湖南省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)湘行终1592号上诉人（一审原告）邓美华，女，1941年11月1日出生，汉族，身份证记载住址为湖南省长沙县。法定代理人易树德，男，1964年6月21日出生，汉族，身份证记载住址为长沙市天心区，系邓美华之子。上诉人（一审原告）易晓岚，女，1976年10月22日出生，汉族，身份证记载住址为湖南省长沙县。二上诉人的共同委托诉讼代理人郑永忠，湖南碧灏（长沙）律师事务所律师。二上诉人的共同委托诉讼代理人陈康睿，湖南碧灏（长沙）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）湖南暮云经济开发区管理委员会，住所地长沙市天心区南托街道南湖大道108号。法定代表人王剑，主任。委托诉讼代理人胡卫平，湖南天地人律师事务所律师。被上诉人（一审被告）长沙县人民政府，住所地长沙县星沙街道开元路39号法定代表人张作林，县长。委托诉讼代理人李春宇，长沙县征地拆迁中心工作人员。委托诉讼代理人谢文辉，湖南芙蓉律师事务所律师。上诉人邓美华、易晓岚因与被上诉人湖南暮云经济开发区管理委员会（以下简称暮云经开区管委会）、长沙县人民政府房屋征收补偿安置一案，不服湖南省长沙市中级人民法院(2018)湘01行初185号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。邓美华、易晓岚诉称：一、2009年7月7日，邓美华与长沙经济技术开发区暮云工业园管理委员会签订了《房屋拆迁合同》，合同约定征收部门拆迁邓美华家面积350.56平方米房屋一栋，合同签订后，邓美华一家按合同约定如期履行了腾地义务。长沙县人民政府直到2010年9月7日才给邓美华、易晓岚发放各10万元的两年期的购房补贴券。2011年6月后，长沙县人民政府制定了拆迁户安置可以享受限价房的政策，即长县办发（2011）32号和长县办发（2012）37号文，邓美华、易晓岚遂决定等待限价房落成。后来，暮云镇人民政府拆迁安置办向拆迁户发布《通告》，拆迁征地农民可以凭购房补贴凭证享有80平米的限价房购房指标一个，邓美华、易晓岚符合这个条件，第一批限价商品房房源只有超过申购指标面积的房屋，对于超过申购指标面积部分按市场价4100元每平方米向房产开发商补交房款，因邓美华、易晓岚无力购买超面积房屋，只能选择继续等待80平方米的房屋。直到2015年12月18日，暮云镇人民政府才提供了面积80平方米的限价商品房，邓美华、易晓岚虽然买到了不需补交房款的房屋，但此时距2009年7月17日腾房已经达到77个月，依照长沙市政府103号令，过渡期为24个月的规定，邓美华一家的拆迁过渡期超期53个月。造成过渡期延长的原因是政府为在过渡期内提供的符合要求的限价房房源，请求按照103号令的规定，支付超期过渡费。二、邓美华未依据政策享受养老生活保障费，应由暮云经开区管委会和长沙县人民政府负责赔偿邓美华两年的养老金损失。邓美华在2009年7月腾地时，已经68岁，依据长政发（2008）12号《关于印发的通知》相关规定，邓美华属于该规定中第四年龄段的被征地农民。邓美华应自腾地之月起按月享受不低于同期当地城市居民最低生活保障标准220%的养老生活保障费。而社保部门从2011年6月才开始按照995.68元每月的标准发放邓美华的养老费，2009年8月至2011年5月间的养老金待遇未享受，暮云经开区管委会和长沙县人民政府应赔偿或补发养老金损失。故特提起诉讼，请求：1、判令暮云经开区管委会、长沙县人民政府支付邓美华、易晓岚超期过渡费222956.16元；2、判令暮云经开区管委会、长沙县人民政府支付养老生活保障费23896.32元；3、本案诉讼费用由暮云经开区管委会和长沙县人民政府承担。一审法院经审理查明：2009年7月7日，长沙经济技术开发区暮云工业园管理委员会因园区高云路项目建设需要，代表长沙县暮云镇人民政府与邓美华、易炳坤签订《房屋拆迁合同》，约定暮云镇人民政府按照长沙市人民政府2008年103号令的补偿标准，征用拆迁邓美华、易炳坤的房屋，在协议中约定了房屋拆迁补偿费、室内装修及设施补偿费、室外设施补偿费、购房补助费、生产用房补偿费、搬家费、过渡费、农用工具和牲畜及青苗补偿费、拆迁奖金等具体的补偿项目及金额共计657979元，该房屋拆迁合同中包含易晓岚拆迁人口，易晓岚为户主。2009年8月10日，易晓岚户已领取拆迁补偿款总额657979元，房屋已按期交付拆除。2010年4月1日，长沙县征地拆迁安置工作领导小组出台长县征发（2010）2号《长沙县农村征地拆迁住房货币安置实施细则》，规定征地拆迁住房安置货币补贴标准，被征地农业人口每人10万元。