新疆维吾尔自治区石河子市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）兵9001行初13号 原告：王培林，男，1959年7月11日出生，汉族，系石河子市村民，现无固定职业。 原告：龚静菲，女，1993年7月29日出生，汉族，系石河子市村民，现无固定职业，住乌鲁木齐市。 两原告委托诉讼代理人：龚玉梅（系龚静菲母亲，王培林前妻），女，1964年11月13日出生，汉族，现无固定职业，住乌鲁木齐市。 两原告委托诉讼代理人：朱鸿均，内蒙古铭法律师事务所律师。 被告：石河子市石河子镇人民政府，住所地新疆维吾尔自治区石河子市17小区70号。 负责人：张继东，系该镇镇长。 委托诉讼代理人：杨海波，男，系石河子市石河子镇人民政府工作人员。 委托诉讼代理人：韩秋林，新疆石河子市石河子镇法律服务所法律工作者。 被告：石河子南山新区管理委员会，住所地新疆维吾尔自治区石河子高新区（南山新区）南八路88号。 法定代表人：孔石泉，系该委副主任。 委托诉讼代理人：王江涛，男，石河子南山新区管理委员会综合办公室副主任。 委托诉讼代理人：常生福，新疆卓鼎熙泰律师事务所律师。 第三人：石河子市石河子镇五道湾村民委员会，地址新疆维吾尔自治区石河子市石河子镇五道湾村。 负责人：彭彦忠，系该村民委员会主任。 委托诉讼代理人：窦福海，新疆石河子市石河子镇法律服务所法律工作者。 第三人：冉鸿义，男，1938年9月8日出生，汉族，现无固定职业，住石河子市。 委托诉讼代理人：李惠新（系冉鸿义女婿），男，1972年10月7日出生，汉族，现无固定职业，住石河子市。 原告王培林、龚静菲因认为被告石河子市石河子镇人民政府、石河子南山新区管理委员会不履行法定职责一案，于2019年4月3日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。本案经批准延长审理期限3个月。现已审理终结。 原告王培林、龚静菲诉称，二原告是石河子市石河子镇五道湾村村民，是第一轮土地承包经营的农户。1999年，石河子市石河子镇五道湾村民委员会以原告未缴纳5000元村政建设费为由，将原告第一轮承包的土地擅自承包给了本村村民冉鸿义。原告认为石河子市石河子镇五道湾村民委员会要求原告王培林缴纳5000元村政建设费才可继续承包土地违反了相关法律规定，其擅自将原告第一轮承包的土地收回并发包给冉鸿义的行为侵害了原告的土地使用权和承包经营权。2011年，石河子市石河子镇五道湾村民委员会因政府征地获得了土地补偿款，第三人石河子市石河子镇五道湾村民委员会以原告没承包土地为由不支付原告土地补偿款，侵害了原告的合法权益。两原告向被告提出请求，申请被告依法履行法定职责，予以处理，保护原告的人身权、财产权，被告在两个月内不履行法定职责，现诉至法院，请求：1.判令两被告依法履行保护原告土地承包经营权、财产权的法定职责，对第三人的不法行为予以纠正；2.判令两被告依法履行保护两原告的土地使用权及分配权的法定职责；3.判令第三人依法返还（退还）违法收回原告已承包的14亩土地，并赔偿给原告造成的一切损失；4.判令第三人石河子市石河子镇五道湾村民委员会依法支付两原告土地补偿费，其中王培林347500元，龚静菲297000元；5.本案诉讼费由被告和第三人承担。 被告石河子市石河子镇人民政府辩称，一、被告石河子市石河子镇人民政府不是本案适格的被告，请求依法驳回原告对被告的起诉。2013年10月6日，石河子市人民政府下发《关于撤销石河子乡、设立石河子镇的通知》（石政发[2013]102号），撤销石河子乡，设立石河子镇，同年将原石河子乡五道湾村村民委员会更名为石河子镇五道湾村村民委员会，隶属于石河子镇管辖。2014年12月1日，兵团第八师石河子市人民政府下发师市发[2014]53号文件，按照“谁征地、谁受益、谁负责”的原则，将马家坪、石河子镇五道湾村村民委员会等八个村交由被告石河子南山新区管理委员会负责管理。故2014年12月1日起，被告石河子市石河子镇人民政府对石河子镇五道湾村村民委员会没有管理职责。由于被告石河子市石河子镇人民政府对石河子镇五道湾村村民委员会不具有管辖权，没有作出被诉行政行为的法定职责，请求依法裁定驳回原告的起诉。二、依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定，原告未实际取得土地，其纠纷不属于土地承包纠纷，被告对原告不具有监督管理职责。 被告石河子南山新区管理委员会辩称，一、被告石河子南山新区管理委员会系事业单位法人，不是行政机关，作为本案行政诉讼主体不适格。二、案涉争议时间，被告尚未成立，被告从未给原告作出任何行政行为，原告起诉被告错误；三、被告不具有原告所诉的法定职责。 第三人石河子市石河子镇五道湾村民委员会述称，一、1999年3月30日到2000年初，石河子市石河子镇五道湾村民委员会实行第二轮土地承包。根据《五道湾村二轮土地承包方案》及《实施细则》规定，非正常落户人员，每人交5000元村镇建设费承包给4亩地。上述土地承包方案及实施细则经过村民会议和村民代表会议讨论通过，符合法律规定。由于原告王培林未缴纳村镇建设费，且全家携款外出，村委会无法与其取得联系，故王培林未签订《二轮土地承包合同》，未取得《农村土地承包经营权证书》。二、根据石河子市石河子镇五道湾村民委员会《征地款分配发放方案》规定，征地补偿款按二轮土地承包档案上的户主姓名、面积造册发放。