南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2019)桂71行终147号 上诉人（一审被告）柳州市城市管理行政执法局，住所地柳州市城中区潭中东路66号。 法定代表人唐作斌，局长。 委托代理人张勇军，广西众维律师事务所律师。 委托代理人仇启龙，柳州市城市管理行政执法局工作人员。 被上诉人（一审原告）颜剑勇，男，1975年3月20日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 委托代理人朱达人，广东柬理律师事务所律师。 一审被告柳州市人民政府，住所地柳州市文昌路66号。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人韦怡，柳州市人民政府工作人员。 委托代理人莫妮旎，柳州市人民政府工作人员。 上诉人柳州市城市管理行政执法局（以下简称柳州市城管执法局）因颜剑勇诉其强制拆除房屋和围墙以及柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）的行政复议决定违法一案，不服柳州铁路运输法院（2019）桂7101行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年7月10日公开开庭审理本案。上诉人柳州市城管执法局的委托代理人张勇军、仇启龙，被上诉人颜剑勇的委托代理人朱达人及一审被告柳州市人民政府的委托代理人韦怡均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，颜剑勇系广西壮族自治区柳州市××××区雒容镇半塘村半塘屯村民，在雒容镇××半塘屯建设有房屋一栋。2014年9月24日，柳州市城管执法局对颜剑勇的房屋进行现场勘验，未通知颜剑勇到场。2014年10月31日，柳州市城管执法局将《行政处罚告知书》张贴在颜剑勇房屋的墙上，并告知颜剑勇，拟限期拆除其房屋。2014年11月4日，柳州市城管执法局作出《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》，张贴于颜剑勇房屋的外墙上，决定限期拆除其的房屋，告知颜剑勇有申请复议和起诉的权利。2014年11月10日，柳州市城管执法局在颜剑勇房屋的外墙上张贴《催告书》和《公告》，催告颜剑勇自行拆除违法建筑。2017年11月20日，柳州市城管执法局作出强制执行决定，决定2017年11月24日组织强制拆除颜剑勇房屋,并将《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》张贴于颜剑勇房屋的外墙上。2018年9月18日，柳州市城管执法局对颜剑勇的房屋进行强制拆除。颜剑勇不服柳州市城管执法局的强制拆除行为，向柳州市政府申请行政复议。2018年12月26日，柳州市政府作出柳政复字〔2018〕114号行政复议决定，维持了柳州市城管执法局的强制拆除行为。2019年1月30日，颜剑勇向柳州铁路运输法院起诉，请求：1.撤销柳州市政府作出的柳政复字〔2018〕114号行政复议决定；2.确认柳州市执法局强制拆除房屋及围墙违法。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政复议法》第十二条、广西壮族自治区人民政府《关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第二条第（二）项及《关于同意柳州市将鹿寨县雒容镇整体划入柳州市鱼峰区的批复》的规定，柳州市城管执法局对柳州市××××区雒容镇规划范围内的违法建筑有行政处罚权。柳州市政府对颜剑勇不服柳州市城管执法局强制拆除行为的复议申请，享有行政复议权。 一审法院根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条的规定，认为柳州市城管执法局发现颜剑勇建设的房屋涉嫌违法，应当全面、客观、公正地进行调查，收集有关证据。在对颜剑勇的房屋进行现场勘验程序中，柳州市城管执法局未通知颜剑勇到现场，颜剑勇也未在笔录上签名，柳州市城管执法局进行的现场勘验程序不公正。柳州市城管执法局2014年作出责令限期拆除决定，直至2018年才实施强制拆除，违反了行政时效原则，程序违法。决定强制拆除颜剑勇的房屋，涉及颜剑勇重大财产利益，未告知颜剑勇有听证的权利，未经行政机关的负责人集体讨论决定，柳州市城管执法局作出的《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第三十八条的规定；实施强制拆除时，未通知颜剑勇到场，未制作现场笔录、财产移交清单，未录制强制拆除录像，违反《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，程序违法。 柳州市城管执法局应当送达的行政文书，在未找到颜剑勇的情况下，直接将行政文书张贴于建筑物上，不符合留置送达的要件，违反了关于送达的规定。根据《中华人民共和国民事诉讼法》关于送达的规定，留置送达适用的条件是受送达人或有资格接受送达的人拒绝签收需送达的行政文书，送达人邀请有关基层组织的人员到场作为见证人，送达人向见证人说明情况，在送达回证上记明受送达人拒收的事由和送达的日期，由送达人和见证人在送达回证上签名。