广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤04行终121号上诉人（原审原告）：梁卫雄，男，1966年11月25日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区，上诉人（原审原告）：许桂梅，女，1965年12月3日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区，上诉人（原审原告）：梁桂焕，女，1990年2月1日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区，上诉人（原审原告）：梁煜霖，男，1993年8月12日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区，上诉人许桂梅、梁桂焕、梁煜霖共同委托诉讼代理人：张瑜，广东德纳（珠海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市斗门区井岸镇人民政府，住所地：广东省珠海市斗门区井岸镇井湾路319号。法定代表人：许振铭，镇长。委托诉讼代理人：冯进宇，工作人员。委托诉讼代理人：李勇，广东华杨律师事务所律师。原审第三人：珠海市斗门区井岸镇新青村民委员会，住所地：珠海市斗门区井岸镇新青村。法定代表人：陈建伟。委托诉讼代理人：周建文，工作人员。原审第三人：珠海市斗门区井岸镇新青村经济联社，住所地：珠海市斗门区井岸镇新青村委会。法定代表人：陈建伟。委托诉讼代理人：麦根平，工作人员上诉人梁卫雄、许桂梅、梁桂焕、梁煜霖因与被上诉人珠海市斗门区井岸镇人民政府（以下简称“井岸镇政府”）、第三人珠海市斗门区井岸镇新青村民委员会（以下简称“新青村委会”）、珠海市斗门区井岸镇新青村经济联社（以下简称“新青村经联社”）城乡建设行政强制及行政赔偿一案，不服珠海市金湾区人民法院(2019)粤0404行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定事实梁卫雄，曾用名梁xx。1990年8月8日，梁卫雄取得斗府集建字〔1990〕第2101110xxx号《集体土地建设用地使用证》。该证载明：土地使用者梁xx，地址为斗门区井岸镇xx村，土地用途为住宅，自有使用权面积2xx.5平方米，边界四至的东边为河涌。2015年3月17日，珠海市住房和城乡规划建设局向梁卫雄颁发乡字第（斗门）2015-xxx号《乡村建设规划许可证》。该证载明：建设单位（个人）梁xx，建设项目名称住宅楼，建设位置珠海市斗门区井岸镇xx村路xx号，建设规模x00平方米（地上1栋4层），宅基地面积2xx.5平方米。该证的附件二为建筑施工图，里面载明梁卫雄住宅楼和庭院的位置、范围，以及建筑红线和用地红线的范围。梁卫雄、许桂梅、梁桂焕、梁煜霖从2017年5月下旬开始在此宅基地上动工建造房屋。2018年3月21日，梁卫雄等人与潘xx签订《建房工程承包协议》，将其位于xx路南xx号建造三层半共x00平方米的房屋一幢交由潘xx承建。2018年7月4日上午，井岸镇政府认为梁卫雄等人没有按照乡村建设规划许可证的规定进行建设，超过用地红线向河涌填土，占用河涌地扩建宅基地，并用混凝土建设永久性围蔽（河面水泥小柱，河下水泥大梁），形成在建房屋的围墙和宅基地的规划违法行为，现场拆除了其在建房屋的升降机控制器。2018年7月4日，梁卫雄出具《承诺书》一份。载明“本人在建设房屋时，违法占用河涌扩建宅基地，严重违反了相关政策。本人承诺违法占用河涌扩建的宅基地由政府在河涌整治时无条件拆除。”该承诺书由珠海市斗门区井岸镇新青村民委员会见证。另查明：梁xx为梁卫雄、许桂梅的女儿。2018年4月23日，珠海xx医院诊断梁xx为“精神分裂症”，梁卫雄为其监护人。2018年7月7日，梁xx服毒身亡。