甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）甘01行终148号上诉人（原审被告）兰州市红古区人民政府。住所地：甘肃省兰州市红古区海石湾镇平安路。法定代表人薛蕾，该区区长。委托代理人李岳成，兰州市红古区农业农村局农经站站长。被上诉人（原审原告）薛玉珠，男，1957年4月25日出生，汉族，住甘肃省兰州市红古区。被上诉人（原审原告）刘梅兰，女，1935年5月8日出生，汉族，住甘肃省兰州市红古区。被上诉人（原审原告）薛玉桂，女，1968年5月20日出生，汉族，住甘肃省兰州市西固区。三被上诉人共同委托代理人阎永育，兰州连海律师事务所律师。原审第三人张立新，男，1963年9月22日出生，汉族，住甘肃省兰州市红古区。委托代理人史彩玲，女，1970年8月8日出生，汉族，住甘肃省兰州市红古区。系张立新之妻。上诉人兰州市红古区人民政府（以下简称：红古区政府）因请求撤销土地承包经营权证一案，不服兰州市城关区人民法院（2018）甘0102行初136号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人红古区政府的负责人王志高及委托代理人李岳成，被上诉人薛玉珠及三被上诉人的共同委托代理人阎永育，原审第三人张立新及委托代理人史彩玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，1998年8月15日，发包方（甲方）花庄镇河嘴村与承包方（乙方）薛玉珠签订《兰州市红古区农村第二轮土地承包合同书》（编号：Ｂｄ-116），约定甲方将3.5亩川水地承包给乙方经营，承包期限28年。同日，发包方（甲方）花庄镇河嘴村与承包方（乙方）张俊（第三人张立新之父）签订《兰州市红古区农村第二轮土地承包合同书》（编号:Ｂｄ-99），约定甲方将8.25亩川水地承包给乙方经营，承包期限28年。后张俊取得涉案的红土权字第07295号土地承包经营权证书。原告与第三人就该证书承包地块登记表中第二行载明的（东至胡云海，西至赵元青，南至薛玉明，北至郭德英、张更全、万景山）中学路3.5亩承包地的权属问题产生纠纷。2016年12月5日，第三人张立新因争议土地引发的物权保护纠纷，将原告薛玉珠起诉至兰州市红古区人民法院，在该案审理过程中，原告得知争议土地已登记在张俊名下。原告薛玉珠即向红古区政府提交了《请求区政府调处土地纠纷的报告》。经红古区政府批示和安排，红古区农牧局与花庄镇人民政府、河嘴村村民委员会成立“联合调查小组”，就涉案纠纷进行了调查。调查结果载明:“薛玉珠及其配偶在农转非时其承包的3.3亩土地被花庄镇河嘴村村民委员会收回；争议的中学路3.45亩土地在1981年土地承包时分给薛玉珠家庭，后由张立新代为耕种。第二轮土地承包时，张立新将中学路3.45亩土地登记在自己的土地承包经营权证书上。联合调查组认为在当时土地承包经营权证书上填写的承包地块面积、四至及空间位置都由承包户主自己填写，由于村镇两级审核不严，造成土地承包经营权证书出现错误。”联合调查小组遂于2017年3月20日作出《河嘴村村民薛玉珠和张立新土地纠纷的调查报告》，建议红古区政府撤销张立新持有的1998年颁发给张俊的土地承包经营权证书第四页承包地块登记表中第二行（东至胡云海，西至赵元青，南至薛玉明，北至郭德英、张更全、万景山）中学路的土地承包经营权。同年3月28日，兰州市红古区农牧局向红古区政府报送《关于申请撤销花庄镇河嘴村村民张立新土地承包经营权证书上部分内容的请示》。3月30日，被告红古区政府作出《关于对花庄镇河嘴村个别农户土地承包经营权的批复》，同意撤销错误登记行为。第三人张立新对此批复不服，向兰州市人民政府提起行政复议。2017年7月24日，复议机关以红古区政府认定权利主体错误为由，撤销了红古区政府作出的《关于对花庄镇河嘴村个别农户土地承包经营权的批复》。后原告向兰州市红古区农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会提出仲裁申请，该委员会于2018年2月2日作出兰红农仲字［2018］第1号仲裁裁决书，裁决认定涉案纠纷土地的承包经营权属于原告刘梅兰与薛玉桂，并在查明部分认定张立新实际承包土地9.808亩，超出了证载面积。张立新不服，向兰州市红古区人民法院提起民事诉讼。同年3月20日，原告向本院提起行政诉讼，诉请撤销涉案的土地承包经营权证书。同年5月15日，兰州市红古区人民法院作出（2018）甘0111民初327号民事判决，确认位于河嘴村××3.5亩土地（东至胡云海，西至赵元青，南至薛玉明，北至郭德英、张更全、万景山）的承包经营权属于张立新。