广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1580号上诉人（原审原告）：揭阳市融信商贸有限公司。住所地：揭阳市榕城区马牙路敦庆苑****。法定代表人：黄越涛，总经理。委托代理人：林杰坤、许洁伟，均系广东冠法律师事务所律师。上诉人（原审被告）：揭阳市揭东区人民政府。住。住所地：揭阳市揭**政府大院内/div>法定代表人：许剑芒，代区长。委托代理人：吴庆谋，揭阳市揭东区人民政府法制局工作人员。委托代理人：王德雄，广东谨信律师事务所律师。原审原告揭阳市融信商贸有限公司（以下简称融信公司）诉揭阳市揭东区人民政府（以下简称揭东区政府）行政补偿纠纷一案，揭阳市中级人民法院于2018年8月7日作出（2017）粤52行初2号行政判决。融信公司、揭东区政府均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原揭东县人民政府在未申请领取房屋拆迁许可证的情况下，于2010年4月15日发布《揭东县人民政府关于揭阳楼广场及周边道路建设有关事项的通告》（揭东府通[2010]1号），通告内容为建设揭阳楼广场及周边道路，通告指定原揭东县建设局为拆迁人。同日，原揭东县人民政府作出《关于印发揭阳楼广场建设拆迁补偿方案的通知》（揭东府（2010）7号），方案规定原揭东县建设局受被告委托，负责与被拆迁人落实有关补偿工作。原告及北河港务公司持有揭东国用（2005）字第099号和揭东国用（2003）字第082号《国有土地使用权证》，位于揭东县城西片206国道南侧缶灶的揭东曲溪缶灶码头的土地及地上建筑物，属于本次通告规定的拆迁范围内。2010年5月12日，北河港务公司与原揭东县建设局签订揭东建企补（2010）第02号《拆迁补偿协议书》，由原揭东县建设局对涉案二宗土地的地上建（构）筑物、附属物及其室内装饰进行补偿，补偿款为人民币5,250,746.00元。2010年10月9日，原告与原揭东县建设局签订揭东建企补（2010）第08号《拆迁补偿协议书》，由原揭东县建设局对被拆迁军民码头的建（构）筑物、附属物及其室内装饰进行补偿，补偿款为人民币12,670,300.00元，原告承诺于2010年10月15日前拆除。原揭东县建设局按协议约定将上述地上建构筑物的拆迁补偿款分别支付给原告和北河港务公司。之后，原告多次对涉案二宗国有土地使用权被提前收回，被告没有对原告补偿进行信访和向有关领导反映，但一直未果。2015年8月10日，揭阳市揭东区住房与城乡规划建设局通知原告到该局办理领取地价补偿款。2016年12月21日，原告向被告提交《请求依法公正合理作出土地补偿决定的申请书》，要求被告对提前收回的土地使用权作出补偿。2017年1月18日，被告作出揭东府函（2017）16号《告知函》，函复原告只退还土地出让金，对原告其他申请不予支持。原告不服向起诉，请求：1．撤销被告于2017年1月18日作出的揭东府函（2017）16号《告知函》；2．判令被告立即支付原告土地补偿款暂计为人民币73,019,570.00元。其中包括：（1）按提前收回的土地面积20.15亩计算，每亩市场交易价暂计为350万元，20.15亩合计人民币70,525,000.00元（具体数额以评估机构的评估结论为准）；（2）按照土地原出让价12.38万元/亩计算退还土地出让金，20.15亩合计为人民币2,494,570.00元。3．判令被告承担本案的诉讼费用。另查明，涉案二宗国有土地使用权的面积20.15亩（折合13433.30平方米）系原揭东县国土局于1993年3月24日以地价款人民币1,853,800.00元出让给揭东县金叶房地产开发公司。1999年3月15日，揭东县金叶房地产开发公司将涉案土地出让面积20.15亩以地价款人民币1,550,638.00元（未计算税款）转让给揭阳市外轮副食品有限公司。揭阳市外轮副食品有限公司又将涉案土地转让给北河港务公司。