河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫03行初308号原告张根尚，男，汉族，1950年3月21日出生，住河南省洛阳市西工区。委托代理人翟灿民，河南明耀律师事务所律师，一般代理。被告洛阳市老城区人民政府，住所地洛阳市老城区环城西路58号。统一社会信用代码：114103020053809706。法定代表人夏磊，区长。委托代理人董延霞，老城区邙山办事处工作人员，一般代理。委托代理人王建北，河南大鑫（郑州）律师事务所律师，一般代理。原告张根尚诉被告洛阳市老城区人民政府（下称老城区政府）确认强拆房屋违法一案，于2019年7月23日向本院提起行政诉讼。本院立案后依法组成合议庭，公开开庭对案件进行了审理。原告张根尚及其委托代理人翟灿民，被告洛阳市老城区人民政府的委托代理人董延霞、王建北到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张根尚起诉称，原告原是洛阳市老城区邙山镇苗北村五组居民，于2000年租赁村委一块土地，经批准建筑房屋与其他设施，每年按时向村里交纳租金。原告的房屋在正常租赁和使用期间，被告未经原告同意，2017年5月6日对原告房屋进行了房屋征收登记。原告的房屋是在征收补偿范围内，但原告至今未与被告或任何部门签订征收补偿协议。2018年7月24日，被告组织人员对原告位于道北二路租赁土地上建造的房屋进行强制拆除，房屋内财产被掩埋、损坏，这给原告造成了严重的经济损失。原告认为被告在未履行任何合法手续、未对原告作任何补偿的情况下强制拆除房屋的行为，严重违法。故，诉至法院，请求：1、依法判令被告强制拆除原告居住房屋的行为违法；2、本案的诉讼费用由被告承担。为了证明自己的主张，原告提交证据如下：第一组：证据1、洛阳市老城区房屋征收登记表1张；证据2、营庄互通立交指挥部通讯录1张，洛阳市老城区网站图片新闻2张。第二组：证据1、通知1张；证据2、洛阳市公安局邙山派出所出警证明1张。第三组：证据1、收据11张；证据2、证人申某证言1张及其身份证；证据3、洛阳市老城区邙山镇苗北村第四村民组民事起诉状1张和洛阳市老城区人民法院民事裁定书1张；证据4、洛阳铁路运输法院邙山镇人民政府行政答辩状一份。被告老城区政府答辩称，一、答辩人没有强制拆除原告租赁土地上的建造房屋。原告诉称位于道北二路上租赁集体的土地及地面附属物是由洛阳市老城区邙山街道办事处丽景社区居民委员会根据4＋2工作法制定的收回及拆除方案，根据丽景社区居民委员会于2019年7月30日出具的《关于收回张根尚租赁集体土地并拆除地面附属物的情况说明》，可以证明原告诉讼的拆除行为是由丽景社区居民委员会于2018年7月24日实施的。答辩人没有组织和参与强制拆除原告租赁土地上建造房屋的行为。二、所诉的房屋被拆系民事行为，不属于行政诉讼管辖范围。根据张根尚的行政起诉状及丽景社区居民委员会于2019年7月30日出具的《关于收回张根尚租赁集体土地并拆除地面附属物的情况说明》，张根尚被拆除的房屋没有任何手续，不是张根尚所述的有批建手续，张根尚提出补偿方案以外不合理的要求，土地是社区居民委员会集体所有，村两委多次做工作未果。可以证明张根尚所诉房屋被拆系与丽景社区居民委员会之间是民事行为，亦不属于行政诉讼管辖范围。被告所诉缺乏事实及法律依据，请求人民法院依法驳回原告的起诉。为了证明自己的主张，被告提供证据如下：证据1、2018年7月14日村支部会提议记录一份，中国共产党洛阳市老城区邙山街道办事处丽景社区支部委员会盖章1页（复印件）；证据2、2018年7月14日村“两委”班子会商议记录一份，中国共产党洛阳市老城区邙山街道办事处丽景社区支部委员会及洛阳市老城区邙山街道办事处丽景社区居民委员会盖章2页（复印件）；证据3、2018年7月16日村党员大会审议记录一份，中国共产党洛阳市老城区邙山街道办事处丽景社区支部委员会盖章3页（复印件）；证据4、2018年7月17日村民代表大会决议记录一份，中国共产党洛阳市老城区邙山街道办事处丽景社区支部委员会、洛阳市老城区邙山街道办事处丽景社区居民委员会、洛阳市老城区邙山街道办事处丽景社区居务监督委员会盖章3页（复印件）；证据5、2018年7月18日决议结果公开记录一份，中国共产党洛阳市老城区邙山街道办事处丽景社区支部委员会、洛阳市老城区邙山街道办事处丽景社区居民委员会、洛阳市老城区邙山街道办事处丽景社区居务监督委员会盖章2页（复印件）；证据6、2018年7月25日实施结果公开记录一份，中国共产党洛阳市老城区邙山街道办事处丽景社区支部委员会、洛阳市老城区邙山街道办事处丽景社区居民委员会、洛阳市老城区邙山街道办事处丽景社区居务监督委员会盖章2页（复印件）；证据7、2019年7月30日洛阳市老城区邙山街道办事处丽景社区居民委员会出具的《关于收回张根尚租赁集体土地并拆除地面附属物的情况说明》一份，洛阳市老城区邙山街道办事处丽景社区居民委员会盖章1页。