江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏12行终327号 上诉人（原审原告）刘卫初，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）靖江市公安局，住所地靖江市阳光大道9号。 法定代表人周如勇，局长。 参与诉讼负责人陈爱国，该局副局长。 委托代理人唐钰，该局工作人员。 原审第三人刘正亚，性别××年××月××日生，××族。 上诉人刘卫初因与被上诉人靖江市公安局治安管理不予行政处罚一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2019）苏1291行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年6月1日9时许，刘卫初向靖江市公安局城西派出所（以下简称城西派出所）报案称刘满初、刘旭平、刘正亚、刘江松在2017年3月2日刘卫初故意损毁公私财物案中提供虚假证言，刘旭平故意损毁靖西村××会议室门锁，希望民警介入调查。同日，城西派出所受理上述案件，受理案号为靖公（西）受案字〔2018〕2541号，并对刘卫初制作了询问笔录。刘卫初反映：2017年3月2日，刘旭平报警称其故意毁坏靖西村五组活动室门锁，后公安机关向刘满初、刘旭平、刘正亚、刘江松进行询问，四人均向公安机关提供与事实严重不符的虚假证言，致公安机关给予其行政拘留五日的不公正处罚，事后其向法院提起行政诉讼，法院判决撤销了靖江市公安局于2017年3月31日作出的靖公（西）行罚决字〔2017〕500号行政处罚决定书（以下简称500号处罚决定）。其要求处理刘旭平捏造事实、报假警的行为以及刘满初、刘旭平、刘正亚、刘江松提供虚假证言的行为，同时还要反映刘旭平故意损毁公私财物的行为。 2018年7月，城西派出所分别向刘满初、刘旭平、刘正亚、刘江松发送传唤证，要求四被传唤人接受询问。 2018年7月26日，刘满初接受城西派出所询问，其向公安机关陈述：刘旭平系村民代表推选的靖西村五组的召集人，2017年3月2日晚，其与靖西村五组村民在会议室开会，发现门锁及门栓均不见了，刘卫初称因刘旭平换了门锁，所以他撬了门锁，后其与刘旭平和其他村民一起向派出所报案。其了解到刘卫初向法院提起了行政诉讼，处罚决定被撤销，但其关于该案作出的陈述均属实。 2018年7月27日，刘旭平接受城西派出所询问，其向公安机关陈述：刘卫初系第十届的召集人，2016年召开换届选举会，选举了其作为第十一届的召集人，其向刘卫初要会议室钥匙未果，后与其他村民代表商量后更换了门锁。2017年3月2日晚，其与部分村民在靖西村××会议室召开会议，发现门锁被拆，刘卫初承认是他拆的，于是其向公安机关报警。其之前在公安机关陈述的均是事实。 2018年7月28日，刘正亚接受城西派出所询问，其向公安机关陈述：2016年11月，靖西村村委会第十一届换届选举，靖西村五组的临时召集人同步换届，当时靖西村五组有刘卫初、刘旭平等七个村民代表，刘卫初拒绝参加选举会，所以其他六个村民代表、其本人及一些党员通过选举选出了第十一届临时召集人刘旭平。其于2017年3月在派出所作出的材料内容均是如实反映。 同日，刘江松接受城西派出所询问，其向公安机关陈述：案涉活动室是靖西村五组的公有财产，活动室的门和门锁是2011年刘卫初作为五组临时召集人时安装的，在村里有收据作为凭证。后来刘旭平负责管理活动室，刘卫初没有移交原来旧锁的钥匙，所以刘旭平与五组代表讨论后更换了新的门锁。活动室作为公共财产，应当由靖西村五组的村民代表讨论决定是否能拆掉门锁，刘卫初不应私自拆除。其于2017年3月18日在城西派出所所作材料反映内容均属实。 2018年7月1日，城西派出所报请延长办理期限，经靖江市公安局批准同意。2018年7月31日，靖江市公安局作出靖公（西）不罚决字字〔2018〕29号不予行政处罚决定书（以下简称不予处罚决定），主要内容为：“现查明2018年6月1日9时许，刘卫初来所报警称刘满初、刘旭平、刘正亚、刘江松在20170302刘卫初损毁公私财物案中提供虚假证言，经公安机关调查取证，违法事实不能成立。以上事实有刘正亚的陈述等证据证实。综上所述，现有证据不能证明刘正亚实施了违法行为，违法事实不能成立，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）第九十五条第（二）项之规定，现决定对刘正亚不予行政处罚。”不予处罚决定于同日向刘卫初及刘正亚进行了送达。刘卫初不服，于2019年1月17日提起本案诉讼，请求撤销不予处罚决定，判令靖江市公安局对刘正亚依法予以行政处罚，诉讼费由靖江市公安局承担。 