广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1238号 上诉人（一审原告）唐秋明，男，1974年8月27日出生，汉族，住桂林市临桂区。 上诉人（一审原告）唐连才，男，1975年5月9日出生，汉族，住桂林市临桂区。 上诉人（一审原告）唐青平，男，1964年10月9日出生，汉族，住桂林市临桂区。 上诉人（一审原告）唐玉棉，男，1980年9月10日出生，汉族，住桂林市临桂区。 上列四上诉人共同委托代理人熊云飞，北京顶言律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂林市临桂区人民政府。住所地：桂林市临桂区兴临路**。 法定代表人李绍政，区长。 委托代理人全颖，桂林市临桂区司法局工作人员。 委托代理人芦冬萍，广西银杉律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府。住所地：桂林市临桂区西城中路**。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人佘朱寅，桂林市司法局行政复议应诉科工作人员。 一审第三人桂林市临桂区自然资源局。。住所地：桂林市临桂区世纪东路**国土大厦 法定代表人于荣升，局长。 委托代理人骆艳，桂林市临桂区自然资源局政策法规与信访股工作人员。 委托代理人姚建才，广西金桂律师事务所律师。 上诉人唐秋明、唐连才、唐青平、唐玉棉（以下简称唐秋明等四人）因诉被上诉人桂林市临桂区人民政府（以下简称临桂区政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）及一审第三人桂林市临桂区自然资源局（以下简称临桂区自然资源局）政府信息公开及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2019年9月3日公开开庭审理了本案。上诉人唐青平、唐玉棉及四上诉人共同委托代理人熊云飞，被上诉人临桂区政府委托代理人全颖、芦冬萍，被上诉人桂林市政府委托代理人佘朱寅，一审第三人临桂区自然资源局委托代理人骆艳、姚建才，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：2017年10月27日，唐秋明等四人向临桂区政府递交《政府信息公开申请书》，请求公开“关于请求核定临桂镇大律二组集体预留发展用地安置人口及安置地面积的报告”及“上述报告的公示名单”。临桂区政府于2017年11月13日作出《信息公开申请答复》，答复：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”及第二十一条“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的规定，唐秋明等四人申请公开的信息不属于临桂区政府公开，建议向临桂区国土资源局（联系电话：559×××4）提交政府信息公开申请。2017年11月23日，唐秋明等四人向原临桂区国土资源局（以下简称原临桂区国土局）就上述报告及其公示名单申请政府信息公开。2017年11月28日，原临桂区国土局作出《关于对唐玉棉申请信息公开答复》称：“1.临桂镇大律二组集体预留发展用地安置人口信息不属于我局业务范围所能知悉的事项，请咨询相关部门。2.临桂镇大律二组集体预留发展用地安置地面积，因为尚未到供地阶段，我局尚未得知此面积。3.公示名单不属于我局业务范围所能知悉的事项。”2017年12月27日，唐秋明等四人因不服临桂区政府的《信息公开申请答复》，向桂林市政府申请行政复议。桂林市政府认为，唐秋明等四人依据临桂区政府的《信息公开申请答复》向原临桂区国土局申请政府信息公开并已经得到答复后，与临桂区政府作出《信息公开申请答复》的行为不再有法律上的利害关系，其申请事项不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围，于2017年12月29日作出市政复不受字〔2018〕1号不予受理决定书。唐秋明等四人不服，于2018年1月17日提起行政诉讼。2018年7月9日，桂林市中级人民法院作出（2018）桂03行初29号行政判决，判决桂林市政府对唐秋明等四人的复议申请重新作出处理。2018年8月21日，桂林市政府受理唐秋明等四人的复议申请并立案审查。2018年12月24日，桂林市政府作出市政复决字〔2018〕169号《行政复议决定书》（以下简称169号复议决定）认为，唐秋明等四人申请公开的信息不是由临桂区政府制作的信息，不属于临桂区政府应公开的信息，且临桂区政府在《信息公开申请答复》中依法明确告知其获取上述行政信息的方式和途径，临桂区政府于2017年10月27日收到《政府信息公开申请书》，2017年11月13日作出《信息公开申请答复》亦符合法定程序，遂复议维持临桂区政府的《信息公开申请答复》。 2018年1月17日，唐秋明就原临桂区国土局的《关于对唐玉棉申请信息公开答复》向临桂区政府申请行政复议。2018年3月9日，临桂区政府作出临政复决字〔2018〕2号行政复议决定（以下简称2号复议决定）认为，临桂镇大律村委二组预留发展用地，办理程序上属于国有建设用地使用权划拨批准，根据国有建设用地使用权划拨批准办理条件的相关法律法规，原临桂区国土局没有制作“安置人口”及“人员名单”等信息材料的要求，且该块地还未到供地阶段，尚无安置面积等信息。因此唐秋明等四人申请公开的信息不存在，原临桂区国土局无法提供，原临桂区国土局的答复符合《中华人民共和国政府信息公开条例》之规定，遂驳回唐秋明等四人的行政复议申请。唐秋明等四人不服，于2018年3月14日以临桂区政府及原临桂区国土局为被告，向桂林市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销临桂区政府于2018年3月9日作出的2号复议决定，判令临桂区政府重新作出行政复议决定。桂林市中级人民法院于2018年7月16日作出（2018）桂03行初88号行政裁定，以违反级别管辖为由，驳回起诉。唐秋明等四人不服，提起上诉。本院于2018年12月22日作出（2018）桂行终940号行政裁定，维持一审裁定。 