浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1353号上诉人（原审原告）鲍强国，男，1955年7月20日出生，汉族，浙江省宁波市人，住宁波市海曙区。被上诉人（原审被告）宁波市海曙区人民政府，住所地宁波市海曙区县前街**。法定代表人褚孟形，区长。委托代理人赖卫星、上官明泓，北京大成（宁波）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，，住所地宁波市宁穿路**法定代表人裘东耀，市长。委托代理人毛莹，宁波市司法局工作人员。被上诉人（原审第三人）宁波市海曙区人民政府房屋征收办公室，住所地，住所地宁波市海曙区布政巷**科创大厦**iv>法定代表人郭文光，主任。委托代理人赵丽娜，该单位工作人员。鲍强国诉宁波市海曙区人民政府（以下简称海曙区政府）、宁波市人民政府（以下简称宁波市政府）房屋征收补偿及行政复议一案，宁波市中级人民法院于2019年7月12日作出（2019）浙02行初29号行政裁定。鲍强国不服，向本院提出上诉。本院于2019年8月6日立案后，依法组成合议庭审理了本案，并于2019年9月9日组织各方当事人进行了调查询问，上诉人鲍强国，被上诉人宁波市海曙区人民政府的委托代理人赖卫星，被上诉人宁波市人民政府的委托代理人毛莹，被上诉人宁波市海曙区房屋征收办公室（以下简称海曙征收办）的委托代理人赵丽娜到庭参加。海曙区政府于2018年6月7日作出海征补[2018]第1号房屋征收补偿决定，载明：2017年3月30日，因旧城区改建公共利益需要，海曙区政府作出《宁波市海曙区人民政府关于西河街危旧房改造地块房屋征收的决定》（海政发[2017]9号），并予以公告，决定对该项目范围内相关国有土地上的房屋实施征收。本次征收的房屋征收部门为海曙征收办，征收实施单位为宁波市海曙区房屋征收事务所，房地产价格评估机构为宁波博信房地产估价有限公司。被征收住宅评估比准价格为15762元/平方米，气象路泗洲家园、丽雅苑产权调换房屋评估比准价格为12463元/平方米，后孙五江湾产权调换房屋评估比准价格为12452元/平方米，徐家漕广泽嘉园产权调换房屋评估比准价格为9645元/平方米。该项目的签约期限为2017年7月28日至2017年10月25日，共90日。该项目房屋征收协议生效日期为2017年9月18日。高塘二村××室房屋为合法建筑，但未在宁波市不动产登记服务中心登记；在市区两级直管公房管理系统（清册）中没有记录，亦不属于直管公房。该套房屋产权不明确，实际由鲍强国一人居住。该处房屋用途为住宅，系砖混二等结构住房，房屋地段等级为二级，核定征收建筑面积48.53平方米。该处有户口簿一本，常住户口一人，为鲍强国。经宁波博信房地产估价有限公司对该房屋进行征收评估，该房屋评估价值760723元，房屋装修价值10852元，初步评估结果在征收范围内进行了公示，宁波博信房地产估价有限公司作出了编号为西4-20170112的《宁波市国有土地上住宅用房征收评估分户报告》。2017年12月19日，经房屋征收部门委托的宁波市房屋征收房地产价格评估专家委员会鉴定，维持原评估结果。另根据海曙区人民政府专题会议纪要（[2017]54号）记载同意将该房屋的装修补偿费和一次性搬迁补偿费支付给实际居住人鲍强国。海曙征收办为被征收人提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式，海曙区政府认为，房屋征收部门为被征收人提供的补偿标准和补偿方式符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关规定。西河街危旧房改造地块房屋征收协议至2017年9月18日已达到规定的80%签约比例，征收补偿协议自此生效。在该项目房屋征收补偿方案确定的签约、搬迁期限内，因被征收房屋所有权人不明确，无法与房屋征收部门达成补偿协议。海曙征收办于2018年6月1日报请海曙区政府作出房屋征收补偿决定。海曙区政府确认现该项目房屋征收补偿方案确定的签约、搬迁期限已过，且安置房已交付，为保证西河街危旧房改造地块的顺利进行，维护公共利益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十一条、第二十二条、第二十六条，《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条，第三十二条，《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》（宁波市人民政府令第219号）的相关规定以及《西河街危旧房改造地块房屋征收补偿方案》的规定，作出房屋征收补偿决定如下：一、对位于高塘二村××室房屋实施征收补偿，按照《西河街危旧房改造地块房屋征收补偿方案》的规定给予货币补偿或房屋产权调换。