江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1253号 上诉人（原审原告）徐州市柳工装载机维修站,住所地徐州市九里区刘楼村。 法定代表人吴露盛，该公司总经理。 委托代理人傅增强，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）徐州市鼓楼区人民政府,住所地徐州市鼓楼区中山北路253号。 法定代表人罗德清，该区区长。 委托代理人程斌，徐州市鼓楼区住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人丁涛，江苏盛仪律师事务所律师。 上诉人徐州市柳工装载机维修站(以下简称徐州市柳工维修站)因诉徐州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）房屋征收补偿决定一案，不服江苏省徐州市中级人民法院(2018)苏03行初187号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，徐州市柳工维修站的房屋座落于徐州市九里区刘楼村，位于鼓楼工业园西侧改造项目的征收范围内。徐州市人民政府于2005年8月8日向徐州市柳工维修站颁发涉案厂房的国有土地使用证，证载使用权类型为出让、地类为工业用地、使用权面积为27598.62㎡。徐州市规划局于2014年4月28日向徐州市柳工维修站颁发了建设工程规划许可证，证载建设项目为1#、2#、3#厂房，建设规模为4590㎡。徐州市柳工维修站在2015年期间进行了4、5号厂房的建设，但未取得4、5号厂房的建设工程规划许可证。 2014年1月6日至13日，鼓楼区住建局、徐州市××里街道办事处对三环北路以北、鼓楼工业园以西、现状农业用地以南、排水沟以北的房屋的权属、区位、用途、面积等情况进行了调查登记。2015年8月17日，鼓楼区住建局公示了包括徐州市柳工维修站房屋在内的被征收人房屋调查登记情况，该公示并载明最终合法建筑面积以徐州市房管局登记、测绘的面积为准。 2015年9月25日，鼓楼区住建局发布关于鼓楼区工业园西侧地块项目协商选取房地产估价机构的公告，告知被征收人协商选定房屋征收房地产估价机构的相关事宜，公告一并公布了8家备选评估公司的名单。 2015年10月9日，鼓楼区住建局发布关于鼓楼区工业园西侧地块项目抽签选定房地产估价机构的公告，告知被征收人因未能在规定期限内协商选定房地产估价机构，将由鼓楼区房屋征收部门组织抽签活动，并经公证机构依法公证，从经徐州市住房保障和房产管理局、徐州市城乡建设局审核备案的房地产估价机构名录中抽签选定一家房屋征收房地产估价机构。该公告一并公布了8家备选评估公司的名单以及抽签时间和地点。 2015年10月11日，鼓楼区住建局采取抽签方式确定了涉案项目房地产估价机构为江苏三师土地房地产评估有限公司（以下简称三师徐州分公司），江苏省徐州市鼓楼公证处对抽签活动进行了公证。2015年10月27日，鼓楼区住建局对涉案项目房屋征收评估公司选定结果的公告进行了张贴。 2015年11月16日，鼓楼区政府作出徐鼓政征字（2015）第8号《徐州市鼓楼区人民政府房屋征收决定》（以下简称《房屋征收决定》），决定对鼓楼工业园西侧改造项目范围内的房屋实施征收，有关部门依法收回土地使用权。2015年11月18日鼓楼区政府发布了《房屋征收决定》公告，公告内容包括征收项目名称、征收范围、签约期限、补偿方案、征收部门、征收委托实施单位、办公地点、联系方式、监督举报电话、复议及诉讼的权利和期限，其中房屋征收部门为鼓楼区住建局，委托实施单位为徐州市鼓楼区九里街道办事处。公告采取在被征收地块进行张贴的方式。《鼓楼工业园西侧改造项目征收补偿方案》作为附件一并公告。 2017年5月26日，三师徐州分公司针对徐州市柳工维修站土地、厂房出具三师（徐）征报（2017）第013号房地产估价报告（以下简称13号估价报告），该报告载明“本次评估范围内被征收房屋主要为2幢（办公楼）、2幢（车间）、轻钢车间、仓库等”、“被征收人或房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估；对复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向房地产价格评估专家委员会申请鉴定”等内容。该估价报告有注册估价师刘波、郭春阳加盖印章并签字。评估机构向徐州市柳工维修站送达了13号估价报告。 