南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）赣71行终664号 上诉人（原审原告）：胡黎根，男，1957年1月30日出生，汉族，住江西省南昌市新建区。 被上诉人（原审被告）：南昌市公安局新建分局，住所地江西省南昌市新建区长堎镇新建大道469号，统一社会信用代码11360122014535102Q。 法定代表人宗晓武，该局局长。 委托代理人韩保瑞，该局民警。 委托代理人胡修锡，该局民警。 被上诉人（原审被告）：南昌市人民政府，住所地江西省南昌市红谷滩新区新府路118号。 法定代表人刘建洋，该市市长。 上诉人胡黎根因与南昌市公安局新建分局（以下简称新建分局）南昌市人民政府（以下简称市政府）治安行政处罚与行政复议一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初910号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月19日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告胡黎根原为新建区粮食局职工，因与新建区粮食局存在债务纠纷和社保金缴纳问题，自2017年起多次前往北京上访。其中，2017年11月17日因在北京市天安门地区进行走访而受到当地公安机关的训诫。 2019年3月3日，胡黎根持当日Z68次南昌至北京西的火车票，在南昌火车站候车准备再次前往北京上访。新建分局应新建区粮食局的请求，派民警协助新建区粮食局工作人员将胡黎根劝回，并做其思想工作。3月4日，新建区粮食局向新建分局提出对胡黎根多次进京上访，扰乱单位正常秩序行为进行处理的要求。被告新建分局经口头传唤，对胡黎根进行调查，并制作询问笔录，胡黎根承认，为达到要求当地政府解决自身诉求的目的，其到北京后，经常找当地派出所民警反映自己是上访人员，要求给予帮助，当地派出所民警将其送往北京久敬庄分流中心并通知单位，导致新建区粮食局多次派工作人员前往北京将胡黎根接回南昌的事实。新建分局经过调查，依照法定程序向原告送达行政案件权利义务告知书，对原告制作了询问笔录和行政处罚告知笔录，于3月5日作出《处罚决定书》，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安处罚法》），决定对胡黎根予以行政拘留十日的处罚。胡黎根不服，于2019年4月24日向被告市政府提出行政复议申请，市政府同日作出行政复议申请受理通知书及行政复议答复通知书。市政府在收到新建分局提交的答复书及证据后，经书面审查，于6月10日作出《复议决定书》，维持新建分局作出的《处罚决定书》。胡黎根不服，起诉至法院，请求：1.撤销新建分局作出的《处罚决定书》和市政府作出的《复议决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”，《治安处罚法》第七条第二款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”、第九十一条“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定”，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”的规定，被告新建分局作为原告胡黎根居住地的公安机关，对胡黎根的违法行为拥有管辖权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议，市政府具有行政复议的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”的规定，新建分局、市政府是本案适格的共同被告。 根据《信访条例》第二条“信访是公民、法人或者其他组织向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。形式包括书信、电子邮件、传真、电话、走访等”、第十八条“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”的规定，信访人行使信访权利应当在法定的场所以法定的形式提出。根据《信访条例》第四十七条第二款的规定，信访人的行为构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。 《治安处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”。本案中，胡黎根多次前往北京上访，到北京后直接找当地派出所民警自称是上访人员，要求给予帮助。当地派出所民警将其送往北京久敬庄分流中心并通知新建区粮食局，新建区粮食局多次派工作人员前往北京将胡黎根接回南昌。新建区粮食局在多次处理胡黎根进京上访的过程中，花费大量人力物力，扰乱了新建区粮食局正常的工作秩序。新建分局根据《治安处罚法》第八十二条第一款“需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明”的规定，口头传唤胡黎根，符合法律规定。新建分局依法对胡黎根进行询问并制作询问笔录，同时根据证人询问笔录、训诫书、上访费用报销单据等证据，认定胡黎根的行为构成扰乱单位工作秩序。新建分局向胡黎根告知了行政处罚的事实、理由和依据，制作了行政处罚告知笔录，保障了胡黎根的陈述和申辩权。