内蒙古自治区满洲里市人民法院行 政 判 决 书（2019）内0781行初31号公益诉讼人：满洲里市人民检察院，住所地内蒙古自治区满洲里市新区政府东侧。被告：满洲里市自然资源局。法定代表人：郭某。委托诉讼代理人：敖某，该局边防机械化林场负责人。委托诉讼代理人：郑某，内蒙古益开律师事务所律师。公益诉讼人满洲里市人民检察院（以下简称公益诉讼人）因被告满洲里市自然资源局不履行法定职责，于2019年9月3日向本院提起行政公益诉讼。本院当日立案后，依法组成合议庭，于2019年9月24日公开开庭审理了本案。公益诉讼人指派检察员王某、解某出席法庭，被告满洲里市自然资源局委托诉讼代理人敖某、郑某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人诉称，在履行职责中发现满洲里市自然资源局怠于履行满洲里市东二道街“永顺停车场”外24林班25小班、26小班公益林地的监管职责，该处公益林地存在屡占屡清、屡清屡占现象，国家利益和社会公共利益受到侵害。公益诉讼人于2019年4月16日立案，2019年5月10日公益诉讼人向满洲里市自然资源局下发了检察建议书建议被告满洲里市自然资源局加强对该处的监管，履行职责。满洲里市自然资源局回复:2019年3月机构改革将农牧林业水务局林业和草原确权、监督管理职能划转至满洲里市自然资源局，但财务工作尚未交接，因资金不到位，具体工作暂时无法开展，具体时间不能确定。至起诉前满洲里市自然资源局在公益诉讼人下发检察建议后没有任何整改。涉案公益林地被侵害的状态仍在持续。综上，被告满洲里市自然资源局未依据《内蒙古自治区公益林管理办法》第十一条、第十四条的规定，对涉案公益林地进行补植复绿并设立公益林地宣传牌，未依法履行监督管理职责，致使国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款,《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向满洲里市人民法院提起诉讼，请求判令：1、判令满洲里市自然资源局依据《内蒙古自治区公益林管理办法》第十一条、第十四条补植复绿并在明显位置设立公益林地宣传牌，采取措施防止林地被占用。2、对公益林地上的永顺货站牌子进行拆除。3、对非法占用林地的行为，依据法律规定履行监督管理职责。被告满洲里市自然资源局辩称，被告就本案公益林地被非法占用行为及生态恢复补植复绿工作已经按程序进行和履职。被告于2019年3月按照满洲里市政府机构改革合并的要求，划转了原满洲里市农牧林业水务局关于林草的部分职能。本案永顺货场非法占地事件发生之后，原满洲里市农牧林业水务局将满扎两地铁路、公路(满航公路)之间公益林地(永顺货场非法占地的公益林地也在其中)围封工作纳入到《满洲里市2018年森林生态效益补偿基金实施方案》中，并在2018年年初委托内蒙古惠林资源资产价格评估有限公司(以下简称编制单位)进行对《满洲里市2018年森林生态效益补偿基金实施方案》的编制工作。通过近一年的实地调查、内业设计和编制工作，2019年年初编制单位完成了《满洲里市2018年森林生态效益补偿基金实施方案》的初稿。2019年4月份，被告邀请呼伦贝尔市林业有关专家对《满洲里市2018年森林生态效益补偿基金实施方案》进行评审，将林业专家的《评审意见》反馈至编制单位，编制单位再按照《评审意见》对《满洲里市2018年森林生态效益补偿基金实施方案》进行修改定稿，此项工作量大任务重，目前已完成了《满洲里市2018年森林生态效益补偿基金实施方案》的印制成册。按照惯例旗县级林业主管部门应上报至市级林业主管部门申请批准，满洲里市属计划单列市，不存在旗市之分，需要林业主管部门上报至当地政府主管副市长批准。此项工作已上报至满洲里市政府，只要主管副市长签字批准，便可按照《满洲里市2018年森林生态效益补偿基金实施方案》对永顺货场非法占用的公益林地进行围封、管护等工作。被告现已对涉案林地进行补植复绿，恢复生态工作;同时已将涉案林地范围内的“永顺货场牌子”拆除。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。