湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1507号上诉人（一审原告）覃东海，男，汉族，1971年6月3日出生，住湖南省澧县。被上诉人（一审被告）澧县人民政府，住所地湖南省澧县澧阳街道古城路118号。法定代表人徐荩，县长。委托诉讼代理人孟祥军，澧县畜牧水产事务中心副主任。委托诉讼代理人孙云，湖南城头山律师事务所律师。上诉人覃东海因与被上诉人澧县人民政府行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省常德市中级人民法院（2019）湘07行初44号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。常德市中级人民法院一审查明，覃东海系澧县城头山镇畜禽养殖户，养殖场共有3栋猪舍。2017年8月31日，澧县人民政府制定澧政发[2017]8号《澧县畜禽养殖禁养区限养区适养区划定方案》，覃东海的养殖场在划定的禁养区范围内。2017年11月2日，澧县人民政府下发澧政办函[2017]40号《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》(以下简称40号整治工作方案)，要求划定方案公布前禁养区内已建成的畜禽规模养殖场，按要求退出畜禽养殖，并拆除养殖设施。40号整治工作方案第三项工作措施包括如下内容：成立县畜禽养殖环境综合整治工作领导小组，领导小组办公室设在县畜牧水产局；各镇、街道及相关部门要严格落实工作责任，确保禁养区退养在年底前按要求全面完成；县畜牧水产局为综合整治的责任主体；县环保局负责加大环保执法力度，对未依法限期拆除的，实行依法强制拆除；经当地镇、街道验收合格，对退养户签订退养协议并自行拆除养殖栏舍房屋的，按栏舍建筑面积每平方米120元的标准给予转产奖补资金；对退养户签订退养协议，只拆除围栏等养殖设施、不拆除房屋的，按每平方米30元的标准给予转产奖补资金。2017年11月22日，澧县城头山镇人民政府(以下简称城头山镇政府)制定澧城政发[2017]31号《城头山镇畜禽养殖环境综合整治工作方案》。2018年4月，城头山镇政府统一制作了一批关于退养的《告知书》，并将《告知书》内容告知覃东海。覃东海认为澧县人民政府的补偿资金标准过低，不愿签订退养承诺书和退养协议，对《告知书》不服，于2018年7月向澧县人民法院提起行政诉讼。澧县人民法院于2018年10月16日作出(2018)湘0723行初11号行政裁定，驳回覃东海的起诉。覃东海不服，提起上诉，常德市中级人民法院于2018年12月20日作出(2018)湘07行终158号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。该案二审另查明，2018年11月，覃东海养猪场的栏舍已经被强制拆除，覃东海未领取相关补偿款项。该裁定认为：城头山镇政府动物防疫站工作人员向覃东海宣传《告知书》的行为，系作出行政行为前的准备行为，属于过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围。覃东海认为自己的养殖场被关闭或者搬迁而遭受损失，可以向澧县人民政府主张权利。覃东海遂以澧县人民政府为被告提起诉讼。另查明，2019年1月28日，覃东海在澧县城××庙社区居民委员领取87000元，用途为畜牧退养损失补偿费。现覃东海的养殖场猪舍水泥围栏被拆除，钢架围栏自行修复后继续养猪。在本案开庭时，法庭询问覃东海是谁强制拆除了其养猪场栏舍，覃东海当庭陈述称：“2018年11月8日，被镇政府组织拆除的，我不在家，家里有人看见被拆除，我不认识镇政府的工作人员。”常德市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项的规定，覃东海提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“事实根据”，是指原告要求人民法院请求予以保护的行政行为影响的合法权益所依据的案件事实、证据事实和法律根据。覃东海的第一项诉讼请求为确认澧县人民政府强制拆除覃东海养猪场栏舍、强行关闭其养殖场的行为违法。从覃东海提供的证据和当庭陈述来看，可以证明覃东海养猪场栏舍被强制拆除，但不能证明是由澧县人民政府拆除，也不能证明澧县人民政府强行关闭覃东海养殖场。