四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终935号 上诉人（原审原告）李金玉，女，1961年2月15日出生，汉族，住四川省眉山市东坡区。 上诉人（原审原告）胡清如，男，1950年2月4日出生，汉族，住四川省眉山市东坡区。 上诉人（原审原告）贺龙元，男，1950年11月30日出生，汉族，住四川省眉山市东坡区。 被上诉人（原审被告）眉山市人民政府。住所地：四川省眉山市东坡区眉州大道西一段2号。 法定代表人罗佳明，市长。 委托代理人周炜，眉山市司法局复议应诉科科长。 委托代理人杨娜，眉山市司法局复议应诉科工作人员。 上诉人李金玉、胡清如、贺龙元（以下简称李金玉等3人）因诉被上诉人眉山市人民政府（以下简称眉山市政府）土地行政复议一案，不服四川省眉山市中级人民法院（2018）川14行初66号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审审理查明，因利用四川汶川“5.12”特大地震灾后重建政策，2010年4月17日，眉山市东坡区土地统一征用中心与眉山市东坡区七里村1组签订《土地补偿协议书》，约定征收七里村1组部分土地以及土地补偿费用和附着物补偿的标准。2011年3月12日，眉山经济开发区新区管理委员会与眉山市东坡区乐象村6组签订《土地补偿协议书》，约定征收乐象村6组部分土地以及土地补偿费用和附着物补偿的标准等事项。在实际征地中，如有新政策，则按新政策执行。2013年1月28日，眉山市国土资源局东坡区分局（以下简称东坡国土分局）编制了《眉山市东坡区2013年第2批乡镇建设用地》的“一书四方案”，经眉山市东坡区人民政府（以下简称东坡区政府）、眉山市国土资源局、眉山市政府逐级审核同意后，向四川省人民政府呈报。2013年7月29日，东坡区政府印发了眉东府发〔2013〕19号《〈眉山市东坡区集体土地征收补偿安置办法〉的通知》。2013年9月25日，四川省人民政府作出川府土〔2013〕629号《关于眉山市东坡区2013年第2批乡镇建设用地的批复》（以下简称629号征地批复），同意呈报的建设用地项目呈报说明书和征收土地方案，同意包括乐象村6组、七里村1组等在内的集体土地共40.433公顷征收为国家所有，作为眉山市东坡区2013年第2批乡镇建设用地。2013年10月8日，东坡区政府作出眉东府通〔2013〕31号《关于2013年第2批乡镇建设用地征收土地的通告》（以下简称31号征地通告），告知了批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等。2013年10月28日，东坡国土分局经东坡区政府批准后作出眉东国土资公〔2013〕8号《关于2013年第2批乡镇建设用地征收补偿安置方案的公告》（以下简称8号补偿安置公告），载明了同征地通告载明的征地补偿标准相同的内容。2013年10月，31号征地通告和8号补偿安置公告在东坡区尚义镇人民政府（以下简称尚义镇政府）公告栏、乐象村新村委会公示栏、七里村新村委会公示栏进行了张贴公示。2015年8月，案外人张贵祥（七里村1组村民）因不服四川省人民政府作出的629号征地批复，向四川省人民政府申请行政复议，四川省人民政府于2015年11月20日作出川府复决〔2015〕123号行政复议决定，维持了该批复。 乐象村6组、七里村1组的土地在征收过程中，三原告家庭分别在《房屋拆迁测量登记表》《地面附作物登记表》《拆迁补偿结算表》《领款证》上签字，确认其房屋、地上附着物登记结果及补偿金额。2014年3月28日、5月4日，尚义镇政府分别向七里村1组、乐象村6组支付了最后一笔土地补偿费。三原告家庭的房屋及地上附着物补偿款均已领取，且已领取了集体经济组织分配的土地补偿费，三原告家庭还均在安置小区得到了住房和商业用房安置。胡清如已从2010年11月开始领取养老金，贺龙元已从2011年1月开始领取养老金，李金玉已从2011年4月开始领取养老金，且三原告还参加了城乡居民基本医疗保险。 李金玉等3人对8号补偿安置公告方案中确定的补偿标准不服，于2017年8月15日向东坡区政府申请协调无果，于2018年3月7日向被告眉山市政府申请行政复议。被告受理原告的申请后，于3月12日向东坡区政府作出行政复议答复通知书，3月21日，东坡区政府作出行政复议答复书并提交了证据材料。同年4月17日，被告向东坡区政府发出协调通知书，要求东坡区政府在收到通知后7日内提出书面意见并回复。4月25日，东坡区政府回复被告，以案涉的补偿标准符合相关规定并已组织实施，不应再提高为由，认为不具有协调基础。同日，被告根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第三十一条第一款规定，作出延期审理通知书并送达原告及东坡区政府。5月31日，被告作出眉府复驳字〔2018〕28－30号《行政复议决定书》（以下简称驳回行政复议决定），以超过复议申请期限为由驳回李金玉等3人提出的行政复议申请，并分别送达。李金玉等3人不服，于2018年6月8日提起行政诉讼，请求撤销眉山市政府作出的驳回行政复议决定，并责令眉山市政府继续审理原告的行政复议申请。 上述事实有原、被告双方提供的行政复议申请书及证据材料、行政复议答复书及证据目录、眉府复驳字〔2018〕28-30号驳回行政复议决定、629号征地批复、31号征地通告、8号补偿安置公告、川府复决〔2015〕123号行政复议决定、国土资源部国土资发〔2008〕119号《关于实行保障灾后恢复重建特殊支持政策的通知》、东坡国土分局现场公示照片、李金玉等3人补偿情况资料、情况说明、询问笔录、邮寄送达凭证以及当事人的庭审陈述等证据在案佐证。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。但该规定制定于行政复议法及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）实施之前，对裁决申请期限和裁决程序未明确，依据行政复议法第四十二条“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准”的规定和原国务院法制办公室国法〔2011〕35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（以下简称国法〔2011〕35号通知）中“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”之规定，在农村集体土地征收过程中，土地权利人对补偿、安置方案确定的标准不服的，应当依照行政复议法律、法规的规定，向批准该方案人民政府的上一级地方人民政府提出裁决或复议申请，即申请的期限、裁决或复议的主体及程序，应适用行政复议法及相关法规的规定。 