徐州市柳工维修站于2017年6月9日对13号估价报告提出复核申请，2017年6月15日三师徐州分公司对徐州市柳工维修站的复核申请进行了书面答复并向徐州市柳工维修站邮寄送达该答复。徐州市柳工维修站于2017年6月30日向徐州市房屋征收评估专家委员会邮寄了对估价报告的鉴定申请。徐州市房屋征收评估专家委员会于2017年7月2日收到徐州市柳工维修站的鉴定申请。在本案审理过程中，原审法院要求鼓楼区政府核实鉴定事宜，鼓楼区政府核实后提交了徐州市房屋征收评估专家委员会的答复意见，答复内容为该委并未受理徐州市柳工维修站的鉴定申请。 2017年12月9日，房屋征收工作人员将13号估价报告向徐州市柳工维修站再次进行了送达。 鼓楼区政府提供了《房屋征收附属物评估明细表》、《部分设备明细表》等材料，称征收补偿决定中的大型固定设备搬迁费、附属物价值委托徐州市价格认证中心进行评估，徐州市价格认证中心未向徐州市柳工维修站出具附属物及大型固定设备搬迁费的正式评估报告。 因徐州市柳工维修站在房屋征收决定规定的签约期限内未能与房屋征收部门达成补偿协议，鼓楼区政府于2017年12月28日对徐州市柳工维修站作出徐鼓政征补决字[2017]27号《征收补偿决定》（以下简称《征收补偿决定》）并于次日向徐州市柳工维修站进行了送达。 原审法院另查明：徐州市柳工维修站就涉案地块征收决定向原审法院提起行政诉讼，原审法院经审理作出（2017）苏03行初325号行政裁定，认定原审法院的起诉超过法定起诉期限，驳回了徐州市柳工维修站的起诉。徐州市柳工维修站不服该裁定，向江苏省高级人民法院提出上诉，江苏省高级人民法院于2018年9月1日作出（2018）苏行终972号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 原审法院再查明：2014年8月23日，因三环北路高架快速路项目徐州市柳工维修站与鼓楼区住建局签订了《房屋征收补偿协议》，协议显示徐州市柳工维修站位于三环××××村的部分房屋（房屋建筑面积117.62㎡，国有土地面积3719㎡）被征收，征收补偿方式为货币补偿。 原审法院在案件审理过程中就涉案估价报告的评估方法、技术路线、取值依据及评估结论的正确性问题向徐州市房屋征收评估专家委员会致函征求其意见。徐州市房屋征收评估专家委员会作出徐征评鉴字[2019]第2号鉴定意见。 原审法院认为，本案的争议焦点一是徐州市柳工维修站的起诉是否符合法律规定；二是《征收补偿决定》是否合法。 一、关于徐州市柳工维修站的起诉是否符合法律规定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法规定向人民法院提起诉讼。第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的…。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第三款规定，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。本案中，鼓楼区政府于2017年12月28日作出《征收补偿决定》并送达，徐州市柳工维修站亦认可其在2017年12月29日收到该《征收补偿决定》，原审法院于2018年5月21日立案受理徐州市柳工维修站针对该《征收补偿决定》的起诉，徐州市柳工维修站提起本案诉讼未超过六个月的起诉期限。 二、关于鼓楼区政府作出的《征收补偿决定》是否合法问题。 国有土地上房屋的征收与补偿应分为房屋行政征收与房屋征收行政补偿，本案为房屋征收行政补偿案件，审查对象为鼓楼区政府作出的征收行政补偿行为，徐州市柳工维修站提出的征收安置资金未专款专存、项目未经发改、规划等部门批准的征收行为违法问题不属于本案审查范围。 （一）《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。鼓楼区政府具有作出涉案征收补偿决定的法定职权，是本案的适格被告。 (二)关于涉案房屋征收补偿结论的合法性问题。 1、关于土地及房屋性质、面积的认定是否准确、合法问题。关于徐州市柳工维修站被征收土地的面积认定问题。涉案房屋的国有土地使用权证可以证实，徐州市柳工维修站厂房所在的国有土地原使用权面积为27598.62㎡，在三环北路高架快速路项目中已被征收3719㎡，因此徐州市柳工维修站在本次征收项目中被征收的国有土地使用权面积为23879.62㎡。关于徐州市柳工维修站被征收厂房的合法面积认定的问题。