甘肃省高级人民法院民事判决书（2019）甘民终592号上诉人(原审被告、反诉原告)：武威财发工商贸有限公司，住所地甘肃省武威市凉州区天马大道财发汽车城。法定代表人：常财发，该公司总经理。委托诉讼代理人：刘文，武威市法律援助中心律师。被上诉人(原审原告、反诉被告)：甘肃武威工业园区管理委员会，住所地甘肃省武威市凉州区高坝镇碌碡村二组。法定代表人：潘多明，该管委会党工委书记兼主任。委托诉讼代理人：张武德，该管委会会计。委托诉讼代理人：朱仙洲，甘肃汇平律师事务所律师。上诉人武威财发工商贸有限公司（以下简称财发公司）与被上诉人甘肃武威工业园区管理委员会(以下简称管委会)合同纠纷一案，由武威市中级人民法院于2018年7月10日作出(2018)甘06民初29号民事判决，管委会不服，向本院提起上诉。本院于2018年10月30日作出(2018)甘民终640号民事裁定，发回重审。武威市中级人民法院重审后于2019年7月29日作出（2019）甘06民初40号民事判决，财发公司不服，向本院提起上诉。本院于2019年8月21日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人财发公司法定代表人常财发及其委托诉讼代理人刘文，被上诉人管委会委托诉讼代理人张武德、朱仙洲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。财发公司上诉请求：1.依法对(2019)甘06民初40号民事判决改判。2.依法撤销判决第一项关于自2016年2月20日起按中国人民银行同期同类贷款利率支付资金占用期间的利息至款项还清之日(利息总额不超120万元)，驳回管委会要求承担违约金的诉讼请求。3.依法确认《补充协议》为民事协议。事实与理由：1.一审判决适用法律不当。一审判决适用的法条，规定了当事人按约定履行义务，一方违约时承担违约责任，没有规定未还款一方承担资金占用期间的利息；既然一审认为对原协议履行内容的变更，双方形成了新的法律关系即双方借贷关系，财发公司承诺还款期限为“银行借款到位后缴清”。双方并没有约定违约责任，一审判决财发公司支付利息没有事实和法律依据；管委会自愿垫付土地出让金实质为民事借贷，双方借款合同对支付利息没有约定或者约定不明确的，视为不支付利息，一方要求支付利息法院不支持。2.一审判决超诉讼请求。管委会明确要求财发公司承担违约金120万元，是依据三方《协议书》约定的违约条款计算的，管委会自愿垫付土地出让金双方并没有约定违约金，财发公司出具的承诺书也没有约定违约金，管委会的诉讼请求是要求承担违约金，并未要求财发公司支付资金占用期间的利息，一审判决支付资金占用期间的利息错误。3.管委会依据财发公司要求自愿垫付土地出让金400万元，其主要原因是管委会没有按照《补充协议》按约定返还土地出让金，没有履行给予财发公司优惠政策的承诺，致使财发公司无法足额缴纳土地出让金，财发公司无法按期足额缴纳土地出让金是管委会严重违约不履行《补充协议》造成的。即使财发公司承担违约责任，根据法律规定和司法实践中违约金也不超过本金的20％。4.本案所涉《补充协议》为民事协议不是行政协议。行政合同的主要特征是：行政合同的当事人必有一方是行政主体，享有行政权力；行政主体签订行政合同的目的是为了实现行政管理职能，维护公共利益，而不是为了自身的利益；行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权。本案中管委会不是行政主体而是事业单位，出让土地及收取土地出让金均不是管委会为主体，管委会不是行使行政管理职能，只是协调管理服务工业园区内相关企业的事宜，其实质上土地出让金的返还是区政府返还给工业园区用于工业园区发展和招商引资给予优惠政策的费用，区政府并不是直接返还给土地受让人，就本案中管委会为财发公司垫付的400万元也是区政府从土地出让金里拿出一部分返还给财发公司用于工业园区发展和招商引资给予优惠政策的费用，所以本案中《补充协议》是民事协议。政府向社会发布招商信息，财发公司响应政府号召提出投资申请，政府以会议纪要等形式确定了给予投资人的优惠政策明细，其核心内容是约定投资与回报的相关事项，讲的是以财产权益为核心内容的等价有偿的民事关系，投资人与政府之间不存在管理者与被管理者之间的行政关系，政府制定优惠政策并不是行使公共管理职能的行为，而是作为与投资人地位平等的招商人来明确双方民事权利义务关系的，据此双方当事人之间的法律关系是平等主体之间的民事关系。政府招商信息为要约邀请，而投资人向政府的请示则可以视为要约，政府的答复则可以视为承诺。管委会辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果公平公正。2.