浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1179号上诉人（原审原告）仲善育，男，1947年11月12日出生，汉族，住浙江省长兴县。委托代理人江伯成，男，1963年12月1日出生，汉族，住浙江省长兴县。被上诉人（原审被告）桐乡市人民政府，住所地浙江省桐乡市振兴东路**。法定代表人于会游，市长。委托代理人王柱明，桐乡市濮院镇人民政府工作人员。委托代理人鲍琴利，浙江中锐律师事务所律师。原审第三人仲善留，女，1935年7月30日出生，汉族，住浙江省杭州市西湖区。原审第三人仲善埩，男，1945年6月1日出生，汉族，住浙江省嘉兴市南湖区。仲善育诉桐乡市人民政府及第三人仲善留、仲善埩房屋征收补偿决定一案，嘉兴市中级人民法院于2019年6月4日作出（2018）浙04行初160号行政判决。仲善育不服，向本院提起上诉。本院于2019年7月14日立案后依法组成合议庭，并于2019年8月1日在本院第八法庭对双方当事人进行了调查询问。上诉人仲善育及其委托代理人江伯成，被上诉人桐乡市人民政府的委托代理人王柱明、鲍琴利到庭参加调查询问。原审第三人仲善留、仲善埩经本院传票传唤无正当理由未到庭，不影响本案的审理。二审期间，本院组织各方当事人进行了调解，但未达成调解协议，调解期间不计入审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年3月4日，桐乡市人民政府作出桐政发[2014]12号《关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收的决定》，决定对濮院镇中兴路，永乐路以东，濮院港以西，濮院大道以北，濮院丝业有限公司、紫金路以南区域内的房屋进行征收。征收部门为桐乡市住房和城乡规划建设局，征收实施单位为桐乡市濮院镇人民政府。仲善育及仲善留、仲善埩共同所有的坐落于濮院镇××号房屋位于征收范围内，该房屋所有权证编号桐字第00051495号，其中1幢建筑面积为167.17平方米，2幢建筑面积的50%为4.94平方米，合计建筑面积172.11平方米，房屋用途为住宅。土地证号为桐国用（2009）第048**，土地使用权面积为142.62平方米（包含房屋占地面积和天井土地面积）。因仲善育等不同意入户评估，桐乡求真房地产估价有限公司（以下简称求真估价公司）根据房屋征收部门提供的房产证等资料进行评估，该房屋价值（未含装修附属物等价值）为821257元。2014年11月9日，征收实施单位将包括永乐里4号被征收房屋在内的资料评估结果分组汇总表张贴在征收范围内向被征收人进行公示，并告知公示期为十天。2014年11月20日，求真估价公司出具求真房估（2014）37–12–090号分户预评估报告。征收部门于2015年5月20日将该分户预评估报告分别邮寄送达给仲善育及仲善留、仲善埩，因仲善埩拒收而于2016年9月9日上门送达。仲善育在规定的期限内未提出复核申请，征收部门根据评估结果和补偿方案多次与仲善育等就征收补偿问题进行协商，仲善育拒绝房地产评估机构的评估，要求有资质的评估机构对其房屋作为文保单位进行评估并要求申报文保单位。因在征收签约期限内未达成补偿协议，房屋征收部门于2017年4月17日报请桐乡市人民政府作出征收补偿决定。桐乡市人民政府于2017年4月25日作出桐府征补告[2017]9号《补偿决定方案告知书》，并分别于2017年4月27日、5月19日将该告知书及房屋征收补偿决定方案送达仲善育、仲善留、仲善埩。上述三人在法定的15日期限内未提交选择补偿方式的书面意见。2018年1月9日，桐乡市人民政府作出桐政补[2018]4号房屋征收补偿决定，并将该征收补偿决定书张贴在濮院镇房屋征收范围内进行公示，分别于2018年1月10日、13日将该征收补偿决定书送达给仲善育、仲善留、仲善埩。原审法院另查明，仲善育于2014年4月25日分别向浙江省和桐乡市文物保护管理部门申请，称永乐里4号的仲家“二厅”系典型的江南古建筑，已有400多年历史，具有较高的历史文物价值，申请对该建筑挂牌保护。