李金玉等3人对经东坡区政府批准的补偿安置方案确定的补偿标准不服，于2018年3月7日向被告眉山市政府申请行政复议。依据行政复议法第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，被告眉山市政府具有作出本案被诉的行政复议决定的法定职权。被告依法受理原告的申请后，向东坡区政府发出相关通知，收到东坡区政府提交的行政复议答复书及证据后，要求其确定能否协调，在案涉补偿标准不具有协调基础的情况下，在法定期限内作出行政复议决定并送达双方当事人，其行政复议程序合法。根据被告提供的8号补偿安置公告公示的证据，可以认定该公告在2013年10月即在尚义镇政府公告栏、乐象村新村委会公示栏、七里村新村委会公示栏进行了张贴。虽原告提供的李运安的询问笔录证明实施征地时未张贴征地拆迁公告，但因案涉征地行为在征地批复作出之前即实施，当时在没有征地批复的情况下，未制作并公示补偿安置方案公告，但在取得征地批复后，2013年10月，东坡国土分局制作了8号补偿安置公告并公示，对征地程序进行了补充完善。至于8号补偿安置公告公示后，李金玉等3人是否知晓，何时知晓，不能因此而否定该公告已于2013年10月公示的事实。 参照原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）第三条“自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定”之规定，可以认定原告至少在2013年10月后满10个工作日起即应知道8号补偿安置公告的内容。依据行政复议法第九条第一款、第二款“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”行政复议法实施条例第十五条第一款第（六）项规定“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：（六）被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。”参照《关于认定被征地农民“知道”征地决定有关问题的意见》第六条“行政机关在征收土地决定做出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，……从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不超过2年”之规定，原告于2018年3月才向被告提起行政复议申请，已超过申请期限，且未提供因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的证据。故被告以原告超过申请复议期限为由，依照行政复议法实施条例第四十八条第二款的规定，作出的驳回行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确。 综上所述，原告李金玉等3人提出的诉讼请求及理由均不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告李金玉等3人的诉讼请求；案件受理费50元，由原告李金玉等3人负担。 上诉人李金玉等3人上诉称，一审判决认定事实错误，补偿安置方案没有进行过公告。本案被上诉人复议受理的期限，不应为行政复议法规定的时限，一审适用法律错误。国法〔2011〕35号通知的立法本意是为了解决补偿安置裁决机关的问题，并没有要求按照复议程序的时限来受理裁决案件。请求：1.撤销四川省眉山市中级人民法院（2018）川14行初66号行政判决；2.撤销被上诉人作出的驳回行政复议决定；3.责令被上诉人继续审理上诉人的行政复议申请。 被上诉人眉山市政府答辩称，该府作出的驳回行政复议决定主体适格，事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的行政复议申请，确已超过法定的申请复议期限。上诉人按照国法〔2011〕35号通知提起行政复议申请，应适用行政复议法及行政复议法实施条例关于申请行政复议期限的相关规定。一审判决并无不当，请求驳回上诉人的上诉请求。 李金玉等3人及眉山市政府在一审中提交的证据已随案录入电子卷宗供查阅审查，一审判决载明了当事人对提交证据的质证意见。二审过程中，李金玉等3人除提交一审已提供的证据外，还提交了尚义镇政府对已征收土地的招租材料、尚义镇政府对胡清如、李金玉安置情况的说明等，另提交了两张光碟，一张是眉山市国土资源局对违法征地举报的答复情况，一张是郭吉祥与违法征地举报人的电话通话记录。经审查，李金玉等3人新提交的材料，与本案审理的眉山市政府的行政复议行为没有关联性，本院不予接纳。被上诉人眉山市政府在二审中未提交新的证据材料。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院对一审法院认定的事实、证据予以确认。 本院认为，行政复议法第九条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”行政复议法实施条例第二十八条规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”根据上述法律法规的规定，在法定期限内提出行政复议申请，是公民、法人或者其他组织申请行政复议的必要条件。国法〔2011〕35号通知也规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。本案中，李金玉等3人不服8号补偿安置公告发布的补偿安置标准提出行政复议申请，应当依法在法定期限内提出。根据本案查明的事实，31号征地通告和8号补偿安置公告于2013年10月分别在李金玉等3人所在村组进行了公示张贴，可以认定李金玉等3人在公告张贴满10个工作日后应当知晓公告的内容。此事实有现场公示照片、被征地村民小组的说明及村民代表的书面证言证实。李金玉等3人于2018年3月才对补偿安置公告公布的补偿安置方案提出行政复议申请，明显超过法定的申请行政复议的期限。眉山市政府经审理，认定李金玉等3人的行政复议申请不符合行政复议法规定的受理条件，在法定复议期限内，依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，作出驳回李金玉等3人行政复议申请的决定，适用法律正确，程序合法。综上，李金玉等3人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李金玉、胡清如、贺龙元负担。 本判决为终审判决。 审判长 胡 华 审判员 杨 军 审判员 伍平会 二〇一九年十月二十一日 书记员 蓝若溪