河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2340号上诉人（原审被告）鄢陵县人民政府，住所地河南省鄢陵县人民路916号。法定代表人李东岭，系该县人民政府县长。委托代理人曹斌,系该县人民政府工作人员。委托代理人胡守强，北京市京师（郑州）律师事务所律师。上诉人（原审被告）鄢陵县国土资源局，住所地鄢陵县城开发区311国道南侧。法定代表人谷永祥，系该局局长。委托代理人袁俊勇，系该局工作人员。被上诉人（原审原告）郑继红，男，1967年3月2日出生，汉族，住鄢陵县。委托代理人张始清，北京盈科（天津）律师事务所律师。上诉人鄢陵县人民政府、鄢陵县国土资源局因与被上诉人郑继红为确认行政行为违法纠纷一案，不服河南省许昌市中级人民法院（以下简称原审法院）（2019）豫10行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月29日公开开庭对本案进行了审理。上诉人鄢陵县人民政府委托代理人曹斌、胡守强，上诉人鄢陵县国土资源局委托代理人袁俊勇，被上诉人郑继红及其委托代理人张始清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被上诉人郑继红原审诉讼请求：确认鄢陵县人民政府、鄢陵县国土资源局2017年6月1日强行推毁郑继红两亩自留地及所栽种的约400棵杨树及近200棵国槐、柳树等杂树的行为违法。原审法院经审理查明：一、郑继红系鄢陵县陈化店镇东明义村2组村民，其家庭在本村承包1.4亩集体土地。2014年6月26日，鄢陵县人民政府发布征收土地公告（【2014】18号），该公告的内容如下：“鄢陵县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《征用土地公告办法》的有关规定，现将河南省人民政府于2014年5月26日以豫政土【2014】624号文件批准的内容和有关事项公告如下：一、建设用地项目名称：鄢陵县2014年度第一批乡镇建设征收土地16#地；二、批准用途：住宅用地；三、被征收土地的所有权人、地类和面积：陈化店镇东明义村民委员会一组集体耕地2.0066公顷、林地1.4285公顷；东明义村民委员会二组集体耕地0.4516公顷、林地1.0288公顷、交通运输用地0.0253公顷，共计4.9408公顷；四、征收土地位置：四邻均为陈化店镇东明义村民委员会；五、土地补偿安置标准：1、土地补偿费和安置补助费标准：68.85万元/公顷。2、地上附着物补偿标准：据实计算。六、安置途径：采用货币安置、社保安置和用工安置；七、补偿内容以陈化店镇政府调查登记结果为准。”2014年7月1日，鄢陵县国土资源局发布《征地补偿、安置方案公告》（【2014】18号），该公告的内容如下：“根据河南省人民政府豫政土【2014】624号文件批复，按照《河南省实施办法》相关规定，现将有关征地补偿、安置内容公告如下：一、具体内容与鄢陵县人民政府【2014】18号征地公告中的第三条、第四条内容相同；二、征地补偿安置费支付标准、对象和方式：1、征地补偿安置费标准：68.85万元/公顷，共计340.1741万元。2、支付对象：陈化店镇东明义村民委员会一组、二组。3、支付方式：一次性付清。三、地上附着物和青苗补偿标准和支付方式：1、地上附着物根据登记据实计算，一次性支付给地上附着物所有者。2、青苗补偿标准：2.2500万元/公顷，共计5.5310万元。一次性支付给青苗所有者。四、安置途径：1、采用货币安置：将征地补偿安置费340.1741万元，按时足额支付给被征地农村集体经济组织，由农村集体经济组织依法依规分配。2、社保安置：社保费标准7.4250万元/公顷,共计36.6854万元已落实，根据豫劳社【2008】72号文件精神，社保费用由财政部门直接划入社保专户，由社保部门负责统一使用。3、用工安置：用工安置8人，待该项目建成后在同等条件下优先安置到项目单位工作。五、土地所有权人、使用权人或者其他权利人对征地补偿、安置方案若有不同意见，自本公告之日起10个工作日内向县国土资源局提出，逾期将按公告予实施。”二、2010年11月10日，东明义村村民委员会和案外人河南易成房地产开发有限公司（以下简称易成公司）签订《东明义新农村建设开发协议》，约定东明义村将位于311国道北侧东明义村盘占地及部分集体土地，交由易成公司建设，协议对拆迁安置、土地征收进行了约定，并且约定征用土地补偿款由易成公司直接支付给东明义村村民委员会。截止涉案土地被征收之前，易成公司已将所有应征土地的补偿款及青苗补助款支付给了东明义村村民委员会，履行了协议约定的支付义务。郑继红所经营的土地在征收范围之内，但郑继红未领取相应的补偿款。2017年6月1日，鄢陵建业易成旅游地产开发有限公司（以下简称建业易成公司）在陈化店镇东明义村征收的土地上施工时，郑继红以未得到征地补偿款为由阻碍施工，并与陈化店镇人民政府及建业易成公司工作人员贺发庆、高瑞琪发生纠纷，郑继红将二人捅伤。2017年11月27日，郑继红被鄢陵县人民法院判处有期徒刑八个月。三、郑继红于2018年5月25日向长葛市人民法院起诉陈化店镇人民政府组织实施推地的行为违法，长葛市人民法院作出(2018)豫1082行初11号行政判决，该判决审理查明：2017年6月1日，建业易成公司在陈化店镇东明义村已征收的土地上施工时，郑继红以未得到征地补偿款为由阻碍施工，陈化店镇人民政府工作人员和建业易成公司工作人员在劝离时，被郑继红捅伤。