广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1004号 上诉人（一审第三人）蒋素芳，女，1971年5月4日出生，汉族，住兴安县。 上诉人（一审第三人）王兴元，男，1971年2月26日出生，汉族，住兴安县。系蒋素芳丈夫。 蒋素芳、王兴元共同委托代理人蔡小芬，广西灵渠律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）蒋丽萍，女，1952年7月5日出生，汉族，住兴安县。 委托代理人张育业，兴安县兴安镇法律服务所法律工作者。 一审被告兴安县人民政府，住所地：兴安县三台路32号。 法定代表人黄钦，县长。 委托诉讼代理人周海鹏，兴安县自然资源局干部。 委托诉讼代理人艾少波，广西磊诚律师事务所律师。 上诉人蒋素芳、王兴元因蒋丽萍诉兴安县人民政府（以下简称兴安县政府）农村集体土地征收安置补偿一案，不服桂林市中级人民法院（2018）桂03行初396行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年9月4日公开开庭审理了本案。上诉人王兴元及其与上诉人蒋素芳共同委托代理人蔡小芬，被上诉人蒋丽萍及其委托代理人张育业，一审被告兴安县政府委托代理人周海鹏、艾少波，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：1985年蒋丽萍夫妻在兴安镇柘源××了3间房屋，1989年蒋丽萍搬至县交通局宿舍居住。1994年蒋素芳、王兴元借住蒋丽萍夫妻此房屋，1995年蒋丽萍夫妻将房屋卖给了蒋素芳、王兴元。1997年8月蒋丽萍办理了（1997）第010832号《集体土地使用证》，2000年12月，蒋丽萍换证取得兴集用（1997）字第010832号《集体土地使用证》，证内载明：土地使用者蒋利萍，座落兴安镇柘源黄泥坡，使用权面积221.3㎡。2011年10月兴安县政府根据蒋丽萍申请，将蒋丽萍的《集体土地使用证》中“蒋利萍”变更为“蒋丽萍”，证中其余内容与2000年的《集体土地使用证》一致。 2001年蒋丽萍认为其在黄泥坡村的房屋未卖给蒋素芳、王兴元，向兴安县人民法院起诉要求蒋素芳、王兴元退还房屋。法院经二审终审，认定房屋买卖关系成立。2012年蒋丽萍以蒋素芳、王兴元擅自将其宅基地340㎡（含自留菜地）租赁给他人使用而向兴安县人民法院起诉，要求蒋素芳、王兴元退回340㎡土地。法院一、二审生效裁定认为蒋丽萍《集体土地使用证》登记土地既包含了蒋素芳、王兴元所买房屋所占的土地，又包含了政府部门已征收的土地，且蒋丽萍在诉讼中未提供菜地所有权及土地使用权归属的资料，故蒋丽萍与蒋素芳、王兴元有争议的340㎡土地的权属、界线均不清，存在权属争议，应先向当地人民政府申请处理，遂裁定驳回蒋丽萍的起诉。 2014年5月蒋丽萍申请兴安县政府确定其与蒋素芳、王兴元争议土地的使用权，兴安县政府逾期未作出确权决定。蒋丽萍以兴安县政府不作为为由向兴安县人民法院提起行政诉讼，法院判决兴安县政府作出是否受理蒋丽萍确权申请的决定。兴安县政府于2016年2月3日作出兴政驳裁字[2016]01号《驳回确权申请裁定书》，驳回了蒋丽萍的确权申请。蒋丽萍不服，向兴安县人民法院起诉，法院认为除蒋丽萍已卖房屋下的土地外，其余登记土地，使用权是否连同房屋一并转让给了蒋素芳、王兴元，政府无权确认，当事人可向法院提起民事诉讼解决，之后才根据土地转让关系成立与否的判决以及被征收土地的范围确定土地使用权，遂作出（2015）桂03行初66号行政判决，判决兴安县政府对蒋丽萍已卖房屋下的土地的使用权进行确权；驳回蒋丽萍要求兴安县政府对已卖房屋下的土地外其余土地的使用权确权的诉讼请求。