内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2019）内行终270号上诉人（一审原告）赵吉田，男，1928年11月1日出生，汉族，农民，现住内蒙古自治区通辽市。委托代理人赵永学，1977年10月1日出生，汉族，个体，现住内蒙古自治区通辽市。委托代理人李广德，内蒙古慧聪律师事务所律师。被上诉人（一审被告）奈曼旗人民政府。法定代表人布仁，旗长。委托代理人侯志云，内蒙古巨鼎律师事务所律师。委托代理人吴海英，1994年5月13日出生，蒙古族，奈曼旗司法局工作人员，住内蒙古自治区通辽市。被上诉人（一审被告）通辽市人民政府。法定代表人郝茂荣，市长。委托代理人徐洪波，内蒙古典鉴律师事务所律师。委托代理人包泉，男，1973年6月7日出生，蒙古族，通辽市司法局副调研员，住内蒙古自治区乌兰浩特市。一审第三人奈曼旗青龙山国有林场。法定代表人刘国华,场长。委托代理人张海龙,1977年1月18日出生，汉族，奈曼旗青龙山国有林场员工，住内蒙古自治区通辽市。一审第三人奈曼旗沙日浩来镇哈日干图村奈曼庙村民组。法定代表人赵永林，组长。一审第三人吕国富，男，1949年8月20日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区通辽市。上诉人赵吉田因与被上诉人奈曼旗人民政府、通辽市人民政府、一审第三人奈曼旗青龙山国有林场（简称青龙山林场）、奈曼旗沙日浩来镇哈日干图村奈曼庙村民组（简称奈曼庙村民组）、吕国富土地行政裁决一案，不服内蒙古自治区通辽市中级人民法院（2018）内05行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人赵吉田及委托代理人赵永学、李广德，被上诉人奈曼旗人民政府的委托代理人侯志云、吴海英，被上诉人通辽市人民政府的委托代理人徐洪波、包泉，一审第三人青龙山林场的委托代理人张海龙，到庭参加诉讼。一审第三人奈曼庙村民组、吕国富经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，争议地块位于××村,面积为31.8亩。赵吉田与吕国富均系奈曼庙村民组成员。1990年吕国富因“夜猫子沟”林木纠纷向奈曼旗人民法院起诉赵吉田,后吕国富以林业部门解决为由申请撤诉。1991年1月29日奈曼旗林业局、哈日干图村委会、青龙山林场、土城子乡政府、奈曼庙小组与奈曼庙村民吕国富共同签署了《关于夜猫子沟林权、林地权属的协议书》,约定夜猫子沟林地权属为国家所有。2000年3月10日，吕国富从青龙山林场承包林地3亩。2013年5月31日，吕国富办理了林木采伐许可证,采伐林木40棵,吕国富采伐的树木被赵吉田拉至赵吉田家附近,吕国富与赵吉田就本案中3亩林地的承包经营权问题产生争议。2013年9月,吕国富因“夜猫子沟”林木纠纷向奈曼旗人民法院起诉赵吉田,奈曼旗人民法院作出(2013)奈民初字第2216号民事判决书,以吕国富主张的侵权事实不清为由判决驳回其诉讼请求。吕国富不服上诉后,通辽市中级人民法院于2014年5月29日作出(2014)通民终字第447号民事判决书,该判决书以林地存在权属争议,吕国富主张侵权缺少事实依据为由判决驳回上诉,维持原判。2014年11月5日,青龙山林场向奈曼旗人民政府提出《林地所有权确权申请书》,请求奈曼旗人民政府确认“夜猫子沟”31.8亩林地所有权属于青龙山林场所有。奈曼旗人民政府于2015年6月20日作出《奈曼旗人民政府林地权属争议案件处理决定》(奈政字[2015]755号),该处理决定主要内容为:奈曼庙村民组东南夜猫子沟面积31.8亩,争议林地所有权、林木所有权归奈曼旗青龙山国有林场所有。赵吉田不服该处理决定,向通辽市人民政府申请行政复议,通辽市人民政府于2015年11月2日作出《行政复议决定书》(通政复决字[2015]第50号),维持了奈曼旗人民政府作出的《奈曼旗人民政府林地权属争议案件处理决定》(奈政字[2015]755号)。2014年11月5日,青龙山林场向奈曼旗人民政府提出《林地所有权确权申请书》,请求奈曼旗人民政府确认“夜猫子沟”31.8亩林地所有权属于青龙山林场所有。