安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖行终1106号上诉人（一审原告）金恩来，男，1951年8月28日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）程永平，男，1956年6月20日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）金家明，男，1962年10月15日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）金家俊，男，1966年9月4日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）吴大明，男，1939年1月5日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）苏友国，男，1953年8月7日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）刘功荣，男，1965年7月17日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）孟先玉，男，1954年10月20日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）金恩应，男，1953年7月20日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）岳世训，男，1958年8月28日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）焦其明，男，1950年12月1日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）何世林，男，1950年8月2日出生，汉族，住安徽省肥西县。被上诉人（一审被告）肥西县人民政府，住所地安徽省肥西县上派镇人民西路。法定代表人李煜，该县县长。委托代理人晋红兵，安徽锦和律师事务所律师。被上诉人（一审被告）肥西县桃花镇人民政府，住所地安徽省合肥市高新区玉兰大道40号。法定代表人侯树，该镇镇长。委托代理人李霞，安徽皖国泰律师事务所律师。委托代理人戴彩霞，安徽皖国泰律师事务所律师。上诉人金恩来、程永平、金家明、金家俊、吴大明、苏友国、刘功荣、孟先玉、金恩应、岳世训、焦其明、何世林（以下简称金恩来等12人）因诉肥西县人民政府、肥西县桃花镇人民政府（以下简称桃花镇政府）违法占用土地一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2019）皖01行初42号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。金恩来等12人向一审法院起诉称，原告均为肥西县桃花镇柏堰社区的农民，依靠耕种农业承包地维持生活，正常情况下，每亩地的年纯收入约5800元左右。2010年春耕季节开始，被告及柏堰村委会通知村民不允许耕种农地，称农业承包地已经被国家征收，并阻断了农业承包地水源，二被告及柏堰村委会向原告及其他农业承包户发放了一次性一季青苗补偿费。2018年7月，因怀疑二被告及柏堰村委会所称的国家征收村属农业承包地是否属实，原告集体向相关部门申请政府信息公开。经过对政府信息进行核对，省级人民政府批准征收涉及柏堰社区的土地约有58.6公顷，而柏堰社区实际所辖农业承包地的面积约有1100公顷。原告认为，肥西县人民政府通过批准、指挥的方式，与桃花镇政府共同实施的占用未被征收农业承包地用于非农业建设及抛荒的行政行为，违反土地管理法等现行法律规定，损害了原告及其他农业承包户的土地承包经营权，应依法确认违法。原告的诉讼请求：一、确认二被告占用柏堰社区所辖未被征收农业承包地用于非农业建设及抛荒的行政行为违法；二、责令被告采取补救措施，保障承包经营权；三、判令被告承担本案诉讼费用。一审法院经审理查明，柏堰社区位于肥西县桃花镇范围内。本案原告请求确认二被告在柏堰社区范围内占用农业承包地用于非农建设及抛荒违法，原告提供的与占地建设及抛荒有关证据涉及到柏堰社区范围内长安街道、金大郢村民组、王大郢村民组、松棵村民组等不同原告的承包土地，并分别涉及到皖政地置〔2008〕45号、皖政地置〔2009〕124号、皖政地〔2010〕820号、皖政地〔2011〕656号、皖政地增减挂钩〔2015〕25号、皖政地增减挂钩〔2017〕405号等多个征地批复和合肥润亚能源、中海地产、永和路等不同的建设项目。另，桃花镇就业和社会保障所出具的《情况说明》载明，截止本案起诉时，柏堰社区范围内参保人员共计2490人。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，原告只能对与其有利害关系的行政行为提起诉讼，对于涉及其他原告承包地的行政行为并不具备诉的利益。本案原告提供的有关各自承包地及宅基地上建设等情况的图片证据分别涉及到不同的征地批复以及相应的用地建设行为或者其诉称的抛荒行为，分别系不同的行政行为，属于不同的行政法律关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条中关于共同诉讼的规定，违反了行政诉讼“一案一诉”原则，不利于法院归纳案件争议焦点、查明案件涉及的权利义务关系，也不利于法院最终做出所指确定的裁判。据此，原告在一个行政诉讼案件中笼统的将涉及不同法律关系和主体的诉求一并提起诉讼，不符合共同诉讼的规定，系诉讼请求不明确，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定。经该院释明，原告坚持诉请，称其诉请的对象是本案二被告对柏堰社区的整体占地行为。对此，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的吗，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”根据该规定，当诉求涉及到整个集体经济组织利益的时候，并不能当然的由部分成员行使诉权，而是要以集体经济组织的名义或者原集体经济组织的过半数成员方可提起诉讼。本案原告明确其诉请涉及到整个柏堰社区范围内的占地行为，与其他所有成员利益密切相关，当然不能由少数成员以自己的名义提起诉讼。因此，从整个柏堰社区的参保人数来看，本案原告的起诉明显不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定的要求，不符合法定起诉条件。