浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1206号上诉人（原审原告）王瑞堂，男，1973年11月1日出生，汉族，住浙江省苍南县。被上诉人（原审被告）苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道行政中心。法定代表人郑建忠，县长。被上诉人（原审被告）苍南县自然资源和规划局，住所地浙江省苍南县灵溪镇玉苍路工人文化宫南侧。法定代表人陈世猛，局长。原审第三人苍南县钱库镇章均垟村村民委员会，住所地浙江省苍南县钱库镇章均垟村。负责人章宗藏，主任。王瑞堂因苍南县人民政府（以下简称苍南县政府）、苍南县自然资源和规划局土地行政协议一案，不服温州市中级人民法院于2019年5月13日作出（2018）浙03行初436-1号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2019年7月15日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院审理认定：原告王瑞堂在浙江省苍南县钱库镇章均垟村“南河”有1.134亩承包地。2012年5月20日，苍南县征地事务所作为甲方，与乙方苍南县钱库镇章均垟村村民委员会签订苍土征字[2012]70号征地补偿安置协议。协议约定，甲方向乙方征收集体土地6.1074公顷，拟提供给钱库镇上下村土地综合整治新建区使用；甲方应支付乙方征地总费用455.5815万元（包括土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费，其他地上附着物另行规定），在征地补偿安置方案批准后三个月内，有关单位应及时支付征地补偿安置费用。协议第六条约定：“甲方按本协议计算的征地补偿标准据实编制征地方案。征地方案和本协议经有权批准的人民政府批准后，本协议自动生效。如征地方案和本协议未获批准，本协议自动失效，拟征土地仍归乙方所有并负责继续耕种。”后苍南县政府将该协议作为报批材料之一，报请浙江省人民政府批准征地。2012年12月27日，浙江省人民政府以浙土整立字[2012]0478号浙江省农村土地综合整治项目审批意见书批准征收集体土地6.1074公顷。2013年8月7日，苍南县政府发布征收土地公告（二〇一二年单独批次），对浙江省人民政府批准征收案涉集体土地的相关事项（包括征收土地位置、用途、地类、土地补偿安置补助标准等等）进行公告。同日，原苍南县国土资源局发布征地补偿安置方案公告（二〇一二年单独批次），对征收案涉集体土地的补偿安置方案相关事项进行公告，公告公布了案涉被征收土地的土地补偿费标准、安置补助费标准和青苗补偿费标准，并明确合计为455.5815万元，其他地上附着物另行规定等等。原告承包地在上述征地补偿安置协议及征地范围内。原告认为上述征地补偿安置协议违法，提起本案诉讼。苍南县征地事务所系原苍南县国土资源局下属事业单位，处理征地相关事务，政府机构调整后，隶属苍南县自然资源和规划局。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称适用解释）第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……。”涉案征地补偿安置协议第六条规定“……征地方案和本协议经有权批准的人民政府批准后，本协议自动生效。如征地方案和本协议未获批准，本协议自动失效，拟征土地仍归乙方所有并负责继续耕种。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十四条要求：“在征地依法报批前要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民”。本案中，涉案征地补偿安置协议既是征地报批材料之一，也是相关部门以协议方式让被征地村委会和村民知晓拟征土地概况及补偿相关事项的政策处理载体，协议本身并不产生涉案土地被征收以及确定安置补偿标准的法律后果。因此，本案中，虽然原告王瑞堂的承包地位于被诉征地补偿安置协议所确定的征收集体土地范围内，但被诉协议仅是案涉集体土地征收的过程性行为，并不直接产生土地征收的法律后果，也不具有强制执行力，在有批准权的人民政府批准之前未发生效力，并不会对原告的权利义务产生实际影响。而在有批准权的人民政府批准之后，被诉协议虽然发生效力，但该协议的内容已被后续的批准征地补偿方案等行政行为所吸收。因此，被诉征地补偿安置协议不会对原告的权利义务产生终局性影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。且原告已对涉案征地批准行为另行提起诉讼，同时根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称实施条例）第二十五条之规定，如原告对征地补偿标准有争议，则应申请行政裁决。