湖南省长沙市中级人民法院民 事 裁 定 书（2019）湘01民终11466号上诉人（原审原告）：柳连苏，女，1963年2月28日出生，汉族，住湖南省浏阳市。委托诉讼代理人：谭娟，女，系柳连苏之女。被上诉人（原审被告）：浏阳市土地储备中心，住所地浏阳市白沙路。法定代表人：王元平，主任。委托诉讼代理人：周建辉，男，系该中心法律顾问。被上诉人（原审被告）：浏阳盛仕华展投资有限公司，住所地浏阳市集里办事处浏阳大道**亚大国际新城。法定代表人：宋常辉，该公司董事长。委托诉讼代理人：何宝雄，湖南纬地律师事务所律师。上诉人柳连苏因与被上诉人浏阳市土地储备中心、被上诉人浏阳盛仕华展投资有限公司（以下简称盛仕公司）确认合同无效纠纷一案，不服湖南省浏阳市人民法院（2019）湘0181民初4606号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。柳连苏上诉请求：1、撤销一审判决，改判支持柳连苏的全部诉讼请求；2、一审、二审诉讼费由浏阳市土地储备中心、盛仕公司承担。事实和理由：一、一审判决认定事实错误，本案的争议焦点是案涉合同的效力问题，而非行政诉讼与民事诉讼之争，浏阳市土地储备中心与盛仕公司无任何证据证明收购系行政行为，亦无证据证明收购行为属于履行土地管理行政职权所签订的合同，更未发现浏阳市人民政府领导的批示以及具体的行政行为；二、浏阳市土地储备中心与盛仕公司恶意串通，虚构了政府收购的事实，意图以合法合同形式掩盖非法恶意侵占案涉土地的目的，应承担举证不利的后果；三、案涉土地已注销系事实认定错误，严重违背事实和法律依据；四、一审审判程序违法，柳连苏在一审申请了人民法院调取证据，一审法院调取的证据不是向主体合法的权威部门调取；五、一审判决适用法律错误，应按《中华人民共和国合同法》第五十二条判决案涉合同无效。浏阳市土地储备中心辩称，一审裁定查明事实清楚，适用法律准确，裁定合法。请求二审法院驳回柳连苏的上诉。盛仕公司辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律准确。柳连苏不是本案的适格主体。请求二审法院驳回柳连苏的上诉。柳连苏向一审法院起诉请求：1、确认盛仕公司与浏阳市土地储备中心于2019年3月5日签订的关于浏国用(2010)第01103号国有土地的收购协议无效；2、本案诉讼费由浏阳市土地储备中心与盛仕公司承担。一审法院认定事实：原浏阳市地方税务局（国家税务总局浏阳市税务局于2018年7月20日成立，承继了原浏阳市国家税务局、原浏阳市地方税务局的职责和工作，以下简称税务局）为本单位有购房需求的职工，决定开发“亚大国际新城”北部地块，于2004年12月27日作为甲方与盛仕公司作为乙方签订《房地产定向开发合同》。合同约定，合同项目名称为浏阳亚大国际新城·地税苑（以下简称地税苑），地，地处浏阳市世纪大道以西吾路以北、德政园以南，市行政中心斜对面，即“亚大国际新城”北部地块，项目占地总面积175亩（116667.25平方米）。其中，土地单价确定为16万元／亩，土地为175亩，土地成本价为2800万元。地。地税苑小区启动开发建设程序时方向乙方支付土地成本价款计2800万元。价款全部付清以后，整块土地175亩土地使用权全部属浏阳市税务局参加定向购房的干部职工共同所有。本合同项目在不突破经规划部门批准的“亚大国际新城”详规北部地块的规划指标的前提下由甲方重新规划设计、全额投资建造，乙方协助甲方办理包括报建、房地产证等房产开发前、后期的手续。小区开发建设过程中的勘察设计、工程招标、材料采购、监理及竣工验收等建设全过程管理均由甲方负责。合同约定乙方责任：负责整块土地上的房屋拆迁、水塘、田土、苗木果树、电线电杆、坟墓等一切补偿费用等事项。协助甲方通过政府职能部门对规划、设计方案的评审。负责办理《建设用地规划许可证》、《国有土地使用证》和《预售房屋许可证》，并协助办理报建手续。负责提供“浏阳市盛仕华展投资有限公司”2号公章壹枚，以便甲方办理相关事项，并承担相关责任，项目开发结束后，公章及时交还给乙方。