湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1616号上诉人（一审原告）：张家界市永定区官黎坪街道杆子坪村村民委员会，住所地湖南省张家界市永定区官黎坪街道杆子坪村13组。负责人：赵英才，该村委会主任。委托代理人：龙传贵，男，1962年11月18日出生，汉族，住湖南省张家界市永定区。委托代理人：吴胜军，湖南风云律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：张家界市永定区自然资源局，住所地湖南省张家界市永定区政府机关大院。法定代表人：陈初英，局长。委托代理人：罗李华平，系该局工作人员。委托代理人：陈标，湖南风云律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：张家界市永定区人民政府，住所地湖南省张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人：朱法栋，区长。委托代理人：罗李华平，张家界市永定区自然资源局工作人员。委托代理人：陈标，湖南风云律师事务所律师。原审第三人：张家界市永定区天门山镇塘家村村民委员会，住所地湖南省张家界市永定区天门山镇塘家村。负责人：胡家爱，该村委会主任。上诉人张家界市永定区官黎坪街道杆子坪村村民委员会（以下简称杆子坪村委会）因与被上诉人张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）、被上诉人张家界市永定区自然资源局（以下简称区自然资源局）及原审第三人张家界市永定区天门山镇塘家村村民委员会（以下简称塘家村委会）撤销农民集体土地所有权证一案，不服张家界市中级人民法院（2019）湘08行初121号行政裁定，向本院上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。2019年5月14日，杆子坪村委会提起本案诉讼称，永定区政府给塘家村委会颁发了定集有（2004）第348号农民集体所有权证（以下简称348号权证）及其对应的015－001－348号宗地图。该农民集体所有权证及其对应的宗地图所依据的《权属界线协议书》（签订时间为1988年6月8日），并非杆子坪村委会所签订。被告没有开展现场调查、蹋界义务，且未向杆子坪村委会核实杆子坪村委会与塘家村委会是否就争议土地已经达成协商一致意见，即擅自制作并保存了《权属界线协议书》，且依据该《权属界线协议书》向塘家村委会颁发348号权证及其对应的宗地图，严重损害了杆子坪村委会对争议土地的相关权利。请求撤销永定区政府给塘家村委会颁发348号权证及其对应宗地图。区自然资源局、永定区政府辩称：1988年6月8日制作并保存的《权属界线协议书》有指界人及负责人的签章，杆子坪村委会与塘家村村委会也均已盖章认可，后经当时的大庸市天门山乡人民政府签章确认。该《权属界线协议书》系杆子坪村委会与塘家村村委会双方真实意思表示，合法有效。请求依法驳回杆子坪村委会的诉讼请求。第三人塘家村委会述称:1.《权属界线协议书》合法有效，永定区政府为塘家村委会颁发的348号权证依据充分；2.永定区政府对本案已经作出处理决定，杆子坪村委会诉讼已被裁定驳回，现再次起诉理由不能成立。请求人民法院予以驳回。原审认定:塘家村村委会认为杆子坪村委会申领的张定林证字（2012）第022601486号《林权证》00198号林地中登记的林地侵犯了其合法权益，曾向永定区政府申请撤销张定林证字（2012）第022601486号《林权证》00198号林地登记的林地林木所有权、使用权，维护张定林证字（2011）第021602674号《林权证》00101林地的合法权益。永定区政府于2017年12月13日作出张定林决字[2017]006号关于张定林证字（2012）第022601486号《林权证》00198号林地的处理决定（以下简称006号处理决定）：一、撤销张定林证字（2012）第022601486号《林权证》00198号林地登记的519亩林地林木所有权、使用权；二、争议林地107亩属于塘家村村委会所有，其余的412亩林地仍属杆子坪村委会所有；三、发生在本处理决定之前关于争议林地、林木的各项收益不予清算。杆子坪村委会不服该决定，于2018年2月2日提起行政诉讼，请求撤销006号处理决定。2018年7月27日，张家界市中级人民法院作出（2018）湘08行初30号行政判决，驳回杆子坪村委会的诉讼请求。杆子坪村委会不服，向湖南省高级人民法院提起上诉。湖南省高级人民法院经审查认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，杆子坪村委会如认为永定区政府作出的006号处理决定侵犯其已经依法取得的林地所有权，其对该处理决定不服，依法应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，才可以提起行政诉讼。杆子坪村委会对006号处理决定不服，未按照行政复议法的规定先向行政复议机关申请行政复议，直接提起该案行政诉讼并经原审法院立案，依法应当裁定驳回起诉。原审法院立案后，对该案作出实体处理，没有事实和法律依据，遂于2019年3月1日作出（2018）湘行终1367号行政裁定，撤销上述（2018）湘08行初30号行政判决，驳回杆子坪村委会的起诉。2019年4月12日，杆子坪村委会向张家界市人民政府提出行政复议申请。当天，张家界市人民政府决定予以受理。同年5月29日，张家界市人民政府以杆子坪村委会对《权属界线协议书》和348号权证及宗地图，已提起行政诉讼为由，认为本行政诉讼案件的审理结果影响该行政复议案审理，遂于2019年5月29日决定中止行政复议。另查明，杆子坪村委会在2019年6月25日的庭审中，申请撤回其第一项诉讼请求，即请求撤销由区自然资源局制作保存的《权属界线协议书》（签订时间1988年6月8日）。对杆子坪村委会庭审中申请撤回其第一项诉讼请求，即请求撤销由区自然资源局制作保存的《权属界线协议书》（签订时间1988年6月8日），本案原审法院当庭予以准许。原审认为:《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案中，杆子坪村委会认为006号处理决定侵犯其合法权利，曾提起行政诉讼。