湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘01行终901号上诉人（原审原告）湖南省永兴县恒昌工贸有限公司株山冲矿，住所地：湖南省永兴县塘门口镇毛塘村廖家组。负责人刘俭延，矿长。委托代理人杨建明、张丕穆，湖南中楚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湖南煤矿安全监察局，住所地：湖南省长沙市天心区暮云经济开发区。法定代表人吴卫龙，局长。委托代理人刘衢立，该单位工作人员。委托代理人谢士棠，湖南方哲律师事务所律师。上诉人湖南省永兴县恒昌工贸有限公司株山冲矿（以下简称株山冲矿）因与被上诉人湖南煤矿安全监察局（以下简称湖南煤监局）煤矿安全管理行政确认一案，不服长沙铁路运输法院(2019)湘8601行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2017年12月8日，株山冲矿处发生一起瓦斯爆炸事故，造成包含李文在内的四人死亡及曹志勇一人受伤，直接经济损失452.28万元，为较大事故。2017年12月9日，湖南煤监局致函郴州市人民政府，共同成立事故调查组，调查组成员包括了郴州市人民政府、永兴县人民政府、郴州市总工会、郴州市公安局、郴州市检察院、郴州市监察局等行政单位的工作人员。受事故调查组委托，株山冲矿的安全技术中心指派了技术专家组对该起事故进行了技术鉴定，作出了《永兴县恒昌工贸有限公司株山冲矿12.8较大瓦斯爆炸事故技术鉴定报告》(以下简称《技术鉴定报告》和《永兴县恒昌工贸有限公司株山冲矿12.8较大瓦斯爆炸事故现场勘验报告》(以下简称《勘验报告》)。2018年2月8日,事故调查组作出《调查报告》,查明了事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失，认定了事故的性质和事故责任，提出了对事故责任者的处理建议，总结了事故教训，提出了防范和整改措施。同日，湖南煤监局湖南煤矿安全监察局于2018年2月8日作出湘煤监调查函(2018)13号《关于永兴县恒昌工贸有限公司株山冲矿“12.8”较大瓦斯爆炸事故调查处理意见的批复)(以下简称《批复》。根据《郴州永兴县恒昌工贸有限公司株山冲矿“128”较大瓦斯爆炸事故调查报告》,湖南煤监局批复:一、事故调查工作符合《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令第493号)、《煤矿安全监察条例》(国务院令第296号)等国家有关法律法规的规定。二、原则同意对事故原因的分析和事故性质的认定。三、原则同意事故调查组对事故责任人和责任单位的处理建议。请批转有关部门(单位)按管理权限落实到位。四、同意事故调查组提出的事故防范与整改措施，请督促有关部门和永兴县人民政府抓落实。五、请将事故处理意见和防范与整改措施的落实情况抄送我局备案。2017年12月20日，刘俭廷向永兴县公安局报案，反映值班长李文有在井下故意破坏、关闭风机的嫌疑。永兴县公安局作出了《永安(矿)不立字[2018]009号决定书》，决定对其报案不予立案。后刘俭廷向永兴县公安局申请复议,复议维持了原决定。刘俭廷又向郴州市公安局申请复核，2018年6月1日，复核决定以目前证据尚不足以证明李文犯罪的事实存在，维持了永兴县公安局的复议决定及不予立案的决定，但建议永兴县公安局对李文关闭风机的行为进行调查，并联系煤监局定性。2018年6月20日，永兴县公安局政函湖南煤监局，称根据郴州市公安局复核决定的要求，请求湖南煤监局对李文关闭风机的行为进行定性，便于进一步核查案情。2018年7月5日，株山冲矿的安全技术中心根据永兴县公安局对邓戌金的调查笔录作出《补充说明》，认为风机停止运行对本次瓦斯爆炸中的瓦斯聚集起着重要作用。2018年8月16日，株山冲矿向湖南煤监局提交了《关于株山冲矿“12.8”较大瓦斯爆炸事故因存在李文涉嫌刑事犯罪的客观事实恳请对该事故责任重新定性的请示》，认为因李文已经死亡，公安机关作出不予立案的决定，但其犯罪事实已经查明，请求对该次事故重新定性并修改《调查报告》对有关责任人员及责任单位的处理建议。