江西省上饶市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）赣11行终120号 上诉人（原审原告）王乃国，男，1971年3月3日出生，汉族，江西省上饶市广丰区人。 上诉人（原审原告）王孝勤，男，1956年10月5日出生，汉族，江西省上饶市广丰区人。 上诉人（原审原告）余树堂，男，1935年8月10日出生，汉族，江西省上饶市广丰区人。 被上诉人（原审被告）上饶市自然资源局广丰分局，住所地江西省上饶市广丰区永丰街道丰溪路广丰大桥头。 法定代表人余禁华，系该局局长。 委托代理人夏秀阳，江西洪胜律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）上饶市人民政府，住所地江西省上饶市信州区凤凰大道行政中心。 法定代表人谢来发，系该市市长。 委托代理人张联华，上饶市司法局行政复议应诉科工作人员。 委托代理人刘俊楠，上饶市司法局行政复议应诉科工作人员。 原审第三人吴吉文，男，1963年2月9日出生，汉族，江西省上饶市广丰区人。 委托代理人陈锡全，江西红源律师事务所律师。 委托代理人刘昭然，江西红源律师事务所律师。 原审第三人王乃华，男，1959年6月3日出生，汉族，江西省上饶市广丰区人。 上诉人王乃国、王孝勤、余树堂与被上诉人上饶市自然资源局广丰分局、上饶市人民政府、原审第三人吴吉文、王乃华土地行政登记及行政复议一案，不服德兴市人民法院（2019）赣1181行初32号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，本案诉争的土地自1992年起虽由余树堂耕种，但1998年8月30日，上饶市广丰区人民政府（原广丰县人民政府）向吴吉文颁发5字349号土地承包经营权证，证上登记的即本案诉争的土地。2017年7月至2018年12月，王乃国等三人与吴吉文及案外人吴吉武发生多起诉讼，2018年12月17日上饶市中级人民法院（2018）赣11民终2193号民事判决书认定1998年进行第二轮土地承包时，当时的广丰县人民政府将案涉土地的承包经营权（5字349号）颁发给吴吉文，到目前为止吴吉文持有的土地承包经营权仍为有效。2019年1月14日，王乃国等三人向上饶市人民政府申请行政复议，2019年3月28日上饶市人民政府以明显超过行政复议期限而无正当理由为由驳回王乃国等三人的行政复议申请。2019年4月12日，王乃国等三人向上饶市广丰区人民法院提起行政诉讼，要求：①判决撤销1998年8月30日上饶市自然资源局广丰分局把位于上饶市广丰区横山镇山头村莲湖畈机耕道一浪田即5字第349号登记于吴吉文名下农村集体土地承包经营权证的行为；②判决撤销上饶市人民政府饶府复字［2019］4号行政复议决定书；③判决上饶市自然资源局广丰分局立即把位于上饶市广丰区横山镇山头村莲湖畈机耕道一浪田给王乃国等三人名下，并向其颁发该地块农村集体土地承包经营权证。王乃国等三人于2019年4月12日向上饶市广丰区人民法院提起行政诉讼，原审法院于2019年4月17日受理了本案。另查明，上饶市广丰区不动产登记中心因机构改革整合，其行政职能已由上饶市自然资源局广丰分局行使。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，查明上饶市广丰区人民政府（原广丰县人民政府）向吴吉文颁发5字349号土地承包经营权证的时间是1998年8月30日，而王乃国等三人是2019年1月14日向上饶市人民政府提起行政复议，其主张撤销5字349号土地承包经营权证的时间超过了最长二十年的起诉期限。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。王乃国等三人主张上饶市广丰区人民政府（原广丰县人民政府）向吴吉文颁发5字349号土地承包经营权证是重大明显违法的行政行为即无效行政行为，该主张不符合上述规定，原审法院不予支持。综上，上饶市人民政府的复议决定程序合法，复议决定正确，王乃国等三人要求撤销5字349号农村集体土地承包经营权证及将5字349号所涉土地经营权颁发给王乃国等三人的请求原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十五条的规定，裁定驳回王乃国、王孝勤、余树堂的起诉。 上诉人王乃国、王孝勤、余树堂不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、案涉《土地承包经营权证》没有任何法律依据，存在重大违法且持续违法。被上诉人未提供且无正当理由未提供证据，应视为被诉行政行为没有相应的证据，即该行政行为存在重大的违法。制作《土地承包经营权证》的基础依据来源于《底册》，若《底册》与《土地承包经营权证》不相符，应以《底册》登记为准。本案中上诉人提供的《底册》事实清楚，且与原审第三人实际面积相符，再有之前法院的判决书等材料，足以证实上诉人诉请的真实性、合法性。二、上诉人的诉讼时间在有效的诉讼时效内。依据《最高人民法院关于审理民事纠纷案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》，侵权行为持续的诉讼时效期间从侵权行为实施终了之日起重新计算。本案中上诉人一直被持续侵权，被上诉人从未间断侵权。显然本案中被上诉人的行为重大且明显违法，为无效行政行为。无效的行政行为自始至终、绝对无效，不因时间的拖延而具有合法效力，当事人可以随时对无效的行政行为提起行政诉讼。