常州市钟楼区人民法院 民 事 判 决 书 （2019）苏0404民初4016号 原告：常州市钟楼区西林街道马家村民委员会，住所地常州市钟楼区路劲城市花园14-23号。 法定代表人：陈伟庆，该村委会主任。 委托诉讼代理人：徐道圣，江苏东臻律师事务所律师。 被告：常州市鹏茂物流市场有限公司，住常州市钟楼区怀德南路123号。 法定代表人：蒋国栋，该公司总经理。 委托诉讼代理人：马鹏飞，江苏东晟律师事务所律师。 委托诉讼代理人：鄂小龙，江苏东晟律师事务所律师。 原告常州市钟楼区西林街道马家村民委员会与被告常州市鹏茂物流市场有限公司确认合同无效纠纷一案，本院于2019年7月11日立案后，依法组成合议庭适用普通程序于2019年9月17日公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人徐道圣、被告委托诉讼代理人马鹏飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告向本院提出诉讼请求：1、判令确认2009年9月18日原被告双方签订的《协议书》无效；2、判令被告返还原告拆除补偿费543.49万元及占有该款项期间的利息；3、判令被告承担本案诉讼费用。事实和理由：2009年9月，在对常州市鹏茂物流市场有限公司的部分违章建筑（中吴大道项目拆迁后剩余部分）进行拆除过程中，对于本不应当支付拆除费用的上述违章建筑，因常州市钟楼区西林街道办事处原领导张焕良、黄东辉、徐建刚滥用职权犯罪行为，西林街道同意拨付给被告拆除补偿费用共计人民币543.49万元，并由原告与被告于2009年9月18日签订《协议书》，造成国家财产损失。但事实上，因拆除违章建筑，被告不应当获得拆除补偿。原告为了维护国有资产的完整和安全，特向贵院提起诉讼，望判如所请。 被告辩称，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求驳回原告诉讼请求。一、补偿协议书的前提是存在土地租赁协议书，土地租赁是协议书的原因行为：1、原告作为村民委员会，是案涉土地的所有权人，出租行为也经过村委集体决策，且出租行为不构成犯罪，这一点由常州中院（2015）常刑二初字第1号《刑事判决书》（第27页）认定。2、对于土地租赁，被告不存在多少过错。如前所述，原告的出租行为不构成犯罪，对被告来说，原告是土地所有权人，且该土地当时已经不再作为农用地在耕种，原本就存在有“马家停车场”，原告对外公开出租土地使用权，并向被告收取租金以增加村集体收入，被告当时根本不会认为村委的土地出租行为是违法的。如果法庭要认定土地出租行为存在过错，那么原告应当承担主要过错，被告的过错比较轻。二、原告将2009年9月18日双方签订的协议书认定全部无效，进而要求被告返还经济损失的补偿，没有事实和法律依据。1、作为该协议书的基础，即原告与被告签订的“土地租赁协议书”中明确了被告有投入。且答辩人实际投入巨大，这一切均起源于原告的出租行为，如果没有土地租赁协议书，被告也不会有巨大的投入。2、土地租赁协议书明确约定只有当合同期满后，前期投入部分产权才属于村委，而本案在合同期未满的时候，原告即要求被告立即拆除并离开，那么被告前期投入的损失需要进行赔偿，原告作为主要过错方，当然应当对被告的损失进行赔偿。3、退一步讲，即使认定无效，也应当按照过错责任来认定责任。三、常州市英炜建筑工程有限公司拆除鹏茂公司违章建筑，工程费用为43.49万元，该项费用的发生是合法的拆除费用，收款的主体是常州市英炜建筑工程有限公司，不应由被告返还。综上，法庭要认定《协议书》的效力，则必然涉及土地租赁协议书的效力，必须查明基础事实并对下列问题作出认定：原告当初的出租行为是否有效？如果无效，过错责任如何认定？原告已经收取被告的租金如何认定和处理？如果认定原告存在主要过错，原告对于出租行为造成被告的损失如何补偿？ 经审理查明，2008年1月8日，被告常州市鹏茂物流市场有限公司（乙方）与常州市西林钟楼区西林街道马家村民委员会（甲方）签订了《土地租赁协议书》，约定：甲方将凌家塘临时市场南边停车场（村委停车场A区约18亩）出租给乙方临时使用，并向东并行延伸约20亩土地作临时停车场使用，共计出租约38亩（以测量后实际租用面积为准）；使用期限为四年（即2007年11月1日-2011年10月31日止）；该地块只能用于物流经营，不能挪作他用，乙方在经营时必须办理相关经营手续，自觉遵守国家法律、法规，做到合法经营；乙方在租用场地上不得建造永久性建筑物，但可在适当土地平整或搭建部分建筑棚舍；如在合同期内，国家或集体征、租用该土地，乙方必须无条件在规定时间内搬出并清理场地。被告租用的土地性质为农业用地49.3亩（其中耕地25.6亩）。后在未经相关部门批准的情况下，被告为经营物流业务，变更土地用途，在该土地上浇筑混凝土地面，建造建筑物，毁坏农业用地。