江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终713号 上诉人（原审被告）南京市栖霞区市场监督管理局，住所地南京市栖霞区仙林大学城仙林商务中心7楼。 法定代表人仇金龙，南京市栖霞区市场监督管理局局长。 委托代理人戴宁，南京市栖霞区市场监督管理局工作人员。 委托代理人冯标，江苏欣达律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）尤忠华，性别××年××月××日生，××族。 上诉人南京市栖霞区市场监督管理（以下简称栖霞区市场局）因与被上诉人尤忠华物价行政管理一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，尤忠华于2016年6月10日与南京金郡房地产开发有限公司（以下简称金郡公司）签订南京市商品房预售合同，约定尤忠华向金郡公司预购南京市栖霞区仙林大学城湖城艺境20幢1201室房屋（以下简称涉案房屋）。2018年11月16日，尤忠华向原栖霞区物价局邮寄投诉举报信，认为涉案房屋备案和现场公示的出售单价为每平方米26941元，其中装修单价为每平方米3037元，房屋交付后，金郡公司实施的装修单价最多不超过每平方米1500元，故尤忠华投诉举报金郡公司的价格违法行为，要求原栖霞区物价局履行法定职责，依法予以查处，将查处结果告知尤忠华。原栖霞区物价局于2018年11月19日收到该投诉举报后，经内部报批，分管局长批示：“请价管科与市局相关处室对接，按规答复”。2018年11月21日，原栖霞区物价局工作人员电话告知尤忠华来信已收到，经过领导批示已转到具体负责的业务科室。2018年11月28日，原栖霞区物价局向尤忠华作出书面答复，内容为：“1.根据南京市商品房销售价格备案流程：区物价局对开发企业项目的明码标价格式、要素和区域价格水平进行规范和指导，符合调控基本精神的项目由区物价局报市物价局进行备案。市物价局按照政策核对区物价局备案材料，通过集体研究进行全市价格平衡指导，予以备案。湖城艺境每期申报材料齐全，由栖霞区物价局转南京市物价局备案。2.根据《市政府办公厅关于进一步加强我市房地产市场管理工作的通知》（宁政办发[2014]13号）‘五、规范开发企业成品住宅的申报指导。对精装修价格实行价格评估制度，在新建精装修商品住房申报价格的同时，申报装修价格及装修标准，由专业机构进行第三方装修价格评估，在销售时与房价一并在销售现场明码标价对外公示。’新建商品住房销售价格及精装价格不属于《江苏省定价目录》范围，试行市场调节价，由开发企业根据市场状况自主制定，新建商品住房及其装修由企业与购房者在销售时根据双方自主意愿，签订合同确定具体成交价格，并在销售时与房价一并明码标价。3.价格部门对装修价格进行备案，目的一是维护购房者知情权，让开发企业公示装修标准及相应价格；二是如购房者对装修存在异议，评估报告可作为购房者通过司法等途径维护合法权益的凭据。4.如您对上述回复存疑，请您向上级物价主管部门进行核实详询。”尤忠华不服该答复，认为原栖霞区物价局未履行法定职责，于2019年1月9日向原审法院提起本案行政诉讼，请求原审法院判令栖霞区市场局履行对金郡公司价格违法行为查处的法定职责。 本案一审审理过程中，原栖霞区物价局于2019年2月28日向尤忠华作出《价格举报办理结果告知书》，告知尤忠华，经查被举报人销售的金地湖城艺境商品房的精装修价格已在价格主管部门进行备案，备案价格与公示、销售价格一致，故该机关认为原告举报的价格违法行为不成立，不予立案，根据《价格违法行为举报处理规定》第十条第二款之规定，举报办结。该告知书一并告知尤忠华复议和诉讼的途径及期限。 原审法院另查明，本案一审审理过程中，因机构改革，根据《南京市栖霞区机构改革方案》《关于区市场监督管理局职责机构编制转隶方案的通知》（宁栖编办发[2019]24号），栖霞区将区发展和改革局（区物价局）的价格监督检查职责划入区市场监督管理局。 一审审理中，栖霞区市场局当庭称2018年11月28日的答复只是对当时南京市精装修房屋价格所做的政策方面的答复，亦认可其在给尤忠华作出该答复时没有告知尤忠华只是给其政策解读，下一步还会有最终处理结果。尤忠华亦质疑如非本案诉讼，栖霞区市场局是否会有后面的行为，并陈述对栖霞区市场局在起诉后作出的行为会依法行使其权利。 原审法院认为，根据《中华人民共和国价格法》第五条第二款、《江苏省价格条例》第五条第一款规定，原栖霞区物价局作为栖霞区的原价格主管部门，负责本行政区域内的价格工作，对尤忠华向其提出的价格举报具有依法处理的法定职责，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，栖霞区市场局作为栖霞区机构改革后的价格监督检查部门，系本案的适格被告。 投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定。