浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙04行终233号上诉人（原审原告）沈志强，男，1981年10月26日出生，汉族，住杭州市下城区。上诉人（原审原告）杨国华，男，1981年8月8日出生，汉族，住海宁市。上诉人（原审原告）薛建芬，女，1965年9月22日出生，汉族，住海宁市。上诉人（原审原告）沈红梅，女，1967年5月27日出生，汉族，住海宁市。上诉人（原审原告）邱继红，女，1969年9月23日出生，汉族，住海宁市。上诉人（原审原告）杨卫国，男，1969年12月19日出生，汉族，住海宁市。上述6位上诉人的委托诉讼代理人羊凤丹、李德红，浙江万高律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海宁市斜桥镇人民政府，住所地海宁市斜桥镇洛塘街**。法定代表人邬欣，副镇长。委托诉讼代理人朱剑东，浙江国翱律师事务所律师。原审原告吴金水，男，1949年3月13日出生，汉族，住海宁市。原审原告吴金茂，男，1952年1月28日出生，汉族，住海宁市。原审原告宋利忠，男，1974年12月15日出生，汉族，住海宁市。原审原告沈志远，男，1970年2月21日出生，汉族，住海宁市。原审原告沈志高，男，1967年8月13日出生，汉族，住海宁市。原审原告沈惠红，女，1966年12月29日出生，汉族，住海宁市。原审原告邱桂法，男，1963年6月23日出生，汉族，住海宁市。原审原告顾益忠，男，1982年9月6日出生，汉族，住海宁市。原审原告顾建华，男，1964年11月12日出生，汉族，住海宁市。上诉人沈志强等6人因诉海宁市斜桥镇人民政府履行法定职责一案，不服海盐县人民法院于2019年6月20日作出的（2019）浙0424行初12号行政判决，向本院提起上诉，本院于2019年7月26日受理后，依法组成合议庭，对案件进行了审理，本案现已审理终结。原审查明，海宁市斜桥镇祝东股份经济合作社作为申报单位，提出海宁市农村土地承包经营权暂缓确权申报表，暂缓确权的主要事实和理由是规划征迁，海宁市斜桥镇人民政府（以下简称斜桥镇政府）于2017年5月22日加盖公章。2018年3月26日海宁市农村土地承包经营权确权登记颁证工作协调小组办公室加盖印章。祝东村涉及暂缓确权承包土地面积共计1771.921亩。2017年6月2日，斜桥镇政府作出《关于要求对农村土地承包经营权确权特殊情形处置的请示》（斜政发〔2017〕70号）对祝东村涉及承包土地1771.92亩申请暂缓开展农村土地确权登记颁证工作。2018年5月14日海宁市人民政府针对上述请示作出《海宁市人民政府关于同意斜桥镇农村土地承包经营权确权特殊情形处置的批复》（海政函〔2018〕60号）载明：“经研究，同意金石村等15个村不需确权、万星村等5个村暂缓确权的特殊情形处置的请示意见，请按照要求及时完善相关材料，与测绘单位做好对接工作，按时完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。”其中祝东村涉及暂缓确权的承包地面积为1771.92亩。沈志强等15人向祝东村村委会递交《土地确权申请书》，要求能在2018年底前完成土地确权工作。祝东村村民委员会于2018年11月21日确认收到该申请。沈志强等人曾通过省长信箱反映土地确权等问题，斜桥镇政府曾作出回复。另，部分当事人曾申请政府信息公开，要求获取相关征地公告、批文等信息，海宁市人民政府答复其要求获取的政府信息不存在。原判认为，沈志强等人明确，其系以斜桥镇政府未按照法律规定履行其初审、登记造册、上报或者通知补正等法定职责为由提起的诉讼，故斜桥镇政府是否具有相应的法定职责以及能否依法履行系本案的审查事项。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。据上述法律规定，斜桥镇政府具有该相应的法定职责，故其属于本案适格被告。但根据该条规定，乡镇人民政府进行初审、登记造册、上报或者通知补正前，应具有土地承包合同生效，发包方将相关材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门等条件。本案中，案涉承包地已经海宁市人民政府批复同意暂缓确权，故发包方无法报送相关材料，现沈志强等人直接要求斜桥镇政府履行初审、登记造册、上报或者通知补正等职责的前置条件明显不具备，其诉讼请求缺乏依据，不予支持。关于沈志强等人认为其提交了土地确权申请，斜桥镇政府应履行初审，并对不符合规定材料进行补正的义务于法无据，不予支持。因承包地暂缓确权与本案要求斜桥镇政府履行相关法定职责属于不同的行为，故涉及承包地暂缓确权行为的合法性不属于本案的审查范围。原判据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回沈志强等15人的诉讼请求。沈志强等6人上诉称，一、原审认定事实错误。2016年是斜桥镇政府完成土地确权登记的时间点，案涉土地在2016年没有被同意暂缓确权。根据斜桥镇政府2016年6月27日作出的《斜桥镇关于做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施方案》第六条时间安排，到2016年12月底，“经确认公示后开始颁证”。斜桥镇政府向海宁市人民政府请示时间是2017年6月，海宁市人民政府批示作出时间是2018年5月14日，显然被上诉人不予确权的答复理由无事实依据。二、案涉土地未被征收，斜桥镇政府以虚构的被征收事实来拒绝上诉人要求确权的申请，不符合法律规定。三、原审法院应当对海宁市人民政府对请示答复的合法性一并作出审查。四、斜桥镇政府作为承包土地确权的实施主体，不存在无法履行职责的情形。请求二审撤销原判，发回重审。被上诉人斜桥镇政府辩称，上诉人所在村已申请暂缓确权，发包人未将相关资料报送斜桥镇政府，斜桥镇政府无法进行初审。请求二审驳回上诉，维持原判。二审时，上诉人向本院提交了：1.嘉政复字（2018）90号行政复议决定书，证明上诉人申请确权的地块未征收；2.海政函（2018）60号文件及附件1、斜桥镇金石村农村土地承包经营权证，证明被上诉人在批准不予确权的地块，仍然进行了确权；3.《斜桥镇关于做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施方案》，证明斜桥镇政府不予确权的利益与其出台的规范性文件规定相悖。被上诉人斜桥镇政府质证认为，对前述证据材料真实性无异议，但是认为与本案无关。本院认为，上述材料不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，不予采信。本院经审理查明事实与原审认定事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，农村土地承包经营权证的颁发程序为：先由发包方将土地承包方案、土地承包合同等土地承包材料上报乡（镇）人民政府农村经营管理部门；乡（镇）人民政府农村经营管理部门对上述材料进行初审，对符合规定的给予登记造册，再向县级以上地方人民政府提出颁证申请；县级以上地方人民政府农业行政主管部门对上述申请材料进行审核，对符合规定的编制农村土地承包经营权证登记簿，并报同级人民政府，最后由同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，上诉人所在村经济合作社作为集体土地的发包人尚未启动申领农村土地承包经营权证法定程序前，上诉人要求被上诉人履行初审等职责，于法无据，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。至于上诉人所在村未启动申领农村土地承包经营权证的事由，不属本案审查范围。上诉人沈志强等6人提出的上诉请求均缺乏事实和法律依据，本院均不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沈志强等6人负担。本判决为终审判决。审判长  金富祥审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一九年十月三十日书记员  张琳嫣