江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏08行初53号 原告丁天荣，性别××年××月××日出生，××族。 委托代理人丁子进，××族，住江苏省涟水县，系原告儿子。 被告涟水县人民政府，住所地涟水县城红日大道18号。 法定代表人时勇，该县县长。 行政机关出庭应诉负责人郑劲松，该县副县长。 委托代理人周一军，涟水县黄营镇人民政府工作人员。 委托代理人季志南，江苏龙俊律师事务所律师。 原告丁天荣诉被告涟水县人民政府（以下简称涟水县政府）撤销行政行为一案，向本院提起诉讼。本院于2019年5月5日受理后，依法向各方当事人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭于2019年8月27日公开开庭审理了本案。原告丁天荣的委托代理人丁子进，被告涟水县政府行政机关出庭应诉负责人郑劲松及委托代理人周一军、季志南到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年元月22日，涟水县政府作出涟农地证（注）字（2019）第1号《涟水县人民政府关于注销丁天荣户〈农村土地承包经营权证〉决定书》（以下简称《注销决定书》），主要内容为：在2005年农村土地承包经营权登记完善过程中，存在将丁家章户2.16亩承包土地误登入丁天荣户证书问题，属错误登记，引起农村土地承包经营权纠纷。按照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第四项、第二十一条规定，应予注销。经通知丁天荣户拒绝交回权证，现决定对丁天荣户2005年《农村土地承包经营权证》（权证编号：3208040410004004）予以注销。 原告丁天荣诉称，2019年3月22日，原告收到被告作出的涟农地证（注）字（2019）第1号《注销决定书》，原告拥有二十几年的土地承包经营权立刻丧失，被告的行为违反法律规定，侵犯了原告的土地承包经营权：1、被告的注销行为没有事实根据。1998年二轮承包时，原告从村里承包了七块土地共9.03亩，承包合同编号3208040410004004，原告一直耕种9.03亩承包地，按照国家规定缴纳9.03亩土地的税费义务，没有人说原告多种了他人承包地而免除原告税费义务，被告也没有因原告种了他人承包地而免除原告税费义务，因此，涉案2.16亩土地属于丁家章的说法没有事实依据。2、被告的注销程序违法。注销行为严重影响原告的合法权益，依法应该履行告知、听取陈述、听证等程序，被告没有履行上述程序，在没有查清事实的情况下，直接注销原告承包经营权证书的行为违法。故诉至法院，请求撤销该《注销决定书》。 原告依法向本院提交以下证据： 1、丁天荣户1984年一轮土地承包及2005年二轮土地承包取得的农村土地承包地经营权证书，其中有斗北地块。 2、李龙出具的《证明》一份，证明涉案土地属于丁天荣。 3、丁天荣户于2004年4月9日与其所属村集体经济组织签订的农村土地承包合同书，证明其户合法拥有相应承包地。 对于原告提交证据，被告质证意见：1、对证据1真实性无异议，但1993年对第一轮承包地进行了重新承包，第二轮承包时沿用1993年的承包分地，之后没有发生变化。原告认为其1984年承包了斗北地块不能证明其1998年有斗北地块的承包经营权。原告户2005年承包证中登记有斗北1.51亩是因当时该地块由丁天荣实际耕种，村组干部为了收取农业税及公差劳役需要，并不能实际反映1998年的实际承包情况。2、证据2与本案无关联性。3、证据3农村土地承包合同是由小组长制作，虽合同上章印齐全，但与原告实际耕种土地不一致，也与1998年二轮土地承包订立的合同不一致，是无效合同。 被告涟水县政府辩称，原告丁天荣所在旗杆村四组（原卢徐村三组）农村家庭承包土地自1993年划分到各农户后一直未调整过。1998年农村土地二轮承包时，该组仍按1993年承包土地确定承包面积，至今没有变动。案外人丁家章1993年就取得了涉案十七斗北西三节2.16亩土地承包经营权，该地块村委会至今没有重新发包过。原告丁天荣在“十七斗北西三节”没有承包地。2004年，丁家章将涉案2.16亩土地交给本组村民李龙耕种，后丁天荣请李龙将丁家章的2.16亩承包地交由其耕种，都无书面流转手续。2005年，当时村组干部在未征求双方当事人意见的情况下，将丁家章承包的涉案2.16亩承包地登记在原告户名下，被告依此将涉案承包地的经营权证书颁给原告。2015年，对于原告与丁家章的承包地纠纷，黄营镇旗杆村委会在调查核实基础上，依据相关规定和政策，将涉案承包地明确为丁家章户承包，并与丁家章签订了农村土地承包合同，被告依此向丁家章颁发了农村土地承包经营权证书。鉴于上述事实，被告认为其作出的注销行为，事实清楚，适用法律正确，程序合法：1、原告代耕代种行为不能改变农村土地承包关系。2、2016年6月，被告基于旗杆村村民委员会与丁家章签订的农村土地承包合同向丁家章户颁发农村土地承包经营权证书。因丁家章户该证书中包含涉案十七斗北西三节2.16亩土地，故发包方黄营镇旗杆村委会及黄营镇政府向被告申请撤销2005年错误将涉案土地登记在原告名下的农村土地承包经营权证书，被告经审查，依据农村土地承包经营权证管理办法的相关规定，作出注销决定，完全合法。3、原告就涉案土地没有与村委会签订农村土地承包合同，并不享有土地承包经营权。被告依据申请，将有错误登记的农村土地承包经营权证书予以注销，并不对原告的承包经营权构成实际影响。原告认为被告注销行为没有组织听证，程序违法，没有事实和法律依据。综上，请求驳回原告诉讼请求。 被告依法向本院提交以下证据： 1、黄营镇旗杆村委会于2018年8月5日向黄营镇政府出具的申请书。 