原审另查明，2017年3月2日晚，城西派出所接到刘旭平报案称刘卫初损坏靖西村五组活动室的门锁，靖江市公安局经调查，作出500号处罚决定，认为刘卫初的行为构成故意损毁公私财物，根据治安管理处罚法第四十九条规定，决定对刘卫初行政拘留五日。刘卫初不服，提起诉讼。原审法院于2017年11月10日作出（2017）苏1291行初178号行政判决（以下简称178号行政判决），该判决认定：刘卫初曾于2014年10月30日被推选为靖西村五组组长，曾多次以组长、负责人的身份代表该组进行诉讼活动。该判决在认证时确认了靖江市公安局提交的证据6的形式真实性，其中2016年12月8日靖西村五组部分村民推选刘旭平为临时召集人的会议（以下简称改选会议）记录被认定形式真实。该案判决：撤销靖江市公安局作出的500号处罚决定。靖江市公安局不服，提起上诉后，二审维持了上述判决。2018年9月18日，靖江市公安局向刘卫初作出道歉书，声明该局在办理××组活动室门锁被拆除一案过程中，对靖西村村委会出具的情况说明及有关刘卫初在靖西村五组职务的证据未尽充分调查义务，对刘卫初是否具有管理权认识错误进而作出错误处罚致歉。 原审法院认为，根据治安管理处罚法第七条第一款规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。靖江市公安局作为县级人民政府公安机关，对管辖地域内的违反治安管理的行为，具有处罚职权。本案的争议焦点为：靖江市公安局对刘正亚作出的不予处罚决定的事实认定及法律适用是否正确，程序是否合法。 首先，关于事实认定。治安管理处罚法第六十条规定，“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款：……（二）伪造、隐匿、毁灭证据或者提供虚假证言、谎报案情，影响行政执法机关依法办案的；……”178号行政判决认定：刘卫初曾于2014年10月30日被推选为靖西村五组组长，亦确认了改选会议的形式真实性。基于上述事实和认定，刘卫初与参与改选会议的刘正亚对靖西村五组是否存在小组长、临时召集人人选等事实存在认知不一致的情形，刘正亚如实作出符合其本人认知情况的陈述，并无明显违法之处。靖江市公安局作出处罚决定时未充分核查2016年12月8日改选活动的正当性及后续“负责人”间的交接情况，故而影响了对刘卫初换锁行为的定性，但改选会议及刘卫初更换门锁的事实均实际发生，刘卫初仅凭500号处罚决定被撤销，即推定刘正亚存在捏造事实、提供虚假证言的违法情形，无事实和法律依据。刘卫初亦未提交其他证据证明刘正亚存在歪曲事实或提供虚假证言的主观故意和客观事实，故靖江市公安局据此认定刘正亚提供虚假证言的违法事实不成立并无不当，对刘卫初的诉称意见及理由，不予采纳。 其次，关于法律适用。治安管理处罚法第五条第一款规定，“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。”第九十五条规定，“治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出以下处理：……（二）依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定；……”本案中，刘正亚提供虚假证言的违法事实不能成立，靖江市公安局根据上述规定，对刘正亚作出不予处罚决定，适用法律正确。 第三，关于行政行为的作出程序。根据不予处罚决定作出时适用的《公安机关办理行政案件程序规定》第三十二条规定，期间以时、日、月、年计算，期间开始之时不计算在内。《公安机关执行有关问题的解释》第十二条第二款规定，“公安派出所承办的案情重大、复杂的案件，需要延长办案期限的，应当报所属县级以上公安机关负责人批准。”本案中，城西派出所于2018年6月1日受理刘卫初当日的报案，于2018年7月1日报请延长办理期限并经靖江市公安局批准同意，靖江市公安局于2018年7月31日作出不予处罚决定并于同日送达刘卫初及刘正亚，办理期限符合上述规定，程序合法。 综上，原审法院认为刘卫初要求撤销靖江市公安局作出的不予处罚决定，欠缺事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回刘卫初的诉讼请求。案件受理费50元，由刘卫初负担。 刘卫初不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，本案一、二审诉讼费均由靖江市公安局承担。主要理由为：一、刘正亚捏造上诉人是靖西村五组“临时召集人”的说法。刘正亚于2017年3月30日在城西派出所接受询问时称靖西村第十一届换届选举时靖西村五组临时召集人同步换届，上诉人已经不是临时召集人，该表述完全是故意捏造事实，属于提供虚假证言。