湖北省兴山县人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0526行初7号原告：杨祖蓉，女，1971年8月16日出生，汉族，住兴山县。委托诉讼代理人：周大鹏，湖北灵均律师事务所律师。被告：兴山县古夫镇人民政府，住所地兴山县古夫镇夫子社区。负责人：谢清和生，该镇镇长。出庭负责人：袁选洋，该镇副镇长。委托诉讼代理人：刘延河，湖北百思特律师事务所律师。委托诉讼代理人：周兴权，湖北百思特律师事务所律师。被告：兴山县古夫镇深渡河村村民委员会。法定代表人：李作银，该村委会主任。第三人：韩正章，男，1946年4月4日出生，汉族，住兴山县。原告杨祖蓉与被告兴山县古夫镇人民政府、兴山县古夫镇深渡河村村民委员会、第三人韩正章乡政府行政确认纠纷一案，本院2019年5月28日受理后，依法组成合议庭，于2019年7月1日公开开庭审理了本案。原告杨祖蓉及其委托诉讼代理人周大鹏、被告兴山县古夫镇人民政府负责人袁选洋及其委托诉讼代理人刘延河、第三人韩正章到庭参加诉讼，被告兴山县古夫镇深渡河村村民委员会经传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杨祖蓉向本院提出诉讼请求：一、判令撤销兴山县古夫镇人民政府2019年3月13日作出的《关于古夫镇深渡河村土地权属纠纷专题办公会议纪要》（古纪要[2019]1号文件）；二、判令撤销被告兴山县古夫镇深渡河村村民委员会2019年4月1日作出的关于原告土地经营权的《公示》。事实与理由：2005年原告与第二被告签订农村土地承包合同，结合双层经营体制赋予农民长期且有保证的土地承包经营权，承包期限为1999年1月1日至2028年12月31日。2019年3月13日第一被告主持召开古夫镇土地承包仲裁委员会议暨古纪要[2019]1号文件，无故以2017年土地确权测绘误标为由直接撤销原告经营权属且公示，原告多次与被告协商无果，为维护自身合法权益，遂向人民法院起诉。被告兴山县古夫镇人民政府辩称，一、原告与第三人韩正章、被告兴山县古夫镇深渡河村村民委员会的纠纷是农村土地承包经营权纠纷，属于民事纠纷，根据法律规定，当事人可申请仲裁或者调解，也可向人民法院提起民事诉讼，兴山县古夫镇人民政府无权也不能直接作出承包土地权属认定。二、《关于古夫镇深渡河村土地权属纠纷专题办公会议纪要》仅是一种咨询性会议记录，实质上并非具有行政效力的政府会议纪要。兴山县古夫镇人民政府组织召开相关会议以及土地仲裁委员参加该会议并非行使行政权或者司法权，而只是为农村土地承包纠纷提供咨询性意见，咨询性意见不构成行政行为，无法律约束力。即使是行政行为，也只是行政指导行为，并不产生外部法律效力，不属于可诉行政行为。兴山县古夫镇深渡河村村民委员会根据会议纪要这一咨询性意见所做的关于原告土地经营权的《公示》，仍属于农村土地承包合同纠纷的范畴。三、如果原告认为被告古夫镇违法收回和调整她的承包地，可依法提起民事诉讼。四、被告兴山县古夫镇深渡河村村民委员会的行为并非行政行为。五、如果认为该会议纪要是行政行为，原告应当先申请行政复议，对复议决定不服的才能提起行政诉讼。综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉。兴山县古夫镇深渡河村村民委员会没有到庭也没有提交书面答辩意见。被告兴山县古夫镇人民政府在收到起诉状副本后十五日内向本院提供证据材料。本院根据当事人陈述和综合本案的证据，认定事实如下：在2017年新一轮农村土地承包经营权确权换证时，2017年3月29日被告兴山县古夫镇深渡河村村民委员会与原告签订农村土地承包合同，将原告杨祖蓉与第三人韩正章争议地块沙沟0.11亩承包给原告经营。2017年5月15日，兴山县人民政府给原告杨祖蓉颁发了土地承包经营权证。原告杨祖蓉和第三人韩正章为此经常发生纠纷，第三人韩正章多次向被告兴山县古夫镇深渡河村村民委员会和兴山县古夫镇人民政府、司法所反映情况。经古夫镇人民调解委员会、古夫镇司法所、被告兴山县古夫镇深渡河村村民委员会调解不成，被告兴山县古夫镇深渡河村村民委员会提请兴山县古夫镇人民政府解决。2019年3月13日由兴山县古夫镇人民政府负责人召集古夫镇土地承包仲裁委员会及深渡河村委会干部，专题研究深渡河村韩正章、杨祖蓉土地权属纠纷，并作出了《关于古夫镇深渡河村土地权属纠纷专题办公会议纪要》（古纪要[2019]1号文件）：一、争议地块，经营权属由韩正章经营。二、由深渡河村委会告知杨祖蓉，并责令杨祖蓉在规定期限内拆除围墙，清理残余建筑垃圾，自行处理在此地块上种植的柑桔树苗。