江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1353号 上诉人(原审原告)南京旭日建筑工程公司，住所地南京市浦口区江浦街道文德路2号。 法定代表人朱国富，该公司总经理。 诉讼代表人江苏圣典律师事务所。 委托代理人陈酉建、顾燕宏，江苏圣典律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)南京市浦口区人民政府，住所地南京市浦口区文德路18号。 法定代表人曹海连，该区区长。 委托代理人沈江，南京市浦口区人民政府工作人员。 委托代理人王志燕，江苏博事达律师事务所律师。 上诉人南京旭日建筑工程公司（以下简称旭日公司）因诉南京市浦口区人民政府（以下简称浦口区政府）房屋行政补偿一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行初172号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月21日立案受理后依法组成合议庭，并于2019年9月26日组织了听证。经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定： 浦口区政府于2018年7月27日作出浦政征字[2018]3号《南京市浦口区人民政府房屋征收决定》（以下简称3号《征收决定》），决定对东至城南河、南至文德路、西至一条巷、北至江浦中学范围内的房屋实施征收。旭日公司坐落于南京市浦口区江浦街道文德路2号的房屋位于征收范围内。浦口区政府公告了3号《征收决定》和《一条巷地块环境综合整治项目房屋征收补偿实施方案》。旭日公司在法定期限内对3号《征收决定》既未申请行政复议，亦未提起行政诉讼。 2018年7月27日，南京市浦口区拆迁管理中心（以下简称浦口拆管中心）发布《公告》，请被征收人协商选择评估机构，选定率未达50%（含），将组织被征收人投票决定或者通过摇号、抽签的方式确定评估机构。2018年8月7日，浦口拆管中心发布《公开选择评估机构公告》《评估机构选择抽签细则》，将抽签时间、地点、参加抽签人员、公证机关、抽签选定征收评估机构步骤等事项进行了公告。2018年8月10日，浦口拆管中心在江苏省南京市浦口公证处的公证下，抽签选定金汇通评估公司为涉案征收项目的评估机构，并于同日进行了公示。2018年8月20日，金汇通评估公司对旭日公司涉案房屋作出了《南京市国有土地上非营业及工业仓储房屋征收补偿金额分户估价表》《南京市国有土地上非营业及工业仓储房屋（未登记房）评估明细表（改制前）》《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附着物补偿金额分户估价表》《评估汇总表》，经评估，面积为2889.2平方米有证房屋的补偿金额为3197786元，原江浦县建筑工程公司改制前建成的面积为589.34平方米未登记房屋补偿金额为620734元，室内装饰装修补偿金额为512027元，附着物补偿金额为156264元。上述评估表于2018年11月21日送达给旭日公司管理人。2018年11月20日，金汇通评估公司对旭日公司另一处面积为62.58平方米有证房屋作出了《南京市国有土地上非营业及工业仓储房屋征收补偿金额评估明细表（补）》，经评估，该处房屋补偿金额为68087元。2018年11月26日，南京市浦口区物价局价格认证中心根据浦口拆管中心的协助请求，对旭日公司的苗木价格进行了认定并出具《价格认定结论书》及价格认定表，认定旭日公司的苗木价格为30515元。2018年11月30日，房屋征收部门将上述补充评估表及相关材料送达给旭日公司管理人。旭日公司未在规定期限内向评估机构申请复核评估。因房屋征收部门与旭日公司协商未果，未能在征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议，浦口区政府于2018年12月29日作出浦政征补字[2018]13号《房屋征收补偿决定书》（以下简称13号《补偿决定》），决定补偿如下：1、根据金汇通评估公司对旭日公司房屋的评估和《一条巷地块环境综合整治项目房屋征收补偿实施方案》的规定，向旭日公司管理人支付房屋货币补偿款3265873元，装饰装修补偿款512027元，附属物补偿款186779元，未登记房屋补偿款620734元，停产停业损失费163294元，设备拆除安装、运输补助费261270元，拆移费39890元，共计5049867元。2、浦口拆管中心应当就上述房屋征收补偿的有关事项，办理证据保全，并对房屋征收补偿和补助款项进行提存。3、旭日公司管理人应当在13号《补偿决定》送达之日起十五日内将房屋腾空交付浦口拆管中心。旭日公司管理人持合法权属证明文件原件和复印件与浦口拆管中心办理征收与补偿手续。