广东省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2018)粤行赔终21号上诉人（原审原告）：苏国佳，男，汉族，1969年4月23日生，住广东四会市。上诉人（原审原告）：苏国新，男，汉族，1965年4月13日生，住广东四会市。被上诉人（原审被告）：四会市人民政府。住所地：四会市行政服务中心。法定代表人：刘泾波，该市市长。委托代理人：崔冰娜，四会市法制局工作人员。委托代理人：李宇亨，广东西江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：四会市罗源镇人民政府，地址：广东省肇庆市四会市罗源镇直街103号。法定代表人：陈素芳，该镇镇长。委托代理人：莫基，该镇镇委副书记。委托代理人：马晓阳，广东志江律师事务所律师。上诉人苏国佳、苏国新因诉四会市人民政府、四会市罗源镇人民政府行政赔偿纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院（2017）粤12行赔初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告苏国佳、苏国新与四会市罗源镇罗源村军田经济合作社于1999年4月15日签订一份《协议书》，约定原告苏国佳、苏国新承租四会市罗源镇罗源村军田经济合作社集体旱地，期限五十年。2014年9月10，四会市人民政府发布{四府函[2014]315号}《四会市人民政府关于汕湛高速公路清远至云浮（四会）段征地拆迁及有关问题的通告》，该《通告》明确：“自本通告发布之日起，任何单位和个人抢载、抢种的农作物或抢建的建筑物，一律不列入补偿范围”。2014年9月15日，肇庆市人民政府发布{肇府公[2014]1号}《汕（头）湛（江）高速公路肇庆四会-德庆段征收土地预公告》，拟对包含四会市罗源镇罗源村军田经济合作社等集体土地进行征收，其中原告苏国佳、苏国新承租的部分土地在征收范围内。征地实施单位在被征土地所在村委会对上述公告进行张贴公示。2015年9月9日，被告四会市人民政府作出{四府批[2015]169号}《四会市人民政府关于汕（头）湛（江）高速公路清源清新至云浮新兴段项目江谷、地豆段征地拆迁补偿标准的批复》，对包括案涉土地在内的征地拆迁补偿标准予以确定。其后，汕湛高速公路四会段建设指挥部办公室委托广东肇建招标有限公司采取公开招标的方式选定具有测绘乙级资质的广州多源勘测有限公司对该次征地所涉的土地地类面积与权属范围进行测绘，并由该公司出具本案所涉土地的测绘图纸，再经四会市罗源镇罗源村民委员会、四会市罗源镇罗源村军田经济合作社、被告四会市罗源镇人民政府实地指界确认并在测绘图纸上签章确认。2016年5月16日，被告四会市罗源镇人民政府于与四会市罗源镇罗源村军田经济合作社签订《征地补偿协议》，约定了征收四会市罗源镇罗源村军田经济合作社的土地类型、面积，并按{四府批[2015]169号}《批复》确定的补偿标准明确了补偿款数额及补偿款的支付、土地交付等事宜。另查明，在案涉《通告》、《征地预公告》及《征地补偿标准》发布后，被告四会市罗源镇人民政府会同四会市罗源镇罗源村委会、汕湛高速公路四会建设指挥部与原告苏国佳、苏国新对二原告承包经营的案涉山场的青苗及附着物进行了踏查清点，并根据踏查清点的结果于2016年7月19日制作了《汕湛高速公路四会段青苗补偿踏查表》、《汕湛高速公路四会段附着物补偿踏查表》、《青苗及附着物补偿面积、数量确认表》，及参照{四府批[2015]169号}《批复》确定的补偿标准制定《青苗及附着物补偿兑现表》，确定二原告承租地的青苗及附着物的补偿明细及补偿款总额为39538元。二原告以被告没有对其在{四府函[2014]315号}《通告》及{肇府公[2014]1号}《征地预公告》发布后种植的桂花树进行清点确认并计付补偿款为由拒绝对上述资料签名确认。随后，《汕湛高速公路四会段青苗补偿踏查表》、《汕湛高速公路四会段附着物补偿踏查表》由村代表及征地办代表、被告四会市罗源镇人民政府签章确认，《青苗及附着物补偿面积、数量确认表》、《青苗及附着物补偿兑现表》由村民代表及所在村委会、被告四会市罗源镇人民政府、汕湛高速公路四会段建设指挥部办公室签章确认。