广东省广州市白云区人民法院民 事 判 决 书（2018）粤0111民初13733号原告（反诉被告）：广州市白云区流溪河灌溉工程管理所，住所地广州市白云区钟落潭镇良沙路149号。法定代表人：宋建平，主任。委托诉讼代理人：李霖致，广东法制盛邦律师事务所律师。被告（反诉原告）：广州市白云区粤新海绵厂，住所地广州市白云区竹料中和车站白沙商贸城。负责人：罗灼时。委托诉讼代理人：陈志荣，广东权科律师事务所律师。原告广州市白云区流溪河灌溉工程管理所（以下简称流溪河管理所）与被告广州市白云区粤新海绵厂（以下简称粤新海绵厂）合同纠纷一案，本院于2018年10月15日立案后，依法组成合议庭适用普通程序，公开开庭进行审理。原告流溪河管理所的委托诉讼代理人李霖致，被告粤新海绵厂的负责人罗灼时及委托诉讼代理人陈志荣均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告(反诉被告)本诉诉称及反诉辩称：首先，本诉中诉称，于1994年10月23日至24日，原告（原广州市白云区流溪河灌溉工程管理处）与被告签订《出租流溪河××段渠堤面协议书》，约定原告将流溪河左干渠白沙渡槽下流溪河渠道里程碑号29+093至29+155、面积942平方米的渠堤和渠面租给被告用于建设仓库工场，租期为50年（自1995年1月起至2044年12月底止），租金为前五年每月每平方米1元，之后每五年上浮10%计算，租金在当年1月交齐。另约定，被告出资护堤盖渠建筑，50年期满后原建不动产归原告，被告负责建筑报建（出资），若国家建设征用拆迁，被告需服从国家建设需要，合同中断无效。涉案协议书系出租灌渠渠面、渠堤建设房屋，该土地属于水利水电工程用地，违反了河道管理、防洪水利工程管理、土地管理、建筑工程管理等法律法规的禁止性规定；覆盖灌渠以及在渠堤上建设，严重影响了灌渠水利、行洪排涝等功能，危害堤防安全，损害了社会公共利益，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，涉案协议应认定为无效合同，此外，涉案协议书约定租赁期限为50年，即使该协议被认定合法有效，超出20年的部分无效。综上，原告、被告之间签订的《出租流溪河××段渠堤面协议书》应认定为无效合同。为此诉请：一、判决确认原、被告双方签订的《出租流溪河××段渠堤面协议书》无效；二、诉讼费由被告承担。其次，对于被告提出的反诉辩称：一、涉案建筑所在位置位于流溪河××段槽下流溪河渠道里程碑号29+093—29+155范围内，且完全为覆渠修建，该宗土地属于水利水电工程用地，粤新海绵厂在进行建设时未取得任何建筑规划许可，违反《中华人民共和国水法》及《中华人民共和国城乡规划法》的规定，属于违法建设，双方签订的《出租流溪河××段渠堤面协议书》也应认定为无效合同，行政主管机关已对涉案违法建设性质予以认定，且责令限期拆除，被告已将违法建设自行拆除。二、被告对合同无效存在过错，应承担过错责任。被告明知涉案建筑所依附的土地属于特殊国有用地，在无任何规划报建手续及行政主管机关审批的情况下即进行违法建设，对于合同无效存在合同明显过错，应当承担过错责任。三、被告主张建筑物成本及损失缺乏事实和法律依据。本案评估报告系按合法建筑的标准评估房屋价值，基于前述涉案建筑属于违法建设的事实，该评估标准缺乏事实和法律依据，应按照建设时的建筑材料成本计算其价值。涉案建筑本身违反水法、城乡规划法等禁止性规定，属于违法建设，对于违法建筑的价值确定，应当按照建设使用建筑材料成本作为标准进行评估，不应该以公开市场价值确定其价格。另外报告书以合法不动产的标准作为鉴定依据，报告合法用地情形下的土地价值，于该非法建设成本应依法强制拆除，故无大额价值的客观事实相悖。报告书无任何客观数据，从而报告核算的建筑单价缺乏相应的客观性，缺乏相应的事实依据。被告（反诉原告）本诉答辩及反诉称：被告认为原告作为代表政府的水利管理部门，理应清楚其出租的土地是否可以出租并合法地用于建房，而不是对外招租时隐瞒可能存在的风险。如有风险，原告要承担法律责任，应向被告作出赔偿。原告以违法为由要求认定合同无效，显然没有依据。且被告所建房屋已经取得“宅基地证”，证实已经取得政府相关部门认可。二，原告是政府部门，代表政府执行公务，就是说应该懂法知法。按照“缔约过错责任”，过错责任也应由原告承担。因为白云区水利局发文要求被告自行拆除，并威胁若不自行拆除，将由政府强拆并由被告承担巨额的拆迁费用，在此情况下，被告与原告于2018年12月14日对原告所租地建设房屋进行建设面积进行丈量确认。但就赔偿没有达成一致，就此提出反诉：1.因合同无效，要求原告赔偿419604元；2.要求原告支付评估费8000元；3.反诉费由原告承担。