海南省三亚市中级人民法院行政判决书（2019）琼02行初140号原告罗进平，男，1990年12月22日出生，汉族，住三亚市。被告三亚市吉阳区人民政府，住所地三亚市迎宾路483号。法定代表人张华文，该区区长。委托代理人王爱清，该区司法局工作人员。委托代理人孙国海，海南唐海律师事务所律师。第三人三亚市吉阳区六盘村民委员会青梅村民小组，住所地三亚市吉阳区六盘村民委员会青梅村。负责人胡亚弟，该小组组长。委托代理人何悦，海南追源律师事务所律师。原告罗进平诉被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）、第三人三亚市吉阳区六盘村民委员会青梅村民小组（以下简称青梅小组）集体经济组织成员资格确认不作为一案，于2019年8月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年8月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月18日公开开庭审理了本案。因本案与本院同期受理的原告罗进军诉被告吉阳区政府集体经济组织成员资格确认不作为一案的诉讼请求，事实与理由相类同，本院决定将该两个案件合并进行审理。原告罗进平，被告吉阳区政府委托代理人王爱清、孙国爱，第三人青梅小组负责人胡亚弟及委托代理人何悦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2019年3月28日，原告罗进平向被告吉阳区政府申请确认青梅小组集体经济组织成员资格，吉阳区政府未作出农村集体经济组织成员资格确认决定。原告罗进平诉称，原告罗进平与母亲蒲廷兰原是三亚市吉阳区博后村民委员会糖丰村民小组（以下简称糖丰小组）村民，其生父去世后，蒲廷兰于2012年12月与青梅小组村民罗亚傲结婚并迁居该村，罗进平亦随母迁居该村。2013年2月5日，罗进平户口亦随母从糖丰小组迁移落户至青梅小组，登记于奶奶黎亚青户中，同年9月12日，经三亚市吉阳区六盘村民委员会同意，罗进平改从继父罗亚傲的姓氏。自迁居青梅小组后，罗进平就在父母家居住生活，帮助父母生产经营，已经融入青梅小组集体。2014年7月，因集体土地被征收，青梅小组向村民分配征地补偿款时，认为罗进平非其村民而没有给予分配。2014年8月1日，罗进平向原三亚市吉阳镇人民政府（以下简称原吉阳镇政府）申请确认青梅小组集体经济组织成员资格。同年9月1日，原吉阳镇政府作出《关于罗进平申请农村集体经济组织成员资格回复》（以下简称《集体组织成员资格回复》），认为三府〔2013〕214号《三亚市人民政府关于印发三亚市“外嫁女”征地补偿费分配的指导意见的通知》（以下简称214号《指导意见》）文中没有相应的认定依据，故不做认定。同年11月11日，罗进平向三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）申请行政复议，三亚市政府于2015年2月13日作出三府复决字〔2014〕45号《行政复议决定书》（以下简称45号复议决定），认为吉阳区政府认定集体经济组织成员资格的依据来源于214号《指导意见》，罗进平的情况不符合该文列举的情形，故吉阳区政府对罗进平没有认定权。关于罗进平集体经济组织成员资格的确认和征地补偿款的分配问题，罗进平可以向人民法院提起诉讼。遂决定维持原吉阳镇政府作出的《集体组织成员资格回复》。2016年12月23日，罗进平向三亚市城郊人民法院起诉，请求判令青梅小组给付罗进平征地补偿款。2017年5月22日，三亚市城郊人民法院作出（2017）琼0271民初900号民事裁定（以下简称900号民事裁定），认为罗进平应当先向当地政府申请确认集体经济组织成员资格后再行主张权利。罗进平不服一审判决，向三亚市中级人民法院提起上诉。