安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖01行终515号 上诉人（原审原告）安庆市文峰置业有限公司，住所地安庆市集贤南路64号，统一社会信用代码913408005592341589。 法定代表人李后飞，总经理。 委托代理人彭鹏，北京中银（合肥）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）安徽省自然资源厅，住所地合肥市蜀山区黄山路619号，统一社会信用代码11340000MB1661150U。 法定代表人胡春武，厅长。 委托代理人马哲，该厅工作人员。 委托代理人朱洁，安徽天禾律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）安庆市自然资源和规划局，住所地安庆市大观区市府路10号，统一社会信用代码1340800MB1851712N。 法定代表人高峡，局长。 委托代理人许朝兴，该局工作人员。 委托代理人崔爱国，安徽中天人律师事务所律师。 上诉人安庆市文峰置业有限公司（以下简称文峰公司）因诉安徽省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）行政复议决定一案，不服合肥高新技术产业开发区人民法院（2019）皖0191行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月11日公开开庭审理了本案。上诉人文峰公司委托代理人彭鹏，被上诉人省自然资源厅委托代理人马哲、朱洁，被上诉人安庆市自然资源和规划局（以下简称安庆自然资源局）委托代理人许朝兴、崔爱国到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明：2010年7月15日，文峰公司（原安庆市明珠置业有限公司）通过竞拍方式竞得编号为庆国土出字（2010）50号地块的国有建设用地使用权，并与安庆市国土资源局（以下统一名称为安庆自然资源局）签订《成交确认书》。2010年7月29日，双方签订《国有土地建设用地土地使用权出让合同》，约定出让面积37199.15平方米（55.8亩），规划用途为商业、住宅，容积率≦4.4，出让价款为41528万元。后因出让地块西北角一栋住宅楼未完成拆迁任务，安庆市人民政府于2012年4月23日以“第36号会议纪要”的形式同意收回该部分土地，面积约12004.55平方米（约18亩）。2012年5月4日，文峰公司与安庆自然资源局签订《变更协议》，约定将出让面积由37199.15平方米（55.8亩）变更为25194.6平方米（37.79亩）；出让价款由41528万元变更为28126.4704万元。2013年4月，为了适应安徽省运动会对宾馆酒店的需求，原安庆市城乡规划局以会议纪要的形式同意“汇峰广场改造五星级宾馆酒店规划建筑（调整）方案”。2014年3月4日，原安庆市城乡规划局向安庆自然资源局发出庆规（2014）98号《关于汇峰广场（原市政府地块）容积率的函》，同意将容积率由4.4调整至4.8。2014年10月28日，安庆自然资源局作出庆国土资函（2014）570号《关于“汇峰广场”项目有关问题的复函》，告知文峰公司批准的补缴出让金方案和补缴相关事宜。2014年11月14日，安庆自然资源局向文峰公司作出《告知函》，该函明确要求文峰公司在2014年11月30日前签订补充合同并补缴土地出让金3597万元，逾期将按日1‰标准征收滞纳金。由于文峰公司一直未签订补充协议，也未补缴土地出让金。2017年3月9日，安庆自然资源局再次向文峰公司发出《催缴通知》，要求文峰公司在2017年3月18日前签订补充合同并补缴土地出让金3597万元及产生的违约金。文峰公司不服，向省自然资源厅申请行政复议，请求依法撤销安庆自然资源局的《催缴通知》。省自然资源厅经复议认为，复议的被申请人应为安庆市人民政府，《催缴通知》没有对原告的权利义务产生新的影响，遂作出皖自然资复决（2017）29号《驳回行政复议决定书》，决定驳回文峰公司的复议申请。文峰公司不服，提起行政诉讼，请求一、依法判令撤销省自然资源厅作出的皖自然资复决（2017）29号《驳回行政复议决定书》，并判决责令省自然资源厅依法受理文峰公司对安庆自然资源局（原安庆市国土资源局）作出的《催缴通知》提起的行政复议申请；二、依法判令被告承担诉讼费。 