安徽省高级人民法院民 事 判 决 书（2019）皖民终948号上诉人（原审被告）：安徽省寿县永信房地产开发有限责任公司，住所地安徽省寿县南门外农贸市场内。法定代表人：史永山，该公司董事长。委托诉讼代理人：苏家胜，安徽郢都律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：寿县自然资源和规划局,住所地安徽省寿县南门外安徽现代信息技术学院内。法定代表人：王永贤，该局局长。委托诉讼代理人:霍忠勇，男，该局副局长。委托诉讼代理人：郑海龙，男，该局法律顾问。上诉人安徽省寿县永信房地产开发有限责任公司（简称永信房地产公司）因与被上诉人寿县自然资源和规划局建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2018）皖04民初36号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭进行了审理。上诉人永信房地产公司的委托诉讼代理人苏家胜，被上诉人寿县自然资源和规划局的委托诉讼代理人霍忠勇、郑海龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。永信房地产公司上诉请求：撤销原判决第二项；上诉费用由寿县自然资源和规划局承担。理由是：对原审判决认定的永信房地产公司应缴纳的土地出让金数额无异议。原判决认定永信房地产公司违约及应支付的违约金41823663.16元，属于认定事实不清，不能成立。双方2013年9月10日签订的《国有建设用地使用权出让补充协议》约定，土地出让金二期缴纳的截止日期为2013年10月22日。永信房地产公司于2014年1月22日书面提出调整土地用途的请示，自2014年1月27日文见宝副县长签批“阅研并提出意见”之日起，不应认定违约，不应当缴纳违约金。永信房地产公司迟延未付土地出让金是因为原寿县国土资源局等政府部门一直在会商土地使用性质变更问题，在政府会商永信房地产公司提出的请求的情况下，永信房地产公司不构成违约。永信房地产公司愿意承担2013年10月23日至2014年1月26日期间的违约责任。二审庭审中，永信房地产公司提出，如上诉意见不成立，请求按照协议从2013年9月10日起计算违约金。寿县自然资源和规划局向一审法院起诉请求：1、判令永信房地产公司立即向寿县自然资源和规划局交纳拖欠的土地出让金2569.27万元和违约金4200.74万元；2、永信房地产公司承担本案一切诉讼费用。一审法院认定事实：2011年1月28日，永信房地产公司通过拍卖竞得寿县城南新区宾阳大道与芍陂路交叉口国有建设用地使用权。2011年2月24日，原寿县国土资源局与永信房地产公司签订《土地出让合同》，合同约定：“第五条本合同项下出让宗地的用途为旅馆业。第六条出让人同意在2011年6月14日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件……（二）现状土地条件净地……第八条本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币28506800元，每平方米人民币1394元。第九条本合同项下宗地的定金为人民币5701360元。第十条受让人同意按照本条第一款第（二）项的规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款……（二）按以下时间和金额分二期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第一期人民币17104080元，付款时间：2011年3月14日之前。第二期人民币大写11402720元，付款时间：2011年8月14日之前。……第十三条……建筑容积率不高于1.5……第三十条受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。”2011年3月20日，永信房地产公司向寿县人民政府发函请示调整规划，包括将容积率由≦1.5调整到≦2.18。2011年12月31日，寿县住房和城乡建设局以建函[2011]187号向原寿县国土资源局发文“关于寿县城南新区宾阳大道与芍陂东路交叉口东北角处局部地段控制性详细规划调整补交土地出让金的函”。该文显示，调整后地块的控规用地性质仍为原控规确定的旅馆业用地，用地面积仍为20435㎡，容积率由1.5调整为2.18，建筑密度仍为30%，绿地率由1.5调整为2.18，建筑密度仍为30%，绿地率仍为35%，建筑控制高度由70m调整为100m。2011年12月26日，寿县人民政府以寿政秘[2011]328号以“关于调整城南新区宾阳大道与芍陂东路交叉口东北角处局部地段控制性详细规划的批复”予以同意。本案审理期间，永信房地产公司于2018年5月28日向淮南市中级人民法院起诉，要求依法确认寿县人民政府作出的寿政秘[2011]328号《关于调整城南新区宾阳大道与芍陂东路交叉口东北角局部地段控制性详细规划的批复》违法并予以撤销。