江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终153号 上诉人（原审原告）管玉梅，女，汉族，住江苏省盐城市亭湖区。 被上诉人（原审被告）盐城市亭湖区人民政府，住所地在江苏省盐城市亭湖区青年东路**。 法定代表人张宏春，亭湖区政府区长。 委托诉讼代理人陈辉芳，盐城市亭湖区人民政府法制办副主任。 上诉人管玉梅因诉被上诉人盐城市亭湖区人民政府（以下简称亭湖区政府）作出的行政复议决定一案，不服江苏省盐城市中级人民法院（2018）苏09行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定，管玉梅原系盐城市亭湖区新洋街道（新洋经济区）北闸村三组村民。1995年，盐城市第二职业中学征用北闸村三组土地，管玉梅被安排到盐城市绣品厂工作，其户籍转为城镇定量户籍。2011年9月10日，北闸村三组与管玉梅的公公徐风江签订协议书一份，约定因盐城市北城实验学校及兴城路南延项目实施，征收本组部分土地，但因征地面积少，据有关规定本组暂不能实施土地换保障。为切实兼顾被用地农户的实际利益，经与被用地农户共同协商一致，在本组实施土地换保障前，对以上两公益项目相关用地，按土地流转的方式，由本组与被用地农户签订土地流转协议。具体协议为，土地流转面积3.64亩，流转期限为2011年9月1日至本组实施土地换保障之日止，补偿标准为每亩每年3000元。2016年北闸村三组实施土地换保障。后管玉梅要求办理土地换保障并信访。2018年2月12日，盐城市新洋经济区管理委员会（以下简称新洋管委会）作出新信答复[2018]6号《关于管玉梅信访事项重办理意见告知》载明：“你上访反映你与你丈夫土地换保障的问题，经我单位调查核实，现作出如下答复意见：1.你在1995年二职中征用北闸村三组土地时已被安置到盐城市绣品厂上班，根据土地换保障有关政策规定，你属于征地代劳安置人员，不予列入土地换保障范围；2.你所反映家中的3.64亩土地，并非你本人承包的土地而是你公公与婆婆以前承包的土地，至2016年北闸村三组实施土地换保障时已被全部征用；3.你丈夫徐彩广在1995年二职中征用北闸村三组土地时仅领取了5000元的生活补助费，实际并未安置进单位上班，对于该类人员，参照新洋经济区其他村失地村民生活补助的做法，由新洋经济区给予发放生活补助费，徐彩广发放生活补助费的银行卡早已办理，但本人一直拒绝领取。”管玉梅不服该信访事项告知，向亭湖区政府申请复查。同年3月13日，亭湖区政府向管玉梅作出《信访复查不予受理告知书》，载明：经审查，你提出的复查申请，不符合信访复查受理范围，决定不予受理，建议通过申请行政复议或行政诉讼的方式解决。同月23日，管玉梅向亭湖区政府申请行政复议。同月27日，亭湖区政府作出[2018]亭政复（不）字第4号《不予受理行政复议申请决定书》，载明：经审查，申请人管玉梅提出的行政复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定，决定不予受理。次日，亭湖区政府将上述《不予受理行政复议申请决定书》邮寄送达给管玉梅。同年4月8日，管玉梅向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销亭湖区政府2018年3月27日作出的[2018]亭政复（不）字第4号《不予受理行政复议申请决定书》；2.责令亭湖区政府纠正其下属单位新洋管委会的错误行政行为，给予受理；3.依法纠正不予办理管玉梅应享受的资格而不予办理的行政行为；4.本案诉讼费用由亭湖区政府承担。 原审法院认为，第一，《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一项规定，对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。本案中，亭湖区政府系设立新洋管委会的上级行政机关，依据行政复议法的上述规定，具有接收复议申请并审查决定是否受理的职责。第二，从案涉决定相关事实看，管玉梅于1995年因盐城市第二职业中学征用北闸村三组土地，被安排到盐城市绣品厂工作，其户籍亦转为城镇定量户籍，已不具有承包农村土地资格。本案提及的3.64亩农村土地系其公婆所承包，并非管玉梅承包。第三，从案涉决定适用法律看，新洋管委会向管玉梅所作的信访事项告知，对作为信访人的管玉梅不具有强制力，不属于行政复议受理范围。第四，从复议程序看，新洋管委会收到管玉梅的复议申请后，在法律规定的七日内作出决定，并依法送达管玉梅，其复议程序合法。