广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终693号 上诉人（一审第三人）冯科，男，1977年4月14日出生，汉族，住桂平市。 委托代理人黎洁坤，女，1951年7月12日出生，汉族，住桂平市，系冯科母亲。 委托代理人张成，广西贵诚律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）柒展源，男，1958年8月14日出生，汉族，住桂平市。 被上诉人（一审原告）柒展祜，男，1965年5月1日出生，汉族，住桂平市。 两位被上诉人共同委托代理人姚金，桂平市业盛法律服务所法律工作者。 一审被告桂平市人民政府，住所地：桂平市县府街118号。 法定代表人陈锦秀，市长。 委托代理人杨文乾，桂平市国土资源局干部。 委托代理人冼毅锋，广西桂力律师事务所律师。 一审第三人杨乃鑫，男，1952年3月27日出生，汉族，住桂平市。 一审第三人杨桂河，男，1981年9月26日出生，汉族，住桂平市，系杨乃鑫的儿子。 两位一审第三人共同委托代理人杨桂金，男，1979年11月2日出生，汉族，住桂平市，系杨乃鑫的儿子。 上诉人冯科因被上诉人柒展源、柒展祜诉一审被告桂平市人民政府（以下简称桂平市政府）土地行政登记一案，不服贵港市中级人民法院（2016）桂08行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年2月25日公开开庭审理了本案。上诉人冯科及其委托代理人黎洁坤、张成，被上诉人柒展源、柒展祜的委托代理人姚金，一审被告桂平市政府的委托代理人杨文乾、冼毅锋，一审第三人杨乃鑫，到庭参加诉讼。一审第三人杨桂河经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼，不发生阻止案件审理的效果。后因司法鉴定，本案中止审理。司法鉴定结束后，本院于2019年9月25日第二次开庭审理本案，上诉人冯科及其委托代理人黎洁坤、张成，被上诉人柒展源、柒展祜的委托代理人姚金，一审被告桂平市政府的委托代理人冼毅锋，一审第三人杨乃鑫、杨桂河的委托代理人杨桂金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 贵港市中级人民法院一审查明：1996年12月，第三人冯科持一份《土地使用权转让协议书》申请土地变更登记，该协议书载明“转让方柒展祜、柒展源自愿将座落寻旺乡河南的房屋及土地使用权转让给冯科使用，议定价款1.5万元，用地面积贰佰平方米，四至是：东与李德贤屋相连以自墙为界；南与空地以自墙为界；西与杨乃鑫相连以自墙为界；北与道路以自墙为界……一九九六年十二月五日”。经桂平市寻旺乡土地管理所调查、桂平市土地管理局审核，该地座落寻旺乡河南，原土地使用者为柒展祜、柒展源，已办理浔国用（1994）字第081305021号国有土地使用证（以下简称081305021号土地证），面积为200平方米，四至与上述协议书一致。1997年1月9日，被告桂平市政府批准同意变更登记发证。1999年11月，被告桂平市政府向第三人冯科核发浔国用（1999）字第080038号国有土地使用证（以下简称080038号土地证）。2016年2月，经第三人杨桂河、杨乃鑫告知，原告柒展源、柒展祜获悉080038号土地证的发证情况。2016年6月17日，柒展源、柒展祜以没有与第三人冯科签订涉案土地转让协议，080038号土地证的土地来源不清、证据不足、发证程序违法为由，提起本案行政诉讼，请求撤销080038号土地证。 一审审理期间，原告柒展源、柒展祜申请对1996年12月5日、1999年4月9日的《土地使用权转让协议书》中“柒展源、柒展祜”的签名捺印和1996年12月地籍调查表中指界人“杨乃鑫”的签名捺印进行笔迹痕迹鉴定；第三人冯科申请对1996年元月24日《土地使用权转让协议书》中“柒展源、柒展祜”的签名捺印和1996年元月24日的《契约》中“柒展源、柒展祜”的签名捺印进行笔迹痕迹鉴定。