浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行申645号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）陆胜权，男，1963年3月7日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 委托代理人夏淑红，女，1967年12月13日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。系陆胜权之妻。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）温州市鹿城区综合行政执法局。住所地：温州市鹿城区惠民路**。 法定代表人周岷，局长。 委托代理人杨绍概，温州市鹿城区综合行政执法局工作人员。 陆胜权诉温州市鹿城区综合行政执法局（以下简称鹿城区执法局）城建行政决定一案，温州市鹿城区人民法院于2017年5月12日作出（2016）浙0302行初236号行政判决。陆胜权不服提起上诉。温州市中级人民法院于2017年9月4日作出（2017）浙03行终252号行政判决。陆胜权仍不服，向本院申请再审。本院立案受理后依法组成合议庭审理本案。现已审理终结。 一审法院审理查明：原告陆胜权在鹿城区上田村新建路1弄6号建有一幢三层砖混结构建筑物（即1弄6号房屋），并持有温集用（2003）第1-3317号《集体土地使用证》，该房屋在旧村改造征迁范围内。1弄6号房屋的具体情况如下（结合房屋平面图）：1.第一层建筑面积总计91.22平方米：编号①-1房屋面积为38.47平方米，84年航拍显示为砖混结构；编号①-2房屋面积为36.26平方米，94年航拍部分（1弄6号房屋西部）显示为棚，2000年航拍显示为砖混结构；编号①-3房屋面积为4.12平方米，94年航拍及2000年航拍均显示无建筑物（构筑物）；编号②房屋面积为12.37平方米，94年航拍及2000年航拍均显示无建筑物（构筑物）。2.第二层建筑面积总计93.2平方米：编号③-1房屋面积为38.47平方米，84年航拍显示为砖混结构；编号③-2房屋面积为16.02平方米，94年航拍显示无建筑物（构筑物），2000年航拍显示为砖混结构；编号③-3房屋面积为26.34平方米，94年航拍及2000年航拍均显示无建筑物（构筑物）；编号④房屋面积为12.37平方米，94年航拍及2000年航拍均显示无建筑物（构筑物）。3.第三层即编号⑤房屋建筑面积为39.82平方米，94年航拍及2000年航拍均显示无建筑物（构筑物）。2016年9月26日，被告鹿城区执法局对原告涉嫌未取得建筑工程规划许可证擅自进行建设的行为予以立案调查，于2016年10月14日作出温鹿城法限拆告字[2016]第012-2024号《限期拆除告知书》并于10月17日送达原告。后原告向被告提出陈述意见，被告经审查未予采纳。2016年10月21日，被告作出温鹿综法限拆字[2016]第012-2024号《限期拆除决定书》认为，被告于2016年9月26日对原告陆胜权涉嫌未取得建设工程规划许可证擅自进行建设的行为予以立案调查。现已查明，原告未取得建设工程规划许可证擅自在鹿城区上田村新建路1弄6号建设一幢三层砖混结构建筑物（以下简称1弄6号房屋），经测绘，一层南首建筑面积16.49㎡、一层西首建筑面积36.26㎡、二层北首建筑面积16.02㎡、二层西首建筑面积26.34㎡、二层南首建筑面积12.37㎡，三层建筑面积39.82㎡，合计建筑面积为147.3㎡，该建筑（以下简称涉案建筑）于2000年航拍之后建设。被告认为原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，已构成违法。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令原告限期2日内自行拆除位于鹿城区上田村××面积为147.3㎡的违法建筑。该决定于10月26日送达原告。原告不服被诉限拆决定，提起本案诉讼。另查明，根据《区委办公室、区政府办公室关于〈鹿城区综合行政执法体制改革先行先做实施方案〉的通知》（鹿委办发[2016]42号），温州市鹿城区城市管理与行政执法局更名为温州市鹿城区综合行政执法局。 一审法院认为，1.