云南省普洱市思茅区人民法院行 政 判 决 书（2019）云0802行初17号原告：曹发壮,男,哈尼族，1981年6月15日出生，农民，现住普洱市墨江县。委托诉讼代理人：曹世梅(原告曹发壮之妹，曾用名：天肧)，女,哈尼族,1984年6月13日出生,农民，现住普洱市墨江县。代理权限为特别授权代理。被告：墨江哈尼族自治县孟弄彝族乡人民政府。统一社会信用代码：11532723775530672H。住所地：墨江哈尼族自治县孟弄乡富东村沙田街1号。法定代表人：钱俊锋，乡长。委托诉讼代理人：王红珍，女,哈尼族,1990年2月28日出生,系孟弄乡农业服务中心工作人员,现住普洱市墨江县。代理权限为特别授权代理。被告：墨江哈尼族自治县人民政府。统一社会信用代码:11532723016226771W。住所地：墨江哈尼族自治县联珠镇南正街59号。法定代表人：杨建忠，县长。委托诉讼代理人：丁成宏，男，哈尼族，1982年3月8日出生，系墨江县司法局副局长，现住墨江县。代理权限为特别授权代理。第三人：曹发光，男，哈尼族，1971年3月15日出生，农民，现住普洱市墨江县。委托诉讼代理人：李红梅（第三人曹发光之妻），女，哈尼族，1978年5月25日出生，农民，现住墨江县。代理权限为特别授权代理。原告曹发壮不服被告墨江哈尼族自治县孟弄彝族乡人民政府（以下简称乡政府）2018年12月27日作出的孟政发[2018]94号《孟弄彝族乡人民政府关于曹发壮与曹发光土地使用权争议一案的处理决定》（以下简称《处理决定》）、墨江哈尼族自治县人民政府（以下简称县政府）2019年5月8日作出的墨政行复决字[2019]第2号《墨江哈尼族自治县人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），于2019年5月17日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理，并分别于2019年5月28日、2019年5月24向被告乡政府、县政府邮寄送达了行政起诉状副本及应诉文书，依法组成合议庭，于2019年7月31日公开开庭审理了本案。原告曹发壮及其委托诉讼代理人曹世梅、被告乡政府的出庭负责人李健伟（副乡长）、委托诉讼代理人王红珍、被告县政府的出庭负责人杨富程（副县长）、委托诉讼代理人丁成宏、第三人曹发光的委托诉讼代理人李红梅均到庭参加了诉讼，本案现己审理终结。被告乡政府于2018年12月27日作出的孟政发[2018]94号《处理决定》的主要内容为：申请人曹发光称：曹发壮与曹发光是同一村民小组社员，争议地牛自自原是曹发壮家的地，然后暂时给曹发光户种菜。后来未问过曹发壮曹发光户直接占为已有，现曹发光在曹发壮地上建盖了房子，曹发壮希望把该地收回。被申请人曹发光称：牛自自争议地（上至曹加福、下至曹加陆、左至曹加良、右至小干沟）曹发光户从1983年两山一地就开始耕种，期间无任何争议，至2018年曹发光户在此地建房，曹发壮家才来争执。乡政府接到曹发壮户申请后，实地调查了解，查看了争议地现场，走访了部分群众，查阅了档案，走访了知情人士，查阅了双方的土地承包合同书。经调查查实：曹发壮户与曹发光户两户之间的争议地位于牛自自，曹加陆户（曹发壮之父）二轮承包底册牛自自地块一共有3块，争议地是面积为0.1亩，四至：上至曹加灿、下至曹发泽、左至刘连忠、右至小干沟，曹加灿（曹发光之父）户二轮承包合同底册牛自自地共有2块，争议地是面积为1.6亩的牛自自（四至：上至曹加福、下至曹加陆、左至曹加良、右至小干沟），自1983年就由曹加灿（曹发光为曹加灿之子）户管理耕种使用，从未发生过争执，直至2018年曹发光户在此地块建房发生纠纷。孟弄乡、村、组工作人员多次叫来双方做思想工作，乡人民调解委员会也出具调解意见书，但曹发壮户不同意，达不成协议。经查询曹发壮户、曹发光户1983年墨江县两山一地登记表、二轮土地承包合同底册。1983年两山一地底册两户都未填写争议地牛自自地块，根据二轮合同书，曹发壮户认为其家合同书牛自自就是曹发光户建房地块，曹发光户二轮合同书没有填写争议地牛自自地块，但曹发光户二轮合同底册有争议地牛自自地块面积1.6亩（注：四至方位有误，左至曹家良户，实际并无曹家良户地块）。