江西省上饶市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）赣11行终105号 上诉人（原审被告）上饶市自然资源局。住所地：江西省上饶市信州区吉阳中路与广平街交叉口。 法定代表人周荣华，该局局长。 委托代理人林静，江西赣东北律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）蒋冬香，女，1964年12月26日出生，汉族，江西省上饶市信州区人，住江西省上饶市信州区。 上诉人上饶市自然资源局与被上诉人蒋冬香城市规划行政处罚一案，不服江西省上饶县人民法院（2019）赣1121行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，1997年5月，原告蒋冬香在上饶市信州区灵溪镇松山村熊下香031号地址建造涉案房屋。2016年12月26日，原上饶市城乡规划局（以下简称市规划局）作出饶规罚字【2016】第（012001）号《行政处罚决定书》，认定：当事人蒋冬香于97年5月在信州区灵溪镇松山村章家因未经规划部门批准，擅自建房及附属房面积371.82㎡的行为（以现场照片为证），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《行政处罚法》第23条的规定，现责令你（单位）于2017年1月10日前改正上述行为，并决定对你（单位）作出限期拆除违法建房及附属房371.82㎡的行政处罚，现要求你于2017年1月10日前履行拆除违法建房及附属房371.82㎡的行政处罚。原告不服，于2019年4月15日以市规划局为被告向该院提起诉讼。 另查明，根据饶办字【2019】2号文件即《上饶市机构改革实施方案》规定：将市国土资源局、市城乡规划局的职责…等整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门。 另查明，原告蒋冬香位于上饶市信州区灵溪镇松山村熊下香031号房屋现已被强制拆除。 原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，……”。即原上饶市规划局具有查处违法建筑的法定职责。现《上饶市机构改革实施方案》规定，市城乡规划局的职责已整合，组建市自然资源局，据此被告上饶市自然资源局具有原市规划局查处违法建筑的法定职责。 本案争议焦点为：一、原告的起诉是否超过起诉期限？被告辩称原市规划局于2016年12月26日作出饶规罚字[2016]第(012001)号《行政处罚决定书》,并于当日向原告送达了该《行政处罚决定书》。原告诉称未收到该《行政处罚决定书》，其于2019年3月21日在章文龙与上饶市信州区分局不履行法定职责一案诉讼过程中才得知该《行政处罚决定书》。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。《中华人民共和国民事诉讼法》第六十八条规定：受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。被告仅提供载有拒签及证明人灵溪镇巡防大队工作人员黄鹭江、鄢长松的《行政处罚决定书》，无其他证据佐证其当场向原告宣告《行政处罚决定书》后当场交付当事人、当事人拒收的送达情况，也未记明当事人拒收事由。故不能视为原市规划局向原告送达了《行政处罚决定书》。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因被告没有其他证据证明原告早已知悉该《行政处罚决定书》，故被告辩称原告的起诉超过了起诉期限的意见不予采纳。原告于2019年3月21日在章文龙与上饶市信州区分局不履行法定职责一案诉讼过程中得知该《行政处罚决定书》，于2019年4月15日向该院提起诉讼，原告起诉未超过起诉期限。 二、原市规划局作出的《行政处罚决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法？1、原告涉案房屋建于1997年5月，原市规划局对于该涉案房屋建房时是否处于城市规划区、何时划入城市规划区等事项均未提供证据，既未向当事人调查核实建房具体情况，也未向当地村民、村委会进行调查取证，仅凭两位灵溪镇政府规划办工作人员（灵溪镇政府又证明属于巡防大队工作人员）调查笔录，径行作出饶规罚字[2016]第(012001)号《行政处罚决定书》，存在事实不清、主要证据不足；2、被告未提供证据证明原告涉案房屋所在地是否列入城市规划区、何时划入城市规划区，故被告适用原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条显然不当，属适用法律错误；3、被告辩称原市规划局于2016年12月2日向原告送达了饶市规罚告字【2016灵】第（161201）号《行政处罚事先告知书》并于当天送达，但被告提供的张荣兴、高光厚调查笔录证明由其两人向原告转告将对蒋冬香违法建房进行处理，相互矛盾，故不能视为原市规划局向原告送达了《行政处罚事先告知书》，不能证明其告知了原告陈述、申辩的权利。且被告无证据证明其当场向原告宣告《行政处罚决定书》后当场交付当事人、当事人拒收的事实。故原市规划局作出饶规罚字[2016]第(012001)号《行政处罚决定书》程序违法。 综上所述，原市规划局于2016年12月26日作出的饶规罚字[2016]第(012001)号《行政处罚决定书》事实不清、主要证据不足、适用法律错误、程序违法，因原告房屋已被强制拆除，不具有可撤销内容，应确认被告作出行政处罚的行政行为违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告上饶市自然资源局（原上饶市城乡规划局）于2016年12月26日作出的饶规罚字[2016]第(012001)号《行政处罚决定书》违法；二、驳回原告蒋冬香的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告上饶市自然资源局负担。 上诉人上饶市自然资源局不服一审判决，上诉称，1、一审法院判决认定被上诉人的起诉未超过起诉期限属认定事实及适用法律、法规错误。本案中，原市规划局向被上诉人作出《行政处罚事先告知书》时间在2016年12月2日，作出《行政处罚决定书》时间在2016年12月26日。在《行政处罚事先告知书》作出的前一天，就事先委托了被上诉人灵溪镇人民政府的两名工作人员转告被上诉人，第二天因被上诉人拒收该法律文书，原市规划局依法邀请灵溪镇人民政府巡防办两名工作人员在场见证下向被上诉人送达了该事先告知书。因被上诉人放弃了陈述申辩的权利，原市规划局在2016年12月26日作出《行政处罚决定书》，被上诉人再次拒收该文书，原市规划局再次采取上诉方式向被上诉人送达。被上诉人肯定知道原市规划局作出行政处罚的事实，且其房屋在2017年3月9日被强制拆除，被上诉人却于2018年9月申请公安机关调查拆除房屋的实施主体，与常理不符，可见被上诉人怠于行使权利，其起诉超过起诉期限。2、原市规划局作出案涉行政处罚决定合法。原市规划局找被上诉人调查询问时遭被上诉人拒绝，且原市规划局已经向了解情况的灵溪镇人民政府巡防大队工作人员进行了询问。案涉房产所在地何时划入城市规划区内的事实，已经由当地人民政府发出公告，在网上也随时可查询，相关生效判决也确认了案涉房产所在地属于城市规划内，对该事实上诉人无须举证。原市规划局的送达程序如上所述也是合法的，故一审法院认定案涉行政处罚决定事实不清、主要证据不足、适用法律错误、程序违法是不当的，请求二审法院撤销原判，依法改判。 被上诉人蒋冬香在二审中未向本院提交书面答辩意见。 本院查明的事实与原审认定的事实一致。 本院认为，行政机关应当提供证据证明其行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。本案中，上诉人以被上诉人建房违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定对被上诉人进行行政处罚，但未提供案涉房屋在建设时是否处于城市规划区、何时划入城市规划区等事项的证据，也未向当地村民、村委会进行调查取证，仅凭两位灵溪镇政府规划办工作人员调查笔录就作出行政处罚决定，证据不确凿充分、适用法律错误。上诉人在向被上诉人送达《行政处罚事先告知书》、《行政处罚决定书》时未按送达程序的法律规定送达，不能视为送达程序合法，进而不能证明被上诉人收到《行政处罚决定书》、本案起诉超过起诉期限。故上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人上饶市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长 赖 晓 审判员 余细花 审判员 王 鹿 二〇一九年十月三十日 书记员 黄明佳