浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行申490号再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈宏良，男，1973年7月25日出生，汉族，住浙江省绍兴市柯桥区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）孙天林，男，1965年10月31日出生，汉族，住浙江省绍兴市柯桥区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）绍兴市发展和改革委员会。住所地：浙江省绍兴市洋江西路****楼。法定代表人金辉，主任。委托代理人凌国良，浙江点金律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）浙江省发展和改革委员会。住。住所地：浙江省杭州市省府路****楼/div>法定代表人孟刚，主任。委托代理人李迎春、曹思琦，浙江京衡律师事务所律师。陈宏良、孙天林诉绍兴市发展和改革委员会（以下简称绍兴市发改委）、浙江省发展和改革委员会（以下简称浙江省发改委）不履行行政监督法定职责及行政复议一案，杭州市西湖区人民法院于2018年8月11日作出（2018）浙0106行初176号行政判决。陈宏良、孙天林不服提起上诉。杭州市中级人民法院于2018年11月12日作出（2018）浙01行终735号行政判决，驳回上诉，维持原判。陈宏良、孙天林仍不服，向本院申请再审。本院立案受理后依法组成合议庭审理本案。现已审理终结。一、二审法院审理查明：原告陈宏良于2007年12月与马鞍镇国庆村经济合作社签订《标准厂房购买合同》，厂房坐落于个私园区内第4幢上下二层的整幢房屋。2017年11月17日，原告向绍兴市发改委提交《查处申请书》，以浙江浙能天然气运行有限公司（以下简称浙能公司）为被申请人，载明申请事项为：请求贵单位依法履行监督法定职责，对被申请人在绍兴市柯桥区马鞍镇国庆村个私工业园以“天然气管道安全控制距离升级由3米扩大到5米”天然气管道安全隐患整治行为予以查处，并责令被申请人采取补救措施。事实与理由：2016年7月底，被申请人以“绍兴市柯桥区的天然气管道安全控制距离升级由3米扩大到5米的建设生产需要”为由，对申请人位于马鞍镇国庆村个私工业园的一部分厂房及生产车间和相应的生产设施实施征收。但是，前述征收行为导致申请人的合法权益严重受损，整条生产流水线因中间生产环节中断而无法顺利运转，企业生产遭到严重破坏。事后，经申请人了解，本次天然气管道安全隐患整治行为没有获得任何审批许可手续，因此明显违法。绍兴市发改委收到原告的《查处申请书》后进行了调查，于2017年12月11日向原告作出案涉书面回复：你们关于要求查处浙江浙能天然气公司“以天然气管道安全控制距离升级由3米扩大到5米，导致你们合法权益受损”的来信收悉，我们即赴柯桥区发改局、浙江浙能天然气公司进行了调查。现将调查有关情况告知如下……综上，你们有关申请内容所陈事实与理由和实际情况出入较大。1、你们所述“位于本市柯桥区马鞍镇国庆村个私工业园的一部分厂房及生产车间和相应的生产设备”（以下称相关建筑物）不存在征收，而是由于相关建筑物违反《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》、《绍兴市柯桥区人民政府办公室关于加强油气输送管道安全监管工作的意见》（绍柯政办发[2015]123号）等法律法规和文件规定，对危害管道安全违法行为的查处整治。由此可见，你们向我委提交的“查处申请书”事实不符、表述不当。2、为顺利完成安全隐患的整治，在柯桥区发改局的组织协调下，浙能公司与国庆村委所签署的补偿协议是自主自愿的行为，无法律强制性要求。