四平市铁东区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉0303行初56号 公益诉讼起诉人：四平市铁东区人民检察院。住所地：四平市铁**十经街南二纬路。 法定代表人：张树森，检察长。 委派出庭人员：崔海波，检委会专职委员、第二检查部主任。 委派出庭人员：张立群，检察员。 委派出庭人员：冯辉，检察员。 被告：四平市自然资源局。住所地：四平市铁**北河西路**。 法定代表人：王光普，职务：局长。 行政机关出庭负责人：岳志会，四平市自然资源局副局长。 委托代理人：常石，四平市国土资源监察支队支队长。 公益诉讼起诉人四平市铁东区人民检察院诉被告四平市自然资源局不履行法定职责一案，本院于2019年7月19日受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月25日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人四平市铁东区人民检察院的委派出庭人崔海波、张立群、冯辉，被告四平市自然资源局的委托代理人岳志会、常石到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人四平市铁东区人民检察院诉称，本院在依法履行职责中发现，原四平市国土资源局存在不依法履行监管职责，致使铁东区山门镇头道村的基本农田遭到侵害破坏的情况。本院依法进行了调查，现查明：王向宝于2013年10月承租四平市铁东区山门镇头道村村民王利山农用地，并于2014年未经相关部门审批私自在该地块建房、用水泥硬化地面，致使该地块黑土耕作层受到严重破坏，耕地的种植条件受到严重毁坏。经原四平市国土资源局鉴定，王向宝占用的集体土地面积7912.9平方米，折合11.86亩，地类为基本农田。至今王向宝所占用的耕地仍未恢复土地原状，四平市自然资源局未对王向宝进行行政处罚，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。为督促原四平市国土资源局依法履行职责，促进行政机关依法行政，本院于2019年2月3日向原四平市国土资源局发出检察建议，建议“责令王向宝限期改正或者治理，恢复原来地貌，履行土地复垦义务，恢复原种植条件。”2019年3月31日，四平市自然资源局向本院书面回复称，对王向宝破坏耕地问题，已于2015年12月进行了立案查处，立案编号为四国土资东执立【2015】34号。由于一直未找到当事人王向宝，导致该案调查受阻。2016年3月，该案有关情况向铁东公安分局进行了通报，函请协助调查。在公安机关的配合下，基本确认破坏耕地的责任人即为王向宝。2017年8月，将该案正式移送给铁东公安分局。铁东公安分局于2017年8月25日将王向宝列为在逃人员，在网上通缉。目前，王向宝仍在逃，因此暂时无法继续查处程序。下一步，将与铁东公安分局密切联系，待将当事人王向宝抓捕归案后，立即作出处罚决定，责令当事人履行土地复垦义务，恢复土地原状。 认定上述事实的主要证据有：1、四平市国土资源局关于王向宝破坏耕地程度有关情况鉴定意见；2、关于王向宝破坏耕地情况的勘查鉴定报告；3、鉴定意见通知书；4、王向宝签订的土地租赁合同；5、四平市国土资源局关于确认王向宝占用土地性质有关情况的函；6、铁东区山门镇土地利用现状图截图（一）；7、铁东区山门镇土地利用现状图截图（二）；8、铁东区山门镇土地利用总体规划图截图（一）；9、铁东区山门镇土地利用总体规划图截图（二）；10、在逃人员登记表；11、检察建议书；12、四平市自然资源局关于检察建议书办理情况的报告；13、检察机关的现场踏查情况等。公益诉讼起诉人认为依据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”第四十二条：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”第六十六条第一款：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十四条：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，……由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第七十五条：“违反本法规定，拒不履行土地复垦义务，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。”第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违法土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……”、《基本农田保护条例》（国务院令第257号）第二十九条：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门、农业行政主管部门对本行政区域内发生的破坏基本农田的行为，有权责令纠正。”第三十三条：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”以及《国土资源行政处罚办法》（2014年4月10日国土资源部第2次部务会议通过，自2014年7月1日起施行）第十三条：“立案后，国土资源主管部门应当指定案件承办人员，及时组织调查取证。