重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终512号 上诉人（一审原告）周世珍，女，汉族，1951年4月14日出生，住重庆市南岸区。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 周世珍因诉重庆市人民政府（简称市政府）信息公开一案，不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初275号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2019年3月20日，周世珍以特快专递方式向市政府提交《信息公开申请书》，请求市政府向周世珍公开渝府地〔2007〕548号、渝府地〔2007〕641号、渝府地〔2010〕560号、渝府地〔2010〕1328号、渝府地〔2012〕200号、渝府地〔2012〕1227号、渝府地〔2012〕1246号、渝府地〔2012〕1412号、渝府地〔2013〕150号、渝府地〔2014〕319号、渝府地〔2014〕323号、渝府地〔2014〕357号、渝府地〔2014〕804号、渝府地〔2016〕1428号征地批复，以及以上批复报批前涉及的报批资料：1、南岸区人民政府（转）收土地请示及国土部门项目用地审查意见；2、土地分类面积汇总表；3、建设用地申请表；4、用地勘测定界址点坐标成果表；5、土地勘测定界图、土地利用总体规划图（完整图）、拟占用土地1:1万标准分幅土地利用现状图、地、地形图地勘测报告；6、规划部门对拟用地范围的规划用途说明及控制性详规图；7、本批次征地范围拟使用土地的意向性项目及基础设施等用地情况表，关于土地开发用途的说明；8、预缴的征地补偿安置资金划入土地行政主管部门征地专用账户的银行进账单复印件及经办人、负责人签注的专项资金用途意见（或说明）；9、立项批复；10、征地农转非审批表及农转非人员名册；11、预审通知等资料；12、拟征地公告、听证告知书、送达回证、听证申请书、听证会内容、放弃听证申请书。请求公开的形式为：将以上资料复印并加盖公章给周世珍。市政府于2019年3月21日收到周世珍的《信息公开申请书》，并于2019年4月8日作出《政府信息公开告知书》（渝公开办函〔2019〕79号）并邮寄送达给周世珍。该告知书载明，关于周世珍申请公开的渝府地〔2007〕548号等14个征地批复，已由重庆市南岸区规划和自然资源局在网上公开，遂将每个征地批复的详细网址提供给周世珍；关于周世珍申请公开的上述批复报批前涉及的报批资料，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条之规定，应当向该政府信息的制作机关重庆市南岸区人民政府申请公开，同时告知了联系地址和联系电话；关于周世珍申请公开的立项批复的政府信息，根据上述规定亦应向制作机关重庆市发展和改革委员会申请公开，同时告知了联系地址和联系电话。周世珍不服该告知书，认为市政府未按其指定的方式公开其申请公开的政府信息，遂诉至一审法院，要求撤销《政府信息公开告知书》（渝公开办函〔2019〕79号）并判令市政府按照其指定的方式公开相关政府信息。 一审法院认为，根据修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十七条之规定，市政府负有对信息公开申请人回复的法定职责。市政府根据周世珍的申请，在修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的期限内，作出回复并送达，行政程序合法。 本案中，市政府对于属于其制作的政府信息，告知周世珍获取的具体网络链接路径；对不属于其制作的政府信息，告知负责公开该政府信息的行政机关的名称及联系电话，其回复符合修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条之规定，认定事实清楚，适用法规正确。 修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”本条是关于政府信息公开主体的规定。本条款的前半段与后半段是用分号隔开，即内容应属并列关系，而非包含关系。故其中“行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开”中的法人，并不包括机关法人。因此，市政府对并非其制作的政府信息，告知周世珍向制作机关申请公开并无不妥，周世珍的该项诉称理由不能成立。 周世珍申请公开并由市政府制作的政府信息，属于应当主动公开的政府信息，已经在相关政府网站上予以公开。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条其中规定，申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。因此，市政府告知周世珍获取该政府信息的网址，并无不当，周世珍的该项诉称理由亦不能成立。综上，一审法院遂判决：驳回周世珍的诉讼请求；案件受理费50元由周世珍负担。 周世珍不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院认定事实错误。市政府没有按照周世珍指定的形式履行信息公开义务，违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条之规定。