贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔23行终80号 上诉人（原审原告）：王启飞，男，1966年5月6日生，布依族，贵州省贞丰县人，住贵州省贞丰县。 被上诉人（原审被告）：贞丰县鲁容乡人民政府，住所地贵州省贞丰县鲁容乡XX村街上。 法定代表人：胡鲲，乡长。 被上诉人（原审被告）：贞丰县人民政府，住所地贵州省贞丰县永丰街道办富民路1号。 法定代表人：郑梦英，县长。 原审第三人：王启平，男，1965年5月5日生，布依族，贵州省贞丰县人，住贵州省贞丰县。 原审第三人：贞丰县鲁容乡XX村民委员会，住所地贵州省丰县鲁容乡XX村。 法定代表人：韦川，主任。 上诉人王启飞与被上诉人贞丰县鲁容乡人民政府（以下简称鲁容政府）、贞丰县人民政府（以下简称贞丰县政府），原审第三人王启平、贞丰县鲁容乡XX村民委员会（以下简称XX村委会）土地确权及行政复议一案，不服贵州省安龙县人民法院（2019）黔2328行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 鲁容政府于2018年7月5日作出鲁府通［2018］6号《鲁容乡人民政府关于王启飞与王启平土地纠纷的处理决定书》，决定：争议地“浪沙净”的土地使用权属于贞丰县鲁容乡XX村集体所有。贞丰县政府于2018年10月19日作出贞府行复决字〔2018〕5号《贞丰县人民政府行政复议决定书》，决定：维持被申请人于2018年7月5日作出的鲁府通［2018］6号《鲁容乡人民政府关于王启飞与王启平土地纠纷的处理决定书》。 原审经审理查明：2012年12月，原告王启飞、第三人王启平对争议地发生纠纷。王启飞遂起诉至贞丰县人民法院要求王启平恢复原状，贞丰县人民法院于2013年6月16日作出（2013）贞民初字第00365号民事裁定，以所主张的权利土地存在所有权和使用权争议，应先向人民政府申请对该争议地进行确权后再向人民法院主张权利为由，裁定驳回原告的诉讼请求。王启飞不服，上诉至黔西南布依族苗族自治州中级人民法院，该院于2013年8月13日作出（2013）兴民终字第491号民事裁定，审理查明：王启飞与王启平、韦修琴夫妇均为贞丰县鲁容乡XX村人。2012年12月（农历腊月），王启平、韦修琴夫妇在当地名为浪沙净的土地（以下简称讼争土地）上修建房屋，遭到王启飞阻止。王启飞主张王启平、韦修琴夫妇修建房屋坐落的宅基地属于其承包证上的“纳绕”地，王启平、韦修琴则认为该土地属于集体的荒山。2013年8月13日，经本院到双方争议地现场进行实地勘察并对相关人员进行调查核实，结果为：王启平、韦修琴夫妇修建房屋所在地地名为浪沙净，并非王启飞所提供土地承包证上的“纳绕”地；王启飞在当地名为“纳绕”的地方已承包得约1亩的土地，该承包地与王启飞所提供土地承包证上“纳绕·地·0.4亩”的记录相印证。以双方争议事项不属法院民事案件受理范围，当事人应向有关行政部门申请解决为由，裁定驳回上诉，维持原裁定。 2015年6月18日，原告王启飞向鲁容政府对争议地提出土地确权申请。2018年4月27日，XX村委会亦向鲁容政府提出确权申请。被告鲁容政府于2018年7月5日作出鲁府通［2018］6号《鲁容乡人民政府关于王启飞与王启平土地纠纷的处理决定书》，决定：争议地“浪沙净”的土地使用权属于贞丰县鲁容乡XX村集体所有。2018年7月31日，王启飞不服，向被告贞丰县政府申请复议，贞丰县政府于2018年7月31日予以受理，并于2018年9月28日申请延长复议期限30日。被告贞丰县政府于2018年10月19日作出贞府行复决字〔2018〕5号《贞丰县人民政府行政复议决定书》，决定：维持被申请人于2018年7月5日作出的鲁府通［2018］6号《鲁容乡人民政府关于王启飞与王启平土地纠纷的处理决定书》。王启飞不服，遂向本院提起行政诉讼。 另查明，争议地面积116.88平方米，第三人王启平已在争议地上修建两层砖混结构房屋。争议地原属XX村集体荒山，并未发包给任何人。 原审认为，本案的争议焦点：1.争议地“浪沙净”是否系原告王启飞《土地承包经营权证》中记载的“纳绕”；2.被告作出讼争行政行为程序是否合法。 根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条:“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”之规定，原告王启飞与第三人王启平之间的土地使用权争议，被告鲁容政府有权作出处理决定。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”之规定，原告王启飞向被告贞丰县政府申请行政复议符合上述规定，贞丰县政府作出复议决定系其履行法定职责。 关于焦点一，争议地“浪沙净”是否系原告王启飞《土地承包经营权证》中记载的“纳绕”。