湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1512号上诉人（原审原告）：李小明，女，1967年2月17日出生，土家族，住湖南省石门县。上诉人（原审原告）：刘衡，男，1990年7月7日出生，土家族，住湖南省石门县。系李小明之子。上诉人（原审原告）：刘敏，女，1999年7月29日出生，土家族，住湖南省石门县。系李小明之女。刘衡、刘敏共同委托代理人：李小明，身份信息同上。刘衡、刘敏共同委托代理人：刘杰，男，1968年3月3日出生，土家族，住湖南省石门县。系刘衡、刘敏之父。被上诉人（原审被告）：石门县人民政府。住所地：湖南省石门县楚江街道办双拥路32号。法定代表人：郭碧勋，该县县长。委托代理人：董双喜，该县住房保障服务中心副主任。委托代理人：邢波，湖南联合创业律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：常德市人民政府。住所地：湖南省常德市武陵区朗州路120号。法定代表人：曹立军，该市市长。委托代理人：周友保，该市司法局工作人员。委托代理人：吴芳，该市司法局工作人员。上诉人李小明、刘衡、刘敏因与被上诉人石门县人民政府（以下简称石门县政府）、常德市人民政府（以下简称常德市政府）房屋征收补偿决定及行政复议一案，不服湖南省常德市中级人民法院（2019）湘07行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年9月18日公开开庭审理了本案。上诉人李小明及上诉人刘衡、刘敏的委托代理人刘杰，被上诉人石门县政府的委托代理人董双喜、邢波，常德市政府的委托代理人吴芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明：刘杰与李小明原系夫妻关系，二人育有一子一女，儿子名为刘衡，女儿名为刘敏。案涉房屋坐落于石门县楚江街道荷花社区居民委员会，刘杰与李小明两人利用案涉房屋开办东方幼儿园。2007年3月6日，石门县政府为刘杰颁发石国用（2007）第286号国有土地使用权证，将案涉房屋所占土地登记在刘杰名下，地类用途城镇单一住宅用地，使用权类型国有出让，使用权面积372.3平方米。案涉房屋未办理房屋所有权证，但是实测面积为374.72平方米。2011年4月18日，刘杰与李小明协议离婚，离婚协议约定：“所有房产属李小明、刘衡、刘敏三人所有，暂不过户给其名下。”石门县政府为完善县城区路网结构，改善城区交通条件，提升城市品质，拟建石门县白云山路（壶瓶山大道-S308段）。2017年5月23日，石门县国有土地上房屋征收与补偿工作办公室(以下简称石县门征补办)发布《关于石门县白云山路（壶瓶山大道-S308段）建设项目房屋征收范围的公告》。2017年10月27日，石门县政府作出并公告石政发［2017］63号《关于征收石门县白云片区棚改项目白云山路（壶瓶山大道-S308段）建设范围内国有土地上房屋的决定》（以下简称63号征收决定），决定的征收范围南起壶瓶山大道，北至S308，原白云路东、西两侧各7燮范围内的国有土地上房屋为该项目的房屋征收范围。征收部门为石门县征补办，征收实施期限自2017年10月31日至2017年12月30日，签约及搬迁期限为分户评估结果公示后30日内。征收补偿安置方案作为附件一并予以公布。2017年4月18日，石县门征补办对案涉房屋开展入户调查，刘杰、李小明于2018年3月26日在入户调查登记表上签名确认调查的相关情况。2017年5月5日，组织被征收人投票选定常德正泰房地产评估经纪有限公司（以下简称正泰评估公司）为白云山路提质改造建设项目范围内国有土地上房屋征收补偿价值评估机构。次日，石门县征补办公示选定评估机构的选定结果。2017年12月5日，刘杰隐瞒其与李小明离婚及离婚协议中关于财产约定的有关事实，与石门县征补办签订了房屋征收补偿协议，约定补偿方式为货币补偿，房屋补偿总价1542700元，搬迁费及临时安置费4100元，选择货币补偿方式奖励236009元，提前搬迁奖励30000元，整体配合奖励10000元。刘杰应于2017年12月15日腾空房屋。此外，协议还约定石门县征补办应于2017年12月15日以转账方式支付1546800元，同时对提前搬迁奖、货币补偿方式奖、整体配合奖的支付时间和方式均作了约定。2017年12月11日，石门县征补办向刘杰支付补偿款1546800元，刘杰出具了领款凭证。因刘杰未在规定期限内腾空房屋，石门县征补办于2018年1月11日向刘杰发送《房屋限期腾空告知书》，并限刘杰户于2018年1月14日前腾空房屋。如仍拒绝腾空，将申请人民法院强制执行。该告知书于次日留置送达给刘杰。2018年2月6日，石门县征补办工作人员到石门县民政局查询，发现刘杰与李小明确于2011年4月18日办理了离婚登记。2018年2月8日，石门县征补办向石门县人民法院提起民事诉讼，请求确认与刘杰签订的房屋征收补偿协议无效并返还补偿资金1546800元。