黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行申643号再审申请人（一审被告、二审上诉人）哈尔滨市救助管理站，住所地哈尔滨市道外区长春街19号。法定代表人王立军，该站站长。委托代理人王子臣，黑龙江明正律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）李某。被申请人（一审原告、二审被上诉人）齐金田。法定代理人李某。被申请人（一审原告、二审被上诉人）齐加彬。被申请人（一审原告、二审被上诉人）李吉英。再审申请人哈尔滨市救助管理站（下称哈尔滨救助站）因李某、齐金田、齐加彬、李吉英诉其行政赔偿一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2019）黑01行终181号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。本案现已审查终结。李某与齐帮君（已死亡）系夫妻关系，齐金田系齐帮君之子，齐加彬与李吉英系齐帮君父母。齐帮君为精神残疾四级，齐金田系精神残疾三级，李某系齐帮君、齐金田的监护人。2015年5月28日14时28分（户外监控显示时间），吉林省扶余市救助管理站两名工作人员将该站救助人员齐帮君护送至哈尔滨救助站。到达哈尔滨救助站时，齐帮君自行下车，并收拾随身携带物品。其间，齐帮君与护送工作人员有正常的沟通交流。2015年5月28日14时30分（一楼监控显示时间），齐帮君与护送工作人员一起进入哈尔滨救助站接待大厅，齐帮君无异常表现。2015年5月28日14时32分（一楼监控显示时间），吉林省扶余市救助管理站两名护送工作人员离开哈尔滨救助站。2015年5月28日14时40分（一楼监控显示时间），齐帮君在哈尔滨救助站工作人员的指引下开始办理入站手续，齐帮君配合工作人员进行了入站信息采集及填写表格等事项，同时与哈尔滨救助站工作人员存在正常的沟通交流。2015年5月28日14时48分（一楼监控显示时间），齐帮君在哈尔滨救助站工作人员指示下自行前往二楼管理区。2015年5月28日14时49分（一楼监控显示时间），齐帮君自行由二楼下至一楼办公大厅。其间，哈尔滨救助站工作人员与其交谈劝其返回二楼管理区。2015年5月28日14时51分（一楼监控显示时间），在齐帮君返回二楼管理区过程中，齐帮君突然向一楼办公大厅门口处跑去，工作人员将其拉回并送至二楼。2015年5月28日10时37分（二楼隔离观察室外监控显示时间），齐帮君被送入二楼隔离观察室，并由工作人员从门外将该隔离观察室门反锁。隔离观察室门上有一瞭望窗口，可与门外其他受救助人员沟通交流。隔离观察室外为其他救助人员宿居的敞开式场所，其他受救助人员活动不受限制。2015年5月28日10时46分（隔离观察室内监控显示时间），哈尔滨救助站工作人员与齐帮君通过隔离观察室门上窗口进行沟通。此后，齐帮君有多次蹲坐在地上，从隔离观察室内窗口栏杆处向户外张望，并多次到隔离观察室门上窗口张望。此后，齐帮君在隔离观察室内反复走动、坐立，并伴有吸烟等行为。2015年5月28日12时57分（隔离观察室内监控显示时间），齐帮君从隔离观察室门上窗口接过工作人员送来的餐食，并与送餐人员进行沟通。其后，齐帮君将餐食放在地上并未进餐，并从隔离观察室内窗口栏杆处向户外张望。2015年5月28日13时16分（隔离观察室内监控显示时间），工作人员将餐具收回，齐帮君从隔离观察室窗口将餐具送还，但通过视频显示其并未进食。在此期间，齐帮君在观察室内走动，坐立，情绪相对稳定。2015年5月28日13时51分（隔离观察室内监控显示时间），齐帮君开始频繁从隔离观察室门上窗口向外张望。2015年5月28日13时57分（隔离观察室内监控显示时间），齐帮君先是用头撞击隔离观察室内窗口处铁护栏，然后用脚踢踹隔离观察室房门。在实施上述行为后，齐帮君再次将头伸出隔离观察室门上窗口。其间，无人与齐帮君进行沟通。2015年5月28日14时03分（隔离观察室内监控显示时间），齐帮君从隔离观察室门上窗口处取过他人递进来的一双袜子，并开始将两只袜子打结。