广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1263号 上诉人（一审原告）董有文，男，1954年1月23日出生，汉族，住柳州市鱼峰区。 委托代理人唐建林，广西金柳律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）柳州市柳江区人民政府，住所地：柳州市柳江区拉堡镇马平路**。 法定代表人玉秋静，区长。 委托代理人玉梅，柳州市柳江区司法局副局长。 委托代理人倪莹，柳州市柳江区司法局工作人员。 上诉人董有文诉柳州市柳江区人民政府（以下简称柳江区政府）行政复议一案，不服柳州市中级人民法院（2019）桂02行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年10月14日公开开庭审理了本案。上诉人董有文及其委托代理人唐建林，被上诉人柳江区政府委托代理人倪莹，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 柳州市中级人民法院一审查明：2018年6月20日，原柳州市柳江区国土资源局（以下简称柳江区国土局）向柳州市柳江区人民法院作出《关于拟拍卖柳州市柳江六方机械修造厂土地使用权的复函》（以下简称《复函》），称：“贵院《协助查询函》（2018）桂0221执恢96号收悉。经研究答复如下：贵院在拍卖该宗土地使用权前由我局拟定出让金收取方案报柳江区人民政府审核同意，在缴纳出让金及相关税费后，到我局不动产登记中心办理产权变更登记手续。” 另查明，董有文于2018年11月28日向原柳江区国土局提交《土地确权申请书》，请求确认位于柳州市柳江区第一工业开发区4区2街52号3935.7平方米的工业用地使用权归其所有。原柳江区国土局于2018年11月30日作出《信访事项实体性受理告知书》，告知董有文其提出的信访事项已经受理，将根据《信访条例》的规定，于2018年12月30日前办结并书面答复。2018年11月30日，原柳江区国土局作出《关于董有文信访事项处理意见书》，告知董有文其申请确定使用权的位于柳州市柳江区第一工业开发区4区2街52号3935.7平方米的工业用地已于1994年7月29日核发了江国用（1994）字第105402052号《国有土地使用证》给柳州市柳江六方机械修造厂，即已依法确认使用权给柳州柳江六方机械修造厂。董有文不服，于2019年3月7日向柳江区政府申请行政复议，请求撤销《关于董有文信访事项处理意见书》及《复函》，并请求柳江区国土局重新作出处理决定，确认位于柳州市柳江区第一工业开发区4区2街52号3935.7平方米的工业用地使用权属于其所有。柳江区政府经审查，作出江政复决字〔2019〕9号《行政复议不予受理决定书》（以下简称9号复议决定），认为：《关于董有文信访事项处理意见书》及《复函》不是行政机关作出的具体行政行为，董有文申请确认土地使用权属应向有管辖权的行政机关另行申请处理。董有文的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的行政复议受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。董有文不服，提起本案行政诉讼，请求撤销9号复议决定，判令柳江区政府受理董有文于2019年3月7日提出的行政复议申请，并对复议申请事项作出复议决定。 柳州市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，柳江区政府作为柳江区国土局的本级人民政府，具有受理董有文的行政复议申请，作出本案被诉的9号复议决定的法定职责和权力。 本案中，董有文申请复议撤销的《关于董有文信访事项处理意见书》属于信访事项处理意见，该处理意见仅是告知董有文其申请确权的土地已办理了国有土地使用证，未对董有文的权利义务作出新的处理，未对其权利义务产生新的不利影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围，因此，柳江区政府不受理该项复议申请是正确的。董有文可根据《信访条例》第三十四条的规定向柳江区国土局的上一级行政机关请求复查来寻求救济。而董有文申请复议撤销的《复函》是原柳江区国土局对柳州市柳江区人民法院的答复，亦不属于行政复议受案范围，柳江区政府不受理该项复议申请亦是正确的。至于董有文提出的请求原柳江区国土局重新作出处理决定，确认位于柳州市柳江区第一工业开发区4区2街52号3935.7平方米的工业用地使用权属于其所有的复议请求，因确认土地使用权明显不属于柳江区国土局的权限范围，柳江区政府告知董有文向有管辖权的行政机关另行申请处理并无不当。 董有文诉称《关于董有文信访事项处理意见书》《复函》是具体行政行为，属于行政复议受案范围。