海南省海口市中级人民法院行政判决书（2019）琼01行终206号上诉人(原审原告)：海口龙华顺如废品回收站，住所地海口市龙华区城西镇苍西村丘海大道与椰海大道交界处南边两间铺面，工商注册号460106611251974。经营者：梁妃养，男，1978年9月21日出生，汉族，住广东省，公民身份号码×××。委托诉讼代理人：李传申，海南上哲律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：海口市生态环境局，住所地海口市秀英区长滨路海口市政府第二办公区15号。法定代表人：佟吉强，该局局长。委托诉讼代理人：郭杨，海南法立信律师事务所律师。委托诉讼代理人：李明政，男，海口市环境监察局监察二科科长。上诉人海口龙华顺如废品回收站（以下简称顺如回收站）因与海口市生态环境局（以下简称市环境局）环境保护行政管理（环保）行政处罚一案，不服海口市琼山区人民法院（2019）琼0107行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。本案被诉行政行为：2018年7月21日，市环境局以顺如回收站经营的位于海口市××区交界处的废品回收站项目未采取相应防范措施，造成废矿物油危险废物流失、渗漏的环境违法行为，违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十五条第十一项的规定为由，于2018年9月11日作出海环罚字［2018］102号《行政处罚决定书》（以下简称102号处罚决定）。顺如回收站于2019年1月4日向一审法院提起本案诉讼，诉讼请求：1.撤销市环境局2018年9月11日做出的海环罚字[2018]102号《行政处罚决定书》；2.由市环境局承担起诉费用。原审审理查明：2018年7月21日海口市环境监察局对顺如回收站经营的位于海口市××区交界处的废品回收站项目进行检查，发现该项目需要配套的环境保护设施未经验收，已擅自投入生产，并且发现顺如回收站未采取相应防范措施，造成废矿物油危险废物流失、渗漏。针对顺如回收站“未采取相应防范措施，造成废矿物油危险废物流失、渗漏”的违法行为，市环境局于2018年8月1日向顺如回收站送达海环察字［2018］597号《责令改正违法行为决定书》，于2018年8月31日向顺如回收站送达海环罚字［2018］94号《行政处罚事先告知书》，告知了顺如回收站的违法事实、处罚理由、依据和拟作出的处罚决定，以及顺如回收站享有申请听证、陈述和申辩的权利。市环境局于2018年9月14日向顺如回收站送达了海环罚字［2018］102号《行政处罚决定书》，对顺如回收站处6万元罚款，并责令限期改正上述环境违法行为，并告知了顺如回收站有依法申请行政复议或提起行政诉讼的权利。针对顺如回收站“未验先投”的环境违法行为，市环境局依照法定程序于2018年8月28日作出海环罚字［2018］88号《行政处罚决定书》，对顺如回收站处40万元罚款，并责令限期改正。后顺如回收站不服海环罚字［2018］102号《行政处罚决定书》，遂向一审法院起诉。原审法院认为：市环境局作为县级以上环境保护行政主管部门对顺如回收站作出行政处罚属于履行法定职责，是本案适格的被告。本案争议焦点为：一、关于市环境局作出行政处罚是否有事实依据。二、关于市环境局适用法律是否错误及处罚程序是否违法。三、关于顺如回收站主张梁妃养将废品回收站转租给梁妃三的事实是否成立。关于市环境局作出行政处罚是否有事实依据。根据《国家危险废物名录》的相关规定，汽车拆解过程中产生的废机油属于危险废物。从市环境局提供的调查询问笔录、现场检查（勘察）笔录、现场照片等证据，证明顺如回收站存在对其回收的汽车零部件未采取相应防范措施，造成废矿物油危险废物流失、渗漏的环境违法行为的事实，顺如回收站提出市环境局作出具体行政行为没有事实依据的意见，一审法院不予采纳。关于市环境局适用法律是否错误及处罚程序是否违法。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十五条的规定：“违反本法有关危险废物污染环境防治的规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以罚款：……（十一）未采取相应防范措施，造成危险废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的；……有前款第一项……第十一项……行为之一的，处一万元以上十万元以下的罚款，”市环境局对顺如回收站处6万元罚款，并责令限期改正上述环境违法行为，是严格依照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十五条规定范围内进行的处罚，适用法律正确，顺如回收站提出处罚明显超过法律限度的意见，一审法院不予采纳。