湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1460号上诉人（原审原告）：周勋，男，1988年11月10日出生，汉族，住湖南省湘潭市雨湖区。上诉人（原审原告）：刘涛泳，女，1965年4月13日出生，汉族，住湖南省湘潭市雨湖区。系上诉人周勋之母。上诉人（原审原告）：戴桂连，女，1940年4月5日出生，汉族，住湖南省湘潭市雨湖区。系上诉人周勋之祖母。以上三上诉人的共同委托代理人：潘湘涛，湖南绥之律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湘潭市雨湖区人民政府。住所地：湖南省湘潭市雨湖区雨湖路292号。法定代表人：周艳希，该区区长。委托代理人：陶学民，湘潭经济技术开发区管理委员会工作人员。上诉人周勋、刘涛泳、戴桂连（以下简称周勋等3人）因与被上诉人湘潭市雨湖区人民政府（以下简称区政府）确认补救措施违法及行政赔偿一案，不服湖南省湘潭市中级人民法院（2019）湘03行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省湘潭市中级人民法院审理查明：2013年7月1日，因公共利益需要，区政府发布了潭雨政（九华）征字第01号《国有土地上房屋征收决定公告》，决定对九华汽车4Ｓ店及汽车贸易城项目范围内的国有土地上房屋实施征收。周清云在湘潭市××××县响水乡海庆塑胶厂处在征收范围内，其房屋所有权证号为潭房权证雨湖区字第××号。湘潭经开区征拆事务所（以下简称区征拆所）负责此次征拆事宜，对周清云的房屋进行丈量登记等工作，并与周清云协商选定了湖南新融达房地产评估有限公司作为房屋评估机构。2015年4月29日，区征拆所与周清云签订了《资产收购协议书》，协议约定的款项为3099865元，周清云已领取协议约定的全部款项。2015年5月7日，湖南新融达房地产评估有限公司做出湘新融达房估（2015）第20002号《房地产估价报告》，涉案房屋及土地市场评估总价为2656212元。2016年9月5日，周清云认为征收程序违法，遂以区政府为被告，湘潭经济技术开发区管理委员会为第三人，向该院提起行政诉讼，请求确认区征拆所与其签订的《资产收购协议书》无效。在一审诉讼过程中，周清云死亡，原告由周清云变更为周勋等3人。2017年5月27日，该院作出（2016）湘03行初92号行政判决，驳回周勋等3人的诉讼请求。周勋等3人不服，向湖南省高级人民法院提起上诉。2017年12月18日，湖南省高级人民法院作出（2017）湘行终720号行政判决，撤销湘潭市中级人民法院（2016）湘03行初92号行政判决；确认区政府以《资产收购协议书》的形式签订征收补偿协议的行为违法；责令区政府在30日内采取补救措施，并将结果告知周勋等3人。2018年12月5日，区政府委托湘潭经济技术开发区管理委员会作出《关于周清云案采取补救措施的方案》（以下简称《补救措施方案》），决定给予周勋等3人补贴7968元。湖南省湘潭市中级人民法院审理认为：一、关于周勋等3人提起本案诉讼是否属于行政诉讼受案范围的问题。本案中，根据湖南省高级人民法院生效行政判决的内容，区政府有采取补救措施并将结果告知周勋等3人的义务。但该补救措施的具体内容生效行政判决并未确定，应由区政府在启动行政程序后，对资产收购协议的内容是否损害周勋等3人的合法经济权益进行核实再作出决定，其补救措施的内容并非行政机关根据人民法院的生效裁判作出的执行行为的内容。据此，区政府采取的补救措施系一个新的行政行为，如对行政相对人的合法权益造成损害，相对人可以要求法院进行司法审查。故本案属于人民法院行政诉讼的受案范围。区政府答辩称本案不属于行政诉讼的受案范围，没有法律依据，不予采纳。二、关于区政府作出的涉案补救措施的方案是否合法的问题。征拆部门与周清云签订的资产收购协议，虽然被人民法院确认违法，但并未予以撤销，该协议仍具有法律效力。该协议对涉案房屋和土地已经双方协商进行了补偿，且协议的内容已经履行完毕。生效行政判决已经确认征拆部门与周清云签订资产收购协议实为国有土地上房屋征收补偿协议，并责令区政府采取补救措施。故区政府应依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《湖南省实施办法》等相关规定，对资产收购协议是否给周勋等3人的合法经济权益造成损害进行核实。