浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1371号上诉人（原审原告）应长云，男，1948年12月3日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。上诉人（原审原告）周定文，男，1962年10月5日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。法定代理人应某，1963年1月14日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区，系周定文之妻。上诉人（原审原告）李建秋，女，1971年1月11日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。以上三上诉人的共同委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人李小鸥，温州市瓯海区房屋土地征收服务中心工作人员。委托代理人孙海芬，浙江嘉瑞成律师事务所律师。上诉人应长云、周定文、李建秋因诉被上诉人温州市人民政府（以下简称温州市政府）土地行政批准一案，不服温州市中级人民法院作出的（2018）浙03行初482号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，案经调查询问当事人，现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年10月13日，温州市本级2017年度计划第十批次用地经浙江省人民政府批准〔批准文号：浙土字（330304）A[2017]-0011〕，征收集体土地17.265公顷。2017年11月17日，瓯海区征收办公室发布并公告了温瓯征收（2017）107号《关于公布瓯海区三垟街道垟河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿范围的通知》，公布了涉案项目征地涉及房屋的补偿范围。应长云、周定文、李建秋户房屋在该范围内。同日，瓯海区征收办公室发布了温瓯征收（2017）106号《关于三垟街道垟河村旧村改造项目征地补偿范围内房屋调查登记的通知》。2017年12月11日，温州市瓯海区人民政府三垟街道办事处制作三垟街道垟河村旧村改造项目地未登记房屋调查公示表，并予以公示。2018年2月5日，瓯海区人民政府作出温瓯政发（2018）16号《关于确认瓯海区三垟街道垟河村旧村改造项目建设范围内未登记房屋年限认定结果的通知》，载明因公示期间各房屋所有（使用）权人未提出异议，故确认未登记房屋年限认定结果。2017年12月20日，瓯海区人民政府发布温瓯政发（2017）111号《关于公布三垟街道垟河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案论证结论的通知》，论证结论认为涉案项目征地涉及房屋补偿方案合理可行。2017年12月26日，原温州市国土资源局发布并公告了《关于公开征求〈瓯海区三垟街道垟河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案（征求意见稿）〉意见的通知》，向征地范围内各房屋所有（使用）权人征求意见。2018年1月30日，原温州市国土资源局作出《关于公布〈瓯海区三垟街道垟河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案（征求意见稿）〉征求意见情况的通知》，载明征求意见期内未有房屋所有权人提出书面意见和建议，并于2018年2月1日予以公示。2018年2月5日，原温州市国土资源局作出《瓯海区三垟街道垟河村旧村改造项目征地涉及房屋补偿社会稳定风险评估报告》，结论认为项目可以实施。2018年2月26日，温州市瓯海区财政局作出《关于房屋征收补偿资金的承诺》，承诺关于瓯海区三垟街道垟河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿的资金由区财政予以落实。2018年3月2日，原温州市国土资源局作出温土资瓯（2018）3号《关于要求批准〈瓯海区三垟街道垟河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案〉的请示》，报请温州市政府批准上述征地涉及房屋补偿方案。2018年3月7日，温州市政府作出温政土房瓯〔2018〕3号《关于对瓯海区三垟街道垟河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》（以下简称〔2018〕3号批复），载明：“市国土资源局：你局《关于要求批准〈瓯海区三垟街道垟河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案〉的请示》（温土资瓯〔2018〕3号）收悉。经研究，同意该方案，请公布组织实施。”该批复于2018年3月12日予以公示。应长云、周定文、李建秋不服〔2018〕3号批复，提起本案诉讼。原审法院认为，《瓯海区三垟街道垟河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案》对涉案被征收土地范围内房屋的补偿方式、补偿标准等作出具体规定，内容并不违反法律规定。温州市政府在作出本案被诉〔2018〕3号批复前，浙江省人民政府已经批准征收涉案土地。温州市政府提供的证据能够反映瓯海区政府及原温州市国土资源局等部门已分别公布房屋补偿范围，对征地范围内房屋进行了调查登记，拟定房屋补偿方案，开展房屋补偿方案的征求意见等工作。在前述准备事项完成的基础上，温州市政府经审查作出〔2018〕3号《批复》，批准同意涉案房屋补偿方案并予以公布，并无不当。涉案房屋补偿方案中规定：“对被搬迁房屋价值的补偿（包括房屋室内装饰装修的补偿），不得低于房屋补偿方案公告之日被搬迁房屋类似房地产的市场价格。被搬迁房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构参照《国有土地上房屋征收评估办法》评估确定。