澧县人民政府制定的40号整治工作方案规定禁养区内已建成的畜禽规模养殖场，按要求退出畜禽养殖，县环保局负责加大环保执法力度，对未依法限期拆除的，实行依法强制拆除。本案中，澧县人民政府要求覃东海退养，覃东海认为补偿标准太低，不愿意签订退养协议，澧县人民政府没有作出任何决定和行为强行关闭覃东海养殖场。因覃东海不能提供证据证明被告实施了强制拆除养猪场栏舍的行为和强行关闭养殖场的行为，故对覃东海的赔偿请求不予审理，对覃东海提出就损失进行鉴定的申请亦不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。现覃东海没有证据证明澧县人民政府实施了被诉行政行为，所以本案对40号整治工作方案不予审查，且40号整治工作方案的合法性已在其他案件的审理中进行了审查。综上，覃东海的起诉因没有事实根据，不符合起诉的条件，应裁定驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定驳回覃东海的起诉。上诉人覃东海不服一审裁定，向本院提起上诉称：一审裁定阻塞了上诉人的法律救济途径，应予撤销；一审法院认定被上诉人未实施强制拆迁决定和行为，对上诉人的审查请求不予审理是错误的；一审法院对被上诉人制定的40号整治工作方案不予审查是错误的。请求撤销一审裁定，指令继续审理，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人澧县人民政府答辩称，上诉人提出的确认行政行为违法、行政赔偿、规范性文件附带审查的诉讼请求没有事实与法律依据，请求维持一审裁定，驳回上诉。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审对一审法院认定的事实予以确认。二审另查明，在叶正玉等15人与澧县人民政府行政诉讼案中，叶正玉等15人已经提出了对40号整治工作方案进行附带审查的诉讼请求。本院对该案已作出(2019)湘行终698号行政判决，认为40号整治工作方案中确定的补偿标准并无明显不合法或者不合理情形，对其合法性进行了确认。该判决已经发生法律效力。二审过程中，上诉人覃东海所在的城头山镇政府向本院提交书面材料，认可该镇政府是澧县畜禽养殖综合整治工作方案在该辖区的整治工作主体，并组织相关人员对辖区内禁养区养殖户的养殖栏舍（设施）进行了拆除。本院认为：第一，关于关闭养殖场及拆除养猪场栏舍的事实问题。一审判决已经认定上诉人覃东海的养殖场被关闭，其养猪场栏舍被强制拆除这一事实。虽然一审认为该行为并非澧县人民政府所为，但在关闭及拆除事实已经发生的情况下，认为上诉人的起诉缺乏事实依据不当，应予指正。第二，关于本案的适格被告问题。本案所涉的关闭及拆除行为已经存在，该行为的实施主体应当是本案的适格被告。上诉人覃东海没有提交证据证明该行为系澧县人民政府所为，澧县人民政府对此也予以否认。在本案二审过程中，上诉人覃东海所在的城头山镇政府向本院提交书面材料，认可该镇政府是澧县畜禽养殖综合整治工作方案在该辖区的整治工作主体，并组织相关人员对辖区内禁养区养殖户的养殖栏舍（设施）进行了拆除。因此，本案的适格被告应当是城头山镇政府。覃东海以澧县人民政府为被告提起诉讼，属于错列被告，应当驳回起诉。至于覃东海提出其曾以城头山镇政府为被告提起过诉讼，亦被驳回起诉，一审裁定阻塞了上诉人的法律救济途径的主张，由于覃东海起诉城头山镇政府的行政行为是关于退养的《告知书》，而非关闭与拆除行为，二者之间无直接内在联系，因而并不矛盾。覃东海对于关闭与拆除行为的救济途径仍然存在。第三，关于对40号整治工作方案的附带审查。上诉人覃东海提出对40号整治工作方案进行附带审查，由于该文件在另案中已经被叶正玉等15人提请审查，且已作出(2019)湘行终698号行政判决。故该诉讼标的已为生效裁判所羁束。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项的规定，应当裁定驳回起诉。综上，一审裁定认为上诉人覃东海的起诉缺乏事实依据并据此驳回起诉的理由不当，本院予以指正。但其驳回起诉的结果正确，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇一九年十月十一日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