江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）苏10行初26号 原告宝应县安宜镇东升村盛庄村民小组。 诉讼代表人仲兆喜，性别，××族，宝应县人，住宝应县。 原告宝应县安宜镇三里村施庄村民小组。 诉讼代表人施书付，性别，××族，宝应县人，住宝应县。 两原告共同委托代理人郭锡元，性别，宝应县人，住宝应县。 被告江苏省宝应县人民政府，住所地宝应县城宝应大道88号。 法定代表人佘俊臣，县长。 委托代理人卢毅慧，宝应县司法局副局长。 委托代理人梁莲花，江苏宝宜律师事务所律师。 被告扬州市人民政府，住所地扬州市文昌西路8号。 法定代表人夏心旻，市长。 委托代理人张苏飞，扬州市司法局行政复议应诉处副处长。 第三人宝应县安宜镇人民政府，住所地宝应县安宜东路6号。 法定代表人蔡汉民，镇长。 委托代理人刘福江，江苏宝宜律师事务所律师。 委托代理人祁娟，江苏宝宜律师事务所律师。 第三人李家梅，性别××年××月××日出生，××族，宝应县人。 第三人蔡亚洲，性别××年××月××日出生，××族，宝应县人。 原告宝应县安宜镇东升村盛庄村民小组（以下简称东升村盛庄组）、宝应县安宜镇三里村施庄村民小组（以下简称三里村施庄组）因不服宝应县人民政府（以下简称宝应县政府）于2015年10月20日作出的《关于“关于请求对原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用土地权属予以确认的报告”的处理决定书》（以下简称2015年10月20日处理决定）以及扬州市人民政府（以下简称扬州市政府）作出的扬行复[2015]91号《行政复议决定书》（以下简称91号复议决定），于2016年3月2日向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月7日立案后，于2016年8月30日作出（2016）苏10行初13号行政裁定，驳回两原告的起诉。后两原告不服，向江苏省高级人民法院提出上诉。江苏省高级人民法院于2017年4月17日作出（2016）苏行终1637号行政裁定，撤销了本院（2016）苏10行初13号行政裁定，并指令本院继续审理本案。本院于2017年5月3日重新立案后，依法向被告宝应县政府、被告扬州市政府送达了应诉通知书及起诉状副本，并通知宝应县安宜镇人民政府（以下简称安宜镇政府）、蔡万海、李家梅作为第三人参加诉讼。两被告均在法定期限内提交了答辩状及相关证据、依据。在本案审理过程中，因蔡万海去世，本院依法通知其法定继承人蔡亚洲作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭审理本案，于2017年8月9日组织各方当事人进行了证据交换，后分别于2018年4月18日、2018年9月26日、2019年5月17日、2019年8月23日公开开庭进行了审理。原告东升村盛庄组的诉讼代表人仲兆喜、原告三里村施庄组的诉讼代表人施书付及两原告共同委托代理人郭锡元，被告宝应县政府的委托代理人梁莲花，被告扬州市政府的委托代理人张苏飞、汪礼超，第三人安宜镇政府的委托代理人成玉洪均参加了上述证据交换。第一次开庭审理，原告东升村盛庄组的诉讼代表人仲兆喜、原告三里村施庄组的诉讼代表人施书付，被告宝应县政府的委托代理人陈冲、梁莲花，被告扬州市政府的委托代理人张苏飞，第三人安宜镇政府的委托代理人刘福江、杨莉，第三人蔡万海的委托代理人蔡红玲，第三人李家梅均到庭参加了诉讼。第二次开庭审理，原告东升村盛庄组的诉讼代表人仲兆喜、原告三里村施庄组的诉讼代表人施书付，被告宝应县政府的委托代理人卢毅慧、梁莲花，被告扬州市政府的委托代理人张苏飞，第三人安宜镇政府的委托代理人刘福江、祁娟均到庭参加了诉讼。第三次开庭审理，原告东升村盛庄组的诉讼代表人仲兆喜、原告三里村施庄组的诉讼代表人施书付，被告宝应县政府的委托代理人卢毅慧、梁莲花，被告扬州市政府的委托代理人张苏飞，第三人安宜镇政府的委托代理人祁娟均到庭参加了诉讼。第四次开庭审理，原告东升村盛庄组的诉讼代表人仲兆喜、原告三里村施庄组的诉讼代表人施书付，被告宝应县政府的委托代理人卢毅慧、梁莲花，被告扬州市政府的委托代理人张苏飞，第三人安宜镇政府的委托代理人祁娟，第三人李家梅、蔡亚洲均到庭参加了诉讼。经江苏省高级人民法院批准，本案审理期限延长六个月。本案现已审理终结。 2015年10月20日，宝应县政府作出2015年10月20日处理决定，对于东升村盛庄组、三里村施庄组提交的《关于请求对原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用土地权属予以确认的报告》，作出如下处理决定：1、原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用土地为集体性质，所有权人为安宜镇政府；2、东升村盛庄组、三里村施庄组不是原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用土地的所有权人，故不予核发土地权属证书。后蔡万海、李家梅不服，向扬州市政府申请行政复议。2016年1月13日，扬州市政府作出91号复议决定，决定维持宝应县政府于2015年10月20日作出的上述具体行政行为。 原告东升村盛庄组、三里村施庄组诉称：首先，被告宝应县政府作出的2015年10月20日处理决定无视历史事实，一方面，承认该宗地历史上曾属原宝应县城郊乡东升村盛庄组、原宝应县城郊乡三里村施庄组集体所有，自1976年开始由原宝应县城东花圃苗木场使用；另一方面，又认定1987年12月30日原宝应县城东花圃苗木场出具了《关于请求补办历史用地手续的报告》，却不提该报告是否规范，而事实上宝应县政府对此报告并未予以审批。2015年10月20日处理决定认定1988年4月23日，原宝应县城东花圃苗木场与原宝应县城郊乡三里村施庄村民小组、原宝应县城郊乡东升村盛庄村民小组共同出具了一份《关于历史用地的情况说明》，双方协商由原宝应县城东花圃苗木场使用该宗地，但事实上原宝应县城东花圃苗木场直至1983年才由原宝应县计划委员会批复成立，两原告的小组长并不知道有人来协商过此事。其次，2015年10月20日处理决定和91号复议决定不能自圆其说。上述处理决定引用的法律规定“有下列情形之一的，分别属于乡（镇）或村农民集体所有。…2、经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或进行过一定补偿的…。”，但是没有谁与两原告协商，也没有给过两原告补偿，故认定“原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用土地为集体性质，所有权人为××宜镇人民政府”错误。91号复议决定中指出2015年10月20日处理决定将所有权人表述为安宜镇政府有瑕疵，但不影响被申请人对涉案土地所有权性质的确定及其确权的合法性。该复议决定将土地性质与土地所有权人混为一谈，对上述处理决定的违法之处一笔带过，作出维持的复议决定明显不当。综上，请求人民法院依法判决：1、撤销被告扬州市政府作出的91号复议决定；2、撤销被告宝应县政府作出的2015年10月20日处理决定；3、重新确认本案所涉土地归两原告所有；4、本案诉讼费用由两被告承担。 