二、如被征收人选择货币补偿，根据宁波博信房地产估价有限公司对房屋及附属物的评估和《西河街危旧房改造地块房屋征收补偿方案》的规定，被征收人应得的货币补偿金额为：（一）被征收房屋价值为人民币760723元；（二）货币补偿增加15%的补偿资金人民币114109元；（三）临时安置补偿费人民币9900元；上述三项合计货币补偿资金为人民币884732元，全部存储于宁波市海曙区房屋征收事务所开户银行。如被征收人选择货币补偿且在征收补偿协议生效之日24个月内购买本市行政区域内房屋的，凭房屋所有权证和购房纳税凭证，可以按不超过被征收房屋评估价值（实际购房资金少于被征收房屋评估金额的按纳税凭证记载的购房资金）10%的比例给予额外的购房补助。三、如被征收人选择房屋产权调换，被征收房屋价值为人民币760723元，按照《西河街危旧房改造地块房屋征收补偿方案》确定的安置地点和安置原则选择安置房屋，被征收人可安置：（一）海曙区三类地段气象路安置地块可折算的产权调换面积为61.04平方米，产权调换增加面积5平方米，产权调换面积补助9.16平方米，产权调换住宅房屋为高层建筑可增加公摊面积补助10平方米，上靠后可安置建筑面积合计约90平方米的高层现房一套，双方按规定结算差价；或者海曙区四类地段后孙五江湾安置地块可折算的产权调换面积为61.09平方米，产权调换增加面积10平方米，产权调换面积补助9.16平方米，产权调换住宅房屋为高层建筑可增加公摊面积补助10平方米，上靠后可安置建筑面积合计约100平方米的高层现房一套，双方按规定结算差价；（二）临时安置补偿费人民币9900元。四、被征收房屋装修价值人民币10852元、一次性搬迁补偿费人民币14559元，合计人民币25411元支付给鲍强国。五、限被征收人于本决定书公告之日起五日内与海曙征收办办理房屋征收补偿安置手续。原审法院经审理查明：因旧城区改建，2017年3月30日，海曙区政府作出《宁波市海曙区人民政府关于西河街危旧房改造地块房屋征收的决定》（海政发[2017]9号），并予以公告，决定对该项目范围内相关国有土地上的房屋实施征收。本次征收的房屋征收部门为海曙征收办，征收实施单位为宁波市海曙区房屋征收事务所，房地产价格评估机构为宁波博信房地产估价有限公司。涉案高塘二村××室房屋列入西河街危旧房改造地块征收范围。海曙征收办对该房屋进行了调查，该房屋未在宁波市不动产登记服务中心登记；在市区两级直管公房管理系统（清册）中也没有记录，认为其不属于直管公房，但认定为合法建筑。该处房屋用途为住宅，系砖混二等结构住房，房屋地段等级为二级，核定征收建筑面积48.53平方米。该处有户口簿一本，常住户口一人，为鲍强国。目前实际由鲍强国一人居住。宁波博信房地产估价有限公司经评估，该房屋评估价值760723元，房屋装修价值10852元，初步评估结果在征收范围内进行了公示，宁波博信房地产估价有限公司作出了编号为西4-20170112的《宁波市国有土地上住宅用房征收评估分户报告》。2017年12月19日，经海曙征收办委托的宁波市房屋征收房地产价格评估专家委员会鉴定，维持原评估结果。因上述被征收房屋所有权人不明确，无法与区房屋征收部门达成补偿协议。为保证西河街危旧房改造地块的顺利进行，经海曙征收办报请，海曙区政府2018年6月7日作出被诉征补决定。原告鲍强国不服，诉至该院。另查明，鲍强国因涉案高塘二村的房屋无法办理公房租赁手续而先后于2002年4月23日和2003年1月8日申请补办西草马路39号203室公房的租赁手续并购买该公房，当时承诺办妥租赁手续之后会将户口迁入该房屋。后鲍强国于2003年8月12日经宁波市、江北区两级住房委员会办公室审批同意购买了西草马路39号203室建筑面积59.06平方米的公有房屋。事后，于2015年将该套房屋出售给他人，其本人仍然住在涉案高塘二村的房屋内。原审法院认为，鲍强国作为原宁波市房地局的职工，在住进涉案房屋后一直寻求办理该房屋的公房租赁及购买手续未果。期间于2003年申请市、区两级住房委员会办公室为其办理了江北区西草马路39号203室房屋的公房租赁和购买手续，应认为曾经享受过公房租赁及购买的保障政策。