北河港务公司将该土地分拆为二宗土地，其中一宗土地办理揭东国用（2003）字第082号《国有土地使用证》（用途为商住楼及配套设施，使用权面积为6227平方米，终止日期为2063年3月23日），且该《国有土地使用证》中记载的证号为“揭曲房公字第1326、1327、1328、1336号”房屋办理了新房地产权证，对应的证号分别为“粤房地证字第C0465809号、粤房地证字第C0465812号、粤房地证字第C0465810号、粤房地证字第C0465811号”；另一宗土地转让给原告，原告办理揭东国用（2005）字第099号《国有土地使用证》（用途为商住楼及配套，使用权面积为2666.6平方米，终止日期为2063年3月23日）。上述二宗土地使用登记面积折合为13.34亩。再查明，2013年2月6日，中共揭阳市委、揭阳市人民政府揭委发〔2013〕1号《印发〈关于部分行政区划调整工作的实施方案〉的通知》，撤销揭东县，设立揭东区。本案审理期间，原告于2017年2月28日向原审法院申请对涉案二宗土地使用权进行市场交易价格评估。2017年5月12日，原审法院向原被告发出《选定评估机构通知书》，但原被告没有在规定期限内协商选定评估机构。2017年8月11日，原审法院将涉案二宗土地使用权及其地上建筑物移交司法鉴定管理办公室委托评估。具体评估如下：1．对涉案二宗土地（证号分别为：揭东国用（2003）字第082号和揭东国用（2005）字第099号《国有土地使用权》以2010年4月15日为基准日的市场交易价格进行评估；2．以2010年4月15日为基准日对涉案二宗土地及地上物的市场交易价格进行评估。2018年4月2日，司法鉴定办公室经第二次摇珠选定，委托揭阳市正欣价格评估有限公司对涉案二宗国有土地使用权等进行评估。2018年5月17日，原告向揭阳市正欣价格评估有限公司预交评估费人民币54,616.00元。2018年5月18日，揭阳市正欣价格评估有限公司作出揭市正价评［2018］A017号《土地使用权及地上物价格评估报告书》，以2010年4月15日为评估基准日，确定二宗国有土地使用权的总评估价格为人民币20,055,068.00元，地，地上物评估价格为人民币5,229,0450元，合计评估价格为人民币25,284,113.00元。上述评估报告书送达原被告双方当事人。2018年6月6日，原审法院向揭阳市正欣价格评估有限公司移送原被告对评估报告异议材料。2018年6月11日，揭阳市正欣价格评估有限公司作出揭市正价函（复）［2018］024号《关于对〈异议通知书〉的回复》。2018年6月28日，原审法院向揭阳市正欣价格评估有限公司发出《关于评估报告书的调查通知书》。2018年6月28日，揭阳市正欣价格评估有限公司作出揭市正价函（复）［2018］026号《〈关于对评估报告书的调查通知书〉的回复》，主要内容为：国土证使用面积合计13.34亩为国有土地使用权出让（划拨合同）及补充合同面积合计20.15亩完善手续而来，评估价值一致。原审法院认为，本案围绕下列争议焦点进行审查：一、关于被告作出的《告知函》是否可诉的问题。本案中，首先，原告就涉案二宗国有土地使用权未获得补偿向被告提出申请，被告针对原告的申请事项作出《告知函》，明确告知原告只退还其土地出让金，对原告其他申请不予支持。因此，该《告知函》已对原告的权利义务产生实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十五条的规定，被告作出的《告知函》具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。其次，被告于2017年1月18日作出《告知函》，而原告于同年2月12日向起诉，要求撤销被告作出的《告知函》并对涉案二宗土地依法予以补偿，显然，原告起诉未超过法定起诉期限。故被告主张该《告知函》不具有可诉性，理由不能成立，不予采纳。二、关于揭东区政府是否属于适格被告的问题。1．《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”原揭东县人民政府发布的《揭阳楼广场建设拆迁补偿方案》，明确原揭东县建设局为征地拆迁实施机构，根据上述司法解释的规定，其实质是一种行政委托，可认定揭东区政府与原揭东县建设局构成行政委托关系。原揭东县建设局根据揭东区政府的委托实施征地拆迁，由此产生的法律后果应由揭东区政府承担。