陕西省洛南县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）陕1021行初30号 原告李玉民，男，汉族，生于1958年1月15日，住陕西省商洛市商州区。 委托代理人李香，女，汉族，生于1987年6月30日，住陕西省商洛市商州区，系李玉民之女。 被告商洛市商州区城市管理局，住所地商洛市商州区南街16号，社会统一信用代码11611002559361202B。 法定代表人张军旗，该局局长。 出庭负责人雷斌，该局副局长。 委托代理人郝存才，陕西秦南律师事务所律师。 原告李玉民不服被告商洛市商州区城市管理局城建行政处罚一案，原告于2019年7月2日向本院提起行政诉讼，本院同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年8月6日公开开庭审理了本案，原告李玉民及其委托代理人李香、被告商洛市商州区城市管理局副局长雷斌及委托代理人郝存才均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为的主要内容：2019年6月27日，被告商洛市商州区城市管理局对原告李玉民作出商州城管罚字（2019）071号《行政处罚决定书》，载明：经查实，李玉民未经规划主管部门审批，于2018年9月开始在商州区城关街道办事处林涧村三组（东至佘房界畔、西至林西兰界畔、南至路、北至李玉民界畔）中心城市规划区内新建房屋三间一层，砖混结构，占地面积94.55平方米，违法建设面积94.55平方米，现主体已起。经现场调查取证核实，该建设未办理《建设工程规划许可证》，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《陕西省城乡规划条例》第三十八条之规定，属违法建设行为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《陕西省城乡规划条例》第五十七条，对李玉民上述违法建设行为作出以下行政处罚：对李玉民的违法建筑物限期拆除，并要求当事人接此处罚决定书之日起五日内自行拆除上述违法建设。 原告李玉民诉称，一是被告作出的商州城管罚字（2019）071号《行政处罚决定书》，认定事实明显错误。原告建房用地有1990年5月25日商州市城关镇城郊管理所发放的第20号《集体土地建设用地使用证》。原告于2007年在原有宅基地内老猪圈、厕所的基础上建了一层房屋，2018年原告在一层房屋上面建二层房屋，这显然是加修第二层，并非新建，但被告的处罚决定认定原告是“违法新建”，且被告抛开原告有合法用地基础的第一层，认定原告房屋是“三间一层”，显然不顾历史沿革，不符合事实，必然导致错误处罚。二是被告作出的商州城管罚字（2019）071号《行政处罚决定书》违反法定程序。1.被告仅向原告送达过《责令停止违法行为通知书》，并让原告在该通知书上签写名字和日期，但从没有向原告送达过《责令改正通知书》、《违法建设通知书》、《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，也从没有让原告在送达回证上签写名字和日期，被告证据中的签名和日期不是原告本人所签，是他人仿签；同时被告向原告送达《行政处罚决定书》的时间是2019年6月28日，并非2019年6月27日。被告没有合法送达，冒签原告的名字，自补程序性文件和送达回证，剥夺了原告陈述申辩权，程序显然违法。三是原告加修的第二层是自建住房，当地像原告这样在原基上加建甚至扩建的住户非常普遍，都没有取得《建设工程规划许可证》，被告并没有对其他任何人进行处罚，唯独对原告进行处罚，其行为明显违反了法律面前人人平等的原则，显然不公平、不公正。四是原告有一子一女，均已各自成家，户口分开，原告现有住房居住着原告和儿子、女儿三户，且原告妻子患尿毒症已十多年，原告本人也患高血压等疾病，现外债高达三十多万元，如果对原告加建房屋花费十多万元修建的住房拆除，必然给原告造成巨大的经济损失，使原告债台高筑、生活难以为继。原告在原基上加建住房是为了保障最基本的居住权，不宜拆除，被告的处罚没有考虑原告的生活实际，处罚是错误的。综上，被告作出的商州城管罚字（2019）071号《行政处罚决定书》认定事实错误，处罚程序违法，违反了公平原则，没有考虑原告的具体实际情况，请法院依法判决撤销被告作出的商州城管罚字（2019）071号《行政处罚决定书》。 