贵州省遵义市中级人民法院民 事 裁 定 书（2019）黔03民终5833号上诉人（原审原告）：遵义洪宇驾驶培训有限公司。住所地：遵义市汇川区鱼芽村东联线。法定代表人：罗忠主。委托诉讼代理人：何思远，贵州舸林律师事务所律师。委托诉讼代理人：郑家鑫，贵州舸林律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：遵义市汇川区董公寺街道办事处，住所地：遵义市汇川区海龙屯路573号。法定代表人：张力，该办事处主任。上诉人遵义洪宇驾驶培训有限公司因与被上诉人遵义市汇川区董公寺街道办事处合同纠纷一案，不服贵州省遵义市汇川区人民法院（2019）黔0303民初5731号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2019年9月20日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。遵义洪宇驾驶培训有限公司上诉请求：撤销一审裁定并指令汇川区人民法院审理本案。事实和理由：依照相关法律规定，建设用地使用权出让合同属于民事案件而非行政案件受理范围。遵义市汇川区董公寺街道办事处二审未做答辩。遵义洪宇驾驶培训有限公司向一审法院起诉请求：一、判令遵义市汇川区董公寺街道办事处返还遵义洪宇驾驶培训有限公司建设用地使用权出让金人民币300万元；二、判决遵义市汇川区董公寺街道办事处已人民币300万元为基数，按年息6%支付遵义洪宇驾驶培训有限公司资金占用费，从2014年8月1日起直至实际支付之日止（计算至2019年7月31日为90万元）；三、案件受理费由遵义市汇川区董公寺街道办事处承担。一审法院经审理查明，2014年7月30日，遵义洪宇驾驶培训有限公司向遵义市汇川区董公寺街道办事处下设遵义市汇川区董公寺财政所支付300万元，款项性质载明为“征地赔付款”。2014年9月1日，遵义洪宇驾驶培训有限公司（乙方）与遵义市汇川区董公寺街道办事处（甲方，原遵义市汇川区董公寺镇人民政府）签订《招商引资协议书》，载明：“为促进汇川区董公寺镇经济发展，重点保护乙方在董公寺镇投资的利益。受甲方诚挚邀请，经过乙方对甲方投资环境实地考察，双方本着互惠互利，双方共赢的原则，现就乙方在董公寺镇××村投资建设驾驶培训考试项目的有关事宜达成一致，特签订以下协议：一、项目简介：（一）项目名称：驾驶人培训；（二）投资人：遵义洪宇驾驶培训有限公司；（三）项目规模：总投资1300万元人民币。（项目共分一期，一期投资1300万元人民币）。注册资金300万元。（四）税金和就业：全部达成后，预计年实现销售收入700.00万元，年利润200.00万元，年缴税金20.00万元，项目投产后，可提供11个就业岗位。（五）项目建设期：项目预计从2014年10月开工建设，于2015年3月竣工，2014年4月投产。二、企业地址及土地使用：（一）项目建设用地面积：乙方需要土地约50亩（具体面积以供地红线图为准）作为建设和生产的场地。（二）项目建设用地位置：位于遵义市××区××村李子垭组。三、甲方责任与义务：(一)积极配合乙方办理公司注册登记等手续，在办理国土、规划、环保等手续中协助完善地方政府各有关单位对接工作。(二)负责办理征地补偿，居民搬迁、安置等工作。(三)负责协助乙方处理水、电(动力电)等问题。(四)在乙方建设及投产经营期间，派专人了解其经营情况并实时反馈信息。四、乙方的责任与义务：乙方要确保资金投入渠道畅通，项目生产按期投入运行。(二)必须严格按照安全、环保“三同时”原则建设，确保企业“三废”达标排放，做好防治水土流失工作。(三)乙方方保证资金按时到位，在取得建设用地批准书之日起三日内开工建设，并在约定时间内完成工程建设并投产。(四)乙方承诺在生产经营期间，守法经营，安全生产，照章纳税，接受政府检查，服从政府管理。（五）服从甲方管理，注重安全生产工作，并按甲方要求按时报送各类报表，支持甲方统计工作。……（七)如乙方未能按甲方要求和本协议约定定达到预期目标，导致本协议终止的，该宗地地面所有建筑物、构筑物归甲方处理，甲方不承担任何赔偿和补偿责任。”后遵义洪宇驾驶培训有限公司要求遵义市汇川区董公寺街道办事处返还涉案款项300万元未果，提起本案诉讼。一审经审查认为，根据遵义洪宇驾驶培训有限公司主张的事实，遵义洪宇驾驶培训有限公司据以主张权利的合同系双方在达成口头协议的基础上签订的《招商引资协议书》，由于遵义市汇川区董公寺街道办事处系行政机关，故应当首先探讨该《招商引资协议书》是民事合同还是行政协议，若属后者，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款之规定，本案应属行政诉讼的受案范围。行政协议，又称行政合同，是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政合同与民事合同之间存在以下主要区别：一、合同的目的不同。这是界定合同性质的首要标准。行政合同的目的在于实现公共利益或者行政管理目标，民事合同的目的在于实现私法上的权利。二、合同内容的性质不同，即合同中的权利义务或履行合同的措施是否超越私法规则而具有公法性质。三、合同主体不同。