浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)浙行终1252号上诉人（一审原告）丽水市莲都区碧湖镇周巷村第一村民小组，住所地丽水市莲都区碧湖镇义步街自然村。负责人叶丽伟，村民小组组长。上诉人（一审原告）丽水市莲都区碧湖镇周巷村第二村民小组，住所地丽水市莲都区碧湖镇义步街自然村。负责人李自友，村民小组组长。以上二上诉人的共同委托代理人姜旭日，浙江十阳律师事务所律师。上诉人（一审原告）丽水市莲都区碧湖镇周巷村村民委员会，住所地丽水市莲都区碧湖镇周巷村。法定代表人梁伟明，村民委员会主任。委托代理人丁垠宇，浙江法和律师事务所律师。被上诉人（一审被告）丽水市莲都区人民政府，住所地丽水市解放街51号。法定代表人陈豪，区长。委托代理人叶建勇，区政府工作人员。委托代理人林飞，丽水市莲都区政通法律服务所基层法律服务工作者被上诉人（一审被告）丽水市人民政府，住所地丽水市莲都区花园路1号。法定代表人吴晓东，市长。委托代理人陈铭、丁加伟，市政府工作人员。一审第三人丽水市莲都区碧湖镇周巷村第三村民小组，住所地丽水市莲都区碧湖镇周巷村。负责人梁建平，村民小组组长。一审第三人丽水市莲都区碧湖镇周巷村第四村民小组，住所地丽水市莲都区碧湖镇周巷村。负责人周峰，村民小组组长。一审第三人丽水市莲都区碧湖镇周巷村第五村民小组，住所地丽水市莲都区碧湖镇周巷村。负责人朱小勇，村民小组组长。一审第三人丽水市莲都区碧湖镇周巷村第六村民小组，住所地丽水市莲都区碧湖镇周巷村。负责人吕启勇，该村民小组村民代表。一审第三人丽水市莲都区碧湖镇周巷村第七村民小组，住所地丽水市莲都区碧湖镇周巷村。负责人王永平，村民小组组长。一审第三人丽水市莲都区碧湖镇周巷村第八村民小组，住所地丽水市莲都区碧湖镇周巷村。负责人周焕根，村民小组组长。一审第三人丽水市莲都区碧湖镇周巷村第十六村民小组，住所地丽水市莲都区碧湖镇周巷村。负责人张国良，村民小组组长。一审第三人丽水市莲都区碧湖镇周巷村第十九村民小组，住所地丽水市莲都区碧湖镇周巷村。负责人陈根旺，村民小组组长。以上八村民小组的共同委托代理人周昌松，男，汉族，1958年5月24日出生，住丽水市莲都区。一审第三人丽水市莲都区碧湖镇周巷村第十五村民小组，住所地丽水市莲都区碧湖镇周巷村。负责人周云飞，村民小组组长。丽水市莲都区碧湖镇周巷村第一、二村民小组（以下简称周巷村一、二组）、丽水市莲都区碧湖镇周巷村村民委员会（以下简称周巷村委会）诉丽水市莲都区人民政府（以下简称莲都区政府）、丽水市人民政府（以下简称丽水市政府）土地行政裁决及行政复议一案，丽水市中级人民法院于2019年6月26日作出（2019）浙11行初3号行政判决。周巷村一、二组以及周巷村委会均不服，向本院提出上诉。本院于2019年7月24日立案受理后，依法组成合议庭并公开开庭审理了本案。上诉人周巷村一、二组的委托代理人、浙江十阳律师事务所律师姜旭日，上诉人周巷村委会的委托代理人、浙江法和律师事务所律师丁垠宇，被上诉人丽水市莲都区人民政府负责人、副区长阎维萍、委托代理人叶建勇、丽水市莲都区政通法律服务所基层法律服务工作者林飞，丽水市人民政府的委托代理人陈铭、丁加伟，一审第三人丽水市莲都区碧湖镇周巷村第三、四、五、六、七、八、十六、十九村民小组的共同委托代理人周昌松，到庭参加诉讼。丽水市莲都区碧湖镇周巷村第十五村民小组经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：被告莲都区政府于2018年7月16日作出莲政土纠处决字〔2018〕第1号土地权属纠纷处理决定，依据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第九条、第十六条和《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条的规定，位于碧湖镇周巷行政村土名“杨柳圩”涉案土地征收前所有权确认如下：对位于丽水市莲都区碧湖镇周巷行政村土名“杨柳圩”的土地，与××都区碧湖镇××村界××段的3222㎡圩地的土地所有权归周巷村××、××组所有；中游段16174㎡圩地的土地所有权××都区××行政村（即××前××行政村）所有。