辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）辽行终408号上诉人（一审原告）：金文博，男，1953年3月23日出生，汉族，住址大连市西岗区。委托诉讼代理人：陈薇（系金文博妻子），女，1958年5月10日出生，汉族，住址大连市西岗区。被上诉人（一审被告）：大连市西岗区人民政府，所在地址大连市西岗区北京街77号。法定代表人：吴开华，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：杜登峰，大连市西岗区市政公用事业服务中心工作人员。委托诉讼代理人：颜世鹏，辽宁槐城律师事务所律师。金文博因诉大连市西岗区人民政府（以下简称西岗区政府）房屋征收补偿决定一案，不服大连市中级人民法院（2016）辽02行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。金文博及其委托诉讼代理人陈薇，西岗区政府的委托诉讼代理人杜登峰、颜世鹏到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。西岗区政府于2016年3月2日对金文博作出西政补［2016］2号房屋征收补偿决定，主要内容：因公共利益需要，西岗区政府于2013年10月29日作出房屋征收决定，对彩云路14、16、18、20、28、30、32、34、36、38号，绕山路1号、东北路143号，海达餐馆及周边公建，210医院西侧公建的房屋实施征收，并由大连市西岗区城区改造办公室具体组织实施，签约期限2013年10月29日至2013年12月28日。被征收人金文博所有的私有房产位于征收范围内，建筑面积94.65平方米，用途住宅。被征收房屋市场评估价格11935元/平方米，该地块征收补偿方案中制定的补偿标准为16000元/平方米。因签约期限内达不成补偿安置协议，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《大连市人民政府关于国有土地上房屋征收与补偿工作的实施意见》（大政发[2012]28号）和《南部滨海大道东端桥隧建设工程房屋征收补偿方案》，作出补偿决定：一、货币补偿[住宅]被征收房屋的价值补偿（含土地使用权及装修的补偿）：94.65平方米×16000元/平方米=1,514,400元。临时安置补助费：2000元/月×12个月=24000元。合计1,538,400元。二、相关款项1.搬家补助费800元/户。2.电话迁移费200元/户，网络迁移费50元/户。3.煤气气源费3000元/户。4.有线电视迁移费按相应规定支付。5.上述1、2、3，合计4050元。限被征收人金文博自接到本决定书之日起三日内完成搬迁，将房屋交于大连市西岗区城区改造办公室。一审判决查明：因公共利益需要，西岗区政府于2013年10月29日在大连日报上公告房屋征收决定，对彩云路14、16、18、20、28、30、32、34、36、38号，绕山路1号、东北路143号，海达餐馆及周边公建，210医院西侧公建的房屋实施征收，并由大连市西岗区城区改造办公室具体组织实施，签约期限2013年10月29日至2013年12月28日。金文博所有的私有房产位于西岗区彩云路××号，属于征收范围内，建筑面积94.65平方米，用途住宅。被征收房屋市场评估价格11935元/平方米，该地块征收补偿方案中制定的补偿标准为16000元/平方米。2013年10月29日，西岗区城区改造办公室将《关于明确南部滨海大道东端桥隧建设工程房屋征收补偿方案产权调换方式选择时间通知》张贴在金文博家门上，通知：一、被征收人选择产权调换的，需要在2013年12月31日前与征收部门签订产权调换补偿协议；二、补偿方案的其他内容与之前发放的《征收手册》中记载的内容一致。金文博未在规定的期限内选择产权调换的方式与西岗区政府签订产权调换补偿协议。2013年11月4日，大连东华房地产评估有限公司出具金文博被征收房屋评估分户报告，估价时点2013年10月29日。西岗区城区改造办公室于同日将金文博被征收房屋评估分户报告领取公告张贴在其家门上，通知被征收人到彩云路60号征收现场领取。因签约期限内达不成房屋征收补偿安置协议，西岗区政府于2016年3月2日作出西政补［2016］2号房屋征收补偿决定。金文博不服，向本院提起行政诉讼。金文博在房屋征收期间签收了拟征收告知书、入户调查登记表、评估机构选定表、评估机构名录公告、征收手册（含补偿方案）。房屋征收期间，金文博对《南部滨海大道东端桥隧建设工程房屋征收补偿方案》提出了书面意见。西岗区城区改造办公室通过公开摇号方式选定大连东华房地产评估有限公司为南部滨海大道东端桥隧工程房屋征收项目的评估机构。2013年12月24日，金文博对西岗区政府作出的房屋征收决定及南部滨海大道东端桥隧建设工程房屋征收补偿方案不服，向大连市人民政府申请行政复议。大连市人民政府于2014年3月24日作出大政行复字[2014]4号行政复议决定，决定维持西岗区政府作出的房屋征收决定及南部滨海大道东端桥隧建设工程房屋征收补偿方案。