安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖01行终554号 上诉人（原审原告）王昌跃,男,1967年3月6日出生,汉族，合肥市方圆混凝土有限公司董事长，住安徽省合肥市蜀山区。 委托代理人陆芝云，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。 委托代理人谢翔翔，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）合肥市包河区应急管理局，原合肥市包河区安全生产监督管理局，住所地安徽省合肥市包河区包河大道118号，统一社会信用代码11340111MB18537422。 法定代表人李勇，局长。 委托代理人王宏，安徽睿正律师事务所律师。 委托代理人周明星，安徽睿正律师事务所律师。 上诉人王昌跃因诉被上诉人合肥市包河区应急管理局（以下简称包河区应急管理局）行政处罚决定一案，不服合肥市包河区人民法院（2017）皖0111行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 原审审理查明，2007年1月18日，合肥市方圆混凝土有限公司经登记成立，原告王昌跃系该公司的法定代表人。2016年1月16日13时7分，该公司员工刘志栓驾驶皖Ａ×××××号重型特殊结构货车，沿合肥市北京路由南向北行驶至龙川路交口右转弯时，与驾驶电动自行车的陈徽之间发生交通事故，致陈徽当场死亡。2016年1月21日，合肥市公安局交通警察支队包河大队认定刘志栓承担该起事故全部责任。2016年2月18日，合肥市人民政府安全生产委员会办公室致函合肥市包河区人民政府，要求其成立事故调查组对上述“三车”道路交通事故进行调查。2016年3月15日，合肥市包河区安全生产委员会办公室发布通知，成立包括被告原合肥市包河区安全生产监督管理局在内的事故调查组，对“2016.1.16”“三车”道路交通事故进行调查。2016年7月28日，事故调查组经调查形成《合肥市方圆混凝土有限公司“2016.1.16”“三车”道路交通事故调查报告》。2016年7月29日，被告原合肥市包河区安全生产监督管理局将该报告呈请合肥市包河区人民政府批示。2016年9月26日，合肥市包河区人民政府作出《关于合肥市方圆混凝土有限公司“2016.1.16”“三车”道路交通事故处理意见的批复》，认定原告王昌跃对该事故的发生负有领导责任，由被告原合肥市包河区安全生产监督管理局依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条的规定，对其给予相应的行政处罚。2016年10月25日，被告原合肥市包河区安全生产监督管理局向原告王昌跃送达行政处罚事先告知书，告知因其行为违反《安全生产违法行为行政处罚办法》第五条、第十八条的规定，依据该办法第九十二条的规定，拟决定对其处以罚款6480元，并告知其有权进行陈述和申辩。同日，被告原合肥市包河区安全生产监督管理局向原告王昌跃送达听证告知书，告知其有要求举行听证的权利。2016年11月10日，根据原告王昌跃的申请，被告原合肥市包河区安全生产监督管理局举行听证会，笔录显示主持人为单国新，听证人为郭醒国、吴某，书记员为刘东云，调查人员为朱传杰、戴昭云，但无郭醒国、吴某、戴昭云的签名。2016年12月22日，被告原合肥市包河区安全生产监督管理局向原告王昌跃送达《撤销行政处罚事先告知书》，以适用法律错误为由，决定撤销上述行政处罚事先告知书，同时告知因其行为违反《中华人民共和国安全生产法》第五条、第十八条的规定而拟按该法第九十二条的规定对其处以罚款6480元（上一年年收入的百分之三十）。2016年12月29日，被告原合肥市包河区安全生产监督管理局作出（包）安监管罚［2016］18号行政处罚决定书，决定对原告王昌跃处以罚款6480元。2016年12月30日，被告原合肥市包河区安全生产监督管理局将该行政处罚决定书送达原告王昌跃。2017年6月20日，原告王昌跃不服该行政处罚决定，向法院提起行政诉讼。 原审法院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”该条例第四十三条第一款规定：“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。”《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（一）项规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款。”本案中，合肥市包河区人民政府的批复确认原告对涉案事故的发生负有领导责任，载明应当依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条的规定对其作出行政处罚。