河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行终852号上诉人（原审原告）梁万仓，男，汉族，1953年3月26日出生，住郑州市。委托代理人孙晓阳，北京在明律师事务所律师。上诉人（原审被告）郑州市公安局嵩山路分局，住所地河南省郑州市二七区淮南街7号。法定代表人王志刚，局长。委托代理人王积贵，该局民警。委托代理人刘志菊，河南天坤律师事务所律师。上诉人梁万仓、郑州市公安局嵩山路分局（以下简称“嵩山路分局”）因不履行法定职责一案，不服郑州市中原区人民法院（2019）豫0102行初353号行政判决，分别向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：2018年10月23日，原告向被告邮寄了查处申请书，称2011年7月4日其在郑州市二七区荆胡村南承包果园15亩桃树全部被砍伐，2014年5月以及2018年4月26日，其在郑州市二七区荆胡村6亩葡萄树全部被砍伐完毕。原告要求被告对强行砍伐原告种植的果树的违法行为立案查处，并依法追究相关人员法律责任，被告收到申请后未予答复。之后原告向本院提起行政诉讼，要求解决行政争议。原审诉讼中，被告于庭审后2019年8月30日作出郑公嵩（治）受案字【2019】15265号受案登记表，主要内容如下：“梁万仓（身份证号：，住址：郑州市二七区荆胡社区6号院1单元6楼3201，联系电话：188××××3789）以EMS快递的形式，将其于2018年10月23日签字的查处申请书寄至我局报案称：其于2001年承包的荆胡村果园15亩及自家耕地6亩，共计21亩果园被不明身份的人员分别于2011年7月4日，2014年4月26日全伐。造成报案人梁万仓重大财产损失，数额较大。受案意见为：属本单位管辖的刑事案件，建议及时立案侦查。”被告向本院提交了上述受案登记表，以证明已经履行了法定职责。原告认为被告仅仅提交了一份受案登记表，受案不等同于立案，其诉求并没有得到解决。被告解释意见为“根据公安局内部的程序，我们已经按照刑事案件受案登记展开调查。调查后，如果符合立案标准就登记立案。故本案中已经为原告按照刑事案件受案登记了，已经履行法定职责了。”原审法院认为：根据《中华人民共和国人民警察法》第六条的规定，公安机关具有双重职能，一方面，依照刑事诉讼法的授权，作为国家司法机关，具有行使侦查权等司法职能，另一方面依照行政法律、法规授权，作为行政机关，具有治安管理等行政职能。按照《公安机关办理行政案件程序规定》第五十一条“对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理，在办理过程中，认为涉嫌构成犯罪的，应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》办理”的规定和第四十七条第一款第一、三项“公安机关对报案、控告、举报、群众扭送的案件应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出以下处理：（一）对属于本单位管辖范围内的事项，应当及时调查处理；……（三）对不属于公安机关职责范围内的事项，书面告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人”之规定以及《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条“公安机关对于尚不够刑事处罚的治安违法行为，应依照本法的规定给予治安管理处罚”之规定，公安机关在接到报案、控告、举报、群众扭送的案件后，应当对案件的性质、违法程度进行甄别，对暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，应按照行政案件的程序办理，在办理过程中认为涉嫌构成犯罪的，按照《公安机关办理刑事案件程序规定》办理，而不应当不作处理。本案中，被告作为公安机关对本辖区内的治安或刑事案件有进行调查并作出处理的法定职权。被告在接到原告关于果树被伐的报警后，未及时进行处理，在较长时间内没有作出任何行政行为。鉴于诉讼中被告已作出受案登记，已作为刑事案件受案，本院依法确认被告未履行法定职责违法，判决其履行已没有意义。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项之规定，判决如下：一、确认被告郑州市公安局嵩山路分局针对原告梁万仓的报案未履行法定职责违法；二、驳回原告梁万仓其他诉讼请求。