浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1446号上诉人（原审原告）陈则东，男，1975年2月6日出生，汉族，住浙江省瑞安市。被上诉人（原审被告）杭州市西湖区人民政府，住所地浙江省杭州市浙大路1号。法定代表人高国飞，区长。委托代理人谭肖华，杭州市西湖区司法局工作人员。委托代理人林宇，北京大成（杭州）律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）杭州市公安局西湖区分局，住所地浙江省杭州市西湖区晴川街123号。法定代表人汤文全，局长。委托代理人郭怡、韩楚，杭州市公安局西湖区分局工作人员。陈则东诉杭州市西湖区人民政府（以下简称西湖区政府）公安行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年7月9日作出（2019）浙01行初121号行政判决。陈则东不服，向本院提出上诉。本院于2019年8月27日立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年9月24日组织各方当事人进行了调查、询问。本案现已审理终结。原审法院查明：2018年9月18日18时许，杭州市西湖区保俶路浙江省民政厅门口存在人员聚集的情况，杭州市公安局西湖区分局（以下简称西湖公安分局）下属北山派出所民警在此进行秩序维护及执勤工作。19时许，因原告在浙江省民政厅门口长时间逗留，民警口头责令原告离开，原告经短暂离开后又返回民政厅门口，形迹可疑，民警对原告进行了当场盘问。当场盘问时，原告未表明人大代表身份。因原告存在扰乱单位秩序的嫌疑，民警于2018年9月18日19时39分将原告带至北山派出所进行继续盘问。在北山派出所，民警检查了原告随身携带的手提包，并在包里发现了原告的瑞安市第十六届人民代表大会代表证。经询问，原告表明其人大代表身份。此后，民警对原告补作了《当场盘问、检查笔录》，交由原告填写陈述、申辩理由，并签名确认。后原告提出政府信息公开申请，请求依法向原告公开上述盘问笔录内容。此后，民警将原告重新带入审讯室，让原告取出衣裤口袋里的物品，放入原告手提包里一并存放到寄存柜中，又让原告脱掉鞋子接受安检，并提取尿液检测。之后，民警填写《继续盘问审批表》，报负责人批准后，向原告送达了杭西公（北）盘通字[2018]50000号《继续盘问通知书》（载明继续盘问起止时间为2018年9月18日19：39至2018年9月19日07：39）。民警将对原告继续盘问的情况电话告知了原告家属，对原告制作了继续盘问笔录交由原告签名确认，并提取了原告的人体生物识别信息。2018年9月18日23时37分，原告离开办案区。2018年11月19日，原告以西湖公安分局为被申请人，向被告提出行政复议申请,请求：1、依法确认被申请人及其工作人员于2018年09月18日首次对申请人实施继续盘问行为违法；2、依法确认被申请人及其工作人员于2018年09月18日非法搜查申请人携带的手提包违法；3、依法确认被申请人及其工作人员重新向申请人送达盖有西湖公安分局印章的杭西公（北）盘通字[2018]50000号《继续盘问通知书》行为违法；4、依法确认被申请人于2018年09月18日向申请人作出杭西公（北）盘通字[2018]50000号继续盘问决定违法；5、依法撤销被申请人于2018年09月18日向申请人第二次作出杭西公（北）盘通字[2018]50000号继续盘问决定；6、依法确认被申请人及其工作人员于2018年09月18日强制采集申请人人体生物信息[包括：人脸头像三面照、十指指纹、双手掌纹、口腔唾液等]行为违法。2019年2月15日，被告作出杭西政复决字[2018]第349号行政复议决定（以下简称349号复议决定）：确认被申请人2018年9月18日对申请人实施的继续盘问具体行政行为违法，并同日邮寄双方当事人。原告收到复议决定后不服提起本案诉讼，请求判如所请。原审法院认为，《中华人民共和国人民警察法》第九条规定，“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；经盘问、检查，有下列情形之一的，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘问：（一）被指控有犯罪行为的；（二）有现场作案嫌疑的；（三）有作案嫌疑身份不明的；（四）携带的物品有可能是赃物的。”《公安机关适用继续盘问规定》第八条规定，“对有违法犯罪嫌疑的人员当场盘问、检查后，不能排除其违法犯罪嫌疑，且具有下列情形之一的，人民警察可以将其带至公安机关继续盘问：（一）被害人、证人控告或者指认其有犯罪行为的；（二）有正在实施违反治安管理或者犯罪行为嫌疑的；（三）有违反治安管理或者犯罪嫌疑且身份不明的；（四）携带的物品可能是违反治安管理或者犯罪的赃物的。”