山东省淄博市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）鲁03行初131号 原告淄博吉通汽车销售服务有限公司，统一社会信用代码91370303MA3FCNX71N。住所地：山东省淄博市张店区山泉路104号。 法定代表人马巾，总经理。 委托代理人闫成坤，山东致公律师事务所律师。 被告淄博市人民政府。住所地：淄博市张店区人民西路8号。 法定代表人于海田，市长。 委托代理人孟凡华，淄博市住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人韩佳，山东大地人律师事务所律师。 第三人淄博远通大型货物运输有限责任公司，统一社会信用代码91370303864110696P。住所地：山东省淄博市张店区山泉路104号。 法定代表人王道旭，董事长。 委托代理人逄卫华，淄博远通大型货物运输有限责任公司副总经理。 委托代理人韩克成，淄博远通大型货物运输有限责任公司副总经理。 原告淄博吉通汽车销售服务有限公司诉被告淄博市人民政府、第三人淄博远通大型货物运输有限责任公司撤销房屋征收补偿协议一案，于2018年10月15日向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月15日立案后，于同日向被告及第三人送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月21日公开开庭审理了本案。原告淄博吉通汽车销售服务有限公司的法定代表人马巾及委托代理人闫成坤，被告淄博市人民政府的委托代理人孟凡华、韩佳，第三人淄博远通大型货物运输有限责任公司的委托代理人逄卫华、韩克成到庭参加诉讼。山东省高级人民法院于2019年3月29日批复延期审理本案。本案现已审理终结。 2018年3月7日淄博市张店区人民政府作出《关于张博路、潘南路及华福大道征迁及建设通告》，涉及道路整治时限为2018年3月16日至2018年9月30日前，涉本案房屋需征迁，淄博市主城区城建重点工程建设指挥部委托山东国润恒丰土地房地产评估有限公司对本案涉房屋进行评估；被告授权淄博市张店区南店镇规划建设监督管理办公室和本案第三人淄博远通大型货物运输有限责任公司于2018年9月9日达成《市重点工程山泉路提升改造工程地上附属物补偿款协议》，被告按照评估结果给予本案第三人货币补偿，补偿总额为11211820.00元。 原告淄博吉通汽车销售服务有限公司诉称，2017年7月、9月间，原告与第三人淄博远通大型货物运输有限责任公司先后签订两份协议，原告租赁第三人房屋及部分场地，用于商业经营，租期均为5年。2017年11月至2018年春节期间，原告投入一千多万对租赁房屋进行室内外装饰装修，添附大量设备，开始从事汽车销售经营。2018年9月16日，原告得知被告和第三人已经达成补偿协议，并于2018年10月2日下达限期拆除的通知。承租的房屋被征收造成的室内外装修价值、机器设备等搬迁补助费、停产停业损失，实际都是承租人的损失。原告系案涉拆迁房屋的承租人，应撤销被告与第三人签订的拆迁补偿协议，为维护原告的合法利益，特向贵院依法提起诉讼。请求：撤销被告与第三人签订的拆迁补偿协议；本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交以下证据：证据1，原告营业执照、工商登记企业信息、工商登记住所（经营场所）申报表、工商备案《房屋场地租赁合同书》、《房屋租赁合同书》、房屋租金工商银行转账单，综合证明：营业执照和工商登记信息，证明原告处于营业状态；住所申报表和备案租赁合同，证明被告征用的位于张店区××号的房屋，是原告租用的第三人的房屋和场地，原告作为法定经营场所用于汽车销售等商业经营活动，租赁期限自2017年7月起5年期限，租期未满；租金转账单证明原告正常付租金；被告不按法定程序征用租期未满、用于经营的房屋，应当依法补偿给原告各项损失，未补偿承租人的行为违法。证据2，从人力资源和社会保障局官网打印的原告单位员工参保缴费证明3页，证明：被告不按法定程序征用原告租用的房屋，不补偿原告、不提供搬迁场地替代方案，未进行社会风险评估，影响原告企业稳定、导致大批员工面临失业，侵害原告及其众多从业人员正常就业的合法权益；证据3，原告吉利汽车4S店室内外装修工程报价书及固定总价格合同、工程竣工验收证明、结算书，综合证明：1、原告于2017年11月与装修公司签订装修合同，在租用第三人的房屋场地上按照吉利4S店的统一装修标准进行装修，2018年2月竣工投用，装修价值1261万元；2、被告不按法定程序征用该房屋、未将上述装饰装修价值补偿给原告，被告补偿给第三人的装修价值也远低于现有的装修价值，补偿金额不足。