浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1389号上诉人（原审原告）沈从宾，男，1965年12月15日出生，汉族，住庆元县。委托代理人陈文娥，女，1970年10月31日出生，住庆元县。委托代理人杨小燕，北京凯诺律师事务所律师。上诉人（原审原告）姚平生，男，1964年6月2日出生，汉族，住庆元县。上诉人（原审原告）陈建新，男，1945年5月18日出生，汉族，住庆元县。上述二上诉人共同委托代理人杨小燕，北京凯诺律师事务所律师。上述二上诉人共同委托代理人朱新生，北京凯诺律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）庆元县人民政府，住所地庆元县松源街道石龙街26号。法定代表人胡献如，县长。委托代理人黄忠，庆元县房屋与土地征收工作办公室工作人员。委托代理人周伙荣，庆元县菇乡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）丽水市人民政府，住所地丽水市莲都区花园路1号。法定代表人吴晓东，市长。委托代理人丁加伟、陈铭，丽水市行政复议局工作人员。沈从宾、姚平生、陈建新（以下简称沈从宾等三人）因与庆元县人民政府（以下简称庆元县政府）、丽水市人民政府（以下简称丽水市政府）土地行政批准及行政复议一案，不服丽水市中级人民法院（2019）浙11行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月12日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，庆元县学后路地块处于庆元县松源溪北岸，因该区块内建筑老旧，基础设施落后，2018年被告庆元县政府将学后路地块城市更新（棚户区改造）项目列入该县国民经济和社会发展年度计划。该项目经立项审批，原庆元县国土资源局（以下简称原庆元县国土局）、庆元县松源街道办事处于2018年4月23日发出征地告知书。5月3日，又在被征收范围内对征地勘测定界成果予以公告。5月10日，原庆元县国土局在征收范围内发出征地听证告知书，告知已拟定征地补偿安置方案。5月11日，原庆元县国土局召开补偿安置方案部门论证会。5月22日，原庆元县国土局将补偿安置方案进行公示征求意见，征求意见期限至6月21日。7月13日，原庆元县国土局对补偿安置方案征求意见及修改情况进行公告。同日，庆元县政府召开政府常务会议，审议通过了补偿安置方案。7月16日，原庆元县国土局在被征收范围内和庆元县政府门户网站上公告该补偿安置方案。原告不服该批准安置方案行为，于2018年10月18日向被告丽水市政府申请行政复议。丽水市政府于2018年12月23日作出丽政复[2018]70号行政复议决定，认定上述补偿安置方案制定程序虽然违法，但已无撤销的必要，决定确认庆元县政府于2018年7月13日批准庆元县学后路地块征收集体所有土地房屋补偿安置方案的行为违法。另查明，2018年11月28日，即本案行政复议期间，浙江省人民政府（以下简称省政府）作出浙土字A[2018]-0164号《浙江省建设用地审批意见书》，批准庆元县2018年度计划第二批次建设用地征收工作，其中包括案涉学后路地块。沈从宾等三人诉至法院，请求撤销庆元县政府批准的《学后路地块补偿安置方案》及丽水市政府作出的案涉行政复议决定。原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行政诉讼法适用解释》）第二十二条规定：“…复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”本案复议机关丽水市政府是以违反法定程序为由确认庆元县政府批准补偿安置方案的行为违法，根据上述《行政诉讼法适用解释》的规定，不属于改变原行政行为，故复议机关丽水市政府与庆元县政府在本案中应列为共同被告。本案中，被告庆元县政府在批准补偿安置方案之前，虽然有关职能部门已经发布了征地告知书，对征地勘测定界成果进行了公告，拟定征地补偿安置方案后，召开了补偿安置方案的部门论证会，并公示征求意见，将征求意见及修改情况进行了公告。但制定补偿安置方案时，所涉土地尚未经有关机关批准征收。复议机关丽水市政府根据行政复议期间庆元县政府才取得省政府建设用地审批意见书，该项目亦已实际在实施当中等情况，确认庆元县政府批准补偿安置方案的行为违法，并无不当。