海环罚字［2018］88号《行政处罚决定书》与海环罚字［2018］102号《行政处罚决定书》是分别针对顺如回收站“未验先投”和“未采取相应防范措施，造成废矿物油危险废物流失、渗漏”两个违法行为，不存在对同一违法行为重复处罚，对顺如回收站提出属于同一行为重复处罚的意见，不予采纳。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定：“行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人享有的权利，”市环境局于2018年8月1日向顺如回收站送达了海环察字（2018）597号《责令改正违法行为决定书》；于同年8月31日向顺如回收站送达了海环罚字（2018）94号《行政处罚事先告知书》，告知了顺如回收站的违法事实、处罚理由、依据和拟作出的处罚决定，并同时告知顺如回收站享有申请听证、陈述和申辩的权利，在法定期限内顺如回收站未提出听证申请，也未进行陈述、申辩。对顺如回收站提出市环境局没有按照规定告知顺如回收站的意见，一审法院不予采纳。此后，市环境局经过集体讨论决定，依法对顺如回收站作出了处罚决定。故对顺如回收站提出市环境局适用法律错误及处罚程序违法的意见，一审法院不予采纳。关于顺如回收站主张梁妃养将废品回收站转租给梁妃三的事实是否成立。本案的顺如回收站是海口龙华顺如废品回收站，行政处罚的对象也是海口龙华顺如废品回收站，对顺如回收站进行处罚于法有据。根据市环境局提供的其对梁妃三制作的调查询问笔录、委托书复印件、营业执照等证据，均证实梁妃养是经营者，因此对顺如回收站提出梁妃养不是经营者的相关意见，不予采纳。市环境局在《行政处罚决定书》中认定法定代表人为梁妃养不准确，梁妃养应为经营者，以及梁妃三在接收《责令改正违法行为决定书》时在送达回证上签名“梁妃养”，以上瑕疵不足以撤销被诉《行政处罚决定书》。综上，市环境局作出的海环罚字［2018］102号《行政处罚决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，顺如回收站请求撤销该《行政处罚决定书》的诉讼请求于法无据，一审法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回顺如回收站的诉讼请求。一审案件受理费50元，由顺如回收站负担。上诉人顺如回收站不服一审判决，上诉请求：1.撤销一审判决，改判撤销102号处罚决定;2.由市环境局承担上诉费用。事实和理由：一、一审判决认定事实错误。《协议书》真实合法有效。协议书是粱妃养与梁妃三签订，是真实的，一审法院将梁妃养叫去，诱导梁妃养说没有签订协议，说梁妃三是现场负责人，其实梁妃养所说均是一审法院诱导的结果，并不是其真实意思表示，法院利用诱导的梁妃养的笔录，作为判案的依据，并没有核实协议书的真实性，采用推测的办法，否认协议书合法有效，违背客观事实。委托书为复印件不真实不合法。一审市环境局提交的证据9委托书为复印件，市环境局始终无法提供原件，一审法院没有向梁妃养核实是否有委托书，是否为其真实的签名，就推测出委托书合法有效。限期改正通知书的送达回证“梁妃养”的签名不是本人签收，法院直接认定合法有效。证据11送达回证上梁妃养的签名，不是梁妃养本人签收，市环境局说明是市环境局在现场让梁妃三代签的，既然是代签，当然不属于本人签名，一审法院直接认定合法有效，违背事实。对证据的认定一审法院偏袒市环境局。顺如回收站提供的《协议书》有原件，属于真实的合法的有效的，一审法院却推测为无效；然而，市环境局提交的证据9委托书为复印件，没有原件，一审法院却推测为合法有效，一审法院没有向梁妃养核实是否有委托书，是否为其真实的签名，就推测出委托书合法有效；证据11送达回证上梁妃养的签名属于梁妃三伪造的签名，凭市环境局的说明一审法院就认定为合法有效，在认定证据上，一审法院采取两个标准，顺如回收站提交的原件，推测为无效，市环境局提交的复印件推测为有效，被上诉提交的冒充梁妃养的签名的送达回证，一审法院也推测为合法有效。一审法院违背客观事实，违背法律规定。二、一审判决适用法律错误。市生态环境保护局2018年8月28日做出的《行政处罚决定书》海环罚字[2018]88号和2018年9月11日做出的《行政处罚决定书》海环罚字[2018]102号两份处罚决定书对顺如回收站的行政处罚（以下简称88号处罚和102号处罚），有以下错误：（一）、处罚没有法律依据。