广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤19行终338号上诉人（原审原告）：梁兵，男，1969年5月19日出生，汉族，身份证住址：广东省阳江市江城区，委托代理人：梁华民，广东莞祥律师事务所律师。委托代理人：杨可坚，广东莞祥律师事务所辅助人员。被上诉人（原审被告）：东莞市应急管理局。住所地：广东省东莞市东城区八一路一号机关二号大院。法定代表人：张志强，局长。委托代理人：许坚强，该局工作人员。委托代理人：余海培，广东广和（东莞）律师事务所律师。原审第三人：蔡翠银，女，1971年11月5日出生，汉族，身份证住址：江西省上饶市广丰县，系许显银的妻子。原审第三人：许红艳，女，1990年12月23日出生，汉族，身份证住址：江西省上饶市广丰县，系许显银的女儿。原审第三人：许信飞，男，1998年7月13日出生，汉族，身份证住址：江西省上饶市广丰县，系许显银的儿子。原审第三人：许荣山，男，1931年7月11日出生，汉族，身份证住址：江西省上饶市广丰县，系许显银的父亲。原审第三人：王秀彩，女，1940年5月29日出生，汉族，身份证住址：江西省上饶市广丰县，系许显银的母亲。上述五原审第三人的共同委托代理人：刘金兰，广东广信君达（东莞）律师事务所律师。原审第三人：东莞市明洲商贸有限公司。住所地：广东省东莞市长安镇锦厦一龙路1号四楼之二。法定代表人：卢柔顺，经理。委托代理人：覃秀芳，广东覃秀芳律师事务所律师。委托代理人：陈泽桐，广东覃秀芳律师事务所辅助人员。原审第三人：黄昌伟，男，1983年2月20日出生，汉族，身份证住址：江西省上饶市广丰县，委托代理人：许盛冬，江西洪胜律师事务所律师。上诉人梁兵因与被上诉人东莞市应急管理局及原审第三人蔡翠银、许红艳、许信飞、许荣山、王秀彩、东莞市明洲商贸有限公司（以下简称“明洲公司”）、黄昌伟安全生产监督行政处罚纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初960号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2018年11月26日，梁兵向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.依法撤销东莞市安全生产监督管理局（以下简称“东莞安监局”）作出的（东长安）安监罚[2018]AB4号《行政处罚决定书（单位）》；2.本案一审诉讼费用由东莞安监局承担。原审法院查明：明洲公司将东莞市长安镇一龙路明洲百货商场装修工程发包给梁兵，梁兵聘请黄昌伟到明洲百货商场装修施工场所内拆除楼板，黄昌伟叫受害人许显银一起做该工程，2017年9月17日下午14时左右，黄昌伟、许显银在明洲百货商场装修施工场所内拆除楼板时，阁楼中间两根承力柱突然倒下来，楼板倒塌，许显银从阁楼掉下来，被柱子拉力反卷过来的钢筋压到胸部，许显银被送医院后经抢救无效死亡，造成一般生产安全事故。事发后，东莞安监局对事故进行调查，制作了现场照片。2017年9月20日，东莞市人民政府发出《关于成立长安“9.17”事故调查组的通知》，由长安镇人民政府、长安镇安监分局、长安镇公安分局长安派出所等多家单位组成事故调查组，负责本次事故调查工作。经事故调查组调查，于2017年11月14日形成了《长安镇“9.17”一般物体打击事故调查报告》，该报告从事故概述，事故基本情况，事故发生经过、救援情况及善后处理，事故原因及性质，事故的责任认定及处理建议，事故教训和防范措施方面进行了详细阐述。2018年1月15日，东莞市人民政府作出《关于长安镇“9.17”一般物体打击事故结案的批复》，同意事故调查组提出对事故原因、责任、性质的分析和认定及处理意见和整改措施。2018年1月19日，东莞安监局对该事故立案查处，后因需要延长处理期限，依法办理了案件延期处理手续。2018年4月24日，东莞安监局向梁兵发出（东长安）安监罚告[2018]AB4号《行政处罚告知书》和（东长安）安监听告[2018]AB4号《行政处罚听证告知书》，告知梁兵拟对其作出的行政处罚的事实、理由、依据及其享有陈述、申辩和申请听证的权利。应梁兵的听证申请，东莞安监局于2018年5月11日组织了听证。东莞安监局在举行听证之前，向梁兵告知了听证主持人、听证员和书记员，并询问梁兵是否申请上述人员回避，梁兵明确表示不申请回避，东莞安监局调查人员提出了当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，给予了梁兵进行申辩和质证的权利，听取了梁兵对东莞安监局拟作出行政处罚决定的意见。2018年6月7日，东莞安监局作出（东长安）安监罚[2018]AB4号《行政处罚决定书（单位）》，该决定书认为，2017年9月17日下午14时左右，东莞市长安镇一龙路明洲百货商场装修施工场所内发生一起物体打击事故。