甘肃省高级人民法院行政裁定书（2019）甘行终376号上诉人（原审原告）马军，男，汉族，1976年5月17日出生，住甘肃省兰州市。公民身份号码：×××。委托代理人刘新德，甘肃金致诚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市七里河区人民政府，住所地兰州市七里河区西津东路498号。法定代表人赵同庆，该区政府区长。委托代理人张文科，该区政府法制办主任。委托代理人侯思霞，甘肃金城律师事务所律师。原审第三人兰州市七里河区住房和城乡建设局，住所地兰州市七里河区西津东路498号区政府1号楼1713室。法定代表人陈鸿涛，该局局长。委托代理人戴易，该局工作人员。委托代理人赵政，甘肃锦荣律师事务所律师。原审第三人兰州市七里河区西湖街道办事处，住所地兰州市七里河区南滨河中路113号。法定代表人王建中，该办事处主任。委托代理人龚宏福，该办事处副主任。委托代理人王璐，该办事处工作人员。上诉人马军因诉兰州市七里河区人民政府（以下简称七里河区政府）行政强制一案，不服兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初36号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明，在本案审理过程中，依法对第三人西湖街道办进行询问。第三人西湖街道办委托代理人陈述称，兰州市七里河区小西湖东街292号803室属于七里河区西湖北街棚户区改造项目的范围，亦属于西湖街道办的管辖范围。因与原告马军就涉案房屋的补偿未达成协议，七里河区政府已经作出了补偿决定。为了不影响工程的进度，西湖街道办自行组织拆除了涉案房屋。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”原告马军所诉的行政强制执行是由西湖街道办具体实施的，并非马军所诉的被告七里河区政府具体实施。因此，本案适格被告应当是西湖街道办。原告将七里河区政府列为被告，系错列被告。经本院释明，原告坚持以七里河区政府为被告且拒绝变更。公民、法人或者其他组织提起诉讼的权利依法应当充分予以保护，公民、法人或者其他组织亦应按照法律规定的诉讼程序和条件行使起诉的权利，否则，应依法承担相应的法律后果。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，裁定驳回原告马军的起诉。上诉人马军上诉称，一、原审法院认定七里河区政府并非本案的适格被告系认定错误，被上诉人七里河区政府是本案实施强制拆除行政行为的适格主体，应当承担相应的责任。第一，2014年10月14日七里河区人民政府作出兰七国征决字（2014）第6号国有土地上房屋征收决定，并发布公告，决定征收包括上诉人房屋在内的国有土地上的房屋。2017年4月28日被上诉人作出七国征补字（2017）62号房屋征收补偿决定，2018年8月上诉人的房屋被行政强制拆除。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款及第五条规定，征收国有土地上房屋的法定权力人和责任人是被拆除房屋所在地市、县级人民政府，在征收程序已启动的情况下，上诉人的房屋被拆除，则七里河区政府理应知晓相关情况，且法律上或事实上具有较大可能做出强制拆除行为。第二，因上诉人未在法定期限内达成安置补偿协议，被上诉人作出房屋补偿决定，已表明其对上诉人的房屋实施强制拆除。在征收补偿决定作出后，只能由市、县级人民政府能够实施房屋强制拆除。因此，被上诉人是本案房屋强制拆除的唯一主体，是适格被告。第三，被上诉人是本案强制拆除行为的作出机关，第三人西湖街道办事处是七里河区的派出机关，具有上下级关系，其在房屋征收过程中系受七里河区政府指示或委托实施的拆除房屋行为，仅是执行机关，被上诉人七里河区政府是本案行政强制的主体，是适格被告。二、原审法院认定七里河区西湖街道办事处是本案适格被告，属于认定被告资格错误。首先，第三人西湖街道办事处虽然实施了强制拆除行为，但其并不是本案房屋征收的行政主体，本案房屋征收决定部门是七里河区人民政府，征收实施单位是七里河区住房和城乡建设局，法律法规也未规定街道办事处享有房屋征收的行政管理职能，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条的规定，本案的适格被告只能是房屋征收部门，西湖街道办事处不能作为本案行政诉讼的适格被告。