内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行政裁定书（2019）内04行终167号上诉人（原审原告）：河南省鸿瑞建筑劳务有限公司。住所地：河南省信阳市平桥区平桥镇兴隆街52号。法定代表人彭某，总经理。委托代理人王某1，北京伯彦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：赤峰市国土资源局元宝山区分局。住所地：内蒙古自治区赤峰市元宝山区平庄城区街道办事处哈河街东段。法定代表人陈某，系局长。委托代理人代某。委托代理人王某2，内蒙古千孚律师事务所律师。原审第三人：赤峰美科能源有限公司，住所地：内蒙古自治区赤峰市元宝山区平庄城区街道办事处星光小区12号楼1号车库。法定代表人李某，系总经理。委托代理人刘某，赤峰美科能源有限公司法律顾问。原审第三人：赤峰可瑞光电有限公司。住所地：内蒙古自治区赤峰市元宝山区平庄城区街道办事处星光小区12号楼1号车库。法定代表人李某，系总经理。委托代理人刘某，赤峰可瑞光电有限公司法律顾问。原审原告河南省鸿瑞建筑劳务有限公司（以下简称鸿瑞公司）与原审被告赤峰市国土资源局元宝山区分局（以下简称国土局）、原审第三人赤峰美科能源有限公司（以下简称美科能源公司）、原审第三人赤峰可瑞光电有限公司（以下简称可瑞光电公司）其他行政行为一案，鸿瑞公司不服赤峰市元宝山区人民法院作出的（2019）内0403行初60号之一行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人鸿瑞公司的委托代理人王某1，被上诉人国土局的委托代理人代某、王某2，原审第三人美科能源公司和可瑞光电公司的委托代理人刘某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，原告河南鸿瑞公司诉江苏宏大建设集团有限公司北京分公司（以下简称江苏宏大北京分公司）、江苏宏大建设集团有限公司（以下简称江苏宏大公司）、本案第三人赤峰美科能源公司、赤峰可瑞光电公司建设工程施工合同纠纷一案，本院于2016年2月3日作出(2015)元民初字第3470号民事判决。判决:一、第一被告江苏宏大北京分公司给付原告河南鸿瑞公司工程款人民币1714836元。2016年3月10日作出(2015)元民初字第3470-1号民事裁定书，裁定：将该工程款更正为1451684.78元及利息(按同期银行贷款利率的4倍计算，自2015年1月1日至本判决生效之日止)；对于上述欠款，第二被告江苏宏大公司在第一被告江苏宏大北京分公司不能承担的给付责任范围内承担偿还责任，第三被告赤峰可瑞光电公司、第四被告赤峰美科能源公司在欠付工程款范围内承担给付责任。二、第一被告江苏宏大北京分公司退还原告河南鸿瑞公司100000元施工履约保证金，并自2014年12月16日起按同期银行贷款利率支付利息至本判决生效之日止；三、第一被告江苏宏大北京分公司给付原告河南鸿瑞公司施工期间，停工补偿款34560元；四、驳回原告河南鸿瑞公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。该判决作出后，当事人双方均未上诉，该判决已于2016年6月1日生效。原告河南鸿瑞公司未就上述民事判决得到受偿，向本院提出财产执行申请。在执行过程中，本院发现被执行人江苏宏大北京分公司、江苏宏大公司、赤峰美科能源公司、赤峰可瑞光电公司无财产可供执行，于2017年3月24日作出（2016）内0403执1516号执行裁定书，终结了本次执行。后原告河南鸿瑞公司向本院提出拍卖赤峰美科能源公司、赤峰可瑞光电公司名下的国有土地使用权的请求，本院向被告发出(2016)内0043执1516号协助执行通知书。该局于2017年8月15日给本院出具了赤国土资元函字(2017)39号《关于赤峰美科能源有限公司、赤峰可瑞光电有限公司用地情况的函》。内容如下：赤峰市资源型城市经济转型开发试验区建立之初，区政府招商引进赤峰美科能源有限公司、赤峰可瑞光电有限公司，园区管委会对两企业规划具体用地位置，并代其到国土部门办理临时土地使用证，该证书只用于表明企业的用地位置，待企业正式入驻时要需要依法办理土地出让等相关手续，由于两企业最终未到我局办理用地批准手续和土地登记，因此也从未实际取得该两宗地的土地使用权。目前园区管委会已将两个临时证书交回国土部门作废销毁，两宗地一部分由赤峰奥鑫化工有限公司、赤峰春雷膨润土有限公司等企业依法出让取得，剩余部分土地由园区预留给其他入园企业。赤峰市资源型城市经济转型开发试验区管理委员会于2017年8月30日向本院出具了赤开管字（2017）45号《关于赤峰美科能源有限公司、赤峰可瑞光电有限公司土地情况的函》。