江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣11行再1号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）彭燕，女，1986年5月27日出生，汉族，江西省万年县人，住江西省万年县，委托代理人杨泽寿，江西万年红律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审上诉人）万年县自然资源局（原万年县国土资源局），住所地江西省万年县万盛大道与建德大街交叉西北角，统一社会信用代码11360931MB1816351G。法定代表人张绿浪，该局局长。委托代理人夏文，该局监察大队副大队长。委托代理人汪志雄，江西万年红律师事务所律师。原审原告方志锋、彭燕与原审被告万年县自然资源局土地行政处罚一案，德兴市人民法院于2018年10月8日作出（2018）赣1181行初48号行政裁定，驳回原告方志锋的起诉，于2018年10月8日作出（2018）赣1181行初48号行政判决，确认万年县国土资源局2016年7月19日作出的万国土资处决字2016－005号行政处罚决定违法。宣判后，方志锋对德兴市人民法院（2018）赣1181行初48号行政裁定不服，向本院提起上诉。万年县自然资源局对德兴市人民法院（2018）赣1181行初48号行政判决不服，向本院提起上诉。本院于2018年12月12日作出（2018）赣11行终166号行政裁定，已经发生法律效力。方志锋、彭燕不服，向江西省高级人民法院申请再审。江西省高级人民法院于2019年8月22日作出（2019）赣行申216号行政裁定，驳回再审申请人方志锋的再审申请，再审申请人彭燕诉万年县自然资源局土地行政处罚案指令本院再审。本院依法组成合议庭，于2019年10月11日公开开庭审理本案，再审申请人彭燕委托代理人杨泽寿、被申请人万年县自然资源局委托代理人夏文、汪志雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原一审查明，方志锋与彭燕于2006年10月17日登记结婚。2013年10月2日，方志锋取得了万年县城万宁路（原白鹭食品有限公司）土地使用权证（万国用201-1217号），土地使用面积2025平方米，地类（用途）工业用地，土地使用权人方志锋。2014年，方志锋未经审批，将原白鹭食品有限公司的厂房改建为带有商铺、住宅性质的建筑物10678.5平方米，另外多占地977平方米（未办理土地证），合计3001平方米（折合4.5亩）。2015年1月19日，万年县城乡规划局执法大队向方志锋下达责令停止违法行为通知书（万规停字2015第342号），责令方志锋于2015年1月19日前停止违法建筑。2016年3月3日，万年县城乡规划局收取了方志锋交纳的违章建筑罚没款100,000元。2016年1月25日，彭燕与方志锋签订离婚协议，办理了离婚手续，双方约定“夫妻共同所有的位于景福公寓3号楼1单元502室，万年县永康巷2号的房地产及所有不动产权归女方所有，万年县石古村22号的房地所有权归男方所有”。2016年7月14日，万年县国土资源局贴出公告，告知对位于万年县万宁东路东侧4.5亩土地（原白鹭食品有限公司）涉嫌非法占用土地一案已立案查处，拟对该土地及地上建筑物予以没收，如该土地及地上建筑物涉及经济纠纷，由方志锋自行解决。2016年7月19日，万年县国土资源局向方志锋下达万国土资处决字2016—005号行政处罚决定书，责令方志锋于2016年7月20日17点30分之前将位于万年县城万宁路（原白鹭食品有限公司）3001平方米（折合4.5亩）土地交还于万年县人民政府，没收在非法占用的土地新建的建筑物10678.5平方米并处以29,709元罚款。2016年11月22日，万年县国土资源局将位于万年县城万宁路（原白鹭食品有限公司）3001平方米土地及地上建筑物10678.5平方米移交万年县国土资源储备中心，后上述土地及地上建筑物在2016年12月26日、2017年2月8日均已拍卖并成交。另查万宁东路以东4.5亩地块在现版城市总体规划中属商业、住宅用地。原一审认为，方志锋2016年7月19日收到行政处罚决定书，2018年6月26日提起行政诉讼，其起诉已超出法定起诉期限。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项之规定，原一审裁定：驳回原告方志锋的起诉。原告彭燕与方志锋原系夫妻关系，两人在2016年1月25日离婚，离婚协议对婚姻存续期间的共同财产作了约定。万年县国土资源局在进行行政处罚时，没有告知利害关系人彭燕，造成彭燕不能及时保护自身的合法权利，故彭燕具备本案原告的诉讼主体资格。万年县国土资源局作出行政处罚决定，没有证据表明其已告知利害关系人彭燕，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，彭燕2018年6月26日提起诉讼，没有超过起诉期限。万年县国土资源局对地上建筑物的没收适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，该条所涉及的没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，其前提是符合土地利用总体规划的农用地，而非本就合法持有国有土地使用权证的人。