河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫03行初239号原告李景景，女，汉族，1982年4月14日出生，住河南省洛阳市老城区。委托代理人曹广，北京市盛廷律师事务所律师，一般代理。委托代理人肖敬仁，北京市盛廷律师事务所实习律师，一般代理。被告洛阳市老城区人民政府。地址：洛阳市老城区环城西路58号。统一社会信用代码：114103020053809706。法定代表人夏磊，区长。委托代理人孙肖柯，老城区司法局工作人员，一般代理。委托代理人王建北，河南大鑫（郑州）律师事务所律师，一般代理。原告李景景诉被告洛阳市老城区人民政府（以下简称老城区政府）确认强制拆除房屋违法一案，于2019年6月12日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书，于2019年9月2日公开开庭审理了本案。原告李景景的委托代理人曹广、肖敬仁，被告老城区政府的委托代理人孙肖柯、王建北到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李景景起诉称，原告是河南省洛阳市老城区丽都社区7组居民，原告居住的房屋位于河南省洛阳市老城区道北二路（瀍涧大道）苗南村七组原农贸市场。2018年10月18日，丽都社区居委会发布公示，公告了老城区道北二路（瀍涧大道）苗南村七组原农贸市场改造征收项目征收补偿方案，原告居住的房屋在征收补偿范围内。原告至今未与被告或任何政府部门签订征收补偿协议。2019年1月4日，被告组织人员将原告位于苗南村七组原农贸市场的居住房屋强行拆除，房屋内财产被掩埋、损毁，这给原告造成了严重的经济损失。原告认为，被告在未履行任何合法手续、未对原告作任何补偿的情况下，强制拆除原告的居住房屋，严重违法。故，诉至法院，请求：1、依法判令被告强制拆除原告居住房屋的行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。原告为证明其主张，向本院提交如下证据：第一组：证据1、强拆录像、录音刻制光盘。证据2、房屋被拆除相关照片。证据3、洛阳铁路运输法院行政裁定书（（2019）豫7102行初20号）。郑州铁路运输中级法院行政裁定书（（2019）豫71行终181号）。第二组：丽都社区居委会农贸市场改造征收项目征收补偿方案公示。第三组：证据1、丽都社区居委会农贸市场改造征收项目征收补偿方案公示。证据2、房屋征收登记表。被告老城区政府答辩称，答辩人在接到行政起诉状后，经了解原告诉称位于道北二路（瀍涧大道）农贸市场改造征收项目是由洛阳市老城区邙山街道办事处丽都社区居民委员会根据4＋2工作法制定的《瀍涧大道涉及苗南村七组原农贸市场房屋征收补偿方案》，该征收补偿方案于2018年10月17日作出，并于2018年10月18日公示。根据中国共产党洛阳市老城区邙山街道办事处丽都社区总支委员会、居民委员会、居务监督委员会于2019年1月8日公示的《关于李洪召户房屋拆除的情况说明》，李洪召户房屋内物品已经清理干净，同意可以随时对房屋拆除，于2019年1月4日由老城区邙山街道办事处丽都社区居民委员会对房屋实施了帮助拆除。依据2019年6月24日苗南村整体改造项目指挥部出具的《关于瀍涧大道李洪召户的情况说明》，李洪召、赵建安和李景景系一户，李洪召户该处房屋系集体商业用房，非住宅。按照拆迁政策，该户房屋不应置换安置。但原告要求远高于安置房置换且其诉求远高于规定范围，丽都社区经“4＋2”工作法，于2019年1月5日，收回该户集体土地并依法依规拆除地面附属物。由此可知居民委员会是在经原告同意的情况下对房屋实施了帮助拆除。答辩人并没有组织和参与原告的房屋被强制拆除，答辩人没有强制拆除原告的房屋。二、拆除房屋不存在违法行为。依据原洛阳市郊区城乡建设环境保护局于1992年11月10日办理的洛阳市郊区人民政府建规字第184号建设用地规划许可证、原洛阳市郊区土地管理局于1992年11月26日办理的洛郊土用字（1992）176号文件及占地范围图证明，原告所诉的被拆除的房屋系原苗南村集体所有，非住宅用地，后苗南村将原告所诉的被拆除的房屋交给其使用，并没有办理过户手续。根据2019年2月26日李洪召、李景景及赵建安诉邙山办事处（与本案系同一事实）的庭审笔录显示，原告认可所诉的被拆除的房屋系2000年由农贸市场分配给其使用，当时向村里交纳有使用费。依据《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”的规定，原告所诉房屋物权人是苗南村。因此，苗南村依据“4＋2”工作法拆除该房屋不存在违法行为。三、原告所诉的房屋被拆系民事行为，不属于行政诉讼管辖范围。苗南村整体改造项目指挥部已经将拆迁补偿款支付给丽都社区居民委员会，丽都社区居民委员会经“4＋2”工作法制定了《瀍涧大道涉及苗南村七组原农贸市场房屋征收补偿方案》，原告诉求远高于补偿方案的范围，没有签订合同。