江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏12行终318号 上诉人（原审原告）江苏永兴生态农牧发展有限公司，统一社会信用代码×××3ＸＡ，住所地泰兴市姚王镇十里甸村席荡组。 法定代表人周新兰，执行董事兼总经理。 委托代理人吴小同，上海一湃律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰州市生态环境局，统一社会信用代码×××486，住所地泰州市永晖路**。 法定代表人钱忠，局长。 委托代理人汪卫国，江苏福坤律师事务所律师。 委托代理人朱小栋，泰兴市生态环境局河失中队执法人员。 上诉人江苏永兴生态农牧发展有限公司（以下简称永兴公司）因环保行政处罚一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2019）苏1291行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，永兴公司成立于2008年，经营范围为：生猪养殖；农作物种植；花卉、苗木种植；畜禽无害化处理；秸秆有机肥生产、销售；厨废弃物处理；生物科技的技术开发与技术咨询服务（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。 2018年4月20日，泰州市生态环境局（原泰州市环境保护局）执法人员对永兴公司生产经营场所进行现场检查，查明以下事实：“1.永兴公司成立于2008年7月，主要从事生猪养殖项目经营，总投资6000万元，生猪目前存栏量11000头左右，年出栏量20000头左右，2017年产值3000万元；2.永兴公司生猪养殖项目于2008年6月5日经原泰兴市环境保护局审批；3.永兴公司建有1座1300M3沼气池、1座6400M3覆膜沼气池，2座分别为12000M3、7200M3储液罐，一套日处理能力为240吨的污水处理设施，猪粪经沼气发酵后用于农田作肥料，废水经污水处理设施处理后排入张湾中沟；4.现场检查时，永兴公司生猪养殖项目正常运营，现场对该公司污水处理设施待排废水采样并拍照；5.猪舍未配套建设废气处理设施，现场对该公司南侧、西侧、西北侧厂界废气进行监测”。永兴公司于同日向泰州市生态环境局出具授权委托书，委托辛亮、黄杰作为其代理人代为接受泰州市生态环境局的调查询问并签收法律文书。 2018年4月26日，泰州市生态环境局对永兴公司涉嫌违反“三同时”制度、废水超标排放案进行立案调查，泰兴市环境监测站于2018年5月4日对永兴公司排放池中的废水出具监测报告，监测结果显示废水中COD为3800mg/L、超标8.5倍，悬浮物436mg/L、超标1.18倍，氨氮549mg/L、超标5.86倍，粪大肠菌落2200个/L，超标1.2倍，均超过了《畜禽养殖业污染物排放标准》（GB18596-2001）表5标准限值，泰州市生态环境局执法人员于5月4日向永兴公司送达了上述监测报告和责令改正违法行为决定书。 2018年5月8日，泰州市生态环境局执法人员与永兴公司工作人员黄杰制作调查询问笔录，黄杰反映：“永兴公司生猪养殖项目于2008年6月5日经原泰兴市环保局审批，生产至今未通过环保‘三同时’验收；建有1座1300M3沼气池、1座6400M3覆膜沼气池，2座分别为12000M3、7200M3储液罐，一套日处理能力为240吨的废水处理设施，猪粪经沼气发酵后用于农田作肥料，废水经废水处理设施处理后排入排放池，最终排入张湾中沟；黄杰具体负责生猪养殖项目的环保审批及‘三同时’验收工作；永兴公司已收到监测报告及责令改正违法行为决定书”。 2018年7月11日，泰州市生态环境局向永兴公司送达行政处罚事先（听证）告知书，告知永兴公司拟作出行政处罚的事实、理由、行政处罚内容和永兴公司享有的陈述、申辩权利。永兴公司于2018年8月7日向泰州市生态环境局提出听证申请，泰州市生态环境局于2018年8月28日组织听证，后经讨论认为永兴公司的申辩理由不成立，但永兴公司正在建设配套的环保设施属实，故同意其有关从轻处罚的请求，于2018年10月8日向永兴公司送达了泰环罚字﹝2018﹞2-157号行政处罚决定（以下简称157号处罚决定），决定对上诉人生猪养殖项目需配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产的行为罚款20万元，对废水超标排放的行为罚款10万元，合计罚款30万元。永兴公司不服，起诉至法院称：关于生猪养殖项目未经环保“三同时”竣工验收问题，泰州市生态环境局认定事实不清，适用法律错误，因该公司环保设备已建设完成，泰州市生态环境局检查时设备已处于调试阶段，并在积极联系环保设备的建设单位办理验收，但因建设单位故意拖延导致环保设备迟迟不能正式投入使用；泰州市生态环境局前后三次对永兴公司同一违法行为作出罚款的行政处罚，违反了“一事不再罚”的原则；泰州市生态环境局在行政处罚程序中对废水采样点选择错误，导致监测结果不能被采信。综上，请求法院判决撤销泰州市生态环境局作出的行政处罚决定。 一审法院审理认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。 从职权依据看，泰州市生态环境局作为县级以上人民政府环境保护主管部门，有权依据水污染防治法第九条、建设项目环境保护管理条例的有关规定，对辖区内违反建设项目环境影响评价规定的违法行为及实施水污染的违法行为作出行政处罚的法定职权。 