广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1096号上诉人（原审原告）：柏尝，男，1966年11月7日出生，汉族，身份证住址：河南省新蔡县孙召乡。委托代理人：李文红，广东国律律师事务所律师。委托代理人：杨波，北京本录律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路99号。法定代表人：梁维东，市长。委托代理人：叶翊良，东莞市厚街镇人民政府工作人员。委托代理人：成文环，广东凯略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区东风中路305号。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：邓凯、王晓琼，均为广东省人民政府法制办公室工作人员。上诉人柏尝因与被上诉人东莞市人民政府（以下简称东莞市政府）、广东省人民政府（以下简称广东省政府）应急处置行政纠纷及行政复议纠纷一案，不服广东省东莞市中级人民法院作出的（2017）粤19行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年5月10日，东莞市政府办公室作出标题为“东莞市迅速开展xx生活垃圾填埋场部分坝体断裂隐患整治工作”的《突发事件信息专报（第32期）》，其中列明“5月10日凌晨4点至上午10点，受突发天气影响，我市虎门镇出现短时降雨量达124.1毫米。当日上午11时40分，xx生活垃圾填埋场挡坝（以下简称xx垃圾场挡坝）发生滑移，中间部分坝体出现沉降和水平位移，最大沉降约3-4米，最大水平位移约7-8米。该挡坝于2014年4月投入使用，体长158米、高24米，坝体内填埋生活垃圾近100万立方米，坝体下方有养猪场1万多平方米，断裂坝体距离广深高铁直线距离约120米，对广深高铁造成一定的安全隐患。目前，我市已停止该垃圾填埋场作业，相关隐患排查和整改工作正加紧有序进行……”。2016年5月11日，东莞市厚街镇人民政府（以下简称厚街镇政府）对受暴雨影响的xx垃圾场挡坝附近的“紧急撤离通知户”作出《关于启动厚街镇突发性地质灾害应急预案的通告》，主要内容为“由于连日暴雨，你所处的厚街镇新围社区白坭井小组夹苟高铁隧道口侧地区，存在较大的安全隐患，容易发生山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等地质灾害。为保障人民群众的生命财产安全，厚街镇地质灾害防治工作领导小组决定于2016年5月11日16：30分正式启动《厚街镇突发性地质灾害应急预案》。请你在6小时内安全撤离该地区。应急响应终止前不得撤回。特此通知，即日生效。”2016年5月11日，按照东莞市政府的工作部署，东莞市城市综合管理局在xx垃圾填埋场组织召开了《东莞市xx生活垃圾卫生填埋场挡坝除险及综合整治方案》专家咨询会，经讨论后专家咨询意见中提出的第三点应急措施为“做好排水的应急措施和坝外一定范围内清除临建，保证足够安全空间”。2016年5月11日至13日，东莞市政府组织相关养猪户撤离，协助养猪户进行了猪只销售工作，并拆除了相关养猪场。其中，销售养猪户的猪只情况为东莞市政府联系了华星公司进行收购，收购价格为大猪（200市斤以上）每市斤11元，中猪（100-200市斤）每市斤12元，小猪（100斤以下）每市斤15元，所有养猪户已经在销售后收到售猪款。柏尝不服上述应急处置行为，向东莞市政府申请行政复议，东莞市政府作出东府行复[2016]254号《驳回行政复议申请决定书》，认为该应急处置行为是东莞市政府决定并部署，由厚街镇政府具体实施，厚街镇政府不是适格的被申请人，故驳回了柏尝的行政复议申请。2016年10月28日，柏尝以东莞市政府为被申请人，向广东省政府提出行政复议申请，要求确认东莞市政府实施的应急处置行为违法。广东省政府于2016年11月1日受理柏尝的行政复议申请，后于2016年12月19日作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定对该案的审查期限延长30日。2017年1月17日，广东省政府作出《中止行政复议审查通知书》，决定中止对该案的审查。