甘肃省兰州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）甘01行初45号原告临泽县钙质石灰岩矿（以下简称临泽石灰岩矿），住所地甘肃省临泽县北山芨芨口猴儿头。负责人刘得礼，临泽石灰岩矿矿长。原告临泽县得利钙质石灰岩矿业有限公司（以下简称临泽得利矿业公司），住所地甘肃省张掖市临泽县平川镇三二村二社43号。法定代表人刘得礼，临泽得利矿业公司经理。被告甘肃省人民政府（以下简称省政府）,住所地甘肃省兰州市城关区中央广场一号。法定代表人唐仁健，省政府省长。委托代理人李景海，甘肃省司法厅公职律师。委托代理人蒙艳，甘肃省司法厅公职律师。第三人张掖市人民政府(以下简称市政府)，住所地甘肃省张掖市南环路679号。法定代表人谢又生，该市政府市长。委托代理人徐永江，张掖市司法局干部。委托代理人高俊，张掖市司法局干部。原告临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司诉被告省政府履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司法定代表人刘得礼，被告省政府委托代理人李景海、蒙艳及第三人市政府委托代理人徐永江、高俊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司诉称，2004年2月19日，临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司同原张掖市国土局签订《矿业权协议成交确认书》《采矿权出让合同》等四份法律文件，缴纳采矿权价款后，发证机关违反国土资源部[2003]197号《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》第25条规定，将确认书确认的2004年2月19日至2006年2月19日二年合法期限篡改为2003年1月5日至2005年1月5日后颁发采矿证。发证机关收取2005年度矿产资源补偿费后，不延续临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司采矿权的行为，致临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司多次向原省国土资源厅提起纠正行政过错申请，因其不作答复，引起临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司不断向省政府乃至国务院上访，故而由于张掖市政府及相关部门长达14年侵害临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司合法投资不延续矿业权，引起一系列行政复议及诉讼。2019年6月21日，临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司通过EMS国内邮政快递向甘肃省司法厅行政复议处寄送了《要求解决行政复议案矿区重叠申请书》，“1、请求省人民政府确认省自然资源厅以实施2017年省级新地调项目，重叠申请人经复议决定听证备案、发证机关信息公开承认、并申请在案的原设矿业权出让矿区投资范围，破坏第三人重新设立申请人矿业权、办理采矿证行政行为违法，责令其作出变更重叠矿区协调决定。2、请求甘肃省人民政府监督被申请人及第三人履行省高级人民法院（2013）甘行终第35号和（2017）甘行终490号行政裁定书法定义务，作出责令其限期履行设立申请人矿业权、办理采矿证法定职责决定。”临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司认为，被告作为省级人民政府，不履行保护临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司企业合法投资法定职责，向法院提起行政诉讼，“一、请求判令被告执行国务院扶持企业发展政策，履行保护原告合法投资职责，作出资助原告企业促进发展决定。二、请求判令被告履行召集第三人及发证机关为新设原告矿业权，办理采矿证协调会领导职责。判令其监督第三人及发证机关限期履行办理原告企业采矿证法定职责。”被告省政府答辩称，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(六)项规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，可以向人民法院提起行政诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：(一)请求判决撤销或者变更行政行为；(二)请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；(三)请求判决确认行政行为违法；(四)请求判决确认行政行为无效；(五)请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；(六)请求解决行政协议争议；(七)请求一并审查规章以下规范性文件；(八)请求一并解决相关民事争议；(九)其他诉讼请求。依据上述规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起履行职责之诉应当以其向行政机关提出过申请且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复为前提，同时，其申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为，必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责，而不是要求行政机关实施没有外部效力的内部调整或者不是针对个人的一般性调整。就本案，临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司所列诉讼请求l为：请求判令省政府执行国务院扶持企业发展政策，履行保护临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司投资职责，作出资助临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司企业促进发展决定。此诉求系县级以上人民政府执行国务院相关政策的总体要求，不属于依据法律、法规、规章规定履行具体行政管理职责的范畴。所列诉讼请求2为：请求判令省政府履行召集市政府、矿业权发证机关为临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司新设矿业权，办理采矿证的协调领导职责，监督为其办理采矿证。根据《中华人民共和国矿产资源法》第十一条的规定，国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。国务院有关主管部门协助国务院地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省政府并无办理采矿许可证的法定职责，且县级以上人民政府行使对其工作部门和下级人民政府之间的组织领导权及形成的内部监督协调关系不属于行政诉讼受案范围。同时，临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司提起履行职责之诉之前，从未向省政府提出履职申请。综上，临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件，请求法院依法裁定驳回其起诉。第三人市政府陈述称，1.临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司的起诉没有事实依据。市政府针对临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司2019年3月18日提交的《要求履行扶持企业经营发展职责申请书》，已于2019年3月26日对其进行了书面答复。