广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤04行终129号上诉人（原审原告）：佛山市中房房地产开发公司，住所地：广东省佛山市禅城区祖庙路33号3422室。法定代表人：肖文骐。委托诉讼代理人：张丁，广东高木律师事务所律师。委托诉讼代理人：郭名成，广东高木律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：珠海市横琴新区管理委员会规划国土局，住所地：广东省珠海市横琴新区横琴德政街41号。负责人：王淳，局长。委托诉讼代理人：付春梅，工作人员。委托诉讼代理人：徐昌良，广东运胜律师事务所律师。上诉人佛山市中房房地产开发公司因与被上诉人珠海市横琴新区管理委员会规划国土局（以下简称横琴国土局）解除土地行政合同一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实1993年4月10日，珠海市横琴经济开发区管理委员会（甲方）与中国房地产开发总公司佛山公司（乙方）签订《有偿土地转让合同书》，约定甲方同意乙方在本区范围内五号地段东都临街中部面有偿转让给乙方一万平方米，每平方米为人民币2070元，合计人民币2070万元，并于合同签订后10天内先付转让费的总额30%给甲方，待“三通一平”后再付总额的30%，规划红线定出后结账付清款项，不得拖欠，延期不交款的作违约处理，甲方有权终止合同。1993年4月28日，中国房地产开发总公司佛山公司支付土地款人民币621万元。1993年12月18日，珠海市横琴经济开发区管理委员会作出珠横管〔1993〕30号《关于印发横琴富祥湾小区房产开发管理暂行规定的通知》。《横琴富祥湾小区房产开发管理暂行规定》内容如下：凡在横琴富祥区与横琴经济开发区管委会签订有偿转让使用土地合同的单位，并已付清首期30%地款的，可取得合同规定地段的房产开发权；已付清首期30%地款的单项房产公司，可以建楼售楼。后期70%可在售楼收入中按规定的比例偿还，直至还清；各单项房产开发公司应在1994年4月30日前作出小区方案，报横琴规划分局审核，并在6月30日前投入施工，6月30日前不能进场施工的，横琴经济开发区管委会将依照本规定终止边售楼边付地款的优惠办法，该按原合同执行，如因横琴经济开发区管委会的原因不能进场施工的，可以将进场期依具体情况顺延。1994年1月17日，珠海市横琴经济开发区经贸办作出珠横经贸复字〔1994〕04号《关于同意成立珠海诚达房产发展公司的批复》，同意佛山市中房房地产开发公司成立“珠海诚达房产发展公司”，其经营范围为开发经营、销售横琴富祥湾小区A号地（原五号地）10000平方米。1994年8月2日，珠海市规划局横琴分局作出《珠海诚达房产发展公司用地红线放点成果》。1994年9月9日，珠海市规划局横琴分局作出编号028《建设用地规划许可证》，载明：用地单位为珠海诚达房产发展公司，用地项目名称为商住，用地位置为横琴富祥湾，用地面积为9800.083平方米。2005年4月6日，佛山市中房房地产开发公司向珠海市国土资源局南屏分局提交《关于申办土地变更调换报告》，根据珠海市国土部门新的土地政策，横琴富祥湾的9800.083平方米土地须办理位置变更调换，要求明确该土地调换的法规政策依据及具体位置。2006年2月1日，珠海市规划局作出珠规地[2006]33号《关于佛山市中房房地产开发公司申办横琴富祥湾土地变更调换报告的意见》，告知佛山市中房房地产开发公司：珠海市横琴总体规划和控制性详细规划正由广东省人民政府组织编制中，暂时无法确定富祥湾地块调整后的具体位置。2010年6月25日，珠海市横琴新区管理委员会作出珠横新管〔2010〕20号《关于印发珠海市横琴新区建设用地整合处理方案的通知》。该方案规定：对未完善手续用地，原则上由土地出让人或合作双方采取解除土地使用权出让合同的方式处理，土地受让方未缴纳或未全部缴纳土地价款的，终止履行合同，退回已经缴纳款项。2017年3月13日，珠海市横琴新区管理委员会规划国土局作出珠横新规土函〔2017〕134号《关于佛山市中房房地产开发有限公司位于横琴未完善手续用地相关事宜的复函》，内容如下：经核实，贵公司受让的位于横琴富祥湾10000平方米的住宅用地，于1994年9月9日取得《建设用地规划许可证》，但未办理《建设用地批准书》和不动产权登记手续；根据横琴新区于2010年6月25日颁布实施的《珠海市横琴新区建设用地整合处理方案》的规定，贵公司上述用地属于未完善用地手续用地，且未缴清土地出让价款，应按照终止履行合同，退回已缴纳土地价款本金方式处理。