贵州省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2019)黔行赔终44号上诉人（一审原告）黄昌信，男，布依族。委托代理人周涛、陈晨，北京在明律师事务所律师。上诉人（一审被告）罗甸县人民政府，住所地贵州省罗甸县龙坪镇和平路**。法定代表人朱泉，县长。委托代理人黄光翼，罗甸县人民政府法制办公室工作人员。一审被告罗甸县龙坪镇人民政府，住所地贵州省罗甸县龙坪镇信邦大道**。法定代表人罗庆艺，镇长。一审被告罗甸县综合行政执法局，住所地贵州省罗甸县龙坪镇河滨南路。法定代表人张可塑，局长。上诉人黄昌信因与上诉人罗甸县人民政府（以下简称罗甸县政府）、一审被告罗甸县龙坪镇人民政府（以下简称“龙坪镇政府”）、一审被告罗甸县综合行政执法局（以下简称“综合执法局”）土地行政赔偿一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27赔初75号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本案依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明,2013年11月18日，罗甸县政府发布征地预公告，载明：“拟征收龙坪镇新苑村集体土地（交苑至二级路路口经麒麟大酒店至新寨寨子北侧）作为罗甸县城城西大道建设项目用地……三、征地单位：罗甸县人民政府……五、征地补偿标准：按照《龙滩水电站罗甸库区投资概算调整补偿兑现方案的通知》（罗府发〔2006〕29号）、《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）的标准进行补偿。……八、其他有关事项：征地工作中发生的矛盾纠纷由镇人民政府、村委会（社区）负责调解处理，对调解不服的，当事人可以向人民法院提起诉讼……”。黄昌信系新苑村**村民，在该村“翁某”（小地名）拥有自留地0.96亩。2014年5月22日，罗甸县政府组织对黄昌信的涉案土地及附着物进行测量登记并制作了《征地初始登记表》，该表载明：“图斑号：397，地类：田，面积：0.96亩，地上附着物：混凝土水池：①21.5米×11.3米×4.5米，②8米×7.5米×3米；桂花生长期（胸径8-13㎝）2棵；桂花苗50棵；核桃生长期3棵；火龙果苗3棵；脐橙挂果期26棵；芭蕉挂果6棵；6分塑料管”，该表备注栏中载明：“水池、桂花生长期、桂花苗、火龙果属黄某所有。”庭审中黄昌信对土地面积认可，并认可已经领取了桂花树的赔偿款。2015年5月，罗甸县政府组织相关人员对其地上附着物予以清理，黄昌信不服，向一审法院提起行政赔偿诉讼，诉请判令罗甸县政府、龙坪镇政府、综合执法局将黄昌信的承包土地恢复原状，并赔偿黄昌信经济损失19490元。一审法院认为，本案的争议焦点为：1.罗甸县政府、龙坪镇政府、综合执法局是否应当承担赔偿责任；2.赔偿方式、范围及计算标准。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条及第七条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯当事人财产权的，当事人有权提起行政赔偿诉讼，并且由侵犯当事人财产权的行政机关作为赔偿义务机关。罗甸县政府对黄昌信位于罗甸县龙坪镇新苑村“翁良”涉案土地实施的强制占用土地及清除地上附着物的行政行为已经被（2018）黔27行初347号行政判决确认违法，应当由罗甸县政府承担赔偿义务，罗甸县政府是本案适格被告。龙坪镇政府、综合执法局并非法定的赔偿义务机关，应当驳回对其起诉。又根据该法第九条第二款规定，原告可以在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿，罗甸县政府认为黄昌信单独、直接提起行政赔偿之诉不符合法律规定的主张不符合法律规定，应不予支持。关于赔偿方式的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。案涉土地已经被罗甸县政府占有使用，地上附着物已被清除，返还原物或恢复原状已不可能，应当以支付赔偿金的方式进行赔偿。关于赔偿范围的问题。黄昌信主张的损失包括承包地及地上附着物。罗甸县政府提交的《征地初始登记表》显示，图斑号：397，地类：田，面积：0.96亩，地上附着物：混凝土水池：①21.5米×11.3米×4.5米，②8米×7.5米×3米；桂花生长期（胸径8-13㎝）2棵；桂花苗50棵；核桃生长期3棵；火龙果苗3棵；脐橙挂果期26棵；芭蕉挂果6棵；6分塑料管”，该表备注栏中载明：“水池、桂花生长期、桂花苗、火龙果属黄某所有。”黄昌信庭审中对土地面积无异议，应予以确认。黄昌信虽提交损失清单证明其地上附着物损失，但因该清单系其单方制作，且罗甸县政府不予认可，应不予采信。《征地初始登记表》系经征地工作人员、测量人员、村委会及龙坪镇政府签字确认，能够证明黄昌信主张的地上附着物内容。该表“备注栏”中载明的“水池、桂花生长期、桂花苗、火龙果属黄某所有”，黄昌信不能提供相关证据证明该部分物品系其所有，其可待证据充分后再对该部分损失进行主张。因《征地初始登记表》中6分塑料管的长度记载不明，结合黄昌信土地面积及生活经验等，酌情予以计赔。综上，黄昌信的赔偿范围包括：土地：0.96亩田；地上附着物：核桃生长期3棵；脐橙挂果期26棵；芭蕉挂果6棵；6分塑料管。