内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2019）内行终219号上诉人（原审原告）包玉龙，1970年3月20日出生,蒙古族，住内蒙古自治区。委托代理人韩广斌，内蒙古天阔律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区科尔沁左翼中旗人民政府。法定代表人张海明，旗长。委托代理人孙福生，1970年9月28日出生，汉族，内蒙古自治区科尔沁左翼中旗交通运输局工作人员，住内蒙古自治区。委托代理人柳双印，内蒙古兴哲律师事务所律师。原审被告内蒙古自治区科尔沁左翼中旗国有珠日河牧场管理委员会。法定代表人刘秦虎，场长。委托代理人*志荣，北京市尚衡律师事务所通辽分所律师。上诉人包玉龙因诉被上诉人科尔沁左翼中旗人民政府（以下简称科左中旗政府）、原审被告科尔沁左翼中旗国有珠日河牧场行政给付一案，包玉龙于2016年3月2日向通辽市中级人民法院（以下简称通辽中院）提起行政诉讼，通辽中院于2017年7月31日作出（2016）内05行初8号行政判决，包玉龙、珠日河牧场不服，向本院提出上诉，本院于2018年5月21日作出（2018）内行终101号行政裁定，撤销原审判决，发回重审。通辽中院于2018年6月6日立案后，包玉龙申请变更被告通辽市××旗国有珠日河牧场为通辽市××旗国有珠日河牧场管理委员会（以下简称珠日河牧场管委会），通辽中院于2018年11月29日作出（2018）内05行初30号行政判决，包玉龙不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人包玉龙及其委托代理人韩广斌，被上诉人科左中旗政府的委托代理人孙福生，原审被告珠日河牧场管委会法定代表人刘秦虎及其委托代理人*志荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区内蒙古自治区通辽市中级人民法院经审理查明，2009年10月12日原告包玉龙与被告珠日河牧场管委会签订了《机动草牧场承包经营合同书》,承包面积为190亩,承包年限是20年。2015年7月，为修建通鲁高速公路，被告科左中旗政府于同年7月2日下发《使用国有土地补偿告知书》（左拟用告字[2015]第39号），并委托被告珠日河牧场管委会地段永久性征地的征收工作。2015年7月20日，科左中旗财政局将征地款拨到珠日河牧场管委会，共计3547万元。2015年8月13日，被告珠日河牧场管委会与原告协商签订了《通鲁高速公路永久性征地补偿协议》,协议部分内容：“用地面积为林地29.9896亩。按照林地补偿标准即11000元/亩×29.9896亩=329885.33元。”征地结束后，原告请求按《通鲁高速公路永久性征地补偿协议》给付补偿费时，被告科左中旗政府及珠日河牧场管委会以签订的合同有误为由拒绝给付，因此，原告提起行政诉讼。内蒙古自治区内蒙古自治区通辽市中级人民法院认为，珠日河牧场管委会受科左中旗政府委托负责争议地的征收工作，与包玉龙签订《通鲁高速公路永久性征地补偿协议》，该协议应为行政合同。现原告包玉龙认为行政机关不依法履行、未按协议约定履行行政协议，侵害其合法权益，请求法院判决行政机关按协议约定给付其征地补偿，并赔偿损失，属于行政诉讼受案范围，案由为行政合同纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。故在本案中，对于双方签订的《通鲁高速公路永久性征地补偿协议》应进行合法性审查。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，同时，根据《建设用地审查报批管理办法》第十条“办理农用地转用方案，应当包括占用农用地的各类、位置、面积、质量等”的规定，珠日河牧场管委会受科左中旗政府委托负责征收工作，应认真履行工作职责，按上述征地工作程序，做好占用农用地种类、位置、面积、质量的调查认定工作。但在案件审理中，珠日河牧场管委会未能提供有效证据证明在征地工作中履行了对征用土地的调查义务，从而不能提供争议地为林地的依据，亦不能证明合同内容的真实性及合法性，故其签订行政合同的行为违法，双方签订的《通鲁高速公路永久性征地补偿协议》应予撤销。珠日河牧场管委会未能认真履职行为致使合同被撤销存在过错责任，其仅以原告包玉龙实施欺诈，将机动草牧场谎报为家庭联产承包林地，造成牧场领导重大误解而签订补偿协议的抗辩理由不能成立，本院不予支持。