江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终422号 上诉人（原审被告）南通市人力资源和社会保障局，住所地南通市。 法定代表人凌建华，局长。 应诉负责人钱强，副调研员。 委托代理人陈新，南通市人力资源和社会保障局工作人员。 委托代理人陈昭全，南通市人力资源和社会保障局工作人员。 上诉人（原审第三人）南通市绿化造园开发有限公司，住所地南通市港闸区。 法定代表人杨京锋，总经理。 委托代理人周明明，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。 委托代理人顾沛文，北京市炜衡（南通）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审原告）邵明珠，女，1950年7月15日生，××族，住南通市港闸区。 委托代理人张迎军，北京市盈科（南通）律师事务所律师，系法律援助律师。 上诉人南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通人社局）、上诉人南通市绿化造园开发有限公司（以下简称为绿化造园公司）因劳动、社会保障行政确认一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初774号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年5月11日，绿化造园公司安排邵明珠等几名工人在钟秀路绿化带除草。当日下午3时许，邵明珠在工作过程中被车撞伤，经南通市第六人民医院初步诊断为左侧内外踝骨折。2018年10月15日，邵明珠以绿化造园公司为被申请人，向南通人社局申请工伤认定，同日南通人社局作出工伤认定申请受理决定书，受理了邵明珠的工伤认定申请。 2018年12月12日，南通人社局作出通人社工终字[2018]第29号《工伤认定终止通知书》（以下简称29号通知）内容为，经核查，2018年5月11日，邵明珠发生交通事故时已超过法定退休年龄，且已享受城镇职工基本养老保险待遇。根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第七条规定：用人单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或者领取退休金的人员发生用工争议，向人民法院提起诉讼的，人民法院应当按劳务关系处理。故邵明珠与绿化造园公司之间不存在劳动关系，不符合工伤认定的受理条件。根据《江苏省实施办法》（省政府令第103号）第十七条第一款第（一）项，决定终止邵明珠的工伤认定。邵明珠不服提起诉讼，认为其享受的待遇是给失地农民的一个补偿，而非真正意义上的城镇职工基本养老保险待遇，请求法院撤销29号通知，责令南通人社局重新作出工伤认定。 另查明，2013年，邵明珠因集体土地及集体土地上房屋协议征收、搬迁，根据当地被征地农民基本生活保障的相关规定，邵明珠被纳入社会保障体系。事故发生时，邵明珠已实际按月领取养老保险金。 一审法院认为，根据双方的诉辩意见，本案争议焦点为：南通人社局以邵明珠已达法定退休年龄并享受了城乡居民养老保险为由认定其不符合工伤认定受理条件是否合法。本案中，虽然邵明珠已达法定退休年龄并且享受了养老保险待遇，但其仍符合工伤认定受理条件。理由如下： 首先，《劳动法》对最低劳动法定年龄作出了规定，即年满16周岁的公民才能成为劳动法律关系的主体，但《劳动法》及有关法律、法规对法定劳动年龄上限并未作明确的禁止性规定。《劳动和社会保障部办公厅关于企业职工“法定退休年龄”涵义的复函》（劳社厅函[2001]125号）规定：国家法定的企业职工退休年龄是指国家法律规定的正常退休年龄，即：男年满60周岁，女工人年满50周岁，女干部年满55周岁。我国划定退休年龄并不是要禁止已达退休年龄的劳动者继续从事劳动，而是考虑到劳动者年龄较大后由于身体机能老化而难以再适应工作，从而建立让其退出工作岗位休息而享受养老待遇的保障措施。故划定退休年龄主要目的还是出于保护劳动者的身体健康，使其慎重地选择继续劳动。所以对于使用已达法定退休年龄劳动者的潜在风险，用人单位在用工时就应已预见，但其自愿承担风险的就不应排除与劳动者建立劳动关系的可能性，除非具备法定条件才能排除劳动关系的成立，比如劳动者已经享受职工基本养老保险或领取退休金的。 