湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1404号上诉人（一审原告）：罗某1，曾用名罗某2，女，2002年12月26日出生，汉族，学生，住湖南省资兴市。法定代理人：王某，女，1975年2月10日出生，汉族，农民，住湖南省资兴市。系罗某1母亲。委托代理人：阮竹平，男，1953年5月3日出生，汉族，农民，住湖南省资兴市。被上诉人（一审被告）：郴州市人民政府。住所地：湖南省郴州市五岭大道9号。法定代表人：刘志仁，市长。委托诉讼代理人：唐绍洪，郴州市司法局工作人员。委托诉讼代理人：王立强，郴州市司法局工作人员。一审第三人：资兴市人民政府。住所地：湖南省资兴市唐洞新区晋宁路。法定代表人：罗成辉，市长。委托代理人：钟水华，资兴市自然资源局工作人员。委托代理人：陈康，湖南尚友律师事务所律师。上诉人罗某1与被上诉人郴州市人民政府行政复议决定一案，郴州市中级人民法院于2019年6月5日作出的（2019）湘10行初24号行政判决，罗某1不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。郴州市中级人民法院查明：2011年12月15日，资兴市国土局发布了资国土资告字［2011］40号《征收土地告知书》，拟征收资兴市高码乡江背村樟树坪组、宝盖楼组、黎家组、邵家组、廖家组、蒋家组、王家组，坪石村东明组、三组、联合组、坪石组以及高牌村部分集体土地作为资五产业园项目用地。罗某1于2002年12月26日出生，2012年2月14日将户籍从资兴市香花乡镜塘村滑一组402号迁入资兴市高码乡江背村王家组。2013年10月10日，资兴市国土局与王祥辉、王奇生签订《房屋拆迁补偿协议书》，协议约定对王祥辉、王奇生的住房和附属设施进行拆迁补偿，其中王祥辉、王奇生选择统建房安置方式安置，陈田秀、陈爱坤、王诗敏、王思盈为货币安置，4人货币安置补助为576000元，拆迁补偿及安置补偿共计50510元。该协议未对罗某1进行安置。罗某1不服，于2018年8月21日向郴州市政府申请行政复议，请求确认罗某1具备征地拆迁安置补偿资格。2018年8月28日，郴州市政府受理该复议申请。2018年10月19日，郴州市政府作出郴政复延通字［2018］64号延期审理通知，决定延期30日。2018年11月19日，郴州市政府作出郴政行复中字［2018］30号中止行政复议通知，决定中止审理。2018年12月31日，郴州市政府作出郴政行恢复字［2018］34号恢复审理通知，决定恢复审理。上述程序事项的通知均送达罗某1和资兴市政府。2018年12月31日，郴州市政府作出83号行政复议决定，认定：拆迁安置对象必须是被拆迁人，罗某1在资兴市××办事处龙头社区王××组落户后，其本人在该范围内并没有房屋被拆迁，罗某1与资兴市政府没有发生拆迁关系，故不属于被拆迁人。且集体土地上房屋拆迁补偿安置人员应当指发布征地公告前被征收集体土地经济组织的成员，涉案土地的《征收土地告知书》在2011年12月已发布，罗某1户籍登记在龙头社区王家组的时间为2012年2月，故罗某1不能认定为集体土地上房屋拆迁补偿安置人员，罗某1要求确认符合安置补偿资格缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款及《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》、《湖南省行政程序规定》、《郴州市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（郴政发［2009］5号）等规定，决定：罗某1不符合资兴市××办事处龙头社区王××组集体土地上房屋拆迁的补偿安置对象。罗某1不服，诉至该院。另查明，资兴市××办事处龙头社区王××组原名为资兴市高码乡江背村王家组。2009年3月1日，郴州市政府作出《关于印发〈郴州市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法〉的通知》（郴政发［2009］5号），其中第五条第三款规定：“征地告知后，所在地公安、民政、城乡规划等有关部门应暂停办理被征地村民小组的户口迁入、分户以及房屋改（扩）建用地等审批手续。”2011年12月31日，资兴市政府作出《关于城市规划区内集体土地上房屋拆迁补偿安置的实施意见》（资政发［2011］20号），该实施意见的附件《资兴市拆迁补偿安置人口核定办法》第一条规定：“本办法所称拆迁补偿安置人口是指在资兴市城市规划区内，被征地农村集体经济组织所有享受该组织权益的，因征地拆迁需要补偿安置的农业人口（含转为城镇户口居民，不含空、挂户口）。人口核定应根据公安部门户籍管理和国土资源部门宅基地审批有关规定，以宅基地用地审批或办证手续权益人为基础，确定拆迁需要安置的具体对象和人口。”