2014年4月9日，本院受理了金文博因不服该复议决定，起诉西岗区政府的行政诉讼案件，后又申请撤回起诉。本院于2014年6月5日作出（2014）大行初字第17号行政裁定，裁定准许金文博撤回起诉。金文博一审的诉讼请求是：一、撤销《大连市西岗区人民政府房屋征收补偿决定书》（西政补[2016]2号）并确认违法无效；二、确认《大连市西岗区人民政府房屋征收补偿决定书》（西政补[2016]2号）行政行为违法，确认房屋征收过程中诸项行政行为违法；三、责令西岗区政府采取补救措施，对其房屋给予公平公正补偿和因违法行为造成的损失及损害给予赔偿；四、一并审查大政办发[2013]51号文件；五、一审诉讼费用由西岗区政府承担。其理由是：其位于大连市西岗区彩云路16号7-2的房屋被西岗区政府违法强制征收，西岗区政府在征收过程中存在国家禁止的停水停热的暴力行为，评估程序违法，征收补偿方案不合法、不合理等一系列违法行为，作出的补偿决定也不具有合法性，严重侵犯了其合法权益。请求一审法院在查清事实的基础上，支持其诉讼请求，维护其合法权益。一审判决认为：西岗区政府具有作出被诉房屋征收补偿决定的职权，被诉房屋征收补偿决定行政程序合法，适用法律正确，未损害金文博的合法权益。本案的主要争议在于被征收房屋市场价值的评估确定是否合法，进而导致被征收房屋的补偿标准是否公平。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十九条规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。从本案现有证据看，虽然大连东华房地产评估有限公司是在房屋征收决定作出前选定的评估机构，但是也是在被征收人签收了拟征收告知书后，由公证机构现场监督、被征收人代表在场以公开摇号方式选定的，该选定程序并无不当。大连东华房地产评估有限公司出具金文博被征收房屋评估分户报告，估价时点为房屋征收决定公告之日2013年10月29日。西岗区城区改造办在大连东华房地产评估有限公司对金文博被征收房屋作出评估分户报告后，已将该报告及时公告并通知金文博领取，金文博未领取亦未申请复核评估，应视为自行放弃了复核及申请鉴定的权利。故，金文博关于被征收房屋市场价格评估程序违法的主张不能成立，不予支持。西岗区政府依据《大连市国有土地上房屋征收与补偿安置和补助（补贴）、奖励及有关问题的规定》的规定，以被征收人选定的大连东华房地产评估有限公司评估的征收地块二手房市场价格为标准，确定此次征收房屋的货币补偿价格为16000元/平方米，合法合理。西岗区政府对金文博按照高于市场价值进行货币补偿已充分考虑了其利益，应予支持。而且，金文博对有货币补偿标准16000元/平方米的《南部滨海大道东端桥隧建设工程房屋征收补偿方案》在征收程序中提出了书面意见，也曾提起行政复议和行政诉讼，后又撤回起诉，这说明金文博对此补偿标准已知悉并充分发表了意见，故该补偿标准的确定符合公平、公正的原则。关于金文博所主张的一并审查大政办发[2013]51号文件的诉讼请求。大政办发[2013]51号《大连市市区国有土地上房屋征收补偿安置和补助（补贴）、奖励若干问题的规定》，该文件的制定依据是国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》和大政发[2012]28号《大连市人民政府关于国有土地上房屋征收与补偿工作的实施意见》，故，金文博主张的大政办发[2013]51号文件与国务院令第590号文件第十九条规定相抵触，没有法律依据，不予支持。综上，西岗区政府作出的西政补［2016］2号房屋征收补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，并未侵害金文博的合法权益。金文博关于请求确认西岗区政府作出的西政补［2016］2号房屋征收补偿决定违法或无效的主张，无事实和法律依据，依法予以驳回其请求。金文博主张的确认西岗区政府房屋征收活动中诸项行为违法的请求，因该请求不明确且不属于本案审查范围，依法驳回该项请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回金文博的诉讼请求。一审案件受理费50元，由金文博负担。金文博的上诉请求是：一、撤销一审判决；二、撤销被诉补偿决定并确认无效；三、确认补偿决定行政行为违法，确认房屋征收过程中诸项行政行为违法；四、责令西岗区政府采取补救措施，对其房屋给予公平公正补偿和因违法行为造成的损失及损害给予赔偿；五、一并审查大政办发[2013]51号文件；六、一、二审诉讼费用由西岗区政府承担。其上诉理由是：其提交给大连中院的诉讼词及庭审相关的书面材料及提交的证据材料和法庭上的质辩，都已经能够十分清楚的证明了西岗区政府的补偿决定不具合法性，及作出补偿决定和诸项行政行为违法。一、一审法院的判决违反法律法规，认定事实错误，严重侵害了金文博的合法权益。补偿决定只限定了货币补偿一种方式，没有法律规定的产权调换选择，违反了法律规定。二、补偿决定所依据的征收决定及其附属的补偿方案缺少合法的核心证据，不具有合法性。