广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂07行终91号 上诉人（一审原告）钦州市德隆酱料厂，住所地钦州市钦北区大寺镇镇北新区黄德英房屋，统一社会信用代码×××30Ｃ。 法定代表人陈兆希，厂长。 委托代理人黄秀宜，男，钦州市德隆酱料厂法律顾问。 被上诉人（一审被告）钦州市市场监督管理局，住所地钦州市富民路中段。 法定代表人何慧贤，局长。 出庭负责人章镭，该局副调研员。 委托代理人罗培和，该局政策法规科科长。 被上诉人钦州市人民政府，住所地钦州市永福东大街11号，统一社会信用代码×××279。 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人王文聪，广西源群律师事务所律师。 委托代理人翁菽伶，钦州市司法局工作人员。 上诉人钦州市德隆酱料厂诉被上诉人钦州市市场监督局（以下简称钦州市市监局）食品安全管理行政处罚及钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）行政复议一案，不服钦州市钦北区人民法院（2019）桂0703行初1号行政判决，于2019年6月10日向本院提起上诉。本院于2019年7月29日立案后，本院依法组成合议庭，于2019年8月23日公开开庭审理了本案。上诉人钦州市德隆酱料厂的法定代表人陈兆希、委托代理人黄秀宜，被上诉人钦州市市监局的出庭负责人章镭、委托代理人罗培和，钦州市政府的委托代理人王文聪、翁菽伶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2018年6月29日，广西-东盟食品药品安全检验检测中心对原告生产的“豆氏公黄豆酱”（生产日期：2018-06-18，生产规格：450g/瓶）进行抽样检验（抽取样品12瓶，抽样基数为120瓶，单价4元/瓶）和“调味酱油”两个产品抽样检验。2018年7月30日，该中心向被告钦州市市监局送达编号为№：SG182010的《检验报告》。《检验报告》确认，经抽样检验，原告生产的上述批次“豆氏公黄豆酱”苯甲酸及其钠盐（以苯甲酸计）、山梨酸及其钾盐（以山梨酸计）项目不符合GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》要求，检验结论为不合格。2018年8月2日，被告钦州市市监局向原告送达该《检验报告》和《食品安全抽样检验结果通知书》，对原告进行现场检查。经调查查明，原告生产超限量使用食品添加剂的食品“豆氏公黄豆酱”共计120瓶（含抽样12瓶），已销售完毕，成本价为3.5元/瓶，销售价格为4元/瓶，货值金额为480元，违法所得为60元。原告成品仓库未发现有不合格批次的“豆氏公黄豆酱”（生产日期2018-06-18，生产规格450g/瓶），原告现场无法提供生产“豆氏公黄豆酱”的批次生产记录、出厂检验报告、销售台账记录等材料，并制作《现场检查笔录》《询问调查笔录》。原告的法定代表人陈兆希现场签收以上文书，在笔录上签字予以确认相关违法事实，并表示对检验结果无异议，不申请复检。同日，被告钦州市市监局执法人员现场向原告下达编号为（钦）食药监食责改〔2018〕080201号的《当场行政处罚决定书》，给予原告警告的行政处罚，并同时送达《责令改正通知书》，告知改正内容及要求。同年8月9日，被告钦州市市监局执法人员对原告的整改情况进行复查，原告现场提供有产品质量监督不合格的整改报告、产品《召回公告》等材料。同年8月29日，被告钦州市市监局向原告送达《行政处罚事先告知书》《听证告知书》，告知原告违法事实、拟对原告进行行政处罚的事项和依据，并告知原告进行陈述、申辩和要求举行听证的权利。同年8月31日，被告钦州市市监局对原告等从事食品生产经营的行政相对人的违法行为进行集体讨论决定行政处罚事项。2018年9月6日，被告钦州市市监局作出钦食药监食罚〔2018〕16号行政处罚决定，同年9月7日向原告送达，原告的法定代表人陈兆希签收。原告不服，向被告钦州市政府申请复议。被告钦州市政府受理后，于2018年9月21日对原告作出《行政复议案件受理通知书》，并向被告钦州市市监局作出《提出答复通知书》，向原告和被告钦州市市监局作出《关于征求行政调解、和解意愿的通知》。2018年9月30日，被告钦州市市监局提交《行政复议答复书》及证据材料。因案情复杂，不能在规定期限内作出复议决定，被告钦州市政府于2018年11月19日分别向原告与被告钦州市市监局作出《行政复议案件延期通知书》，决定延长作出复议决定的期限。2018年12月13日，被告钦州市政府作出钦政复决字〔2018〕63号行政复议决定，维持了被告钦州市市监局作出的钦食药监食罚〔2018〕16号行政处罚决定。原告不服，于2019年1月2日向本院提起行政诉讼。