原告不服，向兰州市中级人民法院提起上诉，二审法院以（2018）甘01民终1754号民事裁定书，裁定撤销兰州市红古区人民法院（2018）甘0111民初327号民事判决；发回重审。兰州市红古区人民法院以民事案件的审理需以本行政案件的审理结果为依据为由，裁定中止审理。另查明，第三人张立新之父张俊于2008年去世，其母于2006年去世。一审法院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案原告薛玉珠持有其与发包方花庄镇河嘴村就涉案争议土地签订的《兰州市红古区农村第二轮土地承包合同书》（编号:Bd-116），享有基于承包合同而产生的对争议土地的权利，故原告薛玉珠与被告红古区政府颁发涉案土地承包经营权证的行政行为之间具有利害关系，具有原告诉讼主体资格，对被告辩称原告不具有诉讼主体资格的意见，本院不予支持。另涉案土地承包经营权证的颁发时间为1998年，当时并无专项调整承包经营法律关系的法律、法规。依据中共中央办公厅、国务院办公厅下发的中办发（1997）16号《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》要求，在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。延长土地承包期后，乡(镇)人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书。即被告红古区政府作为县级人民政府具有颁发土地承包经营权证书的职责，是本案的适格被告。本案原告薛玉珠、第三人张立新均持有与发包方花庄镇河嘴村就涉案争议土地签订的《兰州市红古区农村第二轮土地承包合同书》，签订主体在合同上也都有签字、盖章，故上述两份合同在未经法定程序予以撤销前，均具有法律效力。另根据联合调查小组所查明的事实以及兰州市红古区农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会在兰红农仲字[2018]第1号仲裁裁决书中认定的事实，可以证明涉案中学路3.5亩土地的权属存在纠纷。综上，被告红古区政府将中学路3.5亩承包地(东至胡云海，西至赵元青，南至薛玉明，北至郭德英、张更全、万景山)的经营权颁发给张俊，所依据的事实不清、主要证据不足，应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项之规定，判决如下:一、撤销被告兰州市红古区人民政府颁发的红土权字第07295号农村土地承包经营权证中关于中学路3.5亩承包地(东至胡云海，西至赵元青，南至薛玉明，北至郭德英、张更全、万景山)的行政确认行为；二、责令被告兰州市红古区人民政府重新作出行政行为。上诉人红古区政府上诉称，第一、上诉人发证程序合法、认定事实清楚。1998年8月15日，争议土地的所有权人花庄镇河嘴村委会和张俊签订了编号为Bd-99的《兰州市红古区农村第二轮土地承包合同书》承包了耕地8.25亩。同年8月，因颁证工作量大，由被上诉人所在村驻村工作人员、花庄镇工作人员和花庄镇河嘴村委会工作人员在村委会现场核对《兰州市红古区农村第二轮土地承包合同书》后，现场填写《土地承包经营权证书》，同时也给张俊颁发了编号为：红土权字第07295号的《土地承包经营权证书》，因此上诉人颁证认定事实清楚、程序合法。第二、本案超过起诉期限，应予驳回被上诉人的起诉。在本案中，被上诉人在原审诉状中陈述，其于2017年1月10日知道了争议土地被填在了第三人农村土地承包经营权证上。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定:公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。被上诉人是2017年1月10日知道，提起诉讼的时间应该在2017年7月9日之前，但其却在2018年3月2日才提起诉讼，超过了起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定:因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案是注销承包土地经营权证的诉讼，第三人持有的土地承包经营权证是1998年颁发的，时间也超过了法律规定的5年期限，故早已超过了法律规定的起诉期限。而且根据最高人民法院的相关判例，对当事人提出的上访、信访、举报、向有关部门反映处理的行为，并非不计算在起诉期间内的法定事由，因此本案被上诉人的起诉早已超过法定的起诉期限。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律不当，请求撤销原判，依法改判驳回被上诉人的起诉。