广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行终103号 上诉人（原审原告）肖谦，男，1981年5月16日出生，汉族，住上海市徐汇区； 被上诉人（原审被告）广西壮族自治区地方金融监督管理局，所在地南宁市民生路2号。 法定代表人范世祥，局长。 委托代理人黎玉婷，广西壮族自治区地方金融监督管理局工作人员。 委托代理人张山，广西东方意远律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）广西壮族自治区人民政府，所在地南宁市民生路2号。 法定代表人陈武，主席。 上诉人肖谦与被上诉人广西壮族自治区地方金融监督管理局（以下简称自治区金监局）、被上诉人广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）政府信息公开及行政复议一案，不服南宁市西乡塘区人民法院（2018）桂0107行初43号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 一审判决认定原告肖谦向原广西壮族自治区金融工作办公室（以下简称原自治区金融办，即现自治区金监局）提交《政府信息公开申请表》，申请原自治区金融办向其公开桂金办函[2015]746号《关于交易场所风险提示和加强监管事宜的函》（以下简称746号函），原自治区金融办为此于2017年8月27日向肖谦作出桂金办函[2017]1084号《政府信息公开申请答复书》（以下简称1084号答复书），答复肖谦申请公开的746号函属内部管理信息，不属于政府信息公开的范围，肖谦描述所需其他内容的信息，请向南宁市人民政府或南宁市金融办了解；肖谦不服1084号答复书，向自治区政府提出行政复议申请，自治区政府为此于2017年12月22日向肖谦作出桂政行复[2017]147号《行政复议决定书》（以下简称147号复议决定书），复议决定维持1084号答复书；肖谦仍不服，遂提起本案行政诉讼并请求一审法院依法判决撤销147号复议决定书和1084号答复书，责令原自治区金融办重新作出政府信息公开答复并承担本案诉讼费用的案件事实；一审判决认为746号函是原自治区金融办对其他行政机关作出的内部管理文件，不会对肖谦的权利义务产生实际影响，原自治区金融办因此不予公开746号函合法有据，原自治区金融办对肖谦描述所需的其他内容信息，建议肖谦向南宁市人民政府或南宁市金融办申请及咨询，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，并无不当；自治区政府依法受理肖谦提出的行政复议申请后，作出的147号复议决定书，认定事实清楚、程序合法且适用法律正确；据此，一审判决驳回了原审原告肖谦的诉讼请求。 上诉人肖谦上诉称，上诉人一审庭审时提出的证据2暨南宁市金融办网上答复函，答复内容是南宁市金融办等相关部门根据746号函的要求对12家交易场所进行了现场检查，这就充分证明746号函是具体实施的文件，而且已经对外产生了实际影响，不再是内部管理信息，一审法院认为该证据与本案无关联性，道理何在？此外，上诉人提交的证据4是最高法的指导案例，证据7南商文（2017）19号文件能够证明在原自治区金融办监管下的南宁大宗商品交易所在2017年4月19日之前都是T+0的交易模式，长期违法违规经营，证据1证明原自治区金融办从2013年起就是全区交易场所的监管机构，证据3、4、5、6是上诉人对自治区政府恶意阻挠行政复议的抗议，证据7证明自治区政府违法对上诉人的行政复议进行恶意刁难，证据8、9证明自治区政府的错误，证据10证明原自治区金融办提交的EMS邮单（1069295115624）没有寄件人签署的时间而涉嫌在法庭上做伪证；然而，这些凡是对两上诉人不利的证据，一审法院都不予采纳。另外，本案本该适用简易程序，但一审判决却历时九个半月，已经构成一审审判程序的违法。综上，上诉人认为一审判决认定事实不清，适用法律错误，上诉人为维护自身的合法权益，特提起上诉并请求：1、撤销一审决书；2、撤销147号复议决定书；3、撤销1084号答复书并判决重新作出公开答复，确认自治区政府行政复议过程中行政违法；4、本案一、二审诉讼费用由两被上诉人承担。 被上诉人自治区金监局答辩称，746号函的行政相对人是各设区的市人民政府，是原自治区金融办对各市人民政府作出的风险提示文件，建议各市人民政府加强对交易场所潜在风险的预防和管理，完全是行政机关内部的信息交流和工作建议，属于行政机关在日常行政工作中制作的过程性信息，而非依法履行职责对外发生效力的信息，没有对任何公民、法人或其他组织的权利义务产生影响，因此，原自治区金融办向上诉人肖谦作出的1084号答复书合法有据；上诉人提出最高人民法院公布的案例，与本案案情有本质区别，不能作为本案裁判的参考依据，上诉人上诉称一审法院违法不采纳其证据，没有事实和法律依据。综上，自治区金监局认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，恳请二审法院依法判决驳回上诉人肖谦的上诉请求。 被上诉人自治区政府没有进行二审答辩。 二审期间，上诉人肖谦向本院补充提出有证据原自治区金融办于2016年4月21日网刊文章《中共广西壮族自治区金融工作办公室党组关于巡视整改情况的通报》外，被上诉人自治区金监局、被上诉人自治区政府均无证据补充或者提出新证据。本院经审查，上诉人肖谦补充提出的证据网刊文章，系原自治区金融办按照党务公开原则和巡视工作有关要求公布巡视整改的情况，其中没有涉及746号函的相关内容，本院因此对该证据于本案中的关联性不予认可；一审判决中对涉案证据作出的认证结果，本院予以确认。