三亚市中级人民法院于同年7月17日作出（2017）琼02民终937号民事裁定（以下简称937号民事裁定），认为农村集体经济组织成员资格的认定，需经相关政府部门确认，裁定维持900号民事裁定。2019年3月28日，罗进平再次向吉阳区政府申请确认青梅小组集体经济组织成员资格。吉阳区政府通知罗进平，其已经与法院沟通，可以直接起诉。罗进平当即和律师赶往法院立案，法院并未立案。经法院与吉阳区政府电话沟通，吉阳区政府称需要再研究。至本案起诉前，吉阳区政府又告知罗进平因政策改动，政府不再负责集体经济组织成员资格的认定，可直接向法院起诉，对本次申请不会作出任何决定。罗进平认为，根据生效的裁定，罗进平是否具有青梅小组成员资格的问题，应由吉阳区政府进行认定。在214号《指导意见》没有废止之前，本地农村集体经济组织成员资格认定的主体就是当地政府，由于相关问题的复杂多样性，立法不可能穷尽一切情况。既然罗进平集体经济组织成员资格认定的主体问题，人民法院已经作出生效裁定予以明确，吉阳区政府应当严格履行。但吉阳区政府从2019年4月初接到罗进平请求至今仍不作出决定，拒不履行法定职责，已构成行政不作为。故此，罗进平特提起行政诉讼，请求：一、确认吉阳区政府未在法定期间内对罗进平的申请事项进行处理的行为违法；二、判令吉阳区政府对罗进平的申请事项作出处理决定；三、案件诉讼费由吉阳区政府承担。原告罗进平向本院提交了以下证据：1.《常住人口登记卡》，拟证明罗进平属于青梅小组集体经济组织成员；2.《入户申请审批表》《户口项目变更更正申请审批表》，拟证明罗进平迁移落户青梅小组，成为该集体经济组织成员是经过规范的接收程序审批；3.《医疗保障证》，拟证明罗进平以青梅小组集体经济组织成员的身份，享受医疗保障；4.《集体组织成员资格回复》、45号复议决定，拟证明罗进平第一次提出集体经济组织成员资格确认申请后，吉阳区政府不作认定，三亚市政府复议决定认为吉阳区政府没有认定权，关于罗进平集体经济组织成员资格确认和征地补偿款的分配问题，罗进平可直接向法院起诉；5.900号民事裁定、937号民事裁定，拟证明罗进平向法院起诉后，法院裁定结果为农村集体经济组织成员资格的认定，需由相关政府部门确认；6.《行政确认申请书》及邮寄回执，拟证明罗进平根据法院裁定，再次向吉阳区政府提出集体经济组织成员资格确认申请，而吉阳区政府至今不作任何认定，已构成行政不作为。被告吉阳区政府辩称，一、罗进平请求确认集体经济组织成员资格，吉阳区政府于2014年9月1日已作出处理决定，罗进平主张无事实及法律依据。行政行为在未经法定程序被撤销之前，行政相对人不得再就同一争议请求行政机关重复处理，此系行政行为所具有的对外拘束力。本案中，吉阳区政府于2014年9月1日作出《集体组织成员资格回复》，罗进平就该回复向三亚市政府申请复议被维持。罗进平再次以相同的申请事项及理由向吉阳区政府申请确认集体成员资格，吉阳区政府无需重复处理。据此，罗进平申请确认集体成员资格，吉阳区政府已作出具体行政行为，不存在不作为行为。二、罗进平不符合214号《指导意见》适用对象，214号《指导意见》适用对象为“外嫁女及随其生活的未成年子女，离婚、丧偶妇女，入赘女婿”，罗进平依据214号《指导意见》要求确认集体经济组织成员资格，无法律依据。综上，请求法院驳回罗进平诉讼请求。被告吉阳区政府向本院提交了以下证据：1.《集体组织成员资格回复》、45号复议决定，拟证明吉阳区政府对罗进平的申请已作出行政行为，对罗进平重复申请无需再作出处理，不存在不作为行为；2.214号《指导意见》，拟证明罗进平不属于214号《指导意见》所适用的对象，罗进平主张无法律依据。第三人青梅小组述称，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，结合本案罗进平的诉讼请求，本案的处理结果与青梅小组不存在法律上的利害关系，故罗进平将青梅小组列为本案第三人缺乏法律依据。