贵州省清镇市人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0181行初20号原告：贵阳白云德鑫硅业有限公司，住所地：贵州省贵阳市白云区牛场乡石龙村。法定代表人：陈丽铭，执行董事兼总经理。委托诉讼代理人：何美，贵州瀛黔律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。被告：贵阳市生态环境局，住所地：贵阳市南明区青云路304号。法定代表人：杨波，该局局长。单位出庭负责人：邓胜元，贵阳市生态环境局白云分局局长。委托诉讼代理人：张艳林，贵州滔量律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。委托诉讼代理人：韩月凯，贵州滔量律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。被告：贵阳市白云区牛场布依族乡人民政府，住所地：贵阳市白云区牛场布依族乡。法定代表人：岑跃，该乡乡长。单位出庭负责人：樊振松，该乡副乡长。委托诉讼代理人：肖友林，贵州准据律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。委托诉讼代理人：江海，贵州准据律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。原告贵阳白云德鑫硅业有限公司（以下简称白云德鑫公司）确认贵阳市生态环境局（以下简称市生态环境局）、贵阳市白云区牛场布依族乡人民政府（以下简称牛场乡政府）行政强制行为违法一案，于2019年5月9日向贵阳市中级人民法院提起行政诉讼。贵阳中院于2019年6月25日作出（2019）黔01行初361号《行政裁定书》，裁定将案件移送本院受理。本院于2019年8月14日立案受理。并依法组成合议庭，于2019年9月18日、9月25日两次公开开庭审理了本案。原告白云德鑫公司的委托诉讼代理人何美，被告市生态环境局委托代表单位出庭的人员邓胜元、委托诉讼代理人张艳林、韩月凯，被告牛场乡政府委托代表单位出庭的人员樊振松及委托诉讼代理人肖友林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市生态环境局白云分局（原贵阳市白云区生态文明建设局）、被告牛场乡政府委托第三方公司，于2018年11月4日，将原告白云德鑫公司矿区内的挖掘机、破碎机、运输皮带等拆卸。原告白云德鑫公司诉称，2010年12月25日，原告与贵阳市国土局签订《采矿权出让合同》，取得位于贵阳市××××白岩组硅石矿的采矿权，采矿权行使时限为10年，并于2011年办理了《采矿权许可证》，2013年办理了《安全生产许可证》。期间原告一直申请办理林业用地审批手续，但林业部门均告知无法办理。为避免采矿许可证过期，原告于2013年便开始开采硅石矿，期间被告未对原告开采行为提出过异议，也未要求原告进行整改。2016年，贵阳市检察院以原告涉嫌非法占用农用地罪向法院提起公诉，法院判决原告罚金20万元。后原告未再进行矿石开采。2018年9月底，二被告及区政府前往原告硅石矿开采场地，将停放在矿区的挖掘机、鳄破机、锤破机等所有机器进行强制暴力拆卸，造成原告价值1000万元的机器设备被损坏，无法修复，给原告造成重大经济损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，原告提起诉讼，请求1.确认二被告强制拆除原告位于贵阳市××××石头村硅矿场机械设备的行为违法；2.本案诉讼费用由二被告负担。原告为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据：第一组证据：身份信息，证明：原告的基本身份状况。第二组证据：设备强拆图片，设备强拆视频，证明：本案二被告在没有给原告作出任何决定及催告之后，直接强制拆除了原告的生产设备，其强拆设备的行为违法。第三组证据：设备被拆毁的现状图、购销合同及附件、设备安装合同，证明：因被告的暴力强拆行为，导致原告的生产设备造成严重破坏，无法使用，造成严重损失。