广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1319号 上诉人（原审第三人）钦州市钦南区黄屋屯镇屯光村委会米吉村民小组。 诉讼代表人黄其善，组长。 委托代理人黄磊，广西源群律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）钦州市钦南区黄屋屯镇屯光村委会。 诉讼代表人颜福龙，主任。 委托代理人归茜，广西桂信律师事务所律师。 委托代理人方军，广西桂信律师事务所实习律师。 被上诉人（原审原告）钦州市钦南区康熙岭镇西围村委会蒙二村民小组。 诉讼代表人叶成金，组长。 委托代理人何耀雄，北京市盈科（南宁）律师事务所律师。 原审被告钦州市钦南区人民政府，住所地钦州市钦南区金海湾东大街111号。 法定代表人胡颎，区长。 委托代理人陈琼江，钦南区信访局副局长。 委托代理人杜树杰，广西金湾律师事务所律师。 原审被告钦州市人民政府，住所地钦州市永福东大街11号。 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人张湘东，广西源群律师事务所律师。 委托代理人邓红，钦州市司法局工作人员。 上诉人钦州市钦南区黄屋屯镇屯光村委会米吉村民小组（以下简称米吉村民小组）因与被上诉人钦州市钦南区黄屋屯镇屯光村委会（以下简称屯光村委）、钦州市钦南区康熙岭镇西围村委会蒙二村民小组（以下简称蒙二村民小组）及原审被告钦州市钦南区人民政府（以下简称钦南区政府）、原审被告钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服钦州市中级人民法院（2019）桂07行初23号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，本案争议的长岗岭（屯领岭）：东至本岭岭脚，南至本岭岭脚，西至高程58.5岭顶向东第一个软坳合水，北至本岭岭脚，面积约35亩；圩靴岭（石子岭、双叉木岭）：东至本岭岭脚水库边，南至本岭岭脚坝头，西至本岭岭脚田边，北至本岭岭脚田边，面积约75亩；沉谢岭（园岭）：东至本岭岭脚田边，南至本岭脚田边，西至本岭岭脚田边，北至本岭岭脚田边，面积约35亩；担湿岭：东至本岭脚田边，南至本岭脚田边，西至本岭脚第一个小麓软坳合水，北至本岭岭脚田边，面积约35亩。争议的林地在土改、合作化及1962年“四固定”的各个特定历史时期，均不能明确属争议的哪一方所有。1964年以前，屯光、板董、五一分属黄屋屯公社的三个大队，1964年合并为屯光大队。争议的林地长期由屯光大队林场管理了几十年从无人提出过异议。1981年“林业三定”时期，各生产队自行填报属本生产队的林地到《山界林权证》后，统一汇总到大队，屯光大队由大队会计黄振光（米吉村人）统一填写入《山权证》后上报公社、县政府核实后存档。当时进行林地登记时，没有证据证明米吉村民小组、蒙二村民小组对本案争议的林地主张权属。本案争议的四幅林地在1981年时填报在屯光大队林场的《山界林权证》内（证号为10-115）。蒙二村民小组、米吉村民小组未在1981年“林业三定”时也填报属其生产集体的林地，双方的《山权证》内唯独都不填报有本案争议的四幅林地。2010年林改时，钦南区政府又将本案争议的四幅林地再次登记发证给屯光村委，《林权证》的编号分别为Ｂ450900459856、Ｂ450900459857、Ｂ450900459859。钦南区政府重新调处后，补充调查核实了部分证据，并组织了争议双方当事人进行调解，在各方因争议较大未能达成协议时，于2017年4月27日作出钦南政处字〔2017〕7号处理决定（以下简称7号处理决定），认定争议的四幅林地解放前属米吉村黄姓人的祖业山，土改、合作化为米吉村村民、合作社所有。1962年“四固定”时由板董大队固定落实给米吉村所有，并依据《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三部分第（二）项的规定，将上述争议的四个林地确权属米吉村所有并撤销屯光村委持有的证号10-115《山界林权证》及编号Ｂ450900459856、Ｂ450900459857、Ｂ450900459859的《林权证》。蒙二村民小组、屯光村委均不服，分别向钦州市政府申请复议，钦州市政府经立案受理后，依法定程序向各方当事人送达了有关的文书，于2017年8月24日作出钦政复决字〔2017〕50号复议决定（以下简称50号复议决定），维持了7号处理决定。蒙二村民小组、屯光村委不服，诉至该院，均请求撤销7号处理决定和50号复议决定，并责令钦南区政府在法定期限内重新作出具体行政行为。该院另查明，钦南区政府未向该院提交其在作出7号处理决定前是否经过其行政主管部门集体讨论提出确权建议及是经过钦南区政府集体讨论作出决定的证据。在程序上，钦南区政府作出7号处理决定的第二项将登记在屯光村委证号10-115《山界林权证》及编号Ｂ450900459856、Ｂ450900459857、Ｂ450900459859的《林权证》内无争议的林地也一并撤销。钦南区政府于2012年7月15日作出钦南政处字〔2012〕25号处理决定时，认定争议的四幅林地在解放前属蒙二村民小组叶松、叶恒升、叶蕊升等人的祖宗岭，解放后土改时期没有被没收。合作化时期由叶松等人带入社。1962年“四固定”时，由西围大队固定落实给蒙二村民小组所有。该处理决定未通知米吉村民小组参加调处，被钦州市政府撤销。