原告东升村盛庄组、三里村施庄组提交了下列证据： 1、落款时间为2015年10月20日，宝应县政府作出的《关于“关于请求对原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用土地权属予以确认的报告”的处理决定书》一份； 2、落款时间为2016年1月13日，扬州市政府作出的扬行复[2015]91号《行政复议决定书》一份； 3、落款时间为2014年5月6日，宝应县安宜镇三里村村民委员会（以下简称三里村委会）出具的《证明》一份； 4、落款时间为2014年5月6日，宝应县安宜镇东升村村民委员会（以下简称东升村委会）出具的《证明》一份； 5、落款时间为2012年9月23日，原宝应县国土资源局《关于“关于请求对白金龙宾馆、餐厅、浴室及院内所占地进行土地权属确认的报告”的答复》一份。 原告东升村盛庄组、三里村施庄组提交的上述证据均为复印件。经核对，证据1、证据3-5与原件无误；证据2两原告未提交相应原件供核对。两原告提交上述证据用以证明被告宝应县政府作出的2015年10月20日处理决定及被告扬州市政府作出的91号复议决定均是错误的，本案所涉土地的所有权应归两原告所有。 被告宝应县政府辩称：首先，宝应县政府认定本案所涉土地为安宜镇农民集体所有，事实清楚，法律依据充分。第一，该宗地历史上曾属原宝应县城郊乡东升村盛庄组、原宝应县城郊乡三里村施庄组集体所有，自1976年开始由原宝应县城东花圃苗木场使用。1988年原宝应县城郊乡三里村施庄村民小组、原宝应县城郊乡东升村盛庄村民小组同意原宝应县城东花圃苗木场使用涉案宗地，原宝应县土地管理局于1988年对原宝应县城东花圃苗木场违法用地进行了清查，补办用地手续，土地性质仍为集体。原宝应县城东花圃苗木场为原宝应县城郊人民公社管理委员会开办的社办企业，原宝应县城郊人民公社后更名为宝应县城郊乡人民政府，并于1998年并入安宜镇政府。第二，根据国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》（1989年）第十四条、国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年）第二十三条第四款的规定，结合该宗地历史沿用及违法用地查处情况，可以将该宗地确权给原宝应县城东花圃苗木场的开办单位原宝应县城郊乡人民政府，因原宝应县城郊乡人民政府已并入安宜镇政府，故该宗地可以确权给安宜镇政府集体所有。其次，原告东升村盛庄组、三里村施庄组亦承认涉案土地属于安宜镇集体所有。在行政复议听证期间，两原告代理人当庭陈述“涉案土地确权给安宜镇集体所有是合法的，不需要撤销”。最后，两原告的主张已超过最长起诉期限。两原告于1983年与原宝应县城东花圃苗木场等单位签订的《关于历史用地的情况说明》，足以认定两原告同意原宝应县城东花圃苗木场使用涉案宗地。此后，原宝应县城东花圃苗木场于同年补办用地手续。因此，两原告于2012年提出确权申请，已经超过20年期限。 被告宝应县政府在应诉时向本院提交了下列证据： 1、宝政（土）字第270号《宝应县历史非农用地认可通知书存根》一份； 2、落款时间为1987年12月30日，原宝应县城东花圃苗木场《关于请求补办历史用地手续的报告》一份； 3、载明报批日期为1988年4月23日，报批单位为原宝应县城东花圃苗木场，《宝应县违章违法用地处理审批表（之一）》一份； 4、载明用地单位为原宝应县城东花圃苗木场的《宝应县国家集体企事业建设用地呈报表》一份； 5、落款时间为1988年4月23日，原宝应县城东花圃苗木场、原宝应县城郊乡三里村施庄村民小组、原宝应县城郊乡东升村盛庄村民小组、原宝应县城郊乡盛庄村村民委员会、原宝应县城郊乡三里村村民委员会、原宝应县城郊乡人民政府《关于历史用地的情况说明》一份； 6、原宝应县城东花圃苗木场用地平面图一份； 7、落款时间为1983年9月1日，原宝应县计划委员会《关于同意成立一批社办企业的批复》（（83）宝计字第72号）一份。 被告宝应县政府在应诉时向本院提交了下列依据： 1、《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日中华人民共和国第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，自1987年1月1日起施行）； 2、《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过；根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第一次修正；1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订；根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）； 3、原国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》（（89）国土[籍]字第73号）； 4、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土籍字第26号）； 5、中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》（中发[1986]7号）； 6、原江苏省土地管理局《关于非农业用地清查的处理意见》（苏土发[1987]14号）； 7、宝应县政府《印发〈关于土地清查中违章违法用地的处理意见〉的通知》（宝政发[1987]90号）。 被告宝应县政府提交的上述证据1-7均为复印件。经核对，证据1-6与原件无误，证据7宝应县政府未提交相应原件供核对。 被告宝应县政府提交的上述证据、依据用以证明宝应县政府将涉案宗地确权给安宜镇农民集体所有，符合相关法律法规和政策文件规定，事实清楚，具有事实依据和法律依据。 被告扬州市政府辩称：首先，扬州市政府作出的91号复议决定程序合法。扬州市政府于2015年11月19日收到蔡万海、李家梅提出的行政复议申请，于2015年11月24日向宝应县政府发出《提出答复通知书》和行政复议申请书副本。后扬州市政府追加原告东升村盛庄组、三里村施庄组为该行政复议案件的第三人，并向宝应县政府、蔡万海、李家梅和两原告发送了听证的书面通知，后于2015年12月24日组织了听证，最终于2016年1月13日作出91号复议决定并于2016年1月14日邮寄送达给各方当事人。整个行政复议审理程序完全符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》对行政复议程序的要求。其次，扬州市政府作出的91号复议决定认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。第一，在91号复议案件办理过程中，扬州市政府根据各方提供的证据查明了事实，认定将原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用土地确权给安宜镇政府集体所有，两原告不再是涉案土地的所有权人，符合法律规定。