经一审法院委托，广西公明司法鉴定中心进行笔迹痕迹鉴定，并于2017年3月29日作出桂公明司鉴痕字[2017]第020号《痕迹司法鉴定意见书》，于2017年4月10日作出桂公明司鉴文字[2017]第088号《文书司法鉴定意见书》，于2018年2月28日作出桂公明司鉴痕字[2018]第016号《痕迹司法鉴定意见书》，于2018年3月8日作出桂公明司鉴文字[2018]第057号《文书司法鉴定意见书》，上述鉴定意见为：除1996年12月5日《土地使用权转让协议书》中“柒展祜”的捺印不具备鉴定条件外，“柒展源、柒展祜”的上述签名捺印均与原告柒展源、柒展祜的签名捺印不是同一人，“杨乃鑫”的上述签名捺印均与第三人杨乃鑫的签名捺印不是同一人。一审法院认为1999年4月9日、1996年元月24日的《土地使用权转让协议书》和1996年元月24日的《契约》均不是080038号土地证的档案材料，与本案无关，故对这部分证据的鉴定意见不予认定，不作为本案定案依据，对第三人冯科重新鉴定的申请亦不予准许；对1996年12月5日《土地使用权转让协议书》中“柒展源、柒展祜”的签名捺印和1996年12月地籍调查表中指界人“杨乃鑫”的签名捺印的鉴定意见予以认定。据此，一审法院另查明，原告柒展源、柒展祜、第三人冯科均没有在1996年12月5日《土地使用权转让协议书》上签名捺印。 贵港市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”和第十二条“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”的规定，被告桂平市政府具有作出本案被诉土地登记行为的法定职权。本案被诉的080038号土地证为变更登记，变更的依据是1996年12月5日《土地使用权转让协议书》。根据查明的事实，该协议不是原告柒展源、柒展祜与第三人冯科签订，土地权属变更的依据不实，因此本案土地登记权属来源不清，主要证据不足，依法应予以撤销。原告柒展源、柒展祜提出的诉讼请求有事实和法律依据，应予支持。被告桂平市政府关于本案原告非柒展源、柒展祜，是杨乃鑫在诉讼败诉后，又以柒展源、柒展祜的名义起诉，是重复起诉的主张，没有事实和法律依据，不予支持。对第三人冯科主张原告主体不适格的问题，因本案变更登记的基础是土地以柒展源、柒展祜的名义转让给第三人冯科，故柒展源、柒展祜与被告核发080038号土地证的行政行为有利害关系，是本案的适格原告。对第三人冯科主张原告的起诉已经超过期限的问题，被告桂平市政府于1999年11月作出本案被诉行政行为，原告于2016年2月知道080038号土地证，于2016年6月17日提起诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，没有超过起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销被告桂平市政府核发给第三人冯科的080038号土地证。 上诉人冯科上诉称：一、杨乃鑫、杨桂河与案件处理无利害关系，不应作为本案第三人参加诉讼。二、一审提取当事人指纹和签名的程序违法，一审法院不准许上诉人提出的重新鉴定申请是错误的。三、被鉴定的《契约》形成于1996年，距鉴定时间有18年之久，在这么长时间里，字迹甚至指纹发生一定的变化完全是可能的，不应单纯以鉴定意见来认定本案土地登记权属。四、综合本案的事实来看，第三人杨乃鑫声称从来没有将房屋转让给柒展源、柒展祜，但通过鉴定，杨乃鑫确实在涉案土地首次变更登记的材料中签名确认，这足以证明杨乃鑫将房屋转让至柒展源、柒展祜名下。涉案房屋与杨乃鑫、杨桂河的房屋仅一墙之隔，但却由冯科占有、使用、收益达18年之久，如非冯科合法取得涉案房屋产权，则不能说清这一客观事实。一审法院没有考虑上述客观事实，单纯以鉴定意见来定案是不合法、不合理的。请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回柒展源、柒展祜的一审诉讼请求。 被上诉人柒展源、柒展祜答辩称：一、争议房屋现在是杨乃鑫、杨桂河使用，涉案土地的建设用地规划许可证2014年登记在杨桂河名下，其两人与案件处理有利害关系，依法应作为第三人参加诉讼。