广东省中山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤20行终1422号上诉人（原审原告）：中山市三乡镇岗泉村泉眼第四村民小组，住所地广东省中山市三乡镇岗泉村。主要负责人：吴建德，组长。诉讼代表人：郑炳忠，男，1983年8月6日出生，汉族，住广东省中山市。委托代理人：赵祖国，湖南澧州律师事务所律师。委托代理人：陈建波，湖南公言律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：黄沛文，该局工作人员。委托代理人：殷坤仪，广东保信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省自然资源厅，住所地广东省广州市天河区体育东路160号，统一社会信用代码11440000MB2D02159F。法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：王燕军，该厅工作人员。委托代理人：刘海辉，广东金桥百信律师事务所律师。上诉人中山市三乡镇岗泉村泉眼第四村民小组（下称泉眼第四小组）因诉被上诉人中山市自然资源局（下称市自然资源局）、广东省自然资源厅（下称省自然资源厅）不履行法定职责违法一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初559号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，泉眼第四小组向省自然资源厅举报违法用地行为，并提交了《请求履行法定职责立案查处长期侵占破坏农民集体土地约35亩的重大非法建筑案》，称该农民集体土地上存在无人居住的废弃的非法建筑物，故请求：“1.依法立案查处长期侵占破坏泉眼第四小组农民集体农用地的非法建筑物，涉嫌犯罪移送司法机关追究法律责任；2.责令非法建筑者停止对农民集体土地的侵害，恢复原状。”2018年9月20日，原中山市国土资源局（以下简称原市国土局）作出受理告知书，提出就省自然资源厅转来的上述举报事项，该局予以受理，并将按举报事项的法定程序转土地执法监察部门调查处理，有关处理结果将于受理之日起60日内办结并将给予书面答复。2018年10月10日，原市国土局工作人员前往上述地址进行拍照。同月18日，原市国土局就“泉眼村委会对面35亩用地有关情况”询问了三乡镇泉眼村委会的工作人员梁某以及74岁的村民曾某。梁某陈述：涉案土地由派力国际投资（澳门）有限公司实施平整、建设及开发地块，一切费用由该公司支付；用地面积约35亩，建设了别墅群，目前是空置状态；地块是三乡镇岗泉村（泉眼片）第四队集体所有；该地块没有办理相关用地审批手续，没有取得土地使用权证。曾某陈述：涉案土地由派力国际投资（澳门）有限公司和河南省唐河县第二建筑安装工程公司实施平整、建设及开发地块，目前使用人是派力国际投资（澳门）有限公司，一切费用由派力国际投资（澳门）有限公司和河南省唐河县第二建筑安装工程公司共同支付；用地面积约35亩，建设了住宅，地块是三乡镇泉眼村第四队集体所有；派力国际投资（澳门）有限公司以每亩5万元向泉眼第四生产队征收30亩土地，征收款共150万元，并于1992年将征地款120万元分配给第四生产队村民，剩余30万元作为村委会提留之用；该地块没有办理相关用地审批手续，没有取得土地使用权证。2018年12月10日，原市国土局作出中土举信[2018]137号延长办理期限告知书，以该局需由相关部门进一步调查，确认事实后再作回复为由，决定延长办理期限30日。12月24日，原市国土局向中山市外事侨务局出具中土函[2018]3933号函，称前述土地的占地单位之一派力国际投资（澳门）有限公司为澳门注册公司，其经多方核查仍无法查询该公司的基本情况或与之取得联系，遂请求中山市外事侨务局向澳门商事登记机构查询派力国际投资（澳门）有限公司的商业登记信息及联系方式。12月25日，原市国土局向泉眼第四小组作出中土公告[2018]1539号告知书，载明“经查，你小组反映的地块现状建有建筑物，且未办理土地使用权证。经我局派员实地走访及多方核查，该建筑物建设单位为两家分别在河南省及澳门注册的公司，其中，于河南省注册的公司已被吊销营业执照，而对于澳门注册的公司，因无法查询其登记信息及与之取得联系，我局已依照有关规定发函外事侨务主管部门请求协助查询其商业登记情况及联系方式。待核查清楚有关情况后，我局将依照相关规定作出相应的处理。”。泉眼第四小组不服，向省自然资源厅申请行政复议。省自然资源厅经受理、审查，于2019年2月19日作出粤自然行复[2018]155号行政复议决定，认为核查线索需要核查涉嫌违法当事人的基本情况，有明确的违法当事人是国土资源违法案件的立案条件之一，原市国土局收到查处申请后，已通过现场拍照、调查询问、实地走访等方式收集了相关证据进行线索核查，并通过国家企业信用信息公示系统、发函等方式查询涉嫌非法用地单位的商业登记信息，已履行了相应的调查职责，因涉嫌违法当事人的情况尚未核查清楚，尚未符合立案条件，遂认定原市国土局不存在未履行查处违法用地法定职责的情形。因此，省自然资源厅驳回泉眼第四小组的行政复议申请。泉眼第四小组仍不服，诉至原审法院，请求法院判令：1.确认省自然资源厅作出的粤自然行复[2018]155号复议决定违法，依法判决撤销该决定；2.