根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条，《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第二款、第六条第（二）项，《浙江省城乡规划条例》第七条，《浙江省违法建筑处置规定》第三十条以及《关于在浙江省温州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2000]147号）、《浙江省人民政府关于温州市开展相对集中行政处罚权试点工作实施方案的批复》（浙政函[2002]4号）、《温州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的规定，被告鹿城区执法局依法享有行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对城镇违法建筑的行政处罚权。2.《中华人民共和国城乡规划法》施行前，按照《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起施行，被《中华人民共和国城乡规划法》废止）第三十二条的规定，在城市规划区内进行建设的单位和个人，应依法申领建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证所进行的建设即可认定为违法建设。如果此时的违法建设一直未处理，存续至2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》施行之后，对于此种情形，因违法建设的事实一直处于继续状态，且《中华人民共和国城乡规划法》也有关于在城市、镇规划区内进行建设的单位或者个人应当申请办理建设工程规划许可证的相关规定，故被告依据《中华人民共和国城乡规划法》作出被诉限拆决定，并无不当。3.根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条规定并结合《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。上述规定并未对建设建筑物、构筑物等所涉的土地性质进行限制或区分，即只要进行建设的，就要申领建设规划许可证。原告陆胜权主张集体土地宅基地上的房屋只需取得土地使用权证即为合法建筑，与法不符，不予支持。4.根据《温州市区违法建筑认定标准（试行）》第四条第（六）项规定，1990年3月31日前取得乡（镇）以上人民政府或县级以上人民政府土地、规划、建设部门批准文件的农村村民住宅房屋，不认定为违法建筑。本案中，原告持有的1972年《社员（生产队大队）建屋地基申请表》系区革命委员会的审批文件。（1）该申请表申请的房屋建筑面积为1782平方公尺，自然间数为4间，区革命委员会审批同意给予三间屋址建房，但未明确拨给的地基面积以及同意建房的建筑面积，即使参照申请的房屋建筑面积，亦与1弄6号房屋的实际情况相差甚大。（2）上述规定是针对1990年3月31日前已取得乡（镇）以上人民政府或县级以上人民政府土地、规划、建设部门批准文件，但因历史原因审批手续不完整而未登记的农村村民住宅房屋，而原告已在1990年3月31日后就1弄6号房屋取得土地使用权证。结合上述情况，原告持有的《社员（生产队大队）建屋地基申请表》不属于乡（镇）以上人民政府或县级以上人民政府土地、规划、建设部门批准文件，故本案不适用上述规定。5.根据《温州市区违法建筑认定标准（试行）》第三条规定，有下列情形之一，且不符合第四条所规定的，应当认定为违法建筑：（一）1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施后建成，未依法取得建设用地使用权的；（二）位于旧城区内，1984年1月5日《城市规划条例》实施后建成，未依法取得建设工程规划许可、未按照建设工程规划许可内容建设或超过规划许可期限未拆除的；（三）位于旧城区外，1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》实施后建成，未依法取得建设工程规划许可、未按照建设工程规划许可内容建设或超过规划许可期限未拆除的。第四条规定，有下列情形之一的，不认定为违法建筑：（一）已进行房屋所有权登记的；（二）已取得建设用地规划许可、土地使用权，且已经按照规定缴纳城市基础设施配套费的；（三）因违法用地经国土资源部门处理后作价回购的房屋；（四）已领取土地使用权证，且已经规划部门罚款处罚并按照规定缴纳城市基础设施配套费的；（五）位于旧城区内曾经取得临时建设工程规划许可手续的个人住宅房屋；（六）1990年3月31日前取得乡（镇）以上人民政府或县级以上人民政府土地、规划、建设部门批准文件的农村村民住宅房屋。第五条规定，建筑物、构筑物是否符合本标准第三条所规定的时限，原则上以该时限之后该地段最接近该时点的基础地形图或其航摄底片为依据。本案中，1994年航拍图系上述第三条所规定的时限之后该地段最接近该时点的航摄底片。