二、上诉人冯科没有证据证明一审鉴定程序违法，其关于一审鉴定程序违法的主张无事实和法律依据，一审法院鉴定程序合法。三、本案桂平市政府作出土地变更登记的依据是1996年12月5日《土地使用权转让协议书》，该协议上的签名在一审已经鉴定为伪造，该协议依法不能作为变更登记的土地权属来源依据，桂平市政府发证行为违法，一审法院判决撤销080038号土地证正确。请求驳回上诉，维持原判。 一审被告桂平市政府述称：涉案土地1994年8月初始登记的土地使用权人为杨乃鑫，杨乃鑫转让给柒展源、柒展祜并办理了变更登记。柒展源、柒展祜于1996年转让给冯科，并申请土地变更登记。桂平市政府经审核转让协议等材料，又进行了地籍调查，1997年办理了变更登记。1999年11月17日换发新证为080038号土地证。桂平市政府核发080038号土地证事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。请求二审法院依法判决支持上诉人冯科的上诉请求。 一审第三人杨乃鑫、杨桂河未提交书面意见，庭审时述称，同意被上诉人柒展源、柒展祜的答辩意见。 二审审理过程中，冯科坚持认为1996年元月24日《契约》及《土地使用权转让协议书》中“柒展源、柒展祜”的签名捺印均为柒展祜一人所为，柒展祜则坚持认为不是其签名捺印。双方愿意再次鉴定。经本院委托，广西天宏司法鉴定所于2019年8月20日、2019年8月22日作出桂天宏司鉴[2019]痕鉴字第015号《广西天宏司法鉴定所司法鉴定意见书》、桂天宏司鉴[2019]文鉴字第074号《广西天宏司法鉴定所司法鉴定意见书》，认定1996年元月24日《契约》及《土地使用权转让协议书》中转让方姓名“柒展祜”签名字迹处的红色指印是柒展祜本人右手中指所留，签名字迹是柒展祜本人所写。上诉人冯科对广西天宏司法鉴定所的鉴定意见无异议。被上诉人柒展源、柒展祜质证认为：广西天宏司法鉴定所对柒展祜的指纹及笔迹取样时，桂平市政府未派员参加，程序违法；二审法院对于具体鉴定哪份转让协议书及拟鉴定内容，没有通过庭审调查或者书面方式由本案各方当事人确认，从而出现鉴定对象错误;1996年元月24日《土地使用权转让协议书》不是发证材料，1996年12月5日《土地使用权转让协议书》才是发证材料，审理涉案土地变更登记行为的合法性应以1996年12月5日《土地使用权转让协议书》作为证据，1996年元月24日《土地使用权转让协议书》与涉案土地变更登记行为无关;涉案土地使用权来源于柒展源、柒展祜共有产权的国有土地使用证，1996年元月24日《契约》及《土地使用权转让协议书》上“柒展源”的指纹及签名并非柒展源亲自所为，没有证据证明作为共有人的柒展源同意将涉案国有土地使用权转让给冯科，该转让协议无效，不能作为合法的土地权属来源凭证。一审被告桂平市政府质证认为，二审法院已经通知桂平市政府参加鉴定机构对柒展祜取样，桂平市政府因工作原因未参加，桂平市政府对鉴定机构的取样无异议。一审第三人杨乃鑫、杨桂河同意被上诉人柒展源、柒展祜的质证意见。 本院认为，柒展源、柒展祜作为一审原告，是提起本案诉讼的当事人，但是柒展源、柒展祜在一审开庭、二审第一次开庭时均未出庭参加诉讼，基于案情特殊需要进一步查明，本院于2019年3月8日到桂平市向柒展源、柒展祜询问，核实有关案情，冯科坚持认为1996年元月24日《契约》及《土地使用权转让协议书》中“柒展源、柒展祜”的签名捺印均为柒展祜一人所为，柒展祜则坚持认为不是其签名捺印。双方愿意再次鉴定。基于此，本院委托鉴定机构进行了司法鉴定。本院委托鉴定的协议书及鉴定的内容是2019年3月8日本院询问时双方当事人明确的，柒展源、柒展祜提出二审法院委托鉴定哪份协议书及鉴定内容不明确的质证意见不符合事实，本院不予采纳。本院委托鉴定机构取样前，已经通知桂平市政府参加取样，取样是在法院主持下进行的，除桂平市政府未参加取样外，其他各方当事人参加了取样，桂平市政府未参加取样，不影响取样的合法性。1996年元月24日《契约》及《土地使用权转让协议书》虽然不是当事人提供给桂平市政府的土地变更登记材料，但与涉案土地变更登记行为具有关联性，柒展源、柒展祜提出1996年元月24日《土地使用权转让协议书》与涉案土地变更登记行为无关的质证意见，没有事实和法律依据，本院不予采信。