逾期不履行上述义务，将依法申请人民法院强制执行。13号《补偿决定》于2019年1月8日送达旭日公司管理人。旭日公司不服，提起本案诉讼。 原审法院另查明，南京市浦口区人民法院（以下简称浦口区法院）于2018年6月5日作出（2018）苏0111破申4号民事裁定书，受理李广朝提出的对旭日公司的破产清算申请。2018年6月5日，浦口区法院作出（2018）苏0111破4号决定书，指定江苏圣典律师事务所担任旭日公司管理人，履行管理和处分债务人财产等职责。 原审法院再查明，2018年11月21日，浦口城管执法局作出宁城法浦[2018]110007号《限期拆除告知书》，认定旭日公司在南京市浦口区江浦街道文德路2号厂区内建设的10处房屋，总面积428.73平方米（砖木结构），未取得建设工程规划许可证，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，且属无法采取改正措施消除影响的情形，浦口城管执法局拟作出限期拆除决定，责令旭日公司在收到《限期拆除告知书》之日起七日内自行拆除上述违法建设。 2018年9月4日，南京市浦口区建筑工程局出具《南京旭日建筑工程公司房屋情况说明》及房屋平面图，情况说明主要内容为：旭日公司于2002年改制，改制时房屋面积3478.54平方米，其中有证房屋面积2889.2平方米，无证房屋面积589.34平方米，改制后所建房屋共10处。 原审法院又查明，1997年9月24日，原江浦县国土管理局颁发的江国用（97）第0064号《国有土地使用证》载明，珠江镇文德街3号面积11806.73平方米土地使用人为原江浦县建筑工程公司，土地用途为工业。 2001年12月24日，原江浦县建设委员会作出江建委发（2001）44号《关于江浦县建筑工程公司产权制度改革方案的请示》，向原江浦县人民政府报告原江浦县建筑工程公司改制清产核资情况、改制实施方案等事项，其中优惠政策第二条载明：原县建筑工程公司占用的土地，由县建委依据江政发（1998）2号文件规定，租赁给改制后的企业使用。 2002年3月6日，朱国富签署承诺书，承诺自愿参加原江浦县建筑工程公司产权竞购，并按规定交纳国有土地租赁费用。 2002年6月20日，原江浦县建设委员会（甲方）与朱国富（乙方原江浦县建筑工程公司代表）签订《国有土地租赁合同》，明确甲方将江国用（97）第0064号《国有土地使用证》证载面积扣除住宅用地534平方米后的11272平方米土地租赁给乙方使用，所有权（土地使用权人）属于甲方，并约定了租赁费、交纳期限及租赁期等权利义务。 庭审中，旭日公司述称：其认为13号《补偿决定》违法，主要是未对428.73平方米无证房屋、土地进行补偿，按工业性质房屋进行补偿违法；改制时实际已对土地使用权进行了处理，因土地系划拨方式取得，旭日公司需要缴纳土地出让金，故签订《国有土地租赁合同》，变相的获取了土地使用权；经向债权人及人民法院报告，选择了货币补偿方式。浦口区政府述称：原江浦县建筑工程公司原主管部门为南京市浦口区建筑工程局，原江浦县建筑工程公司改制后归属于南京市浦口区建筑工程局；原江浦县建筑工程公司的土地在改制时以租赁方式由改制后的旭日公司承租，土地使用权属并未转移。 原审法院认为： 《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。依照上述规定，浦口区政府系涉案项目的征收主体，在房屋征收部门与被征收人在签约期限内达不成补偿安置协议的情况下，依法负有作出13号《补偿决定》的法定职责。 《征补条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第九条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等方式确定。本案中，浦口拆管中心向被征收人公告了协商选择评估机构的相关事宜，因被征收人未能在规定的期限内协商选定评估机构，经江苏省南京市浦口公证处公证，浦口拆管中心通过摇号方式选定金汇通评估公司为涉案项目评估机构。评估机构的选定符合上述规定。 《征补条例》第十九条第一款、第二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。本案中，金汇通评估公司对涉案房屋的价值及装饰装修进行了评估，作出了《南京市国有土地上非营业及工业仓储房屋征收补偿金额分户估价表》《南京市国有土地上非营业及工业仓储房屋（未登记房）评估明细表（改制前）》《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附着物补偿金额分户估价表》《评估汇总表》等评估结果，相关评估结果于2018年11月21日、2018年11月30日送达旭日公司。旭日公司在收到评估结果后，并未依法申请复核评估。