钦南区政府向该院提交证据材料时，仅提交认为有利于确权给米吉村民小组的证据，未能客观公正地将包括作出钦南政处字〔2012〕25号处理决定时调查收集的全部证据材料提交至该院。 原审认为，本案的争议焦点是7号处理决定证据是否充分，事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。关于7号处理决定证据是否充分、事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。该决定是依据《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条和《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三部分第（二）项的规定，以上世纪六十年代曾做过屯光大队或西围大队老干部的证人证言来认定本案争议林地归属，没有其他证据相互印证，仅以证人证言来作出处理决定，认定事实不清、证据不足。并且在本案中，1981年“林业三定”时，米吉村民小组、蒙二村民小组在《山权证》上登记了各自所有的其它林地，但未申报登记有现争议的四幅林地，而本案并没有证据证明当时屯光大队将长岗岭（屯领岭）、圩靴岭（石子岭、双叉木岭）、沉谢岭（园岭）、担湿岭登记上《山界林权证》时有争议，同时屯光村委对争议的林地管理收益了几十年从无人提出过异议。因此，钦南区政府作出7号处理决定认定事实不清、证据不足。从证据的证明力大小来看，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）项及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》第三十四条第（六）项的规定，本案中，1981年“林业三定”时人民政府发放的《山界林权证》属于国家机关依职权制作的公文文书，是对1962年“四固定”确权基础上的一次重新登记，其证明效力要高于上世纪六十年代曾经担任过屯光或西围生产大队职务的老干部及其他不属六十年代大队老干部的证言。因此，钦南区政府以证人证言作出的7号处理决定适用法律错误。钦州市政府作出的50号复议决定，虽然程序合法，但未能真正地履行法律赋予的监督职责，所作出的50号复议决定同样认定事实不清，证据不足。关于钦南区政府作出的处理决定程序是否合法的问题。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》第二十五条第（四）、（五）项规定，本案中，钦南区政府在调处期间，未按规定经过主管部门提出确权建议后报经钦南区政府办公会议集体讨论的程序进行确权，程序违法。未经过法定程序，在没有当事人的申请确权，将屯光村委证号10-115《山界林权证》及编号Ｂ450900459856、Ｂ450900459857、Ｂ450900459859的《林权证》内无争议的林地也一并撤销，程序违法。同时，钦南区政府作为居中裁决机关，在调处期间，除了要客观、公正、全面地调查收集证据材料外，还应在诉讼期间全面、客观地向人民法院提供在调处期间收集到的证据材料，这是钦南区政府的法定义务。但钦南区政府在法定举证期限内仅是有选择性地向该院提交了认为有利于确权给米吉村的证据，未能客观公正地将在调处期间调查收集的全部证据材料向该院举证，并在法庭上让各方当事人质证，以供该院作综合的分析评判，钦南区政府这一做法违背了行政调处的客观、公平、公正的基本原则。综上所述，钦南区政府作出的7号处理决定、钦州市政府作出的50号复议决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误、程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项、第七十九条以及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十六条第三款的规定，判决：一、撤销钦南区政府作出的7号处理决定；二、撤销钦州市政府作出的50号复议决定；三、责令钦南区政府在法定的六个月期限内重新作出行政行为。一审案件受理费人民币50元，由钦南区政府、钦州市政府共同负担。 上诉人米吉村民小组上诉称，1.原审判决认定事实错误，证据不足：（1）原审判决认定争议林地在土改、合作化、“四固定”时期均不能明确属争议哪方所有，认定错误。争议地在解放前属米吉村民小组的祖宗山，土改时分给黄政礼、黄汝华、黄汝奎等人所有，合作化时由个人带岭入社，归为集体所有，“四固定”时期，这些山岭由米吉村民小组所在的板董大队固定给米吉村民小组集体所有。《农村人民公社六十条》实施后，明确了生产队范围内的土地都按属地原则就近归生产队所有的基本原则，米吉村民小组提交的其与相邻的明周生产队1962年《黄屋屯人民公社屯光大队耕地查对核实表》，证明争议地岭脚周边水田为其耕作区，因此争议岭明显属于其生产队范围内；（2）原审判决认定争议的林地长期由屯光大队林场管理收益几十年从无人提出过异议，与事实不符。争议林地在1963年由米吉村民小组村民黄其新从三十六曲林场带回松籽，并组织群众上山播种松籽育林，直到1967年屯光大队成立林业专业队进行灭荒造林，才在争议地间种植了部分湿地松，当时群众极力反对并提出异议，但为响应灭荒造林政策，群众并未阻拦，在林木成林成材后，群众经常到争议岭地上砍树作薪柴，建猪栏、厨房。