至于柒展源未在1996年元月24日《土地使用权转让协议书》上签名，是否因此而导致协议无效，以及应当以1996年元月24日《土地使用权转让协议书》，还是应当以1996年12月5日《土地使用权转让协议书》来评判桂平市政府土地变更登记行为合法性的问题，不属于对鉴定意见的质证内容，本院在审查涉案土地变更登记行为的合法性时再予以论述。 经审查，除涉及重新鉴定内容外，本院确认一审判决确认的其他证据合法有效，可作为定案依据。 本院经审理查明：1986年因征地补偿安置原因，杨乃鑫取得502.85平方米回建地，之后建成两栋连排房屋。杨乃鑫自住西边房屋，将东边房屋出租给柒展源、柒展祜开办桂平市社会福利祯祥公司。1994年杨乃鑫办理东边房屋的土地使用权初始登记，桂平市政府于1994年8月3日向杨乃鑫颁发了国有土地使用证。杨乃鑫将该房屋转让给柒展源、柒展祜，并申请办理土地使用权变更登记，杨乃鑫向登记部门提供了其持有的国有土地使用证原件、落款为“一九九九年四月九日”（注：双引号内除下划线文字为手写文字外，其余为格式化机打文字）的《土地使用权转让协议书》、原桂平县寻旺乡河南公所于1994年10月3日盖章“同意转让”的《变更土地申请书》等材料。桂平市政府同意变更登记，于1994年10月9日向柒展源、柒展祜核发081305021号土地证。柒展源、柒展祜因向冯科的父母亲借款无能力按期偿还，柒展祜于1996年元月24日立下《契约》，内容有“今有柒展源、柒展祜因借冯钦棠、黎洁坤人民币本息到2月1日止共欠款186199.95元。柒展源、柒展祜借款已超期五个月，早已违约。因经营不善，柒展源、柒展祜已无还债能力，自愿将座落在寻旺乡河南占地两佰平方米一幢钢筋混凝土结构两层楼房，土地连同房屋一并以楼抵债给冯钦棠、黎洁坤。（土地证号：第081305021号）……。”同日，柒展源、柒展祜作为转让方，冯钦棠、黎洁坤以其儿子冯科作为受让方，双方签订了一份《土地使用权转让协议书》，柒展祜在该协议书上签名捺印。冯钦棠、黎洁坤以冯科的名义申请国有土地使用权变更登记，向登记部门提供了《变更土地登记申请书》、柒展源、柒展祜的081305021号土地证原件以及落款日期为1996年12月5日的《土地使用权转让协议书》（注：该协议书与1996年元月24日《土地使用权转让协议书》除落款时间不同外，其余内容相同）。经地籍调查和寻旺乡土地管理所、桂平市土地管理局初审、审核，桂平市政府于1997年1月9日同意变更登记发证。1999年11月17日，因换发新证，桂平市政府核发给冯科080038号土地证。 1998年起，冯科的母亲黎洁坤将涉案房屋先后出租给他人办幼儿园、针织厂、老年人娱乐活动中心等，一直出租到2012年，涉案房屋因未再出租而空置。2014年5月19日，杨桂河取得涉案土地的建设用地规划许可证，杨桂金取得涉案土地西邻地块的建设用地规划许可证。2014年，杨乃鑫撬锁并实际占住了涉案房屋。黎洁坤发现后于2014年10月提起民事诉讼，请求法院判令杨乃鑫、姚天珍、杨桂河停止侵权、排除妨碍，并提供080038号土地证作为证据。2014年12月22日，杨乃鑫、杨桂河以其建成房屋后从来就没有将房屋及土地转让给任何人，桂平市政府核发给冯科080038号土地证的土地来源不清为由，诉至法院请求撤销080038号土地证。桂平市人民法院受理该案后，桂平市政府提供杨乃鑫申请土地初始登记的材料、杨乃鑫转让给柒展源、柒展祜的变更登记材料、柒展源、柒展祜转让给冯科的变更登记材料作为证据。其中，杨乃鑫转让给柒展源、柒展祜的变更登记材料中有一份落款日期为1999年4月9日的《土地使用权转让协议书》。杨乃鑫申请对1999年4月9日《土地使用权转让协议书》上转让方“杨乃鑫”签名是否属其亲笔所签进行笔迹鉴定。桂平市人民法院委托司法鉴定，鉴定意见是该签名为杨乃鑫亲笔所签。桂平市人民法院以桂平市政府变更登记合法，杨乃鑫等主张冯科提供虚假材料办理登记缺乏事实和法律依据为由，作出（2015）浔行初字第1号行政判决，驳回杨乃鑫、杨桂河的诉讼请求。