山西省高级人民法院   行政裁定书   （2019）晋行终493号   上诉人（原审原告）司某，女，汉族，1942年6月24日出生，住山西省太原市。   上诉人（原审原告）孙某1，女，汉族，1971年10月6日出生，住山西省太原市。   委托代理人秦某，北京中师律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）太原市小店区人民政府。   法定代表人李某1，该区区长。   原审第三人太原铁路地产置业有限公司。   法定代表人李某2，该公司董事长。   委托代理人周某，该公司员工。   委托代理人林某，该公司员工。   原审第三人太原市东昌兴商贸有限公司。   法定代表人张某1，该公司总经理。   委托代理人贾某，北京大成（太原）律师事务所律师。   原审第三人孙某2，男，汉族，1971年10月17日出生，住山西省太原市。   原审第三人刘某，男，汉族，1965年5月20日出生，住山西省太原市。   委托代理人张某2，山西德珲律师事务所律师。   上诉人司某、孙某1因诉被上诉人太原市小店区人民政府（以下简称小店区政府）及原审第三人太原铁路地产置业有限公司（以下简称太铁地产公司）、太原市东昌兴商贸有限公司（以下简称东昌兴公司）、孙某2、刘某土地征收补偿协议一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2019）晋03行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   原审法院查明，原告司某、孙某1的亲属孙树仁原系太原市××区民，持有该村土地承包经营权证书，承包期限自1999年1月至2028年12月。司某为孙树仁妻子，孙某2、孙某1为孙树仁子女。2014年10月，孙树仁去世。2015年9月14日，太原市土地储备中心与小店区政府签订《集体土地征收储备协议（小店区西峰、郑村社区）》，上述承包土地处于征收范围内。2017年3月7日，太铁地产公司、太原铁路运输中级法院和东昌兴公司签订《土地清表补偿协议书》，由东昌兴公司负责项目用地范围内迁坟及所有地上附着物的清理工作。2018年10月8日，太铁地产公司和孙某2签订了《个人承包土地清表补偿协议》，一次性向孙某2支付了26万元补偿款。2018年10月9日，东昌兴公司与孙某2签订了XD0030132017（065）《太铁征地土地补偿协议》（以下简称诉涉补偿协议），并由孙某2出具《承诺书》。司某、孙某1不服，遂形成本诉。   原审法院认为，提起行政诉讼首先要属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。本案中，2018年10月9日，第三人东昌兴公司与孙某2签订诉涉补偿协议，并由孙某2出具《承诺书》。现原告司某、孙某1起诉要求确认签订补偿协议的行为无效。该协议的名称虽为征地补偿协议，但经查明事实及综合各方有效证据，认定涉案土地的性质在签订协议之前已经属于国有建设用地，产权单位是第三人太铁地产公司，系出让取得，使用年限为2017年12月至2057年12月。故诉涉补偿协议实质是政府征收之后，村委会与村民之间的土地补偿款分配协议，不是行政机关对村委会或村民的补偿安置协议。本案纠纷本质上属于土地补偿款分配纠纷，且司某、孙某1的诉讼本意亦不是对该协议的补偿有争议，而是和孙某2、村委会之间就土地补偿款的分配有争议。虽然行政机关的征地程序可能存在瑕疵，但改变不了该类协议和纠纷属于典型的平等主体之间争议的事实，故司某、孙某1提起的诉讼属于民事诉讼调整的范围，不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告司某、孙某1的起诉。   司某、孙某1共同上诉称：一、原审法院认定事实错误。（一）被上诉人小店区政府系签订协议的实际主体，是本案的适格被告。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，并参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条的规定，土地征收是一个政府行为。小店区政府2015年10月12日发布《征用土地方案公告》，系本次征收的征收部门，东昌兴公司只是受其委托承担房屋征收与补偿的具体工作，公司本身没有行政职权，签订安置补偿协议的责任应当由小店区政府承担。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条的规定，小店区政府是本案的适格被告。