重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)渝行终535号 上诉人（一审原告）黄中平，男，1959年3月20日出生，汉族，住重庆市北碚区。 委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。 委托代理人胡党菊，重庆憬谦律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市北碚区人民政府，住所地重庆市北碚区双元大道196号。 法定代表人何庆，区长。 委托代理人范林，重庆市北碚区规划和自然资源局工作人员。 委托代理人单任，重庆静昇律师事务所律师。 黄中平因诉重庆市北碚区人民政府（简称北碚区政府）政府信息公开一案，不服重庆市第一中级人民法院（2019）渝01行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2018年8月12日，黄中平向北碚区政府邮寄了《政府信息公开申请书》，申请公开的内容为：“1.征收重庆市北碚区复兴镇太山村13社全部431.2亩农村集体土地的征地批文，涉及到黄中平鱼塘所在地的批文，以及这些批文所涉及的农用地转用方案、征收土地方案、补充耕地方案、供地方案和征地红线图与向建设单位颁发的建设用地批准书；2.上述批文的征地公告；3.上述征地批文中征地报批中有关将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民及被征地农村集体经济组织和农户签名确认的情况，以及土地现状的调查经被征地集体经济组织和农户签名确认的资料。”北碚区政府2018年8月14日收到申请后，于2018年8月31日作出［2018］032号《政府信息公开告知书》，告知黄中平延长该申请的回复，将于2018年9月21日前作出回复。2018年9月21日，北碚区政府作出［2018］032-1号《政府信息公开告知书》（简称［2018］032-1号《告知书》），主要内容为：“经审查，申请公开的征地批文是渝府地［2013］40号、渝府地［2013］89号、渝府地［2013］1341号、渝府地［2013］1369号、渝府地［2013］1673号，其对应的征地公告、一书四方案及补偿安置方案均属于主动公开范围，现随函附送。‘征地红线图；各报批中有关将拟征地的用途等告知被征地农民和集体经济组织的签名确认情况；土地现状的调查经被征地集体经济组织和农户签名确认资料’信息，本机关未制作或保存，建议你向重庆市北碚区国土资源管理分局咨询，‘向建设单位颁发的建设用地批准书’信息，本机关未制作或保存，建议你向两江新区国土房管分局咨询。”黄中平不服［2018］032-1号《告知书》，向一审法院提起行政诉讼，一审法院于2019年3月14日作出（2018）渝01行初321号行政判决，认为北碚区政府关于答复中的“征地红线图；各报批中有关将拟征地的用途等告知被征地农民和集体经济组织的签名确认情况；土地现状的调查经被征地集体经济组织和农户签名确认资料”信息并非其制作或保存，缺乏充分的证据支持，遂判决如下：“一、撤销北碚区政府所作［2018］032-1号《政府信息公开告知书》关于‘征地红线图；各报批中有关将拟征地的用途等告知被征地农民和集体经济组织的签名确认情况；土地现状的调查经被征地集体经济组织和农户签名确认资料’的告知内容；二、北碚区政府在本判决生效之日起15日内对黄中平提出的‘征地红线图；各报批中有关将拟征地的用途等告知被征地农民和集体经济组织的签名确认情况；土地现状的调查经被征地集体经济组织和农户签名确认资料’政府信息公开申请重新作出行政行为；三、驳回黄中平的其他诉讼请求。”北碚区政府在收到该判决书后，于2019年4月10日作出［2019］039号《政府信息公开告知书》（简称［2019］039号《告知书》），告知如下：“‘各批复的征地红线图’属公开范围，现保存于区规划自然资源局，因图幅较大，不便复制，申请人可提前2天约定时间前往查阅，联系电话：68863094；‘各报批中有关将拟征地的用途等告知被征地农民和集体经济组织的签名确认情况’属公开范围，现将该信息资料随函寄送你；‘土地现状调查经被征地集体经济组织和农户签名确认情况’资料，本机关未制作或保存，建议你向重庆中科勘测设计有限公司咨询”。