安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)皖行终1134号 上诉人（一审原告）安徽山和生态园林有限公司，住所地安徽省宣城市旌德县三溪古城村林场，统一社会信用代码91341825667940682P。 法定代表人张和斌，该公司总经理。 被上诉人（一审被告）安徽省潜山市人民政府，住所地安徽省潜山市梅城镇潜阳路370号。 法定代表人梅耐雪，该市市长。 一审第三人天柱山风景名胜区管理委员会，住所地安徽省潜山市梅城镇舒州西路9号。 法定代表人涂高生，该管委会副主任。 委托代理人贾先云，安徽皖激杨律师事务所律师。 一审第三人安徽天柱山旅游发展有限公司，住所地安徽省潜山市梅城镇天柱路112号，统一社会信用代码913408247608162809。 法定代表人方向明，该公司总经理。 委托代理人贾先云，安徽皖激杨律师事务所律师。 上诉人安徽山和生态园林有限公司（简称山和园林公司）因诉安徽省潜山市人民政府（简称潜山市政府）行政行为违法及行政赔偿一案，不服安徽省安庆市中级人民法院(2019)皖08行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 山和园林公司向一审法院诉称，2008年3月19日，潜山市政府作出专题会议纪要，将潜河滨水游览开发项目作为2008年政府十件实事工程之一。会议决定潜河滨水游览带的国有河道土地由潜山市政府划拨给安徽天柱山旅游发展有限公司（简称天柱山旅游公司）使用，将该区域内的河道划交天柱山旅游公司统一管理经营。天柱山风景名胜区管理委员会（简称天柱山管委会）是潜山市政府的派出机构。2003年政企分开，天柱山旅游公司从天柱山管委会独立为国营企业。潜山市政府推进的水上游乐项目由天柱山管委会负责实施，原告应天柱山管委会的招商来被告处投资所推进的项目，并与天柱山旅游公司签订协议合作开发水上项目。在潜山市政府的推进下，2012年12月7日，潜山县发改委对案涉建设项目进行了立项批复。其后潜山县环保局予以环保批复，安庆市水利局予以水政批复。2013年12月3日，安徽省人民政府以皖政地（2013）1139号文对案涉建设项目予以建设用地批复。2016年9月13日，潜山市政府第49号专题会议纪要，同意为案涉建设项目划拨用地面积20亩。此后潜山县规委会对案涉建设项目不予规划批准，导致原告所有投资计划归于失败。原告认为，因为潜山市政府违法推进水上游乐项目，被告的派出机构违法招商，才导致原告与天柱山旅游公司合作水上游乐项目并失败。被告应该对自己的违法行为和其派出机构的行为承担赔偿责任。潜山市政府应该知道规划能否被批准，其有义务在知道规划不能被批准的情况下不招原告来投资。原告的所有损失与潜山市政府的违法行政、随意行政有直接的因果关系。故请求:1、确认潜山市政府2008年3月19日会议纪要中关于潜河滨水游览带开发项目因为未经规划批准而将潜河滨水游览带的国有河道土地划拨给天柱山旅游公司经营使用的行政行为违法；2、确认天柱山管委会为推进被告潜河滨水游览开发项目因未经规划批准而就潜河（野寨段）水上旅游开发项目招商引资违法，潜山市政府对其违法行政行为承担责任；3、判令潜山市政府赔偿因违法推进案涉水上游乐项目违法招商而导致原告实际损失3786705.2元、利润损失2.6亿元；4、判令潜山市政府赔偿原告违约金2600000元；5、本案诉讼费由被告承担。 一审法院认为，2012年2月，原告与天柱山旅游公司签订《潜河（野寨段）旅游项目合作开发协议书》，双方就合作开发潜河（野寨段）旅游项目的合作形式、投资额度及期限、土地征用、违约责任及双方权利义务等作出了明确约定。后因2014年潜山县规委会未同意项目建设、项目拖延时间较长等多方面因素，上述合作开发协议约定的项目无法实施，协议不能继续履行。原告就该合作开发协议纠纷以天柱山旅游公司为被告已提起民事诉讼，并且该院已作出生效民事判决。