同日，被告四会市罗源镇人民政府书面通知原告苏国佳、苏国新签订补偿协议及领取补偿款事宜，因原告苏国佳、苏国新不认可上述踏查确认的青苗补偿数额，故征地实施单位一直未能与原告苏国佳、苏国新签订《青苗及附着物补偿协议》，原告苏国佳、苏国新亦没有领取补偿款。2016年8月11日，被告四会市罗源镇人民政府对原告苏国佳、苏国新的案涉补偿款39538元进行公证提存，并于2016年8月15日公证通知原告苏国佳、苏国新领取提存款。又查明，庭审期间，二原告明确，其提出行政赔偿所针对的是二被告违法强行清除其种植于案涉被征收土地上的桂花树，该些桂花树的树苗是二原告于2014年12月购入并于2015年2月左右种植完毕。再查明，为推进汕湛高速公路建设工程的正常建设，征地实施单位于2016年6月4日对原告苏国佳、苏国新被征土地的地上物进行强制清除并收回土地。原审法院认为，本案系征地行为并行政赔偿纠纷。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，被告四会市人民政府为涉案征地行为的法定组织和实施主体，而被告四会市罗源镇人民政府是具体实施涉案征地行为的行政机关，其二者为本案共同被告主体适格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定，本案审理主要对二被告组织及实施的征地行为的合法性及二原告的行政赔偿请求的合法性进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，国家建设征收、征用农民集体土地的，依法应履行审批手续，收回土地应依法执行。本案中，根据审理查明的事实，二被告征收土地虽然发布了征地《通告》、《征地预公告》及《征地补偿标准》等相关文件，四会市罗源镇人民政府也与被征土地的所有权人签订了《征地补偿协议》并支付了征地补偿款且暂无证据显示被征土地的所有权人对案涉征收土地行为提起异议。但现有证据未能反映二被告征收案涉土地取得了有批准权的人民政府批准的文件。而且，原告苏国佳、苏国新作为案涉被征土地的承租人，在其对地上附着物和青苗补偿提出异议而拒绝交出被征土地的情况下，二被告方既没有依法定程序责令二原告交出土地亦未申请人民法院强制执行就径行实施了强制拆除地上物的收地行为。二被告的上述征地行为显然违反了法律法规的规定。对该问题，原审法院已在（2017）粤12行初1号案中作出裁判，在此不再赘述。本案审理的重点是二原告提出的行政赔偿问题。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，虽然二被告实施的涉案征地行为违法，但二原告应对该征地行为造成其损失的赔偿主张承担举证责任。二原告认为二被告的征地行为造成其人民币250000元的损失，但始终未提供充分证据予以证实。其在庭审时提出桂花树被强制清除的损失亦无法核实，而且二原告的桂花树是在征地预公告发布后购买和种植的，参照国土资源部{国土资发2014238号}《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第（九）条和《广东省交通基础设施建设征地拆迁补偿实施办法》第八条的规定，二原告的该些桂花树不列入补偿范围，故，其即使因强制清除存在损失亦不属于行政赔偿范围。再者，经征地实施单位组织二原告及村代表等第三方现场踏查及确认被征土地上青苗及附着物补偿面积、数量，二被告依据踏查清点确认青苗及附着物的补偿数量、面积，参照法定补偿标准计算出补偿款并予以公证提存及已告知二原告领款。故，二原告获得补偿的权益没有受到实际的侵害。综上，二原告提起本案行政赔偿请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回原告苏国佳、苏国新的赔偿请求。上诉人苏国佳、苏国新不服原审判决，向本院上诉称：一、被上诉人认定上诉人种植桂花树是在征地公告发布之后，故不列入补偿范围适用法律错误。（一）被上诉人于2014年9月10日发布的《通告》以及2014年9月15日发布《征收预公告》均非征地公告，上诉人栽种桂花树前，两被上诉人并未发布征地公告。