淮安市清江浦区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0812行初35号原告淮安市高桥船舶修造厂，住所地淮安市淮阴区码头镇船舶工业园区。法定代表人高玉录，该厂厂长。委托代理人赵耀，江苏法臻律师事务所律师。被告淮安市淮阴区环境保护局，住所地淮安市淮阴区承德路606号。法定代表人朱崇锎，该局局长。出庭负责人杨光，该局副主任科员。委托代理人韩静，该局法宣科科长。被告淮安市生态环境局（原淮安市环境保护局），住所地淮安市健康西路77号。法定代表人崔泉，该局局长。出庭负责人陈晓湘，该局副局长。二被告共同委托代理人时洪生，江苏六仁律师事务所律师。原告淮安市高桥船舶修造厂（以下至判决主文前简称高桥船舶厂）诉被告淮安市淮阴区环境保护局（以下至判决主文前简称淮阴区环保局）、被告淮安市生态环境局（以下至判决主文前简称市环境局）行政处罚及行政复议决定一案，于2019年1月9日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理立案后，于次日向二被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月6日公开开庭审理了本案。原告高桥船舶厂的法定代表人高玉录及其委托代理人赵耀，被告淮阴区环保局的出庭负责人杨光及委托代理人韩静，被告市环境局的出庭负责人陈晓湘，二被告的共同委托代理人时洪生均到庭参加诉讼。因案件疑难复杂，报经江苏省高级人民法院批准，本案依法延长审理期限六个月。本案现已审理终结。2018年8月23日，被告淮阴区环保局作出淮环行罚字[2018]56号《行政处罚决定书》，认定原告从事船舶修造，未办理环评审批手续，需要配套的环保设施未建成，于2002年建成投产，喷砂、喷漆等工艺过程中产生的废气未经任何环保设施处理直接排放。当事人上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条、《中华人民共和国大气污染防治法》第四十五条的规定。依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，责令当事人30日内改正违法行为，处以五十万元罚款。依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零八条第一款第一项的规定，责令当事人改正违法行为，对当事人处以十八万元罚款。以上二项合并，责令当事人30日内改正违法行为，对当事人作出罚款六十八万元的行政处罚决定。原告高桥船舶厂对此不服，申请行政复议。2018年12月12日，被告市环境局作出淮环复决字[2018]4号《行政复议决定书》，维持淮阴区环保局作出的淮环行罚字[2018]56号行政处罚决定。原告高桥船舶厂诉称：一、原告自2001年经营至2018年6月1日前，从未有任何行政部门就环评、污染排放等问题对原告提出整改要求。根据2002年建设项目环境保护分类管理名录，开办船舶修造厂当时并未被纳入环境保护分类管理名录，原告开办之初并未违反环境方面的法律法规。因后续法律法规调整，原告船舶厂需要编制环境影响报告书的，环保行政主管机关应当先履行告知义务，再配合、帮助原告办理环评。如果原告拒不整改方可处罚，被告直接处罚有违行政处罚谦逊的基本原则。二、被告淮阴区环保局于2018年6月1日对原告经营场所检查时，才向原告提出需要办理环评措施，但也未明确具体技改方案和措施。原告依然积极配合行政执法，在被告送达责令整改决定书之前的6月23日厂区已经全部停产停业。三、被告淮阴区环保局未考虑到原告并无违反环境保护法律法规的主观故意，也未考虑到原告立即停产的客观事实，处罚金额过高，未依法从轻处罚。四、被告淮阴区环保局以原告违反大气污染防治法为由作出的行政处罚没有事实和法律依据。只要是生产制造企业，必然会对外排放废气，如果不分标准一刀切，将有违大气污染防治法的初衷。目前国家尚未出台针对涂装工序挥发性有机物排放标准，处罚决定书中援引大气污染防治法第108条，与实际情况不符。五、处罚金额畸高，有违执法的正当性、公平性。原告申请复议，复议机关作出维持的复议决定。原告仍不服，提起诉讼，请求撤销被告淮阴区环保局作出的淮环行罚字[2018]56号行政处罚决定和被告市环境局作出的淮环复决字[2018]4号行政复议决定。原告向本院提交如下证据：市环境局2016年度政府信息公开工作小结网页截图，其中第四大条承诺应按淮安市环境保护行政处罚自由裁量执行标准作为行政处罚幅度的依据，证明本案处罚没有遵守自由裁量的标准。被告淮阴区环保局辩称：一、根据《环境保护法（试行）》第六条和《环境保护法》第十三条的规定，申请人在项目建设之初应根据当时的法律规定开展环境影响评价，并不是申请人所陈述的后续法律法规调整才需要编制环境影响报告书。根据各部《建设项目环境保护分类管理名录》的项目类别来看，船舶修造项目均属于应当编制环境影响报告书的项目。依法办理环境影响评价及验收手续是生产者应尽的义务，该类义务的履行不应以环保部门的通知为前提，不论环保部门客观上是否进行了预先通知，原告都应履行该法定义务。二、原告提出在收到责令改正决定书之前就停产停业了，这并不影响对其建设项目未办理环保竣工验收手续即投产的违法事实的认定。在2018年6月1日检查当日及此前，原告均有生产的行为，被告是对原告已经发生的尚在追溯期内违法行为的处理。