湖南省邵阳市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）湘05行初102号 原告徐光荣，男，1950年7月8日出生，住邵阳市大祥区。 委托代理人廖思瑜，女，1979年9月26日出生，住邵阳市大祥区，系徐光荣之女。 委托代理人栾金光，北京市盛廷律师事务所律师。 被告邵阳市大祥区人民政府，住所地邵阳市大祥区敏州西路。 法定代表人邓涛，该区区长。 委托代理人王延勇，该区司法局工作人员。 委托代理人欧阳平，湖南泽宇律师事务所律师。 被告邵阳市自然资源和规划局，住所地邵阳市大祥区邵州西路。 法定代表人袁胜良，该局局长。 委托代理人彭超，该局工作人员。 委托代理人禹勇，湖南振威律师事务所律师。 原告徐光荣诉被告邵阳市大祥区人民政府、邵阳市自然资源和规划局强制拆除行政赔偿一案，本院于2019年8月7日受理后，于同日向被告邵阳市大祥区人民政府、邵阳市自然资源和规划局送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭于2019年10月10日公开开庭进行了审理。原告徐光荣及其委托代理人廖思瑜、栾金光，被告邵阳市大祥区人民政府的委托代理人王延勇、欧阳平，被告邵阳市自然资源和规划局的委托代理人彭超、禹勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告徐光荣诉称，邵阳市中级人民法院作出的（2019）湘05行赔初2号《行政赔偿判决书》，责令两被告于收到判决书之后60日内对原告提出的行政补偿作出处理。邵阳市自然资源和规划局于2019年7月2日作出《关于徐光荣申请行政补偿的处理决定》（以下简称《处理决定》），认为原告的养殖场系违法建筑，决定不予补偿。被告邵阳市大祥区人民政府至今未作出处理决定。原告认为被告邵阳市自然资源和规划局作出的《处理决定》及被告邵阳市大祥区人民政府逾期不作出处理决定均违法。原告养殖场有合法的报批手续，不应认定为违法建筑，被告及其他部门拆除原告养殖场的行为系“以拆违代拆迁”，执法目的不正当，原告获得足额补偿的请求应得到支持。故请求：1、撤销被告邵阳市自然资源和规划局作出的《处理决定》；2、判决两被告就2013年11月19日强制拆除的养殖场赔偿原告建筑物损失1765003元（其中底层664.23㎡）×（1500+850）＝1513940.5元；第二层225.25㎡×850＝191462.5元；杂屋32×300＝9600元；周边土地0.4×50000＝20000；房屋附属物30000元）；3、判决两被告赔偿原告生猪损失511284元（包括直接损失363284元，其他损失148000元）；4、判决两被告向原告支付搬迁补助费10万、误工费2万（徐光荣之妻廖光荣两次被打成10级伤残），共计120000元。以上费用共计2396287元。 原告徐光荣向本院提交了下列证据： 1、《处理决定》，拟证明已经过行政处理程序，原告起诉符合法律规定； 2、（2019）湘05行赔初2号行政判决书，拟证明原告曾起诉，法院判决两被告对徐光荣提出的补偿申请作出处理； 3、生猪评估意见书、邵阳市城市建设投资经营集团有限公司大祥分公司（以下简称城投大祥分公司）资料，拟证明征收过程中双方当事人曾经进行过协商； 4、原告分别于2005年9月及2006年8月打的建房报告，拟证明当时原告打过报告获得村里和城南乡审核通过； 5、规模养殖证明、生猪防疫合格证，拟证明当时原告进行生猪养殖是合法的； 6、《邵阳市财政局关于下达2009年度畜牧水产业发展专项资金的通知》，拟证明原告的养殖是得到政府支持的； 7、《湖南省人民政府关于推进生猪产业持续健康发展的意见》，拟证明原告养殖生猪是受政府政策支持的，上面也写明了不需要办理农用地转用手续； 8、强拆照片，拟证明原告养殖场被强制拆除； 9、生猪被强行运走申请补偿的报告，拟证明生猪被运走后原告要求进行补偿； 10、房屋平面图、原告自己制作的“房屋强拆面积整理”及损失内容及金额，拟证明原告被拆除的养殖场的面积。 被告邵阳市大祥区人民政府辩称，根据《邵阳市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》第四条第二款的规定，市辖区集体土地上房屋征收与补偿安置工作由市国土资源行政主管部门委托区人民政府组织和实施，该府不是适格被告；原告修建养殖场没有完成审批手续，应与合法建筑区别对待，可以酌情予以补偿，但养殖场用地不是宅基地，不能从中得到宅基地的补偿，原告用于养殖的土地是原告的承包地，只能得到青苗费、复垦费等利益，土地使用权出让的收益应通过集体分配的方式取得。