湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行再66号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：长沙骅骝冶金粉末有限公司。住所地：长沙市高新开发区麓谷大道627号长海创业基地四楼。法定代表人：李伟，总经理。委托代理人：梁琢琳，该公司职工。委托代理人：唐海益，湖南崇明律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：长沙市自然资源和规划局岳麓区分局（原长沙市国土资源局岳麓区分局）。住所地：长沙市岳麓区金星北路一段517号。法定代表人：卢泽洪，局长。委托代理人：叶名扬，该局拆迁科工作人员。委托代理人：张洋菁，湖南湘达律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：长沙市人民政府。住所地：长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人：胡忠雄，市长。委托代理人：郭佳，长沙市司法局工作人员。原审第三人：长沙市岳麓区坪塘街道狮峰山村村民委员会。住所地：坪塘街道狮峰山村村民委员会办公楼。法定代表人：周建斌，主任。委托代理人：王乐军，湖南越一律师事务所律师。长沙骅骝冶金粉末有限公司（以下简称为骅骝公司）诉长沙市自然资源和规划局岳麓区分局（以下简称为岳麓区分局）、长沙市人民政府（以下简称为市政府），原审第三人长沙市岳麓区坪塘街道狮峰山村村民委员会（以下简称为狮峰山村委会）不履行法定职责及行政复议一案，长沙市岳麓区人民法院2016年9月29日作出（2016）湘0104行初70号行政判决。骅骝公司不服，提起上诉。长沙中院2018年4月11日作出（2016）湘01行终833号行政判决，驳回上诉，维持原判。骅骝公司仍不服，申请再审。本院2019年2月27日以（2018）湘行申667号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。长沙市岳麓区人民法院一审查明：2007年12月28日，骅骝公司与第三人狮峰山村委会签订《厂房租赁合同》，骅骝公司租赁第三人狮峰山村委会的原村汽配厂厂房作为生产场地，租赁期为2008年1月1日至2014年12月31日。因长沙先导区坪塘老工业基地整治工程配套用地项目的建设需要，经湖南省人民政府批准，长沙市岳麓区人民政府于2012年10月19日发布《征收土地方案公告》，征收岳麓区坪塘街道狮峰山村集体土地16.3343公顷，骅骝公司所租赁的房屋位于征收土地范围内。2014年9月5日，坪塘街道拆迁安置指挥部向骅骝公司发出《停产停业通知》，告知骅骝公司因腾地拆迁工作需要，要求其配合做好停产、停业工作，并由坪塘街道狮峰山村与其协商搬迁补助费用事宜。2015年2月9日，长沙市国土资源局岳麓区分局征地拆迁事务所向第三人狮峰山村委会送达了《征地补偿告知书》，告知对骅骝公司所租赁的厂房的调查认定及补偿情况，主要内容为：房屋的总建筑面积为1191.4平方米，其中合法建筑面积1066.4平方米，违章面积125平方米，该房屋的房屋补偿费为1002055.6元，房屋设施补偿费为157992元，房屋搬迁补助费为17062.4元，房屋过渡补助费为818995.2元，按期拆迁房屋奖励277264元，合计2273369.2元。2015年4月8日，第三人狮峰山村委会的负责人在《征地补偿告知书》送达回执上签字并加盖公章，表示同意按《征地补偿告知书》的内容进行补偿。同日，涉案房屋被拆除。2015年4月13日，长沙市国土资源局岳麓区分局征地拆迁事务所将上述补偿款全额支付给了第三人狮峰山村委会。骅骝公司认为根据《长沙市征地补偿安置条例》第六条的规定，土地行政主管部门应当将拟征地的相关内容“告知被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人”，自己属于其中的“其他权利人”，因此岳麓区国土局在核算征地补偿费用时应当依照《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿实施办法》的规定，并参照国有土地上房屋征收的补偿标准对其给予补偿。因未获得岳麓区国土局拨付的补偿款，骅骝公司向市政府申请行政复议，要求市政府责令岳麓区国土局向其支付拆迁补偿款，市政府经审理后认为，岳麓区国土局已经就本案涉案土地征收补偿履行了法定职责，骅骝公司不是涉案土地的征收补偿对象，于2016年3月7日作出了长政复驳字【2015】第766号《驳回复议申请决定书》，驳回了骅骝公司的行政复议申请。骅骝公司不服，遂诉至法院。一审认为：一、骅骝公司虽然从第三人狮峰山村委会租赁了本案涉案土地和房屋，但并不是土地、房屋的所有权人，岳麓区国土局在核定该房屋的补偿费用并向所有权人发出《征地补偿告知书》前，骅骝公司与第三人狮峰山村委会之间的租赁合同就已经到期。因此，骅骝公司要求岳麓区国土局将其作为征地补偿对象予以补偿，没有法律依据，该意见该院不予采纳。二、骅骝公司提出的房屋价值、搬迁过渡、设施设备等补偿要求，属于其与第三人狮峰山村委会之间的民事纠纷，不属于岳麓区国土局的职责范围，其具体数额也不属于本案的审理范围，骅骝公司要求对其设施设备重新评估的意见，该院不予采纳。