广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终505号 上诉人（一审原告）梁兴权，男，汉族，1984年6月21日生，住阳朔县。 上诉人（一审原告）梁兴朋，男，汉族，1981年9月9日生，住阳朔县。 上诉人（一审原告）梁兴桂，男，汉族，1969年11月12日生，住阳朔县。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，住所地桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区人民政府，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区民生路2号。 法定代表人陈武，自治区主席。 一审第三人阳朔县人民政府，住所地阳朔县阳朔镇县前街1号。 法定代表人周彦，县长。 上诉人梁兴权、梁兴朋、梁兴桂因诉桂林市人民政府不履行法定职责及广西壮族自治区人民政府行政复议决定一案，不服桂林市中级人民法院（2018）桂03行初209号行政裁定，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明：梁兴权、梁兴朋、梁兴桂认为阳朔县人民政府在阳朔××××养生度假区项目征地补偿方案的补偿标准过低，向桂林市人民政府邮寄提交《协调申请书》请求协调。桂林市人民政府收到该申请书后，将该申请书转至桂林市信访局，桂林市信访局按照信访程序将该申请书转送至阳朔县国土资源局，2018年2月22日，阳朔县国土资源局对梁兴权、梁兴朋、梁兴桂作出《国土资源信访事项处理意见书》（朔国土资信处字[2018]1号），明确答复梁兴权、梁兴朋、梁兴桂，在阳朔××××养生度假区项目征地中实际执行的补偿标准已保障了被征地农民的合法权益，如对该标准有争议可申请裁决。梁兴权、梁兴朋、梁兴桂不服阳朔县国土资源局的处理意见，认为桂林市人民政府没有履行法定的协调义务，向广西壮族自治区人民政府提起行政复议，广西壮族自治区人民政府于2018年5月30日作出行政复议决定，驳回梁兴权、梁兴朋、梁兴桂的行政复议申请。梁兴权、梁兴朋、梁兴桂不服，向该院提起行政诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。该款规定的县级以上地方人民政府的协调，是申请裁决的前置程序，是上级政府对下级政府关于补偿标准争议的行政指导行为，不是行政法意义上的政府必须履行的法定职责。对补偿标准的争议，桂林市人民政府的协调工作要尊重当事人自愿为前提，在协调不成的情况下，无权作出对外具有强制力和约束力的决定，协调并非行政机关能够作出生效行政决定的职权。征地补偿标准的确定是政府的专属权力，不是法院行政诉讼的受案范围，桂林市人民政府对征地补偿标准是否协调对梁兴权、梁兴朋、梁兴桂的权利义务也不产生实际的影响，广西壮族自治区人民政府就此驳回梁兴权、梁兴朋、梁兴桂的复议申请，对梁兴权、梁兴朋、梁兴桂合法权益也不产生实际影响，故梁兴权、梁兴朋、梁兴桂无权对桂林市人民政府是否履行协调职责提起行政诉讼。至于梁兴权、梁兴朋、梁兴桂提起行政诉讼要求解决补偿标准低的问题，应当通过向批准征收土地的广西壮族自治区人民政府申请裁决的方式解决。广西壮族自治区人民政府的代理人在法院组织的各方当事人问话中，当场提示梁兴权、梁兴朋、梁兴桂及其代理人，对补偿标准的争议可以申请广西壮族自治区人民政府裁决，故梁兴权、梁兴朋、梁兴桂提起本案之诉没有诉的意义。综上，梁兴权、梁兴朋、梁兴桂认为桂林市人民政府未履行对征地补偿标准有异议的协调职责提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，广西壮族自治区人民政府作出的驳回梁兴权、梁兴朋、梁兴桂复议申请的复议决定对梁兴权、梁兴朋、梁兴桂的合法权益明显不产生实际影响，没有诉的意义，依法应当不予立案，已经受理的，应当驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（三）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回梁兴权、梁兴朋、梁兴桂的起诉。 上诉人梁兴权、梁兴朋、梁兴桂不服一审裁定，上诉称，一审裁定认定事实、适用法律错误，应当撤销，理由如下：一、一审裁定“协调是上级政府对下级政府关于补偿标准争议的行政指导行为，不是行政法意义上的政府必须履行的法定职责”，属于认定事实错误。