浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1477号上诉人（原审原告）吴法强，男，汉族，1967年8月23日出生，住绍兴市越城区。委托代理人娄静，北京市盈科律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人陈书宏，浙江省司法厅工作人员。委托代理人梁俊景，浙江省司法厅工作人员。吴法强因诉浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初209号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，经国务院批准，原国土资源部于2015年7月5日作出国土资函[2015]464号《关于杭州市等6市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》，其中批准绍兴市用地155.8679公顷(其中新增建设用地127.4993公顷，农用地110.4861公顷，耕地106.0573公顷，征收土地138.3989公顷)。批复第七条列明“你省人民政府审核同意农用地转用和土地征收实施方案后，督促国土资源部门按规定及时将实施方案和征地实施情况报国土资源部备案，并及时将供地结果上传土地市场监测与监管系统。”为实施上述批复，原绍兴市国土资源局于2015年12月22日编制并逐级上报绍兴市2015年度第五批次城市建设用地实施方案，申请用地16.7368公顷(农用地转用10.5398公顷,征收集体土地16.2179公顷，使用国有土地0.5189公顷)。省政府于2016年3月5日作出浙土字A[2015]－0641号《浙江省建设用地审批意见书》，同意绍兴市2015年度第五批次城市建设用地实施方案，共计用地16.7368公顷（农用地转用10.5398公顷；征收集体土地16.2179公顷；使用国有土地0.5189公顷)。该批次共涉及三个用地地块，其中新桥江水环境治理村庄改造地块涉及征收原告所在的越城区北海街道青甸湖村集体土地6.2399公顷。2018年12月24日，吴法强以邮寄方式向省政府提出行政复议申请，要求撤销省政府作出浙土字A[2015]－0641号《浙江省建设用地审批意见书》。省政府于2018年12月26日收到该行政复议申请书。2019年2月20日，省政府作出浙政复[2018]624号行政复议决定延期通知书并邮寄送达吴法强，行政复议决定延期30日作出。2019年3月1日，省政府作出浙政复[2018]624号行政复议决定，并于次日向吴法强邮寄送达行政复议决定书。吴法强不服，遂提起本案诉讼，请求撤销省政府作出的浙政复[2018]624号《行政复议决定书》。原审法院认为，国土资源部经国务院批准作出的国土资函[2015]464号《关于杭州市等6市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》，是征收土地批准文件。省政府根据国土资函[2015]464号批复作出的浙土字A[2015]－0641号《浙江省建设用地审批意见书》并非独立的审批行为，并未设定或改变公民、法人或者其他组织的权利义务，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。吴法强提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。省政府作出浙政复[2018]624号行政复议决定，驳回吴法强的行政复议申请，适用法律、法规正确。行政复议程序方面，省政府收到吴法强的行政复议申请，经延期后作出行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政程序合法。吴法强的诉讼请求理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告吴法强的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴法强负担。吴法强上诉称：一、一审判决事实认定错误。本案省政府依据的国务院土地征收方案的批复作出时间是2015年7月5日，而原绍兴市国土资源局于2015年12月22日作出一书三方案呈报，一书三方案的呈报却在征地批复作出之后，本末倒置。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定，市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订后分批次逐级上报有批准权的人民政府。省政府作出的0641号《建设用地审批意见书》违反法定程序，导致吴法强的房屋及土地被违法征收，而一审法院认为未改变公民、法人或其他组织的权利义务，属于事实认定错误。二、原审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条的规定：“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：(一)市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。(二)有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。(三)农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。”因此，一审判决驳回诉讼请求，适用法律错误。综上，一审判决事实认定错误，适用法律错误，应依法改判、撤销或者变更。请求：1.撤销原审判决，依法改判，支持上诉人一审诉讼请求；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。省政府答辩称:一、浙政复[2018]624号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。吴法强不服浙土字A[2015]-0641号《浙江省建设用地审批意见书》，向省政府申请行政复议。省政府经行政复议审理查明，经国务院批准，原国土资源部于2015年7月5日作出《关于杭州市等6市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》(国土资函[2015]464号)，批准绍兴市用地155.8679公顷(其中新增建设用地127.4993公顷，农用地110.4861公顷，耕地106.0573公顷，征收土地138.3989公顷)。为实施上述批复，原绍兴市国土资源局于2015年12月22日编制并逐级上报绍兴市2015年度第五批次城市建设用地实施方案。省政府于2016年3月5日作出浙土字A[2015]-0641号《浙江省建设用地审批意见书》，同意上述实施方案，共计用地16.7368公顷(农用地转用10.5398公顷;征收集体土地16.2179公顷，使用国有土地0.5189公顷)。该批次涉及征收吴法强所在的越城区北海街道青甸湖村集体土地6.2399公顷，拟用于“新桥江水环境治理村庄改造地块”建设项目。省政府认为，按照土地管理法的规定，土地征收由国务院或省级人民政府批准。同一个征地事项只能由一个法定机关审批。国务院批准征收土地后，省级人民政府根据国务院批准文件负责组织实施。浙土字A[2015]-0641号《浙江省建设用地审批意见书》同意绍兴市2015年度第五批次城市建设用地实施方案，是对国务院批准绍兴市2015年度农用地转用和土地征收方案的实施行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。吴法强提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，省政府作出浙政复[2018]624号行政复议决定，驳回吴法强的行政复议申请。二、浙政复[2018]624号行政复议决定程序合法。省政府行政复议机构于2018年12月26日收到吴法强提交的行政复议申请，并依法延长30日行政复议期限。经审理后，省政府于2019年3月11日作出浙政复〔2018〕624号行政复议决定，并于同年3月12日向吴法强邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上，省政府所作浙政复[2018]624号行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请求依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，省政府行政复议决定以“《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2015]-0641）同意绍兴市2015年度第五批次城市建设用地实施方案，是对国务院批准绍兴市2015年度农用地转用和土地征收方案的实施行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围”为由，决定驳回吴法强的行政复议申请，故本案争议关键在于浙土字A[2015]-0641号《浙江省建设用地审批意见书》是否属于行政复议受案范围。根据查明的事实，吴法强所在的越城区北海街道青甸湖村集体土地6.2399公顷位于案涉0641号审批意见的征收范围之内。而据0641号审批意见载明，有关建设用地项目名称为“绍兴市2015年度第五批次城市建设用地实施方案”，再结合《绍兴市2015年度第五批次农用地转用和土地征收实施方案用地地块情况对照表》，绍兴市2015年度第五批次城市建设用地实施方案系由国务院批准征收，即在案证据可以形成证据链证明涉案土地系经国务院批准征收。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第三款规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批”。本案中，涉案土地业经国土资函[2015]464号《国土资源部关于杭州市等6市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》同意征地，国务院批准土地征收后，省政府批准实施方案已非行使法定的征地批准权限，不能视为省政府的征地审批行为。故吴法强就0641号审批意见申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件，省政府据此驳回其行政复议申请，并无不当。省政府作出被诉行政复议决定的事实清楚，程序合法，上诉人亦未对复议程序提出异议。吴法强认为原绍兴市国土资源局2015年12月22日作出建设用地项目呈报材料“一书三方案”，时间晚于国土资函[2015]464号批复，程序违法。经查，上述“一书三方案”系绍兴市2015年度第五批次城市建设用地实施方案呈报材料，并非农用地转用和土地征收方案呈报材料，其在国务院征地批复后作出，并不违反法定程序。吴法强的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴法强负担。本判决为终审判决。审判长 沈 妙审判员 董 东审判员 王富新二〇一九年十月三十日书记员 吕圣姻