中华人民共和国浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行初324号原告周利群，男，1953年2月6日出生，汉族，现侨居意大利共和国,8,40126BOLOGNAITALY）。委托代理人谢琰，浙江君柏律师事务所律师。被告温州市自然资源和规划局，住所地浙江省温州市鹿城区学院西路5号。法定代表人冯金考，局长。委托代理人强薇，温州市自然资源和规划局工作人员。委托代理人洪陈鸯，浙江联英律师事务所律师。周利群诉温州市自然资源和规划局土地行政确认一案，于2019年3月20日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，并于同年6月14日公开开庭进行了审理。原告周利群的委托代理人谢琰，被告温州市自然资源和规划局的委托代理人强薇、洪陈鸯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年2月13日，温州市自然资源和规划局应周利群申请，作出温资规函[2019]19号《关于对飞霞北路293号范围内后搭建房屋所占土地用途问题的认定意见》，载明：“周利群：你《请求对温州市鹿城区飞霞北路293号地积范围内后搭建房屋占用土地的用途作出认定的报告》及随后补充提交的相关权属依据材料等悉，你所提供的权属材料中，无规划、土地管理等部门对搭建房屋及所占土地的合法、有效审批文件。经调查并查阅相关资料，原温州市鹿城区飞霞北路293号于1951年经房地产所有权登记：一层楼4间（灶房一间）、宅地面积1.1626亩。二十世纪五十年代起，上述房屋陆续由军队及企业租用，1998年起由温州市第二汽车运输公司转租给温州市鹿城豪华卷门厂使用，直至2003年后。根据1963年原温州市计划委员会厂房调整的通知等相关材料和房屋使用情况，并根据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》等规定，你所反映的该地积范围内后搭建的422.9平方米房屋不属住宅，也没有证据证明实际作为住宅使用，并且该房屋已经人民法院民事判决按照厂房作价150万元（其中75万元归你所有）。因此，根据《宪法》《土地管理法》和房屋被拆迁时生效的国土资发〔2001〕255号《土地分类》等法律法规规定，拆迁时搭建房屋所占土地的用途为工业。如果该房屋仍具备登记条件，该房屋所占土地依申请可以按工业用途办理不动产登记。由于该房屋现已拆除，建议你抓紧与房屋拆迁部门协商，妥善解决该房屋拆迁补偿问题。”原告周利群诉称：原告父亲周仲轩在解放前置有温州市鹿城区飞霞北路293号二层楼房一间、平房二间（地籍：永东段第593号），解放后房屋产权总登记宅地面积为1.1626亩。上述房屋经析产归原告所有，原告于2000年11月领取了房屋所有权证。从二十世纪五十年代起，由于国家建设需要，上述房屋先后被军队及企业租用。1963年起，经原温州市计划经济委员会统一调剂，上述房屋由温州市第二汽车运输公司（以下简称运输公司）租用。租用期间，运输公司未经原告同意在原告的地积范围内前后搭建房屋共计422.90平方米。2002年5月28日，温州市人民政府作出温政行决字〔2002〕第2号土地权属争议案件行政决定书，决定：运输公司在飞霞北路293号搭建的房屋，计建筑面积422.65平方米属于华侨私房。2007年7月25日，温州市中级人民法院作出（2007）温民四终字第18号民事判决书，确认“运输公司在原告地积范围内陆续搭建的422.90平方米房屋系华侨私房，归原告所有，该房屋的拆迁安置购买权归原告所有。”2005年6月29日，原告与运输公司的确权案件仍在法院一审期间，温州市江滨路鹿城段工程建设指挥部（以下简称江滨路指挥部）私自与运输公司签订拆迁协议。2007年，在尚未与原告签订拆迁协议的情况下，江滨路指挥部将原告的涉案房屋拆除。房屋被拆除后，原告与江滨路指挥部因涉案房屋土地上后搭建部分房屋应按何用途安置的问题未能协商一致。