山东省东营市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁05行终66号 上诉人（一审第三人）：东营万达广场甲级写字楼SOHO公寓业主委员会。住所：东营市东营区北一路730号。 负责人：樊立伟，主任。 委托诉讼代理人：付丰喜，山东齐鲁（东营）律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）：大连万象美物业管理有限公司东营分公司。住所：东营市东营区北一路747号东赵大厦505室，统一社会信用代码91370502074401341C。 负责人：胥盈，经理。 委托诉讼代理人：刘健梁，山东领先律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨广华，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。 一审被告：东营商贸园管理委员会。住所：东营市东营区太行山路南段华纳大街29号，统一社会信用代码12370502004507968T。 法定代表人：崔京良，主任。 出庭负责人：李宏亮，副主任。 委托诉讼代理人：蒋泽军，山东胜东律师事务所律师。 委托诉讼代理人：任龙海，山东胜东律师事务所律师。 上诉人东营万达广场甲级写字楼SOHO公寓业主委员会（以下简称万达公寓业委会）因与被上诉人大连万象美物业管理有限公司东营分公司（以下简称万象美物业东营分公司）、一审被告东营商贸园管理委员会（以下简称商贸园管委会）建设行政备案一案，不服东营市东营区人民法院作出的（2019）鲁0502行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人万达公寓业委会的负责人樊立伟、委托诉讼代理人付丰喜，被上诉人万象美物业东营分公司的委托诉讼代理人刘健梁、杨广华，一审被告商贸园管委会的出庭负责人李宏亮及委托诉讼代理人蒋泽军、任龙海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明：根据万达公寓业委会的备案申请，商贸园管委会于2018年12月13日为万达公寓业委会予以备案，并出具《业主大会备案证明》，万象美物业东营分公司不服商贸园管委会的备案行为，诉请撤销被诉备案行为。 另查明，包括涉案万达甲级写字楼SOHO公寓在内的东营万达广场项目，由东营大连万达公司开发建设，其与大连万达物业管理有限公司东营分公司签订《前期物业服务合同》约定：由该公司对东营万达广场项目实施前期物业管理服务。2016年9月13日，大连万达物业管理有限公司东营分公司名称变更为万象美物业东营分公司。 再查明：商贸园管委会系东营区人民政府举办的事业法人单位，根据东营区人民政府授权负责东营商贸园的开发建设和管理。2018年9月20日印发的东区办发（2018）27号第三条规定：各镇、街道、商贸园管委会要落实属地管理责任，充分发挥社区、居委会的作用，将物业管理工作纳入社区建设管理与服务范畴，对辖区物业管理工作负总责，业务上接受区物业行业主管部门的指导、监督、考核。组织实施辖区内物业管理区域业主大会的成立、换届工作，并对符合条件的业主委员会予以备案，监督业主大会和业主委员会依法履行职责。 一审法院认为：本案的争议焦点一是被诉备案行为可诉性问题。二是万象美物业东营分公司是否具有原告主体资格问题。三是商贸园管委会是否具有作出被诉备案登记及出具备案证明职权问题。 一、关于被诉备案行为的可诉性问题。《物业管理条例》第十六条第一款规定：业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。《山东省物业管理条例》第三十九条规定：业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业主管部门和街道办事处、乡（镇）人民政府备案：……。物业主管部门应当自收到前款规定资料之日起十日内，对符合条件的发给业主委员会备案证明，并出具业主委员会刻制印章证明……”住房和城乡建设部《业主大会和业主委员会指导规则》（建房﹝2009﹞274号）第三十四条规定：业主委员会办理备案手续后，可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。根据上述规定，业主委员会依法办理备案登记后，才能凭备案文件到公安机关刻制印章，取得对外活动的主体资格。因此，物业管理行政主管部门对业主委员会的备案对行政相对人及其他利害关系人的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼受案范围。故万达公寓业委会关于被诉备案行为不属于行政诉讼受案范围的主张，不予支持。 二、关于万象美物业东营分公司是否具有原告主体资格问题。《物业管理条例》第三十三条规定：“一个物业管理区域由一个物业服务企业实施物业管理。”本案中，东营万达广场项目的建设方东营大连万达公司与万象美物业东营分公司签订的《前期物业服务合同》约定，由万象美物业东营分公司对东营万达广场项目实施前期物业服务。