云南省文山市人民法院行 政 判 决 书(2019)云2601行初22号原告周洪昌，男，汉族，1968年6月12日生，现住文山市。原告王云祥，男，汉族，1955年3月3日生，现住文山市。原告王云贵，男，汉族，1966年6月9日生，现住文山市。原告唐翠芬，女，汉族，1936年3月20日生，现住文山市。以上四原告的委托代理人雷彬，男，1963年11月24日生，汉族，家住文山市，系原告唐翠芬之子，特别授权。被告文山市自然资源局（原文山市国土资源局，以下简称市自然局），统一社会信用代码115326210152129540。住所地：文山市开化街道办事处河东路69号。法定代表人许昌发，职务：局长。委托代理人王丽，云南七乡律师事务所律师，特别授权。委托代理人罗永洪，市自然局执法督查股，副主任科员，特别授权。原告周洪昌、王云祥、王云贵、唐翠芬诉被告市自然局履行法定职责一案，本院于2019年6月5日受理后，依法组成合议庭，于2019年8月9日公开开庭审理了本案。原告周洪昌、王云祥、王云贵、唐翠芬的委托代理人雷彬，被告市自然局的委托代理人王丽、罗永洪,证人刘某1、唐某、刘某2到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。四原告于2019年1月28日向被告递交履行法定职责申请书，就被告于2017年1月19日，对豆保凤（案外人）建房问题下发的《责令停止违法行为通知书》后续事项，作出行政处理决定，被告未依该申请作出行政处理决定，原告诉至本院，请求被告履行法定职责。原告诉称，2016年末，文山市平坝镇平坝村民委七组的豆保凤未经批准，撤除旧房建新房，在未报批的情况下，占地面积从85.53平方米扩大到170多平方米，肆意侵占了属于集体土地的相邻居民的通行道路，严重侵害了原告等人的相邻通行权。市自然局于2017年1月19日对豆保凤发出了《责令停止违法行为通知书》（文国土责字【2017】第（0001）号（土）（以下简称通知书），但豆保凤拒不执行，继续施工并竣工入住，造成了对原告相邻通行权的侵害。其间，原告多次反映，请求被告根据其作出的通知书，依法履行法定职责，对豆保凤的违法建筑依法作出行政处罚决定，并依法予以执行。但被告拒不履行法定职责，原告为维护自身合法权益，由原告周洪昌的父亲杨保清（现已故）以豆保凤的违法行为侵害相邻通行权为由，于2017年2月13日向文山市人民法院提起诉讼，文山市人民法院以无证据证实争议道路原先位置和宽度为由，驳回杨保清的诉讼请求，杨保清上诉后，文山壮族苗族自治州中级人民法院于2017年6月19日作出终审裁定，以该案件的审理由赖于该行政行为对待定法律事实的认定，行政行为是该案的先决事项，在行政机关尚未作出处理决定前，驳回杨保清的起诉。故因被告不履行法定职责，导致豆保凤侵害了原告的合法权益，并导致原告不能通过民事诉讼维护合法权益。为此，原告于2017年7月13日向被告递交了关于执行责令停止违法行为通知书的情况反映，但被告未履行法定职责，2019年1月28日原告再次向被告申请，被告至今仍未予以回复，故向人民法院提起诉讼，请求判令被告依法履行对豆保凤的违法建筑依法作出决定，并依法执行的法定职责，并承担本案诉讼费用。原告为证明其主张，向本院提供以下证据（均为复印件）：第一组：文山州中级人民法院（2017）云26民终498号民事裁定书，证明原告曾因与豆保凤的相邻通道纠纷向文山市人民法院起诉被驳回，上诉到州中级人民法院，因为司法规定先行政后司法，被告在向豆保凤下达责令停止违法行为通知后没有对豆保凤的违法建筑行为进行后续行政作为；第二组：《责令停止违法行为通知书》（文国土责字【2017】第（0001）号（土）），证明被告在2017年1月19日向豆保凤下发了责令停止违法行为通知书；第三组：刘顺义（已故）证明1970年唐翠芬家建房平坝村民委7、8组换地及豆、唐两家地界情况；第四组：刘某1证词（当庭证言），证明其作为隔壁邻居对豆保凤与邻居相邻通道纠纷及土地界限历史清楚，被告并未对豆保凤的违法行为实施法律制止；第五组：唐某证词（当庭证言），证明内容与刘某1的证明内容一致；第六组：刘某2证词（当庭证言），与刘某1、唐某的证明内容一致；第七组：履行法定职责申请书和国内标准快递收据，证明原告在被告不履职期间通过正常渠道反映诉求；第八组：陈云德（豆保凤原丈夫，已故）土地证复印件，证明豆保凤合法土地面积载明为85.53平方米；第九组：被告就原告要求其履行法定职责申请给市人大的答复，证明原告确认豆保凤是违法建筑，但不进一步查处。被告市自然局辩称，一、原告不是本案适格的主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，首先提起行政诉讼，必须市行政行为的相对人，而原告并不是本案行政行为的相对人。其次，提起行政诉讼时与本案的行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，而原告与本案的行政行为没有任何利害关系。因此，原告不是本案适格的主体。