浙江省湖州市南浔区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0503行初55号 原告金小佳。 委托诉讼代理人陈卓平 委托诉讼代理人王鹏娇，浙江浦源律师事务所律师。 被告安吉县自然资源和规划局，住所地浙江省安吉县昌硕街道昌硕东路132号。 法定代表人陈志文，该局局长。 出庭应诉负责人王伟星，该局副局长。 出庭应诉负责人冯瑜，该局副局长。 委托诉讼代理人洪月明，该局工作人员。 委托诉讼代理人邹建宏，浙江新台州（杭州）律师事务所律师。 第三人安吉县城市建设发展有限公司，住所地浙江省安吉县昌硕街道凤凰新村五区188号3幢303室。 法定代表人王丞，该公司董事长。 委托诉讼代理人黄靖，浙江求直律师事务所律师。 原告金小佳因与被告安吉县自然资源和规划局、第三人安吉县城市建设发展有限公司土地行政管理行政合同一案，于2019年5月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2019年5月6日向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，被告在法定期限内进行了举证和答辩。本院依法组成合议庭分别于2019年6月11日、7月23日两次公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人陈卓平、王鹏娇，被告委托诉讼代理人洪月明、邹建宏，第三人委托诉讼代理人黄靖两次到庭参加诉讼，被告出庭应诉负责人王伟星参加第一次庭审，被告出庭应诉负责人冯瑜参加第二次庭审。本案现已审理终结。 原告金小佳与第三人安吉县城市建设发展有限公司于2017年7月27日签订《产权调换补偿安置协议》。 原告向本院请求：1.确认第三人与原告签订的《产权调换补偿安置协议》无效；2.责令被告对原告家庭户重新进行补偿安置；3.本案诉讼费用由被告承担。本案受理前，经本院释明，原告变更第一项诉讼请求为撤销被告与原告于2017年7月27日签订的产权调换补偿安置协议。事实与理由：1.第三人安吉县城市建设发展有限公司是受被告行政委托具体负责实施原告所在区块的集体土地房屋征收拆迁安置工作，依据行政诉讼法司法解释第二十五条之规定，被告主体适格，依法应该对第三人的行为承担行政责任。依据《中华人民共和国土地管理法》第二条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条和第二十五条、《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》〔2004〕28号、《征用土地公告办法》之规定，征地是政府统一行为，是行政行为，要有市县级人民政府组织实施，市县级国土部门具体的负责，其他任何机关无权行使征地行为。第三人安吉县城市建设发展有限公司是受被告委托具体负责原告所在区块集体土地房屋征收补偿安置工作，其行为后果应该有被告承担责任。2.第三人与原告家庭户签订房屋拆迁补偿安置协议时，存在评估程序违法，评估结果超期，不应该作为对原告拆迁补偿安置的依据，故该协议应无效。第三人委托杭州登鑫房地产估计有限公司作为评估机构对原告家庭财产进行评估，选任评估机构是由其单方委托，没有征求被征收拆迁人的意见。第三人对原告家庭户的财产进行评估的时间是2015年5月4日，评估报告没有依法依程序送达原告，况且评估报告之有效期间为一年，但是与原告签订协议的时间却是2017年7月27日，这个时候应该对原告家庭的财产重新进行评估，不应该再使用2015年5月4日的评估报告。第三人没有依法向原告送达房屋及附属物、苗木评估报告且该评估报告因时间超期而明显不合法，应认定为无效，不应该作为原告家庭户拆迁补偿的依据。3.