安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）皖01行终600号 上诉人（原审原告）束秀芳，女，1970年12月16日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。 委托代理人肖承颖，安徽奥成律师事务所律师。 委托代理人储德军，安徽奥成律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）合肥市包河区住房和城乡建设局，住所地安徽省合肥市包河区包河大道118号，统一社会信用代码11340111002992154J。 法定代表人洪明，局长。 委托代理人王春礼，该局征收办征迁科科长。 委托代理人李婷，安徽汉合律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）合肥市包河区芜湖路街道办事处，住所地安徽省合肥市包河区曙光路1号，统一社会信用代码11340111K16185631F。 法定代表人王振羽，主任。 委托代理人曹晳，安徽国运律师事务所律师。 上诉人束秀芳因诉被上诉人合肥市包河区住房和城乡建设局（以下简称包河区住建局）、合肥市××路街道办事处（以下××路街道办）行政协议纠纷一案，不服合肥市包河区人民法院（2018）皖0111行初133号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 上诉人束秀芳于2017年7月20日与包河区房征办、芜湖路街道办订立了《合肥市包河区国有土地上房屋征收补偿协议书》，上诉人于2018年7月19日向原审法院提起行政诉讼，请求判决撤销涉案房屋征收补偿协议，责令两被上诉人与上诉人重新订立房屋征收补偿协议。 原审法院认为，原告的起诉不符合法定条件，应当裁定予以驳回，理由为：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”该项规定表明，法律对于人民法院有权受理的行政协议纠纷已经作出明确规定，亦即：若订立行政协议的行政机关存在“不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除”的情形，则订立行政协议的另一方有权提起行政诉讼。而本案中，原告系认为涉案房屋征收补偿协议属于可撤销的合同，以诉讼方式行使撤销权，这不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，被诉的房屋征收补偿协议于2017年7月20日订立，亦即该双方行政行为已于该日作出，即使具有可诉性，原告于2018年7月19日提起行政诉讼，亦已超过法定期限。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第四十六条第一款、第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条、第一百零一条之规定，裁定驳回原告束秀芳的起诉。 上诉人束秀芳上诉称：一、行政协议争议不应理解为《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的四种情形，否则不符合现行法律及司法解释的规定。在现行行政协议的相关司法解释未有出台之前，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》仍具有参考价值，其第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。及《合同法》第五十四条规定，“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；(二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销”，因此，公民、法人或者其他组织可以依法向人民法院请求变更、撤销及解除行政协议或者确认行政协议无效等而不应仅限于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十)项规定的四种情形。二、原告的起诉并未超过法定期限。1.参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条对于行政协议之诉的诉讼时效和起诉期限进行了“两分法”处理，一是“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”；二是“对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”。2.案涉协议订立于2017年7月20日，上诉人于2018年7月19日起诉，无论是根据合同法撤销权的1年除斥期间，还是行政法司法解释1年的起诉期限(知道行政行为未告知诉权的情形)，原告的起诉均未超过法定的起诉期限。故上诉人请求二审法院判令撤销安徽省合肥市包河区人民法院（2018）皖0111行初133号行政裁定并发回重审，被上诉人承担本案的诉讼费用。 被上诉人包河区住建局辩称，一、上诉人的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。本案中，补偿协议系各方当事人的真实意思表示，其内容也并未违反法律法规的强制性规定，征收补偿协议上载明了市场补偿评估单价、面积等内容，上诉人在签订协议时对评估单价是明知的、认可的并自愿在协议书上签字，该行政协议不存在可撤销的事由。另外，据被上诉人了解，案涉征收补偿协议签订后，上诉人自愿移交了案涉房屋并领取了相应的补偿款，现上诉人起诉要求撤销已履行完毕的协议事实上是一种单方毁约行为，上诉人的起诉不符合上述法律规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、上诉人的起诉已超过法定期限。《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。本案中，被诉的房屋征收补偿协议于2017年7月20日签订，而上诉人于2018年7月19日提起行政诉讼，已超过法律规定的起诉期限。而《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定的起诉期限依然是从公民知道或应当知道之日起计算，一年是最长期限，而非直接赋予公民一年的起诉期限。此外，本案并不存在上诉人所称的“行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议”或“行政机关单方变更、解除协议”的情形，上诉人参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定系适用法律错误，且该司法解释已于2018年2月8日废止。三、被上诉人作为本案的被告主体不适格。本案中，被上诉人既非房屋征收部门，亦不是涉案征收补偿协议的签订主体，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条的规定，被上诉人不是本案的适格被告。综上，一审法院作出的行政裁定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求二审法院依法驳回上诉，维持一审裁定。 