被告市生态环境局对原告身份情况无异议，对图片证据三性予以认可，不认可证明目的。认为被告并未破坏性拆除，设备的堆放场地是原告法定代表人儿子指定堆放，设备现状完好，可以恢复再用，生锈是因为长期停用。对购销合同、收据均不认可，一是发票与合同时间不一致，收据为连号，真实性存疑。被告牛场乡政府同意第一被告意见。补充认为原告证据不能证明其价值，原告所有收据总额也不足1000万元，且原告主张的是违法利益。被告市生态环境局答辩称，被告行为不存在违法，是好意施惠行为。原告因为环境违法被处罚，基于原告存在困难，被告同意分期缴纳。为了落实中央环保督查要求，被告主动出资，对原告的设备请专业人员进行拆卸，代替其履行义务，不是违法。被告要求原告停产整治，而原告无力整改，污染持续存在。原告设备占用场地影响治理，被告代其履行拆除原告生产设备，并在对方工作人员指定处堆放，没有造成财产损害。之前，被告明确告知对方在规定期间内完成治理，否则将由其他人代为治理，费用由原告承担，原告法定代表人已签收，被告不存在违法行为。被告牛场乡政府答辩称，原告企业在第二被告辖区范围内，生产手续不齐全。政府多次召集原告开会，原告也同意拆除，但是一直并未履行。政府根据生态局要求配合拆除，拆除过程有原告配合，是双方协商结果，并未违法。请求法庭驳回原告诉求。被告市生态环境局在举证期限内向本院提交了被诉行政行为的证据、依据。第一组证据：《现场检查笔录》、《调查询问笔录》及《矿区现场图片6张》、《监测报告》、《行政处罚事先告知书》及《送达回证》、《立案审批表》、《调查处理报告》、白环罚字[2016]014号《行政处罚决定书》及送达回证。证明：1.原告在经营期间，采取破坏环境的方式进行野蛮生产，开采的伴生矿露天堆放，未进行覆盖，且数量巨大；2.原告修建的简易收集池未按照规定进行防渗处理，收集池内的淋溶废水中铁、锰含量严重超标，废水渗入地下严重污染当地村民的农田及饮用水水源，故原告的行为已经违反了我国《水污染防治法》第22条的规定；3.鉴于原告上述违法事实，被告依照《水污染防治法》第76条规定，依法对原告处以6万元罚款；4.上述证据能够充分证明原告未按照法律规定文明有序生产经营，而是采取破坏生态环境的方式生产经营的违法事实；5.根据照片显示，原告生产所用设备摆放安装在需治理的区域内。第二组证据：《责令停产整治决定书》及《送达回证》。证明：鉴于原告的违法行为，被告依据《水污染防治法》及《环保部门实施限制生产、停产整治办法》第六条的规定，责令原告立即停止生产，并采取措施消除污染源的事实。第三组证据：白环通[2016]5号《关于责令贵阳白云德鑫硅业有限公司限期采取有效措施治理矿区淋溶废水的通知》。证明：1.被告于2016年11月30日以通知的方式责令原告在2017年6月30日前完成污染治理，且将该通知送达到原告处，原告法定代表人在通知出具当日收到并在通知上签名确认；2.在该通知的第3页第5点明确告知原告，“如原告未在指定的期限内无法提供可行的治理方案或治理方案落实不到位，我局将指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由原告承担。”，且该点符合《行政强制法》第12条第5款“代履行”的法律规定。第四组证据：《治理环境污染延期报告》。证明：1.截止到2017年9月25日，原告仍未按照被告责令的期限内完成污染治理工作，原告向被告申请延长到2018年9月30日；2.即使按照原告向被告申请延期的最后截止日，原告仍未完成污染治理，甚至在申请延期后，并没有任何治理污染的行为，在国家环保督察及人民群众生产生活受到严重污染威胁的紧迫情况下，被告于2018年11月，根据《关于责令贵阳白云德鑫硅业有限公司限期采取有效措施治理矿区淋溶废水的通知》第5点的要求，被告雇请专业公司将原告停放在需治理地域内的机器设备按照机械拆除流程，并在保证机器设备完好无损的前提下进行拆除，并在原告工作人员的指示下进行摆放，拆除原告生产设备时并没有损坏原告的设备。第五组证据：刑事判决书，证明原告承诺自愿恢复生态环境，清镇市人民法院基于承诺才作出缓刑。