江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏06行终397号 上诉人（原审原告）如东县利安化工有限公司，住所地如东县。 法定代表人杨小梅，董事长。 被上诉人（原审被告）如东县袁庄镇人民政府，住所地如东县。 法定代表人殷海燕，镇长。 原审第三人缪达林，男，1945年11月17日生，××族，住如东县。 上诉人如东县利安化工有限公司（以下简称利安公司）因与被上诉人如东县袁庄镇人民政府（以下简称袁庄镇政府）城乡规划行政处罚一案，不服江苏省海门市人民法院（2018）苏0684行初141号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，缪达林未经批准于1995年在如东县袁××河滩村××组其住所地西北侧新建面积为148.51平方米的石棉瓦屋顶建（构）筑物，该建筑物在村规划的集体土地上。2002年11月，缪达林与案外人缪晓琴共同出资 成立了利安公司，并将案涉建筑作为利安公司生产用房使用。2007年2月，缪达林与案外人缪小琴将各自持有的利安公司股权转让给杨小梅、倪修军。2017年，在海启高速公路服务区的建设中，袁庄镇政府接群众举报，查明案涉建筑系违法建筑，经询问调查、现场勘验、测绘照相、处罚告知、听取申辩等程序后，于2017年11月1日对利安公司及缪达林作出了东袁政执法罚字[2017]1号行政处罚决定。认定缪达林于1995年未经批准在袁××河滩村××组其大院西北侧建设148.51平方米的石棉瓦屋顶建（构）筑物，作为利安公司的生产用房，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，依法对利安公司、缪达林作出了限期自行拆除建筑面积148.51平方米的石棉瓦屋顶建（构）筑物的行政处罚决定。利安公司不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销该处罚决定。另查明，案涉建筑已于2018年4月被拆除。 一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。袁庄镇政府具有对辖区内乡镇规划区内建设进行管理、监督和处理等法定职权。关于被诉行政处罚决定适用法律是否正确的问题。缪达林于1995年在集体土地上未经批准或许可擅自进行建设，违反了1986年实施的《中华人民共和国土地管理法》和1993年实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定，属于违法行为。虽然违法建设行为已经实施完毕，但该行为对规划实施的影响仍然处于继续状态。国家住房和城乡建设部建法[2012]43号《关于转发全国人大常委会法工委办公室的通知》明确，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。依据上述规定，袁庄镇政府查明该违法行为持续至今且违法建筑在村规划区内，适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定作出的行政处罚，并无不当。 关于被诉行政处罚决定将利安公司作为被处罚主体是 否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。本案中，缪达林 与案外人投资成立了利安公司，将案涉建筑作为公司生产 用房使用。之后，经公司股权变更，在案涉建筑被查处时，缪达林系该违法建筑建造人，利安公司系使用该违法建筑的实际使用人。依据上述规定，利安公司属于实施违反行政管理秩序的行为人。故袁庄镇政府对利安公司、缪达林一并作出行政处罚，符合法律规定。 关于被告袁庄镇政府作出案涉处罚前，是否应当先行责令限期改正的问题。案涉建筑建于《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，根据当时相关法律规定，案涉建筑也属违法建筑。在该法于2008年1月实施后，案涉建筑持续存在，继续影响村规划，且违法状态一直持续至查处时。期间，缪达林未按照规定补办乡村建设规划许可证。鉴于案涉建筑已建成且持续时间长，且案涉建筑已经纳入海启高速公路的征收范围之内，袁庄镇政府直接作出拆除的行政处罚，并无不当。 综上，被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。利安公司要求撤销被诉行政处罚决 定的诉请不能成立，依法应予驳回。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回利安公司的诉讼请求。 上诉人利安公司上诉称，案涉建筑系缪达林所建，利安公司并非违法行为的实施人，被诉处罚决定将利安公司作为处罚对象违反法律规定。案涉建筑拆除前，有关单位对被拆除的建筑物进行了搬迁补偿，也意味着案涉建筑已经被认定为合法建筑，被诉处罚决定认定案涉建筑行为违法不当，依法应予撤销。请求本院撤销一审判决，撤销被诉的行政处罚决定。 被上诉人袁庄镇政府、原审第三人缪达林未作二审答辩。 本院经审理查明，一审判决认定的事实并无不当，本院予以确认。 本院认为，综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要在于被诉行政处罚决定适用法律是否正确。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，对于公民、法人或其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，行政机关查明事实后应当予以处罚。根据该条规定，行政机关在针对某一违法行为作出行政处罚决定时，应当依法认定违法行为人。本案中，被上诉人提供的证据足以表明，案涉建筑系由缪达林建设，缪达林系本案规划违法行为的行为人，被上诉人以缪达林为被处罚人并无不当。但利安公司只是建筑物的使用者，其并未实施违法建设行为，并非实施规划违法行为的行为人，不应成为规划行政处罚的对象。被诉处罚决定将利安公司作为被处罚人缺乏法律依据。 此外，法不溯及既往是法律适用的一项基本原则，对新法颁布前的行为，一般应当适用行为时的法律法规规定进行评价。只有存在适用新法对保护行政相对人的权益保护更为有利的情形下，方可适用新法规定。《村庄和集镇规划建设管理条例》自1993年11月1日起施行，本案的建设行为发生在1995年，对本案的建设行为是否应予处罚及如何处罚，应适用《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定。《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，该法的施行在本案违法建设行为发生之后。且该法第六十五条中“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，与《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条中的“在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，乡级人民政府可以依照前款规定处罚”规定相比，并不存在适用《中华人民共和国城乡规划法》更有利于被处罚人的情形。被上诉人适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定，对本案的建设行为进行处罚，属适用法律、法规错误。 综上，被诉处罚决定将上诉人利安公司作为被处罚人不当，处罚决定适用法律错误，依法应予撤销重作。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销海门市人民法院（2018）苏0684行初141号行政判决； 二、撤销如东县袁庄镇人民政府2017年11月1日所作的东袁政执法罚字[2017]1号行政处罚决定； 三、如东县袁庄镇人民政府于本案判决生效后60日内重新作出处理决定。 二审案件受理费50元，由被上诉人如东县袁庄镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 (此页无正文) 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇一九年十月十五日 书记员  胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： ······ （二）适用法律、法规错误的； 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： ······ （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或变更；