山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁02行终558号 上诉人（原审原告）山东昶睿律师事务所，住所地青岛市市南区高雄路18号海洋大厦11楼G室。 法定代表人张军三，主任。 上诉人（原审原告）张军三，男，1964年2月17日出生，汉族,住青岛市市南区。 被上诉人（原审被告）青岛市卫生健康委员会，住所地青岛市市南区闽江路7号（原青岛市卫生和计划生育委员会等组建）。 法定代表人隋振华，主任。 出庭负责人魏仁敏，该单位巡视员。 委托代理人李梅，该单位工作人员。 委托代理人孙守武，山东琴岛律师事务所律师。 上诉人山东昶睿律师事务所、上诉人张军三因诉被上诉人青岛市卫生健康委员会履行法定职责一案，不服山东省青岛市市南区人民法院作出的（2019）鲁0202行初48号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月20日公开开庭审理了本案。上诉人张军三（同时作为上诉人山东昶睿律师事务所的法定代表人），被上诉人青岛市卫生健康委员会巡视员魏仁敏及委托代理人李梅、孙守武，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审经审理查明，2017年3月6日，原告张军三向原青岛市卫生和计划生育委员会邮寄《律师事务所调查专用证明》（编号：2017昶睿律调字第030602-2号），内容为：“我所接受委托人李兵、王晓霞（李兵、王晓霞为夫妻关系）的委托（因王晓霞之女遭遇医疗侵权死亡纠纷事务）查询青岛市妇女儿童医院、青岛市妇幼保健院的《中华人民共和国医疗机构执业许可证》登记信息等作为证据使用，根据《中华人民共和国律师法》第三十四条、第三十五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十一条等法律规定，特指派本所张军三律师前往你处调查、复制、复印与宋振霞、韩娜、刘晓宁、孙越、邢泉生、王萍萍（以上均为青岛市妇女儿童医院、青岛市妇幼保健院的医护人员）《中华人民共和国医师执业证书》、《中华人民共和国护士执业证书》相关的一切档案等资料，要求青岛市卫生和计划生育委员会在复制、复印资料上加盖公章确认。”同时邮寄了以下附件：1、原告张军三的律师执业许可证，2、李兵、王晓霞给原告张军三出具的《授权委托书》，3、李兵、王晓霞的身份证复印件，4、李兵、王晓霞的结婚证复印件，5、王晓霞之女的《青岛市尸体解剖检验中心病理报告单》，6、王晓霞之女的《青岛市妇女儿童医院入院记录》，7、青岛市妇女儿童医院、青岛市妇幼保健院的《中华人民共和国医疗机构执业许可证》，8、青岛市妇女儿童医院王晓霞住院病历首页复印件，9、原告张军三的联系方式和通信地址。原青岛市卫生和计划生育委员会于2017年3月27日收到上述材料，于2017年3月24日作出涉案《关于青岛市妇女儿童医院有关医师、护士执行信息有关情况的函》，并于2017年3月29日邮寄送达原告。 原告认为被告的上述回函未做到全面履行义务，遂于2017年9月7日提起行政诉讼，法院受理后，于2018年2月5日作出（2018）鲁02行初2号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉。原告不服提起上诉，山东省青岛市中级人民法院于2018年7月30日作出（2018）鲁02行终318号行政裁定书，认为“由于一审法院立案后未向被上诉人送达起诉状副本，系经阅卷、调查、询问当事人后迳行作出裁定，因此被上诉人未能在一审提交证据，对于被上诉人直接在二审提交的证据，本院不能直接作出认定。同时，上诉人系要求被上诉人履行职责，该职责是否属于被上诉人明显不具有的职责范围，尚需一审法院结合查明的案件情况，根据有关法律法规进行分析认定”，据此裁定撤销原审裁定，指定继续审理。 原审另查明，原青岛市卫生和计划生育委员会、青岛市深化医药卫生体制改革领导小组办公室（市公立医院管理委员会办公室）、青岛市老龄委工作委员会办公室、青岛市外国卫生运动委员会办公室等，组建为青岛市卫生健康委员会。 原审法院认为，本案系被告要求原告履行相关法定职责案件，争议焦点有二，第一个争议焦点为：原告要求被告提供其所要查询的相关信息的行为，其性质如何界定。