江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏06行终406号 上诉人（原审原告）周陈俭，女，2000年3月21日生，××族，住江苏省启东市。 委托代理人陈维先，启东市和合法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）江苏省启东经济开发区管理委员会，住所地启东市。 法定代表人王瑊，主任。 应诉负责人陈健勇，江苏省启东经济开发区管理委员会政法委书记。 委托代理人张国法，上海明伦律师事务所律师。 上诉人周陈俭因要求履行房屋安置法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初612号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，周陈俭系陈杰、周桂娟女儿，陈杰与周桂娟于1999年结婚，陈杰作为上门女婿入赘，婚后于2002年将户口迁往周桂娟启东市汇龙镇大洪村××组××号处。结婚后，周桂娟、陈杰居住在1996年周桂娟父亲周和平所建的平房内，该平房建造时以周和平、黄正其、周桂娟三人为家庭成员申报。2000年3月21日周陈俭出生后户口落在其母亲处，2010年，周桂娟与陈杰在启东市人民法院调解离婚，启东市人民法院于2010年1月11日作出的（2010）启民一初字第0041号民事调解书载明，陈杰、周桂娟协议离婚，周陈俭随其父亲陈杰生活，抚养费由陈杰自理，其母亲有探望权。随后陈杰与周陈俭便回到陈杰父母处生活，但双方户籍未迁回。2010年10月15日，周桂娟办理的户号为123759的户口簿上载明，陈杰为非亲属。2015年周桂娟与黄红生结婚，再婚并育有一女黄周俭。周桂娟在与黄红生结婚生子后，于2018年5月7日重新领取了户号为××的户口簿。2018年周桂娟所在启东市汇龙镇大洪村10组拆迁。2018年5月25日，启东市汇龙镇大洪村经济合作社作为甲方、产权人周和平及使用人周桂娟为乙方签订房屋拆除搬迁补偿协议一份，乙方选择以人口进行安置，在《被拆迁户定销房安置享受建筑占地面积测算表》中显示，周桂娟的家庭成员核定为周桂娟、黄红生、黄周俭。周陈俭认为其享有拆迁安置待遇，江苏省启东经济开发区管理委员会（以下简称启东开发区管委会）未给予其安置住房，侵犯了周陈俭的合法权益，请求一审法院判决启东开发区管委会按照启城建指办[2018]第1号文《关于汇龙镇沿江公路以南区域房屋搬迁补偿安置方案的批复》（以下简称启城建指办[2018]第1号文）给予周陈俭核算86平米的定销房安置面积。 一审法院另查明，启东市就集体土地上房屋拆迁补偿安置工作发布了启住建[2011]40号文《关于进一步做好集体土地上房屋拆迁补偿安置工作的意见》（以下简称启住建[2011]40号文）,启政规[2014]1号《启东市征地补偿和被征地农民社会保障法》（以下简称启政规[2014]1号文）。针对启东市汇龙镇大洪村九、十组拆迁项目工作，启东开发区管委会还专门制定了启开拆[2018]2号《关于下发大洪村9、10组拆迁项目方案及相关激励措施的通知》（以下简称启开拆[2018]2号文）。周陈俭所述的启城建指办[2018]第1号文针对的是启东市汇龙镇沿江公路以南区域，非本案拆迁区域。 一审法院认为，本案的争议焦点在于周陈俭能否作为周桂娟的家庭成员按照启城建指办[2018]1号文的规定核算享受86平米的定销房安置面积。综合各方所举证据材料，一审法院认为周陈俭的诉请不能成立。 首先，周陈俭已经不是周桂娟户的家庭成员。家庭成员是指 在一个家庭内长久共同生活，各个成员的经济收入作为家庭共同财产，相互负有扶养义务的一定范围内的直系亲属或旁系亲属，家庭成员主要指夫妻、父母子女。房屋搬迁补偿安置，主要是对被搬迁地块范围内所在房屋的家庭成员予以补偿安置，因对所在地块的房屋和土地予以占用，进而需要对被占用的房屋和地块范围内长期居住生活的家庭人员，按照政策规定，在合法界定占用土地房产范围和进行价值评估的基础上予以货币补偿或安置，解决该家庭人员的生产生活问题。本案中，周陈俭的父母已经于2010年经法院调解离婚，原来由周桂娟、陈杰、周陈俭以婚姻和血缘关系为纽带组成的社会组织的基本单位——家庭已经解体，周陈俭在民事调解书中已经明确跟随其父陈杰生活，并由陈杰负责抚养。周陈俭的母亲周桂娟也已于2015年与他人重新组成家庭，形成新的以婚姻、血缘为基础构建的家庭。周陈俭在庭审中所述的，其和父、母亲三人仍然是组成一个家庭，显然未能正确理解家庭和家庭人员的正确含义。 其次，案涉房屋并非属于周陈俭母亲周桂娟所有，亦非周陈俭或其父所有和实际居住。在签订的补偿安置协议中，产权人注明的是周和平，周桂娟仅是使用人，且房屋建造之时，周陈俭并非作为周和平的家庭人员之一予以申请建房，并未享受宅基地的审批分配。正如上文分析，房屋搬迁补偿安置的基础在于家庭和房屋两个基本要素，目的是为了解决被拆迁房屋内居住的家庭人 员的居住问题，确保被拆迁人“居者有其屋”。