内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2019）内行终163号上诉人（原审原告）李月茂，1957年2月6日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市。委托代理人刘玉伟，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区包头市昆都仑区人民政府。法定代表人廉冬，区长。委托代理人苏玉明，1975年9月20日出生，汉族，该政府工作人员，住内蒙古自治区包头市。委托代理人马存宝，内蒙古金矢律师事务所律师。上诉人李月茂因诉被上诉人内蒙古自治区包头市昆都仑区人民政府（以下简称昆区政府）征拆决定一案，不服内蒙古自治区包头市中级人民法院（2018）内02行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人李月茂及其委托代理人刘玉伟，被上诉人昆区政府的委托代理人苏玉明、马存宝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区包头市中级人民法院经审理查明，2017年4月15日，被告昆区政府拟决定对昆河地区棚户区（城中村）改造集体土地及地上物实施征拆，作出被诉征拆决定，并于同日公告。原告李月茂的房屋位于和平村，在被告作出的征拆决定的范围内。另，本案被告昆区政府作出的征拆决定曾由另案当事人马学勤等8人提起诉讼，我院作出了（2017）内02行初179号行政判决，驳回了马学勤等8人的诉讼请求。马学勤等8人不服，向内蒙古自治区高级人民法院提起上诉，内蒙古自治区高级人民法院作出（2018）内行终183号行政判决，驳回上诉，维持原判。被告昆区政府于2010年7月24日下发征收土地公告，并于同日下发了征地补偿、安置方案公告，明确被征收土地为昆河镇和平村土地32.9215公顷，其中耕地为8.1558公顷、工矿居民点用地24.7657公顷，位于××园南侧，白云路西侧。补偿标准为22.5万元/亩，土地补偿费合计11111.01万元。和平村村民委员会于2010年7月30日出具关于包头市2008年第六批次城市建设用地征收我村土地补偿登记情况的说明，明确相关土地补偿款已足额支付。包头市2008年度中心城市建设用地农用地转用和土地征收方案业经国务院批准。2010年7月19日内蒙古自治区人民政府同意昆区政府对昆河镇和平村集体农用地8.1558公顷、建设用地24.7657公顷实施土地征收和农用地转用方案。2017年4月25日内蒙古自治区住房和城乡建设厅同意将包括昆河地区棚户区改造项目在内的24个城市棚户区改造项目列入自治区2017年度城市棚户区改造计划。庭审中，法庭责令被告昆区政府对被诉征拆决定中的征拆范围是否与自治区2017年度城市棚户区改造计划中昆河地区棚户区改造项目中的范围以及征地公告中的范围是否一致作出说明。庭审后，被告昆区政府提供了一份情况说明。经法庭核实，本案所涉征拆决定中昆河地区、和平村的征拆范围未超过内蒙古自治区住房和城乡建设厅同意的昆河地区棚户区改造项目的范围，该情况说明亦合理解释了被诉征拆决定中的范围与征收土地公告中范围表述不一致的原由。内蒙古自治区包头市中级人民法院认为，本案争议焦点为：一、原告的起诉是否超过起诉期限。本案被诉征拆决定作出时间为2017年4月15日，并于同日公告，但该征拆决定未告知起诉期限。2018年2月8日，《最高人民法院关于适用的解释》颁布实施。因被告昆区政府作出被诉征拆决定的时间在该司法解释颁布实施之前，且从保护当事人合法权益更为有利的角度考虑，本案起诉期限应当适用原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定。因此，原告李月茂于2018年8月29日向本院递交起诉状提起诉讼未超过2年的法定起诉期限。另，被告主张原告李月茂妻子已于2017年10月26日签订了征拆补偿协议，知晓了被诉征拆决定，诉讼已过法定起诉期限的理由缺乏相应的证据支持，且亦未能证明其告知了原告李月茂对被诉征拆决定提起诉讼的权利及起诉期限。因此，被告主张原告的起诉超过法定起诉期限的主张本院不予支持。二、被告作出的征拆决定是否合法。1、被告作出征拆决定是否具有法律依据：本案原告的房屋位于昆河镇和平村，土地性质为集体土地。