广东省惠州市惠城区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1302行初104号原告：惠州市东冠食品有限公司，住所地：博罗县园洲镇白马围工业区。法定代表人：罗伟，总经理。委托代理人：张大伟，北京吴少博律师事务所律师。被告：博罗县园洲镇人民政府，住所地：博罗县园洲镇园洲大道1393号。法定代表人：陈沛林，镇长。委托代理人：胡荣健，广东法村律师事务所律师。委托代理人：朱建林，该镇环境保护办公室主任。原告惠州市东冠食品有限公司诉被告博罗县园洲镇人民政府确认强制措施违法纠纷一案，原告于2019年4月15日向本院提起诉讼，本院立案后，于2019年5月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年7月3日公开开庭审理了本案。原告惠州市东冠食品有限公司法定代表人罗伟、委托代理人张大伟，被告博罗县园洲镇人民政府委托代理人朱建林、胡荣健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年4月17日，博罗县园洲镇环境保护办公室在原告惠州市东冠食品有限公司经营场所的电箱上张贴“环保监管”封条一张。原告惠州市东冠食品有限公司起诉称，2017年4月1日原告与苏灿光签订《租赁合同》,租用其位于白马围工业区的物业，用于食品生产；2017年3月21日惠州市东冠食品有限公司正式成立并依法登记，法定代表人为罗伟，业务范围为加工、销售：速冻食品、糕点；2018年1月25日经惠州市食品药品监督管理局批准取得《食品生产许可证》，开始合法经营。2018年4月17日，被告在未提前通知也未作出任何书面决定的情形下，就派人到原告厂房，在原告电箱贴上盖有被告环保机构的封条，并强制原告停止生产。截至原告起诉之日，被告未曾作出任何处理决定，也未解除查封，原告一直停产至今。原告认为被告作出的查封措施违法，理由如下：一、原告起诉未超过法定的起诉期限。依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时未告知起诉期限的，起诉期限最长不得超过一年。本案中，被告在2018年4月17日作出查封行为时，并未告知原告起诉期限，故起诉期限营截至2019年4月17日，原告的起诉并未超过法定的起诉期限。二、被告主体适格。依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十条的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，封条上盖章的机构为园洲镇被告对原告实施行政强制措施程序严重违法。根据《行政强制法》第十八条及第二十四条的规定，被告应当告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩，制作并交付原告查封决定书，告知申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。而被告仅向原告的电闸贴了封条，并没有履行法定程序，严重剥夺了原告的合法权益。综上，原告为维护自身的合法权益，特向贵院提前诉讼，请求：1.确认被告于2018年4月17日作出的查封强制措施违法。2.本案的诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了如下证据：证据1.租赁合同；证据2.营业执照；证据3.食品生产许可证；证据1-3证明原告登记成立后从事加工、销售速冻食品、糕点，是合法经营，不应被查封。证据4.封条图片，证明涉案封条是被告的环保机构张贴，被告主体适格；被告查封的程序违法，造成原告严重的财产损失。被告博罗县园洲镇人民政府答辩称：一、答辩人从2018年初开始，根据上级机关即博罗县人民政府的统一安排，执行博罗县人民政府的命令，集中整治“小散乱污”企业。博罗县人民政府于2018年2月26日印发{博罗县2018年“小散乱污”企业专项整治行动方案}，要求各镇政府（街道）根据属地责任、综合治理、部门联动、分类处理等原则，全面开展针对环境违法违规、不符合产业规划、城市发展规划、环保规划和严重污染环境的“小散乱污”企业的专项治理，切实改善博罗县生态环境治理，保障群众身体健康。根据上述要求和命令，答辩人对辖区内“小散乱污”企业进行了排查，按要求造册登记，同时也制定了《园洲镇2018年小散乱污企业专项整治行动方案》。答辩人于2018年3月22日前往被答辩人处检查及排查，经检查，被答辩人在环境保护方面存在未批先建、未办理环保手续而擅自投入生产及将清洗胶桶产生的废水未经处理直接排入下水道。答辩人当天即以“限期改正通知书”要求被答辩人停止排放污染物并完成整改，并于2018年4月8日通知被答辩人等无环保手续的涉水污染企业自行清拆涉水设备及停止生产。通知发出后，被答辩人自行停止了生产并清拆了涉水设备及搬迁了厂房。二、答辩人并未对被答辩人作出强制措施。如上所述，被答辩人在收到答辩人的通知后，自行停止生产及搬迁了厂房。经核实，被答辩人自行停止生产后，从2018年5月开始即实际终止了与原房东的租赁合同，并于2018年9月份搬离该厂房。该厂房房东于2018年11月开始将厂房出租给第三方。答辩人没有对被答辩人采取任何强制措施。被答辩人声称因答辩人的查封强制措施导致其一直停产至今明显与事实不符。答辩人综合整治辖区内的“小散乱污”企业，既是执行上级机关命令，更是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党的十九大精神，坚持以人为本、生态优先、文化引领、创新驱动的发展思路，加强生态文明建设，改善辖区内生态环境质量，保障群众健康。