柳州市柳南区人民法院 广西壮族自治区柳州市柳南区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0204行初21号 原告朱运萍，女，1962年1月12日生，汉族，住广西柳州市柳**。 被告柳州市柳南区城市管理行政执法局，住所地：柳州市柳太路**。 法定代表人颜勇志，局长。 委托代理人朱宁，广西众维律师事务所律师。 委托代理人欧阳博明，广西众维律师事务所律师。 被告柳州市柳南区人民政府，，住所地：柳州市潭中西路** 法定代表人于福坚，区长。 委托代理人黄译萱，柳州市柳南区司法局工作人员。 委托代理人黄雪钢，广西众维律师事务所律师。 原告朱运萍不服被告柳州市柳南区城市管理行政执法局（以下简称柳南区执法局）、被告柳州市柳南区人民政府（以下简称柳南区政府）城市规划管理行政处罚纠纷一案，于2019年7月8日向本院提起诉讼。本院于2019年8月1日立案后，依法组成合议庭，于2019年10月28日公开开庭进行了审理。原告朱运萍、被告柳南区执法局的委托代理人欧阳博明，被告柳南区政府的委托代理人黄译萱、黄雪钢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月4日，被告柳南区执法局作出柳城管柳南规划类责拆行决字【2019】第0223号柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书（以下简称责令限期拆除决定书），认定原告未取得《建设工程规划许可证》擅自在柳州市柳南区西鹅村柳工国际工业园西南侧20米处建设房屋及砖木瓦棚，建筑总面积为960.68平方米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，责令其限期自行拆除违法建设的建（构）筑物。被告柳南区政府于2019年6月24日作出柳南政复决字【2019】1号柳南区人民政府行政复议决定书（以下简称行政复议决定书），维持了被告柳南区执法局作出的责令限期拆除决定书。 原告诉称，一、被告认为原告所建的位于柳州市柳南区西鹅村柳江国际工业园西南侧20米处的建筑物没有取得规划许可证，确认为违法建筑，系认定事实不清，程序违法。首先，案涉建筑物在1995年，由原告经所在村委会同意，建于原告承包土地上，2000年原告取得了建筑物所占地的土地证，2005年原告还办理了用电证。2005年之前，建筑物所在土地区域由柳州市西鹅乡进行管理，并未列入城乡规划管理区域。2005年，根据柳州市相关政策,建筑物所在土地区域并入柳州市柳南区太阳村镇,列入城乡规划管理,而案涉建筑物经村委会同意予以保留。由此可见,案涉建筑物建设时并未列入城乡规划管理,并不要求建设工程规划许可证,相关手续符合当时乡村建设的历史情况与要求。其次,未取建设工程规划许可证的建筑物,并非都是违法建筑。《物权法》第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的,自事实行为成就时发生效力”,表明房屋建设成之时即发生效力,虽缺少相关证件或者登记行为,但是只要建筑正规,结构合理,没有对他人或者社会有阻碍或者影响,可以予以补办手续,不一定就应当认为是违法建筑。第三,被告并未是认定违法建筑的主体。认定建筑物是否属于违法建筑,应当由有职权的主管部门进行并出具认定结论。被告本身并不具有对建筑物是否合法作出认定和处理的职权与权力,被告也没有出具任何有职权的主管部门作出的案涉建筑物是否合法的认定或意见,而被告擅自依据其单方面的调查作出的认定和处理,系违反程序的违法行为。第四,根据《行政处罚法》第三十八条的规定,调查终结,行政机关负责人应当对调查结果进行审查；对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前,应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员,应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。本案中,被告作出责令限期拆除的处罚决定,属于给予较重的行政处罚,应该按法律规定的要求履行法定的程序。但是被告并没有证据证明处罚决定系由负责人集体讨论决定,也没有证据证明作出决定前已由相关具备资格的人员进行了审核。因此,被告作出的决定违反法定程序。二、被行作出的决定书适用法律错误。首先,被告依据《城乡规划法》第四十条第一款的规定,认定案涉建筑物系违法建筑,是适用法律错误。如上所述,同时根据《物权法》第三十条的相关规定，没有办理建设工程规划许可证的建筑，并不应当一概认为是违法建筑，应当综合考虑建筑物的历史情况等因素来予以认定。其次，被告根据《城乡规划法》第六十四条的规定作出责令限期拆除的处罚。该六十四条适用的是正在进行建设的建筑物，并且限期拆除的前提是无法采取改正措施消除影响的，而本案案涉的建筑物并未是正在进行建设的建筑物，也不存在无法采取改正措施对规划消除影响的情形，因此并不应当适用该条的规定。第三，《城乡规划法》的实施日期系2008年1月1日，案涉建筑物于1995年建成，并不应当适用《城乡规划法》。