第二，两原告对宝应县政府作出的2015年10月20日处理决定不持异议，在听证时表示将涉案土地确权给安宜镇集体所有是合法的，只是认为安宜镇应当给予两原告相应补偿。第三，宝应县政府在2015年10月20日处理决定中认定涉案土地所有权××××宜镇农民集体所有，但是在决定书主文中却将所有权人表述为安宜镇政府，主文表述有瑕疵，但是不影响宝应县政府对涉案土地所有权性质的确定及其确权的合法性。综上，请求人民法院依法判决驳回两原告的诉讼请求。 被告扬州市政府在应诉时提交了下列证据： 1、落款时间为2015年11月8日，载明申请复议人为蔡万海的《复议书》、EMS信封（邮件编号1007380459507）、落款时间为2015年12月2日，蔡万海、李家梅陈述材料各一份； 2、致宝应县政府《提出答复通知书》（扬行复[2015]91号）及送达回证各一份； 3、落款时间为2015年12月1日，宝应县政府《行政复议答复书》及证据目录各一份； 4、落款时间为2015年12月7日，致东升村盛庄组《第三人参加行政复议通知书》（扬行复[2015]91-1号）、落款时间为2015年12月7日，致三里村施庄组《第三人参加行政复议通知书》（扬行复[2015]91-2号）、落款时间为2015年12月18日，《第三人对蔡万海提出行政复议申请的辩论意见书》各一份； 5、载明时间为2015年12月24日，《行政复议听证笔录》一份； 6、落款时间为2016年1月13日，扬州市政府《行政复议决定书》（扬行复[2015]91号）一份、送达回证四份； 7、落款时间为1983年9月1日，原宝应县计划委员会《关于同意成立一批社办企业的批复》（（83）宝计字第72号）、落款时间为1987年12月30日，原宝应县城东花圃苗木场《关于请求补办历史用地手续的报告》、落款时间为1988年4月23日，原宝应县城东花圃苗木场、原宝应县城郊乡三里村施庄村民小组、原宝应县城郊乡东升村盛庄村民小组、原宝应县城郊乡盛庄村村民委员会、原宝应县城郊乡三里村村民委员会、原宝应县城郊乡人民政府《关于历史用地的情况说明》、载明报批日期为1988年4月23日，报批单位为原宝应县城东花圃苗木场，《宝应县违章违法用地处理审批表（之一）》、宝政（土）字第270号《宝应县历史非农用地认可通知书存根》各一份； 8、落款时间为2015年10月20日，宝应县政府《关于“关于请求对原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用土地权属予以确认的报告”的处理决定书》一份。 被告扬州市政府提交的上述证据均为复印件。经核对，证据1-6与原件无误；其他证据扬州市政府均未提交相应原件供核对。 被告扬州市政府提交上述证据用以证明其作出的91号复议决定证据充分，程序合法。 第三人安宜镇政府在参加诉讼时未提交书面诉讼意见，在庭审中表示同意被告宝应县政府的答辩意见。 第三人安宜镇政府在参加诉讼时未向本院提交证据、依据。 第三人李家梅、蔡亚洲共同述称：本案所涉土地应当归宝应县四达安全器械股份有限公司所有。 原第三人蔡万海、第三人李家梅在（2016）苏10行初16号案件中提交了下列证据： 1、宝政（土）字第270号《宝应县历史非农用地认可通知书》一份； 2、落款时间为1992年5月19日，原宝应县城郊工业公司《关于资产所有权过拨的通知》（郊工字（92）第28号）一份； 3、落款时间为1992年5月19日，原宝应县城郊工业公司《关于土地使用权过拨的通知》（郊工字（92）第27号）一份； 4、落款时间为1996年8月6日，原宝应县四达总公司、原宝应县城郊工业公司《征用（使用）土地协议书》一份。 原第三人蔡万海、第三人李家梅提交的上述全部证据均为复印件。经核对，证据3与原件无误；其他证据蔡万海、李家梅未提交相应原件供核对。 原第三人蔡万海、第三人李家梅提交的上述证据一并用以证明原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用土地应当归宝应县四达安全器械股份有限公司所有。 第三人蔡亚洲向本院提交了下列证据： 1、宝应县四达总公司《扬州市宝应工商行政管理局企业吊销后未注销资料查询表》一份共1页； 2、宝应县地产评估事务所《土地资产评估报告书》一份； 3、落款时间为2000年4月30日，原宝应县计划委员会《关于县四达公司基建项目的批复》（宝计字（2000）44号）一份； 4、载明时间为1999年4月8日，《征用（使用）土地协议书》一份；载明时间为1996年8月6日，《征用（使用）土地协议书》一份； 5、落款时间为1996年5月24日，宝应县四达总公司、宝应县城郊工业公司、原宝应县城郊乡人民政府《关于城郊工业公司与原四达总公司退股后的结算决定》一份； 6、落款时间为1996年5月24日，甲方为宝应县四达总公司、乙方为宝应县城郊工业公司，《还款计划》一份； 7、宗地编号为005025016，地籍图号为79.25-84.00的《宗地图》一份；宗地编号为005025017，地籍图号为79.50-84.00的《宗地图》一份； 8、《宝应县国家集体企事业建设用地呈报表》一份； 9、载明报批日期为1988年4月23日，报批单位为原宝应县城东花圃苗木场，《宝应县违章违法用地处理审批表（之一）》一份； 10、原宝应县经济委员会《关于宝应四达安全器械股份有限公司车用特种警灯生产线技改项目建议书的批复》（[92]宝经技改字第94号）一份； 11、原宝应县经济委员会《关于宝应县四达安全器械股份有限公司汽车安全带生产线可行性研究报告的批复》（[93]宝经技改字第8号）一份； 12、《宝应县四达公司征地红线图》一份； 13、《宝应县四达总公司变更红线图》一份； 14、原宝应县计划委员会《关于县四达总公司等单位基建项目的批复》（宝计字[1996]42号）一份； 15、原宝应县计划委员会《关于县四达总公司等单位基建项目的批复》（宝计字[1995]63号）一份； 16、编号为960015的《建设用地规划许可证》一份； 17、编号为1621的《建设工程规划许可证》一份； 18、落款时间为1996年11月11日，宝应县政府《关于同意县土地管理局将国有土地使用权出让给县四达总公司的批复》（宝政地[1996]32号，以下简称宝政地[1996]32号批复）一份。 第三人蔡亚洲提交的上述全部证据均为复印件。经核对，证据1为原件；证据2-4、证据10、证据12、证据15-17与原件核对无误；其他证据蔡亚洲均未提供相应原件供核对。 第三人蔡亚洲提交上述全部证据，一并用以证明原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用土地使用权，应当归宝应县四达安全器械股份有限公司所有，且土地性质为国有划拨性质。 