江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏12行终301号 上诉人（原审原告）严生军，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人陈峰华，江苏楚豪律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）兴化市人力资源和社会保障局，住所地兴化市楚水路43号。 法定代表人朱学美，该局局长。 委托代理人殷秋所，该局工作人员。 委托代理人徐建庆，江苏兴华人律师事务所律师。 原审第三人江苏省泰州市兴化市沙沟镇严舍村村民委员会，住所地兴化市沙沟镇严舍村东南首。 法定代表人姜琦，主任。 原审第三人兴化市沙沟镇严舍村经济合作社，住所地兴化市沙沟镇严舍村。 负责人姜琦，主任。 两原审第三人共同委托代理人蔡继成，兴化市沙沟法律服务所法律工作者。 上诉人严生军因社会保障行政受理一案，不服泰州市海陵区人民法院作出（2019）苏1202行初111号行政判决。向本院提起上诉.本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，严生军系严维友之子，其认为严维友生前任沙沟镇严舍村村民委员会（以下简称严舍村委会）二组组长，2018年12月28日在处理养殖户鱼塘承包费纠纷后，回严舍村委会的路上，突发疾病死亡。严生军遂于2019年1月31日向兴化市人力资源和社会保障局（以下简称兴化人社局）提交严维友的工伤认定申请。兴化人社局收到上述申请材料后，经审核，于2019年2月11日作出泰化人社工不受[2019]70号工伤认定申请不予受理决定书（以下简称70号不受理决定），认为申请材料中陈述严维友生前任严舍村委员二组组长，2018年12月28日上午严维友处理完一起鱼塘承包费纠纷后，在回村委会的路上突发疾病死亡。村委会不是工伤保险的合格用人单位，根据《江苏省实施办法》第十四条之规定，决定不予受理提交的关于严维友的工伤认定申请。该决定书于2019年2月25日向严生军邮寄送达。严生军不服，提起诉讼，请求撤销70号不受理决定，并责令兴化人社局作出受理决定。 原审法院认为，本案的主要争议焦点是：村委会能否作为《工伤保险条例》规定的用人单位，兴化人社局作出的工伤认定申请不予受理决定是否合法。 《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款及国务院《工伤保险条例》第五条第二款的规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作，故兴化人社局负责本行政区域内的工伤保险工作，具有作出工伤认定的法定职责。 《中华人民共和国民法总则》第一百零一条第一款规定，居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。《中华人民共和国劳动法》第二条规定，在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。根据上述规定，村民委员会并不是不可以成为用人单位。 但《工伤保险条例》有明确的适用范围。《工伤保险条例》第二条规定，中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户（以下称用人单位）应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工（以下称职工）缴纳工伤保险费。中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。根据上述规定，“职工”和“雇工”才可以依据《工伤保险条例》享受工伤保险待遇，即“职工”和“雇工”所对应的用工主体才属于《工伤保险条例》规定的“用人单位”。而《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。根据上述规定，村民委员会是基层群众性自治组织，自治主体是村民。村民委员会成员由村民直接选举产生，村民小组组长由村民小组会议推选,不脱离生产劳动，可以适当补贴。这种情形不符合“职工”和“雇工”的身份，严舍村委会沙沟镇严舍村村民委员会作为基层群众性自治组织，其不属于《工伤保险条例》规定的上述用人单位。 《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条第三款规定，村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。第六条第三款规定，对村民委员会成员，根据工作情况，给予适当补贴。第二十八条第二款规定，村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。根据上述规定以及各方当事人提供的证据，严维友作为沙沟镇严舍村二组组长开展工作，并不是从村集体领取工资或者报酬，而是通过“报销”的方式取得了适当补贴。严维友与村委会、村集体之间既非劳动关系，也非雇佣关系，严维友也无法提供与严舍村委会存在劳动关系的证明材料。根据《工伤保险条例》第十八条第一款第（二）项的规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料：……（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。认定工伤的前提是存在劳动关系，因此在我国目前法律法规规定下，村干部与村委会之间不属于劳动关系，不属于《工伤保险条例》调整范围。 《工伤认定办法》第八条规定，社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。社会保险行政部门决定受理的，应当出具《工伤认定申请受理决定书》；决定不予受理的，应当出具《工伤认定申请不予受理决定书》。《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第十四条规定，社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定;材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门决定受理的，应当出具《工伤认定申请受理决定书》；决定不予受理的，应当出具《工伤认定申请不予受理决定书》。