山东省平阴县人民法院民 事 判 决 书（2019）鲁0124民初2107号原告：济南忠诚炉料有限责任公司，住所地山东平阴工业园区。法定代表人：王新忠，经理。委托诉讼代理人：谢良振，平阴敬业法律服务所基层法律工作者。被告：山东平阴经济开发区管理委员会，住所地平阴县，统一社会信用代码。负责人：范嘉池，主任。委托诉讼代理人：张其杰，山东云翠律师事务所律师。原告济南忠诚炉料有限责任公司（以下简称忠诚炉料公司）与被告山东平阴经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）合同纠纷一案，于2019年7月23日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告忠诚炉料公司委托诉讼代理人谢良振，被告开发区管委会委托诉讼代理人张其杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告济南忠诚炉料有限责任公司向本院提出诉讼请求：1.依法责令被告履行合同义务（代行办理土地、建设手续）；2.依法责令被告赔偿原告损失（损失待鉴定后明确数额）；3.本案诉讼费由被告承担。事实和理由：原告系被告招商引资企业，为企业建设发展需要，平阴县人民政府与2009年3月25日发布了[2009]10号平阴县人民政府征收土地公告，2009年4月17日，原平阴县国土资源局发布了[2009]8号平阴县国土资源局征收土地补偿安置方案公告，在依法依规履行完上述手续后，原被告双方本着平等互利、共同发展的原则于2009年12月31日签订了《合同书》。合同书就双方的权利义务进行了约定：《合同书》第二条第二款约定“甲方（本案被告）为乙方（本案原告）代行办理土地、建设等手续，甲方对乙方企业实行重点保护，确保乙方企业正常的生产经营活动不受外部干扰”。合同签订后，原告按照企业规划设计要求进行建设并投产运营，企业在运行过程中，因被告未按照合同约定为原告代行办理土地使用手续，致使原告企业发展无法正常运行。就该事宜，原告方曾多次找被告有关人员协商，因随着当时经办人员的变动等诸多因素，被告至今未能履行合同义务，因被告未能及时履行合同义务的行为给原告造成了巨大的经济损失。无奈诉至法院。被告山东平阴经济开发区管理委员会辩称，一、本案争议的合同不是民事合同，不属于民事案件受理的范围。从双方签订的《合同书》内容上看，实质内容是被告招商引资，原告投资建厂，即原告欲取得土地使用权、企业投资、完成经营目标、创造利润等。被告的义务是“代行办理土地使用手续”。对于合同中表述的原告被视为重点保护单位，都是企业优惠政策的表述，不是双方当事人平等自愿协商的协议，从形式到实体上来看，都不具有民事合同的特征，是行政管理为基础的协议。二、即便争议的合同是民事合同，根据合同的内容及法律的规定，被告也不能直接为其代办土地使用手续。原告诉求被告依据合同第二条第二项代行办理土地使用手续，表面上似乎符合民事代理关系，但与民事法律上的委托代理关系有严格的区别。《民法通则》与《民法总则》均明确了委托代理人所代理的是民事法律行为，而非其他行为。本案中合同约定的代行办理土地使用手续的实质内容是行政确权行为，是具体的行政行为，不是民事法律行为，土地的行政确权工作按照法律规定多个部门按照一定的程序先后共同完成的工作，不是被告的职权范围。双方约定的“代行办理土地使用手续”的内容无法律依据。三、对于行政确权登记的规定，国务院2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第十五条规定，当事人或者其代理人应当向不动产登记机构申请不动产登记；国土部2016年1月1日公布并实施的《不动产登记暂行条例实施细则》第十二条规定，当事人可以委托他人代为申请不动产登记。代理申请不动产登记的，代理人应当向不动产登记机构提供被代理人签字或者盖章的授权委托书。上述法规及规章中出现了不动产登记中存在“代理人”的情形，但该“代理人”与民事法律中代理有明显的区别，这里的代理人要求是具体办理事务的公民，不应当是法人，因为法人在具体办理事务过程中，一般也应当对外出具授权委托书，委托专门的人员进行具体事务的办理。因此，原告以代理关系为基础，要求被告代办土地登记手续并引用民事法律的规定无事实及法律依据。退一步讲，即便合同约定代办有效，原告在没有按照法律规定办理完毕满足土地登记手续所有的证明材料的情况下，被告也无法为其代为办理。合同签订后，国土资源部门将土地公开挂牌出让，原告不按《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》及公告的内容履行竞买人的法定义务，后续也不获取取得土地使用权的任何证明材料，更不能向被告移交办证所需要的任何有效证明材料和授权委托书，被告当然无法为其代办。综上，原告的诉求无事实及法律依据，应驳回其诉求。