由于哈尔滨救助站提供的监控视频中不含2015年5月28日14时03分至2015年5月28日14时17分的录像内容，因此该期间齐帮君在隔离观察室内的行为无法确认。2015年5月28日14时17分（隔离观察室外二楼监控显示时间），其他受救助人员告知哈尔滨救助站工作人员齐帮君在观察室内自缢。其后，工作人员打开隔离观察室房门，将齐帮君平放在隔离观察室的地上。2015年5月28日14时37分（隔离观察室内监控显示时间），救护人员开始对齐帮君进行抢救。2015年5月28日14时49分（隔离观察室内监控显示时间），救护人员结束对齐帮君的抢救，并将其固定在担架上后抬出观察室，送往哈尔滨市第四人民医院进行抢救。当日，齐帮君因抢救无效死亡。2018年5月29日，哈尔滨救助站工作人员向公安机关报案，哈尔滨市公安局道外分局大兴街派出所受案后进行了调查，确认齐帮君系自缢死亡，齐帮君家属不要求尸检，对其死亡原因无异议。一审庭审中，李某对齐帮君死亡原因亦表示无异议，确认齐帮君系自缢死亡。另查明，齐帮君死亡后，其家属与哈尔滨救助站就赔偿问题多次进行沟通，因双方未能达成一致意见，李某、齐金田、齐加彬、李吉英于2015年4月5日提起民事诉讼。2016年10月18日，道外区人民法院作出（2016）黑0104民初3517号民事判决书，判决哈尔滨救助站向齐帮君的家属承担民事赔偿责任，双方均未上诉。此后，哈尔滨救助站向哈尔滨市中级人民法院申请再审。该案经哈尔滨市中级人民法院再审后，以本案应属于行政法律关系的调整范围，当事人应提起行政诉讼为由，于2017年8月29日作出了（2017）黑01民再53号民事裁定，撤销了道外区人民法院民事判决。据此，李某、齐金田、齐加彬、李吉英于2017年10月24日向一审法院提起行政诉讼。齐帮君遗体由其妻子李某存放于哈尔滨市殡葬服务中心东华苑，存储费用为50元／天，现遗体仍未火化。一审法院认为，哈尔滨救助站系依法设立的事业法人机关，依据行政法规负有对城市无着的流浪乞讨人员救助管理的法定职责。齐帮君系由吉林省扶余市救助管理站救助并护送至哈尔滨救助站的受助人员，哈尔滨救助站应当对齐帮君提供救助。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，有权提起诉讼的行政相对人已死亡，其近亲属可以提起诉讼。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（五）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。该法第六条第二款规定，受害的公民死亡，其继承人和其他有抚养关系的亲属有权要求赔偿。受害人齐帮君已死亡，其继承人有提起行政诉讼并请求行政赔偿的权利，李某、齐金田、齐加彬、李吉英具有提起行政诉讼并要求赔偿的诉讼主体资格。本案争议的主要焦点问题是，哈尔滨救助站救助行为是否违法及应否承担赔偿责任；赔偿请求是否符合法律规定以及李某、齐金田、齐加彬、李吉英诉讼是否超过起诉期限。关于哈尔滨救助站在对齐帮君实施救助的过程中是否存在违法行使职权行为问题。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第九条规定：“救助站应当保障受助人员在站内的人身安全和随身携带物品的安全，维护站内秩序”。据此，齐帮君作为受助人，哈尔滨救助站负有保障其人身安全的法定义务。《救助管理机构基本规范》第3.4.2条规定，“对于机构内突发急重病症、出现精神和行为异常的受助人员，及时联系医疗机构处置，根据医疗机构建议采取相应措施；送入医疗机构救治的，应当认真记录有关情况，办理交接手续”。哈尔滨救助站发现齐帮君行为异常并疑似为××人后，应当及时联系医疗机构处置，并根据医疗机构建议采取相应措施。哈尔滨救助站迳行将齐帮君安排至观察室隔离观察，不符合《救助管理机构基本规范》中特殊服务有关规范的要求。该规范第2.25条规定，“‘观察区’是指安排专人24小时值守，定时巡查，随时响应的特殊管理区域。观察区内提供特别的生活照顾和护理”。齐帮君被安置到隔离观察室至其自缢长达近四个小时的时间内，哈尔滨救助站工作人员仅在隔离观察窗口出现两次。