本案因浙江省民政厅门口存在人员聚集情况，民警在此进行秩序维护及执勤工作。原告在该处长时间逗留，且经民警劝离后折返，形迹可疑。民警经当场盘问后不能排除其违法犯罪嫌疑，遂以原告存在扰乱单位秩序的嫌疑为由，将原告带至公安机关继续盘问，并无不当。《公安机关执法办案场所办案区使用管理规定》第十条规定，“办案民警将违法犯罪嫌疑人带至办案区后，应当首先对其人身及携带的物品进行安全检查；……”故本案民警将原告带至北山派出所后首先对其携带的手提包进行安全检查，并无不妥。但民警在安全检查时，已发现原告持有《瑞安市第十六届人民代表大会代表证》。根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第三十二条第二款的规定，“对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。”继续盘问属于限制人身自由的行政强制措施，西湖公安分局在对原告适用继续盘问前应当经瑞安市人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。本案西湖公安分局未经许可即对原告采取继续盘问措施，违反了法定程序。鉴于案涉继续盘问措施已经实施完毕，不具有可撤销内容，故复议机关确认案涉继续盘问行为违法，并无不当。《公安机关适用继续盘问规定》第十三条第一款规定，“公安派出所的人民警察对符合本规定第八条所列条件，确有必要继续盘问的有违法犯罪嫌疑的人员，可以立即带回，并制作《当场盘问、检查笔录》、填写《继续盘问审批表》报公安派出所负责人审批决定继续盘问十二小时。……”第十四条第一款规定，“对有违法犯罪嫌疑的人员批准继续盘问的，公安派出所应当填写《继续盘问通知书》，送达被盘问人，并立即通知其家属或者单位；未批准继续盘问的，应当立即释放。”《公安机关办理行政案件程序规定》第八十三条规定，“对违法嫌疑人，可以依法提取或者采集肖像、指纹等人体生物识别信息；……”本案民警经当场盘问后不能排除原告违法犯罪嫌疑，遂将原告带至公安机关继续盘问，并制作《当场盘问、检查笔录》，并无不当。原告提及的“作出审批决定”、“送达《继续盘问通知书》”、“提取人体生物识别信息”等均属于公安机关适用继续盘问措施的中间过程和具体环节，在继续盘问的法定前提（即许可）不具备的情况下，上述过程环节行为显然亦不具有合法性。本案复议机关在确认被申请人2018年9月18日对申请人实施的继续盘问行为违法的复议结论中，已经包括对上述具体过程及环节违法性的评价，无须另行单独评价。关于程序合法性问题。本案西湖区政府于2018年11月19日收到原告的复议申请后，11月23日决定受理，2019年1月16日决定延期（同日邮寄双方当事人），2月15日作出349号复议决定（同日邮寄双方当事人）。上述复议程序并无不当。综上，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈则东的诉讼请求。陈则东上诉称：1.被诉行政复议决定认证结论错误、认定事实的主要证据不足，适用法律确有错误，行政行为明显不当。被上诉人西湖区政府针对上诉人第1项复议请求，即“确认被申请人及其工作人员于2018年09月18日首次对申请人实施继续盘问行为违法”，没能依法审查并作出行政复议决定，违反了《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定。被诉行政复议决定有意混淆了“检查”与“搜查”的基本概念，将“搜查”上诉人随身携带的手提包淡化成“检查”上诉人随身携带的手提包，显然与事实和法律不符，且被上诉人西湖区政府针对上诉人第2项复议请求，即：“依法确认被申请人及其工作人员于2018年09月18日非法搜查申请人随身携带的手提包违法”，没能进行审查并作出行政复议决定，已经违反了《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定。被诉行政复议决定虽然从程序上审查行政复议被申请人未经瑞安市人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可，确认被申请人于2018年9月18日对申请人实施的继续盘问具体行政行为违法，但是没能从实体上审查被申请人及其工作人员第二次继续盘问强制措施的合法性。被上诉人西湖区政府针对上诉人第3项复议请求，即“依法确认被申请人及其工作人员重新向申请人送达盖有西湖公安分局印章的杭西公（北）盘通字[2018]50000号《继续盘问通知书》行为违法”，没能依法审查并作出行政复议决定，已经违反了《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定。