甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）甘01行终150号上诉人（原审原告）孔祥玉，女，1942年3月15日出生，汉族，住兰州市西固区。上诉人（原审原告）马立国，男，1958年1月1日出生，汉族，住兰州市西固区。上诉人（原审原告）马立昌，男，1962年1月16日出生，汉族，住兰州市西固区。上诉人（原审原告）马立德，男，1965年3月19日出生，汉族，住兰州市西固区。上诉人（原审原告）马立庆，男，1969年5月16日出生，汉族，住兰州市西固区。五上诉人共同委托代理人黄建刚、刘亚东，甘肃昶泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市西固区农业农村局（原西固区农牧局）。住所地兰州市西固区公园路60号。法定代表人张苹，该局局长。委托代理人黄东，北京市盈科（兰州）律师事务所律师。委托代理人缑喜兴，甘肃中天律师事务所律师。原审第三人兰州市西固区东川镇人民政府。住所地兰州市西固区东川镇东河湾西。负责人张治中，该镇镇长。委托代理人李高其，该镇土地办公室主任。委托代理人杨成锐，甘肃解开律师事务所律师。原审第三人兰州市西固区东川镇马泉村村民委员会，住所地兰州市西固区东川镇马泉村。法定代表人马立总，该村村民委员会主任。委托代理人颜东国，该村村民委员会副主任。上诉人孔祥玉、马立国、马立昌、马立德、马立庆因诉被上诉人兰州市西固区农业农村局（以下简称：西固农业农村局），第三人兰州市西固区东川镇人民政府（以下简称：东川镇政府）、兰州市西固区东川镇马泉村村民委员会（以下简称：马泉村委会）行政确认一案，不服甘肃省兰州市七里河区人民法院（2018）甘0103行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。五上诉人的共同委托代理人黄建刚、刘亚东，被上诉人西固农业农村局的负责人郜佐鹏及委托代理人缑喜兴、黄东，原审第三人东川镇政府的委托代理人李高其、杨成锐，原审第三人马泉村委会的委托代理人颜东国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，孔祥玉、马立国、马立昌、马立德、马立庆同属一个家庭户，其要求确认的西固区东川镇马泉村咸水沟1017.5平方米土地于2017年5月因“兰州国际港务区东川物流园山前路”建设项目被征收。2018年8月20日，五人以与所在的村民小组其他四户对该地块权属存在争议为由，向原西固区农牧局提出申请要求确认共同享有案涉土地的承包经营权。在提交书面申请的同时，其还向原西固区农牧局提交了甘肃昶泰律师事务所出具的委托函及授权委托书，该所黄建刚、刘亚东两位律师受五人委托办理申请确权等相关事项。2018年11月8日，原西固区农牧局作出《关于孔祥玉、马立国、欧国荣等人申请确认土地承包经营权的答复函》（以下简称：《答复函》），内容如下：“甘肃昶泰律师事务所：孔祥玉、马立国、欧国荣等人向我局提交的土地承包经营权确权申请书收悉，现就该事项答复如下：依据我国相关法律及政策规定，农村土地承包经营权确权的法定主体并非我局，孔祥玉、马立国、欧国荣等人确需申请农村土地承包经营权确权应向法律规定的有权主体提出。”五人收到《答复函》后，以原西固区农牧局怠于履行法定职责为由，诉至法院。另查，2018年5月，五人向东川镇政府申请要求对本案案涉地块进行确权，2018年6月28日，东川镇政府作出《关于东川镇马泉村马立国、欧国荣申请土地确权事宜的回复》，以“当事人双方均是口头陈述，无真凭实据能够证明此块地的权属，应属于集体土地，建议当事人根据相关规定向县级土地部门申请土地权属确权。”五人不服，向兰州市西固区政府提起行政复议。2018年7月20日，兰州市西固区政府作出西复不字〔2018〕2号《不予受理行政复议申请决定书》，以：申请人申请确认土地承包经营权和支付土地征收补偿费用，均不是被申请人的法定职责，被申请人基于申请人提出的申请作出回复，只是对民事法律行为的回复，对申请人的实体权利义务不产生实质影响，不属于《行政复议法》规定的行政复议受理范围，决定不予受理。2018年8月2日，五人向法院提起诉讼，要求：1.撤销东川镇政府作出的《关于东川镇马泉村马立国、欧国荣申请土地确权事宜的回复》和兰州市西固区政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》；2.判决两被告履行法定职责，确认原告共同享有西固区东川镇马泉村咸水沟1017.5平方米土地的承包经营权。2018年11月21日，五人向法院提出撤诉申请，法院裁定予以准许。一审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案审查的对象应是原西固区农牧局是否具有确认农村土地承包经营权的主体资格，其作出的《答复函》是否合法。本案中，五原告自称因与所在的村民小组其他四户对涉案地块权属存在争议，应属涉及农村土地承包民事纠纷范畴，对此，兰州市西固区政府于2018年7月20日作出的西复不字〔2018〕2号《不予受理行政复议申请决定书》中已有明确答复。