广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1217号 上诉人（原审原告）桂林市临桂区四塘镇大约村民委员会东岸村。 诉讼代表人粟长生，组长。 委托代理人胡连喜，男，汉族，1954年7月16日出生，住桂林市象山区。 委托代理人秦俊才，广西独秀律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）桂林市临桂区人民政府，住所地桂林市临桂区兴临路1号。 法定代表人李绍政，区长。 委托代理人张华平，桂林市临桂区林业局工作人员。 委托代理人向学斌，广西金桂律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）桂林市人民政府，住所地桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人田绍萍，桂林市司法局工作人员。 委托代理人秦斌，桂林市司法局工作人员。 原审第三人桂林市临桂区四塘镇四塘村民委员会新骆家村。 诉讼代表人骆秋华，组长。 原审第三人桂林市临桂区四塘镇四塘村民委员会老骆家村。 诉讼代表人骆安顺，组长。 上诉人桂林市临桂区四塘镇大约村民委员会东岸村（以下简称东岸村）因与被上诉人桂林市临桂区人民政府（以下简称临桂区政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府），以及原审第三人桂林市临桂区四塘镇四塘村民委员会新骆家村（以下简称新骆家村）、桂林市临桂区四塘镇四塘村民委员会老骆家村（以下简称老骆家村）土地行政裁决及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2018）桂03行初419号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，本案争议地大岭山场（东岸村称为橡子岭、蚂蟥塘岭），其四至界线为：东以骆家大祖岭岭漕为界；南以骆家田和小路为界；西以水渠为界；北以东岸田及大金岭为界。面积约151亩。从解放后至今，各级人民政府均未确定过权属。争议地的东面、南面均是新、老骆家村的山场和水田，西面和北面是东岸村的山场和水田。1952年临桂县人民政府填发了第柒零伍贰壹号《土地房产所有证》，该证本与存根相连，发证日期未填，共有人姓名未填。证本“土名”这一栏从右向左第14列填有“大岭”，对应座落填了骆家屯，四至界线为：东：大祖岭，南：骆家田，西：顺岭，北：上伏龙田，面积未填。经对比现场勘查图，该房产所有证的四至，东南北均与纠纷范围图吻合，但西边记载的“顺岭”实际上在争议地的西南方位。1958年大约大队在争议地西南角平地上（现高速公路辅道以西）开办过小型造纸厂和营养食堂。1965年临桂县林业局在大约大队规划设计国××临桂县大约林场。经查明，以南北走向的大脊梁倒水进入西方一侧的争议地在国××临桂县大约林场设计图内，而东岸村所提到的橡子岭虽在设计图上有标注，但并不是现在的争议地范围，而是在争议地的南边以下方位，且国社合营林场并没有得到县级以上人民政府批准。1975年，东岸村与新、老骆家村就大岭山场签订了《协议书》，主要内容为：一、大岭属四塘大队新老骆家牧牛（按历史习惯）；二、为保护森林，大岭已造树成林，不准毁坏；三、双方不得在牧区铲草皮和造林。1989年底至1990年7月，四塘乡政府组织四塘村公所、大约村公所进行界线核定，双方签订《土地权属界线核定书》，并报临桂县土地管理局审核。1993年，正值国家修建桂柳高速公路，修了一条从江西村到永福苏桥方向的辅道，该辅道自北向南经过争议地西边平地总长约300米，东岸村与新、老骆家村双方都领取了国家征地补偿款。1996年国家号召绿化荒山，东岸村村民及四塘初中组织师生在争议地一带种上了湿地松树苗，后新、老骆家村村民也补种了湿地松树苗。2004年以后，新、老骆家村将大岭部分山场租给了本村及别村群众种西瓜等其它开发，东岸村发现后出来制止。后东岸村与新、老骆家村向临桂区政府申请山林纠纷行政裁决，临桂区政府于2017年12月5日作出临政处字〔2017〕3号《桂林市临桂区人民政府行政处理决定书》（以下简称3号处理决定）：1号地东至桂柳高速辅道公路，南至顺岭北面岭脚，西至水渠，北至东岸村田的林地权属属东岸村集体所有，不含桂柳高速辅道公路；2号地东至大祖岭，南至骆家村田，西至桂柳高速辅道公路，北至东岸村田、大金岭的林地权属属新、老骆家村集体所有，不含桂柳高速辅道公路。（详见权属界线图） 东岸村不服该处理决定，申请行政复议，桂林市政府于2018年11月1日作出市政复决字〔2018〕148号《桂林市人民政府行政复议决定书》（以下简称148号复议决定），维持了临桂区政府作出的3号处理决定。东岸村不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销3号处理决定和148号复议决定。 原审认为，新、老骆家村的1952年《土地房产所有证》该证本与存根相连，发证日期未填，共有人姓名未填，故此证据不能作为确权的依据。大约林场设计图中记载的国社合营林场的性质不属于国有林场，且没得到县级以上人民政府或相关部门批准，因此大约林场设计图也不能作为确权的依据。1975年签订的协议书，是在当时的政府机关及人民法庭的组织下，争议双方自愿达成的协议，可以作为山林权属纠纷确权处理的证据材料。