后郑继红因犯故意伤害罪被鄢陵县人民法院判处有期徒刑八个月。该院认为：2017年6月1日建业易成公司施工时，陈化店镇人民政府工作人员在场，并对郑继红阻碍施工行为进行了劝阻，但陈化店镇人民政府工作人员的劝阻行为并不能必然推断出陈化店镇人民政府实施了强行推毁郑继红两亩自留地及所栽种的杨树的行为。郑继红所诉缺少事实根据。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，判决驳回郑继红的诉讼请求。案件受理费50元，由郑继红负担。郑继红收到上述判决后于2019年1月11日以鄢陵县人民政府、鄢陵县国土资源局为被告提起本案诉讼。原审法院认为，一、关于郑继红是否是本案适格原告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”郑继红系鄢陵县陈化店镇东明义村2组村民，因其在该组承包的土地及树木被强推，故其有权对强推的行为提起行政诉讼，是本案适格的原告。二、关于鄢陵县人民政府及鄢陵县国土资源局是否是本案适格被告的问题。（一）《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”此外，市、县人民政府土地行政主管部门还依法具有公告征地补偿安置方案，按照征地补偿安置方案组织实施、拨付征地补偿安置费用给相关权利主体等一系列法定职权。上述法律规范表明，实施强制拆除是土地行政主管部门的法定职权及法定义务，在法律没有相应授权性规范的前提下，县级以上地方人民政府及土地行政主管部门无权将法律已经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。鉴于征收、补偿程序及具体组织实施的复杂性，如果土地行政主管部门能够提供证据证明当地征地组织实施工作、强制拆除工作依法系其他行政主体承担，其没有参与征地组织实施工作,或者有生效裁判认定乡镇人民政府等主体实施了强制拆除行为，其可以不承担责任。否则，仍由其承担法律责任。（二）市、县人民政府或土地行政主管部门可在规范性文件或者征地补偿安置方案等公告中规定，乡镇人民政府、基层群众自治组织以及相关建设单位等主体实际从事并分担土地行政主管部门的部分具体征收补偿事务。但并不能认为此类主体因此即取得了独立地实施征地补偿安置的行政主体资格，更不能认为此类主体因此还取得了以自己名义实施强制拆除的法定职权；不论此类主体在实际拆除中是否以土地行政主管部门的名义实施相应行为，只能遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，此类主体只能视为接受土地行政主管部门委托。故在经依法批准的征地过程中，因合法土地被强制拆除引发的行政案件，土地行政主管部门应当首先被推定为适格被告；除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。具体到本案，讼争土地已经基于公共利益需要被依法征收并进行了补偿，整个过程系行政权的行使，鄢陵县人民政府及鄢陵县国土资源局没有提供充分的证据应由其他行政主体承担，而民事主体或基层群众自治组织亦无实施强制拆除的权力。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，鄢陵县人民政府及鄢陵县国土资源局是本案适格被告。三、关于原告起诉是否超出起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案强制推树行为是2017年7月1日实施，而原告郑继红于2018年5月以陈化店镇人民政府为被告向长葛市人民法院提起了确认违法的诉讼。表明原告是通过行政诉讼渠道寻求救济，其起诉符合上述法律规定，长葛市人民法院判决作出之前的时间可不计算在起诉期限之内，故其起诉并未超出法定的起诉期限。四、关于推地行为是否合法的问题《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，郑继红在补偿款全部到位于村民委员会账户后，拒绝领取，且拒绝腾退土地，在此情形下鄢陵县人民政府及鄢陵县国土资源局应该履行责令交出土地的程序。鄢陵县人民政府及鄢陵县国土资源局在诉讼过程中未提供证据证明其在实施强制拆除前，履行了以上法定程序，直接对涉案土地树木实施强制拆除行为缺乏法律依据，其强制拆除行为违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决确认鄢陵县人民政府和鄢陵县国土资源局于2017年6月1日强行推毁郑继红土地上树木的行政行为违法。上诉人鄢陵县人民政府、鄢陵县国土资源局共同上诉称：一、郑继红诉称鄢陵县人民政府和鄢陵县国土资源局组织人员强行毁坏其自留地及所栽树木的时间为2017年6月1日，因郑继红起诉陈化店镇人民政府与本案无关联性，郑继红起诉陈化店镇人民政府的时间不应计算在起诉期限内。郑继红于2019年1月11日提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。二、鄢陵县人民政府不是涉案土地征收主体及使用者，未参与或领导实施征收具体行政行为，对东明义村与易成公司签订的协议也没有参与，不是本案适格被告。三、鉴于本案土地征收补偿款发放到村民委员会及村民小组，再由村民委员会及村民小组发放，因此，对涉及农村集体所有土地的征收、变更或者转移等行政行为不服的，有权提起诉讼的应该为农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组。