江西省上饶市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）赣11行赔终15号上诉人（原审原告）中国工商银行股份有限公司上饶经济开发区支行，住所地江西省上饶经济技术开发区兴园大道**国际金融产业园****，统一社会信用代码91361100MA3892CB00。负责人詹奎，系该行行长。委托代理人张婕，江西时空律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上饶县自然资源局，，住所地江西省上饶县旭日中大道**统一社会信用代码113609210147724906。法定代表人杨肇卫，系该局局长。委托代理人黄强强，江西贤和律师事务所律师。原审第三人上饶县化建材料有限公司，住，住所地江西省上饶县石狮乡上马岭一社会信用代码9136112178414161XX。法定代表人蒋玉冰，系该公司执行董事。上诉人中国工商银行股份有限公司上饶经济开发区支行因与被上诉人上饶县自然资源局、原审第三人上饶县化建材料有限公司行政赔偿一案，不服万年县人民法院（2019）赣1129行赔初4号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2002年5月30日，上饶县化建材料有限公司与上饶县石狮乡人民政府签订一份《投资协议》，约定上饶县化建材料有限公司向石狮乡政府征地约20.883亩（以实际测量面积为准），征地总包干价格39.87万元，在签订合同之日首期支付60%征地款，在收到征地费后，2个月内负责征好土地，并负责办理好建设用地许可证、使用土地出让使用证交给乙方使用50年。协议签订后，上饶县化建材料有限公司交纳了土地征用费等相关税费，并和上饶县土地管理局签订了国有土地使用权出让合同。2002年8月20日，上饶县人民政府向上饶县化建材料有限公司颁发饶县国用（2002）字第282-1号及饶县国用（2002）字第282-2号国有土地使用证，证载土地使用者上饶县化建材料有限公司、坐落上饶县石狮乡王家坝村、用途为综合用地、使用权类型为出让、终止日期为2052年8月19日、使用权面积分别为3961.55平方米和9960.53平方米。2004年4月，上饶市人民政府办公室召开办公会，就紫阳大道两侧土地问题（涉案土地）进行了协调。会议认为上饶县在该地块未纳入市规划管理之前已划拨和出让给企业，鉴于该地块已纳入市规划区范围，确定维持现状，在该片区控规审批以前，不得进行任何项目的开发建设。2017年4月，上饶县国土资源局对上饶县化建材料有限公司用地情况进行了调查，认定上饶县化建材料有限公司受让的地块属于集体土地性质，是在未经政府依法征收为国有土地的情况下出让并颁发的土地证。2017年6月5日，上饶县国土资源局作出饶县国土资听告字［2017］第11号《听证告知书》，该告知主要内容为：经查我局发现贵公司持有的饶县国用（2002）282-1号和饶县国用（2002）282-2号国有土地使用权证书的获取违反土地管理法第四十三条以及城市房地产管理法第九条的规定，为妥善纠正该错误，我局现依据《土地登记办法》第五十八条以及《江西省实施办法》第八条之规定，拟决定注销土地证号为饶县国用（2002）282-1号和饶县国用（2002）282-2号的国有土地使用权证，对此，贵公司享有陈述、申辩的权利。同日，上饶县国土资源局在其门户网站上对上述听证告知书公告送达，并于2017年6月8日在上饶日报上公告送达。2017年6月28日，上饶县国土资源局向上饶县人民政府提交《关于提请注销上饶市迎宾（紫阳）大道两侧18宗地块国有土地使用权证书的请示》，提请县人民政府同意注销18宗地块的国有土地使用权证书。2017年7月12日，上饶县人民政府作出饶县府字［2017］47号批复，同意上饶县国土资源局依法注销上饶市迎宾（紫阳）大道两侧18宗地块的（上饶县国土资源局发证部分）的国有土地使用权证书。2017年7月26日，上饶县国土资源局作出饶县国土资字［2017］114号《注销通知》，通知上饶县化建材料有限公司办理注销手续，7月28日和29日，上饶县国土资源局在其门户网站和在上饶日报上公告送达该通知。2017年9月13日，上饶县国土资源局向上饶县人民政府提交《关于提请公告注销上饶市迎宾（紫阳）大道两侧18宗地块国有土地使用权证书的请示》，提请县人民政府同意注销18宗地块的国有土地使用权证书。2017年9月25日，上饶县人民政府作出饶县府字［2017］84号批复，同意上饶县国土资源局依法公告注销上饶市迎宾（紫阳）大道两侧18宗地块的（上饶县国土资源局发证部分）的国有土地使用权证书。2017年9月28日，上饶县国土资源局在其门户网站和上饶日报上刊载饶县国土（注）字（2017）号《注销及废止公告》，对包括饶县国用（2002）字第282-1号、282-2号在内的18宗地块国有土地使用权证书以公告方式办理注销登记手续，废止了上饶县化建材料有限公司持有的饶县国用（2002）字第282-1号及饶县国用（2002）字第282-2号国有土地使用权证书。另查明，2015年1月10日，中国工商银行股份有限公司上饶三清支行与上饶县化建材料有限公司签订2015年广信（抵）字0001号《最高额抵押合同》，该份《最高额抵押合同》附件《抵押物清单》中载明，抵押物为登记在上饶县化建材料有限公司名下、位于上饶县石狮乡王家坝村的饶县国用（2002）字第**国有土地使用权（土地所有权证两本，土地使用权面积分别为9,960.53㎡、3,961.55㎡，共计13,922.08㎡），担保额度为2,200万元。2015年1月10日，上饶县国土资源局对上述抵押物进行了抵押登记，颁发了饶县他项（2015）第00010号他项权证。