对此类违建行为的地上建筑物处理，《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条作了具体规定，被告万年县国土资源局适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条对地上建筑物进行没收适用法律错误。被告万年县国土资源局万国土资处决字2016—005号行政处罚决定违法，本应撤销，但所涉及的土地及地上建筑物现已拍卖，如撤销将影响他人的合法权利，给国家利益、社会公共利益造成损害。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定,原一审判决：确认万年县国土资源局2016年7月19日作出的万国土资处决字2016—005号行政处罚决定违法。方志锋对一审裁定不服，向本院提起上诉，请求重新审判并由万年县国土资源局承担诉讼费。理由：一、一审法院认定2014年方志锋未经审批，将原白鹭食品有限公司的厂房改建为带商铺、住宅性质的建筑物，改变土地的使用性质错误；二、本案诉讼标的涉及不动产，方志锋起诉未超过二十年，未超过起诉期限。万年县国土资源局不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，裁定驳回彭燕起诉，诉讼费由彭燕承担。理由：一、案涉土地不动产权利登记人为方志锋，物权以登记为准。且彭燕与方志锋离婚及财产分割状态未告知万年县自然资源局，故彭燕不是本案行政处罚行为的相对人，不具有原告主体资格；二、上诉人已就本案拟对该宗土地及地上建筑物进行没收于2016年7月14日张贴公告，告知如有异议与上诉人联系，同时向法院、公安局、镇政府、村委会发函告知，直至2016年7月19日向方志锋下达处罚决定书。2016年12月26日、2017年2月8日该宗土地公开拍卖并成交。故本案起诉期限应从2016年7月19日行政处罚之日或者2017年2月8日拍卖之日起计算，彭燕于2018年6月26日起诉已超过起诉期限；三、《中华人民共和国土地管理法》第七十六第一款是针对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准而占用土地情形分两种情况进行处罚，即对擅自将农用地改为建设用地的处罚和针对符合土地利用总体规划而非法占用土地的违法情形，处以没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施的处罚。方志锋改变土地使用性质将工业用地实际建成商业住宅，属于符合土地利用总体规划而非法占用土地的违法情形。另方志锋超出土地使用权范围占用土地977平方米，系超范围占用土地，符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第二款之情形。故万年县国土资源局对方志锋进行处罚，适用法律并无不当。本院二审认定的事实与一审审理查明的事实一致。本院二审另查明，上诉人万年国土资源局将案涉土地没收后，经万年县人民政府批准，对案涉土地使用权及地上建筑物挂牌出让。彭燕于2016年12月26日经过竞拍，获得其中的1.64亩国有土地使用权；其弟彭泗彬于2017年2月8日经过竞拍获得剩余的2.86亩案涉土地使用权。本院二审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。该二十年期限是指最长保护期限，但并非涉及不动产就一概适用二十年最长期限。其适用前提是公民、法人或者其他组织不知道行政行为内容的情形。如果当事人知道或者应当行政行为的内容，则应该从该时点计算起诉期限。本案中，万年县国土资源局于2016年7月19日将被诉的《行政处罚决定书》送达给方志锋，其至迟应于2017年1月19日提起行政诉讼。而方志锋于2018年6月26日提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。故对方志锋提出的未超过二十年起诉期限的上诉理由，不予采纳。一审认定方志锋超过起诉期限，裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。万年县国土资源局将案涉土地及建筑物没收后，依照程序进行出让。彭燕作为案涉土地及建筑物的原合法权利人，与其弟彭泗彬一同参与案涉土地及建筑物的挂牌出让活动，并分别于2016年12月26日和2017年2月8日经竞拍获得案涉4.5亩土地的使用权。即使万年县国土局未告知彭燕案涉处罚决定，但其参与竞拍并成功竞拍到案涉土地，此时彭燕应当知道案涉土地已被万年县国土资源局没收，即应当知道被诉处罚决定。彭燕于2016年12月26日知道被诉行政处罚决定，直至2018年6月提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。原审认定彭燕未超过法定起诉期限，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，二审裁定：一、驳回方志锋上诉，维持德兴市人民法院2018年10月8日作出的（2018）赣1181行初48号行政裁定；二、撤销德兴市人民法院2018年10月8日作出的（2018）赣1181行初48号行政判决；三、驳回原审原告彭燕的起诉。