一审法院认为柳州市城管执法局未找到颜剑勇，直接将行政文书张贴在颜剑勇房屋的墙上，不成立留置送达。柳州市城管执法局未依法履行送达义务，程序违法。柳州市政府受理颜剑勇提出的复议申请，在未查明案件事实的情况下，决定维持柳州市城管执法局的强制拆除行为，与客观事实不符，柳州市政府的复议决定违法。 关于颜剑勇主体是否适格问题。根据颜剑勇提供的宗地图、现场照片、柳州市××××区雒容镇半塘村村民委员会的《证明》，村委会证明柳州市城管执法局拆除的房屋是颜剑勇的房屋，结合柳州市城管执法局提供的现场照片，足以证明柳州市城管执法局2018年9月18日强制拆除位于雒容镇××半塘屯的房屋是颜剑勇所有。颜剑勇与柳州市城管执法局的强制拆除行为有利害关系，是本案适格的主体。柳州市城管执法局、柳州市政府提出颜剑勇主体不适格的意见，一审法院不予采信。 综上所述，一审法院认为柳州市城管执法局强制拆除颜剑勇的房屋，程序违法；柳州市政府维持柳州市城管执法局强制拆除行为的复议决定与事实不符，应当确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认柳州市城市管理行政执法局强制拆除颜剑勇位于柳州市鱼峰区雒容镇半塘村半塘屯的房屋及柳州市政府于2018年12月26日作出的柳政复字〔2018〕114号行政复议决定违法。案件受理费50元（颜剑勇已预交），由柳州市城市管理行政执法局负担。 上诉人柳州市城管执法局上诉称：1.请求二审法院撤销柳州铁路运输法院作出的（2019）桂7101行初46号行政判决，驳回被上诉人颜剑勇的诉讼请求；2.一、二审案件受理费由被上诉人颜剑勇承担。事实及理由：1.本案涉案房屋属于违法建筑，应当予以拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关有权按照规定强制执行。2.涉案房屋属于违法建筑，柳州市城管执法局有权对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物实施强制拆除具有法定的职权。3.柳州市城管执法局根据查明事实，向违法建筑的所有人、建设人或管理人发出《责令停止违法行为通知书》、《行政执法调查通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、《强制执行催告书》、《限期自行拆除违法建设公告》，在涉案房屋所有人、管理人或建设人对违法建筑物未自行拆除的情况下，作出行政强制执行决定，并发出《强制执行决定书》对涉案违法建筑实施强制拆除，柳州市城管执法局的行政强制拆除程序符合行政强制法关于行政机关强制执行程序的规定，程序合法，适用法律正确。4.柳州市城管执法局在对涉案房屋进行勘验时，程序合法、公开、公正。在到现场勘验之前，己经向涉案违法建筑物的建设人、所有人或管理人颜剑勇下发了《调查通知书》、《责令停止违法行为通知书》，责令涉案房屋的建设人、所有人或管理人携带相关证件材料到柳州市城管执法局配合调查。随后，上诉人按照法定程序对涉案的违法建筑物进行了现场勘验，在见证人在场见证的情况下对涉案的违法建筑物进行了现场测绘、拍照、制作现场笔录，确认涉案房屋是否属存在违法、违规的情况。在此程序中，并未有法律规定必须要在涉案房屋的建设人、所有人或管理人在场的情况下方可对涉案房屋进行拍照、测量。综上所述，柳州市城管执法局实施强制拆除前已履行法定职责，在充分保障当事人权益的情况下才将本案涉案的违法建筑物进行强制拆除，程序合法、有据，强制拆除时已有录制现场录像。另外，我国现行法律并未对强制拆除的时效进行明确规定，柳州市城管执法局并未违反行政时效原则。 被上诉人颜剑勇辩称：1.本案上诉人是柳州市城管执法局，但是实际作出处罚决定的机关是柳州市城管执法局柳东分局，而柳东分局对涉案房屋没有实际处罚权；2.目前，相关部门没有对涉案房屋作出违法认定，根据案卷材料本案认定违法建筑的所有意见都是内部的，没有向当事人送达，不产生法律效力。因此，颜剑勇认为涉案房屋被确认为违法建筑没有法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审被告柳州市政府答辩意见：柳州市城管执法局对违法建筑作出责令限期拆除决定后，在当事人逾期不拆除的情况下，依法强制拆除涉案违法建筑，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定。柳州市政府作出的柳政复字〔2018〕114号复议决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，请二审法院驳回颜剑勇的全部诉讼请求。 二审期间，柳州市城管执法局及柳州市政府对原判认定事实没有异议，柳州市城管执法局当庭提交视频光盘2张，拟证明对拆迁现场进行录像并通知了涉案违法房屋所有人或管理人到场。颜剑勇对原判查明事实提出部分异议，认为柳州市城管执法局没有证据证实在涉案房屋上张贴过处罚公告或处罚决定，其也没有收到过相关材料。 经审查，原判确认的证据合法有效，可作为定案依据，二审查明事实与原判认定的事实一致，本院予以确认。颜剑勇对部分事实提出的异议与在卷文书送达照片等证据及查明事实不符，本院不予采信。柳州市城管执法局在二审提交的拆除现场视频光盘具有合法性和真实性，且与涉案强制拆除事实有关联，应予以认定，对其证明事项本院将在审查行政强制执行行为时予以综合评判。