本院依职权调取了下列证据： 1、《关于白金龙宾馆、浴室及周边地块说明图》一份； 2、落款时间为1992年12月1日，原宝应县计划委员会《关于开发区四达安全器械股份有限公司等单位基建项目的批复》一份； 3、落款时间为1992年12月30日，载明用地单位为宝应县四达安全器械股份有限公司，用地项目名称为综合楼，用地位置为城郊乡东升村盛庄组，用地面积为9233.5平方米（13.85亩）的《中华人民共和国建设用地规划许可证》一份； 4、落款时间为1994年4月11日，原宝应县土地管理局《土地违法案件行政处罚决定书》（宝土字（1994）12号）一份； 5、落款时间为1994年10月27日，宝应县人民法院行政审判庭《对宝应县四达总公司执行完毕的结案报告》一份； 6、落款时间为1996年11月11日，宝应县政府《关于同意县土地管理局为将国有土地使用权出让给县四达总公司并代征土地的批复》（宝政地[1996]31号，以下简称宝政地[1996]31号批复）一份； 7、落款时间为2104年5月27日，高邮市人民法院（2014）邮行初字第0006号《行政裁定书》一份； 8、落款时间为2014年9月5日，《关于请求对原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用土地权属予以确认的报告》一份； 9、落款时间为1995年6月19日，编号为1268的《中华人民共和国建设工程规划许可证》一份； 10、载明时间为1995年6月6日，填报单位为宝应县四达总公司，《宝应县建设工程规划许可证申请审批书》一份； 11、宝应县人民法院（2005）宝行初字第2号《行政裁定书》一份； 12、本院（2005）扬行终字第0015号《行政裁定书》一份； 13、宝应县人民法院（2005）宝民一初字第980号《民事判决书》一份； 14、本院（2015）扬行初字第00003号《行政判决书》一份； 15、高邮市人民法院（2014）邮行初字第0006号《行政裁定书》一份； 16、本院（2014）扬行终字第00032号《行政裁定书》一份； 17、落款时间为1998年10月10日，宝应县政府《县政府关于撤销城镇、城郊乡合并设立安宜镇的通知》（宝政发[1998]219号）一份； 18、落款时间为1992年5月15日，原宝应县计划委员会《关于同意成立企业名称的批复》（宝计字[1992]79号）一份； 19、落款时间为1994年4月20日，原宝应县土地管理局致宝应县四达总公司《通知》一份； 20、本院（2002）扬执字第4-1号《民事裁定书》一份。 本院于2019年8月19日对案涉宗地进行了现场勘查，并拍摄了照片一组共48张。 经证据交换及庭审质证，各方当事人对于对方提交的全部证据以及本院调取的全部证据均充分发表了质证意见，相关意见均已记录在案。本院对上述证据认证如下： 1、关于原告东升村盛庄组、三里村施庄组提交的全部证据。证据1-2分别可以证明本案被诉的2015年10月20日处理决定及91号复议决定的客观存在及具体内容。证据3-5可以分别反映相关村民委员会对案涉土地权属的意见以及此前土地行政主管部门的处理情况。因此，本院在本案中对两原告提交的全部证据均依法予以确认。 2、关于被告宝应县政府提交的全部证据。证据1-6与原件核对无误，且证据1可以证明“城郊花圃苗木场”补办历史非农业用地认可手续的事实，证据2可以证明原宝应县城东花圃苗木场向原宝应县土地管理局申请补办历史用地手续的事实，证据3可以证明原宝应县土地管理局审批同意原宝应县城东花圃苗木场补办认可手续的事实，证据4可以证明原宝应县城东花圃苗木场办理建设用地呈报手续的事实，证据5可以证明原宝应县城东花圃苗木场、原宝应县城郊乡三里村施庄村民小组、原宝应县城郊乡东升村盛庄村民小组、原宝应县城郊乡盛庄村村民委员会、原宝应县城郊乡三里村村民委员会、原宝应县城郊乡人民政府针对原宝应县城东花圃苗木场历史用地情况共同出具说明的事实；证据6可以证明原宝应县城东花圃苗木场的用地范围。证据7宝应县政府虽未提交相应原件供核对，但该证据加盖有宝应县档案馆档案证明专用章，对该证据的真实性应予以认可，且该证据可以证明原宝应县计划委员会批复同意成立原宝应县城东花圃苗木场等社办企业的事实。因此，本院在本案中对被告宝应县政府提交的全部证据均依法予以确认。 3、关于被告扬州市政府提交的全部证据。证据1-6与原件核对无误，且证据1可以证明第三人蔡万海因不服宝应县政府作出的2015年10月20日处理决定，向扬州市政府申请行政复议的事实，证据2可以证明扬州市政府通知宝应县政府提出答复的事实；证据3可以证明宝应县政府作出行政复议答复的事实；证据4可以证明扬州市政府在91号行政复议案件中通知原告东升村盛庄组、三里村施庄组作为第三人参加复议以及两原告提出参加复议意见的事实；证据5可以证明扬州市政府针对91号行政复议案件组织听证的事实；证据6可以证明扬州市政府作出91号复议决定并送达各方当事人的事实。证据7-8扬州市政府虽未提交相应原件供核对，但该两份证据可以与宝应县政府提交的相关证据相互印证，且其他各方当事人对上述两份证据均无异议，而两份证据可以证明宝应县政府在91号行政复议案件中提交证据的事实及被申请复议的2015年10月20日处理决定的具体内容。因此，本院在本案中对被告扬州市政府提交的全部证据均依法予以确认。 4、关于原第三人蔡万海、第三人李家梅在（2016）苏10行初16号案件中提交的全部证据以及第三人蔡亚洲在本案中提交全部证据。上述证据可以证明案涉宗地的历史沿革。因此，本院在本案中对上述证据均依法予以确认。 5、关于本院调取的证据。本院调取上述证据旨在查明被诉2015年10月20日处理决定的确权土地范围、涉及到案涉宗地的有关行政处罚案件、民事、行政诉讼案件等背景情况，不违背行政诉讼有关人民法院调取证据的禁止性规定。因此，上述证据均应作为本案定案依据。 根据上述定案证据，本院查明以下事实： 1、涉案宗地沿革 1987年12月30日，原宝应县城东花圃苗木场向原宝应县城郊乡人民政府、原宝应县土地管理局提交《关于请求补办历史用地手续的报告》，载明“我花圃苗木场因建设需要于1976年在城郊乡三里村、东升村建筑花圃苗木场，未办理任何用地审批手续。使用三里村、东升村施庄组、圣庄组耕地，共用17.43亩。通过非农业用地清查，对照县政府（1987）90号文件的有关规定，属于未批先用性质。根据事业发展，我花圃苗木场确需使用土地，现特具报告，请予批准补办用地手续为感”等内容。落款日期为1988年4月23日的《关于历史用地的情况说明》载明“我花圃苗木场因建设需要，于1976年经与被用地单位协商，使用土地17.43亩，其中耕地17.43亩。现经非农业用地清查核实，四至清楚，面积准确，没有纠纷”等内容。原宝应县城东花圃苗木场、原宝应县城郊乡东升村村民委员会、原宝应县城郊乡三里村村民委员会、原宝应县城郊乡三里村施庄村民小组、原宝应县城郊乡东升村盛庄村民小组在上述情况说明落款加盖了各自印章。载明报批单位为原宝应县城东花圃苗木场，报批日期为1988年4月23日的《宝应县违章违法用地处理审批表（之一）》载明“所属系统单位乡政府”、“单位性质乡办集体”、“违章用地性质未批先用”、“面积计17.43亩，其中耕地17.43亩”、“发生时间1976年”、“处理意见1、按规定请予补办征用手续，2、免于罚款”等内容。原宝应县城郊乡三里村村民委员会和原宝应县城郊乡东升村村民委员会在上述审批表“审批意见”一栏中的“村（街道）”处签署“请予补办征用地手续”的意见，并加盖了各自印章。原宝应县城郊乡人民政府在上述审批表“审批意见”一栏中的“乡（镇）”处签署“同意上述意见，请予审批”的意见，并加盖了公章。原宝应县土地管理局在上述审批表“审批意见”一栏中的“县”处签署“同意补办认可手续”的意见，并加盖了公章。上述审批表“备注”一栏还载明“计占面积17.43亩，其中三里村施庄组15.43亩，东升村圣庄组2亩”。