对此，被告认为，其在本案中系依照政府信息公开的方式向原告提供医师、护士执业注册的相关信息，而原告认为，《律师法》、《中华人民共和国民事诉讼法》关于律师调查权的相关规定，属于《中华人民共和国行政许可法》第十二条第六项所规定的“法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项”，故其依据上述法律赋予的律师调查权向被告查询相关信息的行为，并非申请信息公开，而是申请行政许可，故被告应该全面履行行政许可的法定职责。对此，法院认为，首先，《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”从行政许可的性质来看，行政许可是授权性行政行为，实施行政许可的行政机关与申请行政许可的相对人之间形成的系行政管理关系。而本案中，原告认为其向被告查询相关信息的行为系基于办理相关民事案件的需要以律师身份调取证据，其权利来源系出于律师法和民事诉讼法，则其与被告之间形成的是司法活动中的相关权利义务关系，其性质系要求被告协助调查取证，而并非要求被告履行相关行政管理职责。其次，行政许可的设定和实施必须由法律或者行政法规明确规定，《中华人民共和国行政许可法》第十八条规定：“设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。”比照《中华人民共和国律师法》第三十五条之规定“律师自行调查取证的，凭律师执业证书和律师事务所证明，可以向有关单位或者个人调查与承办法律事务有关的情况”及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十一条之规定“代理诉讼的律师和其他诉讼代理人有权调查收集证据，可以查阅本案有关材料”，上述法律规定均缺乏行政许可的实施机关和相关程序、期限等设定行政许可的法定要件，显然不符合《中华人民共和国行政许可法》关于设定行政许可的法定形式的规定。再次，从行政许可的法律后果来看，行政许可一经批准，申请对象即可以针对不特定的社会公众从事某种活动，其实施机关和活动指向的对象是不一致的，而且一经批准即可反复适用，若按原告所称，被告准予原告查询信息的行为系行政许可，则被告既是行政许可的实施机关，又是行政许可活动所指向的对象，而且该许可系单次许可，不能反复适用，显然与行政许可的定义不符。综上，被告根据原告申请出具相关信息的行为，若按原告所称其申请系履行律师调查取证权，则被告依申请出具相关信息系配合原告调查取证，从该角度具有司法属性，不具有可诉性；若原告认为其与被告出具其所申请的相关信息的行为之间具有行政法上的利害关系，从行政管理属性的角度而言，该行为亦并非行政许可行为，就原告出具的《律师事务所调查专用证明》的相关表述来看，其系接受委托人李兵、王晓霞的委托，以代理人的身份向被告查询相关信息，故其作为律师调取信息的行为，其性质系代为获取政府信息，其本质是公民知情权的延伸，符合《政府信息公开条例》关于申请信息公开的相关规定，因此，被告根据原告要求提供相关信息的行为，应系履行政府信息公开的法定职责。 本案的第二个争议焦点为被告是否全面履行了信息公开的法定职责。《中华人民共和国执业医师法》第十三条规定：“国家实行医师执业注册制度。取得医师资格的，可以向所在地县级以上人民政府卫生行政部门申请注册。除有本法第十五条规定的情形外，受理申请的卫生行政部门应当自收到申请之日起三十日内准予注册，并发给由国务院卫生行政部门统一印制的医师执业证书。医疗、预防、保健机构可以为本机构中的医师集体办理注册手续。”《护士条例》第七条规定：“护士执业，应当经执业注册取得护士执业证书。申请护士执业注册，应当具备下列条件：……（三）通过国务院卫生主管部门组织的护士执业资格考试；……”第八条规定：“申请护士执业注册的，应当向拟执业地省、自治区、直辖市人民政府卫生主管部门提出申请。收到申请的卫生主管部门应当自收到申请之日起20个工作日内做出决定，对具备本条例规定条件的，准予注册，并发给护士执业证书；对不具备本条例规定条件的，不予注册，并书面说明理由。”《中华人民共和国行政许可法》第四十条规定：“行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。”《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定：“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：……(七)行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可申请需要提交的全部材料目录及办理情况；……”《医疗机构、医师、护士电子化注册管理规范（试行）》第十条规定：“地方各级卫生计生行政部门（含中医药管理部门，下同）和执业机构以及医师、护士通过电子化注册系统，记录并储存医疗机构执业登记、医师和护士执业注册有关事项。”