广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1879号上诉人（原审原告）梁润滔，男，1956年1月20日出生，汉族，住广东省广州市番禺区。上诉人（原审原告）何苏，男，1935年10月7日出生，汉族，住广东省广州市番禺区。上诉人（原审原告）黎妹女，女，1949年5月14日出生，汉族，住广东省广州市番禺区。上诉人（原审原告）李带喜，女，1949年7月21日出生，汉族，住广东省广州市番禺区。上诉人（原审原告）李惠仪，女，1992年7月3日出生，汉族，住广东省广州市番禺区。上诉人（原审原告）李妹女，女，1968年2月9日出生，汉族，住广东省广州市番禺区。上诉人（原审原告）梁桂好，女，1962年1月14日出生，汉族，住广东省广州市番禺区。上诉人（原审原告）梁满根，男，1945年1月2日出生，汉族，住广东省广州市番禺区。上诉人（原审原告）彭容，女，1949年8月17日出生，汉族，住广东省广州市番禺区。上诉人（原审原告）叶耀，男，1938年11月23日出生，汉族，住广东省广州市番禺区。上诉人（原审原告）原女，女，1939年4月2日出生，汉族，住广东省广州市番禺区。上诉人（原审原告）周锡佳，男，1946年12月21日出生，汉族，住广东省广州市番禺区。上列上诉人的诉讼代表人梁润滔、彭容。被上诉人（原审被告）广州市番禺区人民政府，住所地广东省广州市番禺区市桥街清河东路319号。法定代表人陈德俊，该区区长。委托代理人骆文怡，该府工作人员。委托代理人梁菁，广东华誉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广州市人民政府，住所地广东省广州市越秀区府前路1号。法定代表人温国辉，该市市长。委托代理人秦立平，该府工作人员。上诉人梁润滔等12人因与被上诉人广州市番禺区人民政府（以下简称番禺区政府）、广州市人民政府房屋征收决定及行政复议纠纷一案，不服广东省广州铁路运输中级法院（2017）粤71行初748号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2013年6月7日，广州市番禺区发展和改革局作出《番禺区发展和改革局关于建设番禺区市桥街东郊村（北基大街）安置区工程项目建议书的批复》（番发改〔2013〕142号），批复同意了番禺区政府市桥街道办事处计划在番禺区市桥街东郊村北基大街建设番禺区市桥街东郊村（北基大街）安置区工程项目。2014年12月12日，广州市番禺区发展和改革局作出《番禺区发展和改革局关于建设番禺区市桥街东郊村（北基大街）安置区工程项目可行性研究报告的批复》（番发改〔2014〕303号）。该批复载明项目建设规模及内容：占地面积40542平方米，计划建筑总面积134333平方米（含地下停车场），其中建楼高九层的住宅安置楼二幢，面积7498平方米；建楼高十七层的住宅安置楼三幢，面积23501平方米；建楼高十八层的住宅安置楼二幢，面积22928平方米；楼高十九层的住宅安置楼二幢，面积31424平方米；建楼高七层的公建配套楼一幢，面积3011平方米。项目计划总投资86213.76万元，计划于2016年12月底前竣工。该建设项目列入广州市2014年度国有土地上房屋征收计划（旧城改建项目类），确定征收面积23127平方米。2014年4月14日，广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局对上述建设项目出具《建设项目用地预审意见》（穗番地预审字〔2014〕7号）。2015年3月24日，广州市规划局作出《关于原则同意修建性详细规划的批复》（穗规批〔2015〕49号），原则同意涉案地块安置工程的修建性详细规划方案。2016年9月18日，广州市国土资源和规划委员会作出《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》（穗国土规划批〔2016〕16号），同意涉案地块的详细规划调整方案，同时注销穗规批〔2015〕49号规划批复。2016年12月27日，广州市番禺区市桥街城市建设服务中心对北基大街改造工程红线范围内的房屋信息调查结果进行了公示，经过对房屋信息的核查后于2017年2月13日对该工程项目范围内的房屋信息认定情况进行了公示。番禺区市桥街道办事处对涉案项目地块的历史建筑、文物等情况进行了调查，相关部门亦出具了查询复函。2017年2月21日，番禺区政府国有土地上房屋征收办公室将市桥街东郊村（北基大街）的国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）在该府门户网站和拟征收现场予以公布，公开征求意见，同日对《征求征收方案意见的公告》《建设用地规划红线呈批图》进行公示。在广泛征求意见后，征收办公室于2017年5月31日对征收补偿方案意见反馈及采纳情况表及公告进行公示。2017年6月，广州市番禺区市桥街城市建设服务中心组建了评估工作小组，委托广东南粤房地产与土地评估有限公司对“广州市番禺区市桥街东郊村（北基大街）安置区工程项目建设”进行了社会稳定风险评估，评定该项目国有土地上房屋征收可能引发的社会稳定风险为中低风险。2017年8月11日，被告番禺区政府作出番府〔2017〕130号《广州市番禺区人民政府关于征收东郊村（北基大街）安置区工程项目范围内国有土地上房屋的决定》（以下简称《房屋征收决定》），该决定载明了征收范围、征收补偿工作的负责单位及组织实施单位、未达成补偿协议或被征收房屋所有权人不明确的情况下制定征收补偿决定的事项、行政复议、行政诉讼权利等，并附《征收补偿方案》《建设用地规划许可证》。