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定：“县级以上人民政府颁发农村土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”据此规定，被告作为农业行政部门，负责对农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作，原西固区农牧局不具有对农村土地承包经营权确权的法定职责。五原告向原西固区农牧局提交确权申请的同时，提交了委托甘肃昶泰律师事务所律师黄建刚、刘亚东办理申请确权等相关事项的委托手续，原西固区农牧局在向五原告作出的《答复函》中，开端文字表述未将申请人作为答复对象，而将甘肃昶泰律师事务所作为答复对象不当，应予纠正，但因对当事人权利义务不产生影响，该《答复函》内容合法。综上，本案五原告提出诉讼请求：要求撤销原西固区农牧局作出的《答复函》，并要求其履行法定职责，确认五原告共同享有西固区东川镇马泉村咸水沟1017.5平方米土地的承包经营权，缺乏法律依据，法院均不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回孔祥玉、马立国、马立昌、马立德、马立庆的诉讼请求。案件受理费50元，由孔祥玉、马立国、马立昌、马立德、马立庆共同负担。上诉人孔祥玉、马立国、马立昌、马立德、马立庆上诉称，一、西固农业农村局具有确认其辖区内农村土地承包经营权的法定职责。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定:“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款规定:“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”农业部中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土部、国务院法制办国家档案局《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》(农经发(2015)2号)第四部分第(三)项规定:“(三)完善土地承包合同。根据公示确认的调查成果，完善土地承包合同，作为承包户取得土地承包经营权的法定依据。对没有签订土地承包合同的，要重新签订承包合同；对承包合同丢失、残缺的，进行补签、完善。”第五部分第(一)项规定:“农业部门承担牵头职责，负责综合协调、组织实施和工作指导。”根据上述规定，西固区政府虽然是农村土地承包经营权证的最终颁证机关，但最初的审核和确认土地承包经营权则是西固农业农村局的工作职责，西固农业农村局应是西固区农村土地承包经营权确权以及登记发证的具体经办机关。西固农业农村局作为西固区政府工作部门，鉴于西固区政府已经明确书面答复上诉人“负责确认农村土地承包经营权的政府部门是西固农业农村局”，故西固农业农村局具有确认其辖区内农村土地承包权的法定职责。另外根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款第四项的规定，农村土地承包经营纠纷包括因确认农村土地承包经营权发生的纠纷。根据《中共兰州市委办公厅、兰州市人民政府办公厅的通知》(兰办发[2010]42号)和《中共兰州市西固区委、兰州市西固区人民政府关于兰州市西固区人民政府机构改革的实施意见》(区委发[2010]34号)的规定，西固农业农村局的法定职责之一即为“负责农村土地承包、耕地使用权流转和承包纠纷仲裁管理”。鉴于西固区并未设立农村土地承包仲裁委员会，故依法应当由西固农业农村局承担确认农村土地承包经营权的职责。二、西固农业农村局2018年11月8日作出的《答复函》与西固区政府的答复自相矛盾，应当予以撤销。西固区政府已于2018年8月14日书面答复上诉人称“负责确认农村土地承包经营权的政府部门是西固农业农村局”，但西固农业农村局作为西固区政府的工作部门于2018年11月8日作出的《答复函》却称依据我国相关法律以及政策的规定农村土地承包经营权确权的主体并非西固农业农村局，故上诉人申请确认土地承包经营权应向法律规定的有权主体提出。上述答复明显与西固区政府的答复矛盾，违反了上级政府部门对其的工作安排，理应予以撤销。三、已生效的西固区人民法院(2018)甘0104民初952号民事裁定书已明确上诉人应当向土地行政管理部门申请解决。(2018)甘0104民初952号民事裁定书“本院经审查认为”部分载明:“根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第三项的规定，当事人因土地所有权和使用权发生争议的由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理，当事人对人民政府的处理决定不服的，可以向人民法院起诉;应当由其他机关处理的争议应告知上诉人向有关机关申请解决。