湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂行终772号上诉人（原审原告）杨用昌，男，汉族，1943年5月27日出生，户籍地湖北省襄阳市樊城区，住湖北省襄阳市襄州区。被上诉人（原审被告）襄阳市襄州区人民政府，住所地湖北省襄阳市襄州区航空路187号。法定代表人黄进，区长。上诉人杨用昌因诉襄阳市襄州区人民政府（以下简称襄州区政府）行政撤销一案，不服湖北省襄阳市中级人民法院〔2018〕鄂06行初392号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。杨用昌向原审法院起诉称，杨用昌现居住于湖北省襄阳市××区航空路××号湖北水总襄阳办事处（原水利三团大院）。大院有85亩地，共有13栋楼房，砖混结构，基础牢，房屋质量好，每套房都有独立厨房、卫生间、阳台。其中11栋楼房为居民楼，建筑面积约34500平方米，绿地面积占总面积的三分之一。1栋为湖北水总襄阳办事处办公大楼，坐落于三团大院以西的整栋大楼为经营性楼房，一楼是中型超市、襄州区洪山头社区卫生站。二、三、四楼是商务宾馆。房改前本大院土地是国有土地集体所有，房改后11栋居民楼为国有土地个人所有（有土地证），房屋无公摊面积（有襄阳市襄州区国土资源局颁发的房产证）。每栋楼房前都配置有车库。大院环境优美，院内的主干道上二辆消防车可并排行驶。路旁树木茂盛建有连廊报亭、门球场、篮球场、老年活动中心、健身场、阅览室、图书室、棋牌室。供退休老人健身、娱乐、休息。国家电网对三团大院电路进行了改造，有线电视、光纤宽带进入各家各户。2018年8月13日，襄州区政府作出了《关于水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（以下简称襄州征字〔2018〕1号决定）、《关于水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收公告》（以下简称襄州征字〔2018〕2号公告）、日期为2018年8月6日《襄阳市襄州区水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案》（以下简称《征补安置方案》），张贴于水利三团大院内。以上三份文件中，写明对“水利片区”实施棚户区改造：征收主体为襄州区政府，征收部门为襄州区住房和城乡建设局，征收实施单位为襄州区肖湾街道办事处，襄州区房屋征收管理中心。襄州区政府在湖北水总襄阳办事处的改造过程，在征收补偿方案诸多行政行为中，程序违法，内容违法，安置补偿不公平，滥用职权，行政行为明显不当，侵害了行政相对人的合法权利。故请求：撤销襄州征字〔2018〕1号决定、襄州征字〔2018〕2号公告；停止执行襄州征字〔2018〕1号决定、襄州征字〔2018〕2号公告。原审法院审理查明，杨用昌诉称的房屋位于湖北省××××区水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收范围内。2017年3月10日，襄阳市城乡规划局出具《关于襄州区航运片区等棚户区改造项目的规划意见》，载明“……水利片区位于襄州区洪山头社区，东起襄阳肖湾钢厂、西至温哥华1792小区，南起唐白河、北至航空路；……上述七个棚户区位于总规确定的城市建设用地范围内，用地以居住用地、商业服务业设施用地、公共管理与公共服务设施用地、绿地与广场用地等为主，符合城市规划要求。”同日，襄阳市国土资源局襄州分局作出襄州土资函〔2017〕5号《关于襄州区航运片区等棚户区改造项目用地意见的函》，认为水利片区等棚户区改造项目用地符合襄州区土地利用总体规划。2017年3月16日，襄阳市襄州区发展和改革局作出襄区发改审批〔2017〕002号《关于襄州区航运片区等棚户区改造项目可行性研究报告的批复》，认为包括水利片区在内的航运片区等棚户区改造项目已纳入襄州区棚户区改造2017年度计划，实施项目建设十分必要，并明确项目建设工期为3年。2017年4月10日，湖北省住房和城乡建设厅以鄂建函〔2017〕196号《关于襄阳市襄州区航运片区等7个棚户区改造项目纳入全省2017年棚户区改造计划的复函》函复襄州区政府，同意将包括水利片区在内的襄州区航运片区等7个棚户区改造项目（附《襄州区纳入湖北省2017年棚户区改造计划项目表》）纳入国家下达湖北省2017年棚户区改造计划。2017年4月12日，襄州区政府（第4期）《常务会议纪要》载明“2017年3月29日下午，区委副书记、区长黄进同志主持召开区政府常务会议，……听取了区政府办提交的关于《襄州区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置实施方案》和《襄州区棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》的情况汇报……。会议原则同意区政府办提交的实施方案”。