浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙04行终249号上诉人（原审原告）嘉善双赢轴承厂（普通合伙），住所地嘉善县干窑镇新星村幸福桥。负责人顾亚萍，执行事务合伙人。被上诉人（原审被告）嘉善县住房和城乡建设局，住所地嘉善县魏塘街道解放西路**。法定代表人朱军，局长。委托诉讼代理人张宏，浙江嘉深律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市住房和城乡建设局，，住所地嘉兴市中环南路花园路口**法定代表人敖考权，局长。委托诉讼代理人李亚伟，浙江群策律师事务所律师。上诉人嘉善双赢轴承厂（以下简称双赢厂）因政府信息公开及行政复议一案，不服海宁市人民法院（2019）浙0481行初50号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年8月4日受理后，依法组成合议庭进行了审理。双赢厂一审起诉称，原告厂房于2014年8月22日被强拆，于2019年3月11日向被告嘉善县住房和城乡建设局（以下简称嘉善县住建局）申请公开“1、新星村经济合作社与富阳市龙泰拆房有限公司（以下简称龙泰公司）委托合同；2、龙泰公司向贵局上报申请拆迁许可的相关材料以及批示批准人；3、拆迁许可证”信息。同年4月14日，原告收到被告嘉善县住建局的答复书。该答复已超过15天法定的答复期限；同时，根据当时有效的拆迁方面行政法规规定，龙泰公司必须具有相应资质等级证书，拆迁时必须依法向拆迁主管机关申请取得拆迁许可，故嘉善县住建局的答复应当予以撤销。原告据此于2019年4月7日向被告嘉兴市住房和城乡建设局（以下简称嘉兴市住建局）邮寄复议申请书，请求确认嘉善县住建局逾期回复违法并责令其在规定时间内予以答复。但嘉兴市住建局超范围审查善土资罚字[2009]L-2号行政处罚案，故意遗漏复议请求，且超过了法定时间作出复议决定，严重违法。故请求判令：1、撤销被告嘉兴市住建局作出的嘉建复字[2019]3号《行政复议决定书》；2、撤销被告嘉善县住建局作出的2019年第3号《政府信息公开申请答复书》；3、判令被告嘉善县住建局重新作出答复；4、本案诉讼费由被告嘉善县住建局承担。原审经审理认为，根据嘉善县机构改革方案，嘉善县住建局的职能范围为研究城市建设发展；组织编制城镇住房保障发展规划和年度计划并实施；拟定村镇建设管理政策并组织实施、参与全县农村人居环境提升相关工作，参与振兴战略和美丽乡村建设，指导农房设计、农村住房建设和安全及危房改造等。而浙江省高级人民法院（2015）浙行终字第275号行政裁定已确认，双赢厂租赁的厂房系嘉善县干窑镇新星村经济合作社（以下简称新星村经济合作社）未经批准占用集体土地建造，因“三改一拆”办向新星村经济合作社发出《限期拆除通知》，要求其履行自动拆除义务，新星村经济合作社遂委托龙泰公司拆除。该事项与嘉善县住建局的职能范围没有任何关联。在嘉善县住建局回复双赢厂“你要求获取的信息不属于本机关职责权限范围，本机关未制作，也未获取”，且复议机关嘉兴市住建局也再次明确双赢厂厂房所在的地块系集体土地，不属于嘉善县住建局的职权管辖范围后，双赢厂却毫不甄别，仍提起本案诉讼。浙江省高级人民法院（2015）浙行终字第275号行政裁定还载明：双赢厂租赁的厂房系由新星村经济合作社委托龙泰公司拆除，双赢厂无证据证明其所主张的强制拆除行为存在，双赢厂在租赁的场地上是否有自行搭建的建筑物存在以及拆除涉案房屋造成其损失等，系其与新星村经济合作社的民事法律关系。故，该拆除行为是新星村经济合作社的民事行为，并非行政机关的强制拆除行为，更不是拆迁行为，双赢厂要求嘉善县住建局公开龙泰公司上报的拆迁材料及拆迁许可证的申请，毫无事实依据。双赢厂应当就其认为的损失与新星村经济合作社通过民事途径解决，但双赢厂却滥用获取政府信息的权利，以取得法律意义上的提起行政复议、行政诉讼的主体资格。