安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)皖行终1059号上诉人(一审原告)吴友雨，男，1982年4月5日出生，汉族，住安徽省肥东县。被上诉人（一审被告）肥东县人民政府，住所地安徽省肥东县人民路15号。法定代表人姚飞，县长。委托代理人周英贤，肥东县司法局工作人员。委托代理人费礼，安徽大湖律师事务所律师。被上诉人（一审被告）肥东县撮镇镇人民政府，住所地安徽省肥东县裕溪路。法定代表人吴超，镇长。委托代理人赵平选，安徽威名律师事务所律师。被上诉人（一审被告）肥东县城市管理行政执法局，住所地安徽省肥东县店埠镇沿河西路18号。法定代表人李勤忠，局长。委托代理人王金锁，副局长。委托代理人杨苏，安徽持优律师事务所律师。被上诉人（一审被告）肥东县自然资源和规划局，住所地安徽省肥东县南环路与沿河西路路口西110米路北。法定代表人石磊，局长。委托代理人王耘昌，肥东县司法局副局长。委托代理人马华平，安徽皖正律师事务所律师。上诉人吴友雨因诉肥东县人民政府（以下简称肥东县政府）、撮镇镇人民政府（以下简称撮镇镇政府）、肥东县城市管理行政执法局（以下简称肥东县城管局）、肥东县自然资源和规划局（以下简称肥东县规划局）行政强制一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。吴友雨向一审法院诉称，一、原告的房屋位于撮镇镇大费村塘梢组，建筑面积85.6平方米，是合法财产。2016年肥东县撮镇镇大费村集体土地以棚户区改造名义实施拆迁，将外来人口的房屋界定为违法建筑，仅给每平方米800元的补偿，不合理、不合法、不合乎民意。二、因原告不接受肥东县政府强买强卖的拆迁政策，由该政府统一组织策划，撮镇镇政府、肥东县城管局和拆迁公司具体实施，在大费村所实施违法拆迁和暴力强拆。在2016年6月底前，肥东县城管局工作人员所张贴的《肥东县城市管理行政执法限期拆除催告书》和《肥东县城市管理行政执法限期拆除决定书》等程序均不合法。且肥东县规划局出具的《关于李国兵等864户房屋合法性的界定函》的界定也不合法。故肥东县政府、撮镇镇政府、肥东县城管局和肥东县规划局所实施的界定和强拆行为违法。三、2018年8月10日，在原告没有和拆迁方签订拆迁协议的情况下,拆迁人员强行拆除房屋，家中合法财产被埋压，公安机关亦不查处不立案。四、自原告从当地居民购买房屋六年多时间，并未收到任何有效证明房屋为违法建筑的材料，也没有收到合法的相关拆迁手续。肥东县规划局出具的《关于李国兵等864户房屋合法性的界定函》不合法，拆迁前期工作不到位，补偿标准不合理，肥东县城管局强拆程序违法的情况下，肥东县政府均不予制止、不改正，仍违法强制拆除房屋，严重侵犯了原告的合法权益，应承担相应的法律责任。综上，为了维护被拆迁人的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定提起行政诉讼，请求：1、确认肥东县政府、撮镇镇政府、肥东县城管局、肥东县规划局强拆行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。一审法院经审理查明，案涉房屋位于肥东县撮镇镇大费村，肥东县规划局于2016年4月29日向撮镇镇政府作出《关于李国兵等864户房屋合法性的界定函》，界定包括原告在内的864户房屋为违法建筑，建议依法拆除。肥东县城管局于2016年5月21日作出《肥东县城市管理行政执法限期拆除决定书》，责令原告于2016年5月24日前自行拆除房屋。因原告未自行拆除案涉房屋，肥东县城管局于2016年6月23日作出《肥东县城市管理行政执法强制拆除决定书》（以下简称《强制拆除决定书》），原告不服该《强制拆除决定书》向合肥市城市管理局申请行政复议，要求撤销该决定书。合肥市城市管理局作出《行政复议决定书》，确认《强制拆除决定书》程序违法。原告不服该行政复议决定，提起行政诉讼，安徽省合肥市包河区人民法院以超过起诉期限为由，于2017年9月29日作出驳回起诉的裁定。2018年8月10日，案涉房屋被拆除，撮镇镇政府于2019年6月3日向该院出具《情况说明》，确认由撮镇镇政府实施了拆除案涉房屋行为。一审法院另查明，安徽省高级人民法院就有关肥东县撮镇镇大费村范围内其他房屋强制拆除行为作出的（2019）皖行终316号行政裁定认定：该案所涉房屋强制拆除主体为撮镇镇政府，并无证据证明肥东县政府等其他主体实施了强拆行为。一审法院认为，案涉房屋强制执行决定已经行政复议和诉讼，故对该决定依法不能再提起诉讼。但是，原告仍然可以对案涉房屋拆除具体实施行为提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定，原告起诉被告不适格且原告不同意变更的，应裁定驳回起诉。该规定中的被告不适格包括错列单一被告和多列被告的情形。本案中肥东县规划局向撮镇镇政府作出的《关于李国兵等864户房屋合法性的界定函》、撮镇镇政府于2019年6月3日出具的《情况说明》等结合当事人的陈述以及相关生效行政裁定，可以相互印证，证明案涉房屋强制拆除行为的具体实施主体是撮镇镇政府，以镇政府为被告的案件依法应由基层人民法院管辖。