山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁02行终490号 上诉人（原审原告）李玉文，男，1969年2月28日出生，汉族，住青岛市城阳区。 委托代理人贾宝金，山东润杰律师事务所律师。 委托代理人马翠丽，女，1968年12月12日出生，汉族，住青岛市城阳区，系上诉人之妻。 被上诉人（原审被告）青岛市城阳区行政审批服务局，住所地青岛市城阳区山城路195号。 法定代表人刘哲广，该局局长。 出庭负责人金涛，该局副局长。 委托代理人陈国栋，山东运策律师事务所律师。 上诉人李玉文因诉被上诉人青岛市城阳区行政审批服务局(以下简称“城阳审批局”)工商行政登记一案，不服青岛市城阳区人民法院（2018）鲁0214行初89号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院依法受理后，依法组成合议庭，于2019年9月19日在第二十七审判庭公开开庭审理了本案。上诉人李玉文及其委托代理人贾宝金、马翠丽，被上诉人城阳审批局的出庭负责人金涛及委托代理人陈国栋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审经审理查明，2016年1月12日，案外人王玉玉以委托代理人的身份向当时的工商行政主管部门青岛市城阳区市场监督管理局提交海德公司设立登记的相关材料，1月14日，青岛市城阳区市场监督管理局经审查认为该公司提交的材料齐全、符合法定形式，决定予以受理；1月20日，青岛市城阳区市场监督管理局对海德公司设立/开业登记申请作出准予设立/开业登记决定。原告李玉文为海德公司法定代表人、执行董事及股东；案外人王苹苹系海德公司总经理。海德公司工商登记住所地位于城阳区××路××博士××楼××室，系青岛博士创业园管委会（筹）无偿提供。 2019年1月3日，青岛市城阳区市场监督管理局对海德公司住所地进行现场检查，青岛博士创业园运营公司工作人员称，海德公司于2015年6月份入驻博士创业园，2018年6月份搬离此地，该公司一直由王苹苹跟博士创业园联系。同日，博士创业园提交了海德公司向其提交的《材料真实性承诺书》、李玉文身份证明、李玉文身份证复印件、李玉文博士学位证书复印件、续约委托书、答辩委托书、《企业续约申请表》、《青岛博士创业园入驻企业吸纳就业情况花名册》、科技查新报告、专利申请受理通知书复印件等材料，其中《材料真实性承诺书》载明，“我保证向青岛博士创业园所提供的所有材料（包括但不限于博士毕业证、博士学位证、博士身份证、荣誉证书、专利证书等，已创办企业提供的营业执照以及近一年财务报表）的原件、复印件与电子版均真实并合法有效，保证入驻之后从事项目与申报项目一致，如有虚假自行承担一切法律后果”。该承诺书上加盖海德公司公章，并有“李玉文”签字；时间为2017年5月17日。原告庭审中对上述材料中身份证复印件和博士学位证书复印件的真实性认可，并明确表示没有遗失过。此外，《企业续约申请表》显示填表人为李玉文，联系电话为原告本人的联系电话。 中共青岛市委组织部、青岛市人力资源和社会保障局、青岛市财政局、青岛市科学技术局联合下发《关于印发〈青岛博士创业园管理办法〉的通知》（青人社发〔2013〕49号），《青岛博士创业园管理办法》规定了博士创业园的入驻条件和入驻程序，还明确规定了入驻企业和人才可享受到的各项补贴、资金扶持、税收减免及财政奖励、相关服务等扶持政策。该办法第九条第二项规定，创业企业未正式成立的，需提交创业者身份证（护照）、学历证明、创业规划书、公司章程等材料；已创办的企业，除提供以上基本材料外，还需提供工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证明、近三年财务报表等相关材料的原件和复印件。 此外，法院对海德公司设立登记时的代理人王玉玉所作询问笔录显示，一、王玉玉称其对海德公司设立登记材料中“李玉文”的签名是否系本人所签不确定，其受当时所在的百慧公司领导王苹苹（即海德公司总经理）安排和指导，向工商登记主管部门提交了海德公司设立登记的材料，领取营业执照后交给了王苹苹；二、王玉玉称其在百慧公司的一次会议上见过原告，会后王苹苹将海德公司设立登记材料给了王玉玉；三、王玉玉认识海德公司的监事刘洪博和财务李民，该两人均为百慧公司工作人员。 