广西壮族自治区凭祥市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂1481行初11号 原告凭祥市腾达出租汽车服务有限公司，所在地广西壮族自治区凭祥市屏山路三支连塘小区95号凭祥碧翠园2号4单元103号。统一社会信用代码：914514817376339618。 法定代表人苏宠光，总经理。 委托代理人刘福贤，男，1956年10月20日出生，汉族，住所地广西壮族自治区凭祥市。系凭祥市腾达出租汽车服务有限公司兼职副经理。 被告凭祥市道路运输管理所，所在地广西壮族自治区凭祥市南大路64号。 负责人高红建，副局长。 行政机关负责人麻云杰，凭祥市道路运输管理所副所长。 委托代理人吴远德，广西睦南律师事务所律师。 原告凭祥市腾达出租汽车服务有限公司（以下简称腾达公司）诉被告凭祥市道路运输管理所（以下简称运管所）交通行政处罚一案，于2019年7月10日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2019年7月17日向运管所送达了起诉状及应诉通知书等法律文书，并于2019年9月3日公开开庭进行了审理。腾达公司法定代表人苏宠光及委托代理人刘福贤、运管所负责人麻云杰、委托代理人吴远德到庭参加诉讼，运管所负责人高红建因公未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 运管所于2019年3月26日依照《安全生产法》及相关法律法规的规定，作出桂崇凭运罚（2019）006号《行政处罚决定书》，决定对腾达公司罚款10万元。腾达公司认为运管所作出的行政处罚决定无行政主体资格、没有依据，违反法律规定，请求判决确认该行政处罚决定无效。 运管所于2019年7月29日向本院提供了作出行政处罚决定时的证据：1.事业单位法人证书、凭编发[2014]5号文件，拟证明运管所具有行政执法权；2.腾达公司签到表，6.约谈会会议记录，拟证明腾达公司未配备安全生产管理人员；3.安全生产检查记录表，4.询问笔录，5.会议记录，拟证明腾达公司未如实记录安全生产教育和培训情况；7.责令整改通知书，拟证明运管所责令腾达公司对违法行为进行整改；8.立案审批表，拟证明运管所决定对腾达公司违法行为立案调查；9.重大案件集体讨论记录、案件处理意见书，拟证明运管所对案件进行集体讨论并作出处理意见；10.文书送达回证、违法行为通知书，拟证明运管所向腾达公司送达违法行为通知书，并告知拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知听证、陈述申辩权利；11.听证通知书、听证报告书、文书送达回证、听证笔录，拟证明运管所根据腾达公司申请举行了听证；12.处罚决定书、文书送达回证，拟证明运管所对腾达公司违法行为进行处罚。运管所提供的法律规定依据有：1.《安全生产法》；2.《巡游出租汽车经营服务管理规定》（以下简称《规定》）。 腾达公司诉称，1.运管所是根据运输管理条例成立的事业单位，不是行政机关，执行交通行业安全生产工作及实施监督管理权的机关应是凭祥市交通管理局，运管所不具有行政处罚权；2.国家有关法律法规对配备安全生产管理人员没有统一规范标准；腾达公司建立完善了安全生产教育和培训制度并落实；运管所认定腾达公司未按规定配备安全生产管理人员及未如实记录安全生产教育和培训情况无事实根据；3.运管所为事业单位，应依据道路运输管理条例及出租汽车管理办法开展工作，根据上述法律法规规定对违法行为进行处罚，运管所适用安全生产法的规定进行处罚，属于适用法律错误；4.广西壮族自治区交通运输厅对行政处罚、行政检查和涉企收费事项清单中，并没有授权运管所实施安全生产法中违法行为的行政处罚权责。因此，请求人民法院判决确认运管所作出的行政处罚决定无效。 腾达公司未向本院提供证据。 运管所辩称，运管所作为凭祥市人民政府设立的道路运输管理机构，依法具有道路运输安全生产监督管理职责；运管所作出的行政处罚决定，证据确凿、事实清楚，适用法律法规正确，执法程序合法，请求人民法院驳回腾达公司的诉讼请求。 经过法庭举证、质证，本院对运管所提供的证据分析认证如下：腾达公司对运管所证据2、10无异议，本院予以确认并在卷佐证。运管所证据1事业单位法人证书及凭祥市机构编制委员会凭编发[2014]5号文件（以下简称《文件》）为有权机关依法制定发布的规范性文件，授权运管所对本辖区道路运输行业安全生产进行监督管理，真实合法应予认定。运管所证据3由其工作人员依法开展例行检查工作时制作记录，并由腾达公司工作人员签名或者盖章确认，真实合法应予认定。运管所证据4、6由其依职权对相关人员进行询问、约谈并记录，相关人员均在询问笔录、会议签到表签名确认，真实合法应予认定。运管所证据5中，出席人员为全体司机，但部分司机并未在签到表上签名；另有部分司机在询问笔录中陈述自己并未参加培训、去公司办事时顺便签名、委托家属签名等，该证据证明腾达公司未如实记录安全生产教育和培训情况的意见予以认定。运管所证据7已由腾达公司签收，真实合法予以认定。运管所证据8由其按内部办案规定层报审批，无须加盖公章，真实合法予以认定。运管所证据9由其按照法律规定对重大案件进行集体讨论并作出处理意见，真实合法予以认定。运管所证据11中，听证通知书已由腾达公司签收，腾达公司法定代表人在笔录上签名，真实合法予以认定；听证报告书由运管所按程序规定作出内部处理意见，真实合法予以认定。