石门县人民法院受理该案后，在审理该案过程中主持调解，双方当事人自愿达成调解协议。2018年3月6日，石门县人民法院制作（2018）湘0726民初226号民事调解书，调解书的主要内容如下：一、解除石门县征补办与刘杰于2017年12月5日签订的《房屋征收补偿协议》；二、刘杰返还石门县征补办1546800元。2018年3月27日，正泰评估公司出具被征收人为李小明的湘正泰［2017］（征）字第01-024-048号征收分户估价报告，评估价值明细：房屋总价值1180045元。装修设施价值221115元，剩余土地价值137700元，评估总价值1538860元。同日，该评估报告向李小明直接送达。2018年3月28日，李小明向石门县征补办提出对评估报告的异议申请。2018年4月2日，正泰评估公司对李小明作出回复，没有改变评估结果。李小明对该回复有异议，但在规定期限内并未申请鉴定。2018年5月13日，石门县征补办针对李小明户，由李小明及李小明代刘衡、刘敏单独选定湖南公信房地产评估经纪有限公司（以下简称公信评估公司）为案涉房屋的房地产价格评估机构。2018年6月1日，公信评估公司对案涉房屋出具湘公估字（2018）001号房地产估价报告（以下简称1号估价报告），估价目的为委托方确定房地产价值提供参考而评估房地产市场价值，确定价值时点为实地查勘之日2018年5月22日，评估价值为1542036元，其中房屋价值1191984元，单价3181元/平方米，住宅空地土地价值151116元，装饰装修价值198936元。2018年6月5日，石门县征补办的工作人员直接送达评估报告，但无法联系刘杰等人，未送达成功。2018年6月8日，采取EMS邮寄的方式送达，但因收件人拒收，仍未送达。2018年6月28日，石门县征补办在湖南日报公告送达该1号估价报告，同时公告告知李小明、刘衡、刘敏如对该评估结果有异议，请自本公告见报之日起10日内，向原房地产价格评估机构书面申请复核评估；若对作出的复核结果仍有异议，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会书面申请鉴定。2018年3月21日、2018年3月26日、2018年4月25日，石门县征补办与李小明进行了三次协商谈话，均未达成补偿协议。2018年9月5日，石门县政府根据石门县征补办的报请，作出1号补偿决定。2018年9月14日，向李小明直接送达该补偿决定。李小明、刘衡、刘敏不服1号补偿决定，向常德市政府申请行政复议。常德市政府于2018年9月27日受理复议申请。同日，向石门县政府送达行政复议申请书副本、答辩通知书等文书。2018年10月8日，石门县政府向常德市政府提交答辩意见和作出1号补偿决定的证据材料及依据。2018年11月23日，常德市政府作出81号复议决定，维持了石门县政府作出的1号补偿决定。常德市政府将该复议决定向双方当事人采取邮寄送达予以了送达，刘衡于2018年12月24日签收。李小明、刘衡、刘敏不服81号复议决定，遂提起本案诉讼，请求：1.撤销常德市政府作出的《行政复议决定书》（常政行复[2018]第81号）；2.撤销石门县政府作出的《房屋征收补偿决定书》（石政征补[2018]1号）；3.请求按照“住改非”标准对原告进行补偿。4.请求对李小明、刘衡、刘敏的幼儿园进行安置。另查明，案涉项目共涉及合法建筑34处，临时建筑44处，共计78户。截止到2017年12月31日止，有77户签订了征收补偿协议并腾空房屋，仅剩李小明、刘衡、刘敏一户未达成征收补偿协议。原审认为：本案的争议焦点为，一、正泰评估公司出具的分户估价报告是否可以作为被诉补偿决定认定补偿金额的依据；二、补偿内容是否合法，有无遗漏；三、李小明、刘衡、刘敏的起诉是否超过起诉期限。一、正泰评估公司出具的分户估价报告可以作为被诉补偿决定认定补偿金额的依据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款关于“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定”的规定，李小明、刘衡、刘敏在收到该分户估价报告后，对《房屋征收估价分户报告》有异议，在规定期限内虽然提出复核评估申请，正泰评估公司予以了回复，李小明对回复仍有异议，但未在规定期限内向专家委员会申请鉴定，视为其对《房屋征收估价分户报告》中的房屋面积、房屋价值、装饰装修价值、剩余土地补偿价值等评估内容无异议，现其在诉讼中主张该评估报告评估价值过低，不予支持。另外，因1号补偿决定认定的室内装饰装修及附属设施设备补偿224955元，而正泰评估公司出具的评估报告评估的装修设施价值则为221115元，低于1号补偿决定认定的价值，是因为增加了附属设施的补偿。而房屋征收补偿方案第七条第一款第二项对附属设施设备补偿作出了明确规定，根据入户调查登记情况，案涉房屋共计水、电、空调挂机六台、有线、宽带等附属设施，按补偿方案计算补偿金额共计3840元。故1号补偿决定认定房屋总价值时，并未侵犯李小明、刘衡、刘敏的合法权益。