广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终695号 上诉人（一审第三人）上思县那琴乡那俩村上团村民小组。 诉讼代表人吴春鹏，组长。 委托代理人刘万波，男，1945年10月8日生，壮族，住上思县。 被上诉人（一审原告）上思县那琴乡桃岭村大替第一村民小组。 诉讼代表人刘荣汉，组长 被上诉人（一审原告）上思县那琴乡桃岭村大替第二村民小组。 诉讼代表人韦仁松，组长。 上列二被上诉人的共同委托代理人施善立，广西国海律师事务所律师。 一审被告上思县人民政府。 法定代表人覃森，县长。 委托代理人黄元芝，上思县司法局工作人员。 委托代理人何其贤，上思县司法局工作人员。 一审被告防城港市人民政府。 法定代表人班忠柏，市长。 委托代理人黄允毅，防城港市司法局工作人员。 委托代理人朱金凤，防城港市司法局工作人员。 一审第三人刘如新，男，1952年11月18日出生，上思县村民，住上思县。 一审第三人刘小英，女，1958年8月6日出生，上思县村民，住上思县。 一审第三人刘宝仁，男，1985年9月12日出生，上思县村民，住上思县。 上诉人上思县那琴乡那俩村上团村民小组（以下简称上团组）因被上诉人上思县那琴乡桃岭村大替第一村民小组、上思县那琴乡桃岭村大替第二村民小组（以下简称大替一、二组）诉一审被告上思县人民政府（以下简称上思县政府）、一审被告防城港市人民政府（以下简称防城港市政府）、一审第三人刘如新、刘小英、刘宝仁行政裁决及行政复议一案，不服防城港市中级人民法院（2019）桂06行初68号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议审理了本案，经阅卷、调查、询问当事人，认为事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 上思县政府于2018年1月12日作出上政裁〔2018〕1号《上思县政府关于“顶登米筒山”权属纠纷的行政处理决定书》（以下简称被诉处理决定），认定如下事实：一、上团组与大替一、二组争议的山场，上团组称顶登米筒山，大替一、二组称顶登念那连，双方对争议山场称谓不同，但实同一座山场（以下简称争议山），争议山的四至范围为东从叫米筒（大替组称顶登念那连）沿山脊至米筒山脊（大替组称念那连），向南至米筒旱田（大替组称念那连水田）沿小路至渌米××（××替组称渌那连）××至叫米××（××替组称叫顶登），沿西北至顶登（大替组称顶登烽火台）至米筒山顶（大替组称顶登），沿山脊向东至叫米筒（大替组称顶登念那连）止。争议面积约50亩。二、1953年3月20日，上思县政府给大替屯刘益隆等7口人颁发《土地房产所有证》，该证记载土名“念那连山”，四至东山，南梁善杞，西山，北山。面积1.5亩。林业“三定”时，1981年12月19日大替生产队（组）将属于自已的山林填入《山界林权审批表》上报，得到当时那琴公社审批同意，该审批表的四至界线中分别记载与那俩村中团组、与排柳村小替组、与本村岽心组、上南组等村屯的山林有交界，没有山林与上团组交界；1984年10月26日大替一、二生产队又将属于自已的山林填入《山界林权审批表》上报，得到当时所在大队审批同意，该审批表记载地名“米他、米敏、那令、那最等”，面积200亩，四至界线“北：以大替去岽心之路直上到岽心旧圩路为界，东：岽心去那琴旧路为界，南、西方：到本村田边为界”；记载地名“叫奇、岽伯、吞板”，面积300亩，四至界线“东：以山顶分水流为界，南：与白山相连直至那连丁等转向西到括美六谷、坡举、百定、百更、服派等山之山顶分水流为界，直到古泻以河流为界到那广。”记载地名“至用、平敏、那文、那犯，四至界线“东：河边为界，南与小替山接界，西以小山坡的山头分水流为界，北到琴米房××山路为界”。三、1981年5月20日，上团组主张山林，将属于自已山林填入《山界林权审批表》上报，该审批表得到当时大队、公社审批同意，该审批表记载的地名“顶登米筒”，四至界线“东，南面以山顶水流为界”。1984年1月10日那俩大队上团生产队落实责任山给本组社员吴壮业（人口14，共2户）签订有《责任山承包责任制合同表》，该合同表载明的山名“米同”，面积30亩，四至界线为东农路上边三丈、南农路上边三文、西何农田边上三文、北顶等山顶为界。四、2006年上团组曾向该村村委提出对争议山权属主张而与大替组发生纠纷，但当时没有提交书面材料正式申请，直到2013年8月份才向那琴乡政府提出书面申请，2014年5月5日，那琴乡人民政府以书面报告至上思县政府要求及时作出处理决定。五、2009年10月16日，县林业局组织上团组实地绘制本组山林范围形成林权现场勘界图。可是，该勘界图没有周边村屯签字确认。