湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1447号上诉人（原审原告）：徐友成，男，1957年12月27日出生，汉族，住娄底市娄星区。上诉人（原审原告）：周昆阳，男，1973年5月27日出生，汉族，住娄底市娄星区。上诉人（原审原告）：周伯成，男，1955年6月11日出生，汉族，住娄底市娄星区。上诉人（原审原告）：周威之，男，1943年6月20日出生，汉族，住娄底市娄星区。四上诉人的共同委托代理人：周帮凡，男，1928年11月16日出生，汉族，户籍地吉林省吉林市龙潭区。住娄底市娄星区。被上诉人（原审被告）：娄底市人民政府。住所地：娄底市湘中大道。法定代表人：杨懿文，市长。委托代理人：龚娜，娄底市司法局工作人员。委托代理人：刘长中，娄底市自然资源和规划局法律顾问。被上诉人（原审被告）：娄底市征地拆迁处。住所地：娄底市娄星区湘中大道。法定代表人：李建新，主任。上诉人徐友成、周昆阳、周伯成、周威之因与被上诉人娄底市人民政府、娄底市征地拆迁处土地行政管理一案，不服湖南省娄底市中级人民法院(2019)湘13行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：徐友成、周昆阳、周伯成、周威之为娄星区大科办事处黄泥居委会桃子组居民。2007年1月8日，湖南省人民政府作出(2007)政国土字第41号《农用地转用、土地征收审批单》，申请用地单位娄底市国土资源局，被用地单位娄星区大科办事处黄泥居委会，建设项目名称娄底市工人文化宫项目，用地总面积1.8219公顷。2007年1月29日，娄底市人民政府发布《关于娄底市工人文化宫征地项目征(转)用土地的公告》。2007年7月2日，娄底市人民政府发布《关于娄底市工人文化宫项目征(转)用地补偿、安置方案公告》。2007年5月至9月，徐友成、周昆阳、周伯成、周威之相继签订《房屋拆迁补偿安置协议书》。2010年6月，原告周威之等人不服娄底市人民政府在娄底市工人文化宫建设项目中的征收补偿标准，向湖南省人民政府提出了征地补偿安置争议裁决申请。2011年7月4日，湖南省人民政府作出了湘征裁字[2011]9号《征地补偿安置争议裁决决定书》，维持了娄底市人民政府适用娄政发[2003]29号文件进行补偿的决定。2011年9月21日，原告周威之等人不服该决定，向湖南省人民政府申请复议。2011年11月23日，湖南省人民政府作出了湘府复决字[2011]26号《行政复议决定书》，维持了该裁决。周威之等人仍不服，向长沙市中级人民法院提出诉讼，请求撤销湖南省人民政府裁决中不符合法定要求的补偿标准，并维护其对房屋拆迁差价补偿等合法利益的诉求。长沙市中级人民法院作出（2013）长中行征重初字第00416号行政判决，驳回周威之等4人的诉讼请求。周威之等不服向湖南省高级人民法院提起上诉。湖南省高级人民法院于2017年6月15日作出（2015）湘高法行终字第163号行政判决，撤销了长沙市中级人民法院（2013）长中行征重初字第00416号行政判决和《湖南省人民政府征地补偿安置争议裁决决定书》（湘征裁字[2011]9号），并责令湖南省人民政府重新对周威之等提出的征地补偿安置争议申请进行处理。在该判决书中告知原告周威之等：其请求确认征地行为违法、土地闲置及赔偿的请求不属于该案审理范围。湖南省人民政府和娄底市人民政府不服该判决向最高人民法院申请再审，最高人民法院裁定驳回了其再审申请。2019年4月25日娄底市自然资源和规划局作出娄自然资信分告字[2019]8号《信访投诉分类处理告知书》，告知原告等依照法律规定向行政复议机关申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。原告等人遂于2019年5月27日向原审法院提起本案诉讼，请求：一、违法征地,毁良田、平菜地、填水塘、破坏土地资源、人为造成直接经济损失超过300万元,应依法赔偿。二、市政府不应该帮助没有资金的用地单位,非法侵占村民的集体财产(土地),应依法收回长期闲置的土地、退还原主,为370多村民挽回不应有的损失。原审认为：一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。“一行为一诉讼”仍是人民法院受理行政案件的基本原则。在一个行政案件中，当事人可以针对同一被告作出的行政行为提出多个相关联的诉讼请求，但不能针对不同被告作出的多个行政行为一并提起诉讼，即针对不同行政机关作出的不同行政行为提起同一诉讼，不符合行政诉讼的起诉条件。本案中，原告的诉讼请求不仅包括确认2007年的征地行为违法并予以赔偿，还包括收回闲置土地的行为，涉及到不同的行政行为，其起诉不符合“一行为一诉讼”的起诉条件。二、对确认2007年的征地行为违法并予以赔偿的诉讼请求，原告周威之等人在当年就已知道被告于2007年实施的征地行为的具体内容，并且湖南省高级人民法院在2017年6月15日（2015）湘高法行终字第163号行政判决书中，明确告知原告周威之等人：其请求确认征地行为违法、土地闲置及赔偿的请求不属于该案审理范围。