江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终1773号 上诉人（原审被告）如东县人民政府，住所地在江苏省如东县富春江路1号。 法定代表人沈峻峰，县长。 被上诉人（原审原告）范德祥，男，汉族，住江苏省如东县。 范德祥诉如东县人民政府（以下简称如东县政府）作出行政复议决定一案，江苏省南通市中级人民法院作出（2018）苏06行初67号行政判决。如东县政府不服，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年10月4日，江苏省如东高新技术产业开发区管理委员会（以下简称如东高新区管委会）作出《限期拆除通知书》一份，并向范德祥送达，通知书中载明：范强在本区余荡村十五组违法占地和违法建设，责令其于同年10月8日前自行拆除违法建筑，退还侵占土地。10月30日范德祥家的部分围墙、厕所、附房遭到拆除。12月27日，如东县政府收到范德祥的行政复议申请，范德祥申请确认如东高新区管委会所作《限期拆除通知书》违法。2018年2月12日，如东县政府作出东政行复字［2018］05号行政复议决定（以下简称5号决定），认为如东高新区管委会未在规定期限内提交书面答复和证据、依据材料，故撤销其作出的《限期拆除通知书》。 2018年2月25日，如东县政府收到范德祥的行政复议申请。该份申请中，范德祥请求确认如东高新区管委会于2017年10月30日将其围墙、厕所、附房强拆的行为违法。请求责令恢复原状或者赔偿其经济损失20万元，精神损失抚慰金5万元。2018年3月1日，如东县政府作出东政行复字[2018]28号行政复议不予受理决定书（以下简称28号决定）。28号决定中认定，范德祥因不服如东高新区管委会作出强拆的具体行政行为，向本机关提起复议申请。经查，在本次申请前，范德祥已经就如东高新区管委会作出的《限期拆除通知书》提起过行政复议申请。本机关予以受理并作出了东政行复字[2018]05号行政复议决定。这两次的复议申请均指向限期拆除的具体行政行为。故对范德祥重复提出的复议申请不再重复审理。依照《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条第一款之规定，不予受理范德祥的复议申请。次日，范德祥收悉。范德祥不服，提起本案诉讼。 原审法院认为，本案的争议焦点为：被诉28号决定认定范德祥的申请事项属于重复申请是否正确。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。从前述规定可以看出，违法建设查处、拆除过程中存在着多个相对独立的且对当事人权利义务直接产生重大影响的行政行为，实践中主要包括限期拆除通知、强制拆除决定、实施强制拆除等行为。范德祥两次申请所针对的行为虽然均发生在违法建设查处的整个过程中，但所指向的是其中不同的行政行为。第一次复议申请针对的是作出《限期拆除通知书》的法律行为，第二次申请针对的则是后期的强制拆除的事实行为。案涉通知书主要内容是对案涉建筑作出的“违法性认定”以及催促当事人履行拆除义务，该行为以通知的方式代替了对违章建筑的认定以及限期拆除决定的内容，属于直接对当事人作出并对其设定“限期拆除”义务的具体行政行为。而强制拆除行为是以改变案涉建筑事实状态为目的而实施的具体行政行为，该强拆行为独立对当事人的财产权等具体权益产生影响，显然与通知行为并非同一具体行政行为。因为发生在后的强拆行为所带来的法律效果并不会被发生在前的通知行为所吸收。仅仅通过对通知行为的复议无法审查到强拆行为对相对人产生的影响。如果对强拆行为不给予相对人复议的权利，相对人的合法权益包括因强拆带来的赔偿请求权将无法获得充分救济和保障。 综上，被诉28号决定认定范德祥的复议申请系重复申请错误，应予撤销。原审法院据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项、第二项之规定，判决：一、撤销如东县人民政府于2018年3月1日作出的东政行复字[2018]28号行政复议不予受理决定书；二、责令如东县人民政府于本判决生效之日起六十日内针对原告范德祥的复议申请重新作出行政复议决定；案件受理费50元，由如东县人民政府负担。 上诉人如东县政府上诉称，1、限期拆除通知系强制拆除行为的前置条件，后者不能独立于前者而单独实施。