长沙铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2019）湘8601行初490号 原告李京富，男，1962年1月23日出生，汉族，住长沙市天心区。 委托代理人刘学军，湖南兆弘律师事务所律师。 被告长沙市天心区桂花坪街道办事处，住所地长沙市天心区桂花坪街道办事处。 法定代表人夏天，该办事处主任。 委托代理人彭小艳，该办事处工作人员。 委托代理人张跃胜，湖南湘达律师事务所律师。 第三人长沙市天心区桂花坪街道金桂经济合作社，住所地长沙市天心区桂花坪街道金桂小区。 法定代表人张学科，该委员会理事长。 委托代理人张浩，该委员会工作人员。 委托代理人姜守瑞，湖南中楚律师事务所律师。 第三人湖南园艺建筑集团有限公司，住所地长沙市天心区时代阳光大道西99号富景园小区综合楼302房。 法定代表人周建波，该公司董事长。 委托代理人田学军,北京中伦文德（长沙）律师事务所律师。 委托代理人彭维汉，北京中伦文德（长沙）律师事务所律师。 原告李京富诉长沙市天心区桂花坪街道办事处（以下简称桂花坪街道办）将涉案宗地拍卖款项返还至第三人湖南园艺建筑集团有限公司（以下简称园艺公司）指定账户行为违法一案，于2019年9月23日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应、参诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭审理了此案。原告李京富及其委托代理人刘学军，被告桂花坪街道办委托代理人彭小艳、张跃胜，第三人长沙市天心区桂花坪街道金桂经济合作社（以下简称金桂合作社）委托代理人张浩、姜守瑞，第三人园艺公司委托代理人田学军、彭维汉，到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 2017年1月，涉案宗地挂牌拍卖，旭辉集团以5.0288亿元的价格取得该地块使用权，长沙市财政局返还土地成本款项共计392,017,288元至长沙市天心区财政局，后由该局拨付至桂花坪街道办，桂花坪街道办根据2016年2月2日第三人金桂合作社与第三人园艺公司签订的《协议书》约定将前述款项返还至第三人园艺公司指定账户。 原告李京富诉称：第三人金桂合作社作为案涉协议中土地权属单位，未经农村集体经济组织成员依法决策、合法授权，擅自违法决定与第三人园艺公司签订协议书，严重侵害包括原告在内的广大村民利益，造成巨额集体资产损失。2018年2月，该协议中所涉及的土地经依法拍卖成交价格为50288万元。2017年4月到7月，被告未经严格审查案涉协议书的法律效力，依据上述协议第三条“甲方承诺”违法决定将上述巨额拍卖款392,017,288政策性返还资金分4次支付给园艺公司，造成金桂合作社巨额集体财产损失。金桂合作社负责人邓先兆与园艺公司高管陈铁球相互串通，侵吞巨额集体资产。请求法院依法判令：1.确认被告将第三人长沙市天心区桂花坪街道金桂经济合作社的土地拍卖款392,017,288元政策性返还资金支付给第三人湖南园艺建设集团有限公司的行政行为违法；2.金桂合作社承担本案诉讼费用。 被告桂花坪街道办辩称：涉案土地的转用、征收、出让等处置的主体均为本案第三人金桂合作社，其系位于桂花坪街道办事处的农村集体经济组织，2015年2月4日，第三人金桂合作社就第三人园艺公司在已经支付用地补偿款549.7万元的基础上再支付给金桂合作社补偿费860万元、归还金桂合作社的借款2000万元并结清利息后涉案宗地归园艺公司所有的问题召开村民代表大会，共68位村民代表中有64人表示同意。后又召开村民大会，取得了74.18%有表决权的村民同意。2016年2月2日，金桂合作社与园艺公司签订《协议书》。其议事程序符合集体经济组织议事规则，程序合法，协议约定有效。被告在本案中仅依据金桂合作社与园艺公司于2016年2月2日签订的《协议书》的约定将市政府返还的土地成本款项支付给园艺公司，该行为本身并没有作出任何行政决策，也并非与行政管理职权有关的行为，并非一项行政行为，而是民事行为。原告如果认为该行为不当，应当提起民事诉讼而非行政诉讼。 第三人园艺公司、第三人金桂合作社均陈述称：第三人金桂合作社经全体村民表决同意依法依规处置集体所有资产，符合法律规定，且程序合法。案涉地块性质属于园艺公司企业安置用地，使用权归园艺公司，园艺公司依法获得土地返还款，符合法律规定，且程序合法。 经审理查明:2003年9月4日，第三人园艺公司与第三人原长沙市园艺示范繁殖场石碑管区（即原桂花坪办事处集体资产管理办公室）签订《用地补偿协议书》，第三人园艺公司征用原长沙市园艺示范繁殖场石碑管区的土地43.65亩，北起桂花坪路、东起高升村、西起公安局、南起沙场路。被告桂花坪街道办予以监证。《用地补偿协议书》约定：用地补偿费用包括该宗土地范围内的征地拆迁、安置补偿等各项费用，每亩人民币121888元；第三人原长沙市园艺示范养殖场石碑管区负责协助该宗土地范围内的征地、拆迁、安置、补偿等工作，负责腾地、交地，负责和协调处理各种周边关系，协助第三人园艺公司施工顺利进行等。 2003年9月8日，长沙市天心区计划统计物价局对第三人园艺公司发出《关于长沙市园艺建筑工程有限公司重建用地立项的批复》：同意该单位按照规划、国土部门的规定，在桂花坪路，沙场路以北、长沙市刑警支队警犬基地以东、洞井镇高升村以西处用地43.65亩，建设办公、生产、生活综合楼……之后，第三人园艺公司在陆续取得并办理了《建设用地规划审批单》、《建设用地规划许可证》及《集体土地使用证》后依法取得集体土地使用权。 