浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1366号上诉人（原审原告）吴锡铭，男，1952年10月29日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路**。法定代表人曾瑞华，该区人民政府区长。委托代理人郑如意，温州市瓯海区司法局工作人员。吴锡铭诉温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）履行城建行政补偿法定职责一案，温州市中级人民法院2019年6月28日作出（2019）浙03行初6号行政裁定。吴锡铭不服，向本院提出上诉。本院于2019年8月7日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认定，原告吴锡铭在梧田街道××村拥有宅基地及房屋。2017年5月5日，梧田街道办事处制定《梧田街道××村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》，确定梧田街道××村城中村改造工程采取协议搬迁的形式实施房屋拆迁与补偿工作，房屋所有权人自愿在规定的签约期限内签订正式协议并搬迁腾空的，可按本实施方案执行；梧田街道办事处为该项目房屋拆迁实施单位，承担房屋拆迁与补偿的具体工作。同月9日，瓯海区政府办公室作出温瓯政办抄〔2017〕290号抄告单，同意梧田街道按上述实施方案组织实施。原告房屋位于上述实施方案确定的拆迁范围内。2017年6月27日，原告吴锡铭与梧田街道办事处达成《房屋产权置换（货币置换）腾空协议书》，约定：吴锡铭同意将坐落梧田街道××村寮前二路33号、寮前二路27号房屋，共计建筑面积502.15平方米，在2017年8月29日前腾空房屋交付梧田街道办事处拆除、处置，其中合法房屋建筑面积283.74平方米，未经登记房屋以查证认定为合法（视同合法）的房屋，包括1986档房屋及1990档已取得合法用地手续的房屋，建筑面积220.355平方米……吴锡铭最终的安置面积及购房款以产权置换（货币置换）补偿安置协议书为准。同日，原告在该协议上签字，但梧田街道办事处未签字、盖章。2017年8月17日，梧田街道办事处确认原告于当日腾空上述房屋。2017年10月，梧田街道办事处组织人员对原告上述房屋的门、窗等设施实施拆除。原告不服，向温州市瓯海区人民法院提起行政诉讼，要求确认梧田街道办事处的拆除行为违法。诉讼中，梧田街道办事处承认双方于2017年6月27日签订的腾空协议合法有效，但认为腾空协议书第二条第2点“未经登记房屋以查证认定为合法（视同合法）的房屋”的建筑面积错误，不同意在腾空协议书上签字、盖章。2018年1月11日，梧田街道办事处向原告发函，认为上述腾空协议书中认定的面积出错，要求原告重新签订腾空协议。同月13日，原告作出回复，认为2017年6月27日签订的腾空协议合法有效，不同意重新签订。庭审中，被告瓯海区政府确认浙江省人民政府批准征收涉案集体土地在其作出温瓯政办抄〔2017〕290号抄告单之后，现温州市人民政府已批准涉案房屋补偿实施方案。原审法院认为，本案首先要解决的主要争议焦点在于瓯海区政府是否本案适格的被告。结合本案事实，本院认为瓯海区政府非本案的适格被告，主要理由如下：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”《温州市区征收农民集体所有土地管理办法》第三条第一、二款规定：“市人民政府统一负责征收农民集体所有土地的补偿和安置。各区人民政府或者功能区管委会受市人民政府委托做好辖区内征收农民集体所有土地的补偿和安置。”《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》第四点规定：“达不成补偿协议的，市国土资源局委托区（功能区）人民政府（管委会）按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定对房屋所有权人作出责令交出土地决定和做好因此形成的相关工作。作出责令交出土地决定时，应当附被补偿房屋的具体补偿方案。”由此可知，在温州市区范围内，由温州市人民政府负责集体土地的征收与补偿；如未与当事人达成补偿协议，由温州市自然资源和规划局作出责令交出土地决定，并附被补偿房屋的具体补偿方案。本案中，瓯海区政府并非涉案集体土地的征地机关和补偿义务主体，不具有作出补偿安置决定的法定职责。温瓯政办抄〔2017〕290号抄告单系瓯海区政府在涉案土地被批准征收前作出，不属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的确定征收补偿安置方案的最终批准行为，该行为不能代替最终的法定批准行为，不能独立对外发生法律效力。瓯海区政府并不能因此而取得对涉案被征收范围内房屋进行补偿的职权。综上，原告吴锡铭将瓯海区政府列为本案被告，缺乏法律根据。经本院释明，原告坚持认为瓯海区政府系本案适格被告，故其要求判令瓯海区政府作出补偿决定的起诉，本院予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，裁定驳回原告吴锡铭的起诉。上诉人吴锡铭上诉称，本村农用地与宅基地于2017年10月18日，被浙江省“浙土字(330304)A[2017]一0015号”浙江省建设用地审批意见书，批准征用27.918公顷。温州国土资源局以(编号温土资瓯公[2017]94号)“征地补偿安置公告”与“温土资瓯征协[2017]097号“征地补偿安置协议书”，已完成整个征地程序，上述三个文件已将本村集体土地征为国有土地。没有对地上房屋被拆迁所作任何补偿安置的决定与标准。只是对集体征为国有后，每亩给予7.2万元补偿费。只有“温瓯政办抄[2017]290号抄告单”对本村拆迁安置补偿，作出具体规定。