广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1273号上诉人（原审原告）：湛江市麻章区广达养殖专业合作社。住所地:广东省湛江市麻章区太平镇岭头村西十二巷2号首层。法定代表人：蒋立朝，社长。委托代理人：孙青鹏，上海市协力（苏州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湛江市麻章区人民政府。住所地:广东省湛江市麻章区政通东路1号。法定代表人：杨杰东，区长。委托代理人：吴观生，湛江市麻章区公职律师事务所律师。委托代理人：吴文斌，湛江市麻章区法律援助处律师。上诉人湛江市麻章区广达养殖专业合作社（以下简称广达合作社）因诉湛江市麻章区人民政府（以下简称麻章区政府）海域使用权行政许可纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2018）粤08行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2012年3月18日，原告广达合作社向湛江市麻章区海洋与渔业局（以下简称麻章区海洋渔业局）申请使用位于湛江市麻章区太平镇岭头村岭头岛三港鱼愠，同年9月3日，被告麻章区政府批准同意原告的海域使用权登记申请，并为其颁发了编号为国海证2012D4408110XXXX号的《海域使用权证书》，用海期限至2017年9月2日，登记宗海面积为67.9519公顷，范围是以下八个坐标点的连线：1、北纬21°01′30.81″东经110°12′27.86″，2、北纬21°01′29.17″东经110°12′49.11″，3、北纬21°01′19.28″东经110°12′53.96″，4、北纬21°01′14.58″东经110°13′05.31″，5、北纬21°01′02.61″东经110°12′57.11″，6、北纬21°00′59.00″东经110°13′01.60″，7、北纬21°00′55.09″东经110°13′01.60″，8、北纬21°00′56.41″东经110°12′42.33″。2017年5月19日，麻章区海洋渔业局向原告送达了海域使用权不予续期《告知书》，提前告知原告：因涉案宗海位于太平镇岭头岛红树林自然保护区核心区内，根据公共利益需要，海域使用权期限届满后，将不再批准续期。2017年6月21日，原告向麻章区海洋渔业局提出该海域使用权的续期申请，但该局拒绝收取有关材料。次日，原告通过网上办事大厅系统，再次向麻章区海洋与渔业局提出海域使用权续期申请，该局通过网上办事大厅系统，作出“退回办结”处理决定。原告不服该退回办结处理行为，于同年8月10日，向湛江市海洋与渔业局提出行政复议申请，湛江市海洋与渔业局作出行政复议决定后，麻章区海洋渔业局于2017年8月28日受理了原告的海域使用权续期申请。2017年9月6日，麻章区海洋渔业局会同广东湛江红树林国家级自然保护区管理局（以下简称湛江红树林管理局）、湛江市麻章区太平镇人民政府、太平镇岭头村委会有关人员到现场进行勘查。同年9月7日，麻章区海洋渔业局分别向湛江红树林管理局、麻章区林业局、湛江市环境保护局麻章区分局、麻章区太平镇人民政府发去《关于征求海域使用权申请续期意见的函》，征求相关单位意见。同月11日，湛江红树林管理局复函认为，湛江市麻章胜意物业商贸有限公司、广达养殖合作社分别承包的太平镇岭头村岭头岛三港鱼愠养殖场宗海在湛江红树林国家级自然保护区范围内，且属国际重要湿地。同月18日，麻章区林业局作出《关于麻章区海洋渔业局征求意见的回复》（湛麻法林函[2017]27号），答复认为岭头岛“三港鱼愠”位于广东湛江国家级红树林自然保护区核心区范围内。2017年9月7日，麻章区海洋渔业局还向原告、广东南粤银行股份有限公司城市假日支行、太平镇岭头村委会岭头村民小组、湛江红树林管理局送达了《行政许可听证告知书》，告知相关单位有权申请听证。同月15日向麻章区海洋渔业局提交了《听证申请书》，要求该局组织听证会。2017年9月29日上午，麻章区海洋渔业局在湛江市麻章区政通东路1号区机关办公大楼4楼4020会议室举行了听证会。同年10月17日，麻章区海洋渔业局对涉案宗海海域使用续期作出拟不予续期的意见呈报被告麻章区政府审批，次日，麻章区政府作出湛麻府许[2017]2号《不予续期行政许可决定书》，对原告的海域续期申请决定不予续期，理由是原告申请的用海位置位于湛江市红树林国家级自然保护区（太平－岭头保护小区）范围内，且属于国际重要湿地，根据公共利益需要应不予续期，并告知原告可自收到决定之日起六十日内向上级人民政府申请行政复议或在三个月内向人民法院提起行政诉讼。