第六组证据：2018年8月27日整改工作调度会会议纪要，其中参会人员也有原告法定代表人陈丽铭。证明原告应在2018年9月6日前将矿区内硅石硅砂等移除场地，同时要求原告拆除现场设备，将场地交还施工单位。被告一直未履行。原告对第一组证据真实性认可，对证明目的不予认可，认为2016年的行政处罚原告已经履行完毕，该处罚不是本案所涉及的行政行为，与本案无关；对第二组证据真实性不认可，认为即使为真实情况，也与本案无关。之前的义务原告已实际履行，同本案强制拆除设备是两个行政行为，不能混同；对第三组证据真实性认可，对证明目的不认可，认为本案涉及强制拆除设备和原告所称代履行之间不能等同，水污染治理应从源头治理，而不是强制拆除设备，被告除了拆除设备外并未对污染进行治理。被告以环境处罚的通知混淆强制拆除设备行为，被告拆除前应做出书面决定，后再催告，原告不履行才能下书面强制拆除决定书后才能强制拆除，而被告至现在都未提供相关依据，因此是违法行为；对第四组证据真实性认可，对证明目的不认可。代履行应书面告知原告，但是本案被告并未有书面通知就强拆，行为违法；对第五组证据真实性认可，原告确实积极履行整治和恢复林地工作；对第六组证据不认可，认为没有本案原告法定代表人签字。被告牛场乡政府对第一被告的证据无异议。被告牛场乡政府在举证期限内向本院提交了被诉行政行为的证据、依据。第一组证据：白委干任（2019）10号等文件，关于陈明云等同志任免职的通知。证明诉讼主体资格合法，法定代表人陈明云变更为岑跃。第二组证据：2019-01-31贵阳市白云区牛场布依族乡人民政府记账凭证，凭证号：财记-0025等文件。证明接到上级指示，与有资质拆迁的公司签订拆除工程合同，拆除后对拆除的工程进行验收检验合格，之后再根据合同约定，按实际拆除的工程量，在拆除公司开具发票后垫付了全部款项，整个程序是完全依法依规施行的。第三组证据：违法建筑拆除工作的现场图片12张。证明：拆迁的工作是文明有序进行，并且是在被拆除人的工作人员的指导下进行，被拆除公司法定代表人儿子，也在现场沟通，指挥拆除工作，整个过程并非暴力拆除。原告对第一组证据无异议；对第二组真实性认可，委托第三人进行强制拆迁的行为，实际上的义务人应是乡政府，达不到证明目的，被告实行了拆除行为，并不能直接证明拆除行为合法，因为其未提供符合法律规定的可以进行强制拆除的书面文书及规定，根据行政诉讼法规定，证明其行政行为合法性应由被告举证，证据无法看出，因此推定被告强拆无任何法律及事实依据；对第三组真实性认可，证实被告实施了拆除行为，但达不到证明目的，无法直接反映有公司工作人员在现场指导，也不能体现出是协同进行的，委托专业第三方的拆除，不需要原告工作人员指挥，图片中可以看出原机械设备的情况是非常混乱的，存在暴力拆除的行为，根本无法通过组装或者其他方式再使用。第四组证据：拆迁公司的营业执照副本。证明拆迁公司有资质。第五组证据：证人余某出庭作证。证明被告拆除行为系在原告配合下进行，未损坏原告机器设备。原告对营业执照真实性无异议，对证人本身真实性和证明目的不认可，认为只有身份证复印件，不能证明证人系公司的员工。即使证人证言是真实的也只能证明拆除事实存在，对于拆除是合法的无法证明，被告在拆除的时候没有提供书面的告知书，拆除行为本身违法，达不到被告的证明目的。第一被告对第二被告的证据无异议。经原、被告举证和质证，本院对证据作如下确认：二被告所提供的证据均是通过合法程序、合法途径调取，在内容上相互印证，具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。对原告提供的除收据、合同等证明设备价值外的其他证据本院予以采信。经审理查明：原告白云德鑫公司通过竞买取得白云区牛场乡石龙村硅石矿采矿权，并于2011年6月、2013年10月先后取得采矿许可证和安全生产许可证。原告公司的法定代表人陈丽铭于2012年到林业部门申请办理林地使用手续，被告知已暂停办理。在未获得林地使用许可的情况下，白云德鑫公司于2013年12月至2016年7月期间露天开采硅石矿，违法占用林地115.08亩，且破坏了原有植被，山体被深度开挖采石，山体形态发生明显变化。