故新建分局对胡黎根作出的行政拘留十日的处罚，适用法律、法规准确，程序合法，裁量并无不当。被告市政府在受理原告的复议申请后，根据审查确定的事实，在法定期限内作出《复议决定书》，事实清楚，程序合法。综上，原告的诉讼请求于法无据，法院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告胡黎根的诉讼请求。 胡黎根不服原审判决，上诉称：一、因粮食局粮油经理部违背承诺拒绝为本人缴纳保险办理退休，本人在法定年龄不能退休，权益遭受损害，因此上访。将2017年10月13日、11月17日、12月11日三次上访、一次训诫定性为“非法上访”与客观事实不符，三次主要是在最高院申诉。2017年10月13日、11月17日、12月11日本人在北京上访，无治安违法行为，属正常上访，劝说教育已经处理过。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条，旧案今罚，已经超过追诉时效。二、根据《国家信访条例》第二条、第十八条，本人多次去北京，到国家信访局、最高院等信访接待中心，走访、投诉是合法行为，提出的信访事项是有关职工权益问题，到指定接访中心投诉请求，符合《信访条例》，是合法行为，到信访接济中心接受免费餐食等接济不违法。三、根据《中华人民共和国社会保险法》第六十、六十三条，根据《中国共产党党员纪律处分条例》、《八项规定》的规定，由于粮食局、粮油经理部干部的“违法违纪、违背承诺、不履行职责”的错误行为，直接导致本人上访，对个人造成巨大的经济损失和精神伤害，直接导致政府、企业接访，影响政府、企业的正常工作秩序。四、2019年3月3日，本人正常乘车去北京无违法行为，遭到被上诉人强行阻拦，联合截访带离，直接送至办案中心，滞留询问至3月5日被押送到新建区看守所，强制拘留十日至3月15日早上释放。办案人员参与政府“截访”，先抓人后组织报案结案，未给本人提供申辩陈述机会，超时滞留关押，违反办案程序。依据《治安处罚法》、《江西省公安行政处罚自由裁量权参照执行标准》的规定，新公（治）决字〔2019〕0261号行政处罚仅凭证人陈述及单据为依据不能证明本人违法，违反程序，事实不清，适用法律不当。五、户籍资料和处罚审批表可以证明自2017年以来本人在辖区没有违法行为，在北京无非访、无违法行为。请求二审法院：一、撤销南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初910号行政判决；二、撤销新公（治）决字〔2019〕0261号行政处罚；三、撤销洪府复字〔2019〕153号行政复议决定；四、本案诉讼费由被上诉人承担。 新建分局答辩称：1.上诉人一直持续多次非法上访，每次时间间隔以及最后一次违法时间至案发前均未超过六个月，上诉人称案件超过追究时效是错误的；2.上诉人信访行为，严重影响政府相关单位的正常工作秩序，其行为违法；3.上诉人拒绝签名、指印的行为并不能否定训诫书的合法性以及作为证据的证明力；4.上诉人的行为已经构成违法，应当给予行政处罚；5.被上诉人的行政处罚决定认定事实清楚，处罚程序合法，适用法律准确，应当给予维持。综上，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求，维持原审判决，诉讼费用由上诉人承担。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。 本院认为，《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人”。第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法集聚，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的……”。《治安处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”。《信访条例》确定了“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，信访人违反逐级信访程序规定上访、不到指定地点上访或聚集公共场所上访等，都属于扰乱正常信访秩序的行为，系非正常上访。本案中，胡黎根至2017年起就因与新建区粮食局存在债务纠纷和社保金缴纳问题多次进京非正常上访，新建区粮食局多次派员前往北京处理胡黎根信访事宜，花费大量人力物力劝返接离，扰乱了该单位的正常工作秩序。新建分局经过调查询问、告知行政处罚等程序，依据证人询问笔录、训诫书等证据，于2019年3月5日作出新公（治）决字〔2019〕第0261号行政处罚决定书，认定胡黎根的行为构成扰乱单位工作秩序，决定对胡黎根行政拘留十日，并无不当。市政府依法受理了胡黎根的行政复议申请，并在法定期限内作出洪府复字〔2019〕153号行政复议决定书，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 综上，胡黎根的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人胡黎根负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郑红葛 审 判 员 项 伟 审 判 员 刘 巍 二〇一九年十月三十日 法官助理 柳雨青 书 记 员 刘世莹