《价格违法行为举报处理规定》作为原价格主管部门进行价格监督检查的部门规章，对此作出规定。尤忠华作为消费者，其向价格主管部门投诉举报金郡公司价格欺诈，投诉举报事项与其合法权益存在直接利害关系，对于尤忠华的投诉举报，栖霞区市场局应当按照《价格违法行为举报处理规定》相关规定及时处理。《价格违法行为举报处理规定》第八条规定，价格主管部门应当自收到举报之日起7个工作日内告知举报人是否受理或者转办。《价格违法行为举报处理规定》第十条第二款规定，价格主管部门依法对被举报的价格违法行为进行调查后，依据《价格行政处罚程序规定》的规定作出行政处罚、不予行政处罚、移送有关行政机关处理等决定或者不予立案的，为举报办结。《价格违法行为举报处理规定》第十一条规定，价格主管部门应当在举报办结后15个工作日内告知举报人对被举报的价格违法行为的处理结果。本案中，尤忠华于2018年11月16日通过邮寄信件的方式向原栖霞区物价局投诉举报金郡公司的价格违法行为，原栖霞区物价局收到投诉举报信后，仅于2018年11月21日电话告知原告收到来信并转至业务科室，后于2018年11月28日向尤忠华作出书面答复。但栖霞区市场局并未告知该答复仅为政策解读，后续还将作出进一步处理。综合栖霞区市场局在本案审理过程中的行为，可以认可栖霞区市场局一审庭审中的答辩意见，即该答复不是对尤忠华的正式答复。 虽然《价格违法行为举报处理规定》对投诉举报处理期限未作规定，但是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。至诉讼中该两个月期满，栖霞区市场局仍未作出处理，即使栖霞区市场局在2019年2月28日告知尤忠华不予立案、举报办结，栖霞区市场局仍构成拖延履职。由于尤忠华一审庭审中表示对其后续处理另行行使其权利，未撤诉，故应确认栖霞区市场局对尤忠华的举报拖延履行法定职责违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，原审法院判决：确认栖霞区市场局拖延履行法定职责违法。一审案件受理费50元，由栖霞区市场局负担。 上诉人栖霞区市场局上诉称，一、上诉人已履行法定职责，不存在拖延履行法定职责的情形。上诉人收到被上诉人举报材料后，在法定期限内告知被上诉人来信已收到且已批转相关职能科室进行处理，并于2018年11月28日对举报信中所涉及的价格备案问题向被上诉人作出初步解答。由于本案所涉的商品房精装修价格问题情况较为复杂，涉及多项政策、文件，上诉人受理后及时向被举报人要求提供相关材料配合调查，同时向上级单位汇报沟通，因了解到南京市将出台新的关于商品房装修的文件，为避免新文件出台后影响本案处理结果，因此上诉人暂未对本案举报做出最终处理决定。南京市最新的相关文件于2019年1月11日出台，但上诉人获取该文件有一定的滞后性，上诉人在知晓新文件出内容后，根据查明的事实召开案件讨论形成最终处理意见，并在案件办结后的法定期限内向被上诉人送达了书面的《价格举报办理结果告知书》，一并告知了被上诉人复议和诉讼的途径及期限。因此，上诉人对于被上诉人的举报事项已履行法定职责，不存在拖延履行法定职责的情形。二、原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，认定上诉人拖延履行法定职责违法系适用法律错误。1.被上诉人一审的诉讼请求系“判令被告履行对南京金郡房地产开发有限公司价格违法行为查处的法定职责”，在一审法庭辩论终结前，被上诉人也未变更诉讼请求，但原审法院适用的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项内容是“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的”。本案中，上诉人已履行法定职责，不存在“原违法行政行为”的情形，被上诉人的一审诉讼请求也不是要求确认“原行政行为违法”。因此，原审法院适用上述法律条款存在错误。2.《价格违法行为举报处理规定》中对于投诉举报的处理期限并未作出明确规定，鉴于本案商品房精装修价格举报事项的复杂性，且有新的政策文件可能会影响案件的最终处理结果，故上诉人在接收举报未在两个月内做出最终处理结果并告知被上诉人并不构成不履行或拖延履行法定职责。本案中，被上诉人的一审诉讼请求是要求上诉人履行对被举报人价格违法行为进行查处的法定职责，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝或无正当理由不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责。一审判决结果不符合上述司法解释的规定。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求；2.