2．原告向揭东区政府申请对涉案土地进行补偿处理，对此，揭东区政府也作出揭东府函（2017）16号《告知函》，并函复原告。综上，应当认定揭东区政府系本案适格被告。三、关于本案是否需要行政裁决前置的问题。本案中，首先，原告向被告提出涉案土地补偿申请时，被告明确告知原告，对于本案拆迁范围内的土地补偿问题，因公共利益需要提前收回国有土地使用权的补偿标准，依法仅返还相应的出让金，并要求原告尽快领取，并未涉及需要行政裁决前置的问题。其次，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的有关规定，只有拆迁人与被拆迁人达不成补偿协议时，当事人方能申请由房屋拆迁管理部门裁决。本案原告于2010年10月9日与原揭东县建设局签订了《拆迁补偿协议书》，并领取了被拆迁建（构）筑物、附属物、粮食搬运费，不可预见费一次性补偿款后，显然，原告对涉案二宗土地上建（构）筑物等的补偿并无异议，其仅就涉案二宗土地要求被告进行补偿，因此并不属于需先行申请行政裁决的情形。故被告主张本案应当行政裁决前置的理由不能成立，不予采纳。四、关于揭东区政府是否应当承担对原告涉案土地补偿责任问题。按照《中华人民共和国物权法》第一百四十八条的规定，该条并未排除对房地产按市场价格进行补偿，而且该条也是建立在考虑土地因素对土地上的房屋及其他不动产一并给予补偿的基础上，再退还相应的出让金。本案中，1．原告与被告虽然就土地上的建筑物等补偿达成协议，但原告就被告未按照市场价格对土地进行补偿一直要求政府处理并且进行信访；2．被告未能向法院举证其在对原告土地上的建筑物及其他不动产的补偿时，已经按照《中华人民共和国物权法》第一百四十八条、《拆迁管理条例》第二十四条和《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》GB/T50291一1999（一九九九年六月一日起执行）第6.7.6等规定，对涉案二宗土地上的建筑物等进行拆迁补偿估价，且该拆迁补偿估价已包括土地使用权补偿的证据，其应当承担举证不能的法律后果。3．从评估价格来看，涉案二宗土地使用权的地上物评估价格为人民币5,229,045.00元。原揭东县建设局对涉案二宗土地的地上建（构）筑物、附属物及其室内装饰进行补偿，补偿款为人民币5,250,746.00元。两者价格相近，也可看出被告在对原告土地上的建筑物等进行补偿时并没有考虑土地因素给予补偿。综上，被告应当承担涉案土地补偿责任。被告辩称根据《中华人民共和国物权法》第一百四十八条的规定，本案的补偿仅退还原告原先缴纳的土地出让金，系对《中华人民共和国物权法》第一百四十八条规定的误解，其主张不能成立，不予采纳。五、关于如何确定本案评估土地价格基准日期的问题。《拆迁管理条例》第二十四条和《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》GB/T50291一1999（一九九九年六月一日起执行）第6.7.6的规定，以及参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”。根据上述规定，对国有土地上房屋征收补偿时，是按照征收行为作出之日的市场价格确定补偿价格，对土地的征收补偿可参照上述规定，以相关征收行为作出或实施之日作为确定补偿价格的基准日期。本案原揭东县人民政府在2010年4月15日发布公告并于同年进行拆迁，因此，应当以2010年4月15日土地的市场价格进行评估，并按照2010年4月15日土地的市场价格对原告进行补偿。六、关于被告在2017年1月18日作出揭东府函（2017）16号《告知函》是否合法的问题。本案中，因为原告请求二宗国有土地使用权的补偿属于拆迁补偿的范围，被告仅对涉案二宗土地的地上建（构）筑物、附属物及其室内装饰进行补偿，不符合《中华人民共和国物权法》第一百四十八条、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条和《拆迁管理条例》第二十四条等有关规定。原告虽然未经法定程序裁决，但在多次协商未果的情况下，原告在接到被告作出的《告知函》二年内提起诉讼并不违反法律规定。