二、罗进平申请确认集体经济组织成员资格的请求，吉阳区政府已作出处理决定，罗进平的主张缺乏事实及法律依据。行政行为在未经法定程序撤销之前，行政相对人不得再就同一争议请求行政机关重复处理。本案中，罗进平确认其具有青梅小组集体组织成员资格的请求，吉阳区政府已于2014年9月1日作出《集体组织成员资格回复》，罗进平就该回复向三亚市政府申请复议被维持，罗进平自接到45号复议决定后，未在法定期限内向人民法院提起行政诉讼，所以《集体组织成员资格回复》已经发生法律效力。罗进平再次以相同的申请事项及理由向吉阳区政府申请确认集体经济组织成员资格，属重复申请，吉阳区政府无需重复处理，不存在行政不作为行为。三、罗进平不符合214号《指导意见》适用对象，214号《指导意见》适用对象为“外嫁女及随其生活的未成年子女，离婚、丧偶妇女，入赘女婿”，罗进平请求确认集体经济组织成员资格，缺乏法律依据。综上，请求法院驳回罗进平诉讼请求。第三人青梅小组向本院提交了以下证据：1.《集体组织成员资格回复》、45号复议决定，拟证明吉阳区政府对罗进平的申请已作出行政行为，对罗进平重复申请无需再作出处理，不存在不作为行为；2.214号《指导意见》，拟证明罗进平不属于214号《指导意见》所适用的对象，罗进平主张缺乏法律依据。经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：（一）对原告罗进平证据的质证意见被告对原告证据1的真实性、合法性、关联性无异议，证明内容有异议，该证据只能证明户籍登记的事实，不能证明罗进平是青梅小组集体经济组织成员；证据2的真实性、合法性、关联性无异议，证明内容有异议，该证据仅是公安机关办理户籍迁移的程序；证据3的真实性、合法性、关联性无异议，证明内容有异议，该证据仅证明罗进平享有医疗保障福利，不能证明罗进平是青梅小组集体经济组织成员；证据4的真实性、合法性、关联性无异议，对部分证明内容有异议，该证据证明吉阳区政府已对罗进平的申请事项作出处理决定，且罗进平未对该决定提起诉讼；证据5的真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为本案争议焦点无关；证据6的真实性、合法性、关联性无异议，证明内容有异议，吉阳区政府已作出过行政行为，罗进平构成重复申请，吉阳区政府不存在不作为的情形。第三人对原告证据1的真实性、合法性、关联性予以认可，证明内容不予认可，该证据不能直接证明罗进平属于青梅小组集体经济组织成员；证据2的真实性、合法性、关联性予以认可，证明内容不予认可，该证据不能证明罗进平具有青梅小组集体经济组织成员；证据3的真实性、合法性、关联性予以认可，证明内容不予认可，该证据仅证明罗进平户籍在三亚市吉阳区六盘村民委员会，不能证明罗进平具有青梅小组集体经济组织成员资格；证据4的真实性、合法性、关联性予以认可，证明内容不予认可，该证据证明吉阳区政府已对罗进平的申请事项作出处理；证据5的真实性、合法性予以认可，关联性不予认可，与本案无关联；证据6的真实性、关联性予以认可，合法性、证明内容不予认可，该证据不能证明吉阳区政府存在行政不作为，罗进平构成重复申请，吉阳区政府无需重复处理。（二）对被告吉阳区政府证据的质证意见原告认可被告所有证据的真实性，但认为被告所举证据的内容与证明目的相互矛盾。第三人对被告证据均无异议。（三）对第三人青梅小组证据的质证意见原告认可第三人所有证据的真实性，但认为第三人所举证据的内容与证明目的相互矛盾。被告对第三人证据均无异议。本院对上述证据认证如下：对原告、被告、第三人的证据均来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的依据。但被告所提供的证据不能证明其对罗进平集体经济组织成员资格的认定申请未作决定的行政行为合法。经审理查明：原告罗进平于1990年12月22日出生，其生父为福建省泉州市埭港村村民。