四川省资阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川20行终36号 上诉人（原审被告）：资阳市城市管理行政执法局，住所地四川省资阳市雁江区天台路368号。 法定代表人：杨天学，职务局长。 委托代理人：俞青，系资阳市城市管理行政执法局法规科科长。 委托代理人：刘文，系四川豁达律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂，住所地四川省资阳市雁江区迎接镇龙凼村五社。 投资人：兰瑞华。 委托代理人：杨念平，系北京在明律师事务所律师。 委托代理人：席炎飞，系北京在明律师事务所律师。 原审第三人：兰瑞华，女，1960年6月21日生，汉族，住四川省资阳市雁江区。 委托代理人：席炎飞，系北京在明律师事务所律师。 上诉人资阳市城市管理行政执法局因与被上诉人资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂（以下简称兰湍华腌腊制品厂）、原审第三人兰瑞华建设行政其他纠纷一案，不服四川省资阳市雁江区人民法院（2019）川2002行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。资阳市城市管理行政执法局委托代理人俞青、刘文，兰湍华腌腊制品厂投资人兰瑞华、委托代理人席炎飞，原审第三人兰瑞华及委托代理人席炎飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2011年1月1日，第三人兰瑞华伙同他人分别与李成珍、朱开菊、李成富、李学文签订《土地租用合同》，共租用位于资阳市雁江区迎接镇龙凼村五社土地约4.628亩。2012年期间，第三人兰瑞华未办理规划建设手续，个人出资在上述租用土地上修建砖木、彩钢结构房屋3496平方米。2017年1月23日，兰湍华腌腊制品厂经工商注册登记为个人独资企业，投资人为第三人兰瑞华，成立日期为2017年1月23日，经营范围为肉制品及副产品加工、销售。第三人兰瑞华将上述自建房屋作为厂房使用。2018年11月7日，资阳市城市行政执法局对第三人兰瑞华涉嫌未办理《建设工程规划许可证》，擅自在迎接镇龙凼村五社修建房屋一案立案调查。2018年12月3日，资阳市城市规划局作出资市规函[2018]847号《关于对牙谷二期岳玉芬等15处建（构）筑物进行规划认定的复函》，该《复函》认定：“兰瑞华修建的建（构）筑物未在我局办理相关规划手续，根据《城市规划法》第四十条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《四川省城乡规划条例》第八十三条、《四川省住房和城乡建设行政处罚裁量标准》（城乡规划与城乡建设管理类）第10条，认定为不可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”资阳市城市行政执法局经调查及现场勘查后，于2018年12月18日向第三人兰瑞华作出涉案资城执限拆[2018]第st-33号《责令限期拆除违法建设决定书》，该决定书载明：“经查，你于2012年未办理规划建设手续在迎接镇龙凼村五社修建砖木、彩钢结构建（构）筑物3496平方米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，经规划行政主管部门认定属无法采取改正措施消除对规划实施的影响的违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你于2018年12月28日之前自行予以拆除。逾期未拆除，将依法强制执行。若不服本决定，可在收到本决定书之日起六十日内向资阳市人民政府或四川省城乡建设厅申请复议，也可在六个月内直接向雁江区人民法院提起行政诉讼。”资阳市城市行政执法局于2018年12月19日将《决定书》送达给了第三人兰瑞华。2019年3月14日，资阳市城市管理行政执法局向第三人兰瑞华作出《责令限期自行拆除违法建设公告》。兰湍华腌腊制品厂于2019年3月19日向原审法院提起行政诉讼，要求1.撤销资阳市城市行政执法局于2018年12月18日作出的责城执限拆[2018]第st-33号《责令限期拆除违法建设决定书》。 原审另查明：因机构改革，根据2019年1月21日中共资阳市委、资阳市人民政府关于印发《资阳市机构改革方案》的通知，资阳市城市行政执法局更名为资阳市城市管理行政执法局，继续行使资阳市行政执法局的行政职权。 