江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终536号 上诉人（原审原告）邢水英，女，1937年8月3日生，××族，住南通市港闸区。 委托代理人郭城，男，1969年5月7日生，××族，住上海市闵行区，系上诉人邢水英的儿子。 委托代理人刘欣，北京盈科（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市港闸区秦灶街道办事处，住所地南通市港闸区。 法定代表人瞿茂森，主任。 应诉负责人钟小牛，副主任。 委托代理人季娅南，江苏崇诚律师事务所律师。 委托代理人辛俊雅，江苏崇诚律师事务所实习律师。 上诉人邢水英因诉被上诉人南通市港闸区秦灶街道办事处（以下简称秦灶街办）确认行政行为违法一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初778号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2001年4月20日，邢水英及其妹妹、儿子邢小东作为一户成员申请村民建房用地，经审批同意拆除原全部住房及厕所，在规划线内原地翻建2层6间的楼房，占地95平米（包括厕所）。邢水英户于2001年建房后，于2004年5月申请村镇房屋所有权登记，登记申请书载明申请人为邢水英，房屋情况为砖混2层占地面积80平米，建筑面积合计160平米，砖木1层占地15平米，建筑面积15平米。2004年7月，南通市港闸区人民政府向邢水英户发放村镇房屋所有权证，证载所有权人邢水英、房屋状况：砖混2层160平米，砖木1层15平米。 2018年3月，因丁家港横河整治项目建设需要，秦灶街道范围内部分房屋实施搬迁，邢水英户的房屋位于搬迁范围之内。2018年4月11日，针对邢水英户的搬迁补偿形成《港闸区丁家港横河整治工程征收（搬迁）安置面积确认表》，载明邢水英户房屋合法建筑面积176.18平米，其中楼房合法面积162.36平米，平房合法面积13.82平米，该户安置人员共四人，分别为邢小东一家三口及邢水英，其中集体经济组织成员一人，非集体经济组织人员三人，安置面积190平米。2018年4月13日，南通华兴房地产评估有限公司依据秦灶街办的委托，对邢水英户房屋出具《南通市港闸区房屋搬迁评估报告》，载明合法建筑面积分162.36平米、13.82平米两部分，合计重置成新价158630.74元，阳台补偿价14979.6元，房屋搬迁附属设施、装饰、装潢补偿75764.95元，搬迁补助费1761.8元，临时安置补助费8456.64元，搬迁奖励费6000元，搬迁配合奖70472元，无证房15690.8元（砖木19.04平米计4760元、简易91.09平米计10930.8元），搬迁补偿总费用合计351756.53元。当日，秦灶街办（甲方、搬迁补偿人）与邢水英（乙方、被搬迁人）签订0009109号《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》，协议主要内容为搬迁房屋的情况、选择协议搬迁作为补偿安置方式、补偿补助费等数额、乙方交付房屋时间及选择的安置地点、限定价等内容。协议尾部由秦灶街办盖章、邢水英儿子邢小东签字及邢水英捺印。秦灶街办另提供了邢晓东签字、邢水英捺印的《拆迁户腾退房交接单》《五联单转存申请书》，邢水英对该两份材料的捺印予以否认。 另查明，邢小东认可案涉搬迁补偿安置协议上邢小东签字以及邢水英捺印的真实性。案涉协议签订后，邢小东将房屋内东西清空搬离，邢水英从案涉被搬迁房屋内迁出，另住在该房前面的老房子内。 邢水英认为其房屋于2018年4月18日被秦灶街办强制拆除，该拆除行为未依合法程序进行，诉至一审法院，请求：1.依法确认秦灶街办强拆邢水英位于南通市××闸区秦灶街道××村房屋的行为违法；2.诉讼费由秦灶街办负担。 一审法院认为，本案系由集体土地征收及集体土地上房屋搬迁补偿而引起的纠纷。结合双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为案涉搬迁补偿安置协议是否有效，秦灶街办基于该协议实施拆除邢水英房屋的行为是否合法。 一、关于案涉《房屋搬迁补偿安置协议》的效力问题。 虽然《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》对集体土地征收的协议补偿制度没有明确、具体的规定，但并不宜仅以此否定行政机关与行政管理相对人经意思表示一致就补偿安置事项达成的协议的效力。而且《江苏省行政程序规定》第七十七条第二款也规定：“行政合同主要适用于下列事项：……（四）征收、征用补偿。”故，秦灶街办作为基层人民政府可以就集体土地、集体土地上房屋的征收补偿与权利人通过行政协议的方式建立法律关系。一审法院对邢水英提出的未经法定征收，行政机关签订的搬迁补偿安置协议无效的主张未予支持。