广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂01行终205号 上诉人（原审原告）南宁市云星城市春天小区业主委员会。住所地：南宁市北湖北路20号城市春天小区内。 负责人钱正云，该业委会主任。 被上诉人（原审被告）南宁市西乡塘区住房和城乡建设局。住所地：南宁市西乡塘区鲁班路金水湾花园小区23栋。 法定代表人苏子筠，该局局长。 委托代理人唐本教，南宁市西乡塘区房屋管理所副所长。 委托代理人王啸，广西冠益律师事务所律师。 原审第三人南宁市西乡塘区人民政府北湖街道办事处。住所地：南宁市西乡塘区秀厢大道45号。 负责人何方来，该街道办主任。 原审第三人南宁市西乡塘区北湖街道办事处北湖东社区居民委员会。住所地：南宁市北湖北路20号城市春天小区8栋一楼居委会。 负责人陈路，该居委会主任。 上诉人南宁市云星城市春天小区业主委员会（以下简称为云星城市春天业委会）诉被上诉人南宁市西乡塘区住房和城乡建设局（以下简称为西乡塘住建局）要求履行备案法定职责一案，不服南宁市青秀区人民法院（2018）桂0103行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月24日组织当事人到庭就本案争议事项进行了调查、辩论。上诉人云星城市春天业委会的负责人钱正云、被上诉人西乡塘住建局的委托代理人唐本教、王啸，原审第三人南宁市西乡塘区北湖街道办事处北湖东社区居民委员会的负责人陈路到庭参加诉讼。原审第三人南宁市西乡塘区人民政府北湖街道办事处经本院传票传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。 原审判决认定，2017年11月9日，原告通过圆通速递向西乡塘住建局邮寄了“关于逐级报送南宁市云星城市春天小区第二届业主大会暨业主委员会备案材料的报告”，申请西乡塘住建局对新成立的云星城市春天小区第二届业主委员会予以备案。2017年11月10日，西乡塘住建局的工作人员签收了该邮件。但截至原告提起本案诉讼之时，西乡塘住建局并未就是否对云星城市春天小区第二届业主委员会备案向原告作出任何答复。原告不服，提起诉讼，请求：一、责令被告对南宁市云星城市春天小区业主大会选举结果予以备案；二、诉讼费由被告承担。在本案诉讼过程中，西乡塘住建局向原告作出《关于对云星城市春天小区新一届业主委员会不予备案的情况说明》，以业主委员会委员候选人报名条件增设“每年参与本小区公益服务不得低于180小时”条款，同时删除“模范履行业主义务，未欠缴物业管理费用、专项维修资金等”条件，不符合《南宁市物业管理办法》第二十一条及《南宁市业主大会和业主委员会指导规则》第二十五条的相关规定为由，决定对其新成立的新一届业主委员会不予备案。经询问，原告坚持不撤诉，同时申请本院对西乡塘住建局作出的不予备案决定进行合并审理，请求撤销西乡塘住建局的不予备案决定，以减轻当事人诉累。西乡塘住建局××××街道办和北湖东社区对合并审理无异议。另查明：西乡塘住建局与××街道办于2017年9月20日共同向原告作出《关于业主委员会候选人报名条件问题的函》，认为原告对第二届业委会委员候选人报名通知中擅自增设及删减业主权利义务的行为不符合《南宁市物业管理办法》及《南宁市业主大会和业主委员会指导规则》的相关规定，要求原告严格按照法律法规修正候选人报名条件，并经审核通过后，重新开展业主委员会委员候选人报名及相关公示工作。原告不服该函，向本院提起行政诉讼，请求撤销西乡塘住建局与××街道办共同作出的前述函。本院以该函属于行政指导行为未创设新的权利义务为由，裁定驳回原告的起诉。原告不服，上诉至南宁市中级人民法院，南宁市中级人民法院于2018年11月20日作出（2018）桂01行终307号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。在《关于业主委员会候选人报名条件问题的函》的行政诉讼中，本院亦认为鉴于原告已另案对西乡塘住建局不予备案的行为提起诉讼，故对于原告业委会筹备、换届是否合法应属于该诉讼的审理内容。在各方当事人均无异议的情况下，从前后两个案件的关联性以及减轻当事人诉累的角度出发，本院在本案诉讼中亦对西乡塘住建局不予备案的决定进行审查。还查明：云星城市春天业委会于2017年9月4日向南宁市城市春天小区全体业主发出《城市春天小区第二届业主委员会委员候选人报名通知》，由第一届业主委员会组织有关业主组成业主大会筹备组，由全体业主投票选举产生城市春天小区第二届业主委员会，现将进行业主委员会委员候选人报名的相关事宜通知如下……候选人应同时具备以下各项条件：（一）具有完全民事行为能力，高中以上（含中专、中技）文化程度；（二）无刑事犯罪记录；（三）热心公益事业，责任心强；（四）具有必要的工作时间；（五）未在本物业管理区域的物业服务企业及下属企业内任职；（六）每年参与本小区公益服务不得低于180小时。