福建省明溪县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽0421行初32号 原告：江平，男，1974年10月19日出生，汉族，职工，住清流县。 法定监护人：王丽君，女，1982年5月28日出生，汉族，住清流县，系原告江平妻子。 委托诉讼代理人:邓盛友，福建明经律师事务所律师。 被告:清流县人力资源和社会保障局，住所地清流县龙津镇北大路229号B幢，统一社会信用代码：11350423MB03649126。 法定代表人:张是强，该局局长。 出庭人员:赖弘，该局副职负责人。 被告:清流县社会保险中心，住所地清流县北大路229号B幢，统一社会信用代码：123504234889321342。 法定代表人:黄炳辉，该中心主任。 委托诉讼代理人：李延胜、黄平秀，福建陈彪律师事务所律师。 第三人:三明市供电服务有限公司清流分公司，住所地清流县龙津镇长兴南街7幢，统一社会信用代码：91350423052344606A。 法定代表人：丁剑平，该公司经理。 委托诉讼代理人：宋超、郑开林，福建明经律师事务所律师。 原告江平与被告清流县人力资源和社会保障局、清流县社会保险中心、第三人三明市供电服务有限公司清流分公司劳动和社会保障行政管理纠纷一案，本院于2019年7月31日立案后，依法组成合议庭，于2019年9月11日公开开庭进行了审理。原告江平的委托诉讼代理人邓盛友与被告清流县人力资源和社会保障局的副职负责人赖弘、清流县社会保险中心的主任黄炳辉、委托诉讼代理人李延胜、第三人三明市供电服务有限公司清流分公司的委托诉讼代理人宋超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月23日，清流县社会保险中心作出了清劳险[2019]9号《工伤保险基金不予先行支付决定书》，内容为：江平：你于2019年5月7日向我中心提出的工伤保险基金先行支付申请，我中心决定：工伤保险基金不予先行支付你提出的医疗费，理由如下：针对你提出的先行支付申请，因福建省至今仍未出台具体实施办法，我中心根据三明市人力资源和社会保障局《涉及第三人原因造成职工工伤医疗费等待遇支付的暂行办法》（明人社[2014]12号）规定：“涉及第三人赔偿的部分，第三人不支付的情况，在省上工伤保险基金先行支付实施办法尚未出台前，工伤保险基金暂不支付。”因此，无法核定你申请的先行支付医疗费用。原告江平对上述《工伤保险基金不予先行支付决定书》不服，于2019年7月31日向本院提起行政诉讼。 原告江平提出诉讼请求称：1.判决撤销被告清流县社会保险中心于2019年5月23日作出的清劳险[2019]9号《工伤保险基金不予先行支付决定书》。2.判令被告清流县社会保险中心履行法定职责，对原告江平申请先行支付的医疗费按规定予以先行支付，被告清流县人力资源和社会保障局与被告清流县社会保险中心共同承担责任。事实与理由：原告是第三人三明市供电服务有限公司清流分公司职工。2016年9月1日下午，原告按第三人安排，前往嵩口的和元等自然村催收8月份的电费。下午17:50分左右，原告骑摩托车返回单位途中，在清流××××高赖村路段与案外人汤先文驾驶闽Ｇ×××××号重型自卸车发生碰撞，导致原告受重伤。清流县交警调查后作出清公交认字[2016]第00024号《道路交通事故责任认定书》，认定案外人汤先文负事故全部责任。原告受伤后，被送至清流县医院就诊，后转至三明市第二医院抢救治疗，2016年9月21日又转至福建医科大学附属第一医院住院治疗。经诊断，原告为开放性特重型头部外伤，颅脑外伤性意识障碍，颅内感染、肺部感染等。2018年1月3日，原告转到福建中医药大学附属康复医院康复治疗，现仍处于神志昏迷状态，仅呈生存状态。经鉴定，原告劳动能力致残程度为一级，完全护理依赖。原告治疗费用绝大多数系向第三人所借，至今尚未完全偿还，且今后仍需要巨额治疗费用。2016年10月31日，三明市人力资源和社会保障局认定原告此次受到的伤害为工伤。原告于2017年6月向清流法院起诉案外人，要求赔偿伤残赔偿金及截止至2017年2月28日止的医疗费、误工费、被抚养人生活费等。