原审法院认为：本案的争议焦点是：一、安庆自然资源局作出《催缴通知》后，行政复议的被申请人是安庆市人民政府还是安庆自然资源局？二、催缴通知是否对文峰公司的权利义务产生影响？一、安庆自然资源局作为安庆市政府设立的独立行政职能部门，有权行使法律赋予的职责并对其行为负责。《行政复议法实施条例》第十三条规定：下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。本案中，安庆市政府虽对文峰公司应补缴土地出让金的金额等进行了确认，但是安庆自然资源局作出《催缴通知》后，并没有对该催缴通知作出任何批复或批准行为，所谓“对出让金金额的确认”行为并不属于《行政复议法实施条例》第十三条规定的“经上级行政机关批准作出具体行政行为”的情形。因此，文峰公司对《催缴通知》不服，以安庆自然资源局为被申请人向省自然资源厅申请复议，符合法律规定。二、本案中，文峰公司在竞拍取得案涉用地之后，与安庆自然资源局签订《变更协议》，将出让面积由55.8亩变更为37.79亩；将容积率由4.4调整至4.8。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》的规定，文峰公司应当补缴相应的土地出让金。安庆自然资源局作出《告知函》，明确要求文峰公司在2014年11月30日前签订补充合同并补缴土地出让金3597万元，逾期将按日1‰标准征收滞纳金。文峰公司在收到《告知函》后，如对该补缴土地出让金的行政行为不服，应当法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。安庆自然资源局在文峰公司既未申请行政复议或提起行政诉讼，也未补缴土地出让金的情况下，向文峰公司发出了《催缴通知》。《催缴通知》的主要内容是催促文峰公司补缴土地出让金3597万元及其违约金，因此，《催缴通知》并没有对文峰公司的权利义务产生新的影响。《催缴通知》要求文峰公司于2017年3月18日缴清土地出让金3597万元以及延期缴纳产生的违约金，是一种告知行为，并未对原告设立新的权利义务，对原告的权利义务没有产生新的影响。综上，省自然资源厅作出的皖自然资复决〔2017〕29号《驳回行政复议决定书》，认定安庆市自然资源和规划局不是本案行政复议被申请人，理由不能成立，本院予以指正，但以《催缴通知》未对原告的权利义务产生影响并决定驳回行政复议申请，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：驳回文峰公司的诉讼请求。 上诉人文峰公司上诉称：原审判决在认定《驳回行政复议申请决定书》适用法律错误，证据不足，驳回理由均不能成立的情况下，驳回上诉人的诉讼请求显然不妥。一、省自然资源厅作出《驳回行政复议申请决定书》的第一个理由,即认为上诉人提起的行政复议申请，被申请人应当是安庆市人民政府，已经被一审法院所否定。第二个理由，即认为对文峰公司的权利义务产生影响的是安庆市土地管理委员会批准的“汇峰广场”项目调整容积率补缴出让金方案，双方当事人在庭审中明确确认该方案实际不存在。二、一审判决以省自然资源厅没有给出的理由驳回上诉人一审诉讼请求，超越了法律权限。1、一审判决认为《催缴通知》主要内容是催促上诉人补缴土地出让金和违约金，因此，《催缴通知》并未对上诉人的权利义务没有产生新的影响。但《驳回行政复议申请决定书》则是认为对上诉人权利义务产生影响的是安庆市土地管理委员会批准的“汇峰广场”项目调整容积率补缴出让金方案，《催缴通知》是对该方案的履职行为。2、本案一审审理的是《驳回行政复议申请决定书》的合法性，一审法院以省自然资源厅在《驳回行政复议申请决定书》中都没有采纳的理由认定省自然资源厅不应当受理，代行了行政复议机关的审理职权，属于越权裁判。3、一审判决以新的理由认定本案应当驳回，新的理由本身也不能成立。《告知函》与《催缴通知》给上诉人设定的权利义务并不完全一致，且《告知函》本身对上诉人设定的义务并不完全清楚、明确。请求：一、撤销合肥高新技术产业开发区人民法院（2019）皖0191行初41号行政判决，支持上诉人的一审诉讼请求；二、诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人省自然资源厅辩称：一审判决认定事实清楚、适用法律正确。