广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1907号上诉人（原审原告）：刘志锦，男，1951年5月8日出生，汉族。委托代理人：李冬洋，广东毅隽达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市东风中路305号。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：刘丽芳，广东省自然资源厅工作人员。委托代理人：蔡诗敏，广东金桥百信律师事务所律师。原审第三人：佛山市高明区人民政府。住所地：广东省佛山市高明区文汇路6号。法定代表人：梁耀斌，区长。委托代理人：赖晓立、黄楚健，均系佛山市高明区司法局工作人员。原审第三人：佛山市高明区国土城建和水务局。住所地：广东省佛山市高明区荷城街道竹园路68号。法定代表人：苏志超，局长。委托代理人：张贤，佛山市高明区国土城建和水务局工作人员。委托代理人：罗婉红，广东广宽律师事务所律师。上诉人刘志锦因诉被上诉人广东省人民政府（以下简称省政府）以及原审第三人佛山市高明区人民政府（以下简称高明区政府）、佛山市高明区国土城建和水务局（以下简称高明区国土城建和水务局）征地补偿安置争议裁决行政纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2018）粤71行初175号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年12月28日，省政府根据刘志锦的申请，作出粤府行裁[2017]2号《征地补偿安置标准争议裁决书》（以下简称2号《裁决书》），认为案涉征地实施时刘志锦既非土地所有权人亦非土地使用权人，不属于征地补偿安置方案的对象，与案涉征地公告及征地补偿安置方案无利害关系，刘志锦作为申请行政裁决的主体不适格，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及《征收土地公告办法》（国土资源部令第10号）第十五条第一款规定的裁决条件，驳回刘志锦的征地补偿安置标准争议裁决申请。该裁决已依法送达给刘志锦。刘志锦不服提起本案行政诉讼，请求撤销省政府作出的2号《裁决书》，诉讼费用由省政府负担。原审法院另查明，1995年1月4日，刘志锦与原高明市更楼镇农业发展总公司签订《土地承包合同》，约定由刘志锦承包该公司实际管理使用的位于更楼镇白石村村头坊的土地285.257亩，用于经营鱼塘，承包期从1995年1月1日至2009年12月30日，为期15年。合同第三部分第8条约定“在七年内国家需要征地时要提前三个月通知乙方，按征用面积每亩一次性补偿给乙方2万元，国家补偿一切归甲方。七年后国家征地的，每亩补偿1万元，国家补偿一切归甲方”。第10条约定“在承包期内乙方所投资兴建的建筑物、电器设备、机械设备、生产设施等不动产物，到承包期满无偿归甲方所有”。此后，双方于2005年12月27日、2007年12月27日、2008年12月22日等时间陆续签订了四份协议书，变更原承包合同的支付土地承包经营权价款的方式，自2006年度起土地承包经营权价款变更按年度支付，变更原因为2003年8月30日更楼镇建设国土房产管理所与白石村委会白石村民小组村头坊签订《征地合同》，刘志锦称其承包用于经营鱼塘的土地在该合同范围内。2010年2月6日，更楼镇建设国土房产管理所与刘志锦签订《鱼塘承包合同》，约定不固定承包期，从2010年1月1日起至甲方需要收回该鱼塘时止，承包期最长不超过3年，该合同第五条“双方的权利义务”规定：“……2.甲方如要收回承包地，甲方则提前三个月通知乙方，通知期满，按双方不属违约而自行终止合同……乙方将鱼塘及不动产交回甲方，甲方不作任何补偿；……7.合同期满后，承包范围的一切不动产无偿归甲方所有。……”2013年11月6日，高明区更合镇建设房产管理所向刘志锦发出《通知》，认为双方签订的承包合同于2012年12月31日终止，要求刘志锦撤离鱼塘，否则对鱼塘进行无主物处理。刘志锦于2015年8月11日依据广东省佛山市中级人民法院（2015）佛中法行终字第239号《行政裁定书》的指引，向省政府申请行政裁决。广东省国土资源厅根据省政府交办作出粤国土资利用函〔2015〕2522号《关于征地补偿标准争议裁决申请的答复》，认为根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，刘志锦要求裁决高明区国土城建和水务局支付征地附着物青苗补偿费并支付相应利息的申请不属于“对征地补偿标准有争议”所提起的裁决申请，决定对刘志锦提出的征地补偿标准争议裁决申请不予受理。刘志锦提起行政诉讼，案经广州市中级人民法院及广东省高级人民法院两审判决驳回诉讼请求。