浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)浙行终1357号上诉人（原审原告）兰溪市蓝调之美度假有限公司，住所地浙江省兰溪市黄店镇肥皂村。法定代表人鲍进，董事长。委托代理人吕汶洇，女，1966年5月1日出生，汉族，住浙江省兰溪市，系该公司员工。被上诉人（原审被告）兰溪市人民政府，住所地浙江省兰溪市府前路**。法定代表人王新锋，市长。委托代理人何建奇，兰溪市自然资源和规划局工作人员。委托代理人胡庆根，浙江溪源律师事务所律师。兰溪市蓝调之美度假有限公司因诉兰溪市人民政府规划行政审批一案，不服金华市中级人民法院（2019）浙07行初175号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年8月28日公开进行了法庭调查。上诉人兰溪市蓝调之美度假有限公司的委托代理人吕汶洇，被上诉人兰溪市人民政府的委托代理人何建奇、胡庆根到庭参加法庭调查。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2012年2月22日，被告兰溪市人民政府依据兰溪市建设局的请示作出兰政发[2012]5号《兰溪市人民政府关于同意兰溪市黄店镇肥皂村旅游用地控制性详细规划的批复》，同意《兰溪市黄店镇肥皂村旅游用地控制性详细规划》。2012年3月21日，兰溪市发展和改革局向原告作出《关于兰溪市蓝调之美度假区A地块（一期）初步设计的批复》，原则同意兰溪市蓝调之美度假区A地块（一期）初步设计。2018年6月5日，兰溪市人民政府兰江街道办事处向被告兰溪市人民政府请示，认为兰江街道马仙岭陵园扩建区域与“蓝调之美”旅游项目的《兰溪市黄店镇肥皂村旅游用地控制性详细规划》范围冲突，要求调整。被告兰溪市人民政府于2018年8月7日作出[2018]51号《关于明确兰江街道马仙岭陵园建设相关事宜》，其中第2点内容为：“鉴于‘蓝调之美’项目规划在编制时未征求兰江街道办事处意见，且该项目论证后，涉及兰江街道范围的项目工程并未实施，因此同意由市建设局实施规划调整，将该项目原涉及兰江街道的区域范围调整为公墓建设规划范围。”原告对此不服，向本院提起行政诉讼。原审法院经审理认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条第一款规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”本案中，兰溪市人民政府兰江街道办事处向被告兰溪市人民政府请示要求调整的《兰溪市黄店镇肥皂村旅游用地控制性详细规划》并非由兰溪市人民政府兰江街道办事处编制，被告兰溪市人民政府作出的《关于明确兰江街道马仙岭陵园建设相关事宜》中，也仅明确同意由市建设局实施规划调整。故无论是兰溪市人民政府兰江街道办事处的请示，还是被告兰溪市人民政府作出的涉案行政行为，均非依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条等规定对控制性详细规划进行修改的报批和批准行为。即，被告作出的涉案行政行为实质上并未产生《兰溪市黄店镇肥皂村旅游用地控制性详细规划》被修改的法律后果，因此也并未对原告的权利义务产生实际影响，故依法不属于行政诉讼受案范围。综上，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告兰溪市蓝调之美度假有限公司的起诉。上诉人兰溪市蓝调之美度假有限公司上诉称：第一、被上诉人发出的【2018】51号抄告单《关于明确兰江街道马仙岭陵园建设相关事宜》一文(下称51号抄告单)按法律规定应予以撤销。被上诉人作为兰溪市最高行政权力机关，其作出的行政文件都应符合法律规定或与法律没有冲突不违反法律规定。而被上诉人作出的兰溪市人民政府办公室51号抄告单，不仅违反《城乡规划法》第四十八条规定，其依据的《兰江街道请示》也与事实违背、于法无据及违反法律规定(上诉人在一审中已叙述事实及提供相关证据证明，被上诉人在一审中没有反驳意见)，并且被上诉人在一审中没有提供能够证明其发出的51号抄告单符合法律规定的依据和证据。