甘肃省高级人民法院行政赔偿裁定书（2019）甘行赔终128号上诉人（原审原告）何桂琴，女，汉族，生于1961年3月18日，住通渭县，公民身份号码×××。委托代理人阎晓琴，甘肃和谐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）通渭县人民政府，住所地：定西市通渭县平襄镇西街64号。法定代表人谢占武，该县政府县长。委托代理人陈耀辉，该县工业和信息化局局长。委托代理人任创学，甘肃恒亚律师事务所律师。上诉人何桂琴因诉通渭县人民政府行政赔偿一案，不服甘肃省天水市中级人民法院（2019）甘05行赔初85号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审理终结。一审法院经审理查明：原告何桂琴系原甘肃味精厂职工。原甘肃味精厂成立于1978年，通渭县飞天淀粉厂系其下属企业，该味精厂属集体所有制企业单位。该企业因资不抵债，于1997年12月10日向通渭县人民法院提交《企业破产申请书》，申请企业破产。通渭县人民法院于1997年12月16日作出（1997）通法破字第4-1号民事裁定，宣告该企业进入破产还债程序。1998年4月29日，通渭县人民法院作出（1998）通法破执字第4-2号民事裁定：一、甘肃味精厂、通渭县飞天淀粉厂以其财产清偿所欠职工工资、劳动保险费用、集资款3434207.23元；二、甘肃味精厂、通渭县飞天淀粉厂以其财产清偿所欠部分税款49532.43元；三、其余税款1064439.46元及破产债权17742026.37元无财产可供分配。1999年1月23日，甘肃味精厂破产清算组向通渭县人民法院提出《关于终结甘肃味精厂、通渭县飞天淀粉厂破产程序的申请》：根据（1998）通法破执字第4-2号民事裁定，破产清算组已于1999年1月23日前将破产财产全部分配完毕，提请法院依法裁定终结破产还债程序。1999年1月24日，通渭县人民法院作出（1998）通法破终字第4-3号民事裁定：甘肃味精厂、通渭县飞天淀粉厂申请破产还债一案，终结破产程序。1999年1月26日，通渭县工商行政管理局对甘肃味精厂、通渭县飞天淀粉厂进行了注销登记。2000年4月16日，通渭县人民政府与甘肃通渭温泉味精有限公司签订《关于将破产企业原甘肃味精厂整体资产出售给甘肃通渭温泉味精有限公司的协议》，通渭县人民政府作为甲方，将原甘肃味精厂的资产整体以85万元出售给乙方甘肃通渭温泉味精有限公司；甲方按土地总价款的80%优惠，乙方出资20%，并于2000年7月31日之前一次性交于甲方，用于安置原甘肃味精厂的失业职工。乙方接收味精厂后生产不久即处于停产状态。此后，原味精厂职工就其失业安置事宜一直要求被告解决。2014年8月14日，原甘肃味精厂牛映春等165名职工向通渭县人民政府提交《申请书》，请求：1.依法对申请人社保问题予以解决（自1992年至今）；2.依法收回甘肃通渭温泉有限公司通国用（2000）字第1762号《国有土地使用证》中长期闲置的土地使用权。被告未予答复。牛映春等165名职工于2015年1月7日提起行政赔偿诉讼。一审法院于2015年7月2日作出（2015）天行初字第2号行政赔偿判决，驳回牛映春等165名职工的赔偿请求。牛映春等165名职工不服上诉后，甘肃省高级人民法院于2016年6月26日作出（2015）甘行终字第235号行政赔偿裁定，以一审判决部分事实不清为由撤销原判，发回重审。一审法院于2017年4月6日作出（2016）甘05行初43号行政赔偿判决，驳回原告牛映春等165人的赔偿请求。牛映春等165人不服提出上诉，甘肃省高级人民法院作出(2017)甘行赔终19号行政赔偿判决，驳回上诉，维持原判。原告等140人又于2018年7月19日向被告通渭县人民政府递交了《国家赔偿申请书》，同年9月12日，被告作出《关于对牛映春等165人申请国家赔偿的答复》，决定对原告不予赔偿。原告遂提起行政赔偿诉讼。一审法院经审理认为，本案的争议焦点主要有两个：一、原告的起诉是否符合行政赔偿诉讼的受理条件；二、本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。一、原告的起诉是否符合行政赔偿诉讼的受理条件的问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；”据此，行政相对人单独提起行政赔偿的，必须以相应的具体行政行为已被确认违法为前提。本案原告在庭审中明确表示其提起行政赔偿既不是以被人民法院判决确认被告不答复行政行为违法为条件，也不是以2000年被告处置破产企业原甘肃味精厂财产的行为违法为条件，而是根据（2017）甘行终370号行政判决中本院认为部分对被告确认的义务要求的赔偿。原告认为，该判决确定的被告应当履行解决原告社保问题资金来源的义务，而被告没有履行该义务，故要求被告予以赔偿。该院认为，原告要求被告赔偿的依据是（2017）甘行终370号行政判决中本院认为中的论理部分，但该判决并未确认被告未履行该义务的行为违法。