山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁02行终674号 上诉人（原审原告）青岛仁海水产饲料科技有限公司，住所地青岛高新技术产业开发区岙东路上马段1号。 法定代表人刘瑞盛，总经理。 委托代理人丰永强，山东农康律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市工商行政管理局高新技术产业开发区分局，住所地青岛市高新区新业路69号创业中心B区。 负责人王晏林，副局长（主持工作）。 出庭负责人李梦军，该局副局长。 委托代理人王宝森，山东琴岛律师事务所律师。 委托代理人姚娅利，山东琴岛律师事务所律师。 上诉人青岛仁海水产饲料科技有限公司(以下简称仁海公司）因诉被上诉人青岛市工商行政管理局高新技术产业开发区分局不履行法定职责一案，不服山东省青岛市城阳区人民法院作出的（2019）鲁0214行初18号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭审理了本案。上诉人仁海公司委托代理人丰永强，被上诉人青岛市工商行政管理局高新技术产业开发区分局副局长李梦军及委托代理人王宝森、姚娅利，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审经审理查明，2013年5月30日，原告仁海公司向被告提交有限责任公司变更登记申请书，申请将原登记注册资本100万元变更登记为2000万元。2018年5月2日，被告作出青工商高企处字[2018]4号行政处罚决定书，认定：2013年5月30日，仁海公司在登记机关办理股东变更及增资登记，将公司注册资本增加至2000万元，被告经调查认为，在此次增资和增加股东的变更过程中，仁海公司向登记机关提供形式虚假的股东会决议，采取欺诈手段取得公司登记，该行为违反了《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责”的规定，构成了提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的违法行为。依据《中华人民共和国公司法》第一百九十八条及《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条的规定，“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照”，参照《青岛市工商行政管理局行政处罚权裁量标准》第二条第一款第四项裁量标准：“1、〔轻微〕（1）违法情形：提交证明材料形式要件虚假，但与公司的实际情况不相违背的。（2）处罚标准：处以5万元罚款”的规定，决定对仁海公司处罚如下：一、责令当事人改正违法行为；二、罚款人民币50000元。该行政处罚决定书于2018年4月13日邮寄送达给仁海公司。仁海公司未对该行政处罚决定书提起行政复议或行政诉讼。原告仁海公司称，其依据该行政处罚决定书，于2018年11月23日向被告提出撤销增资登记申请，以“改正违法行为”，但被告工作人员口头表示不予办理，原告因此提起本案之诉。另查明，仁海公司原股东符兮、侯方欣、杜荣晓、王慧于2017年10月20日诉来法院，诉请撤销仁海公司2013年5月的增资登记，将工商登记的注册资本恢复到增资前的100万元。仁海公司、刘瑞盛、赵玉春系该案第三人。法院经审理查明，“2015年9月1日四原告与刘瑞盛签订股权转让协议。2016年5月18日，四原告以青岛市工商行政管理局高新技术产业开发区分局为被告、青岛仁海水产饲料科技有限公司为第三人向本院提起行政诉讼。诉状中，四原告称‘2013年5月，第三人在未告知原告的情况下，私自对青岛仁海水产饲料科技有限公司进行了增资登记，增资1900万。2013年9月，原告侯方欣发现这一问题…，2015年，作为股东的其他原告均得知公司增资这一情况后，原告共同向增资知情人提出撤销这一次增资登记的要求…公司法定代表人刘瑞盛答复称已无法更改。最终双方达成协议…2015年9月，双方办理了股权转让手续’”。法院遂于2018年2月27日作出（2017）鲁0214行初93号行政裁定书，以符兮、侯方欣、杜荣晓、王慧超过法定起诉期限为由，裁定驳回起诉。符兮、侯方欣不服，向青岛市中级人民法院提起上诉，青岛市中级人民法院作出（2018）鲁02行终262号行政裁定书，维持原裁定。 原审法院认为，本案争议焦点为被告是否应依原告申请撤销原告2013年5月的增资登记。本案中，被告于2018年5月2日作出青工商高企处字〔2018〕4号行政处罚决定书，认定原告仁海公司在2013年5月的增资登记过程中向登记机关提供了形式虚假的股东会决议，构成了提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的违法行为。但该违法行为情节轻微，不足以被撤销公司登记。因此，被告对原告作出责令改正违法行为和罚款人民币50000元的行政处罚。