湖南省邵阳市北塔区人民法院行 政 判 决 书（2019）湘0511行初153号原告周德义，男，1964年7月27日出生，汉族，住新邵县。委托代理人罗光佑、罗子尧，湖南四度律师事务所律师。被告新邵县自然资源局，住所地邵阳市新邵县酿溪镇江南路。法定代表人乔育云，该局局长。委托代理人柳振湘，男，该局法规股股长。委托代理人孙小宝，湖南厚加律师事务所律师。原告周德义不服被告新邵县自然资源局土地行政处罚一案，于2019年8月12日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于同年8月16日向被告新邵县自然资源局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于同年9月16日公开开庭审理了本案。原告周德义及其委托代理人罗光佑，被告新邵县自然资源局的委托代理人柳振湘、孙小宝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告周德义诉称，2013年4月，原告在房屋前面修建了木桩防护栏，2016年年初开始建设水泥防护栏，同年4月完工。原告修建防护栏所占之地原属洪沟，修建防护栏的目的在于安全防护，没有占用旱土，原告也从未收到被告的《责令停止违法行为通知书》。被告作出的《土地行政处罚决定书》认定事实和适用法律均错误，请求人民法院撤销被告新邵县自然资源局作出的新国土资罚决字[2019]02号《土地行政处罚决定书》，并判令被告承担本案诉讼费。原告周德义未向本院提交证据。被告新邵县自然资源局辩称：被告对原告周德义作出的《土地行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，作出处罚决定程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告新邵县自然资源局向本院提交了以下证据：1、组织机构代码及法定代表人身份证明，拟证明被告主体资格；2、立案呈批表；3、责令停止违法行为通知书，证据2-3拟证明被告作出行政行为符合法定程序；4、周德义询问笔录；5、周广田（原告哥哥）询问笔录，证据4-5拟证明原告存在非法占地的事实；6、新邵县谭溪镇人民政府《关于潭溪镇兴旺村周德义在X031县道公路建筑控制区违规修建围墙的函》，拟证明原告非法占用土地的范围；7、周德义违法建墙示意图及照片，拟证明原告违法修建围墙情况及被告作出行政处罚程序合法；8、周德义建房手续及用地批复单；9、行政处罚（听证）告知书及送达回证；10、土地行政处罚决定书及送达回证，证据8-10拟证明被告作出行政处罚程序合法。经庭审质证，原告周德义对被告新邵县自然资源局提交的证据1、8无异议；对证据2-3的证明目的有异议，认为未立案就已调查不符合程序，且该通知书原告本人未签收；对证据4-5有异议，认为未立案就已调查，违反程序；对证据6的关联性有异议，认为与本案无关；对证据7的真实性无异议，但认为与本案无关；对证据9、10的合法性有异议，认为均未送达给原告，程序违法。本院对上述证据认证如下：被告新邵县自然资源局提供的证据，系其作出本案被诉行政行为的相关依据，来源合法，且原告周德义对上述证据的真实性均未提出异议，故可以作为认定案件事实的依据，本院予以采信。经审理查明，2013年4月，原告周德义在自家房屋前修建了木制栏杆。2016年年初，原告拆除了木制栏杆，在未经国土部门批准的情况下修建了长65米，高1.5米的水泥护栏式围墙，围墙内修建了一个水池，水池周围种植少许农作物，其他地面均进行了硬化，并且在硬化占用的村公共道路上修建了牌楼。原告的上述建设于同年4月完成，除占用了自家的旱土外，还占用了部分村集体土地。新邵县潭溪镇国土资源所接到群众举报后，进行了实地调查，于2018年4月23日，由被告新邵县自然资源局对原告作出了新国土资停通字[2018]-D-8号《责令停止违法行为通知书》。2019年1月28日，被告对原告作出新国土资罚告字[2019]02号《行政处罚（听证）告知书》，告知拟对原告作出的处罚以及陈述和申辩、要求听证的权利。由于原告不在家，该通知书由与原告同住的哥哥周广田签收。同年1月31日，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，对原告作出了新国土资罚决字[2019]02号《土地行政处罚决定书》，责令原告自收到行政处罚决定之日起15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的围墙，退还非法占用的土地，恢复土地原状，并告知了申请复议或提起诉讼的权利。原告周德义不服上述处罚决定，遂提起本案行政诉讼。另查明，经现场查看，原告周德义修建的水泥防护栏有阻碍其他村民公共通行。上述事实，有当事人提供的证据及当庭陈述在卷佐证，可以认定。本院认为，本案争议的焦点是：被告新邵县自然资源局对原告周德义作出的新国土资罚决字[2019]02号《土地行政处罚决定书》是否合法。一、关于本案实体处理方面。本案中，原告周德义未经国土部门办理用地手续，于2016年年初开始擅自在潭溪镇××组自家房屋前面建设护栏式围墙、水池、牌楼及硬化土地，于同年4月完成，除占用了自家的旱土外，还非法占用了部分村集体土地，建成的围墙影响了其他村民的通行。上述事实，有原告周德义本人的陈述、个人建房用地申请、呈报表、违法建围墙示意图、现场照片等证据证明，各证据之间能相互印证，可以认定。原告述称“修建的是防护栏，不是围墙，出于安全防护需要修建围栏不需批准”。首先，围墙在建筑学上是指一种垂直向的空间隔断结构，用来围合、分割或保护某一区域。原告修建的栏杆式建筑长65米，高1.5米，起到了围合原告房屋门前空坪的作用，使得原告户及防护栏内硬化空地几乎与外界隔断，故被告将原告违法修建的建筑定义为护栏式围墙并无不妥。