原告王启飞与第三人王启平就争议地发生争议后，原告王启飞起诉至贞丰县人民法院要求王启平恢复原状，贞丰县人民法院于2013年6月16日作出（2013）贞民初字第00365号民事裁定，以所主张的权利土地存在所有权和使用权争议，应先向人民政府对该争议地进行确权后再向法院主张权利为由，裁定驳回原告王启飞的诉讼请求。王启飞不服，上诉至黔西南布依族苗族自治州中级人民法院，该院于2013年8月13日作出（2013）兴民终字第491号民事裁定，审理查明：王启飞与王启平、韦修琴夫妇均为贞丰县鲁容乡XX村人。2012年12月（农历腊月），王启平、韦修琴夫妇在当地名为浪沙净的土地上修建房屋，遭到王启飞阻止。王启飞主张王启平、韦修琴夫妇修建房屋坐落的宅基地属于其承包证上的“纳绕”地，王启平、韦修琴则认为该土地属于集体的荒山。2013年8月13日，经本院到双方争议地现场进行实地勘察并对相关人员进行调查核实，结果为：王启平、韦修琴夫妇修建房屋所在地地名为浪沙净，并非王启飞所提供土地承包证上的“纳绕”地；王启飞在当地名为“纳绕”的地方已承包得约1亩的土地，该承包地与王启飞所提供土地承包证上“纳绕·地·0.4亩”的记录相印证。以双方争议事项不属法院民事案件受理范围，当事人应向有关行政部门申请解决为由，裁定驳回上诉，维持原裁定。黔西南布依族苗族自治州中级人民法院已生效的（2013）兴民终字第491号民事裁定中，已经查明了王启飞、王启平所争议的“浪沙净”土地并非王启飞《土地承包经营权证》上记载的“纳绕”地。 关于焦点二，被告作出讼争行政行为程序是否合法。2015年6月18日，原告王启飞向鲁容政府对争议地提出土地确权申请。被告鲁容政府于2018年7月5日才作出鲁府通［2018］6号《鲁容乡人民政府关于王启飞与王启平土地纠纷的处理决定书》。根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十八条：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长”之规定，土地权属争议调查处理的期限为6个月，但被告鲁容政府在原告王启飞2015年6月18日提出申请长达三年之久，才于2018年7月5日作出处理决定，违反了该条规定的期限，违反了高效、及时、便民的工作原则。因此，鲁容政府作出的处理决定程序违法。 对于被告贞丰县政府作出的贞府行复决字〔2018〕5号《贞丰县人民政府行政复议决定书》。贞丰县政府于2018年7月31日受理了原告王启飞的复议申请，于2018年9月28日申请延长复议期限30日，并于2018年10月19日作出复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”之规定，其复议程序合法，但被告贞丰县政府在复议过程中，并未对鲁容政府的程序违法问题予以纠正。 综上所述，被告鲁容政府在争议地“浪沙净”并未进行发包的情况下，将争议地“浪沙净”确权给第三人XX村委会并无不当。但被告鲁容政府作出行政行为的程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”之规定，判决如下：确认被告鲁容政府于2018年7月5日作出的鲁府通［2018］6号《鲁容乡人民政府关于王启飞与王启平土地纠纷的处理决定书》及被告贞丰县政府于2018年10月19日作出的贞府行复决字〔2018〕5号《贞丰县人民政府行政复议决定书》违法。案件受理费50元，由被告鲁容政府负担。 上诉人王启飞上诉请求：1.撤销原判，并将本案发回重审或者查明事实后改判，判决第三人王启平、XX村委会停止侵权行为，明确上诉人王启飞对争议地的承包经营权；2.案件受理费由被上诉人承担。事实和理由：一、被上诉人鲁容政府的处理决定和贞丰县政府作出的复议决定认定事实错误，违背客观实际。1.第三人王启平修建的房屋所处位置是在上诉人王启飞承包的“纳绕”地范围内，而被上诉人鲁容政府认定在“浪沙净”的范围内错误，有《土地承包经营权证》记载的四至界限为证，该证记载的“上坟”是指上抵班阿净的坟，显然上诉人王启飞承包的“纳绕”地的上方边界是抵班阿净的坟，而第三人王启平修建的房屋是在坟的下方，恰在上诉人王启飞的承包地范围内；2.第三人XX村委会主张“争议地系集体荒山，未发包给任何人”，进而申请将争议地收归集体违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第十四条、第二十六条、第三十五条之规定；3.“浪沙净”的地名根本就不存在，系第三人XX村委会编造。村里有个名叫班阿净的人死后埋在上诉人王启飞在“纳绕”承包地砍上是事实，但并未因此将地名更换为“浪沙净”，“浪沙净”的地名系少数人在第三人XX村委会的指使下蓄意编造。二、一审使用伪证作为定案的依据，违反证据规则。一审判决认定“鲁容乡人民政府依法向鲁容乡XX村六一组组长王启国、原组长王玉周等群众调查，及鲁容乡XX村2017年9月1日召开村民代表大会，均证实争议地名叫‘浪沙净’与‘纳绕’是不同的两个地名，争议地是集体土地，未承包给任何人，争议地的所有权和使用权应属于集体享有”错误。