被告作为具有行政处罚权的有关机关，按照合肥市包河区人民政府的上述批复，依照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序与上述法律规定的权限，对原告处以6480元罚款，并无违法之处。鉴于涉案道路交通事故与生产经营活动中的安全问题有关，由被告适用《中华人民共和国安全生产法》的规定作出相应处理，并无不当。被告制作的听证笔录遗漏了听证人与调查人员的签名，但该瑕疵的存在，并不能否定被诉行政处罚决定的合法性。原告请求撤销被诉行政处罚决定的理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（一）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款、第四十三条第一款，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五条之规定，判决驳回原告王昌跃要求撤销被告原合肥市包河区安全生产监督管理局作出的（包）安监管罚[2016]18号行政处罚决定书的诉讼请求。 上诉人王昌跃上诉称，一、一审判决未查明被上诉人作出行政处罚时是否查清案件事实。本案中，一审法院认为被上诉人是按照合肥市包河区人民政府作出《关于合肥市方圆混凝土有限公司“2016.1.16”“三车”道路交通事故处理意见的批复》中的要求作出行政处罚，其作出行政处罚行为符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”的规定。鉴于上述原因，一审法院未审查上诉人是否存在违法行为，也未审查事故调查组、被上诉人对“三车”道路交通事故的性质、原因认定是否准确、合法，直接跳过上述步骤，认定被上诉人行政处罚行为合法。上诉人认为，一审判决上述认定适用法律错误，直接导致判决认定基本事实不清，理由如下：1.《行政处罚法》第三十条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”，根据上述规定，行政机关在作出行政处罚前必须查明案件事实，如行政相对人无违法事实或者违法事实不清的，行政机关无权给予行政处罚。另外，根据《行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳”、第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，人民法院审理行政案件时，应当认定行政机关对于违法事实的调查是否清楚。本案中，一审判决未按照《行政处罚法》《行政诉讼法》的规定审理案件、认定案件事实，而是片面适用《生产安全事故报告和调查处理条例》排除认定行政处罚依据的违法事实是否查明的义务，违反了“上位法优于下位法”的原则，适用法律错误。2.事实上，被上诉人、事故调查组在查明案件过程中存在事实认定不清，程序严重违法等问题，上诉人不存在违法事实。二、一审法院未认定被上诉人举行的听证程序违法。根据《行政处罚法》第二十四条第一款第六项“举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议”，《安徽省行政处罚听证程序规定》第八条“听证应当制作笔录，笔录应当交案件调查人员、当事人、第三人和证人审核无误后签字或者盖章”的规定，事故调查人员应当参加听证且应当在听证笔录上签字。而本案中，被上诉人在举行听证过程中，事故调查调查人员蒋浩、陈永杰、陈甫刚、刘晓虎、汤本祥、沈文林、戴昭云、赵勇等人并未到场，听证笔录上也没有调查人员的签字。该违法行为直接导致上诉人不能进行有效的申辩和质证，严重侵犯了上诉人听证的权利，直接导致听证程序形同虚设、成为了走过场的程序，被上诉人的上述行为已经违反了程序正当原则，依法应当撤销被上诉人的行政处罚行为。而一审法院未查明案件事实，将上述行为认定为在制作听证笔录时遗漏了听证人与调查人员的签名的程序瑕疵，并以该程序瑕疵不能否定行政处罚决定的合法行为由驳回了上诉人的诉讼请求。综上，一审法院认定基本事实不清，已经严重损害了上诉人的合法权益。上诉人为维护自身的合法权益，现依据《行政诉讼法》等相关法律规定，提起上诉，请求二审法院撤销合肥市包河区人民法院（2017）皖0111行初82号行政判决并发回重审，案件诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人包河区应急管理局辩称，一、被诉行政处罚决定所认定的违法事实清楚，证据确实充分。经事故调查组调查证实，上诉人在案涉事故中存在如下安全生产违法事实：作为合肥市方圆混凝土有限公司安全生产第一责任人，未认真履行安全生产管理职责，督促、检查本单位安全生产工作开展不力，对本单位安全生产责任和安全制度落实不到位及对从业人员的安全教育和培训不规范等问题督促整改不力，对案涉事故的发生负有领导责任。以上违法事实有事故调查组向交警包河大队调取的交通事故现场勘测笔录、案涉车辆鉴定意见书、刘志栓询问笔录等材料，上诉人应事故调查组要求提供的管理制度、操作规程、教育培训记录、教育登记卡、学习记录表、安全管理资格证书等材料，以及经事故调查组询问相关人员形成的六份询问调查笔录等材料予以证明。