文峰公司在起诉时，其诉讼请求是请求撤销省自然资源厅作出的《驳回行政复议申请决定书》。文峰公司的复议请求是撤销安庆市国土局作出的催缴通知，此份催缴通知从内容上看，是通知文峰公司补缴土地出让金，是补缴前的催告行为。因此，对上诉人的权利义务没有产生新的影响。被上诉人据此作出了驳回行政复议申请的决定符合法律规定。一审判决认定事实清楚、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人安庆自然资源局辩称：一、一审判决只是认为关于安庆自然资源局不是本案行政复议被申请人的理由不能成立，并没有说整个驳回决定书适用法律错误、证据不足。二，在省自然资源厅做出的驳回决定书中，明确了催缴通知对上诉人的权利义务没有产生新的影响。这个并不是原审法院的观点，而是省自然资源厅的观点，原审法院支持了这种观点，并不是原审法院代替自然资源厅给出了新的观点。上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。 经审理查明，2010年7月15日，文峰公司（原安庆市明珠置业有限公司）通过竞拍方式竞得编号为庆国土出字（2010）50号地块的国有建设用地使用权，并与安庆自然资源局签订《成交确认书》。2010年7月29日，双方签订《国有土地建设用地土地使用权出让合同》，约定出让面积37199.15平方米（55.8亩），规划用途为商业、住宅，容积率≦4.4，出让价款为41528万元。后因出让地块西北角一栋住宅楼未完成拆迁任务，安庆市人民政府于2012年4月23日以“第36号会议纪要”的形式同意收回该部分土地，面积约12004.55平方米（约18亩）。2012年5月4日，文峰公司与安庆自然资源局签订《变更协议》，约定将出让面积由37199.15平方米（55.8亩）变更为25194.6平方米（37.79亩）；出让价款由41528万元变更为28126.4704万元。2013年4月，为了适应安徽省运动会对宾馆酒店的需求，原安庆市城乡规划局以会议纪要的形式同意“汇峰广场改造五星级宾馆酒店规划建筑（调整）方案”。2014年3月4日，原安庆市城乡规划局向安庆自然资源局发出庆规（2014）98号《关于汇峰广场（原市政府地块）容积率的函》，同意将容积率由4.4调整至4.8。2014年10月28日，安庆自然资源局作出庆国土资函（2014）570号《关于“汇峰广场”项目有关问题的复函》，回复：“汇峰广场”项目调整容积率补缴出让金方案业经市土委会批准，应补缴出土地让金3597万元，并要求文峰公司在2014年11月30日前签订补充合同并补缴土地出让金3597万元，逾期将按日1‰标准征收滞纳金。2014年11月14日，安庆自然资源局向文峰公司作出《告知函》，要求文峰公司尽快办理土地证变更手续并在2014年11月30日前签订补充合同并补缴所欠土地出让金3597万元，逾期将按日1‰标准征收滞纳金。2014年11月28日，文峰公司向安庆自然资源局提交了《关于对皖国华评（2014）（估）第201408107-3号容积率调整补缴土地出让金价格评估质疑的报告》，认为评估结论违反常理，不能公允地反映“汇峰广场”因增加容积率所要补缴的土地出让金价格，请求安庆自然资源局在核定补缴土地出让金时，综合考虑相关因素以及土地实际利用情况，酌情处理。2017年3月9日，安庆自然资源局向文峰公司发出庆国土资函（2017）106号《催缴通知》，认为安庆自然资源局已多次函告文峰公司尽快办理容积率调整补缴土地出让金事宜，但文峰公司至今尚未办理。要求文峰公司在2017年3月18日前与安庆自然资源局签订“汇峰广场”项目调整容积率补充协议，并缴清土地出让金3597万元及延期缴纳产生的违约金。文峰公司不服，向省自然资源厅申请行政复议，请求依法撤销安庆自然资源局的《催缴通知》。2017年5月22日，省自然资源厅受理了行政复议申请。2017年7月11日，省自然资源厅作出皖国土资复延（2017）29号《行政复议延期审理通知书》，决定行政复议决定延期至2017年8月29日前作出。2017年8月16日，省自然资源厅作出皖国土资复中（2017）29号《行政复议中止审理通知书》，决定中止行政复议案件的审理。