江苏省南京市六合区人民法院 民 事 判 决 书 （2019）苏0116民初2790号 原告：上海九霖投资控股有限公司，住所地上海自由贸易试验区浦东大道。 法定代表人：李准，执行董事。 委托诉讼代理人：王李涟，上海鼎辰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张龙西，上海鼎辰律师事务所实习律师。 被告：南京市六合区人民政府金牛湖街道办事处，住所地南京市六合区金牛湖街道。 负责人：卞化，主任。 委托诉讼代理人：黄建玖，江苏臻德律师事务所律师。 委托诉讼代理人：徐朝鹏，江苏臻德律师事务所实习律师。 原告上海九霖投资控股有限公司（下称九霖投资公司）与被告南京市六合区人民政府金牛湖街道办事处（下称金牛湖办事处）合同纠纷一案，本院2019年4月3日受理后，依法组成合议庭适用普通程序公开开庭进行了审理。原告九霖投资公司的委托诉讼代理人王李涟、张龙西、被告金牛湖办事处的委托诉讼代理人黄建玖、徐朝鹏到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告九霖投资公司向本院提出诉讼请求：1、判令被告向原告返还2010年10月至2019年6月的土地租金2386763.48元及项目收购款8800000元；2、赔偿原告损失32626455.16元；3、承担本案的诉讼费。事实和理由：2010年7月，原、被告签订了《金牛湖农庄投资协议书》一份，协议约定，被告将项目地原有建筑设施、设备苗木等作价人民币880万元出售给原告，并将项目地1000亩发包给原告，承包费前五年每亩每年300元，五年后按照8%递增，被告全权负责该项目的政府审批工作，如因被告未能通过政府审批而造成原告的损失，视为违约。协议签订后，原告依约支付了项目收购款880万元，并依约支付了土地承包费，同时，为开发该项目，原告在项目地上陆续建设了原木别墅，投资经营阳光餐厅、木屋、农庄大棚等用于观光农业、休闲度假的配套设施，投资金额达32626455.16元。但截止2018年底，被告仍未依约办理相关政府审批工作，致使原告建造的木屋被列为违章建筑，2018年12月4日，南京市国土资源局六合分局对原告作出行政处罚，要求原告自行拆除非法占用的1529.8平方米土地上的建筑物和设施，恢复土地原状。由于被告未履行办理政府审批义务，致使原告投资建造的金牛湖休闲农业旅游项目遭受损失，原告有权要求被告予以赔偿，请求判如所请。 被告金牛湖办事处辩称：原、被告签订《金牛湖农庄投资协议书》后，投资经营的某农庄未经批准，在耕地上违规建设木屋别墅，在玻璃温室内从事宾馆、餐饮等非农化经营，多次被有关行政机关查处，此次因某农庄自身存在违法行为，非法占用土地改变土地用途，在全国大棚房问题专项整治行动中，其迫于高压态势，拆除了玻璃温室内的违法违规设施和木屋，被告在履行合同过程中，按约为原告办理了高效农业立项、审批等手续，并没有违约行为，但原告在立项后即违反规定，从事与高效农业项目无关的经营活动，受到国家法律处罚应当自行承担相应的法律后果。原、被告签订的《金牛湖农庄投资协议书》中约定的部分内容违反了法律规定无效，违约金条款违反了公平原则；原告主张的损失不实，原告承包的土地已经被告征用500亩，获得了四、五千万元的补偿。据此，请求驳回原告的全部诉讼请求。 当事人围绕诉讼请求依法提供了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证，对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。