浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1258号上诉人（原审原告）陈知力，男，1957年4月5日出生，汉族，住浙江省文成县。上诉人（原审原告）王双平，女，1961年9月8日出生，汉族，住浙江省文成县。被上诉人（原审被告）文成县人民政府，住所地浙江省文成县大峃镇建设路**。法定代表人章寿禹，县长。委托代理人陈茂平，文成县司法局工作人员。委托代理人万丽君，文成县司法局工作人员。陈知力、王双平因与文成县人民政府（以下简称文成县政府）其他行政复议上诉一案，不服温州市中级人民法院（2018）浙03行初430号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，陈知力、王双平系文成县大峃镇林店尾村村民，诉称其所承包的耕地位于该村磅山头970平方米的土地。2011年至2012年间，经浙江省人民政府批准，涉案土地被依法征收用于建设文成县文化中心，相应征地补偿款已由林店尾村领取。陈知力、王双平因认为涉案土地补偿问题没有得到妥善解决，遂先后通过民事诉讼、信访等途径寻求救济。2018年3月16日，文成县信访局将陈知力、王双平要求解决的涉案土地补偿安置信访事项交由文成县大峃镇人民政府（以下简称大峃镇政府）办理。大峃镇政府于同年6月7日召集各方当事人调解但未果，遂于同年6月13日作出《关于陈知力同志信访事项的处理意见书》（以下简称涉案信访事项处理意见），建议陈知力、王双平向文成县土地承包仲裁委员会申请仲裁或向文成县人民法院提起诉讼。陈知力、王双平不服，向文成县政府申请信访复查，文成县政府认为不属于信访复查复核范围，作出不予受理决定。2018年7月9日，陈知力、王双平向文成县政府申请行政复议，要求撤销大峃镇政府作出的涉案信访事项处理意见。2018年9月29日，文成县政府作出文政复决〔2018〕6号驳回行政复议申请决定，认为陈知力、王双平要求对土地承包经营户内的征地补偿费用进行重新分配，属于土地承包经营户内的民事纠纷，依法不属于被申请人大峃镇政府的法定职责。大峃镇政府作出《关于陈知力同志信访事项的处理意见书》，系对信访事项的处理行为，陈知力、王双平要求撤销该答复书的复议申请，不符合行政复议法和行政复议法实施条例规定的受理条件，决定驳回陈知力、王双平的行政复议申请。该决定书于2018年10月15日邮寄送达陈知力、王双平。陈知力、王双平不服，诉请撤销文政复决〔2018〕6号驳回行政复议申请决定，并责令文成县政府恢复审理其行政复议申请。原审法院认为，本案争议焦点系陈知力、王双平要求撤销大峃镇政府作出的涉案信访事项处理意见的行政复议申请是否符合受理条件。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。该法第六条对公民、法人或者其他组织申请行政复议的范围进行了规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，行政复议申请属于行政复议法规定的行政复议范围的，应当予以受理。同时，根据《信访条例》第三十四条、第三十五条的规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以通过复查、复核等程序寻求救济。因此，我国信访制度是与行政复议以及行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。信访人对行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定等信访事项处理行为不服的，不能提起行政复议或行政诉讼。本案中，文成县信访局将陈知力、王双平的涉案土地补偿安置信访事项交由大峃镇政府办理，大峃镇政府受理后召集各方当事人调解但未果，遂依据《信访条例》的规定作出涉案信访事项处理意见，显系信访答复处理行为，不属于行政复议的受案范围，故文成县政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出被诉驳回复议申请决定并无不当，该院依法予以支持。但文成县政府系以陈知力、王双平的复议申请不符合受理条件为由作出驳回复议申请决定，却又对案件部分实体问题作出评判并不妥当，该院予以指正。陈知力、王双平的诉讼请求，缺乏法律依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈知力、王双平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈知力、王双平负担。陈知力、王双平上诉称，上诉人陈知力系文成县大峃镇林店尾村村民，1982年在一轮土地承包中分得坐落于林店尾磅山头承包田970平方米，该土地一直由上诉人种植、管理及收益，至今已26年无异议。2011年至2012年间，经浙江省人民政府批准，上诉人所承包经营的970平方米土地被依法征收用于建设文成县文化中心，但上诉人的土地补偿问题一直没有得到妥善解决。为此，上诉人多年间通过诉讼、信访等形式主张权利。2018年3月16日，上诉人通过信访渠道向大峃镇政府反映情况，要求予以解决其承包经营的970平方米土地被征收的补偿问题。大峃镇政府于2018年6月13日作出《关于陈知力同志信访事项的处理意见书》(大政复[2018]18号)，并告知如不服本处理意见，可自收到本处理意见书之日起30日内，向文成县政府提出复查申请。随即，上诉人向文成县政府提出信访事项复查申请，文成县政府于2018年7月3日作出《信访事项复查申请不予受理决定书》(文信复不字[2018]4号)，既不予复查，也未依法告知上诉人救济途径。