广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤19行终326号上诉人（原审原告）：卢泽桃，男，1956年12月26日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，上诉人（原审原告）：卢贺贤，男，1975年6月14日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，被上诉人（原审被告）：东莞市虎门镇人民政府，住所地：东莞市虎门镇虎门大道38号。负责人：邓卫洪，该镇镇长。委托代理人：郑洁瑜，该单位工作人员。委托代理人：黄绍阳，该单位工作人员。原审第三人：东莞市虎门镇村头社区居民委员会，住所地：东莞市虎门镇村头村。负责人：伍志坤。上诉人卢泽桃、卢贺贤因与被上诉人东莞市虎门镇人民政府（以下简称“虎门镇政府”）及原审第三人东莞市虎门镇村头社区居民委员会（以下简称“虎门村头居委会”）不履行监督社区居民委员会换届选举的法定职责一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初327号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2018年4月18日，卢泽桃、卢贺贤向原审法院提起诉讼，请求判令：1.依法确认虎门镇政府就卢泽桃、卢贺贤举报虎门镇村头社区居民委员会的2017年换届选举行为违法的行政不作为；2.依法撤销现任的村民代表以及职权；3.依法责令虎门镇政府监督村头社区重新确定合法的村民代表履行职务；4.本案诉讼费用由虎门镇政府承担。原审法院认为：根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助”之规定，居民委员会的选举事项属于居民委员会自治事项，居民对居民委员会选举工作的监督,属于民主监督。本案中，卢泽桃、卢贺贤因认为东莞市虎门镇村头社区选举委员会组织的社区居民代表选举中存在违规行为而提出异议，现起诉虎门镇政府，要求其确认虎门镇村头社区居民选举委员会的2017年换届选举行为违法，并要求撤销现任社区居民代表职务。本案属于因居民对居民委员会选举工作引发的纠纷，该事项属于居民委员会自治事项，依法不属于行政诉讼受案范围。故卢泽桃、卢贺贤的起诉不符合法定起诉条件，对其起诉依法应予以驳回。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回卢泽桃、卢贺贤的起诉。本案原审不收取诉讼费。一审宣判后，卢泽桃、卢贺贤不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审裁定；2.依法确认虎门镇政府就卢泽桃、卢贺贤举报虎门村头居委会的2017年换届选举行为违法的行政不作为；3.依法撤销现任的村民代表以及职权；4.依法责令虎门镇政府监督虎门村头居委会重新确定合法的村民代表履行职务；5.由虎门镇政府承担本案诉讼费用。事实和理由：卢泽桃、卢贺贤均系广东省东莞市虎门镇村头社区居民，同时也是选民。2017年村头社区选举委员会制定了选举方案，其中选举村民代表的方式严重违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条第二款和第三款的规定，村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。村头社区的村民代表是采用无记名投票产生，以得票多少的顺序确定当选。因此换届选举时卢泽桃、卢贺贤等人多次与村头社区选举委员会和镇工作人员反馈村头社区的村民代表产生程序违规行为，并作书面举报，但虎门镇选举委员会的处理回复避重就轻，敷衍了事。严重违反相关法律法规，从而衍生出村民对应的村民代表是谁？以及村民代表是应该代表谁家谁户？在这样的模式下，形成了村民“被代表”的不合法、不公平、不公正。卢泽桃、卢贺贤不服原审裁定，请求法院支持上诉请求。本院审理期间，卢泽桃、卢贺贤补充书面意见：村头社区的选举方案、程序触犯法律；虎门镇政府在指导过程行为失当。1.村头社区严重违反《广东省村民委员会选举办法》。（1）在（2019）粤1971行初327号案件庭审中，虎门村头居委会已确认2017年虎门村头社区民委会于2017年居民代表换届选举是一张选票选出30名居民代表，证明村头社区的选举是直选，而并非选举方案中的推选。（2）根据《广东省村民委员会选举办法》第九条规定:“村民选举委员会成员可以通过召开村民会议或者村民代表会议无记名投票推选产生，也可以将选举委员会成员名额分配到各村民小组会议无记名投票推选产生。村民选举委员会成员按照得票多少的顺序确定当选。推选方式和具体名额由村民会议或者村民代表会议确定。”村头社区的选举委员会成员由上届的居民代表或社区领导班子提名、选举产生，并非由村民会议表决产生，因为村头历来没有召开过全体村民表决会议;在选举委员会成员产生的前提，法律规定可以由村民代表会议无记名投票推选产生，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定:涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理…，但居民代表没有得到村民会议的授权，上届居民代表在没有授权的情况下行使代表村民进行选举村民选举委员会成员，事实超越了居民代表的职权。（3）村头社区的居民代表选举是以无候选人选举方式进行选举的。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条第二款规定:“村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”《广东省村民委员会选举办法》第五十二条规定:“村民代表的推选，以及村民小组长和副组长的选举参照本办法执行。”可以采取有候选人的选举方式，也可以采取无候选人的选举方式。在彰显法律法规的公平、公正的原则，村头社区选择以无候选人选举方式进行选举的方案，并不是由选举委员会成员决定的，重大事项则要通过居民会议或居民代表会议决定。但村头社区没有履行通过表决的方式进行无候选人的选举方式，明显触犯法律法规，村头社区的选举方案与《广东省村民委员会选举办法》相抵触。2.