四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川01行终1134号 上诉人（原审被告）崇州市综合行政执法局。住所地：四川省崇州市崇阳街道蜀州北路**（电信大楼****）。 法定代表人代会明，局长。 委托代理人余翔，四川天罗律师事务所律师。 委托代理人刘娟，四川天罗律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）刘福明，男，1954年9月21日出生，汉族，住四川省崇州市。 委托代理人周玲，四川世康律师事务所律师。 委托代理人叶嗣康，四川世康律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王成玉，女，1949年3月14日出生，汉族，住四川省崇州市。 上诉人崇州市综合行政执法局、刘福明与被上诉人王成玉城市规划管理（规划）行政处罚一案，不服成都市温江区人民法院（2019）川0115行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，崇府办发〔2016〕13号《崇州市人民政府办公室关于推进综合行政执法体制改革试点工作的通知》规定，划转综合行政执法部门的行政处罚权力事项包括：城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，城乡住房管理、城乡建设管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权等。2017年4月开始，刘福明对其位于原崇州市××（现××）房屋进行改建。2018年4月11日，崇州市综合行政执法局作出崇执（规划）2018第101号《建设项目执法调查通知书》，通知刘福明带上建设项目规划许可手续、建设工程设计图纸等材料到崇州市综合行政执法局规划处罚中队办公室接受调查等。同日，崇州市综合行政执法局作出崇执（规划）2018第101号《责令停止建设决定书》，认定刘福明在崇阳街道××号修建房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，属违法建设，责令刘福明立即停止建设，接受查处等。2018年4月12日，崇州市综合行政执法局工作人员对刘福明进行了询问。2018年5月3日，崇州市综合行政执法局工作人员对刘福明建设的大门及主体进行拍照取证。2018年5月16日，崇州市综合行政执法局作出崇执（规划）改字2018第101号《责令限期改正通知书》，责令刘福明在2018年5月25日前整改、拆除新改扩建建（构）筑物，恢复原貌。2018年8月6日，崇州市综合行政执法局作出崇执（规划）2018第101号《行政处罚处理事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知刘福明拟对其作出罚款31,874元以及陈述、申辩和听证的权利和期限等，并于同日送达给刘福明，刘福明于同日表示放弃陈述申辩。2018年8月13日，崇州市综合行政执法局作出崇执（规划）2018第101号《违法建设行政处罚决定书》，主要内容为：经查，刘福明在崇州市××××号，现门牌为××改建的房屋，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《成都市城乡规划条例》第七十二条规定，决定对刘福明处以罚款31,874元的行政处罚。该决定书还告知了缴纳罚款的方式和期限、到期不缴纳罚款的后果以及申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限等。崇州市综合行政执法局于同日将该决定书送达给刘福明。后王成玉不服，向法院提起行政诉讼，请求：1．依法撤销崇州市综合行政执法局作出的崇执（规划）2018第101号《违法建设行政处罚决定书》，并责令其重新作出行政行为；2．诉讼费由崇州市综合行政执法局承担。 原审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第一项规定，被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。刘福明改建的房屋与王成玉的房屋相邻，王成玉有权对被诉处罚决定提起行政诉讼。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条以及崇府办发〔2016〕13号《崇州市人民政府办公室关于推进综合行政执法体制改革试点工作的通知》的规定，崇州市综合行政执法局有作出本案行政处罚的职权。崇州市综合行政执法局在作出处罚前依法进行调查、询问，并告知刘福明陈述、申辩和听证的权利，作出处罚后依法送达，符合法定程序。 依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《成都市城乡规划条例》第七十二条第一款及住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第七条之规定，刘福明改建的房屋属于城市规划区的范围，刘福明既未取得建设工程规划许可证，亦未取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，按照上述规定，不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。崇州市综合行政执法局按照上述规定仅对刘福明处以罚款，属适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，原审法院遂判决：一、撤销崇州市综合行政执法局于2018年8月13日作出的崇执（规划）2018第101号《违法建设行政处罚决定书》；二、责令崇州市综合行政执法局重新依法作出处理；案件受理费50元，由崇州市综合行政执法局负担。 宣判后，崇州市综合行政执法局、刘福明均不服原审判决，向本院提起上诉。崇州市综合行政执法局上诉称，刘福明对其房屋的修建行为系在原房屋基础上的装修改建，未超过其原房产证载面积，属于未批先修，违法行为轻微，未实际对城市规划造成实际影响，该局所作出的行政处罚符合法律规定，原审判决认定事实错误，适用法律错误，请求：1．撤销原审判决，发回重审或者查清事实后依法改判；2．一、二审诉讼费由被上诉人承担。刘福明上诉称：1．原审未对王成玉申请重新测绘鉴定的请求作出处理，程序违法；2．刘福明仅对其合法房屋进行了修缮、加固、装修、维护，取得了房屋装修结构安全备案手续，其行为未对城市规划造成实际影响，原审判决认定事实错误，适用法律错误。据此请求：1．撤销原审判决，发回重审或者查清事实后依法改判；2．二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人王成玉未在二审期间向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院另查明，1．王成玉与刘福明比邻而居，两户仅一围墙相隔。自2017年4月起，王成玉因刘福明在其原房屋基础上的修建行为向相关部门投诉。2018年9月13日，王成玉再次向成都理政平台投诉，2018年9月18日，崇州市综合行政执法局答复已按照法律规定对刘福明改建房屋的行为进行了罚款的行政处罚。 2．崇执（规划）2018第101号《建设项目执法调查通知书》和《责令停止建设决定书》的作出单位均为崇州市城乡规划管理局。原审判决中将作出单位写为崇州市综合行政执法局系笔误。 二审中，上诉人刘福明提交了原审程序中未提交的《城市房屋装修结构安全备案》（形成日期为2017年2月21日），因上述材料不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中第五十二条“新的证据”的规定，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条及最高人民法院《关于适用的解释》第三十五条的规定，上诉人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，本院不予接纳。 本院认为，关于原审中未进行鉴定是否程序违法的问题。本案中，王成玉的鉴定请求分为两部分，一是对在行政程序中刘福明的签名的真实性进行鉴定，二是对刘福明改建后房屋的进行重新测绘。在本案的原审庭审中，刘福明认可其参与了整个行政程序及签名是其本人所签，对笔迹的鉴定没有必要性。关于对房屋重新测绘的鉴定请求，鉴定的目的是为了查清与案件相关的事实，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定：“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”原审法院经审查判断根据现查明事实无进行测绘鉴定的必要，未进行鉴定程序，程序并无不当。 关于刘福明改建房屋是否对规划实施影响及正确区分的问题。刘福明对其房屋进行改建未取得建设工程规划许可证，经规划管理部门认定属于违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定的违法建设，已对规划实施影响。该违法建设行为不符合住房和城乡建设部制定的《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条中关于尚可改正对规划实施影响的两种情形，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。对此，案涉行政处罚决定作出前规划管理部门已通过《责令限期改正通知书》责令刘福明限期整改、拆除新改扩建建（构）筑物并恢复原貌，案涉行政处罚决定的法律适用与违法建设的基本事实及前述《责令限期改正通知书》产生冲突。原审判决认为案涉行政处罚决定适用法律错误予以撤销并责令重新作出处理，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人刘福明和上诉人崇州市综合行政执法局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人崇州市综合行政执法局负担25元，上诉人刘福明负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  邹小宇 审判员  蒋娜娜 审判员  熊 文 二〇一九年十月三十日 书记员  胥家玮 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。