浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终788号上诉人（原审原告）胡如堂，男，1953年5月7日出生，汉族，住浙江省温岭市。被上诉人（原审被告）庆元县人民政府，住所地浙江省庆元县松源街道石龙街26号。法定代表人胡献如，县长。委托代理人胡顺山，庆元县人民政府地质灾害综合治理“大搬快治”三年行动推进办公室主任。委托代理人吴荣步，浙江百山祖律师事务所律师。胡如堂诉庆元县人民政府地质灾害避让搬迁安置资格行政确认一案，丽水市中级人民法院于2019年3月27日作出（2018）浙11行初67号行政判决。胡如堂不服，向本院提起上诉。本院于2019年4月24日立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年6月27日组织双方当事人进行了调查。上诉人胡如堂、被上诉人庆元县人民政府的委托代理胡顺山、吴荣步到庭参加调查。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：胡如堂原系庆元县左溪镇岱根村人，其在岱根村有房屋两处四间，至今未予拆除。1994年胡如堂举家迁往浙江省温岭市，其本人及配偶、子女的户籍先后在当地落户，性质为非农。2013年3月，浙江省第七地质大队经调查得出以下结论：庆元县左溪镇岱根村泥石流影响范围较大，发展趋势不稳定，再次发生泥石流的可能性大，泥石流威胁下方110户359人的生命财产安全，危害程度属重大级。根据“以人为本”的地质灾害防治原则，并响应国家“下山脱贫”政策，为了彻底消除灾害对村庄的威胁，采用整村搬迁避让防治措施，拟搬迁约222户608人。经研讨，2017年4月7日，中共庆元县委和庆元县人民政府联合发布《庆元县地质灾害综合治理“大搬快治”三年行动实施方案》，左溪镇岱根村238户528人为整村搬迁对象；同日，联合发布《庆元县地质灾害避让搬迁安置实施意见》。该实施意见第四条第（一）款第1项规定，货币安置补助标准30000元/人。第四条第（一）款第5项第（1）目规定，由隐患区迁出，全家已转为庆元籍非农业户口，且无在校生的非在编人员，拆除原居住地所有房屋（包括附属用房）后可享受货币安置。第四条第（一）款第5项第（3）目规定，在编人员和全家户口迁到县外的人员，拆除避让搬迁范围内所有房屋（包括附属用房），通过验收后，按标准给予拆房补助。房屋整体结构为砖混结构的，补助标准按建筑面积100元/平方米计算；其他结构的房屋按建筑占地面积80元/平方米计算，附属用房按建筑占地面积20元/平方米计算。2018年6月19日，庆元县人民政府发布《庆元县“大搬快治”安置政策相关问题处理意见》第二条规定，户口从红线内迁出的公职人员（不包括家庭中有部分人员享受政策必须拆房的公职人员），和整户迁出隐患区不符合安置政策人员，拆除红线内所有房屋后，可享受1万元/人的拆房奖励。2018年8月3日，胡如堂向庆元县人民政府提出申请，要求对其地质灾害避让搬迁作出房屋具体安置决定。2018年10月8日，庆元县人民政府地质灾害综合治理“大搬快治”三年行动推进办公室作出答复：你户全家户口迁至温岭市，户口已迁往县外，不符合安置条件，不能享受“货币安置、县城安置小区安置、乡镇安置小区安置、自建房安置”四种安置方式中的任何一种。可按照《庆元县地质灾害避让搬迁安置实施意见》第四条第（一）款第5项第（3）目以及《庆元县“大搬快治”安置政策相关问题处理意见》，第二条规定享受拆房补助和奖励。2018年11月，浙江省第七地质大队调查得出以下结论及建议：庆元县左溪镇岱根村滑坡隐患威胁59户158人(地质灾害管理系统登记人数)，本次实际搬迁为12户40人，村民住房已拆除，已启动土地复垦工作。通过搬迁避让，消除了滑坡隐患对村民的威胁，根据《浙江省地质灾害隐患点核销管理办法》，建议核销该滑坡地质灾害隐患点。2018年11月26日，浙江省自然资源厅发布浙自然资厅函（2018）85号《浙江省自然资源厅关于同意核销威胁人数100人（含）以上地质灾害隐患点（第七批）的通知》，对包括庆元县左溪镇岱根村滑坡隐患点在内的地质灾害隐患点予以核销。另查明，2017年11月23日，胡如堂向左溪镇人民政府及岱根村村民委员会递交安置申报材料。2018年4月3日，胡如堂向庆元县信访局递交材料，要求享受同村户口迁出户同等待遇。2018年4月9日，庆元县人民政府作出信访答复。2018年5月2日，胡如堂不服信访答复向丽水市人民政府申请行政复议。2018年6月27日，丽水市人民政府作出丽政复决（2018）15号行政复议决定书，驳回胡如堂的行政复议申请。