广东省高级人民法院（2016）粤行终1830号行政判决认为，根据《征收土地公告办法》第十五条第一款的规定，刘志锦向省政府提出申请的实质是因行政机关未将其纳入补偿安置对象按照依法批准的征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发的争议，应根据上述规定先循行政救济途径，由市、县人民政府协调；协调不成的，应就其系所涉征收土地的补偿、安置对象提供有关材料向上一级政府申请裁决。刘志锦据此于2017年6月11日向佛山市人民政府提出行政协调申请，该府协调未成，刘志锦遂于2017年10月20日向省政府再次申请案涉行政裁决。2013年5月15日起，广东省国土资源厅向佛山市人民政府先后下达《广东省国土资源厅关于佛山市高明区2011年度第四十七批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字〔2013〕370号）、《广东省国土资源厅关于佛山市高明区2012年度第四十六批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字〔2013〕495号）、《广东省国土资源厅关于佛山市高明区2012年度第六十四批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字〔2014〕331号）、《广东省国土资源厅关于佛山市高明区2013年度第三十三批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字〔2015〕1223号）、《广东省国土资源厅关于佛山市高明区2015年度第四批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字〔2016〕567号）等五份用地批复，土地征收范围均涉及刘志锦鱼塘土地。原审法院认为，根据《征收土地公告办法》（国土资源部令第10号）第十五条第一款的规定，因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调，协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。本案刘志锦就其是否应被纳入征地补偿安置对象并支付青苗补偿款这一事项向佛山市人民政府申请协调未成，因而向省政府申请行政裁决，省政府具有对案涉征地补偿安置争议进行裁决的职责。本案的争议焦点在于刘志锦是否是案涉行政裁决的适格主体，取决于其是否是案涉征地补偿安置方案的对象。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，农村集体土地征地过程包括征地批准和征地实施，由市、县人民政府拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府审批，经有批准权的人民政府按法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。根据以上规定可知，法律规定的征地时间应当为征地批复作出的时间。本案中，刘志锦于1995年1月4日与原高明市更楼镇农业发展总公司签订《土地承包合同》用于经营鱼塘，在合同约定的承包期内是案涉土地的实际使用权人。承包期间，更楼镇建设国土房产管理所与白石村委会白石村民小组村头坊于2003年8月30日签订《征地合同》，对包括刘志锦承包鱼塘在内的土地签订征地协议，并没有改变土地所有权人的土地性质，不是法律意义上的征收土地行为，对刘志锦履行原农村承包合同并未发生实质影响。案涉鱼塘在内的集体土地正式被国家征收，系在2013年5月15日广东省国土资源厅向佛山市人民政府下达粤国土资（建）字〔2013〕370号批复之后，此时原订的农村承包合同已于2009年12月30日到期终止，此后刘志锦与高明区更合镇建设房产管理所所签订的《鱼塘承包合同》也已于2012年12月31日到期终止。刘志锦在合同到期后已不再是案涉集体土地的使用权人，而根据前后两份合同的约定，刘志锦对案涉承包土地的所有地上物也不再享有所有权，无权主张地上附着物及青苗补偿费。因此，省政府裁决认定刘志锦不属于征地补偿安置方案的对象，不是申请案涉行政裁决的适格主体，具有相应的事实和法律依据，并无不当。刘志锦主张其属于案涉鱼塘的土地使用权人，应该享有相应征地补偿安置的权利，该主张并无事实和法律依据，不予采纳。需要在此指出的是，省政府作出的行政裁决在实体处理上虽无不妥，但裁决书未载明被申请人的答辩情况，所列“征地补偿标准裁决”案由与人民法院的生效裁判指引和案件实际情况不符，有欠规范和严谨，属于文书制作瑕疵，应在后续工作中注意改进。综上所述，省政府作出的行政裁决认定事实清楚，适用法律正确，依法予以支持。刘志锦的诉讼请求不能成立，依法予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回刘志锦的诉讼请求。