浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1373号上诉人（原审原告）洪海波，男，汉族，1973年10月12日出生，住海盐县。委托代理人陈国平，浙江德名律师事务所律师。委托代理人于炜辉，浙江德名律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路1号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人陈书宏、梁俊景，浙江省人民政府工作人员。洪海波因与浙江省人民政府土地行政复议一案，不服嘉兴市中级人民法院（2019）浙04行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月7日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。原审法院认定，洪海波于2018年10月9日向浙江省人民政府邮寄行政复议申请书，申请撤销浙江省人民政府于2017年12月26日作出的浙土字（330424）A[2017]-0013建设用地审批意见书。浙江省人民政府于2018年10月10日收到申请。同年10月11日，浙江省人民政府向洪海波作出补正通知，要求洪海波就与被申请复议的行政行为之间存在利害关系提供补正材料。洪海波于同年10月16日向浙江省人民政府邮寄补正材料。浙江省人民政府于同年10月22日受理洪海波提出的行政复议申请。同年10月22日，浙江省人民政府通知海盐县交通投资集团有限公司作为第三人参加行政复议，并要求浙江省国土资源厅、海盐县人民政府进行答复。2018年12月10日，浙江省人民政府决定延期30作出行政复议决定，并将延期情况告知洪海波。2018年12月25日，浙江省人民政府作出浙政复[2018]488号行政复议决定，以洪海波申请行政复议超过复议期限为由，驳回洪海波的复议申请。另查明，海盐县人民政府于2018年7月23日发布2018年第194号征收土地方案公告，公告了杭浦高速海盐互通改造连接线工程征收集体土地的批准机关、批准文号、征地补偿标准、对征地提出异议的期限和方式等内容，该公告于同日张贴在海盐县××××股份经济合作社村务公开栏。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但法律规定的申请期限超过六十日的除外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（四）项规定，具体行政行为通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算行政复议申请期限。根据已查明事实，海盐县人民政府于2018年7月23日发布征收土地方案公告并将公告张贴在被征收土地所在的海盐县××××股份经济合作社村务公开栏。根据国务院法制办公室国法[2014]40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条第二款“征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满十个工作日起知道征收土地决定”的规定，由于海盐县人民政府发布的征收土地方案公告中并没有确定公告期限，因此，应认定洪海波应当自2018年7月23日之日起满十个工作日，即2018年8月3日起知道征收土地决定，其于2018年10月9日向浙江省人民政府申请行政复议，已经超过了六十日的行政复议申请期限，浙江省人民政府驳回洪海波的行政复议申请认定事实清楚，适用法律正确。浙江省人民政府于2018年10月22日受理洪海波的行政复议申请，于12月10日决定延期三十日作出行政复议决定，并于同年12月25日作出被诉行政复议决定，程序合法。洪海波要求撤销浙江省人民政府作出的被诉行政复议决定，没有法律依据和事实根据，其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回洪海波的诉讼请求。洪海波上诉称：一、一审判决认定事实不清、证据不足。最高法院司法解释明确规定，人民法院在审查行政行为合法性时，应当排除被告在行政行为作出后自行收集的证据和复议机关在复议程序中收集和补充的证据，不能作为认定行政行为合法性的根据。而一审判决违反法律规定，未尽证据审查采信的基本要求，错误认定事实，主要表现在：第一，被上诉人提供的证据3张贴照片、情况说明、送达回执及张贴情况说明、身份证明等，系在2018年9月28日之后形成，该事实有照片实地拍摄背景、场景内容等予以证实。案涉行为人即张贴公告的工作人员吴水生、拍摄人朱乐毅、证明人吴忠明在行政复议过程中伪造证据，妨碍行政复议和行政诉讼。第二，正如被上诉人在行政复议决定中的表述，根据中共海盐县委、海盐县人民政府联合发布的盐委发（2018）19号《关于调整武原街道元通街道行政区划通知》，望海街道设立的时间是2018年9月28日，而非被上诉人提供的张贴照片等证据中2018年7月23日的拍摄时间点。第三，照片中公示了《关于停办“在职职工养老保险中断补缴”和“211城镇为参保人员补缴”的公告》等内容，该公告下方清楚地表明落款时间为“2018年9月28日”。很明显，被上诉人所提供的证据照片，系事后伪造和补充拍摄，理应予以排除，不予采信。第四，被上诉人对上诉人提供的证据1的合法性、真实性、关联性均无异议，对于证据2的真实性也没有异议，但一审判决竟违背诉讼证据采信的基本标准和规定，违法不予采信。二、一审判决适用法律法规错误。根据原国务院法制办公室国法[2014]40号《关于认定被征地农民知道”征收土地决定有关问题的意见》第六条规定，行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条办理，即行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。本案所涉征地信息等内容，均是在上诉人申请政府信息公开方才得知，而非一审判决主观臆断认定的“应当自2018年7月23日之日起满10个工作日”的时间。行政机关在作出具体行政行为时，应该明确告知行政相对人具有的权利和义务，以及行使救济权利的相应期限。