一审判决竟然错误的引用法律，将根本不是建设项目的废旧回收站，不属管理名录范围，直接适用建设项目来判决，让顺如回收站提供报建手续。1.废品回收站仅仅是报备案的项目，不属于环评审批项目。依据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，废品回收站属于应当填报环境影响登记表的建设项目，属于仓储项目中其他，不属于报建项目。2018年7月31日顺如回收站已经依照法律规定，将废品回收项目进行登记备案。市环境局做出88号处罚与事实不符。2.废品回收项目仅仅是临时站点，不属于建设项目需要验收。废品回收站仅仅是临时收集废品，当天打包运走，并不是需要储存，也不需要加工，不属于建设项目，顺如回收站租赁的房屋，是房主早已经盖好的，市环境局将顺如回收站的废品回收站当作建设项目，顺如回收站的废旧回收站不需要验收，市环境局88号处罚属于认定事实错误。3.废品回收站不需要配套环境保护。顺如回收站的废品回收站仅仅是将废旧钢铁临时打包，立即运走，不产生废气、废液、废旧固体垃圾，不需要建设环境保护配套的设施，市环境局错误的将废品回收站作为需要环境保护配套设施的大型项目，要求环评验收，102号处罚没有事实依据。（二）处罚没有事实依据。1.废品回收站没有产生污染。顺如回收站的废品回收站属于废旧钢材回收打包，不存在废液问题，更不存在废气问题，市环境局将旁边的加气站排放的臭气，错误的当成顺如回收站收购站排除的气体，市环境局做出88号处罚属于张冠李戴。没有污染的事实，一审法院凭空判案。2.市环境局所谓的现场勘查属于弄虚作假。市环境局的工作人员根本没有到现场勘查，依据旁边小区住户的举报，仅仅是在椰海大道路边查看，然后回去在办公室打印好材料，送给顺如回收站签署，属于未进行现场勘查，未进行勘验，未进行科学实验，未进行检验，就做出错误的认定，市环境局的工作人员将他人举报的臭气，诬赖顺如回收站，市环境局做出102号处罚属于误认事实。（三）错误适用法律。市环境局做出88号处罚和102号处罚均依据《建设项目环境保护条例》做出，而顺如回收站的废品回收站不属建设项目，不属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》要求的必须审批的项目，仅仅属于备案的项目，市环境局依据法律错误。三、程序违法。1.处罚明显畸重。市环境局88号处罚决定书处罚顺如回收站40万元罚款，102号处罚6万元，明显超过法律限度，顺如回收站经营的废品回收站不需要审批和验收，不属于处罚对象，顺如回收站每年废品回收营业额仅仅10多万，市环境局处罚40万元没有事实和法律依据，顺如回收站没有违法，即使违法市环境局的处罚明显超过必要的限度，属于报复性处罚，违反罚当其责的法律原则。2.处罚属于重复处罚。市环境局对顺如回收站同一个行为做出88号处罚和102号处罚两个处罚，属于同一行为重复处罚。3.程序违法。市环境局作出处罚的行为，违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人享有的权利”；市环境局没有按照规定告知顺如回收站，市环境局在作出88号和102号处罚，还有依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”市环境局没有证据证明该行政处罚是经集体讨论决定的。因此，市环境局作出处罚程序违法。综上，一审判决认定事实，适用法律，认定处罚程序均错误，请求法院依法撤销原判，依法改判支持顺如回收站诉讼请求。被上诉人市环境局辩称，一、市环境局对顺如回收站作出的具体行政行为事实清楚，证据确凿。市环境局于2018年7月21日对顺如回收站生产现场进行检查时，发现顺如回收站回收的废品当中有拆解的汽车零部件。在堆放这些汽车零部件的地方，地面上有很多油污。这些油污是顺如回收站将回收的汽车零部件露天堆放，其中残留的废机油受雨水冲刷流到地面上，与尘土混合造成的。顺如回收站直接将这些含有废机油的泥土铲到一起，堆放到其经营场所的西南角处。由于顺如回收站未对西南角处的地面进行硬化，也没有采取其他防范措施，导致废机油自然向地下渗漏。就上述事实，市环境局依照法定程序调查取证，通过现场勘察、调查询问、拍照取证等方式查明了情况，顺如回收站委托的现场负责人也在《调查询问笔录》和《现场检查（勘察）笔录》中签字捺印确认。因此，市环境局对顺如回收站环境违法行为的认定，事实清楚，证据确凿。二、市环境局对顺如回收站作出的具体行政行为，适用法律正确，程序合法、处罚裁量合理。