另查明，中共钦州市委员会、钦州市人民政府2019年2月19日钦发〔2019〕1号《关于印发＜钦州市机构改革方案＞的通知》确定，将市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局的职责，市发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，市科学技术局的知识产权相关职责等整合，组建市市场监督管理局，作为市政府工作部门。市食品安全委员会的具体工作由市市场监督管理局承担。不再保留市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局。钦州市市场监督管理局于2019年3月26日取得中共钦州市委员会机构编制委员会办公室颁发的统一社会信用代码证，证号为11450700MB1771536C。 一审法院认为，根据《食品安全法》第六条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”的规定，本案被告钦州市市监局具有对其辖区内的食品药品安全进行监督管理的职责。本案中，经广西-东盟食品药品安全检验检测中心于2018年6月29日对原告生产的“豆氏公黄豆酱”（生产日期：2018-06-18，生产规格：450g/瓶）进行抽样检验（抽取样品12瓶，抽样基数为120瓶，单价4元/瓶）和“调味酱油”两个产品抽样检验，并于2018年7月27日作出编号为№：SG182010的《检验报告》。《检验报告》确认，原告生产的批次“豆氏公黄豆酱”（生产日期2018-06-18，生产规格450g/瓶）苯甲酸及其钠盐（以苯甲酸计）、山梨酸及其钾盐（以山梨酸计）项目不符合GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》要求，检验结论为不合格。该违法事实原告的法定代表人陈兆希在被告对其进行调查时亦予以确认，有被告提交的《现场检查笔录》、陈兆希、蒋钟、陈敦威《询问调查笔录》予以佐证，足以证实被告作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿充分。从被告在诉讼中提交的《案件来源登记表》《现场检查笔录》《询问调查笔录》和《当场行政处罚决定书》《责令改正通知书》《行政处罚事先告知书》《听证告知书》及送达回证、案件集体讨论记录、相关人员身份证复印件等证据来看，足以证明被告作出的行政处罚决定是严格依照法定程序进行的，没有违反法定程序。根据《食品安全法》第三十四条第（四）项“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（四）超范围、超限量使用食品添加剂的食品；……”和第一百二十四条第一款第（三）项“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：……（三）生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品；……”的规定，原告生产超限量使用食品添加剂的食品“豆氏公黄豆酱”的行为，被告钦州市市监局对原告作出的行政处罚决定适用法律正确，量罚适当。被告钦州市政府根据原告的申请受理了行政复议后，依法向当事人送达行政复议案件受理通知书、提出答复通知书、关于征求行政调解、和解意愿的通知、行政复议案件延期通知书，依法审查后作出行政复议决定书并送达当事人，复议程序合法。对原告提出被告钦州市市监局对驳夺其申请复检的权利的问题，该院认为，根据被告钦州市市监局提交的证据《现场检查笔录》《询问调查笔录》证实，原告的法定代表人陈兆希签字确认对检验结果没有异议，不申请复检，直至被告钦州市市监局作出处罚决定前也没有提出异议和申请复检，对原告的主张，本院不予采信。对原告提出被告钦州市市监局先后作出两次行政处罚，违反“一事不再罚”的问题，该院认为，被告钦州市市监局于2018年8月2日对原告作出警告的当场行政处罚决定，是基于原告违反《食品安全法》第一百二十六条第一款第（三）项“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（三）食品、食品添加剂生产经营者进货时未查验许可证和相关证明文件，或者未按规定建立并遵守进货查验记录、出厂检验记录和销售记录制度；……”的规定，针对原告未建立生产、销售记录台账及食品出厂检验记录的行为作出的。而被告钦州市市监局于2018年9月6日对原告作出的钦食药监食罚〔2018〕16号行政处罚决定，是针对原告违反《食品安全法》第三十四条第（四）项“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（四）超范围、超限量使用食品添加剂的食品；……”规定，对生产超限量使用食品添加剂的食品“豆氏公黄豆酱”的行为作出的。