安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖01行终567号 上诉人（原审被告）长丰县自然资源和规划局(原长丰县国土资源局)，住所地长丰县水湖镇杨公路51号，统一社会信用代码11340121003004162L。 法定代表人庞良旭，局长。 委托代理人卜寿丰，安徽天霖律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）代中奎，男，1942年3月5日生，汉族，住安徽省长丰县岗集镇大窑村小窑组10号，公民身份号码340121194203055516。 委托代理人代友，男，汉族，住安徽省长丰县岗集镇大窑村小窑组10号，公民身份号码340121198005025517。系代中奎之子。 上诉人长丰县自然资源和规划局因与被上诉人代中奎房屋拆迁管理(拆迁)行政强制一案，不服安徽省长丰县人民法院（2019）皖0121行初24号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，代中奎系长丰县岗集镇大窑村小窑组村民，在本村拥有宅基地上房屋一处。该房屋所在区域涉及合肥至安庆客运专线项目，涉案集体土地已于2015年9月22日获国土资源部建设用地预审批复。2018年4月28日，岗集镇人民政府向代中奎户发送“告知书”，称“你户在铁路建设红线范围内的房屋必须在2018年5月15日前与岗集镇人民政府签订房屋拆迁补偿安置协议，并按长政秘【2017】66号文件规定予以补偿安置”。在“告知书”规定的期限内，代中奎未与岗集镇人民政府签订补偿安置协议。2018年6月28日，代中奎房屋被铁路建设施工单位中铁二十四局集团安徽工程有限公司合安铁路HAZQ-7标一分部拆除。 另查明，2017年8月14日，国土资源部受理了安徽省国土资源厅报送的涉案集体土地农用地转用的申请，目前该宗集体土地尚处于审批阶段。由于项目工程建设需要，根据自愿原则，由所在乡镇政府、项目实施单位中铁二十四局集团和规划红线范围内有关村民按照现有国家标准进行协议搬迁，涉案土地及土地上的房屋并未依法进行征收。 涉案房屋被拆除后，代中奎曾以长丰县人民政府为被申请人向合肥市人民政府提起行政复议，要求确认强拆行为违法并主张赔偿。2018年9月28日，经复议机关审查后认为：申请人宅基地上房屋没有经过法定征收程序，申请人亦未与相关部门达成拆迁补偿安置协议，因此，申请人房屋被诉强制拆除行为应当视为中铁二十四局集团安徽工程有限公司合安铁路HAZQ-7标一分部受长丰县国土局委托实施，长丰县国土局应当承担相应的法律责任。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条的规定，长丰县国土局应为行政复议被申请人，长丰县人民政府不是适格被申请人。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，有权提起诉讼的原告应当与行政行为有利害关系。本案的被诉行政行为是代中奎宅基地上房屋被强制拆除行为，代中奎提供的证据及当事人共同提供的岗集镇人民政府向代中奎户发送的“告知书”，能够证明其对涉案房屋享有权利，故与被诉行政行为有利害关系。对长丰县自然资源和规划局辩称代中奎没有证据证明是涉案房屋的所有人，不享有诉权，该院依法不予采信。根据合肥市人民政府《行政复议决定书》确定的行政复议被申请人系长丰县国土资源局，故代中奎向法院提起行政诉讼将长丰县自然资源和规划局作为被告，要求确认其强制拆除房屋行政行为违法，主体适格，对长丰县自然资源和规划局辩称其不是本案适格主体，该院依法不予采信。代中奎宅基地上房屋没有经过法定征收程序，代中奎未与相关部门达成拆迁补偿安置协议，也未明确同意将涉案房屋腾空并交付拆除，即被铁路建设施工单位强制拆除，无任何事实和法律依据，其行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，在当地市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于土地行政主管部门。故铁路建设施工单位对代中奎房屋的拆除行为应视为受委托实施，长丰县自然资源和规划局应当承担相应的法律责任。鉴于代中奎的房屋已经被拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容。据此，案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认长丰县自然资源和规划局对代中奎宅基地上房屋拆除行为违法。 上诉人长丰县自然资源和规划局上诉称，一审法院判决认定事实错误，适用法律不当。一、上诉人并没有实施，也没有委托他人实施拆除案涉房屋的行为，依法不应当承担拆除房屋的法律责任。涉案集体土地为合肥至安庆铁路项目用地，项目用地手续2017年8月7日由安徽省国土资源厅上报国土资源部待审批，至2018年6月28日拆除房屋时，国土资源部对该项目用地手续还未审批，征地公告还未发布。告知书是长丰县岗集镇人民政府自行所为。拆除房屋行为是中铁二十四局集团安徽工程有限公司合安铁路HAZQ-7标一分部所为，上诉人对该行为并不知情，也未委托该公司拆除案涉集体土地，因此该法律责任不应当由上诉人承担，而应当由具体实施行为人承担。