安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终941号上诉人（一审原告）林某，男，汉族，1945年7月7日出生，住安徽省和县。委托代理人蒋昭科，男，汉族，1970年10月18日生，马鞍机关工会职工，住安徽省马鞍山市雨山区。被上诉人（一审被告）安徽省和县人民政府，住所地安徽省和县历阳镇和州路政务大楼。法定代表人汪强，该县县长。委托代理人林宗军，该县政府工作人员。被上诉人（一审被告）安徽省和县自然资源和规划局（和县林业局），住所地安徽省和县政务中心12楼。法定代表人熊爱林，该局局长。出庭负责人万举涛，该局副局长。委托代理人夏明荣，该局工作人员。委托代理人陈贤斌，江苏同大律师事务所律师。第三人姜业安，男，汉族，1968年7月27日出生，住安徽省和县。上诉人林某因诉安徽省和县人民政府（以下简称和县人民政府）、和县自然资源和规划局（加挂和县林业局的牌子）林权行政登记一案，不服安徽省马鞍山市中级人民法院（2019）皖05行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人林某及其委托代理人蒋昭科、被上诉人和县人民政府委托代理人林宗军、被上诉人和县自然资源和规划局出庭负责人万举涛、委托代理人夏明荣、陈贤斌到庭参加诉讼，第三人姜业安经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，1985年3月林某与和县香泉镇晓山村委会签订了《林业承包合同》，合同约定林某承包晓山村林地共1100亩，承包期为20年，自1995年3月11日起至2005年3月11日止。2003年10月2日，姜业安、林某与晓山村委会签订了《续承包林业合同》，承包期限50年，至2053年10月7月止，约定分成方式，晓山村得三成，承包人得七成。2010年8月10日，姜业安向和县人民政府申请颁发面积为426亩的林权证，并提交了相关材料。2010年10月、11月、12月，和县香泉镇人民政府分别作出《林权登记公告》（一榜）、（二榜）、（三榜），将姜业安提出的林权登记内容予以公告，内容包括登记权利、面积、位置、四至范围、使用期等。和县人民政府于2011年4月为姜业安颁发了面积为426亩的林权证，该林权证载明村与承包户按三七分成，其中承包户七成中，姜业安占2／3林权，林某占1／3林权。2012年8月11日，姜业安、马友亮作为甲方与李德仁、李文奎作为乙方签订了《转让协议》，乙方的退耕还林，荒山植树以及已建的林场房屋产权全部转让给甲方所有。姜业安与马友亮签订了《林权共有权协议》，内容为根据双方资金投入的比例，面积为213亩的林权姜业安占六成，马友亮占四成。2012年7月4日，姜业安向和县人民政府申请颁发面积为213亩的林权证，并提交了相关材料。2012年7月10日、8月15日、8月25日，和县香泉镇人民政府分别作出《林权登记公告》（一榜）、（二榜）、（三榜），将姜业安提出的登记申请予以公告，内容包括登记权利、面积、位置、四至范围、使用期等。和县人民政府于2012年10月为姜业安颁发了面积为213亩的林权证，该林权证载明姜业安占六成林权，马友亮占四成林权。2015年6月，林某向和县香泉镇人民政府等部门信访，举报姜业安等人私分征收山林树木补偿款等问题。2015年9月5日和县香泉镇人民政府作出香信访复[2011]22号《关于林某信访事项的答复意见》该意见称：“经调查，晓山村与姜业安和你的山林承包合同为假合同。姜业安凭假合同领取的树木补偿款二十万元已追回。你所反映的私分征山树木赔偿款的问题属于山林纠纷，建议采取诉讼的途径维护自身权益。”2015年11月12日，和县香泉镇纪委作出《关于林某信访事项的答复》，该答复称：“对姜业安、林某凭借假合同办领的林权证建议林业部门予以撤销。”2016年5月和县林业局出具《情况说明》，内容为“林某通过信访要求撤销姜业安、林某凭借假合同办领的林权证，我局已受理，目前正在办理过程中。”后林某向国务院信访，其信访诉求层转至和县林业局。2016年9月19日和县林业局作出和林证字[2016]75号《关于林某反映问题的答复意见书》，对林某多次要求办理林权证，但林业部门迟迟未办理的信访诉求，该答复称和县林业局从未收到林某要求办理林权证的申请材料，其如需办理林权证，须按照法律规定的程序提出申请，提交相关材料进行审核。