“银行借款到位后清偿”的承诺，不是对是否偿还借款或何时偿还借款的条件，是为了取得垫资人的信任和对资金来源的说明。3.关于利息的问题，双方在借款合同中没有约定利息，一方要求借款人承担借期内的利息不应支持，但逾期利息应当得到法庭支持。4.财发公司承担同期银行贷款利息并无不当，对于合同约定有违约金明显超过其损失的，法院可以调整。管委会的损失就是银行同期借款利息，这也是财发公司所获利益。5.补充协议中未涉及垫交土地出让金400万元事，同时也是无效协议。管委会向一审法院起诉请求：1.判令财发公司返还管委会垫交的土地出让金400万元并承担违约金120万元；2.案件受理费由财发公司承担。一审庭审时管委会补充诉讼请求：如违约金无法得到支持，财发公司应以同期银行利息承相应违约金。财发公司反诉请求：判令管委会返还财发公司土地出让金882.916万元，反诉诉讼费用由管委会负担。一审法院认定事实：2012年11月8日，管委会与武威市凉州区高坝镇人民政府、财发公司签订协议书，协议书约定：乙方(财发公司)在工业园区投资修建武威财发汽车城项目，项目总投资15600万元，项目占地面积124亩，其中一期占地84.87亩，其中项目用地面积为60.68亩，公摊面积为24.19亩，项目用地实际面积应以招拍挂取得的土地面积为准，公摊面积以甲方实测为准。一期征收收费标准土地报批费、失地农民养老保险费、基础设施配套费由财发公司按8万元/亩拨付管委员，其中公摊面积基础设施配套费按2.5万元/亩予以减免（该费用不含办理土地证所需的评估费、勘测费、手续费、契税、永久性建筑物与构筑物拆迁费及协议签订之日起除省级以上新增的政策性收费等）。付款方式为乙方在签订协议后7个工作日内向甲方(管委会)交纳征地预付款618.485万元。若财发公司未能按照协议约定及时缴纳土地款承担所欠款项日5‰违约金。该协议签订后，项目用地经甘肃省政府批准农地转用和征收，2015年10月8日，经武威市凉州区政府第七次国土联审会同意，同意该项目用地49.29亩，按挂牌方式出让，用途为商服用地，出让年限为40年。挂牌起始价1876.47万元。保证金375万元，加价幅度为挂牌起始价总额加2万元。自2013年至2016年财发公司共向管委会缴纳土地预付款及出让金1478.47万元，下剩的土地出让金400万元管委会替财发公司进行了垫付，管委会于2013年至2016年五次将土地出让金1878.47万元缴纳武威市凉州区财政局财产专户，武威市凉州区财政局向武威市凉州区国土局出具了土地出让金清缴证明，证明应缴土地出让金1878.47万元已全额上缴财政，按有关规定办理用地手续。之后财发公司未向管委会缴垫付的土地出让金400万元。2016年2月19日，财发公司向管委会出具承诺书载明“截至2016年2月19日，已缴纳征地款1478.47万元，尚欠400万元。为了加快项目建设进度，尽快办理土地证，需全额缴纳土地挂牌出让金。现因我公司工程筹建初期资金未到位，此笔尾款我公司承诺在银行贷款到位后缴清”。该款项财发公司一直未给付。另查明，财发公司依据省市招商引资优惠政策、扶持政策，于2012年11月8与管委会签订补充协议，约定：为了更好地支持公司发展，财发公司除享受省市招商引资优惠政策、扶持政策外，还享受扣除土地征地成本(征地补偿费、拆迁安置费、失地农民养老保险、土地报批费和基础设施配套费)外，其余土地出让金全部由管委会返还财发公司，用于该项目基础设施建设，同时，还约定了返还期限：项目动工后返还50％，待项目建设完成投资任务60％时返还剩余的30％，项目建设投入运营后返还剩余的20％。一审法院认为，双方当事人在自愿协商的基础上签订的协议书，意思表示真实，内容不违反国家强制性法律规定，属合法有效合同。管委会为财发公司垫付土地出让金400万元之事实清楚，财发公司应当承担返还之责。管委会要求财发公司依双方签订的协议书约定条款承担违约责任，但管委会依据财发公司要求自愿垫付土地出让金之情形是对原协议履行内容的变更。对此财发公司未按承诺书承诺的“在银行贷款到位后”返还土地出让金应承担何种违约责任双方并未约定。双方对于“在银行贷款到位后”的约定并不清晰，对此，承诺书的出具人财发公司应对“承诺书中所称银行贷款具体含义”、“银行贷款是否到位”、“如银行贷款一直未到位是否及时向管委会说明情况”等事实承担举证责任，现财发公司对上述事实均未能提交证据证明，其以出具的承诺书承诺内容属于附期限附条件的民事行为为由抗辩拒不返还管委会垫交的土地出让金，显然违背诚实信用原则，其抗辩理由不能成立，依法不予采信。根据上述事实，财发公司除返还土地出让金本金外，应自2016年2月20日起按中国人民银行同期同类贷款利率支付资金占用期间的利息，利息总额不超过管委会主张的120万元。关于财发公司的反诉部分，本案补充协议中约定的有关招商引资优惠政策、返还土地出让金等内容，主要涉及的是行政权利义务，属于行政诉讼法规定的行政协议。