河南省许昌市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫10行终116号上诉人（一审原告）王书杰，男，1967年11月19日出生，汉族，住河南省襄城县。委托代理人李军辉，河南继春律师事务所律师。被上诉人（一审被告）襄城县自然资源局，住所地襄城县烟城路。法定代表人田永广，任该局局长。委托代理人岳旭光，该局工作人员。委托代理人康东升，河南许都律师事务所律师。被上诉人（一审被告）襄城县茨沟乡人民政府，住所地襄城县茨沟乡茨西村。法定代表人胡卫刚，该乡乡长。委托代理人孟祥成，该乡工作人员。委托代理人郑彦章，河南世纪风律师事务所律师。上诉人王书杰与被上诉人襄城县茨沟乡人民政府、襄城县自然资源局确认行政行为违法纠纷一案，王书杰因不服许昌市魏都区人民法院（2019）豫1002行初57号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭于2019年9月25日公开开庭进行了审理。上诉人王书杰及委托代理人李军辉，被上诉人襄城县自然资源局的委托代理人岳旭光、康东升，被上诉人襄城县茨沟乡人民政府的委托代理人孟祥成、郑彦章到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。许昌市魏都区人民法院审理查明：原告王书杰于2000年4月17日取得河南省村镇建筑许可证，编号：临2000.12，建设项目浴池，建设位置茨沟乡肖庄，许可证载明有临时土地使用证，属临时建筑。2017年4月19日被告襄城县自然资源局向李会琴（系原告王书杰的妻子）送达编号：1702115的拆除告知书，后于2018年7月6日依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，作出了襄规罚责改[2018]第180272号责令（限期）改正通知书：认定王书杰于肖庄九组建设彩瓦棚，未办理建设工程规划许可证，要求王书杰于2018年7月9日前恢复原貌。被告襄城县茨沟乡人民政府于2018年7月13日依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地规划法》的规定，作出编号：茨-176限期拆除通知书，责令王书杰在收到该通知书之日起三日内自行拆除违法占用土地上的建筑物及附属设施，退还所占用的土地。王书杰收到限期拆除通知书后并未在规定期限内拆除房屋。被告襄城县茨沟乡人民政府遂对其房屋进行拆除。原告王书杰不服，诉至法院。许昌市魏都区人民法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”被告襄城县茨沟乡人民政府对其辖区内违法建筑具有相应的行政执法职责。原告王书杰在期限内未自行拆除违法占用土地上的建筑物及附属设施，被告襄城县茨沟乡人民政府可以将原告王书杰违法建筑予以拆除。但是，即使是强制拆除违法建筑物也应当依照法定程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”该法第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”行政机关在强制拆除违法建筑物之前应当有效的履行告知、催告等义务，给予当事人陈述、申辩的权利，并制作强制拆除决定书等法定文书。在强制拆除违法建筑物之前，亦应对建筑物内的物品，采用见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、并履行妥善保管、及时移交。本案中，被告襄城县茨沟乡人民政府在强制拆除原告房屋时未履行上述程序及义务，存在违反法定程序的情形。故原告王书杰请求确认被告襄城县自然资源局强制拆除原告房屋及浴池的行政行为违法的诉讼请求，不予支持。原告王书杰请求确认被告襄城县茨沟乡人民政府强制拆除原告房屋及浴池的行政行为违法的诉讼请求，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下：一、确认被告襄城县茨沟乡人民政府强制拆除原告王书杰房屋及浴池的行政行为违法。二、驳回原告王书杰的其他诉讼请求。上诉人王书杰不服一审判决，向本院上诉称，一、上诉人依法建设的浴池属于合法建筑，一审判决将涉案浴池建筑认定为违法建筑，事实认定错误。1、上诉人依法持有《河南省村镇建筑许可证》，该许可证取得的时间为2000年4月17日，显然该证书的下发是依据1996年5月20日发布的《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》第十二条规定。经审查，本建设工程符合村镇规划及其它有关要求，准予建设，由此可以确定，上诉人涉案浴池是在履行了法定审批程序后开工建设的，该建筑物系合法建筑。2、无论是1996年还是2005年实施《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》第二条均明确规定：“凡在本省行政区域内制定和实施村庄和集镇(以下简称村镇)规划，以及在村镇规划区内进行建设活动，必须遵守国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》和本条例。国家征用集体所有的土地进行的建设除外。城市规划区内村镇的规划和实施，国家《城市规划法》另有规定的，从其规定。”可以看出,2000年4月17日上诉人建设浴池并不属于城市规划区内的村镇，因此其建设不受《城市规划法》的调整。上诉人依据《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》履行法定审批程序，建设的涉案浴池不存在违法的情形。3、《中华人民共和国城乡规划法》实施的时间为2008年1月1日，依据“法不溯及既往”的基本原则。