原告坚持诉请撤销庆元县政府的行政批准行为及行政复议决定，理由尚不充分，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十九条的规定，判决：驳回原告沈从宾、姚平生、陈建新要求撤销被告庆元县政府批准《关于学后路地块征收集体所有土地房屋补偿安置方案》的行为及被告丽水市政府行政复议决定的诉讼请求。原审案件受理费50元，由原告沈从宾、姚平生、陈建新负担。沈从宾等三人上诉称：原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应当依法予以撤销。（一）被上诉人庆元县政府作出的案涉行政行为程序、实体均违法，上诉人请求撤销证据充足、理由充分，应当予以撤销。首先，依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十五条、第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条的规定，征收涉案集体土地应当经省级人民政府或者国务院批准，征收土地方案经依法批准后，方可由被征收土地所在地的市、县人民政府会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，并组织实施。本案中，庆元县政府仅仅依据庆元县城市改造建设有限责任公司的申请，在没有获得省政府建设用地批准文件下，即批准实施、发布了补偿安置方案，故该补偿安置方案不具备合法性的前提条件，应当予以撤销。其次，被上诉人庆元县政府批准的补偿安置方案为棚户区改造项目，而棚户区项目应当纳入县级年度改造计划和年度规划并报省级人民政府批准后方可实施，庆元县政府无权决定实施。再次，案涉补偿安置方案严重侵害了上诉人的知情权、确认权和听证权，存在实体重大违法。最后，案涉行政行为并不符合公共利益，仅仅因为所涉集体土地在复议中获得征地审批就理解为不能撤销，没有事实及法律依据。（二）被上诉人丽水市政府作出的案涉复议决定认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销。首先，被上诉人庆元县政府复议程序中提供的案涉建设用地审批意见书超过法定的举证期限，应当被予以排除，但是被上诉人丽水市政府却将被上诉人超期提供的证据予以采纳，并据此认定案涉行政行为不具备可撤销性，显然违法。其次，案涉复议决定应当适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三款第（三）项的规定，违反法定程序亦可撤销，但是被上诉人丽水市政府认为为提高工作效率，程序虽然违法但已无撤销必要，没有法律可以作为支撑。综上，请求：1.撤销原审判决；2.依法改判支持上诉人的原审诉讼请求或者发回重审；3.一、二审诉讼费由被上诉人承担。庆元县政府答辩称：一、庆元县政府批准的《学后路地块补偿安置方案》符合社会公共利益的需要；庆元县学后路地块处于庆元县松源溪北岸，该区块建筑时间较长、基础设施落后、建设布局杂乱无章、道路交通堵塞、“脏、乱、差”情形严重影响了居民的生活环境和生活质量，也影响了庆元县城的城市形象。学后路地块2016年列入庆元县“十三五”规划，2018年列入庆元县国民经济和社会发展年度计划，2018年《庆元县政府工作报告》将学后路地块城市更新（棚户区改造）项目列为十件实事之一，符合社会公共利益的需要。二、庆元县政府批准的《学后路地块补偿安置方案》并未侵害上诉人的知情权、确认权和听证权。2018年4月23日，原庆元县国土局、庆元县政府松源街道办事处向城北村及各被征收户发出征地告知书，告知“因2018年松源街道八地块工程建设项目需要，拟征收城北村涉及该项目工程建设的集体土地”。同年5月3日，原庆元县国土局、松源街道办在被征收范围内对征地勘测定界成果予以公告。同月10日，原庆元县国土局向城北村及各被征收户发出征地听证告知书，告知其已拟定征地补偿安置方案，被征地单位、农户和土地权利人对该方案有申请听证的权利。同月11日，原庆元县国土局召开补偿安置方案的部门论证会。同月22日，原庆元县国土局将补偿安置方案公示征求意见，征求意见期限至6月21日，并于7月13日将征求意见及修改情况进行公告。7月3日，庆元县房屋与土地征收工作办公室、松源街道办事处与城北村委会签订征地补偿安置协议，庆元县老城区改造提升指挥部对征收范围内的集体土地房屋调查结果在被征收范围内进行公示。