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款、第二款规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。本案中，内蒙古自治区人民政府于2010年7月19日审批同意昆区政府对昆河镇和平村集体土地实施征收和农用地转用方案。被告昆区政府在依照法定程序取得农用地转用和征地审批后，制定补偿安置方案及本案被诉的征拆决定，符合《中华人民共和国土地管理法》等相关规定。因此，被告昆区政府作出本案被诉征拆决定具有法律依据。2、关于原告提出被诉征拆决定的范围与棚户区改造项目计划表中昆河地区棚户区改造项目的范围及征收土地公告的范围不一致的问题：被告昆区政府对此作出了相应情况说明，该情况说明能够合理解释被诉征拆决定中原告房屋所在地昆河地区、和平村的范围并未超出内蒙古自治区住房和城乡建设厅批准的昆河地区棚户区改造项目的范围，被诉征拆决定亦不存在与征收土地公告范围不一致的情形。而原告也未能提供证明三者范围存在不一致的相应证据。因此，本院对原告提出的该主张不予支持。3、关于原告提出的所涉征拆决定是否为了公共利益的问题：《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”本案中，内蒙古自治区住房保障和城乡建设厅同意将包括昆河地区棚户区（城中村）改造项目在内的24个项目列入自治区2017年度城市棚户区改造计划，且审批同意的项目范围包含了被告昆区政府作出被诉征拆决定的范围。被告昆区政府已对昆河镇和平村土地进行了补偿安置，且和平村委会已取得了相应补偿。目前，绝大部分房屋被征拆人已经签订了补偿协议。故原告主张被告昆区政府作出的征拆决定并非为了公共利益需要的主张不能成立。4、关于原告提出应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施征收补偿的问题：《国有土地上房屋征收与补偿条例》规范的是国有土地上房屋的征收与补偿，而本案所涉土地性质为集体土地，不适用上述条例的相关规定。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，“征收农村集体土地时未就征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”。本案所涉征拆决定亦不涉及上述条款规定的情形。综上，被告昆区政府作出的征拆决定并无违反相关法律规定，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李月茂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李月茂负担。上诉人李月茂上诉称：一、昆区政府没有提供作出《征拆决定》的具体明确法律依据。内政土发〔2010〕340号《关于同意包头市2008年度中心城市第六批次农用地转用和土地征收实施方案的通知》（以下简称340号批复）作出后在七年内未实际实施，已自动失效。二、《征拆决定》未经法定程序。昆区政府未实际走访调查、核实被征地农民的住宅情况。《征拆决定》及补偿方案未公示、公告，未征询被征收人的意见，剥夺了被征收人的听证权。房屋及屋内物品已被损毁，上诉人至今未得到任何补偿，违反先补偿后搬迁的原则。昆区政府未提供证据证实征收补偿费用已足额到账，由专用账户保管。昆区政府故意挪用征地款。三、《征拆决定》无职权依据。相关法律法规未规定市、县级人民政府可以在组织实施土地征收的同时一并向被征收人发布征拆决定，法无授权不可为。四、《征拆决定》所载范围与340号批复的征地范围、征地公告的范围、内建保函〔2017〕364号《关于同意包头市调整2017年城市棚户区改造年度计划项目的批复》（以下简称364号文件）的范围均无法对应，昆区政府无法作出解释说明，《征拆决定》的范围远远大于征地公告所载范围，属于典型的少批多占行为。昆区政府在举证期限届满后提交的《勘测定界图》《土地勘测定界界址点测量成果表》不应认定。364号文件与《征拆决定》的范围远远大于340号批复的征地面积，无法说明《征拆决定》的依据为340号批复。《征拆决定》的范围虽在364号文件范围内，但364号文件并非自治区政府批准，一审判决仅凭364号文件认定征拆决定征拆范围合法错误。364号文件的作出时间是2017年4月25日，《征拆决定》的作出时间是2017年4月15日，更加证实《征拆决定》程序违法。