2017年7月7日，广东省政府作出《恢复行政复议审查通知书》，决定恢复对该案的审查，上述三份通知书均送达给柏尝和东莞市政府。广东省政府经审查认为，xx垃圾场挡坝发生了地质灾害危险，柏尝的养猪场位于该垃圾填埋场内，经东莞市政府组织专家实地论证，认为需要清除一定范围内的建筑物，以保证足够安全空间，东莞市政府即组织相关部门对垃圾填埋场内养猪户、猪只进行转移，并拆除养猪场的应急处置行为符合应急处置的相关规定。广东省政府遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于2017年7月7日作出粤府行复[2016]522号《行政复议决定书》，维持东莞市政府对柏尝进行的应急处置行为，并依法送达给柏尝、东莞市政府。柏尝不服该《行政复议决定书》，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、确认东莞市政府对柏尝实施的应急处置行为违法；2、依法撤销广东省政府作出的粤府行复[2016]522号《行政复议决定书》。原审法院认为：本案为行政复议纠纷。本案的争议焦点为：东莞市政府所采取的应急处置措施是否合法，有没有超出必要、合理的限度。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第四十九条“自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：（一）组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；（二）迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；（三）立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施；（四）禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施；（五）启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具；（六）组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；（七）保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应；（八）依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序；（九）依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安；（十）采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。”的规定，东莞市政府实施了包括组织相关养猪户撤离、协助养猪户进行猪只销售工作、拆除相关养猪场等行为，属于《中华人民共和国突发事件应对法》中规定的应急处置措施。关于柏尝在庭审中主张的应急处置措施并无必要的问题。2016年5月11日，东莞市城市综合管理局按照东莞市政府的工作部署，在xx垃圾场挡坝现场组织召开了《东莞市xx生活垃圾卫生填埋场挡坝除险及综合整治方案》专家咨询会，参会专家包括中国科学院、广东省水利水电科学研究院等机构的岩土、结构、环卫、市政方面的专家，专家咨询会一致认为应对xx垃圾场挡坝发生的沉降、水平位移等险情的应急措施应包括“做好排水的应急措施和坝外一定范围内清除临建，保证足够安全空间”，根据上述专家意见，东莞市政府组织相关部门对xx垃圾场挡坝附近的养猪户和猪只进行转移、拆除养猪场的应急处置行为有其必要性和紧迫性，符合应急处置的相关规定。柏尝主张其生活用品、现金财物等在拆除养猪场的过程中被毁，其本人也被非法限制人身自由，但柏尝并未提供有效证据证明上述主张，不予采纳。关于柏尝主张的东莞市政府在应急处置中低价强卖柏尝的猪只的问题。经庭审调查，柏尝仅对销售猪只中的小猪价格（每市斤15元）有异议，其认为小猪销售价格偏低。参照广东省价格监测中心在2016年5月11日发布的《生猪价格情况表》，生猪价格为每市斤10.84元，该《生猪价格情况表》并无区分小猪价格和成猪价格。