以上事实有提交的证据在卷佐证。梁卫雄等人一审的诉讼请求为：1.请求确认井岸镇政府指使新青村委会、新青村经联社拆除其在建房屋升降机控制器电源的行为违法；2.请求判令井岸镇政府因违法拆除升降机控制器电源（停电）而赔偿梁卫雄等人的经济损失人民币51,000元；3.判令井岸镇政府赔偿梁xx死亡的各项损失，包括抢救医疗费、死亡赔偿金、丧葬费、办理丧事误工费、精神损失抚慰金共计人民币562,150元；4.案件诉讼费由井岸镇政府承担。原审法院判案理由及结果一、井岸镇政府实施拆除梁卫雄等人在建房屋升降梯控制器的行政强制措施，事实根据和法律依据充分。《珠海市经济特区城乡规划条例》第七十条第一款规定：“区人民政府、经济功能区管理机构、镇人民政府按规定权限负责对辖区范围内建设项目遵守城乡规划的情况进行监督检查，发现违法行为应当及时依法处理，或者向市城乡规划主管部门、城市管理行政执法部门通报。”《珠海经济特区城乡规划条例实施办法》第七十六条规定：“村民宅基地住宅建设应当按照乡村建设规划许可证的规定进行，不得随意变更。确需变更的，应当向作出乡村建设规划许可决定的原审批机关提出申请，依法办理变更手续。”第八十六条第三款规定：“镇政府负责依法调查处理镇政府管辖区域内的农村村民、社区居民使用宅基地进行住宅建设的规划违法行为。”第九十一条第一项规定：“相关单位或者个人具有以下情形之一的，属于未按照规划许可进行建设的行为：（一）擅自改变已取得规划许可的建筑物、构筑物等建设项目的规划平面布局、规划标高、外部轮廓、层数、高度、面积、风貌、配套公共设施等内容。”第九十三条规定：“市规划部门、城市管理行政执法部门、镇政府应当建立建设项目巡查制度，及时发现、制止、纠正建设项目城乡规划违法行为。”根据上述规定，村民宅基地住宅建设应当按照乡村建设规划许可证的规定进行，不得随意变更。确需变更的，应当向作出乡村建设规划许可决定的原审批机关提出申请，依法办理变更手续。镇政府负责对管辖区域内的农村村民使用宅基地进行住宅建设的规划违法行为进行调查处理，并有权及时发现、制止、纠正建设项目城乡规划违法行为。本案中，根据井岸镇政府提供的《乡村建设规划许可证》及所附建筑施工图、施工现场照片、《承诺书》等证据，足以证明梁卫雄等人实施未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设，超过用地红线向河涌填土，占用河涌地扩建宅基地，并用混凝土建设永久性围蔽（河面水泥小柱，河下水泥大梁），形成在建房屋的围墙和宅基地的规划违法行为。井岸镇政府依据上述规定实施拆除梁卫雄等人在建房屋升降梯控制器的行政强制措施，事实根据和法律依据充分。梁卫雄等人认为，其并未扩充宅基地。其在河边建设保护房屋的堤坝，为了保护房子免遭河水冲击，不属于扩建宅基地。原审法院认为，根据《乡村建设规划许可证》及所附建筑施工图表明，梁卫雄等三名当事人获批的宅基地面积为2xx平方米，包括住宅楼和庭院。宅基地住宅建设行为既包括地面上房屋的建设行为，也包括地基的处理工程，二者均应在用地红线范围内进行。而从施工现场照片可以看出，其搭建的升降架、堆放砂石的建筑材料以及为加强地基而设立的水泥柱、围墙等全部超过用地红线范围。梁卫雄等人占用河涌土地建设的围墙和水泥柱属于扩建宅基地，对此变更行为，梁卫雄等人并未向审批机关提出申请，并依法办理变更手续。因此，梁卫雄等人的抗辩无事实根据和法律依据，原审法院不予支持。二、井岸镇政府实施拆除梁卫雄等人在建房屋升降梯控制器的行政强制措施违法。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”第十九条规定：“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除”。本案中，井岸镇政府未提交证据证明在实施对梁卫雄等人的在建房屋拆除升降梯控制器的行政强制措施过程中，履行了上述法律规定的法定程序，因此，井岸镇政府实施被诉行政强制措施，程序违法。