浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1386号上诉人（原审被告）杭州市西湖区人民政府，住所地浙江省杭州市西湖区浙大路1号。法定代表人高国飞，区长。委托代理人谭肖华，杭州市西湖区司法局工作人员。委托代理人蒋朝镖，浙江天册律师事务所律师。被上诉人（原审原告）柳永宽，男，1976年1月2日出生，汉族，住浙江省杭州市西湖区。委托代理人徐小定，浙江金道律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）刘美霞，女，1973年2月26日出生，汉族，住浙江省杭州市西湖区。柳永宽诉杭州市西湖区人民政府（下称“西湖区政府”）不履行安置法定职责一案，浙江省杭州市中级人民法院于2019年7月3日作出（2018）浙01行初381号行政判决。西湖区政府不服，提出上诉。本院于2019年8月12日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。经阅卷，并听取上诉人西湖区政府委托代理人谭肖华、蒋朝镖，被上诉人柳永宽及其委托代理人徐小定，被上诉人刘美霞意见，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原判认定，2017年4月23日，杭州市西湖区蒋村街道办事处发布《整村搬迁补偿实施方案公告》，主要内容为：根据《西湖区“美丽西湖行动”实施方案》和《西溪村整村搬迁补偿实施方案》，将启动西溪村整村搬迁工作。补偿人为西湖谷指挥部；实施范围为原西溪村集体所有土地上住宅杨家圩34、35、49-83号37处，非住宅和附属用房19处；补偿安置方式为调产安置或货币化安置；动迁实施机构为杭州市西湖区蒋村街道办事处。同日，西溪谷指挥部发布《货币化安置公告》。2017年6月8日，杭州市西湖区蒋村街道征地拆迁指挥部发布《2017年蒋村街道西溪村整村搬迁补偿合同价格公示表（调产安置），表载刘美霞户过渡人口和安置人口均为2人。2017年6月10日，西溪谷指挥部（甲方，补偿人，系由西湖区政府举办的事业单位法人）和刘美霞户（乙方，被补偿人）签订《杭州市集体所有土地房屋搬迁补偿安置协议书》（下称《搬迁协议》）（编号：蒋村西溪〔2017〕号），根据杭州市、西湖区关于城中村改造（整村搬迁）的有关规定以及留下街道小城镇环境综合整治、留下单元XH1302-19项目建设需要，实施西溪村整村搬迁，乙方房屋及地面附属物属于整村搬迁范围内。经乙方自愿申请，甲乙双方协商一致，就房屋补偿安置事项达成如下协议：一、乙方房屋坐落蒋村街道西溪社区杨家圩62-1号，房屋用途为住宅，房屋总建筑面积为109.88平方米，确权建筑面积为100平方米（该确权建筑面积仅作补偿）。二、乙方房屋和地面附属物参照《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》进行评估，被补偿房屋补偿费合计人民币241140元，……各分项补偿明细详见附件。三、过渡方式及临时过渡费计发：……2.选择调产安置部分，乙方自行过渡。由甲方按2人一次性发放自腾空之月起至回迁安置之月止的临时过渡费，每人每月人民币600元，最长不超过30个月，共计人民币36000元。……四、搬家补贴费。……合计人民币2400元。五、奖励费及其他费用。……合计补偿总金额528957元。七、乙方家庭常住户口人数合计2人，分别为刘美霞和柳星池；可增加安置人口0人。合计安置人口为2人。实际安置人口和安置面积以正式安置时审核为准，其中正式安置时间以公告日期为准。八、参照《补偿条例》、杭州市有关安置政策等规定的安置面积标准，扣减乙方家庭成员已享受过公房分配、房改房、经济适用房、廉租房、安置房等0平方米后，乙方安置面积为100平方米。涉及不动产证办理另按有关规定执行。九、乙方自愿选择调产安置面积为100平方米。根据《补偿实施方案》，乙方选择（西溪花园、留和家苑）范围内安置房，房源类型暂定为（多层、小高层），实行调产安置并进行资金结算。根据安置标准，……乙方预付购房款总计人民币105660元，甲方待回迁安置时按实际建造的房屋类型、安置面积及价格标准与乙方统一结算，多退少补。十、乙方具备安置资格的全体人员达成一致意见自愿选择货币化安置面积为/平方米。……十一、乙方应在2017年6月30日前搬迁完毕并将腾空房屋交与甲方，甲方将第六条和第十条补偿安置总金额扣除乙方预付购房款后，余额人民币423297元一次性支付乙方；若第六条和第十条补偿安置总金额不足以支付预付购房款，甲方仅支付安置过渡费及搬家费，乙方应在正式安置时付清安置房购房款。