西安铁路运输法院     行 政 判 决 书           （2019）陕7102行初348号   原告孙问学，男，汉族，1952年5月9日出生，公民身份号码6101131952********，户籍地西安市雁塔区南湖86号，住西安市雁塔区锦业路与丈八路什字蓝晓科技。   委托代理人李金平、陈伟，北京市才良律师事务所律师。    被告西安高新技术产业开发区管理委员会，住所地西安市高新区锦业路**都市之门**。   法定代表人杨仁华，主任。   委托代理人申国安，该单位工作人员。   委托代理人乔春怀，陕西洪振律师事务所律师。   原告孙问学因要求确认被告西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）行政强制行为违法，于2019年1月14日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月4日公开开庭审理了本案。原告孙问学及其代理人李金平、陈伟及被告委托代理人申国安、乔春怀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告孙问学诉称，2018年11月27日被告西安高新技术产业开发区管理委员会强制拆除了原告所有位于锦业路西延伸段和绕城高速河池寨立交出口段交汇处西滩村的房屋。原告认为被告的上述行政行为违法，严重侵害了原告的合法权益。因为原告的房屋不属于违法建设，被告是以拆违的名义，将原告的房屋全部强制拆除。另外，即使两层以上属违法建设，被告也没有实施强制拆除的行政职权，同时还违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”不能在法定的行政复议、行政诉讼期限内，实施强制拆除。原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定提起行政诉讼，请求: 一、依法确认被告于2018年11月27日强制拆除原告位于锦业路西延伸段和绕城高速河池寨立交出口交汇处西滩村房屋的行政行为违法；二、 诉讼费用由被告承担。   原告向本院提交以下证据：   1.宅基地证，证明原告的主体资格适格。   2.光盘照片，证明被告拆除了原告的房屋。   3.西安市国土资源局责令交土地决定书，证明原告的房屋是合法的，如果原告不交地应该由土地管理部门来处罚。   4.行政处罚决定书，证明被告对原告作出行政处罚决定。   5.行政强制拆除决定书，证明高新管委会对原告作出行政强制拆除决定书及原告房屋被强拆的事实。   被告高新管委会辩称，被告现因原告提起行政诉讼，请求法院确认被告2018年11月27日强制拆除原告所有位于锦业路西延段和绕城高速河池寨立交出口交汇处西滩村房屋的行政行为违法，被告根据事实与法律答辩如下：一、责成强制拆除违法建筑的行为不可诉。被告根据我国《城乡规划法》第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”责成城管部门依法强制拆除，责成行为显然是内部程序，不具有可诉性。责成行为是人民政府向城管部门所发布的内部命令，是内部行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，同时责成行为是《行政强制拆除决定书》的强制执行行为，未重新设定当事人的权利义务，故不属于法院的受案范围，无论是人民政府的责成强拆行为还是城管部门实施拆违的行为都是对拆违行政处罚决定的执行行为，既不增加或减少相对人的权益，也不增加或减少相对人的义务，即不对相对人的权益产生损益后果。针对本案中涉及的行政处罚原告已经向贵院提起行政诉讼并正在审理之中，依据《行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合属于人民法院行政诉讼受案范围的起诉条件。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的该行为，不属于对行政执法部门产生强制执行力的法律文书，《强制拆除决定书》亦未对原告的权利义务进行设定，对上诉人的权利义务也未直接产生实际影响，不产生外部法律效力，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，依据我国《行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，以及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，被告请求贵院依法裁定驳回起诉。二、强制拆除行为并非被告所为，而是城管部门的职责。（一）被告有权作出《行政强制拆除决定书》。根据《西安市开发区条例》第四条的规定，被告是西安市人民政府的派出机构，对高新区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权。《西安市开发区条例》第十条规定：“开发区管理委员会行使下列职权：……（四）负责开发区内的国土资源、规划、建设、房屋、市容、市政公用、环境保护、园林绿化的管理；……” 《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》第二条内容的规定：……强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。因此，被告作为西安市人民政府的派出机关，对开发区内的房屋建设违法行为管理行使市级政府的管理职权，根据《行政强制法》第三十七条、《城乡规划法》六十八条、《西安市城乡规划条例》第七十一条的规定有权作出《行政强制拆除决定书》并责成行政机关进行拆除。（二）城市管理部门有权对违建行为进行处罚并执行。《西安市城市管理综合行政执法条例》第十条（二）款关于城管执法部门执法职责的规定：城管执法部门有权依据城乡规划和建筑市场管理方面法律、法规、规章的规定，查处未经批准擅自修建临街建筑物、构筑物等行为及建筑施工中影响市容环境的行为，配合规划部门拆除违法建设。因此，市城管局有权依据《西安市城市管理综合行政执法条例》的规定对原告的违法建设采取强制拆除等措施。2016年8月14日《西安市人民政府专项问题会议》第三项：按照城乡规划法相关规定和实际管理要求，本着“查、处分离”的原则开展我市违法建设查处工作。即违法建设的巡查、认定由规划部门负责；违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除等具体执法工作由城市管理部门负责并组织实施。