六、现争议山内西南面生长的沙田桔果树是大替组村民刘宝仁于2013年3月份种植。 上思县政府认为，1953年3月20日，上思县政府给大替屯刘益隆颁发的《土地房产所有证》，该证记载地名“念那连山”，结合现场踏查确认争议山范围实际来看无法确认包含争议山。林业“三定”时，大替生产队（一、二组）于1981年12月19日和1984年10月26日分别填报的《山界林权审批表》所记载的山名及四至界线结合现场确认争议山范围看没有涉及争议山。1981年5月20日，上团组填报《山界林权审批表》记载地名“顶登米筒”及四至界线“东西面以山顶水流为界”，结合现场踏查确认争议山范围实际看也没有包含争议山。争议山场西南面若干亩生长的沙田桔果树是大替组村民刘宝仁于2013年3月份种植。争议山场双方均没有提供政府已经确定权属的证据，双方主张争议山场全部权属均没有事实和法律依据，对争议山场的确权，只能根据有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则进行各半处理。经调解未果，上思县政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，决定：争议山场以“……”为界，界的东北面山场权属归上团组集体所有，界的西南面山场权属归大替一、二组集体所有。根据本处理决定所制作的权属界线附图与本处理决定具有同等的法律效力。 大替一、二组不服该处理决定,于2018年4月3日向防城港市政府申请行政复议。防城港市政府于2018年6月29日作出防政复决〔2018〕23号行政复议决定（以下简称被诉复议决定）,认定事实与上思县政府认定事实基本一致。防城港市政府认为，1953年3月20日，上思县政府给大替屯刘益隆颁发的《土地房产所有证》，该证记载地名“念那连山”，结合现场踏查确认争议山范围，其涉及争议山，但不完全包含。1981年5月20日，上团组填报《山界林权审批表》记载地名“顶登米筒”及四至界线“东西面以山顶水流为界”，结合现场踏查确认争议山范围，其涉及争议山。因争议双方的权属凭证或权属确权参考凭据都涉及争议山场范围，上思县政府针对双方对该争议山场均主张全部权属，作出不予支持的认定，予以支持。从现有证据来看，争议双方虽然都有一定的证据，但证据并补充分，不足以支持各自主张。上思县政府依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定作出被被诉处理决定，适用法律正确。综上，复议决定维持被诉处理决定。 防城港市中级人民法院除对被诉处理决定认定的“四、2006年上团组曾向该村村委提出对争议山权属主张而与大替组发生纠纷，但当时没有提交书面材料正式申请，直到2013年8月份才向那琴乡政府提出书面申请，2014年5月5日，那琴乡人民政府以书面报告至上思县政府要求及时作出处理决定。五、2009年10月16日，县林业局组织上团组实地绘制本组山林范围形成林权现场勘界图。可是，该勘界图没有周边村屯签字确认。”事实不予认定外，查明事实与被诉处理决定认定的其他事实基本一致。 防城港市中级人民法院认为，上思县政府作出的被诉处理决定及防城港市政府作出的被诉复议决定，认定事实不清，主要证据、依据不足。理由如下：一、被诉行政行为认定事实不清，主要证据不足。1、上思县政府作出的被诉处理决定和防城港市政府作出的被诉复议决定均以争议双方持有的书证作为本案土地权属纠纷处理的定案依据或参考依据，但对证据是否涉及案涉争议地范围即是否具有关联性等证明效力认定不一致，尚且无法确定。上思县政府认为，结合实地踏查，大替一、二组持有的1953年《土地房产所有证》以及林业“三定”时前后分别填报的《山界林权审批表》所记载的山名及四至界线没有涉及争议山范围，上团组于林业“三定”时填报的《山界林权审批表》记载地名及四至界线也没有包含争议山，而防城港市政府则认为，结合实地踏查，大替一、二组持有的1953年《土地房产所有证》记载地名“念那连山”涉及争议山范围，上团组于林业“三定”时填报的《山界林权审批表》记载地名“顶登米筒”及四至界线涉及争议山范围，因大替一、二组和上团组对对方当事人持有的书证记载是否涉及争议山范围予以否认，且上思县政府和防城港市政府系基于相同的书证和现场踏查笔录进行判断，结论相互矛盾，又没有其他证据佐证足以确认，说明两级政府对上述证据是否涉及案涉争议土地范围即是否具有关联性等证明效力认定不一致，无法确定，需要进一步查实。2、上思县政府作出的被诉处理决定和防城港市政府作出的被诉复议决定对争议山的实际经营管理历史和现状没有查清并确认。