2019年1月8日，唐秋明等四人提起本案行政诉讼，请求：撤销桂林市政府169号复议决定，确认临桂区政府于2017年11月13日所作的《信息公开申请答复》违法，并责令临桂区政府限期公开“关于请求核定临桂镇大律二组集体预留发展用地安置人口及安置地面积的报告”及“上述报告的公示名单”。 桂林市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”即行政机关在尽到合理的查找和检索义务后，将相应查找和检索情况告知申请人，或者就应当制作、获取、保存但未制作、未获取、未保存等情况作出合理说明的，即应视为履行了政府信息公开义务。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第三款规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”即依申请公开的义务主体，仅具有在根据申请查找、检索相关政府信息后，依法提供其已经制作或者保存的可以公开的政府信息的义务，并不具有另行制作政府信息再予以公开的义务。行政机关未制作、未获取、未保存相关信息以及保管不善造成信息灭失是否合法问题，不属于政府信息公开行政案件的审查范围。本案中，临桂区政府收到唐秋明等四人2017年10月27日递交的政府信息公开申请，经查找和检索后，未发现其申请公开的信息，遂于2017年11月13日作出《信息公开申请答复》，符合法定程序。并在该《信息公开申请答复》中说明和告知，申请公开的“关于请求核定临桂镇大律二组集体预留发展用地安置人口及安置地面积的报告”及“上述报告的公示名单”不属于本单位公开，建议向临桂区国土局（联系电话：559×××4）提交政府信息公开申请。据此，该答复称唐秋明等四人申请的信息“不属于本单位公开”，即表明经查找和检索，未发现唐秋明等四人申请公开的政府信息存在于临桂区政府，无法向其提供。而“建议向临桂区国土资源局（联系电话：559×××4）提交政府信息公开申请”这一答复属于建议性的行政指导，对唐秋明等四人申请政府信息公开的权益没有产生实质影响。综上，临桂区政府收到信息公开申请后，在法定期限内作出书面答复，并尽到明确告知及说明理由的义务，即应视为已履行了政府信息公开义务。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项：“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的”之规定，应当驳回唐秋明等四人的诉讼请求。桂林市政府的169号复议决定维持该答复，复议结果并无不当。但是桂林市政府2018年8月21日受理复议申请并立案审查，2018年12月24日才作出169号复议决定，无正当理由超过复议期限，属于复议程序轻微违法，应确认复议决定违法但保留其效力。综上，唐秋明等四人的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一款第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第五款之规定，判决：一、确认桂林市政府作出的169号复议决定程序违法；二、驳回唐秋明、唐连才、唐青平、唐玉棉的其他诉讼请求。 上诉人唐秋明等四人上诉称：1.依照《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，临桂区政府是征地主体，则也是政府信息公开义务主体，负有向上诉人公开相关政府信息的义务。2.上诉人申请公开的信息，属于依法应当公开的政府信息，无论何种原因不实际公开，均是不履行法定职责。3.上诉人的集体土地已被征收为国有，实际建设了几栋住宅楼，并已封顶。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。 被上诉人临桂区政府答辩称：1.本府收到政府信息公开申请后在法定期限内答复，程序合法，并已明确答复不属于本府制作、保存的信息，告知获取该信息的方式及途径，已尽到明确告知及说明理由的义务，已履行了政府信息公开职责。2.上诉人名为申请信息公开，实则对大律二组集体发展预留用地开发利用问题有异议，自2015年起至今就该事项已提起多起诉讼，现又试图以政府信息公开方式处理已告终结的纠纷，明显偏离政府信息公开的制度功能，缺乏需要保护的合法权益和需要解决的实质性行政争议，也不具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性，不具有依法应予保护的诉讼利益，构成信息公开申请权及诉权的滥用。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人对申请公开事项没有诉讼利益，滥用诉讼权利，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人桂林市政府答辩称：临桂区政府于2017年10月27日收到上诉人提交的政府信息公开申请，于11月13日作出答复，程序合法，所作答复已明确告知不属于临桂区政府制作的信息，并告知获取上述信息的方式和途径，已履行信息公开的职责。本府收到复议申请后，依法立案受理，并送达复议受理通知书，经书面审理作出169号复议决定，认定事实清楚，程序合法。一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人临桂区自然资源局述称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。 二审期间，被上诉人临桂区政府补充提交临桂区政协副主席莫先发、临桂区司法局副局长郑珊珊、临桂区司法局工作人员蒋建林等人于2019年4月12日与上诉人唐秋明等四人的谈话笔录及现场照片，用以证明经多方查找核实临桂区政府确实没有保存唐秋明等四人申请公开的信息。上诉人唐秋明等四人认可该证据的真实性、合法性，但不认可其证明目的。桂林市政府、临桂区自然资源局认可该证据的真实性、关联性、合法性。本院认为，该证据形成于一审判决后，各方当事人对其真实性、合法性均无异议，本院予以确认，可以作为参考依据，结合案件其他事实进行综合评判。 据此，本院确认一审判决查明的事实。 