江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏12行终343号 上诉人（原审被告）靖江市水利局，统一社会信用代码×××68Ｐ，住所地靖江市阳光大道1号。 法定代表人羊文华，局长。 委托代理人邹彦，该局政策法规科工作人员。 委托代理人鞠新铭，江苏百川通律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）靖江市新宇建设有限公司，统一社会信用代码×××28Ｋ，住所地靖江市新桥镇飞跃路95号。 法定代表人李章纪，经理。 委托代理人马俊明，该单位职工。 委托代理人陈浩，北京月满拦江律师事务所律师。 上诉人靖江市水利局因水利行政强制一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2018)苏1291行初287号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2017年1月17日，原靖江市港口管理局巡查中发现靖江市新宇建设有限公司（以下简称新宇公司）在向长江中打桩，遂致函靖江市水利局。靖江市水利局执法人员同日对新宇公司经营场所进行现场检查，拍摄了现场照片，于2017年1月21日向新宇公司作出靖水停字[2017]第01号责令停止水事违法行为通知书，主要内容为：“经查，你公司未经水行政主管部门批准，擅自在双龙港口下游堤外打桩建设的行为违反了《中华人民共和国水法》（以下简称水法）第三十八条第一款的规定，现依据水法第六十五条第二款的规定，责令立即停止违法行为，听候处理。” 2017年6月30日，原靖江市港口管理局巡查中发现新宇公司在新桥镇双龙港下口长江大堤迎水坡外的滩涂边缘，使用水泥涵管打桩方式稳固非法建设区域，遂将该情况函告靖江市水利局。靖江市水利局于2017年7月4日再次向新宇公司作出靖水停字[2017]第14号责令停止水事违法行为通知书，主要内容为：“经查，你公司未经水行政主管部门批准，擅自在双龙港涵洞下口长江大堤迎水坡河道管理范围内打桩建设的行为违反了《中华人民共和国防洪法》（以下简称防洪法）第二十二条第二款的规定，现依据防洪法第五十五条第二款的规定，责令立即停止违法行为，听候处理”，新宇公司于2017年8月14日收到上述通知书。 2017年11月13日，靖江市水利局制作巡查记录表，主要内容为：“巡查地点：蟛蜞港；巡查情况：当天下午，执法人员发现新宇公司违法行为现场临江边有水泥桩20余根，江边停靠5条采砂船”。次日，靖江市水利局对新宇公司建设行为现场进行拍照。2017年11月15日，靖江市水利局再次向新宇公司作出靖水停字[2017]第18号责令停止水事违法行为通知书，主要内容为：“经查，你公司未经水行政主管部门批准，擅自在双龙港涵洞下游长江大堤外侧临江面河道管理范围内打桩建设的行为违反了水法第三十八条第一款的规定，现依据水法第六十五条第一款的规定，责令立即停止违法行为，听候处理”。2017年11月27日，靖江市××××监察大队向新宇公司致函，告知上述情况，并告知其在河道管理范围内的应补办所需材料及违法建设的相关法律后果。 2017年12月5日，靖江市水利局向新宇公司邮寄送达调查通知书，要求就其在双龙港涵洞下游长江大堤外侧临江面河道管理范围内打桩及铺设水泥涵管的情况，于2017年12月7日至靖江市××××监察大队进行情况说明，并携带相关材料。 2018年1月17日，水利部长江水利委员会向江苏省水利厅发出长水政监[2018]26号关于长江干流江苏省河段综合执法检查有关情况的通报，载明在本次检查2个项目中，新宇公司项目不仅未整改，并且又有新的违规行为，要求江苏省水利厅责成相关水行政主管部门加大执法力度，对新宇公司项目依法予以查处，并落实整改责任人和整改时间节点，加强督办落实，确保今年汛前全部整改落实到位。 2018年3月9日，江苏省水利厅向泰州市水利局发出苏水政监[2018]4号《省水利厅关于严肃查处新宇公司非法围垦长江河道并建设砂石市场行为的通知》，要求泰州市水利局依法严肃查处新宇公司的违法行为，确保于今年汛前查处并整改到位，保证长江河道防洪安全，查处情况及时报省水利厅。 2018年3月9日，靖江市水利局执法人员与新宇公司所在地新合村村支书徐月兰制作调查笔录，徐月兰反映：“其在新合村担任党委书记，该村从未将新桥取水口西侧至新宇公司租赁场地东侧滩地租赁给新宇公司”。 2018年3月12日，靖江市水利局对新宇公司实施违法建设一案进行立案处理，于3月13日、3月15日要求徐月兰联系新宇公司法定代表人李章纪、实际负责人孙文中，但新宇公司相关负责人拒绝配合调查。 