山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁07行终343号 上诉人（原审被告）潍坊市潍城区综合行政执法局。住所地：潍坊市潍城区安顺路102号。 负责人夏斌堂，局长。 委托代理人陈衡芝，山东普瑞德律师事务所律师。 委托代理人张坤明，山东普瑞德律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）潍坊神州企业管理集团有限公司(原潍坊神州文化传媒有限公司)。住所地：潍坊市奎文区四平路1529号恒易星河熙园商业区6号楼B25。 法定代表人陈修义，董事长。 委托代理人张新柱，潍坊潍城中潍法律服务所法律工作者。 委托代理人王亦成，该公司聘用工作人员。 上诉人潍坊市潍城区综合行政执法局（以下简称潍城执法局）诉被上诉人潍坊神州企业管理集团有限公司（以下简称神州公司）行政强制拆除一案，不服山东省潍坊市潍城区人民法院作出的（2018）鲁0702行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 案经一审法院审理确认以下事实：2010年3月21日，神州公司作为乙方与潍坊火车站广场物业管理有限公司作为甲方签订《潍坊火车站广场宣传广告协议》一份。双方约定：甲方提供潍坊火车站广场高架桥两侧护栏,允许乙方投资制作广告宣传牌；乙方投资在潍坊火车站广场高架桥两侧护栏上制作安装广告牌81块，每块面积2.625平方米，共计212.625平方米；合同有效期自2010年5月1日起至2016年5月1日止。另外，双方对使用、审批、管理等费用及付款方式等作了约定。该协议同时加盖了潍坊火车站广场开发管理办公室公章。协议签订后，神州公司依约在潍坊火车站广场高架桥两侧护栏上制作安装广告牌81块。2011年4月，火车站广场由潍坊火车站广场开发管理办公室移交给潍城区人民政府管理，神州公司与潍坊火车站广场物业管理有限公司签订的相关协议一并移交至潍城区人民政府。 2012年10月17日，潍坊市城市管理行政执法局潍城区分局作出潍城管限拆字[2012]211号《责令限期拆除通知书》，该通知书载明：“潍坊神州文化传媒有限公司未经行政主管部门批准，擅自在潍坊火车站广场高架桥两侧护栏上制作广告。该行为违反了国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条、《山东省城镇容貌和环境卫生管理办法》第二十五条第一款；根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条、《山东省城镇容貌和环境卫生管理办法》第五十一条之规定，责令你单位停止违法行为，限5日内自行拆除，逾期拒不拆除，我局将依法组织强制拆除，并按规定处以2万元罚款。”神州公司不服，由王亦成作为代表向潍坊市城市管理行政执法局潍城区分局申诉信访。2014年4月13日，潍坊市城市管理行政执法局潍城区分局作出潍城信访信函[2014]46号答复意见书，其中答复：“继续履行你公司与火车站广场物业管理有限公司签订的潍坊火车站广场宣传广告协议；如遇创城等重大活动，你公司必须配合上级和潍城区政府统一行动。”王亦成在该答复意见书上签字“满意”。 2017年7月10日，神州公司发现其在潍坊火车站广场高架桥两侧护栏安装的81块广告牌被拆除，神州公司认为系潍城执法局所为，遂向法院提起行政诉讼，请求法院确认潍城执法局拆除神州公司在潍坊火车站广场高架桥两侧安装的81块广告牌的行政行为违法。 另查,2017年9月19日潍城区委办公室下发《潍城区综合行政执法体制改革实施方案》，其中整合潍坊市城市管理行政执法局潍城区分局、潍城区城市管理行政执法大队、潍城区农业综合执法大队、潍城区林业稽查队等相关执法职责和机构，组建潍坊市潍城区综合行政执法局，为区政府直属行政机构。 一审法院审理认为，本案的争议焦点为：潍城执法局对神州公司在潍坊火车站广场高架桥两侧护栏上安装的广告牌是否实施了强制拆除行为及该行政行为是否违法。 一、根据《潍坊市城市管理行政执法工作程序规定》第四条规定，区执法局是市、区人民政府在城市管理方面集中行使行政处罚权的工作机构，依法以自己的名义在本行政区域内行使行政处罚权，并采取相关的行政强制措施。第五十二条规定，城市管理行政执法局对违法嫌疑的广告牌、临时建筑物、构筑物或其他设施有依法实施拆除权。结合潍城执法局向神州公司作出的潍城管限拆字[2012]211号《责令限期拆除通知书》和潍城信访信函[2014]46号答复意见书、潍坊火车站广场开发管理办公室出具的《证明》等证据，应推定对神州公司安装在潍坊火车站广场高架桥两侧护栏上81块广告牌的强制拆除系潍城执法局所为。 二、根据《中华人民共和国行政强制法》中行政机关强制执行程序的相关规定，行政机关作出强制执行决定前，应当以书面形式催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。该法第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。首先，神州公司在潍坊火车站广场高架桥两侧护栏上安装的81块广告牌是否为违法设置，潍城执法局没有立案和调查取证，也没有提供有权机关对此广告牌认定为违法设置的相关材料。其次，潍城执法局未提供证据证实其在执法过程中对神州公司进行催告、作出行政强制执行决定以及公告，限期神州公司自行拆除。