二、一审裁定“桂林市人民政府对征地补偿标准是否协调对原告梁兴权、梁兴朋、梁兴桂的权利义务也不产生实际的影响，广西壮族自治区人民政府就此驳回原告的复议申请，对原告合法权益也不产生实际影响”，系认定错误。1、协调对于梁兴权、梁兴朋、梁兴桂具有实体性和程序性价值。《中华人民共和国土地管理实施条例》设立了协调制度，是为了解决被征收人土地实际用途与政府确定的统一年产值标准之间的差异问题。这种协调不同于普通的调解，由于批准征用土地的人民政府对征地批复申请采取书面的处理方式，存在不了解具体补偿标准差异的情况，采取协调的方式，有利于减少和消除差距，更好地保护被征收人的利益。梁兴权、梁兴朋、梁兴桂种植果树，每年的经济收益较高，而公布的补偿标准未具体考虑，与普通农用地一刀切的补偿标准降低了梁兴权、梁兴朋、梁兴桂的生活水平，梁兴权、梁兴朋、梁兴桂按照法定权利通过协调反映自己的合法诉求，对自己的实体权利当然产生影响。由于协调属于法定的裁决前置程序，无论结果如何，对于梁兴权、梁兴朋、梁兴桂来说都具有程序性价值。2、一审裁定认为“广西壮族自治区人民政府就此驳回原告的复议申请，对原告合法权益也不产生实际影响”，实际上这是一种忽略等量程序性法律规定的不当审判思路。协调职责主体和裁决主体并非同一行政机关，协调和裁决的功能和作用是不同的，虽然裁决作为最后的处理结果，但是裁决并不能替代协调，故一审忽视协调的认定是错误的。三、一审裁决认为梁兴权、梁兴朋、梁兴桂起诉无诉的意义，依法不应立案，属于适用法律错误。梁兴权、梁兴朋、梁兴桂以自己法定权利受损为由提起行政诉讼，具有诉的利益，符合起诉的条件，属于法院受理范围。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 本院确认一审查明事实。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决……”的规定，梁兴权、梁兴朋、梁兴桂认为涉案征地补偿方案的补偿标准过低，向桂林市人民政府邮寄《协调申请书》请求协调。桂林市人民政府收到该申请书后，将该申请书转至桂林市信访局，桂林市信访局按照信访程序将该申请书转送至阳朔县国土资源局，阳朔县国土资源局作出《国土资源信访事项处理意见书》，明确答复并告知梁兴权、梁兴朋、梁兴桂，如对该标准有争议可申请裁决。梁兴权、梁兴朋、梁兴桂不服阳朔县国土资源局的处理意见，认为桂林市人民政府没有履行法定的协调义务，向广西壮族自治区人民政府提起行政复议，广西壮族自治区人民政府作出行政复议决定，驳回其行政复议申请符合法律程序性规定且并未创设新的法律义务。依照法律规定，当事人对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。本案，梁兴权、梁兴朋、梁兴桂申请桂林市人民政府协调，桂林市人民政府通过转有关职能部门履职的方式履行了协调职责，并明确答复并告知梁兴权、梁兴朋、梁兴桂“在阳朔××××养生度假区项目征地中实际执行的补偿标准已保障了被征地农民的合法权益，如对该标准有争议可申请裁决”，广西自治区人民政府驳回梁兴权、梁兴朋、梁兴桂行政复议申请并未为其创设新的法律义务，对梁兴权、梁兴朋、梁兴桂不产生实际影响，梁兴权、梁兴朋、梁兴桂可以向批准征收土地的广西自治区人民政府申请裁决。综上，梁兴权、梁兴朋、梁兴桂认为桂林市人民政府未履行对征地补偿标准有异议的协调职责提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，广西壮族自治区人民政府作出的驳回梁兴权、梁兴朋、梁兴桂复议申请的复议决定对其合法权益明显不产生实际影响，没有诉的意义，依法应当不予立案，已经受理的，应当驳回起诉。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（三）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回梁兴权、梁兴朋、梁兴桂的起诉正确，梁兴权、梁兴朋、梁兴桂的上诉理由不成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  贺利研 审判员  李俊思 审判员  杨 钉 二〇一九年十月十一日 书记员  周俊玲