湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1549号上诉人（一审原告）：永州市观音滩煤业有限责任公司。住所地：湖南省祁阳县观音滩镇寨子岭（湖南祁阳经济开发区内）。法定代表人：陈德雄，董事长。委托代理人：周群翔，湖南弘一律师事务所律师。委托代理人：李咸武，湖南弘一律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：祁阳县人民政府。住所地：湖南省祁阳县金盆西路2号。法定代表人：陈小平，县长。委托代理人：李娟，祁阳县司法局工作人员。委托代理人：李巧龙，湖南齐物律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：永州市人民政府。住所地：湖南省永州市冷水滩区逸云路1号。法定代表人：何录春，市长。委托代理人：沈雪葵，永州市司法局工作人员。上诉人永州市观音滩煤业有限责任公司（以下简称观音滩煤业公司）因与被上诉人祁阳县人民政府、永州市人民政府关闭煤矿决定一案，不服湖南省永州市中级人民法院（2019）湘11行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：观音滩煤业公司沙五井煤矿设计生产能力为15万吨/年，核定生产能力为9万吨/年。2014年，为贯彻落实《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发[2013]99号）文件精神，深入开展煤炭行业淘汰落后产能工作，2016年12月6日，在有关部门安全检查过程中，发现观音滩煤业公司沙五井煤矿存在严重安全隐患，依法停产至今。2018年4月15日，观音滩煤业公司煤矿采矿许可证和安全生产许可证均已到期，观音滩煤业公司在法定期限内未办理延续登记手续。2017年4月17日，国家发改委发布《关于做好2017年钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展工作的意见》（发改运行〔2017〕691号）附件2《2017年煤炭去产能实施方案》第二条第四项规定：“……其他地区9万吨/年及以下（含9万吨/年）的煤矿，纳入2017年或2018年去产能范围，……”2018年5月29日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室下发了《关于尽快落实关闭退出煤矿名单的函》（湘煤关退办函（2018）14号），核定永州市政策性关闭退出煤矿名额1个。永州市落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室向祁阳县人民政府下发了永煤关退办〔2018〕2号文件，向祁阳县人民政府转发了湘煤关退办函（2018）14号文件，并要求祁阳县人民政府组织研究观音滩煤业公司沙五井煤矿关闭退出事宜。2018年9月21日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室公布《关于湖南省2018年煤炭行业化解过剩产能拟关闭煤矿的集中公示》，其中2018年计划关闭煤矿名单中包括观音滩煤业公司沙五井煤矿。2018年10月18日，祁阳县安全生产监督管理局和祁阳县大忠桥镇人民政府联合通知观音滩煤业公司沙五井煤矿《关于湖南省2018年煤炭行业化解过剩产能拟关闭煤矿的集中公示》文件内容，并要求其在2018年10月31日前做好相关停电准备工作，严格按照有关法律法规和安全标准，落实安全措施，制定切实可行的实施方案报上级部门审批、备案。2018年10月24日，祁阳县人民政府作出《拟决定关闭煤矿告知书》并送达给观音滩煤业公司，告知其陈述申辩和申请听证的权利。观音滩煤业公司接到通知后申请了听证，祁阳县人民政府于2018年10月28日向观音滩煤业公司发出《听证通知书》，于2018年10月31日举行了听证会。2018年10月31日，祁阳县人民政府作出祁政发〔2018〕33号《关于关闭永州市观音滩煤业有限责任公司沙五井煤矿的决定》（以下简称《33号关闭决定》），认为：观音滩煤业公司沙五井煤矿采矿许可证、安全生产许可证已于2018年4月15日到期，根据《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）、国家发改委等部委《关于做好2017年钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的工作意见》（发改运行〔2017〕691号）、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《关于湖南省2018年煤炭行业化解过剩产能拟关闭煤矿的集中公示》等文件精神，经研究，决定依法关闭观音滩煤业公司沙五井煤矿。