贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔03行终329号上诉人（一审第三人）：遵义市汇川区高桥街道鱼芽社区易格孔村民组，住所地：遵义市汇川区佛山路。负责人：代国群，组长。委托代理人：黎成祥，贵州佳信律师事务所律师。委托代理人：喻随彬，贵州尊达律师事务所律师。上诉人（一审被告）：遵义市汇川区人民政府。住所地：贵州省遵义市汇川区汇川大道。统一社会信用代码：1152030000950052X2。法定代表人：曾征，区长。委托代理人：吴柳娟，贵州文熙律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：遵义市汇川区高桥街道鱼芽社区居民委员会，住所地：遵义市汇川区佛山路。统一社会信用代码：55520303MEA262210P。法定代表人：杨润明，主任。委托代理人：陈桂斌，贵州上善律师事务所律师。一审被告：遵义市人民政府。住所地：遵义市新蒲新区府黔路建投大厦。统一社会信用代码：115203000095002207。法定代表人：魏树旺，市长。委托代理人：穆泰勇、赵福鹏，贵州新长征律师事务所律师。上诉人遵义市汇川区高桥街道鱼芽社区易格孔村民组（以下简称易格孔组）、遵义市汇川区人民政府（以下简称汇川区政府）因与被上诉人遵义市汇川区高桥街道鱼芽社区居民委员会（以下简称鱼芽社区居委）、一审被告遵义市人民政府土地确权及行政复议一案，不服遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。汇川区政府于2017年4月5日作出汇府行决字（2017）第5号行政确权决定书，确认争议的“遵义市联力运通保养场约2000余平方的土地”所有权归易格××组集体所有，由易格孔组经营、管理。鱼芽社区居委不服，申请遵义市人民政府行政复议。遵义市人民政府于2018年11月13日作出遵府行复（2018）192号行政复议决定书，维持汇川区政府的行政确权决定。一审法院经审理查明，争议地位于遵义市重庆路口，东抵海狮路，南抵伍长元住房，西抵彭村云、胡子安住房，北抵重庆路，面积约2000平方米，现为遵义市联力运通保养场租用，北隔重庆路与遵义市邮电局（原江南汽车蓬垫厂）相对，东隔海狮路与贵州航天成功汽车制造有限公司相对。1962年，设立鱼芽大队。1984年，鱼芽大队改为鱼芽村，隶属长征镇。1991年，成建制征收土地的8个村民组组建易格孔居民委员会，隶属北京路办事处，剩余部分仍为鱼芽村。1998年，鱼芽村改隶高桥镇。2010年，鱼芽村改为鱼芽社区，隶属高桥镇。2017年，高桥镇改为高桥街道。1977年1月，鱼芽大队实行大队一级核算，大队集体进行统收统分，为原县级遵义市唯一的一级核算农村集体。1981年，实行家庭联产承包责任制，争议地内耕地部分由易格孔组部分村民承包。1986年建设重庆路，1987年征地建设贵州航天搬迁工程（7061工程），均征收了与争议地相邻的集体土地。被征收土地较多的村民组成建制农转非并设立易格孔社区居委会（隶属北京路街道）。1989年，依据遵义市政府遵府（1989）征土通09号《关于转发省人民政府关于江南汽车蓬垫厂申请使用土地批复的通知》，批准将鱼芽村集体土地45.3亩改作建厂用地，土地所有权属村集体所有。1992年，鱼芽村在争议地建设预制场。1994年3月24日，鱼芽村委与徐荣凤签订《鱼芽村预制场租赁协议》，将争议地上建设的预制场出租给徐荣凤经营。2003年11月14日，鱼芽村委与吴树彬签订《场地租赁协议》，将争议地出租给吴树彬用作汽车修理使用。2006年11月1日，鱼芽村委与遵义市联力运通保养场签订《场地租用协议》，将争议地出租给遵义市联力运通保养场作汽车修理使用。2014年12月1日，续签《场地租赁合同》，遵义市联力运通保养场续租争议地至2020年11月30日。2009年6月10日，“易格孔组村民”以争议地土地款尚未算清为由书面通知遵义市联力运通保养场停止营业，7月30日，易格孔组部分村民围堵遵义市联力运通保养场，形成争议。2011年12月13日，易格孔组部分村民围堵遵义市联力运通保养场。2012年1月4日，高桥镇人民政府作出《关于鱼芽社区辖区内运通保养场纠纷的处理意见》认定争议地属鱼芽社区所有，运通保养场租金应交给鱼芽社区。2016年5月，易格孔组向汇川区政府申请将争议地所有权确认给易格孔组所有，理由为：争议地原名岩角，大集体时代易格孔生产队开办集体采石场，1980年代末承包给农户，后鱼芽村委擅自出租给运通保养场经营并收取租金。并提供了1980年至1981年的现金账、1982年易格孔组人员统计表、1984年调整土地表、2009年至2010年租金收据。鱼芽社区答辩主张，争议地系建设江南蓬垫厂征用，应属村集体所有。并提交了遵府（1989）征土通09号文件、土地征用补偿台账、租赁协议、1984年承包登记表、1998年第二轮承包登记表等证据。汇川区政府于2016年11月15日作出汇府行决字（2016）第5号行政确权决定，确认争议地属于鱼芽社区集体所有，由鱼芽社区经营管理。2017年6月28日，遵义市人民政府作出遵府行复（2017）97号行政复议决定，撤销汇府行决字（2016）第5号行政确权决定，责令汇川区政府重新作出处理决定。