本协议生效后被补偿房屋及其残值归甲方所有，房屋权属文件等一并交由甲方办理注销手续，未交的视作作废。十二、违约责任。十三、争议解决方式。十四、本协议未尽事项，由双方约定。1.乙方选择留和家苑期房调产安置的，实际安置人口以留下街道公告的留和家苑期房交付时间截止，届时不再增加安置人口。之前如仍选择西溪花园调产安置的，实际安置人口最迟至2020年4月22日24时截止。协议安置面积全部安置完毕的安置人口截止时间为全部安置完毕之日零时。……《拆迁补偿结果清单》记载刘美霞户过渡人口和安置人口亦均为2人。另查明，原告柳永宽与案外人宋某于2001年8月6日结婚。2001年12月18日，柳永宽（买受人）与杭州市居住区发展中心（出卖人）签订《经济适用住房买卖合同》，柳永宽购买杭州市西湖区嘉绿苑西48幢2单元502室经济适用住房一套，建筑面积105.14平方米，其中套内建筑面积82.97平方米。公共部位与公用房屋公摊建筑面积22.17平方米，根据杭政办（2001）2号规定，买受人享受面积80平方米，超出面积25.14平方米。2011年1月30日，柳永宽和刘美霞结婚。2016年2月18日，柳永宽户籍从杭州市西湖区嘉绿苑48幢2单元502室迁入刘美霞户（户别为非农业家庭户，户主为刘美霞，地址为杭州市西湖区西溪村杨家圩62号，户口簿签发日期为2013年4月23日）。原告柳永宽不服，起诉请求:1.判令增加原告为安置补偿协议的安置人口，即将协议中确定的安置人口2人变更为3人，同时增加安置面积；2.本案诉讼费由被告承担。诉讼中原告明确，其第一项诉讼请求即为要求确认原告的安置资格，并作为刘美霞户户内成员给予安置。原审法院认为，关于西湖区政府的被告主体资格及其法定职责。首先，从适格被告的认定规则上看，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”西溪谷指挥部作为被告西湖区政府举办的事业单位法人，并不具有承担行政法律责任的能力，故其在杭州市西湖区原西溪村集体所有土地上实施整村搬迁工作，由此引起的行政法律后果亦应由西湖区政府承担，其次，从行政职责上看，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。”《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》（下称《补偿条例》）第五条规定：“本条例所称补偿人是指市、区人民政府设立或者指定的实施征地房屋补偿工作的机构。”案涉集体土地在其所在村被撤村建居后仍应由国家依法征收，批准征收后由县级以上人民政府组织实施，被告西湖区政府举办西溪谷指挥部在原西溪村集体所有土地上实施整村搬迁工作，虽然没有遵循《补偿条例》规定的程序，但从此项工作的实施方式来看，其法律效果与征收集体土地房屋补偿工作基本一致，应当比照《中华人民共和国土地管理法》和《补偿条例》的相关规定进行审查处理，西湖区政府为本案适格被告，具有原告申请其履行的安置职责。关于柳永宽的原告主体资格和安置资格。在征收补偿安置过程中，通常以户为单位实施补偿安置工作，柳永宽作为刘美霞户的家庭成员，在征收补偿安置过程中认为其权益被侵犯时，可以以刘美霞户的名义提起诉讼，也可以以自己的名义提起诉讼。被告认为柳永宽只能以刘美霞（户）的名义提起诉讼，本院不予支持。《补偿条例》第二十条规定：“安置人口按照被补偿人家庭常住户口人数确定。……被补偿人家庭成员在本市市区虽无常住户口，但属于下列情形之一的人员，可以计入安置人口：（一）结婚三年以上的配偶。……”根据本案查明的事实，柳永宽于2011年即与“被补偿人”刘美霞结婚，其户籍于2016年迁入刘美霞户，作为“被补偿人”刘美霞的丈夫和刘美霞户的户内家庭成员，符合《补偿条例》第二十条第二款第（一）项规定的情形，具有安置资格，应当计入安置人口。被告认为原告在本市市区范围内有户口，因此不适用《补偿条例》第二十条第二款的规定。对此，本院认为，从《补偿条例》第二十条第一、二款的内容及其内在逻辑来看，第一款规定是当事人安置资格的基本条件；第二款规定“被补偿人家庭成员虽无常住户口”但符合法定情形的，亦可计入安置人口，这本身是《补偿条例》作出的退一步规定，从逻辑上看，即使被补偿人家庭成员在本市市区范围内无常住户口亦可作为安置人口，遑论被补偿人家庭成员在本市市区范围内有常住户口，被告以此作为原告不适用该条规定的理由不合逻辑，本院不予支持。被告还认为根据《中共杭州市委办公厅、杭州市人民政府办公厅关于转发市扩大撤乡镇（村）建街（居）改革试点推行农转居公寓建设领导小组办公室〈杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法〉的通知》（市委办发〔2002〕80号）的规定，原农户中的居民人口以2001年12月31日前登记在册的户籍人口为准。