安徽省宣城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)皖18行初35号 原告董学标，男，1949年6月18日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市余杭区。 委托代理人董亮，男，1978年10月6日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市余杭区，现住浙江省杭州市余杭区。 委托代理人李军民，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 被告宣城市宣州区人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰东路178号。 法定代表人汪侃，该区区长。 出庭应诉负责人（第一次庭审）武兆晟，该区副区长。 出庭应诉负责人（第二次庭审）时国金，该区副区长。 委托代理人陈文健，中国共产党宣城市宣州××黄渡乡委员会副书记。 委托代理人叶树生，安徽师阳安顺律师事务所律师。 原告董学标诉被告宣城市宣州区人民政府（以下简称“宣州区人民政府”）土地行政征收一案，本院于2019年5月7日受理后，依法组成合议庭，于2019年6月6日公开开庭审理了本案。因原告董学标请求确认被告宣州区人民政府征收土地行为违法的诉讼请求不明确，经法庭释明后，原告董学标将其诉讼请求当庭变更为确认被告宣州区人民政府在皖政地〔2018〕895号批复范围内未批先征宣城市黄渡新型建材厂所占集体建设用地的行为违法。鉴于原告董学标当庭变更诉讼请求的行为，本院依法给予被告宣州区人民政府15日的答辩期限。2019年8月16日，本院第二次公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告董学标诉称，1.董学标系本案适格原告。2003年12月17日，案外人范福军与宣州××黄渡乡乌边村民委员会（以下简称“乌边村委会”）签订《资产转让协议》，约定乌边村委会将其乡镇企业宣城市黄渡新型建材厂（以下简称“黄渡建材厂”）即原乌边窑厂的全部财产转让给范福军，其中包括厂区范围内的土地使用权。同时约定因政府征用、环保政策等原因依法给予的赔偿、补偿等款项均由范福军享有。2005年5月17日，董学标与范福军签订《宣城市黄渡新型建材厂及一分厂转让协议书》，约定范福军将黄渡建材厂的所有产权转让给董学标，并将范福军与乌边村委会之间的《资产转让协议》中涉及范福军的权利、义务全部转让给董学标。该协议经过宣州××黄渡乡经济委员会、乌边村委会鉴证。2.宣州区人民政府实施了“未批先征”行为。因新联商品混凝土有限公司（以下简称“新联混凝土公司”）位于安徽××国家自然保护区内，被列入整治范围，需立即搬迁，拟搬迁地址即是黄渡建材厂的所在位置。2018年11月5日，宣州区人民政府同意新联混凝土公司在黄渡建材厂厂区内正常施工，实际占用该厂土地。2018年11月6日，董学标的亲属就黄渡建材厂厂内设施被拆除、土地被占用一事向公安机关报案。在黄渡乡××政府会议室内，该政府领导明确表示，新联混凝土公司在黄渡建材厂内的施工行为系政府授意，不是该企业的私自行为。至2018年11月22日，新联混凝土公司已挖好基坑、浇筑水泥地基，并开始建设新厂房。因安徽省人民政府于2018年11月23日才作出皖政地〔2018〕895号《关于宣州区2018年第19批次集镇建设用地的批复》，同意在宣××宣州××黄渡乡××、水东镇南阳村境内征收农村集体建设用地5.5355公顷，故宣州区人民政府于2018年11月23日之前实施的征地行为系“未批先征”行为，违反了法律规定。请求：1.确认宣州区人民政府未批先征黄渡建材厂所占集体建设用地的行为违法；2.本案诉讼费由宣州区人民政府负担。 原告董学标向本院提交了以下证据： 1.《资产转让协议》，拟证明乌边村委会将黄渡建材厂的全部财产产权转让给范福军，其中包括该厂区内的土地使用权。 2.《宣城市黄渡新型建材厂及一分厂转让协议书》，拟证明范福军将黄渡建材厂内所有财物的所有权以及该厂区内的土地使用权均转让给董学标。