杨乃鑫、杨桂河不服一审判决，提起上诉。贵港市中级人民法院二审认为杨乃鑫、杨桂河既非080038号土地证登记行为的行政相对人，也非登记行为的利害关系人，以其提起行政诉讼的主体不适格为由，作出（2016）桂08行终17号行政裁定，撤销一审判决，驳回杨乃鑫、杨桂河的起诉。 杨乃鑫找到柒展源、柒展祜，告知了上述诉讼经过，并出示了相关转让协议。柒展源、柒展祜遂提出，其从未与杨乃鑫有过土地使用权转让行为，也从未与冯科有过土地使用权转让行为，也不认识冯科；冯科存在弄虚作假骗取土地登记的行为，桂平市政府核发080038号土地证给冯科，土地来源不清、程序违法，为了还柒展源、柒展祜的清白，提起本案诉讼，请求判决撤销080038号土地证。 一审审理过程中，柒展源、柒展祜申请对1996年12月5日、1999年4月9日《土地使用权转让协议书》中“柒展源、柒展祜”的签名捺印和1996年12月地籍调查表中相邻指界人“杨乃鑫”的签名捺印进行笔迹痕迹鉴定；冯科申请对1996年元月24日《土地使用权转让协议书》中“柒展源、柒展祜”的签名捺印和1996年元月24日《契约》中“柒展源、柒展祜”的签名捺印进行笔迹痕迹鉴定。经一审法院委托，广西公明司法鉴定中心进行笔迹痕迹鉴定，鉴定意见为：除1996年12月5日《土地使用权转让协议书》中“柒展祜”的捺印不具备鉴定条件外，“柒展源、柒展祜”的上述签名捺印均与原告柒展源、柒展祜的签名捺印不是同一人，“杨乃鑫”的上述签名捺印均与第三人杨乃鑫的签名捺印不是同一人。 二审审理过程中，冯科坚持认为1996年元月24日《契约》及《土地使用权转让协议书》中“柒展源、柒展祜”的签名捺印均为柒展祜一人所为，柒展祜则坚持认为不是其签名捺印。双方愿意再次鉴定。经本院委托鉴定，广西天宏司法鉴定所于2019年8月20日、2019年8月22日作出桂天宏司鉴[2019]痕鉴字第015号《广西天宏司法鉴定所司法鉴定意见书》、桂天宏司鉴[2019]文鉴字第074号《广西天宏司法鉴定所司法鉴定意见书》，认定1996年元月24日《契约》及《土地使用权转让协议书》中立据人（转让方）姓名“柒展祜”签名字迹处的红色指印是柒展祜本人右手中指所留，签名字迹是柒展祜本人所写。 本院认为：一、关于杨乃鑫、杨桂河应否作为第三人参加诉讼的问题。2014年5月19日，杨桂河取得涉案土地的建设用地规划许可证。2014年，杨乃鑫撬锁并实际占住了涉案房屋。杨乃鑫、杨桂河与本案处理结果有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”的规定，其可以作为本案的第三人参加诉讼。 关于涉案土地变更登记行为的程序合法性问题。原国家土地管理局制定的自1996年2月1日起施行的《土地登记规则》第三十七条第一款规定“有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：（一）依法转让土地使用权的；（二）因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的”的规定，因房屋买卖一并转移土地使用权的，转让双方当事人应当共同申请土地使用权变更登记。本案中，1996年办理土地使用权变更登记时，作为转让方的柒展源、柒展祜并未亲自到场，也未委托他人办理，申请变更登记时提供的落款日期为1996年12月5日的《土地使用权转让协议书》上转让方“柒展源、柒展祜”、受让方“冯科”的签名经鉴定均非本人所签。桂平市政府未要求转让双当事人同时到场，未能正确进行权属审核，违反了原国家土地管理局制定的自1996年2月1日起施行的《土地登记规则》第六条规定的权属审核程序。另外，1996年12月地籍调查表中相邻指界人“杨乃鑫”的签名捺印经司法鉴定非杨乃鑫本人所为，说明地籍调查程序违法。因此，桂平市政府涉案土地变更登记行为程序违法。 关于涉案土地变更登记行为结果是否正确的问题。土地变更登记行为的结果是否正确，主要是审查变更登记是否是转让双方当事人的真实意思表示，避免发生违背当事人意思表示的错误登记行为的发生。