行政机关不能主观的推断行政相对人“应该”知道，负有依法提出确切有效的证据来证明的责任和义务。行政复议法第九条第一款规定，提出行政复议申请的期限为知道该行政行为之日起六十日内。为了更好地保护公民、法人或者其他组织申请复议的权利，强化行政机关作出行政行为时的教示义务，对行政机关作出涉及当事人重大权益的行政行为，本案应依法适用国法[2014]40号文件第六条规定的2年申请期限。三、一审法院程序不当。案涉行政复议决定列明海盐县交通投资集团有限公司为第三人，而上诉人在提起行政诉讼时也明确列示海盐县交通投资集团有限公司为第三人，但一审法院没有追加海盐县交通投资集团有限公司为诉讼第三人，程序上处理不当。四、一审判决结论错误。上诉人申请本案行政复议，目的是为了实现向作出原行政行为机关的上级机关寻求行政救济的权利。复议机关仅以“超过复议申请期限”为由进行程序上的驳回，没有对原行政行为的合法性进行实质审查。而复议机关正确、合法审理行政复议案件，不仅要审查行政行为的合法性，还应当符合行政复议解决行政争议的目的。详见最高法院（2019）最高法行再28号行政判决的法律适用。本案复议决定程序驳回存在不当，一审判决予以支持更是错误的。综上，请求二审法院依法支持上诉人的诉讼请求。浙江省人民政府法定期限内未提交答辩状，本院组织调查时称：第一，案涉行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人不服浙土字（330424）A[2017]-0013号征地批文，向答辩人申请行政复议。案涉征地批文批准杭浦高速海盐互通改造及连接线工程用地43.78公顷，涉及征收海盐县元通街道电庄社区集体土地12.1244公顷，拟用于杭浦高速海盐互通改造及连接线工程，该地块范围涉及上诉人使用的集体土地。2018年7月23日，海盐县人民政府发布征收土地方案公告，内容包括涉案土地的批准机关批准文号和征收土地的位置、面积、征地补偿标准等，并载明在公告发布之日起十个工作日内提出书面异议。2018年7月23日，上述征地公告由海盐县元通国土资源所工作人员张贴于电庄社区村务公开栏。此外，2018年9月28日，中共海盐县委海盐县人民政府联合发布《关于调整武原街道元通街道行政区划通知》，撤销元通街道建制组建望海街道。行政复议法第九条第一款规定，公民、法人或其他组织认为，具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。但是，法律超过的申请期限超过六十日的除外。行政复议法实施条例第十五条第一款第（四）项规定，行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，具体行政行为，依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算。海盐县人民政府于2018年7月23日发布的征收土地公告规定的期限届满之日，为上诉人提出行政复议申请期限的起算日，上诉人于2018年10月9日向答辩人申请行政复议，已经超过法定申请期限。上诉人提出的行政复议申请不符合行政复议法第二十八条和行政复议法实施条例第二十八条第（四）项规定的受理条件，答辩人遂驳回上诉人的行政复议申请。第二，行政复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2018年10月10日收到涉案行政复议申请，因申请材料不符合规定，上诉人于2018年10月18日补正。因情况复杂，本案延长三十日的行政复议期限，因海盐县交通投资集团有限公司与被复议的具体行政行为有利害关系，答辩人通知其作为第三人参加行政复议。答辩人于2018年12月25日作出案涉行政复议决定，并向上诉人邮寄送达，符合法律规定的复议程序。请求二审法院依法驳回上诉、维持原判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案系上诉人洪海波不服被上诉人浙江省人民政府作出浙政复[2018]488号复议决定提起的诉讼。在案的《征收土地方案公告》、张贴照片、《情况说明》、海盐县元通街道电庄股份经济合作社加盖公章的《公告送达回执》等证据，表明海盐县人民政府于2018年7月23日发布征收土地方案公告，并于当日将公告张贴在被征收土地所在的海盐县××××股份经济合作社村务公开栏。依据原国务院法制办公室国法[2014]40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条第二款“征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满十个工作日起知道征收土地决定”之规定，本案应认定上诉人洪海波自2018年7月23日之日起满十个工作日，作为其就案涉征收土地决定申请行政复议期限的起算日。现上诉人洪海波于2018年10月9日向浙江省人民政府申请行政复议，已经超过了六十日的行政复议申请期限。浙江省人民政府据此作出浙政复[2018]488号复议决定，驳回洪海波的行政复议申请，并无不妥之处。复议程序方面，经申请人补正材料，复议机关依法受理复议申请、办理延期、送达复议决定，符合法律规定的复议程序。由于案涉《征收土地方案公告》张贴照片有工作人员及见证人签字，并由被征地所在的海盐县元通街道电庄股份经济合作社加盖公章，可以证实海盐县人民政府于2018年7月23日发布征收土地方案公告并在征地所在村公告张贴的事实；同时，由于张贴照片不能完全反映张贴所在地全貌，复议机关主张其于复议期间补拍了反映公告栏全貌的照片，故照片上出现《征收土地方案公告》张贴之后组建的望海街道字样，该辩解尚属合理，上诉人洪海波就本案公告张贴时间提出的异议，本院不予支持。另外，由于本案被诉行为系行政复议决定，并非上诉人洪海波申请行政复议的征地批文，一审法院未追加行政复议程序中的第三人并不会影响其实体权利，也不影响本案的实体审理，故上诉人洪海波就此提出的异议，本院亦不予支持。综上，上诉人洪海波的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人洪海波负担。本判决为终审判决。审 判 长 夏祖银审 判 员 沈 妙审 判 员 董 东二〇一九年十月十七日代书记员 陈亦恒