海南省三亚市中级人民法院行政判决书（2019）琼02行终98号上诉人（原审原告）高俊梅，女，1981年1月12日出生，黎族，现住三亚市。委托代理人孙樱，男，1964年5月10日出生，汉族，住三亚市。被上诉人（原审被告）三亚市天涯区综合行政执法局，住所地三亚市天涯区凤凰路**。法定代表人杨华，该局局长。委托代理人符文基，该局工作人员。委托代理人苏晓勇，海南同玺律师事务所律师。原审原告黄载良，男，1975年8月4日出生，汉族，住三亚市。上诉人高俊梅因其及黄载良诉三亚市天涯区综合行政执法局（以下简称天涯区执法局）建设规划行政强制一案，不服三亚市城郊人民法院（以下简称原审法院）（2019）琼0271行初138号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本院于2019年7月22日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年8月19日公开开庭对本案进行了审理。上诉人高俊梅及其委托代理人孙樱，天涯区执法局委托代理人符文基、苏晓勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2018年10月31日，天涯区执法局对黄载良作出天综执（三队）执决字[2018]第546号《强制执行决定书》（以下简称546号强制决定），以黄载良擅自在三亚市天涯区南岛居海英九连对面建设一栋三层框架结构房屋（以下简称案涉房屋），且未按照该局作出的《行政处罚决定书》《强制执行催告书》的要求自行拆除上述违法建设建筑物为由，决定对黄载良上述违法建设建筑物实施强制拆除。原审查明，黄载良、高俊梅于2018年10月在三亚市南岛农场居海英九连建成一栋房屋，该房屋占地面积182平方米，建筑面积546平方米，为三层封顶框架结构。2018年8月22日，天涯区执法局执法人员经巡查，认定涉案在建房屋的建设行为未取得建设工程规划许可证，经制作现场检查记录、绘图拍照后，向黄载良发出《接受调查询问通知书》，通知其携带本人身份证、户口本、土地证明、房屋相关报建手续等材料于2018年8月23日9时到三亚市天涯区城市管理局三大队办公室接受询问。黄载良逾期未接受调查询问。2018年9月30日，天涯区执法局向黄载良作出《行政处罚告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。2018年10月14日，天涯区执法局向黄载良作出《行政处罚决定书》，责令上诉人限期拆除违法建筑物。2018年10月27日，天涯区执法局向黄载良作出《强制执行催告书》。2018年10月31日，天涯区执法局向黄载良作出天综执（三队）执决字[2018]第546号《强制执行决定书》（以下简称546号强制决定）。黄载良、高俊梅不服，遂提起诉讼。原审认为，关于天涯区执法局作出546号强制决定是否超越职权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。2014年，三亚市撤镇设区后，三亚市天涯区人民政府设置天涯区执法局，并发文明确该局为主管全区综合行政执法工作的工作部门，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设。据此，天涯区执法局作为天涯区的城市管理综合行政执法机关，对天涯区范围内的违法建设行为依法具有行政处罚权和强制执行权，其作出546号强制决定并未超越职权。关于天涯区执法局作出546号强制决定认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确的问题。根据查明的事实，天涯区执法局在作出546号强制决定之前，已向黄载良作出了《行政处罚决定书》，责令其拆除案涉房屋，该处罚决定已发生法律效力。经天涯区执法局催告和公告后，黄载良仍未履行生效处罚决定，自行拆除违法建筑物，故天涯区执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十八条及《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四十四条的规定，决定实施强制拆除，事实清楚，证据充分，适用法律正确。黄载良、高俊梅提出其施工过程中曾向三亚市南岛农场申请建房，但一直没有得到批复的主张没有事实和法律根据，不予采纳。