黑龙江省哈尔滨市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黑01行终501号 上诉人（一审原告）哈尔滨市隆辰环保服务有限公司，住所地哈尔滨市香坊区幸福镇靠河村。 法定代表人郑元阵，经理。 委托代理人马腾溪，黑龙江高盛律师集团事务所律师。 委托代理人李畅，黑龙江高盛律师集团事务所律师。 被上诉人（一审被告）哈尔滨市香坊区水务和交通运输管理局，住所地哈尔滨市香坊区联草街9号。 法定代表人李志刚，局长。 委托代理人李永民，黑龙江大地律师事务所律师。 上诉人哈尔滨市隆辰环保服务有限公司（以下简称隆辰环保公司）因行政强制及行政赔偿一案，不服哈尔滨市香坊区人民法院（2018）黑0110行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决认定，2010年8月27日,《哈尔滨市人民政府关于开展马家沟何家沟信义沟和阿什河环境整治的通告》（哈政发法字[2010]23号）规定:“自本通告发布之日起5日内，整治范围内未经有关部门批准的各类建筑物、构筑物及附属设施或超过批准期限的临时建筑，其产权所有人或使用人应当自行拆除。违反本通告规定逾期未自行拆除的违法建筑物、构筑物及其附属设施，由各区人民政府组织有关部门依法强制拆除。” 2012年4月5日，《哈尔滨市人民政府关于加强阿什河（城区段）综合整治工程控制用地管理的通告》（哈政发法字[2012]4号）规定:“在综合整治工程控制用地范围内，禁止违法新建、改建、扩建各类建筑物、构筑物及地下工程。” 2012年5月17日，哈尔滨市水务局作出责令停止违法行为通知书（哈水责停字2012065号），“经查，你（你单位）在阿什河××靠河村段河道管理范围内建设房屋的行为，违反了《哈尔滨市河道管理条例》第十六条第一款相关的规定。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，现责令你（单位）立即停止违法行为。听候处理。如有异议，请在接到本通知书起三日内，到我单位进行陈述和申辩。” 2012年5月28日，香坊区政府、哈尔滨市国土资源执法监督局、哈尔滨市香坊区幸福镇人民政府、香坊区农林水务畜牧兽医局（现变更为哈尔滨市香坊区水务和交通运输管理局，以下简称香坊水务交通局）、黑龙江省国土资源厅驻农垦国土资源局哈尔滨分局、哈尔滨市香坊区城市管理行政执法局依法向隆辰环保公司作出《关于拆除香坊区幸福镇区域内违法建设的建筑物、构筑物等设施的公告》，限3日内自行拆除未经审批擅自建设的建筑物、构筑物。2012年9月18日、2012年9月21日，香坊区政府、哈尔滨市国土资源执法监督局、哈尔滨市香坊区幸福镇人民政府、香坊水务交通局、哈尔滨市香坊区城市管理行政执法局联合发出《关于拆除香坊区幸福镇区域内违法建设的建筑物、构筑物的公告》：“未经审批擅自建设的建筑物、构筑物等设施的所有人或使用人在本公告发布之日起三日内自行拆除擅自建设的建筑物、构筑物等设施；逾期未拆除的，由执法部门按照有关法律、法规、规章规定，依法强制拆除。” 2012年7月6日，哈尔滨市国土资源局对隆辰环保公司作出哈国土行处罚字（2012）0409号《行政处罚决定》，认定：原告隆辰环保公司于2008年5月，在未依法履行建设用地审批手续的情况下，擅自在香坊区幸福镇靠河村其他土地上施工建设库房及办公室，占地面积1424.5平方米，建筑面积2280.5平方米。作出：1.责令退还非法占用的土地，限15日内自行拆除在香坊区××靠河村非法××砖××结构××库房及办公室，恢复土地原状。2.对非法占用其他土地1424.5平方米处以每平方米10元罚款，即14245.00元的罚款。原告隆辰环保公司于2012年7月17日交纳了罚款。 2012年8月10日，香坊水务交通局作出《责令限期拆除建筑物构筑物通知书》（哈香农林水牧限拆[2012]1号）：“哈尔滨市隆辰环保服务有限公司：因你单位（个人）未经有关水行政主管部门（流域管理机构）同意，擅自在阿什河流域河道管理范围内建设工业和民用建筑及相关设施工程，违反了《哈尔滨市河道管理条例》第十六条第一款第三项的规定，已经责令你单位（个人）限期补办有关手续，限期补办有关手续，现期限已过，你单位（个人）仍未补办有关手续（补办的手续未被批注）。根据《哈尔滨市河道管理条例》第三十六条第一款第一项的规定，责令你单位（个人）限2012年8月31日前拆除所建违法建筑物（构筑物），逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由你单位（个人）承担。” 