两审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人薛玉珠、刘梅兰、薛玉桂辩称，一、对红古区政府认为“上诉人发证程序合法、认定事实清楚”的答辩意见。2017年1月10日，答辩人在与第三人张立新的诉讼过程中得知第三人将中学路3.5亩土地承包经营权证办到他名下，答辩人认为第三人将中学路3.5亩承包地的四邻填写在经营权证第四页第二行，登记在自己的土地承包经营权证上的行为违法，遂要求红古区政府撤销错误登记。2017年3月20日，红古区联合调查小组作出了《河嘴村村民薛玉珠和张立新土地纠纷的调查报告》，认为：争议的中学路3.5亩土地在1981年土地承包时分给答辩人家庭，后由第三人代为耕种，第二轮土地承包时，第三人将中学路3.5亩承包土地登记在自己的《土地承包经营权书》上。红古区政府联合调查组认为：“在当时土地承包经营权证书上填写的承包地块面积、四至及空间位置都由承包户主自己填写，由于村、镇两级审核不严，造成《土地承包经营权证书》出现错误，建议红古区政府撤销第三人持有的《土地承包经营权证书》中部分内容。红古区政府于2017年3月30号作出《关于对花庄镇河嘴村个别农户土地承包经营权的批复》(红证函[2017]27号)，认定承包经营权归属薛玉珠家庭。根据上述事实，第三人的《土地承包经营权书》中本该由政府工作人员填写的内容却由第三人本人填写，属程序违法；答辩人的承包地被填写到第三人的《土地承包经营权书》上，属事实不清，故一审法院判决结果正确。二、对红古区政府认为“本案超过起诉期限”的答辩意见。这一上诉意见，已由生效的兰州市中级人民法院(2018)甘01行终2号行政裁定书所否定。综上，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人张立新述称，原审判决认定事实不清，适用法律不当。原审判决认为，薛玉珠持有其与发包方花庄镇河嘴村就涉案争议土地签订的《兰州市红古区农村第二轮土地承包合同书》(编号Bd-116)，享有基于承包合同而产生的对争议土地的权利，故薛玉珠与红古区政府颁发涉案土地承包经营权证的行政行为之间具有利害关系，具有原告诉讼主体资格；并认为薛玉珠、张立新均持有与发包方花庄镇河嘴村就涉案争议土地签订的《兰州市红古区农村第二轮土地承包合同书》，签订主体在合同上都有签字、盖章，故上述两份合同在未经法定程序予以撤销前均具有法律效力。对此，第三人坚决不能认同。首先，第三人对承包地享有的承包经营权不仅有《兰州市红古区农村第二轮土地承包合同书》，还有土地承包经营权证书可以相互印证，反观薛玉珠所持有的《兰州市红古区农村第二轮土地承包合同书》，完全是一份来历不明的合同，与其他承包农户不同的是，该合同不仅在镇政府的承包合同目录内没有登记，而且该合同黑色笔书写的“薛玉珠”三个字的书写时间有违常理。因为当时的书写工具基本都是钢笔或圆珠笔。针对这一情况，第三人认为二审法院可以调查落实。第三人要求对该签名的形成时间进行鉴定，请求法院本着以事实为依据，以法律为准绳的原则予以支持。其次，在本案中，薛玉珠、刘梅兰和薛玉桂在原审诉状中陈述，其于2017年1月10日知道了争议土地被填在了第三人农村土地承包经营权证上。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，薛玉珠、刘梅兰和薛玉桂应该在2017年7月9日之前提起诉讼，但其却在2018年3月2日才提起诉讼，超过了起诉期限。另根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，本案是注销承包土地经营权证的诉讼，第三人持有的土地承包经营权证是1998年颁发的，薛玉珠、刘梅兰和薛玉桂提起的诉讼也超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的5年期限。虽然薛玉珠、刘梅兰和薛玉桂提出曾因提起信访导致起诉期限不予计算一说，但是当事人提出的上访、信访、举报、向有关部门反映处理的行为，并非不计算在起诉期间内的法定事由，故起诉期限应重新计算的主张缺乏法律依据。但一审判决对此却视而不见。最后，第三人认为，一方面诉争土地从l995年起就因兑换而由第三人家庭耕种，至今已有二十三年之久，而发生争议则是最近几年的事，在之前的近二十年时间里薛玉珠、刘梅兰和薛玉桂从未提出过任何异议，并且在1998年二轮承包时就已登记到了第三人家庭的承包经营权证书上。所以争议土地的承包经营权应当归属于第三人。