山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁02行终496号 上诉人（原审原告）青岛世嘉置业有限公司，住所地青岛市市南区龙羊峡路4号二层。 法定代表人程淑萍，董事长。 委托代理人林涛，山东沃盛律师事务所律师。 委托代理人张湘亮，山东沃盛律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市发展和改革委员会，住所地青岛市市南区香港中路11号。 法定代表人李刚，主任。 出庭负责人王好东，青岛市新旧动能办副主任。 委托代理人王思成，山东琴岛律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市住房和城乡建设局（原青岛市城乡建设委员会），住所地青岛市市南区澳门路121号甲。 法定代表人陈勇，局长。 出庭负责人陈卫华，副局长。 委托代理人袁德志，该局工作人员。 委托代理人孙红燕，山东建檩律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市自然资源和规划局（原青岛市国土资源和房屋管理局），住所地青岛市市南区香港西路55号。 法定代表人姜德志，局长。 出庭负责人杜本好，副局长。 委托代理人宋健，该局工作人员。 委托代理人丛凡力，北京大成（青岛）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。 法定代表人孟凡利，市长。 委托代理人张付合，青岛市人民政府行政复议委员会工作人员。 委托代理人韩文超，青岛市人民政府行政复议委员会工作人员。 上诉人青岛世嘉置业有限公司因诉被上诉人青岛市发展和改革委员会（以下简称市发改委）、青岛市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）、青岛市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）及被上诉人青岛市人民政府（以下简称市政府）行政确认及行政复议一案，不服青岛市市南区人民法院作出的（2016）鲁0202行初292号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年9月24日在本院第二十七审判庭公开开庭审理了本案。上诉人青岛世嘉置业有限公司的委托代理人林涛、张湘亮，被上诉人市发改委的出庭负责人副主任王好东及委托代理人王思成，被上诉人市住建局的出庭负责人副局长陈卫华及委托代理人袁德志、孙红燕，被上诉人市自然资源和规划局的出庭负责人副局长杜本好及委托代理人宋健、丛凡力，被上诉人市政府的委托代理人韩文超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2005年2月3日，被告市发改委、原青岛市城乡建设委员会、原青岛市国土资源和房屋管理局三部门作出《关于核准青岛市2005年第一批经济适用住房项目的通知》（青发改投资〔2005〕75号），核准了由原告青岛世嘉置业有限公司建设的郑州路旧城改造（郑州路19号、29号）等一批经济适用住房项目。2006年12月30日，上述三被告对原告作出《关于调整青岛世嘉置业有限公司郑州路经济适用住房项目建设规模的通知》（青发改投资〔2006〕552号），对青发改投资〔2005〕75号通知核准的建设规模予以调整。2014年5月20日，上述三被告又对原告作出《关于告知郑州路19号、29号经济适用住房项目核准文件失效的函》（以下简称青发改投资函〔2014〕42号函）。原告主张青发改投资函〔2014〕42号函未向其送达，在2016年7月13日原告与青岛市市北区人民政府的行政诉讼中，青岛市市北区人民政府将该函作为证据提交,原告此时才知晓。原告不服，于2016年8月2日向被告市政府提出行政复议申请。2016年8月5日，被告市政府作出《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》。