安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖18行终103号 上诉人（一审原告）泾县泾泉砂石有限公司，住所地安徽省泾县云岭镇坝埂村，统一社会信用代码913418236789456739（1-1）。 法定代表人胡卫清，该公司总经理。 委托代理人李淑虎，安徽金皖律师事务所律师。 委托代理人奚望，安徽金皖律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）泾县水利局（原泾县水务局），住所地安徽省泾县泾川镇谢园西路273号，统一社会信用代码113417290032582420。 法定代表人柯正宏，该局局长。 委托代理人盛日东，该局水政股工作人员。 委托代理人吴梦勤，安徽泾川律师事务所律师。 一审第三人泾县云岭镇大宁村河沿第五村民组，住所地安徽省泾县云岭镇河沿五组。 负责人肖小昶，该村民组组长。 一审第三人泾县云岭镇大宁村河沿第六村民组，住所地安徽省泾县云岭镇河沿六组。 负责人肖如松，该村民组组长。 一审第三人泾县云岭镇大宁村河沿第七村民组，住所地安徽省泾县云岭镇河沿七组。 负责人肖秋虎，该村民组组长。 上诉人泾县泾泉砂石有限公司（以下简称“泾泉砂石公司”）因诉泾县水利局未按照约定履行行政协议一案，不服安徽省泾县人民法院（2019）皖1823行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月18日立案受理后依法组成合议庭，于2019年9月24日公开开庭审理了本案。上诉人泾泉砂石公司委托代理人李淑虎、奚望，被上诉人泾县水利局委托代理人盛日东、吴梦勤，一审第三人泾县云岭镇大宁村河沿第五村民组（以下简称“河沿五组”）组长肖小昶、泾县云岭镇大宁村河沿第六村民组（以下简称“河沿六组”）组长肖如松、泾县云岭镇大宁村河沿第七村民组（以下简称“河沿七组”）组长肖秋虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2008年9月17日，泾县水利局与泾泉砂石公司签订《泾县青弋江河道砂石疏浚开采权有偿出让合同》（以下简称“《出让合同》”），约定：泾县水利局将泾县青弋江云岭镇大宁村下门肖家段河道砂石疏浚开采权出让给泾泉砂石公司，出让时间自2008年12月31日至2018年12月30日，出让金（含砂石资源管理费、采矿权价款、地表林木赔偿费、返还地方乡镇规费）总额1201.4万元，于2008年9月26日前支付720.84万元，于2018年9月26日前支付480.56万元。双方同时对《河道采砂批准证》的审批颁发和河道砂石疏浚开采活动的管理、监督等作了具体约定。合同签订后，泾县水利局向泾泉砂石公司颁发了《河道采砂批准证》。2009年2月，河沿五组、河沿六组、河沿七组村民阻止泾泉砂石公司施工。2009年2月26日，三村民组村民代表与泾泉砂石公司原法定代表人肖延林在泾县水利局就砂场恢复生产、泾县云岭镇青弋江河道大宁村下门肖家段河滩拍卖返回资金问题以及竞买人应该支付的采砂款等问题进行了协调，三村民组要求将采矿权出让金中的300万元直接返还给村民。同年3月12日，泾泉砂石公司与河沿五组、河沿六组、河沿七组签订了关于泾县云岭镇青弋江河道大宁村下门肖家段河滩拍卖返回资金《协议书》，约定：泾泉砂石公司向河沿五组、河沿六组、河沿七组支付河道砂石开采返回资金280万元，分四年付清。第一年2009年3月11日付款50万元，当年年底付款20万元。此后每一年采砂前付款70万元。泾泉砂石公司按照约定分四年向河沿五组、河沿六组、河沿七组村民组每年支付了70万元，合计280万元。2009年11月26日，泾泉砂石公司向案涉地上附着物的所有权人代表肖三九、肖平汉、肖国富、肖秋虎支付肖家河滩地栽树苗款224880元，该四人出具收条一份，内容为：“今收到泾县水利局人民币贰拾贰万肆仟捌佰捌拾元整￥224880.00，事由肖家河滩栽树苗款具条人肖三九、肖平汉、肖国富、肖秋虎2009年11月26日”。2014年6月18日，泾县水利局向安徽省宣城市中级人民法院起诉，要求泾泉砂石公司支付拖欠的出让金268.35万元及迟延滞纳金（约200万元）。安徽省宣城市中级人民法院经审理于2015年10月15日作出裁定，认为泾县水利局系县水务行政主管部门，与泾泉砂石公司签订的《出让合同》属于行政合同，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，依法驳回泾县水利局的起诉。2016年3月4日，泾泉砂石公司向泾县水利局书面汇报，要求其退还垫付给村民的树木补偿款。