根据《行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的”之规定，一审法院应当判决撤销被上诉人发出的51号抄告单。而且该七十条规定的情形中，没有“必须产生后果”的规定，也即作出的行政行为只要是错误的，没有产生后果也应予以撤销。一审裁定书以“被上诉人作出的涉案行政行为实质上并未产生《兰溪市黄店镇肥皂村旅游用地控制性详细规划》被修改的法律后果”等为理由，没有撤销被上诉人的51号抄告单，反而驳回上诉人的起诉，是违反《行政诉讼法》第七十条之规定的，因此是错误的裁定。第二、一审裁定书曲解法律规定，适用法律错误。一审裁定书驳回上诉人起诉的法律依据是《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(八)项，其内容为：行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。根据汉语辞海解释，“影响”是指“言语、行为、事情对他人或周围的事物所起的作用”。据此解释，“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”，也即“行政行为对其合法权益明显不产生实际作用的”，而非指产生实际后果。故上诉人认为“明显不产生实际的影响”与“明显不产生实际的后果”是完全不同的两个概念。本案被上诉人作出的51号抄告单，是针对上诉人合法权益作出的决定性、指令性文件，而非征询性、不确定性文件，更不是废纸一张。显然，该51号抄告单的影响(作用)明显且实际：同意调整上诉人项目所属规划，将上诉人项目所属规划原涉及兰江街道的区域范围调整为公墓建设规划范围，由兰溪市建设局实施调整。因为上诉人项目所属规划未经法定程序被调整，上诉人将面临被侵权和遭受巨大损失。如果不是上诉人工作人员一直在维权信访直至向一审法院起诉，上诉人项目所属规划内垫塘边村地块不知会遭到怎样的破坏，上诉人如何有能力去对抗行政部门?因此一审裁定书中“被上诉人作出的涉案行政行为实质上并未产生《兰溪市黄店镇肥皂村旅游用地控制性详细规划》被修改的法律后果，因此也并未对原告的权利义务产生实际影响”的说法完全错误，被上诉人作出的51号抄告单正是公然侵犯并严重损害上诉人合法权益的有效文件，跟上诉人的合法权益密切相关且影响巨大，怎么未对上诉人的权利义务产生实际影响?事实上，该抄告单不仅对上诉人的合法权益产生了明显的实际的影响，而且已经被实际执行，这既有上诉人在一审中提供的证据之一被上诉人下属部门兰江街道办事处对上诉人工作人员出具的《兰江信访复字[2018]100号信访事项处理意见书》中明确写明“根据兰溪市人民政府办公室抄告单[2018]51号《关于明确兰江街道马仙岭陵园建设相关事宜》，现该地块(上诉人项目所属规划内垫塘边村地块)属马仙岭公墓二期规划范围，目前正在前期踏勘”的文字为证；还有兰溪市建设局作为该行政行为的执行单位，本案一审没有证据表明兰溪市建设局对此提出过异议，表明兰溪市建设局同意接受被上诉人指令担任规划调整的执行单位为证。而且被上诉人作出51号抄告单后，上诉人工作人员信访了2个多月才拿到抄告单复印件，因为没看到抄告单内容，期间一路的担惊受怕对上诉人工作人员的身体和心理造成了很大的伤害，这也是51号抄告单对上诉人产生的影响作用。因此上诉人认为一审法院套用《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(八)项内容，用“未产生后果”来替换“产生的影响”，规避了51号抄告单对上诉人产生的明显的实际的又巨大的影响而非后果，变相认可了51号抄告单内容的合法性，等于支持放任被上诉人搞违法行政及搞“先斩后奏”式的“乱作为”，不撤销被上诉人错误的51号抄告单反而裁定驳回上诉人的起诉，完全是曲解法律规定、适用法律错误的裁定。第三、一审法院存在裁判不公问题。本案一审法院于2019年1月12日立案后，于3月28日开庭审理，审判长为单晓剑，合议庭成员为钟雪丹、虞行。当天庭审程序结束、全部参庭人员都没有退庭的情况下，单晓剑审判长当庭问被上诉人代理律师“你们自行撤销(文件)吗?”被告代理律师回答要回去商量下；其后单晓剑审判长询问上诉人工作人员吕汶洇“如果对方(被告)自行撤销文件、你们是否同意撤诉?”吕汶洇当即表示“如果被告自行撤销51号抄告单，我方同意撤诉”。