广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终776号上诉人（原审原告）：刘粤川，男，汉族，住广东省汕头市潮阳区。上诉人（原审原告）：刘宏州，男，汉族，住广东省汕头市潮阳区。被上诉人（原审被告）：汕头市人民政府，住所地广东省汕头市跃进路28号。法定代表人：郑剑戈，市长。委托代理人：刘萍，广东特力律师事务所律师。委托代理人：黄丹娜，广东特力律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：汕头市潮阳区人民政府，住所地广东省汕头市潮阳区棉城镇中华路136号。法定代表人：张元武，区长。委托代理人：黄益源，汕头市潮阳区国土资源局副局长。委托代理人：陈炯生，广东粤威律师事务所律师。原审第三人：黄柳发，男，汉族，住广东省汕头市潮阳区。上诉人刘粤川、刘宏州因与被上诉人汕头市人民政府（下称汕头市政府）、汕头市潮阳区人民政府（下称潮阳区政府）及原审第三人黄柳发不履行法定职责纠纷一案，不服广东省汕头市中级人民法院（2018）粤05行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年5月4日，刘映耿、刘宏州因其承包的集体土地使用权与第三人黄柳发发生争议，以黄柳发为被申请人，向被告潮阳区政府请求裁定位于潮阳区谷饶镇仙波村“西沟洋”地块原村办企业“工艺服装厂”1991年所建厂房南侧紧邻的1.52亩集体土地的使用权归其所有。被告潮阳区政府于2016年5月25日作出《关于刘映耿、刘宏州申请集体土地使用权确权的办理情况回复》，答复两原告递交的《关于集体土地使用权确权申请》，不符合现时土地确权的要求，无法给予办理集体土地使用权确权手续，建议两原告认真梳理相关法律关系后，针对自己的诉求，依法按程序进行。刘映耿、刘宏州不服，向原审法院提起行政诉讼。2017年3月16日，原审法院作出（2016）粤05行初13号《行政判决书》，判令被告潮阳区政府于判决生效之日起6个月内，履行对申请土地使用权争议调处的法定职责。被告潮阳区政府予以受理并于2017年10月10日作出汕潮阳府地争受〔2017〕1号《土地权属争议处理决定书》（下称1号《决定》），决定“不予确认申请人刘映耿、刘宏州为位于潮阳区谷饶镇仙波村“西沟洋”地块原村办企业工艺服装厂1991年所建厂房南侧紧邻的1.52亩集体土地使用权的权属人”。刘映耿、刘宏州不服1号《决定》，向被告汕头市政府申请行政复议（汕行复案〔2017〕288号）。在该案复议过程中，被告潮阳区政府以第三人黄柳发占用争议地块进行建设已被认定为“非法占用土地”的土地违法案件为由，于2018年2月9日作出汕潮阳府函〔2018〕4号《关于撤销土地权属争议处理决定及驳回土地权属争议申请的决定》（下称4号《决定》），认为刘映耿、刘宏州“申请土地权属争议调处的土地在调处过程中已被认定为属于非法占用土地的土地违法案件，不应当再作为土地权属争议案件受理并作出决定”，依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（三）项的规定，决定撤销1号《决定》，驳回刘映耿、刘宏州向潮阳区政府提出的位于潮阳区谷饶镇仙波村“西沟洋”地块原村办企业“工艺服装厂”1991年所建厂房南侧紧邻的1.52亩集体土地使用权的土地权属争议调处申请。被告汕头市政府遂于2018年2月22日作出汕行复案〔2017〕288号《终止行政复议审查决定书》，决定终结汕行复案〔2017〕288号案的审查。刘映耿、刘宏洲不服上述4号《决定》，于2018年4月4日向被告汕头市政府申请行政复议。案在复议期间，刘映耿去世，原告刘粤川向被告汕头市政府申请参加本案行政复议，被告汕头市政府予以照准并将申请人刘映耿变更为刘粤川。2018年5月21日，被告汕头市政府作出汕行复案〔2018〕76号《行政复议决定书》（下称76号《行政复议决定书》），决定维持4号《决定》。两原告不服，遂向原审法院提起本案行政诉讼，请求法院：1.撤销76号《行政复议决定书》和4号《决定》；2.判令被告潮阳区政府依据刘映耿、刘宏州为1991年原“工艺服装厂”从仙波村村委会获取的位于西沟洋原“工艺服装厂”前的1.52亩集体土地使用权（后归属于刘映耿、刘宏州使用）确权；3.两被告承担全部诉讼费（包含诉讼费、律师费、交通费、食宿费）。另查明，原告刘粤川系刘映耿胞弟刘映林儿子，从小由刘映耿夫妻抚养，刘粤川成年后与刘映耿存在赡养关系。再查明，2015年4月开始，第三人黄柳发未经有权机关批准，擅自在涉案争议1.52亩土地上建设厂房。汕头市潮阳区国土资源局于2017年8月22日对第三人黄柳发涉嫌非法占地的违法行为予以立案，于2018年1月29日作出潮阳国土（执法）字〔2018〕第001号《行政处罚决定书》，责令第三人黄柳发退还非法占用的土地。上述《行政处罚决定书》已送达两原告和第三人。