云南省曲靖市麒麟区人民法院行 政 判 决 书（2019）云0302行初21号原告罗平县绿城种养殖开发有限公司。统一社会信用代码证：530324100015564。法定代理人杨某，总经理。地址：云南省曲靖市罗平县腊山街道花海路中段。委托代理人肖明尧，云南明尧律师事务所律师，特别授权代理。被告罗平县自然资源局。负责人刘勇，主持该局工作。地址：曲靖市罗平县罗雄街道万峰路2号。行政机关出庭应诉负责人赵家武，分管城乡规划工作负责人。委托代理人陈德武，云南天志律师事务所律师，特别授权代理。原告罗平县绿化种养殖开发公司不服被告罗平县自然资源局其他行政处罚一案，于2019年4月29日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年7月26日公开开庭审理了本案。原告罗平县绿化种养殖开发公司法定代表人杨某及其委托代理人肖明尧，被告罗平县自然资源局出庭应诉负责人赵家武及其委托代理人陈德武到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告罗平规划局以原告罗平县绿城种养殖开发有限公司（杨某）未经批准在罗平县××办事处××水塘社区××组承包土地内非法占用土地7123.85平方米，破坏种植条件建盖房屋1413.26平方米从事种养殖，属违法建筑为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，《中华人民共和国基本农田保护条例》第三十三条，《云南省违法建筑处置规定》第七条、第九条之规定，于2019年3月15日做出罗规处字（2019）第1号违法行为处理决定书，决定于该决定送达当日内拆除原告罗平县绿城种养殖开发有限公司违法占用土地上的建筑物及其设施，移除堆放在违法占用土地上的物品，恢复土地原状，逾期不执行本处理决定，县人民政府将组织强行拆除的行政处理决定，该处理决定已强制执行完毕。原告罗平绿城种养殖开发有限公司诉称，原告于2013年在罗平腊山街道办事处大水塘社区承包了面积约7000平方米的土地作为种植用地，并于当年在承包地内建设了面积约1400平方米的离地框架结构的房屋开办农家乐，多年来没有任何部门认为原告经营违法。2019年3月12日晚，被告通过彩信将罗规告字2019年第1号违法行为处理告知书发给原告，要求原告拆除违法占用土地上的建筑物及设施，移除堆放在违法占用土地上的物品，恢复土地原状。但不到三天时间，被告便于2019年3月15日上午在原告农家乐房屋上张贴了罗规处字第1号违法处理决定书，要求原告于决定书送达当日内拆除原告罗平县绿城种养殖开发有限公司违法占用土地上的建筑物及其设施移除堆放在违法占用土地上的物品，恢复土地原状。但被告于当日上午9时左右就组织人员将原告约1400平方米的离地框架结构房屋拆除。原告认为被告的行政执法主体资格及相关行政行为存在以下违法行为：一、被告作出的罗规处字（2019）第1号《违法行为处理决定书》根本违反了法律规定。罗平县自然资源局不是查处非法占用耕地建盖房屋等相关行为的合法行政主体，其对原告的处罚行为属超越职权行为。被告在《违法行为处理决定书》中所引用的相关法律为：《中华人民共和国土地管理地》第三十六条第二款、第七十四条、第七十六条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，《基本农田保护条例》第三十三条，《云南省违法建筑处置规定》第七条、第九条的规定。从被告引用的上述法律法规规定不难看出，对违法占用耕地建盖房屋和其他设施行为的查处机关为县级以上人民政府土地行政主管部门，绝对不是罗平县自然资源局。因此，被告查处原告的行为违反了相关法律规定，破坏了法律对相关部门的管理职能分工，被告的行为实属超越职权的行为。即使原告客观存在违法行为，被告罗平县自然资源局作出的行政处罚也严重违反了法定程序。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条、第四十二条的规定，被告在作出罗规处字（2019）第1号《违法行为处理决定书》前，必须听取原告的陈述及申辩，必须告知原告有要求听证的权利，但被告在作出行政处罚决定前从未听取原告的陈述及申辩，更未告知原告有要求听证的权利，被告对原告实施的处罚违反了最起码的程序要求，剥夺了原告的基本权利。因此，被告罗平县自然资源局既不是行政执法主体，又缺失起码的处罚程序，其所作出的行政处罚决定当然无效。二、被告作出的罗规处字（2019）第1号《违法行为处理决定书》认定事实错误，认定原告承包的土地面积、非法占用土地面积建盖房屋的面积明显错误。原告在承包土地上建盖的是离地钢架大棚，没有破坏耕地种植条件的行为。