2、涟水县黄营镇人民政府于2018年8月5日出具给涟水县委农工部的《关于注销丁天荣〈农村土地承包经营权证〉申请报告》。证据1、2证明因村组在2005年完善农村土地承包经营权过程中发生了错误登记，现要求原告户将2005年承包经营权证上交，原告拒绝上交，故申请注销该证书。 3、中共涟水县委农工部于2018年12月25日作出给丁天荣户的《通知》及送达回证，证明涟水县委农工部通知丁天荣户，要求其将2005年的承包经营权证书上交原发证机关，如拒绝交回，将予以注销，丁天荣拒绝接收该《通知》。 4、涟水县政府作出的涉案《注销决定书》，该决定书中告知了原告的救济权利，证明行政行为程序合法。 5、旗杆村包含丁天荣户与案外人丁家章户在内的1998年承包地的面积、地块的分地底册，证明原告户2005年承包经营权证书登记错误。 对于被告提交证据，原告质证意见为：1、证据1中提及的李龙对本案不知情，不认可证据1。2、证据2违法且与原告无关，亦不认可。3、证据3《通知》，原告没有收到。4、原告是2019年3月22日收到证据4《注销决定书》。5、分地底册没有公章，不认可证据5。 经庭审质证，本院对双方所提交证据认定如下：1、因被告对原告提交的其户1984年、2005年农村土地承包经营权证书真实性无异议，本院对原告的证据1真实性予以确认；原告提交的《证明》属于证人证言，证人应到庭接受庭审质询，故本院对原告证据2不予认定；对原告证据3农村土地承包合同的真实性予以认可。2、对被告提交的证据1-3的真实性予以确认；被告提交的证据4属于被诉行政行为，不作证据认定；被告的证据5需结合其他证据综合审查，本院暂不作认定。 根据上述确认有效证据，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实： 2004年4月9日，原告丁天荣与其所属旗杆村委会签订了农村土地家庭承包合同书。2005年，涟水县政府向丁天荣户颁发了《农村土地承包经营权证》（权证编号：3208040410004004），该证书载明原告户共计承包七块土地、面积9.03亩，其中载有地块“斗北1.51亩”。2018年8月5日，原告所属黄营镇旗杆村村民委员会向黄营镇人民政府提交《申请书》，主要内容为：旗杆村四组丁家章户在1998年二轮承包时取得了“十七斗北”2.16亩土地，2004年丁家章户田多人少将该地块给同组李龙耕种，丁天荣与李龙协商，将丁家章的该地块给丁天荣耕种，李龙同意。2005年完善农村土地经营权证书工作中，本村四组联组长不了解情况，误将丁家章户“十七斗北”2.16亩土地确权给丁天荣户，村组干部多次要求丁天荣将2005年农村土地承包经营权证书上交村委会，丁天荣拒不上交，故申请将该证书注销。同日，涟水县黄营镇人民政府向涟水县委农工部提交《关于注销丁天荣〈农村土地承包经营权证书〉申请报告》，主要内容为：因村、组干部疏忽，不了解实情，误将“十七斗北”2.16亩土地确权给丁天荣。现经农经站复查，上述误登属实。本着有错必纠原则，根据农村土地承包经营权证管理办法相关规定，申请注销丁天荣户2005年《农村土地承包经营权证书》。2018年12月25日，中共涟水县委农工部作出发给丁天荣户的《通知》，主要内容为：2005年换发农村土地承包经营权证，因登记时丁天荣户没有将代种丁家章土地如实反映，导致村组将丁家章委托代耕土地误登入丁天荣户证书。该登记行为违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条第（一）项、第三十四条规定。经村镇申请，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第四款规定，应予以收回，请丁天荣接到通知后7日内，将证书交回中共涟水县委农工部或者原发证管理机关。如拒绝交回，将予以注销。丁天荣户拒绝签收该《通知》，亦未将其户2005年《农村土地承包经营权证书》交回，涟水县政府遂于2019年元月22日作出《注销决定书》。丁天荣认为该注销行为损害其合法权益，诉至法院，请求撤销该《注销决定书》。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。根据上述规定，农村土地承包经营权证的发放是依据农村土地承包合同进行的，登记行为的基础是民事合同法律关系。该办法第二十条规定：“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：……”第二十一条规定，符合该办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。本案中，涟水县政府提交的证据材料反映已通知丁天荣户交回农村土地承包经营权证书，但丁天荣拒绝交回，故涟水县政府将丁天荣户的证书予以注销。但是，登记行为的基础是民事合同法律关系，在丁天荣与其所属集体经济组织2004年签订的农村土地家庭承包合同书效力尚未被否定的前提下，即使现在发现存在将丁家章户承包土地误登入丁天荣户证书的问题，行政机关也不得迳行注销以该合同为基础的农村土地承包经营权证书，故涟水县政府作出《注销决定书》依据不充分，依法应予撤销。原告的诉讼请求成立，本院予以支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销《涟水县人民政府关于注销丁天荣户〈农村土地承包经营权证〉决定书》（涟农地证（注）字（2019）第1号）。 案件受理费50元，由被告涟水县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  梁新星 审 判 员  马玉宝 人民陪审员  蒋 路 二〇一九年十月三十一日 法官 助理  朱 强 书 记 员  陶晓航