浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1391号上诉人（原审原告）陈明龙，男，1962年11月23日出生，汉族，户籍所在地浙江省磐安县，现住浙江省磐安县。被上诉人（原审被告）磐安县人民政府，住所地浙江省磐安县安文镇龙山路**。法定代表人王志强，县长。委托代理人郑文方，磐安县司法局工作人员。委托代理人陈永平，浙江天潮律师事务所律师。陈明龙因诉磐安县人民政府（以下简称磐安县政府）不履行宅基地审批职责一案，不服金华市中级人民法院（2019）浙07行初185号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月9日公开开庭审理了本案。上诉人陈明龙，被上诉人磐安县政府的委托代理人郑文方、陈永平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。陈明龙一审起诉称，陈明龙一家四口仅有分家所得住宅48.22平方米，由于该房屋已成危房不能住人。1994年开始到现在，陈明龙多次按照法定程序提出书面申请宅基地或原地重建，新渥镇人民政府要求陈明龙等待规划落实后再安排。又多次信访至磐安县政府，磐安县政府均信访件转到新渥镇人民政府。磐安县政府和新渥镇人民政府还是要求陈明龙等待规划。2014年，陈明龙终于等来古竹村旧村改造。但是，旧村改造（即“古竹村新农村建设改造安置小区”）是古竹村委会非法启动并实施的，规划涉及大量未经审批的非建设用地。2015年4月17日，磐安县国土资源局对古竹村违法用地及违法旧村改造作出处罚。2015年7月，陈明龙没法再等下去了，于是向原副村长陈明清提交了申请原地重建（原村长陈君平时均不在村里）。后陈明龙又应原副村长陈明清要求，趁原村长陈君在家时到其住处询问。陈君说只有取得磐安县政府及新渥镇人民政府同意他才能盖章。迫不得已陈明龙只能动工。2016年，县规划局等单位竟然为推进已经被责令改正的规划，亲自领队非法强拆申请人唯一房屋。2018年1月陈明龙又向古竹村书记卢芸香提交申请，申请在本户上阵畈承包地内批宅基地（符合2006年——2020年总体规划）。古竹村委会不作任何回应。24年来，陈明龙一边申请宅基地一边拖家带口在外租房，没有申请到一寸宅基地，至今居无定所。2018年12月29日，磐安县政府在部分村民耕地土地征收补偿、安置未落实，绝大部分林地未征收的情况下（磐安县有九山半水半分田之称，林地多于耕地），违法撤销古竹村、中卢村、上加村村民委员会，设立药镇市场社区居民委员会。村改居致使陈明龙今后没有申请宅基地的权利，打破陈明龙最后的期望，今后不可能再申请到宅基地。磐安县政府及下属长期行政不作为和2018年12月29日磐安县政府行政乱作为严重侵害陈明龙合法权益，对陈明龙经济及精神造成重大伤害。综上，请求判决：1、责令磐安县政府依法审批陈明龙户宅基地；2、追究磐安县政府违法行为，责令磐安县政府对其造成的后果负责，赔偿陈明龙24年房租288000元。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条之规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”。据此，起诉要求行政机关履行法定职责应以行政机关接到申请为前提条件。本案中，磐安县政府否认其收到过陈明龙的履职申请，陈明龙亦未提供证据证明磐安县政府收到或应当收到了其提出的履职申请，陈明龙以磐安县政府作为被告提起本案诉讼要求履行职责缺乏事实根据。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款之规定，裁定驳回原告陈明龙的起诉。陈明龙上诉称：一、陈明龙已经举证提出申请审批宅基地的申请，并得到对方证实。2013年1月28日，陈明龙通过《磐安民声在线》信访至磐安县政府要求危房改造，审批宅基地。陈明龙质问“急需危房改造，宅基地为何迟迟不批”，明显陈明龙已经依法申请多次才会如此质问。新渥镇人民政府未要求陈明龙提交宅基地申请材料，而回答“……因本村属于新城区范围，已有15年多没有审批宅基地，情况确实存在……”。可证当时新渥镇人民政府已经收到并持有陈明龙的宅基地申请材料。陈明龙从1994年开始申请，新渥镇回答到2013年2月1日为止有15年多没有审批宅基地，两者时间基本吻合。从以上三个方面足以证明新渥镇人民政府收到并持有陈明龙的申请材料。陈明龙与新渥镇双方均证实陈明龙从1994年到2013年一直申请审批宅基地。二、一审裁定推定事实不合法。由于陈明龙提交申请材料必须通过古竹村村委会、新渥镇人民政府逐层呈报到磐安县政府，所以，磐安县政府持有陈明龙提交的全部申请材料。