黄载良、高俊梅主张天涯区执法局未依法向其送达相关文书，但根据本案证据显示，送达相关文书时，上诉人拒签或不在场时，天涯区执法局已在见证人在场的情况下进行了留置送达，送达程序合法。综上，黄载良、高俊梅的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十九条之规定，判决：驳回黄载良、高俊梅的诉讼请求；案件受理费50元，由黄载良、高俊梅负担。上诉人高俊梅上诉称：一、原审判决审理查明、认定事实有误。（一）原审判决认定案涉房屋占地面积182平方米，建筑面积546平方米，缺乏事实依据。事实上，上诉人的案涉房屋占地面积仅为135平方米，建筑面积为405平方米。原审过程中被上诉人无法提供确定案涉房屋的占地面积及建筑面积的事实依据，但原审判决却认定了被上诉人“自认为”的案涉房屋面积，属于认定事实缺乏依据的情形。（二）2018年8月22日，被上诉人向上诉人发出了《接受调查询问通知书》，要求上诉人2018年8月23日9时到三亚市天涯区城市管理局三大队接受询问，上诉人按要求前往接受询问，但因没有找到相关的询问人，并非逾期接受调查询问。（三）2018年11月2日，上诉人一并收到了被上诉人送达的《行政处罚决定书》《强制执行催告书》及546号强制决定，并未收到《责令停止违法行为通知书》和《行政处罚告知书》。由于被上诉人作出的具体行政行为并未依法送达上诉人，剥夺了上诉人的陈述、申辩意见的权利，也剥夺了上诉人申请举行听证的权利，这与原审判决查明的事实与真实事实不符，明显属于认定事实错误。虽然，原审阶段被上诉人提供了留置送达作出的法律文书的有关图片复印件，但上诉人对图片上的当事人并不认识，且图片上的房屋墙体也并非上诉人的房屋墙体部分，其不存在留置送达的问题。被上诉人至今并未将上述文书送达给上诉人。据此，不能以这种“非直接送达”的方式来作出“上诉人已经知道上述文书”的事实认定。应以被上诉人是否有效送达来推定上诉人是否应当知道上述文书的内容。按照《行政处罚法》第四十条、《行政诉讼法》《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，《行政处罚决定书》及546号强制决定都应当以直接送达为原则，以留置送达为例外，且《中华人民共和国民事诉讼法》对留置送达规定了严格的适用条件和程序。由此可知，原审判决明显属于认定事实错误。二、原审判决程序违法。《行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”《最高人民法院》规定，当事人向人民法院提供的证据应当为证据原件；且原审法院也向被上诉人送达了《举证通知书》，要求庭前提供证据，否则将视为放弃举证权利。然而，本案原审庭审过程中被上诉人均无法提供作出具体行政行为的有关证据材料的原件，对此上诉人无法分辨被上诉人提供复印件的真伪并不予质证，仅是对证据复印件做了一些说明。故此，被上诉人应视为放弃举证权利并承担举证不能的法律后果。但原审法院却在被上诉人并未提供证据原件的情况下，就此认定了该证据复印件的真实性。且原审法院并未通知上诉人核对证据原件，被上诉人是否提交证据原件给原审法院进行核对，上诉人并未知情。据此，原审法院就被上诉人已放弃了证据权利而应当承担的法律后果，却认定了被上诉人提供的证据真实性及合法性，明显属于程序违法的情形。三、上诉人的案涉房屋不属于违法建筑，即便属于违法建筑也系并非必须拆除的情形。（一）案涉房屋是在旧房屋拆除后在原宅基地上建设的，属于旧房改造的性质。上诉人未向地方政府申请旧房改造并领取相应的旧房改造补助款，这是当地有关部门许可的，不需要向任何部门申报建设，这也是农场居民建房的一贯做法。（二）上诉人及家庭成员均生活居住在南岛农场，在其它地方也没有可供居住的房屋，上诉人家庭作为侨眷拆除旧房建新房也是地方政府各级部门所允许的，且上诉人家庭已迀入居住。（三）案涉房屋所在地的地块宗地图属于住宅建设用地规划区域内，即农场职工宅基地范围内；而上诉人所建的房屋占地面积仅为135平方米，并未超过三亚市规定宅基地面积175平方米，且层数不超出三层，完全符合当地的建设规划。（四）案涉房屋建造于乡村，符合乡村建筑规定。如果就此认定上诉人的房屋属于违法建筑要求拆除，则整个三亚市地区乡下的建房都应当属于违法建筑，其乡下的房屋都应当必须进行全面拆除。因此上诉人的案涉房屋并非违法建筑。即便上诉人的案涉房屋属于违法建筑，也不属于必须强制拆除的情形，还有补救方法。根据《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。