湖北省宜昌市夷陵区人民法院民 事 判 决 书（2019）鄂0506民初1655号原告：湖北至起置业有限公司，统一社会信用代码91420506557008827L，住所地宜昌市夷陵区湖北夷陵经济开发区鄢家河村**。法定代表人：李陈，湖北至起置业有限公司执行董事。委托诉讼代理人：陈兴安，男，1958年9月28日出生，汉族，湖北至起置业有限公司经理，住宜昌市夷陵区，特别授权。委托诉讼代理人：周永超，湖北群晖律师事务所律师，特别授权。被告：湖北夷陵经济开发区管理委员会，统一社会信用代码11420521795931203H，住所地宜昌市夷陵区发展大道**。法定代表人：程泽锋，湖北夷陵经济开发区管理委员会主任。委托诉讼代理人：李逾操，湖北三立律师事务所律师，一般授权。委托诉讼代理人：徐卯，湖北三立律师事务所实习律师，一般授权。原告湖北至起置业有限公司（以下简称至起置业公司）与被告湖北夷陵经济开发区管理委员会（以下简称夷陵开发区管委会）建设工程施工合同纠纷一案，2019年6月5日本院立案后，依法适用简易程序公开开庭进行了审理。审理中，原告至起置业公司申请对改造费用和拆除精装修费用进行司法鉴定，本院予以准许而中止诉讼。2019年10月8日，湖北夷陵造价咨询事务所有限公司出具了鄂夷造鉴字[2019]003号工程造价鉴定意见书，恢复本案诉讼。原告至起置业公司的委托诉讼代理人陈兴安和周永超、被告夷陵开发区管委会的委托诉讼代理人李逾操和徐卯到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告至起置业公司向本院提起诉讼：被告立即支付改造费用及拆除精装修损失费18591644.40元或由被告对其投资建设的“夷陵经济开发区企业服务中心”进行回购。事实和理由：2011年8月22日，其与被告签订《企业服务中心项目投资协议书》。协议约定被告将鄢家河村三峡移民产业园内40亩（以实测为准）土地以工业用地通过招拍挂方式依法由让给原告，由原告投资兴建职工公寓、食堂、购物超市、文化活动室为一体的企业服务中心。被告对项目用地、税费等给予优惠扶持。若因被告的原因导致协议无法履行，则由被告赔偿原告因此造成的直接经济损失。协议签订后，其按被告的规划要求和设计完成了全部投资及建设任务，企业服务中心并于2016年4月8日办竣工验收备案。因周边企业相继停产，企业服务中心自建成起就无人租用。原告投资不能取得预期收益，企业压力巨大，濒临破产。为此，夷陵区政府于2016年4月23日通过了[2016]41号《关于支持至起置业公司解困发展加快企业服务中心工作的办公议纪要》，主要内容：一是同意对已建成竣工的B区1、2号楼（含地下室）同意按照商品房进行户型整改后进入商品房市场销售；二是同意已建成竣工的9、10、11号楼保留公租房功能，按照原协议兑现相关政策。因公租房一直无人租用，为充分发挥该项目的作用，夷陵区房管局向夷陵区政府报送了《关于调整至起置业公司退出公租房保障的请示》，夷陵区政府向宜昌市住房保障局报送了《关于调整夷陵经济开发区企业服务中心公租房盘活用途的请示》，宜昌市政府及相关部门批复同意退出公租房，由原告自行管理。因房屋的功能由原来的公益性户型变为家庭住宅户型，其必须进行改造、拆除原精装修，为此支付18591644.4元。因被告的原因，企业服务中心的公益性目的未能实现，在夷陵区政府及有关行政单位要求其退还公益补助款并补缴相关费用的情况下，被告应当承担上述改造费用。被告夷陵开发区管委会辩称：1.其不是本案适格被告。2.其在履行《企业服务中心项目投资协议书》中没有违约行为，不应承担违约责任。3.原告施工设计、装饰装修是其自主经营行为，改造和拆除原精装修也是其申请退出公租房项目后的自主经营行为，由此产生的后果应由原告自行承担。4.原告主张的精装修费用不在《企业服务中心项目投资协议书》范围内，该部分损失没有事实与法律依据。5.即便原告主张理由成立,但其主张的损失应当通过司法鉴定来确定。本院经审理认定事实如下：2010年3月10日，被告就近期重点工作召开会议确定采取市场化运作方式建设开发区企业服务中心，拟定方案报夷陵区政府审定。在初步拟定由原告投资4000万兴建集职工宿舍、就餐、购物等为一体企业服务中心后，被告于同年7月5日就项目用地问题向夷陵区政府呈报了《关于解决企业服务中心建设用地的请示》。2011年8月22日，原告与被告本着平等互利、共同发展的原则，经协商签订了一份《企业服务中心项目投资协议书》。1.项目内容及规模:投资8000万元，兴建集职工公寓、食堂、购物超市、文化活动室为一体的总建筑面积约1.2万平方米的企业服务中心，占地面积约50亩。