广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申302号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）黄新辉，男，1940年9月12日出生，汉族，住广西钦州市钦南区。 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）黄济坚，男，1974年1月6日出生，汉族，住广西钦州市钦南区。 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）暨黄新辉、黄济坚共同委托代理人黄济和，男，1969年1月7日出生，汉族，住广西钦州市钦南区。 被申请人（一审被告、二审上诉人）钦州市钦南区那彭镇人民政府，住所地：钦州市钦南区那彭镇彭兴路220号，统一社会信用代码：114507020081104234。 法定代表人周洋，镇长。 一审被告钦州市钦南区人民政府，住所地：钦州市钦南区金海湾东大街111号，统一社会信用代码：114507020081147313。 法定代表人胡颎，区长。 一审第三人黄坤辉，男，1947年9月3日出生，汉族，住广西钦州市钦南区。 再审申请人黄新辉、黄济坚、黄济和因诉钦州市钦南区那彭镇人民政府（以下简称那彭镇人民政府）、钦州市钦南区人民政府（以下简称钦南区人民政府）土地使用权确权纠纷一案，不服钦州市中级人民法院（2018）桂07行终108号行政判决，向本院提出再审申请。本院依法组成合议庭对本案进行审查，现已审查终结。 钦州市钦南区人民法院一审查明：原告黄新辉、黄济坚、黄济和与第三人黄坤辉均是钦南区那彭镇彭新村第二十二村民小组的村民。双方争议的土地位于钦州市钦南区××屋××村社皇山背。四至为：东至黄孙进的田坎边，南至社皇山边，西至韦凤娇果园边，北至黄坤辉坡地边、黄凤辉果园边、黄清辉果园边。面积约0.9亩。该土地为争议双方所在的彭新村第二十二村民小组集体所有。黄新辉、黄济坚、黄济和因与第三人黄坤辉对该土地的使用权发生纠纷，于2016年8月23日向那彭镇人民政府提出申请，要求确认该土地的使用权归属其三人。那彭镇人民政府立案受理后，对争议双方是否取得了该土地的承包经营权进行了调查，并于2017年10月23日作出钦南区彭政字[2017]1号《驳回确权申请裁定书》（以下简称1号驳回确权申请裁定），认为争议的土地属于村民小组没有发包的土地，黄新辉、黄济坚、黄济和第三人黄坤辉均没有取得土地承包经营权，没有权属依据，据此驳回黄新辉、黄济坚、黄济和的确权申请。黄新辉、黄济坚、黄济和不服并提出行政复议。复议机关钦南区人民政府作出钦南政复决字〔2018〕2号行政复议决定（以下简称2号复议决定），维持原钦南区人民政府1号驳回确权申请裁定。黄新辉、黄济坚、黄济和不服复议决定而诉至法院。请求撤销1号驳回确权申请裁定及2号复议决定。 钦州市钦南区人民法院一审认定：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间的争议由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”故那彭镇人民政府具有处理黄新辉、黄济坚、黄济和与第三人之间土地使用权纠纷的法定职权。那彭镇人民政府在处理过程中，除应当依照《土地权属争议调查处理办法》第十、十一条进行程序性审查，还应当按照第二十条或《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》第九、十、十一条进行实体证据审查。对于农民个人土地使用权的确权材料，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》第十条、第十一条的规定，对解放后土改、合作化、四固定等各个时期的土地管理使用的事实资料和有关凭证均可作为确权依据。本案中，黄新辉、黄济坚、黄济和主张解放后其对土地一直管理使用，是否存在这一事实，应当在调处中查明。但那彭镇人民政府只对黄新辉、黄济坚、黄济和是否取得土地承包经营权进行调查，而土地承包仅是取得土地使用权的途径之一，况且实行农村土地承包的时间是1981年后，对解放后至1981年前的土地使用情况没有查清。故那彭镇人民政府驳回确权申请的主要证据缺乏，作出的驳回裁定事实不清，证据不足，应依法予以撤销。钦南区人民政府作出维持原行政行为的复议决定也是错误的，应一并撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）之规定，判决：一、撤销那彭镇人民政府1号驳回确权申请裁定和钦南区人民政府2号复议决定；二、由那彭镇人民政府重新作出行政行为。 钦州市中级人民法院二审查明的事实与一审查明事实一致。 钦州市中级人民法院二审认为：本案被上诉人黄新辉、黄济坚、黄济和与一审第三人黄坤辉使用权争议的土地是由村民自行开发使用的农民集体所有的土地，双方均没有取得该地的承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会发包。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，……。”