浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙04行终242号上诉人（原审原告）沈志高，男，1967年8月13日出生，汉族，住海宁市。委托诉讼代理人李德红、羊凤丹，浙江万高律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海宁市斜桥镇人民政府，住所地海宁市斜桥镇庆万路187号。法定代表人邬欣，副镇长。委托诉讼代理人朱剑东，浙江国翱律师事务所律师。上诉人沈志高因诉海宁市斜桥镇人民政府行政协议无效一案，不服海盐县人民法院于2019年7月10日作出的浙0424行初106号行政判决，向本院提起上诉，本院于2019年8月8日受理后，依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。原审查明，2015年5月29日，沈志高出具材料真实性承诺书，载明“在斜桥镇‘两新’工程建设第三期报名工作中，本户所提供的所有材料真实可靠，具有时效性、合法性。如有违背事实及法律法规，本人愿承担一切责任。”其在承诺人（户主）处签字。同日，斜桥镇农村集体土地上房屋两新复垦搬迁安置审批表上，沈志高户所在的斜桥镇祝东村民委员会审核意见中载明“经村民委核实，该户符合两新复垦搬迁”。2016年6月21日，沈志高签订了《斜桥镇“两新”工程建设安置协议书》，选择了安置方式。2016年9月18日，沈志高签订了《斜桥镇“两新”工程建设选定协议》，其上载明了安置房具体位置。2018年9月12日沈志高签订的《斜桥镇农村房屋拆迁补偿协议书》，载明“因建设需要，祝东村六一组已划入斜桥镇拆迁范围，根据斜政发（2018）20号文件第十七条相关规定，乙方在2016年9月18日已经报名参加两新搬迁并已经选择两新搬迁安置方式，并在2018年9月17日前完成房屋拆除可参照同区块同类房屋拆迁补偿、奖励政策补差，但其安置方式不变。”且上述拆迁补偿协议书载明沈志高方应得拆迁补偿款共计156193元，与《海宁市农村房屋拆迁补偿清单》金额一致。沈志高亦承认曾签有一份《海宁市农村房屋拆迁补偿清单》，并已领取了拆迁补偿款156193元。另，沈志高签字的《被拆迁户腾房验收记录》，写明腾房交房时间为2018年10月24日。现位于袁家浜的原住房已腾空，并已在异地建造住房。原判认为，《嘉兴市人民政府关于在“两新”工程建设中加强建设用地复垦扎实推进农村土地综合整治的实施意见》（嘉政发〔2010〕55号）系根据2010年中央经济工作会议和中央一号文件精神，为深入贯彻《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于深入开展农村土地综合整治工作扎实推进社会主义新农村建设的意见》（浙委办〔2010〕1号）、《中共嘉兴市委嘉兴市人民政府关于2010年深化统筹城乡综合配套改革全面推进“两新”工程建设的工作意见》（嘉委〔2010〕3号）和《中共嘉兴市委嘉兴市人民政府关于深化完善“两分两换”加快推进统筹城乡发展的若干意见》（嘉委〔2010〕12号）文件精神，深化完善“两分两换”、加快推进“两新”工程建设，就在“两新”工程建设中加强建设用地复垦，扎实推进农村土地综合整治而提出。其中第七条规定，镇政府（街道办事处）作为实施农村土地综合整治的主体和责任单位。经查明的事实，沈志高此前已报名参加斜桥镇“两新”工程建设，明确了安置方式，本案诉争的房屋拆迁补偿协议是涉及对相关房屋等价值的补偿，故海宁市斜桥镇人民政府（以下简称镇政府）作为协议一方主体适格。庭审中，镇政府明确涉案房屋土地不涉及征收，且现亦未有证据证明该房屋所在土地已被征收。因此，沈志高主张被告未经土地征收等法定程序，致使协议违反法律强制性规定无效的理由不能成立。另，案涉房屋拆迁补偿协议由沈志高签订，且已领取了补偿款，亦未有证据表明存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的其他无效情形。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回沈志高的诉讼请求。沈志高上诉称，原审认定事实错误，原审认为无证据证明上诉人房屋所在土地已被征收，属于认定事实错误。上诉人所在村委会会议室墙上张贴的“拆迁作战图”、“祝东村征迁进度表”等海报，足以证明上诉人及其所在村小组土地已被征收。其次，上诉人签订征地补偿协议后，户口本上写着“2018.11.13征地”,并加盖海宁市公安局斜桥派出所的章,这是公安机关对土地被征收事实的确认。另外，被上诉人在另案答辩中称上诉人所在村涉及征迁，并提供了相关证据用以证明上诉人所在小组因三桥工业园项目被征用而暂缓确权的事实，人民法院行政判决也以该理由驳回上诉人的诉讼请求，这是司法机关对上诉人所在村小组土地被征收这一事实的司法确认。原审适用法律错误，原审在未经审查并认定合法的情况下，以嘉政发〔2010〕55号、浙委办〔2010〕1号、嘉委〔2010〕3号、嘉委〔2010〕12号文件等地方政府出台的规范性文件作为本案判决依据，系适用法律错误。请求二审撤销原判，发回重审或者改判确认案涉房屋拆迁补偿协议无效。被上诉人镇政府辩称，上诉人案涉协议的房屋所占土地并未涉及征收，上诉人2015年即填表参加两新工程建设，且已经达成补偿协议。请求驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明事实与原审认定事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》将行政诉讼的起诉对象界定为行政行为，并将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，意味着行政协议也是一种行政行为，作为行政行为的一种，行政协议的合法性也要受到人民法院的全面审查。同时，我们在肯定行政协议具有行政性的同时，也不能忽视其脱胎自民事合同这一特点。如在行政协议的缔结过程中，各方当事人应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用等民事法律原则。本案中，上诉人在2015年5月自行报名参加斜桥镇“两新”工程建设第三期，后分别签订了《斜桥镇“两新”工程建设安置协议书》和《斜桥镇“两新”工程建设选定协议》，根据前述协议，上诉人交还原宅基地，并确定姚家桥区块15幢为上诉人选定的新建多联排地址。但上述协议未约定上诉人户原宅基地上房屋的拆除时间等内容。而上诉人与被上诉人签订的案涉《斜桥镇农村房屋拆迁补偿协议书》约定了上诉人原宅基地上房屋可得拆迁补偿款数额以及补偿款需待上诉人腾空房屋后方可领取的内容，上述协议均已经履行完毕。故案涉《斜桥镇农村房屋拆迁补偿协议书》并非孤立的行政协议，而是与上诉人2016年签订的前述两个协议一并组成一个完整的房屋拆迁补偿安置协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。被上诉人斜桥镇政府具有根据其行政管理职责订立行政协议的主体资格，案涉协议内容不属于客观上不能实施，协议内容不属于无法律依据的减损权利或者增加义务，故案涉《斜桥镇农村房屋拆迁补偿协议书》不符合行政诉讼法规定的行政行为无效的法律要件。同时，上诉人亦未提出《斜桥镇农村房屋拆迁补偿协议书》具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，故上诉人认为案涉《斜桥镇农村房屋拆迁补偿协议书》无效缺乏事实和法律依据。上诉人签订的前述行政协议并非因集体土地征收为国有土地后发生房屋拆迁安置补偿，而是斜桥镇政府依据其管理职责，与上诉人就房屋搬迁达成的协议。上诉人以宣传标语等具有“征地”“征迁”字样即认为其所在土地被征收无事实依据，不予采信。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沈志高负担。本判决为终审判决。审判长  金富祥审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一九年十月二十九日书记员  张琳嫣