广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终516号上诉人（原审第三人）：英德市东华镇九围村委会包屋村民小组（下称包屋村民小组）。负责人：包贤锐，组长。委托代理人：赖展陆，曾小燕，均为广东大观律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：英德市东华镇九围村委会朱屋村民小组（下称朱屋村民小组）。负责人：朱玉烦，组长。委托代理人：严帅，广东瑞骜律师事务所律师。原审被告：英德市人民政府。法定代表人：肖勇科，市长。委托代理人：刘文静，广东才畅律师事务所律师。委托代理人：龙戈剑，英德市土地调处办干部。原审被告：清远市人民政府。法定代表人：黄喜忠，市长。委托代理人：黄杰均，清远市司法局干部。委托代理人：张文俊，清远市自然资源局干部。原审原告朱屋村民小组诉英德市人民政府（以下简称英德市政府）、清远市人民政府（以下简称清远市政府）土地确权及行政复议纠纷一案，广东省清远市中级人民法院于2017年11月27日作出（2017）粤18行初128号行政判决。上诉人包屋村民小组不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年8月11日，原告朱屋村民小组向被告英德市政府提出申请，要求被告英德市政府处理其与第三人包屋村民小组之间对名为大门塘、上井塘、树山塘、贵灵塘土地的权属争议。争议地具体四至范围经被告英德市政府组织争议方现场勘察确定，具体如被告英德市政府绘制的《东华镇大门塘土地权属争议范围图》所示，面积约2.31亩。发生争议时，争议地为鱼塘，由包屋村民小组使用。广东省测绘局1976年绘制、1978年出版的1:1万地形图显示，争议地七十年代后期为鱼塘。原告朱屋村民小组为证明其对涉案争议地持有有效权属凭证，主要提供了以下证据：原英德县人民政府1981年6月28日颁发的英林证字№0000XXX号《山权林权所有证》，该证载明：“持证单位：大镇公社九围大队欧屋，山名：欧屋背伕山老屋基，面积：4亩，四至：东至深塘上坎至包屋背伕山包早生屋脚以界石为界、南至包屋屎湖至春松檐下为界、西至包屋过朱屋背伕路至杵山坎下塘头至大门塘、北至上井塘下井塘”。1953年广东省人民政府印发的《买断契纸》（粤财英№38XXXX号），载明：新主姓名：欧詹春，住址：英德十三大同乡欧屋，座落：欧屋北面路唇至大路，四至：东至大路、南至大路、西至圳、北至圳；1953年10月10日《草契》，载明：出卖人，承买人欧詹春，四至：东至欧詹春、南至大路、西至大路、北至圳；上述契纸和草契的四至包括了争议地。英德市东华镇九围村委会人民调解委员会2015年3月18日制作的《调解协议书》，主要载明：“当事人：九围村委包屋理事会、朱屋村民小组欧屋……九围村委朱屋村民小组欧阳可擎等人，反映原属于欧屋所有的欧屋背夫土地与包屋村民小组发生土地使用权界址不清等争议纠纷……经调解，双方就有关土地界址问题达成一致意见，自愿签订协议如下：一、当事人自觉维持现有的欧屋背夫土地界石、界桩，在界址灭失一段，经双方协商一致同意，以包屋村民小组旧厕所墙脚外八十公分为分界线（该分界线以双方代表）到现场勘明并立长远标志物为准，此界址西面为朱屋村欧屋、东面为包屋……”该协议书附有现场勘测图，争议地和另一口鱼塘均在勘测图上予以标明，并位于分界线以西。经原审法院实地勘察，该勘测图标明的相对位置与实地相符。同时，在分界线以西，争议四口鱼塘附近，还有其他数口鱼塘，双方均确认属于朱屋村民小组没有争议。在经营管理方面，争议地解放初期属原欧屋村民小组村民个人所有。大集体时期，因欧屋生产队剩下两户人，相关部门将其中一户欧阳可擎分到朱屋生产队，另一户分到包屋生产队，并各自带去了鱼塘等生产资料。后来，九围大队成立渔业组，争议地统一由渔业组管理。体制下放后，第三人包屋村民小组有经营管理的事实。但是否长期连续使用，虽然原告朱屋村民小组代表欧阳可擎、朱明发，其他被调查人邓礼铭、蓝远和、邓有钱、华韶瑞在接受被告英德市政府的调查时均予承认。但朱明发、邓礼铭、蓝远和在诉讼中作出了不同的陈述。