被告丽水市政府于2018年11月26日作出丽政复〔2018〕53号行政复议决定，维持莲都区政府的处理决定。争议土地土名“杨柳圩”，位于瓯江碧湖××××段，面积19396㎡。上世纪70年代，原周巷大队多次组织党员干部在此进行植树造林及护林管理；90年代前后，周巷村一、二组多位村民在与上游保定村界线相邻的圩地开垦耕种并形成一定规模。2013年因大溪治理工程建设需要对该圩地进行征收，经测量，周巷村一、二组开垦耕种的圩地（园地）有3222㎡，原周巷大队管理的圩地有16174㎡；2014年周巷村对该征收地块范围内的林木办理了采伐许可；同年双方因土地补偿款分配问题引发涉案土地所有权争议。2016年8月29日，周巷村一、二组以周巷村委会为对方当事人向莲都区政府申请土地权属争议裁决，请求确认杨柳圩被政府征用的43.5675亩圩地所有权属于其所有，责令周巷村委会归还其征用补偿款2735115元；同年9月5日，莲都区政府对该申请予以受理，并通知周巷村委会答辩，并开展调查、调解工作。2017年10月，周巷村一、二组以莲都区人民政府行政不作为为由向法院提起行政诉讼。2017年11月3日，莲都区人民政府作出莲政土地权决字（2017）1号土地权属纠纷处理决定，确定与保定村界线相邻上游段的3222㎡土地所有权归周巷村××、××组，中游段16347㎡土地所有权归周巷所有，下游段9476㎡土地所有权归周巷村××、××、××、××、××、××、××、××、××组所有。周巷村一、二组，周巷村委会均不服该决定申请行政复议。2018年2月27日，莲都区政府自行撤销了该土地权属纠纷处理决定。同年3月1日，丽水市政府作出丽政复决〔2017〕53号行政复议决定，确认莲都区政府作出的莲政土地权决字（2017）1号土地权属纠纷处理决定违法并责令其重新作出处理决定。莲都区政府遂再行开展调查、调解工作，并对争议地块面积进行了确认。2018年7月16日，莲都区政府作出莲政土纠处决字〔2018〕第1号土地权属纠纷处理决定，认为：周巷村一、二组与周巷村委会均没有提供取得该圩地所有权的相关权证；与保定村界线相邻上游段的3222㎡土地经周巷村一、二组村民开垦种植二十年以上，中游段16174㎡土地亦由周巷村（即合并前的周巷行政村）经营管理超过二十年，分别对争议圩地形成了实际的占有、使用、收益的事实；双方均认为涉案的圩地权属单独归自己所有，但均未提供相关法律依据，应承担举证不能的法律后果；故根据案件的具体情况，依据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第九条、第十六条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，将上游段的3222㎡圩地的土地所有权确定给周巷村一、二组所有；将中游段16174㎡圩地的土地所有权确定给丽水市莲都区碧湖镇原周巷行政村（即合并前的周巷行政村）所有。周巷村一、二组及周巷村委会均不服，向丽水市政府提起复议，丽水市政府在复议中对“原周巷行政村”与“原周巷行政村”进行了进一步的明确，并纠正莲都区政府的处理决定适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条作为决定依据确有不妥，但不影响其据实确权的结论，同时认为，莲都区政府在重新作出本案处理决定前进行了新的调查，处理决定内容与前次处理决定内容亦有不同，认为莲都区政府根据多年来形成的当事人对争议圩地的实际经营管理状况作出本案处理决定，其认定事实基本清楚，内容并无不当。最终根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》笫四十三条的规定，决定维持被申请人丽水市莲都区人民政府于2018年7月16日作出的莲政土纠处决字〔2018〕第1号土地权属纠纷处理决定。原周巷行政村与原下梁行政村仍不服，诉至本院。另查明，2013年，原周巷行政村与原下梁行政村合并为现周巷行政村，由20个村民小组组成。