上诉人梁万仓不服，上诉称：上诉人系郑州市二七区嵩山路办事处梁庄村村民，于2001年在郑州市二七区荆胡村南承包果园15亩，承包合同期限为2001年至2015年，并在15亩承包地上种植桃树。此外，上诉人仍有6亩按人口分配的耕地用于种植葡萄树。上诉人以种植桃树、葡萄树维持生计。2011年7月4日，未穿制服的不明身份人员将上诉人15亩桃树全部砍伐，后又于2014年5月以及2018年4月26日再次将6亩土地上的葡萄树等全部砍伐，上诉人事后均有报警，但是公安机关拒绝出警。此砍伐上诉人种植果树以及强占土地的违法行为已经造成了上诉人的财产重大损失，严重地影响了上诉人的生活。上诉人2018年10月23日通过EMS邮寄方式向被上诉人邮寄查处申请书，请求被上诉人依法履行行政查处职责，并依法追究相关人员的法律责任。被上诉人于12月24日签收，但至起诉之日未予立案查处，也未对上诉人作出的任何答复。上诉人认为被上诉人嵩山路分局不履行查处职责行为违法，诉至一审法院，请求确认嵩山路分局不作为违法并责令其限期履行。但一审判决认定被上诉人已经作出了涉案登记，责令其限期履行并无实际意义。上诉人认为一审判决认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。理由如下：一、本案被上诉人严重违反《公安机关办理行政案件程序规定》，在受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件时，在法定期限内对案件不作任何处理，严重违法。嵩山路分局对上诉人的报案置之不理，直到将其诉至法院才仓促“受案”，严重违反法规规定。二、现有证据足以证明被上诉人仅仅制作了刑事受案登记表，在法定期限内没有进行刑事立案，本案并没有进入刑事诉讼程序。一审法院混淆了刑事受案和立案的区别，在被上诉人根本未履行法定职责的情况下，却认定判决其履行已经没有实际履行，属于认定事实错误，更与被上诉人提交的证据材料不符，故一审判决属于认定事实错误。请求：1.依法撤销郑州市中原区人民法院（2019）豫0102行初353号行政判决；2.依法改判，支持上诉人全部一审诉讼请求；3.本案的诉讼费用由被告承担。嵩山路分局针对梁万仓的上诉答辩称：答辩人已依法履行职责，被答辩人诉求无事实和法律根据。虽然被答辩人于2018年10月23日申请调查果树被伐之事，但实际上被答辩人在此申请之前已针对果树被伐之事向答辩人反映过，答辩人针对此事已展开过调查。被答辩人自2011年以来围绕果园给予补偿、要求跟随其大女儿梁宝珍予以安置、反映其房屋被强行拆除等三个问题多次到区、市、省及国家信访及向相关部门诉求解决。被答辩人2018年10月20日向答辩人报案称其房屋被拆除和种植果树被砍伐，答辩人接到报案后即依法按刑事案件受理并作出受案登记表，随即展开调查，但是被答辩人又于2018年10月23日向答辩人邮寄查处申请书，要求调查其种植果树被伐之事。鉴于被答辩人已于2018年10月20日报过案且已受过，且答辩人已对受案进行调查，答辩人没必要再单独立案调查果树被砍伐之事。调查情况如下，第一，答辩人于2018年10月20日向郑州市二七区人和路街道办事处调取了被答辩人诉称果树被伐的相关证明材料，一是被答辩人与郑州市二七区齐礼阎乡荆胡村第一生产队于1992年签订的承包合同书。二是被答辩人于2015年11月26日因房屋及果树等拆除向郑州市二七区荆胡社区改造开发项目指挥部借款100万的借条。三是被答辩人借款100万后于2015年11月27日写的承诺书。四是郑州银行于2016年2月3日出具的由郑州市二七区荆胡社区改造开发项目指挥部向被答辩人个人账户转款100万的进账单。五是郑州市二七区人和路街道办事处和郑州市二七区荆胡社区改造开发项目指挥部于2016年1月12日作出的关于梁万仓借款情况说明。第二，答辩人于2018年11月1日对王爱武进行调查，在询问笔录里王爱武陈述“我就知道该土地是村民梁万仓在村里面承包下来的”，均表明答辩人对果树被伐之事进行了积极的调查取证，依法履行了职责。显而易见答辩人接到被答辩人的报案后，已依法积极履行职责，被答辩人的诉求无事实根据。另外，在本案一审过程中，答辩人已于2019年8月30日作出郑公嵩（治）受案字〔2019〕15265号受案登记表，对果树被伐之调查申请按刑事案件进行受理。因案情复杂、时隔久远，目前仍在继续调查中。被答辩人相关维权问题应按照刑事救济程序进行，该案不属于行政诉讼受案范围，请求贵院予以驳回。综上答辩人已依法履行职责，被答辩人诉求无事实和法律依据。请求驳回被答辩人的全部上诉请求。