1996年元月24日《契约》及《土地使用权转让协议书》可以证明双方当事人存在转让房屋及土地使用权的真实意思表示，柒展源、柒展祜还将其081305021号土地证原件交给了冯钦棠、黎洁坤，由其在申请办理土地变更登记时向登记部门提供，柒展源、柒展祜2016年6月17日提起本案诉讼时，1996年元月24日《契约》及《土地使用权转让协议书》已实际履行超过20年，桂平市政府1997年1月9日同意变更登记发证也将近20年，说明基于转让行为而发生的土地变更登记是转让双方当事人真实意思表示，涉案变更登记行为的结果并不违背柒展源、柒展祜的真实意思表示，涉案变更登记行为的结果是正确的。 至于被上诉人柒展源、柒展祜提出应当以申请变更登记时提供的1996年12月5日《土地使用权转让协议书》来评判桂平市政府土地变更登记行为的合法性，不应当以1996年元月24日《土地使用权转让协议书》来评判的问题，应当说评判行政行为的合法性，除了对行政行为的程序合法性予以评判以外，还应对其行为结果是否正确进行评判。具体到本案而言，评判行政行为的程序合法性，当然应当以申请材料即1996年12月5日《土地使用权转让协议书》为依据，但是评判涉案变更登记行为的结果是否正确，还是要以1996年元月24日《土地使用权转让协议书》为判断依据，即涉案变更登记行为是有真实合法的土地权属来源的，桂平市政府作出的土地变更登记从结果来看，是正确的。一审判决认定1996年元月24日《契约》及《土地使用权转让协议书》不是涉案土地变更登记材料，与本案无关是错误的，本院予以纠正。 柒展源还提出其作为共有人，未在1996年元月24日《契约》及《土地使用权转让协议书》上签名捺印，房屋及其土地使用权转让行为无效。对此，本院认为1996年元月24日《契约》及《土地使用权转让协议书》是本案证据，对证据应当从关联性、合法性、真实性等方面进行审查，其中对证据的合法性审查，从审查强度上来讲应当区别于行政诉讼中对被诉行政行为的合法性审查，对证据的合法性审查原则上应以没有重大且明显违法情形为标准，即只要该证据不属于重大且明显违法情形的就应认定其合法性。本案中，柒展源、柒展祜1996年元月24日将涉案房屋连同国有土地使用权一并转让给冯科，柒展源虽然提出其作为共有人未在转让协议书上亲笔签名协议无效，但至其提起本案行政诉讼时止该协议已实际履行超过20年，其至今未提起民事诉讼，即使今后提起民事诉讼，也因超过最长诉讼时效难以得到支持，因此，1996年元月24日《土地使用权转让协议书》不属于重大且明显违法情形，柒展源提出1996年元月24日《土地使用权转让协议书》无效的意见，无事实和法律依据，本院不予采信。 关于本案判决方式的考量问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的规定，行政诉讼法的立法目的在于解决行政争议，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政。对行政机关行政行为的监督，应当树立确认违法但不撤销也是一种有效监督的理念。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，对于行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，桂平市政府变更登记行为程序违法，但其变更登记结果正确，对柒展源、柒展祜的实际权利不产生实际影响，因此，应当依法判决确认其变更登记行为程序违法，但不撤销而保留法律效力。一审判决以涉案国有土地使用权变更登记行为主要证据不足为由，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，作出撤销080038号土地证的判决，属于适用法律错误，本院予以改判。 关于鉴定费的负担问题。一审审理过程中，柒展源、柒展祜申请对1996年12月5日、1999年4月9日《土地使用权转让协议书》中“柒展源、柒展祜”的签名捺印和1996年12月地籍调查表中指界人“杨乃鑫”的签名捺印进行笔迹痕迹鉴定。