公章的使用按补充协议办理。双方还对开发方式和期限、甲方责任、违约及违约责任、争议与纠纷解决途径进行了约定。由原湖南省浏阳市地方税务局在合同末尾处加盖了公章，盛仕公司亦加盖了公章。随后，税务局与盛仕公司就“浏阳市盛仕华展投资有限公司”2号公章的使用范围及责任签订了《补充协议》。协议约定:1、浏阳市盛仕华展投资有限公司对公章的使用范围及专人负责下全权授权书。2、公章由浏阳市地方税务局管理，并指定专人负责签发。公章使用的所有法律责任及经济责任由浏阳市地方税务局承担，浏阳盛仕华展投资有限公司不承担任何法律责任及经济责任。3、公章的使用范围：只限于“亚大国际新城”的北部地块（175亩）直接开发、建设及办理银行按揭贷款有关事项。4、公章的使用期限：从签订“房地产定向开发合同”付款生效之日起至“亚大国际新城”北部地块全部开发、建设及办理房产权证为止。5、浏阳盛仕华展投资有限公司提供公章2号。盛仕公司按补充协议向税务局提供了“浏阳盛仕华展投资有限公司财务专用章（2）”和“浏阳盛仕华展投资有限公司（2）”公章各1枚。《房地产定向开发合同》及《补充协议》签订后，税务局购得了土地，并兴建了87栋别墅。期间，税务局指派陈和庆负责项目土地报批，产权办证等工作，任命谭建斌为基建办主任，负责项目基建工作。谭建斌、陈和庆在项目开发过程中，发现在项目开发的土地附近另有土地可以购买，二人协商后欲合伙买下该宗土地，并由陈和庆于2007年10月18日以盛仕公司名义向原浏阳市国土局出具报告，请求补征土地，内容为：“我公司在建亚大国际新城时，因城市规划道路的调整，形成德正园城市次干道以南，原醴浏铁路以东，我公司所购地以西的边角窄长地带（最宽处12米，最窄处仅1米），面积大约5亩，单独购买无法建设，且有碍我公司建设和影响该区的整体规划，故今特备文敬请贵局按原挂牌价协议出让给我公司。”。2008年6月3日，浏阳市人民政府同意出让该地块，原浏阳市国土资源局与盛仕公司签订了《国有土地使用权出让合同》，合同约定宗地面积为4454.73，每平方米人民币252元，总额为1122592元。谭建斌遂转账281000元至陈和庆账户。2008年6月10日，陈和庆向浏阳市财政局国有土地收入专户转账1125930元，由浏阳市财政局向盛仕公司出具了一般缴款书，金额为1122593元。2008年8月21日，浏阳市财政局国有土地收入专户向陈和庆转账3337元。2009年6月8日，盛仕公司向原浏阳市国土资源局出具报告，要求将2005年所购的土地与补购的5000平方米土地分别办理土地使用证。2010年1月8日，浏阳市人民政府就盛仕公司补购的4756.34平方米土地办理了土地使用权证，权证号为浏国用（2010）01103号。2015年10月27日，柳连苏与谭建斌协议离婚，双方在离婚协议上约定夫妻双方婚后与他人购有坐落在浏阳市右侧土地一宗，登记在女方名下，属夫妻共有财产，离婚后，该套地产归女方所有。2018年5月21日，原长沙市地方税务局纪律检查组作出［2018］纪检转字第0010号交办函，内容为现将陈和庆等人违规购地持有的浏阳市盛仕华展有限公司名下《国有土地使用权证》（浏国用2010第01103号）壹本交浏阳市地方税务局，限于2018年6月30日前与浏阳市盛仕华展有限公司协调将土地妥善处置，并将结果报市局纪检组。2018年6月12日，中共浏阳市地方税务局机关委员会作出浏地税党委［2018］3号和4号两份文件，内容包括：2007年10月21日，陈和庆经手以浏阳盛仕华展公司名义向浏阳市政府出具《关于请求补征土地的报告》。浏阳市政府领导批示，同意“出让醴浏铁路以东，浏阳盛仕华展公司以西的边角窄长地带，面积大约5亩”的土地。2008年6月，谭建斌在告知妻子柳连苏“和悦嘉园”以西有一宗土地可以与陈和庆等人合伙购买，柳连苏转账28.1万元到陈和庆指定账户，用于购买该宗土地。