现管道企业已按国庆村委的要求支付了现时评估价全额付款项，且你们已实际收到国庆村委的部分补偿款，根据你们与马鞍镇国庆村达成的相关约定，应立即拆除天然气管道安全距离范围内的房屋建筑物，但你们未按协议自行整治到位。该回复于2018年1月13日邮寄给原告。原告不服，申请行政复议。省发改委于2018年2月13日收到行政复议申请，因情况复杂延长30日行政复议期限。省发改委于2018年5月8日作出行政复议决定，认为被申请人经调查未发现申请人申请所称的危害管道安全违法行为，并对申请人作出回复，已经履行了对涉案查处申请的调查处理职责，决定驳回申请人的复议申请，将行政复议决定书寄送给原告。原告仍不服，诉至杭州市西湖区人民法院。另查明，浙能公司于2015年5月向绍兴市柯桥区政府提交《关于报送柯桥区境内天然气管道安全隐患的函》，附件《省天然气管道在柯桥区安全隐患情况表》中列有杭甬干线隐患地点在滨海工业区国庆村，隐患描述为个私工业园区陈宏良厂房、8间平房间距不足，3米，隐患形成时间2010年。2016年1月22日，绍兴市柯桥区发展和改革局出台《关于省天然气管网杭甬干线隐患点（马鞍镇国庆村）整治协调会议纪要》，载明浙能公司（管道方）与国庆村委（有关建筑所有者）应积极展开协商，根据初步商定结果，对管道范围内的建筑采取全部拆除的方式进行整治，由国庆村组织具有资质的资产评估公司进行资产评估，管道方承担评估费用及相关补偿费用。2016年8月24日，原告陈宏良与柯桥区马鞍镇国庆村民委员会签订《共同委托资产评估洽商意见纪要》，载明国庆村村民委员会受浙能公司委托，经与应拆房屋陈宏良业主就厂房拆迁赔偿（补偿）的有关事项进行洽商并达成如下意见纪要：浙能公司按照国家的政策法规需将天然气“管道”控制两侧的建筑物安全间距扩大至5公尺，陈宏良业主应当及愿意坚决服从和配合，委托浙江正大资产评估有限公司对这处厂房房屋的拆迁赔偿价值金额进行评估，评估的赔偿价值经浙能公司审核认可后对共同委托人均具有约束力，本委托书成立后二日内，国庆村应负责向浙能公司申请拨付资金30万元，到账后应立即转付给业主陈宏良，拨付款系预支预付性质，今后应按经确认后的评估报告书赔付金额进行赔付并结算找补，陈宏良业主的厂房在预付款到账后应立即进行自拆或帮拆。纪要还对评估的项目范围列表作了确定。浙江正大资产评估有限公司于2016年11月出具的评估报告书，评估结果为合计944312元。浙能公司于2016年8月、12月分两次向柯桥区马鞍镇国庆村村民委员会共支付1056753.12元。一审法院认为，原告向绍兴市发改委提交的《查处申请书》所载申请查处的事项为：浙能公司以“绍兴市柯桥区的天然气管道安全控制距离升级，由3米扩大到5米的建设生产需要”为由，对原告位于绍兴柯桥区马鞍镇国庆村个私工业园的一部分厂房及生产车间和相应的生产设备实施征收，却导致其合法权益严重受损。原告申请查处的事项所涉系浙能公司为维护管道安全而实施，属于管道企业履行管道保护义务的行为。《中华人民共和国石油天然气管道保护法》第五条规定，“省、自治区、直辖市人民政府能源主管部门和设区的市级、县级人民政府指定的部门，依照本法规定主管本行政区域的管道保护工作，协调处理本行政区域管道保护的重大问题，指导、监督有关单位履行管道保护义务，依法查处危害管道安全的违法行为。县级以上地方人民政府其他有关部门依照有关法律、行政法规的规定，在各自职责范围内负责管道保护的相关工作。”《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》第五条规定：“县级以上人民政府发展和改革（能源）主管部门依照本条例规定的职责，负责本行政区域内管道建设和保护的监督管理工作，以及危害管道安全违法行为的查处，指导、监督管道企业履行管道保护义务。”又根据《浙江省发展改革（能源）主管部门石油天然气管道保护监督检查规定》第二十一条以及绍政办发[2014]144号《绍兴市人民政府办公室关于进一步加强石油天然气管道保护和监督管理工作的实施意见》的内容，绍兴市发改委负责绍兴市管道企业履行法定管道保护职责情况的监督抽查、举报投诉相关问题的核查、监督管道企业履行管道保护义务等工作。