江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏12行终319号 上诉人（原审原告）黄杰，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人吴小同，上海一湃律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰州市生态环境局，统一社会信用代码×××486，住所地泰州市永晖路18号。 法定代表人钱忠，局长。 委托代理人汪卫国，江苏福坤律师事务所律师。 委托代理人朱小栋，泰兴市生态环境局河失中队执法人员。 上诉人黄杰因环保行政处罚一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2019）苏1291行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，江苏永兴生态农牧发展有限公司（以下简称永兴公司）成立于2008年，经营范围为：生猪养殖；农作物种植；花卉、苗木种植；畜禽无害化处理；秸秆有机肥生产、销售；厨废弃物处理；生物科技的技术开发与技术咨询服务（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。 2018年4月20日，泰州市生态环境局（原泰州市环境保护局）执法人员对永兴公司生产经营场所进行现场检查，查明以下事实：“1.永兴公司成立于2008年7月，主要从事生猪养殖项目经营，总投资6000万元，生猪目前存栏量11000头左右，年出栏量20000头左右，2017年产值3000万元；2.永兴公司生猪养殖项目于2008年6月5日经原泰兴市环境保护局审批；3.永兴公司建有1座1300M3沼气池、1座6400M3覆膜沼气池，2座分别为12000M3、7200M3储液罐，一套日处理能力为240吨的污水处理设施，猪粪经沼气发酵后用于农田作肥料，废水经污水处理设施处理后排入张湾中沟；4.现场检查时，永兴公司生猪养殖项目正常运营，现场对该公司污水处理设施待排废水采样并拍照；5.猪舍未配套建设废气处理设施，现场对该公司南侧、西侧、西北侧厂界废气进行监测”。永兴公司于同日向泰州市生态环境局出具授权委托书，委托辛亮、黄杰作为其代理人代为接受泰州市生态环境局的调查询问并签收法律文书。 2018年4月26日，泰州市生态环境局对永兴公司涉嫌违反“三同时”制度、废水超标排放案进行立案调查，泰兴市环境监测站于2018年5月4日对永兴公司排放池中的废水出具监测报告，监测结果显示废水中COD为3800mg/L、超标8.5倍，悬浮物436mg/L、超标1.18倍，氨氮549mg/L、超标5.86倍，粪大肠菌落2200个/L，超标1.2倍，均超过了《畜禽养殖业污染物排放标准》（GB18596-2001）表5标准限值，泰州市生态环境局执法人员于5月4日向永兴公司送达了上述监测报告和责令改正违法行为决定书。 2018年5月8日，泰州市生态环境局执法人员与黄杰制作调查询问笔录，黄杰反映：“永兴公司生猪养殖项目于2008年6月5日经原泰兴市环保局审批，生产至今未通过环保‘三同时’验收；建有1座1300M3沼气池、1座6400M3覆膜沼气池，2座分别为12000M3、7200M3储液罐，一套日处理能力为240吨的废水处理设施，猪粪经沼气发酵后用于农田作肥料，废水经废水处理设施处理后排入排放池，最终排入张湾中沟；黄杰具体负责生猪养殖项目的环保审批及‘三同时’验收工作；永兴公司已收到监测报告及责令改正违法行为决定书”。 2018年7月11日，泰州市生态环境局向黄杰送达行政处罚事先（听证）告知书，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、行政处罚内容和享有的陈述、申辩权利。黄杰与永兴公司于2018年8月7日向泰州市生态环境局提出听证申请，泰州市生态环境局于2018年8月28日组织听证，后经讨论认为黄杰的申辩理由不成立，但永兴公司正在建设配套的环保设施属实，故同意其有关从轻处罚的请求，于2018年10月8日向黄杰送达了泰环罚字﹝2018﹞2-158号行政处罚决定（以下简称158号处罚决定），决定对黄杰的行为处以罚款8万元的行政处罚。黄杰不服，起诉至法院称：关于永兴公司生猪养殖项目未经环保“三同时”竣工验收问题，泰州市生态环境局认定事实不清，适用法律错误，因该公司环保设备已建设完成，泰州市生态环境局检查时设备已处于调试阶段，并在积极联系环保设备的建设单位办理验收，但因建设单位故意拖延导致环保设备迟迟不能正式投入使用；泰州市生态环境局前后三次对永兴公司同一违法行为作出罚款的行政处罚，违反了“一事不再罚”的原则；泰州市生态环境局在行政处罚程序中对废水采样点选择错误，导致监测结果不能被采信；泰州市生态环境局对黄杰的处罚逾越了层级处罚的原则，请求法院判决撤销泰州市生态环境局作出的行政处罚决定。 一审法院审理认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。 从职权依据看，泰州市生态环境局作为县级以上人民政府环境保护主管部门，有权依据水污染防治法第九条、建设项目环境保护管理条例的有关规定，对辖区内违反建设项目环境影响评价规定的违法行为及实施水污染的违法行为作出行政处罚的法定职权。 从事实认定看，永兴公司在泰州市生态环境局调查时，对其经营的生猪养殖项目需配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产的事实并无异议。