广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行赔终73号 上诉人（原审原告）广西壮族自治区乐业县人民政府。地址：广西乐业县同乐镇三乐街004号。 法定代表人李荣能，县长。 委托代理人韦跃建，乐业县法制办公室干部。 委托代理人蒙文岩，乐业县法制办公室干部。 被上诉人（原审被告)广西乐业县乐源有机肥料有限责任公司。 法定代表人曹光军，董事长。 委托代理人和建人，北京市炜衡（南宁）律师事务所律师。 原审原告广西乐业县乐源有机肥料有限责任公司（以下简称乐源公司）因要求确认被告乐业县人民政府（以下简称乐业县政府）强制拆除该公司有机肥堆料场及仓储基地等全部厂房建筑物行政行为违法、行政赔偿一案，百色市中级人民法院（以下简称百色中院）经审理作出（2018）桂10行初18号行政判决。原审被告乐业县政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月24日公开开庭审理了本案。上诉人乐业县政府的委托代理人韦跃建、蒙文岩，被上诉人乐源公司的委托代理人和建人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 百色中院经审理查明：2015年10月27日，乐业县发展和改革局以乐发改备案〔2015〕50号作出《关于乐业县花坪生物有机肥料厂备案的批复》，同意原告乐源公司关于要求给予乐业县花坪生物有机肥料厂备案申报，予以备案。备案内容为：1、项目名称：乐业县花坪生物有机肥料厂。2、项目建设地点：乐业县花坪村赵家坨屯。3、项目建设规模及内容：建设生物有机肥料厂1个，占地面积50亩，购置2条大型有机肥料生产线，年产生物有机肥5万吨。4、项目总投资及资金来源：项目总投资400万元。资金来源：企业自筹。2016年4月12日，原告乐源公司作为甲方与乙方乐业县花坪镇花坪村赵家坨村民小组、丙方乐业县花坪镇人民政府签订了《农业设施用地协议》，使用乙方农村集体土地50亩作修建生态农业种植配套设施堆料场、附属用房附属设施，使用该宗土地年限为20年。乐业县花坪镇花坪村民委员会、乐业县花坪镇人民政府、乐业县农业局、乐业县国土资源局亦在《设施农用地申报及审核表》签署同意意见并加盖公章。同年8月25日，原告乐源公司办理取得了乐业县工商行政管理局颁发的营业执照。同年9月25日，乐业县环境保护局对原告乐源公司报审的《乐业县花坪生物有机肥料厂建设项目环境影响报告表》作出乐环管[2016]02号《关于乐业县花坪生物有机肥料厂建设项目环境影响评价报告表的批复》，同意按照《报告表》所列项目的性质、规模、地点、采取的环境保护措施及下述要求进行项目建设。同年10月8日，乐业县人民政府花坪镇以花政函〔2016〕4号作出《人民政府关于广西乐业县乐源有机肥料有限责任公司建设生物有机肥堆料场及仓储基地使用集体土地作为农业设施用地的批复》，批准同意使用赵家坨村民小组集体土地10亩作为生物有机肥堆料场及仓储基地建设，用途为设施农用地。2017年1月16日，乐业县环境保护局作出《关于对“乐业县花坪生物有机肥厂”建设项目名称变更为“广西乐业花坪生物有机肥堆料场及仓储基地项目”说明的复函》，认为经核对，该项目建设的性质、规模、地点、采用的生产工艺和防治污染设施不变，仅项目名称变更，故不需要重做环评。同年1月22日，乐业县住房和城乡规划建设局作出《关于广西乐业花坪生物有机肥堆料场及仓储基地项目的选址意见》，经查阅《乐业县总体规划（2010-2025）》及《乐业县镇区控制性详细规划》，项目拟选址位于镇区规划区外，距镇区规划区2公里，不影响相关规划要求为由，拟同意该项目选址。同年2月13日，乐业县发展和改革局以乐发改备案〔2017〕1号作出《关于广西乐业县花坪生物有机肥堆料场及仓储基地备案的批复》，同意原告乐源公司关于要求给予广西乐业县花坪生物有机肥堆料场及仓储基地备案申报，予以备案。备案内容为：1、项目名称：广西乐业花坪生物有机肥堆料场及仓储基地。2、项目建设地点：乐业县花坪村赵家坨屯。3、项目建设规模及内容：建设生物有机肥堆料场及仓储基地1个，占地面积10亩，存储以乐业桐麸、菜麸、茶麸、木屑、牛羊粪等生物有机肥为主，预计正式使用后，每年能存储生物有机肥2万吨，有效解决全县大规模畜禽养殖场粪污处理和资源化问题。基地内建有堆料场、发酵场、包装间、仓库、员工宿舍楼、食堂和保安室等。4、项目总投资及资金来源：项目总投资2000万元。资金来源：企业自筹。