案涉搬迁补偿安置协议上有邢小东的签字、邢水英的捺印，邢小东对其签字的真实性予以认可，也向一审法院反映邢水英的捺印是真实的，只是认为“我母亲年纪大了也不懂，看我签了字就按了手印，而且是拆迁办拉着她按”，根据邢小东的陈述，可认定协议中邢小东签字、邢水英捺印的真实性。退一步讲，即便协议上仅有邢小东的签字，虽案涉房屋的村镇房屋所有权证证载权利人为邢水英，但依据2001年邢水英户的建房用地申请表，邢小东亦为申请人之一，且建房时邢小东年龄为28岁，邢小东向一审法院反映该房主要由其出资建设。根据签订案涉协议之前形成的邢水英户的《港闸区丁家港横河整治工程征收（搬迁）安置面积确认表》，邢小东一家三口及邢水英均为安置补偿对象。因此，邢小东作为被搬迁房屋权利人之一以及被安置对象，亦可作为被搬迁户代表在协议上签字。关于协议约定的内容，邢水英主张其户房屋面积远远大于协议载明的面积，但邢水英户村镇房屋所有权证证载合法建筑面积为砖混2层建筑160平米、砖木1层建筑15平米，南通华兴房地产评估有限公司出具的评估报告载明的合计合法建筑面积176.18平米与邢水英户的所有权证基本符合，邢水英主张的楼房主体之外的厨房、仓库等，没有提供任何证据证明系邢水英户经过行政审批后建设的合法建筑，邢小东亦反映搭建的彩钢房等未经行政审批，而邢水英户的房屋评估报告中也已经包含了110.13平米的无证房，并获得了对应的补偿。因此，依据现有证据，案涉协议约定的补偿内容等亦无不当。 考虑到集体土地征收与补偿的实践复杂性与法律空缺，对补偿安置协议合法性和效力的判断，除了要适用行政法律规范，审查协议条款是否存在违反法律强制性规定情形外，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，并充分尊重行政习惯。参考《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条第三项规定，违反法律、行政法规的强制性规定，违背公序良俗的民事法律行为无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。邢水英主张其签订案涉协议时，协议内容空白但未能提供任何证据，邢水英亦无证据证明案涉协议符合上述法律规定的任一无效之法定情形，故，即便参照相关的民事法律规范，案涉协议也并不存在无效的情形。 因此，案涉协议系协议双方经协商一致而订立，既不违法法律法规等强制性规定，也不存在恶意串通损害国家、集体或者他人合法权益等情形，依法应当认定其合法性与有效性。 二、关于秦灶街办实施拆除房屋行为的合法性问题。 秦灶街办与邢水英户签订的搬迁补偿安置协议第五条第二款约定，乙方自愿于本协议签订之日起三日内，将搬迁房屋交给甲方。虽邢水英及邢小东均对《拆迁户腾退房交接单》上的签字、捺印不予认可。但是邢水英在庭审中陈述2018年4月18日搬迁时，邢小东在房屋内的物品已经搬离，只是认为邢小东的哥哥仍有部分物品在房屋内。邢小东亦向法院反映，签订案涉协议后，其已将屋内财产清空、邢水英搬到前面老房内居住。从邢水英户自行清空房屋、人员另行居住的行为可以认定邢水英户在签订协议后已实际按约履行了腾房交付的义务。另根据邢水英自行提供的被搬迁房屋的照片，其中一张照片显示房屋一侧的彩钢结构房已拆除外部的彩钢，但框架结构仍完整，主体楼房与拆除前比较，二楼封闭式阳台和全部门窗均已拆卸完毕，空调外机亦已经拆除，但房屋主体仍完整，拆除现场也无任何财物散落，可以推定秦灶街办实施拆除行为前，邢水英户已经履行了清空房屋并交付的义务。现有证据可以证实秦灶街办实施的拆除行为已遵循了合理的步骤、采取了适当的方式，未侵害邢水英户的合法财产。因此，秦灶街办根据协议约定以及邢水英户的交付房屋行为而实施拆除并无不当。 综上，一审法院认为秦灶街办与邢水英户于2018年4月13日签订的0009109号《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》合法有效，秦灶街办基于该协议约定，在邢水英户履行了腾房并交付义务的前提之下，拆除邢水英户房屋并无不当。邢水英主张确认秦灶街办拆除其户房屋的行为违法缺乏事实与法律依据。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邢水英的诉讼请求。 邢水英不服一审判决，向本院提起上诉称，1.案涉土地征收活动未经审批，秦灶街办与邢水英户私自签订的征收协议违反法律强制性规定，应当认定为无效。2.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋征收应当先给予合法补偿，才可以实施拆除行为。而秦灶街办未给予邢水英任何补偿。3.