江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏06行终565号 上诉人（原审原告）杨秀琴，女，1962年10月20日生，××族，住启东市。 上诉人（原审原告）郁志冲，男，1960年3月13日生，××族，住址同上，系杨秀琴之夫。 被上诉人（原审被告）启东市汇龙镇人民政府，住所地启东市。 法定代表人龚健，镇长。 应诉负责人何旭，启东市汇龙镇人民政府党委委员。 委托代理人陈卫东，江苏东疆律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）启东市汇龙镇合兴镇村经济合作社，住所地启东市。 法定代表人陆彬，社长。 上诉人杨秀琴、郁志冲因要求确认占用承包地、自留地行政行为违法并恢复土地原状一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，滨江大道（港西北路）位于启东市汇龙镇合兴镇村，南至紫薇路、北至中央河，该道路自2009年6月开始实施，至2018年施工完毕。杨秀琴、郁志冲户的部分自留地及承包地位于上述滨江大道施工区域。2009年11月，启东市汇龙镇合兴镇村经济合作社（以下简称合兴镇村经济合作社）就该村一组因滨江大道建设占有土地所涉及的有关赔青费进行发放。在该发放清单上载明滨江大道占用郁志冲户土地面积为0.753亩，按每亩1400元计算，该户的赔青费为1054.2元，郁志冲在该发放表中“备注”栏签字确认并领取该款项。2010年1月，合兴镇村经济合作社就滨江大道建设所涉及的一组土地工款项进行发放。该发款明细表载明郁志冲户实发金额为21676元，郁志冲在该发款明细表中“签字”栏签字确认并领取该款项。现郁志冲、杨秀琴认为上述款项并非滨江大道建设占用其承包地及自留地的相关补偿费用，故向一审法院提起诉讼，请求确认启东市汇龙镇人民政府（以下简称汇龙镇政府）侵占其承包地、自留地1.07亩的行为违法并恢复土地原状。 一审法院认为，案件争议焦点在于汇龙镇政府是否违法侵占了杨秀琴、郁志冲的1.07亩承包地及自留地。杨秀琴、郁志冲一直强调案涉2019年11月一组滨江大道有关户头赔青费表、2010年1月17日滨江大道征用一组土地工发款明细表所涉款项非滨江大道建设占用其土地的相关费用，而是1992年水泥厂占用杨秀琴、郁志冲土地以及2005年扩建占用杨秀琴、郁志冲土地的相关补偿费用。但汇龙镇政府提供的2019年11月一组滨江大道有关户头赔青费表及2010年1月17日滨江大道征用一组土地工发款明细表已经明确载明是滨江大道建设占用合兴镇村一组土地的相关费用，且该表中明确载明占用土地面积为0.753亩，郁志冲已经在该表中予以了签字确认并领取了相关钱款。且在一审庭审中，该表上载明其他户主袁仲康、龚守仁也出庭作证，均认为案涉上述两表所涉款项确系2009年滨江大道建设占用土地的相关补偿。同时杨秀琴、郁志冲就其所主张的汇龙镇政府占用其承包地及自留地面积1.07亩的事实，并未提供任何充分有效证据证明汇龙镇政府占用的面积为1.07亩。因此，从以上证据来看，2019年11月一组滨江大道有关户头赔青费表及2010年1月17日滨江大道征用一组土地工发款明细表确系2009年滨江大道建设占用合兴镇村一组土地的相关补偿，其中占用杨秀琴、郁志冲土地面积为0.753亩。虽然双方未签订相关的书面协议，但从实际履行行为来看，汇龙镇政府及合兴镇村经济合作社已经履行了相应款项的给付义务，杨秀琴、郁志冲也对该款项予以接受并实际领取，均系各方真实意思表示，因此可以视为杨秀琴、郁志冲已经与汇龙镇政府及合兴镇村经济合作社就滨江大道占用杨秀琴、郁志冲承包地及自留地的事宜达成了合意，并已履行完毕。在此情况下，杨秀琴、郁志冲再起诉要求确认汇龙镇政府因滨江大道建设占用其承包地及自留地的行为违法并恢复土地原状缺乏事实和法律依据。 综上，杨秀琴、郁志冲的诉讼请求缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼》第六十九条之规定，判决驳回杨秀琴、郁志冲的诉讼请求。 杨秀琴、郁志冲不服一审判决，向本院提起上诉称，被上诉人汇龙镇政府所称的赔青费是水泥厂自1992年至2009年11月租用村里的集体土地而向村民最后一次性发放的补偿款，不是滨江大道建设工程占用上诉人土地的补偿。一审法院认定事实错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或者发回重审。 被上诉人汇龙镇政府辩称，上诉人杨秀琴、郁志冲已经领取了滨江大道建设工程占用其土地的补偿款，上诉人杨秀琴、郁志冲称2013年扩建滨江大道占用上诉人杨秀琴、郁志冲的自留地、承包地不是事实。