工人黄昌伟、许显银在装修施工场所内拆除楼板时，阁楼中间两根承力柱突然倒下来，楼板倒塌，许显银从阁楼掉下来，被柱子拉力反卷过来的钢筋压到胸部，许显银被送院后抢救无效死亡，造成一般生产安全事故。经事故调查，承包人梁兵未制定施工方案，未尽到对员工的安全教育、交底、培训的职责，未能及时发现并消除事故隐患，对事故负有责任。其行为违反《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第三十八条第一款的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，给予梁兵罚款250000元的行政处罚。梁兵不服，向原审法院提起行政诉讼。另，东莞安监局因机构改革，于2019年1月10日重新组建了东莞市应急管理局。原审法院认为：根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”、《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条第二款“安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的设区的市级以上安全监管监察部门管辖。”的规定，东莞安监局作为东莞市人民政府安全生产监督管理部门，依法享有对本行政区域内发生的安全生产事故进行调查处理并对相关责任单位进行处罚的职权。本案中，梁兵起诉东莞安监局，因该局已经被撤销，其职能由东莞市应急管理局承接，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，东莞市应急管理局作为本案被告的主体资格适格。本案的争议焦点是：东莞安监局作出（东长安）安监罚[2018]AB4号《行政处罚决定书（单位）》是否合法有据，梁兵的诉讼请求应否得到支持？首先，2017年9月17日下午14时左右，黄昌伟、许显银在明洲百货商场装修施工场所内拆除楼板时，阁楼中间两根承力柱突然倒下来，楼板倒塌，许显银从阁楼掉下来，被柱子拉力反卷过来的钢筋压到胸部，许显银被送医院后经抢救无效死亡的事实，本案所有当事人均无异议，原审法院亦予以确认。根据梁兵、黄昌伟、詹某水、黄某河、林某寮的《询问笔录》、梁兵《谈话记录》、《东莞市明洲商贸有限公司工程合同》等证据材料，可以确认梁兵与明洲公司签订装修合同，承接了明洲百货商场装修工程，系该装修工程项目的施工方和管理者，且存在未制定施工方案，未尽到对员工的安全教育、交底、培训的职责，未能及时发现并消除事故隐患等行为，梁兵对案涉事故发生负有责任。虽然梁兵属于自然人，但是根据《广东省安全生产条例》第五十二条第（一）项“本条例下列用语的含义：（一）生产经营单位包括从事生产或者经营活动的企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体”的规定，自然人亦可以构成生产经营主体。因此，梁兵属于《中华人民共和国安全生产法》第二条“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法”规定的生产经营单位。梁兵的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”、第三十八条第一款“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。”的规定。案涉安全事故，依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：…（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”的规定，属于一般事故。东莞安监局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；”的规定，作出（东长安）安监罚[2018]AB4号《行政处罚决定书（单位）》，给予梁兵罚款250000元的行政处罚，并无不当。其次，梁兵主张被告出具（东长安）安监罚告[2018]AB4号《行政处罚告知书》时，并无明确向当事人告知是否要求进行听证程序，导致当事人的合法听证权利得不到保障，已严重违反了听证程序，因此，处罚应予撤销。原审法院认为，东莞安监局于2018年4月24日分别作出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，依法告知了梁兵享有陈述、申辩和申请听证的权利，并送达上述文书给梁兵，故梁兵上述主张理据不足，原审法院亦不予支持。梁兵亦提出明洲公司和黄昌伟均应承担一定责任。虽然明洲公司将涉案装修工程发包给不具备资质的梁兵，应当承担相应法律责任，但由于该装修工程项目并不属于其经营范围，其并非涉案安全生产事故的生产经营单位，其承担的并非是安全生产责任。