黄石市下陆区人民法院行 政 裁 定 书（2018）鄂0204行初14号原告黄石港区宝石银都小区业主委员会，住所地：黄石市黄石港区花湖大道42号。负责人陈枫，该业主委员会主任。委托代理人费世河，该业主委员会副主任，一般代理。委托代理人陈跃进，湖北省正义法律服务所法律工作者，一般代理。被告黄石市自然资源和规划局，住所地：黄石市下陆区广州路22号。法定代表人倪文明，该局局长。委托代理人敖英姿，湖北太圣律师事务所律师，一般代理。第三人黄石坤宝房地产开发有限公司，住所地：黄石市黄石港区延安路21－22号。法定代表人崔楠，该公司执行董事。委托代理人王文九，湖北鸣伸律师事务所律师，一般代理。原告黄石港区宝石银都小区业主委员会（以下简称宝石银都业委会）诉被告黄石市自然资源和规划局（以下简称市资源和规划局）、第三人黄石坤宝房地产开发有限公司（以下简称黄石坤宝）确认行政行为违法纠纷一案，本院于2017年12月11日作出（2017）鄂0204行初61号行政裁定，裁定驳回原告宝石银都业委会的起诉，原告宝石银都业委会不服向黄石市中级人民法院提出上诉。2018年5月25日，黄石市中级人民法院作出（2018）鄂02行终33号行政裁定，裁定撤销本院作出的（2017）鄂0204行初61号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2018年6月11日重新立案后，依法组成合议庭，第三人黄石坤宝向本院申请给予一定的调解期限，本院依法予以准许。本案审理过程中，黄石市出台机构改革方案，将原黄石市规划局等部门职责整合，组建黄石市自然资源和规划局。因行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是案件当事人，故本案被告的具体情况随之变动。2019年8月7日本院依法公开开庭进行了审理，原告宝石银都业委会的委托代理人费世河、陈跃进、被告市资源和规划局的行政负责人戴辉及其委托代理人敖英姿、第三人黄石坤宝的委托代理人王文九到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告宝石银都业委会诉称，第三人黄石坤宝于2009年11月17日以挂牌出让方式取得黄石市花湖大道以南，宗地编号为2020060040152，出让土地总面积22318.1㎡，用于建筑商业和住宅，第三人以[2010]14号向被告市资源和规划局递交申请报告，被告于2010年10月19日同意第三人办理坤宝·宝石银都项目建设工程规划许可证手续，被告批准的意见如下：1、建筑规模8栋，地下室1层，总建筑面积109980.86㎡（不含地下面积14567.21㎡），公建面积2896.64㎡。2、建筑功能为商住。3、技术指标为建筑密度26.6%、容积率4.93、绿地率30.45%，地上停车位128个（含架空层停车位22个），地下停车位404个。4、建筑位置为花湖大道以南，博雅·怡景花城以西，经规划部门现场放线后方可施工。第三人根据被告的批复，聘请黄石市城市规划设计研究院制作了坤宝·宝石银都修建性详细规划图，该规划图中的主要技术指标为：总建筑面积108966㎡，其中住宅97416㎡，商业及配套设施11107㎡，总户数928户，容积率4.88，建设密度25%，绿地率31.1%，停车泊位464个。第三人在规划图上只设计安排了社区服务办公建筑，但没有设计安排物业管理办公建筑，第三人开发的坤宝·宝石银都项目因竣工后经第三人申报，被告组织人员进行了规划验收复核，复核汇总表中的结果为“1、1#－2#楼，超建筑面积206.73㎡；2、3#－4#楼，超建筑面积206.73㎡；3、5#楼，超建筑面积43.87㎡；4、6#楼超建筑面积233.29㎡；5、7#－8#楼，超建筑面积36.38㎡；6、配电室，复核量203.2㎡；地上面积小计，原图纸面积109457㎡，复核量110184.06㎡，超建筑面积727㎡；7、地下车库，超建筑面积400.47㎡。