被告市发改委、原青岛市城乡建设委员会、原青岛市国土资源和房屋管理局分别提交了《行政复议答复书》及相关证据。2016年9月28日，被告市政府作出行政复议决定延期通知书，决定延期至2016年10月31日。2016年10月12日，被告市政府作出青政复决字〔2016〕252号《行政复议决定书》，对三部门作出青发改投资函〔2014〕42号函的行政行为予以维持。原告不服，遂提起行政诉讼。原审法院于2017年4月24日作出（2016）鲁0202行初292号行政裁定书，认为涉案函件是对核准文件失效的事实予以告知，对原告的合法权益不产生影响，裁定驳回原告的起诉。原告不服，提起上诉。2017年9月15日，青岛市中级人民法院作出（2017）鲁02行终566号行政裁定书，认为该告知函有多项事实认定，包括原告2005年、2006年获得项目核准文件的情况，原告未在有效期内开工建设和未申请延期等，基于上述事实认定得出结论是该项目核准文件自动失效，因而该函内容符合行政行为的构成要件，其事实内容认定及得出项目核准文件自动失效的结论，均对原告权益产生实际影响，裁定撤销上述一审裁定，指令原审法院继续审理。 另查明，被告市发改委、原青岛市城乡建设委员会、原青岛市国土资源和房屋管理局并未对涉案项目作出准予延期决定。原告主张在2011年曾向被告市改革委申请推进该项目建设，被告市发改委对其主张不予认可，原告亦未能提供证据证明。 再查明，至本次起诉时，涉案项目土地上尚有房屋未征收或拆迁。原告尚未领取涉案项目的建设施工许可证。 原审法院认为，根据青岛市中级人民法院的生效裁定认定，被告市发改委、原青岛市城乡建设委员会、原青岛市国土资源和房屋管理局作出青发改投资函〔2014〕42号函对原告的合法权益产生实际影响，属于行政行为。因此，本案争议焦点一为该函认定事实是否清楚，二为作出程序是否合法。 关于认定事实是否清楚。《企业投资项目核准暂行办法》第二十条规定：“项目核准文件有效期2年，自发布之日起计算。项目在核准文件有效期内未开工建设的，项目单位应在核准文件有效期届满30日前向原项目核准机关申请延期，原项目核准机关应在核准文件有效期届满前作出是否准予延期的决定。项目在核准文件有效期内未开工建设也未向原项目核准机关申请延期的，原项目核准文件自动失效。”涉案项目核准文件是否自动失效，取决于是否在有效期内开工建设或经核准机关准予延期。一是关于涉案项目是否在核准有效期内未开工建设，《中华人民共和国建筑法》第七条规定：“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；……。”第八条第一款规定：“申请领取施工许可证，应当具备下列条件：（一）已经办理该建筑工程用地批准手续；（二）在城市规划区的建筑工程，已经取得规划许可证；（三）需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求；（四）已经确定建筑施工企业；（五）有满足施工需要的施工图纸及技术资料；（六）有保证工程质量和安全的具体措施；（七）建设资金已经落实；（八）法律、行政法规规定的其他条件。”《建筑工程施工许可管理办法》第三条第一款规定：“本办法规定应当申请领取施工许可证的建筑工程未取得施工许可证的，一律不得开工。”根据上述规定，涉案项目要进行开工，应当领取施工许可证，否则不得开工，而领取施工许可证又需要具备上述法定条件，其中包括拆迁进度，涉案项目尚未领取施工许可，且至起诉时土地上尚有房屋未拆迁或征收，改造项目也未进行开工建设，原告主张其推进拆迁的行为属于开工建设，不符合法律规定，也与常理不符。被告市发改委、原青岛市城乡建设委员会、原青岛市国土资源和房屋管理局认定原告涉案项目未开工建设事实清楚，于法有据。二是关于原告是否依法申请了延期。根据上述规定，项目核准有效期2年，期限内未开工建设的应依法申请延期，涉案项目最后一次核准日期是2006年12月30日，至2008年12月30日核准机关未再作出新的核准意见，原告仅主张其2011年申请过延期，但未能提交证据，且也未获得核准机关准许延期的决定，故原告主张其依法申请了延期无事实依据。