贵阳市白云区人民检察院于2017年12月向本院提起公诉，本院于2018年3月21日作出（2017）黔0181刑初629号《刑事判决书》，以非法占用农用地罪判处被告单位贵阳白云德鑫硅业有限公司罚金人民币20万元；以非法占用农用地罪判处被告单位贵阳白云德鑫硅业有限公司的法定代表人陈丽铭有期徒刑二年，缓刑二年。该案中，陈丽铭向法庭承诺如期完成植被恢复并达到国家相关标准要求。贵阳白云德鑫硅业有限公司的生产不仅占用了林地，还引发了一些环境问题。2016年10月，白云区环境保护局在对白云德鑫公司进行调查时，发现该公司开采出来的伴生煤矿露天堆放于矿区内，煤矿淋溶废水收集在无防渗设施的简易收集池，造成下游水体污染，故于2016年11月30日向白云德鑫公司作出白环责停字（2016）1号《责令停产整治决定书》，责令该公司立即停止生产，采取措施消除污染。并于2016年12月16日作出白环罚字[2016]014号《行政处罚决定书》，对该公司罚款6万元。之后，白云德鑫公司于2016年12月委托相关公司制定了《环境综合整治项目治理方案》。2016年12月22日，白云区环保局向原告发出白环通[2016]6号《关于要求贵阳白云德鑫硅业有限公司开展矿区环境污染综合整治的通知》，要求该公司立即按照修改完善后的方案组织实施，并在2017年6月30日前完成。该通知明确如未按照治理方案落实或治理不到位，环保局将联合当地政府按程序招标选择有治理能力的单位代为治理，所需费用由该公司承担。但原告白云德鑫公司一直未按照方案要求完成治理，污染问题持续存在，对附近村民饮用水造成污染，村民不断投诉，成为中央环保督察交办的问题之一，为此，白云区人民政府期间多次召开会议研究处理，但原告仍未认真履行治理义务。2018年8月27日，贵阳市白云区中央环保督察回头看工作领导小组召开会议，要求原告拆除生产设备，但原告也未拆除。在此情况下，白云区环保局通知了属地政府即本案第二被告牛场乡政府，要求政府协助拆除原告机器设备。牛场乡政府遂与第三方公司签订了合同，于2018年11月4日进场，在原告工作人员的配合下，将主要机器设备拆除并堆放在原告指定位置或运出。后原告以二被告及白云区人民政府拆除其机器设备违法为由向贵阳中院提起诉讼，要求法院判决三被告行为违法并赔偿损失1000万元。贵阳中院裁定驳回原告对白云区人民政府的起诉并将案件移送本院受理。另查明，贵阳市白云区环保局在2019年年初机构改革中，已变更为贵阳市生态环境局白云分局，非独立法人。本院认为：本案被告市生态环境局及牛场乡政府委托第三方拆除原告机器设备的行为，实质上是行政强制中的代履行行为。被告市生态环境局认为其适用的是《水污染防治法》第七十六条的规定而不是适用《行政强制法》的规定，故不受《行政强制法》的限制。本院认为，这种理解系对法律的错误解读。代履行是行政强制的一种方式，《水污染防治法》第七十六条规定了行政机关的代履行，只是在单行法中对代履行的一种特别授权，而《行政强制法》则规定只要符合法定代履行的情形，行政机关就可以依据该规定实施代履行，是对行政机关代履行的普遍授权，二者并不冲突。即便依照单行法实施的代履行行为，也应当遵守《行政强制法》关于代履行的相关规定。故本案的焦点问题为二被告实施的代履行行为是否符合法律规定。首先是本案是否符合代履行的适用条件。《行政强制法》第五十条的规定，行政机关做出的要求当事人排除妨碍、恢复原状义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行的，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。从该规定可以知道，实施代履行的前提条件之一是行政机关应当先作出过要求相对人排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定。从被告市生态环境局提交的证据看，原告白云德鑫公司违法生产的行为已经造成污染环境的后果，白云区环保局在2016年11月30日向原告作出了白环责停字（2016）1号《责令停产整治决定书》，责令原告立即停止生产，采取措施消除污染，并随后对原告罚款6万元。