财发公司在本案中提起的反诉不属于民事案件审查范围，应予驳回，由其另行主张其权益。综上所述，管委会的部分诉讼请求所依据的事实清楚，证据充分，符合法律规定，予以支持。依照《中华人民共和国民法通则》第一百零六条、第一百零八条、《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第一百一十四条之规定，判决：1.财发公司自判决生效之日起十五日内向管委会偿还垫付的土地出让金400万元，并自2016年2月20日起按中国人民银行同期同类贷款利率支付资金占用期间的利息至款项还清之日(利息总额不超过120万元)；2.驳回财发公司的反诉。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟廷履行期间的债务利息。本诉案件受理费48200元，由财发公司负担；财发公司预交的反诉案件受理费73604元予以退回。二审中，当事人没有提交新证据。对一审法院查明的事实本院予以确认。本院认为，2016年2月19日，财发公司向管委会出具承诺书，载明：现因我公司工程筹建初期融资未到位，此笔尾款我公司承诺在银行贷款到位后缴清。2016年4月27日凉州区财政局的土地出让金缴款证明，证明已收到缴款单位财发公司土地出让金1878.47万元。管委会为财发公司垫付土地出让金400万元，双方均无异议。由于管委会没有提交证据证明，对垫付400万元款项的还款期限及垫付期间利息进行了约定，根据《中华人民共和国合同法》第六十二条：“当事人就有关合同内容不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：……（四）履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间”的规定，管委会可随时主张偿还垫付款，但至今财发公司仍未偿还垫付款，其行为已违约。本案中，管委会并未就因财发公司的违约而造成的损失进行举证，在此情况下，根据双方履行合同的情况，管委会不能对财发公司违约给其造成流动资金贷款利息损失之外的其他损失事实进一步举证证明，其要求按垫付款的30%计算违约金，且财发公司对此有异议，故管委会该主张不予支持。对财发公司的违约责任，因其未及时偿还相应的垫付款，应以垫付款400万元为基数，财发公司占用期间的流动资金贷款利息为相应依据计算，由于承诺书中对利息的计算没有约定，管委会也未提交证据证明何时向财发公司主张偿还垫付款，只是从2018年1月24日提起诉讼，故依据公平原则，利息从其诉讼主张之日起计算。由于2019年8月20日起，中国人民银行贷款基准率这一标准已取消，故自该日起按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率支付资金占用期间的利息至款项还清之日(利息总额不超过120万元)。至于财发公司辩称管委会未请求支付资金占用期间的利息，一审判决超出管委会的诉讼请求。经审查，一审庭审时管委会补充诉讼请求，如违约金无法得到支持，财发公司应以同期银行利息承担相应违约责任，二审中管委会又明确诉讼请求包括资金占用期间的损失，故财发公司的该上诉理由不能成立，本院不予支持。因财发公司反诉请求判决管委会返还其土地出让金882.916万元，不属于民事案件审查范围，本院将另行裁定。综上所述，财发公司的上诉请求不能成立。一审判决认定事实清楚，但对财发公司占用垫付款的利息起算时间计算不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第六十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项规定，判决如下：一、变更武威市中级人民法院（2019）甘06民初40号民事判决第一项为武威财发工商贸有限公司自本判决生效之日起十五日内向甘肃武威工业园区管理委员会偿还垫付的土地出让金400万元，并自2018年1月24日起至2019年8月19止按中国人民银行同期同类贷款利率支付资金占用期间的利息，2019年8月20日起按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率支付资金占用期间的利息至款项还清之日(利息总额不超过120万元)；二、驳回甘肃武威工业园区管理委员会其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费48200元，由武威财发工商贸有限公司负担；二审案件受理费15600元由武威财发工商贸有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 杨 波审判员 魏万武审判员 牛 婧 二○一九年十月二十八日书记员 董晓蕾