浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1364号上诉人（原审原告）黄建胜，男，1969年3月27日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。上诉人（原审原告）徐选集，男，1966年2月25日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人田军，北京英淇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路**。法定代表人姚高员，市长。委托代理人陈林慧，温州市行政复议局工作人员。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府，住，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路**/div>法定代表人曾瑞华，区长。委托代理人郑如意，温州市瓯海区司法局工作人员。委托代理人翁利武，温州市瓯海区人民政府茶山街道办事处工作人员。黄建胜、徐选集因诉温州市瓯海区人民政府、温州市人民政府城建行政复议一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行初13号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年8月6日立案后，依法组成合议庭，并于2019年8月27日进行法庭调查。上诉人徐选集及其委托代理人田军，被上诉人瓯海区人民政府的委托代理人郑如意、翁利武，被上诉人温州市人民政府的委托代理人陈林慧到庭参加法庭调查。本案现已审理终结。原裁定认定，2018年3月21日，温州市瓯海区人民政府茶山街道办事处作出瓯茶办〔2018〕19号《关于要求审批〈茶山街道舜岙村徐岙（区块）城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案〉的请示》，上报瓯海区人民政府。2018年4月17日，被告瓯海区人民政府作出温瓯政办抄〔2018〕278号《抄告单》，同意组织实施《茶山街道舜岙村徐岙（区块）城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》。上述实施方案所涉土地的性质均为集体土地。原告黄建胜、徐选集所有房屋位于上述实施方案确定的拆迁范围内。原告不服瓯海区人民政府审批同意上述实施方案，于2018年9月25日向被告温州市人民政府申请行政复议。被告温州市人民政府于2018年9月28日受理后，于2018年11月23日延长审理期限30日，并邮寄通知各当事人。2018年12月13日，温州市人民政府作出被诉复议决定。原告不服，提起本案行政诉讼。被告温州市瓯海区人民政府在庭审中确认，上述实施方案所涉土地在本案开庭审理时尚未完成征地报批程序。原裁定认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经有权主体依法批准后，市、县人民政府土地行政主管部门应当根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民意见，征地补偿安置方案报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。即征地补偿安置方案应当在涉案土地已经被依法批准征收后，再由相关市、县人民政府土地行政主管部门拟订并报请市、县人民政府批准后组织实施。本案中，瓯海区人民政府以温瓯政办抄〔2018〕278号《抄告单》的形式，同意《茶山街道舜岙村徐岙（区块）城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》先组织实施，该批准行为发生在征地报批之前，不属于前述法律规定的确定征收补偿安置方案的最终批准行为，该行为不能代替最终的法定批准行为，不能独立对外发生法律效力。被告瓯海区人民政府及有关行政机关不能以温瓯政办抄〔2018〕278号抄告单及所附实施方案作为强制征收土地及地上房屋的依据。被告瓯海区人民政府或有关行政机关征收集体土地及地上房屋时，仍然应当按照土地管理法、土地管理法实施条例等相关法律规定的法定程序进行。如未经法定程序，被告瓯海区人民政府或有关行政机关直接实施强制拆除房屋等强制行为的，原告有权针对该行政强制行为寻求救济。