第二条规定：“农村集体经济组织成员享受拆迁补偿安置政策必须符合下列条件：1．常住农业人口；2．享受责任田、土、山的分配使用权；3．享受征地补偿款及其他集体财产的分配；4．履行了集体经济组织成员应尽的义务。”2014年11月26日，资兴市政府作出《关于完善征地补偿安置等有关政策的会议纪要》，其中第一条规定：“人口迁入管理。同意市公安局提出的对2012年4月26日‘关于全市户口迁户、分户有关问题的备忘录’的‘修改意见’，并即时执行。严格征地拆迁区域村组集体经济组织户口迁入管理。征地拆迁范围确定后，由征地拆迁部门书面通知公安机关暂停办理向征地拆迁范围迁入居民户口或居民分户。因出生、结婚确需入户或分户的，按公安机关相关规定办理。”郴州市中级人民法院认为：根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法［2011］35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。罗某1不服资兴市政府批准的征地补偿、安置方案要求裁决，郴州市政府具有行政裁决（行政复议）的法定职责。本案争议的焦点是：一、罗某1是否符合涉案集体土地上房屋拆迁的补偿安置条件；二、郴州市政府作出83号行政复议决定是否超出法定审理期限。关于争议焦点一。判断罗某1是否符合涉案集体土地上房屋拆迁的补偿安置条件，除根据土地管理法律、法规外，还应根据《郴州市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（郴政发［2009］5号）、资兴市政府《关于城市规划区内集体土地上房屋拆迁补偿安置的实施意见》（资政发［2011］20号）、资兴市政府《关于完善征地补偿安置等有关政策的会议纪要》的规定进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《郴州市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（郴政发［2009］5号）第五条第三款、资兴市政府《关于城市规划区内集体土地上房屋拆迁补偿安置的实施意见》（资政发［2011］20号）的附件《资兴市拆迁补偿安置人口核定办法》第一条、资兴市政府《关于完善征地补偿安置等有关政策的会议纪要》第一条的规定，集体土地上房屋拆迁补偿安置人员应当是指发布征地公告前被征收集体土地经济组织的成员。本案中，资兴市国土局于2011年12月15日发布资国土资告字［2011］40号《征收土地告知书》。而罗某1于2012年2月14日才将户籍迁入资兴市高码乡江背村王家组，故罗某1在征地公告发布时不具有被征收集体土地经济组织的成员资格，故郴州市政府作出的83号行政复议决定认定罗某1不属于联合组集体土地上房屋拆迁的补偿安置对象，符合法律规定。罗某1请求撤销该行政复议决定并判令郴州市政府、资兴市政府与其签订征地拆迁安置补偿协议的诉讼理由不成立，本院不予支持。关于争议焦点二。行政复议法定审理期限为六十日，情况复杂，不能在规定期限内做出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，延长期限最多不超过三十日。行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。郴州市政府于2018年8月28日受理了罗某1的复议申请，一般情形下郴州市政府应在2018年10月27日前作出复议决定。在审理期间，因情况复杂，郴州市政府决定延期三十日，审理期限延长到2018年11月26日。因出现需要中止行政复议的情形，郴州市政府于2018年11月19日至2018年12月31日期间中止了审理。2018年12月31日，郴州市政府恢复了案件审理并作出了行政复议决定。上述延期审理、中止审理、恢复审理通知书均送达了罗某1及资兴市政府。因中止审理期间不计入审理期限，郴州市政府作出被诉行政复议决定未超出法定审理期限。罗某1该项诉讼理由不成立，本院不予支持。综上所述，被告郴州市政府所作的83号行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告罗某1的诉讼理由不成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回罗某1的诉讼请求。案件受理费50元，由罗某1负担。罗某1不服，提起上诉称：一、2007年1月22日，其落户母亲户头上，从未迁出并享受了本组土地征收分配款，从未享受父亲组上一切待遇。2013年10月10日，其外祖父王祥辉房屋被资兴市政府和市国土局拆迁，母亲王某2015年12月1日已安置在城市综合体一套房屋。2011年12月的资兴市国土资源局的告知书没有认定人口，没有开户主会就已发布不符合法律规定。资兴市政府以此认定上诉人是出嫁女的之女，不予安置是错误的。