奈曼旗人民政府于2015年6月20日作出《林地权属争议案件处理决定》(奈政字[2015]755号),该处理决定主要内容为:奈曼庙村民组东南夜猫子沟面积31.8亩,争议林地所有权、林木所有权归青龙山林场所有。赵吉田不服该处理决定,向通辽市人民政府申请行政复议,通辽市人民政府于2015年11月2日作出《行政复议决定书》(通政复决字[2015]第50号),维持了奈曼旗人民政府作出的《林地权属争议案件处理决定》(奈政字[2015]755号)。赵吉田不服,向原审法院提出行政诉讼,请求法院撤销上述处理决定及行政复议决定。原审法院经审理后于2016年5月12日作出(2015)通行初字第63号行政判决书,以认定事实不清、证据不足、程序违法为由,判决:撤销奈曼旗人民政府《林地权属争议案件处理决定》(奈政字[2015]755号)及通辽市人民政府通政复决字[2015]第50号《行政复议决定书》;责令奈曼旗人民政府于本判决生效之日起90日内重新作出处理决定。奈曼旗人民政府根据(2015)通行初字第63号行政判决书于2017年11月8日作出《林权争议案件处理决定》([2015]286号),决定将奈曼庙村民组东南夜猫子沟面积31.8亩争议林地所有权、林木所有权归青龙山林场所有。赵吉田不服,向通辽市人民政府申请行政复议,通辽市人民政府于2018年2月7日作出《行政复议决定书》(通政复决[2017]第52号),以认定事实不清、证据不足为由,撤销奈曼旗人民政府《林权争议案件处理决定》([2015]286号)。奈曼旗人民政府根据通辽市人民政府复议决定,重新成立调查组对本案进行了调查,于2018年4月29日作出奈曼旗人民政府《林权争议案件处理决定》([2018]114号)。该决定主要内容为:奈曼庙村民组东南夜猫子沟面积31.8亩争议林地所有权、林木所有权归青龙山林场所有。赵吉田不服该处理决定,向通辽市人民政府申请行政复议。通辽市人民政府于2018年8月16日作出《行政复议决定书》,维持了奈曼旗人民政府作出的《林权争议案件处理决定》([2018]114号)。一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议,由县级以上人民政府依法处理”及《林木林地权属争议处理办法》第二条“本办法所称林木、林地权属争议,是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。处理森林、林木、林地的所有权或者使用权争议,必须遵守本办法”规定,奈曼旗人民政府作为县级人民政府,有权对青龙山林场与奈曼庙村民组两个单位之间的林权争议进行处理，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查”。本案的争议焦点是奈曼旗人民政府2018年4月29日作出的[2018]114号《林权争议案件处理决定》以及通辽市人民政府2018年8月16日作出的通政复决字[2018]第67号《行政复议决定书》,是否具有合法性。一、裁决程序是否合法。从被告提供的其作出处理决定适用程序的事实和法律依据分析,被告按照申请、受理、调查、调解和处理程序作出了有关本案争议土地所有权的处理决定，其作出处理决定程序符合《林木林地权属争议处理办法》的规定。二、裁决是否具有事实依据。根据1982年3月13日奈曼旗人民政府颁发的林木所有权人为哈日干图奈曼庙生产队社员吕国富所有的林权证、1991年1月29日经奈曼旗人民法院沙日浩来法庭调解,由奈曼旗林业局、土城子乡人民政府、哈日干图村、奈曼庙屯小组、青龙山林场、奈曼庙屯小组村民吕国富共同签订的《关于夜猫子沟林权、林地权属的协议书》以及该协议上签字健在的各方人员及其单位所提供的盖有单位公章证明材料,进行综合分析确认,可以认定《关于夜猫子沟林权、林地权属的协议书》所约定的内容真实合法,是各方真实意思体现,能够真实客观的反映涉案林地权属的最终归属。依据《林木林地权属争议处理办法》第七条第三项规定,当事人之间依法达成的林权争议处理协议,能够作为处理林权争议的依据。奈曼旗人民政府将争议的林地所有权、林木所有权确权给青龙山林场所有并无不妥。赵吉田持有的林照等证据证明效力明显低于奈曼旗人民政府调查收集的证据,不能作为取得林木、林地权属的依据,不予支持。三、处理决定所适用法律、法规是否正确。