对评估确定的被搬迁房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”上述内容符合其参照适用的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，内容并无不当。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称实施条例）第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”可见，应长云等三人如对其他补偿标准有争议，不属本案审查范围。《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》第二条规定：“市人民政府委托区（功能区）人民政府（管委会）批准房屋补偿方案，并予以公告。”由此可知，温州市政府系批准涉案房屋补偿方案的职责主体，温州市政府直接批准涉案房屋补偿方案，并不违反上述规定。应长云等三人主张温州市政府作为批准主体不符合上述规定，缺乏依据。综上，应长云等三人要求撤销〔2018〕3号批复的诉讼请求，理由不能成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回应长云、周定文、李建秋的诉讼请求。本案受理费50元，由应长云、周定文、李建秋负担。应长云、周定文、李建秋不服一审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实不清，认定证据、适用法律错误。一、根据宪法和物权法，公民的房屋受法律保护。根据立法法第八条规定，征收非国有财产必须制定法律。只有为了公共利益，职权机关依法作出征收房屋决定后，才能对房屋进行征收，本案中根本不存在职权机关依法作出的征收房屋决定，所以温州市政府作出〔2018〕3号批复没有事实和法律依据，属于滥用职权。二、浙江省人民政府作出的浙土字（330304）A（2017）-0011号《浙江省建设用地审批意见书》充分证明应长云等三人房屋所在地块早在2017年已经征收为国有，涉案房屋所在地块已经转为国有性质，应长云等三人房屋属于国有土地上房屋，原审法院不依法给予认定，系认定案件事实不清。三、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条、第十条等规定，温州市征收涉案房屋应当作出征收房屋决定，应当由房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府，温州市政府未对涉案房屋作出征收决定，未遵守《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，而是将应长云等三人的房屋当作集体土地房屋进行征收拆迁，仅仅参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行补偿，明显违法。四、根据《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发﹝2013﹞101号）第一条规定：“市国土资源局、市住建委负责市区集体土地上房屋补偿的业务指导和监督管理工作；各区（功能区）人民政府（管委会）受市人民政府委托负责辖区集体土地上房屋补偿工作；各区（功能区）房屋征收机构具体做好辖区集体土地上房屋补偿的日常工作”。据此，原温州市国土资源局并非温州市下辖区（功能区）房屋征收机构，原审法院不依法给予认定，明显认定案件事实不清。五、温州市政府作出的〔2018〕3号批复根本违法。1.原温州市国土资源局并非温州市下辖区（功能区）房屋征收机构，原温州市国土资源局的职责仅系负责市区集体土地上房屋补偿的业务指导和监督管理工作，且温州市政府亦没有举证证明系原温州市国土资源局系各区（功能区）房屋征收机构。法无授权不可为，所以原温州市国土资源局没有作出涉案《瓯海区三垟街道垟河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案》及相关请示的职权依据和法律依据。2.根据《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发〔2013〕101号）第二条规定：“征收土地公告发布后，各区（功能区）房屋征收机构参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（市人民政府令第126号）等有关规定，公布房屋补偿范围、通知相关部门暂停办理相关手续、组织房屋情况调查、拟定房屋补偿方案，开展房屋补偿方案的征求意见及听证等工作。市人民政府委托区（功能区）人民政府（管委会）批准房屋补偿方案，并予以公告”据此，房屋补偿方案应由各区（功能区）房屋征收机构拟定和报批，由各区（功能区）房屋征收机构开展房屋补偿方案的征求意见及听证等工作，而本案中，应长云等三人房屋所在的瓯海区房屋征收机构并没有实施前述工作，所以温州市政府作出〔2018〕3号批复明显没有任何事实依据和法律依据，严重侵害了被征收人的合法权益。综上，温州市政府作出〔2018〕3号批复没有任何事实依据和法律依据。请求撤销一审判决，撤销温州市政府作出的温政土房瓯〔2018〕3号《关于对瓯海区三垟街道垟河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》。温州市政府答辩称：1.本案涉及的是征收集体土地过程中的房屋补偿事宜，应长云等三人上诉称只有为了公共利益，职权机关依法作出征收房屋决定后，才能对房屋进行征收，应长云等三人的房屋属于国有土地上房屋，应当遵循《国有土地上房屋征收与补偿条例》，都是关于国有土地上房屋征收的观点，与本案无关。2.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称实施条例）第二十五条第三款的规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据征收土地方案拟订征收补偿、安置方案，报市县人民政府批准，因此原温州市国土资源局有权拟定涉案房屋补偿实施方案，温州市政府系批准涉案房屋补偿实施方案的职责主体。