罗进平与母亲蒲廷兰原是三亚市吉阳区博后村糖丰小组村民，其生父去世后，蒲廷兰于2012年12月与青梅小组村民罗亚傲结婚并迁居该村，罗进平亦随母迁居该村。2013年2月5日，罗进平户口亦随母从糖丰小组迁移落户至青梅小组，登记于奶奶黎亚青户中。同年9月12日，经三亚市吉阳区六盘村民委员会同意，罗进平改从继父罗亚傲的姓氏。2014年7月，因集体土地被征收，青梅小组向村民分配征地补偿款时，认为罗进平不具有该村集体经济组织成员资格而没有给予分配。2014年8月1日，罗进平向原吉阳镇政府申请确认青梅小组集体经济组织成员资格。同年9月1日，原吉阳镇政府作出《集体组织成员资格回复》认为，罗进平不符合214号《指导意见》适用对象，罗进平要求确认其集体经济组织成员资格，没有相应的认定依据，故不做认定。同年11月11日，罗进平向三亚市政府申请行政复议，三亚市政府于2015年2月13日作出45号复议决定，认为吉阳区政府认定集体经济组织成员资格的依据来源于214号《指导意见》，罗进平的情况不符合该文列举的情形，故吉阳区政府对罗进平没有认定权。关于罗进平集体经济组织成员资格的确认和征地补偿款的分配问题，罗进平可以向人民法院提起诉讼，遂决定维持原吉阳镇政府作出的《集体组织成员资格回复》。2017年1月19日，三亚市城郊人民法院受理了罗进平请求判令青梅小组给付其征地补偿款一案。2017年5月22日，三亚市城郊人民法院作出900号民事裁定，认为罗进平应当先向当地政府申请确认集体经济组织成员资格后再行主张权利。罗进平不服一审判决，向三亚市中级人民法院提起上诉。三亚市中级人民法院于同年7月17日作出937号民事裁定，认为农村集体经济组织成员资格的认定，需经相关政府部门确认，裁定维持900号民事裁定。2019年3月28日，罗进平再次向吉阳区政府申请确认青梅小组集体经济组织成员资格。吉阳区政府认为对于罗进平请求确认集体经济组织成员资格的问题，该区政府于2014年9月1日已作出处理决定，行政相对人不得再就同一争议请求行政机关重复处理。至本案庭审结束前，吉阳区政府未对罗进平集体经济组织成员资格的认定申请作出任何决定。另查明，三亚市政府于2013年12月16日印发的214号《指导意见》第三条责任分工：“各区管委会、镇人民政府和相关职能部门要按照职责分工做好“外嫁女”经济组织成员资格的认定和征地补偿费分配工作。按照“属地管理”原则，各区管委会、镇人民政府是本行政区域“外嫁女”成员资格的认定和征地补偿费分配工作的责任主体”。本院认为，本案主要争议焦点为：一、原告罗进平向被告吉阳区政府申请确认集体经济组织成员资格是否属于行政相对人就同一争议请求行政机关重复处理；二、被告吉阳区政府是否存在不履行法定职责的情形。一、关于原告罗进平向被告吉阳区政府申请确认集体经济组织成员资格是否属于行政相对人就同一争议请求行政机关重复处理的问题。2014年8月1日，罗进平向原吉阳镇政府申请确认青梅小组集体经济组织成员资格。原吉阳镇政府作出《集体组织成员资格回复》，认为214号《指导意见》中没有相应的认定依据，故不做认定。罗进平向三亚市政府申请行政复议，三亚市政府维持了原吉阳镇政府作出的《集体组织成员资格回复》。2017年1月19日，三亚市城郊人民法院受理了罗进平请求判令青梅小组给付其征地补偿款一案。2017年5月22日，三亚市城郊人民法院作出900号民事裁定，认为罗进平应当先向当地政府申请确认集体经济组织成员资格后再行主张权利，裁定驳回罗进平的起诉。罗进平不服，提起上诉。本院于同年7月17日作出937号民事裁定，维持一审裁定。根据本院已生效的937号民事裁定认为农村集体经济组织成员资格的认定，需经相关政府部门确认，罗进平应当先向当地政府申请确认集体经济组织成员资格，后再行主张权利。2019年3月28日，罗进平依据本院已生效的民事裁定，再次向吉阳区政府申请确认青梅小组集体经济组织成员资格。