内蒙古自治区宁城县人民法院行政赔偿判决书（2019）内0429行赔初3号原告张力先，男，1953年11月4日出生，满族，居民，户籍地辽宁省沈阳市沈河区，现住内蒙古自治区赤峰市宁城县。被告宁城县人民政府。住所地:内蒙古自治区赤峰市宁城县天义镇哈河大街中段党政综合楼。法定代表人马占国，县长。委托代理人张宏亮，宁城县司法局工作人员。原告张力先诉被告宁城县人民政府行政赔偿一案，于2019年7月3日向本院提起行政诉讼。本院同日立案受理后，于7月5日依法向被告送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月6日公开开庭审理了本案。原告张力先，被告宁城县人民政府的委托代理人张宏亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张力先诉称,2010年10月8日，宁城畅达房地产开发公司通过宁城县人民政府招标，竞拍取得1055号地块使用权。2013年9月18日畅达公司雇佣张翠艳拆扒原畜牧局办公楼时，将原告正常营业的门市房损毁。2013年10月12日，原告与张翠艳达成房屋损毁赔偿协议，准备对损毁房屋进行修复。畅达公司提出“重起地基、让出一半共墙、办理维修手续”的要求，阻碍张翠艳房屋修复工作。张翠艳以无法办理维修手续为由拒绝施工。2014年4月8日，原告向宁城县规划局提出关于我单位损毁营业用房恢复原状的请示，要求在办理相关修缮手续问题上给一个书面答复。2014年5月4日，宁城县规划局作出宁规发(20l4)82号文件关于宁城安居用品经销处营业用房修缮的意见，对原告损毁的房屋作出修缮许可。但是，畅达公司与张翠艳仍拒不赔偿因其过错给原告造成的营业损失，拒绝恢复损毁房屋原状。2014年10月9日，原告向宁城县人民法院提起诉张翠艳财产侵权案，将畅达公司列为第三人。2014年11月10日，在法院审理此案过程中，畅达公司为逃避赔偿责任，向宁城县人民政府提出撤销原告房屋产权证的行政复议申请。2015年2月4日被告作出宁政复决字(2014)第12号行政复议决定书，撤销了原告涉案房屋所有权证。2015年2月15日，原告向宁城县人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告违法的行政复议决定书。2015年2月26日，宁城县人民法院作出(2014)宁民初字第04381号民事判决，张翠艳不服一审民事判决，上诉至赤峰市中级人民法院。2015年8月7日在赤峰市中级人民法院的调解下，达成和解协议，张翠艳赔偿原告经济损失36000元。2015年3月12日，宁城县规划局依据正在行政诉讼过程中的宁政复决字(2014)第12号行政复议决定书，以宁规发(2015)51号文件撤销了该局2014年5月4日作出的宁规发(2014)82号文件，即原告的房屋修缮许可手续。使原告自行恢复房屋原状，以减少营业损失的行为也彻底成为不可能。原告诉宁城县人民政府行政复议决定违法案，经过县市两级法院六次审理，2017年9月19日赤峰市中级人民法院作出(2017)内04行终177号行政判决：一、撤销内蒙古自治区宁城县人民法院(2017)内0429行初7号行政判决；二、撤销宁城县人民政府于2015年2月4日作出的宁政复决字(2014)第12号行政复议决定书。2017年10月24日，原告收到判决书后，于2017年12月25日分别向宁城县人民政府和宁城县规划局递交了关于我单位损毁营业用房急需加固的请示。为了避免损失的进一步扩大，原告于2019年3月25日向被告提出国家赔偿申请。2019年5月15日原告收到被告2019年5月10日作出的宁政字(2019)36号不予行政赔偿决定书。被告认为其行政复议行为“与原告的请求无任何因果关系”，原告认为目前的经济损失与违法的行政复议决定有直接因果关系。据此，原告提出以下赔偿请求：一、由被告赔偿原告2015年2月4日至2019年6月4日期间的营业损失787500元(按与张翠艳所签房屋损毁赔偿协议中双方认可的每日营业损失500元的计算办法及宁城县人民法院[2014]宁民初字第04381号民事判决书里的计算结果：每年营业损失182000元，共计四年零四个月)。原告的经济损失完全是由于被告违法行政复议决定造成的。