贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔26行终79号上诉人（原审原告）：黔东南州至诚驾驶培训学校。住所地：凯里市市府东路金湖华庭13号门面。法定代表人：王雪峰，该校执行事务合伙人。委托代理人：晁凯玲，女，汉族，1987年7月14日出生，系黔东南州至诚驾驶培训学校股东。被上诉人（原审被告）：凯里市自然资源局。法定代表人：李福海，局长。委托代理人：潘伟卿，凯里市自然资源局工作人员。委托代理人：杨灵，贵州兄弟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：凯里市人民政府。法定代表人：杨波，市长。委托代理人：欧明华，凯里市司法局公职律师。上诉人黔东南州至诚驾驶培训学校（以下简称“至诚驾校”）因土地行政处罚一案，不服三穗县人民法院作出的（2019）黔2624行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，并于2019年10月15日进行了庭询，上诉人至诚驾校的委托代理人晁凯玲，被上诉人凯里市自然资源局的委托代理人潘伟卿、杨灵，被上诉人凯里市人民政府的委托代理人欧明华到庭参加庭询。本案现已审理终结。原审法院查明：原告至诚驾校未向土地行政管理部门依法申请使用国有土地的情况下，与凯里市三棵树镇党果村九组文正王、文茂兴等四位村民约定租用位于金山大道南侧、开怀街道党果村九组西侧的土地作为驾校的训练场地使用，于2017年12月31日开始进行建设。2018年3月1日原告与文正王、文茂兴等签订书面《土地租赁协议》，同年4月原告至诚驾校将该土地平整、硬化，修建了活动板房1栋、公厕1间及模拟隧道等建筑物，建筑面积821.21平方米，用作驾校的训练场地。同年8月，凯里市国土资源和规划管理局接到凯里市监察部门转办反映原告涉嫌违法占地的函后，进行了初步核查，查明原告至诚驾校占地面积14.77亩（9845.26㎡），其原地类分别为草地3.48亩（2321.00㎡）、灌木林地4.36亩（2903.86㎡）、公路用地6.93亩（4620.40㎡，国有存量土地）。经叠加《凯里市土地利用总体规划图》，原告至诚驾校所建设项目占地全部不符合凯里市土地利用总体规划（2006-2020年）。8月30日凯里市国土资源和规划管理局立案调查，9月19日集体会审后，认为原告占用土地建设的行为涉嫌违反《土地管理法》第四十三条的规定，属于违法占地行为，应予行政处罚。9月26日凯里市国土资源和规划管理局向原告送达处罚告知书和听证告知书，告知原告拟处罚的事实、依据和享有陈述、申辩、听证的权利，同年9月28日原告申请听证。经听证后，凯里市国土资源和规划管理局认为原告陈述、申辩的理由不成立，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，于2018年10月12日作出凯国土规划罚（2018）37号行政处罚决定，责令原告于2018年10月20日前拆除在非法占用的土地上新建的821.21㎡建筑物和其他附属设施，将非法占用的14.77亩土地恢复原状。原告不服申请行政复议，凯里市人民政府于2019年1月17日作出凯府行复决字（2018）24号行政复议决定,维持凯国土规划罚（2018）37号行政处罚决定。原告不服，遂向法院提起行政诉讼，请求撤销二被告分别作出的行政处罚决定和行政复议决定。另查明，因机构改革，2019年1月20日中共凯里市委、凯里市人民政府组建凯里市自然资源局，履行凯里市国土资源和规划管理局的职责。原审法院认为：根据《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修正前）第三十二条“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”的规定，原告可以通过租赁流转方式取得党果村文正王、文茂兴等人享有承包经营权的草地、灌木林地的管理使用权，但该法第三十三条规定，土地承包经营权流转，不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。原告至诚驾校将租赁土地建设成驾校训练场地，已改变了租赁土地的农业用途。同时，原告占用的部分土地属于公路用地，系国有存量土地，根据《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，原告未经土地管理部门批准，占用该土地，其行为亦不具有合法性。故原告提出其建设行为合法，受法律保护的诉讼意见于法无据，不予采纳。原告至诚驾校在未向土地行政管理部门依法申请使用国有土地的情况下，占用公路用地和租赁农业用地进行驾校培训场的建设，不符合凯里市土地利用总体规划，原告的行为违反《土地管理法》第四十三条的规定，属违法占地行为。被告凯里市自然资源根据《土地管理法》第七十六条之规定，作出凯国土规划罚（2018）37号行政处罚决定，适用法律正确，而且在作出行政处罚前，告知原告拟作出处罚的事实、依据及享有陈述、申辩、听证的权利，并组织了听证，其处罚决定程序合法。被告凯里市人民政府受理原告的复议申请后，向当事人送达了行政复议受理通知书、行政复议申请书副本，告知当事人享有的权利、义务，其作出的行政复议决定程序合法。综上所述，原告诉请撤销凯国土规划罚（2018）37号行政处罚决定和凯府行复决字（2018）24号行政复议决定的诉讼理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：一、驳回原告请求撤销凯国土规划罚（2018）37号行政处罚决定的诉讼请求；二、驳回原告请求撤销凯府行复决字（2018）24号行政复议决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。上诉人黔东南州至诚驾驶培训学校上诉称：上诉人仅将涉案土地作为驾校训练临时场地使用，场地用途是为了日后做农业项目以及兴建乡镇企业的场地而准备,原审适用《土地承包法》认定上诉人的行为不具有合法性，属适用法律错误。2、上诉人只建有260㎡临时活动板房和20㎡临时公厕，原审认定820㎡不符合事实。被上诉人并未举证证明上诉人的临时场地占用了公路用地，故原审认定部分事实不清。综上，请求撤销原判，并依法改判。一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人凯里市自然资源局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人凯里市人民政府未提交书面的答辩意见，其庭审辩称：本府作出的复议决定证据充分，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。当事人向原审法院提交的证据材料均已随案移送本院。经审查，原审法院对当事人提供的证据认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与原审判决相同。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第七十六条规定，未经批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。本案中，上诉人至诚驾校未经国土部门批准，以租赁方式租用农民集体所有的农用地和占用公路用地建驾校训练场地，至立案查处时，上诉人至诚驾校已平整、硬化土地，并修建活动板房1栋、公厕1间及模拟隧道等建筑物，建设用地面积821.21㎡。以上事实有《土地租赁协议》、对吕飚、文茂兴的询问笔录、现场勘测笔录、凯里市土地利用现状图、现场照片、庭询笔录等证据在卷佐证，足以认定。上诉人至诚驾校的用地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十条的规定，被上诉人凯里市自然资源局根据《土地管理法》第七十六条的规定，对上诉人至诚驾校作出凯国土规划罚（2018）37号行政处罚决定，证据确凿，适用法律正确。被上诉人凯里市自然资源局在行政处罚过程中，经调查取证，集体讨论后，履行告知、听证程序，并组织了听证，其作出的行政处罚决定，程序合法。被上诉人凯里市人民政府受理上诉人至诚驾校的复议申请后，向当事人送达了相关复议文书，保障了当事人的复议陈述、申辩权，其作出的复议决定程序合法。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人至诚驾校提出的上诉理由与查明的案件事实不符，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黔东南州至诚驾驶培训学校负担。本判决为终审判决。审判长  杨通烈审判员  张秋菊审判员  罗安武二〇一九年十月十五日法官助理杨勇书记员刘安靖