贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔23行终81号 上诉人（原审原告）胡贤敏，女，1955年12月29日生，汉族，贵州省兴义市人，住贵州省兴义市。 上诉人（原审原告）胡贤华，男，1958年12月28日生，汉族，贵州省都匀市人，住贵州省都匀市。 上诉人（原审原告）胡贤惠，女，1960年9月1日生，汉族，贵州省安龙县人，住贵州省安龙县。 上诉人（原审原告）胡贤兰，女，1967年6月7日生，汉族，贵州省兴义市人，住贵州省兴义市。 上诉人（原审原告）胡贤文，男，1968年12月13日生，汉族，贵州省安龙县人，住贵州省安龙县。 共同委托代理人李梅、唐俊，贵州天生律师事务所律师。代理权限：特别授权。 上诉人（原审被告）安龙县住房和城乡建设局。住所地：贵州省安龙县金龙市场。 法定代表人魏生红，局长。 委托代理人陈寅、陈白英，贵州集法律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被上诉人（原审被告）安龙县国土资源局。住所地：贵州省安龙县西城区迎宾大道。 负责人邢光跃，副局长（主持工作）。 原审第三人安龙县由榔府城建设有限责任公司。住所地：贵州省安龙县金龙市场。 法定代表人贺述翔，总经理。 原审第三人胡杨茂，男，1970年12月13日生，汉族，贵州省安龙县人，住贵州省安龙县。 上诉人胡贤敏、胡贤华、胡贤惠、胡贤兰、胡贤文、安龙县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）与被上诉人安龙县国土资源局（以下简称县国土局），原审第三人安龙县由榔府城建设有限责任公司（以下简称由榔公司）、胡杨茂房屋征收补偿协议一案，不服贵州省兴义市人民法院（2018）黔2301行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 2017年8月8日，由榔公司作为甲方与原审第三人胡杨茂（乙方），根据《安龙县2017年城市棚户区改造房屋及土地征收安置补偿方案》签订了《安置补偿协议》。同年8月18日，双方又签订《安龙县城市棚户区改造项目房屋征收补充协议》（以下简称《补充协议》）。 原审法院经审理查明，安龙县人民政府于2017年5月27日作出安府常议﹝2017﹞8号会议纪要，审议通过了《安龙县城市棚户区改造房屋及土地征收安置补偿方案》，《安龙县2017年城市棚户区改造项目房屋装修、配套附属设施、林木及随房空地补偿标准》。2017年6月1日，安龙县人民政府以安府函﹝2017﹞118号批复，同意按照《安龙县2017年城市棚户区改造项目房屋及土地征收安置补偿方案》实施安龙县城市棚户区改造的有关工作。该安置补偿方案明确征收主体为安龙县人民政府，征收部门为县住建局、县国土局，征收实施单位为安龙县棚户区改造（古城改造）项目建设指挥部，安龙县人民政府正式启动安龙县2017年城市棚户区改造项目征收安置补偿工作。 之后，县住建局发布《关于安龙县2017年城市棚户区改造项目被征收人协商选定房屋征收评估机构的公告》，载明“被征收人协商选定评估机构的期限为自本公告发布之日起5个工作日（2016年12月28日至2017年1月6日）……”，2017年3月14日，县住建局制作《安龙县住房和城乡建设局关于“安龙县2017年棚户区改造项目（招堤片区、皇宫片区、十八先生墓片区）”房屋征收协商选定评估机构结果的公告》，记载“确定贵州瑞普房地产资产评估事务所作为安龙县2017年城市棚户区改造项目（招堤片区、皇宫片区、十八先生墓片区）房屋征收的评估机构”，并张榜公示于安龙县城市棚户区改造项目公告栏。2017年7月10日，贵州瑞普房地产资产评估事务所作出《安龙县2017年城市棚户区改造项目征收评估房屋征收估价分户报告》，记载估价时点为“2017年6月1日”，被征收人为“胡杨茂”，估价对象坐落于“安龙县城关镇××号”，住宅（砖混）建筑面积229.86㎡，单价2059元/㎡，住宅（砖木）建筑面积162.82㎡，单价1878元/㎡，评估总价779058元，报告提交时间2017年7月10日。