由于上诉人的案涉房屋已建完且迁入居住，仅因当地习惯没有办理建设工程规划许可证，但该房屋并未影响区域规划实施，不应给予必须拆除。据此，有关部门可以作出责令上诉人补办建设工程规划许可证，并对上诉人进行罚款等改正措施，便可消除上诉人建房的一切影响，而非必须给予强拆。综上所述，原审判决认定事实有误，适用法律错误，审判程序违法，导致判决错误，恳请二审法院依法撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人天涯区执法局辩称：一、原审认定事实清楚。（一）天涯区执法局具有查处违法建筑职权。天涯区执法局系三亚市天涯区人民政府设置的主管综合行政执法工作的部门，其中包括行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，负责对全区内违法建筑进行查处，该机构设置安排符合《行政处罚法》《海南省查处违法建筑若干规定》的规定，因此天涯区执法局查处上诉人房屋系依法履行法定职责。（二）上诉人房屋属于违法建筑。无论是在天涯区执法局对违法建设行为调查、处罚、执行还是原审法庭审理的过程中，上诉人都无法提供证据证明其建房经过农场同意、经过规划报建，因此上诉人建房行为未取得土地权利人批准，也未通过农场给予办理规划报建，其房屋属于违法建筑。（三）天涯区执法局按照法定程序作出《行政处罚决定书》和546号强制决定。天涯区执法局依据《行政处罚法》和《行政强制法》的规定依法对上诉人房屋进行调查，制作并依法送达了包括《责令停止违法行为通知书》和《行政处罚告知书》等一系列法律文书，已依法向原审法院提交证据证明，上诉人主张相关行政行为欠缺部分环节没有事实依据。上诉人提出其按时到被上诉人处所接受询问但因无人对其询问不符合实际情况，因上诉人逾期不接受询问，天涯区执法局工作人员在2018年8月26日作出《询问（调查）笔录说明》，记录上诉人逾期不接受询问的情况。二、原审程序合法。上诉人认为天涯区执法局放弃举证权利，应当承担举证不能的法律后果，系上诉人对法律理解错误。天涯区执法局在原审法定举证期限内向法庭提供了与证据原件一致的复印件，依法积极履行了举证义务，没有超期举证，不属于法律规定的视为放弃举证的情形。三、原审适用法律正确。综上所述，原审判决正确，上诉人上诉理由没有事实和法律依据，恳请二审依法维持原判。二审中，上诉人当庭提交一份证据：《海南省垦区建房管理办法》第九条的规定，证明上诉人符合该条规定的建房资格。被上诉人天涯区执法局提交以下证据：三亚市城市总体规划文本及附图（2011-2020)、三亚市南岛-高峰片区控制性详细规划文本及附图，证明：三亚市行政辖区包括崖州区、天涯区、吉阳区、海棠区以及南田、南新、立才、南滨等国营农场，面积1919.6平方公里，城市规划区为整个三亚市行政辖区；南岛农场位置处于三亚市市域城镇体系规划范围内，已并入立才农场，并统一规划；该控制性详细规划是南岛一高峰片区内土地使用和各类建设的指导性文件，适用于规划范围内各类用地开发与建设的规划管理工作，该规划范围内进行工程设计与开发建设，均应符合规划的规定和要求，南岛农场整体在该控规范围内，基于前述两项规划文件，南岛农场整体在三亚市市域规划范围内，且针对南岛农场片区有控制性详细规划，对相关建设行为有严格要求，上诉人建设房屋位置属于《海南省城乡规划条例》第三十九条罗列的四类规划区域“城市”“县、自治县人民政府所在地镇”“旅游度假区”“产业园区”中的第一类：“城市”开发边界内，在该区域内新建建筑物应当向市、县、自治县人民政府规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，但上诉人未得到规划部门审核批准即私自建房，违反了《海南省城乡规划条例》第三十九条规定。经质证，各方当事人对对方二审过程中提交证据的质证意见如下：（1被上诉人天涯区执法局认为上诉人提交的《海南省垦区建房管理办法》是在2019年8月作出的，《行政处罚决定书》和546号强制决定是在之前作出的，即使农场日后出具补正手续，也不代表《行政处罚决定书》和546号强制决定不合法，上诉人建房没有经过农场同意，到目前为止还是违法建筑。（2上诉人高俊梅对被上诉人证据的真实性认可，但认为三亚市城市总体规划文本只是一个指导性文件，与《海南省城乡规划条例》没有关联性，案涉房屋位于城乡最偏僻的山区，不属于《海南省城乡规划条例》第三十九条罗列的四类规划区域，该证据不能作为本案的法律依据。