第四，《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。即使案涉建筑物存在违法情况，自1995年建成至今已逾20多年，也不应当进行处罚。综上，原告认为被告作出的决定认定事实不清，程序违法，适用法律错误。为维护自身的合法权益，原告现依据相关法律法规的规定，特向贵院提起诉讼，请求判决：1、请求撤销被告柳南区执法局作出的《责令限期拆除决定书》；2、请求撤销被告柳南区政府作出的《行政复议决定书》。3、本案诉讼费用由被告承担。 原告对其诉称提供以下证据证实：1、柳州市柳南区城市管理行政执法责令限期拆除告知书（以下简称责令限期拆除告知书)、责令限期拆除决定书；2、行政复议决定书，证据1-2证明原告于1995年建造房屋，当时没有法律规定禁止建造房屋，这是历史遗留问题，案涉房屋不是违法建筑；3、西鹅村委出具的证明，证明原告的房屋于1995年建造；4、用电证，证明原告办理了用电证，是合法有效的；5、土地证，证明该证是2000年才颁发的，原告建造房屋的时候还没有颁发土地证。 被告柳南区执法局辩称，一、答辩人具有对违法建筑进行行政处罚的行政职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号)、《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》(桂政函[2005]220号)、《柳州市人民政府关于印发柳州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法的通知》柳政发[2005]76号)等相关法律法规及规范性文件的规定,答辩人作为柳州市城市管理方面相对集中行使行政处分权的授权行政机关,具备对违法建筑进行行政处罚的权利。二、答辩人作出的行政处罚决定事实清楚,程序合法。针对本案原告朱运萍所建的位于柳州市柳南区西鹅村柳工国际工业园西南侧20米处的建筑物,答辩人经现场勘验、询问相关当事人且向柳州市规划部门调查核实后,确认其为没有取得规划许可证的违法建筑。2019年2月27日答辩人作出责令限期拆除告知书并送达原告,告知原告拟对其作出责令限期自行拆除其违法建筑的行政处罚,并告知原告有陈述和申辩的权利。但是原告在规定的时间内没有向答辩人提出陈述和申辩,亦未自行拆除违法建筑。2019年3月4日答辩人作出责令限期拆除决定书并送达,责令原告七日内自行拆除其违法建筑。三、答辩人作出的行政处罚决定的法律依据充分。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”、第六十四条严未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定,答辩人在原告经催告后仍不自行拆除违法建筑物的情况下,作出责令其限期自行拆除违法建筑物的行政处罚决定符合法律规定,法律依据充分。综上所述,答辩人具备作出行政处罚决定的主体资格,且作出的行政处罚决定事实清楚,程序合法,法律依据充分。请求法院驳回原告诉讼请求。 被告柳南区执法局在法定期间内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）；2、《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函[2005]220号）；3、《柳州市人民政府关于印发柳州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法的通知》（柳政发[2005]76号），证据1-3证明被告执法主体资格合法；4、调查通知书；5、送达现场照片；6、本案建筑物的现状，证据4-6证明被告告知原告接受调查并责令原告停止违法行为；7、现场勘验检查笔录，证据6-7证明被告对本案的建筑物进行了现场调查，及违法建筑的位置、面积等现状；8、案件调查笔录，证实本案的建筑物为原告所建（或管理、使用）；9、行政处罚意见书，证明被告经向规划部门查询确认，原告的建筑物没有取得建设工程规划许可证，是违法建筑；10、责令限期拆除告知书；11、送达回证；12、送达现场照片，证据10-12证明被告告知原告拟对其作出行政处罚，履行了作出行政处罚前的告知义务；13、责令限期拆除决定书；14、送达回证；15、送达现场照片，证据13-15证明被告对原告作出行政处罚决定书并送达。 依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条。 被告柳南区政府辩称，一、答辩人具有受理原告对柳南区执法局作出的责令限期拆除决定书不服提出复议申请的行政职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条:“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定,答辩人作为柳南区执法局的本级人民政府,有权受理上述复议申请。二、答辩人作出的行政复议决定书程序合法,事实清楚,内容符合法律规定。