另查明，广东湛江红树林国家级自然保护区于1997年12月8日经国务院批准设立。2003年原国家林业局下发文件《关于云南大山包黑颈鹤等13个国家级自然自然保护区总体规划的批复》（林计发[2003]246号），批复同意包括广东湛江红树林在内的13个国家级自然保护区的总体规划，其中广东湛江红树林国家级自然保护区规划期限为2003年至2010年，总面积20278.8公顷，核心区6613公顷。2005年4月5日，被告麻章区政府根据湛江市麻章区林业局的申报，批复同意该局在全区范围内划定11个国家级红树林自然保护区，面积3789.2公顷，其中TP－L保护小区（位于岭头岛），小区面积541公顷，红树林面积157公顷，其他滩涂面积384公顷，同日，麻章区政府将上述批复内容予以公告。2017年4月26日，广东省环境保护督察整改工作领导小组针对中央环境保护督察发现广东省环境保护中存在的问题，下发了《关于做好广东省环境保护督察反馈意见整改落实工作的通知》（粤环督改[2017]1号），其中附件1《中央第四环境保护督察组反馈意见整改责任清单》涉及广东省林业厅和湛江市人民政府的责任清单都提及湛江红树林国家级自然保护区历史形成的4800多公顷养殖场没有清退等问题，而《广东省环境保护督察责任追究问题清单》所列举的麻章区政府及该区有关职能部门责任问题是违规在国家级自然保护区核心区发放水域滩涂养殖证和海域使用证，非法占用保护区核心区面积133.33公顷。原审法院认为，本案是海域使用权行政许可案件。争议的焦点是被告作出的不予续期行政许可决定是否合法，原告请求判决被告在法定期限内批准其提出的海域使用权续期申请是否有依据。《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）第十七条第一款规定：“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。”第十九条规定：“海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”因此，被告麻章区政府具有对海域使用权申请进行审批并向海域使用权申请人颁发海域使用权证书的法定职权。本案中，广东湛江红树林国家级自然保护区属于国家级自然保护区，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条的规定，自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区而保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入，除依照本条例第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。第二十七条规定，禁止任何人进入自然保护区的核心区。因科学研究的需要，进入国家级自然保护区核心区的，应当经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门批准。第三十二条规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。原告申请使用权续期的海域位于湛江市麻章区太平镇岭头村岭头岛三港鱼愠，根据麻章区政府2005年4月5日关于批准成立红树林自然保护区发布的《通告》（湛麻府通[2005]1号）所划定的范围及湛江市麻章区林业局于2017年9月18日就湛江市麻章区海洋与渔业局征求意见所作出的《关于麻章区海洋渔业局征求意见的回复》，原告申请的使用权续期的海域范围位于上述国家级自然保护区核心区范围内，而根据2017年中央和广东省环境保护督察反馈的情况，也进一步佐证涉案用海位于上述国家级自然保护区核心区范围内。《海域使用管理法》第二十六条规定，“海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前二个月向原批准用海的人民政府申请续期。除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。准予续期的，海域使用权人应当依法缴纳续期的海域使用金。”被告虽然于2012年给原告核发了《海域使用权证》，但因发现证载用海范围在国家级红树林自然保护区核心区范围内，根据公共利益需要，本应收回原告海域使用权，现其采取到期不批准续期的做法比直接收回海域使用权给原告的权利造成的影响更小。