河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫05行终332号上诉人（原审原告）内黄县后河镇大柴村村民委员会，住所地河南省内黄县后河镇大柴村。负责人李占雷，村民委员会主任。委托代理人王凤寒，男，汉族，1955年10月15日出生，住河南省内黄县。被上诉人（原审被告）内黄县自然资源局，住所地河南省内黄县城顺河路中段路东。法定代表人张姝娜，局长。委托代理人韩利超,内黄县自然资源局工作人员。委托代理人刘羿池，河南高陵律师事务所律师。原审第三人内黄县六村乡破车口村村民委员会，住所地河南省内黄县六村乡破车口村。负责人王贵甫，村民委员会主任。委托代理人王国存，男，汉族，1955年12月26日出生，住河南省内黄县。上诉人内黄县后河镇大柴村村民委员会（以下简称大柴村村委会）土地权属争议不予受理决定一案，不服滑县人民法院（2019）豫0526行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。本案的被诉行政行为是原内黄县国土资源局于2018年12月28日对大柴村村委会作出内国土资（2018）第3号不予受理决定，主要内容为：“内黄县后河镇大柴村村民委员会：你分别申请对700亩土地及300亩土地确权一案。经审查，因内黄县政府1990年11月10日作出内政（52号）文件，对该宗地已作出决定，因此，我局对该案决定不予受理。如不服本决定，可在接到本决定之日起十五日内依法向人民法院提起行政诉讼。”原审法院查明：2017年10月21日，大柴村村委会通过中国邮政特快专递（EMS）向原内黄县国土资源局邮寄《土地确权申请书》。次日，原内黄县国土资源局收到该特快专递。2017年12月5日，原内黄县国土资源局作出《关于后河镇大柴村村民委员会反映问题的答复》。2018年1月23日，大柴村村员会向原审法院提起行政诉讼，请求判令原内黄县国土资源局未在规定期限内作出具体行政行为属行政不作为；责令原内黄县国土资源局在60日内作出具体行政行为。原审法院于2018年11月15日作出（2018）豫0526行初42号行政判决，限原内黄县国土资源局于判决生效后六十日内，针对大柴村村委会的申请作出行政行为。2017年12月1日，大柴村村委会通过中国邮政特快专递（EMS）向原内黄县国土资源局邮寄《申请书》。次日，原内黄县国土资源局收到该特快专递。大柴村村委会于2018年5月14日向原审法院提起行政诉讼，请求判令原内黄县国土资源局在一定期限内履行职责。原审法院于2018年11月5日作出（2018）豫0526行初28号行政判决，限原内黄县国土资源局于判决生效后六十日内，针对大柴村村委会的申请作出行政行为。2018年12月28日，原内黄县国土资源局作出本案被诉的内国土资（2018）第3号不予受理决定。大柴村村委会不服，向原审法院提起本案行政诉讼。原审法院另查明：内黄县人民政府于1990年11月10日作出内政〔1990〕52号《内黄县人民政府关于后河乡大柴村与六村乡破车口村土地纠纷处理决定》，主要内容为：大柴村窑场占地达十年之久，考虑到大柴村管理时间长，投资大，大柴村窑场占地划归大柴村所有；除大柴村窑场占地确定给大柴村以外，所争议的土地以三号路中心为界，以西归破车口所有，以东归大柴村所有。原审法院再查明，本案审理过程中，内黄县进行机构改革，决定原国土资源局的职责由组建后的自然资源局承担。原审法院认为：一、关于被诉内国土资（2018）第3号不予受理决定是否合法问题。基于该不予受理决定存在的以下问题，依法应予撤销：一是超越职权。《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起７个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起５个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起３０日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。”根据该规定，国土资源行政主管部门对于申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定，而不是迳行以自己的名义作出不予受理决定。本案中，原内黄县国土资源局针对大柴村村委会土地确权的申请，认为不应当受理，直接以自己的名义作出不予受理决定，显然属于超越法定职权。二是适用法律错误。一方面，原内黄县国土资源局在作出被诉行政行为即不予受理决定时没有适用任何法律条文，应视为其作出该决定无法律依据。另一方面，不予受理决定书中向申请人交代权利救济的期限和主体错误。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”根据该规定，本案中，如果申请人对原内黄县国土资源局作出的不予受理决定不服，依法可以向内黄县人民政府或者安阳市国土资源局申请行政复议，但是，原内黄县国土资源局作出的不予受理决定书却告知申请人向安阳市人民政府申请行政复议，明显错误。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原内黄县国土资源局作出的不予受理决定书中却告知申请人如不服决定，可在接到决定书之日起十五日内向人民法院起诉，明显错误。