广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1399号上诉人（原审原告）郭友恒，男，1955年11月14日出生，汉族，住广东省清远市清城区。被上诉人（原审被告）广州市花都区人民政府，住所地广东省广州市花都区迎宾大道89号。法定代表人叶志良，该区区长。委托代理人湛晓莹，该府工作人员。委托代理人杜星堂，广东誉理律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广州市人民政府，住所地广东省广州市越秀区府前路1号。法定代表人温国辉，该市市长。委托代理人秦立平，该府工作人员。上诉人郭友恒因与被上诉人广州市花都区人民政府（以下简称花都区政府）、广州市人民政府房屋征收决定及行政复议纠纷一案，不服广东省广州铁路运输中级法院（2017）粤71行初667号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年11月22日，广州市花都区发展和改革局作出《关于广州北站综合交通枢纽配套基础设施项目建议书的批复》（花发改基〔2016〕56号）同意广州市花都区交通局提交的《关于广州北站综合交通枢纽配套基础设施项目建议书》。该批复载明项目建设规模及内容：本项目位于花都区，北至云山路，南至望亭路，西至新街大道，东至站前路东部分地块，总用地面积66.62公顷。建设内容包括改造新街大道1900米，新建滨江路3245米；建设3个站前广场、1个休闲公园、2个社会停车场、1个出租车停车场、1个私家车及公共停车场、1个机场大巴停车场及候车处、1个客运总站以及1个城市绿地等基础配套设施；以及估算投资82.53亿元、资金来源、建设管理模式、建设起止年限、勘察设计招标方式、要求进一步完善各项实施条件等内容。2017年2月8日，广州市国土资源和规划委员会作出《广州市国土资源和规划委员会关于申请办理广州北站综合交通枢纽配套基础设施项目规划意见的复函》（穗国土规划业务函〔2017〕587号），显示具体用地性质和指标以广州市人民政府批准实施的广州北站周边地区控规修编为准。同日，广州市花都区国土资源和规划局作出《关于广州北站综合交通枢纽配套基础设施项目用地审查意见的复函》（穗花国规函〔2017〕163号），内容主要为：广州北站综合交通枢纽配套基础设施项目，规划为城乡建设用地62.9289公顷，交通水利用地23.3243公顷，其他建设用地4.5256公顷。根据2015年花都区土地利用现状，其中城市82.4433公顷、公路用地2.8440公顷，权属信息、历史用地批文信息等。2017年3月，华南师范大学区域与城镇规划研究中心受广州市花都区交通局委托对涉案房屋征收进行社会稳定风险评估，并作出《广州北站综合交通枢纽配套基础设施项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》，确定该项目国有土地上房屋征收可能引发的社会风险等级为低风险。2017年3月1日，花都区政府拟定《广州市花都区广州北站周边地块国有土地上房屋征收补偿方案》，并在花都区政府网上发布征求意见，同时在征收现场张贴，公开征求意见。2017年8月3日，花都区政府将《广州市花都区广州北站周边地块国有土地上房屋征收补偿方案》征求意见情况及根据公众意见修改情况张贴公示，后又在花都区政府网站公告。2017年7月20日，花都区政府将其组织相关部门对拟征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况摸底调查后的房屋权属调查情况进行了公示。2017年8月14日，花都区政府作出花府〔2017〕12号《广州市花都区人民政府关于征收广州市花都区广州北站周边地块（铁路以东）国有土地上房屋的决定》（以下简称《房屋征收决定》）。该决定载明：征收范围、征收补偿工作的负责单位及组织实施单位、征收补偿登记办理事项，签约期限、未达成补偿协议或被征收房屋所有权人不明确的情况下制定征收补偿决定的事项、行政复议、行政诉讼权利等，并附《广州市国土资源和规划委员会关于申请办理广州北站综合交通枢纽配套基础设施项目规划意见的复函》（穗国土规划业务函〔2017〕587号）、《征收补偿方案》，于花都区政府网上公示。《征收补偿方案》载明：征收概况、补偿对象、补偿安置方式、货币补偿标准、产权调换标准、搬迁（迁移）费、临时安置费补偿标准、经营性用房（含“住改商”房屋）停产停业损失补偿标准、奖励费用标准、安置房源情况等。2017年9月13日，北站东广场征收范围被拆迁户（崔丽颖、孔木连等共1009户，包括原告）不服《房屋征收决定》附《征收补偿方案》，向广州市人民政府提交《行政复议申请书》，请求撤销该《房屋征收决定》，重新制定《补偿方案》。《行政复议文书送达地址确认书》上显示的受送达人系孔木连，受送达地址系花都区如意街3-5号铺永顺地产。2017年9月19日，广州市人民政府通过电子公文交换方式向花都区政府送达了《提出行政复议答复通知书》。2017年10月13日,广州市人民政府向崔丽颖、孔木连送达了穗府行复〔2017〕1144号《行政复议答复书》及证据材料、转送被申请人花都区政府答复及证据材料的通知。2017年10月26日，广州市人民政府作出穗府行复〔2017〕1144号《行政复议决定书》，决定维持花都区政府作出的《房屋征收决定》，并于2017年10月27日送达花都区政府及崔丽颖、孔木连。原告不服，诉至原审法院，请求判决：1.撤销被告花都区政府作出的涉案《房屋征收决定》；2.撤销被告广州市人民政府作出的涉案《行政复议决定书》；3.诉讼费用由两被告承担。原审法院审理认为：本案审查的是花都区政府作出被诉房屋征收决定及广州市人民政府作出被诉复议决定的合法性。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。”