黄中平收到［2019］039号《告知书》后仍不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销［2019］039号《告知书》，并责令北碚区政府对其提出的政府信息公开申请重新作出答复和提供具体内容。 一审法院审理认为，根据被诉行为作出时施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、第二十四条的规定，北碚区政府依法具有受理政府信息公开申请，并作出相应答复的法定职责。北碚区政府作出被诉的［2019］039号《告知书》是基于黄中平提出的申请及重庆市第一中级人民法院（2018）渝01行初321号行政判决，该判决的第二项内容是要求北碚区政府对黄中平提出的“征地红线图；各报批中有关将拟征地的用途等告知被征地农民和集体经济组织的签名确认情况；土地现状的调查经被征地集体经济组织和农户签名确认资料”这三个方面的申请重新作出行政行为。 从北碚区政府作出被诉的［2019］039号《告知书》的内容来看，北碚区政府认为关于“各报批中有关将拟征地的用途等告知被征地农民和集体经济组织的签名确认情况”属于公开范围，并将该信息资料随函寄送黄中平，且黄中平在庭审中表示对这部分信息无异议，故一审法院确认北碚区政府已公开的上述政府信息合法。 对于北碚区政府答复中称的“‘各批复的征地红线图’属公开范围，现保存于区规划自然资源局，因图幅较大，不便复制，申请人可提前2天约定时间前往查阅，联系电话：68863094”这部分内容是否合法的问题。被诉行政行为作出时施行的《政府信息公开条例》第二十一条第一项规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径”，第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”本案中，从北碚区政府举示的照片、《情况说明》等证据来看，涉及征地的渝府地［2013］40号、渝府地［2013］89号、渝府地［2013］1341号、渝府地［2013］1369号、渝府地［2013］1673号批复的征地红线图目前保管在重庆市北碚区规划和自然资源局（简称北碚区规自局），且数量较多、篇幅较大，故北碚区政府告知黄中平前往北碚区规自局查阅以及相应的联系电话，该告知行为事实清楚，符合前述规定，予以支持。 对于北碚区政府答复中称的“‘土地现状调查经被征地集体经济组织和农户签名确认情况’资料，本机关未制作或保存，建议你向重庆中科勘测设计有限公司咨询”这部分内容是否合法的问题。本案中，北碚区政府举示的渝办发［2011］228号《重庆市人民政府办公厅关于进一步规范征地补偿安置工作的通知》中载明：“各区县（自治县）土地行政主管部门（机关）要对拟征地范围的权属、地类、面积以及地上构（附）着物种类、数量等现状进行调查，调查结果要与被征地农村集体经济组织、农户和产权人确认”，即关于黄中平申请的该部分政府信息所对应的相关工作，并非由北碚区政府具体开展实施，且北碚区政府亦举示了未检索查询到此信息的说明，故北碚区政府称其未制作或保存该部分信息，事实清楚。而北碚区政府在答复中建议黄中平向重庆中科勘测设计有限公司咨询，缺乏证据支持，其建议不当，一审法院予以指出。但该建议内容并不对黄中平的权利义务产生实质影响，亦不能据此否定被诉政府信息公开告知书的合法性。 综上，黄中平诉请撤销北碚区政府作出的［2019］039号《告知书》的理由不能成立。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄中平的诉讼请求；案件受理费50元，由黄中平负担。 黄中平上诉称，一、黄中平申请公开的渝府地［2013］40号、渝府地［2013］89号、渝府地［2013］1341号、渝府地［2013］1369号、渝府地［2013］1673号批复的征地红线图属于政府信息公开范围，但北碚区政府未按照黄中平申请公开的方式即复印并加盖公章提供上述信息，仅告知其前往北碚区规自局查阅，违反了修订前的《政府信息公开条例》第二十六条的规定。二、黄中平申请公开的“土地现状调查经被征地集体经济组织和农户签名确认情况”，属于北碚区政府制作并保存的政府信息，北碚区政府应予以公开。