2017年9月5日，云星城市春天业委会发出《关于业主委员会委员候选人报名条件补充通知》，主要内容为“经与主管部门沟通，原报名通知中关于‘每年参与本小区公益服务不得低于180小时’的要求不作硬性规定，但报名业主必须具备必要的为小区公益事业服务的时间。”再查明：南宁市住房保障和房产管理局于2017年6月30日向南宁金瑞物业服务有限公司作出编号为南房改（2017）24号《责令改正通知书》，责令该公司自收到通知之日起30日内将南宁市云星城市春天小区物业管理用房和物业管理有关资料交还给小区业主委员会并退出该小区物业服务。该物业公司不服，向南宁市西乡塘区人民法院提起行政诉讼，请求撤销该《责令改正通知书》，南宁市西乡塘区人民法院于2017年12月12日作出驳回南宁金瑞物业服务有限公司诉讼请求的判决。目前该物业公司仍未退出南宁市云星城市春天小区。 原审判决认为，关于云星城市春天业委会是否具有提起本案诉讼主体资格的问题。因本案中云星城市春天业委会系以自己的名义要求西乡塘住建局履行备案职责，故在西乡塘住建局未予以备案的情况下，云星城市春天业委会与其诉请的要求西乡塘住建局履行职责行为具有法律上的利害关系，其具备本案原告主体资格。西乡塘住建局关于云星城市春天业委会主体不适格的意见不予支持。关于西乡塘住建局前期不答复的行为是否合法的问题。《物业管理条例》第十六条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”《南宁市物业管理办法》第二十二条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持业主大会会议成立情况说明、业主委员会选举办法、业主委员会组成名单、内部职责分工、业主委员会办公场所证明文件等材料到县、区房管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。业主委员会备案的上述材料发生变更的，应当重新备案。业主委员会自县、区房管部门备案之日起成立，首届任期为2年。”西乡塘住建局作为西乡塘区物业管理活动的监督管理部门，依法负责本城区业主委员会的备案工作，具有备案的主体资格和法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。……”本案中，现有证据证明原告已向被告邮寄了备案申请材料且被告的工作人员已经进行签收，原告已完成初步证明责任，被告虽否认收到备案材料但未能提供证据证实，故本院对被告的主张不予采信。被告收到原告的备案材料后应依职权对云星城市春天业委会是否应予备案进行审查。被告不予答复的行为已构成不作为，属于不履行法定职责。原告要求被告履行职责于法有据，予以支持。关于西乡塘住建局不予备案的决定是否合法的问题。《广西壮族自治区物业管理条例》第十七条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列材料向物业所在地的县级人民政府房产行政主管部门和乡镇人民政府或者街道办事处备案，并书面告知相关居民委员会、村民委员会：（一）业主大会成立和业主委员会选举情况；（二）业主委员会组成人员名单及其基本情况；（三）管理规约、业主大会议事规则；（四）业主大会会议记录和会议决定。”《南宁市物业管理办法》第十四条第二款规定：“业主大会筹备组不接受县、区房管部门的指导和监督，自行开展筹备工作的，县、区房管部门对其选举产生的业主委员会不予备案。”第二十一条规定：“业主委员会委员应当是物业管理区域内的业主，并符合下列条件：（一）具有完全民事行为能力，高中以上文化程度；（二）遵纪守法；（三）模范履行业主义务，未欠交物业管理费用、专项维修资金等；（四）热心公益事业，责任心强；（五）具有必要的工作时间和组织能力；（六）未在本物业管理区域的物业服务企业及下属企业内任职。”《南宁市物业管理办法》对业主委员会委员的条件作出了细化规定，目前仍是现行有效的地方政府规章。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”本案中，原告在向被告申请备案时，按照《广西壮族自治区物业管理条例》第十七条的规定提交了相关材料，被告进行审查时，参照《南宁市物业管理办法》的前述规定，认为原告在选举中针对业委会委员的报名资格条件上删除了“模范履行业主义务，未欠交物业管理费用、专项维修资金等”一条，违反了《南宁市物业管理办法》的规定，在原告不更正的情况下，被告根据《南宁市物业管理办法》第十四条第二款的规定作出不予备案决定，并无不当。原告关于为小区服务的物业公司系非法进驻，删除“未欠缴物业管理费用”的条件系从小区实际出发的主张，本院认为，国务院的《物业管理条例》第七条第（五）项规定：“业主在物业管理活动中，履行下列义务：……（五）按时交纳物业服务费用；”因物业服务纠纷导致业主不缴纳物业服务费用的应通过民事诉讼的途径解决，业主的义务不应随意被免除。