随后，在陈和庆的具体操作下，未经浏阳盛仕华展投资有限公司同意，未请示浏阳市地税局领导，利用“浏阳盛仕华展投资有限公司2号公章”，比照浏阳市盛仕华展公司购地价格（每亩16.8万元），办理了该宗土地的购买手续，土地面积4454.73平方米，但在办理土地分割手续之际，将使用权面积为4756.34平方米的土地办到浏阳盛仕华展公司名下，该宗土地证为浏国用2010第01103号，比原补征面积4454.73平方米多出301.61平方米。经核实，多出的面积实际侵权了“和悦嘉苑”业主建设用地。陈和庆、谭建斌合伙通过非正常手段购买土地，意图牟利的行为已构成违纪，给予谭建斌、陈和庆党内警告处分。随后，税务局出具报告请求浏阳市人民政府收回浏阳市盛仕华展有限公司名下《国有土地证》（浏国用2010第01103号）的土地。浏阳市人民政府于2018年9月5日召开了浏阳市土地管理委员会2018年第3次会议，会议上就关于市税务局请求收回地块事宜决定：由国土局对地块闲置原因进一步调查研究，如果是规划调整等政府原因，就按原价由财政拨款有偿收回；如果是开发商的原因，则无偿收回。2018年11月5日，税务局向盛仕公司发函，内容为：兹委托税务局工作人员陈松景前来办理税务局以盛仕公司2号公章名义购买的土地证号为浏国用（2010）第011**所涉土地，交浏阳市国土局收回及处理相关所有事宜。2018年11月20日，盛仕公司委托陈松景全权代表盛仕公司办理浏国用（2010）第01103号所涉土地相关手续。2018年12月6日，浏阳市人民政府同意了（2018）浏政土储字第61号建设用地收购（回）审批单，同意浏阳市土地储备中心收购（回）浏阳市盛仕华展投资有限公司4756.34平方米的土地。2019年3月5日，浏阳市土地储备中心与盛仕公司签订了《浏阳市土地储备中心收购土地合同》，合同约定由浏阳市土地储备额中心收购土地使用权人为盛仕公司，坐落于浏阳市浏国用（2010）第**国有土地使用权证红线范围内4756.34平方米的土地，土地收购单价以该宗土地当时的购买单价16.8万元／亩，收购本宗土地的总价款为1198598元，由市财政局负责将该收购价款拨付给浏阳市土地储备中心，浏阳市土地储备中心依据浏阳市土地管理委员会2018年第3次会议《会议纪要》精神和浏阳市国土资源局执法大队批后监管报告及市政府领导批示将该款支付给盛仕公司。2019年3月14日，浏阳市土地储备中心向盛仕公司转账支付了1198598元土地收购款。2019年3月18日，税务局向盛仕公司出具函，内容为：“你公司名下东沙路旁地块土地证号（浏国用2010第**）为我局合并前原浏阳市地方税务局修建和悦嘉苑小区时出资购买，现经浏阳市土地委员会通过，浏阳市国土资源局已将该地块有偿收回，浏阳市国土局土地储备中心已于2019年3月14日将土地补偿款1198592元打入你公司账户。请你公司于2019年3月22日前，按以下要求将款项打入我局指定账户：1、金额1125930元户名陈和庆......。2、金额72668元户名肖立祥......。”。2019年3月18日，盛仕公司按税务局指示，将土地收购款分别转账支付给陈和庆1125930元，肖立祥72668元。陈和庆、袁华多次与柳连苏及其代理人联系，要求与柳连苏共同处理共同购买的土地，并表示已退出对涉案土地的购买及占有。2019年4月26日，税务局工作人员陈松景、张鹏找到柳连苏，向柳连苏出具了《关于谭建斌等人购买土地问题线索的审理报告》、《关于陈和庆等人购买土地问题线索的审理报告》及《浏阳市土地储备中心收购土地合同》等材料。2019年5月28日，柳连苏向一审法院提起诉讼。诉讼中，柳连苏于2019年5月13日到浏阳市不动产登记中心查询浏国用（2010）第01103号国有土地使用权证的信息，浏阳市不动产登记中心向柳连苏提供的信息显示浏国用（2010）第01103号国有土地使用权证的证书状态为正常。