其次，西湖街道办事处是七里河区政府的派出机关，其在房屋征收过程中，实施的与房屋征收有关的行为均受七里河区政府的指示和委托，其行为的法律后果应由设立西湖街道办事处的人民政府承担。综上，一审裁定认定本案被告不适格明显错误。请求二审依法撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人七里河区政府答辩称，为了进一步改善人民生活环境，提升城市品质，兰州市人民政府决定建设棚户区改造项目。2014年10月14日，被上诉人作出兰七国征决字（2014）第6号《国有土地上房屋征收决定》并进行了公告，案涉项目的实施保障了广大被征收人的合法权益。上诉人诉请确认被上诉人的拆除其房屋行为违法的请求不能成立，被上诉人不是本案的适格主体。请求二审依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人兰州市七里河区住房和城乡建设局述称，答辩人未实施也未授权任何单位实施对上诉人房屋的强制拆迁行为，与本案的处理结果也没有利害关系，答辩人不是本案的适格当事人。上诉人诉请确认七里河区人民政府强制拆迁行为违法，即本案诉请也与答辩人没有关系。据此，根据行政诉讼法的规定，答辩人不是适格的第三人。原审第三人兰州市七里河区西湖街道办事处未陈述意见。本院认为，本案审查的焦点：上诉人马军诉请确认七里河区政府强拆其房屋违法是否有事实根据，其将七里河区政府列为本案被告是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，上诉人马军起诉的诉请是要求确认七里河区政府强制拆除其房屋行政行为违法。此时，上诉人应提供七里河区政府具体实施了强制拆除其房屋的事实依据，以此证明其起诉符合法定条件。但对于是否符合起诉条件的审查，其实质是为了不使那些缺失实体裁判要件、缺乏实体裁判必要性的案件进入实体裁判阶段，也要防止当事人通过增加人民政府为被告，规避法院级别管辖规定，将本应由下级人民法院管辖的案件向上级人民法院提起诉讼。因此，人民法院有义务对正确的适格被告予以审查。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。本案中，被上诉人七里河区政府作出兰七国征字（2014）第06号房屋征收公告中确定兰州市七里河区城乡建设与交通运输局为征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。在征收实施单位与被征收人在确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有人不明确的，由七里河区人民政府依法作出补偿决定，并申请人民法院强制执行。虽案涉房屋拆除事实客观存在，但上诉人主张被上诉人七里河区政府实施了拆除其房屋行为，并未提交相关证据予以证明。相反，作为第三人兰州市七里河区小西湖街道办事处一审庭审及答辩中自认涉案房屋拆除系其所为，并非七里河区政府所为；被上诉人在涉案房屋强制拆除中未作出任何行政行为，不是本案适格被告。因此，上诉人马军应以具体实施拆除的机关为被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉被告不适格，人民法院应当或者原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”据此,确定行政诉讼正确、适格的被告，是原告和人民法院共同的责任和义务。但原告起诉状载明的被告是否正确、是否适格，则是人民法院需要进一步审查确定的问题。可见，协助原告正确确定被告是人民法院的义务；人民法院对原告错列被告的，应加以释明引导，以准确确定被告。同时，按照人民法院明确的释明引导变更适格被告，则是原告的义务。原告拒绝接受释明的，应当承担不利后果。就本案而言，一审法院在明确告知七里河区政府不是本案适格被告的情况下，告知上诉人变更被告，但其拒绝变更，故一审法院裁定对上诉人马军的起诉裁定予以驳回,并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人诉请确认被上诉人七里河区政府实施拆毁房屋违法，缺乏事实依据，其请求不能成立。上诉人可就涉案的强制拆除行为的机关为被告另行向有管辖权的人民法院提起诉讼。上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈金瑞审判员 徐文娟审判员 吕 强 二〇一九年十月三十日书记员 马恩亭附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。