观音滩煤业公司不服，向永州市人民政府申请行政复议。永州市人民政府于2019年2月20日作出永政复决字[2018]124号《行政复议决定》（以下简称《124号复议决定》），维持了《33号关闭决定》。观音滩煤业公司仍不服，遂提起本案诉讼，请求撤销永州市人民政府作出的《124号复议决定》，撤销祁阳县人民政府作出的《33号关闭决定》。一审法院经审理认为，本案的争议焦点是祁阳县人民政府作出的《33号关闭决定》和永州市人民政府作出的《124号复议决定》是否合法。现评析如下：因观音滩煤业公司的沙五井煤矿核定生产能力为9万吨/年，根据国家发改委文件规定，湖南地区产能9万吨/年及以下（含9万吨/年）的煤矿，属于去产能范围的淘汰落后产能煤矿，并已被列入湖南省落后小煤矿关闭退出名单，故祁阳县人民政府决定关闭政策依据充分。同时，观音滩煤业公司煤矿采矿许可证和安全生产许可证均已于2018年4月15日到期，其在法定期限内未办理延续登记手续，采矿许可证已自行废止。祁阳县人民政府在作出关闭决定前向观音滩煤业公司送达了《拟决定关闭煤矿告知书》，告知其有陈述、申辩、听证的权利，并经观音滩煤业公司申请，召开了关闭煤矿听证会。虽然祁阳县人民政府通知观音滩煤业公司参加听证的时间至召开听证会的时间没有达到7天，但观音滩煤业公司在接到《听证通知书》时并未提出异议，且如期参加了听证会，对其权益未造成实际影响。《33号关闭决定》虽未明确告知观音滩煤业公司法律救济的途径，但未影响其申请复议和提起行政诉讼的实际权益。综上，祁阳县人民政府作出的《33号关闭决定》属于认定事实清楚、适用法律、法规正确，处理适当，程序合法，依法应予以维持。永州市人民政府作出的《124号复议决定》认定事实清楚、复议程序合法、适用法律正确，依法应予以维持。观音滩煤业公司主张煤矿关闭没有法律依据、程序违法、关闭理由不当，与事实不符，故其请求撤销《33号关闭决定》和《124号复议决定》的理由不成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回观音滩煤业公司的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由观音滩煤业公司负担。观音滩煤业公司不服一审判决，向本院上诉称：1.《33号关闭决定》未经观音滩煤业公司同意，也未进行补偿，是强制性关闭行为，该决定适用政策性文件，适用依据错误。2.涉案煤矿证照齐全，设计产能为15万吨/年，具备安全生产能力，亦不符合政策性关闭的规定。3.采矿许可证、安全生产许可证到期，并不是关闭涉案煤矿的理由，《33号关闭决定》的事实依据与法律依据严重不符。4.祁阳县人民政府作出《33号关闭决定》时未能充分听取观音滩煤业公司的陈述和申辩，程序违法。请求撤销一审判决，改判支持观音滩煤业公司的一审诉讼请求。祁阳县人民政府答辩称：1.涉案煤矿安全生产许可证核定该煤矿生产能力为9万吨/年，因此实际产能为9万吨/年，属于国家规定的淘汰落后产能煤矿。2.祁阳县人民政府根据国家有关政策规定和上级的安排、决定关闭涉案煤矿，事实清楚，政策依据充分。3.涉案煤矿采矿许可证、安全生产许可证到期未在法定期限内办理延续登记，说明该煤矿在事实上早已处于停办状态，《33号关闭决定》引用该事实，并非以此作为关闭煤矿的事实依据，而是进一步说明该煤矿已不具备从事煤炭生产经营的法律基础和现实条件。4.祁阳县人民政府作出《33号关闭决定》前，在协商和听证过程中多次听取了观音滩煤业公司的陈述和申辩，充分保障了其知情权、参与权，程序并无不当。请求驳回上诉，维持一审判决。永州市人民政府答辩称：1.涉案煤矿核定生产能力为9万吨/年，属于国家发改委文件规定的去产能范围的淘汰落后产能煤矿。且其煤矿采矿许可证、安全生产许可证均于2018年4月15日到期，其在法定期限内未办理延期手续，煤矿停业已久，已被列入湖南省落后小煤矿关闭退出名单。祁阳县人民政府在做出关闭决定前已告知陈述、申辩、听证权利，并依法召开了听证会。《33号关闭决定》认定事实清楚、适用法律正确，处理适用，永州市人民政府作出《124号复议决定》对此予以维持并无不当。2.《124号复议决定》程序合法。请求驳回上诉，维持一审判决。当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。根据一审已经提交的证据和本院二审调查情况，另查明：1.观音滩煤业公司曾于2016年7月21日向祁阳县落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室提交《关于对我公司沙五井煤矿实行关闭退出的请求》，主动请求对涉案煤矿关闭退出。