被告征收原告家庭户宅基地和房屋所在区块的集体土地，不是为了公共利益，而是纯粹为了进行房地产商业开发。被告以“天使乐园”项目为旗号，绕开集体土地房屋征收必须有浙江省人民政府的征地批复为条件，这是根本违反《土地管理法》第二条和《物权法》第四十二条之规定，征收集体土地必须是为了公共利益。被告征收该区块进行商品房开发，为了商业利益。4.第三人与原告家庭户签订的拆迁补偿安置协议之内容与其他同村同类被拆迁户相比，明显不公平。房屋补偿比对潘苗金户，苗木补偿比对程国强户和陈玉山户，安置情况可以比对周德成户和张松青户及屠文水女儿户，被告对原告家庭户的补偿内容与上述同村村民比对显失公平。5.原告家庭户是在受到政府部门各方面的压力下签订该产权调换补偿安置协议，违背真实意思表示。第三人在与原告签订协议之前，被告指使安吉县昌硕街道办事处和城管选择性执法，2017年7月26日向原告下发违章建筑强拆告知书，责令原告对辅房于7月28日自行拆除，原告迫于无奈才与第三人签订协议，违背原告真实意思表示。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，被告负有对原告进行补偿安置的法定行政义务，原告要求被告对其重新进行补偿安置，具有请求权基础。 原告向本院提供以下证据： 1.原告家庭户户籍登记簿，拟证明原告家庭户属于征收范围内，户内人员属于安置人口，且原告家庭户属于一宅三户。 2.农村私人建房用地呈报表，安吉县城镇规划区私人建设用地规划许可证，拟证明原告家庭户在禹山坞村桥头建房178.95平方米，上述宅基地经合法规划，用地合法。 3.关于对递铺三友社区李彩霞等户的相关说明，安吉县房改房、经济适用住房2255号、2256号证明，安吉县公安局昌硕派出所证明，申请（李彩霞），拟证明（1）原告家庭户内有两个儿子，李彩霞和李小娥具备分户条件，可以依法另行申请宅基地，（2）原告儿子陈程、陈煜没有享受城镇居民待遇，可以计入建房人口，（3）李彩霞因婚户籍迁入原告家庭户，在2004年申请宅基地建房。安吉县局作出违法的行政行为，及其主体的适格； 4.安吉县人民政府办公室关于开展集体土地征收“阳光工程”建设的实施意见、企业信用信息公示报告，拟证明被告具有对征收户进行安置补偿的职责，第三人受被告委托与被征收户签订协议； 5.公告、天使乐园二期拆迁安置补偿办法，拟证明经安吉县政府同时，被告制定了涉案区块安置补偿办法，第三人成立项目指挥部负责涉案区块具体征收工作。 6.产权调换补偿安置协议、拆迁安置协议、会议纪要、房屋评估明细表，拟证明（1）第三热与原告家庭户天定了安置补偿协议，形式合法，但实质违法，（2）会议纪要系第三人伪造，（3）评估报告不合法。 7.照片4张，拟证明原告家庭户房屋为三层楼房，且属钢混结构，被告补偿不公平； 8.拆迁安置纠纷事实，拟证明原告家庭户认为补偿安置协议系被胁迫所签，连续向安吉县信访局反映问题。 9.（2016）浙行终1353号行政裁定书，拟证明被告适格，第三人系具体实施单位，被告负有对原告家庭户进行安置补偿职责。 被告答辩称，1.征收原告集体土地房屋的前提合法。原告的房屋在安吉××××街道2014-47地块。上述土地被征前属于安吉县递铺街道三友社区集体所有。2014年10月20日，因建设需要，安吉县统一征地事务所在履行了征地告知和听证等程序后，同三友社区签订了《征地补偿安置协议》，拟定征收该社区上述地块计3.1231公顷（计46.8465亩）集体土地。同年12月15日，安吉县人民政府将上述拟征土地列入安吉县2014年度计划第五批次建设用地项目逐级审核报请浙江省人民政府审批。同年12月31日，浙江省人民政府经审查后作出浙土字A（2014）-0284号《浙江省建设用地审批意见书》，批准该批次征收集体土地59.408公顷，其中包括涉案三友社区的上述3.1231公顷土地。原告的农村集体土地房屋在涉案征地范围。