河南省南阳市宛城区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫1302行初62号原告：杨金芬，女，汉族，1975年8月27日出生，汉族，中专文化程度，住南阳市。被告：南阳市公安局光武分局。法定代表人：李永国，任局长职务。地址：南阳市新华西路837号。委托代理人：周宏，男，汉族，1964年1月5日出生，身份证公民：412901196401050537，住南阳市宛城区。任该局副局长职务，代理权限：特别授权。委托代理人：曾显铁，男，汉族，1973年6月4日出生，住南阳市宛城区。系该局民警，代理权限：特别授权。被告：南阳市公安局。法定代表人：戚绍斌。任局长职务。统一社会信用代码：11411300006001258C。地址：南阳市张衡路1号。委托代理人：高伟，男，汉族，1977年2月5日出生，住南阳市。系南阳市公安局法制室工作人员。代理权限：一般授权。原告杨金芬诉被告南阳市公安局光武分局、南阳市公安局治安行政处罚一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年7月1日公开开庭进行了审理。原告杨金芬，被告南阳市公安局光武分局的委托代理人周宏、曾显铁，被告南阳市公安局的委托代理人高伟均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。被诉行政行为：南阳市公安局光武分局于2018年12月25日作出光公（光一）行罚决字（2018）10307号行政处罚决定书：对杨金芬以扰乱公共场所秩序行政拘留十日。南阳市公安局于2019年3月13日作出宛公复决字（2019）019号行政复议决定书：维持南阳市公安局光武分局作出光公（光一）行罚决字（2018）10307号行政处罚决定书。原告不服诉称，原告于2018年12月24日去北京第三中级人民法院开庭，随后去邮局邮寄信件，遇到北京市公安局警察要求本人出示身份证，查验后，告知原告有上访记录，随后，将原告送至马家楼接济中心。到达后，南阳市群工部高武将原告带出，安排三个不明身份人员将原告送至南阳市公安局，光武分局以原告在北京中南海周边地区非正常上访为由，行政拘留10天，原告不服，提起复议申请，3月14日，南阳市公安局作出宛公复决字（2019）019号行政复议决定书，维持，原告不服，提起诉讼。光武分局行政处罚存在以下问题：1、本案的案件发生地为北京中南海周边，其属于北京市公安局西城分局管辖，南阳市光武分局无管辖权，其程序违法。根据《行政处罚法》第二十条的规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，法律法规另有规定的除外。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款：移交违法行为人员居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为居住地公安机关开展调查取证工作。此项条款表明由于违法行为地公安机关才是违法行为的第一发现人，此时，如果认为违法行为人居住地“更事宜”管辖可以移交，光武分局并未出示北京西城分局移交此案的任何手续，光武分局无管辖权。2、被告认为“在中南海周边属于违法”无任何法律依据。首先，被告对原告进行处罚的依据是认为“原告扰乱了中南海周边的公共秩序”而非“原告身处中南海周边构成违法”，其次，中南海周边完全允许公民及车辆通行，原告到中南海周边只是去邮寄信件，并非去上访，被告在行政复议程序及行政处罚过程中并未出示任何证据，证实原告扰乱了中南海周边的公共秩序。第三、光武分局未依照《行政处罚法》第三十一条、三十二条告知原告作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知原告依法享有的权利，也未对原告提出的事实、理由和证据进行复核。综上所述，南阳市公安局光武分局在原告无任何违法事实的情况下，滥用职权，将原告非法关押10天，其行政行为违法。南阳市公安局本应认真履行职责对其违法行为作出纠正，却包庇护短，掩盖其违法行为，作出了维持复议的决定，希望一审法院秉公执法，公平判决。原告请求：1、撤销南阳市光武分局作出光公（光一）行罚决字（2018）10307号行政处罚决定书；2、撤销南阳市公安局作出宛公复决字（2019）019号行政复议决定书；3、本案诉讼费由被告承担。