贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔04行初112号原告普定县穿洞街道龙马新村新街村民小组。住所地:贵州省安顺市普定县穿洞街道龙马新村。负责人邓发国，组长。委托代理人罗帅，贵州千马律师事务所律师。委托代理人周勇进，贵州千马律师事务所律师。被告普定县人民政府。住所地：贵州省安顺市普定县城关镇文明路政府大楼。法定代表人赵开运，县长。委托代理人郭志龙，贵州定南律师事务所律师。原告普定县穿洞街道龙马新村新街村民小组（以下简称新街村民小组）诉被告普定县人民政府土地行政复议一案，于2019年7月29日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年8月2日向被告普定县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月23日公开开庭审理了本案。原告负责人邓发国、委托代理人罗帅、周勇进，被告委托代理人郭志龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月27日，普定县自然资源局向新街村民小组作出《告知书》，认为普翼新城1号路起点至安普××干道20米控制线右侧地块中“普挂-48”、“普挂-49”两幅国有建设用地属于普定县人民政府收储的国有土地，普定县自然资源局将上述土地挂牌出让，未损害原告新街村民小组的合法权益。原告新街村民小组申请确认其对上述土地享有使用权，不属于土地权属争议，故对原告新街村民小组的申请不作为争议案件处理。原告新街村民小组不服，向被告普定县人民政府申请行政复议，被告普定县人民政府于2019年7月15日作出普行复不字（2019）1号不予受理决定，认为普定县自然资源局作出的《告知书》是一种告知行为，不属于行政行为，原告新街村民小组的申请不属于行政复议的范围，对复议申请不予受理。原告新街村民小组诉称：一、原告与中房生建江苏文化产业发展有限公司（以下简称中房生建公司）之间争议的土地使用权应归原告所有，中房生建公司取得争议地的过程存在程序违法情形。二、2019年5月30日，原告就中房生建公司摘牌取得的土地权属问题，向普定县自然资源局申请土地权属争议调查处理。根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条的规定，普定县自然资源局应当在7个工作日内作出是否受理的意见。如果认为应当受理，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送给被申请人；如果认为不应当受理，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。但普定县自然资源局于2019年6月27日才以《告知书》的形式答复原告，程序违法。三、从《告知书》的内容可以看出，普定县自然资源局认为争议地不存在权属问题，原告的土地权属争议调查申请不符合受理条件。故《告知书》的内容具有不予受理的潜在意思。虽然《告知书》不符合应有的法定形式，但《告知书》实际上对权属问题作出了处理意见，损害了原告的合法权益。因此，该《告知书》并非被告所称的是一种告知行为。根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条的规定，当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。原告向被告普定县人民政府提出行政复议申请并无不当，被告普定县人民政府未了解全案的情况，就不予受理，有违行政机关行使监督的职责。综上，请求依法撤销被告普定县人民政府作出的普行复不字(2019)1号《不予受理决定书》，并判决被告普定县人民政府作出对土地权属争议调查是否受理的决定。原告新街村民小组在举证期限内提交以下证据（均为复印件）：第一组：1.《土地权属争议调查处理申请书》；2.普定县人民政府普府专议〔2013〕32号、普府专议136号、普府专议〔2019〕17号《专题会议纪要》；3.原普定县国土资源局（以下简称普定国土局）不动产登记中心《收件收据》；4.《龙马新村新街组集体预留土地与房开公司联合开发协议》；5.贵州省人民政府《关于普定县2012年度第五批次城镇建设使用土地的批复》[黔府用地函〔2012〕397号]。证明目的：一、原告的集体农用地转为建设用地经审批，可进行房屋开发，原告已实际取得普翼新城1号路起点至安普××干道20米控制线右侧土地的使用权（含涉案土地）。