2017年12月26日，在襄阳市××第五届人民代表大会第二次会议上襄州区发展和改革局局长李国富向人大代表作了《关于襄阳市襄州区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划草案的报告》。2018年4月10日，襄州区政府办公室作出襄州政办函〔2018〕18号《关于印发2018年襄州区棚户区改造工作计划的通知》。2018年5月18日，襄阳市襄州区水利片区棚户区改造项目工作专班（以下简称工作专班）证明在农商行襄州支行开户账号为82×××39及中国工商银行襄阳襄州支行开户账号为18×××02账户，作为征收资金专用账户。2018年6月12日，工作专班将《襄阳市襄州区水利片区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置实施方案（征求意见稿）》在辖区内予以公示，公示期限为一个月。2018年7月13日，工作专班对上述方案修改情况进行说明。2018年7月15日，工作专班对襄州区水利片区棚户区改造项目进行社会稳定风险评估，并作出《襄州区水利片区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，认为该项目符合城市建设需要，符合土地利用规划要求，符合棚户区改造指导性文件要求，符合城市建设红线控制要求，通过征求人大代表、政协委员、附近居民代表意见，为改善城市环境，提高城市形象，该项目有广泛民意基础，评估结论为其合法性、合理性、可行性均“风险较小”。2018年7月30日，工作专班对修改后的《征补安置方案》（征求意见稿）再次进行公示征求意见。2018年8月13日，工作专班经请示后将《征补安置方案》在征收范围内张贴公示。2018年8月13日，襄州区政府作出襄州征字〔2018〕1号决定，载明“……，经襄州区政府常务会议研究，现决定对水利片区实施棚户区改造。”该决定明确了改造范围为东起原襄阳市肖湾钢厂、西至温哥华1792小区，南起唐白河下游、北至航空路（以规划红线为准），改造范围内国有土地上房屋及附属物、附属设施全部征收；征收补偿签约期限为自公告发布之日起90天（2018年8月13日至2018年11月12日）；房屋征收部门为襄阳市襄州区住房和城乡建设局；征收实施单位为襄阳市襄州区肖湾街道办事处、襄阳市襄州区房屋征收管理中心；告知了不服决定可提起行政复议或者行政诉讼。同日，襄州区政府发布襄州征字〔2018〕2号公告，系将襄州征字〔2018〕1号决定内容在征收范围内张贴公示，并在公告中载明了征收补偿安置实施方案附后及告知被征收人若不服征收决定可提起行政复议或行政诉讼。在此期间，工作专班对襄州区水利片区（原水利三团）棚户区改造进行政策答疑，其中提到“为什么把水利片区（原水利三团）列入棚户区改造？答称：为了实施城市总体规划的需要，水利片区规划有两条市政道路和绿地用地，是经省住建厅批准实施的棚户区改造项目；为了最大限度地让利于民，推进城市发展，让水利片区内的居民能最大限度的享受棚改政策；为了改善人居环境的需要，以及抢抓历史机遇的需要，把水利片区棚改项目纳入2018年棚改范围实施。”杨用昌认为上述征收决定缺乏事实根据和法律依据，遂提起本案诉讼。原审另查明，2019年2月27日，湖北省住房和城乡建设厅作出厅字〔2019〕167号《关于对襄州区水利三团住户反映水利片区棚户区改造情况的回复》，称其于2017年4月10日作出的鄂建函〔2017〕196号《关于襄阳市襄州区航运片区等7个棚户区改造项目纳入全省2017年棚户区改造计划的复函》中的项目，是襄州区政府确定纳入棚改计划的项目，是在既定的棚改项目基础上为适应融资需要的出函，并非棚改项目批文。原审法院认为，襄州区政府实施的水利片区棚户区改造项目范围为“东起原襄阳市肖湾钢厂、西至温哥华1792小区，南起唐白河下游、北至航空路（以规划红线为准）。”杨用昌诉称的房屋位于上述征收范围内，具有提起本案诉讼的主体资格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，襄州区政府依法享有作出襄州征字〔2018〕1号决定的行政职权。根据工作专班所作政策答疑及社会稳定风险评估报告可知，襄州区水利片区房屋征收系为了促进国民经济和城市发展，为改善城市环境，提升城市形象，以及城市总体规划的需要。水利片区规划有两条市政道路和绿地用地，其房屋征收可视为系为了公共利益的需要。故杨用昌诉称该改造项目不是为了公共利益的需要，缺乏事实根据，应不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”；第十条规定“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对拟定征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日”；第十二条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户储存、专款专用”；第十三条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”。