原告在一审期间向本院提供的证据有：1、行政处罚决定书；证明行政处罚行为；2、行政解除拘留证明，证明行政拘留处罚完毕；3、行政复议申请书，证明原告申请复议；4、行政复议决定书，证明南阳市公安局维持行政处罚决定；5、北京第三人民中级人民法院传票，证明原告是去开庭；6、信封封面；7、政府信息公开不存在告知书；8、北京市人民政府政府专栏，证实马家楼管理服务中心用来接济外地来访人员，不能证明原告在那儿就是非正常上访行为。被告南阳市公安局光武分局辩称，1、光武分局有管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定（2012版）》第九条全文规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查工作”。本案中，杨金芬在我局辖区内居住，为了更好的维护信访秩序，促使非访违法行为人认识错误、改正错误，提高行政效率，由我局办理符合该条第一款的规定，我局可以管辖。该条款全文没有明确规定移交时必须有移交手续。杨金芬在北京市中南海周边地区非正常上访，被北京市警方现场处置、分流，再由省、市驻京信访工作组劝返，处置过程符合以上规定和《信访条例》的规定。2、认定违法事实清楚。2018年12月24日，杨金芬在北京中南海周边地区非正常上访，被北京警方查获并控制在马家楼接济中心，省、市驻京工作组通知卧龙区驻京值班人员将其劝返接回。上述事实有杨金芬陈述和申辩、南阳市驻京信访工作组工作说明、证人证言等证据证实。3、适用法律正确。杨金芬在其刑罚执行完毕三年内实施违反治安管理行为，具有《公安机关办理行政案件程序规定（2012版）》第136条第5项应当从重处罚的情形。杨金芬此前曾因扰乱公共场所秩序被行政处罚，同时还具有《河南省公安机关治安管理处罚裁量标准》关于扰乱公共场所秩序行为受过处罚或者多次扰乱公共场所秩序的。我局对其处罚时，在《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定的处罚幅度内，适用从重处罚，作出行政拘留十日的决定，法律适用准确，裁量符合规定。请求驳回杨金芬的诉讼请求。被告南阳市公安局光武分局在一审期间向本院提供的证据有：1、受案登记表；2、受案回执；3、北京市第三中级人民法院传票；4、到案经过；5、被传唤人家属通知书；6、进入办案中心凭证；7、杨金芬人身检查笔录；8、杨金芬询问笔录；9、李某询问笔录；10、刘某询问笔录；11、工作说明；12、杨金芬个人信息；13、杨金芬前科查询；14、行政处罚告知笔录；15、行政处罚决定书；16、被拘留人家属通知书；17、行政拘留执行回执；18、行政处罚审批表；19、办案民警警官证；20、违法犯罪人员信息凳讫凭证。被告南阳市公安局辩称，1、该案调查事实清楚，证据充分，程序合法，处理适当。原告杨金芬于2018年12月24日，在北京中南海周边地区非正常上访，被北京警方控制送至马家楼接济中心，省、市驻京工作组通知卧龙区驻京值班人员将其劝返。2018年12月25日，光武分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，作出行政处罚。上述事实有杨金芬陈述和申辩、南阳市驻京信访工作组工作说明、证人证言等证据证实。2、行政复议程序合法。2019年1月19日，原告杨金芬因不服南阳市光武分局行政处罚决定，向南阳市公安局申请行政复议，我局依法受理并通知光武分局提交答复，2019年1月26日光武分局提交复议答复书及本案证据材料、依据。我局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定对本案进行书面审查，经审查认为：光武分局对该案调查事实清楚、证据充分，程序合法，处理适当。2019年3月13日，我局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持。请求依法驳回杨金芬的诉讼请求。被告南阳市公安局在一审期间向本院提供证据有：1、原告杨金芬的行政复议申请书；2、原行政处罚决定书复印件；3、南阳市公安局宛公复答字〔2019〕1019号行政复议提交答复通知书；4、光武分局行政复议答复书；5、南阳市公安局宛公复决字〔2019〕019号行政复议决定书；6、行政复议决定书送达回执。上述证据经庭审当庭出示，原告对被告光武分局提供证据发表如下质证意见：原告认为被告出具的相关材料，不能证实其行政处罚合法，相反证实其处罚无事实依据，程序违法，依法应当撤销其处罚决定，原告发表以下质证意见：受案登记表，真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。