孔祥玉等五位上诉人的起诉不属于人民法院民事案件的受案范国，其应向土地行政管理部门申请解决。”该民事裁定书系人民法院已经生效的法律文书，人民法院应当予以采信。上诉人正是基于已生效的法律文书向被上诉人西固农业农村局提出确权申请，西固农业农村局应当予以受理。四、一审判决将西固农业农村局未履行农村土地承包经营权确权发证法定职责所产生的不利后果交由上诉人承担，于法无据于理不合。自2015年起为切实做好推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土部、国务院法制办、国家档案局印发了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》(农经发(2015)2号)等文件，甘肃省人民政府办公厅印发了《甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》(甘政办发(2015)27号)，上述文件均明确要求凡采取农户家庭承包方式经营的耕地都要进行确权登记颁证。农村土地承包经营权确权结合我省实际都要确权到户到地。然而正是因为西固农业农村局却未依法履行农村土地承包经营权确权的职责导致了本案争议。上诉人耕种涉案土地已经三十多年从未有人提出异议，直到2017年5月兰州国际港务区东川物流园山前路项目征收土地，因征收补偿款项分配才有相关村民提出了没有任何依据的口头异议。根据马泉村委会的陈述，案涉地块原为旱地，产值较小，为避免多缴纳农业税，马泉村委会便只给水地部分签署了承包合同，旱地部分虽未签署承包合同，但事实上旱地一直由村民承包耕种，这是马泉全村众所周知的事实。这原本鼓励村民承包旱地，勿使土地荒废的政策，现相关政府部门仅因为其他几户村民完全没有任何证据的所谓“异议”，而拒不承认上诉人对涉案土地享有的承包经营权，不仅严重侵害了上诉人的合法权益，而且也将西固农业农村局未履行确权发证职责所产生的不利后果交由上诉人承担。另外当时山前路项目征收的马泉村旱地有五户人全部都没有承包经营权证但另外三户耕种旱地的村民却已全部发放了征地补偿款，唯独上诉人因为毫无依据的“异议”未发放补偿款，明显不合常理。上诉人已经为此事在马泉村委会、东川镇政府、西固农业农村局、原西固区国土资源局、西固区政府等单位来回奔波一年有余，花费巨大，身心俱疲，希望人民法院及政府能够切实考虑百姓的利益，妥善解决上诉人的困难。综上，一审判决认定事实、适用法律、法规存在错误，请求法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审的诉讼请求。被上诉人西固农业农村局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，被答辩人的上诉请求没有事实及法律依据，应当依法驳回。一、一审判决认定答辩人不具有对农村土地承包经营权确权的法定职责正确。1．《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”。从前述法律规定不难看出，实施农村土地承包经营权的确权、颁证行为的法定主体均为县级以上人民政府。据此，一审法院认定西固农业农村局并非进行农村土地承包经营权的法定主体显然是合法的。2．被答辩人混淆“农村土地承包经营权确权”与“农村土地承包经营权纠纷仲裁管理”的基本概念。本案是因被答辩人对西固农业农村局不就案涉土地承包经营权进行确权而引发的纠纷，而被答辩人在此之前并未向答辩人申请对案涉土地承包产生的争议进行仲裁管理。被答辩人上诉理由中“西固区农牧局的法定职责之一即为负责农村土地承包、耕地使用权流转和承包纠纷仲裁管理”与本案毫无关联关系。二、被答辩人以西固区政府书面答复为依据，认定西固农业农村局不履行法定职责显然缺乏法律依据。西固区政府书面答复被答辩人的内容，真实本意西固农业农村局不得而知。但无论如何，认定西固农业农村局是否为辖区农村土地承包经营权确权的法定主体应当以相关法律规定为依据。仅凭西固区政府答复的内容而判定西固农业农村局的答复内容违法，显然是脱离基本法律规定的主观猜测。三、被答辩人有关西固区人民法院(2018)甘0104民初952号民事裁定书内容的上诉理由依法不能成立。西固区人民法院(2018)甘0104民初952号民事裁定书“本院经审查认为”部分陈述的是土地承包经营权发生争议后如何救济的问题，与本案西固农业农村局是否具有农村土地承包经营权的法定职权、西固农业农村局作出的行政答复内容是否合法完全无关。即便按照西固区人民法院民事裁定书的内容，西固农业农村局亦非土地行政管理部门。四、西固农业农村局不仅没有就案涉土地进行承包经营权确权的法定职责，被答辩人关于就案涉土地进行土地承包经营权确权的申请亦不符合相关法律规定的要求和程序。1．案涉土地承包经营权至今存在争议。根据被答辩人提交的《土地承包经营权确权申请书》及《行政起诉状》可以看出，案涉土地明显存在争议，到目前仍未解决，且无相关的承包合同、台账等材料。