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条（一）、（十）项的规定，裁定驳回原告的起诉。金恩来等12人上诉称，一、上诉人与二被上诉人的占用未被征收土地的行政行为之间存在利害关系，具有诉讼利益。二被上诉人占用未被征收的土地依据的是同一份文件，即肥西县人民政府政办［2006］13号文件，实施的是同一个占用土地行政行为，具有整体、同一、不可分的特征。该占用行为致使原告的农业承包地被二被上诉人占用，上诉人无法继续耕种，侵害了上诉人合法的农业承包经营权，上诉人与该占用行为存在利害关系。二、上诉人的起诉符合行政诉讼法关于共同诉讼的规定，可以合并起诉和审理。因二被上诉人占用各上诉人农业承包地的行政行为系同一个行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条之规定，本案符合法律关于共同诉讼的规定。三、上诉人的诉讼请求具体、明确。上诉人的诉讼请求指向占用柏堰社区所辖的未被征收农业承包地的行政行为，关于二被上诉人将占用的农业承包地用于非农业建设及抛荒的描述，只是表明了被占用农业承包地的现状，而不是起诉建设行为和抛荒行为。四、上诉人起诉符合法律规定，全部驳回起诉错误，且上诉人再分别就各自承包地提起行政诉讼时，可能会被认为是重复起诉而被不予受理或驳回起诉。一审法院若认为上诉人对承包地以外的土地不具有诉讼利益的，可针对该部分裁定驳回起诉或判决驳回诉讼请求，但裁定全部驳回起诉是错误的。五、根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，本案属于人民法院受案范围，一审法院根据该规定第三条裁定驳回起诉错误。根据上述规定第一条、第四条的规定，土地承包人属于所承包农村集体土地的利害关系人，上诉人因对被上诉人作出的涉及自家承包地的行政行为不服，可以以自己名义提起诉讼。上述规定第三条规定的是以集体经济组织名义起诉的条件，而上诉人并未以集体经济组织名义提起诉讼，故无须达到该条关于人数的规定。六、上诉人希望通过诉讼了解承包地被占用的合法性，被上诉人作为人民政府，应当将涉及上诉人切身利益的信息确切地告知上诉人，避免诉累。综上，请求：一、撤销安徽省合肥市中级人民法院（2019）皖01行初42号行政裁定；二、指令一审人民法院继续审理并作出判决。肥西县人民政府答辩称，一、肥西县人民政府没有实施占用未被征收农业承包地用于非农建设及抛荒的行政行为。二、金恩来等12人对肥西县人民政府的起诉没有事实和法律依据。三、本案诉讼不符合共同诉讼的规定，金恩来等12人也无权代表其所在集体经济组织提起诉讼。金恩来等12人明确其诉请涉及到整个柏堰社区范围内的占地行为，与其他所有成员的利益密切相关，不能由少数成员以自己的名义提起诉讼。因此，从整个柏堰社区的参保人数来看，金恩来等12人的起诉明显不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定的要求，不符合法定起诉条件。综上，请求查明事实依法驳回上诉。桃花镇政府答辩称，一、本案诉讼不具有共同之诉的利益，不符合提起共同诉讼的条件，违反一案一诉原则，一审法院以不符合起诉条件为由裁定驳回起诉，认定事实清楚、适用法律正确。二、金恩来等12人上诉提及的肥西县人民政府办公室文件《关于和的批复》（政办［2006］13号），该文件针对的是征地后如何补偿的问题，本身不涉及征地问题，更不涉及占地。金恩来等12人上诉称该文件系桃花镇政府及肥西县人民政府的占地依据明显与文件内容不符。三、金恩来等12人在一审期间已明确诉请针对的是桃花镇政府及肥西县人民政府对柏堰社区的整体占地行为而非桃花镇及肥西县人民政府对其各自承包地的占地行为，经一审法院释明后，其仍拒绝变更诉请。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，明显属于主体不适格，一审法院裁定驳回其起诉，认定事实清楚、适用法律正确。根据法律规定，一审法院仅能在金恩来等12人的诉请范围内进行审理。金恩来等12人上诉称一审法院未对其各自承包地被占用的事实进行审理，违背其诉讼请求，且该诉讼请求不具有可分性。金恩来等12人所举《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的第一条及第四条并不适用于本案。四、金恩来等12人的起诉已超过法定起诉期限。金恩来等12人诉称在2010年春耕季节，其已接到桃花镇政府和柏堰村委会的通知，不允许其耕种土地，则其在2019年1月才向法院提起行政诉讼，明显早已超过法定起诉期限。综上，金恩来等12人的起诉不符合法定起诉条件，请求二审法院在查明事实的基础上，依法裁定驳回上诉，维持原裁定。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，上诉人金恩来等12人的诉讼请求是“确认肥西县人民政府、肥西县桃花镇人民政府占用柏堰社区所辖未被征收农业承包地用于非农业建设及抛荒的行政行为违法”，且在一审法院释明后，上诉人坚持称其诉请的对象是二被上诉人对柏堰社区的整体占地行为。显然，整个柏堰社区范围内的占地行为与该集体经济组织内的其他成员的利益密切相关，系涉及整个集体经济组织利益的情形。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”据此，对于“二被上诉人对柏堰社区的整体占地行为”，金恩来等12人并不具有原告主体资格。且“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行充分释明及指导，如经过充分释明当事人仍拒绝明确其诉讼请求的，应当裁定不予受理或者驳回起诉。本案中，根据上诉人提供的肥西县政务公开办公室《政府信息公开申请答复书》等材料、各户土地现状、承包地及宅基地上建设情况的照片等证据显示，柏堰社区土地上涉及到不同的征地批复、不同单位的用地建设行为或者其诉称的抛荒行为，故其诉讼请求包含数个行政行为和法律关系。上诉人在一审法院释明的情况下，拒绝变更诉讼请求，其起诉不符合“一案一诉”的基本原则，不利于人民法院进行针对性的审查。综上，一审法院裁定驳回金恩来等12人的起诉并无不当。上诉人金恩来等12人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年十月二十一日法官助理阮秀芳书记员潘玉丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……