编号①-1、③-1房屋根据1994年航拍图显示当时已建成砖混结构，故不应当认定为违法建筑。编号①-2、①-3、②、③-2、③-3、④、⑤房屋（即涉案建筑，面积总计147.3平方米）结合航拍图显示均建于1994年以后，即使如原告所述1弄6号房屋西首部位（编号①-2部分、③-3）建于1992年、北首部位（编号①-2部分、③-2）建于1994年、南首部位（编号②、④）建于2006年、第三层（编号⑤）建于2007年，编号①-2、①-3、②、③-2、③-3、④、⑤房屋亦是在第三条所规定的时限（1990年4月1日）后建设，且未取得建设工程规划许可证，又不符合上述规定中不认定为违法建筑的任何情形，被告据此作出被诉限拆决定认定涉案建筑为违法建筑，并无不当。原告主张涉案建筑为合法建筑，无事实和法律依据，不予支持。6.根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据《浙江省违法建筑处置规定》第十一条第（六）项规定，城镇违法建筑有其他应当认定为无法采取改正措施消除影响的情形，应当认定为城乡规划法律、法规规定的无法采取改正措施消除影响，由城乡规划主管部门责令限期拆除（含局部拆除，下同），依法处以罚款。根据《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》第十四条第一款第（二）项规定，建成区、在建区和待建区，妨碍城市建设项目实施的违法建筑，包括城市建设、旧村改造征地、拆迁、重大项目建设等区域内违法建筑，必须无条件一律拆除。本案中，涉案建筑在旧村改造征迁范围内，其建设未取得建设工程规划许可证，符合上述规定的无法采取改正措施消除影响，应当限期拆除的情形。7.编号①-2房屋位于1弄6号房屋一层，包含北首部位和西首部位，面积为36.26平方米，即涉案建筑一层西首和北首的建筑面积共计36.26平方米，被告作出被诉限拆决定认定一层西首建筑面积为36.26平方米，存在不当，但鉴于该认定并不影响涉案建筑的总体认定，对原告的合法权益不产生影响，故予以指正。综上，被诉限拆决定认定事实清楚、适用法律正确。原告要求撤销被诉限拆决定的诉讼请求，无事实与法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陆胜权的诉讼请求。 二审法院认为，本案争议焦点是鹿城区执法局是否具有职权依据、被诉限拆决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确。1.被上诉人鹿城区执法局提交的测绘资料和建筑年限调查资料，可以证明被诉限拆决定认定为违法建筑系编号①-2、①-3、②、③-2、③-3、④、⑤房屋。对于编号①-3房屋，1994年及2000年航拍均显示无建筑物，上诉人主张建于1982年，并未提供相应证据予以证实，不予支持。对于编号①-2、③-2、③-3房屋以及编号②、④、⑤房屋，上诉人主张前三处房屋建造于1994年以及后三处建造于2006年，但亦未提供相应证据，且即使其主张成立，根据《温州市区违法建筑认定标准（试行）》第三条第（三）项规定，在1990年4月1日后建设且不符合该认定标准第四条规定的情形，亦属于违法建筑。原审认定的事实，有相应证据证实，予以确认。2.根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第二款、第六条第（二）项之规定，城市管理行政执法部门是本级人民政府设立的行使城市管理相对集中行政处罚权的专门机关，根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：“…（二）依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚；……”。《浙江省违法建筑处置规定》第三十条规定，设区的市、县（市、区）城市管理行政执法部门经法定程序被赋予城镇规划管理相关行政处罚职责的，由其具体负责城镇违法建筑处置工作。本案中，鹿城区执法局作为政府设立的行使城市管理相对集中行政处罚权的专门机关，依法具有城镇规划管理相关行政处罚职责，根据上述规定亦应由其具体负责城镇违法建筑处置工作，据此，鹿城区执法局有权作出被诉限期拆除决定。上诉人主张鹿城区执法局不具有职权依据，缺乏事实和法律依据，不予支持。3.《浙江省违法建筑处置规定》第三条第二款规定，设区的市人民政府或者县（市）人民政府可以根据城乡规划法律、法规，结合本行政区域城市、镇规划或者乡、村庄规划的实施情况，制定违法建筑的具体认定标准。