浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行终541号上诉人（原审第三人）永嘉县大若岩百丈瀑旅游开发有限公司，住所地浙江省永嘉县大若岩镇府岸村。法定代表人潘伟光，董事长。委托代理人盛杰，浙江震瓯律师事务所律师。委托代理人胡建克，浙江震瓯律师事务所律师。被上诉人（原审原告）潘国新，男，1980年10月3日出生，汉族，住浙江省永嘉县。委托代理人孙蒙蒙，浙江和乐律师事务所律师。原审被告永嘉县人力资源和社会保障局，住所地浙江省永嘉县公共文化中心大楼14-15楼。法定代表人周望欣，局长。上诉人永嘉县大若岩百丈瀑旅游开发有限公司（以下简称“百丈瀑公司”）、永嘉县人力资源和社会保障局（以下简称“永嘉人社局”）因被上诉人潘国新诉原审被告永嘉人社局工伤行政确认一案，不服浙江省永嘉县人民法院（2019）浙0324行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月31日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。在二审审理中，永嘉人社局未按照传票指定时间到庭参加诉讼，依法按撤回上诉处理，本院已就此另行制作行政裁定书。现已审理终结。原审法院经审理查明：潘国新于2014年3月1日到百丈瀑公司上班，主要从事飞渡表演工作。百丈瀑公司未与潘国新签订书面劳动合同，亦未为潘国新办理社会保险。2014年9月26日，百丈瀑公司为潘国新投保了人身意外伤害保险，保险期限从2014年9月27日至2015年9月26日。2016年1月4日下午3时许，潘国新在拆卸钢丝绳时受伤。同年12月29日，潘国新向永嘉人社局提出工伤认定申请，因缺少劳动关系证明材料，永嘉人社局不予受理。2017年6月26日，潘国新向永嘉县劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，请求裁决潘国新与百丈瀑公司从2014年3月1日起至今存在事实劳动关系。永嘉县劳动人事争议仲裁委员会于2017年8月29日作出仲裁裁决：驳回潘国新的仲裁请求。潘国新不服该仲裁裁决，于2017年9月29日向原审法院提起民事诉讼，请求确认其与百丈瀑公司从2014年3月1日起至今存在事实劳动关系。原审法院受理后于2018年3月20日作出（2017）浙0324民初5624号民事判决：确认潘国新与百丈瀑公司从2014年3月1日起存在劳动关系。百丈瀑公司对该判决不服提起上诉，温州市中级人民法院受理后于2018年6月4日作出（2018）浙03民终875号民事判决：驳回上诉，维持原判。同年6月20日，潘国新就其2016年1月4日下午3时许拆卸钢丝绳时受伤向永嘉人社局提出工伤认定申请，并提交了工伤认定申请表、本人身份证复印件、百丈瀑公司登记基本情况、前述一、二审民事判决书及门诊病历、医疗证明书、手术记录单、出入院记录等材料。永嘉人社局于2018年6月25日作出2018第270号《工伤认定申请受理决定书》（以下简称“270号受理决定”）。后经调查，永嘉人社局于2018年9月21日作出永人社工认（2018）第440号《工伤认定不予受理决定书》（以下简称“440号不予受理决定”），决定：一、撤销本局于2018年6月25日作出的2018第270号工伤申请受理决定书；二、本案不予受理。潘国新不服，起诉要求撤销该440号不予受理决定，责令永嘉人社局受理工伤认定申请。原审法院认为：《工伤保险条例》第十八条规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。”《工伤认定办法》第七条规定：“工伤认定申请人提交的申请材料符合要求，属于社会保险行政部门管辖范围且在受理时限内的，社会保险行政部门应当受理。”第八条第一款规定：“社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。”可见，在工伤认定申请人完整提交了《工伤保险条例》第十八条规定的三组申请材料的情况下，经审查其申请材料符合要求，属于社会保险行政部门管辖范围且在受理时限内的，社会保险行政部门应当予以受理。