上诉人嵩山路分局不服一审判决，上诉称：一、一审法院认定“被告在接到原告关于果树被伐的报警后，未及时进行处理，在较长时间内没有作出任何行政行为”属于认定事实错误，上诉人已依法履行职责。（一）上诉人接到梁万仓报案后，依法立案受理，上诉人依法履行了职责，不存在诉称的“未履行查处违法行为法定职责”情况。（二）上诉人受理报案后，积极展开调查取证工作以了解梁万仓报案的情况。1.2018年10月20日对梁万仓进行了接待和询问调查。2.同日向郑州市二七区人和路街道办事处调取了梁万仓所称的果树被伐的相关证明材料。3.上诉人2018年11月1日对王爱武进行调查，在询问笔录中王爱武陈述“我就知道该土地是村民梁万仓在村里面承包下来的”，均表明上诉人对梁万仓报案果树被伐之事进行积极调查取证、依法履职。二、一审法院基于错误的事实认定，继而错误适用法律作出错误判决，请求二审法院予以撤销。三、上诉人已依法履行职责，梁万仓诉请无事实根据和法律依据，本案诉讼费用应由梁万仓承担。具体意见详见嵩山路分局针对梁万仓上诉的答辩意见。请求：1.撤销郑州市中原区人民法院（2019）豫0102行初353号行政判决；2.依法改判上诉人嵩山路分局已履行法定职责或发回重审；3.案件受理费由梁万仓承担。二审经审理除认可一审查明事实外，另查明，2018年10月20日梁万仓向郑州市公安局嵩山路分局治安管理服务大队报案称：2013年6月28日上午，发现不明身份人员将其郑州市二七区荆胡村梁庄1组13号的房屋拆除。同日公安机关作出郑公嵩（治）受案字〔2018〕18764号受案登记表，将梁万仓所报该案受理为刑事案件。同日公安机关给梁万仓作询问笔录，梁万仓就其报案的其房屋被强制拆除一事说明情况。本院认为：本案争议焦点是嵩山路分局对梁万仓2018年10月23日寄交《查处申请书》，请求该局对强行砍伐其种植的果树的违法行为立案查处并依法追究相关人员法律责任的请求事项是否构成不履行法定职责。经查，至梁万仓提起本案一审起诉前，嵩山路分局并未对该《查处申请书》请求查处事项作出处理意见，故依法构成不履行法定职责。嵩山路分局上诉称其已经于2018年10月20日在将梁万仓所报其房屋被拆除事项受理为刑事案件的同时一并将梁万仓2018年10月23日寄交《查处申请书》所报其果树被强行砍伐的事项也受理为刑事案件了，因此无需再重复受理。但是该理由显然不能成立。一是2018年10月20日的郑公嵩（治）受案字〔2018〕18764号《受案登记表》明确载明报案事项为梁万仓房屋被拆除事项，并不显示梁万仓果树被强行砍伐的事项；二是嵩山路分局对梁万仓所作询问笔录均是围绕梁万仓房屋被拆除的事项，而未提及梁万仓果树被强行砍伐的事项；三是虽然嵩山路分局基于梁万仓此前就一直对房屋被拆和果树被伐事项信访，在对梁万仓所报房屋被拆除事项进行调查过程中，一并收集了涉及梁万仓果树被伐事项的相关材料，但是该事项并不在郑公嵩（治）受案字〔2018〕18764号《受案登记表》受案范围之内，且嵩山路分局更未告知梁万仓要对其先后两个报案事项一并受理并调查，以至于梁万仓一直认为嵩山路分局对其所报果树被伐事项未作任何处理并引发本案诉讼。因此，即便嵩山路分局内部扩大了调查范围，对梁万仓果树被伐事项也进行了调查，对外梁万仓并不知晓，也不会对梁万仓产生法律效力，且刑事案件的受理和立案等问题依法均应采取要式形式。梁万仓上诉称嵩山路分局严重违反《公安机关办理行政案件程序规定》，在受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件时，在法定期限内对案件不作任何处理，严重违法的理由成立，本院予以支持。一审法院已经据此确认嵩山路分局构成不履行法定职责违法，本院依法予以维持。关于梁万仓上诉称现有证据足以证明嵩山路分局仅仅制作了刑事受案登记表，在法定期限内没有进行刑事立案，本案并没有进入刑事诉讼程序的理由，由于一审诉讼过程中嵩山路分局已经将梁万仓所报其果树被砍伐事项正式受理为刑事案件且正在侦查过程中，至于嵩山路分局是否在法定期限内予以刑事立案，已经超出了行政诉讼的审查范围，对此梁万仓可另行主张。梁万仓所称仅有刑事受案、没有刑事立案就没有进入刑事诉讼程序的理由，缺乏法律依据，本院不予采纳。故一审法院基于嵩山路分局在诉讼中已经对梁万仓所报果树被伐事项受理为刑事案件的情况，确认嵩山路分局未履行法定职责违法，并无不当。综上，二上诉人上诉理由均不能成立，本院均不予采纳；一审判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二上诉人预交二案件受理费50元，均由各自负担。本判决为终审判决。审判长  何信丽审判员  魏丽平审判员  侯 贇二〇一九年十月二十九日书记员  邹 俊