另查明，2005年4月12日，佛山市中房房地产开发公司向珠海市国土局南湾规划分局出具说明，称：原《有偿土地转让合同书》是以“中国房地产开发总公司佛山公司”名义签订，由于公司体制改革，原“中国房地产开发总公司佛山公司”的业务统一由“佛山市中房房地产开发公司”管理，并确认涉案10000平方米土地的使用权全部划入佛山市中房房地产开发公司；在购买土地时，用佛山市中房房地产开发公司的资金在珠海市注册一家单项房地产公司，全称“珠海诚达房产发展公司”，打算土地开发项目由珠海诚达房产发展公司开发，故由珠海诚达房产发展公司将款项汇入珠海建设委员会房地产开发管理科。中国房地产开发总公司佛山公司在该份说明上盖章确认。珠海诚达房产发展公司现为吊销企业状态。一审法院判案理由及结果一、关于原告主体资格问题。横琴国土局认为佛山市中房房地产开发公司不具有主体资格，该公司的证据不能证明其依法继承了中国房地产开发总公司佛山公司在《有偿土地转让合同书》中的权利义务，涉案土地建设用地规划许可证及用地红线图的用地单位均为珠海诚达房产发展公司，佛山市中房房地产开发公司无权请求涉案土地的相关权益，对此一审法院不予认可。本案中，虽然签订《有偿土地转让合同书》的主体为中国房地产开发总公司佛山公司，但2005年4月12日，佛山市中房房地产开发公司已向珠海市国土局南湾规划分局出具说明，告知国土部门由于公司体制改革，原“中国房地产开发总公司佛山公司”的业务统一由“佛山市中房房地产开发公司”管理，并确认涉案10000平方米土地的使用权全部划入佛山市中房房地产开发公司，且中国房地产开发总公司佛山公司在该份说明上盖章确认，故佛山市中房房地产开发公司的该份说明足以证明其继受了原中国房地产开发总公司佛山公司的相关权利义务。关于《建设用地规划许可证》及红线图的用地单位为珠海诚达房产发展公司，本案为行政合同案件，合同相对人为中国房地产开发总公司佛山公司，佛山市中房房地产开发公司作为中国房地产开发总公司佛山公司的权利义务继受人，对涉案土地享有相应的权利。综上，横琴国土局的主张不能成立，佛山市中房房地产开发公司具有本案原告主体资格，有权提起诉讼。二、关于横琴国土局解除《有偿土地转让合同书》是否合法。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。不仅签订行政协议本身是实现公共利益或者行政管理目标的方式，而且在履行协议过程中，行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议。本案中，《有偿土地转让合同书》并不违反法律、行政法规强制性规定，合法有效，当事人本应当按照约定全面履行自己的义务。但因土地整体规划的调整，涉案土地重新规划，横琴国土局无法按《有偿土地转让合同书》的约定履行行政协议，在此情况下横琴国土局解除该合同，终止合同的履行，该单方解除行为合法。三、关于是否应予补偿的问题。在行政协议中行政机关享有单方变更、解除行政协议的优益权，由此造成公民、法人或者其他组织合法权益损失的，亦应依法予以补偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款规定：“被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。”作为国家机关，维护公共利益是行政机关的重要职责，在公共利益与私人利益发生矛盾时，应优先考虑公共利益的实现，但是承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现。横琴国土局出于公共利益的需要，单方变更、解除协议，应对相对人进行补偿。本案中，横琴国土局应对佛山市中房房地产开发公司履行行政补偿的法定职责。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定，判决责令横琴国土局对解除1993年4月10日签订的《有偿土地转让合同书》向佛山市中房房地产开发公司履行行政补偿的法定职责。一审案件受理费人民币50元，由横琴国土局负担。当事人二审诉辩主张上诉人佛山市中房房地产开发公司的上诉请求：1.撤销一审判决；2.改判支持上诉人的原审诉讼请求。理由如下：原审法院对于案涉《有偿转让土地合同书》的解除问题认定事实错误，被上诉人未履行交付国有用地使用权的行为已构成违约。