广东省潮州市潮安区人民法院民 事 裁 定 书（2019）粤5103民初862号原告：潮州市潮安区沙溪镇人民政府，住所地潮州市潮安区沙溪镇中明路1号。法定代表人：郑裕福，镇长。委托诉讼代理人：宋迈生，广东小何律师事务所律师。委托诉讼代理人：王珊珊，广东小何律师事务所律师。被告：林木雄，男，1954年4月4日出生，汉族，住潮州市湘桥区。委托诉讼代理人：林锦钿（被告之子），男，1981年2月28日出生，住潮州市潮安区。委托诉讼代理人：邱漫纯，广东沛若律师事务所律师。原告潮州市潮安区沙溪镇人民政府与被告林木雄合同纠纷一案，本院于2019年5月9日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告潮州市潮安区沙溪镇人民政府的诉讼代理人宋迈生、王珊珊、被告林木雄的诉讼代理人林锦钿、邱漫纯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告潮州市潮安区沙溪镇人民政府向本院提出诉讼请求：1.判决确认原、被告于2003年10月30日签订的《土地使用权有偿转让协议书》无效。2.判决被告从潮州市潮安区沙溪镇沙溪二村张厝角的6.21亩土地腾退，并将土地移交原告。3.原告退还被告土地转让款、征地款计259965元。4.被告承担本案诉讼费用。事实和理由：原告与被告独资的企业“潮安县沙溪金河服装厂”（以下简称“服装厂”）于2003年10月30日签订了《土地使用权有偿转让协议书》，约定由原告向服装厂转让位于潮州市潮安区沙溪镇沙溪二村张厝角的土地6.21亩；服装厂自协议签订之日起向原告一次性支付土地转让款209965元；原告协助服装厂办理国有土地使用权转让、国有土地使用权证登记手续及处理地面青苗、作物补偿等。协议签订后，服装厂依约向原告支付土地转让款209965元，并实际支付征地配套费50000元；原告向服装厂移交协议范围内的土地使用权。2018年经潮州市潮安区国土资源局认定，上述转让行为违反土地管理法的规定，属非法转让土地使用权行为，该《土地使用权有偿转让协议书》应属无效。被告独资的服装厂于2017年5月3日注销，权利义务应由被告享有、承担。为维护公共利益，特提起诉讼，请查明事实，判准所请。被告林木雄辩称：1.原、被告之间的《土地使用权有偿转让协议书》合法有效，双方应严格遵守，被告已按照合同约定履行完毕自己的义务，合法取得该地的使用权。原告在出让前已明确涉案土地为企业用地，同时向社会公示规划图纸。被告基于对原告的信任，就涉案土地的转让事宜达成一致意见并签订书面合同，被告已按照约定足额缴纳价款，原告也向被告移交合同范围内的土地使用权，该合同已经生效。2.被告与原告之间的《土地使用权有偿转让协议书》不违反法律的强制性规定，合法有效，更不是法定的可以收回使用权的情形。涉案土地的的性质为建设用地是众所周知的事实，在当时的历史条件下，当事人已合法取得该地的使用权。本案不属于法定可以依法收回的范围，双方的合同合法有效，应继续履行合同。3.从鼓励交易、维护社会经济秩序出发，双方应尊重历史。即使合同有瑕疵，原告也应积极协商解决问题，按照合同约定履行协助被告办理国有土地使用权转让、登记手续，不应单方解除合同。双方履行合同至今已16年，被告在履行过程中没有过错，双方也没有争议。如果以此方式解决，不仅会侵害被告的合法权益，还会造成不良社会影响。4.如确认合同无效，被告保留向原告主张因涉案合同无效所造成的全部损失的权利。综上，被告与原告之间的合同关系合法有效，应继续履行。原告的诉讼请求于法无据，请予以驳回。当事人围绕诉讼请求、答辩意见分别提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。原告提供的《统一社会信用代码证书》、《居民身份证》、《国家企业信用信息公示报告》，双方当事人均无异议，上述证据能证明与本案相关联的事实，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据，本院认定如下：1.原告提供《土地使用权有偿转让协议书》、记账凭证及广东省农村信用合作社现金缴款单，证明原告与服装厂于2003年10月30日签订合同，并由服装厂实际支付款项259965元的事实。被告对真实性无异议，认为该证据证明被告已合法取得涉案土地的使用权。本院认为，对原告与服装厂于2003年10月30日签订《土地使用权有偿转让协议书》，约定双方权利义务并由被告实际支付款项259965元的事实，可予确认。2.原告提供安国土资函[2018]106号函件，证明潮州市潮安区国土资源局确认转让土地使用权行为违法的事实。被告对关联性有异议，认为该函件的落款日期是2018年5月10日，而本案合同签订的时间是2003年10月30日，根据法不溯及既往原则，当时的转让合同不能适用现在的规定；合同签订时已明确涉案土地使用性质为企业用地，依法可以转让和办理合法用地手续，不存在违法事实。本院认为，潮州市潮安区国土资源局所致函件是其向原告提出的意见和建议，并非认定行为性质的行政文书，没有法律约束力，不予确认。