黑龙江省双鸭山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑05行终56号上诉人（原审原告）陈忠彬，男，1989年3月26日出生，汉族，系桦川县农民，住黑龙江省桦川县。上诉人（原审原告）姜来森，男，1980年9月15日出生，汉族，系桦川县农民，住黑龙江省桦川县。二上诉人共同委托诉讼代理人王丽梅，黑龙江俊秀律师事务所律师。被上诉人（原审被告）集贤县腰屯乡腰屯村民委员会，住所地集贤县腰屯乡腰屯村。法定代表人刘金东，该村委会主任。委托诉讼代理人王俊春，系腰屯乡司法所工作人员。被上诉人（原审第三人）段存山，男，1965年5月5日出生，汉族，住黑龙江省集贤县。上诉人陈忠彬、姜来森与被上诉人集贤县腰屯乡腰屯村委会（以下简称腰屯村委会）行政赔偿一案，已由双鸭山市尖山区人民法院于2019年7月1日作出（2019）黑0502行初21号行政裁定书。上诉人陈忠彬、姜来森不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2017年2月1日，第三人段存山分别与腰屯村委会127名村民签订127份《土地流转合同》，合同中均约定，段存山承包127户村民土地，合计1371亩(96响半)土地，承包期限为五年（2017年2月1日至2021年12月31日)。合同中约定，村民享有国家农业保护补助资金等权利。同日，二原告与第三人段存山签订《土地承包合同》。合同中约定，第三人段存山将60响土地承包给原告陈忠彬，将35晌土地承包给姜来森;合同中约定，承包期为五年(2017年2月1日至2021年12月31日);合同中还约定，国家给予的任何惠农政策(各种补贴)归段存山所有。该土地由二原告耕种。2018年8月29日，黑龙江人民政府办公厅下发《关于报送2018年玉米、大豆和水稻合法实际种植面积的通知》，二原告耕种的土地享有国家应给予补贴的范围之内。被告腰屯村委会在核实补贴面积时，将二原告承包的土地种植面积分别登记在本村的村民名下，2018年国家稻谷补贴款已支付给本村村民。为此，二原告在2018年9月15日向被告腰屯村委会申请将补贴款登记在其名下，被告因二原告没有提供土地承包合同而拒绝。2018年9月24日，二原告得知其耕种的土地的国家补贴款未登记在其名下。为此，于2019年5月7日，向本院起诉，要求1、请求撤销腰屯村村委会错误登记行为(即稻谷补贴款的登记)，并赔偿二原告损失17万元;2、诉讼费由被告承担。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定:当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。根据本条规定，行政诉讼中的共同诉讼包括两种情形。一是因同一行政行为发生的行政案件，二是因同类行政行为发生的行政案件。本案中，二原告一份诉状中请求撤销腰屯村村委会错误登记行为(即稻谷补贴款的登记)又要求被告赔偿二原告的损失17万元。二原告在本次诉讼中提出2项诉讼请求，即行政撤销及行政赔偿，不符合共同诉讼、合并审理的情形，应当分别提起诉讼。原告经本院释明后，仍然坚持共同诉讼。因此，本院受理后，依法应驳回起诉。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十项）的规定，裁定：驳回原告陈忠彬、姜来森的起诉。上诉人陈忠彬、姜来森不服，上诉称：第一、一审法院认定事实错误。一审人民法院认定本案二上诉人在一审诉讼中提出两项诉讼请求，即行政撤销及行政赔偿，不符合共同诉讼，合并审理的情形，应当分别提起诉讼。一审认定事实错误，二上诉人虽然与被上诉人段存山分别签订两份合同，但两份合同的内容是一致的，二上诉人与被上诉人段存山共同签订了土地承包合同。二上诉人的合同目的与合同要求是一致的。且第一被上诉人腰屯村村委会错误登记行为(即稻谷补贴款的登记)，是针对两个共同上诉人的一份合同，给二上诉人造成的损失是共同的，因为二上诉人承包的是一份内容相同的合同。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”符合共同诉讼，合并审理的情况。第二，适用法律错误。一审法院认定不能同时提起行政撤销及行政赔偿诉讼是错误的。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条、行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指:(一)请求判决撤销或者变更行政行为;(二)请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务;(三)请求判决确认行政行为违法;(四)请求判决确认行政行为无效;(五)请求判决行政机关予以赔偿或者补偿;(六)请求解决行政协议争议;(七)请求一并审查规章以下规范性文件;(八)请求一并解决相关民事争议;(九)其他诉讼请求。当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额;请求一并审查规章以下规范性文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象;请求一并解决相关民事争议的，应当有具体的民事诉讼请求。当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。根据法律的规定是同时可以提起行政撤销及行政赔偿诉讼的。综上，上诉人认为一审法院认定事实错误，适用和理解法律不对。