贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔23行终82号 上诉人（原审原告）王维克，男,1946年11月2日生，布依族，贵州省安龙县人,住山东省青岛市。 委托代理人唐俊，贵州天生律师事务所律师，特别授权代理。 委托代理人李梅，贵州天生律师事务所律师，特别授权代理。 被上诉人（原审被告）安龙县住房和城乡建设局,住所地：贵州省安龙县金龙市场。 法定代表人魏生红，局长。 被上诉人（原审被告）安龙县自然资源局（原安龙县国土资源局），住所地：贵州省安龙县新安环东路13号。 法定代表人邢光跃，副局长（主持工作）。 原审第三人安龙县由榔府城建设有限责任公司，住所地：贵州省安龙县招堤街道办事处金龙市场。 法定代表人贺述翔，董事长。 上诉人王维克因与被上诉人安龙县住房和城乡建设局（以下简称安龙县住建局）、安龙县自然资源局及原审第三人安龙县由榔府城建设有限责任公司（以下简称由榔公司）行政协议一案，不服贵州省兴义市人民法院（2018）黔2301行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月29日立案后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 2017年8月9日，由榔公司作为甲方，王维克作为乙方，双方签订《安置补偿协议》。该《安置补偿协议》约定，甲方经安龙县人民政府批准，具体实施安龙县城市棚户区改造项目，征收乙方位于安龙县的私人自建房屋，房屋土地使用权性质为划拨，屋基面积144㎡，乙方不属于政府相关部门修建蘑菇小镇安置住房户，应获得补偿款共计887176.14元，乙方必须在2017年9月7日前搬迁腾空被征收房屋。 一审法院经审理查明：安龙县人民政府于2017年5月27日作出安府常议[2017]8号会议纪要，审议通过了《安龙县城市棚户区改造房屋及土地征收安置补偿方案》、《安龙县2017年城市棚户区改造项目房屋装修、配套附属设施、林木及随房空地补偿标准》。2017年6月1日，安龙县人民政府以安府函[2017]118号批复同意按照《安龙县2017年城市棚户区改造项目房屋及土地征收安置补偿方案》实施安龙县城市棚户区改造工作。该补偿方案明确征收主体为安龙县人民政府，征收部门为安龙县住建局、安龙县国土资源局（现为安龙县自然资源局），征收实施单位为安龙县棚户区改造（古城改造）项目建设指挥部。安龙县人民政府正式启动安龙县2017年棚户区改造项目征收补偿工作后，由榔公司负责具体征收安置和补偿工作。 之后，安龙县住建局发布《关于安龙县2017年城市棚户区改造项目被征收人协商选定房屋征收评估机构的公告》，载明“被征收人协商选定评估机构的期限为自本公告发布之日起5个工作日（2016年12月28日至2017年1月6日）……”。2017年3月14日，安龙县住建局制作《安龙县住房和城乡建设局关于“安龙县2017年棚户区改造项目（招堤片区、皇宫片区、十八先生墓片区）”房屋征收协商选定评估机构结果的公告》，记载“确定贵州瑞普房地产评估事务所作为安龙县2017年城市棚户区改造项目（招堤片区、皇宫片区、十八先生墓片区）房屋征收的评估机构”，并张榜公示于安龙县棚城市户区改造项目公告栏。2017年6月17日，贵州瑞普房地产评估事务所作出《安龙县2017年城市棚户区改造项目红线范围内被征收房屋市场价格初步评估结果公示》，记载价值时点为“2017年6月1日”，公示期限和答疑期限自“2017年6月17日至2017年6月23日”，并记载“本估价结果为房地合一价值，不含室内二次装修价值、停产停业损失补偿费、职工失业补助、搬迁补助费及奖励等。”，2017年8月9日，王维克及其委托办理征收事宜的受托人王永石在《安龙县2017年城市棚户区改造项目房屋征收确权结果表》上签字，其上记载有征收部门对被征收范围实际测量的总面积732.3㎡（包括房屋基底占地面积144㎡，随房院落空地436.5㎡，随房院落以外的土地151.8㎡）。被征收房屋位于安龙县，证载国有土地使用面积为580.5㎡，土地使用者为贺瑞勋（系王维克之母,已亡故），使用权类型为划拨，用途为住宅。