湖南省永州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘11行终279号上诉人（原审被告）：道县自然资源局，住所地道县道州北路153号。法定代表人：蒋建俊，该局局长。委托诉讼代理人：吴小桂，该局法规股工作人员。被上诉人（原审原告）：欧利地产集团有限公司，住所地珠海九州大道西2021号A座8层06号。法定代表人：欧思建，该公司经理。委托诉讼代理人：唐保国（特别授权），湖南新星律师事务所律师。委托诉讼代理人：唐飞鸽，湖南新星律师事务所律师。上诉人道县自然资源局因与被上诉人欧利地产集团有限公司诉土地出让金征收决定纠纷一案，不服湖南省宁远县人民法院作出的（2019）湘1126行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月8日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2010年8月2日，湖南省欧利房地产开发有限公司（已变更为欧利地产集团有限公司）从被告道县自然资源局（原道县国土资源局）手中公开竞得了2010年出让地块IV国有建设用地使用权，该宗土地位于道县道江镇乌家山路与东洲路交汇处西南角。原告依法办理了国有土地使用权证［道国用（2011）第00722号］，登记在湖南省欧利房地产开发有限公司名下，并用于房地产开发，开发项目为“和苑住宅小区”，该小区规划容积率为2.5。2011年12月18日，经道县规划管理委员会审核及被告批准，同意“和苑住宅小区”的容积率由2.5提升至3.99，增加建筑面积55782.2㎡。被告按照有关法律规定，委托湖南众联评估有限公司对该宗土地应补缴的土地出让金进行了评估。2017年10月24日，湖南省众联评估有限公司作出了评估报告，原告开发的和苑住宅小区应补缴土地出让金为1543.49万元。2018年11月19日，道县人民政府下发了《道县人民政府关于追缴因容积率调整增加建筑面积应补交土地出让金的通知》，根据省纪委的通知精神，道县人民政府于2011年7月20日第一次政府常委会研究决定的“关于调高容积率应补交的土地出让金80%作为奖励返回开发商”的优惠政策已废止。道县人民政府要求道县财政局、道县自然资源局严格按照省纪委的要求，对享受了该优惠政策的企业因容积率增加建筑面积应补交的土地出让金及时依法依规全部进行追缴。道县自然资源局根据该通知的精神，于2018年11月26日向原告下达了道土追（2018）02号道县调整规划条件补缴土地出让金告知书，告知原告开发的和苑住宅小区应补交土地出让金1543.49万元。2018年12月28日，道县国土资源局作出了道土资征［2018］2号土地出让金征收决定书，并与次日送达给原告。另查明，因政府部门机构改革，原道县国土资源局已变更名称为“道县自然资源局”。还查明，2011年7月20日，道县人民政府召开常务会议，形成了常务会议纪要，该会议纪要……二、“……关于建高层建筑奖励问题。对于调规增加容积率的，要按政策补交土地出让金。为提高城市品位，兴建高层建筑（17层以上），若其房屋问题、通风采光、消防要件等系列指标符合规划设计要求，并经规管委研究批准建设的，县政府奖励80%的补交土地出让金，该项奖励执行期暂定一年，此项规定，报县委常委会审定后执行。”2011年12月18日，原告开发建设的和苑住宅小区位经规管委批准容积率由2.5提升至3.99。根据2017年9月28日制作的道县房地产项目（含个人、合伙、合作建房）调整容积率补缴土地差价款审查表显示，县专治领导小组办公室政策组审核意见为：和苑住宅小区，项目因容积率调整增加建筑面积（于2011年10月经审批建筑面积149404㎡，超出挂牌面积55782㎡），经中介公司评估应补交土地出让金1543.49万元，但该项目符合县委、县政府的奖励政策，实际应补缴308.698万元，业主的法定代表人签署意见：“同意接受以上处理补交土地出让金”。县专治领导小组审批意见：“拟同意政策组意见，请主管副县长审批2017年10月24日。”2017年10月27日，原告欧利集团有限公司补交了土地出让金100万元。原审认为:信赖利益保护原则是我国行政法的基本原则之一，它是指行政管理相对人对行政权利的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。本案中，道县人民政府于2011年制订了关于鼓励建高层优惠政策，原告开发的和苑住宅小区在享受政府奖励优惠政策的范围内，即应奖励补缴的土地出让金的80%给原告。