云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终557号上诉人（一审原告）腾冲市中和镇新街社区村民委员会小新寨村民小组。负责人赵所昌，组长。委托代理人杨绍东，男，汉族，1972年10月9日生，住云南省保山市腾冲市。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）腾冲市人民政府。住所地：云南省保山市腾冲市腾越镇山源社区官厅小区**。法定代表人茶春桥，县长。委托代理人字学龙，腾冲市农村经营管理站支部书记。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）保山市人民政府。住所地：云南省保山市隆阳区九龙街道办事处同仁街**法定代表人杨军，市长。委托代理人赵永生，保山市人民政府行政复议科工作人员。代理权限：特别授权代理。第三人路开吉，男，汉族，1955年10月13日生，住，住云南省保山市腾冲市/div>委托代理人闫纯春，男，汉族，1956年1月27日生，住，住云南省保山市腾冲市理权限：一般授权代理。第三人腾冲市中和镇新街社区村民委员会小闫家寨村民小组。负责人闫其芳，组长。委托代理人闫生达，男，汉族，1956年3月9日生，住，住云南省保山市腾冲市理权限：一般授权代理。第三人腾冲市中和镇新街社区村民委员会。负责人姜家照，村民委员会主任。上诉人腾冲市中和镇新街社区村民委员会小新寨村民小组（以下简称小新寨小组）因诉腾冲市人民政府（以下简称腾冲市政府）、保山市人民政府（以下简称保山市政府）土地行政确权及行政复议一案，不服云南省保山市中级人民法院（以下简称保山中院）作出的（2019）云05行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2019年9月17日公开开庭审理了本案。上诉人小新寨小组的负责人赵所昌及委托代理人杨绍东，被上诉人腾冲市政府的委托代理人字学龙，被上诉人保山市政府的委托代理人赵永生，第三人路开吉及其委托代理人闫纯春，第三人腾冲市中和镇新街社区村民委员会小闫家寨村民小组（以下简称小闫家寨小组）的负责人闫其芳及委托代理人闫生达，第三人腾冲市中和镇新街社区村民委员会（以下简称新街村委会）的负责人姜家照到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，腾冲市政府于2018年7月17日对小新寨小组及本组村民第三人路开吉户与第三人小闫家寨小组争议地作出腾政行决字（2018）7号《腾冲市人民政府行政处理决定》（以下简称《处理决定》），载明小新寨小组认为争议地块属本小组的“大牛圈”地块东至干沟邻五队地，小闫家寨小组认为小新寨小组“大牛圈”地块东至沟为水沟即马塘沟，因干沟和水沟之间约0.8亩土地的所有权发生争执。经审查查明：争议地块历史上为顺马塘沟走向的公共道路（马塘沟路）和未利用土地，不在“大牛圈”土地的四至范围内。近年来由于村内主干道道路硬化和腾密二级公路改道等便于通行的原因，致道路通行减少而暂时荒置，周边农户不同程度占路面种树和生产，期间路开吉户在争议地块路边有部分种树砍伐20年以上的事实。后因路开吉户将争议地靠腾密二级公路边的土地调换给他人建盖房屋堵塞道路致矛盾激化。由于争议地块地貌已被人为改变，经对小闫家寨小组消防池边至争议地头路面宽度进行测量，该路段水沟带路面最狭窄处的夹槽地带宽3.6米，开阔地带4.8米，“争议地”处于开阔地带。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”；第二十二条“乡（镇）或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地，分别属于乡（镇）或村农民集体所有”的规定，决定：1.马塘沟及沟边道路为村内公共设施，涉争地段沟及路宽度4.8米，所有权属新街村集体。若改变用途，须经新街村村民代表会议讨论决定并报批相关手续。2.涉争土地剩余部分按照管理事实确认为小新寨集体所有。小新寨小组不服，申请行政复议。2019年1月21日，保山市政府作出保府行复决字〔2019〕3号《保山市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），载明小新寨小组收到腾冲市政府《处理决定》后，向保山中院提起行政诉讼，保山中院于2018年11月8日作出（2018）云05行初191号行政裁定，以本案诉讼涉及人民政府确认土地所有权行政行为，属于行政机关对自然资源所有权和使用权的确权行为，小新寨小组不服应依法先申请行政复议，对行政复议不服方可依法向人民法院提起行政诉讼为由，裁定驳回小新寨小组的起诉。