北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0113行初340号原告王连坡，男，1949年11月17日出生，汉族，北京市平谷区村民，住北京市平谷区。委托代理人王爱民（原告王连坡之子），1973年10月23日出生，汉族，北京市平谷区居民，住北京市平谷区。被告北京市平谷区大兴庄镇人民政府，住所地北京市平谷区三府庄村西，统一社会信用代码111102260001133712。法定代表人王桂金，镇长。委托代理人王利，北京市平谷区大兴庄镇人民政府土地科科员。委托代理人崔艳霞，北京市方桥律师事务所律师。原告王连坡因要求被告北京市平谷区大兴庄镇人民政府履行房屋翻建审批法定职责，向北京市平谷区人民法院（以下简称平谷区法院）提起行政诉讼。因案件特殊情况，北京市第三中级人民法院于2019年5月29日作出（2019）京03行辖5号行政裁定书，指定该案由本院管辖。本院于2019年6月4日立案后，于2019年6月6日向被告北京市平谷区大兴庄镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月6日公开开庭审理了本案。原告王连坡的委托代理人王爱民，被告北京市平谷区大兴庄镇人民政府（以下简称大兴庄镇政府）的委托代理人王利、崔艳霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年1月7日，王连坡向大兴庄镇政府邮寄落款时间为2019年1月6日的《申请书》，要求大兴庄镇政府依据《平谷区村民住宅规划建设管理办法》的相关规定，对其翻建房屋进行审批，并核发《乡村建设规划许可证》。大兴庄镇政府在法定期限内未向王连坡作出任何答复。王连坡诉称：王连坡在2018年3月下旬向北京市平谷区×镇×村村民委员会（以下简称×村村委会）提出翻建房屋申请，领取了相关表格，交纳了费用，并按要求征求了四邻意见。四邻同意后，王连坡于5月上旬找人施工，但在拆完旧房为新房开完槽准备码磉时，东邻居赵全山阻碍王连坡施工。王连坡找到×村村委会，村干部称王连坡拆房未找村委会，村里还没有对王连坡的旧房丈量，故解决不了，让王连坡通过诉讼解决。为此，王连坡向大兴庄镇政府提交了确权申请及相关材料，但工作人员称王连坡1984年的批示无尺寸，又无权调取赵全山的批示。因雨季到来，王连坡无奈向平谷区法院起诉排除妨碍。该案审理过程中，法院依据王连坡的申请调取了赵全山1984年的批示，其批示尺寸记载明确。法院调取批示后未采用，认为双方存在界限争议，应由政府先行解决界限争议，遂裁定驳回了王连坡的起诉。王连坡上诉后，二审法院维持了一审裁定。2019年3月底，王连坡向×村村委会申请翻建住房，×村村委会并没有依据《平谷区村民住宅规划建设管理办法》的规定履行法定义务。王连坡多次找大兴庄镇政府，要求其对赵全山宅基地进行丈量，若不足其批示记载尺寸，王连坡予以补足，且王连坡严格按《平谷区村民住宅规划建设管理办法》的具体规定建房，但大兴庄镇政府依旧不予处理。无奈之下，王连坡于2019年1月7日向大兴庄镇政府邮寄了申请材料，大兴庄镇政府至今依然没有履行法定职责。故起诉，请求法院：1．责令大兴庄镇政府依据《平谷区村民住宅规划建设管理办法》在规定的期限内就王连坡的翻建房屋申请给予审批；2．本案诉讼费由大兴庄镇政府承担。王连坡在举证期限内向本院提交的证据是：1．旧房翻建申请表及提交的附件，证明王连坡曾找过大兴庄镇政府并提交过宅基地翻建房屋申请。2．村委会收据，证明村委会在2018年4月2日已经知道了王连坡翻建房屋的申请并收取了相关费用。3．中国移动通信客户语音通信详单，证明王连坡于2018年5月6日拆房当天曾电话联系过村干部。4．视频截图，证明王连坡的旧房与东邻居相邻现状。5．房屋翻建申请书，证明2018年11月7日至今房还在，×村村委会未作任何处理。大兴庄镇政府辩称：根据《平谷区村民住宅规划建设管理办法》第十条的规定，进行住宅建设的申请人需到村民委员会领取《村民住宅建设项目规划许可申报表》，就建设方案征求四邻意见。