2014年8月1日试行的《温州市区违法建筑认定标准（试行）》第三条规定，有下列情形之一，且不符合第四条所规定的，应当认定为违法建筑：（一）1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施后建成，未依法取得建设用地使用权的；（二）位于旧城区内，1984年1月5日《城市规划条例》实施后建成，未依法取得建设工程规划许可、未按照建设工程规划许可内容建设或超过规划许可期限未拆除的；（三）位于旧城区外，1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》实施后建成，未依法取得建设工程规划许可、未按照建设工程规划许可内容建设或超过规划许可期限未拆除的。第四条规定，有下列情形之一的，不认定为违法建筑：（一）已进行房屋所有权登记的；（二）已取得建设用地规划许可、土地使用权，且已经按照规定缴纳城市基础设施配套费的；（三）因违法用地经国土资源部门处理后作价回购的房屋；（四）已领取土地使用权证，且已经规划部门罚款处罚并按照规定缴纳城市基础设施配套费的；（五）位于旧城区内曾经取得临时建设工程规划许可手续的个人住宅房屋；（六）1990年3月31日前取得乡（镇）以上人民政府或县级以上人民政府土地、规划、建设部门批准文件的农村村民住宅房屋。本案中，涉案房屋建造于1990年4月1日后，未依法取得建设工程规划许可，且不符合上述规定的不认定为违法建筑的情形，故被诉限拆决定认定为违法建筑并无不当。土地行政审批与规划行政审批系不同的法律关系，上诉人在涉案土地上建造房屋，应依法办理规划及用地审批手续。现上诉人陆胜权以其已取得土地使用权证而主张涉案房屋为合法建筑，缺乏法律依据，不予支持。4.涉案房屋属未取得建设工程规划许可证违法建设，该违法行为处于继续状态并存续至今，被上诉人根据《中华人民共和国城乡规划法》作出被诉限拆决定并无不当。上诉人主张涉案房屋在《中华人民共和国城乡规划法》施行前建造，继而主张涉案房屋为合法建筑，理由不能成立，不予支持。5.编号①-2房屋位于1弄6号房屋一层，包含北首部位和西首部位，但被诉限拆决定认定一层西首建筑面积为36.26平方米，存在不当。另，2000年航拍图显示①-2、③-2已建造，被诉限拆决定认定涉案房屋于2000年航拍后建造亦属不当。但鉴于上述瑕疵并不影响涉案建筑属违法建筑的认定，对上诉人合法权益不产生影响，予以指正。综上，上诉人要求撤销被诉限拆决定理由不能成立，原审判决驳回诉讼请求正确，予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。 陆胜权申请再审称：一、被申请人没有对农村村民房屋行政处罚权，故《限期拆除告知书》违法无效；二、被申请人认定再审申请人房屋建于2000年缺乏依据，该房屋于1972年建造，有建房地基申请表为据；三、即使涉案房屋建造于2000年，也不违反《城乡规划法》第四十一条第一款规定；四、再审申请人房屋虽然没有登记，但根据住建部2008年7月1日起施行的《房屋登记办法》第八十二条规定，可以申请登记，且没有认为不进行登记就属于不合法建筑。请求撤销一、二审判决；根据法律及案件事实正确判决。 鹿城区执法局答辩称：一、被诉限期拆除决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。二、再审申请理由不能成立。（一）申请人认为，被申请人不具有对农村村民宅基地建房行为享有管理权。事实上，申请人2011年机构改革后取得相对集中行政处罚权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条，《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第二款、第六条第（二）项，《浙江省违法建筑处置规定》第三十条、国务院国法函[2000]147号《关于在浙江省温州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、浙江省人民政府浙政函[2002]4号《关于温州市开展相对集中行政处罚权试点工作实施方案的批复》、《温州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的规定，鉴于涉案房屋位于温州市鹿城区上田村的城市规划区范围内，故依法负有对其查处的法定职责。（二）申请人认为，涉案房屋属于合法建筑。然而，涉案房屋除办理土地登记之外，并未办理产权登记，亦未经国土、规划部门进行处理，属于1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》实施后，未依法取得建设工程规划许可而建成，且又不符合《温州市区违法建筑认定标准（试行）》第四条规定的不认定为违法建筑的任何情形，故应属违法建筑。