《征收补偿方案》载明：项目概况、签约期限、补偿安置方式、奖励办法、停产停业损失的补偿、临时安置费和搬迁费、搬迁期限内达未成协议的处理办法等，上述《房屋征收决定》和《征收补偿方案》作出后在番禺区政府门户网站和番禺日报、东郊村村委门口的公示现场进行公示。原告梁润滔等12人在涉案项目征收范围内有相应房屋。2017年10月9日，原告梁润滔等12人不服涉案《房屋征收决定》，向被告广州市人民政府申请复议，请求撤销该征收决定。10月11日，被告广州市人民政府通过电子公文交换方式向被告番禺区政府送达了《提出行政复议答复通知书》。10月17日,被告番禺区政府作出《行政复议答复书》。12月7日，被告广州市人民政府作出穗府行复〔2017〕1676号《行政复议决定书》，决定维持涉案《房屋征收决定》。该《行政复议决定书》于12月9日送达梁润滔等12人，12月11日通过电子公文交换的方式送达至被告番禺区政府。原告梁润滔等12人不服，诉至原审法院，请求判决：1.撤销被告番禺区政府作出的涉案《房屋征收决定》；2.撤销被告广州市人民政府作出的涉案《行政复议决定书》。原审法院审理认为：本案审理的是被诉《房屋征收决定》和被诉复议决定的合法性。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”据此，被告番禺区政府有作出房屋征收决定的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，被告广州市人民政府是被告番禺区政府的行政复议机关。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”该条例第八条第（五）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”该条例第十二条规定了作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。该条例第十三条规定了作出房屋征收决定后应当及时公告及公告应当载明的事项。该条例第十五条规定了房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记并公布调查结果。该条例第十七条规定了对被征收人给予的补偿范围。《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（穗府〔2014〕38号）第十条规定：“市、区（县级市）人民政府作出国有土地上房屋征收决定，应当满足下列条件：（一）为了公共利益的需要；（二）征收范围确定，且征收项目依照广州市建设用地规则的要求取得发展改革部门出具的立项批文、规划部门出具的规划意见和国土房管部门出具的用地审查意见；（三）已进行社会稳定风险评估并制定风险评估报告；（四）对拟征收范围内的房屋相关情况进行摸底调查并确定征收补偿方案。征收范围按照规划部门出具的规划意见红线范围确定。征收项目涉及被征收人数量达100户以上（含100户）的，或者存在其他重大复杂情况的，市、区（县级市）人民政府作出房屋征收决定前，应当经本级人民政府常务会议讨论决定。”该办法第十五条规定：“房屋征收部门应当组织有关部门对拟定的征收补偿方案进行论证，并将拟定的房屋征收补偿方案在政府门户网站公布，在房屋征收范围内显著位置公告，公开征求公众意见，征求意见期限不得少于30日。被征收人需提交意见的，应持本人身份证明和房屋权属证明在征求意见期限内以书面形式提交。”本案中，首先，被告番禺区政府作出《房屋征收决定》是为旧区更新改造需要，推进番禺区“三旧”改造工程的顺利实施，解决拆迁项目安置的需要，符合为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要而征收国有土地上房屋的条件。其次，根据查明的事实，被告番禺区政府在作出《房屋征收决定》前，已取得相关部门的立项批复、规划意见、用地审查意见，征收范围明确。再次，被告番禺区政府对涉案安置工程建设项目进行了社会稳定风险评估，评估结论为中低风险，依法调查核实了拟征收范围内房屋情况并公布了调查结果，在此基础上确定《征收补偿方案》，并在法定期限内向公众征求意见，及时反馈采纳情况。《征收补偿方案》已依照有关规定，明确了补偿范围、相关补助和奖励以及安置房源情况。最后，被告番禺区政府在上述相关工作完成后，经该府常务会议审议通过，作出《房屋征收决定》并予公告。综上，被告番禺区政府作出的《房屋征收决定》，符合前述法律法规规定，认定事实清楚，适用法律依据正确，符合法定程序。原告梁润滔等12人主张《房屋征收决定》违法，缺乏事实根据和法律依据，原审法院不予支持。关于原告提出征收涉及项目不是基于公共利益需要、风险评估主体不当、资金没有到位的问题。经查，本案在案多份证据显示，涉案工程项目属于旧区更新改造，项目地块用途为东郊村（北基大街）安置，符合因公共利益的需要而征收国有土地上房屋的条件。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条、《广东省发展改革委重大项目社会稳定风险评估暂行办法》第六条等相关规定，项目评估主体可以委托有相应能力的咨询机构提出社会稳定风险评估报告。被告及时组建评估工作小组，吸收有关社会机构、高等院校的部分专家，委托广东南粤房地产与土地评估有限公司对涉案项目进行了社会稳定风险评估，受托方出具的评估报告详细的论述了相关评估认证过程、结论，被告社会稳定风险评估行为适当。虽然番禺区发改局批复的项目计划总投资86213.76万元，但该批复亦明确了资金来源，且并没有法律、法规规定总投资额全部到位后方可作出《房屋征收决定》。原告提出的上述理由与本案查明的事实不符，原审法院不予采信。