河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2107号上诉人（一审被告）宁陵县人民政府，住所地河南省宁陵县人民路6号。法定代表人马同和，该县政府县长。委托代理人乔宝海，宁陵县自然资源局副局长。委托代理人张萌，河南京港律师事务所律师。被上诉人（一审原告）吕培花，女，1953年7月3日出生，回族，住河南省宁陵县。被上诉人（一审原告）关强，男，1984年3月26日出生，回族，住河南省宁陵县。一审被告商丘市人民政府，住所地商丘市睢阳区府前路1号。法定代表人张建慧，该市政府市长。委托代理人陶伯明，该政府工作人员。上诉人宁陵县人民政府因与被上诉人吕培花、关强，一审被告商丘市人民政府征收决定及行政复议纠纷一案，不服商丘市中级人民法院（2019）豫14行初229号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宁陵县人民政府的委托代理人乔宝海、张萌，被上诉人吕培花、关强，一审被告商丘市人民政府的委托代理人陶伯明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。宁陵县人民政府于2018年10月31日作出的宁政征〔2018〕第18号征收决定，决定对宁陵县县城旧城区棚户区改造安置区的房屋进行征收，吕培花、关强认为涉案征收决定在未办理审批手续的情况下，直接按照征收国有土地上房屋的程序作出征收决定实施房屋征收，违反法律规定，遂向商丘市人民政府申请行政复议。商丘市人民政府于2019年2月20日作出的商政复决〔2019〕2号行政复议决定，对宁政征〔2018〕第18号征收决定予以维持。吕培花、关强遂提起本案诉讼，请求确认宁陵县人民政府宁政征〔2018〕第18号征收决定违法并撤销；撤销商丘市人民政府商政复决〔2019〕2号行政复议决定。商丘市中级人民法院一审查明，吕培花、关强系宁陵县城关镇东街村村民，均在该村拥有住宅。2016年12月9日，宁陵县发展和改革委员会印发《关于宁陵县黄河路南延工程可行性研究报告的批复》（宁发改投资〔2016〕54号），同意黄河路南延工程建设项目。2018年1月19日，宁陵县人民政府所作政府工作报告中写明2018年重点工作有“实施黄河路南延道路工程、加快推进城区四湖改造”。同日，宁陵县发展和改革委员会作出的《关于宁陵县2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划（草案）的报告》中写明，2018年经济社会发展主要预期目标和措施中有“实施黄河路南延道路工程、推进城区四湖改造”。2018年3月28日，宁陵县委、县政府决定成立宁陵县四湖湿地改造及安置房建设项目领导小组。2018年3月29日，宁陵县人民政府印发《关于县城旧城区棚户区改造项目征收与补偿安置方案征求意见公告》。2018年10月26日，宁陵县人民政府召开县城旧城改造房屋征收与补偿安置方案听证会，并针对四湖棚户区改造听证会所提问题作出解答。2018年10月26日，宁陵县人民政府房屋征收办公室编制了《黄河路和影剧院周边旧城改造房屋征收项目社会稳定风险评估报告》。2018年10月31日，宁陵县人民政府作出宁政征〔2018〕第18号征收决定并予以公告。2019年1月7日，宁陵县发展投资有限公司出具证明，四湖征迁黄河路和影剧院区域储备资金1.2亿元，现已使用资金4000万元。2019年1月15日，宁陵县发展投资有限公司向宁陵县棚户区改造房屋征收拆迁指挥部汇入用途为补偿款的款项5022850515元。吕培花、关强不服该征收决定申请行政复议。商丘市人民政府于2019年2月20日作出维持被诉征收决定的商政复决〔2019〕2号行政复议决定，并送达给吕培花、关强和宁陵县人民政府。商丘市中级人民法院一审认为：依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。宁陵县人民政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职责，故本案中征收主体合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第二项和第五项规定，具有由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要和由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，可以作出房屋征收决定。本案中，涉案项目是黄河路南延工程，属于基础交通设施建设，同时又属于宁陵县旧城区棚户区改造的范围，对该区域进行征收符合公共利益的需要。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；旧城区改建，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，宁陵县人民政府提供的宁陵县发展和改革委员会作出的《关于宁陵县2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划（草案）的报告》、《关于宁陵县黄河路南延工程可行性研究报告的批复》和涉案项目符合城乡总体规划的证明、符合土地总体利用规划的证明，能够证实涉案征收项目已纳入宁陵县国民经济和社会发展年度计划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划城乡规划。宁陵县人民政府未提供证据涉案项目符合专项规划。因此，不能认定宁陵县人民政府作出的征收决定符合“四规划一计划”的要求。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，宁陵县人民政府提供的证据能够证明其针对安置方案征求了公众意见，并组织召开了听证会，但未提供证据证明其组织有关部门对其作出的涉案征收安置方案进行了论证以及根据听证会对补偿方案进行修改，违反上述规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案中，宁陵县人民政府提供了其编制的社会稳定风险评估报告，认为涉案征收项目社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突的可能目前已经采取的和下步将采取的系列风险防范措施，在一定程序上会起到降低以致消除社会风险的效果。宁陵县人民政府履行了进行社会稳定风险评估的义务。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，目前涉案征收项目的绝大多数被征收人已签订安置补偿协议并领取了补偿款，宁陵县人民政府提供的宁陵县发展投资有限公司出具的证明以及补偿款进账单能够证明涉案项目征收补偿资金具有保障。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案。