二、从法律规定和职能分工的角度来看，上诉人只负责征收集体土地上房屋补偿的管理和监督工作，上诉人不是征收集体土地房屋的实施单位，房屋的拆迁安置不是上诉人的工作职责范畴。《长丰县人民政府关于印发征收集体土地房屋补偿暂行办法的通知》（长政【2015】18号）第三条规定，县政府负责全县行政区域内征收集体土地上房屋补偿工作，县国土局会同县住建局具体负责征收集体土地上房屋补偿的管理和监督工作。各乡镇（区）具体负责实施辖区内征收集体土地上房屋补偿工作。因此被征集体土地上房屋补偿不是上诉人的工作职责范畴，三、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，不能认定上诉人为案涉房屋拆迁行为的法定主体。第一、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，上诉人的工作职责是在公告期内负责办理征地补偿登记手续。由此得不出上诉人是承担承担拆迁行为的主体。第二、根据《中华民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，上诉人作出责令交出土地的前提条件是土地征收且被征收人拒绝交出土地。但本案涉案涉土地并没有被征收，因此根据此条款不能认定上诉人是实施房屋拆迁的法定主体。综上，上诉人不是适格主体，请求二审法院依法改判驳回被上诉人的起诉。 被上诉人代中奎二审辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人在房屋被强制拆除过程中进行了报警，公安机关明确回复强拆系政府征收行为。被上诉人在法定复议期内以长丰县人民政府为复议被申请人向合肥市人民政府申请复议，请求确认强拆行为违法。合肥市政府作出复议决定，认定强拆行为由上诉人承担法律责任。复议决定作出后，被上诉人曾将复议决定邮寄给上诉人主张赔偿，上诉人收到复议决定后并未再主张撤销复议决定。被上诉人是依据合肥市政府作出的生效复议决定，确认强拆责任主体为上诉人而进行的起诉。 当事人一审提交的证据均随案移送本院，二审期间代中奎向本院提交了合肥市国土资源局作出的合国土资复决【2017】8号行政复议决定，经审查该复议决定系在一审期间应当提交、无正当理在二审期间提交的证据，本院不予认定为新证据。长丰县自然资源和规划局未向本院提交新的证据。 经审理查明，本院对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，结合一审判决及二审当事人的诉辩意见，本案争议焦点在于长丰县自然资源和规划局是否应承担违法强制拆除案涉房屋的行政法律责任。长丰县自然资源和规划局的责任主体构成应当结合以下几点进行综合判断：一、拆除房屋的实施主体。代中奎宅基地及其房屋没有经过法定征收程序，代中奎亦未与相关部门达成征地补偿安置协议，但该房屋所在集体土地涉及合肥至安庆客运专线项目，土地已于2015年9月22日获国土资源部建设用地预审批复。在征地批复尚处于审批阶段，因项目工程建设需要，村民可根据自愿原则，按照现有国家标准进行协议搬迁，即涉案土地及土地上的房屋事实上已经比照征地补偿安置程序进入预征收的阶段。在代中奎未与相关部门达成征地补偿安置协议情况下，其房屋被中铁二十四局集团安徽工程有限公司合安铁路HAZQ-7标一分部强制拆除，该行为属于行政强制的范畴，并非民事侵权行为。鉴于中铁二十四局集团安徽工程有限公司合安铁路HAZQ-7标一分部并非法律授权进行的强制拆除行为的主体，其行为的法律后果应当由委托其行使拆除行为的行政机关承担。二、委托实施拆除行为单位的认定。在未有证据证明存在书面委托中铁二十四局集团安徽工程有限公司合安铁路HAZQ-7标一分部实施强制拆迁行为的情况下，应当结合法律规定的责任承担主体以及客观实际情况综合判断。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，长丰县自然资源和规划局作为土地行政主管部门，在具体实施过程中具备办理征地补偿登记、责令交出土地的行政职权，虽然案涉房屋所在集体土地未被征收，但在预征收过程中，仍然存在参照征收程序进行职权行使的情形，故从上述法律规定可以认定长丰县自然资源和规划局应属委托实施强拆行为的行政机关。另根据合肥市人民政府作出的生效《行政复议决定书》中关于长丰县自然资源和规划局应为复议程序中强制拆迁行为违法的被申请人认定，长丰县自然资源和规划局亦应为法律责任的承担主体。一审判决据此认定其为委托实施单位并承担强制拆迁违法的法律责任，并无不当。 综上，上诉人长丰县自然资源和规划局的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审认定事实清楚，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人长丰县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 虹 审判员 潘 攀 审判员 张 俊 二〇一九年十月十二日 书记员 丁亚敏 附：本案适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。