湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行再67号再审申请人（一审第三人、二审上诉人）：张少华，男，1960年4月25日出生，汉族，住湖南省沅陵县。委托代理人：李海春，男，1966年5月25日出生，汉族，住湖南省沅陵县。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：宋宗秀，女，1948年2月10日出生，苗族，住湖南省沅陵县。委托代理人：张沅华，女，1982年9月25日出生，苗族，住址同上，系宋宗秀女儿。委托代理人：阳传泽，湖南锐眼律师事务所律师。一审被告、二审上诉人：沅陵县住房和城乡建设局。住所地：湖南省怀化市沅陵县沅陵镇鸳鸯山鸳鸯街1号。法定代表人：马继腾，局长。委托代理人：张扬，沅陵县规划办副主任。委托代理人：周开文，湖南兴沅律师事务所律师。再审申请人张少华与被申请人宋宗秀及一审被告、二审上诉人沅陵县住房和城乡建设局（以下简称沅陵县住建局）规划行政许可一案，湖南省沅陵县人民法院于2018年7月8日作出（2017）湘1222行初15号行政判决。张少华、沅陵县住建局均不服，向湖南省怀化市中级人民法院提起上诉。该院于2018年10月29日作出（2018）湘12行终94号行政判决。张少华仍不服，向本院申请再审。本院于2019年4月11日作出（2019）湘行申34号行政裁定，裁定由本院提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。一审法院经审理查明，宋宗秀与张仕琦（已故）系再婚，张少华及其弟弟张小华系张仕琦的儿子；张沅华系宋宗秀与张仕琦共同生育的女儿。1994年在居民用粮油花名册中显示宋宗秀的家庭人员为宋宗秀、张仕琦、张小华、张沅华。张少华已在沅陵县废旧回收公司工作，并居住在该公司宿舍。1990年，宋宗秀在沅陵县桃花岭居委会龙泉路51号修建了一栋房屋，面积为153.80平方米，并于1997年8月13日办理了沅国用（1997）字第0852号《国有土地使用证》，土地使用者为宋宗秀。1998年沅陵至风滩公路改建，宋宗秀因拆迁被安置在沅陵镇18#街坊龙泉路临街1、2号位。1999年11月1日，张仕琦在没有宋宗秀授权的情况下以宋宗秀及张少华的名义提出申请，要求为宋宗秀及张少华分别办理私人住宅建设用地规划许可，并填写了《私人住宅建设用地规划申请表》。1999年11月2日，沅陵县住建局为宋宗秀办理了编号3429《建设用地规划许可证》（以下简称3429号许可证）；1999年11月29日，为张少华办理了编号3428《建设用地规划许可证》（以下简称3428号许可证）。2014年12月16日，沅陵县住建局又为宋宗秀办理了建规（地）字第1412570号《建设用地规划许可证》，因用地位置与张少华的建设用地规划许可证的用地位置重合，沅陵县住建局又将该证收回，但没有向宋宗秀说明。2016年4月25日，张少华及孙太慧与宋宗秀发生纠纷，张少华及孙太慧以排除妨害纠纷将宋宗秀诉至该院。2016年10月21日，宋宗秀亦诉至该院。2017年3月30日，沅陵县城乡规划办公室出具证明，证实2014年12月16日给宋宗秀办理的建规（地）字第1412570号《建设用地规划许可证》已作废收回。2017年4月18日，宋宗秀向该院提起行政诉讼，后以诉讼请求不存在为由要求撤回起诉，该院裁定准许撤诉。2017年5月3日，宋宗秀再次诉至该院，请求撤销沅陵县住建局为张少华颁发的3428号许可证。本案在审理过程中，沅陵县住建局于2017年8月25日向该院提出申请，要求对申请报告及私人住宅建设用地规划申请表的笔迹予以鉴定。2017年11月27日，该院委托湖南大学司法鉴定中心进行鉴定。2018年6月13日，湖南大学司法鉴定中心作出（2018）文鉴字第220号《司法鉴定意见书》，鉴定意见为私人住宅建设用地规划申请表的笔迹系张仕琦所书写；报告上的笔迹不是张仕琦所书写。一审法院经审理认为，本案系一起行政相对人认为沅陵县住建局作出的3428号许可证错误而提起的诉讼。