在无报案人相关信息及登记表注明属于“移交”案件，却无移送单位，移送人，又无北京公安机关移交手续的情况下，其作出的登记表不合法。受案回执，根据《河南省公安机关执法公开实施办法》第二十四条规定：在接受控告人，被侵害人报案时，应当向其出具《受案回执》，便于当事人查阅相关执法信息。此份受案回执，并未显示报案人、控告人或是举报人、扭送人的相关信息。在无相关报案人、控告人的情况下，光武分局依据什么对原告进行处罚？属于光武分局后期制造的假证据。北京市第三中级人民法院传票此份证据真实性、合法性、关联性予以予认可。只能证实原告去北京是去开庭，并非去上访，不能证实原告实施了违法行为。《到案经过》光武分局李书东及李刚的证言只能证实原告是被南阳市驻京信访办从北京接回南阳，并送至光武分局这一事实，并不能证实原告在北京实施了扰乱公共场所秩序的行为。其真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。《被传唤人家属通知书》属于假证据，真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。通知书上注明通知时间为2018年12月25日9时15分，家属拒签。被告并未提供其通过何种方式告知家属，在无其他证据的支持下，不能认定其依照法定程序告知了家属。《进入办案中心凭证》首先要说明的是，李刚及李书东以原告拒签为由，注明在办案凭证上面，属于假证，原告进入办案中心时，被告并未出具此份凭证。被告需要出示原告拒签的依据，要求合议庭调取当天原告进入办案中心的视频给予证实。《人身检查笔录》真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。根据《行政处罚法》第37条规定：行政机关在进行检查时，执法人员不得少于两人，从光武分局的《人身检查笔录》可知，检查人员只有王燕飞一人，违反法定程序。且在《人身检查笔录》中注明原告自述：拒不配合，不符合实情，原告自始至终一直很配合其工作，要求合议庭调取当天视频给予证实。杨金芬询问笔录及行政案件权利义务告知书，原告的询问笔录仅仅证实了原告去北京三中院开庭，后到邮局邮寄信件，并不能证实原告实施了扰乱公共场所秩序的行为存在。在询问过程中，被告并未按照法律规定出示警官证及行政案件权利义务告知书，违反法律规定。要求合议庭调取当天视频给予证实。李某询问笔录不予认可，李某仅仅是一名职业司机，其在询问笔录上注明在12月24日晚21时许，将原告从马家楼送到南阳市光武分局，在此之前，其没有见过原告，也不认识原告。李某回答原告在中南海上访，南阳市信访局人安排将原告送回，属于传来证据，根据最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十六条规定：证人应当陈述其亲历的具体事实，证人根据其经历所做的判断，推测或者评论不能作为定案的依据。原告是否在中南海上访李某并未看见，只是听南阳市信访局人员这样说，其证言不能作为认定处罚的依据。刘某询问笔录不予认可，刘某作为车站办事处信访办主任，其人在南阳，对原告是否在北京具有扰乱公共场所秩序行为并不清楚，其在笔录中明确说明：“听说在北京中南海上访，详细情况我不太清楚，市区信访局的工作人员会把详细情况通报给你们。原告是否在中南海上访刘某并未看见，只是听南阳市信访局人员这样说，其证言不能作为认定处罚的依据。驻京信访工作组“工作说明”不予认可，只能证实其接到省市驻京工作组通知将原告从北京接回这一事实，其并未看到原告具有扰乱公共场所秩序行为，不能作为处罚依据。杨金芬个人信息予以认可，只能证实本人的个人情况。前科情况查询证明，此份证明跟本案无关，不能作为处罚依据。行政处罚告知笔录不予认可，属于假证据，被告并未向原告进行告知，要求被告出示告知时录音录像给予证实，原告一直坚持陈述和申辩，否则也不会对此处罚复议并起诉。此份笔录属于光武分局制造的假证据。行政处罚决定书此份决定书属于被诉行政行为，不能作为处罚依据，光武分局并未依法向原告宣读并交付给原告。被拘留人员家属通知书属于假证据，其并未依法通知家属，要求出示当面通知原告家属的视频给予证实。行政拘留执行回执、公安行政处罚审批表只是公安机关内部工作流程，不能证实原告具有扰乱公共场所秩序行为，不能作为处罚依据，跟本案无关，不予质证。办案民警李书东及李刚警官证予以认可，只能证明是合法民警，但是不能证明对我进行拘留合法。违法犯罪人员信息登记凭证，原告未见到此份材料，不予质证。原告对被告南阳市公安局提供证据的质证意见：对其提交的证据真实性没异议。