刘志锦不服原审判决，向本院提起上诉称：1.根据上诉人1995年1月4日与原高明区更楼镇农业发展总公司签订的《土地承包合同》和四份《协议书》、2010年2月6日与高明区更合镇建设房产管理所签订的《鱼塘承包合同》以及佛山市中级人民法院(2017)粤06民终4108号民事判决书、2015年1月30日上诉人向佛山市公安局高明分局更合派出所的报警回执等证据证实，上诉人从1995年1月1日起至2015年1月30日一直是案涉土地的使用权人，如果不是高明区国土城建和水务局雇用第三人强行破坏鱼塘收回土地，上诉人至今仍是案涉土地的使用权人。2.根据(2016)粤行终1830号行政判决，本案实质是因行政机关未将上诉人纳入补偿安置对象按照依法批准的征地补偿、安置方案进行补偿、安置而引发的争议。被上诉人和原审第三人向法庭提交的证据，均无法确认征地补偿、安置的具体对象。被上诉人在没有向原审法院提交“依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案”的情况下，武断地认为上诉人不是适格的补偿主体，属被上诉人举证不能。3.2003年8月30日的《征地合同》是对土地所有权人、土地使用权人与征地主体具有法律约束力的征地时间。（1）2003年8月30日的《征地合同》是约定土地所有权人、土地使用权人与征地主体的协议，具有法律上的约束力。该《征地合同》界定了土地使用权人与征地主体之间的补偿权利义务。案涉土地，除了该《征地合同》之外，再没有第二份《征地合同》。征地主体已按《征地协议》向土地所有权人支付了全部的补偿费用。土地所有权人与土地使用权人是相互关联的土地权属人，土地所有权人能依据2003年8月30日的《征地合同》取得土地补偿费，土地使用权人也有权依照2003年8月30日的时间点取得土地使用权人应该得到的合法补偿权益。（2）佛山市是国土资源部批复进行征地制度改革的试点地区，2001年开始实行先征后批的征地制度。2001年2月13日，国土资源部办公厅以国土资厅函[2001]345号“关于《佛山市征地制度改革试点方案》的复函”，明确了佛山市实施“将协商征地补偿前移、先谈补偿后征地审批”的征地制度改革试点。因此，2003年8月30日的《征地合同》是符合政策要求的，上诉人依该《征地合同》签订的时间获得征地补偿，是适格的补偿对象。（3）2003年8月30日后，高明区国土城建和水务局是案涉土地的实际控制权人，所有对案涉土地的行政民事行为全部由高明区国土城建和水务局负责实施。根据国土资源部办公厅的复函精神，2003年8月30日，案涉土地由高明区国土城建和水务局（高明区更合镇建设房产管理所）开始征收，并成为了案涉土地的实际控制权人，这是一个不争的事实。在上诉人没有提出青苗附着物补偿费前，高明区国土城建和水务局认为，2003年8月30日签订《征地合同》即为征地实施。既然高明区国土城建和水务局可以依职权签订《征地合同》，签订《鱼塘承包合同》，张贴《（搬迁）通知》，上诉人有理由相信，2003年8月30日签订《征地合同》就是征地实施。4.2013年5月15日以后，广东省国土资源厅对佛山市人民政府五个批复共计115.5亩是履行行使土地行政管理职权的行政行为，与上诉人要求补偿费是两个概念。2003年8月30日以后，高明区国土城建和水务局行使了一系列的土地行政管理职权。2013年5月15日第一份土地批复后，案涉土地没有第二份《征地合同》，土地所有权人仅仅是依据2003年8月30日的《征地合同》计算征地补偿，没有按照2013年5月15日批文的补偿标准获得相应补偿。因此，以2013年5月15日批复的时间点来确定是否作为补偿主体是极其错误的。5.2013年5月15日批文全称是“广东省国土资源厅关于佛山市高明区2011年度第四十七批次城镇建设用地的批复”。该批文是2011年度用地批文，而2011年度案涉土地的使用权人是上诉人，上诉人是适格的补偿对象。上诉人在原审庭审中提交了(2017)粤06民终4108号民事判决书，证明直至2015年1月30日高明区国土城建和水务局对案涉土地强行收回之前，上诉人均是案涉土地的使用权人。综上所述，上诉人1995年1月1日起至2015年1月30日一直是案涉土地的使用权人，如果不是高明区国土城建和水务局雇用第三人强行破坏鱼塘收回土地，上诉人至今仍是案涉土地的使用权人。上诉人是案涉土地的适格的补偿对象，是申请案涉行政裁决的适格主体。原审判决认定事实错误，请求二审法院查明事实，依法适用法律，支持上诉人的上诉请求：1.撤销(2018)粤71行初175号行政判决；2.撤销省政府作出的2号《裁决书》；3.一、二审诉讼费用由省政府负担。被上诉人省政府二审答辩称：1.我府作出2号《裁决书》依法履行裁决职责，适用法律正确，已就上诉人是否应被纳入征地补偿安置对象并支付青苗补偿款这一事项进行裁决。