《国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》（国办发〔1996〕23号）第三点第（一）项“……经过治理开发“四荒”地新增加土地的所有权归集体所有，在协议规定期限内，治理者拥有使用权。……。”的规定，本案黄新辉、黄济坚、黄济和与黄坤辉争议的土地使用权权属，应通过本村民小组村民会议讨论解决，由村民与村民小组签订使用土地协议，在协议约定的期限内，村民取得自行开发土地的使用权。因此，黄新辉、黄济坚、黄济和与黄坤辉之间土地使用权争议，不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围。那彭镇政府受理黄新辉、黄济坚、黄济和的调处申请后，查明争议土地的来源、性质，适用《广西壮族自治区土地山林水利纠纷调解处理条例》第二十三条第一款的规定，作出的1号驳回确权申请裁定，驳回黄新辉、黄济坚、黄济和的确权申请，事实清楚，适用法律正确，钦南区政府经复议后予以维持并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条的规定，判决：一、撤销钦州市钦南区人民法院（2018）桂0702行初14号行政判决；二、驳回黄新辉、黄济坚、黄济和的诉讼请求。 再审申请人黄新辉、黄济坚、黄济和申请再审称：（一）二审法院认定事实错误。涉案的0.9亩边坡小果园自解放前至2014年3月都是由申请人一家经营与收益，四面界址清楚，从未有人提出异议。在果园界内北边，申请人种着一棵大桐油树，而黄坤辉等人却在该树下种植5丛芭蕉强占申请人果园。二审法院未经查证，认定申请人没有取得该地的承包经营权，是认定事实错误，应予以撤销。（二）二审法院适用法律错误。农村小果园的所有权归生产队所有，没有人有异议。但使用权（含果实的收益权）则有两种形式，一是村委发包给个人，二是按照传统习惯果树谁种的，果实谁收益。申请人所在村集体绝大多数是按照第二种形式来确认收益的，但二审法院却对第二种做法进行了否认，以“凡未取得合法承包证的土地（小果园）有争议时，统统收归生产队，重新发包”为由驳回申请人的诉讼请求，严重侵害了申请人的合法权益。请求：撤销二审判决；改判维持一审判决。 被申请人那彭镇人民政府答辩称：（一）二审判决认定事实清楚，适用法律正确。争议地是村民自行开发后使用的土地，所有权归集体所有，并未发包给任何农户，争议双方均没有取得争议地土地承包经营权。再审申请人对争议地的使用没有经过所在村民小组讨论，也未签订任何协议，对争议地仅为占有。答辩人没有确定该土地权属的法定职责，在查明争议双方没有合法取得土地使用权的情况下依法驳回申请，适用法律正确。（二）再审申请人主张的林木损害与本案不属于同一法律关系。争议地边坡中香蕉的损害赔偿与边坡地使用权纠纷不是同一法律关系，林木损害赔偿纠纷当事人双方已经通过民事诉讼方式解决，再审申请人以损害赔偿纠纷判决不当申请再审本案不应支持。请求：驳回再审申请人的再审申请。 本院认为：根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定：国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。第十二条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会发包。《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》（国办发〔1999〕102号）第二条第（二）项规定，农村“四荒”资源属当地农民群众集体所有，农村集体经济组织在实施承包、租赁或拍卖“四荒”使用权之前，必须坚持公开、公平、自愿、公正的原则，充分发扬民主，广泛征求群众意见，应成立由村民代表参加的工作小组，拟定方案，规定治理开发“四荒”的范围、期限、方式（承包、租赁、拍卖等）与程序、估价标准，明确治理开发的内容和要求等，经村民会议或者村民代表大会讨论通过。第（三）项规定，承包、租赁或拍卖“四荒”使用权，农村集体经济组织要与对方签订合同或协议。本案中，黄新辉、黄济坚、黄济和与黄坤辉之间产生使用权争议的土地属双方所在的村集体所有，系村民小组未发包的边坡土地，根据上述法律及相关政策规定，涉案土地的所有权人享有管理该土地的权利，即涉案土地的使用权应通过本村民小组村民会议讨论解决，由村民小组与村民签订使用土地协议，在协议约定的期限内，村民取得土地的使用权，故涉案土地使用权的争议不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围。那彭镇人民政府作出1号驳回确权申请裁定，驳回黄新辉、黄济坚、黄济和的确权申请，钦南区人民政府作出2号复议决定予以维持，均无不当。一审判决适用法律不当，二审判决予以纠正并驳回黄新辉、黄济坚、黄济和的诉讼请求正确，本院予以维持。 综上，再审申请人黄新辉、黄济坚、黄济和的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回再审申请人黄新辉、黄济坚、黄济和的再审申请。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年十月三十日 法官助理 黄国艳 书 记 员 王家兴