骅骝公司所收到的《停产停业通知》并非岳麓区国土局作出，岳麓区国土局亦无须对其后果承担责任。三、市政府作出的长政复驳字【2015】第766号《驳回复议申请决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。综上所述，骅骝公司的诉讼请求均无事实根据和法律依据，该院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回长沙骅骝冶金粉末有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由骅骝公司承担。骅骝公司不服一审判决，提起上诉。长沙市中级人民法院二审查明的事实与一审一致。长沙中院二审认为，本案争议的焦点在于骅骝公司是否属于涉案地块土地征收补偿安置的对象以及骅骝公司请求区国土分局支付相关补偿费用是否具备法律依据。1、骅骝公司不是涉案地块土地征收补偿安置的对象。《长沙市征地补偿安置条例》第十八条第一款的规定：“……征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物及青苗补偿费”。对于上述补偿费用，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条明确规定了“土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”，《长沙市征地补偿安置条例》第二十九条第一款进一步明确规定“征地安置对象为被征地的农村集体经济组织成员”。通过上述法规可以明确，本案上诉人骅骝公司，基于其与第三人狮峰山村委会租赁合同关系而实际占有、使用涉案地块上的厂房，骅骝公司本身仅是租赁合同中约定厂房的承租人，既不属于涉案地块所属集体经济组织成员，亦非上述厂房的合法所有权人，故不属于涉案地块的补偿安置对象。此外，骅骝公司在本案诉讼中，以其实际加建了部分厂房而主张相应的补偿。该院认为，骅骝公司未能向法院提供证据证明其实际建设厂房且合法享有所有权，故对其该项主张不予支持。2、关于其他补偿费用请求的合法性问题。本案中，骅骝公司还向区国土分局提出了房屋搬迁、过渡补偿费、设施、设备补偿费、房屋设施补偿费以及停产停业补偿费等请求。该院认为，骅骝公司不是涉案地块土地征收补偿安置的对象，其提出上述补偿请求均系其与第三人狮峰山村委会之间的民事纠纷，不宜在本案二审行政诉讼中处理，且骅骝公司在二审增加向第三人狮峰山村委会提出诉讼请求，经法院调解后未能达成一致，为保护当事人利益，骅骝公司可另行通过法律途径解决纠纷。据此判决驳回了骅骝公司的上诉。骅骝公司仍不服，向本院申请再审称：涉案房屋在发布征收时，租赁期限并未届满，公司作为涉案集体土地房屋的承租人，属于《长沙市征地补偿安置条例》第六条规定的“其他权利人”。因承租完成的室内装饰装修和改扩建项目的评估价值和经营生产用的设备设施等搬迁费用、停产停业损失，依法应直接补偿给承租人，但被申请人没有将公司列为补偿协议相对人，属于遗漏征收补偿对象；而且，对公司改造新增的建筑物价值均未征求权利人的意见，违反法定程序。另外，单方面由非征收主体作为委托方委托评估机构进行评估定价，《长沙先导区坪塘老工业基地整治工程配套用地项目关于骅骝冶金粉末厂设备及设施拆迁补偿编制报告》的编制委托手续不符合法定程序及编制机构资质亦重大存疑，人为低评，损害公司的合法权益，故该评估报告不应采信，不能作为征收补偿依据。原一、二审判决认定事实不清、适用法律错误，处理结果不当，请求撤销一、二审判决，撤销长沙市政府行政复议决定，依法改判被申请人支付房屋补偿费188258.25元、房屋搬迁补偿费3205.76元、过渡费153876.48元、设施设备费用8022300元（包括不可搬迁设施设备费用784900元、可搬迁设备补偿费用137400元）、房屋设施补偿费415445.55元、停产停业费用1674785.62元。被申请人岳麓区分局答辩称：骅骝公司只是承租人，不是被征收人，其赔偿的请求是基于合同关系，应向合同相对人即本案第三人请求赔偿。而且，相关补偿费用已经依法支付到位，不存在拖欠。原审认定事实清楚、判决正确，应予维持。被申请人市政府答辩称：骅骝公司不属于法定征地补偿对象，岳麓区分局依法将补偿款支付给第三人村委会符合法律规定，已经履行了法定职责。市政府的复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。原审第三人狮峰山村委会述称：第三人和再审申请人的租赁合同在拆迁之前就已经到期。原审法院认定事实清楚、判决正确。双方当事人原审提交并质证的证据已随案移送本院。再审中，当事人均没有提交新的证据。再审查明的事实与原一、二审查明的事实一致。本院认为：最高人民法院《关于适用的解释》第一百二十条规定，人民法院审理再审案件应当围绕再审请求和被诉行政行为合法性进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条关于“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定，对承租屋有添附或者依法独立在承租房屋进行生产、经营活动的承租人，有权获得装饰装修、停产停业及搬迁费等补偿费用，其属于法定征地补偿对象，征收部门有义务直接支付上述补偿款。