江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏04行终203号 上诉人（原审原告）常州市米诺瓦教育科技有限公司，住所地常州市飞龙东路110号-10。 法定代表人戴永庆，该公司总经理。 被上诉人（原审被告）常州市钟楼区应急管理局，住所地常州市钟楼区星港路88号。 法定代表人朱斌，该局局长。 委托代理人史小波，江苏金牌律师事务所律师。 上诉人常州市米诺瓦教育科技有限公司（以下简称米诺瓦公司）因安全行政处罚一案，不服常州市钟楼区人民法院（2019）苏0404行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2018年4月26日，常州市南大街商业步行街公园路100-310号商铺所有权人刘才方与原告签订房屋租赁合同，将该商铺出租给原告。2018年6月17日，原告向常州南大街商业步行街管理有限公司提出装修申请，并将该装修项目中的灯箱以及相关电气线路安装项目发包给申新广。2018年7月5日，申新广带领杨士荣进场开展灯箱及电气线路安装调试工作。2018年7月6日上午6时左右，申新广带领杨士荣进入常州市南大街商业步行街公园路100-310号商铺的装修工地，开展灯箱以及相关电气线路安装调试工作。9时左右，两人在安装好店铺商标广告灯箱后，从灯箱检修孔进入灯箱内进行变压器接线作业。10时左右，接线基本完成，申新广从灯箱检修孔爬出，杨士荣继续留在内部接线。随后，申新广发现杨士荣在灯箱内无任何动静，呼喊后无回应，于是再次进入广告灯箱，发现杨士荣躺在其中，两条手臂都搭有电线，手臂上有灼伤痕迹，身上有电火花。申新广见状立即喊人断电。油漆工张一兵听到呼喊后立即关闭总电源。由于广告灯箱内部空间狭小，闻讯赶来的救援人员王庆明、孙宏等人拆除吊顶后，将杨士荣从广告灯箱内拉出并立即送往常州市第二人民医院进行抢救。杨士荣经抢救无效于当日死亡。 事故发生后，常州市钟楼区人民政府组织由钟楼区监察委、被告、钟楼区总工会、常州市公安局钟楼分局组成的调查组，对事故进行了调查。通过询问门头广告制作人申新广、原告的法定代表人戴永庆、原告的行政专员孙宏、原告的拓展部经理朱小进，确认原告系与申新广联系的广告门头制作业务，原告的工作人员从未过问申新广是否持有电工证，申新广在现场施工时也未有原告工作人员进行现场施工安全检查，未有人查验申新广、杨士荣是否持有电工证。 2018年8月1日，钟楼区人民政府“7.6”事故调查组向钟楼区人民出具《关于常州市米诺瓦教育科技有限公司“7.6”触电一般事故结案的请示》并建议对涉事相关个人移送公安立案侦查，依法追究法律责任，且认为原告将涉案装修项目发包给不具备相应资质的个人申新广也未对其安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，对事故的发生负有责任，建议被告给予原告行政处罚。2018年8月13日，常州市钟楼区人民政府对该请示作出批复，同意调查组对事故的原因分析、责任认定和对有关责任单位、责任人的处理意见，准予结案。2018年8月21日被告就涉案行政处罚立案，并于2018年9月10日出具（钟）安监管听告[2018]2-1号听证告知书及（钟）安监管罚告[2018]2-1号行政处罚告知书各一份于次日送达原告。后根据原告申请就案涉行政处罚举行了听证。听证会后于2018年10月15日被告作出（钟）安监管罚（2018）2-1号行政处罚决定书并于同日送达原告。原告不服该行政处罚，向本院提起诉讼，要求判如所请。 原审法院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条规定：“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。”《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”被告作为钟楼区的安全生产监督管理行政机关，具有对辖区内发生的违反安全生产法的行为的管辖权。 被告在立案后向原告制作并送达《行政处罚告知书》，应原告要求举行听证，在法定期限内作出并向原告送达了（钟）安监管罚（2018）2-1号《行政处罚决定书》并告知了原告相关救济权利的行使时限，该行政处罚作出的程序符合《中华人民共和国行政处罚法》三十一条、第三十二条、第三十七条第一款、第三十八条、第三十九条、第四十二条第一款的规定，本院依法予以确认。原告认为被告未向原告批露钟楼区政府的批复违反程序，本院认为该批复是涉案行政处罚的案件来源及被告作出行政处罚的事实依据之一，而不是被告作出行政处罚的程序依据，故对原告的该意见本院不予采纳。 关于涉案行政处罚所依据的事实，本院认为，根据事故调查组所作调查笔录，可知原告是与申新广联系的门头制作安装，实际也是由申新广制作了门头并请杨士荣来进行安装，原告提出的系与常州友诚图文制作有限公司签订的合同没有书面合同证实，原告提供的聊天记录亦不能证实原告所述，故应认定原告系与申新广就门头的设计制作安装达成了口头协议。电路铺设及通电操作需持证上岗是《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》第五条及附件1.2明确规定的。