广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂03行终211号 上诉人（一审被告）桂林市生态环境局，住所地广西桂林市中山南路102号。 法定代表人邓学云，局长。 行政出庭应诉负责人舒忠常，副局长。 委托代理人严碧，该局工作人员。 委托代理人梁维民，广西中心律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）广西平乐县安车机动车检测有限责任公司，住所地广西平乐县二塘镇工业集中区西区。 法定代表人彭军武，总经理。 委托代理人黄垡鑫，广西诚瑞律师事务所律师。 一审被告桂林市人民政府，住所地广西桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人田绍萍，桂林市司法局工作人员。 上诉人桂林市生态环境局与被上诉人广西平乐县安车机动车检测有限责任公司、一审被告桂林市人民政府行政处罚及行政复议一案，不服桂林市象山区人民法院作出的（2019）桂0304行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月1日受理后依法组成合议庭，于2019年9月23日公开开庭审理了本案。上诉人的行政出庭应诉负责人舒忠常及其委托代理人严碧、梁维民，被上诉人的委托代理人黄垡鑫，一审被告的委托代理人田绍萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决认定：原告于2017年2月15日正式营业，开展机动车排气污染检测业务、机动车安全技术性能检测业务及机动车综合性能检测业务，建有一条汽柴混合检测线，可检汽油车及轻型柴油车，取得的资质计量认证证书中标明，在使用加载减速法对压燃式发动机机动车进行排放检测时，范围限制为“限总质量3.5吨以下车辆”。被告原市环保局通过桂林市机动车环保检验管理系统中远程视屏录像检查时，发现原告在2017年10月至12月期间进行机动车尾气检测时，为32辆超出总质量3.5吨的车辆进行排放检测，并出具的排放检验合格报告，以上所得共计1600元。原市环保局认为原告出具虚假排放检验报告，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十二条第一款的规定，于2018年2月6日作出桂市环罚[2018]14号行政处罚决定书，对原告处罚如下：“1、没收违法所得1600元；2、罚款15万元”。原告不服申请行政复议，被告市政府于2018年11月23日作出市政复决字[2018]126号行政复议决定书，维持[2018]14号行政处罚决定书。另查明，2019年4月10日，桂林市环境保护局已变更为桂林市生态环境局。 一审判决认为：《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十二条第一款规定：“违反本法规定，伪造机动车、非道路移动机械排放检验结果或者出具虚假排放检验报告的，由县级以上人民政府生态环境主管部门没收违法所得，并处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，由负责资质认定的部门取消其检验资格”。被告以原告违反该条款中出具虚假排放检验报告为由，对其作出处罚。本案焦点在于原告超出检测范围对车辆实施检测并出具排放检验报告的行为，是否属于出具虚假排放检验报告的行为。检验报告是否属于虚假的，要看原告出具的检验报告的内容是否真实。检验报告的结果分为合格与不合格两种，原告对超出其检测范围的车辆进行排放检测，检测的结果是否与真实的结果不一致，即涉案车辆是否属于排放不合格车辆，而原告提供了合格的检验报告，对此被告应予以举证证实，而不是以推论的方式“对超出总质量3.5吨的车辆进行排放检测”得出的排放报告就是虚假的，就是与事实不符的。被告据此作出的处罚缺乏事实依据，适用法律错误，应予撤销。