请求人民法院依法判决。 被告邵阳市大祥区人民政府未提供证据。 被告邵阳市自然资源和规划局辩称，原告修建的养殖场没有经过法定审批程序，未取得土地使用权证和房屋所有权证，属违法建筑，相关部门将其拆除，符合《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十条第二款“违法违章建筑物……不予补偿”的规定，对原告修建的养殖场依法不应补偿，该局作出的《处理决定》正确。该局作为征收补偿的主体，所补偿的对象是项目用地范围内的合法建筑物，而原告的养殖场是违法建筑物，拆除原告养殖场是大祥区控违办，该局不应对大祥区控违办实施的行为承担赔偿责任。请求人民法院驳回原告对该局的起诉。 被告邵阳市自然资源和规划局未提交证据。 对原告提交的证据，被告大祥区人民政府提出的质证意见是：对证据1、2的真实性、合法性、关联性没有异议；认为证据3中的生猪评估意见书可以作为定案的依据，城投大祥分公司的资料中涉及本案的部分可以作为定案依据；证据4只能证明原告所在地村委、乡政府在原告建房报告上签署“同意，请上级察看审批”的事实，不能证明已得到有权部门的审批，且原告实际建房面积超过申请建房面积，其仍然是违法建设，可酌情考虑；证据5－7与本案没有关联性；对证据8中的照片存疑，可酌情考虑；对证据9的真实性没有异议，但后来已就生猪损失达成了协议，并支付了16万余元的补偿款；证据10的房屋平面图，没有绘制人员签名，不能单独作为定案依据，应根据原告2005年、2006年的建房报告综合确定建房面积；原告自行制作的“房屋强拆面积整理”，不能单独作为定案的依据。 对原告提交的证据，被告邵阳市自然资源和规划局同意大祥区人民政府质证意见，并补充下列质证意见：证据1是该局根据人民法院的判决作出的，是合法的；对证据7的证明目的有异议，该文件只规定可减少农用地转为建设用地的审批手续，进行建设还是需要办理相关审批手续的，故原告未办理相关手续建设养殖场，属违法建筑；该局未收到证据9这份生猪补偿报告。 经过庭审质证，本院对原告提交的证据认证如下：证据1、2具有真实性、合法性、关联性，予以确认；证据3的评估意见书系城投大祥分公司委托相关部门联合作出，具有真实性，城投大祥分公司的资料证明曾与原告协商房屋征收事宜，其中注明了养殖场面积，均与本案有关联性，可以作为认定案件事实的依据；被告虽然对证据4－7的关联性提出异议，但证据4－7，能够证明原告就养殖场建设提出过申请并得到村、乡同意及原告实际养殖等事实，与本案有关联性，可以作为认定案件事实的依据；证据8能证明养殖场被强拆的事实，与本案有关联性，可以采信；证据9能证明原告向有关部门提出补偿生猪损失的申请，可以作为认定事实的依据；证据10房屋平面图没有绘制人员签名，不符合证据的形式要件，“房屋强拆面积整理”系原告单方制作，没有其他证据予以佐证，本院不予采信。 经审理查明，原告徐光荣系邵阳市大祥区城南乡桃花村3组村民。为发展养殖，徐光荣于2005年开始向所在村组及大祥区城南乡人民政府等机关申请办理建房手续，原告所在村组及大祥区城南乡人民政府均在其申请建房的报告上签署请上级审批的意见，但未有核准意见及相关许可。后徐光荣在其房屋周边建猪舍用于养殖。2013年6月20日，邵阳市人民政府发布邵预征字［2013］第16号《预征地公告》。同年9月16日，邵阳市改革与发展委员会作出市发改投［2013］440号《关于核准邵阳市桃花路建设项目的批复》，同意建设桃花路建设项目。徐光荣的房屋及猪舍位于被征收范围内。城投大祥分公司与徐光荣洽谈征收补偿事宜，徐光荣认为补偿标准过低，猪舍等无证房测量面积少于实际面积等原因，未与城投大祥分公司签订安置补偿协议。2013年11月19日，被告大祥区人民政府所属的大祥控违办以原告猪舍系违法建设为由，强制拆除了原告的猪舍，城投大祥分公司将猪舍存栏生猪委托湖南三可食品有限公司代为保管和养殖，并支付了相关费用。为补偿原告生猪损失，城投大祥分公司于2015年2月12日向原告转账支付了169980元。原告认为征收补偿是行政机关依职权进行的，但行政机关一直未给其补偿，遂于2017年8月28日向邵阳市人民政府、大祥区人民政府及城投大祥分公司邮寄了《依法补偿申请书》，要求上述单位对拆除原告猪舍、生猪损失等给予补偿。上述单位签收邮件后未予答复。