安徽省来安县人民法院行 政 判 决 书（2019）皖1122行初7号公益诉讼起诉人：来安县人民检察院，住所地安徽省来安县政务新区来阳路与向阳路交叉口，统一社会信用代码11341122003214426M。负责人：张平龙，该院检察长。受指派人：余来红，该院检察官。受指派人：周悦，该院检察官助理。被告：来安县城市管理行政执法局，住所地安徽省来安县塔山中路，统一社会信用代码113411226694731681。负责人：韩巍峰，该局局长。委托诉讼代理人：胡燕，女，该局工作人员。委托诉讼代理人：査夕聪，安徽永阳律师事务所律师。公益诉讼起诉人来安县人民检察院（以下简称来安县检察院）因要求确认被告来安县城市管理行政执法局（以下简称城市执法局）不履行城市管理行政执法的法定职责违法，于2019年7月16日向本院提起行政公益诉讼。本院于2019年7月16日立案后，于2019年7月18日向被告城市执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月15日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人来安县检察院受指派人余来红、周悦，被告城市执法局负责人朱发国、委托诉讼代理人胡燕、査夕聪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人来安县检察院诉称，安徽龙锐建筑工程有限公司来安县大英分公司（以下简称龙锐公司）于2016年11月，拟在其厂区内建设门卫室、办公楼（3层）、1＃仓库、2＃仓库共4座单体建筑，该方案业经来安县城乡规划建设局批准同意。12月，龙锐公司通过招拍挂方式取得来安县大英镇广洋村9521.40平方米的建设用地使用权，并就规划方案中的办公楼、1＃仓库建设办理了建设工程规划许可证且已开工建设。其单位在履职过程中发现龙锐公司厂区内实际建有8座单体建筑，且该公司未对2＃仓库、门卫室及增建的4座建筑依法办理建设工程规划许可证，存在未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为。2018年10月24日，原来安县城乡规划建设局向城市执法局抄送《关于移送安徽龙锐建筑工程有限公司来安县大英分公司厂区违法建设的函》，将龙锐公司违法建设的情况移交城市执法局处理。由于城市执法局在收函后未对龙锐公司的违法建设行为依法进行查处，其单位于2019年1月17日立案，1月24日作出《检察建议书》并于次日送达，建议其对龙锐公司未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为进行查处。3月26日，城市执法局向其单位回复《关于查处安徽龙锐建筑工程有限公司来安县大英分公司违法建设工作进展情况说明》，但仍未对龙锐公司的违法行为进行查处，致使国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态，故提起行政公益诉讼，请求：1.确认城市执法局未依法履行城市管理行政执法的法定职责的行为违法；2.判令城市执法局依法对龙锐公司未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为进行查处。在诉讼过程中，其单位认为城市执法局已依法履行城市管理行政执法的法定职责，故变更原诉讼请求为“确认城市执法局未依法履行城市管理行政执法法定职责的行为违法”。公益诉讼起诉人来安县检察院为证明其主张，向本院提交了如下证据材料并在庭审中出示：一、1.2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定：对《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条增加一款，作为第四款：“人民检察院在履行职责过程中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”、2.安徽省滁州市人民检察院于2019年6月14日作出的《关于来安县城市管理行政执法局怠于履行职责行政公益诉讼一案的批复》：同意就该案向来安县人民法院提起行政公益诉讼。证明：来安县检察院作为本案公益诉讼起诉人的主体资格适格；二、来安县人民政府办公室于2017年7月17日印发的《来安县城市管理行政执法局（县城市管理局）主要职责内设机构和人员编制规定》。证明：被告城市执法局主体资格适格；三、1.龙锐公司营业执照、2.《国有建设用地使用权出让合同》、3.来安县[2016]土建准字第99号《建设用地批准书》、4.《来安县城乡规划建设局2016年第8次业务会纪要》、5.龙锐公司为其厂区内办公楼、1＃仓库办理的《建设工程规划许可证》、6.2018年9月14日龙锐公司负责人许庭奋调查笔录一份、7.原来安县城乡规划建设局对该单位《关于安徽龙锐建筑工程有限公司相关证件办理的情况的回复》、8.原来安县城乡规划建设局关于《安徽省来安县人民检察院检察建议书》办理情况汇报、9.龙锐公司厂区拍摄的照片一组。