被告市政府作出维持行政处罚的行政复议决定书，亦应予以撤销。对原告超出资质认定证书规定的检测范围进行车辆排放检测的行为，可据《检验检测机构资质认定管理办法》第四十三条第一款第二项“检验检测机构有下列情形之一的，由县级以上质量技术监督部门责令整改，处3万元以下罚款：（二）超出资质认定证书规定的检验检测能力范围，擅自向社会出具具有证明作用数据、结果的”的规定，由质量技术监督部门进行处理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项之规定，判决如下：一、撤销原桂林市环境保护局于2018年2月6日作出的桂市环罚[2018]14号行政处罚决定书；二、撤销桂林市人民政府于2018年11月23日作出的市政复决字[2018]126号行政复议决定书。本案案件受理费50元（原告已预交），由二被告承担。 上诉人桂林市生态环境局上诉称，一、一审判决认定事实不清。一审法院认为“检验报告是否属于虚假的，要看原告出具的检验报告的内容是否真实。”并认为一审原告对超出其检测资质范围的车辆进行排放检测，出具了合格的检验报告，但检验报告的结果与客观事实是否一致，原审被告应予以举证证实，而不是以推论的方式得出排放报告是虚假的。对此一审法院提出由原审被告召回超出总质量3.5吨的车辆重新检测，来证明原审原告超出一检测资质范围进行排放检测是否合格，并判断检验报告是否虚假。上诉人认为一审法院认定事实不清。检测机构超检测资质范围进行排放检测出具检测报告的行为属于《大气污染防治法》中规定出具虚假排放检验报告行为，理由如下：（一）被上诉人超出检测资质范围出具的排放检测报告不合法。1.《中华人民共和国大气污染防治法》第五十四条的规定，机动车排放检验机构应当依法通过计量认证，使用经依法检定合格的机动车排放检验设备，按照国务院环境保护主管部门制定的规范，对机动车进行排放检验，并与环境保护主管部门联网，实现检验数据实时共享。机动车排放检验机构及其负责人对检验数据的真实性和准确性负责。2.《检验检测机构资质认定管理办法》第二十五条，检验机构应当在资质认定证书规定的检验检测能力范围内，依据相关标准或者技术规范规定的程序和要求，出具检验检测数据、结果。检验检测机构出具检验检测数据、结果时，应当注明检验检测依据，并使用符合资质认定基本规范、评审准则规定的用语进行表述。检验检测机构对其出具的检验检测数据、结果负责，并承担相应法律责任。上述法律法规规定了检测机构应当在资质认定证书规定的检验检测能力范围内开展检测活动，并对检验数据的真实性和准确性负责。被上诉人不具备对总质量3.5吨以上的车辆进行排气检测资质，出具检验报告不合法。（二）被上诉人超出检测资质范围出具的检验检测报告不具有法律效力。检验检测报告是否具有效力，关键是检验检测资质、检测程序、监测结论是否合法。1.检测资质的合法性体现在经过实验室认可和计量认证。2.检测程序的合法性体现在检测主体、检测方法、检测能力的合法性。检测人员现场检测必须两人以上，采样符合检测方法标准、检测能力不能超出认证的能力范围。3.监测结论合法体现在分析、审核、签发人员签名和检测部门的盖章，有CMA标志和检测字号。《大气污染防治法》第一百一十二条释义列举了为未经检验的机动车出具检验合格证明；用其他车辆代替检验；利用计算机软件等手段篡改或者伪造检验数据和结果；为检验不合格的机动车出具检验合格证明；擅自减少检验项目或者降低检验标准；明知是报废、拼装、套牌等车辆，仍予以通过检验等等，这些行为都是违反检测程序、伪造检验结果或者出具虚假检验报告的表现形式。被上诉人在资质认定证书规定检测能力范围、符合检测方法标准所作出的检测报告具有法律效力，对超出资质认定证书规定检测能力范围外不具有出具检测报告的资质，不得出具有CMA标志和检测字号的检测报告，如果出具检测报告，其检测报告无法律效力。