其中南侧钢结构厂房虽然没有全部征用，但是原告企业搬迁，所装修的这部分价值也无法再利用，属于原告的直接损失，应当一并补偿给原告。被告与第三人签订的补偿协议和评估报告中的补偿款不包含这部分费用；3、被告征收原告租赁的房屋不补偿原告装修费属于未履行法定职责，应依法履行法定职责、补偿原告，撤销被告与第三人签订的补偿协议。证据4，淄博远通货运有限公司限期搬迁函2份、通知、张店区南定镇政府限期拆迁函、淄博城建重点工程建设指挥部限期拆迁函，综合证明：被告未依法进行征收和补偿，而要求原告限期拆迁、限制原告通行的行为违法，未对原告补偿的行为违法，应当依法补偿原告。证据5，（2017）最高法行申5387号、5723号行政裁定书、湖南省高院（2017）湘行终411号行政判决书，综合证明：用于商业经营的租赁房屋被征收时，承租人有权作为原告提起行政诉讼，承租人完成的室内外装饰装修和改扩建项目的价值、经营用设备等的搬迁费用、停产停业损失等，房屋征收人应当依法补偿承租人，特别是本案被告未依法征收原告租用的非住宅房屋更应当补偿原告装修和改扩建费、搬迁费、停产停业损失等。证据6，原告吉利汽车4S店照片2张、租赁房屋装修前的照片2张，证明：装修前后对比，证明原告室内外装修装饰投资的事实，应依法补偿原告装修费等，被告道路改扩建和征收拆迁影响原告正常经营，给原告带来损失。证据7，原告向被告的涉案工程指挥部书写的拆迁补偿申请文件3份，证明：原告自2018年5月起三次向被告申请了拆迁补偿，对评估提出了异议，被告未依法履行拆迁补偿职责。 被告淄博市人民政府辩称，一、原告不是案涉被征收房屋的所有权人，其无权要求撤销本府工程实施人与本案第三人淄博远通大型货物运输有限责任公司签订的拆迁补偿协议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，补偿的对象为被征收房屋的所有权人，即被征收人。案涉被征收人为淄博远通大型货物运输有限责任公司，原告只是承租人，不是涉案房屋的被征收人，因此，被告与第三人是案涉拆迁补偿协议的当事人，根据《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定，只有当事人双方才有权行使撤销权，原告不是拆迁补偿协议的当事人，其无权要求撤销案涉拆迁补偿协议。二、案涉拆迁补偿协议并没有侵犯原告的合法权益，其提起撤销之诉既没有事实依据，也没有法律依据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定，拆迁补偿包括被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。根据条例规定，案涉补偿款协议签订后，应将上述补偿项目的款项全部支付给被征收人。原告如果认为自身存在室内外装修价值损失、机器设备等搬迁补助损失、停产停业损失等，应当是在其与本案第三人租赁合同关系解除的情况下，基于合同约定向房屋所有人主张赔偿或者补偿。原告合法权益的维护应当通过民事诉讼的途径寻求解决，不应提起行政诉讼，要求撤销案涉拆迁补偿协议。综上所述，案涉拆迁补偿协议，是在房地产估价报告的基础上，第三人自愿签订的，拆迁补偿协议的签订符合法律规定，没有侵犯原告的合法权益，现请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交以下证据：证据1、《国有土地上房屋征收与补偿协议》；证据2、被告办公厅关于成立淄博市主城区城建重点工程建设指挥部的通知；证据3、淄博市张店区人民政府关于张博路、潘南路及华福大道征迁及建设通告；证据4、淄博市房权证张店区字第××号、淄博市房权证张店区字第××号、淄博市房权证张店区字第××号、淄博市房权证张店区字第××号、淄博市房权证张店区字第××号房产证；证据5、山东国润恒丰土地房地产评估有限公司出具的《房地产估价报告》、《山东远通大型货物运输有限责任公司机器设备搬迁补偿项目资产评估报告》；证据6、淄博市重点工程山泉路提升改造工程地上附着物补偿款协议；证据7、违章建筑停工通知书（存根）；证据1-7综合证明：被告依据相应的法律法规，完成了案涉项目的征迁工作；原告不是案涉被征收房屋的所有权人，其原告资格不适格，无权要求被告给予拆迁补偿。被告已与被征收人签订了拆迁补偿协议，给予了被征收人公平的拆迁补偿，被征收人也同意在被告规定的期限内完成搬迁。另外，原告在第三人处的钢结构厂房及室内外装修工程因未办理相关施工手续，属于违章建筑。证据8、案例材料（2017）最高法行申3006号行政裁定书、（2017）最高法行申1285号行政裁定书、（2017）最高法行申7161号行政裁定书、（2017）最高法行申4529号行政裁定书、（2017）最高法行申7726号行政裁定书、（2017）最高法行申1419号行政裁定书、重庆市（2017）渝05行终203号行政判决书、海南省（2018）琼行终566号行政判决书，证明原告提起行政诉讼不适格。 