（二）诉涉补偿协议属于征收土地安置补偿协议。根据《太原市小店区人民政府关于拆除小店区西峰和郑村集体地块地上附着物的函》（小店区函政〔2017〕62号），小店区政府负责诉涉土地地上附着物拆除清表工作。根据《太原市小店区人民政府关于解决太原铁路局征用北营街道西峰社区土地补偿款遗留问题的请示》（小店区政请〔2016〕68号），诉涉补偿协议中所约定的土地补偿款实际上是征地补偿款，其内容包含土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，诉涉补偿协议并非仅是村委会与村民之间的土地补偿分配协议，而是小店区政府委托第三人东昌兴公司与被征收人签订的安置补偿协议，属于行政行为。（三）孙某2的行为属于无权处分，应当被确认为无效。在没有其他共同共有人授权的情况下，孙某2擅自与小店区政府委托主体签订的安置补偿协议应确认为无效。（四）上诉人基于对诉涉补偿协议确定的补偿不服提起诉讼，属于行政诉讼受案范围。二、原审裁定适用法律错误。诉涉补偿协议是东昌兴公司受小店区政府委托与孙某2签订的征收安置补偿协议，属于行政诉讼受案范围。故请求：一、撤销山西省阳泉市中级人民法院（2019）晋03行初20号行政裁定，并继续审理本案；二、全部诉讼费用由小店区政府负担。   小店区政府未提交答辩意见。   太铁地产公司述称：一、诉涉补偿协议中所涉土地的补偿标准是经过太原市、小店区两级政府及西峰村“四议两公开”合法程序确定的，手续完备。二、孙某2的行为不属于无权处分，与东昌兴公司签订的诉涉补偿协议有效。三、诉涉补偿协议本质上属于土地补偿款分配纠纷。四、诉涉补偿协议一旦确认无效，会有一系列“多米诺骨牌效应”。（一）小店区政府非合同当事人，也非补偿款的实际支付单位，无法采取补救措施，上诉人权利也会因裁判无法执行受到影响。（二）涉案土地用于商品房开发项目，我公司于2019年4月取得了建筑工程施工许可证，已经开始施工，并投入了大量人力、物力和财力。（三）我公司和孙某2签订了《个人承包土地清表补偿协议》，一次性支付了26万元补偿款，应一并处理解决。本案应当驳回起诉。   东昌兴公司述称：我公司系西峰村集体经济组织改制成立的。发放土地补偿款时，孙某2出具过承诺书，承诺领取补偿款后与家中其他成员分配，本案属于土地补偿款纠纷。上诉人对孙某2代理行为有异议，可以提起民事诉讼处理。   孙某2述称：根据协议，我共收到140多万元补偿款，还有15万元未领到。我的想法与家庭其他成员的想法不一样，只要和别人补偿的标准一样就行，她们的意思是要在被推的土地上得到赔偿，签字时没有办法沟通，她们不知情。拿到钱后商量分配时，母亲和姐姐要的数目我给不了，我给的她们不要。   刘来福述称：与本案无利害关系，不应当被追加为第三人。   本院二审查明的事实与原审查明的事实一致，予以确认。   本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，原告起诉有事实根据、被诉行为属于行政诉讼受案范围均为法定起诉条件之一，不符合任一起诉条件的，人民法院均应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十四条、《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第十六条的规定，农村土地承包经营权以农户为单位，农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。本案中，上诉人司某、孙某1和第三人孙某2的土地承包经营权统一登记在孙树仁名下，为同一农户的承包经营权。孙树仁去世后，孙某2作为孙树仁户内家庭成员之一，对外代表该农户与东昌兴公司签订诉涉补偿协议的行为符合农村实际，依法有效。上诉人关于孙某2没有获得共有人授权、签约行为系无权处分的主张不能成立。本案中，诉涉补偿协议中约定的补偿款大部分已由孙某2领取，其依据协议获得和将要获得的补偿不能完全归属于自己一人，依法应当和司某、孙某1两个原家庭成员共享，如何分配可由三人另行解决，不属于本案的审查范围。司某、孙某1提起行政诉讼要求确认签订诉涉补偿协议的行为无效，没有事实根据，不符合法定起诉条件，原审法院裁定驳回起诉的结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 程彦斌   审判员 李 强   审判员 李振华     二〇一九年十月三十一日   书记员 武 蕾