辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终789号上诉人（一审原告）：凤城市凤山经济管理区头台村民委员会，住所地凤城市凤山经济管理区头台村。负责人：赵志强，系该村委会主任。委托诉讼代理人：周志丹，系辽宁永冠律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：凤城市人民政府，住所地凤城市邓铁梅路18号。法定代表人：刘向东，系该市政府市长。委托诉讼代理人：刘贞彦，系辽宁圣权律师事务所律师。委托诉讼代理人：尹俊雷，系凤城市自然资源局工作人员。被上诉人（一审第三人）：中国人民解放军沈阳军区丹东房地产管理分局，住所地丹东市振兴区振七街36号。法定代表人：刘守权，系该局局长。委托诉讼代理人：李勇，系辽宁华恩律师事务所律师。委托诉讼代理人：代文波，系辽宁华恩律师事务所律师。凤城市凤山经济管理区头台村民委员会（以下简称头台村委会）因诉凤城市人民政府土地行政登记一案，不服丹东市中级人民法院（2016）辽06行初77号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案,并对各方当事人进行了询问，上诉人头台村委会的负责人赵志强及其委托诉讼代理人周志丹、被上诉人凤城市人民政府的委托诉讼代理人刘贞彦、尹俊雷，一审第三人中国人民解放军沈阳军区丹东房地产管理分局的委托诉讼代理人李勇、代文波到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，1962年8月，凤城县人民委员会作出凤(62)民字第181号《关于三一九八部队营建征用土地的批复》，批复同意征用包括原告所有的146.9亩(耕地133亩、荒地13.9亩)土地在内的1131.7亩集体土地。批复作出后，部队陆续开始征占原告所有的集体土地。截止1989年，部队实际占用原告土地的面积已远远超过上述批复所同意征用的面积。1989年11月20日，部队制作《土地权属界线核定书》一份，核定书文字说明部分描述为：81255部队1877(2)(军需)，军需库位于凤城镇××村，南北走向，东西有一座南北走向的山，在山的顶半部设有铁丝网，南面有围墙，围墙外是头台村耕地，并有一条炮兵团通往凤城的柏油公路。西边有一座南北走向的山，以山的底根部为界，并设有围墙。北面至山的半坡，均有铁丝网与围墙为界。该核定表附图一张。核定表末页中，界线涉及单位一栏中盖有凤城满族自治县头台子村民委员会印章，核定人员处盖有吕家福和赵德余印章，涉及单位及负责人一栏中盖有凤城镇土地办刘成武印章和吕家福、赵德余印章，以及凤城满族自治县凤城镇人民政府印章，总面积一栏记载198亩，县级以上政府主管部门签章一栏及部队主管部门签章一栏没有签章。1997年，81255部队向被告提交《土地登记申请书》及《土地权属界线核定书》，申请书记载土地使用权性质为国有，土地权属来源为征用，批准文号为凤(62)民字第181号，用地面积198.1亩，批准土地28亩，超占面积170.1亩。四至为：东至头台子村东山坡铁丝网外零米处，南至大门围墙外零米处，西至围墙外零米处，北至头台子村北山坡铁丝网外零米处。被告凤城市政府土地管理部门制作了《地籍调查表》。同年8月10日，被告凤城市政府土地管理部门制作《土地登记审批表》，该审批表中调查人员初审意见一栏中，未记载调查负责人是谁，也未记载任何初审意见，但土地管理机关审核意见及人民政府审批意见栏中却都有相关负责人签写“同意”字样。1997年7月2日，被告凤城市政府给81255部队颁发了凤国用(1997)字第00232号国有土地使用权证，该证中记载：土地使用者为81255部队，地址凤山经济管理区头台子村，地号1877-2，用途为军事用地，四至分别为：东至头台子村东山坡铁丝网外零米处，南至大门围墙外零米处，西至围墙外零米处，北至头台子村北山坡铁丝网外零米处。备注：该宗地批准面积28亩，实际占地198.1亩，超占170.1亩。