湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1510号上诉人（一审原告）黄烟军，男，汉族，1963年2月1日出生，住湖南省澧县。被上诉人（一审被告）澧县人民政府，住所地湖南省澧县澧阳街道古城路118号。法定代表人徐荩，县长。委托诉讼代理人孟祥军，澧县畜牧水产事务中心副主任。委托诉讼代理人孙云，湖南城头山律师事务所律师。上诉人黄烟军因与被上诉人澧县人民政府行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省常德市中级人民法院（2019）湘07行初49号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。黄烟军诉称，其系澧县人民政府辖区内的合法生猪养殖户。2017年8月31日，澧县人民政府下发《澧县畜禽养殖禁养区限养区适养区划定方案》，黄烟军的养殖场被列入禁养范围。2017年11月2日，澧县人民政府下发澧政办函[2017]40号《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》(以下简称40号整治工作方案)，该文件规定的退养补偿标准大大低于《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》中规定的退养补偿指导标准。因澧县人民政府制定的补偿标准明显低于建设畜禽养殖栏舍的成本价格，黄烟军对签订《退养协议》予以抵制。2018年11月5日，在另一案二审期间，黄烟军养猪场的栏舍被澧县城头山镇人民政府(以下简称城头山镇政府)工作人员强制拆除，所养生猪被强制处理，养殖活动被迫全部停止。请求：1、确认澧县人民政府于2018年11月5日强制拆除黄烟军养猪场栏舍、强行关闭黄烟军养殖场的行为违法；2、对澧县人民政府制定的40号整治工作方案进行附带审查；3、判令澧县人民政府赔偿因强制拆除养猪场栏舍、强行关闭养殖场而给黄烟军造成的各项经济损失882095元。4、本案诉讼费用由澧县人民政府承担。一审法院经审理查明，黄烟军系澧县城头山镇畜禽养殖户，养殖场有2栋猪舍。2017年8月31日，澧县人民政府制定澧政发[2017]8号《澧县畜禽养殖禁养区限养区适养区划定方案》，黄烟军的养殖场在划定的禁养区范围内。2017年11月2日，澧县人民政府制定40号整治工作方案，要求划定方案公布前禁养区内已建成的畜禽规模养殖场，按要求退出畜禽养殖，并拆除养殖设施。40号整治工作方案第三项工作措施包括如下内容：成立县畜禽养殖环境综合整治工作领导小组，领导小组办公室设在县畜牧水产局；各镇、街道及相关部门要严格落实工作责任，确保禁养区退养在年底前按要求全面完成；县畜牧水产局为综合整治的责任主体；县环保局负责加大环保执法力度，对未依法限期拆除的，实行依法强制拆除；经当地镇、街道验收合格，对退养户签订退养协议并自行拆除养殖栏舍房屋的，按栏舍建筑面积每平方米120元的标准给予转产奖补资金；对退养户签订退养协议，只拆除围栏等养殖设施、不拆除房屋的，按每平方米30元的标准给予转产奖补资金。2017年11月22日，城头山镇政府制定澧城政发[2017]31号《城头山镇畜禽养殖环境综合整治工作方案》。2018年4月，城头山镇政府统一制作了一批关于退养的《告知书》，并将《告知书》内容送达给黄烟军。黄烟军认为澧县人民政府的补偿资金标准过低，不愿签订退养承诺书和退养协议，对《告知书》不服，于2018年7月向澧县人民法院提起行政诉讼。澧县人民法院于2018年10月16日作出(2018)湘0723行初9号行政裁定，驳回黄烟军的起诉。黄烟军不服，向一审法院提起上诉，一审法院于2018年12月20日作出(2018)湘07行终156号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。裁定另查明，2018年11月(二审期间)，黄烟军养猪场的栏舍已经被强制拆除，黄烟军未领取相关补偿款项。裁定认为：城头山镇政府动物防疫站工作人员向黄烟军送达并宣传《告知书》的行为，系作出行政行为前的准备行为，属于过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围。黄烟军认为自己的养殖场被关闭或者搬迁而遭受损失，可以向澧县人民政府主张权利。黄烟军遂以澧县人民政府为被告，提起本案诉讼。另查明，黄烟军的养殖场猪舍水泥围栏被拆除。在本案开庭时，法庭询问黄烟军是谁强制拆除了其养猪场栏舍，黄烟军当庭陈述称：“围栏被村里支部书记亲自用锤子锤的。”一审法院审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项的规定，原告提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“事实根据”，是指原告要求人民法院请求予以保护的行政行为影响的合法权益所依据的案件事实、证据事实和法律根据。