海南省三亚市中级人民法院行政判决书（2019）琼02行终126号上诉人（原审被告）三亚市生态环境局（原三亚市生态环境保护局），住所地三亚市吉阳区新月路5号。法定代表人樊木，该局局长。委托代理人蔡强，该局工作人员。委托代理人吴光维，海南三和元律师事务所律师。被上诉人（原审原告）三亚东南眼科医院，住所地三亚市天涯区文明路247号。法定代表人梁兆敏，该医院院长。委托代理人刘东卫，该医院工作人员。委托代理人吉才虹，海南云帆律师事务所律师。原审被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风街257号。法定代表人阿东，市长。委托代理人邓智强，三亚市司法局工作人员。上诉人三亚市生态环境局因三亚东南眼科医院（以下简称东南医院）诉三亚市生态环境局及三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）行政处罚决定一案，不服三亚市城郊人民法院（以下简称原审法院）作出的（2019）琼0271行初55号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人三亚市生态环境局委托代理人蔡强、吴光维，被上诉人东南医院委托代理人刘东卫、吉才虹，原审被告三亚市政府委托代理人邓智强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2018年9月14日，三亚市生态环境局对东南医院作出三环罚决字〔2018〕24号《三亚市生态环境保护局行政处罚决定书》（以下简称24号处罚决定），以东南医院对需要配套建设的环保设施未经验收即投入使用为由，决定对东南医院作出20万元罚款的行政处罚。东南医院不服该处罚决定向三亚市政府申请行政复议，三亚市政府于2019年1月7日作出三府复决字〔2018〕88号《行政复议决定书》（以下简称88号复议决定），维持三亚市生态环境局作出的24号处罚决定。原审查明，东南医院于1999年成立，位于三亚市××路，主要诊疗工作为眼科门诊，医疗诊疗过程主要为输液等。2018年6月20日，三亚市生态环境局的执法人员在对东南医院进行现场调查时发现，东南医院需要配套建设的环保设施在未经验收的情况下，于2011年投入运营至今。三亚市生态环境局遂于2018年8月6日立案，在进行现场检查并询问后，于2018年8月20日作出了《责令改正违法行为决定书》，责令东南医院在收到决定书之日起6个月内完成配套建设的环境保护设施的验收，否则将处以100万元以上200万元以下的罚款。2018年8月30日，三亚市生态环境局向东南医院作出并送达了《行政处罚事先（听证）告知书》，东南医院以书面形式回复表示其已经收到并了解相关事项，没有陈述申辩意见。2018年9月14日，三亚市生态环境局作出24号处罚决定，决定对东南医院处以20万元罚款。东南医院对该处罚决定不服，2018年11月9日，东南医院向三亚市政府提交了行政复议申请，请求依法撤销24号处罚决定。三亚市政府于2019年1月7日以88号复议决定维持了三亚市生态环境局的24号处罚决定。东南医院不服复议结果，遂以三亚市生态环境局和三亚市政府为被告，提起行政诉讼。原审法院认为，一、关于三亚市生态环境局是否就同一违法事实作出两种行政处罚的问题。东南医院主张《责令改正违法行为决定书》及24号处罚决定系针对同一违法事实作出两种行政处罚。《责令改正违法行为决定书》要求被上诉人在6个月内完成配套建设的环保设施的验收，如果在规定期限内没有完成，将对被上诉人处以100万元以上，200万元以下的罚款，本质上是一种行政命令，并非直接对被上诉人作出处罚。而24号处罚决定系针对东南医院的违法行为处以20万元的罚款，这是一种行政处罚行为。因此，《责令改正违法行为决定书》和24号处罚决定是并行的，并不矛盾，东南医院的主张没有事实和法律依据，依法不予支持。二、关于三亚市生态环境局的处罚决定程序是否合法的问题。三亚市生态环境局在作出的《责令改正违法行为决定书》中，责令东南医院在6个月内改正违法行为，完成配套设施的验收，但三亚市生态环境局并没有等到改正期限届满后才对东南医院作出处罚决定，而是在发出《责令改正违法行为决定书》的一个月内直接对东南医院作出了24号处罚决定。三亚市生态环境局没有在发出《责令改正违法行为决定书》所限定的六个月届满后才酌定是否给予东南医院行政处罚，而是直接作出24号处罚决定，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十条第一款第（三）项、第（五）项之规定，属于滥用职权、违反法定程序的行为。综上所述，三亚市生态环境局对东南医院作出的24号处罚决定，认定事实不清，主要证据不足，明显不当，应予以撤销。依照《行政诉讼法》第七十条第(三)项、第(五)项的规定，判决：撤销三亚市生态环境局作出的24号处罚决定及三亚市政府作出的88号复议决定；案件受理费50元，由三亚市生态环境局和三亚市政府共同负担。上诉人三亚市生态环境局上诉称：一、原审判决适用法律错误。原审判决认为上诉人没有在发出《责令改正违法行为决定书》所限定的六个月届满后才酌定是否给予被上诉人行政处罚，而是直接对被上诉人作出24号处罚决定，违反了《行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项、第（五）项之规定，属于滥用职权、违反法定程序的行为，因此适用法律错误。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款。上诉人根据该条例的规定，有权根据上诉人调查查明的被上诉人的违法行为，对被上诉人作出责令改正违法行为的决定，也有权立即对被上诉人作出处20万元以上100万元以下罚款的行政处罚决定。