湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终980号上诉人（一审被告）宁乡市人民政府（原宁乡县人民政府），住所地宁乡县玉潭镇二环中路行政中心。法定代表人付旭明，市长。委托代理人廖帅文，宁乡市司法局工作人员。委托代理人邓敏，湖南泓锐（宁乡）律师事务所律师。被上诉人（一审原告）谢立德，男，汉族，1973年1月22日出生，住湖南省宁乡县。一审被告长沙市人民政府，住所地长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人胡忠雄，市长。委托代理人李灿，长沙市司法局工作人员。上诉人宁乡市人民政府因与被上诉人谢立德及一审第三人长沙市人民政府信息公开及行政复议决定一案，不服长沙市中级人民法院（2017）湘01行初42号行政判决，向本院上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。谢立德诉称：2016年11月4日，谢立德收到原宁乡县人民政府的（2015）0120-1号政府信息公开告知书，之后向长沙市人民政府申请复议，长沙市人民政府同年12月30日作出维持的复议决定。谢立德认为，原宁乡县人民政府的政府信息公开告知及长沙市人民政府的复议决定明显错误，据此，提出如下诉讼请求:1.确认长沙市人民政府作出的长政复决字（2016）第330号行政复议决定错误并撤销。2.确认长沙市人民政府包庇、纵容下级政府的行为违法。3.确认原宁乡县政府不依法公开相关信息的行为违法。4.判令宁乡市人民政府限期依法以书面形式公开申请人所需信息。一审法院经审理查明，2015年12月8日，谢立德向原宁乡县人民政府申请公开原宁乡县人民政府（2011）第33、35号征收土地公告《被征地涉及拆迁农业人数花名册》。2015年12月28日，原宁乡县人民政府向谢立德作出（2015）第0120号政府信息公开告知书并于当日邮寄，主要内容为：本机关未制作或保存你所述的信息，同时，本机关无需承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。谢立德不服，向长沙市人民政府申请复议。长沙市人民政府于2016年10月19日作出长政复决字（2016）第25号行政复议决定，决定撤销宁乡政府作出的（2015）第0120号《政府信息公开告知书》，并责令原宁乡县人民政府自收到行政复议决定之日起15个工作日内重新作出答复。原宁乡县人民政府收到长沙市人民政府的行政复议决定后，于2016年11月4日向谢立德作出（2015）0120-1号《依申请公开答复书》，主要内容为：因我县被征地农民名册均以统一以村组为单位上报，并非是以项目为单位，经查33、35号项目所涉及村组为茶亭寺村北冲组、河冲组等村组，现提供以上村组被征地农民花名册，并于2016年11月7日邮寄给谢立德，同时邮寄提供了北冲组、何冲组、宋家湾组、油麻坡组等四个组的被征地农民全组人员花名册。谢立德不服，于2016年11月10日向长沙市人民政府申请复议。长沙市人民政府法制办收到后，于2016年11月15日向原宁乡县人民政府邮寄了行政复议答复通知书。2016年11月24日，原宁乡县人民政府向长沙市人民政府提交行政复议答复意见书及相关证据材料。2016年12月30日，长沙市人民政府法制办与谢立德就申请复议的行为内容进行电话沟通，谢立德明确其要求审查的是原宁乡县人民政府所作（2015）0120-1号《依申请公开答复书》的合法性，同日，长沙市人民政府作出长政复决字（2016）第330号行政复议决定，决定维持原宁乡县人民政府作出的（2015）第0120-1号《依申请公开答复书》，并于2017年1月3日向谢立德、原宁乡县人民政府邮寄送达。谢立德不服，提起本案诉讼。另查明，2017年，宁乡县人民政府变更为宁乡市人民政府。一审法院审理认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定，行政机关应对申请公开的政府信息进行答复。谢立德申请公开的是《被征地涉及拆迁农业人数花名册》，明显不可能是被征地涉及拆迁的组的全体人员，原宁乡县人民政府称其将谢立德申请公开的信息理解为被征地涉及拆迁的村民小组的全体人员并予以公开，理由明显不成立，其对谢立德所申请公开的政府信息形式上虽作了答复和公开，但实质上未作处理和答复，不符合上述法律规定，其对谢立德所作答复属认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。相应地，长沙市人民政府所作复议决定属适用法律错误，应予撤销。但是，对于谢立德申请公开的信息，宁乡市人民政府是否应予公开，根据本案证据无法判断，宁乡市人民政府仍具有裁量权，应由宁乡市人民政府重新处理。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条的规定，谢立德的第二项请求不属诉讼请求，本案不予处理。综上，谢立德认为被诉行政行为违法，理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决：一、撤销长沙市人民政府长政复决字（2016）第330号行政复议决定；二、撤销原宁乡县人民政府（2015）第0120号《政府信息公开告知书》；三、责令宁乡市人民政府对谢立德提出的政府信息公开申请重新答复。