湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1658号上诉人（原审原告）：危某2，男，1987年11月23日出生，汉族，住长沙市望城区。委托代理人：危立山，男，1969年12月28日出生，汉族，住长沙市望城区。系危某2的叔父。上诉人（原审原告）：危某1，男，2011年10月23日出生，汉族，住长沙市望城区。法定代理人：危某2，男，1987年11月23日出生，汉族，住长沙市望城区。系原告危某1的父亲。上述两上诉人共同委托代理人：陈叶兰，湖南中奕律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：长沙市望城区人民政府。住所地：望城区高塘岭街道雷锋北大道1688号。法定代表人：范焱斌，该区区长。委托代理人：吴玉婷，湖南仁润律师事务所律师。委托代理人：刘思翔，该区人民政府工作人员。被上诉人(原审被告)：长沙市自然资源和规划局望城分局。住所地：长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路227号。法定代表人：舒志清，该分局局长。委托代理人：吴玉婷，湖南仁润律师事务所律师。委托代理人：史俊生，该分局工作人员。被上诉人(原审被告)：长沙市望城区征地服务中心。住所地：望城区高塘岭街道郭亮中路65号。法定代表人：余波，该中心主任。委托代理人：贺志伟，湖南星城律师事务所律师。委托代理人：蔡阳，该中心工作人员。危某2、危某1因诉长沙市望城区人民政府（以下简称望城区政府）、长沙市自然资源和规划局望城分局（以下简称望城区自规局）、长沙市望城区征地服务中心（以下简称望城区征地中心）要求履行拆迁补偿安置职责纠纷一案，不服湖南省长沙市中级人民法院2019年7月10日作出的（2019）湘01行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理完毕。湖南省长沙市中级人民法院经审理查明，2018年7月30日，湖南省人民政府作出[2018]政国土字第25号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征收望城区乌山街道原佳村、高冲村11.0282公顷集体土地用于望城经开区楠竹塘路（黄桥大道—雷高路）项目（增减挂钩）。2018年8月22日，望城区政府作出望征[2018]41号《征收土地方案公告》，将建设项目名称、征地位置、征地面积、征地补偿标准等事宜予以告知。原长沙市望城区国土资源局分别于2018年10月29日、11月13日作出征求意见公告[2018]58号《征地补偿安置方案征求意见公告》、实施公告[2018]58号《征地补偿安置方案实施公告》。上述公告均在被征收范围内予以张贴公示。2018年7月24日，陈慧与周志刚离婚。2018年7月25日，望城区征地拆迁事务所、乌山街道及原佳村工作人员对危立新、张培户房屋进行调查，并出具《长沙市望城区国家建设征用拆迁农村房屋调查表》，危立新、张培签字确认。在对房屋情况进行调查的过程中，危立新表示其户成员有妻子陈慧、儿子危某2、孙子危某1等8人。同日，被告向原告所在户送达《关于提供拆迁补偿登记证件的通知》。2018年7月27日，危立新与陈慧登记结婚。2018年8月26日，长沙市望城区乌山街道原佳村村民委员会及枫树嘴组出具《集体经济组织证明》，载明婚后同意落户原佳村枫树嘴组，陈慧同志今后承担本集体经济组织各项义务，享受集体经济组织成员待遇。2018年8月29日，危某2、危某1将户口从危立新户迁出，独立成户，户主危某2，居民家庭户口。2018年8月31日，陈慧及其子陈宇鸿落户危立新户。2018年9月19日，危立新与长沙市望城区征地拆迁事务所就其户征收补偿安置签订《望城经济技术开发区乌山—黄金园片区棚户区改造项目（楠竹塘路黄桥大道—雷高路）项目房屋协议拆迁腾地补偿合同》，将危立新、儿子危某2、孙子危某1、父亲危大鹏、母亲刘佩霞、妻子陈慧纳入一户进行补偿安置。同时，危立新在合同后载明：“本合同按人口征拆计算本人无异议，就分户本人保留意见，存异议。”后危立新于2018年11月17日出具《承诺书》，载明：“……现房屋补偿款已全部拨付到位……项目完工后，本人承诺放弃房屋残值处理，全部交由项目部机械拆除房屋，本人及家庭成员均无异议。”2018年10月23日，两原告向原望城区国土资源局提交《请求分户给予安置补偿的申请书》，请求将两申请人作为独立家庭户单独进行安置补偿。因原望城区国土资源局未予以回复，两原告诉至法院，请求责令三被告对原告依法进行房屋征拆安置补偿。经庭审询问，两原告表示仅对涉案补偿协议的分户存在异议，对于其他补偿予以认可。另查明，2016年7月14日，危某2的父亲、母亲经法院调解离婚，（2016）湘0112民初1700号《民事调解书》载明：“……夫妻共同财产分割：坐落于长沙市望城区一栋砖混结构的两层楼房（占地面积约为80平方米），原、被告将该房屋的三分之一的所有权赠与给婚生子危某2，原告张培和被告危立新各自享有该房屋三分之一的所有权，原、被告对该房屋均享有使用权。……”除此以外，原告未提供证据证明其在被征收范围内存在以其名义申报建设的房屋。再查明，在诉讼过程中，长沙市望城区征地办公室更名为长沙市望城区征地服务中心。另，根据机构改革意见，将原望城区国土分局的职责，原望城区农业和林业局的林业管理职责，原长沙市城乡规划局望城区分局的职责，原望城区发展和改革局的组织编制和实施主体功能区规划职责、原望城区水利局的水资源调查和确权登记管理职责，以及原望城区住房和城乡建设局等部门风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，成立长沙市自然资源和规划局望城分局，不再保留长沙市望城区国土资源局和长沙市城乡规划局望城区分局。