河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2658号上诉人（一审原告）王配修，男，汉族，1954年12月22日出生，住南乐县。委托代理人栾金光，北京市盛廷律师事务所律师。上诉人（一审被告）南乐县人民政府。住所地：南乐县城光明路南段。法定代表人曹拥军，县长。委托代理人张军强，县政府工作人员。委托代理人徐剑锋，河南长庚律师事务所律师。一审被告南乐县谷金楼乡人民政府。住所地：南乐县谷金楼乡谷金楼集。法定代表人邢晓伟，乡长。委托代理人冯红光，河南长庚律师事务所律师。一审被告南乐县市政园林管理服务中心。住所地：南乐县光明路南段东侧。法定代表人韩晓飞，主任。委托代理人邵永钢，该中心工作人员。委托代理人张锋会，河南长庚律师事务所律师。王配修诉南乐县人民政府（以下简称南乐县政府）、南乐县谷金楼乡人民政府（以下简称谷金楼乡政府）、南乐县市政园林管理服务中心（以下简称市政中心）违法占地及返还土地一案，王配修、南乐县政府不服濮阳市中级人民法院（2019）豫09行初8号行政判决，向本院提出上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王配修及其委托代理人栾金光，上诉人南乐县政府的委托代理人张军强、徐剑峰，一审被告谷金楼乡政府的副乡长王敬舟及委托代理人冯红光，一审被告市政中心的委托代理人邵永钢、张锋会到庭参加诉讼。本案现已审理终结。王配修的诉讼请求：确认强占并使用土地行为违法，具体强占土地行为方式为用铁皮围挡圈占土地，并用挖土机挖掉地上青苗将地面挖底；判决返还所占土地10.31亩并将土地恢复原状。濮阳市中级人民法院一审查明，王配修系南乐县谷金楼乡中平邑村村民，在本村有承包地10.31亩。2017年，南乐县政府实施南乐县城区及大外环绿化景观提升项目，授权南乐县市政中心作为该项目实施机构，项目主要依据南乐县城市绿地规划所确定的绿地范围进行规划，本次景观共涉及南乐县大外环、昌意路南延、昌州路东段、大广高速引线、人民路开元路交叉口分流岛、北关公园、政和公园七大区域，绿化提升总占地面积4208.38亩，其中绿化面积2943.75亩，该项目为新建项目，建设工期12个月，即从2017年5月至2018年5月。王配修的涉案土地在绿地规划范围内。2017年，谷金楼乡政府与本案王配修等中平邑村部分村民签订中平邑村土地租赁合同，王配修与谷金楼乡政府签订合同约定租赁土地6.3亩，南乐县政府认可南乐县城区及大外环绿化景观提升项目实际使用王配修土地10.31亩，谷金楼乡政府向王配修支付了2017年至2018年一年的租赁费。涉案土地已经挖出土方并蓄水。濮阳市中级人民法院一审认为，南乐县城区及大外环绿化景观提升项目实际使用王配修土地10.31亩，王配修就其中6.3亩土地与谷金楼乡政府签订了土地租赁合同，剩余4.01亩土地未签订书面土地租赁合同，谷金楼乡政府主张与王配修就剩余土地达成了口头协议，但王配修不予认可，谷金楼乡政府提交的证据不能证明其与王配修就该部分土地之间存在土地租赁协议。关于已经签订土地租赁合同的6.3亩土地，王配修将该土地流转给了谷金楼乡政府，谷金楼乡政府支付了租赁费，取得了土地租赁合同中约定的6.3亩土地的使用权。谷金楼乡政府将该土地交由市政中心用于南乐县城区及大外环绿化景观提升项目处于土地租赁合同履行期间内，王配修在土地流转期限内已不享有土地租赁合同中约定流转的6.3亩土地的占有、使用权利。王配修提出的南乐县政府使用土地违法、请求返还土地并恢复原状的诉讼请求，实质上是关于协议履行以及协议解除后相关民事权利的处理问题，不属于人民法院行政诉讼受案范围。关于占用王配修未签订土地租赁合同的4.01亩土地的行为，属于本案审理范围，南乐县政府的证据不能证明其合法取得了该部分土地的使用权，对南乐县政府使用该部分土地的行为应予确认违法。关于王配修主张被告返还土地并恢复原状的请求，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要赔偿方式。能够返还财产及恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”恢复原状作为行政赔偿的方式之一，一般适用于在财产损坏不严重的情况下，经过修理等方法恢复到被侵害前的状态，使遭受损失财产的价值和使用价值与原来的状态大体相当，恢复原状不仅要求实际上可能，而且要在经济上合理，否则不能采取这种赔偿方式。涉案土地作为南乐县城区及大外环绿化景观提升项目的一部分已经和其他村民的土地一并挖出土方并蓄水，恢复原状不具有现实可能性，对王配修返还土地并恢复原状的诉讼请求不予支持。