林某于2018年2月向一审法院提起行政诉讼，要求撤销和县人民政府为姜业安颁发的面积为639亩的林权证。一审法院于2018年6月11日作出（2018）皖05行初37号行政裁定，驳回林某的起诉。林某提起上诉，安徽省高级人民法院于2018年10月8日作出（2018）皖行终893号行政裁定，撤销原裁定，指令一审法院继续审理。另查明，2019年3月和县委办公室印发和办字[2019]18号《关于和县人民政府办公室等九部门“三定”规定和职责机构编制调整事项的通知》，和县自然资源和规划局加挂和县林业局牌子，负责自然资源统一确权登记工作。2019年4月18日和县自然资源和规划局作出和自然资规[2019]36号《关于注销香泉镇姜业安林权证的请示》，因林权权利人发生变化，以及林地面积不实，经该局研究提请和县人民政府将此地块林权证予以注销。2019年5月5日，和县自然资源和规划局在和县人民政府信息公开网上发布《关于撤销林权证的公告》，经该局核实并报请和县人民政府同意，决定撤销颁发给姜业安“和林证字[2011]0000874号中的第2宗地林权证”。又查明，林某要求撤销面积为639亩的林权证共有两个，分别为2010年426亩的林权证和2012年213亩的林权证，系两个行政行为。林某的诉讼请求不明确，一审法院多次向林某释明和指导，要求林某明确其诉讼请求，林某坚持原来的诉讼请求。213亩林权证被注销后，一审法院依法将该证的注销情况对林某进行释明，询问林某是否变更诉讼请求，林某拒绝变更，仍坚持原诉请，要求撤销426亩和213亩两个林权证。本案审理过程中，一审法院依法向和县香泉镇人民政府、和县香泉镇晓山村委会进行调查和核实。经过和县香泉镇人民政府及相关部门调查，2003年10月2日晓山村委会与姜业安、林某签订的《续承包林业合同》，实际签订时间为2006年，晓山村委会的签章以及姜业安、林某的签字均真实。2015年9月香泉镇人民政府对该合同中林某的签字进行司法鉴定，鉴定意见为该合同中的签字为林某本人所签。香泉镇人民政府认为，虽承包合同存在瑕疵，但该瑕疵是否影响合同效力须由有权机关进行认定，其不具有认定承包合同效力的职权，故其信访答复意见中称《续承包林业合同》为假合同，建议相关部门予以处理的答复不妥。经向晓山村委会核实，林某向一审法院提交的证据27即2002年2月13日晓山村委会与林某签订的林业承包合同，经该合同中甲方签字人孙兴泰本人核实，晓山村委会未与林某单独签订过承包合同，按孙兴泰2002年工作职责划分，其亦无权在类似承包合同中签字，故林某提交的该承包合同不具有真实性。关于2003年10月2日晓山村委会与姜业安、林某签订的《续承包林业合同》效力问题，2016年6月1日晓山村召开村民代表大会，表决认为该合同无效合同。但晓山村委会一直未提出与承包人解除该承包合同，或通过法律途径确认合同无效。案涉争议林地一直处于搁置状态。一审法院认为，本案的争议焦点为：林某的起诉是否符合法定的起诉期限，和县林业局是否系本案适格被告，案涉林权证的颁发行为是否合法，林某诉请撤销案涉林权证是否事实根据和法律依据。关于林某的起诉是否符合法定的起诉期限。安徽省高级人民法院已作出（2018）皖行终893号行政裁定，确认林某虽于2015年6月前已知道案涉被诉行政行为，但其因不属于行政相对人自身原因耽搁起诉期限，被耽误的时间不应计算在起诉期限内，林某于2018年4月向本院提起诉讼没有超过法定起诉期限。和县人民政府及和县林业局认为林某已超过法定起诉期限的抗辩理由，不予支持。关于和县林业局是否系本案适格被告。《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。根据该条规定，和县人民政府是林权证的颁证机关，系本案的适格被告。和县林业局受理林权登记的申请，进行审核和报批，是核发林权证的审核程序，对外发生法律效力的是和县人民政府颁发的林权证。林某的诉请系针对和县人民政府的发证行为，故和县林业局并非本案适格被告，依法应当驳回起诉。关于案涉林权证颁发行为是否合法。权属登记是林权证颁发的基础，根据《林木和林地权属登记管理办法》第五条、第九条、第十条、第十一条规定，林权权利人在提出登记申请时应提交申请登记的森林林木和林地权属证明文件，登记机关进行初步审查认为符合相关法律法规规定，应予以受理，并自受理之日起十个工作日内进行公告。