经审理查明：原告（原名广州市白云区流溪河灌溉工程管理处）与被告于1994年10月23日、24日签订《出租流溪河××段渠堤面协议书》，约定由甲方（即原告，下同）出租流溪河左干渠白沙段渡槽下流溪河渠道里程碑29+093起至29+155止，长度62米，宽度15.2米，共942平方，渠堤和渠面租给乙方（即被告，下同）建仓库工场之用。租期：甲方提供租赁渠堤渠面使用期五十年，（95.1—2044年12月底止）。租金：乙方向甲方交纳租金；从一到五年每月每平方一元，第二个五年起，以每五年上浮值10%计。每年的租由当年一月交齐。乙方负责出资护堤盖渠建筑，甲方供建筑渠道断面图，按图施工，保质保量。因质量问题使用期内负责修补。五十年期满，承建不动产归甲方财产。不得将垃圾和仓库废置物倾倒入渠道，不得污染水源。租用地，乙方负责建筑报建（出资），资料由甲方提供。若国家建设征用拆迁，服从国家建设需要，合同中断无效。签订上述合同后，被告负责人于1995年6月21日取得农村（墟镇）宅基地使用证及在涉案土地上建设物业。2018年9月11日，广州市白云区水务局向被告发出穗云水责改【2018】821号《责令限期改正通知书》，该通知书告知被告未经水行政主管部门审批，擅自在流溪河左干渠河道管理范围内所建的建（构）筑物违反《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定，并根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国水法》第六十五条第一款的规定责令被告在2018年9月14日前自行拆除所建的建（构）筑物，恢复河道原状，逾期不拆除将由政府组织强制拆除，所需费用由当事人承担。广州市水务局于2018年12月14日向被告负责人罗灼时发出《限期搬离通知》，告知水务局将于2018年12月18日组织强拆，要求业主及租户在当天上午6时前清场撤离。被告自行于2018年12月14日对涉案厂房仓库进行拆除，另查，涉案土地属于水利水电工程土地。经原告、被告共同确认就被拆物业面积并制作《左干渠出租物业房屋建筑面积等情况签认表》，确认被拆建筑中含棚793平方米，房屋共346.08平方米。庭审期间，由被告申请对被拆建筑进行工程造价评估。广州市华盟价格事务所有限公司作出穗华价估【2019】161号《关于广州市白云区钟落潭镇白沙村的流溪河灌渠左千渠段桩好29+093至29+155地段之内的建筑物工程造价评估结论书》，结论为上述建筑成本工程造价为419604元。原告对鉴定报告提出异议，认为涉案建筑本身违反水法、城乡规划法、土地管理法等法律的禁止性规定，属于违法建设，对于违法建设的价值确定，应当按照其建设时的建筑材料成本为标准，不应以公开的市场价值标准确定价格，另外以合法不动产的标准作为鉴定依据，包括了合法用地情形下的土地价值，且与该非法建筑本应依法强制拆除故无大额价值（仅建筑材料价值）的客观事实相悖。且认为报告无任何客观数据为依据，缺乏客观性，认为建筑造价包括人工费及运输费等开支，无事实依据。广州市华盟价格事务所有限公司作出《关于质证意见的函复》答复房屋造价包括材料费用、人工费及运输费等费用，是客观存在的，也符合市场价格标准。至于标的房屋的建筑是否合法不属本公司鉴定。评估基准日为1995年1月，且标的已经被拆除，公司是根据法院提供的房屋相关资料并在市场调查基础上作出的评估，因此认为评出的造价结论是客观合理的。上述评估由被告预付评估费8000元，并要求在本案中一并处理。另，本院向广州市规划和自然资源局白云区分局发出《协助调查函》就涉案土地及被告提交的农村宅基地权证（穗效字第231752号）权属情况、涉及的土地性质及报建情况进行调查。广州市规划和自然资源局白云区分局回复我院《广州市规划和自然资源局白云区分局关于协助调查粤新海绵厂地块情况的复函》：一、没查到该地块的权属登记信息。二、白云区历史的《宅基地使用证》是2000年前由原各街镇政府（区公所）核发，2001年按照区政府要求，各街镇将宅基地使用证档案统一移交我局保管。宅基地使用证并非严格意义上的土地、房屋权属证书，而是镇人民政府审批使用农村宅基地后核发的凭证。经查各街镇移交至我局保管的宅基地使用证档案，我局存有穗郊字第231752号宅基地使用证存根。三、该地块在现行土规《白云区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案》中规划为农用地（园地、农田水利用地），在2017年土地利用现状中为大部分建设用地及小部分沟渠。另，原告提交《广州市白云区水利水电工程土地使用证》及《土地权属界线核定书》，主张涉案地块属于该土地使用证界线范围内。以上事实，有《出租流溪河××段渠堤面协议书》、水利水电工程土地使用证、《责令限期改正通知书》、《限期搬离通知》、电子发票、评估报告书、建筑面积签认表、复函及当事人陈述等证据证实。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第二十三条规定：“江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。”