项目建成投产后，可实现年产值8500万元、创利税800万元。2.被告的权利和义务(1)将产业园内40亩土地以工业用地按照国家规定的招拍挂方式,依法出让给原告。（2）协助原告办理土地出让、项目备案、报建、环评等相关手续。（3）负责完成项目用地红线范围内征地工作，及时交供电、供水、排污、通讯等基础设施主管线接至厂区红线。（4）协调解决乙方施工出现的问题，确保项目建设的顺利进行。（5）对原告项目用地、税费等给予优惠扶持。3.原告的权利义务:(1)原告在夷陵区注册登记并在属地纳税。（2）负责筹措资金并完成协议第1条所述项目建设内容。（3）按时足额缴付土地出让价款。（4）自开工之日起一年内建成投产。（5）高标准建设，确保不出现危害环境和人身安全问题。（6）原告增资扩股后注册地及经营地均在夷陵区，并在夷陵区申报缴纳税费。（7）原告在项目建设过程中涉及企业登记验资、规划等工作，由原告自主决定，报相关部门审批后实施。4.违约条款:若因原告导致不能按协议约定完成项目投资及其他经济指标,则由原告赔偿由此给被告造成的其他经济损失,若因被告原因导致协议无法履行的,则由被告赔偿由此给原告造成的直接经济损失。协议签订后，原告按约定完成投资和建设任务。夷陵经济开发区企业服务中心于2014年竣工，并于2016年4月8日办理竣工验收备案。由于全国经济形势下行，夷陵经济开发区园内部分企业破产，全区公租房空置率较高等原因，夷陵经济开区企业服务中心自建成之日至今无人租住。为帮助原告解决困境，夷陵区政府于2016年4月23日召开专题会议就相关具体问题进行了研究。2018年6月29日，夷陵区房管局向夷陵区政府报送《关于调整至起置业公司退出公租房保障的请示》，湖北省住房保障局同意至起置业公司报经区政府同意后，退还中央补助资金及地方配套资金，报省住房保障局销号，退出公租房保障范围。同年9月3日，夷陵区政府向宜昌市住房保障局报送《关于调整至起置业公司退出公租房保障的请示》，请求该局同意原告退出公租房保障范围。2019年1月2日，宜昌市住房和建设委员会向宜昌市政府报送《关于调整夷陵区经济开发区企业服务中心公租房盘活用途的报告》，建议同意夷陵经济开发区服务中心424套公租房调整为养老安置房，由企业自行管理，上报省厅退出计划管理。同年1月11日，夷陵区发改局函告夷陵区规划分局，根据市政府回复意见，同意夷陵经济开发区企业服务中心424套公租房调出公租房管理计划，由企业自行管理。因案涉424套房屋退出公租房保障，房屋功能发生变化，原房屋结构不适应市场需求，为此，原告与宜昌正东劳务有限公司签订了《工程整改装修承包合同》，将1、2号楼由原来的两套小户型改为一套；9、10、11号楼由原来的三个单间，改为一套，同时对原按被告拎包即能入住的要求而装修的11号楼装修部分予以拆除。2019年4月8日，原告向夷陵区政府报送《关于至起置业公司建设的企业服务中心公租房二次整改费用的请示》，要求解决其改造费用及精装修费用18591644.40元。被告对原告改造事实不持异议，但认为改造费用应当通过司法鉴定来确认。为此，原告提出司法鉴定申请，本院予以准许，并依照法定程序委托湖北夷陵造价咨询事务所有限公司对夷陵经济开发区企业服务中心因房屋的功能由公益性户型变为家庭住宅为主的户型产生的改造费用及拆除原精装修费用损失进行鉴定。2019年10月8日，该公司出具鄂夷造鉴字[2019]003号鉴定意见书，确认改造工程造价显10126592.93元、11号楼装修费用6040334.59元，合计16166927.52元。原告支付鉴定费10万元。另查明：1.2012年5月9日至11日，被告及相关二级单位对上海市闵行区工业园区建设及配套服务方面的情况进行了考察，主要考察了上海市闵行区莘庄工业区鑫泽阳光公寓、闵行区七宝镇联明村企业服务中心建设和管理情况，并向夷陵区政府提交了书面考察报告，建议结合考察学习经验，尽快修改完善规划设计方案，促使项目尽早上马建设。2.2012年11月18日，夷陵区政府召开宜昌市夷陵区城乡建设规划管理委员会第三次会议，就案涉企业服务中心规划建筑设计方案进行了审议，并通过。3.2013年3月18日，夷陵区政府召开《关于加强推进夷陵经济开发区至起企业服务中收项目建设工作的办公会》，并形成会议纪要。会议要求加快项目建设，确保2014年底建成并投入使用。4.由于案涉房屋性质发生变化,夷陵区各行政部门要求原告将原享受公租房相关优惠政策全部退还、补缴，包括新型墙体材料基金及配套费、人防费、场平补助、基础设施建设补助资金、棚改补助资金（该笔已退还），合计两千余万元。