货币补贴采用发放补贴凭证方式，不发放现金，补贴凭证主要用于被征地农民自主购买县域内住房。2010年9月7日，长沙县征地拆迁办公室向邓美华、易晓岚分别发放了10万元购房补贴凭证。2011年6月1日，长沙县人民政府出台《长沙县征地拆迁实施限价房供应方案》，在该方案中规定暮云镇等实行征地货币安置的地域，在继续提供10万元购房补贴的基础上，提供限价房供应，征地拆迁农户每人80平方米指标。2012年7月2日，长沙县人民政府又出台《长沙县货币安置区拆迁住房安置有关问题规定》，对货币安置区住房货币补贴标准和提供限价房安置方案作相应调整，货币安置区被征地拆迁农业人口住房安置采用自购商品房和购买政府指定的限价房两种方式，以户为单位，只能任选一种住房安置方式。如果选择自购商品房，货币补贴标准提升为15.28万元；如果选择购买政府指定限价房，货币补贴标准为每人购房指标80平方米，货币补贴每人10万元。2013年1月，长沙县暮云镇人民政府提供的第一批限价房房源为幸福庄园·福园5、6号栋2-28层，户型面积分别为106平方米、125平方米、139平方米。2013年1月22日，暮云镇人民政府向易晓岚户送达《限价房安置告知书》，要求易晓岚户于2013年1月23日下午5点前填写安置房选购确认表，逾期视为放弃本次限价房安置资格；本次属于第一批限价房安置对象，但未选择限价房的，可以选择15.28万元的商品房安置，也可以选择下一期限价房安置，但过渡费逾期不再发放。易晓岚户认为第一批限价房面积过大，要求等待下一批限价房提供80平方米的房源。2015年12月，易晓岚户购买了80平方米户型的限价房。另查明，长沙县暮云镇人民政府于2009年7月7日至17日公示高云璐项目被征地农民参保花名册，其中包括了易晓岚、邓美华二人。因邓美华属于第四年龄段被征地农民，依据长政发（2008）12号《关于印发的通知》第二十二条规定，第四年龄段被征地农民按月享受不低于同期当地城市居民最低生活保障标准220%的养老生活保障费。2009年8月至2011年6月，长沙县被征地农民社会保险服务中心对邓美华发放了养老保障费12122元。根据2011年1月17日长人社发（2011）2号《关于完善被征地农民社会保障有关问题的处理意见》，第四年龄段人员应补缴养老保险费，按城镇企业职工基本养老金计发办法计算基本养老金待遇。2011年7月起，长沙县企业社会保险工作局对邓美华计发基本养老金。初次发放为2011年9月，当月一次性发放2011年7月至2011年9月共3个月养老金2987.04元，同年10月对2011年2月至6月按基本养老金标准与养老生活保障费标准的差额进行了补差，共补发2008.4元，之后正常按月发放基本养老金。还查明，2006年4月26日，经湖南省人民政府批准设立湖南长沙暮云工业园区。2012年4月，湖南长沙暮云工业园区更名为湖南长沙暮云经济开发区。2015年1月14日，长沙县暮云街道南托街道调入长沙市天心区，暮云街道属长沙市天心区管辖范围。一审法院审理认为，邓美华、易晓岚起诉暮云经开区管委会、长沙县人民政府要求支付超期过渡费和养老生活保障费，其实质是对政府的征地拆迁安置行为不服。根据《长沙市征地补偿实施办法》、长沙市《征地补偿安置若干问题暂行规定》的相关规定，区、县（市）人民政府和长沙高新技术产业开发区管理委员会是征地补偿安置工作的实施主体，故本案被告暮云经开区管委会不具有征地补偿安置的职能职责，不是本案的适格被告。本案的征地拆迁行为发生在2009年，当时邓美华、易晓岚房屋所在地暮云镇属于长沙县人民政府管辖范围，长沙县人民政府负有对本辖区征地补偿安置工作的职能职责。虽然2015年1月暮云街道已由长沙县调入长沙市天心区，但本案所诉征地拆迁安置事项系在区划调整前多年发生，长沙县人民政府比天心区人民政府更熟悉当时的拆迁安置政策，故长沙县人民政府是本案适格的被告。暮云镇人民政府2009年与邓美华签订的《房屋拆迁合同》中，已约定购房补助费224000元，暮云镇人民政府已全额支付了合同约定的所有款项。但长沙县人民政府2010年、2011年、2012年先后出台了征地拆迁住房货币安置的相关政策，上述政策将易晓岚户拆迁人口纳入住房货币安置范围，长沙县人民政府根据当时的政策，已于2010年9月给易晓岚户拆迁人口各发放10万元购房券，2013年1月22日通知易晓岚户选购第一批限价房房源，并且告知易晓岚户既可以选择自购商品房，购房补贴标准提升为15.28万元，也可以等待下一批限价房房源，但逾期过渡费不再发放。易晓岚户最终选择了等待下一批限价房房源。易晓岚户对政府不支付逾期过渡费有异议，其应于2013年1月22日起六个月内向法院提起诉讼，即使认为暮云镇人民政府在《限价房安置告知书》中未交待诉权，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，易晓岚户亦应从知道行政行为内容之日起一年内起诉。