广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤19行终350号上诉人（原审原告）：东莞市浩和五金制品有限公司，住所地：广东省东莞市石排镇燕窝村，统一社会信用代码：91441900753693972H。法定代表人：陈浩和，该公司总经理。被上诉人（原审被告）：东莞市生态环境局，住所地：广东省东莞市南城区体育路15号，统一社会信用代码：11441900MB2C90178X。法定代表人：蒋亚军，该局局长。委托代理人：钟煜铎，该局工作人员。上诉人东莞市浩和五金制品有限公司(以下简称“浩和公司”)因与被上诉人东莞市生态环境局(以下简称“东莞生态环境局”)环境保护行政处罚纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初1017号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2018年12月17日，浩和公司向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销原东莞市环境保护局（下简称“原东莞环保局”）于2018年6月30日作出的东环违改字[2018]1402号《责令改正违法行为决定书》；2.本案诉讼费由东莞生态环境局承担。原审法院查明：2018年6月29日，原东莞环保局对浩和公司进行现场检查及调查发现，浩和公司于2009年4月停产后将重油、除锈液、浓盐酸、稀释盐酸、钝化液、氯化铵、氯化锌等物质置于厂内，未作防渗漏、防扬散、防流失等措施。氯化铵、氯化锌包装袋已风化，部分已扬散。部分池子有液体渗漏，对池子外墙面和地面已产生了腐蚀。原东莞环保局执法人员当场制作《现场检查（勘察）笔录》和《调查询问笔录》，并拍照存证，浩和公司法定代表人陈浩和在上述笔录中签名确认。原东莞环保局经调查认为浩和公司的上述行为违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第三十五条和第五十五条的规定，2018年6月30日，原东莞环保局作出东环违改字[2018]1402号《责令改正违法行为决定书》，依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十五条的规定，责令浩和公司自收到本决定书之日起2日内对上述危险废物按照国家有关规定进行处置。逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，原东莞环保局将按照国家有关规定代为处置，处置费用由浩和公司承担，并于2018年7月3日送达给浩和公司。浩和公司不服，向原审法院提起行政诉讼。另查明，原东莞环保局因机构改革，于2019年1月11日重新组建了东莞生态环境局。原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理”的规定，原东莞环保局作为东莞市环境保护行政主管部门，依法享有对本行政区域内违反环境保护法律规范的单位进行调查和处理的法定职权。本案中，浩和公司起诉原东莞环保局，因该局已经被撤销，其职能由东莞生态环境局承接，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，东莞生态环境局作为本案被告的主体资格适格。本案争议的焦点是:原东莞环保局作出的东环违改字[2018]1402号《责令改正违法行为决定书》是否合法有据。首先，2018年6月29日，原东莞环保局到浩和公司进行现场检查及调查发现，浩和公司于2009年4月停产后将重油、除锈液、浓盐酸、稀释盐酸、钝化液、氯化铵、氯化锌等物质置于厂内，未作防渗漏、防扬散、防流失等措施。氯化铵、氯化锌包装袋已风化，部分已扬散。部分池子有液体渗漏，对池子外墙面和地面已产生了腐蚀的事实，有《东莞市环境保护局现场检查（勘察）笔录》（NO：ZF1808110）、《东莞市环境保护局调查询问笔录》（NO：XW1805614）、现场检查照片（10页）等证据证实，原审法院予以确认。浩和公司于2009年4月停产后将重油、除锈液、浓盐酸、稀释盐酸、钝化液、氯化铵、氯化锌等物质置于厂内，未作防渗漏、防扬散、防流失等措施。氯化铵、氯化锌包装袋已风化，部分已扬散。部分池子有液体渗漏，对池子外墙面和地面已产生了腐蚀的行为，违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第三十五条“产生工业固体废物的单位需要终止的，应当事先对工业固体废物的贮存、处置的设施、场所采取污染防治措施，并对未处置的工业固体废物作出妥善处置，防止污染环境。