由于揭阳市揭东区人民政府是涉案土地补偿的适格被告，而且被告在未对原告的国有土地使用权给予合理补偿的情况下，作出《告知函》仅退还土地出让金的理由不能成立。因此，被告作出揭东府函（2017）16号《告知函》，主要证据不足，理由不成立，依法应当予以撤销。七、关于原告请求对涉案国有土地使用权进行补偿和退回土地出让金的问题。由于本案被告在拆迁过程中没有向原告支付涉案二宗国有土地使用权的补偿。因此，应根据《物权法》第一百四十八条、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，由被告对原告进行土地使用权补偿的前提下并退还相应的土地出让金。因此，按照揭阳市正欣价格评估有限公司作出揭市正价评［2018］A017号《土地使用权及地上物价格评估报告书》，确定二宗土地使用权的总评估价格为人民币20,055,068.00元，由被告支付给原告。同时，由于被告逾期未支付上述款项，被告应按照中国人民银行规定的同期同类贷款利率计算上述款项的利息支付给原告。原告主张应按二宗土地《国有土地所有权证》实际用地使用权面积为20.15亩进行评估，而不是国有土地所有权证的登记面积为13.34亩进行评估。由于上述二宗土地《国有土地所有权证》的登记面积合计13.34亩为国有土地使用权出让（划拨合同）及补充合同面积合计20.15亩完善手续而来，评估价值一致，原告理解有误，原审法院不予采纳。揭阳市正欣价格评估有限公司就二宗国有土地使用权总评估价格为人民币20,055,068.00元，系按照2010年原告拥有的13.34亩国有土地使用权的整体价值进行评估，其内容已包含原有土地的所有价值，原告请求退还相应土地出让金，属于重复计算，不予支持。综上所述，本案原告的诉讼请求，部分理由成立，予以支持；对原告提出被告应退还相应土地出让金的诉讼请求，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项，《中华人民共和国物权法》第一百四十八条，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，判决：一、撤销被告揭阳市揭东区人民政府于2017年1月18日作出揭东府函(2017)16号《告知函》；二、被告揭东区政府于本判决生效之日起30天内支付原告二宗国有土地使用权的补偿金为人民币20,055,068.00元及利息（自2010年4月15日起至还清之日止，按照中国人民银行规定的同期同类贷款利率计算）；三、驳回原告融信公司的其他诉讼请求。融信公司不服，上诉请求撤销原审第二项判决，改判支持其一审诉讼请求。主要理由是：1、涉案二宗用地实际使用面积为20.15亩，原审判决认定涉案二宗土地的面积为13.34亩，并以此作为计算土地使用权补偿金的依据错误。2、按评估时点的市场价格，每亩土地的价格约为350万元，评估结论所评定的价格严重偏低。原审判决按评估机构评定的土地价格认定涉案土地使用权的补偿金低于实际市场交易价格，侵害了上诉人的合法权益。3、揭东区政府提前收回涉案国有土地使用权，应当对上诉人进行土地使用权的补偿并退还相应的土地出让金。其中土地使用权补偿金应当参照该土地的市场交易价，而应退还的土地出让金应当按照当时土地出让合同约定的土地出让金标准。原审判决认定评估价格已包含原有土地的所有价值，融信公司请求退还相应土地出让金属重复计算，违反相关法律规定。揭东区政府不服，上诉请求撤销原审判决并改判驳回融信公司的起诉。主要理由：1、《告知函》属于教示性指引、并非具体行政行为，不具有可诉性。区政府告知融信公司对其作出补偿决定的申请不能越权受理，该告知行为对融信公司的权利义务不产生实际影响。2、涉案土地及房产绝大部分是登记在北河港务公司名下，原审未追加北河港务公司参与诉讼并将不动产拆迁补偿所得判归融信公司错误。3、区政府不具有本案被告资格。区政府从未与融信公司就拆迁补偿进行协商更没有达成任何协议，融信公司信访也是要求揭东县建设局给予补偿。4、原揭东县建设局按《拆迁补偿协议书》对涉案二宗土地的地上建筑物，附属物及其室内装饰分别进行补偿，原审判决认定区政府在对融信公司土地上的建（构）筑物等进行补偿时没有考虑土地因素给予补偿错误。