首先，案涉《有偿转让土地合同书》仍处于生效状态、未解除，原审法院认定被上诉人已单方解除合同有误。其次，被上诉人未举证说明土地整体规划的调整而导致合同无法履行是基于公共利益的原因。再次，被上诉人单方主张解除案涉的《有偿转让土地合同书》缺乏法律依据。最后，上诉人主张解除合同的原因是被上诉人至今仍未出让案涉国有土地使用权，其亦明确表示拒绝履行合同义务，致使合同目的无法实现，上诉人的主张合法，被上诉人还应就上诉人合法权益遭受的损失承担法律责任。被上诉人横琴国土局答辩称：《有偿转让土地合同书》已于2017年3月13日被合法解除。一审判决认定答辩人单方解除行为合法的事实认定正确。根据《合同法》第九十六条规定，合同自通知到达对方时解除。佛山市中房房地产开发公司收到被上诉人作出的终止案涉合同的复函，因此佛山市中房房地产开发公司收到复函之日，案涉合同即被解除。一审判决认定佛山市中房房地产开发公司具有原告主体资格的事实认定错误。现有证据不能证明佛山市中房房地产开发公司依法继承了中国房地产开发总公司佛山公司在《有偿转让土地合同书》中的权利义务，佛山市中房房地产开发公司在本案中的原告主体资格不适格。现有证据不能证明案涉土地的使用权益归属于佛山市中房房地产开发公司，佛山市中房房地产开发公司无权请求案涉土地的相关权益。中国房地产开发总公司佛山公司、珠海诚达公司、以及其关联公司佛山市中房房地产开发公司，均没有按照《有偿转让土地合同书》和《横琴富祥湾小区房地产开发管理暂行规定》履行支付地价款的义务，构成严重违约。中国房地产开发总公司佛山公司、珠海诚达公司、以及其关联公司佛山市中房房地产开发公司，未能完善用地手续，未能取得案涉土地，不是因为横琴土地政策的调整，而是其不支付地价款的违约行为所造成的后果。因其自身违约行为所造成的首期地价款利息和前期费用等损失应由其自行承担。二审查明的事实二审期间，上诉人佛山市中房房地产开发公司向本院提交两组证据。第一组：中房佛山房地产开发公司《企业法人申请开业登记注册书》（1991年12月1日）、佛山市建设委员会《关于重新办理营业执照和更名注册的批复》（佛建复字〔1991〕001号）、中国房屋建设开发公司《关于同意成立中国房屋建设开发公司佛山公司的复文》（〔87〕房开计字第××号）、中国房地产开发总公司《关于中国房地产开发总公司所属各地公司更名的通知》（〔88〕房开计字第××号）、佛山市人民政府《关于我市鸿业综合开发公司申请加入中国房屋开发公司的函》（佛府办函〔1987〕020号）、《国家工商行政管理局企业登记司便函》（〔91〕企便字第573号）、《关于中国房地产开发总公司所属各地公司更名的通知》（〔91〕房开计字第××号）、《中国房地产开发集团公司章程》（1991年1月）、中房佛山房地产开发公司企业资金信用证明、佛山市鸿业综合开发公司（增挂中国房地产开发总公司佛山分公司）营业执照、佛山市建设委员会给佛山市工商局的证明、佛山市中房房地产开发公司企业法人登记册、佛山市委组织部《关于叶复轩等同志职务任免的通知》（佛组干〔1984〕282号）、《关于佛山市中房房地产开发公司资产、负债、盈亏情况的审计报告》（佛审事字〔1995〕035号）；第二组：佛山市建设交通资产经营有限公司《关于佛山市鸿业综合开发总公司转制方案的批复》（佛建交〔2003〕143号）。以上证据证明上诉人佛山市中房房地产开发公司是中国房地产开发总公司佛山分公司更名后的公司，涉案土地权益已经由其承继。上诉人佛山市中房房地产开发公司已与佛山市鸿业综合开发总公司脱钩，涉案土地权益与转制后的鸿业公司无关。本案土地转让合同签订后，有关本案土地的政府文件、往来函件均以“佛山市中房房地产开发公司”名义，且中国房地产开发总公司佛山分公司盖章确认，以上证据足以证明上诉人合法持有本案合同权益，是本案适格主体。被上诉人珠海市横琴新区管理委员会规划国土局对以上证据发表书面质证意见认为，对上述证据的真实性无法确定，对合法性和关联性不予认可，对其证明内容和目的也不予认可。佛山中房房地产开发公司的工商登记内档登记资料显示，中国房地产开发总公司佛山公司更名为中房佛山房地产开发公司，没有证据证明佛山市中房房地产开发公司就是中房佛山房地产开发公司，故上诉人述称中国房地产开发总公司佛山公司变更为佛山市中房房地产开发公司的证据不足。涉案土地的建设用地规划许可证和用地红线图的用地单位是珠海诚达公司，该公司虽然被吊销营业执照，但未进行清算、注销，仍然具有诉讼主体资格，在此期间，珠海诚达公司的权力机关应由依法成立的清算组行使。