载明用地单位为原宝应县城东花圃苗木场的《宝应县国家集体企事业建设用地呈报表》载明“项目占地面积11625.89㎡”，“被用地单位城郊乡三里、东升村施庄、圣庄组”、“用地数量壹拾柒亩肆分叁厘”，“一般耕地三里施庄壹拾伍亩肆分叁厘”，“一般耕地东升圣庄贰亩”等内容。原宝应县城郊乡人民政府于1988年4月24日在该呈报表“乡镇政府审查意见”一栏签署“该单位是历史用地，经审核符合建设用地要求，按县政府（1987）90号文件规定，请予补办征用手续”的意见并盖章。原宝应县土地管理局于1988年4月30日在该呈报表“县土地管理部门意见”一栏，签署“同意该单位补办用地认可手续”的意见并盖章。1992年5月15日，原宝应县计划委员会作出《关于同意成立企业名称的批复》（宝计字[1992]79号），同意成立宝应县四达安全器械股份有限公司，其经济性质为集体所有制股份制企业，隶属原宝应县城郊乡人民政府领导。1992年12月1日，原宝应县计划委员会作出《关于开发区四达安全器械股份有限公司等单位基建项目的批复》，同意宝应县四达安全器械股份有限公司新建综合楼三幢，建筑面积5640平方米；新建招待所、食堂1266平方米，总建筑面积6906平方米。1992年12月30日，原宝应县城乡建设规划办公室向宝应县四达安全器械股份有限公司颁发《建设用地规划许可证》，载明用地项目名称为综合楼，用地位置为“城郊乡东升村盛庄组”，用地面积为“9233.5㎡，合13.85亩，含规划路1.59亩”。1994年4月11日，原宝应县土地管理局作出宝土字（1994）12号《土地违法案件行政处罚决定书》，认定宝应县四达总公司（原名宝应县四达安全器械股份有限公司）在未经土地管理部门批准，未取得《建设用地许可证》的情况下，非法占用东升村盛庄组耕地13.12亩，决定“1、没收宝应县四达总公司在城郊乡××村××一分二厘土地上新建的所有建筑物（四幢住宅楼，建筑面积为8976㎡；两幢单门独院的住宅小楼，建筑面积为429.98㎡；以及该公司基建处处长季刚俊以私人名义新建的单门独院的住宅小楼一幢，建筑面积为251.57㎡）和其他设施。2、对宝应县四达总公司非法占用的十三亩一分二厘土地，按每亩500元的标准处以罚款。3、对宝应县四达总公司法定代表人蔡万海处以500元的罚款。4、限宝应县四达总公司自接到本处罚决定书之日起十五日内将被没收的建筑物和其他设施以及罚款上交县财政局。”1995年6月19日，原宝应县城乡建设局向宝应县四达总公司颁发编号为1268的《建设工程规划许可证》，载明建设项目名称为生产综合楼，建设位置为“公司北边”，建设规模为6500㎡。1996年6月4日，宝应县政府向蔡万海颁发了白金龙宾馆、餐厅的房屋权属证书（宾馆为宝房证字第6271号、餐厅为宝房证字第6272号），向李家梅颁发了浴室的房屋权属证书（宝房证字第××号）。1996年6月7日，原宝应县计划委员会作出《关于县四达总公司等单位基建项目的批复》（宝计字[1996]42号），同意宝应县四达总公司在原宝应县××三里村××层的综合楼，总建筑面积6800平方米。1996年11月11日，宝应县政府作出宝政地[1996]31号批复，同意原宝应县土地管理局为将国有土地使用权出让给宝应县四达总公司建生产用房和仓储6800平方米，根据原宝应县计划委员会宝计字（1996）42号文件批复，征用原城郊乡工业公司土地6.44亩，其中代征规划路3.14亩。同日，宝应县政府作出宝政地[1996]32号批复，同意原宝应县土地管理局代表县人民政府将座落在原城郊乡工业公司面积为2200平方米（3.3亩）的国有土地使用权出让给宝应县四达总公司，规定用途为建设综合楼（生产厂房和仓储），出让年限为五十年，自颁发《国有土地使用证》之日起算，出让金为200元/㎡，总额为440000元人民币。1998年10月10日，宝应县政府作出《县政府关于撤销城镇、城郊乡合并设立安宜镇的通知》（宝政发[1998]219号），载明“江苏省和扬州市人民政府同意我县撤销城镇、城郊乡，合并设立安宜镇”等内容。 2、关联民事诉讼、执行案件情况 2.1、据宝应县人民法院（2005）宝行初字第2号《行政裁定书》查明：因扬州市第四工业设备安装工程公司装饰装璜卷帘门厂（以下简称卷帘门厂）与宝应县四达总公司欠款纠纷一案，扬州市中级人民法院作出的（2001）扬经初字第29号《民事判决书》和江苏省高级人民法院作出的（2001）苏民二终字第272号《民事判决书》，均已发生法律效力。权利人卷帘门厂于2002年1月8日向扬州市中级人民法院申请执行。扬州市中级人民法院在执行过程中，查明被执行人宝应县四达总公司位于宝应县叶挺东路白金龙宾馆餐厅房地产权及其室内装璜可供执行，遂委托评估机构对上述资产进行评估，并裁定以评估价592182.89元交付给申请人卷帘门厂以抵偿宝应县四达总公司所欠债务。蔡万海提出异议，认为白金龙宾馆餐厅系宝应县四达总公司在其征用的土地上建造，房产档案中的原始资料表明该餐厅的所有权人为宝应县四达总公司，而宝应县四达总公司于1996年5月18日致函原宝应县房地产管理处，称“我公司原为股份制企业，…现我公司为私营企业，所有资产均为蔡万海个人所有，目前公司执照更换正在办理中”。扬州市中级人民法院作出（2002）扬执字第4-1号《民事裁定书》，驳回蔡万海的异议。2002年10月10日，扬州市中级人民法院向“宝应县房地产管理处”发出（2002）扬执字第4-2号《函》，称“我院在办理扬州市第四工业设备安装工程装饰装璜卷帘门厂申请执行宝应县四达总公司欠款纠纷一案中，发现你处对宝应县叶挺东路白金龙宾馆餐厅房地产权所有人确认有误。白金龙宾馆餐厅系四达公司在其征用的土地上建造，房产档案中的原始资料表明该餐厅的所有权人为四达公司，后你处仅凭四达公司1996年5月18日的一个函件，就认定四达公司为私营企业，公司所有资产均属蔡万海个人所有，并将白金龙宾馆餐厅的产权确认为蔡万海所有。经查，四达公司企业性质为股份合作制，工商档案中无任何资料证明该公司的资产属蔡万海个人所有，在执行期间蔡万海亦未能提供其合法取得该房产的证据材料。白金龙宾馆餐厅的实际所有人应认定为四达公司。我院2002年6月24日作出的（2002）扬执字第4号裁定并无不当。请你处接函后按该裁定内容，协助将白金龙宾馆餐厅房地产权过户给卷帘门厂。”2003年4月30日，扬州市中级人民法院向“宝应县房管局（处）”发出（2002）扬执字第4号《协助执行通知书》，称“扬州市第四工业设备安装工程公司装饰装璜卷帘门厂申请执行宝应县四达总公司欠款纠纷一案的（2002）扬执字第4号民事裁定书已发生法律效力，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十条规定，请协助执行下列项目：将被执行人宝应县四达总公司所有的位于宝应县叶挺东路白金龙宾馆餐厅房地产权及其室内装璜部分转户给扬州市第四工业设备安装公司装饰装璜卷帘门厂清算组。”2004年10月22日，原宝应县建设局依据上述民事裁定书、公函、协助执行通知书，注销了宝房政字第6272号《房屋所有权证》。 2.2、据宝应县人民法院作出的（2005）宝民一初字第980号《民事判决书》查明：1996年6月5日，宝应县金林实业有限公司因向中国银行股份有限公司宝应支行（以下简称宝应中行）贷款150万元，蔡万海以其所有的白金龙宾馆主楼作为抵押物，双方签定了抵押合同，办理了他项权证，经原宝应县工商行政管理局登记，并进行了公证。