云南省大理白族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云29行终49号上诉人（原审原告）刘永霞，女，1981年4月13日生，汉族，河南省新乡市人，原住河南省封丘县黄陵镇魏寨村110号，现住云南省大理市经济开发区。委托代理人程荣兴，云南兴祥（大理）律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（原审被告）大理白族自治州市场监督管理局。住所地：大理市下关龙山行政办公区。法定代表人高云磊，局长。出庭负责人赵永生，大理白族自治州市场监督管理局副局长。委托代理人孙剑飞，云南孙剑飞律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（原审被告）大理白族自治州人民政府。住所地：大理市下关龙山行政办公区。法定代表人杨健，州长。委托代理人王俊，大理白族自治州人民政府行政复议与应诉科副科长。特别授权代理。委托代理人郝丽娟，云南孙剑飞律师事务所律师。特别授权代理。上诉人刘永霞因与被上诉人大理白族自治州市场监督管理局（以下简称大理州市管局）、大理白族自治州人民政府（以下简称大理州政府）行政处罚及行政复议一案，不服云南省大理市人民法院（2019）云2901行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定的案件事实：2019年2月11日，大理州深化党政机构改革领导小组关于印发《大理州深化州级机构改革实施方案》的通知，决定将州食品药品监督管理局、州工商行政管理局、州质量技术监督局等单位职责进行整合，组建大理州市管局，作为州政府工作部门；不再保留州工商行政管理局、州质量技术监督局、州食品药品监督管理局。2018年6月21日15时40分，原州食药监管局执法人员到大理经济开发区琪年时代商贸城二期18栋6号对刘永霞经营的大理市梦洛酒庄进行监督检查时发现：酒庄处于开门营业状态，一楼商铺门上方装饰有“梦洛酒庄电话：0872-25288881808729711118187207555”匾牌，执法人员在酒店营业场所内发现：一、该酒庄持有《营业执照》，统一社会信用代码为92532900MA6M1QYW2N，经营范围为酒类批发、零售，无《食品经营许可证》。二、在营业场所陈列和摆放有：（1）BodegaCienyCerro的无中文标签进口葡萄酒6瓶；（2）维娜玛斯白葡萄酒14瓶、瓦斯陆红葡萄酒23瓶；中文标识中均有“运营商：梦洛酒庄，地址云南省大理市下关经济开发区建标华城11-1”字样；（3）索尔文红葡萄酒42瓶、Fontlonne（红盖）金叶24瓶、Fontlonne（金盖）14瓶、麦尔肯红葡萄酒3瓶；中文标识中均有“运营商：梦洛酒庄，地址：云南省大理市下关经济开发区琪年商贸城二期18栋6号”字样；（4）瓦斯陆红葡萄酒8瓶、赛尼特侯爵珍藏红葡萄酒5瓶；中文标识中均有“运营商：梦洛酒庄，地址云南省大理市下关经济开发区建标华城11-3”字样；（5）丽塔西拉红葡萄酒35瓶、伊芙琳娜赤霞珠珍藏红葡萄酒300瓶、华内斯铜标红葡萄酒11瓶、贝拉艾拉混合果汁饮料3瓶、戴勒叙红葡萄酒6瓶；中文标识中均有“运营商：大理市梦洛酒庄，地址：云南省大理市下关经济开发区琪年商贸城二期18栋6号”字样；（6）丝洛梅洛红葡萄酒6瓶均无中文标识。州食药监管局在检查中对上述17种498瓶中文标签不符合食品安全法规定的进口葡萄酒进行检查时制作现场检查笔录，并进行现场扣押、录像及拍照取证；于同日向刘永霞送达《扣押决定书》及（扣押）物品清单；2018年6月22日，州食药监管局分管负责人在（扣押物品）审批表上签署“同意”。2018年6月22日，州食药监管局对刘永霞涉嫌未取得食品经营许可证经营标签不符合食品安全法规规定的预包装食品的行为进行立案调查，刘永霞不配合调查，拒不提供进货票据、进货台账、销售票据及台账等，州食药监管局依据调查取证到的售货发票，认定其销售的酒类商品货值金额58983元，认定标签不符合食品安全法规定的预包装食品货值金额6981.5元，最终认定申请人未取得食品经营许可经营食品和标签不合法食品货值金额项目两项合计65964.5元。2018年8月13日，州食药监管局作出《行政处罚事先告知书》，告知刘永霞处罚的事实、理由、依据，并告知刘永霞依法享有的陈述、申辩权及听证权。刘永霞在期限内未提交书面陈述及申辩材料，亦未申请听证。