浙江省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）浙行再48号再审申请人（一审原告、二审上诉人）王修贵，男，1955年8月31日出生，汉族，住浙江省青田县。委托代理人王国辉，男，1985年11月23日出生，汉族，住浙江省瑞安市，系王修贵之子。委托代理人和记英，北京创为律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）青田县山口镇人民政府，住所地浙江省青田县山口镇永安路168号。法定代表人陈明巧，镇长。再审申请人王修贵因诉青田县山口镇人民政府行政赔偿一案，不服丽水市中级人民法院于2017年12月13日作出（2017）浙11行赔终8号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年7月16日作出（2019）浙行申470号行政裁定，提审本案。提审后，本院于2019年8月16日立案受理，并依法组成合议庭，于2019年9月3日在本院公开开庭审理了本案。再审申请人王修贵及其委托代理人王国辉、和记英到庭参加诉讼。青田县山口镇人民政府经本院传票传唤，无正当理由未出庭应诉。本案现已审理终结。一、二审法院经审理查明：王修贵坐落于青田县山口镇××矿区路××四间建筑物（构筑物）未办理合法审批手续。2015年8月22日，青田县山口镇人民政府联合青田县国土资源局、青田县住房和城乡规划建设局作出《责令限期拆除通知书》，责令王修贵2015年8月26日前限期拆除。2015年10月16日，青田县山口镇人民政府将涉案建筑物强制拆除。2016年9月4日，丽水市莲都区人民法院作出（2016）浙1102行初28号行政判决，以程序违法为由确认青田县山口镇人民政府将涉案建筑物强制拆除的行为违法。2017年1月16日，丽水市中级人民法院作出（2016）浙11行终146号行政判决书，维持一审判决。2017年2月17日，王修贵提交国家赔偿申请书。2017年4月14日，青田县山口镇人民政府作出青山赔字[2017]1号《不予赔偿决定书》，决定不予赔偿。王修贵不服，提起行政赔偿诉讼，请求青田县山口镇人民政府赔偿被拆房屋重置价格损失80600元、租金损失420000元、屋内物品损失45000元、律师费70000元、误工费20000元、其他费用4940元，合计640540元。一审丽水市莲都区人民法院（2017）浙1102行赔初2号行政赔偿判决认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定，行政机关及其工作人员因违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。即必须满足违法行使职权、侵犯合法权益且造成损害这三个条件才能予以国家赔偿。本案中，青田县山口镇人民政府的强拆行为虽已被一、二审法院以程序违法为由予以确认，但王修贵并未取得被强拆的建筑物（构筑物）的合法产权，且王修贵未向一审法院提供证据证明青田县山口镇人民政府的强拆行为造成了涉案建筑内合法财产的实际损害，及经有资质的鉴定机构出具的损失的实际数额，故王修贵应当对此承担举证不能的不利后果。综上，王修贵的请求没有事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条的规定，一审法院判决驳回王修贵要求青田县山口镇人民政府赔偿的诉讼请求。二审丽水市中级人民法院（2017）浙11行赔终8号行政判决认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利；第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。对该两条的理解是，行政机关及其工作人员因违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。即必须满足违法行使职权、侵犯合法权益且造成损害这三个条件才能予以国家赔偿。本案中，青田县山口镇人民政府的强拆行为已被法院确认违法，但王修贵并未取得被强拆的建筑物的合法产权，且王修贵未提供可以证明其财产受到强拆行为造成损害的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，王修贵未对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据，故王修贵应当对此承担举证不能的不利后果。王修贵的上诉理由不足，对其主张不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第（一）项之规定，二审法院判决驳回上诉，维持原判。王修贵申请再审称：一、原一、二审法院认定事实不清，再审申请人拥有被强拆建筑物的合法产权。案涉房屋在1997年前后建造完成，建造时青田县山口村村委会盖章同意在此区域建造猪圈。上述情况可证明再审申请人对此区域拥有合法产权。《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日开始实施，案涉房屋建于1997年左右，当时并不需要办理建设工程规划许可证。