屯光大队林场虽然在一定时期内对争议岭地进行过造林等经营管理行为，但不能作为确权依据；（3）原审判决认定“林业三定”时期，米吉村民小组登记了属其所有的其他林地，唯独没有申报登记现争议的四幅林地。事实上，“林业三定”时期是由当时的大队干部统一领取空白的《山界林权证》后进行填写，因此错误地将争议林地填写到屯光大队林场的《山界林权证》内，钦南区政府在查清争议林地权属来源不合法后予以撤销，并无不当；（4）自治区高院关于《钦州市钦北区大寺镇广琅村委会大广生产队与屯强村委会黄屋生产队土地侵权纠纷一案的批复》表明，1981年走山定界实际是人民政府的一次清理登记发证行为，而不属于登记造册核发证书，确认所有权的行为。原审判决以《山界林权证》作为确权依据，证据不足；（5）原审判决认定争议林地在各个特定历史时期均不能明确属争议哪方所有，但又认定“林业三定”时政府发放的《山界林权证》是对1962年“四固定”确权基础上的一次重新登记，认定错误；（6）原审判决对证据的效力认定错误，《山界林权证》与证人证言分属两种不同的证据类型，两者不具有可比性，不能认定其证明效力高于证人证言。2.原审判决认定7号处理决定程序有误不当：（1）林地权属争议应当经主管部门提出确权建议后报经集体讨论，但该程序属于政府的内部工作流程，不属于应当公开的程序，钦南区政府未就该程序进行举证，并未违反法律规定；（2）本案原二审庭审时，屯光村委证号10-115《山界林权证》注明的填写人黄振光到庭作证，该证填报不符合规定，存在造假行为，且该证已经被2010年11月21日所颁发的《林权证》取代，是否撤销该证未对屯光村委的实体权利产生影响，而编号Ｂ450900459856、Ｂ450900459857、Ｂ450900459859的《林权证》所登记的林地与本案有关联，且在林地权属争议调处期间所颁发，不符合林地权属无争议的证书发放基本原则，因此7号处理决定一并撤销并无不当；（3）钦南区政府提交的证据中，包含了对米吉村民小组有利和不利的证据，因此原审判决认定钦南区政府有选择性地向该院提交证据，与事实不符。3.7号处理决定和50号复议决定适用法律正确。4.蒙二村民小组主张林地权属依据不足，屯光村委的《山界林权证》林地来源不合法，不能作为定案依据。综上，请求撤销原审判决，维持7号处理决定和50号复议决定。 被上诉人蒙二村民小组辩称，1.原审判决认定事实清楚，适用法律正确，钦南区政府在米吉村民小组未能提供“四固定”时的权属证明的情况下，仅依据证人证言作出被诉处理决定，认定事实不清，证据不足，依法应予撤销；2.蒙二村民小组有司法办作为监证单位在《承包山地造林协议书》上盖章，且《山界林权证》底册等书证材料足以说明其对争议岭有权属及管理处分的事实。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人屯光村委辩称，原审判决认定事实清楚，1958年成立屯光村委会时一并成立了鲤鱼上水林场，后改为屯光林场，钦南区政府未在举证期限内提交作出被诉处理决定的全部证据，违反了行政调处的客观、公正、公平原则，7号处理决定应予撤销。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审被告钦南区政府述称，7号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求维持7号处理决定。 原审被告钦州市政府述称，1.50号复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，本案的基本事实有双方当事人陈述、书证、证人证言、现场勘验笔录、调解笔录等证据予以证实；2.50号复议决定程序合法，钦州市政府在接到本案复议申请后，在法定期限内向各方送达文书并对7号处理决定进行书面审查，依法送达了复议决定书。综上，请求撤销原审判决，改判维持50号复议决定。 上诉人米吉村民小组在二审期间，向本院提交了以下证据：1.《本社农业生产进度表、劳动力幼儿园、托儿所等调查大炼钢》；2.《本社工作规划工作总结》《关于下达第三季度林业生产各项计划的联合通知》；3.《黄屋屯公社各大队统计报表》（1962）；4.《本社有关农业生产各项书面总结会报材料》（1963年）；5.《中共钦县县委文件》（63）钦发农字008号；6.《黄屋屯恶社第六届人民代表贫下中农代表大会决议》（1966年）；7.《关于生产计划、各种农作物面积产量统计资料、提高农副产品产量的经验及做法》（1972）；8.《钦县生产队土地房产所有证》（1962），拟证明被诉行政行为合法，应予维持。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条、第五十二条的规定，米吉村民小组应当在原审开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据，现米吉村民小组在二审中提交上述证据均注明来源于钦南区档案局，但其中一部分已在原审中提交并已由原审法院组织质证，另一部分逾期提交且未能说明逾期提交的正当事由，对米吉村民小组提供的上述证据，本院不予接纳。 经审理，本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 本院认为，本案争议焦点为被诉行政行为是否认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、程序合法。 