存在的问题：1、被告规划核实意见书中核实的建筑面积109980.86㎡，现房产预测建筑面积112021.94㎡，超出建筑面积2041.08㎡；2、商业建筑超过规划建筑面积371.608㎡；3、地上停车位规定128个，实测24个，第三人少建地上停车位104个；4、地下一层建筑面积多建筑面积400.47㎡；5、第三人没有给物业公司和业主委员会设计安排建筑办公用房，现临时将5#楼车库改成物业用房和业主委员会办公用房；6、1、2、3、4#楼房建筑平面位置分别都向东南方向移动了2.02米、2.07米、2.06米和2.04米，5、6、7、8#楼的建筑也发生了位移近一米；7、规划总户数928户，现建有总户数966户，第三人超规划多建筑38户；8、第三人设计总平面图上安排有两个自行车棚，现在都被第三人取消了，造成业主的自行车和摩托车乱停乱放，阻碍了小区消防通道；9、第三人在4#至5#楼之间违规多建了一间配电房，占用了业主的生活空间”。对此，被告市资源和规划局在[2013]16号规划核实意见书中已经承认第三人违规违法建筑的如下事实：1、超出规划许可建筑面积2041.08㎡，只要求第三人补交增加面积的配套费和土地出让金；2、对地下室面积和停车位本次不作验收，只要求建筑单位承诺，因地下室和停车位不能满足要求投入使用造成的一切后果，包含引起本小区居民投诉等后果，一切责任由建设单位自行承担；3、1#至4#楼向东南约移2米，未超规划用地许可要求，但因其引起纠纷，建设单位自行承担，与规划部门无关；4、本次验收不改变原规划要求，要求建设单位承诺告知业主。被告在意见书中“原则同意验收”。针对第三人在建设宝石银都项目存在大量的违法违规的事实和被告违法验收的结果，原告认为，被告在第三人建设宝石银都项目中不依法依规对第三人的建设施工行为进行严格监管，并放任第三人在该项目中为了利益最大化违规违法进行建设，第三人给原告的全体业主在生活环境、生活空间、通风采光、房屋结构承重，造成了精神上的损害和严重的安全隐患，而且不能满足业主的停车位以及不给原告建筑办公用房等行为，严重损害了全体业主的合法权益，被告不但没有对第三人进行处罚和没收非法所得，反而对不合格的项目“原则同意验收”。为此，请求判令依法撤销被告于2013年6月20日作出的黄开规核[2013]第16号黄石市建设工程竣工规划核实意见书，并责令第三人黄石坤宝返还属于原告全体业主的共有财产600万元。诉讼中，原告宝石银都业委会变更其诉讼请求为：1、确认被告作出的黄开规核[2013]第16号黄石市建设工程竣工规划核实意见书的行政行为违法；2、责令第三人黄石坤宝返还属于原告全体业主的共有财产600万元；3、判令第三人黄石坤宝应当返还现在幼儿园的434.99㎡给原告用作办公用房，并要求第三人黄石坤宝返还出租该房屋的不当得利给原告；4、判令第三人黄石坤宝给原告地面停车位102个和地下停车位37个。被告市资源和规划局辩称，1、原告起诉超过了起诉期限，应当裁定驳回其起诉。①小区业主与第三人之间签订的商品房买卖合同中约定的交房条件之一就是通过规划验收，第三人通知业主交房时业主就应当知道该项目已经通过了规划验收。②第三人通知小区业主领取权属登记证明书，再次应当知道第三人开发建设的房屋已经办理了备案证，而办理备案证的前提条件之一，就是取得被告出具规划核实意见书，所以在领取权属登记证明书时，就知道或应当知道被告向第三人颁发规划核实意见书的行政行为。从时间来看，被告是在2013年6月20日向第三人出具规划核实意见书，2014年11月10日第三人取得初始权属登记，小区业主从这个时间点开始陆续在第三人处领取权属登记证明书。虽然业委会是在2017年5月份成立，但业委会只能对涉及业主共有利益的行政行为才可以以自己名义提起诉讼，因本案涉及的规划核实意见书与每一位业主都息息相关，如果没有规划验收，每一位业主都不可能取得产权证，业委会的成立更从何谈起。所以本案的起诉期限，应当从第三人通知交房之日起算，显然原告的起诉已经超过了六个月的起诉期限，故应驳回其起诉。2、被告向第三人颁发规划核实意见书的行政行为程序合法，适用法律正确。①第三人按照被告审批的施工图建设，增加建筑面积不属于违法建设。