2014年1月22日，原告向原温州市房产管理局提起房屋拆迁行政裁决。该局于同年1月27日向原温州市国土资源局发函请求协助调查该搭建房屋所占土地的用途，但被回函拒绝协助。此后，原告向法院提起行政诉讼，要求温州市国土资源局履行法定职责。在经历了数次行政诉讼后，被告（机构改革后承接原温州市国土资源局的职责和义务）于2019年2月21日向原告送达了被诉温资规函〔2019〕19号《关于对飞霞北路293号范围内后搭建房屋所占土地用途问题的认定意见》。原告认为，诉争土地的用途属性为宅地，没有证据显示该土地权属发生过变化，相关证据和涉案房屋土地历史沿革等情况也证明一直属于原告方的住宅附属用地，被诉认定意见不尊重客观事实，将涉案土地用途认定为工业用途，缺乏事实和法律依据，且自相矛盾，严重损害原告的合法权利。请求撤销温资规函[2019]19号《关于对飞霞北路293号范围内后搭建房屋所占土地用途问题的认定意见》，确认飞霞北路293号范围内后搭建房屋占用土地为住宅用地，判令被告重新作出书面认定意见。原告周利群在举证期限内向本院提供并经庭审质证的证据有：1.护照，证明原告身份情况。2.房地产所有权证、契税缴款书、温州市税务局房地产税编查表、房地产税缴款书，证明涉案土地及房屋的原始登记是住宅，此后原告也一直按宅地的标准缴纳各类税费。3.温州市土地使用权登记证明、温州市土地使用权申报登记收件记录，证明原告1988年就已申请涉案土地使用权登记，2000年再次将相关材料报送城东土地所，但土地部门怠于履行职责。4.148170号房屋所有权证，证明涉案土地上的部分房屋原出租给运输公司作厂房，现已由原告领取了所有权证，用途是私产住宅。5.租房协议书、温侨（88）44号文件，证明涉案的房屋和土地自解放后一直被各个企业租用，自1963年起，经温州市计划经济委员会统一调剂，上述房屋连同土地均由运输公司租用，并约定搬迁新址时即归还，房屋及土地权属从未变化。6.温政行决字〔2002〕第2号土地权属争议案件行政决定书，证明该决定书认为运输公司搭建的422.90平方米房屋属于华侨私房。7.（2002）温鹿民一初字第219号民事判决书、（2007）温民四终字第18号民事判决书、诉讼文书生效证明书，证明两级法院均判决认定涉案的房屋属于华侨私房，运输公司在原告地积范围内陆续搭建的422.90平方米房屋归原告所有，该房屋的拆迁安置购买权归原告所有。法院已审理查明运输公司无证据证明涉案土地的使用权发生过变化，运输公司与原告之间始终是租赁关系。8.温州市2004年国有土地基准地价表，证明2004年温州住宅用地（二级）基准地价为3545元/平方米，工业用地（一级）基准地价为1250元/平方米。9.温资规函[2019]19号《关于对飞霞北路293号范围内后搭建房屋所占土地用途问题的认定意见》，证明被告作出被诉认定意见。10.温州市房地产卡（1988年），证明诉争的运输公司在原告地积范围内陆续搭建的422.90平方米房屋，以及运输公司租用原告的房屋，用途都是办公，并非工业厂房。被告温州市自然资源和规划局辩称：1.被诉认定意见并非可诉行政行为,不属于人民法院受案范围。首先,原告诉求在于房屋用途,但是拆迁房屋用途的认定不属被告的职责。根据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第四十五条第一、二款规定,“被拆迁房屋的用途以房屋所有权证登记的用途为准。认定房屋用途以规划、土地管理部门提供的合法有效文件作为依据”，“房屋所有权证未明确用途的,由产权登记部门依照职权或者根据房屋所有人的申请,按照本条前款的规定调查确认”。因此,该条例己经明确了城市房屋拆迁中房屋用途的认定职责和认定办法，房屋用途的认定不属于被告职责。被诉认定意见只是对原告的请求作出答复及说明,非依职权的行为。其次,根据上述条例规定,要求被告履行提供“合法有效文件”的职责,包括用地经审批的,提供原审批文件，土地经登记的,提供登记结果。案涉房屋于2005年己被拆除,现己不具备登记条件,因此，无法提供文件进行证明。