江西省赣州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣07行终530号上诉人（原审原告）：王善伦，男，汉族，1953年10月16日出生，住江西省赣州市南康区，被上诉人（原审被告）：赣州市国土资源局南康分局，住所地：江西省赣州市南康区泰康中路58号。法定代表人：赖新林，系该局局长。被上诉人（原审被告）：赣州市自然资源局，住所地：江西省赣州市章贡区长征大道22号。法定代表人：邓海鹰，系该局局长。上诉人王善伦与被上诉人赣州市国土资源局南康分局、赣州市自然资源局补偿安置方案及行政复议一案，不服江西省赣州市于都县人民法院（2019）赣0731行初150号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审查查明：2019年4月3日，本院受理“王有民（与本案原告王善伦均系南康区龙回镇半岭村麻杏里村民）诉被告市自然资源局土地行政复议”一案，王有民请求撤销被告2019年2月18日就其提出的行政复议申请作出的赣市国土资复〔2018〕37号《行政复议决定书》。该案经本院开庭审理后，查明的事实为：王有民系赣州市南康区龙回镇半岭村麻杏里组村民。2018年10月22日，王有民通过EMS邮寄方式向赣州市国土资源局南康分局寄出信息公开申请表四份，申请公开的内容为：王有民房屋所在地“南康区龙回镇家具生产集聚区扩征项目”的以划拨或出让方式取得上述项目用地的相关文件及申报材料；征地批文及申报材料（一书四方案：建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案）、地上附着物确认签字表、补偿资金到位证明、土地利用总体规划图、土地利用现状图、勘测定界技术报告书和勘测定界图、被征地农民社会保障费用落实情况、被征地农民社会保障对象、项目、标准及费用筹集办法等）；用地预审文件；项目用地批准文件及申报材料。2018年11月16日，南康分局向王有民作出《关于王有民申请信息公开的答复》，向王有民公开了涉案《南康区2017年度第四批次城市建设征收土地补偿安置方案》等材料。因王有民对该《补偿安置方案》不服，于2018年12月17日向被告市自然资源局申请行政复议，要求撤销该《补偿安置方案》。市自然资源局受理后，依法向南康分局送达了《行政复议答复通知书》。2019年1月6日，南康分局作出书面答复，称王有民的房屋位于“南康区龙回镇半岭家具集聚区项目一期”征地范围，而王有民申请撤销的《补偿安置方案》对应的征地项目是“扩征项目”，与其没有利害关系，并提供了龙回镇半岭村民委员会出具的《证明》、一期项目征地面积汇总表、扩征项目扩征面积汇总表作为证据，以证明该主张。2019年2月18日，市自然资源局作出《行政复议决定书》，认为南康分局向王有民答复公开的政府信息与王有民申请公开的政府信息内容不一致，决定由南康分局向王有民重新作出答复，驳回王有民的其他复议请求，该《行政复议决定书》于次日向王有民送达。2019年5月31日，本院就王有民一案作出赣0731行初74号《行政判决书》，认为：首先，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条的规定，行政复议的受理范围应当是行政机关的“具体行政行为”，而涉案《补偿安置方案》性质上属于行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件，一般不属于行政复议范围。其次，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”因此，王有民只有对涉案《补偿安置方案》的补偿标准有争议的，才能依法申请行政复议，而根据王有民诉称的内容，对涉案《补偿安置方案》不服的理由并非是针对补偿标准，故不属于行政复议范围。再次，王有民如对该《补偿安置方案》不服，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款第七项之规定，应当针对行政机关依据该《补偿安置方案》作出的行政行为提起行政诉讼时一并对该规范性文件请求审查。综上，王有民向被告市自然资源局申请撤销该《补偿安置方案》，不属于行政复议范围，市自然资源局依法应当不予受理。因此，涉案《行政复议决定书》认为王有民与《补偿安置方案》没有利害关系，对其要求撤销《补偿安置方案》的请求予以驳回，属于处理结果正确，但适用法律错误。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销被告赣州市自然资源局作出的赣市国土资复〔2018〕37号《行政复议决定书》。