其次，《劳动合同法》所规范的是用人单位与劳动者之间基于劳动关系所产生的各自的权利和义务，故该法规定的“基本养老保险待遇”就是基于劳动关系所产生的养老保险待遇，这点与《劳动法》第七十三条规定的劳动者在退休后所享受的社会保险待遇是一致的，均主要指职工基本养老保险待遇。而《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》是根据《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动争议仲裁调解法》、《民事诉讼法》等相关法律规定，结合民事审判实践而作出的司法解释，故该司法解释第七条“用人单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或领取退休金的人员发生用工争议，向人民法院提起诉讼的，人民法院应当按劳务关系处理。”显然，此处的“养老保险待遇”应来源于《劳动法》和《劳动合同法》，所以仍应当理解为劳动者基于劳动关系而产生的职工基本养老保险。 本案中，邵明珠的养老保险来源于其承包土地被征收而应获得的补偿款及政府给予失地农民的补贴，保费具体来源于被征地农民基本生活保障个人账户、统筹账户，不足的部分由政府财政承担。将失地农民纳入社会保障系统，并待其达到一定年龄后按月领取养老保险待遇，旨在保障失地农民在失去赖以生存的土地后，仍能够维持基本的生存需要，确保失地但不失生活水平。故邵明珠基于失地农民身份而享受养老保险待遇，与劳动者基于劳动关系而产生的职工基本养老保险存在本质的区别。因此，邵明珠享受的养老保险，不属于《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第七条中规定的依法享受养老保险待遇的情形，南通人社局据此认定邵明珠与绿化造园公司之间不存在劳动关系，不符合工伤认定受理条件，属于适用法律错误。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决：一、撤销南通人社局作出的29号通知；二、责令南通人社局重新对邵明珠的工伤认定申请作出认定。 南通人社局不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审判决认定事实不清，南通人社局提交的职工退休证和邵明珠参保信息充分证明邵明珠发生交通事故前已享受企业职工养老保险待遇，而不是一审法院认定的按月领取养老保险金这一含糊不清的概念。2016年5月27日，邵明珠自愿申请按南通市文件规定，将被征地农民基本生活保障转入企业职工基本养老保险，经南通人社局审批，邵明珠以灵活就业人员身份，农龄折算成企业职工基本养老保险缴费年限后，纳入城镇职工基本养老保险范围；2.一审判决适用法律错误，南通市通政规[2014]3号文规定了被征地农民自愿选择参加企业职工基本养老保险的，可以从个人应领取的土地补偿费中一次性补缴企业职工养老保险费，并且可以将己经参加职工基本养老保险的缴费年限和征收土地折算补缴的缴费年限合并计算为企业职工养老保险缴费年限。该做法既不违反社会保险法“维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益”精神，也符合被征地农民参加企业职工养老保险的实际需要。同时，该做法进一步说明了被征地农民自愿参加的企业职工基本养老保险与建立劳动关系、其它灵活就业人员参加的企业职工养老保险，无论是缴费方式、缴费基数、待遇标准上均具有高度一致性。不因费用来源不同、缴费方式不同、缴费时间不同，在待遇计算方式、计算标准上区别对待。综上，南通人社局在查清邵明珠发生交通事故时己超过法定退休年龄且已享受城镇职工基本养老保险待遇的情况下，所作的29号通知事实清楚，程序合法，适用法律准确。请求二审法院撤销一审判决，改判支持南通人社局的上诉请求。 绿化造园公司不服一审判决，向本院提起上诉称，1.邵明珠与绿化造园公司之间系劳务关系，而不是劳动关系，邵明珠已经拿到了退休证、领取了退休金、享受了养老保险待遇，应当按照司法解释的规定认定为“劳务关系”；2.邵明珠已经不具有农民身份，不是务工农民，不适用最高人民法院相关答复的规定；3.城镇职工基本养老保险待遇不会因为参保主体、资金来源的差异而存在权利义务的异同，不应导致“享受养老保险待遇”主体的身份认定之异同，邵明珠虽为被征地农民，但无论是按照《南通市市区征地补偿和被征地农民社会保障办法》（通政规（2014〕3号）第二十七条之规定，还是按照邵明珠本人的《港闸区被征地农民社会保障申请表》之记载，邵明珠的基本养老保险待遇之确定与从事农业生产的年限有关，仍然是基于存在劳动的事实。