三、被告对原告环境违法行为的处罚是依据违法事实和相关法律条文，处罚金额在法定范围内。四、原告不具有主动消除或减轻违法行为危害后果的情形，不符合从轻或者减轻处罚的条件。四、原告在喷漆等生产工艺过程中未采取措施减少废气排放的环境违法事实清楚，违反了《大气污染防治法》第四十五条、《江苏省大气污染防治条例》第三十八条第一款，根据《大气污染防治法》第一百零八条第一款第一项规定，依法处罚。五、被告作出的处罚均以事实为依据、以法律为准绳，原告提及“其他地区类似行为罚款额度不超过十万”、“类似有污染排放的并非原告一家”等意见与本案违法事实的认定无关。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告淮阴区环保局于法定举证期限内向本院提交了以下事实证据和法律依据：1、立案审批表；2、环境违法案件调查报告；3、行政处罚听证会笔录；4、行政处罚听证通知书；5、行政处罚事先（听证）告知书、责令改正违法行为决定书及送达回执；6、行政处罚决定书及送达回执；7、关于印发全区生态环保突出问题集中交办单的通知；8、中央环保督察环境信访交办单；9、现场检查（勘察）笔录；10、调查询问笔录；11、现场图片；12、高玉录身份证复印件；13、营业执照副本；14、《中华人民共和国环境保护法》1979年版第六条、1989版第十三条；15、《中华人民共和国大气污染防治法》第四十五条、第一百零一条第一款第一项；16、《江苏省大气污染防治条例》第三十八条、第八十三条；17、《建设项目环境保护分类管理目录》（环保总局令2002年第14号）机械制造业；18、《建设项目环境保护分类管理目录》（环保总局令2017年）第七十三项；19、《建设项目环境管理条例》第十九条、第二十三条第一款；20、《环境影响评价办法》第十六条第一款第二款、第十七条第一款。被告市环境局辩称，原告于2018年10月15日向我单位申请行政复议，我单位依法受理。经审查我单位认为，原告“船舶修造、机械加工铸造、焊接物工程项目在未办理环保竣工验收手续情况下即投产”和“在未建设油漆气味回收设施、减少废气排放的情况下进行喷漆作业”两项违法事实清楚、证据充分，淮阴区环保局作出行政处罚程序合法、适用法律正确、量罚适当。我局于2018年12月12日作出维持原处罚决定的复议决定，并分别送达原告和淮阴区环保局。综上，请求驳回原告诉讼请求。被告市环境局于法定举证期限内向本院提交了以下事实证据和法律依据：1、行政复议申请书；2、行政复议立案审批表；3、行政复议答复通知及送达回证；4、行政复议答复书及相关证据；5、行政复议决定书及邮寄单。证据1-5，证明复议程序合法，结果正确。经庭审质证，结合各方当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实：原告高桥船舶厂成立于2003年4月21日，经营范围为船舶修造；机械加工铸造；焊接物工程及机械配件供应（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2018年6月1日，被告淮阴区环保局到原告经营场所检查，原告高桥船舶厂法定代表人陈述该公司主要从事船舶修造、机械加工铸造、焊接物工程项目及机械配件供应，2001年9月开始建设，2002年上半年投入生产，主要是造船、修船。造船工艺主要是切割-焊接-打磨喷砂-喷漆-船舱内部装潢。公司没有办理环保审批手续，已办理营业执照。造船过程中，喷砂打磨铁粉收集后外包给他人运走，喷漆时没有采取密闭，也没有安装收集装置。公司总投资约1200万元。被告淮阴区环保局现场检查（勘验）情况为：1、该公司主要从事船舶修造，机械加工铸造，焊接物及机械配件供应；2、现场未见环保审批手续；3、现场有两条船舶正在检修，喷砂打磨铁锈无回收装置，有涂油漆工艺，无回收装置……。监察意见为：1、现场未见环保审批手续，需主动提供；2、喷砂打磨铁锈需回收，不得无组织排放，安装油漆气味回收装置。当日，被告淮阴区环保局以原告涉嫌违反建设项目环境管理和大气污染防治相关规定为由，对原告立案查处。2018年6月13日，被告淮阴区环保局向原告作出淮环罚告字[2018]56号《行政处罚事先（听证）告知书》和淮环责改字[2018]56号《责令改正违法行为决定书》，告知原告拟对其船舶修造、机械加工铸造、焊接物工程项目在未办理环保竣工验收手续情况下即投产和在未建设油漆气味回收设施、减少废气排放的情况下进行喷漆作业的两个行为作出处罚，责令原告改正违法行为，同时告知原告陈述、申辩和申请听证等权利。同年6月25日，原告提出听证申请。同年7月24日，被告淮阴区环保局组织了听证，但对原告提出的听证意见未予采纳。同年8月23日，被告淮阴区环保局对原告上述两项违法行为作出淮环行罚字[2018]56号行政处罚决定书并送达。原告对处罚决定不服，于同年10月15日提起行政复议申请，被告市环境局依法受理。被告市环境局经审理后，于同年12月12日作出淮环复决字[2018]4号行政复议决定，维持了被告淮阴区环保局作出的淮环行罚字[2018]56号行政处罚决定书。原告仍不服，提起本案行政诉讼。另查明，2018年5月28日，中共淮阴区委、淮阴区人民政府下发《关于印发全区生态环保突出问题集中交办单的通知》，全区生态环保突出问题责任清单中存在问题包括：淮安市古淮河杨庄水源地保护区和上游清水通道存在码头、货场、船舶修造厂、种植、坟墓和村庄，威胁水源地安全。要求2019年3月1日前全面整治到位。