海南省海口市中级人民法院行政裁定书（2019）琼01行初509号原告郑泽奇，男，1949年6月16日出生，汉族，住海口市。被告海南省国有资产监督管理委员会，住所地海口市白龙南路10号琼苑宾馆一号楼。法定代表人倪健，主任。委托代理人王恒，海南省国有资产监督管理委员会政策法规与公司治理处主任科员。委托代理人许彩霞，广东深天成（文昌）律师事务所律师。原告郑泽奇与被告海南省国有资产监督管理委员会（以下简称省国资委）不履行法定职责一案，本院于2019年7月1日受理后，依法组成合议庭，于2019年8月26日公开开庭审理了本案。原告郑泽奇、被告省国资委的委托代理人王恒、许彩霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郑泽奇起诉称，依据《中华人民共和国劳动法》第二十三条规定，劳动合同期满或者当事人约定的劳动合同终止条件出现，劳动合同即行终止。《中华人民共和国劳动合同法》第四十四条规定，有下列情形之一的，劳动合同终止：（五）用人单位被吊销营业执照、责令关闭、撤销或者用人单位决定提前解散的；《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第二十三条规定，用人单位依法终止工伤职工的劳动合同的，除依照劳动合同法第四十七条的规定支付经济补偿外，还应当依照国家有关工伤保险的规定支付一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金。第十三条规定，用人单位与劳动者不得在劳动合同法第四十四条规定的劳动合同终止情形之外约定其他的劳动合同终止条件。《工伤保险条例》第六十二条规定，依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。对行政机关不依法履行法定职责的判断和认定，应以法律规定的行政机关法定职责为依据，对照行政机关的执法权力清单和责任清单，是否全面运用法律法规进行监管，否则应认定行政机关不依法全面履职。省国资委责任清单：“对违反国家有关法律法规，弄虚作假造成国有资产流失的，进行以下处置：①依法不予审批，②对有关责任人给予纪律处分或依法追究工作责任，有犯罪嫌疑的移交司法机关处理。”国有企业改制应依照国家有关法律法规和省政府有关规定，制定职工安置方案须经职代会审议通过，不允许少数人暗箱操作，严防国有资产流失和侵犯职工合法权益。依据琼国资函〔2007〕371号指示，海南省汽车制配厂（以下简称省汽配厂）于2007年宣布关闭，经召开职代会和审议通过，上报省国资委和省人劳厅，最后经琼人劳保劳监〔2008〕28号批准，已符合（琼工总[2004]83号）第十五条“企业改制关闭、破产方案报省国有资产监管部门，职工安置方案报省劳动保障部门审查批准后实施”的规定。依据国经贸企改[2002]859号第十款规定，已完成改制分流的单位，原主体企业要按规定及时办理相关的资产转移，产权登记手续。尔后海南金林投资集团有限公司（以下简称金林公司）投资692.65万（投资比例100%）并于2012年9月3日在海口市工商管理局重新注册，已符合《中华人民共和国企业国有资产法》第三十九条国有独资企业改为国有独资公司的情形。至此省汽配厂的改制存在因故未能实施的理由，与事实不符。根据省人劳厅琼人劳保劳监〔2008〕28号批复，省汽配厂确认原告符合政策规定，被列入在册安置范围职工，并张榜公布了包括原告在内的《工伤职工安置费明细表》，依据国发办（2005）60号《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》：“企业改制时，对经确认的拖欠职工的工资，集资款，医疗费和挪用的职工住房公积金以及企业欠缴社会保险费，原则上要一次性付清。”为搞房地产开发，省汽配厂把机床设备出卖了，生产车间也拆了五年后，国有独资企业改为国有独资公司，为逃避应当由单位支付的工伤保险待遇费用和经济补偿金，金林公司于2012年12月28日又以省汽配厂的名义再次进行改制。目的是把原来2007年12月31日作为终止劳动合同日期改变成2012年12月31日，其程序和内容均已违反法律法规规定。因关闭改制，省汽配厂应列入安置范围的职工共815人，但金林公司只通知能多拿5年经济补偿金在册的276名职工进行开会和表决，结果造成参加开会和表决的职工多拿到（五年）不该拿的经济补偿金，而另一部分职工原应享受到的，却一分钱都拿不到。因关闭改制，汽配厂由原来2007年12月31日作为终止劳动合同时间，强行改变为2012年12月31日后，造成2012年12月31日前适龄退休职工不发经济补偿金，只是在2013年5月向待岗职工（包括伤残职工）从1995年1月至1998年8月，共44个月，每月200元，合计8800元。