2004年5月10日，第三人向被告提交《土地登记申请书》，申请办理涉案地块的土地使用权证，该申请书中并未记载任何信息，只有在四至一栏中盖有原告凤城市凤山经济管理区头台村民委员会印章。2004年地籍调查表中记载凤山镇头台子村(原师后勤部军需库)，地籍号为沈辽字1877B，权属性质为国有，名称为沈阳军区丹东房地产管理分局，所有制性质为部队，批准用途军事用地，占地面积为132132.70m2。该地籍调查表第二页邻宗地指界人一栏盖有凤城市凤山区头台村民委员会印章，本宗地姓名及证号一栏盖有中国人民解放军沈阳军区丹东房地产管理分局的印章。2004年5月25日，被告政府土地管理部门制作《土地登记审批表》，该审批表中调查人员初审意见一栏中，未记载调查负责人是谁，也未记载任何初审意见，但土地管理机关审核意见及人民政府审批意见栏中却都有相关负责人签写“同意”字样。同日，被告为第三人颁发凤城国用(2004)第0756号国有土地使用权证，该证中记载：土地使用权人为沈阳军区丹东房地产管理局，座落为凤城市凤山区××村，地号0650108796，地类用途为军事设施，使用权类型为划拨，使用权面积为132132.7平方米，未记载四至，无附图。另查明，原告原名称为凤城满族自治县凤城镇头台子村民委员会，现名为凤城市凤山经济管理区头台村民委员会。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。本案被告凤城市人民政府提交了81255部队在1989制作的《土地权属界线核定书》，该核定书对部队享有权属的土地四至有明确界定，确定的土地面积中包括超出凤(62)民字第181号《关于三一九八部队营建征用土地的批复》所批准使用土地的面积。在核定书的界线涉及单位一栏中盖有原告前身凤城满族自治县凤城镇头台子村民委员会的印章，足以认定原告对部队使用涉案土地予以认可，即原告对涉案土地的权属进行了处分，不再享有涉案土地的所有权，所以原告与本案被诉的行政行为没有利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项的规定。此外，在2004年第三人申请办理涉案土地登记时，原告在第三人土地登记申请表四至一栏以及地籍调查表邻宗地指界人一栏均加盖印章，说明原告同意将涉案土地使用权登记给第三人。根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”，原告头台村民委员会最迟应当于2006年年底前向人民法院提起行政诉讼。现原告于2016年12月向法院提起行政诉讼，已经超过了法定起诉期限。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款(一)、(二)项的规定，裁定：驳回原告凤城市凤山经济管理区头台村民委员会的起诉。一审案件受理费50元，不予收取。头台村民委员会上诉称，一、一审法院认定上诉人在部队1989年制作的《土地权属界限核对书》上盖章就丧失了对涉案超占土地面积的所有权，从而与被诉行政行为没有利害关系，这种认识是完全不符合法律规定的。被上诉人在没有经过法定征地程序的情况下，将上诉人的集体土地登记为国有土地，并为被上诉人部队发放国有土地使用权证，上诉人作为涉案集体土地所有权人，按照行政诉讼对上诉人资格及利害关系的审查标准，上诉人当然与被上诉人的行政行为有利害关系，当然享有合法诉权。二、一审法院认定上诉人起诉超过法定起诉期限是错误的。一审法院称上诉人在土地登记申请及地籍调查表上盖章就知道了行政行为的做出，明显是不符合事实及行政诉讼法第46条法律规定的。因为一审法院所称的上诉人知道行政行为的时间节点，行政行为还没有做出。即便上诉人在土地登记申请表和地籍调查表上盖章，按照我国法律规定，不办理征地手续，不给上诉人土地补偿，被上诉人政府也是不可能给被上诉人部队办理土地登记的。所以，上诉人没有见到土地补偿，也就不可能知道被上诉人政府给被上诉人部队办理了土地登记。直到上诉人提起本次诉讼前才知道被上诉人政府在2004年给被上诉人部队发证，并通过政府举证和答辩，上诉人才知道1997年被上诉人政府还给被上诉人部队发过一次证。