湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1628号上诉人（原审原告）：沅陵县雄鹰房地产开发有限责任公司。住所地：沅陵镇滨江大道（从文广场多层2号楼101号）。法定代表人：熊泽英，该公司董事长。委托代理人：刘沛，湖南银联律师事务所律师。委托代理人：张松柏，湖南银联律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：沅陵县人民政府。住所地：湖南省怀化市沅陵县人民政府办公楼三楼。法定代表人：周重颜，该县县长。委托代理人：王平，沅陵县司法局工作人员。委托代理人：孙科周，湖南天宇律师事务所律师。上诉人沅陵县雄鹰房地产开发有限责任公司（以下简称雄鹰房地产公司）因与被上诉人沅陵县人民政府（以下简称沅陵县政府）不履行法定职责一案，不服湖南省怀化市中级人民法院（2019）湘12行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。怀化市中级人民法院经审理查明：2005年5月18日，雄鹰房地产公司依法取得沅陵县沅陵镇抗战时期湖南临时省会旧址群—教会医院产权，国有土地使用权证为沅国用（2005）第140号，房屋产权证为沅房权证城区字第××号。该建筑经沅陵县宗教局申请，于2011年1月24日被湖南省人民政府湘政函［2011］21号《湖南省人民政府关于公布第九批省级文物保护单位名单的通知》认定为湖南省第九批省级文物保护单位。2011年2月18日，涉案文物发生火灾，起火原因未明。2015年9月23日，沅陵县文物管理所以涉案文物旧址因大火木构件损毁严重，该旧址所有者雄鹰房地产公司委托湖南华强勘察设计有限公司编制了《抗战时期湖南临时省会旧址群—天主堂大楼旧址保护修缮勘察设计方案》为由，书面请示怀化市文物处审批并按程序上报。2015年9月25日，怀化市文物处以上述同一理由书面请示湖南省文物局审批。2019年1月22日，雄鹰房地产公司向沅陵县政府及其上级文物保护管理部门申请对该文物建筑给予相关保护措施。2004年2月26日，为加强对全县文物资源的挖掘、开发、保护工作，促进全县文物事业及旅游事业的发展，沅陵县机构编制委员会同意将沅陵县文物管理所明确为副科级事业单位。2018年1月20日，沅陵县文物管理所与孙秋婵签订文物保护单位责任书，明确孙秋婵为省级文物保护单位抗战时期湖南临时省会旧址群文物保护专职管理员。怀化市中级人民法院经审理认为，本案争议的焦点：一是沅陵县政府是否履行对涉案文物保护的法定职责；二是沅陵县政府是否具备了履行给付修缮资金帮助的成就条件；三是雄鹰房地产公司要求给付1200万元的修缮资金帮助有无事实和法律依据。一、关于沅陵县政府是否已履行对涉案文物保护的法定职责问题《中华人民共和国文物保护法》第八条第二款规定“地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作”。《湖南省文物保护条例》第三条规定“各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理”。第四条规定“县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入国民经济和社会发展计划，所需文物保护经费列入本级财政预算，并随财政经常性收入增长而增加”。2011年1月24日，沅陵镇抗战时期湖南临时省会旧址群被湖南省人民政府确定为省级文物保护单位。因此，沅陵县政府作为涉案文物保护单位所在的当地人民政府，负有对涉案文物保护的法定职责。沅陵县政府依照《湖南省文物保护单位管理办法》第十二条“县级以上人民政府应当依法设置专门机构、专人对文物保护单位进行管理，或者指定机构、专人进行管理”的规定，设立沅陵县文护管理所，负责对沅陵县行政区域内的文物予以保护，并明确专职管理员。故雄鹰房地产公司在诉讼中要求沅陵县政府履行设置专门机构或者指定机构负责管理并作出具体保护措施职责的理由不能成立，不予支持。二、关于本案是否具备了给付修缮资金帮助条件问题职权法定，行政机关的法定职责必须严格依法履行，不得超越和推诿，但履行法定职责的前置程序和前提条件也必须依法遵循，法律、法规对行政机关履行法定职责的程序和条件作出了专门规定的，应从其规定。《中华人民共和国文物保护法》第二十一条规定当地人民政府对非国有不可移动文物给予修缮资金帮助，必须同时满足“不可移动文物有损毁危险和所有人不具备修缮能力”等前置条件，并规定对文物保护单位进行修缮，应当履行报批准文物保护单位的文物行政部门批准的程序。《中华人民共和国文物保护法实施条例》第十八条规定文物行政主管部门在审批文物保护单位的修缮计划和工程方案前，应当征求上级人民政府文物行政主管部门的意见。《文物保护工程管理办法》第十条第（二）项规定省、自治区、直辖市级文物保护单位保护工程以文物所在地的市、县级文物行政部门为申报机关，省、自治区、直辖市文物行政部门为审批机关。本案中，涉案文物属于非国有的不可移动文物，旧址损毁严重，依法应当由雄鹰房地产公司自行修缮。现雄鹰房地产公司以其自身经济困难，不具有修缮能力为由，要求沅陵县政府给予帮助资金予以修缮，但雄鹰房地产公司未提交充足证据证明其不具备修缮能力，亦无证据证明修缮方案已获有权部门批准。雄鹰房地产公司要求沅陵县政府依法履行给付修缮资金帮助职责的前提条件尚未成就，且行政审批程序尚未完结，雄鹰房地产公司起诉沅陵县政府履行职责的时机还未成熟。故雄鹰房地产公司要求沅陵县政府履行给付修缮资金帮助职责，并对修缮帮助资金使用的设计单位、施工单位进行公开招投标并予以监督的主张，于法无据，不予支持。但沅陵县政府应当综合考虑涉案文物的现状和雄鹰房地产公司的修缮能力等情况，依法依规履行对涉案文物的保护职责。