内容如下：贵院所询的两份土地使用权证是开发区管委会代办的临时性土地使用权属证书。因赤峰美科能源有限公司、赤峰可瑞光电有限公司经多次催促拒不依法交纳土地出让金，开发区管委会已将该二土地使用权证退回国土部门。原告于2018年8月8日向本院提起行政诉讼，在审理过程中，2018年11月8日原告向本院提交了撤诉申请，要求撤回行政起诉状中的第二项、第三项的诉求，本院于2018年11月8日作出（2018）年内0403行初60号行政裁定书，准予原告撤回对被告、第三人的第二项、第三项的起诉，现原告请求依法确认被告收回第三人《国有土地使用证》的行政行为违法，由被告承担本案诉讼费用。另查明，原告系第三人的债权人，对案涉的国有土地使用权不享有抵押担保等他项权利。原审法院审理认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”的规定，原告系江苏宏大北京分公司、江苏宏大公司、第三人赤峰美科能源公司、赤峰可瑞光电公司的债权人，原告因与江苏宏大北京分公司、江苏宏大公司、赤峰美科能源公司、赤峰可瑞光电公司建设工程施工合同纠纷已向本院提起民事诉讼，本院于2016年2月3日作出（2015）元民初字第3470号民事判决书，该判决现已发生法律效力，并进入财产执行程序。该判决并未涉及案涉国有土地的使用权，债权的实现主要是靠作为债权关系相对一方的债务人履行义务，债权人（原告）与被诉行政行为之间不具有行政诉讼法上的利害关系，亦未提交其他有效证据证明对案涉国有土地享有权利，被告的行政行为并不影响江苏宏大北京分公司、江苏宏大公司、赤峰美科能源公司、赤峰可瑞光电公司债权人的债权。经庭审查明原告就案涉国有土地使用权不享有抵押担保等他项权利，不存在行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的情形。因此，原告与被诉行政行为之间没有法律上的利害关系，不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”及第四十九条第一款“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，依法应当驳回原告的起诉。综上，故依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定,裁定：驳回原告河南省鸿瑞建筑劳务有限公司的起诉。案件受理费50元退还给原告,公告费800元,由原告负担。宣判后，鸿瑞公司不服，向本院提起上诉，上诉请求：撤销元宝山区人民法院作出的（2019）内0403行初60号之一行政裁定书；指令元宝山区人民法院审理本案。事实与理由：一、一审法院认定事实严重错误，上诉人有充分证据证明上诉人对案涉国有土地享有拍卖受偿的权利，与被诉行政行为具有利害关系，具备上诉人诉讼主体资格。一审判决认为：债权人（上诉人）与被诉行玫行为之间不具有行政诉讼法上的利害关系，亦未提交其他有效证据证明对案涉国有土地享有权利，被上诉人的行政行为并不影响上诉人作为债权人的债权，属于认定事实严重错误。其理由如下：（一）上诉人与被上诉人收回案涉土地使用权证的行政行为有利害关系，符合《行政诉讼法》第25条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，属于适格的行政诉讼上诉人，有权依法就本案提起行政诉讼。首先，上诉人对案涉土地享有合法拍卖受偿的权利。上诉人就本案第三人美科能源、可瑞光电等建设工程施工合同纠纷一案，向元宝山区人民法院起诉，后法院于2016年2月3日作出(2015)元民初字第3410号民事判决。判决第三人美科能源、可瑞光电在欠付工程款范围内承担给付工钱款人民币1451684.78元及利息。判决生效后，上诉人向法院申请强制执行，拍卖案涉土地。因此，上诉人对案涉土地享有拍卖并以拍卖款进行受偿的权利。该权利有法院生效判决为合法依据，上诉人对案涉土地的拍卖受偿权依法受法律保护。其次，被上诉人收回案涉土地使用权证的行政行为已侵害了上诉人的合法拍卖受偿权利，上诉人与被上诉人的行政行为有直接的利害关系。上诉人因建设工程施工合同纠纷，向法院申请强制执行，在执行过程中，被执行人江苏宏大北京分公司、江苏宏大均无财产可供执行，美科能源、可瑞光电除案涉土地使用权外，亦无其他的财产，拍卖案涉土地使用权是上诉人唯一能实现合法债权的途径，然而由于被上诉人违法收回了案涉士地使用权证，在法院发出核实土地权属协助通知时，被上诉人为了夺取案涉士地巨大经济价值的目的，滥用职权，以各种无法律依据和事实权据的非法理由不履行法定协助义务，导致法院和上诉人无法核实案涉土地权属，无法执行。