重庆市黔江区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝0114行初92号 原告：向绍余，男，1974年5月20日出生，苗族，住重庆市黔江区。 委托代理人：高胜寒，北京市京师（重庆）律师事务所律师。 委托代理人：赵晓知，北京市京师（重庆）律师事务所实习律师。 被告：重庆市黔江区规划和自然资源局，住所地重庆市黔江区。 法定代表人：甘启飞，局长。 委托代理人：黄华强，该局工作人员。 委托代理人：孙飞，重庆森平律师事务所律师。 第三人：向勇军，男，1985年9月25日出生，苗族，住重庆市黔江区。 原告向绍余不服被告重庆市黔江区规划和自然资源局（简称黔江区规资局）做出的黔江国土［2018］88号《重庆市黔江区国土资源和房屋管理局关于向绍余相关请求事项的答复》（简称88号答复），于2019年5月22日向本院提起行政诉讼，本院于2019年5月29日立案后，于2019年6月11日向被告黔江区规资局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月8日公开开庭进行了审理。原告向绍余及其委托代理人高胜寒、赵晓知到庭参加诉讼，被告黔江区规资局向本院书面说明其负责人因公外出不能出庭应诉，其委托代理人黄华强、孙飞到庭参加诉讼，第三人向勇军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告向绍余及第三人向勇军向重庆市黔江区人民政府递交了《情况反映书》，请求公开对反映人向绍余、向勇军所承包经营位于黔江区黑溪镇苏维村1组的土地及地上附着物的征地拆迁公告及征地拆迁决定书以及2018年4月做出的第二次补充征收土地的决定书、告知书等法律文件，另请求对重庆市杰曦农业开发有限公司在上述向绍余、向勇军承包土地范围内经营种植苗木的有关损失进行补偿。重庆市黔江区人民政府于2018年10月24日收到该《情况反映书》后，交与被告黔江区规资局办理。被告黔江区规资局于2018年11月19日做出88号答复，称原告向绍余及第三人向勇军要求公开的相关文书已包含在其对向绍余做出的黔江国土［2018］85号《重庆市黔江区国土资源和房屋管理局关于向绍余申请政府信息公开的答复》（简称85号答复）中，对重庆市杰曦农业开发有限公司在向绍余、向勇军承包土地范围内经营种植苗木的有关损失进行补偿的请求不予支持。 原告诉称，2018年10月25日，原告向绍余向被告递交《情况反映书》，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》之规定，书面申请被告依法公开对原告向绍余所承包经营位于黔江区黑溪镇苏维村1组的土地及地上附着物的征地拆迁公告及征地拆迁决定书等法律文书；公示2018年4月做出的第二次补充征收关于建设重庆梁平至黔江高速公路石柱至黔江段黔江境黑溪至石会道路工程土地的决定书、告知书、公告等法律文件。被告向原告做出88号答复，关于上述原告请求公开事项，被告回复为：“（一）关于‘请求1、请求3’要求公开（示）的相关文书，已包含在我局对向绍余做出的《关于向绍余申请政府信息公开的答复》（黔江国土［2018］85号）（附件）文书中，本次不再重复作出。”但是，被告做出的前述回复与实际情况不符，原告在《情况反映书》要求公开的是“2018年4月作出的第二次补充征收关于建设重庆梁平至黔江高速公路石柱至黔江段黔江境黑溪至石会道路工程土地的决定书、告知书、公告等法律文件”，而被告做出的答复中提到的附件文书均为2016-2017年第一次征收的法律文件，并未包括前述原告申请公开的第二次补充征收土地的相关文件，即被告并未依法根据原告申请公开事项进行回复。故诉请法院判决撤销88号答复，并要求被告重新对原告请求公开的信息做出答复。 原告向绍余向本院提交并当庭举示了以下证据： 1．农村土地承包经营权证。证明原告作为被征收土地的经营权人，有权根据政府信息公开实施条例的有关规定，请求被告对涉案土地征收文件进行依法公开，是本案适格主体； 2．黔江区土地房屋征收办公室关于及时领取青苗及地上构附着物等补偿款的通知、关于及时领取20%土地补偿款的通知，系其于2019年3月26日做出的通知原告向绍余领款，证明该涉案土地存在第二次征地的事实，原告请求的政府信息公开事项具体存在，且属于政府应当主动公开的信息； 3．黔江交通信息公开［2019］2号复函，系重庆市黔江区交通局对向绍余申请公开涉案土地的复函，其明确告知原告，原告申请公开的涉案土地2018年4月第二次补充征收等法律文件的政府信息，应当向本案被告申请，证明该第二次征收事实存在，原告政府信息公开申请符合法律要求。 