五、《征拆决定》不符合公共利益，案涉吾悦广场项目是典型的商业开发项目，无安置房，补偿标准过低，根本无法保障被征收人购买同等区位同等面积的房屋，无法保障广大被征收人生活水平不降低，长远生计有保障。六、上诉人房屋所在地已纳入城市规划区，应参照执行国有土地上房屋征收补偿标准。七、虽然已有生效判决书确认《征拆决定》合法，但该判决书中认定的证据材料和本案中的证据材料大相径庭。同一个《征拆决定》的法律依据、职权依据、作出程序等应一致，但该判决书中与本案中昆区政府所提交证据材料不仅无法对应，昆区政府更无法解释其中原委，该判决书恰巧可以证实《征拆决定》法律依据不明确、作出程序混乱。请求撤销一审判决，改判支持上诉人诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人昆区政府答辩称，一、2017年马学勤等8人就本案被诉《征拆决定》另案提起的行政诉讼，已被生效判决驳回诉讼请求。现本案上诉人对同一《征拆决定》又起诉，人民法院应参照已经生效的判决驳回上诉、维持原判。二、和平村是典型的城中村，许多房屋年久失修居住条件差，公共设施不配套。内蒙古自治区住房保障和城乡建设厅已将该项目列入自治区2017年度城市棚户区改造计划，因此《征拆决定》符合公共利益需要。三、本次征拆涉及面广，绝大多数居民已经签订补偿协议。腾空地也已引进建设项目，许多拆迁户也在该地购置了房屋。如果法院撤销《征拆决定》将严重损害广大群众的利益，给社会带来不稳定因素。四、上诉人的房屋位于和平村，土地是集体土地。《征拆决定》所涉和平村土地的征收和农用地转用方案经过内蒙古自治区人民政府审批同意。昆区政府依照法定程序取得农用地转用和征地审批后，按照法定程序制定补偿安置方案明确了征拆的范围、主体、实施机构、征拆的期限、补偿办法、补偿标准等内容并予以公告。因此昆区政府作出的《征拆决定》具有法律依据，符合法定程序。五、上诉人的上诉理由没有事实和法律依据。340号批复在2010年7月19日作出后，昆区政府在2010年7月24日就作出《昆区政府征收土地公告》《包头市国土资源局昆区分局征地补偿安置方案公告》，并且款项也支付给了和平村委会。不存在上诉人所述在340号批复作出后长达七年的时间被上诉人未发布公告的情形。通过一审查明的事实，昆区政府履行了公告程序，不存在上诉人所述没有履行公告程序的说法。昆区政府尽管在行文时写的是“征拆决定”，不是“征收决定”，但这只是行政机关用语不规范所致。不管写的是“征拆决定”还是“征收决定”其内容是一致的，并不存在内容不同的情形，因此不存在作出的“征拆决定”没有法律依据的情况。对于征拆范围是否一致问题，昆区政府在一审庭审及《代理词》中作了阐述并提交了《情况说明》，详细的阐述了不存在批准与公告不一致的情况。上诉人认为应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的补偿标准与实际情况不符。况且根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定也只是参照该条例的补偿标准，并不是按该标准执行。上诉人李月茂在二审庭审中向本院提交《关于对昆区稀土大街以南……林荫路以西区域的说明》以及与昆区规划局工作人员谈话的录音资料作为本案的“新证据”，证明二上诉人所在房屋已经被列入城市规划区。经本院审查，该证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条、第五十二条规定的“新证据”，本院不予采纳。本院二审查明的基本事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，因马学勤等8人另案所诉请撤销与本案所诉同一征拆决定的行政诉讼中，一审法院作出（2017）内02行初179号行政判决书，驳回马学勤等8人的诉讼请求，马学勤等8人向本院上诉后，本院作出（2018）内行终183号行政判决书，驳回上诉，维持一审判决。故此，本案涉及的征拆决定已由人民法院另案生效判决进行过合法性审查。上诉人提出确认案涉征拆决定违法，并予以撤销的诉讼请求，已经为生效判决所羁束，本院无法审查。一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李月茂负担。本判决为终审判决。审 判 长 包颖审 判 员 李庆审 判 员 博赫二〇一九年十月八日法官助理 张硕书 记 员 张硕