原告基于中共罗平委办公室发布的罗办法[2016]1号《关于印发的通知》，在农业主管部门的鼓励、支持下，承包土地发展农家乐乡村旅游项目，并被曲靖市农业局、曲靖市旅游发展委员为认定为2015年市级休闲农业与乡村旅游示范企业，说明原告的企业是取得了相关合法手续的，故被告认定原告有非法占地行为属于事实认定错误。三、被告对原告位于合法种植场所的建筑物及相关设施予以拆除的行为严重违法。原告建设养殖场的行为取得了相关合法手续，且不违反2013年的乡镇及村庄规划，即使原告的行为违反了相关法律、法规、规章，原告的建设行为发生在2013年，终了于2013年，而被告责令原告拆除及强制拆除原告养殖场的行为在2019年，也明显违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定。同时，被告在拆除原告位于合法种植场所的建筑物及相关设施前未催告原告履行义务，被告的行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定。因此，被告拆除原告位于合法种植场所的建筑物及相关设施的行为明显违法。综上所述，被告不具有对非法占用耕地建盖建筑物等行为的法定处罚职权，不是对非法占用耕地建盖建筑物行为作出处罚行为的法定行政机关，其对原告作出的处罚缺乏起码的法律依据。同时被告在对原告作出行政处罚及拆除原告建筑物及设施的过程中严重违反法定程序，因此，被告的行为严重侵害了原告的合法权利，请求法院确认被告罗平县自然资源局于2019年3月15日作出的罗规处字（2019）第1号《违法行为处理决定书》无效；请求法院确认被告强制拆除原告种养殖场的行政行为违法；本案的诉讼费用由被告承担。被告罗平县自然资源局于2019年7月26日向本院递交了答辩状及作出具体行政行为的证据、依据，并在庭审中辩称，一、原告要求确认罗平规划局于2019年3月15日作出罗规处字（2019）第1号《违法行为处理决定书》的行政行为无效的诉讼请求，缺乏事实依据和法律依据，不应予支持。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款及《云南省城乡规划条例》第二十九条第一款、第二款规定，乡村建设规划许可证是城乡规划主管部门依法核发的，确认乡村建设工程符合城乡规划要求的法律凭证，是建设单位建设工程的法律凭证及建设活动中接受监督检查时的法定依据。没有此证的建设单位，其建设行为属于违法建设，建筑属于违法建筑。原告在罗平县××办事处××水塘社区××组农民集体所有土地上进行建设的建筑，并未取得乡村建设规划许可证，属于《云南省违法建筑处置规定》第二条第二款规定的“乡村违法建筑”的范畴，原告主张原罗平规划局认定事实错误是不能成立的。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《云南省城乡规划条例》第四十六条及《云南省违法建筑处置规定》第九条第二款规定，乡村违法建筑由乡（镇）人民政府责令限期拆除，即作出限期拆除决定。县（市、区）城乡规划主管部门对街道办事处辖区内的乡村违法建筑负有作出限期拆除决定的法定职权和职责，而街道办事处则对本辖区内的乡村违法建筑负有配合县（市、区）城乡规划主管部门作出限期拆除决定的法定职权和职责，因此原罗平规划局对罗平腊山街道办事处辖区的乡村违法建筑负有作出限期拆除决定的法定职权和职责。按照《中华人民共和国土地管理法》第六十条第一款、第六十一条、第七十六条第一款规定，原告在罗平县××办事处××水塘社区××组农民集体所有土地上进行建设的建筑，是未经合法有效的批准（包括征地审批、转用审批和供地审批）而占用农用地的，属于《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定的“违法用地建筑”的范畴。这就意味着案涉建筑既属于“乡村违法建筑”，又属于“违法用地建筑”。也意味着罗平城乡规划主管部门和罗平国土资源主管部门均有作出限期拆除决定的法定职责，存在行政主体职责交叉的情形。但是，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第四款规定：“建筑单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”就乡村建筑而言，乡村建设规划许可是用地许可的前置程序。案涉乡村违法建筑同时属于违法用地建筑的事实，并不能说明原罗平规划局作出限期拆除决定的行为属于超越职权。原告适用《中华人民共和国行政处罚法》的规定对原罗平规划局作出罗规处字（2019）第1号《违法行为处理决定书》的程序进行评估是错误的。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定：“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”；第二款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。