二、1号补偿决定的补偿内容合法，并无遗漏。关于李小明、刘衡、刘敏要求按“住改非”标准补偿的问题，因案涉房屋登记的土地性质为住宅，而李小明、刘衡、刘敏利用该土地开办幼儿园，实际用途属于教育用途，而非商业用途，其主张按“住改非”标准补偿，没有法律和政策依据。关于李小明、刘衡、刘敏要求土地置换的问题，虽然案涉房屋的实际用地性质为教育，但登记确认的土地性质是住宅，且李小明、刘衡、刘敏一直未对土地性质申请变更登记，故在征收补偿过程中，要求按教育用地予以土地置换，亦无法律和政策依据。据此，1号补偿决定补偿内容并无遗漏，李小明、刘衡、刘敏要求按“住改非”标准补偿和教育用地土地置换的诉讼主张，没有事实根据和法律依据，不予支持。三、李小明、刘衡、刘敏的起诉是否超过起诉期限。根据本案查明的事实，常德市政府作出复议决定后于2018年12月6日，向刘衡邮寄送达，但未予签收。因李小明、刘衡、刘敏均为完全民事行为能力人，常德市政府应向李小明、刘衡、刘敏分别送达复议决定，根据常德市政府提交的证据不能证明复议决定同时向李小明和刘敏分别进行了送达，且李小明、刘敏不认可此次送达的有效性。而常德市政府于2018年12月17日再次向刘衡邮寄送达复议决定，刘衡于2018年12月24日签收，且李小明与刘敏对送达的情况均予以认可。据此，本案起诉期限应自2018年12月24日起算，李小明、刘衡、刘敏于2019年1月7日起诉，没有超过15日的法定起诉期限，常德市政府主张本案超过起诉期限的抗辩主张，没有事实根据，不予采纳。综上所述，被诉补偿决定证据确凿，符合法定程序，适用法律正确。被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律并无不当。李小明、刘衡、刘敏的诉讼请求及理由无事实根据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回李小明、刘衡、刘敏的诉讼请求。一审案件受理费50元，由李小明、刘衡、刘敏负担。李小明、刘衡、刘敏不服上述判决，向本院提起上诉称：一、评估结果不公正，对评估报告有异议。二、原审判决遗漏最主要的案件事实，对征收目标（幼儿园）性质认定错误，忽略民办幼儿园的特殊性质，忽视幼儿园长期经营的事实。按照《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四条的规定及司法实践中的相关判例，民办幼儿园拆迁中可按“住改非”进行认定。综上，原审判决损害了上诉人的合法权益。请求撤销原审判决及常德市政府作出的《行政复议决定书》和石门县政府作出的《房屋征收补偿决定书》。石门县政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审理程序合法，判决结果正确，应予以维持。二、李小明、刘衡、刘敏的上诉请求没有事实和法律依据。1.评估结果客观、公正；2.原审判决未遗漏主要事实，对征收标的物即东方幼儿园性质认定正确。涉案房屋没有办理房产证，国有土地使用证登记的土地性质为住宅用地，上诉人利用住宅房屋擅自开办幼儿园不属于经营性用房，且其没有提交相关纳税证明。其要求将涉案房屋定性为“住改非”予以征收补偿没有事实和法律依据。石门县政府依据《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》、《常德市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的规定，对涉案房屋以住宅性质予以补偿正确。请求驳回李小明、刘衡、刘敏的上诉请求。常德市政府答辩称：常德市政府是法定的复议机关，作出的常政复决字[2018]81号《行政复议决定书》主体适格、程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回李小明、刘衡、刘敏的上诉请求。各方当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审法院采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院认定的事实予以确认。另根据原审证据查明：《常德市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的附件《常德市城区房屋征收补偿相关具体标准》第三项规定，住宅改作经营门店补贴标准。取得营业执照等经营手续、税务登记证、纳税记录在5年以上的（有免税政策规定的除外），按实际经营面积每平方米1200元予以补贴；5年以下，2年以上的（有免税政策规定的除外），按实际经营面积每平方米800元予以补贴。