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回管玉梅的诉讼请求。案件受理费50元，由管玉梅负担。 上诉人管玉梅不服，向本院上诉请求：1.撤销原审判决，改判撤销[2018]亭政复（不）字第4号《盐城市亭湖区人民政府不予受理行政复议申请决定书》；2.责令亭湖区政府纠正其下属单位新洋管委会的错误行政行为，依法纠正不予办理管玉梅应享受的资格而不予办理的行政行为；3.一、二审诉讼费由亭湖区政府负担。理由如下：第一，盐城市新洋实验学校2011年征地，占地面积90亩，学校2012年建成，土地还在陆续审批。不仅“批少用多”，对多的补征还要“以租代征”。新洋管委会以不能办理土地保障为由，要求管玉梅不认字的公婆签订流转协议，征收3.64亩并支付每年3000元/亩的租金。该行为违反《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条、国发[2006]31号《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定的“社会保障费用不落实的不得批准征地”。第二，2017年新洋管委会才办理土地换保障，但未征求管玉梅家中成员同意，不仅没有调整其他质量和数量相当的土地给其继续承包经营，而且侵占了管玉梅家中的土地补偿费及安置补助费，将70%的土地补偿费和全部的安置补助费打入保障，使没有权利享受的人也享受该款。第三，管玉梅的公公徐风江系在征地后死亡，其在计算征地安置补偿时已作为安置对象，应享有分配的权利。管玉梅1995年户口转为城镇定量，2006年迁回转为农业户口，即使不享受土地换保障，也应享受生活补助费。第四，管玉梅逐级上访，对新洋管委会所作的信访事项告知，已在三十日内向上级行政部门申请复查，上级部门信访局也作出了新的意见。该意见对管玉梅的权利义务产生实质影响，属于可以申请行政复议、提起行政诉讼的行政决定。 被上诉人亭湖区政府二审答辩称，管玉梅不服新洋管委会2018年2月12日作出的《关于管玉梅信访事项重办理意见告知》，于2018年3月23日向亭湖区政府提出行政复议申请。2018年3月26日，亭湖区政府收到管玉梅的复议申请及相关材料。经审查，亭湖区政府认为管玉梅的复议申请不属于行政复议范围，于2018年3月27日作出[2018]亭政复（不）字第4号《不予受理行政复议申请决定书》并于次日向管玉梅邮寄送达。亭湖区政府在收到管玉梅的复议申请后，在法定的5日内进行审查，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，国务院《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。……”本案中，管玉梅以新洋管委会既未为其办理“土地换社保”保障也未向其支付生活补助费、违法征地为由，就新洋管委会2018年2月12日的《关于管玉梅信访事项重办理意见告知》向亭湖区政府提出复议申请。就该意见告知，亭湖区政府2018年3月13日《信访复查不予受理告知书》认为：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”。同时明确“你们提出的复查申请，不符合信访复查受理范围，决定不予受理。建议你们通过申请行政复议或行政诉讼的方式解决”。原审庭审中，亭湖区政府就“建议你们通过申请行政复议或行政诉讼的方式解决”解释为“对土地换保障的行为可以申请复议，作出的答复是针对原告（管玉梅）提出的对新洋经济区信访答复不服”。据此，管玉梅申请复议的事项依法属于《信访条例》规定的信访事项，该信访处理事项依法不属于行政复议的范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”。因此，亭湖区政府作出本案被诉的[2018]亭政复（不）字第4号《不予受理行政复议申请决定书》，对管玉梅的行政复议申请不予受理，符合前述规定。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。管玉梅请求撤销原审判决与[2018]亭政复（不）字第4号《不予受理行政复议申请决定书》的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人管玉梅负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 杨 光 二〇一九年十月十六日 书 记 员 任子悦