村民代表大会无相关会议记录，真实性无法核实，且通过召开村民代表大会调查取证本身程序违法，不能作为定案的依据。三、一审适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（二）项之规定作出判决错误。该条针对的是“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响”之情形，但办案中，被上诉人鲁容政府不仅耽误了上诉人王启飞三年的生产劳动，而且导致上诉人王启飞失去了应有的土地承包经营权，故应依法判决撤销被上诉人鲁容政府作出的处理决定或要求被上诉人鲁容政府重新作出处理决定。综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律错误，进而作出错误的判决。为维护上诉人王启飞的合法权益，请求二审法院依法审理，支持上诉人王启飞的上诉请求。 二审期间，被上诉人鲁容政府、贞丰县政府未提交书面答辩意见。 原审第三人王启平、XX村委会未提交书面陈述意见。 二审期间，各方当事人均未提交新的证据。 二审经审理查明的事实除“争议地原属XX村集体荒山，并未发包给任何人”外,与一审查明的事实基本一致。 综合各方当事人的诉辩理由，本案二审审理的争议焦点:鲁容政府作出的鲁府通［2018］6号《鲁容乡人民政府关于王启飞与王启平土地纠纷的处理决定书》认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法。 本案鲁容政府在2016年6月18日收到上诉人的土地确权申请后，对争议地进行现场勘查，并对贞丰县鲁容乡XX村过六一组、贞丰县鲁容乡XX村过六二组部分村民进行调查询问，于2018年7月5日作出鲁府通［2018］6号《鲁容乡人民政府关于王启飞与王启平土地纠纷的处理决定书》，认定争议地“浪沙净”的土地使用权属于贞丰县鲁容乡XX村集体所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”之规定，集体土地所有权的权属情形分三类：一是村农民集体所有的情形，由村集体经济组织或村民委员会负责经营和管理；二是村内有两个以上集体经济组织（如村民小组），村内该集体经济组织的农民集体（如村民小组农民集体）所有的情形，由村内各该农村集体经济组织或村民小组负责经营和管理；三是乡（镇）农民集体所有的情形，由乡（镇）农村集体经济组织负责经营和管理。以上三种集体土地所有权权利主体均是一定范围内的农民集体，不同农民集体的成员数量虽有多寡，但是在法律上均是平等的土地所有权主体，土地所有权的性质、权能相同，不同层次的农民集体（乡镇农民集体、村农民集体、村民小组农民集体）在土地所有权问题上不存在相互隶属关系，同一块土地只能有一个农民集体对其享有所有权，不能认为一块土地未发包给个人就当然属于村农民集体所有。本案中，争议地涉及贞丰县鲁容乡XX村过六一组、贞丰县鲁容乡XX村过六二组、贞丰县鲁容乡XX村等集体组织以及上诉人王启飞、原审第三人王启平等个人，而鲁容政府的调查笔录中调查对象均为个人，且调查范围较小，未广泛听取贞丰县鲁容乡XX村过六一组、贞丰县鲁容乡XX村过六二组、贞丰县鲁容乡XX村等集体组织和相关知情人的意见，未保障相关利害关系人参与解决争议的权利。在此情况下，鲁容政府作出鲁府通［2018］6号《鲁容乡人民政府关于王启飞与王启平土地纠纷的处理决定书》确定争议土地使用权属于贞丰县鲁容乡XX村农民集体所有，明显证据不足，依法应予撤销。此外，根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十八条：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长”之规定，土地权属争议调查处理决定应在6个月内作出。本案中，上诉人于2016年6月18日提交土地确权，被上诉人鲁容政府于2018年7月5日作出土地权属争议调查处理决定明显超出上述期限。在被诉土地权属争议处理决定认定事实不清，证据不足，且存在程序违法情况下，贞丰县政府作出的行政复议决定维持该确权决定，亦属于认定事实不清、证据不足，其复议结果错误，亦应予撤销。 综上所述，上诉人王启飞的上诉理由部分成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销贵州省安龙县人民法院（2018）黔2328行初5号行政判决； 二、撤销被上诉人贞丰县人民政府于2018年10月19日作出的贞府行复决字〔2018〕5号《贞丰县人民政府行政复议决定书》； 三、撤销贞丰县鲁容乡人民政府于2018年7月5日作出的鲁府通［2018］6号《鲁容乡人民政府关于王启飞与王启平土地纠纷的处理决定书》。 一审案件受理费50元，由被上诉人贞丰县鲁容乡人民政府承担。二审案件受理费50元,由被上诉人贞丰县人民政府承担。 本判决为终审判决。 审判长  张国斌 审判员  陇忠平 审判员  王幼封 二〇一九年十月二十九日 法官助理王旭东 书记员杨虎