二、被告赣州市自然资源局于本判决发生法律效力之日起十五日内对王有民请求撤销赣州市国土资源局南康分局于2017年4月8日作出的《南康区2017年度第四批次城市建设征收土地补偿安置方案》的行政复议申请重新作出行政行为。该案宣判后，王有民、被告市自然资源局均未提起上诉，判决已经生效。2019年7月15日，被告基于本院该生效判决，向本案原告王善伦作出赣市自然资复〔2019〕9号《行政复议决定书》，认为原告王善伦申请行政复议的内容不属于行政复议范围，对其申请予以驳回。2019年8月1日，原告王善伦向本院提起行政诉讼，请求依法撤销被告2019年7月15日作出的赣市自然资复〔2019〕9号《行政复议决定书》；依法撤销原赣州市国土资源局南康分局2017年4月8日作出的《南康区2017年度第四批次城市建设征收土地补偿安置方案》。起诉状诉称的事实和理由为：原告在江西省××镇××村麻杏里有合法房屋及土地，因“南康区龙回半岭家具集聚区一期乂二期标准厂房建设项目”被征收。为核实征收的合法性，原告于2019年3月21日向赣州市国土资源局南康分局（以下简称南康分局）提出信息公开申请，申请公开如下信息:1、原告房屋所在地的拟征地公告、征地公告、征地补偿安置方案及公告；2、对原告房屋进行调查的结果或征收补偿登记情况材料;3、原告房屋位于征收范围之内的材料（即征收红线图）。2019年4月17日，南康分局作出《关于王善伦申请信息公开的答复》。向原告公开了《南康区2017年度第四批次城市建设征收土地补偿安置方案》以下简称补偿安置方案。原告认为该《补偿安置方案》违法，遂向被告提起行政复议，被告于2019年7月15日作出赣市自然资复〔2019〕9号《行政复议决定书》。原告认为复议决定违法，理由如下（诉状原文摘录）：一、《补偿安置方案》属于《行政法》规定的具体行政行为，依法属于行政复议受案范围，被告市自然资源局认定事实不清、适用法律错误。二、《补偿安置方案》未按照法律规定的公告程序，程序违法。三、《补偿安置方案》内容上未有农业人员安置办法相关内容，存在实体违法。四、《补偿安置方案》中，补偿安置责任主体在实体和程序上均违法。综上，原告认为，涉案《补偿安置方案》实体程序皆违法，侵犯了原告的合法权益，故提起诉讼。原审法院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。本院在（2019）赣0731行初74号《行政判决书》（“王有民案”）中，已经对《南康区2017年度第四批次城市建设征收土地补偿安置方案》不属于行政复议范围作出了充分的阐述，并明确告知了当事人对该《补偿安置方案》不服的权利救济途径和方式。本案与“王有民案”案情基本相同，原告王善伦对涉案《补偿安置方案》不服的理由不是针对补偿标准，故不属于行政复议的范围。在前述判决已经生效的情况下，被告根据裁判精神，认为原告王善伦的复议申请不属于行政复议范围而作出的行政复议决定，符合法律规定。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第九项、第三款之规定，裁定驳回原告王善伦的起诉。案件受理费50元，退回原告王善伦。上诉人王善伦向本院提出上诉，请求：1.依法撤销江西省于都县人民法院作出的（2019）赣0731行初150号行政裁定书，并依法审理本案；2.本案诉讼费由两被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院认定事实不清，适用法律错误。《征地安置方案》属于《行政法》规定的具体行政行为，依法属于行政复议受案范围，被上诉人赣州市自然资源局作出复议时认定事实不清、适用法律错误。本案《征地安置方案》是被上诉人赣州市国土资源局南康分局制定的针对征收村民土地、房屋作出的补偿方案，涉诉方案是行政机关针对特定公民作出的单方行政行为，属于《行政法》规定的具体行政行为。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第一条：农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）1、被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。2、有关地方人民政府应当采取有效措施，积极受理，依法审理，公正裁决征地补偿安置争议行政复议案件，及时化解行政争议，切实维护社会和谐稳定。