中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申8598号 再审申请人郭运仲等22人（再审申请人名单附后）。 诉讼代表人（一审原告、二审上诉人）郭运仲，男，1954年8月22日出生，汉族，住山东省宁阳县。 诉讼代表人（一审原告、二审上诉人）郭运甲，男，1950年10月6日出生，汉族，住山东省宁阳县。 被申请人(一审被告、二审被上诉人)山东省泰安市人民政府。住所地：山东省泰安市擂鼓石路西首。 法定代表人张涛，市长。 委托代理人张业斌，泰安市司法局工作人员。 委托代理人穆潇，山东泰山蓝天律师事务所律师。 再审申请人郭运仲等22人因诉山东省泰安市人民政府（以下简称泰安市政府）行政复议一案，不服山东省高级人民法院于2018年1月31日作出的（2017）鲁行终1497号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查，并于2019年8月29日下午在本院第二法庭组织公开询问。再审申请人的诉讼代表人郭运仲，被申请人泰安市政府的委托代理人张业斌、穆潇，到庭参加询问。案件现已审查终结。 泰安市中级人民法院一审查明，郭运仲等22人向泰安市政府邮寄行政复议申请书，请求事项为：一、依法撤销宁阳县人民政府（以下简称宁阳县政府）作出的《宁阳县国土资源局征地补偿安置方案》；二、赔偿给申请人造成的损失。泰安市政府于2016年1月8日收到行政复议申请，经通知郭运仲等人补正材料后，于2016年1月19日予以受理，于2016年3月19日作出《行政复议中止通知书》，于2016年9月5日作出《恢复审理通知书》和《行政复议决定延期通知书》，于2016年9月30日作出泰政复决字〔2016〕2号《行政复议决定书》（以下简称2号复议决定）并向郭运仲等人送达。2号复议决定主要内容为：“经审理查明：1999年3月31日，22名申请人分别取得泰安市政府颁发的《土地承包经营权证》。2005年10月13日，宁阳县宁阳镇象到村村民委员会（甲方），与申请人等22人（乙方）分别签订《协议书》，约定申请人等22人承包的土地交归甲方集中种植管理，甲方按接收乙方土地面积每年每亩600元支付给乙方。2010年6月19日，中华人民共和国国土资源部向山东省人民政府作出《关于京沪高速铁路泰安段工程建设用地的批复》（国土资函〔2010〕387号），批准将泰安市岱岳区、宁阳县农民集体所有农用地227.9078公顷转为建设用地，其中215.5676公顷办理征地手续。2010年9月28日，宁阳县国土资源局作出《宁阳县国土资源局征地安置补偿方案公告》，内容包括征收土地位置、征地用途、土地补偿费、地上附属物补偿标准、人员安置办法、登记告知、逾期未登记的后果等内容。2010年9月28日，宁阳县政府作出《宁阳县人民政府征收土地方案公告》，征收宁阳县文庙街道办事处象到村土地5.7187公顷土地，其中耕地5.2189公顷，其他农用地0.4998公顷等其他内容。本机关认为，虽然《宁阳县国土资源局征地安置补偿方案》系宁阳县国土资源局作出，但该方案已经宁阳县政府批准，因此申请人以宁阳县政府为被申请人提起行政复议，并无不当。本案中，宁阳县政府提交的证据和依据，不能证明其在征收涉案土地时履行了公告征收土地方案和征地补偿安置方案的义务，违反相关征地程序规定，但鉴于涉案土地已经国务院批准征收，并已供地建设，再予撤销已无实际意义，故对申请人要求撤销征地补偿安置方案的行政复议请求，本机关不予支持。对于申请人要求给予赔偿的请求，因申请人在行政复议过程中没有提交具体的要求、事实根据等，申请人可另行向宁阳县政府提出，由该府依法予以处理。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第三项第3目之规定，决定如下：确认宁阳县政府未对《征地补偿安置方案》进行公告的行为违法。”郭运仲等22人提起本案诉讼，请求撤销泰安市政府作出的2号复议决定，并判决泰安市政府限期撤销《宁阳县国土资源局征地补偿安置方案》或由法院直接判决撤销。 泰安市中级人民法院（2016）鲁09行初88号行政判决认为，泰安市政府作出2号复议决定历经收到申请、受理、审查、中止、延期、作出决定及送达等法定程序，程序合法。关于郭运仲等22人主张泰安市政府没有提交内部讨论案件的材料，市领导没有审签文书的问题。该院认为，《行政复议法》规定，经行政复议机关负责人同意或者集体讨论通过后，才能作出行政复议决定。本案中，泰安市政府提供的第6号证据可以证明，2号复议决定由承办人拟稿，经过行政复议委员会办公室分管领导、主任及分管副市长的签字审核，郭运仲等22人上述主张与事实不符，不予支持。关于泰安市政府认定征地补偿安置方案程序是否合法的问题。经查，该方案未经依法公告，违反法定程序，泰安市政府确认征地补偿安置方案未进行公告违法，并无不当。需要说明的是，郭运仲等22人在复议程序中没有提出明确的赔偿请求和依据，泰安市政府告知其向宁阳县政府另行提出亦无不当。综上，泰安市政府作出的2号复议决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郭运仲等22人的诉讼请求。郭运仲等22人不服一审判决，向山东省高级人民法院提起上诉。 山东省高级人民法院（2017）鲁行终1497号行政判决认为，宁阳县政府作出的《宁阳县国土资源局征地补偿安置方案》未经依法公告，违反法定程序，据此，泰安市政府作出2号复议决定确认涉案方案未经公告的行为违法，并无不当。目前，涉案土地已经被国务院批准征收，其涉案土地已经进行建设，郭运仲等人在行政复议申请中就赔偿问题未提供证据证明，郭运仲等人认为涉案土地未予补偿问题可另行解决。本案中，根据泰安市政府一审中提供的证据可以证实,2号复议决定由承办人拟稿，经过行政复议委员会办公室分管领导、主任及分管副市长的签字审核，2号复议决定程序合法。