公益诉讼人向本院提交了如下证据：第一组证据：1、中共满洲里市委办公室、满洲里市人民政府办公室关于印发《满洲里市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知。（2019年3月22日）。证明2019年3月机构改革，满洲里市农牧林业水务局涉及林地的监督管理职权转至满洲里市自然资源局行使。满洲里市自然资源局负有本行政区域内林地管理监督职责。被告对该组证据的真实性及证明问题均无异议。第二组证据：1、满洲里边防机械化林场林权证。2、公益林现场界定书。3、造林施工设计书4、满洲里市森林公安局:关于林地权属的说明。5、临时租地合同满洲里市国土资源局《国有土地临时使用权出租合同》。6、现场勘查笔录及现场照片。7、森林公安通过互联网谷歌地球软件提取杨国友、杨茂盛占用土地2014年7月与2015年7月的地貌照片。8、2016年满洲里市检察院向满洲里市合作区国土局下发检察建议：对因存放木材被破坏的林地进行恢复。9、满洲里市合作区国土局回复：临时堆放的木材全部清理完毕。10、检察机关取证照片：证实2018年6月6日林地再次被占用摆放木材。11、满洲里市人民检察院向满洲里市农牧林业水务局下发检察建议：停止非法占用林地，恢复原状，履行其他应当行使的监管职责。12、农牧林业水务局回函：对该地已清理完毕、恢复原状，因该地不适宜机械化造林，计划筹集资金对该地进行围封，让其自然恢复植被。13、照片：证实木材已清理完毕。14、检察机关2019年3月取证照片：证实林业管理行政机关没有对该处进行围封，林地再次被占用摆放木材，并此处林地出现新树立的永顺货站牌子。15、三定文件证实：2019年3月机构改革，满洲里市农牧林业水务局涉及林、草的管理职权转至满洲里市自然资源局行使。以上证据证明涉案公益林地为国家重点公益林地，系二级林种的国防林。从2016年到2019年涉案林地被多次占用，林地管理机关未全面履行职责，未采取措施对公益林地进行围封和补植复绿，导致公益林地屡次清理屡次被非法占用，损害国家和社会利益。被告对该组证据的真实性无异议，根据公益诉讼人提供的证据证实2018年8月份堆放的木材已经被清理，因涉案林地的恢复补植需要专项资金的支持，当时已经启动了专项资金的上报和审批。同时原满洲里市农牧林业水务局为了履行监管职责，在2018年已经将涉案林地的生态恢复工作纳入到了满洲里市2018年森林生态效益补偿基金实施方案申请专项资金，准备对涉案林地被损坏的部分进行围封和监管。期间，虽然涉案林地被屡次非法占用，但原满洲里市农牧林业水务局也在按照程序开展监管职责，履行申报和审批工作，争取专项资金。第三组证据：1、检察建议书及送达回证。以上证据证明公益诉讼人于2019年5月10日向自然资源局下发检察建议，已履行诉前程序。被告对该组证据的真实性及证明问题均无异议。第四组证据：1、2019年6月26日自然资源局回函：准备设立宣传牌、准备对公益林地进行围封补植，加强管理定期巡护，如若发现反复非法占用林地行为，依据法律规定进行追责。2、2019年7月11日自然资源局再次回函：2019年3月机构改革将农牧林业水务局林业和草原确权、监督管理职能划转至自然资源局由于财务工作尚未交接，公益林管护费用还在原农牧林业水务局，因资金不到位，设立宣传牌，围封、补植工作暂时无法开展，具体时间不能确定，预计明年春天开展上述工作。3、公益诉讼人取证照片（2019年7月8日、8月6日、9月20日、9月24日拍摄）。以上证据证明满洲里市自然局收到检察建议后至开庭前，仍未履行职责，未做整改。地貌仍然没有任何补植的痕迹，现场仍有多处车辆碾压的痕迹，公益林地上树有永顺货站的牌子。被告对证据的真实性没有意见。认为被告并非被告怠于履行职责，因客观原因的局限性存在工作延迟。2019年3月机构改革被告并入林草职能。收到检察建议后，因财务工作尚未交接，客观上无法开展涉案林地的恢复补植围封相关的监管工作。同时涉案林地的监管实施方案，已汇报到相关的主管部门进行审批，并已经将永顺货站的牌子进行拆除。同时，已经在涉案的林地范围内开展林地的补植工作，庭审前一天从西侧开始挖坑进行补植，两亩地左右。第五组证据：1、内蒙古自治区检察院批复。证明内蒙古自治区检察院同意该案向人民法院提起行政公益诉讼。被告对证据的真实性没有意见。