上诉人望二审法院查清事实，依据《最高人民法院关于适用的解释》的相关规定，应当在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院审理。被上诉人腰屯村委会辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉人的上诉请求。被上诉人段存山辩称，我与二原告签订的合同，是双方协商同意的，我们双方应遵守合同，我和农户也是这么签订的，也是国家补贴给有地的。如果补贴不给农户的话，这个承包价格是不能包给二原告的，如果二原告有异议，合同也不能签订。现在二原告出尔反尔要国家补贴的主张属于合同违约，我的意见就是按合同办，合同怎么签的就怎么执行。二审期间，上诉人提交了十份黑龙江省桦川县人民法院民事判决书，证明对于水稻补贴款的归属，法院保护了实际种植者的权益。因此，本案也应参照执行。被上诉人腰屯村委会质证认为，案件性质不一样，上诉人提供的是民事诉讼，而本案是行政诉讼，与本案没有可比性，上诉人提供的是土地承包者将土地直接转包，而本案是再次转包。桦川县人民法院的判决书与本案没有关联性，上诉人提供的判决书只是个案，案件的性质、实际情况、事实情况均有不同，不具有普遍性，与本案没有任何关系。被上诉人段存山质证认为，有异议，不认可这个举证的材料。通过各方当事人举证质证，本院认证如下：本案一审法院以上诉人起诉不符合起诉条件为由裁定驳回上诉人起诉，其二审期间提出的证据系证明其是否符合享受稻谷补贴的问题，与本案审查的起诉条件无关，因此不予认证。二审查明的事实与一审认定事实基本一致。另查明，二原告是与第三人段存山分别签订的《土地承包合同》。二份合同中分别约定，第三人段存山将60晌土地承包给原告陈忠彬，将35晌土地承包给姜来森;二份合同均约定，承包期为五年(2017年2月1日至2021年12月31日);并约定，国家给予的任何惠农政策(各种补贴)归段存山所有。本院认为，行政诉讼基本上系由单一之原告对单一之被告，即所谓的单一之诉，共同诉讼只是单一之诉为原则之下的一种特殊规则。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”根据本条规定，行政诉讼中的共同诉讼包括两种情形。一种是因同一行政行为发生的行政案件，在此情形下，既有可能是由数个行政机关共同作出一个行政行为，也有可能是一个行政行为针对数个相对人作出，如果案件必须合一确定，则可将数个原告或数个被告视为一体，一同起诉或一同被诉。共同诉讼的另一种情形是因同类行政行为发生的行政案件，法律之所以允许合并审理，并非必须合一确定，而是为了诉讼经济以及防止裁判发生矛盾。但对于同类行政行为，本应分别提起诉讼，只有当人民法院认为有必要时，再将数个起诉合并审理。本案中，上诉人暨原审原告系姜来森、陈忠彬两人，二人在一份诉状中对腰屯村委会分别针对每个人的水稻种植情况登记行为提出共同的诉讼请求，虽属于因同类行政行为发生的行政案件，也应当分别提起诉讼。而“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于当事人的诉请涉及多个不同行政行为的，人民法院应当充分释明，如经过充分释明当事人仍拒绝明确诉讼请求并分别诉讼的，应当裁定不予受理或驳回起诉。本案中，二上诉人是两个分别独立的公民，其提起诉讼的基础依据是两份不同的土地承包合同，进而导致所针对的被诉行为不同。因此，本案诉讼不符合《行政诉讼法》第二十七条的规定，也不符合“一案一诉”的基本原则，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。应当指出的是，国家赔偿法第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”；最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼”。据此，赔偿请求人向人民法院请求行政赔偿时，可以单独提起行政赔偿诉讼或者在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求。单独提起行政赔偿诉讼与一并提出行政赔偿请求的区别在于，行政行为的违法确认和赔偿处理是否在一个诉讼程序中予以解决。所以，如果行政行为已被确认为违法，赔偿请求人再向人民法院提起行政赔偿诉讼，即为单独提起行政赔偿诉讼；如果行政行为未被确认为违法，赔偿请求人在向人民法院对该行政行为提起撤销之诉的同时，提出赔偿请求的，则属于一并提出赔偿请求。因此，原审法院认为二原告一份诉状中请求撤销腰屯村村委会错误登记行为又要求被告赔偿二原告的损失17万元，属于提出两项诉讼请求，即行政撤销及行政赔偿，不符合共同诉讼、合并审理的情形，应当分别提起诉讼的理由不当，本院予以指正。同时，便民利民是司法活动的价值追求之一。对于缺乏诉讼知识的当事人，人民法院有义务进行必要的释明，以使他们选择正当的路径主张权利，解决争议。上诉人主张，一审没有就应该如何分别起诉给予其指导和明确解释，但原审裁定已经说明依法进行了释明。姑且不论一审法院是否在作出裁定前进行过充分释明，至少一审裁定已经对不符合共同诉讼说得非常清楚，在此情况下，如果上诉人按照法院的指引，分别提起诉讼，而不是坚持对本案上诉，既能节省有限的司法资源，也可以减轻当事人的诉累，更有利于行政争议及早得到处理。综上，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求不应支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  祝玉付审判员  李景华审判员  杨利国二〇一九年十月二十一日法官助理杨亮书记员李娜