河北省石家庄市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）冀01行终367号上诉人（原审原告）贾焕文，男，1956年10月22日生，汉族，原籍井陉县，现住石家庄市新华区。委托诉讼代理人：高自鹏，石家庄市井陉兴秀法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）井陉县人民政府。住所地：井陉县城建设南路3号。统一社会信用代码：11130121000270027L。法定代表人:李杰，该县县长。委托诉讼代理人：张建文，井陉县自然资源和规划局耕保科科员。委托诉讼代理人：吴克剑，井陉县人民政府法律顾问。上诉人贾焕文诉被上诉人井陉县人民政府（以下简称县政府）不服县政府作出的井政[2018]第13号关于《井陉县国土资源局关于注销贾焕文井集体（村宅）字第101号集体土地使用证、并吊销其土地证书的请示》的批复（以下简称井政[2018]第13号批复）一案，不服河北省井陉县人民法院（2019）冀0121行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，原告贾焕文原籍井陉县吴家窑乡长峪村，1996年7月，贾书堂、贾焕文、贾书文、贾焕庭签订分单，约定：由于贾书堂、贾书文、贾焕庭在外都有住房，老家所有房屋归贾焕文名下为业并继承。2001年原告在部队服役期间，吴家窑乡长峪村委会为其办理了土地使用证的审批手续，并由被告办理了井集体（村宅）字第101号集体土地使用证。2012年7月，井陉县国土资源局发现该证丈量的数据有误，并填错了四至，于2012年10月向被告提请对该证进行更正的报告，被告于2012年10月20日批复对该证进行更正，后被告于2012年10月26日向原告重新发放了更正后的集体土地使用证，该使用证的证号仍为井集体（村宅）字第101号。2001年，被告为原告办理集体土地使用证时，原告夫妻二人均为非农户口。2018年3月19日，井陉县国土资源局以原告《居民宅基地审批登记表》中四至栏内四邻签字不是四邻本人签字，贾焕文夫妻二人系非农业户口为由，向被告报送了关于注销贾焕文井集用（村宅）字第101号集体土地使用证、并吊销其土地证书的请示，请求依据1996年3月21日省政府第55次常务会议通过的《河北省土地登记办法》第二十一条的规定，建议对贾焕文所持的井集用（村宅）字第101号宅基地使用证依法办理注销登记，并吊销其土地证书。2018年3月26日，被告作出井政[2018]第13号批复：经县政府研究同意，请依据有关规定进行注销登记，并吊销其土地证书。2019年1月15日，井陉县不动产登记中心作出内容为“依据井陉县人民政府关于《井陉县国土资源局关于注销贾焕文井集用（村宅）字第101号集体土地使用证、并吊销其土地证书的请示》的批复（井政[2018]第13号），请当事人贾焕文于2019年1月22日前携带集体土地使用证原件、身份证原件到井陉县国土资源局不动产登记中心大厅（县城建设北路19号）办理集体土地使用证（井集体（村宅）第101号）注销手续，逾期不办，公告作废。”的通知，并于2019年1月15日向原告送达该通知，原告当日拒签后于2019年2月22日在该送达回证上签字并注明为补签。2019年1月28日，井陉县不动产登记中心已经对原告的井集用（村宅）字第101号集体土地使用证作废公告，同日在长峪村委会门口对面张贴该不动产登记作废公告，现该证的注销、吊销程序已经履行完毕。原审庭审中，原告当庭提交了被告作出的井政[2018]第13号批复原件及井陉县国土资源局向被告报送的关于注销贾焕文井集用（村宅）字第101号集体土地使用证、并吊销其土地证书的请示复印件，并称上述两个文件与井陉县不动产登记中心的通知均系2019年2月22日原告在送达回证上签字后，井陉县不动产登记中心主任马喜萍送达给原告。被告对原告的陈述不予认可，并称当时送达给原告的只有通知，有原告签字的送达回证为证。原审认为，原被告双方的争议焦点为被告作出的井政[2018]第13号批复是否属于政府机关内部行文，该批复是否属于行政诉讼的受案范围。