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律不正确，请求二审法院在查明事实的基础上依法撤销原判，并改判驳回薛玉珠、刘梅兰和薛玉桂的起诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，根据联合调查小组出具的《河嘴村村民薛玉珠和张立新土地纠纷的调查报告》记载的事实，1981年第一轮土地承包时，薛玉珠家庭共有4名家庭成员，即刘梅兰、薛玉珠夫妇、薛玉桂，位于中学路的3.5亩争议土地由薛玉珠家庭承包经营。薛玉珠夫妇于1994年转为非农业户口后，河嘴村委会于1996年将薛玉珠家庭承包的除争议土地外的铁路南土地2.5亩、上河滩土地0.8亩，共计3.3亩土地收回。1998年10月20日争议土地登记于张俊持有的红土权字第07295号《土地承包经营权证书》上。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，1981年第一轮土地承包时，薛玉珠家庭共有4名家庭成员，即刘梅兰、薛玉珠夫妇、薛玉桂，位于中学路的3.5亩争议土地由薛玉珠家庭承包经营。薛玉珠夫妇于1994年转为非农业户口后，河嘴村委会于1996年将薛玉珠家庭承包的除争议土地外的铁路南土地2.5亩、上河滩土地0.8亩，共计3.3亩土地收回。1997年8月27日中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发［1997］16号），要求第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年。1998年8月15日甲方花庄镇河嘴村与乙方薛玉珠签订《兰州市红古区农村第二轮土地承包合同书》（编号：Bd-116），约定甲方将3.5亩川水地承包给乙方经营，承包期限28年。同日，甲方花庄镇河嘴村与乙方张俊（第三人张立新之父）签订《兰州市红古区农村第二轮土地承包合同书》（编号:Bd-99），约定甲方将8.25亩川水地承包给乙方经营，承包期限28年。后红古区政府给张俊颁发了红土权字第07295号《土地承包经营权证书》，该证《承包土地登记表》中包含中学路地块(东至胡云海，西至赵元青，南至薛玉明，北至郭德英、张更全、万景山)，即本案争议土地。根据上述事实，第一轮土地承包时位于中学路的3.5亩争议土地由薛玉珠家庭承包经营，第二轮土地承包时花庄镇河嘴村与薛玉珠也签订了第二轮土地承包经营合同，红古区政府应当按照《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发［1997］16号）的要求，再延长争议土地承包期30年，而其却将争议土地登记于张俊持有的红土权字第07295号《土地承包经营权证书》上，红古区政府所作行政行为事实不清，证据不足，一审法院判决撤销红古区政府颁发的红土权字第07295号农村土地承包经营权证中关于中学路3.5亩承包地(东至胡云海，西至赵元青，南至薛玉明，北至郭德英、张更全、万景山)的行政确认行为及责令红古区政府重新作出行政行为之结果正确。关于红古区政府、张立新提出本案超过起诉期限的问题。2018年2月8日之前施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”经审查，本案争议土地于1998年10月20日登记在张俊持有的红土权字第07295号《土地承包经营权证书》上，而薛玉珠、刘梅兰、薛玉桂自认于2017年1月10日知道红土权字第07295号《土地承包经营权证书》的内容。按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，红古区政府认为薛玉珠、刘梅兰、薛玉桂的起诉超过法定期限，应由红古区政府承担举证责任，但其没有提交证据证明薛玉珠、刘梅兰、薛玉桂在2017年1月10日之前已知道或者应当知道被诉行政行为的内容，且张立新也没有提交证据予以证明，故应以薛玉珠、刘梅兰、薛玉桂自认的2017年1月10日作为本案起诉期限的起算点。由此薛玉珠、刘梅兰、薛玉桂于2018年3月20日向一审法院提起行政诉讼，其所提起的诉讼并未超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十二条规定的起诉期限，因此对红古区政府、张立新提出本案超过起诉期限的意见，本院不予采纳。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律及判决结果正确，上诉人红古区政府所提上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人红古区政府负担。本判决为终审判决。审判长 王 卫审判员 刘祥礼审判员 杜占才二〇一九年十月二十二日法官助理安方毅书记员魏绫