安徽省芜湖市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖02行终124号上诉人(原审原告)俞中正，男，汉族，1957年1月19日出生，住址安徽省芜湖市南陵县。委托代理人童刚，安徽籍山律师事务所律师。委托代理人朱盟，安徽籍山律师事务所律师。上诉人（原审被告）南陵县弋江镇人民政府，住所地南陵县。法定代表人何军，该镇政府镇长。委托代理人赵爱芳，安徽陵阳律师事务所律师。上诉人俞中正因与上诉人南陵县弋江区人民政府不履行法定职责一案，不服安徽省南陵县人民法院（2019）皖0223行初8号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审查明，为确保2016年度水毁修复及薄弱环节建设，南陵县人民政府于2017年1月11日批准了《南陵县弋江镇2016年度水毁修复及薄弱环节建设、青弋江干流治理项目区集体土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称安置方案），南陵县弋江镇人民政府是项目的实施单位。俞中正的房屋在征收范围内。补偿安置方案中对安置人口的确定方法是：按常住在册农业人口，且取得第二轮土地承包权并履行村、组义务的；符合计划生育政策可生育的已婚家庭，征收公告发布之日起无孩或已经一孩并且事实怀孕的（需镇计生部门备案认定）增加一人安置等。“补偿安置”方案自2017年1月11日施行。南陵县弋江镇人民政府于2016年11月30日对俞中正所有的房屋进行摸底登记。2017年3月3日俞中正向南陵县弋江镇人民政府提交了房屋补偿合同签订承诺书与房屋拆除交付确认书。2017年3月5日俞中正在南陵县弋江镇人民政府草拟好的房屋征收补偿登记表与房屋征收补偿协议书签名并按手印，弋江镇政府俩名工作人员也在协议上签名。后弋江镇政府在审核安置人口时，认为俞中正家实际安置人口是3人，故未在签订房屋征收安置补偿协议盖章，双方争议至今。俞中正虽向弋江镇政府填写了房屋拆除交付确认书，但弋江镇政府至今未接受俞中正的房屋，房屋也未实际拆除。原审认为，为进行水毁修复及薄弱环节建设，南陵县弋江镇人民政府实施南陵县弋江镇2016年度水毁修复及薄弱环节建设、青弋江干流治理项目建设，原告应依法积极配合；同时俞中正房屋在该项目拆迁范围内，俞中正也享有房屋及附属物拆迁补偿安置权。2017年3月5日弋江镇政府工作人员和俞中正签订《房屋征收安置补偿协议》，系依法代表弋江镇政府的公务行为，合同自签名时已成立。此合同虽约定由被告盖章时生效，但不影响合同已成立的事实。关于拆迁安置人口的确定，弋江镇政府有审核权。如在进行房屋拆迁过程中原告不配合，弋江镇政府可依法采用协商以外的行政措施推进，而不应搁置争议。圩堤修复及建设涉及公共利益，现因双方安置人口争议至该地段的应拆房屋没有拆除，影响了圩堤的防汛安全。现俞中正要求交付房屋及附属物给被告拆迁的诉讼请求符合公共利益的要求，也符合被告的行政目的，故原审法院予以准予。因俞中正并未向弋江镇政府交付房屋拆迁，故对俞中正要求支付逾期支付安置补偿款利息的请求不予支持。至于安置人口的确定，需按弋江镇政府公布的拆迁安置方案由被告确定。考虑到涉案安置补偿款数额还需被告依法审核，故在该案中不宜直接确定安置补偿款的发放数额，应判决弋江镇政府在一定期限内履行相应的给付义务。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条的规定，判决一、俞中正于本判决生效七日内将位于南陵县弋江镇五一村牌坊村21号的房屋183.99平方米及附属物交付南陵县弋江镇人民政府拆除；南陵县弋江镇人民政府在接受俞中正房屋及附属物后一个月内根据拆迁安置方案核定安置人口，完善拆迁补偿安置协议后，按拆迁方案规定向原告交付安置补偿款；二、驳回俞中正的其他诉讼请求。