原审认为，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条、第八条的规定，工商行政管理机关是公司登记机关，因此，原青岛市城阳区市场监督管理局具有对本辖区内有限责任公司的设立、变更、终止予以登记的行政职权。后因机构改革，青岛市城阳区市场监督管理局承担的“公司（企业）设立、变更、注销登记等10项行政许可权和受理企业备案等4项相关联事项”划转由城阳审批局负责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。据此，城阳审批局是本案适格被告。 《中华人民共和国行政许可法》第三十一条、《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款、第五十二条、第五十四条均规定，申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。作为公司登记机关，被告只对其认为申请文件、材料需要核实的，才予以调查核实；对申请文件及材料齐全、符合法定形式且不需要核实的，有权作出准予登记的决定。本案中，案外人王玉玉以委托代理人的名义向工商登记主管部门提交了海德公司设立登记的相关材料，申请材料齐全、符合法定形式，被告作出准予设立登记的决定并不违反程序规定。 而本案中，原告以对海德公司设立登记不知情、签字被伪造为由，诉求撤销海德公司登记，法院对此不予支持。理由如下：一、《青岛博士创业园管理办法》对博士创业园的入驻条件和入驻程序有明确的规定，海德公司作为入驻博士创业园的企业，其是否符合入驻条件经过博士创业园管理部门的严格审核，申报材料包括创业者的身份证原件和学历证明原件等，这也与海德公司向创业园提交的《材料真实性承诺书》中关于提交材料原件的内容相吻合，而原告又明确表示其身份证原件和博士学位证书原件没有遗失过，虽然其主张可能存在被窃取或信息被骗取的情况，但未能提交有效证据证明且没有作出合理解释，原告对此应当承担不利的法律后果；二、海德公司向博士创业园提交的《企业续约申请表》中所载明的填表人为李玉文，联系电话也是其本人电话号码，说明博士创业园随时能够与李玉文直接联系，原告称其不知情，不符合常理；三、《青岛博士创业园管理办法》第十七条规定“扶持期满3年的博士创业者应退出创业园，不再享受园区相关扶持政策”，据博士创业园工作人员反映，海德公司的住所地是青岛博士创业园管委会无偿提供给海德公司的，其使用了3年（2015年6月份入驻，2018年6月份搬离），海德公司设立登记后实际运营也达两年之久，原告称对此不知情，却在海德公司搬离创业园后发现自己被登记为海德公司法定代表人和股东，不符合常理，亦未提供有效证据予以证明。参照《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条“以虚假材料获取公司登记的问题”第二款规定，公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第一款规定处理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持。据此可知，虚假材料并不必然导致公司登记行为被撤销或确认违法的法律后果，因此，本案中原告提出的笔迹鉴定申请也缺乏必要性，法院不予准许。综上所述，原告未能提交充分有效的证据证明其对海德公司设立登记不知情，且海德公司作为入驻博士创业园、享受扶持政策的特殊企业，企业的创办人资格经主管部门审查后符合规定。 综上，法院认为，参照《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条“以虚假材料获取公司登记的问题”第二款规定，对原告的诉求及理由，法院不予支持。被告作出的准予海德公司设立登记决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李玉文的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李玉文负担。 上诉人李玉文不服该判决，向本院提起上诉，其主要上诉理由为：一、原审判决认定事实不清。（一）原审关于博士园创业入驻条件的认定所依据的证据不合法。被上诉人2016年1月20日作出准予海德公司登记的决定；而原审法院关于博士创业园入驻条件的认定所涉材料系2019年1月3日，青岛市城阳区市场监督管理局对海德公司进行现场检查时，由青岛博士创业园提供的。原审法院以三年后案外人提交的材料作为事实依据来证实三年前被上诉人所作出的具体行为，明显有悖基本法理和常识。