…….”第二十四条：“案件调查终结，案件承办人员应当提交调查报告。调查报告应当包括当事人的基本情况、违法事实以及法律依据、相关证据、违法性质、违法情节、违法后果，并提出依法是否应当给予行政处罚以及给予何种行政处罚的处理意见。涉及需要追究党纪、政纪或者刑事责任的，应当提出移送有关机关的建议。”第二十六条：“审理结束后，国土资源主管部门根据不同情况，分别作出下列决定：（一）违法事实清楚、证据确凿、依据正确、调查审理符合法定程序的，作出行政处罚决定；……（四）违法行为涉及需要追究党纪、政纪或者刑事责任的，移送有权机关。”第二十七条：“违法行为依法需要给予行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。……”第三十二条：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案件特别复杂的除外。”的相关规定，原四平市国土局和四平市自然资源局应当对查明的违法事实进行审理，并及时作出相应行政处罚。 本案于2013年末发生违法破坏基本农田行为，原四平市国土资源局铁东分局于2015年10月18日向王向宝发出《责令违法行为通知书》，2015年12月28日立案，2016年2月28日出具调查报告：“……涉嫌构成非法占用土地。由于违法责任人王向宝已不知去向，未依法惩处违法行为，建议：移送公安机关协助开展调查取证工作。”2016年3月10日经集体讨论同意了调查报告意见。2016年3月28日，原四平市国土资源局铁东分局向四平市公安局铁东区分局发出《关于协助调查山门镇头道村王向宝违法占地问题的函》：“……由于违法责任人王向宝已不知去向，为依法惩处违法行为，特此函请公安机关协助开展调查取证工作。”2018年7月4日，王向宝被抓获归案后，该案事实已经调查清楚，铁东区检察院已于2018年8月以王向宝构成非法占用农用地罪向铁东区法院提起公诉，王向宝被取保后在铁东区法院审理期间脱逃。因原四平市国土资源局铁东分局没有行政执法权，因此检察机关向原四平市国土资源局下发检察建议要求其依法履职，对王向宝进行行政处罚。此间因原四平市国土资源局整合划入四平市自然资源局，现四平市自然资源局复函以王向宝仍在逃，暂时无法继续查处程序为由，不依法正确履职。依据《中华人民共和国侵权责任法》第四条第一款：“侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的，不影响依法承担侵权责任。”和高检院《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》第12点：“行政相对人的违法行为同时触犯行政法律法规规章和刑法，且已经移送公安机关处理或已经追究刑事责任的，如果行政机关存在没有依法正确履行职责的情况，检察机关可以进行监督，符合提起行政公益诉讼条件的，应当提起行政公益诉讼。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”的规定，为保护耕地资源，保护生态环境和国家基本农田，维护国家和社会公共利益，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，向人民法院提起行政公益诉讼，请依法裁判。 被告四平市自然资源局辩称，答辩人对铁东检察院关于王向宝破坏耕地行为叙述无异议，但我局已依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《国土资源行政处罚办法》等法律法规规章的规定，对王向宝破坏耕地行为进行了立案调查。并在涉嫌构成违法占用农用地罪的情况下，将当事人移送到了公安机关。2018年7月4日，王向宝被抓获归案，但又于2018年8月办理取保候审手续后脱逃，王向宝案至今未办结。因此，答辩人目前已履行了法定职责，而且正在履行法定职责。具体理由是：2014年，铁东区山门镇村民王向宝未经批准擅自在铁东区山门镇头道村，占用集体土地建房、硬化地面，面积7912.9平方米，地类为基本农田。对此违法行为，答辩人已于2015年12月进行了立案，立案编号为四国土资东执立[2015]34号。由于当时联系不到王向宝，导致无法明确违法责任主体。后经铁东公安分局协助调查，基本确认破坏耕地的责任人即为王向宝。经现场勘测鉴定，王向宝占用基本农田7912.9平方米(合11.86亩)，建房、硬化地面，致使耕地的种植条件严重毁坏，对耕地造成严重破坏，涉嫌构成破坏农用地罪。按照《行政处罚法》的有关规定，答辩人于2017年8月，将王向宝破坏耕地案移送到了铁东区公安分局。依据中共中央办公厅、国务院办公厅《转发国务院法制办等部门〈关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉的通知》(中办发[2011]8号)的规定，“行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当移交案件的全部材料，同时将案件移送书及有关材料目录抄送人民检察院。行政执法机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院；未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。”“公安机关对行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，应当以书面形式予以受理。