关于赔偿标准的确定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款、第三款、第四款及《贵州省土地管理条例》第二十条的规定，黔南布依族苗族自治州人民政府具有制定本行政区域内征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准的法定职权，其批准的补偿标准适用于该州行政区域内经依法批准的土地征收补偿。本案系罗甸县政府在城镇化建设过程中因征收行为引发的土地强制行为，黄昌信的损失主要为其因征收而获得的补偿。关于土地的补偿标准问题。《罗甸县人民政府关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》中第九条规定：“……罗甸县涉及3个征地统一年产值标准：即龙坪镇为1290元/亩……1、耕地：按统一年产值的19倍补偿……”。本案中黄昌信涉案土地位于新苑村集体土地上，参照上述文件确定补偿标准为24510元/亩。关于地上附着物的补偿标准问题。参照《关于县城规划区内新增实物内容及其补偿标准审定专题会议纪要》规定：“核桃，生长期，50元/株”，“脐橙，挂果期，50元/株”，《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》规定：“芭蕉，挂果期，50元/株”。综上，黄昌信的各项损失为：土地：0.96亩×24510元/亩=23529.6元，核桃：3棵×50元/株=150元，脐橙：26棵x50元/株=1300元，芭蕉：6棵×50元/株=300元，6分塑料管酌情按2000元计赔。上述各项损失合计：27279.6元。综合罗甸县政府强制占用土地以及强制清除地上附着物的违法性、地上种植物密植度问题以及土地测量时间与实施涉案强制行为的时间相隔一年之久，且罗甸县政府亦未在实施强制行为时对地上附着物进行证据保全等因素，对黄昌信主张的超出登记范围的果蔬类附着物及其价值，综合考虑双方举证情况，酌情予以支持5000元。综上所述，黄昌信各项损失共计32279.6元，罗甸县政府应为其违法行为承担相应的赔偿责任。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一款、第三十二条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决如下：一、驳回黄昌信对罗甸县龙坪镇人民政府、罗甸县综合行政执法局的起诉。二、罗甸县人民政府于本判决生效之日起三十日内支付黄昌信涉案土地及地上附着物赔偿金共计人民币32279.6元。三、本案不收取案件受理费。上诉人黄昌信的上诉请求：1.撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27赔初75号行政赔偿判决第二项。2.改判被上诉人将上诉人的承包地恢复原状，如不能恢复原状则按实际价值即参照土地出让市场价格进行货币赔偿，并赔偿其地上附着物及青苗损失共计19490元。事实及理由：1.一审判决认定事实错误。（1）一审判决被上诉人以违法的补偿标准承担赔偿责任错误；（2）涉案土地并未被依法征收，一审法院以征地补偿标准确定赔偿数额，缺乏事实依据；（3）《罗甸县人民政府关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》、《关于县城规划区新增实物内容及其补偿标准审定专题会议纪要》、《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》不是征地补偿安置方案，不能作为征地补偿的依据，更不能作为确定赔偿数额的依据；（4）一审判决对赔偿范围认定错误，包括对应赔偿的地上青苗及附着物种类和数量认定错误及青苗的补偿标准不能体现青苗的实际损失。2.一审判决适用法律错误。（1）依据黔南府函（2009）31号《关于都匀等县市征地统一年产值标准和征地片区综合地价调整方案的批复》制定的相关文件本身不具有合法性，更不能作为确定赔偿数额的依据；（2）一审判决不应当以上述文件作为计算上诉人财产损失数额的规范性文件依据；（3）一审判决未体现公平公正性以及对违法行为的惩戒，实际上对违法行为的纵容。上诉人罗甸县政府的上诉请求：撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行赔初75号行政赔偿判决。理由：1.将涉案土地的损失赔偿给被上诉人缺乏法律依据。2.赔偿项目中6分塑料管按2000元计算赔偿缺乏事实基础。3.一审判决认定上诉人在实施强制行为时没有对地上附着物进行证据保全等因素，而对被上诉人主张的超出登记范围的果蔬类附着物及其价值，综合考虑双方的举证情况，酌情赔偿5000元，缺乏事实基础和法律依据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条及第七条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯当事人财产权的，当事人有权提起行政赔偿诉讼，并且由侵犯当事人财产权的行政机关作为赔偿义务机关。上诉人罗甸县政府对上诉人黄昌信位于罗甸县龙坪镇新苑村“翁良”涉案土地实施的强制占用土地及清除地上附着物的行政行为已经被贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行初347号行政判决及本院（2019）黔行终395号行政判决确认违法，应当由罗甸县政府承担赔偿义务。