从事实认定看，永兴公司在泰州市生态环境局调查时，对其经营的生猪养殖项目需配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产的事实并无异议；泰州市生态环境局执法人员对永兴公司经废水处理设施处理后排入排放池中的废水进行取样，监测结果显示COD、悬浮物、氨氮、粪大肠菌落等监测项目均超过排放标准，故泰州市生态环境局有关永兴公司存在超标排放废水的事实亦可认定。 永兴公司主张其配套建设的环境保护设施未经验收投入生产行为，泰州市生态环境局于2016年、2017年分别作出罚款的行政处罚，本案中再次作出罚款的行政处罚违反了“一事不再罚”的原则。一审法院认为，《环境行政处罚办法》第十一条第二款规定：“责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。”（2018）苏1291行初399号案件中，永兴公司向法院提起诉讼时作为证据提交的泰环罚字[2017]34号行政处罚决定载明泰州市生态环境局向永兴公司送达了泰环责改字[2017]1号责令改正违法行为决定书，而永兴公司在责令改正期限届满后未按要求改正，致违法行为在本案中现场检查时仍处于继续或者连续状态，故永兴公司的行为应认定为新的环境违法行为，泰州市生态环境局据此对永兴公司作出行政处罚决定并不违反“一事不再罚”的原则。 根据地表水和废水监测技术规范和废水综合排放标准的规定，永兴公司排放的废水中包含第二类污染物，取样点应布设于永兴公司的“外排口”。本案中，永兴公司员工黄杰介绍永兴公司生猪养殖项目中产生的废水“经废水处理设施处理后排入排放池、最终排入张湾中沟”，从上述陈述可以认定排入排放池中的废水后续已无其他废水处理环节，而是直接排入外环境，故永兴公司有关其排放池中废水回流再行处置的主张没有任何事实根据，在此情况下排放池出水口应认定为永兴公司的“外排口”，而不应将“外排口”机械理解为排入张湾中沟的入水口，故法院对永兴公司认为泰州市生态环境局废水取样点违法的主张不予支持。 关于法律适用，永兴公司上述两项违法行为分别违反了《建设项目环境保护管理条例》第十七条和《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定，泰州市生态环境局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款和中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二款的规定，对永兴公司分别处以罚款20万元、10万元的行政处罚，适用法律正确，且量罚适当。 《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”，根据上述规定，永兴公司生猪养殖项目需配套建设的环境保护设施未经验收客观上已投入生产违反了上述规定，故建设单位是否故意拖延验收不能成为永兴公司主张应免于处罚的理由，法院不予支持。 关于行政处罚程序，泰州市生态环境局在拟作出处罚前，已经按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条之规定向永兴公司告知了拟作出处罚的事实、理由、行政处罚的内容及永兴公司所享有的陈述、申辩权利，根据永兴公司的申请举行听证，且在法定期限内作出行政处罚决定，处罚程序合法。 综上，永兴公司要求撤销泰州市生态环境局作出的行政处罚决定，欠缺事实和法律依据，法院不予支持。据此，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回永兴公司的诉讼请求。 永兴公司不服，上诉至本院称，坚持一审诉讼意见的基础上，强调被上诉人在处罚过程中对废水的采样行为违法。根据相关规定，本案中监测的COD、悬浮物等均属于第二类污染物，采样点应设在排污单位的外排口，本案中，被上诉人至上诉人排放池内取水违反上述规定，导致监测结果违法，被上诉人据此作出处罚的事实依据缺失，一审法院错误解释法律导致适用法律错误。综上，157号处罚决定认定事实不清，证据不足，适用依据错误，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决及被上诉人作出的157号处罚决定。 被上诉人泰州市生态环境局答辩称，排放池是上诉人单位向外部排放污水的出口，被上诉人在此取样是符合相关规定的，被上诉人依据排放池取样的监测报告作出157号处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。 原审原告、原审被告提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对一审判决认证的证据予以认可。 一审判决认定的事实与本院经审理查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”；第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”。《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定，排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。