四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川14行终146号 上诉人（原审原告）周泽华（系原眉山市东坡区坤仲水泥制品厂经营者），男，生于1971年8月1日，汉族，住四川省仁寿县。 委托代理人万中华，四川明之鉴律师事务所律师。 委托代理人施可财，四川明之鉴律师事务所律师。 上诉人（原审被告）眉山市东坡区思蒙镇人民政府。住所地，四川省眉山市东坡区思蒙镇利民街139号。 法定代表人胡溪桥，镇长。 委托代理人宋琴，四川孟鸣律师事务所律师。 上诉人周泽华因与上诉人眉山市东坡区思蒙镇人民政府(以下称思蒙镇政府)行政处罚一案，均不服四川省眉山市彭山区人民法院（2019）川1403行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 原审查明，周泽华于2017年5月10日取得个体工商户营业执照载明：字号为眉山市东坡区坤仲水泥制品厂（以下称坤仲水泥制品厂），经营场所在眉山市东坡区思蒙镇××村×组，经营范围为加工、销售水泥制品（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。 2017年6月29日，思蒙镇政府对辖区内企业进行安全检查，发现坤仲水泥制品厂内存在安全隐患。思蒙镇政府于当日建议该厂立即停止作业，该厂在场人周泽云在安全检查记录上签字确认。2017年7月14日，眉山市东坡区经济和信息化局下发“眉山市东坡区淘汰落后产能工作协调小组办公室关于开展建材领域‘小散乱污’企业整治的通知”，明确要求各园区管委会、乡镇、街道负责本辖区内的建材领域“小散乱污”企业整治，7月20日前向相关企业发出《关于淘汰落后生产工艺装备和落后产品的告知书》，于7月30日前完成整治方案，于9月30日前完成建材领域“小散乱污”企业的整治。 2017年7月22日，思蒙镇政府的工作人员对辖区内“小散乱污”企业进行检查，再次发现坤仲水泥制品厂不具备安全生产条件、未取得环保、国土、安全、消防等相关手续。思蒙镇政府于当日向坤仲水泥制品厂作出《停产搬迁告知书》载明：经查，你单位未取得环保、国土、安全、消防等相关手续，目前仍存在违法生产现象，现通知你单位在接到本告知书之时立即停止违法生产行为，至7月23日自行将生产设备拆除完毕，并联系有资质的单位搬迁和处理好生产相关物资。若逾期未拆除和搬迁处理，我镇将报请相关执法部门于7月29日起依法采取强制取缔措施。思蒙镇政府于当日向坤仲水泥制品厂内工作人员送达该告知书，该厂工作人员收到后，通过微信于当天告知周泽华。2017年11月，坤仲水泥制品厂委托王革红将厂内的部分设备拆除卖掉，用于支付拖欠民工的工资。之后，周泽华向眉山市工商行政管理局东坡分局思蒙工商所提出注销眉山市东坡区坤仲水泥制品厂登记的申请，该所于2018年9月7日对周泽华的注销登记申请予以准许。 原审另查明，截止2017年7月20日，坤仲水泥制品厂未办理有国有土地使用证。按照建设项目环境影响评价分类管理名录规定，坤仲水泥制品厂属于非金属矿物制品业类（砼结构构件制造、商品混凝土加工），应编制环境影响评价报告表，而截止2017年7月20日，该厂未在相关部门办理该手续。截止2017年7月20日，在四川消防网备案抽查系统中未查询到坤仲水泥制品厂消防设计备案及竣工验收备案记录。周泽华开办的坤仲水泥制品厂系租用眉山市峨红建材有限责任公司在眉山市东坡区思蒙镇××村××组的场地，其用水源为在该公司厂区内自打的深井；坤仲水泥制品厂在国网眉山供电公司客户服务中心无用电立户信息档案。坤仲水泥制品厂用电用水来源于眉山市峨红建材有限责任公司，在2017年度，思蒙镇政府未对眉山市峨红建材有限责任公司采取过断水断电措施。 原审还查明，思蒙镇政府作出《停产搬迁告知书》前，未告知周泽华作出行政处罚决定的事实、理由及依据，也未告知周泽华依法享有的陈述和申辩的权利和要求举行听证的权利。 原审认为，本案焦点为：一、思蒙镇政府作出的《停产搬迁告知书》是否属于过程性行政行为，该行为对周泽华的权利义务是否产生实际影响，是否具有可诉性？二、思蒙镇政府作出的《停产搬迁告知书》认定事实是否清楚，程序是否合法？对此，原审阐述理由如下： 周泽华作为本案原告的主体适格且没有超过起诉期限。坤仲水泥制品厂在思蒙镇政府管理的行政区域内，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条之规定，思蒙镇政府作为本案被告的主体适格。思蒙镇政府作出的《停产搬迁告知书》对周泽华的实体权利义务应产生实际的影响，周泽华的起诉符合行政诉讼法的受案范围。 思蒙镇政府依据眉山市东坡区经济和信息化局下发的“眉山市东坡区淘汰落后产能工作协调小组办公室关于开展建材领域‘小散乱污’企业整治的通知”要求，对辖区内“小散乱污”企业进行检查，发现周泽华经营的坤仲水泥制品厂不具备安全生产条件，且该厂截止2017年7月20日，未办理有国有土地使用权证、未在相关部门办理编制环境影响评价报告表、未在四川消防系统查询到消防设计备案及竣工验收备案记录。