二、关于法院是否应根据大柴村村委会的请求审查内黄县人民政府内政〔1990〕52号文件问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”大柴村村委会据此请求法院对内黄县人民政府内政〔1990〕52号文件进行审查。但该文件的名称是《内黄县人民政府关于后河乡大柴村与六村乡破车口村土地纠纷处理决定》，内容是内黄县人民政府针对大柴村村委会和破车口村村委会之间的土地权属争议作出的具体行政行为，而不是针对不特定对象作出的规范性文件。同时，该文件更不是原内黄县国土资源局作出被诉不予受理决定所依据的规范性文件。因此，大柴村村委会请求审查内黄县人民政府内政〔1990〕52号文件不符合前述《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，不予审查。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二、四项之规定，判决撤销原内黄县国土资源局于2018年12月28日作出的内国土资（2018）第3号不予受理决定。上诉人大柴村村委会上诉称：内黄县人民政府作出的内政〔1990〕52号文件虽然不属于规范性文件，但属于行政机关作出的具体行政行为，同时也是原内黄县国土资源局不履行法定职责的依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”和第六条关于“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，大柴村村委会有权对内黄县人民政府作出的内政〔1990〕52号文件提起诉讼，法院应当对其进行审查。请求：依法对内黄县人民政府作出的内政〔1990〕52号文件进行审查。被上诉人内黄县自然资源局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。内黄县人民政府于1990年11月10日作出内政〔1990〕52号《内黄县人民政府关于后河乡大柴村与六村乡破车口村土地纠纷处理决定》后，大柴村村委会曾提起过诉讼，并已经过内黄县人民法院和安阳市中级人民法院审理后裁定驳回其起诉。请求：驳回上诉，维持原审判决。原审第三人破车口村村委会述称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原审判决。本院经审理查明的事实除与原审判决认定的事实一致外，另查明：2006年1月12日，大柴村村委会向内黄县人民法院提起行政诉讼，要求撤销内黄县人民政府作出的内政〔1990〕52号《内黄县人民政府关于后河乡大柴村与六村乡破车口村土地纠纷处理决定》。2006年3月16日，内黄县人民法院作出（2006）内行初字第2号行政裁定，驳回大柴村村委会的起诉。本院认为：根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是内黄县人民政府作出的内政〔1990〕52号《内黄县人民政府关于后河乡大柴村与六村乡破车口村土地纠纷处理决定》是否属于本案审查范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”由于不同的行政行为系由不同的行政机关、依据不同的法律、根据不同的事实作出，所以，在一个行政案件中，只能对一个行政行为进行审查，除非法律有明确的例外规定。如果原告在一个案件中同时对两个行政行为提起诉讼，属于诉讼请求不明确，应当裁定驳回其起诉。对被诉行政行为所依据的规范性文件进行审查，属于附带审查。规范性文件不属于行政诉讼的受案范围，只是审查被诉行政行为适用法律是否正确中的一项内容。本案中，大柴村村委员提交的起诉状中确定的被诉行政行为是原内黄县国土资源局于2018年12月28日对大柴村村委会作出内国土资（2018）第3号不予受理决定，大柴村村委会提起本案诉讼后，原审法院对该不予受理决定的合法性进行了审查并作出判决。大柴村村委会在起诉状中要求原审法院对内黄县人民政府作出的内政〔1990〕52号《内黄县人民政府关于后河乡大柴村与六村乡破车口村土地纠纷处理决定》进行审查，理由是认为该处理决定属于本案被诉行政行为所依据的规范性文件。经审理查明，该处理决定是内黄县人民政府针对大柴村于破车口村土地权属争议作出的处理决定，明显不是规规范性文件，不属于本案的审查范围。大柴村村委会如对该处理决定不服，应当另行提起诉讼。事实上，大柴村村委会已经针对该处理决定提起过行政诉讼，法院已作出生效裁判。综上所述，大柴村村委会要求原审法院在本案中对内黄县人民政府作出的内政〔1990〕52号《内黄县人民政府关于后河乡大柴村与六村乡破车口村土地纠纷处理决定》进行审查的上诉理由没有法律依据，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人内黄县后河镇大柴村村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长  程晓丽审判员  段 新审判员  阎丽杰二〇一九年十月十五日书记员  肖 毅