综上，一、二审判决认定事实清楚，理由充分，再审理由不能成立，请依法维持原判决。 经审查，本院对一、二审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案系因再审申请人陆胜权不服被申请人鹿城区执法局温鹿综法限拆字[2016]第012-2024号《限期拆除决定书》提起的诉讼。根据当事人双方原审时的争议焦点以及当事人双方再审申请审查期间的陈述意见，双方就被申请人的行政职权依据、被诉限期拆除决定的合法性存在争议。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条，《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第二款、第六条第（二）项，《浙江省违法建筑处置规定》第三十条以及国务院国法函[2000]147号《关于在浙江省温州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、浙江省人民政府浙政函[2002]4号《关于温州市开展相对集中行政处罚权试点工作实施方案的批复》、《温州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的相关规定，被申请人作为本级政府设立的行使城市管理相对集中行政处罚权的专门机关，依法具有城镇规划管理相关行政处罚职责。再审申请人的涉案房屋虽然位于鹿城区××街道××田村，但其属于城市规划区范围之内，故被申请人依法享有对其作出限期拆除决定的行政职权。根据原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条、《温州市区违法建筑认定标准（试行）》第三条、第四条、第五条等相关规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物等工程建设，或在乡、村庄规划区内进行建设行为，建设单位或者个人应当获得相应的建设规划许可。鉴于再审申请人涉案房屋分别建造于1984年、1994年以及2000年前后，故被申请人分别以该时间段形成的航拍图作为界定再审申请人涉案房屋合法性的依据，并无不当。至于被申请人误将编号①-2位于1弄6号一层（包含北首和西首部位）36.26平方米房屋面积认定为西首的单独面积、将2000年航拍图已经显示的①-2、③-2房屋误认为系2000年航拍后才予建成，原审对此已经审查发现并鉴于其并不影响再审申请人违法建筑认定及其给再审申请人合法权益造成影响，故对此予以指正正确。由于再审申请人涉案房屋位于鹿城区南汇街道××村旧村改造征迁范围之内，故被申请人根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《浙江省违法建筑处置规定》第十一条第（六）项、《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》第十四条第一款第（二）项等相关规定，责令再审申请人限期自行拆除该147.3平方米违法建筑，亦具备事实和法律依据。原《中华人民共和国城市规划法》虽然已被《中华人民共和国城乡规划法》所取代，由于再审申请人涉案违法建筑自建成之后直至被诉限期拆除决定作出之时仍然存在，故被申请人根据该涉案建筑仍然处于持续状态的情形，依照《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，责令再审申请人限期自行拆除，符合法律规定。该法律援引并不违反“法不溯及既往”原则。原《房屋登记办法》八十二条规定，“依法利用宅基地建造的村民住房和依法利用其他集体所有建设用地建造的房屋，可以依照本办法的规定申请房屋登记。法律、法规对集体土地范围内房屋登记另有规定的，从其规定。”根据上述文字表述，该条规定系以“依法”为适用前提，由于再审申请人建造涉案被责令拆除房屋时并未依法进行，故其提出的涉案房屋虽然未经登记，但根据《房屋登记办法》第八十二条的规定仍然可以通过申请登记的方法确认其合法性的诉讼主张，依法不能成立。综上，一、二审判决驳回再审申请人诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。再审申请人陆胜权的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人陆胜权的再审申请。 （此页无正文） 审判长 惠 忆 审判员 许 勤 审判员 蒋旭东 二〇一九年十月二十九日 书记员 张 维