作为一个商业门市，该营业损失就是直接经济损失。在该行政复议决定案件中，原告没有任何过错。二、由于被告的职能部门既拒绝撤销宁规发(2015)51号文件，又对原告重新办理被损房屋维修手续的请示不予答复，致使原告的房屋至今无法修复，原告要求根据被损房屋的实际面积，由被告赔偿原告房屋价值564300元(房屋面积25.65平米，每平米按宁城县天义镇学府花园大厅价格每平米22000元计算)，损毁房屋归被告处理。三、赔偿我经销处二位工作人员张宇翼、陈丹的基本工资。每人每月按3000元计，共52个月，合计312000元。综上，请求赔偿各项直接经济损失共计1663800元。庭审中，原告变更诉讼请求为：一、要求被告赔偿2015年2月4日至2019年6月4日的经济损失787500元：包括利润损失575354.53元和实际损失212145.47元（水费819元、电费3274.47元、取暖费8052元、房屋租赁费200000元）；二、两名工作人员工资共计312000元（从2015年2月至2019年6月每人每月3000元，共计52个月）；三、不再要求损毁房屋归被告处理并给付经济损失564300元。原告张力先向本院提交的证据及被告的质证意见如下：证据1、赤峰市中级人民法院作出的（2017）内04行终177号行政判决书一份、宁政字（2019）36号不予行政赔偿决定书一份、宁城县安居用品经销处营业执照复印件一份，证明原告要求被告赔偿的依据。证据2、2014年5月4日宁城县规划局作出的关于宁城居安用品经销处营业用房修缮的意见复印件一份、2015年3月12日宁城县规划局作出的关于撤销宁城居安用品经销处营业用房修缮意见的通知复印件一份，证明依据复议决定宁城县规划局撤销由其作出的对原告房屋的修缮意见，而给原告造成的损失。证据3、宁建规字（2013）33号关于对畜牧局家属楼居民信访有关问题的答复一份、张力先与张翠艳签订的房屋损毁赔偿协议一份六页、宁城县人民法院作出的（2014）宁民初字第04381号民事判决书一份、赤峰市中级人民法院作出的（2015）赤民一终字第954号民事裁定书一份、张翠艳与张力先签订的和解协议一份、看护门市费用（包括房租缴费票据5枚、电费缴费票据31枚、水费缴费票据17枚、取暖费缴费票据3枚、房产证复印件一份）、安全门库房费用（包括房租缴费单据5枚、电费票据6枚、宁房权证天义镇字第11022373号房产证1份共2页）、两名工作人员张宇翼和陈丹的身份证复印件二份、发票领购记录复印件共6枚，证明因为规划局撤销了由其作出的维修意见，因此原告不能维修房屋，不能营业，原告受到的经济损失共计787500元及停业期间两名工作人员工资312000元，用以上证据加以证明损失存在。被告宁城县人民政府对证据1质证称内容属实，没有异议；对证据2质证称对证据的真实性没有异议，此时复议决定正处于诉讼过程中尚未生效，住建部门接到复议决定后，首先应在复议决定生效后履行注销房屋所有权证手续，而住建部门直接撤销修缮意见是否妥当，是否造成损失应由原告与住建部门解决。对证据3质证称，对所有复印件的真实性不予认可，此组证据大部分是原告与张翠艳之间的民事纠纷证明材料，与本案无关联性，同时恰恰说明如果原告的损失存在也应向张翠艳主张赔偿，看护门市损失和安全门库房损失，此两项损失是否存在尚不明确，即便存在也不是复议机关所造成的，两名工作人员工资与本案没有关联性，所有发票均是复议程序启动前和中院判决后的发票，与复议机关无关，同时发票的领购无必然证明其损失存在，发票额属于营业损失是法律不保护的间接经济损失。被告宁城县人民政府辩称，一、《中华人民共和国行政复议法》第一条规定，为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为根据宪法，制定本法。第三条第五款规定，依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责“对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议”。第二十八条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定。