一、二审案件受理费各50元，退还给上诉人方志锋及原审原告彭燕。再审申请人彭燕不服二审裁定，向江西省高级人民法院申请再审，请求撤销二审裁定，维持一审判决，确认万年县国土资源局没收方志锋涉案土地及地上建筑物的行政行为违法。事实和理由：一、彭燕提起诉讼未超过起诉期限。彭燕是利害关系人，不是行政相对人，应当适用二十年的起诉期限。万年县国土资源局作出案涉行政处罚决定时间是2016年7月19日，二审法院认定彭燕应当知道该行政处罚决定的时间为2016年12月26日，在新行政诉讼法司法解释施行之前，按照旧行政诉讼法司法解释两年起诉期限的规定，方志锋和彭燕起诉未超过起诉期限；二、被申请人万年县自然资源局认定方志锋将工业用地建设为商住，认定事实错误；三、被申请人万年县自然资源局作出行政处罚决定适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，适用法律错误。被申请人万年县自然资源局答辩称，一、本案土地使用权人为方志锋，不是彭燕，彭燕不是本案行政处罚的相对人，不具有原告主体资格。方志锋与彭燕之间离婚的财产分配，被申请人不知情；二、被申请人作出处罚决定前进行了公告，彭燕起诉超过了法律规定的起诉期限；三、被申请人作出处罚决定适用法律正确。综上，被申请人作出行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回再审申请，维持二审裁定。各方当事人在再审期间均未提供法律规定的新证据，其在原审提交的证据已随案卷移送至本院，本院根据上述证据认定的事实与原审查明的事实一致。本院再审认为，本案争议的主要焦点为：一、再审申请人彭燕是否具有本案的原告诉讼主体资格；二、被申请人万年县自然资源局作出行政处罚决定认定的事实是否正确；三、被申请人万年县自然资源局作出行政处罚决定适用法律是否正确。一、关于再审申请人彭燕是否具有本案的原告诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。再审申请人彭燕虽然不是本案的行政行为相对人，但其与方志锋原系夫妻关系，且2016年1月25日离婚时，约定“夫妻共同所有的位于景福公寓3号楼1单元502室、万年县永康巷2号的房地产及所有不动产权归女方所有，万年县石古村22号的房地所有权归男方所有。”彭燕的合法权益因该行政行为受到实际影响，与该行政行为有法律上的利害关系，具有本案的原告诉讼主体资格。二、关于被申请人万年县自然资源局作出行政处罚决定认定事实是否正确问题。再审申请人彭燕提出，被申请人万年县自然资源局认定方志锋将工业用地建设为商住，认定事实错误。经审查，2013年10月2日，方志锋取得的万年县城万宁路（原白鹭食品有限公司）土地使用权证登记的地类（用途）为工业用地。本案中，被申请人作为县级人民政府土地行政主管部门，在行政程序中，对该事实进行了调查，方志锋认可将工业用地建设为商住的事实。虽然万年县国土资源监察大队工作人员在对方志锋进行调查时，只有一名工作人员，程序存在瑕疵，但方志锋在被申请人告知其享有听证的权利后，未对该事实未提出陈述、申辩，结合方志锋2016年11月22日出具的承诺书及被申请人一审提交的照片，被申请人万年县自然资源局认定方志锋将工业用地建设为商住的事实并无明显不当。三、关于被申请人万年县自然资源局作出行政处罚决定适用法律是否正确问题。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门上责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规定的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本条规定的违法行为，主要是未经批准或者采取欺骗手段骗取批准而占用土地。本案中，方志锋占用的3001平方米土地中，2025平方米经过审批取得了土地使用权证，被申请人适用该条规定没收地上建筑物，适用法律错误。一审判决考虑涉及的土地及地上建筑物已拍卖，确认被申请人2016年7月19日作出的万国土资处决字2016－005号行政处罚决定违法，处理正确。综上所述，二审裁定认定彭燕超过了法律规定的起诉期限，驳回其起诉，适用法律错误，依法应予纠正。再审申请人彭燕的再审请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条之规定，判决如下：一、维持本院2019年12月12日作出的（2018）赣11行终166号行政裁定第一项，即“驳回方志锋上诉，维持德兴市人民法院2018年10月8日作出的（2018）赣1181行初48号行政裁定”；二、撤销本院2019年12月12日作出的（2018）赣11行终166号行政裁定第二、三项，即“撤销德兴市人民法院2018年10月8日作出的（2018）赣1181行初48号行政判决；驳回原审原告彭燕的起诉”；三、维持德兴市人民法院2018年10月8日作出的（2018）赣1181行初48号行政判决。本判决为终审判决。审判长 钟 凌审判员 周江萍审判员 蔡 霞二〇一九年十月二十九日书记员 宋佳忆