安徽省萧县人民法院行 政 判 决 书（2018）皖1322行初132号公益诉讼起诉人：萧县人民检察院。派员出庭人员：沈淑芬，萧县人民检察院检察官。派员出庭人员：刘奇奇，萧县人民检察院检察官助理。被告：萧县自然资源和规划局(萧县林业局)，住所地萧县龙城镇淮海路东段，统一社会信用代码11341322MB1578648F。法定代表人：杜广武，局长。出庭负责人：毛飞，萧县自然资源和规划局(萧县林业局)副局长。委托诉讼代理人：张勇，萧县森林公安局局长。委托诉讼代理人：胡浩，安徽烁光律师事务所律师。公益诉讼起诉人萧县人民检察院诉被告萧县自然资源和规划局(萧县林业局)（以下简称萧县自规局）怠于履行林业管理和监督职责一案，萧县人民检察院于2018年11月30日向本院提起行政公益诉讼，本院当日立案后,在法定期限内向萧县自规局送达了行政起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年10月9日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人萧县人民检察院派员出庭人员沈淑芬和刘奇奇、被告萧县自规局出庭负责人毛飞及委托诉讼代理人张勇和胡浩到庭参加诉讼。在本案审理期间，萧县人民检察院根据萧县机构改革方案的规定，申请变更被告萧县林业局为萧县自然资源和规划局（萧县林业局）,本院因其他事由，扣除审限146天。本案现已审理终结。萧县人民检察诉称，2015年5月20日凌晨，李为恒在未经林业主管部门审批同意，未办理林地使用手续的情况下，擅自雇佣挖掘机毁坏萧县凤虎山林场老冠山林区西侧的林地约6.75亩（4501平方米）建设石料加工场，擅自改变林地用途。经查，该林地属国家级重点防护林，林权证号为萧政林字第002号。2015年5月20日，李为恒被萧县凤虎山林场护林员带至萧县森林公安局。5月23日宿州市森林公安局作出立案决定，6月3日对李为恒刑事拘留，同年6月5日李为恒被宿州市森林公安局取保候审。2016年5月9日宿州市森林公安局侦查终结，以宿森公刑诉字[2016]O11号起诉意见书移送萧县人民检察院审查起诉。2016年7月25日、8月3日在萧县人民法院开庭审理，8月4日萧县人民法院作出（2016)皖1322刑初285号刑事判决书，判决李为恒犯非法占用农用地罪，单处罚金人民币33750元。2017年7月26曰，萧县人民检察院向萧县林业局提出检察建议，建议依法责令李为恒对毁坏的林地限期恢复原状，切实保护好国家生态公益林资源。检察建议回复期限届满后，萧县林业局未回复检察机关，且对李为恒毁坏的林地亦未恢复原状。萧县人民检察院认为，《国家级公益林区划界定办法》第二条规定：“国家级生态公益林是指生态区位重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以发挥森林生态和社会服务功能为主要经营目的的重点防护林和特种用途林。”《中华人民共和国森林法》(以下简称森林法)第十三条规定“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”《中华人民共和国森林法实施条例》（以下简称森林法实施条例）第四十三条规定“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”根据上述规定，萧县林业局作为林业主管部门，负有对辖区内森林资源的保护、利用和更新，实行管理和监督的职责。李为恒非法占用国家级重点防护林建设石料加工场，擅自改变林地用途，造成林地大量毁坏，不仅侵害国家对于林地使用的监管秩序，而且破坏森林和林木的完整性。李为恒虽受刑事处罚，但其未履行恢复原状的义务，给生态环境造成的损害依然没有消除。在检察机关提出检察建议后，萧县林业局仍未履行职责，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害的危险。同时公益诉讼诉前程序已经完成，检察机关就本案提起行政公益诉讼的各项条件已经具备。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向你院提起行政公益诉讼，请依法判决1.确认萧县自规局怠于履行林业管理和监督职责；2.判决萧县自规局依法责令李为恒对毁坏的林地限期恢复原状，切实保护好国家生态公益林资源。萧县人民检察院向法庭提交的证据：1.安徽省人民检察院《关于拟对萧县林业局怠于履行职权案提起行政公益诉讼的请示》一案的批复（皖检民（行）请示审受【2018】34000000209号）（以下简称批复），证明萧县人民检察院作为本案公益诉讼起诉人主体合法。2.