原告以《国务院关于广东省海洋功能区划（2011－2020年）的批复》（国函[2012]182号），举证主张涉案海域为国家批准的具有围海养殖等渔业海运功能的区划。但根据该批复所述，是保留湛江国家级红树林保护区通明海片区非核心区内的围海养殖功能，而原告无法举证涉案海域位于非核心区范围内，因此，原告该主张不予采纳。原告主张原国家林业局关于国家级自然保护区涉及湛江红树林自然保护区的规划已经失效的问题。原审法院认为，原国家林业局2003年作出的林计发[2003]号批复载明的“规划期限从2003年至2010年”，指的是设立自然保护区的规划期限，并非是关于自然保护区的有效期限，原告将该规划期限理解为红树林自然保护区的有效期，显然欠妥。关于被诉行政行为的程序是否合法的问题。被告在作出决定的过程中，其下属的海洋渔业行政主管部门先是向湛江红树林管理局、林业部门、环境保护部门、镇政府等有关单位和部门征求了意见，又到现场进行调查，询问了原告法定代表人，并告知了有利害关系的有关单位有权申请举行听证会，随后又组织召开了听证会，原告已经依法行使了陈述权和申辩权，符合法定程序。原告认为，被告作出的不予续期行政许可决定中，告知相对人的诉权时，适用了已经失效的《中华人民共和国行政诉讼法》，对此，原审法院认为，被告告知当事人起诉期限是自作出行政行为之日起三个月，的确适用了旧的《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，是适用法律错误，但事实上，原告已在法律规定的起诉期限内提起诉讼，其诉权并未因被告告知诉权适用法律错误而被耽误，因此，鉴于被告作出的行政决定行为事实清楚，程序合法，被告适用法律有误瑕疵并不必然导致其行政行为被撤销。综上所述，被告作出的不予续期行政许可决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律虽然存在瑕疵，但并未构成被撤销的充要条件，由于原告申请使用的海域位于国家级红树林自然保护区核心区范围内，故其请求法院判决被告批准海域使用权续期申请依据不足，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告湛江市麻章区广达养殖专业合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告湛江市麻章区广达养殖专业合作社负担。上诉人广达合作社不服原审判决，上诉请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人的原审诉讼请求。主要理由是：原审法院认定事实错误，适用法律错误，具体表现如下：一、1、“决定书”以“经湛江红树林保护区管理局对比核实”为由认定涉案宗海“界址全部在湛江市红树林国家级自然保护（太平—岭头保护小区）范围内”，依据不足，与事实不符。2、“决定书”认定涉案宗海属“国际重要湿地”没有依据。国务院或者广东省人民政府均未下文认定。二、“决定书”仅引用《海域使用管理法》第26条，属于适用法律不当，但在答辩时，还引用《海域使用管理法》第15条、《行政许可法》第32条、第36条及《自然保护区条例》第18条、第27条、第32条，可见，该“决定书”在作出时引用法律不全或不当。本案不存在“公共利益或者国家安全需要收回海域使用权”的情形。被上诉人引用《自然保护区条例》第18条、第27条、第32条，适用法律不当。其错误在于没有正确区分核心区、缓冲区、实验区的相关规定。三、被上诉人依法应当为上诉人办理海域使用权续期。根据《行政许可法》的规定，被上诉人应于2017年9月2日前作出是否许可的决定，逾期未作出决定的，视为准予延续。被上诉人于2017年10月18日才作出《不予续期行政许可决定书》，违反我国《行政许可法》第50条第2款规定等。被上诉人麻章区政府答辩称：一、广东湛江红树林国家级自然保护区成立于1990年，于1997年12月8日由国务院批准晋升为国家级自然保护区，2003年国家林业局批复《广东湛江红树林国家级自然保护区总体规划》中岭头岛被划入核心区，2005年4月5日，麻章区政府以批复形式将岭头岛划入红树林保护区，名为太平—岭头岛红树林保护小区，并以通告形式对麻章区内红树林保护区的位置、面积和有关事项进行通告。二、2017年4月26日，广东省环境保护督察整改工作领导小组针对中央环境保护督察发现广东省环境保护中存在的问题，下发了《关于做好广东省环境保护督察反馈意见整改落实工作的通知》（粤环督改[2017]1号）。答辩人牵头会同有关部门多次进行现场调查，经调查核实：中央环保督察组指出的非法占用保护区核心区面积133.33公顷位于湛江市麻章区太平镇岭头村岭头岛三港鱼愠的养殖场，其中广达合作社占用67.9519公顷。