其中第一、二、三、四、五、六、七、八、十五、十六、十九村民小组属于原周巷行政村，第九、十、十一、十二、十三、十四、十七、十八、二十村民小组属于原下梁行政村。合并后，原周巷行政村与原下梁行政村的土地管理、集体经济核算均分开至今。一审法院认为：周巷村一、二组主张案涉土地权属归其所有，周巷村委会亦主张案涉土地权属归原周巷行政村所有，均缺乏有效的土地权属证明，但从1983年-1985年航拍图、1988年-1990年土地详查底图、2013年卫星图片反映出的案涉土地的地貌变化，行政机关走访相关人员的记录及原周巷大队党员周焕彩的劳动手册反映出的事实看，案涉土地原系河漫滩，与保定村界线相邻上游段的3222㎡，经周巷村一、二组村民长期开垦并连续种植已成园地，中游段16174㎡亦由原周巷行政村长期经营管理，双方分别对案涉部分土地形成了实际的占有、使用、收益。鉴于各方当事人就案涉土地经营管理的历史事实、所处的地理位置及本案争议引发的背景原因等，莲都区人民政府在原行政行为被撤销后，通过深入走访重新作出本案的处理决定，处理结果并无不当。原周巷行政村和原下梁行政村合并为现在的周巷行政村，基于权利义务的承继关系，对外由周巷村委会主张权利，符合法律规定。基于原周巷行政村和原下梁行政村内部的特别约定，二行政机关作出处理决定时已进行了明确，符合本案实际。莲都区政府作出的处理决定，虽存在适用法律不当问题，但已被丽水市政府在复议程序中纠正。另，周巷村一、二组对周巷村三、四、五、六、七、八、十五、十六、十九组委托诉讼代理人周昌松的代理资质提出异议，经审查，其代理本案诉讼并未违背法律法规的禁止性规定。而就丽水市政府对原告方起诉期限提出的异议，经审查，原告方起诉未超过法律规定的期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告莲都区碧湖镇周巷村第一村民小组、莲都区碧湖镇周巷村第二村民小组、浙江省莲都区碧湖镇周巷村村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告莲都区碧湖镇周巷村第一村民小组、莲都区碧湖镇周巷村第二村民小组、浙江省莲都区碧湖镇周巷村村民委员会共同负担。周巷村一、二组上诉称：第一，本案原审的审判长程建勇并非丽水市中级人民法院院长，依法没有权利代理法院院长行使职权；即使程建勇当时担任院长一职，程建勇也不能自己当庭决定自己是否回避。上诉人在庭审开始前当庭提出请求程建勇审判长回避案件审理活动，程建勇法官在没有决定法庭休庭的情况下，直接坐在审判席上未经汇报和请示法院院长，当即决定驳回上诉人一方的回避请求事项。虽然上诉人此后提出书面复议请求，但是上诉人据此有理由认为，回避的复议申请同样没有经过法院院长审查，这是严重违反行政诉讼法律规定的行为。第二，原审法院违法受理原审原告莲都区碧湖镇周巷村村民委员会起诉，被告丽水市政府在庭审中提出的这一异议有充分的事实依据。上诉人于2018年11月29日收到复议决定书，2018年12月9日通过邮寄提交起诉材料到原审法院立案，并同时在网上预登记立案。此后，上诉人通过电话跟进和多次投诉立案庭拖延立案，一直到2019年1月6日接到原审法院通知立案的诉讼材料都没有告知周巷村村民委员会也向法院起诉的事实。到2019年1月12日，上诉人才接到原审法院立案庭电话通知和周巷村起诉材料副本及开庭传票，要求补交一份证据材料给周巷村村民委员会，上诉人于是在2019年1月18日通过邮寄补充一份起诉材料到立案庭。被上诉人丽水市人民政府提出周巷村村民委员会起诉超过法定期限有充分的事实依据。第三，不具备资格的诉讼参与人周昌松参加诉讼，严重违背法律的基本规定。从被上诉人莲都区政府提交的2016年12月16日上诉人与周巷村村民委员会双方的调解现场照片以及到场人员签名身份都证明，周昌松是本案原审原告周巷村村民委员会在行政复议阶段委托的代理人。在同一个纠纷处理的法院一审阶段，周昌松摇身一变又成了参加诉讼的九个村民小组共同委托的代理人，原审法院对此完全无视法律规定。