湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行再77号再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：株洲市渌口区自然资源局。住所地：株洲市渌口区渌口镇漉浦路26号。法定代表人：蔡凤美，该局局长。委托代理人：姜春华，株洲市渌口区自然资源局工作人员。委托代理人：王剑，湖南天隆律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审上诉人）：湖南长源农业发展有限公司。住所地：株洲县仙井乡王竹村。法定代表人：刘久安，执行董事。委托代理人：李慧兰，湖南天桥律师事务所律师。委托代理人：吴豫湘，湖南天桥律师事务所律师。再审申请人株洲市渌口区自然资源局（以下简称渌口区自然资源局）因与被申请人湖南长源农业发展有限公司（以下简称长源公司）城乡建设行政管理一案，原湖南省株洲县人民法院（现更名为湖南省株洲市渌口区人民法院）于2017年10月25日作出（2017）湘0221行初6号行政判决。长源公司不服，向湖南省株洲市中级人民法院提起上诉。湖南省株洲市中级人民法院于2018年6月13日作出（2018）湘02行终80号行政判决，该判决已经发生法律效力。原株洲县住房和城乡规划建设局（以下简称株洲县住建局）不服，向本院提出再审申请。本院于2019年3月21日作出（2019）湘行申27号行政裁定，决定本案由本院提审。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审法院经审理查明：2015年9月14日，原株洲县国土资源局（以下简称株洲县国土局，现合并为株洲市渌口区自然资源局）、原株洲县土地矿产交易中心向外发布《国有建设用地使用权挂牌竞买须知》，经原株洲县人民政府（现更名为株洲市渌口区人民政府）批准，原株洲县国土局决定以挂牌方式公开出让Ｔ2015-010号地块的国有土地使用权。在“出让地块的基本情况及规划指标要求等”用黑体字予以特别提示：“以现状供地，该宗地位于（××）县××桥乡××村，面积为80195㎡（合120.29亩），土地用途为工矿仓储用地，容积率≥0.8，建筑密度≥50%，陆地率≤20%，建筑限高24米，出让年限50年。该宗地挂牌成交的土地价款全额上缴县财政，相关用地矛盾由竞得人和渌口经济开发区管委会共同协调处理”。长源公司报名参与竞拍，交纳了800万元竞买保证金。2015年9月25日，长源公司以2400万元的价格竞得该地块的土地使用权，并与原株洲县国土局签订了编号为Ｔ2015-010号《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》。因多种原因，长源公司未能全部交纳该宗地的成交金额2400万元，仅交纳保证金800万元。嗣后，长源公司以该地块项目无法通过规划评审为由，要求解除与原株洲县国土局签订的国有建设用地出让合同，退还该拍卖宗地保证金800万元。经多次协商未果，长源公司遂向该院起诉原株洲县国土局。原株洲县国土局在诉讼过程中提交了原株洲县规划局（2015年下半年，株洲县规划局与株洲县住房和城乡建设局合并更名为株洲县住房和城乡规划建设局，以下简称株洲县住建局）于2015年6月25日作出的编号为［2015］023《株洲县规划条件通知书》。原株洲县国土局认为该地块已通过国家规划部门规划，其出让行为合法。长源公司认为，编号Ｔ2015-010号地块距离原株洲县公安局炸药仓库（实际应为株洲县民用爆破器材专营有限责任公司仓库）距离不超过两百米，而株洲县民用爆破器材专营有限责任公司仓库已经设立有20余年，原株洲县住建局作出的编号［2015］023《株洲县规划条件通知书》明显违反了《危险化学品经营企业开业条件和技术要求》规定“公共建筑物、交通干线、工矿企业等与危险化学品仓库至少保持1000米距离”的规定，属于违法行政行为。长源公司遂诉至该院，请求确认原株洲县住建局作出的编号［2015］023《株洲县规划条件通知书》的行政行为违法，并予以撤销。一审法院认为：本案案由为城乡建设行政管理纠纷。本案的争议焦点为原株洲县住建局的规划行政行为是否合法，应否撤销。本案中，原株洲县住建局向原株洲县国土局出具《株洲县规划条件通知书》时，该出让地块与株洲县民用爆破器材专营有限责任公司仓库距离确实没有达到“公共建筑物、交通干线、工矿企业等与危险化学品仓库至少保持1000米距离”的规定属实，但长源公司所建企业为仓库，不属工矿企业。因此，原株洲县住建局的规划行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，是合法的行政行为，不应撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回湖南长源农业发展有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由湖南长源农业发展有限公司负担。湖南省株洲市中级人民法院二审查明的事实与一审认定的事实一致。湖南省株洲市中级人民法院认为：本案系城乡建设行政管理案，争议的焦点为：1.原株洲县住建局作出的［2015］023《株洲县规划条件通知书》是否可诉。2.长源公司的起诉是否超过了起诉期限。3.