受理后认为不属于本机关管辖的应当及时转送有管辖权的机关，并书面告知移送案件的行政执法机关，同时抄送人民检察院。对受理的案件，公安机关应当及时审查，依法作出立案或者不予立案的决定并书面通知行政执法机关，同时抄送人民检察院。公安机关立案后决定撤销案件的，应当书面通知行政执法机关，同时抄送人民检察院。公安机关作出不立案决定或者撤销案件的，应当将案卷材料退回行政执法机关，行政执法机关应当对案件作出处理。”本案中王向宝于2018年7月被抓获归案，在铁东区检察院提起公诉期间，办理取保手续后再次脱逃。该案仍处于司法调查、起诉和审判阶段，行政机关尚不能介入。因此，答辩人认为，在王向宝破坏耕地案中，已履行了立案调查、移送公安机关追究刑事责任等工作职责。在王向宝未被追究刑事责任以前，尚无法作出处罚决定。 公益诉讼起诉人向本院提交了起诉的法律依据及事实方面的证据材料。 第一组证据：证明被告四平市自然资源局对王向宝履行土地复垦义务，恢复土地原状具有监管职责。 1、《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十四条：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，……由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第七十五条：“违反本法规定，拒不履行土地复垦义务，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。”第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违法土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……”。 2、《基本农田保护条例》（国务院令第257号）第二十九条：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门、农业行政主管部门对本行政区域内发生的破坏基本农田的行为，有权责令纠正。”第三十三条：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。” 3、《国土资源行政处罚办法》（2014年4月10日国土资源部第2次部务会议通过，自2014年7月1日起施行）第十三条：“立案后，国土资源主管部门应当指定案件承办人员，及时组织调查取证。…….”第二十四条：“案件调查终结，案件承办人员应当提交调查报告。调查报告应当包括当事人的基本情况、违法事实以及法律依据、相关证据、违法性质、违法情节、违法后果，并提出依法是否应当给予行政处罚以及给予何种行政处罚的处理意见。涉及需要追究党纪、政纪或者刑事责任的，应当提出移送有关机关的建议。”第二十六条：“审理结束后，国土资源主管部门根据不同情况，分别作出下列决定：（一）违法事实清楚、证据确凿、依据正确、调查审理符合法定程序的，作出行政处罚决定；……（四）违法行为涉及需要追究党纪、政纪或者刑事责任的，移送有权机关。”第二十七条：“违法行为依法需要给予行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。……”第三十二条：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案件特别复杂的除外。”的相关规定，原四平市国土局和四平市自然资源局应当对查明的违法事实进行审理，并及时作出相应行政处罚。 4、《四平市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》：（八）负责组织实施最严格的耕地保护制度。贯彻执行耕地保护政策，负责耕地数量、质量、生态保护。组织实施耕地保护责任目标考核和永久基本农田特殊保护。落实耕地占补平衡制度，监督占用耕地补偿制度执行情况。 5、《中华人民共和国侵权责任法》第四条第一款：“侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的，不影响依法承担侵权责任。” 6、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。” 7、最高人民检察院《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》第12点：“行政相对人的违法行为同时触犯行政法律法规规章和刑法，且已经移送公安机关处理或已经追究刑事责任的，如果行政机关存在没有依法正确履行职责的情况，检察机关可以进行监督，符合提起行政公益诉讼条件的，应当提起行政公益诉讼。” 以上法律条文证明四平市自然资源局对辖区土地资源具有监督管理权和行政处罚权，应采取有效措施，对王向宝的违法行为予以行政处罚，按照法律法规规定，责令履行土地复垦义务，恢复土地原状。 第二组证据：证明王向宝非法占用农用地违法事实的证据。 1、P9、四平市国土资源局关于王向宝破坏耕地程度有关情况鉴定意见。2、P10关于王向宝破坏耕地情况的勘查鉴定报告。3、P11鉴定意见通知书。4、P12王向宝签订的土地租赁合同。5、P13四平市国土资源局关于确认王向宝占用土地性质有关情况的函。6、P14铁东区山门镇土地利用现状图截图（一）。