（一）市环境局对顺如回收站作出的具体行政行为适用法律正确。根据《国家危险废物名录》，汽车拆解过程中产生的废机油属于危险废物。顺如回收站对其回收的汽车零部件未采取有效措施，致使其中残留的废机油流失、渗漏，违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条第一款“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物”的规定，市环境局根据该法第七十五条“违反本法有关危险废物污染环境防治的规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以罚款：……（十一）未采取相应防范措施，造成危险废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的；……有前款第一项、第二项、第七项、第八项、第九项、第十项、第十一项、第十二项、第十三项行为之一的，处一万元以上十万元以下的罚款；有前款第三项、第五项、第六项行为之一的，处二万元以上二十万元以下的罚款；有前款第四项行为的，限期缴纳，逾期不缴纳的，处应缴纳危险废物排污费金额一倍以上三倍以下的罚款”的规定，对顺如回收站进行处罚，法律适用正确。（二）市环境局对顺如回收站作出的具体行政行为程序合法。市环境局于2018年7月21日对顺如回收站所属废品回收站项目进行现场检查，发现项目涉嫌违法后，当日就对其立案，并开展调查。市环境局对顺如回收站的上述违法行为进行调查时，均依法表明了身份并出示了相应的证件，制作《调查询问笔录》和《现场检查（勘察）笔录》、拍摄现场照片均由两名以上现场执法人员完成。对于检查时发现的违法行为和事实，市环境局根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，于8月1日向顺如回收站下达了《责令改正违法行为决定书》（海环察字〔2018〕597号）。此后，市环境局又于2018年8月31日向申请人下达了《海口市生态环境保护局行政处罚事先告知书》（海环罚字〔2018〕94号，以下简称94号告知书），具体告知了顺如回收站的违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并同时告知顺如回收站享有申请听证、陈述和申辩的权利。至94号告知书载明的申请听证、陈述和申辩期限届满，顺如回收站未提出听证申请，也未进行陈述、申辩。此后，市环境局经过集体审议，依法对顺如回收站作出了处罚决定。市环境局的上述具体行政行为全部严格按照《中华人民共和国行政处罚法》及其他有关法律法规规定的法定程序进行。（三）市环境局对顺如回收站作出的具体行政行为处罚裁量合理。市环境局对顺如回收站作出6万元罚款的决定，裁量理由是：一是顺如回收站所属废品回收站项目属于应当编制环境影响报告表的项目；二是顺如回收站既没有建设配套环保设施，也没有采取有效措施防止污染物向周边环境扩散，渗漏的废机油将对环境造成破坏。综上，市环境局对顺如回收站作出的具体行政行为，适用法律正确，程序合法、处罚裁量合理。三、顺如回收站的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。一是顺如回收站认为涉案废品回收站不需要环评、不需要建设配套环保设施与本案无关。顺如回收站的这种观点正确与否姑且不论，本案中，市环境局认定顺如回收站存在的违法行为是“未采取相应防范措施，造成危险废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染”。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的有关规定，本违法行为并没有对实施主体的环评、验收情况有要求。因此，涉案废品回收站是否需要办理环评、是否需要建设配套环保设施与本案无关。二是市环境局已依法查明顺如回收站的违法事实。如前所述，市环境局按照法定程序，对顺如回收站未采取有效措施，致使其回收的汽车零部件中残留的废机油流失、渗漏的违法行为开展调查，并通过现场勘察、调查询问、拍摄现场照片等方式查明了事实，顺如回收站也在询问笔录、勘察笔录和现场照片上签字确认，其所谓的生产过程中不存在污染、市环境局现场勘察弄虚作假、勘察笔录内容不属实等理由不能成立。三是根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十五条第一款第十一项，对本案违法行为的罚款幅度为1万元以上10万元以下。