原审法院认为，本案系原告刘粤川、刘宏州以被告潮阳区政府受理其土地确权申请后未作出裁决而提起的诉讼，属于要求行政机关履行职责的行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。”根据该条规定，行政机关负有所处理申请事项的法定职责是当事人请求行政机关履行职责的前提。本案中，两原告因承包集体土地问题与第三人黄柳发产生争议，两原告以黄柳发为被申请人向被告潮阳区政府提交土地确权申请书，请求被告潮阳区政府依法确认黄柳发侵占的涉案1.52亩土地归两原告使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”被告潮阳区政府对于两原告和第三人之间的土地使用权争议具有处理的职责。被告潮阳区政府依法受理了两原告的申请，并作出1号《决定》，但在复议过程中，因汕头市潮阳区国土资源局立案查明第三人黄柳发非法占用涉案土地的事实，并对第三人黄柳发非法占地的违法行为作出行政处罚决定，责令第三人黄柳发退还非法占用的土地。因此，两原告申请调处的土地权属纠纷已经被认定为土地违法案件。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”根据上述规定，土地违法案件不作为争议案件受理，被告潮阳区政府据此作出涉案4号《决定》，决定撤销1号《决定》并驳回两原告的土地权属争议申请，并无不当。被告汕头市政府收到原告的行政复议申请后，依法受理并进行审查，在法定期限内作出行政复议决定并送达当事人，行政复议程序合法，其复议决定维持被告潮阳区政府的4号《决定》，处理结果亦无不当。因此，原告请求撤销被告潮阳区政府作出的4号《决定》和被告汕头市政府作出的76号《行政复议决定书》，缺乏事实与法律依据，理由不能成立，原审法院不予支持。关于两原告起诉请求判令被告潮阳区政府为涉案1.52亩集体土地使用权确权的问题，因第三人黄柳发违法占用涉案土地的事实已经汕头市潮阳区国土资源局查明并责令黄柳发退还非法占用的土地，因此，两原告与第三人黄柳发之间已经不存在土地使用权争议，两原告主张涉案土地使用权是其向潮阳区谷饶镇仙波村承包经营取得，土地性质仍为耕地，故其请求被告潮阳区政府为涉案1.52亩集体土地使用权确权的问题实质上是请求被告潮阳区政府解决其与潮阳区谷饶镇仙波村集体土地承包经营权纠纷问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定“农村土地承包经营权争议案件”不作为争议案件受理。根据上述规定，对于当事人就土地承包经营权发生纠纷的，人民政府具有调解的权限，但并不具有对双方此类纠纷作出处理的法定职责，人民政府的调解也非当事人寻求司法救济的必经程序。因此两原告请求判令被告潮阳区政府为涉案1.52亩集体土地使用权确权的主张，缺乏法律依据，原审法院不予支持，两原告可另循法律途径解决。综上，原告刘粤川、刘宏州的诉讼请求均缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告刘粤川、刘宏州的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘粤川、刘宏州负担。上诉人刘粤川、刘宏州不服上述判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实错误。本案系上诉人与第三人黄柳发个人之间的集体土地使用权的争议，而不是上诉人与仙波村委会之间的土地承包经营权纠纷。被告及原审法院本应将涉案1.52亩集体土地使用权确权给上诉人，却决定将1.52亩集体土地使用权归属给仙波村委会，存在错误。上诉人对涉案的1.52亩争议土地具有合法的占有使用的权利。上诉人申请确定集体土地使用权的1.52亩，与任何个人、任何单位的《批复》不构成重叠，1.52亩集体土地使用权自1991年就归属于上诉人长期使用。二、原审判决适用法律错误。本案系因黄柳发侵占上诉人1.52亩集体土地使用权建设房屋所致，是典型的依据土地管理法法规确定权属的纠纷，并非承包地经营权范畴的纠纷。该纠纷的解决应适用《中华人民共和国土地管理法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》和《土地权属争议调查处理办法》的规定，依法由潮阳区人民政府受理，并做出确权决定。原审判决适用法律错误，依法应予纠正。潮阳区政府作出的4号《决定》以及汕头市政府作出的76号《行政复议决定书》适用法律错误。潮阳区政府作出的4号《决定》以及汕头市政府作出的76号《行政复议决定书》均存在程序错误，本案不应该驳回上诉人的确权申请程序，而应中止上诉人的确权申请程序，待违法占地案件处理完毕后再继续上诉人的确权申请程序，对上诉人的申请确权土地予以确权。