2018年8月17日，州食药监管局作出《行政处罚决定书》：对刘永霞给予以下行政处罚：1、没收无证经营的食品（详见《扣押决定书》（大）食药监食查扣[2018]17号）（扣押）物品清单）；2、对未取得食品经营许可经营酒类食品行为处以货值金额十倍罚款659645（65964.5×10）共计陆拾伍万玖仟陆佰肆拾伍元整（￥659645元）。刘永霞不服，于2018年10月19日向大理州政府申请行政复议，大理州政府依法向刘永霞送达相关文书，组织证据交换，在期限内不能结案已经依法报请延期至2019年1月17日。大理州政府经审查后于2019年1月15日作出[2018]07号《行政复议决定书》，决定维持州食药监管局作出的（大）食药监食罚[2018]8号行政处罚决定书。刘永霞不服，向本院提起行政诉讼。请求：1、依法撤销被告大理州政府作出的〔2018〕07号行政复议决定书；2、依法撤销州食药监管局（大）食药监食罚〔2018〕8号行政处罚决定书；3、二被告承担本案诉讼费用、案件代理费。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定:“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”《中华人民共和国食品安全法》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”原大理州食品药品监督管理局作为食品经营监督管理部门，具有对大理州辖区内的食品经营进行监督检查和依法处理的法定职责；因机构改革，大理州市管局继续行使原大理州食品药品监督管理局的行政职能，因此，被告大理州市管局主体适格。《中华人民共和国食品安全法》第三十五条规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。……”本案中，原州食药监管局对原告刘永霞经营的大理市梦洛酒庄进行监督检查时发现原告在未取得食品经营许可证的情况下，在其营业场所陈列和摆放有代售的17种498瓶中文标签不符合食品安全法规定的进口葡萄酒，并查明原告已销售货值金额58983元的酒类商品，因此，原告未取得食品经营许可经营食品的行为违反该规定。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款规定，违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。本案中，原告未取得食品经营许可从事食品经营活动，州食药监管局对其作出没收违法经营的食品的行政处罚，并依据调查取证得到的售货发票，认定其销售的酒类商品货值金额58983元，认定标签不符合食品安全法规定的预包装食品货值金额6981.5元，最终认定原告未取得食品经营许可经营食品和标签不合法，食品货值金额项目两项合计65964.5元，并对其未取得食品经营许可经营酒类食品的行为处货值金额十倍罚款符合上述法律规定，处罚幅度适当。《云南省食品药品行政处罚程序规定实施细则》第二十一条规定了重大复杂案件讨论制度及重大案件范围由各级食品监督管理部门确定，根据大理州的相关规定，本案不适用重大案件集体讨论制度，因此，对原告关于本案属于重大行政处罚案件，但未进行集体讨论，存在程序违法的主张本院不予采纳。原州食药监管局执法人员对原告进行调查时出具原告（扣押）决定书及扣押物品清单，于扣押后24小时内向分管负责人报告并补办审批手续，州食药监管局的行政行为符合法律规定。州食药监管局告知了原告依法享有的陈述、申辩权和听证权利，并依法进行合议，在作出行政处罚决定前依法送达原告《行政处罚事先告知书》，依法向原告送达《行政处罚决定书》，综上，州食药监管局作出的（大）食药监食罚[2018]8号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分，行政处罚程序合法，适用法律正确，处罚幅度适当，本院依法予以维持。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”原告对州食药监管局的行政处罚决定不服向大理州政府申请行政复议符合该条规定，大理州政府作为复议机关主体适格。原告于2018年10月15日向大理州政府申请行政复议，大理州政府于2018年10月19日决定受理，并依法向原告送达相关文书，组织证据交换，大理州政府在期限内不能结案已经依法报请延期至2019年1月17日。