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案证据不能证明肥东县政府、肥东县城管局、肥东县规划局具体实施了案涉房屋拆除行为，原告起诉以上被告缺乏基础事实依据，其所起诉的被告主体不适格。对此，该院向原告释明，原告未予变更被告。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，裁定驳回原告吴友雨的起诉。吴友雨上诉称，一、上诉人提供的证据均可证明参与强拆上诉人房屋的单位是肥东县政府指派，房屋所处地块纯属商业开发，故被上诉人称涉案房屋是违法建筑有损公共利益的说法没有依据。二、上诉人对撮镇镇政府、肥东县城管局的起诉有理有据。撮镇镇政府使用断水、断电、断路等暴力手段违法拆迁，证据确凿。肥东县城管局无强制执行权，在强拆过程中，有多名城管人员参与其中，肥东县城管局应当对此承担责任。三、肥东县规划局是拆迁办成员之一，其在界定函中称上诉人房屋是2010年私自建设的，与事实不符。四、四名被上诉人在一审庭审中都否认参加强拆，在强拆主体未确定情况下，上诉人不可能变更被告，一审法院没有对撮镇镇政府的违法强拆行为继续审理。综上，请求二审法院撤销一审裁定，发回继续审理或依法改判。肥东县政府、肥东县规划局答辩称，答辩人不是本案适格被告，没有委托或指派任何单位人员实施强拆行为，被答辩人也无证据予以证明，一审裁定认定事实清楚，程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。撮镇镇政府答辩称，一、在上诉人不同意变更被告的情况下，人民法院裁定驳回原告起诉符合法律规定。二、上诉人无证据证明案涉被拆房屋与其具有利害关系，其原告主体不适格。请求驳回上诉，维持原裁定。肥东县城管局答辩称，答辩人没有实施强拆行为，不是本案适格被告。上诉人的案涉房屋属违法建设，依法应当拆除。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的案件事实与一审裁定认定的案件事实一致，本院依法予以确认。本院认为，本案的核心争议是上诉人吴友雨起诉的被告是否适格的问题。在行政诉讼中，被告适格包含两个层面的含义。一是形式上适格，亦即《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”，是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”，因此被告适格的第二层含义则是实质性适格，也就是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定的,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。又按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”，这里的“事实根据”就包括被告“作出行政行为”的相关事实根据。就本案而言，上诉人以肥东县政府、肥东县城管局、肥东县规划局、撮镇镇政府对其房屋实施了强制拆除行为为由，以该四机关为被告提起本次诉讼，被告虽然是明确的，但并不全部符合实质性适格的要求。根据原审法院查明的事实，肥东县规划局向撮镇镇政府作出的《关于李国兵等864户房屋合法性的界定函》、撮镇镇政府于2019年6月3日向一审法院出具的《情况说明》及当事人的陈述等证据相互印证，可以证明系撮镇镇政府对上诉人的房屋具体实施了拆除行为，该政府是独立的行政主体，亦具有为其行为独立承担法律责任的能力。且肥东县政府、肥东县城管局、肥东县规划局也均否认参与或实施了拆除行为。在此情况下，上诉人仍坚持以肥东县政府、肥东县城管局、肥东县规划局为被告进行诉讼，显然不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项要求的“事实根据”。因此，一审认为本案适格被告应是撮镇镇政府正确，上诉人关于肥东县政府、肥东县城管局、肥东县规划局系本案适格被告的上诉理由不能成立。另，因以镇级人民政府为被告的一审行政案件依法应由基层人民法院管辖，虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条规定上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件，但该规定赋予了上级法院自由裁量的权力，如果上级法院认为自己不宜对下级法院管辖的案件进行审理，也可以不由自己审理。故一审法院未对本案继续审理，并不违反法律规定。上诉人提出的一审法院应继续审理本案的上诉理由，亦不能成立。至于上诉人所主张的强拆行为违法等问题，不是在审查是否符合法定起诉条件阶段所应审查的事项，因此对于上诉人的该项主张，本院不予支持。综上，在一审法院予以释明的情况下，上诉人仍拒绝变更被告，属于《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第三项规定的“错列被告且拒绝变更”，“已经立案的，应当裁定驳回起诉”的情形，一审法院裁定驳回起诉，并无不当。吴友雨的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年十月十八日书记员  潘玉丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……