原审判决认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，四川省人民政府川府函（2015）232号《关于在资阳市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第一条第（四）项、第二条规定以及资阳市人民政府办公室资府办发（2016）61号《资阳市行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》第一条第（二）项、第二条第（三）款第4项的规定。资阳市城市行政执法局是经四川省人民政府批准决定的资阳市城市管理综合行政执法部门，依法具有相对集中行使原市住房城乡建设局、市规划局、市环境保护局、市工商行政管理局、市食品药品监管局、市水务局等相关职能部门行使的涉及城市市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政职权，依法享有限期拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施的行政职权；资阳市城市行政执法局作为综合行使资阳市城市管理行政处罚权的机关具有对管辖范围内未取得建设工程规划许可证进行建设的工程进行查处的法定职权。资阳市城市行政执法局更名为资阳市城市管理行政执法局，继续行使资阳市行政执法局的行政职权。故，资阳市城市管理行政执法局是本案适格被告。 关于兰湍华腌腊制品厂与被诉行政行为是否具有行政诉讼法上的利害关系。原审法院认为，《中华人民共和国个人独资企业法》第二条规定：“本法所称个人独资企业，是指依照本法在中国境内设立，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。”第十七条规定：“个人独资企业投资人对本企业的财产依法享有所有权，其有关权利可以依法进行转让和继承。”本案中，兰湍华腌腊制品厂系兰瑞华个人投资所有的独资企业，兰瑞华已将涉案房屋作为制品厂生产用房使用。故此，资阳市城市行政执法局作出的责令限期拆除违法建设的行政行为与兰湍华腌腊制品厂有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”且兰湍华腌腊制品厂是在法定期限内向本院提起诉讼，其起诉符合相关法律规定。 关于资阳市城市行政执法局作出的资城执限拆[2018]第st-33号《责令限期拆除违法建设决定书》是否合法？原审法院认为，虽然《中华人民共和国城乡规划法》对责令限期拆除的程序未作出具体规定，但并不意味着行政机关作出行政行为时就不遵守程序正当原则，依法行政最基本的要求是程序正当，程序正当是行政机关履行法定职责的一般原则。为保护行政相对人的合法权益，行政机关在作出可能影响当事人权益的行政行为时，告知当事人陈述、申辩的权利，听取当事人的意见是程序正当的一般要求，该要求并非是法律、法规有明确规定才予以遵照执行。本案中，资阳市城市行政执法局在没有履行告知程序的情况下，直接向兰湍华腌腊制品厂投资人兰瑞华作出《责令限期拆除违法建设决定书》的行政行为，不符合行政机关作出行政行为应当向行政相对人履行正当行政程序的基本要求。 综上，资阳市城市行政执法局作出的涉案《责令限期拆除违法建设决定书》的行政行为，作出前未依法告知当事人拟作出责令限期拆除的事实及享有陈述、申辩的权利，违反了行政程序正当的要求，程序明显不当。基于上述理由，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决：撤销资阳市城市行政执法局于2018年12月18日作出的资城执限拆[2018]第st-33号《责令限期拆除违法建设决定书》。案件受理费50元，由资阳市城市管理行政执法局负担。 上诉人资阳市城市管理行政执法局不服原审判决，向本院提起上诉称，一审法院认定被上诉人与上诉人的行政行为有利害关系，有权提起本案诉讼是错误的。上诉人作出的《责令限期拆除违法建设决定书》针对的主体是兰瑞华个人，而非被上诉人。而且根据兰瑞华提供的资料显示，被上诉人成立于2017年1月23日，而据上诉人调查，案涉违法建筑修建于2012年，显然违法建设发生时，被上诉人尚未成立，不是违法主体；根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条的规定，因本案所涉行政行为属于行政强制措施，告知陈述申辩的权利是在行政强制执行阶段中的催告阶段，没有法律法规规定在此阶段告知陈述申辩权。一审法院认定上诉人作出案涉行政行为程序违法没有法律法规依据。事实上上诉人依法进行了调查取证，在作出案涉行政行为之前，向兰瑞华送达了《责令自行拆除违法建设事先告知书》，告知了将采取的强制措施，也告知了当事人有陈述和申辩的权利。综上，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人兰湍华腌腊制品厂及原审第三人兰瑞华二审答辩及陈述称，被上诉人与案涉行政行为具有利害关系，有权提起本案行政诉讼。