通过对1979年参与分地知情人士调查了解，从1979年分地时争议地牛自自就分给曹加灿，一直由曹加灿管理使用；知情人士说曹发壮所说的牛自自，是二轮承包合同书上面积为0.1亩的牛自自地块，并不是曹发光户建房地块，且四至对应不上，是位于曹发光户下方的地块，距离曹发光户牛自自（建房处）地块有30米左右的牛自自地块。作如下处理决定：曹发壮户与曹发光户牛自自（曹发光户建房地块）争议地的土地使用权归曹发光户使用。被告县政府2019年5月8日作出的墨政行复决字[2019]第2号《复议决定》的主要内容为：曹发壮不服《处理决定》，于2019年2月11日向县政府申请行政复议，县政府2019年2月13日依法予以受理。县政府向曹发壮发出了行政复议申请受理通知书，向乡政府发出了行政复议被申请人答复通知书，向曹发光发出了第三人参加行政复议告知书。乡政府于2019年3月1日作出书面答复，曹发光在法定期限内作出了答复提交证据材料。复议过程中，县政府依职权，进行了实地调查走访，询问了知情人士，并收集相关证据，其中曹加福询问笔录1份，证实争议地一直由曹发光管理使用，从未发生争议；现场照片4张，证实争议地四至界线清楚。县政府认为：乡政府对案件进行了充分调查了解，收集相关证据，走访了知情人士，并召集争议双方进行了解调解。在调解未果情形下，依法依规作出了裁决，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，内容适当，县政府决定：维持乡政府作出的《处理决定》。原告曹发壮诉称：乡政府作出的《处理决定》、县政府作出的《复议决定》，将争议地确权给曹发光，严重侵害了曹发壮的合法权益。一、曹发壮认为，乡政府、县政府认定事实错误，乡政府虽然实地查看了争议地块，但确定的实际证据不充分、不符合事实。事实是，争议地1979年小片开荒时曹发壮户就开始耕种管理，因与曹发光家长辈关系甚好，就暂时给曹发光家管理栽种，延续到后辈们，因栽种农田收入甚微，无法维持家中的生活，就外出打工，劳动力甚少，一直未自己管理栽种。县政府作出的《复议决定》，也未对实际的争议地进行认定。争议土地系一整块的称为“牛自自”，其中又分为数块。曹发壮户持有1999年《农村集体土地延长承包合同书》，承包人为曹加陆（曹发壮的父亲），该合同书中就有三块“牛自自”地块名称，只是四至范围不同，第一块面积为0.5亩，东至曹发正、南至小干沟、西至曹发泽，北至张家兴；第二块面积为0.1亩，东至刘连忠、南至曹发泽、西至小干沟、北至曹加灿；第三块面积为0.5亩，东至张学文、南至曹加福、西至小干沟、北至路。曹发壮认为曹发光建盖房屋的争议地四至范围是第三块地，并非第二块地。曹发光的合同书中也有两块“尼自自”地块，乡政府认为面积为1.6亩地块为争议，四至范围：上至曹加福、下至曹加陆、左至曹加良、右至小干沟。乡政府未查清争议地块道听途说后错误把土地处理给曹发光使用。县政府未核实土地地块问题，就维持了乡政府的处理决定。二、2018年12月，曹发光在争议地建盖了房屋，曹发壮多次出面制止，但无用。2018年5月7日，曹发壮第三次向乡政府提出调解申请，但调解未成功。现争议地上建盖房屋已封顶，曹发光无视曹发壮的权益，在该地块建房，侵犯了曹发壮的合法权益。曹发壮认为，乡政府、县政府作出的具体行政行为事实不清，牛自自与尼自自混为一谈，并且面积严重不合，证据采信不足，无法律依据，决定内容明显错误，应依法撤销。曹发壮请求：1、撤销乡政府作出的《处理决定》；2、撤销县政府作出的《复议决定》；3、县政府确认争议土地归曹发壮管理使用；4、本案诉讼费用由乡政府、县政府、曹发光承担。原告曹发壮提供的证据、依据有：界线图，证明争议地在曹发壮家承包地范围内，曹发光建的房屋在曹发壮家承包地范围内。被告乡政府答辩称，一、乡政府作出《处理决定》，是根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定作出的。二、争议地定性准确，乡政府作出的《处理决定》是经调查核实，并查实争议双方的合同书，通过对知情人士调查了解，到实地调查了解，现争议地自2018年第三人曹发光在此地块建房才发生争议，通过李春玉、王红珍、李成云、曹晓钦等人的调查，以及对1979年参与分地知情人士调查了解，从1979年分地时争议地牛（尼）自自就分给曹家灿（曹发光之父），一直由曹加灿管理使用；知情人士说曹发壮所说的牛（尼）自自，是二轮承包合同书上面积为0.1亩的牛（尼）自自地块，并不是曹发光户建房地块，且四至界限对应不上，是位于曹发光户下方的地块，距离曹发光户牛（尼）自自（建房处）地块有30米左右的牛（尼）自自地块。