江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏06行终545号 上诉人（原审原告）海门市扬子特种油品厂，住所地海门市。 投资人陆正新。 委托代理人陈辉，男，1964年8月9日生，××族，住海门市。 被上诉人（原审被告）海门市海门高新技术产业园区管理委员会，住所地海门市。 法定代表人刘海忠，主任。 上诉人海门市扬子特种油品厂因确认房屋征收补偿安置协议无效一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初686号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，海门市扬子特种油品厂因与海门市液压件厂有限责任公司（以下简称海门液压件厂）买卖合同纠纷一案，海门市人民法院作出（2017）苏0684民初3885号民事调解书，确认海门液压件厂于2017年12月31日前付清海门市扬子特种油品厂货款183904.05元。因海门液压件厂未按民事调解书的内容自觉履行给付义务，海门市扬子特种油品厂向海门市人民法院申请执行。2018年12月27日，海门市人民法院出具执行裁定，认为海门液压件厂涉及多个执行案件，现有财产不足以清偿全部债务，决定移送破产审查。如海门液压件厂未被法院裁定宣告破产，将依职权恢复执行。因此，裁定终结（2018）苏0684执3337号的执行。 另查明，海门市人民法院已于2019年1月22日受理申请人姜鑫申请债务人海门液压件厂破产清算一案，并指定北京市隆安（南通）律师事务所担任海门液压件厂管理人。海门市扬子特种油品厂曾以海门液压件厂以明显不合理低价签订土地房屋征收补偿安置协议，损害债权人利益为由，向海门市人民法院提起民事诉讼，请求撤销补偿安置协议。本院终审认为案涉土地房屋征收补偿安置协议属于行政协议，不属于民事诉讼案件受理范围，据此裁定维持海门市人民法院作出的驳回海门市扬子特种油品厂起诉的民事裁定。 海门市扬子特种油品厂于2019年5月24日向一审法院提起行政诉讼，请求确认海门市海门高新技术产业园区管理委员会（以下简称海门高新区管委会）与海门液压件厂于2018年1月10日签订的土地房屋征收补偿协议无效。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。根据上述法律以及司法解释的规定，与被诉行政行为有利害关系是具备原告资格的条件之一，而债权人原则上不具备原告资格。行政协议属于双方行政行为，本质也属于行政行为的一种，或者说协议仅是行政行为的表现形式，同样应当受到上述法律和司法解释的规制。再者，行政协议的一方为行政主体，其与行政协议的相对方经平等协商，自愿订立的协议并未要求在订立协议时考虑第三人债权人的利益。事实上基于债权的相对性，协议的相对方有多少债权人以及债权的金额等等，行政主体也无从知晓。本案中，海门市扬子特种油品厂基于债权人地位，海门高新区管委会与债务人海门液压件厂签订的协议损害其债权为由提起诉讼，显然不具有行政诉讼的原告资格。 一审法院注意到，生效裁定已经明确案涉协议属于行政协议，不属于民事诉讼的受理范围，海门市扬子特种油品厂转而提起本案之诉。然而，即便根据该生效裁定，基于海门液压件厂已被人民法院宣告破产的事实，其也无权提起案涉之诉。理由是：根据《中华人民共和国企业破产法》第三十一条规定，人民法院受理破产申请前一年内，涉及债务人财产的下列行为，管理人有权请求人民法院予以撤销：（一）无偿转让财产的；（二）以明显不合理的价格进行交易的；（三）对没有财产担保的债务提供财产担保的；（四）对未到期的债务提前清偿的；（五）放弃债权的。《最高人民法院关于适用若干问题的规定（二）》第九条规定，管理人依据企业破产法第三十一条和第三十二条的规定提起诉讼，请求撤销涉及债务人财产的相关行为并由相对人返还债务人财产的，人民法院应予支持。管理人因过错未依法行使撤销权导致债务人财产不当减损，债权人提起诉讼主张管理人对其损失承担相应赔偿责任的，人民法院应予支持。第十三条规定，破产申请受理后，管理人未依据企业破产法第三十一条的规定请求撤销债务人无偿转让财产、以明显不合理价格交易、放弃债权行为的，债权人依据合同法第七十四条等规定提起诉讼，请求撤销债务人上述行为并将因此追回的财产归入债务人财产的，人民法院应予受理。因此，依据企业破产法及其司法解释的上述规定，在人民法院受理海门液压件厂破产案件后，有关海门液压件厂的诉讼，应当由海门液压件厂管理人参加诉讼，即便存在明显不合理价格交易的行为，也应当首先由海门液压件厂管理人提起诉讼。 综上，海门市扬子特种油品厂所提本案之诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用的解释》第十三条、第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回海门市扬子特种油品厂的起诉。 海门市扬子特种油品厂不服一审裁定，向本院提起上诉称，海门液压件厂低价与被上诉人海门高新区管委会签订《海门市工业企业房屋征收补偿安置协议》，损害了上诉人的债权，上诉人与该协议具有利害关系，有权提起行政诉讼，一审法院适用企业破产法等法律规定裁定驳回上诉人起诉，适用法律错误，应予撤销。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人海门高新区管委会未向本院提交答辩意见。 本院经审查，对一审法院认定的事实予以确认。另查明，2018年1月10日，海门液压件厂与被上诉人海门高新区管委会签订了《海门市工业企业房屋征收补偿安置协议》（以下简称征收补偿协议），约定被上诉人海门高新区管委会对海门液压件厂所有的5537.61平方米房屋及10134.10平方米工业用地进行征收，被上诉人海门高新区管委会给予海门液压件厂房屋补偿、土地补偿、室内外装饰装潢及附属设施补偿、停产停业综合补贴、搬迁补偿、搬迁奖励、货币安置补贴等补偿额合计17559633元。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。根据该规定，行政机关对债务人作出行政行为后，债权人如果认为该行政行为对其债权行使有不利影响的，通常情况下不具有提起行政诉讼的原告主体资格。当然，如果行政机关向债务人作出的行政行为，明显侵犯了债务人的合法财产权益而导致债权人不能充分受偿，那么可以赋予债权人原告资格，但此时债权人应该提供初步证据，证明行政行为存在明显侵犯债务人合法财产权益的情形。 本案中，上诉人海门市扬子特种油品厂作为一般债权人，对海门液压件厂与被上诉人海门高新区管委会签订的征收补偿协议，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定，并无提起行政诉讼的原告资格。而上诉人海门市扬子特种油品厂提起本诉的理由是海门液压件厂未征得债权人同意、低价签订征收补偿协议致补偿款无法偿还全部债务，但上诉人海门市扬子特种油品厂并未提供任何证据证明，征收补偿协议的签订导致海门液压件厂征收补偿利益明显不合理减少，比如，协议约定的补偿额低于评估值、某一项目的补偿额低于征收补偿方案确定的补偿标准、被上诉人海门高新区管委会与海门液压件厂之间签订了“阴阳协议”等。在上诉人海门市扬子特种油品厂未能举证的情况下，人民法院依法不应赋予上诉人海门市扬子特种油品厂对征收补偿协议提起行政诉讼的原告资格。更何况，海门液压件厂已经人民法院裁定进入破产程序，即使存在海门液压件厂财产不合理减损的行为，主张权利的主体也是海门液压件厂管理人，而不是上诉人海门市扬子特种油品厂。 综上，一审法院以上诉人海门市扬子特种油品厂不具有对征收补偿协议提起行政诉讼的原告资格，其起诉不符合法定条件而裁定驳回，适用法律正确。上诉人海门市扬子特种油品厂的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇一九年十月二十八日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；