7月13日，庆元县政府召开政府常务会议审议通过了补偿安置方案。7月16日，原庆元县国土局在被征收范围内和在庆元县政府门户网站上公告该补偿安置方案。2018年11月28日，省政府作出浙土字A(2018)-0164号《浙江省建设用地审批意见书》，批准庆元县2018年度计划第二批次建设用地征收工作，其中包括学后路地块。三、庆元县政府批准的《学后路地块补偿安置方案》既无撤销必要，也无撤销的可能。虽然庆元县政府批准土地补偿安置方案时，所涉集体土地未经省政府批准征收，但实施过程中已依法取得浙江省政府的审批意见，而且，该项目房屋征收工作目前已基本完成。根据《行政诉讼法》第七十四条第一项之规定，如果撤销行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。故被诉行政行为既无撤销必要，也无撤销可能。综上，请求驳回上诉，维持原判。丽水市政府答辩称：庆元县政府在未获得有权机关批准征收的情况下，先行批准相关项目所涉集体土地房屋的补偿安置方案，确实违反了法定程序，故在复议案件审理过程中，虽然庆元县政府提供了省政府的批文，答辩人仍依法确认其违法。但鉴于除此之外，相关补偿安置方案的制定程序基本符合《土地管理法》的规定，且在获得有权机关的批准后，即使答辩人将之撤销，庆元县政府依法亦需再次制定补偿安置方案，从而造成行政程序往复和当事人讼累，故从提高行政效率、节省行政资源和社会成本的角度，答辩人认为已无撤销的必要。根据土地管理法有关规定，庆元县政府有权在符合法律规定的征收补偿标准的情况下，结合地方实际制定征收补偿的具体标准，而上诉人虽称补偿安置方案实体违法，但从其行政复议申请、起诉状以及上诉状内容来看，上诉人亦不能指出具体的实体违法之处。综上，请求驳回上诉。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，首先，从庆元县发展和改革局出具的《关于学后路地块城市更新（棚户区改造）项目符合国民经济和社会发展规划的证明》所载内容“经审核，学后路地块城市更新（棚户区改造）项目已纳入庆元县2018年国民经济和社会发展年度计划，符合庆元县国民经济和社会发展规划”，可以看出案涉项目已经纳入庆元县2018年国民经济和社会发展年度计划。且在本案复议期间，省政府已作出《浙江省建设用地审批意见书》，批准案涉项目所在土地的征收。其次，根据庆元县政府提供的照片、《村民（代表）会议纪要》《征地补偿安置协议》等证据，可以证明庆元县政府在松源街道城北村三务公开栏张贴了《征地告知书》《2018年松源街道八地块建设项目用地红线图》《征地勘测定界成果公告》《2018年松源街道八地块建设项目勘测定界图》《2018年松源街道八地块建设项目勘测定界表》《征地听证告知书》《征地补偿安置方案》等，松源街道城北村委会亦同意征收案涉集体土地，并“经与会（村民）代表讨论，同意庆元县国土资源局制定的征地补偿安置方案（庆土资征补安〔2018〕4号），放弃听证”，保证了上诉人的知情权、确认权和听证权；再次，根据《土地管理法》第四十五条、第四十六条及《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，土地征收方案的实施必须以该方案经有权机关批准为前提。在案涉集体土地尚未经省政府批准的情况下，庆元县政府即开始实施，在程序上违反了上述法律规定。但是鉴于庆元县政府在行政复议期间就案涉项目已经取得《浙江省建设用地审批意见书》、案涉项目也已经在实施中，再加上案涉建设项目内容包含旧城改造、道路改建、绿地公园及其他配套基础设施建设，明显涉及公共利益，故丽水市政府只是确认案涉被诉行政行为违法，而对其未予撤销，符合《行政诉讼法》第七十四条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”规定的精神，并无不当。另，经审查，丽水市政府作出的案涉行政复议决定在程序上亦符合相关法律规定。综上，上诉人沈从宾、姚平生、陈建新的上诉理由不能成立，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人沈从宾、姚平生、陈建新负担。本判决为终审判决。审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  王富新二〇一九年十月二十二日书记员  朱胤佐