汇川区政府于2017年4月5日作出汇府行决字（2017）第5号行政确权决定，以易格孔组系原始取得，鱼芽居委主张征用取得没有证据证明，确认争议地属易格孔组所有，由易格孔组经营管理。原告不服，申请遵义市人民政府行政复议，申请理由仍为征收取得。遵义市人民政府于2018年11月13日作出遵府行复（2018）192号行政复议决定，维持汇川区政府的行政确权决定。另查明：1、易格孔组向遵义市联力运通保养场收取了2009年、2010年争议地场地租金，其余年度租金均由鱼芽村委（居委）收取。2、1994年，易格孔居委会部分居民因征地农转非遗留问题上访，遵义市人民政府组织专门工作组进行调查，形成调查报告报市委市政府，遵义市人民政府召开市长办公会议形成遵府市议（1995）2号会议纪要。调查报告明确：鱼芽村承包前以大队为核算单位，所以土地属村农民集体所有。会议纪要明确“土地补偿费只能由集体用于发展生产和安置就业人员的生活补助，考虑到历年来鱼芽村对集体土地进行了大量投入，承担农业税和进行管理等，而农转非人员中有部分劳动力仍在村集体企业就业，征用集体土地的土地补偿费和安置费在按农转非人均比例划给居委会的总额中扣除30%留给鱼芽村委，属村委会集体所有”。3、易格孔组提交了1980年和1981年现金账，记载了易格孔组在该两个年度经营采石场的现金账目。4、鱼芽居委提交了历年居民组长工资发放表，农业税纳税依据等，证明鱼芽村、鱼芽社区一直是村一级核算，并由村委统一缴纳农业税。5、易格孔组提交了村民组困难补助及分红款发放清册，证明其有独立核算及资金。一审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，汇川区政府系原告与第三人之间的土地所有权争议的法定裁决机关，作出土地权属行政确权决定，主体适格。依照《土地权属争议调查处理办法》第三条“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”的规定，行政裁决机关处理土地权属争议，应当在全面查清案件事实的基础上，准确适用法律、法规。全面查清案件事实，应当查明争议土地的历史渊源、权利变更、使用管理情况等历史、现实状况，而不应局限于当事人主张的事实和理由。依照《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”的规定，农民集体土地分为村农民集体所有、村内集体经济组织或者村民小组农民集体所有、乡（镇）农民集体所有的三级所有制度，以村农民集体所有为原则。确认土地村内集体经济组织或者村民小组农民集体所有，应当根据土地所有权原始取得及其历史变迁事实。集体土地所有权的原始取得的依据，包括土地改革、社会主义改造、人民公社、“四固定”等特定历史时期以及农村集体经济组织设立、变更及其对集体土地管理使用情况确定。本案中，争议地的管理使用经历了极其复杂的历史变迁，行政处理程序中，第三人提交了采石场现金账、农转非补贴等证据，不排除其在某一历史时期取得了争议地所有权的可能性；原告提交了土地征收补偿登记表、对争议地管理使用的协议、土地承包登记表等证据，不排除其原始取得并实际管理使用争议地的可能性。诉讼中，原告提交的村史性书刊《前进中的鱼芽村》、遵义市人民政府对关联土地征收遗留问题的处理的会议纪要及调查报告、农业税纳税票据、村民组长工资发放表等证据，足以证明鱼芽大队时期实行一级核算，不排除实行家庭联产承包责任制后仍然实行村一级核算的可能性。鱼芽村在1970年代实行一级核算时，该村集体土地所有权应当全部属于村农民集体所有。1980年代实行家庭联产承包责任制时，是否将村集体土地所有权划分到各村民小组，实行家庭联产承包责任制至争议地发生权属纠纷之间的十多年时间中，是否由村一级核算变更为村、组二级核算，争议地所有权是否发生过变更，这些问题是土地所有权行政裁决必须查明的。但汇川区政府在处理本案争议时，对上述问题并未调查，仅仅针对原告的诉求理由即“征用”取得进行审查，在原告“征用”取得不能成立时，即依据《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第四条“凡是村民小组（原生产队）土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体”的规定认定第三人为原始取得，证据不足，事实不清。上述规范性文件的规定，适用于村民小组（原生产队）独立核算、土地未经历村农民集体所有的普通情形。鱼芽村作为少有的村级一级核算农村集体，在未查明村一级核算是否分解、村农民集体所有的土地是否已经分解到各村民组所有的情形下，不能直接适用。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的”之规定，汇川区政府作出的行政确权决定应当撤销。撤销后，原告与第三人的争议处于待定状态，汇川区政府应当重新作出处理决定。遵义市人民政府的行政复议决定未进行全面审查，其复议决定应当一并撤销。原告在行政程序及行政复议程序中，均以“征用”取得为请求基础，客观上对行政机关的行政行为产生了误导作用。但基于行政确权行为全面调查原则，原告在行政程序中的错误主张不应当成为被告不履行全面调查职责的法定理由。