从上述规定可以得出，对于管道企业履行管道保护义务的行为，绍兴市发改委具有相应的监督及对举报投诉进行核查等职责。绍兴市发改委收到原告的《查处申请书》后，进行了调查，查明了相关事实。根据《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》（自2014年10月1日起施行）第三十一条第（五）项，禁止在管道线路中心线两侧各五米地域范围内修建建筑物。第二十六条规定，管道企业发现管道存在安全隐患的，应当及时排除；对管道存在的外部安全隐患，管道企业自身排除确有困难的，应当依照本条例规定的职责分工，向发展和改革（能源）主管部门、公安机关报告。接到报告的部门应当及时协调排除或者报请本级人民政府组织排除安全隐患。浙能公司于2015年始对省天然气管道在柯桥区安全隐患情况进行排查，其中涉及原告陈宏良从原马鞍镇国庆村经济合作社所购买的坐落于个私园区内的厂房。该公司作为管道企业自身排除确有困难，故向发展和改革（能源）主管部门报告，绍兴市柯桥区发展和改革局进行了协调并于2016年1月出台了《关于省天然气管网杭甬干线隐患点（马鞍镇国庆村）整治协调会议纪要》。随后，管道企业委托柯桥区马鞍镇国庆村民委员会与原告陈宏良洽商，并达成共同委托资产评估洽商意见，评估公司出具了评估报告，管道企业亦向柯桥区马鞍镇国庆村村民委员会支付了相应款项。绍兴市发改委对原告举报投诉的相关问题进行了核查，告知了原告其调查情况，根据调查的情况，认为原告提交的“查处申请书”申请内容所陈事实与理由和实际情况出入较大。浙能公司的天然气管道安全隐患整治行为并不违法。综上，绍兴市发改委已履行其法定职责。关于行政复议决定，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”省发改委于2018年2月13日收到行政复议申请后，通知被申请人进行答复，因情况复杂延长30日行政复议期限并告知双方，审查后于2018年5月8日作出行政复议决定，认为绍兴市发改委已经履行了法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一项），驳回行政复议申请，并将行政复议决定书寄送给原告，符合法律规定。据此，原告的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九之规定，判决驳回原告陈宏良、孙天林的诉讼请求。二审法院认为，根据《中华人民共和国石油天然气管道保护法》第五条，《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》第五条、第三十二条，《浙江省发展和改革（能源）主管部门石油天然气管道保护监督检查规定》第二十一条及《绍兴市人民政府办公室关于进一步加强石油天然气管道保护和监督管理工作的实施意见》（绍政办发[2014]144号）第三条之规定，绍兴市发改委对绍兴市行政区域内的石油天然气管道建设和保护工作有监督管理的职责，对危害管道安全的违法行为有查处职责，也有监督管道企业履行管道保护义务的职责。上诉人认为绍兴市发改委不依申请履行法定职责而提起本案诉讼，故本案首先应审查绍兴市发改委是否具有上诉人申请履行的法定职责。上诉人向绍兴市发改委提交《查处申请书》，要求对浙能公司进行查处，系认为浙能公司对天然气管道安全隐患进行整治的行为违法，《查处申请书》中所列浙能公司的“明显违法”之处，在于认为浙能公司对上诉人的厂房、车间、设备实施征收而“未经任何审批许可手续”。故上诉人提出查处申请，要求绍兴市发改委保护的是上诉人的房屋权利而非管道安全。