徐州市规划局2014年4月28日向徐州市柳工维修站颁发的建设工程规划许可证，该证载明建设项目名称为1、2、3号厂房，建筑面积为4590㎡，该证可以证实徐州市柳工维修站1、2、3号厂房依法取得了建设工程规划手续，应当认定其为合法建筑面积。本案争议在于徐州市柳工维修站所建的4、5号厂房的合法性问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。徐州市柳工维修站的二期厂房（4、5号楼）并未取得相应的建设工程规划许可证。徐州市柳工维修站提交的其他证据亦不能证明4、5号厂房经过审批：徐州市柳工维修站提交的2008年1月16日的规划总平面图，虽然该图包含了一期建筑和二期建筑的设计规划，但徐州市规划局在该图审查意见中已注明“请尽快办理规划工程许可手续”，说明规划总平面图审批通过仅是办理建设工程规划许可证的其中一个环节，不能根据总平面图就认定徐州市柳工维修站主张的4、5号厂房为合法建筑。而且该总平面图载明“1、2、3号楼为一期建设”、“一期建筑面积4416㎡”，而实际上徐州市柳工维修站1、2、3号厂房在总平面图审批通过后才进行了施工建设，此后所取得的建设工程规划许可证的证载面积也与总平面图不一致，这也说明规划总平面图不具备与建设工程规划许可证同等的法律效力。徐州市柳工维修站所提交的环境部门的审批意见、人防部门的准许行政许可决定书等证据，亦无法证明其4、5号厂房建筑的合法性。鼓楼区政府认定徐州市柳工维修站被征收房屋的合法建筑面积为5321.25㎡（正规房屋5227.03㎡、简易棚94.22㎡），国有土地使用权面积为23879.62㎡，大于1、2、3号厂房建设工程规划许可证所载的面积，已经最大限度地保障了徐州市柳工维修站的合法权益，鼓楼区政府对徐州市柳工维修站房屋及土地使用权合法面积的认定并无不当。 2、关于补偿方式是否合法问题。徐州市柳工维修站系企业，被征收厂房所在土地性质为工业用地，根据征收过程中对企业类被征收人安置的实践情况，鼓楼区政府在征收补偿决定中采取货币补偿方式并未损害徐州市柳工维修站的合法权益，补偿方式并无不当。 3、关于补偿范围和价值的确定是否准确、合法问题。本案中徐州市柳工维修站被征收房屋为工业厂房，鼓楼区政府所作《征收补偿决定》包含房屋价值、土地价值、搬迁补助、停产停业补助、大型固定设备搬迁费、附属物价值。关于补偿结论中大型固定设备搬迁费、附属物价值确定是否合法的问题。《征补条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。根据该条规定，被征收房屋价值的补偿范围应当包括被征收房屋及其占用范围内的土地使用权的补偿以及房屋室内装饰装修价值的补偿。被征收房屋又包括被征收的房屋以及与房屋主体建筑有关的附属建筑或构筑物。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款则规定，被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。涉案项目征收过程中已经依法选定了具备资质的房地产价格评估机构，根据《征补条例》及《国有土地上房屋征收评估办法》相关规定，对徐州市柳工维修站被征收房屋及土地上的附属物、机器设备搬迁费等补偿价值的认定，应当委托依法选定的房地产价格评估机构进行评估。鼓楼区政府对徐州市柳工维修站的附属物、机器设备搬迁费未经依法委托评估作出的补偿决定，证据不足。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。鼓楼区政府作出涉案《征收补偿决定》的主要证据不足，应予撤销。鉴于徐州市柳工维修站已经针对涉案厂房及附属物等损失在徐州铁路运输法院提起行政诉讼，本案不再判决被告重新作出房屋征收补偿决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，原审法院判决撤销了徐州市鼓楼区政府作出的《征收补偿决定》。 上诉人徐州市柳工维修站上诉称：1、本案全部厂房均为合法建筑，原审判决关于被征收房屋合法面积的认定错误；在没有相关职能部门就厂房合法性作出认定的情况下，一审法院无权作出此类认定；2、本案评估环节严重违法,评估公司在未到现场进行实际勘测的情况下，做出评估报告评估结果严重背离基本事实;3、一审法院严重违反行政诉讼法之规定，在诉讼期间滥用司法权调取被诉行政行为作出时未收集的证据，严重违背公平、公正的中立地位，侵犯上诉人的合法权益；4、案涉《征收补偿决定》及附件补偿安置补偿方案严重违法，被诉《征收补偿决定》欠缺作出的合法前提。