2014年12月1日，经本院判决，被告常州市鹏茂物流市场有限公司犯非法占用农用地罪，判处罚金人民币二十万元，被告原法定代表人凌勇犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年六个月，缓刑一年六个月，罚金人民币五万元。 2009年2月28日，西林街道中吴大道拆迁工作领导小组成立。根据常州市人民政府文件的规定，中吴大道拆迁项目西林段拆迁由西林街道属地负责，其中国有土地部分由建设单位常州市铁路建设处进行委托拆迁，建设方、街道、审计部门按政策共同制定补偿方案，由拆迁公司实施拆迁，西林街道属地管理。集体土地拆迁由西林街道负责实施，审计部门跟踪审计。原告西林街道办事处与常州市房屋拆迁有限公司签订了委托拆迁协议。 2009年9月12日，西林街道向西林街道党工委、办事处提交《关于拆除“常州市鹏茂物流市场”建议补偿的请示报告》，建议对鹏茂物流市场有限公司按评估标准作适当的“安装建设”补偿，评估价格共计515.7万元，村委建议补贴鹏茂物流市场“安建”费为500万元。后黄东辉批示“建议办理”。2009年9月15日，西林街道向西林街道党工委、办事处提交《申请报告---关于“鹏茂物流”市场拆除经费补偿报告》，申请街道拨付拆违工程费用43.49万元、经营户搬迁过渡费用24万元。后黄东辉批示“建议办理”。2009年9月18日，西林街道（甲方）与被告鹏茂物流市场（乙方）签订了《协议书》，载明：常州市鹏茂物流市场有限公司是由“马家停车场”发展起来的，由于当时停车场占地面积太小（仅18亩），不利于市场的进一步发展，2007年，鹏茂物流市场有限公司负责人凌勇在没有完善各项土地使用手续的情况下，擅自扩大经营规模，占地达到52亩，违规建筑面积达10000多平米，2009年在上级有关部门的监督下，常州鹏茂物流市场自行关门停业，并同意自行拆除所有违规建筑，退耕还林，2009年9月，甲方征得街道主要领导同意的情况下，对乙方经济损失作适当补偿，具体补偿协议如下：一、乙方必须拆除鹏茂物流市场所有违章建筑，迁移所有物流大棚承租户和龙江路路边店面房内的承租经营户，迁移经营户的一切费用由乙方承担；二、甲方对乙方建筑物及场地进行评估、建设安装费用为491.4万元整，大棚附属物及装修24.3万元整；三、甲方补偿乙方市场“安建费”500万元整；四、补偿结束后，乙方不再拥有鹏茂物流市场占用土地上的一切资产及土地使用权。被告鹏茂物流市场从常州市钟楼区财政局西林分局分两笔分别拿到拆迁补偿款100万元和150万元。西林街道从常州市钟楼区财政局西林分局分三笔分别拿到150万元、115万元和52.49万元。后西林街道向被告鹏茂物流市场支付293.49元。以上被告总计收到543.49万元。 2016年6月16日，常州市中级人民法院作出（2015）常刑二初字第1号刑事判决书，审理查明部分载明“2009年初，被告人黄东辉在担任西林街道副主任、拆迁安置办公室主任期间，负责组织中吴大道西林段房屋拆迁工作。在拆迁涉及位于的鹏茂物流市场部分房屋时，被告人黄东辉明知该市场系违法用地，地上建筑及附属物属违章建筑不需补偿，仍同意支付拆迁补偿金人民币408万元，并全额支付给鹏茂物流市场，造成巨额国家财产损失。2009年9月，被告人张焕良在担任西林街道党工委书记期间，安排时任西林街道副主任、拆迁安置办公室主任的被告人黄东辉、时任党总支书记的被告人徐建刚对鹏茂物流市场的部分违章建筑（中吴大道项目拆迁后剩余部分）进行拆除。在被告人黄东辉、徐建刚与鹏茂物流市场的经营者凌勇针对拆除上述违章建筑协商未果的情况下，被告人张焕良明知该宗土地系违法用地，地上建筑物属违章建筑，政府不需支付拆除费用，仍决定对上述违章建筑进行补偿并确定补偿数额人民币500万元，被告人黄东辉、徐建刚明知张焕良的决定违反法律规定，仍按照安排，由徐建刚提交《关于拆除“常州市鹏茂物流市场”建议补偿的请示报告》、《申请报告---关于“鹏茂物流”市场拆除经费补偿报告》，申请街道拨付拆除补偿费用共计人民币543.49万元，由黄东辉在报告上批示“建议办理”后，西林街道将人民币543.49万元全额支付给鹏茂物流市场，造成巨额国家财产损失。案发后，侦查机关从凌勇处追缴人民币100万元。”同时，该刑事判决书第十页被告人徐建刚的供述和辩解中载明：“张焕良定下来补偿500万元，同时张焕良要求黄东辉负责现场监督，这500万元由村委打个报告给街道，街道再把钱打给村委，并由村委和凌勇签订协议，500万元由村委再支付给凌勇，后来鹏茂物流市场的地上建筑物就全部拆除了，因为浇了水泥地面，土壤遭到了破坏不能再种东西了，只能从别的地方运了好土过来覆盖，支付凌勇的43.49万元的填土费就是清运垃圾、覆土的费用，这部分钱也是街道通过支付给凌勇的。”判决书第二十页：“书证第（18）协议书、工程量清单，证明与常州市英炜建筑工程有限公司签订协议，由该公司拆除鹏茂物流市场违章建筑，工程费用为43.49万元。 