第三人淄博远通大型货物运输有限责任公司陈述意见称，一、第三人对原告所述2017年7月、9月间马巾以自然人身份与我公司签订两份租赁合同属实。合同在违约责任中明确约定，“因政府规划、指令性拆迁及不可抗拒因素造成等原因，合同自然终止，甲方按天计算退还给乙方剩余租金，装修等费用甲方概不负责。”据此，柳泉路拓宽工程拆迁涉及到我方租赁给原告使用的标的物，需要拆除是政府行为，因此合同约定的情形出现合同自然终止，我方不承担责任。二、原告所述被告方出具的《房地产估价报告》中1－19项未就房屋价值与装修价值进行单项评估，造成无法分割，符合事实。在补偿协议未签署前我公司多次向张店区南定镇政府、市城建重点工程指挥部、山东国润恒丰土地房地产评估有限公司做了说明，并对评估报告提出了异议，其房屋补偿并没有达到国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿标准。三、我公司一直积极配合政府重点工程柳泉路拓宽工作的顺利进行，要舍小家顾大家。因此我们签订了补偿协议。我公司对市重点工程山泉路提升改造工程地上附属物补偿款协议本身无异议。四、原告所述“承租的房屋被征收造成室内外装饰装修价值、机器设备等搬迁补助费、停产停业损失，实际都是承租人的损失。”与事实不符，拆除房屋主要房屋灭失是给我公司造成财产损失及经营损失。由于原告不执行淄博市张店区南定镇人民政府、市城建重点工程指挥部的下达的限期拆除的通知，生产经营受到严重干扰，张店区南定镇政府、市城建重点工程指挥部要求拆除建筑物后才能报批，致使我公司无法按期报送重建车间的相关手续，使我公司蒙受较大经济损失。综上所述，为了维护法律的尊严，为了保护弱者的合法利益，请求依法尽快作出公正判决。 第三人淄博远通大型货物运输有限责任公司无证据向本院提交。 经庭审质证，被告淄博市人民政府对原告提交的证据提出如下质证意见：证据1，真实性没有异议，证明内容有异议，根据企业登记程序规定，企业登记机关依法对申请材料齐全、是否符合法定形式，进行形式审查，只要能证明其存在经营场所即可，工商登记行为并不证明对由工业用房变更为商业用房的认可；依法应当审批，经有关部门审批后方可开展相关的经营活动等内容，房屋用途的变更应当经过国土规划、房管等部门的审批才可以，原告未经审批即开展经营活动，已经违反了相关的法律法规规定，未对其进行处罚并不证明对其变更房屋用途的认可。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条规定，被征收房屋的建筑面积和用途，以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准。房屋权属证书与登记簿记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误以外，以房屋登记簿为准，相关法律法规并没有规定，擅自改变房屋用途以后，应当以改变后的房屋用途进行补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，征收国有土地上的房屋补偿的对象为被征收房屋的所有权人，案涉被征收房屋的所有权人为本案第三人，原告作为房屋的承租人，并不是案涉房屋的所有权人，其无权提起诉讼。证据2，真实性和证明内容有异议，被告在2018年3月份就已经发布征迁公告，但是根据原告提供的打印材料显示，原告2018年12月份还在为其员工交纳社保，而没有及早处置职工问题，原告应当为此自行承担责任。证据3，真实性无法确认，证明内容有异议，原告未批先建，被告对相关合同的情况不了解，合同是否实际履行以及履行情况，被告均不清楚；原告进行改建及室内外装修工程施工，没有办理相关施工手续，属于违法施工，2018年1月8日，淄博市张店区南定镇城管中队曾对原告下达因未办理相关施工手续的违章建筑停工通知书。根据《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，征收房屋价值包括房屋装修价值、装修装饰价值以及附属于该房屋的国有土地使用权的价值。而根据相关规定，应当补偿给被征收房屋的所有权人。法律法规并没有规定承租人承租了房屋，对房屋改建及装修装饰的费用应当直接补偿给承租人。因此原告无权提起诉讼，即使原告承租房屋后做了大量的改建及装修工作，应当通过民事途径向第三人主张。被告对被征收房屋所作补偿是按照房地产估价报告作出的。房地产估价报告是根据被征收房屋的房屋用途，利用成本法进行评估得出原告擅自改变房屋用途，在没有取得任何施工手续的情况下违法施工，要求按照施工合同价款补偿，没有法律和事实依据。