四川省泸州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川05行终66号 上诉人（原审原告）何晓林，女，汉族，生于1966年3月19日，住四川省泸州市龙马潭区。 委托代理人李宗蔺，四川杰可律师事务所律师。 委托代理人杨元禄，男，汉族，生于1964年9月11日，住四川省泸州市江阳区，系上诉人之表兄。 被上诉人（原审被告）泸州市自然资源和规划局，住所地：四川省泸州市江阳区。 法定代表人丁跃萍，局长。 委托代理人何小平，泸州市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人瞿德钊，四川鼎正律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：四川省自然资源厅，住所地：四川省成都市青羊区。 法定代表人孙建军，厅长。 委托代理人黄先杰，四川省自然资源厅工作人员。 委托代理人郑果，北京德恒律师事务所律师。 上诉人何晓林因与被上诉人泸州市自然资源和规划局、四川省自然资源厅行政复议一案，不服四川省泸州市江阳区人民法院（2018）川0502行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人何晓林及其委托代理人李宗蔺、杨元禄，被上诉人泸州市自然资源和规划局负责人詹勇及委托代理人何小平、瞿德钊，被上诉人四川省自然资源厅委托代理人黄先杰、郑果到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年6月12日，原告何晓林向原泸州市国土资源局提交土地确权申请，申请该局确认其享有位于泸州市××区××草街道办事处沙湾××号国有土地的使用权并办理物权变更登记。同时提交了川南区泸州市土地房屋所有权证书（1953年）影印件、何晓林身份证复印件、苏明富死亡证明。2018年7月6日，原泸州市国土资源局工作人员到原告指定的地点实地勘察。2018年7月13日，原泸州市国土资源局作出答复，认为原告提供的土地确权申请的依据和相关材料不充分。答复同时指出，根据原告提供的所有权性质，涉案土地现应属于集体土地。原告对该答复不服，于2018年8月6日向原四川省国土资源厅申请行政复议。2018年8月9日，四川省国土资源厅向原告发出补正通知书，要求原告提交1953年《土地房屋所有权证》凭证、其他能证明土地权属特别是与该地块初始登记有关材料及其他材料。2018年10月31日，原四川省国土资源厅作出行政复议决定书，维持泸州市国土资源局作出的回复。 另查明，原告提交的《川南区泸州市土地房屋所有权证书》残缺不全，内容严重缺失，所有权人仅能确定为姓“黄”，不动产界址、空间界限、面积等信息亦均不详。 还查明，因机构改革，原泸州市国土资源局更名为泸州市自然资源和规划局；原四川省国土资源厅更名为四川省自然资源厅。 一审法院认为，本案系原告申请不动产登记机构确认其享有土地使用权，申请人应该对其是否享有使用权承担举证责任。通常而言，申请人至少应证明申请确权土地的原权利人是谁，申请人基于何种原因应取得使用权。《不动产登记暂行条例》第十六条亦明确规定“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：……（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料……”。但本案中，原告在向原泸州市国土资源局申请不动产登记时提交的资料《川南区泸州市土地房屋所有权证书》，该权属证书残缺不全，内容严重缺失，不能确定该权属证书上的原所有权人系原告的亲属黄光荣和苏明富，且该权属证书对不动产界址、空间界限、面积等信息的记载均不详，故原告所提交的申请材料明显不能达到证明其享有涉案土地的相应物权。原泸州市国土资源局在收到原告的申请材料后对涉案土地进行了实地调查，通过调查亦不能确定权利证书记载的部分四至界址与原告指认的实际土地的四至界址一致，也不能证明涉案土地的原权利人系原告的亲属。原泸州市国土资源局遂在法定的期限内作出了原告所提供的确权材料不充分的答复，其答复行为符合法律规定。 原四川省国土资源厅受理了原告的行政复议申请后，针对原告申请资料不充分的情况告知了原告补正相关资料，通过补正，原告提交的资料仍不能确定权属证书上的所有权人及涉案地块的不动产界址、空间界限、面积等信息。原四川省国土资源厅在法定的期限内亦作出了维持原泸州市国土资源局作出的回复的行政复议决定，该行政复议决定认定事实清楚、适用法律、法规正确，行政复议行为合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告何晓林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告何晓林负担。 上诉人何晓林上诉请求：1.撤销原判；2.撤销被上诉人四川省自然资源厅《行政复议决定》（川国土资复〔2018〕79号）和被上诉人泸州市自然资源和规划局的《关于何晓林申请土地确权的回复》；3.