浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1445号上诉人（原审原告）陈则东，男，1975年2月6日出生，汉族，住浙江省瑞安市。被上诉人（原审被告）杭州市西湖区人民政府，住所地浙江省杭州市浙大路1号。法定代表人高国飞，区长。委托代理人谭肖华，杭州市西湖区司法局工作人员。委托代理人林宇，北京大成（杭州）律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）杭州市公安局西湖区分局，住所地浙江省杭州市西湖区晴川街123号。法定代表人汤文全，局长。委托代理人郭怡、韩楚，杭州市公安局西湖区分局工作人员。陈则东诉杭州市西湖区人民政府（以下简称西湖区政府）公安行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年7月9日作出（2019）浙01行初117号行政判决。陈则东不服，向本院提出上诉。本院于2019年8月27日立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年9月24日组织各方当事人进行了调查、询问。本案现已审理终结。原审法院查明：2018年9月18日，杭州市公安局西湖区分局（以下简称西湖公安分局）北山派出所民警将原告带至北山派出所实施继续盘问。期间，原告提交书面《政府信息公开申请书》，要求公开的事项为：“依法向原告公开盘问笔录内容（用A4纸形式向原告提供）。”《申请书》结尾部分为“此致西湖公安分局北山派出所”。此后，西湖公安分局未对上述信息公开申请作出回应。原告不服，于2018年11月17日向被告邮寄行政复议申请，请求：“1、依法确认行政复议被申请人于2018年9月18日接到原告的政府信息公开申请书没能履行法定职责违法。2、责令被申请人针对申请人于2018年9月18日向其递交的政府信息公开申请书履行法定职责。”被告11月19日收到该申请后，11月23日决定受理，2019年1月16日作出延期通知（同日邮寄双方当事人），2月15日作出杭西政复决字[2018]第348号行政复议决定（以下简称348号复议决定），同日邮寄双方当事人。原告收到复议决定后不服提起本案诉讼，请求判如所请。另查明，2019年3月25日，西湖公安分局作出[2019]第4号告知《西湖公安分局信息公开告知书》，将案涉“当场盘问、检查笔录”等交给原告。原告不服该[2019]第4号告知，向西湖区政府申请复议。西湖区政府已于2019年4月22日受理该案，该复议案件目前处于中止状态。原审法院认为，（一）关于原告异议的“西湖区政府未就其第1项复议请求审查并作出行政复议决定”的问题。本案原告的复议请求为：“1、依法确认行政复议被申请人于2018年9月18日接到原告的政府信息公开申请书没能履行法定职责违法。2、责令被申请人针对申请人于2018年9月18日向其递交的政府信息公开申请书履行法定职责。”对此，西湖区政府作出348号复议决定：“责令被申请人依法对申请人的政府信息公开申请作出处理。”本院认为，确认违法通常只针对作为类行政行为，对于行政机关的违法不作为，复议机关根据当事人的请求，责令行政机关履行相应的法定职责，更能彻底地实现当事人的权利保护要求。而责令履行法定职责本身就包含了对于行政机关不作为违法性的评价，只有在责令履行法定职责已无实际意义或者实际条件不能成就的情况下，才有转而确认不作为违法的必要。本案西湖区政府已经针对西湖公安分局未履行信息公开法定职责的不作为行为作出了责令其履行法定职责的处理，故原告的上述异议不能成立。（二）关于原告异议的“西湖区政府未决定西湖公安分局在一定期限内履行法定职责”的问题。本院认为，本案西湖区政府作出348号复议决定：“责令被申请人依法对申请人的政府信息公开申请作出处理。”其中“依法……作出处理”已经包括了责令西湖公安分局在法定期限范围内作出处理的要求。而关于信息公开申请的处理时限，《中华人民共和国政府信息公开条例》“第三章公开的方式和程序”中有明确规定。同时因信息公开申请处理过程中可能存在着“延长答复”等不确定因素，所以复议机关客观上亦无法确定一个精确的答复期限。另，本案西湖公安分局已于2019年3月25日作出[2019]第4号告知，并将案涉信息即“当场盘问、检查笔录”交给原告。原告已对此提起行政复议，如原告认为西湖公安分局存在超期答复的情况，可在该案中主张救济。故原告的上述异议不能成立。（三）关于程序合法性问题。本案西湖区政府于2018年11月19日收到原告复议申请后，11月23日决定受理，2019年1月16日作出延期通知（同日邮寄双方当事人），2月15日作出348号复议决定（同日邮寄双方当事人）。上述复议程序并无不当。综上，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈则东的诉讼请求。陈则东上诉称：1.被诉行政复议决定认定事实的主要证据不足，认定事实和适用法律确有错误，行政行为明显不当。被诉行政复议决定认定西湖公安分局及其工作人员依法将上诉人带回公安机关对上诉人进行首次继续盘问期间，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》规定向其提出政府信息公开申请，属于认定事实不清、主要证据不足。上诉人向被上诉人提出第1项复议请求，即:“依法确认行政复议被申请人于2018年9月18日接到上诉人的政府信息公开申请书没能履行法定职责违法。”被上诉人没能进行审查并作出行政复议决定，已经违反了《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定；2.原判决认定基本事实不清、证据不足。上诉人在原审程序中提出的证据3-4与本案具有客观真实性、关联性、合法性，能够证明待征事实，且该待证事实与本案处理结果存在紧密关联性。原判决仅确认其真实性而没能进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，故原判决认证结论错误。本案系上诉人对违法行政复议决定进行起诉，且本案起诉时间在前，西湖公安分局是否作出《信息公开告知书》以及是否将“当场盘问、检查笔录”等交给上诉人，上诉人是否不服[2019]第4号告知申请行政复议以及西湖区政府是否受理本案，是否中止状态，客观上并不影响本案受诉人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定对被诉行政复议决定进行审查。原审人民法院依法应当排除与此关联性的证据材料，却没能予以排除；3.原判决认定事实错误、适用法律错误。