2012年10月18日，《拆除阿什河流域靠河段（哈尔滨市隆辰环保服务有限公司）违章建筑预案》确定，执法主体为哈尔滨市香坊区人民政府，按照哈尔滨市国土资源局监察局、幸福镇政府、市水务局水政监察局等部门认定的违法范围实施拆除。 2012年10月22日，香坊水务交通局作出《拆除违法建筑物、构筑物通知书》，并于当日对隆辰环保公司的厂房及办公室实施了强制拆除。在拆除过程中，对隆辰环保公司的部分财产进行了清点，列明了财产清单，并将所列财产存放于哈尔滨市香坊区幸福镇人民政府予以保管。 隆辰环保公司对香坊水务交通局的强制拆除行为不服，提起行政诉讼。一审法院于2017年6月27日作出（2017）黑0110行初第3号《行政裁定书》，认为对隆辰环保公司厂房及办公室实际实施强制拆除行为的行政机关并非香坊水务交通局，被告主体不适格，因此裁定驳回隆辰环保公司的起诉。隆辰环保公司向市法院提出上诉，市法院于2017年11月21日作出（2017）黑01行终408号行政裁定，认为香坊水务交通局实施了对隆辰环保公司的厂房及办公室强制拆除行为，是本案的适格被告，因此撤销一审法院（2017）行初3号行政裁定，指令继续审理。 在本案审理中，隆辰环保公司提出对其建设的厂房和办公用房的总体价值和设备的损失进行鉴定。2019年5月5日，黑龙江利瑾海纳资产评估有限公司因当事人无法提供满足评估鉴定需要的材料退回该案司法鉴定委托。黑龙江省鑫佳房屋土地估价咨询有限公司以案件的评估对象已灭失且无相关的影像资料、不具备评估鉴定的条件为由退回该案司法鉴定委托。 一审法院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”，根据上述规定，香坊水务交通局行使原哈尔滨市香坊区农林水务畜牧兽医局关于水务管理和行政处罚的部分职权，是本案的被告。 《中华人民共和国水法》第六十五条第二款规定:“未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”《哈尔滨市河道管理条例》第三十六条规定，未经水行政主管部门批准，在河道管理范围内进行工程建设的，由水行政主管部门责令其停止违法行为、限期补办有关手续或者拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，由水行政主管部门强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处以1万元以上10万元以下的罚款。本案香坊水务交通局作为香坊区水行政管理部门，对在其辖区河道管理范围内的违法建筑物、构筑物具有强制拆除的法定职权。 关于香坊水务交通局提出隆辰环保公司超过起诉期限的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案隆辰环保公司耽误的起诉期限不属于自身原因造成的，因此隆辰环保公司起诉未超过起诉期限。 《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。” 本案中，香坊水务交通局在对隆辰环保公司厂房和办公室实施强制拆除前，多次同香坊区政府等多个部门就限期原告自行拆除违法建筑物、构筑物的相关事项进行公告，被诉强制拆除的行政行为符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。由于香坊水务交通局在强制拆除隆辰环保公司厂房和办公室前，对隆辰环保公司下达限期自行拆除公告等多个法律文书不规范，存在程序瑕疵，但尚不够成程序违法，因此，隆辰环保公司请求确认被诉强制拆除行为违法的诉讼请求不应支持。 关于隆辰环保公司请求确认在拆除过程中对香坊水务交通局暴力破坏隆辰环保公司设备的行为违法的主张，因无相关证据证明香坊水务交通局实施了暴力破坏隆辰环保公司的设备的行政行为，对该项诉讼请求依法不予支持。 关于请求香坊水务交通局赔偿违法拆除厂房造成的损失450万元的诉讼请求的问题，《国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”也就是说，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失，因隆辰环保公司被拆除的厂房和办公室无合法证照，其请求保护的利益不属于《国家赔偿法》第二条第一款规定保护的合法权益，依法不予支持。 关于隆辰环保公司要求香坊水务交通局赔偿拆除过程中给其造成的设备损失230万元的诉讼请求的问题，因隆辰环保公司未能提供充分有效证据证实，依法不予支持。 关于隆辰环保公司请求返还拆违工作物品登记表中所列物品的请求，香坊水务交通局亦承认其代为保管，并同意返还，如物品毁损不能返还，应按市场格予以赔偿。