江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣11行初47号原告李福春，男，1974年1月26日出生，汉族，江西省玉山县人。原告温群英，女，1973年6月13日出生，汉族，江西省玉山县人。委托代理人温丽华，男，1981年7月14日出生，汉族，江西省玉山县人，与原告温群英系姐弟关系。委托代理人李小乐，北京京坤律师事务所律师。被告玉山县人民政府，住所地江西省玉山县冰溪镇府前路1号，统一社会信用代码11360923014778091T。法定代表人徐树斌，系该县县长。委托代理人柳胜杨，江西帝经律师事务所律师。被告上饶市人民政府，住所地江西省上饶市信州区凤凰中大道666号。法定代表人谢来发，系该市市长。委托代理人黄晓晨，市政府法制办公室行政复议应诉科工作人员。委托代理人徐媛霞，市政府法制办公室行政复议应诉科工作人员。原告李福春、温群英诉被告玉山县人民政府、上饶市人民政府撤销补偿安置方案及行政复议决定一案，于2019年6月11日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月4日立案后，依法组成合议庭，于2019年7月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书,并于2019年8月13日公开开庭审理了本案。原告温群英及其委托代理人温丽华、李小乐，原告李福春的委托代理人温丽华、李小乐，被告玉山县人民政府行政机关负责人的委托代理人姚荣和及行政机关的委托代理人柳胜杨，被告上饶市人民政府的委托代理人黄晓成、徐媛霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告玉山县人民政府于2016年5月18日作出《G320沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案》，征收范围为G320沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程规划红线范围内的所有房屋（具体范围详见道路房屋征收红线图），其中被征收房屋用地属国有土地性质的，一律按居民房屋征收补偿安置办法及标准执行，居民房屋征收补偿安置办法及标准按县人民政府下发文件执行。被告上饶市人民政府于2019年5月28日作出饶府复字[2019]11号行政复议决定书，决定维持玉山县人民政府作出的玉办字[2016]33号《G320沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案》，并由玉山县人民政府严格按照《G320沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案》的标准，依法依规对李福春、温群英进行补偿。原告李福春、温群英诉称，因为G320国道改建，当地政府部门提出征收原告房屋，因为被告玉山县人民政府在征收过程中实体和程序均存在严重违法，因此原告依法提起行政复议程序，被告上饶市人民政府审理后作出饶府复字[2019]11号《行政复议决定书》。复议决定维持了被告玉山县人民政府作出的《G320沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案》，原告认为该补偿安置方案存在程序严重违法、补偿标准不合理的问题，因此，复议机关维持该补偿安置方案证据不足、适用法律错误。原告认为该补偿安置方案制定流程不合法应当予以撤销，且该补偿安置方案不适用于原告，方案中没有针对国有土地上房屋征收补偿的明确具体规定，被告上饶市人民政府责令被告玉山县人民政府按照该补偿安置方案对原告进行补偿，明显违背国有土地上房屋征收流程，不具备合理性和合法性。鉴于被告上饶市人民政府作出的行政复议决定，既有维持原行政行为的内容又有改变原行政行为的内容，根据《行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，本案的被告应当是玉山县人民政府和上饶市人民政府。并且应当以上饶市人民政府来确定管辖法院。综上，原告认为被告上饶市人民政府作出的复议决定证据不足、适用法律错误，应当予以撤销，故提起诉讼请求：1、撤销被告上饶市人民政府作出的饶府复字[2019]11号《行政复议决定书》；2、撤销被告玉山县人民政府作出的《G320沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案》；3、责令被告玉山县人民政府按照《国有土地上房屋征收补偿条例》和《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》对原告依法进行补偿并作出补偿决定。