涉案海域使用权证的宗海面积67.9519公顷在太平镇岭头岛红树林保护小区核心区的范围内，涉案《决定书》认定事实清楚、证据确凿。三、本案中，被答辩人申请使用权续期的海域位于湛江市麻章区太平镇岭头村岭头岛三港鱼愠，申请使用权续期的海域范围位于国家级自然保护区核心区范围，答辩人依据《中华人民共和国海域使用管理法》第二十六条规定，作出[2017]2号《不予续期行政许可决定书》的具体行政行为适用的法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案是海域使用权行政许可纠纷，争议的焦点是被诉的湛麻府许[2017]2号《不予续期行政许可决定》（以下简称被诉决定）是否合法。《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条规定：“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入；除依照本条例第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。”第二十七条规定：“禁止任何人进入自然保护区的核心区。因科学研究的需要，进入国家级自然保护区核心区的，应当经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门批准。”第三十二条规定：“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。”对于涉案海域是否属于湛江红树林国家级自然保护区核心区范围内的问题。广东湛江红树林国家级自然保护区于1997年12月8日经国务院批准设立。2003年原国家林业局发布《关于云南大山包黑颈鹤等13个国家级自然保护区总体规划的批复》（林计发[2003]246号），批复同意包括广东湛江红树林在内的13个国家级自然保护区的总体规划，其中广东湛江红树林国家级自然保护区规划期限为2003年至2010年，总面积20278.8公顷，核心区6613公顷。2005年4月5日，麻章区政府根据区林业局的申报，批复同意该局在全区范围内划定11个国家级红树林自然保护区，面积3789.2公顷，TP－L保护小区（位于岭头岛），小区面积541公顷，红树林面积157公顷，其他滩涂面积384公顷，同日，麻章区政府将上述批复内容以《通告》（湛麻府通[2005]1号）形式予以公告，明确涉案海域位于该保护区范围内。湛江市麻章区林业局于2017年9月18日作出的《关于麻章区海洋渔业局征求意见的回复》，确认涉案海域范围位于广东湛江红树林国家级自然保护区核心区范围内，结合2017年中央和广东省环境保护督察反馈的情况，也进一步证明了涉案用海位于自然保护区核心区范围内。退一步讲，《中华人民共和国自然保护区条例》第三十条规定：“自然保护区的内部未分区的，依照本条例有关核心区和缓冲区的规定管理。”本案即使湛江红树林自然保护区未明确划分核心区、缓冲区等，根据该条例第三十二条的规定，涉案海域也不能建设生产设施。麻章区政府于2012年给上诉人核发了涉案《海域使用权证》，该证至2017年9月2日期满。麻章区政府经审查发现上述证载用海范围在国家级红树林自然保护区核心区范围内，根据公共利益需要，到期不再批准续期，作出被诉决定书，符合以上法律规定。上诉人主张涉案海域属于《国务院关于广东省海洋功能区划（2011－2020年）的批复》（国函[2012]182号）规定的湛江国家级红树林保护区通明海片区非核心区内，但对此未能提供证据材料予以证明，原审法院对该主张不予采纳并无不当。原审法院指出上述《批复》载明的“规划期限从2003年至2010年”，指的是设立自然保护区的规划期限，并非是关于自然保护区的有效期限，并无不妥。原审法院经审理认定被诉决定认定事实清楚，程序合法，虽然适用法律存在一些瑕疵，但上诉人请求撤销的理由不充分，并据此判决驳回广达合作社关于撤销被诉决定的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人广达合作社上诉主张，被诉决定认定涉案宗海位于湛江市红树林国家级自然保护区核心区范围内，依据不足，适用法律错误，上诉请求撤销原审判决，改判支持其一审诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人广达合作社负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇一九年十月十七日书记员  刘桂宜