经庭审质证，被告针对原告的证据发表质证意见如下：第一组证据中证据1真实性无法判定，不能反映出来老城区政府参与了该拆迁行为。证据2真实性无异议，关联性不认可，原告诉争的地方与营庄互通立交指挥部无关联。第二组证据中证据1的真实性予以认可，证明方向不予认可。是社区的通知，而不是指挥部、区政府、办事处的章，不能证明老城区政府参与拆迁行为。证据2中的出警证明，出证明的时间2019年的9月2日，出警时间是2019年8月28日，拆迁的具体时间是2018年的7月份，时间已经过去一年多了，派出所的出警证明，它证明了石国涛称涉案房屋拆迁属于老城区政府的组织拆迁，就是一个证人证言，也不能证明老城区政府实施了拆迁行为。第三组证据中证据1的11张收据，有三张在铁路法院出示。没有任何单位盖章，只是盖了个人私章，是否存在真实行为，不清楚。即使存在这些真实的行为，也只能证明原告张根尚和村委之间的一个租赁关系。证据2中的证言，是证人本人所写，不能证明是否真实。第二条证明这个厂属于村办企业，有土地使用证书，但现实中原被告手中都没有，真实性无法考证。证据3真实性无异议，证明方向有异议，它仅能证明原告张根尚租赁当时苗北村第四村民组土地，不能证明被告参与了拆除行为。证据4答辩状真实性无异议，它仅能证明老城区政府是适格被告，但不能证明老城区政府参与了强拆行为。原告针对被告的证据发表质证意见如下：第一、被告提交的1-6证据，该证据不具有真实性、合法性；首先，无论通过怎样的程序，都未通知当事人张根尚参加，张根尚不知情，不具有真实性。其次，该会议提议、商议记录均在2018年7月14日，而2018年7月16日洛阳市老城区人民法院做出了准许撤回起诉裁定，说明该会议的提议、商议均在诉讼期间，且会议的审议、决议及决议结果公开、实施结果公开记录，都是在法院撤诉后做出的行为，从法律程序上看，很明显是丽景社区不通过法律程序（向法院起诉，等待法院裁决）而进行的内部商议，进行强制收回张根尚租赁的土地和对该土地上的附属物拆除的行为，依法不具有客观真实性，且做出的党务内部行为，不能代替法律、法规依法明确的规定，征收土地及征收补偿均需依法做出，而不能通过党务内部行为讨论解决，不具有合法性。第二、证据7情况说明，无相关负责人的签字，不具有证据的合法性。相反，被告提交的证据能证明如下事实：1、丽景社区仅仅是依据“4＋2”工作方法，配合相关部门（指老城区人民政府）负责进行具体的土地收回和对租赁土地上面的附属物进行拆除工作，实际做出土地征收及补偿方案的部门是老城区人民政府负责实施。2、丽景社区三委会（指：丽景社区支部委员会、居民委员会、监督委员会）干部按照老城区人民政府的委托，协同有关部门（指老城区人民政府）在2018年7月24日收回道北二路上张根尚所租集体土地、并拆除了地面附属物，在2018年7月25日进行了公示，但该公示行为未送达张根尚，违法程序规定。该拆除行为未经张根尚同意，也未对张根尚的所有的财产进行合理补偿，张根尚也未见到拆迁补偿方案，丽景社区三委会及老城区人民政府工作人员，不按照法律明确规定，违反法律程序，对张根尚的财产进行了强制拆除行为，应属强拆违法行为，属于法律明确规定的禁止行为，且给当事人张根尚造成了巨大的损失，依法应予赔偿。本院对上述证据认证如下：原被告提交的证据真实、合法，与案件有关联性，可以作为认定案件事实的证据，本院予以采信。本院经审理查明，原告张根尚原系老城区邙山镇苗北村5组村民，2000年前后，张根尚与洛阳市老城区邙山镇苗北村第四村民组签订土地租赁合同，租赁第四村民组土地大约80多平方米使用。合同签订后，张根尚在该土地上建造二层房屋并使用至拆除前。2017年5月6日，老城区政府工作人员任海峰对张根尚的房屋进行了丈量，并在房屋征收登记表上签字。2017年11月21日，老城区邙山镇苗北村第四村民组以张根尚为被告提起民事诉讼，要求确认双方之间土地租赁合同解除，确认上述租赁土地及土地上建筑物归第四村民组所有，张根尚立即退回土地，腾出房屋。2018年7月16日，洛阳市老城区邙山镇苗北村第四村民组向法院撤回起诉，法院裁定准许。2018年7月12日，中国共产党洛阳市老城区邙山街道办事处丽景社区支部委员会、洛阳市老城区邙山街道办事处丽景社区居民委员会、洛阳市老城区邙山街道办事处丽景社区居务监督委员会向张根尚下发通知，载明“道北二路是重点市政工程，直接关乎周边安置房的配套设施建设，你处房屋已影响到道北二路建设的进展，为保护大多数村民利益，限你户依据道北二路集体土地上房屋征收补偿方案，带齐相关证件于2018年7月14日前对影响项目建设的房屋计算补偿并搬空，逾期社区两委将依据法律法规予以处理”。