三、关于梁卫雄等人主张井岸镇政府赔偿误工损失人民币51,000元的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，国家承担赔偿责任，应当基于国家机关和国家工作人员实施的违法行为对受害人的合法权益造成了损害，国家机关和国家工作人员的行为与受害人所受的损害之间应当存在必然的因果关系。即只有在同时满足行政主体、违法行为、损害结果、因果关系四个要件的情况下，国家才承担因行政行为侵权所造成损害的赔偿责任。本案中，梁卫雄等人诉请井岸镇政府承担的误工损失人民币51,000元实际为因升降梯无法使用而增加的人工费用。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款的规定：“行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”井岸镇政府实施被诉行政强制措施的目的就是为了制止违法行为，避免危害发生等，且梁卫雄等人对自身的违法行为亦出具《承诺书》予以确认。因此，梁卫雄等人应主动停工，配合井岸镇政府的执法工作，依法纠正违法行为，以减少自身损失。相反，梁卫雄等人在升降梯无法使用的情形下，非但未停工，反而以增加人工投入的方式继续施工，由此增加的人工费用与被诉行政强制措施无因果关系，梁卫雄等人要求井岸镇政府承担赔偿责任无事实根据和法律依据。四、关于梁卫雄等人主张井岸镇政府赔偿梁xx死亡的各项损失人民币562,150元的问题。本案中，梁卫雄等人要求井岸镇政府赔偿梁xx死亡的各项损失人民币562,150元，理由是井岸镇政府的违法执法行为导致梁xx不能接受此事实而服毒身亡。但梁卫雄等人并未提交被告违法执法行为与梁xx死亡之间存在因果关系的证据。一审法院对梁卫雄等人的该项赔偿主张不予支持。综上，井岸镇政府于2018年7月4日实施强拆梁卫雄等人在建房屋升降梯控制器的行为程序违法，梁卫雄等人诉请确认违法，理据充分，应予支持。梁卫雄等人诉请判令井岸镇政府赔偿误工损失人民币51,000元和梁xx死亡的各项损失人民币562,150元的主张，理据不足，不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认井岸镇政府于2018年7月4日实施拆除梁卫雄、许桂梅、梁桂焕、梁煜霖在建房屋升降机控制器的行政强制措施程序违法；二、驳回梁卫雄、许桂梅、梁桂焕、梁煜霖的行政赔偿请求。一审案件受理费人民币50元，由井岸镇政府负担。当事人二审诉辩主张上诉人梁卫雄、许桂梅、梁桂焕、梁煜霖的二审诉讼请求为：1、变更原审判决第一判项为：确认被上诉人井岸镇政府于2018年7月4日实施拆除上诉人在建房屋升降梯控制器的行政强制措施实体和程序均违法；2、撤销原审判决第二判项，判令被上诉人井岸镇政府赔偿上诉人误工损失人民币51000元；3、判令被上诉人井岸镇政府赔偿上诉人因梁xx死亡产生的各项损失人民币562150元；4、判令被上诉人井岸镇政府承担本案的上诉费用。其理由如下：一、原审法院认定被上诉人拆除上诉人在建房屋升降梯控制器的行政强制措施有事实和法律依据，属于认定事实和适用法律均存在错误。首先，法律上并没有“扩建宅基地”这一说法，上诉人在建房屋手续完全合法，并没有超过用地红线。没有证据显示上诉人的房屋地基超越用地红线，何况也没有法律条文规定埋在地下的房屋基础不能超过用地红线；其次，至于根据施工现场照片发现，上诉人搭建的升降架、堆放砂石的建筑材料被视为超过用地红线，这种为了施工而临时操作的行为也是违法的吗？上诉人祖辈是当地的农民，政府不该对其如此苛刻；第三、行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。上诉人在河边建造防护栏的工程，是在建房屋还没有建设就已经完成了，本案中不存在“为制止违法行为”的情形，根本就不适用所谓的行政强制措施。