原告周威之等人于2019年才向原审法院起诉提出该项诉讼请求，明显超过了《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定的从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年的起诉期限，且无因不可抗力或者其他不属于其自身的原因或者其他特殊情况耽误起诉期限的情形。三、对请求收回闲置土地、退还原主的诉讼请求，周威之等人作为村组村民推选的诉讼代表人，不能以其个人名义作为原告提起诉讼，无原告诉讼主体资格。综上，周威之等人的起诉不符合法律规定的起诉条件,且明显超过了法律规定的起诉期限。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第二项，第三款的规定，裁定：驳回徐友成、周昆阳、周伯成、周威之的起诉。本案原审不收取案件受理费。徐友成、周昆阳、周伯成、周威之不服原审裁定，上诉称：1.被上诉人认为娄底市工人文化宫建设征地拆迁合法合规，但法院的判决和裁定认为本次征地拆迁存在违法。娄底市政府征收行为违法实际存在四个问题，一是房屋差价；二是安置地补偿；三是征地10多年所造成的经济损失赔偿；四是闲置土地的退还，前两个问题法院已有判决，后两个问题是上诉人本案提出所要解决的问题。2.被上诉人称项目暂停建设不属于闲置土地。被上诉人征收土地后表现出即将施工的架势，但实际上因划拨土地不允许进入市场开发，在无资金的情况下，只好被迫一直停顿不能施工。3.被上诉人认为赔偿经济损失和闲置土地的处理是两个不同行政行为，不能同案提出，但行政诉讼法规定在行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。4.关于不能以个人名义提起本案诉讼的问题。上诉人人经桃子组村民推选，代表桃子组提起诉讼，而不是以个人名义提出的。5.上诉人的起诉没有超过了法律规定的起诉期限。行政诉讼法的第四十六条规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的，人民法院不予受理。可见上诉人提出的土地问题起诉，要到2027年才能到期，何况上诉人早在2013年12月就提出了这个问题。6.行政诉讼法强调开庭审案的重要性，原审法院没有开庭公开审理本案，不符合法律规定。综上，请求支持上诉人的诉讼请求。娄底市人民政府答辩称：1.上诉人的起诉不符合起诉条件。上诉人的两个诉讼请求涉及两个不同的行政行为，一是认为违法征地要求经济损失赔偿，该诉讼请求是基于娄底市人民政府实施的关于娄底市工人文化宫建设项目用地征地拆迁的行政行为；另一是认为存在闲置土地要求确认并收回闲置土地，该诉讼请求是基于暂停项目建设，对涉嫌构成闲置土地的认定与处置行为。两个诉讼请求涉及主体不同、行为内容不同、行政诉讼级别管辖不同的两个不同行政行为，即针对不同行政机关作出的不同行政行为提起同一诉讼，违反了行政诉讼“一行为一诉讼”的基本原则和级别管辖的规定，不符合行政诉讼的起诉条件。2.上诉人请求收回闲置土地并退还原主的诉讼请求，无原告诉讼主体资格。因上诉人是以个人名义提起诉讼，明显无原告诉讼主体资格。3.上诉人的起诉超过了法定起诉期限。娄底市工人文化宫建设项目用地征地拆迁工作，早在2007年就已经实施完毕，上诉人于2019年5月提起行政诉讼，明显超过了法律规定的起诉期限。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。娄底市征地拆迁处答辩称：1.娄底市人民政府本次征地拆迁合法合规。娄底市工人文化宫建设项目用地于2007年1月8日经湖南省人民政府批准(批准文号为[2007]政国土字第41号)。2007年1月29日，娄底市人民政府发布了《娄底市人民政府关于娄底市工人文化宫征地项目征(转)用地的公告》。2007年7月2日，娄底市人民政府发布了《娄底市人民政府关于娄底市工人文化宫征地项目征(转)用地补偿、安置方案公告》，公告的补偿标准是按照娄政发[2003]29号和湘政办发[2005]47号文件执行。2007年4月，对征地红线范围内的土地进行了丈量登记，签订了《征地补偿协定表》，嗣后支付了补偿款。上诉人的房屋在娄底市工人文化宫建设项目红线范围内，2007年5月、9月，对四被答辩人的房屋及附属物进行了丈量登记，用地单位娄底市总工会分别与四被答辩人签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》，就房屋拆迁补偿、安置的相关事项予以确定。该协议早已履行完毕。2.项目暂停建设不属于闲置土地。娄底市工人文化宫建设项目用地处于老娄邵铁路旁，因老娄邵铁路升级改造，娄底市人民政府欲待老娄邵铁路升级改造后进行整体规划调整，故暂停了娄底市工人文化宫建设项目实施。因此，暂停项目建设并非国有建设用地使用权人的原因，根据《闲置土地处置办法》第二条规定，不属于闲置土地。