三是乡政府工作组再次组织进行了实地调查，经查实，曹发壮与曹发光之间的争议地点是地块名牛自自，据了解曹发壮户二轮承包底册牛（尼）自自地块一共有3块，争议地是面积为0.1亩（四至：上至曹加灿、下至曹发泽、左至刘连忠、右至小干沟），曹发光户二轮承包合同底册牛（尼）自自地块共有2块，争议地是面积为1.6亩的牛（尼）自自（四至：上至曹加福，下至曹加陆，左至曹加良，右至小干沟）。自1983年就由曹加灿户管理耕种使用，从未发生过争执，直至2018年曹发光在此地块建房，曹发壮家才来争执。三、处理程序，乡政府接到曹发壮户的申请后，到实地进行调查了解，并组织双方进行调解，调解不成功后，向知情人士调查了解，于2018年12月27日依法作出处理决定。综上所述，乡政府作出的《处理决定》，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求依法维持乡政府作出的《处理决定》。被告县政府答辩称，曹发壮不服乡政府的处理决定，2019年2月11日向县政府申请行政复议，县政府予以受理，并于2019年5月8日作出复议决定，复议决定维持了乡政府的处理决定。二、县政府受理行政复议后，经审查，认为乡政府主体合体、认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当。故作出维持的复议决定。事实依据：争议发生后，乡政府组织工作组到实地进行走访调查，查明争议地双方均未上证，但自1983年起，争议地一直由曹发光户管理使用，双方从未发生争执，直到2018年曹发光户在此地建房，才发生争议，除此，争议地与曹发壮户使用土地四至界限可以明显区分。发生争议后，乡政府组织争议双方进行了调解，但调解未成功，乡政府作出的《处理决定》，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当。综上所述，县政府作出《复议决定》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求驳回曹发壮的诉讼请求。被告乡政府、县政府共同提交的证据、依据有：第一组、曹发壮的《调解申请书》，证明乡政府根据曹发壮申请作出处理决定；第二组、人民调解调查记录表，证明曹发壮、曹发光两户争议未调解成功；第三组、曹发壮、曹发光两户承包合同书，证明曹发光户对争议地牛自自地没有登记，曹发壮户记载了牛自自地争议地块；第四组、《处理决定》，证明乡政府对土地纠纷作出了处理；第五组、人民调解调查记录，证明曹发光户一直在使用争议地，曹发壮户并未使用争议地，争议地属于曹发光户；第六组、曹加陆、曹加灿两户土地承包合同底册，证明合同书中曹发光户无争议地块，但经调查，确定曹发光户在争议地上有地块；第七组、《复议决定》，证明乡政府作出的处理决定是依照法律程序依法进行裁决。县政府提交的证据、依据有：一、询问笔录，证明争议土地一直由曹发光户管理使用；二、现场照片4张，证明争议地四至界线清楚；三、《中华人民共和国行政复议法》，证明县政府依法作出复议决定的法律依据。第三人曹发光述称，一、自1983年争议地一直由曹发光户管理使用，曹发壮与曹发光户是在2018年曹发光建房后发生争议的，此前两户从未在该地块发生争议，经过村、乡级调解，但达不成协议。争议地当时有明显四至界线，当时是石头砌的界线，现也有明显界线，只过有些界线被曹发壮的母亲破坏了。二是证人曹加阳作证是当时孟弄一队队长，参与分地，争议地是曹加阳分给曹发光户的，三是虽然争议地在两山一地登记表上未填写，但自1983年争议地块一直由曹发光管理使用。请求驳回曹发壮的诉讼请求。第三人曹发光提交的证据、依据有：申请曹加阳出庭作证，曹加阳陈述分承包地时，其是孟弄一组（又分一队、二队、三队）的组长，当时一队队长是刘开荣，曹加陆与曹加灿是孟弄一组的社员，争议地之前是集体地，1981年农历2月分的地，是分给曹发光家，分了地后一直由曹发光家使用至今。牛自自地，曹发壮家有4块，曹发光家如算争议地是3块，两家地块相邻的地有2块。用以证明争议地属于曹发光承包地范围。本院庭审前组织了各方当事人对争议土地实地勘验，制作了《勘验笔录》和现场照片。