浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1280号上诉人（原审原告）徐春苗，男，1971年4月14日出生，汉族，住舟山市定海区。被上诉人（原审被告）舟山市人民政府，住所地舟山市新城海天大道**。法定代表人何中伟，市长。委托代理人王娇琼，舟山市行政复议局复议应诉处工作人员。委托代理人陈杰，舟山市行政复议局复议应诉处工作人员。徐春苗诉舟山市人民政府规划行政复议一案，舟山市中级人民法院于2019年6月12日作出（2018）浙09行初43号行政判决。徐春苗不服，向本院提出上诉。本院于2019年8月1日立案后，依法组成合议庭审理了本案，并于2019年9月5日组织双方当事人进行了调查询问，上诉人徐春苗，被上诉人舟山市人民政府的委托代理人王娇琼、陈杰到庭参加。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年9月25日，徐春苗向被告舟山市政府提出行政复议申请，该行政复议申请以舟山市规划局为被申请人，复议请求为要求撤销舟山市规划局作出的建字第市政（2016）021号建设工程规划许可证的行政行为。被告舟山市政府于2018年9月28日受理原告徐春苗提出的前述行政复议申请，并于2018年10月8日向舟山市规划局送达《行政复议答复通知书》及复议申请材料复印件。舟山市规划局于同年10月17日提交复议答复材料。因案情复杂经审批延长审限三十日，并于2018年12月12日作出舟政复决[2018]39号行政复议决定，认为建字第市政（2016）021号建设工程规划许可证系对整个涉案工程的建设规划许可，该工程部分路段的架空电力线路塔基建设占用了申请人自留山林地，申请人认为工程建设占用其林地侵害其合法权利的，应就相应林地占用审批行为进行维权。事实上，申请人已就《使用林地审核同意书》（浙林地许长[2017]105号）和浙林地许临[2017]3号行政许可决定相继提起行政复议、行政诉讼。可见，舟山市规划局向国网浙江省电力有限公司舟山供电公司作出建字第市政（2016）021号建设工程规划许可证的行政行为与徐春苗自留山林地被占用之间不存在直接因果关系，申请人非本案直接利害关系人，其复议申请不符合行政复议受理条件。故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人即原告徐春苗的行政复议申请。原告不服，提起本案行政诉讼。另查明，舟山市规划局向国网浙江省电力有限公司舟山供电公司作出的建字第市政（2016）021号建设工程规划许可证所涉内容是对输电管线线由路径及四个终点站的规划。架空电力线路塔基的选址是由建设施工单位根据施工设计规范以及现场实际状况进行确定，并非案涉工程规划许可的内容。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款规定，依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。该法第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。故本案被告舟山市政府具有依法受理、审查并作出被诉行政复议决定的法定职权。根据双方当事人的诉辩意见，该院对本案审理重点归纳并评析如下：一、被告舟山市政府作出被诉行政复议决定是否具有事实和法律根据。本案的争议焦点在于徐春苗是否为提起行政复议要求撤销案涉建设工程规划许可证的适格申请人。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵害其合法权益的”以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系”之规定，行政复议的适格申请人应当满足其申请的行政行为与其具有利害关系。行政法上利害关系是指相对人或相关人的权利义务是否受到某一具体行政行为的实际影响，且其合法权益受影响与行政行为之间具有法律上的直接因果关系。该案中，从建字第市政（2016）021号建设工程规划许可证记载的事项可以确定，该许可证的核发对象是国网浙江省电力有限公司舟山供电公司，而非本案原告徐春苗，徐春苗不是本案行政行为的相对人。另按照原告所述该工程部分路段的架空电力线路塔基建设占用了原告徐春苗自留山林地，侵害了原告的生产经营权，但架空电力线路塔基的选址是由建设施工单位根据施工设计规范和现场实际状况综合考量后予以确定，并非案涉工程规划许可的内容，故原告权利受损与案涉建设工程规划许可证的颁发不具有直接、必然的因果关系，原告并非本案直接利害关系人。且原告徐春苗已就浙江省林业厅作出的林地占用许可与林地临时占用许可决定相继提起行政复议、行政诉讼，已经行使了相关诉权。综上，舟山市规划局向国网浙江省电力有限公司舟山供电公司作出建字第市政（2016）021号建设工程规划许可证的行政行为，与原告徐春苗没有直接的利害关系，颁发建设工程规划许可证的行为不是徐春苗相关权益受损的直接原因，徐春苗不具有针对案涉建设工程规划许可证颁发行为提起行政复议的主体资格。被告舟山市政府据此根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定作出驳回徐春苗行政复议申请的复议决定，事实认定清楚，法律适用正确。二、被告舟山市政府作出被诉行政复议决定程序是否合法。本案中，被告舟山市政府于2018年9月28日受理申请人即原告徐春苗提出的行政复议申请，经通知答辩、延长审限、依法审查，于2018年12月12日作出被诉行政复议决定并予送达，符合行政复议相关程序规定。