3.上诉人的起诉不符合起诉条件。上诉人的两个诉讼请求涉及两个不同的行政行为，上诉人的起诉违反了行政诉讼“一案一诉”的基本原则和级别管辖的规定，且本案诉讼请求不具体。4.娄底市征地拆迁处不是本案适格主体。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，本案中的征地拆迁属于娄底市人民政府组织实施，该行政行为的实施主体是娄底市人民政府。根据《闲置土地处置办法》第四条“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”的规定，对闲置土地的调查认定与处置工作属于国土资源主管部门负责。因此，本案中上诉人起诉所指向的两个行政行为，均不是娄底市征地拆迁处的行政权限与职责，将娄底市征地拆迁处作为被告，明显主体不适格。5.上诉人的起诉超过了法定起诉期限。娄底市工人文化宫建设项目用地征地拆迁工作，早在2007年就已经实施完毕，上诉人于2019年5月提起行政诉讼，明显超过了法律规定的起诉期限。综上，请求驳回上诉人的起诉。当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院对原审认定的事实予以确认，另查明：上诉人于2017年7月1日收到本院作出的（2015）湘高法行终字第163号行政判决书。2019年4月25日，娄底市自然资源和规划局作出娄自然资信分告字[2019]8号《信访投诉分类处理告知书》，就上诉人的委托代理人周帮凡反映的涉案闲置土地及要求归还闲置土地的问题作出回复称，涉案闲置土地符合《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第八条第六项的规定，娄底市自然资源和规划局将向政府建议收回该宗土地使用权，纳入政府土地储备；该宗土地已经湖南省人民政府批准进行土地征收，土地性质已由集体土地变为国有土地。本院认为：从本案查明的事实看，上诉人所诉的行为，一是娄底市工人文化宫建设项目征收土地的行为及行政赔偿；二是将闲置的土地退还原主。第一，上诉人对征收土地行为的起诉，超过起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政行为未告知起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案征收土地行为发生在2007年。本院于2017年6月15日作出的（2015）湘高法行终字第163号行政判决书中，明确告知上诉人确认本案征地行为违法的请求不属于该案审理范围。上诉人于2017年7月1日收到该判决，上诉人2017年7月1日之前就应当知道本案被诉征收土地行为。上诉人应于收到该判决后，一年内另案起诉，但上诉人直至2019年5月才提起本案诉讼，明显超过了法定的起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的因不可抗力或者其他不属于其自身的原因或者其他特殊情况耽误起诉期限的情形。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。因征收土地的行为涉及多个行政行为，上诉人的起诉还存在诉请不具体的问题。第二，上诉人对闲置土地退回原主的起诉，没有事实根据。《闲置土地处置办法》第四条规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。”上诉人的委托代理人周帮凡对涉案闲置土地的行为已请求娄底市自然资源和规划局处理，娄底市自然资源和规划局明确告知涉案闲置土地为国有土地，应按收回国有土地使用权进行处理，而不是退还原集体土地所有人或使用人。上诉人如对娄底市自然资源和规划局的处理不服，应依法主张权利。上诉人在没有证据证明涉案闲置土地应退还原主的情形下，以娄底市人民政府、娄底市征地拆迁处为被告，提起将闲置土地退还原主的诉讼，没有事实根据和法律依据。上诉人的该项起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项关于提起行政诉讼应当有事实根据的规定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原审裁定驳回上诉人的本案起诉，有事实和法律依据。第三，原审法院未开庭审理本案，不违反法律规定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”原审法院经过阅卷，调查询问当事人，对本案未开庭审理，迳行裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持，原审裁定结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  张少波审判员  赫荣生审判员  余旭东二〇一九年十月二十四日法官助理刘柯岑书记员刘威