同年5月22日，桐乡市文化广电新闻出版局出具《对仲善育先生要求将仲家二厅挂牌保护申请的答复》。至仲善育起诉时止，仲家“二厅”尚未被文物行政管理部门核定公布为文物保护单位。一审审理期间，桐乡市人民政府向原审法院出具书面承诺，如仲善育、仲善留、仲善埩要求产权调换，则其户可安置住宅房屋面积为189.32平方米。桐乡市人民政府同意提供位于濮院镇滨河花苑二套现房，即滨河花苑17幢1单元102室和20幢1单元1702室，建筑面积分别为127.68平方米和66.9平方米。原审法院认为，本案的争议焦点为：一是桐乡市人民政府作出桐政补[2018]4号房屋征收补偿决定是否合法；二是仲善育主张案涉被征收房屋属古建筑具有不同于普通住宅的价值是否成立。关于争议焦点之一，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，桐乡市人民政府具有对其所辖行政区域内的被征收房屋作出征收补偿决定的法定职责。该府已于2014年3月4日作出了桐政发[2014]12号《关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收的决定》，仲善育及第三人共有的位于濮院镇××号房屋属于征收范围内。因仲善育等被征收人拒绝入户评估，求真估价公司根据房屋征收部门提供的房产证等资料进行评估，永乐里4号内独立院落的土地使用权面积已纳入评估范围。仲善育收到该分户评估报告后所提出的异议中并未涉及评估结果，也未对评估结果申请复核。征收部门因在征收签约期限内未能与仲善育及第三人达成补偿协议，报请桐乡市人民政府作出征收补偿决定。桐乡市人民政府对征收部门报请内容进行审查后，作出桐府征补告[2017]9号《补偿决定方案告知书》并将该告知书及房屋征收补偿决定方案邮寄送达仲善育及第三人。仲善育及第三人在法定的15日期限内未提交选择补偿方式的书面意见，桐乡市人民政府于2018年1月9日作出桐政补[2018]4号房屋征收补偿决定（内容如前），并在房屋征收范围内予以公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，程序合法。因仲善育及第三人在法定期限内未提供书面选择补偿方式意见，桐乡市人民政府以被征收房屋无人居住而确定的补偿方式为货币补偿，虽符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条第二款的规定，但未充分保护仲善育及第三人的合法利益。鉴于桐乡市人民政府在诉讼中已出具书面承诺同意按产权调换方式给予仲善育及第三人补偿，对桐乡市人民政府采取的补救措施应予准许。关于争议焦点之二，仲善育在诉讼中就其提出被征收房屋属古建筑应受文物保护的主张，提供了相应的证据材料，其中桐乡市文化广电新闻出版局在其《对仲善育先生要求将仲家二厅挂牌保护申请的答复》中有“濮院镇的仲家‘二厅’是一座较典型的江南传统建筑，具有较长的建筑历史”等表述；《桐乡市博物馆人员陪同文化局领导赴濮院现场协调“仲家二厅”申请挂牌保护事宜》一文中也有“桐乡市濮院镇的祖宅仲家‘二厅’是一座典型的江南传统建筑，具有较长的建筑历史和较高的建筑价值”等文字内容，但至仲善育提起本案诉讼时止，仲家“二厅”尚未被当地文物行政管理部门公布为文物保护单位挂牌保护。且根据《中华人民共和国文物保护法》第十三条第三款“市级和县级文物保护单位，分别由设区的市、自治州和县级人民政府核定公布，并报省、自治区、直辖市人民政府备案”的规定，在桐乡市文物行政管理部门尚未对仲家“二厅”核定公布为文物保护单位前，仲善育主张案涉永乐里4号被征收房屋属文化遗产，缺乏事实依据。又因案涉被征收房屋尚未确定为文物保护单位，故桐乡市人民政府在案涉房屋征收补偿决书中未作普通住宅以外补偿，并无不当。如今后永乐里4号的仲家“二厅”被当地文物行政管理部门核定公布为文物保护单位，仲善育及第三人仍依法可以获得相应的权利救济。