浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1589号上诉人（原审原告）周金良，男，1953年3月1日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。委托代理人宣继璇、单倩，北京英淇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区广场路188号。法定代表人白洪楞，区长。委托代理人林其孟，温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处副主任。委托代理人王一伟，北京京师（温州）律师事务所律师。周金良诉温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）城建行政强制一案，温州市中级人民法院于2019年8月9日作出（2018）浙03行初464号行政裁定。周金良不服，向本院提出上诉。本院于2019年9月22日立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年10月15日组织双方当事人进行了调查、询问。本案现已审理终结。原审法院查明：原告周金良系温州市鹿××××街道新泽生活区51幢第8间房屋（房屋所有权证号：温房权证鹿城区字第××号）的所有权人。2018年11月12日，原告以鹿城区政府对该房屋实施被诉强制搬离行为，侵害原告的合法权益为由，向本院提起行政诉讼，请求判决确认被诉强制搬离行为违法，并对该行为所依据的《温州市人民政府办公室关于印发的通知》进行合法性审查。在诉讼期间，案外人双屿街道办事处出具情况说明，承认该办事处实施了被诉强制搬离行为。原审法院认为，综合原、被告的诉辩意见，本案的争议焦点为鹿城区政府是否系本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，原告以鹿城区政府为被告，起诉要求确认其实施的被诉强制搬离行为违法，但被告予以否认，并主张双屿街道办事处实施了该行为。原告据以提出上述主张的鹿城区政府信息公开办公室政府信息公开答复函和照片并未涉及被诉强制搬离行为的实施主体问题，虽然其提供的《温州市鹿城区人民政府关于确定鹿城区新泽片区保障性安居工程房屋征收范围的通告》可以证明鹿城区政府拟对新泽片区国有土地上房屋进行征收，但房屋征收和危房整治系不同的法律关系，其依据和内容均有区别，不能因鹿城区政府发布通告拟启动房屋征收工作，即推定其实施了被诉强制搬离行为。故原告提供的上述证据均不能证明鹿城区政府系被诉强制搬离行为的实施主体。鉴于双屿街道办事处在本案诉讼中承认系其实施被诉强制搬离行为，结合鹿城区政府提供的现场照片和新闻报道等证据，足以证明双屿街道办事处实施了被诉强制搬离行为，故双屿街道办事处符合本案被告主体资格，鹿城区政府不是本案的适格被告。经本院释明，原告仍坚持以鹿城区政府为被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项关于“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，对原告以鹿城区政府为被告提起的诉讼，依法应予驳回。《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条规定，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。根据上述规定，规范性文件的一并审查是依附于对被诉行政行为的审查，因本案系程序上驳回原告的起诉，未对被诉强制搬离行为的合法性进行实体审查，故原告提出的规范性文件审查请求不属于本案审理范围，本院不予审查。综上，原告以鹿城区政府系涉案项目征收主体等为由即主张其为本案适格被告，缺乏依据，本院不予采纳。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告周金良对被告鹿城区政府的起诉。周金良上诉称：上诉人原审提供的证据直接证明被上诉人鹿城区政府基于其委托危房鉴定的行为对上诉人实施了强制搬离行为。原审法院以鹿城区政府对此予以否认，并主张双屿街道实施了该行为，与事实不符。具体理由如下：1.2018年2月6日鹿城区政府针对上诉人作出《政府信息公开答复函》，根据其政府信息公开的内容“区政府委托具有鉴定资质的机构按照法定程序进行安全鉴定……并有辖区街道将鉴定书都已按户送达到各户主。”可以确认，对上诉人房屋委托实施危房鉴定的主体是鹿城区政府，而原审中鹿城区政府提交的证据中委托鉴定机构对上诉人房屋进行鉴定的是该区双屿街道办事处，鹿城区政府一方面向上诉人公开政府信息“区政府委托危房鉴定机构”，一方面在行政诉讼提交证据证明“双屿街道办事处委托危房鉴定机构”。上诉人认为“委托危房鉴定机构”这一行为是本案审查的关键点，而原审法院对此未依法进行查明；2.