三、撤销杨祖蓉此地块经营权证，并在村委会和政府网站公示。四、韩正章所有损失，由其本人按照法定程序申请执法机关或者诉讼索赔。随后2019年4月1日被告兴山县古夫镇深渡河村村民委员会根据会议纪要在村委会公示：撤销杨祖蓉此地经营权，有争议的地块（地块代码42052610120201101029，东至路边，西至机耕路坎边，南至电影院边，北至沟边，面积0.11亩）。原告杨祖蓉不服，认为二被告的行为侵害其土地承包经营权，遂诉至法院，要求撤销上述会议纪要和公示。本院认为，本案的争议焦点：一、原、被告、第三人是否具备诉讼主体资格？二、本案是否属于行政案件受案范围？三、被告兴山县古夫镇人民政府2019年3月13日作出的《关于古夫镇深渡河村土地权属纠纷专题办公会议纪要》（古纪要[2019]1号文件）是否合法？一、关于原、被告及第三人的主体资格。（一）原告的主体资格《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……。”因此原告主体适格。（二）被告、第三人的主体资格《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，被告兴山县古夫镇人民政府于2019年3月13日作出的《关于古夫镇深渡河村土地权属纠纷专题办公会议纪要》（古纪要[2019]1号文件）对原告与第三人争议的地块权属作出了处理决定，属于对特定相对人的权利义务产生影响的内部工作会议纪要，该行政行为具有可诉性。其制作的会议纪要对外产生的法律后果应当由兴山县古夫镇人民政府承担。因此兴山县古夫镇人民政府是本案的适格被告。根据《中华人民共和国村委会组织法》第五条第三款之规定，村委会具备管理村内集体所有土地的主体资格。兴山县古夫镇深渡河村村民委员会作为公示的张贴方和落款方，因此兴山县古夫镇深渡河村村民委员会是适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”韩正章同本案有利害关系，可作为第三人参与本案诉讼。二、该案是否属于行政案件受案范围？《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条明确规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；因此，本案属于行政诉讼案件的受案范围。被告兴山县古夫镇人民政府辩称该会议纪要属咨询性会议记录，应当属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第五项、第六项规定的情形，不属人民法院受案范围的辩解意见不能成立，本院不予采纳。三、被告兴山县古夫镇人民政府2019年3月13日作出的《关于古夫镇深渡河村土地权属纠纷专题办公会议纪要》（古纪要[2019]1号文件）是否合法？被告兴山县古夫镇人民政府2019年3月13日作出的《关于古夫镇深渡河村土地权属纠纷专题办公会议纪要》表现形式是为土地仲裁，实际是对原告杨祖蓉与第三人韩正章争议地块的权属决定。该会议纪要没有列明申请人和被申请人，没有给产生影响的权利人、义务人依法送达，更没有告知权利人、义务人在法定期限内依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼的法律救济渠道，其程序不合法；同时该会议纪要做出的决定没有载明所依据的法律法规。据此，被告兴山县古夫镇人民政府2019年3月13日作出的《关于古夫镇深渡河村土地权属纠纷专题办公会议纪要》应当依法予以撤销。被告兴山县古夫镇深渡河村村民委员会依据该会议纪要的要求于2019年4月1日张贴的公示亦失去法律效力。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项的规定，判决如下：一、撤销被告兴山县古夫镇人民政府于2019年3月13日作出的（古纪要｛2019｝1号）《关于古夫镇深渡河村土地权属纠纷专题办公会议纪要》；二、驳回原告杨祖蓉其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告兴山古夫镇人民政府负担。如不服本判决，可以在接到判决书第二天起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宜昌市中级人民法院。审 判 长  袁作枝审 判 员  夏昌运人民陪审员  陈泽芹二〇一九年十月二十八日法官助理郭小君书记员郑倩倩