上诉人根据(2016)粤行终1830号《行政判决书》中的法院认定，依据《征收土地公告办法》于2017年6月11日向佛山市人民政府提出行政协调申请，佛山市人民政府于2017年9月30日作出《行政协调意见书》，称双方对征地时间节点有较大分歧，未能就上诉人是否应被纳入征地补偿安置对象并支付青苗补偿款这一事项达成一致意见，故协调不成。上诉人于2017年10月20日根据《征收土地公告办法》向我府申请行政裁决，我府依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征收土地公告办法》第十五条第一款的规定，对上诉人是否应被纳入征地补偿安置对象并支付青苗补偿款这一事项进行裁决，已依法履行裁决职责。2.我府裁决上诉人不属于征地补偿安置方案的对象，与案涉征地公告及征地补偿安置方案无利害关系，申请行政裁决的主体不适格，认定事实清楚。（1）上诉人错误理解“征地”的概念。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、四十五条的规定和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条、二十五条的规定，征地过程包括征地批准和征地实施，由市、县人民政府拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府审批，经有权政府按法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，法律规定的征地时间应当以征地批复作出的时间为准。（2）上诉人在案涉土地被征收时，并非案涉土地的合法所有权人或使用权人。涉及上诉人承包鱼塘地块的部分土地共涉及五个批复，五份征地批复作出的最早时间为2013年5月15日。而上诉人与高明区更合镇建设房产所签订的《鱼塘承包合同》于2012年12月31日到期终止，该承包合同第五条“双方的权利和义务”第7点规定：“合同期满后，承包范围的一切不动产无偿归甲方所有”，即征地实施时上诉人既非土地所有权人亦非土地使用权人。因此，上诉人不属于征地补偿安置方案的对象，与案涉征地公告及征地补偿安置方案无利害关系，申请行政裁决的主体不适格。综上，我府作出的2号《裁决书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审法院作出的行政判决符合《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，判令上诉人承担全部诉讼费用。原审第三人高明区国土城建和水务局二审陈述意见称：1.承包合同期限届满后，高明区更合镇建设房产管理所多次通知上诉人合同期限届满并要求上诉人退出案涉土地，故双方的承包关系在合同期满时终止，上诉人不再是案涉土地的使用权人。（1）上诉人已经按照《土地承包合同》及《鱼塘承包合同》使用案涉鱼塘土地至合同期满（2012年12月31日）。自2013年1月1日起，上诉人不再是案涉土地的使用权人。1995年1月4日，上诉人与原高明市更楼镇农业发展总公司签订一份《土地承包合同》，合同约定：上诉人承包原高明市更楼镇农业发展总公司座落于更楼镇白石管理区白石村头坊总面积285.257亩的土地，承包期限为1995年1月1日至2009年12月30日止，共15年。《土地承包合同》期满后，上诉人与高明区更合镇建设房产管理所签订一份《鱼塘承包合同》，由上诉人继续承包原《土地承包合同》的鱼塘，承包期从2010年1月1日起至甲方收回该鱼塘时止，初定最长时间不超三年，即《鱼塘承包合同》的承包期限最迟至2012年12月31日。《鱼塘承包合同》到期后，高明区更合镇建设房产管理所多次通知上诉人,合同已经于2012年12月31日终止，要求上诉人撤离鱼塘。从以上事实可知，上诉人已经按承包合同的约定正常使用案涉鱼塘土地至合同期届满。从2013年1月1日起，上诉人不是案涉鱼塘的承包者，不是案涉鱼塘土地的使用权人。（2）佛山市中级人民法院(2017)粤06民终4108号民事判决书不能证明上诉人为案涉土地的使用权人。该民事判决书（P9倒数第一至四行）认为：“综合上述情况可见，太和坊收取该20万元并非没有法律上的原因，刘志锦主张太和坊收取该20万元属于不当得利，明显缺乏理据，一审法院不予支持并无不当，本院予以维持。”上述内容只能说明法院不支持上诉人认为20万元属于不当得利的主张，但并没有认定上诉人与太和坊之间就案涉土地存在承包关系。故上诉人认为(2017)粤06民终4108号民事判决书可以证实上诉人为案涉土地的使用权人，是上诉人对判决书的错误理解。2.土地征收时间应以省政府作出的征收决定（批文）为准。（1）案涉土地于2013年6月开始征收。省政府于2013年6月21日作出粤国土资（建）字[2013]495号《广东省国土资源厅关于佛山市高明区2012年度第四十六批次城镇建设用地的批复》，该批复是对包括上诉人原承包鱼塘土地在内的白石村委会土地的第一份征地批文。