海南省海口市中级人民法院行政判决书（2019）琼01行终216号上诉人(原审原告)：李土旺，男，1962年10月20日出生，汉族，住广东省化州市。委托诉讼代理人：胡必磊，广东深天成（文昌）律师事务所律师。委托诉讼代理人：张文彬，广东深天成（文昌）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：海口市生态环境局，住所地海口市秀英区长滨路市政府第二办公区15栋南楼。法定代表人：佟吉强，该局局长。委托诉讼代理人：吴媛，海南法立信律师事务所律师。委托诉讼代理人：李明政，海口市环境监察局监察二科科长。被上诉人（原审被告）：海口市人民政府，住所地海口市长滨路市政府第二办公区。法定代表人：丁晖，海口市市长。委托诉讼代理人：杨敏杰，女，海口市人民政府法律顾问。上诉人李土旺因与被上诉人海口市生态环境局（以下简称市环境局）、海口市人民政府（以下简称市政府）撤销行政处罚决定及行政复议决定一案，不服海口市琼山区人民法院（2019）琼0107行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月22日立案后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2016年5月24日，市环境局以李土旺实施了无危险废物经营许可证从事危险废物收集、处置，以及将危险废物提供给无经营许可证的单位从事经营活动的环境违法行为，违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十七条第二款和第三款的规定为由，于2018年10月18日作出海环罚字[2018]118号《行政处罚决定书》（以下简称118号行政处罚决定）。李土旺不服，向市政府申请行政复议，市政府于2019年3月5日作出海府行复决[2018]107号《行政复议决定书》（以下简称107号行政复议决定），维持市环境局作出的118号行政处罚决定。李土旺于2019年4月1日向一审法院提起本案诉讼，诉讼请求：1.撤销市环境局于2018年10月18日作出的海环罚字[2018]118号行政处罚决定书；2.依法撤销市政府于2019年3月5日作出的海府行复决[2018]107号行政复议决定书；3.由市环境局、市政府承担本案诉讼费用。一审法院于2019年6月27日作出（2019）琼0107行初74号行政判决。一审审理查明：李坤和李土旺、李盛三人在没有申领危险废物经营许可证的情况下，擅自收集、转移、处置废铅酸蓄电池危险废物经营活动。李土旺实施了无危险废物经营许可证从事危险废物收集、处置，以及将危险废物提供给无经营许可证的单位从事经营活动的环境违法行为。市环境局认为李土旺的上述行为违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十七条第二款和第三款的规定，于2018年10月18日作出海环罚字[2018]118号《行政处罚决定书》，对李土旺处2．5万元罚款的行政处罚，并责令限期改正，于2018年10月24日送达。并告知了李土旺有依法申请行政复议或提起行政诉讼的权利。李土旺对行政处罚决定书提出复议，市政府于2019年3月5日作出海府行复决［2018］107号《行政复议决定书》，决定维持市环境局的行政处罚决定。后李土旺不服118号行政处罚决定及107号《行政复议决定，遂向一审法院起诉。一审法院认为：市环境局作为县级以上环境保护行政主管部门对李土旺作出行政处罚属于履行法定职责，是本案适格的被告。本案争议焦点为：一、关于市环境局作出行政处罚是否有事实依据。二、关于市环境局处罚幅度是否合法。一、关于市环境局作出行政处罚是否有事实依据。根据《危险废物经营许可证管理办法》第二条的规定，“在中华人民共和国境内从事危险废物收集、贮存、处置经营活动的单位，应当依照本办法的规定，领取危险废物经营许可证。”李土旺没有领取危险废物经营许可证，与李盛、李坤长期一起收购废旧铅蓄电池，再将收购回的废旧铅蓄电池卖给海南绿保再生资源开发有限公司。而《海口市2018年危险废物规范化管理督查考核工作方案》及《海口市危险废物重点产生、经营单位名录》显示，海口市辖区内仅有6家危险废物经营单位，而上述的海南绿保再生资源开发有限公司并不在该名录内，不是危险废物经营单位，没有危险废物经营许可证。