对此，董有文将《关于董有文信访事项处理意见书》理解为是原柳江区国土局将涉案土地使用权确认给柳州市柳江六方机械修造厂的行政确认行为，该理解不但混淆了信访答复与确权决定的区别，也混淆了确权决定与行政确认行为的不同，是错误的。而《复函》属于行政机关与司法机关之间正常传递的公文，对董有文的实体权利义务不产生实际影响，其认为《复函》属于行政复议受案范围，明显缺乏事实和法律依据。 综上，董有文提起的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的复议范围，柳江区政府作出不予受理的9号复议决定认定事实清楚，程序合法，法律依据充分，并无不当。董有文的起诉没有事实和法律依据，对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回董有文的诉讼请求。 上诉人董有文上诉称：一、一审判决认定原柳江区国土局作出的《关于董有文信访事项意见书》属于信访事项处理意见是错误的，董有文是向原柳江区国土局申请确权而非信访。二、《关于董有文信访事项意见书》实际已经对董有文申请确权的土地使用权进行确权，该行为不属于信访答复行为，而是用信访答复的形式作出确权行为。三、董有文在收到《关于董有文信访事项意见书》后申请行政复议和提起行政诉讼都是在行使诉讼权利，9号复议决定和一审判决剥夺了董有文的诉讼权利。四、原柳江区国土局在收到董有文的土地确权申请后，没有按照法定程序进行立案、调查取证、勘查，没有召集第三人质证，怠于行使职权，程序违法。五、原柳江区国土局作出的《复函》是错误的，涉案土地属于董有文通过拍卖依法购买所得，已经付清了相对应的价款。复函中，原柳江区国土局答复人民法院要求董有文交付土地出让金和相关的费用是错误的。《复函》已经损害到了董有文的合法权益，涉案土地的使用者是一家独资企业，涉案土地的使用权属于投资者所有。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判柳江区政府受理董有文的复议申请并作出复议决定。 被上诉人柳江区政府答辩称：董有文于2019年3月7日向柳江区政府申请行政复议，请求撤销《关于董有文信访事项意见书》及《复函》，并申请确认位于柳州市柳江区第一工业开发区4区2街52号3935.7平方米的工业用地使用权归其所有。经审查，《关于董有文信访事项意见书》属于信访答复行为，根据《信访条例》第三十四条的规定，不属于行政复议受理范围。《复函》属于工作答复公文，也不是行政机关作出的具体行政行为。董有文请求确认土地使用权属的申请，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，应向有管辖权的行政机关另行申请处理。综上，董有文的行政复议请求事项不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，柳江区政府作出的9号复议决定并无不当，程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：关于原柳江区国土局作出的《关于董有文信访事项意见书》是否属于行政复议受案范围的问题，关键在于其是否具备行政复议受案范围规定的行政行为的基本特征。首先，从主体上看，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，原柳江区国土局不具有处理个人与单位之间土地使用权纠纷的行政职权，不是行使土地确权的适格主体；其次，从内容上看，《关于董有文信访事项意见书》仅告知董有文其申请确权的土地已办理了国有土地使用证，未对董有文的权利义务作出新的处理，对董有文的权利义务没有产生实际影响；再次，从程序上看，原柳江区国土局是按照《信访条例》规定的程序处理董有文的申请，而不是按照土地确权的程序处理董有文的申请。因此，原柳江区国土局作出的《关于董有文信访事项意见书》不属于行政复议受案范围，9号复议决定不予受理并无不当。 关于原柳江区国土局作出的《复函》是否属于行政复议受案范围的问题。《复函》是对法院执行行为的协助，内容上是原柳江区国土局对柳州市柳江区人民法院的答复，并非对涉案土地的权属进行处理，并未对董有文的权利义务没有产生实际影响，依法不属于行政复议受案范围，9号复议决定不予受理并无不当。 综上所述，柳江区政府作出的9号复议决定并无不当，一审判决驳回董有文的诉讼请求是正确。董有文的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人董有文负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇一九年十月二十九日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青