浦口区政府依据评估机构出具的评估结果材料，作出13号《补偿决定》并确定涉案房屋的补偿金额等并无不当。 《征补条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照《征补条例》的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，因旭日公司未能在签约期限内与房屋征收部门协商并达成征收补偿协议，浦口区政府根据浦口拆管中心的报请作出13号《补偿决定》并予以公告符合上述规定。《征补条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。在协商涉案房屋补偿事宜时，浦口拆管中心为旭日公司提供了进入浦口区行政区域范围内的工业集中园区和货币补偿两种补偿方式供选择。旭日公司管理人因旭日公司破产清算案件已被浦口区法院受理，最终选择了货币补偿方式。《征补条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。本案中，浦口区政府作出的13号《补偿决定》，依据征收补偿实施方案、金汇通评估公司对涉案房屋及装饰装修的评估结果、南京市浦口区物价局价格认证中心对旭日公司苗木价格的认定，补偿旭日公司房屋货币补偿款、装饰装修补偿款、附属物补偿款、未登记房屋补偿款、停产停业损失费、设备拆除安装、运输补助费、拆移费，共计5049867元，符合上述规定，保障了旭日公司的补偿权益。 关于旭日公司主张浦口区政府对涉案房屋按照工业及仓储房屋进行补偿违法的问题。法院认为，《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准。本案中，涉案房屋所有权登记审核表载明的规划用途为办公、车间、门卫、仓库、其他等，房屋附着的土地用途为工业。根据旭日公司企业性质以及涉案房屋、土地用途分析，涉案房屋系旭日公司工业生产用房、仓库及直接为工业生产服务的附属用房，与商场、商铺、商务金融及其他娱乐服务行业的营业用房不同。旭日公司虽对被征收房屋价值持有异议，但未在规定的期限内申请复核。浦口区政府将金汇通评估公司的评估结果作为13号《补偿决定》的依据符合法律规定。旭日公司提出涉案房屋应当按照经营性房屋进行补偿，但未能提交相应证据和法律依据，法院不予支持。关于旭日公司主张浦口区政府未对428.73平方米无证房屋进行补偿违法的问题。《征补条例》第二十四条第二款规定，对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案中，浦口城管执法局已于2018年11月21日作出宁城法浦[2018]110007号《限期拆除告知书》，认定旭日公司在其厂区内建设面积为428.73平方米的10处砖木结构房屋未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定。因此，浦口区政府对上述被认定为违法建筑的房屋未予补偿，符合《征补条例》第二十四条第二款规定。旭日公司关于428.73平方米无证房屋应予补偿的主张没有法律依据，法院不予支持。关于旭日公司主张浦口区政府未对土地进行补偿违法的问题。根据《关于江浦县建筑工程公司产权制度改革方案的请示》、江国用（97）第0064号《国有土地使用证》《国有土地租赁合同》等在案证据证明，涉案土地使用权人为原江浦县建筑工程公司，原江浦县建筑工程公司改制时未将土地作为改制资产进行处理，仅是通过租赁方式将土地交由改制后的旭日公司承租使用，土地使用权人并未发生转移。旭日公司要求对涉案土地进行补偿的主张没有事实依据，法院不予支持。 综上，浦口区政府作出的13号《补偿决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回旭日公司的诉讼请求。 上诉人旭日公司上诉称：1、涉案428.73平方米无证房屋由旭日公司建造，未办理房屋所有权证系历史原因造成，浦口区政府未予补偿违法。2、涉案土地虽然登记在原江浦县建筑工程公司名下，因涉案土地系国有划拨土地，旭日公司未缴纳土地出让金，故未能办理土地使用证。但旭日公司通过签订《国有土地租赁合同》的方式取得土地使用权，浦口区政府对土地价值未予补偿违法。3、涉案部分房屋出租给他人用于经营，应当按照营业用房予以补偿。4、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，判决确认13号《补偿决定》违法并予以撤销。 被上诉人浦口区政府答辩称：1、涉案土地系工业用地，涉案房屋系工业用地上的办公、仓储用房，浦口区政府按照工业用地上的办公、仓储用房进行补偿正确。2、涉案土地系国有划拨用地，登记在原江浦县建筑工程公司，旭日公司通过签订《国有土地租赁合同》的方式实际使用涉案土地，并未取得土地使用权，不享有土地补偿款。