郑继红不是本案适格原告。四、易成公司作为涉案土地的开发建设主体，在与东明义村签订协议后，根据调查确认的土地面积进行了足额的征收补偿，在补偿到位后依法取得了涉案土地的相关权利，其据此实施的推地行为未违反相关法律规定，一审确认推地行为违法错误。郑继红答辩称：一、郑继红2017年6月1日阻止陈化店镇人民政府和建业易成公司施工后即被判刑，2018年2月出狱后即开始提起行政诉讼，积极主张权利，郑继红错列被告的期间应当从起诉期限中扣除。同时，按照法律规定，本案应适用2年的起诉期限，或者，从《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》施行之日重新计算1年的起诉期限，郑继红提起本案诉讼并未超过起诉期限。二、鄢陵县人民政府是土地征收的主体，征地拆迁是政府的职责，本案即使村民委员会认可是自己拆除，也应当认定是受鄢陵县人民政府委托进行的行为，应由鄢陵县人民政府承担相应法律后果，故鄢陵县人民政府是本案适格被告。三、郑继红是涉案土地的实际使用权人，其至今未领取征地补偿安置款和地上附着物补偿款，其对清理土地行为具有起诉资格。四、鄢陵县人民政府、鄢陵县国土资源局在集体土地征收中并没有强制执行权，其在未依法申请人民法院强制执行情况下，强行清理土地应当被确认为违法。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为：一、关于郑继红起诉是否超出法定的起诉期限问题。行政诉讼起诉期限是指法律规定的当事人不服某一行政行为向法院请求司法救济的时间限制。行政诉讼起诉期限制度的价值是多元的，一方面尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序特别是公法秩序的稳定；另一方面可以敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定，从而提高行政管理和公共服务的效率。2018年2月8日《最高人民法院关于适用的解释》开始施行，该解释第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”因此，至2018年2月8日起诉期限尚未届满的，起诉期限适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，从知道或者应当知道行政行为之日起最长不超过一年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案强行推地的行为发生于2017年6月1日，郑继红2018年5月25日以陈化店镇人民政府为被告向长葛市人民法院提起行政诉讼，证明其已经开始通过行政诉讼渠道寻求救济。由于郑继红对法律认识的偏差，导致其该次起诉错列被告，但是其已经在法定起诉期限启动了权利救济程序，因此长葛市人民法院判决作出之前的时间可不计算在起诉期限之内。故郑继红起诉并未超出法定的起诉期限。二、关于鄢陵县人民政府是否为本案适格被告问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，对于集体土地征收，市、县人民政府及土地行政主管部门作为征收实施主体，发布征收公告及对被征收土地上青苗、附着物具体实施征收补偿等行为，系其应当履行的法定职责。不论陈化店镇人民政府还是建业易成公司均无实施征地行为的法定职权。由于强行推毁郑继红承包土地上树木的行为是征地行政行为的一部分，不论他人是否以鄢陵县人民政府名义实施征地行为，在无充分相反证据情况下，均应推定是受鄢陵县人民政府、鄢陵县国土资源局的委托实施的征地行为，其行为的法律后果应由鄢陵县人民政府、鄢陵县国土资源局承担，除非有相反证据足以实施了征地行为。故鄢陵县人民政府是本案适格被告。三、关于郑继红是否为本案适格原告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”郑继红承包土地上的树木被强行推毁，郑继红本人有权以自己名义提起行政诉讼，是本案适格原告。四、关于推地行为是否合法问题。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”鄢陵县人民政府和鄢陵县国土资源局强行推毁郑继红承包地上的树木，属于行政强制执行，应当在法定的职权范围内依照法定的程序进行。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”依据该规定，鄢陵县人民政府、鄢陵县国土资源局应当履行责令交出土地的程序，在郑继红拒不交出土地时，只能申请人民法院强制执行。鄢陵县人民政府、鄢陵县国土资源局未提供证据证明其在行政强制执行前履行了以上法定程序，且在自己没有自行清理被征收土地上的附着物并强制郑继红交出土地法定职权情况下，强行推毁郑继红承包地上的树木，违法法律规定。故原审判决确认鄢陵县人民政府和鄢陵县国土资源局强行推毁郑继红承包地上树木的行政行为违法，并无不当。综上，上诉人鄢陵县人民政府和鄢陵县国土资源局的上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人鄢陵县人民政府和鄢陵县国土资源局负担。本判决为终审判决。审判长 杨 巍审判员 田伍龙审判员 董威颉二〇一九年十月十二日法官助理张俊书记员金硕