被告辩称，1．原告将向勇军列为诉讼第三人不符合法律规定，根据行政诉讼法第二十九条规定，公民、法人和其他组织和被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者与案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼，向勇军与原告均是情况反映人，作为与被诉行政行为的利害关系人，在没有提出诉讼时，应该是自己申请参加诉讼，或者是人民法院通知参加诉讼，而不应由原告直接列为第三人参加诉讼；2．被告做出的关于向绍余相关请求的答复即88号答复不具有可诉性，依照相关法律规定，对公民、法人或者其他组织的权益产生实质影响的行政行为才可诉，88号答复是信访式的申诉答复，被告是基于原告的信访做出回复，只是对原告申诉内容逐项做了说明，是一种告知，没有对原告的权益产生实质性影响，不具有实际意义，是不可诉的；3．情况反映书中请求第1和第3项与申请政府信息公开的内容基本一致，被告已在85号答复中对其公开。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告黔江区规资局在法定举证期限内向本院提交了以下证据： 1．《情况反映书》，证明向绍余的情况反映书属于信访类诉求，不属于政府信息公开申请； 2．区领导对《政府信息公开申请书》、《情况反映书》的批示意见及《政府信息公开申请书》、《情况反映书》，证明向绍余明确知晓情况反映与申请政府信息公开的区别，递交的《情况反映书》不属于信息公开申请，原告诉讼的事实及理由不成立； 3．88号答复，证明原区国土房管局依法对原告的请求事项进行了答复，程序合法，适用法律正确，原告诉讼的事实与理由不成立； 4．85号答复，证明原区国土房管局依法对原告的请求事项进行了答复，程序合法，适用法律正确，原告诉讼的事实理由不成立。 第三人述称，同意原告向绍余的诉讼请求，无其他意见。 第三人向勇军未举示证据。 经庭审质证，原告向绍余认为被告黔江区规资局举示的证据1具有真实性、合法性、关联性，但达不到被告证明目的，被告在88号答复中已明确表示关于请求1、请求3要求公开的相关文书，已经包含在85号答复中本次不再重复，被告明确清楚该情况反映书的内容为政府信息公开，属于可诉的行政行为；证据2的三性不予认可，该证据为被告单位单方证据且无公章，为复印件，达不到被告证明目的，原告当事人对于法律的理解写成了情况反映书，但情况反映书中包含了信息公开的实质内容，政府信息公开并没有明确要求把名称写成政府信息公开申请；证据3，被告在该文书中并未包括原告申请公示的2018年4月做出的补充征收相关法律文件，且该答复书也没有告诉原告享有听证以及陈述申辩的权利，更未告诉原告诉权和享有行政复议的权利，程序违法；证据4，该政府信息公开请求内容与情况反映书中不一致，情况反映书中申请公示的是2018年4月第二次征收的相关文书，而被告在85号文中只对2016年、2017年第一次征收的文件进行了回复，对于其证明目的不予认可，其回复内容形式不合法。第三人向勇军同意原告向绍余的质证意见，未发表新的质证意见。被告黔江区规资局认为原告向绍余举示的证据1具有真实性，但与本案无关联性；对证据2、3，真实性合法性无异议，但达不到原告证明目的，即使存在第二次征地事实，也不能达到原告证明存在两次征地公告等法律文书的事实。第三人向勇军对原告向绍余举示的证据无异议，对被告黔江区规资局举示的证据的质证意见与原告向绍余的质证意见一致。 本院对上述证据认定如下：被告黔江区规资局举示的证据1、2能证明原告向绍余递交《政府信息公开申请书》、《情况反映书》的事实，本院予以采信；证据3、4不能证明其做出的88号答复认定事实清楚、符合法定程序，本院不予采信。原告举示的证据1能证明其在重庆市黔江区黑溪镇苏维村一组承包土地的事实，本院予以采信；证据2能证明其属于被征地户的事实，本院予以采信；证据3能证明其曾向重庆市黔江区交通局申请政府信息公开的事实，本院予以采信。 经审理查明，2018年10月24日，重庆市黔江区人民政府法制办公室收到了原告向绍余、第三人向勇军通过邮寄方式寄送的《政府信息公开申请书》、《情况反映书》，其中《政府信息公开申请书》载明的申请人为向绍余，申请公开重庆梁平至黔江高速公路石柱至黔江段黔江境黑溪至石会道路工程农用地转用和土地征收的相关文件共16项，《情况反映书》载明的反映人为向绍余、向勇军，反映请求：一、请求贵府依法公开对反映人向绍余、向勇军所承包经营位于黔江区黑溪镇苏维村1组的土地及地上附着物的征地拆迁公告及征地拆迁决定书等法律文件；二、请求贵府对重庆市杰曦农业开发有限公司在上述向绍余、向勇军承包土地范围内经营种植苗木的有关损失进行补偿；三、请求贵府公示2018年4月做出的第二次补充征收关于建设重庆梁平至黔江高速公路石柱至黔江境黑溪至石会道路工程土地的决定书、告知书、公告等法律文件。