湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1718号上诉人（原审原告）：赵维爱，女，1954年7月17日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。委托代理人：赵虎，男，1986年6月19日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。系赵维爱之子。被上诉人（原审被告）：常德市武陵区人民政府。住所地：湖南省常德市武陵区柳叶大道2938号。法定代表人：康少中，代理区长。委托代理人：黄智麟，常德市武陵区司法局工作人员。委托代理人：杨勇，湖南劲鸣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：常德市人民政府。住所地：湖南省常德市武陵区朗州路。法定代表人：曹立军，市长。委托代理人：周友保，常德市司法局工作人员。委托代理人：刘娟，常德市司法局工作人员。上诉人赵维爱与被上诉人常德市武陵区人民政府、常德市人民政府房屋征收补偿决定及行政复议一案，不服常德市中级人民法院2019年7月29日作出的（2019）湘07行初35号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。常德市中级人民法院审理查明：赵维爱房屋位于原××内衣厂（已依法××）职工宿舍区，现属于常德市武陵区穿紫河街道贾家湖社区，为套间单元房。《房屋产权证》记载的面积为82.87平方米，用途为住宅。《国有土地使用权证》载明，该房为房改房，分摊土地面积为17.36平方米。另有未经登记的房屋面积为4.4平方米。2013年7月5日，常德市棚户区改造领导小组办公室作出常棚办建(44)号《常德市棚户区改造项目确认书》，确认对贾家湖片区棚户区进行统一征收整体搬迁改造。2013年7月25日，常德市武陵区国有土地上房屋征收与补偿办公室(以下简称区征补办)作出武征办告字(2013)8号《关于拟征收房屋范围的通告》，赵维爱的房屋在征收范围内。2013年10月27日，武陵区穿紫河街道贾家湖社区居民委员会组织召开棚改项目动员大会及推选评估机构大会，经投票选定评估机构为湖南公信房地产评估经纪有限公司，并于29日进行了公示。2013年11月5日，区征补办出具《评估委托书》，委托选定的评估机构进行评估并出具房屋征收整体评估报告和分户评估报告。2015年5月22日，区征补办及评估机构工作人员经对赵维爱房屋入户调查形成了《建(构)筑物及其他设施调查表》，赵维爱签字确认。2016年2月4日，区征补办发布《关于贾家湖片区棚户区改造项目房屋征收范围内入户调查结果的公示》,4月26日发布复核情况的公示，其中确认赵维爱房屋面积为82.87平方米、未经登记房屋即杂物间面积4.4平方米。2016年2月22日，区征补办发布《贾家湖片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见的通告》，经组织召开座谈会，并经区政府常务会议研究，同意发布征收决定。2016年4月26日，武陵区政府发出常武政发(2016)11号《关于贾家湖片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》及《房屋征收补偿方案》，并在征收房屋范围内进行了张贴，在4月27日的《常德日报》进行了发布。2016年6月3日，评估机构湖南公信房地产评估经纪有限公司对片区房屋征收初步评估结果进行公示，其中赵维爱房屋价值为402997元。2017年5月5日，评估机构湖南公信房地产评估经纪有限公司对赵维爱房屋作出《分户评估报告书》，该报告评估时点为2016年4月26日，主要内容为：对82.87平方米房屋按照每平方米4905元的价格估价为406477元。2017年6月2日，区征收办工作人员送达该评估报告，赵维爱以评估价格低和未获得土地补偿款为由拒绝签收。2017年9月5日，评估公司就4.4平方米杂物间房屋作出评估，价值为10322元；2018年1月26日，评估公司作出《装饰装修评估报告书》，评估价值为34869元。2018年5月25日，区征收办工作人员送达该评估报告，赵维爱拒绝签收。对上述3份评估报告，赵维爱在规定期限内未书面申请复估或向评估专家委员会申请鉴定。根据武陵区政府提供的《调查询问笔录》材料证实，区征补办及社区工作人员就房屋征收补偿问题分别于2017年6月2日、2018年5月26日、6月3日与赵维爱进行协商，双方没有达成补偿协议。2018年9月30日，区政府作出118号征补决定，主要内容为：认定赵维爱合法房屋建筑面积为82.87平方米，未经登记房屋面积为4.4平方米。经评估公司评估，有证房屋价值为406477元、未经登记房屋价值10322元、装饰装修评估价值34869元，合计451668元，决定给予房屋征收补偿。被征收人赵维爱可以选择货币补偿或产权调换的补偿方式。1、选择货币补偿方式的，可随时领取房屋补偿款、搬迁费、临时安置费共计456128元。2、选择产权调换的，供产权调换的房屋位于贾家湖棚改回迁安置1#楼，面积约为89.42平方米。该决定书载明，被征收人对决定不服的，可以在规定期限内申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。赵维爱对此不服，向市政府申请复议。