区政府在作出的补救措施方案中，依据现行的法律、法规等规范性文件的规定，对资产收购协议约定的补偿项目和金额予以了核实，认定征拆部门支付给周清云的补偿费用，没有对周勋等3人的合法经济权益造成损害，但考虑周勋等3人的实际情况，给予补贴7968元，并将结果告知周勋等3人，其行为并无不当。区政府作出的行政行为事实清楚，程序合法，处理结果适当。周勋等3人认为涉案补救措施方案违法的理由不能成立，该院不予支持。关于区政府依据湖南新融达房地产评估有限公司出具的评估报告进行核实是否合法的问题。该评估报告虽然是在资产收购协议之后作出，但评估机构系周清云与征拆机构共同协商选定，且生效行政判决已对上述评估报告进行了司法审查，判决并未撤销该资产收购协议。故区政府在作出补救措施方案时，以该评估报告为依据对协议是否损害周勋等3人合法经济权益进行核实，并无不当。周勋等3人要求重新评估的理由不能成立，该院不予支持。关于周勋等3人主张的选择货币奖励、按期签订协议奖励、附属设施补偿费、搬迁费、停产停业补偿、附属设施、设备补偿的问题。周勋等3人在提起确认资产收购协议无效之诉时，该协议已经人民法院司法审查，生效行政判决对补偿的项目和金额已经进行了合法性审查，协议被确认违法，但未被撤销，协议已按法律和政策的规定进行了补偿。周勋等3人亦未提供证据证实其涉案房屋系用于个人住宅以及在协议签订时其主张的设施、设备的存在。故周勋等3人的上述主张，没有依据，该院不予支持。三、关于周勋等3人要求行政赔偿是否有依据的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，只有在行政行为侵犯其合法权益并造成损害的情形下，受害人才有取得国家赔偿的权利。本案中，区政府作出的涉案补救措施方案，对资产收购协议是否损害其合法经济权益进行了核实，并考虑到周勋等3人的实际情况，给予其一定金额的补贴，其行政行为未侵犯周勋等3人的合法权益。故周勋等3人要求区政府行政赔偿，没有事实和法律依据，该院不予支持。综上，区政府作出的《补救措施方案》，事实清楚，程序合法，处理适当。周勋等3人的诉请和理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回周勋、刘涛泳、戴桂连的诉讼请求。案件受理费50元，由周勋、刘涛泳、戴桂连负担。周勋等3人不服一审判决，向本院提起上诉称：1.一审判决认定事实错误。高院判决要求区政府采取补救措施，区政府作出的补救方案，并未认真履行该义务。2.一审程序违法。一审判决对上诉人的行政赔偿请求未审查。上诉人申请对涉案财产进行评估，一审在未开庭审理的情况下，驳回上诉人的申请，程序违法。请求撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求。区政府答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当。生效判决只要求答辩人针对《资产收购协议》中存在的程序瑕疵采取补救措施，答辩人依据现行的法律法规，对《资产收购协议》约定的补偿项目和金额予以核实，认为征拆部门支付给周清云的补偿费用没有对上诉人的合法权益造成损害，但考虑上诉人的实际情况，给予补贴7968元。2.一审程序合法，上诉人要求行政赔偿和对涉案房屋重新评估于法无据。答辩人作出的《补救措施方案》没有侵犯上诉人的合法权益，上诉人要求答辩人行政赔偿，没有事实和法律依据。涉案评估机构系答辩人和周清云共同委托，虽然《资产收购协议》在评估报告作出之前，但涉案房屋价值评估结果在双方签订收购协议时已经确定。在采取补救措施过程中，评估机构对估价方案的情况以及评估价格的组成也出具了相应的说明，并依法送达给周勋等3人。请求驳回上诉，维持原判。当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院查明的其他事实与原审法院认定的事实一致。本院另查明：2015年4月29日，区征拆所与周清云签订《资产收购协议书》，资产收购金额包括：有证房屋（含土地）价值2656212元，未登记房屋价值165101元，附属设施补偿费50636元，房屋按期搬迁奖95104元，企业停产、停业补偿费47812元，生产设备拆、搬、安补助费85000元，共计3099865元。本院认为：本案的争议焦点是区政府作出的《补救措施方案》是否合法。本案中，区政府根据本院（2017）湘行终720号行政判决“责令区政府在30日内采取补救措施”的内容，委托湘潭经济技术开发区管理委员会作出《补救措施方案》。该方案是区政府对《资产收购协议书》确定的补偿金额重新核实做出的决定，是新的行政行为。