因此，被上诉人违反检测程序，超出资质认定证书规定检测能力范围对超出总质量3.5吨的车辆出具的检验检测报告应认定为《大气污染防治法》第一百一十二条第一款规定的出具虚假排放检验报告行为。（三）法律规定超出资质认定证书规定的检验检测能力范围开展检验检测活动是违法行为，无须再去检验违法的真实性。1.检测数据不可还原性。机动车尾气排放是动态的，同一辆车的尾气排放、受发动机、尾气净化装置、油品等多个因素的影响，而这些因素又是在不断变化的。如同“人不能两次踏进同一条河流”，同一辆车，也不可能完全还原上一次的检测数据。特别是从案发至案件调查，经过了几个月时间，车辆及油品都发生了变化，上线复测，检测结果比对没有意义。2.《检验检测机构资质认定管理办法》第四十三条，检验检测机构有下列情形之一的，由县级以上质量技术监督部门责令整改，处3万元以下罚款：（二）超出资质认定证书规定的检验检测能力范围，擅自向社会出具具有证明作用数据、结果的；（三）出具的检验检测数据、结果失实的；上述规定明确检验检测机构超出资质认定证书规定的检验检测能力范围开展检验检测活动是违法行为，上诉人无须再对32辆超出总质量3.5吨的车辆重新检测，来证明超出检测资质范围出具检测报告是虚假排放检测报告。（四）机动车超载运输与检验检测机构超资质检测不具有类比性。一审法官列举一辆核定载乘5人的小车，现乘坐6人，同样不影响车辆行驶，本案检验检测机构超出检验检测资质范围做出的检测结果也不一定影响检验结果，出具的检测报告必然是不合格的，所以环保部门需将32辆汽车召回重测再来判决检测结果是否合格。法官推理也没有相关法律依据而作出的判断。超载不影响车辆行驶难道就合法了？照此逻辑，不论载乘多少人只要汽车能行驶就合法，交通法律法规就无须制定车辆核载量、交通警察就不需以超载违章实施处罚了。同理，即然相关法律法规规定超出资质认定证书规定的检验检测能力范围开展检验。检测活动就是违法行为，为什么还要求环保部门论证其违法行为的结果是合格与不合格再来判断是否为虚假排放检验报告？二、一审法院适用法律错误。1.法律位阶错误。检验检测机构资质的相关规定，《检验检测机构资质认定管理办法》2015年3月23日国家质量监督检验检疫总局制定的部门规章，《中华人民共和国大气污染防治法》2015年8月29日全国人民代表大会常务委员会修订通过，不同的法律法规对检验机构出具检验报告的行为都作出了规定，出现了法条竞合。依照法条竞合适用原则：上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法。《中华人民共和国大气污染防治法》满足了上述三个原则，法律优于部门规章，新法优于旧法、特别法优于一般法（《中华人民共和国大气污染防治法》）中特别规定机动车排放检验机构责任与义务，《检验检测机构资质认定管理办法》规定所有检验检测机构的责任与义务）。一审法院忽略适用法律原则，只看单方事实法律规定，认定超出资质认定证书规定的检验检测能力范围出具排放检验报告的行为应由质量技术监督部门依据《检验检测机构资质认定管理办法》进行处罚。《中华人民共和国大气污染防治法》释义中未明确列举超出检测资质范围出具检验报告是出具虚假排放检验报告的表现形式，就不能认定是出具虚假排放检验报告的违法行为，环保部门无权作出处罚。因此，法院在审理案件时，面对同一违法行为出现法条竟合时，未适用法律原则判断适用法律，是错误的。2.三部委确立排放检验机构主体责任。环境保护部、公安部、中国国家认证认可监督管理委员会联合制发《关于进一步规范排放检验机动车环境监督管理工作的通知》（国环规大气[2016]2号）（十二）强化排放检验机构主体责任。排放检验机构应按照《大气法》要求通过资质认定（计量认证），使用经依法检定或校准合格的设备，定期进行设备维护保养，按照相关规范标准进行机动车排放检验，对检验结果承担法律责任，接受社会监督和责任倒查。排放检验机构应对受检车辆的污染控制装置进行查验，重点加强营运车辆及重型柴油车环保配置查验。