原告为证明其主张向本院提供以下九份证据： 1.商洛市商州区旭日五金店营业执照，证明涉案房屋合规合法已经在商用； 2.商洛市商州区建兵废品厂收购站营业执照，证明涉案土地归李玉民个人使用； 3.土地使用证，证明涉案房屋是合法的； 4.关于李玉民门前房屋情况说明，证明涉案房屋及土地归李玉民个人使用。 5.现房屋照片，证明涉案房屋不影响国家重大工程道路和四周邻居采光。 6.关于李玉民门前土地使用情况的说明，证明涉案土地使用权归李玉民个人使用。 7.户籍证明，证明三户共用一处宅基地，不能实现“一户一宅”政策。 8.照片八张，证明原告在原有一层建筑基础上修建二层。 9.罚款票据一张，证明原告所占的涉案土地在1993年原商州市财政部门已经处罚过，被告不应该再次处罚。 被告商洛市商州区城市管理局辩称，一是原告的违法建设行为事实清楚，证据确凿充分。原告未经规划主管部门审批，在商州区城关街道办事处林涧村三组中心城市规划区内新建房屋三间一层，该行为属违法建设行为，有调查询问笔录、现场照片和现场勘查记录等证据证实。二是被告对原告的违法建筑物作出的限期拆除处罚决定适用法律法规正确。原告在未办理《建设工程规划许可证》的情况下修建建筑物，违反了我国城乡规划法第四十条和陕西省城乡规划条例第三十八条之规定，被告依据我国城乡规划法第六十四条和《陕西省城乡规划条例》第五十七条规定，依法对原告作出限期拆除建筑物的处罚决定是符合法律规定的。三是被告在对原告作出拆除决定前履行了法定程序。1.被告于2018年9月29日依据我国城乡规划法第六十四条规定，给原告依法送达了《责令停止违法行为通知书》等法律文书，但原告并未履行该法律文书；2.被告依法对原告的违法建设行为进行了调查，全面、客观、公正的收集了相关证据，调查终结后依法对原告作出处罚决定；3.被告在对原告作出行政处罚之前，依法向原告送达了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知了原告有权要求陈述、申辩并有权要求听证。四是被告具有查处违法建设的法定职责。商洛市人民政府《关于印发中心城市违法建设查处办法的通知》以及商洛市机构编制委员会《关于中心城区城市管理事权划分中机构编制有关问题的通知》规定，被告商洛市商州区城市管理局负责中心城市规划区内城市管理综合执法工作，负责依法查处未取得建设工程规划许可证或违反规划审批内容进行违法建设等行为。五是被告执法人员于2019年6月27日下午5时许依法给原告直接送达了商州城管罚字（2019）071号《行政处罚决定书》，原告诉状中称执法人员指使其错写法律文书送达时间不符合客观事实。综上，被告对原告所作出的商州城管罚字（2019）071号《行政处罚决定书》证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。请法院依法驳回原告诉讼请求。 被告为证明其主张向本院提供了以下三组证据： 第一组证据共十六份：1.李玉民违法建设案卷封皮；2.商州城管罚字（2019）071号《行政处罚决定书》送达回证；3.商州城管罚字（2019）071号《行政处罚决定书》；4.立案审批表；5.现场照片；6.违法建设现场勘查记录；7.李玉民询问笔录；8.李玉民身份证复印件；9.《责令停止违法行为通知书》、《责令改正通知书》、《违法建设通知书》的送达回证；10.《责令停止违法行为通知书》；11.《责令改正通知书》；12.《违法建设通知书》；13.案件调查终结报告；14.《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》的送达回证；15.《行政处罚事先告知书》；16.《行政处罚听证告知书》。该组证据证明李玉民违法事实清楚、证据确凿；同时证明被告依法履行了相关的法律程序，并提前告知原告依法享有的权利。 第二组证据共五份：1.商洛市人民政府商政发（2015）34号文件《关于印发中心城市违法建设查处办法的通知》；2.商洛市人民政府办公室文件商政办发（2016）102号文件《关于印发中心城区城市管理事权划分工作实施方案的通知》；3.商洛市机构编制委员会商市编发（2016）9号文件《关于中心城区城市管理事权划分中机构编制有关问题的通知》；4.