浙江省湖州市南浔区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0503行初29号 原告赵学峰。 被告长兴县夹浦镇人民政府，住所地浙江省长兴县夹浦新街。 法定代表人郑亮，该镇镇长。 出庭应诉负责人施宏杰，该镇副镇长。 委托诉讼代理人王凯成，浙江紫杏律师事务所律师。 委托诉讼代理人都永斌，浙江紫杏律师事务所律师。 被告长兴县自然资源和规划局，住所地浙江省长兴县长安路**。 法定代表人徐凤根，该局局长。 出庭应诉负责人车云峰，该局副局长。 委托诉讼代理人孙中原，该局工作人员。 委托诉讼代理人刘明明，浙江兴长律师事务所律师。 被告长兴县人民政府，住，住所地浙江省长兴县龙山新区广场路**/div> 法定代表人石一婷，该县县长。 出庭应诉负责人钱卫华，该县副县长。 委托诉讼代理人施伟萍，该县司法局工作人员。 委托诉讼代理人许智荣，浙江兴长律师事务所律师。 原告赵学峰诉被告长兴县夹浦镇人民政府（以下简称夹浦镇政府）、长兴县自然资源和规划局（以下简称县自规局）、长兴县人民政府（以下简称县政府）土地行政管理(土地)行政强制一案，于2019年3月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于2019年3月6日向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月30日公开开庭审理了本案。原告赵学峰，被告夹浦镇政府的出庭应诉负责人施宏杰及委托诉讼代理人都永斌，被告县自规局的出庭应诉负责人车云峰及委托诉讼代理人孙中原、刘明明，被告县政府的出庭应诉负责人钱卫华及委托诉讼代理人施伟萍、许智荣到庭参加了诉讼。经被告申请，本院将本案移交本院行政争议调解中心协调，调解期限为两个月,协调未果。本案现已审理终结。 原长兴县国土资源局于2017年11月22日向原告作出《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》。2018年3月7日被告夹浦镇政府与原长兴县国土资源局共同作出长夹[2018]002号《责令改正违法行为通知书》。被告县政府于2019年1月19日作出长政复决字[2018]8号《行政复议决定书》。 原告赵学峰诉称，原告与本村村民赵立宏置换了宅基地。2016年1月11日经过相关部门合法审批并公示，于2017年3月20日经相关部门放线后并发农村建房公示牌，经过基槽验收合格签字认可后，开始建造新居。中间有国土巡查人员不间断巡查，于2017年11月22日因群众举报，被告夹浦镇政府和县自规局直接出具《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》，离建造日已有8月之久，并已建到三层。原告于2018年2月23日向吴兴区人民法院起诉，要求撤销《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》，因各种原因败诉。同时，被告夹浦镇政府和县自规局于2018年3月7日相关部门人员实地测量，确认超出审批面积24.98平方米，两被告直接出具《责令改正违法行为通知书》。原告于2018年3月9日向被告县政府申请行政复议，于2018年5月10日作出《行政复议中止决定书》，而后恢复行政复议，被告县政府于2019年1月19日出具行政复议决定书，该决定书以超平方、违法建筑、程序违法等为由，该决定属于程序违法。三被告的行政行为实体违法、程序违法：第一，根据《长兴县农村建房建设管理办法》、《城乡规划法》、《村庄和集体规划管理条例》、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）等法律法规的规定，原告属于合法建房。而被告夹浦镇政府和县自规局没有严格监督管理，测量失误导致原告超平方。2017年3月23日，经过选址到场、放样到场确认签字后，砌基到场和施工到场无异议，同时中间有国土巡查人员不间断巡查，于2017年11月22日因群众举报而直接出具《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》。第二，直接出具《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》严重程序违法。根据《浙江省行政程序办法》第五十二条规定，原告没有看到事实证据证明告知、陈述和申辩权等。第三，直接出具《责令改正违法行为通知书》程序严重违法。根据《浙江省行政程序办法》第五十二条的规定，没有任何证据证明被告有告知陈述申辩的权利。第四，由于被告夹浦镇政府和被告县自规局玩忽职守、失职渎职、知法犯法造成原告无法合法建房，无法正常生活及精神受到严重伤害和经济遭受巨大损失，已倾家荡产，必须赔偿。根据《国家赔偿法》第七条和第九条的规定，被告夹浦镇政府和县自规局必须赔偿原告一切经济和精神损失，并依法追究相关责任人员的刑事责任。