鉴于瓯海区人民政府以《抄告单》的形式批准上述实施方案的行为，不会对原告的合法权益产生直接限制效果，故原告请求对被告批准的上述实施方案予以撤销，不属于人民法院行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。参照该规定，原告对被诉复议决定的起诉，本院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回原告黄建胜、徐选集的起诉。上诉人黄建胜、徐选集上诉称：一、一审裁定第7页第1行至第6行关于对涉案《茶山街道舜岙村徐岙(区块)城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》的认定理解严重错误，企图自圆其说的解释极为牵强!根据《行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(三)违反法定程序的。本案中，复议机关温州市人民政府以及一审法院都认为，瓯海区人民政府批复实施的补偿安置方案严重违反法定程序。不同的是，复议机关认为，如果撤销该补偿安置方案，将给社会公共利益造成重大损害，因此，只确认违法未予以撤销。一审法院认定的是，该批准行为发生在征地报批之前，不属于法律规定的确定征收补偿安置方案的最终批准行为，该行为不能代替最终的法定批准行为，不能独立对外发生法律效力。上诉人认为，无论是复议机关的“确认违法”还是一审法院的“不能独立对外发生法律效力”都是错误的，但是，一审法院的认定更为离谱荒谬，让常人所无法理解。理由如下：1.瓯海区人民政府正式批准、盖章、颁发并且已经按此补偿实施方案开展了大面积的拆迁补偿，一审法院竟自作逻辑推理，给出一个“形式批准”“不能独立对外发生法律效力”“不会对原告的合法权益产生直接限制效果”的认定，不仅与土地管理相关法律相悖，亦不符合常理，严重错误。上诉人一问何为“形式批准”?瓯海区人民政府作为法人单位，其通过政府内部审批程序，对补偿实施方案进行审批签发，补偿实施方案的签批单上有瓯海区人民政府的公章，此份文件即生效。而且，依据此补偿实施方案，已经对众多村民进行了拆迁补偿，并对房屋进行了拆除。只不过，相关单位在要求上诉人依据涉案拆迁补偿协议签署安置补偿协议时，双方未达成一致未成功签署。一审法院自创了一个词组叫“形式批准”，那何为“实质批准”，对一审法院的此种认定，上诉人无法理解，亦坚决无法接受。上诉人二问何为“不能独立对外发生法律效力”?涉案补偿实施方案已经对外公布，并依据此方案与众多村民签署了补偿安置协议，拆除了村民的房屋，请问一审法院，这不算是“独立对外发生法律效力”是什么?上诉人三问何为“不会对原告的合法权益产生直接限制效果”?相关单位依据涉案补偿安置方案要求上诉人按照此协议内容，签署补偿安置协议，上诉人认为涉案补偿安置方案存在违法之处，因此才采用法律手段维护自身合法权益。因此，被上诉人瓯海区人民政府的行为已经对上诉人的合法权益产生了直接影响，一审法院驳回起诉于法无据。综上，瓯海区人民政府批准实施涉案补偿实施方案，经过其政府内部签批流程正式盖章下发，对外公布，并以此为依据与众多村民签署了补偿协议，拆除了房屋，已经对外发生了法律效力。一审法院相关理解和认定严重错误，请二审法院依法撤销并改判。二、被上诉人瓯海区人民政府批复实施的补偿安置方案严重违反法定程序，应予以撤销，而非只是确认违法。根据《行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(三)违反法定程序的。瓯海区人民政府并非普通的主体，对法律一无所知，其下设部门和机构众多，其中就包括自然资源和规划局、司法局，其应该也必须知道土地征收应该履行哪些程序，制定实施补偿安置方案应该履行哪些程序。本案中，瓯海区人民政府在征收土地方案未获批准的情况下，径直批准补偿安置方案，且未进行公告，未征求包括原告在内的村民意见。瓯海区人民政府的行为，不仅属于违反法定程序，而且属于严重违反法定程序。而且，上诉人有理由质疑，瓯海区人民政府的此种违法行为是明知故犯。上诉人推测，瓯海区人民政府就想利用此种先斩后奏的行为，让违法行为变成既定事实，然后以社会公共利益为由，让其本来违法的行为大行其道，让切身利益受到极大损害的老百姓有苦难言。上诉人相信，行政复议法、行政诉讼法制定的本意应该不是为了保护这些明显违法的行为，因为这种行为不仅是法制的退步，还是对我国依法治国理念、社会主义法治国家建设基本方略的亵渎。而且，被上诉人瓯海区人民政府明知故犯的违法行为不应披上“社会公共利益”的外衣。