原告于2017年10月12日向本院提起行政诉讼，本院于二○一八年三月二十八日作出（2017）湘05行初114号行政裁定，驳回了原告的起诉。徐光荣不服，提出上诉，湖南省高级人民法院于二○一八年十一月十四日作出（2018）湘行终883号行政裁定，指令本院继续审理本案。本院于二○一九年四月三十日作出（2019）湘05行赔初2号行政判决，判令被告邵阳市自然资源和规划局、邵阳市大祥区人民政府自接到本判决之日起60日内，依法对原告徐光荣提出的行政补偿作出处理。2019年7月2日，邵阳市自然资源和规划局以徐光荣修建的养殖场未依法取得国土、规划相关手续，系违法建筑，大祥区人民政府所属的大祥区控违办对违法建筑予以强制拆除，根据《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十条第二款、《邵阳市人民政府关于印发〈邵阳市集体土地上房屋征收与补偿安置办法〉的通知》（市政发［2013］2号）第十条第一款第一项的规定作出《处理决定》，决定对违法违章建筑物不予补偿。大祥区人民政府未作处理。 另查明，从徐光荣提供的城投大祥分公司资料显示，在2013年11月19日大祥区控违办对徐光荣猪舍强拆之前，城投大祥分公司与徐光荣就房屋拆迁进行过协商，对房屋面积进行了测量。徐光荣第一栋房屋面积483.39㎡，底层占地157.8㎡；第二栋建筑面积170.72㎡，底层占地85.36㎡；无证房包括两部分（2008年建筑面积254.07㎡，2008年后建面积406.6㎡，共660.67㎡）：2008年前修建的猪舍254.07㎡，2008年之后修建的猪舍406.6㎡。徐光荣两栋房屋未拆除，被拆除的是无证房。2014年11月5日，指挥部工作人员刘小兵在该资料中注明：以上房屋面积，经徐光荣本人、区指挥部、房屋拆迁公司复核，面积属实。根据《关于拆除重点项目用地范围违法建筑相关事项的暂行规定》（大政办发［2013］67号）第二条第（3）项规定，违法建筑属非住宅性质用地，自行拆除的，可给予适当拆除经费补助，原则上不超过重置造价的50%，最高不超过800元/㎡。2014年1月17日，徐光荣与城投大祥分公司签订一份协议书，对徐光荣家附属物沼气池、储气池、水池、化粪池、水泥电杆、塑胶水管、小路面铺沙、下水道涵管、整石保坎、棕树、桂花树、枇杷树、葡萄树等补偿达成协议，由城投大祥分公司补偿徐光荣损失82988元。徐光荣当日出具桃花路徐光荣地表附属物补偿费用82988元的领据，城投大祥分公司通过宝庆农村商业银行转账给徐光荣。 因拆除猪舍，徐光荣的生猪由城投大祥分公司委托湖南三可食品有限公司喂养，城投大祥分公司先后于2013年12月17日、2014年1月7日、2014年2月26日向湖南三可食品有限公司支付生猪养殖费用各5万元，另支付饲料费6100元。2015年1月21日城投大祥分公司就徐光荣生猪补偿问题进行研究，并形成了《会议纪要》，同意按市场价格一次性对徐光荣的生猪（包括搬迁过程中损失的狗1只、鸡12只、蜜蜂5箱在内）补偿169980元，钱到账户后，徐光荣不得以任何理由和借口就该生猪事宜上访及阻拦工程建设。徐光荣2015年1月28日出具生猪补偿款169980元的领据，2015年2月12日，城投大祥分公司通过华融湘江银行分四笔将169980元生猪补偿款划入徐光荣账户。 以上事实，除徐光荣提供的证据外，有（2019）湘05行赔初2号行政判决书认定的事实及被采信的证据可以证实。 本院认为，本案系行政赔偿纠纷。本案的焦点是被告邵阳市自然资源和规划局作出的《处理决定》是否合法，徐光荣提出的判令两被告赔偿其养殖场建筑物损失1765003元、生猪损失511284元、支付搬迁补助费、经济损失120000元的诉讼请求应否得到支持。 从查明的事实看，徐光荣于2005年开始向所在村组及大祥区城南乡人民政府等机关申请办理建房手续，原告所在村组及大祥区城南乡人民政府均在其申请建房的报告上签署请上级审批的意见，虽然未取得核准意见及相关许可，但两被告并未根据相关政策对徐光荣的建筑确认为违法建筑。从城投公司的资料看，也只将其视为无证房屋。邵阳市自然资源和规划局作出《处理决定》，对大祥区控违办拆除徐光荣的养殖场系违章建筑为由，决定不予补偿，属认定事实不清，证据不足，处理不当，依法应予撤销。 关于原告提出的养殖场建筑物损失的赔偿问题。原告提出的养殖场建筑物损失1765003元（其中底层664.23㎡×（1500+850）＝1513940.5元；第二层225.25㎡×850＝191462.5元；杂屋32×300＝9600元；周边土地0.4×50000＝20000元；房屋附属物30000元）。