贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔05行初118号原告徐庆祥，男，汉族，1936年12月4日出生，住贵州省赫章县。原告徐海，男，汉族，1972年3月29日出生，住贵州省赫章县。二原告共同委托代理人（特别授权）王凯，贵州存正律师事务所律师。二原告共同委托代理人（特别授权）李双兵，贵州存正律师事务所实习律师。被告赫章县人民政府。住所地：赫章县西城区党校内。法定代表人胡海，县长。委托代理人（特别授权）张莉苇，赫章县司法局工作人员。委托代理人（特别授权）吴敏，赫章县司法局工作人员。原告徐庆祥、徐海因不服被告赫章县人民政府土地行政强制一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年9月29日公开开庭审理了本案。原告徐磊、徐美及二原告共同委托代理人王凯，被告赫章县人民政府委托代理人吴敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。二原告诉称：原告徐庆祥、徐海系父子关系，二人均系赫章县城××××组村民，二原告家庭户以徐庆祥为户主承包了黄泥村老包包组旱地2.8亩进行农业种植。2017年7月19日，被告委托其下属单位赫章县国土资源局及赫章县城关镇人民政府向城关镇部分村民发出《赫章县城关片区东部区域城市棚户区改造项目（夜郎古城）建设用地征地现状调查通知书》，在二原告未接到通知，也未与被告达成安置补偿协议的前提下，被告将二原告承包地中的农作物全部铲除，致使原告在土地上种植的玉米及果蔬全部损毁。二原告认为被告强制使用原告土地的行为违反法定程序，侵犯了二原告的合法权益，遂诉至人民法院，请求判决确认被告强制使用二原告承包的位于赫章县黄泥村老包包组所涉刘家凹子土地的行为违法，并判决本案诉讼费用由被告承担。被告赫章县人民政府辩称：1.二原告在2019年8月才提出请求确认赫章县人民政府2017年7月强制使用土地的行为违法，已超过起诉期限。2.二原告承包的涉及刘家凹子的土地为0.8亩，故二原告主张其被强制使用的土地为2.8亩没有法律依据。3.被告征收案涉土地的行为合法，二原告未在规定期限内办理征地补偿登记，且征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。综上，请求人民法院驳回二原告的诉讼请求，并判决由二原告承担本案诉讼费用。被告为证明其行政行为合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据并经庭审举证、质证：第一组证据：1.贵州省人民政府（黔府用地函[2015]159号）《贵州省人民政府关于赫章县2014年度第九批次城镇建设项目使用土地的批复》；2.赫章县2014年度第九批次城镇建设项目征收土地方案的公告；3.省人民政府关于赫章县县城总体规划的批复；4.赫章县国土资源局关于赫章县2014年度城市第九批次建设用地拟征收土地补偿安置方案听证会相关材料。证明目的：1.赫章县人民政府依法向贵州省人民政府申请征收了该宗土地，贵州省人民政府依法批准征收该宗土地，征收土地方案已经公告；2.该宗征地符合赫章县总体规划，该宗土地依法被征收为国有土地。原告质证：真实性、合法性无异议，但是关联性有异议，该组证据只能证明被告向贵州省人民政府针对征地进行了报批，但无法证明被告向省政府报批之前对所征收的位置、权属单位、征收补偿安置标准等进行了公告及听证。第二组证据：1.项目工作组工作员2017年5月12日到黄泥村等地张贴《赫章县人民政府关于赫章县城关片区东部区改造项目建设用地征收公告》图片3张；2.2017年5月15日项目启动大会图片1张；3.2017年5月19日各工作组探入村组挨家挨户作宣传动员图片4张；4.赫章县人民政府关于对城关片区东部区域城市棚户区改造项目征地法律法规政策宣传册。证明目的：该片土地征收补偿事宜于2017年5月12日再次公告，工作组采取各种方式宣传动员。原告质证：对138.139.140页码中的照片真实性无异议，合法性有异议，照片的取得时间有异议，该组照片无法证明发布土地征收公告的时间和照片形成的时间，其他证据均无异议。第三组证据：1.量地告知书送达图片5张；2.CPS量地图斑1张；3.指界确认书13份；4.情况说明1份。证明目的：所诉涉案地块经过测量和公示。原告质证：对1、2号证据无异议，对3号证据有异议，该组证据仅能反映有部分在场人员签字，并不能体现所有被征地的农户已确认了该指界，更不能反映原告对指界进行了确认，对4号证据合法性有异议，该证据是在行政行为作出后、诉讼期间形成的，依法不能作为证据使用。第四组证据：赫章县夜郎古城征地付款花名册3张。证明目的：涉案征地款项已如数打入黄泥村乡代管账户。原告质证：真实性无异议，但对合法性、关联性有异议，该组证据仅能反映征地款打入黄泥村账户，并不能证明每个农户应得的征收款是多少，反而证明在强征之前未对原告进行补偿。第五组证据：赫章县双河街道黄泥社区居民委员会出具证明（2019年9月28日）。证明目的：证明本案起诉的原告还牵涉到其他利害人，应当追加其余人员为本案的诉讼当事人。原告质证：对该组证据证据真实性和合法性无异议，但达不到被告的证明目的。原告在庭审中已证实所争议的土地所有权利主体均已提起诉讼，其他几位并非是争议土地的承包人，或者已声明放弃该权利。第六组证据：原告土地征收前现状图4张以及原告被征收土地的地块丈量示意图。证明目的：1.示意图上反映人1指示地块是徐庆祥和徐海等人的承包地，面积是0.9192亩（B6、B7）；反映人2指示地块是徐磊、徐美等人地块，面积是2.1042亩（A10-A20），图上未知的这一地块不属于徐磊、徐美等人的承包地，是一块权属不明的土地。2.原告起诉状所主张的土地面积不属实，没有依据。原告质证：对该组证据三性均不予认可。首先，被告提交的土地测量图没有制作机关名称，没有制作人签字和盖章，也没有土地承包人签字予以确认。