本院认定的事实如下： 2010年7月2日，原告九霖投资公司与被告金牛湖办事处签订了《金牛湖农庄投资协议书》，约定，金牛湖办事处与九霖投资公司合作开发休闲农业项目，甲方（金牛湖办事处）将项目地的980亩农用地及农庄门口至八樊路原农用地（约20亩）发包给乙方（九霖投资公司）使用；乙方在承包租赁该项目用地后，将按照观光农业、休闲度假的相关要求进行建设，装修、建造费用由乙方承担；甲方同意乙方可以不破坏耕土层的情况下，在农用地上构建原木别墅100幢及其他与观光农业、休闲度假的配套建筑，相应的国土局及发改委等政府审批工作由甲方负责，费用由乙方支付，如果甲方未能通过政府审批而造成乙方的损失，按甲方违约论处；乙方实际经营项目内容包括，餐饮、住宿、文娱、会务、户外拓展、土地认种认养、迷你农庄的出租及新农村建设模式的探索与实践；承包期为15年，合同到期自动续租一次，再延续30年；原地面附属物收购价为880万元；100亩农用土地承包费用前五年按每亩每年300元支付，五年后，每年按8%递增；支付方式为协议生效后七日内支付10%，交接结束应支付50%；余款三个月内付清，土地租金每年支付，支付日期为每一个起算年度的第一个月；合同第三条甲方的权利义务第3.4条约定，如遇政府征收、征用、政策变化或者拆迁等政府行为，甲方考虑此类行为将给乙方造成重大的经济损失，无条件同意向乙方支付赔偿，赔偿按7.3条的规定方式由甲方向乙方支付，赔偿费用应在相关政策下达告知后三十日内全部支付；第3.5条规定，在法律政策允许的条件下，甲方应将本合同项下的全部项目向发改委、规划部门报批立项，相关手续由甲方负责完成，乙方积极配合，并积极协调办理公安、消防、卫生、环保等证照办理，费用由乙方承担，如协调不成，相关罚款由甲方承担。第四条乙方的权利义务约定，乙方享有在本合同项下的物业内依法自主经营、承包、转包；合同规定时间及时支付相应费用；积极带动当地的农业旅游开发项目，配合政府共同打造园区内的旅游产业；第七条违约责任约定，任何一方违反本协议约定的义务，经对方催告后在合理时间内仍不纠正的，应向对方承担违约责任，违约金计算方式为，乙方收购款+乙方用于承包租赁的全部费用总额（已支付部分）+装修及其他由乙方设施设备的总投入（以双方指定的评估机构的评估价格为准）+乙方的实际经营损失。 协议签订后，原告九霖投资公司与三个自然人于2010年9月15日共同出资设立了南京某度假农庄有限公司，注册的经营范围为一般经营项目、农业旅游项目开发、农业项目开发、果树、蔬菜、花卉、苗木种植、销售，盆景制作、销售、农产品、提供会务、展示展览服务、提供劳务服务等。2010年9月20日，被告金牛湖办事处以六金办发（2010）108号文的形式，向六合区农业局提交了《金牛湖街道关于南京九九艳阳高效设施农业基地项目立项的请求》，该文中确定高效农业项目包括迷你体验园、开心农场、农业示范区、水产养殖、苗木种植及生产管理区。同年9月27日，六合区农业局批复同意某农庄实施高效农业项目，要求金牛湖办事处按有关规定办理设施农用地手续，待区国土分局审查后报区政府批复。2010年11月11日，某农庄报请建设温室大棚，用于蔬菜、花卉、苗木种植等。2010年11月12日，南京市六合区发展和改革局下发了六发改备（2010）176号《关于金牛湖街道茉莉花村高效设施农业项目的备案通知书》，对某农庄上报的高效设施农业项目中建设一座玻璃温室，种植果树、蔬菜、苗木花卉、盆景等进行备案，并要求某农庄办理相关规划、用地等手续。 协议签订后，原告即在案涉土地上建造木屋及大棚。2010年10月16日、2011年4月15日，南京市国土资源局六合分局两次向某农庄下发通知，认为其未经批准非法占用土地建造木屋和大棚，要求立即停止违法行为，听候处理。2010年11月22日，原、被告签订了《金牛湖农庄补充协议》，约定，1、为了保障游客安全，保护艳阳金牛湖农庄财产安全，甲方同意乙方在农庄各出入口设立门岗，封闭经营；2、艳阳金牛湖农庄所有经营所需证照，甲方需积极协助办理，如无法办理需甲方积极协调，如协调不成引起的各种行政处罚或影响乙方正常经营，所有损失、罚款由甲方全部承担；3、甲方负责报批乙方在艳阳金牛湖农庄内建设的“私家农庄”和“生态餐厅”等项目，确保该项目能顺利进行，若因项目合法性问题导致行政罚款或要求拆除，所有损失由甲方承担。2014年6月14日，南京市国土资源局六合分局再次向某农庄下发通知，认为其未经批准，非法占用集体土地兴建设施农业项目，且涉嫌改变（土地）用途。