本案中，原告提出其养殖场建筑面积底层为664.23㎡，第二层225.25㎡，杂屋32㎡，但无相关证据予以证实。而徐光荣提交的城投公司与其在征收过程中协商形成的资料，注明无证房（猪舍）面积共计660.67㎡，该资料证明效力高于徐光荣自述的证明效力。故本院对徐光荣被拆的养殖场面积认定为660.67㎡。徐光荣附属物已达成补偿协议，不能再予补偿。徐光荣对养殖场建筑物损失提出赔偿，周边土地不是建筑物，不属本案赔偿范围，且对集体土地的补偿应付给集体经济组织。根据《邵阳市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》（市政发［2013］2号）附表二的规定，宅基地补偿只对合法正房底层占地面积进行补偿，徐光荣要求对猪舍用地进行宅基地补偿没有依据，另根据《关于拆除重点项目用地范围违法建筑相关事项的暂行规定》（大政办发［2013］67号）第二条第（3）项规定，对非住宅性质用房，可给予的最高拆除经费补助为800元/㎡，徐光荣要求按850元/㎡进行补偿没有依据。徐光荣的养殖场被行政机关违法拆除，可按自行拆除的非住宅性质用房的最高补助标准予以赔偿。故对徐光荣被拆养殖场房屋赔偿额为800元/㎡×660.67㎡＝528536元。 关于原告生猪损失511284元（包括直接损失363284元，其他损失148000元）的赔偿问题。本案中，城投大祥分公司已对徐光荣生猪损失按市场价格进行了处理，形成会议纪要。徐光荣按会议纪要的内容出具领据，城投大祥分公司也将相关款项169980元划入徐光荣账户。故对徐光荣提出的生猪损失赔偿请求不予支持。 关于原告提出的搬迁补助费、误工费的问题。根据《邵阳市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》（市政发［2013］2号）附表七的标准，搬迁补助费以10元/㎡，按一次搬迁计算，故徐光荣的养殖场搬迁费为660.67㎡×10元/㎡＝6606.7元。原告提出误工费请求，但未提供证据，且从（2019）湘05行赔初2号行政判决书中所列证据可以看出，廖光荣受伤问题已另行处理，故对原告提出的误工费请求不予支持。 邵阳市自然资源和规划局是徐光荣要求房屋补偿并作出处理的适格主体，徐光荣猪舍由大祥区人民政府设立的大祥区控违办拆除，大祥区人民政府是本案的适格被告。对大祥区人民政府提出不是本案适格被告及邵阳市自然资源和规划局提出被拆除的是违法建筑，该局不应赔偿的抗辩主张，均不予支持。 综上，原告提出的赔偿请求过高，只能根据相关规定判赔。两被告抗辩主张不能成立，本院不予采纳。据此，依照 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第八项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、撤销被告邵阳市自然资源和规划局作出的《关于对徐光荣申请行政补偿的处理决定》； 二、由被告大祥区人民政府、邵阳市自然资源和规划局共同赔偿原告徐光荣养殖场建筑物损失528536元、搬迁费6606.7元，共计535142.7元及利息（利息计算方法：以535142.7元为基数，从2013年11月19日起计算至赔偿款实际支付日止，按照中国人民银行一年期同类存款基准利率计算）； 三、驳回原告徐光荣的其他赔偿请求。 本案不收取诉讼费用。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  段嫦娥 审 判 员  黄 毅 人民陪审员  刘丽明 二〇一九年十月二十四日 法官 助理  李 薇 代理书记员  罗浒浒 附相关的法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； …… 2、《中华人民共和国国家赔偿法》 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： …… （四）造成财产损害的其他违法行为。 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： …… （八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 3、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。