之后，小新寨小组向保山市政府申请行政复议。腾冲市政府《处理决定》认为，小新寨小组在土地改革时期与第三人小闫家寨小组同属一个自然村，1956年合作化将农户土地全部入社至1960年期间同属一个生产合作社，至1961年小新寨小组和小闫家寨小组分为两个生产合作社，双方以人、户为基础，按照集中连片的原则，将土地分到两个生产合作社。小新寨小组所称的“大牛圈”地块，是双方合作社于1968年3月12日签订的《山地找补协议》中明确由第三人小闫家寨小组找补给小新寨小组“大牛厩下邓”土地，面积6亩，协议四至载明该地块：东至马塘沟，而争议地块在马塘沟以东至五队地之间，不在小新寨小组所谓“大牛圈”土地四至范围内，不属于小新寨小组所有；2016年因小新寨小组村民第三人路开吉户将马塘沟路至腾密二级公路边的土地调换给他人建房而引起纠纷。相关证据和现场勘查证实，马塘沟是腾冲东大沟的一条灌溉支渠，顺沟边由第三人小闫家寨小组消防池边下至老公路南耕作“五角田”（也称“马塘田”）的牛马通道。由于争议地貌已被人为改变，经实地勘测现存的沟和路连沟带路开阔地段宽度为4.8米、夹槽地带宽度为3.6米。“涉争土地”位于腾密二级公路北边的马塘沟至五队之间开阔地带，面积约0.8亩，为村内灌溉沟、路和未利用土地，水沟带路面宽度为4.8米。小新寨小组分配给村民第三人路开吉户管理的“大牛圈”自留地面积的历史记载有：30堆、67.5丈、1.12亩，腾密二级公路建设征用路开吉户“大牛圈”地0.317亩后，理论上其剩余面积应为0.803亩。2018年5月25日，腾冲市政府收到小新寨小组《农村集体土地所有权确权申请书》，依法进行调查，在第三人小闫家寨小组作出书面答复的基础上，于2018年6月26日组织双方进行调解未果，作出《处理决定》。保山市政府认为，腾冲市政府作出《处理决定》告知当事人的救济途径错误，依照《中华人民共和国行政复议法》第六条第一款第（四）项的规定，腾冲市政府应当告知当事人行政复议权，而不是行政诉讼权，小新寨小组申请行政复议的期限应当以收到保山中院（2018）云05行初191号行政裁定之日起计算。腾冲市政府作出《处理决定》所提交的证据《山地找补协议》东至马塘沟的记载，能够证明小新寨小组和第三人小闫家寨小组相邻土地的分界线，其他证据能够证明腾冲市政府调查处理过程没有违反法律、法规的规定。腾冲市政府将“闫家寨消防池”至腾密公路之间有争议的通道，确权给小新寨小组和第三人小闫家寨小组所属的村民委员会，作为当地村民的人畜通道并无违法或不当。小新寨小组主张争议地归其所有缺乏事实、法律依据，证据不足，不予支持；第三人路开吉请求确认争议地承包经营管理使用权归自己所有，无事实和法律依据，亦不属于复议机关的职责，参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款第（二）项“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实质影响”的规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：1.确认腾冲市政府作出的《处理决定》属于程序轻微违法，但对小新寨小组的行政复议权未产生实质影响，小新寨小组的行政复议权在事实上得到了保障。2.维持腾冲市政府《处理决定》关于对争议地的确权行政行为。另查明，小新寨小组及本组村民第三人路开吉户与第三人小闫家寨小组争议地块，位于三方所属第三人新街村委会辖区村庄范围内腾密二级公路以北，南与腾密二级公路相邻，由南向北顺马塘沟（小闫家寨称马塘沟、小新寨称历史形成的灌溉沟渠）而上至争议地头（北端）小闫家寨小组集体土地止长约50.9米，争议地头（北端）从马塘沟由西向东马塘沟东沟埂及争议地块宽约9.2米，争议地脚（南端）从第三人路开吉户围墙外皮由西向东马塘沟及争议地块宽约10米，争议地块面积约为488.64平方米。从争议地头（北端）沿马塘沟东旁边通道由南向北而上至小闫家寨消防池边止之间的该路段地块无争议。腾冲市政府将从小闫家寨消防池边顺马塘沟东边通道至腾密二级公路以北的争议地块中的马塘沟及沟边道路认定为村内公共设施用地，从西向东宽4.8米、南北长50.9米的该争议地块面积244.32平方米所有权确定为第三人新街村委会集体所有，若改变用途，须经新街村村民代表会议讨论决定并报批相关手续；争议地块剩余部分244.32平方米按管理事实确认为小新寨小组集体所有。小新寨小组不服，提起本案行政诉讼，请求：1.撤销腾冲市政府《处理决定》和保山市政府《复议决定》；2.本案诉讼费全部由腾冲市政府、保山市政府承担。