由于被上诉人作出收回案涉上地使用权证的行政行为，对上诉人权利的侵害和影响属于已经确定发生的，而非不确定的或可能的影响，因此，上诉人与本案的行政行为有着法律上的直接利害关系。最后，本案被上诉人的行政行为与上诉人权利受侵害之间存在因果关系。本案中，上诉人依据法院的生效判决，本可以就案涉土地进行拍卖并以拍卖款受偿债权。但由于被上诉人为了案涉土地巨大的经济利益而非法收回案涉土地使用权证，直接导致法院无法核实案涉土地权属，使得上诉人的拍卖受偿权利无法行使。因此，被上诉人的行政行为与上诉人权利的受侵害之间存在直接的必然的因果关系。结合上述三点可知，上诉人完全符合我国法律及司法审判对“利害关系”的判定条件，依法有权提起行政诉讼，维护自身合法权益。（二）上诉人对案涉土地享有合法拍卖受偿的权利，被上诉人的收回行为使上诉人无法就涉案土地拍卖优先受偿，两者之间具有直接的必然的因果关系，一审裁定认定债权人（上诉人）与被诉行政行为之间不具有行政诉讼法上的利害关系是完全错误的。首先，原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第12条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼，该解释明确规定了行政诉讼的利害关系原则。2017年颁布的新《行政诉讼法》第25条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。新法将以前司法解释中的“法律上利害关系”改为“利害关系”，扩大了利害关系的范围。新《行政诉讼法》取消了对原告资格的不当限制。其次，根据最高人民法院行政审判庭《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释释义》中就“与具体行政行为有法律上利害关系”的含义，是指行政机关的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务己经或将会产生实际影响。最高法院副院长江必新指出，“只要个人或者组织受到行政行为的实际的不利影响”，只要这种影响通过民事诉讼得不到救济，就应该考虑通过行政诉讼来解决（见《中国行政诉讼制度之发展：行政诉讼司法解释解读》江必新著）。因此，“法律上的利害关系”关键在于其权利义务是否受到某一具体行政行为的实际影响。本案中，上诉人已通过民事诉讼对第三人美科能源、可瑞光电有合法债权，且除案涉土地使用权外，第三人无其他的财产，拍卖案涉土地使用权是上诉人唯一能实现合法债权的途径，显然被上诉人收回国有土地使用权证的行为是上诉人权利受损唯一的和显而易见的致害原因，对上诉人权利的侵害和影响是直接的和确定的。据此，上诉人合法债权优先受偿权与被上诉人案涉行政行为之间具有法律上的直接利害关系。二、一审人民法院错误理解和适用《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第13条的规定，上诉人对涉案土地是否设定担保等他项权利并不影响上诉人与被诉的行为之间利害关系的判断。一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第13条“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”的规定，认为上诉人就案涉国有土地使用权不享有抵押担保等他项权利，不存在行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑，因此，上诉人与被诉行改行为之间没有法律上的利害关系。上诉人认为，一审判决的该认定是完全错误的。根据上述司法解释第13条的规定，行政机关在作出行政行为时对相关债权依法应予保护成者应予考虑，否则该行致行为具有可诉性，债权人享有原告主体资格，涉案土地是否设定担保等他项权利并不影响限制诉讼法上利害关系的判断。设定抵押等他项权利的债权才受到法律保护和考虑。本案中，上诉人虽未对案涉国有土地使用权设定抵押权，但是上诉人的合法债权及拍卖受偿权同样应当是行政机关作出行政行为时依法应予以保护和考虑的。首先，上诉人提起本案行政诉讼之前，相关民事争议已经民事诉讼处理，元宝山区人民法院生效民事判决确认，第三人美科能源、可瑞光电对上诉人有付款义务。其次，该债权已进入执行终结程序，案件中所有债务人均无财产可执行，上诉人的债权唯一能实现的只能拍卖案涉土地。第三，2014年-2015年l月，包括上诉人在内在案涉上地上修建永久性赤峰金太阳示范工段项目,上诉人对第三人美科能源、可用光电的债权发生于2014年-2015年年初,而被上诉人收回案涉国有土地使用权证的时间发生在该债权形成之后。