因此，涉案征收原告的集体土地房屋的前提事实明确。同时，因市县人民政府的土地主管行政部门为征收土地的具体实施行政主体的法律规定明确，原告的集体土地上房屋的征收属于国家批准征地土地的后续实施工作，故被告对原告负有征收拆迁安置补偿的义务不持异议。2.对原告房屋征收补偿安置政策依据明确，补偿合理充分并落实到位。被告为涉案土地批准征收后的具体实施的行政主体明确，但征地批准后涉及被征收土地上集体土地的房屋拆迁补偿安置工作具有量大复杂、多样和迟延等特点。因而县市人民政府或土地行政主管部门不可能亲临亲为处理，更不可能全部通过行政强制征收程序手段来完成。因而实践中均由基层组织和相关基础机构及相关专业平台通过宣传、沟通、协商、谈判达成协议的方式来落实征地区块的房屋拆迁补偿安置。涉案被征土地区块上的房屋拆迁补偿安置工作由第三人公司通过上述工作方法来完成落实，客观上同被告形成委托关系，即被告委托第三人在上述土地批准后协商谈到达成拆迁协议来完成。根据本案事实，第三人已根据拆迁政策同原告户于2017年7月27日就房屋拆迁达成了《产权调换补偿安置协议》，该协议在对于原告户房屋、房屋装修及附着物、临时建筑、拆迁补助、现金奖励、签约奖励、花草花木及过渡费支付等方面均按政策补偿充分到位；在产权调换置换协议中确定原告户安置人口四人，确定置换产权房屋排屋一幢计270㎡，按600元每平方价格置换。上述协议于签订后已结算履行，统一安置的排屋尚在建设中，尚未到交付期限。因此，涉案对于原告户的房屋拆迁补偿安置合理充分。同时对于原告离婚儿媳李彩霞户作为特殊户予以安置，安置125㎡多层公寓一套，安置价每平方米500元，已安置完成。因此，在涉案征地拆迁中，对原告等户的拆迁补偿安置或安置已合理充分，充分维护了原告户的合法权益，并不存在损害其权益的问题。3.原告在本案中提出要求对其户重新补偿安置的理由不能成立。涉案对于原告户的房屋拆迁补偿安置合理充分，原告与第三人达成的协议亦已履行，整个拆迁谈判协商达成补偿安置协议的过程中双方不断沟通协商完善，最终达成协议并履行，充分维护了原告的正当权益。现原告提出要求推翻重新落实安置的理由不能成立。其提出评估报告于2015作出，于2017年签订协议时应重新评估不能适用的问题并不产生损害性影响。在涉案征地区块制定的补偿政策存在时间节点，前后达成协议的补偿标准均为一致。即使2015年的评估报告在2017年重新出具，内容标准并不改变，仅是报告的时间变动而已，对原告的权利不产生实质性影响。此外，原告提出涉案征地并非公共利益目的，是对于公共利益狭义的理解。另提出与同村同类其他拆迁户相比拆迁补偿不公平及其在政府压力下违背真实意思签订协议等均无事实依据。综上，涉案土地批准征收后续实施落实工作中，对于原告户集体土地房屋的拆迁补偿安置符合政策，合理充分维护其合法权益，并不存在损害其权益的问题。其行政诉讼要求确认涉案《产权调换补偿安置协议》无效推翻重来的诉讼理由违背正面事实，不能成立。且原告的行政起诉已超过一年起诉期限规定。请求案审法院根据事实和法律规定，确认维护上述协议的效力，依法驳回原告的诉讼请求或驳回起诉。 被告安吉县局向本院提交了以下证据、依据： 1.征地前期告知书。 2.听证告知书。 3.听证告知书送达回证。 4.证明。 5.征地会议纪要。 6.征地补偿安置协议。 7.安吉××××街道2014-47地块用地红线图。 证据1-7拟证明（1）递铺街道2014-47地块被征收前为三友社区集体所有，（2）由安吉县统一征地事务所在履行告知、听证等程序后，于2014年10月20日同三友社区签订《征收土地补偿安置协议》，拟征收社区集体土地46.84亩，（3）批准征地后付清征收款。 8.浙江省建设用地审批意见书。 9.建设用地项目承包材料“一书三方案”。 10.安吉县国土资源局征地补偿安置公告及安吉县人民政府征收土地方案公告。 