第五，县政府出具行政复议决定书属于用法错误，严重违反《中国共产党章程》，严重违反建筑法第五条。综上，三被告严重违反《宪法》、《共产党纪律处分条例》、《土地管理法》等法律法规之规定。原告诉至法院，请求判令：1.依法撤销《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，并依法追究处理相关责任人员。2.依法确认被告夹浦镇政府和县自规局违法行政行为直接造成的经济损失和直接造成的精神损失，依法判决应予赔偿。3.被告县政府依法履行法定职责，撤销对原告出具的行政复议决定书，并依法判决实体违法。4.本案诉讼费由三被告承担。 原告赵学峰向本院提供了以下证据： 1.接警信息、体表原始伤情记录表各一份，证明2017年11月22日，原告并不在家。 2.行政复议决定书，证明被告夹浦镇政府和县自规局程序违法。 3.放样签字，证明被告夹浦镇政府和县自规局实体违法。 4.农村建房公示牌，证明被告夹浦镇政府和县自规局实体违法。 5.《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》，证明被告夹浦镇政府和县自规局程序违法。??? 6.《责令改正违法行为通知书》，证明被告夹浦镇政府和县自规局程序违法。 被告夹浦镇政府辩称，一、原告要求撤销《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》，对于该诉讼请求，原告曾向吴兴区人民法院起诉，吴兴区人民法院作出（2018）浙0502行初17号行政裁定，驳回原告起诉。原告不服，向湖州市中级人民法院上诉，湖州市中级人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。二、原告要求被告夹浦镇政府与县自规局的违法行政行为造成经济损失及精神损失予以赔偿没有依据。1.2015年，原告申请农民建房，根据《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》的文件精神，农民建房供地的审批权限下放给乡（镇）政府、街道办。经被告夹浦镇政府2016年第一次建设规划例会批准，同意原告户新建住房（村集体建设用地），占地面积125平方米，层数三层，要求拆除现有辅房后放样建房。2.2017年3月23日，经被告夹浦镇政府组织，由被告夹浦镇政府城建办、国土所、国土巡查分队相关工作人员、村干部和原告本人，到原告建房处进行实地放样（四至：东至空地，南至父母住房，西至空地，北至道路），放样面积为125平方米，建造层数为3层，房屋总高度12米，放样面积与被告夹浦镇政府批准面积一致，原告本人签字确认。3.2017年11月22日，因群众举报，夹浦镇国土巡查分队到现场初步丈量，发现夹浦镇吴城村谈渡自然村赵学峰未按批准面积建造住房，有超面积建设情况存在。原告的行为违反了《土地管理法》第七十七条的规定。被告县自规局根据《国土资源行政处罚办法》第十一条的规定，向原告下发了《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》，并于同年12月5日将原告的违法行为抄送被告夹浦镇政府，要求协助处理。期间，原告未继续扩大违法行为，但也未对违法行为主动消除。由于原告未自行整改违法行为，2018年3月7日，被告县自规局、夹浦镇政府、吴城村村委的相关工作人员至原告建房处，在原告本人在场的情况下，对建房占地面积进一步确认，发现实际占地149.98平方米，超过批准面积24.98平方米。被告县自规局向原告下发了《责令改正违法行为通知书》。被告夹浦镇政府在《责令改正违法行为通知书》上加盖了印章是基于职能部门在2017年12月5日将原告的违法行为抄告被告夹浦镇政府，要求协助处理形成的，被告夹浦镇政府不属于责令主体，仅起到教育与警示作用，同时该行为与原告诉称的损失无任何法律上的因果关系，请求驳回原告对夹浦镇政府的起诉。 被告夹浦镇政府向本院提交了抄告单一份，证明2017年12月5日，被告县自规局将原告违法行为告知被告夹浦镇政府，并要求协助制止原告的违法行为。 被告县自规局辩称，一、原告要求撤销《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》，对于该诉讼请求，原告曾向吴兴区人民法院起诉，吴兴区人民法院作出（2018）浙0502行初17号行政裁定，驳回原告起诉。原告不服，向湖州市中级人民法院上诉，湖州市中级人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。二、原告要求撤销《责令改正违法行为通知书》，该通知书不仅不具有可诉性，且县政府作出的行政复议决定书已确认了该通知书违法。1.2015年，原告申请农民建房，根据《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》的文件精神，农民建房供地的审批权限下放给乡（镇）政府、街道办。