故思蒙镇政府作出的《停产搬迁告知书》认定事实清楚。2017年11月，周泽华自行拆除坤仲水泥制品厂部分设备。2017年度，思蒙镇政府亦未对周泽华租用的眉山市峨红建材有限责任公司场地采取过断水断电措施。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（四）项、第三十一条、第三十二条第一款、第四十二条的规定，思蒙镇政府向周泽华经营的坤仲水泥制品厂作出《停产搬迁告知书》前，未告知周泽华作出行政处罚决定的事实、理由及依据，也未告知其依法享有的陈述和申辩及要求听证的权利。故思蒙镇政府作出的《停产搬迁告知书》，违反法定程序，应确认其行政行为违法。原审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认被告思蒙镇政府于2017年7月22日对原坤仲水泥制品厂作出的《停产搬迁告知书》的行政行为违法。 上诉人周泽华上诉称，上诉人自取得营业执照后着手安装调试生产线设备，但在2017年7月22日前并未进行生产活动。被上诉人思蒙镇政府认为上诉人存在违法生产行为没有事实依据。思蒙镇政府作出的《停产搬迁告知书》认定事实错误，同时违反法定程序。请求撤销原判并确认思蒙镇政府作出的《停产搬迁告知书》违法。 上诉人思蒙镇政府上诉称，上诉人作出的《停产搬迁告知书》对上诉人周泽华的权利义务不产生实际影响，上诉人对周泽华并未采取任何强制措施，该告知行为只是过程性行政行为，不是行政处罚行为。因此，原审认定事实及适用法律错误，请求撤销原判并依法改判或发回重审。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据上诉双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：思蒙镇政府于2017年7月22日向周泽华经营的原坤仲水泥制品厂作出的《停产搬迁告知书》是否属于行政处罚行为，该行为是否合法？对此，本院阐述理由如下： 首先，从思蒙镇政府作出的《停产搬迁告知书》所载内容来看，思蒙镇政府明确要求周泽华经营的原坤仲水泥制品厂“立即停止违法生产行为，至7月23日自行将生产设备拆除完毕，并联系有资质的单位搬迁和处理好生产相关物资。若逾期未拆除和搬迁处理，我镇将报请相关执法部门于7月29日起依法采取强制取缔措施”，思蒙镇政府的该行为应当属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（四）项“行政处罚的种类：责令停产停业”的范畴，思蒙镇政府于2017年7月22日向周泽华经营的原坤仲水泥制品厂作出的《停产搬迁告知书》属于行政处罚行为，而非思蒙镇政府所辩称的过程性行为。其次，思蒙镇政府向周泽华经营的原坤仲水泥制品厂作出《停产搬迁告知书》的事实依据及理由为该厂“未取得环保、国土、安全、消防等相关手续，目前仍存在违法生产现象”。即使周泽华经营的原坤仲水泥制品厂在建设及生产过程中存在上述情形，应当给予行政处罚，但依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设”、《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”之规定，思蒙镇政府对周泽华经营的原坤仲水泥制品厂作出《停产搬迁告知书》并无法律、法规授权，其行为属超越职权。当然，思蒙镇政府在作出《停产搬迁告知书》时，未履行相应的告知义务，亦违反法定程序。 综上，思蒙镇政府对周泽华经营的原坤仲水泥制品厂作出的《停产搬迁告知书》属超越职权、违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项之规定，应当予以撤销。原审认定事实清楚，但适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定确认案涉行政行为违法不当，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销四川省眉山市彭山区人民法院（2019）川1403行初19号行政判决； 二、撤销眉山市东坡区思蒙镇人民政府于2017年7月22日向周泽华经营的原坤仲水泥制品厂作出的《停产搬迁告知书》。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由眉山市东坡区思蒙镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈继兵 审判员  高 莉 审判员  姚俊辉 二〇一九年十月十一日 书记员  张梦蝶