本院认为，被告该整治决定就是要求原告治理的决定，满足代履行前提条件。原告认为其已经履行被告这一行政命令，但从本案证据看，在被告作出责令整治决定后，原告除委托第三方机构制作了《环境综合整治项目治理方案》外，并未开展实质上的治理工作，污染问题持续存在，群众投诉不断。在原告已经造成环境污染而又未进行治理的情况下，被告并不需要重新作出一个停产治理决定。原告认为被告只实施了拆除设备行为，并未代为实施治理。本院认为，原告要完成环境治理，必然要拆除场地上机器设备，拆除机器设备是进行治理工作的前提，是治理工作的一部分内容，因此行政机关代为拆除原告机器设备并非独立的行政行为，仍是代履行的一部分工作内容。按照规定，行政机关实施代履行的另一个前提是应当进行催告，经催告仍不履行的，行政机关才能代履行。从本案证据看，被告于2016年11月30日向原告作出白环责停字（2016）1号《责令停产整治决定书》，在2016年12月22日，白云区环保局向原告发出白环通[2016]6号《关于要求贵阳白云德鑫硅业有限公司开展矿区环境污染综合整治的通知》，该通知明确了原告完成整改的时限为2017年6月30日前，并明确如原告未按照治理方案落实或治理不到位，环保局将联合当地政府按程序招标选择有治理能力的单位代为治理，所需费用由该公司承担。在之后白云区政府一系列会议中，均提到过要求原告治理的问题。这些通知、会议实际上含有催告内容，可以视为被告已履行了催告。原告认为被告没有告知将要代履行的意见与本案事实不符，本院不予采纳。其次，代履行需要遵守相关的程序要求。按照《行政强制法》第五十一条的规定，代履行应当遵守4个程序和步骤：1.作出并送达代履行决定书代履行决定书应当载明行政相对人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人。2.催告代履行3日前，应催告行政相对人履行。如果行政相对人履行的，则停止代履行。3.实施代履行代履行时，作出决定的行政机关应当指派工作人员到场监督。4.制作代履行执行文书。代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和行政相对人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。本院认为，第一，本案被告虽然在2016年12月就向原告发出过通知，告知原告若不按时履行整治义务则被告将实施代履行，但在具体实施代履行前，并未按照法律规定作出代履行决定书，未将代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用及预算告知原告。而从行政机关实施代履行的程序上看，送达代履行决定书是实施代履行行为的必经环节。第二，被告在实施代履行后，未制作代履行执行文书，无参与代履行的相关各方如行政机关到场监督的工作人员、代履行人和行政相对人或者见证人的签字盖章。综上，本院认为，原告违法占用林地进行采矿并造成环境污染，在行政机关要求其进行整改后怠于履行其环境治理义务，行政机关为保护环境和社会公共利益，委托第三方机构拆除原告机器设备，督促原告进行治理并无不当。但被告实施代履行的行为不符合《行政强制法》对代履行的程序规定，应当确认违法。被告抗辩理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为:（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。”之规定，判决如下：被告贵阳市生态环境局、被告贵阳市白云区牛场布依族乡人民政府委托第三方单位拆除原告贵阳白云德鑫硅业有限公司位于贵阳市白云区牛场乡石头村硅矿厂机器设备的行为违法。本案诉讼费50元，由被告贵阳市生态环境局、被告贵阳市白云区牛场布依族乡人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。审 判 长  罗光黔人民陪审员  夏维军人民陪审员  汪海杰二〇一九年十月三十日法官助理田菲书记员雷倩