2012年2月13日，全国人大常委会法制工作委员会以《对关于违反规划许可、工程建设强制性标志建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）作了答复：“违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚”。《云南省违法建筑处置规定》第三条第三款也规定：“违法建筑的事实持续存在的，属于违法建筑的继续状态”。原告主张其违法建设行为终了之日为2013年，且以此为由主张原罗平规划局作出罗规处字（2019）第1号《违法行为处理决定书》违法法定程序，与法律规定相悖，不应予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，原罗平规划局作出罗规处字（2019）第1号《违法行为处理决定书》并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第九十九条规定及上述“重大且明显违法”的情形。原告要求确认原罗平规划局作出罗规处字（2019）第1号《违法行为处理决定书》的行政行为无效的诉讼请求，与法律规定相悖，不应予支持。二、原告主张原罗平规划局是案涉强制拆除行为的决定主体和实施主体，缺乏事实依据。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《云南省违法建筑处置规定》第十九条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除或者申请拆除违法建筑的，县级以上人民政府可以责成违法建筑处置部门或者乡（镇）人民政府组织强制拆除”。原告要求确认强制拆除其种植场建筑及设施的行政行为违法，但并未指明其所称的“强制拆除”是决定行为还是实施行为。并且，原罗平规划局既不是强制拆除行为的决定主体，也不是强制拆除行为的具体实施主体。原告主张原罗平规划局是案涉强制拆除行为的决定主体和实施主体，是缺乏事实依据的。综上所述，原罗平规划局于2019年3月15日作出罗规处字（2019）第1号《违法行为处理决定书》的行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，原告的诉讼理由不能成立，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告罗平县自然资源局向本院提交证据材料如下：一、提交罗发（2019）8号《中共罗平县委罗平县人民政府关于印发的通知》及《负责人证明》各一份，证明原罗平国土资源局与罗平规划局合并为罗平县自然资源局，原罗平国土资源局与罗平规划局的权利和义务由合并后的罗平县自然资源局享有和承担。二、提交杨某聚闲山庄用地现状图一份及照片五张，证明原告在罗平县××办事处××水塘社区××组农民集体所有农用地上进行建设，建筑物面积1413.26平方米。三、提交调查笔录一份，证明原告在罗平县××办事处××水塘社区××组农民集体所有农用地上进行建设的建筑，未取得乡村建设规划许可证，属于乡村违法建筑的范畴。四、《自然资源部农业农村部关于在全国开展实施农业项目用地清理整治专项行动的通知》（自然资发（2018）74号）、《农业农村部自然资源部印发的通知》（农发（2018）3号）、2019年3月5日《全国“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组关于开展“大棚房”问题清理整治行动部门联合督导的通知》、《云南省国土资源厅云南省农业厅关于在全省开展实施农业项目用地清理整治专项行动的通知》（云南土资发（2018）168号），《云南省农业厅云南省国土资源厅关于印发的通知》（云农种植（2018）60号）、2019年2月1日《云南省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组办公室关于清理整治行动整改工作的指导意见》、2019年2月21日《云南省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组办公室关于按时保质完成“大棚房”问题整治整改工作任务的通知》、2019年3月3日《云南省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组办公室关于严格落实“大棚房”问题拆除整改逐宗销号制度的通知》各一份，证明为贯彻习近平总书记重要指示精神，按照党中央国务院的决策总署，自2018年9月开始在全国开展“大棚房”问题专项清理整治行动。