而市环境局作出的处罚决定是6万元罚款，且有具体的裁量理由，没有超出法定上限。另外，市环境局同时对顺如回收站作出两个处罚决定，分别针对的是顺如回收站“未验先投”和“未采取相应防范措施，造成危险废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染”两个违法行为，不存在对同一违法行为重复处罚。四是市环境局已经于2018年8月31日向顺如回收站下达了94号告知书，顺如回收站在废品回收站现场的负责人梁妃三也在送达回证上签字确认，不存在未告知顺如回收站相关权利义务的情形。市环境局在作出处罚决定前也组织了集体讨论，并制作了集体讨论笔录。综上，市环境局对顺如回收站作出的102号决定书的行政处罚，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，因此，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回顺如回收站的诉讼请求于法有据。故，根据《行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”的规定，请求贵院依法驳回上诉、维持一审判决。顺如回收站提起上诉后，一审法院已将一审判决所列证据随卷移送本院。二审期间，顺如回收站提交了新证据及申请证人出庭作证：证据1.营业执照副本复印件，证明海南省物资回收公司第二分公司从2011年11月8日就开始在涉案处经营，从法律上来说实际经营人是海南省物资回收公司第二分公司，并不是梁妃养本人；证据2.现场照片，证明现场都是钢筋、少量的废铁皮，加工的方法就是压缩、打包，没有产生任何油污，行政处罚所陈述的造成油污污染是错误的。证人梁妃三证言，梁妃三与梁妃养签订的《协议书》是双方真实意思表示，顺如回收站系由梁妃三实际经营。本院组织当事人进行了证据交换和质证。市环境局发表质证意见称，对于证据1、2因为顺如回收站没有原件，对其真实性不予认可，对其证明内容有异议。对于证据1，顺如回收站存在不诚信的陈述，一审时顺如回收站说该回收站是梁妃三经营，二审又说是由海南省物资回收公司第二分公司经营，其陈述自相矛盾，依法不应当采信。对于证据2，首先顺如回收站所拍摄的照片是否是在所在的经营现场，市环境局无法确认，但对于其所说现场油污的情况，市环境局已经在一审提交的证据10的照片里拍摄了涉案现场的油污渗漏情况，顺如回收站在一审时对证据10的真实性也是予以认可的。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：关于证据1，本案涉案现场实际是由顺如回收站经营，其在市环境局调查取证过程中以及一审审理时均未提出过异议，故对该证据所证明的内容，本院不予采纳。关于证据2，顺如回收站不能证明该照片是市环境局调查案件时所拍，行政处罚决定处罚的是过去的行为，即便后来改正了没有油污了也不能免除对之前行为的处罚。故对该证据的证明内容，本院亦不予采纳。关于梁妃三的证人证言，因梁妃三与梁妃养是兄弟关系，且与本案有利害关系，故对梁妃三的证言本院不予采纳。市环境局未提交新证据。二审另查明，处罚事先告知书的送达系魏豪签收，魏豪的委托手续没有原件，顺如回收站不承认认识魏豪，也否认收到处罚事先告知书，故本院认定该处罚事先告知书并未合法送达顺如回收站。二审查明的其他事实与一审查明的事实基本一致。本院认为，本案争议的主要焦点问题是，市环境局作出的102号行政处罚决定是否合法。因市环境局没有合法送达处罚事先告知书给顺如回收站，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十一条的规定，属于违反法定程序的行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，依法应判决撤销。顺如回收站的上诉请求有事实和法律依据，本院予以支持。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销海口市琼山区人民法院（2019）琼0107行初15号行政判决；二、撤销被上诉人海口市生态环境局于2018年9月11日作出的海环罚字［2018］102号《行政处罚决定书》的处罚决定。本案一、二审案件受理费共100元，由被上诉人海口市生态环境局负担。本判决为终审判决。审 判 长 杜 蕾审 判 员 王春芬审 判 员 杨 曦 二〇一九年十月二十四日法官助理 任 琳速 录 员 刘 璐附相关法律条文：《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。