蒋丽萍遂向兴安县人民法院提起民事诉讼，要求确认蒋丽萍与蒋素芳除房屋下土地外其余登记土地不存在买卖关系。兴安县人民法院审理认为“蒋丽萍要求确认与两兴安县政府之间不存在土地买卖关系，其实际系以土地使用权权属的不确定性提起的诉讼，故不属人民法院的受案范围，当事人可向有关部门要求处理。另，因本案所涉土地属集体所有，法律禁止买卖，如本案所涉诉土地权属明确，则对土地买卖关系不存在的确认无其必要性，土地使用权享有人依法行使其使用权即可”，遂作出（2016）桂0325民初1137号民事裁定，驳回了蒋丽萍的起诉。2016年10月10日，蒋丽萍向兴安县政府递交《关于落实兑现征地拆迁补偿的报告》，要求兴安县政府对其进行安置补偿。兴安县政府与蒋丽萍协商不成，于2018年7月3日向蒋丽萍送达《通知》建议其走司法程序。蒋丽萍提起本案之诉，请求判令兴安县政府按原征地拆迁方案，付给蒋丽萍征地拆迁补偿款4568.29元（后变更为3114.3元）及延期给付期间的银行定期存款利息（自2001年8月16日算至付清该款时止）；安置蒋丽萍建房用地96㎡（国有出让，位于蒋丽萍原住地）。 桂林市中级人民法院一审认为：2000年兴安县政府征收了蒋丽萍《集体土地使用证》中所登记的部分土地及其附着物，因兴安县政府不能确定被征收的土地及其附着物的权利人是蒋丽萍还是蒋素芳、王兴元，因而将蒋素芳、王兴元作为被征收土地及其附着物的权利人进行了安置补偿。自征地时起，蒋丽萍与蒋素芳、王兴元就蒋丽萍《集体土地使用证》登记土地上的房屋买卖、土地使用权，多次在法院诉讼、政府申请处理，法院先后做出了多份生效裁判文书，直至2016年蒋丽萍递交《关于落实兑现征地拆迁补偿的报告》给兴安县政府前，蒋丽萍《集体土地使用证》仍有效，没有有效法律文书或证据否定蒋丽萍是征收土地及其附着物（被征收前）的权利人。因此，蒋丽萍要求兴安县政府对其进行补偿安置，有事实根据和法律依据，兴安县政府应依法对蒋丽萍进行安置补偿，在双方达不成安置补偿协议的情况，兴安县政府应及时作出安置补偿决定。 由于蒋丽萍认为兴安县政府2000年对蒋素芳作出的《房屋拆迁补偿丈量登记》《房屋及附属建筑物等拆迁补偿计算审核表》内记载的征地面积、附着物补偿项、计算金额有错漏，且蒋丽萍要求兴安县政府为其安置96㎡的出让土地，而兴安县政府称原安置地96㎡已安置给了蒋素芳，不能重复安置，只愿以货币补偿的方式安置蒋丽萍。征地面积、附着物补偿项是否有错漏，补偿金额是否计算错误，兴安县政府是以货币安置还是土地安置，如果是土地安置又在何处安置，是否必须安置出让土地，这些必须先由兴安县政府核实后根据实际情况依法对蒋丽萍作出具体的安置补偿决定，即首次判断权在行政机关。蒋丽萍对兴安县政府作出的安置补偿决定不服，可以再行提起行政诉讼。司法不能代替行政，行政诉讼的目的是审查行政机关作出的行政行为的合法性，兴安县政府在与蒋丽萍达不成拆迁补偿安置协议的情况下，不作出具体的安置补偿决定就建议蒋丽萍走司法程序，不合法。在兴安县政府未作出具体的安置补偿决定的情况下，蒋丽萍要求法院直接判令兴安县政府给付蒋丽萍补偿费3114.3元及其利息，并判令兴安县政府在蒋丽萍被征收土地处安置96㎡的建房出让土地给蒋丽萍，该院不应该支持蒋丽萍这一诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决：兴安县政府于本判决生效之日起六个月内对2000年所征收的蒋丽萍《集体土地使用证》中所登记的部分土地及其该土地上的附着物依法给予蒋丽萍安置补偿。 上诉人蒋素芳、王兴元上诉称：一、兴安县政府征收涉案土地为2000年,发通知给蒋丽萍的时间为2000年6月23日,其提起一审行政诉讼的时间为2019年9月,相距时间19年,早已超过起诉期限，应驳回起诉。