本案中，广州市人民政府对于花都区政府作出的《房屋征收决定》复议后予以维持。因此，广州市人民政府与花都区政府是本案的适格被告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”第八条第（二）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；……”该条例第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿；市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（穗府〔2014〕38号）第十条规定：“市、区（县级市）人民政府作出国有土地上房屋征收决定，应当满足下列条件：（一）为了公共利益的需要；（二）征收范围确定，且征收项目依照广州市建设用地规则的要求取得发展改革部门出具的立项批文、规划部门出具的规划意见和国土房管部门出具的用地审查意见；（三）已进行社会稳定风险评估并制定风险评估报告；（四）对拟征收范围内的房屋相关情况进行摸底调查并确定征收补偿方案。征收范围按照规划部门出具的规划意见红线范围确定。征收项目涉及被征收人数量达100户以上（含100户）的，或者存在其他重大复杂情况的，市、区（县级市）人民政府作出房屋征收决定前，应当经本级人民政府常务会议讨论决定。”该办法第十五条规定：“房屋征收部门应当组织有关部门对拟定的征收补偿方案进行论证，并将拟定的房屋征收补偿方案在政府门户网站公布，在房屋征收范围内显著位置公告，公开征求公众意见，征求意见期限不得少于30日。被征收人需提交意见的，应持本人身份证明和房屋权属证明在征求意见期限内以书面形式提交。”该办法第二十三条第二款规定：“房屋征收决定公告后30个工作日内，被征收人应协商选定房地产价格评估机构；半数以上被征收人共同选择一家房地产价格评估机构的，视为协商选择有效，由房屋征收部门与其签订委托评估合同后进行评估作业。如协商选定不成的，由房屋征收部门组织被征收人在公布的评估机构名录中通过摇珠方式确定。”本案中，首先，花都区政府作出《房屋征收决定》是因建设广州北站综合交通枢纽配套基础设施项目的需要，而该项目是为公众提供便利的城市服务，符合为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要而征收国有土地上房屋的条件。其次，根据查明的事实，被告花都区政府在作出《房屋征收决定》前，已取得了广州市花都区发展和改革局的立项批复、广州市国土资源和规划委员会的规划意见以及广州市花都区国土资源和规划局的用地审查意见，征收范围明确。同时，进行了社会稳定风险评估，对拟征收范围内的房屋相关情况进行摸底调查并确定征收补偿方案，征收补偿方案已在法定期限内向公众征求意见，经修改和论证后向公众公告结果及采纳情况。花都区政府在上述相关工作完成后，根据相关批复意见作出《房屋征收决定》，符合上述规定。第三，《征收补偿方案》已依照上述规定，明确了补偿范围、相关补助和奖励以及安置房源情况，在征求公众意见修改后进行公示，符合法定程序。郭友恒如果认为补偿标准过低，可以根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、二十条的规定，选择房地产价格评估机构依法定程序评估。而且花都区政府亦称根据规定，作出《房屋征收决定》后才选取房地产评估机构。因此，郭友恒主张《房屋征收决定》违法缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。关于郭友恒提出资金没有到位的问题。虽然广州市花都区发展和改革局作出的涉案批复中，估算涉案项目的总投资额82.53亿元。但该投资额仅是估算，而且并没有法律、法规规定，估算的总投资额全部到位后方可作出《房屋征收决定》，故郭友恒以此为由主张《房屋征收决定》违法，于法无据，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”广州市人民政府在审查原行政行为合法的基础上，作出维持《房屋征收决定》的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，郭友恒认为被诉复议决定违法应当撤销的理据不足，原审法院不予支持。对于花都区政府提交社会稳定风险评估报告超过举证期限的问题。经审查，虽然花都区政府超过举证期限提交该证据存在不当，但鉴于该证据证明的事实已在广州市人民政府作出的被诉复议决定中予以审查认定，与实际情况相符，故原审法院采信该事实。综上所述，花都区政府作出的《房屋征收决定》与广州市人民政府作出的被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审法院予以支持。郭友恒请求撤销的理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决:驳回原告郭友恒的诉讼请求。本案一审案件受理费人民币50元，由原告郭友恒负担。上诉人郭友恒不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决采信花都区政府提交的所有证据错误。二、一审判决认定花都区政府作出《房屋征收决定》符合公共利益的需要，认定事实错误。本案《房屋征收决定》要征收的地块是广州北站周边地块，修建北站是公共利益，但征收周边地块不一定就是公共利益，完全有可能是商业开发。三、一审判决认定“没有法律法规规定，估算的总投资额全部到位后方可作出《房屋征收决定》”，属于法律适用错误，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条之规定。四、一审判决采信超过举证期限的社会稳定风险评估报告，属于认定事实错误。