依据最高人民法院（2017）最高法民再407号民事判决书，原告所诉的房屋被拆系与丽都社区居委会之间的民事行为，不属于行政诉讼管辖范围。综上，原告对答辩人的诉讼缺乏事实及法律依据，请求法院依法驳回原告对答辩人的诉讼。为证明自己的主张，被告老城区政府向本院提交如下证据：证据1、2018年8月26日村支部会提议记录一份，中国共产党洛阳市邙山街道办事处丽都社区总支委员会盖章（复印件）；证据2、2018年8月26日村“两委”班子会商议记录一份，中国共产党洛阳市老城区邙山街道办事处丽都社区总支委员会及洛阳市老城区邙山街道办事处丽都社区居民委员会盖章（复印件）；证据3、2018年10月16日村党员大会审议记录一份，中国共产党洛阳市老城区邙山街道办事处丽都社区总支委员会盖章（复印件）；证据4、2018年10月17日村民代表大会决议记录一份，中国共产党洛阳市邙山街道办事处丽都社区总支委员会、中国共产党洛阳市邙山街道办事处丽都社区居民委员会及洛阳市老城区邙山街道办事处丽都社区居务监督委员盖章（复印件）；证据5、2018年10月17日《瀍涧大道涉及苗南村七组原农贸市场房屋征收补偿方案》一份，中国共产党洛阳市老城区邙山街道办事处丽都社区总支委员会、洛阳市邙山街道办事处丽都社区居民委员会及洛阳市邙山街道办事处丽都社区居务监督委员盖章（复印件）；证据6、2018年10月18日公示一份，中国共产党洛阳市老城区邙山街道办事处丽都社区总支委员会、洛阳市邙山街道办事处丽都社区居民委员会及洛阳市邙山街道办事处丽都社区居务监督委员盖章（复印件）；证据7、2019年1月8日《关于李洪召房屋拆除的情况说明》公示一份，中国共产党洛阳市老城区邙山街道办事处丽都社区总支委员会、洛阳市邙山街道办事处丽都社区居民委员会及洛阳市邙山街道办事处丽都社区居务监督委员盖章（复印件）；证据8、原洛阳市郊区城乡建设环境保护局于1992年11月10日办理的洛阳市郊区人民政府建规字第184号建设用地规划许可证一份（复印件）；证据9、原洛阳市郊区土地管理局于1992年11月26日办理的洛郊土用字（1992）176号文件及占地范围图各一份（复印件）；证据10、2019年6月24日苗南村整体改造项目指挥部出具的《关于瀍涧大道李洪召户的情况说明》一份（原件）；证据11、2019年2月26日李洪召、李景景及赵建安诉邙山办事处（与办案系同一事实）的庭审笔录一份（复印件）。经庭审质证，被告老城区政府针对原告的证据发表质证意见：第一组证据的证据1真实性无异议，但不能证明老城区政府实施了该拆除行为。对证据2无法认定是该原告的，也不能证明老城区政府实施了该行为。对证据3真实性无异议，无法显示被告参与其行为。对第二组证据是公示不是征收补偿方案。该公示的主体是丽都社区党总支委员会、监委会、居民委员会。真实性无异议，但征收主体是村委会。对第三组证据的证据1同第二组证据1所述，对证据2登记表的真实性无法确认，不予质证。原告李景景对被告老城区政府提交的证据发表如下质证意见：对于证据1-10的总体质证意见与2019豫7102行初19、20、21庭审笔录质证意见一致。对证据1-6的真实性无法质证，合法性和关联性不予认可，被告提交的6份证据说明被告未经法定征收程序，由丽都社区居委会直接制定并公示相关征收补偿方案违法。证据7、8、9真实性有异议，被告只提交了复印件，对证据不予认可。证据10真实性认可，合法性关联性不认可，理由同证据1-6。证据11真实性合法性关联性认可，但在庭审笔录中找不到相应的内容，对部分证明目的不予认可。本院对上述证据认证如下：对被告提交的丽都社区居民委员会关于李洪召房屋拆除情况的说明，其中关于系该居民委员会实施了对原告房屋拆除工作的内容，本院予以采信；关于事先经原告同意并清空房屋内物品的内容，因原告不予认可，亦无其他证据佐证，本院不予采信。对被告和原告提交的其他证据，均与本案存在关联性，真实性和合法性予以认可，本院予以采信。经审理查明，原告李景景系老城区邙山镇苗南村（现为邙山街道办事处丽都社区）村民，2018年10月18日，丽都社区居民委员会发布公示，公示载明，“道北二路（瀍涧大道）是市重点市政工程，直接关乎苗南村安置房配套设施建设，影响到全村4000多群众能否回迁。目前涉及七组原农贸市场房屋征收补方案，经丽都社区党总支提议、社区‘两委’商议、党员大会审议和代表会决议，通过瀍涧大道涉及苗南村七组原农贸市场房屋征收补偿方案”。该方案中“基本情况”部分载明，“1992年邙山镇苗南村七组为发展村组经济，在陵园路以东集体土地上设农贸市场，占地面积2.16亩（1440平方米），当时洛阳市郊区土地局和城乡建设环境保护局批有集体土地建设用地使用证和建设用地规划许可证。后来由于该市场经营不善，2000年前经七组集体研究，按人口将市场用地及建筑房屋划分给该组村民个人使用。划分后，七组群众将建设用地向南北两侧延伸，并加盖房屋至两层。