后由于宝应县金林实业有限公司未能还贷。宝应中行向扬州市中级人民法院申请执行。扬州市中级人民法院委托扬州市房地产资产评估事务所对抵押物进行了评估，得出抵押物白金龙宾馆客房部2号楼房地产价格为2279816.65元，上述评估价格含客房部分摊的公用土地使用权价格，但不包括房屋装修价格。2001年5月28日，扬州市中级人民法院作出（1998）扬执字第130号《民事裁定书》，将被执行人宝应县金林实业保险公司拥有的白金龙宾馆的客房部（扬州市中级人民法院于2005年7月11日裁定更正为抵押人蔡万海抵押的白金龙宾馆的客房部）按评估价值2279816.65元，交付给申请人宝应中行抵偿所欠贷款150万元及利息904798.15元，余款124981.50元，宝应中行同意不予追偿。后宝应中行未实际取得上述房产，也未办理产权登记。2004年8月，宝应中行委托扬州润扬拍卖有限公司对上述房产拍卖，并提供了扬州市中级人民法院相关《民事裁定书》、他项权证，双方签订了委托拍卖合同，拍卖低价为30万元，后又降低标价为20万元（加另一处房产10万元）捆绑拍卖。后胡小宝、张乃文以30万元中标，购得上述两处房产，并签定了成交确认书。胡小宝、张乃文未实际取得中标的房产，也未办理产权登记。2005年3月2日，蔡万海作为宝应县金林实业有限公司法定代表人与宝应中行达成“协议”，内容为：“该公司法人蔡万海拿出35万元交给我行，由我行转交给张乃文。因蔡万海资金一时无法到位，故今天蔡万海交给我行人民币5万元，由我行转交给张乃文，蔡万海表示在3月31日前交30万元给我行，有我行转交给张乃文……。”当日，宝应中行收到蔡万海5万元。后原告蔡万海未能按约履行付款30万元，宝应中行向县公证处提存公证，并将收到蔡万海的5万元交给宝应县公证处。2005年4月11日，胡小宝、张乃文将白金龙宾馆客房部以35万元转卖给朱开祥、丁杭，双方签定了买卖协议。同年10月12日，朱开祥、丁杭在办理过户手续过程中，宝应房产交易所发出征询异议期间，蔡万海提出异议，并向宝应县人民法院提起民事诉讼，同时要求对上述房产进行财产保全。2005年10月18日，宝应县人民法院作出（2005）宝民一初字第980-1号《民事裁定书》，对双方讼争的房产予以扣押。 2.3、本院于2002年10月8日作出的（2002）扬执字第4-1号《民事裁定书》载明“经查，白金龙宾馆餐厅系四达公司在其征用的土地上建造，房产档案中的原始资料表明该餐厅的所有权人为四达公司”等内容。 3、原告申请确权及寻求法律救济经过 3.1、2012年9月23日，原宝应县国土资源局向三里村施庄组、东升村盛庄组作出《关于“关于请求对白金龙宾馆、餐厅、浴室及院内所占地进行土地权属确认的报告”的答复》，称“以上反映的宗地我局也从未受理任何单位的土地申请和土地登记，也没有核发任何土地使用权证书，其土地权属为原集体所有”等等。2013年12月21日，三里村施庄组、东升村盛庄组向宝应县人民法院提起行政诉讼，要求确认宝应县政府为白金龙宾馆、餐厅、浴室三幢房屋产权初始登记行为违法，并撤销上述三幢房屋的产权登记行为。后该案由本院指定高邮市人民法院管辖。高邮市人民法院于2014年5月27日作出（2014）邮行初字第0006号《行政裁定书》，以涉案房屋占用土地权属不明，无法证明三里村施庄组、东升村盛庄组具有原告主体资格为由，裁定驳回三里村施庄组、东升村盛庄组的起诉。三里村施庄组、东升村盛庄组不服，向本院提起上诉，后在二审期间申请撤回了上诉。本院于2014年9月11日作出（2014）扬行终字第00032号《行政裁定书》，裁定准予三里村施庄组、东升村盛庄组撤回上诉。 3.2、2014年9月10日，三里村施庄组、东升村盛庄组向宝应县政府提交落款时间为2014年9月5日的《关于请求对原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用土地权属予以确认的报告》，请求宝应县政府对原白金龙宾馆、餐厅及浴室占用的土地权属予以确认并核发证书。因宝应县政府未予以答复，三里村施庄组、东升村盛庄组向本院提起行政诉讼，要求判令宝应县政府履行土地确权职责。在该案审理期间，宝应县政府于2015年4月18日做出了《关于“关于请求对原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用土地权属予以确认的报告”的答复意见书》，该答复意见书于2015年4月21日向三里村施庄组、东升村盛庄组的诉讼代表人送达，意见为：盛庄组和施庄组不是原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用土地的所有权人。2015年9月16日，本院作出（2015）扬行初字第00003号《行政判决书》，判决确认宝应县政府未在合理期限内对三里村施庄组、东升村盛庄组提出的申请作出处理的行为违法。 3.3、2015年10月20日，宝应县政府作出2015年10月20日处理决定，对于东升村盛庄组、三里村施庄组提交的《关于请求对原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用土地权属予以确认的报告》，作出如下处理决定：1、原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用土地为集体性质，所有权人为安宜镇政府；2、东升村盛庄组、三里村施庄组不是原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用土地的所有权人，故不予核发土地权属证书。2015年11月11日，三里村施庄组及东升村盛庄组因不服上述处理决定，向扬州市政府申请行政复议，相应复议案号为扬行复[2015]92号。2015年11月19日，蔡万海、李家梅因不服上述处理决定，亦向扬州市政府申请行政复议，相应复议案号为扬行复[2015]91号。扬州市政府将上述两件行政复议案件合并于2015年12月24日组织蔡万海、李家梅、宝应县政府及三里村施庄组、东升村盛庄组进行了行政复议听证。2015年12月24日，三里村施庄组、东升村盛庄组书面向扬州市政府申请撤回行政复议申请。次日，扬州市政府作出扬行复[2015]92号《行政复议终止决定书》，决定终止该案的行政复议。2016年1月13日，扬州市政府作出91号复议决定，决定维持宝应县政府于2015年10月20日作出的上述具体行政行为。 4、案涉宗地现状勘测情况 4.1、在本案诉讼期间，由原宝应县国土资源局实施对案涉宗地进行了勘测，制作了《关于白金龙宾馆、浴室及周边地块说明图》。该图显示：案涉宗地涉及A地块6.44亩，其中代征道路3.14亩（红线）；B地块7.8亩（红线）；C地块17.4亩（红线）；白金龙休闲洗浴中心占地面积0.9亩（蓝线）；兴阳南路8号楼占地面积1.04亩（蓝线）；白金龙宾馆占地面积3.3亩（蓝线）。 本案的争议焦点在于：1、被告宝应县政府作出的2015年10月20日处理决定，是否有相应的职权、事实及法律依据；2、被告扬州市政府作出的91号复议决定，是否有相应的事实及法律依据，是否符合法定程序。 