原告户籍迟至2016年方始迁入刘美霞户，不符合前述规定，不具有安置资格。对此，本院认为，根据《补偿条例》第七条的规定，在征收补偿安置过程中，截止正式安置之前，因出生、婚嫁迁入的户口需作为新增安置人口。这一规定充分考虑了新增人口的正常现象，并以地方性法规的形式保护被补偿人的正当权益。而市委办发〔2002〕80号制订发布于2002年7月1日，案涉集体土地上的整村搬迁工作则于2017年4月公告实施。人口情况已经发生重大变化，更为重要的是，市委办发〔2002〕80号文件所附撤村建居改革试点村名单中并不包括案涉西溪村，被告的主张缺乏事实根据。被告又认为原告曾经购买了经济适用住房，故不再具有安置资格。对此，本院认为，《杭州市国土资源局关于印发〈关于贯彻落实〈杭州市集体土地住宅房屋拆迁货币化安置实施意见（试行）〉有关问题的规定〉的通知》（杭土资〔2009〕40号）第七条：“货币化安置的人均安置面积根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》、撤村建居政策确定。被拆迁人已经享受过公房分配、房改房、经济适用房、廉租房、货币分房、集体土地拆迁安置（含货币化安置）等住房待遇的，应当按照有关规定扣除安置面积。”《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市征收集体所有土地住宅房屋补偿货币化安置指导意见的通知》（杭政办函〔2015〕140号）第四条第二款再次规定：“适用撤村建居政策的项目，原农转居家庭成员安置面积标准按原有关政策标准核定。对已享受过公房分配、房改房、经济适用房、廉租房、货币分房等待遇的拟安置人口，需结合其实际享受面积情况重新核定安置资格和安置面积。”据此，对于正式安置之前曾经购买经济适用住房的拟安置人员，其享受住房待遇部分的面积，应当从安置面积中予以扣除，但不能据此否定其安置资格，也不能据此否定原告基于安置资格享有的领取过渡费等其他安置政策待遇。被告西湖区政府应当将原告作为刘美霞户的户内成员进行安置，明确原告依法可以享有的过渡费、安置面积等基于安置资格的政策待遇。鉴于本案中西湖谷指挥部并未取得《征地房屋实施方案批复》，故案涉争议应当由被告比照《补偿条例》规定与刘美霞户签订征地房屋补偿安置协议（补充）；达不成协议的，由被告作出补偿决定（补充），这也是被告应当履行的将原告作为刘美霞户户内成员进行安置的法定职责的具体内容。综上所述，被告西湖区政府具有原告柳永宽要求其履行的安置职责，原告要求被告将其作为刘美霞户户内成员给予安置的诉讼请求，具有事实和法律依据，本院予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决被告杭州市西湖区人民政府于本判决生效之日起两个月内将原告柳永宽作为刘美霞户户内成员进行安置。西湖区政府上诉提出：（一）上诉人不是适格被告。案涉搬迁项目主体（即补偿人）杭州市西溪谷建设指挥部系独立的事业单位，能独立承担法律责任。（二）原审判决适用法律错误。西溪村列入了撤村建居范围，本案的安置人口确定应当适用《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》（市委办发〔2002〕80号）。《补偿条例》和市委办发〔2002〕80号在安置人口确定上最大的不同是：80号文件按每人50平方米确定安置面积，不管原宅基地房屋面积大小（只涉及补偿），《补偿条例》是由原合法面积结合人口确定。考虑到大多数批建面积较小，故80号文标准高于《补偿条例》。根据《补偿条例》第十八条第三款，在撤村建居区域内市政府有权制定安置标准，即市政府有权制定80号文。西溪村属于撤村建居范围，原审对此的认定事实不清。本案系撤村建居引发的安置问题，根据80号文，只有农业户口的人员才能安置，因此柳永宽不能安置，原审判决不适用80号文错误。（三）刘美霞户的利益并未受损。即使柳永宽能够作为安置人口，并按照《补偿条例》第十八条“私有住宅用房，根据城乡规划不能新建农居点的或者被补偿人全部是非农业人口的，由补偿人以统一建造的成套住宅用房安置被补偿人，实行产权调换。其安置的建筑面积以经依法认定的原住宅用房建筑面积结合被补偿人家庭的常住户口人数按照下列标准确定：（二）三人户，--；原面积在五十五至一百二十平方米的，按照原面积安置；--。”的规定，因刘美霞系三人户，刘美霞户的确权面积为100平方米，该户的应安置面积和《搬迁协议》确定的安置面积一致。