辽宁省高级人民法院民 事 裁 定 书（2019）辽民终1479号上诉人（原审原告）：沈阳辰宇建设集团有限责任公司。住所地：沈阳市和平区南四经街143号。法定代表人：刘伯尧，该公司董事长。委托诉讼代理人：曹远军，辽宁同方律师事务所律师。委托诉讼代理人：胡光磊，辽宁同方律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：沈阳市和平区房产局。住所地：沈阳市和平区砂山街98号。法定代表人：臧涛，该单位局长。委托诉讼代理人：翟明珠，辽宁严维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：沈阳市和平区土地房屋征收补偿中心。住所地：沈阳市和平区南四马路3号。法定代表人：陈春雨，该单位主任。委托诉讼代理人：李娜，北京隆安律师事务所沈阳分所律师。上诉人沈阳辰宇建设集团有限责任公司（以下简称辰宇公司）因与被上诉人沈阳市和平区房产局（以下简称和平区房产局）、被上诉人沈阳市和平区土地房屋征收补偿中心（以下简称和平区征收补偿中心）合同纠纷一案，不服沈阳市中级人民法院（2018）辽01民初1163号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。辰宇公司上诉请求：1、请求二审法院撤销沈阳市中级人民法院作出的（2018)辽01民初1163号民事裁定；2、请求二审法院指令沈阳市中级人民法院审理本案。事实与理由：（一）本案所涉拆迁人与被拆迁人已达成拆迁补偿协议，不能适用《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》规定：“拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”依据条例与批复规定，争议由房屋拆迁管理部门裁决的前提是达不成拆迁补偿安置协议。而本案所涉拆迁人与被拆迁人已达成拆迁补偿协议，且已部分实际履行，与协议有关的具体情况如下：1、双方已签订《土地拆迁补偿协议》，协议己就补偿地块、补偿金额等进行了明确约定。2008年6月27日，被上诉人沈阳市和平区土地房屋征收补偿中心（原沈阳市和平区拆迁服务中心）与上诉人沈阳辰宇建设集团有限责任公司签订了《土地拆迁补偿协议》。补偿协议约定，拆迁地块为上诉人所有的沈阳市和平区砂川街30号地块，该地块总计补偿款5366万元。协议签订后，被上诉人依据协议约定，履行了部分补偿款支付义务，于2008年8月至2008年12月间，分五次向上诉人支付补偿款人民币700万元。2、《土地拆迁补偿协议》签订后，各方又再次签订了《和平区南十一马路项目补充协议》，对补偿事项进行了确认。2011年8月11日，为进一步确认有关事项，沈阳市和平区住房保障工作领导小组办公室接受沈阳市和平区房产局的委托，与上诉人辰宇公司签订了补充协议，协议各方就有关补偿事项进行了再次确认，并形成书面协议。补充协议签订后，被上诉人依据补充协议第2条约定履行了部分补偿款支付义务，于2011年8月12日，向上诉人支付了补偿款人民币2000万元。基于以上，本案所涉拆迁人与被拆迁人已达成拆迁补偿协议且已部分实际履行，不能适用《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定。（二）在业已达成拆迁补偿协议的情况下，不应基于双方当事人对协议效力存有争议而适用《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定。1、协议的达成，与达成后双方就协议内容、协议效力存有争议，是两种完全不同的情形。协议的达成是一种客观状态，即便协议双方就协议的履行或协议效力存有争议，双方也不能否认《土地拆迁补偿协议》已达成、己订立的事实。2、《民事案件案由规定》第四部分已将确认合同效力纠纷案件确认为一项重要的案由，可见，在合同订立后，即便协议双方就协议效力存有争议，理应通过民事诉讼方式进行确认，人民法院对于此类案件应予审理。效力存有争议，理应通过民事诉讼方式进行确认，人民法院对于此类案件应予审理。3、本案所涉《土地拆迁补偿协议》合法有效。首先，根据上诉人提交的《沈阳市人民政府办公会议纪要》等证据可以证明，自2004年起至补偿协议签订，砂川街30号地块土地补偿一事一直受到市、区两级政府及政府有关部门的重视。