原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求本院：1、依法对（2018）苏03行初187号行政判决认定案件事实部分以及“关于鼓楼区政府作出的《征收补偿决定》是否合法问题”部分重新进行认定；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人鼓楼区政府二审答辩认为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 一、关于鼓楼区政府作出房屋征收补偿决定的法定职权问题。《征补条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，上诉人徐州市柳工维修站房屋在征收范围内，徐州市柳工维修站与房屋征收部门未能就案涉房屋的安置补偿签订补偿协议，鼓楼区政府依法具有作出案涉房屋征收补偿决定的法定职权。 二、关于案涉房屋评估机构选定是否合法的问题。《征补条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第九条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签的方式确定。本案中，评估机构的选定采取公开竞争公司名单、公开抽签方式，并由公证机关现场公证，选定程序符合上述规定。 三、关于《征收补偿决定》是否合法的问题。本案中，徐州市柳工维修站被征收房屋为工业厂房，鼓楼区政府所作《征收补偿决定》包含房屋价值、土地价值、搬迁补助、停产停业补助、大型固定设备搬迁费、附属物价值。《征补条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。根据该条规定，被征收房屋价值的补偿范围应当包括被征收房屋及其占用范围内的土地使用权的补偿以及房屋室内装饰装修价值的补偿。被征收房屋又包括被征收的房屋以及与房屋主体建筑有关的附属建筑或构筑物。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款则规定，被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。涉案项目征收过程中已经依法选定了具备资质的房地产价格评估机构，根据《征补条例》及《国有土地上房屋征收评估办法》相关规定，对徐州市柳工维修站被征收房屋及土地上的附属物、机器设备搬迁费等补偿价值的认定，应当委托依法选定的房地产价格评估机构进行评估。鼓楼区政府对徐州市柳工维修站的附属物、机器设备搬迁费未经依法委托评估作出的补偿决定，证据不足，应予撤销。鉴于徐州市柳工维修站已经针对涉案厂房及附属物等损失在徐州铁路运输法院提起行政诉讼，原审法院判决撤销鼓楼区政府作出的房屋征收补偿决定，并不再判决鼓楼区政府重新作出房屋征收补偿决定，符合法律规定。 四、关于案涉房屋面积、性质的认定是否合法的问题。在房屋征收补偿决定中，房屋面积和性质的认定是否正确直接关系到被征收人合法权益是否能够得到保障。本案中，鼓楼区政府认定徐州市柳工维修站被征收房屋的合法建筑面积为5321.25㎡（正规房屋5227.03㎡、简易棚94.22㎡），国有土地使用权面积为23879.62㎡。徐州市柳工维修站对此认定不服。鉴于案涉《征收补偿决定》已经被一审判决撤销，在本案中，本院对徐州市柳工维修站被征收房屋的合法建筑面积及国有土地使用权面积不予认定。 五、关于案涉房屋评估报告是否合法的问题。本案中，上诉人徐州市柳工维修站上诉认为，本案评估环节严重违法,评估公司在未到现场进行实际勘测的情况下，做出评估报告评估结果严重背离基本事实。鉴于案涉《征收补偿决定》已经被一审判决撤销，在本案中，本院对案涉房屋评估报告是否合法不予认定。 综上，被上诉人鼓楼区政府作出的《征收补偿决定》违反了《征补条例》及《国有土地上房屋征收评估办法》的相关法律规定，侵犯了徐州市柳工维修站的合法权益。上诉人徐州市柳工维修站的诉讼请求具有事实和法律依据，原审判决支持其诉讼请求正确。原审判决已经支持了上诉人徐州市柳工维修站的一审诉讼请求，上诉人徐州市柳工维修站的上诉主张不能成立，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐州市柳工装载机维修站承担。 本判决为终审判决。 审判长  马生安 审判员  黄 河 审判员  张贞伟 二〇一九年十月二十八日 书记员  张 丰 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；