杭州市临安区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙0185行初68号 原告张玉花，女，1957年5月19日出生，汉族，杭州市人，户籍所在地杭州市临安区。 委托代理人相园，女，1982年6月23日出生，汉族，杭州市人，户籍所在地杭州市上城区，系原告张玉花之女。 被告杭州市临安区昌化镇人民政府，住所地杭州市安区昌化镇西街58号。 法定代表人徐晓强，该镇镇长。 出庭负责人方顺平，该镇党委委员。 委托代理人何建明，浙江天目源律师事务所律师。 被告杭州市临安区人民政府，住所地杭州市临安区锦城街道衣锦街398号。 法定代表人骆安全，该区区长。 委托代理人蒋琳，区司法局工作人员。 原告张玉花诉被告杭州市临安区昌化镇人民政府（以下简称昌化镇政府）撤销行政行为及不服杭州市临安区人民政府（以下简称临安区政府）作出的临政复决〔2019〕22号行政复议决定一案，本院于2019年8月21日立案后，依法组成合议庭，于2019年10月16日公开开庭审理。原告张玉花及其委托代理人相园，被告昌化镇政府的出庭负责人方顺平及委托代理人何建明，被告临安区政府的委托代理人蒋琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张玉花诉称：原告2019年8月6日收到被告临安区政府做出的临政复决〔2019〕22号行政复议决定书，原告不服特向临安区人民法院提起行政诉讼。原告认为本案原告户是否少分一个人的承包田，两被告以及昌化镇东街村发包方都有姚金户第一轮农村土地承包责任书，两被告有监督、指导和管理职责，应当调取或责令其提交，以便本案真相大白，而不能以小组长手里的一份不是原始册子的册子当成唯一依据，谁能保证小组长手里的册子没有篡改过。原告认为理应跟姚金户第一轮农村土地承包责任书相印证，用整个东街村五组的第一轮农村土地承包责任书来一一对应小组长的册子肯定是对不上的，因为村里部分村民反映田亩数不对。本案用了个没有证据力的证据证明，根本上错误，核心错误，严重导致认定事实不清楚，没有调取姚金户第一轮农村土地承包责任书程序不合法，直接导致适用法律错误。原告申请法院依法调取姚金户第一轮农村土地承包责任书，以此为根据审理本案，老百姓只求查清本案还原告户一个公道。 原告依据《行政诉讼法》第二十六条、《中华人民共和国农村上地承包法》第十二条、《全国农村工作会议纪要》（1982年1月1日中共中央批转中发〔1982〕1号）、《国务院批转农业部关于加强农业承包合同管理意见的通知》（1992年9月12日国发〔1992〕52号）、《国务院转批农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》（1995年3月28日国发〔1995〕7号）向法院提起诉讼，请求判令：1、依法撤销被告临安区政府2019年8月2日做出的临政复决〔2019〕22号《行政复议决定书》；2、撤销被告昌化镇政府2019年3月7日作出的《关于对＜行政申请＞的回复》；3、被告昌化镇政府责令昌化镇东街村村民委员会补张玉花户一个人的承包经营田面积或按2018年征地价格7.1万每亩乘0.15亩计算再加上1982年-2018年不能耕种的损失（按雷笋每年3万一亩计算）。 被告昌化镇政府辩称，一、基本情况。2019年1月6日，昌化镇政府收到临安区政府转来原告提交的《行政申请》。由于原告所提交的相关材料中并无承包经营合同等基本证据材料，经查明，1982年第一轮承包时原告所属昌化镇东街村属临安县武隆公社行政管辖范围，1987年武隆公社并入昌化镇时，昌化镇政府也并未收到武隆公社备案管理的东街村承包合同文本，故无法查到合同文本。为此，昌化镇政府组织相关人员对原告《行政申请》所涉相关事项进行了调查核实，并在此基础上，于2019年1月16日邀请杭州市临安区农经总站参加指导，召集张玉花及其女儿相园、杭州市临安区昌化镇东街股份经济合作社代表郑拥军(系东街村党支部书记)、东街村村民委员会主任曾蜀强、东街村五组原组长陈永忠参加行政调解会议。会上向张玉花出示了陈永忠保管的1982年第一轮承包时的承包田分配册子，并由陈永忠向张玉花解释了1998年二轮承包时承包面积减少及承包地块减少二处的原因。但张玉花并未接受解释，调解因双方无法达成一致意见而终结。鉴于申请人张玉花《行政申请》的申请事项为“补张玉花户一个人的承包经营田面积”，申请理由是1982年第一轮承包时少分了一个人的承包经营田面积，故二轮承包时面积减少与申请人(原告)申请内容无关。从昌化镇东街村五组原组长提供的承包田原始分配册子记载，原告所在的姚金户在一轮承包时已分得三个人的承包田面积，不存在少分的情况，因此，在调解无果的情况下，昌化镇政府于2019年3月7日作出了《关于对的回复》。二、原告《行政申请》所提请求事项系平等民事主体之间的土地承包经营合同关系，不属昌化镇政府行政裁决范围。昌化镇政府收到《行政申请》后即派员调查核实，查明原告系杭州市临安区昌化镇东街村村民，其承包的是本村集体土地，发包方为昌化镇东街村村民委员会，双方之间发生的是农村土地承包合同纠纷，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条明确规定:“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以通过村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院诉讼。”依照该条规定，原告可以直接申请仲裁或提起诉讼，原告选择行政调解也符合该条法律规定，昌化镇政府也正是收到原告《行政申请》后，才召集双方进行调解的，在调解不能达成一致意见的情况下，依据事实作出回复，程序上并无不当，实体处理上也并不影响原告仲裁或诉讼权利的行使，原告在调解终结后，应依照《中华人民共和国农村土地承包法》及《中华人民共和国民事诉讼法》的规定申请仲裁或提起民事诉讼。