内蒙古自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）内行申309号再审申请人（一审原告、二审上诉人）图雅，女，1966年9月30日出生，蒙古族，住内蒙古自治区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）内蒙古自治区鄂托克旗棋盘井镇人民政府。法定代表人王奋林，镇长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）内蒙古自治区鄂托克旗人民政府。法定代表人敖登，旗长。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）尔德尼高娃，女，1967年11月24日出生，蒙古族，住内蒙古自治区。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）达利玛，女，1938年1月3日出生，蒙古族，住内蒙古自治区。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）敖腾高娃，女，1970年12月1日出生，蒙古族，住内蒙古自治区。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）斯庆高娃，女，1969年3月2日出生，蒙古族，住内蒙古自治区。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）布音毕力格，男，1974年11月12日出生，蒙古族，住内蒙古自治区。再审申请人图雅因诉内蒙古自治区鄂托克旗棋盘井镇人民政府（以下简称棋盘井镇政府）行政处理决定、内蒙古自治区鄂托克旗人民政府（以下简称鄂托克旗政府）行政复议一案，不服内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2018）内06行终51号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。内蒙古自治区鄂托克前旗人民法院经审理查明，达利玛与孙四则（已故）系夫妻关系，育有尔德尼高娃、斯琴高娃（即斯庆高娃）、敖腾高娃、布音毕力格、布音格希格（已故）几个子女，户口均在鄂托克旗棋盘井镇伊克达赖嘎查，图雅系布音格希格的妻子。在农村牧区草牧场承包到户时，以达利玛为户主的家庭成员6人，1991年承包了伊克达赖嘎查集体草牧场共计6630亩。具体家庭成员包括：达利玛、孙四则、尔德尼高娃、斯琴高娃、敖腾高娃、布音毕力格。布音格希格虽是达利玛与孙四则的二子，属于家庭成员之一，但由于在草牧场承包时布音格希格系原阿尔巴斯供销系统职工，根据伊克达赖嘎查委员会当时分配草牧场的原则，上班人员不允许承包草牧场，因此布音格希格在1991年未取得草牧场承包经营权。以达利玛为户主家庭成员承包的6630亩草牧场中，亦没有布音格希格的份额。1998年第二轮草牧场承包，是在1991年草牧场承包的基础上进行的，其原则是“增人不增地，减人不减地”，故达利玛、孙四则、尔德尼高娃、斯琴高娃、敖腾高娃、布音毕力格6人所承包的6630亩草牧场面积、亩数、地理位置均未发生变化。随着供销系统经营状况发生变化和布音格希格所在供销社的解体，布音格希格又回到伊克达赖嘎查生活。因无承包的草牧场，造成生活困难，经本人向集体组织申请，伊克达赖嘎查在本嘎查已无机动集体地的情况下，考虑到布音格希格的实际困难，经协调从其他牧户承包的草牧场中，给其划出300亩由布音格希格承包经营，并与其签订了草牧场承包合同书，布音格希格逝世后，该300亩草牧场至今一直由其妻子图雅经营管理。布音格希格自从回到伊克达赖嘎查后，因一直随父母孙四则、达利玛一起生活，2006年7月11日达利玛夫妇在未征得其他家庭成员同意并履行合法手续及程序的情况下，擅自将家庭成员共同承包的6630亩草牧场，分给敖腾高娃2000亩，布音格希格2000亩，布音毕力格2000亩，余630亩留给自己经营。随后并向伊克达赖嘎查委员会递交了《关于将草牧场分给子女的说明》及请求重新签订草牧场承包合同的申请，伊克达赖嘎查委员会依据该申请，重新分别与布音毕力格、敖腾高娃、布音格希格三人签订了2500亩、2200亩、3428亩《草牧场承包合同书》。第三人尔德尼高娃、斯琴高娃知道此事后向伊克达赖嘎查委员会提出异议，请求要回属于自己承包草牧场份额。经伊克达赖嘎查及棋盘井镇政府调解未果。2014年尔德尼高娃、斯琴高娃向鄂托克旗农村牧区土地承包经营纠纷调解仲裁委员会申请仲裁，仲裁委员会于2014年10月24日作出鄂农牧仲裁（2014）第110号仲裁裁决书，裁决书以伊克达赖嘎查与布音毕力格、敖腾高娃、布音格希格三人签订的《草牧场承包合同书》草牧场面积不符、四至界线不明、合同无效为由，撤销了草牧场承包合同书，并要求伊克达赖嘎查与达利玛、布音毕力格、敖腾高娃、布音格希格确定新的承包关系。尔德尼高娃、斯琴高娃不服，于2014年11月18日向鄂托克旗人民法院提起民事诉讼。2015年3月29日鄂托克旗人民法院作出裁定，以承包草牧场的亩数、边界、四至界线应由相关职能部门划定，案件不属于人民法院受理民事案件范围为由，裁定驳回了尔德尼高娃、斯琴高娃的起诉。二人不服上诉至鄂尔多斯市中级人民法院，该院于2015年10月19日作出（2015）鄂民终字第893号民事裁定书，认为实行二轮草牧场承包时，尔德尼高娃、斯琴高娃二人的户口与其父母在一起，其母亲达利玛以家庭为户所承包的草牧场中理应有尔德尼高娃、斯琴高娃的份额。但本案所争议的草牧场承包经营权、使用权纠纷不属于人民法院受理民事案件范围，尔德尼高娃、斯琴高娃应向乡级人民政府或者县级人民政府申请解决。故下发了驳回上诉，维持一审裁定的裁定。随后尔德尼高娃、斯琴高娃等人向棋盘井镇政府提出重新划分家庭承包的草牧场申请，棋盘井镇政府在查明案件事实后，于2016年5月28日又召开村民代表大会征求意见，并于2016年11月4日依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款（二）项、《中华人民共和国草原法》第十六条第一款之规定，作出了棋政发〔2016〕146号《棋盘井镇人民政府关于伊克达赖嘎查达利玛家庭草牧场纠纷的处理决定》（以下简称棋政发〔2016〕146号《处理决定》）。