强行拆除上诉人的升降梯控制器，既没有事实依据，也没有法律依据，因此无论从实体上还是程序上被上诉人均构成违法。二、本案情形已经满足国家赔偿的所有条件。首先，即使按照原审判决的认定，被上诉人强行拆除升降梯控制器属于程序违法，这也属于违法行为；其次，上诉人对自己合法报建的房屋进行建设应受法律保护，建房的行为受到违法干涉就是侵犯了上诉人的合法权益；第三，上诉人的合法权益受损与被上诉人的违法侵权具有因果关系。如果不是被上诉人强拆的行为，就不会额外产生误工费，如果不是被上诉人的强拆行为，梁xx就不会愤然寻短见。因此，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，被上诉人应当承担赔偿责任。三、《承诺书》不应作为本案定案的依据。关于上诉人于2018年7月4日出具的《承诺书》是在被上诉人违法拆除升降梯控制器之后，在村干部口头承诺会马上重装控制器的背景下，由第三人事先写好版本上诉人才签下的，况且在承诺书中没有提及升降梯控制器的事宜，不能视为上诉人认可被上诉人的强拆行为。该证据涉及的内容仅与河边建造护栏有关，与本案没有关联，不应作为本案定案的依据。因此，原审法院把上诉人由于历史的原因而建造护栏的行为，认定为所谓的扩建宅基地的行为，且把上诉人合法建房的行为合二为一，导致事实认定错误。退一步说，既然认定被上诉人程序违法，我方却未能获得分文的赔偿，这种没有成本的违法行为将会持续上演，请求二审法院予以纠正，支持上诉人的上诉请求。被上诉人井岸镇政府答辩称：首先，原审判决认定被上诉人实施拆除上诉人在建房屋升降梯控制器的行政强制措施，事实根据和法律依据充分正确，请二审法院予以维持。上诉人提出，其在河边建设保护房屋的堤坝，是为了保护房子免遭河水冲击，不属于扩建宅基地。但是上诉人占用河涌土地建设围墙和水泥柱并进行填土属于未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设，属于变更规划许可的行为，因上诉人未向审批机关提出申请并办理变更手续，故上诉人的抗辩无事实根据和法律依据。其次，被上诉人实施拆除上诉人在建房屋升降梯控制器的行政强制措施被原审法院认定为存在程序上的瑕疵，但并不影响对上诉人规划违法行为的认定。第三，关于上诉人主张被上诉人赔偿误工损失人民币51，000元和梁xx死亡的各项损失人民币562,150元的问题。因为拆除在建房屋升降梯控制器而导致的误工损失与被诉行政强制措施之间无因果关系，且上诉人并未提交被上诉人违法执法行为与梁xx死亡之间存在因果关系的证据，故上诉人的该项诉讼请求不符合行政赔偿的条件。第四，关于上诉人主张“扩建宅基地”的说法没有法律依据的问题。“扩建宅基地”是上诉人规划违法行为的表现形式之一，在法律性质上属于未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设。被上诉人对上诉人违法行为的认定和处理，是依据该法律定性所做出，不存在没有法律依据的问题。第五，关于上诉人主张房屋地基没有超越用地红线、也没有法律规定房屋基础不能超过用地红线的问题。2013年11月1日公布的住房和城乡建设部第193号文《建筑工程施工质量验收统一标准》（GB50300-2013）中，附录B《建筑工程的分部工程、分项工程划分》明确列出，地基与基础、主体结构、建筑装饰装修、屋面、建筑给排水及供暖、通风与空调、建筑电气等都是建筑工程的一部分。上诉人在一审中自认在河边建设保护房屋的堤坝，是为了保护房子免遭河水冲击。可见，上诉人的建筑堤坝和填土行为就是对在建房屋的地基与基础进行处理。不论是地面上的房屋主体结构建设还是地基与基础的建设都是宅基地住宅建设行为，二者均应在用地红线范围内进行。上诉人认为地面上的建筑主体结构不应超过红线范围、地基与基础建设可以超出用地红线范围没有法律依据。