一、关于认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确方面 本案中，钦南区政府作出7号处理决定，将争议林地确权给米吉村民小组的主要依据是1962年“四固定”时板董大队已将争议林地确权给米吉村民小组，主要证据是上世纪六十年代曾经担任过生产大队老干部及其他村民的证人证言，但陈明贵、黄礼钦、方福钧、洪振幅等上世纪六十年代曾担任过屯光大队或西围大队老干部的证人，均不能直接证明本案争议林地在1962年“四固定”时期的固定落实情况，而其他的证人没有直接参与屯光大队或西围大队的“四固定”工作，所作的证言系经转述或推理得出，无法直接证明争议林地在“四固定”时期的确权情况，因此，钦南区政府作出7号处理决定，将争议林地确权给米吉村民小组的主要依据不足。 本案争议三方当事人均有相应的1981年《山界林权证》。屯光村委除提交1981年《山界林权证》外，还提交了2010年《林权证》（编号Ｂ450900459856、Ｂ450900459857、Ｂ450900459859），屯光村委提交的上述山林权属证书包含争议地。上述山林权属证书均系国家行政机关核发，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第一项和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第六项的规定，其证明力应大于证人证言。钦南区政府未查明上述山林权属证书是否存在重复登记或不应采信的情形而直接采信证人证言所作出的7号处理决定，属认定事实不清、证据不足、适用法律错误。 二、关于程序方面 屯光村委证号10—115《山界林权证》及编号Ｂ450900459856、Ｂ450900459857、Ｂ450900459859的《林权证》所涉林地除本案争议地外，还存在无争议地林地，钦南区政府在作出7号处理决定时，未经当事人申请确权，也未经过法定的立案调处程序，便将登记在屯光村委证号10—115《山界林权证》及编号Ｂ450900459856、Ｂ450900459857、Ｂ450900459859的《林权证》内无争议的林地一并撤销，程序违法。 此外，钦南区政府于2012年7月15日作出钦南政处字〔2012〕25号处理决定时，认定争议的四幅林地在“解放前属蒙二村叶松、叶恒升、叶蕊升等人的祖宗岭，解放后土改时期没有被没收。合作化时期由叶松等人带入社。1962年‘四固定’时，由西围大队固定落实给蒙二村所有”。钦南区政府作出该处理决定时未通知米吉村民小组参加调处，被钦州市政府撤销。钦南政处字〔2012〕25号处理决定与本案被诉的7号处理决定认定争议岭解放前属“米吉村的祖业山，土改、合作化为米吉村村民、合作社所有。1962年‘四固定’时由板董大队固定落实给米吉村所有”的事实存在明显矛盾，但钦南区政府向原审法院提交证据材料时，仅提交有利于确权给米吉村民小组的证据，未能客观公正地将在上述调处期间调查收集的全部涉案证据材料向原审法院提交，导致人民法院对其行政行为进行合法性审查时无法进行综合分析评判，钦南区政府这一做法违背了行政调处的客观、公平、公正的基本原则。 钦州市政府作出的50号复议决定虽然复议程序合法，但未能对钦南区政府作出的7号处理决定中存在的上述错误予以纠正，所作出的50号复议决定亦属认定事实不清、证据不足、适用法律错误。 综上，原审判决撤销被诉行政行为正确，上诉人米吉村民小组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人钦州市钦南区黄屋屯镇屯光村米吉村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 熊 梅 审 判 员 蒋新江 二〇一九年十月十七日 法官助理 张 蕾 书 记 员 罗雨珊 附：相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》 第七条原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。 原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。 第五十二条本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据： （一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据； （二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据； （三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。 第六十三条证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定： （一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证； …… 3.《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》 第三十六条证明同一事实的数个证据材料，其证明效力按下列规定确定： …… （%1）数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。 ……