3、涉案428.73平方米无证房屋属于违法建设，依法不应当予以补偿。4、13号《补偿决定》认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 一、关于涉案房屋评估机构选定是否合法的问题 被上诉人浦口区政府提供的协商选定评估机构的《公告》、抽签选定评估机构的《公告》《公证书》以及张贴的照片等证据证明，浦口区政府已告知被征收人协商选定评估机构。由于被征收人在规定的时间内未能通过协商的方式选定评估机构，浦口区政府通过抽签的方式确定涉案房屋评估机构并将结果予以公告，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款、第五条，《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第十条第一款第五项的规定。 二、关于涉案土地是否应当补偿的问题 涉案土地系国有划拨土地，原江浦县建筑工程公司持有国有土地使用证。原江浦县建设委员会与朱国富（代表原江浦县建筑工程公司）签订的《国有土地租赁合同》以及朱国富签署的承诺书等证据证明，上诉人旭日公司通过土地租赁的方式实际使用涉案土地，旭日公司未办理土地使用证，并非土地使用权人。在房屋征收补偿过程中，承租人旭日公司不享有土地补偿款。被上诉人浦口区政府未给予土地补偿正确。 三、关于涉案428.73平方米无证房屋是否应当补偿的问题 旭日公司主张涉案428.73平方米无证房屋系2002年企业改制后建造，但并未明确建造的具体时间。但在城市规划区内进行建设，无论是原《中华人民共和国城市规划法》，还是《中华人民共和国城乡规划法》均要求办理建设工程规划许可证，同时规定对于未取得建设工程规划许可证进行建设，严重影响城市规划的，应当予以拆除。针对涉案428.73平方米的无证房屋，浦口城管执法局已作出《限期拆除告知书》，认定旭日公司未取得建设工程规划许可证进行建设，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，且属无法采取改正措施消除影响的情形，并责令旭日公司自行拆除该违法建设。对于涉案428.73平方米的无证房屋，浦口区政府未予补偿符合《征补条例》第二十四条第二款的规定。 四、关于13号《补偿决定》是否合法的问题 旭日公司对涉案合法房屋的面积并无异议。依法选定的评估机构以3号《征收决定》公告之日作为评估时点，作出《南京市国有土地上非营业及工业仓储房屋征收补偿金额分户估价表》《南京市国有土地上非营业及工业仓储房屋（未登记房）评估明细表（改制前）》《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附着物补偿金额分户估价表》《评估汇总表》，上述评估结果已送达旭日公司。旭日公司并未申请复核评估。浦口区政府依据评估结果，作出13号《补偿决定》，给予旭日公司房屋补偿款、装饰装修补偿款、附属物补偿款、未登记房屋补偿款、停产停业损失补偿款、设备拆除安装以及运输补助费、拆移费等共计5049867元，符合《征补条例》第十七条第一款等规定。涉案土地系工业用地，涉案房屋系办公、仓储用房，即便旭日公司主张的其将部分房屋出租给他人使用，并不足以导致房屋性质的变化，故旭日公司主张部分房屋应当按照营业用房予以补偿明显无法律依据。 综上，浦口区政府作出的13号《补偿决定》，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。上诉人旭日公司的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人南京旭日建筑工程公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇一九年十月十五日 书记员 吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第十七条第一款作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括： （一）被征收房屋价值的补偿； （二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿； （三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。 第十九条第一款对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。 第二十一条第一款被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。 第二十四条第二款市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；