本案中，宁陵县人民政府作出征收决定后公告了征收补偿方案以及装饰补偿标准，所公告的征收补偿方案确定了征收补偿方式分为货币补偿和房屋产权调换两种方式，由被征收人进行选择。从补偿方案内容来看，征收补偿方案没有违反公平合理补偿的原则。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，宁陵县人民政府提供的证据能够证明其对征收范围的房屋、附属物等进行了调查登记，但是未提供证据证明其对调查登记结果进行了公示，违反上述规定。关于吕培花、关强主张涉案征收决定确定的征收范围内包含有集体土地，宁陵县人民政府未办理转批手续的问题。吕培花、关强提供其所持有的涉案征收项目范围内的集体土地建设用地使用证，可以证实涉案征收项目范围内包含有集体土地。宁陵县人民政府提供的关于涉案区域内土地性质的证明所述的建设用地范围不明确，且其项目简介上载明涉案项目范围包含有集体土地，其提供的证据不能证明其征收被诉征收决定范围内的集体土地已经有权机关批准。宁陵县人民政府作出被诉征收决定主要证据不足，程序违法，应当予以撤销。因黄河路南延工程系基础设施建设项目，是宁陵县旧城区棚户区改造项目的重要组成部分，属于宁陵县2018年的重点工程，且征收决定范围内绝大多数被征收人已签订安置补偿协议，如果撤销该征收决定，将会对涉案项目范围的绝大多数已签订安置协议的被征收人和整个项目的进程产生影响，势必给国家利益、社会公共利益造成损失。因此，商丘市中级人民法院依法确认宁陵县人民政府作出被诉征收决定违法，对吕培花、关强要求撤销被诉征收决定的诉讼请求不予支持。鉴于被诉征收决定应当被确认违法，商丘市人民政府作出维持被诉征收决定的行政复议决定，主要证据不足，依法应当予以撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十四条第一款第一项、第七十九条之规定，判决：一、确认宁陵县人民政府于2018年10月31日作出的宁政征〔2018〕第18号征收决定违法；二、撤销商丘市人民政府于2019年2月20日作出的商政复决〔2019〕2号行政复议决定。上诉人宁陵县人民政府不服一审判决，向本院上诉称：1、涉案征收项目内包含的集体土地已经河南省豫政土（2018）846号和（2019）13号批复完成了集体土地的征收。同时被上诉人房屋所述土地为国有土地，被上诉人所持有的集体建设土地使用证已经失效。一审法院认定被上诉人房屋属集体土地性质为认定事实错误。2、涉案项目在征收补偿方案草案作出前就组织召开了听证会，充分考虑了被征收人的合法权益，故在征求公众意见环节并没有被征收人提出修改意见，所以补偿方案没有进行修改并不违反相关法律规定。一审法院认定征收补偿方案未进行修改明显是认定事实错误。3、涉案征收决定的作出经过了宁陵县人民政府工作报告以及宁陵县发改委作出的专项批示，能够证明征收决定符合“四规划一计划”的要求。一审法院认定涉案征收方案不符合专项规划认定错误。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。被上诉人吕培花、关强答辩称：1、一审庭审中上诉人承认涉案征收决定范围内包含集体土地。且上诉人在行政复议期间及一审期间均未提交豫政土（2018）846号和（2019）13号批复，该两份文件属于无效证据。同时，涉案征收决定作出在前，上述两项批复作出在后，更证明了涉案征收决定的作出程序违法。一审法院认定答辩人土地性质为集体土地认定事实正确。2、一审期间上诉人提交的《四湖旧城区棚户区改造听证会所提问题解答》证据中罗列了被征收人所提55个和补偿安置方案相关的问题，足以证明上诉人没有遵照法定程序对补偿安置方案进行修改。3、上诉人未提供充分证据证明案涉征收决定符合专项规划，也未提供充分证据证明其征收的土地属公共利益用途。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。一审被告商丘市人民政府陈述称：商丘市人民政府作出的商政复决〔2019〕2号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。请求二审法院撤销一审判决，对本案依法改判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：（一）关于涉案土地的土地性质问题。宁陵县人民政府主张涉案征收项目内的集体土地已经河南省豫政土（2018）846号和豫政土（2019）13号批复完成了集体土地的征收，涉案土地的性质已经变为国有土地。但宁陵县人民政府并未提供相关征地批复等证据予以证明，故其该项上诉请求缺乏事实根据，本院不予支持。（二）关于上诉人就征收补偿方案未根据听证会意见进行修改的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿办法》第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”宁陵县人民政府在征求公众意见并组织召开听证会后，其应当根据听证会意见对补偿方案实施修改。但本案宁陵县人民政府并未提供其根据听证会对补偿方案进行相应修改的证据，宁陵县人民政府提出征求意见环节并未有被征收人就征收补偿方案草案提出修改意见，该主张与其一审期间提交的《四湖旧城区棚户区改造听证会所提问题解答件》相互矛盾，该项主张本院不予认可。（三）关于涉案征收决定是否符合专项规划的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定：依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。旧城区改建，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案宁陵县人民政府提供的《关于宁陵县2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划（草案）的报告》、《关于宁陵县黄河路南延工程可行性研究报告的批复》和涉案项目符合城乡总体规划的证明、符合土地总体利用规划的证明，能够证实涉案征收项目已纳入宁陵县国民经济和社会发展年度计划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划城乡规划。但宁陵县人民政府未提供涉案项目符合专项规划证据。一审法院判决现有证据不能认定宁陵县人民政府作出的征收决定符合“四规划一计划”的要求并无不当。综上，上诉人宁陵县人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人宁陵县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  王盛楠审判员  万宗杰审判员  关永生二〇一九年十月十五日书记员  赵文雅