对符合林权证明材料合法有效、无权属争议等条件的登记申请应予以登记。本案中，林某诉请撤销的林权证分别为2010年426亩的林权证和2012年213亩的林权证。关于426亩的林权证，姜业安提出登记申请时，提交了《续承包林业合同》以及村委会同意发包的会议记录等申请材料，符合相关法律法规规定。登记机关进行初步审查后，受理、审核并公告，办理林权登记时无权属争议，和县人民政府发放426亩林权证的行政行为符合相关法律法规的规定。林业登记行为是确定权属的依据，对稳定和明晰林地权属，减少矛盾纠纷具有重要意义。关于林某提出《续承包林业合同》不具有真实性的诉讼理由，一审法院认为，合同的效力应通过双方当事人协商解除或有权机关确认合同无效的方式方能确定。该合同虽存有签订时间上的瑕疵，但根据本案现有证据，合同双方签章真实，合同双方当事人亦未明确提出协商解除或请求有权机关确认合同无效，无证据证明林权证发放违反法律规定，故基于该合同发放的林权证应予维持，以稳定林权关系，对林某上述诉讼理由，不予支持。如林某认为该承包合同不是其真实意思表示，应通过合法途径解除合同或确认合同无效。在确有证据证明合同效力已依法发生改变，林地权属发生变更的情形下，可由行政机关依法作出相应处理。关于213亩的林权证，登记机关根据姜业安提供的林权登记申请表、《退耕还林荒山植树承包合同》、晓山村委会会议记录、林权共有权协议等申请材料，经过初步审查，予以受理、公告、审核，报和县人民政府发放213亩的林权证，符合相关法律法规规定。因林权权利人于2015年由姜业安变更为李德仁，以及林权证面积不实，和县林业局经约谈双方当事人，提请和县人民政府批准，将此林权证于2019年5月予以注销。一审法院依法将上述情况对林某进行释明，林某拒绝变更诉请，仍坚持原诉请，要求撤销213亩林权证。在该林权证已被注销的情形下，林某诉请撤销该林权证已无实际意义，依法予以驳回。综上，林某诉请撤销案涉林权证无事实根据和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告林某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告林某负担。林某上诉称，和县人民政府向姜业安颁发案涉林权证，所依据的合同和材料都是不真实的，颁证行为违反法律规定。香泉镇晓山村委会、李德仁、马友亮与本案的处理结果有利害关系，一审法院未通过其参加诉讼，遗漏了必须参加诉讼的当事人，违反法定程序；一审判决基于错误的事实认定，驳回诉讼请求结果不当。请求：1、撤销马鞍山市中级人民法院（2019）皖05行初19号行政判决；2、确认被上诉人向第三人姜业安颁发639亩林地林权证的行为违法并予以撤销；3、判令被上诉人接受上诉人申办1100亩林权证的申请并履行办理程序；4、本案诉讼费由被上诉人负担。林某向一审法院提交以下证据（均为复印件）：1、林某身份证一份，证明其原告主体身份；2、《晓山村委会林业承包合同》一份，证明原告家庭承包本集体经济组织山地1100亩，承包时间为1985年至2005年；3、和县林业局于2016年9月19日作出的和林政字〔2016〕75号《关于林某反映问题的答复意见书》一份，证明原告反映的问题和县林业局以信访答复的形式予以回复；4、《情况说明》一份，证明原告要求撤销第三人林权证的请求，和县林业局已经受理；5、和县林业局于2016年8月29日作出的《受理告知书》一份，证明原告申请办证及申请撤销姜业安林权证的请求，都被和县林业局作为信访处理，和县林业局存在不作为行为；6、国务院法制办公室于2017年8月11日作出的国法复〔2017〕1873号函一份，证明原告就206亩树木赔偿寻求国务院维权的事实；7、《旁证材料》一组，证明仅1999年原告栽树19000棵，至今这些树仍然属于原告；8、《和县人民政府山林权所有证存根》一份，证明1982年，晓山村所属名称为前山、后山的山林只有1100亩，该范围内的639亩林地被姜业安等人以欺骗的手段领取林权证；9、和县香泉镇人民政府于2015年9月6日作出的香信访复〔2015〕22号《关于林某信访事项的答复意见》一份，证明姜业安等人伪造600余亩山林承包合同，骗取42万元树木补偿款，姜业安骗取的20万元被追回，相关领导被镇纪委立案调查；10、和县香泉镇纪委于2015年11月12日作出的《关于林某信访事项的答复》一份，证明目的同