一审法院根据柳连苏申请到浏阳市税务局调取、复印浏国用（2010）第01103号国有土地使用权证时，浏阳市税务局称浏国用（2010）第01103号国有土地使用权证原件已交予浏阳市自然资源局办理注销登记手续，无法提供原件，仅向一审法院提交了浏国用（2010）第01103号国有土地使用权证的复印件以及浏阳市国土资源局不动产登记于2018年12月17日打印的信息表，信息表显示浏国用（2010）第01103号国有土地使用权证已进行注销登记。一审法院就浏国用（2010）第01103号国有土地使用权证状态的浏阳市不动产信息查询的不同结果向浏阳市自然资源局进行了核实，2018年12月17日打印的信息表是2016年元月份启用的不动产登记系统，而2019年5月13日的信息表是原国土资源局的金土地系统，因为两系统未进行对接，在不动产登记系统进行的注销登记，在金土地系统里数据并不会发生变化，才会导致两个不同结果的出现。浏阳市土地储备中心由原浏阳市国土局成立。陈和庆收到土地收购款后，于2019年5月28日转账向柳连苏支付281480元，当日，柳连苏不同意收取该款，又将该款退回陈和庆。一审法院认为，本案纠纷是因浏阳市土地储备中心与盛仕公司于2019年3月5日签订了《浏阳市土地储备中心收购土地合同》，针对涉案土地进行收购，而柳连苏认为该合同侵犯了其土地使用权益，要求确认合同无效所引起。本案争议的焦点，是本案属于行政诉讼受案范围，还是民事诉讼受案范围？结合本案实际情况，涉案土地是浏阳市人民政府在收到税务局要求收回土地的报告后，召开了专题会议决定收回涉案土地，同时要求国土局对地块闲置原因进一步调查研究后，再决定按原价有偿收回，还是无偿收回。现原浏阳市国土资源局的下设机构浏阳市土地储备中心与盛仕公司于2019年3月5日签订《浏阳市土地储备中心收购土地合同》，该合同是土地行政主管部门经浏阳市人民政府批准后，履行土地管理行政职权所签订的合同，合同价款不是浏阳市土地储备中心与盛仕公司协商所定，而是土地行政主管部门在对土地闲置原因继续调查研究后所定，是土地行政管理部门行使行政管理职能后所定的成交价款，合同双方不是平等的民事主体之间对涉案土地使用权进行转让的行为，浏阳市土地储备中心收购涉案土地的行为应为国家行政机关所实施的具体行政行为，具有行政性，由此产生的争议不属民事诉讼范围，柳连苏认为浏阳市土地储备中心侵犯了其合法权益，要求确认《浏阳市土地储备中心收购土地合同》无效，应由柳连苏另行提起行政诉讼。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百二十四条第一项，《湖南行政程序规定》第九十三条之规定，裁定：驳回柳连苏的起诉。本案受理费80元，减半收取40元，由柳连苏负担。二审中，双方当事人均未向本院提交新的证据。本院二审经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，本案系确认合同无效纠纷。双方二审争议的焦点问题是：一审法院驳回柳连苏的起诉是否正确。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项规定：“起诉必须符合下列条件：（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”本案中，浏阳市土地储备中心与盛仕公司签订的《国有土地使用权收购合同书》系根据浏阳市土地管理委员会2018年第3次会议《会议纪要》和浏阳市国土资源局执法大队批后监管报告及市政府领导批示，在政府职能部门对土地闲置情况调查研究后决定，系政府职能部门履行土地管理职权而签订的合同，而案涉国有土地使用权的收购亦非平等民事主体间就国有土地使用权转让的行为，一审法院据此认定本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围并无不当，依法予以维持。综上所述，上诉人柳连苏的上诉请求不能成立，应予驳回；一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定决为终审裁定。审判长  何豪杰审判员  李龙玺审判员  刘国清二〇一九年十月十七日书记员  叶慧灵