王维克起诉称：上述土地被征收前，在其上修建有原安粤锑制品厂的一幢平房，一幢钢架房，面积为144㎡，2015年8月被拆掉了，2000年安粤锑制品厂在该地办公结束，后将该地出租给王胖子家打水泥砖至2005年，并于当年八月将该地作为入股股份与汽修厂联合经营，2015年6月，汽修厂被迫停工，同年9月将该地出租给在邻居朱大兴办幼儿园的李亚鼎至今。纵观整个历程该地均从事商业活动，在出租给幼儿园前该地有144㎡平房，110㎡钢架房，幼儿园经营后又建有近300㎡的钢架房，近20年该土地完全从事商业活动，完全属于商业用地的性质。 2017年4月20日，王维克委托案外人王永石全权负责办理上述土地的征收，与征收部门对接相关征收事宜。 2017年8月9日，王维克与其委托代理人王永石与由榔公司签订了《安置补偿协议》，主要约定了：1.被征收房屋的基本情况：位置安龙县，屋基面积为144㎡，被征收房屋土地使用权性质为划拨，类型为私人自建；2.被征收房屋纯货币补偿款：住房单价为2688元/㎡，屋基面积144㎡，按两层住房计算面积288㎡，补偿款为774144元；3.房屋室内装修、配套设施、附属设施等补偿款为363276.30元；4.按其签约搬家奖励3000元；5.未登记房屋扣缴完证费用、补足两层扣缴工程建筑费、土地收益金等相关费用：①国有划拨、集体土地扣缴土地收益金为11232元，按面积288㎡，优惠政策扣缴单价39元/㎡计算，②未办理房产证的扣缴完证费用为11612.16元，按住房面积288㎡及扣费单价2688元/㎡的1.5%计算，③扣缴工程建筑费为230400元，按面积288㎡，单价800元/㎡计算；6.被征收人不属于选择政府安置住房户，应获得补偿款共计887176.14元；7.被征收人必须在2017年9月7日前搬迁腾空被征收房屋。同日，王永石在王维克的委托下与由榔公司签订了《补偿协议补充协议》，主要约定：1.提前签约奖，王维克签约时间为2017年8月9日，提前签约1天,享受提前签约奖500元；2.提前搬家奖，王维克搬家时间为2017年8月9日，提前搬家30天。享受提前搬家奖9000元。协议签订后，由榔公司依约向王维克支付了房屋补偿费用，王维克亦将诉争房屋交付拆除。现王维克以安龙县住建局、安龙县自然资源局错误认定其土地性质且未按征收时房地产市场价格给予补偿及故意漏落国有土地的征收补偿为由诉至法院，请求判令撤销其与由榔公司签订的《征收安置补偿协议》。同时查明，经安龙县住建局测量，王维克委托王永石签字确认《安龙县2017年城市棚户区改造项目房屋征收确权结果表》载明王维克涉案被征收房屋未办理房屋产权证，为砖木结构建筑一层，土地使用权证证载面积580㎡，实际土地面积为732.3㎡，其中房屋占地面积为144㎡，随房院落空地为436.5㎡，随房院落空地以外土地面积为151.8㎡，土地性质为国有划拨。 一审认为，一、关于被告诉讼主体资格问题。根据《国有土 地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中，安龙县国土资源局、安龙县住建局是安龙县人民政府确定的房屋征收部门，有权对涉案项目组织实施房屋征收与补偿工作，由榔公司实际上是作为受委托方，承担案涉房屋征收补偿的具体工作。故本案两被告主体资格适格。 二、王维克与由榔公司签订的《安置补偿协议》是否可撤销的问题。第一，对于经评估机构按照《安龙县2017年城市棚户区改造项目房屋及土地征收安置补偿方案》开展评估工作后所得的评估结果，已经明确写入《安置补偿协议》，对于评估结果，王维克是明知的。第二，经过征收机构实测，王维克被征收范围较之其持有的《国有土地使用权证》证载面积更大，征收部门以此为依据确定被征收范围实则对其更为有利，证载面积之外的部分，即《安龙县2017年城市棚户区改造项目房屋征收确权结果表》中记载的随房院落空地以外的土地面积为151.8㎡。第三，王维克以该土地上的历史沿革用途，证明应认定为商业用房，但是，原房屋使用单位安粤锑制品厂早于2000年就已停产，王维克所称的商业用地依据的幼儿园早于本次征收之前，王维克所称出租作为他人建修理厂经营，未提供证明材料，即商业用途所需的完税凭据、收益情况等证据，根据《安龙县2017年城市棚户区改造项目房屋及土地征收安置补偿方案》第四部分第（四）项中“商业用房”的规定，征收部门对王维克被征收房屋和土地的性质认定并无不当。综上，王维克称其被征收土地应按照历史沿革认定为商业用地、商业用房的主张缺乏事实和法律依据，不予支持。 