其中，1999年4月9日《土地使用权转让协议书》落款时间为：“一九九九年四月九日”（注：双引号内除下划线文字为手写文字外，其余为格式化机打文字），与该协议书同时提交的申请材料中杨乃鑫土地证落款时间是1994年8月3日，《变更土地申请书》上原桂平县寻旺乡河南公所盖章“同意转让”的时间是1994年10月3日，说明1999年4月9日《土地使用权转让协议书》落款时间“一九九九年四月九日”极可能是由“一九九四年九月九日”错写而成。不管如何，1999年4月9日《土地使用权转让协议书》上转让方“杨乃鑫”的签名在另案中已鉴定为杨乃鑫亲笔所签，则该协议书是由杨乃鑫向登记部门提供，不是冯科向登记部门提供，杨乃鑫应对该协议书的真实性负责，冯科不应对该协议书的真实性负责。因此，柒展源、柒展祜申请鉴定1999年4月9日《土地使用权转让协议书》中“柒展源、柒展祜”的签名捺印，不管鉴定结论是不是柒展源、柒展祜亲自所为，其鉴定费用都应由申请人柒展源、柒展祜负担，而不应由冯科负担。1996年12月5日《土地使用权转让协议书》是冯科办理土地使用权变更登记提供的材料，冯科应对其实性负责，经鉴定1996年12月5日《土地使用权转让协议书》中“柒展源、柒展祜”的签名捺印不是柒展源、柒展祜亲自所为，冯科应承担相应的鉴定费用。1996年12月地籍调查表是桂平市政府在办理土地变更登记过程中制作的材料，桂平市政府应对该表的真实性负责，1996年12月地籍调查表中指界人“杨乃鑫”的签名捺印经鉴定认定并非杨乃鑫亲自所为，桂平市政府应承担相应的鉴定费用。 一审时，冯科申请对1996年元月24日《契约》及《土地使用权转让协议书》中立据人（转让方）“柒展源、柒展祜”的签名捺印进行笔迹痕迹鉴定。一审时，鉴定机构的鉴定意见是1996年元月24日《契约》及《土地使用权转让协议书》中立据人（转让方）“柒展源、柒展祜”的签名捺印不是柒展源、柒展祜亲自所为。二审时，双方当事人同意进行重新鉴定，鉴定意见是1996年元月24日《契约》及《土地使用权转让协议书》中立据人（转让方）“柒展祜”的签名捺印是柒展祜亲自所为。对于两次结论不一的鉴定意见应如何采信，本院主要考虑以下几点：1.二审鉴定意见中明确认定1996年元月24日《契约》及《土地使用权转让协议书》中的捺印是柒展祜右手中指所捺，其认定的依据是发现了两份检材与样本之间分别有13处、11处细节特征相符，该认定符合指纹各人各指不同且终生不变的特性；2.一审鉴定机构未发现检材与样本在细节特征上的相符之处，可能有未仔细辩认等主观原因，从相比较而言，如果不能推翻发现细节特征相符之处，则应当采信发现细节特征相符的鉴定意见。3.结合本案其他相关证据及冯科母亲持续管理使用房屋多年无人提出异议的事实，1996年元月24日《契约》及《土地使用权转让协议书》中的捺印是柒展祜亲自所为，更符合常理。综合考虑以上因素，本院认为1996年元月24日《契约》及《土地使用权转让协议书》中“柒展祜”的签名捺印应是柒展祜亲自所为，据此，有关1996年元月24日《契约》及《土地使用权转让协议书》的鉴定费用应由柒展源、柒展祜一方负担。 综上所述，一审判决认定基本事实不清、适用法律错误，导致判决结果错误，本院予以改判。上诉人冯科提出的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 撤销贵港市中级人民法院（2016）桂08行初47号行政判决； 确认桂平市人民政府为冯科办理浔国用（1994）字第081305021号国有土地使用证（后因换发新证证号改为浔国用（1999）字第080038号）变更登记的行政行为程序违法，但不撤销浔国用（1999）字第080038号国有土地使用证。 本案一、二审案件受理费各50元，由一审被告桂平市人民政府负担。 一审鉴定费17800元（柒展源、柒展祜已交9800元，冯科已交8000元给鉴定机构），由柒展源、柒展祜负担10680元，冯科负担3560元，桂平市政府负担3560元。二审鉴定费10400元（冯科已交给鉴定机构），全部由柒展源、柒展祜负担。上述鉴定费中桂平市人民政府应负担的3560元，柒展源、柒展祜还应负担的11280元，由桂平市人民政府和柒展源、柒展祜付给冯科。 本判决为终审判决。 审判长  王小成 审判员  陈伟红 审判员  班 艳 二〇一九年十月十四日 书记员  饶 栖