答辩人收到原告的行政复议申请书后于2019年4月26日依法受理,并于当日向被申请人柳南区执法局作出行政复议答复通知书,将原告提供的相关资料送达被申请人。被申请人柳南区执法局于2019年5月5日向答辩人提交了行政复议答辩状。答辩人对原告及被申请人提交的相关证据材料进行了认真审查。经查,针对案涉柳州市柳南区西鹅村柳工国际工业园西南侧20米处的地面建(构)筑物,被申请人柳南区执法局采取现场询问、现场勘验等步骤进行了调查,并将案涉建(构)筑物报送柳州市规划局审查,经柳州市规划局确认:案涉建(构)筑物属于未取得建设工程规划许可证建设、请城管执法部门依法查处,故被申请人柳南区执法局作出了责令限期拆除的决定。答辩人认为,被申请人柳南区执法局作出上述决定事实清楚,根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”和第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定,以及《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发(2002)17号)等法律法规和规范性文件的规定,该局作出责令限期拆除决定书符合法律规定。而原告在行政复议申请中认为“建筑物已逾20多年历史”、“2000年本人取得该建筑所占用地土地证,已对建筑用地具有合法的使用权和产权”、“不能判定本人的为违法建筑”,主张撤销责令限期拆除决定书没有事实和法律依据。因此,答辩人作出维持责令限期拆除决定书的行政复议决定符合法律规定。三、答辩人作出行政复议决定书法律依据充分。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条:“行政复议机关负责法制工作的机构应该对被申请人作出的具体行政行为进行审查,提出意见,经行政复议机关的负责人统一或者集体讨论通过后,按照下列规定作出行政复议决定:(―)具体行政行为认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,内容适当的,决定维持;”的规定,答辩人作出维持的行政复议诀定法律依据充分。综上所述,答辩人作出行政复议决定书认定事实清楚,证据充分,适用法律正确,程序合法,请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告柳南区政府在法定期间内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1、行政复议申请书；2、原告身份证复印件；3、责令限期拆除告知书；4、责令限期拆除决定书；5、西鹅村委出具的证明；6、西鹅村委出具的证明；7、承包土地基本情况登记；8、营业执照；9、用电证，证据1-9证明原告向被告柳南区政府提出行政复议申请并提交了相关材料；10、行政复议答复通知书；11、行政复议文书送达回证；12、行政复议受理通知书；13、行政复议文书送达回证，证据10-13证明被告柳南区政府依法受理原告的行政复议申请，并向被申请人柳州市城市管理行政执法局送达行政复议答复通知书；14、行政复议答辩状；15、柳州市城市管理行政执法调查通知书；16、柳州市城市管理行政执法调查通知书；17、柳州市城市管理行政执法现场勘验检查笔录；19、柳州市城市管理行政处罚意见书；20、柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书；21、柳州市城市管理行政执法文书送达回证；22、责令限期拆除决定书；23、送达回证；24、现场照片；25、见证人身份证明，证据14-25证明被申请人柳南区执法局在规定期限内进行书面答复并提交作出责令限期拆除决定书的相关材料；26、柳南区政府行政复议决定书；27、送达回证（柳南区执法局）；28、送达回证（朱运萍），证据26-28证明被告柳南区政府依据查明的事实依法在规定期限内作出行政复议决定书，并依法送达给原告及被申请人柳南区城市管理行政执法局。 依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。 经庭审质证，原告对被告柳南区执法局提交的证据1-3、9-12有异议，对其他证据无异议；原告对被告柳南区政府提交的证据14-25有异议，对其他证据无异议。两被告对原告提交的证据1、2的真实性予以认可，对原告提交的证据3-5仅认可合法性。本院对当事人均无异议的证据予以采纳。对当事人有异议的证据，是否具备相应的关联性、合法性，能否达到各自的证明目的，本院结合案情予以综合认定。 经审理查明，2018年10月29日，被告柳南区执法局对原告作出柳城管柳南调字【2018】J-2018237号柳州市城市管理行政执法调查通知书，告知其涉嫌未取得建设工程规划许可证在柳州市柳南区西鹅村柳工国际工业园西南侧20米处建房，并限期其到被告处接受调查。在规定的期限内，原告未到被告柳南区执法局处接受调查。2018年11月28日，被告柳南区执法局向柳南区太阳村镇人民政府的工作人员调查了解涉案建筑物的相关情况并对涉案建筑物进行了现场勘验。经勘查，涉案房屋及木瓦棚的建筑总面积为960.68平方米。