2018年3月19日，靖江市水利局作出责令限期改正水事违法行为通知书并邮寄送达新宇公司，主要内容为：“你公司未经水行政主管部门批准，擅自在本市双龙港涵洞下游长江大堤外侧河道管理范围内建设建筑物、构筑物，围垦长江河道的行为，违反了水法第三十八条第一款、第四十条第二款的规定。根据行政处罚法第二十三条、水法第六十五条第一款、第六十六条第二项之规定，责令你公司于2018年3月25日前改正。改正内容如下：1.停止违法行为；2.自行拆除位于新桥镇双龙港涵洞以东、长江大堤防洪墙以南、高鑫隆物资中转站西墙以西、长江河道以北的河道管理范围内建设的围墙（防洪墙上）、房屋（门卫）、搭建的水泥框架场地上堆（存）放的物料和其它附属物（构筑物）、围垦的长江河道（围填的砂石）及在围垦区周边所打的铁管桩、水泥杆管桩”。 因新宇公司未在上述期限内履行义务，靖江市水利局于2018年3月28日作出靖水强催字[2018]2号行政强制执行催告书，催告新宇公司履行相关义务及享有陈述、申辩权利。2018年4月8日，新宇公司委托靖江市城北法律服务所法律工作者马俊明至靖江市水利局，靖江市水利局制作了接待记录。2018年4月10日，靖江市水利局作出行政强制决定，于当日向新宇公司邮寄送达，次日在靖江日报刊登行政强制执行公告。4月12日，靖江市水利局与徐月兰制作调查笔录，徐月兰反映：“靖江市水利局于4月11日在村委会大门处张贴强制执行公告后，其当天下午与孙文中电话联系，告知公告内容，孙文中表示已知晓相关情况”。 另查明，靖江市水利局于2016年2月3日作出靖水罚字（2016）01号行政处罚决定，主要内容为：“新宇公司未经水行政主管部门批准，擅自在堤外驳运江砂围垦河道，违反了水法第四十条第二款的规定，根据水法第六十六条规定，责令新宇公司于2016年3月4日前清除围垦区域、恢复原状，并处罚款人民币5万元”，案件调查报告显示新宇公司围垦区域面积7300平方米左右。靖江市人民法院于2016年8月15日作出（2016）苏1282行审44号行政裁定，准予执行上述行政处罚决定；靖江市水利局制作的勘验图显示，2017年8月20日确定清除区域121米×40米；2017年8月31日，靖江市水利局向靖江市人民法院出具结案申请，主要内容为：“新宇公司已经按照行政处罚决定书要求，将围垦区域清除完毕、恢复原状，请予结案”，靖江市人民法院于同日作出（2016）苏1282执2192号结案通知书，告知靖江市水利局关于其向本院申请执行的（2016）苏1282行审44号行政裁定书已全部执行完毕。 再查明，2012年3月10日，新宇公司与新合村19组签订合作协议，约定新合村19组提供位于新合村自来水厂吸水口西侧至双龙港新宇公司码头的东侧江边滩涂生态养殖区域，由新宇公司投入资金100万元，进行现代农业养殖、深加工以及物流使用。靖江市人民法院于2012年9月12日在（2012）泰靖民初字第1292号民事裁定书中查明以下事实：靖江市人民政府于2008年10月21日下发靖政发[2008]150号文件，明确靖江市长江沿线滩涂属于国家所有。靖江市江滩管理处曾经将双龙滩地承包给新桥镇新合村，2010年12月31日到期后未再与任何单位或组织签订协议。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。 水法第十二条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”。《中华人民共和国河道管理条例》（以下简称河道管理条例）第四条规定：“国务院水利行政主管部门是全国河道的主管机关。各省、自治区、直辖市的水利行政主管部门是该行政区域的河道主管机关”；第五条规定：“国家对河道实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则。长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河等大江大河的主要河段，跨省、自治区、直辖市的重要河段，省、自治区、直辖市之间的边界河道以及国境边界河道，由国家授权的江河流域管理机构实施管理，或者由上述江河所在省、自治区、直辖市的河道主管机关根据流域统一规划实施管理。其他河道由省、自治区、直辖市或者市、县的河道主管机关实施管理。”靖江市水利局作为水利行政主管部门，对靖江市行政区域内破坏水资源和违反河道管理规定违法行为有进行查处的职权。河道管理条例第二十条第一款规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。”