最后,被告依原告的申请,向其提供说明意见及相应建议,未对原告权利义务产生直接或实质影响。只有最终对原告权利义务造成直接影响的后续相应行为才是适格的被诉对象。换言之,被诉意见对原告“有利”还是“不利”并不能确定;对原告的“影响”在被诉行为作出后亦不确定;即便将来对原告可能“影响”的也无法直接确定(如是否被拆迁部门采纳亦无法确定)。行政诉讼法规定,对于当事人人身、财产等尚不能造成直接影响的行为,不属于人民法院受案范围。2.原告主张涉案土地用途为住宅，缺乏事实和法律依据。土地用途随历史变迁,并非固定不变。土地用途的确定需以法律法规规范及客观使用现实为依据。案涉422.9平方米房屋,政府决定归还及法院判决确定为“私宅”,其所指为权利属性,并非土地用途。房屋所占土地自1963年以来,客观上一直作为工业用途的事实相关部门及单位都予以确认,原告亦予认可。同时,没有任何合法有效的文件可以证明涉案房屋属于住宅性质。与之相反,争议土地自1963年始,先后由五金渔具厂、运输公司等作为工业用途使用。3.被诉认定意见的事实清楚,程序合法,适用法律正确。被告根据原告提交的《请求对温州市鹿城区飞霞北路293号地积范围内后搭建房屋占用土地的用途作出认定的报告》及相关权属依据材料等,经调查及审核并作出工业用地的认定意见，有理有据。其一,原告所提供的权属材料中,缺乏规划、土地管理等部门对搭建房屋及所占土地的合法、有效审批文件。其二,经调查并查阅相关资料,涉案房屋历史沿革一直作工业使用。原温州市鹿城区飞霞北路293号于1951年经房地产所有权登记:一层楼4间(灶房一间)、宅地面积1.1626亩。二十世纪五十年代起,上述房屋陆续由军队及企业租用,1998年起由运输公司转租给温州市鹿城豪华卷门厂使用,直至20O3年后。其三,根据1963年原温州市计划委员会厂房调整的通知等相关材料和房屋使用情况,并根据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》等规定,案涉422.9平方米房屋不属住宅,也没有证据证明实际作为住宅使用。其四,案涉房屋己经人民法院民事判决按照厂房作价150万元。基于以上客观事实,根据《宪法》《土地管理法》《土地分类》等法律法规的规定,被告作出被诉认定意见。综上,请求驳回原告的起诉。被告温州市自然资源和规划局在举证期限内向本院提供并经庭审质证的证据及依据有：1.温资规函[2019]19号《关于对飞霞北路293号范围内后搭建房屋所占土地用途问题的认定意见》，证明被诉行政行为内容。2.《请求对温州市鹿城区飞霞北路293号地积范围内后搭建房屋占用土地的用途作出认定的报告》；3.快递单；4.关于要求提供原飞霞北路293号房屋土地用途权属材料的通知；5.关于温州市鹿城区飞霞北路293号房屋土地用途权属证明材料的说明及附带证据；以上2-5证明原告向被告提出飞霞北路293号地积范围内后搭建房屋占用土地的用途认定报告，被告要求原告提供相关证明，原告向被告出具了说明及附带证据。6.房地产所有权证、契税缴款书，证明原告于1951年取得涉案地块边房屋所有权证。7.温州市计划经济委员会（63）温计工字第147号《关于温州农械、五金渔具、电线等厂的厂房调整的通知》；8.建筑许可证；9.浙温市革生工（72）127号《关于温州市运输社改名为温州市搬运公司的批复》；10.温经生（1984）381号《关于同意将“市搬运公司”改称为“市第二汽车运输公司”的批复》；11.调查笔录；以上7-11证明运输公司在涉案土地上建造使用房屋的历史，涉案地块一直作为工业用地使用等。12.租房协议书，证明运输公司向周仲轩租用房位于飞霞北路293号的房屋。13.温州市房产管理局1989年118号《关于周仲轩房产问题的处理决定》，证明原运输公司搭建的422.9平方米房屋仍由该公司一站使用。14.国有土地使用权证；15.温政行决字[2002]第2号《土地权属争议案件行政决定书》；16.土地使用权登记审核表；以上14-16证明被告于2002年向运输公司颁发国有土地使用权证（用途工业性质），后于2018年注销登记等。