第十三条规定：“地方各级卫生计生行政部门应当依法对电子注册相关信息予以公开。医师公开的信息应当包括：姓名、性别、医师级别、执业类别、证书编码、执业地点、执业机构、执业范围、发证机关。护士公开的信息应当包括：姓名、性别、执业证书编号、执业地点、发证机关。医疗机构公开的信息应当包括：机构名称、地址、诊疗科目、法定代表人、主要负责人、登记号、医疗机构执业许可证有效期限、审批机关。”从上述法律规定可知，国家对医师、护士执业实行行政许可制度，取得医师、护士资格的，通过注册申请取得相关执业证书，其注册登记的相关信息由县级以上卫生行政部门予以公开。本案中，原告向作为卫生计生行政部门的被告递交申请，要求前往调查、复制、复印与宋振霞、韩娜、刘晓宁、孙越、那泉生、王萍萍《中华人民共和国医师执业证书》《中华人民共和国护士执业证书》相关的一切注册档案等资料，要求被告在复制、复印资料上加盖公章确认。被告根据原告申请出具了涉案《青岛市卫生和计划生育委员会关于青岛市妇女儿童医院有关医师护士执行信息有关情况的函》，告知了原告宋振霞、韩娜、刘晓宁、孙越、邢泉生的医师执业注册相关信息，具体包括资格证书编码、执业证书编码、执业级别、执业范围、执业机构、批准日期等内容，因王萍萍存在重名，被告在函中告知原告提供需要查询的具体身份信息。因此，被告原告公开的信息符合上述关于医师、护士执业注册信息公开的相关规定。原告认为，被告仅提供了部分信息，并未提供医师、护士执行注册信息有关的“一切档案资料”，被告辩称除上述信息之外，与涉案注册信息相关的档案材料中还涉及公民个人身份住址等隐私信息、行政许可过程性信息和执法案卷信息，故被告依法未予公开。对此，法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条规定：“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二项“准确把握政府信息的适用范畴”中载明：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”《最高人民法院关于审理政府信息公开案件若干问题的规定》第二条规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：……(四)行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。”因此，被告依据上述规定不予公开与涉案注册信息相关的档案材料中涉及的公民个人身份住址等隐私信息、行政许可过程性信息和执法案卷信息并无不当，故就原告的相关申请，被告已履行了信息公开的法定职责。综上，被告作出的涉案《青岛市卫生和计划生育委员会关于青岛市妇女儿童医院有关医师、护士职业信息有关情况的函》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告山东昶睿律师事务所、原告张军三的诉讼请求。案件受理费人民币五十元，由原告负担。 上诉人山东昶睿律师事务所、上诉人张军三均不服原审判决，共同上诉称，原判决基本事实不清、证据不足，部分事实认定错误，适用法律、法规错误，判决结果错误。一、上诉人是原审案件的适格原告。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十一条、《中华人民共和国律师法》第三十五条第二款之规定，上诉人作为李兵、王晓霞的代理律师及代理律师的执业机构，为案件所涉法律事务的需要，有权调查收集证据，以完成与委托事务有关的诉讼事务。因此，在被上诉人拒绝按要求提供所需档案资料查询信息时，上诉人在原审案件中，有权以原告资格向法院提起诉讼。二、被上诉人是适格被告。根据《中华人民共和国执业医师法》第十三条、《医师执业注册管理办法》第三条的规定，被上诉人作为青岛地区医师、护士执业注册的行政主管部门，是案涉医师执业注册档案资料的行政管理机关，应当提供医师注册信息(档案信息)、护士注册信息(档案信息)查询服务。三、律师调查权，具有行政诉讼法律规定上的可诉性。四、《中华人民共和国政府信息公开条例》,不适用于本案。首先，原审中上诉人的起诉并未主张“政府信息公开”，其次，上诉人起诉并主张的是《中华人民共和国民事诉讼法》第六十一条、《中华人民共和国律师法》第三十五条第二条规定的律师调查取证权利。