《国务院法制办关于不服征地补偿安置方案救济途径的复函》（国法复函[2011]358号）也明确规定对征地补偿安置方案不服，应当按照《行政复议法》的规定向上一级人民政府申请行政复议，依据上述国务院法制办公室的解释和复函可以得知，被上诉人赣州市国土资源局作出征地安置方案的行为是一种具体行政行为，针对这种关系到上诉人切身利益的具体行政行为属于行政复议受案范围。被上诉人赣州市自然资源局在复议时，并未依据前述法律规定全面审查涉案征地安置方案。一审法院在审理时，也忽略前述法律规定，导致认定事实不清。二、一审法院认定事实不清，涉案《征地安置方案》内容和程序均违法，依法应当予以撤销。首先，程序上，根据《土地管理法实施条例》的规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。然，被上诉人赣州市国土资源局南康分局并未依法组织被征收农民听证，上诉人也未签署过任何放弃听证的申请材料，该行为剥夺了包括上诉人在内的被征收人的知情权、表达权和参与决策权等权利，严重侵害了上诉人的合法权益。对违法作出的涉案《征地安置方案》，上诉人有权依法提起复议，复议机关也应当全面审查前述方案的程序和内容。本案中，复议机关（被上诉人赣州市国土资源局南康分局）并未全面审查前述安置方案作出是否合法，即驳回复议申请，在庭审时，被上诉人赣州市国土资源局南康分局也未提交作出安置方案程序合法的相关证据。一审法院在审理时，未调查前述事实，即驳回起诉。上诉人认为，一审法院的认定存在证据不足，认定事实不清的情形。其次，内容上，根据《征用土地公告办法》第八条规定，征地补偿安置方案公告应当包括：“……七、被征收土地所涉及的农业人员安置办法”。凡是在安置补偿方案中缺少上述要素的，都是违法。然涉案《征地安置方案》及通过政府信息公开得到的《征地补偿安置方案公告》从内容上，均未有农业人员安置办法相关内容，即《征地安置方案》在实体上违反法律规定，存在实体上的违法性。三、一审法院认定事实不清，适用法律错误。《征地安置方案》补偿安置责任主体违反法律规定，违背“法无授权不可为”的行政原则，应当依法予以撤销。根据《土地管理法实施条例》的规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，即被上诉人应当是征收补偿安置责任主体和实施主体。然《征地安置方案》中，却将征收补偿安置的责任和权力授权给各乡、镇、街道，这明显违反了法律规定。“法无授权不可为”，《征地安置方案》中的授权行为明显不符合法律规定。四、关于一审法院提及的“王有民案”。一审法院作出的赣0731行初74号《行政判决书》，最终判决结果是撤销赣州市自然资源局作出的赣市国土资复〔2018〕37号《行政复议决定书》，并重新作出复议决定。赣州市自然资源局在判决作出后，一直未履行74号判决，直至王有民申请法院执行，赣州市自然资源局才于2019年7月15日又作出赣市国土资复〔2018〕37号《行政复议决定书》（前后两次文号一样）。王有民针对该复议决定己经于2019年7月16日提起诉讼。因此，针对类似的复议决定，另案王有民和本案王善伦均表示不服。由此，被上诉人赣州市自然资源局需要深刻反思其作出的复议决定是否合法，一审法院也应当在此基础上全面审查案件，维护老百姓合法权益。综上，请求法院支持上诉人的请求，维护上诉人的合法权益。被上诉人未提交书面答辩意见。本院查明事实与原审法院认定事实一致。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（九）项规定：“诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”。本案中，上诉人王善伦要求依法撤销被上诉人于2019年7月15日作出的赣市自然资复〔2019〕9号《行政复议决定书》,依法撤销2017年4月8日作出的《南康区2017年度第四批次城市建设征收土地补偿安置方案》，本案与原审法院审理的（2019）赣0731行初74号案件（“王有民案”）案情基本相同，而（2019）赣0731行初74号行政判决已经生效，该判决对《南康区2017年度第四批次城市建设征收土地补偿安置方案》不属于行政复议范围作出了充分的阐述。上诉人王善伦对涉案《补偿安置方案》不服，不属于行政复议的范围。在前述判决已经生效的情况下，被上诉人认为上诉人王善伦的复议申请不属于行政复议范围而作出的行政复议决定，符合法律规定。因此，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  吕纲翔审 判 员  赖朝晖审 判 员  刘定丰二〇一九年十月三十日法官助理陈海洋代理书记员  郭燕华