宋宗秀是该建设用地规划许可的当事人，宋宗秀主体适格；根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域的城乡规划管理工作。因此沅陵县住建局系建设用地规划许可的法定行政机关，沅陵县住建局主体适格。《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。在本案中由于原沅陵县桃花岭居委会龙泉路51号房屋国有土地使用证上的土地使用者为宋宗秀。沅陵县住建局在没有权利人宋宗秀签名或授权委托亦未对宋宗秀进行核实的情况下，仅以张仕琦所填写的私人住宅建设用地规划申请表为依据，为张少华颁发建设用地规划许可证，其行为没有尽到应有的审查义务，其为张少华颁发建设用地规划许可证程序违法，应当予以撤销。故对宋宗秀要求撤销沅陵县住建局为张少华办理的3428号许可证的诉讼请求，予以支持。沅陵县城乡规划办公室以张少华系宋宗秀的家庭成员，符合分户安置条件，才给张少华颁发建设用地规划许可证为由，要求驳回宋宗秀的起诉。但其所述与客观事实不符，且没有提交证据予以证实，系举证不能，其辩称理由不能成立，不予支持。沅陵县城乡规划办公室以宋宗秀的起诉已超过法定的诉讼时效为由，要求驳回宋宗秀的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。在本案中能够确认宋宗秀知道或应当知道的时间应为2017年3月30日，即沅陵县城乡规划办公室出具证明的时间，且宋宗秀的起诉自行政行为作出之日起亦未超过二十年。故其辩称理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决如下：一、撤销沅陵县住建局于1999年11月29日为张少华办理的3428号许可证；二、责令沅陵县住建局重新作出具体行政行为；三、驳回宋宗秀的其他诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由沅陵县住建局负担。二审法院另查明，宋宗秀与张仕琦于1979年结婚。沅陵县城乡规划办公室是沅陵县住建局的内设机构。二审法院认定的其他事实与一审法院认定的事实一致。二审法院经审理认为，《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”本案中，宋宗秀为沅国用（1997）字第082号国有土地使用证载明的土地使用权人。1998年沅陵至凤滩公路改建，宋宗秀因拆迁被安置在沅陵镇18#街坊龙泉路临街1、2号位。在办理案涉3428号许可证过程中，沅陵县住建局在没有权利人宋宗秀签名或授权委托亦未对宋宗秀进行核实的情况下，仅以张仕琦所填写的私人住宅建设用地规划申请表为依据，为张少华颁发建设用地规划许可证，其行为没有尽到应有的合理审查义务，其为张少华颁发建设用地规划许可证程序违法，应予撤销。一审判决撤销沅陵县住建局于1999年11月29日为张少华办理的3428号许可证并无不当，依法应予维持。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，宋宗秀知道案涉行政行为的时间应为2017年3月30日，其于2017年5月3日提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。沅陵县住建局认为宋宗秀提起本案诉讼超过法定起诉期限的上诉理由不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，沅陵县住建局负责本行政区域的城乡规划管理工作，具有作出城乡规划许可的法定职权，其主体资格适格。《湖南省行政程序规定》第十九条规定：“行政机关的内设机构和派出机构对外行使行政职权时，应当以其隶属的行政机关的名义作出行政决定，由此所产生的后果由行政机关承担法律责任。”沅陵县城乡规划办公室是沅陵县住建局的内设机构，不属于能独立承担责任的行政主体，故其不具有诉讼主体资格。一审判决将其列为被告错误，依法予以指正。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理得当，依法应予维持。