征用土地与征收房屋是两个不同权属的物权，土地所有权属村集体所有，房屋所有权是属私人所有物权，土地使用权是限制物权，房屋所有权是完全物权。征收私人房屋所有权与征用集体土地所有权，不是使用同一部法律，土地管理法只是仅对征用集体作出规定，没有对征收私人所有权房屋征收作出规定。一审法院将土地管理法征用村集体土地所有权的规定，错误当作征收私人房屋所有权混淆，认定事实错误与适用法律错误。本村集体农用土地与宅基地，包括上诉人宅基地，于2017年10月18日被征用为国有土地。2018年3月27日由被上诉人授权委托实施单位梧田街道办事处，将上诉人房屋拆除，已是在国有土地上征收私人房屋的国家行为。应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十七条规定。本村拆迁工作是由被上诉人以‘温瓯政办抄[2017]290号抄告单”，是由被上诉人盖章署名的文件。规定对本村实行拆迁补偿安置行政行为，与上诉人产生权利与义务关系，故本案被上诉人主体资格是本案被上诉人。行政诉讼法第六十三条规定“行政诉讼适用法律、法规与地方性法规，并可参照规章”而一审法院在本院认为段引用了地方文件，不符合行政审判法律文书规定。上诉请求：一、撤销一审(2019)浙03行初6号裁定书；二、依法改判被上诉人对上诉人持有的“浙(瓯)农居建NO.903026号”建房许可证，所记面积220.355平方米，以“温瓯政办抄[2017]290号”文件规定，作出补偿决定。三、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人瓯海区政府答辩称，答辩人不具有作出补偿安置决定的法定职责，不是本案的适格被告。涉案土地属于集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施；第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。因此，在征收程序中，答辩人并非集体土地的征地机关和补偿义务主体，不是本案适格被告。温瓯政办抄〔2017〕290号抄告单不对外发生法律效力。本案中，涉案抄告单在集体土地被批准征收前作出，不是作出征收补偿安置方案的最终批准行为。因此，抄告单不能作为答辩人作出补偿决定的依据，上诉人主张答辩人作出补偿决定无事实和法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”故一般认为，市、县人民政府对被征收土地的农村集体经济组织和农民具有相应的征收补偿安置职责。但本案中，根据查实事实，为规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作，温州市政府根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》专门作出了制度安排。《温州市区征收农民集体所有土地管理办法》第三条规定：“市人民政府统一负责征收农民集体所有土地的补偿和安置。各区人民政府或者功能区管委会受市人民政府委托做好辖区内征收农民集体所有土地的补偿和安置。街道办事处（镇人民政府）为征地实施单位，做好辖区内征收农民集体所有土地的征地调查、政策处理、批后实施和房屋补偿具体实施等相关工作。”《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》第一点规定：“市国土资源局、市住建委负责市区集体土地上房屋补偿的业务指导和监督管理工作；各区（功能区）人民政府（管委分）受市人民政府委托负责辖区集体土地上房屋补偿工作；各区（功能区）房屋征收机构具体做好辖区集体土地上房屋补偿的日常工作。”第四点规定：“达不成补偿协议的，市国土资源局委托区（功能区）人民政府（管委会）按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定对房屋所有权人作出责令交出土地决定和做好因此形成的相关工作。作出责令交出土地决定时，应当附被补偿房屋的具体补偿方案。”据此，在温州市区范围内，由温州市人民政府负责集体土地的征收与补偿；如未与当事人达成补偿协议，由温州市自然资源和规划局作出责令交出土地决定，并附被补偿房屋的具体补偿方案。本案中，案涉房屋所在地块征收土地公告及相应的征地补偿安置方案批复均系由温州市人民政府作出，瓯海区政府及其工作部门所实施的具体征收补偿安置工作，均应视为系受温州市政府委托进行，故原审裁定认定，本案中瓯海区政府并非涉案集体土地的征地机关和补偿义务主体，不具有作出补偿安置决定的法定职责，经法律释明上诉人仍坚持认为瓯海区政府系本案适格被告，裁定驳回起诉，并无不当。同时，根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》精神，人民法院经审查认为被诉行政行为依据的规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉行政行为合法性时应承认其效力。故一审裁定引用《温州市区征收农民集体所有土地管理办法》《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》相关规定，并无不当。温瓯政办抄〔2017〕290号抄告单系瓯海区政府在涉案土地被批准征收前作出，不属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的确定征收补偿安置方案的最终批准行为，上诉人据此对本案提出相关异议不能成立。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  吕柏超审判员  车勇进审判员  马良骥二〇一九年十月二十八日书记员  吴 琳