随着“大棚房”问题专项清理整治行动的协调推进，2019年2月21日，云南省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进，2019年2月21日，云南省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组办公室发出《关于按时保质完成“大棚房”问题整治整改工作任务的通知》，明确要求对借实施农业或农业园区之名占用耕地的“私家庄园”、别墅、度假酒店、经营性住宅等非农设施，在农业大棚内违法占用耕地建设的非农设施，坚决于3月20日之前依法拆除整改、复垦复耕到位。五、提交罗规告字（2019）第1号《违法行为处理告知书》及罗规处字（2019）第1号《违法行为处理决定书》各一份，证明因原告未取得乡村建设规划许可证即在罗平县××办事处××水塘社区××组农民集体所有农用地上进行建设，原罗平规划局责令原告限期拆除违法建设的建筑。六、聚贤山庄移交物品清单，证明强制拆除实施机关不是罗平县自然资源局。休庭后，被告应法庭要求向本院提交由罗平县农业局、罗平县国土资源局以及罗平县人民政府制作的“大棚房”问题专项清理整治排查情况汇总表、“大棚房”问题专项清理整治违法违规项目情况表、“大棚房”问题专项清理整治违规项目查处整改进度表、云南省庄园内“大棚房”疑似问题线索情况表等表格共计九份，以证明原告被拆除的房屋属于“大棚房”整治范围。经质证，原告对被告提交的第一组证据无意见，但2019年2月11日规划局已经并入自然资源局，其已经不具备单独行使行政管理的职责及权限，已经合并后又以自己独立的身份来行使职权，主体已不存在还做出行政行为。对第二组证据中杨某聚闲山庄用地现状图三性不予认可，证据来源不清楚，制作机构不清楚，对其真实性不能确认。对五张照片的三性不认可，拍摄人及时间都不清楚，没有具体的方位标志，不能证实合法性真实性。对第三组证据调查笔录的三性不认可，不清楚是否是具有行政执法主体资格的人员来进行调查，因此不能作为证据使用。对第四组证据的真实性及合法性无异议，但认为与本案无关，这些文件是与整治大棚房相关，但原告的房屋不属于大棚房治理的范围，通过这些文件将原告的临时简易房归为大棚房不客观。对第五组证据真实性无异议，但是罗平规划局作出的处理决定没有基本程序，没有立案审批，没有执法人员进行确认，从告知到作出处理决定不足三天的时间，已经明确剥夺原告陈述听证的权利，严重违反行政处罚法相关程序的规定。对第六组证据真实性无意见，但从移交清单上看不出是县政府组织拆除的，而拆除行为是来源于原罗平规划局的处理决定，否则该处理决定更没有任何依据。对于被告在休庭后提交的关于原告被拆除的房屋属于“大棚房”整治范围的九份表格，原告认为该组证据未在举证期限内提交，同时这些证据无法证明原告公司存在建盖大棚房行为，从这些资料上可以看出项目名称为聚贤庄园不属于大棚房整改范围，不能得出原告公司有建设属需整改的大棚房范围的行为，同时整改措施上并没有写明要拆除聚贤庄园的房屋，也没有相应的调查确认材料及程序，因此将原告公司被拆除的房屋视为大棚房整治缺乏根据。被告作出行政行为适用的法律依据为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一第一款、第四款，第六十五条；《云南省违法建筑处置规定》第二条第二款，第七条、第九条；《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第七十四条、第七十六条；《基本农田保护条例》第十七条、第三十三条。经质证，原告认为，被告适用法律均与原罗平规划局的行政管理职权无关，原罗平规划局不是本案的行政执法主体，被告所适用的土地管理法规定违法占用土地行为由县级以上土地管理部门处理；城乡规划法第六十五条规定执法主体也不是规划局而是由乡镇人民政府处理；基本农田保护条例的执法主体是土地管理部门，不是规划局的职责；云南省违法建筑处置规定的执法主体也不是规划局。被告作出行政行为的程序为：2019年3月12日发出违法行为处理告知书，2019年3月15日作出违法行为处理决定书，对于动产就移交，对于不动产就拆除。经质证，原告认为被告未按行政处罚规定的程序执法，且在举证期限内没有提交证据，应视为程序违法。原告向本院提交的证据材料如下：一、提交原告营业执照复印件、法定代表人身份证明书、原告法定代表人身份证复印件各一份，证明原告的主体资格及法定代表人身份信息。二、提交罗平规划局做出的罗规告字（2019）第1号《违法行为处理告知书》及罗规处字（2019）第1号《违法行为处理决定书》复印件各一份，证明被告于2019年3月12日做出罗规告字（2019）第1号《违法行为处理告知书》，于2019年3月15日做出了罗规处字（2019）第1号《违法行为处理决定书》，并于当天拆除了原告位于合法种植场所的建筑物及相关设施。