本院经审查认为，上诉人、被上诉人二审提交的证据来源合法，形式真实，可以作为认定案件事实的依据，但上诉人的证据不能证明其建设案涉房屋已经南岛农场同意并取得相关规划报建手续。本院经审理查明，2018年9月13日，天涯区执法局对黄载良作出《责令停止违法行为通知书》，认定黄载良未取得建设工程规划许可证建设案涉房屋的行为违反了《城乡规划法》第四十条的规定，责令黄载良立即停止违法行为。2018年9月30日，天涯区执法局对黄载良作出《行政处罚告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及申辩、陈述和要求听证的权利。2018年10月14日，天涯区执法局对黄载良作出《行政处罚决定书》，认定黄载良未取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市天涯区南岛居海英九连对面建设一栋三层框架结构房屋的行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款、《海南省城乡规划条例》第三十九条第一款之规定，依据《城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十六条之规定，责令黄载良自该决定书送达之日起七日内自行拆除上述违法建设建筑物。2018年10月27日，天涯区执法局对黄载良作出《强制执行催告书》，催告黄载良于2018年10月30日24时前履行《行政处罚决定书》确定的义务，自行拆除违法建设建筑物，并告知黄载良有权进行陈述和申辩。2018年10月31日，天涯区执法局对黄载良作出546号强执决定，以黄载良未按照其作出的《行政处罚决定书》《强制执行催告书》的要求，自行拆除上述违法建设建筑物为由，依据《城乡规划法》第六十条、第六十八条及《行政强制法》第四十四条之规定，决定于2018年11月2日对上述违法建设建筑物实施强制拆除。天涯区执法局向黄载良送达《责令停止违法行为通知书》《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》《强制执行催告书》以及546号强执决定等执法文书时，其送达回证上虽然没有受送达人签名，但均已注明当事人拒签或留置送达，其将上述执法文书贴附在当事人所建建筑上，并拍照取证的情况。此外，天涯区执法局向黄载良直接送达了《接受调查询问通知书》，该通知书送达回证上有黄载良签名及捺印；《责令停止违法行为通知书》送达照片上的人系黄载良、高俊梅雇佣的案涉房屋施工人员。2019年4月15日，黄载良、高俊梅夫妇对天涯区执法局作出546号强执决定的行政行为不服，提起原审诉讼。2019年6月3日，城郊法院作出原审判决，高俊梅不服该判决，因联系不上黄载良，遂代黄载良在上诉状中签名捺印并提起上诉。二审中高俊梅承认提起本案上诉非黄载良的真实意思表示，本案上诉人只有高俊梅一人。另查明，黄载良与高俊梅系夫妻关系，黄载良系归侨，具有中国国籍，黄载良、高俊梅均不是南岛农场的职工，但黄载良户籍在南岛农场，其身份证登记的住址“海南省三亚市××区房”系南岛农场分给其父母的房屋。案涉房屋所在土地系南岛农场国有土地，面积520平方米。2018年5月23日，黄载良与南岛农场职工罗小东签订《转让协议》，该协议载明罗小东（罗东）同意转让九连路520平方米土地给黄载良，土地转让款17万元。此后，黄载良、高俊梅夫妇未经规划部门批准、未取得建设工程规划许可证，亦未经南岛农场批准，擅自在该地块上建设了案涉房屋。又查明，依据三亚市人民政府2016年8月修编的《三亚市城市总体规划（2011-2020）》，三亚市市域为三亚市行政辖区范围，包括崖州区、天涯区、吉阳区、海棠区，以及南田、南新、立才、南滨等国营农场，面积1919.6平方公里；三亚市城市规划区为整个三亚市行政辖区；编制下层次城乡规划和相关专项规划，以及规划区内的各项建设活动应符合该规划。案涉房屋所在的城市××区范围内。二审中，高俊梅称其案涉房屋实际占地面积为135平方米，房屋共三层，第三层上面有个20平方米的楼梯间，房屋建筑总面积为425平方米。高俊梅对天涯区执法局认定的案涉房屋面积以及占地面积均有异议，但未提供证据证明其房屋的实际占地及建筑总面积。本院二审查明的其他事实与原审查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是：天涯区执法局作出546号强执决定的行政行为依据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确。