二、涉案土地早在1995年就连同房屋一起由上诉人以2.3万元总价款受让,并一直由上诉人实际使用，其土地使用权属上诉人。具体事实理由如下：1.从地理环境讲,如只买卖3间瓦房、不包括房屋周围宅基地,那买房人就没有任何道路可供通行，蒋丽萍对此实际情况也认可。任何人面对这种情形,都不可能花2.3万元去购买根本不能进出入住的房屋。2.按照当时的市场价格3间瓦房只值3000余元。当时民间私下转让集体土地每平方米不过20余元。1995年涉案土地周围还是一片荒坡地,政府尚未规划和开发,房屋土地市场价值都较低。与上诉人所买房屋宅基地相邻的一栋一层楼房,交易时间与上诉人所买房屋时间相隔一年左右,建筑面积150余平方米,外加前后院子周围空地,共计约200余平方米,总价款只为1.8万。根据蒋丽萍自己提供的兴安县政府兴政发[1999]29号文件规定的房屋拆迁补偿标准,砖木结构每平方米补偿120元。简易结构每平方米价更低。按以上文件标准计算,3间瓦房即67.4平方米×120元/㎡=8088元,与上诉人支付给蒋丽萍的购买价2.3万元相差近3倍。这还是1999年的补偿标准。上诉人与蒋丽萍的房屋、宅基地交易时间为1995年,价值会更低,相差近4倍。以上事实足以证明,上诉人支付的2.3万元,即包括房屋买卖价款,也包括宅基地转让价款。上诉人当时为了购买蒋丽萍房屋和受让其宅基地,将2亩责任田永久性流转给了他人,才筹集到2.3万元资金支付给蒋丽萍。3.蒋丽萍是国家教师,享受国家教师待遇并无享受集体划拨宅基地资格。蒋丽萍持有的兴集用（1997）字第010832号《集体土地使用证》,本身就是政府的错误行政行为导致的。因为1995年,蒋丽萍就与上诉人对房屋和土地使用权进行了交易,政府1997年才颁证。交易在先,颁证在后,因此这颁证行为本身就错误。蒋丽萍持错误的证主张权利不符合法律规定。4.对于房屋占地外的土地使用权问题,桂林市中级人民法院（2016）桂03行初66号行政判决已经释明:除已卖房屋下土地外的其余登记土地,使用权是否连同房屋一并转让给了上诉人,政府无权确认,当事人可向法院提起民事诉讼解决,之后才根据土地转让关系成立与否的判决已经被征收为国有的范围确定土地使用权。综上所述,将丽萍所诉无事实和法律依据,请求二审法院撤销一审判决，驳回蒋丽萍的起诉。 被上诉人蒋丽萍答辩称：一、本案没有超过起诉期限。2000年蒋丽萍收到了限期拆迁房屋决定书，当时就向村公所提出异议，土地所的人要求先起诉到法院。现在诉讼多年了，蒋丽萍一直都在维护权益，兴安县政府也一直没有解决土地权属问题，所以诉讼时间应当扣除，本案没有超过起诉期限。二、蒋丽萍与蒋素芳、王兴元之间于1995年买卖房屋关系不成立，不认可相关判决所认定的事实，况且，房屋买卖不涉及土地使用权。蒋丽萍持有的土地使用证是有效的权属证书，土地使用权受法律保护。综上所述，一审判决事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 一审被告兴安县政府述称：本案没有超过起诉期限，一审判决正确。请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院另查明，蒋丽萍于2000年6月接到限期拆迁决定书后提出异议，土地管理所告知蒋丽萍先通过诉讼解决土地权属问题，再解决安置补偿问题。蒋丽萍遂于2001年向兴安县人民法院起诉要求蒋素芳、王兴元退还房屋，之后还提起多起诉讼。蒋素芳、王兴元于2019年7月19日向兴安县人民法院提起民事诉讼，请求确认除三间房屋占地之外的其他土地使用权转让关系成立。兴安县人民法院受理了该案，案号为（2019）桂0325民初1297号。 