相反，梁兵承包该工程项目后，作为该装修工程项目的直接施工方，对工地进行管理，应当对生产负有安全生产责任。关于黄昌伟的责任问题，由于黄昌伟本人仅承认是梁兵聘请其拆楼板，并要求一天拆完，因而叫了许显银一起做该工作；承接拆楼板的工作没有签合同，做散工，但并不承认其从梁兵手中转包了部分工程，且梁兵亦未能提供充分证据证明黄昌伟转包部分工程，故梁兵的主张理据不足，原审法院亦不予支持。在本案的处罚程序中，东莞安监局履行了立案、询问、调查取证、集体讨论等程序，并向梁兵告知了拟对其所作处罚决定认定的事实、理由、依据及享有的权利，履行了告知义务，处罚程序合法。综上，东莞安监局作出（东长安）安监罚[2018]AB4号《行政处罚决定书（单位）》认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，原审法院依法予以确认。梁兵的诉讼请求没有事实根据和法律依据，原审法院依法予以驳回。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回梁兵的诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由梁兵承担。一审宣判后，梁兵不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：一、撤销原审判决；二、本案诉讼费用由东莞市应急管理局承担。事实和理由：一、根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定,涉案事故属于一般事故，对负有责任的“生产经营单位”处二十万元以上五十万元以下的罚款，而梁兵作为个人主体，并不是相关法律所规定的“生产经营单位”。但原审法院根据《广东省安全生产条例》第五十二条规定第一项认定东莞安监局作出(东长安)安监罚[2018]AB4号《行政处罚决定书（单位）》,给予梁兵罚款250000元的行政处罚，并无不当，实际是原审法院曲解了《广东省安全生产条例》第五十二条规定第一项的释义，及根据地方性法规解释法律法规是于法无据的，原审法院认定是前后自相矛盾，于理不合。《中华人民共和国安全生产法》是人大常委会审核制订的，解释权应由人大常委会解释，而不是由广东省相关部门解释。二、梁兵亦提出明洲公司和黄昌伟均应承担一定责任。虽然明洲公司将涉案装修工程发包给不具备资质的梁兵，应当承担相应法律责任。1.明洲公司将涉案工程发包给梁兵承建，之后梁兵又将涉案工程转包给黄昌伟；并且双方口头约定该工程款为人民币1500.00元，工作时间为两天；由于涉案工程难度大，随后黄昌伟叫了受害人许显银一起对涉案工程施工，工作时间为一天；由于他们俩在施工过程中操作失误，导致受害人许显银从涉案工程的阁楼上掉下来，被柱子拉力反卷过来的钢筋压到胸部，在送院后抢救无效死亡的生产安全事故。根据《中华人民共和国安全生产法》第一百条的规定，黄昌伟作为涉案工程承包方，应对受害人许显银的赔偿承担连带赔偿责任。2.相对本案而言，明洲公司作为涉案工程的发包方，将涉案工程发包给并不具备经营资质的梁兵，而梁兵是以个人名义承包涉案工程，并且东莞安监局对东明洲公司员工《询问笔录》可以佐证；之后，梁兵将涉案工程转包给黄昌伟。根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十一条规定，东莞安监局对涉案工程承包方梁兵作出上述行政处罚是不成立的；处罚主体应是明洲公司及黄昌伟。一审法院的上述认定是于事实不符，应予撤销。综上所述，恳请二审法院在查明事实的基础上予以改判。被上诉人东莞安监局答辩称：一、东莞安监局作出的行政处罚事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，一审判决已充分论述，不再赘述。二、梁兵提出的上诉请求的事实和理由不成立。1.梁兵为适格的生产经营单位。而根据原审法院审查查明，梁兵长期承包工程项目及施工作业，以个人名义承接了明洲公司共计298115元的商场改造工程，是适格的生产经营单位，案涉工程亦是梁兵的生产经营活动；且根据《中华人民共和国立法法》第七十二条第一款规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”《广东省安全生产条例》为广东省人民代表大会及其常委会根据广东省的具体情况和实际需要制定，符合法律规定。因此，一审法院认定自然人梁兵为生产经营单位合法合规。2.梁兵与其他当事人间的民事赔偿关系与本案无关。首先，梁兵所称的连带赔偿责任为民事中的责任关系，与行政法中的《中华人民共和国安全生产法》所调整的安全生产管理责任关系相差甚远。