二、被告不存在未履行法定职责的情形。首先，原告多次向被告及相关部门反映豆保凤建盖房屋占用了相邻通道，被告及相关部门的工作人员针对该情况，均多次到现场组织双方进行调解，但调解均未果。其次，2019年1月28日，原告向文山州国土资源局递交《履行法定职责申请书》，文山州国土资源局将该申请书转至被告处，被告又再次对原告反映的情况进行调查核实和进行现场勘查。原告主张豆保凤拆除老房建新房，在未报批的情况下，占地面积从85.53平方米扩大到170平方米，侵占了属于集体土地的相邻居民的通行道路，但经过被告调查核实，原告所指的侵犯了集体通行的道路主要指的是豆保凤老房子东面邻争议通道之间的阴沟被新建房屋墙体占用，但该阴沟属于豆保凤老房子瓦面山墙滴水范围，且豆保凤新建的房屋东面墙体是紧临争议通道边沿建设，并未占用通行道路。原告认为占地面积扩大就是占用了通行道路与实际不符，豆保凤实际上占用的是属于自己管理使用的阴沟范围，在建盖新房时，加宽了主房屋的进深部分，即宽由原来南北向的6.8米、7.92米增加到10.9米、10.77米，主房屋占地面积从原来的85.53平方米增加到125.36平方米，新房屋增加的面积是豆保凤老房子前的空地范围，该土地范围也属于豆保凤实际管理使用的范围。最后，被告通过卫星定位查询到豆保凤老房子的相关图片及争议道路的数据，卫星图片显示在豆保凤未建盖新房子时争议道路上端宽为1.88米，下端宽为2.12米。在豆保凤新建房建盖完成后，被告的相关工作人员对争议道路进行了实地测量，测量的结果为道路上端宽为1.84米，下端宽为2.2米。该争议道路上下宽度在豆保凤老房子未拆除前和新房屋建盖完成后两者无较大的差距，因此，豆保凤建盖的房屋未占用到争议道路。2019年3月5日，被告将该调查情况及时向文山州国土资源局进行汇报，被告已经履行了法定职责。因此，被告不存在未履行法定职责的情形。综上所述，原告不是本案的适格主体，且被告不存在未履行法定职责的情形，依法应驳回原告的诉讼请求。被告市自然局在法定期限内向本院提供了以下证据、依据（均为复印件）：第一组：1.《文件处理卡》、2.《履行法定职责申请书》，证明原告于2019年1月29日向文山州国土资源局递交《履行法定职责申请书》，文山州国土资源局将该申请书转至被告，被告于2019年2月8日收到该申请书；第二组：1.调查笔录（豆保凤）、2.询问笔录（豆保凤）、3.《调查笔录》（李高兵）、4.《调查笔录》（唐启德），证明2017年12月27日，被告向豆保凤进行调查，豆保凤承认新建房子超出老房子的面积，但是并没有占用道路，并且房子侧边的路在新建住房之前是一条小毛路，马车也过不去。2018年5月23日，被告向豆保凤进行询问，豆保凤表示在其他地方没有住房，且建房有部分是老地基，其他是门前、厕所等。2017年12月27日被告向李高兵进行调查，李高兵表示豆保凤新建房屋是在老房子的基础上建的，虽然新建房屋有超占面积，但未占其他人的面积。2017年12月27日，被告向唐启德进行调查，唐启德表示豆保凤新建房没有占其他人的面积，建房的地盘属于豆保凤家，并且新建房也没有占侧边的道路；第三组：1.照片（7张）、2.（2017）云26民终498号文山壮族苗族自治州中级人民法院《民事裁定书》，证明被告通过卫星定位照片查询到豆保凤老房子未拆除前，争议道路上端宽为1.88米，下端宽为2.12米。豆保凤新建房屋完成后，2018年7月3日，被告到争议道路进行测量，测量结果为争议道路上端宽为1.84米，下端宽为2.2米。杨保清曾以相邻通行纠纷向文山州人民法院提起上诉，文山州中级人民法院在审理本案时，依法对杨保清与豆保凤争议道路进行实地勘验，勘验后认定的事实为“豆保凤新建的房屋西面在原老房屋石脚上建盖。北面墙体长度为10.93米。该北面墙体东墙角与案外人唐翠芬家围墙相邻，中间为争议通道，该处的通道宽尚有1.87米，争议通道口从豆保凤新建房屋东面墙外皮距水管处宽2.23米”；第四组：《关于杨保清等诉豆保凤新建房屋占用通道纠纷案的办理情况汇报》，证明2019年2月8日，被告在收到文山州国土资源局转来的《履行法定职责申请书》后，于2019年3月5日，被告及时将调查结果形成书面材料向文山州国土资源局进行汇报。经开庭前证据交换、庭审举证、质证，原告对被告提交的第一组证据的1号证据不予认可，对2号证据予以认可；对第二组证据没有意见；对第三组证据中的1号不予认可，对2号证据予以认可；对第四组证据不予认可。被告对原告提交的第一、二、七组证据真实性、合法性无异议，但认为以上几组证据与本案无关联性，对证明内容不认可；对第三组证据不予认可；对第四、五、六组原告方证人刘某1、唐某、刘某2三人的证词及当庭证言，认为证言观点不客观、不真实，不应作为定案依据；对第八组证据三性无异议；对第九组证据认为无法核实真实性，对证明观点也不认可。本院对上述证据认证如下：原告提交的第一、二、七组证据客观、真实，与本案相关联，本院予以采信；第三、四、五、六组证据刘顺义等四人的证人证言，证明内容与本案不具有关联性，不能证明本案的基本事实，本院不予采信。