柳州铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂7101行初144号 原告覃燕玲，女，1976年2月27日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市柳南区。 原告谢佩琼，女，1979年3月5日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市柳南区。 原告覃超铭，男，1979年10月6日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市柳南区。 原告覃秀华，女，1979年12月14日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市柳南区。 原告覃小红，女，1978年11月1日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市柳南区。 原告李玉红，女，1977年3月6日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市柳南区。 原告李家珍，女，1973年4月4日生，汉族，住广西壮族自治区柳州市柳南区。 委托代理人刘磊，北京万典律师事务所律师。 被告柳州市自然资源和规划局，住所地广西壮族自治区柳州市高新一路北一巷7号，统一社会信用代码11450200MB1564537E。 法定代表人李继昭，该局局长。 委托代理人周祎，该局政策法规科科长。 委托代理人张裕，该局自然资源开发利用科科员。 第三人柳州市温馨房地产开发有限责任公司，住所地广西柳州市圣塘路8号，统一社会信用代码91450200799722548G。 法定代表人吴启越，该公司执行董事。 委托代理人周志明，该公司员工。 原告覃燕玲、谢佩琼、覃超铭、覃秀华、覃小红、李玉红、李家珍（以下简称覃燕玲等七原告）诉被告柳州市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）、第三人柳州市温馨房地产开发有限责任公司（以下简称温馨房开公司）行政合同一案，本院于2019年6月27日受理后，依法送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月24日公开开庭审理了本案。原告谢佩琼、覃超铭、李家珍本人及覃燕玲等七原告的委托代理人刘磊、被告市自然资源和规划局的委托代理人周祎、张裕、第三人温馨房开公司的委托代理人周志明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原柳州市国土资源局（以下简称原市国土局）于2018年12月25日与温馨房开公司签订了电子监管号4502002018B04580、合同编号柳土出字2018076号《国有建设用地使用权出让合同》，将坐落于红桥东侧地块面积为12937.43平方米的土地出让给温馨房开公司，出让价款为人民币62400000元，用途为城镇住宅用地、零售商业用地。 覃燕玲等七原告诉称，其系柳州市柳南区磨滩村村民，对位于柳州市红桥路东侧、柳南区人民检察院旁的部分集体土地拥有合法的集体土地使用权。因柳州市人民政府实施柳州市2012年中心城市第二批城市建设用地红桥周边城中村改造项目，覃燕玲等七原告房屋被列入集体土地上房屋拆迁范围。由于覃燕玲等七原告认为该征收行为违法且补偿极不合理，一直未与征收部门达成一致，也未就涉案地块获得任何补偿安置，后原市国土局就该地块做出《责令限期交出土地处理决定》（柳国土执交字〔2016〕79号），覃燕玲等七原告遂向原广西壮族自治区国土资源厅申请行政复议，因覃燕玲等七原告土地不存在征地审批文件，该交地决定被依法撤销。截至本案起诉之日，涉案地块未被征收，更未完成补偿安置，覃燕玲等七原告依旧享有合法有效的集体土地使用权。2019年3月，覃燕玲等七原告发现涉案地块上有建设项目钻探施工，后确定为第三人开发的红桥馨城二期项目。2019年4月16日，覃燕玲等七原告在柳州市土地交易储备中心与温馨房开公司签订的《成交确认书》中首次知悉关于编号P(2018)47号地块上签订有《国有建设用地使用权出让合同》的存在，涉案地块正是在该合同约定出让范围内。覃燕玲等七原告认为原市国土局在土地征收工作尚未完成的情况下，即签订《国有建设用地使用权出让合同》的行为严重违法，应当确认无效，遂向法院提起诉讼，具体理由为:一、被出让地块征收工作尚未完成，仍包含部分集体土地，原市国土局无权出让。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。又根据第四十六规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，涉案出让地块所占用的部分土地仍为覃燕玲等七原告依法享有使用权的集体土地，原市国土局在未依法履行征收补偿程序，土地性质尚未转变的情况下即签订出让合同，属于行政行为违法，该《国有建设用地使用权出让合同》应予确认无效。二、被出让土地违反净地出让规定，出让行为违法。