新宇公司未经水行政主管部门批准，擅自在靖江市双龙港涵洞下游长江大堤外侧河道管理范围内建设建筑物、构筑物和阻水障碍物，围垦长江河道的行为属于靖江市水利局的管辖范围。 河道管理条例第四十四条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得；对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）在河道管理范围内弃置、堆放阻碍行洪物体的；种植阻碍行洪的林木或者高杆植物的；修建围堤、阻水渠道、阻水道路的；……（六）违反本条例第二十七条的规定，围垦湖泊、河流的；……”；第四十六条规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议或者不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。对治安管理处罚不服的，按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定办理。”《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”；第三十五条第一款规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务……”；第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”；第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”。根据上述规定，河道主管部门对于在河道范围内建设建筑物、构筑物和阻水障碍物围垦长江河道的违法行为应依法作出行政处罚决定，违法行为人未在期限内申请行政复议、提起行政诉讼且未按照行政处罚决定的要求纠正违法行为的，靖江市水利局可依据行政强制法第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条规定作出行政强制决定，并向人民法院申请强制执行。 本案中，靖水罚字（2016）01号行政处罚决定书所附调查报告显示拆除新宇公司围垦面积7300平方米左右，在法院执行阶段仅实际拆除4840平方米，故本案行政强制决定确定的拆除范围中包含有上述近3000平方米未拆除围垦区域应认定为重复处理，行政强制决定认定事实不清。靖江市水利局针对新宇公司违法行为作出责令限期改正水事违法行为通知书，该通知书尾部载明新宇公司逾期不改正的情况下靖江市水利局将依法采取其他行政措施或实施行政处罚，故该通知书仅为行政处罚程序中的阶段性行为，并非行政法意义上的行政决定。靖江市水利局针对新宇公司违法行为未作出行政决定，径行依据行政强制法规定作出行政强制决定，且未举证证明本案属于防洪法第四十五条的情形，故符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九十九条有关行政行为无效的规定。据此，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九十九条第四项之规定，判决：确认靖江市水利局于2018年4月10日作出的靖水强执字[2018]1号行政强制决定无效。案件受理费50元，由靖江市水利局负担。 靖江市水利局不服，向本院提出上诉称，1.原审判决认定事实错误。根据靖江市人民法院的执行材料可知，原靖水罚字（2016）01号行政处罚决定书所认定的新宇公司7300平方米的围垦面积已被全部拆除，不存在重复处罚3000平方米围垦面积的问题。2.上诉人作出涉案行政强制决定依据的是水法第六十五条的规定，之后作出的靖水强执字（2018）1号行政强制执行决定书依据的是行政强制法第三十七条第一款的规定，完全符合法定程序，适用法律正确。原审法院以防洪法第四十五条的规定对上诉人作出不利判决，显然是错误的。请求二审人民法院依法驳回被上诉人的诉讼请求。 新宇公司答辩称，1.上诉人是针对（2018）苏1291行初287号“民事判决”提起的上诉，而本案原审是行政案件，上诉人的上诉已过上诉期，原审判决已生效，应裁定驳回上诉人的上诉。2.原审判决认定事实清楚。依照行政强制法的规定，上诉人应当先作出行政处罚决定，然后再作出行政强制执行决定，而上诉人直接作出行政强制执行决定，显属违法。3.原审判决并未援引防洪法第四十五条的规定作出对上诉人不利的判决，原审判决只是说明上诉人未举证证明本案符合防洪法第四十五条规定的情形。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审判决据以定案的证据材料，均已随案移送本院。