属于行政补偿的事项，应通过行政途径（行政复议和行政诉讼）解决纠纷。因此，如果对承租屋有添附或者依法独立在承租房屋进行生产、经营活动的承租人认为征收部门下达的补偿决定，或者与第三人签订的补偿协议中涉及其切身利益的改造新增建筑、装饰装修、停产停业及搬迁费等应由行政机关支付的补偿不客观真实，损害其合法权益的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。当然，行政补偿之外的纯粹民事事项，应通过民事途径解决。本案中，骅骝公司与第三人狮峰山村委会的房屋租赁合同2014年12月31日到期，该合同至今未被有权机关确认无效。2014年9月5日坪塘街道拆迁安置指挥部向骅骝公司发出《停产停业通知》，要求配合做好停产停业工作，并由第三人狮峰山村委会与其协商搬迁补助费。说明当时该公司尚在生产经营中，因为征收导致提前停产停业。由于骅骝公司要求的补偿项目较多、额度较大而未能达成一致。2015年2月9日，岳麓区分局征地拆迁事务所向第三人狮峰山村委会送达了《征地补偿告知书》，其中设施设备拆迁补偿、停产停业损失、过渡费等都是法定的行政补偿事项，不是民事赔偿，故骅骝公司属于征收补偿中的行政相对人，与征收部门实施的征收补偿行为具有利害关系，征收部门应在征收程序中就设施设备拆迁、停产停业损失、过渡费（以及是否有需要补偿的新建房屋）等问题与骅骝公司直接进行协商；协商不成的情况下，及时作出补偿决定。骅骝公司对补偿决定或协议不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。行政复议决定以及原一、二审认为骅骝公司不是“法定征地补偿对象”、该补偿纠纷应全部通过民事途径解决，是不正确的。在未与骅骝公司直接沟通协商的情况下，2015年2月9日，长沙市国土资源局岳麓区分局征地拆迁事务所向第三人狮峰山村委会送达了《征地补偿告知书》，告知对骅骝公司所租赁的厂房的调查认定及补偿情况。2015年4月8日，第三人返还回执，同意按告知书所述数据进行补偿。骅骝公司认为其是涉案土地征收补偿对象，而岳麓区分局未让其参与行政程序，未听取其陈述和申辩，也没有依法予以征收补偿，故向长沙市政府申请行政复议，请求市政府责令岳麓区分局直接对其履行征收补偿法定职责。在行政机关已作出涉及当事人权利义务的补偿决定或补偿协议的情况下，当事人应就补偿决定或补偿协议申请行政复议，而不能认为行政不作为，要求履行行政补偿法定职责。因此，本案行政复议的对象是《征地补偿告知书》。如果复议机关认为“骅骝公司不是涉案土地征收补偿对象”，与征收部门的补偿行为没有利害关系，则应适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项，以不符合复议受理条件为由（程序）驳回。但本案中，长沙市政府一方面认为“骅骝公司不是涉案土地征收补偿对象”（与征收补偿行为无关），另一方面又认为，长沙市自然资源和规划局岳麓区分局已经依法就本案涉案土地征收进行了补偿，履行了法定职责，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（一）项之规定，决定（实体）驳回骅骝公司的行政复议申请，程序处理与实体处理交织，违反法定程序。本案中，长沙市人民政府作出驳回骅骝公司行政复议申请的时间是2016年3月7日，根据当时有效的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条第一款“复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形”。故本案可视为长沙市政府维持了原行政行为。骅骝公司将长沙市自然资源和规划局岳麓区分局、长沙市人民政府作为共同被告，向岳麓区法院提起行政诉讼，程序上是正确的。但骅骝公司是本案征收补偿中的权利人，是“法定征地补偿对象”，法院的审理对象是《征地补偿告知书》及长沙市政府复议决定的合法性，原审虽未像复议决定一样认为岳麓区分局已经依法就本案涉案土地征收进行补偿，履行了法定职责，但仍认为“骅骝公司不是涉案土地征收补偿对象”，认为其主张的权益应通过民事途径解决，适用法律错误。综上，长沙市政府的复议决定认为骅骝公司不是“法定征地补偿对象”，与征收补偿行为没有利害关系，并认为岳麓区分局已经依法就本案涉案土地征收进行补偿，履行了法定职责，适用法律错误，处理结论不当；原一、二审将案由定为“不履行法定补偿职责及行政复议”，认为骅骝公司不是“法定征地补偿对象”，其权益应通过民事途径解决，亦不正确，依法应予纠正。骅骝公司的再审申请部分成立，本院予以支持。据此，依据最高人民法院《关于适用的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：一、撤销长沙市岳麓区人民法院（2016）湘0104行初70号和长沙市中级人民法院（2016）湘01行终833号行政判决；二、撤销长沙市人民政府长政复驳字【2015】第766号《驳回复议申请决定书》；三、责令长沙市人民政府在本判决书送达之日起二个月内重新作出行政复议决定。本案原一、二审案件受理费各50元，共100元，由长沙市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  赫荣生审判员  张少波审判员  向黎丽二〇一九年十月二十八日书记员  杨雅婷