北碚区政府错误建议黄中平向重庆中科勘测设计有限公司咨询，该告知行为违法。请求撤销一审判决，并依法改判。 北碚区政府未向本院提交书面答辩意见。 北碚区政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据和法律依据： 1．［2019］039号《政府信息公开告知书》及国内挂号信函收据； 2．涉及渝府地［2013］40号征地批复中的《重庆市北碚区国土资源管理分局关于拟征地农民集体土地的通告》两份、《土地分类面积表》一张、《听证送达回执》一份； 3．涉及渝府地［2013］89号征地批复中的《重庆市北碚区国土资源管理分局关于拟征地农民集体土地的通告》两份、《土地分类面积表》一张、《听证送达回执》一份； 4．涉及渝府地［2013］1341号征地批复中的《重庆市北碚区国土资源管理分局关于拟征地农民集体土地的通告》一份、《土地分类面积表》二张、《听证送达回执》一份； 5．涉及渝府地［2013］1369号征地批复中的《重庆市北碚区国土资源管理分局关于拟征地农民集体土地的通告》一份、《土地分类面积表》二张、《听证送达回执》一份； 6．涉及渝府地［2013］1673号征地批复中的《重庆市北碚区国土资源管理分局关于拟征地农民集体土地的通告》一份、《土地分类面积表》二张、《听证送达回执》一份； 证据1-6拟证明北碚区政府向黄中平作出的政府信息公开回复的主要内容。 7．重庆市第一中级人民法院（2018）渝01行初321号《行政判决书》； 8．《政府信息公开申请书》； 证据7-8拟证明北碚区政府作出本案被诉的《政府信息公开告知书》的原因。 9．被诉的《政府信息公开告知书》的邮件跟踪查询系统截屏，用以证明北碚区政府在法定期限对黄中平进行了回复，程序合法。 10．渝府地［2013］40号征地红线图照片7张； 11．渝府地［2013］89号征地红线图照片7张； 12．渝府地［2013］1341号征地红线图照片24张； 13．渝府地［2013］1369号征地红线图照片10张； 14．渝府地［2013］1673号征地红线图照片7张； 证据10-14拟证明相关征地红线图的图幅面积较大，不便复制，无法按照黄中平所申请的形式予以公开。 15．渝办发［2011］228号《重庆市人民政府办公厅关于进一步规范征地补偿安置工作的通知》节选，用以证明黄中平所申请的“土地现状的调查经被征地集体经济组织和农户签名确认资料”的工作，是由相应的土地行政主管部门开展工作。 16．北碚区规自局于2019年5月27日作出的《情况说明》一份，拟证明渝府地［2013］40号、89号、1341号、1369号、1673号所涉及的征地红线图资料为北碚区规自局保管。 17．重庆市北碚区档案馆于2019年5月16日作出的《说明》一份，拟证明经该馆查询，未检索到相对应的关键语检索的信息，故北碚区政府没有对该信息进行制作或保存。 依据：被诉行为作出时施行的《政府信息公开条例》第二十一条、第二十四条和第二十六条。 黄中平在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据： 1．《政府信息公开申请书》，用以证明黄中平向北碚区政府提出政府信息公开申请。 2．［2019］039号《政府信息公开告知书》，用以证明被诉行政行为存在。 3．重庆市第一中级人民法院（2018）渝01行初321号《行政判决书》，用以证明北碚区政府根据该判决作出本案被诉的政府信息公开告知书，但是作出的内容并没有按照该判决内容作出，涉案的信息公开告知书违法。 经一审庭审质证，黄中平对北碚区政府举示的证据认为：对证据1的真实性和关联性没有异议，合法性有异议，认为达不到北碚区政府的证明目的；对证据2-6的真实性、合法性、关联性无异议，但达不到北碚区政府的证明目的；对证据7-9无异议；对证据10-14的真实性、合法性、关联性都不认可，认为该照片看不清楚是否是征地红线图，也不能达到北碚区政府的证明目的，根据司法实践，征地红线图是可以提供复印件的；对证据15的合法性无异议，真实性和关联性不予认可，因为黄中平申请的信息都是北碚区政府在征地报批过程中制作和保存的，该文件是关于规范征地补偿安置方面的工作，这是在报批程序之后，所以达不到北碚区政府的证明目的；对证据16-17，认为超过举证期限，且来源不具有合法性，关于征地红线图应当是北碚区政府在征地报批文件的一个附件，北碚区政府理应保存，关于重庆市北碚区档案馆出具的说明，真实性和关联性无异议，合法性有异议，达不到北碚区政府的证明目的。