责令改正违法行为决定和行政处罚决定是并行的，上诉人不必等到改正期限届满后才作出处罚决定。根据该条例，如被上诉人逾期不改正，上诉人将根据该条例对被上诉人作出处100万元以上200万元以下罚款的行政处罚决定。《建设项目环境保护管理条例》规定了处20万元以上100万元以下罚款处罚幅度，为了解决违法行为人的违法行为被查实时行政机关如何处罚的问题；规定处100万元以上200万元以下罚款幅度，是为了解决违法行为人逾期不改正时如何处罚的问题。前者是后者的必经程序，后者是前者可能发生的延续。至于是否要处100万元以上200万元以下罚款，行政机关要根据违法行为人是否逾期不改正来决定。如果责令改正违法行为后，不能对违法行为人处以20万元以上100万元以下罚款，则此规定就没有存在的意义。因此，原审判决的分析论证是错误的。二、上诉人没有滥用职权、违反法定程序的行为。上诉人对被上诉人作出责令改正违法行为决定后，此后不到一个月又作出行政处罚决定，是根据法律和行政法规作出，适用法律正确，程序合法，内容适当，不存在滥用职权、违反法定程序的情况。原审判决适用《行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项、第（五）项的规定，判决撤销上诉人的行政处罚决定，属于适用法律错误。综上所述，原审判决适用法律错误，应予撤销原审判决，请求二审法院依法改判支持上诉人的上诉请求。被上诉人东南医院辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，应予以维持。首先，三亚市生态环境局在2018年8月20日作出《责令改正违法行为决定书》中，已明确责令东南医院收到该决定书之日起6个月内完成配套建设的环境保护设施的验收。但是，三亚市生态环境局却于2018年9月14日作出24号处罚决定，直接对东南医院进行处罚。因此，三亚市生态环境局未在《责令改正违法行为决定书》所限定的6个月届满后才酌定是否给予东南医院行政处罚，已违反《行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项、第（五）项之规定。据此，原审判决适用上述法律规定判决撤销三亚市生态环境局作出的24号处罚决定及三亚市政府作出的88号复议决定是正确的。二、三亚市生态环境局的行为违背了行政法诚实守信原则。三亚市生态环境局于2018年8月20日作出《责令改正违法行为决定书》中，已明确责令东南医院收到该决定书之日起6个月内完成配套建设的环境保护设施的验收。而后，东南医院遂基于对三亚市生态环境局的信赖，已着手完善相应的配套设施。但是，三亚市生态环境局非因法定事由并经法定程序，遂作出24号处罚决定随意变更已经生效的《责令改正违法行为决定书》。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、判决结果正确，三亚市生态环境局的上诉理由无事实根据及法律依据。请求二审法院维持原审判决并驳回三亚市生态环境局的上诉请求。原审被告三亚市政府述称：一、同意上诉人三亚市生态环境局的意见。二、原审判决的第一点已经认定《责令改正违法行为决定书》和24号处罚决定是并行的关系，所以说这两个文书是个并行的关系，而不是先后顺序。但原审判决认定需要先进行责令改正，满六个月后再进行行政处罚，所以说我们认为原审判决的第一点、第二点论证是相互矛盾的。原审判决第二点论证的是程序是否合法的问题。结论是认为作出的行政处罚属于滥用职权和违反法定程序，但是对综上所述作出判决之前，它所适用的理由是认定事实不清，主要证据不足，明显不当，没有滥用职权或者是违反法定程序这个理由。因此原审判决前后的理由不一致，并且还对前面查明事实以及本院认为部分对认定的事实不清、证据不足，明显不当等都没有进行充分的论证。所以说我们认为原审判决部分是有缺陷的。三、东南医院原审提出的诉讼请求只有一项，即诉请撤销的是三亚市生态环境局的行政处罚决定书，并没有申请撤销三亚市政府的88号复议决定。但是原审判决第二项当中直接撤销了三亚市政府作出的88号复议决定。因此，我们认为原审判决已经超出了原告的诉求，综上所述，我们认为原审判决存在缺陷，应当予以撤销，发回重审或者是改判。经审理查明，东南医院于1999年成立，是一所专业从事眼科疾病诊断与治疗的医疗机构，于2010年将原医院拆除重建。新建的楼房为7层，占地面积111.11平方米，建筑面积共约777.98平方米，并于2011年上半年投入运营至今。东南医院设有五个病房，28张床位，该医院设有医疗废物暂存间，位于医院一层的西侧。该医院与三亚宝齐来医疗废物处置有限公司签订了医疗废物集中处置协议，医院的污水处理设置于二楼中部。2018年8月7日，三亚市生态环境局对东南医院进行现场检查时发现，该医院的当日住院人数为23人，该医院的主管梁颖在三亚市生态环境局的询问笔录中称医院共设置了28张床位，当天住院23人。2018年9月14日，三亚市生态环境局作出24号处罚决定，认定东南医院实际设置28张床位，按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，应当编制环境影响报告表，该医院在未办理竣工环保验收手续的情况下于2011年建成医院并投入使用至今，其行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款关于“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”的规定，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，对东南医院作出处以20万元人民币罚款的行政处罚。东南医院对该处罚决定不服，向三亚市政府提交了行政复议申请，请求依法撤销24号处罚决定。