道县人民政府作出的这一决定已经生效，具有了法律效力，非因法定事由并经法定程序不得随意改变。原告欧利地产集团有限公司基于对道县人民政府奖励承诺行政允诺的信赖，对其开发的和苑小区调整了容积率，进行高层建设。道县人民政府及其下属部门道县自然资源局应恪守承诺，向原告兑现奖励优惠政策。被告道县自然资源局拒绝给予原告奖励的行为，严重违背了诚实信用原则，侵害了原告欧利地产集团公司的信赖利益。被告道县自然资源局仅根据湖南省纪委通知精神，按照道县人民政府于2018年11月19日作出的《关于追缴因容积率调整增加建筑面积应补交出让金的通知》的文件，经道县人民政府常务会研究决定的关于调高容积率后应补交的土地出让金80%作为奖励返还回开发商的优惠政策宣布作废。被告道县自然资源局于2018年11月26日作出的道土追（2018）02号道县调整规划条件补缴土地出让金告知书，既未告知原告享有陈述及申辩的权利，也未告知原告享有要求听证的权利，因而被告道县国土资源局于2018年12月28日向原告作出的土地出让金征收决定书土资征[2018]2号，属程序严重违法，且该征收决定缺乏事实及法律依据，侵害了原告欧利地产集团公司的合法权益，故对予原告请求依法撤销道县国土局道土资征[2018]2号土地出让金征收决定书的诉讼请求，本院予以支持；对于被告道县自然资源局提出的要求驳回原告的起诉的答辩请求，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定判决：撤销道县自然资源局作出的道土资征[2018]2号土地出让金征收决定书。上诉人道县自然资源局不服一审判决，上诉请求：一、撤销宁远县人民法院作出的（2019）湘1126行初33号行政判决书，改判驳回被上诉人的诉讼请求。二、本案诉讼费用由被上诉人负担。事实和理由：原审法院适用法律部分错误。欧利地产集团有限公司于2010年公开竞得上诉人出让地块IV国有建没用地使用权，工地位于道县道江镇乌家山路与东洲路交汇处西南角。办理了国有土地使用权证：道国用(2011)第00722号，登记在欧利地产集团有限公司名下并进行房地产开发，开发项目为“和苑住宅小区”，容积率为2.5；2011年12月18日经道县规划管理委员会同意调整其容积率，容积率为：3.99，增加建筑面积5578.2㎡。根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2011]15号)：“……土地使用者需要改受原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民民政府批准，……对出让土地，凡改变土地用途，容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”和国办发[2006]100号《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》“任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入”的规定，以及《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)文件：“要进一步加强国有土地收益的征收和管理，任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地出让金、租金等土地收益”。如不废止“关于调高容积率后应补交的土地出让金80％作为奖励返回给开发商”的优惠政策，将会损害国家、社会公共利益，信赖利益保护原则并不适用于此案。欧利地产集团有限公司所在项目对调整后的容积率和增加用地面积应当补缴土地出让金。根据省纪委的通知精神，道县人民政府亍2018年11月19日下发了《关于追缴因容积率调整增加建筑面积应补交出让金的通知》的文件，经政府常务会研究决定的“关于调高容率后应补交的土地出让金80％作为奖励返回给开发商”的优惠政策已废止，上诉人对被上诉人下达征收土地出让金决定书，征收程序合法，是依法行政行为，被上诉人应当依法依规定足额补交土地出让金。被上诉人欧利地产集团有限公司辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请依法维持；上诉人的上诉事实与理由不能成立，请依法驳回。理由：一、根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)文件的规定，被上诉人开发的“和苑住宅小区”的容积率从2.5调整至3.99是要补缴土地差价。