综上，本案核准机关并未作出准许延期的决定，且即使如原告主张的应视为2011年准许延期，因该项目一直未开工建设，到2014年5月20日，核准机关确认核准文件自动失效也属于认定事实清楚，符合法律规定。 二、关于作出程序是否合法。一是是否需要履行告知义务，原告主张被告市发改委、原青岛市城乡建设委员会、原青岛市国土资源和房屋管理局未及时告知核准文件两年内如不申请续期将自动失效这一规定。原审法院认为，上述内容已由《企业投资项目核准暂行办法》明确规定，属于法律规定内容，相关当事人均应遵守，不以行政机关是否告知而改变。故被告市发改委、原青岛市城乡建设委员会、原青岛市国土资源和房屋管理局未进行告知的行为并不违反法律规定，但若被告市发改委、原青岛市城乡建设委员会、原青岛市国土资源和房屋管理局在作出核准文件的同时进行相关告知，能够更好地指引和服务企业。二是送达程序，《企业投资项目核准暂行办法》规定了2年内未开工建设或被准许延期的，核准文件自动失效。既然是自动失效，本无需再告知，本案的特殊情况是在项目核准文件失效后，相关行政机关组织实施了多次该项目推进会，故为了更好地释明法律规定，确定当事人的权利义务，被告市发改委、原青岛市城乡建设委员会、原青岛市国土资源和房屋管理局作出青发改投资函〔2014〕42号函，既然该函件已经对原告的合法权益产生影响，且是向原告作出的，被告市发改委、原青岛市城乡建设委员会、原青岛市国土资源和房屋管理局应依法向原告送达，被告市发改委、原青岛市城乡建设委员会、原青岛市国土资源和房屋管理局虽主张委托青岛市市北区人民政府送达，但未能提供已向原告送达的证据，且原告亦主张未收到该函，故本案送达违法，属于程序轻微违法，却对原告权利不产生实际影响，依法应确认违法，但不予撤销。被告市政府作出的行政复议程序合法，但未对上述送达程序违法予以确认，其作出的维持决定应一并撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第一款第二项之规定,判决：一、确认被告青岛市发展和改革委员会、被告青岛市住房和城乡建设局（原青岛市城乡建设委员会）、被告青岛市自然资源和规划局（原青岛市国土资源和房屋管理局）送达《关于告知郑州路19号、29号经济适用住房项目核准文件失效的函》（青发改投资函〔2014〕42号函）的行政程序违法；二、撤销被告青岛市人民政府作出青政复决字〔2016〕252号《行政复议决定书》的行政行为。案件受理费人民币50元，由被告负担。 上诉人青岛世嘉置业有限公司不服原审判决，上诉称，一、原审判决事实认定错误。1、原审法院认定上诉人没有在2011年向被上诉人市发改委申请推进该项目建设的证据，显然与事实不符。2001年，青岛市郑州路19号经济适用住房项目列入了青岛市的经济适用房前期工作项目投资计划。2007年3月，原青岛市规划局向上诉人颁发青规用地字〔2007〕9号建设用地规划许可证。2007年6月，市政府作出青政地字〔2007〕285号批复，将郑州路19号面积为40083.7平方米的国有土地使用权划拨给上诉人，用于建设经济适用房。2010年12月，市政府召开的专题会议明确郑州路19号经济适用住房项目属于历史遗留项目，要求尽快启动该项目。2011年3月，青岛市市北区（原四方区）人民政府洛阳路街道办事处（以下简称洛阳路街道办）才同意上诉人制定的《郑州路19号拆迁补偿安置方案》。2011年4月，青岛市人民政府办公厅作出的《关于郑州路19号经济适用房建设进展情况的督察报告》，要求编制《郑州路19号项目征收改造项目工作实施方案》，并要求尽快完成拆迁，同时认定该项目拆迁许可证于2008年已延期一次。2011年4月，市政府〔2011〕第39号《关于加快推进郑州路19号经济适用房项目建设的会议纪要》再次确定该项目为“历史遗留项目”，并明确由政府主导拆迁和安置，确定让上诉人准备施工建设前期准备工作及“特事特办”。