二被告的抗辩理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告遵义市汇川区人民政府作出的汇府行决字（2017）第5号行政确权决定；二、撤销被告遵义市人民政府作出的遵府行复（2018）192号行政复议决定；三、由被告遵义市汇川区人民政府在判决生效后六个月内重新作出行政行为。案件受理费五十元，由被告遵义市汇川区人民政府负担。宣判后，易格孔组、汇川区政府均不服，向本院提起上诉。易格孔组上诉请求撤销一审判决，改判本案驳回被上诉人的诉讼请求；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。具体理由为：一、不论是从前还是现在，上诉人与被上诉人在钱、财、物和田土上一直都是分别核算，而且作为两个独立的集体组织而分别存在，本案涉案土地从1978年起就分给了现在的易格孔组所有。二、本案的核心是争议地的权属问题。按照一审法院判决，全面查明争议地各个阶段的历史变迁，从新中国成立至今已70年，全面了解全部案件事实情况的当事人已经不存在了，而且每一个历史阶段的情况是不一致的，一审判决是不尊重历史的做法，争议地从土地下户后一直属于上诉人所有。三、被上诉人拥有的该幅土地愿意被征用的逻辑基础是不可能存在的，但一审法院连这一最基本的逻辑事实都没有进行审查查明，就认为本案应当撤销，同样属于认定事实不清。上诉人汇川区政府上诉请求撤销一审判决，改判本案驳回被上诉人一审的诉讼请求或者发回重审。具体理由为：一、上诉人作出的《行政处理决定书》认定事实清楚、证据确实充分，一审法院认定上诉人作出的行政行为证据不足属于认定事实错误。1、上诉人在作出行政处理决定的调查过程中，曾两次召开听证会，两次会议中，被上诉人均明确认可涉案土地在1989年以前属于易格孔组，只是之后被征收归其所有，说明在实行家庭联产承包责任制后，涉案土地归易格孔组所有和管理，上诉人在作出行政行为过程中，对此问题进行过调查，一审判决认定上诉人仅仅围绕“征用”问题进行调查，未对其他事实进行审查，属于认定事实不清。2、被上诉人在行政确权和行政复议阶段主张争议地权属的逻辑前后不一，相互矛盾。二、上诉人适用法律正确，一审法院对此认定错误。上诉人根据《土地管理法》第十条规定及1997年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于进一步稳定和完善土地承包关系的通知》要求，依照2001年国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》规定，将争议地所有权确定给易格孔组并无不当。一审被告遵义市人民政府答辩称，尊重一审判决，本案涉及社区和村民组老百姓的切身利益，请求法院依法作出公正判决，定纷止争。被上诉人鱼芽社区居委二审未提交书面答辩意见。各方当事人向一审法院提交的证据材料已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定符合法律规定。本院确认一审法院查明的案件事实。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，我国农村集体土地实行三级所有制，本案上诉人易格孔组及被上诉人鱼芽社区居委均是争议地适格的集体土地所有权主体。但本案上诉人汇川区政府无论将争议土地所有权处理给易格孔组还是处理给鱼芽社区居委，其都应当具有充分的依据。依照《土地权属争议调查处理办法》第三条“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”的规定，行政裁决机关处理土地权属争议，应当在全面查清案件事实的基础上，准确适用法律、法规和土地管理规章，而不应局限于当事人主张的事实和理由。本案中，鱼芽社区在土地承包下户前的大集体时期，作为遵义市少有的实行一级独立核算的农村集体，争议地的管理又经历了较复杂的历史变迁，关于争议土地的历史渊源、原始取得依据、权利变更、使用管理情况等历史、现实状况，上诉人汇川区政府在裁决处理中未进行充分调查。同时，鱼芽社区除易格孔组外，其自治下的其他村民组集体的土地承包及权属状况，是否存在其他村民组享有集体土地所有权等事实也未进行调查，上述事实的查明是综合处理本案争议地权属的基础。故，上诉人汇川区政府作出的被诉行政确权决定主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项之规定，应予撤销。遵义市人民政府作出复议决定予以维持，其作出的被诉复议决定认定事实不清，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款、第一百三十六条第一款之规定，应予撤销。因被诉行政确权决定被撤销后，本案的争议并未得到解决，需要重新调查处理。因此，一审判决撤销被诉行政确权决定及复议决定，并责令上诉人汇川区政府重新作出行政行为符合法律规定，并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人遵义市汇川区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  赖丽莉审判员  方 兵审判员  冯再军二〇一九年十月十七日法官助理瞿胜黎书记员陈顺