另查明，临桂区政府工作人员于2019年4月12日与唐秋明等四人到临桂新区管委会、临桂新区征地拆迁工作小组办公室查找，亦未能查找到唐秋明等四人申请公开的信息。 本院认为，一审法院以超期作出复议决定属程序轻微违法为由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定，判决确认桂林市政府169号复议决定违法但不撤销。各方当事人均未对此提起上诉，本院经审查，予以确认。本案二审核心争议在于临桂区政府于2017年11月13日作出被诉《信息公开申请答复》的合法性。 根据被诉《信息公开申请答复》作出时有效的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第三款规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”也就是说，“以一定形式记录、保存”是决定政府信息能否公开的实质前提，行政机关只提供已经存在的信息，不因为申请人的请求而负担为其制作、搜集信息的义务。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复:（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第四、五项亦作出类似规定。据此，政府信息不存在的，行政机关应当举证证明已尽到合理的查找和检索义务。在尽到合理的查找和检索义务后，将相应查找和检索情况告知申请人，并就应当制作、获取、保存但未制作、未获取、未保存等情况作出合理说明的，即应视为履行了政府信息公开义务。行政机关违法未制作、未获取、未保存或者保存不善导致灭失政府信息的问题，属行政机关不依法履行职责范畴，并不是政府信息公开案件审查对象，申请人可以另循法定途径救济。本案中，临桂区政府接到唐秋明等四人的政府信息公开申请后，经过检索和查找，未找到相应信息，其在诉讼中亦补充说明信息确实不存在，且在一审判决作出后还组织唐秋明等四人去相关部门查找亦未能找到相应信息。在经合理查找和检索后相应信息确实不存在的情况下，临桂区政府作出被诉《信息公开申请答复》，答复所申请公开的信息不属于其公开，建议向原临桂区国土局申请公开，已履行政府信息公开的职责。虽然该答复中称“不属于本单位公开”，但是临桂区政府在诉讼中补充说明信息不存在，系在保持与基本事实同一性的范围之内追加和变更理由，一般可以允许。从实际效果来讲，如果判决行政机关重新作出答复，也仍然无法改变政府信息不存在的客观事实，程序的纠正并不能有助于唐秋明等四人达到公开信息的目的。 考虑到在政府信息公开诉讼特别是在行政机关主张政府信息不存在的情况下，行政相对人的信息不对称尤其突出，所以《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款又特别作出规定：“被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。”据此，原告起诉行政机关“政府信息不存在”答复违法的，应当提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索。本案中，唐秋明等四人向临桂区政府申请公开“关于请求核定临桂镇大律二组集体预留发展用地安置人口及安置地面积的报告”及“上述报告的公示名单”。该信息是“报告”形式，根据唐秋明等四人所陈述的事实及理由，系由大律二组或者所在的村委会或者有关部门上报的，但其未能提供相应线索或者证据证实相关村集体组织或者有关部门向临桂区政府提交过相关报告，其提供的其他村民小组相应信息与本案不具有关联性，依法不应认定为相应线索。 《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法目的在于提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。根据唐秋明等四人的核心诉求和内在逻辑，其认为集体预留发展用地再次被征收，要求公开相关政府信息，是为了明确谁有权享受安置补偿权益。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》及相关法律法规、规章对集体土地征收及房屋拆迁过程中的各项安置补偿标准及事项均有明确规定，被征收人若对安置补偿标准或者决定有异议，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。唐秋明等四人完全可以选择更为直接、高效、便捷的其他途径来替代信息公开。若认为临桂区政府及相关部门在集体土地征收与补偿过程中未依法履行相应职责的，可直接提起履行职责诉讼；若对村集体讨论决定的预留发展用地开发利用方案有异议的，可以申请行政机关依法进行监督，或者提起诉讼；若有证据证实征地过程中行政机关或者村集体存在舞弊现象的，也可以根据法律规定进行举报、控告并要求启动相应的反腐败调查。相对而言，申请信息公开并不能就其核心诉求的解决提供更具有实际效果和更为直接、高效、便捷的救济。从本案实际看，唐秋明等四人通过政府信息公开方式寻求救济，在多个行政机关明确告知未制作、未获取、未保存其所申请公开的信息后，已引发多个复议和诉讼，仍未能解决问题。在本案一审判决作出后，临桂区政府再次组织唐秋明等四人进行跨部门查找，亦确实未查找到相关政府信息。因此，唐秋明等四人的信息公开要求缺乏予以支持的必要性、实效性，背离了行使申请信息公开权利的本来目的，也不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法目的。建议理智选择救济途径，避免循环诉讼、程序空转，既增加诉累，又浪费行政、司法资源。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决结果正确，本院予以维持。唐秋明等四人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人唐秋明、唐连才、唐青平、唐玉棉共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 陆 海 审 判 员 陈 惠 二〇一九年十月三十一日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青