对伪造检验结果、出具虚假报告的检验机构，环保部门暂停网络联接和检验报告打印功能，并按照《大气污染防治法》有关条款予以处罚；违反资质认定相关规定的，认证认可监管部门依据资质认定有关规定对排放检验机构进行处罚，情节严重的撤销其资质认定证书。省市环保部门应将在用车排放检验机构守法情况纳入企业征信系统，并将有关情况向社会公开。通知中明确规定对伪造检验结果、出具虚假报告的检验机构，由环保部门依照《大气法》有关条款予以处罚；违反资质认定相关规定的，由认证认可监管部门进行处罚。因此，对机动车排放检验机构出具虚假排放检验报告的违法行为，再次确定环保部门实施处罚的主体资格。三、一审判决的不良影响。1.背离立法初衷。当前，我国大气污染形势严峻，大气环境质量与人民群众期望还有较大差距，加强大气污染治理已经刻不容缓。特别是机动车保有量急剧增加，我国大气污染正向煤烟与机动车尾气复合型过渡。为此全国人大常委会修订通过的《中华人民共和国大气污染防治法》防治措施篇章中专设一节“机动车船等污染防治”内容，新增“机动车环保检验管理规定”，明确机动车排放检验机构应当依法通过计量认证，使用经依法检定合格的机动车排放检验设备。在相应的法律责任中授权生态环境主管部门监管权限，加大违法行为的处罚力度，提升机动车污染防治监管水平。现如今法院作出的判决，认为不应由环保部门实施监管，应由质量技术监督部门实施，法院不认可生态环境部门的执法行为，背离了国家立法初衷。2.不利于打赢蓝天保卫战的大形势。为落实党的十九大作出的重大决策部署，在《中华人民共和国大气污染防治法》有力的支撑下，2018年国务院发布《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，从源头管控机动车污染，而机动车排放检测是机动车排放污染控制的基础性与关键环节，因此机动车排放检验机构应当依据《大气污染防治法》要求的，依法通过计量认证、依法检定设备、依法在资质范围内开展检测业务，并确保受检测车辆数据的真实、准确性。《行动计划》明确了要深入开展中央环保督察，提出要将大气污染防治作为中央环保督察及其“回头看”的重要内容，并针对重点区域统筹安排专项督察，夯实地方政府及有关部门责任。现法院作出这样的判决，环保部门将面临缺失机动车排放检验机构监管，无法惩处这类违法行为，无法在源头形成有效管理，对打赢蓝天保卫战的大形势产生深远的不利影响。如果中央环保督察组督办机动车检测机构的管理问题，谁将承担此责任。3.司法纵容间接污染环境违法行为。一审法院认定机动车检测机构在超出资质认定证书规定的检验检测能力范围出具合格的检验报告就不是虚假报告，按此推理，今后检验检测机构可以无视检测资质范围，只要出具合格的检验报告就是合法的，就具有法律效力。一审法院这样的行为一方面助长了违法企业嚣张挑衅法律权威，另一方面又陷环保部门面对违法行为而无法依据法律规定实施监管的尴尬局面。上诉人认为，讼争的环境管理行政处罚一案，原桂林市环境保护局作出的桂市环罚[2018]14号行政处罚决定书事实清楚，证据确凿，程序合法，应予支持。被上诉人的起诉无理，应予驳回。一审判决错误，应予撤销。综上所述，上诉人特依法向法院提起上诉，请求法院依法支持上诉人的诉讼请求。请求事项如下：撤销象山区人民法院（2019）桂0304行初6号行政判决书，改判驳回原审原告的诉讼请求，维持原桂林市环境保护局作出的桂市环罚[2018]14号行政处罚决定书及桂林市人民政府作出的市政复决字[2018]126号行政复议决定书。 被上诉人广西平乐县安车机动车检测有限责任公司称，一、被上诉人超范围检测的行为不属于《大气污染防治法》第一百一十二条规定的伪造或者出具虚假报告的行为，上诉人在上诉状中第四页罗列了六种可以视为伪造或者是虚假的报告行为，但并未包含行为检测之内，因此上诉人以此为由对被上诉人处以15万的罚款是缺乏事实依据的。另外超范围的检测并不是虚假的，上诉人未对32辆超范围检测的车辆召回重新检测。因此上诉人凭推理论定32份报告是虚假的也是没有依据。