现原告提起行政诉讼，其第一项诉求是要求确认被告2008年3月19日会议纪要中关于潜河滨水游览带开发项目因为未经规划批准而将潜河滨水游览带的国有河道土地划拨给天柱山旅游公司经营使用的行政行为违法。该院认为，2008年3月19日潜山县人民政府专题会议纪要中，被告同意划拨国有河道土地使用权给天柱山旅游公司的行为，对原告的权利义务不产生实际影响，被告在作出该行政行为时，原告尚未与天柱山旅游公司签订协议，故原告与该行政行为没有利害关系。对于原告要求确认天柱山管委会就潜河（野寨段）水上旅游开发项目招商引资违法，由被告对该管委会违法行政行为承担责任，并赔偿原告实际损失、利润损失及违约金的诉讼请求。该院认为，原告没有提供证据证明天柱山管委会与原告签订了招商引资合同或实施了招商引资的相关行政行为，涉案的项目合作开发协议系原告与天柱山旅游公司签订，原告提供的天柱山管委会给潜山县工商局、潜山县体育局、潜山县林业局的三份证明，不是对原告的权利义务产生影响的行政行为。退一步讲，即使天柱山管委会在招商引资中对原告实施了行政行为，原告要求被告对此承担赔偿责任，支付违约金等也没有事实和法律依据。综上，原告的起诉不符合起诉条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第八项的规定，裁定驳回山和园林公司的起诉。 山和园林公司上诉称，1、上诉人是在天柱山管委会的招商下才到潜山投资，如果没有潜山市政府的专题会议纪要，上诉人不会去潜山投资。2、一审裁定遗漏了上诉人请求确认行政行为违法及招商行为违法的诉讼请求；遗漏了上诉人索赔的诉讼请求。3、一审法院程序违法。综上，一审裁定认定事实错误、因果关系判断错误。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院立案审理，并支持上诉人的一审诉讼请求。 天柱山管委会答辩称：1、该管委会并未就潜河（野寨段）水上旅游开发项目针对山和园林公司招商引资，更未与其签订招商引资协议。山和园林公司是与天柱山旅游公司签订了《潜河（野寨段）旅游项目合作开发协议书》。2、该管委会提供了潜河开发的相关信息，向潜山县工商局、潜山县体育局、潜山县林业局出具了三份证明，该三份证明仅百余文字，无涉招商引资合同各方权利义务内容。上述信息、出具证明行为不是行政行为，对山和园林公司的权利义务不产生实际影响。同时该管委会提供信息、出具证明的时间均在2012年3月7日及之前，山和园林公司知晓案涉项目未获潜山县规委会批准的时间在2014年，其于2019年2月份向人民法院提起行政诉讼，超过起诉期限。3、山和园林公司的诉讼标的已为生效判决书所羁束。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 天柱山旅游公司答辩称：1、该公司于2012年2月29日与山和园林公司签署了《潜河（野寨段）旅游项目合作开发协议书》。根据协议至2014年10月，山和公司应投入9100万元，但当时山和公司仅投入1300万元。2014年10月，潜山县规委会对案涉旅游项目未审批。2017年8月14日，管委会决定退回上诉人征地费用300万元，该公司也予以退回。2、上诉人已经对因旅游项目招商引资所产生的争议已提起民事诉讼，民事诉讼终审判决对其损失、违约责任已作出认定，山和园林公司已经获得赔偿。山和园林公司在民事诉讼大部分败诉后再行提起行政诉讼属于重复起诉。综上，山和园林公司的起诉不属人民法院行政诉讼的受案范围，其诉讼标的已为生效判决所羁束，其提起行政诉讼属于重复起诉。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 潜山市政府未向本院提交书面答辩意见。 一审原告山和园林公司向一审法院提举的主要证据材料为：1、原告公司营业执照、法定代表人身份证明。证明原告主体适格。