2017年8月8日，第三人胡杨茂在《安龙县2017年城市棚户区改造项目房屋征收确权结果表》上签字确认，该表记载：产权证号安府北字第××号/安府北字第××号，建筑层数3/1；建筑结构：砖木/混合，证载用途面积：住宅，178.98㎡/107.72㎡；确权面积：已登记房屋为住房123.88㎡，住改其它商业用房162.82㎡，未登记房屋为住房105.98㎡，按其签约奖励为住房不足两层补足两层56.54㎡，面积合计449.22㎡；土地证载总面积177.72㎡，土地总面积407.89㎡，房屋基底占地面积189.03㎡，随房院落空地70.97㎡，随房院落空地以外土地面积147.89㎡；在备注栏注明：老人过世，7兄妹继承，但无分割协议，有两个宅基地使用证。原房砖混229.86㎡，砖木162.82㎡。 2017年8月8日，第三人胡杨茂与第三人由榔公司签订了《安置补偿协议》，主要约定了：1.被征收房屋的基本情况：位置新安镇××号/城关镇××号，住房总面积449.22㎡，已登记房屋面积123.88㎡，未登记房屋面积162.52㎡，未登记房屋面积含住房补足两层面积56.54㎡，住改其它商业用房162.82㎡；2.被征收房屋纯货币补偿款：补偿单价为2688元/㎡，住房总面积449.22㎡，补偿款为1207503.36元；3.房屋室内装修、配套设施、附属设施等补偿款为282824.29元；4.按期签约搬家奖励6000元；5.未登记房屋扣缴完证费用、补足两层扣缴工程建筑费、土地收益金等相关费用：①国有划拨、集体土地扣缴土地收益金为17519.58元，按面积449.22㎡，优惠政策扣缴单价39元/㎡计算，②未办理房产证的扣缴完证费用为6552.81元，按住房面积162.52㎡及扣费单价2688元/㎡的1.5%计算，③扣缴工程建筑费为45232元，按面积56.54㎡，单价800元/㎡计算；6.停产停业损失44583元，①住改其它商业房162.82㎡，单价25元/㎡，计算6个月；②职工失业补助费6个月，3人，单价1120元/人?月；7.搬家费3926.80元；8.过渡费23560.80元；2017年8月18日，第三人胡杨茂与第三人由榔公司签订《补充协议》，约定因第三人胡杨茂提前签约和提前搬家，共奖励14000元。 另查明，原告胡贤敏、胡贤文、胡贤华、胡贤惠、胡贤兰及第三人胡杨茂系姐弟关系，案涉《宅基地使用证》及安府北字第××号、安府北字第××号《房屋所有权证》系罗永春所有，罗永春系胡贤敏、胡贤文、胡贤惠、胡贤文、胡贤兰及胡杨茂之母。五原告及第三人胡杨茂就涉案房屋及土地征收问题于2018年4月28日向信访部门信访，并于同年7月12日获得答复。 同时查明，案涉宅基地修建有安龙县皂角树胡老七面条加工厂，成立时间为2012年12月25日，在案涉土地和房屋被征收前正常经营。第三人由榔公司系县国土局、县住建局委托实施具体房屋与土地征收事宜的实施单位。 原审认为，涉案协议系行政协议，属于人民法院的行政诉讼受案范围。 一、关于被告诉讼主体资格问题。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中，被告县国土局和县住建局作为安龙县人民政府确定的房屋征收部门，有权对涉案项目组织实施房屋征收与补偿工作，第三人由榔公司受县住建局的委托承担该项目房屋征收补偿的具体工作，所以作为征收部门的县住建局应对其行为后果承担法律责任。故本案两被告县国土局和县住建局是本案适格被告。 二、本案《安置补偿协议》及其《补充协议》的合法性问题。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。五原告与第三人胡杨茂系姐弟、兄弟关系，本案在征收部门制作的确权结果表中，已清楚表明五原告及第三人胡杨茂的关系，以及被征收房屋和土地的来源，二被告均未提出证据证明案涉房屋和土地在五原告和第三人胡杨茂之间进行了分割，故五原告与案涉房屋相关权利存在法律上的利害关系，有权提起本案诉讼。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋所有权人是该条例所规定的被征收人。