海南省高级人民法院   行政裁定书   （2019）琼行申57号   再审申请人（一审被告、二审被上诉人）文昌市公安局。住所地海南省文昌市文清大道307号。   法定代表人陈文慧，该局局长。   委托诉讼代理人林果鸿，文昌市公安局龙楼派出所工作人员。   委托诉讼代理人林祥，海南瑞来律师事务所律师。   被申请人（一审原告、二审上诉人）文昌龙楼纳川商务酒店。住所地海南省文昌市龙楼镇文铜公路北侧。   法定代表人黄振兴，该酒店总经理。   一审被告文昌市人民政府。住所地海南省文昌市文城镇清澜新市区市政府大院。   法定代表人王晓桥，该市市长。   委托诉讼代理人陈廷云，文昌市司法局工作人员。   委托诉讼代理人伍一叶，海南外经律师事务所律师。   再审申请人文昌市公安局就被申请人文昌龙楼纳川商务酒店（以下简称纳川酒店）诉其与一审被告文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）治安管理行政处罚纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2018）琼96行终98号行政判决，向本院提出再审申请。本院于2019年3月13日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查并进行询问，文昌市公安局的委托诉讼代理人林果鸿及林祥、纳川酒店的法定代表人黄振兴、文昌市政府的委托诉讼代理人陈廷云及伍一叶到场参加询问。现已审查终结。   本案的被诉行政行为是文昌市公安局于2017年10月16日作出文公（楼）行罚决字[2017]1530号《行政处罚决定书》（以下简称1530号处罚决定），以纳川酒店于2017年10月14日不按规定如实登记旅客信息为由，根据《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐怖主义法》）第八十六条第一款之规定，决定对纳川酒店罚款十万元。文昌市政府于2018年1月10日作出文府复决字[2017]31号《行政复议决定书》（以下简称31号复议决定），维持文昌市公安局作出的1530号处罚决定。   文昌市公安局申请再审称：二审判决撤销一审判决，并撤销文昌市公安局的1530号处罚决定及文昌市政府的31号复议决定，适用法律确有错误，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项规定之再审情形，应当依法再审。具体的事实与理由如下：一、二审判决适用法律确有错误，符合再审的法定情形。二审判决第10页以“没有证据证明纳川酒店具有通过实施恐怖活动而实现其政治目的、意识形态等目的的意图，客观上也没有宣扬或利用极端主义扰乱公共秩序、侵犯人身财产，妨害社会管理的行为……”为由认定文昌市公安局作出的1530号处罚决定适用法律不当，从而作出判决撤销的结果明显错误。1.二审判决以行政相对人必须具备主观上具有恐怖活动的目的意图与客观上的实施行为，作为适用《反恐怖主义法》的第二十一条、第八十六条第二款规定的前提条件，实质是混淆了恐怖主义行为及反恐怖主义的行政相对人的预防义务，不利于反恐怖主义预防措施的执行。2.根据《反恐怖主义法》第五条规定，反恐怖主义工作坚持专门工作与群众路线相结合，防范为主、惩防结合的原则，因此，该部法律第三章“安全防范”的条款主要从预防的角度，对有关单位立或经营主体规定了法律规定的防范义务。其中第二十一条明确规定“电信、互联网、金融、住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者，应当对客户身份进行查验。对身份不明或者拒绝身份查验的，不得提供服务”。纳川酒店作为经营住宿的酒店，是法定的防范义务主体，应当依照上述规定履行对客户身份进行查验的义务。纳川酒店不履行对客户的身份查验义务，在被行政处罚200元及收到责令整改通知后拒不改正，仍不按照规定进行登记客户身份信息，显然已经违反上述法定的义务。《反恐怖主义法》第九章法律责任中明确规定了违反上述防范义务的法律责任。根据《反恐怖主义法》第八十六条第二款明确规定“住宿、长途客观、机动车租赁等业务经营者、服各者提供有前款规定的情形的，有主管部门处十万元以上，五十万元以下的罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直他责任人员处十万元以下罚款”。本案中只要确定纳川酒店违反了上述法定义务，就应当按照规定依法进行行政处罚。文昌市公安局依法对纳川酒店处10万元的罚款，适用法律正确。综上，二审法院忽视法律关于在反恐怖主义中违反防范义务所应当承担的法律责任的规定，以当事人要有反恐怖主义意图或恐怖主义实行行为作为行政处罚的前提，显然是对法律的错误理解”。二、文昌市公安局作出的1530号行政处罚认定事实清楚，程序合法，二审法院认为文昌市公安局程序违法明显不当。2017年10月1日文昌市公安局对辖区内宾馆落实住宿实名登记和信息报送检查时，发现纳川酒店对住宿的旅客登记不按照规定登记姓名和身份证种类，于是对其作出行政处罚，并下达整改通知，要求其进行整改并报告文昌市公安局，但纳川酒店并未报告整改情况。2017年10月14日，纳川酒店仍然违反规定未如实登记旅客信息。黄振兴本人的陈述、梁暖显、云天伟等人均承认了以上事实，证人傅厚孟、薛献师、薛向荣登记也能证实。文昌市公安局认定纳川酒店存在不按照规定登记客户信息的违法事实清楚，应当依法进行行政处罚。在作出处罚决定之前，2017年10月15日的《行政处罚告知笔录》能够证明文昌市公安局明确告知了纳川酒店其违法行为、违法事实及适用《反恐怖主义法》第八十六条第二款的规定拟对其进行行政罚款，并明确告知纳川酒店享有陈述、申辩及听证的权利，而纳川酒店明确表示不提出陈述、申辩及不要求听证。