河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2622号上诉人（一审原告）杨秀花，女，汉族，1973年7月30日出生，住河南省洛阳市瀍河回族区。委托代理人张豫军，河南新企合律师事务所律师。上诉人（一审被告）洛阳市人民政府，住所地河南省洛阳市洛龙区开元大道228号。法定代表人刘宛康，市长。委托代理人刘全斌，洛阳市人民政府工作人员。委托代理人崔神宝，河南大进律师事务所律师。上诉人杨秀花、洛阳市人民政府因杨秀花诉洛阳市人民政府不履行法定职责一案，不服郑州市中级人民法院(2019)豫01行初202号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。郑州市中级人民法院一审审理查明：2011年11月洛阳市瀍河回族区旭升村村委会与塔西村村委会以城中村改造的名义发布《瀍河回族区启明南路以东地块开发改造征迁补偿安置办法》。后洛阳市瀍河回族区人民政府成立“洛阳市美居乐项目指挥部”，实施涉案土地的征迁工作。2012年8月6日，洛阳市美居乐项目指挥部下发《关于美居乐项目拆迁补偿问题的补充意见》，严格执行洛市政〔2011〕49号文件标准补偿。2012年12月22日，洛阳市美居乐项目指挥部下发征迁《通知》，要求村民与洛阳国泰美居乐置业有限公司签订《房屋征迁补偿安置协议》。因杨秀花对补偿标准和签订补偿协议主体有异议，未达成协议，杨秀花涉案集体土地上房屋至今仍由其居住使用，位于城市规划区内。2013年7月16日河南省人民政府作出《关于洛阳市实施2012年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土〔2013〕911号），杨秀花涉案房屋及其宅基地在该批复批准征地范围内。2013年8月9日洛阳市人民政府发布《关于征收洛阳市实施2012年度第一批城市建设用地的通告》（洛政通〔2013〕14号），其中规定对于本案争议的地上附着物补偿标准是按照《洛阳市人民政府关于印发洛阳市建设征收土地地上附着物补偿标准的通知》（洛政〔2009〕9号）执行；该批次用地的征地拆迁工作分别由涧西区政府、西工区政府、老城区政府、瀍河区政府和高新区管委会具体负责，统一组织协调等。2013年10月10日洛阳市国土资源局发布《关于征收瀍河区瀍河乡旭升村集体土地补偿安置方案公告》（洛国土资公告〔2013〕12号），其中规定“地上附着物补偿标准按照市政府和瀍河区政府有关文件标准执行，具体补偿情况详见附表。”应一审法院要求，洛阳市人民政府当庭提交了该公告的附表即《瀍河区旭升村地面建筑物补偿清单》，杨秀花称未见过该附表，也未在该附表上签过字，该附表系伪造。2014年11月26日旭升社区居民委员会、洛阳市美居乐项目指挥部、洛阳市瀍河回族区人民政府签章出具《补偿到位证明》。2018年9月13日原洛阳市国土资源局向杨秀花作出《洛阳市国土资源局责令交出土地决定书》。2018年10月26日杨秀花向洛阳市人民政府提交《征地补偿标准协调申请书》，称“两公告”之间的补偿标准以及旭升村委会与塔西村委会公布的《瀍河回族区启明南路以东地块开发改造征迁补偿安置办法》补偿标准均不明确、不一致，互相矛盾，洛阳市国土资源局怠于履行补偿安置职责，以委托村委会协商代替其应履行的行政职责，自2013年10月以来以拖待变造成安置问题长期无法解决，在征地批文2年时效内不能达成补偿协议，又不及时作出书面的补偿决定，请求洛阳市人民政府协调洛阳市国土资源局，明确补偿标准，并参照国有土地上房屋征收补偿标准给予合法安置补偿。洛阳市人民政府将该申请书转交洛阳市国土资源局。2018年12月29日原洛阳市国土资源局作出《关于旭升村卫建云等人征地补偿标准的答复》，告知杨秀花：在洛阳市人民政府发布洛政通〔2013〕14号通告至洛阳市国土资源局发布《关于征收瀍河区瀍河乡旭升村集体土地补偿安置方案公告》（洛国土资公告〔2013〕12号）期间，因洛阳市人民政府发布了《洛阳市人民政府关于印发洛阳市国家建设征收集体土地地上附着物补偿标准的通知》（洛政办〔2013〕113号），导致市政府征地通告和国土部门发布补偿安置公告的补偿文件不一致，按规定应以最新的文件执行，符合有关规定，对杨秀花提出的申请不予支持。2019年1月28日杨秀花向洛阳市人民政府邮寄了补偿申请书，要求洛阳市人民政府依法履职，对杨秀花房屋作出书面安置补偿决定。洛阳市人民政府签收后未作回复。杨秀花不服，诉至一审法院。郑州市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例（2011年修正）》第二十五条规定“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”即在集体土地征收过程中，县级以上地方人民政府是法定的公告和组织实施主体。