三、提交照片七张，证明被告于2019年3月15日上午将处理决定书张贴于原告房屋处就组织将原告建筑物等设施强行拆除。四、提交云南省农村土地承包经营权转包合同复印件两份，证明原告转包土地用于大棚花木种植，且经农业主管部门鉴证认可。五、提交曲靖市农业局、旅游发展委员会颁发给原告的荣誉证书，证明原告所建简易房屋属农业设施用途，项目经相关部门认可并将原告评为曲靖市级休闲农业与乡村旅游示范企业。六、提交照片16张，证明原告种植场所的房屋在被告拆除前、拆除时及拆除后的现状，客观反映原告所建设施未破坏耕地。经质证，被告对原告提交的第一组证据无意见；对第二、三组证据的真实性、合法性无异议，关联性由法院确认；对第四组证据认为该地是农用地，所以对该组的真实性、合法性无异议，但与本案无关，我们未认定种植花木违法，只认定在土地上的建筑物违法；对第五组证据认为不能证明原告建盖房屋的行为合法，与本案无关；对第六组证据认为照片来源不清，当时在场的人很多，原告虽未在场但其亲戚在场，应以多人签字的那一份为准。经庭审质证，本院认为，被告提交的第一至六证据来源合法，内容客观真实，与本案事实具有关联性，能够证明案件事实，本院予以采信。被告休庭后提交的证据已超过法定举证期限，且原告不予认可，本院不予采信。原告提交的第一、二、三、四、六组证据来源合法，内容客观真实，与本案事实具有关联性，能够证明案件事实，本院予以采信；原告提交的第五组证据仅能证明其经营行为得到相关部门认可，但该证据不能作为证明原告在承包土地上建盖房屋的合法性，本院不予采信。本院根据上述有效证据认定以下法律事实：原告罗平绿城种养殖开发有限公司于2013年11月在罗平腊山街道办事处大水塘社区十二组承包41.27亩土地从事大棚花木种植，并在承包地内建盖房屋1413.26平方米开办农家乐。2019年3月12日，罗平规划局作出罗规告字2019年第1号违法行为处理告知书，以原告非法占用土地，破坏耕地种植条件，建盖房屋1413.26平方米从事绿城种养殖的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条，《中华人民共和国基本农田保护条例》第十七条的规定，属于《云南省违法行为处置规定》第二条第二款所指的违法建筑，依据《云南省违法行为处置规定》第七条、第九条规定拟作出如下处理：拆除违法占用土地上的建筑物及其设施，移除堆放在违法占用土地上的物品，恢复土地原状。并告知原告在收到该告知书之日起三日内向罗平县人民政府提出书面陈述申辩材料，逾期视为放弃陈述申辩，并将该告知书通过彩信形式送达给原告。2019年3月15日，罗平规划局作出罗规处字（2019）第1号违法行为处理决定书，以原告未经批准在罗平县××办事处××水塘社区××组承包土地内非法占用土地7123.85平方米，破坏种植条件建盖房屋1413.26平方米从事种养殖，属违法建筑为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，《中华人民共和国基本农田保护条例》第三十三条，《云南省违法建筑处置规定》第七条、第九条之规定，决定于该决定书送达当日内拆除原告违法占用土地上的建筑物及其设施，移除堆放在违法占用土地上的物品，恢复土地原状，逾期不执行本处理决定，县人民政府将组织强行拆除的行政处理决定。并将该处理决定书张贴于原告农家乐房屋上，该处理决定的内容于当天执行完毕。审理中，原告确认其在承包地上改变土地用途建盖房屋未得到相关部门批准。关于原告的房屋是由谁组织实施强制拆除的问题，原告主张房屋是由罗平规划局组织实施强制拆除，提交了房屋拆除现场照片，照片中显示现场人员较多，有的穿制服，有的着便装，现场附近还停有两张警用车辆。被告认为房屋拆除是由县政府组织实施，具体拆除行为是由其下属机构行使，因为机构改革，资料没有全部移交。被告认为罗平规划局没有实施过拆除行为。另查明，按照罗平机构改革实施方案规定，组建罗平县自然资源局，将罗平规划局、罗平国土资源局的职责整合归罗平县自然资源局行使，不再保留罗平规划局。机构调整、职责划转、人员隶属、部门三定等工作，2019年3月底前基本落实到位。原告原起诉的被告是罗平规划局，后因机构改革，罗平规划局的职责由罗平县自然资源局行使，故本案被告变更为罗平县自然资源局。本院认为，行政机关行使行政管理职权应当符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”原告所诉的罗规处字（2019）第1号违法行为处理决定虽然是由原罗平规划局作出，但因机构改革原罗平规划局的职责整合归罗平县自然资源局行使，因此本案被告变更为罗平县自然资源局符合法律规定。