北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2018）京行终1974号上诉人（一审被告）北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛北街**。法定代表人文献，区长。委托代理人孟尧，北京市朝阳区人民政府工作人员。委托代理人孟丽娜，北京市康达律师事务所律师。上诉人（一审被告）北京市人民政府，，住所地北京市通州区运河东大街**法定代表人陈吉宁，市长。委托代理人刘彬，北京市人民政府司法局工作人员。被上诉人（一审原告）李丹阳，女，2001年7月8日出生，汉族，住北京市朝阳区。被上诉人（一审原告暨李丹阳之法定代理人）张美丽，女，1975年11月16日出生，汉族，住北京市朝阳区。二被上诉人之委托代理人侯小晶，北京侯小晶律师事务所律师。一审第三人方桂兰，女，1953年9月5日出生，汉族，住北京市朝阳区。上诉人北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）、北京市人民政府因与张美丽、李丹阳行政处理决定及行政复议决定一案，不服北京市第四中级人民法院（2017）京04行初699号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。朝阳区政府于2017年3月30日作出《北京市朝阳区人民政府土地权属争议处理决定书》（以下简称被诉处理决定书），主要内容为：申请人张美丽、李丹阳申请确认朝阳区王四营乡观音堂村294号宅基地（以下简称294号宅基地）使用权人为李程。被申请人方桂兰称294号宅基地是以被申请人名义向村委会申请的，当时建房的土地使用费也是自己向王四营乡观音堂村村委会提交的，因此294号宅基地的土地使用权应归被申请人方桂兰所有。朝阳区政府认为，根据当时的规定，村民建房占用耕地的，须报王四营乡人民政府同意，朝阳区土地管理机关审核，经朝阳区人民政府批准；未占用耕地的，须报王四营乡人民政府批准，经朝阳区土地管理机关备案，然而双方争议的294号房屋所占用的土地，争议双方均只提交了《王四营乡村民建房审批表》，没有提交当时有权机关同意占用土地的批准、审核意见。朝阳区政府在调查过程中也未查询到相关宅基地登记确权档案。因此，根据申请人提交的现有证据及宅基地登记档案查询结果，均不能证明294号房屋所占用土地的使用权人为李程。综上，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第三条、第十九条、第二十条之规定，决定对申请人张美丽、李丹阳提出的土地权属争议申请事项不予支持。张美丽、李丹阳不服，向北京市人民政府申请行政复议，北京市人民政府于2017年6月15日作出京政复字[2017]318号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定书），决定维持朝阳区政府于2017年3月30日作出的被诉处理决定书。张美丽、李丹阳不服被诉复议决定，起诉至一审法院请求撤销被诉处理决定，撤销被诉复议决定，判令朝阳区政府重新作出决定。一审法院经审理查明：2016年7月12日朝阳区政府收到张美丽、李丹阳递交的《朝阳区王四营乡观音堂村294号宅基地使用权确认申请书》，申请确认294号宅基地使用权人为李程。后朝阳区信访办公室将申请材料转至朝阳区王四营乡人民政府处理。张美丽、李丹阳不服向北京市人民政府申请行政复议。朝阳区政府于2016年11月14日收到京政复字[2016]694号《北京市人民政府行政复议决定书》，责令朝阳区政府自收到决定书之日起在法定期限内依法履行对张美丽、李丹阳提交的申请书进行处理的职责。朝阳区政府将《朝阳区王四营乡观音堂村294号宅基地使用权确认申请书》交办北京市国土资源局朝阳分局（以下简称朝阳国土分局）调查处理。朝阳国土分局于2016年11月23日受理了李丹阳、张美丽的申请，后通知方桂兰答辩。在张美丽、李丹阳和方桂兰提交相关证明材料后，朝阳国土分局对方桂兰进行了询问。2017年3月22日，朝阳国土分局向朝阳区政府报送了《关于以区政府名义下达＜北京市朝阳区人民政府土地权属争议处理决定书＞的请示》。2017年3月30日朝阳区政府作出被诉处理决定书，并于2017年4月11日向张美丽、李丹阳及方桂兰送达。张美丽、李丹阳对被诉处理决定书不服，向北京市政府申请行政复议。2017年4月18日，北京市政府收到张美丽、李丹阳邮寄的行政复议申请书。2017年4月20日，北京市政府向朝阳区政府发送了行政复议申请书副本及行政复议答复通知书，朝阳区政府于收到申请书副本之日起10日内提出了书面答复，并提交了作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。北京市政府于2017年6月8日通知方桂兰作为第三人参加行政复议。2017年6月15日作出被诉复议决定，并依法送达当事人。一审法院经审理认为：根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。故朝阳区政府对张美丽、李丹阳提出的申请有进行处理的法定职责。根据《土地权属争议调查处理办法》（2003年）第二条、第四条第一款、第五条第一款、第十七条、第十九条、第二十三条、第二十七条、第三十条第一款的规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议；县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定；个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理；承办人在调查处理土地权属争议过程中，可以向有关单位或者个人调查取证。被调查的单位或者个人应当协助，并如实提供有关证明材料；土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料；国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则；调解未达成协议的，国土资源行政主管理部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定；国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在５个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第三十八条第一款规定，农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令【1991】年第73号）第二十五条规定，农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准。