由上述法律规定可以确定，行政复议机构只针对被申请人即行政机关作出的行政行为进行审查并处理，与本案原告无法律上的因果关系，因此原告诉被告(复议机关)行政赔偿属被诉主体错误。二、《城市房屋权属登记管理办法》第七条规定，县级以上地方人民政府由一个部门统一负责房产管理和土地管理工作的，可以制作、颁发统一的房地产权证书，依照《城市房地产管理法》的规定，将房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权的确认和变更，分别载入房地产权证书。房地产权证书的式样报国务院建设行政主管部门备案。第八条规定，直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作。第九条规定，房屋权属登记分为：(一)总登记；(二)初始登记；(三)转移登记；(四)变更登记；(五)他项权利登记；(六)注销登记。第二十五条规定，有下列情形之一的，登记机关有权注销房屋权属证书：(一)申报不实的；(二)涂改房屋权属证书的；(三)房屋权利灭失，而权利人未在规定期限内办理房屋权属注销登记的；(四)因登记机关的工作人员工作失误造成房屋权属登记不实的。注销房屋权属证书，登记机关应当作出书面决定，送达当事人，并收回原发放的房屋权属证书或者公告原房屋权属证书作废。由上述法律规定可以确定，房地产行政主管部门即住建部门是房屋所有权证的颁发、变更和注销主体，县政府作为复议机构，只对住建部门的发证行为是否妥当进行审查，实际操作均由住建部门执行。因此原告主张的损失是否存在，是否应该赔偿，应由原告与住建部门解决。且宁城县住建局2017年4月19日在其他诉讼过程中提交答辩，称其为本案原告颁发的房屋所有权证手续不全，不应颁发此房屋所有权证。由此可以确认，原告的房屋所有权证不应颁发，行政复议合法，原告主张的损失不存在。三、《国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(一)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；(二)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；(三)违法征收、征用财产的；(四)造成财产损害的其他违法行为。而县政府的复议行为没有造成上述任何法律规定的后果，原告要求赔偿无法律依据。综上，县政府的复议行为既与原告无法律上的因果关系，也没有要求原告进行过停产停业，也没有实际进行房屋所有权的注销操作，原告申请国家赔偿无任何法律依据，被诉主体也不应是县政府。原告房屋损坏应与畅达房地产公司和拆迁公司进行协商解决。被告宁城县人民政府在法定举证期限内向本院提交的证据及原告张力先的质证意见：证据1、2017年6月27日宁城县人民法院作出的（2017）内0429行初7号行政判决书一份、2017年4月19日宁城县住建局行政答辩状一份，证明张力先所持有的房屋所有权证颁证程序违法，行政复议决定符合法律规定。证据2、2019年9月4日宁城县房产交易登记管理中心出具的证明一份，证明张力先所持有的房屋所有权证始终处于有效状态，因此不涉及损失及赔偿。原告对证据1质证称该宁城县人民法院行政判决书适用法律错误，答辩状内容不能认定行政复议决定正确。在行政复议过程中，住建局两次答辩均认为发证程序合法。对证据2质证称对证据本身无异议，但对证明内容有异议。本院综合当事人的质证意见，依据证据规则对原、被告所举证据认证如下：原告所举的证据1、2来源合法，证明内容客观真实，与本案有关联，本院对上述证据予以确认。原告所举的证据3中看护门市费用、安全门库房费用，无其他证据予以佐证与本案具有关联性，本院不予确认；证据3中其他证据与本案无关联性，本院不予确认。被告提交的证据1中的行政判决书与本案有关联，本院予以确认，证据1中的宁城县住建局的行政答辩状与本案无关联性，本院不予采信，被告提交的证据2来源合法，证明内容客观真实，与本案有关联，本院予以采信。综合举证、质证、认证情况及当事人的陈述，本院确认本案事实如下：原宁城县畜牧局办公楼在拆迁过程中造成宁城县安居用品经销处营业用房损坏，依据其申请，宁城县规划局于2014年5月4日作出了关于宁城安居用品经销处营业用房修缮的意见，同意对其营业用房原地进行修缮。