原告李福春、温群英为支持其诉请，向本院提交以下证据：1、饶府复字[2019]11号行政复议决定书，证实被诉行政行为存在；2、国有土地使用证和房屋所有权证，证实原告是国有土地上房屋，但是被告提交的证据都是针对集体土地上征收方案，应当按照国有土地上房屋补偿流程处理；3、房屋被拆之前照片。被告玉山县人民政府答辩称，1、原告在起诉状中已称案涉征收补偿安置方案不适用于原告，故原告无权要求审查其合法性和主张撤销；2、玉山县人民政府作出的《G320沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案》符合法律规定，依法应予维持；3、原告就案涉房屋已经基于其与四股桥乡政府达成的搬迁协议，从四股桥乡政府获得了足额搬迁补偿，其就同一房屋要求玉山县人民政府再次作出补偿决定于法无据；4、原告因案涉房屋已向贵院提起（2019）赣11行初13号行政赔偿诉讼，贵院正在审理之中，现原告又起诉要求玉山县人民政府作出补偿决定，属重复诉求，应予驳回；5、在国有土地上房屋征收与补偿问题上，对被征收人产生直接影响的是房屋征收决定和补偿决定，对房屋征收决定和补偿决定不服的，被征收人可以通过申请行政复议或者行政诉讼直接实现权利救济，因此征收补偿方案不能单独对被征收人的权利义务产生影响，依法不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告玉山县人民政府为支持其抗辩理由，向本院提交如下证据：1、关于印发《G320沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案》的通知及附件；2、G320沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程土地和房屋征收补偿听证会议签到表；3、G320沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程土地和房屋征收补偿听证会议记录，上述三份证据证实被告玉山县人民政府依法召开了论证会，符合国有土地上房屋征收补偿条例相关的法律规定，由县政府组织征收，主体是合法的，因此，被告玉山县人民政府作出的安置补偿方案符合法律规定。4、搬迁协议书，证实原告和四股桥乡政府已经自行达成了房屋搬迁协议，并且协议履行完毕。被告上饶市人民政府答辩称，1、根据《行政复议法》第三条、第六条、第十二条、第二十二条和第二十八条及《行政复议法实施条例》等规定，本机关对原告提出的复议申请依法享有管辖权和审理权；2、玉山县人民政府作出的《G320沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案》所依据的事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，应予以维持；3、本机关作出饶府复字[2019]11号《行政复议决定书》程序合法。综上，玉山县人民政府所作《G320沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案》和本机关作出的饶府复字[2019]11号《行政复议决定书》所依据的事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告上饶市人民政府为支持其抗辩理由，向本院提交如下证据：1、行政复议申请受理通知书及送达回证；2、提出答复通知书及送达回证；3、延期审理通知书及送达回证；4、延期审理更正通知书及送达回证；5、行政复议决定书及送达回证，以上证据证实被告上饶市人民政府作出的饶府复字[2019]11行政复议决定书程序合法。经庭审质证，对原告李福春、温群英向本院提交的证据，被告玉山县人民政府发表如下质证意见：1、对行政复议决定书的真实性无异议，对证明对象有异议，认为原告所申请事项不属于行政复议范围；2、对使用证及产权证的真实性无异议，但案涉房屋已被拆除，相关证件应当注销；3、对房屋照片无异议。被告上饶市人民政府发表如下质证意见：对行政复议决定书及房屋照片均无异议，对使用证及产权证认为应当按照玉山县人民政府作出的补偿方案作出补偿。对被告玉山县人民政府向本院提交的证据，原告李福春、温群英发表如下质证意见：1、对补偿安置方案的真实性认可；2、对听证会议签到表和会议记录的真实性无法核实，对证明目的均不认可，补偿安置方案中更多是针对集体土地上房屋征收的规定，针对国有土地上房屋征收仅有一条，如果该方案适用于国有土地上房屋征收，那么补偿安置方案没有论证、公布及征求意见，征收程序违法；3、对搬迁协议的真实性认可，合法性和证明目的不认可，原告签订的是空白协议，不是原告真实意思表示，签订协议之前，案涉房屋没有按照国有土地上房屋征收流程进行评估、测量、出具评估报告等。