从1998年9月至2001年8月，共36个月，每个月260元，合计9360元补发生活费。如此暗箱操作，职工（包括伤残职工）在2001年8月后的日子，实际是等于“长期失业”。以上事实说明，存在违反《工伤保险条例》《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国劳动合同法》，损害劳动者的合法权益。重新制定的职工安置方案由少数人暗箱操作，为逃避应当由单位支付欠缴的社会保险费，瞒报安置职工人数：2007年报批为815名职工，而2012年只上报738名职工，已少报77名职工人数。经海南省社会保险事业局查询业务系统显示，造成这部分职工从1992年1月至退休之日无单位参加工伤保险记录，已违反海南省人民政府琼府〔2013〕28号文件规定，在没有召开职代会审议通过的情况下，只有265人参加表决的职工大会，已违反琼国资〔2007〕92号《关于做好省属国有企业改制关闭破产职工安置方案制订和审查工作的通知》第四条规定：“……依据有关法律、法规和政策规定认真审查职工安置方案，并监督保证规范召开职代会和审议通过，发现问题的，应要求下属企业法定代表人作出说明并责令纠正；查明故意弄虚作假、虚报乱报的，应追究相关责任人的责任。”违反琼工总（2004）83号《关于职代会审议办法》第十三条的规定：“职代会意见和决议应符合国家和我省有关法律、法规和规定，裁明会议的时间、地点、议题、主持人、出席人数、意见或决议内容，以及决议表决结果。其中离、退休职工列席和意见情况应作专门说明。”2012年省汽配厂重新制定职工安置方案，以职工安置费没有到位为条件，作为改变终止劳动合同的依据，已违反《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第十三条的规定，行政管理部门作出的有关批复应以上位法为依据，与上位法相冲突的条款不具合法性，不能作为认定行政行为合法的依据。对金林公司申报材料的真实性，程序的合法性负有审查职责。在作出审批行为时，未对金林公司申报的材料、程序等相关事实进行认真审查，属认定事实不清，证据不足，程序违法，应当予以撤销。因此琼国资函〔2013〕62号，琼人社函〔2013〕304号不能作为认定本案行政行为合法的依据。应该按照国务院国发办〔2018〕37号通知，及时纠正。工伤职工的合法权益应受法律保护，被告省国资委于2017年2月24日作出的《答复意见书》，实质是为应付海南省高级人民法院（2016）琼行终501号行政判决书而进行推卸责任，已损害了原告的合法权益。行政权的行使应当严格限定在法律明确规定的范围内，在法律没有规定的情况下，行政机关不得作出影响行政相对人合法权益或者增加行政相对人义务的决定。被告未能按照法律规定的程序履行其审核职责，其行为已构成行政不作为。海南省高级人民法院作出（2016）琼行终501号判决至今已两年多，省国资委已发文责成企业进行整改，有关重新核算工伤待遇安置费用，为何省汽配厂还是照老样按兵不动，并认为“因郑泽奇在2013年职工安置时已退休，不符合享受一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金的法定条件”。在本案中，依据琼国资函〔2007〕371号指示，省汽配厂于2007年宣布关闭，改制过程中，已确认公布原告应享受的各种费用，省人劳厅琼人劳保劳监〔2008〕28号也作出最终的批复，依据《中华人民共和国劳动合同法》第四十四条有关规定，事实上原告与省汽配厂之间的劳动合同在法律上已经终结，双方之间原有的权利义务不再存在。但用人单位拖欠的工资，工伤保险待遇，劳动者可依法请求法律救济。省汽配厂应履行《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第二十三条所规定的义务。因为当时资金没有到位，省汽配厂要求职工谅解，并承诺一定争取尽早发放，职工作为弱势群体，只能年复一年在家慢慢等待，依据《工伤保险条例》第三十七条规定：“职工因工致残被鉴定为七级到十级伤残的，享受以下待遇：劳动、聘用合同期满终止。或者职工本人提出解除劳动、聘用合同的，由工伤保险基金支付一次性工伤医疗补助金。由用人单位支付一次性伤残就业补助金。”如果省汽配厂存在2012年才宣布关闭，在现实中，工伤职工本人完全有理由提出解除劳动合同，根本不会存在职工安置时已退休的情形，企业正常关闭，职工享受工伤保险待遇后，对法定年龄正常办理退休，不应受到影响。根据琼国资函〔2007〕371号的指示，为落实《工伤保险条例》有关规定，经海南省劳动能力鉴定委员会复查鉴定，省汽配厂总共只有九位伤残职工，金林公司向上级主管部门申请到537201元安置费后，又以郑泽奇、吕诗峰、王法昌三位伤残职工在2012年12月31日前已办理退休为由扣发，实际于2013年5月24日向全厂伤残职工共发放325449元，安置完成后金林公司于2013年8月7日向上级主管部门上报已发放397187.31元，为何虚报瞒报71738元？