被上诉人芜湖路街道办辩称，一、本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。行政诉讼法关于城市房屋征收补偿纠纷受理范围在第十二条有两项，一是第五项对征收、征用决定及其补偿决定不服的；二是第十一项认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；本案显然不属于这两种情形。即使按照上诉人上诉状所说的行政诉讼法司法解释第十四条，也是针对行政机关是否依法履行、按照约定履行或者单方面变更、解除协议的情形，与本案不符。二、本案上诉人的起诉已经超过六个月的行政诉讼起诉期限。三、本次征收的征收部门为合肥市包河区房屋征收办公室，被上诉人只是征收实施单位。综上，本案一审裁定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。 二审期间当事人均未向本院提交新的证据。 经审理查明，本院对一审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，结合一审裁定及当事人的上诉、答辩主张，本起行政诉讼的争议焦点在于：束秀芳提起的撤销之诉是否属于行政诉讼受案范围；束秀芳的起诉是否超过起诉期限。 一、关于本案所涉纠纷是否属于行政诉讼受案范围的问题。行政协议是行政机关在行使行政职权、履行行政职责过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议，本案中上诉人与两被上诉人就国有土地上房屋征收补偿签订的房屋征收补偿协议属于行政协议的范畴，束秀芳可以就该行政协议提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项的规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”，一审裁定以束秀芳起诉要求撤销该协议，而撤销行为不属于上述规定中的争议类型为由，认定其撤销之诉不属于行政诉讼受案范围。本院认为，行政诉讼法虽然列举了行政协议的争议类型，但该列举的争议类型仅是列举了行政机关在订立协议后存在的违法不当行为，并非以此限制当事人在争议产生后提起行政诉讼的思路和主张。束秀芳虽然起诉主张撤销行政协议，但根据其审理过程中的陈述，争议的事由来源于行政机关在履行行政协议过程中的行为，故其就此提起行政诉讼符合上述法律规定的争议类型。至于束秀芳选择何种诉讼主张，是确认该协议无效或者解除协议亦或撤销该协议，系束秀芳在起诉时针对行政机关可能存在的行为违法性做出的诉权选择和判断，人民法院可以在实体审查中判断该诉求是否成立，但不能据此限制其起诉。综上，束秀芳因行政协议履行争议提起的撤销之诉属于行政诉讼的受案范围。一审法院将“行政机关不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除协议”四种情形设定为当事人提起行政协议行政诉讼的受理条件，进而限制当事人行政争议的诉求类型，是对《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项规定作狭义的文义理解，本院依法予以纠正。另，如果将此类案件排除在行政诉讼受理范围之外，在行政诉讼法明确此类行政协议纠纷由行政程序审理的司法环境之下，该类案件亦无法由民事程序受理，可能导致当事人投诉无门、纠纷无法化解的情形出现，有悖于行政诉讼为行政行为相对人提供充分司法保护、有效化解行政争议的立法宗旨。 二、关于束秀芳的起诉是否超过起诉期限的问题。对束秀芳起诉是否超出期限的审查，应当首先确定该撤销权的行使应当适用行政诉讼法上的起诉期限的规定，还是民事诉讼法上关于撤销权除斥期间的规定。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（2015版）第十二条之规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。该规定现已废止，但新的行政诉讼法解释对行政协议争议类型是否适用不同的法律规范并未予以规定。在法律适用上，应当考虑行政协议既是行政机关进行行政管理的方式，也是相对人积极参与、协商而订立的合同，该类协议兼有行政行为与民事合同的特点。故人民法院审理行政协议案件时，应当在适用行政法律规范的同时，亦可以适用不违反行政法和行政诉讼强制性规定的民事法律规范。 按照行政诉讼起诉期限的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。即在行政诉讼法律适用上，束秀芳的起诉是否超过期限应重点考察两个因素：1、起诉期限的起算点。2、起诉期限的认定。结合上述法律规定，行政行为作出之日应为起诉期限起算之时。行政协议纠纷的发生体现在合同订立、履行的整体过程中，行政诉讼法规定的“行政机关不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除协议”的争议类型亦形成于行政协议纠纷动态发展的不同阶段。故行政协议纠纷的起诉期限起算点，应当以协议订立、履行过程中行政行为作出的时间点为依据。如果违背行政协议履行的过程性特点，一味以行政协议签订之日计算起诉期限的起算点，将会在实践中造成行政机关延迟履行导致相对人超过起诉期限的不利导向，使得司法权无法对行政机关行使职权进行有力监督，造成行政争议游离于行政法制轨道。案涉行政协议的签订时间为2017年7月20日，但该协议尚在履行过程中，合同相对人因不服行政机关履行行政协议的行为而提起的行政诉讼应当自产生争议的履行行为作出之日起计算起诉期限，如果未告知合同相对人诉权的，亦应当自该履行行为作出之日起一年内提起行政诉讼，故束秀芳于2018年7月19日提起本案之诉，并未超出起诉期限。 如果适用民事法律规范，按照《合同法》的规定，上诉人行使撤销权应自其知道或应当知道撤销事由之日起一年内行使，该期间系除斥期间，不存在中止、中断或延长情形，超出该期间即丧失撤销权的行使权利。本案中，按照房屋征收补偿协议签订的时间2017年7月20日作为除斥期间的起算起点，至上诉人提起行政诉讼的时间2018年7月19日，也未超过诉讼时效。故该规定涉及的撤销权行使期间和行政诉讼的起诉期限设定并不违背，不属于违反行政法和行政诉讼强制性规定的情形。 按照行政、民事法律规范的规定，束秀芳的起诉均未超过起诉期限，故一审法院按照行政协议签订之日计算行政诉讼起诉期限的起算点且按照六个月的时间计算起诉期限，明显不当，本院予以纠正。 综上，一审法院以上诉人的起诉不属于行政诉讼受案范围且超过六个月起诉期限为由裁定驳回起诉不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销合肥市包河区人民法院（2018）皖0111行初133号行政裁定； 二、本案指令合肥市包河区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  张虹 审判员  潘攀 审判员  张俊 二〇一九年十月十日 法官助理杨丽 书记员丁亚敏 附本裁判文书引用的相关法律条文： 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 2.《最高人民法院关于适用的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。