事实上，上诉人于2014年10月30日被推选为靖西村五组召集人（实质是组长），2016年11月靖西村村委会换届选举时五组根本没有同步换届（至今也未依法换届），即便改选会议存在，上诉人认为也是不合法的。法律法规明确规定村民小组应当设组长一名，刘正亚对此应当知道，不存在什么“临时召集人”的说法。二、原审程序违法。一是原审判决载明的被上诉人提交的证据8“延长办案期限审批表”系庭后提交，且未经质证；二是原审审理期限超过了法律规定的期限要求。 靖江市公安局二审辩称，2016年11月，靖西村村委会换届，新一届村民委员会未在选举结束后的三十日内推选产生新的村民小组组长，靖西村五组部分村民代表于2016年12月推选刘旭平为临时召集人。关于靖西村五组是否设有小组长、谁是临时召集人，内部成员之间有争议。公安机关调查时，刘正亚等人根据靖西村五组重新推选的情况，如实作出了他们所认知情况的陈述，没有证据能证明其故意歪曲事实、提供虚假证言。案涉不予处罚决定合法，请求驳回上诉请求。 二审中，上诉人对靖江市公安局原审庭后补充提交的延长办案期限审批表的真实性没有异议。本院经审查，对原审审理查明的事实予以确认。 本院另查明，原审立案日期为2019年1月22日，判决书落款日期为2019年7月18日，判决书邮寄日期为2019年7月29日，签收日期为2019年7月30日。 本院认为，本案二审争议焦点为：案涉不予处罚决定是否合法。 治安管理处罚法第六十条规定，“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款：……（二）伪造、隐匿、毁灭证据或者提供虚假证言、谎报案情，影响行政执法机关依法办案的；……”本案中，上诉人认为刘正亚在公安机关所作询问笔录中陈述上诉人为靖西村五组的“临时召集人”，并且在2016年底改选后不再担任，导致公安机关对上诉人拆除靖西村五组活动室门锁的行为定性错误，作出不当处罚。对此，靖江市公安局原审提交的一份2017年2月15日靖西村村委会出具给本院的证明中载明，“靖西村五组刘卫初是靖西村第十届村委会五组临时召集人，靖西村村委会于2016年11月换届，根据村委会组织法，各小组同步换届。靖西村五组经村民推选7名村民代表，刘卫初不再担任临时召集人，但仍是第十一届五组村民代表。现五组由刘旭平临时负责。”该证明的内容与刘正亚2017年3月30日在公安机关的表述基本相符，说明刘正亚不存在提供虚假证言的行为。案涉不予处罚决定认为刘正亚提供虚假证言的违法事实不能成立，并进而决定对刘正亚不予处罚，符合法律规定。 至于上诉人提出的原审审理期限违反法律规定的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条规定，人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。《最高人民法院关于适用的解释》第五十条第一款规定，“行政诉讼法第八十一条、第八十三条、第八十八条规定的审理期限，是指从立案之日起至裁判宣告、调解书送达之日止的期间，但公告期间、鉴定期间、调解期间、中止诉讼期间、审理当事人提出的管辖异议以及处理人民法院之间的管辖争议期间不应计算在内。”原审立案日期为2019年1月22日，应当在2019年7月22日前作出判决并送达，但原审直至2019年7月29日方才邮寄判决书，的确超过了上述规定的审理期限，原审法院在今后的工作中应切实加以注意。 需要说明的是，本案纠纷的产生系因村民内部推选小组长人选问题引发。作为向村民提供生产生活服务的人员，村民小组长应当办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，自觉接受村民监督。2016年12月靖西村五组改选会议的法律后果虽然被靖西村村委会2017年5月5日出具的通知否认，但该改选会议的发生是客观事实，从一个侧面反映出上诉人的工作受到部分群众的质疑和否定，上诉人也应当进行自我反省，加强与其他村民的团结，共同发展好农村基层民主，促进社会主义新农村建设。 综上，案涉不予处罚决定认定刘正亚提供虚假证言的违法事实不能成立并无不当，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，对上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人刘卫初负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 顾金才 审 判 员 刘春生 审 判 员 蔡 鹏 二〇一九年十月二十四日 法官助理 徐文兰 书 记 员 秦 檑 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。