江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2018)苏行终564号 上诉人（原审原告）扬中市新坝镇新宁村第十五村民小组，住所地在江苏省扬中市新坝镇新宁村631号。 诉讼代表人朱锋，男，汉族，住江苏省扬中市，该组组长。 被上诉人（原审被告）扬中市人民政府，住所地在江苏省扬中市中电大道8号。 法定代表人张德军，该市市长。 委托诉讼代理人张书龙，扬中市国土资源局地籍科科长。 委托诉讼代理人常纪成，江苏求尚律师事务所律师。 上诉人扬中市新坝镇新宁村第十五村民小组（以下简称第十五村民小组）因与被上诉人扬中市人民政府（以下简称扬中市政府）不履行土地确权法定职责一案，不服江苏省镇江市中级人民法院（2017）苏11行初105号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 第十五村民小组原审诉称，2015年8月30日，该村民小组向扬中市政府递交集体土地确权申请书，要求确认原扬中县新坝公社新宁大队第十五生产小队（以下简称第十五生产小队）范围内的土地归第十五村民小组集体所有，至今未接到结果。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第三款、第十五条第一款规定，请求判令：1.扬中市政府根据2015年8月30日确权申请书对第十五生产小队范围内的所有集体土地进行确权；2.诉讼费由扬中市政府承担。 扬中市政府原审辩称，1.扬中市政府就第十五村民小组的确权申请依法履行了土地确权的相关程序。2015年10月8日，扬中市政府接到第十五村民小组的确权申请，经审查，该村民小组提出确权的土地范围不明确、争议土地面积不清楚、证据不充分，不符合土地确权的受理条件。2016年1月28日，向第十五村民小组书面通知要求补充相关材料，但该村民小组仅补充提供一份扬中市财政局的《答复及告知书》，未按通知要求提供相应材料。2016年4月6日，扬中市政府根据《土地权属争议调查处理办法》第十条、第十一条规定，向第十五村民小组的群众代表朱锋当面送达《土地确权告知书》，要求在收到告知书之日起十五日内提供申请土地确权的具体争议对象、争议土地的明确范围、争议土地的实际面积以及证明争议土地属于第十五村民小组的相应材料。截至一审诉讼时，第十五村民小组仍未向扬中市政府提供。2.2003年7月20日，新宁村村委会提交《土地登记申请书》及相关申报材料，新宁村村委会在该申请书中明确载明“该宗地由新宁村（1-26组）农民集体共有所有权。”2003年12月，扬中市政府依据苏政办发[2002]49号《关于开展集体土地所有权登记发证工作的意见》批准了新宁村村委会的申请，向新宁村村委会颁发了该宗地由新宁村（1-26组）农民集体共有所有权的《集体土地所有权证》。2017年1月6日，原扬中市国土资源局在《关于对朱锋申请政府信息公开的答复意见》中将该事实告知第十五村民小组的群众代表朱锋。综上，请求依法驳回第十五村民小组的诉讼请求。 原审法院经审理查明：2015年8月30日，第十五村民小组以扬中市新坝镇新宁村村委会为被申请人向扬中市政府提出《土地确权申请书》，要求确认第十五生产小队范围内的土地归第十五村民小组集体所有，次日，以挂号信的形式向扬中市政府法定代表人潘早云市长邮寄。扬中市政府土地主管部门收到第十五村民小组的确权申请后，于2016年1月28日作出书面通知，要求第十五村民小组在收到通知之日起一周内补充相关材料，包括申请确权的权利人身份证明；需要确权的土地属于本组集体所有的合法证明材料；争议土地的四至范围图。收到上述通知后，第十五村民小组向扬中市政府提供了一份扬中市财政局作出的《信息公开告知书》，该告知书仅能明确1986年第十五生产小队上缴农业税的农田面积为74.4亩。第十五村民小组一直未能按通知要求提供相应的土地确权材料。2016年4月6日，扬中市政府根据《土地权属争议调查处理办法》第十条、第十一条规定，作出《土地确权告知书》，告知第十五村民小组如对发证有异议，可以申请行政复议或直接提起行政诉讼，并再次告知第十五村民小组在收到告知书之日起十五日内，向原扬中市国土资源局提供申请土地确权的具体争议对象、争议土地的明确范围、争议土地的实际面积以及证明争议土地属于第十五村民小组的相关材料。第十五村民小组的诉讼代表人朱锋于当日签收该《土地确权告知书》。截至原审审理时，第十五村民小组未再向扬中市政府提供任何材料。 原审法院另查明，第十五村民小组不服扬中市政府、原扬中市国土资源局土地登记行为，于2017年6月6日向原审法院提起行政诉讼，因第十五村民小组错列扬中市政府未被告且拒绝变更，且关于原扬中市国土资源局的行政诉讼一审案件不属于原审法院管辖，原审法院作出（2017）苏11行初65号行政裁定，以第十五村民小组的起诉不符合法律规定的起诉条件为由，驳回该案第十五村民小组的起诉。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼，但提起诉讼应当符合相应的法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，第十五村民小组向扬中市政府提出土地确权申请后，扬中市政府的土地行政主管部门经审查后认为第十五村民小组提出的确权申请没有明确该土地的具体争议对象、范围、实际面积以及证明土地属于第十五村民小组的材料，遂先后于2016年1月28日、2016年4月6日向第十五村民小组出具告知书，要求其补正相关材料，但第十五村民小组收到上述告知书后，一直未向扬中市政府的土地行政主管部门提交相应的材料。