2011年9月，洛阳路街道办与上诉人签订《郑州路19号改造项目房屋征收资金管理使用协议》，约定对该项目采取房屋征收方式推进拆迁工作，洛阳路街道办负责实施郑州路19号项目改造片区的房屋征收，上诉人只负责支付房屋征收所需要的资金。协议签订后，上诉人即已按约向洛阳路街道办支付了房屋征收工作经费。2011年7月，原青岛市国土资源和房屋管理局在青土资房督字〔2011〕72号《关于对郑州路19号改造项目有关问题办理意见的报告》中将该项目再次定义为经济适用房。以上事实完全可以证实，涉案项目系由政府主导，因此被诉青发改投资函〔2014〕42号函事实认定不仅与客观事实不符，且认定错误，根据《企业投资项目核准暂行办法》的规定，原青岛市国土资源和房屋管理局、原青岛市城乡建设委员会无权与市发改委共同下达上述失效告知函，况且在市政府会议纪要和市政府协调涉案“历史遗留项目”中，被上诉人市发改委、原青岛市城乡建设委员会、原青岛市国土资源和房屋管理局均参与，是完全知情的。2、原审法院认定上诉人涉案土地上尚有房屋未征收或拆迁，上诉人尚未领取涉案项目的建设施工许可证，与事实不符且认定错误。根据上述文件内容和事实，该项目已界定为需要由政府主导完成，青岛市市北区人民政府作为涉案项目的主导和推进主体，而非上诉人。上诉人仅承担支付建设资金的义务，所涉的房屋征收所需手续应由政府部门完成，完成后才涉及项目的开工建设。而青岛市市北区人民政府作为项目的主导和推进主体，尚有房屋没有征收和拆迁，而施工许可证领取前提是项目前期手续办理完毕，拆迁进度符合施工要求。既然政府没有完成拆迁，即项目不符合施工要求，上诉人也无法进行所谓的开工建设。因此，青岛市市北区人民政府的不作为后果不能转嫁给上诉人，更不能因该政府的不作为，向上诉人下发核准文件的失效函。3、原审法院认定涉案符合“核准有效期内未开工”属事实认定错误。《企业投资项目核准暂行办法》第二十条中关于“未开工”是指已取得建设项目的全部开发手续但未开工，而不是本案因主导和推进项目的青岛市市北区人民政府尚未拆迁完成的不作为事实情形下的“未开工”。就本案而言，青岛市市北区人民政府未推进该项目，作为仅承担建设资金的上诉人也无法“开工”。该项目需要由政府主导完成征收，完成后才涉及项目的开工建设。二、原审法院适用法律错误。1、《企业投资项目核准暂行办法》仅是部门规章，原审法院仅适用该办法认为被上诉人市发改委、原青岛市国土资源和房屋管理局、原青岛市城乡建设委员会行政行为合法，明显是法律依据错误。另外，该办法第二条第二款规定，前款所称项目核准机关，是指《目录》中规定具有企业投资项目核准权限的行政机关，其中国务院投资主管部门是指国家发展和改革委员会，地方政府投资主管部门是指地方政府发展改革委（计委）和地方政府规定具有投资管理职能的经贸委（经委）。因此，被上诉人市发改委、原青岛市国土资源和房屋管理局、原青岛市城乡建设委员会共同下发被诉失效函的行政行为显然没有法律依据，且主体违法。2、原审判决引用《中华人民共和国建筑法》也属适用法律错误。该法律规定所适用的是已办理完毕建设开发手续的项目，本案中因作为项目主导主体的政府不作为行为导致项目开工手续条件达不到。因此，本案也不适用该法律规定。综上，上诉人对原审法院判决确认失效函行政程序违法没有异议，对撤销被诉行政复议决定也没有异议，但不予撤销该失效函所依据的事实和适用法律均错误，为此上诉人提起上诉，请求依法撤销被上诉人市发改委、原青岛市国土资源和房屋管理局、原青岛市城乡建设委员会下达的青发改投资函〔2014〕《关于告知郑州路19号、29号经济适用住房项目核准文件失效的函》。 被上诉人市发改委答辩称，一、原审判决事实认定准确，项目核准文件已经失效是客观事实。上诉人所诉项目于2005年2月3日核准，2006年12月30日调整建设规模，根据规定，该项目应当在2008年12月30日前开工建设，如果未开工建设，应当于2008年11月30日前向市发改委、原青岛市城乡建设委员会、原青岛市国土资源和房屋管理局申请延期，但该项目在上述时间既未开工建设，也未申请延期。该项目核准文件（青发改投资〔2005〕75号、青发改投资〔2006〕552号）已经于2008年12月30日自动失效。