经审查，原审认证正确，本院予以认定。 本院经审理查明事实与原审判决认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，水法第六十五条规定，在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。虽经水行政主管部门或者流域管理机构同意，但未按照要求修建前款所列工程设施的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令限期改正，按照情节轻重，处一万元以上十万元以下的罚款。上述规定可以看出，对于发生在河道范围的违法建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的违法活动的处理，有别于其他违法建筑物的处理程序，可以由有关职能部门责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，直接强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款，而无需行政机关作出处罚决定，并等待违法行为人行使行政复议权或行政诉讼权利。水法之所以作出这样的特别规定，是因为如果不及时清除影响行洪的违法建筑物，一旦发生水患，会严重威胁河道沿岸的广大人民群众的生命财产安全，严重影响社会稳定，经济社会损失不可估量。因此，具有河道管理职权的行政机关，一旦发现有水法及其他河道管理法律、法规规定的影响行洪的违法行为，都应当及时责令违法行为人限期拆除，逾期不拆除的，可以直接强制拆除，并由违法行为人承担拆除费用，并处一定数额的罚款。 本案中，上诉人作为具有长江河道管理职权的行政机关，并未能准确理解执行水法的上述规定，在发现新宇公司在长江河道的违法建筑严重影响长江安全的情况下，在近一年的时间内，仅多次向新宇公司发出责令停止水事违法行为通知书、责令限期改正水势违法行为通知书、行政强制执行催告书及行政强制执行决定书等法律文书，而不及时采取强制拆除措施，且所发责令限期改正水事违法行为通知书适用法律及程序均存在不当、混乱之处，正如原审判决所述，在上诉人向新宇公司所发的靖水改〔2018〕03号责令限期改正水事违法行为通知书中，载明“逾期不改正的，本机关将依法采取其他行政措施或实施行政处罚。”“其他行政措施”是什么行政措施，内容不明确，后又未作出行政处罚决定，之后直接依据行政强制法第三十五条的规定作出行政强制执行催告书及涉案行政强制执行决定书、行政强制执行公告，更未依法给予新宇公司相应的罚款处罚，程序严重违法，且适用法律不当，符合行政诉讼法第七十五条规定的无效情形，原审判决结果正确。 关于新宇公司主张的上诉人未就原审判决提起上诉，原审判决已发生法律效力的意见，本院经审查认为，上诉人在上诉状中虽表述是针对原审法院（2018）苏1291行初287号民事判决提起上诉的，但上诉人在上诉状中所陈述的内容均是针对上述相同案号的行政判决而言的，且上诉人在二审中已予以纠正，故应为笔误。新宇公司认为上诉人未依法就（2018）苏1291行初287号行政判决提起上诉，该判决已发生法律效力的意见，本院不予采信。 关于上诉人认为原审判决适用防洪法第四十五条的规定，作出对其不利判决的意见。本院经审查认为，原审判决据此认定案涉行政行为无效的依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条的相关规定，并未适用防洪法第四十五条的规定。但需要指出的是，防洪法第四十五条规定的是在特殊情形下，即在紧急防汛期，防汛指挥机构有权根据防汛的需要，在防汛区内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施等手段，用于防汛抗洪的需要，本案并不适用该情形。原审判决认为上诉人未举证证明本案属于该条规定的情形不妥，本院予以指正。 综上，原审判决认定事实清楚，处理结果正确，本院依法予以维持；上诉人的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 案件受理费50元，由上诉人靖江市水利局负担。 本判决为终审判决。 审判长  顾金才 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇一九年十月二十二日 书记员  秦 檑 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；