人民法院经过审理作出了驳回杆子坪村委会诉讼请求的判决。杆子坪村委会不服，向湖南省高级人民法院提起上诉。湖南省高级人民法院作出的（2018）湘行终1367号行政裁定认为杆子坪村委会没有按照法律规定先申请行政复议，即向人民法院提起行政诉讼，且原审对该案作出实体处理没有事实和法律依据，遂裁定驳回杆子坪村委会的起诉。之后，杆子坪村委会向张家界市人民政府申请行政复议。张家界市人民政府于2019年4月12日受理了杆子坪村委会的申请。复议期间，杆子坪村委会于2019年5月28日又提起行政诉讼，请求撤销348号权证。本案中诉争的林地，亦是006号处理决定中要解决的涉案林地。杆子坪村委会在张家界市人民政府行政复议尚未作出处理结果，又提起行政诉讼，违反上述行政复议法的规定，不符合立案受理条件，人民法院不应受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）（五）项的规定，裁定：驳回张家杆子坪村委会的起诉。案件受理费不予收取。杆子坪村委会不服原审裁定，上诉称：（一）原审认定基本事实错误。006号处理决定中涉及的争议林地与上诉人诉求中要求撤销的348号权证所涉及的争议林地不是同一林地，006号处理决定涉及争议林地107亩，348号权证涉及争议林地1149亩。006号处理决定中的（2012）第022601486号《林权证》与348号权证是两个具体行政行为，不能混为一谈。（二）争议1149亩林地一直归属于上诉人，被上诉人将该1149亩林地登记在塘家村委会名下的行为明显错误，没有事实和法律依据，应予撤销。1.永定区自然资源局制作保存《权属界线协议书》（签订时间1988年6月8日）时未履行实勘、踏界义务，《权属界线协议书》也不是上诉人与塘家村委会之间达成的真实协议，应属无效。2.永定区政府依据永定区自然资源局制作保存的《权属界线协议书》向塘家村委会颁发348号权证及宗地图违法，应予撤销。3.根据历史现实情况，争议林地一直属于上诉人所有。请求撤销原审裁定，撤销涉诉348号权证及相应宗地图。区自然资源局答辩称：1.永定区自然资源局不是本案适格被告。涉诉颁证行为是永定区政府作出，而非区自然资源局作出。2.006号处理决定与348号颁证行为指向的是同一地块，上诉人已对006号处理决定申请了行政复议，现又对348号颁证行为提起行政诉讼，不符合起诉条件。请求驳回上诉，维持原裁定。永定区政府答辩称：1.上诉人已对006号处理决定申请了行政复议，现又对348号颁证行为提起行政诉讼，不符合起诉条件。2.上诉人对348号颁证行为的行政复议，因超过复议期限，已被驳回。原审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。塘家村委会陈述称：撤销涉诉348号权证及宗地图，证据不足。原审驳回上诉人的起诉，符合法律规定。本院二审查明：（一）杆子坪村委会于本院调查询问时称，其是于006号处理决定一案庭审时看到了348号权证的复印件，时间为2018年7月3日，此前不知道有该权证。（二）杆子坪村委会在对348号权证提起本案诉讼前，曾分别向张家界市人民政府和张家界市国土资源局永定分局就该权证申请行政复议，两行政机关对上诉人进行了释明，未收取上诉人材料。上诉事实，有本院调查询问笔录、申请材料等证据予以佐证。本院对原审判决认定的其它基本事实予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点为杆子坪村委会起诉撤销348号权证及相应宗地图是否符合起诉条件。本案符合起诉条件，主要理由如下：（一）先对初始登记的合法性进行审查，再进行确权，有利于确实解决行政争议。因确权决定最主要的证据是登记程序所颁发的权证，如能对颁证行为进行深入审查，确定其合法性，在此基础上作出的确权决定才更可能客观。（二）涉诉348号权证与006号处理决定指向的并不是同一块地，只是存在轻微的交叉重叠。348号权证涉及争议面积1149亩，006号处理决定涉及争议面积仅107亩。故006号处理决定的复议程序并不能完全解决348号权证所辖土地的问题。（三）相关复议程序已中止，等待本案的审理结果。杆子坪村委会就006号处理决定向张家界市人民政府申请行政复议一案，该案复议程序于本案一审期间已中止，中止的主要理由是等待本案行政诉讼案件的处理结果。如本案再以“相关处理决定已进入复议程序”不符合起诉条件为由，驳回起诉，则不利于行政相对人权利救济，也不利于实质解决行政争议。（四）本案实体上有指令继续审理的必要。348号权证的合法性有待进一步审查。该颁证主要依据是《权属界线协议书》，但上诉人主张协议书己方指界人并没签名，而是盖章，且该印章并非本人所盖；为此提供了当时政府工作人员的证词。此外，需要指出的是，涉诉颁证行为是区政府作出，而非由区自然资源局作出。故区自然资源局不是本案适格被告。然区自然资源局虽不是涉诉行政行为对外署名的行政机关，但实际具体参与了该颁证过程，区自然资源局参加诉讼有利于查清本案事实，宜作为第三人参加诉讼。综上，杆子坪村委会的上诉理由成立，依法予以支持。原审以“348号权证与006号处理决定指向的是同一块林地、杆子坪村委会在对006号处理决定的行政复议尚未作出处理结果、又提起行政诉讼、不符合立案受理条件”为由，裁定驳回起诉，属适用法律错误，处理结果不当，依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、最高人民法院《关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销张家界市中级人民法院（2019）湘08行初121号行政裁定；二、指令张家界市中级人民法院继续审理本案。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年十月二十二日法官助理邹志斌书记员刘海涛附:相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……最高人民法院《关于适用的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。……