南昌铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2019）赣71行终593号 上诉人（原审原告）谌冬苟，男，1937年11月11日生，汉族，住江西省南昌市青山湖区。 委托代理人江祥忠，江西策源律师事务所律师。 委托代理人吴兴杨，江西策源律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南昌市青山湖区人民政府，住所地南昌市南京东路**。 法定代表人王强，该区区长。 委托代理人鲁捷，江西豫章律师事务所律师。 委托代理人江华，江西豫章律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南昌市青山湖区京东镇人民政府，住，住所地南昌市京东大道**/div> 法定代表人陈娟，该镇镇长。 委托代理人尹蓉蓉，江西华昌律师事务所律师。 原审第三人南昌市青山湖区京东镇高兴村民委员会，住所地南，住所地南昌市京东大道中段v> 诉讼代表人谌平华，该村村主任。 委托代理人尹蓉蓉，江西华昌律师事务所律师。 上诉人谌冬苟因其诉南昌市青山湖区人民政府（以下称青山湖区政府）、南昌市青山湖区京东镇人民政府（以下称京东镇政府）不履行拆迁安置信访协议一案，不服南昌铁路运输法院(2019)赣7101行初489号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 一审认为，信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。所谓“信访”，根据《信访条例》第二条第一款的规定，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该条例第二十一条第一款第一项还规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”据此，对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。《信访条例》第三十四条、第三十五条还规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”，“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核”，“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。可见,《信访条例》对不服信访处理意见提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人穷尽救济途径，信访事项即告终结。 本案中，因2003年江西国际家居港项目建设，需要对谌冬苟案涉房屋2393.09平方米（其中有个人产权住宅面积95.83平方米、集体产权的厂房1478.91平方米、无产权厂房面积645.24平方米、棚屋面积161.11平方米、围墙12平方米）进行拆迁，谌冬苟领取了1181037.02元安置补偿款后，自行拆除了案涉房屋。尔后，谌冬苟不服上述安置，多次通过信访途径提出诉求，要求按照“拆一还一”的标准重新进行安置补偿。2006年4月5日在南昌市青山湖区信访局统一协调下，由京东镇政府、南昌京东城市建设管理委员会筹备处、高兴村委会、南昌昌东工业区管理委员会、南昌市青山湖区信访局与谌冬苟六方签订了息访协议，协议约定：谌冬苟房屋还房面积和价格参照高兴村地段内高新大道马路西房屋还房标准执行；京东镇政府、高兴村委会一次性支付谌冬苟50000元用于发展企业；南昌昌东工业区管理委员会按规划出让约4亩土地给谌冬苟用于兴建企业，按60000元/亩计算；南昌京东城市建设管理委员会筹备处支付谌冬苟100000元以支持企业恢复生产；有关谌冬苟拆迁安置问题，一次性了断，谌冬苟不得因此提出其他任何要求，并保证不再赴各级上访等。息访协议签订后，京东镇政府、高兴村委会、南昌昌东工业区管理委员会、南昌京东城市建设管理委员会分别履行了支付款项共计150000元、按规划出让土地约4亩的义务。 针对息访协议“谌冬苟房屋还房面积和价格参照高兴村地段内高新大道马路西房屋还房标准执行”的约定，谌冬苟认为应按照案涉房屋2393.09平方米的面积重新给予安置住房，并因此通过信访方式分别向京东镇政府、青山湖区政府、南昌市人民政府提出相应的诉求。2010年10月8日，京东镇政府的处理意见为：谌冬苟提出全部还建住房的要求无理无据，实属无理要求；2011年1月28日，青山湖区政府的复查意见为：因谌冬苟始终坚持其过高要求，鉴于其行为，按《信访条例》相关规定，对其信访事项实行三级终结；2011年7月7日，南昌市人民政府复核意见为：青山湖区政府的复查意见应予支持。2011年7月，南昌市人民政府认为，此信访事件已依法进行了处理、复查、复核，并已在实体和程序上落实到位，符合“三级终结”要求，填制了“依法终结信访事项备案表”报送江西省联席会议办公室，并已报国家信访局备案。 综上，谌冬苟因对息访协议的履行不服，曾多次向有关行政机关信访，京东镇政府、青山湖区政府、南昌市人民政府分别作出过信访处理意见、复查意见、复核意见，该信访事项已告终结。