就其申请的第一项“新星村经济合作社与龙泰公司委托合同”，其早已于2016年向嘉善县干窑镇新星村村委会（以下简称新星村村委会）申请过村务公开，新星村村委会回复不涉及村务公开范围后，双赢厂向嘉善县干窑镇人民政府（以下简称干窑镇政府）提出监督村务公开申请，后提起行政诉讼；同时，双赢厂还就相同内容向嘉善县人民政府提出监督村务公开申请，针对嘉善县人民政府的答复又向嘉兴市人民政府申请行政复议，并提起行政诉讼。均未获胜后，双赢厂而今又向不具有职权管辖范围的嘉善县住建局申请信息公开，向嘉兴市住建局提出复议，使有限的公共资源在维护个人利益与公共利益之间有所失衡。另外，双赢厂自其提起的行政强拆诉讼被浙江省高级人民法院终审裁定驳回起诉后，不顾生效行政裁定确定的事实，以双赢厂或以顾亚萍、董雪昌名义围绕其自认为的行政强拆，向嘉善县人民政府、国土资源局、公安局、干窑镇政府等相关部门以及其所在新星村村委会提出了大量的政府信息公开申请和村务公开申请，其所需的政府信息或与其生活、生产、科研等特殊需要没有直接关系，或不属于政府信息，或不属于村务公开范围，双赢厂及顾亚萍、董雪昌还就答复行为向嘉善县人民政府、嘉兴市人民政府及其相关部门申请行政复议，或申请村务公开监督，将诸多行政机关卷入行政诉讼，消耗有限的行政资源，耗费更有限的司法资源，这种行为已完全背离了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）和《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的立法本旨，不具有诉的利益，且目的不当，超越了权利正当行使的界限，属于滥用获取政府信息的权利和滥用诉讼权利之情形，依法应予以限制。据此，依照《行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款之规定，裁定驳回双赢厂的起诉。上诉人双赢厂上诉称，一审裁定认定事实和适用法律均错误，主要证据不足，违反了《行政诉讼法》等规定，依法应予撤销，理由如下：一、嘉兴市住建局的复议决定认定事实和适用法律均错误。上诉人是针对嘉善县住建局未对信息公开申请作出答复的不作为行为而申请复议，但嘉兴市住建局未对此进行审查，超越复议权限作出的复议决定严重违反《中华人民共和国行政复议法》第三条规定，且遗漏复议请求。二、嘉兴市住建局所谓调取的2009年国土资源处罚决定已被法院不予受理，同时根据嘉善县国土资源局2015年7月25日出具的《关于嘉善县干窑镇新星村顾亚萍等反映情况的说明》，证明该行政处罚案早已终结，与本案无关，嘉兴市住建局超范围审查违法。三、根据当时的拆迁行政法规规定，拆迁时必须依法向拆迁主管机关申请取得拆迁许可。嘉善县住建局系拆迁许可主管机关，其在批准拆迁许可时已依法必须制作并保存了案涉信息，其所谓的“不属于本机关公开职责权限范围，本机关未制作也未获取”明显违法了法律法规的强制性规定。而嘉兴市住建局未对被复议行为是否存在、是否合法进行审查，属违法。四、一审未依法进行审查，违反了《行政诉讼法》第五条之规定，其所谓的上诉人滥诉，没有事实和法律依据。四川省高级人民法院的行政裁定也认为申请人是否属于滥用诉权，需进一步查明申请人等利益相关人对案件涉及事项是否反复提出信息公开申请和诉讼。而本案，上诉人并未滥用司法权利，法律未规定每人可以几次诉讼，上诉人依法行使诉讼权利受法律保护，一审裁定剥夺了上诉人的诉讼请求。故请求：1.依法撤销原审裁定；2.依法改判支持上诉人的一审诉请。被上诉人嘉善县住建局辩称，一、上诉人申请公开的房屋拆迁许可证依法不属于被上诉人公开职责权限范围。房屋拆迁许可证由《城市房屋拆迁管理条例》设定，但该条例已被2011年1月21日颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）废止，且房屋拆迁许可证仅适用于城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，不适用于农村集体土地上房屋拆迁。