《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号）中第二条规定，实行建设用地使用权“净地出让”，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。本案中，覃燕玲等七原告至今仍合法享有涉案地块部分集体土地的使用权且该地上尚种植有蔬菜等农作物，并非净地。原市国土局将覃燕玲等七原告享有集体土地使用权的部分土地直接纳入国有建设用地使用权出让范围，与第三人签订《国有建设用地使用权出让合同》，严重违反上述净地出让规定，依法应确认无效。三、被出让土地不满足国有土地使用权出让的前置条件。根据《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第五条“出让城市国有土地使用权，出让前应当制定控制性详细规划。出让的地块，必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图。”及第六条“规划设计条件应当包括：地块面积，土地使用性质，容积率，建筑密度，建筑高度，停车泊位，主要出入口，绿地比例，须配置的公共设施、工程设施，建筑界线，开发期限以及其他要求。附图应当包括：地块区位和现状，地块坐标、标高，道路红线坐标、标高，出入口位置，建筑界线以及地块周围地区环境与基础设施条件。”的规定，本案中被出让土地内含有覃燕玲等七原告合法占有使用的部分集体土地，征收工作尚未完成，并非完全的国有建设用地，根本无法满足土地出让和制定控制性详细规划及规划设计条件的前提，土地出让行为违法，对于《国有建设用地使用权出让合同》依法应确认无效。四、建设施工单位未依法向城市规划行政主管部门申请建设用地规划许可证，属于违法施工。根据《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第九条“已取得土地出让合同的，受让方应当持出让合同依法向城市规划行政主管部门申请建设用地规划许可证。在取得建设用地规划许可证后，方可办理土地使用权属证明。”的规定，本案中覃燕玲等七原告由柳州市规划局〔2019〕019号《依申请公开政府信息告知书》得知，涉案地块上不存在任何建设用地规划许可，第三人在此情况下即开始施工钻探，属于违法施工，严重违反了《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》，故被告与其签订的《国有建设用地使用权出让合同》依法应确认无效。五、涉案合同违反《中华人民共和国合同法》关于合同效力的有关规定，应当确认无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”的规定，本案中原市国土局在涉案土地尚未征收完毕的情况下，签订《国有建设用地使用权出让合同》，企图以合法出让国有建设用地使用权的形式掩盖其违法征收集体土地的目的，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》的有关规定，侵犯了覃燕玲等七原告合法的集体土地使用权，应当确认无效。六、行政协议属于法院受理范围，被告是适格被告。依据《行政诉讼法》第十二条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（四）请求判决确认行政行为无效；（六）请求解决行政协议争议。本案属于确认行政协议无效案件，依法属于人民法院的受理范围，而协议是原市国土局作为合同一方签订的，且原市国土局为土地出让行为的具体实施主体，故覃燕玲等七原告起诉完全符合法律规定，被告主体适格。综上所述，原市国土局所签订的《国有土地建设用地使用权出让合同》切实侵犯了覃燕玲等七原告财产权益。原市国土局在未告知覃燕玲等七原告的情况下直接签订出让合同，既没有合法的征地审批文件，也未进行补偿安置，对于土地出让的前置条件和后续工作也存在诸多违法点，违反法律的强制性规定，依法应确认无效。覃燕玲等七原告为维护自身合法权益特向法院提起诉讼，请求法院依法判决：确认原市国土局与温馨房开公司于2018年12月签订的《国有建设用地使用权出让合同》无效。 覃燕玲等七原告对其陈述事实在举证期限内提供的证据有：1.广西壮族自治区农村居民建设住宅用地申请审批表，证明覃燕玲等七原告与被诉行政行为有直接利害关系，覃燕玲等七原告主体适格，该土地性质属于集体土地；2.成交确认书照片，证明被诉具体行政行为存在，被告主体适格，原告起诉符合起诉期限的规定；3.广西壮族自治区国土资源厅行政复议决定书，证明涉案土地未经合法征收，原市国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》属于严重违法，应予确认无效；4.地上种植物收割公告牌照片，证明涉案被出让土地非净地，严重违反净地出让规定，应予确认无效；5.《柳州市自然资源规划局依申请公开政府信息告知书》（编号[2019]019号）、6.柳发改信息公开〔2019〕5号《政府信息公开申请答复书》、7.涉案土地现场项目施工钻探照片，证据5-7证明涉案地块系第三人温馨房开公司建设的红桥馨城二期项目，且未办理选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，其在涉案地块上破土钻探属于违法施工；当庭提交证据8.