陈明龙依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十六条第一款规定，2019年2月28日，依法申请一审法院取证，并附上《磐安民声在线》和《磐政信访查[2013]3号》二份材料用以证明磐安县政府持有陈明龙提交的申请材料，磐安县政府依法不提交。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十六条第二款规定，一审法院应当推定陈明龙主张事实成立。即陈明龙已经依法提出了申请。一审法院却凭空推定陈明龙未提出申请，明显违法。三、一审裁定证据处理不合法。对陈明龙合法证据不采信，不说明不采信理由。陈明龙一审提供了十二项“能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定的证据”。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十二条规定“应当作为认定案件事实的根据”。一审裁定无一采信，在裁判文书中也未按《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第二款规定，“对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由”，只字未提陈明龙提供的所有证据，却没有任何证据支持凭空采信磐安县政府发言。行政诉讼负有举证义务的磐安县政府提供的所有证据均不具备证据三性。陈明龙在庭审时均作了反驳，根本不能作为证据使用。人民法院审理行政案件认定案件事实的依据是证据，一审法院仅凭“磐安县人民政府否认其收到过陈明龙的履职申请”一句话，没有任何证据支持，凭空裁定驳回陈明龙起诉，认定事实错误，证据处理不合法，请求撤销一审裁定，依法改判。磐安县政府答辩称：一、答辩人从未收到过陈明龙通过法定途径提交的符合法律规定的建房（宅基）申请。本案系行政许可履职案件。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。该法第二十九条规定，“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请”。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，“……农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。该法第六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条规定，“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准”。《浙江省城乡规划条例》第三十二条第二款规定“在城市、镇总体规划确定的城镇建设用地范围内使用集体所有土地的建设项目，建设单位或者个人应当持村民委员会签署的书面同意意见向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设用地规划许可证。”该法第三款规定，“建设单位或者个人取得建设用地规划许可证后，方可申请用地”。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号）第二条第（六）项规定，“规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布”。据此可知：第一，宅基地审批属依申请行政行为。陈明龙首先应向户口所在地的村民（居民）委员会或农村集体经济组织提出书面申请；第二，村民（居民）委员会或农村集体经济组织进行讨论，同意的，则应将讨论通过的申请宅基地户主名单、家庭人口、原有房屋间数面积、申请建房占地面积、位置等张榜公布，并接受群众监督；第三，公布期满无异议的，在取得建设用地规划许可证后，报经乡镇（街道）人民政府审核；第四，由县级人民政府最终批准。上述环节缺一不可。答辩人自始至终未收到过陈明龙的建房申请，至今也没有收到陈明龙举证的2013年3月22日有古竹村民委员会盖章确认的“申请书”（经查，原新渥镇人民政府也未收到该申请书）。既然答辩人未收到申请，那也就不存在是否应予许可的行为。二、陈明龙至今未获建房（宅基）批准是其自身行为造成的。宅基地审批涉及规划、相邻关系等诸多因素，不是陈明龙想怎么建房就怎么建房。2015年12月，陈明龙擅自在古竹村进行拆旧房建新房。原新渥镇人民政府及原古竹村两委要求其与村签订协议，承诺在村第一期宅基未安排前，临时建造一层，以解决过渡用房，待将其第一期安置宅基后，拆除过渡房，但陈明龙不从。