柏尝主张其小猪的购买价格为每只约1350元，但该价格实际上是养殖户最初购买猪苗的价格。该猪苗被柏尝饲养过一段时间后，由东莞市政府协助柏尝以每市斤15元的价格卖出，高出同时期生猪市场价格约50%，不存在低价强卖的情形。且在应急处置措施中一次性销售数千头猪只，总重量达到了53万市斤以上，当地市场价格不可避免地会受到影响，在如此的市场压力下能够协助柏尝卖出猪只，东莞市政府的应急处置措施较为合理。柏尝在庭审中提交的广东省高级人民法院（2017）粤行终1167号、1168号行政裁定书，用以证明广东省政府作出行政复议行为违法，但由于该行政裁定书裁定维持的事项是对柏尝、柏顺心的起诉不予立案，故其处理结果与本案事实没有关联，不予采纳。综上所述，依照前述援引法律法规条文以及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十五条的规定，判决：驳回柏尝的诉讼请求。上诉人柏尝不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定东莞市政府作出的应急处置行为合法，属于事实认定和法律适用错误。东莞市政府未按照《自然灾害救助条例》第八条的规定实施应急处置行为，至今未提交应急预案。且东莞市政府未依据《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条的规定履行对征用行为进行相应补偿的法定职责。二、东莞市政府分别采取控制人身自由、强制拆除等暴力手段拆除柏尝的养殖场及居住用房，导致柏尝的合法财产被损毁，严重超过了必要限度。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第五条、第十一条的规定，东莞市政府在处理应急事件的过程中，应最大限度减少突发事件的影响，降低人民财产的损失，实施与救灾相适应的应急处置行为。东莞市政府于2016年5月10日晚即应急通告发出之前就不允许柏尝等人进入养殖区域了，当时没有通知拆除柏尝的养殖厂房及看护房，也没有留给柏尝等人收拾物品、现金及其他财物的机会。本次突发事件中坝体断裂是因为排水沟坍塌、坝体没有基础所致，所以垃圾不会造成冲击，没有拆除养殖场及住房的危险性。三、东莞市政府在应急处置过程中以极其不合理的价格收购了柏尝的猪只，超出行政行为合理限度，致使柏尝遭受重大经济损失。四、广东省政府的行政复议行为超期，且严重程序违法，一审法院对此未依法审查是错误的。综上所述，请求：1、撤销一审判决；2、确认东莞市政府对柏尝实施的应急处置行为违法；3、撤销广东省政府作出的粤府行复[2016]522号《行政复议决定书》。被上诉人东莞市政府于二审时书面答辩称：东莞市政府协助群众清理养猪场，是应对xx生活垃圾填埋场坝体位移断裂这一突发事件、保障广大群众生命和财产安全的必要措施，属于依法履行职责。东莞市政府应对坝体断裂的紧急情况布置、落实的多项处置工作，符合《中华人民共和国突发事件应对法》等法律规定，未损害柏尝的合法权益。养猪户已提前知悉猪场将被清拆，东莞市政府的应急处置行为没有超过必要限度，保障了养猪户的主要财产和人身安全，避免了损失进一步扩大，处置行为合理、得当。柏尝在禁养区域养殖，违反法律规定，不属于其合法权益。且柏尝的主要财产没有受损，其主张需要补偿，缺乏依据。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。被上诉人广东省政府于二审时书面答辩称：广东省政府的行政复议受理、审查、决定程序均合法，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项的规定以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条的规定。广东省政府作出粤府行复[2016]522号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。请求驳回上诉，维持原判。二审经审查，对原审法院审理查明的事实，本院予以确认。