永兴公司主张其配套建设的环境保护设施未经验收投入生产行为，泰州市生态环境局于2016年、2017年分别作出罚款的行政处罚，本案中再次作出罚款的行政处罚违反了“一事不再罚”的原则。一审法院认为，《环境行政处罚办法》第十一条第二款规定：“责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。”（2018）苏1291行初399号案件中，永兴公司向法院提起诉讼时作为证据提交的泰环罚字[2017]34号行政处罚决定载明泰州市生态环境局向永兴公司送达了泰环责改字[2017]1号责令改正违法行为决定书，而永兴公司在责令改正期限届满后未按要求改正，致违法行为在本案中现场检查时仍处于继续或者连续状态，故永兴公司的行为应认定为新的环境违法行为，泰州市生态环境局据此对永兴公司和作为主管人员的黄杰作出行政处罚决定并不违反“一事不再罚”的原则。 关于法律适用，永兴公司的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十七条的规定，泰州市生态环境局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，对永兴公司处以罚款20万元、对主管人员黄杰处以罚款8万元的行政处罚，适用法律正确，且量罚适当。 《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”，根据上述规定，永兴公司生猪养殖项目需配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产的违法行为应予处罚，有关因建设单位故意拖延导致环保设备迟迟不能正式投入使用、泰州市生态环境局应对该公司和黄杰免于处罚的主张，法院不予支持。 黄杰在行政程序中自认其负责永兴公司环保审批和“三同时”验收工作，应认定其符合直接责任人员或其他责任人员的身份；其在庭审中虽然对上述身份予以否认，但未能说明合理理由，法院不予采信。 《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”，上述规定对于一般违法、逾期未改正加重处罚、对主管人员和其他责任人员责任追究、造成特别严重后果的处罚规定为并列关系而非递进关系，故黄杰认为对主管人员或其他责任人员责任追究需以“逾期未改正”为要件的主张不能成立，法院不予支持。 关于行政处罚程序，泰州市生态环境局在拟作出处罚前，已经按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条之规定向黄杰告知了拟作出处罚的事实、理由、行政处罚的内容及黄杰所享有的陈述、申辩权利，根据黄杰的申请举行听证，且在法定期限内作出行政处罚决定，处罚程序合法。 综上，黄杰要求撤销泰州市生态环境局作出的行政处罚决定，欠缺事实和法律依据，法院不予支持。据此，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄杰的诉讼请求。 黄杰不服，上诉至本院称，坚持一审诉讼意见的基础上，强调被上诉人对上诉人处罚时适用法律错误，逾越了层级处罚的原则。国务院法制办、环保部负责人就《国务院关于修改的决定》答记者问中，有关负责人表示“对未批先建的，……可以处200万以下罚款，同时还要处罚责任人员”。由此可见，《建设项目环境保护管理条例》第二十三条中，对直接负责的主管人员和其他责任人员进行处罚应系在对建设单位处200万以下罚款的同时才能做出，即对直接负责的主管人员和其他责任人员进行处罚的前提是责令建设单位改正，且建设单位存在逾期不改正的情形，本案中，被上诉人之前的处罚并未设定改正期，不属于“逾期不改正”的情形，案涉处罚适用法律错误，且上诉人亦不属于主管人员和其他责任人员。综上，请求二审法院依法撤销一审判决及158号处罚决定。 被上诉人泰州市生态环境局答辩称：1.对直接负责的主管人员和其他责任人员处以罚款并不以责令建设单位限期改正而其逾期不改正为前提，上诉人上诉意见属错误理解法律；2.执法过程中，上诉人黄杰自己向行政执法人员陈述他是永兴公司的办公室主任，也是办理环保审批验收工作的负责人，所以被上诉人将其认定为直接责任人进行处罚有事实和法律上的依据；3.上诉人其他上诉意见与一审诉讼意见一致，一审裁判文书已经予以论述。综上，被上诉所作158号处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。 原审原告、原审被告提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对一审判决认证的证据予以认可。 一审判决认定的事实与本院经审理查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”；第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”。 本案中，对于永兴公司存在生猪养殖项目需配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产的上述行为，上诉人并无异议，仅辩称系因建设单位故意拖延导致永兴公司环保设备不能投入使用，故对其应免于处罚，且案涉处罚违反“一事不再罚”原则。对于上述辩称，一审法院已经予以充分论述，本院依法予以认可，在此不再赘述。 本案二审中仅针对上诉人上诉时着重强调之意见即被上诉人对上诉人实施处罚时是否需以责令建设单位限期改正而建设单位逾期不改正为前提进行论述。