沅陵县住建局和张少华的上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由沅陵县住建局、张少华共同负担。张少华不服，向本院申请再审称：1.一、二审认定事实错误。张少华实际出生于1966年4月25日，父亲张仕琦与继母宋宗秀1979年结婚时年仅13岁，与宋宗秀形成继母子关系。故拆迁时符合分户条件可以分配宅基地。2.拆迁前的51号房屋所在土地是特批给张仕琦的，后夫妻共同建房，该房屋不是宋宗秀单独修建和所有。3.龙泉路临街1、2号位不是安置给宋宗秀个人。4.一、二审认定宋宗秀知道案涉行政行为的时间为2017年3月30日，其起诉未超过法定起诉期限是错误的。第一，张仕琦、宋宗秀夫妻获得3429号许可证后立刻着手建房并居住，张少华因无钱建房，2001年才与张小华合建房屋。宋宗秀当时知情。第二，2008年张仕琦去世后，张少华与孙太慧就3428号许可证宅基地的权属问题签订《房地基协议》，宋宗秀在场且知情。第三，宋宗秀2014年的1412570号《建设用地规划许可证》被取消颁证，其显然已经知道3428号许可证。第四，宋宗秀2016年10月20日起诉撤销3428号许可证，已经知道该颁证行为。5.二审不经任何程序直接改变被告主体，程序违法。6.被诉颁证行为发生在1999年，一、二审法院错误适用没有溯及力的2004年施行的《行政许可法》。请求撤销一、二审判决，改判驳回宋宗秀的起诉。宋宗秀答辩称：1.宋宗秀对3428号许可证所在地的建设用地享有合法使用权，其权利来源清晰、合法、有效。一、二审查明事实清楚，判决正确，应该依法维持。2.宋宗秀提起本案诉讼，符合行政诉讼法关于时效的规定，因不动产提起行政诉讼的案件，诉讼时效为20年，本诉讼在时效内。3.再审申请书申请对象错误，错列宋宗秀为被申请人。请求驳回张少华的再审申请，维持一、二审判决。沅陵县住建局口头陈述意见称：1.沅陵县住建局颁发给张少华的3428号许可证与颁发给宋宗秀的3429号许可证是两个不同性质的居民宅基地安置情形，宋宗秀是因征地拆迁进行安置，张少华是作为新分户成家安置。2.张少华的父亲也就是宋宗秀的配偶张仕琦代为办证后，宋宗秀建了房子，张少华也建了房子。张仕琦办证是表见代理，否则张少华和宋宗秀的证均是无效。3.宋宗秀的起诉超过了起诉期限。4.安置宅基地是一户一宅，没有直接证据证明给宋宗秀分了两块地，不可能给宋宗秀办两个证。当事人一、二审提交的证据已随案移送本院。经审查，一、二审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院再审调查过程中：1.沅陵县住建局提交了沅陵县城乡规划办公室于2017年3月30日向沅陵县人民法院出具的《关于宋宗秀办的建规[地]字第1412570号建设用地规划许可证的情况说明》（以下简称《情况说明》），载明：“……但在最后审核时发现该地已安排他人，且该宗土地使用权证是应作废的，不存在补办申领建设用地规划许可证，不符合补办建设用地规划许可证，最后没有给其颁发建设用地规划许可证……”2.宋宗秀称3428号许可证所在地房屋为其2000年所建，张少华则称该房屋是其弟张小华所建。3.沅陵县住建局及张少华称1999年拆迁安置时3428号许可证的位置是龙泉路南侧2#位，2004年换证后位置变更为龙泉路临街2#位。宋宗秀对此表示否认。4.张少华申请再审的过程中，提交了《房基地协议》和《关于张仕琦宋宗秀家庭情况的说明》。《房基地协议》落款时间是2008年8月20日，载明“该80平方米（3428号许可证所在地）经张大（少）华夫妇、孙太慧、母亲宋宗秀共同协商，此地分别为张大（少）华、孙太慧各40平方”。《房基地协议》的执笔人向长生出具《关于张仕琦宋宗秀家庭情况的说明》，载明“张少华、孙太慧在协议书上签字，宋宗秀在场，没有签字，她默认的”，“处理这个问题是宋宗秀专门请我去的，因为他们夫妇与我的关系一直很好”。本院查明的其他事实与一、二审法院认定的事实一致。