17.协议书，证明运输公司使用的案涉293号的房屋于2005年被温州市江滨路鹿城段工程建设指挥部拆除等。18.（2002）温鹿民一初字第219号民事判决书；19.（2007）温民四终字第18号民事判决书；20、（2017）浙0302行初145号行政判决书；以上18-20证明涉案房屋已经人民法院民事判决按照厂房作价150万元及有关拆迁情况。21.国土资发[2001]255号《关于印发试行的通知》、《土地管理法》第四条规定等，证明被诉认定意见适用法律正确。庭审中，双方当事人主要围绕被诉认定意见是否属于人民法院行政诉讼的受案范围、是否有事实和法律依据等争议焦点进行了质证和辩论。综合各方意见，本院对证据认定如下：原告提供的证据及被告提供的1-10号、12-13、15-16、18-20号证据，双方对真实性无异议，上述证据可以证明本案的事实经过，本院予以采纳，但原告提供的据以证明案涉房屋所占土地为住宅用地的相关证据，无法证明其待证事实，本院不予采信。被告提供的其他证据已经案涉生效民事、行政判决确认，可以证明涉案房屋的历史沿袭情况，本院予以采信。根据以上采信的证据以及双方的诉辩和陈述意见，本院确认以下事实：温州市鹿城区飞霞北路293号（地籍：永东段第593号）原有房屋系原告之父周仲轩于解放前所置，1951年由温州市人民政府颁发房地产所有权证，房屋产权总登记宅地面积为1.1626亩，中式住宅一层四间（灶房一间）。后周仲轩将上述房屋析产给原告所有（原告已于2000年11月领取该部分房屋所有权证，建筑面积256.58平方米）。二十世纪五十年代，上述房屋先后被军队及企业租用。原五金渔具厂在使用期间，于上述地积内陆续搭建约建筑面积120平方米的房屋。1963年5月15日，温州市计划经济委员会作出（63）温计工字第147号《关于温州农械、五金渔具、电线等厂的厂房调整的通知》，将上述房屋全部调由原城东运输站（现为运输公司）租用。依据1964年1月9日建管照字第278号《建筑许可证》显示，原城东运输站在五金渔具厂已搭建房屋的基础上，又陆续搭建了部分办公用房及停车棚等，前后搭建房屋共计建筑面积422.90平方米。2002年6月，温州市人民政府将飞霞北路293号国有土地使用权作为工业划拨用地登记给运输公司，使用权面积739.14平方米。2003年2月，温州市人民政府以权属争议且登记内容有误，将上述土地登记予以注销。2005年，因江滨路鹿城段永川路（二期）地块改建工程实施房屋拆迁，涉案房屋属上述改建范围，江滨路鹿城段指挥部与运输公司签订协议，就涉案后搭建房屋约定作价150万元进行补偿并对涉案房屋实施拆除。因原告诉运输公司财产权属纠纷一案，温州市鹿城区人民法院于2006年8月6日作出（2002）温鹿民一初字第219号民事判决，确认涉案422.90平方米房屋及其拆迁安置购买权归原告所有。原告和运输公司均不服，向本院提出上诉，本院于2007年7月25日作出（2007）温民四终字第18号终审判决，驳回上诉，维持原判。原告通过民事诉讼确认其为涉案房屋的所有权人后，因与江滨路指挥部就涉案房屋的拆迁安置补偿事宜协商未果，于2014年1月7日向原温州市房管局（后该局被撤销，其职责被划入温州市住建委）申请房屋拆迁行政裁决。在裁决期间，为确认涉案房屋的土地用途，温州市住建委向原温州市国土资源局发送《温州市住建委函》（温住建函〔2014〕14号），请求协助调查。2014年4月2日，该局出具《关于温住建函〔2014〕14号来函的回复意见函》（温土资函〔2014〕20号），建议温州市住建委根据城市房屋拆迁相关规定，结合宗地上房屋的历史和拆迁过程中争议处理等情况予以认定。2014年8月4日，原温州市房管局以涉案房屋在核发拆迁许可证之前已被拆除为由对裁决案进行终结。2014年12月9日，温州市鹿城区人民法院以原温州市房管局无证据证明涉案房屋于核发拆迁许可证之前已全部拆除、申请人申请裁决符合法律规定为由，判决撤销该终结行为。