市政府经过复议，于2019年2月2日作出22号《行政复议决定书》，认为武陵区政府作出的118号征补决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据准确，程序合法，决定予以维持。赵维爱不服，遂提起行政诉讼，请求法院判决撤销118号征补决定和22号复议决定。该院另查明，常德市自然资源和规划局档案资料《土地登记卡》、常国用(96)字第046号《国有土地使用权临时登记卡》显示，常德市内衣厂宿舍宗地面积9257.64平方米，为国有划拨土地。原常德市国土资源局《关于贾家湖片区棚户区改造建设项目用地预审意见》(2015年12月29日)，确定用地面积约3.9017公顷，其中0.1689公顷为集体建设用地，但依据《贾家湖棚改地块勘测定界图》，赵维爱的房屋不在该集体土地范围内。常德市中级人民法院审理认为：赵维爱因不服武陵区政府作出的房屋征收补偿决定和市政府的复议决定而提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条(五)、第十五条的规定，该案属于人民法院行政诉讼受案范围，亦属于该院司法管辖范围。根据诉辩主张，本案应审查的焦点问题：一是补偿决定内容的合法性、合理性问题，包括被征收房屋占用土地的性质问题；补偿标准问题；评估时间点问题等。二是作出补偿决定的程序问题；三是复议程序的合法性。(一)关于被征收房屋占用土地的权属及性质问题。赵维爱房屋原系常德市内衣厂职工宿舍，认定为98年至2005间修建，依法取得了房屋所有权证和国有土地使用权证。依据常德市自然资源和规划局土地档案登记资料，常德市内衣厂宿舍宗地为国有划拨土地。根据原国家土地管理局1995年3月发布实施的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条的规定，土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。赵维爱提交的证据材料不能依法证明其房屋占用的土地属于农民集体所有，因此，本案被征收房屋占用土地的权属及性质应为国家所有，属于国家划拨用地。另外，从武陵区政府提交的原常德市国土资源局《关于贾家湖片区棚户区改造建设项目用地预审意见》及《贾家湖棚改地块勘测定界图》来看，赵维爱的房屋不在集体土地范围内。综上，赵维爱要求按照集体土地性质进行征收并予以安置补偿的请求不能成立。(二)赵维爱是否符合集体土地征收与房屋拆迁补偿安置资格问题。根据常德市人民政府制定的《常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》第二条的规定，常德市行政区域内集体土地征收与房屋拆迁补偿安置适用本办法的规定，因该土地性质为国有土地，因此，不能适用该办法的规定。另外，赵维爱为原常德市内衣厂职工，为非农业人口，不是农村集体经济组织成员，不享有农村宅基地和承包地，且国土资源行政主管部门也未对其进行住房安置资格审查、审定。综上，赵维爱不符合集体土地房屋拆迁补偿安置的资格。(三)关于被征收房屋价值评估时间点问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。《常德市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十三条规定，被征收房屋价值评估时点为征收决定的公告之日。本案中，武陵区政府发布房屋征收决定的公告时间2016年4月26日，评估公司进行评估确定的时间点亦为2016年4月26日。因此，被征收房屋价值评估时间点的确定不违反法规规定。(四)关于征收补偿决定内容合法性问题。武陵区政府作出的118号征补决定，依据是国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》，适用该行政法规不违反法律法规的规定。118号征补决定内容包括了被征收房屋的基本情况、房屋评估结果、补偿选择方式及行政复议、诉讼权利等，补偿项目符合补偿方案的规定，补偿内容无明显不合理之处，不违反国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、第二十二条、第二十五条、第二十六条的规定。赵维爱提出，房屋阳台未计入补偿面积。经查，房屋阳台在办理产权登记时，已按一半面积计入房产面积。现赵维爱要求将阳台计入面积予以补偿缺乏事实依据，对此不予支持。(五)关于征收补偿决定程序问题。武陵区政府通过发布房屋征收决定和征收补偿方案的公告、被征收人投票选定评估机构、进行入户调查、公开评估结果、依法送达评估报告、组织协调协商未达成协议的情况下，作出征收补偿决定，程序不违反法律法规的规定。(六)关于复议程序问题。市政府作为法定复议机关，在规定的期限内对申请事项进行了全面审查，做出了复议决定并依法送达，其程序不违反《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。综上，武陵区政府作出的118号征补决定认定事实清楚，补偿标准合理，程序无明显不当，应予认定其合法性。赵维爱的诉讼主张缺乏事实和法律法规依据，该院不予支持，对其请求应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回赵维爱的诉讼请求。案件受理费50元，由赵维爱负担。