根据《危险废物经营许可证管理办法》第十五条第一款以及《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十七条的规定，李土旺在没有危险废物经营许可证的情况下，与李盛、李坤进行危险废物收集、处置以及将危险废物提供给无经营许可证的单位，属于违法行为。二、关于市环境局处罚幅度是否合法。根据《危险废物经营许可证管理办法》第二十五条：“违反本办法第十五条第一款、第二款、第三款规定的，依照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的规定予以处罚。”及《固体废物污染防治法》第七十五条：“违反本法有关危险废物污染环境防治的规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以罚款：……（五）将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事经营活动的；……有前款第三项、第五项、第六项行为之一的，处二万元以上二十万元以下的罚款；……”、第七十七条第一款：“无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处违法所得三倍以下的罚款。”市环境局依据李土旺的违法事实及上述规定，作出对其的违法行为处2．5万元罚款的行政处罚，并未超出上述规定罚款的幅度范围，适用法律、法规正确。综上，市环境局作出的海环罚字［2018］118号《行政处罚决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，李土旺请求撤销该《行政处罚决定书》的诉讼请求于法无据，一审法院不予支持。市政府经合法程序对上述《行政处罚决定书》进行复议，最终决定维持上述行政处罚，并未违反法律规定。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回李土旺的诉讼请求。一审案件受理费50元，由李土旺负担。上诉人李土旺不服一审判决，上诉请求：1.撤销一审判决；2.改判支持李土旺在一审的诉讼请求；3.由市环境局、市政府承担本案的一二审诉讼费用。事实和理由：一、一审法院认定事实不清，李土旺并不存在将收购的废旧电池卖给不具备危险废物经营资质的案外人从事经营活动的事实。首先，根据琼山区人民检察院检察意见书，该意见书确认了李土旺的行为违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十七条中关于“无危险废物经营许可证从事危险废物收集、处置活动”的规定，并未认定李土旺存在其他环境违法行为，而检察意见书之后，市环境局、市政府并未提供充分的证据证实李土旺存在其他违法事实，从一审各方提供的证据以及庭审的内容来看，一审法院认定李土旺存在其他环境违法的事实证据不充分，对于市环境局、市政府的行政处罚决定以及复议决定书认定的罚款没有法律依据。其次，对于“存在将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存利用、处置的经营活动”的事实，一审法院的认定是有重大瑕疵的，除检察院的讯问笔录外，并无其他任何证据证明上述事实，一审法院以琼山区人民检察院的讯问/询问笔录为由认定李土旺存在长期收购电池以及将收购的废旧电池再出售给不具备经营资质的案外主体，但是市环境局所提供的讯问笔录均未经过法院审理质证，不能作为认定本案行政诉讼事实的证据，并且琼山区人民检察院在检查意见书以及不起诉决定书中仅确认了李土旺有收购废旧电池以及倾倒电池废液的事实，并没有对讯问笔录中提及的其他违法事实进行认定，在没有其他客观证据或新证据相佐证的情况下一审法院认定李土旺有将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位收集、贮存、利用、处置的经营活动显然没有事实根据。而《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十五条明确了罚款的依据是该条第三项、第五项、第六项行为之一，李土旺所实施的行为并未违反该条第五项的规定，市环境局依据该条处罚李土旺显然没有事实根据。二、一审法院对处罚依据未予审查，因李土旺仅存在收购废旧电池及倾倒废液的事实，没有违法所得，不应当被处以罚款，市环境局、市政府作出的行政处罚决定书和复议决定书违反法律规定，依法应当予以撤销。根据市环境局、市政府的意见，其处以罚款的依据除《固体废物污染环境防治法》第七十五条外，另一依据为该法第七十七条，即由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处违法所得三倍以下的罚款。