根据当事人庭审过程的陈述和经审理确认的证据，本院认定事实如下：服装厂是被告于2001年8月21日设立的个人独资企业,2017年5月3日经核准注销登记。原告为加快集镇规划区建设，促进地方经济发展，于2003年10月30日与服装厂签订《土地使用权有偿转让协议书》，约定：原告向服装厂转让位于集镇规划区沙溪二村张厝角面积6.21亩的土地，性质为国家规定的企业用地使用权；土地补偿按每亩29000元计金额179965元，加上配套费30000元，土地价款总金额209965元于协议签订之日付还；土地准确位置及面积以国土局测绘红线图为准；原告协助服装厂办理国有土地使用权转让手续和国有土地使用权证登记手续及处理地面青苗、作物等补偿；服装厂负担按国家有关补偿规定计算的受让土地上的青苗、作物补偿费，由原告核实后直接付还农户；办理征用地手续的有关税费由服装厂负责；服装厂使用期间，如协议条款与国家有关法律、法规相抵触，以国家法律、法规为准。当天，服装厂向原告的银行账户缴纳现金259965元，原告按征地款236845元、现金及其他23120元的会计科目入账。青苗、作物补偿完毕，原告将案涉土地交由服装厂使用，但双方没有共同确认案涉土地的四至范围，也没有办理具体的移交手续。原告后对集镇区进行整体规划，没有将案涉土地规划为建设用地。截止本案起诉，案涉土地没有经行政主管部门依法批准补办征用手续转为国有土地，也没有确定四至范围、用于非农建设。2018年5月10日，潮州市潮安区国土资源局以安国土资函[2018]106号函件要求原告纠正案涉土地使用权的转让行为，消除违法状态。2019年5月9日，原告以维护公共利益为由向本院起诉，提出上述诉讼请求。本院经审查认为，人民法院受理的民事案件应当是平等主体之间的民事权益纠纷。当事人地位平等是形成民事案件的一个标志性条件，是评价民事案件争议主体是否适格的法定条件，管理人与其相对人之间形成的行政关系，或者一方在履行合同中居于主导和支配地位而另一方居于次要和服从地位，或者一方以行政权力作背景依附在行政权力之下形成的准行政文件都不是民事关系，因此引发的纠纷也不能作为民事案件受理。对当事人之间争议的合同属于民事合同还是行政合同，可以主体标准、目的标准与行政优益权标准进行判断：1.主体标准，即主体之一是否为行政机关。2.目的标准，即签订合同的目的是为公共利益还是签约主体的个体私利。行政合同签订的目的是实现行政机关的行政职责，完成行政任务，为公共利益；而民事合同签订的目的是为了合同主体的个体利益。3.行政优益权标准，即从合同主体是否享有行政优益权进行判断。即在合同的签订、履行、解除、终止过程中，行政机关是否居于主导地位，行政职权是否在合同履行中起主导作用，行政主体是否享有合同的发起权、合同履行的监督权和指挥权、单方面变更合同权、单方面解除合同权等。在其权利义务的约定上，是否体现行政管理关系，是否具有不对等性。行政机关享有行政优益权，合同内容体现出不平等的行政管理关系，则为行政合同，反之，则为民事合同。本案中，原告为履行其行政职责，完成行政任务和实现公共利益，自行统筹辖下村集体建设用地用于规划的集镇区建设，再补办用地、规划相关手续，并确定土地使用权性质、转让款和配套费收取标准和方式、核实青苗作物补偿费用、对集镇区建设包括基础设施建设进行统一规划、管理。包括服装厂在内的受让方只能按照原告所确定的内容与其签订《土地使用权有偿转让协议书》并履行，并无与原告平等协商修订协议具体条款的余地。签订后，对协议主要条款的变更、履行也是原告根据上级有关政策规定和规划建设需要单方决定的，服装厂并不知晓也无表决权利。原、被告均未能提交协议签订时原告已对集镇区进行规划的图纸，被告辩称案涉土地的位置、四至范围已按规划图进行移交，本院不予采信。尽管原、被告在本案讼争协议上不存在领导关系、隶属关系，但上述事实表明，原告在制订、变更和履行协议等方面均居于支配和主导地位。服装厂虽然具有签订和履行协议的权利，但在协议条款制定、履行和变更等方面，居于次要和服从的地位。双方当事人在协议条款的制订和内容履行地位不平等，不属于民法意义上的平等主体。双方当事人订立的涉案《土地使用权有偿转让协议书》是行政合同而非民事合同。尽管涉案原、被告之间讼争的法律关系存在诸多民事因素，但终因双方当事人尚未形成民事法律关系所要求的平等主体关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，故对当事人的起诉应当裁定驳回。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百二十四条第一项、第一百五十四条第三项和《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款的规定，裁定如下：驳回原告潮州市潮安区沙溪镇人民政府的起诉。本案预交的受理费5200元，由原告潮州市潮安区沙溪镇人民政府于本裁定发生法律效力之日起向本院申请退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省潮州市中级人民法院。审 判 长  黄冬雄人民陪审员  陈树秋人民陪审员  成继松二〇一九年十月三十一日书 记 员  李 婷