河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2645号上诉人（一审原告）王恩修，男，汉族，1963年9月15日生，住河南省南乐县。委托代理人栾金光，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人姚玲云，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（一审被告）南乐县人民政府，住所地南乐县政和路**。法定代表人曹拥军，县长。委托代理人袁永飞，南乐县人民政府办公室科员。委托代理人张锋会，河南长庚律师事务所律师。上诉人王恩修因诉南乐县人民政府不履行法定职责一案，不服濮阳市中级人民法院（2019）豫09行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。王恩修一审诉讼请求：王恩修认为南乐县人民政府作出的《关于对谷金楼乡中平邑村王运奎等23人申请农村土地承包经营权确权登记的回复》（简称《回复》）没有事实及法律依据。1．涉案地块现已被“南乐县城区及大外环绿化景观提升项目（平邑段）”占用，且政府已将相关的土地租金（每亩每年1500元）以及青苗费（每亩200元）发至王恩修的农业补贴卡上。王恩修在书面提出《确权申请书》时提交了占地发放的租赁费及青苗费汇款记录。南乐县人民政府未进行调查，亦未向王恩修了解具体情况，径行作出《回复》，属于违法行政。2．根据《中华人民共和国土地承包法》第三条规定，涉案土地系耕地性质，并非“荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地”，不属于以其他方式承包土地的情形，南乐县人民政府作出的《回复》没有法律依据。请求：撤销南乐县人民政府对王恩修申请确权登记事宜作出的《回复》并责令其依法履行确权登记职责。濮阳市中级人民法院一审查明，2018年10月9日，王恩修通过邮政快递向南乐县人民政府邮寄《农村土地承包经营权确权登记申请书》，申请对涉案土地的农村土地承包经营权进行确权登记并发放承包经营权证。2018年10月11日南乐县人民政府收到王恩修的申请书。2018年11月2日南乐县人民政府办公室作出《关于对谷金楼乡中平邑村王运奎等23人申请农村土地承包经营权确权登记的回复》，该《回复》主要内容为王恩修申请确权登记地块属于谷金楼乡中平邑村集体所有，原为谷金楼乡中平邑村苹果园，该土地不是二轮延包的家庭承包土地，王恩修未能提供合法的土地承包合同，不符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定的颁发承包经营权证并进行登记的条件。2018年11月6日王恩修通过邮政快递签收上述回复，王恩修不服，提起本案诉讼。濮阳市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。南乐县人民政府具有颁发农村土地承包经营权证的法定职责。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。由以上规定可知，土地承包合同生效后方可按程序申请办理农村土地承包经营权证。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条（2018年12月29日修正前为《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条）规定，承包合同自成立之日起生效。王恩修与其所在的中平邑村村民委员会（以下简称中平邑村委会）未签订土地承包合同，南乐县人民政府收到王恩修确权登记申请后，以南乐县政府办公室的名义对王恩修的请求作出《回复》，应认定为南乐县人民政府的行为，该回复告知王恩修不符合颁发农村土地承包经营权证并进行登记的条件，并无不当。王恩修请求撤销该《回复》没有事实根据和法律依据。王恩修认为其与中平邑村委会之间存在农村家庭承包经营权争议，其在庭审中提出南乐县人民政府应依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定对涉案土地承包权进行确权。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项规定，农村土地承包经营权争议案件，不作为争议案件受理。涉案土地确权争议不应依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定由人民政府处理，南乐县人民政府不具有对农村土地承包经营权进行确权的法定职责。王恩修应依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，与中平邑村委会协商解决，也可请求乡（镇）人民政府调解解决，不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。王恩修要求南乐县人民政府确认对其涉案土地承包经营权进行确权无法律依据，不予支持。涉案《回复》告知王恩修不予颁发农村土地承包经营权证的结果符合《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的相关规定，但南乐县人民政府对《回复》中确认的“原为谷金楼乡中平邑村苹果园，该土地不是二轮延包的家庭承包土地”内容未提供充分有效的证据予以证明，在没有充分证据支持的情况下，相关机关不应将上述内容作为处理涉案土地承包经营权争议案件的依据。综上，濮阳市中级人民法院诉讼理由不成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王恩修诉讼请求。上诉人王恩修不服一审判决，向本院上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。1．王恩修承包地属二轮延包，南乐县人民政府支付租金及青苗费用证明其认可此事。2．签订《土地承包合同》不是进行确权的必备条件。根据我国国情和农村历史情况，承包地在30年到期后自动续期，不以签订承包合同为必要条件。本案不是土地承包经营权纠纷，不属于《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定。一审以此为由驳回王恩修的诉讼请求属事实认定和法律适用错误。3．王恩修虽未与村委会签订承包合同，但南乐县人民政府曾发给王恩修土地承包经营权证。王恩修要求南乐县人民政府确权的请求合理、合法，南乐县人民政府亦有此职责。请求：撤销一审判决，改判撤销南乐县人民政府作出的《回复》并责令其依法履行确权登记职责。被上诉人南乐县人民政府辩称：1．一审法院认定事实清楚。上诉人虽耕种谷金楼乡中平邑村委会所有的土地，但未与谷金楼乡中平邑村委会签订土地承包合同，上诉人也认可该事实。2．一审认定上诉人提出的土地确权登记申请不符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定的颁发土地承包经营权证并进行登记的条件，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回上诉人的诉讼请求正确。3．被上诉人依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的规定，作出《关于对谷金楼乡中平邑王运奎等23人申请农村土地承包经营权确权登记的回复》，符合客观事实及法律规定，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人与谷金楼乡中平邑村委会就案涉集体土地存在承包经营权争议，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。上诉人可就其与中平邑村委会的土地承包经营权争议按照上述途径寻求救济。现案涉集体土地的承包经营权争议尚未解决，中平邑村委会也未与上诉人签订土地承包经营合同，上诉人即向南乐县人民政府提出申请，要求其履行确权登记职责，不符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定。同时，被诉《回复》中对案涉土地表述为“原为谷金楼乡中平邑村苹果园，该土地不是二轮延包的家庭承包土地”，该内容缺乏证据支持，不应作为确定案涉土地承包经营权争议的依据。一审判决已经指出该问题，本院予以认可。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王恩修承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  万宗杰审判员  王盛楠二〇一九年十月二十八日书记员  赵琛琛