赵维爱不服上述判决，向本院提出上诉称：一、原判决事实不清、证据不足；二、征收不符合公共利益的要求；三、征收决定和征收补偿决定的作出程序违法，评估机构的选定、评估过程及结果的作出违法。请求撤销常德市中级人民法院做出的（2019）湘07行初35号行政判决；请求撤销常德市武陵区人民政府作出的常武征补决【2018】118号《房屋征收补偿决定书》及常德市人民政府作出的常政复决字（2019）22号《行政复议决定书》；请求判令被上诉人承担一、二审的诉讼费。常德市武陵区人民政府答辩称，赵维爱的房屋位于贾家湖棚户区改造范围内，贾家湖棚户区改造符合公共利益的需要，原判认定征收决定合法的法律及事实依据充分；原判决认定118号房屋征收补偿决定合法，法律和事实证据充分；原判决认定118号房屋征收补偿决定作出程序合法，符合法律及征收补偿方案的规定。请求驳回上诉维持原判。常德市人民政府答辩称，答辩人是法定的行政复议机关，所办理的《房屋征收补偿决定书》行政复议案程序合法。请求驳回上诉维持原判。原审各方当事人提交的证据已经移送至本院。对原审认定的事实本院予以确认。另查明：1.2013年10月常德市武陵区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室《关于经编厂宿舍周边棚户区改造项目选定评估机构的公示》是针对经编厂宿舍周边棚户区改造项目选定的评估机构，并于2013年11月委托湖南公信房地产评估经纪有限公司。该项目于2015年进行了调整变更，武征办告字【2015】1号文件将原经编厂宿舍周边棚户区改造项目调整为贾家湖片区棚户区改造项目，相应的征收范围和标的物都进行了调整，区征补办逐户上门与被征收人协商推选了评估机构。2.区征补办组织相关单位对贾家湖片区棚户区改造项目房屋征收范围内的拟征收房屋进行了入户调查。本院认为:根据上诉理由和已查明的事实，本案应审查的主要问题是以下六个方面。一、被征收房屋占用的土地性质问题《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十一条之规定“企业通过划拨方式取得的土地使用权，企业破产时，其土地使用权由县级以上人民政府收回后，根据有关规定进行处置”，本案中，涉案房屋位于常德市武陵区贾家湖居委会区域范围内，系原常德市内衣厂职工宿舍，该企业破产后，其土地所有权由政府收回。根据常国用（96）字第046国有土地使用权临时登记卡显示原常德市内衣厂职工宿舍所占土地为行政划拨国有土地。常国用（2002）个字第40872号国有土地使用证亦显示上诉人涉案房屋所占土地为国有土地。上诉人提交了湖南省人民政府法制办公室《关于对审查的复函》和《关于常德市武陵区城北柏子园土地权属性质的复函》两个复印件，但上述复函并无明确具体指向涉案的原常德市内衣职工宿舍，且该函件属内部文件，其法律效力明显低于国有土地使用证，故该材料并不能完全证明涉案土地为集体土地性质。虽然《贾家湖棚改地块勘测定界图》所确定的贾家湖棚改征收范围内包含集体土地合计为2.5476亩，而本案涉案房屋不在此范围之内。故上诉人要求按照集体土地性质进行征收并予以安置补偿的请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。二、价格评估机构的选定、评估程序、《分户评估报告》是否合法的问题（一）评估机构的选定是否合法《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”，本案中，2013年10月常德市武陵区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室《关于经编厂宿舍周边棚户区改造项目选定评估机构的公示》，虽然是针对经编厂宿舍周边棚户区改造项目选定的评估机构，该项目于2015年进行了调整变更，武征办告字【2015】1号文件将原经编厂宿舍周边棚户区改造项目调整为贾家湖片区棚户区改造项目，相应的征收范围和标的物都进行了调整。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定。”常德市武陵区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室于2015年5月29日发布了《贾家湖片区棚户区改造项目关于备选房地产价格评估机构的告示》后，区征补办逐户上门与被征收人协商推选了评估机构，于2015年6月5日再次公示了选定评估机构的结果，并于2015年10月28日出具《评估委托书》，委托湖南公信房地产评估经纪有限公司负责该项目房屋征收评估工作。本院认为，项目调整扩大范围后，虽然选定的评估机构仍为同一公司，但经过区征补办工作人员逐一入户与被征收人协商，在绝大多数被征收人同意选定的基础上，确定与前一项目同一评估机构并不违反法律规定。故上诉人主张评估机构的选定不符合法定程序的主张缺乏事实与法律依据，本院不予支持。（二）评估时点问题《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。本案中，武陵区政府发布房屋征收决定的公告时间2016年4月26日，评估公司进行评估确定的时间点亦为2016年4月26日。因此，被征收房屋价值评估时间点的确定不违反法律规定，上诉人此项上诉请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。