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）……”。被告大理州政府受理原告复议申请后，经依法审查认为原州食药监管局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，予以维持，被告大理州政府作出的[2018]07号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法，本院依法予以维持。原告要求被告承担案件代理费不符合行政诉讼法律规定，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告刘永霞的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘永霞负担。上诉人刘永霞上诉请求：1.撤销云南省大理市人民法院（2019）云2901行初10号行政判决书，依法改判支持上诉人原审诉讼请求；2.依法由被上诉人承担本案诉讼费用。主要上诉理由：1.一审判决违反了行政诉讼法以及相关司法解释对级别管辖的规定。根据《行政诉讼法》第十五条、《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条的规定，该案依法应当由大理州中级人民法院一审，原审法院受理本案并作出判决，程序不当。2.大理州市管局（原大理州食品药品监督管理局）作出的（大）食药监食罚[2018]8号行政处罚决定书，认定的基本事实不清，执法程序不符合法律的规定，依法应当予以撤销，大理州政府作出的[2018]07号行政复议决定书亦应当予以撤销。上诉人认为食药监局对上诉人作出行政处罚的“货值金额”认定适用《产品质量法》不当，而一审判决未对此进行认定。被上诉人认定“货值金额”的法律依据是《产品质量法》第七十二条的规定，显然《产品质量法》与《食品安全法》之间并非上位法和下位法的关系，并且被上诉人食药监局显然不是《产品质量法》的执法主体，不符合《产品质量法》第八条第二款规定。《行政处罚法》第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内作出。而《产品质量法》明确规定执法主体为产品质量监督部门，并且没有任何法律依据规定就食品案件货值认定的标准可以援引《产品质量法》的规定，根据我国行政法“法无授权不可为”的原则，被上诉人援引《产品质量法》的规定，对该对上诉人进行货值认定并据此做出行政处罚不当。而原审法院也没有认定被上诉人适用《产品质量法》的合理依据。3.本案案情复杂，被上诉人在做出行政处罚决定前，未经行政机关负责人集体讨论，程序违法。根据《行政处罚法》第三十八条第二款的规定，本案行政处罚金额高达60余万元，并且在案件调查过程中，被上诉人也曾因案情复杂做出延长扣押决定，换而言之，在案件调查过程中，被上诉人也认为案情复杂，显然对于情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，应当由行政机关负责人集体讨论决定，但在被申请人提供的证据材料中，只有部门负责人主持的案件合议记录，并没有行政机关负责人集体讨论的记录，违法了《行政处罚法》的规定。其次，被上诉人制定的《大理州食品药品监督管理局重大复杂行政赴罚案件集体讨论制度》属于部门规范，在被上诉人未举证该规范已经按照《立法法》的规定进行了备案手续，并且已经向社会公布，则不能作为行政处罚的依据。综上所述，上诉人认为行政复议的具体行政行为，是监督具体行政行为合法性、合理性的守护者，被上诉人所作的（大）食药监食罚[2018]8号行政处罚决定认定事实不清、证据不足、适用法律不当、行政处罚程序不当。被上诉人大理州市管局答辩称，1.一审法院依法享有审判管辖权。《行政诉讼法》第十八条对地域管辖有明确规定，即行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，即云南省大理市人民法院管辖。被上诉人大理州政府不是本案行政案件最初作出行政行为的行政机关，其所作的是维持原行政行为的复议决定。大理州市管局作为大理州政府的下属部门，行政相对人对其作出的行政处罚不服提起行政诉讼符合《行政诉讼法》第十四条的规定。2.上诉人刘永霞不享有对一审法院管辖权的异议申请权。根据《最高人民法院关于行政诉讼法司法解释》第十条的规定，一审法院受理后，被告享有在收到起诉状副本之日起十五日内提出管辖异议的权利，这一权利是特指“被告”。