2017年10月30日，清流法院作出(2017)闽0423民初548号《民事判决书》，确认案外人己支付医疗费40000元,中国人寿财产保险股份有限公司三明市中心支公司已付医疗费10000元及560000元伤残赔偿金，扣除上述赔偿费用后，案外人还应支付各项赔偿费用1283472元。判决书生效后，案外人未履行生效判决，原告申请强制执行，由于案外人无财产可供执行，清流法院于2018年11月15日作出(2018)闽0423执155号之一《执行裁定书》，终结本次执行程序。因原告在第三人处上班期间，第三人为原告投保了工伤险，2018年12月4日原告根据《社会保险基金先行支付暂行办法》的相关规定向被告清流县人力资源和社会保障局申请先行支付。被告清流县人力资源和社会保障局于2018年12月7日作出清人社不字[2018]2号《工伤保险基金先行支付不予受理决定书》，决定对原告的申请不予受理。为此，原告于2019年1月提起行政诉讼，请求判令被告清流县人力资源和社会保障局予以受理。2019年5月17日，被告清流县社会保险中心向原告发出《受理通知书》，表示原告提交的材料齐全，决定予以受理。基于原告的诉讼目的已实现，原告向法院提出撤诉申请，法院裁定准许撤诉。但是，原告撤诉之后，被告清流县社会保险中心却于2019年5月23日向原告作出清劳险[2019]9号《工伤保险基金不予先行支付决定书》，认为上级文件未出台，故对原告申请的工伤医疗费，工伤保险基金暂不支付。原告认为，原告因他人侵权构成工伤，在他人无力支付医疗费时，有权依据《社会保险基金先行支付暂行办法》的规定获得工伤保险基金的先行支付。被告清流县社会保险中心所作出的行政决定不符合规定，应予以撤销，应对原告申请的医疗费予以先行支付。被告清流县人力资源和社会保障局曾作出不予受理的决定，且其系被告清流县社会保险中心的上级主管行政机关，应对其行为共同承担责任。为维护原告合法权益，根据《行政诉讼法》之规定，特向法院起诉，请予以判决。 被告清流县人力资源和社会保障局答辩称：本机关不是本案的适格被告，理由如下：原告向清流县社会保险中心申请先行支付医疗费，受理单位和不予先行支付的决定的作出单位皆为清流县社会保险中心，与本机关无直接关联，且清流县社会保险中心作为法律、法规及规章的授权组织，依据《行政诉讼法》的规定，为适格被告。因此，原告诉本机关没有事实和法律依据，请求驳回对本机关的起诉。 被告清流县社会保险中心答辩称：一、答辩人作出《不予先行支付决定》主体适格。根据《社会保险法》、《工伤保险条例》及《社会保险基金先行支付暂行办法》等规定，答辩人属社会保险行政部门按照法律、法规设立的社会保险经办机构，具有承办工伤保险支付职责。二、答辩人作出不予支付决定，程序合法。2019年5月17日原告妻子王丽君向答辩人提出先行支付医疗费用的申请，答辩人于2019年5月17日受理。经审查，答辩人认为原告的申请不符合先行支付的规定，于2019年5月23日作出不予先行支付的决定。三、答辩人不予先行支付决定适用法律正确，核定先行支付没有法律依据。1.三明市人力资源和社会保障局2014年1月24日印发《涉及第三人原因造成职工工伤医疗费等待遇支付的暂行办法》（明人社[2014]12号）规定：“涉及笫三人赔偿的部分，第三人不支付的情况，在省上工伤保障基金先行支付实施办法尚未出台前，工伤保险基金暂不支付。”福建省尚未出台工伤保险基金先行支付的实施办法。答辩人业务受三明市人力资源和社会保障局业务指导，应执行市人社局之规定。2.《社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》规定，由于第三人原因造成工伤，第三人不支付工伤医疗费用，个人或其近亲属可以申请工伤保险基金先行支付，但对于第三人不支付情形的具体认定没有明确。人力资源和社会保障部《工伤保险经办规程》(人社部发(2012)11号）第七十六条也规定了业务部门需要审核省、自治区、直辖市经办机构规定的其他资料，表明先支付应有福建省实施办法，核定工伤保险先行支付缺乏法律依据。四、原告损害属交通事故造成，应先申请社会救助。五、不予先行支付医疗费的决定，属于实体性决定，与不予受理决定的程序性事项并无冲突。