》以及原告提供的视频资料等证据材料，可以证实在创建国家卫生城市过程中涉案棚房被联合拆除。因创卫指挥部负责创建国家卫生城市工作的组织领导，创卫指挥部办公室亦在《关于拆除河阳集贸市场南门两侧违章建筑的通知》上加盖公章，虽然通知上有其他行政机关盖章，拆除现场也有多个行政机关工作人员参与，但可以认定该拆除行为是在创卫指挥部的组织下实施的，作为组织实施单位创卫指挥部应当承担拆除行为的法律后果，而创卫指挥部不具备独立承担法律责任能力的资格，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，该拆除行为的后果应当由其组建机关孟州市人民政府承担。被告孟州市人民政府主张本案棚房系孟州市城市管理局拆除的理由不能成立。二、拆除行为的合法性。行政机关的行政行为必须有法律依据，亦应履行法定程序。行政机关如认为建筑物违法，也应当依法进行拆除，而不能在没有法律依据或不履行法定程序的情况下强制拆除。本案中，创卫指挥部在没有法律依据及履行法定程序的情况下将原告棚房强制拆除，该拆除行为应当确认违法，违法的法律后果应当由孟州市人民政府承担。综上所述，孟州市人民政府拆除二原告复合棚房的行为不符合法律规定，应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告孟州市人民政府2019年3月19日拆除二原告位于孟州市河阳集贸市场南侧宝贝屋童装店复合棚房两间的行为违法。案件受理费50元，由被告孟州市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 张杰审判员李培军审判员赵秀芳二〇一九年十月二十二日书记员 桑      梦      杰附：本判决适用的相关法律依据一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关未被告。……