第十五村民小组现向法院起诉，要求确认扬中市政府不履行土地确权的法定职责违法，因第十五村民小组一直未向扬中市政府的土地行政主管部门提交相应的土地确权材料，致扬中市政府至今未能作出确权决定，其起诉缺乏相应的事实根据。 原审法院依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项规定，裁定：驳回第十五村民小组的起诉。 上诉人第十五村民小组上诉请求：1.撤销原审裁定，责令扬中市政府履行职责，依法为第十五村民小组确认集体土地所有权；2.本案一、二审诉讼费由扬中市政府负担。事实与理由：第一，第十五村民小组于2015年8月30日向扬中市政府递交集体土地确权申请书，扬中市政府2016年1月28日才通知第十五村民小组补充材料。《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第四款规定，申请材料不齐全或者不符合法律规定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起既为受理。故扬中市政府已经受理了第十五村民小组的确权申请。第二，第十五村民小组按照2016年1月28日原扬中市国土资源局所发书面通知提交了第十五村民小组生产队对账笔记记录、集体土地面积示意图、扬中市政府颁发给第十五村民小组8成员1951年土地房产所有证等；2014年5月7日原扬中市国土资源局的答复函中亦明确载明第十五村民小组范围内的宅基地、农田、河流、农村道路等土地属于该村民小组农民集体所有。故第十五村民小组提交的材料均已齐全。第三，2016年4月6日原扬中市国土资源局向第十五村民小组出具的《土地确权告知书》中，将第十五村民小组的申请“请求确认原扬中县新坝人民公社新宁大队第15生产小队范围内的土地归扬中市新坝镇新宁村第15村民小组集体所有”更改为“确认原扬中县新坝镇人民公社新宁大队第15生产小队范围内的土地归扬中市新坝镇新宁村”，违背了第十五村民小组的请求。 扬中市政府二审答辩称，2015年8月30日，第十五村民小组向扬中市政府提出《土地确权申请书》；2016年1月28日，扬中市政府书面通知第十五村民小组在一周内补充相关材料。第十五村民小组仅提供了一份扬中市财政局的《信息公开告知书》，因该告知书不能满足土地确权证明材料要件，扬中市政府又于2016年4月6日作出《土地确权告知书》，要求第十五村民小组在规定期限内提供相关证明材料或者资料，但第十五村民小组至本案诉讼时仍未提供。综上，第十五村民小组提起本案诉讼没有相关事实依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，不履行法定职责，是指负有法定职责的机关，在行政相对人提出申请后，拒绝履行、拖延履行或者不完全履行，致使相对人权益得不到保护。构成不履行法定职责，应符合以下要件：（一）行政机关负有法定职责；（二）行政相对人提出申请；（三）行政主体有履行能力而未履行。根据《中华人民共和国行政许可法》第二条、第三条的规定，行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准许其从事特定活动的行为。行政许可的设定和实施，适用行政许可法。 本案中，第十五村民小组向扬中市政府提出集体土地确权申请，应适用《中华人民共和国土地管理法》及《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。第十五村民小组援引《中华人民行政许可法》的规定，认为扬中市人民政府未按该法规定在接到确权申请书后予以处理即系不履行法定职责的上诉理由，不能成立。 根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。根据《土地权属争议调查处理办法》第四条、第十条、第十一条的规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。据此，申请调查处理土地权属争议的，应有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据，并提供书面证据材料。扬中市政府在收到第十五村民小组的集体土地确权申请后，由原扬中市国土资源局两次书面告知该村民小组应提供符合要求的土地确权材料。其中，2016年1月28日的《通知》载明，第十五村民小组需补充提供申请确权的权利人身份证明、需要确权的土地属于本组集体所有的合法证明材料、争议土地经四邻界址认可的四至范围图等；2016年4月6日《土地确权告知书》载明，第十五村民小组提出要求确权的土地范围不明确，争议土地面积不清楚，证据不充分。在书面告知后，第十五村民小组仅提供了一份扬中市财政局的答复及告知书，仍未能提供相应的土地确权材料。从第十五村民小组实际提供的材料来看，集体土地面积示意图系第十五村民小组成员自行绘制，生产队对账笔记记录、扬中市政府颁发给第十五村民小组8位成员1951年土地房产所有证等，确不符合原扬中市国土资源局书面告知书中确权材料的要求，第十五村民小组亦未举证证明其已按照原扬中市国土资源局的书面告知提供了相关材料，致扬中市政府至今未能作出确权决定。扬中市政府对第十五村民小组的确权申请，不存在有履行能力而未履行的情形。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  臧 静 审 判 员  赵 黎 审 判 员  吴晓玲 法官助理  杨 光 二〇一九年十月二十二日 书 记 员  任子悦