适用解释第六十九条第一款第（一）项规定，对不符合行政诉讼法第四十九条规定的情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故对原告王瑞堂的起诉，本院予以驳回。另，被诉协议系苍南县征地事务所签署，如有相应法律后果应由被告苍南县自然资源和规划局承担，原告将苍南县政府列为本案共同被告，缺乏事实和法律依据，苍南县政府并非本案适格被告。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告王瑞堂的起诉。王瑞堂上诉称：一、本案基本事实情况。涉案土地的征收未经国务院授权国土资源部作出批复，当地人民政府未严格履行征地批准后的实施程序，与土地使用者签订土地出让合同。根据适用解释第二十条第(三)款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，应当以该行政机关为被告。实施条例第二十五条规定，由市、县人民政府组织实施征收。被诉征地协议是苍南县政府委托被上诉人苍南县自然资源和规划局与钱库镇章均垟村村民委员会（以下简称章均垟村委会）签订的，根据上述法律法规规定及事实依据，本案将苍南县政府及苍南县资源和规划局列为共同被告，符合行政诉讼法的规定。但原审法院根据适用解释第六十九条第一款（三）项规定，以错列被告为由，驳回上诉人的起诉，属对本案的事实认定错误，且适用法律不当，侵犯了上诉人的合法权益。二、本案有关法律问题。原审法院用行政诉讼法第四十九条规定，是不可争议的事实，但上诉人认为应以行政诉讼法第二十条规定，因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。本案以苍南县政府及苍南县自然资源和规划局为被告，符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件。原审法院认定苍南县政府不是本案适格被告，属认定事实不清。上诉人在另案起诉时，得到苍南县政府提交的答辩证据，均是苍南县政府组织实施征收的相关文件，苍南县政府系该涉案土地征收主体，故上诉人主张苍南县政府系本案的适格被告，并无不当。原审法院援以适用解释第一条第二款规定，认定被诉行为不属于法院受案范围属事实认定错误，没有法律依据。因本案涉及协议违法及效力之诉，原审法院不予采纳上诉人的合法意见，主观臆断驳回上诉人事后司法救济权利，是滥用司法裁判权，明显违背了《中华人民共和国宪法》和行政诉讼法的立法目的及本意。综上，请求依法撤销一审裁定，依法改判或指令温州市中级人民法院继续审理本案。苍南县政府、苍南县自然资源与规划局、章均垟村委会均未向本院提交答辩意见。经审查，对原审裁定认定的事实本院予以确认。另查明，2019年1月根据《苍南县机构改革方案》，成立苍南县自然资源和规划局，将原苍南县国土资源局的职责划归苍南县自然资源和规划局。本院认为，本案是上诉人王瑞堂针对苍南县征地事务所与章均垟村委会签订的征收土地补偿安置协议提起的诉讼。实施条例第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。从该规定看，补偿安置协议应按照补偿安置方案制定的补偿标准确定相关的补偿内容。本案签订协议的时间虽早于上述方案的批准时间，但该协议第六条约定：……征地方案和本协议经有权批准的人民政府批准后，本协议自动生效。如征地方案和本协议未获批准，本协议自动失效，拟征土地仍归乙方所有并负责继续耕种。上述约定明确了协议生效以有权机关批准征地及补偿安置方案为前提，故被诉协议中安置补助费及青苗费是以经批准的补偿安置方案确定的标准进行补偿，对上诉人补偿安置产生影响的是经相关行政机关的征地补偿安置方案批复行为及后续的补偿安置决定，故上诉人可就对其权利义务产生影响的相关行政行为依照法律、法规的规定行使救济，且上诉人诉讼目的也仅是为达到其与两被上诉人签订土地使用权出让合同，而涉案协议本身并不涉及土地使用权出让问题，故上诉人对涉案协议提起诉讼难以达到其真正的诉讼目的，从而实现其诉讼利益，也即就本案而言上诉人对涉案协议提起诉讼并没有诉的利益。另外，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。因本案协议的一方是章均垟村委会，故对该协议提起诉讼应以章均垟村委会的名义或章均垟村过半数的村民以章均垟村委会的名义提起，故上诉人以自己的名义提起诉讼，也不具备原告主体资格。根据实施条例第二十五条第三款的规定，征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。涉案的协议系补偿安置的组织实施主体苍南县自然资源和规划局下属的苍南县征地事务所与章均垟村委会签订的，故苍南县政府并非本案的适格被告。故上诉人将苍南县政府列为被告存在不当。综上，上诉人提起本案之诉不符合行政诉讼法第四十九条规定的法定起诉条件，一审法院据此裁定驳回其起诉并无不当。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马惟菁审判员  王红根审判员  王富新二〇一九年十月八日书记员  吕圣姻·2·