通过上诉人在上诉状中列举的材料情况可以证实：针对涉案项目，上诉人并未向被上诉人递交过延期申请；这些文件都是在青发改投资〔2005〕75号、青发改投资〔2006〕552号两项文件自动失效后产生的，其合法依据已经丧失。二、被诉青发改投资函〔2014〕42号函是针对市政府督查室的回复，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。三、被诉青发改投资函〔2014〕42号函事实清楚、程序合法。1、法律依据。根据国家发改委第19号令《企业投资项目核准暂行办法》第二十条规定，郑州路19号、29号经济适用住房项目在核准文件有效期2年内未开工建设，也未向市发改委、原青岛市城乡建设委员会、原青岛市国土资源和房屋管理局申请延期，因此该项目核准文件自动失效。2、项目未开工建设。经原青岛市城乡建设委员会核实，上诉人未向其申请办理郑州路19号、29号经济适用住房项目开工建设的施工许可手续，不具备开工条件。3、上诉人未提出核准文件延期申请。在核准文件有效期满30日前，上诉人未向被上诉人市发改委、原青岛市城乡建设委员会、原青岛市国土资源和房屋管理局申请延期。上诉人在原审诉状中提出“2011年11月4日，原告向被告市发改委递交申请请求再次核准，被告不予理睬”，经核查，被上诉人未收到上述申请文件；上诉人在上诉状中称：“一审法院认定上诉人没有在2011年曾向青岛市发展和改革委员会申请该项目建设的证据”。“申请核准”和“申请项目建设”明显是两个概念，上诉人属于偷换概念，掩盖没有递交申请的客观事实。4、送达程序合法。被上诉人依法委托青岛市市北区人民政府向上诉人送达了被诉青发改投资函〔2014〕42号函,这一事实已经由青岛市人民政府督察室第62期督查专报证实，同时委托送达本身也是法律明确规定的送达方式，但因时间久远且上诉人拒不承认，而被原审法院确认违法，被上诉人尊重原审法院的认定。四、关于国家发改委第19号令《企业投资项目核准暂行办法》的适用。1、规章的法律效力。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。参照规章。根据《中华人民共和国立法法》第九十六条的规定，法院在案件审理中，在法律、法规对相应问题没有明确、具体规定的情况下，法院若通过审查，认为规章对相应问题规定明确、具体，且不与法律、法规、法理相违背，即可参照规章处理。从本案来看，国家发改委制定《企业投资项目核准暂行办法》并未超越其职权，其制定规章的程序合法，规章的内容也不与上位法抵触。因此，原审法院依据该规章对本案做出判决并无不当。2、《企业投资项目核准暂行办法》在本案中的适用。被上诉人认为原审法院的认定符合《中华人民共和国立法法》第二条的规定，令本身就是“法”的一种形式。上诉人作为从事项目投资建设领域的企业，也是熟知这一规定的，这不仅表现在其申办项目时依据该规定，从其原审诉称理由及主张看，其是明知此项规定、知晓其项目核准文件已经失效，故而才会主张申请重新核准。综上，被上诉人请求二审法院依法维持原判，驳回上诉人的诉讼请求。 被上诉人市住建局答辩称，一、原审判决认定事实清楚，证据确实充分。核准文件失效是客观事实，并非因被诉青发改投资函〔2014〕42号函而失效。该被诉函是被上诉人与市发改委及原青岛市国土资源和房屋管理局针对核准文件自动失效的客观事实进行如实告知的行为。涉案项目于2005年2月3日核准，于2006年12月30日调整建设规模，根据《企业投资项目核准暂行办法》第二十条的规定，该项目核准文件的有效期至2008年12月29日届满，如在届满前未开工建设，应于2008年11月30日前向原核准机关申请延期。另根据《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》第一项、《中华人民共和国建筑法》第七条及《建设工程施工许可管理办法》第三条的规定，上诉人从未向被上诉人申领施工许可证，因此涉案工程未能在核准文件有效期内开工建设。鉴于上述客观情况，涉案项目核准文件已依法自动失效。