《行政诉讼法》第三十一条第二款规定：“下列人员可以被委托为诉讼代理人：(一)律师、基层法律服务工作者；(二)当事人的近亲属或者工作人员；(三)当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。”周昌松根本不具备上述任何一条规定。特别是，浙江省高级人民法院、浙江省司法厅《关于依法规范民事行政诉讼活动中公民代理的若干规定》对周昌松这样的公民代理作出了禁止性规定，丽水市中级人民法院应该无条件执行上级法院的规定。该规定第一条即明确“本规定所称的公民代理人，是指除律师以外以公民身份接受委托参与民事、行政诉讼活动的代理人。”第六条规定：“人民法院经审查，认为符合公民代理人条件的，应当出具《准予担任诉讼代理人决定书》，没有法院出具的《准予担任诉讼代理人决定书》的，不得担任诉讼代理人。法院诉讼秩序主要依靠法院严格执行法律规定来维护，周昌松这样的公民即使属于某一个村民小组的村民也只能被推荐为该小组的诉讼代理人，而不能同时代理多个诉讼主体的代理人，他不是法律工作者。第四，原审法院在审查莲都区碧湖镇周巷村村民委员会这个诉讼主体时，有关“基于权利义务的承继关系，对外由周巷村委会主张权利”是对上诉人和其他村民小组主体身份的重复认定，没有事实和法律依据。上诉人和原审第三人共九个村民小组都是周巷村村民委员会的成员，包括新溪和下梁自然村的其他村民小组也是周巷村村民委员会的成员，在各个村民小组利益发生冲突的情况下，上级村民委员会不能没有得到全体委托授权帮助一部分村民小组去给另一部分村民小组实现非法利益。第五，自己的权利自己主张，放弃的权利不能出尔反尔。第三人的诉讼代理人周昌松在法庭上已经明确表示放弃主张权利，上诉人在法庭上对此一再强调，第三人并没有撤回的意思表示。第三人的诉讼代理人周昌松是特别授权代理人，如果是合法代理就有权为第三人作出放弃。第六，原审法院违背不告不理的基本原理，在本案中审理案外人纠纷不符合法律规定。原审判决书第23页第一段最后一句话“原周巷行政村与原下梁行政村仍不服，诉至本院”，与事实不符，上诉人两个村民小组属于合并前的义步街自然村，与下梁村无关。事实上，原周巷行政村与原下梁行政村关于大溪河段治理的纠纷处理是化解社会纠纷的成功模式，两个自然村的各个村民小组都非常满意，兼顾到全体村民的利益，应该成为本案纠纷处理的样版。上诉人期待上级法院查明本案中“原周巷村”和“现周巷村”在法律逻辑上的混乱，坚决纠正争议主体认定的错误，属于第三人的利益应该由第三人自己进行主张，第三人自己都愿意放弃的利益，其他任何人都不应该越位代劳，侵犯上诉人利益。综上，原审法院审理案件程序违法，请求撤销一审判决，将本案发回一审法院重审。周巷村委会上诉称：一、本案无证据证明原审原告实际经营管理诉争的3222㎡土地，一审判决属于无证据裁判。一审法院支持了被上诉人丽水市人民政府提出的所谓的“与保定村界线相邻上游段，经周巷村一、二组村民长期开垦并连续种植已成园地”的事实认定。但是，纵观全案证据，证实杨柳圩是自然河道冲击形成的面积约300亩左右，与原审原告一组、二组所在的自然村有明显的水沟间隔为界，水沟上有高坎，高坎内是才是土地。两者历史上并无任何瓜葛。从整个卫星航拍图来看，与保定交界处的显示白点位置占比总面积不足二十分之一，只有零星的开垦，并没有形成规模种植。更没有任何证据证明该地段的面积为3222㎡。一审法院在判决书中并未指出哪份证据能证明以上事实。本案涉及的是土地权属争议，必须依法做到界址清楚，四至证据确凿，一审判决在无证据情况下，认定原审原告周巷村一组和二组20多年来种植3222㎡，属于典型的无证据裁判，应当予以撤销。二、村民的零星开垦不能使村民小组取得土地所有权，一审判决没有法律依据。即使根据一审判决认定事实，也是周巷村一组、二组村民长期开垦并连续种植，但是这都是属于个人行为和偶尔行为，并不是该二村民小组集体经营管理，不构成法律上规定的农民集体连续利用土地的条件。村民个体和农民集体是两个截然不同的法律主体，其行为性质和法律效果均不相同。一组和二组组员同时也是周巷村的村民和成员，他们个人的开垦行为并不能作为一组二组取得土地所有权的依据。