兰州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）甘71行初164号原告崔之红，男，汉族，l957年3月20日出生，住甘肃省兰州市。委托代理人马亚轩，北京冠领律师事务所律师。被告兰州市七里河区人民政府，住所地：甘肃省兰州市七里河区西津东路498号。法定代表人赵同庆，该区政府区长。委托代理人张文科，该区司法局工作人员。委托代理人孙一，甘肃诚域律师事务所律师。第三人兰州市七里河区秀川街道办事处，住所地：甘肃省兰州市七里河区南滨河中路。法定代表人郭培春，该街道办事处主任。委托代理人张祖伟，该街道办事处工作人员。委托代理人魏存仪，甘肃诚域律师事务所律师。原告崔之红诉被告兰州市七里河区人民政府（以下简称七里河区政府）行政强制执行一案,本院于2019年6月18日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。经审查，兰州市七里河区秀川街道办事处（以下简称秀川街道办）与本案处理结果有利害关系，故通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年8月23日公开开庭审理了本案。原告崔之红及其委托代理人马亚轩，被告七里河区政府的委托代理人张文科、孙一，第三人秀川街道办的委托代理人张祖伟、魏存仪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告崔之红诉称，原告在甘肃省兰州市七里河区秀川街道大滩社区38号拥有个人所有房屋。自2018年以来，相关单位以“奥体中心等重点拆迁项目”征收原告的房屋，但是相关单位一直未与原告签署任何安置补偿协议。2019年5月10日，相关单位在既没有合法手续，也没有和原告签署任何安置补偿协议的情况下将原告的房屋强拆，房屋内物品被埋入废墟。原告认为被告强拆原告房屋的行为严重违法，理由为：1、被告无权拆除原告房屋；2、被告拆除原告房屋无实体性依据；3、被告拆除原告房屋的程序违法；4、被告拆除原告房屋无任何法律依据。综上，原告认为被告拆除原告房屋的行为违法，严重侵犯了原告的合法权益。为维护合法权益，原告向本院提起行政诉讼，请求依法确认被告于2019年5月10日强拆原告房屋的行为违法。被告七里河区政府辩称，七里河区政府并非本案行政强制拆除行为的实施主体，因此并非本案适格被告，原告对七里河区政府的主张无事实及法律依据。虽然《秀川街道崔家大滩片区奥体中心等重点项目拆迁征收补偿方案》（七秀街发〔2018〕213号）文件系七里河区政府批复，但落实该补偿方案的具体实施与七里河区政府无关，并且依据该补偿方案第三条“为确保奥体中心等重点项目征地拆迁工作顺利进行，由街道办事处成立项目征迁指挥部统一领导，具体由征收工作组负责征收工作，国土、建设、公安等部门予以协助”的规定，是否强制拆除原告房屋，七里河区政府并不知晓具体情况，也未参与原告所谓的拆迁。综上，七里河区政府请求法院查明案件事实，判决驳回原告对七里河区政府的诉讼请求。第三人秀川街道办辩称，一、对原告崔之红土地的征收按照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，依法履行了法定程序，不存在违法。1.2012年1月13日，兰州市人民政府下发《兰州市人民政府关于城市建设征收集体土地（七里河区编号LS1003）的通知》，同意七里河区政府将位于秀川街道崔家崖社区、大滩社区的集体农用地51.9801公顷转为建设用地，连同集体建设用地42.8763公顷和集体未利用地0.4058公顷一并征收为国有。2.2012年11月1日，七里河区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十六条的规定及兰政建〔2012〕7号文件发布了《兰州市七里河区人民政府征收土地公告》，该公告要求被征收土地四至范围内的所有权人、使用权人自该公告发布之日起10日内，持土地权属证书或其他相关证明材料，到秀川街道崔家崖社区、大滩社区登记汇总，统一到兰州市国土资源局七里河分局办理征地补偿登记手续，但原告拒绝办理登记。3.2012年11月12日，兰州市国土资源局七里河分局依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定及兰政建〔2012〕7号文件发布了《兰州市国土资源局七里河分局征地补偿安置方案公告》。4.2018年9月11日秀川街道办作出《秀川街道崔家大滩片区奥体中心等重点项目拆迁征收补偿方案》（七秀街发〔2018〕213号），经七里河区政府研究，于2018年9月13日批复，同意该补偿方案。后秀川街道办根据该补偿方案组织实施。二、秀川街道办不是本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施……”被征收土地所在地的市、县级人民政府是组织实施土地征收工作的主体，街道办事处属于县级人民政府的派出机关，虽然有行政主体资格，但是法律、法规并未授权街道办事处可以组织实施土地征收工作。秀川街道办实施土地征收工作是接受七里河区政府的委托，故不是本案适格被告。综上，秀川街道办作为被委托机构，依照法定程序实施涉案土地征收工作，并不存在违法行为，且秀川街道办不是本案适格被告，请求法院依法驳回原告的起诉。经审理查明，2012年1月13日，兰州市人民政府向被告七里河区政府下发兰政建〔2012〕7号《兰州市人民政府关于城市建设征收集体土地（七里河区编号LS1003）的通知》，主要内容为：根据甘肃省人民政府《关于兰州市2010年度第2批城市建设实施方案七里河区综合用地的批复》（甘政国土发〔2011〕553号）文件，同意将位于七里河区秀川街道崔家崖社区、大滩社区的集体农用地51.9801公顷（其中耕地39.6598公顷、园地1.0168公顷）转为建设用地，连同集体建设用地42.8763公顷和集体未利用地0.4058公顷一并征收为国有，以上共计批准建设用地95.2622公顷，作为兰州市2010年城市建设用地实施方案中七里河区城镇住宅、商服、街巷、公共管理与公共服务用地。2012年11月1日，被告七里河区政府发出《兰州市七里河区人民政府征收土地公告》。原告崔之红七集建（90）字第008885号《集体土地建设用地使用证》上载明的房屋在此次征收拆迁范围内。2018年9月11日,秀川街道办以《秀川街道崔家大滩片区奥体中心等重点项目拆迁征收补偿方案》（七秀街发〔2018〕213号）报请七里河区政府审批。2018年9月13日，被告七里河区政府向秀川街道办作出七政发〔2018〕190号《兰州市七里河区人民政府关于同意秀川街道崔家大滩片区奥体中心等重点项目拆迁征收补偿方案的批复》。2019年5月10日，秀川街道办受被告七里河区政府的指派委托拆迁公司，并且在被告七里河区政府协调国土、公安等工作部门的配合下，对原告崔之红所诉位于兰州市七里河区秀川街道大滩社区38号的涉案房屋进行拆除。本院认为，本案的争议焦点为：一是强制拆除原告崔之红所诉涉案房屋的行政行为是否系被告七里河区政府组织实施；二是被诉行政强制拆除行为是否合法。关于强制拆除原告崔之红所诉涉案房屋的行政行为是否系被告七里河区政府组织实施的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，被告七里河区政府于2012年11月1日发布了《兰州市七里河区人民政府征收土地公告》。根据已查明的案件事实，虽然国土、公安等多个工作部门参与了涉案房屋的拆除活动，但以上工作部门均系在被告七里河区政府的组织协调下予以配合，且上述部门无相关法律、法规的授权，不具有可以实施拆除被征收集体土地上的建筑物、构筑物的职权。秀川街道办在庭审中辩称其受被告七里河区政府的指派，委托拆迁公司对原告崔之红所诉涉案房屋进行拆除。因此，原告崔之红所诉涉案房屋被强制拆除的行为系被告七里河区政府组织实施，其拆除行为的法律后果应由被告七里河区政府承担。关于被诉行政强制拆除行为是否合法的问题。农村集体土地的征地行为可分为多个阶段或环节，如省级政府作出征地批复、县级政府作出征地决定及公告、土地行政主管部门组织实施征地补偿及补偿实施完毕后的土地平整等工作。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”由此可见，政府在征收集体土地过程中，被征收土地的农村集体经济组织和农民对补偿标准有争议时，政府协调和政府裁决是必经程序。另根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”最高人民法院于2017年12月29日作出的（2017）最高法行他206号《最高人民法院关于被征地人拒不交出土地的执行问题请示案的答复》，主要内容为：“在省级人民政府土地征收审批文件下发后，诉争土地已经法定程序转为国有建设用地。被征地人拒不交出土地的，应当按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定的程序执行。即由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地的决定，仍拒不交出土地的，按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十四条的规定，申请人民法院强制执行。”国家法律、法规并没有授权地方政府可以直接行使强制拆除被征收集体土地上的建筑物或者构筑物的行政执法权。本案中，被告七里河区政府于2018年9月13日向秀川街道办作出七政发〔2018〕190号《兰州市七里河区人民政府关于同意秀川街道崔家大滩片区奥体中心等重点项目拆迁征收补偿方案的批复》，但相关单位未与原告崔之红签订安置补偿协议。2019年5月10日，原告崔之红所诉涉案房屋被强制拆除。在强制拆除之前，被告七里河区政府未依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定制作催告书，事先催告原告限期搬离，亦未对原告崔之红依法作出行政强制执行决定并送达，土地行政主管部门未依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定作出责令限期交出土地的决定书，对逾期拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。故被告七里河区政府在未履行上述法定程序的情况下，组织实施强制拆除原告崔之红所诉涉案房屋的行政行为违反法定程序。综上，原告崔之红的诉讼请求于法有据，本院应予支持。被告七里河区政府组织实施强制拆除原告崔之红所诉涉案房屋的行政行为违法，因不具有可撤销内容，本院依法应予确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告兰州市七里河区人民政府强制拆除原告崔之红所诉涉案房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告兰州市七里河区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审判长  乔雅晴审判员  傅 泳审判员  李茫信二〇一九年十月二十四日书记员  张亚洲附：本判决适用的相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。