一审法院认定邢水英已经将房屋交付给秦灶街办与事实不符，从邢水英提供的照片可以看出，屋门均关闭，且屋内仍有部分合法财产，因秦灶街办多次逼迫、恐吓，邢水英为避免损失，将部分财产转移，交付房屋应以交付钥匙为准，不应以搬出物品为准。4.即使案涉协议可以作为拆除依据，该协议也仅仅对主体房屋作了约定，其他建筑并未写入协议，对秦灶街办拆除协议之外的建筑，一审没有进行审查即直接认定整个拆迁行为合法，属于遗漏判决。5.秦灶街办拆除邢水英房屋的程序违法。在上诉人拒绝拆除的情况下，秦灶街办应当根据相关法律责令邢水英交出土地并由人民法院进行裁定。即使签订协议，在邢水英拒绝履行的情况下，也应由人民法院确认协议的效力，并申请人民法院执行。一审法院认定事实、适用法律错误，侵害了邢水英的合法权益，请求：1.撤销一审判决，依法改判；2.本案诉讼费用由被上诉人秦灶街办承担。 被上诉人秦灶街办辩称，1.邢水英户房屋在被上诉人辖区内丁家港横河整治项目搬迁范围内，被上诉人与邢水英户经协商签订了《房屋搬迁补偿安置协议》，协议中明确约定邢水英户自愿于协议签订之日起三日内将搬迁房屋交被上诉人。邢水英户在协议签订当日亦已自行清空房屋并搬离，应当认定邢水英户已经按协议约定实际履行了腾房交付义务。邢水英在上诉状中所称“屋门均关闭”、“屋内仍有部分上诉人的合法财产”的描述，与邢水英在一审中提供的照片以及邢小东的陈述相矛盾。2.被上诉人与邢水英户签订的《房屋搬迁补偿安置协议》合法有效，未违反法律强制性规定，且约定的补偿内容并无不当。合法建筑以外的其他建筑也作为无证房进行了评估，并作出了相应的补偿。相应的补偿款也以补偿款凭证的形式补偿给邢水英户。故被上诉人基于双方签订的协议，在邢水英户实际交房后对案涉房屋进行拆除的行为并无不当。一审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求驳回邢水英的上诉请求，维持原判。 本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。 本院认为，双方当事人对秦灶街办拆除邢水英户房屋的事实没有异议。本案的争议焦点在于：秦灶街办拆除房屋的行为是否属于违法强制拆除行为。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，被上诉人秦灶街办针对其拆除行为提供了《房屋搬迁补偿安置协议》《腾退房交接单》等证据证明案涉房屋系上诉人和被上诉人达成补偿安置协议后由上诉人交被上诉人拆除，并非强制拆除。同时提交评估报告、《五联单转存申请书》等证据证明邢水英户房屋及附属设施等均已获补偿，补偿款存于港闸区财政局。本院认为，实践中行政机关往往采取与相关房屋权利主体协商，达成房屋拆迁补偿安置协议的方式，实现房屋拆迁、土地利用的行政管理目的，该做法虽然不完全符合我国土地管理法等法律对土地征收的程序性规定，但对于行政机关在不侵害被拆迁人补偿安置利益的情况下，与被拆迁人在平等自愿基础上达成的协议，不宜直接以未履行征地审批手续为由而认定违法。行政机关在被拆迁人基于协议约定而交付房屋后将房屋拆除的行为也不能因此而认定为违法。本案中，第一，邢水英在案涉《房屋搬迁补偿安置协议》上捺印的事实得到其儿子邢小东的认可，邢水英也未提供证据证明该协议是在受到欺诈、胁迫的情况下签订，该协议能够证明邢水英与秦灶街办对案涉房屋的补偿安置内容协商一致。第二，虽然上诉人邢水英对于《腾退房交接单》中的捺印不予认可，但上诉人邢水英未提供任何足以推翻《腾退房交接单》真实性的证据材料。邢小东在一审法院调查时陈述2018年4月13日签订协议，到4月14、15日，房屋内的东西即已全部清空，该陈述与被上诉人秦灶街办的主张相符。签订补偿安置协议是被上诉人拆除房屋的前提，但签订行政协议的行为和拆除房屋行为是两个独立的行政行为，属于不同的法律关系。因案涉《房屋搬迁补偿安置协议》的效力并未经法定程序由有权机关予以否定，故根据以上证据，足以认定被上诉人秦灶街办所主张的案涉房屋是在与上诉人邢水英户签订补偿安置协议后，邢水英户自愿将房屋交付拆除的事实成立。上诉人邢水英未提供任何证据证明在案涉房屋拆除时，上诉人邢水英向被上诉人秦灶街办明确表示不同意履行《房屋搬迁补偿安置协议》，或者不同意拆除案涉房屋。上诉人邢水英关于案涉房屋系被秦灶街办强制拆除的主张不能成立。一审法院判决驳回上诉人邢水英诉讼请求并无不当。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，一审判决应予维持。上诉人邢水英的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人邢水英负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 郁 娟 审 判 员 鲍 蕊 二〇一九年十月二十四日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；