本案安龙县住建局、安龙县国土资源局王维克的拟征收房屋与土地是根据《安龙县2017年城市棚户区改造项目房屋及土地征收安置补偿方案》开展，其中对于王维克证载面积土地、所建房屋认定情况、实地测量情况通过了王维克及其委托人签字确认的《安龙县2017年城市棚户区改造项目房屋征收确权结果表》予以明确，最后将上述核心内容明确在《安置补偿协议》中，能够体现双方的真实意思表示。在本案审理终结前，无证据显示在签订《安置补偿协议》及其《补充协议》之前,王维克存在对房屋认定标准、征收补偿标准的异议，同时，在开展此次棚户区改造安置补偿工作前，安龙县住建局通过问卷调查等方式，选定了评估机构，在该评估机构作出评估报告予以公示后，也无证据显示在公示期间，王维克对评估结果提出异议等内容，据此，征收部门确定了最终补偿价格。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。本案征收部门并未向王维克送达分户评估报告，损害了原告对分项评估结果不服申请复核等权利，其行为违法。在《安置补偿协议》及其《补充协议》签订后，双方均应受到协议的约束，且均已履行完毕协议约定的义务，故本案无撤销《安置补偿协议》的实际意义，也不具有可撤销的内容。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回王维克的诉讼请求。 案件受理费50元，由王维克承担。 一审宣判后，王维克不服，向本院提起上诉，其上诉请求为：一、撤销兴义市人民法院（2018）黔2301行初67号行政判决，改判确认《安置补偿协议》违法并予以撤销；二、本案诉讼费由被上诉人承担。事实及理由：1.上诉人在一审时提交的证据证实，被征收的土地系国有土地，被征收的土地有房屋基底，有院落空地及其他空地，根据相关司法解释的规定，院落、空地应当按照征收时的房地产市场价格予以征收补偿，而被上诉人按照集体土地计算，严重违法和损害上诉人利益，而一审法院对此不予评判，一审法院在事实认定和法律适用上错误，依法应当撤销。2.上诉人被征收房屋和土地，均是商业用房和商业用地，被上诉人按照住宅用房标准进行补偿，一审法院予以确认，违反法律规定。3.评估机构没有对随房院落和空地进行评估，也没有出具评估分户报告，严重侵害上诉人的合法权益，一审法院未作出确认违法判决，依法应当撤销。4.《安置补偿协议》严重违法，显失公平，依法应当撤销。国有土地的房地产市场价在100万元／亩以上，而被上诉人仅按照2.7万元／亩的价格计算上诉人被征国有土地的补偿费，显失公平。5.被上诉人为了在规定时限内达到签约率，采用行政强制手段胁迫上诉人与其签订《安置补偿协议》。 被上诉人安龙县住建局未提交书面的答辩意见。 被上诉人安龙县自然资源局未提交书面的答辩意见。 原审第三人由榔公司未提交书面的答辩意见。 本案二审期间，被上诉人安龙县住建局向本院提交了两组证据。第一组证据：《情况说明》1份、伟志股份公司测绘的王维克《房屋分层平面图》复印件1份，拟证明被征收时王维克户未在土地上修建房屋，没有分户评估报告；第二组证据：安龙县人民政府安府专议[2015]97号《专题会议纪要》复印件1份、安龙县财政局国有资产管理局安财国资发[2015]56号《关于成立安龙县由榔府城建设有限责任公司董事会及委派董事、董事长和财物负责人的通知》复印件1份、安龙县人民政府安府常议[2017]3号《常务会议纪要》复印件1份，拟证明由榔公司属安龙县人民政府设立的平台公司，与上诉人签订安置补偿协议是经政府授权的。 经本院组织质证，王维克对以上二组证据不予认可，认为证据系超出举证期限提交。经本院审查，第一组证据系超出举证期限提交，对方当事人不予认可，对该组证据不予采纳；第二组证据系争议发生前客观存在的证据，且不是被上诉人安龙县住建局事后收集的证据，与本案具有关联性，予以采纳。 本院经审理查明的事实与一审一致。 综合当事人诉辩请求与理由，归纳本案二审争议焦点为：诉争《安置补偿协议》是否存在法定的可撤销情形。 本院认为，本案属于请求撤销行政协议的诉讼。行政协议有别于行政行为，其不是行政机关单方的强制性行为，而是经双方自愿协商达成一致意见而缔结，但行政机关又对协议享有监督、指挥、单方解除等行政优益权，故行政协议具有行政性和契约性的双重性质。