重庆市黔江区人民政府法制办公室于2018年10月25日做出黔江府法文［2018］106号《关于〈政府信息公开申请书〉〈情况反映书〉处理建议的情况报告》上报黔江区政府，建议“将《政府信息公开申请书》、《情况反映书》转交区国土房管局办理，由区国土房管局按《政府信息公开条例》规定代拟《政府信息公开答复书》，报区政府审批后，由区政府电子政务办送达申请人。”，该情况报告于2018年10月28日经区领导审批同意建议意见后交由被告黔江区规资局（原黔江区国土房管局）办理。被告黔江区规资局于2018年11月14针对《政府信息公开申请书》做出85号答复，于2018年11月19日针对《情况反映书》做出88号答复。原告向绍余认为88号答复并未依法根据其申请公开事项进行回复，因此提起诉讼，请求法院判决撤销并责令被告黔江区规资局重新答复。 本院认为，本案的争议焦点如下： 一、被告黔江区规资局做出的88号答复是否可诉。被告黔江区规资局提出88号答复是信访的申诉答复，是基于原告的信访做出的回复，是一种告知，没有创设新的权利义务，不具可诉性的答辩意见。经查，原告向绍余的《情况反映书》中有两项请求是明确请求行政机关依法公开、公示相关法律文件，被告黔江区规资局做出的88号答复针对这两项请求进行了答复“（一）关于‘请求1、请求3’要求公开（示）的相关文件，已包含在我局对向绍余作出的《关于向绍余申请政府信息公开的答复》（黔江国土［2018］85号）（附件）文书中，本次不再重复作出。”因此，被告黔江区规资局做出的88号答复已依原告向绍余的请求进行了答复，对原告向绍余要求公开政府信息的权利产生了影响，故该行政行为具有可诉性，属于行政诉讼受案范围，被告黔江区规资局的答辩意见本院不予采纳。另，88号答复是针对向绍余、向勇军做出的行政行为，现向绍余作为原告提起诉讼撤销88号答复，案件的处理结果与未提起诉讼的行政相对人向勇军有利害关系，应将其列为本案第三人，因此原告向绍余将向勇军列为第三人符合法律规定。 二、被告黔江区规资局做出的88号答复是否合法。原告向绍余在庭审中自认《情况反映书》中第一项、第三项请求属于政府信息公开申请，第二项请求不属于政府信息公开申请。经查，黔江区规资局系土地行政主管部门，收到原告的《政府信息公开申请书》、《情况反映书》后应依法进行受理，在发现《情况反映书》载明的三项反映请求中有两项属于政府信息公开申请内容时，应向反映人释明，要求其进一步明确反映请求，如系申请政府信息公开即应依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十九条、第三十条给予指导和释明，在调查询问清楚当事人的申请目的后才能决定其行政行为类型进行受理。但被告黔江区规资局却没有举示审查受理的证据，亦没有举示调查询问、送达等证明行政程序合法的证据，因此其违反了正当程序原则，所做出的行政行为程序违法。另，因原告向绍余递交的《情况反映书》中载明的反映请求第三项已明确写明了“请求贵府公示2018年4月作出的第二次补充征收关于建设重庆梁平至黔江高速公路石柱至黔江段黔江境黑溪至石会道路工程土地的决定书、告知书、公告等法律文件”，故原告向绍余认为存在第二次补充征收土地行政行为而要求公开相关法律文件，但被告黔江区规资局在88号答复中却没有针对是否存在第二次补充征收土地行政行为相关法律文件的问题进行答复，在未经调查询问的情况下认为该项请求公开的法律文件已包含在85号答复中，而85号答复亦未针对是否存在第二次补充征收土地行政行为相关法律文件进行答复，因此被告黔江区规资局做出的88号答复认定事实不清、主要证据不足。 综上所述，被告黔江区规资局做出的88号答复主要证据不足、违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下： 一、撤销黔江国土［2018］88号《重庆市黔江区国土资源和房屋管理局关于向绍余相关请求事项的答复》； 二、被告重庆市黔江区规划和自然资源局于本判决生效之日起二十日内针对原告向绍余、第三人向勇军的《情况反映书》重新做出行政行为。 案件受理费50元，由被告重庆市黔江区规划和自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。 审 判 长  彭 净 人民陪审员  杨文武 人民陪审员  曾淑琼 二〇一九年十月十七日 法官 助理  孙文敏 书 记 员  陶 洁