贵州省遵义市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）黔03行赔终54号上诉人（一审原告）杨作光，男，汉族，生于1949年2月6日，贵州省桐梓县人，住桐梓县。委托代理人刘兆全，男，汉族，生于1945年12月15日，贵州省桐梓县人，住桐梓县。上诉人（一审被告）桐梓县燎原镇人民政府（以下简称燎原镇政府）。住所地：桐梓县燎原镇街上。法定代表人胡静，镇长。委托代理人廖珲，贵州名城（桐梓）律师事务所律师。上诉人杨作光、上诉人燎原镇政府因行政赔偿一案，不服习水县人民法院（2019）黔0330行赔初13号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审法院查明：原告杨作光于2016年3月，在其承包的燎原镇花园村兰家湾村民组地名为打角洞的承包地上修建第一层养猪场，占地330㎡，未经有关部门审核同意。2017年年初，燎原镇花园村村民举报原告违法占地，燎原镇政府调查后，认为原告违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，于2017年3月27日，作出《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止违法建设行为，原告拒绝签收该文书，被告照相后予以留置送达。2018年3月初，原告再次在原有养殖场基础上扩建第二层。被告于2018年7月6日组织工作人员，强制拆除了原告杨作光扩建的第二层养殖场,原告此后将被拆除的第二次养殖场予以修复用于养猪，面积170㎡，被告组织工作人员，于2018年10月25日再次强制拆除了原告杨作光扩建的第二层养殖场。原告不服，要求确认被告的强制行为违法时，一并提起本案诉讼。原告要求确认被告的强制行为违法一案，一审法院已经作出（2019）黔0330行初143号行政判决，确认被告桐梓县燎原镇政府于2018年10月25日强制拆除原告杨作光养殖场的行政行为违法。一审法院认为，根据我国《国家赔偿法》第二条之规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案被告于2018年10月25日强制拆除原告第二层170㎡养殖场的行为，已经（2019）黔0330行初143号行政判决确认违法，故原告对于其合法权益可以要求被告予以赔偿。根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）第一条第（一）项第2目的规定，生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地，包括规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地，该通知第二条规定，兴建农业设施用地占用农用地的，不需要办理农用地转用审批手续。但第三条规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意，并对具体程序做了规定；第四条第（四）项规定，严肃查处设施农用地中违法违规用地行为。市县国土资源部门在设施农用地跟踪监管、土地巡查和卫片执法检查中，发现违法违规用地行为的，应严肃查处。对于未经审核同意的设施农用地，要依法依规进行处理。不符合设施农业用地规定，要恢复土地原状；符合规定的，处理到位后确需用地的，按规定完善用地手续。本案中，原告利用其承包地所建设的养殖场占地面积达到300多㎡，根据上述通知的规定，属于生产设施用地，应依法由县级政府审核同意，但原告并未依法向燎原镇政府申报，更未取得桐梓县人民政府审核同意，该建设行为不符合法律规定，但被告不具有处理的职权，其发现原告的违法行为后，依法应将线索移交桐梓县土地管理部门依法作出相应的处理，被告超越职权处理的过程中，虽曾责令原告停止违法行为，但未作出强制执行决定，也未进行催告，为此，对于原告的损失，原、被告双方均应承担一定的责任，但原告应承担主要责任，由于原告所建的养殖场未经审核同意，不能将被拆除的部分作为合法性质的构筑物予以评估鉴定，对于损失，酌定被告赔偿原告相应的残值，具体计算如下：被告拆除原告猪舍约170㎡，酌情按每㎡200元的标准计算残值，计34000元；损坏猪用保暖板320㎡，有原告提交的收款依据佐证，且被告对真实性不持异议，考虑折旧等因素，酌情支持3200元；损坏水电设施原告无证据证明，但养殖场水电设施是必备设施，酌情支持1000元；压毁稻谷的数量及红薯的数量只有照片佐证，但不能证明具体的量，酌情支持该部分损失10000元；雇饲养工人月工资及生活费不属于直接损失，不予支持；原告的证据不能证明其伤痛导致误工损失费用的金额以及与本案具有利害关系，不予支持。为此，应判决被告支付原告相关损失共计48200元。综上所述，对于原告的其余诉讼请求，依法予以驳回，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第六条第一款、第七条第一款、第三十二条第一款、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十二条、第三十三条之规定判决：一、被告桐梓县燎原镇人民政府赔偿原告杨作光各项损失48200.00元；二、驳回原告杨作光的其余诉讼请求。一审宣判后，原告杨作光和被告燎原镇政府均不服一审判决，向本院提起上诉。杨作光的上诉请求为：撤销一审判决并依法改判。理由：一、一审认定上诉人修建养殖场违法占地错误。一审认为，根据国土资发[2010]155号文件的规定，上诉人利用其承包地建设养殖场占地面300多平方米，属生产设施用地，应由县政府审核同意，但上诉人未向燎原镇政府申报，更未经桐梓县政府审核同意，该认定是错误的。根据国土资发[2010]155号文件第三条的规定，集体经济组织以外的其他企业和个人兴办或与农村集体组织联合兴办规模化畜禽养殖场时，附属设施用地需按第三条的规定，办理农用地转用审批手续，而畜禽舍等设施及绿化隔离带用地均不需办理农用地转用审批手续。为此，上诉人系农村集体组织内的成员，在承包土地上经营未上规模的农民家庭养殖，其养殖设施用地按相关规定不需办理农用地转用审批手续。一审法院的该认定违反了《土地管理法》第14条和《物权法》第125条的规定，违反了国土资发[2007]220号和国土资发[2014]127号文件有关“本村集体组织、农民和畜牧业合作经济组织，按照乡（镇）土地利用总体规划，兴办规模化养殖场所需用地按农用地管理，作为农业生产调整用地，不需要办理农用地转用审批手续。”