2016年4月12日，原磐安县规划局拆除了陈明龙户部分违章建筑。原古竹村干部多次通知陈明龙前来安排宅基地，但陈明龙没有同意或表示放弃。2017年5月，原古竹村干部告知陈明龙，要求将旧房拆除以便安排其新宅基建房，但陈明龙明确拒绝新宅基安置。2018年7至8月份，原古竹村干部又通知陈明龙选择新宅基建房，并通过陈明龙亲戚做其工作，但陈明龙还是明确表示放弃。三、陈明龙曾以信访方式提出的建房申请，不符合宅基地审批的法定程序、方式及许可条件。“信访”和“行政许可申请”适用的法律、救济途径和方式等均有不同，信访不是陈明龙申请宅基审批的法定程序和方式。对陈明龙的信访诉求，原新渥镇人民政府已书面答复其申请地块不符合规划、无法审批的意见。2013年6月，原新渥镇人民政府收到磐安县信访局转交的陈明龙“要求审批宅基地”的信访件。同年7月25日，原新渥镇人民政府作出了《关于磐访转办[2013]年10号信访件的答复意见书》，对陈明龙诉求的“在新渥镇古竹小区边的荒地建房申请”，告知其申请地块不在规划红线范围内，不符合规划，无法审批。陈明龙申请信访复查。同年9月11日，磐安县人民政府信访事项复查复核小组作出了复查意见书，决定维持原新渥镇人民政府的信访答复意见书。陈明龙向金华市人民政府申请复核。2013年10月9日，金华市人民政府作出了金政复[2013]52号《信访事项复核申请不予受理决定书》，告知应通过其他法定途径解决投诉请求，而不是通过信访方式。陈明龙未提出异议。陈明龙违建房屋被拆后，又在2016年4月15日提出信访。原新渥镇人民政府作了答复。答复中指出，陈明龙是其自己不愿报名参加新区宅基安置。综上，一审裁定认定事实清楚，证据确实充分，审判程序合法，请求驳回上诉，维持原裁定。二审期间，陈明龙提交以下证据材料：1.磐安县长信箱截图，证明其曾向新渥镇提出宅基地申请，新渥镇人民政府也承认收到；2.三份快递面单，证明陈明龙于2018年1月5日向古竹村委会、磐安县政府、浙江省人民政府分别邮寄了二份宅基地申请书，并附信要求磐安县政府、浙江省人民政府监督依法行政。经质证，磐安县政府对证据1的真实性没有异议，认为陈明龙在特定地点申请宅基地，不符合规划，新渥镇人民政府对此已答复陈明龙；对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议，无法证明其邮寄的具体内容。经审查，证据1真实性无异议，且与本案有关联，本院予以采纳。证据2，陈明龙提供了快递面单原件，对快递面单真实性予以认可，但能否达到其证明目的，需结合案情分析予以认证。此外，陈明龙向本院提交取证申请书，请求本院依职权责令磐安县政府提交从1994年开始至今陈明龙向磐安县政府提交的申请审批宅基地的全部申请书及相关材料。本院认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。因陈明龙在二审中已经提交其向磐安县政府提出申请的证据，故对陈明龙的申请不予准许。本院认为，陈明龙因磐安县政府不依法履行宅基地审批职责提起本案诉讼，请求磐安县政府履行依法审批陈明龙户宅基地的法定职责，并要求赔偿相应房租损失。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款规定：“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。”据此，农村村民住宅用地审批首先应当经过村民委员会或农村集体经济组织讨论通过，并经乡镇人民政府审核。陈明龙未提供证据证明其宅基地申请已经新渥镇人民政府审核并提交磐安县政府，故无法启动磐安县政府履行宅基地审批职责的程序。针对一审“陈明龙亦未提供证据证明磐安县政府收到或应当收到了其提出的履职申请”的理由，陈明龙在二审中已提交2018年1月5日向磐安县政府邮寄宅基地申请书的快递面单。虽然磐安县政府否认收到该邮件，但根据快递面单上的邮戳等寄件凭证，可以认定陈明龙已向磐安县政府提出了宅基地申请。然根据上述规定，陈明龙径行向磐安县政府提出宅基地申请，不符合宅基地申请程序。陈明龙还主张其曾于2018年1月5日附信要求磐安县政府履行对宅基地审批事项的监督管理职责，但现有证据无法证明该主张，故本院不予支持。综上，陈明龙认为的磐安县政府不履行宅基地审批职责的事实并未发生，其要求磐安县政府履行宅基地审批职责缺乏事实依据，不符合行政诉讼的受理条件。原审裁定驳回陈明龙的起诉，并无不当。陈明龙的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长 沈 妙审判员 夏祖银审判员 董 东二〇一九年十月二十八日书记员 吕圣姻·11·