二、原告已向贵州润融房地产开发有限公司（以下简称润融房开公司）签订了《联合开发协议》，对集体预留地130亩土地进行开发，且现涉案土地上已有多栋在建商品房，并有施工单位进驻。同时，涉案土地上的楼盘已经出售给了上百户的购房户。三、中房生建公司通过挂牌出让取得的2018普挂-48号、2018普挂-49号地块违反法律的规定。第二组：1.普定县自然资源局作出的《告知书》；2.《行政复议申请书》；3.《不予受理决定书》[普行复不字〔2019〕1号]。证明目的：普定县自然资源局作出的《告知书》具有行政行为的性质，程序违法，侵犯了原告的合法权益。被告普定县人民政府答辩称：一、新街村民小组将土地权属与土地权属争议混为一谈。案涉土地经行政征收程序后，已是普定县人民政府的准备土地，土地性质为国有，在未按照法定程序挂牌出让或者划拨前，其土地所有权人为普定县人民政府，由普定国土局代普定县人民政府行使所有权，现案涉土地虽然启动了挂牌出让程序，但受让人没有全额支付土地出让金，不动产登记部门并未给中房生建公司办理任何产权证书。因此，案涉土地仅有一个权利主体，不存在权属争议；二、新街村民小组并未取得案涉土地的使用权。根据新街村民小组在行政复议时所引用的普府专议〔2013〕会议纪要记载的“普定县人民政府以净地出让的方式移交给新街村进行商业开发”的内容来看，新街村民小组需通过挂牌出让程序摘牌，方可取得案涉土地的使用权。新街村民小组未在案涉土地的出让程序中参与竞价，故其未取得案涉土地使用权；三、本案不存在“一地二卖”的问题。要形成“一地二卖”的事实，必需是新街村民小组和中房生建公司都支付价款购买案涉土地并取得权利证书。本案的新街村民小组和第三人至今都没有取得权利证书，不存在“一地二卖”；四、本案不存在地块错误。新街村民小组主张案涉地块的土地使用权，是基于“作为新街村8%预留安置地的8号地块”与案涉地块置换，但所谓的8号地块，新街村民小组没有按照程序取得，故8号地块作为已经征收的土地，使用权不属于新街村民小组，普定县自然资源局陈述8号地块不存在权属争议，表明案涉地块不因置换而转移给新街村民小组，故不存在事实不清的问题。综上，请求驳回新街村民小组的起诉。被告普定县人民政府在法定举证期限内提交以下证据（均为复印件）：1.法人证明、组织机构代码。证明被告的诉讼主体资格。2.关于调整新街村原预留安置8号地块有关事宜的专题会议纪要（普府专议〔2013〕32号），证明原告要取得权利必须通过挂牌出让的方式，原告没有取得案涉土地使用权。3.土地权属争议调查书、普定县自然资源局告知书。证明土地不存在争议。4.普定县人民政府不予受理决定书[普行复不字（2019）1号]及送达回证，证明行政复议正确，普定县自然资源局作出的告知书并无不当。经庭审质证，被告普定县人民政府对原告新街村民小组提供证据的真实性无异议，但对证明目的有异议。原告没有经过相关程序，未取得案涉土地的使用权。普府专议〔2013〕32号文第二条明确规定原告取得使用权必须以挂牌出让方式取得。即使被告普定县人民政府在征收土地过程中同意对土地做部分预留，但在转化为建设用地时必须具有合法手续，土地权属并不存在争议。原告新街村民小组对被告普定县人民政府提交证据的真实性无异议，但对证明目的有异议。证据2恰好证明被告普定县人民政府以会议纪要的形式明确土地归属原告新街村民小组，原告新街村民小组对案涉土地享有使用权；证据3证明被告普定县人民政府没有按照土地权属争议调查规定依法作出是否受理的意见。本院对当事人所举证据认证如下：原、被告提交的证据真实、客观，与本案有关联，本院予以采信。经审理查明：原告新街村民小组原系普定县城关镇新街村民委员会（以下简称原新街村），通过合村建组变更而来。2013年3月8日，普定县人民政府作出普府专议〔2013〕32号会议纪要，明确：“一、经新街村委及与会村民代表现场协商，一致同意将原作为新街村8%预留安置地的8号地块调整给普翼公司作为城市商业开发，调整后的地块位于普翼新城1号路起点至安普××干道20米控制线右侧，该范围含新街村被征地总面积的8%及该地块内的拆迁安置面积和公建面积。二、调整后的地块由县人民政府以净地依法挂牌出让的方式移交给新街村进行商业开发建设”。2018年11月27日，普定县人民政府作出普府专议〔2018〕136号专题会议纪要，明确：“一、原新街村应返还8%预留地为48.2亩，根据普府专议〔2013〕32号会议纪要精神，同意在普翼新城一号地块进行返还，但该会议纪要部分内容不明晰，不能支持原新街村要求将1号地块约130亩全部作为该村8%预留地的诉请，经县住建局和村支两委多次协商和沟通，同意一次性在该地块返还90亩作为原新街村的8%预留地，具体四至为从安普大道往夜郎湖路方向划，截止90亩为止。