综上所述，珠日河牧场管委会与包玉龙签订《通鲁高速公路永久性征地补偿协议》行为违法，应予撤销，原告包玉龙请求按照补偿协议给付赔偿款329885.33元的诉讼请求不能成立，本院不予支持。对于因此造成的损失，包玉龙可另行主张权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条第（一）项、第（五）项的规定，判决：一、对被告珠日河牧场管委会与原告包玉龙2015年8月13日签订的《通鲁高速公路永久性征地补偿协议》予以撤销；二、责令被告珠日河牧场管委会重新作出行政行为；三、驳回原告包玉龙的其他诉讼请求。案件受理费7534.82元，其中6249.82元由珠日河牧场管委会承担，1285元由包玉龙承担。上诉人包玉龙上诉称，一、涉案的《通鲁高速公路永久性征地补偿协议》合法有效，原审判决予以撤销缺乏法律依据。按照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律和行政法规，国家建设土地征用的行政主体是县级以上地方人民政府。原审法院将本案案由变更为行政合同纠纷，就应当本着行政主体为实现行政管理目标，履行与相对人达成的协议和行政行为。二、原审判决将“珠日河牧场管委会未能提供有效证据证明在征地工作中履行了对征用土地的调查义务”作为撤销《通鲁高速公路永久性征地补偿协议》的依据，不符合本案实际。三、珠日河牧场管委会不具有征用土地行政行为的主体资格，原审判决第二项“责令珠日河牧场管委会在判决生效后三个月内重新作出行政行为”违背法律。四、原审法院判决难以抗驳上诉人的诉讼主张。首先，珠日河牧场管委会提交的书证和内蒙古自治区科尔沁左翼中旗人民法院的民事判决书已经证明，上诉人承包经营的土地于2013年经旗政府组织林业系统栽植樟子松树。稍有林业常识的人都知道樟子树地不宜放牧，其林地使用权和经营权归属于土地承包人。由于林木成活率不足80%，而未能办理林权证，并不影响按林地标准获得补偿。其次，《通鲁高速公路永久性征地补偿协议》系珠日河牧场管委会印制的格式合同，协议书中的文字和数字都是其工作人员填写的，上诉人只是签名和捺手印。上诉人不存在说谎引起场领导重大误解。原审判决撤销《通鲁高速公路永久性征地补偿协议》难以成立。故请求：一、撤销一审判决；二、确认上诉人与珠日河牧场管委会2015年8月13日签订的《通鲁高速公路永久性征地补偿协议》合法有效。三、由科左中旗政府和珠日河牧场管委会给付占地补偿款329885.33元，资金损失59400元，两项合计共389285.33元，相互承担连带责任。四、一、二审诉讼费用，由珠日河牧场管委会承担。被上诉人科左中旗政府答辩称，一、答辩人依据《国家发改委关于内蒙古自治区通辽至鲁北公路可行性研究报告的批复》（发改基础〔2014〕906号）及通辽市人民政府作出的《关于长春至深圳高速公路新民至鲁北联络线通辽至鲁北段工程建设的通知》（〔2014〕11号），根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，答辩人于2015年7月2日作出了《使用国有土地补偿告知书》（左拟用告字[2015]第39号），依据法定程序按法定标准签订补偿协议，补偿款项通过珠日河牧场进行拨付，因此原审原告起诉答辩人无事实及法律依据。二、2009年10月12日上诉人与珠日河牧场签订的《机动草牧场承包经营合同书》不仅明确了土地性质而且约定了土地被征收征用时上诉人应无偿让出，因此上诉人的上诉理由不能成立。原审被告珠日河牧场管委会答辩称，2008年4月11日，答辩人下发了珠场发〔2008〕13号文件。2009年10月12日答辩人与包玉龙签订的《机动草牧场承包经营合同书》就是依此文件为依据签订的，合同中明确了包玉龙承包的机动草牧场在被国家、地方政府因建设需要征用、使用、占用时包玉龙无条件让出承包的草牧场，同时合同终止。根据《中华人民共和国民法总则》第一百五十八条、《中华人民共和国合同法》第四十五条规定，该合同为附解除条件的合同，现条件成就，该合同失效，按合同约定包玉龙应无条件让出承包的草牧场，该草牧场因被征收、征用、占用所获的补偿款与包玉龙无关。综上，请求二审法院维持一审判决，驳回包玉龙上诉请求。