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，746号函是原自治区金融办于2015年10月26日就全区部分交易场所存在违法违规问题和潜在风险，对全区各设区的市人民政府所作的风险提示和加强监管事宜所作的函告。 原自治区金融办在本案二审期间，因自治区政府机构改革而组建成为自治区金监局，原自治区金融办的相关职能已由自治区金监局承担。 本院认为，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、第二十一条的规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息；行政机关对申请公开的政府信息，应当依法根据不同情况分别作出答复。 本案中，综合诉、辩双方意见，746号函是否属于不予公开范围的政府信息，是诉、辩双方争议的焦点问题。对此，首先，涉案746号函是原自治区金融办作为自治区金融行业的行政主管部门，在履行监督职责过程中就金融交易场所潜在风险对全区各设区的市人民政府作出的风险提示和加强监管事宜的函告，属于行政机关之间的内部管理文件，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款的规定，746号函不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息；其次，内部行政行为的实质外化是指内部行政行为的实施对行政机关以外的行政相对人产生了实际影响，因而导致内部行政行为的效力超出了机关内部的范围，本案上诉人肖谦一审庭审提出的证据2，虽然证明内容是南宁市金融办等相关部门根据746号函的要求对12家交易场所进行了现场检查，但这只是证明了现场检查的发生源于746号函的要求，并没有涉及证明可能对行政相对人产生实际影响的具体检查结果也是依据746号函作出，换言之，现场检查的发生只是内部管理文件746号函管理成效的体现而已，不是内部行政行为的外化标准，因此，上诉人肖谦上诉提出证据2的证明主张，本院不予支持；最后，涉案746号函对上诉人肖谦的权利义务没有产生实质性的影响。总之，746号函属于不予公开范围的政府信息，且对上诉人肖谦的权利义务没有产生实质性的影响，原自治区金融办作出的1084号答复书，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，本院予以支持。 此外，被上诉人自治区政府在收到上诉人肖谦提出的行政复议申请后，及时查明事实，于法定期限内作出行政复议决定并依法送达各方当事人，行政复议决定认定事实清楚、程序合法且适用法律正确，本院予以支持。 审理期限是指法律规定人民法院审理案件的最长期限，人民法院在审理案件时应当遵照执行；但是，在计算审理期限当中，出现扣除或延长审理期限的情形之时，人民法院依法可以扣除或延长审理期限，就当前而言，法律尚无明确规定超过审理期限审结的案件构成程序违法；据此，上诉人肖谦以一审判决历时九个半月为由，提出一审判决因此构成程序违法的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果符合最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，本院依法应予维持；上诉人肖谦提出的上诉理由不能成立，上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人肖谦负担。 本判决为终审判决。 审判长  韦影年 审判员  彭晓霞 审判员  晏 琼 二〇一九年十月八日 书记员  彭 丹 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十三条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。 人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。 人民法院审理行政案件，参照规章。 第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。 2、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号） 第二条第二款行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。 3、《中华人民共和国政府信息公开条例》 第十三条除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。 第二十一条对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复： （一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径； （二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由； （三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式； （四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。 4、最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》 第十二条第（一）项有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；