湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1455号上诉人（一审原告）陈小莲，女，1976年12月10日出生，汉族，身份证记载住址为湖南省张家界市永定区。委托诉讼代理人张建平，男，1973年1月11日出生，汉族，身份证记载住址同上，系陈小莲之夫。上诉人（一审原告）张发良，男，1940年2月20日出生，土家族，身份证记载住址为住湖南省永顺县。二上诉人的共同委托诉讼代理人解德辉，湖南金州律师事务所律师。被上诉人（一审被告）张家界市永定区人民政府，住所地湖南张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人朱法栋，区长。委托诉讼代理人龚开诚，该区人民政府工作人员。委托诉讼代理人赵莎，湖南人和人（张家界）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）张家界市人民政府，住所地湖南省张家界市永定区南庄坪。法定代表人刘革安，市长。委托诉讼代理人胡腾方，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人张维虎，湖南风云律师事务所律师。上诉人陈小莲、张发良因与被上诉人张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）房屋补偿决定及被上诉人张家界市人民政府（以下简称张家界市政府）行政复议决定一案，不服张家界市中级人民法院（2019）湘08行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2017年4月28日，张家界市人民代表大会常务委员会批准《张家界市人民政府关于提请审议2017年度张家界市城区棚户区改造项目并纳入国民经济和社会发展年度计划的议案》，大庸桥黄家阁小区周边城市棚户区改造项目在列。2017年8月2日，张家界市政府作出批复，同意收回大庸桥黄家阁小区周边城市棚户区改造项目规划红线范围内国有土地使用权。2017年6月21日，张家界市发展和改革委员会、张家界市规划管理局、张家界市国土资源局对张家界大庸桥××小区（××）周边××棚户区改造项目进行联合审查，认为该项目符合相关规划。2017年7月5日，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室发布房屋征收预告。2017年11月5日，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室将大庸桥××小区（××）周边××棚户区改造项目，向永定区社会稳定风险评估中心进行社会稳定风险评估备案。2017年9月25日，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室发布了关于选定大庸桥黄家阁小区周边城市棚户区改造项目（二期）房屋征收评估机构的公告，并于2017年10月16日对该项目协商选定的征收评估机构结果进行了公示。2017年9月29日，永定区政府发布《大庸桥××小区（××）周边××棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》。2017年11月13日，永定区政府对签署房屋征收补偿方案征求意见情况进行了公告。2017年11月17日，永定区政府发布《张家界市大庸桥××小区（××）周边××棚户区改造项目房屋征收决定》，该决定对征收范围及征收对象、征收部门、房地产评估机构、依据的法律法规及政策进行了公告，并附有《大庸桥××小区（××）周边××棚户区改造项目房屋征收补偿方案》。2018年6月14日，指挥部告知了陈小莲、张发良享有货币补偿以及产权调换的权利。住建、国土资源和规划部门三家职能部门在对房屋进行调查认定后，房屋征收部门在征收范围内进行了三榜公示，三榜公示期间二人未提出异议。2017年10月16日，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室依法选择张家界市恒泰房地产评估有限公司为房屋征收评估机构，在公示期内陈小莲、张发良未提出书面异议。经张家界市恒泰房地产评估有限公司对陈小莲、张发良房屋估价，确定评估价格为413741元，并于2018年6月6日向二人送达了评估报告。房屋征收部门在《房屋征收决定》及其补偿方案确定的签约期限内，与陈小莲、张发良就房屋征收补偿事宜进行了多次协商，由于二人要求过高，一直未能达成补偿协议。永定区政府于2018年7月11日作出《房屋补偿决定告知书》（张定征告字〔2018〕128号），并于2018年7月16日向陈小莲、张发良送达。陈小莲、张发良既未陈述、申辩，也未签订补偿协议。2018年9月20日，永定区政府作出《房屋补偿决定书》（张定政补字〔2018〕141号），在征收范围内公告，并于2018年10月19日向陈小莲、张发良送达。另查明，陈小莲、张发良位于本项目范围内房屋，经职能部门合法性认定，房屋建筑面积520.15平方米，其中115.12平方米属1998年前修建的无证建筑，属补交规费范围；405.03平方米属2003年清房后修建的无证建筑。