因规划部门对建筑面积是按照《建筑工程建筑面积计算规范》计算，而房产部门对建筑面积是按照《房产测量规范》计算，所以由于计算口径不一致，导致建设单位按照规划部门审批的图纸施工后，房产测量的建筑面积大于规划部门审批的建筑面积，增加的建筑面积不属于违法建设行为，但必须缴纳增加建筑面积的配套费和土地出让金。②关于户数问题。修规图中的左下角或右边的规划指标均是设计院设计的指标，被告审批的规划指标是以建设工程规划许可证中的规划指标为准，而规划指标中是没有户数这一指标的。③停车位的问题。因信盛房地产公司问题导致米兰公馆成为烂尾工程，政府部门专门成立专班解决米兰公馆的遗留问题，因第三人建设的宝石银都与米兰公馆相邻，政府部门要求第三人将自己建设的小区与米兰公馆形成整体小区，统一物业管理。为了配合该项工作，尽早将米兰公馆纳入宝石银都小区的统一物业管理，被告将第三人暂未同步配套到位的停车位和房产预测未算地下室面积的地下室没有列入本次验收范围，放在后期验收。如果后续验收第三人的地下室和停车位没有到位，被告可以要求第三人整改，仍不整改的，被告可将其违法建设移交给市城管部门对其进行行政处罚。④位置平移的问题。第三人因施工放线错误将1#至4#向东南约移2米，导致与小区其他楼栋的间距增加，对其他楼栋日照没有影响，也没有超出规划用地范围有规划用地许可的其他要求；对于5#至8#平移，其平移数据属于误差范围内，所以被告予以验收。另外小区各楼栋不属于共有物业，该问题不是业主的共有利益，与原告没有法律上的利害关系。⑤配电室的问题。配电室的位置和个数由供电部门定点、设计，只要第三人满足供电部门要求即可，所以对于配电房被告不予验收。⑥物业用房在被告审批的社区服务用房的范围之内，如果第三人没有将被告审批的社区服务用房中的部门用房作为物业管理用房给物业公司使用，物业公司可以起诉第三人，而不是业委会起诉规划侵权。⑦公厕的问题。被告审批的公建建筑面积2896.94平方米，包括物业用房和公厕，所以第三人是否向物业公司交付物业用房和公厕，与被告规划验收的行政行为无关。⑧关于规划核实意见书中要求建设单位承诺的问题。不管是《城乡规划法》还是《湖北省城乡规划条例》只规定对建设工程是否符合规划予以核实，均没有规定必须一次核实验收，被告分期规划核实验收并没有禁止性规定。对于停车位和地下室暂不验收核实，不等于不验收核实，其仍是被告核实的范围。如第三人没有到位，被告可将违法行为移交城市综合执法局。之所以将地下室和停车位暂不验收，也是配合政府解决米兰公馆的历史遗留问题，建设单位承诺的内容，不等于被告放弃对停车位和地下室的验收。综上所述，由于原告起诉超过了起诉期限，故应驳回原告的起诉。第三人黄石坤宝述称，一、原告违反诸多法律法规的规定，不具有诉讼主体资格。1、选举宝石银都业委会成员的程序违法。①是2017年2月24日召开的宝石银都首次业主大会，违反了《国务院物业管理条例》第十四条的规定，没有通知包括第三人在内的全体业主；②是首次业主大会参会业主代表仅有280户，未达到小区已入住759户的占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意的要求，根据《国务院物业管理条例》第十二条的规定，该大会作出的决定无效。③是首次业主大会召开前，第三人和业主均没有遵照《湖北省物业服务和管理条例》第二十一条的规定向市房产主管部门提出书面报告；④是宝石银都小区业主代表筹备组仅有业主代表，且筹备组组长没有由街道办事处、乡镇人民政府代表担任，与《业主大会和业主委员会指导规则》第十条的规定不符。2、包括原告代表人在内的当选业主委员会成员中，有多人当时不具有选举和被选举业主委员会成员的权利。①是当选宝石银都业委会主任的陈枫不是宝石银都小区房屋的所有权人，根据《国务院物业管理条例》第六条的规定，其不是该小区的业主。②是截止2017年3月31日，宝石银都业委会成员9人中的王丽平（系陈枫所代表的8-2701号房屋实际业主）、刘钢等7人欠缴物业服务费用及其它相关费用，根据《业主大会和业主委员会指导规则》第三十一条和《黄石市业主大会和业主委员会指导规则（试行）》第九条第二款、第十二条第五款规定，上述7人不能成为业主代表和业主委员会成员候选人。3、原告提起诉讼有违宝石银都小区业主的共同利益，且未依法得到授权。