第二，上诉人就同一行为同一事实对被上诉人作出3次处罚违反了一事不再罚的行为原则。上诉人于2018年1月4日作出了桂林市环境保护局责令改正违法行为决定书[市环机责改字（2018）1号]，于2018年2月6日对被上诉人作出《桂林市环境保护局行政处罚决定书》[桂市环罚（2018）14号]，对原告进行处罚。最后于2018年2月26日向被上诉人下发了《关于广西平乐县安车机动车检测有限责任因违法行为进行整改的通知》分三次进行处罚。上诉人称[市环机责改字（2018）1号]决定书为行政命令，该辩解不成立。首先从该文书的涵头即明确为“决定书”而非“命令”；其次，行政命令有一个特征，即相对人不服行政命令时不能提起行政复议或者行政诉讼。这和行政决定不同，相对人如不服行政决定，可以依法提起行政复议，直至行政诉讼。本案中，上诉人作出的[市环机责改字（2018）1号]决定书已明确告知相对人复议权及诉权。因此，上诉人称其作出的[市环机责改字（2018）1号]决定书系行政命令是没有法律依据的。三、一审法院适用法律正确。被上诉人的超范围检测的行为不属于《大气污染防治法》第一百一十二条规定的“出具虚假排放检验报告”的行为。因此，被上诉人的行为不受《大气污染防治法》调整。《检验检测机构资质认定管理办法》第四十三条规定，超出资质认定证书规定的检验检测能力范围，擅自向社会出具具有证明作用数据、结果的，由县级以上质量技术监督部门责令整改，处3万元以下的罚款。四、上诉人对被上诉人的处罚程序不合法。一审期间，上诉人向一审法院提交了2份调查询问笔录及一份现场检查（勘查）笔录，但未提供相应的调查人员的工作证，被上诉人的代理人在质证时已就上述人员是否具有执法资格提出质疑，并要求上诉人庭后补充，但上诉人并未将上述执法人员的执法证补交一审法院。上诉人在二审中辩称，笔录中已记录执法人员已向被询问人亮证，无需再提供其执法证，被上诉人认为，该理由不成立。执法证上具有明确行政执法岗位和具体的行政执法职责，并且需经年审。被询问人作为普通民众，无法准确就执法人员是否超越岗位职责、其执法证在当时是否已过年审期进行识别。上诉人要证明其执法（处罚）程序的合法性，理应将上述执法人员的执法证作为证据提交，拒不提交则需承担不利的诉讼后果。其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条之相关规定，从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，而本案中亦未见被告提交相关审核人员的资质证书。五、被上诉人的超范围检测行为是经被告同意后才进行的，现上诉人又以该检测行为违法为由对被上诉人进行处罚，自相矛盾。上诉人安装有远程监控系统（监管平台），通过该系统与被上诉人联网，上诉人可实时共享检测数据及检测画面。上诉人在二审庭审中也明确表示，其有专员负责查看监控，一旦发现某一检测站上传的待检车辆信息超出其检测范围，则会禁止车辆上线检测并予以警告。这就说明被告实际上是设定了“经其同意方可上线检测”这一许可程序的，换而言之，被上诉人的检测行为都是经被告同意后方可进行的。现上诉人又以该检测行为违法为由对被上诉人进行处罚，自相矛盾。基于以上原因被上诉人方认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，为此请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审被告桂林市人民政府称，一、桂林市环境保护局作出的处罚决定并无不当。根据《中华人民共和国大气污染防治法》第五十四条第一款规定：“机动车排放检验机构应当依法通过计量认证，使用经依法检定合格的机动车排放检验设备，按照国务院环境保护主管部门制定的规范，对机动车进行排放检验，并与环境保护主管部门联网，实现检验数据实时共享。机动车排放检验机构及其负责人对检验数据的真实性和准确性负责”。