本案《房屋所有权证》载明的位于城关镇××号及新安镇××号的房屋登记所有权人仅有罗永春一人，共有人一栏为空白。涉案房屋原产权人罗永春已去世，五原告主张被诉《安置补偿协议》漏列其五人为权利人，并提供证据证明其与第三人胡杨茂系姐弟关系，涉案被征收房屋及土地系其母罗永春所有，应为姐弟六人按份共有。被诉《安置补偿协议》作为法律规定的行政机关用于实现社会管理的一种方式，通过法定方式确定了协议相对人及其利害关系人对协议的议定权，法律赋予了行政相对人与行政机关在一定范围内通过一定程度的平等形式对协议内容进行协商，往往针对的是对于被征收人而言具有重大权利影响的如征收补偿标准、认定土地面积、实际测量面积等，故二被告在签订协议时没有考虑到案涉房屋及土地的其他权利人的利益，其行为违法。 梳理本案五原告诉请撤销的理由，包括土地和房屋性质认定问题，遗漏土地问题（按照原告的主张依然是建立在土地性质认定与征收部门存在争议基础上产生）和适用补偿标准问题。根据行政诉讼的受案范围来审查，对于补偿标准，参照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，是通过县级以上人民政府协调或由批准征收土地的人民政府进行裁决，不属于行政诉讼受案范围，本案五原告所诉是要求撤销案涉《安置补偿协议》，故本院参照《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，合同撤销情形来看，案涉安置补偿协议存在在征收部门对拟征收房屋和土地进行评估后，未按照《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条规定，向被征收人公布和发放分户评估报告，参照《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，合同撤销情形来看，不属于该法规定的显失公平、重大误解、欺诈、胁迫和乘人之危等法定撤销情形。 综上，案涉《安置补偿协议》在签订过程中，征收部门未充分考虑到被征收房屋和土地的共有情况，未向被征收人发放分户评估报告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款之规定，判决如下： 确认由榔公司与胡杨茂签订的《安置补偿协议》违法。 案件受理费50元，由被告县住建局、县国土局承担。 原审宣判后，上诉人胡贤敏、胡贤华、胡贤惠、胡贤兰、胡贤文五人不服该判决，向本院提起上诉，其上诉请求为：1.撤销贵州省兴义市人民法院（2018）黔2301行初57号行政判决，改判确认《安置补偿协议》违法并予以撤销；2.本案诉讼费由被上诉人承担。理由是：一、五上诉人原审时提交的材料可证明，案涉被征收土地属国有土地，而根据《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》（﹝2012﹞行他字第16号）的规定，不论被征收的国有土地是否登记，院落和空地面积均按照征收时的房地产市场价格予以征收补偿。案涉《安置补偿协议》遗漏了对院落、空地的补偿，人民法院依法应当进行审理和判决，但原审法院却以补偿标准不属行政诉讼受案范围为由，对此不作评判，原审判决认定事实和适用法律错误，依法应当撤销。二、五上诉人庭审提交的《营业执照》《照片》可证实，五上诉人与胡杨茂被征收的土地及房屋是安龙县皂角树胡老七面条加工厂生产面条的销售用房，应属商业用地，原审法院对此已作认定。根据相关法律法规的规定，应当按照商业用房和商业用地对五上诉人及胡杨茂进行补偿。而《安置补偿协议》未依法给予公平补偿，应当撤销。三、县住建局原审提交的《安龙县2017年城市棚户区改造项目房屋征收确权结果表》中记载：老人过世，七兄妹继承，但无分割协议。该记载清楚表明，县住建局明知五上诉人是被征收人，但其为了减少补偿数额、损害五上诉人的合法权益，故意不通知五上诉人商谈补偿事宜及签订补偿协议。而胡杨茂虽然是五上诉人的兄弟，但五上诉人未授权胡杨茂签订协议，案涉《安置补偿协议》对五上诉人无法律约束力。四、县住建局一审庭审时虽然提供了房屋评估分户报告，但并未送达五上诉人及胡杨茂。