第三人在诉讼阶段提供的邓如倾、邓有仓、华胜东、邓有送的证言反映，原告朱屋村民小组期间也有经营管理事实。原告朱屋村民小组与第三人包屋村民小组就大门塘土地权属问题产生争议后，向被告英德市政府提出申请，要求确认大门塘土地权属归其集体所有。被告英德市政府受理后，派员进行现场勘验和开展调查，对双方提交的证据材料进行审核，并组织争议双方进行调解。因调解不成，被告英德市政府作出23号处理决定:争议地名大门塘，四至范围以GPS测定的《东华镇大门塘土地权属争议范围图》为准，面积约2.31亩的土地所有权和使用权属包屋村民小组集体所有。原告朱屋村民小组不服，向被告清远市政府申请行政复议。被告清远市政府受理后，及时通知被告英德市政府提交答复书和第三人包屋民小组参加行政复议。经审查，被告清远市政府作出49号复议决定，并于2017年7月20日和7月21日分别送达被告英德市政府和原告朱屋村民小组。原告朱屋村民小组不服，向原审法院提起本案行政诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性”的规定，本案应审查的对象是：被告英德市政府作出的23号处理决定的合法性；被告清远市政府作出的49号复议决定的程序的合法性。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条关于“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有”及第二十条第一款“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”的规定，确定土地所有权和使用权的主要依据是合法权属凭证及相关使用事实。被告英德市政府认定第三人包屋村民小组对争议地未持有合法权属凭证，第三人包屋村民小组并无异议，原审法院予以确认。根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要有以下两个方面。关于原告朱屋村民小组对争议地是否持有合法权属凭证的问题。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。”《广东省土地权属纠纷处理条例》第九条规定：“当事人对自己的请求负有举证责任。当事人申请调处土地权属纠纷，应根据不同情况提交下列相应的有关证据材料；（一）县级以上人民政府核发的土地证书；（二）县级以上人民政府及其主管部门依法批准征用、划拨土地的文件、附图和有关的补偿协议书、补偿清单；依法出让土地使用权的出让合同书和交付地价款的凭证；规划部门批准规划用地的文件及红线图；（三）乡（镇）人民政府依法批准农民建房用地的文件；（四）土地资源详查工作中，按规定形成的土地权属界线核定书及附图；（五）生效的人民政府的调解书、处理决定和人民法院的裁定书、判决书以及有关土地权属协议书；（六）法律规定可以作为证据的有关文件、资料。”根据上述规定，县级以上人民政府核发的土地权属证书、争议双方依法达成的权属协议书均可作为认定土地权属的凭证。本案中，原告朱屋村民小组提供的《草契》和《买断契纸》，虽然四至包括了争议地，但其形成于土地改革时期，并非依据当时土地改革法取得土地房产所有证，且随着土地改革、农业合作化、人民公社的历史演变，个人已不再拥有土地所有权。被告英德市政府认定该两份证据不能作为争议地的合法权属凭证，并无不当。对于原英德县人民政府1981年颁发的山权林权所有证，从其四至范围来看，争议地本身仅是作为四至地物标，显然不包括争议地；且从广东省测绘局1978年出版的地形图来看，当时的地形地貌也是鱼塘，并非山林，不属林权发证范围。被告英德市政府认定该山林权证不能作为争议地的合法权属凭证，亦无不当。原告朱屋村民提供的《调解协议书》系经村民委员会设立的人民调解委员会调解达成的协议，根据《中华人民共和国人民调解法》第三十一条“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行”的规定，该协议对原告朱屋村民小组及包屋村民小组具有法律约束力。该调解协议对两村界址划分问题进行了约定。从协议所附的现场图来看，争议四口鱼塘及陈亚六的鱼塘均予标明，位于双方所划分界线以西，属朱屋村民小组村内范围。