广东省博罗县人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤1322行初186号原告惠州市大亚湾翰源水产养殖有限公司，住所地：惠州大亚湾区大亚湾大道3号天喜东方公寓2栋2805号。法定代表人郑少聪。委托代理人彭斌生、李正军，北京市盈科（惠州）律师事务所律师。被告惠州大亚湾经济技术开发区住房和规划建设局，住所地：广东省惠州市大亚湾中兴五路。法定代表人陈电波，局长。委托代理人张欢，该局工作人员。委托代理人温少杰，广东广法律师事务所律师。原告惠州市大亚湾翰源水产养殖有限公司诉被告惠州大亚湾经济技术开发区住房和规划建设局确认行政行为违法及撤销行政行为一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。原告委托代理人李正军，被告委托代理人张欢、温少杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2004年6月2日，原告为建设渔业仓储码头港池，后经审批，依法取得位于惠州市××区霞涌××一地块[国土证号：惠湾国用（2004）第××号]，用地面积为2850平方米，用地性质为仓储用地。并于2004年10月28日取得惠州市海洋与渔业局印发的海域使用权证书（登记编号：HUI20040024），依法获得上述仓储用地周边的海域使用权，海域使用面积为1.54774公顷。原告在取得上述仓储用地及海域使用权后，随即着手码头建设的前期准备工作，但报批报建进度缓慢，码头建设迟迟未能得到相关部门的批准。2018年12月1日，原告为查明上述用地为何不能报批报建的情况，特向被告申请公布上述地块的具体控规情况。2019年1月1日，被告就原告上述申请内容作出复函[惠湾住建函[2019]63号]，复函中写明：“你司名下位于霞涌2850平方米用地，处于后退线之内，属于禁建区范围，因此，我局在《惠州大亚湾霞涌片区控制性详细规划》中落实该规划控制要求，将该用地调整为绿地。”原告认为，原告在储备码头建设初期，仅为码头填土工程就已经投入了1000多万元。但被告在原告完全不知情的情况下，将原告名下的仓储用地调整为绿地，且在规划调整过程中未进行任何听证会，未听取土地权利人意见，即草率地作出具体行政行为，导致涉案用地性质改变，不得报批报建，严重侵害了原告的合法权利。原告作为上述涉案用地的唯一权利人，也是利害关系人，有权第一时间被告知用地规划需进行调整的信息，有权发表自身的意见，但上述权利均被被告无理剥夺。根据《行政许可法》、《行政处罚法》以及《中华人民共和国城乡规划法》之规定，行政机关作出行政行为的，发现该行政行为直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人，并应当听取申请人、利害关系人的意见。如作出的行政行为给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。据此，原告特依据上述法律法规规定，向法院提起行政诉讼，恳请法院依法支持原告的全部诉讼请求。诉讼请求：1、请求依法确认被告作出的将原告名下霞涌××新村2850平方米仓储用地调整为绿地的具体行政行为违法。2、请求依法撤销被告作出的将原告名下霞涌××新村2850平方米仓储用地调整为绿地的具体行政行为。3、诉讼费由被告承担。原告庭审时明确：诉讼请求中所诉的具体行政行为是指《惠州市大亚湾霞涌片区控制性详细规划》中将涉案土地地类（用途）从仓储用地规划为绿地的行为。原告向本院提交了以下证据：1、《国土证》、《海域使用权证》，证明原告经审批依法取得位于惠州市××区霞涌××一地块[国土证号：惠湾国用（2004）第××号]，并于2004年10月28日取得惠州市海洋与渔业局印发的海域使用权证书（登记编号：HUI20040024），获得上述土地周边海域使用权的事实。2、政府信息公开申请书，证明原告为查明上述用地为何不能报批报建的情况，特向被告申请公布上述地块的具体控规情况的事实。3、《关于惠州市大亚湾翰源水产养殖公司申请获取名下霞涌××新村2850平方米用地控规成果的复函》，证明原告名下位于霞涌××新村2850平方米用地在未经任何告知、听证程序下，其用地性质被被告由仓储用地调整为绿地的事实。且截止至2019年1月1日，被告作出上述复函后，原告才得知名下土地的性质被调整为绿地。被告辩称，一、我局作为本案被告主体不适格，依法应驳回原告对我局的起诉。