本案中，襄州区政府实施的襄州区水利片区棚户区改造项目已经襄阳市国土资源局襄州分局作出的《关于襄州区航运片区等棚户区改造项目用地意见的函》、襄阳市城乡规划局出具《关于襄州区航运片区等棚户区改造项目的规划意见》，以及襄阳市襄州区发展和改革局作出的《关于襄州区航运片区等棚户区改造项目可行性研究报告的批复》，认定襄州区水利片区棚户区改造项目用地符合襄州区土地利用总体规划，符合城乡规划和专项规划条件。襄州区政府发布的关于房屋征收补偿安置实施方案征求意见的公告，征求意见期限为30日，符合规定。在作出房屋征收决定前，工作专班对襄州区水利片区棚户区改造项目进行了社会稳定风险评估，并形成了社会稳定风险评估报告。征收决定经过了襄州区政府常务会议讨论决定，征收补偿费用设立专户储存，专款专用。襄州区政府作出房屋征收决定后，对征收决定及时进行了公告，公告载明了征收补偿方案附后（同时对方案进行了张贴公示），并告知了行政复议及行政诉讼权利事项。据此可以认定，襄州区政府于2018年8月13日作出的襄州征字〔2018〕1号决定、襄州征字〔2018〕2号公告，符合上述行政法规的规定。综上，杨用昌请求撤销上述决定、公告，并停止执行上述决定、公告，缺乏事实根据和法律依据，其主张应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨用昌的诉讼请求，案件受理费50元由杨用昌承担。杨用昌上诉称，⒈本案所涉水利三团大院（襄州区水利片区）不属于棚户区改造项目。杨用昌提交的湖北省住房和城乡建设厅厅字〔2019〕167号《关于对襄州区水利三团住户反映水利三团大院棚户区改造情况的回复》，证实襄州区政府依据湖北省住房和城乡建设厅的鄂建函〔2017〕196号《关于襄阳市襄州区航运片区等7个棚户区改造项目纳入全省2017年棚户区改造计划的复函》将杨用昌所在襄阳市襄州区水利片区（原水利三团）确定为棚户区改造项目显然是错误的；襄州区政府在原审庭审中称杨用昌所在片区是其确定纳入棚改计划的项目，并有襄阳市城乡规划局、襄阳市国土资源局襄州分局、襄阳市襄州区发展和改革局批复文件，理由前后矛盾，明显存在错误，且襄阳市城乡规划局规划意见所列的仅仅是大范围大框架下的项目规划意见。⒉在2017年、2018年的棚户区改造工作计划中均未涉及杨用昌所在的水利三团大院（襄州区水利片区），故该片区并未纳入襄阳市襄州区棚户区改造计划，也不属于棚户区改造项目。⒊无论是标准还是依据，或是所涉及的规划，均未体现出襄阳市襄州区水利片区（原水利三团）属于棚户区改造项目，襄州区政府以棚户区改造项目将襄阳市襄州区水利片区（原水利三团）纳入征收范围显然是错误的。⒋襄州区政府在原审庭审中虽然提供了相应的证据材料，表面上看是作出襄州征字〔2018〕1号决定、襄州征字〔2018〕2号公告合法有据，但仔细剖析就会发现其提交的证据材料并非法律法规规定的征收过程中应当具备的程序及材料。例如，襄州区政府在对水利片区实施征收前并未按照法定程序召开常务委员会讨论；《襄州区水利片区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》从形成形式上不符合相关法律法规、部分内容与实际情况不符；财政账户证明为工作专班出具，而非开户银行；《征补安置方案》中的产权调换方式形同虚设、评估机构确定违法且评估的价格不合理。因此，请求二审法院依法撤销原审判决，并将该案改判，一、二审诉讼费用由襄州区政府承担。襄州区政府答辩称，⒈襄州区政府在法定期限内向原审法院提交了证据，原审已当庭明确告知杨用昌，杨用昌在原审庭审中已予认可，现二审中又重提，其在二审中诉称的怀疑是不能成立的。⒉襄阳市城乡规划局2017年3月10日出具的《关于襄州区航运片区等棚户区改造项目的规划意见》、襄阳市国土资源局襄州分局2017年3月10日作出的襄州土资函〔2017〕5号《关于襄州区航运片区等棚户区改造项目用地意见的函》、襄阳市襄州区发展和改革局2017年3月16日作出的襄区发改审批〔2017〕002号《关于襄州区航运片区等棚户区改造项目可行性研究报告的批复》、湖北省住房和城乡建设厅2017年4月10日的鄂建函〔2017〕196号《关于襄阳市襄州区航运片区等7个棚户区改造项目纳入全省2017年棚户区改造计划的复函》，足以能够证明杨用昌诉称的襄州区水利片区（原水利三团）棚户区改造项目符合国民经济和社会发展规划、符合土地利用总体规划、符合城乡总体规划和专项规划条件，属于棚户区改造项目。杨用昌诉称该区域未纳入棚户区规划范围的理由依法不能成立。⒊襄州区政府提供的证据客观真实，符合法律规定，形成完备的证据链，足以能够证明作出襄州征字〔2018〕1号决定、襄州征字〔2018〕2号公告合法的主张。