2015年2月4日被告宁城县人民政府作出宁政复决字（2014）第12号行政复议决定书，认为宁城县住建局依据原告与原宁城县畜牧局签订的《房屋建筑合同》，在材料不全的情况下为原告张力先核发的宁房权天义镇字第11114033号房屋所有权证不符合《城市房屋权属登记管理办法》第十六条的规定，决定撤销宁城县住建局为原告张力先颁发的宁房权天义镇字第11114033号房屋所有权证。原告张力先不服，于2015年3月5日向本院提起行政诉讼，请求撤销宁政复决字（2014）第12号行政复议决定，本院于2015年5月29日作出（2015）宁行初字第00010号行政判决，原告不服提起上诉，后本案经过发回重审、二审等诉讼程序。赤峰市中级人民法院于2017年9月19日作出（2017）内04行终177号行政判决，认定宁政复决字（2014）第12号行政复议决定程序违法，（2017）内0429行初7号行政判决适用法律错误，判决如下：一、撤销内蒙古自治区宁城县人民法院（2017）内0429行初7号行政判决；二、撤销宁城县人民政府于2015年2月4日作出的宁政复决字（2014）第12号行政复议决定。2015年3月12日宁城县规划局根据宁政复决字（2014）第12号行政复议决定，撤销了宁规发（2014）82号关于宁城安居用品经销处营业用房修缮的意见。2019年4月1日原告张力先向被告提出国家赔偿申请，被告于2019年5月10日作出宁政字(2019)36号不予行政赔偿决定。原告张力先因被告宁城县人民政府宁政复决字（2014）第12号行政复议决定违法，造成张力先被拆毁营业用房至今不能修复及正常营业，请求被告赔偿原告直接经济损失，提起本案之诉。另查明，宁城县安居用品经销处的类型为个体工商户，原告张力先是其经营者。原告张力先持有的宁房权天义镇字第11114033号房屋所有权证至今并未被撤销。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，国家承担赔偿责任，应当基于国家机关和国家工作人员实施的违法行为对受害人的合法权益造成了损害，国家机关和国家工作人员的行为与受害人所受损害之间应当存在必然的因果关系。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定,“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”因此,原告请求被告给予赔偿的范围,限于行政行为违法造成的直接损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。根据该条规定，在行政赔偿诉讼中，原告需对因受案涉行政行为侵害而遭受损失的事实承担举证责任，在一般情况下，案涉行政行为与损害结果之间的因果关系也应当由原告承担举证责任。在因被告的原因导致原告客观上无法举证的，则免除其举证义务，转而由被告证明具体损害。本案中，原告张力先主张的两项赔偿请求：要求被告赔偿2015年2月4日至2019年6月4日的经济损失787500元和两名工作人员工资计312000元，是基于原告被拆毁营业用房至今不能修复及正常营业所遭受的损失，而被告宁城县人民政府作出的宁政复决字（2014）第12号行政复议决定是针对宁城县住建局为原告张力先颁发的宁房权天义镇字第11114033号房屋所有权证作出的撤销决定。张力先持有的宁房权天义镇字第11114033号房屋所有权证至今并未被撤销，原告主张因被拆毁营业用房至今不能修复及正常营业所遭受的损失与被告的行为之间不存在直接的因果关系，且不属于直接经济损失范围，故该两项损失本院不予支持。综上，原告要求赔偿的各项经济损失没有事实和法律依据，亦不符合法定赔偿条件，本院不予支持。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告张力先的赔偿请求。邮寄费22元，由原告张力先负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于赤峰市中级人民法院。审 判 长 陈国玉审 判 员 刘艳红人民陪审员 王莹莹 二〇一九年十月二十四日书 记 员 徐光照