六、原告主张肇事方的赔偿款不属于医疗费，即不属于先行支付的范围，与本案无直接关联，也没有依据。综上，答辩人作出的行政行为主体适格，事实依据充分，适用法律正确，程序合法，请求贵院依法判决。 第三人三明市供电服务有限公司清流分公司发表意见称：一、原告申请工伤保险基金先行支付符合法律规定，被告清流县社会保险中心作出不予先行支付决定是错误的。根据《社会保险法》第四十二条规定：由于第三人原因造成工伤，第三人不支付工伤医疗费或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第八条规定：职工因第三人的原因导致工伤，社会保险经办机构以职工或者其近亲属已经对第三人提起民事诉讼为由，拒绝支付工伤保险待遇的，人民法院不予支持，但第三人不支付工伤医疗费用除外。《社会保险基金先行支付暂行办法》第四条：个人由于第三人的侵权行为造成伤病被认定为工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，个人或者近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请工伤保险基金先行支付，并告知第三人不支付或者无法确定第三人的情况。本案中，2017年8月24日，原告向清流法院起诉肇事司机汤先文交通事故责任纠纷，清流法院于2017年10月30日作出（2017）闽0423民初548号《民事判决书》。2017年12月，原告申请强制执行，因汤先文经济困难，难以执行，清流法院出具（2018）闽0423执155号之一《执行裁定书》，终结了执行程序。第三人认为：原告的情况符合上述法律规定的先予支付情况，被告清流县社会保险中心应当对其进行先行支付。二、被告清流县社会保险中心作出不予先行支付决定适用法律错误。原告申请工伤保险基金先行支付符合《社会保险法》、《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》、《社会保险基金先行支付暂行办法》，被告清流县社会保险中心以三明市人力资源和社会保障局《涉及第三人原因造成职工工伤医疗费等待遇支付的暂行办法》中“省上工伤保障基金先行支付实施办法尚未出台前，工伤保险基金暂不支付”为由拒绝先予支付是错误的。根据《立法法》规定，上述法适用优于下位法，《社会保险法》、《社会保险基金先行支付暂行办法》相较于《三明市涉及第三人原因造成职工工伤医疗费等待遇支付的暂行办法》为上位法，所以被告清流县社会保险中心以下位法规定为由为上位法设置前提适用条件，不按上位法规定履行职责对原告先予支付，适用法律错误。综上所述，请求法院依法支持原告的诉讼请求。 被告清流县社会保险中心在法定期限内向本院提交了以下证据：1.被告单位法人证书、法定代表人身份证明书及法定代表人身份证，证明被告清流县社会保险中心的基本情况。2.先行支付申请表、不予先行支付决定书，证明2019年5月17日原告妻子王丽君向被告清流县社会保险中心提出先行支付医疗费用的申请，被告清流县社会保险中心于2019年5月17日受理。经审查，被告清流县社会保险中心认为原告的申请不符合先行支付的规定，于2019年5月23日作出不予先行支付的决定。3.申请人身份证复印件及结婚证复印件，证明申请人王丽君身份情况，及与原告属于夫妻关系的事实。4.交通事故责任认定书、工伤认定决定书、劳动能力鉴定认定书、民事判决书及执行裁定书，证明事故经过、责任认定、工伤认定、法院执行过程等事实。 原告江平对被告清流县社会保险中心提供的上述证据发表质证意见：1.对证据1无异议；2.对证据2的真实性没有异议，但提出如下意见：受理通知书当中，被告清流县社会保险中心写明原告所提交的材料齐全，这是其认可的事实；被告清流县社会保险中心作出的不予先行支付的决定，内容上看来与受理通知书是矛盾的，如果被告认为要按照三明市的有关文件，暂时不能核定，就没有受理的必要，既然受理了又作出不予先行支付的决定，这显然是矛盾的；3.对证据3无异议；4.对证据4的真实性无异议，认为原告方获得的部分赔偿款不在先行支付的范围内，裁定书可证明案外人不予支付，原告申请先行支付符合法律条件。 