襄州区政府作出的政府常务会议纪要中关于《襄州区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置实施方案》和《襄州区棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》适用于襄州区内棚户区项目，当然也适用于本案所涉襄州区水利片区（原水利三团）棚户区改造项目；工作专班作出《襄州区水利片区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》及其他法律法规规定的主体资格，其《襄州区水利片区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》具有广泛的民意基础，评估结论合法合理且可行性风险小；襄州区政府向原审法院提交的财政专户资金证明能够证实该项目资金充裕，不存在因为资金问题影响征收或有损被征收人利益的情形；产权调换方式在《征补安置方案》中规定明确，同时在工作专班对水利片区棚户区改造进行政策答疑中有进一步的解释，且已按该方式安置了不少的被拆迁户；严格按照法律规定公开选定评估机构，评估价格及被征收人实际所得的补偿款已超过了当地的同等条件的房屋市场价格，且杨用昌在原审中并未提出评估机构选定违反程序及评估不合理的意见。⒋原审程序合法，适用法律正确，判决正确。杨用昌的上诉理由不能成立。综上，原审判决事实清楚，证据充分，适用法律正确，不应被撤销。因此，杨用昌的上诉请求不能成立，二审依法应当予以驳回。上诉人杨用昌、被上诉人襄州区政府向原审法院提交的证据材料已随案移送至本院。本院二审对证据的分析、认定的案件事实与原审一致。同时查明，襄阳市××第五届人民代表大会第二次会议同意并决定批准了《关于襄阳市襄州区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划草案的报告》。本院认为，本案争议的焦点为襄州区政府作出襄州征字〔2018〕1号决定是否合法。上诉人杨用昌位于襄阳市××区水利三团大院的房屋被襄州区政府列入襄州区水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收范围，本案原、被告诉讼主体适格。被上诉人襄州区政府向原审法院提交的襄阳市城乡规划局的《关于襄州区航运片区等棚户区改造项目的规划意见》、襄阳市国土资源局襄州分局的《关于襄州区航运片区等棚户区改造项目用地意见的函》、襄阳市襄州区发展和改革局的《关于襄州区航运片区等棚户区改造项目可行性研究报告的批复》、湖北省住房和城乡建设厅的《关于襄阳市襄州区航运片区等7个棚户区改造项目纳入全省2017年棚户区改造计划的复函》，能够证实其作出襄州征字〔2018〕1号决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定。襄州区政府作出襄州征字〔2018〕1号决定之前已经过政府常务会讨论决定，工作专班进行了社会风险评估并形成了《襄州区水利片区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十五条的规定由房屋征收部门组织调查登记、拟定征收补偿方案先后两次公布征求公众意见、进行答疑、征收补偿费用专户储存；作出襄州征字〔2018〕1号决定之后及时公告且载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等。杨用昌向原审法院起诉时提交的湖北水总襄阳基地拆迁工作领导小组2018年7月5日的《通知》、《致居民朋友们的一封信》、《宣传手册》等证据能够印证。原审认定襄州区政府作出襄州征字〔2018〕1号决定、襄州征字〔2018〕2号公告合法，其事实根据和法律依据充分，判决驳回杨用昌的诉讼请求符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，并无不当。杨用昌提交的湖北省住房和城乡建设厅的厅字〔2019〕167号《关于对襄州区水利三团住户反映水利三团大院棚户区改造情况的回复》等不能推翻原判认定的事实，认为襄州土资函〔2017〕5号《关于襄州区航运片区等棚户区改造项目用地意见的函》、工作专班的《襄州区水利片区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》和财政账户证明、产权调换方式形同虚设的《征补安置方案》、评估机构确定的评估价格无效缺乏法律依据，其上诉请求不应给予支持。襄州区政府的答辩意见具备相应的事实根据和法律依据，应予采信并予支持。综上，原审程序合法，判决认定的事实清楚、适用法律正确。杨用昌的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人杨用昌负担。本判决为终审判决。审判长  张思化审判员  韩 黎审判员  马春亮二〇一九年十月二十八日书记员  董晓晗