被告英德市政府未能查清上述事实，也未进一步查清双方是否通过调解协议一并处理了争议地权属问题，即认定原告朱屋村民小组没有合法权属凭证，属主要证据不足，适用法律错误。关于双方是否具有经营管理事实的问题。被告英德市政府在划定争议范围后，对原告朱屋村民小组、第三人包屋村民小组及周边村民小组村民代表进行调查，并制作了调查笔录。据调查笔录，尤其是原告朱屋村民小组村民代表的笔录反映，八十年代后，争议地一直由第三人包屋村民小组的村民管理使用至今。但朱明发、邓礼铭、蓝远和在诉讼中又推翻了笔录的关键事实。因证人证言本身证明力较低，在缺乏实物证据佐证，又存在不一致的证人证言的情况下，被告英德市政府凭证人证言即认定第三人包屋村民小组对争议地有长期连续经营事实,原告朱屋村民小组没有经营管理事实，主要证据也是不足的。综上所述，被告英德市政府作出的23号处理决定，主要证据不足，应予以撤销。被告清远市政府在复议程序中虽然履行了受理、调查审查等相关法律程序，但未能查明主要事实，所作出的49号复议决定也应予以撤销。原告朱屋村民小组的诉讼请求具有事实和法律依据，予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项和第七十九条的规定，判决：一、撤销被告英德市政府于2017年3月27日作出的英府决〔2017〕23号《英德市政府关于大门塘土地权属的处理决定》及清远市政府于2017年7月10日作出的清府复决〔2017〕49号《清远市政府行政复议决定书》；二、由被告英德市政府重新作出行政行为。本案受理费50元，由被告英德市政府负担。上诉人包屋村民小组不服原审判决，上诉请求撤销原审判决，依法判决维持英德市政府23号《处理决定》及清远市政府的《行政复议决定书》，本案一、二审诉讼费用被上诉人承担。主要理由如下：一、英德市政府23号《处理决定》认定被上诉人朱屋村民小组对涉案土地（鱼塘）没有权属依据事实清楚、证据确凿。朱屋村民小组在英德市政府调处本案至作出《处理决定》时，一直未提交2015年3月8日的《调解协议书》、《现场勘查笔录》(以下简称《调解协议》)作为其权属依据。《调解协议》确定的权属与本案争议的四口鱼塘无关联，该事实清晰，且非需要专业机构进行鉴定，一审判决将该事实查明的责任推到英德市政府头上，无法律依据。《调解协议》处理争议土地范围在原欧屋屋场背夫，而本案争议的四口鱼塘在原欧屋屋场前面，从《调解协议》所附《现场勘查笔录》中清晰显示，本案争议的四口鱼塘只是作为地标物，不在《调解协议书》争议处理范围之内，出现在《现场勘查笔录》中的不仅是本案争议的四口鱼塘，还有被上诉人的欧屋祠堂、旧石街路及上诉人的房屋及祠堂，如简单认为出现在《现场勘查笔录》中地标物即是调解协议书处理的争议范围，是犯了逻辑的错误，上诉人与朱屋村民小组因《调解协议》涉及的争议地为“欧屋背夫”，双方争议地范围有附图明确标示，本案争议的四口鱼塘明显不在《调解协议》中争议区及调解确定的四至范围。二、关于经营管理事实。1958年公社化后，上诉人、朱屋村民小组、原欧屋村被合并为一个生产队，叫做朱欧包生产队，土地、鱼塘等生产资料同样合并。公社化后，上诉人、朱屋村民小组分为两个各自独立的生产队、原土地、鱼塘等按原状回归各村。欧屋村因为只剩下欧裕全及五保户陈亚六二家，欧裕全一家并入朱屋村民小组，大部分土地、鱼塘等生产资料亦同时并入被上诉人村，陈亚六一家及本案争议的四口鱼塘则并入上诉人村，后来九围大队成立渔业组，该四口鱼塘就由渔业组统一管理。体制下放后，该四口鱼塘一直都是由上诉人经营管理。由于陈亚六是五保户，故陈亚六并入上诉人村后的几十年的生活及死后的料理均由上诉人村负责。以上事实有下面证据予以证实：1、欧裕全在1988年8月14日写《关于陈亚六五保问题》一文，包屋村“收了十多年租，大概怕够埋陈亚六吧”，证实上诉人对争议鱼塘经营管理的时间最迟是在1970年前后开始。2、在英德市政府调处期间，朱屋村民小组小组长朱明发、欧阳可擎，邓屋村村民邓礼铭，高围村民小组蓝远和、华韶瑞，九围村委会书记邓有钱均证明包屋村民小组对争议鱼塘的经营管理事实。3、朱明发、邓礼铭、蓝远和在诉讼中推翻了笔录，他们在本案一审诉讼中证人证言是虚假陈述。