的规定，违反了国土资源部《全国土地分类》和《关于养殖占地如何处理的请示》有关“养殖用地属于农业用地，其上建造养殖用房不属于改变土地用途的行为，占用基本农田以外的耕地从事养殖业不再按照建设用地进行审批”的规定。二、以无效的规定作为依据作出判决是错误的，无法律效力。国土资发[2014]127号文件自2014年9月公布时即宣布国土资发[2010]155号文件停止执行，不论该文件是否有瑕疵，一审以失效的文件作为判决依据，判决确认上诉人的建设行为违法是错误的，更是无效的。三、对上诉人的损失，一审判决双方均应承担责任并由上诉人承担主要责任是错误的。上诉人修建的养殖场占用农用地，不需要办理农用地转用审批手续，符合法律和政策规定。因此，造成的损失后果属燎原镇政府所为，其全部后果责任均应由其承担，上诉人无任何责任，燎原镇政府应承担全部责任，应当将被拆除的部分按照合法构筑物评估鉴定，酌定只赔偿上诉人相应残值损失是错误的，显失公正，燎原镇政府应赔偿上诉人的全额损失。综上，请二审法院撤销一审判决，依法改判。燎原镇政府的上诉请求为：撤销一审判决，驳回杨作光的诉讼请求。事实和理由：一、一审法院认定事实不清，杨作光违法建设养殖场的损失，上诉人无责任。1.一审已查明，杨作光利用其承包地所建的养殖场占地面积达到300多平方米，根据国土资发[2010]155号文件的规定，属于生产设施用地，应依法由县政府审核同意，但杨作光未向燎原镇政府申报，也未取得桐梓县政府审核同意，该建设行为不符合法律规定。因杨作光所建的养殖场未经审核同意，不能将被拆除的部分作为合法性质的构筑物予以评估鉴定。以上事实表明，杨作光所建的建筑物属于违法建筑，其违法利益不应得到法律保护。2.上诉人的行为虽违法，但拆除行为未侵犯杨作光的合法权益，不应承担赔偿责任。杨作光私自修建养殖场的行为并非上诉人的原因导致，其违法修建的行为，上诉人并不存在过错。二、一审法院适用法律错误。根据人民法院案例选“（2017）青01行终13号案例”的精神，违法建设因行政强制程序违法要求赔偿的，行政赔偿仅限于合法权益造成损失的，有权申请国家赔偿，违法建设不在国家赔偿范围内。本案中，被上诉人修建养殖场的行为不符合法律规定，系违法建设行为，一审法院适用《国家赔偿法》第二条之规定，应仅对其合法权益进行审查，同时，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第32条的规定，杨作光应对其损失承担举证责任，如未提供证据证明其损失的，应承担举证不能的不利后果。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请二审法院支上诉人的上诉请求。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经本院二审查明的事实与一审一致。本院认为，结合双方的意见，本案的争议焦点为：1.燎原镇政府是否应对杨作光被拆除的养殖场进行赔偿。2.若需赔偿，标准如何确定。对争议焦点1，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，燎原镇政府强制拆除杨作光170平方米养殖场的行为，已经一审法院判决确认违法，当事人双方在法定上诉期限内均未提起上诉，该判决已生效。因燎原镇政府的违法拆除行为，对杨作光的合法权益造成了损害，故杨作光有要求燎原镇政府赔偿的权利。就杨作光被强制拆除的170平方米养殖场，燎原镇政府应进行赔偿。对燎原镇政府主张对杨作光的损失无责任，不应进行赔偿的理由，本院不予采纳。对争议焦点2，杨作光修建的猪舍第二层于2018年7月6日被拆除后，再次修建。按照当时正在施行的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）的规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。经拟定设施建设方案、土地使用条件、向社会公告并无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。根据上述规定，设施农用地的使用虽然无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案。本案中，杨作光没有提供相应证据证明其依照上述规定办理了相应手续。故杨作光在猪舍第二层被拆除后，再次修建，不符合法律法规的规定。对杨作光认为其修建合法的理由，本院不予采纳。杨作光未经合法审批修建猪舍，其对该建筑物不享有合法权益，但该建筑物系由若干建筑材料垒积而成，其对建筑材料享有合法权益。燎原镇政府未依法拆除杨作光修建的建筑物170平方米，其给杨作光修建建筑物的建筑材料的合法权益造成了一定损失，对该部分损失，燎原镇政府应予以赔偿。考虑到杨作光和燎原镇政府均具有一定的违法性，结合当地经济状况、杨作光修建的投入情况、实际存在的猪用保暖板、水电设施、稻谷和红薯损失情况，一审法院酌情确定200元/平方米的建筑材料残值赔偿标准，确定赔偿的金额为：200元/平方米×170平方米＋3200（猪用保暖板损失）＋1000（水电设施损失）＋10000（稻谷和红薯损失）＝48200元，并无不妥。对杨作光主张的工人工资及生活费，不属于直接损失，对杨作光主张的伤痛导致误工损失，其未举证证明与本案有关，不予支持。对杨作光认为其自身无任何责任，燎原镇政府应全额赔偿其损失的理由，本院不予采纳。2014年9月29日开始施行的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定，该《通知》下发后，《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）停止执行。一审法院引用国土资发〔2010〕155号文件的规定对本案进行处理，存在错误，本院予以纠正。但引用文件错误，不影响本案的处理结果。综上，上诉人杨作光和燎原镇政府的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，程序合法，裁判结果恰当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  赵正新审判员  赖丽莉审判员  冯再军二〇一九年十月二十五日法官助理王喻庆书记员王毅