经被告夹浦镇政府2016年第一次建设规划例会批准，同意原告户新建住房（村集体建设用地），占地面积125平方米，层数三层，要求拆除现有辅房后放样建房。2017年3月23日，经被告夹浦镇政府组织，由被告夹浦镇政府城建办、国土所、国土巡查分队相关工作人员、村干部和原告本人，到原告建房处进行实地放样（四至：东至空地，南至父母住房，西至空地，北至道路），放样面积为125平方米，建造层数为3层，房屋总高度12米，放样面积与被告夹浦镇政府批准面积一致，原告本人签字确认。3.2017年11月22日，因群众举报，夹浦镇国土巡查分队到现场初步丈量，发现夹浦镇吴城村谈渡自然村赵学峰未按批准面积建造住房，有超面积建设情况存在。原告的行为违反了《土地管理法》第七十七条的规定。被告县自规局根据《国土资源行政处罚办法》第十一条的规定，向原告下发了《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》，并于同年12月5日将原告的违法行为抄送被告夹浦镇政府，要求协助处理。期间，原告未继续扩大违法行为，但也未对违法行为主动消除。由于原告未自行整改违法行为，2018年3月7日，被告县自规局、夹浦镇政府、吴城村村委的相关工作人员至原告建房处，在原告本人在场的情况下，对建房占地面积进一步确认，发现实际占地149.98平方米，超过批准面积24.98平方米。2018年3月7日，被告县自规局及其他工作人员至原告建房处，在原告本人在场的情况下，对建房占地面积进一步确认，发现实际占地149.98平方米，超过批准面积24.98平方米，被告县自规局与夹浦镇政府共同向原告下发了《责令改正违法行为通知书》。县政府作出的行政复议决定书认为，被告县自规局未在《责令改正违法行为通知书》中载明原告依法享有陈述和申辩的权利，也没有证据证明曾经告知原告依法享有上述权利或者是原告放弃了上述权利。因此，《责令改正违法行为通知书》的行为属于程序违法，行政复议决定书确认了《责令改正违法行为通知书》违法。综上，请求驳回原告对被告县自规局的起诉。 被告县自规局向本院提交了以下证据及依据： 1.夹浦镇2016年第一次建设规划例会会议纪要，证明同意吴城村赵学峰新建住房，占地面积为125平方米，层数三层，要求拆除现有辅房后放样建造。 2.2017年3月23日现场放样记录，证明现场放样记录。 3.《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》及送达回证、现场照片，证明责令停止违法行为及该通知书的送达情况。 4.抄告单及送达回证，证明2017年12月5日，被告县自规局将原告违法行为告知被告夹浦镇政府，并要求共同制止。 5.2018年3月7日现场丈量记录及照片，证明原告的建房超面积24.98平方米。 6.《责令改正违法行为通知书》，证明与被告夹浦镇政府联合下发，责令原告改正。 法律依据：1.《土地管理法》第七十七条；2.《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令60号，2014年7月1日起施行）第十一条、第三十条；3.浙政办发[2014]46号《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》第三条。 被告县政府辩称，一、原告要求撤销《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》，对于该诉讼请求，原告曾向吴兴区人民法院起诉，吴兴区人民法院作出（2018）浙0502行初17号行政裁定，驳回原告起诉。原告不服，向湖州市中级人民法院上诉，湖州市中级人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。二、原告要求撤销《责令改正违法行为通知书》，该通知书不仅不具有可诉性，且县政府作出的行政复议决定书已确认了该通知书违法。三、长政复决字（2018）8号行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告不服原长兴县国土资源局、夹浦镇政府作出的《责令改正违法行为通知书》于2019年3月9日向被告县政府提出行政复议申请，县政府于2018年3月12日依法受理。在审理过程中发现原告在吴兴区法院有与本案相关的案件在审理，县政府于2018年5月10日作出《行政复议中止决定书》。后夹浦镇政府于2019年1月16日提出恢复案件审理的申请，县政府决定恢复对本案的审理。因案情复杂，县政府决定延长复议期限30日。被告县政府根据原告本人户口簿、身份证复印件、责令改正违法行为通知书、吴兴区法院裁定书及湖州市中级人民法院裁定书等证据查明事实，依法作出长政复决字[2018]8号行政复议决定书，确认被告县自规局、夹浦镇政府作出的《责令改正违法行为通知书》违法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告县政府向本院提交以下证据及依据： 1.