周世珍请求公开的政府信息是征地批复，依法属于市政府制作的政府信息，报批时的十二项资料应该是一并保存的，故负责公开的法定主体应该是市政府，要求周世珍再次向南岸区政府、重庆市发改委等提出申请属于错误告知，故市政府应当按照周世珍请求的形式公开相关信息。二、一审法院适用法律错误。一审判决应当适用修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》，市政府及一审法院曲解法律、推卸责任，一审判决应予纠正。综上，请求撤销一审判决并改判支持周世珍的诉讼请求。 市政府二审中未向本院提交书面答辩意见。 市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《政府信息公开申请书》及邮寄送达凭证； 2.《政府信息公开告知书》（渝公开办函〔2019〕79号）、邮寄送达凭证及邮寄查询结果。 证据1-2拟证明市政府作出的政府信息公开告知事实清楚、程序合法。 周世珍向一审法院举示了邮寄单一份，拟证明市政府于3月21日收到其邮寄的《信息公开申请书》。 经一审庭审质证，周世珍对市政府提交的证据1的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据2的真实性无异议，合法性有异议。市政府对周世珍提交的证据真实性、合法性、关联性均无异议。 一审法院对各方当事人提交质证的证据认证如下：周世珍与市政府所举示的证据均真实、合法、与本案有关联，予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》第五十六条规定：“本条例自2019年5月15日起施行。”周世珍于2019年3月20日向市政府邮寄《信息公开申请书》，市政府于2019年4月8日作出被诉《政府信息公开告知书》（渝公开办函〔2019〕79号），故本案应当适用修订前的2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》之规定。 2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”据此，对于依申请公开政府信息的处理，一般以“谁制作、谁公开”为基本原则。本案中，市政府将周世珍申请公开的政府信息分别按照信息制作主体与保存主体划分为两个部分。关于其申请公开的渝府地〔2007〕548号等十四个征地批复文本，系由市政府制作，且因这些批复属于依法应当主动公开的政府信息并客观上已在互联网上公开，市政府遂将获取上述征地批复的具体网址链接提供给周世珍，已依法履行了公开义务，符合2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第一项以及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第二项之规定。关于周世珍申请公开的上述征地批复报批时的相关报批资料及立项批复，因并非由市政府制作，故市政府告知周世珍向相关制作机关申请公开并同时告知其具体联系地址和联系方式，亦符合2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项之规定，告知理由并无任何不妥。周世珍提出《政府信息公开告知书》（渝公开办函〔2019〕79号）违反法规规定的上诉理由缺乏事实依据，不能成立。 关于对2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条中“行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开”一句的理解。诚如一审法院所言，因法规条文中该句与前句系用分号隔开，故之与前句从语法及法理上均应属并列关系而非包含关系，所以此处的“法人”不应包含机关法人。从另一方面来说，倘若将该句理解为行政机关从其他行政机关获取的政府信息也应由本机关负责公开，则显然有违“谁制作、谁公开”的立法原则，势必与该法条前句的规定形成明显阻抗。据此，对该句的正确理解应为只有行政机关基于行使对外行政职能之需，在行政管理过程中从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，才应由保存该政府信息的行政机关作为法定公开主体。2019年修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条对此问题已予明确界定。而行政机关基于行使内部行政层级审核、审批等职能而从下级或其他行政机关获取了相关政府信息，并不因此衍生负责公开该政府信息之义务，此时法律规定以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。周世珍提出市政府即使不是制作机关也应该保存相关信息即应具有向其公开相关报批材料和立项批复法定义务的理由，系其对法规条文的错误理解，于法无据，亦不能成立。 市政府收到周世珍的《信息公开申请书》后，经审查于修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款规定的期限内作出答复并送达，程序合法。 综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确、证据充分、审判程序合法。上诉人周世珍的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周世珍负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 张 莉 二〇一九年十月三十日 法官助理 王 堃 书 记 员 李小燕