原告对该行政处罚决定书未提起行政复议或行政诉讼。综上，原告主张其申请撤销2013年5月的增资登记是依据青工商高企处字〔2018〕4号行政处罚决定书的内容改正违法行为，显然不能成立。被告工作人员对原告的申请不予受理并当场告知，并无不当。综上所述，原告申请被告履行法定职责的诉讼请求和事实理由不能成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告负担。 上诉人仁海公司不服原审判决，上诉称，一、本案的起因是被上诉人行政不作为，系履行法定职责之诉。首先，关于被上诉人是否受理事宜，原审法院的认定是“被告工作人员对原告的申请不予受理并当场告知，并无不当。”但庭审过程中，被上诉人明确表示“被告并未收到原告提交的申请撤销2013年5月的增资登记的申请材料。”对于连收到上诉人申请都不承认的被上诉人，当然没有履行法定职责，更不用说其不作为的合法性了。法院认定其不予受理并给出口头答复的认定显然是错误的。其次，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款明确规定“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：(一)被告应当依职权主动履行法定职责的；(二)原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。”庭审中，被上诉人明确其登记制度不完备，未对上诉人相关的申请进行登记。可见，被上诉人对上诉人以及此类事情的处理上都是错误的。综上，原审法院认定其不予受理并给出口头答复的认定是明显错误的，应当认定被上诉人不受理的行政行为违法。二、原审法院还对《行政处罚决定书》的内容进行了认定和论述，一方面其论述结论是错误的，另一方面，本案为不履行法定职责之诉，并非行政行为违法之诉。原审法院不但超出诉讼请求范围作出判决，其该部分的判决的认定事实与适用法律也是错误的。1、被上诉人及原审法院混淆了与本案相关的两次行政诉讼。虽然上诉人的股东曾对增资登记问题提出了行政诉讼，并最终因超过法定期限被驳回起诉。但这与本案毫无关系。两次诉讼的主体不同、案件类型不同、诉讼针对的行政行为不同、诉讼的背景不同。仅就本案而言，本案中申请人要求撤销增资的依据是《行政处罚决定书》，而不是针对增资登记行为，法院也并没有对增资登记是否合法，是否应当撤销给出任何结论。在这种情况下，被上诉人积极履行法定职责，认定了增资登记的违法性，并要求上诉人改正，给出了违法的结论。三、行政处罚决定书中的“责令当事人改正违法行为”应当为撤销增资登记。根据《行政处罚决定书》的内容可以看出，本次增资登记并未取得公司股东的同意，而是由个别股东通过伪造其他股东签字、提供虚假股东会决议、伪造验资过程、擅自委托代理机构违法操作等欺诈手段获得的。也就是说，上诉人的“违法行为”是“虚假增资”这一行为，而不是为真实的增资提供虚假资料。本案中被上诉人称改正的内容为提供真实的资料。这显然是不能实现的，根据被上诉人自己的调查可知，上诉人的增资本身就不是真实的。试问在股东不同意的情况下如何取得合法有效的真实材料。增资就不是真实意思的表示，所谓的增资的“真实材料”就更不可能存在了。因此被上诉人的抗辩显然不能成立。上诉人对处罚决定书的认知就是撤销违法增资登记，所以上诉人接受处罚决定。如果被上诉人明确写明改正内容是提供真实的登记材料而不是撤销登记，那么上诉人自然是要提起诉讼的。造成这种结果的原因是被上诉人狭义的、主观的解释了自己作出的处罚结果。被上诉人的主张也与自己提供的法律依据相矛盾。《青岛市工商行政管理局行政处罚权裁量标准》第二条第一款第四项裁量标准载明“1、[轻微](1)违法情形：提交证明材料形式要件虚假，但与公司的实际情况不相违背的。(2)处罚标准：处以5万元罚款”。这说明，如果认定为“轻微”，则处罚结果仅仅是“处以5万元罚款”。而本案中被上诉人的处罚是两项，其中就包括了改正违法行为，这就说明上诉人的违法行为并非轻微，需要撤销增资登记。综合前述理由，正确履行该处罚决定有且只有一种办法就是撤销增资登记。综上，请求法院依法撤销原审判决书，改判确认被上诉人未依法履行撤销变更登记行为违法，并判令被上诉人依法履行法定职责，撤销上诉人的增资登记。 被上诉人青岛市工商行政管理局高新技术产业开发区分局辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求依法驳回上诉，维持原判。一、原审法院认定被上诉人不予受理上诉人撤销增资登记的行为合法并无不当。1、上诉人一直强调要求被上诉人撤销增资的依据是《行政处罚决定书》，但上诉人并未对被上诉人作出的《行政处罚决定书》提起行政复议或行政诉讼，应视为认可该处罚决定，上诉人依据已生效的处罚决定贸然要求撤销增资登记，没有事实依据，且明显不能成立。