而对于申请材料是否符合要求，结合上述规定，其审查职权和职责均在于社会保险行政部门。对此，从工伤保险制度的设立主旨及保障处于弱势地位的受伤职工的合法权益得到有效救济考虑，在受理阶段，社会保险行政部门对申请材料应只作初步的形式审查，而非实质审查。即只要该些材料能初步证明申请人与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系），并受到了事故伤害或被诊断、鉴定为职业病即可，而不是必须实质有效证明申请人与用人单位存在劳动关系，并在此关系下因工作原因受到事故伤害或被诊断、鉴定为职业病。永嘉人社局作为社会保险行政部门应当遵循立法宗旨，正确理解、适用法律，依法保障受伤害职工的救济途径在法定条件下通畅，以切实维护公民享受社会保险待遇的合法权益。本案中，永嘉人社局在受理潘国新的工伤认定申请后，经调查，已进一步确认了潘国新与百丈瀑公司之间存在劳动关系和潘国新在拆卸钢丝过程中受伤的事实，基于该两方面事实，更可见潘国新提交的工伤认定申请材料是符合受理申请形式要求的。但永嘉人社局进而又对潘国新的拆卸钢丝行为是否符合劳动关系特征进行了审查和评判，并以该行为不符合劳动关系法律特征为由认为潘国新的工伤认定申请不符合受理条件，其实是混淆了受理申请时的程序审查和受理后的实体审查这两个本属不同阶段、不同强度和深度的审查概念，以实体审查结果来评判受理的程序要求，系对上述相关规定的误读，亦有悖受理工伤认定申请的程序要求。现永嘉人社局以上述理由并据《工伤保险条例》第十八条和《工伤认定办法》第八条规定作出被诉440号不予受理决定，应属适用法律错误，程序违法。关于潘国新认为永嘉人社局在作出受理决定后，又在此后近三个月的时间决定不予受理，明显违反法定程序的主张。虽然根据行政权的特性和依法行政原则，行政机关具有自我纠错的机能。本案中，永嘉人社局在收到潘国新的工伤认定申请后已决定受理，但如在此后的调查中发现潘国新的申请确实存在不符合法定受理条件情形的，仍可以单方的撤销或变更行为来纠正原错误的受理决定。故永嘉人社局在决定受理潘国新申请后又决定撤销原受理决定，在形式上并无不妥。但《工伤保险条例》第二十条明确规定了社会保险行政部门作出工伤认定决定的期限为60日，可见受理申请后包括调查和作出决定的全部期限为60日（法定应扣除期限除外），即使经调查认为不符合受理条件而应当纠正，也应当在该期限内作出处理决定。永嘉人社局在超过该法定期限28日才作出被诉440号不予受理决定，亦属程序违法。综上所述，被诉行政行为存在适用法律错误、违反法定程序的情形，潘国新要求撤销被诉行政行为，合法有据，应予以支持。另因永嘉人社局原已就潘国新的工伤认定申请作出受理决定，故在撤销被诉440号不予受理决定后，潘国新的申请在程序上仍处于原受理阶段，无需再行责令永嘉人社局重新受理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项之规定，判决：一、撤销永嘉人社局于2018年9月21日作出永人社工认（2018）第440号《工伤认定不予受理决定书》的行政行为；二、驳回潘国新的其他诉讼请求。案件受理费50元，由永嘉人社局负担。上诉人百丈瀑公司上诉称：一、原审法院事实认定错误。永嘉人社局在受理涉案工伤认定后，经调查发现拆卸钢丝行为不符合“飞渡表演”劳动关系特征，故不符合受理条件，对原受理决定进行纠错，作出不予受理的决定，在程序上并无不当，完全符合《工伤认定办法》中第八条第一款的规定。原审认定其在受理阶段即进行实质审查系认定事实错误。二、原审法院适用法律错误。《工伤保险条例》第二十条的规定适用范围系工伤认定决定，而非受理期限，永嘉人社局作出的不予受理决定不受该法条约束。且法律法规未规定行政机关自纠的法定期限，永嘉人社局自纠撤销受理决定，符合行政机关的法定职能。请求撤销原判，依法驳回潘国新的诉讼请求。被上诉人潘国新答辩称：一、潘国新与百丈瀑公司仅存在劳动关系，不存在承揽关系。承揽协议是为了做账而制作，并非事实。