被上诉人西湖区政府也没能针对上诉人第4项复议请求，即：“依法撤销被申请人于2018年09月18日向申请人第二次作出杭西公（北）盘通字[2018]50000号继续盘问决定”依法作出行政复议决定，已经违反了《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定。被上诉人西湖区政府针对上诉人第6项复议请求,即“依法确认被申请人及其工作人员于2018年09月18日强制采集申请人人体生物信息行为违法”，没能依法进行审查并作出行政复议决定，已经违反了《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定；2.原判决认证结论错误，原判决认定基本事实不清、证据不足。上诉人在原审程序中提出的证据3-4与本案具有客观真实性、关联性、合法性，依法能够证明待征事实，且该待证事实与本案处理结果存在紧密关联性。原判决仅确认其真实性而没能进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，故原判决认证结论错误。原判决依据错误的认证结论得出错误的基本事实认定。上诉人向原审法院提交《收集、调取证据申请书》和《决定不予收集、调取证据复议申请书》要求证明复议被申请人及其内勤民警韩楚释放上诉人及首次继续盘问行政程序已经终结的事实存在，但是两次申请都没能得到原审法院的支持。被上诉人西湖区政府仅对上诉人向其主张的第4项复议请求作出《行政复议决定书》并依法送达；3.原审法院严重违反法律规定的诉讼程序，遗漏上诉人主张的第2项诉讼请求事项，影响公正审判。原审法院即便认为上诉人起诉被上诉人西湖区政府不作为行政复议决定不成立，也应当依法针对上诉人主张的第2项诉讼请求在程序上裁定驳回起诉，而非从实体上判决驳回诉讼请求。故原审法院严重违反法律规定的诉讼程序；4.原判决认定事实错误、适用法律、法规错误。原判决适用《公安机关执法办案场所办案区使用管理规定》第十条规定认为本案民警将原告带至北山派出所后首先对其携带的手提包进行安全检查，并无不妥，不符合《中华人民共和国行政强制法》第十六条规定，属于原判决认定事实错误、适用依据错误。原判决认为行政复议被申请人在首次继续盘问期间未经瑞安市人大主席团或者人大常委会许可即对原告采取继续盘问措施，违反了法定程序，属于原判决认定事实错误、适用法律错误等等。请求二审法院撤销一审判决以及被诉行政复议决定，并责令被上诉人西湖区政府重新作出复议决定。西湖区政府答辩称：1.答辩人作出349号复议决定程序合法。上诉人陈则东将西湖公安分局列为被申请人，于2018年11月19日向答辩人申请行政复议。答辩人于2018年11月23日依法受理，并通知西湖公安分局答复。因情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，案件经答辩机关负责人批准，延期至2019年2月16日。经审查，答辩人于2019年2月15日作出349号复议决定，并于同日邮寄送达给双方当事人。答辩人的行政复议审理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条、第三十一条之规定，程序合法；2.答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。答辩人经审查查明，2018年9月18日19时许，西湖公安分局下属的北山派出所民警在杭州市西湖区保俶路浙江省民政厅门口进行秩序维护及执勤工作时，认为上诉人形迹可疑，有扰乱浙江省民政厅单位秩序的嫌疑，遂对上诉人进行了当场盘问。当场盘问后，上诉人经短暂离开又返回民政厅门口。民警以上诉人有现场作案嫌疑为由，于2018年9月18日19时39分将其带回北山派出所进行继续盘问。带至公安机关后，北山派出所民警对上诉人补作了《当场盘问、检查笔录》，办理了继续盘问审批手续，将上诉人带入办案区进行了人身安全检查，检查期间，发现上诉人随身物品中有《瑞安市第十六届人民代表大会代表证》。后，西湖公安分局以直接送达的方式向上诉人送达了杭西公（北）盘通字（2018）50000号《继续盘问通知书》，对其制作了继续盘问笔录，并将对上诉人继续盘问的情况电话告知了上诉人家属。23时19分至23时36分，西湖公安分局对上诉人进行了信息采集。23时37分，西湖公安分局结束对上诉人的继续盘问。上诉人不服西湖公安分局对其作出的盘问行为，于2018年11月19日向答辩人申请行政复议。针对本案上诉人提出的多项行政复议请求，答辩人认为，本案所涉实质争议系上诉人不服西湖公安分局对其所作继续盘问行为所引发，故本案审查对象应为西湖公安分局所作继续盘问行为的合法性。