湖南煤监局对该请示的处理意见为需要以公安部门的结案作为依据，才能重新定性。另查明，调查组聘请的专家覆盖通风、采矿、机电多个领域，职称均为工程师及以上。一审法院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十五条规定,“特别重大事故以下等级事故的报告和调查处理,有关法律、行政法规或者国务院另有规定的,依照其规定。”《煤矿安全监察条例》第十八条规定，“煤矿发生伤亡事故的,由煤矿安全监察机构负责组织调查处理。煤矿安全监察机构组织调查处理事故，应当依照国家规定的事故调查程序和处理办法进行。”据此,湖南煤监局具有对涉案煤矿生产安全事故进行调查和批复的职权。现结合本案审理情况，具体分析如下:一、关于《批复》是否可诉的问题。《煤矿生产安全事故报告和调查处理规定》第三十三条规定，“较大事故调查报告经征求设区的市级人民政府意见后，报省级煤矿安全监察机构批复结案。”该规定第三十五条规定，“事故批复应当主送落实责任追究的有关地方人民政府及其有关部门或者单位。有关地方人民政府及其有关部门或者单位应当依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故责任单位和责任人员按照事故批复的规定落实责任追究，并及时将落实情况书面反馈批复单位。”湖南煤监局作出被诉《批复》之后，涉案事故的原因、性质、对事故主要责任者的处理意见已经明确，且被后续的处理外化，故《批复》对株山冲矿的权利义务产生了直接影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《批复》设定了株山冲矿的权利义务,属于行政诉讼的受案范围。《批复》虽于2018年2月8日作出，但《批复》并未送达株山冲矿，更不存在告知株山冲矿诉权，根据《最高人民法院关于适用二、关于《批复》的作出是否合法合理的问题。确认《批复》的作出是否合法合理主要需确认《调查报告》是否可作为《批复》作出的合法依据。《煤矿生产安全事故报告和调查处理规定》第二十二条规定，“特别重大事故以下等级的事故，根据事故的具体情况，由煤矿安全监察机构、有关地方人民政府及其安全生产监督管理部门、负责煤矿安全生产监督管理的部门、行业主管部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成事故调查组，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组可以聘请有关专家参与调查”，本案中，湖南煤监局成立的调查组中，成员包括了郴州市人民政府、永兴县人民政府、郴州市总工会、郴州市公安局、郴州市检察院、郴州市监察局等行政单位的工作人员。调查组委托了具有相关资质的技术专家负责该起事故技术鉴定，专家对事故进行调查、对事故现场进行勘测后作出了《技术鉴定报告》和《勘察报告》，调查组再根据《技术鉴定报告》和《勘察报告》作出了《调查报告》。调查组的成立符合法律规定，其聘请的进行技术鉴定的专家覆盖通风、采矿、机电多个专业，据此，调查组作出的《调查报告》可以作为作出《批复》的合法依据。《煤矿生产安全事故报告和调查处理规定》第二十七条规定，“事故调查中需要对重大技术问题、重要物证进行技术鉴定的，事故调查组可以委托具有国家规定资质的单位或直接组织专家进行技术鉴定。进行技术鉴定的单位、专家应当出具书面技术鉴定结论，并对鉴定结论负责。技术鉴定所需时间不计入事故调查期限。”该规定第二十八条规定,“事故调查组应当自事故发生之日60日内提交事故调查报告。”该规定第三十四条规定,“重大事故、较大事故、一般事故，煤矿安全监察机构应当自收到事故调查报告之日起15日内作出批复。”本案中，2017年12月8日发生瓦斯爆炸事故，包括聘请专家进行技术鉴定的时间在内，调查组于2018年2月8日作出《调查报告》。同日，湖南煤监局作出被诉《批复》，故《批复》系在法定期限内作出。综上，批复的作出合法合理。株山冲矿在庭审过程中提出的“湖南煤监局无调查职权”、“调查组组成不合理，无刑事侦查人员”、“程序严重造法”等意见缺乏事实和法律依据，不予采信。三、关于《补充说明》是否足以否定《批复》合法合理性的问题。