三、一审法院采信的补偿方案修改稿、社会稳定风险评估报告和征收决定这三者不具有合法性。四、一审判决认定事实错误，适用法律错误，主要事实不清，证据不足。在一审合法的举证期间，西岗区政府并未提供合法有效的作出被诉行政行为的证据和所依据的规范性文件。一审法院认定签约期限为2013年10月29日至2013年12月28日缺乏合法依据。补偿方案不具有合法性，故此不存在签约期。由于没有合法的补偿方案，因此评估价格、补偿标准均不成立。认定金文博没有选择产权调换是错误的，金文博2013年12月8日搬离之前从未在房门上看到过选择产权调换的通知，西岗区政府提供的通知是伪证。西岗区政府提供的评估报告系欺骗法庭，伪造证据，该评估报告违法，从未送达给金文博。西岗区政府在征收决定作出之前组织选定评估机构违法，应当是在征收决定作出之后再选定评估机构。五、关于争议焦点问题。一审判决称本案的主要争议在于被征收房屋市场价值的评估确定是否合法，进而导致被征收房屋的补偿标准是否公平。金文博认为本案的争议焦点首先是西岗区政府的行政行为违法，确认房屋征收过程中诸项行为违法。一审认定估价时点为房屋征收决定之日错误。一审认定补偿决定确定的补偿价格合法合理错误。大政办发[2013]51号文件《大连市市区国有土地上房屋征收补偿安置和补助（补贴）、奖励若干问题的规定》中规定“以二手房的市场评估价格（含装修费）作为补偿标准，在此基础上增加不超过30%的政府补贴、且补偿标准加上政府补贴不得超过相同或邻近地段普通商品房销售平均价格。以上最终确定的价格为货币补偿价格”，该规定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，西岗区政府以此为依据确定货币补偿价格违法。大连市政府办公厅无权制定大政办发[2013]51号文件，且该文件制定程序违法。西岗区政府在征收过程中使用了违法的停水、停热等暴力拆迁行为。六、一审判决违法采信西岗区政府的证据，判决应予撤销。西岗区政府提供的证据均是复印件，未与原件核对，不能作为证据使用。西岗区政府未向本院提交书面答辩状，当庭辩称：一、西岗区政府作出的补偿决定不存在应确认违法和应予撤销的情形。西岗区政府依照法定程序并严格按照相关法律法规的规定提出征收申请，发布拟征收告知书、选定评估机构、公布征收补偿方案、公布意见情况、作出房屋征收决定、公布初步的分户评估结果，对金文博作出征收补偿决定，不存在违反法律法规及法定程序的问题。二、金文博要求审查的规范性文件并非是西岗区政府作出的行政行为，不是该项诉讼请求的适格主体。三、案涉房屋征收项目共有205户被征收人，已经有203户签订完毕征收补偿协议并搬迁完毕，说明绝大多数的被征收人认可其指定的补偿标准及相应的补偿流程没有问题。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，金文博的上诉请求无事实和法律依据，依法应当驳回。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：房屋征收过程中存在着作出征收决定、作出补偿决定、签订补偿协议等若干个行政行为，有的在房屋征收过程中还存在采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和阻断道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁的行为。被征收人如对这些行为不服，应当分别提起行政诉讼，只要求法院在一个行政案件里面对征收过程中全部行为或多个行为一并进行审查，不符合法律规定。本案被诉的行政行为是西岗区政府对金文博作出的补偿决定，审查范围应限于西岗区政府作出补偿决定的行为。金文博提出应当一并审查房屋征收活动中停水、停热等违法征收行为，这些行为即使存在，也不属于作出补偿决定的行为，因而不属于本案审理范围，一审法院对此不予审查正确；但一审判决理由部分以此为由驳回该项请求的观点错误，本院予以纠正。故一审判决既然对这些行为没有审查，就不能对这些行为是否合法进行判断，也就不能对金文博的此项请求予以实体驳回。金文博对案涉房屋征收决定及补偿方案不服，向大连市人民政府申请行政复议。大连市人民政府经审理作出复议决定，维持了被诉行政行为。金文博对复议决定不服，提起诉讼后又申请撤回起诉。上述事实说明金文博已经对征收决定和补偿方案行使了申请复议和提起诉讼的权利，故，征收决定和补偿方案不属于本案审理范围。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。”该条例第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”根据上述规定，西岗区政府作为县级人民政府，具有作出征收决定的法定职权，金文博在庭审中提出西岗区政府没有法定职权的理由不能成立，本院不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”西岗区政府提供的证据证明，西岗区政府向包括金文博在内的被征收人发放。