湖南省益阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘09行终253号 上诉人沅江市自然资源局，住所地沅江市白沙大道1号。 负责人邹军。 委托代理人罗劲松，湖南天见律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被上诉人童丽，女，1979年11月26日出生，汉族，住广东省广州市番禺区中华大道。 被上诉人王宇，男，1978年6月3日出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区菜坝镇。 二被上诉人共同委托代理人刘化文，沅江市琼湖法律服务所法律工作者，代理权限为特别授权。 上诉人沅江市自然资源局与被上诉人童丽、王宇国土行政允诺纠纷一案，不服湖南省沅江市人民法院于2019年6月20日作出（2019）湘0981行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年9月23日公开开庭审理了本案。上诉人沅江市自然资源局委托代理人罗劲松，被上诉人童丽、王宇共同委托代理人刘化文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 湖南省沅江市人民法院认定，2015年11月2日，沅江市琼湖街道办事处拆迁办工作人员刘秋田、沅江市琼湖街道办事处太白社区支部书记罗建民出具了一份《承诺书》，该承诺书载明：“按童乐安自己反映，其女婿王宇系现职防空飞行员，根据其相关提供的手续可优惠享受门面一间”。2016年12月5日，沅江市征地拆迁事务所与童丽的父亲童乐安签订了《房屋及附属物拆迁补偿协议书》，该协议书约定拆迁补偿款共计482607元。童丽系童乐安的女儿，童丽的户口已迁至广东省，王宇系中国人民解放军61902部队副团职飞行员。沅江市国土资源局已更名为沅江市自然资源局。 湖南省沅江市人民法院认为，行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，依其行政职权和相应的法律、法规、政策所作出的待条件成就时履行义务的信守性承诺。当特定的行政相对人作出了符合行政允诺事项的行为时，双方之间即成立具体的行政允诺法律关系，行政主体应按照其承诺的内容履行义务。本案中，童丽已将户口从沅江市琼湖街道办事处太阳村汲水港组迁至广东省番禺区，童丽、王宇并非案涉地的集体经济组织成员，依法不属于拆迁安置对象，但王宇系中国人民解放军61902部队副团职飞行员，且童丽的父亲童乐安仅生育了两个女儿，按照社区惯例，可以对王宇进行安置。在案涉地的征收过程中，负责拆迁工作的刘秋田、罗建民为完成征地拆迁工作任务，与童乐安就拆迁事宜进行协商并出具了承诺书，该承诺书虽然是由刘秋田和罗建民的个人名义出具的，沅江市自然资源局亦予以否认，但在日常的拆迁工作中均由刘秋田与罗建民负责，童丽、王宇及案外人童乐安有理由相信刘秋田与罗建民的行为是代表沅江市自然资源局作出的行为。另外，沅江市琼湖街道太白社区的罗建民在中国人民解放军61902部队政治处出具的函中明确签署了“情况属实，按本社区惯例安置”的意见，且该社区确有对不属于安置对象的飞行员进行安置的惯例，故作为拆迁安置的工作人员刘秋田及太白社区干部罗建民出具的承诺书对童丽、王宇产生了信赖利益，依法应视为沅江市自然资源局向童丽、王宇作出了承诺。案外人童乐安于2016年12月5日与沅江市征地拆迁事务所达成了一致意见并签订了《房屋及附属物拆迁补偿协议》，故成立行政允诺的法律关系，沅江市自然资源局应按照其承诺的内容履行义务。诚实信用原则是行政允诺的基本原则，在双方之间成立行政允诺的法律关系后，沅江市自然资源局未依照承诺书对王宇进行安置，违背了诚实信用原则，亦违背了协议双方当初的意思表示，构成不作为。另外，按照拆迁安置惯例，“安置门面一间”即为“安置门面地基一间”，故本案沅江市自然资源局应履行按照承诺书的内容即对王宇安置门面地基的义务。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判令沅江市自然资源局于判决生效之日起六十日内向童丽、王宇履行承诺书约定的义务，即对王宇安置门面地基一间。