证明：龙锐公司未对厂区内的门卫室、2＃仓库及增建的4座单体建筑依法办理建设工程规划许可证，存在未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为情形；四、1.原来安县城乡规划建设局作出的《关于移送安徽龙锐建筑工程有限公司来安县大英分公司厂区违法建设的函》、2.2019年1月21日，城市执法局向来安县检察院出具《关于来安县城乡规划建设局移送安徽龙锐建筑工程有限公司来安县大英分公司厂区违法建设未予立案办理情况说明》。证明：原来安县城乡规划局已将龙锐公司的相关违法情况移送城市执法局处理，但该局未依法对龙锐公司未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为进行查处，存在怠于履行职责的情形。五、1.来安县检察院于2019年1月25日向城市执法局送达来检行公[2019]34112200001号《检察建议书》及送达回证、2.2019年3月26日，城市执法局向来安县检察院出具《关于查处安徽龙锐建筑工程有限公司来安县大英分公司违法建设工作进展情况说明》。证明：公益诉讼起诉人来安县检察院发出检察建议后城市执法局作出回复，但未按期对龙锐公司违法建设的行为进行查处，致使国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。被告城市执法局辩称，1、其单位在收到原来安县城乡规划建设局（现来安县自然资源和规划局）发送的《关于移交安徽龙锐建筑工程有限公司来安县大英分公司厂区违法建设的函》后，在准备立案时发现缺少前期调查处理材料，故于11月29日向原来安县城乡规划建设局发送《关于请求补充安徽龙锐建筑工程有限公司来安县大英分公司厂区违法建设案件调查材料的函》，但该单位一直未予答复。2019年1月25日，其单位收到《检察建议书》后于2月20日立案调查，并在来安县自然资源和规划局作出《关于安徽龙锐建筑工程有限公司来安县大英分公司违法建设情况的函复》后，依法作出《行政处罚决定书》，决定对龙锐公司处以198302.50元罚款，且该罚款已全部履行到位。2.其单位将以此次行政公益诉讼为契机，认真落实履行法律法规赋予的行政执法权，严格依据法定程序开展行政执法工作，更好服务于本县城乡建设。综上，请求法院予以考虑上述情节依法判决。被告城市执法局向本院提交了以下证据、依据：一、证据：1.原来安县城乡规划建设局作出的《关于移送安徽龙锐建筑工程有限公司来安县大英分公司厂区违法建设的函》及文件阅办单、来安县城市管理行政执法局作出的《关于请求补充安徽龙锐建筑工程有限公司来安县大英分公司厂区违法建设案件调查材料的函》，证明：该局在收到移送函准备立案处理时发现缺少前期调查材料，故向原来安县城乡规划建设局发送函件，但原来安县城乡规划建设局一直未予答复。2.《检察建议书》及文件阅办单、《案件立案登记表》、《立案审批表》，证明：该局在收到《检察建议书》后于2019年2月20日对龙锐公司违法建设行为进行立案查处。3.2019年2月20日龙锐公司负责人许庭奋《调查询问笔录》一份、《检查、勘验笔录》一份、现场照片一组、龙锐公司营业执照、许庭奋身份证复印件、厂区规划方案、《来安县发展改革委员会项目备案表》、来安县大英镇人民政府作出的《关于安徽龙锐建筑工程有限公司来安县大英分公司违建情况说明的函》、来安县建设局大英村镇规划建设管理站出具的《情况说明》，证明该局在立案调查阶段，收到来安县大英镇人民政府及来安县建设局大英村镇规划建设管理站的函件，认为该违法建设不影响大英镇的总体规划。4.城市执法局向原来安县城乡规划建设局作出的《关于确认安徽龙锐建筑工程有限公司来安县大英分公司建设的建筑物是否合法及对规划影响程度界定的函》、城市执法局向来安县自然资源和规划局作出的《关于确认安徽龙锐建筑工程有限公司来安县大英分公司建设的建筑物是否合法及对规划影响程度界定的函》、来安县自然资源和规划局作出的《关于安徽龙锐建筑工程有限公司来安县大英分公司违法建设情况的函复》，证明该局要求原来安县城乡规划建设局与来安县自然资源和规划局对龙锐公司的违法建筑对规划影响程度进行界定，但直到2019年6月3日才知悉该违法建筑不影响大英镇总体规划实施，因上述情况导致该局未能及时履职。5.《行政处罚事先告知书》及送达回证、《行政处罚听证告知书》及送达回证、《房地产估价报告》、《行政处罚决定书》及送达回证、《罚没款缴纳收据》，证明该局已对龙锐公司的违法建设行为作出行政处罚，且已履行到位。二、依据：1.《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条；2.《中华人民共和国行政处罚法》第八条、第十五条、第三十一条、第三十二条、第三十九条、第四十条、第四十二条。经庭审质证，公益诉讼起诉人及被告城市执法局对对方提交的证据真实性均无异议，本院审查后认为双方提交的证据均来源合法、客观真实，与本案事实相关联，能够证明公益诉讼起诉人的主张，本院予以确认。经审理查明，2016年11月29日，原来安县城乡规划建设局2016年第8次业务会纪要通过了龙锐公司关于其厂区内的规划方案，主要指标为：门卫室（一层）、办公楼（三层）、1＃仓库、2＃仓库。