7、P15铁东区山门镇土地利用现状图截图（二）。8、P16铁东区山门镇土地利用总体规划图截图（一）。9、P17铁东区山门镇土地利用总体规划图截图（二）。10、P18在逃人员登记表。11、P64-68王向宝讯问笔录。12、P69-71公安机关询问笔录（王跃武）。13、P72-75公安机关询问笔录（王利山）。14、P76-77公安机关询问笔录（王利山）。 第三组证据：证明本院已经履行监督职责，按照公益诉讼前置程序向被告发送检察建议书。 1、P24-27检察建议书。2、P28送达回证。3、P29-30四平市自然资源局关于检察建议书办理情况的报告。4、P31诉前现场勘验笔录。5、P32-33诉前现场踏查照片。6、P34起诉现场勘验笔录。7、P35-38起诉现场踏查照片。 被告四平市自然资源局对以上证据均无异议。 被告四平市自然资源局向本院提交了以下证据材料： 第一组证据：履职情况：1、立案呈批表（四国土资东执立[2015]34号）。2、询问笔录。3、现场勘测笔录。4、耕地破坏程度的鉴定意见。5、涉嫌犯罪案件移送书（四国土资东执移字[2015]34号）。以上证据用以证明答辩人对王向宝破坏耕地案进行了立案查处，履行了职责。 第二组证据：相关法律法规规定。 1、《土地管理法》。2、《国土资源行政处罚办法》。3、《转发国务院法制办等部门关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见的通知》。以上证据证明答辩人查处程序合法、适用法律准确，已经依法履行了职责。 公益诉讼起诉人质证意见：对真实性、合法性无异议，但是对第二组证据证明的问题有异议。根据国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）第十一条规定：“行政执法机关应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件不得以行政处罚代替移送，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚决定，不停止执行”。可见并没有排除行政机关处罚的行为，那么行政机关对当事人造成的社会危害后果（像拆除建筑物、没收建筑物等）依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，当事人不在现场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”。《民事诉讼法》第九十二条规定：“受送达人下落不明或用其他方式无法送达的，公告送达……”故本案被告可以公告的方式送达行政处罚。 上述公益诉讼起诉人及被告提供的证据，被告对公益诉讼起诉人的证据无异议，公益诉讼起诉人虽对被告提供的第二组证据有异议，但应属对该组证据（法律规定）是否适用的质疑性意见，并不影响该组证据的效力，故对上述证据均予以采信。 经审理查明，王向宝于2013年10月承租四平市铁东区山门镇头道村村民王利山农用地，并于2014年未经相关部门审批私自在该地块建房、用水泥硬化地面，致使该地块黑土耕作层受到严重破坏，耕地的种植条件受到严重毁坏。经原四平市国土资源局鉴定，王向宝占用的集体土地面积7912.9平方米，折合11.86亩，地类为基本农田。被告于2015年12月28日立案，但至今四平市自然资源局未对王向宝进行行政处罚。四平市铁东区人民检察院曾于2019年2月3日向原四平市国土资源局发出检察建议，建议“责令王向宝限期改正或者治理，恢复原来地貌，履行土地复垦义务，恢复原种植条件。” 本院认为，公益诉讼起诉人提起本案公益诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》和最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款之规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。即被告四平市自然资源局对辖区内的违反土地管理的行为具有监管职责，并应按法律要求完全纠正违法行为。本案被告虽然履行了对违法行为的立案及调查职责，但一直未对违法行为进行行政处罚，被告辩称找不到违法人致使送达出现障碍，但根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，当事人不在现场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”。《民事诉讼法》第九十二条规定：“受送达人下落不明或用其他方式无法送达的，公告送达……”，可见，在找不到违法行为人的情形下，行政机关仍有符合法律规定的方式进行送达，故对于被告的辩解本院不予采信。 综上，被告四平市自然资源局虽然对王向宝破坏耕地案进行了立案调查，但未按法律规定及时对违法行为人王向宝进行处罚，致使国家农田仍处于受侵害状态，故被告应全面履行法定职责。公益诉讼人的起诉事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决如下： 判令被告四平市自然资源局依法履行法定职责。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于吉林省四平市中级人民法院。 审 判 长  宋 武 代理审判员  谷彦臣 人民陪审员  刘国华 二〇一九年十月二十九日 书 记 员  杜 欣