公司登记的决定必须依据法定材料作出，本案被上诉人于2016年1月20日作出准予海德公司登记的决定，其依据的材料必须是2016年1月20日之前的材料，在此之后的材料不能用来证明登记行为的合法性，只能属于非法证据。（二）关于案外人王玉玉以委托代理人的名义提交申请材料的认定。1.代理人王玉玉提交的授权委托书材料中缺少委托人（李玉文）本人签名的身份证复印件，属材料不全，不符合法定形式；授权委托书的委托时间是2026年，被上诉人没有尽到审慎的形式审查义务。2.原审法院误将被上诉人对申请人的审查等同于对委托代理人的审查，申请人与委托人是两个不同的主体，法律对其权利、义务有不同的规定。原审法院适用的《中华人民共和国行政许可法》第三十一条和《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款的规定，系对申请人的规定，而不是对委托代理人的规定。被上诉人应当依法审查代理人是否获得授权以及授权的范围，在确认授权委托书符合法定形式的情况下，才能进入其它材料的形式审查。被上诉人没有对委托人（申请人）的身份进行形式审查，没有尽到审慎审查的义务。3.2016年1月12日《企业名称预先核准通知书》和2016年1月13日《承诺书》都不在授权范围内，被上诉人的形式审查行为严重失职。4.原审法院没有对授权委托书的真实性进行鉴定，缺乏法律依据。本案的授权委托书是启动登记程序的前提条件，只有在授权委托书真实合法的情况下才能进入登记程序，被上诉人应主动查明授权委托书的相关材料及真实性。（三）原审认定上诉人对海德公司设立登记不知情不符合常理，亦未提供有效证据予以证明，明显认定错误。1.海德公司与博士创业园管理部门的法律关系属于民事法律关系，而海德公司与被上诉人之间是设立登记行政法律关系，由于法律关系不同，对事实的要求也不同。在海德公司与博士创业园管理部门的民事法律关系中，海德公司必须提交真实、合法有效的材料，不允许提交虚假材料。而在海德公司与被上诉人之间是设立登记行政法律关系中，提交虚假材料不影响被上诉人审查行为本身的效力，但提交虚假材料导致登记行为因材料虚假而无效。原审法院认为在民事法律关系中也可以提交虚假材料，显然是错误。海德公司与博士创业园管理部门的法律关系由于提交了虚假材料，直接导致这一民事法律关系无效，原审法院利用无效的法律关系来认定上诉人对海德公司的设立、运营知情，很明显是错误的。2.原审法院认为上诉人应该提供有效证据予以证明不知情这一消极事实，属于明显的举证责任的错误分配，不知情属于消极事实，不需要提供证据来证明。根据行政诉讼举证责任分配原则，被上诉人认为上诉人知情，其应向法院提交有效的证据来证明，上诉人对被上诉人的主张不负举证责任。（四）原审认定虚假材料并不必然导致公司登记行为被撤销或确认违法的法律后果。因此，本案中上诉人提出的笔迹鉴定申请也缺乏必要性，法院不予准许，认定错误。虚假的材料不能用来证明上诉人知情这一事实，因此，原审法院应该进行鉴定。（五）原审认定被上诉人提交的2019年1月3日《青岛市城阳区市场监督管理局现场笔录》可以作为有效证据使用，严重违法。本案于2018年12月12日已经起诉，而被上诉人提交了2019年1月3日《青岛市城阳区市场监督管理局现场笔录》来证明作出具体行政行为的合法性，这明显违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条之规定。二、原审判决适用法律错误。原审法院适用《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条第二款的前提是“并在此基础上从事过相关管理和经营活动的”的事实。上诉人并没有对海德公司从事相关管理和经营活动，被上诉人也没有任何证据证明上诉人存在从事相关管理和经营活动的事实，原审法院依据该纪要作出判决，属于很明显的适用法律不当。三、原审程序严重违法，擅自违反程序取证，缺乏法律依据。原审法院为了证明代理人获得合法授权在庭审中收集被上诉人在作出行政行为时未收集的证据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条的规定。综上所述，行政诉讼案件由行政主体就自己作出的具体行政行为的合法性承担举证责任，但被上诉人缺乏有力证据来证明其作出的具体行政行为的合法性，因此请求二审法院依法撤销原判和被上诉人对海德公司的登记行为；本案一、二审的诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人城阳审批局答辩称：一、关于材料是否为虚假。