再次，就法律优先原则而言，《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国律师法》优先于《政府信息公开条例》。五、关于律师调查取证权，民诉法、律师法、行政许可法的结合规定，是被上诉人许可并提供查询行政行为之法律渊源。六、档案许可查询的范围边界。根据《中华人民共和国律师法》第三十五条第二款的规定，档案查询内容，必须满足涉案诉讼举证、承办的法律事务需要，具体到委托当事人的案件，就是涉案相关医师、护士执业注册备案的全部档案资料。七、不许可上诉人档案查询的不利法律后果。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十条的规定，因档案被不许可上诉人查询，委托当事人势必因此不能举证证明经治医护人员缺乏涉案疾病治疗能力，面临举证不能的不利后果。八、《青岛市卫生和计划生育委员会关于青岛市妇女儿童医院有关医师、护士职业信息有关情况的函》的性质、在委托当事人案件中的证明力，以及其是否具有证明被上诉人已经履行了法定职责的证明力。《青岛市卫生和计划生育委员会关于青岛市妇女儿童医院有关医师、护士职业信息有关情况的函》不具有证明被上诉人已经履行了法定职责的证明力。九、原审判决认定错误。综上，请求法院：1、撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判，判决支持上诉人原审中的全部起诉请求;2、判令被上诉人负担原审、二审等与本案有关的全部诉讼费用。 被上诉人青岛市卫生健康委员会辩称，原审法院对于本次纠纷的争议焦点问题总结是明确的，对案件事实认定正确，适用法律得当，说理清楚，逻辑严密，请求二审法院维持原审判决，驳回上诉。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 双方当事人在原审中提交的证据均已经原审庭审质证并随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，《医疗机构、医师、护士电子化注册管理规范（试行）》第十三条规定：“地方各级卫生计生行政部门应当依法对电子注册相关信息予以公开。医师公开的信息应当包括：姓名、性别、医师级别、执业类别、证书编码、执业地点、执业机构、执业范围、发证机关。护士公开的信息应当包括：姓名、性别、执业证书编号、执业地点、发证机关。医疗机构公开的信息应当包括：机构名称、地址、诊疗科目、法定代表人、主要负责人、登记号、医疗机构执业许可证有效期限、审批机关。”《医师执业注册管理办法》第七条第一款规定：“医师执业注册内容包括：执业地点、执业类别、执业范围。”第二十二条规定：“国家实行医师注册内容公开制度和查询制度。地方各级卫生计生行政部门应当按照规定提供医师注册信息查询服务，并对注销注册的人员名单予以公告。”本案中，被上诉人根据上诉人的申请作出涉案青卫审批字[2017]2号《青岛市卫生和计划生育委员会关于青岛市妇女儿童医院有关医师护士执行信息有关情况的函》告知上诉人宋振霞、韩娜、刘晓宁、孙越、邢泉生的医师执业注册相关信息，具体包括资格证书编码、执业证书编码、执业级别、执业范围、执业机构、批准日期等内容，因王萍萍存在重名，被上诉人在函中告知上诉人提供需要查询的具体身份信息。被上诉人依据上诉人申请作出的答复符合上述关于医师、护士执业注册信息公开的相关规定，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。 对于上诉人所称其向被上诉人提出的申请系依据律师调查取证权要求被上诉人履行行政许可义务，并非申请信息公开的主张。本院认为，《中华人民共和国行政许可法》（2003年）第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”第二十二条规定：“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。”本案中,上诉人查询信息的行为并不属于被上诉人设立行政许可的法定职权范围，其本身也不属于可以设立行政许可的事项，因此上诉人的主张不能成立，本院不予采信。 综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费五十元，由上诉人山东昶睿律师事务所、上诉人张军三负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇一九年十月三十一日 法官助理 王云逸 书记员王崧 书记员刘佳