2018年6月8日，中央环保督察“回头看”工作淮安市协调联络组下发中央督察淮联交[2018]2号《中央环保督察环境信访交办单》，附件转办清单中涉及清江浦区、淮阴区、淮安经济技术开发区，京杭大运河两淮段有7家船厂，存在油漆废气污染和粉尘污染问题。本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。本案中，被告淮阴区环保局作为县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对辖区内的环境违法行为，具有作出行政处罚的法定职责，行政相对人有异议的，有权提起行政诉讼。《中华人民共和国环境保护法》第十三条规定，建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。该条例第二十三条第一款规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。国家环境保护总局令第14号《建设项目环境保护分类管理名录》（2002年版）项目类别“机械制造”中的“交通运输设备，专用设备，电器机械及器材，武器装备”，新建、扩建应编制环境影响报告书，改造应编制环境影响报告表。环境保护部令第33号《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2017年版）第二十六、铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业，“73.船舶和相关装置制造及维修”应编制建设项目环境影响报告书。本案中，原告高桥船舶厂主要从事船舶修造、机械加工铸造、焊接物工程等项目的生产经营活动，但原告自投产直至被查处期间，一直未办理环境影响评价手续和环保竣工验收手续，显然违反了上述规定。被告淮阴区环保局责令原告改正违法行为，并处以五十万元罚款，证据确凿，认定事实清楚，适用法律、法规正确，并无不当。《中华人民共和国大气污染防治法》第四十五条规定，产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施；无法密闭的，应当采取措施减少废气排放。该法第一百零八条第一款第一项规定，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正，处二万元以上二十万以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治：（一）产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，未在密封空间或者设备中进行，未按照规定安装、使用污染防治设施，或者未采取减少废气排放措施的。《江苏省大气污染防治条例》第三十八条第一款规定，产生挥发性有机物废气的生产经营活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并设置废气收集和处理系统等污染防治设施，保持其正常使用；造船等无法在密闭空间进行的生产经营活动，应当采取有效措施，减少挥发性有机物排放量。该条例第八十三条第一款规定，违反本条例第三十八条第一款规定，未在密闭空间或者设备中进行产生挥发性有机物废气的生产经营活动或者未按规定设置并使用污染防治设施的，由环境保护行政主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下罚款；拒不改正的，责令停产整治。本案中，原告高桥船舶厂喷砂、喷漆等工艺过程中产生的废气未经任何环保设施处理直接排放，显然违反了上述规定。被告淮阴区环保局责令原告改正违法行为，并处以十八万元罚款，证据确凿，认定事实清楚，适用法律、法规正确，并无不当。被告淮阴区环保局依法立案调查、取证，查明违法事实，在作出行政处罚决定前，向原告送达处罚前告知书，告知原告拟作出处罚的事实、理由及依据，也告知原告陈述、申辩及申请听证的权利。在原告提出听证申请后，依法组织了听证。被告淮阴区环保局于法定期限内作出行政处罚决定并送达原告，符合法定程序。被告市环境局依法受理原告的复议申请，按照法定程序审理了案件，并于法定期限内作出维持原处罚决定的行政复议决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上，被告淮阴区环保局作出淮环行罚字[2018]56号《行政处罚决定书》和被告市环境局作出淮环复决字[2018]4号《行政复议决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告高桥船舶厂的起诉，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：驳回原告淮安市高桥船舶修造厂的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告淮安市高桥船舶修造厂承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》向淮安市中级人民法院预交上诉案件受理费。审 判 长  周万春审 判 员  邹晓琴人民陪审员  高东生二〇一九年十月二十九日法官 助理  陈雅芹书 记 员  束佳佳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。