在一审庭审质证中，该三位证人证明被上诉人的村民欧阳可擎在争议地经营的事实，都是听别人说的，不是自己亲眼所见，属间接证据，不可采信。被上诉人朱屋村民小组答辩称：答辩人在申请确权时，第一次到英德市国土资源局所交的的证据目录及证据中，已包含该《调解协议书》，但答辩人的工作人员认为不需要提交该份证据，并用笔划掉的证据目录中《调解协议书》《鉴定意见通知书》。答辩人与被答辩人签订的《调解协议书》，充分证实双方曾就争议地权属纠纷达成调解的事实，系双方最直接、有效的权属依据。英德市政府在作出处理决定时，未全面履行查明事实义务。英德市政府作出《处理决定》，认定上诉人有长期经营管理的事实，依据是：“经现场调查及周边村村民指认，证实原欧屋生产队在分队时已将现争议的四口鱼塘分割给陈亚六带到包屋组，且其有长期经营管理争议地的事实”。但并未说明清楚现场调查的具体情况，哪些村民指认等具体事实，属查明事实不清，主要证据不足。第二，即使存在管理事实，双方已就争议地区进行权属划分，调解结案，双方应遵照执行。因此，英德市政府认定被答辩人具有长期管理事实，并以此为由将争议地确权给被答辩人，系主要证据不足，适用法律错误。三、原审被告清远市政府在英德市政府作出的《处理决定》中，存在查明事实不清，主要证据不足，适用法律错误的情况下，仍作出维持的复议决定，系错误的行政行为。综上，答辩人认为，原审法院作出的判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院依法予以维持。原审被告英德市政府答辩称：一审原告在一审中提交的《调解协议书》在确权阶段并未提交，因此一审判决认定英德市政府未能查清上述事实，也未进一步查清双方是否通过调解协议一并处理了争议地权属问题，即认定原告朱屋村民小组没有合法权属凭证，属主要证据不足，适用法律错误明显是错误的。另一方面，该份《调解协议书》，调解的标的是欧屋背夫，不包括本案争议地在内，而《现场勘查笔录》中标注的鱼塘只是作为地标物进行标注，并非是作为该《调解协议书》的处理对象进行标注。在调处阶段，朱屋代表朱明发、欧阳可擎，包屋代表包贤稳、包永生等人均承认涉案争议鱼塘由包屋队的村民经营长达三十四年之久。案外人邓礼铭、蓝远和、邓有钱、华韶瑞亦证实争议鱼塘一直由包屋村使用管理至今。因此，答辩人认定上诉人包屋村民小组对争议地有经营管理事实依据充分。朱明发本身就是一审原告原来的村长，与本案存在利害关系，而另两位证人亦是应一审原告的申请而出庭作证的，不排除该三人有串供的可能，亦不排除审原告为达诉讼目的而私下要求该三人作假证的可能。答辩人是居中裁决者，与一审原告及上诉人均没有利害关系，答辩人在确权阶段向证人调查时，该三人的证词理论上是客观、真实的。综上，答辩人作出的涉案《处理决定》认定事实清楚、依据充分、适用法律正确。一审判决认定事实错误、适用法律错误。请求二审法院依法撤销一审判决，并改判驳回一审原告的诉讼请求。原审被告清远市政府答辩称：一、答辩人的行政复议受理程序合法。二、答辩人的行政复议审查程序合法。经审查相关证据、依据和其他有关材料，答辩人查明：（一）争议地名大门塘、上井塘、树山塘、贵灵塘（大门塘、上井塘、树山塘、下井塘），统称大门塘，争议面积2.31亩。该地发生争议时为上诉人包屋村民小组村民管理使用的鱼塘。原审原告提供的1981年《山权林权所有证》不包括争议地在内。原审原告在复议期间提交的2015年3月18日《调解协调书》，仅约定明确两村之间界线的问题，并非对界线两边的土地归属作认定，不能作为争议地权属依据。英德市政府的调查笔录证实争议地在体制下放后一直由包屋村小组经营管理至今，其中原审原告朱屋村村民朱明发在调查笔录中称“在八十年代后这四口塘就是包屋生产队几个人使用管理，一直到现在都是包屋个别人使用”，也证实了包屋村民小组在体制下放后一直经营管理争议地的事实。答辩人认为：争议双方对争议地均无有效权属凭证，上诉人包屋村民小组对争议地拥有长期经营管理事实。英德市政府根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定，将争议地确权归上诉人包屋村民小组集体所有，属认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。