①是假设原告第一项撤销竣工规划核实意见书的诉求成立，将导致宝石银都小区房屋无法办理不动产登记和原已办理的不动产登记将被撤销，这显然有损宝石银都小区全体业主的共同利益。②是原告的第一项撤销竣工规划核实意见书的诉求，属《国务院物业管理条例》第十一条第七款规定的“有关共有和共同管理权利的其他重大事项”。根据该条例第十二第三款规定，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。而原告显然没有，也不可能获得该项授权许可。总之，宝石银都小区首次业主大会的召开存在诸多违法之处。对此，第三人已依法另行提起诉讼，请求人民法院对此次业主大会所作的决定予以撤销。二、原告逾期起诉，依法应当予以驳回。原告自收房及领取权属登记证明书时，就知道或者应当知道被告向第三人颁发规划核实意见书的行政行为。1、是根据小区业主与第三人签订的商品房买卖合同的约定，交房条件之一就是通过规划验收。因此，第三人通知业主交房时，业主就知道或者应当知道该项目已经通过了规划验收。2、是第三人通知小区业主领取权属登记证明书时，明确告知小区业主第三人开发建设的房屋已经办理了备案证。而办理备案证的前提条件之一，就是取得被告出具规划核实意见书。三、宝石银都小区建设不仅达到了项目竣工规划验收标准，也符合全体业主的利益。1、小区总建筑面积和总户数增加符合法律规定。①是宝石银都小区建筑面积增加，是规划部门和房产部门分别依据不同的测量规范所产生的合理误差。对此，第三人已按相关要求到市国土资源管理部门办理了审批手续，并补缴了土地出让金等费税；②是多建的38户是第三人基于我市房屋销售和使用实际，报经市规划等部门批准，将原顶层的复式楼改为平层房屋形成的。此项变更，既没有改变每栋楼房的外观、层高，结构和承重，也没有损害小区业主的合法利益。2、小区车位建设没有低于规划确定的标准，能够保障小区业主的需求。第三人建设宝石银都小区时，在地表和地下室建设和预留停车位共计465个（其中地表61个，地下室404个)。由于落实市、区政府关于尽快将宝石银都小区与旁边的米兰公馆小区纳入统一物业管理的要求时间紧迫，造成部分停车位尚未划线和提供给业主使用。对此，第三人正在加紧完成停车位划线、地下室后续配套建设等工程，在申请规划验收的同时，不断优化小区居住环境和功能。3、1#至4#楼和5#至8#楼房建设时位移，不仅在规划许可范围内，且更有利于业主居住。①是1#至4#楼向东南方向移动2米，5#-8#楼平移后均仍在规划用地范围之内，且依然符合规划用地许可的相关要求，对此规划部门已给予验收；②是1#至4#楼和5#至8#楼位移后，增加了各楼栋的间距，提升了小区住户的通风、通透、采光、日照等居住品质。4、配电房、物业管理用房均按规划要求建设，能够保障使用需求。①是配电房的位置和个数是供电部门为了有效保障小区住户用电需要，根据国家相关专业规范设计确定的，对此第三人必须严格执行，照章建设。②是第三人已敦促物业管理公司在小区内安排了两间物业管理用房，既符合规划设计要求和相关规定标准，也能满足物业管理的实际需要。5、社区用房调整为幼儿园用房合理合法。2014年5月16日，依原黄石开发区老虎头社区居民委员会提议，第三人在向其支付80000元补偿款后取得了小区规划配建的社区用房的房屋产权，并于2015年1月4日办理房屋产权登记（黄房权证经字第××号）。此后，为方便小区及周边居民生活，第三人依法将上述房屋调整为了幼儿园用房。四、原告增加的第三项和第四项诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，依法应予以驳回。综上所述，基于原告不具有本案原告诉讼主体资格，且宝石银都项目既达到了法定竣工规划验收标准又符合全体业主共同利益的事实，请求依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明：2013年6月20日，黄石市经济技术开发区规划分局作出黄开规核（2013）第16号规划核实意见书，意见内容为：“根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定，对黄石坤宝开发的坤宝·宝石银都项目进行了规划核实。