河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终772号上诉人（一审原告）赵梅云，女，汉族，1950年2月6日生，住河南省开封市鼓楼区。诉讼代表人赵金然，男，汉族，1944年3月1日出生，住河南省开封市鼓楼区。诉讼代表人王双喜，男，汉族，1953年10月14日生，住河南省开封市鼓楼区。诉讼代表人王爱国，男，汉族，1953年6月12日出生，住河南省开封市鼓楼区。诉讼代表人王晓悦，男，汉族，1975年3月12日生，住河南省开封市鼓楼区。诉讼代表人王青岭，男，汉族，1961年5月22日生，住河南省开封市鼓楼区。被上诉人（一审被告）开封市鼓楼区人民政府，住所地开封市包公湖北路**。法定代表人戴继田，区长。委托代理人宋珊珊，开封市鼓楼区人民政府工作人员。委托代理人杜江华，河南源翔律师事务所律师。上诉人赵梅云因诉开封市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）房屋征收决定一案，不服开封市中级人民法院作出的（2018）豫02行初690号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。赵梅云及其诉讼代表人王双喜、王爱国、王晓悦、王青岭、赵金然，鼓楼区政府的委托代理人宋珊珊、杜江华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉的行政行为：鼓楼区政府于2018年5月14日作出鼓政〔2018〕21号《关于水系二期及监狱周边棚户区改造项目二期（前后保定巷周边棚户区改造项目）实施房屋征收的决定》。开封市中级人民法院一审查明：2016年3月29日，鼓楼区发展和改革委员会对鼓楼区政府房屋征收办公室（以下简称“鼓楼区征收办”）出具复函意见表明，前后保定巷周边棚户区改造项目房屋征收建设活动符合鼓楼区国民经济和社会发展规划，并已纳入鼓楼区国民经济和社会发展年度计划。2016年3月30日，开封市发展和改革委员会复函鼓楼区政府，确认前后保定巷周边棚户区改造项目符合开封市国民经济和社会发展规划。2016年4月6日，开封市城乡规划局复函鼓楼区征收办，前后保定巷周边棚户区改造项目地块符合开封市总体规划。2018年1月10日，开封市国土资源局回复鼓楼区政府，经审核，项目征收范围地块符合开封市土地利用总体规划。2018年1月5日，鼓楼区政府召开专题会议，组织有关部门对前后保定巷周边棚户区改造项目征收补偿安置方案（征求公众意见稿）进行论证。2018年2月2日，鼓楼区政府公布《关于前后保定巷周边棚户区改造项目（水系二期及监狱周边棚户区改造项目二期）房屋征收补偿方案（征求公众意见稿）》。2018年4月8日，鼓楼区政府组织群众代表、人大代表、政协委员及政府相关部门人员召开前后保定巷周边棚户区改造项目社会稳定风险评估会，并制定前后保定巷周边棚户区改造项目社会稳定风险评估报告。2018年4月17日，鼓楼区政府召开常务会议，决定鼓楼区征收办启动前后保定巷周边棚户区改造项目征收工作。2018年4月26日，鼓楼区政府将房屋征收补偿方案征求公众意见和修改情况在征收区域张贴公示。2018年5月14日，鼓楼区政府作出鼓政（2018）21号被诉征收决定，并在征收范围内予以公告，决定对开封市迎宾路北延道路以东，大坑沿街以西，省府西街以北，大厅门街以南规划范围内（××医院、鼓楼区检察院）房屋实施征收。赵梅云不服被诉征收决定，诉至本院。开封市中级人民法院一审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。鼓楼区政府作为县级人民政府，具有作出房屋征收决定的职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十三条之规定，鼓楼区政府在法定举证期限内提供的证据，能够证明鼓楼区前后保定巷周边棚户区改造项目符合鼓楼区国民经济和社会发展规划，已经纳入鼓楼区国民经济和社会发展年度计划，符合开封市国民经济和社会发展规划，符合开封市总体规划、土地利用总体规划。该项目是为促进国民经济和社会发展而进行的棚户区改造项目，符合公共利益范畴。鼓楼区政府在作出被诉征收决定前，组织相关部门召开了社会稳定风险评估会，进行了社会稳定风险评估，并制定前后保定巷周边棚户区改造项目社会稳定风险评估报告，履行了社会稳定风险评估责任。鼓楼区政府对征收补偿方案广泛征求被征收人的意见，并将征求意见情况及修改情况进行公示。鼓楼区政府作出征收决定后及时予以公告，征收决定载明了补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。