申新广本身不具有电工操作证，杨士荣亦没有。原告方所有相关负责人员均未对申新广、杨士荣两人是否持证进行核查。原告作为广告门头的实际使用人及管理人在发包及现场管理中理应对作为个体工商户的施工方是否具有相应施工资质进行核查，对现场施工人员是否具有相应资质进行核验。因原告未尽该审慎核查义务，故被告认为应由其承担相应责任并无不当。 关于处罚所依据的法律法规，本院认为《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款的规定非常明确“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或个人”，本案中原告作为生产经营者将所承租场所通电门头的制作和安装工作发包给不具有电工作业资质的个体工商户，并允许同样不具有电工作业资质的杨士荣在现场作业明显违反了安全生产法规定的管理义务。原告称广告门头的制作安装不属于生产经营项目、场所、设备，原告与广告门头制作方间是承揽合同关系而非承包关系或租赁关系，且制作广告门头并无资质要求，故不应适用《安全生产法》第四十六条的规定的意见，本院认为《安全生产法》属行政法范畴，其规范的是行政机关如何行政职权，相关法律用语的内涵、外延不可能与民法用语安全一一对应，而《安全生产法》第四十六条第一款的制定目的是为了禁止生产经营者将自己管理的生产项目、场所、设备交由无相应资质的个人或单位操作、使用。本案中原告作为一个生产经营单位对经营场所进行符合生产经营要求的装饰后正式营业是惯常的且必要的做法，原告为突出显示自身店招，在没有查验申新广是否具有相应电工资质的情况下，要求申新广制作并安装通电门头，在申新广另外请了杨士荣来安装时又未查验杨士荣是否持有电工证而同意杨士荣进场安装通电门头的行为与安全生产法第四十六条第一款规定的法律禁止性行为完全相符。关于原告所称门头制作、安装不包括电路方面的工作明显与门头里的字体本身需通电才能亮的制作要求及事实不符，广告牌电路铺设需根据广告门头本身的设计来做，需要相应的电工业务知识，原告的辩称明显无事实依据。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告常州市米诺瓦教育科技有限公司的诉讼请求。本案诉讼费50元由原告常州市米诺瓦教育科技有限公司自行负担。 上诉人米诺瓦公司上诉称，一、被上诉人的处罚程序违法。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条的规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。”行政处罚应当以人民政府作出的批复作为处罚依据，但被上诉人在处罚告知、听证告知及处罚决定书均未提及批复，故处罚程序明显存在问题。二、被上诉人作出处罚决定适用法律不当。安全生产法第四十六条规定的是生产经营单位不能将生产经营项目、场所、设备发包或出租给不具备安全生产条件或资质的单位或个人，而本案涉及的灯箱制作安装根本不是上诉人的生产经营项目，也不存在场所、设备出租的问题，上诉人完全是基于与常州友诚图文制作有限公司签订的合同发生的民事行为，并非与申新广签订的合同；再则安装广告门头不涉及电路方面的工作，申新广以友诚公司的名义从事该项工作时超出其工作内容与上诉人无关。因此被上诉人将平等主体的合同争议或民事侵权行为纳入行政管理范畴，超越了行政职权，违背了法无授权不可为的原则。综上所述，原审判决明显不当，请求本院撤销原审判决并改判支持上诉人的诉讼请求；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人常州市钟楼区应急管理局在二审期间未提出书面答辩意见。 当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审判决无异。 本院认为，一、根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条的规定，本案所涉的批复是钟楼区人民政府对事故调查组事故调查报告请示予以“同意……准予结案”的答复文书，是事故调查程序的内部流程文书；被上诉人根据批复内容经过合法的程序、作出相应的处罚才是对上诉人产生合法权益影响的行政行为。上诉人主张应向其告知或送达本案所涉的批复，于法无据，被上诉人的处罚程序并无不当。二、在调查的多份询问笔录，特别是上诉人的法定代表人戴永庆的笔录中，清楚地表明了灯箱制作与电气线路制作安装由上诉人交由申新广负责制作与安装，故本院对上诉人是与常州友诚图文制作有限公司签订的合同的主张不予采信，对安装广告门头不涉及电路方面的工作的主张也不予采信。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，证据确凿、适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人常州市米诺瓦教育科技有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  裴国伟 审判员  王伟庆 审判员  李连求 二〇一九年十月二十二日 书记员  蒋 洁