辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽02行终446号上诉人（原审被告）大连市自然资源局，住所地大连市中山区人民路72号。负责人刘东立，局长。委托代理人田笛，大连市国土资源监察支队工作人员。委托代理人康志彬，北京市京都（大连）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）大连久鼎供暖有限公司，住所地大连市甘井子区大连湾镇后盐村165号。法定代表人刘颜秋，总经理。上诉人大连市自然资源局因与被上诉人大连久鼎供暖有限公司（以下简称“久鼎供暖公司”）行政处罚一案，不服大连市沙河口区人民法院（2019）辽0204行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年8月28日，原大连市国土资源和房屋局（以下简称“原市国土局”）对原告久鼎供暖公司未经批准、非法占用土地一案进行立案。当日，原告久鼎供暖公司经理王嵩提供授权委托书等手续，接受原市国土局工作人员询问，王嵩称其公司于2005年在后盐村建设厂房项目，2015年7月翻修，占地面积约20亩，系同后盐村签订土地使用权租赁合同取得土地使用，目前没有用地手续，但2005年时大连市供热办和环保局为公司建设的供暖厂项目下过批文。同日，原市国土局向久鼎供暖公司下达责令停止国土资源违法行为通知书，责令其停止在未办理合法用地手续的情况下，在大连湾街道后盐村建设供暖厂房项目的违法行为，王嵩签收该文书。2015年9月9日，原市国土局制作现场勘测笔录及拍照，勘测情况为：锅炉房项目，四至方位、占地面积、建筑面积等详见附图，占地类型详见地籍审核证明等。原市国土局工作人员作为勘测人签名，王嵩在用地单位处签名。2015年9月24日，原市国土局因甘井子国土局暂时不能出具地籍审核证明表等材料，无法进行后续处罚工作，经审批决定中止本案调查。2016年8月3日，甘井子国土局向原市国土局出具《关于暂时不能出具地籍审核证明表等材料的情况说明》，告知13宗地因权属争议等原因暂时不能出具地籍审核证明表，其中包括案涉土地。2018年6月5日，甘井子国土局出具地籍审核证明表，载明：用地总面积为1.3878公顷，依据大连市国土资源监察支队出具的《违法用地发生时间统计表》、依据1988年土地详查数据，用地范围内：土地权属性质为集体，属后盐村村民集体所有，土地类别为农用地（林地0.0193公顷、果园0.8577公顷）、未利用地0.5108公顷。符合本轮大连市中心城区土地利用总体规划面积为0.8053公顷，不符合本轮大连市中心城区土地利用总体规划面积为0.5825公顷。2018年5月，大连佳泰土地勘测规划有限公司作出《久鼎供暖图斑勘测定界图》显示，总占地面积13878平方米；总农用地面积8770平方米，符合规划农用地面积4696平方米，不符合规划农用地面积4074平方米；符合规划农用地建筑面积6166平方米，符合规划农用地硬覆盖面积1858平方米；不符合规划农用地建筑面积3489平方米，不符合规划农用地硬覆盖面积1586平方米。2018年7月6日，原市国土局进行集体讨论，但在笔录中两名讨论人员未签字。2018年7月30日，原市国土局作出大国土资监罚告字[2018]第023号国土资源拟行政处罚告知书，告知陈述、申辩和在三日内要求听证的权利，当日王嵩签收。2018年8月3日，原市国土局作出大国土资监罚字[2018]第024号国土资源行政处罚决定书，主要内容如前所述，并于当日由王嵩签收。2018年9月25日，原告久鼎供暖公司缴纳138780元罚款。另查，王嵩与原告久鼎供暖公司于2017年4月28日解除劳动合同，并办理了社会保险关系的转移。又查，2019年1月，因机构改革，将原市国土局的国土资源管理职责以及其他部门的相关职责整合，组建被告市资源局。原审法院认为，程序正义是实体正义的保障。案涉行政处罚决定程序违法，理由如下：一、本案中，现场勘验时间是2015年9月9日，并形成现场勘验笔录，记载四至位置等情况详见附图，占地类型详见地籍审核证明等，并有原告原代理人等相关人员签字，但相关附图及地籍审核却形成于2018年，对尚未形成的资料进行确认，显然有违合法性。二、本案中，原市国土局于2015年8月就原告涉嫌违法用地进行立案调查，原告委托单位工作人员王嵩接受调查。现根据原告提供的证据可以认定王嵩已经于2017年4月离职。2018年原市国土局恢复调查后仍向原告原代理人王嵩执行拟行政处罚告知、送达行政处罚决定书相关程序，这些程序是否合法、是否对原告产生法律效力，本院认为应从以下两方面分析，首先王嵩确已从原告处离职，原告否认知晓上述程序或收到相关法律文书；第二，根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外”的规定，市国土局作出行政处罚的办案期限一般为60日至90日，也就是说通常情况下本案应在2015年年末前办结。