责令被上诉人泸州市自然资源和规划局对被上诉人何晓林确权申请重新作出具体行政行为；4.本案一二审诉讼费用和律师费用由被上诉人承担。事实和理由：被上诉人泸州市自然资源和规划局的回复没有事实依据、适用法律错误。一审审理程序违法，举证责任分配错误、认定事实错误。涉案土地系泸州市人民政府合法向上诉人先辈颁发的，是上诉人先辈依法享受中华人民共和国土地改革成果。案涉《川南区泸州市土地房屋所有权证书》至今未被任何行政机关和司法机关撤销，也没有任何法律否决土改成果。事实是上诉人依然享有继承案涉土地的占有、使用、收益的权利。案涉土地界限，1953年的《川南区泸州市土地房屋所有权证书》是清楚的。上诉人向泸州市自然资源和规划局要求重新换证，提供了申请书和房屋土地所有权证书，上诉人不是首次登记。泸州市自然资源和规划局没有当场告知不予受理，并进行了实地勘察。如果发现不应该登记的，泸州市自然资源和规划局应该书面告知申请人不予登记。界址是否清楚，是泸州市自然资源和规划局去核实，是被上诉人的责任。泸州市自然资源和规划局认为是集体所有，但不能说明是哪个集体所有，也没有提供相应的证据。 被上诉人泸州市自然资源和规划局答辩称，被上诉人作出的回复行为合法合规。被上诉人经查阅资料、现场核实，上诉人何晓林权属的宗地范围内有荒草地、林地、园地及原供销社修建的已废弃的办公楼等建设用地，并无上诉人何晓林主张的先辈房屋等。其所持有的1953年的《川南区泸州市土地房屋所有权证书》亦不能清楚反映其记载内容，且随着国家土地政策变化，该证书不再是土地权属的凭证。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。对上诉人证据是否充分的审查，即是对被上诉人行政行为合法性的审查。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人四川省自然资源厅答辩称，答辩人在法定期限内依法定程序作出行政复议决定，程序合法。行政复议决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。上诉人提供的1953年的《川南区泸州市土地房屋所有权证书》，是依据《中华人民共和国土地改革法》发放的农村土地所有权凭证。根据1962年《农村人民公社工作条例（修正草案）》（又称《六十条》）第二十一条、《中华人民共和国土地管理法》第六条以及原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第四十八条、第五十二条之规定，原土地改革时分给农户并颁发土地所有证的土地已转为属于农民集体所有。故1953年的《川南区泸州市土地房屋所有权证书》已不能作为个人享有土地所有权的有效证明。结合案涉土地为空闲荒草地，残留小部分已坍塌废弃多年的建筑物，上诉人何晓林此处无住房等土地现状情况来看，上诉人申请确认享有案涉土地使用权，缺乏相应的法律及事实依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本案二审中，上诉人何晓林向本院申请调取案涉土地的不动产登记档案资料，泸州市自然资源和规划局向本院提交了泸州市自然资源和规划局江阳区分局出具的《关于未保存何晓林案涉案宗地〈川南区泸州市土地房屋所有权证书〉的说明》和泸州市不动产登记中心出具的《查询说明》，前述说明表明案涉土地并无相关登记信息。二审中，各方当事人均无新的证据向本院提交。 本院二审另查明，何晓林在向原泸州市国土资源局提交的《何晓林土地确权申请书》中载明“…为此，法定继承人何晓林申请确认对位于泸州市江阳区茜草街道办事处沙湾老街处的一宗土地享有权利，并依法给予物权登记为谢。”其余事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”和第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”之规定，人民法院审理二审行政案件，应当对行政行为的合法性进行全面审查。合法的行政行为除了满足证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序的条件外，行政行为还必须不存在超越职权、滥用职权和明显不当的情形。 本案中，根据上诉人何晓林向原泸州市国土资源局提交的《何晓林土地确权申请书》中的内容，何晓林要求国土资源行政主管部门处理的事项为：确认案涉土地权利；进行物权登记。在本案二审中，上诉人何晓林在接受本院询问时，明确其确认的为案涉土地的使用权。 根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”之规定，土地所有权和土地使用权争议由人民政府处理。参照《土地权属争议调查处理办法》第四条“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”和第十三条第三款“认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定”之规定，国土资源行政主管部门系土地争议案件的承办部门，需要作出不予受理决定或者作出处理决定的，应当报同级人民政府作出决定。 