天然气管道安全隐患整治中，无论是政府以行政征收的方式征收影响管道安全的房屋并予以拆除，还是管道企业对房屋权利人作出补偿后拆除影响管道安全的房屋，实施过程是否符合法律规定、是否保障了房屋权利人的利益，均不属发改委履行管道安全监督管理职责时有权处理的事项。上诉人以绍兴市发改委具有管道安全监督管理职责而申请绍兴市发改委保护其房屋权利，没有法律依据。绍兴市发改委收到《查处申请书》后进行了调查，查明上诉人的部分房屋与管道间距不足存在安全隐患，并查明浙能公司、柯桥区发改局等单位为消除安全隐患而采取的协调整治措施及款项支付情况后，向上诉人作出书面回复，指出上诉人根据约定应立即拆除天然气管道安全距离范围内的房屋建筑物，已履行管道安全监督管理职责。省发改委的复议决定程序合法。综上，上诉的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。陈宏良、孙天林申请再审称：一、案涉房屋未拆除完毕，安全隐患整治未完成，被申请人未依法履行法定职责。按照相关会议纪要要求，管道范围内应采取全部拆除的方式进行整治。但是，涉案区域内建筑并未拆除，安全隐患并未得到排除，被申请人仅参与了有关协调过程，但并未完全履行法定职责。二、针对申请人的补偿尚未到位。当时参与协商的各个部门均明确答应再审申请人可采取以地换地异地重建的方式恢复厂区建设，其他的资产按照重建价格重置成新价或按照成本价评估计算。但事实上只支付了重置价，未补偿土地。已经支付的款项也并未支付给原告。三、消除天然气管道安全隐患是被申请人的法定职责。《绍兴市人民政府办公室关于进一步加强石油天然气管道保护和监督管理工作的实施意见》[绍政办发（2014）144号]规定，市发改委负责本市行政区域内管道建设和保护的监督管理工作，以及对危害管道安全违法行为的查处，指导、监督管道企业履行管道保护义务。浙江省安监局浙集复30（2017）9号《行政复议决定书》，又确认了前述市发改委的职责权限。因此，案涉房屋未拆除完毕，安全隐患整治未消除，被申请人未完全履行法定职责。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定提起再审申请，请求撤销一、二审判决，依法发回重审。绍兴市发改委答辩称：一、答辩人收到查处申请后积极履行职责，已经依法履行职责。答辩人自收到《查处申请书》后已依法回复，不存在行政不作为。二、申请人在《查处申请书》中请求事项与诉讼中的请求不一致。在《查处申请书》中是申请我委就被申请人浙能公司的“整治行为予以查处”，而诉讼中却认为“案涉房屋未拆除完毕，安全隐患整治未消除”，是答辩人的不作为。事实上，本案缘起浙能公司为保障其天然气管道安全，依法对管道沿线五米范围内的建筑物进行拆除。浙能公司在履行职责过程中遭到责任方陈宏良、孙天林的阻挠，后经陈宏良、孙天林及国庆村委同意，共同确定评估机构并以评估价作赔。但在浙能公司支付相应赔偿款后，陈宏良、孙天林等人虽经多次敦促，但仍拒不配合拆除涉案房屋。三、申请所涉“拆除房屋”事项并非答辩人的法定职责。《查处申请书》申请答辩人对浙能公司的“整治行为予以查处”，而诉讼中则要求答辩人拆除房屋、消除安全隐患。根据《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》第五条规定，直接有义务进行监督管理职责的是柯桥区发改局而非答辩人，柯桥区发改局已向当地公安部门提出强制拆除申请。第四十六条规定，违反本条例第三十一条第一项至第四项规定，实施危害管道安全行为的，由县级以上人民政府发展和改革（能源）主管部门责令改正；情节严重的，处二百元以上一千元以下罚款。第四十七条规定，违反本条例第三十一条第五项至第九项规定，实施危害管道安全行为的，由县级以上人民政府公安机关责令停止违法行为或者责令改正；对违法修建的建筑物或者其他设施，责令限期拆除，并依照规定处以罚款。