只能证实南阳市公安局依照法定程序作出行政复议决定，但是不能证明作出的行政复议决定合法。二被告对原告提供证据质证意见为：对原告提供证据真实性无异议，但证据5-8与本案无关联性。本院根据双方无异议证据，结合庭审双方陈述，认定以下事实：2018年12月24日，原告到北京市第三中级人民法院开庭，有原告提交的北京市第三中级人民法院开庭传票，该传票内容为：案号：（2018）京03行初81号；案由：政府信息公开；被传唤人：杨金芬；传唤事由：开庭；应到时间;2018年12月24日上午9时30分；应到处所：北京市第三中级人民法院第26法庭（地址：北京市朝阳区来广营路**）。原告在当天参加庭审后，到北京市西城区邮寄信件时被民警检查身份证件，之后，原告被送至北京市马家楼接济管理中心，次日，原告被南阳市信访局工作人员接回南阳。2018年12月25日，被告南阳市公安局光武分局对原告作出光公（光一）行罚决字（2018）10307号行政处罚决定书，该决定书认定：2018年12月24日杨金芬在北京中南海周边非正常上访，被北京市警方控制马家楼接济中心，省、市驻京工作组通知卧龙区驻京值班人员将其劝返接回。根据杨金芬的违法事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，杨金芬的违法行为为“严重”。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，对杨金芬以扰乱公共场所秩序行政拘留十日。拘留期间为2018年12月25日至2019年1月4日解除拘留。原告不服该行政处罚，向南阳市公安局申请行政复议，2019年3月13日南阳市公安局作出宛公复决字（2019）019号行政复议决定书：维持南阳市公安局光武分局作出光公（光一）行罚决字（2018）10307号行政处罚决定书。另查明，杨金芬于2019年1月24日向北京市公安局西城分局以邮寄的方式提出政府信息公开申请，要求获取2018年12月24日，申请人杨金芬在北京中南海周边地区违法上访，被府右街派出所以扰乱公共秩序为名控制并移交给河南省南阳市公安局光武分局的相关手续的政府信息。2019年1月24日，北京市公安局西城分局受理，并于2019年1月30日给予答复：“经查，你于2018年12月24日到中南海外围地区走访，后送至北京市接济服务中心。未与当地公安机关进行移交。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项，你申请获取的政府信息，本机关未予制作，该政府信息自始不存在”。北京市马家楼接济管理服务中心主要职责：受市民政局委托，承担外地来京非正常上访人员的接济、安置等方面工作，配合开展相关的法制宣传、教育等工作。再查明，原告杨金芬于2014年1月5日被南阳市公安局光武分局行政拘留十日，查明：2013年12月28日至2014年1月4日，杨金芬多次在北京市中南海周围进行非访，严重扰乱公共场所秩序，杨金芬多次扰乱公共场所秩序属情节较重。以上事实有杨金芬陈述、北京警方训诫书等证据证实。2014年3月25日，原告杨金芬再次被南阳市光武分局行政拘留十日，查明：2014年3月23日18时05分，3月24日18时10分杨金芬在北京市中南海非法上访，严重扰乱中南海周边公共秩序，情节严重。以上事实有杨金芬陈述及书证证据证实。2014年6月26日上午10时许，杨金芬伙同邢梅、郭海玲在美国驻华大使馆签证处故意裸露身体，引起多人围观，严重扰乱公共场所秩序，被法院判处有期徒刑3年6个月。认定上述事实的证据有：1、杨金芬的陈述：前天下午3点48分在南阳坐K118次列车去北京，昨天早上5点10分在北京西站下的车，我就直接去北京第三中级人民法院了。我起诉司法部未履行政府信息公开义务的法定职责。开完庭，我去寄信，举报投诉河南省第二监狱未履行狱务公开法定职责。我哥杨金德在监狱的服刑信息，我要求监狱公开，但是监狱拒绝公开，所以我就要告监狱。我邮寄了五六封信，寄到中纪委、司法部、司法厅等部门。寄完信出邮局门，被一个警察拦住了，问我干啥哩，然后警察就问我要身份证，我把身份证给他了，他看完身份证对我说你不能走了。他说你有上访记录，不能自己走，然后打了个电话，叫了个车，让我上车把我拉到了一个派出所，然后又把我拉到了马家楼接济中心，后来，南阳市信访局群工部的高武给我安排了3个不明身份的黑社会人员开车送到光武派出所。2、证人李某证言：我在北京包车，2018年12月24日晚上21时许，我开车在北京市马家楼国家信访分流中心接上一个名叫杨金芬的女性，按照南阳市卧龙区信访局唐部长的安排，和同事乔果、李银文一起，今天早上8时许，我将杨金芬送到南阳市永安路光武分局。