因此，审查行政协议是否具有可撤销情形，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于可撤销行政行为的规定，同时也适用《中华人民共和国合同法》的相关规定。 首先，从其行政性而言，关于签订的诉争《安置补偿协议》是否可撤销的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。本案上诉人王维克主张自己被征收的房屋和土地均是商业用房和商业用地，而被上诉人按照住宅进行补偿，严重损害了其合法权益，签订《安置补偿协议》的行为违法，依法应当予以撤销。根据已查明的事实，上诉人所持有的《国有土地使用权证》载明的使用权面积为580.5㎡，用途为住宅。上诉人主张被征收的房屋和土地一直用于商业经营活动，但其并未提供相关营业执照、纳税记录或收益情况，其主张商业用房的依据不足。此外，经实际测量，上诉人土地总面积为732.3㎡，其中屋基占地面积为144㎡，被上诉人按照国有土地住宅房屋两层面积288㎡计算其补偿款项，对于上诉人超出证载面积的其他空地151.8㎡也予以补偿。诉争《安置补偿协议》的签订不存在上述法律规定的可撤销情形。 其次，从其合同性而言，关于诉争《安置补偿协议》是否可撤销的问题。 第一，上诉人与原审第三人由榔公司于2017年8月9日达成的《安置补偿协议》，对房屋补偿金额、付款方式及期限、腾空与拆除等事项作出约定。协议签订后，合同双方均依约履行各自义务，上诉人依约履行腾空、交付房屋，原审第三人由榔公司依约足额支付补偿款，上诉人也已领取相应补偿款。由此可知，诉争《安置补偿协议》系双方基于真实的意思表示自愿达成，且已经实际履行完毕。 第二，《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”第二款规定：“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”本案的上诉人王维克主张签订协议时，被上诉人将其国有土地按照集体土地的补偿标准进行计算显失公平。对此，王维克所持有的《国有土地使用证》上载明的使用权面积确为580.5平方米,但该证上同时也注明土地使用权的取得方式是“划拨”。划拨是指土地使用者经县级以上人民政府批准，在交纳补偿、安置等费用后所取得或者无偿取得，没有使用期限限制的国有土地使用权。即划拨的土地系使用权人无偿或者缴纳少许费用后取得，与需缴纳土地出让金的出让方式区别明显。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款、第三款：“对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”。据此可知，对划拨取得的国有土地，在其地上房屋被征收时，只对其房屋及附着物给予补偿，对土地使用权可以无偿收回。本案中，根据已查明的事实，上诉人持有的《国有土地使用权证》载明使用权面积580.5㎡。被上诉人安龙县住建局制作的且上诉人亦签字认可的《安龙县2017年城市棚户区改造项目房屋征收确权结果表》显示，上诉人土地总面积为732.3㎡，其中房屋基底占地面积为144㎡，随房院落空地436.5㎡，其他空地151.8㎡。在诉争《安置补偿协议》中，已对上诉人屋基占地面积、随房院落空地已按照《安龙县2017年城市棚户区改造项目房屋及土地征收安置方案》的标准分别予以计算，而对超出证载面积的空地151.8㎡，被上诉人按照集体土地的标准予以补偿，虽然其补偿方式与国有土地的市场标准可能存在一定差距，但协议是双方自愿签订，并不存在依法应当撤销之情形。 另外，上诉人主张被上诉人采取行政强制手段胁迫其签订诉争《安置补偿协议》，因上诉人未能提交有效证据证明该主张，本院不予支持。如前所述，诉争《安置补偿协议》亦不存在合同法上的可撤销事由。 综上，诉争《安置补偿协议》不存在法定可撤销的情形。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王维克负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈颜虹 审 判 员 王幼封 审 判 员 张国斌 二〇一九年十月二十八日 法官助理 骆俊玲 书 记 员 曾 勇