原告提起诉讼的依据是我局于2019年1月11日作出的《关于惠州市大亚湾翰源水产养殖有限公司申请获取名下霞涌2850平方米用地控规成果的复函》（惠湾住建函[2019]63号）（以下简称《复函》）。《复函》告知原告“我局在《惠州大亚湾霞涌片区控制性详细规划》中落实该规划控制要求，将该用地调整为绿地。”我局作出的《复函》只是根据原告的信息公开申请作出的回复，告知原告关于位于霞涌的2850平方米（以下简称涉案地块）的控规成果，并不是作出将涉案地块由仓储用地调整为绿地的行政行为。涉案地块的使用功能调整是由《惠州大亚湾霞涌片区控制性详细规划》确定，《惠州大亚湾霞涌片区控制性详细规划》是由原惠州市住房和城乡规划建设局（以下简称原市住建局）××惠州××经济技术开发区管理委员会组织编制，经惠州市人民政府批准实施。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定和我国行政诉讼“谁行为，谁被告”原则，我局不是作出调整涉案地块使用功能的行政机关，因此，我局作为本案被告主体不适格，依法应驳回原告对我局的起诉。二、《惠州大亚湾霞涌片区控制性详细规划》的编制、批准行为符合法律规定。1、惠州市人民政府于2017年4月1日作出《惠州市人民政府关于同意惠州市海岸带保护与利用规划的批复》（惠府函[2017]171号），原则同意原市住建局组织编制的《惠州市海岸带保护与利用规划》，并要求“认真组织实施，加强海岸带地区管控，严格保护海岸带公共空间和生态景观资源。”根据《惠州市海岸带保护与利用规则》管控导则第七章的规定，海岸线建设后退线原则上不小于100米，涉案地块处于建设后退线之内，属于禁建区范围。2、组织编制《惠州大亚湾霞涌片区控制性详细规划》（草案）过程中，将《惠州市海岸带保护与利用规划》规定的海岸线建设后退线内容纳入控制性详细规划符合《广东省城乡规划条例》第二十一条“各类专项规划的内容应当相互衔接、符合总体规划，并纳入控制性详细规划”的规定。涉案地块在海岸线建设后退线100米范围内，因此，霞涌片区南部沿海建设后退线内未建设用地规划为绿地。3、组织编制的《惠州大亚湾霞涌片区控制性详细规划》（草案）于2017年2月21日通过了专家评审会，大亚湾区规划委员会审议通过，征求了大亚湾区国土分局、海洋与渔业局等区直部门和霞涌街道办事处的意见，并于2017年7月6日在原市住建局、大亚湾区政府和我局官方网站、我局一楼大厅公示栏和《惠州日报》进行公示，征求公众意见。2017年9月1日，《惠州市大亚湾霞涌片区控制性详细规划》（草案）通过惠州市规委会审议通过，2017年9月27日，惠州市人民政府作出《惠州市人民政府关于同意惠州市大亚湾霞涌片区控制性详细规划的批复》（惠府函[2017]451号），原则同意《惠州市大亚湾霞涌片区控制性详细规划》的。惠州市人民政府作出批复后，原市住建局、我局等对该规划进行公告。因此，原市住建局××惠州××经济技术开发区管理委员会组织编制的《惠州市大亚湾霞涌片区控制性详细规划》符合《中华人民共和国城乡规划法》第十九条、第二十六条和《广东省城乡规划条例》第十七条、第二十一条第二款、第二十四条的规定。三、根据惠州市人民政府批准实施的《惠州市大亚湾霞涌片区控制性详细规划》中法定文件第十章“海岸带控制”的控制要求，霞涌片区南部沿海建设后退线内未建设用地规划为绿地，因此，我局作出的《复函》符合《惠州市大亚湾霞涌片区控制性详细规划》的规定。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。被告向本院提交了以下证据：1、统一社会信用代码证书，证明被告的主体资格。2、申请书；3、《关于惠州市大亚湾翰源水产养殖有限公司申请获取名下霞涌2850平方米用地控规成果的复函》，证据2-3证明被告对原告的信息公开申请作出复函，告知原告涉案地块控规情况，被告并未作出将涉案地块调整为绿地的行政行为。4、《惠州市人民政府关于同意惠州市海岸带保护与利用规划的批复》（惠府函（2017）171号）及海岸带空间控制总图、惠州市海岸带保护与利用规划管控导则、《关于印发惠州市海岸带保护与利用规划的函》，证明《惠州市大亚湾霞涌片区控制性详细规划》符合《广东省城乡规划条例》第二十一条的规定。