双方当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷作证。经审查，本院认定事实如下：2009年12月31日，山东平阴工业园区管委会（甲方）与济南忠诚炉料有限公司（乙方）就乙方在甲方投资高强度紧固件项目签订《合同书》一份，合同签订的内容包含了忠诚炉料的企业基本情况，甲、乙双方的权利和义务、违约责任等，其中甲方的权利和义务中约定：1、甲方在山东平阴工业园区105国道以北，于庄村以南为乙方征用土地30亩（以实际测量为准），土地价格按每亩2.6万元转让给乙方（因国家土地政策调整，以实际办证费用为准），使用期限为50年，期满后按国家规定办理。2、甲方为乙方代行办理土地使用手续。甲方对乙方企业实行重点保护，确保乙方企业正常的生产经营活动不受外部干扰。……。乙方的权利和义务中约定：1、……；3、乙方负担该宗土地的地面附属物的拆迁补偿费用。4、乙方必须在签订合同时缴纳土地使用款30万元，余款按办证程序及时交纳（以实测土地面积计算和实际办证手续为准）。2013年10月16日，平阴县规划局就涉案土地出具2013-工业G024规划设计条件，明确涉案土地勘测定界面积22841平方米，建设用地面积21781平方米，使用性质为工业用地。2014年1月14日，平阴县人民政府出具平政地[2014]6号关于同意挂牌出让2013-G024号国有建设用地使用权的批复，同意平阴县国土资源局将鲁政土字[2009]407号批准征收的2013-G024号21781平方米（该宗地位于平阴县工业园区，青龙路以西，于庄村以南，105国道以北）国有建设用地使用权，以挂牌方式出让。2014年1月29日，平阴县国土资源局将该国有土地使用权在中国土地市场网作出挂牌出让公告，公告告知申请人可于2014年1月29日至2014年2月17日到平阴县国土资源局508室获取挂牌出让文件；提交书面申请；交纳竞买保证金的截止时间为2014年2月25日16时00分；本次国有土地使用权挂牌活动在平阴县国土资源局508室进行，2013-G024号地块挂牌时间为：2014年2月18日10时00分至2014年2月27日10时00分。在平阴县国土资源局公告的国有土地使用权挂牌出让的时间内，忠诚炉料公司未就涉案土地使用权进行书面申请、参与竞买。现忠诚炉料公司已经在涉案土地中建设厂区并进行产品生产、经营活动。另查明，2019年4月30日，中共平阴县委机构编制委员会出具平编发[2009]2号文件，山东平阴工业区园区管理委员会更名为山东平阴经济开发区管理委员会。本院认为，本案争议的焦点为：1、关于本案是否属于民事案件受理范围。经审查，本院认为，原、被告之间签订的《合同书》，对原告公司在被告开发区内主要进行高强度紧固件项目投资进行约定，是双方真实意思表示，合同合法有效，故本案属于民事案件受理范围。2、关于被告开发区管委会是否应为原告忠诚炉料公司代行办理土地、建设手续。根据《中华人民共和国物权法》第一百三十七条规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”国务院《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十一条规定：“具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续；分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地，分期办理建设用地有关审批手续。”原告忠诚炉料公司与被告开发区管委会签订的《合同书》，该协议中虽然约定被告为原告代行办理土地使用手续，但忠诚炉料公司作为土地使用方须通过通过招标、拍卖、挂牌方式取得企业土地使用权，原告忠诚炉料公司在平阴县国土资源局发布国有建设用地使用权挂牌出让公告后未参加涉案土地的出让程序，原告忠诚炉料公司未能取得涉案土地的使用权，被告开发区委委会并非企业土地使用权获得者的申请人，故被告开发区管委会无法为原告忠诚炉料公司代行办理土地、建设手续，原告的该项诉讼请求，于法无据，本院不予支持。3、关于原告忠诚炉料公司主张的损失，原告忠诚炉料公司未能取得涉案土地的使用权，被告开发区管委会并无过错，且原告忠诚炉料公司无证据证实其造成的损失数额，故对原告的诉求本院不予支持。??综上所述，依据《中华人民共和国物权法》第一百三十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：驳回原告济南忠诚炉料有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告济南忠诚炉料有限责任公司承担。如不服本判决，可于判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审判员  杨洪刚二〇一九年十月二十八日书记员  杨 茜