因为杨金芬北京市中南海非法上访，南阳市信访局的人安排我将杨金芬送回南阳。3、证人刘某证言：我是车站办事处信访办主任，2018年12月25日8时许，我上班时接到办事处副书记黄克哲的通知，我和办事处信访办刘夏到永安路北头光武分局门口接待从北京带回来的非法上访人员杨金芬。今天8时许，我和刘夏在永安路北头光武分局门口见到一辆黑色尼桑NV200，车牌号是京Ｎ×××**，从车上来一位名叫李某的工作人员，他告诉我，他昨晚21时许把杨金芬从北京带上车，今天8时许到南阳，他就将杨金芬交给我们，光武派出所也接到区信访部门通知，我们一起把杨金芬带到光武派出所。听说在北京中南海周边上访，详细情况我不太清楚，市区信访局的工作人员会把详细情况通报给你们。接待过多次了，她以前多次到赴京非访，而且被判刑和拘留。4、南阳市驻京信访工作组出具的“工作说明”：卧龙区八一路272号附07号杨金芬，于2018年12月24日到北京周南海周边地区非正常上访，被北京市警方控制马家楼接济中心，省、市驻京工作组通知卧龙区驻京值班人员将其劝返接回。5、南阳市公安局光武分局于2014年1月5日作出的光公（光一）行罚决字（2014）0001号行政处罚决定书；于2014年3月25日作出的光公（光一）行罚决字（2014）0019号行政处罚决定书；2014年10月16日，杨金芬被判处有期徒刑三年六个月。6、受理案件登记表、到案经过、行政处罚告知笔录、被拘留人家属通知书、行政拘留执行回执等。本院认为：1、《公安机关办理行政案件程序规定（2012版）》第九条全文规定：第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。第二款“移交违法行为人居住地公安机关前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查工作”。本案中，原告杨金芬住址为南阳市三里桥市场供销社家属院，属于被告南阳市公安局光武分局的行政管理辖区，其可以依法对杨金芬涉嫌违法的行为行使行政管理职权。2、本案被告依据《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条“有下列行为之一，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”之规定，认定原告扰乱公共场所秩序，侵犯的客体是公共场所秩序。原告于2018年12月24日到北京市第三中级人民法院第26法庭参加庭审，该地点在北京市朝阳区来广营路81号，庭审结束后，原告本可以就近邮局邮寄信件，但原告却到北京市西城区邮寄信件，北京市西城区是国家重要行政机关所在地，原告在此地非法走访，影响北京市公共场所秩序。被北京市警方现场处置、分流，送到北京市马家楼接机中心，再由省、市驻京信访工作组劝返。被告对其作出行政拘留决定，认定事实有杨金芬陈述、南阳市驻京信访工作组出具的工作说明、证人李某、刘某证言等证据予以证实。被告对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，主要证据充分。3、原告因多次扰乱公共场所秩序受到行政处罚，并受到过刑事追究，本案被告对其行政拘留十日，符合裁量标准，行政处罚适当。4、被告对原告作出的行政处罚程序合法，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条规定被告告知了原告作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知原告依法享有的权利。依据《公安机关办理行政案件程序规定（2012版）》第一百五十一条规定，被告作出行政处罚决定后，对处罚情况和执行场所通知了原告二哥杨金国。该事实有被告提供的监控视频为证。5、被告南阳市公安局作出的行政复议决定书认定事实清楚、证据充分，程序合法。综上，原告诉讼请求本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十五条、第一百三十六条第一款之规定，判决如下：驳回原告杨金芬诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨金芬承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审 判 长  陈 琪人民陪审员  苏永贵人民陪审员  叶 涛二〇一九年十月八日书 记 员  彭政基