运管所证据12中，行政处罚决定书为本案诉讼标的，不作为证据分析认定；腾达公司拒绝在送达回证上签名盖章，运管所已邀两名见证人签名见证，真实合法应予认定。腾达公司在对运管所证据进行质证时，认为运管所不具法定行政处罚职权、所作处罚决定没有法律依据的意见，属于法律适用范畴，将在下文中予以阐述。 根据以上合法有效证据及法庭笔录，本院确认本案事实如下：2014年6月13日，凭祥市机构编制委员会批复接收崇左市下放的交通运输管理机构，成立单位名称为凭祥市道路运输管理所的道路运输管理机构，为事业单位；负责对道路运输经营监督与违章经营处罚、对本辖区道路运输行业安全生产的监督管理工作。2016年5月18日，运管所取得事业单位法人证书。 2018年4月至12月期间，运管所依法对腾达公司进行了11次安全生产检查发现存在问题：1.未配备安全生产管理人员；2.未召开安全生产会议或安全生产会议材料不全、签到不规范；3.未按时上报安全生产隐患整改情况；4.未制定安全生产管理制度；每次均要求腾达公司进行整改；腾达公司均在检查记录表上签名盖章予以确认。2018年7月3日至7月19日期间，运管所对腾达公司驾驶员李云龙等11人进行调查询问制作询问笔录，李云龙等11人分别对腾达公司在2018年1月至7月组织召开安全生产会议情况进行了陈述：1.没有参加过；2.签到表上的签名是平时去公司办其他事情的时候顺便签名的，不是参加会议时签的；3.签到表上的签名是我爱人代签的；4.不是本人亲笔签名。腾达公司2018年8月至11月上班签到表中只有两名工作人员签到且签到不全，未有安全生产管理人员签到。腾达公司2018年1月至6月驾驶员安全生产会议记录及签到表中，参会人员是全体司机，但签到表中有部分司机未签名，也未有补训补签记录。2018年9月6日，运管所针对腾达公司存在的安全生产管理人员不到位、未按规定开展安全生产教育培训等问题，对腾达公司法定代表人苏宠光、经理张杰进行了约谈，苏宠光在会议上表示针对存在问题进行整改。2018年9月20日，运管所向腾达公司发出《责令整改通知书》，认定腾达公司违反《安全生产法》的相关规定，存在多项事故隐患，责令整改立即消除隐患。2018年9月29日，腾达公司工作人员刘传香在询问笔录中陈述确认腾达公司2018年以来的日常工作人员只有两人，运管所于2018年9月20日发出的《责令整改通知书》中要求整改的事项还未开始处理。 2018年11月11日至2019年3月16日期间，运管所经立案、调查取证、告知、听证、办案人员出具处理意见、集体讨论等程序，作出《行政处罚决定书》并送达腾达公司，该处罚决定书认定腾达公司未配备安全生产管理人员、未如实记录安全生产教育和培训情况，作出罚款十万元的行政处罚决定。腾达公司不服该处罚决定，于2019年7月10日向本院提起诉讼，要求人民法院判决确认该行政处罚决定无效。 本院认为，无效行政行为是指已经成立了的行政行为，但由于重大、明显违法而不具有公定力，从而自始、当然、确定不发生法律效力的行为。根据《行政处罚法》第三条第二款、第四十一条的规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效；行政机关及其工作人员在作出行政处罚决定之前，未依法向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；根据《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。根据腾达公司的陈述意见及运管所的抗辩意见，本案争议焦点为：1.运管所是否具有行政主体资格？2.运管所作出的行政处罚决定的证据是否确凿？3.运管所作出的行政处罚决定是否有法律规范依据？ 关于运管所是否具有行政主体资格问题。腾达公司主张认为，运管所是一个根据道路运输管理条例成立的、具有独立法人资格的事业编制单位，不属于政府行政编制单位，不具有行政处罚权；根据《行政处罚法》的规定，凭祥市区域内执行交通行业安全生产工作及实施监督管理权的行政机关应是凭祥市交通管理局。运管所抗辩认为，根据《规定》第六条及凭祥市人民政府颁发授权的事业单位法人证书所载明的职责，运管所具有行政主体资格。本院认为，首先，根据《安全生产法》第九条第二款规定：“……县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。”《道路运输条例》（以下简称《条例》）第七条第三款规定：“……县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”《规定》第六条规定：“……直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或者人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门（以下简称出租汽车行政主管部门）在本级人民政府领导下，负责具体实施巡游出租汽车管理。”其次，根据《文件》第二条、第三条第(五)项规定，运管所的主要职责为道路运输经营监督与违章经营处罚，负责对本辖区道路运输行业安全生产的监督管理工作；负责对道路运输经营进行检查，纠正违法、违章行为。依照上述法律、法规、规章及凭祥市机构编制委员会文件规定，法律、法规及规章已明确授权运管所具有道路运输安全生产监督管理职权，腾达公司主张运管所无行政职权的意见，因无法律法规依据，不予支持。