浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1276号上诉人（原审原告）张谦绍，男，1968年11月30日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府，住所地浙江省温州市龙湾区行政管理中心大楼。法定代表人周一富，区长。委托代理人高强，温州市龙湾区人民政府工作人员。委托代理人周建，浙江六策律师事务所律师。张谦绍诉温州市龙湾区人民政府（下称“龙湾区政府”）不履行其他法定职责一案，浙江省温州市中级人民法院于2019年7月3日作出（2019）浙03行初51号行政裁定。张谦绍不服，提出上诉。本院于2019年8月1日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。经阅卷，询问上诉人张谦绍，被上诉人龙湾区政府委托代理人高强、周建，认为案件事实清楚，可以不开庭审理。本案现已审理终结。原审裁定认定，原告张谦绍涉案建筑物位于龙湾区××街道皇岙村××北路，用于养殖鸽子、山鸡等。2012年8月30日瑶溪街道办事处联合龙湾区执法局、温州市国土资源局龙湾区分局工作人员对上述建筑物实施强制拆除。2014年2月14日，原告与瑶溪街道办事处签订协议，就一次性给予原告生产生活补助费达成一致，原告承诺对涉案建筑物强制拆除行为及造成的损失罢访息诉。后原告仍不服，提起行政诉讼。温州市龙湾区人民法院于2015年4月9日作出（2014）温龙行初字第50号行政判决，确认瑶溪街道办事处、龙湾区执法局、温州市国土资源局拆除涉案建筑物的行政行为违法；并于同年4月10日作出（2014）温龙行赔初字第1号行政赔偿判决，认定原告已与瑶溪街道办事处就涉案强拆行为造成的相关损失自愿达成补偿协议并已实际领取补偿金，遂判决驳回原告要求瑶溪街道办事处等赔偿经济损失的诉讼请求。前述判决均已发生法律效力。2018年9月3日，原告张谦绍向被告龙湾区政府邮寄《国家赔偿申请书》，要求被告龙湾区政府对瑶溪街道办事处、龙湾区执法局及温州市国土资源局的涉案行政强制行为承担责任，赔偿原告经济损失3130230元。同年9月4日，被告收到原告的《国家赔偿申请书》。同月20日，原龙湾区政府法制办公室向原告作出《告知书》，就原告向被告提出国家赔偿申请一事作出答复，认为龙湾区政府并非国家赔偿义务机关，原告所申请的赔偿内容已经司法机关确认，不得再重复提出国家赔偿申请。原告不服，提起本案诉讼，请求确认被告未对原告的申请进行答复的行为违法；判令被告依法履行法定职责，对原告的经济损失予以赔偿。原审法院认为，本案系原告张谦绍认为被告龙湾区政府不履行层级监督职责及相关行政赔偿责任而提起的诉讼，争议的焦点系原告的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，当事人仅仅依据内部层级监督关系即提出申请，要求上级行政机关对下级行政机关行使督促履责等职责，依据前述规定，不论行政机关是否对该申请作出答复，均不具有可诉性。本案中，原告向被告提交的《国家赔偿申请书》中所涉及的要求被告对瑶溪街道办事处及龙湾区执法局履行“行政系统的内部监督”职责，显然系申请被告履行层级监督职责，不论被告是否做出答复，均不属于行政诉讼的受案范围，应依法驳回原告的起诉。同时，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款的规定，两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务人。本案中，相关生效裁判已确认强拆涉案建筑物的行为主体并非被告，并认定涉案行政赔偿问题已实际解决。原告明知被告并非强拆行为的实施主体，却起诉要求被告代替瑶溪街道办事处等单位承担行政赔偿责任，明显缺乏事实根据和法律依据，不符合法定起诉条件。本院还需要指出，即使撇开原告的经济损失是否已实际解决不论，该损失显系其他行政机关强拆行为所致，并非因被告不履行层级监督职责所造成，即两者之间不具有因果关系，不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定的“在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求”的情形，本院在庭审过程中已向原告释明应分别起诉，但原告仍坚持本案诉请；现鉴于该两项起诉，均明显缺乏事实根据和法律依据，不符合法定起诉条件，为避免浪费司法资源，本院一并予以驳回起诉处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告张谦绍的起诉。张谦绍上诉提出，龙湾区政府的三家下级机关未对拆迁现场进行清点，存在履职过错，在三家下级机关逃避责任的情况下，龙湾区政府应当承担损失赔偿责任。下级不主动承担责任，上级存在监管过错，上级就应当承担下级需要承担的责任。龙湾区政府系适格赔偿义务机关，应当履行向上诉人赔偿经济损失的法定职责。龙湾区政府是否承担责任属于行政诉讼受案范围。即使龙湾区政府不直接承担责任，其也有协助上诉人对损失进行评估，帮助上诉人向侵权单位维权并获得合法赔偿的义务。其多次向龙湾区政府请求协助评估，但龙湾区政府一直置之不理。无奈之下，才提交《国家赔偿申请书》，但龙湾区政府未作任何答复，不作为，才诉诸法院，要求确认其行政违法。原审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销原审裁定，依法审理并改判。龙湾区政府答辩称：答辩人已于2018年9月20日对原告的申请事项作出《告知书》并送达给原告，不存在行政不作为。答辩人并非赔偿义务机关。根据（2014）温龙行赔初字第1号行政赔偿判决及（2017）浙03行赔终4号行政裁定所确定的事实，张谦绍在申请书中提出的赔偿内容已经人民法院生效判决所确认，即瑶溪街道办事处已与张谦绍养殖场被强制拆除及造成的相应损失达成协议，并支付了相应费用。张谦绍重复提出国家赔偿申请没有法律依据。答辩人是否履行层级监督职责不属于行政诉讼受案范围。本案中，张谦绍认为答辩人未履行层级监督职责违法，并要求答辩人承担本应由下级单位承担的赔偿责任，没有事实和法律依据，不符合法定起诉条件。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。根据上诉请求、理由，答辩意见，结合原审裁判要点，二审围绕“原审裁定驳回上诉人张谦绍的起诉是否正确”等进行了审理。本院认为，原龙湾区政府法制办公室已就张谦绍《国家赔偿申请书》作出了《告知书》，认为龙湾区政府并非国家赔偿义务机关，张谦绍所申请的赔偿内容已经司法机关确认，不得再重复提出国家赔偿申请，故本案不存在龙湾区政府不告知、答复的不作为情形。且龙湾区政府是否履行层级监督职责不属于行政诉讼受案范围。关于涉案饲养场被拆除行为主体及张谦绍主张的损失承担问题。经查，温州市龙湾区人民法院（2014）温龙行初字第50号行政判决确认龙湾区城市管理和行政执法局、瑶溪街道办事处及温州市国土资源局系拆除实施主体；（2014）温龙行赔初字第1号行政赔偿判决认定张谦绍已与瑶溪街道办事处就涉案强拆行为造成的相关损失自愿达成补偿协议并已实际领取补偿金，并判决驳回张谦绍要求赔偿经济损失的诉讼请求。根据上述生效裁判认定的事实，龙湾区政府非拆除行为人，亦非责任承担主体，也不存在因为上、下级行政机关层级监督关系而产生的赔偿责任。因此，原审法院依法裁定驳回张谦绍的起诉符合法律规定。张谦绍上诉请求撤销原审裁定的理由不能成立，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  葛宏伟审判员  黄 寒审判员  蒋旭东二〇一九年十月二十三日书记员  许亚芬