经质证：曹发壮对乡政府、县政府共同提交的证据，第一、二、四、六组证据无异议，第三组证据真实性认可，不认可内容，第五组，认可曹发壮笔录，其他笔录不认可，因被调查人陈述不真实；第七组，真实性认可，不认可处理结果。对县政府提交的证据，第一组，不认可笔录内容，笔录中隔界不对，争议地旁的那堆石头是原来挖鱼塘后剩下的石头堆砌，并不是界线，第二组认可，第三组真实性认可，不认可处理结果。第三人申请证人曹加阳出证作证的证言，不认可，因曹发壮与曹发光两户相邻地只有1块，并不是争议地。乡政府对曹发壮提交的界限图，对该图实际地形认可，但对上面标注界限不认可；对县政府、曹发光提交的证据无异议。县政府对曹发壮提交的界限图不认可，因曹发壮、曹发光两户的合同书四至与争议地四至吻合不了，只能按照调查、走访、了解来确权，对曹发光申请的证人曹加阳作证证言认可。第三人曹发光对乡政府、县政府共同提交的证据、县政府提交的证据均无异议，对曹发壮提交的界限图不认可。本院依职权组织各方当事人勘查争议地现场，并制作了《现场勘查笔录》及现场照片，各方当事人均无异议。本院对上述证据认证如下:曹发壮提交的证据：界限图，该图中的照片内容为争议地实际情况，对该图的照片内容本院予以确认，该图中曹发光、曹发壮两户牛自自承包地界限绘图，为曹发壮单方绘制，未经其他当事人认可，本院不予采信。乡政府、县政府共同提交证据，第一、二、四、六组证据，各方当事人无异议，属共认证据，本院予以采信；第三组证据、为乡政府作出的《处理决定》，各方当事人对真实性认可，本院对真实性予以采信；第五组，人民调解调查记录其他村民的询问，真实、合法，与本案有关联性，本院予以采信；第五组证据，人民调解调查记录，为乡政府处理本案争议对当事人及相关人员所作调查，对真实性本院予以采信；第七组《复议决定》，各方当事人对真实性认可，本院对真实性予以采信。曹发光申请曹加阳出庭作证证言，无其他证据相印证，本院不予采信。县政府提交第二、第三组证据，各方当事人无异议，属共认证据，本院予以采信；第一组证据，本院仅对县政府曾对曹加福进行过询问的事实，予以确认，询问笔录的内容因无其他证据予以印证，本院不予采信。本院依职权制作的《现场勘查笔录》、现场照片，各方当事人无异议，属共认证据，本院予以采信。经审理查明，曹发壮、曹发光同为墨江县孟弄乡孟弄村民委员会孟弄一组村民，曹发壮户持有04030150《农村集体土地延长承包合同书》，户主为曹加陆（曹发壮父亲），承包期限1996年1月1日至2025年12月31日的《农村集体土地延长承包合同书》（为二轮顺延承包合同，另土地承包地块记录表底册记载内容相同），该合同中有牛自自地块一共有3块：1、面积0.5亩，东至曹正发、南至小干沟、西至曹发泽、北至张学兴；2、面积0.1亩，东至刘连忠、南至曹发泽、西至小干沟、北至曹加灿；3、面积为0.5亩，东至张学文、南至曹加福、西至小干沟、北至路。曹发光户持有04030141《农村集体土地延长承包合同书》，户主为曹加灿（曹发光父亲），承包期限1996年1月1日至2025年12月31日的《农村集体土地延长承包合同书》（为二轮顺延承包合同，另土地承包地块记录表底册记载内容相同），该合同中有牛自自地块2块：1、面积1亩，东至小箐，南至曹发正，西至张学兴，北至小干沟；2、面积1.6亩，东至曹加良、南至曹加陆、西至小干沟、北至曹加福。争议地位于牛自自，自1983年起就由曹加光户管理耕种使用，直至2018年曹发光户在此地块建房发生纠纷。孟弄乡、村、组工作人员多次叫来双方做思想工作，乡人民调解委员会也出具调解意见书，达不成协议。经查询曹发壮户、曹发光户1983年墨江县两山一地承包合同（第一轮承包）均未填写牛自自地块承包地。争议地一直由曹加灿户管理使用至今，2018年曹发光户在争议地建房，与曹发壮户发生争议，现争议地上曹发光户已建盖房屋。2018年5月7日，曹发壮向乡政府提交《调解申请书》，认为争议地是暂借给曹发光种菜，后被曹发光占为已有，现曹发光在争议地上建房，提出申请要求将该争议地收回。乡政府收到该申请后，组织了曹发壮、曹发光户进行调解，未达成协议，后乡政府对曹发壮、曹发光两户及第一轮承包分地的村民小组领导进行调查询问，制作了《询问笔录》，并查询了争议双方第二轮顺承担合同底册后，于2018年12月27日作出《处理决定》：认定争议地的土地使用权归曹发光户使用。