综合评判如下： 首先，从立法技术上分析，立法技术是在整个立法过程中产生和利用的经验、知识和操作技巧，包括立法体制确立和运行技术、立法程序形成和进行技术、立法表达技术等。其中，标点符号作为辅助文字表达语言的符号，是书面语言不可缺少的组成部分，也是立法工作规范中重要一环，也是理解法律条文的切入点。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款中适用的是分号，而分号作为介于逗号与句号之间的标点符号，主要用以分割存在一定关系的两句分句，分句之间关系一般为并列、转折、承接、因果等，通常以并列关系居多，被上诉人将四个分句理解为并列关系，符合常理。反之，如依上诉人所称对直接负责的主管人员和其他责任人员处罚系以责令建设单位限期改正而建设单位逾期不改正为前提，即第一、二、三分句之间为递进关系，而同一条款之间分号所表达关系应具有一致性，即第二十三条第一款中四个分句之间均应当为递进关系，则可以推定，只有在责令建设单位限期改正而建设单位逾期不改正对建设单位处处100万元以上200万元以下的罚款以及对直接负责的主管人员和其他责任人员处5万元以上20万元以下的罚款的情形下，才存在造成重大环境污染或者生态破坏的情形，才可以责令停止生产或者使用或责令其关闭，明显违背常理。 其次，从立法沿革及立法本意上分析，原《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”因原《建设项目环境保护管理条例》的相关规定，对违法行为的处罚偏软，违法成本低等原因，导致实践中建设项目未批先建现象屡见不鲜，屡禁不止。正是在此背景下，新《建设项目环境保护管理条例》从两方面加大了违法行为处罚力度：一是提高最高处罚金额，从10万元调整至200万元；二是确定了双罚机制，即增加了对直接负责的主管人员和其他责任人员罚款的规定。双罚制，近年来在《土地污染防治法》《环境保护法》等环保法律法规中均有所体现，其立法本意不仅在于加大环保违法行为惩处力度，更在于降低主管人员和其他责任人员参与、纵容违法行为的可能性，从根源上预防环保违法行为的发生。双罚制，作为环保实践的必然需要，其作用对象在于主管人员和其他主要责任人员，并不需要以污染单位的某种行为作为启动条件。故，上诉人上诉称对于直接负责的主管人员和其他责任人员处以罚款必须以责令建设单位改正且建设单位逾期不改正为前提条件，系为该项机制运用不当设置限制条件，违反立法本意。 再次，从主管部门理解上来看，原环境保护部环政法函[2018]33号《关于第二十三条适用问题的复函》，明确载明“其中‘对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款’规定的适用，不以环保部门责令建设单位限期改正而逾期不改正为前提”。原环境保护部虽并非《建设项目环境保护管理条例》的制定单位，但其作为环境保护主管部门，其对环境保护领域内具体条款的理解所作的普适性的答复，更符合立法本意以及更贴近执法实践，除非明显违反法律规定，司法机关应当秉持司法谦抑原则，予以尊重。 关于上诉人所称国务院法制办、环保部负责人就《国务院关于修改的决定》答记者问中，有关负责人表示“对未批先建的，……可以处200万以下罚款，同时还要处罚责任人员”，故可以认定对直接负责的主管人员和其他责任人员进行处罚的前提是责令建设单位改正，且建设单位存在逾期不改正的情形的问题。 本院认为，上诉人所引用的内容系答记者问中第三问“决定在加强事中事后监管方面有哪些规定”，具体表述为“四是严格法律责任，对未批先建的，可以处总投资额1%到5%的罚款，并责令恢复原状，对在竣工验收中弄虚作假的，可以处200万以下罚款，同时还要处罚责任人员”。由此可见，上述表述本意系指新条例中加强了事后监管，严格了法律责任，特别是对于未批先建且在竣工验收中弄虚作假的情形，强调了新条例不仅提高了处罚额度，而且设定了双罚制，可以对此处200万以下罚款并处罚具体责任人员。上述表述系针对一种特定情形的强调，并不具有排他性，并不代表对于其他情形不可以处200万以下罚款同时处罚责任人员，亦不代表处罚责任人员必须要先行责令建设单位改正，只有其逾期不改正时方可实行。故，本院认为，上诉人该诉称系其片面理解，于法无据，本院不予采信。 综上，上诉人认为对直接负责的主管人员和其他责任人员处以罚款需以建设单位逾期未改正为前提的主张不能成立，本院不予支持。 关于上诉人是否属于直接负责的主管人员和其他责任人员的问题。本院认为，根据被上诉人提交的证据材料可知，在被上诉人行政执法过程中，上诉人已经自认其负责生猪养殖项目的环保审批及‘三同时’验收工作，故被上诉人认定其属于直接负责的主管人员和其他责任人员，并无不当。 关于被上诉人在行政处罚程序中对废水采样点选择问题，与案涉行政处罚决定没有关联，上诉人以此为由要求撤销158号处罚决定，于法无据。 综上，被上诉人泰州市生态环境局作出的158号处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由及请求，于法无据，本院依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄杰负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹海霞 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇一九年十月三十一日 书记员  王振宇 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。