三亚市政府于2019年1月7日以88号复议决定，认定东南医院违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，三亚市生态环境局对东南医院作出20万元的处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，遂维持了三亚市生态环境局的24号处罚决定。另查明，依照《建设项目环境影响评价分类管理名录》第111项的规定，床位在20张以上500张以下的卫生机构应当编制环境影响报告表，床位在20张以下的仅需制作登记表。二审中，东南医院称其对三亚市政府作出88号复议决定的程序无异议，但对复议结果有异议，认为应予撤销；称其实际上只有10张核定床位，另外的有10张陪人床位、3张留观床位、5张输液休息床位，不是24号处罚决定及88号复议决定所认定的28张床位。三亚市生态环境局称《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定中的对卫生机构床位，是指实际的床位，不存在核定床位的说法。二审审理查明的其他事实与原审查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，首先，根据新《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目即投入生产或者使用的，由环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款。依照《环境行政处罚办法》第十一条的规定，环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令；责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。本案中，东南医院建设项目于2010年动工重建，其需要配套建设的环境保护设施在未经验收的情况下，于2011年投入使用直至被查处，该医院实际设置28张床位，均是各方不争的事实。三亚市生态环境局在作出24号处罚决定之前对东南医院作出《责令改正违法行为决定书》，责令其6个月内完成配套建设的环境保护设施的验收，并告知了东南医院如不整改，将对其处以100万元以上200万元以下的罚款，该责令改正决定属于行政命令，符合上述规定。此外，三亚市生态环境局在查处东南医院违法建设行为的过程中，已向其送达《行政处罚事先（听证）告知书》，告知了拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及陈述、申辩和要求听证的权利。之后，三亚市生态环境局根据调查情况，依据《建设项目环境保护管理条例》的相关规定作出24号处罚决定，其行政行为依据充分，适用法律、法规正确，程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十八条、第三十九条的相关规定。综上，三亚市生态环境局作出的24号处罚决定与《责令改正违法行为决定书》并不矛盾，东南医院关于三亚市生态环境局应在《责令改正违法行为决定书》所限定的6个月届满后才酌定是否给予行政处罚的主张不能成立。其次，根据全国人大常委会法制工作委员会法工委复〔2007〕2号《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》的规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》相关规定作出相应处罚。建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。本案中，东南医院的建设项目未制作《环境影响报告表》，其需要配套建设的环境保护设施在未经验收的情况下，于2011年投入运营至今，其违法行为一直处于持续状态。三亚市生态环境局适用现行的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，对东南医院处以罚款，不违反“法不溯及既往”的原则，适用法律正确。据此，三亚市政府据此所作的88号复议决定维持24号处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。东南医院关于应根据“法不溯及既往”原则，对其应该适用建设项目行为当时有效的法律、法规，而不应适用新法规定作出处罚的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。综上所述，24号处罚决定及88号复议决定认定事实清楚，适用法律正确。三亚市生态环境局的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决认定三亚市生态环境局作出24号处罚决定属滥用职权、违反法定程序的依据不足，适用法律错误，结果不当，依法应以撤销。东南医院的原审诉讼请求缺乏事实及法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销三亚市城郊人民法院（2019）琼0271行初55号行政判决；二、驳回三亚东南眼科医院的原审诉讼请求。一、二审案件受理费合计100元，由被上诉人三亚东南眼科医院负担。本判决为终审判决。审判长 梁 泽审判员 杨冲冲审判员 陈兴科 二〇一九年十月十四日书记员 张佳佳附：本判决适用的相关法律、行政法规及部门规章依据中华人民共和国行政处罚法第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定:（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。