本案中，兴化人社局收到严生军的工伤认定申请后，在规定期限内对相关材料依法进行了审核，并作出不予受理的决定，符合上述规定，程序合法。 《全国人民代表大会常务委员会关于第九十三条第二款的解释》规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征用补偿费用的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。村干部协助人民政府从事的其他行政管理工作，其实质是一种委托合同性质，根据合同法的相关规定，受托人处理委托事务时，因不可归责于自己的事由受到损失的，可以向委托人（即村委会、乡镇人民政府）要求赔偿损失。故村干部在执行村里事务时受到损害并非没有救济途径。 综上，对严生军要求撤销兴化人社局70号不受理决定，并责令兴化人社局作出受理决定的诉讼请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回严生军的诉讼请求。案件受理费50元，减半收取25元，由严生军负担。 上诉人严生军上诉称，从兴化人社局作出的不予受理决定书可以看出其不予受理的唯一原因是“村委会不是工伤保险的合格用人单位，而一审法院认定村委会可以作为用人单位。故应当撤销兴化人社局作出的70号不受理决定，并责令被告作出工伤认定申请受理决定。至于严维友与严舍村委会是否为劳动或雇佣关系并不是兴化人社局不受理的原因，且是否受理应当作形式审查，而不是实质审查，何况严生军已经提供了严维友与严舍村委会存在劳动关系的相关证据，故兴化人社局应当受理。一审法院给上诉人指明的村干部在执行村里事务时受到损害的救济途径，即《全国人民代表大会常务委员会关于第九十三条第二款的解释》的规定，上诉人认为一审法院适用法律错误。纵观全文，该解释跟本案无任何关联性。处理鱼塘承包纠纷属于集体经济组织自己的事务，并非是协助人民政府从事行政管理工作，无论是村委会还是村经济合作社都不是一级政府。如果村民选举产生的组长、村委会成员在工作中受伤不属于工伤，那么人大代表选举产生的市长、党代表选举产生的党委书记、各级人民代表大会常务委员会任命的法官、检察官如果在工作中受伤是不是属于工伤呢？从上诉人在一审中提供的裁判案例可以看出在村委会做保洁的可以认定为工伤，而本案中在村里担任组长职务、多次评为优秀共产党员的严维友却不可以。上诉人认为只要是在工作中受伤的劳动者，无论他（她）是领导还是职工，无论是选举的还是任命的或招聘的等，只要是国家认可的合法组织，无论是行政单位还是私营企业或群众自治组织等，都应当认定为工伤。只有这样才符合立法本意。故请求：1.撤销一审判决。2、依法改判撤销70号不予受理决定，并责令被上诉人作出工伤认定申请受理决定。 被上诉人兴化人社局辩称：一、原审判决正确，请求法院予以维持。二、上诉人的上诉理由不能成立，请求贵院依法不予采信。根据《工伤保险条例》的规定，国家机关工作人员即公务员是可以参照执行的，而村委会是一个群众性的自治组织，在《工伤保险条例》中没有明确规定，而本案中上诉人所主张的严维友与村委会之间的关系也不是劳动关系，严维友只是从村里获取一些补贴而不是受雇参加劳动领取工资报酬。所以，上诉人提出的工伤申请不符合受理条件，被上诉人作出不予受理决定是正确的。上诉人将经济合作社列为本案的第三人是毫无道理的，这个单位在工伤申请过程中并没有涉及，与本案没有任何关联。请求依法驳回上诉人的上诉。 原审第三人江苏省泰州市兴化市沙沟镇严舍村村民委员会、兴化市沙沟镇严舍村经济合作社陈述意见与被上诉人的意见一致。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《工伤保险条例》第十八条第一款第二项的规定，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，故工伤认定以存在劳动关系为前提。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。《中华人民共和国劳动法》第二条规定：在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。《中华人民共和国劳动合同法》第二条规定：中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织（以下称用人单位）与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，适用本法。国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行。另外，《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第三条规定：依法成立的会计师事务所、律师事务所等合伙组织和基金会，属于劳动合同法规定的用人单位。显然，上述法律未将村民委员会列入适用主体范围。因此，村委会不属上述法律规定的用工主体，其不是法定的用人单位。同时，根据《工伤保险条例》第十八条第一款第二项的规定，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，故工伤认定以存在劳动关系为前提。严维友生前系严舍村委会二组组长，其本身就是该村村民，经由村民选举担任二组组长，其与村民委员会、村集体之间均不属于劳动关系亦或雇佣关系。村民委员会、村集体亦不属于《工伤保险条例》所规定的负有为单位职工或者雇工缴纳工伤保险费义务的用人单位。村组长与村委员之间形成的不是劳动关系。故兴化人社局认为严舍村村委会依法不具有用工主体资格，并以此为由不予受理严生军提出的工伤认定申请并无不当。 综上，原审行政判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人严生军负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  蔡 鹏 二〇一九年十月二十八日 书记员  周雪琴 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。