故原告要求撤销西乡塘住建局不予备案决定的诉讼请求于法无据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告南宁市云星城市春天小区业主委员会要求撤销被告南宁市西乡塘区住房和城乡建设局作出的不予备案决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告南宁市云星城市春天小区业主委员会负担。 上诉人云星城市春天业委会上诉称，一、一审法院认定事实错误。上诉人并未拒绝被上诉人的行政指导。上诉人在换届选举过程的各个环节均依法向被上诉人报关相关文件备案，并根据被上诉人的指导意见删除了业委会候选人原始报名条件中“每年参与小区公益服务不低于180小时”的规定。关于删减“模范履行业主义务，未欠缴物业管理费用、专项维修资金”条件，是上诉人根据本小区实际的特殊情况因地制宜作出的规定，并且上诉人还专门就为什么临时删减这一条件专门向被上诉人做了解释。目前本小区进行服务的南宁金瑞物业服务有限公司已经被南宁住房局下文认定为非法进驻并责令其撤离城市春天小区，该公司同时也被西乡塘区人民法院一审判令其撤离城市春天小区，移交全部物业管理资料、金瑞物业与全体业主也没有有效的合同关系。目前，城市春天小区业主在法院判决及行政部门作出责令物业公司撤离小区的行政决定后，均以拒交物业费对抗物业公司的违法行为。因此，业主委员会临时删除“不欠缴物业费”的条款，属于执行或选择性遵守法律法规的行为，不产生违法性，更不是不接受主管部门的指导。二、一审法院适用法律不当。1、“不接受指导不予备案”仅适用于首届业主大会。《南宁市物业管理办法》及其配套的《南宁市业主大会业主委员会指导规则》中关于成立业主大会、选举业主委员会的诸多规定包括“不接受指导不予备案”等，均是针对首届业主大会的规定。这一点在《南宁市业主大会业主委员会指导规则》第13条至42条都有明确的细化说明。业主委员会成立后，包括换届选举在内的相关工作机制均由业主大会结合各小区的实际，通过制定并经全体业主表决生效的《小区管理规约》和《小区业主议事规则》具体决定。2、《南宁市物业管理办法》减损公民权利，不符合上位法规定。3、业委会备案属于告知性备案，而不是行政许可。 被上诉人西乡塘住建局口头辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 原审第三人南宁市西乡塘区人民政府北湖街道办事处未作陈述。 原审第三人南宁市西乡塘区北湖街道办事处北湖东社区居民委员会述称，一审认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，判决驳回上诉人的诉讼请求合法正确，上诉人的上诉理由于法无据，请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该款中的“其他组织”，是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。根据《物业管理条例》第十二条第四款、第十六条的规定，业主委员会选举产生之日起30日内，应当向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。业主委员会一经行政管理部门依法备案，其作出的决定将对业主具有约束力。因此，物业管理行政主管部门对选举产生的业主委员会依法备案，是对业主委员会是否依法成立，是否具备主体资格等一系列事实及法定要件的确认。本案中，云星城市春天业委会对西乡塘住建局不予备案的行为不服提起诉讼，说明该业主委员会的合法性未经行政管理部门备案确认，不属于已经依法成立的组织，因此不具有原告诉讼主体资格，其不能以自己名义提起行政诉讼，对其起诉应当予以驳回。一审对云星城市春天业主委员会的原告主体资格予以确认并作出实体判决不当，本院予以纠正。综上所述，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销南宁市青秀区人民法院于二○一九年五月三十日作出的（2018）桂0103行初29号行政判决； 二、驳回上诉人南宁市云星城市春天小区业主委员会的起诉。 本案不收取案件受理费，上诉人南宁市云星城市春天小区业主委员会所交的一、二审案件受理费各50元，共计100元，予以退回。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  晏 琼 审 判 员  韦影年 审 判 员  黄影颖 二〇一九年十月二十九日 法官助理  林国帅 书 记 员  何丽莎 附相关法律条文: 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； （二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理； （三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。