处理因历史遗留问题而产生的土地所有权、使用权纠纷,既要着眼于现实,也要考虑历史因素,就本案而言,案涉地块用地事实发生在1982年,距今已37年。这一时期的土地使用受政策影响较大,协议用地形式亦存在诸多不规范之处。随着相关法律法规的不断完善,国家不断加大对不规范用地行为的调整治理力度,1996年林业部出台《林木林地权属争议处理办法》,该办法是现阶段处理林、木林地权属争议的有效依据。因此,被告依据该办法就林木、林地权属争议问题作出处理决定并无不当。综上所述,奈曼旗人民政府作出的[2018]114号《林权争议案件处理决定》认定事实清楚、证据确凿充分,程序合法公正,适用法律正确。通辽市人民政府作出的[2018]第67号《行政复议决定书》,程序合法,适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定,判决：驳回赵吉田的诉讼请求。赵吉田不服上述行政判决，向本院提出上诉，请求：撤销一审判决;依法改判撤销奈曼旗人民政府作出的[2018]114号《林权争议案件处理决定》及通辽市人民政府作出的[2018]第67号《行政复议决定书》。主要理由：（一）赵吉田是31.8亩林地承包经营权人,奈曼旗人民政府将赵吉田合法取得承包经营权的集体林地所有权、林木所有权确权给青龙山林场所有是错误的。31.8亩林地是集体所有,奈曼庙小组没有履行民主决策程序,全体社员没有就集体林地变更为国有林地召开会议并集体讨论通过，对《关于夜猫子沟林权、林地权属的协议书》毫不知情。青龙山林场并未就3l.8亩林地进行过管理,吕国富在1990年因林木纠纷向奈曼旗人民法院起诉,也可证实是赵吉田管理涉案林地。郭向明在没有取得青龙山林场授权情况下签订上述协议,不具有法律效力，青龙山林场追认协议效力的行为证明当时签订该协议不合法。31.8亩集体土地在乡政府、村委会没有出具相关手续同意该协议,在没有取得赵吉田同意并获得相应补偿的情况下,青龙山林场不能因不合法的协议而取得31.8亩林地的所有权。（二）通辽市人民政府于2018年2月7日作出通政复决[2017]第52号《行政复议决定书》，以认定事实不清、证据不足为由撤销奈曼旗人民政府《林权争议案件处理决定》。奈曼旗人民政府又于2018年4月29日作出[2018]114号《林权争议案件处理决定》是在原有证据的基础上又作出确权给青龙山林场的处理决定,通辽市人民政府作出的[2018]第67号行政复议决定并未依法严格审查,在未实地调查的情况下作出裁决，侵害了赵吉田合法权益。（三）一审判决违反行政诉讼的证据规则。赵吉田持有的林照等证据完全可以证实其是31.8亩林地的承包经营权人,林照从法律上就是认定依法享有承包经营权的权利凭证,且该林照保存在奈曼旗人民政府档案馆，一审法院否定林照是证明案涉林地权属的证据,违背证据认定的基本原理，在该林照没有经国家机关撤销的情况下,林照就是证明案涉林地权属的重要凭证。吕国富林权证和吕国富承包林地台账相互矛盾,赵吉田于1985年在村集体林地重新承包过程中取得了承包经营权,上述证据前后矛盾不能作为行政确权的证据材料，行政确权所依据的证据不合法。本案的事实是赵吉田取得承包经营权后,对案涉荒沟进行了综合治理,栽植了许多树木,精心管护,33年以来投入大量的人力、物力和财力，青龙山林场没有进行任何管理和养护。奈曼旗人民政府及通辽市人民政府答辩称，（一）赵吉田的上诉理由无事实和法律依据。奈曼旗人民政府于1982年3月13日给吕国富颁发林权证，1991年1月29日经奈曼旗人民法院沙日浩来法庭调解，由奈曼旗林业局、土城子乡人民政府哈日干图村、奈曼庙屯小组、青龙山林场、吕国富共同签订《关于夜猫子沟林权、林地权属的协议书》以及该协议上签字健在的各方人员及其单位所提供的盖有单位公章证明材料，一审法院据此认定《关于夜猫子沟林权、林地权属的协议书》约定内容真实合法，是各方真实意思体现，能够证明涉案林地权属并无不妥。（二）一审法院依据《林木林地权属争议处理办法》第七条第三项的当事人之间依法达成的林权争议处理协议，能够作为处理林权争议的依据，适用法律正确。奈曼旗人民政府将争议林地所有权、林木所有权确权给青龙山林场所有并无不妥。（三）赵吉田持有的林照等证据证明效力明显低于奈曼旗人民政府调查收集的证据，不能作为取得林木、林地权属的依据。处理因历史遗留问题而产生的土地所有权、使用权纠纷，既要着眼于现实，也要考虑历史因素。