罗进平系有新的理由向吉阳区政府申请确认集体经济组织成员资格，且原吉阳镇政府于2014年9月1日作出的《集体组织成员资格回复》，认为214号《指导意见》中没有相应的认定依据，对罗进平申请确认青梅小组集体经济组织成员资格问题未作实质性认定。故2019年3月28日罗进平向吉阳区政府申请确认集体经济组织成员资格的行为，不属于行政相对人就同一争议请求行政机关重复处理。二、关于被告吉阳区政府是否存在不履行法定职责的情形的问题。根据查明的事实，原告罗进平的母亲蒲廷兰于2012年12月与青梅小组村民罗亚傲结婚并迁居该村，是外地嫁入青梅小组的妇女，罗进平户口亦随母迁移落户至青梅小组，登记于奶奶黎亚青户中。因青梅小组向村民分配征地补偿款时，认为罗进平不具有该小组集体经济组织成员资格，引发争议。2014年8月1日，罗进平向原吉阳镇政府申请确认青梅小组集体经济组织成员资格。原吉阳镇政府作出《集体组织成员资格回复》，对罗进平申请确认青梅小组集体经济组织成员资格不做认定。后三亚市政府也作出维持该《集体组织成员资格回复》的行政复议决定。2017年1月19日，三亚市城郊人民法院受理了罗进平请求判令青梅小组给付其征地补偿款一案，经一、二审法院裁定，均认为罗进平应当先向当地政府申请确认集体经济组织成员资格后再行主张权利。2019年3月28日，罗进平依据本院已生效的民事裁定，再次向吉阳区政府申请确认其青梅小组集体经济组织成员资格。根据三亚市政府于2013年12月16日印发的214号《指导意见》第三条责任分工，各区管委会、镇人民政府是本行政区域“外嫁女”成员资格的认定和征地补偿费分配工作的责任主体。该214号《指导意见》第三条责任分工规定可以作为吉阳区政府是否应对罗进平向其申请确认集体经济组织成员资格履行义务的根据。2019年3月28日，罗进平向吉阳区政府提出确认集体经济组织成员资格申请，吉阳区政府一直未作出处理决定。依照上述规定，吉阳区政府在收到罗进平提出的申请后，应当组织调查核实情况对罗进平是否具有青梅小组集体经济组织成员资格作出处理意见，但吉阳区政府对罗进平提出确认集体经济组织成员资格申请不作处理，已构成不履行法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”。原告罗进平诉求判令吉阳区政府对其前述申请事项作出处理决定，有事实和法律依据，本院依法予以支持。本案中，原告罗进平提出两项诉讼请求，第一项请求确认吉阳区政府未在法定期间内对罗进平的申请事项进行处理的行为违法，第二项请求判令吉阳区政府对罗进平的申请事项作出处理决定，上述两项请求存在包含关系。对于请求不履行法定职责的案件，法院需要审查吉阳区政府是否应当履行法定职责，如存在履行法定职责必要的，应当判令其履行法定职责；只有在不需要判决履行法定职责的情况下，法院才判决确认违法。原告罗进平的第二项请求已请求判令吉阳区政府履行法定职责，其第一项请求确认吉阳区政府未在法定期间内对罗进平的申请事项进行处理的行为违法已无必要，本院予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决如下：1被告三亚市吉阳区人民政府应于本判决发生法律效力之日起60日内对原告罗进平关于确认其具有三亚市吉阳区六盘村民委员会青梅村民小组集体经济组织成员资格的申请作出处理决定；二、驳回原告罗进平的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告三亚市吉阳区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 梁 泽审 判 员 陈兴科人民陪审员 王文伟 二〇一九年十月二十九日书 记 员 李 浩附：本判决适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。