董学标依法获得了该厂建设用地使用权，其具有本案原告主体资格。 3.皖政地〔2018〕895号《关于宣州区2018年第19批次集镇建设用地的批复》，拟证明安徽省人民政府于2018年12月23日才作出包括案涉土地在内的征收土地批复。 4.《建设项目用地呈报“一书二方案”》，证据3、4拟共同证明黄渡建材厂和厂区内的土地在本次征收范围内，其中勘测定界图中包括董学标的一处房屋及坯场。 5.彩色照片（2012年8月9日——2017年12月13日），拟证明案涉地块及地上建筑物在未被拆除前的情形。 6.彩色照片（2018年11月5日——2018年11月14日），拟证明案涉征地项目在未得到审批前已经着手实施。 7.彩色照片（2019年3月18日——2019年5月7日）证明案涉土地上已有施工单位在施工。 8.光盘，拟证明：（1）案涉土地上房屋及坯场被拆除后的情形；（2）董学标的亲属就黄渡建材厂的房屋、坯场被拆除一事报警后，公安部门的答复情况；（3）案涉土地上有工程正在施工；（4）征地范围外的土地被非法占用。 被告宣州区人民政府辩称，一、与案涉纠纷相关的事实概述。2002年4月19日，案外人范福军与乌边村委会签订《财产租赁协议》，约定乌边村委会将位于本村境内的原峄山乡砖瓦二厂（即乌边窑厂）出租给范福军经营。2002年7月24日，乌边村委会与范福军签订《补充协议》，该协议对原有协议的部分内容作了变更，但并未改变租赁协议的性质。2003年12月17日，乌边村委会与范福军签订《资产转让协议》，约定乌边村委会将前述《财产租赁协议》中的财产转让给范福军。2005年5月17日，范福军与董学标签订《宣城市黄渡新型建材厂及一分厂转让协议书》，约定范福军将乌边窑厂及荷花建材一分厂的财产全部转让给董学标。 2010年3月19日，宣州区人民政府印发《关于印发宣州区粘土砖生产企业清理整顿工作方案的通知》（宣区政〔2010〕29号），决定对本区范围内的粘土砖生产企业进行清理整顿、予以关停，乌边窑厂在前述通知所涉拟决定政策性关停的范围内。2015年4月1日，相关部门在乌边村委会会议室召开乌边窑厂关闭初步验收会，董亮作为董学标的委托代理人参会。会议要求乌边窑厂尽快完成拆除工作，待拆除完成后，再按照规定程序组织验收，同时做好安全防范工作。2015年4月17日，董亮代表董学标出具《安全生产承诺书》，承诺“确保取土场地平整、治理好取土场边坡、设置好各种安全警示标志，若发生一切安全生产事故均由本人承担，与政府无关”。2015年4月-5月，董亮及案外人董莉莉分别代表董学标领取了乌边窑厂关停补偿资金100余万元。董学标领取了上述关停补偿金后，并没有对相关财产履行管理义务，也未对关停后的场地及其他财产进行合理利用及维护，特别是生产办公用房，因年久失修而处于危房状态，以致形成公共安全隐患。2015年12月30日，乌边村委会就乌边窑厂存在的安全隐患问题向黄渡乡人民政府递交书面报告。2018年11月5日，乌边村委会向黄渡乡人民政府递交《关于消除乌边村窑厂安全隐患的报告》，报告称已将乌边窑厂关停后剩余未拆除危房的安全隐患清除。2018年11月8日，黄渡乡人民政府对乌边村委会上述报告予以书面回复，要求乌边村委会彻底清除可能存在的安全隐患。 鉴于乌边窑厂关停后长期闲置，当地政府将该地块列入集镇建设用地规划范围。2018年11月23日，安徽省人民政府作出皖政地〔2018〕895号《关于宣州区2018年第19批次集镇建设用地的批复》，同意乌边窑厂等地块按照呈报的土地开发利用规划用途用于集镇建设。2018年11月26日，宣城市人民政府发布宣区征字〔2018〕22号《征地公告》，告知对本公告有异议的被征地单位和个人，有权在公告发出之日起五日内申请听证。同日，宣城市国土资源局宣州区分局发布[2018]第21号《征地补偿安置公告》，公告了补偿安置标准，并告知权利人对该补偿安置公告不服的救济途径。上述两份文件均于发布之日在乌边村委会公示栏张榜公布，无任何人在规定期限内提出异议。公示期限届满后，2018年12月7日，黄渡乡人民政府与土地所有权人乌边村委会签订《土地征收补偿协议》，由黄渡乡人民政府向乌边村委会支付土地补偿费275663元、安置补助费330796元，两项合计606459元，该款已经支付到位。