在此期间，齐帮君多次通过观察室窗口向外观望，并存在用头撞击隔离室窗外护栏以及用脚踢踹隔离观察室房门的情形，但哈尔滨救助站工作人员对齐帮君出现的上述异常情况并未及时予以响应和进行处置。齐帮君自缢所使用的袜子，系由其他受助人员从观察室门上窗口递入的，齐帮君自缢也是由其他受助人员发现的。哈尔滨救助站虽然在普通生活区及观察室安装了监控设备，但并无专人值守，对作为特殊管理区域的观察室进行实时监控。否则，齐帮君自缢行为能够得到及时有效制止，其死亡结果亦可避免发生。哈尔滨救助站的行为不符合《救助管理机构基本规范》第2.25条的规定。综上，哈尔滨救助站对受助人未尽人身安全保障义务，系履行救助管理职责不当。关于哈尔滨救助站应否承担赔偿责任问题。齐帮君属精神残疾四级，系限制民事行为能力人，不能完全辨识其行为的性质及后果。齐帮君虽系自缢死亡，但哈尔滨救助站在履行救助管理职责过程中未尽到监管保护的法定职责，是造成齐帮君自缢死亡主要原因，故哈尔滨救助站应当承担赔偿责任，但李某作为监护人，未对齐帮君尽到监护责任，亦负有一定责任。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条规定，原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。因此，综合考虑哈尔滨救助站未尽监管保护职责因素在齐帮君自缢过程和死亡结果中所起的作用，本案应当适当确定赔偿比例和数额，以哈尔滨救助站承担80％赔偿责任为宜。关于赔偿请求是否符合法律规定问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十四条第一款第（三）项规定，侵犯公民生命健康权，造成死亡的，应当支付死亡赔偿金、丧葬费，总额为国家上年度职工年平均工资的二十倍”。李某、齐金田、齐加彬、李吉英要求哈尔滨救助站支付死亡赔偿金，符合法律规定，但根据哈尔滨救助站在本案中应承担的赔偿责任比例，对数额予以调整。2017年全国城镇非私营单位就业人员年平均工资数额为74318元，以哈尔滨救助站应承担80％赔偿责任为限，哈尔滨救助站应支付死亡赔偿金1189088元。支付齐帮君被抚养人齐金田生活费的诉讼请求，因齐帮君自身系国家低保对象，李某、齐金田、齐加彬、李吉英亦未提供证据证明齐金田无劳动能力，因此对于该项诉讼请求，不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定，“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金”。李某、齐金田、齐加彬、李吉英要求哈尔滨救助站承担精神损害赔偿金50000元的诉讼请求，应当予以支持。关于要求哈尔滨救助站承担齐帮君尸体冷藏费的诉讼请求，因不符合《中华人民共和国国家赔偿法》有关赔偿范围的规定，一审法院不予支持。关于李某、齐金田、齐加彬、李吉英诉讼是否超过法定起诉期限的问题。本案中齐帮君的死亡时间系在2015年5月28日，其后双方就齐帮君死亡的赔偿问题进行了多次协商，但均未达成一致意见，李某等四人于2016年4月5日向道外区人民法院提起民事诉讼，道外区人民法院于2016年10月18日作出民事判决。哈尔滨救助站不服判决，依法向哈尔滨市中级人民法院申请再审，哈尔滨市中级人民法院于2017年8月29日以本案应属于行政法律关系的调整范围，当事人应提起行政诉讼为由，裁定撤销了道外区人民法院民事判决书。但本案李某等四人一直在就齐帮君的死亡赔偿问题向哈尔滨救助站主张权利，且哈尔滨救助站亦未明确告知相应的诉权及起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》虽对行政诉讼的起诉期限作出了明确规定，但同时《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条亦规定了：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。同时，因本案起诉时《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中关于起诉期限的规定仍然存续有效，而根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。