案件受理费50元由南陵县弋江镇人民政府承担。上诉人俞中正上诉称，上诉人与被上诉人于2017年3月5日签订的《房屋征收安置补偿协议》成立并有效。被上诉人的内部审批行为不是该协议生效的法定条件，且上诉人已履行了协议确定的交房义务。请求撤销一审判决，支持上诉人的起诉请求。上诉人南陵县弋江镇人民政府上诉称，上诉人没有在拆迁安置协议上签名盖章，涉案的拆迁安置协议没有成立；协议约定了生效条件，案涉的协议因不具备生效条件而未生效，一审判决履行没有法律依据。涉案的项目已按程序变更验收合格，本地段拆迁安置工作业已结束，原审判决上诉人对被上诉人俞中正拆迁安置没有依据。请求撤销一审判决，驳回俞中正的诉讼请求。经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2018年1月10日案涉项目设计单位江苏省水利勘测设计研究院有限公司在工程联系单上表述：“同意该段暂不实施，建议后期纳入建设该堤防加固工程资福河实施”，以及《关于东七圩资福河四甲牌坊段除险加固工ko+700至k1+000堤防抗滑、渗透稳定的计算说明》中建议：“业主单位在后期条件允许的情况下，尽快拆除该堤段房屋，并按标准设计断面进行加培”。再查明，上诉人俞中正未能提供证据证明其户在“安置方案”规定的时间2017年1月11日，其户籍人口为四人。上诉人南陵县弋江镇人民政府未能提交证据证明与上诉人俞中正就拆迁补偿安置签订协议后，安置人口数未能审核通过进行过法定形式的告知及就拆迁补偿进行沟通或作出相应行政决定的书面证据。本院认为，一、涉案协议系行政协议，但未生效。上诉人南陵县弋江镇人民政府称因上诉人俞中正未能配合征收补偿工作，为按期完成工期，被迫采取修改施工设计方案而完成任务。其补偿征收工作人员对上诉人俞中正的房屋实施征收补偿时，双方就补偿人口数达不成意见一致，致协议审核未能通过。但未能提供证据证明就该问题与俞中正履行过相应的沟通及正当的行政审核程序，并书面告知审核结果，积极解决矛盾和问题。而是消极的采取修改施工设计方案的方式，回避矛盾。根据2018年1月10日项目设计单位江苏省水利勘测设计研究院有限公司在“工程联系单”及《关于东七圩资福河四甲牌坊段除险加固工ko+700至k1+000堤防抗滑、渗透稳定的计算说明》中的建议可以看出，修改施工设计方案并不能最终解决涉案房屋所在地段圩堤的安全，上诉人俞中正的房屋从圩堤安全角度，设计和建设方建议仍应尽快予以拆除。上诉人俞中正起诉要求南陵县弋江镇人民政府履行协议，因双方就协议的主要条款及生效条件未能达成一致，故协议并未成立。一审认定协议成立不当，应予纠正。南陵县弋江镇人民政府对该部分的上诉理由成立。二、南陵县弋江镇人民政府具有依法安置补偿的法定职责。行政协议是行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标与公民、法人或其他组织而签订的协议，是行政机关履行行政管理义务的一种方式，且系高效便捷的管理方式。行政权力和义务来源于法律法规和政策的授予，非因行政协议可以取舍。行政机关在履行法定职责的过程中与行政管理相对人达不成意见一致，为实现行政管理目标，应及时通过行政决定等正当程序或通过细致的宣传法律、政策从而协调、沟通达成意见一致，履行行政管理职责。根据南陵县土地房屋征收管理办公室南征收办（2017）3号的批复，上诉人南陵县弋江镇人民政府系“安置方案”实施的行政主体，理应依据“安置方案”履行安置补偿的行政职责。三、上诉人俞中正要求安置补偿的请求具有法律依据。上诉人俞中正诉请名为要求履行协议内容，该协议内容体现的是俞中正因“安置方案”政策所获得的行政权益的具体化，该权益非依协议而取得，是行政机关依法履行法定职责的同时附随的法定给付义务，故本案上诉人的诉请本质上应为履行职责之诉。