曹发壮不服该《处理决定》，向县政府提出行政复议申请，县政府受理后，向争议地接界人曹加福进行调查，制作了《询问笔录》，并进行现场勘查后，于2019年5月8日作出《复议决定》，决定：维持乡政府作出的《处理决定》。曹发壮于2019年5月17日向本院提起行政诉讼，请求：1、撤销乡政府作出的《处理决定》；2、撤销县政府作出的《复议决定》；3、县政府确认争议土地归曹发壮管理使用；4、本案诉讼费用由乡政府、县政府、曹发光承担。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第二十六条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《中华人民共和国行政复议法》第五条规定“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”根据以上法律规定，曹发壮是乡政府作出的《处理决定》的行政相对人,其不服乡政府作出的《处理决定》和县政府作出的《复议决定》，有权提起行政诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。”乡政府根据以上规定处理曹发壮、曹发光之间的土地使用权争议，主体适格。乡政府受理曹发壮的确权申请后，未依法组织曹发壮、曹发光及其所属村民小组领导现场勘查，确认争议地四至界限，对于二轮土地承包合同中，曹发壮户有3块牛自自地使用权，曹发光户有2块牛自自地块使用权，两户合同中牛自自地具体位置、是否存在重合等情况，并未组织各方当事人进行现场指认，庭审中曹发光户亦陈述争议地在该户的二轮土地承包合同中并未记载，而乡政府作出的《处理决定》中认为曹发光户土地承包合同中有争议地块，属认定事实不清。另曹发壮、曹发光两户持有的二轮土地承包合同记载牛自自地块承包权，一轮土地合同中未记载，为何二轮土地承包合同中有记载，二轮土地承包对于两户牛自自地承包权如何分配，乡政府并未进行调查核实。乡政府作出确认曹发光户对争议地享有使用权的处理决定，显属认定事实不清，证据不足，应予撤销。县政府作为乡政府的上一级地方人民政府受理并作出行政复议决定，主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、2目规定“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的。”因乡政府作出的《处理决定》认定事实不清，证据不足，县政府作出《复议决定》，维持乡政府作出的《处理决定》，属认定事实不清，适用法律错误，亦应予以撤销。曹发壮要求县政府确认争议地归曹发壮管理使用。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，曹发壮与曹发光两户的土地权属争议属乡镇人民政府或县级人民政府进行处理，本案撤销了乡政府作出的《处理决定》、县政府作出的《复议决定》后，对土地权属争议如何处理，属乡政府、县政府行政职权处理范围，不属本案处理范围，故对该诉讼请求，本院不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项、第七十九条、第一百零二条之规定，判决如下：一、撤销被告墨江哈尼族自治县孟弄彝族乡人民政府2018年12月27日作出的孟政发[2018]94号《孟弄彝族乡人民政府关于曹发壮与曹发光土地使用权争议一案的处理决定》。二、撤销被告墨江哈尼族自治县人民政府2019年5月8日作出的墨政行复决字[2019]第2号《墨江哈尼族自治县人民政府行政复议决定书》。三、被告墨江哈尼族自治县孟弄彝族乡人民政府自本判决生效之日起六十日内重新作出处理决定。四、驳回原告曹发壮的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告被告墨江哈尼族自治县孟弄彝族乡人民政府承担。如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本。上诉于云南省普洱市中级人民法院。审 判 长  刘晓玲人民陪审员  李 波人民陪审员  徐家良二〇一九年十月二十二日书 记 员  段云坤附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。