案经淮南市中级人民法院认为：“永信房地产公司提起本案诉讼已超过五年最长的起诉期限”，以（2018）皖04行初45号行政裁定：驳回永信房地产公司的起诉。宣判后，永信房地产公司不服，向安徽省高级人民法院提起上诉。安徽省高级人民法院以（2018）皖行终1059号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。2013年5月9日，原寿县国土资源局与永信房地产公司签订《补交土地出让金协议》，协议约定：“一、永信房地产公司开发建设“豪爵酒店”项目，经县政府批准容积率由1.5调整为2.8（寿政秘[2011]318号）。二、该宗地出让面积20435平方米，容积率调整增加建筑面积13895.8平方米，楼面地价为1028.07元/平方米，应补交土地出让金数额为1028.07x13895.8=1428.59万元。三、自会议通过之日起2个月内（即2013年6月22日）付清应补缴的土地出让金和契税。四、本协议作为《出让合同》附件，与《出让合同》具有同等法律效力。”2013年9月10日，原寿县国土资源局（甲方）与永信房地产公司（乙方）签订《补充协议》。协议约定：“乙方竞得地块面积20435平方米（30.6525亩），总成交价款2850.68万元，截止2013年4月22曰，共缴纳土地出让金800万元，占总土地出让价款的28%，根据县土地利用协调小组2013年第2次会议精神、免交前期土地出让金滞纳违约金，结合201050号宗地土地出让供应条件内容和交地实际情况，特制定如下补充协议：―、交地情况第一条甲方于2013年3月8日前将宗地编号为201050号出让宗地实际交付给乙方。第二条经甲乙双方现场勘测、确认，实际交地情况下：根据甲乙双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，甲方应向乙方交付的宗地面积为20435平方米，乙方对该宗块的四至范围、面积和土地供应条件没有异议同意接收，不再提出异议和新的权利主张。第三条乙方同意因自身原因造成土地闲置的，以本《协议》确定的建设项目开工日期作为计算土地闲置时间的起始日，并同意甲方按受让宗地为“净地”，闲置满一年不满两年的，甲方按《出让合同》约定的土地出让价款的20%向乙方收取闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的、甲方除按上述规定收取闲置费外，有权无偿收回受让宗地使用权。二、明确期限第四条土地出让金缴款期限：一期：2013年5月22日前，缴纳910.408万元:二期：2013年10月22日前,缴纳1140.272万元。”双方协议签订后，原寿县国土资源局多次向永信房地产公司发函通知其缴纳土地出让金。永信房地产公司分别于2011年2月16日缴纳600万元，3月18日缴纳200万元，2013年5月23日缴纳300万元，6月6日缴纳200万元，6月9日缴纳210万元，2013年6月17日缴纳200万元，合计缴纳1710万元。2014年1月26日，永信房地产公司书面向寿县人民政府提出要求调整土地用途的请示，时任寿县人民政府副县长文见宝批示“请县城建局许凯局长、县国土局陶玉斌局长阅研，并提出意见”。2014年6月23日，寿县土地双清领导组办公室向永信房地产公司下发“土地出让金催缴通知书”，要求永信房地产公司在2014年6月30日缴纳欠款。2014年7月25日，永信房地产公司书面向寿县人民政府请求缓交土地出让金，时任寿县人民政府副县长文见宝批示“请许凯、陶玉斌提出意见”。之后，永信房地产公司多次提出要求变更土地性质，调整酒店项目的请示报告，均未得到明确答复。2017年12月4日，原寿县国土资源局向永信房地产公司发出催缴通知书，要求其于5日内缴清拖欠的土地出让金及滞纳金。永信房地产公司未缴纳。2019年2月25日，中共寿县县委、寿县人民政府根据省委、省政府和市委、市政府批准的《寿县机构改革方案》，作出寿发[2019]4号文“关于县级机构改革的实施意见”。其中县政府机构改革中，组建县自然资源和规划局，将县国土资源局（县不动产登记局）、县林业局的职责，以及县住房和城乡建设城乡规划管理职责，县水务局的水资源调查和确权登记管理职责，县农业委员会的草原监督管理、草原资源调查和确权登记管理职责，县住房和城乡建设局、县水务局、县农业委员会等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，组建县自然资源和规划局，作为县政府工作部门，保留县林业局牌子。不再保留县国土资源局（县不动产登记局）以及单设的县林业局。一审法院认为，本案争议焦点为：1、永信房地产公司是否存在拖欠土地出让金的情形，如存在，拖欠数额如何认定；2、永信房地产公司是否应当承担违约责任，如应承担，违约金应如何计算。关于争议焦点一，涉案的土地使用权是在寿县招投标中心举办的国有土地使用权拍卖[挂牌]出让活动中，永信房地产公司通过竞买方式取得。双方当事人签订的《土地出让合同》、《补交土地出让金协议》、《补充协议》均系双方真实的意思表示,不违反法律、法规的强制性规定,合法有效。