履行法定职责的基础，可能来源于行政协议的约定，但根本源于法律、法规、规章的规定。本案中两上诉人之间的行政协议虽未生效，但涉案工程为水毁修复及薄弱环节建设项目，依照《防洪法》第七条第一款规定“各级人民政府应当加强对防洪工作的统一领导，组织有关部门、单位，动员社会力量，依靠科技进步，有计划地进行江河、湖泊治理，采取措施加强防洪工程设施建设，巩固、提高防洪能力。”，第三十四条第二款规定“受洪水威胁的城市、经济开发区、工矿区和国家重要的农业生产基地等，应当重点保护，建设必要的防洪工程设施。”，上诉人弋江镇人民政府有义务采取相应措施加强防洪工程设施建设，降低汛期损害发生。故实施“东七圩资福河四甲牌坊段除险加固工ko+700至k1+000堤防抗滑、渗透稳定”工程系弋江镇人民政依法履行法定职责的行为。上诉人俞中正的房屋位于加固项目的拆迁范围内，弋江镇人民政府出台安置补偿方案并尝试与上诉人俞中正订立行政协议，皆是为履行加强防洪工程设施建设，降低汛期损害发生的法定职责而产生。故即便涉案协议没有最终达成，为履行加固防洪设施，保障圩堤内包括上诉人俞中正内的人民群众生命和财产安全法定职责，弋江镇人民政府也应基于防洪法等法律、法规的规定履行职责，上诉人俞中正亦据此有提起履行要求法定职责之诉的请求权基础。故俞中正请求与法有据，本院予以支持。一审判决主文以双方履行行政协议的方式不当，应予纠正。两上诉人的其他上诉理由本院不予支持。因考虑本案涉案房屋所在地段圩堤的公共安全，从减少当事人双方的讼累和节省司法成本的角度，以及本案审理期间又逢一年一度修理圩堤的最佳期时段的考虑，为解决行政争议，避免程序空转，不再要求当事人修改诉讼请求的表述，而根据其诉求要求实现行政权益的本质以及行政机关有依法履职的行政义务等要素综合评判，根据行政诉讼的的宗旨即解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权，依法判决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一条、第八十九条第一款第（二）的规定，判决如下：一、维持南陵县人民法院（2019）皖0223行初8号行政判决第二项，即驳回俞中正的其他诉讼请求；二、撤销南陵县人民法院（2019）皖0223行初8号行政判决第一项，即俞中正于本判决生效七日内将位于南陵县弋江镇五一村牌坊村21号的房屋183.99平方米及附属物交付南陵县弋江镇人民政府拆除；南陵县弋江镇人民政府在接受俞中正房屋及附属物后一个月内根据拆迁安置方案核定安置人口，完善拆迁补偿安置协议后，按拆迁方案规定向原告交付安置补偿款；三、责令南陵县弋江镇人民政府收到本判决之日起30内按照《南陵县弋江镇2016年度水毁修复及薄弱环节建设、青弋江干流治理项目区集体土地上房屋征收补偿安置方案》的规定对俞中正涉案房屋进行拆迁和安置补偿工作。案件受理费50元，由上诉人南陵县弋江镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  汪万荣审判员  徐 琳审判员  查 鹏二〇一九年十月二十八日法官助理胡小燕书记员王慧附：1：本案适用法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第一条为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法，制定本法。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2：因本案涉及公共安全，为监督行政机关正确履行法定职责，本判决生效后将报送南陵县安全生产监督局、南陵县监察委员会。