原株洲县住建局作出的［2015］023《株洲县规划条件通知书》是否合法。根据双方诉辩理由及本案争议焦点，该院分述如下：一、关于原株洲县住建局作出的［2015］023《株洲县规划条件通知书》是否可诉的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用条件、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十四条规定：“以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，确定出让地块的规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。”因此，本案中，原株洲县住建局作出［2015］023《株洲县规划条件通知书》是原株洲县国土局将T2015-010号地块的国有建设用地使用权挂牌出让的必经程序，且该《株洲县规划条件通知书》应作为长源公司与原株洲县国土局签订国有土地使用权出让合同的组成部分。［2015］023《株洲县规划条件通知书》在作出时虽未确定相对人，但在长源公司竞得该地块的建设用地使用权后，该行为的行政相对人即确定，该《株洲县规划条件通知书》作为国有土地使用权合同的组成部分，约束作为合同一方的长源公司的权利义务。因此，原株洲县住建局作出的［2015］023《株洲县规划条件通知书》并非不产生外部法律效力的、过程性行为。二、长源公司的起诉是否超过起诉期限的问题。原株洲县住建局在作出［2015］023《株洲县规划条件通知书》后，并未将该《株洲县规划条件通知书》告知长源公司。原株洲县住建局认为长源公司已经通过《株洲县国有建设用地使用权挂牌竞买须知》《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》《国有建设用地使用权出让合同》等知晓了原株洲县住建局作出的该行政行为。实际上，《株洲县国有建设用地使用权挂牌竞买须知》《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》仅节选了涉案《株洲县规划条件通知书》部分内容，而长源公司与原株洲县国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》出让宗地规划条件的附件三系空白文件，原株洲县住建局推定长源公司已经知晓其作出［2015］023《株洲县规划条件通知书》的理由不能成立。长源公司在起诉原株洲县国土局的案件中获知了原株洲县住建局作出的［2015］023《株洲县规划条件通知书》，在法定的期限内提起行政诉讼符合法律规定。三、原株洲县住建局作出的［2015］023《株洲县规划条件通知书》是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、《湖南省实施办法》第二十四条均规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用条件、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。《城市规划编制办法》第十一条第（一）、（三）款规定，城市人民政府负责组织编制城市总体规划和城市分区规划。具体工作由城市人民政府建设主管部门（城乡规划部门）承担。控制性详细规划由城市人民政府建设主管部门（城乡规划部门）依据已经批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制。第二十四条规定，编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或者分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标。因此，编制株洲县控制性详细规划系原株洲县住建局的法定职责。株洲县民用爆破器材专营有限责任公司仓库系危险化学品仓库，且已设立20余年，应已纳入株洲县控制性详细规划。因此，本案中原株洲县住建局在作出［2015］023《株洲县规划条件通知书》时，对于出让地块1000米内存在株洲县民用爆破器材专营有限责任公司仓库应知情，应当根据出让地块1000米内有危险化学品仓库提出出让地块的位置、使用条件、开发强度等规划条件。2015年6月15日，原株洲县国土局向原株洲县住建局递交出具《规划条件通知书》的函，该函对拟招拍挂出让地块确定的土地用途是工矿仓储用地，但建设用地分类中只有工业用地和物流仓储用地，没有工矿仓储用地，但原株洲县住建局并未指正原株洲县国土局的错误，导致在竞买须知中，建设用地用途不明。同年6月17日，长源公司亦向原株洲县住建局提交了《关于申请项目落户规划方案的报告》，称长源公司将新建年产15万吨保鲜果蔬加工及1万吨冷冻库项目，项目主要涉及清洗果蔬加工、采用冷冻保鲜、贮藏、物流运输。项目总用地为120.294亩（80915㎡），投资2亿元，建设7栋二层的标准加工厂房，1万吨冷库及仓储用房2栋，还需建设2栋6层综合楼（办公、商业展厅、宿舍、食堂）及配套用房和停车位。长源公司申请的用地并非物流仓储用地，而是加工企业用地。