江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏06行终614号 上诉人（原审被告）海门市自然资源局，住所地海门市。 法定代表人刘志凌，局长。 应诉负责人崔勇，副局长。 委托代理人宋洁，海门市自然资源局工作人员。 委托代理人黄华雷，江苏联佑律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）海门市房屋建设有限公司，住所地海门市。 法定代表人姜冰心，董事长。 委托代理人张建军，江苏濠阳律师事务所律师。 委托代理人陈翔，江苏濠阳律师事务所实习律师。 原审第三人海门市城市基础设施管理处，住所地海门市。 法定代表人刘海磊，主任。 委托代理人肖进，江苏联佑律师事务所律师。 上诉人海门市自然资源局因规划行政许可一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初782号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，海门市城市基础设施管理处于2015年12月21日向原海门市住房和城乡建设局（现已更名为海门市自然资源局）提交海门市建设工程规划许可证申请表，建设项目名称为新海路改造，建设位置为宏伟路-江海路。2015年12月31日，原海门市住房和城乡建设局向海门市城市基础设施管理处颁发建字第320684201510036号《建设工程规划许可证》，载明，建设单位为海门市城市基础设施管理处海门设施管理处，建设项目名称新海路改造，建设位置宏伟路—江海路，附图为2015012号建设工程设计方案总平面图。 还查明，国有土地使用权登记在海门市房屋建设有限公司（以下简称房屋建设公司）名下的829.1平方米商用的土地位于海门市海门镇宏伟市场（与海门镇新海路相邻）。2015年4月13日，海门市人民政府办公室形成第22号市长办公会议纪要，对暂无用地指标项目相关手续办理问题形成意见，会议同意，2015年所有工程项目在办理工程立项、用地规划许可、建设工程规划许可、工程施工许可等前期手续时，暂不提供土地预审和建设用地批准书等用地手续，待土地指标落实后补办相关用地手续。2015年4月22日，原海门市住房和城乡建设局就新海路改造作出《建设项目选址意见书》，载明，建设单位为海门市城市基础设施管理处，拟用地面积长约782米，宽15.7-35米，拟建设规模待定。2015年5月10日，海门市发展和改革委员会向海门市城市基础设施管理处作出海发审发［2015］32号《关于新海路改造项目的批复》，载明，“一、原则同意你单位实施该项目。二、项目建设地点：宏伟路至江海路。三、项目建设内容及规模：全长600米，进行机动车道路路基病害处理，根据现状情况，同步对机动车道、人行道进行维修，实施道路两侧雨、污水管道……”。2015年6月5日，原海门市住房和城乡建设局就新海路改造项目向海门市城市基础设施管理处颁发《建设用地规划许可证》，载明用地位置宏伟路至江海路，用地性质为城市道路用地，用地面积长600米，建设规模待定。 再查明，海门市城市基础设施管理处按照被诉建设工程许可证许可的范围，对新海路的老路进行了路基拓宽、新增人行道及停车场地等道路配套设施等建设改造，目前该改造项目已竣工。此次建设改造道路未办理新的土地划拨手续。原海门市住房和城乡建设局在如皋市人民法院（2017）苏0682行初185号行政案件中自认，该次道路改造占用了海门市房屋建设有限公司（以下简称房屋建设公司）宽40厘米、长40米左右的国有土地使用权。 房屋建设公司认为被诉行政许可占用了原告的合法适用土地，诉至法院，请求确认海门市自然资源局2015年12月31日作出的建设工程规划许可证行为违法。 一审法院认为，本案争议焦点为海门市自然资源局作出的行政许可行为是否合法，即海门市城市基础设施管理处向海门市自然资源局申领建设工程规划许可证的条件是否已经成就、海门市自然资源局颁发许可证的行为是否符合相关法律规范。 《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。第四十条第一款、第二款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。根据上述法律规定，对于以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，在申办建设工程规划许可前，建设单位应当办理建设用地规划许可证、土地划拨证明文件、用地批准书或土地使用权证、建设工程设计方案等。规划主管部门在核发建设工程规划许可证时，应当对许可建设的范围，与前置的用地规划许可文件、土地划拨文件许可的范围或土地使用权证载明的范围进行比对，在确认土地划拨许可范围或土地使用权证载范围与许可建设范围一致的基础上向申请人发放建设工程规划许可证，否则，超出用地批准范围的许可建设行为将可能侵害他人的合法权益。本案中，海门市城市基础设施管理处在申领建筑工程规划许可证时并未提交土地划拨证明文件、用地批准书或土地使用权证，海门市自然资源局以2015年4月13日海门市市长办公会议纪要载明2015年所有工程项目暂不提供土地预审和建设用地批准书为由、直接向海门市城市基础设施管理处发放案涉建设工程规划许可证的行为，违背了上述法律规定。提供使用土地的有关证明文件是法律明确规定的法定条件，会议纪要的内容不能代替法定的用地批准文件，因此，海门市城市基础设施管理处向海门市自然资源局申领建设工程规划许可证的条件并未成就，海门市自然资源局作出的案涉规划许可行为缺乏事实根据，证据不足，应当予以撤销。