2017年3月6日，原告乐源公司向广西雅长兰科植物国家级自然保护区管理局递交《关于广西乐业县乐源有机肥料有限责任公司建设生物有机肥堆料场及仓储基地项目的请示》报告，以选址位于该局的缓冲区为由，征求该局意见。同年4月17日，广西雅长兰科植物国家级自然保护区管理局作出雅兰保〔2017〕4号《关于广西乐业县乐源有机肥料有限责任公司建设生物有机肥堆料场及仓储基地项目的复函》，以原告乐源公司建设范围属保护区缓冲区区域，本局无权批复或同意在保护区缓冲区区域范围内建设堆料场及仓储基地项目。同年7月，广西雅长兰科植物国家级自然保护区管理局向原告乐源公司作出停产歇业清理整改，且在2017年9月底以前整改完毕的通知。同月25日，乐业县环境保护局作出乐环字[2017]16号《关于撤销乐业县乐源有机肥料有限责任公司花坪有机肥料厂环境影响评价报告表批复的通知》，撤销该局乐环管字[2016]02号《乐业县花坪生物有机肥料厂建设项目环境影响评价报告表的批复》。同日，乐业县党委、人民政府联合向原告乐源公司下达了关于停产歇业清理整改的通知。同年9月12日，乐业县人民政府以花政发〔2017〕13号对原告乐源公司作出《人民政府关于撤销“花政函〔2017〕4号”土地批复文件的通知》。同月22日，乐业县国土资源局对原告乐源公司作出了《关于限期拆除通知书》，责令原告乐源公司在接到本通知书之日起5日内自行拆除生产设施并做好清场工作，逾期将依法查办。同月25日，原告乐源公司致函乐业县国土资源局，指出该局限期拆除通知书没有听取原告的意见和解释，没有告知原告辩解、复议和诉讼权，没有经过法定程序撤销和变更已经生效的行政决定，以及未明确补偿事宜和给予合理的准备时间等，同时表示在没有达成补偿协议前不同意拆除。同月30日，被告乐业县政府组织多个直属相关部门联合对原告乐源公司的有机肥堆料场及仓储基地等全部厂房建筑物强制拆除。原告乐源公司遂于2018年2月7日向本院提起确认行政强制拆除行为违法和行政赔偿行政诉讼。 另查明，原告乐源公司单方委托正意价格评估集团有限公司对原告乐源公司所有资产投入作价格评估。正意价格评估集团有限公司于2018年1月29日作出国正价桂估[2018]117-84号《价格评估报告书》，价格评估结论为人民币3743798元。2018年8月20日，原告乐源公司向百色中院提出司法评估鉴定申请，要求委托具有司法鉴定资质的机构对其全部资产进行重新评估鉴定。同年11月28日，百色中院作出（2018）百中技字第12-1号《评估委托书》，委托广西百色德公资产价格评估有限责任公司对原告乐源公司投资建成的乐业县有机肥堆料场及仓储基地等全部厂房建筑物进行评估。2019年4月26日，广西百色德公资产价格评估有限责任公司作出百德估字〔2019〕25号《关于乐业县乐源有机肥料有限责任公司拆迁损失的价格评估报告书》，价格评估结论为：2087786元。同年5月31日，百色中院召集原、被告对百德估字〔2019〕25号价格评估报告进行质证。原告乐源公司对价格评估报告结论没有意见，但认为未对其生产线和生产设备进行评估。被告乐业县政府对评估结论无异议，但认为其不应赔偿。同年6月2日，原告乐源公司向本院递交《关于申请对广西乐业县乐源有机肥料有限责任公司的生产设备、供水、供电设施进行评估的请示》，申请增加对其公司的生产设备、供水、供电设施进行价格评估。 又查明，原告乐源公司起诉的诉讼请求第一项为确认强制拆除乐业县乐源有机肥堆料场及仓储基地等全部厂房建筑物的行政行为违法。为此，百色中院针对原告乐源公司的诉请，于2018年11月28日委托广西百色德公资产价格评估有限责任公司，对原告乐源公司投资建成的乐业县有机肥堆料场及仓储基地等全部厂房建筑物进行价格评估。原告、被告对百色中院将要委托评估机构评估原告乐源公司投资建成的乐业县有机肥堆料场及仓储基地等全部厂房建筑物的事项并无异议或补充。 再查明，2017年5月22日，国家环境保护部办公厅以环办生态〔2017〕44号作出《关于开展国家级自然保护区遥感监测实地核查和问题查处工作的通知》指出，雅长兰科植物国家级自然保护区新增2处居民点，1处位于实验区，1处跨缓冲区与实验区；新增1处其它人工设施，位于实验区；新增5条普通道路。3条穿越核心区，1条穿越缓冲区，1条穿越实验区。 百色中院认为，《中华人民共和国自然保护区条例》第二十八条第一款规定：“禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动…。”