江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏12行终304号 上诉人（原审原告）韩跃红，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）泰州市姜堰区华港镇人民政府，住所地泰州市姜堰区华港镇飞船大道1号。 法定代表人曹亮，镇长。 上诉人韩跃红因与被上诉人泰州市姜堰区华港镇人民政府（以下简称华港镇政府）确认解除行政协议违法及行政赔偿一案，不服泰州市海陵区人民法院（2019）苏1202行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，2006年3月12日，韩跃红（韩跃宏)作为协议乙方与甲方原姜堰市华港镇人民政府签订协议书一份，约定为加快改造在建港口农贸市场（以下简称市场），方便广大人民群众的生活，经双方协商一致，达成协议如下：一、市场的所有改造重建资金由乙方负责；二、改造重建后，市场顶层板（含顶层板）以下建筑按规划建成后，所有权归甲方所有，乙方拥有10年的经营权，到期后甲方收回经营权（在同等条件下，乙方有优先承包经营权)；三、所有建筑乙方必须按行业规范要求设计施工，1、市场内部的设计、施工、装饰等乙方必须按规范要求（场内摊位、水、电、通风、采光、上下水必须到位，市场必须做到划行归市）；2、市场顶层板以上建筑，乙方必须经生建部门批准；……5、建筑时间：2006年3月中下旬至2006年8月底竣工；6、乙方经营必须服从市场管埋，积极为场内经营者提供优质服务；……四、市场及以上所有建筑，如遇集镇总体规划或因国家政策性拆迁改造，乙方必须无条件服从……。协议签订后，韩跃红出资在原倒塌菜场旧址重新建成三层建筑，一层为农贸市场，由韩跃红出租经营，二、三层由韩跃红出售，上述房屋未办理建筑规划审批手续。该农贸市场改建前所占用土地为所在村集体土地，改建时未办理相应的土地使用权变更手续。 2015年6月24日，韩跃红（乙方）与华港镇政府（甲方）再次签订协议，约定：一、根据前期签订协议内容，港口农贸市场建筑所有权归甲方所有。乙方在拥有10年经营权到期后，甲方收回经营权，在同等条件下，乙方有优先承包权；二、为更好的规范化运营港口农贸市场，提升港口地区的公共服务水平，在乙方10年经营权到期且同等条件下乙方具有优先承包权前提下，甲方将港口农贸市场从2018年12月15日至2028年12月15日按每年1万元的租金承租给乙方管理，承租金按年支付；三、承租期间乙方只负责管理，管理行为必须服从市场管理条例和相关国家法律法规，努力为场内经营提供优质服务。乙方在承租期内对农贸市场的建筑改造必须符合国家的相关法律、法规且需经由甲方同意认可后方可实施，否则甲方有权无偿提前终止承包行为，所有建筑改造归甲方所有；四、市场及以上所有建筑，在承包期内如遇集镇总体规划或因国家政策性拆迁改造，乙方必须无条件服从，甲方有权无偿提前终止承包行为……。 2018年11月9日，华港镇政府向韩跃红发出《通知书》，内容为：根据泰州市人民政府办公室文件精神，为提高农贸市场建设管理水平，方便群众日常生活，该镇己对港口农贸市场进行了升级改造，2015年协议约定的农贸市场己发生变化，无法依照原约定由韩跃红承租；泰州市人民政府办公室文件也同时要求新建的农贸市场以财政投入为主，要逐步推进农贸市场产权公有，实行公有公营，且港口当地群众也多次要求将港口农贸市场收归集体服务、管理；现决定改造后的港口农贸市场由镇、村联合共同管理，不再对外或个人发包出租；现通知韩跃红：因2015年协议己不具备履行条件，故不再履行该协议，港口农贸市场从2018年12月15日至2028年12月15日不再由韩跃红承租。韩跃红认为该解除行政协议的通知违法，遂提起本案之诉，请求判决：一、确认华港镇政府解除协议违法；二、华港镇政府赔偿韩跃红损失181万元；三、本案诉讼费用由华港镇政府承担。审理过程中，韩跃红撤回第二项诉讼请求。 一审法院认为，本案争议焦点是本案所涉纠纷是否应纳入行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。关于行政协议的认定，一般认为，应当包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……。