萧县自然资源和规划局（萧县林业局）统一社会信用代码书、中共萧县县委办公室萧办秘【2019】31号《中共萧县县委办公室萧县自然资源和规划局（萧县林业局）职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知，证明被告主体适格。3.（2016）皖1322刑初285号刑事判决，证明萧县人民法院对李为恒擅自改变林地用途、损害国家和社会公共利益的违法行为作出了刑事判决。4.萧县森林公安局对李为恒的勘验、检查笔录、现场勘验笔录各一份及现场示意图、萧县森林公安局现场勘验笔录一份、国家林业局森林公安司法鉴定中心物证鉴定书（森公司鉴（植物）字【2016】077号）、国家级或省级公益林界定书（编号34132226040001）、安徽省萧县国有山林权所有证（萧政林字第002号）；证明李为恒在未经林业主管部门审批同意，未办理林地使用手续的情况下，擅自雇佣挖掘机毁坏萧县凤虎山林场老鸹山林区西侧的林地约6.75亩（4501平方米）建设石料加工厂，擅自改变林地用途，该林地属国家重点防护林。5.萧县人民检察院检察建议书（萧检民（行）行政违监【2018】34132200023号）（以下简称检察建议书）、送达回证、萧县人民检察院现场勘验笔录及照片6张，证明萧县人民检察院于诉前2018年7月26日已向被告发出检察建议，被告收到检察建议后未予回复，且对李为恒毁坏的林地未采取措施恢复原状，国家和社会公共利益仍处于受侵害的状态。萧县自规局辩称，萧县自规局已尽到对林木资源的管理、监督职责，不存在不履职或怠于履职的情形。《中共中央办公厅国务院办公厅转发国务院法制办等部门〈关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉的通知》（中办发[2011]8号）（以下简称中办发（2011）8号通知）第一点（三）、（五）项规定：“行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当移交案件的全部材料，同时将案件移送书及有关材料目录抄送人民检察院。行政执法机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院；未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。”“人民检察院对作出不起诉决定的案件、人民法院对作出无罪判决或者免予刑事处罚的案件，认为依法应当给予行政处罚的，应当提出检察建议或者司法建议，移送有关行政执法机关处理。”以上可以看出，行政机关在查出违法行为时，对于涉嫌犯罪的，应当移送司法处理，且追究刑事责任时原则上不能同时给予其他行政处罚。结合本案，被告于2015年5月23日便作出立案决定，并于2016年5月9日以宿森公刑诉字【2016】011号起诉意见书移送审查起诉。在此之前，萧县森林公安并未做出任何行政处罚，且萧县人民法院于2016年8月4日作出285号刑事判决，判决李为恒犯非法占用农用地罪，单处罚金人民币33750元，该判决已生效。被告根据中华人民共和国国务院令第310号《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（以下简称国务院令310号），在该案中主动侦查，并向公诉机关提供调查报告、鉴定结论、讯问笔录等证据材料，配合检察院、法院审理，最终做出有罪判决。针对李为恒的行为被告早已于2015年立案时即履职，李为恒已受到最为严重的刑事处罚，若再次对李为恒行政处罚显然不符合上述精神和“一事不再理”的原则。此外，被告在已完全履职的基础上，也多次以张贴通知的方式，敦促李为恒消除违法行为，目前涉案林地已有3亩余地已重新栽种树木均已成活。综上，公益诉讼起诉人的诉请不能成立，请依法予以驳回。萧县自规局向法庭提交了以下证据，1.《关于李为恒采石机及场地拆除的通知》、张贴现场照片一组；证明被告多次敦促李为恒拆除设备，恢复林地原状的事实。2.（2016）皖1322行初285号刑事判决书、宿森公刑诉字【2016】011号起诉意见书；证明李为恒的行为涉嫌刑事犯罪，被告依法侦查并移送司法机关追究其刑事责任，已完整的履行了自己的职责。3.中办发[2011]8号通知、国务院令310号；证明被告按照上述规定，及时将李为恒的违法犯罪行为移送司法机关并判刑，再次对其行政处罚违反“一事不再理”的原则。经庭审质证，（一）萧县人民检察院对萧县自规局所举证据的三性均无异议，对证明目的有异议，认为1.萧县自规局发出督促李为恒恢复林地原状的通知均是在本案起诉之后，且李为恒至今并未完全恢复林地原状，达不到证明萧县自规局完全履职的目的。2.