11.证明。 证据8-11拟证明（1）涉案土地征收报请浙江省人民政府审查批准，（2）安吉县人民政府和安吉县国土资源局作出两公告，（3）涉案征收原告房屋前提合法。 12.天使乐园项目二期拆迁政策手册。拟证明原告房屋拆迁区块的补偿安置政策规定明确。 13.农村私人建房用地呈报表。 14.集体土地使用证。 15.产权调换补偿安置协议。 16.房屋拆迁产权调换预算单。 17.拆迁安置协议（特殊户）。 18.安置房结算单。 19.拆迁房屋验收单。 20.借条。 证据13-20拟证明（1）第三人同原告达成房屋拆迁《产权调换补偿安置协议》并履行补偿安置内容到位，充分维护原告的合法权益，（2）对原告离婚儿媳户按特殊户政策安置住房125㎡，安置价每平方米500元，已安置落实。 第三人答辩称，1.原告毁约有悖诚信。原告金小佳与第三人签订的《产权调换补偿安置协议》已依法生效并全面履行。第三人受被告委托从事案涉地块的集体土地房屋征收补偿安置工作。2017年7月27日与原告签订了《产权调换补偿安置协议》，2017年9月26日，第三人与李彩霞签订《拆迁安置协议（特殊户）》，该两份协议均系合同双方经过充分协商沟通，自愿签署。协议内容也符合补偿安置政策，原告的合法权益得到了充分维护。协议签订后，双方也履行了协议，原告也腾空了房屋并交出钥匙，并两次领取了补偿款，天使乐园禹山坞安置区2幢1单元501室房屋（含储藏室、车库）也交付原告使用。各方就安置协议中履行期限已届满的合同义务，已全面履行到位。如在协议履行完毕前原告提出反悔拒不履行协议的，相关政府机关可启动依法裁决，如今原告已受领第三人履行义务交付的财物，又要求宣告协议无效并重新补偿安置，显然有悖诚信。2.双方签约过程合法。第三人依据法律规定和补偿安置政策对原告进行补偿安置，原告的合法权益得到充分维护。本着公平公正公开“一根尺子量到底”的原则，第三人对原告房屋经过的评估、反复磋商和签约的细致过程，充分向原告释明了相关政策，在原告完全理解并内心自愿的前提下签订了协议。根据实际情况和协商效率的需要，协商模式征迁的评估报告是双方签约的重要参考，最终取得双方当事人的完全认可，即符合法律要求的平等自愿、意思表示真实的原则要求。原告所称评估报告未送达不符合事实。其所称评估报告“过期失效”也缺乏相关依据，因为2015年评估基准日至2017年签约日，相关补偿安置政策并没有发生变化，双方依照该评估结果进行协商和签约并不违反法律强制性规定。3.双方签约完全体现的内心自愿。第三人与原告2017年7月27日签订的《产权调换补偿安置协议》系双方经过充分协商沟通，自愿签署，不存在所谓受到政府部门各方面压力签署协议的情形。原告诉称因被责令拆除违法建筑才被迫签约，系其托词。遵守法律是公民义务，纠正建设违法同样如此。未经行政许可的建设工程，建设主体本应自觉纠正，或补办手续，不能补办的，应当自行拆除。相关职能机关责令原告拆除违法建筑本系行政义务，与双方是否协商签约没有法律上的因果关系。是否签约，或许在刚性执法与人性化执法的选择中有所不同，但对原告只有利益没有损害。综上，第三人已依据法律规定和补偿安置政策对原告进行了公平合理的补偿安置，原告的合法权益得到充分维护。双方经协商一致且不违反法律强制性规定的协议，依法受法律保护。原告的起诉理由不能成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人向本院提供了以下证据、依据： 1.农村私人建房用地呈报表； 2.集体土地使用证； 3.天使乐园项目二期拆迁政策手册，拟证明原告房屋拆迁区块的补偿安置政策规定明确。 4.产权调换补偿安置协议； 5.拆迁安置协议（特殊户）； 6.房屋拆迁产权调换预结算单（金小佳）、安置房结算单（李彩霞）、拆迁房屋验收单、借条（陈卓平）； 证据1-6拟证明金小佳户已按补偿安置政策获得了公平合理的补偿，且补偿安置协议中的部分内容已落实到位。