农村宅基地房屋的补偿按户进行，柳永宽是刘美霞户的，必须和刘美霞户一并计算安置面积。且一户只能适用一个标准，不能说刘美霞及其小孩适用80号文每人50平方米标准，而柳永宽适用《补偿条例》第二十条。刘美霞户的安置面积已经落实。（四）原审判决对享受过经济适用房就扣除安置面积的认定逻辑错误。《补偿条例》并未规定此情形，80号文列明不享受50平方米，但到底是全部或部分扣除并不明确，故杭土资[2009]40号文、杭政办函[2015]140号文予以明确，但原审判决在不适用80号文的基础上，又提出适用后两个文件，这种认定逻辑错误。另外，对于过渡费问题，柳永宽有住房，且安置的是现房，不存在过渡费。（五）本案还存在同案不同判的情形。原审法院在（2017）浙01行终743号案件中认为，协议以外的第三人不能越过行政决定程序直接起诉补偿安置协议的合同相对方，本案也系对新增人口的认定产生的纠纷，案情类似，原审判决越过行政决定程序直接判决安置，系同案不同判。请求二审法院撤销原判，发回重审或者改判驳回柳永宽的起诉。柳永宽答辩称：（一）被上诉人西湖区政府系本案适格被告。指挥部系西湖区政府组建的事业单位，根据土地管理法和《补偿条例》的规定，应以西湖区政府为被告；（二）柳永宽系安置人口。按照《补偿条例》第二十条的规定，柳永宽系被补偿人家庭常住户口，应当作为安置人口。结婚三年以上就可以作为安置人口。80号文件当时依据的客观情况已经发生变化，《补偿条例》根据实际情况进行调整，而且以地方性法规的形式予以确认，理应适用《补偿条例》。（三）本案也不存在同案不同判情形。（2017）浙01行终743号案情与本案完全不同，原审法院并没有越过行政协议或者行政决定直接作出如何安置的判决，而是判决西湖区政府将柳永宽作为刘美霞户户内人员安置。请求二审法院驳回上诉，维持原判。刘美霞未在法定期间内提出书面答辩意见，在接受本院询问时表示同意柳永宽意见。根据上诉理由、请求，答辩意见以及原审裁判要点，二审围绕“原审法院受理柳永宽的诉请是否得当”等进行了审理。二审调查期间，上诉人西湖区政府提交了杭州市人民政府公文处理简复单（府办简复第B20070880号）、西湖区政府《关于同意撤销蒋村乡西溪村建制设立西溪社区的批复》（西政发[2007]107号）、西湖区政府蒋村街道办事处《西溪村整村搬迁房屋补偿实施方案》、杭州市国土资源局西湖分局简复单（西土简复[2017]11号）、蒋村街道办事处《关于刘美霞户签约和履约情况的说明》等材料，用以证明西溪村属于杭州市第三批撤村建居改革试点村、柳永宽不属于撤村建居安置人口、刘美霞签订协议时柳永宽在场等情况。柳永宽委托代理人对撤村建居的相关文件真实性没有异议，认为根据《西溪村整村搬迁房屋补偿实施方案》有关安置人口的规定，柳永宽属于安置人口，对于柳永宽是否在签约现场表示不清楚。本院对撤村建居相关文件的真实性予以认可，但对于柳永宽是否在签约现场，仅凭蒋村街道办事处《关于刘美霞户签约和履约情况的说明》不足以认定，且系刘美霞签订协议合法性问题，不属于本案审查范围。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律、法规的规定，征收部门与被征收人未能达成补偿安置协议的，县级人民政府负有作出补偿决定的职责。对于户主已经签订了补偿安置协议的，一般而言，要求县级人民政府就补偿安置事宜再履行作出决定职责的事实和法律条件均不具备。户内其他成员提起诉讼主张补偿安置权利的，其实质系对户主签订的补偿安置协议不满意，户主或者其他成员应当围绕协议签订是否存在重大误解、显失公平或者其他违法情形等进行救济。本案中，刘美霞作为户主已就涉案撤村建居补偿安置事宜签订了《搬迁协议》。在此情况下，西湖区政府不再具有对刘美霞户补偿安置事项作出决定的职责。刘美霞、柳永宽如认为柳永宽符合安置条件，相关协议剥夺了柳永宽安置资格，侵犯了其户合法权益的，可以依法直接就涉案协议进行救济。因此，原审法院迳行判令西湖区政府将柳永宽作为刘美霞户成员进行安置不当，属于适用法律错误，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第九十三条第二款之规定，裁定如下：一、撤销浙江省杭州市中级人民法院（2018）浙01行初381号行政判决；二、驳回柳永宽的起诉。一审案件受理费人民币50元，返还杭州市西湖区人民政府；杭州市西湖区人民政府预交的二审案件受理费人民币50元，予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  葛宏伟审判员  黄 寒审判员  蒋旭东二〇一九年十月二十一日书记员  许亚芬·1·