该办公室研究同意并报永州市落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室后，观音滩煤业公司又于2016年9月28日提交《关于永州市观音滩煤业有限责任公司沙五井煤矿不列入关闭对象的请求》。该办公室又作出《关于永州市观音滩煤业有限责任公司沙五井煤矿不列入关闭对象的请示》。2.涉案煤矿是目前永州市唯一的一家煤矿。3.观音滩煤业公司提交的《永州市观音滩煤业有限责任公司沙五井煤矿安全生产条件论证报告》载明，“技术改造初步设计（修改）批复后，矿方组织人员进行了技改，由于矿井存在严重安全隐患，2016年12月6日有关部门在安全检查过程中作出了‘清查井下作业人员，查封炸药仓库，对沙五井煤矿依法停产’的处理，至此技改工作停止”。4.观音滩煤业公司与祁阳县人民政府正在就关闭涉案煤矿的补偿进行协商。本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，根据一审审理情况及观音滩煤业公司的上诉理由，本案二审争议焦点主要为：一、本案是否属政策性关闭煤矿根据已查明的事实，祁阳县人民政府是根据国家发改委发布的《关于做好2017年钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展工作的意见》（发改运行[2017]691号），湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室下发的《关于尽快落实关闭退出煤矿名单的函》（湘煤关退办函（2018）14号），永州市落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室下发的永煤关退办[2018]2号文件，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室公布的《关于湖南省2018年煤炭行业化解过剩产能拟关闭煤矿的集中公示》，而作出《33号关闭决定》。祁阳县人民政府依据的是国家和地方基于化解过剩产能和安全生产等需要制定的相关政策，其关闭行为属于落实上述政策而采取的行政行为，属于政策性关闭煤矿。政策性关闭煤矿的要求和规定，主要体现在相关政策性规范性文件和贯彻政策的具体行政行为中。二、涉案煤矿是否属于政策性关闭煤矿范围根据国家发改委发布的《关于做好2017年钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展工作的意见》（发改运行〔2017〕691号），湖南地区纳入2017年或2018年去产能范围的煤矿是产能9万吨/年及以下的煤矿。涉案煤矿采矿许可证载明的生产规模及安全生产许可证载明的设计生产能力虽为15万吨/年，但安全生产许可证载明的核定生产能力只有9万吨/年。观音滩煤业公司提交的《永州市观音滩煤业有限责任公司沙五井煤矿安全生产条件论证报告》亦载明，涉案煤矿对设计产能15万吨/年的技术改造并未完成。综上可知，涉案煤矿的实际生产能力为9万吨/年，属于政策性关闭煤矿范围。且根据已经查明的事实，涉案煤矿在2016年12月6日有关部门安全检查中被发现存在严重安全隐患后，停产至今。涉案煤矿的采矿许可证和安全生产许可证均已于2018年4月15日到期，在法定期限内未办理延续登记手续。涉案煤矿继续从事煤炭生产经营的现实基础亦相当薄弱。故《33号关闭决定》事实清楚，政策依据充分。三、《33号关闭决定》是否程序合法祁阳县人民政府在作出《33号关闭决定》前向观音滩煤业公司送达了《拟决定关闭煤矿告知书》，告知其有陈述、申辩、听证的权利，并经观音滩煤业公司申请，召开了关闭煤矿听证会，符合正当程序要求。政策性关闭非行政处罚决定，祁阳县人民政府虽然没有参照行政处罚中关于听证准备期7天之规定，但已给予观音滩煤业公司听证权，且其在接到《听证通知书》时未提异议，祁阳县人民政府没有违反正当程序之要求。四、关于补偿问题《33号关闭决定》未载明补偿内容，并不影响观音滩煤业公司获得相应补偿的权利。事实上，其与祁阳县人民政府正在就补偿问题进行协商。观音滩煤业公司还有获得补偿的救济途径。综上，《33号关闭决定》认定事实清楚、依据充分，程序合法，处理适当。《124号复议决定》对该关闭决定予以维持，并无不当。观音滩煤业公司的上诉理由均不能成立，依法不予支持。一审认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由永州市观音滩煤业有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长  尹南飞审判员  张坤世审判员  黄一凡二〇一九年十月二十九日法官助理丁恒芳书记员潘敏华附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……