上诉人认为单晓剑审判长实际已当庭对本案件出裁决，即被上诉人作出的51号抄告单应撤销。然而，上诉人工作人员于7月11日(本案一审诉讼期限6个月的最后1日)收到一审法院的行政裁定书，却是驳回上诉人的起诉，与庭审结果完全相背。上诉人认为一审法院存在畏强欺弱、以权压法、裁判不公的问题，违反了《行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，以事实为根据，为法律为准绳”的立法原则。请求二审法院将本案发回重审或依法改判被上诉人撤销《关于明确兰江街道马仙岭陵园建设相关事宜》。被上诉人兰溪市人民政府辩称：一、一审裁定认定事实清楚。一审裁定认定的本案事实与客观事实相符，当事人双方均无异议。二、一审裁定适用法律正确。上诉人是案涉规划地段内的利害关系人，根据《城乡规划法》第四十八条第一款“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行认证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的应当先修改总体规划”之规定，在修改控制性详细规划时组织编制机关应当征求上诉人的意见。但本案中答辩人作出的51号抄告单中，仅仅是明确同意由市住建局实施规划调整，而不是对规划修改的批准行为，并未产生涉案规划被修改的法律后果。故答辩人作出的51号抄告单对上诉人的权利并不产生实际的影响，一审裁定适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项规定驳回上诉人的起诉，适用法律法规正确。三、上诉人认为51号抄告单按法律规定应予撤销属对法律条文理解不当。上诉人引用《行政诉讼法》第七十条规定，认为一审法院应当判决撤销51号抄告单，这是对该法律条文中的“行政行为”理解错误。该条文中的“行政行为”不是泛指行政机关作出的所有行为，而必须是使当事人合法权益受到实际影响、发生外部法律效力的行为。本案的51号抄告单并不损害上诉人的合法权益，不属行政诉讼受案范围。请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。本院认为，2018年8月7日，兰溪市人民政府办公室针对兰江街道办事处作出【2018】51号抄告单《关于明确兰江街道马仙岭陵园建设相关事宜》，主要内容如下：“1.马仙岭陵园规划与G315国道规划冲突部分，服从交通要求办理规划设计，兰江街道要主动与交通运输局做好对接；2.鉴于‘蓝调之美’项目规划在编制时未征求兰江街道办事处意见，且该项目论证后，涉及兰江街道房屋的项目工程并未实施，因此同意由市建设局实施规划调整，将该项目原涉及兰江街道的区域范围调整为公墓建设规划范围。3.市民政局加强对马仙岭陵园的业务指导，节约用地多上骨灰堂。有关部门和单位要抓紧按程序办理相关事宜。”该抄告单系兰溪市人民政府作出的行政行为，内容涉及规划调整，具有确定力、拘束力和执行力。虽然其针对兰江街道办事处作出，却对外产生法律效力。2018年12月24日，兰溪市兰江街道办事处答复本案的委托代理人“吕汶洇女士”《兰江信访复字[2018]100号信访事项处理意见书》中明确写明：“根据兰溪市人民政府办公室抄告单[2018]51号《关于明确兰江街道马仙岭陵园建设相关事宜》，现该地块(上诉人项目所属规划内垫塘边村地块)属马仙岭公墓二期规划范围，目前正在前期踏勘。”故兰溪市人民政府的抄告单已经产生了实际后果。由于其针对特定对象的规划项目调整，不同于针对不特定对象的规划调整，应当属于可诉的行政行为。一审法院认定其没有产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围错误，依法应当纠正。上诉人兰溪市蓝调之美度假有限公司上诉理由充分，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条之规定，裁定如下：一、撤销金华市中级人民法院（2019）浙07行初175号行政裁定；二、本案由金华市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长 江 勇审判员 王玉岳审判员 周进海二〇一九年十月二十一日书记员 吴国宏