其次，该组证据中，并没有具体的数字可反映每块地块具体的面积，故被告所得出的总面积所依据的标准不存在。第三，被告提出的现状图照片仅能反映该土地被征收之前总的状况，不能具体反映原告实际土地的方位以及面积大小。综上，该两组证据得不出原告土地被强制征收之前实际土地面积有多少这一证明目的。丈量图中的土地形状与原告实际耕种的土地形状也不一致。原告为了证明其主张，在法定期限内向本院提交了以下证据并经庭审举证、质证：第一组证据：徐庆祥、徐海身份证复印件及派出所证明一份。证明目的：证明二原告主体适格及身份关系。被告质证：无异议。第二组证据：徐庆祥户土地承包登记表。证明目的：征收土地属于二原告所承包的土地，承包的地块叫刘家凹子。被告质证：对被征收的地是刘家凹子的土地无异议，刘家凹子承包地是0.8亩，但徐庆祥、徐海诉状中写的是2.8亩，与实际不符。第三组证据：赫章县城关片区东部区域城市棚户区改造项目（夜郎古城）建设用地征用现状调查通知书1份。证明目的：原告只收到过一份塞进门缝的通知书，且这份通知书并不是只针对原告，而且通知征收的是大洼子土地，实际征收的却是刘家凹子。被告质证：三性无异议，恰巧证明被告已经履行了告知义务。第四组证据：毕节市七星关区人民法院（2018）黔0502行初12号行政裁定书、毕节市中级人民法院（2018）黔05行终254号行政裁定书。证明目的：在被强挖后半年内二原告就向法院提起行政诉讼，原告是在积极地行使自己的权利，原告没有超过起诉期限。被告质证：真实性、合法性无异议，二原告一直没有以赫章县人民政府作为被告，故原告针对赫章县人民政府的起诉已超期。第五组证据：徐龙天、徐付军、徐付证明及身份证复印件。证明目的：除原告之外的其他原告近亲属均不是争议土地的承包人，或声明对争议的土地放弃权利。被告质证：证据三性均不予认可。该三份证明没有证明人的签字或盖章，且三位证明人未出现法定不能出庭的情形，未到庭进行说明，无法核实真实性。该三份证明不具有证明力。且徐庆祥还有一女，虽已外嫁，但不能就此推断其对土地丧失了权利，达不到原告证明目的。本院认证：原、被告双方提交的证据均与本案有关联性，本院依法予以确认。经审理查明：原告徐庆祥、徐海系父子关系，二人均系赫章县城××××组村民。1998年10月31日，徐庆祥、徐海家庭户以徐庆祥为户主承包了黄泥村老包包组旱地1.1亩。2017年，被告因赫章县城关片区东部区域城市棚户区改造项目需要，开展征收土地工作，同年7月，被告强制使用了二原告家庭户位于刘家凹子承包地。因赫章县城关镇人民政府及赫章县国土资源局于2017年7月19日作出《赫章县城关片区东部区域城市棚户区改造项目（夜郎古城）建设用地征地现状调查通知书》，二原告于2018年1月17日向七星关区人民法院提起行政诉讼，请求确认赫章县城关镇人民政府及赫章县国土资源局对二原告承包地实施征收的行为违法。七星关区人民法院经审理后作出（2018）黔0502行初12号行政裁定，以赫章县人民政府才是适格被告为由驳回二原告的起诉。二原告不服，向本院提起上诉，本院经审理后于2018年12月13日作出（2018）黔05行终254号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。2019年5月5日，二原告以赫章县人民政府为被告提起本案诉讼，请求判如所诉。本案的争议焦点为：1.二原告的起诉是否超过起诉期限；2.被告强制使用案涉土地的行为是否合法。本院认为，针对第一个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”，2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，被告强制使用原告土地的行为发生在2018年2月8日之前，故从有利于保障行政相对人合法权益的角度出发，本案适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”之规定认定原告是否超过起诉期限。案涉土地被强制使用的时间是2017年7月，但二原告已于2018年1月17日针对征收行为以赫章县城关镇人民政府及赫章县国土资源局为被告向七星关区人民法院提起行政诉讼，该案终审裁定于2018年12月13日作出，并确认赫章县人民政府是实施征收行为的行政机关，故二原告于2019年5月5日向本院提起诉讼并未超过起诉期限。针对第二个争议焦点，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”及《贵州省土地管理条例》第四十二条“依法征收、占用集体土地和使用国有土地，且对当事人补偿、安置后，当事人拒不交出土地的，由县级以上人民政府国土资源行政部门责令限期交出土地；逾期不交出的，由国土资源行政部门申请人民法院强制执行”之规定，县级以上人民政府及其主管部门无权对被征收土地及地上建构筑物强制使用。被告在未与土地权利人签订征收补偿协议、未对土地权利人进行补偿的情况下，强行使用了案涉土地的行为违反法定程序，依法应当被撤销。但由于案涉土地现已被实际使用，本案被诉行政行为已不具有可撤销的内容，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”之规定，依法应当判决被告强制使用案涉土地的行政行为违法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《贵州省土地管理条例》第四十二条之规定，判决如下：确认被告赫章县人民政府强制使用原告徐庆祥、徐海承包的位于赫章县城关镇黄泥村老包包组刘家凹子土地的行为违法。案件受理费50.00元，由被告赫章县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长 张远忠审 判 员 张多周审 判 员 吴 岚二〇一九年十月十七日法官助理 洪运佳书 记 员 蒋 琼