综上，鼓楼区政府作出的被诉征收决定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。赵梅云认为该项目属于商业开发项目，不符合公共利益的主张，没有事实根据。关于赵梅云请求一并审查被诉征收决定依据的规范性文件的合法性的主张，经审查认为，被诉征收决定所依据的相应的规范性文件与《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法原则并不相悖，判决驳回赵梅云的诉讼请求。赵梅云不服一审判决，向本院上诉称：（一）鼓楼区政府系借棚户区改造之名行商业开发之实，被诉的征收决定不符合公共利益的需要，不符合国民经济和社会发展年度计划、城市总体规划和土地利用总体规划。上诉人有证据证明涉案项目并未获得上级行政部门的批准，鼓楼区政府亦并未提交上级机关批准实施的文件，属于重大违法情形。（二）依据补偿资金不落实，不得批准和实施征收的规定，涉案地块不得被批准和实施征收。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位，专户专储、专款专用。鼓楼区政府没有提交证据证明征收补偿资金在作出征收决定前已经到位，应当被确认违法。（三）涉案征收决定没有依法进行论证，剥夺了上诉人要求听证的权利，同时剥夺了上诉人原地安置的权利，将被征收人的经营性用房置换为一般高层住宅不符合公平原则，侵害了被征收人的选择权。（四）本案应当将建业大宏住宅建设有限公司追加为第三人参加诉讼，且一审法院没有依据《行政诉讼法》的规定，对被诉的行政行为和依据的规范性文件作出合法性审查，违反法定程序且有失公平，作出了错误的判决。综上，请求二审法院撤销一审行政判决，改判支持上诉人的诉讼请求。鼓楼区政府答辩称，鼓楼区政府作出的被诉征收决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。相关项目是为促进国民经济和社会发展而进行的棚户区改造项目，符合公共利益范畴。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审行政判决。本院二审查明的案件事实与一审查明的案件事实一致，本院予以确认。本院认为，鼓楼区政府于2018年5月14日作出的被诉征收决定合法。首先，从内容来看，本案被诉的房屋征收决定系为促进国民经济和社会发展而进行的棚户区改造项目，总体上符合公共利益要求，基本符合现阶段国务院关于棚户区改造的政策要求。棚户区本身存在消防安全、交通不便等诸多问题，改造后，能够有效改善居住条件、提升城市整体形象，有利于整个城市的发展。至于案涉土地是否出让给开封建业大宏住宅建设有限责任公司与本案不是同一个法律关系，不影响对本案国有土地上房屋征收决定合法性的认定。其次，《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然规定要求征收前需要符合“四规划、一计划”，但是对于符合“四规划、一计划”的证据形式没有具体要求，鼓楼区政府提供了开封市发改委、市国土局、市城乡规划局等单位出具的复函，能够说明鼓楼区政府征收决定之前已经履行了相应法定义务，总体上符合国有土地上房屋征收的基本要求。需要指出的是，鼓楼区政府提供的复函毕竟不是计划文本本身，对此，应认定为鼓楼区政府提供证据的瑕疵，但不应因此否定被诉征收决定的合法性。再次，对于棚户区的改造，政府方面在补偿费用问题上，存在诸多政策方面的规定以及如何融资、怎样融资的规定，鼓楼政府可以在补偿程序中逐步予以补正。第四，为保证被征收人的知情权和参与权以及合法权益，鼓楼区政府先后制定了涉案征收项目的房屋征收补偿方案（征求公众意见稿），听取被征收人的意见，并将征求的公众意见和修改情况进行了张贴公示。第五，为规范开封市国有土地上房屋征收与补偿工作，开封市人民政府制定了《开封市国有土地上房屋征收补偿安置及补助、奖励标准的暂行规定》、《开封市国有土地上房屋征收中对未经登记建筑的调查、认定和处理意见》等规范性文件，并且在作出被诉的征收决定时适用了上述规范性文件。经本院审查，上述规范性文件不存在与法律、法规、规章相悖之处。综上，虽然鼓楼区政府在证明征收决定合法性时，在个别证据提交程序上存在瑕疵，但鉴于征收该区域房屋总体上是为了公共利益需要，撤销被诉征收决定必将对社会公共利益造成巨大损害，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不妥，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  于红涛审判员  卢 瑜二〇一九年十月二十九日书记员  张 玥