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》以及相关的法律法规规定和广西司法实践，对土地权属纠纷的处理，如果解放后有权属书证等权属定论的，以该定论为确权依据；没有权属定论的，按照“谁使用、所有权归谁”的原则处理。本案符合后者的处理原则，故应对案涉争议山实际经营管理历史和现状进行查实并确认。上思县政府在调处过程调查上团组知情人吴军、梁天龙和相邻村屯知情人刘炳召的证人证言以及现场踏查、双方当事人指认笔录，争议山系大替一、二组村民种植农作物，至今仍经营管理。而被诉行政行为均没有认定。而上团组有无在争议山种植等实际经营管理，以及双方当事人何时发生纠纷，现无确实的证据予以证实，也需要进一步查实。二、被诉行政行为作出实体处理依据不足。1、除大替一、二组持有的1953年《土地房产所有证》可以作为本案土地权属纠纷处理的定案依据或参考依据之外，上思县政府作出的被诉处理决定和防城港市政府作出被诉复议决定以争议双方持有的其他书证作为本案土地权属纠纷处理的定案依据或参考依据，于法无据。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（一）项、第（八）项规定，“土地改革时期依法取得的土地房产所有权证或者登记发证的档案清册或者林木、林地等权属登记的档案清册”、“县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证”可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。本案中，大替一、二组持有的1953年《土地房产所有证》符合上述规定情形，而大替一、二组和上团组于林业“三定”期间填报的《山界林权审批表》，既未得到县级以上人民政府依法审核并颁发，未完成审批和颁证程序，不符合上述规定情形，不能作为本案土地权属纠纷处理的定案依据或参考依据，仅可作为经营管理方面的参考。上团生产队于1984年1月10日与本队社员吴壮业签订的《责任山承包责任制合同表》，系上团组与村民之间的内部承包资料，也不能作为本案土地权属纠纷处理的定案依据或参考依据，但可作为经营管理方面的参考。而作为经营管理方面的证据，如上所析，还应与其他证据综合判断。2、上思县政府、防城港市政府对案涉争议土地以《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条为依据，分别作出被诉处理决定和被诉复议决定，但事实、证据支撑不足，适用法律不当。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。被诉行政行为对案涉争议地实体处理结果为：争议山场以“……”为界，界的东北面山场权属归上团组集体所有，界的西南面山场权属归大替一、二组集体所有。经审查，本案双方当事人在行政调处和复议阶段，均不愿意调解让步，而根据现有证据，争议山场实际经营者为大替一、二组村民，现在争议山种植有甘蔗和柑果树，如将该争议山场东北面山场权属处理归上团组集体所有，不仅证据、依据不足，还可能引发新的矛盾纠纷，显然不利于生产生活、不利于经营管理、不利于社会和谐稳定。综上，上思县政府作出的被诉处理决定和防城港市政府作出被诉复议决定认定事实不清，主要证据、依据不足，适用法律不当，依法应当予以撤销。大替一、二组提出的诉讼请求理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告上思县政府作出的上政裁[2018]1号《上思县政府关于“顶登米筒山”权属纠纷的行政处理决定书》的行政处理决定；二、撤销被告防城港市人民政府作出的防政复决[2018]23号行政复议决定；三、责令上思县政府在法定期限内重新作出行政处理决定。 上诉人上团组上诉称，主张本案争议地权属的主要证据是三定时期的山界林权审批表，审批表是林业三定经县、社、工作队按程序实地踏查三级审批，是发证前的准备工作，上思县的林业三定工作还未完成，工作队就提前收队了，因此有一部分生产队还未颁发山界林权证，审批表存于上思县林业局，具有等同于林权证的真实性和效力，双方都没有林权证，应以审批表作为主要依据确定权属。上团组的山界林权审批表载有“顶登米筒山”四至界线明确东南面以山顶水流为界，大替一、二组的山界林权审批表载有“丁顿”山其四至界线与上团接壤以山顶水流为界，其“丁顿山”与上团组的“顶登山”是同一座，名称不同而已，东南面是上诉人的“米筒山”，1984年“林业三定”复查时，经公社、大队两级审批，复查工作踏山划定，于1984年1月10日承包给吴壮业等2户，有《林业生产责任制合同书》为证。上思县林业局地图村与村的分界线亦表明以顶登的山脊为分水岭，顶登米筒东南面为上团屯的山林，西北面为大替屯的山林。