二、原尚海湾地块2014征地时应返还原新街村8%预留地为4.83亩，经县住房和城乡建设局和村支两委多次协商和沟通，同意由龙北路旁调整到普翼新城一号地块，并按5亩的整数进行返还，具体四至为在上述90亩的红线上往夜郎湖路方向划。三、上述共计95亩的8%预留地，县财政局要严格按照标准将县级净收益足额返还给穿洞街道，穿洞街道再按程序返给村支两委。”原新街村在未取得上级办事处党工委及普定县人民政府同意的情况下，先后分别与六盘水润龙房地产开发有限公司普定分公司、润融房开公司签订联合开发协议，约定“以130亩集体预留地为条件，由上述两家房开公司向原新街村村集体无偿提供一层5000平方米的商铺及20000平方米的住宅”。项目在未取得任何法律手续的情况下就开始动工。普定县住房和城乡建设局（以下简称普定县住建局）、普定国土局分别向上述两家公司下达了《责令停止违法行为通知书》。2018年3月，普定国土局依法组织将90亩（8%的预留用地）土地挂牌，因润融房开公司无法按时缴纳该90亩土地摘牌所需的保证金1600万元，致使土地流拍；2018年6月，经原新街村及润融房开公司申请，普定国土局再次组织挂牌，润融房开公司未参与摘牌，中房生建公司成功摘得该幅土地，并与普定国土局签订土地使用权出让合同。但该公司不同意向原新街村村集体无偿提供一层5000平方米的商铺和20000平方米的住宅，导致项目停工，进而导致农民工多次上访，新街村民小组亦不满。2019年5月30日，原告新街村民小组向普定县自然资源局申请土地权属争议调查处理，要求确认普定县普翼新城1号路起点至安普××干道20米控制线右侧地块中“普挂-48”、“普挂-49”两幅国有建设用地使用权由申请人享有。2019年6月27日，普定县自然资源局向新街村民小组作出《告知书》，认为原告反映的情形属于土地征收行为，普定县人民政府的普府专议〔2013〕32号会议纪要所称的“原作为新街村8%预留安置8号地块”仅为地块名称，在普定县人民政府未确定将其调整给贵州普翼房地产开发有限公司作商业开发前，该地块属于普定县人民政府收储的国有土地。在未经法定程序将其出让或者划拨给原告的情况下，原告对案涉土地不享有土地使用权，普定县自然资源局将案涉土地挂牌出让，未损害原告的合法权益。故原告的申请不属于土地权属争议，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，对原告的申请不作为争议案件处理。2019年7月12日，原告新街村民小组向被告普定县人民政府申请行政复议，要求撤销普定县自然资源局作出的《告知书》，并责令普定县自然资源局作出立案受理的决定。2019年7月15日，被告普定县人民政府作出普行复不字（2019）1号不予受理决定，认为普定县自然资源局作出的《告知书》是一种告知行为，不属于行政行为，原告提起的申请不属于行政复议的范围，对原告的复议申请不予受理。原告新街村民小组不服，遂向本院提起诉讼。本院认为：本案的争议焦点是被告普定县人民政府是否应当受理原告新街村民小组的复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”本案中，被告普定县人民政府挂牌出让给中房生建公司的土地，包括了原告新街村民小组的8%预留用地，原告新街村民小组对这部分预留用地享有合法权益，依法受法律保护。普定县自然资源局认为不应当受理新街村民小组的土地权属争议调查申请，应及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定，而不应直接向原告新街村民小组作出《告知书》。普定县自然资源局直接向新街村民小组作出的《告知书》，虽并非不予受理决定，但该《告知书》认为案涉土地属于普定县人民政府收储的国有土地，原告新街村民小组对案涉土地不享有土地使用权，对原告新街村民小组的合法权益产生了影响，原告新街村民小组有权申请行政复议。综上所述，被告普定县人民政府应当受理原告新街村民小组的复议申请。原告新街村民小组的诉讼请求理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：一、撤销被告普定县人民政府于2019年7月15日作出的普行复不字（2019）1号不予受理决定；二、责令被告普定县人民政府收到本判决十五日内对原告普定县穿洞街道龙马新村新街村民小组的复议申请予以受理。案件受理费50元，由被告普定县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  刘 江审 判 员  洪 云人民陪审员  林贤珍二〇一九年十月二十三日法官助理齐艳书记员汤晓燕