五、花都区政府作出《房屋征收决定》不符合法定的“四规划”“一计划”，一审判决未予以说明直接认定该征收决定合法，属于事实认定错误。六、广州市人民政府作出被诉复议决定未提交任何实体证据，应予撤销。综上，请求：撤销原审判决，发回重审或者改判；诉讼费由被上诉人承担。被上诉人花都区政府二审答辩称：一、该府因建设广州北站综合交通枢纽配套基础设施项目的需要，作出《房屋征收决定》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的相关规定，程序合法。二、《房屋征收决定》的有关问题，该府说明如下：（一）关于是否符合公共利益需要的问题。广州北站综合交通枢纽配套基础设施项目是为建设广州北站综合交通枢纽提供便利条件，为市政公用配套基础设施，符合公共利益的需要。（二）关于补偿单价的问题。《征收补偿方案》第四条货币补偿标准中制订“商品房产权的住宅房屋按11000元／平方米标准补偿”，补偿标准并不低于被征收房屋类似房地产的市场价格。补偿标准中还规定，住宅房屋征收奖励1100元／平方米，三个月内签约的被征收人还可获得1650元／平方米的搬迁时限奖励。同时，征收补偿方案亦明确了搬迁（迁移）费、临时安置费补偿标准。（三）关于产权调换与安置区选址问题。1.本次因公共利益的需要而征收国有土地上房屋，所收回国有土地是用于广州北站综合交通枢纽配套基础设施项目建设，征收范围内不涉及住宅房地产开发，并无回迁房源。2.选址产权置换的房源位于花都CBD，周边配套完备，是宜商宜居之所。3.征收补偿方案中规定，有合法产权的住宅房屋可选择产权调换。安置区住宅房屋房地产市场价值，按目前时点询价结果为均价19676元／平方米，且未来升值空间大。征收补偿方案明确以套内面积为准按1：1的原则进行产权调换，充分保障了被征收人的利益。（四）关于信息公开的问题，该府已充分保障被征收人的知情权。（五）关于选取房地产评估机构的问题，选取房地产价格评估机构是在作出《房屋征收决定》后实施。综上，上诉人的上诉请求欠缺事实和法律依据，请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人广州市人民政府二审答辩称：一、该府受理审查行政复议案件并作出被诉复议决定程序合法。二、上诉人上诉理由不真实不客观。三、上诉人所提的该府作出被诉复议决定未提交任何实体证据的上诉理由无法律依据。综上，请求：驳回上诉，维持原判。经审查，本院对一审判决查明的事实予以确认。本院二审认为，本案是房屋征收决定及行政复议纠纷，审理的焦点问题是花都区政府作出涉案被诉《房屋征收决定》及广州市人民政府复议予以维持是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；……”该条例第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”该条例第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；……”该条例第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。……”该条例第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”本案中，花都区政府作出《房屋征收决定》是基于建设广州北站综合交通枢纽配套基础设施项目的需要，属于因公共利益需要实施房屋征收的情形，符合上述条例的规定。被诉《房屋征收决定》作出前，该项目已取得相应的立项批复、规划意见以及用地审查意见，征收范围明确，并进行了社会稳定风险评估，确定该项目国有土地上房屋征收可能引发的社会风险等级为低风险。同时，该府对拟征收范围内的房屋相关情况进行摸底调查并确定征收补偿方案，征收补偿方案已在法定期限内向公众征求意见，经修改和论证后向公众公告结果及采纳情况，确定的补偿方案已涵盖了法定补偿项目，充分保障了被征收人安置方式选择权。据此，花都区政府作出的《房屋征收决定》事实清楚，程序合法，符合法律规定。广州市人民政府复议决定予以维持并无不当。原审法院判决驳回上诉人的本案诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人郭友恒主张涉案征收并非基于公共利益而可能基于商业开发，但未提供充分的证据予以佐证，该主张不能成立。关于原审程序中被上诉人花都区政府超期举证社会稳定风险评估报告的问题，该报告已在复议程序中经过复议机关审查认定，各方当事人均在诉讼前已清楚该证据及其内容，不会影响到上诉人行使相关诉讼权利，且该报告内容真实，来源和形式均符合法律规定，原审法院就被上诉人花都区政府逾期举证问题予以指正后采信该报告作为本案认定有关事实的证据并无不当。关于上诉人上诉主张复议机关未提交实体方面有关证据的问题，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第二款关于“作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任”之规定，本案由花都区政府就《房屋征收决定》的合法性实施举证行为，由广州市人民政府对被诉复议决定合法性举证，并未违反法律规定。上诉人提出的上诉主张均欠缺事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，上诉人郭友恒的上诉请求不成立，本院予以驳回。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人郭友恒负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一九年十月二十九日书记员  杨海萍张铭