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果上诉人佛山市中房房地产开发公司主张其是本案适格原告，被上诉人横琴国土局则对此持有异议。对此，本院认为，原告提起行政诉讼,应当提供证据证明自己符合起诉条件。上诉人佛山市中房房地产公司提供的现有证据尚不足以认定其是本案适格原告，具体理由如下：第一，《关于中国房地产开发总公司所属各地公司更名的通知》（〔91〕房开计字第207号）、佛山市建设委员会《关于重新办理营业执照和更名注册的批复》（佛建复字〔1991〕001号）、中房佛山房地产开发公司《企业法人申请开业登记注册书》（1991年12月1日）表明，当时佛山市建设委员会是同意将中国房地产开发总公司佛山公司更名为“中房佛山房地产开发公司”，并非上诉人佛山市中房房地产开发公司这一名称，且已向佛山市工商行政管理局提出申请，从目前的工商登记资料看，拟成立的“中房佛山房地产开发公司”与上诉人佛山市中房房地产开发公司的关系并不清晰。第二，上诉人的成立日期为1992年1月9日，而珠海市横琴经济开发区管理委员会和中国房地产开发总公司佛山公司签订《有偿转让土地合同书》的时间是1993年4月10日，也就是说，上诉人佛山市中房房地产开发公司在上述《有偿转让土地合同书》签订之前一年多已成立，在这种情况下，与原珠海市横琴经济开发区管理委员会签订合同书的主体仍为中国房地产开发总公司佛山公司。通常来说，企业更名后，一般应以更名后的名称对外活动。按照上诉人佛山市中房房地产开发公司的说法，其由中国房地产开发总公司佛山公司更名而来，那么，更名后不应再以中国房地产开发总公司佛山公司的名义签订合同，而事实则是中国房地产开发总公司佛山公司依然还是以自己的名义对外签订合同。这表明，中国房地产开发总公司佛山公司实际上与上诉人佛山市中房房地产开发公司两个市场主体并存。第三，《关于佛山市中房房地产开发公司资产、负债、盈亏情况的审计报告》（佛审事字〔1995〕035号）是上诉人佛山市中房房地产开发公司单方委托佛山市审计事务所作出，珠海诚达房产发展公司是为开发涉案土地而成立的单项房产公司，该报告虽然称长期投资包括“投资珠海诚达房地产11,634,096.04元”，该项投资与其是否继承了前述合同书中权利义务并非同一问题，该投资款不能推定其继承了中国房地产开发总公司佛山公司在《有偿转让土地合同书》的权利义务。第四，佛山市建设交通资产经营有限公司《关于佛山市鸿业综合开发总公司转制方案的批复》（佛建交〔2003〕143号）虽然称“全资子公司佛山市中房房地产开发公司整体不列入本次转让的范围”，但从该批复无法看出上诉人佛山市中房房地产开发公司的资产范围，该批复只能证明改制时上诉人佛山市中房房地产开发公司与佛山市鸿业综合开发总公司之间的权利义务，而不能证明上诉人佛山市中房房地产开发公司继承了中国房地产开发总公司佛山公司在《有偿转让土地合同书》的权利义务。第五，中国房地产开发总公司佛山公司和上诉人佛山市中房房地产开发公司2005年4月向“珠海市国土局南湾规划分局”递交的文件形式上较为随意，中国房地产开发总公司印章旁的“属实”二字亦不知何人签署，本院对该证据不予采信。本院认为，合同签订后合同主体的权利义务继承属于合同法上的重要事项，合同一方的合同权利义务由谁继受，尤其是涉及国有企业更名和改制的问题时，一般应由专门法律文件作出明确而具体的安排。被上诉人横琴国土局有关之前相关部门因认识的问题，对具有关联关系的各企业未从所有权角度进行严格区分和界定，之前与上诉人佛山市中房房地产开发公司之间的往来文件，不能证明上述合同书中权利义务已由上诉人佛山市中房房地产开发公司继承的主张，本院予以采信。综上，上诉人佛山市中房房地产开发公司提供的证据尚不足以认定其为本案适格原告，其起诉应予驳回。一审法院裁定适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：一、撤销珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初40号行政判决；二、驳回上诉人佛山市中房房地产开发公司的起诉。一、二审案件受理费各为人民币50元，分别由珠海市金湾区人民法院和本院予以退回。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年十月三十一日书记员 何凘诺