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权；根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据桂政函〔2005〕220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第一条、第二条的规定，城市管理行政执法局具有行政执法主体资格，包括行政处罚权、强制拆除等。因此，柳州市城管执法局在本案中主体合法，本院予以确认。关于颜剑勇提出实际作出处罚决定的是柳州市城管执法局柳东分局，而柳东分局没有处罚权的意见，经查：根据法庭调查及在卷证据材料反映，本案行政机关针对颜剑勇所作出相关文书落款单位均是柳州市城市管理行政执法局，并非柳东执法局，颜剑勇提出的异议与查明事实不符，本院不予采纳。 关于柳州市城管执法局对涉案建筑物进行强制拆除是否有事实和法律依据，程序是否合法的问题：经查（1）颜剑勇已经完成建设的建筑物位于柳州市××××区雒容镇，直至二审庭审颜剑勇均未能提供《建设工程规划许可证》以证明涉案房屋属于合法建筑；根据桂政函〔2010〕312号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市将鹿寨县雒容镇整体划入柳州市鱼峰区批复》的规定，涉案建筑物处于城市规划区的范围，经行政机关调查确认为违法建筑；（2）颜剑勇向一审法院起诉行政机关强制拆除房屋的行政行为违法，而该行政行为实质是指行政机关对不履行行政决定的公民、法人或其他组织，依法强制履行义务的行政强制执行行为，故本案应重点围绕该行为的合法性进行审查，即根据《中华人民共和国行政强制法》第四章“行政机关强制执行程序”的相关法律规定予以分析评判；（3）本案中，柳州市城管执法局在作出强制执行决定前，针对房屋权利人先后作出《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、《催告书》和《公告》等法律文书并张贴在涉案房屋外墙上，颜剑勇在规定期限内未向行政机关陈述、申辩，亦未进行自行拆除。2017年11月20日，柳州市城管执法局作出《强制执行决定书》，颜剑勇在法定期限内未申请行政复议或行政诉讼，仍未自行拆除。柳州市城管执法局遂于2018年9月18日对涉案建筑物进行强制拆除，且拆除现场有相应的视频资料予以佐证。综上，柳州市城管执法局的上述行为符合行政强制执行程序的相关法律规定，本院依法予以确认。 关于柳州市城管执法局对涉案行政文书的送达程序是否合法的问题：经查（1）根据《中华人民共和国行政强制法》第三十八条的规定，行政法律文书的送达方式应参照民事诉讼法的规定，优先采取直接送达的方式向当事人送达法律文书，以留置送达、委托送达等其他方式为补充，以公告送达为最后手段。但在司法实践中，“两违”案件当事人不接受行政机关查处时，在行政机关不能直接送达当事人的情况下，行政机关可采用留置送达方式，行政机关采用留置送达方式时，应邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场见证，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或盖章，将诉讼文书留在受送达人的住所；也可以将诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。（2）本案中，柳州市城管执法局在当事人颜剑勇不配合接受查处的情况下，邀请两名工作人员见证、签字，在送达回证上注明相关情况，将文书张贴在涉案房屋外墙，并履行了拍照记录等手续，相关送达程序并无不当。 综上所述，柳州市城管执法局在本案中的强制执行行为有事实和法律依据，程序合法，上诉请求成立，本院予以支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，导致认定结果错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 撤销柳州铁路运输法院（2019）桂7101行初46号行政判决； 驳回颜剑勇的诉讼请求。 本案一、二审案件受理费共计人民币100元（颜剑勇已预交50元）全部由颜剑勇负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  桂 彤 审 判 员  杨 斌 审 判 员  张红娟 二〇一九年十月二十二日 法官助理  苏 哲 书 记 员  唐览月 附：相关法律条文 1.《中华人民共和国行政处罚法》 第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。 2.《中华人民共和国城乡规划法》 第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。 3.《中华人民共和国行政强制法》 第三十四条行政机关作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关应依照“行政机关强制执行程序”章节规定强制执行。 第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；