该行为是否合法，本院从三个方面进行评析：一、关于评估报告采取成本法评估房屋价值是否合法的问题中华人民共和国住房和城乡建设部颁布的建房(2011)77号《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条第一款规定,注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。涉案评估机构湖南新融达房地产评估有限责任公司系周清云与区征拆所共同协商选定，虽然评估报告是在《资产收购协议书》签订之后作出，但周清云是在评估报告作出之后，按照评估报告确定的各项金额领取补偿款，可以视为其事后认可该评估报告。湖南新融达房地产评估有限责任公司制作并送达的《周清云房屋评估情况说明》，认为周清云房屋所在区域类似房地产交易、租赁市场不成熟，属于建成并投入使用的物业，不宜采用比较法、收益法和假设开发法进行评估。该房屋所在区域的房地产土地市场、建筑市场与建材市场成熟，土地取得成本及其房屋重置成本数据均较易获得，宜采用成本法进行估价。在本案审理过程中,对评估公司的评估资质和作出的评估报告进行了程序性的审查,其作出的评估结论没有明显的不合理之处，且周勋等3人亦未提交确实充分的证据证明该评估报告程序违法、评估结论错误。故涉案房屋采取成本法作出的评估报告，并无不当。周勋等3人要求重新评估的理由不能成立，本院不予支持。二、关于停产停业损失、按期签约奖补偿的问题《湘潭市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的附件1《市城区国有土地上房屋征收临时安置、房屋搬迁及停产停业补偿标准》第五条规定，被征收房屋是生产、经营用房且正常合法生产、经营，因征收造成停产停业损失的，给予被征收人停产停业补偿，补偿标准为被征收房屋主体评估价值的6‰/月。采取货币补偿或者现房产权调换方式的停产停业期限，按3个月计算。《湖南省实施办法》第十四条第一款规定，征收生产、经营性用房，造成被征收人停产停业直接损失的，每月按照被征收房屋评估价值的7‰给予补偿。本案从最大化保护被征收人合法权益的角度出发，按就高不就低的原则，适用《湖南省实施办法》确定的补偿标准，即按照被征收房屋评估价值的7‰给予停产停业损失补偿。即被征收房屋评估价值2656212元×7‰×3个月=55780.45元，扣除《资产收购协议书》已支付的金额，区政府作出的《补救措施方案》决定支付周勋等3人7968元，并无不当。周清云签订《资产收购协议书》的日期为2015年4月29日，超过征收决定公告载明的签约期限（2013年7月1日至2014年9月30日），故周勋等3人要求补偿按期签约奖的上诉理由不能成立，本院不予支持。三、关于周勋等3人要求区政府赔偿附属设施补偿、搬迁费、选择货币补偿奖共计1010406元的问题《湖南省实施办法》第十二条及《湘潭市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的附件1《市城区国有土地上房屋征收临时安置、房屋搬迁及停产停业补偿标准》第四条规定，搬迁费应先协商确定，协商不成的采取评估的方法确定。涉案搬迁和附属设施费用是协议双方签字确认的，现周勋等3人要求以工程预算价计算附属设施补偿费，以深圳市广衡兴粤资产评估有限公司出具的评估报告中的机械设备搬迁损失计算搬迁费，依据不足，本院不予支持。周清云签订《资产收购协议书》的日期，超过征收决定公告载明的签约期限，故周勋等3人要求区政府赔偿选择货币补偿奖的上诉理由，无事实和法律依据，本院不予支持。区政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《湖南省实施办法》、《湘潭市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》等相关规定，对《资产收购协议》约定的补偿项目和金额重新予以核实，并做出给予补贴7968元的决定，基本保障了周勋等3人的财产权益，其行为并无不当。周勋等3人认为区政府作出的《补救措施方案》违法的理由不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。周勋等3人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人周勋、刘涛泳、戴桂连共同负担。本判决为终审判决。审判长  何建湘审判员  戴远志审判员  钟玺波二〇一九年十月二十五日书记员  刘博文