2019年3月25日，长沙市自然资源和规划局望城分局正式挂牌成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，望城区自规局与望城区政府、长沙市征地中心为本案共同被告。长沙市中级人民法院经审理认为：一、望城区征地中心不是本案适格的被告。根据《长沙市征地补偿实施办法》第三条第二款之规定，区、县（市）人民政府负责本辖区内征地补偿工作的实施、协调、监督和管理并设立征地办公室，履行以下职责：（一）拟定征地方案；（二）发布征地公告并报市人民政府征地办公室备案；（三）审批征地补偿安置方案；（四）协调处理征地补偿安置争议；（五）法律、法规、规章规定的其他补偿安置工作。据此，望城区征地中心（原望城区征地办公室）作为望城区政府的征收部门，在征收过程中仅承担事务性、辅助性工作，征地补偿安置职责依法由望城区政府、望城区自规局承担。综上，望城区征地中心不是本案适格被告，依法应驳回两原告对其的起诉。二、望城区政府是本案的适格被告。被告望城区政府辩称根据《长沙市征地补偿实施办法》第四条之规定，征地补偿安置的主体是土地行政主管部门，其不是适格的被告。该院认为，根据《长沙市征地补偿安置条例》第三条第一款、第四条、《长沙市征地补偿实施办法》第三条第一、二款，并参照《长沙市征地补偿安置有关问题的规定》中“三、关于住房安置的有关问题”之规定，区县（市）人民政府是被征地农民住房安置的主体。据此，望城区政府是本案的适格被告。三、被告将原告危某2、危某1纳入危立新户进行征收补偿安置不违反法律规定，且具有合理性。本案中，两被告将两原告纳入危立新户进行征收补偿安置是否合法合理，主要考量两原告在此次征收过程中是否具备分户补偿安置的条件。我国法律法规并没有对“户”的认定标准有明确的规定。实践中，集体土地房屋征收一般以自然家庭户为单位进行征收补偿与安置。而自然家庭户并不等同于公安户，其认定往往根据《中华人民共和国土地管理法》第62条第1款规定的“一户一基”原则，并结合被征收人是否具备分户条件、分户时间是否先于征收土地方案公告发布时间及是否实际合法享有以户名义申请的宅基地及住房等因素进行综合认定。本案中，两原告虽具备公安分户的条件，但其分户时间在征收土地方案公告发布之后，且不存在以其户名义申请的宅基地及房屋，故被告将其二人纳入原所在户危立新户进行征收补偿安置，并不违反法律规定，也未侵犯两原告的现有利益，具备合理性。综上所述，被告望城区征地中心不是本案适格被告，依法应裁定驳回两原告对其的起诉。两原告对望城区自规局与望城区政府提出的诉讼请求不能成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决：一、驳回原告危某2、危某1对被告长沙市望城区征地服务中心的起诉；二、驳回原告危某2、危某1的诉讼请求。案件受理费50元，由危某2、危某1承担。危某2、危某1不服上述判决，向本院提起上诉称：上诉人的分户是经过公安机关合法审批程序，应当依法分户补偿安置；二上诉人没有独立申请宅基地，但已经具备以独立家庭户申请宅基地的条件，并实际拥有三分之一的宅基地和房屋，《关于规范和改进农村宅基地管理的实施意见》第12条规定，有两个以上属于建房人口子女的，有子女已达婚龄且已经嫁娶的，经公安机关分户可作为两个以上家庭户型。上诉人父亲危立新再婚后继子落户，上诉人也已结婚生子，属于一栋多户情形，应予分户补偿安置。请求撤销原判，责令被上诉人依法进行房屋补偿安置并承担诉讼费用。长沙市望城区政府和国土资源分局共同口头答辩称：在征收中，按照独立一户各项征收，首先要以该户在发布公告之前，在公安系统独立成户为前提，以户为单位生产生活为实质要件，而本案涉案项目是2018年8月22日发布的征收公告，上诉人在2018年8月29日才在公安系统独立成户，且上诉人的独生子女，根据政策并不能分户征收。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人望城区征地服务中心口头答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当维持；征地服务中心不是适格被告；二上诉人不能作为独立户型进行补偿安置。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，上诉人危某2、危某1的诉讼请求虽然是要求进行房屋征拆安置补偿，其实质上却是对2018年9月19日危立新与望城区征地中心所签订的《望城经济技术开发区乌山—黄金园片区棚户区改造项目（楠竹塘路黄桥大道—雷高路）项目房屋协议拆迁腾地补偿合同》不服，认为该合同将其与案外人危立新等人作为一户进行拆迁，而没有将其单独分户安置持有异议。上诉人认为该合同损害其权益，遂提起行政诉讼，故原审应当对该合同的合法性进行全面审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第三十条第一款规定，行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。本案政府的补偿安置是通过与危立新等当事人签订合同方式进行的，该合同是安置补偿的重要载体。对该合同的审理，作为行政协议相对人的主要当事人，危立新应当参加诉讼而没有参加诉讼，不利于查明案件事实，不利于矛盾纠纷的解决，不利于保护利害关系人的实体权利。综上，原审遗漏当事人，认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第三款之规定，裁定如下：一、撤销湖南省长沙市中级人民法院(2019)湘01行初48号行政判决；二、本案发回湖南省长沙市中级人民法院重审。本案二审预收的案件受理费予以退还。审判长  黄山宁审判员  李清平审判员  李俊颖二〇一九年十月十七日法官助理蹇菲书记员唐佳