将填好的《申报表》、宅基地使用权属证明文件、建设方案、申请人身份证及身份证复印件递交至村民委员会。村民委员会收到申请人递交的申报材料后，应于7个工作日内，进行审议并签署意见（村民委员会主任签字并加盖村民委员会公章）。审议通过后，由申请人将签署村民委员会意见的《村民住宅建设项目规划许可申报表》、宅基地使用权属证明文件、建设方案、申请人身份证及身份证复印件报乡镇人民政府（街道办事处）审核。现王连坡已向大兴庄镇政府提出确认其与赵全山两家宅基界限的申请，故大兴庄镇政府不具备审核的前提条件。综上，请求人民法院驳回王连坡的起诉。大兴庄镇政府在举证期限内向本院提交并当庭出示了以下证据及法律依据，证据是：2019年3月12日王连坡起诉大兴庄镇政府的行政起诉状，证明王连坡要求大兴庄镇政府对其提出的宅基地确权申请依法处理，即王连坡与赵全山两家对宅基界限存在争议，权属未处理清楚前，大兴庄镇政府不具备审批房屋翻建申请的条件。大兴庄镇政府在本案诉讼过程中，作出了宅基地确权处理决定书，但赵全山对处理决定书已向北京市平谷区人民政府提出了行政复议申请，行政复议程序至庭审时尚未结束，确权决定书并没有生效。法律依据是：1．《北京市村庄规划建设管理指导意见（试行）》（节选）。2．《平谷区村民住宅规划建设管理办法》。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：第一，王连坡提交的证据1、5和大兴庄镇政府提交的证据均客观、真实，来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明王连坡在提起本案诉讼之前，曾向×村村委会和大兴庄镇政府提出过房屋翻建的申请，但×村村委会和大兴庄镇政府均未向其作出答复以及王连坡向大兴庄镇政府提出确权申请并进行诉讼的情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。第二，王连坡提交的其他证据与本案大兴庄镇政府是否应当履行法定职责不具有直接的关联性，本院不予接纳。经审理查明：2018年11月7日，王连坡向村委会提交了《房屋翻建申请书》，其决定对位于×村东路×号老宅基地上的房屋进行翻建，要求村委会给予审批。村委会未对其作出答复。2019年1月7日，王连坡向大兴庄镇政府邮寄了落款时间为2019年1月6日的《申请书》以及身份证复印件、四邻签字的《旧房翻建申请表》、1984年原平谷县×公社革命委员会×村生产大队、原平谷县×公社革命委员会对赵全山和王连坡两家的房基地批示、（2018）京03民终13555号民事裁定书，要求大兴庄镇政府对其翻建房屋申请进行审批，并核发《乡村建设规划许可证》。针对该申请，大兴庄镇政府在本案立案之前，未向王连坡作出任何答复。另，2018年5月14日，王连坡向大兴庄镇政府提出书面确权申请，要求大兴庄镇政府对其与赵全山两家的宅基地使用界限作出处理决定。2019年6月3日，大兴庄镇政府针对王连坡和赵全山两家的宅基地使用界限作出了处理决定。赵全山不服该处理决定，向北京市平谷区人民政府申请行政复议，至本案庭审结束前，行政复议程序尚未结束。本院认为：本案的争议焦点如下：第一，王连坡本次起诉是否符合法定起诉条件。在提起涉案履责之诉前，王连坡已向大兴庄镇政府提出了履责申请，且根据王连坡提供的EMS快递单以及庭审中双方陈述的事实可知，大兴庄镇政府已经收到王连坡的申请。因大兴庄镇政府在法定期限内未对王连坡作出答复，故王连坡有权依法提起涉案之诉。大兴庄镇政府关于王连坡起诉不符合法定起诉条件的意见，本院不予支持。第二，大兴庄镇政府是否应当对王连坡的房屋翻建申请予以审批。北京市规划委员会、北京市国土资源局、北京市住房和城乡建设委员会、北京市农村工作委员会联合制定的《北京市村庄规划建设管理指导意见（试行）》（以下简称指导意见）第二部分“完善乡村建设工程的管理工作”中规定：本市实行乡村建设工程规划许可制度。