产生工业固体废物的单位发生变更的，变更后的单位应当按照国家有关环境保护的规定对未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置或者采取措施保证该设施、场所安全运行。变更前当事人对工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所的污染防治责任另有约定的，从其约定；但是，不得免除当事人的污染防治义务。对本法施行前已经终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置的费用，由有关人民政府承担；但是，该单位享有的土地使用权依法转让的，应当由土地使用权受让人承担处置费用。当事人另有约定的，从其约定；但是，不得免除当事人的污染防治义务。”、第五十五条“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。”的规定，原东莞环保局依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十五条的规定，责令浩和公司自收到本决定书之日起2日内对上述危险废物按照国家有关规定进行处置。逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，原东莞环保局将按照国家有关规定代为处置，处置费用由浩和公司承担。且原东莞环保局按照法定程序送达了案涉的《责令改正违法行为决定书》给浩和公司，程序合法。其次，浩和公司主张停产停业后存放于厂内的案涉重油、除锈液、浓盐酸、稀释盐酸、钝化液、氯化铵、氯化锌等物质该皆是浩和公司生产“热镀锌”的必备合法购买及使用的原材料，并非危险废物，其未进行处置，系因征地拆迁而非自身原因（造成）等，原东莞环保局作出案涉的《责令改正违法行为决定书》应当撤销。原审法院认为，1.根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第八十八条“本法下列用语的含义:(一)固体废物，是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。…”的规定，浩和公司法定代表人陈浩和在调查询问中确认，浩和公司单位于2009年4月停产后，现场存放案涉重油、除锈液、浓盐酸、稀释盐酸、钝化液、氯化铵、氯化锌等物质至今，因为建筑物日久失修，顶部的建筑物大部分已坍塌，日晒雨淋，部分池子里的液体满溢流出，氯化铵、氯化锌包装袋已风化，部分已扬散等。可见，浩和公司单位自2009年4月停产后至今，没有采取措施防止扬散、渗漏、流失，任由上述物质日晒雨淋，实际处于弃置状态，且东莞生态环境局提交的《东莞市浩和五金制品有限公司废弃物危险废物鉴别报告》（部分）、《东莞市浩和五金制品有限公司废弃物危险废物鉴别专家咨询意见》均证实浩和公司存放于厂内的物质为危险废物，故浩和公司提出存放于厂内的案涉重油、除锈液、浓盐酸、稀释盐酸、钝化液、氯化铵、氯化锌等物质并非危险废物与事实不符；2、浩和公司以征地拆迁为由，从2009年4月停产停业后存放于厂内的案涉重油、除锈液、浓盐酸、稀释盐酸、钝化液、氯化铵、氯化锌等物质至今未进行处置，不能构成其不依法处置上述物质的免责事由。因此，浩和公司的主张理据不足，原审法院不予支持。综上，原东莞环保局作出的东环违改字[2018]1402号《责令改正违法行为决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，原审法院依法予以确认。浩和公司的诉讼请求没有事实根据和法律依据，原审法院依法予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回浩和公司的诉讼请求。本案收取诉讼费50元，由浩和公司承担。一审宣判后，浩和公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决书；2.撤销原东莞环保局于2018年6月30日作出的东环违改字[2018]1402号《责令改正违法行为决定书》；3.本案诉讼费用由东莞生态环境局承担。事实及理由：一、一审法院认定事实错误，适用法律错误，作出的裁判应予以撤销。浩和公司使用的土地系租赁东莞市石排镇燕窝村西边村民小组的农村集体土地，土地租赁期限为2002年7月1日至2052年6月31日，浩和公司在土地上修建了厂房、镀锌池等建筑物及附属设施，案涉重油、除锈液、浓盐酸、稀释盐酸、钝化液、氯化铵、氯化锌等物质（下简称“涉案物质”）皆是浩和公司生产热镀锌的必备合法购买及使用的原材料，并非《国家危险废物名录》中的危险物质。