二、涉案项目的核准文件自动失效系因上诉人原因所致，上诉人所称拆迁困难一直在协调及市政府持续在推动该工程的进度等，均不影响其按照法律规定依法向有关部门申请延期，也不能视为其已向原核准机关申请延期。上诉人作为依法具有民事责任能力的法人，应当依法承担相应法律后果。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人市自然资源和规划局答辩称，上诉人本案诉讼与其无关，请法院驳回上诉人对其的上诉。 被上诉人市政府答辩称，原审判决对于涉案行政行为事实认定清楚，理由充分，但对于涉案行政行为在程序上的审判理由不能成立，请求二审法院予以纠正。 关于原审法院的审判程序，上诉人二审庭审时明确表示不持异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人原审时向法院提交的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证、认证。经审查，本院同意原审法院判决对证据的认证意见并据此确认原审认定的事实成立。根据当事人二审庭审陈述及本案有效证据，本院另查明，1、2005年2月3日青发改投资〔2005〕75号《关于核准青岛市2005年第一批经济适用住房项目的通知》共核准10个经济适用住房项目，其中包括“郑州路旧城改造”项目：建设单位青岛世嘉置业有限公司，项目建设地点为郑州路19号、29号，建设年限2004-2005年，总建筑面积85000平方米，占地面积57200平方米，自筹资金，共投资14000万元，其中2005年投资300万元。 2、2006年12月30日青发改投资〔2006〕552号《关于调整青岛世嘉置业有限公司郑州路经济适用住房项目建设规模的通知》，同意调整郑州路19号、29号经济适用房项目建设规模，并将项目用地面积调整为89521平方米……。 3、青岛市人民政府2007年6月28日青政地字〔2007〕285号《关于将四方区郑州路19号国有土地使用权划拨给青岛世嘉置业有限公司的批复》，将原四方区郑州路19号地块面积为40083.7平方米国有土地使用权划拨给青岛世嘉置业有限公司，用于建设经济适用住房。 4、2007年7月24日，上诉人青岛世嘉置业有限公司取得拆许字（2007）第03号房屋拆迁许可证，拆迁范围为原四方区郑州路19号，占地面积40083.7平方米。 5、上诉人原审中提交的相关行政机关多次召开关于郑州路经济适用房项目建设的会议、有关函件及报告等事实原审法院已予以确认，上述材料的形成时间最晚至2011年下半年。庭审中，被上诉人市发改委表示，涉案项目指的是一个项目，两个地块，在一个文件中批复。上诉人二审庭审时称其没有取得郑州路29号地块的划拨国有土地使用权，其在涉案项目共计8万多平方米的土地上没有进行任何建设，只是进行了一部分拆迁工作。 本院认为，一、关于青发改投资函〔2014〕42号函是否对上诉人合法权益产生实际影响的问题，本院生效的（2017）鲁02行终566号行政裁定已明确认定产生实际影响，故本案对此直接予以确认，被上诉人市发改委仍坚持认为其不属于行政诉讼受案范围的主张不能成立。 二、2004年9月15日发布实施的原《企业投资项目核准暂行办法》第二十条规定：“项目核准文件有效期2年，自发布之日起计算。项目在核准文件有效期内未开工建设的，项目单位应在核准文件有效期届满30日前向原项目核准机关申请延期，原项目核准机关应在核准文件有效期届满前作出是否准予延期的决定。项目在核准文件有效期内未开工建设也未向原项目核准机关申请延期的，原项目核准文件自动失效。”由此可见，项目核准文件是否自动失效，取决于项目是否在有效期内开工建设或经核准机关准予延期。 1998年3月1日施行、2011年8月1日修正实施的《中华人民共和国建筑法》第七条第一款均规定：“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。”