湖南省邵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘05行初79号 原告绥宁县岩田锰业有限责任公司，住所地绥宁县黄桑乡赤板村。 法定代表人王东生，该公司执行董事。 委托代理人谭文军，湖南楚信律师事务所律师。 被告绥宁县人民政府，住所地绥宁县长铺镇中心街47号。 法定代表人罗玉梅，该县县长。 委托代理人钱名宏，该县自然资源局工作人员。 委托代理人李剑烽，湖南三行律师事务所律师。 绥宁县岩田锰业有限责任公司（以下简称岩田公司）因要求确认绥宁县人民政府于2018年9月12日作出的《绥宁县人民政府关于关闭绥宁县岩田锰业有限公司岩田锰矿的决定》违法及行政赔补偿一案，于2019年7月8日向本院提起行政诉讼。本院于同年7月15日立案，同年7月17日向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年9月2日公开开庭审理了本案。原告岩田公司的法定代表人王东生及其委托代理人谭文军，被告绥宁县人民政府的委托代理人钱名宏、李剑烽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 绥宁县人民政府于2018年9月12日作出《绥宁县人民政府关于关闭绥宁县岩田锰业有限公司岩田锰矿的决定》（以下简称《关闭决定》），以岩田公司的岩田锰矿与黄桑风景名胜区重叠，无法开采为由，根据《湖南省人民政府办公厅关于印发〈湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案〉和〈湖南省自然保护区内探矿权退出处置方案〉的通知》（以下简称湘政办明电［2017］103号文件）和省国土资源厅等六单位联合下发的《关于印发第二批涉及自然保护区的省级发证采矿权处置意见的函》（湘国土资函［2018］147号）等文件要求，决定对岩田公司岩田锰矿采取整体补偿退出的方式予以关闭。 原告岩田公司诉称，原告是一家从事锰矿开采、加工、销售的企业，公司成立于1983年，原属集体所有制企业，拥有岩田锰矿的采矿经营权。2006年，自然人王东生、赵智初以2200万元的价格受让了公司原股东持有的公司股份，成为公司新股东。自原告新股东进入后，陆续投入了4000多万元用于缴纳采矿权使用费、添置采矿设备、征收当地村民的土地等并取得了有效期至2020年4月13日的采矿许可证。2017年12月1日，湖南省人民政府办公厅下发湘政办明电［2017］103号文件。根据该文件精神,对位于自然保护区内的采矿企业应当全部停止采矿业务、退出采矿领域。被告绥宁县人民政府收到以上明传电报后，无视文件规定的程序要求，在未与原告签订任何补偿协议的情况下，于2018年9月14日擅自组织人员强行将原告所属的岩田锰矿矿井封闭，并搬离、捣毁岩田锰矿的采矿设备、设施、厂房及职工宿舍，从而导致原告多年来投入的大量设备、设施全部不知所踪。2018年10月，被告在将岩田锰矿关闭后一个多月才向原告下达了《关闭决定》，决定对原告所属的岩田锰矿采取整体补偿退出的方式予以关闭。由于被告在未依法通知原告且未按程序关闭的情况下强行关闭原告所属的岩田锰矿并搬离、捣毁采矿设备，导致原告投入的采矿设备全部灭失且无法按照要求提供资源含量闭坑报告以及矿山地质环境验收报告，此举使原告遭受巨大损失。此后，为获得依法应得的赔偿及补偿款，原告曾数次找到被告，要求被告依法予以支付相关款项，但遭到被告拒绝。原告特提起诉讼，请求：一、确认被告作出的《关闭决定》违法；二、判令被告向原告支付赔偿款及补偿款共计6152万元整。 原告向本院提交了以下证据： 1、营业执照、法定代表人身份证明及统一社会信用信息查询资料，拟证明原、被告的主体资格； 2、采矿许可证及安全生产许可证，拟证明原告拥有合法采矿权，可以依法进行采矿经营的事实； 3、湘政办明电（2017）103号文件，拟证明原告所属的岩田锰矿属于“整体补偿退让”的矿区以及被告应当与原告先签订补偿协议，再作出关闭决定的事实； 4、关于关闭绥宁县岩田锰矿有限公司岩田锰矿的决定，拟证明被告决定将原告所属的岩田锰矿予以关闭的事实； 5、行政补偿申请书、关于请求解决关闭矿山行政补偿的报告，拟证明原告要求被告依法予以补偿的事实； 6、绥宁县人民政府《关于绥宁岩田锰矿有限公司申请行政补偿事项的答复》及绥自然资信访复字［2019］12号信访事项答复意见书，拟证明对于原告提出的补偿请求，被告予以拒绝的事实。 