2018年12月13日，乌边村委会向董学标邮寄送达《解除（终止）宣城市黄渡乡新型建材厂及一分厂协议书的通知》，通知解除（终止）董学标与范福军于2005年5月17日签订的《宣城市黄渡新型建材厂及一分厂转让协议书》，收回协议中属于该村集体所有的土地。 二、董学标不具有本案原告诉讼主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，土地征收过程中，能主张权利的主体为土地所有权人和使用权人。农村集体土地用于非农建设的，其使用权必须通过县级人民政府核发土地使用权证予以确认，否则不合法。本案中，案涉土地所有权人乌边村委会对征地行为不持异议。董学标未提供土地使用权证，仅凭案涉转让协议不能证明其系案涉土地的合法使用权人。因此，董学标作为原告提起本案行政诉讼，主体不适格。即便董学标对黄渡建材厂被拆除一事存有争议，也是与土地所有权人乌边村委会之间的民事争议，而非行政争议。 三、宣州区人民政府在安徽省人民政府作出征地批复之前并没有实施征收乌边窑厂集体土地的行为。从上述事实概述可知，因乌边窑厂内房屋系年久失修的危房，无人居住、无人看管，存在重大安全隐患，乌边村委会自2015年起多次向黄渡乡人民政府反映情况，后乌边村委会自行拆除了前述房屋，消除了上述安全隐患。董学标没有任何证据证明宣州区人民政府拆除了其房屋及征收了其土地，其认为宣州区人民政府实施了“未批先征”行为，系其主观臆断。宣州区人民政府的征地行为发生于安徽省人民政府的征地批复作出之后，且均是依照法定程序进行，无任何违法之处，董学标认为宣州区人民政府在安徽省人民政府征地批复作出之前即征收乌边窑厂集体土地，无事实根据。请求：驳回董学标的起诉。 被告宣州区人民政府向本院提交了以下证据、依据： 1.《财产租赁协议》《补充协议》《资产转让协议》，拟证明乌边村委会与范福军之间关于乌边窑厂的资产租赁及资产转让情况，上述协议违反了法律强制性规定，应无效。 2.宣州区人民政府宣区政〔2010〕29号《关于印发宣州区粘土砖生产企业清理整顿工作方案的通知》及附件，拟证明宣州区人民政府对该区粘土砖生产企业清理整顿工作的相关规定。 3.宣州区经济和信息化委员会宣区经投〔2011〕105号《关于上报2012年度关闭小企业计划的报告》，拟证明黄渡建材厂（原乌边窑厂）在关停企业范围内。 4.安徽省财政厅《关于拨付2012年关闭小企业中央财政补助资金（指标）的通知》（财企〔2012〕2629号），拟证明乌边窑厂享受关停政策补偿。 5.董亮于2014年4月14日出具的《承诺书》、董学标于2015年3月1日向董亮出具的《委托书》及董亮于2015年4月17日出具的《安全生产承诺书》，拟证明董学标委托董亮处理乌边窑厂相关事宜，董亮向当地政府出具了《承诺书》。 6.记账凭证两份、收款收据两份、委托书一份、进账单一份，拟证明董学标已经领取乌边窑厂关停包括土地使用权在内的补偿款100万余元。 7.黄渡建材厂关闭初步验收会会议记录，拟证明2015年4月1日，政府相关部门及乌边窑厂负责人董亮在乌边村委会召开会议，会议要求乌边窑厂消除安全隐患，并建议案涉土地由乌边村委会收回。 8.《关于乌边村窑厂存在安全隐患的报告》《关于消除乌边村窑厂安全隐患的报告》《关于收到乌边村消除安全隐患报告的回复》，拟证明乌边窑厂关闭后，无人管理，乌边村委会多次向黄渡乡人民政府报告乌边窑厂存在安全隐患，请求处理。2018年11月5日，乌边村委会自行消除了乌边窑厂安全隐患并向黄渡乡人民政府报告，黄渡乡人民政府收到报告后予以回复。 经审理查明，2002年4月19日，案外人范福军与乌边村委会签订的《财产租赁协议》约定乌边村委会将位于本村境内的原峄山乡砖瓦二厂（即乌边窑厂）出租给范福军经营，并约定在本合同租赁期内，范福军有权进行转租。范福军承租上述窑厂后，将该窑厂更名为黄渡建材厂。2002年7月24日，乌边村委会与黄渡建材厂（范福军）签订《补充协议》，该协议对租金等事项作出变更，并约定若主管部门勒令停产而使租赁合同中（终）止，所得赔偿的款项归黄渡建材厂所有。2003年12月17日，乌边村委会与范福军签订《资产转让协议》，约定乌边村委会将前述《财产租赁协议》中的财产转让给范福军。