被征收房屋经评估机构评估价值为413741.00元。2018年9月20日，永定区政府作出房屋补偿决定：一、对被征收人陈小莲、张发良位于大庸桥××小区（××）周边××棚户区改造项目规划红线范围内房地产实行一次性货币补偿，具体明细及补偿金额如下：1．房屋主体补偿：413741.00元；2．装饰装修补偿：57560.00元；3．临时安置补偿费：13814.40元；4．搬迁补偿费：2302.40元；5．构筑、附属物补偿：2080.00元；6．补交规费：4029.20元。以上1—6项相互抵减后，合计补偿485468.60元（大写：肆拾捌万伍仟肆佰陆拾捌元陆角）。二、被征收人陈小莲、张发良2003年清房后修建的违法建筑不予补偿。三、被征收人陈小莲、张发良收到补偿决定书之日起15日内自行腾房让地；逾期未腾房让地，永定区政府将依法申请人民法院强制执行。陈小莲、张发良不服，向张家界市政府申请行政复议。2018年12月30日，张家界市政府作出张政复决〔2018〕36号《行政复议决定书》，维持永定区政府作出的张定政补字〔2018〕141号《房屋补偿决定书》。陈小莲、张发良仍不服，向一审法院提起本案诉讼，请求撤销张家界市政府作出的涉诉复议决定和永定区政府作出的涉诉补偿决定。一审法院审理认为，征收与补偿是国有土地上房屋征收过程中不同阶段的行为，征收是补偿的前提。2017年11月17日，永定区政府发布《张家界市大庸桥××小区（××）周边××棚户区改造项目房屋征收决定》，该决定对征收范围及征收对象、征收部门、房地产评估机构、依据的法律法规及政策进行了公告，并附有《大庸桥××小区（××）周边××棚户区改造项目房屋征收补偿方案》。虽然永定区政府作出该征收决定时，存在征收事项不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的情形，但该项目征收目的属于公共利益的需要，并已保证补偿资金足额到位，且陈小莲、张发良对征收决定未提起诉讼，本案的审理只能将征收决定作为证据进行审查。关于征收本案所涉集体土地上的房屋，在本案所涉及范围内的农村集体土地未依法征收的情形下，永定区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，在被诉房屋征收中直接规定“涉及城市规划区集体土地上房屋参照国有土地上房屋进行征收补偿与安置，”违反了土地管理法等规定的征收农村集体土地及地上附着物的法定程序，适用法律、法规错误，但撤销该行政行为将会给永定区公共利益造成重大损失，故此征收决定公告仍然有效，具有法律上的确定力和执行力。有征收必有补偿。永定区政府作出的张定政补字〔2018〕141号房屋补偿决定是否合法、是否应当撤销是本案争议焦点。首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋补偿范围内予以公告。”本案中，陈小莲、张发良涉案房屋位于本案征收决定范围内，其在确定的签约期限内未能与房屋征收部门张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室达成补偿协议。由此，永定区政府根据房屋征收部门的申请，有权作出被诉房屋征收补偿决定。其次，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室采取发放选票投票选择评估机构的方式，按照被征收人多数意见确定具有相应资质的张家界恒泰房地产评估有限公司作为评估机构，在陈小莲、张发良未依法对评估报告申请复核、鉴定的情形下，以评估报告作为陈小莲、张发良房屋价值的确认依据，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定”以及第十二条“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”的规定。永定区政府在履行正当程序后，依据房屋评估价值作出张定政补字〔2018〕141号房屋补偿决定。该补偿决定内容符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和交付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议”的规定，且保护了陈小莲、张发良的选择权。被征收房屋价值按当时时点评估合理，陈小莲、张发良在法定期限内也未提出异议，不存在被征收房屋价值过低的问题。因此，永定区政府张定政补字〔2018〕141号房屋补偿决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。张家界市政府张政复决〔2018〕36号行政复议决定程序合法，并无不当。故陈小莲、张发良要求撤销永定区政府张定政补字〔2018〕141号房屋补偿决定和张家界市政府张政复决〔2018〕36号行政复议决定的诉讼请求，没有事实和法律依据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈小莲、张发良的诉讼请求。