关于该地块各阶段、各区块的补偿款问题，市、区两级政府是在经过市长办公会、区长办公会、区招商领导小组办公会，经多次集体讨论最终确定补偿方案后，才落实签署。在2011年签署的《和平区南十一马路项目补充协议》甲方处，亦有时任沈阳市和平区房产局局长的臧涛签字确认。补偿协议内容并非拆迁人某一领导可以擅断决定。其次，被上诉人已实际履行了2700万元补偿款的支付义务，且已以支付上诉人拆迁补偿款名义向市里请款，于2015年实际获得案涉补偿款项的拨付，被上诉人已以其自身行为确认了《土地拆迁补偿协议》的效力。基于以上，《土地拆迁补偿协议》已达成，且有效，一审法院仅凭双方当事人对拆迁补偿协议的内容、履行方式及协议效力存有争议而适用《城市房屋拆迁管理条例》第十六条显属错误。（三）一审法院以裁定驳回起诉的方式草草了结本案，实质是变相拒绝对本案进行实体裁判。1、此案一审由沈阳市中级人民法院立案受理，立案庭在立案时，未对本案提出任何异议，认为本案符合受案条件，遂予立案。本案第一次庭审时，审判庭亦未将一审法院是否应审理本案确定为案件争议焦点。可见，在本案是否应由人民法院受理这一问题上，不论是立案庭，还是审判庭，均无异议。2、一审法院在开庭审理时，已将《土地拆迁补偿协议》是否合法有效作为案件争议焦点，并在整个庭审中对此争议焦点进行了全面审理。可见，一审法院亦认为，在协议双方就协议效力存有争议的情况下，亦应对本案进行审理。3、经过第一次开庭审理，一审法院认为本案较为复杂，曾想以本案属于行政争议为由驳回起诉，进而逃避对本案进行实体审判。但经过上诉人据理力争，言明本案应属于民事争议的法律依据并提供相关案例后，一审法院对本案进行了继续审理。4、第一次开庭审理结束后，一审法院曾组织双方进行了一次复庭，复庭仍然围绕实体内容。复庭后，一审法院又定于2019年3月13日再次复庭，但因送达存在问题，当天复庭取消。正在等待一审法院通知再次复庭安排时，上诉人收到了本案一审裁定。凡此种种，上诉人有理由认为，一审法院对业已签订并已实际履行的《土地拆迁补偿协议》视而不见，其实质是变相拒绝对本案进行实体裁判，如此处理本案极不负责，严重损害了上诉人的合法权益。（四）本案所涉争议是典型的因新官不理旧账而引发的纠纷，人民法院应充分发挥司法对权利救济的最后一道屏障作用，为改善营商环境提供司法保障。如前所述，《土地拆迁补偿协议》是经时任市、区两级政府，经过市长办公会、区长办公会、区招商领导小组办公会，经多次集体讨论最终确定签署。此前己实际向上诉人支付2700万元。后期发生纠纷，只因时任领导发生变化，新任领导新官不理旧账。被上诉人一审庭审时提出的各种抗辩理由均不能成立，缺乏对应证据予以支撑。例如，被上诉人和平区土地房屋征收补偿中心否认偿协议真实性的理由为，其未找到对应协议的原件。当法庭询问其是否申请鉴定时，其又不主张鉴定。又如，其主张当时在补偿协议上签字的于晶，已涉及刑事案件，但在法庭具体询问时，其代理人也不得不承认于晶所涉犯罪事实与本案拆迁补偿事宜并无关联。2017年8月7日，最高人民法院专门出台《关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》。后最高人民法院以法【2018】1号文的形式下发了《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》。《通知》第三条“妥善认定政府与企业签订的合同效力，对有关政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约、毁约的，依法支持企业的合理诉求。”依据该通知精神，沈阳市和平区拆迁服务中心与辰宇公司签订的《土地拆迁补偿协议》能够作为请求支付协议项下土地拆迁补偿款的合法依据，人民法院应支持企业的合理诉求，维护企业的实体权益。和平区房产局辩称，一审法院适用法律正确，恳请贵院维持原判。和平区征收补偿中心辩称，同意房产局意见，而且一审法院在适用法律当中，认为双方当事人对补偿协议内容以及是否达成拆迁补偿协议存在较大争议，事实也是如此，拆迁的补偿金额不应由某一机构的会议纪要决定，应依据补偿政策保证地块内公平，同一平等适用补偿政策。不能脱离补偿政策，案涉的协议补偿金额严重超出补偿政策，面积与列入征收范围内的面积不符，我方坚持一审的意见，该协议为无效协议。被拆迁人应提供征收范围内的地上物情况，依据城市房屋拆迁管理条例，向有关部门行使裁决，以确定其符合补偿政策的补偿安置金额。