梁兵主张的连带赔偿责任仅指向受害人的民事侵权责任，而非安全生产管理责任，梁兵应通过民事诉讼等其他途径解决相关赔偿责任的问题，该民事责任并非本行政诉讼的审查内容。其次，梁兵称其将工程转包给了黄昌伟，黄昌伟为工程承包方、受害者许显银的雇主。与梁兵有能力承包、组织案涉298115元的较大型工程不同，黄昌伟及许显银二人都是出卖自身劳动力的散工，没有能力也没有条件承担相应的安全生产管理责任，亦非本次生产经营活动的组织者、承接者。梁兵未能提供相应证据证明其将工程转包给了黄昌伟，梁兵称黄昌伟应承担相应责任无事实和法律依据。再次，案涉生产经营活动是梁兵的生产经营活动，并非明洲公司的生产经营活动，装修工程项目并不属于明洲公司的经营范围。最后，梁兵为案涉生产经营活动的组织者、直接管理者，未制止未经教育和培训合格的从业人员上岗作业，未能及时发现并消除事故隐患，对事故负有责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第三十八条第一款的规定，东莞安监局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项，给予梁兵25万元人民币的罚款的行政处罚，合法有据，其他各方的责任关系不影响梁兵承担其法律责任。综上所述，梁兵陈述的事实和理由不成立，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法维持原判决，驳回上诉！第三人明洲公司述称：第一，明洲公司在本案中的诉讼地位虽是本案的无独立请求权的第三人，针对本案的事实，明洲公司还是要陈述己方观点。本案中，明洲公司是将案涉工程发包给东莞市汇康装饰工程有限公司，而不是发包给梁兵。而梁兵系因民事责任赔偿问题，意欲使明洲公司承担连带责任，故才谎称明洲公司将案涉工程发包给梁兵个人。据此，东莞安监局处罚梁兵个人，确属处罚对象错误，应当处罚东莞市汇康装饰工程有限公司。第二，梁兵主张处罚主体应是明洲公司及黄昌伟的观点，并无法律依据。其引用的法条均为民事责任赔偿适用的法条，关于民事赔偿问题，已在另案审理的之中。综上所述，请二审法院以事实为依据，以法律为准绳，依法裁判。原审第三人蔡翠银、许红艳、许信飞、许荣山、王秀彩、黄昌伟在二审法定期间内未发表陈述意见。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。另查明，2019年1月10日，东莞市应急管理局挂牌成立。根据东莞市机构改革方案，整合原东莞市安全生产监督管理局的职责以及东莞市政府办公室的应急管理职责，东莞市公安局的消防管理职责，东莞市民政局的救灾职责，东莞市国土资源局的地质灾害防治职责，东莞市税务局的水旱灾害防治职责，东莞市林业局的森林防火职责，相关机构的震灾应急救援职责，防汛防旱防风、减灾、抗震救灾、森林防火等指挥部（委员会）的职责等，组建东莞市应急管理局，为东莞市政府工作部门，不再保留原东莞市安全生产监督管理局。本院认为：本案为安全生产监督行政处罚纠纷。《中华人民共和国立法法》第六十三条第一款规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”《广东省安全生产条例》系广东省人大及其常委会所制定的地方性法规，与《中华人民共和国安全生产法》并无冲突，原审法院根据该条例认定梁兵虽为自然人但构成生产经营主体，进而属于安全生产法规定的生产经营单位，法律适用正确。梁兵主张原审法院适用法律错误，缺乏理据，不能成立。梁兵与明洲公司签订有装修合同，作为案涉工程的承包方，未尽安全生产保障职责导致案涉事故发生，鉴于为一般安全生产事故，原东莞安监局依照《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项之规定，对其处以25万元罚款，理据充分。明洲公司将案涉工程发包给不具备资质的梁兵，固有不妥，但其发包工程并非己方生产经营项目，故明洲公司不属于案涉事故的生产经营单位，无需承担安全生产责任。现有证据仅能反映黄昌伟系梁兵所聘请散工，而非从事生产经营活动的承包主体，亦不能作为案涉事故的生产经营单位对其进行罚款处罚。至于明洲公司与黄昌伟就案涉事故伤害应否承担赔偿责任，不影响对其是否承担安全生产责任的认定，与本案没有关联性，本院不予审查。综上所述，梁兵上诉请求缺乏事实与法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果亦无不妥。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由梁兵负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  孙立凡审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一九年十月八日书记员  李添伟