中共商洛市商州区委员会商州字（2015）62号文件《关于印发的通知》；5.商洛市商州区机构编制委员会办公室商编办发（2016）2号文件《关于调整设置四办三镇城市管理执法中队等相关问题的通知》。该组证据证明被告对原告进行行政处罚有合法的执法主体资格。 第三组证据共一份：《中华人民共和国城乡规划法》。证明被告对原告进行处罚适用法律正确、程序合法。 庭审质证时，原告对被告证据发表以下意见：对第一组证据中的案卷封皮、立案审批表及李玉民身份证复印件没有异议；对行政处罚决定的送达回证的真实性、合法性有异议，实际送达时间是2019年6月28日，送达回证上记载的送达日期是不真实的，日期也不是原告本人所签；对《行政处罚决定书》的合法性有异议；对现场照片及现场勘查记录的真实性有异议，照片与拍摄时的现状不符，勘查笔录记载的尺寸全部扩大，将加盖第二层错误看成三间一层；对李玉民询问笔录的合法性有异议，笔录没有让原告李玉民看，也未给原告李玉民读，未经原告李玉民核对就强迫原告签字，不签字不让原告离开，显然不合法；对《责令停止违法行为通知书》、《责令改正通知书》、《违法建设通知书》及其送达回证、《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》及其送达回证的真实性、合法性均有异议，名字和日期都不是原告本人所签，是他人伪签的；对调查终结报告的真实性有异议，该报告认定的面积与实际不符，尺寸扩大，认定事实错误。对第二组和第三组证据无异议，这是行政法规和职权划分，被告应当查清事实，按照法定程序依法行政，并做到公平合理。 被告对原告证据发表以下质证意见：提供的商洛市商州区旭日五金店营业执照、商洛市商州区建兵废品厂收购站营业执照、关于李玉民门前土地使用情况的说明、户籍证明、照片八张及罚款票据一张，均与本案没有关联性，不能证明原告的建设取得了合法的规划审批手续；提供的土地使用证与本案没有关联性，仅能证明原告取得了合法的宅基地使用权，不能证明2018年9月修建的涉案房屋是否取得规划审批手续；提供的关于李玉民门前房屋情况说明，对其真实性、合法性、关联性均有异议；提供的现房屋照片，对其证明目的有异议。 本院对原告、被告提供的上述证据作如下认定：被告提供的商州城管罚字（2019）071号《行政处罚决定书》，所载内容系本案被诉行政行为，不属证据范畴；被告提供的其余证据客观真实，来源合法，与本案具有关联性，能够证明被告具有执法资格及被诉行政行为事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，均予以认定。原告提供的房屋照片虽客观真实，但不能证明其举证目的；原告提供的其余证据所证明事项与本案行政争议涉及的是否取得规划审批没有关联性，不予认定。 经审理查明，2018年9月29日，被告商洛市商州区城市管理局决定对原告李玉民未取得建设工程规划许可擅自修建房屋的建设行为立案调查，同日经现场拍照勘查绘图，形成书面记录，载明违法现状及规模为：拟新建砖混结构房屋三间一层，占地面积94.55平方米，建筑面积94.55平方米，东至佘房、西至林西兰、南至路、北至李玉民。原告李玉民在上述现场照片证据及现场勘查记录上签名确认。同日即2018年9月29日，被告对原告李玉民进行了询问调查，李玉民承认其是2018年9月26日动工新建房屋，建筑面积94.55平方米，承认建房时没有办理《建设工程规划许可证》，李玉民在询问笔录上予以签名确认。2018年9月29日，被告向原告李玉民送达《责令停止违法行为通知书》、《责令改正通知书》及《违法建设通知书》，原告李玉民在送达回证及上述三份通知书上签字确认。2018年10月17日，被告向原告李玉民送达《行政处罚事先告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知李玉民有陈述申辩及要求听证的权利，李玉民在送达回证和上述两份告知书上签字确认。2019年6月27日，被告对原告李玉民作出商州城管罚字（2019）071号《行政处罚决定书》，限李玉民在接到上述处罚决定书之日起5日内自行拆除涉案建筑物。同日即2019年6月27日，被告将上述处罚决定书送达原告李玉民，李玉民在送达回证上签字确认。另查明，本案被告处罚原告李玉民修建的三间一层房屋系在原修建的第一层房屋上加盖的房屋。现原告李玉民不服被告作出的上述商州城管罚字（2019）071号《行政处罚决定书》，诉至本院请求予以撤销。