江西省吉安市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣08行终108号上诉人（原审被告）永新县房地产管理局。住所地：永新县禾川镇幸福街香神路1号。法定代表人尹和平，局长。委托诉讼代理人贺新华，永新县禾川法律服务所。被上诉人（原审原告）刘益成，男，1949年10月2日出生，汉族，住永新县。委托诉讼代理人尹祖华,江西同和律师事务所律师。原审第三人永新县农村商业银行股份有限公司，住所地：永新县禾川镇湘赣大道338号。法定代表人谢子斓，董事长。委托诉讼代理人陈清桂，该公司工作人员。委托诉讼代理人曾东波，江西明略律师事务所。上诉人永新县房地产管理局（以下简称永新县房管局）因与被上诉人刘益成、原审第三人永新县农村商业银行股份有限公司（以下简称永新县农商行）房屋抵押登记一案，不服永新县人民法院（2019）赣0830行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院经审理查明，刘益成在永新县义山路商品一条街94号有一套房屋（房产证号：永禾繁私字第××号），1995年8月9日，刘益成自愿提供该房产证并亲笔写下书面担保意见交给胡华跃，同意用该房产为其贷款提供抵押担保。随后胡华跃、刘页开用该房屋的房产证原件、刘益成的担保意见书原件到永新县房管局办理抵押登记，永新县房管局在书面审查提交的上述材料后，认为提交材料形式齐全，可以进行抵押权登记。1995年8月10日，永新县房管局对刘益成的永禾繁私字第××号的房屋进行了抵押登记，作出了永房（1995）押许字第037号房屋所有权抵押许可证。同时，刘页开提供刘小斌的身份证复印件、申请贷款报告、永房（1995）押许字第037号房屋所有权抵押许可证，向永新县农商行申请抵押贷款，永新县农商行向刘页开发放了贷款50000元。另查明，刘页开是胡华跃的女婿，胡华跃已经去世。一审认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十二条第一款规定，房地产抵押时，应当向县级以上地方人民政府规定的部门办理抵押登记。故永新县房管局作为房地产行政管理部门，具有对本行政区域内的房地产抵押权登记的法定职能。《房屋登记办法》第四十三条规定，申请抵押权登记，应当提交登记申请书、申请人的身份证明、房屋所有权证书或者房地产权证书、抵押合同、主债权合同、其他必要材料。该办法第十八条规定，房屋登记机构应当查验申请登记材料，第二十条规定，登记申请符合条件的，房屋登记机构应当予以登记。根据上述法律规定，申请房地产抵押登记，必须由权利人和他项权利人共同申请，申请人向房屋登记机构交验的主要证明材料必须齐全并且真实。对申请材料的真实性，房屋抵押权登记机构只能采取力所能及的实质审查标准，即审查法律、法规规定应提供的材料是否齐全完备，无明显违法情形即可。本案中，1995年8月10日刘页开在向永新县房管局申请办理抵押登记时仅仅提供了刘益成所有的永禾繁私字第××号房屋所有权证和书面担保意见书两项材料，永新县房管局当时依据1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十八条的原则性规定以及行业操作习惯办理了抵押登记，并作出了永房（1995）押许字第037号房屋所有权抵押许可证。当时在我国担保法尚未施行，没有具体的实施和操作细则的情况下，永新县房管局作出的该行政行为程序虽有欠妥但并不违法；但是刘益成在其出具的书面担保意见书上明确表明只是为胡华跃办理抵押贷款提供担保，而永新县房管局却想当然的认为承诺抵押贷款担保对象包括胡华跃的家人，在没有征询刘益成同意的情况下，用刘益成的房屋为胡华跃的女婿刘页开在永新县农商行处贷款提供抵押担保，作出了永房(1995)押许字第037号房屋所有权抵押许可证，因此永新县房管局作出永房(1995)押许字第037号房屋所有权抵押许可证认定的事实明显错误，属于重大、明显违法，为无效行政行为。关于永新县房管局和永新县农商行提出刘益成起诉已过起诉期限的问题以及要求追加胡华跃和刘页开为本案第三人的问题，永新县房管局作出的永房（1995）押许字第037号房屋所有权抵押许可证这一行政行为属无效行政行为，无效行政行为自始无效，行政行为相对人可不受该行为的约束，可随时请求法院宣布该行政行为无效，以便行政行为相对人的权益得到最大限度保护，故刘益成的起诉依法未超过法定期限。本案事实基本清楚，三方当事人均承认永新县房管局作出的永房（1995）押许字第037号房屋所有权抵押许可证中所抵押的房屋是刘益成所有，且刘益成出具了书面意见书明确表示以其房产为胡华跃抵押贷款提供担保，而永新县房管局作出的抵押许可证中抵押人是刘页开违背了刘益成的真实意思，事实已经查清，所以永新县房管局作出的行政行为的撤销与否与胡华跃和刘页开没有直接利害关系，刘益成与胡华跃、刘页开是否有合伙关系与本案涉及的房屋抵押登记行为无关，因此没有追加当事人的必要。综上所述，永新县房管局作出的永房（1995）押许字第037号房屋所有权抵押许可证认定的事实明显错误，属于重大明显违法的无效行政行为，房屋抵押权登记结果错误，侵害了刘益成的合法权益。刘益成作为利害关系人请求撤销无效的房屋抵押权登记，有事实和法律依据，应予支持；刘益成所有的永禾繁私字第××号房屋所有权证存放在永新县房管局处，现已查明永新县房管局作出的抵押登记行为为无效行政行为，刘益成要求永新县房管局归还其存放在永新县房管局处的永禾繁私字第××号房屋所有权证得要求，也应一并准予。