但鉴于海门市城市基础设施管理处据此实施的新海路改造项目已竣工，且属民生工程，撤销将会给社会公共利益造成重大损害，案涉规划许可行为确认违法即可。 综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决确认海门市自然资源局（原海门市住房和城乡建设局）于2015年12月31日向海门市城市基础设施管理处颁发建字第320684201510036号《建设工程规划许可证》行为违法。 海门市自然资源局不服一审判决，向本院提起上诉称，1.道路改造工程没有占用被上诉人房屋建设公司享有的土地使用权，根据被上诉人房屋建设公司与原海门市土地管理局签订的海土合字（1995）第80号《海门市国有土地使用权出让合同书》的约定，被上诉人房屋建设公司同意政府依照城乡规划在其用地红线范围内建造市政规划道路而无需对土地作任何补偿，因此，被上诉人房屋建设公司与被诉行政许可行为之间无利害关系；2.原审第三人海门市城市基础设施管理处申请办理建设工程规划许可证所提交的资料齐全，上诉人作出的行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求二审法院发回重审或依法改判。 被上诉人房屋建设公司辩称，案涉道路改造实际占用了被上诉人合法使用的土地，在被占用的土地未经依法收回的情况下，上诉人海门市自然资源局作出的规划行政许可不符合法律规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人海门市城市基础设施管理处述称，海门市城市基础设施管理处系新海路改造项目的立项单位，对一审查明的事实没有异议，一审法院未判决海门市城市基础设施管理处承担任何责任，请求二审法院在查明事实的基础上依法判决。 本院经审查，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，结合被诉许可行为的内容，本案的争议焦点有两个方面，一是房屋建设公司是否具有提起本案诉讼的原告主体资格，二是被诉许可行为事实根据是否充分。 关于房屋建设公司是否具有提起本案诉讼的原告主体资格问题。本案被诉许可行为的许可项目是新海路改造工程，上诉人海门市自然资源局在一、二审诉讼中亦承认，作为被诉许可行为附件的新海路改造工程的道路红线图与房屋建设公司的用地红线图存在重叠之处，也在道路红线图中进行了标注。此举说明被诉许可行为将房屋建设公司合法使用的部分土地纳入新海路改造工程规划许可的范围，存在侵犯房屋建设公司合法权益的现实可能性，房屋建设公司与被诉许可行为存在法律上的利害关系，有权以自己的名义提起行政诉讼。况且，本院生效的（2018）苏06行终546号行政裁定已经对房屋建设公司的主体资格进行了司法确认。因此，上诉人海门市自然资源局的该上诉理由明显缺乏事实根据和法律依据。 关于被诉许可行为事实根据是否充分的问题。根据《中华人民共和城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。该条中的使用土地的有关证明文件，应当理解为能够证明建设单位合法取得或者拥有工程所涉土地使用权的证明材料。本案中，海门市城市基础设施管理处在申请上诉人海门市自然资源局作出被诉许可行为时，提供了关于新海路改造项目的批复、海门市建设工程设计方案申请表、海门市建设工程设计方案审核表、建设用地规划许可证、第22号市长办公会议纪要等证据材料。上诉人海门市自然资源局认为，建设用地规划许可证、第22号市长办公会议纪要可以视为海门市城市基础设施管理处使用土地的证明文件。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款、第二款规定，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。可见，建设用地规划许可证只是建设单位申请使用土地的前提条件，而不是拥有建设用地规划许可证，即合法享有土地使用权；会议纪要作为记载和传达会议情况和议定事项时使用的一种法定公文，亦不能作为合法使用土地的证明文件看待。因此，上诉人海门市自然资源局以建设用地规划许可证、第22号市长办公会议纪要作为使用土地的证明文件，缺乏事实根据和法律依据，也与上诉人海门市自然资源局的颁证实际不符。因为上诉人海门市自然资源局在《海门市建设工程规划许可证申请表》中即已明确，申办建设工程规划许可证所需的使用土地的有关证明文件包括三种，即土地出让合同、土地证和用地批准书，并不存在上诉人海门市自然资源局所称的建设用地规划许可证或政府会议纪要等其他证明文件。至于上诉人海门市自然资源局在诉讼中提到的案外人海门市房屋开发公司与原海门市土地管理局签订的海土合字（1995）第80号《海门市国有土地使用权出让合同书》，因与本案不具关联性，自然不能作为海门市城市基础设施管理处合法用地的证明文件看待。因此，上诉人海门市自然资源局在海门市城市基础设施管理处未能提供使用土地的有关证明文件的情况下，即作出被诉许可行为，事实根据不足。 综上，被诉许可行为事实根据不足，一审法院鉴于新海路改造工程已经实施完毕、撤销被诉许可行为将会给公共利益造成重大损害为由而判决确认被诉许可行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。上诉人海门市自然资源局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人海门市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇一九年十月二十八日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；