《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”第三十八条第一款规定：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。”第四十三条规定：“国家对水工程实施保护。国家所有的水工程应当按照国务院的规定划定工程管理和保护范围。国务院水行政主管部门或者流域管理机构管理的水工程，由主管部门或者流域管理机构商有关省、自治区、直辖市人民政府划定工程管理和保护范围。前款规定以外的其他水工程，应当按照省、自治区、直辖市人民政府的规定，划定工程保护范围和保护职责。在水工程保护范围内，禁止从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动。”《中华人民共和国防洪法》第二十二条规定：“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动……”。涉案《出租流溪河××段渠堤面协议书》的实质是由流溪河管理所提供涉案土地、粤新海绵厂出资进行开发建设，涉案土地属于水利水电工程管理和保护范围，粤新海绵厂虽在涉案土地上办理相关宅基地证，但涉案土地属于水利水电工程土地，其未报经有关水行政主管部门审查同意，在涉案土地上覆渠修建建筑物用于商业用途，对水工程的灌渠水利、河势稳定、行洪排涝、堤防安全等功能造成不利影响，违反了上述法律关于防洪水利工程管理、土地管理等的强制性规定，损害了社会公共利益。因此，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（四）、（五）项规定，流溪河管理所与粤新海绵厂签订的《出租流溪河××段渠堤面协议书》无效，本院对此予以认定。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”涉案建筑物因涉违法建设被相关行政职能部门责令拆除，现粤新海绵厂已经自行拆除，其确实因此造成损失。流溪河管理所作为土地的提供方，其明知涉案土地属于水利水电工程用地，仍有偿提供给他人合作开发建设用于非水利用途，其对于粤新海绵厂的损失负有过错；另一方面，粤新海绵厂未报经水行政主管部门同意并办理相关手续的情况下，在涉案土地上覆渠修建建筑物商业化使用多年，其对自身的损失同样存在过错。综合上述因素考虑，双方的过错程度相当，因此本院认定流溪河管理所对粤新海绵厂的损失承担50%的责任。广州市华盟价格事务所有限公司是具备相应资质的评估机构，经本院依法委托重新评估，评估程序合法，故本院对该评估公司作出的穗华价估[2019]161号评估结论书依法予以采信。流溪河管理所提出仅以涉案建筑物的建筑材料成本作为评估标准、不应以公开市场价值标准确定价格以及不应包括人工费和运输费等开支的异议理据不充分，本院不予采纳。经评估，涉案建筑物于建设时的建筑成本工程造价为419604元，并产生评估费8000元，因此，流溪河管理所应当按照50%的责任比例赔偿粤新海绵厂涉案建筑物的建设成本损失209802元以及评估费4000元。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第二十三条，《中华人民共和国水法》第十九条、第三十七条第二款、第三十八条第一款、第四十三条，《中华人民共和国防洪法》第十七条、第二十二条、第二十七条，判决如下：一、确认广州市白云区流溪河灌溉工程管理所与广州市白云区粤新海绵厂于1994年10月24日签订的《出租流溪河白沙段渠堤面协议书》无效。二、自本判决生效之日起十五日内，广州市白云区流溪河灌溉工程管理所向广州市白云区粤新海绵厂支付建筑物的建设成本损失209802元、评估费4000元。三、驳回广州市白云区粤新海绵厂的其他反诉请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案本诉受理费100元，由广州市白云区粤新海绵厂负担（广州市白云区流溪河灌溉工程管理所预交的本诉受理费100元本院予以退回。自本判决生效之日起三日内，广州市白云区粤新海绵厂向本院交纳本诉受理费100元）；本案反诉受理费5700元，由广州市白云区流溪河灌溉工程管理所负担2850元，广州市白云区粤新海绵厂负担2850元（广州市白云区粤新海绵厂已预交反诉受理费5700元,本院将2850元予以退回。自本判决生效之日起三日内，广州市白云区流溪河灌溉工程管理所向本院缴纳反诉受理费2850元）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广州市中级人民法院。审 判 长  常康华人民陪审员  廖瑞仪人民陪审员  车婉明二〇一九年十月八日书 记 员  陈健辉张雁