行政协议的主体一方必须是行政机关或者政府，也包括法律、法规、规章授权行使公共管理职能的组织，也就是说，一方主体必须是行政主体。四、合同主体的权利义务不同。行政合同在签订履行过程中，行政机关享有一定特权，即行政优益权，这主要是因为行政合同的目的是在于实现行政管理的目标，为了保证行政管理目标的实现，行政机关在签订和履行合同中需要处于一种主导或者支配的地位。这种特权包括指挥权、监督权、强制执行权、变更和解除权等。而民事合同不可能有这种特权。五、合同的责任和义务也不同。民事合同当事人变更解除合同给对方当事人造成损失，按照民法规则承担赔偿责任。行政机关基于公共利益的需要变更解除行政合同给对方造成损失，按照有关法律的规定承担补偿责任。责任性质不同，责任的范围也不同。因此，应当从以上几点出发，判断涉案协议的性质。另外需要强调的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定所列举的两种行政协议是一种不完全的列举，否则就没有必要以“等”来表述。实践中行政协议远不止列举的这两种，除政府特许经营协议、土地、房屋等征收征用补偿协议外，土地、矿产等国有自然资源使用权出让协议、征收征用补偿合同、公共工程承包合同、公共工程捐助、独占使用公产合同以及以国家财力为支撑的教学科研合同、国有企业承包合同、招商引资协议、纳税协议、公法保证合同、行政委托合同、计划生育合同等，也都属于本项列举的行政协议的范围。总之，只要是行政机关基于实现公共利益和行政管理或者服务目标，与相对人达成的具有公法意义上的协议，都属于本项规定的行政诉讼受案范围。反观本案，涉案协议书的一方主体是行政机关，协议名称为“招商引资协议书”，协议第一段明确载明双方签订合同是为了“促进汇川区董公寺镇经济发展”，从协议的具体条款来看，双方约定了遵义洪宇驾驶培训有限公司应投资的款项数额、遵义市汇川区董公寺街道办事处预计纳税数额、解决就业的人数等。可见，该协议的订立目的在于发展经济、解决就业、增加税收等，属于典型的公共利益范畴。遵义洪宇驾驶培训有限公司作出了安全生产、守法经营、环保、纳税、接受检查、服从管理等方面的承诺，体现了行政机关在合同中享有的指挥权、监督权，遵义市汇川区董公寺街道办事处则承诺提供辖区内金星村李子垭组的土地用作遵义洪宇驾驶培训有限公司方的建设和生产场地，并承诺协助办理相关征地补偿、拆迁安置、办理相关手续等，属于行政机关承诺提供的一些优惠政策或便利。由此足以认定，涉案《招商引资协议书》属于招商引资合同，其目的是为了实现社会公共利益（税收、就业、经济发展、环保等），属于行政协议的范畴，依法应当属于行政诉讼的受案范围，而非民事诉讼的受案范围。需要说明的是，虽然涉案协议签订时间早于上述法律规定施行的2015年5月1日，但应当适用民事诉讼程序还是行政诉讼程序处理本案属于程序问题，根据《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）规定：“三、关于新旧法律规范的适用规则。根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：(一)法律、法规或规章另有规定的；(二)适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；(三)按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”程序问题从新，将本案作为行政诉讼案件审理。在界定涉案协议的性质之后，针对涉案协议的效力问题，有待行政诉讼审理中进一步评判，本院不予置评。综上所述，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条之规定，遵义洪宇驾驶培训有限公司应当就其主张提起行政诉讼，对于遵义洪宇驾驶培训有限公司提起的本案民事诉讼，应当予以驳回。为此裁定：驳回遵义洪宇驾驶培训有限公司的起诉本院二审期间，双方当事人均未提交新证据。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案的争议焦点是涉案《招商引资协议书》的性质应当如何认定。本院认为，涉案《招商引资协议书》的签订，一方作为行政机关，系行政权力的享有者，从“招商引资”可以看出，该份协议的签订是为了促进董公寺镇的经济发展，同时解决当地的就业、税收等。而遵义洪宇驾驶培训有限公司作为合同的另一方，其地位与行政管理机关具有不平等性，双方的权利义务也具有不对等性，概而言之，签订本协议是行政机关基于实现公共利益和行政管理或服务目标，与遵义洪宇驾驶培训有限公司达成的具有公法意义上的协议，因此，涉案《招商引资协议书》的性质为行政合同，根据第十二条《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项之规定，本案不属于民事案件的受案范围，一审裁定驳回遵义洪宇驾驶培训有限公司的起诉，告知另案提起行政诉讼不无不当，本院予以确认。综上所述，遵义洪宇驾驶培训有限公司的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 娄 强审判员 贺灿灿审判员 施正高二〇一九年十月十一日法官助理侯振伟书记员钟永海