5、涉案拆迁行为发生在2010年，原审判决参照2011年实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》确定本案进行评估及评估基准日不当。6、原审法院判决给付利息超出融信公司的诉讼请求范围。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。另查明，根据当事人一审提交的证据显示，2010年5月12日，揭东县建设局与北河港务公司签订涉案《拆迁补偿协议书》（主要内容如原审法院查明部分所述），同日，北河港务公司、融信公司共同出具《承诺书》，内容为：“兹因揭阳楼广场拆迁需要，涉及拆迁建（构）筑物是揭阳市北河港务有限公司与融信公司共有，补偿协议书由揭阳市北河港务公司与县建设局签订，其补偿款项暂留县建设局，待揭阳市北河港务有限公司与融信公司分割清楚后，由揭阳市北河港务有限公司持有关证明材料再予分别支付，款项未支付期间，公司按协议规定时间内自行搬迁。”2010年5月20日，融信公司（甲方）与北河港务公司（乙方）签订了《拆迁补偿分割协议书》，主要内容为：“因揭阳楼广场建设拆迁需要，位于揭东县城西片国道206南侧缶灶路段涉及的拆迁房地产为甲方公司和乙方公司共有，现经甲、乙双方派员现场分割确认，达成如下的分割协议，供双方共同信守执行：一、经双方分割确认，乙方应分得被拆迁建（构）筑物、附属物及其室内装修补偿款人民币149.8万元，其余的拆迁补偿款全部归甲方所有，具体包括：除分割给乙方之外的其他被拆迁建（构）筑物、附属物及设施补偿款、全部被提前收回的土地使用权补偿款、搬迁补助费、临时安置补偿款以及停产停业损失补偿款等。二、甲、乙双方应于2010年5月23日前共同向揭东县建设局提交《拆迁补偿分割声明书》，以便揭东县建设局落实补偿款的划拨工作。三、乙方应当无条件配合甲方办理拆迁补偿的各项手续。……”2010年5月23日，北河港务公司、融信公司共同向揭东县建设局出具《拆迁补偿款分割声明书》，内容为：“因揭阳楼广场建设拆迁需要，位于揭东县城西片国道206南侧缶灶路段涉及的拆迁房地产是揭阳市北河港务有限公司与融信公司共有，其补偿款经二家公司派员现场分割确认，揭阳市北河港务有限公司拥有拆迁补偿款为149.8万元（壹佰肆拾玖万捌仟元正），若引起的争议及法律后果概由二家公司负责协商解决。”本院认为，本案是征地拆迁补偿纠纷。关于揭东区政府作出的《告知函》是否可诉的问题。原审法院经审理认定，该《告知函》明确告知融信公司只退还其土地出让金，对其他申请不予支持，该内容已对融信公司的权利义务产生实际影响，融信公司对《告知函》不服起诉，属于人民法院行政诉讼的受案范围，并无不当。关于被诉《告知函》是否合法的问题。本案涉案土地使用权系原揭东县国土局于1993年出让给金叶公司，几经转让后权利人为北河港务公司与融信公司并领取了涉案《国有土地使用证》，涉案二宗土地使用权登记面积折合为13.34亩。因公共利益需要对涉案国有土地使用权提前收回，征收主体依法对土地使用权人即融信公司、北河港务公司应当给予适当补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地，或者为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。同时，根据《城市房地产管理法》第二十条规定，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用权，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿；根据《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第八条规定，财产征收征用应遵循及时合理补偿原则，给予被征收征用者公平合理补偿。因此，结合我国土地和城市房地产管理法律法规规定以及国家依法保护产权政策，对于上述“给予适当补偿”不宜单纯以法条规定的文意为限，不能静止、孤立、机械地解释为以受让土地价格为基础给予相应补偿，而宜作统一的法律解释。