2、潜山县人民政府2008年3月19日第4号《关于天柱山旅游基础设施现场办公会议纪要》。证明目的，原告基于对政府的信赖才到潜山市投资。3、证明一份。证明原告是因天柱山管委会招商引资才去投资，而天柱山管委会是潜山市政府的派出机关。4、天柱山旅游公司与山和园林公司签订《潜河（野寨段）旅游项目合作开发协议书》；证明目的：原告到被告经营的国有公司开始实际投资的合作协议。5、2017年8月14日的会议纪要，证明被告违约的事实。6、安庆市中级人民法院调解书、判决书，证明原告与案外人合作履行被告及三人合同，因合同无法实施，原告与第三人投资的固定资产损失。7、天柱山旅游公司与五丰河灌区工程管委会签订的《开发协议》，证明该协议约定的12万元管理费是由山和园林公司支付。8、会计凭证对账单，证明原告的损失。 一审第三人天柱山管委会、天柱山旅游公司向一审法院提举的主要证据材料为：1、天柱山风景区管委会统一社会信用代码、天柱山旅游公司营业执照及负责人身份证明。证明主体适格。2、潜山县人民政府2008年3月19日第4号《关于天柱山旅游基础设施现场办公会议纪要》。证明目的：天柱山风景区管委会向原告提供该信息有政府文件作依据，并且该信息对原告的权利义务不产生实际影响，不可诉。3、天柱山旅游发展有限公司与山和园林公司签订《潜河（野寨段）旅游项目合作开发协议书》证明目的：双方签订合作协议形成招商引资合作关系。4、潜山县发改委、旅游局、国土局、环保局、水利局及安徽省人民政府关于涉案旅游项目的批复。证明目的：天柱山旅游公司一直在履行上述协议约定的义务，向相关职能部门报批，相关职能部门给予相应批复。5、潜山县人民法院（2017）皖0824民初2343号民事判决书、安庆市中级人民法院（2018）皖08民终1264号民事判决书及相应民事起诉状、上诉状。证明目的：山和园林公司与天柱山旅游发展有限公司存在招商引资合同关系；山和园林公司以天柱山旅游发展有限公司为被告提起合同纠纷之诉，主张损失为12954264元，该损失中包括本案行政赔偿请求中提出的实际损失3786705.2元和违约金，本案属于重复起诉；上述民事判决确认天柱山旅游公司有违约行为，并判决该公司赔偿山和园林公司实际损失1256108元及资金占用费。6、山和园林公司依据民事判决领款收据及凭证。证明目的：山和园林公司领取赔偿款2460276.36元。 上述证据均已随案移送本院。 本院审理查明，2012年2月29日，天柱山旅游公司与山和园林公司签订《潜河（野寨段）旅游项目合作开发协议书》，约定由山和园林公司投入资金，天柱山旅游公司出租国有河道的方式进行经营。2017年8月14日，天柱山管委会主任办公会议纪要记载，由于规委会未同意项目建设，同意天柱山旅游公司向山和园林公司支付潜河项目相关费用300万元（其中包括项目征地款200万元，前期已返还的土地报批费100万元）。2017年9月，山和园林公司以天柱山旅游公司为被告提起民事诉讼，请求：1、撤销上述2012年2月29日签订的《合作开发协议书》；2、判决天柱山旅游公司赔偿其经济损失共计12954264元：其中投资损失5117275.7元（项目设计费980000元、环评编制费52000元、诉讼费853550元、相关财务费用3111725.7元、水利管理费120000元）；双倍返还定金的另一半2050000元；律师费及投资款的利息损失5518988.34元。原安徽省潜山县人民法院作出（2017）皖0824民初2343号民事判决，判决：1、解除双方与2012年2月29日签订的《合作开发协议书》；2、天柱山旅游公司于判决生效后30日内支付山和园林公司损失628054元；3、天柱山旅游公司于判决生效后30日内支付山和园林公司资金占用期间的利息的一半（其中以本金205万元为基数，从2012年3月16日计算至2014年11月7日；其中以本金100万元为基数，从2013年11月15日计算至2017年5月3日；其中以本金200万元为基数，从2013年4月2日计算至2017年8月23日）；4、驳回山和园林公司的其他诉讼请求。