现易晓岚户于2018年4月才向法院起诉，已超过行政诉讼的起诉期限。邓美华、易晓岚提出“其曾多次向长沙县人民政府、天心区人民政府相关部门主张权利，本案未过诉讼时效”的理由，缺乏法律依据，不予采纳。易晓岚户房屋被征收拆迁后，长沙县人民政府已及时将易晓岚、邓美华纳入了社会保障体系。因邓美华在拆迁时属于第四年龄段人员，长沙县人民政府相关部门已按规定向其足额发放了养老生活保障费和基本养老金。邓美华起诉要求补发养老生活保障费的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）、（三）项之规定，判决驳回邓美华、易晓岚对湖南暮云经济开发区管理委员会的起诉；驳回邓美华、易晓岚的诉讼请求。本案一审案件受理费人民币50元，由邓美华、易晓岚负担。邓美华、易晓岚不服上述判决，向本院提起上诉称：一审判决认定事实错误，上诉人主张超期过渡费的时间未超过起诉期限。一审判决适用法律错误，暮云经开区管委会系本案适格被告，应当承担支付超期过渡费的义务。请求将一审判决第一项改判为暮云经开区管委会、长沙县人民政府支付邓美华、易晓岚超期过渡费222956.16元，本案诉讼费用由暮云经开区管委会、长沙县人民政府承担。长沙县人民政府答辩称：一审法院认定事实清楚、适用法律正确，上诉人主张超期过渡费的时间已过起诉期限。即使未过起诉期限，上诉人亦不符合发放超期过渡费的条件。长沙县人民政府对上诉人所在区域不再具备行政管辖权，长沙县人民政府不是适格被告。请求依法驳回上诉人的上诉请求。暮云经开区管委会口头答辩称：暮云经开区管委会不是本案适格被告，上诉人请求超期过渡费的时间已过起诉期限，一审判决认定事实和适用法律都是正确的。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。二审对一审认定的事实予以确认。本院认为：第一，关于本案适格被告的问题。《湖南省实施办法》第三条规定：设区的市（自治州）、县市区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作……《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三条规定：区、县（市）人民政府负责本辖区内房屋征收与补偿工作……本案中，2009年与邓美华签订涉案房屋拆迁合同的长沙经济技术开发区暮云工业园管理委员会于2012年更名为暮云经开区管委会，因暮云经开区管委会不属于区、县一级行政主体，不具有征地补偿安置法定职责，故不是本案适格被告。而且，本案涉案房屋所在的暮云街道于2015年划入长沙市天心区，暮云街道行政区域内的征地补偿安置管理职能已由长沙县人民政府调整至长沙市天心区人民政府，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，长沙县人民政府亦不是本案支付超期过渡费的适格被告。第二，关于上诉人请求支付超期过渡费是否超过起诉期限的问题。根据本案查明的事实，2013年1月22日暮云镇人民政府向易晓岚户送达的《限价房安置告知书》中已明确告知未选择第一批限价房的也可以选择下一期限价房安置，但过渡费逾期不再发放。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”之规定，上诉人若对过渡费逾期不再发放有异议，至迟应于2013年1月22日起一年内向人民法院提起行政诉讼，上诉人于2018年提起本案诉讼已超过法定起诉期限，且无因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形，对于邓美华、易晓岚的该项诉讼请求应当裁定驳回起诉。综上，上诉人邓美华要求长沙县人民政府支付2009年8月至2011年5月间的养老生活保障费的请求不能成立，一审驳回其诉讼请求正确。但是一审法院认为长沙县人民政府是上诉人请求支付超期过渡费的适格被告且一并判决驳回邓美华、易晓岚的诉讼请求系适用法律错误，应当驳回起诉。但该处理结果未损害邓美华、易晓岚的实体权利，为避免当事人诉累，节约司法资源，可以维持。邓美华、易晓岚的上诉理由不能成立,依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邓美华、易晓岚负担。本判决为终审判决。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇一九年十月二十九日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