第三十一条系禁止下列危害管道安全或者建设的行为：……（五）在管道线路中心线两侧各五米地域范围内，种植可能损坏管道防腐层的深根植物，或者堆放重物、取土、采石、用火、排放腐蚀性物质、挖塘、修渠、修晒场和水产养殖场、修建建筑物、使用机械工具进行挖掘施工。四、涉诉厂房的补偿义务主体并非答辩人，且涉诉补偿已经履行完毕。为顺利开展隐患整治，浙能公司同意对影响安全隐患应予拆除的建筑物给予相应补偿，并积极配合当地政府部门推进隐患整治工作。2016年1月21日，柯桥区发改局组织召开隐患整治协调会，明确由马鞍镇国庆村委委托具有资质的评估公司进行资产评估并以此作为补偿依据，由浙能公司承担相应补偿费用。2016年8月和11月，马鞍镇国庆村委在征得汇宝纺织有限公司法人代表陈宏良同意情况下，先后分别委托绍兴兴业资产评估有限公司、浙江正大资产评估有限公司对隐患整治涉及拆除的平房和钢棚进行评估。浙能公司已按评估价全额付款。综上，答辩人已经依法积极履行职责，不存在行政不作为。二审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求依法驳回申请人的再审申请。浙江省发改委答辩称：一、一二审判决认定事实清楚、适用法律正确。二、答辩人在自身法定职权范围内，严格遵照《行政复议法》《行政复议法实施条例》的明确规定，复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，严格遵守了法定程序。自2018年2月13日收到复议申请，经审查后决定予以受理，并向绍兴市发改委发送复议答复通知，于2018年4月8日向案外人浙能公司发出参加复议通知，于2018年5月8日作出被诉《行政复议决定书》，并于5月11日向再审申请人送达。三、再审申请人的再审申请完全没有事实和法律依据。1.涉案厂房因对“杭甬干线”天然气管道构成一般安全隐患，已经由浙能公司实施了补偿。浙能公司于2016年8月30日和12月9日，分别向国庆村村委会支付了392441.12元和664312元，累计高于评估机构评估的资产价值944312元。2.针对《查处申请书》，绍兴市发改委进行了积极履职，并向再审申请人提出了具体答复意见，不存在任何不依法履职、不完全履职行为。另根据《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》第二十六条的规定，浙能公司因排除涉案安全隐患存在困难，报由绍兴市柯桥区发展和改革局组织开展协调排除安全隐患工作符合前述规定。3.对于再审申请人所称“针对申请人的补偿尚未到位”并要求厦行补偿义务的问题，既与事实不符，也并属于绍兴市发改委的法定职责。在知悉再审申请人的厂房对“杭甬干线”天然气管道存在安全隐患后，柯桥区发改局于2016年1月22日出台《关于省天然气管网杭甬干线隐患点（马鞍镇国庆村）整治协调会议纪要》。2016年8月24日，再审申请人陈宏良与国庆村村委会签订《共同委托资产评估洽商意见纪要》。2016年8月、12月浙能公司向国庆村村委会共计支付1056753.12元。上述事实表明，被答辩人的案涉厂房已经与浙能公司达成了合意补偿，浙能公司也已经支付了相应款项。根据法律规定，绍兴市发改委虽然具有对天然气管道安全监督管理的法定职责，但对影响天然气管道安全隐患的相关建筑物处置则并无法定职权。至于政府以征收方式对影响管道安全的房屋进行处置、管道企业对权利人进行补偿后拆除影响管道安全的房屋、管道企业是否已经保障了权利人的利益等事项，均不属于绍兴市发改委履行管道安全监督管理时有权处理的法定事项。综上，再审申请缺乏事实和法律根据，不符合提起再审的法定情形，恳请依法驳回再审申请。经审查，本院对一、二审判决认定的事实予以确认。再审申请人在提交再审申请前后提交了终审判决后形成的绍兴市公安局柯桥区分局绍柯公（滨）责通字[2019]50051号《责令限期整改通知书》、浙江省测绘大队《杭甬天然气主干线管道绍兴段项目管线探测报告》、绍兴市公安局柯桥区分局滨海派出所相关《询问笔录》，认为上述证据材料属于本案的新证据。