2010年周陈俭父亲与母亲离婚后，便回到原户籍地居住生活，该处房屋也不是周陈俭和其父亲陈杰居住生活之处,案涉房屋并非如周陈俭所述的那样是其居住地，只是周陈俭和其父亲的户口仍然寄放在母亲周桂娟的户口本名下而已。从周陈俭向一审法院提交的户口簿（户号123759）复印件来看，相关的户口本复印件在周陈俭父母亲离婚之后不久即登记制作，在该户口本登记簿上陈杰与周桂娟的关系一栏明确写明是“非亲属”。周陈俭的母亲周桂娟在与黄红生结婚生子后，已于2018年5月7日重新领取了户号为320681001123759的户口簿。亦如启东开发区管委会在庭审中所述称的，在父母离婚且小孩由一方单独负责抚养，而小孩及抚养方户口有仍在另一方的户口名下，此种情形当属启住建[2011]40号文所规定的“各类原因挂投靠的人员”。案涉房屋搬迁已经签订履行了房屋拆除搬迁补偿协议，该房屋所居住的家庭人员未提出任何异议，且已经按照周桂娟的现在实际家庭人员数进行核定，也说明案涉房屋搬迁补偿家庭人口数和安置面积核定的正确性。 再次，周陈俭亦无任何材料证明其属于参与集体经济组织分配的大洪村十一组的集体经济组织成员。按照上文所析，结合启住建[2011]40号文、启政规[2014]1号文，启开拆[2018]2号文的规定，个体要作为搬迁项目所在的集体经济组织的家庭成员享受家庭人口数享受安置面积待遇，除却上述分析的条件外，还应是集体经济组织成员。集体经济组织成员主要的权益体现在相应的成员权利行使和义务负担两方面。权利的行使最切身的在于土地承包经营权和宅基地使用权享有，以及基于此而来的征收过程中的土地补偿金分配、失地社会保障的纳入等等，本案中未有证据证明周陈俭方及其父在大洪村享受宅基地的占额审批、土地承包经营权，未见在父母亲离婚后其在母亲处仍然享有任何土地补偿金的分配、失地社会保障的纳入、其他经济组织的红利分配等等。义务的负担主要体现在相关规费的负担和该村村规民约的遵守等方面，本案中周陈俭随父亲生活，显然也不可能再去负担和遵守其不再生活居住的大洪村的相关的费用和村民决议事项。周陈俭作为农村户籍人员，其拆迁待遇应该在其现居住生活的房屋被拆迁时予以享受。如此方能体现，农村集体经济组织内房屋的搬迁是对属于该集体经济组织的、所拆房屋内居住的家庭人员的补偿和安置。是故，周陈俭在诉讼中所举的户籍资料信息不能达到法院支持其诉讼请求的目的，在案涉房屋搬迁过程中，启东开发区管委会不存在侵害周陈俭应享受搬迁利益之情形。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回周陈俭的诉讼请求。 周陈俭不服一审判决，向本院提起上诉称，1.周桂娟与陈杰结婚时陈杰将户口迁至周桂娟户，上诉人出生时落户在母亲周桂娟户口本上，也是唯一落地户口，不属于挂靠的情形。2.上诉人虽经离婚判决由父亲扶养，但并非判定上诉人与周桂娟脱离母女关系，陈杰生病后上诉人一直由母亲抚养并和母亲生活在一起，理应享受应得的待遇。3.被上诉人启东开发区管委会向一审法院提交的启住建[2011]40号文属于地方性的一种批文，不能代表国家的法律法规以此证明上诉人无权享受拆迁安置待遇。故请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉请。 被上诉人启东开发区管委会辩称，上诉人周陈俭在父母离婚后随父亲生活，其父在案涉拆迁地块没有住房，上诉人周陈俭的户口属于挂靠性质，不具有集体经济组织成员的资格，按照启住建[2011]40号文的规定，不能获得拆迁安置待遇。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审查，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点包括两个方面，即启住建[2011]40号文与启开拆[2018]2号文能否作为判断上诉人周陈俭享受集体土地上房屋拆迁补偿安置待遇的依据、上诉人周陈俭是否符合集体土地上房屋拆迁补偿安置的条件。 关于启住建[2011]40号文与启开拆[2018]2号文能否作为判断上诉人周陈俭享受集体土地上房屋拆迁补偿安置待遇的依据问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款、第三款，第六十四条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。公民、法人或者其他组织认为行政机关所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》在第一条关于行政案件的审判依据中指出，对行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，这并不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力，但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。 