经查，黄载良、高俊梅夫妇未经规划部门批准、未取得建设工程规划许可证，且未经南岛农场批准，擅自建设案涉房屋已是各方不争的事实。天涯区执法局在查处黄载良违法建设行为的过程中，已向黄载良送达《接受调查询问通知书》《责令停止违法行为通知书》《行政处罚告知书》，责令黄载良立即停止违法行为，并告知了拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及陈述、申辩和要求听证的权利。之后，天涯区执法局根据调查情况作出《行政处罚决定书》，责令黄载良限期拆除涉案违法建筑物。因黄载良未在行政处罚决定限定的期限内履行自行拆除涉案违法建筑物的义务，天涯区执法局经催告无果后，依据《城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《行政强制法》第四十四条的规定作出546号强执决定，决定对黄载良涉案违法建筑物实施强制拆除，其行政行为依据充分，适用法律正确，程序符合《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条的相关规定。依照新实施的《海南省垦区建房管理办法》第二条、第七条、第九条、第二十条等规定，本办法适用于垦区职工、户籍在垦区的居民新建、扩建、改建和重建自住住房的管理；垦区建房严格执行“一户一宅”制度，符合条件的一户职工、居民只能使用一处住宅用地或者购买一套保障性住房；垦区建房应当符合市县总体规划和垦区产业规划，严格遵循“先规划、后建设”原则；垦区建房应当严格按照用地批准文件和规划建设许可的内容进行施工。经查，黄载良户籍在南岛农场，其夫妇二人的建房行为属于上述规定调整的范围，但该办法是在546号强制决定作出之后实施的，因此该办法不应适用于本案。即便如高俊梅所述其符合上述办法第九条的规定，但其二人未经南岛农场批准即建设了案涉房屋，亦不符合上述办法关于“先规划、后建设”原则以及严格按照用地批准文件和规划建设许可内容进行施工的相关规定。因此，高俊梅关于其夫妇二人建设案涉房屋符合上述规定，具备在南岛农场建房资格的主张不能成立。高俊梅另主张天涯区执法局未向其依法送达《责令停止违法行为通知书》和《行政处罚告知书》，且天涯区执法局于2018年11月2日一并送达了《行政处罚决定书》《强制执行催告书》及546号强制决定。本院认为，天涯区执法局在查处黄载良、高俊梅违法建设行为的过程中,已分别将相关执法文书送达给黄载良、施工人员代收或是以在案涉房屋墙体上张贴的方式进行送达，并拍摄照片为证。高俊梅在收到546号强执决定后已及时提起了本案诉讼，其未提供证据证明天涯区执法局在2018年11月2日一并送达了《行政处罚决定书》《强制执行催告书》及546号强制决定。因此，高俊梅的上述主张亦不能成立。综上所述，天涯区执法局作出546号强执决定的行政行为依据充分，适用法律正确，符合法定程序。原审判决据此驳回高俊梅的诉讼请求并无不当，依法应予维持。高俊梅的上诉请求及理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人高俊梅负担。本判决为终审判决。审判长 梁 泽审判员 杨冲冲审判员 陈兴科 二〇一九年十月八日书记员 张佳佳附：本判决适用的相关法律及规范性文件依据中华人民共和国行政强制法第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（1履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地、地址；div>（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。海南省垦区建房管理办法第二条本办法适用于垦区职工、户籍在垦区的居民新建、扩建、改建和重建自住住房的管理。第七条垦区建房应当符合市县总体规划和垦区产业规划，严格遵循“先规划、后建设”原则，不符合规划的不得审批垦区建房。垦区场部建房必须符合所在场部控制性详细规划。城镇、产业园区、旅游度假区等重点管控区范围内的垦区建房必须同时符合相关规划管控要求。第九条垦区建房严格执行“一户一宅”制度，符合条件的一户职工、居民只能使用一处住宅用地或者购买一套保障性住房。第二十条垦区建房应当严格按照用地批准文件和规划建设许可的内容进行施工。