广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1072号 上诉人（一审被告）马山县人民政府。住所地：马山县白山镇西华路东一里1号。 法定代表人张自英，县长。 委托代理人覃鸿，广西国海律师事务所律师。 委托代理人陆国山，马山县人力资源和社会保障局副局长。 被上诉人（一审原告）黄美天，女，1966年10月25日出生，壮族，住马山县。 一审第三人马山县人力资源和社会保障局。住所地：马山县白山镇江滨西路445号。 法定代表人汪绍斌，局长。 委托代理人陆国山，马山县人力资源和社会保障局副局长。 一审第三人马山县公安局。住所地：马山县白山镇西华街1号。 法定代表人姚启生，局长。 委托代理人李恒勇，马山县公安局民警。 委托代理人韦杰，马山县公安局民警。 上诉人马山县人民政府（以下简称马山县政府）因黄美天诉马山县政府行政复议一案，不服南宁市中级人民法院于2019年5月14日作出的（2017）桂01行初138号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月4日公开开庭审理了本案。上诉人马山县政府的委托代理人覃鸿、陆国山，被上诉人黄美天，一审第三人马山县人力资源和社会保障局（以下简称马山县人社局）的委托代理人陆国山，一审第三人马山县公安局的委托代理人李恒勇、韦杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：陆芳美系黄美天丈夫，原为马山县公安局民警，长期从事文检、痕检工作，2011年11月16日因病去世。2012年5月起，国家机关工作人员、人民警察因公牺牲性质确定的行政职权由地级市、县级民政部门行使。2012年8月4日，马山县公安局作出《关于认定陆芳美因公牺牲的通知》（马公通[2012]60号），认定陆芳美同志为因公牺牲并函报马山县民政局。2012年8月27日，马山县民政局向黄美天发放了《国家机关工作人员因公牺牲证明书》。黄美天及陆芳美的母亲、女儿先后于2012年11月、2014年获得国家、自治区、南宁市三级公安部门按照因公牺牲标准发放的一次性抚恤金，但县一级的抚恤金至今未发放。 2013年7月起，马山县公安局和马山县民政局就陆芳美是否属于因公牺牲产生分歧，马山县公安局坚持认为陆芳美同志属于因公牺牲，马山县民政局则认为陆芳美不符合因公牺牲的认定条件。2014年5月15日，马山县政府形成常务会议纪要，要求县级以上政法机关对陆芳美是否属于因公牺牲进行审核确认，由县民政局对认定结果进行复核，实施监督。2014年6月24日，马山县民政局向马山县公安局发出《关于撤回陆芳美同志因公牺牲证明的函》（以下简称《撤回牺牲证明函》），认定因公牺牲证明书是在县民政局未启动复核工作、未作出认定的情况下颁发的，故陆芳美因公牺牲性质尚未核定，需待认定后才能按程序颁证，要求马山县公安局协助其收回因公牺牲证明书。但《撤回牺牲证明函》未送达黄美天，因公牺牲证明书亦未收回。 2016年12月14日，马山县公安局具函马山县人社局，要求为陆芳美的遗属发放一次性抚恤金、丧葬费和赡养费等。2016年12月22日，马山县人社局作出《发放抚恤金复函》，称陆芳美因公牺牲证明书已被马山县民政局于2014年6月24日决定撤回，故拒绝按因公牺牲给陆芳美遗属发放一次性抚恤金，并称其已按死亡标准发放遗属一次性抚恤金和丧葬补助费，但遗属尚未提交相关材料办理遗属生活困难补助费。黄美天得知后，即于2016年12月23日向马山县政府提起行政复议申请，要求撤销马山县民政局的《撤回牺牲证明函》，撤销马山县人社局的《发放抚恤金复函》，并按因公牺牲标准发放抚恤金及利息，同时对因此给家属带来的精神损害承担责任。 2016年12月30日，马山县政府作出行政复议案件受理通知书，决定受理黄美天的行政复议申请。2017年2月21日，马山县政府向黄美天发出《补正行政复议申请材料通知书》，要求黄美天提供其与行政行为存在利害关系的相关证据和证明材料。马山县人社局、马山县公安局分别作出答复。复议过程中，马山县民政局于2017年3月21日作出马民政通[2017]1号《关于收回的通知》，称根据2014年5月15日县政府常务会议纪要第四项和有关法律法规规定，该局应对陆芳美因公牺牲进行复核并作出复核决定后，再根据有关规定依法认定其因公牺牲事宜。2014年6月24日该局未经复核决定，就作出《撤回牺牲证明函》，与上述规定不相符，经研究决定收回该函，待该局作出复核决定后再按有关规定依法办理。