关于被告广州市人民政府作出被诉复议决定的合法性问题。本案被诉复议决定属于维持原行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，被告广州市人民政府依法受理涉案复议申请后，按程序进行了审查，在法定期限内作出维持被诉《房屋征收决定》的复议决定并送达各方当事人，适用法律正确，程序合法。涉案《行政复议决定书》未署复议经办人员的名字，并不违反相关法律法规规定。原告梁润滔等12人认为被诉复议决定程序违法应当撤销，理据不足，原审法院不予支持。综上所述，被告番禺区政府作出的《房屋征收决定》与被告广州市人民政府作出的被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告梁润滔等12人的诉请，理据不足，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下:驳回原告梁润滔、何苏、黎妹女、李带喜、李惠仪、李妹女、梁桂好、梁满根、彭容、叶耀、原女、周锡佳的诉讼请求。本案一审受理费50元，由原告梁润滔等12人共同负担。上诉人梁润滔等12人不服一审判决，向本院提起上诉称：一、本次征收不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、专项规划、国民经济和社会发展年度计划。二、本案征收补偿方案未经论证，且征求意见的情况不明确、未组织听证，方案内容缺乏法律依据。三、本次征收的社会稳定风险评估行为不合法、征收行为未经政府常务会议讨论决定、征收补偿费未足额到位。综上，请求：撤销原审判决，改判支持上诉人一审时提出的诉讼请求。被上诉人番禺区政府二审答辩称：一、该府有权作出涉案《房屋征收决定》，该征收决定的内容合法。涉案房屋位于广州市番禺区市桥街辖区范围内，房屋所占有的土地属于国有土地，为旧区更新改造需要，推进番禺区“三旧”改造工程的顺利实施，解决拆迁项目安置需要，该府有权作出《房屋征收决定》，该征收决定的内容合法。二、该府作出的《房屋征收决定》程序合法。综上，上诉人的上诉请求欠缺事实根据和法律依据，请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人广州市人民政府二审答辩称：一、该府受理审查行政复议案件并作出被诉复议决定程序合法。二、上诉人上诉理由不真实不客观。三、上诉人所提的该府作出被诉复议决定未提交任何实体证据的上诉理由无法律依据。综上，请求：驳回上诉，维持原判。经审查，本院对一审判决查明的事实予以确认。本院二审认为，本案是房屋征收决定及行政复议纠纷，审理的焦点问题是番禺区政府作出涉案被诉《房屋征收决定》及广州市人民政府复议予以维持是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；……”该条例第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”该条例第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；……”该条例第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。……”该条例第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”本案中，番禺区政府作出《房屋征收决定》是基于旧区更新改造需要，为推进该区“三旧”改造工程的顺利实施，解决拆迁安置需要，属于因公共利益需要实施房屋征收的情形，符合上述条例的规定。被诉《房屋征收决定》作出前，该项目已取得相应的立项批复、规划意见以及用地审查意见，征收范围明确，并进行了社会稳定风险评估，确定该项目国有土地上房屋征收可能引发的社会风险等级为中低风险。同时，该府对拟征收范围内的房屋相关情况进行摸底调查并确定征收补偿方案，征收补偿方案已在法定期限内向公众征求意见，并向公众公示该方案的修改结果及相关公众意见的采纳情况，确定的补偿方案已涵盖了法定补偿项目，充分保障了被征收人对安置方式选择权。据此，番禺区政府作出的涉案《房屋征收决定》事实清楚，程序合法，符合法律规定。广州市人民政府复议决定予以维持并无不当。原审法院判决驳回上诉人梁润滔等12人的本案诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人梁润滔等12人上诉主张涉案《房屋征收决定》不符合规划要求以及未经政府常务会议讨论，与事实不符，该《房屋征收决定》作出前已经过规划部门的审核，也经过番禺区政府常务会议讨论通过，对该主张，本院不予支持。上诉人关于社会稳定风险评估不合法的主张，番禺区政府在作出征收决定之前就社会稳定风险评估工作吸收有关社会机构、高等院校的部分专家组建了评估工作小组，并委托广东南粤房地产与土地评估有限公司对涉案项目进行社会稳定风险评估，评估报告采取的评估方法、内容并无不当，符合中共广州市委、广州市人民政府《关于对重大事项进行社会稳定风险评估的实施意见》的相关规定。上诉人质疑评估机构的评估资质，欠缺法律依据和事实根据，本院不予支持。综上，上诉人梁润滔、何苏、黎妹女、李带喜、李惠仪、李妹女、梁桂好、梁满根、彭容、叶耀、原女、周锡佳的上诉请求不成立，本院予以驳回。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人梁润滔、何苏、黎妹女、李带喜、李惠仪、李妹女、梁桂好、梁满根、彭容、叶耀、原女、周锡佳共同负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一九年十月二十九日书记员  杨海萍