浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行申397号再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈光士，男，1946年11月9日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人胡晓伟，北京京平律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）温州市自然资源和规划局，住所地浙江省温州市鹿城区学院西路5号。法定代表人冯金考，局长陈光士因温州市自然资源和规划局（以下简称温州自规局）土地行政决定一案，不服温州市中级人民法院2018年8月30日作出的（2018）浙03行终374号行政判决，向本院提出再审申请。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，本案现已审查终结。陈光士再审申请称：一、一、二审法院违反法律规定的诉讼程序且适用法律、法规错误。一审诉讼过程中，被申请人原温州市国土资源局（以下简称温州国土局）无论是在答辩还是举证过程中均未提及涉案集体土地被征收后的具体用途，一审法院却依职权主动调取温州市瓯海区人民政府三垟街道办事处关于沙河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋拆迁的情况说明材料及温州市发展和改革委员会生态园分局关于沙河村用地规划及建设情况的说明函，这两份说明材料是一审法院为达到特定的诉讼效果向行政机关索要的证据，以此来证明和认定包括申请人房屋所占土地在内的沙河村集体土地将用来进行湿地公园建设。二审过程中，二审法院再次脱离公正司法的基本要求，在被申请人未补充提交有利证据的情况下，依职权主动调取浙江省人民政府关于温州生态园总体规划的批复、温州生态园总体规划(修编)、温州市规划局生态园分局出具的关于三垟街道沙河村旧村改造项目规划意见，以此来证明和认定涉案地块将用于温州生态园三垟城市湿地公园工程建设。两级法院均违反了《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十条“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”的规定。而且对于一、二审法院依职权调取的证据，申请人都不知情，更未充分发表意见，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十八条第二款“人民法院依职权调取的证据，由法庭出示，并可就调取该证据的情况进行说明，听取当事人意见”之规定。两审法院以撤销温土资责瓯[2018]11号《责令交出土地决定书》中限期腾空交出土地内容将严重影响湿地公园建设，给国家利益、社会公众利益造成重大损害为由，只将《责令交出土地决定书》中限期腾空交出土地内容确认违法而不予撤销，带有明显的倾向性，并将行政诉讼法第七十四条第一款第(一)项作扩大化解释，影响公正审判。二审法院对于上诉人提出的涉案房屋面积中有180.33平方米未予补偿、房屋分户评估报告的程序和实体内容违法等上诉意见不予评判，严重违反行政诉讼法第八十七条的规定，二审法院不审查安置补偿的合法性，势必无法正确审理责令交地行为的合法性。二、一、二审判决认定事实的主要证据不足。(一)关于“撤销行政决定中限期腾空交出土地内容将严重影响湿地公园建设，给国家利益、社会公众利益造成重大损害”的认定，没有任何事实和法律依据。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称实施条例）对建设用地报审批程序进行了规定，其中第二十条针对的是在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的建设用地报审批程序(城市分批次建设用地)，第二十三条针对的是需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外土地的建设用地报审批程序(单独选址建设用地)。本案中被申请人在一审中提交的证据2《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字330304A[2017]-0012号)和证据3《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字330304A[2017]-0013号)，分别是浙江省人民政府对温州市本级2017年度计划第十一批次、第十二批次建设用地的批件，都是属于城市分批次建设用地的审批文件，也就是此次集体土地征收，不涉及具体的建设项目，集体土地被征收为国有土地后，是否进行、何时进行以及进行何种具体建设项目，与此次集体土地征收无关，更与此次征地程序是否合法、被申请人作出被诉《责令交出土地决定书》的行政行为是否合法无关。两审法院依职权调取的涉案集体土地被征收后将用于湿地公园建设的有关证据，违反法律规定不具有合法性，且因申请人在一、二审阶段均未曾见到，其真实性以及关联性更不被认可。(二)本案审查的对象是集体土地征收过程中的责令交地行为的合法性，该行为主要证据不足且严重违反法定程序，应当予以撤销。1、被申请人未提供证据证明申请人房屋所占土地在上述批次的征收范围之内。根据行政诉讼法第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”的规定，被申请人仅提供了征地批文而未提供与征地批次相一致的征地红线图或者勘测定界图并在图中明确标明被征收的土地在该征收范围之内，无法证明申请人房屋所占土地被批准征收。2、被申请人未提供证据证明申请人阻挠何种国家建设。根据实施条例第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，阻挠国家建设征收土地的行为，才是作出责令交地行为的事实前提。本案从被申请人一审提供的证据可以看出，申请人房屋所占集体土地是作为城市分批次建设用地进行征收的，而非因某项目单独选址而征收，也就是此次实施的集体土地征收与任何建设项目均无关。因此，被申请人没有证据证明申请人阻挠了何种国家建设，其作出责令交地行为也就没有事实依据。3、被申请人未提供证据证明在作出被诉责令交地行政行为之前已经足额支付了土地补偿费以及落实了申请人及全家人的社会保障费用。