三、昌化镇政府所作《关于对的回复》虽是具体行政行为，但不属《行政诉讼法》规定的行政诉讼案件受理范围。最高人民法院《关于适用的解释》第一条明确规定:“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受理范围;…(二)调解行为及法律规定的仲裁行为……(五)行政机关作出的不产生外部法律效力的行为;…”昌化镇政府是依据原告申请，在调查××并××昌化镇××村同意的基础上，依法召集双方进行调解的。在调解无果的情况下，作出《关于对的回复》，这既是昌化镇政府作为调解主持人的职权行为，也是对作为申请人的原告负责任的体现，并不影响原告行使法律赋予的仲裁或诉讼权利，依法应属不产生外部法律效力的行为。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告临安区政府辩称，一、本机关作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。原告于2019年5月5日向临安区政府提起行政复议申请。经审批，于2019年5月8日同意予以立案审查，并将行政复议受理通知书、行政复议答复通知书送达给原告和昌化镇政府。因本案案情复杂，经审批，于2019年7月3日作出延期决定，并将延期通知书送达给原告和昌化镇政府。根据查明的事实，本机关于2019年8月2日作出临政复决〔2019〕22号行政复议决定书，并送达给原告和昌化镇政府。本机关的行政复议审理程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条、第三十一条之规定，程序合法，并无不当。二、本机关作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。本机关受理原告的行政复议申请后，依法进行审理。经审查并核实，本机关认为，根据《中华人民共和国土地承包法》第十一条规定：“国务院农业、林业主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域范围内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”、第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等协调解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”及第五十二条规定：“当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁不服的，可以在收到仲裁书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力”之规定，土地承包及承包合同管理的行政管理单位为所在地乡镇人民政府，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等协调解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。本案中，原告向本机关提交《行政申请书》，请求补申请人户一个人的承包经营田面积。本机关根据法律规定，转交昌化镇政府处理。昌化镇政府在收到转交材料后即开展调查核实，并组织召开行政调解会，依法已履行相应的职责。在调解不成后昌化镇政府于2019年3月7日向原告作出回复，告知结果。本机关认为，昌化镇政府已经履行法律赋予的管理、调解职能，符合法律规定，并无不当。另外，原告要求补承包经营田面积，实则是对该村1982年分田到户方案提出的质疑，即认为当时的土地承包经营方案存在问题，属于土地承包经营纠纷。按照法律规定，原告可就该土地承包经营纠纷向仲裁机构或者法院申请救济。因此，本机关根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出的行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，并无不当。 经审理查明，被告昌化镇政府于2019年1月6日转收到原告提交的《行政申请书》，请求补申请人户一个人的承包经营田面积。调查核实后，被告昌化镇政府于2019年1月6日召集原告张玉花及其女儿相园、杭州市临安区昌化镇东街股份经济合作社代表郑拥军(系东街村党支部书记)、东街村村民委员会主任曾蜀强、东街村五组原组长陈永忠，组织调解。因调解不成，被告昌化镇政府于2019年3月7日向原告作出《关于对的回复》，书面告知调解结果。原告张玉花认为被告昌化镇政府未依法履职，向临安区政府申请行政复议。临安区政府经复议程序于2019年8月2日作出临政复决〔2019〕22号行政复议决定，维持昌化镇政府2019年3月7日作出的回复。原告不服，诉至本院。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修正，2019年1月1日实施）第十二条第三款规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。据此，被告昌化镇政府接到原告张玉花申请后在调查的基础上组织当事人调解，符合《中华人民共和国农村土地承包法》规定。被告昌化镇政府2019年3月7日作出的《关于对的回复》，实质是重申调解会内容，以书面方式告知调解结果，系行政机关依法实施的调解行为，符合《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（二）项的情形，不属于法院行政诉讼受案范围。据此，依照《的解释》第一条第二款第（二）项、第六十九条第一款第（一）项之规定之规定，裁定如下： 驳回原告张玉花的起诉。 案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  胡晴环 人民陪审员  盛 杰 人民陪审员  李土森 二〇一九年十月二十一日 书 记 员  朱颖雯