涉案地块用地事实发生在1982年，这一时期的土地使用受政策影响较大，协议用地形式亦存在诸多不规范之处。1996年林业部出台《林木林地权属争议处理办法》，该办法是现阶段处理林木、林地权属争议的有效依据。因此，奈曼旗人民政府依据该办法就双方林木、林地权属争议问题作出处理决定，并无不当。综上，奈曼旗人民政府作出的[2018]114号《林权争议案件处理决定》及通辽市人民政府作出的[2018]第67号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿充分，程序合法公正，适用法律正确。二审查明的事实及对一审证据的认定与一审相同，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为被诉的林权争议处理决定及行政复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。行政机关作出裁决所依据的主要事实：一是1982年3月13日奈曼旗人民政府为吕国富颁发的林权证；二是在案涉林权发生争议后，经奈曼旗人民法院沙日浩来法庭于1991年1月29日调解,由奈曼旗林业局、土城子乡人民政府、哈日干图村、奈曼庙屯小组、青龙山林场、吕国富共同签订的《关于夜猫子沟林权、林地权属的协议书》。赵吉田上诉称应以其持有的林照认定案涉林木、林地所有权人，因吕国富持有的林权证是由奈曼旗人民政府于1982年依法颁发，赵吉田的林照是由奈曼庙村民小组于1985年颁发，林照是在林权证依法颁发后取得，且根据《中华人民共和国森林法》规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”据此，只有县级以上人民政府才有权对林地、林木的所有权进行登记，故赵吉田并未依法取得案涉林地的使用权。赵吉田上诉主张一审法院不采信林照违反行政诉讼证据规则的理由不能成立，其上诉也没有其他充分有效证据证明行政确权所依据的证据不合法，故一审法院认为林权证的效力高于林照的效力并无不当。赵吉田上诉称青龙山林场是因不合法的《关于夜猫子沟林权、林地权属的协议书》而取得案涉林地所有权，因其未能提交有效证据予以证明该协议的不合法，且该协议上的签字经尚健在的各方人员证明及其单位所提供的盖有单位公章证明材料，能够证明该协议是各方真实意思表示,协议真实客观的证明涉案林地的权属。一审法院根据上述事实，依照《林木林地权属争议处理办法》第七条第三项规定的当事人之间依法达成的林权争议处理协议,能够作为处理林权争议的依据，认定奈曼旗人民政府将争议的林地所有权、林木所有权确权给青龙山林场所有认定事实清楚，适用法律并无不当。（二）赵吉田上诉称行政机关并未依法严格审查，是在原有证据的基础上又作出确权给青龙山林场的处理决定,在未实地调查的情况下作出裁决，侵害了赵吉田合法权益的理由不能成立。通辽市人民政府于2018年2月7日作出通政复决字[2017]第52号《行政复议决定书》，以事实不清、证据不足为由撤销奈曼旗人民政府作出[2017]286号《林权争议案件处理决定》。2018年4月23日，奈曼旗林业局作出奈林字（2018）71号《关于林权争议案件处理意见书》，载明：该局重新组成调查组，对青龙山林场与赵吉田林权争议案依法重新进行了调查。最终建议该争议林地所有权、林木所有权归青龙山林场所有。奈曼旗人民政府于2018年4月29日作出的[2018]114号《林权争议案件处理决定》，载明：重新调查期间，青龙山林场提供了该协议是单位真实意思表达的证明材料。奈曼旗人民政府根据上述情况本着尊重历史和照顾现实的原则，根据《关于夜猫子沟林权、林地权属的协议书》所约定的客观事实，确定争议林地所有权、林木所有权归青龙山林场所有，事实清楚，证据充分，程序合法，所作决定并无不当。通辽市人民政府作出通政复决字[2018]第67号《行政复议决定书》，维持奈曼旗人民政府[2018]114号《林权争议案件处理决定》亦符合法律规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赵吉田负担。本判决为终审判决。审 判 长 孙晓磊审 判 员 常 青审 判 员 彭振华二〇一九年十月二十五日法官助理 奇克沁书 记 员 祝 蕾