上；11、安徽省和县人民法院作出的（2016）皖0523民初1485号《民事裁定书》一份，证明原告起诉的土地征收补偿费用的民事诉讼被和县人民法院裁定驳回起诉；12、安徽省高级人民法院作出的（2017）皖行终153号《行政判决书》一份，证明安徽省高级人民法院就涉案的林权纠纷一案作出终审判决，原告的起诉没有超过法定期限；13-19、林权证发放材料、申请表、现场勘定协议及现状调查表、四至范围图、《林权登记公告》（一榜）、（二榜）、（三榜），证明姜业安领取的213亩林权证缺少林地承包合同等材料，属于违法发放林权证；20-25、林权证发放材料申请表、现场勘定协议及现状调查表、四至范围图、《林权登记公告》（一榜）、（二榜）、（三榜），证明姜业安领取的426亩林权证缺少林地承包合同等材料，属于违法发放林权证；26、林权登记发证材料一份，证明原告多次申请办证均无果；27、2002年2月13日晓山村委会与林某签订的林业承包合同，证明案涉的林地继续由林某承包；28、香泉镇2018年2月重度残疾人救助金发放表，证明2018年2月发放姜业安重度残疾人救助金，证明姜业安没有能力承包山林作业；29、马鞍山市中级人民法院（2016）皖05民终983号民事裁定书、马鞍山市人民政府马复决[2016]36号《不予受理行政复议申请决定书》、马鞍山市中级人民法院（2016）皖05行初24号行政判决书、（2016）皖05行初26号行政判决书、安徽省高级人民法院（2017）皖行终133号行政判决书等法律文书，证明原告多次主张权利，没有超过法定起诉期限；30、证人麻某1证言，证明其于1999年在大尖山为林某栽种过十多天的树木；31、证人杨某证言，证明其于1985年至1986年在大尖山为林某栽种过树木；32、证人麻某2证言，证明其于1987年至1988年为林某栽种过树木，之后林某一直对山林进行管理。和县人民政府、和县自然资源和规划局向一审法院提交以下证据（均为复印件）：1、姜业安于2010年8月10日向登记部门提交的档案材料：档案封面、申请表、现场勘定协议及现状调查表、四至范围图、权利人身份证、村委会会议记录、续包林业合同、林权证明、《关于承包山林的协议》、《林权登记公告》（一榜）、（二榜）、（三榜），证明林地来源合法，权属界线清楚，符合发证条件，颁证程序合法，且不侵犯原告的合法权益；2、姜业安于2012年7月4日向登记部门提交的档案材料：档案封面、申请表、现场勘定协议及现状调查表、四至范围图、权利人身份证、村委会会议记录、李德仁与村委会的承包合同、转让共有权协议、《林权登记公告》（一榜）、（二榜）、（三榜），证明林地来源合法，权属界线清楚，符合发证条件，颁证程序合法，且与原告没有法律上的利害关系；3、《关于林某信访事项的答复意见》及举报材料复印件各一份，证明原告于2015年6月5日已经知道姜业安取得涉案林木和林地的林权证。以上证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审认定的事实，本院予以确认。本院二审期间，林江英、林江海、林江宏以1985年林某与香泉镇晓山村委会签订的林地承包合同为家庭承包，其三人为家庭成员为由，申请参加本案诉讼。林某申请对案涉《续包林业合同》上全部手写体文字的形成时间进行司法鉴定，并对该合同上“林某”三个字是否为林某本人书写进行笔迹对比鉴定。本院认为，本案被诉行政行为是和县人民政府为第三人姜业安进行426亩林地林权登记和213亩林地林权登记并颁发林权证的行为，因此，案件的焦点问题是，被诉登记及颁证行为是否合法。颁发林权证的基础是林木和林地权属登记，颁证行为是否合法实质上取决于权属登记行为是否合法。《林木和林地权属登记管理办法》（以下简称《管理办法》）对权属登记的程序、条件等作了具体规定。林木和林地权属登记及颁证行应当依据《管理办法》而作出。关于案涉426亩林地林权登记及颁证行为。和县人民政府根据姜业安的申请，依据姜业安、林某与香泉镇晓山村委会签订的《续包林业合同》、姜业安与林某签订的《关于承包山林的协议》，经过和县林业局现场勘定和调查、镇政府发布公告等程序，在集体林地所有权人、镇级林业工作站、镇政府、县级林业主管部门签署情况属实、同意申请等意见的情况下，为姜业安进行林权登记并颁发林权证，并在注记栏中详细注明发包人与承包人、姜业安与林某间的权利份额，其登记和颁证行为符合法律规定。