2005年5月17日，范福军与董学标签订《宣城市黄渡新型建材厂及一分厂转让协议书》，约定范福军将黄渡建材厂（原乌边窑厂）及荷花建材一分厂的财产全部转让给董学标。黄渡乡经济委员会和乌边村委会在鉴证单位处盖章。 2010年3月19日，宣州区人民政府印发《关于印发宣州区粘土砖生产企业清理整顿工作方案的通知》（宣区政〔2010〕29号）的文件，拟对本区内粘土砖生产企业进行清理整顿、予以关停，案涉乌边窑厂在政策性关停范围内。2012年12月17日，安徽省财政厅印发《关于拨付2012年关闭小企业中央财政补助资金（指标）的通知》（财企〔2012〕2629号），拨付宣州区2012年关闭小企业中央财政补助资金，要求及时将资金分配落实到相关企业，专项用于关闭企业职工安置等支出，严禁挤占、挪用，黄渡建材厂在符合条件的关闭小企业名单内。 2014年4月14日，董学标的委托代理人董亮出具《承诺书》，承诺黄渡建材厂所有证照已全部清户销户，企业于2012年12月被政府关停到现阶段，生产机械设备已安全拆卸处理，窑体已拆除，取土场平整，边坡做好护栏，并设立明显警示标志，如发生安全事故，责任由本人承担，企业车间人员和办公人员已全部妥善安置解决。2015年3月1日，董学标再次委托董亮办理黄渡建材厂关于中央财政关闭小企业补助资金的手续和领取补助资金的事宜。2015年4月1日，相关部门在乌边村委会会议室召开黄渡建材厂关闭初步验收会，董亮作为董学标的委托代理人参会。会议要求黄渡建材厂按照文件要求尽快完成窑体、设备等设施的拆除工作，待拆除完成、职工妥善安置后，按照规定程序组织验收，验收合格后，立即将补助资金如数拨付黄渡建材厂。2015年4月17日，董亮代表董学标出具《安全生产承诺书》，承诺“确保取土场地平整、治理好取土场边坡、设置好各种安全警示标志，若发生一切安全生产事故均由本人承担，与政府无关”。2015年4月30日，黄渡乡人民政府支付黄渡建材厂关闭小企业补助资金91万元。2016年5月31日，黄渡乡人民政府支付黄渡建材厂关闭小企业补助资金10万元。董学标委托董亮、董莉莉领取了上述补助资金。2015年12月30日，乌边村委会向黄渡乡人民政府递交《关于消除乌边村窑厂存在安全隐患的报告》，称乌边村窑厂至今闲置多日，因无人管理，存在安全隐患：原窑厂的取土场地行成了7-8米高坡，原有的简易护栏生锈损坏，失去作用，对小学生上学和老人采茶都有安全隐患。2018年11月5日，乌边村委会向黄渡乡人民政府递交《关于消除乌边村窑厂安全隐患的报告》，称已将乌边窑厂关停后剩余危房的安全隐患清除。2018年11月8日，黄渡乡人民政府对乌边村委会上述报告予以书面回复，要求乌边村委会彻底清除可能存在的安全隐患。 2018年11月23日，安徽省人民政府作出《关于宣州区2018年第19批次集镇建设用地的批复》（皖政地〔2018〕895号），同意乌边窑厂等地块按照呈报的土地开发利用规划用途，用于集镇建设。2018年11月26日，宣州区人民政府发布宣区征字〔2018〕22号《征地公告》，将征地面积、征地范围、听证权利等事项予以公告。同日，宣城市国土资源局宣州区分局发布[2018]第21号《征地补偿安置公告》，公布了补偿安置标准、安置费用及安置办法，并告知权利人对该补偿安置公告不服的救济途径。上述两份文件均于公布日在乌边村委会公示栏张榜公布,公示期限届满后，黄渡乡人民政府于2018年12月7日和土地所有权人乌边村委会签订《土地征收补偿协议》，由黄渡乡人民政府向乌边村委会支付土地补偿费275663元、安置补助费330796元，两项合计606459元，该款已经支付到位。2018年12月13日，乌边村委会向董学标邮寄送达《解除（终止）宣城市黄渡乡新型建材厂及一分厂协议书的通知》，通知解除（终止）董学标与范福军于2005年5月17日签订的《宣城市黄渡新型建材厂及一分厂转让协议书》，收回协议中属于该村集体所有的土地。 另查明，2018年11月5日，有相关施工单位使用大型机械设备在黄渡建材厂土地上进行施工，并拆除了该厂的原办公用房及剩余厂房。2018年11月6日，上述施工现场有施工负责人现场指挥，挖土机、推土机等机器正在施工。2018年11月9日，黄渡建材厂的坯场被大面积拆除。