对于案涉当场盘问行为，因对当事人权利义务未产生实质影响，故不属于本案审查范围。答辩人认为，《中华人民共和国人民警察法》第九条第一款第（二）项规定：“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查。经盘问、检查，有下列情形之一的，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘问：（二）有现场作案嫌疑的。”因此，西湖公安分局作出本案争议的继续盘问行为，具有法律规定的职权依据。《中华人民共和国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第三十二条第二款规定：“对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。”本案中，西湖公安分局于2018年9月18日19时39分至23时37分对上诉人实施了继续盘问行为。根据在案证据显示，案涉继续盘问行为是在上诉人非自愿的情况下实施的，属于限制人身自由的措施。西湖公安分局对上诉人采取案涉继续盘问措施前，已发现上诉人随身物品中有《瑞安市第十六届人民代表大会代表证》，故西湖公安分局采取的案涉继续盘问措施应当经瑞安市人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可，但西湖公安分局未提交证据证明其已履行上述程序，违反法定程序。鉴于案涉继续盘问行为不具有可撤销内容，故应予确认违法。故答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，确认西湖公安分局2018年9月18日对上诉人实施的继续盘问具体行政行为违法，事实清楚，法律依据充分。请求二审法院驳回上诉，维持原判。西湖公安分局未在法定期限内向本院提交书面答辩意见。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案的审理重点为被诉的349号复议决定是否具备事实和法律依据。上诉人陈则东向被上诉人西湖区政府提出的行政复议申请为：“1、依法确认被申请人及其工作人员于2018年09月18日首次对申请人实施继续盘问行为违法；2、依法确认被申请人及其工作人员于2018年09月18日非法搜查申请人携带的手提包违法；3、依法确认被申请人及其工作人员重新向申请人送达盖有西湖公安分局印章的杭西公(北)盘通字[2018]50000号《继续盘问通知书》行为违法；4、依法确认被申请人于2018年09月18日向申请人作出杭西公(北)盘通字[2018]50000号继续盘问决定违法；5、依法撤销被申请人于2018年09月18日向申请人第二次作出杭西公(北)盘通字[2018]50000号继续盘问决定；6、依法确认被申请人及其工作人员于2018年09月18日强制采集申请人人体生物信息[包括：人脸头像三面照、十指指纹、双手掌纹、口腔唾液等]行为违法。”上诉人在行政复议阶段提出了上述多项复议请求，但其争议实质系上诉人不服被上诉人西湖公安分局对其所作继续盘问行为所引发，故被上诉人西湖区政府将行政复议的申请对象确定为西湖公安分局所作继续盘问,并无不当。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第三十二条第二款的规定，“对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。”本案中，被上诉人西湖公安分局于2018年9月18日对上诉人实施了继续盘问行为。根据在案证据显示，案涉继续盘问行为是在上诉人非自愿的情况下实施的，属于限制人身自由的措施。被上诉人西湖公安分局对上诉人采取案涉继续盘问措施前，已经发现上诉人随身物品中有《瑞安市第十六届人民代表大会代表证》，故西湖公安分局未经瑞安市人民代表大会主席团及人民代表大会常务委员会许可即对上诉人采取继续盘问措施，违反了法定程序。鉴于案涉继续盘问措施已经实施完毕，不具有可撤销内容。故被上诉人西湖区政府确认案涉继续盘问行为违法，亦无不当。此外，被上诉人西湖区政府于2018年11月19日收到上诉人的复议申请后，11月23日决定受理，2019年1月16日决定延期（同日邮寄双方当事人），2月15日作出349号复议决定（同日邮寄双方当事人）。上述复议程序符合法律规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈则东负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  马良骥审判员  车勇进审判员  张 榆二〇一九年十月十四日书记员  韦若莎