即使上诉人有权要求被上诉人履行撤销登记，根据《公司法》第二十二条第四款及《公司登记管理条例》第四十条的规定，上诉人应持有法定代表人签署的申请书及人民法院判决上诉人作出增资决定的股东会决议无效或撤销该决议的生效法律文书向被上诉人申请撤销增资登记，而上诉人仅依据被上诉人作出的《行政处罚决定书》向被上诉人申请撤销登记显然不符合法定形式。被上诉人依据《公司登记管理条例》第五十一条第四款的规定，当场告知上诉人不予受理的行为也是正当合法。因上诉人自认被上诉人已当场告知其不予受理，故被上诉人无需对上诉人的申请作出登记，也无须承担举证责任。因此，原审判决认定事实清楚。二、上诉人认可被上诉人作出的《行政处罚决定书》，却依据已生效的处罚决定要求被上诉人撤销登记，没有事实依据。原审法院依据处罚决定书作出的判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人增资系其股东的真实意思表示，但上诉人股东通过提交虚假材料骗取登记的行为构成轻微违法行为（提交证明材料形式要件虚假，但与公司的实际情况不相违背），因此被上诉人作出了要求改正违法行为的处罚决定，该处罚决定要求改正的是上诉人应提交真实的登记材料而非撤销登记。被上诉人依据《中华人民共和国公司登记法》第一百九十八条、《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条以及《青岛市工商行政管理局处罚权裁量标准》第二条第一款第四项认定构成轻微违法行为等，要求改正违法行为，并无不当。被上诉人认定上诉人提交证明材料形式要件虚假，但与公司的实际情况不相违背的行为构成轻微违法行为，不足以撤销工商登记，据此作出了《行政处罚决定书》，被上诉人于2018年4月13日将《行政处罚决定书》邮寄给上诉人，决定书中明确载明如不服本处罚决定的，可以自收到本处罚决定书之日起60日内向青岛市人民政府申请行政复议，也可以自收到本处罚决定书之日起6个月内直接向青岛市城阳区人民法院提起行政诉讼，上诉人在收到处罚决定书后，在法律赋予的行政复议及行政诉讼的期限内，没有选择上述救济途径，说明上诉人认可该处罚决定，故原审法院依据处罚决定书作出的判决有法可依。现上诉人一方面认可该处罚决定，另一方面却擅自依据该处罚决定要求被上诉人撤销增资登记没有事实依据，不能成立。三、上诉人诉讼的本意是要求撤销增资登记以达到其及其原股东不承担民事责任的目的，不应被支持。上诉人及其股东与较多第三方民事主体产生争议且根据生效判决已应承担巨额民事责任，贸然撤销增资登记将会严重损害第三人利益，故被上诉人责令上诉人改正的本意为责令上诉人重新提交符合法律规定的真实材料，而上诉人故意歪曲被上诉人处罚内容，径行要求被上诉人撤销增资登记达到其及其原股东不承担民事责任的目的，其行为明显有悖于被上诉人的法定职责。四、上诉人提起本案行政诉讼已超过法定起诉期限，依法应予驳回。原审时被上诉人已就此充分阐述，此处不再赘述。综上所述，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，恳请贵院依法驳回上诉人的上诉请求。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 双方当事人在原审中提交的证据均已经原审质证并随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。但原审判决“经审理查明”部分，对涉案行政处罚决定的邮寄时间记载有误，2018年4月13日向上诉人邮寄送达的为行政处罚听证告知书，本院对此予以纠正。 本院认为，被上诉人曾作出青工商高企处字〔2018〕4号行政处罚决定书，责令上诉人改正违法行为。上诉人主张据此向被上诉人提出撤销增资登记申请，以改正上诉人的违法行为，但被上诉人拒不依上诉人申请办理撤销登记，故上诉人起诉请求法院确认被上诉人未依法履行撤销变更登记行为违法，并判令其履行法定职责。因此，青工商高企处字〔2018〕4号行政处罚决定责令上诉人改正什么样的违法行为，即成为本案的关键。青工商高企处字〔2018〕4号行政处罚决定经查“当事人向登记机关提交的股东会决议均不是股东本人签名”，结合该处罚决定上下文可见，处罚决定责令上诉人改正的即是该违法行为，即上诉人应当向被上诉人提供与2013年5月变更登记中股东会决议内容一致并且有股东真实签名的股东会决议，并非上诉人所提供的撤销增资登记申请。综上，上诉人提供的撤销增资登记申请并非是其应改正违法行为而提供的材料，被上诉人对上诉人的申请不予受理并当场告知，并无不当。被上诉人并不存在不履行法定职责的情形，上诉人提起本案行政诉讼的事实和理由均不能成立，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应当维持。上诉人之上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费五十元，由上诉人青岛仁海水产饲料科技有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇一九年十月三十一日 法官助理 王云逸 书记员王崧 书记员刘佳