二、潘国新提供的工伤认定申请材料，符合《工伤保险条例》第十八条规定的内容，原审法院认为工伤受理阶段仅应对申请材料做初步的形式审查的认定正确。三、永嘉人社局在作出受理决定后，又在近三个月才作出不予受理决定系程序违法，原审认定正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。原审被告永嘉人社局述称：一、潘国新与百丈瀑公司不仅存在劳动关系，还存在承揽关系。潘国新是在承揽关系中受伤，不属于劳动部门的管辖范围，其申请工伤认定不符合受理条件，依法应不予受理。二、一审法院对“形式审查”理解错误。因潘国新提供的申请资料欠缺能够证明拆卸钢丝行为是劳动关系的证据，在程序上不符合工伤认定的受理条件，所以按照先程序后实体的处理原则，不应进行实体上处理。三、根据现有司法习惯，社会保险行政部门作出工伤认定的时间超过法定期限不久，只是程序瑕疵，不属于违法。综上，请求撤销原审判决第一项，维持第二项，驳回潘国新要求撤销440号不予受理决定的诉讼请求。二审期间，各方当事人均没有向本院提交新的证据。本院经审核当事人向原审法院提供的证据，依法对原判认定的事实予以确认。本院认为，《工伤保险条例》第十八条规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。……工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。”《工伤认定办法》第十八条规定：“社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定决定，出具《认定工伤决定书》或者《不予认定工伤决定书》。”根据上述法律规定，社会保险行政部门在工伤认定行政程序中，具有确认劳动者与用人单位之间是否存在劳动关系的法定职权。申请工伤认定时，申请人应当向社会保险行政部门提交劳动者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；申请时未能提交劳动关系证明材料的，社会保险行政部门应当以书面形式一次性告知申请人需要补交的证明材料。申请人已经提供了劳动关系证明材料，社会保险行政部门认为尚不足以确认劳动关系的，应当先依法受理工伤认定申请，在受理之后经调查核实，视情作出是否认定工伤的决定。本案中，潘国新向永嘉人社局申请工伤认定，并提交了工伤认定申请表、医疗证明书、确认潘国新与百丈瀑公司存在劳动关系的生效裁判文书等材料。永嘉人社局经过初步审查在法定期限内作出270号受理决定，告知将于受理之日起60日内作出工伤认定或不予认定决定。在潘国新已就与上诉人之间存在劳动关系提供初步证明材料的情况下，即使永嘉人社局后经调查与核实，认为凭现有证据无法确认潘国新拆卸钢丝不符合“飞渡表演”劳动关系的法律特征，亦应根据上述规定作出不予认定工伤的决定。永嘉人社局在受理后又作出不予受理决定书，撤销270号决定，决定不予受理，缺乏法律依据，依法应予以撤销。对已受理的工伤认定申请依法作出处理是社会保险行政部门的法定职责。被诉不予受理决定撤销后，潘国新工伤申请仍处于受理阶段，永嘉人社局应根据《工伤认定办法》第十八条规定，在本判决生效后60日内作出是否认定工伤的决定。原审判决撤销被诉不予受理决定书并驳回潘国新要求责令永嘉人社局受理正确，但未责令永嘉人社局重新作出实体处理，虽有瑕疵，不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条有关“人民法院判决撤销或部分撤销行政行为的，可以判决被告重新作出行政行为”的规定，依法可予以维持。上诉人主张拆卸钢丝不符合“飞渡表演”的劳动关系特征，该事实能否成立不影响本案处理结果，其以此认为潘国新因此受伤不构成工伤，不属于本案审理范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人永嘉县大若岩百丈瀑旅游开发有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 章宝晓审 判 员 杨贤斌审 判 员 戴华斌二〇一九年十月二十三日代书记员 刘双旋