被告绥宁县人民政府对原告提交的全部证据真实性均无异议，但对证明目的有异议，认为是因原告不同意按103号文件的标准补偿而导致未签订补偿协议。 被告绥宁县人民政府辩称，原告受让岩田锰矿时该矿的开采量不大，且在2012年后又处于停产状态，原告称其投入6200多万元资金不符合事实。原告自停产后，其公司没有留守人员，被告在收到上级关于岩田矿区与黄桑国家自然保护区重叠需进行处置的相关文件后，通过多种方式与原告联系并告知上级文件内容和处理方案。湘国土资函（2017）314号文件确定原告的矿区为部分避让退出，原告签订了部分避让退出补偿协议并获得补偿款30万元。湘国土资函［2018］147号《关于印发第二批涉及自然保护区的省级发证采矿权处置意见的函》将原告的矿区调整为整体补偿退出，原告认为补偿不合理，曾亲自到省相关单位和部门协调未果。由于原告不同意签订补偿协议，被告于2018年9月12日作出《关闭决定》，并通过电话通知原告到绥宁来领取，因当时原告在长沙协调补偿事宜未来领取，同意改天来领，其已知道决定内容。被告作出《关闭决定》事实清楚，程序合法，适用依据正确，不存在违法，且属于实施上级机关行政命令的行为，为不可诉的行为。被告对原告整体补偿退出事项已客观真实、公平公正地进行了协调处理，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告绥宁县人民政府向本院提交了以下证据： 第一组证据：湘政办明电（2017）103号文件。拟证明1、该文件为部门规章、行政命令；2、文件适用的法规及规章；3、整体补偿退出程序；4、整体补偿退出工作截止时间；5、整体退出补助标准。第二组证据：湘国土资函（2017）314号文件。拟证明1、该文件为部门规章、行政命令；2、岩田锰矿与黄桑国家级自然保护区重叠；3、部分避让退出。第三组证据：部分避让退出矿区范围补偿协议、绥国土资（2018）19号文件。拟证明岩田公司部分退出补偿30万元。第四组证据：湘国土资函（2018）147号文件。拟证明1、该文件为部门规章、行政命令；2、岩田公司整体补偿退出；3、与黄桑国家级自然保护区重叠，无法继续开办，补助570万元。第五组证据：湘国土资储小矿备字（2013）021号文件，湘采权询字（2014）105号文件、湘评审（2013）041号文件、矿业权设置范围与相关信息查询结果表、已设采矿权调整范围核查表。拟证明1、岩田锰矿位于黄桑自然保护区范围内；2、氧化锰保有资源储量5.2万t，碳酸锰保有资源储量8.5万t。第六组证据：停产证明。拟证明岩田锰矿于2012年12月停产。第七组证据：关于关闭绥宁县岩田锰业有限公司岩田锰矿的决定。拟证明绥宁县人民政府依据湘政办明电（2017）103号、湘国土资函（2018）147号文件决定岩田锰矿采取整体补偿退出的方式予以关闭。第八组证据：拆除施工合同，费用统计表。拟证明1、对岩田锰矿拆除时间为2018年9月15日至2018年10月3日；2、花费费用190696元。第九组证据：照片。拟证明岩田锰矿拆除前后现场情况。第十组证据：通知。拟证明限期岩田公司进行地质环境综合整治。第十一组证据：微信记录。拟证明绥宁县人民政府部门工作人员将岩田锰矿的处理情况向岩田公司履行告知义务。第十二组证据：关于按“整体补偿退出”方式处置岩田锰矿的情况汇报。拟证明绥宁县人民政府对岩田锰矿的处理过程。 第十三组证据：绥国土资呈（2019）2号文件。拟证明为妥善处理岩田锰矿整体退出向上级部门请示解决方案。第十四组证据：采矿许可证注销公告。拟证明2015年1月16日岩田锰矿已被注销。第十五组证据：湘自然资办函（2019）2号文件。拟证明1、上级解决岩田锰矿的答复；2、上级答复处理岩田锰矿按湘政办明电（2017）103号文件处理。第十六组证据：第二批涉及自然保护区矿业权退出补助资金的通知（湘财建二指［2019］6号）。拟证明涉及自然保护区矿业权退出补助资金由省财政拨付。第十七组证据：挡土墙及覆土复绿方案、工程验收单、施工合同、照片。拟证明对岩田锰矿进行覆土复绿及花费用220089.5元。 第十八组证据：会议记录。拟证明双方对整体退出补助进行过调解。第十九组证据：被政府作出关闭决定的矿区名单、凤政发（2018）32号文件、凤凰县金山矿业有限责任公司关闭退出补偿协议书、张家界东宝矿业开发有限责任公司整体补助退出协议。