第一百一十二条第一款规定：“违反本法规定，伪造机动车、非道路移动机械排放检验结果或者出具虚假排放检验报告的，由县级以上人民政府环境保护主管部门没收违法所得，并处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的、由负责资质认定的部门取消其检验资格”。广西平乐县安车机动车检测有限责任公司为32辆超出检测设备计量认证限制范围内的车辆进行排放检测，并出具排放检验合格报告的行为，违反了上述规定，县级以上人民政府环境保护主管部门应依法对其违法行为进行处罚，故上诉人在查明广西平乐县安车机动车检测有限责任公司存在的违法事实后，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十二条第一款的规定，结合《桂林市环境保护局行政处罚自由裁量权标准》第GLO1HB-CF-0138裁量标准，对广西平乐县安车机动车检测有限责任公司做出的《桂林市环境保护局行政处罚决定书》（桂市环罚[2018]14号），认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，并无不当。二、答辩人行政复议程序合法。答辩人收到广西平乐县安车机动车检测有限责任公司的复议申请后，经审查符合法定受理条件，于2018年3月5日决定立案受理，随后向复议当事人下发《案件受理通知书》（市复受字[2018]23号）。复议期间，答辩人对各方当事人提交的书面材料进行了认真审核和研究，并最终做出了市政复决字[2018]126号行政复议决定。综上所述，桂林市环境保护局作出的桂市环罚[2018]14号处罚决定书、桂林市人民政府作出的市政复决字[2018]126号复议决定书认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，一审法院判决错误，请求二审法院撤销一审判决。 经审查，一审判决认定的证据合法、有效，可作为定案的依据。在二审期间，当事人没有提供新的证据。据此，本院查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。 另查明，被上诉人广西平乐县安车机动车检测有限责任公司不服处罚决定，申请行政复议，一审被告桂林市人民政府于2018年3月5日立案受理，于2018年11月23日作出市政复决字[2018]126号复议决定。 本院认为，上诉人桂林市生态环境局认定被上诉人广西平乐县安车机动车检测有限责任公司为32辆超出检测设备计量认证限制范围内的车辆进行排放检测，并出具虚假的排放检验合格报告，违反《中华人民共和国大气污染防治法》第五十四条：“机动车排放检验机构应当依法通过计量认证，使用经依法检定合格的机动车排放检验设备，按照国务院环境保护主管部门制定的规范，对机动车进行排放检验，并与环境保护主管部门联网，实现检验数据实时共享。机动车排放检验机构及其负责人对检验数据的真实性和准确性负责。”的规定，依据该法第一百一十二条第一款规定，作出被诉处罚决定。从当事各方的诉辩意见以及庭审查明的事实上看，各方对被上诉人为32辆超出检测设备计量认证限制范围内的车辆进行排放检测，并出具排放检验合格报告的事实无异议，对该排放检验合格报告是否为虚假报告存在争议。据此，本案的争议焦点在于，机动车检测机构为超出检测设备计量认证限制范围内的车辆进行排放检测，并出具排放检验合格报告的行为，是否属于违反《中华人民共和国大气污染防治法》第五十四条规定，出具虚假排放检验报告的行为。 第一loz环境保护部《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》第二条规定，本办法所称环境监测数据弄虚作假行为，系指故意违反国家法律法规、规章等以及环境监测技术规范，篡改、伪造或者指使篡改、伪造环境监测数据等行为。