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，县住建局不向五上诉人送达分户评估报告的行为违法，严重侵害五上诉人的合法权益，属欺诈行为，依法应当撤销。五、五上诉人及胡杨茂被征收房屋所在地价格在500万元/亩以上，被遗漏的国有土地面积有218.86平方米，即遗漏的补偿金额将近175万元。但县住建局按照集体土地2.7万元/亩进行补偿，补偿价格仅是征收时当地房地产价格的一百八十分之一。即说明案涉《安置补偿协议》显失公平。且县住建局为了保证签约率，使用强制手段胁迫胡杨茂签订补偿协议。综上，案涉《安置补偿协议》显失公平，且存在胁迫、欺诈等情形，依法应当撤销。 原审宣判后，上诉人县住建局不服该判决，向本院提起上诉，其上诉请求为：撤销兴义市人民法院（2018）黔2301行初57号行政判决，依法改判驳回胡贤敏等五人的诉讼请求。理由是：一、一审判决认定上诉人在签订案涉《安置补偿协议》时漏列权利人与事实不符，安龙县于2016年12月27日开展棚户区改造项目后进行了入户调查和公告等，后根据调查结果于2017年6月1日作出征收决定并公告，征收工作完全是依照相关文件规定稳步进行。而胡贤文及胡杨茂本就居住在被征收房屋内，应当知晓被征收房屋的相关情况，其余四人虽未在安龙县居住，但胡贤文、胡杨茂有义务告知其他房屋共有人房屋被征收拆迁的情况。2017年8月8日，胡杨茂与由榔公司签订《安置补偿协议》。2017年8月18日，胡杨茂与由榔公司签订补充协议。此时征收工作已开展半年多，胡贤文、胡杨茂完全有足够时间与其他共有人商量，若二人没有与其他共有人商量或其他共有人怠于行使权利，责任在于其人本身，与上诉人无关。二、按照安龙县棚户区改造项目的相关规定，拆迁范围内的居民应当在规定时间内提供房屋产权证明等相关证据，胡杨茂只向征收人提供了《房屋所有权证》《宅基地使用证》，却没有提供共有人的相关情况，上诉人有理由认为房屋确系胡杨茂所有。再则，即使胡杨茂告知了房屋共有人，但因大部分共有人分处居住，他们不来签订补偿协议势必会影响到安龙县的整体工程，这对其他绝大多数被征收人来说是不公平的。且案涉棚户区改造项目实行房产、地产一起评估，征收补偿标准实行“一把尺子量到底，一个标准管千家”，对持有《宅基地使用证》的被征收人，依照案涉补偿方案第十五条第四款的规定进行补偿，被征收人不存在未得到公平补偿的情形。三、一审判决认定征收部门未向被征收人发放分户评估报告与实际情况不符，因案涉征收项目时间紧、任务重、程序多，加之工作人员大都从不同部门临时抽调，故而向被征收人发放分户评估报告时是采取公告通知形式，被征收人之间相互转达后，主动到征收部门领取分户评估报告，大部分被征收人已领取分户评估报告。由此说明，征收部门并不是不发放分户评估报告，而是发放的方式不同。综上，一审判决认定事实不清，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。 上诉人胡贤敏、胡贤华、胡贤惠、胡贤兰、胡贤文五人对此答辩称：被答辩人在调查确权时已知晓案涉土地及房屋有共有人，但却仍罔顾法律，认为房屋及土地属胡杨茂所有。通知被征收人参与征收补偿事宜是征收人的法定义务，胡杨茂并无义务通知其他共有人参加，共有人是否与征收部门签订补偿协议不会对案涉征收项目的其他被征收人产生影响。同时，案涉土地属国有商业用地，被答辩人应考虑土地性质和用途进行价值评估，但征收部门并未对被征收土地进行评估，也未对未登记的空地、院落部分进行补偿，补偿标准不公平、合理。另外，送达分户评估报告是征收人的法定义务，不能以公告或者他人转达的方式代替，征收人未送达分户评估报告，剥夺了被征收人提出异议、申请复议和鉴定的权利。 被上诉人县国土局在二审审理期间未提交书面答辩意见。 原审第三人由榔公司在二审审理期间未进行陈述。 原审第三人胡杨茂在二审审理期间未进行陈述。 在二审审理过程中，上诉人县住建局向我院提交了如下证据： 1.安龙县人民政府办公室于2015年11月2日印发的安府专议﹝2015﹞97号《关于成立安龙县由榔府城建设有限责任公司相关事宜的专题会议纪要》； 2.