一组二组没有以农民集体的形式经营管理案涉土地，也没有对案涉土地进行占有、使用和收益，也没有证据证明其对案涉土地进行发包。所以，土地所有权的确定和变更也不能以村民个体开垦为条件。一审判决将村民零星开垦行为推定为村民小组的经营管理行为，没有事实依据，而其直接以村民的开垦行为作为土地所有权确定和变更的理由，没有任何法律和政策依据，属于典型的无法裁判，应当予以撤销。三、杨柳圩属于村集体所有的水利设施用地，所有权应当属于村集体，一审判决侵害村集体公共利益。一审认定的上诉人提供的周巷村老党员周焕彩的日记账、凭证和证明笔录以及时任本大队支部委员、副业队长周介具证明、笔录等，都充分完整地呈现了涉案圩地地貌和防护林带的真实情况。原有杨柳圩在1977-1978年间，由于要防洪水利需要，由当时的碧湖区林业站牵头，周巷大队以副业队为主发动党员、队长以及干部进行义务植树，才形成防护林，故该地块是属于水利设施用地，但因每年瓯江发大水，历栽历毁，周巷大队也多次组织党员队长栽种和护理。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条的规定，村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。所以，案涉圩地一直属于上诉人所有、使用和管理，显然应当归属上诉人所有。而根据上述若干规定第二十二条规定，乡(镇)或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地，分别属于乡(镇)或农村农民集体所有。涉案圩地就是属于上诉人建设的防护林地带，或称为堤路林，属于法定的水利设施用地，更属于上诉人所有。因此，即使原审原告一组二组的组员在历史上对案涉土地进行了零星的开垦，即使形成一定的规模，但是其行为是对村集体水利设施用地的侵权，并不具有合法性，更不能形成法律上的土地所有权。一审法院在已经查清相应情况下，仍然对这种侵占行为予以肯定并赋予其土地所有权，严重侵害了上诉人的合法权益和全村村民的公共利益。综上所述，上诉人认为案涉圩地的历史沿革和管理过程是清楚的，所有权是明确的。原审原告(一组、二组)提出权属争议，没有事实和法律依据。而一审判决在没有事实证据、没有法律依据的情况下支持被上诉人错误的裁决和复议决定，显然也是完全错误的。故为维护全体村民的利益，依法支持上诉人的上诉请求，即撤销一审判决，改判支持上诉人的原审诉请。莲都区政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚。自从2016年8月29日，答辩人收到了上诉人周巷村第一、第二村民小组要求确认土地权属的申请及相关材料的时候开始，答辩人就随即组织国土等相关部门人员，对土名“杨柳圩”地块的形成进行了详细的调查取证，多次走访相关村镇，勘察诉争地块的现状，认真听取了当地村民、村老干部、老党员等关于“杨柳圩”的形成和变迁的陈述。同时，还调取了国土部门的相关资料，做了大量的调查取证工作，全面、完整地查实了这块诉争圩地形成过程及现状。经查实，它是从上世纪80年代初的河漫滩，经多年的河水自然冲刷而形成了滩涂圩地。答辩人经多方走访、调查、核实，诉争圩地经营管理的情况是，从上世纪70年代开始，当时的村集体就组织党员干部多次进行植树造林及护林管理，直至政府征用才将防护林砍伐处理。而在上世纪90年代前后，周巷村第一、第二村民小组的多位村民在此圩地的上游段就开始零星开垦耕种，到2013年政府征用时已形成一定的种植规模，因此在征收土地测量时，与保定村界线相邻的3222m?圩地，就直接确定为园地。剩余的16174m?，系周巷村集体管理的防洪林圩地，在征用时也被确定为园地及开发园地。关于政府征用的诉争圩地的面积、范围及位置，政府的国土勘察测绘部门，在政府征收时，已经通过专业技术人员进行实地勘察测绘，绘制有标明面积、红线范围、地理位置的图纸，对诉争的圩地的面积、范围及位置，答辩人在处理纠纷过程中，均向三上诉人进行过核实，三上诉人也均在图纸上进行了确认，并无异议。一审法院认为三上诉人主张案涉土地权属归其所有，均缺乏有效的土地权属证明，并认为鉴于三上诉人就涉案土地经营管理的历史事实、所处的地理位置及本案争议引发的背景原因等，答辩人所作的处理决定，其处理结果并无不当。