原株洲县住建局明知长源公司并非申请物流仓储用地，受让该宗建设用地将无法达到其投资目的，仍于2015年6月25日作出［2015］023《株洲县规划条件通知书》，导致T2015-010号地块通过挂牌出让给长源公司的行为系明显不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，应予撤销。一审法院认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第八十九条第（二）项之规定，判决：一、撤销湖南省株洲县人民法院作出的（2017）湘0221行初7号行政判决。二、撤销株洲县住房和城乡规划建设局于2015年6月25日作出［2015］023《株洲县规划条件通知书》。案件受理费50元，由株洲县住房和城乡规划建设局承担。渌口区自然资源局不服，向本院申请再审称：1.根据土地规划条件先行的原则，再审申请人所为土地利用规划条件的行为合法，且不受长源公司投资意愿的约束。第一，因为考虑到本案拟出让的地块1000米范围内存在民用爆破品仓库，再审申请人在向原株洲县国土局出具的规划通知书中明确载明该土地的适用用途为“仓储用地”。第二，2015年6月17日，长源公司因拟投资建设农副产品仓储、加工项目，拟参与涉案宗地的竞拍，申请加工企业建设用地时向再审申请人进行前期咨询时，已明确告知其该宗地的规划条件为“仓储用地”而非“工业用地”。2015年6月25日，再审申请人依据规划管理技术规定，向原株洲县国土局出具规划通知书，告知该宗地的用地性质为“仓储用地”。再审申请人所为土地利用规划条件行为，是规划部门与国土部门有关土地出让的内部程序性前置行为，是根据规划管理技术规定来规划土地使用条件，不受包括长源公司在内的所有不特定的拟参与竞拍国有土地使用权的竞拍者投资方向、目的、意愿的约束。第三，长源公司拟使用的土地为独立的仓储用地，位于株洲县××××村，不属于国有划拨用地，立项不需要发改部门审批或核准，不需要规划部门核发选址意见，选址属于投资人自己的义务。长源公司摘牌后无法通过工业企业建设规划评审的风险，系其自身投资决策并选址不当的因素所致，与再审申请人所为规划土地用途的行为无关。2.再审申请人作出的［2015］023《株洲县规划条件通知书》不具有行政可诉性。第一，该规划通知书系行政机关制作的内部技术文件，其制作依据的是土地使用性质涉及的计算标准和规范，并非法律实体规范；第二，规划通知书系对拟招、拍、挂出让宗地确定的中间技术状态或要求，仅针对出让地不针对土地使用权人；第三，仅是规划部门按照技术规范所为的一种内部技术设计的过程性行为。3.长源公司启动本案诉讼时已届法定起诉期限。请求撤销二审判决第一、二项，改判驳回长源公司的诉讼请求。长源公司答辩称：1.原株洲县住建局所作涉案土地规划条件通知书的行政行为违法。第一，依据《城市规划编制办法》第十一条、第二十四条的规定，编制株洲县控制性详细规划是原株洲县住建局的法定职责。第二，本案的特殊情形是，长源公司15万吨农产品加工项目是株洲市、原株洲县人民政府招商引资的重点项目，其项目备案、土地规划等实质为政府量身定制。第三，原株洲县住建局在作出《株洲县规划条件通知书》时，已经明确知道该地块企业建设项目的具体内容，并且知道长源公司建设项目需容纳几百人，存在公共建筑物，其规划条件实质是针对特定的对象即长源公司。第四，在原株洲县住建局作出《株洲县规划条件通知书》的最后一页实质已经注明该地块实质为工业用地。第五，《危险化学品经营企业开业条件和技术要求（GB18265-2000)》所规定的“大中型危险化学品仓库应与周围公共建筑物、交通干线（公路、铁路、水路）、工矿企业等距离至少保持1000米”，这里的“等”实质涵盖了一切物质及人流聚集的企业（包括仓储物流企业），该规定的目的是为了防范和杜绝危险化学品对各类聚集区造成危害。第六，《株洲县规划条件通知书》核定可兼容的办公用地占地总面积的比例为7%，需容纳几百人，实质该规划条件同时核定了人流办公场所，也就是公共建筑物，也违反了“公共建筑物与危险化学品仓库至少保持1000米”距离的规定。第七，原株洲县住建局在作出《株洲县规划条件通知书》后本应当依照程序通过规划评审，但长源公司在摘牌后却无法通过规划评审。2.原株洲县住建局在作出《株洲县规划条件通知书》具有行政可诉性。第一，该规划通知书并不是内部技术文件，而是一个具体行政行为；第二，该规划通知书具有法律约束力和行政约束力；第三，原株洲县住建局在作出该《株洲县规划条件通知书》之前就已明知该地块企业建设项目的具体内容，并且知道该建设项目需容纳几百人，存在公共建筑物，其规划条件实质是针对特定的主体。3.长源公司提起本案诉讼没有超过法定起诉期限。请求驳回渌口区自然资源局再审请求。当事人向一、二审法院提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院再审另查明：1.2019年2月28日，中共株洲市委办公室、株洲市人民政府办公室作出株办［2019］10号《中共株洲市委办公室、株洲市人民政府办公室关于印发的通知》，将渌口区住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责划入组建的渌口区自然资源局。2.株县国用（2005）第14号《国有土地使用权证》载明：土地使用权人为株洲县民用爆破器材专营有限责任公司，座落于株洲县××桥乡××村，地类（用途）为仓储用地，使用权类型为国有划拨，使用权面积为5137.57㎡。