本院认为：关于起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条对依申请情形下行政不作为的起诉期限作出了规定，但对行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行法律、司法解释尚无明确规定。一般情况下，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。依职权应当主动履行的法定职责，也不因当事人的履行申请而转变为依申请应当履行的法定职责。土地行政征收中，依法对被征收人进行安置补偿属于行政机关依职权应当主动履行的法定职责。本案中，蒋丽萍以其是争议土地房屋权利人为由要求兴安县政府履行安置补偿职责，如最终确定其是真正权利人的，兴安县政府向其安置补偿就属于依职权应当履行的法定职责，不应因多年没有履行就认定为超过起诉期限。而且，起诉期限的设置是为了督促行政相对人或者利害关系人及时行使权利以提高行政效率，防止躺在权利上睡大觉而影响社会关系稳定。蒋丽萍于2000年6月接到限期拆迁决定书后就及时提出异议，土地管理所告知蒋丽萍先通过诉讼解决土地权属问题，再解决安置补偿问题。蒋丽萍按照土地管理所的意见，先后提起多起诉讼、申请行政确权。之后，蒋丽萍向兴安县政府提交《关于落实兑现征地拆迁补偿的报告》，要求兴安县政府对其进行安置补偿，兴安县政府与蒋丽萍协商不成，建议蒋丽萍走司法程序，蒋丽萍遂向法院提起本案之诉。蒋丽萍所作一系列维护权益的行为，是基于对行政机关的信赖、通过诉讼和行政处理的方式维护自身权益的行为，应属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的耽误起诉期限的正当事由。因此，本院认定蒋丽萍的起诉没有超过起诉期限。 关于安置补偿问题。安置补偿基本的问题是谁为安置补偿对象，这取决于谁是被征收土地的合法权利人。蒋丽萍虽持有集体土地使用证，但蒋丽萍与蒋素芳、王兴元之间存在房屋买卖关系，在本案诉讼过程中，蒋素芳、王兴元于2019年7月19日向兴安县人民法院提起民事诉讼，请求确认除三间房屋占地之外的其他土地使用权转让关系成立，兴安县人民法院受理了该案，目前尚未作出裁判。该案的裁判结果对涉案土地被征收前使用权的确权有直接影响。因兴安县政府履行本案诉争的征地安置补偿职责尚需根据涉案土地被征收前使用权的确权结果来裁量，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理”的规定，应当判决兴安县政府根据涉案土地被征收前的权属情况作出处理，即：经确权，涉案土地被征收前使用权属蒋丽萍的，作出给予蒋丽萍安置补偿的处理，反之，作出不予安置补偿的处理。一审判决兴安县政府于本判决生效之日起六个月内对2000年所征收的蒋丽萍《集体土地使用证》中所登记的部分土地及其该土地上的附着物依法给予蒋丽萍安置补偿，因条件未成就，应予以变更。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 变更桂林市中级人民法院（2018）桂03行初396号行政判决为“兴安县人民政府根据涉案土地被征收前使用权的生效确权结果对蒋丽萍履行征地安置补偿职责的请求作出处理”。 二审案件受理费50元，由蒋丽萍负担25元，蒋素芳、王兴元共同负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 陆 海 审 判 员 陈 惠 二〇一九年十月九日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青