上诉人在原审庭审过程中已经承认被上诉人提交的证据中博士证及相关材料是真实的，与原件相符。因此无论是原审判决书中所陈述的材料为假还是上诉人在本次庭审中陈述的材料为假，是指该材料是否在实质上获得了上诉人的授权而提交，并非针对该证据本身的真实性提出的异议。上诉人在原审中也明确表示该证据的原件一直未丢失，因此被上诉人认为该证据是真实的，也是有效的。二、关于王玉玉的授权委托问题。被上诉人认为授权委托落款时间是2026年应该为笔误，上诉人在庭审中表达观点也是该授权委托书为笔误，结合受委托人王玉玉的其他材料来看，授权时间是2016年。被上诉人仅对授权委托书的形式要件进行审查，没有法律规定要作实质审查。王玉玉在提交其他申请材料时同时提交了李玉文的身份证复印件，并由王玉玉签字，也有法定代表人李玉文签字。因此被上诉人对于王玉玉是否获得授权已经进行了审慎的全面审查。三、关于上诉人是否对登记该公司知情。被上诉人认为被上诉人提交的证据足以证明上诉人对设立该公司是知情的，而且以其实际行为证明其自主认可案外人王玉玉设立该公司的行为。四、关于原审法院所作笔录。被上诉人认为是为了查明案件事实。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 关于原审法院的审判程序，上诉人认为，1、原审法院在开庭之前变更合议庭成员但未告知上诉人程序。经查阅原审庭审笔录，原审法院当庭向上诉人告知本案合议庭组成人员，上诉人未提出回避申请；2、上诉人认为原审法院驳回上诉人所提笔迹鉴定申请，缺乏法律依据。本院认为，法院对于当事人提出的鉴定申请是否准予，应由人民法院根据案情需要予以决定，原审法院认为根据案情上诉人提出的鉴定申请不影响对被诉登记行为合法性的判断，故而未予以准许并不构成程序违法；3、上诉人认为原审法院向案外人调取证据违反法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。本案中，原审法院为查明案件事实依法向案件相关人员调取证据，且其调取证据并非被上诉人作出登记行为时应当收集而未收集的证据，故上诉人该异议不成立。综上，经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人在原审中提供的证据已经原审法院庭审质证、认证，并已随案移送本院。 二审庭审中，合议庭将本案的审理重点归纳为：被上诉人城阳审批局对上诉人李玉文被登记为海德公司法定代表人、执行董事、股东的行为是否应予撤销。庭审中各方当事人对上述证据的质证意见与一审时相同，对上述焦点问题的意见与其上诉、答辩意见相同。经审查，本院同意原审法院对上述证据的认证意见，并据此确认原判认定事实成立。 本院认为。 《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条规定：“有限责任公司和股份有限公司（以下统称公司）设立、变更、终止，应当依照本条例办理公司登记。申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”第二十条第二款规定：“申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的设立登记申请书；（二）全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明；（三）公司章程；（四）股东的主体资格证明或者自然人身份证明；（五）载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；（六）公司法定代表人任职文件和身份证明；（七）企业名称预先核准通知书；（八）公司住所证明；（九）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。”《企业登记程序规定》第九条规定，登记机关收到登记申请后，应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。申请材料齐全是指国家工商行政管理总局依照企业登记法律、行政法规和规章公布的要求申请人提交的全部材料。申请材料符合法定形式是指申请材料符合法定时限、记载事项符合法定要求、文书格式符合规范。 