鉴于上述证据材料与绍兴市发改委是否具有其诉请的法定职责之间不相关联，故本院对此均不予接纳。本院认为，本案系因再审申请人陈宏良、孙天林针对被申请人绍兴市发改委不履行行政监督法定职责以及被申请人浙江省发改委行政复议决定一并提起的诉讼。再审申请人之所以提起本案履职之诉，是因为向绍兴市发改委提交的《查处申请书》所涉被申请人浙能公司，以“绍兴市柯桥区的天然气管道安全控制距离升级，由3米扩大到5米的建设生产需要”为由，对位于绍兴柯桥区马鞍镇国庆村个私工业园的再审申请人一部分厂房及生产车间和相应的生产设备实施征收，导致其相应合法权益严重受损，而绍兴市发改委对浙能公司的行为至今不履行予以查处的法定职责。因此，绍兴市发改委是否具有对本行政辖区内石油天然气管道建设和保护工作的监督管理职责，是否具有再审申请人查处申请书所称的职责事项，以及绍兴市发改委是否已经履行了法律赋予的法定职责，应当作为本案的争议焦点。根据《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》第五条、第三十二条，《浙江省发展和改革（能源）主管部门石油天然气管道保护监督检查规定》第二十一条，以及《绍兴市人民政府办公室关于进一步加强石油天然气管道保护和监督管理工作的实施意见》（绍政办发[2014]144号）第三条之规定，绍兴市发改委具有对其行政辖区内石油天然气管道建设和保护工作的监督管理职责，即具有对危害管道安全的违法行为予以查处、对管道企业履行管道保护义务的监督职责。本案中，再审申请人《查处申请书》列明浙能公司“明显违法”的事项为，该公司以“绍兴市柯桥区的天然气管道安全控制距离升级由3米扩大到5米的建设生产需要”为由，对再审申请人厂房、车间、设备实施征收而“未经任何审批许可手续”。从该申请事项可知，再审申请人提出查处申请的目的，是希望绍兴市发改委保护其涉案厂房的权益，而并非系要求对危害石油天然气管道建设和保护工作的监督管理。且涉及天然气管道安全隐患整治过程中的行政征收或对影响安全生产的相关房屋拆除工作及其补偿标准和安置方式等事项，并不属于绍兴市发改委履行其针对辖区内石油天然气管道建设和保护工作的监督管理职责。故再审申请人以绍兴市发改委具有管道安全监督管理职责为由，申请其履行法定职责之外的其他权益保障事项，缺乏事实和法律依据。绍兴市发改委自收到再审申请人《查处申请书》后进行了相应调查核实工作，在审理查明再审申请人的部分房屋与浙能公司天然气管道之间间距不足所带来的安全隐患、浙能公司与绍兴市柯桥区发改局等单位为了消除该安全隐患已经采取了协调整治措施及拆迁补偿款项确认方式和实际支付情况的基础上，已经于2017年12月11日向再审申请人作出了书面回复，指出其根据约定应当立即拆除天然气管道安全距离范围内的案涉建筑物。上述行为表明，绍兴市发改委已经履行了法律赋予其针对辖区内石油天然气管道建设和保护工作应尽的监督管理职责。就浙江省发改委被诉行政复议决定的程序合法性，再审申请人并未提出异议。经审查，浙江省发改委自2018年2月13日收到行政复议申请后，履行了法定行政复议程序，经呈报延长案件办理期限后于同年5月8日作出被诉行政复议决定，且该复议决定已经送达再审申请人，故该被诉行政复议决定的行政程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定。综上，一、二审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。再审申请人陈宏良、孙天林的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人陈宏良、孙天林的再审申请。审判长 惠 忆审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇一九年十月二十九日书记员 张 维·1·