根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”以及第十七条关于不动产登记受理的有关规定、第二十条关于办结不动产登记时限的规定、第二十二条关于不予登记的有关规定，不动产登记机构在收到申请人的不动产登记申请材料时，应当作出受理或不予受理或当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容等处理，在受理后应当在法定期限内作出登记或书面告知申请人不予登记的决定。 本案中，原泸州市国土资源局在收到上诉人何晓林的确权申请后，于2018年7月13日作出的《关于何晓林申请土地确权的回复》，该回复中认定“土地已归集体经济组织所有”，“综上所述，你所提供的土地确权登记申请的依据和相关材料不充分”。本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第三项“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容”、第二款“不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理”的规定，原泸州市国土资源局在未当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容的情况下，原泸州市国土资源局应当在法定期限内对何晓林的物权登记申请作出登记与否的决定，而原泸州市国土资源局的回复中结论为“提供的土地确权登记申请的依据和相关材料不充分”，并未依照《不动产登记暂行条例》第二十条、第二十二条之规定，对何晓林要求进行不动产登记作出是否登记的决定。该回复认定案涉土地属于集体经济组织所有，系对案涉土地的所有权进行了明确，故该回复是土地所有权的确权处理决定。原泸州市国土资源局作为泸州市人民政府的工作部门和土地争议案件的承办部门，负有调查和调解的职责，但根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，参照《土地权属争议调查处理办法》第四条、第十三条之规定，土地权属争议由人民政府处理，需要作出不予受理决定或者处理决定的，应当由人民政府作出行政决定。因此，原泸州市国土资源局作出的《关于何晓林申请土地确权的回复》超越职权，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《土地权属争议调查处理办法》之规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项之规定，应当予以撤销。四川省自然资源厅在行政复议决定中对本案案涉土地的所有权和使用权进行了审查，但其未对行政机关是否有权作出处理决定进行审查，故应予撤销。 鉴于何晓林在向原泸州市国土资源局的确权申请中，既有确权申请的诉求，又有物权登记的诉求。因此，泸州市自然资源和规划局应当向申请人何晓林释明，由申请人明确是请求解决土地权属争议，还是申请进行物权登记。若申请人要求解决土地权属争议，则泸州市自然资源和规划局根据《中华人民共和国土地管理法》和《土地权属争议调查处理办法》第五、六、七、八、九条及第十三条、第三十条等相关规定，依法进行处理。若申请人要求进行物权登记，则泸州市自然资源和规划局应当依照《不动产登记暂行条例》之相关规定，依法进行处理。因何晓林所要求行政处理的事项存在两种诉求，尚未明确具体处理何种诉求，因此本院对其“责令被上诉人泸州市自然资源和规划局对被上诉人何晓林确权申请重新作出具体行政行为”的上诉请求，本院不予支持。待何晓林明确行政处理请求后，由行政机关在法定期限内依法处理。 综上，上诉人何晓林的上诉请求部分成立，本院予以支持，其要求被上诉人负担律师费的诉请于法无据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、程序合法，但对行政机关是否有权作出行政行为未予审查，导致适用法律不当，应予撤销原判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项、第八十七条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销四川省泸州市江阳区人民法院（2018）川0502行初65号行政判决； 二、撤销泸州市自然资源和规划局（原泸州市国土资源局）作出的《关于何晓林申请土地确权的回复》； 三、撤销四川省自然资源厅（原四川省国土资源厅）川国土资复〔2018〕79号行政复议决定； 四、驳回上诉人何晓林的其他诉讼请求。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由泸州市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 何 锋 审判员 李 霞 审判员 何 燕 二〇一九年十月二十八日 书记员 刘梦玲