地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，被告作出井政[2018]第13号批复后，原告获得了该批复的原件并知悉了该批复内容，但并不能据此就认为涉案批复完成了外化，变成了可诉的行为。内部行为外部化并不是指内部行政行为因通知利害关系人或者以其他途径为利害关系人所知悉而转化为外部行政行为，送达或者是否为相对人知悉，不是衡量内部行政行为外部化的标准，认定内部行政行为是否外部化，关键在于行为本身的性质，即内部行政行为是否产生外部法律效力，是否对公民、法人或者其他组织的权利义务直接产生影响。井陉县不动产登记中心向原告作出了限期办理注销其集体土地使用证的通知，该通知实质上是被告撤销原告集体土地使用证的行政决定，对原告的权利直接造成了实际影响，原告虽然收到并知悉了被告作出的井政[2018]第13号批复，但是该批复系被告对下级行政机关请示的答复，属于行政机关的内部行政行为，并非直接对原告的实体权利造成影响，故原告起诉要求撤销该批复的诉讼请求，不属于行政诉讼的受案范围，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定驳回原告贾焕文的起诉；案件受理费50元，不予收取。上诉人贾焕文不服原审裁定，上诉至本院，请求依法撤销原审裁定，依法撤销被上诉人的井政[2018]第13号批复，案件诉讼费用由被上诉人承担。其主要上诉理由为：一审法院对本案争议的实质把握不准，认定错误。不动产中心向上诉人送达了三份材料，即井陉县国土资源局关于注销贾焕文井集体土地（村宅）字第101号集体土地使用证、并吊销其土地证书的请示，井政[2018]第13号批复，井陉县不动产登记中心撤证通知，此三份材料具有内在连贯性，且以批复为主导。国土资源局下属不动产中心依据井政[2018]第13号批复撤销上诉人的土地证，该内部行为已经对上诉人的权利产生实际影响，一审认定井政[2018]第13号批复系被上诉人内部行为，没有对上诉人的实际权利造成影响是错误的。一审回避实体争议而只做程序上处理，显属不公。被上诉人（原审被告）井陉县人民政府答辩称：上诉人的上诉理由没有事实和法律依据。根据《国务院关于发布的通知》（国发[2000]23号）第九条、第十条规定：批复适用于答复下级机关的请示事项，属于行政机关内部行文，一般属于内部行政行为，不属于行政机关对相对人实施的行政行为。另涉案的批复并没有外部化，不具有可诉性。真正影响到上诉人权利义务的行为是井陉县不动产登记中心向上诉人作出的通知。涉案的批复没有对上诉人的实体权利造成影响。一审裁定驳回贾焕文起诉合理合法，应当予以维持，驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，予以确认。本院认为，井陉县人民政府井政[2018]第13号《井陉县国土资源局关于注销贾焕文井集（村宅）字第101号集体土地使用证、并吊销其土地证书的请示的批复》，系对井陉县国土资源局《关于注销贾焕文井集用（村宅）字第101号集体土地使用证、并吊销其土地证书的请示》作出的批复，其行文对象系井陉县国土资源局，属于上级行政机关对下级行政机关请求事项作出批复的内部行政行为。井陉县国土资源局以此批复为依据，由不动产登记中心向上诉人贾焕文作出了限期办理注销其集体土地使用证的通知，据此对贾焕文产生了实际影响。被诉批复行为的内容虽然涉及贾焕文集体土地使用证的注销，但无证据证明该批复已送达贾焕文，该内部行政行为尚未对外发生法律效力，并未对贾焕文的权利义务产生实际影响。对贾焕文权利义务产生实际影响的是井陉县国土资源局作出的限期办理注销集体土地证的通知。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第六项“对公民、法人或者其他组织提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，依法应当裁定驳回贾焕文的起诉。综上，一审裁定驳回贾焕文的起诉正确，应予维持。上诉人贾焕文的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 邸 亮审判员 杨聚存审判员 张 力二〇一九年十月三十日书记员 李佳琪