拟证明1、被关闭的矿山企业名单；2、凤凰县、桑植县均按湘政办明电（2017）103号文件进行补助。第二十组证据：绥自然资信访复字（2019）12号。拟证明岩田公司股东上访、绥宁县人民政府资源部门对整体过程及处理方式进行回复。 第二十一组证据：申请报告、清单。拟证明1、岩田锰矿自2015年停产；2、岩田锰矿拆除的设备。 第二十二组证据：环发（2015）57号国土资发（2017）77号文件。拟证明1、处理岩田锰矿的行政法规、部门规章依据；2、禁止在自然保护区内进行开矿、开发建设、生产经营；3、由国土资源部门负责具体工作。 对被告绥宁县人民政府提交的证据，原告的质证意见如下：第一组证据中的文件规定省级或市级财政补助的600万元／矿，是对县级财政的补助，而非对被关闭企业的补偿，对于被关闭企业，依法应当据实予以补偿。第二、三组证据只能证明原告同意对采矿权采取部分避让措施，不能证明原告与被告就整体退出已经达成协议的事实。对第四组证据，附表中记载的补助570万元的内容是省级财政的补助，并非按照600万元／矿的标准对原告的损失进行补偿。对第五、六组证据无异议。对第七组证据的真实性、合法性、关联性均有异议，根据被告提交的其他证据可以证实，《关闭决定》的作出时间在2018年10月10日之后，且没有进行听证，也没有达成补偿协议。对第八、九组证据的合法性有异议，将拆除矿井的工程发包给自然人完成，该合同系无效合同，并且被告是在未达成协议的情况下强制拆除，程序违法。对第十组证据的合法性有异议，整治通知作出时间与截止时间过于接近，未给予原告充足时间准备。第十一组证据不能证明被告作出的行政行为合法。对第十二组证据所记载的内容的客观性有异议。对第十三组、第十五组证据无异议，且证明被告对补助金额是否就是补偿金并不完全清楚，统筹安排的意思就是应当据实作出补偿决定。对第十四组证据的关联性有异议。第十六组证据说明570万元是省财政对被告的补助，而非被告应当支付的补偿价款。对第十七组、第十八组证据的关联性、合法性有异议，被告违反先签订协议后关闭的程序，对矿井强拆之后才协商，程序违法。第十九组证据与本案没有关系。第二十组证据的内容与案件客观事实不符。对第二十一、二十二组证据因在证据交换当天才提交，超过举证期限，不予质证。 对双方当事人提交的证据，本院认证如下：对原告提交的证据，被告对真实性均无异议，本院予以采信。对被告提交的证据，其中第五组、第十组、第十七组不属于被诉行政行为的证据，第十九组证据与本案无关，第二十一组、第二十二组证据超出举证期限，本院不予采纳为本案证据；其余被告提交的证据，原告虽对部分文件内容在理解上持有异议或者对被告制作的文字内容客观性持有异议，但不影响证据对案件事实的证明效力，可以作为本案认定事实的依据。 本院经审理查明，2017年12月1日，湖南省人民政府办公厅下发湘政办明电［2017］103号文件，对涉及自然保护区的采矿权规定了“直接关闭注销”、“部分避让退出”和“整体补偿退出”三种处置方式。同年12月19日，湖南省国土资源厅、湖南省财政厅、湖南省环境保护厅、湖南省林业厅、湖南省人民政府法制办公室联合下发《关于印发中央环保督察反馈涉及自然保护区的省级发证采矿权处置意见的函》（湘国土资函［2017］314号），确定原告岩田公司的岩田锰矿与黄桑国家级自然保护区重叠，采矿权退出方式为部分避让退出，省级补助金额30万元。同年12月30日，原告与被告绥宁县人民政府签订《部分避让退出矿区范围补偿协议》，由绥宁县人民政府对岩田公司缩小的矿区范围进行适当补偿，补偿金额为30万元（已支付给原告）。2018年8月31日，湖南省国土资源厅、湖南省财政厅、湖南省环境保护厅、湖南省林业厅、湖南省人民政府法制办公室联合下发《关于印发第二批涉及自然保护区的省级发证采矿权处置意见的函》（湘国土资函［2018］147号），所附处置意见表中有关岩田锰矿的处置意见备注有“因该矿区与黄桑风景名胜区绝大部分重叠，无法继续开办，故将原处置方式调整为整体补偿退出。矿山无选厂，原已补助30万元，此次补助570万元。”并要求县级人民政府按《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》和处置意见要求认真抓好落实，确保在2018年10月底前完成整改任务。