另依据《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》第二条：城管部门根据规划部门的认定意见，按照法定程序下达法律文书，并负责违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除、没收等具体执法工作。强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。因此，市城管局有权依据2016年8月14日《西安市人民政府专项问题会议》和《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》关于违法建设查处的规定，对原告的违法建设采取处罚、拆除等具体执法工作。综上所述，行政强制拆除行为并未增加其权利和义务，不具有行政诉讼的利益，应当驳回其诉讼请求；被告根据行政机关作出的《行政处罚决定书》和《催告通知书》作出《强制拆除决定书》，责令城市管理部门进行强制拆除属内部行政行为，不具有可诉性；拆除行为并非被告所为，也非被告职责，请人民法院在查清事实的基础上驳回原告诉讼请求。   被告高新管委会提交以下证据：   第一组证据：   １.行政处罚决定书；   ２.强制拆除决定书。   证明被告根据城管执法部门的法律文书，履行职责作出《强制拆除决定书》系履行政府责成部门履职的内部行为。责成强制拆除违法建筑的行为不可诉，应当驳回原告起诉。   第二组证据：   3、西安市人民政府专项问题会议；    4、西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知。   证明强制拆除行为是城管部门的职责，非被告所为，应当驳回原告起诉。   经庭审举证，原、被告的质证意见为：   原告对被告高新管委会提交的所有证据的真实性无异议，对证明目的不予认可。原告认为，行政处罚的程序是违法的，根据《行政强制法》44条的规定，被告提供证据证明强拆由管委会负责组织实施的，证明强拆决定是被告作出的，所以后果应该由被告承担。   被告高新管委会对原告提交的证据1真实性、证明目的不认可，因为没有四至，土地证只是最终文件，过程性行为应该以县级以上的红头文件为主。证据2真实性、证明目的不认可，视频里面没有原告也没有被告。证据3真实性认可，证明目的不认可，交出土地的责令通知书没有指出具体交的是哪块土地，且违法建筑和责令交出土地是违法竟合与本案并不矛盾。证据4、5真实性认可，证明目的认可   本院对上述证据作如下认证：   因原、被告提交的所有证据与本案待证事实相关联且符合证据的形式要件，本院对原、被告提交的所有证据的真实性予以确认。   经审理查明，原告孙问学在原丈八沟街道办西滩（南湖）村南湖十一排1号有宅基地一处，并自建房屋。2018年11月20日，西安市城市管理综合行政执法局作出西城管执罚字高新01（2018）第8185号《行政处罚决定书》，2018年11月26日，被告作出西高新强拆字（2018）第8185号《行政强制拆除决定书》，本机关决定：强制拆除你（单位）位于锦业路西延伸段和绕城高速河池寨站出口段交汇处西滩村的违法建筑物，拆除费用由你（单位）承担。2018年11月27日，涉案房屋被拆除。   本院认为，本案的争议焦点是被告实施的行政强制拆除行为是否符合法律规定。关于被告高新管委会实施强制拆除行为的合法性问题。1、关于职权。西安高新技术产业开发区管委会为国务院办批准设立的国家级经济技术开发区。《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》(行政规章）第八条第二款规定：“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”。〈陕西省经济技术开发区条例〉第四条规定，开发区设立管理委员会。管理委员会是设立开发区的人民政府的派出机构，代表本级人民政府对开发区行使管理职权。据此国家级经济技术开发区管理委员会系人民政府的派出机构，有独立明确的管理权限和范围，有独立的财政预算和行政编制，具有行政主体资格，能够独立承担法律责任。故在本案中，被告高新管委会作为设立开发区的人民政府的派出机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，具有实施强制拆除行为的法定职权。根据《西安市开发区条例》第四条，被告系市政府派出机构，够辖区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权，其中包括规划、建设、房屋。同时根据《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》，强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施，故被告有权实施强制拆除的职权。2、关于程序方面问题，根据《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，即行政强制须遵循合法性原则。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告于2018年11月26日作出西高新强拆字（2018）第8185号《行政强制拆除决定书》，同年11月27日便实施拆除涉案房屋的强制行为，即被告在实施拆除涉案房屋时原告依法享有的复议权、诉讼权的法定期限尚未届满，被告在原告依法赋予的复议、诉讼权未满法定起诉期限实施拆除行为，属于程序违法的情形，但又因涉案房屋已经被拆除，拆除房屋的行为属于事实行政行为，故本院依法确认被告高新管委会拆除原告孙问学位于原丈八沟街道办西滩（南湖）村南湖十一排1号房屋的行政行为违法。   综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：   确认被告西安高新技术产业开发区管理委员会于2018年11月27日组织强制拆除原告孙问学所有的位于原丈八沟街道办西滩（南湖）村南湖十一排1号（锦业路西延伸段和绕城高速河池寨站出口段交汇处西滩村）房屋的行政行为违法。   案件受理费50元，由被告西安高新技术产业开发区管理委员会负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                                    审判长   张成金                          人民陪审员   孙玉革   人民陪审员   乔汉林                            二〇一九年十月十五日                            书 记员  鲁亚菊      1