萧县自规局只是对李为恒的刑事追责进行了处理，但其行政执法权是无法移送的，其对拥有的行政管理职责并未实际履行到位。3.前期虽然对李为恒行为进行了刑事追责，但本案是督促萧县自规局依法履行行政监督管理职责，不属于民事诉讼法第一百二十四条规定的一事不再理及行政处罚法第二十四条规定的一事不再罚的范畴。萧县自规局对萧县人民检察院的质疑，予以辩驳，认为萧县自规局在李为恒判处刑罚后已督促李为恒进行拆除设备并恢复林地原状，被毁坏的6.75亩林地现已有3亩多恢复原状，且栽种的树木均已存活。（二）萧县自规局对萧县人民检察院所举证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但对部分证据的证明目的有异议；认为其中证据3、4能够证明萧县森林公安局早已于2015年5月23日便对李为恒的违法犯罪行为立案侦查，向公诉机关提供基础材料，并最终由法院做出有罪判决，萧县自规局已履行了自己的职责，并非萧县人民检察院所诉的怠于履行法定职责。萧县人民检察院对萧县自规局的质疑，予以辩驳，认为对萧县自规局前期积极履职的行为予以肯定，李为恒受到刑事处罚，但是萧县自规局对被毁坏需要恢复原状的林地却并未履职到位，其应按照行政诉讼法的规定承担其已经督促李为恒恢复林地原状的举证责任。本院对上述证据认证为，（一）对萧县人民检察院所举证据认证为：萧县自规局对其证据的真实性、关联性、合法性均无异议，其证据相互印证，可证明萧县自规局在李为恒被追究刑责及萧县人民检察院提出司法建议后，未完全履行行政监督管理职责，导致李为恒毁坏的林地至今未完全恢复，故合议庭对其证据效力及证明目的予以认定。（二）对萧县自规局的证据认证为：萧县人民检察院对萧县自规局的证据真实性未提出实质性异议，对其证据真实性予以认定。但李为恒毁坏林地建设石料加工场的违法行为同时触犯了森林法和刑法的规定，林业主管部门在未对李为恒作出行政处罚决定前，认为李为恒的行为涉嫌犯罪已送检察机关，最终人民法院以李为恒构成非法占用农用地罪，依照刑法的规定判处罚金，但刑事处罚并未消除李为恒毁坏林木的后果，林业主管部门依法给予其行政处罚，亦不违反一事不再罚的原则，故萧县自规局的证据不能达到其证明目的，本院对其证明目的不予认定。根据上述证据的分析认证及当事人在庭审中的陈述，查明事实如下：李为恒在未经林业主管部门审批同意，未办理林地使用手续的情况下，擅自雇佣挖掘机毁坏萧县凤虎山林场老冠山林区西侧的林地约6.75亩（4501平方米）建设石料加工场，擅自改变林地用途。该林地属国家级重点防护林，林权证号为萧政林字第002号。2015年5月20日，李为恒被萧县凤虎山林场护林员带至萧县森林公安局。宿州市森林公安局5月23日作出立案决定，6月3日对李为恒刑事拘留，6月5日对李为恒取保候审，2016年5月9日侦查终结，以宿森公刑诉字[2016]O11号起诉意见书移送萧县人民检察院审查起诉。萧县人民检察院以李为恒涉嫌非法占用农用地犯罪提起公诉。萧县人民法院经审理认定李为恒违反土地管理法规，非法占用林地6.75亩，改变被占用土地用途，数量较大，造成林地大量毁坏，其行为触犯刑律，构成非法占用农用地罪，于2016年8月4日作出（2016）刑初285号刑事判决，判决李为恒犯非法占用农用地罪，单处罚金人民币33750元。该刑事判决已发生效力，李为恒已履行缴纳罚金义务。2018年7月26日萧县人民检察院认为李为恒犯非法占用农用地罪虽经刑事判决予以处罚，但其未将非法改变用途的林地恢复原状向萧县林业局发出检察建议书，建议萧县林业局依法责令李为恒对毁坏的林地限期恢复原状，切实保护好国家生态公益林资源，并限萧县林业局在收到该检察建议书后二个月内作出处理，将处理结果书面回复萧县人民检察院。萧县林业局未在指定期限内责令李为恒对毁坏的林地限期恢复原状，亦未回复萧县人民检察院。2018年10月9日萧县人民检察院对李为恒非法占用的林地进行现场勘验后，向安徽省人民检察院递交《关于拟对萧县林业局怠于履行职权案提起行政公益诉讼的请示》，2018年11月22日，安徽省人民检察院作出批复，同意就本案向人民法院提起公益诉讼，萧县人民检察院于11月30日向本院提起行政公益诉讼。另查明，2018年11月30日萧县林业局作出《关于李为恒采石机及场地拆除的通知》并予以张贴，要求李为恒在接到该通知后十五日内全部拆除采石场。2019年7月26日、8月13日萧县国有林场两次作出《关于李为恒采石机及场地拆除的通知》并予以张贴，要求李为恒在接到该通知后十五日内全部拆除采石场。目前李为恒毁坏的6.75亩林地中已有3亩土地更新造林，栽种了树木，尚余3.75亩土地未恢复原状。又查明，2019年3月萧县机构改革，萧县林业局并入萧县自规局并加挂萧县林业局牌子。