（三）《分户评估报告》的作出是否合法的问题常德市武陵区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室于2016年2月4日公示了贾家湖片区棚户区改造项目入户调查的结果，2016年6月3日，评估机构湖南公信房地产评估经纪有限公司对片区房屋征收初步评估结果进行公示，其中赵维爱房屋价值为402997元。2017年5月5日，评估机构湖南公信房地产评估经纪有限公司对赵维爱房屋作出《分户评估报告书》，该报告评估时点为2016年4月26日。2016年6月3日、2016年9月21日，湖南公信房地产评估经纪有限公司分两批公示贾家湖片区棚户区改造项目所涉房屋征收初步评估结果，告知对公示结果有异议情况下可于公示之日起10日内向公司咨询，也可提交书面异议。2017年6月2日，以留置方式向赵维爱送达了《分户估价报告书》（湘公房征字（2016）-第007-399号），2018年5月25日，送达了《分户（补充）评估报告书》（湘公房征字（2016）-第007（补）-399号）、《装饰装修评估报告书》（湘公房征字（2016）-第007（装饰装修）-399号）。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估”，上诉人并未在规定期限内申请复估。以上程序遵循了法律规定，故上诉人对评估程序和结果的异议，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。三、是否有面积遗漏的问题常德市政府10号令第十七条规定：“被征收房屋的权属面积、结构、用途等，以房屋权属证书和房屋登记薄为准；房屋权属证书与房屋登记薄的记载不一致的，除有证据证明房屋登记薄确有错误外，以房屋登记薄为准”。本案中，上诉人在二审调查询问时称，房屋实际面积与登记面积不一致，另有9平方米阳台未计入房产面积。经查，房屋阳台在办理产权登记时，已按一半面积计入房产面积。此外，上诉人并未提交房屋登记薄确有错误的证据，故上诉人此项上诉请求与所诉事实不符，本院不予支持。四、征收是否符合公共利益的需要问题根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属于“为了公共利益的需要”，需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。2016年3月常德市武陵区人民政府常务会议就对贾家湖片区棚户区改造项目进行了研究，同意对该棚改项目发布征收决定。并经常德市规划局认定该项目符合《常德市城市总体规划》（2009-2030）及控制性详细规划，经常德市武陵区发展和改革局认定该项目符合常德市武陵区国民经济和社会发展规划，2016年4月26日，武陵区政府发出常武政发(2016)11号《关于贾家湖片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》及《房屋征收补偿方案》，并在征收房屋范围内进行了张贴，在4月27日的《常德日报》进行了发布。该项目属于常德市保障性安居工程建设项目，以改善老城区居民的生活条件、提升城市品位为征收目的，符合公共利益的需要。故上诉人此项上诉请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。五、作出征收补偿决定的程序是否合法武陵区政府于2016年4月26日发出常武政发(2016)11号《关于贾家湖片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》及《房屋征收补偿方案》，并在征收房屋范围内进行了张贴，在4月27日的《常德日报》进行了发布。常德市武陵区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室于2015年5月29日发布了《贾家湖片区棚户区改造项目关于备选房地产价格评估机构的告示》，经被征收人入户协商一致选定湖南公信房地产评估经纪有限公司为房屋价值评估机构，并于2015年6月5日公示了选定评估机构的结果，评估机构按法定程序对上诉人涉案房屋进行了评估并进行了公示，告知了其申请复估的权利，对相关的评估报告进行了送达。因上诉人未在规定的期限内与武陵区征补办签订房屋征收补偿协议，经多次协商未果，2018年9月30日，武陵区政府依法作出常武征补决【2018】118号《房屋征收补偿决定书》，并于2019年10月9日送达给上诉人。武陵区政府作出征收补偿决定的程序合法。六、关于复议程序问题市政府作为法定复议机关，在规定的期限内对申请事项进行了全面审查，做出了复议决定并依法送达，其程序不违反《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。综上，常德市武陵区人民政府作出的常武征补决【2018】118号《房屋征收补偿决定书》及常德市人民政府作出的常政复决字（2019）22号《行政复议决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实有所遗漏，经本院查明，不影响案件事实认定，证据确实充分，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赵维爱负担。本判决为终审判决。审判长  李清平审判员  李俊颖审判员  余旭东二〇一九年十月二十九日法官助理蹇菲书记员唐佳