南乐县政府授权市政中心作为该项目实施机构，应视为南乐县政府对市政中心的委托，南乐县政府是涉案土地的使用人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定，南乐县政府是本案的适格被告，市政中心不是本案适格被告，谷金楼乡政府不是王配修未签订土地租赁合同的4.01亩土地的使用人，亦不是本案的适格被告。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，作出（2019）豫09行初8号行政判决：一、确认南乐县政府使用王配修涉案4.01亩土地的行为违法；二、驳回王配修的其他诉讼请求。王配修不服一审判决，向本院上诉称：（一）南乐县城区及大外环绿化景观提升项目实际使用了王配修的土地，一审法院也确认南乐县政府占用土地违法，南乐县政府应当承担相应的法律责任。在一审过程中，南乐县政府也表示占用的土地可以恢复原状，但是一审法院却忽略此事实，认为恢复原状已不具有现实可能性，不予支持王配修的诉讼请求，是对王配修合法权益的剥夺，也使得南乐县政府占用王配修土地的违法行为持续进行，应当对判决第二项进行改判。（二）涉案项目系环保水系项目，一旦建成，后续根本无法还原农用地，王配修赖以生存的生活来源被永久破坏，却只有一部分租赁费用，也没有任何保障。一审法院对此事实未予调查，驳回王配修要求恢复原状的诉讼请求，应当予以纠正并撤销。综上，请求维持一审判决第一项，撤销第二项，改判返还所占用的土地。南乐县政府上诉称，在土地流转前，王配修已口头同意将承包土地流转给谷金楼乡政府，谷金楼乡政府向其支付了租金，王配修也已获得土地租金，并将土地交付给谷金楼乡政府。虽然王配修未与谷金楼乡政府签订书面合同，但从王配修与谷金楼乡政府的行为可以确定合同生效并已履行。王配修现在起诉请求确认使用土地违法并返还土地恢复原状，本质上是关于土地流转协议履行及协议解除后相关民事权利的处理问题，不属于行政诉讼的受案范围，应驳回起诉。综上，请求撤销一审法院判决，驳回王配修的起诉。谷金楼乡政府、市政中心的答辩意见与南乐县政府的意见一致。本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为：（一）关于已签订租赁合同的6.3亩土地的问题。王配修与谷金楼乡政府签订土地租赁合同，将涉案6.3亩土地流转给谷金楼乡政府，谷金楼乡政府按约定支付了流转费用，取得占有、使用涉案土地的权利，王配修对涉案6.3亩土地不再享有占用和使用的权利。谷金楼乡政府将土地交给南乐县政府占有、使用，南乐县政府是基于土地租赁合同使用土地，并非没有任何合法依据地强制占用土地，南乐县政府与王配修之间形成租赁方式使用土地的民事法律关系，受民事法律规范调整。王配修提起本案行政诉讼，请求确认南乐县政府使用土地的行为违法并返还土地，不属于人民法院行政诉讼的管辖范围，王配修应当通过民事诉讼途径反映诉求。（二）关于未签订租赁合同的4.01亩土地的问题。王配修并未与南乐县政府就案涉4.01亩土地签订土地承包经营权流转合同，南乐县政府没有通过土地流转实际取得案涉土地的使用权，同时，案涉土地尚未被有权机关批准征收为国有并组织实施完毕，南乐县政府建设南乐县城区及大外环绿化景观提升项目使用王配修的土地，缺乏事实和法律依据。一审法院判决确认南乐县政府使用王配修4.01亩土地的行为违法，认定事实清楚，适用法律正确。鉴于南乐县城区及大外环绿化景观提升项目事关生态文明建设，属于社会公共利益，王配修承包的土地仅是项目用地4200余亩中的很小一部分，如果判决将土地返还给王配修，必将影响该项目的建设，甚至会给社会公共利益造成重大损害，故王配修请求判令南乐县政府返还土地的请求不应予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，结合本案的实际情况，在确认南乐县政府使用土地违法的同时，应当判决责令南乐县政府采取补救措施。本案南乐县政府使用土地并非基于土地承包经营权流转合同，也非作为平等的民事主体使用土地，而是作为行政主体强制使用案涉土地，应受行政法的调整，属于行政诉讼的受案范围，南乐县政府主张本案不属于行政诉讼的受案范围缺乏法律依据。综上，王配修要求返还土地并恢复原状的上诉请求不能成立，不予支持。南乐县政府主张本案不属于行政诉讼受案范围，理由不能成立。一审法院未判决责令南乐县政府采取补救措施不当，依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、维持濮阳市中级人民法院（2019）豫09行初8号行政判决第一项、第二项；二、责令南乐县人民政府采取补救措施。本案二审受理费50元，由南乐县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 杨 巍审判员 李平均审判员 王江华二〇一九年十月二十九日书记员 李文慧