2018年8月13日，庆元县人民政府向庆元县左溪镇岱根村胡如陈户颁发农村土地承包经营权证，胡如堂作为胡如陈之弟，其本人及配偶、子女均作为承包方家庭成员享受土地承包经营权。原告向原审法院提起行政诉讼，请求：撤销被告针对原告《房屋安置申请书》作出的答复意见，判决原告因地质灾害避让搬迁享有与同村迁出户同类性质户口迁移县内人员同等货币安置即30000元/人的待遇；二、对庆委办发[2017]37号文件即《庆元县地质灾害避让搬迁安置实施意见》第四条第一款第5项第（1）、（3）目的合法性进行审查。原审法院认为，本案系原告不服被告依据《庆元县地质灾害避让搬迁安置实施意见》对原告地质灾害避让搬迁安置资格作出不符合安置条件的行政确认而提起的诉讼。被告主张岱根村地质灾害隐患点现已核销，该事实并不影响原告属于《庆元县地质灾害综合治理“大搬快治”三年行动实施方案》确定的搬迁对象，故胡如堂具有本案原告主体资格。《庆元县地质灾害避让搬迁安置实施意见》系中共庆元县委和庆元县人民政府联合发布，且地质灾害避让搬迁安置系政府职能，故实施意见属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的可予一并审查的规范性文件。该实施意见根据上级政策及当地实际，采用差别化补助政策，将全家已转为庆元籍非农业户口与在编公职人员、全家户口迁到县外的人员进行区分，前者符合安置条件，享受30000元/人的货币安置，后者不符合安置条件，享受按房屋面积计算的拆房补助和10000元/人的拆房奖励。原告全家户口迁往温岭并长期在当地工作生活，与户籍转为非农留在庆元的人员之间的既得利益无法量化比较，但原告全家享受了温岭当地的社会资源及社会福利，同时为温岭地方经济与社会发展贡献力量的客观事实不言而喻。庆元县人民政府从庆元本地经济与社会发展的角度出发，结合在编公职人员和全家户口迁到县外的人员具有较强的工作生活稳定性，且对庆元农村生产资料的依附性较弱的客观事实，作出差别化的安置补偿具有现实合理性，且原告及其家庭成员的土地承包经营权并未因此受到影响。综合上述分析，被告依据实施意见确认原告不符合安置条件，但可享受拆房补助和拆房奖励并无不当。地质灾害避让搬迁是人民政府基于保护人民群众生命财产安全而履行的相应职能，与集体土地征收有本质区别，原告主张被告应当按照征收程序履行避让搬迁职能以及按照征收补偿标准对避让搬迁人口进行安置没有依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告胡如堂的诉讼请求。胡如堂上诉称：一、土地承包权、房屋财产权和宅基地使用权同等受法律保护。1、上诉人全家转为非农(蓝印)户口前，有庆元县公安局(原青竹乡政府)颁发的户口簿、农村集体土地承包权、林地所有权及农村股份经济合作社股份权。岱根村地质灾害整村避让搬迁属于强制中止房屋财产权和宅基地使用权的行政行为。根据2011年6月《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》明确地质灾害防治必须要在法制体系内“为搬迁群众（指地质灾害易发区）提供长远生产、生活条件”。农村土地承包权、房屋财产权和宅基地使用权、集体收益分配权是农村集体经济组织成员赖以长久生计、生存保障的根本基础资源。全国人大农业与农村委员会办公室主任何宝玉在2018年12月29日新闻发布会上解读修正《农村土地承包法》时指出：“农户进城后一段时间内还是不稳定的，遇到经济形势比较困难的时侯，农民可能还要回去。”最高人民法院《关于实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》规定，“要依法保护进城落户农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权和返乡创业农民工合法权益”，“让农民工既入得了城、扎得下根，又回得了村、稳得住心”。原审法院认定上诉人不享有地质灾害避让搬迁安置权，上诉人及其家庭成员的“土地承包经营权并未因此受到影响”，明显不合法。2、上诉人进城务工后，其在岱根村的房屋委托侄子管理、修整和居住。二、原审判决“驳回诉讼请求”没有法律依据。1、温岭县(市)与庆元县一样同属市辖县(市、区)属同一行政级别的小城镇。上诉人一家户口迁出县外转为非农户口，与同村迁出转为庆元县内的非农户口人员一样，唯一能享受的当地福利均为义务教育阶段学龄儿童免交借读赞助费。