被告上饶市人民政府对证据均无异议。对被告上饶市人民政府向本院提交的证据，原告李福春、温群英发表如下质证意见：对作出行政复议决定的程序不持异议，但被告上饶市人民政府没有提交行政复议实体审查的证据。被告玉山县人民政府发表如下质证意见：对行政复议程序不持异议，但原告提出的复议申请不属于行政复议范围，复议决定中认定原告签订的是空白协议，我们经了解当时签订的不是空白协议。本院经审查对原、被告双方提交的证据作如下认证，对原、被告双方提交证据的真实性予以认可，对证据的合法性、关联性以及是否能达到证明目的，将结合论理部分予以阐述。经审理查明，原告李福春、温群英在江西省玉山县四股桥十七都村（玉紫公路东侧）拥有面积为507.27平方米的房屋一栋，并办理国有土地使用证（证号为玉国用[2013]第726号）和房屋所有权证（证号为玉房权证玉山县字第××号）。2016年，玉山县启动G320国道沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程项目。2016年5月8日，玉山县委办公室、玉山县政府办公室发布《关于印发的通知》，通知载明《G320沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案》已经县委、县政府研究同意，予以印发。《G320沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案》明确G320国道升级改造项目是县委、县政府实施的重点工程；征收范围为G320沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程规划红线范围内的所有房屋（具体范围详见道路房屋征收红线图）；凡被征收房屋用地属国有土地性质的，无论户主是居民还是农户，一律按居民房屋征收补偿安置办法及标准执行，居民房屋征收补偿安置办法及标准按县人民政府下发文件执行。两原告的案涉房屋在征收范围内，两原告于2018年8月11日与玉山县四股桥乡政府签订房屋搬迁协议书，约定了被搬迁房屋补偿金额801,201.55元、被搬迁附属物金额9,904.12元及被搬迁房屋装饰装修金额269,494.4元，共计人民币1,080,600元。2019年3月15日，两原告向被告上饶市人民政府提起行政复议申请，请求：1、责令被告玉山县人民政府停止违法行政行为并纠正或直接予以纠正；2、撤销被告玉山县人民政府以集体土地上房屋征收重置价格征收原告国有土地上房屋的决定；3、对《G320沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案》进行审查，并认定被告玉山县人民政府以该方案征收原告财物之决定违法。被告上饶市人民政府于2019年3月20日立案受理，并于同日送达《行政复议申请书》、《行政复议受理书》及《提出答复通知书》。因案情复杂，被告上饶市人民政府于2019年5月9日作出《延期审理通知书》，并于同日送达给双方当事人。被告上饶市人民政府于2019年5月28日作出饶府复字[2019]11号《行政复议决定书》，决定维持玉山县人民政府作出的玉办字[2016]33号《G320沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案》；责令玉山县人民政府严格按照《G320沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案》的标准，依法依规对两原告进行补偿，并于2019年5月28日向两原告及被告玉山县人民政府送达。另查明，两原告房屋于2019年3月28日被玉山县G320项目指挥部和四股桥乡政府实施拆除，两原告于2019年4月8日向本院提起行政诉讼，要求确认玉山县人民政府及玉山县四股桥乡人民政府强拆原告房屋的行为违法并赔偿损失。本院于2019年10月17日作出（2019）赣11行初28号行政判决，判决确认被告玉山县人民政府、玉山县四股桥乡人民政府于2018年3月28日强制拆除原告李福春、温群英位于玉山县四股桥十七都村房屋的行为违法。本院认为，本案的争议焦点有以下三点：1、被告上饶市人民政府作出的饶府复字[2019]11号《行政复议决定书》是否合法；2、被告玉山县人民政府作出的玉办字[2016]33号《G320沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案》是否可诉；3、两原告要求对其房屋进行补偿的请求是否能得到支持。