2018年12月12日，经文峰公司申请，省自然资源厅作出《行政复议恢复审理通知书》，决定恢复该行政复议案件的审理。同日，省自然资源厅作出皖自然资复决（2017）29号《驳回行政复议决定书》，认为，“汇峰广场”项目调整容积率补缴出让金方案业经安庆市土地管理委员会批准，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定，被申请人应当是安庆市人民政府；安庆自然资源局作出的《告知函》《催缴通知》是“汇峰广场”项目调整容积率补缴出让金方案经批准后的必要履职程序，对文峰公司的权利和义务没有产生新的影响，对文峰公司权利和义务产生影响的是经土地管理委员会批准的“汇峰广场”项目调整容积率补缴出让金方案，文峰公司的行政复议申请，依法不属于省自然资源厅的受理范围。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项的规定，作出皖自然资复决（2017）29号《驳回行政复议决定书》，决定驳回文峰公司的复议申请。 本院认为：省自然资源厅作出驳回文峰公司的复议申请的行政复议决定理由有二点，一是“汇峰广场”项目调整容积率补缴出让金方案业经安庆市土地管理委员会批准，被申请人应当是安庆市人民政府；二是《告知函》《催缴通知》是“汇峰广场”项目调整容积率补缴出让金方案经批准后的必要履职程序，对文峰公司的权利和义务没有产生新的影响。关于省自然资源厅的第一条理由，《催缴通知》由安庆自然资源局以自己的名义作出并加盖了安庆自然资源局的印章，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条的规定，安庆自然资源局作为作出该具体行政行为的行政机关，是适格的被申请人。安庆自然资源局作出《催缴通知》，并没有取得上级行政机关安庆市政府批准，法律、法规、规章也没有规定安庆自然资源局作出《催缴通知》需要取得上级行政机关安庆市政府批准，安庆市土地管理委员会对“汇峰广场”项目调整容积率补缴出让金方案的批准并非是对《催缴通知》的批准，故省自然资源厅以《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定认定被申请人应当是安庆市人民政府错误。关于省自然资源厅的第二条理由，安庆自然资源局在《告知函》中对文峰公司的权利和义务作出了明确规定，而《催缴通知》无论是从通知名称还是通知内容来看，安庆自然资源局并未对文峰公司设定新的权利和义务，只是因文峰公司尚未履行《告知函》规定的义务，督促要求文峰公司予以履行，故省自然资源厅认为《催缴通知》对文峰公司的权利和义务没有产生新的影响正确，但其以《告知函》及《催缴通知》是“汇峰广场”项目调整容积率补缴出让金方案经批准后的必要履职程序为由认为《催缴通知》对文峰公司的权利和义务没有产生新的影响的理由以及认为文峰公司的行政复议申请，依法不属于省自然资源厅的受理范围不能成立。虽然省自然资源厅的行政复议决定在本机关认为部分存在错误和不足，但因文峰公司的复议申请不符合行政复议法和实施条例规定的受理条件，其依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项的规定决定驳回文峰公司的行政复议申请并无不当。文峰公司起诉要求撤销涉案的《驳回行政复议决定书》并责令省自然资源厅受理其提起的行政复议申请的诉讼请求，无事实和法律依据，一审判决驳回文峰公司的诉讼请求并无不当。文峰公司上诉理由不足，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人文峰公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 黄 成 审判员 应道荣 审判员 李进学 二〇一九年十月二十二日 书记员 胡 健 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请： （一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的； （二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。 上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。