了评估机构选定表、评估机构名录，此后西岗区政府在被征收人代表在场且公证机构现场监督的情况下，随机摇号选定了评估机构。上述事实说明西岗区政府虽然是在征收决定作出之前选定的评估机构，但选定评估机构的过程、方法符合法律规定，金文博关于评估机构选定违法的主张，本院不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”评估报告已经载明评估机构是按照房屋征收决定公告之日作为估价时点对金文博房屋价格进行了评估。评估机构出具评估报告后西岗区城改办已将报告进行了公示并通知金文博领取。金文博不领取评估报告且未申请复核评估，一审认为其自行放弃了复核及申请鉴定权利的观点正确。在此情况下，西岗区政府根据相关规定和补偿方案，将货币补偿的价格确定为每平方米16000元符合法律规定和当地的实际情况，已经充分保护了金文博的合法权益，做到了公平补偿。补偿方案已经明确了房屋的货币补偿价格为每平方米16000元，金文博已经领取了征收手册，对此完全了解。金文博对征收决定和补偿方案提起诉讼后又撤回了起诉，说明其是认可此补偿标准的。金文博关于评估报告和补偿价格违法的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。金文博在其上诉状和本院二审庭审时多次提出西岗区政府提供的证据均是复印件，没有与原件核对，不能作为证据使用。经审查，在一审诉讼过程中，西岗区政府在法定期限内提供了证明被诉行政行为合法的证据，这些证据确实是复印件。在一审庭审过程中，西岗区政府当庭出示了全部证据的原件，已经进行了质证，一审庭审笔录对此记载得非常清楚，金文博的此项主张不符合客观实际，本院不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二款规定：“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”本案中，金文博作为被征收人，具有货币补偿或者产权调换的选择权。西岗区政府作出的补偿决定应涵盖《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定的产权调换房屋的地点、面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。而被诉的房屋征收补偿决定只规定了货币补偿的方式，并未规定产权调换的补偿方式，不符合法律规定，属于适用法律错误。关于金文博请求审查的大政办发[2013]51号文件《大连市市区国有土地上房屋征收补偿安置和补助（补贴）、奖励若干问题的规定》是否合法问题。该文件中“以二手房的市场评估价格（含装修费）作为补偿标准，在此基础上增加不超过30%的政府补贴、且补偿标准加上政府补贴不得超过相同或邻近地段普通商品房销售平均价格。以上最终确定的价格为货币补偿价格”的规定与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”这一规定并无抵触，执行大政办发[2013]51号文件上述规定确定的补偿价格就是被征收房屋类似房地产市场价格，金文博关于该文件与上位法抵触的主张不能成立，本院不予支持。关于大连市政府办公厅是否有权制定并发布该文件问题。行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式。为了贯彻执行《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《大连市人民政府关于国有土地上房屋征收与补偿工作的实施意见》，大连市政府办公厅经大连市政府同意后以大连市政府办公厅的名义印发[2013]51号文件，对相关事项进行明确，并无不当。大连市政府给本院的《关于对大政办发[2013]51号文件进行解释说明的复函》中已经明确，制定该规范性文件的过程中，征求了若干区政府以及大连市土地储备中心的意见，经过了大连市政府法制办合法性审查和大连市政府常务会议讨论决定。金文博关于文件制定程序违法的理由不能成立，本院不予支持。综上，被诉补偿决定没有规定产权调换方式，适用法律错误，应予撤销，并由西岗区政府依法重新作出补偿决定。一审判决虽然认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律存在错误，未能纠正补偿决定的错误，依法应予撤销。金文博的上诉请求中符合法律规定部分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款、第七十条第二项之规定，判决如下：一、撤销大连市中级人民法院（2016）辽02行初95号行政判决；二、撤销大连市西岗区人民政府西政补［2016］2号房屋征收补偿决定；三、责令大连市西岗区人民政府在法定期限内重新对金文博作出征收补偿决定。一、二审案件受理费共计100元，由大连市西岗区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  徐桂伶审判员  武 江二〇一九年十月十八日法官助理李思远书记员鞠林