本案中，在原罗平规划局作出的罗规处字（2019）第1号违法行为处理决定书中，认定原告未经批准在罗平县××办事处××水塘社区××组承包土地内非法占用土地7123.85平方米，破坏种植条件建盖房屋1413.26平方米从事种养殖属违法建筑的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条及《中华人民共和国基本农田保护条例》第十七条的规定，而违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款及《中华人民共和国基本农田保护条例》第十七条规定的擅自在耕地上或基本农田内建房的违法行为的查处则应当按照《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条及《中华人民共和国基本农田保护条例》第三十三条的规定进行。《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；……。”；第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……。”；《基本农田保护条例》第三十三条规定：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；……。”。依照上述法律及行政法规规定及授权，对非法占用土地未经批准将农用地转为建设用地的违法行为的查处机关是县级以上人民政府土地行政主管部门，法律及行政法规并未授权由县人民政府城乡规划主管部门进行查处，因此原罗平规划局不具有对原告违法占用土地的违法行为进行查处的行政执法权。至于原告是否存在违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条规定的在乡、村规划区内未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定建盖房屋的行为，因被告未能提交能够证明原告在乡、村规划区内建盖房屋的相关证据，本院不予确认。即便原告存在该违法事实，按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定，也应由乡、镇人民政府进行查处，原罗平规划局亦不具有行政执法权。原罗平规划局未经法律、行政法规授权而对原告违法占用土地建盖房屋的行为作出处理属于超越职权的行为，不应受到法律保护。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。因原罗平规划局不具有查处违法占用土地未经批准将农用地转为建设用地违法行为和在乡、村规划区内未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行政执法权，其对原告作出的罗规处字（2019）第1号违法行为处理决定属于超越职权的行为，也属于上述法条规定的“其他重大且明显违法的情形”，不应受到法律保护。因此，原告要求确认原罗平规划局于2019年3月15日作出罗规处字（2019）第1号违法行为处理决定的行政行为无效的诉请符合法律规定，本院予以支持。被告提出原罗平规划局作出的罗规处字（2019）第1号违法行为处理决定适用法律法规正确，符合法定程序的辩解理由与本案查明的事实及法律规定不符，本院不予采纳。关于原告要求确认被告强制拆除原告种养殖场的行政行为违法的请求是否合法的问题。罗规处字（2019）第1号违法行为处理决定要求原告于该决定书送达当日内拆除原告违法占用土地上的建筑物及其设施，移除堆放在违法占用土地上的物品，恢复土地原状，逾期不执行本处理决定，县人民政府将组织强行拆除的行政处理决定。庭审中，因被告不认可原告建盖的房屋及其他设施是由原罗平规划局组织拆除，原告提交的拆除现场照片中显示现场人员中有穿制服人员，也有穿便装人员，且现场附近还停有两张警用车辆，而仅凭原罗平规划局的权限及级别也不可能做到能够调集穿制服人员及警用车辆参与到拆除房屋现场中来。因原告提供的证据不能证明拆除房屋及其他设施是由原罗平规划局组织实施的，因此原告要求判决确认被告强制拆除原告种养殖场的行政行为违法的请求因无证据证实，本院不予支持，原告待收集证据后可另案起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第一款第（四）项之规定，判决如下：一、确认原罗平县规划局于2019年3月15日做出的罗规处字（2019）第1号违法行为处理决定书无效。二、驳回原告罗平县绿城种养殖开发有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由被告罗平县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省曲靖市中级人民法院。审 判 长  孙玉昆人民陪审员  陈 刚人民陪审员  董菊芳二〇一九年十月二十一日书 记 员  熊燕花