第八十三条规定，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：(一)未依法取得排污许可证排放水污染物的；(二)超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的；(四)未按照规定进行预处理，向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水的。 本案中，对于上诉人单位存在生猪养殖项目需配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产的事实行为以及监测报告中COD、悬浮物、氨氮、粪大肠菌落等超标的事实，上诉人并无异议，仅辩称系因建设单位故意拖延导致环保设备不能投入使用，故对其应免于处罚；案涉处罚违反“一事不再罚”原则以及被上诉人对废水取样行为违法。对于上述一、二项辩称，一审法院已经予以充分论述，本院依法予以认可，在此不再赘述。本案二审中仅针对上诉人上诉时着重强调之理由即被上诉人在处罚过程中对废水的采样行为是否合法予以论述。综合评判如下： 《地表水和污水监测技术规范》5.1.1.1规定，第一类污染物采样点一律设在车间或车间处理设施的排放口或专门处理此类污染物设施的排口。5.1.1.2规定，第二类污染物采样点位一律设在排污单位的外排口。《污水综合排放标准》（GB8978-1996）4.2.1.1规定，第一类污染物：部分行业和污水排放方式，也部分受纳水体的功能类别，一律在车间或车间处理设施排放口采样，其最高允许排放浓度必须达到本标准要求（采矿行业的尾矿坝出水口不得视为车间排放口）。第4.2.1.2规定，第二类污染物：在排污单位排放口采样，其最高允许排放浓度必须达到本标准要求。表4第二类污染物最高允许排放浓度中污染物一栏中包括悬浮物、化学需氧量（COD）、硫化物、氨氮、粪大肠菌群数等。根据上述规定可知，第一类污染物以及第二类污染物，因对人体健康产生不良影响的长远性即危害后果的严重程度不同，对其采样点位的要求也不相一致。本案中，监测报告所测污染物为COD、悬浮物、氨氮、粪大肠菌落等均为第二类污染物，依法应当在排污单位外排口采样监测。而本案中，双方争议焦点即在于上诉人单位的排放池能否界定为外排口。对此，本院认为，上诉人单位的排放池可以界定为外排口，具体理由如下： 首先，对外排口的认定应当结合立法本意予以理解。外排口，顾名思义是指排污单位向外部环境排放污染物的端口，一般而言是指排污单位与外部环境直接接触的管道端口，如外部入水口。该端口在法律意义上区别于其他端口的特性即在于该端口排放的污染物直接流入外部环境，中间不再有其他污染物处置措施。本案中，上诉人单位的排放池虽并非字面意义上的外排口，与上诉人单位最外端的入水口之间仍有管道相连，但是根据被上诉人调查过程中永兴公司员工黄杰的陈述“经废水处理设施处理后排入排放池、最终排入张湾中沟”以及二审中上诉人代理人的陈述“排污池与最终外排端口中间应该是没有污水处理设施的”等内容可知，上诉人单位排放池中的污染物并不会再进行无害化处理，即排放池中的污染物与从最外端的入水口排入外部环境的污染物状态是一致的，符合法律意义上的外排口定义。 其次，对外排口的认定应当有利于环境保护工作开展。《中华人民共和国环境保护法》第五条规定，环境保护坚持保护有效、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。由此可见，环境保护执法工作不仅强调环境治理、处罚以及追责等，更要注重预防，从根源上杜绝和防止环境污染行为的发生。本案中，如依照上诉人理解，将外排口仅局限于与外部环境直接接触的管道端口，环保执法机关只能待被上诉人单位实施了排污行为之后才能对其排放的污染物进行采样监测，并据之作出相应的行政处理，明显违背了预防为主的环保执法工作原则，也不具有实际操作性。反之，如被上诉人在排污单位尚未实际排污时，对其排放池内的明确不再进行无害化处理的污染物进行采样监测，并据之作出处理，不仅在实体上未苛以上诉人单位超过法定义务的责任，未对上诉人单位的合法权益造成不利影响，更防止了超标污染被非法排放，防患于未然，很好地贯彻了预防为主的环境保护工作原则，依法应予肯定。 综上，本院认为，上诉人单位内无后续无害化处置设施的排放池可以认定为上诉人单位的外排口，被上诉人在此进行采样，并依据该采样监测报告作出157号处罚决定，认定事实清楚，证据充分。 综上所述，被上诉人泰州市生态环境局作出的157号处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由及请求，于法无据，本院依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江苏永兴生态农牧发展有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹海霞 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇一九年十月三十一日 书记员  王振宇 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。