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，被告商洛市商州区城市管理局作为县级城市规划管理部门，具有依法查处未取得建设工程规划许可进行违法建设的法定职权。同时，上述城乡规划法第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。另外，《陕西省城乡规划条例》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内建设建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程的，建设单位或者个人应当向设区的市、县（市）城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证……”。同时，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。另外，《陕西省城乡规划条例》第五十七条规定：“违反本条例规定的行为，依照《中华人民共和国城乡规划法》的规定实施行政处罚”。由以上法律法规可见，在城市、镇规划区内进行建设的，建设单位或者个人应当依法申请办理建设工程规划许可，未办理建设工程规划许可的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照违法建设的不同情形予以处罚。从本案查明的事实来看，原告李玉民未经规划主管部门审批，在未取得建设规划行政许可的情况下，在商州区城关街道办事处辖区内林涧村三组中心城市规划区内原有第一层房屋的基础上加盖三间一层房屋，违法建设面积94.55平方米，被告认定原告李玉民未取得建设规划许可于2018年9月擅自修建三间一层房屋属违法建设，认定事实清楚、证据充分。被告认为原告李玉民的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及《陕西省城乡规划条例》第三十八条的规定，的规定，并依据上述城乡规划法第六十四条及《陕西省城乡规划条例》第五十七条的规定，对原告李玉民作出限期拆除的行政处罚决定商州城管罚字（2019）071号，该处罚决定认定事实清楚、证据充分，适用法律法规正确。在行政处罚程序上，被告在执法中履行了立案审批、现场勘测、调查询问、责令停工、限期自行拆除纠正、告知陈述申辩及听证权利、送达处罚决定等程序，符合法律规定的程序环节，应认定处罚程序合法。原告认为涉案房屋所占土地系原告具有合法使用权的集体土地，该观点与本案涉及的原告修建房屋是否办理城乡建设工程规划许可系两个不同的法律关系，不属本案审查事项；原告提出被告勘测丈量的面积比实际面积大，因原告在现场勘查笔录中对丈量面积尺寸已作确认，故对原告该观点不予采纳；原告还提出被告从未向原告送达过《责令改正通知书》、《违法建设通知书》、《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，认为被告证据中的签名和日期均不是原告本人所签，认为被告向原告送达《行政处罚决定书》的时间是2019年6月28日，而非2019年6月27日，对原告上述观点，本院认为原告并无相应证据证实，故不予采信；原告认为其家庭生活及住房困难，修建住房是为了保障最基本的居住权，不宜被拆除，本院认为该理由不能成为法律意义上的抗辩理由，不能因生活住房困难而任意违法建设。综上，被告2019年6月27日对原告李玉民作出的商州城管罚字（2019）071号行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，原告要求撤销被告商洛市商州区城市管理局作出的商州城管罚字（2019）071号《行政处罚决定书》的理由不能成立。本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李玉民的诉讼请求。 案件受理费50元由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省商洛市中级人民法院。 审 判 长  周梦琳 审 判 员  刘延洛 人民陪审员  白 娜 二〇一九年十月二十九日 法官 助理  李 倩 书 记 员  刘 静 1