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人合兴镇村经济合作社同意被上诉人汇龙镇政府的答辩意见。 本院经审查，对一审法院认定的事实予以确认。另根据《承包土地明细》、启保障办［2009］10号《关于确认城北村四组等14个村民组符合被征地农民老年生活困难补助条件的通知》和《人均耕地0.2亩及以下村民组申报审批表》，本院补充认定以下事实：2009年10月21日，启东市被征地农民基本生活保障办公室向被上诉人汇龙镇政府发出启保障办［2009］10号《关于确认城北村四组等14个村民组符合被征地农民老年生活困难补助条件的通知》，其中，合兴镇村1组填报的并经启东市各相关职能部门审核确认的《人均耕地0.2亩及以下村民组申报审批表》中载明，合兴镇村1组2006年底耕地面积28.61公顷，历次被征占用面积17.544公顷，现有耕地面积11.066公顷，人均耕地面积0.128亩，包括上诉人杨秀琴、郁志冲之女朱玲丽在内的86名被征地农民被纳入城乡居民社会保障体系。 本院认为，各方当事人对滨江大道建设工程占用上诉人杨秀琴、郁志冲部分承包地的事实不持异议，争议的关键是上诉人杨秀琴、郁志冲是否享受了相应的征地补偿待遇。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十七条、第四十八条规定，为了公共利益的需要，可以对农村集体所有的土地依法进行征收，但应履行法定程序，及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及青苗费等补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。但实践中，基于规划调整、工程建设的需要，加之征地审批程序的复杂，行政机关往往抛开征地程序，而是直接依照国家和省、市、县规定的征地补偿标准，先向被征地农民足额发放土地补偿费、安置补助费、青苗费等补偿费用，并为符合条件的失地农民办理城乡居民社会保障，在落实好征地补偿安置资金和社会保障费用后收回农村集体土地，然后再依法办理征地报批手续。这种做法与现有征地规定虽不完全吻合，但从实际效果看，如果征地确实基于公共利益的需要，且兼顾了对被征收人合法权益的充分保障，人民法院不宜仅以征地未履行法定程序而否认其效力。 本案中，被上诉人汇龙镇政府因滨江大道工程的建设需要占用上诉人杨秀琴、郁志冲的部分承包地。从合兴镇村经济合作社于2009年11月、2010年1月发放征地补偿费时制作的《一组滨江大道有关户头赔青费》《滨江大道征用一组土地工发款明细》来看，上诉人杨秀琴、郁志冲被征用土地面积为0.753亩，依法应享有的1054.2元青苗补偿费、21676元土地补偿及安置补助等费用已由上诉人郁志冲签字领取。上诉人杨秀琴、郁志冲的女儿朱玲丽也被纳入城乡居民社会保障体系范围。故应当认定上诉人杨秀琴、郁志冲户已经足额享受了征地补偿及社会保障待遇，上诉人杨秀琴、郁志冲户这种待遇的享受并非无偿，而是以丧失0.753亩集体土地的承包经营权为对价。在滨江大道工程建设是基于公共利益的需要且已完工、上诉人杨秀琴、郁志冲作为被征地农民的征地补偿权益在多年前即已享受的情况下，人民法院显然不能仅以滨江大道工程建设未依法办理征地手续而认定案涉土地系违法侵占。上诉人杨秀琴、郁志冲在诉讼中坚持认为领取的上述款项不是征地补偿费用，而是水泥厂租用村集体土地所支付的一次性补偿款，但未能提供证据并进行合理的说明，该主张也与发款明细的内容不符，本院不予采信。 需要说明的是，虽然上诉人杨秀琴、郁志冲未能提供被上诉人汇龙镇政府占用其承包地（含自留地）面积为1.07亩的证据材料，但鉴于滨江大道工程仅征用上诉人杨秀琴、郁志冲0.753亩土地，故对超出案涉征地面积0.753亩之外、上诉人杨秀琴、郁志冲原依法承包的集体土地，上诉人杨秀琴、郁志冲仍然享有相应的承包经营权。 综上，上诉人杨秀琴、郁志冲在已经享受了征地补偿安置待遇的情况下，要求确认被上诉人汇龙镇政府侵占土地行为违法并恢复土地原状的请求，缺乏事实根据。一审法院经审理判决驳回上诉人杨秀琴、郁志冲的诉讼请求正确，本院应予维持。上诉人杨秀琴、郁志冲的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨秀琴、郁志冲负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇一九年十月二十八日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；