物业类型包括：写字楼、公寓、外街商铺。物业管理总建筑面积：17.35万平方米（其中写字楼、公寓、外街商铺共10.58万平方米；各主力店4.67万平方米；金街商铺2.1万平方米）。涉案万达甲级写字楼及SOHO公寓在该物业管理区域内。万达甲级写字楼及SOHO公寓成立业主委员会，涉及原物业管理区域的变动，故被诉备案行为对万象美物业东营分公司的物业服务范围产生实际影响，与其具有利害关系，万象美物业东营分公司主体适格。 三、关于商贸园管委会是否具有作出被诉备案登记及出具备案证明职权问题。《山东省物业管理条例》第六条规定：“街道办事处、乡（镇）人民政府负责组织、指导本辖区业主大会成立和业主委员会换届工作，监督业主大会和业主委员会依法履行职责，调解处理物业管理纠纷。社区居民委员会负责指导、监督业主大会、业主委员会依法开展业主自治管理，协助街道办事处、乡（镇）人民政府开展社区管理、社区服务中与物业管理有关的工作。”本案中，商贸园管委会受东营区人民政府委托履行组织、指导本辖区业主大会成立和业主委员会换届工作，监督业主大会和业主委员会依法履行职责，调解处理物业管理纠纷职权。《物业管理条例》第十六条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”《山东省物业管理条例》第五条第二款规定：“设区的市、县（市、区）人民政府房地产管理部门或者建设行政主管部门（以下统称物业主管部门），负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。”第三十九条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列资料向物业主管部门和街道办事处、乡（镇）人民政府备案：……。物业主管部门应当自收到前款规定资料之日起十日内，对符合条件的发给业主委员会备案证明，并出具业主委员会刻制印章证明……”依据上述规定，物业主管部门和街道办事处、乡（镇）人民政府负责业主委员会备案，并由物业主管部门最终完成备案程序。本案中，商贸园管委会以其名义为万达公寓业委会进行备案、出具备案证明，最终完成备案程序，违反上述法律规定，属超越职权，该备案行为应予撤销。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款、第三款的规定，判决：撤销商贸园管委会于2018年12月13日为万达公寓业委会进行的备案、出具《业主大会备案证明》的行为。案件受理费50元，由商贸园管委会负担。 上诉人万达公寓业委会上诉称：一、根据一审判决认定的商贸园管委会系东营区人民政府组建并被赋予行政管理职权这一事实，东营区人民政府才是本案的适格被告，万象美物业东营分公司起诉的被告不适格，应依法驳回其起诉，一审判决认定的基本事实与其适用的法律相互抵触，致本案的被告主体错误，一审判决适用法律错误。二、一审判决将业主大会的备案行为与业主委员会的备案行为混同，其认定的基本事实存在错误，撤销商贸园管委会出具《业主大会备案证明》的行为，超出了万象美物业东营分公司的诉讼请求，违反了不告不理原则。东营万达广场甲级写字楼SOHO公寓的业主大会和业主委员会是两个不同的机构，商贸园管委会对业主大会的备案行为与对业主委员会的备案行为也是两个不同的行政行为，对业主委员会的备案行为是2018年12月12日出具的《东营区业主委员会备案表》；对业主大会的备案行为是2018年12月13日出具的《业主大会备案证明》。三、一审判决在采纳证据、认定事实上违反法定程序。一审判决以物业管理区域变动为由认定被诉备案行为与万象美物业东营分公司有利害关系。但是一审判决对于万达公寓业委会提交的《临时管理规约》、《说明》、《法律意见函》、《证明》等证据证明的事实不予认定，对上述证据不予采纳，但未说明理由，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第二款的规定，审判程序违法。四、一审判决认定的万象美物业东营分公司的物业管理区域，以及据此认定万象美物业东营分公司与被诉备案行为存在利害关系，均无事实根据和法律依据。万达公寓业委会提交的证据彼此印证、已经形成了完整的证据链条，能够证实东营万达广场甲级写字楼1栋、SOHO公寓2栋是单独物业管理区域的事实，而万象美物业东营分公司所提交的证据互相矛盾，万象美物业东营分公司依法应当承担举证不能的后果。万象美物业东营分公司应当对被诉备案行为对其权利义务的影响以及万象美物业东营分公司是否具有值得保护的实际权益提供确凿的证据予以证明，否则就应当承担举证不能的后果。五、被诉备案行为的性质属于行政指导行为，商贸园管委会仅是形式审查，备案行为不具有确认万达公寓业委会成立是否合法、是否具有相应主体资格的效力，被诉备案行为不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国物权法》第七十五条和国务院《物业管理条例》第十条均明确规定，行政机关指导业主成立业主大会并选举产生业主委员会。行政机关不能强迫业主委员会备案，行政机关是否备案也不影响业主委员会已经成立的事实。