虽然无证据证明政策禁止其对涉案房屋再行主张建立租赁关系，但客观上因房屋产权没有合法登记且不在市区两级直管公房管理系统登记公房范围之内而没有办妥公房租赁手续。且至今因上述客观情况没有变化也不具备建立公房租赁关系的可能。《中华人民共和国物权法》并没有规定占有房屋超过一定年限即取得该房屋的所有权，故单纯占有房屋三十年的事实不产生物权效果。同时，即便原告住在涉案房屋内超过三十年并对房屋进行了装修，被诉征补决定也对装修部分的价值予以确认，但因为涉案房屋没有登记为公房，鲍强国没有也不可能办理租赁手续，故单纯居住及装修的事实，不足以让其获得房屋权利人身份。原告提供的“证明”，即便真实，也仅能证明其经过调房办公室同意住进涉案房屋，本身并不能因此确认其对涉案房屋的权利。综上，原告不是该房屋法律上的权利人，故不能对被诉行政行为提起诉讼，对原告不符合法定条件的起诉，法院受理后依法应当予以裁定驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百零一条的规定，裁定驳回原告鲍强国的起诉。鲍强国上诉称：1.原审裁定认定事实不清，适用法律不当、错误。上诉人在涉案房屋中居住了30多年，户口也在这里，海曙区政府的《房屋征收补偿决定书》和宁波市政府的《行政复议决定书》中都明示了上诉人是唯一当事人、利益关系人及实际居住人的情况下，却没有得到房屋征收补偿的事实。上诉人当然具有利害关系。2.被上诉人海曙区政府补充提供两组证据和法庭调取证据，违反法律规定。3.原审裁定书概念不清、逻辑混乱。请求撤销宁波市中级人民法院一审行政裁定，支持上诉人的一审行政诉讼请求。被上诉人海曙区政府答辩称：1.涉案高塘二村××室为合法建筑，但未在宁波市不动产登记服务中心登记，在市区两级直管公房管理系统（清册）中没有记录，该房屋产权不明确。房屋用途为住宅，建筑面积48.53平方米，该处有户口薄一本，常住户口一人，实际居住人为上诉人鲍强国。2017年3月30日，涉案房屋被列入西河街危旧房改造地块房屋征收范围，因涉案房屋产权不明确，经海曙征收办报请，答辩人于2018年6月7日作出被诉征补决定。鲍强国不服提起行政复议，宁波市政府作出维持被诉征补决定的复议决定，之后鲍强国向宁波市中级人民法院提起诉讼，宁波中级法院驳回了鲍强国的起诉。2.（1）上诉人既非涉案房屋的所有权人，也非公房承租人，不是适格的被征收人，一审法院驳回原告起诉依据充分。如前所述，涉案房屋未登记、也非公房，产权不明确，上诉人提供唯一的证据是1988年宁波市调房办公室便签纸出具的《证明》：“鲍强国同志住房经研究已同意调换到高塘二村××室，因还有一些具体问题故未办理租赁手续，特此证明。”福利分房制度于1998年终止，在此之前，职工分房、调房有严格的程序，需要本单位研究同意、报房管部门批准、出具分房（调房）联系单，最终建立公房租赁关系。在本案中，该《证明》无论是否真实，都不能证明上诉人已与房管部门建立公房租赁关系：一是该《证明》便签纸出具，并非正规的《调房联系单》；二是该《证明》中缺乏经办人员签字；三是调房是双向的，应该既有调入房屋、也有调出房屋，该《证明》不符合正常调房的逻辑；四是该《证明》也说明租赁关系没有建立，“因还有一些具体问题故未办理租赁手续”。结合市中级法院调取的证据，该《证明》如果是真实的，其真正的用途应该是用于当时鲍强国户口迁入。市中级法院调取的2003年1月8日鲍强国本人出具的《报告》中，其本人表述：“我户口原在白鹤新村父母家，因种种家庭问题与母亲不合，为了当时的各种配给及票证等多次吵闹，我不得不通过单位同事托关系只把户口迁入高塘二村立户。”鲍强国《常住人口登记卡》中记载：“1988年12月17日从白鹤新村30号一100迁来’，鲍强国自述1971年进原房地局水泥厂。（2）一审法院调取上诉人原租赁的江北区西草马路39号203室直管公房租赁相关材料，程序合法。答辩人在一审过程中了解到：上诉人另有一套直管公房，即西草马路39号203室，在该套房屋的直管公房租赁档案袋中，有与本案直接相关的证据材料。因权限问题申请一审法院调取，一审法院依法调取，并经过庭审质证，程序合法。通过一审法院调取的证据，涉案房屋的来龙去脉得到进一步查清：鲍强国为办理西草马路39号203室公房租赁手续，曾在2003年1月8日出具《报告》，该《报告》上有原房地局副局长俞晓和副处长吴耘新签署的意见，该《报告》在直管公房租赁档案袋中为复印件；在该档案袋中另有一份审批单为原件，同样有俞晓和吴耘新签署的意见，该笔迹与《报告》中的笔迹一致。