因原告未参加二轮土地承包，未取得土地承包经营权，因此未发放土地补偿款。三、王培林、龚静菲就土地承包问题、征地补偿款问题曾向各级人民法院提起民事诉讼，均被裁定驳回起诉。 第三人冉鸿义陈述意见与被告石河子市石河子镇人民政府及被告石河子南山新区管理委员会意见一致。 经审理查明，2010年7月1日，石河子市人民政府下发《关于成立石河子市南区管理委员会的决定》（石政发[2010]47号），内容为经师市党委研究，决定成立石河子市南区管理委员会。 2013年10月6日，石河子市人民政府下发《关于撤销石河子乡、设立石河子镇的通知》（石政发[2013]102号），撤销石河子乡，设立石河子镇，同年将原石河子乡五道湾村村民委员会更名为石河子镇五道湾村村民委员会，隶属于石河子镇管辖。2014年12月1日，石河子市人民政府下发师市发[2014]53号文件，按照“谁征地、谁受益、谁负责”的原则，将包括马家坪、石河子镇五道湾村村民委员会在内的八个村交由石河子南山新区管理委员会负责管理。 2014年12月12日，石河子市人民政府下发《中共八师石河子市第七届委员会第四十七次常委会议纪要》（师市党常纪[2014]10号），决定自2015年1月起，马家坪、钻洞子渠、五道湾等八个村进入“村改居”过渡时期，过渡时期管理主体为南山新区管委会。2019年1月23日，八师石河子市委员会下发师市党办发[2019]14号文，决定由152团暂时负责高新区管委会（石河子南山新区管理委员会）管辖的7个村及统建房小区的社会化管理及服务工作。被告石河子南山新区管理委员会陈述，上述决定中的7个村包括本案第三人石河子市××镇民委员会。 本院认为，本案争议的焦点是：一、原告的诉讼请求是否属于行政诉讼受案范围；二、本案被告是否适格。 关于争议焦点一。首先，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”第十三条规定，发包方享有发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地的权利。第十八条规定，土地承包应当遵循民主协商，公平合理的原则。承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理……（四）土地承包经营方案……（七）征地补偿费的使用、分配方案……”根据上述法律规定，农村土地承包方案及征地补偿费分配方案属于村民自治范围的事项。其次，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款、第二款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”根据上述法律规定，只有当事人对村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服的，才能提起行政诉讼。本案中，原告请求判令第三人石河子市石河子镇五道湾村民委员会返还（退还）其承包的14亩土地，并赔偿损失，同时判令第三人石河子市石河子镇五道湾村民委员会支付其土地补偿费。由于上述两项请求中所涉及的土地承包及征地补偿费的分配问题属于村民自治范围内的事项，并非村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，因此，不属于行政诉讼受案范围。 关于争议焦点二。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”根据上述法律规定，乡镇人民政府对村民委员会的工作是指导、支持和帮助，不得干预依法属于村民自治范围内的事项，只有在村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利时，乡镇人民政府才能责令改正。本案中，第三人石河子市石河子镇五道湾村民委员会于2014年12月1日由石河子市人民政府划归石河子南山新区管理委员会负责管理。因此，自2014年12月1日起，被告石河子市石河子镇人民政府对石河子市石河子镇五道湾村民委员会不具有管辖权，故也不具有责令该村委会改正村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议决定的法定职权。因此，原告以石河子市石河子镇人民政府为被告提起行政诉讼，被告主体不适格。同理，第三人石河子市石河子镇五道湾村民委员于2019年1月23日再次由石河子市人民政府划归152团管理，此后，被告石河子南山新区管理委员会对该村委会同样不具有管辖权，也不享有责令其改正村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议决定的法定职权，原告以石河子南山新区管理委员会为被告提起行政诉讼，被告主体不适格。经本院释明后，原告仍坚持以石河子市石河子镇人民政府和石河子南山新区管理委员会为被告。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项、第一百零一条第一款第二项之规定，裁定如下： 驳回原告王培林与原告龚静菲的起诉。 诉讼费50元，由原告王培林与原告龚静菲负担（已付）。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆生产建设兵团第八师中级人民法院。 审判长  蒋学雷 审判员  吕江红 审判员  陈 锐 二〇一九年十月二十一日 书记员  郭轩仪