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》国发(2008)17号文件第六条(二十二)款规定：要依法公正做出行政复议决定，对违法或者不当的行政行为，该撤销的坚决予以撤销，该变更的坚决予以变更。根据行政诉讼法第70条的规定，瓯海区人民政府批准实施补偿安置方案的行政行为就应该予以撤销。但是，温州市人民政府作出的复议决定，认为如果撤销该补偿安置方案，将给社会公共利益造成重大损害，因此，只确认违法未予以撤销。何谓“社会公共利益”?所谓社会公共利益，就是法理上通常所说的公共利益，它是指属于社会全体成员的利益。公共利益范畴的核心内容就是其公共性，基本内涵是指在特定社会历史条件下，从私人利益中抽象出来能够满足共同体中全体或大多数社会成员的公共需要，经由公共程序并以政府为主导所实现的公共价值。在对“社会公共利益”进行抽象层面理解时，最高法院观点是，应严格适用社会公共利益例外，仅将其限制于违背社会重大且根本利益的情形。本案中，复议机关即被上诉人温州市人民政府认为，已经签署《房屋拆迁补偿协议》的98户村民的稳定就是社会公共利益，其适用社会公共利益例外的尺度未免过于随意。上诉人认为，如果复议机关或者法院放任政府这种先斩后奏、明知故犯的违法行为，那么全国人大、全国人大常委会制定的，神圣与庄严的法律将变成儿戏，变成保护部分单位权利、增多部分人义务的工具。上诉人认为，瓯海区人民政府严重违反法定程序批准实施补偿安置方案的行为，是对国家法律法规的践踏，是政绩大于法律的“勇敢”实践，瓯海区人民政府的行为，才是对社会公共利益的重大损害，不仅损害了对涉案土地房屋拥有合法权利的众多村民，也损害了社会对国家法律的信仰，依法应予以撤销。三、一审法院适用法律错误。法院应该根据《行政诉讼法》第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的等相关法律的规定，对本案进行实体审理。请求依法撤销（2019）浙03行初13号行政裁定书，并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人温州市瓯海区人民政府答辩称：一、涉诉批复行为不能独立对外发生法律效力，对被答辩人的权利义务并未产生实际影响。1.茶山街道办事处作出《茶山街道舜岙村徐岙(区块)城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》(以下简称《实施方案》)系茶山街道办事处为加快推进城中村改造进程，先行采取协议拆迁的方式对上诉人所在村内的房屋开展协议拆迁行为。并非依《国有土地上房屋征收与补偿条例》《中华人民共和国土地管理法》相关规定对被征收人作出的具体征收补偿行为。《实施方案》不具有行政强制力，不作为强制征收的依据。2.茶山街道办事处请示答辩人对《实施方案》进行审核指导，答辩人对该《实施方案》进行审核把关并就此作出批复。《实施方案》制定及实施的主体均是茶山街道办事处。上述请示批复属于上下级政府之间的内部行文行为，不产生外部法律效力。二、上诉人对本案不具有诉的利益。行政诉讼首先是一种权利损害法律救济，提起行政诉讼的前提是存在被诉行政行为侵害诉讼原告合法权益的可能。而本案中，上诉人至今未依《实施方案》与茶山街道办事处签订补偿安置协议。《实施方案》不具有强制效力，其存废均不影响上诉人的权益。上诉人的起诉背离了《行政诉讼法》第二条的立法本旨。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。被上诉人温州市人民政府答辩称：一、涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人黄建胜、徐选集有房屋坐落于温州市瓯海区茶山街道舜岙村徐岙。2018年3月21日，茶山街道办事处作出《关于要求审批(以下简称)的请示》(瓯茶办(2018)19号)，提请瓯海区人民政府予以批复。2018年4月27日，经区长审批，瓯海区人民政府办公室以《抄告单》(温瓯政办抄(2018)278号)的形式同意茶山街道的上述请示，并抄告瓯海区征收办、茶山街道。该《实施方案》具体内容包括了房屋拆迁范围、实施单位，房屋拆迁与补偿原则、搬迁费与临时安置费标准，具体补偿、奖励、补助方式，安置房认购原则、法律责任等。温州市瓯海区茶山街道舜岙村徐岙(区块)城中村改造项目已列入《浙江省2018年度棚户区改造计划开工项目(第二批)》确定的项目，涉及的土地性质为集体土地。该项目共涉及拆迁户121户，已签约98户，未签约23户，上诉人黄建胜、徐选集均未签约。