北碚区政府对黄中平举示的证据认为，对证据1-3无异议，但认为达不到黄中平证明目的，北碚区政府作出的政府信息公开告知书是合法有效的。 一审法院对各方当事人提交的证据认证认为，北碚区政府和黄中平举示的全部证据，与本案有关联，来源合法且客观真实，依法均予以采信。 前述证据材料，已经随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。一审根据上述合法有效的证据所认定的事实，本院予以确认。二审认定的事实与一审无异。 本院认为，基于重庆市第一中级人民法院（2018）渝01行初321号生效行政判决责令北碚区政府对黄中平提出的“征地红线图；各报批中有关将拟征地的用途等告知被征地农民和集体经济组织的签名确认情况；土地现状的调查经被征地集体经济组织和农户签名确认资料”三方面的申请重新作出行政行为，北碚区政府遂在该判决生效之日起十五日内作出［2019］039号《告知书》，该信息公开答复行为程序合法。对于黄中平提出的三方面信息公开申请，本院评判如下： 第一◊对于黄中平申请公开的渝府地［2013］40号、渝府地［2013］89号、渝府地［2013］1341号、渝府地［2013］1369号、渝府地［2013］1673号批复的“征地红线图”。北碚区政府向一审法院举示的照片、《情况说明》等证据，能够证明上述征地批复的征地红线图数量较多、篇幅较大，且保管在北碚区规自局。北碚区政府告知黄中平前往北碚区规自局查阅以及相应的联系电话，能够保障黄中平通过查阅方式知晓其申请所涉征地批复的征地红线图，对黄中平的实体权利义务没有产生不利影响，该告知行为并未违反当时施行的《政府信息公开条例》第二十六条的规定。 第二，对于黄中平申请公开的“各报批中有关将拟征地的用途等告知被征地农民和集体经济组织的签名确认情况”，因黄中平对已经收到北碚区政府寄送相关信息资料的事实并无异议，故该告知行为并无不当。 第三，对于黄中平申请公开的“土地现状的调查经被征地集体经济组织和农户签名确认资料”。一方面，根据渝办发［2011］228号《重庆市人民政府办公厅关于进一步规范征地补偿安置工作的通知》中关于“各区县（自治县）土地行政主管部门（机关）要对拟征地范围的权属、地类、面积以及地上构（附）着物种类、数量等现状进行调查，调查结果要与被征地农村集体经济组织、农户和产权人确认”的规定，黄中平申请公开的“土地现状的调查经被征地集体经济组织和农户签名确认资料”所对应的调查确认等相关工作，应由各区县（自治县）土地行政主管部门负责具体实施，而北碚区政府并非实施主体，故北碚区政府并非该政府信息的制作机关。另一方面，北碚区政府举示的重庆市北碚区档案馆于2019年5月16日作出的《说明》，能够证明北碚区政府亦未保存该政府信息。因北碚区政府未制作或保存案涉“土地现状的调查经被征地集体经济组织和农户签名确认资料”，故北碚区政府并无公开该政府信息的法定职责。北碚区政府在［2019］039号《告知书》中建议黄中平向重庆中科勘测设计有限公司咨询，其建议与渝办发［2011］228号《重庆市人民政府办公厅关于进一步规范征地补偿安置工作的通知》的规定不符且无证据予以支持，应属不当。但因北碚区政府的该建议行为，系基于北碚区政府不是该政府信息的公开主体而产生的附随义务，并未侵害黄中平的实体权利，黄中平仍可依法就“土地现状的调查经被征地集体经济组织和农户签名确认资料”向相关部门申请政府信息公开，故不能据此否定被诉［2019］039号《告知书》的合法性。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。黄中平的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄中平负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘佳佳 审 判 员 许 勇 审 判 员 谭秋勤 二〇一九年十月三十一日 法官助理 张 峰 书 记 员 詹智涵