2017年3月23日，马山县人社局作出马人社字[2017]28号《撤回复函通知》，称因《发放抚恤金复函》的部分事实有待核实，经研究决定撤回该复函，待核实后再按有关规定依法办理，以上两份函件均已送达黄美天。黄美天坚持要求对马山县人社局、马山县民政局的行为进行复议。2017年3月28日，马山县政府作出马复议决[2017]1号《行政复议决定书》（以下简称1号复议决定），认定马山县人社局作出的《发放抚恤金复函》违反法律规定，责令马山县人社局在本复议决定书生效后60日内依法重新处理。黄美天不服，诉至法院，请求撤销1号复议决定，确认马山县人社局作出的《发放抚恤金复函》违法，判决马山县人民政府按因公牺牲标准给黄美天及其家属发放抚恤金及从应发之日起按银行同期借款利率支付利息，判决马山县人社局因不作为和违法行为给黄美天及其家属造成的精神损害赔礼道歉。 一审审理过程中，双方当事人对马山县政府具备对本案行政复议事项作出行政复议决定的主体资格和法定职权均无异议。2017年6月23日，马山县人社局通知马山县公安局提供材料，办理陆芳美遗属困难补助。现陆芳美遗属已领取了困难补助费。庭审中，马山县人社局当庭就其工作失误，向黄美天表示了歉意。 南宁市中级人民法院一审认为：本案中，马山县人社局以马山县民政局已撤回陆芳美的因公牺牲证明为由，拒绝按因公牺牲发放一次性抚恤金并作出书面复函，该行为实质是以复函为形式体现的行政不作为。黄美天在行政复议中请求撤销马山县人社局的《发放抚恤金复函》，并责令相关职能部门按因公牺牲标准发放抚恤金及其利息，属于因行政机关未依法发放抚恤金而引发的行政复议。作为行政复议机关，马山县政府应对马山县人社局的行为是否涉及行政不作为，从行政程序义务和实质义务上进行评断。在马山县民政局已自行撤销其先前作出的《撤回牺牲证明函》，马山县人社局也撤销其《发放抚恤金复函》，陆芳美的因公牺牲性质的法律效力未受到影响的情况下，马山县政府应对马山县人社局未履行给付抚恤金职责的行为作出实质义务的评判，但马山县政府仅对《发放抚恤金复函》认定违法，对黄美天关于责令职能部门给付抚恤金及利息，并承担精神损害赔偿责任的复议请求，则依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第（二）项的规定，认定黄美天没有证据证实而不予支持，实质是将行政给付和行政赔偿两项不同的诉求认定为行政赔偿请求，从而得出错误的结论。同时，1号复议决定对黄美天给付抚恤金请求不予支持，不仅回避了对马山县人社局应当履行之法定职责中实质义务的判断，且导致该纠纷的重新处理已丧失实际意义，且1号复议决定责令马山县人社局对是否按因公牺牲为陆芳美遗属发放抚恤金重新作出处理，也与《人民警察抚恤优待办法》第十七条发放因公牺牲抚恤金的职权规定相悖。因此，1号复议决定违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十四条的规定，法律适用错误，处理明显不当，予以撤销。 本案系因马山县人社局拒绝履行发放抚恤金的法定职责而引起的纠纷，黄美天请求判决马山县政府按因公牺牲标准为其发放抚恤金，但如前所述，人民警察因公牺牲的一次性抚恤金、增发一次性抚恤金，应由所在单位的县级以上政法机关发放，故黄美天该项请求不予支持。黄美天请求马山县人社局赔礼道歉，马山县人社局已当庭就其工作人员的失误向黄美天赔礼道歉，予以认定。 综上，1号复议决定认定事实清楚，复议程序合法，虽正确认定马山县人社局《发放抚恤金复函》违法，但适用法律错误，且处理结果明显不当，故依法应予全部撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（六）项之规定，判决：撤销1号复议决定，由马山县人民政府重新对黄美天关于发放抚恤金的复议请求作出决定，驳回黄美天其他诉讼请求。 上诉人马山县政府上诉称：1、马山县人社局具有发放因公牺牲抚恤金的职责。虽然2014年《人民警察抚恤优待办法》第十七条规定抚恤金由县级以上政法机关发放，但此前的法律法规均规定由县级民政部门发放，且实践中马山县人民警察因公牺牲抚恤金发放程序均是由马山县公安局初步认定，民政局复核后颁发因公牺牲证明，再由人社局依据因公牺牲证明发放抚恤金。2、发放因公牺牲抚恤金的前提是必须获得民政局颁发的因公牺牲证明书，本案因民政局对陆芳美因公牺牲证明书不予认可并作出《撤回牺牲证明函》，马山县人社局因此拒绝发放抚恤金并不违法。黄美天就《撤回牺牲证明函》申请复议后，不服本府作出的马复议决[2017]2号行政复议决定向法院提起诉讼，本案的处理应以上述案件审理结果为依据。