上诉人黄建胜、徐选集有房屋坐落于《实施方案》所涉舜岙村徐岙区块范围内。《实施方案》涉及被拆迁房屋的价值认定原则及被拆迁房屋所有权人的其他权益，上诉人黄建胜、徐选集作为房屋所有权人，其合法权益在客观上势必会受到《实施方案》的实际影响。故上诉人黄建胜、徐选集与涉案《实施方案》之间具有利害关系。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中所涉地块均系集体土地，瓯海区人民政府在征收土地方案未批准的前提下，径直批准茶山街道制定的涉及拟征收土地上房屋拆迁与补偿事宜的《实施方案》，违反上述法定程序。同时，涉案《实施方案》由茶山街道制定并报被申请人批准，瓯海区人民政府也没有提供证据证明《实施方案》已公告，亦不符合上述法定程序。考虑到舜岙村徐岙(区块)城中村改造项目已列入《浙江省2018年度棚户区改造计划开工项目(第二批)》确定的项目，且舜岙村徐岙区块已有98户村民与茶山街道根据该《实施方案》签订了《房屋拆迁补偿协议》。如撤销涉案《实施方案》，将给社会公共利益造成重大损害。故答辩人作出的涉案复议决定是确认违法而不是撤销。二、涉案复议决定程序合法。答辩人根据《行政复议法》的规定，于2018年9月28日受理上诉人黄建胜、徐选集因不服瓯海区人民政府批准的涉案《实施方案》提起的行政复议申请，并于2018年9月30日向瓯海区人民政府寄送行政复议答复通知书。因案情复杂，案件审理期限延长30日。答辩人审理后于2018年12月13日根据《行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第3目规定作出涉案行政复议决定，并通过邮政快递向当事人进行了送达。请求驳回其上诉。经审理，本院确认一审裁定认定的事实。本院认为，黄建胜、徐选集一审起诉的诉讼请求为：请求判决撤销《温州市人民政府行政复议决定书》，责令被告重新作出行政复议决定，对《茶山街道舜岙村徐岙(区块)城中村改造房屋拆迁与补偿安置实施方案》予以撤销。故本案形式上是审查请求撤销《温州市人民政府行政复议决定书》是否符合行政诉讼立案条件，实质上是审查请求撤销瓯海区人民政府批准涉案《实施方案》是否符合行政诉讼立案条件。从《实施方案》看，其内容比较庞杂，共包括八部分内容，既有概况，包括拆迁范围、实施单位、实施时间等内容，也有住宅用房补偿、营业用房补偿、其他补偿等内容。以营业用房补偿为例，又包括用途认定、货币补偿、产权调换等内容，涉及大量不同的行政行为。有的内容不具有可诉性，有的行政行为合法性并没有存在争议。诉讼标的不同，案件也不相同。如果黄建胜、徐选集直接起诉《实施方案》。根据一案一诉的规则，法院无法进行合法性审查，只能驳回其起诉。但从本案起诉理由看，本案黄建胜、徐选集不是对瓯海区人民政府批准的《实施方案》不服，而是对瓯海区人民政府《实施方案》的批准行为不服，认为其在原告处征收没有法律依据。从土地执法实践看，在土地征收批准前签订预征地协议、批准征收补偿安置方案都有一定的必要性。否则，不利于提高征地工作的效率。并且，根据行政诉讼的“成熟理论”，并不是行政行为任何时候都能提起行政诉讼，只有行政行为发展到一定阶段，当事人才可以提起行政诉讼。征收补偿安置方案类似于规划、计划，仅仅是一种意向，不符合提起行政诉讼的条件。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”依照上述法律规定，《实施方案》仍有一系列的救济手段。在《实施方案》的具体实施过程中，黄建胜、徐选集也可以针对行政机关具体实施行为提起行政诉讼，实现其救济目的。本案中，黄建胜、徐选集起诉瓯海区人民政府批准涉案《实施方案》的行为，该行为尚未产生实际影响，行政诉讼不能立案。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。原审裁定驳回原告黄建胜、徐选集的起诉，并无不当，本院依法应当予以支持。二审审理期间，上诉人黄建胜向本院申请撤回上诉。经审查，撤诉系其真实意思表示，没有损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，符合法律规定，依法可予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、准许上诉人黄建胜撤回上诉；二、驳回徐选集的上诉，维持原裁定。?（此页无正文）审判长 江 勇审判员 王玉岳审判员 周进海二〇一九年十月二十一日书记员 吴国宏