山东省济南市历城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0112行初115号 原告娄苗，女。 委托代理人曹平时（系原告之夫。 被告济南市历城区司法局。 法定代表人宋世奎，局长。 被告济南市历城区人民政府。 二被告的委托代理人艾奇，该局工作人员。 二被告的委托代理人张宁，山东东城律师事务所律师。 第三人山东省济南市历城区公证处，住所地济南市辛祝路**。 法定代表人李新颖，主任。 委托代理人王功斌，山东东城律师事务所律师。 原告娄苗不服被告济南市历城区司法局（以下简称区司法局）作出的《答复意见》及被告济南市历城区人民政府（以下简称区政府）作出的行政复议决定书，于2019年4月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2019年4月24日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。山东省济南市历城公证处（以下简称历城公证处）与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年6月3日、7月15日两次公开开庭审理了本案，原告娄苗的委托代理人曹平时，二被告的委托代理人艾奇、张宁，第三人历城公证处的委托代理人王功斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告区司法局于2018年12月25日作出《答复意见》，主要内容为：2018年6月4日历城公证处作出《关于对（2008）济历城证民字第1487号公证书的复查决定书》（以下简称《撤销公证决定》并于6月6日送达原告，6月8日在山东法制报刊登公告，内容为：“现撤销（2008）济历城证民字第1487号公证书（以下简称1487号公证书）、上述公证书未收回，公证书自始无效，特此公告。”6月12日将《撤销公证决定》及公告邮寄送达济南市不动产登记中心，6月14日向山东省司法厅、省公证员协会进行公证撤销备案，8月31日济南市司法局对历城公证处及公证员任春林下发处罚决定，公证员当场将执业证上交市司法局律公处，9月14日公证处及公证员缴纳了罚款。区司法局按照相关规定积极履行，监督指导历城公证处按照《公证法》《公证程序规则》的规定开展公证复查工作并对撤销的公证书履行相关程序，根据《公职人员政务处分暂行规定》第八条和《事业单位工作人员处分暂行规定》第十七条的规定，给予公证员任春林行政撤职处分，将为副科级非领导职务，依法履行了对历城公证处和公证员的监督职责。 被告区政府于2019年4月4日作出济历城复决字[2019]5号行政复议决定书（以下简称《复议决定》），主要内容为：被告区司法局履行了法定职责，其作出的《答复意见》法律依据恰当；其中虽存在笔误，但被告区司法局已经及时修正；原告因涉案公证书被撤销而受损的合法权益，可通过民事诉讼的方式主张。综上，决定维持被告区司法局作出的《答复意见》。 原告娄苗诉称，原告于2018年10月25日向被告区司法局递交投诉书，要求其依法对第三人作出的《撤销公证决定》履行法律监督职责。第三人2018年6月4日作出《撤销公证决定》并送达原告。根据《公证程序规则》第六十三条的规定，被撤销的公证书应当收回并予以公告，公证书自始无效，但第三人未将公证书收回。撤销、收回、公告、备案是错误公证书依法撤销的法定程序，是第三人的法定职责和义务；未按照法定程序作出的《撤销公证决定》不具有“公证书自始无效的”法定效力，被告具有对第三人不依法履职的法律监督职责。原告不服被告区司法局作出《答复意见》申请复议，被告区政府作出《复议决定》维持了《答复意见》。原告认为被告区司法局未履行法定监督职责，被告区政府作出的《复议决定》亦不符合法律规定，其依据的《山东省公证机构公证复查办法》（以下简称《公证复查办法》系内部规章，不具有外部法律效力。《公证复查办法》第二十三条中可以不收回与《公证程序规则》第六十三条应当收回相抵触，《公证复查办法》第二十三条对公证机构的权利义务进行了减损，而《山东省行政程序规定》第四十四条的规定，，地方行政机关制定的规范性文件不得对公民法人的权利义务进行增加、减损。诉讼请求：1、撤销被告区司法局作出的《答复意见》；2、撤销被告区政府作出的《复议决定》；3、判令被告区司法局依法履行收回被撤销的公证书的法定职责；4、诉讼费由被告承担。原告庭审前增加诉讼请求，要求附带审查规范性文件《公证复查办法》第二十三条的合法性。 原告向本院提交了以下证据：1、原告身份证；2、结婚证；3、《答复意见》；4、《复议决定》；5、济政复决字[2019]83号济南市人民政府行政复议决定书。 