本案中，韩跃红与华港镇政府于2015年6月24日签订协议，从形式上看，协议甲方为华港镇政府，确系行政主体，协议内容为港口农贸市场的租赁、承包等事宜，涉及民生；但从协议约定的内容来看，并未能体现订立该协议的目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标，相反该协议内容仅反映华港镇政府以每年1万元的价格将港口农贸市场出租给韩跃红经营管理10年，仅是华港镇政府作为“所有权人”将农贸市场出租给韩跃红，由韩跃红对外出租、经营，实质上是房屋租赁民事法律关系，不具有行政法上的权利义务内容，故该协议不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政协议。此外，在庭审中，双方均确认港口农贸市场建设时未办理建筑规划审批手续、土地系村集体所有，即农贸市场所涉房屋尚未办理合法的产权手续。综上，双方所签2015年协议不能认定为行政协议，本案不属于行政诉讼受案范围，韩跃红起诉要求确认解除协议违法，依法应予驳回。据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回韩跃红的起诉。本案不需要交纳受理费，已预收受理费人民币21090元，待本裁定生效后退还韩跃红。 韩跃红不服一审裁定，向本院提起上诉称：一审法院认定案涉2015年协议不属于行政协议，裁判错误。1.错误地将2015年协议与2006年协议相互割裂；2.错误地没有认定2006年协议属于行政协议，继而错误认定2015年协议的性质；3.没有认识到2015年协议具有为了社会公共利益和实现行政管理目标的内容。综上，在协议载明公益性及行政管理内容、姜堰区人民政府认定农贸市场属于公益事业、被上诉人现亲自经营案涉农贸市场的情形下，一审法院没有认定案涉协议具有社会公益性、是为了实现被上诉人管理农贸市场的行政管理目标，该认定显然错误，导致裁判错误，请求撤销一审裁定，依法裁判。 被上诉人华港镇政府二审未答辩。 二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点是案涉2015年协议是否属于行政协议的范畴。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。只有案涉2015年协议属于该条规定的行政协议，因华港镇政府单方通知上诉人解除案涉2015年协议所产生的争议才属于人民法院行政诉讼的受理范围。一般认为行政协议应当包括以下四要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。但案涉2015年协议从内容来看，并不具有行政法上的权利义务内容，亦未能体现协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标，该协议主要约定华港镇政府自2018年12月15日起以每年1万元的价格将港口农贸市场出租给韩跃红经营管理10年，即华港镇政府作为所有权人将该农贸市场出租给上诉人，再由上诉人对外出租经营，可见双方之间实质上是房屋租赁民事法律关系，故该协议不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政协议，本案不属于行政诉讼受案范围，上诉人提起的本起行政诉讼依法应予驳回。双方如因该协议的履行或解除产生争议，可另行依法寻求救济渠道。 关于上诉人认为案涉2015年协议系2006年协议的补充协议的主张。从两份协议的内容来看，2006年协议主要约定的是：上诉人出资重建农贸市场，重建后的一层农贸市场的所有权归华港镇政府所有，上诉人拥有10年的经营权，到期后华港镇政府收回经营权，在同等条件下上诉人有优先承包经营权；2015年协议主要约定的是：在上诉人10年经营权到期且同等条件下乙方具有优先承包权的前提下，华港镇政府将农贸市场从2018年12月15日至2028年12月15日按每年1万元的租金承租给上诉人；由此可见，两份协议虽然均涉及农贸市场的经营或承租，且2015年协议系基于2006年协议中约定的“同等条件下上诉人有优先承包经营权”而订立，但两份协议分别约定了各自的权利义务，2015年协议并非是2006年协议的内容补充或期限延续，而是2006年协议履行完毕后，双方基于上诉人享有的优先承包经营权而重新订立的独立租赁合同。据此，对上诉人的该主张本院不予采信，2006年协议是否属于行政协议不属于本案审查范围，本院对此不予理涉。 综上，一审裁定驳回韩跃红的起诉正确，依法应予维持；韩跃红的上诉理由，于法无据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案无需交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  蔡 鹏 二〇一九年十月二十八日 书记员  郭 程 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。