广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂06行终55号 上诉人：符彩权，男，1946年10月14日出生，汉族，住东兴市。 上诉人：符辉礼，男，1970年5月14日出生，汉族，住东兴市。 上诉人：符世越，男，1969年4月18日出生，汉族，住东兴市。 委托诉讼代理人：孙起新，广西新鸿律师事务所律师。 被上诉人：东兴市自然资源局，住所地东兴市东兴镇北仑大道256号。 法定代表人：罗云科，局长。 被上诉人：东兴市人民政府，住所地东兴市东兴镇兴东路。 法定代表人：陈建林，市长。 上诉人符彩权、符辉礼、符世越因土地管理行政处罚一案，不服上思县人民法院（2019）桂0681行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，现已审理终结。 原审判决查明：2017年5月3日，东兴市自然资源局执法人员在清查××边防工委军民码头路边地质灾害隐患点时，发现符彩权、符辉礼、符世越与吴柏宏、苏芳萍签订《土地转让协议》涉嫌违反土地管理法相关规定，后对原告进行了调查询问。并于2017年6月20日东兴市自然资源局正式对该案展开立案调查，并向并向符彩权、符辉礼、符世越送达《行政处罚告知书》（东国土海洋执法告[2017]27号），告知拟对其作出行政处罚，其享有陈述和申辩的权利，原告均拒收，吴廷东等人在场见证。后原告逾期未提出陈述、申辩意见。同年11月10日，东兴市自然资源局自然资源局对符彩权、符辉礼、符世越作出东国土海洋执法罚[2017]27号《行政处罚决定书》，认定原告行为属非法转让集体土地。依据上述事实，自然资源局依照《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条以及《广西壮族自治区实施实施办法》第六十三条的规定作出如下行政处罚事项的具体行政行为：1、没收原告非法转让集体土地的违法所得36万元；2、对原告非法转让集体土地行为处以7.2万元罚款（违法所得20%）。 符彩权、符辉礼、符世越不服向东兴市人民政府申请复议，东兴市人民政府书面审查后，于2018年11月6日作出的东政复决[2017]5号《行政复议决定书》，认定符彩权、符辉礼、符世越未经村民会议也未报镇政府备案，擅自将案涉林地转让给他人，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第十四条第二款规定，构成非法转让土地。东国土海洋执法罚[2017]27号《土地行政处罚决定书》处罚程序和事实并无违法或不当，故维持上述处罚决定。 另查明，符彩权、符辉礼、符世越为东兴市江平镇交东村二组集体成员，三人系父子关系，林权证使用权权利人登记为符彩权，林地使用期限为70年，终止日期为2079年12月31日；吴柏宏（已逝）、苏芳萍系夫妻关系，吴柏宏为东兴市江平镇交东村七组集体成员，苏芳萍为东兴市江平镇交东村二组集体成员。 原审认为，第一、根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。本案中，从符彩权、符辉礼、符世越与吴柏宏（已逝）、苏芳萍签订的《土地转让协议》来看，首先，协议标题即为土地转让，其次，协议约定受让方永久使用案涉林地违反了法律关于承包期限70年的强制性规定，最后，协议双方的意思表示是符彩权、符辉礼、符世越退出案涉林地承包，受让方取得承包权，即以转让方式流转，但却未经发包方同意，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条的规定，即采取转让方式流转的，应当经发包方同意。综上，符彩权、符辉礼、符世越构成非法转让集体土地。第二、东国土海洋执法罚[2017]27号《行政处罚决定书》及东政复决[2017]5号《行政复议决定书》程序是否合法、认定事实是否清楚、适用法律是否正确。本案中，自然资源局经立案、调查、收集证据、案件会审，并向原告送达《行政处罚告知书》，告知拟对原告作出行政处罚，其享有陈述和申辩的权利，充分保障了原告陈述、申辩及申请听证的权利，故本案行政处罚决定程序合法，其依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条对原告作出处罚适用法律正确。因本案系非法转让土地，并非“发包方对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整”，因此被告自然资源局适用《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款的规定，属适用法律错误，在此应予纠正。但不影响处罚决定的正当性。被告东兴政府受理原告复议申请后经书面审查，维持东国土海洋执法罚[2017]27号《土地行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律部分正确。同样，东政复决[2017]5号《行政复议决定书》依据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款，属适用法律错误，应予纠正，但不影响复议决定的正当性。综上所述，被告自然资源局针对原告作出的东国土海洋执法罚[2017]27号《土地行政处罚决定书》具体行政行为，认定事实清楚，适用法律部分正确。东兴政府作出的东政复决[2017]5号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律部分正确。依照中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条、第一百三十六条第一款的规定，判决驳回符彩权、符辉礼、符世越的诉讼请求。 上诉人符彩权、符辉礼、符世越上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律不当。