一、被告上饶市人民政府作出的行政复议决定是否合法。首先，两原告递交的行政复议申请要求对行政征收行为及补偿安置方案均进行审查，但被告上饶市人民政府在行政复议决定中未对行政征收行为是否合法进行论述，仅涉及补偿安置方案是否合法并单独对补偿安置方案作出维持的复议决定，被诉行政复议决定存在遗漏复议申请事项的情形。其次，补偿安置方案系房屋征收决定的前置阶段性行为，属行政程序尚未终结的阶段性行政行为，尚未对被征收人的权利、义务产生影响。对被征收人的权利、义务直接产生影响的是房屋征收决定或房屋征收补偿决定，对房屋征收决定或房屋征收补偿决定不服的，被征收人可提起行政复议或行政诉讼实现权力救济，复议机关和人民法院对房屋征收补偿决定的审查包括对补偿安置方案的附带审查。补偿安置方案不能单独对被征收人的权利、义务产生影响，故不属于行政复议及行政诉讼的受案范围，亦不宜单独对补偿安置方案进行审查。因此，被告上饶市人民政府单独对补偿安置方案作出维持的复议决定不合法，应当予以撤销。再次，两原告递交的行政复议申请中并未要求对补偿安置协议进行审查，被告上饶市人民政府在行政复议决定中认定补偿安置协议存在瑕疵，从而责令被告玉山县人民政府重新进行补偿，属于超出复议申请范围作出复议决定，应当予以撤销。综上，被告上饶市人民政府所作的行政复议决定存在遗漏复议申请事项、超出复议申请范围作出复议决定及复议决定事项不属于行政复议受案范围的违法之处，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销该行政行为，据此，被告上饶市人民政府作出的饶府复字[2019]11号《行政复议决定书》应予撤销。二、被告玉山县人民政府所作的补偿安置方案是否可诉。本院在前文已阐述补偿安置方案属于阶段性行政行为，并不直接对被征收人的权利、义务产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项之规定，对原告权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，据此，两原告单独针对补偿安置方案提起诉讼，请求撤销补偿安置方案不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定，原告提起诉讼应当属于人民法院受案范围，若不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，对于两原告请求撤销补偿安置方案的诉讼请求，应当裁定驳回其起诉。三、两原告要求进行补偿的请求能否得到支持。根据查明的事实，两原告就案涉房屋已经签订房屋搬迁协议书，虽然，两原告主张房屋搬迁协议书系受胁迫签订且签订的是空白协议，并非原告真实意思表示，但搬迁协议是否有效不在本案审查范围，在协议尚未被撤销或认定无效之前，该协议均系有效协议，可以作为认定案件事实的依据。因此，两原告已就房屋征收补偿事宜与相关部门达成补偿安置协议，两原告要求被告玉山县人民政府重新进行补偿，于法无据。本案在审理过程中经本院询问，两原告明确表示其真实、最终诉求系要求被告玉山县人民政府对案涉房屋进行合理、合法补偿或赔偿。现案涉房屋已经被强制拆除，两原告亦针对强拆行为提起行政诉讼及行政赔偿，并且本院已经做出判决确认强制拆除行为违法。因此，两原告主张案涉房屋的权利救济应当在强制拆除行政诉讼及行政赔偿一案中一并进行处理，若要求行政复议继续对行政征收行为进行审查，并不能最直接、有效得实现原告的合法权益，也并非原告真实诉求，因此，本院判决撤销行政复议决定的同时不再责令被告上饶市人民政府重新作出行政复议决定。综上，两原告的部分诉讼请求具有事实根据及法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第七十条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定，判决如下：一、撤销被告上饶市人民政府作出的饶府复字[2019]11号《行政复议决定书》；二、驳回原告李福春、温群英对被告玉山县人民政府作出的玉办字[2016]33号《G320沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案》的起诉；三、驳回原告李福春、温群英的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告上饶市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长 赖 晓审判员 余细花审判员 王 鹿二〇一九年十月二十一日书记员 李 娴