被告区司法局辩称，被告作出的《答复意见》事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，不存在被撤销的情形，且被告已经履行了对第三人的法定监督职责。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告区司法局向本院提交了以下证据、依据：1、（历）公（刑）鉴（痕）字[2018]107号手印鉴定书；2-3、《撤销公证决定》）及送达回证；4、公告；5、第三人向济南市不动产登记中心邮寄《撤销公证决定》及公告的邮寄凭证；6、山东省公证机构撤销公证书备案表；7、转办单存根；8、第三人作出的关于对娄苗案件的情况说明；9、济历城司法[2018}23号文件；10-11济司罚决字[2018]第03号、04号济南市司法局行政处罚决定书（以下分别简称03号、04号处罚决定）；12、济历城司法[2018]37号关于给予任春林行政撤职处分的决定；13、《答复意见》。适用法律：《中华人民共和国公证法》第三十九条、第四十三条，《公证程序规则》第六十三条，《公证复查办法》第二十三条。 被告区政府辩称，被告作出的《复议决定》认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法，不存在被撤销的情形。请求驳回原告的诉讼请求。 被告区政府向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书；2、申请受理通知书及送达回证；3、提出行政复议答复通知书及送达回证；4、第三人参加行政复议通知书及送达回证；5、延期审理通知书、延期审批表（当庭提交）；6-8、送达回证3份；9、延期提交行政复议答复及证据申请书；10、被告区司法局的答复书及相关证据材料；11、《复议决定》及送达回证3份。适用法律：《中华人民共和国行政复议法》第六条、第二十三条、第二十八条第一款第一项、第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条。 第三人历城公证处述称，同意两被告的答辩意见。第三人严格依照法定程序、履行撤销、收回、公告、备案的法定职责，公证书未能收回，是因为房管部门拒绝提供，第三人在公告时已予以说明，第三人撤销公告的行为并无不当，二被告的答复及复议行为并无不当。请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人向本院提交了以下证据、依据：1、现场工作记录2份；2、照片3张；3、公告（同被告区司法局证据4）。 经庭审质证，原告对被告区司法局提交的证据1的真实性、证明目的不认可，该证据为复印件，不符合证据规则；对证据2-3、5-6、8合法性、证明目的有异议，证据2第三人未履行法定撤销程序；证据3、5中不符合邮寄国家机关公文的规定，且证据5不能证明已邮寄不动产房产登记中心；证据6的备案必须以公证书的撤销、收回、公告为前提；证据8，第三人与本案具有重大利害关系，其作出的情况说明不具有合法性及证明力；证据4的公告内容不符合《民法总则》的相关规定，以公告形式作出的意思表示，公告发布时生效，不具有溯及力；对证据7的证明目的有异议，只能证明其向第三人进行了转办，不能证明已经做出处理。证据9-12对关联性无异议，认为与本案无关，且对证据10、11的合法性有异议，能证明济南市司法局作出行政处罚决定，是否执行该决定，没有任何依据。对证据13的真实性无异议，但其认定事实不清，适用法律错误。另外，原告认为被告区司法局适用的《公证复查办法》第二十三条不具有合法性，根据《山东省行政程序规定》第五十条规定，制定规范性文件，实行统一编制登记、公布制度，被告未提交该文件的公开性、制定机关及发布日期的证据，显然不得作为行政管理的依据；第四十四条规定，规范性文件不得与所依据的规定相抵触。因此被告适用《公证复查办法》第二十三条中可以不收回与《公证程序规则》第六十三条应当收回相抵触。原告对被告区政府提交的证据1-4、6-8、11均无异议；对证据5、9合法性不认可，没有相关负责人批准延长的文件；对证据10的质证意见同被告区司法局提交的相应证据的意见。被告区政府引用的《公证复查办法》的不具有合法性。原告对第三人提交的证据1真实性无异议，对其合法性及证明目的不认可，其为第三人自行制作，没有法律依据予以支持；对证据2真实性、合法性、关联性均不认可；对证据3的质证意见同被告区司法局提交的相应证据的意见。 二被告及第三人对原告提交的证据1-5真实性无异议，对证据5的证明目的有异议，第三人已经按照法律规定的程序进行了撤销手续，也进行了相应公告，其已经履行了法定职责。 