案件受理费50元，由沅江市自然资源局负担。 上诉人沅江市自然资源局不服一审判决，上诉提出：一是一审认定事实有误，承诺主体有误、承诺内容违法；二是适用法律错误，一审适用《行政诉讼法》第七十八条，前提是协议合法才能适用，本案中的承诺是越权承诺；三是行政允诺也应当合法，一审判决没有认真审查“承诺书”的合法性，导致判决有误。综上，请求二审法院依法改判，驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人童丽、王宇答辩称：一是刘秋田、罗建民确实是上诉人单位的代理人。根据另案中上诉人的陈述，刘秋田、罗建民是实际开展实施拆迁安置工作的人，送达文书的签名都是刘秋田、罗建民签署；拆迁工作也实际由刘秋田、罗建民两人代办，两人的群众基础好，便于与群众沟通，对拆迁工作的顺利进行做了很大的贡献，对他们作出的允诺，上诉人不认可很不妥。二是王宇完全可以合法享受安置。童丽是土生土长的当地居民，有住房、厂房，厂房三四百平米，全部的投资是由童丽、王宇提供的，王宇是部队人员，户口迁到广东，厂房所有的设施、设备都是完整的，刘秋田、罗建民承诺给予一个门面，才达成的拆迁安置协议，按拆迁标准厂房价值90余万元；部队证明函是应拆迁要求出示，是达成协议之后才形成的拆迁安置协议，一审时提供了同一社区的另一飞行员曹学亮情况，社区按照对军人的优抚安置了一个门面，曹学亮没有任何房产，也不属于安置对象。王宇也是飞行员，社区也同意进行安置。诚实信用是做人的基本原则，刘秋田、罗建民既然代表上诉人在拆迁工作中作出允诺，必须按照允诺兑现。综上，一审事实清楚，程序合法，应该依法维持。 当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院二审期间，被上诉人向本院提交了太白社区居委会证明1份，拟证实对另一飞行员曹学亮进行了安置，曹学亮也不属安置对象，社区有安置飞行员的惯例。上诉人质证认为：该证据与本案无关联性，根据2012年沅江市安置对象的规定，现役军人是可以安置的，如果是本组的人可以安置。 本院对上诉人提交的证据经审查认为，曹学亮是原本属于太白社区居民的现役军人，而本案被上诉人王宇系童乐安女婿，俩人身份并不完全相同，但综合承诺书的内容，承诺人罗建民系太白社区负责人，其对该社区是否有安置飞行员的惯例应非常清楚，其在承诺书中的表述足以证明太白社区确有相关安置飞行员的惯例，王宇亦符合相关条件，对该份证据，本院予以采信。 本院二审审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是刘秋田、罗建民出具的承诺书是否构成行政允诺，上诉人沅江市自然资源局是否应当按照承诺内容进行安置。行政允诺是指行政主体为达到某种目的，向特定或不特定的相对人作出的，承诺在相对人某种情况出现或完成了某一特定行为后由自己完成某种行为或给予某种利益的单方意思表示。本案中，要厘清承诺书是否构成行政允诺，必须首先明确刘秋田、罗建民是否具备承诺资格，本案中，刘秋田系琼湖街道办事处拆迁办的负责人，罗建民系太白社区负责人，俩人均受上诉人沅江市自然资源局的委托负责征地拆迁的相关工作，太白社区的拆迁户平时亦是和刘秋田、罗建民就拆迁补偿问题进行协商，作为普通民众的童乐安对拆迁工作负责人刘秋田、罗建民所作出的承诺，有理由表示信任，且其在后续的拆迁工作中确实配合拆迁工作人员进行了拆迁，对其信赖利益，应予以保护。沅江市自然资源局作为拆迁安置工作的主体，对其委托的工作人员在拆迁工作中作出的承诺，沅江市自然资源局应当按照约定予以兑现。 综上所述，上诉人沅江市自然资源局的上诉请求不成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人沅江市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘建军 审判员  傅爱军 审判员  谭环栋 二〇一九年十月二十九日 书记员  李 佳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。