上述材料均已作为证据在一审中予以提交（证据5至72），并经双方当庭质证。一审法院在上述证据的基础上，认定上诉人存在以上违法事实并无不当。二、听证程序瑕疵对上诉人的权利义务不产生实质影响。2016年11月10日，被上诉人依据上诉人的申请举行了听证会。上诉人委托了代理律师，并在听证会中进行了充分的陈述、申辩。听证会结束后，被上诉人制作了听证笔录，上诉人的代理律师在听证笔录上予以签字确认。因此，虽然听证笔录存在遗漏调查人员签名的程序瑕疵，但该程序瑕疵既未妨碍上诉人陈述、申辩权利的正常行使，也不影响案涉事故发生原因和事故责任主体的认定，故对上诉人的权利义务没有产生实质性影响，不能仅因该程序瑕疵而认定听证程序违法，进而否定整个行政处罚决定。 被上诉人包河区应急管理局向一审法院提供证据及证明目的：1.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书，用以证明被告系适格的诉讼主体；2.合安办函[2015]16号函件、包安办函[2016]6号通知、涉案事故调查组收集的有关证据以及制作的询问笔录，用以证明原告对涉案事故的发生负有领导责任；3.包安监[2016]40号文件及其附件、包政秘[2016]157号批复、行政处罚事先告知书及其送达回执、听证告知书及其送达回执、行政处罚听证申请书、听证会通知书及其送达回执、听证笔录、《撤销行政处罚事先告知书》及其送达回执、行政处罚事先告知书及其送达回执、听证告知书及其送达回执、行政处罚决定书，用以证明被告依法对原告作出行政处罚决定。 上诉人王昌跃向一审法院提供证据及证明目的：鉴定意见通知书、道路交通事故认定书、行政处罚决定书，用以证明被诉行政行为违法。 上述证据均已随案移送本院。 经审理查明，本院认定的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第五条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。”第十八条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（一）建立、健全本单位安全生产责任制；（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；（三）保证本单位安全生产投入的有效实施；（四）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；（五）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；（六）及时、如实报告生产安全事故；（七）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划。”《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（一）项规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款。”本案中，被上诉人所举的交通事故现场勘测笔录、相关人员询问笔录、上诉人企业安全生产培训记录、安全生产学习记录及《关于合肥市方圆混凝土有限公司“2016.1.16”“三车”道路交通事故调查报告》等证据相互印证，能够证明上诉人作为发生交通事故车辆所在单位安全生产第一负责人，在日常经营活动中，未认真履行安全生产管理职责，存在安全生产教育培训不规范、员工三级安全教育未落实到位致使车队驾驶员安全意识淡薄等情形，对事故发生负有管理责任，故被上诉人依据上述法律规定对上诉人作出涉案行政处罚并无不当。 《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”第四十三条规定：“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。”故被上诉人具有对发生于本行政区域内的安全生产事故实施监督管理和行政处罚的职权，被上诉人依照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序，在调查取证、举行听证并充分听取上诉人陈述申辩的基础上作出案涉处罚决定，程序合法。对于听证笔录遗漏听证人及调查人员签字仅为程序瑕疵，并不影响上诉人陈述申辩的权利。 综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件诉讼费用50元，由上诉人王昌跃负担。 本判决为终审判决。 审判长  李琦 审判员  张俊 审判员  潘攀 二〇一九年十月十一日 法官助理杨丽 书记员丁亚敏 附：本案适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。