《石门县国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十四条规定，被征收人将住宅改作商业用房，且在房屋征收决定公告发布前已取得营业执照、税务登记证等经营手续，并实际经营、纳税记录在5年以上的（有免税政策规定的除外），按实际经营面积予以一次性补贴，补贴标准为同地段商业用房评估价值与被征收房屋评估价值之差的20%；纳税记录在5年（含5年）以下，2年以上的，按实际经营面积予以一次性补贴，补贴标准为同地段商业用房评估价值与被征收房屋评估价值之差的10%；纳税记录在2年（含2年）以下的或未取得营业执照、税务登记证的，不予补贴。二审期间，本院主持双方就补偿问题进行调解，李小明要求石门县政府最低补偿300万元，但没有就其要求的补偿金额提交相应的依据。石门县政府不同意李小明的要求，于2019年10月12日向本院出具了《承诺书》，该承诺书载明，石门县政府持可调解态度并慎重考虑被征收人的利益，即使二审调解双方不能达成一致，仍愿意实际给予被征收人李小明、刘衡、刘敏被征收房屋补偿款共计1912809元（其中：房屋价值补偿1180045元；剩余土地价值补偿137700元；装饰装修补偿221115元；附属设施设备补偿3840元；搬迁费2000元；临时安置费2100元；奖励及其他366009元），并将该款足额存储至石门县征收办银行专用帐户，可应其要求即时支付。本院认为：本案的争议焦点为石门县政府作出的房屋征收补偿决定是否合法公平。一、关于上诉人李小明、刘衡、刘敏称正泰评估公司作出的评估结果不公正，对评估报告有异议的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，正泰评估公司是涉案征收项目被征收人投票选定的评估机构，李小明、刘衡、刘敏在收到其作出的《征收分户估价报告》后，虽然提出了复核评估申请，但对正泰评估公司给予的回复，未在规定期限内向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。应视为放弃申请鉴定的权利。其主张评估结果不公正，没有事实依据。石门县政府以该估价报告作为征收补偿决定的依据，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，并无不当。二、石门县政府按被征收房屋登记的住宅性质进行补偿，没有考虑该房屋的实际用途，是否公平合理的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。因此，在为公共利益需要征收房屋时，应充分保障被征收房屋所有权人的合法权益。国办发明电（2003）42号《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（以下简称42号文）在第四部分“完善相关政策措施，妥善解决遗留问题”中载明：“各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。”42号文确定了解决城市房屋拆迁中久拖不决遗留问题的基本原则，即要注意合法合情合理的解决问题，不能一刀切，完全按照产权性质不给予住改商房屋有关经营方面的任何补偿。本案中，被征收房屋虽然登记的性质为住宅，但实际李小明在此开办石门县东方幼儿园，并经相关部门许可办理了合法登记。幼儿园虽具公益性，不属于商业服务、生产经营性用房的范围，但实际民办幼儿院通常是以盈利为目的,应与公立幼儿院区别对待。故应认定上诉人开办的东方幼儿园符合42号文中“应给予适当补偿”的适用条件。二审期间，石门县政府作出了愿意实际给予上诉人补偿款共计1912809元的承诺，比被诉补偿决定确定的补偿金额增加了366009元，可认定为是对原补偿决定的补充。参考《常德市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》、《石门县国有土地上房屋征收与补偿实施办法》关于被征收人将住宅改作商业用房的补贴标准，石门县政府增加的366009元补偿款，实际已经对上诉人主张的“住改非”情况给予了适当补偿。故应认定石门县政府实际给予上诉人的房屋征收补偿合法、公正。上诉人要求最低补偿300万元及对其幼儿园进行安置的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。常德市政府及原审法院忽略了合法合情合理解决问题的原则，未考虑上诉人开办的幼儿园为民办性质应给予适当补偿，有所不当。但鉴于石门县政府在二审期间作出了增加补偿款的承诺，并已将增加的补偿款项与原补偿款一并专户存储，上诉人的实体权利实际已经得到保障，且涉案征收项目涉及公共利益。为减少公共利益的损害，减少当事人的诉累，节约司法成本，原审判决结果可以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由被上诉人石门县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  向黎丽审判员  张少波二〇一九年十月二十五日法官助理邹志斌书记员李雅雯附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……