上诉人早已合法存在的溶池不应当被后来制定的法律予以否定。4、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。然而，上诉人王书杰所持有的《河南省村镇建筑许可证》恰恰属于该但书条款规定的内容。该许可证下发的依据为《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》第二十二条“村镇内的各项建设工程开工前，必须按照下列规定办理开工建设手续：(一)乡(镇)村企业、乡(镇)村公共设施和公益事业等建设工程，建设单位和个人必须持有关证件和相应的建筑设计图，向县级以上建设行政主管部门提出开工申请，经审查批准，领取建筑许可证，并经验线后方可开工……”。基于此可以确认，上诉人建设浴池使用的土地有合法的用地手续，符合《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》的要求，涉案浴池用地不受《中华人民共和国上地管理法》的调整。因此，一审法院审理过程中上诉人有足够的证据证明其浴池为合法建筑，法院不予认定，明显认定事实错误。二、被上诉人襄城县自然资源局参与了涉案浴池的强制拆除工作，一审法院忽略该情节认定事实错误。被上诉人襄城县茨沟乡人民政府在一审答辩中明确提到“在本次行动中，王书杰家被拆除房屋，相关部门已认定为违章建筑、违法占地。2018年10月份，在襄城县政府的统一安排下由答辩人、县国土局、县规划局、县供电局、县公安局等相关部门联合执法，依法对王书杰违法建筑进行了拆除”；基于该表述我可以看出：第一、被上诉人襄城县自然资源局直接参与了涉案浴池的强拆工作。第二、此处提到的“相关部门已认定为违章建筑、违法占地”明显指的就是2018年7月6日，襄城县城乡规划局作出的襄规罚责改(2018)第180272号《襄城县城乡规划局责令(限期)改正通知书》，因为，除此之外再没有任何部门对王书杰建筑物作出过认定。基于此可以确认，被上诉人襄城县自然资源局对于此次拆除行为系与茨沟乡政府共同实施的。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院查明事实后依法改判。被上诉人襄城县茨沟乡人民政府辩称，一、上诉人持有的是临时建筑许可，只能建设临时建筑，不能建设永久建筑，建筑的合法需要由土地规划建设手续，上诉人仅用临时建筑许可不能证明涉案建筑为合法建筑，一审认定涉案建筑为违法建筑并无不当。二、上诉人2017年在原房屋上加建彩钢瓦房，《城市规划法》及河南省实施办法适用于新建、改建、扩建行为，所以在本案中，《城市规划法》及河南省实施办法应当适用。三、上诉人的建设应当取得用地手续，其称不受土地管理法调整明显不当。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应予以驳回。被上诉人襄城县自然资源局辩称，我方没有参与上诉人涉案建筑强制拆除工作，根据上诉人一审起诉状可知，涉案建筑在2018年8月22日拆除，上诉人称“联合执法”时间为2018年10月份，显然，即使存在联合执法也是在涉案建筑被拆除之后。因此，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。二审审理中，上诉人王书杰提交了2010年1月13日签订协议书一份，证明王书杰为继续使用浴池所占用的土地在村委负责人肖战营、肖毛恩见证下，与王高兴续签土地使用协议，使用期限为十年，有效期截止2020年1月。经审查，该证据不属于二审期间的新证据，不予采纳。经二审审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，程序正当原则是我国行政诉讼法的基本原则，行政机关作出行政行为时应当严格遵循法定程序。本案诉争的行为是强制拆除行为，强制拆除行为作为一种行政强制执行行为，应当遵循《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十五、三十六、三十七、四十四条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定。对违法建筑物、设施等强制拆除，行政机关应当予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被上诉人襄城县茨沟乡人民政府在对涉案房屋及浴池实施强制拆除过程中，未有效履行告知，催告，给予、听取原告陈述和申辩，制作强制拆除决定书等法定程序，故其所实施的涉案强制拆除行为应属违法。本案诉争的行为是强制拆除行为，强拆行为是一种事实行为。根据庭审查明的事实可知，原告起诉的诉求是确认强制拆除其浴池及上方彩钢瓦房的行为违法。行政审判遵循“一行为一诉讼”原则，一审判决已根据其诉求范围进行了裁判。违法建筑的认定是具备职责的行政机关根据相关法规及现实状况作出的行政行为。若上诉人对行政机关的认定不服，可另行主张。综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，裁判结果并无不当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王书杰负担。本判决为终审判决。审判长  王五周审判员  袁 野审判员  董盼利二〇一九年十月三十一日法官助理张亚楠书记员牛萌附本判决适用的法律规定：1、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。2、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。3、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……