双方均不服一审判决，向安徽省安庆市中级人民法院提起上诉，该院作出（2018）皖08民终1264号民事判决书，判决：1、维持一审判决的第一项；2、变更一审判决的第二项为：天柱山旅游公司于判决生效后10日内赔偿山和园林公司损失1256108元；3、变更一审判决第三项为：天柱山旅游公司于判决生效后10日内赔偿山和园林公司资金占用费（具体计算金额见附件）；4、驳回山和园林公司的其他诉讼请求；5、驳回天柱山旅游公司的上诉请求。判决生效后，双方于2018年10月9日签订了《自动履行判决协议书》，天柱山旅游公司依约支付了款项。 本院认为，山和园林公司的第一、二项诉讼请求为：“1、确认潜山市政府2008年3月19日会议纪要中关于潜河滨水游览带开发项目因为未经规划批准而将潜河滨水游览带的国有河道土地划拨给天柱山旅游公司经营使用的行政行为违法；2、确认天柱山管委会为推进被告潜河滨水游览开发项目因未经规划批准而就潜河（野寨段）水上旅游开发项目招商引资违法，潜山市政府对其违法行政行为承担责任”。上述两项诉讼请求的实质是认为，由于案涉旅游项目未获规划批准，潜山市政府在项目实施前作出批准使用相关国有河道的行为违法、在项目实施过程中的招商引资行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条例所规定的“利害关系”，应理解为直接受行政行为影响的当事人，不应扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。本案中，纠纷的起因是山和园林公司与天柱山旅游公司于2012年2月29日签订的《合作开发协议书》无法继续履行，直接影响其权利、义务关系的应当是《合作开发协议书》。故潜山市政府在项目实施前作出批准使用相关国有河道的行为、天柱山管委会在项目实施过程中的招商引资行为均发生在2012年2月29日签订的《合作开发协议书》之前，并未对山和园林公司的权利、义务产生直接影响，故一审法院裁定驳回山和园林公司该两项诉请的起诉，并无不当。 山和园林公司的第三、四项诉讼请求是要求潜山市政府赔偿实际损失、违约金、利润等。对此，本院认为，本案系提起行政诉讼的同时，一并提起行政赔偿诉讼，因行政诉讼不符合法定受理条件，故一审法院对行政赔偿诉讼一并驳回起诉亦无不当。同时，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（九）项的规定，“诉讼标的已为生效裁判所羁束的”，已经立案的，应当裁定驳回起诉。该条所称“生效裁判”，既包括生效的行政裁判，也包括生效的民事裁判。本案中，本院查明，山和园林公司于2017年9月以天柱山旅游公司为被告提起民事诉讼，请求：1、撤销上述2012年2月29日签订的《合作开发协议书》；2、判决天柱山旅游公司赔偿其经济损失共计12954264元：其中投资损失5117275.7元（项目设计费980000元、环评编制费52000元、诉讼费853550元、相关财务费用3111725.7元、水利管理费120000元）；双倍返还定金的另一半2050000元；律师费及投资款的利息损失5518988.34元。人民法院对该案作出了生效民事判决，该判决也已经执行完毕。故因案涉《合作开发协议》引发的纠纷已经通过民事途径解决，山和园林公司在行政赔偿诉讼中要求潜山市政府赔偿经营损失、违约金、利润等系重复起诉，亦无可保护的诉的利益。 综上，一审法院裁定驳回起诉，并无不当。上诉人山和园林公司的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇一九年十月二十五日 书记员  奚雨杭 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。