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释[2011]20号)第十二条规定，征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。《物权法》第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费……。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定……。本案审查的对象是集体建设用地征收过程中的责令交地行为的合法性，按照上述法律法规及司法解释，集体建设土地的征收，应当足额支付给被征收人土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用，但本案无论是在被诉《责令交出土地决定书》还是在《关于对陈光士房屋的补偿方案》中，都只包含申请人陈光士建设用地上房屋价值的补偿，而不包含土地补偿费和安置补助费。因为这两份文件所依据的《瓯海区三垟街道丹东村、沙河村旧村改项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案》只是将集体土地上的房层作为地上附着物进行了补偿，土地补偿费、安置补助费以及申请人及全家人的社会保障费用根本没有进行支付，因此，在没有支付土地补偿费的情况下责令被征收人交出土地，完全违背了情理、法理以及法律的相关规定。4、被申请人对申请人163号房屋面积中的180.33平方米未予补偿缺乏事实和法律依据。5、被申请人违反“先安置后拆迁”的法律规定。6、用于确定补偿标准的房屋分户评估报告，在评估程序和实体内容上均严重违法。7、被申请人给予申请人的补偿偏低，申请人的生活水平会大大的降低。因此，被申请人作出被诉责令交地的行政行为，违法点如此众多，足以导致被撤销，而不简单的是被确认违法，况且一个已经被确认违法的行政行为，又如何保留效力?而且，征收方已经在本案二审审理过程中的2018年8月19日迫不及待地将申请人的房屋非法强制拆除。综上，原判决违反法律规定的诉讼程序，且认定事实的主要证据不足，适用法律、法规错误，请求撤销一、二审判决；撤销温州国土局于2018年4月9日作出的温土资责瓯[2018]11号《责令交出土地决定书》。温州自规局未提交答辩意见经审理查明，2019年1月，根据《温州市机构改革方案》的要求，成立温州市自然资源和规划局，原温州市国土资源局的行政管理职能划归温州市自然资源和规划局。本院认为，从申请人在再审申请中提出的再审申请理由看，大部分是针对被诉的温土资责瓯[2018]11号《责令交出土地决定书》中第二项内容即对涉案房屋补偿不服提出的。鉴于被诉决定的第二项已被一、二审判决撤销并责令温州市自规局重作，故对涉案房屋的补偿是否符合法律规定，在本案中已无审查的必要。故本案的审查重点应是二审法院对被诉《责令交出土地决定书》中第一、三项内容确认违法是否具备事实和法律依据。二审判决确认被诉决定第一、三项内容违法的主要理由是涉案土地涉及温州市重点建设项目三垟湿地公园建设，属于公共利益。经查，从一审法院依职权调取的温州市瓯海区人民政府三垟街道办事处关于沙河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋拆迁的情况说明材料及温州市发展和改革委员会生态园分局关于沙河村用地规划及建设情况的说明函，二审法院依职权调取浙江省人民政府关于温州生态园总体规划的批复、温州生态园总体规划（修编）、温州市规划局生态园分局出具的关于三垟街道沙河村旧村改造项目规划意见等证据，可以证明涉案拆迁地段将用于温州生态园三垟城市湿地公园工程建设,该项目列入2017年度温州市重点建设项目，系对优化温州市生态环境保护有重大影响的建设项目，且拆迁范围内涉及房屋480余户，至2018年6月15日，已签约并拆除470余户，故二审法院认为涉案建设项目属于公共利益范畴并无不当。被申请人在一审时提供的浙土字330304号[2017]-0012号、浙土字330304号[2017]-0013号《浙江省建设用地审批意见书》；温州市人民政府征收土地公告（2018第701号、2018第702号）及公示照片；温州国土局征地补偿安置方案公告（温土生公[2018]4号、温土生公[2018]5号）及公示照片；温州市人民政府关于瓯海区三垟街道沙河村征地补偿安置方案的批复（温政土征生[2018]3号、温政土征生[2018]4号）批复的涉案征收集体土地涉及房屋补偿实施方案等证据，可以认定包括申请人房屋在内的沙河村土地经浙江省人民政府批准征收。实施条例第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，涉案房屋所占土地已被浙江省人民政府批准征收，征地范围内的房屋补偿方案已经温州市人民政府批复同意并公告，因申请人在征收补偿方案确定的签约期限内未与房屋征收部门达成补偿协议，且拒不交出涉案房屋所占土地，故被申请人有权依据上述法律规定作出被诉责令交地决定。申请人认为责令交出土地需以“阻挠国家建设为前提，现没有证据证明其阻挠了何种国家建设，系对该条的误读，因为经合法批准征收土地，上诉人交出土地应是其应尽的义务，获得补偿后在没有规定的期限内交出土地即可认定为“阻挠国家建设”。即使申请人对被诉决定中的补偿不服行使救济，根据行政诉讼法第五十六条第一款的规定，诉讼期间不停止该行为的执行。申请人的该再审申请理由不能成立。故二审法院对被诉决定中的第一、三项确认违法符合行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项“行政行为应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为”的规定。且从申请人再审申请的理由看，2018年8月其房屋也已被拆除，故其要求撤销被诉决定中第一、三项的也不再存在可撤销的内容。至于申请人提出的一、二审法院违法调取证据的问题。本院认为，一、二审法院调取的证据仅是了解被征收地块房屋拆迁的现状及涉案项目的性质，并非为证明被申请人行政行为的合法性，故申请人提出的该再审申请理由也不能成立。二审判决确认被诉决定第一、三项违法，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，陈光士的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回陈光士的再审申请。审判长  马惟菁审判员  沈 妙审判员  王富新二〇一九年十月十一日书记员  吕圣姻·9·