但是，根据2011午7月20曰，道县人民政府召开常务会议，形成的常务会议纪会议纪要，对于调规增加容积率的，要按政策补交土地出让金。为了提高城市品位，兴建高层建筑(17层以上)，若其房屋问题、通风采光、消防要件等系列指标符合规划设计要求，并经规管委研究批准建设的，县政府奖励80％的补交土地出让金。被上诉人开发的“和苑住宅小区”在享受政府奖励优惠政策的范围内，经道县专治领导小组办公室政策组及县领导批示，实际只应补缴308.698万元。二、根据行政法的基本原则之一的信赖利益保护原则，当行政相对人对行政机关作出的行政行为已产生信赖利益，并且这种信赖利益得到保护时，行政机关不得撤销或改变已经发生法律效力的行政行为。本案中，道县人民政府既然已经制订了关于鼓励建高层优惠政策，被上诉人基于对道县人民政府制订的关于鼓励建高层优惠政策的信赖，开发了“和苑住宅小区”，并在政府奖励优惠政策的范围内。因此被上诉人的信赖利益即奖励80％的补交土地出让金返回给被上诉人应当得到保护。上诉人应当遵循诚实信用原则，向被上诉人兑现奖励优惠政策。三、国办发[2006]100号《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》并不适用于本案的审理。本案中主要涉及的土地出让金是否需要补缴，而国办发[2006]100号是关于对国有土地使用权出让时的规定，与本案有着本质区别。四、上诉人称根据湖南省纪委通知精神，对于该奖励优惠政策进行废止。但是，废止该奖励优惠政策的行为对答辩人不产生法律约束力。根据“法不溯及既住”基本原则，本案中奖励优惠政策废止，只是在宣布废止后该奖励优惠政策不复存在了，但是对于已享受了的奖励优惠政策依法有效，不能撤销。五、上诉人依据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)文件的规定向被上诉人征收土地出让金的行政行为是不具有法律效力的。对于行政征收决定的具体行政行为的实施，其实施的前提应是有具体的法律、法规或者部门规章。但是，本案中上诉人依据政府文件来实施具体行政行为，不具有法律效力，也不具有合法性。六、被答辩人作出的道土追（2018）02号补缴土地出让金告知书时，既未告知被上诉人享有陈述及申辩的权利，也未告知被上诉人享有要求听证的权利，程序严重违法。双方当事人在二审过程中没有提交新的证据。双方当事人在一审提交的证据均已随卷移送至本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的诉讼争执焦点是上诉人道县国土资源局于2018年12月28日向被上诉人欧利地产集团有限公司作出的土资征[2018]2号土地出让金征收决定是否合法。经审查：2011年7月20日，为了提高城市品位，道县人民政府经常务会议讨论，制订了关于鼓励建高层优惠政策，即兴建高层建筑(17层以上)，若其房屋问题、通风采光、消防要件等系列指标符合规划设计要求，并经规管委研究批准建设的，县政府奖励80％的补交土地出让金。被上诉人欧利地产集团有限公司基于对道县人民政府奖励承诺行政允诺的信赖，对其开发的“和苑住宅小区”调整了容积率，进行高层建设，该“和苑住宅小区”在享受政府奖励优惠政策的范围内，应奖励补缴的土地出让金的80%给欧利地产集团有限公司。上诉人道县自然资源局拒绝给予上诉人奖励的行为，严重违背了诚实信用原则，侵害了被上诉人欧利地产集团公司的信赖利益。信赖利益保护原则是我国行政法的基本原则之一，行政管理相对人对行政权利的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。道县自然资源局仅根据湖南省纪委通知精神，按照道县人民政府于2018年11月19日作出的《关于追缴因容积率调整增加建筑面积应补交出让金的通知》的文件作出道土追（2018）02号道县调整规划条件补缴土地出让金告知书，没有告知行政相对人有陈述、申辩和要求听证的权利，程序违法且缺乏法律依据。综上所述，上诉人道县自然资源局要求撤销一审判决的上诉请求，理由不能成立，应予驳回。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人道县自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 艾久华审 判 员 成大辉审 判 员 于朝晖二〇一九年十月二十九日法官助理 杜诗娟书 记 员 秦欣明附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。