另外，被申请人认定再审申请人所建房屋未取得合法审批手续的主要依据是《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《浙江省违法建筑处置规定》等有关规定。再审申请人认为案涉房屋建于1997年，根据“法不溯及既往”原则，上述规定不适用于案涉房屋。因此，原审法院未尊重当时的历史环境，属事实认定错误。再审申请人符合申请国家赔偿的条件，理应获得国家赔偿。二、原一、二审判决适用法律法规错误。第一，依据《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”。法不溯及既往的原则要求国家不能用当前制定的法律指导人们过去的行为，更不能用当前的法律处罚人们过去从事的当时是合法而当前是违法的行为。被申请人以《中华人民共和国城乡规划法》及《浙江省违法建筑处置规定》为依据就申请人的合法行为作出行政处罚的行为，以及原一、二审法院以此为依据认定申请人对被诉房屋不具有合法产权而作出判决的行为，皆属适用法律错误。第二，原一、二审判决依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，认为再审申请人未对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据，故应当对此承担举证不能的不利后果的判决，适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，因强拆事发突然，再审申请人来不及也不可能提前对涉案房屋作出评估结果，而根据强拆前后的照片视频对比，同样可以印证再审申请人的实际损失。被申请人组织拆除申请人的房屋时，未依法对屋内物品登记保全，未制作物品清单并交申请人签字确认，致使再审申请人无法对物品受损情况举证，故该损失是否存在、具体损失情况等，依法应由被申请人承担举证责任。且被申请人亦未提供证据证明这些物品不存在，故对再审申请人主张的屋内物品种类、数量及价值应予认定。综上，请求撤销原一、二审判决，判令支持再审申请人的赔偿请求。本院经审理对一、二审法院查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，只有合法权益受到违法行政行为侵犯造成损害的，行政机关才依法承担行政赔偿责任。本案中，涉案建筑建造于1997年，当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第一款规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”再审申请人王修贵提交的《农村私人建房用地呈报表》等证据不能证明涉案建筑已经办理了法定审批手续，故一、二审判决对王修贵就涉案建筑损失予以赔偿的请求未予支持，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，但是，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。根据上述规定，行政赔偿诉讼中，原告对行政行为造成的损失事实承担举证责任，但是由于被告违法强拆等原因，造成原告无法举证的除外。本案中，涉案建筑内的物品属于王修贵的合法财产。被申请人青田县山口镇人民政府违反法定程序实施强制拆除，在实施强拆时亦未对涉案建筑内的物品进行登记造册、妥善保管，造成王修贵无法举证，故在青田县山口镇人民政府亦不能举证证明涉案建筑内物品实际损失的情况下，应由其承担举证不能的法律后果。一、二审法院将上述物品损失的举证责任分配给王修贵，并以举证不能为由直接判决驳回王修贵对涉案建筑内物品损失的赔偿请求，属适用法律错误，本院予以纠正。根据王修贵提出的赔偿请求，结合其提供的损失清单、当庭陈述以及强拆现场视频等证据，可以认定涉案建筑内存放有石头等物品因强拆导致损坏。本院酌情确定青田县山口镇人民政府赔偿王修贵上述财产损失40000元。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，行政机关对财产权造成损害的，在直接损失范围内承担赔偿责任。王修贵主张的租金、律师费、误工费、购置录音笔及摄像头等费用，均不属于涉案强制拆除行为所造成的直接损失，且未提供相关证据证明，故其提出的上述赔偿主张，缺乏法律依据。综上，再审申请人王修贵提出的再审申请理由部分成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第五十八条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十八条之规定，判决如下：一、撤销丽水市中级人民法院（2017）浙11行赔终8号行政判决及丽水市莲都区人民法院（2017）浙1102行赔初2号行政赔偿判决；二、青田县山口镇人民政府于本判决生效之日起十日内赔偿王修贵财产损失人民币40000元；三、驳回再审申请人王修贵的其他赔偿请求。本判决为终审判决。审判长  徐亮亮审判员  马国贤审判员  刘家库二〇一九年十月二十九日书记员  刘 芳