1989年底至1990年7月的《土地权属界线核定书》，是当时的乡政府组织四塘和大约村公所进行界线核定后，由双方签订并报临桂县土地管理局审核后加盖公章而形成的文字依据，该核定书涉及本案争执山场，可以作为山林权属纠纷确权处理的参考证据材料。双方在不同时期对争议地的管业事实可以作为山林权属纠纷确权处理的参考依据。综上，在争议双方提供的证据均未形成证据优势，无法证明争执山林全部归一方所有的情形下，临桂区政府查明争议双方对争执山场历史和现实的管业状况，依据“三个有利于”原则作出3号处理决定，在权属界线图上标记1、2两个地块，将1号地确权给东岸村集体所有，2号地确权给新骆家村、老骆家村集体所有，并无不当。桂林市政府148号复议决定维持3号处理决定，实体处理正确。临桂区政府的山林行政裁决虽从2013年6月28日至2017年12月5日已持续4年多，但根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十一条规定，调解、勘验、鉴定期间并不计入办案期限，从临桂区政府最后一次调解2017年6月23日算起，至2017年12月5日，并未超过6个月，故临桂区政府作出的处理决定并未超期。桂林市政府于2018年1月12日收案至2018年11月1日作出复议决定，无正当理由明显超过60日的行政复议期限，属于程序轻微违法，因对东岸村权利不产生实际影响，故依法应确认该复议决定违法但保留其法律效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第五款之规定，遂判决：一、确认桂林市政府作出的148号复议决定违法；二、驳回东岸村要求撤销临桂区政府作出的3号处理决定的诉讼请求。一审受理费50元,由东岸村负担。 上诉人东岸村上诉称，上世纪七十年代，因新、老骆家村没有地方牧牛，在政府有关部门的组织调解下，东岸村才与新、老骆家村1975年签订《协议书》同意其牧牛，且该协议上所指的大岭并不一定是本案争议地。3号处理决定以1975年签订《协议书》作为本案权属处理的证据属认定事实不清，而且以没有东岸村村民代表签名的《土地权属界线核定书》作为参考依据确权，也于法无据。另国家修建桂柳高速公路时，新、老骆家村领取的钱是政府工作人员的个人行为，3号处理决定认定新、老骆家村领取了争议地补偿款亦属错误。本案争议地“橡子岭”历来属东岸村所有并由其管业，2004年新、老骆家村将争议地部分山场租给他人使用才发生争议。东岸村提交的国社合营大约林场图及大约大队地图是从档案馆复印出来的，依法应作为确权依据。综上，临桂区政府作出的3号处理决定和桂林市政府维持该处理决定的148号复议决定均属认定事实不清，适用法律错误。原审判决未撤销上述被诉行政行为是错误的。故请求二审法院撤销原审判决，改判支持东岸村的诉讼请求。 被上诉人临桂区政府答辩称，争议地从解放后至今各级政府均未确定过权属，东岸村及新、老骆家村均对争议地有一定的管业事实。1958年大约大队在争议地西南角平地上开办过小型造纸厂和营养食堂。1965年临桂县林业局在大约大队规划设计国××临桂县大约林场，东岸村所提到的橡子岭虽然在设计图上有标注，但并不在争议地的范围内，并没有相关的证据证明争议地是属于东岸村所有。1975年东岸村与新、老骆家村就大岭山场签订《协议书》的内容为：一、大岭属四塘大队新老骆家牧牛（按历史习惯）；二、为保护森林，大岭造树成林，不准毁坏；三、双方不得在牧区铲草皮和造林。1989年底至1990年7月，四塘乡政府组织四塘村公所、大约村公所进行界线核定，双方签订了《土地权属界线核定书》，并报临桂县土地管理局审核。该《核定书》有附图和文字说明，争执地所在的附图标注位置是A7—A8间，文字说明是：A7点位于顺岭北面岭脚尖与水渠交接处，A8点位于基耕路与渠道交叉处。两村的行政权属界线，经相邻双方代表和乡土地资源调查组同志三方实地核对一致认为:从A7点向北再转东至A8点，这段界线以小路为界，北边属大约的，南边属四塘的。1993年国家修建桂柳高速公路时，修了一条从江西村到永福××××道，自北向南经过争执地西边平地总长约300米，东岸村及新、老骆家村均领取了国家征地补偿款。1996年国家号召绿化荒山，东岸村在争执地一带种了湿地松，后来新、老骆家村也补种了部分湿地松。2004年以后新、老骆家村将大岭部分山场租给本村及别村群众种西瓜等其他开发，东岸村发现后出来制止。本案权属纠纷当事人均有一定的证据，但证据不足以支持权属主张，临桂区政府依据“三个有利于”原则作出3号处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。桂林市政府作出148号复议决定合法。原审判决正确。东岸村的上诉理由不成立，请求二审法院维持原审判决，驳回东岸村的上诉请求。 被上诉人桂林市政府答辩称，从解放后至今，各级人民政府对争议地均未确定过权属。1975年的《协议书》是在当时的政府机关及人民法庭组织下，东岸村及新、老骆家村自愿达成的协议，可以作为本案确权证据。1989年底至1990年7月的《土地权属界线核定书》是当时的乡人民政府组织四塘和大约村公所进行界线核定后，由双方签订并报临桂县土地管理局审核后加盖公章而形成，内容涉及本案争议山场，可以作为本案确权证据。临桂县大约林场的性质既非国有，亦未得到县级以上人民政府或相关部门的批准，故大约林场设计图不能作为本案确权依据。临桂区政府依据上述事实及证据作出的3号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。