因此，文昌市公安局完全已经履行了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定的告知义务。文昌市公安局作出1530号处罚决定程序合法。二审法院判决以文昌市公安局程序违法为由撤销一审判决，明显错误。综上，二审判决适用法律确有错误，判决结果明显不当，本案符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项规定再审情形，应当依法予以再审。请求：1.对（2018）琼96行终98号案进行再审；2.撤销(2018)琼96行终98号行政判决，维持(2018)琼9005行初6号行政判决。   纳川酒店答辩称：纳川酒店已经提交证据证明，前台已经查明了住店人员的身份。文昌市公安局当场已经作出了200元的治安处罚，纳川酒店对此没有异议。当时不申请听证是因为不知道文昌市公安局要按照《反恐怖主义法》处罚十万元，文昌市公安局一直到2017年10月16日才通知纳川酒店处罚了十万元的事情。   文昌市政府陈述称：一、纳川酒店没有对客户身份进行查验的行为违反了《反恐怖主义法》的规定，文昌市公安局作出的1530号处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。1.2017年10月1日，文昌市公安局在对辖区内的宾旅馆落实旅客住宿实名登记和信息报送制度进行检查时，发现纳川酒店存在对住宿的旅客登记时不按规定登记姓名、身份证件种类，出现住客漏登记和数据漏传现象，文昌市公安局当日对纳川酒店作出文公（龙）决字[2017]14号《当场处罚决定书》（以下简称14号处罚决定），决定当场处罚200元，并在当日向其下发文公（楼）责通字[2017]14号《责令整改通知书》（以下简称14号整改通知），要求纳川酒店对不按照规定实名登记和漏登记住宿客人身份信息的行为进行改正，如实登记住宿旅客信息并及时上传住宿旅客信息，同时要求纳川酒店在2017年10月3日前整改完毕将结果函告龙楼派出所。同月15日，文昌市公安局对纳川酒店进行例行检查，发现纳川酒店于2017年10月14日在社会治安信息收集网系统上登记8403房及8410房的登记人分别为林叶及傅厚孟，但当天实际入住人员分别为云天伟、薛秋艳及薛向荣。经文昌市公安局龙楼派出所执法民警向纳川酒店前台服务员梁暖显、纳川酒店经营者黄振兴、实际入住人员云天伟、薛秋艳、薛向荣及薛献师、黄良存、傅后阳、林叶、傅厚孟等人询问调查得知，傅厚孟及林叶分别在2017年10月14日19时许及20时许在办理开房登记时，前台服务员梁暖显只是询问是不是一个人住，未询问林叶及傅厚孟所开房间是否本人入住以及是否多人入住，在登记身份时也未对林叶、傅厚孟的证件及本人进行查验比对。上述调查情况足以认定纳川酒店并未按照《责令整改通知书》的要求如实登记住宿旅客信息，文昌市公安局根据查明的事实作出1530号处罚决定的行政行为认定事实清楚。2.文昌市公安局在作出处罚决定前履行了立案调查、收集证据、询问证人、事先告知等相关职责，根据调查核实的情况适用《反恐怖主义法》第八十六条第二款的规定作出1530号处罚决定程序合法，适用法律正确。二、文昌市政府作出31号复议决定符合法律规定，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。纳川酒店不服文昌市公安局作出的1530号处罚决定向文昌市政府申请行政复议。文昌市政府对纳川酒店的申请进行审核后依法受理，并向纳川酒店及文昌市公安局送达复议通知，要求文昌市公安局进行答复及提供证据。文昌市政府依法对纳川酒店申请的理由与文昌市公安局的答复及相关证据进行核查，依法作出31号复议决定，依法向复议各方当事人送达31号复议决定，行政复议行为程序合法。文昌市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定决定维持文昌市公安局作出1530号处罚决定书，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。三、二审判决认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。1.在作出1530号处罚决定之前，文昌市公安局已依法向纳川酒店告知了陈述和申辩以及要求听证的权利，纳川酒店表示不提出陈述和申辩，也不要求听证，公安机关的听证告知程序符合法律规定。纳川酒店无证据证明其不要求听证的意思表示是在因为公安机关的强势而被逼迫作出的，文昌市公安局已依法履行告知义务。二审判决认定关于听证及处罚结果告知程序违法没有事实依据，属认定事实错误。2.2017年10月1日，文昌市公安局已对纳川酒店没有如实登记住宿旅客信息的违法行为作出了《责令整改通知书》，责令纳川酒店在2017年10月3日前改正或整改完毕，但直到2017年10月14日，纳川酒店仍然在继续实施违法行为。纳川酒店的行为违反了《反恐怖主义法》第二十一条的规定，文昌市公安局依据《反恐怖主义法》第八十六条第二款之规定作出1530号处罚决定程序合法，适用法律正确。根据《反恐怖主义法》第五条规定，反恐怖主义工作坚持专门工作与群众路线相结合，防范为主、惩防结合和先发制敌、保持主动的原则，反恐怖主义工作中“防范”是重点。《反恐怖主义法》第二十一条、第八十六条的适用没有设置以主观存在故意及客观出现恐怖事件行为或结果为前提条件。二审判决以纳川酒店没有主观故意及客观上没有实施恐怖行为为由认定1530号处罚决定适用法律错误，是对法律的错误理解，违背了《反恐怖主义法》第五条规定的防范原则。综上，请求撤销二审判决，维持一审判决及维持文昌市公安局作出1530号处罚决定和文昌市政府作出31号复议决定。   本院认为，本案的争议焦点是文昌市公安局作出的1530号处罚决定及文昌市政府作出的31号复议决定是否合法。