本院还查明：郭全诉东莞市人民政府应急处置行政纠纷一案，本院作出的（2018）粤行终1094号行政判决书，二审查明部分认定：“养猪场位于东莞市厚街镇新围社区白坭井小组夹苟处，紧靠xx垃圾场挡坝坝体下方，约120米处即为广州至深圳高速铁路。此处面积狭小，大致呈三角状，一面为高铁干线，其余两面包括坝体所在处均为山坡地，周边地域由虎门镇管理。因该区域地处偏僻、出入不便，厚街镇管理部门不知郭全已在2015年转租此处。此外，厚街镇、虎门镇均为东莞市畜禽禁养区，郭全为外地务工人员，未办理任何手续即与其他8户外地务工人员分别搭建了养猪场。”另查明：根据柏尝提供的照片，养猪场为简易建筑材料搭建，柏尝及雇工常住在养猪场工棚中。根据东莞市政府提供的文件，xx垃圾场挡坝发生地质灾害险情后，广东省政府主要领导和分管领导获悉报告后均做出批示，要求东莞市政府迅速组织力量全力抢险，尽快消除严重危害群众生命和铁路安全的隐患。东莞市委、市政府负责同志组织有关部门进一步细化了工作方案，及时实施了应急措施。本院认为，本案属于突发事件应急处置及行政复议纠纷。二审的争议焦点为：一是东莞市政府实施的应急处置行为是否符合法律规定？二是东莞市政府采取的处置措施是否超过合理限度？三是广东省政府作出的粤府行复[2016]522号《行政复议决定书》是否合法？关于东莞市政府实施应急处置行为是否符合法律规定的问题。柏尝主张，东莞市政府采取的拆除养猪场等行政行为，不符合《中华人民共和国突发事件应对法》有关条件和程序的规定。对此，本院经审查认为，东莞市政府出具的《应急值班信息（第82期）》和东莞市政府办公室《突发事件信息专报（第32期）》以及由中国科学院、广东省水利水电科学研究院等专家参加制定的排除险情及综合整治方案等证据表明，由于2016年5月10日的急降雨，导致东莞市xx生活垃圾填埋场高度为24米、长度为158米的挡坝出现了明显断裂，确实存在如果大坝坍塌将导致坝内约100万立方米生活垃圾直接泄下的高度风险，坝下养猪场人员以及120余米处铁路运输安全均面临较大危险。东莞市政府组织有关专家进行实地查看，对突发的地质性灾害予以确认并紧急采取排险措施，具有充分的事实依据，也是必要而且合理的。在发现紧急险情后，东莞市政府连夜召开现场会，采取了立即封锁现场的措施，成立专家组研判险情、制定排险及后续处置方案，以《突发事件信息专报（第32期）》形式向广东省政府办公厅报告情况，指示厚街镇政府发出《关于启动厚街镇突发性地质灾害应急预案的通告》，组织对发生险情区域实施撤离人员、拆除设施、修建引水渠等应急措施，上述应急措施均符合《中华人民共和国突发事件应对法》规定的突发事件紧急排险要求。东莞市政府在得知虎门镇垃圾场挡坝发生断裂情况后，依据政府职责立即履行了勘查现场、制定方案、专家论证、研究决策、及时报告、发出通知、组织实施等步骤，将该挡坝断裂移位情况认定为突发地质灾害，并为避免人员生命安全和社会公共安全受到危害而做出的紧急排险处置决定，总体符合法律的规定。根据法律规定，各级政府在应对自然灾害及突发事件时，应根据社会危害程度、影响范围等因素，将自然灾害、事故灾害等按“特别重大”“重大”“较大”和“一般”分为四个等级予以区分，在预警预报和灾情信息报告中进行说明。本案中，东莞市政府将防止虎门镇垃圾场挡坝断裂引发坝下群众生命财产安全及高速铁路干线中断作为“重大险情”的认定，具有充分事实依据；在采取应急抢险措施过程中，对突发地质灾害可能引发险情的性质、特点以及可能造成的社会危害履行了必要的论证、报告、通知等法律程序，符合法律规定的处置突发事件的基本要求。虽然东莞市政府有关部门在采取紧急处置措施的通知中，没有具体说明灾情的预警等级，部分排除险情措施是根据现场实地查看情况临时制定的，但因此主张东莞市政府实施应急处置措施的法律依据不足，则不符合紧急排除突发险情的实际情况。关于东莞市政府实施紧急处置措施是否超出合理限度问题。柏尝主张，东莞市政府采取限制其人身自由、拆除养猪设施并集中处置生猪的做法，严重违反法律规定，侵犯了其合法权益。对此，本院经审查认为，根据《中华人民共和国突发事件应对法》第四十九条规定，自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取疏散及撤离受到威胁人员、标明危险区域及封锁危险场所等控制措施、防止发生次生及衍生事件的必要措施。