谌冬苟对息访协议的履行提起行政诉讼，实际上是将信访事项又重新导入司法诉讼程序。如人民法院将此类案件纳入行政诉讼受案范围，则必然会涉及对信访复核意见合法性的评价，以及对下级行政机关是否履行了信访复核意见的内容的判断，最终可能形成信访和诉讼的不正当循环。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回谌冬苟的起诉。 谌冬苟不服，提起上诉称，被上诉人和原审第三人不履行《关于解决谌冬苟拆迁安置有关问题的协议》第一条的约定提起诉讼，符合行政诉讼法的规定，一审法院以上诉人“三级信访终结”为由驳回上诉人的起诉于法无据。对涉法涉诉案件与信访案件的救济属于相互独立、相互分离的权利救济制度，一审法院适用《信访条例》不当。在《信访条例》没有规定“三级信访”后不能提起行政诉讼等司法救济途径的情况下，仍以此为由驳回上诉人起诉错误。请求二审法院撤销一审裁定，判令被上诉人和原审第三人履行《关于解决谌冬苟拆迁安置有关问题的协议》第一条约定，按2393.09平方米进行还房安置。 青山湖区政府辩称，上诉人因对案涉息访协议履行不服，多次向有关行政机关信访，且该信访已三级终结。一审法院认定本案不属于行政诉讼受案范围并依法驳回上诉人的起诉，事实认定清楚，法律适用正确。答辩人并非案涉息访协议的签订主体，亦未直接参与上诉人信访事件的处理，上诉人要求答辩人按该协议履行安置义务，无事实及法律依据。案涉拆迁工作早已全部完成，且上诉人已于2003年5月领取了全部的拆迁补偿款项，不存在还需要安置补偿的情形。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 南昌市青山湖区京东镇高兴村村委会辩称，《关于解决谌冬苟拆迁安置有关问题的协议》不是政府与公民间的行政协议，不属于人民法院行政受案范围。案涉协议除谌冬苟拒不遵守外，其他各方均履行完毕，且该协议因谌冬苟继续上访已依约作废。一审裁定合法有理，谌冬苟上诉无理无据。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，《关于解决谌冬苟拆迁安置有关问题的协议》系为了解决谌冬苟拆迁安置问题，实现行政管理职能和维护社会和谐稳定需要，由青山湖区信访局、京东镇政府、昌东工业区管委会、京东管委会筹备处、京东镇高兴村委会以及谌冬苟个人所签订的行政协议。协议签订后，有关单位已按约履行了支付150000元、按规划出让土地约4亩的义务。至于协议约定的第一条“谌冬苟房屋还房面积和价格参照高兴村地段内高新大道马路西房屋还房标准执行”，谌冬苟认为应当按照2393.09平方米（其中有个人产权住宅面积95.83平方米、集体产权的厂房1478.91平方米、无产权厂房面积645.24平方米、棚屋面积161.11平方米、围墙12平方米）予以还房安置，而行政机关认为谌冬苟的此还房诉求不符合法律政策规定和协议约定。为此，青山湖区政府与京东镇政府于2011年通过信访处理意见的形式明确，同意谌冬苟退回个人产权住宅面积95.83平方米补偿安置款，并参照高新大道以西房屋拆迁补偿标准给予住房安置。该事实可由青山湖区政府湖信复[2011]09号《信访复查意见书》予以证实。 一般而言，信访工作机构根据《信访工作条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，不具有可诉性。对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，也不属于行政诉讼受案范围。当然，以补偿安置权利义务及息诉罢访为内容的行政协议签订后，相对人一方认为行政机关不依照约定履行协议内容，请求行政机关履行相关义务的，有的行政机关会作出信访事项告知书、信访答复意见书等。在此情形下，对于信访答复中对公民权利义务产生影响的内容的，也不是一概认定为信访办理行为和不可诉行为，行政相对人对此有提起行政诉讼的权利。只不过，这种提起行政诉讼的权利必须由相对人主动选择行使并符合法定条件。相对人若不行使行政诉权或行使行政诉权时已不符合法定条件，行政诉讼将不再受理。本案中，谌冬苟与有关行政机关、单位签订《关于解决谌冬苟拆迁安置有关问题的协议》后，青山湖区政府与京东镇政府已于2011年就如何履行该协议第一条作出单方决定，即给予个人产权住宅面积95.83平方米的还房安置，不同意按2393.09平方米进行还房安置。谌冬苟对此不服，可以选择行政诉讼寻求救济，但其在2年的法定起诉期限内并未提起行政诉讼，而是继续通过信访途径寻求救济。经信访规定程序处理，谌冬苟诉求不应得到支持，已“三级终结”。在此情形下，谌冬苟又时隔8年后又提起履约请求和行政诉讼，以寻求司法对一个超过起诉期限的事项重开救济，于法无据。综上，谌冬苟上诉请求及其理由不能成立，不予支持。一审裁定认定事实清楚，处理结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  谭 闻 审 判 员  郑红葛 审 判 员  项 伟 二〇一九年十月十日 法官助理  柳雨青 书 记 员  刘世莹