1、原审认定“自然资源局经立案、调查、收集证据、案件会审，并向原告送达《行政处罚告知书》，告知拟对原告作出行政处罚，其享有陈述和申辩均权利，充分保障了原告陈述、申辩及申请听证的权利，故本案行政处罚决定程序合法。”是错误的。被上诉人东兴市自然资源局的工作人员未经立案就对当事人符世越、苏芳萍进行调查取证并直接对上诉人符彩权、符辉礼进行行政处罚，属程序违法。并且被上诉人东兴市自然资源局没有将《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》送达给上诉人，并未充分保障上诉人陈述、申辩及申请听证的权利，故本案行政处罚决定程序违法。2、原判认定:“上诉人符彩权、符辉礼、符世越构成非法转让集体土地。”是错误的。本案中被上诉人东兴市自然资源局作出东国土海洋执罚[2017]27号《土地行政处罚决定书》中认定上诉人的行为属非法转让集体土地的行为，属认定事实错误，适用法律法规错误。上诉人与吴柏宏（已逝）、苏芳萍之间的《土地转让协议》转让的是土地经营权，而不是土地的承包经营权。上诉人是将涉案土地的土地经营权转让给吴柏宏（己逝）、苏芳萍，是法律允许的，不属于《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款所规定的“以其他形式非法转让土地”。3、被上诉人东兴市自然资源局作出东国土海洋执罚[2017]27号《土地行政处罚决定书》时，其认定上诉人的行为属非法转让集体土地的行为，没有证据支持。4、被上诉人东兴市自然资源局作出东国土海洋执罚[2017]27号《土地行政处罚决定书》时，违反行政的合理性、公平性，且明显不当，应判决撤销。上诉人请求防城港市中级人民法院依法支持上诉人的上诉请求：1、依法撤销东兴市人民法院作出的(2019)桂0681行初2号行政判决书。2、依法撤销东兴市自然资源局作出的东国土海洋执法罚[2017]27号《土地行政处罚决定书》和东兴市人民政府作出的东政复决[2017]5号《行政复议决定书》。3、本案一审、二审案件受理费由被上诉人负担。 经审理查明事实与一审查明事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人符彩权、符辉礼、符世越的行为构成非法转让土地。首先根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。本案中，从符彩权、符辉礼、符世越与吴柏宏（已逝）、苏芳萍签订的《土地转让协议》来看，首先，协议标题即为土地转让协议，并且协议内容中第四条、第五条、第六条、第九条也明确约定，自订立该合同起，上诉人与集体的土地承包关系终止，受让人与集体建立新的土地承包关系，并且上诉人的自订立该合同起涉案土地的权利、义务（包括土地经营权、土地承包权、土地补贴、征用土地补偿权益）都归属于受让方，从以上约定内容可看出并非上诉人所辩称的仅为转让土地经营权，实际上是转让土地承包经营权，因此本院对上诉人该观点不予采纳。其次，涉案土地已被受让人用于取土，且近年来该涉案土地承包经营的权利实际上已由受让人享有，因此上诉人辩称认定上诉人的行为为非法转让土地没有证据支持，本院不予采纳。另外，案涉土地是否被用于构建违法建筑与本案无关。最后，本院的其它认定与原审基本一致故不在赘述。综上，符彩权、符辉礼、符世越构成非法转让集体土地。 关于东国土海洋执法罚[2017]27号《行政处罚决定书》及东政复决[2017]5号《行政复议决定书》程序是否合法、认定事实是否清楚、适用法律是否正确问题。首先，《国土资源行政处罚办法》第十三条的设立是为督促执法机关立案后及时行使调查职权，而非限制其调查职权。上诉人认为被上诉人东兴市自然资源局的工作人员未经立案，就对上诉人符世越进行调查取证，违反《国土资源行政处罚办法》第十三条“先立案，后才能进行调查”的规定，属程序违法的，属理解法条错误，本院不予采纳。其次，自然资源局立案调查，并向符彩权、符辉礼、符世越送达《行政处罚告知书》（东国土海洋执法告[2017]27号），告知上诉人拟对其作出行政处罚，其享有陈述和申辩的权利，上诉人均拒收，吴廷东等人在场见证。后原告逾期未提出陈述、申辩意见。因此上诉人认为东兴市自然资源局未将相关处罚文书送达，属程序违法的这一理由，本院不予支持。因此东国土海洋执法罚[2017]27号《行政处罚决定书》的处罚程序亦符合行政处罚程序的相关规定。如原审所述，东国土海洋执法罚[2017]27号《行政处罚决定书》的认定事实清楚，适用法律部分正确，但不影响处罚决定的正当性。最后，被上诉人东兴市人民政府受理原告复议申请后经书面审查，维持东国土海洋执法罚[2017]27号《土地行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律部分正确。东政复决（2017]5号《行政复议决定书》依据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款，属适用法律错误，应予纠正，但不影响复议决定的正当性。 综上，上诉人东兴市自然资源局针对原告作出的东国土海洋执法罚[2017]27号《土地行政处罚决定书》具体行政行为，认定事实清楚，适用法律部分正确，应予维持。东兴市人民政府作出的东政复决[2017]5号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律部分正确，应予维持。一审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应当予以维持。上诉人上诉请求没有事实和法律依据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项，《最高人民法院适用的解释》第一百三十五条、第一百三十六条第一款的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人符彩权、符辉礼、符世越负担。 本判决为终审判决。 审判长  凌旭芳 审判员  郭传亿 审判员  田 海 二〇一九年十月二十二日 书记员  莫骐祯