广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行赔终72号 上诉人（原审被告）崇左市江州区人民政府，住所地：崇左市江州区新民路16号。 法定代表人冯波，区长。 委托代理人陈文天，崇左市江州区棚户区改造工程指挥部工作人员。 委托代理人杨选珠，广西桂悦律师事务所律师。 上诉人（原审原告）张瑞强，男，1955年8月3日出生，汉族，住崇左市江州区。 上诉人（原审原告）张燕芳，女，1960年4月5日出生，汉族，住崇左市江州区。 两原审原告共同委托代理人梁清洁，广西友宁律师事务所律师。 原审第三人陆建云，女，1949年8月8日出生，壮族，住南宁市。 原审第三人张学宇，男，成年，住南宁市。 崇左市江州区人民政府（以下简称江州区政府）和张瑞强、张燕芳因行政强制及行政赔偿一案，不服崇左市中级人民法院（2018）桂14行初74号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭审理了本案。上诉人江州区政府的委托代理人陈文天、杨选珠，上诉人张瑞强、张燕芳及其委托代理人梁清洁，到庭参加了诉讼。原审第三人陆建云、张学宇经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 崇左市中级人民法院经审理查明，崇左市瑞强预制厂，原为崇左县太平镇预制厂，1984年创办，后更名为崇左县太平镇建筑公司预制四厂、崇左县江北预制厂、崇左市瑞强预制厂。2000年3月崇左县太平镇企业管理委员会任命张瑞强为江北预制厂厂长、陆建云为会计、张燕芳为出纳。崇左县太平镇建筑公司预制四厂和崇左县江北预制厂工商登记的性质为集体所有制企业，负责人为张瑞强。崇左市瑞强预制厂于2004年2月23日变更登记为个体工商户，经营者姓名张燕芳是张瑞强胞妹。2004年3月1日张瑞强、张燕芳、陆建云、张学宇、张某签订协议书，明确崇左市瑞强预制厂为上述5人合资办厂，财产归上述5人共有。崇左市瑞强预制厂于2016年3月18日注销。 1985年7月崇左县太平镇预制厂为了扩建厂房和生产用地与太平镇蔬菜大队第一、三队协议征用荒地面积6480㎡（折合9.72亩），得到当时的太平镇人民政府等部门的审批同意，按当时的政策征用荒地不给予补偿费。1995年11月取得《建设用地规划许可证》，土地性质为划拨，用地面积6480㎡。1996年8月取得《国有土地使用地》，土地使用者崇左县太平镇建筑公司预制四厂，使用地面积6480㎡。1998年崇左县太平镇建筑公司预制四厂经批准许可投资25万元建起一栋五层综合楼，建筑面积1201.12㎡。1996年2月18日，张瑞强与崇左县太平建筑工程公司签订一份《协议书》，协议书记载“崇左县太平镇建筑公司预制四厂于1987年11月14日与崇左县太平镇人民政府签订了一份协议书，明确崇左县太平镇建筑公司预制四厂是崇左县太平建筑工程公司下属企业（挂靠）单位，1996年2月18日，解除（终止）协议，自解除（终止）挂靠之日起，崇左县太平镇建筑公司预制四厂（原属张瑞强个人所有的私营厂），所有土地及财产都归张瑞强个人所有，在经营中所发生的一切债权、债务纠纷等问题与崇左县太平建筑工程公司无关”;2003年12月30日，当时的太平镇人民政府与崇左县江北预制厂签订了一份《协议书》，解除双方的挂靠关系；同日，太平镇农业服务中心与崇左县江北预制厂签订《协议书》记载“经双方确认崇左县江北预制厂于1987年11月14日与崇左县太平镇人民政府签订了一份协议书，明确崇左县江北预制厂是太平镇企业下属单位。2003年12月30日，崇左县江北预制厂与太平镇人民政府解除上述协议，崇左县江北预制厂与太平镇企业（现为太平镇农业服务中心）的权属关系也随之不复存在。自解除之日起，崇左县江北预制厂所有土地及财产都归张瑞强个人所有，在经营中所发生的一切债权、债务纠纷等问题与太平镇农业服务中心无关”。2004年2月17日，太平镇农业服务中心作出《关于崇左县江北预制厂的权属由集体经营变更为个体经营的决定》（太农字〔2004〕06号）。2011年3月27日，张瑞强与太平镇蔬菜大队第三生产队协议租赁荒地面积330㎡作为崇左市瑞强预制厂扩大经营场地。 为推进崇左市城区棚户区改造项目，2016年10月21日，江州区政府发布《崇左市江州区人民政府关于江北西角（旧汽车总站）片区棚户区改造项目房屋征收范围及相关事项的公告》，2016年11月24日，作出了江政发〔2016〕24号《关于对江北西角（旧汽车总站）片区棚户区改造项目实施房屋征收的决定》，崇左市瑞强预制厂位于发布公告的棚户区改造项目的征收范围内。2016年12月江州区政府委托广西致远房地产评估有限责任公司对崇左市瑞强预制厂的土地及房屋价值进行了市场评估，评估价值如下：(1)土地部分，土地面积（有证）6480㎡，金额1924560元；(2)办公用房，建筑面积1947.79㎡，金额2038876元；(3)其他用房，建筑面积1348.02㎡，金额619917元；(4)其他建筑物，建筑面积2638.6㎡，金额167731元；(5)装修费408996；(6)搬迁费8576元；(7)水电安装费77750元，以上合计总金额为5246406元。2017年5月17日，江州区棚户区改造工程指挥部发出通知称江州区政府近期将对江北西角片区部分地块进行清表，拆除，还没有自行搬离、腾空、拆除附属物的，请及时搬迁。2018年9月4日、5日江州区政府组织人员对崇左市瑞强预制厂的厂房及建筑物实施了强制拆除。2018年10月9日，张瑞强、张燕芳向本院提起行政诉讼。 另查明，崇左市瑞强预制厂土地面积8471.82㎡，其中有证土地面积6480㎡，无证土地面积1991.82㎡。在诉讼中张某本人自愿放弃其份额，将其份额全部转给原告张瑞强所有，不参加本案诉讼活动。 崇左市中级人民法院认为，本案应审查的焦点问题是：1.原告的诉讼主体资格确认；2.崇左市瑞强预制厂企业性质的认定及产权归属；3.拆除行为是否合法；4.江州区政府是否应承担赔偿责任。 关于原告的诉讼主体资格确认问题。崇左市瑞强预制厂，虽经多次更名，企业性质也从集体变成个体工商户。但从到案证据分析，该厂属于家族合伙投资挂靠乡镇企业，由乡镇划拨土地建厂进行经营管理的私营企业。现崇左市瑞强预制厂已注销。其合伙投资人为张瑞强、张燕芳、陆建云、张学宇、张某。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，被诉的行政行为是江州区政府对涉案厂房屋组织实施拆除的行为，原告是该厂投资经营者，江州区政府的拆除行为将导致原告财产损失，原告是本案适格的诉讼主体有权提起本案诉讼。现陆建云、张学宇、张某没有提起诉讼，张某的股份全部转让给张瑞强全权处理。本院应依法追加陆建云、张学宇为第三人参加诉讼。据此，江州区政府提出原告不是本案适格的诉讼主体，不予支持。 崇左市瑞强预制厂企业性质的认定问题。由于本案发生在改革开放的起步阶段，国家政策不允许个人办企业的特殊历史情况下，对该企业性质的认定应按企业整个发展过程中相关作用因素判断。在本案中，从该企业成立至注销相关证据来看，未显示镇企办曾对其进行投资，故不能将其认定为集体企业。但是该企业虽未有镇企办的资金直接投入，但该企业的发展确与太平镇人民政府的扶持密不可分，原崇左县太平镇预制厂为了扩建厂房和生产用地与太平镇蔬菜大队征用土地、在建厂中的人员组成及技术培训等太平镇人民政府都给予大力支持。该企业正是利用了政府的信用价值和集体企业所特有的便利和资源，促进了企业的发展。个人投资和集体辅助作用均是企业发展的重要原因，因此既不能简单以“谁投资，谁所有”将企业定性为个人合伙投资企业，也不能以工商登记的企业性质为依据，将企业认定为集体企业，而应根据客观实际将其认定为带有集体性质的个人合伙企业。 关于崇左市瑞强预制厂土地面积8471.82㎡及地上附属建筑物确认归谁所有问题。张瑞强、张燕芳主张崇左市瑞强预制厂所有资产均由其投入并自始经营，该厂系名为集体实为私营的挂靠企业，崇左市瑞强预制厂的资产应归其所有。江州区政府则主张该厂资产属于国有资产，太平镇农业服务中心无权下文改变集体经营为个人经营，将该厂资产受让给张瑞强个人所有。经审查，2003年12月30日，当时的太平镇人民政府与崇左县江北预制厂签订了《协议书》，解除双方的挂靠关系；接着同日，太平镇农业服务中心与崇左县江北预制厂又签订《协议书》，明确自2003年12月30日，崇左县江北预制厂与太平镇人民政府解除协议之日起，崇左县江北预制厂所有土地及财产都归张瑞强个人所有，在经营中所发生的一切债权、债务纠纷等问题与太平镇农业服务中心无关。因此，按当时的历史条件下，崇左县江北预制厂登记所有的国有土地及地上附属建筑物所有权已经转移给张瑞强个人所有。因此，诉争的6480㎡国有土地及地上附属建筑物所有权应归原告所有。而后，为了扩大经营场地，张瑞强又租赁集体土地面积330㎡并没有经过审批，违反了《中华人民共和国土地管理法》关于农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，必须提出用地申请，由县政府核发土地使用权证书确认使用权的规定。因此，租赁集体土地面积330㎡土地所有权并未发生转移。原告主张的租赁集体土地330㎡归其所有，不予支持。对于剩下土地面积1661.82㎡，原告主张归其所有，但没有证据证明其主张，不予支持。 三、拆除行为是否合法问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）的规定，实施房屋征收应当遵循先补偿、后搬迁的原则。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。人民法院裁定准予执行后，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。此即为一个合法的征收与补偿应当遵循的法定程序，也系法律对征收与补偿的基本要求。涉案房屋的征收拆迁，涉及产权归属问题，江州区政府应当组织有关部门依据法律政策的规定进行调查、认定和处理。对认定为原告合法财产的，应当给予补偿。但江州区政府及相应职能部门既未及时依法履职，又未能保障被征收人合法权益，也未能正确理解《征收与补偿条例》有关强制搬迁制度的立法目的，在未经履行上述程序情况下，迳行实施了强制拆除行为，违反了法定程序，确认江州区政府作出的拆除行为违法。据此，江州区政府提出拆除行为合法的主张，不予支持。 四、江州区政府是否承担赔偿责任问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，因违法行为造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。如前所述，涉案拆除行为违法，对原告建筑物及附属设施的合法权益造成的实际损失，依法应当予以合理赔偿。在违法强制拆除原告建筑物及附属设施的情形下，原告获得的行政赔偿数额不应低于被拆除时征收土地的地上建筑物及附着物的市场补偿价值。否则，因违法强制拆除行为，行政机关付出的行政赔偿数额还要低于其合法征收应支付的补偿价值，其实效果是鼓励行政机关违法进行强制拆除。鉴于此，在违法强制拆除原告地上建筑物及附着物的情形下，应以被拆除时土地征收地上建筑物及附着物的市场补偿价值对原告予以行政赔偿。本案强制拆除前江州区政府已经委托广西致远房地产评估有限责任公司对崇左市瑞强预制厂的土地及房屋价值进行了市场评估，评估价值可作为本案赔偿依据，原告拥有合法财产应获得赔偿如下：(1)土地部分，土地面积（有证）6480㎡，金额1924560元；(2)办公用房，建筑面积1947.79㎡，金额2038876元；(3)其他用房，建筑面积1348.02㎡，金额619917元；(4)其他建筑物，建筑面积2638.6㎡，金额167731元；(5)装修费408996;(6)搬迁费8576元；(7)水电安装费77750元，以上合计总金额为5246406元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第九条、第三十二条、第三十六条的规定，并经该院审判委员会讨论决定，判决如下：一、确认被告江州区人民政府对原告张瑞强、张燕芳及第三人陆建云、张学宇所有的原崇左市瑞强预制厂实施拆除的行为违法；二、被告江州区人民政府在本判决生效后十五日内向原告张瑞强、张燕芳及第三人陆建云、张学宇赔偿经济损失5246406元；三、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告江州区人民政府负担。 江州区政府上诉称：一审判决认定事实不清，证据不足。崇左县江北预制厂并没有变更为崇左市瑞强预制厂，崇左县江北预制厂、崇左县太平建筑公司预制四厂产权归属混合模糊，未经法定清算程序及有偿取得不发生产权转移。本案被征收拆除的是崇左县江北预制厂土地及地上附着物，江北预制厂是多元投资开办和“红帽子”挂靠，企业产权是混合产权，被征收拆除获得利益后，由各利益关系人对该企业的权利义务进行主张归属。本案是在对划拨的国有土地及地上附着物的征收拆除，上诉人作为县级人民政府对划拨国有土地部分是拥有者，崇左县江北预制厂、崇左县太平建筑公司预制四厂是使用权人，县级人民政府对收回划拨国有土地及补偿依法有决定权，依法应当补偿。本案对补偿数额部分一审认定不清，一审判决对乡镇集体企业产权的确定是超越权限行为是违法的，本案是行政强制及行政赔偿的行政诉讼，法院依法只对行政行为合法性审查，对诉讼主体资格进行法律形式上的审查，但一审判决对乡镇集体企业产权权属进行实体确权是超越权限的行为。由于一审判决对事实认定不清，导致了适用法律的错误。请求事项：1、请求二审法院撤销一审判决并发回重审；2、判令被上诉人承担本案费用。 张瑞强、张燕芳答辩称：江州区政府否认张瑞强、张燕芳的主体资格是没有事实根据和法律依据的。崇左市瑞强预制厂从1984年创办经几次变更名称，最后变更为个体工商户直至注销，有一系列的工商登记手续和文件。现在江州区政府割裂崇左市瑞强预制厂与崇左县江北预制厂的关系，否定张瑞强、张燕芳的主体资格是错误的。江州区政府称瑞强厂产权模糊是没有事实依据的。江州区政府否定工商部门对瑞强预制厂核准变更登记的事实是错误的。江州区政府认为其拆除的瑞强预制厂是“混合产权”，但是这种说法没有根据。江州区政府认为江北厂和瑞强厂不是同一概念，不等同，割裂两厂关系，这是混淆是非。一审法院适用法律正确，请求驳回江州区政府的上诉请求。 张瑞强、张燕芳上诉称：一审法院认定事实错误，一审法院把不该采纳的证据作为定案依据是错误的，一审法院的判决违背法律和政策规定。赔偿金额太低，根本不是参照市场评估价给予赔偿，上诉人使用的无证土地面积1991.82平米应当给予赔偿，安置费、房屋租金、停产停业损失等应当得到赔偿，一审法院不予支持是错误的。请求事项：1、撤销一审判决的第二项，并依法改判；2、维持一审判决的第一项；3、本案一、二审诉讼费由江州区政府承担。 江州区政府答辩称：涉案土地权利人是江北厂，瑞强厂2004年成立时江北厂还存在，江北厂是2005年才注销的。一审法院认为江北厂已经变更为瑞强厂是错误的。江北厂注销后没有成立一个清算组织来清理债权债务，按照法律规定，应由上级主管部门进行对下属部门代为履行清理债权债务的职能，也就是由太平镇政府来承接这一拆迁主体，江北厂的产权有待相关部门鉴定。把国有划拨土地当成企业的出让财产，认定给上诉人，在法律上行不通。请求二审法院不支持张瑞强、张燕芳的上诉请求。 陆建云向本院递交了书面意见称：陆建云不是案件的诉讼人，不认可2004年3月1日签订的五人协议，国有土地使用证明确土地权属是崇左市太平镇预制厂，国土资源局要重新审核1987年7月张瑞生与潘成谓购买的土地面积不在1985年崇左县太平镇预制厂征用的土地面积的范围内。2011年3月27日，崇左市瑞强预制厂与太平镇蔬菜大队第三生产队协议租赁荒地面积330平方米作为崇左市瑞强预制厂扩大经营场地。张瑞强、张燕芳认定1984年成某左县太平镇预制厂到至今的崇左市瑞强预制厂，经费都是张瑞强个人资金支出，不符合事实。崇左市江州区政府委托广西致远房地产评估有限责任公司对预制厂的土地及房屋进行的市场评估价值存在错误，政府征收应尊重历史，重新审核土地的权属，按市场价值计算土地的赔偿款。 二审中张瑞强、张燕芳向本院提交了张燕芳房屋征收安置补偿明细表、黄某、陆安宁房屋征收安置补偿明细表、照片复印件2张。经二审开庭质证，本院认为上述证据与本案无关联，故不予采信。 本院认为，本案争议焦点为崇左市瑞强预制厂产权归属问题。崇左市瑞强预制厂成立于上世纪八十年代，原为乡镇集体所有制企业，曾挂靠崇左县太平镇建筑工程公司，取得划拨的6480平方米国有土地使用权。基于上世纪八十年代的政策背景，企业“红帽子”现象比较普遍，产权界定存在障碍，产权纠纷的处理也存在一些不同的认识。崇左市瑞强预制厂名下有国有划拨土地，企业产权可能存在国有性质。根据《最高人民法院行政审判庭关于“红帽子”企业产权纠纷处理有关问题的意见》，涉及企业产权可能存在国有性质的，应当告知当事人先向国有资产管理部门申请予以界定，一审法院没有告知当事人先向国有资产管理部门申请予以界定，就认定崇左市瑞强预制厂产权（含国有土地使用权）归张瑞强、张燕芳及第三人陆建云、张学宇所有，以此判决江州区政府赔偿其国有土地使用权损失，认定事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（三）项的规定，判决如下： 撤销崇左市中级人民法院（2018）桂14行初74号行政判决； 本案发回崇左市中级人民法院重审。 本案二审不收取案件受理费。 本判决为终审判决。 审 判 长 麦济艰 审 判 员 陈 钢 审 判 员 古华强 二〇一九年十月二十一日 法官助理 曾 露 书 记 员 冼光明