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证如下：对证据1合法性有异议，（1）用2014-47地块表述建设项目名称不符合法律规定，（2）未按照县政府[2013]110号规定提供四个规划一个计划；对证据2的合法性有异议，（1）被告没有向被征地农民发放调查登记确认表，（2）征地前没有向原告或原告所在村民组其他农民告知听证的权利，（3）该听证告知书未得到征地农民的确认，（4）本次征地农业人口不可能是14人，本次拆迁涉及拆迁户78户210人；对证据3的合法性有异议，签收人陈亚军不是三友社区集体经济组织成员，不能代表被征收农民和集体经济组织签收；对证据4的合法性有异议，时间不符合常理，被告应公告浙江省人民政府的征地批复，并公告45天内制定补偿方案，60天无异议后由安吉县人民政府批准实施；对证据5的三性均有异议，（1）参会人员8个人是社区干部或工作人员，3人是村民小组长，其中2人为西南区块被拆迁户，不属于涉案被征收地块农民，（2）因为涉案地块征收涉及87户210人，（3）没有涉案地块被征收人参加纪要；对证据6的合法性有异议，（1）征地补偿协议签订的时间、程序均不合法，超出了法律规定的60天无异议期，缺少征地农民放弃听证的材料，没有证据证明征地补偿方案得到安吉县人民政府批准，（2）涉案地块得到浙江省人民政府批复时间为2014年12月31日，被告没有履行全部征收程序就直接签订了拆迁补偿安置协议，（3）被告省略了征地区块的调查和被征地农民的签字确认手续；对证据7的关联性、合法性有异议；对证据8的关联性有异议；对证据9的合法性有异议，缺少集体土地报批手续；对证据10的合法性有异议，（1）被告依法没有公告批复，（2）被告未举证证明补偿安置方案公告得到安吉县人民政府批准以及是否听取了被征地农民的意见和修改意见，（3）公告的时间违法；对证据11的三性均有异议，不能达到被告证明目的，村主任无权代表征地农民；对证据12的三性有异议，被告得到批复时间是2014年12月31日，安置的方案2013年3月制定的，被告应在批复来制定政策，程序违法，根据该政策手册第六条第六项规定，原告有两个儿子，因为小城镇户口，没有享受房改、经济适用房待遇，被告对原告的安置不公平；对证据13-19的三性无异议，但对被告证明目的有异议：（1）被告报批该地块征地时未对拟征地进行调查确认，未明确建设项目具体名称，未明确商业用地是否属于公告利益，未公告批复，未听取被而且征地农民的意见，在30天内就发布了两个公告。以2013年拆迁政策在2017年拆迁原告房屋，评估报告没有送达给原告，未向原告说明原告享有的权利，且评估公司不是拆迁户农民通过民主议决程序选任的评估机构，而是被告选定的，（2）原告有两子，均未享受经济适用房，长子符合分户条件，应该单独享有安置的宅基地，（3）被告以2015年的评估报告于2017年签订房屋拆迁安置协议，该协议明显不公，（4）被告曾私下承诺先签字，以后的事情都好谈判。 因第三人提交的证据6组证据与被告提交的部分证据一致，原告对该6组证据的质证意见与对被告证据的质证意见一致。被告对第三人提交的证据没有异议。 被告对原告提供的证据质证如下：对证据1三性没有异议，但对证明目的有异议，原告系自己一宅三户，不符合该区块农村拆迁一户一宅政策，因李彩霞情况特殊，给予特殊安置；对证据2无异议；对证据3关联性有异议；对证据4、5没有异议，对证据6的证明目的有异议，原告与第三人签订的安置补偿协议是双方真实意思表示，形式、内容实质合法，被告已充分履行了安置职责；对证据7-9的三性有异议。第三人对原告提供的证据质证意见基本与被告相同。 