黄烟军的第一项诉讼请求为确认澧县人民政府强制拆除其养猪场栏舍、强行关闭养殖场的行为违法。从黄烟军提供的证据和当庭陈述来看，可以证明其养猪场栏舍被强制拆除，但不能证明是由澧县人民政府拆除，也不能证明澧县人民政府强行关闭其养殖场。澧县人民政府制定的40号整治工作方案规定禁养区内已建成的畜禽规模养殖场，按要求退出畜禽养殖，县环保局负责加大环保执法力度，对未依法限期拆除的，实行依法强制拆除。本案中，澧县人民政府要求黄烟军退养，黄烟军认为补偿标准太低，不愿意签订退养协议，澧县人民政府没有作出任何决定和行为强行关闭其养殖场。因黄烟军不能提供证据证明澧县人民政府实施了强制拆除其养猪场栏舍的行为和强行关闭养殖场的行为，一审法院对黄烟军的赔偿请求不予审理，黄烟军提出就损失进行鉴定的申请，亦不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。现黄烟军没有证据证明澧县人民政府实施了被诉行政行为，所以本案对40号整治工作方案不予审查，且40号整治工作方案的合法性已在其他案件的审理中进行了审查。综上，黄烟军的起诉因没有事实根据，不符合起诉的条件，应裁定驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定驳回黄烟军的起诉。收取的案件受理费50元退还给黄烟军。黄烟军不服一审裁定，向本院提起上诉称：一审裁定阻塞了上诉人的法律救济途径，应予撤销；一审法院认定被上诉人未实施强制拆迁决定和行为，对上诉人的审查请求不予审理是错误的；一审法院对被上诉人制定的40号整治工作方案不予审查是错误的。请求撤销一审裁定，指令继续审理，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人澧县人民政府答辩称，上诉人提出的确认行政行为违法、行政赔偿、规范性文件附带审查的诉讼请求没有事实与法律依据，请求维持一审裁定，驳回上诉。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审对一审法院认定的事实予以确认。二审另查明，在叶正玉等15人与澧县人民政府行政诉讼案中，叶正玉等15人已经提出了对40号整治工作方案进行附带审查的诉讼请求。本院对该案已作出(2019)湘行终698号行政判决，认为40号整治工作方案中确定的补偿标准并无明显不合法或者不合理情形，对其合法性进行了确认。该判决已经发生法律效力。二审过程中，上诉人黄烟军所在的城头山镇政府向本院提交书面材料，认可该镇政府是澧县畜禽养殖综合整治工作方案在该辖区的整治工作主体，并组织相关人员对辖区内禁养区养殖户的养殖栏舍（设施）进行了拆除。本院认为：第一，关于关闭养殖场及拆除养猪场栏舍的事实问题。一审判决已经认定上诉人黄烟军的养殖场被关闭，其养猪场栏舍被强制拆除这一事实。虽然一审认为该行为并非澧县人民政府所为，但在关闭及拆除事实已经发生的情况下，认为上诉人的起诉缺乏事实依据不当，应予指正。第二，关于本案的适格被告问题。本案所涉的关闭及拆除行为已经存在，该行为的实施主体应当是本案的适格被告。上诉人黄烟军没有提交证据证明该行为系澧县人民政府所为，澧县人民政府对此也予以否认。在本案二审过程中，上诉人黄烟军所在的城头山镇政府向本院提交书面材料，认可该镇政府是澧县畜禽养殖综合整治工作方案在该辖区的整治工作主体，并组织相关人员对辖区内禁养区养殖户的养殖栏舍（设施）进行了拆除。因此，本案的适格被告应当是城头山镇政府。黄烟军以澧县人民政府为被告提起诉讼，属于错列被告，应当驳回起诉。至于黄烟军提出其曾以城头山镇政府为被告提起过诉讼，亦被驳回起诉，一审裁定阻塞了上诉人的法律救济途径的主张，由于黄烟军起诉城头山镇政府的行政行为是关于退养的《告知书》，而非关闭与拆除行为，二者之间无直接内在联系，因而并不矛盾。黄烟军对于关闭与拆除行为的救济途径仍然存在。第三，关于对40号整治工作方案的附带审查。上诉人黄烟军提出对40号整治工作方案进行附带审查，由于该文件在另案中已经被叶正玉等15人提请审查，且已作出(2019)湘行终698号行政判决。故该诉讼标的已为生效裁判所羁束。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项的规定，应当裁定驳回起诉。综上，一审裁定认为上诉人黄烟军的起诉缺乏事实依据并据此驳回起诉的理由不当，本院予以指正。但其驳回起诉的结果正确，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  张少波审判员  赫荣生审判员  余旭东二〇一九年十月十二日法官助理刘柯岑书记员袁璇