该法第十一条还规定，有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。东莞市政府在实施紧急排险措施时，采取了疏散人员、限制进入以及拆除养猪设施、集中转移生猪并卖出等做法。东莞市政府出示的证据表明，采取封锁坝下区域、疏散和撤离人员等措施，是出于保护人员安全需要；拆除临近坝体搭建的养猪设施，是出于保护坝体安全及铁路安全，抢险加固坝体和修建排水渠的需要。这两项措施都是东莞市政府启动应急指挥系统后，根据专家建议研究制定的必要抢险措施。将养猪户的生猪集中转移和卖出，是在紧急情况下减少群众经济损失的处置措施。本案中，厚街镇是东莞市畜禽养殖禁养区。根据东莞市环境保护要求，任何单位和个人均不得在禁养区从事畜禽养殖活动。柏尝私自搭建养猪棚舍的行为，已违反东莞市环境保护规定，在东莞市政府为确保铁路干线安全紧急排除意外险情时，柏尝应积极配合拆除违建养猪棚舍。在柏尝不愿意配合的情况下，东莞市政府因抢险需要，在集中转移生猪后强制拆除了全部违建养猪设施，并临时委托具有养猪资质的企业集中收存了全部生猪，及时按略高于市场价格集中出售这批生猪，这些措施有利于减少养猪户的经济损失。柏尝认为东莞市政府没有必要强行拆除养猪棚舍，将饲养中的生猪强行转移并出售超出了法律规定的合理范围，要求确认东莞市政府实施上述紧急处置措施违法，缺乏法律上的依据。综合上述情况，本院认为，预防和减少突发事件，控制、减轻和消除突发事件引发的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，是各级人民政府义不容辞的法律职责。本案中，东莞市厚街镇局部区域因xx垃圾场挡坝断裂移位形成的重大险情是客观的，对坝下群众生命财产安全和临近铁路干线构成的威胁是严重的，东莞市政府因此启动应急工作，经组织专家进行风险评估，做出的防范重大安全隐患决定是正确的。之后，东莞市政府为预防可能发生的重大风险，积极制定应急工作预案，为提高坝体的安全性采取的抢险加固坝体、修建排水渠道等措施，并实施了封锁坝下危险区域、疏散和撤离人员、拆除临近坝体搭建的养猪设施等应急措施，都是必要和有效的；对坝下养猪棚中大批生猪进行紧急处置，也是合理的。东莞市政府在本次突发事件发生时，采取的启动应急程序、组织专家论证、认定事件性质、制定应急方案、及时报告情况、组织人员实施等措施，均符合《中华人民共和国突发事件应对法》的相关规定。尽管东莞市政府决定采取应急响应措施时，在发布“应急响应级别”工作中存在不足，虽在通告中将发生的险情表述为“较大安全隐患”，但没有进一步明确应急响应级别；在实施拆除违建养猪设施时，没有对清出物品进行必要登记。但是，评价政府应否决定按突发事件采取处置措施，不能因具体工作中存在一定不足，即认为启动、实施紧急处置措施缺乏合法性，或者超出了合理限度。政府工作人员实施紧急处置措施时，如果损害了群众合法权益，也应依法给予合理补偿。据此，一审法院认为东莞市政府实施的应急处置行为符合相关规定正确，应依法予以维持。柏尝以东莞市政府为被申请人，向广东省政府提出行政复议申请，要求确认东莞市政府实施的应急处置行为违法。广东省政府依据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例有关行政复议受理、审查、决定程序的规定，并依法办理延长审查期限、中止及恢复审查的手续后，于2017年7月7日作出粤府行复[2016]522号《行政复议决定书》，程序合法，亦应予以维持。柏尝主张东莞市政府采取应急处置造成其有关生产及生活物品遭受损失的补偿问题，因柏尝及委托代理人在本案第一审诉讼中没有提出具体诉求，第二审诉讼中仍坚持要求确认东莞市政府实施的应急处置行为违法，且未接受与东莞市政府协商解决的建议，请柏尝依法另行通过调解或诉讼解决经济补偿问题。综上所述，一审判决正确，本院依法予以维持；柏尝上诉请求改判，因理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人柏尝负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇一九年十月三十日书记员  肖 威王秋喆