已查明，因纳川酒店存在不按规定对住宿旅客进行实名登记的情况，文昌市公安局于2019年10月1日适用《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）对纳川酒店作出当场处罚决定书，决定当场处罚人民币200元，并在当日对纳川酒店下发14号整改通知，内容为：“纳川商务酒店：经调查，发现你（单位）存在下述：不按规定实名登记和漏登记住宿客人身份信息，造成酒店住宿旅客漏登和信息漏传现像。现建议你（单位）立即予以改正。建议1、如实登记住宿旅客信息；2、及时上传住宿旅客信息工作。在2017年10月3日前整改或者整改完毕，并将结果函告我单位。”虽然文昌市公安局在14号整改通知中未写明具体适用的法律，但是根据《行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定，公安机关就纳川酒店不按规定对住宿旅客进行实名登记的行为适用《治安管理处罚法》对纳川酒店进行行政处罚的同时，应当责令当事人改正或者是限期改正违法行为。文昌市公安局主张，在其作出14号整改通知后，纳川酒店若拒不改正，根据特殊法优于一般法的法律适用原则，其可以适用《反恐怖主义法》第八十六条的规定对纳川酒店进行行政处罚。且《反恐怖主义法》第八十六条第二款未规定在对行政相对人作出处罚决定之前，必须以责令整改为前提。对此，本院认为，行政行为的内容应当明确具体，文昌市公安局应当明确告知纳川酒店未按规定整改再次违法的法律后果，使其对违法行为可能造成的后果有明确的心理预期。但从该14号整改通知的内容看，文昌市公安局并未明确告知纳川酒店再次不按规定实名登记或漏登记信息将会造成依照《反恐怖主义法》的规定被处以十万元以上五十万元以下罚款的法律后果。另，《反恐怖主义法》第八十六条规定，“电信、互联网、金融业务经营者、服务提供者未按规定对客户身份进行查验，或者对身份不明、拒绝身份查验的客户提供服务的，主管部门应当责令改正；拒不改正的，处二十万元以上五十万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以下罚款；情节严重的，处五十万元以上罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十万元以上五十万元以下罚款。住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者有前款规定情形的，由主管部门处十万元以上五十万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以下罚款。”根据全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会在《中华人民共和国反恐怖主义法释义》中的意见，在实践中在适用《反恐怖主义法》第八十六条第二款规定时，仍需要参照前款规定，区分不同情节，分别作出责令改正、罚款的处理，特别是罚款处罚虽然只有一档，但也要注意区别违法情节的轻重，在十万元至五十万元之间，确定适当的处罚数额，做到过罚相当。文昌市公安局在适用《治安管理处罚法》对纳川酒店作出行政处罚后，再次发现纳川酒店存在不按规定对旅客登记姓名时，准备适用《反恐怖主义法》对纳川酒店进行行政处罚之前，应当履行《反恐怖主义法》第八十六条规定的程序要求，责令纳川酒店进行整改，且应当明确告知如再次违反规定的法律后果，在其明知却拒不改正的情况下，才能依法对其处以十万元以上五十万元以下的罚款。虽然文昌市公安局负有对辖区内发生的涉及反恐工作的案件予以查处的法定职责，但其未经责令纳川酒店整改直接适用《反恐怖主义法》第八十六条第二款作出的1530号处罚决定违反法定程序，且对纳川酒店的合法权利产生了实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，应予撤销；文昌市政府维持上述1530号处罚决定的复议决定结果错误，亦应予撤销。   综上，二审法院认定事实清楚，虽然说理不当，但判决撤销文昌市公安局的1530号处罚决定和文昌市政府作出的复议决定结果正确。文昌市公安局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：   驳回文昌市公安局的再审申请。   审 判 长 罗金洁   审 判 员 胡春城   审 判 员 王 鉴     二○一九年十月二十九日   法官助理 李梦姣   书 记 员 邢晓萌     附相关法律法规：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。   第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：   （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；   （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；   （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；   （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；   （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；   （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；   （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；   （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。   《最高人民法院关于适用   〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。