被告区司法局、被告区政府、第三人对三方提交的证据、依据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告、二被告及第三人提交的证据来源合法，是真实的，且与本案有关联性，本院均予以认定。 经审理查明，2018年6月4日第三人作出《撤销公证决定》，以1487号公证书卷宗中的《委托书》并非原告本人所留为由，认定该公证书内容与事实不符，撤销了该公证书，并于6月6日邮寄送达给原告。同年6月8日第三人在山东法制报刊登公告，内容为：“现撤销（2008）济历城证民字第1487号公证书、上述公证书未收回，公证书自始无效，特此公告。”同年6月12日第三人将《撤销公证决定》及公告邮寄济南市不动产登记中心，并于6月14日向山东省司法厅、省公证员协会进行公证撤销备案。同年8月27日济南市司法局作出03号处罚决定，以涉案公证员任春林未认真审查核实公证申请人身份，向假冒的“娄苗”出具1487号公证书为由，对其作出警告并处罚款5000元及停止执业六个月的行政处罚；同日被告区司法局作出04号处罚决定，以第三人向假冒的“娄苗”出具1487号公证书为由，对第三人作出警告并处罚款2万元及没收违法所得150元的行政处罚。 2018年10月25日原告向被告区司法局递交投诉书，要求其履行法律监督职责，责令第三人收回错误的公证书。2018年11月1日被告区司法局将投诉事项交第三人转办，同年11月12日第三人向被告区司法局提交关于对娄苗案件的情况说明，汇报案件处理情况。2018年12月21日被告区司法局作出关于给予任春林行政撤职处分的决定，对涉案公证员任春林给予行政撤职处分，降为副科级非领导职务。2018年12月25日被告区司法局作出《答复意见》并送达给原告。原告不服，于2019年1月15日向被告区政府申请行政复议，被告区政府于2019年3月13日以案情复杂为由，对原告作出延期审理通知书。2019年4月4日被告区政府作出《复议决定》，维持了被告区司法局作出的《答复意见》。 另查明，第三人曾向济南市不动产登记中心要求撤回1487号公证书，但该单位未予准许。 本院认为，1、关于原告要求的对规范性文件《公证复查办法》第二十三条进行合法性审查的问题。《公证程序规则》第六十三条第二款规定：“被撤销的公证书应当收回，并予以公告，该公证书自始无效。”《公证复查办法》第二十三条第二款规定：“被撤销的公证书不能收回的，应当在公告中予以说明”。原告认为以上规定相抵触。本院认为，《公证复查办法》第二十三条第二款并未载明被撤销的公证书不需要或不用收回，而是说明在不能收回的情况下如何处理，系对《公证程序规则》第六十三条第二款内容的进一步细化，内容上二者并不抵触。另外，根据《中华人民共和国公证法》第四条规定：“全国设立中国公证协会，省、自治区、直辖市设立地方公证协会。中国公证协会和地方公证协会是社会团体法人。中国公证协会章程由会员代表大会制定，报国务院司法行政部门备案。公证协会是公证业的自律性组织，依据章程开展工作，对公证机构、公证员的执业活动进行监督。”《公证复查办法》系山东省公证协会制定，因此能够作为辖区内各公证机构开展与公证相关业务的依据。综上，二被告将《公证复查办法》第二十三条作为作出行政行为的依据，并无不当。 2、被告区司法局作出的《答复意见》是否应当被撤销的问题。根据《中华人民共和国公证法》第五条的规定：“司法行政部门依照本法规定对公证机构、公证员和公证协会进行监督、指导。”因此被告区司法局有权处理原告对第三人的投诉事项，本院对此予以确认。被告区司法局接到原告的投诉后，及时向第三人转办，查明与案件相关情况，对涉案公证员作出了行政处分，并督促第三人加强相关管理，制作《答复意见》，将所查明的事实及处理结果详细告知原告，故其已经履行了相应监督职责。另外，第三人按照《公证程序规则》第六十三条及《公证复查办法》第二十三条的规定，在1487号公证书的撤销公告中对没有收回的公证书作出说明，已履行了相应义务，故被告区司法局作出的《答复意见》认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。 3、被告区政府对原告的复议申请已经履行了相应的复议程序，其作出的《复议决定》并无不当。 综上，原告要求撤销被告区司法局作出的《答复意见》及被告区政府作出的《复议决定》，并要求被告区司法局履行法定职责，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下： 驳回原告娄苗的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告娄苗负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  赵 燕 人民陪审员  孙丽萍 人民陪审员  邢爱华 二〇一九年十月十六日 书 记 员  于文凤