一审法院认为，小新寨小组及本组村民第三人路开吉户与第三人小闫家寨小组争议地块，位于第三人新街村委会辖区村庄范围内腾密二级公路以北，南邻腾密二级公路，西邻马塘沟；从争议地脚（南端）由南向北顺马塘沟至争议地头（北端）小闫家寨小组集体土地止长约50.9米，争议地头（北端）从马塘沟由西向东马塘沟东沟埂及争议地块宽约9.2米，争议地脚（南端）从第三人路开吉户围墙外皮由西向东马塘沟及争议地块宽约10米，争议地块面积约为488.64平方米；从争议地头（北端）沿马塘沟东旁边通道由南向北至第三人小闫家寨消防池边止之间的该通道地段无争议；腾冲市政府将争议地块中马塘沟及沟边土地由西向东宽4.8米、争议地南端至北端长50.9米的面积244.32平方米，认定为村内公共设施用地，将该争议地块244.32平方米所有权确定为第三人新街村委会集体所有，若改变用途，须经新街村村民代表会议讨论决定并报批相关手续；将争议地块剩余部分244.32平方米按小新寨小组村民第三人路开吉户管理使用二十年以上事实确认为小新寨小组所有，事实清楚。本案中，腾冲市政府并未依据其提交的证据A5（即1968年3月12日《山地找补协议》）作出上述《处理决定》，小新寨小组申请一审法院对该《山地找补协议》进行司法鉴定真伪，与本案被诉《处理决定》无关联性，申请理由不能成立，不予支持。小新寨小组诉称争议地块属其发给本小组村民第三人路开吉户的大牛圈承包地范围，小新寨小组对此争议地块拥有所有权，但其提交的证据并不能证明争议地块属于第三人路开吉户大牛圈承包地范围。腾冲市政府作出《处理决定》，告知当事人不服该决定，直接向人民法院提起行政诉讼，与《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项规定相悖，属告知当事人救济途径错误，保山市政府作出《复议决定》予以纠正，认定为程序轻微违法，对小新寨小组行政复议权未产生实质影响，小新寨小组的行政复议权在事实上得到了保障，维持腾冲市政府《处理决定》并无不妥。综上，腾冲市政府《处理决定》和保山市政府《复议决定》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法；小新寨小组请求撤销腾冲市政府《处理决定》和保山市政府《复议决定》无事实依据，起诉理由不成立，其诉讼请求应不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回小新寨小组的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由小新寨小组负担。小新寨小组上诉称，大牛圈“下邓”土地是第三人小闫家寨小组退还给小新寨小组的四箩八亩，而小新寨小组依法发包给本小组12户农户承包经营管理的面积是7.75亩，即3.875箩，从而证明了本案争议地块上没有所谓4.8米宽道路的存在。腾密路经过新街路段，历史上只要有2米及以上的道路存在都留有接入口，假如真有这条道路存在，则处于同一纵轴上腾密路南侧“有沟无路”就不合理。腾冲市政府《处理决定》和保山市政府《复议决定》无事实和法律依据，一审法院认定事实不清，适用法律错误。综上，请求：1.撤销一审判决；2.撤销腾冲市政府《处理决定》第一项；3.撤销保山市政府《复议决定》第二项；4.确认争议地“大牛圈”土地权属归小新寨小组所有，第三人路开吉承包经营管理。本案一、二审诉讼费由腾冲市政府、保山市政府承担。腾冲市政府答辩称，腾冲市政府《处理决定》认定事实清楚，有腾冲市政府收集的调查记录、书证、村委会证明、现场图片等证据证实，证据确凿。鉴于新街村灌溉沟渠马塘沟及伴随沟边通行道路存在和第三人路开吉在路边部分栽种管理的事实，腾冲市政府根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》作出《处理决定》，适用法律准确。腾冲市政府在收到小新寨小组的确权申请后，依法进行调查，向当事人送达受理通知书，在被申请人作出书面答辩的基础上，组织双方进行调解未果，作出本案《处理决定》，符合法定程序。保山市政府《复议决定》虽认定该决定存在告知当事人救济途径错误的程序轻微违法，但对小新寨小组权利不产生实际影响，故维持了该《处理决定》。综上，请求驳回小新寨小组的上诉。保山市政府答辩称，本案争议地位于腾密二级公路北边的马塘沟至五队地之间开阔地带，面积约0.8亩，为村内灌溉沟、路和未利用土地，水沟带路面宽度为4.8米。腾冲市政府收到小新寨小组的确权申请后，依法进行了调查，在小闫家寨小组作出书面答复的基础上，组织双方调解未果，作出《处理决定》，具有相应的事实和法律依据。