2018年11月6日，董学标的亲属针对上述房屋等设施被拆除、土地被占用一事向公安机关报案，黄渡乡纪委书记邹有红、黄渡乡派出所副所长胡啸对其报案事宜在黄渡乡××政府会议室接待报案人时，明确表示新联混凝土公司在黄渡建材厂内施工系政府的授意行为，不是该企业的私自行为。2019年5月7日，本院立案受理了董学标以宣州区人民政府实施了“未批先征行为”为由提起的本案行政诉讼。 本院再查明，宣州区人民法院于2019年2月22日立案受理的原告董学标诉被告黄渡乡人民政府行政强制拆除一案中[案号：(2019)皖1802行初11号]，董学标认为黄渡建材厂的房屋及坯场被强制拆除系黄渡乡人民政府组织实施，而本案中，董学标认为系宣州区人民政府组织实施。上述两案所涉的案件基本事实相同，均系强制拆除黄渡建材厂的房屋及坯场的行为。2019年7月12日，宣州区人民法院在(2019)皖1802行初11号案件中以董学标未提供证据证明系黄渡乡人民政府组织实施了案涉强制拆除行为为由裁定驳回了董学标的起诉。董学标不服上述裁定，向本院提起上诉，本院以董学标已提供证据证明黄渡乡人民政府组织实施了案涉强制拆除行为为由于2019年10月28日裁定撤销原裁定，并指令宣州区人民法院继续审理本案。 本院认为，本案争议焦点为：1.董学标是否具有本案原告主体资格；2.宣州区人民政府是否对黄渡建材厂的集体建设用地实施了“未批先征”行为。 关于争议焦点1，即关于董学标是否具有本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，根据范福军于2005年5月17日和董学标签订的《宣城市黄渡新型建材厂及一分厂转让协议书》，并结合双方当事人庭审陈述可知，董学标系黄渡建材厂所占土地的使用权人及该土地上附属物的所有权人，其对上述土地被征收及该厂办公用房及坯场被拆除等行为之间具有直接的利害关系，也即前述法律规定的利害关系人，有权提起本案行政诉讼。宣州区人民政府认为董学标不是本案适格原告的辩解意见不能成立。 关于争议焦点2，即宣州区人民政府是否对黄渡建材厂的集体建设用地实施了“未批先征”行为的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……(三)有具体的诉讼请求和事实根据……”，所谓的“事实根据”，是能使诉讼标的特定化或者被识别所需要的最低限度的事实，即至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在的事实。就本案而言，是指能够初步证明宣州区人民政府对黄渡建材厂的集体建设用地实施过“未批先征”行为的事实。为证明该事实的存在，董学标向法庭提交了彩色照片、光盘等证据，但该证据不能证明宣州区人民政府于安徽省人民政府作出案涉征地批复之前对黄渡建材厂的土地实施了征收行为。因为，从现有证据来看，宣州区人民政府在安徽省人民政府作出案涉征地批复前既未针对黄渡建材厂的土地作出任何书面征收文件，也未委托黄渡乡人民政府组织实施相关征收行为，虽然黄渡乡人民政府的相关领导认可在黄渡建材厂所占土地上施工行为系政府授意行为，从职务行为而言，上述认可行为仅能视为黄渡乡人民政府的意见，但不能代表宣州区人民政府的意思表示，故董学标据此认为宣州区人民政府针对黄渡建材厂所占土地实施了“未批先征”行为，缺少事实根据。 综上，董学标提供的证据不足以证明被诉行政行为的存在，对其提起的本案诉讼应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告董学标的起诉。 本案预收的案件受理费50元，退还原告董学标。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 谢 贞 审判员 魏牟莉 审判员 满先进 二〇一九年十月三十日 书记员 余亚琴 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织; （二）有明确的被告; （三）有具体的诉讼请求和事实根据; （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ……