浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1329号上诉人（原审原告）文春霞，女，1971年3月29日出生，汉族，户籍地浙江省温州市瓯海区。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路**。法定代表人姚高员，市长。委托代理人陈秋晨，温州市行政复议局工作人员。原审第三人温州天润房地产开发有限公司，住，住所地浙江省温州市鹿城区望江西路****/div>法定代表人游筱敏，董事长。委托代理人金剑，浙江六和（温州）律师事务所律师。文春霞诉温州市人民政府城建行政复议一案，温州市中级人民法院于2019年5月14日作出（2018）浙03行初446号行政判决。文春霞不服，向本院提出上诉。本院于2019年8月4日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2012年1月13日，温州市住房和城乡建设委员会同意对第三人天润公司为建设单位的温州翠微宾馆（白天鹅大酒店）建设项目予以备案，并出具了编号为32500320120113101的《房屋建筑工程竣工验收备案表》。备案必备的资料还包括建设单位的工程竣工验收报告，勘察、设计、施工、监理单位签署的质量合格文件，建设工程竣工验收意见表等材料。2016年4月，原告文春霞向温州市住房和城乡建设委员会提出申请，要求公开编号为32500320120113101的《房屋建筑工程竣工验收备案表》《工程竣工验收报告》等九项与该工程相关的竣工备案信息。2016年5月12日，温州市住房和城乡建设委员会作出《政府信息公开决定书》（2016年第3号），认为第三人开发建设的温州翠微宾馆（白天鹅大酒店）于2012年1月13日经竣工验收备案，文春霞申请获取的信息属于受理公开范围，并以复印件的形式提供了文春霞所需的竣工备案信息。该决定书于同日通过快递方式送达给文春霞。另，浙江省温州市中级人民法院（2015）浙温民终字第3109号民事判决书表明：文春霞与第三人于2009年间签订了《商品房买卖合同》一份，约定文春霞向第三人购买坐落于温州市鹿城区望江西路108号翠微宾馆地块第305号商品房；第三人于2014年6月24日向文春霞发出交房通知书，要求其在接到通知书后五个工作日内前来办理交房手续及产权证等；2011年8月4日，翠微宾馆工程竣工交付。文春霞因不服上述判决而申请再审，浙江省高级人民法院于2016年12月23日作出（2016）浙民申2403号民事裁定书，该裁定书表明文春霞在再审过程中将《房屋建筑工程竣工验收备案表》作为新证据提交法庭。2018年8月28日，原告文春霞向被告温州市政府提出行政复议申请，要求确认温州市住房和城乡建设委员会于2012年1月13日作出的翠微宾馆（白天鹅）工程竣工验收备案行为违法。被告收到后，于次日立案。2018年10月25日，被告延长审理期限30日并邮寄通知各当事人。2018年10月29日，被告作出温政行复〔2018〕107号行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第㈡项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。文春霞于2018年11月2日收到被诉复议决定书后，于同年11月15日提起本案诉讼，要求撤销温政行复〔2018〕107号行政复议决定并责令被告受理原告的复议申请。原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”原告于2016年5月已通过政府信息公开方式获取了涉案的竣工备案材料，但其直至2018年8月才向被告申请行政复议，已经超出法定的申请期限，且无正当事由。原告主张上述法律规定的申请期限应从知道或者应当知道权利被侵害时开始计算，系其对法律的错误理解，本院不予支持。况且，《中华人民共和国行政复议法》第九条虽然规定了行政复议的申请期限，但行政复议法和行政复议法实施条例均未规定申请行政复议的最长期限。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，因不动产之外其他行政行为申请行政复议的，自行政行为作出之日起超过五年，行政机关应决定不予受理。五年申请期限的起算点是“行政行为作出之日起”，该期限为不变期间，无论申请人何时知道行政行为的内容，或者因其他原因耽误申请，从行政行为作出之日起超过五年，即丧失申请复议的权利，不能再通过复议的方式寻求救济。涉案备案行为于2012年1月13日作出且不直接涉及不动产物权的归属，属于上述规定中的“其他案件”。原告文春霞至2018年8月申请行政复议，已超过五年最长保护期限。原告主张本案应当适用二十年最长期限，缺乏事实与法律依据，本院不予采纳。综上，原告的复议申请不符合法定的受理条件，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第㈡项的规定，驳回原告的复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。原告文春霞的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回文春霞的诉讼请求。上诉人文春霞上诉称：1.上诉人在立案前提交了相应的证据材料，又于2019年2月26日开庭时当庭再次提交所有证据材料。其中包括2018年7月住建委公开政府信息受理回执单及信息公开决定书、2018年7－8月浙江政务网投诉材料。一审判决隐瞒了这两项材料，且判决书对上诉人在开庭时陈述的理由只字未提，没有对案件进行切实有效了解，更没有深入分析复杂的客观事实。2.温州市住建委玩忽职守程序违法作出备案行政行为。在民事诉讼中第三人天润房开将竣工验收时间改为2011年8月4日。上诉人于2016年4月从温州市住建委获取公开信息，但温州市住建委未按照上诉人的申请公开信息（缺少第五项竣工验收发现问题的整改完成报告和第六项规划部门认可文件或准许使用文件），导致上诉人无从知晓备案行政行为违法。上诉人直至2018年8月20日温州市城建档案馆关于《对翠微宾馆竣工验收归档投诉》事宜的复函才发现温州市住建委备案行为违法。以上构成耽误行政复议期限的正当理由。复议期限应当从2018年8月10日开始计算。3.一审参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，认定从行政行为作出之日起五年即丧失申请行政复议的权利。上诉人认为混淆了行政复议和行政诉讼，没有法律依据。《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》并没有规定提出行政复议的最长期限。行政复议机关的复议行为属于行政行为，它是一种行政机关内部的层级监督制度，对相对人来说，这是一种行政救济而非司法救济的手段，不仅限于对具体行政行为合法性的审查，还包括对具体行政行为合理性的全面审查。甚至不仅包括对具体行政行为的审查，而且同时还可以审查作为具体行政行为的依据的规章以下的行政规范性文件。温州市住建委行政备案材料审核与信息公开既不合理也不合法，其行政备案行为既不合理又违法，行政监督机关应该没有任何理由任其违法行为持续下去。上诉人维护自身权益的同时，更为了社会利益和安全，不存在通过复议的方式寻求救济之说。请求撤销一审判决，依法改判被上诉人受理相关城建行政复议申请，由被上诉人承担一、二审诉讼费用。在二审调查后，文春霞提交书面材料称温州市人民政府在调查时才提交答辩状，故二审立案违反法定程序；要求二审法院公开开庭审理案件。被上诉人温州市人民政府答辩称：1.答辩人作出的温政行复〔2018〕107号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”上诉人于2016年5月知道涉案竣工验收备案行为，则其不服该备案行为，应自知道备案行为之日起开始起算申请行政复议期限。其于2018年8月向答辩人申请行政复议明显已经超过申请行政复议法定期限，且上诉人也没有证据证明其存在不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情形。因上诉人坚持主张其于2018年8月才认识到备案行为违法，申请行政复议期限应从其知道或者应当知道自己权利被侵害时开始起算，答辩人多次沟通释明上述法律规定无果。因法律未明确规定申请行政复议的最长期限，但行政诉讼作为最终解决行政争议的法定救济途径，以及基于行政复议与行政诉讼的衔接关系，参照《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释规定，因不动产之外的其他行政行为提起诉讼的起诉期限最长为行政行为作出之日起五年，则提起行政复议的申请期限不宜超过该行政行为寻求司法救济的最长保护期限。答辩人在行政复议决定书中参照该规定，作为驳回上诉人行政复议申请理由之一，并无不当。综上，答辩人作出的温政行复〔2018〕107号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法。2.温州市中级人民法院（2018）浙03行初446号行政判决，认定事实清楚、适用法律依据正确。原审判决认定，上诉人于2016年5月获取了涉案的竣工备案材料，但直至2018年8月才向答辩人申请行政复议，已经超出法定的申请期限，且无正当事由。上诉人主张申请期限应从其知道或者应当知道权利被侵害时开始计算，系其对法律的错误理解，应不予支持。况且，《中华人民共和国行政复议法》第九条虽然规定行政复议的申请期限，但行政复议法和行政复议法实施条例均未规定申请行政复议的最长期限。涉案备案行为于2012年1月13日作出且不直接涉及不动产物权的归属，属于“其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的情形。参照该规定，因此期限为不变期间，无论申请人何时知道行政行为的内容，或者因其他原因耽误申请，从行政行为作出之日起超过五年，即丧失申请复议的权利，不能再通过复议的方式寻求救济。上诉人主张本案应当适用二十年最长期限，缺乏事实和法律依据，应不予采纳。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人温州天润房地产开发有限公司未提交书面答辩意见，在二审调查时表示同意温州市人民政府的答辩意见。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。文春霞上诉时附带提交了六组材料，其中第一组材料是本案一审判决书；第二组材料是一审判决书邮寄给其的全程跟踪查询结果与详情单；第三组材料是温州市住建委针对其申请信息公开而作出的2018年第5号《政府信息公开决定书》和其向浙江省政务网投诉材料；第四组是温州市住建委针对其申请信息公开而作出的2016年第3号《政府信息公开决定书》及申请表、温州市城建档案馆信息材料及复函、（2016）浙民申2403号民事裁定书、《房屋建筑工程竣工验收备案表》、向相关部门的举报材料及受理告知单；第五组和第六组是法律法规。本院认为，前述材料或已经在一审时提交，或与本案审理的复议机关程序性驳回文春霞复议申请的复议决定并无关联性，均不属于新证据，不予采纳。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：公民、法人或者其他组织提出行政复议申请，应当符合法定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条的规定，复议机关受理复议申请的条件之一就是申请人在法定期限内提出申请。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”。文春霞在2016年就向温州市住房和城乡建设委员会申请政府信息公开，温州市住房和城乡建设委员会于2016年5月12日作出《政府信息公开决定书》（2016年第3号），公开的信息包括2012年1月13日作出的对温州翠微宾馆（白天鹅大酒店）的《房屋建筑工程竣工验收备案表》及相关材料。本院于2016年12月23日作出（2016）浙民申2403号民事裁定书载明，在该案审理过程中，文春霞将通过前述政府信息公开途径取得的《房屋建筑工程竣工验收备案表》作为新证据提交。故文春霞通过2016年申请政府信息公开已获知案涉工程竣工验收备案行为，其直至2018年8月才针对该行为向温州市人民政府申请行政复议，显然已经超过申请复议的法定期限。文春霞辩解称直至2018年8月20日才发现案涉备案行为违法，以及经相关部门提示才知道有行政复议途径维权，因此存在耽误行政复议期限的正当理由。但行政复议法规定只要公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，即可提出行政复议申请，故“知道该具体行政行为”并不要求申请人在申请复议时指出该行政行为违反的具体法律法规。同理亦可知，“知道该具体行政行为”也不包括对行政行为违法性的认识。申请人自知道行政机关作出行政行为时，申请期限即开始计算，所谓“没有认识到行政行为的违法性”及“不知道有行政复议途径”并不属于耽误法定申请期限的正当理由。法律规定申请复议或起诉期限的目的，在于督促当事人及时寻求救济，尽早解决行政纠纷，尽快稳定社会关系。相对于行政复议的申请期限，行政诉讼法规定了较长的起诉期限及诉权保护期限。当事人超过行政复议申请期限的，可以在行政诉讼法规定的诉权保护期限内依法起诉。但如果当事人在行政诉讼法规定的最长诉权保护期限届满的情况下，不能通过行政诉讼请求撤销行政行为，转而申请行政复议，进而对复议决定和原行政行为一并提起诉讼的，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款明确规定，起诉原行政行为不符合行政诉讼受理条件的，即使复议机关作出维持决定，亦应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。关于文春霞提出一审判决书未引述其在开庭时陈述的问题。经查，被上诉人是以不符合受理条件为由驳回文春霞的复议申请，文春霞起诉也是要求被上诉人受理其复议申请，故一审围绕文春霞申请行政复议是否超出法定期限进行审查。而文春霞在一审庭审的陈述及庭外提交的材料中还有大量篇幅论述温州市住房和城乡建设委员会的备案行为违法，一审判决书对并非本案审查范围的陈述不予引述，并无不当。关于文春霞提出二审立案程序违法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第二款规定，行政机关不提出答辩状的，不影响人民法院审理。故文春霞仅凭被上诉人提交上诉答辩状的时间即认为二审立案程序违法，并无法律依据。关于文春霞申请二审开庭审理的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”本案争议的是是否超过行政复议申请期限的问题，经对诉讼各方进行调查询问，均没有提出新的事实、证据或者理由，故合议庭决定对案件不开庭审理。综上，被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人文春霞负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 黄 寒审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇一九年十月二十二日书记员 许亚芬