被告钦州市市监局分别对原告不同的违法行为进行的行政处罚，并没有违反一事不再罚原则，对原告的主张，该院不予支持。综上，被告钦州市市监局作出的钦食药监食罚〔2018〕16号行政处罚决定和被告钦州市政府作出钦政复决字〔2018〕63号行政复议决定，事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律法规正确，符合法定程序，该院予以支持，原告诉请撤销理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告钦州市德隆酱料厂的诉讼请求。 上诉人钦州市德隆酱料厂诉称，1、被上诉人错误认定上诉人的违法事实。根据GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》，山梨酸钾及其钠盐（以山梨酸计），苯甲酸钠及其钠盐（以苯甲酸计），这两种添加剂是生产批号2018-06-18豆氏公黄豆酱允许使用的添加剂，该批号产品没有超出范围使用添加剂，《检验报告》也没有超范围使用添加剂的检验结论；根据《食品添加剂使用标准》解读，被上诉人钦州市市监局认定上诉人超范围使用添加剂，是错误认定；根据GB2760-2014食品添加剂的带人原则，该批黄豆酱添加剂的使用符合带人原则的规定；《检验报告》检验出的添加剂含量，只能说明产品中添加剂的残留量超标而不是超限量使用添加剂，违反了行业标准，故钦州市市监局认定上诉人超限量使用添加剂是错误认定。2、被上诉人行政处罚适用法律错误。《检验报告》对该批黄豆酱的检验结论为不合格，对生产不合格产品的处罚属于产品质量法的范畴，应照《中华人民共和国产品质量法》第四十九条的规定，对上诉人生产不符合国家标准和行业标准产品的违法行为进行处罚；2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议：全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国产品质量法》等五部法律的决定。《产品质量法》排在《食品安全法》之前，说明其效力高于《食品安全法》，按法律适用的基本原则，对本案生产不合格产品的违法行为，适用《中华人民共和国产品质量法》进行处罚。3、钦州市政府行政复议中，对钦州市市监局错误适用法律的行为未作出纠正；一审法院对被上诉人错误适用法律法规的行为未作纠正，作出错误的判决；钦州市市监局作出的钦市监食字（2019）0531号“加处罚款”程序违法，适用法律错误；综上，为维护上诉人的合法权益，请二审法院依法改判，并支持上诉人的全部上诉请求。 被上诉人钦州市市监局辩称，1、上诉人生产超限量使用食品添加剂的食品“豆氏公黄豆酱”的行为，违法事实清楚、证据确凿。2018年6月29日，广西-东盟食品药品安全检验检测中心（以下简称该中心）对上诉人2018-06-18生产的“豆氏公黄豆酱”进行抽样检验。2018年7月30日，被上诉人收到该中心的《检验报告》，显示该批次黄豆酱使用的食品添加剂山梨酸及其钠盐实测值为2.3，山梨酸及其钾盐实测值为0.62，均超过了GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》允许使用的最大使用量。2018年8月2日，被上诉人依法向上诉人送达了《检验报告》和食品安全抽样检验结果通知书，并告知上诉人有申请复检的权利，上诉人的法定代表人陈兆希表示对检验结果没有异议，不申请复检。同日，在询问调查中，陈兆希再次表示没有异议，不申请复检，分别在现场检查笔录和询问调查笔录中签字并按指纹确认。上诉人在法定期限内未提出复检申请，视为认可检验结论。在现场检查中，陈兆希称生产的该批不合格的“豆氏公黄豆酱”共120瓶，成本价3.5元/瓶，销售价4元/瓶，主要销往钦北区的一些乡镇，已经全部销售完毕。陈兆希在《调查询问笔录》上签字并按指纹确认。本案违法所得为120瓶×（4-3.5）元/瓶=60元，认定准确。2、被上诉人作出的行政处罚程序合法、适用法律准确。上诉人生产超限量使用食品添加剂的食品“豆氏公黄豆酱”的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（四）项的规定，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第（三）项的规定，应当对上诉人给予行政处罚。在案件调查过程中，被上诉人执法人员从立案到案件终结，遵循国家总局3号令的规定何要求，始终严格按照相关法律法规及程序进行，被上诉人作出的行政处罚决定程序合法。《食品安全法》是特别法，《产品质量法》相对于《食品安全法》是一般法，根据《中华人民共和国立法法》第九十二条规定，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。