第三十二条第一款规定：“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。”本案中，原告乐源公司投资建成的乐业县有机肥堆料场及仓储基地厂房建筑物位于雅长兰科植物国家级自然保护区缓冲区区域范围内为客观存在的事实，依照上述法规的规定，无论建筑物合法与否应当限期予以拆除，同时进行生态整治修复。原告乐源公司自最初开始拟租赁集体土地建设乐源有机肥堆料场及仓储基地厂房时，就已得到乐业县发展和改革局的同意建厂备案。继而在选厂址租赁集体土地时，乐业县花坪镇花坪村民委员会、乐业县花坪镇人民政府、乐业县农业局、乐业县国土资源局亦签署意见并加盖公章，同意使用农用地进行项目建设。原告乐源公司在项目建设过程中，办理取得了乐业县工商行政管理局颁发的营业执照。同时，乐业县环境保护局对原告乐源公司报审的花坪生物有机肥料厂建设项目环境影响报告表作出批复，同意按照《报告表》所列项目的性质、规模、地点、采取的环境保护措施及下述要求进行项目建设。乐业县住房和城乡规划建设局亦以经查阅《乐业县总体规划（2010-2025）》及《乐业县镇区控制性详细规划》，项目拟选址位于镇区规划区外，距镇区规划区2公里，不影响相关规划要求为由，拟同意该项目选址。由此可见，原告乐源公司的项目建设行为从严格意义上说不完全属于违法行为，故乐业县国土资源局以原告乐源公司的项目建设行为属于违法行为为由，作出限5日内自行拆除生产设施并做好清场工作的限期拆除通知书，于法无据。其用通知书的形式取代行政处理决定，且该限期拆除通知书又未告知当事人陈诉、申辩权、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，实属不当。《中华人民共和国行政强制法》第十三条第二款规定：“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”被告乐业县政府在未作出行政处理决定和没有法律明确授权其强制执行，以及向人民法院申请强制执行的前提下，即组织其多个直属相关部门联合对原告乐源公司的有机肥堆料场及仓储基地等全部厂房建筑物强制拆除，违反了法定程序，并上述法律规定相悖。因此，对造成原告乐源公司不必要的经济损失，被告乐业县政府应当予以适当赔偿。另外，原告乐源公司在有机肥堆料场及仓储基地项目建设过程中已知道其所选厂址位于广西雅长兰科植物国家级自然保护区缓冲区的范围内，但其仍未停止施工建设及生产，其本身存在一定的过错，亦应承担一定的法律责任，其主张由被告乐业县政府赔偿其经济损失6941473元，理由不够充分，不予采纳。该院委托的广西百色德公资产价格评估有限责任公司所作出的价格评估结论，内容真实，证据确凿充分，可作为本案定案的依据。原告乐源公司另要求增加对其公司的生产设备、供水、供电设施进行评估之申请，因该院委托的评估机构已作出价格评估结论，故原告乐源公司此增加评估申请，该院不予采纳，原告乐源公司应当另行处理。 综上所述，原告乐源公司诉请的部分理由充分，于法有据，该院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条的规定，判决如下：一、确认被告乐业县人民政府强制拆除原告广西乐业县乐源有机肥料有限责任公司的乐业县乐源有机肥堆料场及仓储基地等全部厂房建筑物的行政行为违法；二、由被告乐业县人民政府适当赔偿原告广西乐业县乐源有机肥料有限责任公司经济损失人民币2087786元；三、驳回原告广西乐业县乐源有机肥料有限责任公司的其他诉讼请求。 一审案件受理费50元，由原告广西乐业县乐源有机肥料有限责任公司负担25元，由被告乐业县人民政府负担25元；评估鉴定费41755元，由原告广西乐业县乐源有机肥料有限责任公司负担20877.50元，由被告乐业县人民政府负担20877.50元。 上诉人乐业县政府上诉请求：撤销百色中院（2018）桂10行初18号行政判决，驳回被上诉人的诉讼请求。事实和理由：1、被上诉人隐瞒情况，编制虚假报告用地建生物有机肥料厂，造成的后果应由被上诉人自行承担；2、被上诉人以“农业设施用地”名称报告用地建厂不符合国家政策规定，系欺骗手段取得花坪镇政府批准。其后果由被上诉人承担；3、上诉人执行的是国家环境保护部的指令拆除被上诉人的厂房，合理合法。4、厂房被拆除后，被上诉人没有处理的肥料成品及半成品，造成的损失由其自身承担。 被上诉人乐源公司答辩称，乐源公司到广西乐业县投资，是乐业县政府的招商引资项目，经乐业县政府的花坪镇政府、发改局、农业局、环保局、国土局、住建局等众多职能部门行政许可设立。