确认市自然资源局不履行法定职责违法，依法责令市自然资源局履行法定职责，依法立案查处非法破坏泉眼第四小组农民集体农用地约35亩的违法行为。原审法院另查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建中山市自然资源局,行使原中山市国土资源局职权，且不再保留中山市国土资源局。原审法院认为，因中山市机构改革，原市国土局的职权由市自然资源局继续行使，因此，市自然资源局是本案适格被告。《国土资源行政处罚办法》第十二条第一款规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。”《国土资源违法行为查处工作规程》第6.1条规定：“线索核查的主要内容：（1）涉嫌违法当事人的基本情况；（2）涉嫌违法的基本事实；（3）违反国土资源管理法律法规的情况；（4）是否属于本级本部门管辖”。据此，存在违法行为人且行为人的身份、登记信息明确是国土资源违法行为查处立案的条件之一。本案中，根据原市国土局的核查情况，涉嫌实施违法行为的有派力国际投资（澳门）有限公司以及河南省唐河县第二建筑安装工程公司，因原市国土局尚未查清派力国际投资（澳门）有限公司的登记信息，换言之，该公司是否登记存在尚无材料可以反映。因此，原市国土局作出中土公告[2018]1539号告知书，告知已查明的情况以及该局待核查清楚登记信息后，将依法作出相应处理，并无不妥。同时，因原市国土局通过现场拍照、调查询问、发函给中山市外事侨务局等方式进行了线索核查，故该局并不存在未履行查处违法用地法定职责的情形。省自然资源厅经受理、审查，作出驳回泉眼第四小组行政复议申请的决定，程序合法，结果正确。综上所述，对泉眼第四小组请求确认市自然资源局不履行法定职责违法，依法责令市自然资源局履行法定职责，依法立案查处非法破坏泉眼第四小组农民集体农用地约35亩违法行为的诉讼请求，理由不成立，原审法院予以驳回。对泉眼第四小组要求确认省自然资源厅作出的粤自然行复[2018]155号行政复议决定违法，依法判决撤销该决定的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回泉眼第四小组的诉讼请求。案件受理费50元，由泉眼第四小组负担。上诉人泉眼第四小组不服原审判决，向本院提起上诉称，上诉人请求查处违法用地的情况遭踢皮球，原市国土局在2018年9月20日向上诉人出具受理告知书，后又于2018年12月10日出具《延长告知书》，顺延办理30日。但是至今没有出办理结果。上诉人针对原市国土局作出的中土公告[2018]1539号告知书向省自然资源厅提出复议，复议被驳回，上诉人举报的违法用地至今没有立案处理。原审判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法，市自然资源局以违法行为人不明确为由不予立案，但是三乡镇岗泉村委会（原泉眼村委会）和河南省唐河县第二建筑安装公司都是土地违法的当事人，原审法院遗漏违法嫌疑人为本案的当事人。请求二审法院撤销原审判决，将本案发回原审法院重审。本院经审查认为，经审查上诉人泉眼第四小组起诉的事实以及本院二审期间向泉眼第四小组明确的起诉事实，泉眼第四小组是在收到原市国土局于2018年12月25日作出的中土公告[2018]1539号《关于反映中山市三乡镇岗泉村泉眼第四小组有关土地问题的告知书》（下称1539号告知书）后，不服该告知书向省自然资源厅提起行政复议，省自然资源厅作出粤自然行复[2018]155号行政复议决定驳回其复议申请后，认为市自然资源局及省自然资源厅不履行查处违法用地法定职责而提起本案诉讼的。故本案虽为不作为诉讼，但是上诉人请求权的基础行政行为为原市国土局的上述1539号告知书行为。从该告知书的内容看，原市国土局是将泉眼第四小组举报的违法用地情况尚需等待核实违法嫌疑人的商业登记情况的调查处理过程性事实告知泉眼第四小组，该告知并不形成对举报事项是否立案及如何处理的结论性意见，且从告知的内容看，核查违法嫌疑人澳门公司的商业登记情况确为土地违法案件确定违法嫌疑人的必须，该告知行为对于泉眼第四小组的权利义务不产生实际影响，该行为为不可诉的行政行为，以该行为为请求权基础提出的诉讼，包括不作为诉讼，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，均不属于人民法院行政诉讼的受案范围。省自然资源厅对不属于人民法院行政诉讼受案范围的行政行为作出复议，亦不影响该行为的不可诉性。原审法院对泉眼第四小组的本案诉讼予以受理审理，适用法律有误，本院予以纠正。综上所述，上诉人泉眼第四小组的上诉理据不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：一、撤销广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初559号行政判决；二、驳回中山市三乡镇岗泉村泉眼第四村民小组的本案起诉。一审案件受理费50元，由一审法院退回中山市三乡镇岗泉村泉眼第四村民小组；二审案件受理费50元，本院退回中山市三乡镇岗泉村泉眼第四村民小组。本裁定为终审裁定。审判长  陈薇审判员  高琳审判员  王昕二〇一九年十月二十四日书记员  陈怡