因此，对该项诉讼请求依法应予以支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十四条第二款（一）项和第七十六条的规定，判决：一、香坊水务交通局于本判决生效后立即返还为隆辰环保公司代为保管的物品，具体数量和规格以被告所列拆违工作物品登记表中物品为准，如物品毁损不能返还，应按市场价格予以赔偿；二、驳回隆辰环保公司其他诉讼请求。 隆辰环保公司不服一审判决上诉称，一审法院的事实认定与法律适用均存在错误。1.香坊水务交通局实施强制拆除行为程序违法，除几份公告外，根本没有作出强制拆除的处罚决定，行政告知不能作为行政强制执行的合法依据。2.一审法院对隆辰环保公司的证据认定与事实严重不符，隆辰环保公司提交的证据能直观地反映出厂房、设备损毁的事实及所购设备的花费，足以证明设备和财物的毁损与香坊水务交通局的强拆行为存在直接因果关系。3.香坊水务交通局在未作出行政处罚的情况下，仅仅以公告和通知的形式就实施强制拆除行为，明显违反法定程序，属于没有依据的重大且明显违法情形，理应认定强拆行为无效，对造成的损失承担赔偿责任。故请求撤销一审判决第二项，判令香坊水务交通局赔偿隆辰环保公司建筑物损失450万元、设备及财物损失230万元。 香坊水务交通局未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务……”。第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩……”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定……”。第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。根据上述规定，行政机关对违法建筑的强制拆除，一般应先行作出行政决定并催告当事人履行义务，催告后当事人逾期仍不履行行政决定的，行政机关可以作出强制执行决定，并向社会公告，再次督促当事人限期自行拆除，当事人逾期不拆除、又未在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政机关可以强制拆除违法建筑。本案中，香坊水务交通局在实施强制拆除过程中，于2012年8月10日针对隆辰环保公司作出限期拆除通知，于2012年9月18日、9月21日与其他行政主体针对不特定对象发布两个限期拆除公告，于2012年10月22日对隆辰环保公司作出强制拆除通知，并于当日强制拆除了案涉房屋。由于上述文书的种类、内容及送达不符合规范要求，对隆辰环保公司依法享有的陈述、申辩等重要程序权利产生实质损害，程序违法；同时，香坊水务交通局亦不能说明实施强制拆除的执行依据，系行政行为的主要证据不足。此外，香坊水务交通局作出强制拆除通知后，在既未予以公告、也未等待隆辰环保公司行使复议或诉讼权利的情况下，遂于当日实施强制拆除，不符合依法行政的要求，违反法定程序。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，行政机关对违法建筑物、构筑物实施强制拆除时，当事人只有合法权益受到损害才能获得行政赔偿；没有合法权益可保护的，不能获得行政赔偿。本案中，因隆辰环保公司建设的房屋，违反了《中华人民共和国水法》及《哈尔滨市河道管理条例》的相关规定，亦无合法建设审判手续，不属于应予保护的合法权益，一审判决对此不予支持，并无不当。关于隆辰环保公司主张的机器设备及其他财物损失问题，根据香坊水务交通局拆违工作物品登记表及拆违现场视频资料，不能证实在强制拆除过程中造成了上述财物的损害，隆辰环保公司亦未能提供充分有效证据证实，一审判决对此不予支持，亦无不当。 综上，香坊水务交通局实施的强制拆除行为，主要证据不足，违反法定程序，依法应予确认为违法。一审法院认为香坊水务交通局存在程序瑕疵，但尚不够成程序违法，系适用法律有误，本院应予纠正。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项，第七十四条第二款第（一）项，第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、维持哈尔滨市香坊区人民法院（2018）黑0110行初51号行政判决第一项、第二项； 二、确认哈尔滨市香坊区水务和交通运输管理局强制拆除哈尔滨市隆辰环保服务有限公司房屋的行为违法。 一、二审案件受理费共计100元，由哈尔滨市香坊区水务和交通运输管理局、哈尔滨市隆辰环保服务有限公司各承担50元。 本判决为终审判决。 审判长  孙国涛 审判员  王亚虹 审判员  吕国庆 二〇一九年十月十一日 书记员  姜心雨