李土旺要求市环境局、市政府明确具体罚款的计算来由，但是市环境局、市政府均没有明确，而一直声称综合决定，但其综合的内容无法得知。李土旺不存在任何违法所得，根据《环境行政处罚办法》第八章附则第七十七条，当事人违法所获得的全部收入扣除当事人直接用于经营活动的合理支出，为违法所得。法律、法规或者规章对“违法所得”的认定另有规定的，从其规定。李土旺的违法行为因被及时纠正，李土旺所收购的废旧电池均移交给有经营资质的单位处理，不存在所谓的违法所得。因此市环境局、市政府依据《固体废物污染环境防治法》第七十七条的规定也无法计算出李土旺应当承担的罚款数额，市环境局、市政府应当对此进行进一步的说明以明确李土旺承担罚款数额的法律依据以及计算来源，仅仅以综合判断确定李土旺应承担的罚款数额显然没有事实根据和法律依据。且既然作为处罚的理由之一，行政处罚就应当有事实基础，综合到本案，在行政处罚决定书中被列明的处罚依据，在一审中法院并未审查或审查后并未对该处罚依据的合法性进行调查，且在一审法院认定事实以及直接略过。对于无相应违法事实、不符合相关处罚依据而做出的处罚决定，当然违反了法律的规定，应当予以撤销。基于上述事实，李土旺认为一审法院认定事实错误，遗漏对于处罚决定法律依据的审查。市环境局、市政府作出的处罚决定书事实不清，证据不足，应当予以撤销。被上诉人市环境局辩称，一、一审认定事实清楚，李土旺存在无危险废物经营许可证从事危险废物收集、处置活动和将收购的废旧电池卖给不具备危险废物经营资质的案外人从事经营活动的事实。李土旺没有领取危险废物经营许可证，与李盛、李坤长期一起收购废旧铅蓄电池，再将收购回的废旧铅蓄电池卖给海南绿保再生资源开发有限公司（以下简称绿保公司）。绿保公司并不在《海口市2018年危险废物规范化管理督查考核工作方案》及《海口市危险废物重点产生、经营单位名录》名录内，不是危险废物经营单位，没有危险废物经营许可证。根据《危险废物经营许可证管理办法》第十五条第一款及《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称“《固体废物污染防治法》”）第五十七条的规定，李土旺在没有危险废物经营许可证的情况下，与李坤、李盛进行危险废物收集、处置以及将危险废物提供给无经营许可证的单位，属于违法行为。以上事实均有《海南省海口市琼山区人民检察院意见书》及《讯问笔录》《询问笔录》等材料予以证实。李土旺认为市环境局提供的讯问笔录均未经过法院审理质证，不能作为认定本案行政诉讼事实的证据，显然是错误的。刑事案件收集证据的程序显然严格于行政处罚，行政处罚所依据的证据是无须经法庭质证的，且琼山区人民检察院对李土旺作出不起诉决定，也正是基于该些讯问笔录、询问笔录等证据作出的，目前并无相反的证据予以推翻。二、市环境局作出的118号行政处罚决定适用法律、法规正确。李土旺在没有危险废物经营许可证的情况下，与李盛、李坤长期进行危险废物收集、处置以及将危险废物提供给无经营许可证的单位，已经违反了法律规定。根据《危险废物经营许可证管理办法》第二十五条及《固体废物污染防治法》第七十五条、第七十七条第一款的规定，对李土旺应当处以罚款的行政处罚。市环境局依据李土旺的违法事实及上述规定，作出对其的违法行为处2.5万元罚款的行政处罚，并未超出上述规定罚款的幅度范围，适用法律、法规正确。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，市环境局作出的118号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，裁量合理。市政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。李土旺的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。被上诉人市政府辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，市政府作出的107号复议决定书程序合法。李土旺因不服海口市生态环境保护局于2018年10月18日作出的118号行政处罚决定，向市政府提起行政复议。市政府于2018年12月11日依法予以受理。市政府受理后通知海口市生态环境保护局进行行政复议答复，海口市生态环境保护局在法定期限内依法答复，提交了《行政复议答复书》。