被告工作人员通过电话、微信等方式与原告法定代表人联系沟通补偿事宜，但未能达成协议。2018年9月12日，绥宁县人民政府作出《关闭决定》，同年9月13日，绥宁县国土资源局与刘武青签订《绥宁县“黄桑岩田锰矿厂”拆除施工合同》，约定将岩田锰矿的拆除工程（厂房及附属设施的拆除、平地、清场和运输）发包给刘武青组织施工，承包总价款为190696元，工期自2018年9月15日至10月3日止。 原告于2018年10月16日向被告递交《行政补偿申请书》，要求补偿因关闭岩田锰矿造成的直接投入经济损失6000余万元和锰矿设备、设施损失及已开采并现存于矿洞的25万吨锰矿价值损失。同年11月30日，被告作出《关于绥宁县岩田锰业有限公司申请行政补偿事项的答复》，该答复告知岩田公司可向省自然资源厅申请退付矿价款和备用金；关于整体退出补偿问题，因要求补偿的数额与政策规定存在巨大差距，对超出政策部分的诉求不予支持。2019年1月14日，绥宁县国土资源局就岩田公司认为省里文件规定的补偿金过低，多次协商未能达成补偿协议的情况，向湖南省自然资源厅请示了两个事项：一、是否允许矿山业主委托技术单位对已封闭的矿硐重新打开进行矿山剩余资源储量的现场核实，完成后再封闭矿硐；二、省厅已对关闭退出矿山进行整体退出专项补助，是否有政策规定县人民政府还要给予适当经济补偿。湖南省自然资源厅于同年1月17日函复绥宁县国土资源局：一、经查，绥宁县岩田锰矿于2013年完成了矿山储量核实报告，且绥宁县国土资源局证明自2013年以来，该矿一直未生产，现该矿已封闭矿硐，矿山剩余资源储量应以2013年原省国土资源厅备案的储量核实报告为准，办理采矿许可证注销及采矿权价款退付结算手续，因此不需要打开矿硐核实储量；二、根据湘政办明电［2017］103号文件规定“属省级或市级国土资源部门颁发采矿许可证的，由省级或市级财政予以补助。补助资金拨付给采矿权所在地县级人民政府，由县级人民政府统筹用于关闭矿山经济补偿、职工安置、实施关闭等费用支出”，县级人民政府可据此文件精神统筹安排补助资金……。2019年1月16日，岩田锰矿的采矿许可证被公告注销。同年2月25日，湖南省财政厅、湖南省自然资源厅作出《关于下达第二批涉及自然保护区矿业权退出补助资金的通知》（湘财建二指［2019］6号），下达了岩田锰矿的采矿权退出补助专项资金570万元。 本院另查明，根据湘政办明电［2017］103号文件中《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》的规定，整体补偿退出的方式为“给予适当补偿，退付剩余资源储量的价款和备用金”，程序：一是由县级人民政府与采矿权人签订补偿协议；二是由县级人民政府作出矿山关闭决定；三是由采矿权人向发证机关提出采矿许可证注销申请；四是由发证机关办理注销登记手续，对未在规定时间内提出注销申请的，采取公告方式注销；五是由发证机关进行剩余资源储量备案登记、应退价款和备用金核算，并按规定办理退付手续；六是由县级人民政府向采矿权人支付补偿资金，并按“六个不留”标准关闭矿山。补偿方式：由采矿权所在地县级人民政府按有关规定组织进行补偿。属于省级国土资源部门颁发采矿许可证的，由省级财政予以补助。补助资金拨付给采矿权所在地县级人民政府，由县级人民政府统筹用于关闭矿山经济补偿、职工安置、实施关闭等费用支出。补助标准：省级发证采矿权省级补助标准为“对于无单独选厂的矿山，只对矿山进行补助，标准为600万元/矿”。剩余资源储量价款和备用金退付方式：采矿权价款按退出范围内已经有偿处置的剩余资源储量进行核算，退付给采矿权人；地质环境治理备用金按退出范围面积核算，退付至县级人民政府，由县级人民政府负责组织地质环境治理。 本院认为，本案被诉行政行为是绥宁县人民政府对原告岩田公司的矿区作出《关闭决定》的行为以及应履行的补偿金支付义务。故由当地国土资源部门组织实施的强制封闭矿硐和拆除设施设备的行为以及采矿权价款和地质环境治理备用金的退付均不属本案审理范围，对原告要求评估强制行为造成的损失的鉴定申请，本院不予准许。 《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条规定：禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。自然保护区属于禁止开矿区域，原告的岩田锰矿绝大部分与黄桑国家级自然保护区重叠，采矿权的设立范围不符合上述法律规定。