本院认为，本案争议焦点是本案争议焦点是李为恒毁坏林地建石料加工场被以非法占用农用地罪追究刑事责任后，林业主管部门是否可再作出责令限期恢复原状的行政处罚；其未及时作出上述处罚是否是怠于履行法定职责。森林法第十三条规定各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。森林法实施条例第四十三条第一款规定未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。根据上述规定，萧县林业局作为本行政区域内负责林地保护、利用和管理工作的林业行政主管部门，对全县林地资源负有保护、管理和监督职责;对未经其审核同意，擅自改变林地用途的，有权责令限期恢复原状，并处罚款。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案李为恒实施毁坏林地建石料加工场的违法行为同时触犯了森林法和刑法的规定，其非法占用农用地构成犯罪，受到单处罚金刑罚后，被其违法行为毁坏的林地没有因其受到刑罚处罚而恢复，且萧县林业局在将李为恒涉嫌非法占用农用地罪的立案、侦查的全部材料移送萧县人民检察院起诉前，未依法对李为恒毁坏的林地的行为作出行政处罚。故萧县林业局有权依照森林法律法规的规定责令李为恒对毁坏的林地恢复原状，且责令恢复林地原状与刑罚罚金的种类不同，不违反行政处罚法一事不再罚的规定。萧县林业局未依法对李为恒毁坏林地行为及时作出处罚，且在萧县人民检察院向其提出检察建议后，仍未在指定期限内责令李为恒对毁坏林地恢复原状，其行为明显怠于履行林业管理和监督职责；其在萧县人民检察院提起公益诉讼后，虽作出限期李为恒拆除设备，恢复林地原状的通知，但李为恒非法占用的6.75亩土地尚有3.75亩未恢复，亦不能说明萧县自规局完全履行林业管理和监督职责。故萧县人民检察院经请示提起本案公益诉讼主张的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法予以支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条规定原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。本案中，萧县自规局怠于履行林业管理和监督职责的事实已经查明，依照上述法律规定，对萧县人民检察院诉讼请求中要求确认萧县自规局怠于履行林业管理和监督职责的诉求，不单独列为判项，而应判决萧县自规局责令李为恒对毁坏的林地限期恢复原状。萧县自规局提出其已经积极履行管理和监督职责的抗辩，缺乏有效证据，不予采信；其以中办发（2011）8号通知认为在李为恒被刑事追究责任后，再给予行政处罚，违反一事不再罚原则的理由不成立，不予采信。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项之规定，判决如下：被告萧县自然资源和规划局（萧县林业局）在本判决书生效后两个月内责令李为恒对毁坏的林地限期恢复原状。案件受理费50元，由被告萧县自然资源和规划局（萧县林业局）承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。审 判 长  袁 元审 判 员  张全哲审 判 员  吴秀丽人民陪审员  王 方人民陪审员  曹富强人民陪审员  郑 楠人民陪审员  王 慧二〇一九年十月三十日书 记 员  倪晓晗附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决：（一）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的，判决确认违法或者确认无效，并可以同时判决责令行政机关采取补救措施；（二）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为；（三）被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行；（四）被诉行政机关作出的行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，判决予以变更；（五）被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，未超越职权，未滥用职权，无明显不当，或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的，判决驳回诉讼请求。人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。