市政府依法予以审理，因案情复杂，延期审理。于2019年3月5号作出107号复议决定书并送达给各方当事人。行政复议程序符合行政复议法及实施条例的规定，程序合法。二、107号复议决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。在查明李土旺的违法事实后，市政府认为，根据《固体废物污染环境防治法》第七十五条、第七十七条第一款规定，李土旺及李坤、李盛三人在未申领经营许可证的情况下，多次收集废旧铅蓄电池并出售给无经营许可证的李季从事利用、处置的经营活动，违反了《固体废物污染环境防治法》第五十七条第二款、第三款之规定，市生态环保局针对李土旺存在的上述违法行为，根据《固体废物污染环境防治法》第七十五条、第七十七条第一款的规定，责令李土旺停止违法行为，并处以罚款2.5万元认定事实清楚，适用法律正确。根据《固体废物污染环境防治法》第十条第二款规定，市环境局具有对李土旺实施的固体废物污染环境违法行为进行监管的职责，118号处罚决定处罚主体适格。市生态环保局根据公诉机关的《检察意见书》（海琼检公诉意〔2018〕4号），结合经公诉机关认定的公安机关讯问笔录，经过调查取证、制作询问笔录、召开案件集体会审、行政处罚事先告知等程序后，最终认定118号处罚决定程序合法。由于李土旺存在无经营许可证从事收集、处置危险废物经营活动、将危险废物提供给无经营许可证的单位从事收集、利用、处置的经营活动等违法行为，市政府认为市环境局综合《固体废物污染环境防治法》第七十五条、第七十七条第一款等规定作出对申请人处以2.5万元罚款的处罚决定并无不当，应予支持。综上所述，市政府依法作出的107号行政复议书程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，李土旺诉请撤销市政府作出的107号行政复议书是错误的，应依法驳回其起诉。上诉人李土旺提起上诉后，一审法院已将一审判决所列证据随卷移送本院。二审期间，李土旺、市环境局、市政府均未提交新证据。二审查明的事实与一审查明的事实基本一致。本院认为，本案争议的主要焦点问题是，市环境局作出的118号行政处罚决定是否合法，市政府作出的107号行政复议决定是否合法。一、关于市环境局作出的118号行政处罚决定是否合法的问题。《危险废物经营许可证管理办法》第二条规定：“在中华人民共和国境内从事危险废物收集、贮存、处置经营活动的单位，应当依照本办法的规定，领取危险废物经营许可证。”李土旺没有领取危险废物经营许可证，与李盛、李坤长期一起收购废旧铅蓄电池，再将收购回的废旧铅蓄电池卖给同样没有危险废物经营许可证的公司。根据《危险废物经营许可证管理办法》第十五条第一款以及《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十七条的规定，李土旺的行为属于违法行为。根据《危险废物经营许可证管理办法》第二十五条、《固体废物污染防治法》第七十五条、第七十七条第一款的规定，市环境局依据李土旺的违法事实及上述规定，作出对其的违法行为处2.5万元罚款的行政处罚，并未超出上述规定罚款的幅度范围，适用法律、法规正确。李土旺称市环境局认定事实仅根据其在公安机关的讯问笔录不合法，并称其在公安机关的讯问笔录系受到公安机关的诱导作出，但未提供相应证据予以证明，故市环境局依据讯问笔录作出事实认定，并无不当，本院对李土旺该项主张不予采纳。李土旺还主张因其没有出售废电池获利，故不应予以处罚，这是对法律规定的误解，《固体废物污染防治法》第七十七条第一款的规定，对于李土旺的违法行为，没收违法所得是可以并处的，因此没有违法所得亦不妨碍市环境局对其作出罚款的处罚决定。市环境局的罚款数额亦没有超过法律规定的范围，亦综合考虑了整个案情及行为人的行为危害性，故一审法院认定市环境局作出的118号行政处罚决定合法并无不当，本院予以维持。二、市政府对118号行政处罚决定书进行复议的过程程序合法，最终决定维持上述行政处罚，亦未违反法律规定，故市政府作出的107号行政复议决定合法。一审处理并无不当，本院予以维持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李土旺负担。本判决为终审判决。审 判 长 杜 蕾审 判 员 杨 曦审 判 员 范 晨 二〇一九年十月十二日法官助理 任 琳速 录 员 杨建悦附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。