行政复议申请书及附件，证明原告行政复议申请及提供相关材料。 2.长政复立字[2018]8号行政复议案件受理通知书； 3.长政复立字[2018]8号行政复议答复通知书及送达回证。 证据2、3证明补证后立案、送达、告知。 4.被告夹浦镇政府行政复议答辩状； 5.被告县自规局行政复议答复书及附件。 证据4、5共同证明两被告的答复意见书及举证、法律依据。行政机关已提交的证据，不再重复提交。 6.县政府发文稿及长复中字[2018]8号行政复议中止决定书，证明行政复议中止。 7.长复中字[2018]8号行政复议中止通知书及送达，证明被告告知复议中止的情况。 8.案件恢复审理申请书及附件，证明夹浦镇政府申请恢复审理。 9.长政复延[2018]8号行政复议决定延期审批表，证明行政复议延期审批。 10.长政复[2018]8号恢复审理通知书、行政复议决定延期通知书及送达回证，证明恢复审理、延长复议期限的告知及送达。 11.发文稿，证明行政复议决定的审核、签发。 12.长政复决字[2018]8号行政复议决定书及送达回证，证明行政复议决定及送达情况。 法律法规：1.《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第三项、第三十一条；2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条；3.《浙江省行政程序办法》第五十二条第一款。 经庭审质证，原告对被告县自规局提交的证据发表以下质证意见：对被告县自规局提交的证据1、2、5无异议。对证据3《责令停止土地违法行为通知书》有异议，没有告知陈述权利。关于土地管理公文送达回证，原告并非拒签，原告有不在场的证据。对证据4抄告单，这是假的，是后面补上去的，没有给我们测量，怎么知道超出24.98平方米。对证据6，县政府已经确认程序违法，证据是无效的，没有告知陈述的权利。对被告夹浦镇政府提交的证据的质证意见与对被告县自规局的质证意见一致。对县政府提交的行政复议决定书有异议，应是程序违法和实体违法，对其他证据均无异议。 被告夹浦镇政府对原告提供的证据发表以下质证意见：对证据1的真实性、合法性无异议，但对证明对象和证明目的有异议。尽管当天发生了打架，也进行了报警，但是不能够证明当天被告县自规局没有送达相关文书。而且报警记录也明确了是“人受伤暂不需急救”。对原告提供的证据2-6的真实性没有异议，对行政复议决定书的合法性没有异议，对证明目的有异议，行政复议决定书按照行政复议法作出的。对于放样签字，原告仅凭该证据不能证明待证对象。农村建房公示牌也不能够证明被告实体违法。对于《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》，该通知书没有法律上瑕疵，已经通过人民法院确认。对于《责令改正违法行为通知书》没有程序上瑕疵，夹浦镇政府不是责令的主体。 被告县自规局对原告提供的证据发表以下质证意见：对证据1的真实性、合法性没有异议，但该份证据无法证明原告的母亲在2017年11月22日无法接受送达，在2017年11月22日，被告方将责令停止土地违法行为通知书送达原告的事实，已由生效的法律文书证实。该份证据只能说明发生打架的事件，并不代表被告无法送达法律文书。对行政复议决定书的真实性没有异议，但是对该份复议决定确认县自规局程序违法持有异议。《责令改正违法行为通知书》与《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》本质上是一致的，是对原告违法行为的告知，是整个执法查处的环节，而《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》已由生效法律文书确认，不具可诉。相应的《责令改正违法行为通知书》也应该得到同样的处理。对放样签字及农村建房公示牌的真实性、合法性无异议，但对原告的待证对象有异议，该两份证据无法证明被告实体违法。对《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》，该份通知书已经过两级法院生效文书证明，不具可诉性。对《责令改正违法行为通知书》质证意见和对行政复议决定书质证意见一致，该通知书不具有终结性，是整个执法过程中环节，无需告知原告的陈述答辩权，不具备程序违法的特征。 被告县政府对原告提供的证据发表以下质证意见：对证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。对证据2-6的三性均无异议，但对证明对象有异议，不能达到原告证明目的。???? 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据符合证据的有效条件，本院予以认定。