本案中，2013年8月9日洛阳市人民政府就涉案土地的征收发布的《关于征收洛阳市实施2012年度第一批城市建设用地的通告》（洛政通〔2013〕14号）中规定地上附着物补偿标准是按照《洛阳市人民政府关于印发洛阳市建设征收土地地上附着物补偿标准的通知》（洛政〔2009〕9号）执行。而2013年10月10日原洛阳市国土资源局发布的《关于征收瀍河区瀍河乡旭升村集体土地补偿安置方案公告》（洛国土资公告〔2013〕12号）中规定“地上附着物补偿标准按照市政府和瀍河区政府有关文件标准执行，具体补偿情况详见附表”。但具体按照市政府和瀍河区政府哪个文件规定的什么标准执行并不清楚。根据原洛阳市国土资源局《关于旭升村杨秀花等人征地补偿标准的答复》，洛阳市人民政府主张地上附着物补偿执行的是《洛阳市人民政府关于印发洛阳市国家建设征收集体土地地上附着物补偿标准的通知》（洛政办〔2013〕113号）。但诉讼中洛阳市人民政府又称“两公告”之前瀍河区政府实施的补偿标准实际上高于公告的标准，所以只要高于公告标准就可以。洛阳市人民政府诉讼中还称，除了洛国土资公告〔2013〕12号补偿安置方案公告附表所载《瀍河区旭升村地面建筑物补偿清单》中对杨秀花地面建筑物的金钱补偿外（具体计算标准不详，且杨秀花称其没见过该附表，也不是其本人签名，申请笔迹鉴定），还会给杨秀花安置房，但如何对杨秀花安置，具体安置标准是什么，均不得而知。涉案集体土地的征迁，从2013年“两公告”发布开始计算，至今已近六年，然而涉案集体土地的征收补偿工作仍未结束，杨秀花至今仍在被征收房屋内居住。杨秀花申请洛阳市人民政府明确补偿标准，履行法定职责，对其作出安置补偿决定，具有现实必要性。从依法行政、法治政府和责任政府的角度而言，洛阳市人民政府系涉案集体土地征收的法定组织实施主体。在其下级国土资源部门、区政府长期未能解决杨秀花房屋征收安置补偿问题的情况下，洛阳市人民政府应当对杨秀花申请的其宅基地上房屋的安置补偿问题作出处理。而洛阳市人民政府对杨秀花的申请未作任何处理和回复，构成行政不作为。郑州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决洛阳市人民政府于该判决生效之日起三十日内对杨秀花申请的其涉案被征收房屋的安置补偿问题依法作出处理。杨秀花不服一审判决向本院上诉称：本案中杨秀花的诉讼请求具体明确，即要求洛阳市人民政府对杨秀花坐落在城市规划区内宅基地上房屋征收作出书面安置补偿决定，一审法院的裁判结果没有关注杨秀花的实质利益诉求，将会导致反复诉讼、循环诉讼，增加诉累，裁判结果错误。请求二审法院撤销一审判决，依法改判为：洛阳市人民政府依法履行法定职责，在一定期限内对杨秀花坐落在城市规划区内宅基地上房屋征收作出书面安置补偿决定。洛阳市人民政府不服一审判决向本院上诉称：杨秀花申请洛阳市人民政府作出征收补偿决定，但没有任何法律要求洛阳市人民政府在征收集体土地及其附属物时要作出征收补偿决定。一审法院在没有任何法律依据的情况下判令洛阳市人民政府对杨秀花的申请作出处理，属于适用法律错误，应予以改判，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回杨秀花诉讼请求。本院二审查明的案件事实与一审一致。本院认为，（一）杨秀花关于洛阳市人民政府作出补偿决定的诉讼请求没有法律依据，应予驳回。国家征收集体土地应对被征收人进行补偿，但现行法律没有关于被征收人可以申请组织征收实施的政府就补偿争议作出补偿决定的规定。（二）一审判决错误，依法应予撤销。首先，一审法院判决洛阳市人民政府对杨秀花的申请作出处理，但我国法律没有关于组织征地实施的政府对被征收人提出的补偿请求应当作出处理的强制性规定。本案中，针对杨秀花的补偿请求作出处理不是洛阳市人民政府的法定职责。其次，一审判决中“作出处理”的裁判内容不明确，不能有效解决争议，不符合司法裁判的功能要求。最后，一审判决关于“作出处理”的内容没有当事人诉讼请求依据，违反不告不理的司法原则。（三）杨秀花提出的补偿问题可以通过其他法律程序解决。综上，一审法院判决错误，依法应予纠正。洛阳市人民政府的上诉理由成立，依法应予支持。杨秀花的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销郑州市中级人民法院（2019）豫01行初202号行政判决。二、驳回杨秀花的诉讼请求。一、二审案件受理费共100元，由上诉人杨秀花负担。本判决为终身判决。审判长  宋炉安审判员  别志定审判员  陈红云二〇一九年十月二十九日书记员  董凯莉