5、《惠州市大亚湾霞涌片区控制性详细规划》（草案）专家评审意见、《惠州市大亚湾霞涌片区控制性详细规划》落实《惠州市海岸带保护与利用规划》调整方案专家评审意见；6、关于惠州市大亚湾霞涌片区控制性详细规划（草案）意见暨提供控规许可清单的复函、关于征求《惠州市大亚湾霞涌片区控制性详细规划》（草案）意见暨提供控规许可清单的复函、关于征求《惠州市大亚湾霞涌片区控制性详细规划》（草案）意见的复函；7、关于惠州市大亚湾霞涌片区控制性详细规划（草案）的公告；8、区城市规划委员会会议纪要、惠州市城市规划委员会2017年第五次会议纪要（惠市规委纪（2017）5号），证据5-8证明《惠州市大亚湾霞涌片区控制性详细规划》合法，并经惠州市人民政府批准实施。9、《惠州市人民政府关于同意惠州市大亚湾霞涌片区控制性详细规划的批复》（惠府函（2017）451号）、《惠州市大亚湾霞涌片区控制性详细规划》、《惠州市大亚湾霞涌片区控制性详细规划》法定文件、图则；10、关于《惠州市大亚湾霞涌片区控制性详细规划》批复成果的公告，证据9-10证明《惠州市大亚湾霞涌片区控制性详细规划》合法，并经惠州市人民政府批准实施。经审理查明，涉案土地位于惠州××××新村，原告于2004年6月2日办理了国有土地使用权证[证号为惠湾国用（2004）第××号，面积为2850平方米，地类（用途）为仓储用地，使用期至2054年5月27日。原告于2004年10月28日办理了海域使用权证书（登记编号：HUI20040024），获得上述仓储用地周边的海域使用权，海域使用面积为1.54774公顷，用海类型为港口建设用海，使用期至2054年10月27日。2018年12月17日，原告向被告提交了《申请书》，申请公开惠州市霞涌××新村土地证号为惠湾国用（2004）第××号地块的控规结果。被告于2019年1月11日作出《关于惠州市大亚湾翰源水产养殖有限公司申请获取名下霞涌2850平方米用地控规成果的复函》，告知原告：根据已批复的《惠州市海岸带保护与利用规划》，你司名下位于霞涌××新村2850平方米用地，处于后退线之内，属于禁建区范围。因此，我局在《惠州市大亚湾霞涌片区控制性详细规划》中落实该规划控制要求，将该用地调整为绿地。另查明，2017年7月6日，原惠州市住房和城乡规划建设局在报纸上发布惠市规建公示[2017]187号《关于惠州市大亚湾霞涌片区控制性详细规划（草案）的公告》：“我局会同大亚湾经济技术开发区管委会组织编制完成了《惠州市大亚湾霞涌片区控制性详细规划》（草案），现予公告。”“凡对规划内容有意见或者建议的单位或个人，可在公告之日起三十日内向我局提出书面意见，逾期未提出的，视为放弃上述权利。”2017年9月12日印发的惠市规委纪[2017]5号《惠州市城市规划委员会2017年第五次会议纪要》:“四、……会议审议并同意大亚湾霞涌片区控制性详细规划（草案）”。2017年9月27日，惠州市人民政府对原惠州市住房和城乡规划建设局作出惠府函[2017]451号《惠州市人民政府关于同意惠州大亚湾霞涌片区控制性详细规划的批复》：“规划区范围内的所有建设和开发必须按照该规划组织实施，任何单位和个人不得随意修改。如因发展需要确需对该规划作出修改，必须按照《广东省城乡规划条例》的有关规定，先开展规划修改评估报告，向市政府提出申请，获得批准后，依照规划编制和审批的程序执行。”再查明，在庭审过程中，本院已向原告释明被告主体问题，原告认为被告给原告的复函中明确是被告调整用地规划，坚持认为被告主体适格。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。”原告名下位于惠州××××新村的涉案国有土地使用权土地地类（用途）证载为仓储用地，在涉案《惠州市大亚湾霞涌片区控制性详细规划》被调整规划为绿地。而根据查明的事实，《惠州市大亚湾霞涌片区控制性详细规划》（草案）是原惠州市住房和城乡规划建设局会同惠州大亚湾经济技术开发区管委会组织编制，并由原惠州市住房和城乡规划建设局报惠州市人民政府批准实施。本案中，原告对惠州大亚湾经济技术开发区住房和规划建设局提起诉讼，被告主体不适格。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”的规定，本案应裁定驳回原告的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定如下：驳回原告惠州市大亚湾翰源水产养殖有限公司的起诉。本案受理费50元（原告已缴交），本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审 判 长  陈龚东人民陪审员  陈海星人民陪审员  曾伟萍二〇一九年十月九日法官助理罗韬书记员卢惠倩