最后，被上诉人作为国有土地管理者，应当知道案涉之地上已修建水久性工程，势必应考虑到其收回案涉土地使用权证的行政行为对包括上诉人在内的所有第三人美科能源、可瑞光电的债权人利益的影响，更合况上诉人在2015年案发前一直在与元宝山区政府、上诉人协商债权实现问题。上诉人作为债权人之一，与案涉行政行为具有法律上的利害关系，依法具备原告资格。综上所述，一审法院在本案的审理过程中存在案件事实认定、适用法律错误，上诉人不服，现依法提出上诉，请求贵院依法撤销一审法院行政裁定，并指令一审法院审理。补充：根据合同法286条规定，建筑工程的承包方对建筑工程有优先受偿权，上诉人是建筑工程的承包方，对土地有优先受偿权。根据最高法院2002年对上海市高院的答复，建设工程优先受偿权优于抵押权和其他债权，一审法院只是考虑到土地使用权没有设定抵押担保，没有考虑建筑物上其他合法债权。被上诉人国土局答辩称，一、一审裁定事实清楚，适用法律正确，上诉人是基于债权执行起诉收回可瑞光电和美科能源土地违法，从法律上讲，上诉人与案涉具体行政行为没有直接利害关系。二、在本案上诉期间，第三人已经向赤峰中院提起确认收回土地违法的诉讼，案件正在审理中，两个案件在不同法院同时审理的情况下，容易出现判决上的混乱，应当维持一审法院裁定，在赤峰中院相关案件结果出来后，上诉人再通过起诉或者其他方式解决问题。二原审第三人述称，政府财政局、土地局腐败官员事先合谋强占为国家、为人民造福金太阳工程国家补助资金。财政局故意违法取消了3100万元金太阳工程补助资金，土地局故意违法取消1600万元金太阳工程补助资金。骗回国有土地使用证销毁作废违法，腐败官员设关卡，阻挠施工建设金太阳工程违法，腐败官员对700亩土地再出让多家违法。一、赤峰市国土资源局元宝山区分局为国家补助资金1600万元侵占故意收回案涉国有土地使用证违法。行政答辩状捏造伪证“原告未实际取得700亩土地使用权，办理临时性土地使用证，上述两企业始终未到我局办理用地批准手续和土地登记，园区管委会持有的土地使用证己经交回我局销毁作废”。土地是国家的，并不是园区管委会的。事实是以换新土地使用证为名，骗回两证700亩土地使用权，销毁作废。二、上述两个单位是赤峰市人民政府招商引资投资单位，并依法办理有效土地使用权，依法取得700亩土地使用权，合法有效，任何单位或个人无权收回，如收回涉案土地必须有赤峰市人民政府批文，并签订补偿或赔偿有效合同，依法补偿。三、赤峰市自然资源局元宝山区分局违法收回国有土地使用证700亩使用权，在2014年前出让700亩土地事实如下：春雷润土、坤元建材、王瑞机电、天尊机械、奥鑫化工等多家企业，对招商引资投资人和建设单位投资损失不顾，违法出让，侵占补助资金1600万元，财政局故意取消3100万元的补助资金，1600万元的补助资金也不让你拿到，政府财政局、土地局腐败官员强占3100万元和1600万元补助金，并设下关卡，强制阻挠建设施工，使建设单位不能按期完工，造成投资人和建设单位巨大经济损失，必须依法实际赔偿，补助资金3100万元和1600万元是专款专用，不能作其它用途，应依法追查到底，政府财政局、土地局侵占还是挪用，依法查办。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实基本一致。二原审第三人庭前提交了两份材料，一是内蒙古自治区国土资源厅内国土资函[2010]744号《关于内蒙古赤峰可瑞光电有限公司高纯硅提纯工程建设项目拟选址用地范围内未压覆已查明重要矿产资源的函》，二是赤峰市元宝山区发展和改革局文件，《赤峰市企业投资项目备案确认书》，备案号：元发改发[2013]363号。上述材料经审查与本案没有关联性，本院不予确认。本院认为，本案的争议焦点是：一、本案上诉人（原审原告）起诉是否符合法定条件。二、一审法院作出的（2019）内0403行初60号之一行政裁定是否正确。经查，本案上诉人（原审原告）鸿瑞公司的诉讼请求是请求法院依法确认被告（被上诉人国土资源局）收回第三人《国有土地使用证》的行政行为违法，并由其承担本案诉讼费用。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条的规定，除“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的”情形之外，普通债权不能成为原告资格的权利基础。本案，上诉人对第三人所享有的是普通债权，不符合上述规定，故不符合本案原告诉讼主体资格。原审法院裁定驳回其起诉正确。上诉人鸿瑞公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费50元，上诉人预交，予以退还。本裁定为终审裁定。审判长 李海波审判员 刘淑波审判员 姜 静 二〇一九年十月二十三日书记员 尚瑞琼