原判决认为本案被上诉人已经对西湖公安分局未履行信息公开法定职责的不作为作出了责令其履行法定职责的处理与上诉人主张的第1项复议请求不存在矛盾，原判决以此为由认为上诉人的上述意见不能成立，显然与事实不符，属于原判决认定事实和适用法律错误。被诉复议决定包含两项复议请求，被上诉人没能针对上诉人向其提出的第1项复议请求作出行政复议决定并依法送达。所以，原判决系认定事实和法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决以及被诉行政复议决定，并责令被上诉人重新作出复议决定。西湖区政府答辩称：1.答辩人作出348号复议决定程序合法。上诉人陈则东将西湖公安分局列为被申请人，于2018年11月19日向答辩人申请行政复议。答辩人于2018年11月23日依法受理，并通知西湖公安分局答复。因情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，案件经答辩机关负责人批准，延期至2019年2月16日。经审查，答辩人于2019年2月15日作出348号复议决定，并于同日邮寄送达给双方当事人。答辩人的行政复议审理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条、第三十一条之规定，程序合法；2.答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。答辩人经审理查明，2018年9月18日晚19时许，西湖公安分局北山派出所民警依据《中华人民共和国人民警察法》第九条第一款第（二）项之规定，将上诉人带回公安机关进行继续盘问。期间，上诉人提交书面《政府信息公开申请书》，要求公开的事项为：“依法向申请人公开盘问笔录内容（用A4纸形式向申请人提供）。”《申请书》结尾部分为“此致西湖公安分局北山派出所。”西湖公安分局未对上诉人的政府信息公开申请作出回应。上诉人认为西湖公安分局未履行法定职责，于2018年11月19日向答辩人提出行政复议申请。答辩人认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”公安机关的派出所依法并非政府信息公开工作的办理主体，因此虽然上诉人《申请书》结尾部分为“此致杭州市公安局西湖分局北山派出所，”办理政府信息公开工作的法定义务仍然应归属于西湖公安分局。上诉人认为西湖公安分局未履行法定职责而申请行政复议，则西湖公安分局的履职情况应围绕以下争议点进行分析。第一，西湖公安分局已经在2018年2月1日更新其对外公布的《杭州市公安局西湖分局政府信息公开指南》，明确其信息公开具体承办机构为分局办公室，并公布了分局办公室的联系电话、地址、网上申请链接。因此，如北山派出所在接收上诉人《申请书》后告知上诉人前往分局办公室申请政府信息公开，则为恰当的处理方式，但西湖公安分局虽在本案行政复议答复书中确认已按此操作，却未能提供证据予以证实。上诉人向答辩人提交的补充意见中也否认接收到西湖公安分局的告知，因此西湖公安分局此项答辩意见不能成立。第二，当事人向行政机关政府信息公开工作机构以外的机构递交信息公开申请的，法律或行政法规对此是否予以排斥?《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开期限有关问题的解释》（以下简称《解释》）中已作相关明确。《解释》的第一条第二点内容是“申请人以邮寄方式提交信息公开申请的，以行政机关签收之日为收到申请之日。申请人以平信等无需签收的邮寄方式提交信息公开申请的，或者将信息公开申请寄送至行政机关政府信息公开工作机构以外的机构或个人的，政府信息公开工作机构应当在实际收到信息公开申请的当日电话联系申请人予以确认，并以确认之日为收到申请之日”这说明行政机关政府信息公开工作机构以外的机构或个人仍然负有转送申请至政府信息公开工作机构的义务或责任。第三，由于上诉人的申请未被转送至西湖公安分局的信息公开工作机构，涉案信息公开申请至今未能按照《解释》的规定进入信息公开的办理程序，因此应视为西湖公安分局未履行《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的法定职责。故答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(二)项的规定，责令西湖公安分局依法对上诉人的政府信息公开申请作出处理，事实清楚，法律依据充分。请求二审法院驳回上诉，维持原判。西湖公安分局未在法定期限内向本院提交书面答辩意见。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，上诉人陈则东在行政复议阶段提出的复议请求为：“1、依法确认行政复议被申请人于2018年9月18日接到原告的政府信息公开申请书没能履行法定职责违法。2、责令被申请人针对申请人于2018年9月18日向其递交的政府信息公开申请书履行法定职责。”对此，被上诉人西湖区政府经审理后，作出348号复议决定：“责令被申请人依法对申请人的政府信息公开申请作出处理。”针对上述决定，上诉人认为被申请人西湖区政府未就其第1项复议请求进行审查并作出决定，存在不当。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项对应当确认违法的具体行政行为进行了规定。但上述条文系针对作为类行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项规定，被申请人不履行法定职责的，行政复议机关可决定其在一定期限内履行。本案中，上诉人在提起复议申请时认为西湖公安分局未能履行法定职责，故被上诉人西湖区政府作为复议机关责令西湖公安分局依法对上诉人的政府信息公开申请作出处理,符合上述法律规定。此外，责令行政机关履行相应的法定职责，更能彻底地实现当事人的权利保护要求，且责令履行法定职责本身就包含了对于行政机关不作为违法性的评价。故上诉人针对被诉复议决定的上述异议不能成立。此外，被上诉人西湖区政府于2018年11月19日收到上诉人复议申请后，11月23日决定受理，2019年1月16日作出延期通知（同日邮寄双方当事人），2月15日作出348号复议决定（同日邮寄双方当事人）。上述复议程序并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈则东负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  马良骥审判员  车勇进审判员  张 榆二〇一九年十月十四日书记员  韦若莎