被告柳南区执法局经调查取证后，于2018年12月24日将原告建房的事实及处理意见报请柳州市规划局进行认定。柳州市规划局于同日对原告涉案房屋作出“在柳州市城市规划区内，未取得建设工程规划许可证建设，请城管执法部门依法查处”的审批意见。2019年2月27日，被告柳南区执法局对原告作出并留置送达责令限期拆除告知书，告知原告拟作出行政处罚的事实、依据及陈述和申辩的权利。2019年3月4日，被告柳南区执法局对原告作出并留置送达责令限期拆除决定书，认定原告未取得建设工程规划许可证擅自在柳州市柳南区西鹅村柳工国际工业园西南侧20米处建设房屋及砖木瓦棚，建筑总面积为960.68平方米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，责令原告自收到该决定书之日起七日内自行拆除违法建设的建（构）筑物。原告于2019年4月22日向被告柳南区政府申请行政复议，被告柳南区政府于2019年4月26日作出行政复议受理通知书，于2019年6月24日作出行政复议决定书，维持被告柳南区执法局作出的责令限期拆除决定书。原告于2019年7月8日诉至本院，要求撤销被告柳南区执法局作出的责令限期拆除决定书及被告柳南区人民政府作出的行政复议决定书。庭审中，原告主张其建造的涉案建筑物建造于1995年，但系在《中华人民共和国城乡规划法》施行前建造的历史老房，不应认定为违法建筑。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据（国发[2002]17号）《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、桂政函[2005]220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》、（柳政发[2005]76号）《柳州市人民政府关于印发柳州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法的通知》等相关法律法规及规范性文件的规范，被告柳南区执法局作为柳州市城市管理方面相对集中行使行政处罚权的授权行政机关，具备对违法建筑进行行政处罚的权利。因此，本案被告柳南区执法局的行政主体合法，本院予以认定。被告柳南区政府作为柳南区执法局的本级人民政府，有权受理并作出行政复议决定，是本案适格被告。 关于被告柳南区执法局的行政行为是否合法一节。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，被告柳南区执法局在作出责令限期拆除决定书前，经过调查、现场勘查、报柳州市规划局认定违法建（构）筑物性质、处罚前的告知等程序，作出的责令限期拆除决定书符合行政处罚法的相关规定。原告主张涉案建筑物建造于1995年，因历史原因未办理规划许可证。本院认为，法律、法规并未有建房无需申请、审批的例外规定，且涉案建筑物未取得合法手续建设的事实客观存在且该违法状态一直持续到《中华人民共和国城乡规划法》实施之后，故被告柳南区执法局适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定对原告作出行政处罚并无不当。原告请求撤销被告柳南区执法局作出的责令限期拆除决定书，于法无据，本院不予支持。 关于被告柳南区政府作出的复议决定一节。被告柳南区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，作出柳南政复决字【2018】4号行政复议决定书，维持被告柳南区执法局作出的责令限期拆除决定书，事实清楚，证据充分，程序合法。原告诉请撤销该复议决定，无事实和法律依据，本院不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回原告朱运萍的全部诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告朱运萍负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于柳州市中级人民法院。 审 判 长 刘 娟 人民陪审员 陈 玲 人民陪审员 叶晓春 二〇一九年十月二十九日 书 记 员 覃玥璐 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定： （一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持； 履行告知书 依法履行生效法律文书确定的义务是每一位当事人应尽的法律责任。 如未在生效法律文书规定的期限内履行义务，进入执行程序后，法院将依法采取以下强制措施： 1．扣押、冻结、划拨、拍卖被执行人的财产； 2．将被执行人纳入失信人员名单； 3．对被执行人限制高消费、限制出境； 4．采取罚款、搜查、拘留等强制措施； 5．情节严重，构成犯罪的，依法追究拒不执行判决、裁定罪的刑事责任。 以上强制措施，可以同时采取。希望当事人在生效法律文书确定的期限内自觉履行义务。 柳州市柳南区人民法院 地址：柳州市柳南区航生路20号 邮政编码：545007