根据《广东省实施办法》第32条等法律规定，征地公告发布后不得抢种抢载，但本案中被上诉人发布的通告和预公告，并不属于征收公告，其要求农户在征地公告发布前停止种植不合法。（二）被上诉人发布的预公告无法确定征地范围，根据国土资源部的规定要求，征地报批前，国土部门应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等书面告知被征收人，本案中被上诉人发布的通告和预公告缺乏上述应告知的因素，一审适用参照国土资源部2004年的文件作出裁判，显然适用法律错误。（三）一审法院未适用地方性法规，所参照的规章存在理解错误。《广东省交通基础设施建设征用土地暂行办法》规定开始协商征地，征地方案发布后抢种的作物不予补偿。《广东省交通基础设施建设征地拆迁补偿实施办法》规定，征地公告发布后，被征收人抢种的作物不列入补偿范围。认定抢载抢种处发生在征地公告发布之后，还需要确定上诉人的栽种行为是否存在故意，是否收到了解征地公告的内容。被上诉人在本案中没有证据证明其发布的通告、征地预公告通知了上诉人。二、两被上诉人采取违法措施侵害上诉人合法种植的桂花树，侵权事实明显，导致损失无法确定的责任应当由两被上诉人承担。上诉人的种植行为并非抢种，两被上诉人违法清除导致上诉人损失，应当承担全部赔偿责任。上诉人已经提交了相应的证据证明损失，具体损失数额不能确定，责任在于两被上诉人，被上诉人在清除前应当进行清点。上诉人的损失可以酌情认定，一审法院驳回上诉人的全部赔偿请求不合理不合法。在被上诉人的违法行为已经确认的前提下，其应当对导致上诉人的损失予以赔偿，应当依据上诉人购买桂花树苗、平整土地、人工费用、肥料运输施放等方面综合考虑上诉人的损失。退一步讲，击毙那上诉人的种植行为属于抢种抢栽，两被上诉人在清除时也应当按照法定程序，不至于完全损毁，造成巨大损失。上诉请求：撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人四会市人民政府和四会市罗源镇人民政府未提交书面答辩意见。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。二审另查明，苏国佳、苏国新因不服四会市人民政府、四会市罗源镇人民政府强制拆除行为起诉至原审法院，原审法院作出（2017）粤12行初1号行政判决，确认四会市人民政府、四会市罗源镇人民政府征收案涉土地的强制拆除行为违法。苏国佳、苏国新仍不服向本院提起上诉，本院于2019年10月29日作出（2018）粤行终1220号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中两上诉人以两被上诉人违法强制拆除，损毁其栽种的桂花树为由，请求两被上诉人赔偿其损失。但四会市人民政府在两上诉人栽种桂花树前，已经发布了《四会市人民政府关于汕湛高速公路清远至云浮（四会）段征地拆迁及有关问题的通告》，肇庆市人民政府亦发布了《汕（头）湛（江）高速公路肇庆四会-德庆段征收土地预公告》，均明确告知，自公告发布之日起，不得在拟征收范围内抢种抢栽。两上诉人在上述通告和征收预公告发布后，仍种植桂花树，属于抢栽，依法不属于补偿的范围，两上诉人关于判令两被上诉人赔偿其损失250000元的请求不能成立，原审法院判决驳回其诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人上诉主张，一审判决适用法律错误，被上诉人未发布征地公告，其栽种涉案桂花树不构成抢种，两被上诉人应当对其损失负责等，上诉请求撤销一审判决并改判，因理据不足，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由不能成立，本院予以驳回，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人苏国佳、苏国新共同担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年十月三十一日书记员  刘 丹