如有过错是乐业县政府及其相关职能部门行政违法之错，肥料的成品及半成品，是乐业县政府同意评估的损失。原审判决认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。请求二审驳回上诉，维持原判。 经二审公开开庭审理，双方当事人均确认一审提交的证据已经庭审举证、质证，一审判决没有漏列、错列的情形，也没有新的质证意见。对一审判决查明的本案基本事实没有异议。双方也没有提交新的证据。据此，本院对经一审庭审质证、认证的本案证据予以确认，对一审判决查明的本案事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国自然保护区条例》第二十八条第一款规定：“禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动…。”第三十二条第一款规定：“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。”本案中，被上诉人乐源公司投资建成的乐业县有机肥堆料场及仓储基地厂房建筑物位于雅长兰科植物国家级自然保护区缓冲区区域范围内为客观存在的事实，依照上述法规的规定，无论建筑物合法与否应当限期予以拆除，同时进行生态整治修复。被上诉人乐源公司自最初开始拟租赁集体土地建设乐源有机肥堆料场及仓储基地厂房时，就已得到乐业县发展和改革局的同意建厂备案。继而在选厂址租赁集体土地时，乐业县花坪镇花坪村民委员会、乐业县花坪镇人民政府、乐业县农业局、乐业县国土资源局亦签署意见并加盖公章，同意使用农用地进行项目建设。被上诉人乐源公司在项目建设过程中，办理取得了乐业县工商行政管理局颁发的营业执照。同时，乐业县环境保护局对被上诉人乐源公司报审的花坪生物有机肥料厂建设项目环境影响报告表作出批复，同意按照《报告表》所列项目的性质、规模、地点、采取的环境保护措施及下述要求进行项目建设。乐业县住房和城乡规划建设局亦以经查阅《乐业县总体规划（2010-2025）》及《乐业县镇区控制性详细规划》，项目拟选址位于镇区规划区外，距镇区规划区2公里，不影响相关规划要求为由，拟同意该项目选址。上诉人乐业县政府上诉称被上诉人乐源公司隐瞒情况，编制虚假报告用地建生物有机肥料厂，以“农业设施用地”名称报告用地建厂不符合国家政策规定，系欺骗手段取得花坪镇政府批准，其后果由被上诉人承担的主张，没有证据证明，该上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人乐业县政府上诉称被上诉人没有处理的肥料成品及半成品，造成的损失由其自行负担的上诉理由，经查，百色中院委托的广西百色德公资产价格评估有限责任公司所作出的价格评估结论，双方对评估的内容均确认，证据确凿充分，可作为本案定案的依据。该上诉理由本院不予支持。 被上诉人乐源公司的项目建设行为得到上诉人乐业县政府多个部门的批准同意，从严格意义上说不完全属于违法行为，故乐业县国土资源局以乐源公司的项目建设行为属于违法行为为由，作出限5日内自行拆除生产设施并做好清场工作的限期拆除通知书，于法无据。其用通知书的形式取代行政处理决定，且该限期拆除通知书又未告知当事人陈诉、申辩权、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，实属不当。《中华人民共和国行政强制法》第十三条第二款规定：“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”被告乐业县政府在未作出行政处理决定和没有法律明确授权其强制执行，以及向人民法院申请强制执行的前提下，即组织其多个直属相关部门联合对原告乐源公司的有机肥堆料场及仓储基地等全部厂房建筑物强制拆除，违反了法定程序，与上述法律规定相悖。因此，对造成被上诉人乐源公司不必要的经济损失，上诉人乐业县政府应当予以适当赔偿。另外，乐源公司在有机肥堆料场及仓储基地项目建设过程中已知道其所选厂址位于广西雅长兰科植物国家级自然保护区缓冲区的范围内，但其仍未停止施工建设及生产，其本身存在一定的过错，亦应承担一定的法律责任。 综上所述，上诉人乐业县政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 麦济艰审判员陈钢审判员古华强 二〇一九年十月十四日 法官助理 曾            露 书 记 员 冼      光      明