被告向本院提交了如下证据：1、2018年4月原满洲里市农牧林业局和满洲里市财政局联合印制《满洲里市2018年森林生态效益补偿基金实施方案》一份。证实涉案林地被非法占地之后，原满洲里市农牧林业水务局在2018年将包括涉案林地的恢复监管职责相关工作及资金方案纳入到《满洲里市2018年森林生态效益补偿基金实施方案》。该实施方案已经通过评估，审批之后，将获得专项资金对林地进行围封和监管。原告对该证据的真实性无异议。但该证据仅证明满洲里市农牧林业水务局在履行职责，且涉案公益林地并没有改变被侵害的状态。2、满洲里市2018年森林生态效益补偿基金实施方案评审意见一份。证明满洲里市2018年森林生态效益补偿基金实施方案经过被告满洲里市自然资源局邀请呼伦贝尔市有关专家对实施方案进行评审，最终获得通过。原告对该证据及证明问题无异议。3、关于森林生态效益补偿基金实施方案的报告以及关于满洲里市2018年森林生态效益补偿基金实施方案的请示各一份。证明二份文件由满洲里市自然资源局制作，已上报市政府进行审批。待审批通过后，《满洲里市2018年森林生态效益补偿基金实施方案》即可实施，可开展涉案林地的范围内进行维护和监管的工作。原告对证据的真实性无异议。该组证据仅涉及维护工作，并不涉及到涉案公益林地补植复绿。4、林场日常工作会议纪要一份及现场对涉案林地进行挖坑补植栽种的照片两张。证明在专项资金没有批复的情况下，被告的相关负责机构对于涉案林地已经开始进行补植复绿工作。原告对该组证据的真实性无异议，但涉案林地大面积的种植工作没有进行，补植复绿工作因无经费等问题，并未实际开展。5、涉案现场照片一份。证明永盛货场牌子拆除的职责工作已履行完毕。原告对证据的真实性无异议。对当事人无异议的证据本院予以确认并在卷佐证。通过原、被告陈述及对证据的质证认证，本院确认如下事实：满洲里市东二道街“永顺停车场”外24林班25小班、26小班公益林地存在屡占屡清、屡清屡占现象。公益诉讼人针对该处公益林地被占问题先后于2016年、2018年两次向相关行政机关发出检查建议督促其依法行使监管职责、禁止他人非法占用公益林地，均已整改。2019年3月机构改革，满洲里市农牧林业水务局涉及林地的监督管理职权转至满洲里市自然资源局行使。同月，公益诉讼人发现涉案公益林地未进行补植复绿，现场还增设“永顺货站”牌子，且再次被非法占用。2019年5月10日公益诉讼人向满洲里市自然资源局下发了检察建议书建议被告满洲里市自然资源局加强对涉案公益林地的监管，依法履行职责。满洲里市自然资源局回复因机构改革将农牧林业水务局林业和草原确权、监督管理职能划转至被告，但财务工作尚未交接，因资金不到位，具体工作暂时无法开展，具体时间不能确定。至起诉前涉案公益林地未植树、未围封、未设立公益林地宣传牌，现场有大车多次碾压痕迹。涉案公益林地被侵害的状态仍在持续，国家和社会公共利益受到侵害。另查明，涉案林地被非法占地之后，原满洲里市农牧林业水务局在2018年将包括涉案林地的恢复监管职责相关工作及资金方案纳入到《满洲里市2018年森林生态效益补偿基金实施方案》。该实施方案经满洲里市自然资源局邀请呼伦贝尔市有关专家评审通过，并已上报市政府进行审批。同时，“永顺货站”牌子已拆除。庭审前一天在涉案林地范围内从西侧开始挖坑，准备补植。本院认为，涉案林地为国家重点公益林地，系二级林种的国防林。满洲里市自然资源局划转原满洲里市农牧林业水务局关于林草的职能后，是满洲里市行政区域范围内林业和草原确权负有监督管理职责的行政机关。公益诉讼人在履职过程中发现被告对涉案公益林地监管过程中存在行政不作为，致使国家利益和社会公共利益持续受到侵害，并在被告收到检察建议后未进行整改的情况下，向本院提起的诉讼符合《中华人民共和国行政法》第二十五条第四款，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定。且公益诉讼人已履行诉前程序等相关要求，原被告双方符合行政公益诉讼案件对原被告主体资格的要求，满洲里市人民检察院是本案适格原告，满洲里市自然资源局是本案适格被告。本案中，因被告满洲里市自然资源局在庭审前已经将涉案公益林地范围内的“永顺货场牌子”拆除，因此公益诉讼人申请的第二项诉讼请求已无继续履行的必要，故公益诉讼人申请撤回该项诉讼请求本院予以准许。