2019年4月29日，省政府受理临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司提交的行政复议申请后，根据省政府的答复通知要求，市政府在法定期限内进行了答复并提交了相关证据。2019年6月26日，省政府作出行政复议决定，驳回临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司的行政复议申请。以上事实，临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司在行政起诉状中已予以确认。临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司向市政府和省政府提交的申请，市政府和省政府均依法予以处理，并向其送达了相关文书，不存在未履职的情形。现临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司将省政府列为被告、市政府列为第三人提起的行政诉讼，没有任何事实依据。2.省政府依法履行了对市政府的监督职责。自然资源管理部门作出的不予受理延续采矿权申请决定，经市政府行政复议后，在省高级法院终审期间，临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司自愿提出的撤回起诉和上诉申请，省高级法院已裁定予以准许。法院的终审裁判并未要求市政府履行相关职责。临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司将市政府列为被申请人的行政复议申请，省政府以驳回行政复议申请的方式予以结案，省政府的行政复议法定职责也已完全履行。行政机关履行法院生效裁判的情况，依法不属于行政复议和行政诉讼的范围。3.市政府没有办理采矿权的法定职责。根据《矿产资源法》的规定，是否批准采矿权申请并办理采矿证，是自然资源管理部门的法定职责，现临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司请求法院判令市政府限期履行办理采矿证职责，没有任何法律依据。综上，临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司的起诉没有任何事实和法律依据，是利用登记立案制进行的滥诉行为，请求法院依法驳回其起诉。本院经审理查明，2019年4月29日临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司作为申请人，以省政府和市政府为被申请人向省政府申请行政复议。临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司在行政复议期间的2019年6月21日通过EMS(国内邮政快递)方式向甘肃省司法厅行政复议处寄送《要求解决行政复议案矿区重叠申请书》。2019年6月26日，省政府作出甘政复字（2019）41号《驳回行政复议决定书》，决定驳回临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司的行政复议申请。之后，临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司以省政府不履行保护其企业合法投资法定职责为由，向本院提起行政诉讼，请求“一、请求判令被告执行国务院扶持企业发展政策，履行保护原告临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司合法投资职责，作出资助原告临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司企业促进发展决定。二、请求判令被告履行召集第三人及发证机关为新设原告临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司矿业权，办理采矿证协调会领导职责。判令其监督第三人及发证机关限期履行办理原告临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司企业采矿证法定职责”等。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项的规定，提起行政诉讼要有“明确的被告”。所谓明确的被告，首先必须是适格的被告。对不履行法定职责行为提起行政诉讼的，享有法定职责而不依法履职的行政机关是被告。此处的法定职责，是指行政机关依据法律、法规或规章等规定，具有针对行政管理相对人的申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，不应当包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理职责。判断行政管理相对人起诉行政机关履行法定职责是否成立，应当同时具备两个条件，一是行政机关是否具有相应的法定职责，二是当事人是否依法向行政机关提出过申请。当事人提起行政诉讼的目的是为了解决具体而明确的行政争议，而要求行政机关履行相应的职责必须有实体法所规定的行使法定职责的请求权基础，即当事人的该项请求应当是实体法规定行政机关需履行的职责。而本案中，临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司的诉求实际上是要求省政府履行层级监管职责，责令市政府恢复被临泽县政府关闭的临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司的矿业权，根据《中华人民共和国矿产资源法》第十一条第二款：“省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。”首先，依据上述法律规定，有关矿产资源勘查、开采的行政许可权是属于省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门，省政府无此权限。第二，临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司应当通过直接起诉对其投资兴建矿山企业作出行政行为的行政机关来维权，而不应当要求省政府履行层级监督职责进行维权。第三，即便临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司要求省政府履行监督职责，也应当通过合法的途径直接向省政府提出请求。虽然临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司在庭审时向法庭提交了其于2019年6月21日向甘肃省司法厅寄送的《要求解决行政复议案矿区重叠申请书》，但此证明是省政府受理行政复议案的过程中其向受理行政复议的部门提交的，并不能以此证明其向省政府提交过履职申请。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款：“公民、法人或其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”依此规定，第三人参加诉讼应当是行政机关已经作出行政行为且该行政行为与第三人有利害关系。临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司将市政府列为本案行政诉讼第三人不符合法律规定。综上，临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司起诉省政府并将市政府列为第三人不符合法定的起诉条件。故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告临泽县钙质石灰岩矿、临泽县得利钙质石灰岩矿业有限公司的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告临泽县钙质石灰岩矿、临泽县得利钙质石灰岩矿业有限公司。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审判长 王 卫审判员 王海燕审判员 杜占才二〇一九年十月二十九日法官助理殷铭徽书记员林生贞