据此，对业主委员会的备案行为其实质是行政指导行为的事后管理行为。综上，请求撤销一审判决，依法发回重审或者改判驳回万象美物业东营分公司的起诉，一、二审诉讼费用由万象美物业东营分公司承担。 被上诉人万象美物业东营分公司答辩称：1．商贸园管委会具有行政主体资格，能够独立承担法律责任，为本案的适格被告。2．商贸园管委会作出的被诉备案行为，客观上导致原有物业管理区域的变化，对万象美物业东营分公司的物业服务范围产生了实际影响，与万象美物业东营分公司具有利害关系，万象美物业东营分公司原告主体资格适格。3．商贸园管委会对万达公寓业委会作出的备案行为，对万象美物业东营分公司的权利义务明显产生实际影响，属于行政诉讼受案范围。4．在物业管理区域没有按照法律规定进行分立的情况下，物业管理区域应以建设单位在物业主管部门登记备案为准。5．《业主大会备案证明》是商贸园管委会对万达公寓业委会进行备案的表现，是在同意对万达公寓业委会进行备案后的实质备案行为，应当予以撤销。综上，商贸园管委会在没有法律、法规、规章明确授权的情况下，对万达公寓业委会进行备案超越职权，依法应予以撤销，请求驳回上诉，维持一审判决。 一审被告商贸园管委会答辩称：1.商贸园管委会具有对万达公寓业委会进行备案的职权。东营区委办公室、东营区政府办公室印发的东区办发［2018］27号《关于进一步提升全区物业服务管理水平的意见》第三条明确规定：商贸园管委会要落实属地管理责任，对辖区内符合条件的业主委员会予以备案。东营万达广场甲级写字楼、SOHO公寓在商贸园管委会辖区范围内，故商贸园管委会具有对万达公寓业委会进行备案的职权，是合法的行政主体。2、商贸园管委会对万达公寓业委会予以备案的行政行为符合法律规定及法定程序，不存在违法情形。3、业主委员会成立过程是否违反程序不属于业主委员会备案过程中的审查事项，万象美物业东营分公司以万达公寓业委会成立程序不合法为由要求撤销被诉备案行为，没有法律依据。4、万达公寓业委会属于业主自治组织，万象美物业东营分公司并不是东营万达广场甲级写字楼、SOHU公寓的业主，商贸园管委会对万达公寓业委会备案的行为与万象美物业东营分公司没有直接利害关系，其无权要求撤销被诉备案行为。综上，一审法院认定及适用法律错误，应依法予以改判。 本院二审中，围绕本案是否属于行政诉讼受案范围、商贸园管委会是否适格被告、万象美物业东营分公司是否具备原告资格、被诉备案登记行为是否合法进行了审理。 万达公寓业委会提交了以下证据：东营万达广场甲级写字楼SOHO公寓业主大会与业主委员会共同出具的《关于东营万达广场甲级写字楼SOHO公寓2019年第一次临时业主大会决议的公告》、业主委员会与山东保丽洁物业管理有限公司签订的《东营万达广场甲级写字楼、公寓楼物业服务合同》，以此证明万达公寓业委会与山东保丽洁物业管理有限公司签订了《东营万达广场甲级写字楼、公寓楼物业服务合同》，合同已经生效，根据万象美物业东营分公司出具的《前期物业服务协议》约定的内容，万象美物业东营分公司已经丧失前期物业服务企业的身份，不是本案的适格主体。万象美物业东营分公司对上述证据发表以下质证意见：万达公寓业委会未在法定期限内提交上述证据；该证据反映了万达公寓业委会取得备案证明刻出公章后，与其他公司签订物业服务合同的事实，其行为致使万象美物业东营分公司不能在该物业服务区域内继续物业管理活动。商贸园管委会质证认为该组证据与涉案的备案行为没有关联性。 本院对上诉人二审提交的证据认证如下：该组证据反映的是商贸园管委会给上诉人进行备案后，上诉人从事民事活动的情况。与本案审查事项不具关联性，认定为无效证据。 本院对其他证据的认证以及对事实的确认与一审无异。 本院认为：关于商贸园管委会是否本案适格被告的问题。依据《物业管理条例》第十六条、《山东省物业管理条例》第三十九条的规定，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负有对依法成立的业主委员会进行备案的职责。商贸园管委会是东营区人民政府举办的事业法人单位，其实施本案备案行为是基于东营区人民政府的授权，东营区人民政府为了管理的需要，将其职能部门住房和城乡建设局及辖区街道办事处的职权授权商贸园管委会行使。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，万象美物业东营分公司对本案备案行为不服提起诉讼，应当以委托的机关为被告，商贸园管委会并非本案适格被告。 综上，上诉人的部分上诉理由成立。一审判决适用法律错误，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第六十九条之规定，裁定如下： 一、撤销东营市东营区人民法院（2019）鲁0502行初12号行政判决； 二、驳回被上诉人大连万象美物业管理有限公司东营分公司的起诉。 一审案件受理费50元，退还东营商贸园管理委员会；上诉人东营万达广场甲级写字楼SOHO公寓业主委员会预交的二审案件受理费50元予以退还。 本裁定为终审裁定。 审判长  蒋建功 审判员  张晓丽 审判员  隋宪贞 二〇一九年十月三十一日 书记员  李 瑾