上述事实，有原告提交的鄂夷开工委[2010]3号《关于开发区近期重点工作的办公会议纪要》、鄂夷开管文[2010]45号《湖北夷陵经济开发区管委会关于解决企业服务中心建设用地的请示》、《企业服务中心项目投资协议书》、《考察情况报告》、《竣工验收备案证明书》、夷房文[2018]5号《关于调整至起置业公司退出公租房保障的请示》、夷政文[2018]133号《夷陵区政府关于调整至起置业公司退出公租房保障的请示》、宜昌市住建委《关于调整夷陵经济开发工企业服务中心公租房盘活用途的报告》及宜昌市政府办公室请示报告处理单、夷陵区发改局《关于至起置业公司公租房调整用途的函》、《关于至起置业公司建设的企业服务中心公租房二次整改费用的请示》、《工程整改装修承包合同》及结算书、整改照片、缴费通知3份；有被告提交的《企业服务中心项目投资协议书》、夷房文[2018]5号《关于调整至起置业公司退出公租房保障的请示》及双方当事人的陈述，经庭审质证，在卷佐证。本院认为，案涉《企业服务中心项目投资协议书》主体一方的被告虽系行政机关，且缔结合同的主要目的是实现行政目标，即兴建公益性质的夷陵经济开发区企业服务中心，为开发区工业园区及周边企业员工住宿、就餐、购物、文化生活提供配套服务，优化本辖区招商引资环境，改善区域住房保障环境，助推中小企业人才工程建设和健康发展。缔结的合同是行政协议还是民事合同主要标准在于合同内容。行政协议主要依据是行政法，行政机关享有行政优益权者为行政协议。而民事合同主要约定的民事权利义务，各主权利主体为平等者为民事合同。案涉合同的主要内容，对被告而言，其主要权利义务，按国家规定程序协助原告有偿取得三峡移民产业园40亩土地的使用权，协助办理土地出让、项目备案、报建、环评等手续，安排供电、供水、排污、通讯等基础设施事宜，尽快建成夷陵经济开发区企业服务中心，实现该中心公益性服务功能的行政目标。虽然被告有对原告项目用地、税费等给予优惠扶持义务，但是被告并不是各项优惠政策扶持的主体，其义务是向上级政府汇报、请示，由上级政府及相关职能部门作出决定。被告作为一级行政机关在本案中并不享有行政优益权。对原告而言，其主要权利义务是在约定的时间内保质保量地根据被告的规划、设计方案完成投资和建设任务，对建成的企业服务中心依法享有所有权、管理权，并在按被告的规划要求发挥夷陵经济开发区企业服务中心公益性服务功能的过程，依法获得收益，实现收回投资、盈利的经营目标。原、被告在履行案涉协议过程中，权利义务是平等的，属于民事权利义务关系。因客观原因发生重大变化，周边企业相继停产，夷陵经济开发区企业服务中心自建成之日至今，无法实现为开发区工业园区及周边企业员工住宿、就餐、购物、文化生活提供配套服务的公益性服务功能，原告投入的巨额资金无法实现预期收益，陷入困境。被告的预期行政目标陷入僵局。为解决现实困难，被告经向上级政府汇报、请示后，同意夷陵经济开发区企业服务中心424套公租房调出公租房管理计划，由原告自行管理、盘活。虽然从形式上以原告申请而退出公租房保障，但实质上是被告调整《企业服务中心项目投资协议书》原预期的行政目标，案涉《企业服务中心项目投资协议书》的合同目的对双方而言均已无法实现。合同目的无法实现的责任不在原告。原告按被告规划方案投资建成的夷陵经济开发区企业服务中心，因户型不符合家庭住宅结构的市场需求，原告对此进行改造的重复投资和拆除原装修的损失，在原告应当退还原公租房所享有各项政策优惠扶持资金的情况下，应当由被告予以赔偿。该损失经司法鉴定为合计16166927.52元，原、被告没有异议，本院予以确认。原告要求被告承担鉴定费10万元，本院酌情由原、被告各承担5万元。综上，依照《中华人民共和国合同法》第九十七条、第一百零七条和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下：一、被告湖北夷陵经济开发区管理委员会于本判决发生法律效力后立即赔偿原告湖北至起置业有限公司改造损失和原装修损失16166927.52元、鉴定费5万元，合计16216927.52元。二、驳回原告湖北至起置业有限公司其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费133349元，减半收取66675元，由被告湖北夷陵经济开发区管理委员负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。审判员  张红星二〇一九年十月二十三日书记员  邹 磊