2016年10月20日，常州市钟楼区人民检察院出具钟检民（行）行政违监[2016]32040400020号检查建议书，建议：针对违法发放给常州市鹏茂物流市场有限公司补偿款的错误行为，加强履行国有资产监管职责，积极采取追回国有资产损失的有效措施，维护国有资产的完整和安全。 2017年8月8日，本院立案原告常州市钟楼区西林街道办事处诉常州市鹏茂物流市场有限公司确认合同无效一案，常州市钟楼区西林街道办事处诉讼请求1、依法确认原、被告于2009年5月5日签订的《房屋拆迁安置协议》无效；2、依法判决被告返还原告拆迁补偿金408万元及占有该款项期间的利息；3、依法判决被告返还原告拆除补偿费443.49万元及占有该款期间的利息。本院于2018年10月30日作出2017苏0404民初4382号民事判决书，载明：“本院认为……2009年5月5日的《房屋拆迁安置协议》和2009年9月18日的《协议书》系对非法占用的土地上建筑物和其他设施的补偿，其内容违反了法律的强制性规定，应为无效……被告鹏茂物流市场与西林街道签订《协议书》并取得543.49万元拆除补偿费用，《协议书》属于无效合同，但《协议书》系西林街道与被告鹏茂物流市场签订，原告并非合同当事人，无权向被告鹏茂物流市场主张返还财产，故对原告主张的返还拆除补偿费443.49万元及占有该款项期间的利息的诉讼请求依法不予支持。”最后将《房屋拆迁安置协议》中应返还拆迁补偿金408万元，扣除已经追缴的100万元，判决：“一、被告常州市鹏茂物流市场有限公司于本判决生效之日起十日内返还原告常州市钟楼区西林街道办事处拆迁补偿金308万元。二、驳回原告常州市钟楼区西林街道办事处的其他诉讼请求。”故原告就双方于2009年9月18日签订《协议书》及涉及的款项诉至本院，形成本案。 以上事实，由《协议书》、《（2014）钟刑初字第168号刑事判决书》、《（2015）常刑二初字第1号刑事判决书》、《（2017）苏0404民初4382号民事判决书》、《检察建议书》及当事人的庭审陈述等证据予以证明。 本院认为，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。第七十六条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，被告租用集体农用地，在未经有关部门批准的情况下，在农用地上浇筑水泥、建造建筑物，擅自将农用地改为建设用地，已构成非法占用农用地罪，地上建筑物亦属于违章建筑，按照法律规定不需要补偿。故双方于2009年9月18日的《协议书》系对非法占用的土地上建筑物和其他设施的补偿，其内容违反了法律的强制性规定，应为无效。关于被告辩称其中43.49万元是案外人常州市英炜建筑工程有限公司进行拆除工程的合法费用，本院认为，被告未经相关部门批准的情况下，变更土地用途，在该土地上浇筑混凝土地面，建造建筑物，毁坏农业用地，被判处非法占用农用地罪。被告理应拆除违章建筑物和其他设施，恢复土地原状，该费用不应由国有资金承担，故原告将该费用补偿给被告的行为亦属无效。 其次，关于协议无效后的责任承担问题。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，原、被告签订的《协议书》约定补偿500万元，并由被告实际取得543.49万元拆除补偿费用，《协议书》属于无效合同，故原告有权要求被告返还该543.49万元。对于原告主张的被告占有该款项期间的利息，鉴于原、被告双方对于协议书的无效均有过错，故对原告主张的利息损失本院依法不予支持。关于被告辩称应当首先认定双方土地租赁协议书的效力，本院认为，本案双方“补偿协议书”虽然源于双方的土地租赁行为，但本案《协议书》违反《土地管理法》等强制性规定，对其效力可以独立评价，无论双方土地租赁行为是否有效，都不影响本案《协议书》的效力认定。综上，依照《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》第四条、第七十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第三十九条第一款、第一百三十四条之规定，判决如下： 一、原、被告双方于2009年9月18日签订的《协议书》无效； 二、被告常州市鹏茂物流市场有限公司于本判决生效之日起十日内返还原告常州市钟楼区西林街道马家村民委员会补偿金543.49万元； 三、驳回原告其他诉讼请求。 如被告未按本判决指定的期间履行给付金钱的义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 本案案件受理费49845元（原告已预交），由被告常州市鹏茂物流市场有限公司负担，并于本判决生效之日起十日内直接支付原告。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。 审 判 长  诸天舒 人民陪审员  陈 霞 人民陪审员  鲍恩梅 二〇一九年十月二十九日 法官 助理  丁 民 书 记 员  邹燕艳