浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1476号上诉人（原审原告）吴利法，男，1958年5月2日出生，汉族，住杭州市滨江区。委托代理人吴灿刚（系吴利法儿子），男，1985年7月26日出生，汉族，住杭州市滨江区。委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人陈书宏、梁俊景，浙江省司法厅工作人员。吴利法因诉浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初75号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年7月5日，经国务院批准原国土资源部作出国土资函[2015]464号《关于杭州市等6市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》，其中批准杭州市用地1010.5924公顷（其中新增建设用地448.648公顷，农用地379.0901公顷，征收土地656.8851公顷）。为实施上述批复，原杭州市国土资源局于2015年12月30日编制并逐级上报杭州市2015年度第十八批次城市建设用地实施方案，共计用地42.6182公顷（农用地转用22.3695公顷；征收集体土地42.6182公顷），涉及征收浦沿街道新生村集体土地40.9559公顷，拟用于“杭州国家高新区智慧医疗产业基地地块（二期）”项目。吴利法使用的集体土地属于该项目征收红线范围。2016年2月5日，省政府作出浙土字A[2015]—0505号《浙江省建设用地审批意见书》，同意杭州市2015年度第十八批次城市建设用地实施方案。2018年12月14日，吴利法向省政府申请行政复议，请求撤销浙土字A[2015]—0505号《浙江省建设用地审批意见书》。经受理、通知答复等程序后，省政府于2019年1月21日作出浙政复［2018］586号《行政复议决定书》，以该审批意见不属于行政复议受案范围为由，决定驳回其行政复议申请。吴利法不服，遂提起本案诉讼，请求：1.撤销省政府作出的浙政复[2018]586号《行政复议决定书》，责令省政府依法受理复议申请并作出复议决定；2.本案诉讼费用由省政府承担。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……。本案中，吴利法向省政府申请行政复议，请求撤销浙土字A[2015]—0505号《浙江省建设用地审批意见书》。因国土资函[2015]464号《关于杭州市等6市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》中明确要求，省政府应依据国务院批准的农用地转用和土地征收方案及有关规定，对城市人民政府呈报的农用地转用和土地征收实施方案进行严格审核，审核同意后，由城市人民政府具体实施。据此，省政府针对杭州市2015年度第十八批次城市建设用地实施方案而作出的浙土字A[2015]—0505号《浙江省建设用地审批意见书》，属于执行国务院批准的杭州市农用地转用和土地征收方案的行为，该行为对当事人的权利和义务不产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。故省政府以此为由决定驳回吴利法的行政复议申请，符合法律规定。吴利法的诉讼理由均不能成立，其诉讼请求应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告吴利法的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告吴利法负担。吴利法上诉称：一、省政府作出浙土字A[2015]—0505号《浙江省建设用地审批意见书》是下级政府实施集体土地征收的依据并且对外公开，而国务院作出的《关于杭州市等6市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》并没有对外公开，性质应当认定为行政机关上下级的内部管理行为。对当事人权利和义务产生实际影响的正是省政府作出的案涉《浙江省建设用地审批意见书》。二、省政府没有证据证明国务院作出的《关于杭州市等6市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》征收范围，也没有提供证据证明省政府作出浙土字A[2015]—0505号《浙江省建设用地审批意见书》属于该范围内。一审法院当然认定省政府作出浙土字A[2015]—0505号《浙江省建设用地审批意见书》属于该范围内，明显是事实认定错误。三、国务院作出的《关于杭州市等6市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》并未对吴利法的权利义务产生直接影响，实际将吴利法房屋地块划入征收范围，对上诉人产生权利义务影响、对外发生法律效力的，是省政府作出的浙土字A[2015]—0505号《浙江省建设用地审批意见书》。综上，请求撤销原判，支持吴利法的一审诉讼请求。省政府答辩称:一、浙政复[2018]586号行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。吴利法不服浙土字A[2015]—0505号《浙江省建设用地审批意见书》，申请行政复议。省政府经行政复议审理查明：经国务院批准，原国土资源部于2015年7月5日作出《关于杭州市等6市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》(国土资函[2015]464号)，其中批准杭州市用地1010.5924公顷(其中新增建设用地448.648公顷，农用地379.0901公顷，征收土地656.8851公顷)。为实施上述批复，原杭州市国土资源局于2015年12月30日编制并逐级上报杭州市2015年度第十八批次城市建设用地实施方案，共计用地42.6182公顷(农用地转用22.3695公顷；征收集体土地42.6182公顷)，涉及征收浦沿街道新生村集体土地40.9559公顷，拟用于“杭州国家高新区智慧医疗产业基地地块(二期)项目。上述集体土地范围内涉及吴利法使用的集体土地。省政府于2016年2月5日作出浙土字A[2015]—0505号《浙江省建设用地审批意见书》，同意上述实施方案。按照土地管理法的规定，土地征收由国务院或省级人民政府批准。同一个征地事项只能由一个法定机关审批。国务院批准征收土地后，省级人民政府根据国务院批准文件负责组织实施。浙土字A[2015]—0505号《浙江省建设用地审批意见书》同意杭州市2015年度第十八批次城市建设用地实施方案，是对国务院批准杭州市2015年度农用地转用和土地征收方案的实施行为，并非独立的审批行为，因而不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。吴利法提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件。省政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，作出浙政复[2018]586号行政复议决定，驳回吴利法的行政复议申请。二、浙政复[2018]586号行政复议决定程序合法。省政府行政复议机构于2018年12月14日收到行政复议申请材料。经审理，省政府于2019年1月21日作出浙政复[2018]586号行政复议决定，并向吴利法邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上，浙政复[2018]586号行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请求依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点是被诉行政复议决定是否具有事实和法律依据，具体而言是浙土字A[2015]—0505号《浙江省建设用地审批意见书》是否属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第三款规定“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批”。本案中，经国务院批准，原国土资源部于2015年7月5日作出国土资函[2015]464号《国土资源部关于杭州市等6市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》，其中明确要求，省政府应依据国务院批准的农用地转用和土地征收方案，对城市人民政府呈报的农用地转用和土地征收实施方案进行严格审核，审核同意后，由城市人民政府具体实施。据此，省政府针对杭州市2015年度第十八批次城市建设用地实施方案而作出的浙土字A[2015]—0505号《浙江省建设用地审批意见书》，系对国务院批准杭州市2015年度农用地转用和土地征收方案的实施行为，并非一项新的批准农用地转用和土地征收方案的审批行为，未对公民、法人或者其他组织创设新的权利义务，对吴利法的权利义务不产生实际影响，省政府据此认定浙土字A[2015]—0505号《浙江省建设用地审批意见书》不属于行政复议的受案范围，并据此决定驳回吴利法提出的行政复议申请，并无不当。省政府作出被诉行政复议决定的程序符合法律规定，吴利法亦未对复议程序提出异议。吴利法的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴利法负担。本判决为终审判决。审判长 沈 妙审判员 董 东审判员 王富新二〇一九年十月三十日书记员 吕圣姻