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。案涉土地已经被罗甸县政府占有使用，地上附着物已被清除，返还原物或恢复原状已不可能，应当以支付赔偿金的方式进行赔偿。关于赔偿范围的问题。黄昌信在一审庭审中提交了2015年5月6日罗甸县政府强制占用黄昌信土地，被挖机挖掉的地上附着物清单（血橙26棵、小金桔10棵，沙某一笼、化粪池外蓄水池3立方米一个、蔬菜12箱、平均约14x1.2米，种植蒜苗、小白菜、香菜、仙米菜、苋菜、南爪等），该清单系黄昌信单方制作，一审庭审中罗甸县政府不予认定，不能作为确认赔偿范围的依据。罗甸县政府提交的《征地初始登记表》虽没有黄昌信的签字，但有征地工作人员、测量人员、村委会及龙坪镇政府签字确认，可作为赔偿范围的依据，在该表中载明“水池、桂花生长期、桂花苗、火龙果属黄某所有”，黄昌信没有提供证据证实上述物品系其所有，同时《征地登记表》中6分塑料管长度记载不明，一审根据黄昌信土地面积及生活经验，酌情计赔偿并无不当。因此一审判决认定赔偿范围包括土地：0.96亩田；地上附着物：核桃生长期3棵；脐橙挂果期26棵；芭蕉挂果6棵；6分塑料管，并无不当，另外一审判决酌情考虑赔偿果蔬类附着物并无不当。关于赔偿标准的问题。本案系罗甸县政府在城镇化建设过程中因征收行为引发的土地强制行为，黄昌信的损失主要为因征收而获得的补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款、第三款、第四款及《贵州省土地管理条例》第二十条的规定，黔南州人民政府具有制定本行政区域内征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准的法定职权，其批准的补偿标准适用于黔南州行政区域内经依法批准的土地征收补偿。根据《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安置方案报市、县级人民政府批准后，由市、县级人民政府土地行政主管部门组织实施。罗甸县政府制定的《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》及《关于县城规划区内新增实物内容及其补偿标准审定专题会议纪要》符合上述法律规定，现无相关证据否定其法律效力，应当作为赔偿案件参考的依据。关于土地赔偿标准。黄昌信涉案土地位于新苑村集体土地上，根据《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》，土地补偿标准为24510元/亩，但《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》制定于2011年，其确定土地补偿依据的《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》发布于2009年，而本案的违法占地行为发生于2015年，因此综合考虑安置补偿标准发布的时间、违法占地发生的时间，原定补偿标准偏低，本院对土地赔偿标准调整为24510元/亩x1.3=31863元/亩。故黄昌信的土地赔偿为0.96亩x31863元/亩=30588.48元。关于地上附着物的赔偿标准。一审判决参照《关于县城规划区内新增实物内容及其补偿标准审定专题会议纪要》、《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》的规定，确定核桃树、脐橙树、芭蕉树、6分塑料管的赔偿数额并无不当，同时综合考虑罗甸县政府强制占用土地以及强制清除地上附着物的违法性、地上种植物密植度问题以及土地测量时间与实施涉案强制行为的时间相隔一年之久，且罗甸县政府亦未在实施强制行为时对地上附着物进行证据保全等因素，对黄昌信主张的超出登记范围的果蔬类附着物及其价值，综合考虑双方举证情况，酌情予以支持5000元并无不当。以上各项损失共计为39338.48元。根据《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》第八条的规定，土地补偿费一律直接支付给被征地户承包人，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。据此本案土地赔偿费及地上附着物、青苗赔偿费均应支付给黄昌信。综上所述，上诉人黄昌信、罗甸县政府所提上诉请求均无法律和事实依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，但土地赔偿费过低，应予改判。据此，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一款、第三十二条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行赔初75号行政赔偿判决第一项，即：驳回黄昌信对罗甸县龙坪镇人民政府、罗甸县综合行政执法局的起诉。二、撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行赔初75号行政赔偿判决第二项、第三项。三、罗甸县人民政府于本判决生效之日起三十日内支付黄昌信涉案土地及地上附着物赔偿金共计人民币39338.48元。四、驳回黄昌信其他诉讼请求。本判决为终审判决。审判长 陈 垦审判员 龙 雨审判员 陈显杰二〇一九年十月十日法官助理谭华良书记员严洪杰