第六，关于上诉人认为搭建升降架、堆放沙石等建筑材料的行为可以超越用地红线的问题。《珠海经济特区城乡规划条例实施办法》第七十八条规定，申请临时建设用地的，应当取得规划部门的选址意见、土地管理部门的用地审核意见后，签订临时用地合同。建设单位或者个人持临时用地合同向规划部门申请办理临时用地规划许可，核发临时建设用地规划许可证。本案中，上诉人的搭建升降架等行为超出用地红线范围，应当根据上述规定办理临时用地规划许可手续。上诉人未经权利人许可及规划部门批准，擅自搭建的行为同样属于规划违法行为。第七，关于上诉人主张在河边建设的防护栏工程是在房屋建设前已完成、不存在被上诉人“为制止违法行为”而拆除升降梯控制器的问题。被上诉人是在接到群众举报上诉人正在进行超用地红线填土后采取行政强制措施的，不论是填土行为还是建设防护栏堤坝的行为，都属在建工程的地基与基础工程，该地基与基础工程建设未完成、仍在进行，属于违法行为的持续状态。防护栏堤坝建设工序是否完成不影响对规划违法行为正在进行的认定。第八，关于上诉人主张《承诺书》是在被上诉人采取行政强制措施后、村干部承诺重装的背景下签名，不能视为上诉人认可强拆行为，且与本案无关的问题。《承诺书》的内容证实了上诉人“在建设房屋时，违法占用河涌扩建宅基地”的事实，与采取行政强制措施的时间先后无必然联系。村干部即便承诺重装也是基于上诉人改正规划违法行为的承诺与预期。被上诉人采取行政强制措施也不以上诉人是否认可为前提条件。因此，即便被上诉人井岸镇政府于2018年7月4日实施强拆上诉人在建房屋升降梯控制器的行为存在程序上的瑕疵，也不影响对上诉人规划违法行为的事实认定。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。二审查明的事实各方当事人在二审期间未提交新证据。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果综合归纳上诉人和被上诉人的诉辩意见，本案二审的焦点有二，一是被诉的行政强制措施在实体方面是否违法；二是上诉人诉请的误工损失和梁xx死亡的各项损失是否应当得到赔偿。关于被诉行政强制措施在实体方面是否违法的问题。本案中，上诉人认可其超出《乡村建设规划许可证》及其附件规定的范围，实施了占用河涌土地使用混凝土建设永久性围蔽（河面水泥小柱，河下水泥大梁）并进行填土的行为，同时也承认未向城乡规划审批机关申请并办理变更手续。在上诉人实施了规划违法行为且该违法行为处于正在实施状态的情况下，被上诉人对辖区内使用宅基地进行住宅建设的规划违法行为进行制止、纠正属于正常履职行为。为了制止上诉人继续实施规划违法行为，被上诉人作出拆除其施工用的升降梯控制器的强制措施，事实清楚，于法有据，该行政强制措施在实体方面并无不妥。上诉人的该项上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。关于上诉人诉请的误工损失和梁xx死亡的各项损失是否应当得到赔偿的问题。原审判决已经做了较为详尽的评述，本院认同。至于上诉人提出的“房屋地基没有超越用地红线、也没有法律规定房屋基础不能超过用地红线”、“搭建升降架、堆放沙石等建筑材料的行为可以超越用地红线”、“在河边建设的防护栏工程是在房屋建设前已完成、不存在被上诉人‘为制止违法行为’而拆除升降梯控制器”以及“涉案《承诺书》不能作为本案的定案证据”等问题，被上诉人在二审中已经作出了相应的答辩，其相关答辩意见事实依据和法律依据充分，本院予以采纳。综上，上诉人的各项上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费人民币50元，由上诉人梁卫雄、许桂梅、梁桂焕、梁煜霖负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年十月十七日书记员 王 嘉