综上，请求判决撤销1998年8月30日上饶市自然资源局广丰分局把位于上饶市广丰区横山镇山头村莲湖畈机耕道一浪田即5字第349号登记于吴吉文名下农村集体土地承包经营权证的行为；判决撤销上饶市人民政府饶府复字［2019］4号行政复议决定书；判决上饶市自然资源局广丰分局立即把位于上饶市广丰区横山镇山头村莲湖畈机耕道一浪田给王乃国等三人名下，并向其颁发该地块农村集体土地承包经营权证。 被上诉人上饶市自然资源局广丰分局答辩称，一、本案被诉行政行为作出于1998年8月30日，且是合法的行政行为。原审第三人在1981年农村土地第一轮承包期间就已取得了涉案土地承包经营权，此事也为上诉人认可。上诉人不是证载土地所属村集体组织成员，其主张以承包土地调换方式享有案涉土地承包经营权不能成立。二、上诉人的起诉已经超过最长二十年的法定起诉期限，且上诉人请求确认2015年5月1日之前作出的行政行为无效，人民法院不予立案。三、上饶市人民政府作出的《行政复议决定书》是合法和正确的，依法应予维持。四、被上诉人不是本案适格的被告主体。案涉《土地承包经营权证》之登记颁发主体和上诉人申请行政复议程序中的被申请人主体均非被上诉人。根据《不动产登记暂行条例》及江西省机构编制委员会办公室文件、中共广丰县委机构编制委员会办公室文件关于不动产统一登记过渡期内农村土地承包经营权确认登记颁证工作仍按国家原有规定执行的规定，上饶市广丰区农业局对农村土地承包经营权确权登记颁证工作暂未移交至广丰区不动产登记中心。故上诉人错列被告，应当驳回其起诉。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，作出的裁定结果正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人上饶市人民政府答辩称，一、被上诉人依法享有作出复议决定的管辖权和审理权。二、被上诉人作出饶府复字[2019]4号《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿、适用法律正确。上诉人于2017年因争议地权属问题将原审第三人诉讼至广丰区人民法院，在开庭审理过程中，原审第三人出示了其所有的《土地承包经营权证》(5字第349号)，证明自己对争议地享有承包经营权，上诉人也对该土地承包经营权证进行了质证，因此，上诉人在2018年10月9日之前就已经知道第一被告颁发给原审第三人吴吉文的广府5字第349号《土地经营承包权证》，上诉人于2019年1月14日向被上诉人提出行政复议申请，明显超过了行政复议期限。同时原告并未提供相关证据证明其因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限，故依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。三、被上诉人作出饶府复字［2019］4号行政复议决定，驳回申请人的行政复议申请程序合法。综上，被上诉人作出饶府复字［2019］4号行政复议决定书事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人吴吉文答辩称，一、上饶市广丰区人民政府向原审第三人颁发的5字第359号《土地承包经营权证》合法有效，不存在撤销的情形。二、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，据此作出驳回起诉的裁定应予维持。 原审第三人王乃华在二审期间未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款之规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理”，及《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条之规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”，据此，当事人不知道行政行为内容的，其起诉期限从知道或应当知道行政行为内容之日起计算，但最长不得超过二十年的起诉期限，否则人民法院不予受理。本案中，被诉颁证行为发生在1998年8月30日，上诉人在2017年提起民事诉讼过程中知晓被诉颁证行为，但上诉人至2019年1月14日才申请行政复议，至上诉人申请行政复议之时已超过二十年的最长保护期限，上诉人已丧失申请行政复议及提起行政诉讼的权利，故原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人辩称其自2017年起以诉讼、信访、参与调解的方式持续主张权利，自2017年开始主张权利之时未超过二十年的起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条之规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的起诉时间不计算在起诉期限内”，上诉人提起民事诉讼或者信访不属于不可抗力或不因自身原因耽误起诉期限的情形，因此，上诉人的起诉超过法定起诉期限且无正当理由，本院对上诉人的上诉理由不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 赖 晓 审判员 余细花 审判员 王 鹿 二〇一九年十月二十九日 书记员 李 娴