《农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部等关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》：“权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证”；《甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》(甘政办发(2015)27号)：“开展农村土地确权登记颁证，要以现有农村土地承包合同、证书、台账为依据，确认承包地权益归属……对存在争议和纠纷的，先依法解决争议纠纷，再予以确权登记颁证”；《兰州市人民政府办公厅关于印发兰州市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》(兰政办发(2015)38号)：“有法律法规和政策依据的，按照法律法规和有关政策解决；没有法律法规和政策依据的，采取民主协商、村民议决方式解决；对存在争议和纠纷的，先依法解决争议纠纷，再予以确权登记颁证”。故无论西固农业农村局是否为进行土地承包经营权确权的法定主体，在案涉土地争议解决前，被答辩人要求进行土地承包经营权确权的诉求均缺乏法律依据。2．被答辩人提出进行土地确权的诉求亦违反相关程序。农业部《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号）第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：(一)土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。(三)县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡(镇)人民政府补正。”因此，颁发农村土地承包经营权证，不仅需以土地承包方案、承包方及承包地情况、土地承包合同等材料为依据，且应以法律规定的相关程序进行。被答辩人现直接向答辩人申请进行土地确权显然亦违反前述法律规定。3．案涉土地已经被征收，客观上无法进行土地承包经营权确权。2017年国家建设兰州国际港务区东川物流园山前路项目，案涉土地已经被征收，且在被项目征收后因争议未决的问题，相关的补偿款至今未能兑付。该客观事实被答辩人在行政诉状及一审庭审答辩中亦予以认可。第三人东川镇政府述称，其与西固农业农村局作出的《答复函》没有任何行政关系，与上诉人要求西固农业农村局确认共同享有位于西固区东川镇马泉村东川咸水沟1017.5平方米土地的承包经营权的诉讼主张也没有任何法律关系。第三人马泉村委未发表陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案首先要厘清的是上诉人要求履行法定职责的请求属于土地确权还是解决土地权属争议的问题。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条的规定，土地确权即确定土地权利，是指县级以上人民政府依法对土地权利的主体、客体、内容进行认定，明确土地权属的行政行为，是行政确认的一种。土地确权的前提是没有权属争议，并且有确定土地权属的事实依据和法律依据。如果土地权属存在争议，则需经过土地权属争议解决程序。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”国土资源部办公厅国土资厅函〔2007〕60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》认为：土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议；土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。本案中，上诉人既未提供案涉土地的承包经营合同，也未提供土地承包经营权证，所以本案系因土地被征收引起的农村土地使用权争议，依法不属于土地确权的范围。另外，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定:“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案登记、发放等具本工作。”根据上述规定，确认土地承包经营权属于县级以上地方人民政府的法定职责。因此，西固农业农村局依上诉人的土地确权申请作出的《答复函》内容符合法律规定，尽管答复对象为“甘肃昶泰律师事务所”，但因上诉人已委托该律师事务所办理其申请土地确权事项，并向西固农业农村局提交了委托手续，所以西固农业农村局向上诉人的受托人作出答复实质就是对上诉人的答复。综上，上诉人的上诉请求不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孔祥玉、马立国、马立昌、马立德、马立庆负担。本判决为终审判决。审判长 王 卫审判员 刘祥礼审判员 杜占才二〇一九年十月三十日法官助理安方毅书记员洪镭