另外，根据上述司法解释第十一条第（二）项的规定，对被答辩人在行政上诉状中的中提出的管辖异议，二审人民法院依法不应进行审查。3.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人刘永霞关于行政处罚认定事实不清，执法程序不符合法律规定的观点没有事实和法律依据。4.关于“货值金额”的认定及适用法律正确。被上诉人大理州市管局对上诉人刘永霞经营进口红葡萄酒的供货商及部分购货人进行了调查，经对上诉人刘永霞出具的实际销售给客户的进口葡萄酒的售货发票，统计后认定其销售的酒类商品货值金额为人民币58983元；对在调查中扣押的17个品种498瓶待售进口葡萄酒的货值金额根据《产品质量法》认定为人民币6981.5元，共计认定上诉人刘永霞无《食品经营许可证》经营进口红葡萄酒及饮料等食品货值金额为人民币65964.5元有充分的证据支持的法律依据。5.被上诉人大理州市管局依法作出的行政处罚程序合法。被上诉人大理州市管局于2018年6月22日对该案立案调查。行政处罚中立案、扣押、终结、处罚等事项均依程序办理了内部审批手续，在行政处罚前依法向上诉人刘永霞送达了《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》，履行了告知及送达义务，依法送达处罚决定书并告知复议、诉讼的权利。关于是否需要集体讨论，《食品药品处罚程序规定》（国家食品药品监督管理总局令第3号）第三十九条第二款规定“重大、复杂案件标准由各省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门根据实际确定”和《云南省食品药品行政处罚程序规定实施细则》第二十一条规定“各级食品药品监督管理部门应当建立健全重大案件集体讨论制度。重大案件范围，由各级食品药品监督管理部门确定”，《大理州食品药品监督管理局重大复杂行政处罚案件集体讨论制度》明确规定：“涉案货值金额10万元以上的（含10万元）”属重大行政处罚案件，应当报州食药局案件评审委员会评审。本案涉案货值金额为65964.5元，不属于重大行政处罚案件。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，审理程序合法，上诉人刘永霞的诉请没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人大理州政府答辩称，1.本案一审法院审理本案程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、第十八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条的规定，本案由云南省大理市人民法院一审管辖正确，不存在管辖错误。再者，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十一条的规定，当事人在一审程序中未按照法律规定的期限和形式提出管辖异议，在二审中提出的，人民法院不予审查。2.一审法院对本案事实认定清楚，证据确凿充分，依法应予以维持。被上诉人大理州政府在行政复议过程中认定被上诉人大理州市管局对上诉人作出的行政处罚决定事实认定清楚，适用法律正确，处罚程序合法。本案上诉人确实存在未取得食品经营许可而经营食品的以及经营标签不符合我国《食品安全法》规定的行为，因此，大理州市管局依据我国《食品安全法》第三十五条、第九十七条及《云南省食品药品行政处罚裁量适用规则》第十四条等规定，采取吸收原则，以我国《食品安全法》第一百二十二条的规定，对上诉人作出行政处罚决定适用法律正确，且，整个处罚程序也符合我国法律规定。3.上诉人认为大理州市管局对上诉人作出行政处罚的“货值金额”认定适用《产品质量法》不当，这是上诉人的错误认识，不能代表适用《产品质量法》就违背我国相关法律规定。何况，在本案中，就货值金额65964.5元的组成，其中有人民币58983元系大理州市管局按照上诉人已实际售卖的酒类商品售货发票为凭据计算出；有人民币6981元货值金额认定是对待售标签不符合我国《食品安全法》规定的进口葡萄酒在上诉人拒绝提供进货票据、进货台账等情况下，依据《产品质量法》的相关规定计算出。