原告图雅不服，于2017年1月6日向鄂托克旗政府提起行政复议，鄂托克旗政府受理复议申请后，根据查明的事实，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十九条、第三十条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包案件适用法律的解释》第十条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款（二）项的规定，认定棋盘井镇政府作出的棋政发〔2016〕146号《处理决定》认定事实清楚，程序合法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，作出鄂复决字〔2017〕1号《行政复议决定书》，维持了棋盘井镇政府作出的具体行政行为。原告图雅对此不服，向人民法院提起行政诉讼。另查明，原告图雅现每月享受退休金3269.07元。内蒙古自治区鄂托克前旗人民法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员发包。”第十五条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”第二十七条第一款规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。”第三十五条还规定：“承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权。”本案中，第三人尔德尼高娃、斯琴高娃属于伊克达赖嘎查集体经济组织成员，有权依法承包由本集体经济组织发包的农村集体土地。事实上其二人早在1991年就取得了草牧场承包经营权，只是所承包的草牧场份额，是在达利玛为户主家庭成员承包的6630亩草牧场中，虽然此二人先后成年出嫁另立户，但在新居住地未取得承包地的前提下，任何人、任何组织不得收回原承包地，以充分保障妇女的合法权益。《中华人民共和国物权法》规定，土地承包经营权是一种用益物权，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。该法第五十九条还规定，个别土地承包经营权人之间承包地的调整，应当依照法定程序经本集体成员决定。第九十七条规定，处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。达利玛虽然是家庭为户所承包草牧场的户主，但未经法定程序，同样无权处分尔德尼高娃、斯琴高娃已经取得的草牧场承包的权利。因此，2006年7月11日达利玛夫妇在未征得其他家庭成员同意并履行合法手续及程序的情况下，擅自处分家庭其他成员共同承包的6630亩草牧场的行为，违反法律规定，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（二）、（五）项之规定，合同无效。伊克达赖嘎查在未查明案件事实，违背原承包人意愿的情况下，改变原承包主体的行为，侵犯了尔德尼高娃、斯琴高娃的合法承包经营权，理应依法予以纠正。被告棋盘井镇政府在查明案件事实后，依法作出的棋政发〔2016〕146号《处理决定》和被告鄂托克旗政府作出的鄂复决字〔2017〕1号《行政复议决定书》，所认定的事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，处理结果合情合理合法。因此，原告图雅请求依法撤销棋盘井镇政府作出的棋政发〔2016〕146号《处理决定》和鄂托克旗政府作出的鄂复决字〔2017〕1号《行政复议决定书》的具体行政行为的理由不能成立。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告图雅的诉讼请求。案件受理费50元，由原告图雅负担。图雅不服，向内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院提出上诉。内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院经审理查明事实与原审一致，并依法予以确认。内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院认为，本案涉及的是承包经营权纠纷以及遗产分配纠纷，本身并不属于行政机关干预决定的范畴。但本案中的土地承包合同效力已经通过仲裁予以明确，并由民事裁判释明本案争议应通过行政处理程序解决。棋盘井镇政府作出的处理决定既保障了原家庭承包成员的份额，也充分照顾了乡规民约和风俗习惯，鄂托克旗政府维持了以上处理决定并无不妥，两级人民政府对本案作出的处理决定和复议决定并不违法，认定事实清楚。另外，原审判决书对伊克达赖嘎查与敖腾高娃、布音毕力格等人签订合同的效力表述不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人图雅负担。再审申请人图雅申请再审称，内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2015）鄂民终字第893号民事裁定书认为“本案所争议的草牧场承包经营权、使用权纠纷不属于人民法院受理民事案件范围，上诉人应向乡级人民法院政府或者县级人民政府申请解决。”因“职权法定”是职权法律赋予而非法院判决或裁定赋予，且“解决”不同于“处理”，“解决”行为的实施必须在行使职权的边界之内。而且依据“职权法定”原则，行政机关不具有对农村土地承包经营权争议纠纷作出处理决定具体行政行为的职权，二审法院判决“本案涉及的承包经营权纠纷本身并不属于行政机关干预决定的范畴”，可见二审法院已经明知棋盘井镇政府作出该处理决定已经超越职权，鄂托克旗政府作出维持的行政复议决定，属适用法律错误。二审判决未引用相关法律、法规、规章，以似是而非的理由作出驳回上诉，维持原判的判决属认定事实不清，适用法律错误。故请求撤销一、二审行政判决；认定棋盘井镇政府作出的棋政发〔2016〕146号《处理决定》和鄂托克旗政府作出的鄂复决字〔2017〕1号《行政复议决定书》的具体行政行为无效，并依法予以撤销。本院认为，虽然涉案纠纷不属于行政机关干预决定的范畴，但是本案中的土地承包合同效力已经通过仲裁予以明确，并由民事裁判释明本案争议应通过行政处理程序解决。棋盘井镇政府据此查明案件事实后，召开村民代表大会征求意见，作出本案被诉处理决定既保障了原家庭承包成员的份额，又充分照顾了乡规民约和风俗习惯，该被诉处理决定没有显失公平。故棋盘井镇政府作出的被诉处理决定和鄂托克旗政府作出维持的行政复议决定并无不当。原审判决亦无不当。综上，再审申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回再审申请人图雅的再审申请。审 判 长 侯晓静审 判 员 李 庆审 判 员 博 赫二〇一九年十月二十二日法官助理 苏玉静书 记 员 苏玉静