故潍城执法局将涉案广告牌予以拆除的行为违反法定程序，应依法确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认潍城执法局拆除神州公司在潍坊火车站广场高架桥两侧护栏上安装的81块广告牌行政行为违法。案件受理费50元，由潍城执法局负担。 上诉人潍城执法局不服一审判决上诉称，1、被上诉人不是涉案81块广告牌的实际投资人和合法权利人。被上诉人一审期间未提交证据证明已依据《潍坊火车站广场宣传广告协议》的约定，实际投资制作、安装广告牌及其具体数量，在潍城区人民政府作出的潍城政复不字【2017】第1号《不予受理行政复议申请决定书》中，王亦成系广告牌之权利人、制作并发布广告、经营81块广告牌，这足以排除被上诉人为实际投资人。而且被上诉人或王亦成未提供证据证明履行审批手续，《协议》约定经营期限早已届满，被上诉人或王亦成也不是合法权利人。2、一审判决推定上诉人拆除广告牌，不能成立。上诉人虽有权行使城市管理行政处罚权，并采取强制措施，但不能据此推定是上诉人实施了拆除行为。3、本案不属于行政诉讼受案范围。《协议》约定了关于广告牌的制作安装及协议终止后的拆除和护栏的维护、修缮管理等民事权利义务，即使广告牌被拆除，被上诉人或王亦成应当与相关当事人交涉，与上诉人无关。4、被上诉人提起诉讼已经超过六个月的起诉期限。被上诉人在2017年7月10日发现广告牌被拆除，2018年6月6日起诉，已经超过六个月的起诉期限，依法应驳回起诉。综上，请求二审法院查明案件事实，撤销一审判决，发回重审或依法改判。 被上诉人神州公司答辩称，一审认定事实清楚，上诉人的上诉无事实和法律依据，请求依法驳回。 各方当事人在一审中提交的证据均已随案卷移送该院，上述证据在一审庭审中已经质证。二审期间，上诉人提交如下证据：1、潍城区人民政府作出的不予受理行政复议申请决定书，该决定书载明的申请人及广告牌的权利人是王亦成，证明被上诉人不是涉案广告牌的投资制作人及权利人；2、山东瑞达路桥工程有限公司出具的证明一份，证明是该公司对广告牌进行了清除。经质证，被上诉人对证据1的真实性认可，并解释称涉案广告协议的签订、运营、包括后来向上诉人的申诉等均是王亦成负责，在提起复议时，未考虑主体问题。对证据2不予认可，也无法证明上诉人的主张，上诉人的前局长与王亦成之间的来往短信明确了上诉人实施了强制拆除。本院认为，上诉人提交的证据1虽载明申请人是王亦成，但庭审中被上诉人已经给出合理解释，该证据不能证明上诉人的主张，不予采信；提交的证据2，虽加盖山东瑞达路桥工程有限公司印章，但上诉人未提交证据证明该公司实施拆除行为的依据、实施拆除行为的过程等，单凭该证明无法证实确系该公司实施了拆除，故不予采信。 经审理，本院同意一审法院对当事人提交证据和依据的分析认定，对一审裁定查明的事实，本院予以确认。二审查明，一审卷宗中所附的立案审批表载明收到起诉日期是2017年10月9日。 本院认为，本案根据二审期间上诉人及被上诉人的诉辩主张，双方争议焦点有三，一是被上诉人是否具备诉讼主体资格；二是被上诉人的起诉是否超过起诉期限；三是本案是否可认定系上诉人组织实施了拆除。 关于第一个焦点问题，即被上诉人是否具备诉讼主体资格。被上诉人在一审期间提交的2010年3月21日与潍坊火车站广场物业管理有限公司签订的《潍坊火车站广场宣传广告协议》以及潍坊火车站广场开发管理办公室出具的《证明》可以证实被上诉人为履行合同义务制作了广告牌，2012年10月17日上诉人向被上诉人下达的潍城管限拆字[2012]211号《责令限期拆除通知书》，进一步证明被上诉人实际制作了广告牌。被上诉人对本案广告牌的拆除具备诉讼主体资格。上诉人关于被上诉人不是真正权利人的主张，与事实不符，不予采信。 关于第二个焦点问题，即被上诉人的起诉是否超过起诉期限。被上诉人认可在2017年7月10日发现广告牌被拆除，二审调查时，被上诉人陈述其是在2017年10月9日向一审法院提交的起诉状，一审卷宗中所附的立案审批表也明确载明收到起诉状日期是2017年10月9日，因此，被上诉人的起诉未超过起诉期限。 关于第三个焦点问题，即是否可认定上诉人组织实施了拆除。根据《潍坊市城市管理行政执法工作程序规定》第四条、第五十二条及《潍城区综合行政执法体制改革实施方案》第（三）.1的规定，上诉人有权行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，对违法嫌疑的广告牌、临时建筑物、构筑物或其他设施有权依法实施拆除。2012年10月17日，上诉人作出潍城管限拆字[2012]211号《责令限期拆除通知书》。后经被上诉人申诉信访，上诉人于2014年4月13日作出潍城信访信函[2014]46号答复意见书，要求被上诉人如遇创城等重大活动，必须配合上级和潍城区政府统一行动。上诉人的上述在先行为足以使被上诉人确信上诉人组织实施了对涉案广告牌的拆除，诉讼中，上诉人也未提交充分有效的证据证明其他主体应对拆除行为负责。故一审认定上诉人应对拆除行为承担责任，在上诉人未提交合法执法证据的情况下，进而认定上诉人拆除行为违法，并无不当。 综上，上诉人的上诉理由不成立，不予支持；一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人潍坊市潍城区综合行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审判长  周建明 审判员  李长明 审判员  郭明明 二〇一九年十月十七日 书记员  王巧贞