上诉人送达《责令自行拆除违法建设事先告知书》程序违法，被上诉人及第三人不知道该告知书。《责令限期拆除违法建设决定书》在认定事实上，适用法律法规上均存在错误。请求驳回上诉，维持原判。 除一审查明的事实外，本院另查明，2018年12月13日，上诉人以兰瑞华为被告知人，制作了《责令自行拆除违法建设事先告知书》，该告知书告知兰瑞华上诉人拟责令其自行拆除违法建设，如兰瑞华对此有异议，可在接到本告知书之日起3日内向上诉人进行陈述和申辩，逾期视为放弃陈述和申辩的权利。对此告知书，被上诉人及原审第三人认为没有向其合法送达，上诉人认为已合法送达，并在一审提供了《执法文书送达回执》、照片一张予以证明。送达回执载明：送达时间为2018年12月13日，送达地点为迎接镇龙凼村2组，送达方式为留置送达，送达人一栏有上诉人执法人员罗华秀、邱维皓签名，备注一栏有龙凼村副主任张德宏、村委委员丁祥梅签名。照片显示在一卷帘门上张贴的是《责令自行拆除违法建设事先告知书》，该照片无其他任何参照物，无法确定在什么地方张贴。 本院认为，上诉人资阳市城市管理行政执法局上诉理由中的两观点与一审辩称的一致，即被上诉人与案涉《责令限期拆除违法建设决定书》无利害关系，不具有原告主体资格，及告知当事人陈述申辩权应该是在行政强制执行阶段中的催告履行阶段，没有法律法规规定在作出限期拆除决定阶段告知被上诉人陈述申辩权。一审判决认为被上诉人与案涉行政行为具有利害关系，有权提起本案行政诉讼，且应该在作出限期拆除决定阶段告知陈述申辩权。一审法院对其认识作出了较为明确充分的阐述，本院对一审的认识及理由予以支持，对上诉人上述主张本判决不再赘述。 上诉人称，已制作并向被上诉人及原审第三人送达了《责令自行拆除违法建设事先告知书》，告知了将采取的强制措施，也告知了陈述申辩的权利,一审以上诉人没有告知被上诉人及原审第三人陈述申辩权，程序违法为由撤销了案涉行政行为是错误的。被上诉人及原审第三人对此认为，《责令自行拆除违法建设事先告知书》没有依法向其送达，其不知道陈述申辩权。因此，二审应审理的根本焦点系上诉人制作的《责令自行拆除违法建设事先告知书》是否依法向被上诉人或原审第三人有效送达,换言之，上诉人是否已向被上诉人或原审第三人告知了陈述申辩权。对此，本院作如下评判：虽案涉《责令自行拆除违法建设事先告知书》所涉及的法律法规中未对该文书如何送达作出明确规定，但可参照《中华人民共和国行政处罚法》第四十条、《中华人民共和国行政强制法》第三十八条、《中华人民共和国行政复议法》第四十条的规定，对案涉《责令自行拆除违法建设事先告知书》是否向被上诉人或原审第三人依法送达进行评判，即相关行政法律文书的送达参照民事诉讼法的规定进行。本案中上诉人送达《责令自行拆除违法建设事先告知书》采取的送达方式是“留置送达”，《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条对“留置送达”规定“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收理由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达”，从上述规定看，采取留置送达的前提是受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收，同时要求送达回执上应注明拒收的理由。从上诉人在法定举证期限内向一审法院提供的证据看，没有证据显示上诉人向被上诉人或原审第三人直接送达，被上诉人或原审第三人有拒绝接收《责令自行拆除违法建设事先告知书》的事实，同时上诉人提供的送达回执没有注明拒收的理由，所拍摄的照片也无法确认送达地址。因此，上诉人采取留置送达的方式送达《责令自行拆除违法建设事先告知书》不符合法定条件，送达回执也不符合法定要件，没有达到被上诉人或原审第三人在送达回执注明的时间知晓《责令自行拆除违法建设事先告知书》的法律效果，申言之，应视为被上诉人或原审第三人不知道陈述申辩权。 综上，一审认定上诉人未依法告知被上诉人或原审第三人陈述申辩权，并以此确定案涉行政行为程序违法并予以撤销的认识和处理结果正确，本院依法予以支持。且一审审理程序合法，认定事实基本清楚，适用法律法规正确，本院依法维持一审判决。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律法规支撑，本院依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人资阳市城市管理行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  黄 海 审 判 员  唐 健 审 判 员  戴劲松 二〇一九年十月二十八日 法官助理  刘 慧 书 记 员  陈淮英