辰宇公司向一审法院起诉请求：1、请求依法判令和平区房产局、和平区征收补偿中心向辰宇公司支付拆迁补偿款人民币26,660,000.00元，并支付利息（自2011年8月13日起算截至起诉之日，按中国人民银行同期贷款利率计算，利息暂计10,723,561.00元）。前述款项暂计总额37,383,561.00元。2、请求判令和平区房产局、和平区征收补偿中心承担因本案发生的全部诉讼费用。一审法院经审查认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”沈阳市和平区城市建设局于2006年9月26日取得房屋拆迁许可证，故本案仍应适用2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》。依据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起３０日内作出。”以及《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”本案辰宇公司主张和平区房产局、和平区征收补偿中心支付拆迁补偿款，和平区房产局、和平区征收补偿中心辩称虽辰宇公司与沈阳市和平区拆迁服务中心签订了《土地拆迁补偿协议》，但该协议应为无效，双方当事人对拆迁补偿协议的内容和履行方式以及是否达成有效拆迁补偿协议存有较大争议，因此，本案应向房屋拆迁管理部门申请裁决的方式解决诉争纠纷。故依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、一百二十四条、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款规定，裁定：驳回辰宇公司的起诉。辰宇公司预交的案件受理费228,719.00元予以退回。本院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定，人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。第一百一十九条第（四）项规定，起诉必须符合属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。本案辰宇公司与和平区征收补偿中心于2008年6月27日签订的《土地拆迁补偿协议》，其性质为行政协议，而非民事协议；本案是因和平区征收补偿中心未按照《土地拆迁补偿协议》的约定履行义务而产生的纠纷，属于行政争议，并非平等主体之间的民事争议。因此，本案不属于民事诉讼受案范围。理由如下：第一，尽管最高人民法院于1996年7月24日颁布的《关于受理房屋拆迁、补偿、安置案件问题的批复》明确规定，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。但该批复已于2019年7月20日失效，本案二审程序中不能适用。因此，不能依据该批复将本案纳入民事诉讼受案范围。第二，2017年7月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”属于行政诉讼受案范围。从上述规定看，土地房屋征收补偿协议的争议已纳入行政诉讼解决。第三，本案中，虽然辰宇公司与和平区征收补偿中心于2008年6月27日签订《土地拆迁补偿协议》，以及其与沈阳市和平区住房保障工作领导小组办公室于2011年8月11日签订的《和平区南十一马路项目补充协议》，是经两级政府市长办公会、区长办公会研究决定。但在一、二审中，和平区房产局、和平区征收补偿中心对协议的效力、补偿数额以及作为民事案件的受理均提出异议。因补偿数额是经政府研究决定，补偿协议具有公权力属性，其性质属于行政协议。因此，判断补偿方式、补偿数额、补偿期限是否合法、补偿协议是否有效，仅适用《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国民法总则》不够全面，还涉及到对行政协议行为的效力和合法性的判断。综上，本案不属于民事诉讼受案范围，一审裁判结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  苏本营审判员  张秀军审判员  蒋 策二〇一九年十月二十三日法官助理李硕书记员张博涵