依照《城乡规划法》第六十五条的规定，乡镇人民政府作出责令停止建设、限期发下的决定系实施强制拆除行为的前置条件，后者不能独立于前者而单独实施，在《限期拆除通知书》被撤销的情况下，依据该通知书作出的后续强制拆除行为已经失去法律效力，当然违法，无需通过行政复议程序再行审查，原审法院决定撤销行政复议不予受理决定并责令重新作出行政复议决定缺乏实际意义。2、上诉人作出的行政复议不予受理决定并未限制被上诉人依法行使赔偿请求权。依照《行政复议法》第二十九条第一款的规定，在行政复议申请未予受理的情况下，被上诉人附带提出的赔偿请求亦不能单独受理。如果被上诉人认为其合法的财产权等权益受到侵害，应当根据5号决定，依照《国家赔偿法》的相关规定行使赔偿请求权，被上诉人无需再次提出行政复议申请、徒增诉累。请求撤销（2018）苏06行初67号行政判决，驳回被上诉人诉讼请求。 被上诉人范德祥答辩称，1、虽然限期拆除通知与强制拆除行为有联系，但毕竟是二个不同的行政行为，从理论上来看，后行政行为系依据前行政行为作出的情况下，前行政行为违法，可以推断后行政行为也违法。但实践中，基于行政机关的行政行为具有公信力，在没有经过法定程序确认违法前，皆视为合法。答辩人为了维护自己的合法权益，向行政复议机关要求确认强拆违法，属于行政复议受理范围。2、《限期拆除通知书》被撤销可以作为强拆违法的依据，但确认强拆违法仍然要经过行政复议或行政诉讼作出判断。3、5号决定是针对《限期拆除通知书》的行政行为，而不是针对强拆行为作出的。《限期拆除通知书》还没有造成答辩人的损失。故要求国家赔偿为时过早。强拆行为造成了答辩人的实际损失，但该强拆行为在还没有确定为违法之前，要求国家赔偿也为时过早。答辩人向复议机关申请强拆违法是必要的，被答辩人拒绝受理该行政复议申请，于法无据。请求维持一审判决。 如东县政府提起上诉后，当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。本案中，范德祥两次申请所针对的行为虽然均发生在违法建设查处的整个过程中，但所指向的是其中不同的行政行为。第一次复议申请针对的是作出《限期拆除通知书》的法律行为，第二次申请针对的则是后期的强制拆除的事实行为。一般情况下，限期改正的决定系实施强制拆除行为的前置条件，但强制拆除行为并非不能独立于前者而单独实施，如东县政府的这一上诉理由不成立。案涉强制拆除行为是以改变案涉建筑事实状态为目的而实施的具体行政行为，独立对当事人的财产权等具体权益产生影响，显然与通知行为非同一具体行政行为，强拆行为所带来的法律效果亦并不会被发生在前的通知行为所吸收。范德祥就如东高区管委会强拆行为申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议范围。如东县政府以该复议申请与5号决定项下的复议申请均指向限期拆除的具体行政行为为由不再重复审理，作出28号不予受理决定申请属适用法律错误，原审判决予以撤销并无不当。 根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条规定：“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。”即因行政机关的事实行为引起的行政赔偿，赔偿请求人可以单独提起行政赔偿的，由人民法院依据该条对赔偿义务机关行为是否违法予以确认。原审判决认为如果对强拆行为不给予相对人复议的权利，相对人的合法权益包括因强拆带来的赔偿请求权将无法获得充分救济和保障，这一裁判理由不妥。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十九条规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求。本案中，虽然上诉人作出的行政复议不予受理决定并未限制被上诉人依法行使赔偿请求权，但当事人有权选择提起行政复议且一并提出行政赔偿请求，不属重复复议申请。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人如东县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 臧 静 审判员 赵 黎 审判员 吴晓玲 二〇一九年十月八日 书记员 任子悦