《补充说明》的实质系湖南煤监局对永兴县公安局致函询问“风机关闭”对事故影响程度的回复，是一种技术鉴定,其并未作出本次事故系李文扯断风机电缆导致瓦斯爆炸的认定，其并不足以否定《批复》的合法合理性。因此，株山冲矿起诉时提出《补充说明》系对事故原因的认定，湖南煤监局应当重新作出批复的起诉理由缺乏事实依据。政法函(2007)39号国家安全生产监督管理局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》第六条规定，“关于公安机关立案侦查事故的认定,事故发生后，公安机关依照刑法和刑事诉讼法的规定,对事故发生单位及其相关人员立案侦查的,其中:在结案后认定事故性质属于刑事案件或者治安管理案件的,应由公安机关出具证明,按照公共安全事件处理:在结案后认定不属于刑事案件或者治安管理案件的，包括因事故、相关单位、人员涉嫌构成犯罪或者治安管理违法行为;给予立案侦查或者给予治安管理处罚的,均属于生产安全事故”。本案中,爆炸事故发生后，株山冲矿就前往了永兴县公安局报案，但公安机关一直未作出任何该起事故系李文故意破坏而导致的认定。在公安机关作出系李文故意破坏而导致事故的认定前，将该次事故认定为生产安全事故并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回株山冲矿的诉讼请求。上诉人株山冲矿上诉称：一、原审认定事实错误。1.被上诉人在答辩期内未向法庭提供《生产安全事故报告和调查处理条例》《煤矿安全监察条例》，应认定作出行政行为没有依据；2.上诉人至今没有看到相关专家的资质证书，一审认定相关鉴定人员都是工程师以上专家，无证据支持。二、本案不属被上诉人管辖。本案事故应按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定，由郴州市人民政府管辖，应由郴州市人民政府初步认定，再由湖南省政府确认。三、被上诉人没有成立事故调查组的组织权。《煤矿安全监察条例》第十八条第一款规定的是煤炭安全监察机关的行政职权，第二款规定的是程序问题，相应的程序规定即为《生产安全事故报告和调查处理条例》。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》，事故调查的组织权属郴州市人民政府。四、技术专家组的组成违法，由其作出的技术鉴定报告不合法。根据《处理条例》的规定，专家的聘请主体是专家组。本案的专家组不是调查组聘请的，而是被上诉人委托自己的二级机构安全技术中心，然后由二级机构派遣的，相关专家也没有现场勘察资质和鉴定资质，现场勘察不全面、不到位，其作出的技术鉴定报告不合法，不能作为确认本案责任的证据材料。五、被上诉人没有作出批复的职权。根据《处理条例》第四十五条及《煤矿安全监察条例》第十八条的规定，均得不出被上诉人有批复职权。六、永兴县公安局永公函（2018）6号函和专家组作出的补充说明，可证明批复不合法。永兴县公安局的函可证明本案事故的发生是人为的，被上诉人理应根据新情况对本案进行重新调查和认定。上诉人认为，被上诉人违法改变本案管辖、违法组成调查组、越权批复、无视正当程序、无视上诉人的合法权利，其作出的批复违法应予撤销；在有新情况的情况下，拒绝派员重新调查并作出认定，涉嫌行政不作为。请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的湘煤监调查函（2018）13号《湖南煤矿安全监察局关于永兴县恒昌工贸有限公司株山冲矿“12.8”较大瓦斯爆炸事故调查处理意见的批复》，判令被上诉人重新对永兴县恒昌工贸有限公司株山冲矿“12.8”较大瓦斯爆炸事故作出责任认定。被上诉人湖南煤监局的答辩意见与一审的答辩意见一致，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，对本案被诉行政行为的合法性问题，一审已充分阐释，经审查，本院予以确认，不再赘述。应说明的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”一审在审查时将相关审查内容表述为《批复》的合法合理性问题不妥，本院予以指正。关于上诉人提出的被上诉人对本案无管辖权、无成立调查组的组织权、无作出批复的职权的问题。