再次，根据《行政处罚法》第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”《安全生产法》、《条例》、《规定》及《文件》均已授权运管所负责具体实施道路运输行业安全生产管理工作。因此，运管所具体行政处罚权；腾达公司主张运管所无行政处罚权，也因无法律法规依据而不予支持。 关于运管所作出的行政处罚决定的证据是否确凿问题。腾达公司主张认为，法律法规并未对出租汽车企业应当配备安全生产管理人员作出统一规范标准，运管所对按什么规定配备安全生产管理人员及数量也没有统一规范标准；腾达公司建立了一系列的规章制度，进行了安全生产教育和培训并均有记录；运管所抗辩认为，运管所通过例行检查、调查询问、约谈等方式调取腾达公司未如实记录安全生产教育和培训的证据及未配备安全生产管理人员的证据，这些证据证明腾达公司违反了法律法规规定。本院认为，根据法律规定，运管所对作出的行政处罚决定负有举证责任，应当提供作出行政处罚决定的证据和所依据的规范性文件；腾达公司可以提供证明该行政处罚决定违法的证据。本案中，运管所提供的证据2中无安全生产管理人员签到上班，证据3中记录未配备安全生产管理人员，证据4中刘传香陈述2018年1月至9月腾达公司日常工作人员只有两人，并未陈述有安全生产管理人员上班，证据6中记录未配备安全生产管理人员，证据7中证明未配备安全生产管理人员并开展管理工作，上述证据形成证据链条，能够证明腾达公司未配备安全生产管理人员。运管所提供的证据3中记录有腾达公司安全生产教育和培训会议参会人数不齐且未有补课记录，证据4中腾达公司李云龙等11名司机分别陈述确认或未参加过教育培训、或去公司办事时顺便签名、或由他人代签，证据5签到表中出席人员为公司全体驾驶员，但签到表上有缺项且无补课签到记录，上述证据形成证据链条，能够证明腾达公司未如实记录安全生产教育和培训情况。腾达公司也未依法提供证据证明其配备了安全生产管理人员、如实准确记录召开安全生产教育和培训会议情况。因此，运管所作出的行政处罚决定证据确凿；腾达公司主张运管所作出的行政处罚决定的证据不成立的陈述意见，因缺乏事实根据而不予支持。《安全生产法》第二十一条第一款明确规定道路运输单位应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员，根据查明事实，腾达公司并未配备专职安全生产管理人员，也未设置安全生产管理机构，明显违反上述法律规定，至于应当配备多少名专职安全生产管理人员，虽然法律没有明确规定，但至少应当配备一名以上，以满足本单位安全生产管理工作的实际需要，现腾达公司以法律法规未明确要求配备具体人数为由主张行政处罚事实不成立的意见不予采信。 关于运管所作出的行政处罚决定是否有法律规范依据问题。腾达公司主张认为，运管所不是行政机关，不具行政执法权；依据《行政处罚法》及广西壮族自治区交通运输厅关于公布行政处罚、行政检查和涉企收费事项清单的公告的规定，腾达公司不应受到行政处罚；运管所抗辩认为，腾达公司违反了《安全生产法》的相关规定，依法应当受到行政处罚，运管所作出的行政处罚决定适用法律法规是正确的，且处罚金额恰当。本院认为，腾达公司陈述主张运管所不具行政主体资格的意见上文已作阐述，不再重复阐述。根据《规定》第八条、第三十二条规定，申请巡游出租汽车经营的，应当有健全的安全生产管理制度，应当建立健全和落实安全生产管理制度。《安全生产法》第二十一条、第二十五条、第九十四条规定，道路运输单位应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员；生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技巧，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务；对于未按规定设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员的、未如实记录安全生产教育和培训情况的，分别责令限期整改，可以处五万元以下的罚款，逾期未改正的，责令停产停业整顿，分别并处五万元以上十万元以下罚款。本案中，运管所通过例行检查、约谈或调查询问相关人员等方式调取证据，认定腾达公司未配备安全生产管理人员、未如实记录安全生产教育和培训情况，依照《安全生产法》第九十四条规定作出的行政处罚决定，适用法律正确。腾达公司以该行政处罚决定没有法律规范依据为由要求确认无效的主张，本院不予支持。 运管所在例行检查过程中，多次发现腾达公司未配备安全生产管理人员，未如实记录安全生产教育和培训情况并书面要求整改，而腾达公司并未整改，逐依照立案、调查、告知、听证、决定、处罚、送达等法定程序进行查处，符合法律规定。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 驳回凭祥市腾达出租汽车服务有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由凭祥市腾达出租汽车服务有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区崇左市中级人民法院。 审 判 长  林卫国 人民陪审员  廖海燕 人民陪审员  文梦妮 二〇一九年九月二十七日 法官 助理  黄薇薇 书 记 员  兰 川