本院认为：首先，本案被诉的原行政行为是被告宝应县政府作出的2015年10月20日处理决定，该处理决定的内容为确认原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占土地为集体性质，且安宜镇政府为上述土地的所有权人。而原告东升村盛庄组、三里村施庄组向宝应县政府提交的《关于请求对原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用土地权属予以确认的报告》载明其请求为“对原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用我们二村组的集体土地权属予以确认、核发证书”。同时，原第三人蔡万海、第三人李家梅、蔡亚洲主张上述土地应归宝应县四达安全器械股份有限公司所有。综合上述当事人的意见来看，本案争议集中于两点：一是原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占土地的性质问题；二是上述土地的所有权归属问题。 我国土地管理制度的建立、完善是一个历史的、渐进的过程。第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议于1986年6月25日通过了《中华人民共和国土地管理法》，并于1987年1月1日起施行。此后，国务院于1998年12月27日以国务院令第256号发布了《中华人民共和国土地管理法实施条例》。上述法律、法规奠定了我国现行土地管理法律体系的主体框架。对于《中华人民共和国土地管理法》施行前即1987年1月1日前，历史遗留的非农业用地问题，中共中央、国务院于1986年3月21日印发了《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》（中发[1986]7号），要求各地对非农业用地进行清查。随后，原江苏省土地管理局印发了《关于非农业用地清查的处理意见》（苏土发[1987]14号），对我省非农业用地清查后的处理提出了相关意见。而就历史遗留的土地权属问题，原国家土地管理局也先后制定了《关于确定土地权属问题的若干意见》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等规范性文件予以明确。本案所涉原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占土地最初由原宝应县城东花圃苗木场自1976年起使用，并且在此前的非农业用地清查中经批准补办了非农业用地认可手续。因此，有关上述土地的性质及所有权归属问题，应当结合《关于确定土地权属问题的若干意见》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等规范性文件，并考虑此前有关非农业用地清查的处理情况予以综合判断。 《关于确定土地权属问题的若干意见》（1989年7月5日印发，1995年5月1日废止）第十四规定，乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，一九六二年九月《六十条》公布以前开始使用的，分别属于乡（镇）或村农民集体所有；一九六二年九月《六十条》公布时起至一九八二年二月国务院《村镇建房用地管理条例》公布时止，在此期间开始使用的，有下列情形之一的，分别属于乡（镇）或村农民集体所有：1、签订过用地协议的（不含租借）；2、经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行过适当的土地调整或进行过一定补偿的；……。《确定土地所有权和使用权的若干规定》（自1995年5月1日起施行）第二十三条第一、二款规定，乡(镇)或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡(镇)或村农民集体所有；《六十条》公布时起至1982年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡(镇)或村农民集体所有：1．签订过用地协议的(不含租借)；2．经县、乡(公社)、村(大队)批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；……。1982年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时起至1987年《土地管理法》开始施行时止，乡(镇)、村办企事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后，乡(镇)、村集体单位继续使用的，可确定为该乡(镇)或村集体所有。原江苏省土地管理局《关于非农业用地清查的处理意见》（苏土发[1987]14号）规定，“国营、城镇大集体及其与乡（镇）村联营的单位，在1982年5月14日前，未经合法批准手续占地的，经土地管理部门审核，符合用地条件的，予以补办手续”，“乡（镇）村企事业单位（包括各种经济联合体和个体专业户）在1982年5月14日前后违章占（用）地的，可参照国营、城镇企事业单位不同的占（用）地情况处理”。本案中，第一，《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过；根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第一次修正；1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订；根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）第十六条第一、二款规定，有关土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。被告宝应县政府具有对案涉原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占土地权属作出2015年10月20日处理决定的法定职权。第二，无论根据《中华人民共和国土地管理法》（第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，自1987年1月1日起施行）第二条第一款，或根据现行《中华人民共和国土地管理法》相同条款，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。因而，就土地所有权而言，仅存在全民所有（即国家所有）和劳动群众集体所有（即集体所有）两种情形。就本案而言，在并无证据证明原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占土地曾办理了集体土地转为国有土地的征收手续的情况下，宝应县政府认定上述土地性质为集体所有性质并无不当。第三，据已经查明的事实，一方面，原宝应县城东花圃苗木场自1976年起占用东升村盛庄组、三里村施庄组17.43亩土地用于生产经营，后于1987年至1988年间经非农业用地清查而经批准补办了历史非农业用地认可手续，且原宝应县城东花圃苗木场、原宝应县城郊乡东升村村民委员会、原宝应县城郊乡三里村村民委员会、原宝应县城郊乡三里村施庄村民小组、原宝应县城郊乡东升村盛庄村民小组在《关于历史用地的情况说明》中均加盖了各自印章。