目前该区域占地约7.5亩，两层建筑面积共9760平方米”。该方案中“征收补偿方案”部分载明，“结合相关手续、实际情况和群众诉求，依据《苗南村整体开发改造征收补偿安置方案》，经村、组和指挥部多次沟通，对上述区域内的房屋提出如下征收补偿办法…”。原告李景景居住的房屋位于苗南村七组原农贸市场范围内。另查明，道北二路建设属于市政工程，设有以洛阳市老城区政府领导担任指挥长和副指挥长的道北二路项目建设指挥部。老城区政府还成立了苗南村整体改造指挥部，补偿款系由该指挥部支付给丽都社区，丽都社区与每户签订协议后发放，原告未与丽都社区签订协议。2019年1月4日，丽都社区居民委员会实施了对李景景居住房屋的拆除工作。关于强制拆除案涉房屋的事实行为，李景景于2019年1月21日以洛阳市老城区邙山街道办事处为被告提起行政诉讼。2019年5月17日，洛阳铁路运输法院作出（2019）豫7102行初20号行政裁定认为原告错列被告拒绝变更，裁定驳回原告的起诉。原告不服，提起上诉，后在二审审理中撤回上诉。本院认为，本案的争议焦点有三个：原告主体是否适格，被告主体资格及拆除房屋的主体问题，拆除行为是否合法。本院对此分述如下：一、原告主体是否适格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”从行政诉讼法保护诉权、化解争议的功能和目的看，上述规定虽然对原告的资格作出了两种分类，但实际上是基于一个共同的标准，即是否与被诉行政行为有利害关系。就本案而言，案涉房屋在2000年前经苗南村七组集体研究，按人口将市场用地及建筑房屋划分给该组村民李景景使用。划分后，李景景将案涉房屋加盖至两层并在此居住。因此，案涉房屋虽未经变更登记，李景景是案涉房屋的实际使用权人，且对房屋进行了扩建，拆除房屋的行为，对原告的财产利益造成的直接侵害显而易见。《中华人民共和国行政强制法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；……”基于此，本院认为李景景与房屋的拆除行为具有利害关系，有权提起本案诉讼。二、被告主体资格及拆除房屋的主体问题。关于被告老城区政府是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。第五款规定“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。结合房屋拆除类行政案件的特点，李景景提起行政诉讼应当以具有法定职责的行政机关或实施拆除事实行为的行政机关为被告。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……”。根据上述规定，老城区政府具有组织征收集体土地以及拆除涉案房屋的法定职责，且其成立了道北二路项目建设指挥部和苗南村整体改造项目指挥部。案涉房屋在老城区道北二路项目征收范围内，强制拆除行为发生在该项目征收过程中，案涉房屋被强制拆除，最终目的是为了完成道北二路征收项目。老城区政府是负责道北二路项目的征收与补偿工作的主体，因此，老城区政府是适格被告。关于房屋拆除主体问题。从被告提交的证据可以认定，丽都社区居民委员会制定、公示了瀍涧大道涉及苗南村七组原农贸市场房屋征收补偿方案，且其组织实施拆除了案涉房屋。对此问题，双方的争议焦点在于丽都社区居委会拆除房屋的性质如何认定。本院认为，强制拆除房屋行为对公民的重大财产权利造成严重影响，故无论从法律上、政策上或是法律精神上，都应当至少由县级以上政府组织实施，而办事处、村委会或居委会在组织实施过程中的行为，都是县级政府统一组织指挥下进行的，这些行为从法律上应当视为委托，由县级政府承担责任。因此，本案中，拆除房屋的实施主体虽是丽都社区居民委员会，但丽都社区居民委员会不具有征收土地的职权，其也无权依据“4＋2”工作法的方式拆除案涉房屋，其所作决定均系为配合老城区政府完成土地征收。因此，强制拆除房屋的责任应由老城区政府承担。三、关于拆除行为是否合法问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，老城区政府在未与李景景达成征收补偿协议的情况下，即强行拆除了其房屋，且未提供相应证据证明其强制拆除行为符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，应当认定其拆除行为违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认洛阳市老城区人民政府强制拆除李景景居住的位于老城区道北二路苗南村七组原农贸市场房屋的行为违法。案件受理费50元，由洛阳市老城区人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  李扬丽审判员  张 强审判员  高 玲二〇一九年十月十日书记员  吴 迪