本案涉及的是食品安全问题，应当优先适用《食品安全法》的规定。上诉人于2018年9月7日签收《行政处罚决定书》（钦食药监食罚[2018]16号）至2019年5月31日，已逾期8个多月，仍未缴纳罚款。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十六条第三款、第五十一条第（一）项，《中华人民共和国行政强制法》第四十五条规定，上诉人逾期未缴纳的50000元罚款，依法每日按罚款数额的3%加处罚款已达50000元。综上所述，上诉人生产超限量使用食品添加剂的食品“豆氏公黄豆酱”的行为，违法事实清楚、证据确凿，被上诉人作出的钦市药监食罚[2018]16号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确，行政处罚裁量适当，加处罚款的金额计算准确，故请求钦州市中级人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被上诉人钦州市政府辩称，1、作出的复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款关于复议权限的规定。2、被上诉人作出维持决定的《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿。3、被上诉人作出的行政复议决定适用依据正确。4、被上诉人作出的行政复议决定的程序合法。综上所述，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。 经二审审理查明，本院对一审法院采信证据所认定的事实予以确认。本院另查明，2018年6月29日，广西-东盟食品药品安全检验检测中心对上诉人生产的“豆氏公黄豆酱”（生产日期：2018-06-18，生产规格：450g/瓶）进行抽样检验（抽取样品12瓶，抽样基数为120瓶，单价4元/瓶）和“调味酱油”两个产品抽样检验。该批次黄豆酱使用的食品添加剂苯甲酸及其钠盐（以苯甲酸计）的标准指标是≤1.0，实测值为2.3，山梨酸及其钾盐（以山梨酸计）的标准指标是≤0.5，实测值为0.62，以上两种食品添加剂均超过了GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》允许使用的最大使用量。 本院认为，根据《食品安全法》第六条第二款的规定，被上诉人钦州市市监局具有对其辖区内的食品药品安全进行监督管理的职责，是本案的适格被告。本案中，被上诉人钦州市市监局查明上诉人生产的“豆氏公黄豆酱”（生产日期：2018-06-18，生产规格：450g/瓶）经广西-东盟食品药品安全检验检测中心于2018年6月29日进行抽样检验（抽取样品12瓶，抽样基数为120瓶，单价4元/瓶）和“调味酱油”两个产品抽样检验。该批次黄豆酱使用的食品添加剂苯甲酸及其钠盐（以苯甲酸计）的标准指标是≤1.0，实测值为2.3，山梨酸及其钾盐（以山梨酸计）的标准指标是≤0.5，实测值为0.62，以上两种食品添加剂均超过了GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》允许使用的最大使用量，该抽样检验事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确、依照法定程序作出行政处罚符合法律规定，本院予以支持。被上诉人钦州市政府作为复议机关作出的复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，本院也予以支持。上诉人认为其使用添加剂属添加剂残留量超标而不是超限量使用添加剂的上诉理由没有事实依据，本院不予支持。上诉人认为本案应适用《产品质量法》而不应该使用《食品安全法》的上诉理由，本院认为，《食品安全法》是特别法，《产品质量法》相对于《食品安全法》是一般法，根据《中华人民共和国立法法》第九十二条规定，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。本案涉及的是食品安全问题，应当优先适用《食品安全法》的规定，上诉人的该上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上所述，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持，一审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费用50元，由上诉人钦州市德隆酱料厂负担。 本案为终审判决。 审判长 宁 盛 审判员 韦乐熙 审判员 钟凌意 二〇一九年十月二十五日 书记员 郭杨兴