同时原告江平向本院提交证据如下：1.原告身份证复印件，证明原告的身份情况；2.明人社伤认（清流）[2016]089号《工伤认定决定书》，证明原告因交通事故所受到的伤害已认定为工伤的事实；3.（2018）闽0423执155号之一《执行裁定书》，证明案外人没有履行能力，法院裁定终止本次执行，原告申请先行支付符合法定条件；4.清人社不字[2018]2号《工伤保险基金先行支付不予受理决定书》，证明被告清流县人力资源和社会保障局不受理原告的先行支付申请；5.被告清流县社会保险中心于2019年5月17日作出的《受理通知书》，证明在诉讼期间，其受理了原告的先行支付申请；6.2019年5月22日原告撤诉申请书，证明原告在收到被告清流县社会保险中心的《受理通知书》后，向法院申请撤诉；7.2019年5月23日，明溪法院（2019）闽0421行初10号《行政裁定书》，证明法院准许原告撤诉；8.被告清流县社会保险中心于2019年5月23日向原告作出清劳险[2019]9号《工伤保险基金不予先行支付决定书》，认为上级文件未出台，故对原告申请的工伤医疗费暂不支付的事实。 被告清流县社会保险中心对原告江平所举上述证据提出如下异议：对证据1、2、5、8无异议；对证据3、4、6、7真实性、合法性无异议，对于关联性有异议，认为与本案无关联性。 被告清流县人力资源和社会保障局未提交证据，对各方当事人提供的证据质证意见与被告清流县社会保险中心一致。 第三人三明市供电服务有限公司清流分公司未提交证据，对各方当事人提供的证据质证意见与原告江平一致。 根据以上证据及庭审中各方当事人的陈述，本院认定如下事实：原告江平系第三人三明市供电服务有限公司清流分公司的职工，其在职期间的工伤保险已由公司上缴。2016年9月1日下午，原告江平驾驶摩托车在工作途中于清流××××高赖村路段与案外人汤先文驾驶闽Ｇ×××××号重型自卸车发生碰撞，致原告江平受重伤。经清流县医院、三明市第二医院、福建医科大学附属第一医院抢救，现仍处于神志昏迷状态，已入住福建中医药大学附属康复医院康复治疗。事故发生后，清流县交警作出清公交认字[2016]第00024号《道路交通事故认定书》，认定案外人汤先文负事故全部责任。原告伤情经鉴定，认定其劳动能力致残程度为一级，完全护理依赖。2016年10月31日，三明市人力资源和社会保障局认定原告江平此次受到的伤害为工伤。原告江平于2017年6月向清流法院起诉案外人汤先文，2017年10月30日，清流法院作出(2017)闽0423民初548号《民事判决书》，判决书确认案外人汤先文己支付医疗费40000元，中国人寿财产保险股份有限公司三明市中心支公司已付10000元医疗费及560000元伤残赔偿金，另案外人汤先文还应支付各项赔偿款1283472元。判决书生效后，案外人汤先文未履行生效判决。原告江平向法院申请强制执行，2018年11月15日，清流法院作出(2018)闽0423执155号之一《执行裁定书》，以案外人汤先文无力履行为由终结本次执行程序。2018年12月4日，原告江平向被告清流县人力资源和社会保障局申请先行支付，被告清流县人力资源和社会保障局于2018年12月7日作出清人社不字[2018]2号《工伤保险基金先行支付不予受理决定书》，决定对原告江平的申请不予以受理。2019年1月23日，原告江平向法院提起行政诉讼，后于2019年5月22日撤诉。2019年5月17日，被告清流县社会保险中心依照原告江平的申请，向原告江平发出《受理通知书》。2019年5月23日，被告清流县社会保险中心作出清劳险[2019]9号《工伤保险基金不予先行支付决定书》，决定对原告江平的申请暂不支付。原告江平不服，遂向本院提出上述诉讼请求，致引起本案诉讼。 另查明，2019年8月13日，中共清流县委机构编制委员会作出“中共清流县委机构编制委员会办公室关于清流县社会劳动保险中心更名的批复”，决定：同意将清流县社会劳动保险中心更名为清流县社会保险中心。 本院认为，行政机关应当依法行政。《社会保险法》第七十二条规定：统筹地区设立社会保险经办机构。