鉴于上诉人确实存在违反我国《食品安全法》的行为，依法应当要受到相应处罚，被上诉人大理州市管局对其中少部分的货值金额参照《产品质量法》的规定来认定并无不妥，因此，被上诉人大理州市管局就部分酒类商品在上诉人拒绝履行提供进货票据、进货台账、销售票据及台账等材料时，以参照《产品质量法》规定来认定货值金额予以处罚并无不妥。4.被上诉人大理州市管局在作出行政处罚决定前，未经行政机关负责人集体讨论也并未违反我国相关法律规定。虽然我国《行政处罚法》第三十八条第二款规定，但本案上诉人的违法行为情节并不复杂，且依据《大理州食品药品监督管理局重大复杂行政案件集体讨论制度》所明确的“涉案货值金额10万元以上的（含10万元）属重大行政处罚案件，应当报州食药监局案件评审委员会评审。”鉴于本案涉案货值金额仅为65964.5元，不属于重大违法行为，因此，被上诉人大理州市管局对上诉人作出行政处罚决定并不存在程序违法的情况。5.被上诉人大理州政府行政复议符合法律规定，依法不应撤销。2018年10月15日，上诉人因不服被上诉人大理州市管局作出的大食药监食罚[2018]第8号《行政处罚决定书》，向被上诉人大理州政府申请行政复议后，被上诉人大理州政府完全按照我国《行政复议法》的规定受理了上诉人的请求，在规定时间内通知被上诉人市管局进行举证、答辩并对案件依法进行审查，根据审查结果最终作出维持的行政复议决定。因此，被上诉人大理州政府作出行政复议决定符合法律规定，依法不应撤销该行政复议决定。综上，因上诉人存在违反我国《食品安全法》相关规定的事实，一审法院事实认定清楚，证据确凿充分，适用法律正确，判决正确。请求驳回上诉人的全部上诉请求，维持一审判决。二审中，上诉人刘永霞、被上诉人大理州市管局、大理州政府均未提交新证据。经二审审理，查明的案件事实与一审判决认定的案件事实一致。本院认为，一、关于本案一审法院是否具有管辖权的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定“基层人民法院管辖第一审行政案件。”，第十五条规定“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件”，第二十六条规定“……经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；……”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条第三款规定“复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。”本案被上诉人大理州市管局于2018年8月17日作出（大）食药监食罚[2018]8号行政处罚决定书，上诉人刘永霞对该处罚决定不服，向被上诉人大理州政府申请复议，大理州政府于2019年1月15日作出《行政复议决定书》，维持原处罚决定，现上诉人刘永霞提起诉讼，复议机关大理州政府作为共同被告，大理州市管局系作出原行政行为的行政机关，依据上述法律规定，基层人民法院具有管辖权。上诉人刘永霞的相关上诉理由不能成立。二、关于本案行政处罚法律适用的问题。本案中，上诉人刘永霞对一审法院认定的案件事实无异议，但提出法律适用错误，认为不应适用《产品质量法》认定货值金额。所谓“货值金额”，是指非法生产经营的食品或者食品添加剂的市值金额，在《中华人民共和国食品安全法》没有明确规定下，且上诉人刘永霞拒绝配合提供证据，故被上诉人大理州市管局参照适用《中华人民共和国产品质量法》并无不当，上诉人刘永霞的相关上诉理由不能成立。三、关于行政处罚程序是否合法的问题。经审查，被上诉人大理州市管局立案后，调查程序合法，依法告知上诉人刘永霞陈述、申辩和听证的权利，且送达程序合法。《云南省食品药品行政处罚程序规定实施细则》第二十一条规定了重大复杂案件讨论制度及重大案件范围由各级食品监督管理部门确定，根据大理州食药监局的相关规定，本案不适用重大案件集体讨论制度，上诉人刘永霞提出处罚决定未经负责人集体讨论程序违法的主张无法律依据，本院不予支持。四、复议机关大理州政府认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法，应予以维持。综上，上诉人刘永霞的上诉理由不成立，本院不予支持；一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘永霞负担。本判决为终审判决。审判长  王梓静审判员  潘文举审判员  段阿云二〇一九年十月二十二日书记员  张琪慧