郭运仲等人所称2号复议决定程序严重违法的上诉理由，无事实依据，不予支持。至于郭运仲等人要求追加宁阳县政府为本案被告问题，因泰安市政府已经在2号复议决定中确认宁阳县政府作出的涉案方案公告行为违法，其再行追加已无必要，亦不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，判决结果正确。郭运仲等人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。 郭运仲等22人申请再审称，1.泰安市政府作出2号复议决定仅确认宁阳县政府未对征地补偿安置方案进行公告的行为违法，实质上维持了原行政行为，一审未通知申请人追加宁阳县政府为共同被告或者依职权追加，漏列诉讼主体。2.申请人承包的土地被村委会返租，直至2015年2月突然被告知土地已被征收，始终没有见过征地补偿安置方案，更未进行公告，也没有支付申请人土地征收补偿费。案涉土地征收属重大违法，补偿安置方案应当撤销。3.泰安市政府作出复议决定前未经集体讨论，没有市长或副市长签字，程序违法。请求撤销一、二审判决，再审本案。 泰安市政府答辩称，该府经复议确认宁阳县政府作出的原行政行为违法，并非维持原行政行为，故申请人所主张的遗漏诉讼主体情形不存在。泰安市政府作出的2号复议决定经过分管副市长同意签发，程序合法，应予维持。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回申请人的再审申请。 本院认为，本案争议的焦点问题为泰安市政府作出的2号复议决定是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。本案中，郭运仲等人因对宁阳县政府的征地行为不服，向泰安市政府提起行政复议。泰安市政府经审查后认为，宁阳县政府提交的证据和依据，不能证明其在征收涉案土地时履行了公告征收土地方案和征地补偿安置方案的义务，违反法定程序。泰安市政府依据《行政复议法》第二十八条第一款第三项3目之规定，考虑到涉案土地已经国务院批准征收并供地建设，对郭运仲等人要求撤销征地补偿安置方案的行政复议请求未予支持，而是确认涉案方案未经公告的行为违法。对于郭运仲等人要求给予赔偿的请求，由于其在行政复议过程中就赔偿问题未提交具体的赔偿要求及事实根据，故泰安市政府告知其可向宁阳县政府另行提出赔偿请求，亦无不当。从2号复议决定的形式及内容来看，该复议决定事实清楚，程序合法，处理结果可予维持。一、二审判决驳回郭运仲等人的诉讼请求，并无不当。申请人关于泰安市政府作出2号复议决定程序违法的主张，与其在一、二审时的主张相同，一、二审均已查明申请人的该项主张缺乏事实根据，本院不再赘述。 申请人主张本案一审存在漏列诉讼主体的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第三款规定：“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”根据上述规定，泰安市政府作出行政复议决定以宁阳县政府违反法定程序为由确认原行政行为违法，复议机关与作出原行政行为的行政机关应当是共同被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条关于“原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告”的规定，一审法院未追加宁阳县政府为本案共同被告，确有不当。二审认为一审无需追加共同被告的观点，亦属适用法律不当，本院予以指正。但是，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》自2018年2月8日起施行，本案一、二审均在该司法解释施行之前，《中华人民共和国行政诉讼法》及当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》均未对此问题作出明确规定。结合本案情况，该程序问题即是否追加宁阳县政府作为共同被告，并不影响本案的最终处理结果，尚不构成引起再审的法定事由。 还应当指出的是，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，被征收土地的所有权人、使用权人对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。根据一、二审查明的事实及双方当事人在本院询问过程中的陈述，郭运仲等人提出行政复议申请请求撤销宁阳县政府作出的征地补偿安置方案，但郭运仲等人并未对方案中的补偿标准提出异议，其诉求主要是认为宁阳县政府存在未依照法定程序制定征地补偿安置方案，剥夺被征收人的知情权。泰安市政府仅对宁阳县政府作出涉案征地补偿安置方案的程序进行审查，并未对该补偿安置方案确定的补偿标准等事项进行审查，复议决定也仅是确认宁阳县政府未对补偿安置方案进行公告的行为违法，并未对补偿安置方案的合法性作出结论。郭运仲等人如对涉案土地的补偿标准有争议，仍可循法定途径寻求救济。 综上，郭运仲等22人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回郭运仲、郭运甲、程冠海、郭永会、郭金兰、郭运洪、程冠东、郭永淼、李广月、郭新华、李方秋、郭新平、郭永远、刘代平、郭新明、郭殿军、李凤军、焦平安、焦福贵、吴西华、郭运杰、焦来富的再审申请。 审判长  熊俊勇 审判员  孙 江 审判员  杨科雄 二〇一九年十月十八日 （） 法官助理周觅 书记员余艺苑 再审申请人名单 郭运仲郭运甲程冠海郭永会郭金兰郭运洪程冠东郭永淼 李广月郭新华李方秋郭新平郭永远刘代平郭新明郭殿军 李凤军焦平安焦福贵吴西华郭运杰焦来富