社会保险经办机构根据工作需要，经所在地的社会保险行政部门和机构编制管理机关批准，可以在本统筹地区设立分支机构和服务网点。《工伤保险条例》第五条规定：国务院社会保险行政部门负责全国的工伤保险工作。县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构（以下称经办机构）具体承办工伤保险事务。被告清流县社会保险中心作为清流县政府成立的社会保险行政部门，具有统筹本行政区域内的工伤保险工作的职权，其作出的行政行为应当是认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。本案中，原告江平向被告清流县社会保险中心提出先行支付工伤医疗费用的申请，经审查，本院认为其依据符合以下规定：《社会保险法》第四十二条规定：由于第三人的原因造成工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付。工伤保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。人社部《社会保险基金先行支付暂行办法》第四条规定：个人由于第三人的侵权行为造成伤病被认定为工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，个人或者其近亲属可以向社会保险经办机构书面申请工伤保险基金先行支付，并告知第三人不支付或者无法确定第三人的情况。第五条第一款第二项规定：社会保险经办机构接到个人根据第四条规定提出的申请后，应当审查个人获得基本医疗保险基金先行支付和其所在单位缴纳工伤保险费等情况，并按照下列情形分别处理：（二）对于个人所在用人单位已经依法缴纳工伤保险费，在认定工伤之前基本医疗保险基金无先行支付的，社会保险经办机构应当用工伤保险基金先行支付工伤医疗费用。被告清流县社会保险中心应当依照上述规定，对原告江平的申请进行审核，并作出具体的行政决定。因此，被告清流县社会保险中心于2019年5月23日作出的清劳险[2019]9号《工伤保险基金不予先行支付决定书》不符合上述相关法律规定，属适用法律错误，应予撤销。 综上所述，原告江平提出撤销被告清流县社会保险中心于2019年5月23日作出的清劳险[2019]9号《工伤保险基金不予先行支付决定书》的主张，符合法律规定，予以支持。原告江平提出要求被告清流县社会保险中心依法履行法定职责的主张，符合法律规定，予以支持。原告江平要求被告清流县社会保险中心向其先行支付工伤医疗用的主张，应当在被告清流县社会保险中心审核后依法作出相应的行政决定，该主张暂不予支持。原告江平要求被告清流县人力资源和社会保障局对上述主张共同承担责任的主张，依法无据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第二项、第七十二条及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十一条之规定，判决如下： 一、撤销被告清流县社会保险中心于2019年5月23日作出的清劳险[2019]9号《工伤保险基金不予先行支付决定书》。 二、判令被告清流县社会保险中心于本判决生效后两个月内对原告江平提出先行支付工伤医疗费用的申请重新作出行政行为。 三、驳回原告江平的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告清流县社会保险中心负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省三明市中级人民法院。 审 判 长  陈立晖 人民陪审员  冯淑英 人民陪审员  杨志宏 二〇一九年十月十日 书 记 员  陈雪莹 附：本判决适用的主要法律条文 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 二、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》 第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。 第 页共 页