请求二审法院撤销一审判决，驳回黄美天的诉讼请求。 被上诉人黄美天答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。马山县政府作出的1号处理决定明显遗漏复议申请事项，混淆了行政给付和行政赔偿的概念，马山县人社局不具备发放抚恤金的职责，一审判决撤销1号复议决定并责令马山县政府对发放抚恤金的复议请求重新处理有事实和法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 一审第三人马山县人社局述称：发放抚恤金的前提是认定因公牺牲，因本案是否属于因公牺牲存在争议，马山县民政局作出了《撤回牺牲证明函》，所以本局不予发放抚恤金有事实和法律依据。请求二审法院撤销一审判决，驳回黄美天的诉讼请求。 一审第三人马山县公安局述称：陆芳美符合认定因公牺牲的条件，公安部、自治区公安厅、南宁市公安局已认可陆芳美为因公牺牲并按规定发给家属抚恤金，县一级有关部门应按相关规定给予家属发放因公牺牲抚恤金。一审判决认定事实清楚，程序合法，判决结果正确。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，据此，除一审认定的“2012年5月起，国家机关工作人员、人民警察因公牺牲性质确定的行政职权由地级市、县级民政部门行使。”外，本院二审查明的其余事实与一审判决查明的事实一致。 另查明：南宁市民政局于2012年5月9日作出《南宁市民政局关于国家机关工作人员、人民警察因公牺牲性质确定的下放工作方案》，载明：自2012年5月9日起，国家机关工作人员、人民警察因公牺牲性质确定该项目中根据法律、法规或规范性文件明确由县级民政部门实施的审批权限全部下放县级民政部门实施。设定依据是《民政部关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤如何办理的通知》（民[1989]优字34号）和《民政部关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤有关问题的通知》（民函[2004]334号）。 还查明：2014年9月29日，广西壮族自治区公安厅政治部作出桂公（政治）[2014]501号《关于发放2013年下半年因公牺牲民警特别补助金的通知》，同意给予包含陆芳美在内的7名因公牺牲民警家属发放补助金。 本院认为：本案系因马山县人社局不予核定发放因公牺牲抚恤金而引发，从黄美天申请行政复议的请求事项看，实质上是要求马山县政府解决核定发放因公牺牲抚恤金的问题。根据马山县人社局提供的《马山县国家机关、事业单位工作人员死亡抚恤及遗属生活困难补助办理材料及程序》，本案马山县人社局具有核定发放因公牺牲抚恤金的职能。马山县人社局作出《发放抚恤金复函》不予核准发放陆芳美因公牺牲抚恤金，是基于马山县民政局2014年6月24日作出的《撤回牺牲证明函》，撤销了陆芳美因公牺牲证明书。虽然马山县民政局2017年3月21日自行撤销了《撤回牺牲证明函》，但是马山县人社局2016年12月22日作出《发放抚恤金复函》时，该《撤回牺牲证明函》是有效的。因此，马山县人社局《发放抚恤金复函》不予核准发放因公牺牲抚恤金有事实依据。但本案黄美天申请复议时提出了责令相关职能部门核定发放因公牺牲抚恤金的复议请求，马山县政府作出1号复议决定没有针对上述请求进行实质性审查认定，混淆了行政给付和行政赔偿两项复议请求，属于遗漏处理复议申请人的复议请求，一审判决责令马山县政府对黄美天要求发放抚恤金的复议请求重新处理，有事实和法律依据。基于本院（2019）桂行终1073号行政判决已查明认定陆芳美符合认定因公牺牲的条件，马山县政府应依照人民法院的生效判决责令马山县人社局限期履行核定发放陆芳美因公牺牲死亡抚恤金的职责。 关于黄美天一审诉请提出要求判决马山县政府支付抚恤金的利息问题，由于本案马山县政府是复议机关，其不是核定发放抚恤金的职能部门，黄美天该项诉请没有法律依据，本院不予支持。 综上，一审判决撤销1号复议决定，责令马山县政府重新处理正确。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费各50元，由上诉人马山县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇一九年十月二十二日 法官助理 李华思 书 记 员 孙宇欣