综观其理由，上诉人的这些主张系认为涉案事故的调查应按《生产安全事故报告和调查处理条例》进行，而不应按《煤矿生产安全事故报告和调查处理规定》进行。根据《煤矿安全监察条例》第十八条、《煤矿生产安全事故报告和调查处理规定》第一条、第十九条、第二十条、第三十三条的规定，案涉事故调查工作应按《煤矿生产安全事故报告和调查处理规定》进行，被上诉人具有对涉案事故组织调查组进行调查以及批复结案的职权，该项上诉理由不成立，不予采信。关于上诉人提出的被上诉人在答辩期内未向法院提供《生产安全事故报告和调查处理条例》《煤矿安全监察条例》，应认定为行政行为没有依据的问题。因行政诉讼法虽对被告应依法及时提交作出行政行为的依据作了规定，但并未规定相应的法律后果，故该项理由缺乏法律依据，不予采信。关于上诉人提出被上诉人未提交相关专家的资质证书，故一审认定相关鉴定人员都是工程师以上专家无证据支持的问题。根据被上诉人提交的《永兴县恒昌工贸有限公司株山冲煤矿“12.8”瓦斯爆炸事故技术鉴定专家人员名单》，相关鉴定人员都有工程师以上职称，上诉人对此在诉讼中不予认可，但未提供充分反证，一审据此作出相关认定，并无不当。上诉人主张本案必得提交专家资质证书方可认定相关事实，与行政诉讼证明标准不符，无法律依据，不予采信。关于上诉人提出的专家应由调查组聘请，而本案的专家组系由被上诉人的安全技术中心派遣，故专家组的组成不合法的问题。根据《煤矿生产安全事故报告和调查处理规定》第二十七条的规定，事故调查组可以委托具有国家规定资质的单位或直接组织专家进行技术鉴定，该上诉理由主张专家组只能由调查组直接聘请，与上述规定不符，不予采信。关于上诉人提出被上诉人向下级人民政府作出批复但无相关请示因而违法的问题，该意见实质系主张批复格式不规范，其以此主张批复行为本身不合法，理由不成立，不予采信。关于上诉人提出根据永兴县公安局永公函（2018）6号函和专家组作出的补充说明，被上诉人应进行重新调查和认定的问题。本院认为，根据起诉状，本案所诉行政行为是《批复》，该项理由针对的不是《批复》的合法性，而是主张被上诉人不作为，不属本案审查对象。上诉人坚持认为本案属刑事案件而不属安全生产事故，可在公安机关作出相关认定和处理后，再向被上诉人反映。综上，上诉人的各项上诉理由不能成立，其诉讼请求，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费50元，由上诉人湖南省永兴县恒昌工贸有限公司株山冲矿负担。本判决为终审判决。审判长 周 永审判员 柳志敢审判员 黄 姝二〇一九年十月二十三日书记员 杨月婵附：本判决适用的相关法律依据1.中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.煤矿安全监察条例第十八条煤矿发生伤亡事故的，由煤矿安全监察机构负责组织调查处理。煤矿安全监察机构组织调查处理事故，应当依照国家规定的事故调查程序和处理办法进行。3.煤矿生产安全事故报告和调查处理规定第一条为了规范煤矿生产安全事故报告和调查处理，落实事故责任追究，防止和减少煤矿生产安全事故，依照《生产安全事故报告和调查处理条例》、《煤矿安全监察条例》和国务院有关规定，制定本规定。第十九条特别重大事故由国务院组织事故调查组进行调查，或者根据国务院授权，由国家安全生产监督管理总局组织国务院事故调查组进行调查。重大事故由省级煤矿安全监察机构组织事故调查组进行调查。较大事故由煤矿安全监察分局组织事故调查组进行调查。一般事故中造成人员死亡的，由煤矿安全监察分局组织事故调查组进行调查；没有造成人员死亡的，煤矿安全监察分局可以委托地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门或者事故发生单位组织事故调查组进行调查。第二十条上级煤矿安全监察机构认为必要时，可以调查由下级煤矿安全监察机构负责调查的煤矿事故。第三十三条特别重大事故调查报告报经国务院同意后，由国家安全生产监督管理总局批复结案。重大事故调查报告经征求省级人民政府意见后，报国家煤矿安全监察局批复结案。较大事故调查报告经征求设区的市级人民政府意见后，报省级煤矿安全监察机构批复结案。一般事故由煤矿安全监察分局批复结案。