三、关于雄鹰房地产公司要求给付1200万元的修缮资金帮助有无事实和法律依据如前所述，雄鹰房地产公司要求沅陵县政府依法履行给付修缮资金帮助职责的条件尚未成就，虽雄鹰房地产公司提交的湖南华强勘察设计有限公司设计的《抗战时期湖南临时省会旧址群—天主堂大楼旧址保护修缮工程勘察设计方案》中明确总造价为1362.748286万元，但该设计方案未获批准，因此雄鹰房地产公司以此为依据主张要求沅陵县政府给予1200万元以上的修缮帮助资金缺乏事实依据，不予支持。综上，雄鹰房地产公司要求沅陵县政府履行修缮资金帮助职责，并给付1200万元的修缮资金帮助的请求，理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回沅陵县雄鹰房地产开发有限责任公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由沅陵县雄鹰房地产开发有限责任公司负担。雄鹰房地产公司不服上述判决，向本院提起上诉称：一、一审法院遗漏上诉人调取的《沅陵县公安消防大队火灾认定书》未进行认定，对上诉人提交的证据四（照片）不予认定，对证据五、六、七、八、九不予采信错误。二、一审法院以被上诉人设立沅陵县文物管理所履行了保护职责及上诉人申请文物修缮帮助资金条件尚未成就驳回上诉人的诉请错误。三、一审判决结果使涉案文物陷于无法保护之境地，将产生文物损毁的严重后果。综上，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求。沅陵县政府答辩称：一、教会医院的房屋所有权人是上诉人，该非国有不可移动文物依法应由上诉人承担修缮、保养义务。二、上诉人不符合要求政府给予修缮资金的条件，其要求政府给予其1200万元缺乏事实依据。四、沅陵县文物管理所系依法履行文物保护职责的专门机构。综上，请求驳回上诉，维持原判。当事人提交的证据已随案移送本院。经审查，原审判决采信的证据可以作为认定本案事实的依据。二审期间，沅陵县人民政府没有提交新证据，雄鹰房地产公司提交了如下证据：1、《沅陵县公安消防大队火灾认定书》，拟证明：文物起火原因不明。2、（2018）湘1222民初1569号民事调解书、（2019）湘1222民初343号民事判决书、（2019）湘1222民初256号执行裁定书及财务报表，拟证明：雄鹰房地产公司无修缮文物的经济能力。沅陵县人民政府对雄鹰房地产公司提交的上述两组证据发表了如下质证意见：两组证据均不属于新的证据。对第一组证据的关联性不认可，对第二组证据的证明目的不认可。本院对雄鹰房地产公司提交的上述两组证据的认证意见为：第一组证据可以证明沅陵县原人民医院起火原因不明，同时该《火灾事故认定书》载明：对火灾事故损害赔偿的争议，当事人可以依法直接向人民法院提起民事诉讼。故该份证据与本案争议焦点缺乏关联性。第二组证据虽表明雄鹰房地产公司有债务，但不能直接证明雄鹰房地产公司完全无经济能力。对一审认定的其他案件事实本院予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国文物保护法》第二十一条及第二十二条之规定，国有不可移动文物由使用人负责修缮、保养；非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养。非国有不可移动文物有损毁危险，所有人不具备修缮能力的，当地人民政府应当给予帮助；所有人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务的，县级以上人民政府可以给予抢救修缮，所需费用由所有人负担。对文物保护单位进行修缮，应当根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准；对未核定为文物保护单位的不可移动文物进行修缮，应当报登记的县级人民政府文物行政部门批准。文物保护单位的修缮、迁移、重建，由取得文物保护工程资质证书的单位承担。对不可移动文物进行修缮、保养、迁移，必须遵守不改变文物原状的原则。不可移动文物已经全部毁坏的，应当实施遗址保护，不得在原址重建。但是，因特殊情况需要在原址重建的，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门报省、自治区、直辖市人民政府批准；全国重点文物保护单位需要在原址重建的，由省、自治区、直辖市人民政府报国务院批准。《中华人民共和国文物保护法实施条例》第十八条规定，文物行政主管部门在审批文物保护单位的修缮计划和工程方案前，应当征求上级人民政府文物行政主管部门的意见。《文物保护工程管理办法》第十条第（二）项规定，省、自治区、直辖市级文物保护单位保护工程以文物所在地的市、县级文物行政部门为申报机关，省、自治区、直辖市文物行政部门为审批机关。因此，在非国有不可移动文物有损毁危险且所有人不具备修缮能力的情况下，当地人民政府应当给予所有人适当的帮助。而文物行政主管部门在审批文物保护单位的修缮计划和工程方案前，应当征求上级人民政府文物行政主管部门的意见。对文物保护单位进行修缮，应当根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准。本案中，雄鹰房地产公司请求沅陵县政府对涉案文物给予资金帮助，依法雄鹰房地产公司应先将修缮计划和工程方案呈报相应文物行政主管部门而非沅陵县政府，在文物行政主管部门征求上级人民政府文物行政主管部门的意见后，再进行审批。并且，根据涉案文物的级别（省级），本案中涉案文物的修缮应当报相应的省级文物行政部门批准。因此，雄鹰房地产公司起诉沅陵县政府履行职责，并要求沅陵县政府给予1200万以上的帮助资金不仅申请主体错误，且时机尚未成熟，其诉讼主张尚缺乏事实与法律依据。综上，上诉人沅陵县雄鹰房地产开发有限责任公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由沅陵县雄鹰房地产开发有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长  黄山宁审判员  李清平审判员  李俊穎二〇一九年十月十六日书记员  唐 佳