综上所述，桐乡市人民政府作出桐政补[2018]4号房屋征收补偿决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。仲善育请求判决撤销该房屋征收补偿决定，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回仲善育的诉讼请求。仲善育上诉称：一、桐乡市人民政府于2014年3月4日作出的桐政发[2014]12号《关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收的决定》目的不是公共利益，而是房地产开发。且浙江省高级人民法院（2014）浙行终280号行政判决亦认定上述征收决定违法。故根据上述违法征收决定作出的被诉房屋征收补偿决定也是违法的。二、涉案分户预评估报告未对估价对象作出实地勘查，人民法院不应对该评估报告予以采信。三、原审判决将争议焦点引向“普通房屋和古建筑”的问题回避了主题，应将争议焦点归纳为“普通房屋和已确定为文物保护对象是否需要保护”。四、《浙江省文物保护管理条例》第十七条第二款规定：“在城镇房屋拆迁、危房改造等过程中，发现尚未登记公布的不可移动文物及其附属物，应当立即停止施工，保护现场，及时报告当地文物行政部门。文物行政部门应当在二十四个小时内赶到现场，并在七日内提出处理意见。”涉案房屋已被列入文物评定对象，根据特别法优先原则，应对上诉人的房屋停止征收。五、涉案房屋的实际投资人桐乡市濮院旅游有限公司，并非政府，借开发侵害上诉人的合法权益，已违反《浙江省文物保护管理条例》和《文物认定暂行管理办法》。六、原审判决表述：“如今后永乐里4号的仲家‘二厅’被当地文物行政管理部门核定公布为文物保护单位，仲善育及第三人仍依法可以获得相应的权利救济。”一方面说明涉案房屋已处在被评定的过程中，另一方面却未表明上诉人应当向谁救济及救济标准。七、原审法院发现涉案房屋为文物保护单位时有义务督促被上诉人依法实施，同时待评定结果做出后再行判决。故原审判决适用法律不当。综上，请求撤销原审判决，撤销桐乡市人民政府作出的桐政补[2018]4号房屋征收补偿决定并保留上诉人的房屋。桐乡市人民政府答辩称：一、被上诉人在2014年3月4日作出的《关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收的决定》的合法性，已经嘉兴市中级人民法院和浙江省高级人民法院两级法院所确认。上诉人认为该征收决定违法，没有任何事实和法律依据，故上诉人的该项主张不能成立。二、上诉人提供给一审法院的证据3与被上诉人人提供给一审法院的证据10是同一份由求真估价公司在2014年11月20日出具的涉案房屋《桐乡市征收国有土地上房屋安置补偿分户预评估报告》。被上诉人在证据10中附了该报告的送达回证，而分户评估报告内容相同。一审法院的认定与事实相符。三、根据《文物认定管理暂行办法》第八条规定，列入文物保护必须由相关部门进行鉴定，听取专家意见，召集专门会议研究并作出书面决定，并由文物保护单位授牌。而2014年5月22日桐乡市文化广电新闻出版局给上诉人的答复中没有将涉案房屋列入文物保护范围，故上诉人认为一审法院应审查已确定为文物的涉案房屋是否需要保护的观点无事实依据。一审法院对本案焦点归纳与待查事实相符，归纳客观公正。四、一审法院在判决书中表述“如今后永乐里4号的仲家“二厅”被当地文物行政管理部门核定公布为文物保护单位，原告及第三人仍依法可以获得相应的权利救济。”是对上诉人要求对涉案房屋认定为文物主张的尊重。同时，也给上诉人指明了今后的救济途径。一审法院的表述客观公正，符合法律规定。五、涉案房屋到一审判决时也未被相关文物管理部门认定为文物，故上诉人要求一审法院根据《浙江省文物保护管理条例》和《文物认定暂行管理办法》判决本案，缺乏事实依据和法律依据，其观点不能成立。综上所述，被上诉人于2018年1月9日作出的桐政补[2018]4号房屋征收补偿决定认定事实清楚、证据充分、程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判决。