上诉人以2018年2月6日鹿城区政府针对上诉人作出《政府信息公开答复函》为证据，就鹿城区政府委托鉴定机构对上诉人房屋实施鉴定的行为提起复议、诉讼。根据生效判决确认，鹿城区政府在涉案的《政府信息公开答复函》中答复，温州市鹿城区双屿街道新泽生活区已由鹿城区政府委托具有鉴定资质的机构进行房屋安全鉴定，该生活区目前已处于腾空告知后的封存阶段。上诉人在另案庭审中陈述鹿城区政府已根据鉴定结果对上诉人涉案房屋实施强制搬离行为，温州市人民政府对该事实亦无异议。温州市中级人民法院对此也已确认。上诉人在本案中对案涉强制腾房行为提起诉讼，原审法院却以被告不适格为由驳回上诉人的起诉，明显与另案生效判决确认的事实相矛盾；3.根据上诉人原审提交的证据，鹿城区政府作出了征收决定，将上诉人所在的新泽生活区纳入“新泽片区保障性安居工程”征收项目，原审法院认为“房屋征收和危房整治系不同的法律关系”，并认为“原告以鹿城区政府系涉案项目征收主体等为由即主张其为本案适格被告”。上诉人认为，原审法院将房屋征收与危房整治行为剥离开来审查本案事实是错误的，本案中危房鉴定等系列行为均是为鹿城区政府实施房屋征收而采取的手段，根本目的还是鹿城区政府作出征收决定。请求二审法院撤销原审裁定，指令其继续审理。鹿城区政府答辩称：1.原审裁定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。上诉人周金良原有坐落于鹿××××街道新泽生活区51幢第8间的房屋(房屋所有权证号：温房权证鹿城区字第××号)，因涉案房屋经鉴定属于危房，需停止使用，故双屿街道办事处对涉案房屋进行腾空公告后封存，并实施了强制搬离行为。对涉案房屋的强制搬离行为由双屿街道办事处组织人员实施，答辩人并没有组织或参与强制搬离行为，因此并非适格的被告。原审裁定认定上诉人错列鹿城区政府为被告且经释明后仍不变更，以上诉人违反《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项关于“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，驳回起诉的裁定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法；2.上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，应不予支持。原审中答辩人已提供充分的证据证明对涉案房屋腾空公告封存及要求搬离行为均由双屿街道办事处实施，上诉人仅从《政府信息答复函》内容“区政府委托具有鉴定资质的机构按照法定程序进行安全鉴定”从而推导出强制搬离行为也是由答辩人实施显然没有事实和法律依据。双屿街道办事处实施的具体行为，如果影响到上诉人的权利，上诉人可以依法以双屿街道办事处为被告向人民法院提起诉讼，其各项权利并不会因本案裁判结果而受到减损。房屋征收和危房治理系不同的法律关系，而不是上诉人的观点，为了促进房屋征收而实施危房治理。答辩人更不可能为了征收而通过系列操作把涉案房屋操作成危房，涉案房屋是否属于危房，上诉人完全可以自行委托鉴定机构鉴定。因此，上诉人的上述观点是不成立的。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案的审理焦点为被上诉人鹿城区政府是否是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，上诉人周金良以鹿城区政府为被告，起诉要求确认其实施的被诉强制搬离行为违法，但被上诉人鹿城区政府予以否认，并主张双屿街道办事处实施了该行为。上诉人在原审期间提交的《鹿城区政府信息公开办公室政府信息公开答复函》等证据材料，并未涉及被诉强制搬离行为的实施主体问题，不足以证明鹿城区政府实施了涉案强制搬离行为。上诉人提交的浙江省温州市中级人民法院作出的（2018）浙03行初178号判决，虽在本院认为部分有关于“对原告的权利和义务最终产生影响的系鹿城区政府实施的强制搬离行为”的表述，但上述内容系基于非本案当事人温州市人民政府在该案庭审中的答辩形成的意见。被上诉人鹿城区政府并未参与该案的诉讼活动。根据既判力相对性理论，该案中上述有关强制搬离行为实施主体的表述不能羁束被上诉人鹿城区政府。此外，（2018）浙03行初178号判决仅在判决理由部分涉及强制搬离行为实施主体的问题，其目的为说明委托鉴定行为不具有可诉性。上述内容并未写入判决主文，不属于判决既判力范围。而根据被上诉人鹿城区政府在原审中提交的《温州市鹿××××街道新泽社区新泽51幢房屋安全性鉴定报告》《鉴定委托合同》《双屿街道情况说明》《新泽危房治理现场照片》等证据材料，足以证明双屿街道办事处实施了被诉强制搬离行为。故鹿城区政府不是本案适格被告。原审裁定驳回上诉人对鹿城区政府的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  戴文波审判员  马良骥审判员  张 榆二〇一九年十月二十四日书记员  韦若莎