2017年4月27日，泾泉砂石公司向泾县人民法院起诉，要求河沿五组、河沿六组、河沿七组共同返还泾县云岭镇青弋江大宁村下门肖家段河滩拍卖返还资金款280万元，2017年11月14日，被该院判决驳回诉讼请求。2018年3月9日，泾泉砂石公司向泾县人民法院提起民事诉讼，请求泾县水利局返还代付款3024880元，2018年6月28日，被该院判决驳回诉讼请求。泾泉砂石公司不服，向安徽省宣城市中级人民法院提起上诉，该院审理认为，泾泉砂石公司原审起诉要求由县水利局返还泾泉砂石公司代付款3024880元，事实根据不足，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，裁定驳回起诉。至2018年11月26日前，泾泉砂石公司已缴纳合同约定的全部出让金。诉讼过程中，因机构改革，泾县水务局更名为泾县水利局。 一审法院认为，行政协议又称行政合同，是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法意义上权利义务内容的协议。本案中，泾县水利局作为水务行政主管部门，为履行行政管理职能，与泾泉砂石公司签订《出让合同》，以合同形式确定河道砂石疏浚开采审批、管理、监督事宜，并以出让金形式确定相关行政管理规费的收取，该合同属行政合同，合法有效。泾县砂石公司向三村民组及相关村民代表支付款项3024880元的事实存在，但依据其与泾县水利局签订的《出让合同》，出让金（含砂石资源管理费、采矿权价款、地表林木赔偿费、返还地方乡镇规费）1201.4万元，并没有约定由泾泉砂石公司先行代为向河沿五组、河沿六组、河沿七组及相关村民代表支付地表林木赔偿费、返还地方乡镇规费。泾泉砂石公司主张系经泾县水利局同意或指示支付，并无充分有效的证据予以证明。同时，泾县水利局是否有义务向河沿五组、河沿六组、河沿七组及相关村民代表支付返还资金和林木补偿款，并未经依法确定。综上，泾泉砂石公司要求泾县水利局归还代付款3024880元，无事实根据及法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回泾县泾泉砂石有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由泾县泾泉砂石有限公司负担。 泾泉砂石公司不服上述判决，向本院上诉称，2008年9月17日，其与泾县水利局签订的《出让合同》第五条约定“本合同河道砂石疏浚开采权出让金总额含砂石资源管理费、采矿权价款、地表林木的赔偿费、返还地方乡镇规费”。截止2018年11月21日，其已将上述砂石开采权出让金总额1201.4万元全部交清。上述合同签订后，因当地村民阻碍泾泉砂石公司正常经营，为了平息该矛盾纠纷及缓解泾县水务局的财政压力，其根据2009年2月26日协调会的精神及泾县水务局原局长李建群的指示和要求，向河沿五组、河沿六组、河沿七组代该局垫付返还资金款（即返还地方乡镇规费）2800000元、林木补偿费（即地表面林木的赔偿费）224880元，总计3024880元，三村民组组长对上述事实也予以认可，但相关会议记录漏记了“泾县水利局同意由泾泉砂石公司向村民组直接支付款项”的内容。之后，泾泉砂石公司多次以口头或书面的形式向泾县水利局提出申请，请求在泾泉砂石公司应付的出让金中抵扣或归还前述代付款，但该局始终未办理。一审法院未认定泾泉砂石公司是在泾县水利局的授意下支付前述返还资金款及林木补偿费的事实，明显错误。请求：1.撤销原判，改判泾县水利局立即归还泾泉砂石公司代付款3024880元；2.本案诉讼费由泾县水利局负担。 泾县水利局辩称，泾泉砂石公司关于其将返还资金款2800000元及林木补偿费224880元直接支付给相关村民组系经泾县水务局授权同意之事实，未提交充分证据予以证明。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。请求：驳回上诉，维持原判。 河沿五组、河沿六组、河沿七组述称，泾泉砂石公司将返还资金款2800000元支付给该三个村民组是泾县水务局、泾泉砂石公司及三个村民组在2009年2月26日的会议上三方协调的结果。当时泾县水务局原局长明确说明，返还资金款2800000元分给当地村民组，用于道路、水沟、河槛等公益事业建设。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院对一审判决认定的事实予以确认。 本院另查明，河沿五组、河沿六组、河沿七组收到泾泉砂石公司支付的返还资金款2800000元后，将该笔款项按户分配给村民个人。《肖家河滩地栽树（自报）登记名单》载明，泾泉砂石公司系按照单价6元/棵的标准（不分林木的种类、大小）向肖国富等9户村民支付了林木补偿款总计224880元。 