该办法第四条规定，篡改监测数据，系指利用某种职务或者工作上的便利条件，故意干预环境监测活动的正常开展，导致监测数据失真的行为，包括以下情形：（一）未经批准部门同意，擅自停运、变更、增减环境监测点位或者故意改变环境监测点位属性的；（二）采取人工遮挡、堵塞和喷淋等方式，干扰采样口或周围局部环境的；（三）人为操纵、干预或者破坏排污单位生产工况、污染源净化设施，使生产或污染状况不符合实际情况的；（四）稀释排放或者旁路排放，或者将部分或全部污染物不经规范的排污口排放，逃避自动监控设施监控的；（五）破坏、损毁监测设备站房、通讯线路、信息采集传输设备、视频设备、电力设备、空调、风机、采样泵、采样管线、监控仪器或仪表以及其他监测监控或辅助设施的；（六）故意更换、隐匿、遗弃监测样品或者通过稀释、吸附、吸收、过滤、改变样品保存条件等方式改变监测样品性质的；（七）故意漏检关键项目或者无正当理由故意改动关键项目的监测方法的；（八）故意改动、干扰仪器设备的环境条件或运行状态或者删除、修改、增加、干扰监测设备中存储、处理、传输的数据和应用程序，或者人为使用试剂、标样干扰仪器的；（九）未向环境保护主管部门备案，自动监测设备暗藏可通过特殊代码、组合按键、远程登录、遥控、模拟等方式进入不公开的操作界面对自动监测设备的参数和监测数据进行秘密修改的；（十）故意不真实记录或者选择性记录原始数据的；（十一）篡改、销毁原始记录，或者不按规范传输原始数据的；（十二）对原始数据进行不合理修约、取舍，或者有选择性评价监测数据、出具监测报告或者发布结果，以至评价结论失真的；（十三）擅自修改数据的；（十四）其他涉嫌篡改监测数据的情形。该办法第五条规定，伪造监测数据，系指没有实施实质性的环境监测活动，凭空编造虚假监测数据的行为，包括以下情形：（一）纸质原始记录与电子存储记录不一致，或者谱图与分析结果不对应，或者用其他样品的分析结果和图谱替代的；（二）监测报告与原始记录信息不一致，或者没有相应原始数据的；（三）监测报告的副本与正本不一致的；（四）伪造监测时间或者签名的；（五）通过仪器数据模拟功能，或者植入模拟软件，凭空生成监测数据的；（六）未开展采样、分析，直接出具监测数据或者到现场采样、但未开设烟道采样口，出具监测报告的；（七）未按规定对样品留样或保存，导致无法对监测结果进行复核的；（八）其他涉嫌伪造监测数据的情形。该办法第六条规定，涉嫌指使篡改、伪造监测数据的行为，包括以下情形：（一）强令、授意有关人员篡改、伪造监测数据的；（二）将考核达标或者评比排名情况列为下属监测机构、监测人员的工作考核要求，意图干预监测数据的；（三）无正当理由，强制要求监测机构多次监测并从中挑选数据，或者无正当理由拒签上报监测数据的；（四）委托方人员授意监测机构工作人员篡改、伪造监测数据或者在未作整改的前提下，进行多家或多次监测委托，挑选其中“合格”监测报告的；（五）其他涉嫌指使篡改、伪造监测数据的情形。国家质量监督检验检疫总局《认证机构管理办法》第十八条规定，认证机构及其认证人员应当及时作出认证结论，保证其客观、真实并承担相应法律责任。认证机构及其认证人员不得出具虚假或者严重失实的认证结论。有下列情形之一的，属于出具虚假或者严重失实的认证结论：（一）认证人员未按照认证规则要求，应当进入现场而未进入现场进行审核、检查或者审查的；（二）冒名顶替其他认证人员实施审核、检查或者审查的；（三）伪造认证档案、记录和资料的；（四）认证证书载明的事项内容严重失实的；（五）向未通过认证的认证对象出卖或者转让认证证书的。据此，以上部门规章及规范性文件已对出具虚假或者严重失实的认证结论及环境监测数据弄虚作假的情形，作出了明确的界定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据。本案中，上诉人桂林市生态环境局认为被上诉人违反《中华人民共和国大气污染防治法》第五十四条规定，出具虚假排放检验报告，但未提供直接证据证实被上诉人作出的检验报告中的“检验数据”不真实性和不准确，存在上述规定的虚假情形。故上诉人认为被上诉人出具虚假排放检验报告缺乏事实依据。 