本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人尤忠华未向本院提交书面答辩状，其在二审中辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。 本院经审理查明，原审法院认定的事实属实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国价格法》第五条第二款规定，县级以上地方各级人民政府价格主管部门负责本行政区域内的价格工作。县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的价格工作。《江苏省价格条例》第五条第一款规定，县级以上地方人民政府价格主管部门负责本行政区域内的价格工作。依据上述规定，原南京市栖霞区物价局具有对尤忠华提出的价格举报作出处理的职责。后因机构改革，栖霞区将价格监督检查职责划入栖霞区市场局，故原审法院列栖霞区市场局为本案被告，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定。 《价格违法行为举报处理规定》第二条规定，公民、法人或者其他组织（以下简称举报人）对违反价格和收费法律、法规、规章和其他规范性文件规定的行为向价格主管部门举报（以下简称价格举报），价格主管部门处理价格举报，适用本规定。本案中，尤忠华在其购买房屋后，认为其合同相对方存在价格欺诈，由此提出举报，属于上述规定的价格举报。《价格违法行为举报处理规定》第八条规定，价格主管部门应当自收到举报之日起7个工作日内告知举报人是否受理或者转办。《价格违法行为举报处理规定》第十条第二款规定，价格主管部门依法对被举报的价格违法行为进行调查后，依据《价格行政处罚程序规定》的规定作出行政处罚、不予行政处罚、移送有关行政机关处理等决定或者不予立案的，为举报办结。《价格违法行为举报处理规定》第十一条规定，价格主管部门应当在举报办结后15个工作日内告知举报人对被举报的价格违法行为的处理结果。本案中，尤忠华于2018年11月16日通过邮寄信件的方式向原栖霞区物价局投诉举报金郡公司涉嫌实施价格违法行为，原栖霞区物价局收到投诉举报信后，于2018年11月21日电话告知尤忠华收到来信并转至业务科室，后于2018年11月28日向尤忠华作出书面答复。该答复并未说明原栖霞区物价局对案涉投诉举报事项的处理结果。栖霞区市场局一审庭审中也称上述答复不是对尤忠华的正式答复，系对政策的解读。故原栖霞区物价局于2018年11月28日作出的书面答复，并非针对尤忠华投诉举报事项的答复，而是对相关规定的解读。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。虽然上诉人主张《价格违法行为举报处理规定》对投诉举报处理期限未作规定，其在合理期限内作出答复不属于拖延履行职责的情形，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，上诉人至少应在两个月的履职期限内，告知被上诉人举报的办理情况。尤忠华起诉时，虽未满两个月，但至一审审理中已满两个月，栖霞区市场局未在履职期限届满之前就尤忠华的举报作出回复，属于未履行法定职责的情形。 关于上诉人栖霞区市场局提出原审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项规定系适用法律错误的意见，本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条规定，被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院。原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决。本案中，原栖霞区物价局在一审审理过程中向尤忠华作出《价格举报办理结果告知书》，属于一审期间改变被诉行政行为，且尤忠华在一审庭审中表示对其后续处理另行行使其权利，属于“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的”情形，故原审法院确认栖霞区市场局对尤忠华的举报拖延履行法定职责违法，符合上述法律规定。上诉人的上述意见，缺乏法律依据，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人栖霞区市场局的上诉意见，缺乏法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南京市栖霞区市场监督管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长 路 兴 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇一九年十月二十九日 书记员 曹 洁