根据《征补条例》第四条第二款、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、《嘉善县国有土地上房屋征收与补偿办法》第四条第二款，以及《嘉善县人民政府办公室关于印发嘉善县住房和城乡建设局（人民防空办公室）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定，被上诉人的主要职责是组织实施本县行政区域内国有土地上房屋征收与补偿工作。浙江省高级人民法院的（2015）浙行终字第275号行政裁定已确认，双赢厂租赁的厂房系新星村经济合作社未经批准占用集体土地建造，因“三改一拆”办向新星村经济合作社发出《限期拆除通知》，要求其履行自动拆除义务，新星村经济合作社遂委托龙泰公司拆除。由此，拆除事项与被上诉人的职能范围没有任何关联，被上诉人据此回复上诉人“你要求获取的信息不属于本机关职责权限范围，本机关未制作也未获取”，并无不当。二、上诉人属于滥用获取政府信息的权利和滥用行政诉讼权利。前述生效裁定还载明：双赢厂租赁的厂房系由新星村经济合作社委托龙泰公司拆除，双赢厂无证据证明其所主张的强制拆除行为存在，双赢厂在租赁的场地上是否有自行搭建的建筑物存在以及拆除涉案范围造成其损失等，系其与新星村经济合作社的民事法律关系。故，该拆除行为是新星村经济合作社的民事行为，并非行政机关强制拆除行为，更不是拆迁行为。双赢厂应当就其认为的损失与新星村经济合作社通过民事途径解决，但双赢厂毫无甄别，其就厂房被拆除一事多次反复向嘉善县人民政府、国土资源局、公安局、干窑镇政府等相关部门及所在新星村村委会提出大量的政府信息公开申请和村务公开申请，构成不当行使申请权，对行政机关有限的公共服务行政资源造成极大浪费，使有限的公共资源在维护个人利益与公共利益之间有所失衡。据了解，自2014年8月双赢厂因租用的干窑镇新星村自建厂房涉及违章搭建、非法用地问题，被新星村自拆以来，其负责人顾亚萍分别以企业、个人及丈夫名义向嘉善县人民政府、干窑镇人民政府、嘉善“三改一拆”成员单位（住建、国土、公安、行政执法等24个部门）申请政府信息公开200多件，由此引发向市、县人民政府提出行政复议近30件，经复议后向相应法院提起诉讼18件，直接诉讼16件。一审已判决的均上诉。顾亚萍频繁申请信息公开和提起诉讼的目的并非是为了依法获取和了解政府信息本身，而是通过大量的申请、复议和诉讼，不断寻找行政机关在依法行政过程中的漏洞，一方面表达不满情绪并向政府及相关部门施加压力，另一方面妄图让被拆案件重新回到诉讼过程中来。故无论是申请内容、举证材料都围绕原来的案件展开，而不管申请的是否为政府信息、能否申请到以及能否胜诉，这显然已经违背了《政府信息公开条例》的立法目的，构成了申请的滥用以及滥诉。故一审法院裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原审裁定。被上诉人嘉兴市住建局辩称，一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。有关上诉人向嘉善县住建局申请公开的政府信息，自《征补条例》于2011年1月21日颁布生效后，依法不再有行政机关向任何单位颁发“拆迁许可证”的情形，且无论是拆迁条例或《征补条例》均不适用于农村集体土地上的房屋拆迁。嘉善县住建局自2011年1月21日起，其行政职责中不再有审查和颁发拆迁许可证的内容，不可能在其履职过程中获取上诉人所说的龙泰公司上报申请拆迁许可的相关材料，也不可能制作和颁发上诉人所说的“拆迁许可证”。而新星村经济合作社即使与龙泰公司签订过委托合同，也是民事合同，不属于政府信息的范畴。