对于没有被纳入征收范围的房屋，不应对其进行补偿。证据4，限期搬迁函，真实性予以认可，原告并不是法律规定的补偿对象，因征收房屋被告已经与被征收房屋的所有权人即第三人签订了补偿协议，向第三人下达了限期拆迁的函件，第三人接到南定镇政府限期搬迁的通知，又向原告下达限期搬迁函通知，可以看出第三人是同意限期搬迁的。被告基于国有土地上房屋征收与补偿条例与第三人签订补偿协议，并要求第三人限期搬迁符合法律规定。原告与第三人签订的房屋场地租赁合同书约定，因政府规划、指令性拆迁及不可抗力因素造成等原因，合同自然终止，既然合同已经解除，第三人要求承租人搬迁，而作为承租人的原告，因搬迁造成损失的应当向第三人主张。证据5，判决书及裁定书的真实性予以认可，但与本案没有关联性，不能作为证据使用。证据6，对于照片反映的内容与原告吉林4S店是否一致不清楚，与租赁房屋装修前的现状是否一致不清楚。证据7，真实性不清楚，证明内容有异议，即使原告向被告提出过补偿申请，也不证明被告对原告负有法定的补偿职责。 第三人淄博远通大型货物运输有限责任公司对原告提交的证据和主张无异议。 原告对被告淄博市人民政府提交的证据提出如下质证意见：证据1，尽管租赁合同上约定是规划征收出现了以后合同自然解除，但是本案的征收拆迁项目，并不是规划审批的，并没有进行相应的规划审批，不是合法的征收，因此不存在租赁合同自然解除的情形。双方的租赁合同至今没有解除。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，也不能证明原告无权要求补偿和要求撤销补偿协议；原告系被拆迁房屋的承租人和实际使用人，且投入巨资装修，用作公司法定住所进行商业经营，被告拆迁补偿行为与原告有利害关系，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条之规定，原告主体适格，有权提起行政诉讼；在原告的多次申请被告补偿的情况下，被告未依法补偿原告的行为违法，直接与第三人签订补偿协议的征收行为，违反法定征收补偿程序、滥用职权，明显不当。证据2，证明涉案拆迁项目系被告组织实施的，从立项批复、规划手续办理、资金筹集拨付、征地拆迁实施等，皆由被告成立的指挥部组织落实，证明被告主体适格；证明被告未按照法定程序和职责分工进行立项批复、规划手续办理、资金筹集拨付、征收决定、征收补偿方案制定、补偿等工作。证据3，该《通告》涉及的张博路升级改造、道路建设宽度48米，被告对建设用地规划和红线图等，未出具和公示相关规划手续，拆迁补偿行为违法，不能证明被告的主张，也不能代替房屋征收决定和补偿方案；其制定和发布均未经法定程序；其内容仅仅是对张博路等重点道路工程进行升级改造的决定，并不涉及征收有证房屋和土地，不能证明被告已按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出的房屋征收决定，故被告要求拆迁原告所租用房屋场地的行政行为违法。证据4，房权证的真实性无异议；证明了案涉房屋场地是原告租赁的被并注册为法定经营场所、房屋的建造年代和后期原告对房屋进行了装修；证明了被告对于第三人的合法不动产未依法进行征收补偿、亦未补偿给承租人装修价值、停产停业损失等，直接损害到原告（承租人）的合法权益。证据5，被告委托的评估机构未经协商、选定，即产生有违公平、民主程序，评估程序违法、评估对象和内容遗漏、评估方法错误、评估对象类别划分错误；估价报告违反《国有土地上房屋征收评估办法》第三条、第十一条、第十三条、第十四条第二款、第十七条、第二十条、第二十七条、以及《淄博市国有土地上房屋征收评估管理规定》第五条、第十一条的规定；对本案商业用途有收益的房地产，未采用收益法评估，未单独评估装修价值，导致被告与第三人无法分割、搬迁补偿费、临时安置费、停产停业补偿标准按照工业类别评估，与实际商业用途不符；未对建店保证金、建店费、营业损失及展示设备LED、中央空调系统、信息网络系统等相关费用损失考虑进去；估价报告缺少评估人员的签字，对评估异议复核申请未答复。证据6、涉案《补偿协议》的签订，违反法定征收补偿程序，属滥用职权，该《补偿协议》属于行政合同性质，因其房屋征收程序违法、评估程序违法，未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定，将房屋装修价值、搬迁费、停产停业损失等补偿给原告的行为违法，补偿对象和补偿内容范围、补偿金额不能填平原告和第三人的价值损失，且未对原告进行任何补偿，其严重损害了原告合法权益，应当撤销，被告应履行对原告补偿的法定职责。证据7、该《通知》在2018年3月16日发布《张博路征迁及建设通告》之前，与本案无关联性，镇城管无权认定违章建筑；同时证明钢结构厂房及室内外装修系原告投资建设，应依法补偿给原告。 