因此本案中关于哈尔滨救助站提出起诉已经超过了法定起诉期限的主张不能成立，李某、齐金田、齐加彬、李吉英有权依法提起本案之诉。综上，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（五）项、第六条第一款、第二款、第三十四条第一款第（三）项、第三十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条之规定，判决：一、确认哈尔滨救助站将齐帮君安置在隔离观察室期间未依法履行救助职责的行政行为违法；二、哈尔滨救助站于判决生效之日起十日内赔偿李某、齐金田、齐加彬、李吉英死亡赔偿金1189088元（2017年国家职工平均工资74318元／年×20倍×80％）；三、哈尔滨救助站于判决生效之日起十日内赔偿李某、齐金田、齐加彬、李吉英精神损害抚慰金人民币50000元。二审法院认为，哈尔滨救助站根据2003年国务院颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》授权，接收齐帮君并实施救助，属于行政管理行为，应属行政法律关系的调整范围。关于哈尔滨救助站在对齐帮君实施救助过程中是否履行职责。自缢的死亡结果是否存在的因果关系及哈尔滨救助站应承担的责任比例。首先，根据《救助管理机构基本规范》第2.24条、第2.25条的规定，为防止发生意外伤亡，对情绪异常人员、患病人员和老年人的身体、精神状况进行观察。观察区应指派专人24小时值守，随时响应，并提供特别的生活照顾和护理。第3.4.2条、第3.4.6条规定，对机构内精神和行为异常的受助人员，及时联系医疗机构处置，根据医疗机构建议采取相应措施，对于被隔离的受助人员，应采取必要措施防止其自我伤害。本案案发后吉林省扶余市救助管理站工作人员出具说明证明齐帮君在受助前有用头撞墙的自伤行为，头部撞破并少量流血，齐帮君在转入哈尔滨救助站时身体有明显外伤，哈尔滨救助站并未对外伤原因进行核查，在发现齐帮君行为异常，疑似××人的情况下未联系精神疾病医疗机构处置，在将齐帮君安置入隔离观察室后虽有过巡视，但从案发当日13时16分（隔离观察室内监控显示时间）至14时17分（隔离观察室内监控显示时间）其他受助人员发现齐帮君死亡，长达61分钟未进行巡视。13时57分（隔离观察室内监控显示时间）齐帮君在隔离观察室内助跑并用头部猛烈撞击铁护栏数次，未被工作人员及时发现，14时03分（隔离观察室内监控显示时间）有人向隔离观察室内递送袜子，后齐帮君用袜子自缢，亦未被工作人员及时发觉。哈尔滨救助站的上述行为均违反《救助管理机构基本规范》的规定。其次，齐帮君属精神残疾四级，系限制民事行为能力人，哈尔滨救助站基于行政法规赋予的救助职责，对于有特殊情况的被救助人员，负有一种法律上的看护、照顾、保护等安全注意义务。××人一般存在严重的心理障碍，其发病亦具有冲动性、突发性、隐蔽性的特点，救助管理机构应通过消除危险设施、限制活动场所、消除危险物品、配备适当护理人员、加强护理巡查、减少视线死角、预防××人自伤、自残、自杀等事件发生。由于哈尔滨救助站未采取足够有效的保护性措施，导致发生危险的可能增大，故哈尔滨救助站在履职中未严格依照规范，存在过失，此过失同齐帮君自缢死亡存在因果关系，应负主要责任；齐帮君法定监护人李某在明知齐帮君病情的情况下，未完全履行监护职责，以致齐帮君独自前往外省，也使齐帮君发生危险的概率增加，亦应承担一定责任。关于李某、齐金田、齐加彬、李吉英行政诉讼起诉是否超过起诉期限。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。案发后，李某、齐金田、齐加彬、李吉英一直就齐帮君死亡赔偿问题向哈尔滨救助站主张权利，并未怠于行使诉讼权利，在没有被告知主张权利的途径和期限的情况下，无法要求李某、齐金田、齐加彬、李吉英对本案属于民事赔偿还是国家赔偿进行辨识。故其民事诉讼过程耽误的期限不应当计算在起诉期限内，本案不存在起诉超过法定期限情形。