本案受理费50元，由宁乡市人民政府负担。宁乡市人民政府不服，向本院提起上诉称：1.谢立德申请公开的是“宁乡县人民政府征收土地公告[2011]第33、35号《拆迁农业人数花名册》”，原宁乡县人民政府具有核准被征地农民转为城镇居民的人员名单的职能，但没有法律规定原宁乡县人民政府需要以项目为单位制作并保持该名单。原宁乡县人民政府作出的（2015）0120-1号《依申请公开答复书》告知谢立德被征地农民花名册统一以村组为单位上报，并非是以项目为单位，并将谢立德申请内容中所涉及村组的被征地农民花名册提供给被上诉人，明显符合规定。2.原宁乡县人民政府依法依规答复了谢立德的政府信息公开申请，程序合法。一审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误，请求撤销一审判决，本案诉讼费用由谢立德负担。谢立德口头答辩称：谢立德在信息公开申请中所申请公开的内容为被征地涉及拆迁农业人数花名册，该花名册发布单位为原宁乡县人民政府。原宁乡县国土资源局的征地实施方案的农业人口数公告是根据原宁乡县人民政府的花名册为前提的，征收主体是原宁乡县人民政府。原宁乡县人民政府所作的信息公开答复内容与谢立德申请的内容不一致。长沙市人民政府未答辩。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据，本院对一审查明认定的事实予以确认。二审另查明：2012年1月6日，原宁乡县人民政府发布[2011]第33、35号《征收土地方案公告》，公告载明因新型无纺布生产基地及非金属给水用管材生产线建设用地需要，决定征收宁乡县城郊乡茶亭寺村征收土地红线范围内的土地及附着物。2012年1月16日，原宁乡县国土资源局发布[2012]第01、03号《征地补偿安置方案征求意见公告》，公告载明原宁乡县国土资源局对原宁乡县人民政府[2011]第33、35号《征收土地方案公告》规定的内容进行了征地补偿登记后，就征地补偿的有关内容和事项分别拟定了征地补偿方案，该两份公告的第一部分内容均为“征地拆迁数量”，其中明确拆迁涉及的农业人数分别为18人、54人。2012年2月3日，原宁乡县国土资源局发布[2012]第06、08号《征地补偿安置方案实施公告》，第一部分内容均为“征收土地、房屋数量”，再次明确拆迁涉及的农业人数分别为18人、54人。在一审庭审的法庭调查过程中，谢立德认为原宁乡县人民政府提供的花名册有上百人，不符合他的申请，他申请公开的花名册是指人数确定的分别为18人和54人的花名册。本院认为，修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开”。该规定确立了“谁制作谁公开、谁保存谁公开”的原则。即政府信息如果是行政机关制作，制作政府信息的行政机关负责公开；政府信息如果不是行政机关制作，而是从公民、法人或者其他组织或取得，则由保存该政府信息的行政机关负责公开。本案中，谢立德申请公开的是“宁乡县人民政府征收土地方案公告[2011]第33号、35号的《被征地涉及拆迁农业人数花名册》”，且认为该花名册为人数为可确定的18人和54人。谢立德主张原宁乡县人民政府作为征收的主体，应当予以公开，但其未能提供证据证明原宁乡县人民政府制作或保存有该政府信息，而且，谢立德获知所谓18人和54人的有关信息不是从原宁乡县人民政府，而是从原宁乡县国土局的相关公告中获知的。在原宁乡县人民政府已经表明未制作或保存涉案政府信息的情况下，谢立德仍坚持按自己的主张要求其提供信息，该主张不能成立。鉴于长沙市人民政府责令原宁乡县人民政府重新对谢立德作出答复,原宁乡县人民政府又于2016年11月4日向谢立德作出了本案被诉的（2015）0120-1号《依申请公开答复书》，向谢立德公开了其申请项目所涉及的所有村组的被征地农民花名册，原宁乡县人民政府已经尽了应尽的告知和公开义务。本院认为，在没有证据证明谢立德申请的涉案政府信息系由原宁乡县人民政府制作或保存，原宁乡县人民政府已告知谢立德未制作或保存涉案政府信息但长沙市人民政府又责令原宁乡县人民政府对谢立德重新答复的前提下，原宁乡县人民政府向谢立德公开了其保存的包含但不限于谢立德所申请的所有村组的被征地农民花名册并无不当。长沙市人民政府作出长政复决字（2016）第330号行政复议决定维持原宁乡县人民政府的（2015）0120-1号《依申请公开答复书》亦无不当。综上所述，宁乡市人民政府的上诉理由成立，予以支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、第三款之规定，判决如下：一、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2017）湘01行初42号行政判决；二、驳回谢立德的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人谢立德负担。本判决为终审判决。审判长  赫荣生审判员  张少波审判员  向黎丽二〇一九年十月十二日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