林某在二审期间申请对案涉《续包林业合同》上全部手写体文字的形成时间进行司法鉴定，并对该合同上“林某”三个字是否为林某本人书写进行笔迹对比鉴定。对此，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条规定，对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在举证期限内无正当理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能和法律后果。根据该条规定，当事人对证据材料申请鉴定的，应当在举证期限内提出。对于涉案《续包林业合同》，林某在起诉前的信访中，以及在一审诉讼中，均早已知晓该合同的存在，其在一审举证期限内未提出鉴定申请，而是在二审中才提出申请鉴定，不符合法律规定。而且，香泉镇人民政府为履行自身职责，曾于2015年9月委托具有资质的鉴定机构对该合同中林某的签名进行鉴定，确认林某的签名为其本人所签。因此，林某认为案涉《续包林业合同》、《关于承包山林的协议》为假合同、和县人民政府据此登记和颁证违法的主张不能成立，本院不予采纳。关于案涉213亩林地林权登记颁证行为。姜业安在提出林权登记时，向被上诉人提供了香泉镇晓山村委会与李德仁、李文奎签订的退耕还林、荒山植树承包合同、姜业安、马友亮与李德仁、李文奎签订的转让协议、姜业安与马友亮签订的林权共有权协议。和县林业局进行了现场勘定和调查、镇政府了发布公告，集体林地所有权人、镇级林业工作站、镇政府、县级林业主管部门签署了情况属实、同意申请等意见，程序符合法律规定。林某认为上述合同、协议及其他登记发证材料均不真实，但未能提供证据予以证据，且与经调查认定的事实不符，故对其主张撤销该登记和颁证行为的理由不予采信。虽然该林权证后因林权权利人发生变化，以及林地面积不实的原因，和县人民政府依和县自然资源和规划局的报请予以撤销，但其撤销事由与林某主张的事由不同，不能据此就认为林某的诉请成立。林江英、林江海、林江宏还以1985年林某与香泉镇晓山村委会签订的林地承包合同为家庭承包，其三人为家庭成员为由，申请参加本案诉讼。对此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十七条规定，必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加；当事人也可以向人民法院申请参加。本案中，1985年3月11日的林业承包合同为林某与香泉镇晓山村委会签订，合同签订时，林江英、林江海、林江宏均尚未成年，不是合同的签订方；而且，即使按照林江英、林江海、林江宏所称的是家庭承包，林某作为合同的实际签订者和家庭的户主，以其个人名义提起诉讼即可达到维护和主张权益的目的，林江英、林江海、林江宏并属于必须共同进行诉讼的当事人；再者，即使是必须共同进行诉讼的当事人，申请参加诉讼也应在一审中提出，林江英、林江海、林江宏如认为自身具有原告主体资格，完全可能在林某向一审法院起诉时，作为共同原告一起向法院起诉，其三人在二审庭审后申请参加诉讼，于法无据。因此，对于林江英、林江海、林江宏的申请本院不予支持。林某提出，香泉镇晓山村委会、李德仁、马友亮与本案的处理结果有利害关系，一审法院未通知其参加诉讼，遗漏了必须参加诉讼的当事人，违反法定程序。本案林某的诉请是撤销和县人民政府给姜业安颁布的两个林权证，姜业安是与案件处理结果有利害关系的人，一审法院将姜业安列为第三人参加诉讼，符合法律规定。香泉镇晓山村委会、李德仁、马友亮与案件处理结果并无利害关系，一审法院未通知其参加诉讼，并不违反法定程序，林某的该项主张不能成立。林某提出的判令被上诉人接受上诉人申办1100亩林权证的申请并履行办理程序的上诉请求，不属于本案审查范围。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果并无不当，林某的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人林某负担。本判决为终审判决。审判长  汪结平审判员  陈 默审判员  姜 明二〇一九年十月二十八日法官助理昂永华书记员刘菊芳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。