2017年7月24日，上饶市中级人民法院作出（2017）赣11民初80号民事判决书，判决：“一、江西凤凰医院向中国工商银行股份有限公司上饶三清支行偿还截止到2017年3月15日的借款本金10935455.8元及利息86566.34元，本息合计11022022.14元。后续利息、罚息按照合同约定的利率计算至本案借款本息实际清偿之日止。二、如果江西凤凰医院未能按期足额履行上述第一项判决所确定的债务，则中国工商银行股份有限公司上饶三清支行对上饶县化建材料有限公司为本案提供的抵押物［详见上饶县国土资源局颁发的饶县他项（2015）第00010号他项权证］经折价或者变卖、拍卖所得价款在2200万元整的最高额抵押担保范围内对上述第一项判决所确定的债务享有优先受偿权。”该民事判决生效后，中国工商银行股份有限公司上饶三清支行于2017年9月向上饶市中级人民法院申请强制执行，现该案仍在执行中。再查明，2018年11月，原中国工商银行股份有限公司上饶三清支行业务由工行经开区支行全部承接。2019年1月，上饶县因机构改革，组建上饶县自然资源局，不再保留上饶县国土资源局。本案在审理过程中，上饶县自然资源局作出《撤销决定书》，决定撤销饶县国土（注）字（2017）号《土地登记注销及土地权利证书废止公告》中废止饶县国用（2002）字第282-1、饶县国用282-2号国有土地使用权证书、饶县国用（2002）字第303号国有土地使用权证书的行为。原审法院认为，上饶县自然资源局在诉讼过程中，已改变原违法行政行为，即自行撤销了饶县国土（注）字（2017）号《土地登记注销及土地权利证书废止公告》中废止饶县国用（2002）字第282-1、饶县国用282-2号国有土地使用权证书的行为，该改变行为所产生的法律后果为上饶县化建材料有限公司仍依法享有国有土地使用权。中国工商银行股份有限公司上饶经济开发区支行作为饶县国用（2002）字第282-1号及第282-2号国有土地使用权的抵押权人，其对抵押物的优先受偿权已经上饶市中级人民法院生效判决确认，且中国工商银行股份有限公司上饶经济开发区支行已向上饶市中级人民法院申请执行，其对江西凤凰医院的债权及对上饶县化建材料有限公司提供的抵押物的优先受偿权，应通过法院强制执行的方式实现。在上饶县自然资源局已改变原违法行政行为的情况下，中国工商银行股份有限公司上饶经济开发区支行责令上饶县自然资源局恢复抵押权或赔偿其不能行使抵押权而债权无法实现的损失的赔偿请求，没有事实根据和法律根据，原审法院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回中国工商银行股份有限公司上饶经济开发区支行的赔偿请求。上诉人中国工商银行股份有限公司上饶经济开发区支行不服一审判决，向本院提起上诉称，一、被上诉人的违法行政行为导致上诉人不能行使抵押权而债权无法实现。上诉人基于被上诉人作出的饶县国用（2002）字第282-1号国有土地使用权用作抵押物对外发放贷款，并由被上诉人颁发了饶县他项（2015）第00010号他项权证，而现被上诉人注销饶县国用（2002）字第282-1号国有土地使用权，导致上诉人抵押权无法实现，严重侵害了上诉人的合法权利。而江西省万年县人民法院（2019）赣1129行初25号行政判决书判决：确认原上饶县国土资源局作出的饶县国土（注）字（2017）号《土地登记注销及土地权利证书废止公告》中废止饶县国用(2002)字第282-1号及282-2号国有土地使用权证的行政行为违法。故被上诉人对其违法行政行为导致上诉人不能行使抵押权而债权无法实现的损失依法应予赔偿。二、原审以被上诉人在诉讼过程中改变涉案违法行政行为而驳回上诉人的赔偿请求事实不清、证据不足。被上诉人并未在诉讼过程中出示自行撤销原行政行为的文书，被上诉人也未对该撤销文书进行核对和质证，因此，被上诉人作出的撤销文书内容、程序是否合法不明确。原审将未经质证的证据作为判决事实依据显然不妥。经过了解，被上诉人撤销涉案违法行政行为目的系欲通过重新走程序就同一的事实和理由作出与原行政行为相同的行政行为，这与《行政诉讼法》关于“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为道理一样，故被上诉人撤销涉案违法行政行为不能成为其不承担上诉人行政赔偿的理由。综上，原审以被上诉人在诉讼过程中改变涉案违法行政行为而驳回上诉人的赔偿请求事实不清，证据不足，请求撤销原判，改判支持上诉人的诉请。被上诉人上饶县自然资源局在二审期间未提交书面答辩意见。原审第三人上饶县化建材料有限公司在二审期间未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人在二审期间再次明确其提起行政赔偿的请求为：1、请求责令被上诉人恢复上诉人享有的抵押权；2、赔偿上诉人不能行使抵押权而债权无法实现的损失。根据一审查明的事实，被上诉人在诉讼过程中自行撤销了废止案涉国有土地使用权证书的行为，其改变原行政行为的法律后果为案涉国有土地使用权证仍为有效的权利证书。那么，上诉人作为抵押权人，其享有的抵押权利并未消灭，且其对于抵押物的优先受偿权已经法院生效裁判予以确认，上诉人通过法院强制执行程序实现其债权的权利也并未受损，因此，上诉人提出恢复抵押权及赔偿债权无法实现的损失的赔偿请求，没有事实根据及法律依据，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不妥。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 赖 晓审判员 余细花审判员 王 鹿二〇一九年十月二十二日书记员 李 娴