申请利用原有宅基地进行住宅建设的，不需要提交项目批准、核准、备案文件，应当提交使用集体建设用地的证明文件、建设申请、符合村庄规划的拟建方案以及四邻意见等材料（四邻意见不一致的，村民委员会应当组织召开村民会议或村民会议授权的村民代表会议研究形成本村意见），向乡镇人民政府申请乡村建设规划许可证。北京市平谷区人民政府制定的《平谷区村民住宅规划建设管理办法》第十条规定：村民住宅《乡村建设规划许可证》应按下列程序办理：（一）进行住宅建设的申请人需到村民委员会领取《村民住宅建设项目规划许可申报表》，就建设方案征求四邻意见。将填好的《申报表》、宅基地使用权属证明文件、建设方案、申请人身份证及身份证复印件递交至村民委员会。（二）村民委员会收到申请人递交的申报材料后，应于7个工作日内，进行审议并签署意见（村民委员会主任签字并加盖村民委员会公章）。四邻意见不一致的，村民委员会应当组织召开村民会议或村民会议授权的村民代表会议，研究形成本村统一意见。审议通过后，由申请人将签署村民委员会意见的《村民住宅建设项目规划许可申报表》、宅基地使用权属证明文件、建设方案、申请人身份证及身份证复印件报乡镇人民政府（街道办事处）审核。（三）乡镇人民政府（街道办事处）收到申请人提交的申报材料后，应于20个工作日内，会同规划国土部门到实地进行勘察，确定宅基地四至范围及拟建住宅平面位置，核发《乡村建设规划许可证》。《乡村建设规划许可证》核发后，乡镇人民政府（街道办事处）组织村民委员会及申请人一同到现场放线。《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日起施行）第四十条第二款、第三款规定：在规划农村地区，村民使用宅基地进行村民住宅建设，应当征询相邻土地使用权人意见，经村民委员会审议后上报乡镇人民政府批准。乡镇人民政府审批村民使用宅基地进行住宅建设，应当依据村庄规划进行。具体办法由各区人民政府结合实际情况制定。参照上述规章及规范性文件规定可知，大兴庄镇政府在《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日起施行）实施之前，具有对王连坡提出的房屋翻建申请进行审核的法定职责；在《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日起施行）实施之后，具有对王连坡提出的房屋翻建申请进行审批的法定职责。但是，从上述规章和规范性文件可以看出，乡镇政府对于村民翻建房屋申请不能直接予以审批，其进行审批的前提条件是，申请人应当首先征询相邻土地使用权人的意见，且申请必须经过村民委员会的审议程序。本案中，王连坡的东邻赵全山虽然在王连坡的旧房翻建申请表中予以签名，但之后又因两家的宅基地使用范围发生纠纷而反悔，且截至本案庭审结束前，×村村委会并未针对王连坡翻建房屋申请召开会议进行审议，并形成意见上报大兴庄镇政府，故大兴庄镇政府无法直接针对王连坡的房屋翻建申请作出审核或审批意见。另，王连坡提起本案之诉时，其与赵全山对两家的宅基地使用界限存在争议。在两家的宅基地使用界限不明确的情况下，大兴庄镇政府亦无法对王连坡的房屋翻建申请作出审核或审批意见。因此，王连坡直接要求大兴庄镇政府对其申请予以审批，缺少必要的前置条件。需要指出的是，虽然大兴庄镇政府不能直接对王连坡的房屋翻建申请进行审核或审批，但其接到王连坡的申请后，在法定期限内未向王连坡说明理由或作出任何答复，其行为确有不妥，本院在此予以指正。综上所述，王连坡要求大兴庄镇政府直接履行房屋翻建审批职责，因缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王连坡的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告王连坡负担（已交纳）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  宋 颖人民陪审员  裴艳彬人民陪审员  孙 雄二〇一九年十月二十三日法官 助理  黄 荣书 记 员  高建淘