答辩人依法作出《复议决定》，维持了英德市政府作出的原具体行政行为。三、答辩人作出行政复议决定程序合法。综上，答辩人作出的《复议决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。请求二审法院支持上诉人的诉讼请求。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案为土地确权及行政复议纠纷。争议焦点是被诉的英府决[2017]23号《英德市政府关于大门塘土地权属的处理决定》（以下简称23号处理决定）及清府复决[2017]49号《清远市政府行政复议决定书》（以下简称49号复议决定）是否合法。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有”。第二十条第一款规定“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件”。《广东省土地权属纠纷处理条例》第九条规定：“当事人对自己的请求负有举证责任。当事人申请调处土地权属纠纷，应根据不同情况提交下列相应的有关证据材料；（一）县级以上人民政府核发的土地证书；（二）县级以上人民政府及其主管部门依法批准征用、划拨土地的文件、附图和有关的补偿协议书、补偿清单；依法出让土地使用权的出让合同书和交付地价款的凭证；规划部门批准规划用地的文件及红线图；（三）乡（镇）人民政府依法批准农民建房用地的文件；（四）土地资源详查工作中，按规定形成的土地权属界线核定书及附图；（五）生效的人民政府的调解书、处理决定和人民法院的裁定书、判决书以及有关土地权属协议书；（六）法律规定可以作为证据的有关文件、资料。”根据上述土地确权的规定，确定土地所有权和使用权归属的主要依据是合法权属凭证及相关管理使用事实。首先，关于争议双方是否具有合法权属凭证的问题，本案中，上诉人包屋村民小组对争议地未能提供权属凭证，原审原告朱屋村民小组提供了《草契》、《买断契纸》、1981年的《山权林权所有证》、《调解协议书》。《草契》和《买断契纸》虽然包括争议地在内，但均是形成于土改时期，不属于确定争议地集体权属归属的直接证据。1981年的《山权林权所有证》不包括争议地，且争议地是鱼塘，并非山林，不属林权发证范围，因此英德市政府认定以上《草契》、《买断契纸》、1981年的《山权林权所有证》不能作为确定争议地权属的依据，并无不当。本案中，《调解协议书》系经东华镇九围村人民调解委员会调解达成的协议，主要内容是对两村界址划分问题进行了约定，且所附的现场图上对争议的四口鱼塘及陈亚六的鱼塘均予标明，位于双方所划分界线以西，属协议约定的朱屋村民小组范围。英德市政府应就上述调解协议对本案争议地权属归属的影响重新依法作出认定。其次，关于双方是否具有长期经营管理事实的问题。在英德市政府调处期间，朱屋村民小组、包屋村民小组及周边村民小组相关村民的证言反映，上世纪八十年代之后，争议地由包屋村民小组的部分村民管理使用至今，但在一审期间，其中部分证人朱明发、邓礼铭、蓝远和又作出了内容相反的证言。由于本案的证人证言缺乏其他证据佐证，且前后矛盾，原审法院经审理认定英德市政府仅凭证人证言即认定包屋村民小组对争议地有长期连续经营管理事实，并据此作出确权决定，存在主要证据不足情形，并无不妥。综上所述，英德市政府作出的23号处理决定，清远市政府作出的49号复议决定均存在认定事实不清情形，原审法院经审理判决撤销被诉23处理决定及49号复议决定，并由英德市政府重作，并无不当，本院依法予以维持。上诉人包屋村民小组上诉主张，争议的鱼塘属包屋村民小组所有，调解协议不涉及争议鱼塘，证人在诉讼期间的证言是串供，不可采信等，上诉请求撤销原审判决，改判维持被诉的23处理决定及49号复议决定，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人包屋村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇一九年十月十六日书记员  刘桂宜