本院认为，本案的争议焦点为：泾泉砂石公司请求泾县水务局归还代付款3024880元（林木补偿款224880元、返还资金款2800000元）是否有事实根据和法律依据。 该争议焦点具体包括两方面，一是泾县水利局是否应当返还泾泉砂石公司林木补偿款224880元；二是泾县水利局是否应当归还泾泉砂石公司返还资金款2800000元。本院认为，泾县水利局应当返还泾泉砂石公司林木补偿款224880元，无需返还相关的资金款2800000元，具体理由如下： 一、泾县水利局应当归还泾泉砂石公司林木补偿款224880元。其一，泾县水利局在2009年2月26日相关村民代表、泾泉砂石公司原法定代表人参加的协调会上，具有示意泾泉砂石公司替该局先期垫付林木补偿款的事实。理由如下：河沿五组、河沿六组、河沿七组村民组的组长均参加了上述协调会，且一致认可泾县水利局领导曾在上述协调会上要求泾泉砂石公司先期垫付林木补偿款；事实上，泾泉砂石公司于上述协调会之后已将林木补偿款224880元支付给了相关村民；村民代表于2009年11月26日收到泾泉砂石公司给付的上述林木补偿款224880元后，出具的收条抬头亦系“泾县水务局”，即将付款单位注明为“泾县水务局”。根据上述案件事实并结合当事人庭审陈述，能够认定泾县水利局曾示意泾泉砂石公司先期垫付林木补偿款的事实。其二，泾县水务局与泾泉砂石公司签订的案涉《出让合同》约定：案涉砂石开采权出让金（含砂石资源管理费、采矿权价款、地表林木赔偿费、返还地方乡镇规费）总额为1201.4万元。泾泉砂石公司除了将上述包含地表林木赔偿费在内的出让金总额1201.4万元支付给泾县水务局之外，又另行支付给相关村民林木补偿款224880元，即泾泉砂石公司存在重复支付林木补偿款的事实。在泾泉砂石公司已向相关村民实际支付林木补偿款的前提下，泾县水利局应当将该笔款项返还给泾泉砂石公司。其三，经核实，清点案涉林木时，林木所有权人、村民代表及泾泉砂石公司代表等相关人员均在现场。基于此，即使采用估算的方法，对于三方共同清点出的林木棵数亦相对真实。在案涉林木早已毁损，评估机构无法对此予以评估的情形下，基于信赖保护原则，本院作出有利于行政相对人的推定，即推定案涉林木数量属实，泾泉砂石公司支付的林木补偿款224880元具有事实根据。 二、泾县水利局不应归还泾泉砂石公司返还资金款2800000元。《泾县河道采沙权出让及资金管理办法》（水政[2004]88号）第十一条规定：“按照《泾县河道采沙综合整治工作实施方案》，对采砂权出让中的河道采砂管理费、矿产资源补偿费全额上缴县财政，对拍卖竞价部分按照实际竞拍数额实行分成，确定50%上缴县财政，另外50%划归所在乡镇，主要用于本辖区相关村的道路、水利等公益设施维修补助。”根据上述规定并结合泾县水务局与泾泉砂石公司签订的案涉《出让合同》中对采砂权出让金组成部分的约定可知，采砂权出让金中返还地方乡镇规费应当用于村级道路、水利等公益设施维修补助，在用于公益设施建设时，应当由地方乡镇人民政府统一安排支配该项资金，而不应当将该项资金直接支付给村民组或村民个人。本案中，泾泉砂石公司认为其代泾县水利局支付给相关村民组的返还资金款2800000元属于地方乡镇规费的范畴，从本案查明的事实来看，该笔款项已全部分配给村民个人，并未根据上述规定用于公益设施建设。即使泾泉砂石公司已将返还资金款2800000元实际支付给村民组，也应视为其与村民组之间为解决民事纠纷而达成的合意，该笔款项与前述地方乡镇规费之间不具有关联性。泾泉砂石公司请求泾县水务局归还返还资金款2800000元，无事实根据和法律依据，本院不予支持。 综上，一审法院认定基本事实不清，依法应予撤销。泾泉砂石公司的部分上诉理由成立，对其部分上诉请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下： 一、撤销安徽省泾县人民法院（2019）皖1823行初1号行政判决； 二、责令泾县水利局于本判决生效之日起60日内返还泾县泾泉砂石有限公司林木补偿款224880元； 三、驳回泾县泾泉砂石有限公司其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，总计100元，由上诉人泾县泾泉砂石有限公司负担50元；由被上诉人泾县水利局负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  胡少华 审判员  谢 贞 审判员  满先进 二〇一九年十月二十九日 书记员  程 佩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； ……