山东省潍坊市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁07行终342号 上诉人（原审原告）张圣志,男，1958年2月1日出生,汉族,住潍坊市坊子区。 被上诉人（原审被告）潍坊市自然资源和规划局潍城分局。住所地：潍坊市潍城区北宫西街2117号。 法定代表人王强，局长。 委托代理人黄晓娜，该局科长。 被上诉人（原审第三人）张胜亮，男，1953年3月24日出生,汉族,住潍坊市潍城区。 委托代理人张秀珍，潍坊潍城昌潍法律服务所法律工作者。 上诉人张圣志诉被上诉人潍坊市自然资源和规划局潍城分局、张胜亮土地行政登记一案，不服潍坊市潍城区人民法院作出的（2019）鲁0702行初36号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 张圣志向一审法院提起诉讼称,张圣志与张胜亮系兄弟关系。张圣志于1991年11月30日依法取得潍坊市潍城区土地管理局颁发的潍宅集建(1991)字第0640129号集体土地建设用地使用证,使用期限为长期,而潍坊市自然资源和规划局潍城分局就上述土地给张胜亮颁发了潍集用（1998）字第B06-32-129号《集体土地使用证》，违反了相关法律规定，故提起本案诉讼，请求法院依法撤销潍坊市自然资源和规划局潍城分局向张胜亮颁发的潍集用（1998）字第B06-32-129号集体土地使用证。 潍坊市自然资源和规划局潍城分局一审辩称，一、张圣志作为本案原告主体不适格。1、潍坊市潍城区土地管理局于1991年11月30日颁发的潍宅集建(1991)字第0640129号集体土地建设用地使用证的土地使用者是“张胜志”并非“张圣志”。2、张圣志现不是涉案宅基地所在的潍城区于河街道田尔庄东村的集体组织成员，即不是该村村民，对该村村民的宅基地使用权益没有利害关系。二、张圣志起诉已经超过法定起诉期限。张圣志要求撤销张胜亮持有的潍集用（1998）字第B06-32-129号集体土地使用证，该证是1998年11月颁发形成的，而张圣志于2019年6月才提起行政诉讼要求撤销，已超过二十年时间，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，人民法院不应予以受理。三、张圣志提起本案诉讼依据的1991年11月30日颁发的潍宅集建(1991)字第0640129号集体土地建设用地使用证已经作废，不再使用。1、潍坊市潍城区人民政府于1996年11月7日在潍坊日报刊登《通告》，决定自公告之日起在行政区域内进行土地证换发和年检。2、原潍坊市规划国土局于1997年7月31日在潍坊日报刊登《土地登记通告》，决定对潍城、奎文、坊子、寒亭四区和市辖三个开发区的土地使用权进行登记。故潍宅集建(1991)字第0640129号集体土地建设用地使用证，已不具有法律效力。四、潍集用（1998）字第B06-32-129号集体土地使用证合法有效。1、该证是于1998年换发形成的。2、该证是由乡镇国土所负责，村委会具体办理。综上，张圣志主体不适格，其起诉超过法定起诉期限，请求法院依法驳回张圣志的起诉。 一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。本案中，潍坊市自然资源和规划局潍城分局于1998年11月为张胜亮颁发潍集用（1998）字第B06-32-129号集体土地使用证，张圣志于2019年5月24日提起行政诉讼，要求撤销该证，已超过二十年的法定起诉期限,依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项、第三款之规定，裁定：驳回张圣志的起诉。 上诉人张圣志不服一审裁定上诉称，1、本案应当适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案张胜亮拒绝向上诉人交付土地，上诉人起诉到法院后，潍坊市自然资源和规划局潍城分局提交证据答辩时，才知道张胜亮持有的集体土地使用证是真的，到上诉人提起本案诉讼，并没有超过一年。2、本案虽是撤销行政行为，也可以参照适用确认行政行为无效不适用诉讼时效的规定。而一审没有开庭，导致上诉人无法变更诉讼请求，严重剥夺了上诉人的权利。综上，请求二审法院撤销一审裁定，依法改判或指令一审法院继续审理。 被上诉人潍坊市自然资源和规划局潍城分局、张胜亮未提交书面答辩意见。 二审中，各方当事人填写了二审行政案件诉讼要素表，上诉人称其曾申请一审法院调取张胜亮持有的集体土地使用证的相关材料，而一审法院未予调取。 本院认为，依据上诉人的上诉理由，本案争议的焦点问题是上诉人的起诉是否超过起诉期限。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条的规定，因不动产提起诉讼的案件，如利害关系人不知道行政行为的内容，起诉期限从其知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但起诉期限自行政行为作出之日起最长也不得超过二十年。本案中，潍坊市自然资源和规划局潍城分局向张胜亮颁发潍集用（1998）字第B06-32-129号集体土地使用证是在1998年11月，至上诉人2019年5月24日向一审法院提起本案诉讼，已超过二十年的最长起诉期限，一审法院不予受理，符合法律规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，适用于行政机关作出行政行为时已告知相对人内容但未告知起诉期限的情况，故不适用于本案。 至于上诉人提出的其可以变更诉讼请求为要求确认无效，从而不受诉讼时效限制的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条对确认行政行为无效的条件作了具体的规定，即“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”，而本案明显不符合上述条件，即使上诉人在一审期间变更诉讼请求要求确认行政行为无效，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”本案最终仍然应当以撤销之诉进行审查，仍应适用起诉期限的规定。 至于上诉人提出的一审法院未予开庭，剥夺其诉讼权利的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：…（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；…。”第三款规定，“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”依据上述规定，在当事人的起诉明显超过法定起诉期限的情况下，法院经过阅卷可径行裁定驳回，无需开庭审理。上诉人在一审期间要求调取的证据实际涉及潍集用（1998）字第B06-32-129号集体土地使用证的颁发是否合法，因本案不涉及实体审理，一审法院未予调取，不违反法律规定。 综上，上诉人的上诉理由不成立，不予支持；一审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  周建明 审判员  李长明 审判员  郭明明 二〇一九年十月十日 书记员  王巧贞