第三人淄博远通大型货物运输有限责任公司对被告淄博市人民政府提交的证据发表如下质证意见：对被告提交的证据无异议。对原告陈述的解除合同有异议。 本院对上述证据作出如下认证：1、原告提交的证据1营业执照等7份材料、证据2-7的真实性及证明内容，本案第三人无异议，被告对证据1、证据4、证据5真实性已无异议，能够证明案件相关事实，依法予以确认；被告对证据2-3、证据-7提出的无法确认、无关联性、不清楚等及对原告资格提出的异议，将依法作出裁判。2、被告提交的证据1-8本身的真实性原告及本案第三人均未提异议，能够证明案件相关事实，依法予以确认；对原告及本案第三人在证明内容方面提出的异议，将依法作出裁判。各方当事人对原告租用的第三人厂房车间，被淄博市人民政府因重点工程征收需拆迁，原告已向被告申请过补偿但未获支付等基本事实均无异议。3、对原、被告各自提交的证明原告适格、不适格的案例材料复印件本身真实性，予以确认；对原告是否适格的争议，将依法作出裁判。 经审理查明，2017年8月2日，原告淄博吉通汽车销售服务有限公司向淄博市工商局张店分局提交住所（经营场所）申报表，原告与第三人淄博远通大型货物运输有限责任公司签定《房屋场地租赁合同书》、《房屋租赁合同书》，原告租赁场地、厂房，用于商业经营吉利汽车销售维修4S店，租期均为5年等合同必备条款；其合同在违约责任中约定，“因政府规划、指令性拆迁及不可抗拒因素造成等原因，合同自然终止，甲方按天计算退还给乙方剩余租金，装修等费用甲方概不负责。”2017年11月至2018年春节期间，原告投入资金对租赁房屋进行室内外装饰装修，添附设备，从事汽车销售经营。2018年9月16日，原告得知被告淄博市人民政府授权的淄博市张店区南店镇规划建设监督管理办公室和第三人已经于2018年9月9日达成《市重点工程山泉路提升改造工程地上附属物补偿款协议》，2018年10月1日淄博市城建重点工程建设指挥部向南定镇政府下达涉案房屋限期拆迁函，2018年10月2日淄博市张店区南定镇人民政府向第三人下达涉案房屋限期拆迁函，2018年10月7日第三人向原告公司法定代表人马巾送达涉案房屋限期搬迁函。 被告委托单位淄博市张店区南店镇规划建设监督管理办公室和第三人于2018年9月9日达成《市重点工程山泉路提升改造工程地上附属物补偿款协议》，在此过程中，原告于2018年5月、9月向淄博市主城区城建重点工程建设指挥部提出申请征收拆迁补偿文件及附件，申请给予补偿，并对涉案评估提出了异议，被告未对原告给予补偿。原告于2018年10月15日向本院提起行政诉讼。要求撤销被告与第三人于2018年9月9日签定的《市重点工程山泉路提升改造工程地上附属物补偿款协议》。 截止本裁定作出时，涉案汽车4S店仍保持原状。 本院认为：本案是因所有权人即第三人淄博远通大型货物运输有限责任公司的房屋被征收引起的纠纷案件，首要的争议焦点是原告淄博吉通汽车销售服务有限公司作为涉案被征收房屋的承租人是否是《国有土地上房屋征收与补偿条例》所指的被征收人、被补偿人，即是否具有本案原告资格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人合法权益，制定本条例。该《条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（被征收人）给予公平补偿。以此确立了征收对象为国有土地上的房屋、补偿对象为房屋所有权人等基本原则。原告淄博吉通汽车销售服务有限公司作为涉案被征收房屋的承租人不是法定的涉案补偿对象，与本案征收行政行为不具有行政法上的、直接的利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的原告条件，即“行政行为的相对人以及其他利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所以，淄博吉通汽车销售服务有限公司不具有本案原告资格。且案涉补偿协议系被告授权单位与第三人签定，原告申请撤销亦无相应法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）规定，裁定如下： 驳回原告淄博吉通汽车销售服务有限公司的起诉。 原告淄博吉通汽车销售服务有限公司预交的案件受理费50.00元，予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内。向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  卢长普 人民陪审员  李新莉 二〇一九年十月十日 法官助理王敬波 书记员亓钰泠