对各方提交的证据，本院认证如下：被告及第三人对原告提供的证据1、2、4、5、6没有异议，上述证据来源合法，与本案有关联性，本院予以认定；被告及第三人对原告提供的证据3的关联性有异议，但该证据能够证明原告家庭户成员享受相应政府的情况，与本案纠纷具有关联性，本院予以认定；被告及第三人对原告提供的证据7、8、9的三性均有异议，本院经审查，认为该三份证据与本案所涉合同纠纷没有关联性，本院不予认定。原告对被告提交的证据对证据1、2、3、4、6、9、10的合法性有异议，经本院审查，上述证据来源合法，应予以认定；对证据5、11、12的三性均有异议；原告对证据7的关联性、合法性有异议，该证据系有权机关制定，本院予以认定；原告对证据8的关联性有异议，该证据系涉案地块征收手续，已经浙江省人民政府审批通过，应予认定；原告对证据13-19的三性无异议，对被告证明目的有异议，上述证据能证明原、被告涉案房屋已经达成协议，能证明案件事情经过，本院予以认定。 经审理查明，原告于2000年4月5日申请农村私人建房用地，申请时在册人口仅金小佳一人，后经审批，在原××县××镇××山坞村建造住宅，并办理了权证，集体土地使用证号为安吉集用（2012）字第401-50号，登记所有者为金小佳。2014年12月31日，该房屋所在的安吉县递铺街道2014-47地块经浙江省人民政府审批，转为国有建设用地。2017年7月27日，原告与第三人签订《产权调换补偿安置协议》。2017年9月26日，案外人李彩霞与安吉天使乐园休闲度假区项目指挥部签订《拆迁安置协议（特殊户）》，约定安吉天使乐园休闲度假区项目指挥部以每平方米500元的价格给予安置125平方米（储藏室减半计算）。同日，原告腾空涉案房屋，第三人出具了《拆迁房屋验收单》。 本院认为，原告在提起本案行政诉讼时，经本院释明，请求撤销原告与第三人签订的《产权调换补偿安置协议》，后当庭变更主要诉讼请求为确认上述协议无效，经本院释明，原告拒不变更。为实质性化解本案争议，对原告主张，本院评析如下：1.原告能否请求撤销涉案协议。案涉协议签订于2017年7月27日，第三人李彩霞户签订协议的时间为2017年9月26日。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”规定，原告提起本案行政诉讼时，已经超过法律规定的法定起诉期限，应驳回原告的起诉。2.涉案协议是否无效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，行政行为存在下列情形之一的，人民法院判决确认无效：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，各当事人对于被告具有行政主体资格、行政协议内容客观上可以实施并无争议，且有相应证据予以证明，本院予以确认。双方争议的焦点为李彩霞户的权益是否受损。李彩霞户虽户口在拆迁范围内，但并无合法房产。被告根据李彩霞户的实际情况，给予相应安置补偿，已经尽到了安置补偿义务，未减损李彩霞户权益。原告主张其住宅内登记家庭户有三户，应按照三户进行分别进行安置补偿缺乏法律依据，原告与第三人签订协议并不存在无效的情况。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”规定，原告当庭变更诉讼请求符合法律规定，本院应予准许。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，判决如下： 驳回原告金小佳的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告金小佳负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审 判 长  邵钧伟 人民陪审员  周三妹 人民陪审员  敖 黎 二〇一九年十月十七日 法官助理洪金凤 书记员金林兵