洛阳市老城区邙山街道办事处丽景社区居民委员会根据“4＋2”工作法，经过丽景社区村支部会提议、村“两委”班子会商议、村党员大会审议、村民代表大会决议、决议结果公开等程序决定在2018年7月24日收回张根尚租赁集体土地并拆除地面附属物。2018年7月25日丽景社区党支部、丽景社区居委会、丽景社区监委会实施结果公示：2018年7月24日三委会干部协调有关部门收回道北二路上张根尚所租集体土地，并拆除了地面附属物。另查明，道北二路建设属于市政工程，设有以洛阳市老城区政府领导担任指挥长和副指挥长的道北二路项目建设指挥部。关于强制拆除案涉房屋的事实行为，张根尚于2019年7月22日以洛阳市老城区邙山街道办事处为被告提起行政诉讼。同年8月22日向法院提出撤诉申请。2019年8月22日，洛阳铁路运输法院作出（2019）豫7102行初109行政裁定，准许原告撤回起诉。本院认为，本案的争议焦点有三个：原告主体是否适格，被告主体资格及拆除房屋的主体问题，拆除行为是否合法。本院对此分述如下：一、原告主体是否适格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”从行政诉讼法保护诉权、化解争议的功能和目的看，上述规定虽然对原告的资格作出了两种分类，但实际上是基于一个共同的标准，即是否与被诉行政行为有利害关系。就本案而言，案涉房屋所占用的土地虽是原苗北村第四村民组所有，但张根尚与该组签订了土地租赁合同，并缴纳相应的租赁费，案涉房屋系由张根尚所建，并长期在此居住使用。因此，拆除房屋的行为，对原告张根尚的财产利益造成的直接侵害显而易见。《中华人民共和国行政强制法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；……”基于此，本院认为原告张根尚与房屋的拆除行为具有利害关系，有权提起本案诉讼。二、被告主体资格及拆除房屋的主体问题。关于老城区政府被告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。第五款规定“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。结合房屋拆除类行政案件的特点，张根尚提起行政诉讼应当以具有法定职责的行政机关或实施拆除事实行为的行政机关为被告。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……”。根据上述规定老城区政府具有组织征收集体土地以及拆除涉案房屋的法定职责，且其成立了道北二路项目建设指挥部。案涉房屋在老城区道北二路项目征收范围内，强制拆除行为发生在该项目征收过程中，案涉房屋被强制拆除，最终目的是为了完成道北二路项目征收项目。老城区政府是负责道北二路项目征收与补偿工作的主体，因此，老城区政府是适格被告。关于房屋拆除主体问题。从被告提交的证据可以认定，丽景社区居民委员会向张根尚下发了通知，2018年7月24日组织实施拆除了案涉房屋。对此问题，双方的争议焦点在于丽景社区居委会拆除房屋的性质如何认定。本院认为，强制拆除房屋行为对公民的重大财产权利造成严重影响，故无论从法律上、政策上或是法律精神上，都应当至少由县级以上政府组织实施，而办事处、村委会或居委会在组织实施过程中的行为，都是县级政府统一组织指挥下进行的，这些行为从法律上应当视为委托，由县级政府承担责任。因此，本案中，拆除房屋的实施主体虽是丽景社区居民委员会，但丽景社区居民委员会不具有征收土地的职权，其也无权依据“4＋2”工作法的方式拆除案涉房屋，其所作决定均系为配合老城区政府完成土地征收。因此，强制拆除房屋的责任应由老城区政府承担。三、关于拆除行为是否合法问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，老城区政府在未与张根尚达成征收补偿协议的情况下，即强行拆除了案涉房屋，且未提供相应证据证明其强制拆除行为符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，应当认定其拆除行为违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认洛阳市老城区人民政府强制拆除张根尚位于道北二路租赁土地上的房屋的行为违法。案件受理费50元，由洛阳市老城区人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  李扬丽审判员  张 强审判员  高 玲二〇一九年十月十日书记员  吴 迪