为了贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的发展理念，国家近年来不断加大环境保护的力度，对涉及自然保护区的采矿权逐一进行整改，原告的岩田锰矿被中央环保督察确定为需整体补偿退出的矿区。我国对矿区的政策性关闭并未制定相应的法律、法规，湘政办明电［2017］103号文件是为落实《中华人民共和国自然保护区条例》而制订的规范性文件，可以作为本案被诉行政行为合法性审查的参考依据。岩田锰矿是由《关于印发第二批涉及自然保护区的省级发证采矿权处置意见的函》（湘国土资函［2018］147号）确定为整体补偿退出的矿区，文件下发时间为2018年8月31日，要求县级人民政府在当年10月底前整改到位。被告于2018年9月12日对岩田锰矿作出《关闭决定》，从被告提交的微信截图信息可以看出，原告在被告作出《关闭决定》之前已经知晓岩田锰矿属于整体补偿退出的矿区且补偿必须执行湘政办明电［2017］103号文件确定的标准，其间原告的法定代表人还到省自然资源厅协调过补偿事项。因此，被告在作出《关闭决定》之前履行了与原告协商补偿的职责，虽未达成协议，仍应视为其履行了正当的程序。对原告要求确认被告作出的《关闭决定》违法的诉讼请求，本院不予支持。 湘政办明电［2017］103号文件规定了“自然保护区设立后经批准设置的采矿权，要区分情况，凡属于企业通过欺骗、贿赂等不正当手段违规取得的，坚决关闭，不予补偿；凡不属于企业通过不正当手段违规取得的，退出时给予适当补偿，但对相关手续不完备违规审批的行为要严肃查处”。本案原告的矿权设立在保护区设立之后，已被确定为整体补偿退出的矿区，退出时应当给予适当补偿，但非原告理解的对岩田锰矿的全部财产予以补偿。原告的采矿许可证系由省级国土资源部门颁发，其补偿由省级财政拨付，按600元/矿补助到县级人民政府，由县级人民政府统筹用于关闭矿山的经济补偿、职工安置、实施关闭等费用支出。根据原、被告双方的陈述以及被告提交的证据，可以证明被告已支付了30万元补偿金给原告。被告主张封闭矿硐和拆除设施设备开支190696元、修建挡土墙及覆土复绿开支220089.5元。因封闭矿硐和拆除设施设备被告仅提供了施工合同，未提交发票或实际支付凭证，对该项费用支出本院不予支持；而修建挡土墙及覆土复绿开支属于地质环境治理备用金结算范围，本案不予审理。综上，省级财政共拨付600万元给被告用于关闭岩田锰矿的经济补偿、职工安置和实施关闭等费用开支，被告仅支付了30万元补偿金，尚余570万元应当补偿给原告。原告要求被告支付赔偿款及补偿款6,152万元的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，被告绥宁县人民政府根据上级文件要求作出被诉行政行为，未违反法律规定，原告要求确认违法，本院不予支持。但被告在与原告达不成补偿协议的情况下，没有及时作出补偿决定并提存补偿款，因此产生的利息损失应由被告赔偿给原告。省级财政于2019年2月25日下达岩田锰矿的采矿权退出补助专项资金570万元，以570万元为基数，以2019年2月26日为起始时间计算银行利息，利息以作出生效补偿判决时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条的规定，判决如下： 一、驳回原告绥宁县岩田锰业有限责任公司要求确认被告绥宁县人民政府作出的《绥宁县人民政府关于关闭绥宁县岩田锰业有限公司岩田锰矿的决定》违法的诉讼请求； 二、由被告绥宁县人民政府于本判决生效之日起30日内，给付原告绥宁县岩田锰业有限责任公司矿山关闭经济补偿金570万元及利息（利息计算方法：以570万元为基数，从2019年2月26日起计算至补偿款实际支付日止，按照中国人民银行一年期同类存款基准利率计算）。 案件受理费50元，由原告绥宁县岩田锰业有限责任公司、被告绥宁县人民政府各承担25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  蒋红玲 审 判 员  杨皞陟 人民陪审员  喻 庆 二〇一九年十月三十一日 法官 助理  王 奥 代理书记员  游小红 附相关的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。