综上，原告以人民法院判决书的论理作为行政赔偿的依据没有法律依据，因此，本案原告单独起诉行政赔偿没有以相应的行政行为被确认违法为前提，故原告的起诉不符合受理条件。二、本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定：“提起行政诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”据此，基于国家赔偿法对赔偿义务机关的赔偿范围及标准法定性原则，作为破产企业的职工，对原企业在破产、改制过程中就其个人的养老金、安置费、失业金、生活费等遗留事宜提起的行政赔偿，并不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，经该院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告何桂琴的起诉。上诉人何桂琴上诉称：1.上诉人的起诉符合行政赔偿诉讼的受案条件。一审法院认为依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，单独提起行政赔偿诉讼的，必须以相应的具体行政行为被确认为违法为前提，该理由错误。首先，《国家赔偿法》第三、四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，侵犯人身权、财产权的，受害人有权取得赔偿。第九条规定，赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。该条款已经取消了违法确认的前置程序。其次，上诉人依据生效的甘肃省高级人民法院作出的（2017）甘行终370号行政判决的理由和实体判项提起本案诉讼，符合行政赔偿的受理条件。2.本案属于人民法院行政诉讼受案范围。被上诉人将生效法律文书确认的用于清偿职工工资、劳动保险费用的集体企业财产出售，导致用于解决失业职工社保问题的财产不复存在，上诉人长达十多年无工资、无低保、无力支付社保费用，侵犯了上诉人的合法权益，属于《国家赔偿法》第四条（四）项规定的赔偿范围。综上，上诉人认为一审裁定理由不能成立，驳回上诉人起诉错误。上诉请求：撤销一审行政赔偿裁定；发回一审法院重新审理。被上诉人通渭县人民政府答辩称：1.上诉人的起诉不符合行政赔偿诉讼的受理条件。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的，必须以相应的具体行政行为已被确认为违法为前提。上诉人以人民法院判决书的论理作为行政赔偿的依据没有法律依据，因此，上诉人单独起诉行政赔偿没有以相应的行政行为被确认违法为前提，故上诉人的起诉不符合行政赔偿诉讼的受理条件。2.被上诉人出售资产的行为不构成侵权。上诉人从来不是破产财产产权人，产权在破产企业、岷州集团、清算组、温泉味精公司之间转移，破产企业职工对出售后的资产已经不再享有任何权利，而仅仅对清算组出售资产所得的货币享有参与分配的权利。3.被上诉人的行政答复行为未侵犯上诉人的财产权。被上诉人对上诉人行政答复的行为是依照甘肃省高级人民法院生效判决进行的，答复行为本身并未对上诉人设定行政义务或减损其权利，没有对上诉人的任何财产权造成侵犯或损害。4.上诉人的起诉违反了一事不再理原则。上诉人就社保要求国家赔偿一案已向法院起诉，并经一、二审法院审理，现上诉人再次起诉属于重复起诉，违反了一事不再理的诉讼原则。综上，请求：依法裁定驳回其上诉请求。二审经阅卷审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审查的焦点是：上诉人的起诉是否属于人民法院受案范围。国有企业改制实施的行为是行政机关依据企业改制政策结合当地实际作出的行为，属于行政机关行使裁量权的政策性调整的行为，人民法院无法对政策性调整行为进行合法性审查，因此，不属于行政诉讼受案范围。本案中，2018年7月19日，上诉人向被上诉人递交了《国家赔偿申请书》，请求：解决申请人社保资金（自1992年至今）；依法支付申请人社保资金、失业金、安置费等。同年9月12日，被上诉人送达了《关于对牛映春等165人申请国家赔偿的答复》。从上诉人提起的赔偿申请和诉讼请求看，其实质上是针对1992年上诉人所在的原甘肃味精厂企业破产、政府出售企业资产过程中的问题，并请求通渭县人民政府解决其1992年7月至2017年12月企业改制中的社保金、失业金、安置费、待业生活费的赔偿申请。本案上诉人的请求事项属于在1992年原甘肃味精厂企业改制过程中历史遗留的问题，不属于人民法院受理范围，依法应当不予立案或者驳回起诉。综上，一审裁定认定事实清楚，裁定驳回起诉的结果正确。上诉人何桂琴的上诉理由不能成立，依法应当驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈金瑞审判员 徐文娟审判员 赵静莉 二〇一九年十月二十三日书记员 马恩亭