那琴乡那村委会给那琴乡司法调解办的《申请司法调解书》也证实“顶登米筒山”东南面属于上团所有，同时也证明2006年大替村民刘如新、刘小英侵权开荒种植甘蔗的事实。前述证据证明“顶登米筒山”的权属属于上团组。大替一、二组提供土地房屋所有证经上团组委托上思县人民法院申请司法鉴定，鉴定意见表明该证与案件有格（行）的“念那连”与该证其他行格（行）中的笔迹不同，不是同一人书写，因此该证真实性应不予认定，不能作为证据。一审判决认定的证据10至13证言均系与大替一、二组有密切关系的人，他们与本案有利害关系，大替一、二组的主张缺乏证据。综上，请求撤销一审判决，判令由上思县政府对本案重新作出处理决定，确权给上团组。 被上诉人大替一、二组在本院询问中称坚持一审起诉意见，即：一、被诉处理决定认定事实不清，主要证据不足。(一）关于争议范围的认定。上团组提出的争议地是“顶登米筒山的东南面”，该地实际是被诉处理决定确定给大替一、二组所有的那部份山地。处理决定中确权给上团组的那部份山地起初并不存在争议，并非上团组提出的争议范围，但上思县政府在作出行政处理决定时却将争议范围向该处延伸，任意扩大了争议范围。(二）大替一、二组对争议范围称为“顶登念那连”，在调处过程中向上思县政府提交了1953年3月20曰由其给本屯村民刘益隆等7口人颁发的《土地房产所有证》，该证记载有“念那连山”。这说明争议地中有部份山地在土改时属大替屯所有。这一事实对争议地的确权有关，但上思县政府却没有调查核实该证所载明的“念那连山”所在位置，显然是没有将争议地的历史权属调查清楚。(三）上思县政府对争议范围内的历史经营状况调查不全面。争议范围内所有山地历来由大替屯经营管理，上团组从来没有经营管理过该地。土改时争议地由本屯的刘益隆户等农户所有和经营，集体化后由大替集体经营，先后种植有茯苓、花生、木薯、甘蔗，“林业三定”后因该山场为集体公山暂放荒一段时间作集体牧场，2000年以后大替屯的村民再陆续开荒种植甘蔗和沙田桔。现在确权给大替一、二组所有的范围2015年、2016年曾由刘如新户退耕还林，该户领取了政府发放的补助，在调处阶段曾将此事实向上思县政府的调处工作人员反映，并要求他们到林业部门调取这方面的证据材料，但没有得到满足。这方面的证据材料能够证明大替一、二组经营争议地的事实，可作确权的参考依据，影响确权处理结果，上思县政府却不予调查，也属认定事实不清之情形。二、上思县政府在本案中作出的处理决定滥用职权且明显不当。上思县政府处理的争议范围东南面、东北面、和西北均为大替经营范围，东南面的沟谷地水田为大替集体所有,只有西南面与上团组经营的山地隔一低谷相邻。更重要的是，争议范围内的山地有部份已证明在土改时曾确权给大替的村民，整个争议范围在争议前一直由大替村民经营。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十四条第二款第（一）项，第三十五条第二款第（二）项的规定，争议地的权属应确定归大替集体所有，但上思县政府却无视以上事实与法律规定，将争议地一分为二把其中一部份划分给第三人上团组所有，这样的处理结果致归上团组所有的山场已大替经营和所有的山场全部包围，“插花”到大替中间经营，可能还造成大替与上团的村民常为通行产生矛盾，不符合三个有利于原则。综上，一审判决认定事实清楚，请求驳回上诉，维持原判。 一审被告上思县政府述称，被诉处理决定认定事实清楚，处理正确。争议山场双方均没有提供政府已经确定归属的证据，双方主张争议山场全部权属均没有事实和法律依据，对争议山场的确权，只能根据有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则进行各半处理。经调解未果，上思县政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，作出被诉处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求撤销一审判决。 一审被告防城港市政府述称，被诉复议决定认定事实清楚，证据确凿。争议双方的权属凭证或权属确权参考凭据都涉及争议山场范围，上思县政府针对双方对该争议山场均主张全部权属，作出不予支持的认定，予以支持。从现有证据来看，争议双方虽然都有一定的证据，但证据并不充分，不足以支持各自主张。上思县政府依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定作出被诉处理决定结果正确。防城港市政府复议维持被诉处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求撤销一审判决。 