2015年2月4日，第三人原长沙市天心区桂花坪街道办事处集体资产管理委员会（以下简称桂花坪集资委）召开了村民代表大会，就第三人园艺公司使用案涉土地办理国有土地出让手续一事进行表决，表决内容为：在第三人园艺公司已经支付用地补偿款549.7万元的基础上，再支付桂花坪集资委土地补偿费860万元（折合约20万元/亩）；归还第三人园艺公司借第三人原桂花坪集资委的借款2000万元并结清利息后，第三人原桂花坪集资委提供政府职能部门用于办理用地变性的手续相关资料，变性后的宗地所有权归第三人园艺公司所有。 2016年2月2日，第三人园艺公司与第三人原桂花坪集资委签订《协议书》约定：在第三人园艺公司已经支付用地补偿款549.7万元的基础上，再支付土地补偿费860万元（当时已经支付完毕）后，桂花坪集资委负责提供集体三分之二以上村民签字同意的表决及相关资料文件给第三人园艺公司，第三人园艺公司负责办理该宗地的用地性质变更手续并承担其相关费用。 该《协议书》第6条约定：由于该宗地块先期由园艺公司已按当时的征地拆迁各种补偿标准支付完毕并且办理了国土、规划企业安置用地证书，同时被市人民政府收为国家储备用地，现第三人园艺公司再次申请由国家储备用地变为国有建设用地，后期的相关税费由园艺公司承担。为明确双方的权利和义务，经双方协商后达成如下协议：1.原桂花坪集资委同意召集村民会议，并取得三分之二以上的村民签字同意，同意配合第三人园艺公司办理宗地的的用地性质变更手续及土地招拍挂手续；2.第三人园艺公司同意按照《借款协议书》的约定按时归回借款；3.原桂花坪集资委承诺：在上述土地招拍挂手续办理过程中，按照政府政策可返还的款项全部属于第三人园艺公司，由财政直接返还至第三人园艺公司所指定的账户上。 2017年1月，涉案宗地挂牌拍卖，旭辉集团以5.0288亿元的价格取得该地块的使用权。 2017年3月至6月间，长沙市财政局返还土地成本款项共计392,017,288元至长沙市天心区财政局后，长沙市天心区财政局将上述资金于2017年4月至7月分4次拨付至桂花坪街道办，桂花坪街道办根据2016年2月2日第三人原桂花坪集资委与第三人园艺公司签订的《协议书》的约定“在上述土地招拍挂手续办理过程中，按照政府政策可返还的款项全部属于乙方（即园艺公司），由财政直接返还给乙方所指定的账户”，直接将前述款项返还给了第三人园艺公司指定账户。 还查明，2003年9月4日与本案第三人园艺公司签订《用地补偿协议》的第三人原长沙市园艺示范繁殖场石碑管区被撤销后，其职能由长沙市天心区人民政府2003年4月22日成立的“集体资产管理委员会”替代，即桂花坪街道办事处集体资产管理办公室，亦即桂花坪街道办事处集体资产管理委员会（桂花坪集资委），2018年12月变更登记为长沙市天心区桂花坪街道金桂经济合作社。 再查明，2019年5月28日原告李京富向被告桂花坪街道办提出《关于﹝2017﹞长土网002号土地拍卖后的资金流向以及相关过程》的信息公开申请，被告桂花坪街道办于2019年6月17日给予答复。 本院认为，本案的争议焦点为本案是否系行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。行政诉讼审查的对象是行政机关对行政相对人作出的行政行为，行政行为是指行政主体行使行政权力，对特定的公民、法人或者其他组织作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的行为。行政行为一经作出，即产生法律后果，具有拘束力和强制力，行政机关和行政相对人都必须遵守。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”是否产生法律效果，是行政行为的重要特征之一。可诉性的行政行为必须是行政机关发生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务关系产生调整作用的行为。如果行政机关的作为并不产生法律上的效果，则不具备行政行为的特征，亦不属于行政诉讼的受案范围。 本案中，被告依照2016年2月2日第三人园艺公司与第三人金桂合作社签订的《协议书》约定，将涉案宗地拍卖款392,017,288元政策性返还资金支付至第三人园艺公司的行为，不是行政机关行使行政权力的行为，对原告并无拘束力和强制力，并不必然对原告的权利义务产生实际影响，故本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。《协议书》系民事主体之间的民事自治协议，不属于行政案件审理范围，原告如果认为其合法权益因此受到侵犯可另行通过其他救济途径依法维护合法权益。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下： 驳回原告李京富的起诉。 本案依法不收取案件受理费，原告李京富预交的五十元诉讼费，在本裁定生效后将予以退还。 如不服本裁定，可于裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。 (此页无正文) 审 判 长  汪 琼 人民陪审员  杨纪美 人民陪审员  刘精科 二〇一九年十月二十八日 法官助理张雅静 书记员周依洁 附：引用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。