虎门镇政府在换届选举起指导、支持和帮助的作用，当村头社区的选举方案、程序违背法律法规，而村民已向虎门镇政府提出异议，依虎门镇政府的回复和答复所示均认同和支持村头社区的违法行为。虎门镇政府没有按《广东省村民委员会选举办法》第四十八条、第四十九条的规定对村头社区进行监督、责令改正，对直接责任人给予处分。根据《广东省村民委员会选举办法》第五十一条规定:“辖有村的街道办事处，在村民委员会选举中履行本办法规定的应当由乡、民族多、镇人民政府履行的职责。”所以虎门镇政府在村头社区换届选举存有职责，则有不可推卸的责任。3.村头社区的居民代表没有履行过居民代表的职责，他们不知道应该向哪11户履行职责和监督，更谈不上代表居民行使民主决策、民主管理、民主监督的权力，代表居民对社区自治事项的讨论和表决;传达社区会议的决定;向居民会议反映居民的意见和建议等等。居民代表已偏离法律的事实，居民代表不知道代表谁家那户，居民不知道向哪个居民代表反映意见和建议。现在村头社区的居民代表已没有履行《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条第三款的规定:“村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督。”严重扭曲了《中华人民共和国村民委员会组织法》的法律威严性，从而破坏村民代表的本质特性，也绑架了人民当家作主的政治性、社区组织管理的民主性、职能上的权威性。事实证明选举委员会、居民代表的违法选举导致社区组织管理重大事项的失误，例如:年终分红、土地承包、基建工程等等。综上所述，虎门镇政府对村头社区触犯《广东省村民委员会选举办法》的行为视而不见，存在维护助长，虎门镇政府指导、帮助和支持村头社区进行换届选举是合情、合理、合法的，但法律是强制性规定，法律规定赋予公民的合法权益。法律规定了选举方式是推选，则不容许随意推选。考虑案件的关联性，社区组织抵触法律，知法犯法，如何律己及人。所以请求法院依据《中国人民共和国行政诉讼法》的有关规定，支持上诉人的上诉请求。被上诉人虎门镇政府答辩称：一、原审法院认定本案不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回两上诉人的起诉正确。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第五条，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条，以及《广东省实施办法》第三条的规定，虎门镇政府在对居民委员会选举过程中，所起到的作用是指导、支持和帮助，包括虎门镇政府在内的任何部门、单位和个人不得干预村民和居民自治范围的事项。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（三）项的规定，行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、两上诉人提起本案诉讼违反了“一事不再理”原则。本案所涉事项,两上诉人及部分居民曾于2017年5月26日向虎门镇政府反映过,虎门镇政府于2017年5月31日已依法书面回复了两上诉人,且本案纠纷经本院于2018年12月12日作出（2018）粤1971行初833号行政裁决，驳回两上诉人的起诉。现两上诉人再就本案提起诉讼，违反“一事不再理”原则。三、村头居委会选择居民代表的行为符合法律的规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条，《广东省实施办法》第二十六条、《广东省村民委员会选举办法》第十八条、第二十六条、第三十条、第三十二条、第三十八条、第五十二条的规定，村头居委会于2004年实行了“村改委”，据2017年5月第六届选举时统计数据显示，符合条件的选民人数为669人。在村头社区第六届居民选举委员会主持下，2017年5月21日开展居民代表的选举，选举方式为无候选人选举方式，当日参加选举的选民共655人，并严格按照法律规定的程序，采取无记名投票、秘密写票，公开计票的方法，选举出30名居民代表。虎门镇政府并核实，这30名代表分别来自30户，复活人约每十一户推荐1名居民代表的法律规定，虎门镇政府认为这一选举据俄国直接体现了广大村头居民的真实意愿，是合法有效的。综上，本案并非行政诉讼受案范围，且违反一事不再理原则，村头居委会选举居民代表的行为符合法律规定。原审第三人虎门村头居委会在二审法定期间未发表陈述意见。本院认为：本案争议的焦点是本案是否属于行政诉讼受案范围。首先，根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（1989年通过）第二条第一款：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，以及《广东省实施办法》（2014年修正）第三条：“不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民政府或者街道办事处应当加强对城市居民委员会工作的指导、支持和帮助，各机关、团体、部队、企事业单位应当支持所在地居民委员会的工作”的规定，居民委员会及居民代表的选举事项属于居民自治范围内的事项。虎门镇政府对居民委员会自治事项应给予指导、支持和帮助，属于行政指导行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（三）项的规定，行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，本案属于居民对居民委员会选举工作存在异议而引发的纠纷，该事项属于居民委员会自治事项，不属于行政诉讼受案范围。原审法院认为卢泽桃、卢贺贤的起诉不符合法定起诉条件，依法驳回二人的起诉，并无不当。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。根据国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定，本案无需交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  孙立凡审判员  张志强审判员  陈彩玲二〇一九年十月八日书记员  詹舒琪