因此，原东莞环保局将浩和公司厂内存放的合法原材料认定为危险废物，并根据《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》第五十五条的规定，作出《责令改正违法行为决定书》，系认定事实错误，适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项规定，依法应予以撤销。二、原东莞环保局作出《责令改正违法行为决定书》违反法定程序，认定涉案物质属于危险废物证据不足。（一）原东莞环保局违反“先取证，后裁决”、“不得进行事后取证”原则，作出的《责令改正违法行为决定书》应当依法予以撤销。根据《行政诉讼法》第三十四条第一款规定，原东莞环保局对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第一项的规定，被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。2018年6月30日，原东莞环保局向浩和公司作出的《责令改正违法行为决定书》，而直至2018年7月，原东莞环保局作出的《东莞市浩和五金制品有限公司废弃物危险物鉴别报告》对案涉物质的属性进行鉴别，而证据《东莞市浩和五金制品有限公司废弃物危险物鉴别专家咨询意见》更是于《责令改正违法行为决定书》时隔一个月之后的2018年7月29日才作出，因此原东莞环保局在作出《责令改正违法行为决定书》后，才对案涉物质的属性单方进行调查取证，自行收集证据，明显违反法定程序。行政主体只能以其在做出具体行政行为时所依据的证据作为证明其行为合法的依据，而不能以事后收集的证据来证明其已作出的行为合法。因此，原东莞环保局事后取得的证据应依法予以排除，不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据，原东莞环保局违反认定程序作出的《责令改正违法行为决定书》应予撤销。（二）因违法取得的《东莞市浩和五金制品有限公司废弃物危险物鉴别报告》和《东莞市浩和五金制品有限公司废弃物危险物鉴别专家咨询意见》证据三性应当不予确认，认定案涉物质属于危险废物证据不足。《东莞市浩和五金制品有限公司废弃物危险物鉴别报告》既没有加盖鉴定单位的公章，也没有鉴定人、复核人、记录人签名，无法确认其三性，而根据原东莞环保局提供的《东莞市浩和五金制品有限公司废弃物危险物鉴别专家咨询意见》，无法证明专家主体身份信息的真实性，认定案涉物质属于危险废物证据不足。三、原东莞环保局对浩和公司作出的《责令改正违法行为决定书》系对象错误，浩和公司土地因“东莞生态园项目”已于2009年被东莞市石排镇人民政府拆迁，土地被拆迁后，案涉物质应由拆迁单位进行处理。2009年2月18日，石排镇人民政府作出的《关于尽快解除东莞生态园范围内土地租赁合同的通知》，该通知倒数第三行内容“各租户和业主务必在2009年2月25日前与相关村委会解除土地租赁合同，逾期未解除土地租赁合同的，东莞生态园将视为租户和业主自动放弃地上经济作物，届时东莞生态园将统一清除处理。”浩和公司因与拆迁单位的拆迁补偿问题未协商一致，因此，在上述通知要求的期限内，即在2009年2月25日前未与村委会解除土地租赁合同，后拆迁单位对浩和公司采取断水断电措施。2009年12月15日，石排镇人民政府在没有与浩和公司达成拆迁补偿协议的情况下，强制拆除了浩和公司的厂房、围墙、食堂、仓库、废料堆放场、员工冲凉房等建筑物及其附属设施，浩和公司已经不具有继续生产经营的可能性，石排镇人民政府在强拆后，应对案涉物质进行处理。综上，从2009年起，浩和公司因石排镇人民政府强制拆迁行为，已不享有对案涉土地的使用权，涉案土地被强制拆迁、地上建筑物及其附属设施被强制拆除后，应由拆迁单位对案涉土地上的重油、除锈液、浓盐酸、稀释盐酸、钝化液、氯化液、氯化铵等物质进行处理，因此，原东莞环保局对浩和公司作出《责令改正违法行为决定书》错误。四、责令浩和公司承担石排镇人民政府的强拆行为产生的危险后果责任，明显不当，显失公平。石排镇人民政府强制拆迁浩和公司土地，对地上建筑物及其附属设施强制拆除，其既不接受浩和公司提出的关于尽快完成东莞生态园范围内建筑物拆迁事宜的计划方案，在强拆后也没有对土地上的涉案物质进行处理，浩和公司曾多次通过信访、诉讼等途径向有关机关寻求救济，以求解决上述问题，恢复生产经营，但行政机关对浩和公司的反映事项不予处理，现因拆迁单位的过错要浩和公司一力承担不利后果，明显不当，损害了浩和公司的合法权益。造成涉案物质渗漏或扬散的后果不可归责于浩和公司，反而浩和公司才是最大的受害方，对浩和公司进行处罚违反行政法公平公正及合理合法原则。东莞生态环境局二审未提交答辩意见。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。