仲善留、仲善埩在法定期限内未提交书面答辩意见。二审中，上诉人仲善育向本院提交了《南湖晚报》2005年3月24日登载的文章，拟证明涉案房屋与抗日战争历史相关。本院认为，上述证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”。因此，对上述证据，本院不予采纳。经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点在于桐乡市人民政府作出的桐政补[2018]4号房屋征收补偿决定是否合法。根据仲善育的上诉请求、事实和理由及一审判决情况，现分述如下：（一）关于涉案房屋征收决定的合法性问题。房屋征收决定是房屋征收补偿决定的前置程序。人民法院审查房屋征收补偿决定合法性时，如果有证据证明案涉房屋征收决定存在重大明显违法，应当排除其证明效力。仲善育上诉时主张桐政发[2014]12号《关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收的决定》违法，但本院已生效的（2014）浙行终字第280号行政判决并未认定上述房屋征收决定违法，而是判决驳回该案上诉人要求撤销上述房屋征收决定的上诉请求，维持一审嘉兴市中级人民法（2014）浙嘉行初字第13号行政判决。因此，仲善育的该项上诉主张不能成立。（二）关于上诉人主张涉案房屋应被认定为文物并予以保护的问题。上诉人仲善育在本案一、二审诉讼过程中均主张涉案房屋应被认定为文物并予以保护，被上诉人在涉案房屋未经文物评定的情况下即行征收违法。但《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未规定文物认定是市、县级人民政府作出房屋征收补偿决定的前置程序。至于上诉人提出应当适用《浙江省文物保护条例》第十七条的规定停止征收涉案房屋，亦非房屋征收补偿决定程序需要考虑的问题，不属于本案审查范围。故仲善育提出的上述主张，不能成立。（三）关于上诉人主张评估机构作出涉案评估报告未实地勘查的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。本案中，被上诉人一审时提交的《实地勘查记录表》载明：“因被征收人拒绝评估，所以无法入内，本次实施勘查仅对估价对象外部状况进行了勘察”。上述《实地勘查记录表》有评估单位经办人、征收办工作人员及当地社区见证人的签名，可以证明评估机构未入户评估系上诉人拒绝配合所致。同时，涉案评估报告“特别事项说明”一栏亦载明：“本评估报告未对房地产内部勘察，仅以委托方提供的产权证资料为依据，评估价值未包含装修、附属物价值。”上述记载内容与上诉人提交的涉案评估报告“资料评估的假设和声明”页所记载的相关内容基本一致。故上诉人主张被上诉人提交的评估报告中缺少“资料评估的假设和声明”页可以证明上述《实地勘查记录表》系伪证，亦不能成立。（四）关于被诉补偿决定确定的补偿方式合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”本案中，因仲善育等人在法定期限内未提供书面选择补偿方式意见，被上诉人在被诉补偿决定中将补偿方式直接确定为货币补偿，虽符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条第二款的规定，但为充分保护仲善育等人的合法权益，被上诉人在一审中出具书面承诺增加了产权调换的补偿方式。一审判决对上述补救措施予以准许，本院予以认可。综上，一审判决驳回仲善育的诉讼请求，并无不当。上诉人仲善育的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判二审案件受理费50元，由上诉人仲善育负担。本判决为终审判决。审判长  徐亮亮审判员  马国贤审判员  刘家库二〇一九年十月二十五日书记员  刘 芳