对被告夹浦镇政府、县自规局提交的抄告单，原告认为是虚假的，但无相应证据证明，且该证据符合证据的有效条件，本院予以认定；被告县自规局提交的其余证据也均符合证据的有效条件，本院予以认定。原告对被告县政府提交的行政复议决定书有异议，但该行政复议决定书来源合法、客观真实、与本案具有关联性，本院予以认定；其余证据经原告质证无异议，且符合证据有效条件，本院予以认定。 经审理查明，2015年，原告申请农民建房，后经夹浦镇2016年第一次建设规划例会批准，同意原告赵学峰户的新建住房，占地面积为125平方米，层数为3层，要求拆除现有辅房后放样建房。2017年3月23日，被告夹浦镇政府组织相关工作人员到原告建房处进行实地放样，放样面积为125平方米，明确建造层数3层，房屋总高度12米，放样面积与批准面积一致，原告签字确认。2017年11月22日，因群众举报原告超面积建房，夹浦镇国土巡查分队到现场初步丈量，发现原告未按批准面积建造房屋，确有超面积建设情况存在，原长兴县国土资源局向原告作出《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》。原长兴县国土资源局于2017年12月5日将原告的违法行为抄告被告夹浦镇政府，要求协助处理。2018年3月7日，原长兴县国土资源局及其他相关人员至原告建房处，在原告本人在场的情况下，对建房占地面积进一步确认，发现实际占地149.98平方米，超过批准面积24.98平方米。2018年3月7日，被告夹浦镇政府和原长兴县国土资源局共同向原告下发了长夹[2018]002号《责令改正违法行为通知书》。通知下发后，原告未继续建房，也未消除违法状态。原告不服被告夹浦镇政府和原长兴县国土资源局作出的《责令改正违法行为通知书》向被告县政府申请行政复议，要求撤销《责令改正违法行为通知书》。被告县政府经复议确认《责令改正违法行为通知书》违法。 另查明，原告已就2017年11月22日原长兴县国土资源局作出的《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》于2018年2月27日向吴兴区人民法院起诉，要求撤销该通知书。吴兴区人民法院于2018年6月25日作出（2018）浙0502行初17号裁定，驳回原告的起诉。原告不服，上诉于湖州市中级人民法院。湖州市中级人民法院于2018年9月3日作出（2018）浙05行终121号裁定，驳回上诉，维持原裁定。 再查明，原长兴县国土资源局已经机构改革后更名为县自规局。 本院认为，原告已就2017年11月22日原长兴县国土资源局作出的《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》向吴兴区人民法院起诉并向湖州市中级人民法院上诉，湖州市中级人民法院作出终审裁定。故本院对《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》不做审查。关于涉案的《责令改正违法行为通知书》是否可诉的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案被告作出的《责令改正违法行为通知书》是针对原告赵学峰这一特定行政相对人作出的，是一种行政行为，并对原告的权利义务产生了实际影响，原告认为该具体行政行为侵犯自己合法权益依法可以提起行政诉讼。关于《责令改正违法行为通知书》是否违法的问题：一、《土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。第六十七条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。被告县自规局作出案涉《责令改正违法行为通知书》，责令原告改正违法行为，具有职权依据。被告县自规局经过现场勘测，对原告建房占地面积进行确认，认定原告超过批准面积24.98平方米，该事实认定清楚。被告县自规局和夹浦镇政府根据查明的事实，依照《土地管理法》第七十五条、第七十六条之规定，作出被诉《责令改正违法行为通知书》，适用法律正确。上述法律未规定在责令改正违法行为之前，要告知陈述、申辩权，因此，被告县自规局和夹浦镇政府履行监督检查职责并作出案涉《责令改正违法行为通知书》，程序并无不当。同理，被告县政府作出的行政复议决定书不应确认《责令改正违法行为通知书》违法,本院予以指正。原告要求追究相关人员的责任，该诉请不属于行政诉讼受案范围，本院不予审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告赵学峰的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告赵学峰负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审 判 长  闵 杰 人民陪审员  周三妹 人民陪审员  郑珊珊 二〇一九年十月二十九日 法官助理洪金凤 书记员金林兵