本院认为，根据张少华的再审申请理由，一、二审认定的事实及再审调查情况，本案争议焦点主要为：一、宋宗秀知道或者应当知道被诉颁证行为的时间《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”上述条款中规定的二十年或五年最长起诉期限，适用条件为当事人既不知道行政行为内容，又不知道诉权和起诉期限。因此，审查起诉期限应首先查明当事人何时知道或者应当知道行政行为内容。本案中，被诉3428号许可证颁发于1999年11月29日。原审法院认定宋宗秀知道或应当知道3428号许可证的时间是2017年3月30日，即沅陵县城乡规划办公室出具《情况说明》的时间，故认为宋宗秀于2017年5月3日提起的本案诉讼未超过起诉期限。但上述《情况说明》载明的内容仅为沅陵县城乡规划办公室认为宋宗秀2014年要求补办建设用地规划许可证的申请不符合条件，未为其颁发建设用地规划许可证。《情况说明》既未提及3428号许可证，亦不能证明宋宗秀于该《情况说明》作出之日才知道被诉颁证行为。原审法院认定宋宗秀于《情况说明》作出之日的2017年3月30日才知道或应当知道被诉颁证行为，依据不足。根据行政诉讼法及相关司法解释的规定，行政诉讼中的起诉条件应包括起诉期限，人民法院应主动审查起诉期限，以此判断起诉是否符合法定条件。本案中，以下事实的查明和认定关系到认定宋宗秀知道或者应当知道被诉颁证行为的时间：第一，3428号许可证原所对应地块的确切位置，该证对应地块上的房屋是由宋宗秀所建还是由张小华、孙太慧所建。第二，2004年是否由张小华出面将3428号许可证用地位置由龙泉路南侧2#位调换到龙泉路临街2#位。第三，张少华与孙太慧于2008年达成《房基地协议》，当时是否是宋宗秀邀请向长生前去草拟并主持签订协议，宋宗秀是否在场并知晓协议内容。第四，2014年宋宗秀重新申请办理规划许可证时，沅陵县住建局是否将1412570号《建设用地规划许可证》发到宋宗秀手中，是否告知其涉案土地因已为张少华颁发规划许可证而无法再为其颁证。原审法院对以上事实未予查明和认定，属基本事实认定不清。二、3428号许可证的权利来源是否清楚原审认为宋宗秀为沅国用（1997）字第082号国有土地使用证载明的土地使用权人，宋宗秀因该地上房屋拆迁被安置在沅陵镇18#街坊龙泉路临街1、2号位。沅陵县住建局在办理3428、3429号许可证时，在没有权利人宋宗秀签名或授权委托亦未对宋宗秀进行核实的情况下，仅以其配偶张仕琦所填写的私人住宅建设用地规划申请表为依据，即颁发了3428号许可证，没有尽到合理审查义务。但原审并未查明原被拆迁房屋及土地是宋宗秀个人财产还是家庭共有财产，亦未查明拆迁安置的两块土地是基于原国有土地使用证而分配给宋宗秀个人，还是基于对整个家庭的安置。在未查明3428号许可证权利来源的情况下，原审法院即认定沅陵县住建局1999年11月29日办理的3428号许可证违反2004年7月1日实施的《中华人民共和国行政许可法》，属认定事实不清，适用法律错误。二审法院认为一审所列被告沅陵县城乡规划办公室是沅陵县住建局的内设机构，不是本案适格被告。二审本应裁定驳回原告对该办公室的起诉。现二审判决采用直接去掉被告沅陵县城乡规划办公室的做法，亦属适用法律错误。综上，原审认定基本事实不清，证据不足，法律适用存在错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项和《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条的规定，裁定如下：一、撤销湖南省沅陵县人民法院（2017）湘1222行初15号行政判决和湖南省怀化市中级人民法院（2018）湘12行终94号行政判决；二、发回湖南省沅陵县人民法院重审。审判长 杨 翔审判员 张坤世审判员 黄一凡二〇一九年十月二十八日法官助理丁恒芳书记员唐佳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;……《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。第一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。