关于被告满洲里市自然资源局就本案公益林地被非法占用及生态恢复补植复绿工作已经按程序进行和履职的辩解。本院认为，一方面，被告满洲里市自然资源局划转林草的职能后，继续推进《满洲里市2018年森林生态效益补偿基金实施方案》的实施，现阶段已上报至满洲里市人民政府审批。但该《满洲里市2018年森林生态效益补偿基金实施方案》仅涉及到围封工作，并不涉及补植复绿工作。另一方面，被告现已对涉案林地开始挖坑，准备补植复绿。但满洲里市自然资源局在涉案公益林地进行挖坑，准备植树的行为，实际效果较差，且今年植树期已过，难以达到环境修复的目的。且对于毁坏严重，形同自然路的林地部分未进行治理复绿。被告虽然采取了一定的措施进行补救，但本案涉及的公益林地被非法占用问题和补植复绿工作并未得到有效的解决，本案涉及的公益林地被非法侵害的状态仍然继续存续。被告满洲里市自然资源局并未全面运用或者穷尽法律法规和规范性文件规定的行政监管手段有效保护国家利益和社会公共利益，被告并未履职到位。因此，满洲里市自然资源局虽已部分履行职责，但尚未正确、全面履行，应认定行政机关未依法全面履职。其还应继续采取措施对涉案公益林地进行治理。公益诉讼人为保护国家和社会公共利益不受侵害，所提出的诉讼请求有事实依据和法律依据，本院予以支持。综上所述，鉴于涉案林地的公益性质、水源涵养、水土保持功能，补植复绿应当尽快进行。同时，被告满洲里市自然资源局未全面正确履行法定职责，被告满洲里市自然资源局应依法治理涉案公益林地，种植树木，恢复生态。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十二条、第一百零二条，最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第六十条第二款，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款、第二十五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第五十一条，《内蒙古自治区公益林管理办法》第十一条、第十四条的规定，判决如下：一、被告满洲里市自然资源局在涉案公益林地范围明显位置设立公益林地宣传牌，并对涉案公益林地进行围封和补植复绿，并于2020年1月完成公益林地宣传牌和涉案公益林地围封工作的验收，2020年5月完成补植复绿工作的验收；二、责令被告满洲里市自然资源局继续依法履行监督管理法定职责，防止涉案公益林地再次被破坏。案件受理费50元，由被告满洲里市自然资源局负担。如不服本判决，公益诉讼人可以在判决书送达之日起十五日内向呼伦贝尔市中级人民法院提起抗诉，被告可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本，上诉于呼伦贝尔市中级人民法院。审 判 长  张兆鹏审 判 员  刘 健人民陪审员  仲其珊二〇一九年十月二十九日书 记 员  张 雪附：本判决适用相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零二条：人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。四、最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第六十条第二款：人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。五、《中华人民共和国民事诉讼法》第五十一条：原告可以放弃或者变更诉讼请求。被告可以承认或者反驳诉讼请求，有权提起反诉。六、《内蒙古自治区公益林管理办法》第十一条：旗县级以上人民政府林业行政主管部门组织公益林责任单位，对划定的公益林区域的林间空地进行人工造林和补植，对生态保护功能低下的疏林、残次林、低效林分进行改造七、《内蒙古自治区公益林管理办法》第十四条：旗县级以上人民政府林业行政主管部门应当在公益林范围周边明显位置设立宣传牌。任何单位和个人不得毁坏或者擅自移动公益林宣传牌。八、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。