随后高明区政府于2013年6月26日作出《佛山市高明区人民政府征收土地公告》，明确征收更合镇白石村民委员会4.5026公顷农村集体土地。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998修订）第二十五条第一款的规定，人民政府的征收决定是土地物权变动的依据，在征地批文作出后由土地所在地的市、县人民政府组织实施征地方案，即案涉土地于2013年6月之后才开始征收。（2）上诉人上诉时提供的《佛山市征地制度改革试点方案》〔佛国土资字(2001)l号〕与案涉土地无关。案涉土地位于佛山市高明区更合镇（原更楼镇），而《佛山市征地制度改革试点方案》明确高明区内的改革试点只为荷城，故改革试点方案与案涉土地没有关联性。3.上诉人非案涉土地的征地补偿对象。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998修订）第二十五条、第二十六条的规定，土地征收时，办理征地补偿登记的对象为被征用土地的所有权人和使用权人。本案中，上诉人使用案涉鱼塘土地的最后一份《鱼塘承包合同》于2012年12月31日终止，至此，上诉人已不是案涉鱼塘土地的使用权人。因此，案涉土地2013年实施征收时，上诉人不是案涉土地的所有权人，也不是案涉土地的使用权人，不符合征地补偿对象的条件，无权主张案涉鱼塘土地的青苗补偿款，故案涉土地的征收补偿方案、安置方案与上诉人无关。综上，上诉人非征地补偿安置的对象，省政府作出的2号《裁决书》合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人高明区政府二审未提交书面陈述意见。经审查，本院对原审法院审理查明的事实予以确认。本院认为，本案是征地补偿安置争议裁决纠纷，二审争议焦点为省政府作出的2号《裁决书》是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收农村集体土地包括征地批准和征地实施，由市、县人民政府拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府审批，经有批准权的人民政府按法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”根据上述规定，法律规定的征地时间应当为征地批复作出的时间。本案中，原高明市更楼镇农业发展总公司于1995年1月4日与刘志锦签订《土地承包合同》，约定由刘志锦承包该公司实际管理使用的更楼镇白石村委会白石村小组村头坊的土地285.257亩，用于经营案涉鱼塘，承包期从1995年1月4日至2009年12月30日。在合同约定的承包期内，刘志锦是案涉土地的使用权人。承包期间，更楼镇建设国土房产管理所与白石村委会白石村民小组村头坊于2003年8月30日签订《征地合同》，对包括刘志锦承包鱼塘在内的土地签订征地协议，并没有改变土地所有权人的土地性质，不是法律意义上的征收土地行为，对刘志锦履行原农村承包合同并未发生实质影响。包括刘志锦承包鱼塘在内的集体土地正式被国家征收，是在2013年5月15日原广东省国土资源厅向佛山市人民政府作出粤国土资（建）字〔2013〕370号《广东省国土资源厅关于佛山市高明区2011年度第四十七批次城镇建设用地的批复》之后，此时，原高明市更楼镇农业发展总公司于1995年1月4日与刘志锦签订的《土地承包合同》已经于2009年12月30日到期终止，高明区更合镇建设房产管理所于2010年2月6日与刘志锦签订的《鱼塘承包合同》也已经于2012年12月31日到期终止。因此，刘志锦在2012年12月31日《鱼塘承包合同》到期后已不再是案涉集体土地的使用权人，而根据《土地承包合同》和《鱼塘承包合同》的约定，刘志锦对案涉承包土地的所有地上物也不再享有所有权，无权主张地上附着物及青苗补偿费。基于上述事实与理由，省政府作出2号《裁决书》，认定刘志锦不属于征地补偿安置方案的对象，不是申请案涉行政裁决的适格主体，据此驳回刘志锦的行政裁决申请，具有相应的事实根据和法律依据，处理并无不当。刘志锦主张其属于案涉鱼塘的土地使用权人，应该享有相应的征地补偿安置的权利，并以此为由起诉请求撤销2号《裁决书》，没有事实根据和法律依据。原审判决驳回刘志锦的诉讼请求，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，本院依法予以维持。综上，上诉人刘志锦的上诉主张，理据不足，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由刘志锦负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  方丽达二〇一九年十月二十三日书记员  温 瑜