一审第三人刘如新、刘小英、刘宝仁在询问陈述同意大替一、二组意见。 经审理，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此本院确认一审判决查明的事实。 本院另查明，上团组于2018年10月24日将《广西公众司法鉴定中心司法鉴定意见书》（涉案鉴定意见书）寄至防城港市中级人民法院，2018年11月2日防城港市中级人民法院开庭审理本案时，未对该项证据进行举证、质证。 本院在二审审理期间，组织各方对该证据进行质证，上思县政府对涉案鉴定意见书没有异议，但该鉴定的结果是《土地房产所有证》中“念那连”与该证前文字不是同一人书写，对于是否是伪造，并没有进行鉴定，不能够否定1953年的《土地房产所有证》的效力。大替一、二组对涉案鉴定意见的真实性、关联性没有异议，但不能支持上团组的诉讼主张，上团组以不是同一人的笔迹为由推定权属证书是伪造的理由不成立。经本院审查，对涉案鉴定意见的真实性、关联性予以确认，对其证明效力在后文中分析论述。 本院认为，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。第三十条规定在查明事实的基础上，根据不同情况作出处理:申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定；权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。第三十四条第一项规定土改时期依法取得的土地房产所有证可以作为权属纠纷处理的证据。第三十五条第一项规定土地利用现状调查有关成果资料可以权属纠纷处理的参考证据。本案中，防城港市政府认为大替一、二组提供的《土地房产所有证》涉及争议争议地，一审、二审中争议双方对此并无异议。上团组虽然提供鉴定意见，不认可该证的真实性，主张该证不能作为确权依据，但是该证加盖上思县政府公章，且“念那连”位于该证中间，并无涂改痕迹。该鉴定意见即使能够证明该证前后内容不是同一人书写，但在无其他证据佐证的情况下，不足以否定该证的真实性及效力，故上团组主张大替一、二组提供的《土地房产所有证》系伪造，不能作为确权依据的理由不成立，本院不予支持。一审判决认定“争议双方提供《山界林权审批表》未得到县级以上人民政府依法审核并颁发，未完成审批和颁证程序，不能作为本案土地权属纠纷处理的定案依据或参考依据，仅可作为经营管理方面的参考。上团生产队于1984年1月10日与本队社员吴壮业签订的《责任山承包责任制合同表》，系上团组与村民之间的内部承包资料，也不能作为本案土地权属纠纷处理的定案依据或参考依据，但可作为经营管理方面的参考。而作为经营管理方面的证据，还应与其他证据综合判断。”该认定符合法律规定，本院予以确认。上团组主张《山界林权审批表》具有同林权证同等效力，可以作为确权依据，于法无据，本院不予支持。经本院二审调查，各方均认可现在争议地种植有甘蔗和柑果树（包含被诉处理决定确权归上团组的争议地东北面部分），为大替村民所种植，上团组村民在争议地范围内没有种植，即争议地的实际经营者为大替一、二组村民。上团组主张其与本组村民签订的《责任山承包责任制合同表》可以证明其经营管理争议地，该主张与争议地现实管业不符，亦未能提供其他有效管业证据予以佐证，且上思县政政府调查的上团组村民及案外人村民的证言均证明争议地系大替村民管理，上团组未经营过争议地，故本院对该主张亦不予支持。据此，上思县政府作出被诉处理决定将争议地东北面确权归上团组与现实管业不符，缺乏事实依据和证据支持。且按照被诉处理决定的划分，确权归上团组的部分处于大替一、二组林地范围之中，也不利于经营管理。 综上，上思县政府作出的被诉处理决定和防城港市政府作出被诉复议决定认定事实不清，主要证据、依据不足，处理结果不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠调解处理条例》第四条关于三个有利于原则的规定，依法应予已撤销。同理，防城港市人民政府作出的被诉复议决定维持上思县政府的被诉处理决定亦错误，应予以撤销。一审判决撤销被诉处理决定及被诉复议决定，责令上思县政府在法定期限内重新认定事实清楚，判决结果正确，本院依法予以支持。上团组上诉理由不成立，对其主张本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审诉讼费50元由上诉人上思县那琴乡那俩村上团村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇一九年十月十六日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青