文成县政府作出的该具体行政行为终结了上诉人的信访渠道。2018年7月9日，上诉人向文成县政府提出行政复议申请，文成县政府于2018年9月19日作出《驳回行政复议申请决定书》(文政复决[2018]6号)，认为大峃镇政府作出的《关于陈知力同志信访事项的处理意见书》，属于对上诉人信访请求作出的处理决定，上诉人对该信访事项处理意见书不服，应当通过信访程序进行救济；认为上诉人申请事项属于大家庭内部土地承包经营权纠纷，应当向土地承包仲裁机构申请仲裁或者直接向人民法院提起民事诉讼。文成县政府的行为违背文成县人民法院、温州市中级人民法院认定的事实，将上诉人的诉求又推回信访和法院，属于典型的行政不作为，侵犯了上诉人的合法权益。综上，请求撤销一审判决，责令文成县政府继续审理上诉人行政复议申请，依法处理上诉人位于磅山头970平方米土地的使用权纠纷。文成县政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人陈知力、王双平系大峃镇林店尾村村民。2018年1月，上诉人陈知力向县领导递交《关于请求解决被征收土地补偿事宜的报告》。县委办刘树智主任签批“请信访局阅处”。2018年3月16日，文成县信访局将上诉人要求解决的涉案土地补偿安置信访事项交由大峃镇政府办理。2018年6月13日，大峃镇政府向上诉人作出书面答复，送达《关于陈知力同志信访事项的处理意见书》(大政复[2018]18号)，建议上诉人向文成县土地承包仲裁委员会申请仲裁或向文成县人民法院提起诉讼。上诉人不服，申请信访复查。县政府认为不属于信访复查范围，作出不予受理决定。2018年7月9日，上诉人申请行政复议，要求撤销信访处理意见。2018年9月29日，县政府以不符合复议受理条件为由，作出驳回复议申请决定。根据《中华人民共和国行政复议法》和《信访条例》等规定，上诉人对信访答复意见不服的，不能提起行政复议或行政诉讼。二、驳回行政复议申请决定有理有据，应予支持。上诉人于2018年7月9日申请行政复议，要求撤销信访答复意见。答辩人要求上诉人补正后，于7月16日予以受理。经复议审理后，查明上诉人并未向大峃镇政府申请履行法定职责，而是对大峃镇政府作出的《关于陈知力同志信访事项的处理意见书》申请行政复议，信访事项处理意见不属于行政行为，系信访答复处理行为，依照法律规定，该复议申请不符合行政复议受案范围。上诉人应当根据信访答复意见申请仲裁或提起诉讼，也可申请信访复核，但法律并未赋予其申请行政复议或提起行政诉讼的权利。三、上诉人的上诉理由不能成立，应驳回上诉，维持原判。上诉人以其承包土地征收补偿问题一直未妥善解决为由，要求解决补偿事宜。经查，涉案土地已经浙江省人民政府批准依法征收，相应征地补偿款已由林店尾村村委会领取。因上诉人陈知力与其兄嫂、侄子等人因土地征收补偿费分配等问题有争议，故拒绝向村委会领取土地征收补偿款。期间，经法院民事诉讼和人民调解委员会调解，达成人民调解协议。之后，上诉人又以人民调解协议不合法为由，拒绝履行调解协议。此次，大峃镇对上诉人提出的信访事项，作出信访处理意见，是属于信访答复处理行为，并不属于土地使用权争议裁决或土地承包经营权确权申请，故县政府以其提出的行政复议申请，不符合复议受理范围为由驳回复议申请，符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点是文成县政府作出的文政复决[2018]6号驳回行政复议申请决定是否有事实和法律依据，程序是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第六条对公民、法人或者其他组织可以申请行政复议的范围进行了规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，行政复议申请属于行政复议法规定的行政复议范围的，应当予以受理。《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该条例第二十一条第一款第一项还规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”据此信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径是排斥的。本案中，上诉人因不服大峃镇政府作出的大政复[2018]18号《关于陈知力同志信访事项的处理意见书》申请行政复议，因大峃镇政府依据《信访条例》作出的信访事项处理意见，不属于行政复议的受案范围，不符合申请行政复议的受理条件，故文成县政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出驳回复议申请决定并无不当。对于被诉复议决定针对补偿安置实体问题作出评判存在的不当，原审已予以指正。被诉复议决定作出程序符合法律规定，上诉人亦未对此提出异议。根据文成县政府2019年10月10日出具的情况说明，陈知力可向文成县农业农村局或大峃镇政府申请确认涉案土地承包经营权归属，或者由属地政府职责部门启动调查处理工作，在全面调查核实的基础上，依法依规作出处理意见。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决驳回其诉讼请求正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈知力、王双平共同负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  董 东二〇一九年十月二十一日书记员  吕圣姻