而应以2014年6月资兴市政府发布公告时间为准来认定安置资格。郴州市政府以资兴市国土资源局的告知书发布时间认定罗某1不符合王家组集体土地房屋拆迁补偿安置对象，属于认定事实不清，适用法律错误，严重侵害了上诉人的合法权利。2．资兴市政府在安置过程中出现了安置不公问题。请求：1．撤销一审判决；2．判令郴州市人民政府督办资兴市人民政府与罗某1签订安置补偿协议，支付14.4万元，另独生子女应享受国家政策多分一份安置补偿款14.4万元，共计28.8万元；3．上诉费由资兴市人民政府负担。郴州市人民政府口头答辩称：1．上诉人的二审上诉请求和一审诉讼请求不一致，答辩人认为二审上诉请求是对的。2．上诉人不符合集体土地上房屋拆迁安置对象。资兴市人民政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。二、罗某1在王家组没有合法的房屋被拆迁，不属于被拆迁人，不应对其进行拆迁安置。请求驳回上诉人的诉讼请求。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。一审认定的案件事实本院予以确认。本院另查明：郴政行复决字［2018］83号《行政复议决定书》认定以下事实：2011年12月15日，资兴市国土资源局发布了（资国土资告字［2011］40号）《征收土地告知书》，拟征收含江背村王家组在内的集体土地作为资五产业园项目用地。2012年1月9日，资兴市国土资源局与江背村签订了土地征收协议。2012年12月17日，该项目取得了湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单（［2012］政国土字第2119号）。2012年12月21日，资兴市人民政府发布了《征收土地方案公告》。同日，资兴市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》（［2012］第24号）。被申请人根据相关规定，确认申请人不符合补偿安置对象，申请人认为被申请人以申请人是出嫁女的子女为由，不予安置申请人，不符合法律的规定，遂向该府申请行政复议，请求撤销《征地补偿安置方案》，并确认申请人符合征地拆迁补偿安置对象。2018年11月13日，申请人对复议请求进行变更，对撤销《征地补偿安置方案》复议请求予以撤回。该复议决定认为：……案涉土地的《征收土地告知书》在2011年12月已发布，申请人罗某1户籍登记在资兴市××办事处龙头社区王××组的时间为2012年2月，故申请人罗某1不能认定为集体土地上房屋拆迁补偿安置人员，申请人要求确认其符合安置资格缺乏事实和法律依据，故申请人的请求该府不予支持。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。原国土资源部《征用土地公告办法》第十一条规定，征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，罗某1向郴州市人民政府提交复议申请，复议请求包括，1．撤销资国土资公字﹝2009﹞第12号（应为7号）；2．确认罗某1具备征地拆迁安置补偿资格。集体土地征地补偿安置方案直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围。涉案征地补偿安置方案经资兴市人民政府批准，故资兴市人民政府为被申请人，郴州市人民政府为复议机关。但罗某1于2018年11月13日撤回了第一项复议请求，此时郴州市人民政府要对第二项复议请求进行审查。资兴市国土资源局公布了涉案项目征地安置补偿方案，并具体实施相应的征地补偿工作，故涉案项目安置补偿资格的确认主体系资兴市国土资源局，罗某1对安置补偿资格的确定不服，则应当依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，向郴州市国土资源局或资兴市人民政府提起行政复议。因此郴州市人民政府不是本案适格的复议受理机关，其在受理了罗某1的复议申请后，应当根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，告知申请人向郴州市国土资源局或资兴市人民政府提出复议申请。因此，郴州市人民政府作出实体处理不当。但考虑到本案的实际情况，虽然罗某1的户口在王家组，但她在王家组没有房屋被拆迁，故罗某1不属于拆迁安置对象。因此，复议决定认为罗某1不符合王家组集体土地上房屋拆迁安置对象并无不当。故虽然郴州市人民政府作出的郴政行复决字［2018］83号《行政复议决定书》程序上存在瑕疵，但复议结果并未损害上诉人的实体权益，可以维持。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人罗某1负担。本判决为终审判决。审判长  张坤世审判员  李清平审判员  李俊颖二〇一九年十月十一日法官助理颜葵书记员袁璇