永信房地产公司未按双方的约定如期缴纳土地出让金，拖欠土地出让金的事实清楚。根据《土地出让合同》《补交土地出让金协议》《补充协议》的约定，永信房地产公司应缴纳的土地出让金总额为4279.27万元（容积率未变更前的出让金2850.68万元+容积率变更后增加的出让金1428.59万元），扣除永信房地产公司已缴纳的1710万元后，永信房地产公司未缴纳的土地出让金数额为2569.27万元。对于容积率未变更前的土地出让金少缴纳数额为1140.68万元，双方均无异议。对于容积率变更后增加的出让金1428.59万元，永信房地产公司辩称寿县人民政府作出的寿政秘[2011]328号《关于调整城南新区宾阳大道与芍陂东路交叉口东北角局部地段控制性详细规划的批复》违法应当被撤销，调整容积率是为了建设大酒店，永信房地产公司已申请不再建设大酒店，不应缴纳因容积率调整而增加的土地出让金。对此，一审法院认为，本案诉讼期间，永信房地产公司提起行政诉讼，要求依法确认寿县人民政府《关于调整城南新区宾阳大道与芍陂东路交叉口东北角局部地段控制性详细规划的批复》违法并予以撤销。该起诉已被驳回，裁定已发生法律效力。因容积率调整，双方签订了《补交土地出让金协议》，根据该协议的约定，永信房地产公司应补交土地出让金。永信房地产公司虽然再次要求调整容积率，无证据证明该申请已获得批准或容积率已得到调整或规划已被改变。故永信房地产公司关于其不应给付因容积率调整而增加的土地出让金1428.59万元的理由不能成立。针对争议焦点二，永信房地产公司是否应承担违约责任的问题。本案双方当事人之间签订的《土地出让合同》《补交土地出让金协议》《补充协议》中，明确约定了永信房地产公司缴纳土地出让金的时间，永信房地产公司未能按期交纳，其行为已构成违约，应当承担违约责任。本案土地出让金包括两部分，一部分是《土地出让合同》约定的数额，一部分是容积率调整后《补交土地出让金协议》约定增加的数额。永信房地产公司未按《土地出让合同》约定的期限足额缴纳土地出让金，存在违约情形。但2013年9月10日双方签订的《补充协议》，对于该款项的缴纳期限及数额重新进行了约定。明确土地出让金缴款期限第一期为2013年5月22日前，缴纳910.408万元。但该《补充协议》签订于2013年9月10日，而《补充协议》约定的缴款日期早于签订日期，永信房地产公司无法在签订协议后按约定于2013年5月22日缴款。同时，《补充协议》亦载明：“免交前期土地出让金滞纳违约金”，故可以认定永信房地产公司在签订《补充协议》前，虽存在违约行为，但经双方协商，已免除永信房地产公司的违约责任。因此，寿县自然资源和规划局诉请永信房地产公司对2013年9月10日前的违约行为承担违约责任的理由，不符合《补充协议》的约定，不予支持。永信房地产公司在2013年9月10日签订《补充协议》时已缴纳土地出让金1710万元。根据《补充协议》的约定，永信房地产公司在签订《补充协议》后，虽然不能按约定日期缴纳第一期款项，但在双方签订《补充协议》时，永信房地产公司实际缴纳的款项与双方约定的第一期应缴纳款项相差4080元，该数额永信房地产公司有能力在签订协议时缴纳而未缴纳，对于该4080元，永信房地产公司应当于2013年9月11日起承担违约责任。《补充协议》约定的第二期款项1140.272万元，永信房地产公司应在2013年10月22日前缴纳，永信房地产公司未予缴纳，应从2013年10月23日起承担违约责任。因容积率调整，双方签订《补交土地出让金协议》，根据该协议的约定，永信房地产公司应于2013年6月22日前付清应补缴的土地出让金1428.59万元，该款永信房地产公司未能按期缴纳，应从2013年6月23日起承担违约责任。永信房地产公司辩称其从2014年1月25日起，曾多次向寿县人民政府及相关领导提交请示报告，要求调整土地用途及缓交土地出让金，在等待答复期间，未缴纳土地出让金，并非故意拖延缴纳土地出让金的，故从2014年1月26日起永信房地产公司不应承担违约责任。永信房地产公司虽申请调整土地用途，但在未获批准前，双方仍应按原合同执行，其调整土地用途的申请是否获得批准，不能成为迟延缴纳土地出让金的理由。永信房地产公司在收到催缴通知后，未按催缴通知确定的日期及时缴纳土地出让金，而是申请缓交土地出让金无法律依据。故永信房地产公司辩称其已申请调整土地用途、缓交土地出让金，在未获得答复期间不应视为违约的理由于法无据，不予支持。综上，对于永信房地产公司迟延缴纳违约金计算时间，应从双方签订的《补交土地出让金协议》及《补充协议》约定的缴纳时间的第二日计算至寿县自然资源和规划局在本案中请求的2018年1月30日。关于违约金应如何计算问题。本案双方当事人在《土地出让合同》中约定：“受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳滞纳金”。土地出让合同相较于普通的民事合同，具有其特殊性，其中一方主体为政府国土资源行政主管部门，由其提供的土地出让合同格式文本必然会受到相关法律、法规和规范性文件的约束。