后因客观原因，市国土局中止案件调查，但无证据证明市国土局告知原告案件中止情况，即原告并不知晓案件处于中止调查状态。因此原告原代理人王嵩于2017年4月离职时，原告并不知晓案件仍处于程序中，其未向被告变更代理人并无过错，其相应的不利法律后果不应由原告承担。故，本院认为市国土局在2018年恢复调查后的执法程序违法，使得原告丧失了陈述申辩、听证等重要权利，案涉行政处罚决定应予撤销。此外，对原告提出追加陆港物流公司、甘井子区政府、大连湾街道办事处、后盐村委会为第三人的申请，本院认为本案审理结果与上述单位并无直接利害关系，且不影响本案事实认定，故本院不予准许。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决撤销原大连市国土资源和房屋局（现大连市自然资源局）于2018年8月3日对原告大连久鼎供暖有限公司作出的大国土资监罚字[2018]第024号国土资源行政处罚决定。上诉人大连市自然资源局上诉称，请求依法撤销原审判决，依法改判，驳回被上诉人诉讼请求。主要事实与理由：一审认定事实不清，适用法律错误。1.一审判决书表述，“现场勘验时间是2015年9月9日，并形成现场勘验笔录，记载四至位置等情况详见附图，占地类型详见地籍审核证明等，并有原告原代理人等相关人员签字，但相关附图及地籍审核却形成于2018年，对尚未形成的资料进行确认，显然有违法行为”，该节认定有悖于事实。首先，该现场笔录已明确违法占地是锅炉房项目；其二，被上诉人用地范围存在围挡，2015年和2018年占地四至和面积没有变化，上述事实是执法人员和被上诉人委托代理人在现场勘测笔录上确认的；其三，因立案调查时被上诉人占用土地尚存在权属纠纷，故在确认权属后，依据2018年出具地籍审核证明及附图，不存在违法行为。2.一审法院认为因被上诉人原代理人在2017年4月离职时，被上诉人并不知晓案件仍处于程序中，其未向上诉人变更代理人并无过错，不应承担不利的法律后果。上诉人向被上诉人原代理人送达拟行政处罚告知、行政处罚决定书相关程序，损害了被上诉人的陈述申辩、听证等权利。上诉人认为，一审法院在认定该节事实时，明显违背了基本客观事实。第一，上诉人在调查违法占地案件时，被上诉人向上诉人提交了授权委托书，全权委托其代理人代表被上诉人接受调查和提供相关材料。该委托书系专项委托，无委托期限。因此，被上诉人未更改委托人的情况下，原委托仍具有法律效力。第二，上诉人向被上诉人的委托人送达法律文书，被上诉人可以通过原委托人获取相关信息，并未影响被上诉人的陈述申辩、听证等权利。第三，上诉人案件中止，系因客观原因中止调查，无需通知被调查人，现行法律法规对此无强制性规定。第四，根据案件处罚的相关证据表明，被上诉人已如数缴纳了行政处罚罚款，证明事实上并非如一审判决认定的被上诉人不知处罚等信息，被上诉人的代理人也并非未向被上诉人转达行政处罚相关信息。3.根据庭审中认定的事实，可以认定上诉人行政处罚认定事实清楚，适用法律得当，一审法院依据《行政诉讼法》第七十条第三项规定判决撤销上诉人的行政处罚决定明显不当，应予以撤销。被上诉人大连久鼎供暖有限公司未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，原市国土局于2015年8月就被上诉人涉嫌违法用地进行立案调查，被上诉人委托单位工作人员王嵩接受调查。根据相关法律规定，原市国土局作出行政处罚决定的办案期限一般为60日至90日，也就是说，在通常情况下，行政办案程序应在2015年年末前办结。后因客观原因，原市国土局中止案件调查，并于2018年恢复调查。原市国土局在恢复调查后的行政办案程序中，应当对被上诉人的相关工作人员是否仍具有相应的委托代理权限重新予以认定。现根据被上诉人提供的证据可以认定，王嵩已经于2017年4月离职，即其已经不是被上诉人的工作人员，不具有代理权限。而2018年原市国土局恢复调查后，疏于审查，仍向被上诉人的原委托代理人王嵩履行送达拟行政处罚告知书、送达行政处罚决定书等相关程序，致使被上诉人丧失陈述申辩、听证等重要权利，案涉行政处罚决定存在程序违法应予撤销。上诉理由中关于不影响诉权、无法律明文规定、缴纳罚款等理由不能成立。综上所述，上诉人的上诉请求及理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律、法规正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人大连市自然资源局负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  李雪霜审判员  徐建海审判员  李 健二〇一九年十月十日书记员  王 阳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。