为此，答辩人认为，一审法院对本案的事实认定是清楚的，判决是公正的。二、一审法院审理程序合法。一审法院在案件受理、庭审，判决整个过程中，均能依照《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定履行审判职能。本案庭审中，在上诉人第一、第二村民小组，对审判人员提出回避请求、对第三人莲都区碧湖镇周巷村第三、四、五、六、七、八、十五、十六、十九村民小组的委托代理人周昌松的代理资格提出异议时，一审法院均能依照《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，即时请示汇报并依法作出决定，程序合法。综上所述，请求二审法院，查明事实，依法维持一审判决并驳回三上诉人的上诉请求。丽水市政府答辩称：一、针对周巷一、二组的第一点上诉意见，答辩人认为上诉人在一审中提出的回避申请明显不属于法定回避事由，本案并不存在审判人员应回避未回避情形；针对周巷一、二组的第二点上诉意见，答辩人相信并尊重一审法院对原告包括周巷一、二组起诉期限的审查结论；针对周巷一、二组的第三点上诉意见，答辩人认为周昌松在行政复议阶段即为第三人的委托代理人，与其代理第三人参加本案的诉讼活动并无矛盾冲突，且无论周昌松是否可以作为代理人参加本案的诉讼活动，并不影响一审法院对本案事实的审理以及依法作出判决；针对周巷一、二组的第四点上诉意见，答辩人认为“原周巷行政村”所指代的对象是明确无歧义的，周巷村委会参加诉讼不影响案件的实质处理，没有损害相关权利人的合法权益；针对周巷一、二组的第五点上诉意见，答辩人并不清楚周巷一、二组称周昌松放弃主张权利所指为何，同时认为一审法院审查的是行政行为的合法性，除非调解结案，否则当事人是否放弃权利并不影响人民法院的审理结果；针对周巷一、二组的第六点上诉意见，答辩人认为上诉人所引用的原审判决书第23页第一段最后一句话中，有关“原下梁行政村”的表述，明显属于笔误，不影响案件的审理结论。故答辩人认为，上诉人周巷一、二组的上诉理由不能成立。二、针对周巷村委会的第一点上诉意见，答辩人认为周巷村委会亦承认周巷一、二组村民有零星开垦使用土地，故莲都区人民政府认定部分土地归周巷一、二组所有并无不妥；针对周巷村委会的第二点上诉意见，答辩人认为莲都区人民政府在本案中对所有争议土地均基于历史上各方对相关土地的使用情况来判断所有权归属的，非仅针对确认归周巷一、二组所有的部分；针对周巷村委会的第三点上诉意见，答辩人认为本案各方均未能提供合法的权属凭证以证明各自的土地所有权，原周巷行政村在杨柳圩造林亦属于对土地的占有、使用，与周巷一、二组村民零星开垦使用土地并无本质的不同。故答辩人认为，上诉人周巷村委会的上诉理由不能成立。综上，答辩人请求二审法院依法驳回上诉人周巷一、二组，以及周巷村委会的上诉请求，维持原审判决。一审第三人丽水市莲都区碧湖镇周巷村第三、四、五、六、七、八、十六、十九村民小组在本案审理期间未提交书面意见，在庭审中称同意周巷村委会的意见。经审理，本院确认一审判决认定的“原周巷行政村与原下梁行政村仍不服，诉至本院”应为周巷村委会和周巷村一、二组仍不服，对此予以纠正。对一审判决认定的其他事实本院予以确认。本院认为，本案争议的是莲都区政府于2018年7月16日作出的莲政土纠处决字〔2018〕第1号土地权属纠纷处理决定及丽水市政府于2018年11月26日作出的丽政复〔2018〕53号行政复议决定是否具有事实和法律依据，其中核心的问题是被诉土地权属纠纷处理决定将丽水市莲都区碧湖镇保定村界相邻上游段的3222㎡圩地的土地所有权确认归周巷村一、二组所有；中游段16174㎡圩地的土地所有权××都区××行政村（即××前××行政村）所有是否具有事实和法律依据。首先，对于案涉争议土地的范围，在被诉处理决定作出之前，经过了双方当事人的确认，可予以认定，即总面积为19396㎡的土地。其次，从土地权属争议各方提交的证据看，周巷村一、二组主张案涉土地权属归其所有，周巷村委会亦主张案涉土地权属归原周巷行政村所有，但双方均未提交充分的证据证明土地权属问题。