其中需要使用耕地的，由乡级人民政府审核，经县级人民政府土地管理部门审查同意后，报县级人民政府批准；需要使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，报乡级人民政府批准。《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》第八条规定，村民建房，占用原有宅基地、村内空闲地或其他非耕地的，报乡人民政府批准，并报区、县土地管理机关备案；占用耕地的，经乡人民政府同意，区、县土地管理机关审核，报区、县人民政府批准。本案中，张美丽、李丹阳依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定向朝阳区政府提出确认294号宅基地使用权人的申请，并将方桂兰列为被申请人，其实质属于土地使用权属争议，对该申请朝阳国土分局负有调查和调解的职责。张美丽、李丹阳和方桂兰均向朝阳国土分局提交了相关证据材料，朝阳国土分局也进行了调解工作，在调解未达成协议的情况下，于2017年3月22日向朝阳区政府报送了以区政府名义作出处理决定的请示,并附上《北京市朝阳区人民政府土地权属争议处理决定书》。朝阳国土分局所附的处理决定书依据张美丽、李丹阳和方桂兰提交的证据《王四营乡村民建房审批表》，认定没有当时有权机关同意占用土地的批准、审核意见，并无不当。但处理决定书称朝阳国土分局向朝阳区不动产登记事务中心现存宅基地登记档案进行过查询，在案并无证据证实其尽到了调查核实义务；处理决定书还称曾经向王四营乡人民政府核实，但在案证据显示虽有王四营乡人民政府出具的《情况说明》，但该证据形成日期为2017年3月28日，系在朝阳国土分局向朝阳区政府报送处理情况之后形成，庭审中朝阳区政府亦证实《情况说明》系自己所取得证据，而非朝阳国土分局取得的证据。因此朝阳国土分局在所附处理决定书表述的“本机关在调查过程中也未查询到相关宅基地登记确权档案”的理由不能成立，继而其所作出的不予支持张美丽、李丹阳提出的土地权属争议申请事项缺乏证据支持。故朝阳区政府据此作出的被诉处理决定书,属于事实不清，主要证据不足，应予撤销。北京市政府在收到张美丽、李丹阳行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的规定，虽然履行了受理、答复通知等法定程序义务，并于法定期限内作出被诉复议决定书,并送达张美丽、李丹阳，行政复议程序合法。但鉴于朝阳区政府作出的被诉告知书被撤销，故北京市政府作出的被诉决定书亦应予以撤销。综上，张美丽、李丹阳的诉讼请求，一审法院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条的规定，判决：一、撤销朝阳区政府于二○一七年三月三十日作出的被诉处理决定。二、撤销北京市人民政府于二○一七年六月十五日作出的被诉复议决定。三、北京市朝阳区人民政府对张美丽、李丹阳提出的确认朝阳区王四营乡观音堂村294号宅基地使用权人为李程的申请事项在法定期限内重新作出答复。朝阳区政府、北京市人民政府均不服一审判决上诉至本院，均认为一审法院以朝阳区政府所作被诉处理决定认定事实不清、主要证据不足为由撤销被诉处理决定及被诉复议决定有误，一审判决本身构成认定事实不清，证据不足。主要理由为朝阳区政府作为被诉处理决定的作出机关，有调查收集证据的权力；朝阳国土分局对其下属事业单位朝阳区不动产登记中心的查询结果能够自行出具意见无须再另行举证，一审对该证据的认定标准过于苛严；一审法院对举证责任的分配不当，把应当由土地权属争议双方应承担的举证责任分配给行政机关承担。基于上述理由，朝阳区政府、北京市人民政府请求撤销一审判决，依法改判，驳回张美丽、李丹阳的诉讼请求。张美丽、李丹阳同意一审判决，请求驳回朝阳区政府、北京市人民政府的上诉请求，维持一审判决。方桂兰称其同朝阳区政府、北京市人民政府上诉意见一致，但未上诉。本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认，不再赘述。本院另查明，张美丽与李程于1977年4月8日结婚、于2001年7月8日生一女李丹阳。李程于2013年6月20日死亡。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。第十条第一项规定：申请调查处理土地权属争议的，申请人与争议的土地应当有直接利害关系。第十三条第一款、第三款规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。第二十九条规定，调查处理意见应当包括以下内容：一、当事人的姓名或者名称、地址、法定代表人的姓名、职务；二、争议的事实、理由和要求；三、认定的事实和适用的法律、法规等依据；四、拟定的处理结论。第三十条规定，国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。第三十一条第三款规定，生效的处理决定是土地登记的依据。本案中，张美丽、李丹阳向朝阳区政府递交申请，请求确认294号宅基地使用权人为李程。朝阳区政府收到该申请后，将张美丽、李丹阳的申请事项作为土地权属争议事项予以处理，并作出了被诉处理决定书。该被诉处理决定书作出的理由为“争议双方均只提交了《王四营乡村民建房审批表》，没有提交当时有权机关同意占用土地的批准、审核意见。本机关在调查过程中也未查询到相关宅基地登记确权档案。因此，根据申请人提交的现有证据及宅基地登记档案查询结果，均不能证明294号房屋所占用土地的使用权人为李程”，被诉处理决定书的处理结论为“对申请人张美丽、李丹阳提出的土地权属争议申请事项，本机关不予支持”。但被诉处理决定书的调查处理结论不符合上述《土地权属争议调查处理办法》第十三条、第二十九条、第三十条的规定，构成适用法律不当。因此，一审判决撤销被诉处理决定和被诉复议决定并判令朝阳区政府重新予以处理并无不当，本院予以维持。对于朝阳区政府及北京市人民政府所提的上诉理由，由于朝阳区政府系被诉处理决定的作出机关，其具有调查处理的职权，而朝阳国土分局对其所属事业单位的调查在一定程度上可以视为本机关自身的行为，在证据认定方面不宜过于严苛，即朝阳区政府及北京市人民政府的上诉理由具有可取之处。但考虑到被诉处理决定及被诉复议决定存在适用法律不当的问题，故本院对朝阳区政府及北京市人民政府以此为由要求驳回张美丽、李丹阳诉讼请求的上诉请求不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市朝阳区人民政府、北京市人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长 刘 行审判员 刘天毅审判员 章坚强二〇一九年十月八日书记员 李 晴