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”之规定，村民建设住宅使用集体所有的土地的，须经依法批准，建设围墙等住宅的附属设施当然受该条款约束。原告修建的护栏式围墙所围的水泥地非法占用了村集体土地，原告述称“出于安全防护需要修建围栏不需批准”，无事实和法律依据，本院不予支持。再次，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”该条例第六条第二款规定：“依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。”我国土地分为建设用地、农用地和未利用地三大类，旱土属于农用地性质，原告将房屋前自己所有的旱土进行硬化，属于用于非农业建设，改变了土地性质，依法必须办理相关手续。无论原告基于何种原因（原告亦未提交任何证据证明其原有木制栏杆存在安全隐患需要改建），其修建围墙和将农用地进行硬化，都必须经审批方可实施。被告新邵县自然资源局在接群众举报后，依据查明的事实，认定原告存在非法占地行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;……”之规定，决定对原告作出责令自行拆除在非法占用的土地上新建的围墙，退还非法占用的土地，恢复土地原状的行政处罚，事实清楚、证据确凿，适用法律正确，并无不当。二、关于本案程序方面。《国土资源行政处罚办法》第十一条第一款规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。”该办法第十二条第一款规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案:(一)有明确的行为人;(二)有违反国土资源管理法律法规的事实;(三)依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任;(四)属于本部门管辖;(五)违法行为没有超过追诉时效。”该办法第十三条规定：“立案后，国土资源主管部门应当指定案件承办人员，及时组织调查取证。调查取证时，案件调查人员应当不少于二人，并应当向被调查人出示执法证件。”首先，被告新邵县自然资源局接到群众举报后，于2018年4月23日对原告下达了《责令停止违法行为通知书》，说明被告在作出该通知书之时就已明确原告有违反国土资源管理法律法规的行为，却直到同年12月7日才立案，明显违反了“十个工作日内立案”的期限规定。其次，被告接到群众举报后，于2018年4月16日开始对原告的违建行为进行调查，于同年12月7日立案，违反了《国土资源行政处罚办法》第十三条关于“先立案再调查”的规定，故对原告述称“被告先调查再立案系程序违法”的观点，本院予以支持。再次，原告的违法建设于2016年4月已经完成，被告于2018年4月23日下达《责令停止违法行为通知书》，明显不符合“对正在实施的违法行为”及时下达《责令停止违法行为通知书》这一条件，对已完工的违法建设已无下达《责令停止违法行为通知书》的必要，故原告述称“未收到《责令停止违法行为通知书》”，并未对原告的权利和义务造成影响。故，被告在对原告作出被诉行政行为过程中确有程序违法之处，但该程序违法未对原告的权利产生实际影响，应属于《最高人民法院关于适用》第九十六条第一款规定的“程序轻微违法”。另，关于案涉行政行为法律文书送达的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达等该法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条第二款规定：“受送达人的同住成年家属，法人或者其他组织的负责收件的人，诉讼代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期。”第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所;也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”本案中，被告作出《行政处罚（听证）告知书》后，由于原告本人不在家，该告知书由其住在隔壁的哥哥周广田签收，符合送达的相关规定。被告作出《土地行政处罚决定书》后，由于原告本人拒收，潭溪镇国土所工作人员在送达时邀请了原告所在村的村书记到场见证，在送达回证上注明了拒收事由和日期，上有送达人和见证人签名，并把诉讼文书留在原告的住所。上述流程完全符合留置送达的程序，故对原告述称“未收到《行政处罚（听证）告知书》和《土地行政处罚决定书》”的意见，本院不予采纳。综上所述，被告新邵县自然资源局在作出案涉行政处罚决定过程中，程序轻微违法，依法应作出确认违法判决。原告周德义请求人民法院撤销被告新邵县自然资源局作出的新国土资罚决字[2019]02号《土地行政处罚决定书》，于法无据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：确认被告新邵县自然资源局于2019年1月31日作出的新国土资罚决字[2019]02号《土地行政处罚决定书》违法，但不撤销行政行为。本案诉讼费50元，由被告新邵县自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。审 判 长  刘永波人民陪审员  陆易梅人民陪审员  王卫国二〇一九年十月十日法官助理李倪书记员王蓓蓓附相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法:(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。