江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终676号 上诉人(原审原告)顾吉芳，女，汉族，住泰兴市。 被上诉人(原审被告)泰兴市人民政府，住所地泰兴市国庆东路118号。 法定代表人刘志明，泰兴市人民政府市长。 委托代理人陈雲，泰兴市司法局工作人员。 委托代理人李玉虎，江苏律园律师事务所律师。 上诉人顾吉芳因要求确认泰兴市人民政府(以下简称泰兴市政府)与其签订的房屋动迁补偿协议无效一案,不服江苏省泰州市中级人民法院(2018)苏12行初109号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，2016年9月19日江苏省人民政府对泰兴市政府作出苏政地[2016]4088号批复，该批复的主要内容为：同意你市的征收土地方案，将滨江镇蔡桥村等40.5861公顷集体土地征收为国有。2016年11月29日泰兴市国土资源局作出征地补偿安置方案公告。2017年3月15日，顾吉芳与泰兴市城区工业园区管理委员会(以下简称工业园区管委会)签订《集体土地上房屋动迁补偿协议书》，总计补偿金额382780元，2017年4月6日该补偿款支付给顾吉芳。现顾吉芳起诉要求确认2017年3月15日其与工业园区管委会签订《集体土地上房屋动迁补偿协议书》无效。 原审法院另查明，工业园区管委会是泰兴市政府成立的下属机构，不具有独立的行政主体资格。 原审法院认为，本案争议的焦点是被诉《集体土地上房屋动迁补偿协议书》是否存在无效情形。《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，涉案土地已经江苏省人民政府批准征收为国有，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，泰兴市政府具有征收土地的职权，也有对被征收人予以补偿的法定职责，故在泰兴市相关部门发布征地补偿安置方案公告、对顾吉芳建筑物及附属物进行估价后，工业园区管委会与顾吉芳签订《集体土地上房屋动迁补偿协议书》，不存在行政诉讼法规定的无效情形。顾吉芳主张泰兴市政府未依法履行土地征收程序，违反了国家法律、行政法规，协议应为无效。因本案的审查对象是涉案《集体土地上房屋动迁补偿协议书》，土地征收程序是否违法不属于本案的审查范围，故顾吉芳上述主张，不予采纳。涉案协议就被征收土地上建设的彩钢板房、附着物及装饰装潢费、搬迁费、鸡、鸭及鱼养殖的补偿，房屋动迁奖励等事项进行的约定，不违反法律、法规的禁止性规定；不存在以合法形式掩盖非法目的；亦不存在损害社会公共利益，恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的情形。故涉案协议亦不符合《中华人民共和国合同法》(以下简称合同法)第五十二条规定的合同无效的法定情形。顾吉芳请求确认涉案协议无效的主张,缺乏事实和法律依据。 针对顾吉芳主张涉案协议是在其受到胁迫和无奈的情况下签订的，对此，原审法院认为，合同法第五十四条规定，在订立合同时显失公平的；一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院变更或者撤销。故显失公平、受胁迫签订的合同属于可撤销的合同，不属于无效情形。原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，向顾吉芳释明，建议顾吉芳变更诉讼请求为撤销行政协议，但顾吉芳拒绝变更诉讼请求。故涉案协议是否存在显失公平、受胁迫的情形，不属于本案审查范围。 综上，顾吉芳请求确认其与工业园区管委会签订的《集体土地上房屋动迁补偿协议书》无效的主张,缺乏事实和法律依据。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，判决驳回顾吉芳的诉讼请求。 上诉人顾吉芳上诉称：原审法院认定案件事实错误、适用法律不当。1、上诉人认为签订征收补偿协议的前提是征收行为合法，本案中，有关政府部门未依法制作、发布补偿安置方案，未依法履行征地程序，所签订的安置补偿协议不具有合法前提，属于合同法第五十二条规定的违反国家法律、行政法规的强制性规定的情形，因此，涉案协议应认定无效。原审法院认为征收行为是否合法不属于本案的审查范围错误。2、工业园区管委会不具有签订补偿、安置协议的主体资格，其与上诉人签订的补偿协议属于重大且明显违法的情形，应予确认无效。3、涉案补偿协议属于以合法形式掩盖非法目的的合同。4、涉案协议存在严重漏项，属于显失公平，上诉人有权要求撤销。5、签订协议时，上诉人受到胁迫、欺诈、误导，协议应确认无效。6、原审法院审理程序违法。请求本院撤销一审判决，直接改判或发回重审。 被上诉人泰兴市政府答辩称：1、涉案土地已经江苏省人民政府批准征收为国有，在泰兴市相关部门发布征地补偿安置方案公告、对上诉人建筑物及附属物进行估价后，被上诉人下属机构工业园区管委会与上诉人签订的涉案协议，不存在法律规定的无效情形；2、涉案协议是在对上诉人建筑物及附属物进行估价并与上诉人平等协商一致后签订，协议约定的补偿金额已包含上诉人需要补偿的各项费用，该协议约定系上诉人的真实意思表示，不存在合同法规定的无效或可撤销情形。被上诉人于2017年4月6日已按照协议履行完毕支付补偿款的义务。3、上诉人在(2017)苏行终1781号案件审理中，未就涉案协议的有效性提出异议，也未提出在该协议的签订过程中存在可撤销的情形，而是在肯定合同有效且不存在可撤销情形的前提下要求被上诉人给付额外的费用，该主张未提到法院的支持。综上，上诉人顾吉芳的上诉请求无事实和法律依据。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为：根据行政诉讼法第二十六条第五款的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中工业园区管委会是泰兴市政府成立的下属机构，不具有独立的行政主体资格，其与上诉人顾吉芳签订集体土地上房屋动迁补偿协议，应视为其受泰兴市政府的委托行使职责的行为，故泰兴市政府是本案的适格被告。在卷证据表明，涉案土地已经江苏省人民政府批准征收为国有，泰兴市国土资源局于2016年11月29日发布了《征地补偿安置方案公告》。2017年3月15日，工业园区管委会与顾吉芳签订了《集体土地上房屋动迁补偿协议书》，约定顾吉芳在2017年3月20日前将坐落于郭庄村巷东组果树园的房屋及附着物（包括鸡、鸭及鱼养殖补偿等）完成搬迁，并向工业园区管委会交付钥匙，工业园区管委会在7个工作日内向顾吉芳支付各项补偿费用总计382780元。该协议系双方当事人就房屋搬迁补偿安置事宜协商后达成的协议，协议内容不违反法律、行政法规的规定，亦不存在合同法第五十二条规定的其他无效情形，且涉案协议已实际履行完毕。故上诉人顾吉芳请求确认涉案协议无效的主张缺乏事实和法律依据。根据合同法第五十四条的规定，在订立合同时显失公平的；一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院变更或者撤销。本案上诉人主张涉案协议是在其受到胁迫和无奈的情况下签订的，原审法院向上诉人进行了释明，建议上诉人变更诉讼请求为撤销行政协议，但上诉人拒绝变更诉讼请求。故原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人顾吉芳上诉认为涉案协议存在漏项，约定的附着物补偿未包含果树的补偿款。而本院(2017)苏行终1781号行政判决本院认为部分认定涉案协议约定的附着物补偿已经包含了果树的补偿。故上诉人的该上诉理由亦不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人顾吉芳负担。 本判决为终审判决。 审判长  郑琳琳 审判员  季 芳 审判员  陆轶群 二〇一九年十月十二日 书记员  钱伟红 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；