原规划审批该项目8栋，地下室1层，总面积：109980.86㎡（不含地下室面积14567.21㎡）。其中：住宅建筑面积96109.94㎡，商业建筑面积10974.28㎡，公建建筑面积2896.64㎡。房产预测地上总建筑面积112021.94㎡。其中：住宅建筑面积99155.45㎡，商业建筑面积10289.29㎡，公建建筑面积2577.2㎡（其中架空层停车位1101.13㎡，社区用房389.37㎡，幼儿园444.13㎡，会所615.25㎡，公厕27.32㎡）。根据2013年6月7日与2013年6月15日开发区规划分局办公会意见，原则同意验收。同时提出如下要求，一是土地出让要求建筑面积不超过111500㎡，建设工程规划许可建筑面积109980.86㎡，现房产预测建筑面积112021.94平方米，因计算口径不一致增加的建筑面积需补交配套费和土地出让金，并函告国土部门（按房产预测面积和不算室外配电面积补交配套费）；二是鉴于配电房属于供电问题，由供电部门设计定点，对配电房不做规划验收；三是因暂未同步配套到位停车位和房产预测未算地下室面积，对地下室和停车位本次不作验收，并要求建设单位承诺因地下室和停车位不能满足要求投入使用造成的一切后果，包含引起本小区居民投诉等后果，一律由建设单位自行承担；四是1#至4#楼向东南约移2米，鉴于未超出规划用地许可要求，但因其引起纠纷，建设单位承诺自行承担，与规划部门无关；五是本次验收不改变原规划要求，要求建设单位承诺并告知业主……”。因宝石银都业委会认为市资源和规划局出具的黄开规核（2013）第16号规划核实意见书，严重损害了全体业主的合法权益，故而向本院提起行政诉讼。另查明：1、宝石银都业委会于2017年5月成立。2、宝石银都小区业主与黄石坤宝签订的商品房买卖合同的约定，黄石坤宝交房时间为2014年1月23日，办理产权登记的期限为360天。本院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法定的起诉期限。因本案原告宝石银都业委会提起本案诉讼时，《最高人民法院关于执行的解释》并未废止，故本案起诉期限仍适用《最高人民法院关于执行的解释》第四十一条第一款之规定，即“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，被告市资源和规划局于2013年6月20日作出规划核实意见书，虽原告宝石银都业委会于2017年5月份成立，根据宝石银都小区业主与黄石坤宝签订的商品房买卖合同的约定，黄石坤宝交房时间为2014年1月23日，办理产权登记的期限为360天，作为购买黄石坤宝开发的宝石银都小区商品房的业主知道或者应当知道被告于2015年1月23日前就已经作出规划核实意见书，现原告于2017年6月对被告作出的规划核实意见书提起行政诉讼，其起诉显然已经超过二年的最长起诉期限，故其起诉已超过法定起诉期限。此外，本案原告诉状中罗列了多项诉讼请求，其中第二、三、四项诉讼请求属民事诉讼审理范畴，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十七条至第一百四十四条的规定，在行政诉讼中请求一并审理相关民事争议的，应当按照行政和民事两类诉状要求分别提交诉状、分别立案，而不是将民事诉讼请求和行政诉讼请求简单的揉和在一个诉状中提出，故原告宝石银都业委会在行政诉讼中请求一并解决相关民事争议的形式，不符合法律规定。综上，原告的起诉超过法定起诉期限，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告黄石港区宝石银都小区业主委员会的起诉。案件受理费50元，于本裁定生效后退还原告黄石港区宝石银都小区业主委员会。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黄石市中级人民法院。审 判 长  彭亚萍人民陪审员  刘秋香人民陪审员  周绍明二〇一九年十月十六日法官助理汪静书记员王威