所以，上诉人并没有超过法定起诉期限。三、如果法院剥夺了上诉人的诉权，上诉人将没有救济途径，上诉人集体土地的合法权益将受到侵害无法救济。一审中上诉人已经提交证据，证明1962年同一批批准征用的土地中还包括上诉人邻村龙山村的土地。部队在使用龙山村的土地时，也存在超占土地的情形，但对于超占龙山村土地，部队就补办了征地手续并对超占土地按照《土地管理法》进行了补偿。如果同样的情形不能同等对待，将有失公平。故一审法院适用法律及认定事实错误，请求二审法院依法撤销一审行政裁定，指定一审法院继续审理。凤城市政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审裁定，驳回上诉。沈阳军区丹东房地产管理分局答辩称，一审裁定以头台村委会无主体资格及超过起诉期限为由驳回其起诉正确，请求驳回上诉，维持一审裁定。本案经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致。本院认为，头台村委会的诉讼请求为依法确认被告为第三人颁发凤国用（1997）字第00232号国有土地使用权证的行为违法，并撤销凤城国用（2004）第0756号国有土地使用权证。一审法院以头台村委会不具有原告主体资格和超过法定起诉期限为由裁定驳回起诉，故本案的争议焦点为头台村委会的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，1962年8月，凤城县人民委员会作出凤(62)民字第181号《关于三一九八部队营建征用土地的批复》，批复同意征用包括头台村委会所有的146.9亩土地。1989年11月20日，由部队制作《土地权属界线核定书》，该核定书明确：“81255部队1877(2)(军需)，军需库位于凤城镇××村，南北走向，东西有一座南北走向的山，在山的顶半部设有铁丝网，南面有围墙，围墙外是头台村耕地，并有一条炮兵团通往凤城的柏油公路。西边有一座南北走向的山，以山的底根部为界，并设有围墙。北面至山的半坡，均有铁丝网与围墙为界。”1997年6月28日，凤城市政府依81263部队提交的《土地登记申请书》及上述征地批复、界线核定书，颁发了凤国用(1997)字第00232号国有土地使用权证，该证备注该宗地批准面积28亩，实际占地198.1亩，超占170.1亩。从以上事实可以看出，本案所诉的凤城市政府1997年所颁发的凤国用(1997)字第00232号国有土地使用权证的权属依据为凤(62)民字第181号《关于三一九八部队营建征用土地的批复》和1989年11月20日《土地权属界线核定书》。该《土地权属界线核定书》由部队制作，其中有头台村委会、镇政府及镇土地办核定人员和涉及单位负责人的盖章，可以视为对当时土地权属的确认。该核定书作为确权依据包含了97年颁发的土地使用权证中所称的超占面积，明确了案涉土地的地点、权利人及四至。后至2004年重新发证是因部队管理部门即权利人名称发生改变而对97年颁发的土地使用权证进行的换证行为，其地点和四至均未发生变化。在97年、2004年申请登记时第三人提交的土地登记申请表及地籍调查表中，头台村均予以盖章确认，且在2004年头台村委会盖章确认的地籍调查表中有132132.70平方米占地面积的记载，证明头台村委会对该地块已确权给第三人的事实知晓且无异议，故头台村委会在《土地权属界线核定书》明确权属的情况下已与该土地无利害关系，一审法院以其无主体资格为由裁定驳回起诉并无不当。应当指出的是，由于历史原因，地方政府从八十年代末开始对本案类似情况的土地进行土地登记，具体实施中确有不规范之处，给后续的土地使用造成了一定的影响，被上诉人应及时采取措施，进一步完善和规范登记行为，并做好村民工作，积极化解争议。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  于长苓审判员  曹丽华审判员  李 明二〇一九年十月二十三日法官助理尹慧慧书记员赵晓迪(代)