桂林市政府作出148号复议决定合法。原审判决正确。东岸村的上诉理由不成立，请求二审法院维持原审判决，驳回东岸村的上诉请求。 原审第三人新、老骆家村未提交其诉讼意见。 本院依法组织当事人进行了询问，当事人二审均未提交新的证据。在本院组织的询问中，东岸村对原审判决认定的事实提出如下异议：1.原审判决认定“而东岸村所提到的橡子岭虽在设计图上有标注，但并不是现在的争议地范围，而是在争议地的南边以下方位”，没有依据；2.原审判决认定“且国社合营林场并没有得到县级以上人民政府批准”，不是事实；3.原审判决认定“东岸村与新、老骆家村双方都领取了国家征地补偿款”错误，东岸村对新、老骆家村是否已领取补偿款不清楚。经查，原审判决认定的上述事实有现场勘界图及现场勘察笔录、1965年国××临桂县大约林场设计图、大约公社大约大队图及本案调查笔录等在卷证据予以证明，并无不当。东岸村提出的事实异议缺乏充分依据，故本院对其提出的事实异议不予支持。 经二审审理，本院确认原审法院采信的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，原审法院查明的基本事实属实，本院予以确认。 本院认为，权属纠纷当事人对自己提出的权属主张有责任提供证据。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条规定，当事人达成的协议可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。第三十五条规定，权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证，以及依法划定的行政区域界线及其边界地图，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的参考证据材料。 本案中，1975年东岸村与新、老骆家村就大岭山场签订的《协议书》明确“大岭属四塘大队新老骆家牧牛（按历史习惯）”，该协议是在当时的政府机关及人民法庭的组织下，争议双方自愿达成的协议。依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条规定，1975年《协议书》可以作为山林权属纠纷确权处理的证据材料。东岸村上诉称1975年《协议书》所指的大岭并不一定是争议地以及该《协议书》不能作为本案权属纠纷确权处理的证据，没有事实和法律依据，本院不予支持。1989年底至1990年7月，四塘乡人民政府组织四塘和大约村公所进行界线核定后，由双方签订并报临桂县土地管理局审核后加盖公章而形成的《土地权属界线核定书》，其附图和文字说明也显示该核定书涉及本案争执山场。依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条规定，上述《土地权属界线核定书》也可以作为山林权属纠纷确权处理的参考证据材料。而东岸村提交的国社合营大约林场图及大约大队地图，因大约林场设计图中记载的国社合营林场的性质不属于国有林场，也没得到县级以上人民政府或相关部门批准，大约林场设计图并非《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第三项规定的“国有农、林场设立或者国有水利工程建设时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图”，而且东岸村所提到的“橡子岭”虽在设计图及大约大队地图有标注，但并不是现在的争议地范围，而是在争议地的南边以下方位。故东岸村提交的国社合营大约林场图及大约大队地图并不能支持其本案权属主张。根据查明的事实，1958年大约大队在争议地西南角平地上（现高速公路辅道以西）开办过小型造纸厂和营养食堂，争议双方在不同时期对争议地均存在一定耕管事实。依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条的规定，管业事实可以作为山林权属纠纷确权处理的参考依据。因此，综合全案证据并结合查明的争议山场历史和现实的管业状况，临桂区政府经调解未果本着“三个有利于”原则作出3号处理决定，将争议地1号地块确权给东岸村集体所有，2号地块确权给新骆家村、老骆家村集体所有，并无不当。该行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。桂林市政府作出148号复议决定维持3号处理决定，实体处理正确，但无正当理由明显超过60日的行政复议期限，属于程序轻微违法。原审判决确认桂林市政府作出的148号复议决定违法，同时驳回东岸村要求撤销临桂区政府作出的3号处理决定的诉讼请求，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第五款之规定。 综上，上诉人东岸村的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费合计100元，由上诉人桂林市临桂区四塘镇大约村民委员会东岸村负担50元，被上诉人桂林市人民政府负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 韩胜强 审 判 员 熊 梅 审 判 员 蒋新江 二〇一九年十月三十一日 法官助理 潘小桃 书 记 员 赵小柳