一审判决关于享受基本养老保险身份主体的认定，与目前国家既存的养老保险法律法规不符，也与国家统一社会保障制度的政策趋势不符。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回邵明珠的全部诉讼请求。 被上诉人邵明珠辩称，邵明珠实际上是基于被征地农民的身份获得的养老金，该养老金和其被征地农民的政府生活补助等资金的来源是相同的，因此其所享受的待遇不是基于职工的身份，而是基于被征地农民的身份。一审判决对邵明珠所享受的养老保险待遇的定性与法律适用是正确的，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，邵明珠于2016年5月27日提交《港闸区被征地农民社会保障申请表》，自愿申请将被征地农民基本生活保障转入企业职工基本养老保险，经审核，邵明珠按规定可折算企业职工基本养老保险年限为15年，一次性补缴养老保险费87666元。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，南通人社局以邵明珠发生交通事故时已超过法定退休年龄，且已享受城镇职工基本养老保险待遇为由，决定终止邵明珠的工伤认定，是否具有事实根据和法律依据。 《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》第七条规定，用人单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或领取退休金的人员发生用工争议，向人民法院提起诉讼的，人民法院应当按劳务关系处理。《人力资源社会保障部关于执行若干问题的意见（二）》（人社部发[2016]29号）第二条规定，达到或超过法定退休年龄，但未办理退休手续或者未依法享受城镇职工基本养老保险待遇，继续在原用人单位工作期间受到事故伤害或患职业病的，用人单位依法承担工伤保险责任。用人单位招用已经达到、超过法定退休年龄或已经领取城镇职工基本养老保险待遇的人员，在用工期间因工作原因受到事故伤害或患职业病的，如招用单位已按项目参保等方式为其缴纳工伤保险费的，应适用《工伤保险条例》。根据上述规定，用人单位不承担工伤保险责任的前提条件是，劳动者达到或超过法定退休年龄，办理退休手续或依法享受城镇职工基本养老保险待遇。 本案中，2018年5月11日，绿化造园公司安排邵明珠等几名工人在钟秀路绿化带除草，邵明珠在工作过程中被车撞伤，遂于10月15日向南通人社局申请工伤认定，南通人社局受理邵明珠的工伤认定申请后，经审核邵明珠的退休证以及参保信息，发现邵明珠已享受城镇职工基本养老保险待遇，不符合认定工伤的前提条件，决定终止邵明珠的工伤认定，具有事实根据和法律依据。 《中华人民共和国社会保险法》第二章规定了基本养老保险制度，根据其中第十条、第二十条、第二十条规定可见，我国的养老保险主要分为城镇职工基本养老保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险。《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险。由此可见，目前我国养老保险制度主要包括城乡居民基本养老保险和城镇职工基本养老保险两类，两种养老保险制度没有其他子类或者分类。人社部门在工伤认定程序中，只需要对申请人享受的是何种类型的养老保险待遇予以调查核实即可，至于该待遇的来源是什么、审批过程是否合法，不是人社部门工伤认定程序中需要考虑的问题。因此，南通人社局提交的邵明珠的退休证及参保信息，已经完成了其举证责任，能够达到证明29号通知合法的目的。本院注意到，一审判决的裁判理由以及各方当事人争议的关键在于，邵明珠享受的企业职工基本养老保险的性质问题，因此，本院在此对这一问题予以详细阐述。 《城乡养老保险制度衔接暂行办法》第三条规定，参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险人员，达到城镇职工养老保险法定退休年龄后，城镇职工养老保险缴费年限满15年（含延长缴费至15年）的，可以申请从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，按照城镇职工养老保险办法计发相应待遇；城镇职工养老保险缴费年限不足15年的，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，待达到城乡居民养老保险规定的领取条件时，按照城乡居民养老保险办法计发相应待遇。