关于死亡赔偿金计算标准及精神损害赔偿的问题，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十四条第一款第（三）项，造成死亡的，应当支付死亡赔偿金、丧葬费，总额为国家上年度职工年平均工资的二十倍。本案发回重审后，一审开庭审理时间是2018年12月14日，一审判决适用2017年全国城镇非私营单位就业人员年平均工资数额标准确定死亡赔偿金，并无不当。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条，有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。一审判决赔偿精神损害抚慰金亦符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。哈尔滨救助站的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。哈尔滨救助站申请再审称，死者齐帮君根本不属于救助对象，同时基于哈尔滨救助站履行职责具有“临时性”特点，一、二审法院判决哈尔滨救助站承担齐帮君自杀后果的主要责任显属不当，且依据2017年度国家职工工资标准亦属不当，同时基于被救助对象齐帮君客观脱离家庭监护在外流浪的事实，其监护人亦应对离家脱管的后果承担主要责任。请求撤销一、二审判决，依法改判驳回李某、齐金田、齐加彬、李吉英的诉讼请求或哈尔滨救助站承担次要责任。本院认为，根据《救助管理机构基本规范》第2.24条、第2.25条的规定，为防止发生意外伤亡，对情绪异常人员、患病人员和老年人的身体、精神状况进行观察。观察区应指派专人24小时值守，随时响应，并提供特别的生活照顾和护理。第3.4.2条、第3.4.6条规定，对机构内精神和行为异常的受助人员，及时联系医疗机构处置，根据医疗机构建议采取相应措施，对于被隔离的受助人员，应采取必要措施防止其自我伤害。本案中，哈尔滨救助站在发现齐帮君行为异常，疑似××人的情况下未联系精神疾病医疗机构处置，在将齐帮君安置入隔离观察室后虽有过巡视，但从案发当日13时16分（隔离观察室内监控显示时间）至14时17分（隔离观察室内监控显示时间）其他受助人员发现齐帮君死亡，长达61分钟未进行巡视。13时57分（隔离观察室内监控显示时间）齐帮君在隔离观察室内助跑并用头部猛烈撞击铁护栏数次，未被工作人员及时发现，14时03分（隔离观察室内监控显示时间）有人向隔离观察室内递送袜子，后齐帮君用袜子自缢，亦未被工作人员及时发觉。哈尔滨救助站的上述行为均违反《救助管理机构基本规范》的规定。另外，齐帮君属精神残疾四级，系限制民事行为能力人，哈尔滨救助站基于行政法规赋予的救助职责，对于有特殊情况的被救助人员，负有一种法律上的看护、照顾、保护等安全注意义务。××人一般存在严重的心理障碍，其发病亦具有冲动性、突发性、隐蔽性的特点，救助管理机构应通过消除危险设施、限制活动场所、消除危险物品、配备适当护理人员、加强护理巡查、减少视线死角等方式，预防××人自伤、自残、自杀等事件发生。由于哈尔滨救助站未采取足够有效的保护性措施，导致发生危险的可能性增大，故原审判决认定哈尔滨救助站在履职过程中未严格依照规范，存在过失，此过失同齐帮君自缢死亡存在因果关系，应负主要责任，齐帮君法定监护人李某在明知齐帮君病情的情况下，未完全履行监护职责，以致齐帮君独自前往外省，也使齐帮君发生危险的概率增加，亦应承担一定责任，并依据哈尔滨救助站与齐帮君死亡结果之间的因果关系以及造成死亡发生结果中作用，确定哈尔滨救助站承担80%的赔偿责任并无不当。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十四条第一款第（三）项，造成死亡的，应当支付死亡赔偿金、丧葬费，总额为国家上年度职工年平均工资的二十倍。本案一审作出判决时间是2018年12月21日，故原审判决适用2017年全国城镇非私营单位就业人员年平均工资数额标准确定死亡赔偿金，并无不当。综上，哈尔滨救助站的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回哈尔滨市救助管理站的再审申请。审判长 李 刚审判员 张云强审判员 顾栩菲二〇一九年十月十八日法官助理郭婧书记员潘薇