从莲都区政府一审时提交的证据材料看，尤其是结合证据5、6对双方村民的询问笔录，证据11劳动手册等都可以证实在上世纪七十至八十年代有一个林业站牵头、周巷大队为主组织造林的过程。而在与××都区碧湖镇××村界××段的圩地，则有周巷村一、二组村民进行耕作种植的情况。如在行政机关对第二组村民李自友的询问笔录中，李自友亦称1983年原来队内划分案涉土地的位置也在现在种植的地方。上述事实结合2013年卫星图片显示当时案涉土地的地貌，可以得出以下两个关于本案事实的基本判断：一是与××都区碧湖镇××村界××段的3222㎡圩地的地貌当时主要为园地，而中游段16174㎡圩地的地貌则主要是林地；二是前者3222㎡圩地相对集中地由周巷村一、二组村民进行耕作种植，而中游段16174㎡圩地则主要为村集体所造林木。鉴于各方当事人对案涉土地经营管理的历史事实、所处位置的地貌及本案争议发生时案涉土地已经被依法征收且土地补偿款等已经支付至村等背景情况，莲都区政府在原行政行为被撤销后，通过走访调查后原则上按照各自实际使用的集体土地界线确定所有权，总体并无不当。丽水市政府在指正了案涉土地权属纠纷处理决定的相关法律适用问题后对其结论予以维持，程序合法，实体处理亦无不当。周巷村委会提出的案涉土地均属原周巷行政村所有的意见，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。对于周巷村一、二组上诉提出的一审法院当庭驳回其回避申请违法的意见，本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十四条第三款的规定，对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回。对于何为法定回避事由，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定，当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。据此，申请回避的法定事由应为审判人员与案件存在利害关系或者其他可能影响公正审判的关系，而审判人员对案件的处理决定，一般情况下不能成为法定的回避事由，而应通过法定的诉讼程序等进行救济，否则无疑会导致回避事由的泛化并影响司法权威及审判程序的正常进行。据此，本案周巷村一、二组提出的一审法院当庭驳回其回避申请违法的意见不能成立，本院不予支持。对于周巷村一、二组上诉提出周巷村委会起诉超过起诉期限的问题，经审查，周巷村委会于2018年11月29日收到行政复议决定书，其于2018年12月12日向一审法院提交起诉状，并未超过15日的起诉期限。周巷村一、二组的该一上诉意见缺乏事实依据，不予支持。此外，原周巷行政村和原下梁行政村合并为现在的周巷行政村，基于权利义务的承继关系，对外由周巷村委会主张权利，符合法律规定。关于周巷村一、二组对周巷村三、四、五、六、七、八、十六、十九组委托代理人周昌松的代理资质提出的异议，本院认为，无论从历史沿革还是案涉利益主张看，周巷村三、四、五、六、七、八、十六、十九组等小组具有一定的组织及利益共同体性质，周昌松作为其中村民小组的成员，其代理本案诉讼并不违背法律法规的禁止性规定。对于周巷村一、二组上诉提出一审第三人在法庭上曾表示放弃主张权利的意见，缺乏事实依据，亦不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回丽水市莲都区碧湖镇周巷村第一村民小组、丽水市莲都区碧湖镇周巷村第二村民小组、丽水市莲都区碧湖镇周巷村村民委员会的诉讼请求，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人丽水市莲都区碧湖镇周巷村第一村民小组、丽水市莲都区碧湖镇周巷村第二村民小组和上诉人丽水市莲都区碧湖镇周巷村村民委员会各负担25元。本判决为终审判决。审判长  黄金富审判员  沈 妙审判员  董 东二〇一九年十月二十一日书记员  吕圣姻