3.2015年7月7日，株洲县土地管理委员会会议纪要（株县土管纪发［2015］1号）载明：位于渌口镇××村，原为2007年报批的国有建设用地，由湖南经仕集团取得工业用地的土地使用权。该宗地的土地使用权由县土地储备中心于2014年完成收购，现由渌口经济开发区管委会对外招商。宗地编号Ｔ2015-010，面积80195㎡（合120.29亩），土地用途为工矿仓储用地，容积率≥0.8，建筑密度≥50%，绿地率≤20%，建筑限高24米，出让年限50年。本院认为：根据再审双方当事人的诉辨理由以及再审调查情况，本案争议焦点为：一、长源公司的起诉是否超过起诉期限《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，原株洲县住建局在2015年6月25日向原株洲县国土局作出［2015］023《株洲县规划条件通知书》后，并未将该规划条件通知书送达长源公司。同时，2015年6月17日，长源公司向原株洲县住建局提交《关于申请项目落户规划方案的报告》后，再审申请人并没有提供证据证明，涉案土地挂牌出让前，在长源公司向其咨询规划条件时，将涉案土地的规划条件告知长源公司。涉案土地规划条件中的土地用途在2015年9月14日的《株洲县国有建设用地使用权挂牌竞买须知》中为“工矿仓储用地”。2015年9月21日，长源公司向原株洲县国土局提交的《竞买申请书》中载明的“经认真阅读《株洲县国有建设用地使用权挂牌竞买须知》等出让文件”中并没有列明涉案规划条件通知书，再审调查中，长源公司认可仅阅读了《株洲县国有建设用地使用权挂牌竞买须知》，而再审申请人也并未提供证据证明将涉案规划条件通知书交予长源公司阅读。2015年10月16日，长源公司与原株洲县国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》的附件3“＿市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件”系空白文件，再审调查中，再审申请人认可该附件3应为涉案规划条件通知书，但再审申请人未提供证据证明在签订成交确认书以及出让合同时将涉案规划条件通知书送达或者告知长源公司。长源公司在2017年6月16日起诉原株洲县国土局土地行政管理纠纷一案中获知了涉案规划条件通知书，2017年7月18日提起本案行政诉讼，没有超过法律规定的起诉期限。二、涉案规划条件通知书是否具有可诉性、是否合法《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用条件、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十四条规定，以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，确定出让地块的规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。本案中，涉案规划条件通知书是原株洲县国土局将T2015-010号地块的国有建设用地使用权挂牌出让的必经程序，且应作为长源公司与原株洲县国土局签订国有土地使用权出让合同的组成部分，亦对长源公司（作为国有土地使用权出让合同的一方当事人）的权利义务产生实际影响，故涉案规划条件通知书具有可诉性。再审申请人在作出涉案规划条件通知书时，对于出让地块距离不到1000米的地方存在中型危险化学品仓库应当知情，应当根据出让地块1000米内有中型危险化学品仓库提出出让地块的位置、使用条件、开发强度等规划条件。同时基于出让地块1000米内存在中型危险品仓库的事实，对涉案地块的土地用途规划为“仓储用地”“工矿仓储用地”乃至“工业用地”，对用地者权利义务将产生重大影响，直接影响其用地目的。2015年9月25日，原株洲县国土局与长源公司签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》关于“出让地块的基本情况及规划指标要求”中的土地用途为仓储用地，与原株洲县国土局在《株洲县国有建设用地使用权挂牌竞买须知》中的土地用途“工矿仓储用地”存在差异，而再审申请人并未提供证据证明就规划条件中的土地用途存在的差异的情况下，向长源公司进行了明示或特别说明，以保障相对人的知情权。同时，2015年7月7日，株洲县土地管理委员会会议纪要（株县土管纪发[2015]1号），将涉案地块的土地用途由工业用地调整为工矿仓储用地。而2015年6月25日，再审申请人作出的涉案规划条件通知书将涉案地块的土地用途规划为仓储用地，与上述会议纪要确定的土地用途相矛盾。故再审申请人作出涉案规划条件通知书明显不当，依法应予撤销。综上，再审申请人株洲市渌口区自然资源局的再审申请理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决如下：维持湖南省株洲市中级人民法院（2018）湘02行终80号行政判决。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  黄山宁审判员  何建湘二〇一九年十月二十八日法官助理廖文宇书记员刘博文附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。