即行政主体因公共利益需要收回国有土地使用权的，收回的土地使用权以出让方式供应的，应当根据土地面积、土地使用年限、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划限制等，参照市场地价水平经专业评估后予以补偿；确定补偿标准的基准日，原则上应当以行政主体作出收回决定的日期或者以收回土地事宜向社会公告的日期为准。原审法院认为，按照《中华人民共和国物权法》第一百四十八条的规定，该条并未排除对房地产按市场价格进行补偿，而且该条也是建立在考虑土地因素对土地上的房屋及其他不动产一并给予补偿的基础上，再退还相应的出让金，上述理解并无不妥。本案原揭东县政府于2010年4月15日发布公告并于同年进行拆迁，应参照2010年4月15日市场交易评估价格对融信公司予以补偿。原揭东县建设局根据原揭东县政府的委托实施征地拆迁，根据涉案《拆迁补偿协议书》中所附补偿清单的内容反映，补偿项目仅包含地上建（构）筑物、附属物及其室内装饰的补偿，并未包含对土地使用权的补偿。本案诉讼期间，揭阳市正欣价格评估公司受一审法院委托作出[2018]A017号《评估报告》的评价价格合计25,284,113.00元（其中国有土地使用权的价格为200,550,68.00元、地、地上物的评估价格为5,229,0450元）。经与原揭东县建设局按照拆迁补偿协议及其附表所列补偿事项所支付的地上物补偿数额（5,250,746.00元）比对，可以进一步印证原揭东县政府对融信公司地上的建筑物等进行补偿时并未考虑土地因素给予补偿，融信公司已领取的拆迁补偿款并不包括涉案土地使用权的补偿。由于《评估报告》对涉案国有土地使用权的评估价格已包含原有土地的所有价格，故原审法院经审理认定揭东区政府按评估价格支付涉案国有土地使用权的补偿金，不再退还相应的土地出让金，并据此判决撤销被诉《告知函》，同时判决揭东区政府向融信公司支付二宗国有土地使用权的补偿金人民币20,055,068.00元，并无不当，本院予以维持。关于原审判决第二项判决揭东区政府一并支付相关补偿金的银行利息是否正确的问题。考虑到揭东区住建局此前已多次告知融信公司按退还土地出让金方式办理并领取土地补偿款，并非故意迟延向融信公司支付相关土地补偿款，且涉案土地补偿款的具体数额因当事人双方对法律适用问题产生争议一直未能予以确定，直到一审法院采取市场估评方式予以确定并据此作出一审判决，故本案要求判决揭东区政府应一并支付因迟延支付土地补偿款的银行利息理据不足（经查，融信公司起诉状并未提出该项要求）。因此，原审判决第二项判决揭东区政府于判决生效之日起30天内支付融信公司二宗国有土地使用权的补偿金人民币20,055,068.00元，并同时支付上述土地补偿金的利息（自2010年4月15日起至还清之日止，按照中国人民银行规定的同期同类贷款利率计算）不当，本院予以纠正。融信公司上诉主张，原审法院按评估机构评定的土地价格认定涉案土地使用权的补偿金低于实际市场交易价格，揭东区政府对土地使用权的补偿应当参照市场交易价格并按照当时土地出让合同约定的土地出让金标准退还土地出让金等，请求撤销原审第二项判决并改判，因理据不足，本院不予采纳。揭东区政府上诉主张，被诉《告知函》不具有可诉性，其不是本案适格被告，原审判决认定其在对融信公司土地上的建（构）筑物等进行补偿时没有考虑土地因素给予补偿错误等，请求撤销原审判决并改判驳回融信公司的起诉，因理据不足，本院亦不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下：一、维持揭阳市中级人民法院（2017）粤52行初2号行政判决第一项判决；二、变更揭阳市中级人民法院（2017）粤52行初2号行政判决第二项判决为揭东区人民政府于本判决生效之日起30天内支付融信公司二宗国有土地使用权的补偿金人民币20，055,068.00元。二审案件受理费50元，由上诉人融信公司、揭东区政府各自负担25元。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年十月三十日法官助理李穗珍书记员刘桂宜