二审经审理查明，2009年10月12日包玉龙与珠日河牧场管委会签订了《机动草牧场承包经营合同书》,合同部分内容：“……承包面积为190亩……承包年限是20年……乙方必须按照草原管理部门的整体规划要求合同载畜，不得超载、过牧或改变草牧场用途……国家或者地方政府因建设需要（比如项目建设、实施收缩转移战略等）征用、使用、占用乙方租赁承包的草牧场，乙方应无条件服从国家或者地方政府的建设需要让出草牧场，届时本合同自行终止……”2015年8月13日，珠日河牧场管委会受科左中旗政府委托与包玉龙签订《通鲁高速公路永久性征地补偿协议》，协议部分内容：“用地面积为林地29.9896亩。按照林地补偿标准即11000元/亩×29.9896亩=329885.33元。”该补偿协议约定征用的29.9896亩林地包含在包玉龙与珠日河牧场管委会签订了《机动草牧场承包经营合同书》约定的190亩草牧场面积内。二审经审理查明的其他事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为2015年8月13日包玉龙与珠日河牧场管委会签订的《通鲁高速公路永久性征地补偿协议》是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，科左中旗政府未提供有效证据证明珠日河牧场管委会是依据法律、法规或者规章授权行使行政职权，且科左中旗政府自认其委托珠日河牧场管委会与包玉龙签订被诉补偿协议，故本案适格被告为科左中旗政府，珠日河牧场管委会不是本案适格被告。依据《中华人民共和国合同法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，行政协议的可撤销由拥有撤销权的行政机关或协议相对人提出，上诉人包玉龙提出履行之诉没有行使其撤销权，被上诉人科左中旗政府也未行使其撤销权，一审法院依职权判决撤销《通鲁高速公路永久性征地补偿协议》不当，本院予以纠正。在合同纠纷中，原告请求判令被告履行合同，虽然其未提起合同效力确认之诉，但人民法院在对原告继续履行合同的诉讼请求进行审查时，首先应对案涉合同有无效力进行确认，确认合同是否有效是确定合同是否应当履行的前提条件。本案中，上诉人包玉龙主张依据其与珠日河牧场管委会签订的《通鲁高速公路永久性征地补偿协议》，请求给付其承包土地被征收的补偿款，人民法院需审查《通鲁高速公路永久性征地补偿协议》的效力。经审查，《通鲁高速公路永久性征地补偿协议》约定征用的29.9896亩林地包含在包玉龙与珠日河牧场管委会签订了《机动草牧场承包经营合同书》190亩草牧场面积内。依据《中华人民共和国森林法》第三条第二款：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权”的规定，《通鲁高速公路永久性征地补偿协议》虽然约定了给付包玉龙林地补偿款，但上诉人包玉龙未提供林地承包合同书和林权证，现有证据不能证明该补偿协议所涉土地为林地，且上诉人包玉龙也未提供有效证据证明其在案涉土地上栽种过林木的事实。故被上诉人科左中旗政府委托原审被告珠日河牧场管委会与上诉人包玉龙签订《通鲁高速公路永久性征地补偿协议》无事实和法律依据，应认定为无效。另，《通鲁高速公路永久性征地补偿协议》所涉及的土地属国有土地。《机动草牧场承包经营合同书》约定了“国家或者地方政府因建设需要（比如项目建设、实施收缩转移战略等）征用、使用、占用乙方租赁承包的草牧场，乙方应无条件服从国家或者地方政府的建设需要让出草牧场，届时本合同自行终止”的条款。据此，虽然被上诉人科左中旗政府委托原审被告珠日河牧场管委会与上诉人包玉龙签订《通鲁高速公路永久性征地补偿协议》的行为违法，但并没有实质损害上诉人包玉龙合法财产权益，故上诉人包玉龙请求依据《通鲁高速公路永久性征地补偿协议》给付其补偿款的诉讼请求，本院不予支持。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第（三）项的规定，判决如下：一、撤销内蒙古自治区内蒙古自治区通辽市中级人民法院（2018）内05行初30号行政判决；二、驳回上诉人包玉龙的诉讼请求。一审案件受理费7534.82元、二审案件受理费7534.82元由上诉人包玉龙负担。本判决为终审判决。审 判 长  包 颖审 判 员  侯晓静审 判 员  博 赫二〇一九年十月十九日法官助理  苏玉静书 记 员  苏玉静附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。