原告后以原温州市国土资源局不履行法定职责为由向温州市鹿城区人民法院提起行政诉讼。该院于2016年2月4日作出（2015）温鹿行初字第166号行政裁定，认定原温州市国土资源局不具有原告所诉的认定涉案房屋土地用途的法定职责。原告不服，向本院提起上诉。本院于2016年6月20日作出（2016）浙03行终122号行政裁定，认定该局负有认定涉案房屋土地用途的法定职责，但因原告未向该局提出履行将涉案房屋占用土地用途认定为住宅的法定职责的申请，尚不具备诉请履行职责的事实要件，裁定驳回原告的上诉。2017年1月23日，温州市住建委就涉案房屋作出《关于对周利群房屋拆迁补偿安置的裁决》（温住建发〔2017〕15号）。原告不服，向温州市鹿城区人民法院提起诉讼。该院于2017年10月20日作出（2017）浙0302行初145号行政判决，撤销了上述裁决。2018年1月11日，原告向原温州市国土资源局邮寄《请求对温州市鹿城区飞霞北路293号地积范围内后搭建房屋占用土地的用途作出认定的报告》，申请对涉案地块的用途认定为住宅用地。2018年1月31日，该局下属单位温州市不动产登记服务中心作出《关于对的回复》。原告不服，以温州市国土资源局不履行法定职责为由向本院提起本案诉讼。在案件审理中，被告温州市自然资源和规划局（因机构改革，原温州市国土资源局已不再保留，其相应管理职责由新组建的温州市自然资源和规划局承担）自行撤销了上述回复，并对涉案房屋所占土地的用途性质作出了被诉温资规函[2019]19号《关于对飞霞北路293号范围内后搭建房屋所占土地用途问题的认定意见》，原告遂申请撤回诉讼，本院裁定予以准许。本院认为：一、被诉温资规函[2019]19号《关于对飞霞北路293号范围内后搭建房屋所占土地用途问题的认定意见》是被告对原告的涉案房屋所占土地用途性质所作的确认行为，其内容直接涉及原告的合法权益，应属具体行政行为。原告作为该具体行政行为的行政相对人提起诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。二、本院（2016）浙03行终122号行政裁定，已确认被告负有认定涉案房屋土地用途的法定职责。本案中，房屋及土地用途必须符合土地使用功能和建设规划设计功能。涉案房屋前身为原五金渔具厂和原城东运输站所搭建，依据温州市计划经济委员会（63）温计工字第147号《关于温州农械、五金渔具、电线等厂的厂房调整的通知》、1964年1月9日建管照字第278号《建筑许可证》记载，涉案房屋以厂房名义予以调整使用，后原城东运输站在五金渔具厂已搭建房屋的基础上，又陆续搭建了部分办公用房及停车棚等，前后搭建房屋土地性质应属于工业性质。2005年，因江滨路鹿城段永川路（二期）地块改建实施拆迁时，江滨路鹿城段指挥部与运输公司签订的协议书中均明确记载涉案房屋为“厂房”。因此，涉案房屋均是以厂房功能进行建设和使用，其土地性质应属于工业用途。虽然民事判决改变了案涉房屋归属，但并不因此改变房屋土地用途，且民事判决系依据上述协议确定案涉房屋的折价款。综上，讼争房屋所占土地用地情况是在当时特定的历史条件下形成的，对确认土地用途性质，在符合法律规定的前提下，应当尊重历史成因。被告采纳上述证据作为定案依据，并结合土地实际使用情况，依据《中华人民共和国土地管理法》第四条、国土资发〔2001〕255号《土地分类》相关规定，将案涉房屋所占土地的用途确认为工业，并无不当。原告请求撤销被诉温资规函[2019]19号《关于对飞霞北路293号范围内后搭建房屋所占土地用途问题的认定意见》等诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告周利群的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周利群负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  来 敏审 判 员  曾晓军人民陪审员  应志杰二〇一九年十月三十一日法官助理李凯书记员蒋罕