2、岱根村户口没有迁出或已迁出转为庆元县内非农户口的人员，在全国各地城市打工不在少数，同样为务工当地经济与社会发展贡献力量，并享受着当地的社会资源及社会福利。按原审法院裁判逻辑，这些人也不能享受搬迁村安置待遇。原审法院以上诉人“全家享受了温岭的社会资源及社会福利，同时为温岭地方经济与社会发展贡献力量”为由驳回其诉讼请求，理由不成立。三、规范性文件的附带审查重点为制定机关有无职权、制定程序是否合法、规范性文件的内容是否和上位法相抵触、是否和同位法互相矛盾。1、《实施意见》与《农村土地承包法》、国务院《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》及最高人民法院《关于实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》等上位法规定相抵触；2、被上诉人原审中提供的证据无向地质灾害避让搬迁村民的公告、听取村民或村民代表意见以及向上级机关备案和备案审查结果的材料。3、《实施意见》第四条第5项第(1)目、第(3)目，同村迁出户、同类性质户口，户口迁县内与迁县外区别安置，同位法互相矛盾。原审法院在开庭时以内部审查为由，不予法庭辩论、质证，审判程序不合法。请求二审法院撤销原审判决，判决上诉人因地质灾害避让搬迁享有同村迁出户同类性质户口每人3万元安置待遇。庆元县人民政府答辩称：一、地质灾害避险搬迁安置资格不等同于集体经济组织的成员地质灾害避险搬迁安置资格，首先要考量是否属于地质灾害隐患区范围以及是否必须采取避险搬迁的措施才能消除地质灾害安全隐患。根据2018年11月浙江省第七地质大队调查得知，上诉人所在的地质滑坡隐患点除已采取避让搬迁的12户40人外，该滑坡隐患点已核销。现上诉人的房屋仍然存在但空置，不属于地质灾害隐患点。上诉人在原所在村的成员权资格不属于本案讨论范围，答辩人也未侵犯其在集体经济组织原享有的权利。二、答辩人对地质灾害搬迁安置政策采取差别化补助政策，有浙政发〔2017〕25号《关于切实加强地质灾害综合防治工作的意见》第三条第(二)项规定“要根据各地实际，鼓励实行差别化的补助政策，制定分类标准并实施”为据。三、采取差别化的补助政策是必要的，也是切合实际的。答辩人地处山区，地质灾害隐患防治任务属浙江省和丽水市之最。但庆元县的财力物力非常有限。实际情况千差万别，机械地用单一的标准进行补助，显然欠缺公平合理性。所以，在补助政策上采取了差别化。四、上诉人户虽然不属地质灾害隐患点，但为了鼓励搬迁，对于其户口已迁到县外且在外地安居乐业多年的情形，政府仍然给予拆除的房屋一定的价值补助以及给予每人10000元的奖励。五、上诉人一方面称答辩人出台政策不合法，另一方面又要求按照该政策每人补助30000元，属于自相矛盾。请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，上诉人胡如堂户全家户口迁至温岭市，户口已迁往县外的事实清楚。针对上诉人提出的地质灾害避让搬迁房屋安置申请，被上诉人庆元县人民政府设立的庆元县地质灾害综合治理“大搬快治”三年行动推进办公室作出被诉《关于胡如堂〈房屋安置申请书〉的答复》，根据上述事实，确认该户不符合安置条件，不能享受“货币安置、县城安置小区安置、乡镇安置小区安置、自建房安置”四种安置方式中的任何一种。同时，告知该户可以依条件享受拆房补助和相关奖励。上述答复符合《庆元县地质灾害避让搬迁安置实施意见》第四条第（一）款第5项第（3）目以及《庆元县“大搬快治”安置政策相关问题处理意见》第二条的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”《庆元县地质灾害避让搬迁安置实施意见》由中国共产党庆元县委员会办公室、庆元县人民政府办公室以《关于印发〈庆元县地质灾害避让搬迁安置实施意见〉的通知》的形式联合发布，文号为庆委办发[2017]37号，该文号为党委文号。因此，该文件属于党委文件，不属于规范性文件的范畴。故上诉人要求对《庆元县地质灾害避让搬迁安置实施意见》第四条第一款第5项第（1）、（3）目的合法性进行审查，于法无据。原审法院对该文件相关条款内容作为规范性文件内容进行审查，存在不当，本院予以指正。综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当，二审依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人胡如堂负担。本判决为终审判决。审判长  车勇进审判员  吕柏超审判员  马良骥二〇一九年十月十二日书记员  韦若莎