依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、确认永新县房管局对刘益成所有的永禾繁私字第××号房屋设置抵押登记的行为无效，撤销永新县房管局于1995年8月10日作出的永房（1995）押许字第037号房屋所有权抵押许可证；二、永新县房管局于判决后三日内将永禾繁私字第××号房屋所有权证返还刘益成。永新县房管局不服，向本院提起上诉，请求依法撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉，诉讼费由被上诉人负担。其理由为：1、刘益成有关本案的起诉，已超过法定的20年的诉讼时效。本案所涉的贷款抵押登记行政行为发生于1995年8月10日，而刘益成提起本案诉讼行为发生于2018年10月17日，间隔24年之久。根据我国《行政诉讼法》第四十六条第二款：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件的行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，刘益成有关本案的起诉，已超过法定的诉讼时效。因此，依法应该予以驳回。可一审法院在刘益成已丧失基本的起诉权利的前提下，错误认定刘益成享有实体上的胜诉权，属典型的程序违法行为。2、如依一审法院的审判思维，本案还遗漏当事人。如要全面查实本案当初的贷款抵押登记行政行为，则必须按照永新县房管局和永新县农商行在一审开庭时提出的，依法追加涉案的胡华跃和刘页开到庭，可一审法院未查清相关事实就结论“……永新县房管局作出的永房（1995）押许字第037号房屋所有权抵押许可证这一行政行为属无效行为”属主观臆测。另我国行政诉讼法明确规定了20年的诉讼时效，同时，终止诉讼司法解释就无效诉讼均未作特别的规定，因此，确认无效诉讼仍遵循行政诉讼法诉讼时效和起诉期限的规定。3、刘益成仍要求返还房屋所有权证，应通过民事诉讼解决。不管刘益成当初的担保抵押行为是否有效，就是依据我国担保法有关担保责任诉讼时效的规定，刘益成的担保责任早已免除，因此，其要求返还房屋所有权的请求，完全可以通过对胡华跃和刘页开以及永新县农商行通过民事途径解决。综上，一审法院有关本案的判决明显违反了我国行政诉讼法的规定，请求二审法院支持上诉人的诉请。刘益成答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉。其理由为：1、关于诉讼时效问题，对刘益成没有约束力，永新县房管局引用的法律条款是错误的，以不动产提起的诉讼，该条规定的是不动产提起的诉讼，不是确权案件，是行政登记案件。永新县房管局抵押登记行为至始至终无效。2、永新县房管局认为遗漏的当事人的问题，在一审已经说明，不存在遗漏当事人。按照永新县房管局的说法，把刘页开作为第三人参加诉讼，对其没有任何法律上的联系，本案是一个抵押登记的诉讼，与案外人刘页开无利害关系。3、对于可以通过民事诉讼渠道解决本案也属于认定事实错误，抵押行为本身是一个无效行为，按照民事诉讼渠道，还需要法院对抵押登记行为进行调查确认是否有效。另对于行政机关作出的行政行为危害到了公民权益时，公民有权提出诉讼。永新县农商行辩称，本案确实在登记中存在瑕疵，至于刘益成说民事解决没有法律依据，永新县农商行贷款也是依合法核发的抵押登记证进行抵押，一审认定事实清楚，适用法律正确。本院认定的事实与一审查明的事实一致。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，永新县房管局于1995年8月10日作出了永房（1995）押许字第037号房屋所有权抵押许可证，虽刘益成于2018年9月26日知道该房屋已为刘页开办理抵押登记，并于2019年5月21日提起本案诉讼，但其起诉已经超过上述法律规定的最长期限二十年且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，应当不予受理。一审法院认为永新县房管局作出的永房(1995)押许字第037号房屋所有权抵押许可证属重大且明显违法情形，为无效行政行为，不受起诉期限限制。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形”的规定，该房屋所有权抵押许可证的颁发行为虽然存在违法情形，但不属于上述法律规定的“重大且明显违法”的情形，因此，一审法院对刘益成的起诉予以立案并判决撤销永房（1995）押许字第037号房屋所有权抵押许可证有误。另外，涉案的抵押登记行为已经超过抵押期限，刘益成要求返还永禾繁私字第××号房屋所有权证可以通过民事诉讼另行主张。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销永新县人民法院（2019）赣0830行初4号行政判决；二、驳回被上诉人刘益成的起诉。一、二审案件受理费各50元，退回被上诉人刘益成、上诉人永新县房地产管理局。本裁定为终审裁定。审判长 吴 山审判员 罗英秀审判员 钟君林二〇一九年十月十八日书记员 刘唤珠附本判决适用的法律法规《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条……因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；