安龙县财政局国有资产管理局于2015年11月6日印发的安财国资发﹝2015﹞56号《关于成立安龙县由榔府城建设有限责任公司董事会及委派董事、董事长和财务负责人的通知》； 3.安龙县人民政府办公室于2017年4月8日印发的安府常议﹝2017﹞3号《十七届安龙县人民政府第5次常务会议纪要》。 本院组织上诉人胡贤敏、胡贤华、胡贤惠、胡贤兰、胡贤文五人对上述证据进行质证，五上诉人对证据1-3的三性有异议，但认可由榔公司是代表政府有关部门与胡杨茂签订协议的事实。因证据1-3确能证明由榔公司是安龙县城市棚户区改造项目的实施单位，本院认可其真实性。 除“第三人由榔公司系县国土局、县住建局委托实施具体房屋与土地征收事宜的实施单位。”之外，二审经审理查明的事实与原审查明的一致。 另查明：2017年4月6日，安龙县人民政府召开常务会议，同意由榔公司作为安龙县城市棚户区改造的实施主体。2017年5月27日，安龙县人民政府召开了第十次常务会议，听取了县住建局关于安龙县棚户区改造相关工作情况汇报。另外，县住建局在征收过程中以自己的名义作出了《补充说明》《安龙县城市棚户区改造项目房屋征收确权结果表》等一系列征收行为。同时，县住建局一审时向法院提交了案涉《安置补偿协议》，并在该协议上加盖公章。 本院认为，二审争议焦点为本案适格被告如何认定；案涉协议是否应被撤销。 关于适格被告如何确定的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中，县住建局作为安龙县政府确定的房屋征收部门，有权对实施房屋征收与补偿工作，从其作出《关于安龙县2017年城市棚户区改造项目被征收人协商选定房屋征收评估机构的公告》《补充说明》《安龙县城市棚户区改造项目房屋征收确权结果表》并向安龙县人民政府汇报征收补偿工作情况等一系列征收行为可看出，案涉项目征收补偿的相关事宜具体是由县住建局在负责实施，而由榔公司与胡杨茂签订案涉协议的行为，实质上是代表县住建局在履行征收补偿职责，且县住建局在案涉协议上加盖公章的行为也表明，县住建局对由榔公司代表其签订协议的行为无异议，故县住建局应对由榔公司代其履行行政职责的行为承担责任，县住建局为本案适格被告。而县国土局虽为房屋征收部门，但本案并无证据证明其具体负责实施了案涉项目的征收补偿工作，故县国土局并非本案适格被告。 关于讼争协议是否应予撤销的问题。案涉房屋所有权人为罗永春，乃胡贤敏、胡贤文、胡贤华、胡贤惠、胡贤兰及胡杨茂之母，县住建局提交的《安龙县2017年城市棚户区改造项目房屋征收确权结果表》中载明：老人过世，七兄妹继承，但无分割协议。从上述情况可知，案涉房屋现为共同共有，五上诉人胡贤敏、胡贤文、胡贤华、胡贤惠、胡贤兰作为房屋共有权人，亦属被征收人，征收人在明知案涉房产有其他共有人且无任何证据证实胡杨茂签订协议是受其他共有人委托的情况下，仍与胡杨茂签订协议，损害了五上诉人的知情权与选择权。而因《安置补偿协议》涉及征收补偿标准、土地面积等方面，对被征收人而言具有重大影响，征收人此举已严重损害了五上诉人的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或部分撤销。本案中，讼争协议的签订亦未经得房屋共有人同意，该行为明显不当，应当予以撤销。 综上，上诉人胡贤敏、胡贤华、胡贤惠、胡贤兰、胡贤文的上诉请求有理，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销贵州省兴义市人民法院作出的（2018）黔2301行初57号行政判决； 二、撤销安龙县由榔府城建设有限责任公司与胡杨茂签订的《安置补偿协议》； 三、驳回胡贤敏、胡贤华、胡贤惠、胡贤兰、胡贤文对安龙县国土资源局的起诉。 一审案件受理费50元，二审案件受理费100元，共计150元，由安龙县住房和城乡建设局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈颜虹 审 判 员 王幼封 审 判 员 张国斌 二〇一九年十月二十五日 法官助理 余芳晶 书 记 员 舒应莲