在报告中鲍强国自述：“本人在1971年进原房地局水泥厂，约在1985年厂里分配住房（江北区西草马路，三居室二户拼住）。约在1987年另一户搬出，而我一直居住至今，由于种种原因一直未领房租卡。现年龄已大、又失业，要求补领房租卡。但我的户口报在海曙区高塘二村××室，该套住房归属不清。为此，本人给予澄清并表态，本人对该套住房无使用权、更无产权，今后与本人无涉。”吴耘新副处长同年6月23日签署意见：“高塘二村住宅目前暂无法查实，根据鲍强国的具结，为解决历史遗留问题，建议给鲍强国补办西草马路39号203室租赁手续。妥否，请俞局长审定。”俞晓副局长签署意见：“鲍强国为原房地局水泥厂职工，现具结高塘二村××室其无使用权、所有权的情况下，请予办理西草马路住房租赁手续。”综上，涉案房屋上诉人无使用权、所有权的事实十分清楚。上诉人在申请××江北区住房租赁手续时，明确表示涉案房屋“与本人无涉”，并表示一直居住在江北，涉案房屋仅仅报个户口；涉案房屋征收时，上诉人又提出在涉案房屋居住了30年，对本人书写的《报告》矢口否认。上诉人的种种行为有违诚信原则，他的这种不诚信行为不仅影响了行政机关的行政效率，而且浪费了宝贵的司法资源。一审法院驳回鲍强国的起诉，认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法维持一审裁定。被上诉人宁波市政府答辩称：1.一审裁定合法合理。根据一审查明事实，上诉人已享受过公房租赁及购买的保障政策，且涉案的高塘二村房屋没有合法登记又不在市区两级直管公房管理系统登记公房范围之内，客观上不具备建立公房租赁的可能。而上诉人主张的基于对房屋的占有而产生物权效果，也缺乏事实和法律依据。故上诉人不是涉案的高塘二村房屋法律上的权利人，不能对被诉行政行为提起诉讼。宁波市中级人民法院按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条的规定，裁定驳回上诉人的起诉，合法合理。2.答辩人作为行政复议机关的主体适格，作出的复议决定并无不当。首先，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十三条第一款等规定，答辩人作为宁波市海曙区人民政府的上一级地方人民政府，负有履行行政复议的法定职责，有权作为行政复议机关。其次，上诉人既非案涉房屋所有权人，也非公房承租人，故不是适格的被征收人，宁波市海曙区人民政府作出的海征补[2018]第1号房屋征收补偿决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。答辩人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》等规定，依照法定程序作出维持该房屋征收补偿决定的复议决定，并无不当。综上，一审裁定合法合理，答辩人作出的甬政复决字[2018]163号行政复议决定也无不当，请求依法驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。被上诉人海曙征收办在法定期限内未向本院提交书面陈述或答辩意见。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被上诉人海曙区政府作出的海征补[2018]第1号房屋征收补偿决定，不仅在认定事实中部分与上诉人直接相关，更是在决定中直接载明“被征收房屋装修价值人民币10852元、一次性搬迁补偿费人民币14559元，合计人民币25411元支付给鲍强国。”在此情况下，上诉人鲍强国至少系涉案房屋征收补偿决定部分内容的行政相对人，其有权提起本案诉讼。一审法院认为鲍强国不是该房屋法律上的权利人，不能对被诉行政行为提起诉讼，属于适用法律不当，本院予以纠正。而且，上诉人鲍强国的起诉亦亦未超过法定起诉期限。综上，鲍强国的起诉符合法定起诉条件，原审裁定驳回其起诉错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条之规定，裁定如下：一、撤销宁波市中级人民法院（2019）浙02行初29号行政裁定；二、指令宁波市中级人民法院继续审理本案。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  戴文波审判员  马良骥审判员  张 榆二〇一九年十月二十四日书记员  韦若莎