另查明，原东莞环保局于2018年6月30日委托谱尼测试集团深圳有限公司进行取样分析，并委托广东省中环协节能环保产业研究院对浩和公司废弃物（包括：液态废弃物、过期或失效生产原料、污水站污泥和废弃燃料油）的危险废物属性鉴别。2018年7月，广东省中环协节能环保产业研究院出具《东莞市浩和五金制品有限公司废弃物危险物鉴别报告》，鉴别结论为：（1）依据《国家危险废物名录》判断，企业产生的废水处理污泥属于“HW17表面处理废物”，废物代码为336-064-17；氯化铵/氯化锌/氢氧化钠混合废料为危险废物，类别为HW49其他废物，废物代码为：900-999-49；废弃钝化液属于危险废物，类别为HW49其他废物，废物代码为900-999-49;废弃燃料油为危险废物，类别为“HW08废矿物油与含矿物油废物”，废物代码为：900-221-08。（2）依据《危险废物鉴别标准》（GB5085.1-GB5085.6）进行鉴别，7号酸洗池、8号酸洗池、10号酸洗池、12号酸洗池液体废物属于腐蚀性危险废物，危险废物类别为“HW34废酸”，代码为900-300-34；2号清水清洗池液态废物、5号清水清洗池液态废物、14号酸洗池液态废物具有毒性物质危险特性，应按危险废物进行管理，危险废物类别为“HW17表面处理废物”，代码为336-064-17。（3）除锈液主要是酸洗过程中的添加剂，可有效抑制酸雾的产生，提高酸洗效率，除锈剂的主要添加成分为“柠檬酸、表面活性剂、防蚀剂和其他助剂等”，但生产产家未能提供该商品安全技术说明书（MSDS）。这批除锈液为过期失效的化学试剂，因无法溯源，按照从严管理原则，建议按照危险废物进行处理处置。（4）1号碱洗池废液、9号酸洗池废液、13号酸洗池废液虽不具有易燃性、腐蚀性、反应性、毒性等危险特性，但PH、锌、锰等污染物指标仍较高，需要治理达标后方可排放。本院认为：本案为环境保护行政处罚纠纷。二审争议焦点为原东莞环保局作出的编号为东环违改字[2018]1402号的《责令改正违法行为决定书》是否合法有效。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十五条规定：“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。”第八十八条规定：“本法下列用语的含义:……（四）危险废物，是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物……”。依照前述规定，环境保护行政主管部门要求产生危险废物的单位限期改正危险废物的处置方式的前提是，已依据国家危险废物名录判断或者依据危险废物鉴别标准和鉴别方法鉴别出了危险废物。就本案而言，原东莞环保局在责令浩和公司限期依照国家有关规定处置危险废物时，应依照规定判断和认定出危险废物，并在决定书中明确指出哪些物质属于危险废物，且该指示需详细清晰、指向明确，易于现场辨识，以便执行改正。原东莞环保局作出案涉《责令改正违法行为决定书》，要求浩和公司限期依照国家规定处置厂内存放的重油、除锈液、浓盐酸、稀释盐酸、钝化液、氯化铵、氯化锌等危险废物。首先，根据《东莞市浩和五金制品有限公司废弃物危险物鉴别报告》显示，存放于浩和公司的危险废物既有对照国家危险废物名录可直接作出判断的，也有须依据危险废物鉴别标准和鉴别方法才能鉴别出来的，但原东莞环保局系先作出案涉责令改正违法行为决定，尔后才取得前述报告。其次，前述报告的鉴别结论显示，部分洗池中的液体废物属于危险废物或者应按危险废物进行管理，除锈液建议按危险废物处理处置，但是亦有部分洗池中的废液因不具有危险特性，而未被认定为危险废物。再者，案涉责令改正违法行为决定列明浩和公司存放有浓盐酸、稀释盐酸两种危险废物，但前述报告并无反映浩和公司存有浓盐酸、稀释盐酸。退而言之，即使其指向为报告中所记载的酸洗池废液，如前所述，亦非全部为危险废物。由此可见，案涉《责令改正违法行为决定书》对部分危险废物表述过于笼统，指向不明，缺乏执行性，且存在先认定危险废物后进行鉴别之情况。原东莞环保局责令浩和公司限期对其所列的全部物质作为危险废物按照国家规定进行处置主要证据不足，依法应予撤销。综上所述，原审法院事实查明不清，法律适用有误，导致处理结果不当，本院应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销东莞市第一人民法院作出的（2018）粤1971行初1017号行政判决；二、撤销原东莞环境保护局于2018年6月30日作出的东环违改字[2018]1402号《责令改正违法行为决定书》。本案一、二审案件受理费各50元，均由东莞生态环境局负担。东莞市浩和五金制品有限公司已分别预交一、二审案件受理费各50元，应当分别予以返还。本判决为终审判决。审判长  孙立凡审判员  张志强审判员  杨 浩二〇一九年十月十六日书记员  王建海