应长云等三人上诉称原温州市国土资源局的职责仅仅系负责市区集体土地上房屋补偿的业务指导和监督管理工作，没有作出涉案房屋补偿实施方案及相关请示的职责依据和法律依据的观点，缺乏事实与法律依据。3.温州市政府一审提交的证据六、七、十一能证明原温州市国土资源局拟定了房屋补偿实施方案、开展了房屋补偿方案的征求意见等工作，并就涉案房屋补偿实施方案的批准向温州市政府进行请示。在前述基础事项完成后，温州市政府经审查批准同意涉案房屋补偿实施方案并予以公示，适用法律正确。应长云等三人上诉称本案没有拟定房屋补偿方案，没有开展房屋补偿方案的征求意见及听证，更没有向温州市政府请示报批等工作，与事实不符。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，二审讼争焦点在于温州市政府作出的〔2018〕3号批复的合法性问题。首先，关于温州市政府作出案涉批复的职权依据。〔2018〕3号批复全称为《关于对瓯海区三垟街道垟河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》，是针对集体土地征收时涉及的地上房屋补偿方案的批复。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”实施条例第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”上述规定赋予了市、县人民政府对征地补偿、安置方案进行批准的职权。集体土地征收除包括通常理解的田地、山林外，还包括征收范围内的集体土地上的房屋，案涉集体土地业经浙江省人民政府批准作出浙土字（330304）A[2017]-0011号审批意见批准征收，故温州市政府根据经批准的征收土地方案，批准相应被征收土地上的房屋补偿安置方案，有相应依据。应长云等三人上诉认为本案应属国有土地上房屋征收，且并不存在有权机关的征收房屋决定，故被诉批复违法，显然缺乏事实与法律依据，不能予以支持。其次，关于温州市政府作出案涉批复的程序。依据前引实施条例第二十五条第三款规定，市、县政府批准征地补偿安置方案前需经拟定、公告、听取意见等程序。在案证据显示，原温州市国土资源局拟定案涉补偿实施方案后，于2017年12月26日公开意见，2018年1月30日发布了公布征求意见情况的通知，并于2018年2月1日在被征地村集体的村委公开栏上进行公告张贴。2018年2月5日，原温州市国土资源局作出《瓯海区三垟街道垟河村旧村改造项目征地涉及房屋补偿社会稳定风险评估报告》，结论认为项目可以实施。2018年2月26日，温州市瓯海区财政局作出《关于房屋征收补偿资金的承诺》，承诺关于瓯海区三垟街道垟河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿的资金由区财政予以落实。2018年3月2日，原温州市国土资源局就有关实施方案报请温州市政府批准，温州市政府于2018年3月7日作出案涉批复，符合相关程序要求。应长云等三人上诉认为，依据《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发﹝2013﹞101号），应由各区（功能区）房屋征收机构具体做好辖区集体土地上房屋补偿的日常工作，在案证据仅显示原温州市国土资源局实施了征求意见及听证等工作，不符合温州市政府的文件规定，故案涉批复作出程序违法。目前从国家及省层面的法律、法规对集体土地上房屋征收补偿程序及如何补偿并没有明确的规定，除部分地区有地方性立法外，一般都采用制定规范性文件的方式来规范集体土地上房屋征收（拆迁）与补偿活动，但须以省政府或国务院的批准征收为前提，在《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、省实施办法规定的框架下实施被征地房屋补偿，温州地区的做法即如是。根据温政发﹝2013﹞101号文件前言载明，该意见系为规范市区征收集体土地涉及房屋补偿工作而制定，文件第一条规定：“市国土资源局、市住建委负责市区集体土地上房屋补偿的业务指导和监督管理工作；各区（功能区）人民政府（管委会）受市人民政府委托负责辖区集体土地上房屋补偿工作；各区（功能区）房屋征收机构具体做好辖区集体土地上房屋补偿的日常工作”。前述文件内容表明，意见调整的范围系集体土地征收时特定地上附着物——房屋的补偿工作，而各区人民政府是受委托负责辖区内的房屋补偿工作，而非法定的职权行使机关。而依据实施条例第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门具有组织实施集体土地征地补偿安置方案的法定职责，故应长云等三人以温政发﹝2013﹞101号文件规定为依据，否定原温州市国土资源局依法履行法定职责的行为，显然不能成立。最后，关于温州市政府批复同意的案涉房屋补偿实施方案的内容。原温州市国土资源局拟定的《瓯海区三垟街道垟河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案》中，征地范围符合浙土字（330304）A[2017]-0011审批意见确定的征收范围。方案包含的内容也符合参照执行的《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》和《温州市区城市建设房屋城中村改造农房集聚建设补偿实施办法》的有关规定，故温州市政府经审查后予以批准并无不当。综上，应长云等三人的上诉缺乏事实和法律依据，不予支持。原审判决驳回其诉讼请求，正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人应长云、周定文、李建秋负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 沈 妙审判员 夏祖银审判员 董 东二〇一九年十月十二日书记员 朱胤佐·12·