2017年3月14日，原来安县城乡规划建设局为龙锐公司核发1＃仓库、办公楼的《建设工程规划许可证》。来安县检察院在履职过程中发现龙锐公司未按规划要求进行建设，擅自改变规划方案要求且增加违建4座单体建筑，均未办理《建设工程规划许可证》。2018年10月9日，来安县检察院向原来安县城乡规划建设局发送（来检行建[2018]4号）《检察建议书》。2018年11月30日，该局向来安县检察院作出《关于办理情况汇报》，反映根据《来安县人民政府办公室印发来安县城市管理行政执法局（县城市管理局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，该局承担的住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部处罚权划入城市执法局，期间该局已将该违法建设行为抄送城市执法局。2019年1月24日，来安县检察院向城市执法局作出来检行公[2019]34112200001号检察建议书，建议该局：一、依法对龙锐公司未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为进行查处；二、规范城市管理执法工作，依法查处各类违法建设，切实履行住房城乡建设领域行政执法职责，维护我县城市管理秩序。同年3月26日，城市执法局作出《关于查处安徽龙锐建筑工程有限公司来安县大英分公司违法建设工作进展情况说明》。来安县检察院收到回复后，为核查相关情况，发现龙锐公司未取得建设工程许可证进行建设的违法行为仍未得到查处，国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态，故提起行政公益诉讼，请求：1.确认城市执法局未依法履行城市管理行政执法的法定职责的行为违法；2.判令城市执法局依法对龙锐公司未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为进行查处。本案在诉讼过程中，城市执法局依法作出行政处罚决定，对龙锐公司违法建设行为处以198302.50元罚款。2019年8月1日，龙锐公司已全额缴纳上述罚款。鉴于城市执法局已依法履行职责，故来安县检察院将原诉讼请求变更为“确认城市执法局未依法履行城市管理行政执法法定职责的行为违法”。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定，来安县检察院对侵害国家和社会公共利益的违法行政行为，具有依法提起行政公益诉讼的权利。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”、第四十三条第一款规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请……”、第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，龙锐公司厂区建设时未依法为门卫室及2＃仓库办理建设工程规划许可证，擅自改变规划方案要求且违法增建4座单体建筑，存在违法建设行为。城市执法局作为本行政区域内城市管理行政执法主管部门，并未对该违法行为进行查处，使得国家和社会公共利益处于受侵害状态。故城市执法局对龙锐公司的违法行为存在未履行城市管理行政执法职责的情形。通过督促行政机关依法履职，保护国家利益和社会公共利益是行政公益诉讼的根本目标。鉴于城市执法局在本案诉讼期间已充分履行了相应的法定职责，社会公共利益受损的情况也已补救，来安县检察院关于“判令城市执法局依法对龙锐公司未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为进行查处”的原诉讼请求已实现，故对其变更后的关于“确认城市执法局未依法履行城市管理行政执法法定职责的行为违法”的诉讼请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认来安县城市管理行政执法局未依法履行城市管理行政执法法定职责的行政行为违法。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。审 判 长  陈德新审 判 员  徐家华审 判 员  王立武人民陪审员  鲍玉江人民陪审员  张美芹人民陪审员  张荣刚人民陪审员  郭进科二〇一九年十月二十八日法官助理王乔书记员蔡月波附本案适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的。《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第四款原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第一项人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决：（一）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的，判决确认违法或者确认无效，并可以同时判决责令行政机关采取补救措施。