另一方面，据原宝应县计划委员会《关于同意成立一批社办企业的批复》（（83）宝计字第72号）、《宝应县违章违法用地处理审批表（之一）》，原宝应县城东花圃苗木场为社办企业，隶属原宝应县城郊人民公社领导，后原宝应县城郊人民公社更名为原宝应县城郊乡人民政府，原宝应县城郊乡人民政府又于1998年并入安宜镇政府。因此，无论依照《关于确定土地权属问题的若干意见》（1989年7月5日印发，1995年5月1日废止）或《确定土地所有权和使用权的若干规定》（自1995年5月1日起施行）的上述规定，宝应县政府将案涉土地的所有权确认归安宜镇政府所有，均无不当。 第三人蔡亚洲、李家梅认为，依据有关人民法院作出的裁判文书以及宝应县人民政府的有关批复，案涉原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占土地应归宝应县四达安全器械股份有限公司所有，且土地性质为国有划拨性质。对此，一方面，从本院作出的（2002）扬执字第4-1号《民事裁定书》、（2002）扬执字第4号《协助执行通知书》等法律文书内容来看，此前的有关民事裁判并未涉及案涉原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占土地的性质及所有权问题，与本案审理的争议焦点并无直接关联。另一方面，据原宝应县国土资源局对案涉宗地进行勘测所绘制的《关于白金龙宾馆、浴室及周边地块说明图》，并结合本院现场勘查，第三人蔡亚洲及李家梅主张的宝应县人民政府作出的宝政地[1996]31号批复及宝政地[1996]32号批复所涉及的土地均与案涉原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占土地无关。因此，本院对第三人蔡亚洲、李家梅的上述主张，依法不予采纳。 需要指出的是，作为能够产生不动产物权设立、变更、转让或者消灭效力的确定土地权属的行政决定，应当明确所涉土地的坐落、四至、面积等基本要素。而本案中，被告宝应县政府作出的2015年10月20日处理决定并未明确所谓原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占土地的坐落、四至、面积等。但考虑到，一方面，结合《关于白金龙宾馆、浴室及周边地块说明图》，宝应县政府明确其确权土地为该说明图中蓝色线条圈出的标明有“白金龙休闲洗浴中心占地0.9亩”及“白金龙宾馆占地面积3.3亩”区域中的土地，且其他各方当事人对此均予以认可；另一方面，据本院现场勘查，原白金龙宾馆、餐厅及浴室与周边房地产之间具有明显的围墙界限，在辨别上不存在明显困难。因此，上述情节可以视为工作瑕疵，宝应县政府应当在今后的土地权属争议处理中加以改善。 其次，《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》等法律、法规对复议机关办理行政复议案件的职权、程序等予以了规定。本案中，一方面，被告扬州市政府作为被告宝应县政府的上一级人民政府，具有受理原第三人蔡万海、第三人李家梅的行政复议申请并作出91号复议决定的法定职权。另一方面，扬州市政府受理原第三人蔡万海、第三人李家梅提出的行政复议申请后，于2015年11月24日通知宝应县政府提出答复，并于2015年12月7日通知东升村盛庄组、三里村施庄组作为第三人参加行政复议，后于2015年12月24日组织各方当事人进行了听证，最后于2016年1月13日作出91号复议决定，符合有关行政复议的程序规定。 综上所述，被告宝应县政府作出的2015年10月20日处理决定以及被告扬州市政府作出的91号复议决定均于法有据。原告东升村盛庄组、三里村施庄组提出的诉讼请求依法不能成立，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告东升村盛庄组、三里村施庄组的全部诉讼请求。 一审诉讼费50元，由原告东升村盛庄组、三里村施庄组承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长 徐沐阳 审 判 员 王岚林 审 判 员 吕 露 二〇一九年十月二十八日 法官助理 仇 琳 书 记 员 王芳婷 文书附页： （2017）苏10行初26号案件适用法律条文： 1、《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过；根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第一次修正；1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订；根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正） 第十六条第一、二款有关土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。 单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。 2、《关于确定土地权属问题的若干意见》（1989年7月5日印发，1995年5月1日废止） 第十四条乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，一九六二年九月《六十条》公布以前开始使用的，分别属于乡（镇）或村农民集体所有；一九六二年九月《六十条》公布时起至一九八二年二月国务院《村镇建房用地管理条例》公布时止，在此期间开始使用的，有下列情形之一的，分别属于乡（镇）或村农民集体所有：1、签订过用地协议的（不含租借）；2、经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行也适当的土地调整或进行过一定补偿的；……。 2、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（自1995年5月1日起施行） 第二十三条第一、二款乡(镇)或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡(镇)或村农民集体所有；《六十条》公布时起至1982年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡(镇)或村农民集体所有；1．签订过用地协议的(不含租借)；2．经县、乡(公社)、村(大队)批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；……。 1982年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时起至1987年《土地管理法》开始施行时止，乡(镇)、村办企事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后，乡(镇)、村集体单位继续使用的，可确定为该乡(镇)或村集体所有。 3、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。