安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖行终1131号上诉人（一审原告）信恒亚，男，1950年8月12日出生，汉族，住安徽省砀山县。上诉人（一审原告）信永卫，男，1970年7月20日出生，汉族，住安徽省砀山县。上诉人（一审原告）信祝祥，男，1949年6月10日出生，汉族，住安徽省砀山县。被上诉人（一审被告）宿州市人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区银河一路，组织机构代码00318746-4。法定代表人杨军，该市市长。被上诉人（一审被告）砀山县人民政府，住所地安徽省砀山县政务新区，统一社会信用代码11341321752950906K。法定代表人陶广宏，该县县长。上诉人信恒亚、信永卫、信祝祥因诉宿州市人民政府行政复议决定及砀山县人民政府房屋征收决定一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2019）皖13行初126号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。信恒亚等3人向一审法院起诉称，宿州市人民政府于2019年1月7日收到了复议申请，同年3月16日其才收到《延期审理通知书》，宿州市人民政府超出了法律规定的六十日复议期限。对其在复议中提出的停止一切拆迁行为、保持土地原状的申请，宿州市人民政府仅称仍在审查却未有任何行动，砀山县人民政府的拆迁行为仍在继续进行。宿州市人民政府复议决定认为其与砀山县人民政府作出的《关于环城河西北角项目金山商城地块国有土地上房屋征收决定的公告》（简称金山商城房屋征收决定）及补偿方案无关的意见不能成立。对砀山县人民政府部分工作人员在征地拆迁过程中存在违法违规情形，宿州市人民政府一再包庇纵容。综上，请求：1、依法确认砀山县人民政府、宿州市人民政府的不作为和乱作为行为违法；2、撤销砀山县人民政府作出的金山商城房屋征收决定和补偿方案；3、撤销宿州市人民政府作出的宿复决字〔2018〕432号行政复议决定；4、责令砀山县人民政府停止一切相关拆迁行为，并对造成的损失进行补偿。一审法院经审理查明，2019年1月14日，信恒亚、信永卫、信祝祥以砀山县人民政府为被申请人，就金山商城房屋征收决定向宿州市人民政府申请行政复议。宿州市人民政府经审理，于2019年4月10日作出宿复决字〔2018〕432号行政复议决定，以信恒亚等3人提起行政复议申请不符合受理条件为由，驳回了信恒亚等3人的行政复议申请。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。说明复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回的，不属于复议机关维持原行政行为情形，当事人不服的，应以复议机关为被告。本案中，宿州市人民政府驳回信恒亚等3人复议申请的理由是其申请不符合受理条件，故信恒亚等3人不服提起行政诉讼，应以复议机关即宿州市人民政府为被告，砀山县人民政府作为作出原行政行为的行政机关，不应再列为本案被告。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。当事人提出的诉讼请求应当明确具体，且符合“一行为一诉”的基本诉讼原则。本案中，信恒亚等3人在起诉状中列写的诉讼请求，既包含针对砀山县人民政府的不作为情形，也包含针对砀山县人民政府作出的金山商城房屋征收决定、针对宿州市人民政府作出的行政复议决定，还包含要求责令砀山县人民政府停止拆迁行为、对损失进行补偿等多个诉讼请求，涉及多个行政行为和多重法律关系。该院审查后，对于其起诉被告不适格及诉讼请求不明确等问题及相关法律规定，向信恒亚等3人进行了释明，并发送书面通知，要求其变更被告，明确诉讼请求。但信恒亚等3人在该院限定的期限内未予变更和明确。因信恒亚等3人的诉讼请求不明确，错列被告，且拒绝变更，其起诉不符合法定条件，应予驳回。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（三）项、第三款之规定，裁定驳回信恒亚等3人的起诉。信恒亚等3人上诉称，其诉讼请求清楚，重中之重就是宿州市人民政府超期作出错误的复议决定，且对其提出的“保持争议土地原状”的诉求置之不理，显然是不作为和乱作为。本案为一审案件，一审未开庭审理违反法律规定。请求：1、撤销一审裁定；2、依法确认宿州市人民政府超期下达错误的复议决定等不作为和乱作为行为违法，并撤销该复议决定；3、依法确认砀山县人民政府不作为和乱作为违法；4、赔偿因宿州市人民政府不作为和乱作为，帮助砀山县人民政府加速违法拆迁对其造成的一切损失。宿州市人民政府、砀山县人民政府未向本院提交书面答辩意见。本院认为，信恒亚等3人以砀山县人民政府为被申请人，向宿州市人民政府申请行政复议，请求撤销砀山县人民政府作出的金山商场房屋征收决定，宿州市人民政府认为信恒亚等3人提起行政复议申请不符合受理条件，遂依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回信恒亚等3人的行政复议申请。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”故复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请，在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，既不属于维持原行政行为，也不属于改变原行政行为。对此，在复议程序非法定的前置程序情况下，当事人既可以直接起诉原行政行为，也可以起诉复议机关的驳回复议申请决定，但不管是直接起诉原行政行为还是起诉复议机关的驳回复议申请决定，都不涉及另一机关作共同被告问题。故信恒亚等3人以宿州市人民政府、砀山县人民政府为共同被告提起本案之诉，不符合法律规定。信恒亚等3人在一审中的诉讼请求不仅包括要求撤销宿州市人民政府作出的行政复议决定及砀山县人民政府作出的房屋征收决定，还包括要求责令砀山县人民政府停止拆迁并赔偿损失，信恒亚等3人将不同的行政行为以及由此产生的法律关系笼统地诉至一案，导致法院无法有针对性地进行审理，其诉讼请求亦属不明确。在一审法院释明上述问题后，信恒亚等3人拒绝修改诉状，其起诉依法应予驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款的规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。因此，一审法院未经开庭审理迳行裁定驳回信恒亚等3人的起诉，并不违反法律规定。综上，一审裁定驳回起诉并无不当，本院依法予以维持。信恒亚等3人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年十月十四日法官助理石音书记员奚雨杭附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。