第二loz《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十二条第一款规定，违反本法规定，伪造机动车、非道路移动机械排放检验结果或者出具虚假排放检验报告的，由县级以上人民政府生态环境主管部门没收违法所得，并处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，由负责资质认定的部门取消其检验资格。本案中，上诉人认为被上诉人为超出检测设备计量认证限制范围内的车辆进行排放检测，并出具排放检验合格报告，即属于出具虚假排放检验报告的行为。对此，全国人大法工委已就《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十二条作出释义：“伪造机动车、非道路移动机械、船舶排放检验结果或者出具虚假排放检验报告在现实中花样繁多。以机动车为例，如为未经检验的机动车出具检验合格证明；用其他车辆代替检验；利用计算机软件等手段篡改或者伪造检验数据和结果；为检验不合格的机动车出具检验合格证明；擅自减少检验项目或者降低检验标准；明知是报废、拼装、套牌等车辆，仍予以通过检验等，这些都是伪造检验结果或者出具虚假检验报告的表现形式。总之，检验应当由具有资质的机构严格依照规定的检验程序、检验项目对机动车船进行检验，出具真实、准确的检验结果和报告，禁止各种非法检验行为。”据此，超出检测设备计量认证限制范围对车辆实施检测，并出具排放检验合格报告的行为，显然不在上述条文释义列举的表现形式之中。在立法机关的专门机构对法律条文进行释义并明确列举的情况下，行政机关不应再对法律条文作出不利于行政相对人的扩大解释。因此，上诉人认为被上诉人超出检测设备计量认证限制范围实施检测，出具的排放检验合格报告，即为出具虚假排放检验报告，缺乏法律依据。 第三loz环境保护部、公安部、中国国家认证认可监督管理委员会联合制发的《关于进一步规范排放检验加强机动车环境监督管理工作的通知》（国环规大气[2016]2号）第四条第（十二）项“强化排放检验机构主体责任”规定：“对伪造检验结果、出具虚假报告的检验机构，环保部门暂停网络联接和检验报告打印功能，并按照《大气法》有关条款予以处罚；违反资质认定相关规定的，认证认可监管部门依据资质认定有关规定对排放检验机构进行处罚，情节严重的撤销其资质认定证书。”该通知的该项规定，进一步明确了环保部门与认证认可监管部门的职权范围。而对于超出检测设备计量认证限制范围实施检测，并出具排放检验合格报告的行为，中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局《检验检测机构资质认定管理办法》第四十三条第一款第二项“检验检测机构有下列情形之一的，由县级以上质量技术监督部门责令整改，处三万元以下的罚款：（二）超出资质认定证书规定的检验检测能力范围，擅自向社会出具具有证明作用数据、结果的；”已作出明确规定。该行为属于违反资质认定相关规定的行为，应由认证认可监管部门进行处理，而不应由环保部门作出处罚。因此，上诉人桂林市生态环境局无权作出被诉处罚决定，其认为本案属于《中华人民共和国大气污染防治法》与《检验检测机构资质认定管理办法》法条竞合的理由不能成立。 第四，被上诉人广西平乐县安车机动车检测有限责任公司不服被诉处罚决定，申请行政复议，一审被告桂林市人民政府于2018年3月5日立案受理后，于2018年11月23日才作出市政复决字[2018]126号复议决定，无正当理由超过行政复议期限，属于程序轻微违法，本院予以指出。 综上所述，上诉人的上诉理由和请求，无事实和法律依据，本院不予支持；一审判决撤销行政处罚决定和复议决定是正确的，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李明军 审 判 员 刘新农 审 判 员 莫仕航 二〇一九年十月十八日 法官助理 查献群 书 记 员 唐丽霞