一审案件受理费50元，由陈小莲、张发良负担。陈小莲、张发良不服上述判决，向本院上诉称：1.永定区政府作为涉诉补偿决定依据的征收决定违法，涉诉补偿决定应予撤销。2.涉诉补偿决定所依据的房地产评估报告严重违法。涉案土地为集体土地，评估机构却按国有土地上房屋评估；评估时点与征收决定发布之日不一致；评估报告未提供用于评估的样本数据。3.涉诉补偿决定未提供产权调换的补偿方式供被征收人选择，剥夺了陈小莲、张发良补偿方式选择权。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。永定区政府答辩称：1.涉案征收决定符合法律规定，征收程序合法。涉案房屋位于城市市区，并非处于农村集体范围。按国有土地上房屋补偿标准进行补偿，明显高于集体土地上房屋的补偿标准。2.永定区政府依法选择评估机构，向陈小莲、张发良送达了评估报告，陈小莲、张发良未对评估报告提出书面异议。3.在永定区政府作出涉诉补偿决定前，向陈小莲、张发良送达了《房屋补偿决定告知书》，陈小莲、张发良在规定的期限内，未陈述、申辩，也未签订补偿协议，永定区政府作出涉诉补偿决定程序合法。故，涉诉补偿决定程序正当，合法有效；一审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审判决。张家界市政府答辩称：1.张家界市政府所作的复议决定程序合法。2.永定区政府作出的涉诉补偿决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。3.永定区政府发布的涉案征收决定已经生效，具有法律效力。请求驳回上诉，维持一审判决。本院对一审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案争议的焦点为涉诉补偿决定及复议决定的合法性，涉诉补偿决定及复议决定不符合法律法规规定，宜撤销，分析如下：（一）根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，集体土地及其地上房屋的征收，依法至少须经省级人民政府批准。对集体土地上的房屋，由市级人民政府自行作出征收决定，直接按国有土地上的房屋征收程序进行征收，不符合法律规定。本案中，陈小莲、张发良房屋所在地虽已被纳入城市规划区，但该地此前并未被征收，仍是集体土地。故对该地及地上建筑物的征收，应按集体土地征收程序进行。被上诉人以“涉及城市规划区集体土地上房屋参照国有土地上房屋进行征收补偿与安置，”对陈小莲、张发良房屋按国有土地上房屋征收程序进行征收，违反了土地管理法等规定的征收农村集体土地及地上附着物的法定程序，属适用法律、法规错误。（二）被上诉人并无充分证据证明对陈小莲、张发良的房屋按国有土地上的房屋征收补偿标准，要高于按集体土地上房屋的征收补偿标准。本案中，陈小莲、张发良的涉诉房屋征收评估时点为2017年11月13日，房屋主体每平方米评估价为3594元，比较周边房价，明显较低。且被上诉人未提交充分证据证明，按国有土地上房屋的征收补偿标准补偿，高于或等同于按集体土地上房屋的补偿标准。（三）即便按国有土地上房屋征收补偿，被上诉人亦未充分保障陈小莲、张发良有关货币补偿还是产权调换的选择权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一、二款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”本案中，虽有笔录显示被上诉人工作人员曾询问陈小莲、张发良是选择货币补偿还是产权调换，但无证据证明被上诉人告知了陈小莲、张发良明确的房源以及具体调换方式，且至今未提交证据证明确有用于产权调换的房源。实质上，在不了解房源及具体调换方式的情况下，陈小莲、张发良就补偿方式根本无法作出选择。综上，涉诉补偿决定及复议决定不符合法律规定。陈小莲、张发良的上诉理由成立，本院予以支持。一审判决适用法律错误，依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项和第三款的规定，判决如下：一、撤销张家界市中级人民法院（2019）湘08行初43号行政判决；二、撤销张家界市人民政府于2018年12月30日对陈小莲、张发良所作《行政复议决定书》（张政复决〔2018〕36号）和张家界市永定人民区政府于2018年9月20日对陈小莲、张发良所作《房屋补偿决定书》（张定政补字〔2018〕141号）；三、责令张家界市永定区人民政府对陈小莲、张发良涉诉房屋的征收重新作出处理。一、二审案件受理费共100元，由张家界市人民政府和张家界市永定人民区政府各负担50元。本判决为终审判决。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇一九年十月二十八日法官助理刘柯岑书记员袁璇附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。