很明显，上诉人之所以在“拆迁许可证”依法废止多年之后，仍然以申请政府信息公开的名义，向政府部门申请公开客观上不可能存在的“拆迁许可证”等所谓的政府信息，其真实目的并不在于信息公开，而是将政府部门肯定无法公开的结果作为“行政不作为”，再以此为“撬杠”提起又一个行政诉讼，“制造”出一个起诉条件。但一审法院按照行政诉讼全面审查原则，在查明上诉人因其租赁房屋被出租人新星村经济合作社自行拆除后，对由此在双方间引发的本身属于民事纠纷，数年来已经以村务公开、政府信息公开、村务公开监督、行政复议及行政诉讼等多种方式，将市、县、镇人民政府及众多政府部门、轮番拖入不断对其各种申请行为反复作出解释、答复及进行复议审查的处理过程中，然后以对行政机关的处理结果不服，再将这些行政机关一次又一次的卷入行政诉讼之中。一审法院在查明上述事实后，才对上诉人这种罕见的已经先后经过数十次滥用行政申请权和行政诉讼权的不当行为，依法裁定驳回其起诉，不但有力维护了正常的行政工作秩序，也守护了司法审判本身应有的法律价值，也起到了提醒上诉人应以正确方式维护自身权益的真正善意。二、上诉人多次、反复滥用行政申请权和行政诉讼权及抗拒履行生效判决的不当行为，事实清楚，其行为已给正常的行政管理秩序和司法审判造成了严重的干扰和国家公共资源的无谓浪费。本院认为，根据修订前的《政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息存在是指行政机关在履行职责过程中已经制作或获取，并以一定形式记录、保存了信息。因此这种“存在”是指一种“客观存在”，而不能是“推定存在”。上诉人主张“根据当时的拆迁行政法规规定，拆迁时必须依法向拆迁主管机关申请取得拆迁许可，嘉善县住建局系拆迁许可主管机关，其在批准拆迁许可时已依法必须制作并保存了案涉信息”，就属于一种“推定”。而拆迁许可证制度是由《城市房屋拆迁管理条例》所设定，但该条例自《征补条例》于2011年1月21日施行之日起已失效。自2011年1月21日起，被上诉人嘉善县住建局的工作职责中已没有审查和颁发拆迁许可证的内容。且双赢厂原厂房所在地块属集体土地，也不属于嘉善县住建局职权管辖范围。因此，嘉善县住建局所作政府信息公开申请答复，并无不当。但因嘉善县住建局在收到上诉人的申请后，超过15个工作日作出答复，故被上诉人嘉兴市住建局认定其程序违法，作出复议决定，确认嘉善县住建局所作政府信息公开申请答复违法，亦无不当。双赢厂租赁的厂房系新星村经济合作社未经批准占用集体土地建造，该厂房已于2014年8月22日被新星村经济合作社自行拆除。上述事实已由浙江省高级人民法院（2015）浙行终字第275号行政裁定确认。但双赢厂的负责人顾亚萍及其工作人员董雪昌执意认为上述厂房系被嘉善县人民政府组织拆除，继而围绕其所谓的行政强拆行为向嘉善县人民政府及其相关部门不断提出政府信息公开申请，并向嘉兴市人民政府及其相关部门申请行政复议。此外，顾亚萍、董雪昌还以个人名义向其所在村及干窑镇政府提出大量的村务公开和政府信息公开申请。上述信息与其生活、生产、科研等需要均无直接关系，且多数信息不属于政府信息。双赢厂以各种形式向嘉善县、嘉兴市两级政府申请行政复议，并将镇、县、市三级政府卷入诉讼。双赢厂不当的申请和起诉均未获人民法院的支持，而其仍然频繁提起行政复议和行政诉讼，已经使有限的公共资源在维护个人利益与他人利益、公共利益之间有所失衡。因此，浙江省高级人民法院（2017）浙行终58号行政裁定已确认双赢厂此种行使诉权的方式，超越了权利行使的界限，亦有违诚实信用原则，已构成诉讼权利的滥用。对于本案上诉人就再次申请政府信息公开并行政复议而提起的诉讼，原审法院根据审判权的应有之义和立法本旨，裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 金   富   祥审判员 许艳华审判员孙军二〇一九年十月二十五日书记员 孔   成   捷