综上，被告舟山市政府作出被诉行政复议决定，认定事实清楚，法律适用正确，复议程序合法。原告徐春苗提起本案诉讼要求撤销被诉行政复议决定并责令被告重作，没有事实根据和法律依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告徐春苗的诉讼请求。徐春苗上诉称：1.被上诉人在行政复议决定书中明确，建字第市政（2016）021号建设工程规划许可证所涉的部分工程的架空电力线路塔基建设，占用了上诉人自留山的部分林地。在上诉人自留山上的高压线铁塔严重影响了上诉人在自留山上的生产经营。并且上诉人至今未拿到征地补偿款，政府也没有发布征地公告，程序严重违法。上诉人依法有权拒绝高压线铁塔在自留山上建设，上诉人属于法律意义上的利害关系人，具有原告资格。2.涉案舟山500kv输变电工程项目高压线的建设，必须要通过建设地表工程（高压线铁塔）才能完成，所以应当一并办理高压线铁塔和高压线管线的建设工程规划许可。原审法院和被上诉人都认为上诉人已就浙江省林业厅作出的林地占用许可与林地临时占用许可决定相继提起行政复议、行政诉讼，已经行使了相关诉权，因此和本案没有直接利害关系，但此认定是错误的。本案中，所涉的舟山500kv输变电工程是一个多部门审批、共同协作的系统工程，而各主管部门都涉嫌违法。根据行政诉讼一案一诉的规定，上诉人分别对涉嫌违法的各部门的具体行政行为提起诉讼，完全符合法律规定。且被上诉人提供的起诉浙江省林业厅案例正好说明上诉人维权没有成功，通过本案维权更符合法律规定。3.一审主审法官私自会见被上诉人舟山市政府的工作人员，应当回避却未予回避违法。综上，请求撤销一审判决，判令支持上诉人一审提出的全部诉讼请求。被上诉人舟山市人民政府答辩称：1.被诉行政复议决定程序合法。2018年9月25日，上诉人向被上诉人提出行政复议申请，被上诉人依法受理后，于2018年10月8日向舟山市规划局送达《行政复议答复通知书》及复议申请材料副本。2018年10月17日，舟山市规划局向被上诉人递交了《行政复议答辩状》及相关证据材料。因案情复杂，经批准办案期限延长三十日。2018年12月12日，被上诉人作出舟政复决[2018]39号行政复议决定。2018年12月18日，上述决定书送达上诉人，且一并告知上诉人权利救济途径。被上诉人办理行政复议案件程序合法。2.被上诉人作出被诉行政复议决定正确恰当。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人申请行政复议，应当与具体行政行为有利害关系。本案中，建字第市政（2016）021号建设工程规划许可证系对整个涉案工程的建设规划许可，该工程部分路段的架空电力线路塔基建设占用了上诉人自留山林地，上诉人认为工程建设占用其林地侵害其合法权利的，应就相应林地占用审批行为进行维权。事实上，上诉人已就浙江省林业厅作出的林地占用许可与林地临时占用许可决定相继提起行政复议、行政诉讼。涉案建设工程规划许可证所涉内容是对输电管线线由路径的规划，与上诉人自留山林地被占用的事实之间不具有直接、必然的因果关系，上诉人非本案直接利害关系人，其复议申请不符合行政复议受理条件。据此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，被上诉人驳回上诉人的行政复议申请，并无不当。3.一审判决审理程序合法，判决结果正确。被上诉人认为，一审法院严格按照行政诉讼法规定的程序对本案进行了公开审理，所作的判决认定事实清楚、内容详尽、说理充分。4.就国网浙江省电力有限公司舟山供电公司在上诉人自留山上进行500千伏联网输变电工程施工的行为，上诉人已多渠道、多角度提起行政复议、行政诉讼。现上诉人又以不具有直接利害关系的涉案建设工程规划许可证为标的相继提起行政复议申请和行政诉讼，其行为提请法庭注意。综上，被上诉人认为被诉行政复议决定事实认定清楚，适用法律正确，程序合法，结论正确恰当。一审判决审理程序合法，适用法律正确，判决驳回上诉人的人诉讼请求正确，请求依法驳回上诉，维持原判。本院认为：1.上诉人徐春苗申请复议的行政行为系舟山市规划局向国网浙江省电力有限公司舟山供电公司作出的建字第市政（2016）021号建设工程规划许可证，该许可证的核发对象并非上诉人徐春苗，即徐春苗不是该建设工程规划行为的行政相对人。同时，该建设工程规划许可行为并未直接涉及涉案架空电力线路塔基建设，并不直接导致塔基建设占用上诉人自留山的后果，进而也未直接、必然影响上诉人的实体权益，因此上诉人亦非涉案行政复议的利害关系人。而且，根据原审查明且各方均无异议的事实，上诉人此前已针对浙江省林业厅作出的林地占用许可与林地临时占用许可决定相继提起行政复议、行政诉讼，即上诉人已针对塔基建设占用其自留山的相关行政行为进行了相应救济。在此情况下，被上诉人舟山市人民政府认为徐春苗的复议申请不符合行政复议受理条件，决定驳回徐春苗的行政复议申请，并无明显不当。2.上诉人在二审程序中提交的相关材料，已经超过法律规定的举证期限，且不属于新证据，本院不予采信。上诉人认为一审法院合议庭成员私下会见被上诉人舟山市人民政府的工作人员，存在应当回避而未回避的情形，但却未提供充分的证据予以证明，本院亦不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐春苗负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  戴文波审判员  马良骥审判员  张 榆二〇一九年十月二十四日书记员  韦若莎