请求：1、撤销广东省汕头市中级人民法院（2018）粤05行初8号行政判决；2、撤销汕头市政府作出的76号《行政复议决定书》；3、撤销汕头市朝阳区政府作出的4号《决定》；4、判令汕头市潮阳区政府依据上诉人的申请，将从仙波村村委会获取的位于西沟洋原“工艺服装厂”前的1.52亩集体土地使用权（后归属于刘映耿、刘宏州使用）确权给上诉人；5、判令被上诉人承担全部诉讼费。被上诉人汕头市政府二审答辩称：一、涉案行政复议决定程序合法。二、上诉人的诉讼请求不能成立，一审判决驳回诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。涉案《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确。两上诉人和第三人均系汕头市潮阳区谷饶镇人民政府仙波社区居民委员会集体经济组织的成员。涉案争议1.52亩地块位于谷饶镇仙波社区居委会范围内，性质为集体建设用地。其中0.6亩土地使用权已于1995年10月26日办理了登记手续，登记权利人为“集发制衣厂”。2015年4月开始，第三人黄柳发未经有权机关批准，擅自在涉案争议1.52亩土地上建设厂房。汕头市潮阳区国土资源局于2017年8月22日对第三人黄柳发涉嫌非法占地的违法行为予以立案，并于2018年1月29日作出潮阳国土（执法）字[2018]第001号《行政处罚决定书》，责令第三人黄柳发退还非法占用的土地。依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条、第十三条第一、三款以及《广东省权属纠纷处理条例》第七条、第十条之规定，汕头市潮阳区国土资源局针对第三人黄柳发涉嫌非法占用涉案争议地块进行建设予以立案并实施行政处罚，故涉案争议地块牵涉土地违法案件，依法不属于土地权属争议案件的受理范围。但本案中，潮阳区政府在受理刘映耿、刘宏州关于调处土地权属争议是申请的时间，发生在涉案争议地块牵涉土地违法案件之前，已先行作出了汕潮阳府地争受〔2017〕1号《土地权属争议处理决定书》。而在该土地权属争议复议过程中，当得知涉案争议地块牵涉土地违法案件时，潮阳区政府主动撤销其不当的争议处理决定，并驳回土地权属争议申请。潮阳区政府撤销土地权属争议处理决定及驳回土地权属争议申请的行为，系主动纠错，实现了实质性依法行政的目的。被上诉人潮阳区政府二审答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。1、本案属于土地违法案件的事实清楚。2、被答辩人一审期间明确向法院表示“工艺服装厂”原从村集体取得的是“耕地”，依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，“耕地”只能被承包经营。基于本案属于土地违法案件以及被答辩人请求的是承包经营权的事实，一审判决适用法律正确。二、被答辩人的上诉请求依法无据，不应予以支持。请求驳回上诉，维持原判。经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系不履行法定职责纠纷。二审争议的焦点是被上诉人潮阳区政府是否应当处理两上诉人提出的土地权属确权申请。本案中，两上诉人因承包集体土地问题与第三人黄柳发产生争议，两上诉人以黄柳发为被申请人向被上诉人潮阳区政府提交土地确权申请书，请求被上诉人潮阳区政府依法确认黄柳发侵占的涉案1.52亩土地归两上诉人使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，被上诉人潮阳区政府对于两上诉人和第三人之间的土地使用权争议具有处理的职责。被上诉人潮阳区政府依法受理了两上诉人的申请，并作出1号《决定》，但在复议过程中，因汕头市潮阳区国土资源局立案查明第三人黄柳发非法占用涉案土地的事实，并对第三人黄柳发非法占地的违法行为作出行政处罚决定，责令第三人黄柳发退还非法占用的土地。因此，两上诉人申请调处的土地权属纠纷已经被认定为土地违法案件。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”根据上述规定，土地违法案件不作为争议案件受理，被上诉人潮阳区政府据此作出涉案4号《决定》，决定撤销1号《决定》并驳回两上诉人的土地权属争议申请，并无不当。被上诉人汕头市政府收到上诉人的行政复议申请后，依法受理并进行审查，在法定期限内作出行政复议决定并送达当事人，行政复议程序合法，其复议决定维持被上诉人潮阳区政府的4号《决定》，处理结果亦无不当。综上，原审判决处理结果正确，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘粤川、刘宏州共同负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一九年十月二十八日书记员  黎嘉瑜