第八组证据客观、真实，但与本案不具有关联性，本院不予采信；第九组证据未加盖有相关行政部门的公章，真实性存疑，不能作为本案的定案依据，本院不予采信。被告提交的第一、二、三、四组证据客观、真实，能证明本案的基本事实，本院予以采信，但部分证明内容及证明观点与本案不具有关联性，本院不予采纳。经审理查明：四原告与豆保凤（案外人）系相邻关系。2016年底，豆保凤拆除旧房，建盖新房时与四原告产生纠纷。2017年1月19日，被告就豆保凤建房问题下发《责令停止违法行为通知书》（文国土责字【2017】第0001号）。2017年2月13日，原告周洪昌之父杨保清向文山市人民法院提起诉讼，认为豆保凤建房“侵占通道”，但因原、被告双方未能提交证据证实争议道路原先位置和宽度，文山市人民法院驳回杨保清的诉讼请求。后杨保清上诉至文山州中级人民法院，2017年6月19日，文山壮族苗族自治州中级人民法院作出（2017）云26民终498号民事裁定书，认为“本案民事争议的处理需等待行政问题的解决，在行政机关尚未作出处理决定前，杨保清的起诉条件尚未成就，应予驳回。”并撤销文山市人民法院（2017）2601民初429号民事判决书，驳回原审原告杨保清的起诉。2019年1月28日，四原告向文山州国土资源局递交《履行法定职责申请书》，后文山州国土资源局将该申请书于2019年2月8日转至被告。2019年3月5日，被告就四原告的《履行法定职责申请书》向文山州国土资源局作出《关于杨保清等诉豆保凤新建房屋占用通道纠纷案的办理情况汇报》。2019年6月5日，四原告以被告未履行法定职责，诉至本院。本院认为,被告系本区域内土地管理机构，统筹本区域内土地行政管理工作，本案被告适格，且原告对被告的主体及权限无异议，本院予以确认。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”及《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（一）项“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的。”的规定，行政诉讼原告主体包括行政相对人与行政相关人。结合本案证据，四原告与豆保凤系相邻关系，双方因相邻权发生纠纷诉至法院，文山州中级人民法院在其（2017）云26民终498号民事裁定书中明确阐述，四原告与豆保凤的民事纠纷依赖于行政机关作出处理决定，而被告作出的《责令停止违法行为通知书》系其行政处理决定作出前的程序性过程，不具备最终行政处理效力，且该处理决定关系到四原告的相邻权及相关诉讼中的诉权，会对四原告的权利及义务产生增减效果，故四原告系与被告行政行为具有利害关系的行政相关人，具备行政诉讼原告主体资格，被告辩称原告不是本案适格主体的主张，本院不予支持。据前所述，被告作为本行政区域内土地主管部门，其负有对本区域内土地行政管理统筹规划、违法查处等法定职责及义务，并且对于土地违法案件的查处，应严格按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》、《国土资源部立案查处国土资源违法行为工作规范（试行）》等法律及部门规章规定的立案、调查、案情分析、调查报告、案件审理、作出处理决定、执行等法定程序予以办理。本案中，被告下发《责令停止违法行为通知书》系违法行为查处的程序性过程，虽然被告采取了调查、走访群众、查询资料等措施，但并未对四原告所反映事项作出实体性或程序性的解决，且在四原告递交《履行法定职责申请书》后也没有向四原告进行书面的答复，被告提交的证据不足以证明其已履行法定职责，被告的辩称，本院不予支持。另原告诉请本院依法判决被告就豆保凤建房一事作出行政处罚决定并予以执行的诉讼请求，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理”的规定，因该请求涉及豆保凤建房是否存在违法行为的确认，该违法事实确认应由被告作出调查或者裁量，且司法不干预行政，故上述请求不是本案审查范围，原告的该项诉讼请求本院不予支持。综上，本案原告主体适格，被告未依照法定程序履行法定职责，四原告申请的事项应由被告作出调查或裁量，并依法答复。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下：一、被告文山市自然资源局在法定期限内就原告周洪昌、王云祥、王云贵、唐翠芬递交的《履行法定职责申请书》中的申请事项作出行政处理；二、驳回原告周洪昌、王云祥、王云贵、唐翠芬的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告文山市自然资源局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于文山壮族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  庞呈丰审 判 员  刘胜娟人民陪审员  高华芳二〇一九年十月八日书 记 员  骆诗艳