国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）规定：“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。”该通知对于国有土地出让收入的违约金标准作了明确规定，并明确了对违反本通知规定的责任后果。此规范性文件中关于土地出让合同违约金标准的规定，系针对国有土地交易市场做出的政策性规定，体现在土地出让合同中，不属于双方能够任意协商达成的条款，该类条款如不存在违反法律、行政法规强制性效力性规定的情形，原则上不宜以私法判决的方式否定其效力，亦不宜依职权作相应调整，而应以此为依据确认各方当事人的民事权利义务。况且，房地产企业在签订合同、取得土地使用权时，对于土地出让合同的内容包括违约责任的约定应当是知道的，合同一旦签署，应当对政府主管部门和房地产企业双方具有约束力。永信房地产公司作为专业的房地产开发公司，在取得国有土地使用权时应当知道违约责任后果，亦不存在其不能预见的情形。综上，《土地出让合同》中约定的违约金标准，受行政文件及部门规章的约束，受让方逾期支付土地出让金给出让方造成的资金资源损失，应当考虑违约金条款内容的法定性、行政管理的强制性、违约责任的可预见性等因素，在无特殊情形下原则上应不予调整。根据双方当事人的约定，永信房地产公司应支付的违约金为：2013年9月11日至2018年1月30日，拖欠出让金4080元的违约金数额为6536.16元（4080元×1‰×1602天），2013年10月23日至2018年1月10日，拖欠出让金1140.272万元的违约金数额为17788243.20元（1140.272万元×1‰×1560天），2013年6月23日至2018年1月30日拖欠的土地出让金1428.59万元的违约金为24028883.80元（1428.59万元×1‰×1682天）综上，永信房地产公司应向寿县自然资源和规划局缴纳的土地出让金数额为25692700元、违约金数额为41823663.16元。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十二条规定，判决：一、永信房地产公司于判决书生效之日起三十日内一次性向寿县自然资源和规划局缴纳土地出让金25692700元；二、永信房地产公司于判决书生效之日起三十日内一次性向寿县自然资源和规划局支付违约金41823663.16元；三、驳回寿县自然资源和规划局的其他诉讼请求。一审案件受理费336969元，寿县自然资源和规划局负担910元，永信房地产公司负担336059元。二审庭审中，双方当事人均未提交新证据。原审查明的事实，本院予以确认。本院认为，案涉《土地出让合同》履行过程中，原寿县国土资源局、永信房地产公司2013年5月9日签订《补交土地出让金协议》，约定永信房地产公司应于2013年6月22日付清因容积率调整补交的土地出让金1428.59万元；2013年9月10日签订《补充协议》，重新约定永信公司应于2013年10月22日前付清《土地出让合同》约定的土地出让金。上述约定具有法律约束力，在原寿县国土资源局、永信房地产公司重新协商，就合同变更达成一致以前，双方均不能违反，否则即应承担相应的违约责任。永信房地产公司2014年1月22日向寿县人民政府书面提出调整土地用途的请示，即使考虑到原寿县国土资源局与寿县人民政府具有行政隶属关系，该申请充其量也只能定性为永信房地产公司提出的变更合同的要约。寿县人民政府分管该项工作的副县长2014年1月27日签批“阅研并提出意见”，是政府内部工作流程，是对政府有关部门提出工作要求，对外不具有法律效力，不构成对永信房地产公司要约的承诺。也就是说，永信房地产公司与原寿县国土资源局在2014年1月27日未就案涉合同的变更达成一致。永信房地产公司上诉要求自2014年1月27日起不承担违约责任的理由，没有法律依据，本院不予支持。至于永信房地产公司二审庭审中提出的如上诉理由不成立，应从2013年9月10日起计算违约金的主张，经查，《补交土地出让金协议》明确约定永信房地产公司应于2013年6月22日前付清因容积率调整应补交的土地出让金1428.59万元，永信房地产公司未按期缴纳，构成违约，应自2013年6月23日起承担违约责任。永信房地产公司要求从2013年9月10日起承担违约责任，没有事实依据，本院不予支持。综上，永信房地产公司的上诉请求无事实和法律依据，不能成立；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费用250919元，由安徽省寿县永信房地产开发有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长  余思民审判员  胡小恒审判员  王惠玲二〇一九年十月二十八日法官助理李红梅书记员杨宇附相关法律条文：《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚、适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定。