保山市政府《复议决定》认定该《处理决定》存在告知当事人救济途径错误的程序轻微违法，但对小新寨小组权利不产生实际影响，故维持该决定亦无不当。一审认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。请求二审法院依法驳回小新寨小组的上诉请求。第三人路开吉陈述意见称，其同意小新寨小组所述全部事实和证据。小新寨小组自1983年发包给其承包经营管理的牛圈自留地合法，34年来无任何异议。小闫家寨小组为方便其小组道路通行而引发本案争议。腾冲市中和镇人民政府在修建腾密二级公路时对其户大牛圈地进行征用，并对其作出补偿，亦直接证明该争议地系其承包经营管理的农村自留地。综上，请求：1.撤销一审判决；2.撤销腾冲市政府《处理决定》第一项和保山市政府《复议决定》第二项。第三人小闫家寨小组陈述意见称，小闫家寨小组并未与小新寨小组争议大牛圈的土地所有权，争执的是大牛圈东边的老路位置，面积约0.8亩。路开吉承包的大牛圈土地原貌已被其全部改变并筑墙进行了圈围，其使用面积已超出了该户承包的自留地面积1.12亩，小闫家寨小组对此并没有提出异议。本案纠纷始于路开吉于2012年将小闫家寨一直管理使用的大牛圈东边马塘沟以东老路面积约0.8亩土地换给闫纯春并建盖非法建筑，才导致双方发生矛盾。综上，请求二审法院依法判决。第三人新街村委会陈述意见称，新街社区内未明确生产经营使用主体，几个生产小组及经营主体共同使用，或未分配使用权属的生产道路、便道、沟道、荒坡、荒地、荒滩及沟帮所有经营使用权、收益权属均属新街村委会全体村民所有。本案争议地内牛马通道日常使用较多的集体系社区内小闫家寨小组、上寨一组、上寨二组、郭家营一至六组，故该牛马通道管理使用权属新街社区全体村民所有。路开吉大牛圈承包地及被征收土地位于现争议地块马塘沟西，所征收土地与本案争议地块无任何关系。综上，请求二审法院维持原判，驳回上诉。各方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案腾冲市政府有权作出本案被诉《处理决定》，系本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案保山市政府作出《复议决定》维持了腾冲市政府《处理决定》，故保山市政府亦是本案适格被告。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。第十九条规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。第二十条规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。本案争议地位于新街村委会小闫家寨消防池边顺马塘沟东边通道至腾密二级公路以北，面积约488.64平方米。在本案争议各方均无相应土地权属依据的前提下，腾冲市政府经审查争议各方提交的证据材料,从有利于生产生活的实际出发，依职权认定该争议地为村内灌溉沟、路和村内公共设施用地，并将该地块中马塘沟及沟边土地由西向东宽4.8米，争议地南端至北端长50.9米，面积约为244.32平方米的土地确权归第三人新街村委会集体所有，具有相应事实依据；将争议地剩余部分244.32平方米按照第三人路开吉管理使用二十年以上的事实确权归小新寨小组所有，亦无不当。同时，腾冲市政府在作出本案被诉《处理决定》过程中，组织争议各方当事人进行了现场指界，明确了争议地四至范围，听取了各方意见，并进行了调解，作出本案被诉《处理决定》程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第六条（四）项规定，对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。本案腾冲市政府作出《处理决定》后，告知当事人如不服该决定，可直接向人民法院提起行政诉讼，不符合上述规定。保山市政府《复议决定》对此予以纠正，并认定该《处理决定》属程序轻微违法，但对申请人的行政复议权未产生实质影响，故维持了腾冲市政府《处理决定》，适用法律正确，程序合法。综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以维持。上诉人小新寨小组的上诉理由不能成立，其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人腾冲市中和镇新街社区村民委员会小新寨村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  赵学军审判员  惠 琼审判员  赵 霁二〇一九年十月二十四日书记员  包欣鑫