对集体土地上房屋拆迁的补偿安置待遇，《中华人民共和国土地管理法》仅规定了农村村民一户只能拥有一处宅基地以及国家征收集体土地时应对房屋等地上设施进行补偿。这是基于各地区经济发展水平不平衡、集体土地面积及农村人口分布等亦不相同，难以确定一个统一的标准而作出的原则性规定。在此情况下，各县、市人民政府及其房屋拆迁主管部门为了执行土地管理法律规范、推进集体土地上房屋拆迁而制定的规范性文件，只要合法、有效并合理适当，即可以也应当作为认定拆迁补偿安置行为合法性的评判标准和依据。 本案中，原启东市国土资源局、原启东市住房和城乡建设局、原启东市物价局制定并报经启东市人民政府同意的启住建[2011]40号文，对集体土地上房屋拆迁补偿安置中按农村村民核定应批建房占地面积的对象进行了认定，即户口在拆迁范围内并参加拆迁范围内农村集体经济组织分配的人员。同时，启住建[2011]40号文针对家庭人口、人口性质以及独生子女等规定了不等的应批建房占地面积，对可以列入应批建房占地面积的核定对象及不应当列入应批建房占地面积的核定对象逐一列举，对婚嫁、离婚、再婚以及婚后子女能否认定为该集体经济组织成员、能否与父母等其他家庭人员合并计算应批建房占地面积、可否分户等，亦作出详细规定。启住建[2011]40号文围绕集体土地房屋以及集体经济组织成员的身份等所规定的相应内容，不违反我国土地管理法律规范的规定，也符合启东当地集体土地上房屋的拆迁补偿安置实际，并自2011年颁布后一直施行至今，应当作为评判上诉人周陈俭是否符合集体土地上房屋拆迁补偿安置条件的依据。被上诉人启东开发区管委会针对上诉人周陈俭所在大洪村十组及九组集体土地上房屋拆迁而制定的启开拆[2018]2号文，除延续了启住建[2011]40号文确定的家庭内农村村民的认定标准外，对补偿标准、安置房面积、价格标准以及相关奖励措施等进行了更优惠且操作性更强的规定，合法、有效并合理适当，同样应作为集体土地上房屋拆迁补偿安置的依据。 关于上诉人周陈俭是否符合集体土地上房屋拆迁补偿安置条件的问题。上诉人周陈俭的户籍虽然在启东市汇龙镇大洪村××组，但其父母陈杰、周桂娟婚后并未在启东市汇龙镇大洪村××组申请房屋，而是与周桂娟父亲共同居住。上诉人周陈俭在父母离婚后由陈杰抚养，未与周桂娟共同居住生活，在启东市汇龙镇大洪村××组亦没有合法的住房。周桂娟父亲位于启东市汇龙镇大洪村××组集体土地上的房屋涉及拆迁时，周桂娟作为房屋使用权人，在与××龙镇大洪村经济合作社签订房屋拆除搬迁补偿协议中，亦没有将上诉人周陈俭作为家庭成员，而是将再婚丈夫及再婚后的女儿黄周俭作为家庭成员享受拆迁补偿安置待遇。可见，上诉人周陈俭虽然户籍在周桂娟所在的启东市汇龙镇大洪村××组，但并未居住于该组，在该组亦无合法的住房。上诉人周陈俭在启东市汇龙镇大洪村××组不拥有承包土地，也不享有该集体经济组织成员的权利并承担相应义务。因此，对照启住建[2011]40号文与启开拆[2018]2号文规定，上诉人周陈俭不具有启东市汇龙镇大洪村××组集体经济组织成员的资格，不符合享受房屋拆迁安置的相应待遇的条件。被上诉人启东开发区管委会认为上诉人周陈俭只是户籍挂靠在启东市汇龙镇大洪村××、不属于集体土地房屋拆迁补偿安置对象，符合规定。 对上诉人周陈俭提出按农村村民1人户享受43平方米、独生子女可按2人计算的有关规定，享受86平方米的安置待遇的诉讼请求。本院认为，该诉讼请求所依据的启城建指办[2018]1号文，系被上诉人启东开发区管委会针对启东市汇龙镇沿江公路以南集体土地上房屋搬迁补偿安置而作出的规定，对启东市汇龙镇大洪村××组的房屋拆迁并不适用，且上诉人周陈俭既不符合单立一人户的条件，也不是周桂娟的独生女，因为周桂娟已将再婚后的女儿黄周俭作为独生女并享受了房屋拆迁补偿安置待遇。因此，即使本案可以参照适用启城建指办〔2018〕1号文规定，上诉人周陈俭也无法按1人户享受独生子女的安置待遇。在庭审中，针对上诉人周陈俭随父亲陈杰生活而户籍在母亲周桂娟所在村、上诉人周陈俭的补偿安置权益如何保障的问题，被上诉人启东开发区管委会的应诉负责人陈健勇明确表示，如果将来陈杰位于集体土地上的房屋涉及拆迁，上诉人周陈俭作为家庭成员所享受的房屋拆迁补偿安置待遇不因其户籍挂靠在启东市汇龙镇大洪村××组而受到影响。可见，本案的处理不会导致上诉人周陈俭依法享有的补偿安置待遇落空。 综上，上诉人周陈俭不符合在启东市汇龙镇大洪村××组享受集体土地上房屋拆迁补偿安置待遇的条件，一审法院经审理判决驳回上诉人周陈俭的诉讼请求正确。上诉人周陈俭的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人周陈俭负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇一九年十月二十五日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；