2014年7月12日，南京市国土资源局六合分局向某农庄下发六国土资执罚（2014）46号行政处罚告知书，认为，某农庄未经批准，非法占用六合区金牛湖街道金牛湖社区集体土地，在钢架大棚内建木屋和亭台水榭的行为，违反了土地管理法规定，限其15日内拆除，并处以17.13万元的罚款。2018年11月27日、2018年12月4日，南京市国土资源局六合分局再次向某农庄下发了《国土资源行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》，要求某农庄15日内拆除非法占用的1529.8平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2018年12月原告与金牛湖办事处共同拆除了6幢木屋及大棚内设施。嗣后，双方对损失的处理协商未果，原告诉至本院。 本案在审理过程中，原告委托了上海沪宁房地产估价有限公司对南京某度假农庄有限公司的六幢木屋及阳光温室大棚的房屋建筑物及电子设备等固定资产进行评估，主张其损失为18439748.60元。2019年9月23日上海沪宁房地产估价有限公司出具沪宁评咨字（2019）第Z－1014号评估报告，认定，南京某度假农庄中的六幢木屋及阳光温室大棚的房屋建筑物及电子设备等固定资产单项资产评估值为18439748.60元。被告质证认为，该评估报告中原木别墅净值832698.14元及阳光大棚餐厅净值2633731.12元系原告违反法律规定自行建设的违法建筑，不符合高效农业的要求，不应认定为原告损失，其他部分损失予以认可，但因原告违法经营，上述损失应由原告自行承担主要责任。原告对被告的质证意见不持异议。 本院认为，原告九霖投资公司与被告金牛湖办事处签订的《金牛湖农庄投资协议书》合法有效，双方应按协议约定依法履行各自权利义务。原告应按约在租用的土地上开展合法的经营活动，由于原告在履行该协议过程中，建造木屋和阳光餐厅等从事非农业项目经营，违反了有关行政法律规定，也不符合双方约定，致其建造的木屋及阳光餐厅被土地行政部门作出拆除的处罚决定，由此造成的损失应由其自行承担主要责任；被告金牛湖办事处作为协议一方，在签订协议时，对有关权利义务的约定缺乏必要的合理性审查，在协议履行过程中，又未能对原告开展经营活动的合法性予以必要的监督，应对原告的损失承担次要责任。原告提供的上海沪宁房地产估价有限公司出具的沪宁评咨字（2019）第Z－1014号评估报告，被告对其真实性、合法性和关联性予以认可，其提出原木别墅净值832698.14元及阳光大棚餐厅净值2633731.12元系原告非法所建不应计入损失的观点，原告不持异议，本院予以支持，原告的损失认定为18439748.60元－832698.14元－2633731.12元＝14973319.34元，由原告自行承担70%，即10481323.54元，被告承担4491995.8元。原告要求被告承担违约责任，返还土地租金及项目收购款，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第一百零七条、第一百二十条的规定，判决如下： 一、被告南京市六合区人民政府金牛湖街道办事处于本判决生效后十日内赔付原告上海九霖投资控股有限公司人民币4491995.8元。 二、驳回原告上海九霖投资控股有限公司的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期限履行给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费288989元，由原告负担259359元，被告负担29630元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。 审 判 长  林顺英 人民陪审员  刘志祥 人民陪审员  廖 敏 二〇一九年十月二十九日 书 记 员  盛 媛