第八条第一款均规定：“申请领取施工许可证，应当具备下列条件：（一）已经办理该建筑工程用地批准手续；（二）在城市规划区的建筑工程，已经取得规划许可证；（三）需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求；（四）已经确定建筑施工企业；（五）有满足施工需要的施工图纸及技术资料；（六）有保证工程质量和安全的具体措施；（七）建设资金已经落实；（八）法律、行政法规规定的其他条件。”2001年7月4日修正实施的原《建筑工程施工许可管理办法》第二条规定：“工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证……”。第三条第一款规定：“本办法规定应当申请领取施工许可证的建筑工程未取得施工许可证的，一律不得开工。”根据上述规定，除不需办理施工许可的小型工程外，经核准的项目要进行开工，应当领取施工许可证，否则不得开工，而领取施工许可证又需要具备上述法定条件，其中包括拆迁进度符合施工要求。本案中，根据原审查明的事实及当事人二审庭审陈述可知，上诉人在涉案郑州路改造项目启动后至被上诉人市发改委、原青岛市城乡建设委员会、原青岛市国土资源和房屋管理局作出被诉青发改投资函〔2014〕42号函之前未领取施工许可证，且至上诉人向原审法院提起本案诉讼时涉案土地上尚有房屋未拆迁或征收，改造项目也未进行开工建设。因此，上述三被上诉人认定涉案郑州路改造项目在核准文件有效期内未开工建设成立。至于上诉人主张其与政府及各职能部门进行沟通、一直协调推进拆迁工作，后因政府的原因不能顺利拆迁导致上诉人无法申请施工许可证的问题，因上诉人现有证据不足以证明该主张，故本院对此不予支持。 鉴于青发改投资〔2005〕75号《关于核准青岛市2005年第一批经济适用住房项目的通知》系初次核准涉案项目的文件，而青发改投资〔2006〕552号《关于调整青岛世嘉置业有限公司郑州路经济适用住房项目建设规模的通知》则进一步调整涉案项目的建设规模，故涉案项目核准的日期应最终确定为2006年12月30日。根据上述规定中核准文件的2年有效期限，涉案核准文件应至2008年12月30日前有效，在有效期内未开工建设的，作为建设单位的上诉人可以在有效期满30日前向原核准机关申请延期。二审庭审时，上诉人表示其多次向政府职能部门请示，但是各职能部门均未给上诉人明确答复，这些行为应视为申请延期的行为。本院认为，上诉人虽表示向各职能部门请示，但并未提交向被上诉人市发改委、原青岛市城乡建设委员会、原青岛市国土资源和房屋管理局三个原核准机关申请延期的材料，也未提交原核准机关准许延期的决定，上述三被上诉人也明确表示未收到上诉人的延期申请。即便如上诉人所主张的相关行政机关多次召开关于郑州路经济适用房项目建设会议、有关函件及报告等材料可视为申请延期并获得准许，但因上述材料最晚形成于2011年下半年，按照上述规定中2年的有效期限，至2014年5月20日也已超期。 综上，鉴于涉案项目一直未开工建设，也未能提交原核准机关准许延期的材料，故被上诉人市发改委、原青岛市城乡建设委员会、原青岛市国土资源和房屋管理局于2014年5月20日共同作出被诉青发改投资函〔2014〕42号函并无不当。 三、二审庭审时被上诉人市发改委主张原审法院认定被诉青发改投资函〔2014〕42号函程序轻微违法不当，但鉴于其并未提出上诉，且上诉人对原审法院关于该送达程序的认定没有异议。经审查，本院确认原审法院对被诉青发改投资函〔2014〕42号函的送达程序及被上诉人市政府所作青政复决字〔2016〕252号行政复议决定的认定正确。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求和理由缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人青岛世嘉置业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  李国宁 审判员  孙志刚 审判员  李玉兰 二〇一九年十月三十日 法官助理张丽丽 书记员 赵洪峰 书记员 王倩倩