综上，恳请法院依法驳回被答辩人诉请。被告在法定期限内向本院提交证据如下：证据1.博罗县人民政府办公室关于印发《博罗县2018年“小散乱污”企业专项整治行动方案》的通知、《博罗县2018年“小散乱污”企业专项整治行动方案》；证据2.博罗县园洲镇环境保护办公室限期改正通知书、园洲镇环境现场检查笔录、罗伟身份证复印件、被告营业执照复印件；证据3.《关于要求无证照涉水企业自行清拆涉水设备的通知》签收表；证据4.租赁合同（苏灿光与罗伟）、证明、租赁合同（苏灿光与梁悦傍）、苏灿光身份证复印件、土地使用权证、税务登记证。经庭审质证，本院对原被告双方提交的证据作如下认定：被告提交的证据4与本案被诉行政行为无关联。原告提交的证据、被告提交的证据1-3，符合证据客观性、关联性、合法性的要求，可以作为本案定案的依据。经审理查明，2018年2月26日，博罗县人民政府下发《博罗县人民政府办公室关于印发的通知》，要求各镇政府（街道）根据属地责任、综合治理、部门联动、分类处理等原则，全面开展针对环境违法违规、不符合产业规划、城市发展规划、环保规划和严重污染环境的“小散乱污”企业的专项治理。其中第五点第（三）项规定“……对排污期间造成或可能造成严重污染环境的‘小散乱污’企业，严格按照四个配套办法启动查封、扣押程序，对排污设施、设备进行查封、扣押。”2018年3月22日，博罗县园洲镇环境保护办公室工作人员到原告处检查，发现该厂主要从事糕点生产，在清洗胶桶过程中有废水产生，废水无处理直排下水道，该厂已办理工商营业执照，未办理环保相关手续。同日，博罗县园洲镇环境保护办公室向原告发出《限期改正通知书》，通知书中载明“一、未批先建，主体工程擅自投入生产，清洗胶桶产生的废水无处理直接排放下水道；二、……责令原告停止排放污染物，于2018年3月29日前完成整改……；三、其他：责令该公司马上停止生产和排污，在未完善环保相关手续和污染设施前不能擅自投入生产。”2018年4月8日，博罗县园洲镇环境保护办公室向原告发出《关于要求无证照涉水企业自行清拆涉水设备的通知》，《签收表》显示该通知由原告法定代表人罗伟的妻子杨敏签收，但被告未能提供该通知的具体内容。2018年4月17日，博罗县园洲镇环境保护办公室在原告经营场所电箱上张贴“环保监管”封条（盖有“博罗县园洲镇环境保护办公室”印章）。原告不服，遂于2019年4月15日向法院提起本案诉讼，请求判如上述所请。另查，被告于2018年12月13日针对原告的法定代表人提出的信访作出《关于罗伟信访事项答复意见书》，调查核实的情况中载明“至此我镇环保办已完成告知程序，你公司负责人也收到通知并签收，但你公司却拒绝执行一直在生产，随后我镇散乱污整治办牵头相关职能部门采取了强制措施，实施了断水断电，并要求尽快完成三清工作”。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定:“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，封条上盖章的机构为博罗县园洲镇环境保护办公室，该机构为被告组建并赋予环保管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，故以博罗县园洲镇人民政府作为被告，主体适格。本案的争议焦点是张贴“环保监管”封条的行为是否具有可诉性及被告张贴该封条是否合法的问题。一、博罗县园洲镇环境保护办公室张贴“环保监管”封条行为的认定问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”博罗县园洲镇环境保护办公室以封条的形式对原告经营场所的电力设施进行张贴，在公众认知中具有查封、禁止使用的效果，且被告亦承认是根据《博罗县2018年“小散乱污”企业专项整治行动方案》进行检查时做出的监管行为，即履行行政管理职能所作出的行为，且被告在《关于罗伟信访事项答复意见书》中承认：“随后我镇散乱污整治办牵头相关职能部门采取了强制措施，实施了断水断电，并要求尽快完成三清工作”，故本院认定博罗县园洲镇环保办公室张贴“环保监管”封条的行为属于行政强制法中规定的查封类行政强制措施。对于被告认为该行为仅具有监管作用，不属于具体行政行为的意见，本院不予采纳。二、博罗县园洲镇环境保护办公室张贴“环保监管”封条行为的合法性问题。《中华人民共和国行政强制法》第二十二条规定：“查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。”本案中，博罗县园洲镇环境保护办公室以自己名义张贴“环保监管”封条并无法律、法规的明确规定及授权，被告亦未提交其作出该行为的职权依据，属于超越职权的行为。其次，《行政强制法》第十八条规定了行政机关作出行政强制措施的程序，被告并未举证证明其遵循了上述规定的程序，属于程序违法。鉴于该张贴行为已经实施完毕，无可撤销的内容，本院确认该行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及上述所引用法律的规定，判决如下：确认被告博罗县园洲镇人民政府于2018年4月17日在原告惠州市东冠食品有限公司经营场所电箱上张贴“环保监管”封条的查封强制措施违法。本案受理费50元（原告已预交），由被告博罗县园洲镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于惠州市中级人民法院。审 判 长  杨兆强审 判 员  黄 艳人民陪审员  杨玉彪二〇一九年十月二十四日法官助理古勇新书记员陈淑花