请求法院进行审查，为维护原告的正当权益，特起诉至贵院。请求判决：1.被告监督省汽配厂支付拖欠原告的工资464537.4元（该数额包含工资、一次性工伤补助金、精神抚慰金等）；2.履行《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第二十三条所规定的义务（包括一次性工伤补助金、精神抚慰金等，实际已包含在464537.4元之中）。被告省国资委答辩称，一、本案不属于行政诉讼案件受理范围。国有资产监督管理部门的职权主要为履行出资人职责，其对国有资产的监督管理行为并非行政行为，其不能作为行政复议或行政诉讼的主体。在被告涉及的多个行政诉讼案件中被告多次提出该观点但未被相关人民法院采信。现最高人民法院法办函〔2019〕90号文已明确了国资委不能作为行政诉讼的被告。故本案人民法院不应受理，已经受理的也应驳回其起诉。二、原告为重复起诉，人民法院也应不予受理。2016年5月，原告以省国资委为被告向海口市中级人民法院提起行政诉讼，案号为（2016）琼01行初120号，要求被告履行法定职责，监督企业向其支付保险待遇等。该案的二审案号为（2016）琼行终501号。二审判决结果为责令被告对原告的申请事项进行处理。二审判决生效后，被告及时按二审判决结果向原告出具了《关于郑泽奇信访事项的答复意见书》及向省汽配厂的托管企业金林公司发出了《关于履行海南省高级人民法院行政判决书（2016）琼行终501号判决处理意见的通知》。虽然如此，原告仍向海口市中级人民法院申请了强制执行。在执行过程中执行法院认定被告已履行完毕，出具了终结执行通知书。后原告又以基本相同的事实和理由提起了诉讼，案件进行了一审（2017）琼01行初725号、二审（2017）琼行终1693号、申请再审（2018）最高法行申1896号、申请抗诉琼检民（行）监[2018]46000000047号等程序，均被驳回。现原告再以相同的事实及理由提出同样的诉讼，明显重复诉讼。三、被告已履行法定职责，原告要求被告履行法定职责的诉讼请求明显与事实不符。原告原以信访件的形式要求被告就其因企业改制过程中的待遇问题进行答复，被告方委托的托管企业已进行答复。原告认为该答复的主体不适格，遂提起行政诉讼，二审法院以（2016）琼行终501号行政判决书认定该案不属于信访案件，托管企业的答复也不能替代被告的答复，判决被告就原告的信访内容作出处理。虽然被告认为原二审法院所作出的判决欠妥，但被告仍尊重该判决结果。在收到判决书不久即针对原告的信访事项进行了答复，并同时通知托管企业重新核算。可见，被告不存在不履行法定职责的情形，原告本次再行提起诉讼要求被告履行法定职责无事实和法律依据。四、原告主张其应享有的工伤待遇无事实和法律依据。省汽配厂是否应给予原告工伤保险待遇，该诉求的被告不应为省国资委，企业是否应给职工工伤保险待遇（社会保险待遇）应由社会保险机构核查。原告并不符合企业改制过程中应享受工伤待遇的相关规定。该情况被告给原告的函件尤其是金林公司给原告的函件中已作说明，在多次诉讼过程中，被告已做了具体的答辩提交了国家的相关政策文件。原告一意孤行，一再起诉上诉，只能说明其对国家法律政策理解不透。根据以上情况，被告认为原告的诉讼请求既无事实依据也无法律依据，且不属于人民法院的受案范围，请人民法院驳回其起诉或驳回其诉讼请求。本院认为，双方争议的焦点问题是：原告郑泽奇提起本案诉讼是否构成重复起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。原告郑泽奇于2016年5月5日以省国资委为被告提起诉讼，认为被告不履行法定监督职责，要求被告省国资委监督省汽配厂向其支付拖欠工资、工伤保险待遇、经济补偿金和精神抚慰金共计464537.40元，故该案与本案的当事人相同、诉讼请求和诉讼标的均相同，且海南省高级人民法院已经对该案做出（2016）琼行终501号终审判决，故原告起诉本案符合上述法律规定，已经构成重复起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》六十九条第一款第（六）项的规定，裁定如下：驳回原告郑泽奇的起诉。案件受理费50元退回原告郑泽奇。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 张莲凤人民陪审员 裴振山人民陪审员 陈小月 二○一九年十月十四日法官 助理 文 静书 记 员 江 楠 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第一百零六条当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；