江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）苏行终1387号 上诉人（一审原告）黄水英，女，汉族，住江苏省启东市。 被上诉人（一审被告）启东市人民政府，住所地在江苏省启东市汇龙镇世纪大道1288号。 法定代表人葛志娟，该市市长。 委托代理人张克伟，启东市人民政府法制办工作人员。 委托代理人刘富升，启东市人民政府法制办工作人员。 上诉人黄水英因与被上诉人启东市人民政府（以下简称启东市政府）政府信息公开一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2017）苏06行初131号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年4月9日，黄水英向启东市政府邮寄政府信息公开申请表，内容为：申请人是江苏省启东市汇龙镇城河村三组的村民，为核实房屋被拆迁的合法性，特申请公开如下信息：启东市汇龙镇城河村集体土地被征收、房屋拆迁及补偿、补助费用的发放、使用情况。启东市政府于4月10日收到申请后，于4月20日作出[2017年]启政依复第015号政府信息公开申请答复书（以下简称15号答复），答复黄水英，“政府信息公开申请应当指向明确，您的申请存在歧义。请进一步明确所需信息”，并告知了复议及诉讼的权利及期限，黄水英于4月22日收到上述答复。 黄水英不服，于4月26日向一审法院提起行政诉讼，一审法院于5月2日立案受理，并于次日向双方当事人邮寄简易程序审理告知书，5月9日，启东市政府向黄水英发出[2017年]启政依告第01号政府信息公开申请告知书，主要内容为：你于2017年4月9日邮寄的政府信息公开申请书本机关已收悉，本机关向你作出15号答复，明确告知请进一步明确所需信息，但本机关至今未收到你的补正材料。你已向南通市中级人民法院提起行政诉讼，为进一步释明相关法律规定，现将有关事项进一步作如下告知：一、请你于收到本告知书5日内补正相关申请内容，二、将答复期限延长15个工作日。黄水英收到上述告知书后，于5月13日向启东市政府邮寄政府信息公开补充说明一份，主要内容为：1、本人要求公开范围指：汇龙镇城河村；2、本人所需内容为：[2017年]启政依告第01号《启东市政府信息公开告知书》情况3：城河村土地征收引起的补偿和补助费用发放使用情况，和房屋拆迁引起的补偿、补助费用发放使用情况。5月16日，启东市政府作出[2017年]启政依复第019号政府信息公开申请答复书（以下简称19号答复），答复黄水英，经审查，您申请公开的信息本机关在履行职责过程中未制作和获取，因此不属于本机关公开职责权限范围。建议你向汇龙镇人民政府咨询了解，并于5月19日邮寄送达黄水英。 原审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”包括程序性行为、内部行为，阶段性行为等。本案涉及的就是阶段性行政行为，行政过程中的阶段性行为，是指行政行为最终完成前，在连续不断的各阶段作出的行为，各阶段的行为不具有独立的法律意义，对当事人的权利义务不产生直接的影响，不产生独立的法律后果，需要经过后续的行政决定等行政行为才能成就，其本身不具有单独的可诉性。本案中，启东市政府于2017年5月16日作出的19号答复，对黄水英提出的政府信息公开申请已作出结论性意见，黄水英在启东市政府作出15号答复后即认为启东市政府不作为而提起诉讼，此时行政行为尚未终结，对黄水英权利义务不产生确定的影响，不属于行政诉讼受案范围。 需要指出的是，虽然本案黄水英提起的是确认启东市政府不履行法定职责违法之诉，而非针对15号答复的撤销之诉，同时，启东市政府一方面认为15号答复属于过程性行为，另一方面又在答复时告知了黄水英诉权，存在一定瑕疵。但基于以下理由，本案对黄水英的起诉裁定驳回：首先，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。黄水英于4月9日申请政府信息公开，于4月26日提起行政诉讼，此时15个工作日未届满，法院对启东市政府是否存在不履行法定职责审查时机尚不成熟；其次，政府信息公开制度目的在于对申请人知情权的保障，在启东市政府作出19号答复后，黄水英如不服完全可以就此提起诉讼，15号答复的合法性审查也就为19号答复所吸收，黄水英的救济权利并未受到影响。 综上，被诉行政行为对黄水英的合法权益不产生实际影响，黄水英的起诉不属于行政诉讼受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回黄水英的起诉。案件受理费50元，退还黄水英。 黄水英上诉称，15号答复并非过程性、阶段性行为。在收到原审法院的审理告知书后，启东市政府又向黄水英发出[2017年]启政依告第01号政府信息公开申请告知书，实为对未履行公开法定职责违法行为的补救，其作出的19号答复与本案无关，不应作为原审法院作出裁定的事实依据。15号答复已经明确指出上诉人的救济途径，上诉人完全有理由相信此项答复为结论性答复。故，被诉行政行为属于人民法院的受案范围。请求撤销一审裁定，依法改判或发回重审；诉讼费由启东市政府承担。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送至本院，本院审理期间，双方当事人均未提交新证据。本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《政府信息公开条例》第二十一条第（四）项规定，对申请公开的政府信息，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。根据该规定，在政府信息公开申请内容不明确的情况下，受理申请的政府部门可以要求申请人在合理期间内变更或补正。申请人如在合理期间内通过变更或补正，其政府信息公开申请内容明确的，政府部门予以受理；申请人表示不愿意变更或补正的，政府部门则不予受理；申请人使其不变更或补正的，政府部门也不予受理。本案中，黄水英于4月9日申请政府信息公开，启东市政府在4月20日向黄水英作出15号答复，告知其申请存在歧义，黄水英在启东市政府作出15号答复后即认为启东市政府不作为而提起诉讼，此时行政行为尚未终结，对黄水英权利义务不产生确定的影响，不属于行政诉讼受案范围。关于启东市政府在15号答复中告知黄水英诉权，存在一定瑕疵，一审已经指出。 此外，本案上诉人申请公开的信息为“启东市汇龙镇城河村集体土地被征收、房屋拆迁及补偿、补助费用的发放、使用情况”，表述具体明确，并不存在任何争议或有作出两种解释以上的可能，而在启东市政府[2017年]启政依告第01号《启东市政府信息公开告知书》中，要求上诉人明确政府信息范围是汇龙镇城河村还是城河村三组，并将上诉人的信息公开内容进行拆分，上诉人在《政府信息公开补充说明》中明确为“城河村土地征收引起的补偿和补助费用发放使用情况，和房屋拆迁引起的补偿、补助费用发放使用情况”，内容并无变化。并且根据最终的信息公开结果，无论是汇龙镇城河村还是城河村三组的“集体土地被征收、房屋拆迁及补偿、补助费用的发放、使用情况”，启东市政府均不存在相关信息。故，启东市政府属于变相提高政府信息公开的门槛，阻碍、拖延上诉人顺利获取相关政府信息。启东市政府在以后的工作中加以改正。 综上，黄水英所提上诉理由，缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  赵 黎 审 判 员  臧 静 审 判 员  吴晓玲 法官助理  刘小花 二〇一九年十月八日 书 记 员  刘 妍