广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终629行政裁定书，证明覃燕玲等七原告的主体资格，覃燕玲等七原告的房屋所占用的土地被列入了集体土地房屋征收范围，但柳州市政府最终并未对原告土地实施征收，土地性质还是集体土地。 被告市自然资源和规划局辩称，一、覃燕玲等七原告起诉不符合法定起诉条件，诉请无事实法律依据，应予驳回。本案覃燕玲等七原告诉请所涉原市国土局与第三人于2018年12月签订的《国有建设用地使用权出让合同》系原市国土局与第三人基于国有建设用地挂牌出让、成交确认书的约定，经双方合意设立民事权利义务关系的行为，依法生效，本案不在《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条所确定的行政诉讼受案范围内，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条所规定的行政诉讼受理条件，其诉请应予驳回。此外，覃燕玲等七原告在诉状中引用《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项之规定，系适用于“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除……协议的”情形，与本案诉讼请求并无关联，显系适用法律依据错误，因而导致其诉请偏离于事实与法律，故其诉请应予驳回。二、原市国土局于2018年11月挂牌出让P(2018)47号地块，于2018年12月与温馨房开公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，依法生效，并无不当。该宗地位于红桥东侧，该宗地在《柳州市2012年度第二批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂政土批函〔2013〕182号）范围内，土地权属性质为国有建设用地。原市国土局根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律法规，拟定了该宗地土地出让方案，报市政府批准以公开交易方式出让。2018年11月13日在《柳州日报》上刊登了挂牌公告，在挂牌期间，原市国土局未收到关于该宗地提出的任何异议。2018年12月14日，第三人温馨房开公司以挂牌方式竞得红桥东侧地块，土地出让面积为12937.43平方米，土地用途为城镇住宅用地、零售商业用地。第三人温馨房开发公司于2018年12月14日签订成交确认书，并于2018年12月25日与原市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》。被告认为，上述签订《国有建设用地使用权出让合同》的行为符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的规定，依法生效，并无不当。三、覃燕玲等七原告的主张与事实不符，其诉请应予驳回。覃燕玲等七原告在诉状中提出对涉案地块征收、国有土地使用权挂牌出让、成交确认书签订等行为的异议，并以此为由请求确认《国有土地使用权出让合同》无效，被告认为，上述行为经依法作出，符合法律法规的要求，具有确定的法律效力，不能成为请求确认无效的理由。即覃燕玲等七原告诉请并无明确的事实根据支持。关于覃燕玲等七原告在诉状中提出涉案宗地违反土地净地出让规定的问题，根据被告的土地权属调查，该宗地权属性质为国有建设用地，权属明晰，地上无建筑物，不存在法律经济纠纷和其他影响挂牌出让行为实施的情形，具备出让条件，并无违反相关规定之处。关于覃燕玲等七原告在诉状中提出涉案宗地不满足国有土地使用权出让的前置条件的问题，原柳州市规划局出具了《柳州市规划局关于提供红桥东侧部分土地规划设计条件的复函》（柳规条件〔2018〕77号），明确了出让宗地面积、用途和其他条件，原市国土局在挂牌公告中予以公布，满足土地出让的条件。综上所述，原市国土局与第三人签订《国有建设用地使用权出让合同》之行为合法有效，并无不当，覃燕玲等七原告起诉不符合法定起诉条件，诉讼事由与事实不符，恳请法院依法驳回覃燕玲等七原告的诉讼请求。 被告市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：1.国有建设用地使用权挂牌出让须知（2018年第16期）、2.柳州日报公告--国有建设用地使用权出让公告（柳国土交告字〔2018〕16号）、3.成交确认书、4.国有建设用地使用权出让合同（柳土出字2018076号）、5.权籍调查情况表、6.土地权属调查表、7.《广西壮族自治区人民政府关于柳州市2012年度第二批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂政土批函〔2013〕182号）、8.柳州市规划局关于提供红桥东侧部分土地规划设计条件的复函(柳规条件〔2018〕77号），证据1-8项证明被诉行为的合法性，原市国土局作出被诉行政行为符合法定程序。 