本案中，王玉玉作为上诉人的委托代理人向被上诉人申请设立海德公司，并提交《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》、《公司登记（备案）申请书》、《法定代表人信息》及身份证复印件、《董事、监事、经理信息》及身份证复印件、《公司股东（发起人）出资信息》、《财务负责人信息》、《联络员信息》、《公司章程》、《任命决定》、《承诺书》、《房屋无偿使用证明》等申请材料。被上诉人作为公司登记机关，依据《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十条、第五十二条、第五十四条、《企业登记程序规定》第九条的规定，在受理其提交的设立海德公司的申请，审查了上述公司设立登记的必备文件后予以核准，并未违反上述法律规定，其准予设立登记行为合法有效，本院予以确认。上诉人所主张的代理人授权委托书材料不全，授权委托书中缺少上诉人本人签名的身份证复印件及落款时间为2026年，故被上诉人未尽到审慎审查义务的上诉理由不成立，本院不予支持。 最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》（法办〔2012〕62号）第一条第二款规定：“公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第一款规定处理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持。”对于上诉人主张其对海德公司设立之事并不知情且未从事过该公司相关管理和经营活动，故应依法撤销被诉登记行为的上诉理由，本院认为，一、海德公司设立登记申请所提交的材料中既有上诉人本人身份证复印件，又包括了青岛博士创业园管委会（筹）出具的《房屋无偿使用证明》。该证明为海德公司设立登记必要材料之一，系因上诉人博士身份所享受的扶持政策，故本案中被诉公司登记行为与因上诉人博士身份所享受的入驻青岛博士创业园扶持政策有密切关联。其中，入驻申报材料中包括上诉人身份证复印件和博士学位证复印件，根据《青岛博士创业园管理办法》的规定，入驻博士创业园申报材料中包括创业者的身份证和学历证明，且需要携带相关证件进行现场确认审核，经过审核及评审后才能入驻。海德公司向博士创业园提交的《企业续约申请表》中填表人为李玉文，联系电话也是其本人电话，故其主张的对入驻博士创业园及申请设立海德公司一事不知情不符合常理，本院不予采纳。上诉人原审时称“其身份证与学位证未丢失过，但不代表没有失窃或被骗取过…高校里边要申报课题经常需要身份证和学位证，他人经手我不知情”，与其二审时坚称的：“我本人身份证和学位证没有丢失，也没有给任何人使用”相矛盾，其真实性存疑，本院不予认可。二、海德公司作为享受扶持政策的特殊企业，其无偿使用博士创业园提供房屋的扶持期为3年，期满后将不再享受扶持政策。该公司于2015年6月份入住，2018年6月份扶持期满后搬离，上诉人称在此期间并不知情，但其在海德公司扶持期满后于同年12月10日提起本案诉讼，要求撤销公司登记行为，不符合常理。且原审中上诉人在第一次开庭时称：“我对公司设立登记一事不知情，直到2018年10月份在网上发现我的名字是青岛海德威斯生物科技有限公司的法定代表人”，与其原审第二次开庭时法庭问及何时知道其本人被登记为海德公司法人和股东时，上诉人答称“时间是在起诉前十天左右”，上诉人对同一问题前后反言，本院对其主张的真实性不予认可。对上诉人在二审中提出的要求笔迹鉴定的申请，本院认为，综合前述，被上诉人提供的证据能够证实其被诉登记行为的合法性，上诉人提出的鉴定申请不足以影响对本案被诉行为合法性的判断，故本院不予准许。 对上诉人所提原审法院对被上诉人被诉行政行为作出后再自行搜集提交的证据予以认可，违反相关法律规定的主张。本院经审查认为，被上诉人原审时提交的现场检查笔录及青岛博士创业园相关材料，虽系本案被诉公司登记行为作出之后才搜集并在诉讼过程中提交，但根据《中华人民共和国公司登记管理条例》的规定，这些证据材料并不属于申请公司设立登记的申请材料，也不是被上诉人为证明其办理涉案公司设立登记合法性的证据材料。上诉人主张对上述证据材料予以排除，于法无据，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人李玉文负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 英 审判员 孙志刚 审判员 高沛沛 二〇一九年十月二十四日 法官助理 张杰 书记员赵洪峰 书记员王倩倩