由此可见，城镇职工养老保险待遇和城乡居民养老保险待遇之间是可以相互转化的，选择何种养老保险待遇，完全基于申请人的自愿选择以及缴费年限情况。人力资源和社会保障部《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第二条规定，参加职工基本养老保险的个人达到法定退休年龄时，累计缴费不足十五年的，可以延长缴费至满十五年。社会保险法实施前参保、延长缴费五年后仍不足十五年的，可以一次性缴费至满十五年。由此可见，享受企业职工基本养老保险待遇，既可以通过劳动关系存续期间缴纳社会保险费，也包括超过法定退休年龄后，职工通过自愿补缴社会保险费的方式予以享受。 《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第二十一条规定，劳动年龄段的被征地农民在企业就业的，应当参加企业职工基本养老保险；从事非全日制工作或者自由择业（灵活就业）的，可以按照灵活就业人员的规定参加企业职工基本养老保险。劳动年龄段的被征地农民未参加企业职工基本养老保险的，可以选择参加城镇居民养老保险或者新型农村社会养老保险。《南通市市区被征地农民基本生活保障、城乡居民社会养老保险和企业职工基本养老保险衔接办法》第一条规定，被征地农民基本生活保障与企业职工基本养老保险的衔接。（一）符合市政府通政发〔2004〕10号和通政发〔2010〕85号文件规定，进入被征地农民基本生活保障体系的人员，按照自愿原则可转入企业职工基本养老保险。5．保障待遇：被征地农民参加企业职工基本养老保险缴费满15年且达到领取企业职工基本养老保险待遇年龄（男年满60周岁、女年满55周岁）的，从办理退休手续次月起按月享受基本养老保险待遇（2011年度一次性补缴15年计发的基本养老金标准，见附件2），并按规定参加企业职工基本养老金的正常调整，其被征地农民基本生活保障待遇、供养直系亲属定期救济费和城乡居民基础养老金待遇随即终止。《南通市市区征地补偿和被征地农民社会保障办法》第二十五条规定，劳动年龄段和养老年龄段的被征地农民可以选择按照本章规定，纳入企业职工基本养老保险。根据南通市有关被征地农民社会保险的规定来看，作为被征地农民，对于未在企业参加职工基本养老保险的，按照自愿原则可转入企业职工基本养老保险，但当被征地农民被纳入企业职工基本养老保险的体系后，就开始按规定参加企业职工基本养老金的正常调整，而不因费用来源不同、缴费方式不同、缴费时间不同在待遇计算方式、计算标准上区别对待，同时，其被征地农民基本生活保障待遇等随即终止。这也意味着，被征地农民基于享受被征地农民基本生活保障待遇而具有享受工伤待遇主体的身份亦随之终止。 综合上述对相关法律和政策的分析可见，本案中，邵明珠作为被征地农民，其基于土地被征收而享受的相应待遇为邵明珠原来享受的被征地农民基本生活保障，而当邵明珠自愿申请转入企业职工基本养老保险后，无论其待遇的计算、调整方式，还是适用的法律法规，均应按照企业职工基本养老保险的标准来处理。此时，邵明珠作为已超过法定退休年龄，且已享受企业职工基本养老保险待遇的人员，其在绿化造园公司工作时发生事故的，应当适用《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第七条以及《人力资源社会保障部关于执行若干问题的意见（二）》（人社部发[2016]29号）第二条的规定，认定其不属于《工伤保险条例》调整范畴。至于邵明珠可能存在的领取的企业职工基本养老保险金的数额与同年龄段企业职工有差距的问题，主要是由于缴费年限及缴费基数不同所导致，但并不影响邵明珠依法享受企业职工基本养老保险的性质。一审法判决将争议焦点归纳为邵明珠已享受“城乡居民养老保险”，进而认定邵明珠系“基于失地农民身份而享受养老保险待遇”，属于适用法律错误，应予纠正。 综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，但适用法律错误，所作撤销29号通知的结论错误，本院应予纠正。南通人社局、绿化造园公司的上诉理由成立，本院予以采信。邵明珠的诉讼请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初774号行政判决； 二、驳回被上诉人邵明珠的诉讼请求。 一、二审案件受理费50元，均由被上诉人邵明珠负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇一九年十月三十一日 书记员  王 引 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；