第三人温馨房开公司陈述，2018年12月14日，第三人在柳州市土地交易储备中心举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，竞得编号为P（2018）47号地块，于2018年12月25日与出让人原市国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，于2019年6月24日取得建设用地规划许可证，于2019年6月28日取得不动产权证书，第三人取得该地块为程序合法。 第三人温馨房开公司当庭提交以下证据：1.国有建设使用权出让合同（柳土出字2018076号）、2.建设用地规划许可证（地字第450201201900386号）、3.桂（2019）柳州市不动产权第0094803号不动产权证书，证据1-3证明第三人是按照法定程序合法取得宗地编号为4-03-21-034地块。 经审理查明，覃燕玲等七原告系广西壮族自治区柳州市柳南区磨滩村村民，其房屋占地位于柳州市红桥路东侧、柳南区检察院与红桥馨城之间。2018年11月13日，原市国土局在柳州日报上发布柳州市国土资源局国有建设用地使用权出让公告（柳国土交告字〔2018〕16号）,以挂牌方式出让7宗（幅）地块的国有建设用地使用权，其中就包括覃燕玲等七原告房屋所占用土地的红桥东侧地块（编号为P（2018）47号）。2018年12月14日，第三人在柳州市土地交易储备中心（××路河东综合服务楼6楼）举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，竞得编号为P（2018）47号、出让土地面积为12937.43平方米的国有建设用地使用权，并于当日签订了成交确认书。2018年12月25日，原市国土局与第三人签订了电子监管号4502002018B04580、柳土出字2018076号《国有建设用地使用权出让合同》，将坐落于红桥东侧地块面积为12937.43平方米的土地出让给第三人。 另查明，根据《中共柳州市委员会柳州市人民政府》（柳委〔2019〕24号）文的要求，2019年2月19日起，原市国土局与原柳州市规划局合并组建为市自然资源和规划局，不再保留原市国土局。 本院认为，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第四款规定，本规定所称挂牌出让国有建设用地使用权，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。原市国土局作为柳州市土地行政主管部门，有权对在其辖区范围内的国有建设用地使用权挂牌出让。因原市国土局已变更为市自然资源和规划局，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，被告市自然资源和规划局作为本案被告主体适格，本院予以确认。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”本案中，原柳州市国土局作为出让方与受让方第三人温馨房开公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，系双方在平等、自愿、有偿基础上签订的合同，覃燕玲等七原告不是合同当事人，与该合同不具有利害关系。其次，根据被告提供的《权籍调查情况表》及《土地权属调查表》显示，原柳州市国土局在与第三人温馨房开公司签订《国有建设用地使用权出让合同》时，土地的权属性质为国有建设用地。覃燕玲等七原告称《国有建设用地使用权出让合同》约定的土地范围包含其合法使用的集体土地的意见。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款的规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，确认所有权。第二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。覃燕玲等七原告提供的审批表最后仅经过原柳州市国土资源局柳南分局加盖公章，并未由县级人民政府登记颁发证书，不符合上述法律规定，故覃燕玲等七原告主张享有合法的集体土地使用权的意见，本院不予采纳。覃燕玲等七原告与涉案《国有建设用地使用权出让合同》没有利害关系。综上所述，本案覃燕玲等七原告既不是《国有建设用地使用权出让合同》的当事人，也与该合同无利害关系，不具有提起确认《国有建设用地使用权出让合同》无效的行政诉讼主体资格。综上所述，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回原告覃燕玲、谢佩琼、覃超铭、覃秀华、覃小红、李玉红、李家珍的起诉。 案件受理费50元（原告已预交），退回原告覃燕玲、谢佩琼、覃超铭、覃秀华、覃小红、李玉红、李家珍。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  胡兰兰 审 判 员  易 娈 人民陪审员  梁 惠 二〇一九年十月十七日 法官 助理  陈彦霖 书 记 员  戴莲梦