江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终418号 上诉人（原审被告）海门市自然资源局（原海门市国土资源局），住所地海门市。 法定代表人刘志凌，局长。 应诉负责人成强，副局长。 委托代理人王建忠，海门市自然资源局工作人员。 委托代理人曹志新，江苏智昇律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）彭云忠，男，1965年5月12日生，××族，住海门市。 委托代理人刘建如（系彭云忠妻子），女，1965年11月20日生，××族，住址同上。 上诉人海门市自然资源局因土地行政处罚一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初707号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年4月17日，海门市国土资源局海门经济技术开发区分局（以下简称海门国土局开发区分局）认为彭云忠在2017年2月在大兴村××组擅自占用土地新建房屋的行为涉嫌违法，故向彭云忠配偶刘建如留置送达《接受调查通知书》、《责令改正违法行为通知书》，通知彭云忠于4月20日至海门国土局开发区分局接受调查，并责令彭云忠自行拆除在该宗地上新建的建构筑物，恢复土地原状。4月20日，海门国土局至大兴村××组案涉地块进行测绘并制作了现场勘察笔录，在场人彭云忠配偶刘建如签字予以了确认，测绘结果显示：东至小路、西至沟、南至农田、北至彭善金母亲房屋，用地面积为1146平方米，建筑占地为728平方米。经对照滨江街道大兴村土地利用总体规划，该宗地系基本农田保护区。当日彭云忠配偶刘建如至海门国土局开发区分局接受调查，其陈述位于其老宅西侧新建的建构筑物大约于2016年11月初动工建设（前面的大房子是2016年11月建的，小房子是2017年2月建的），其没有向有关部门书面申报过审批手续，案涉土地是彭云忠自己的承包地，目前占地1100平方米左右，平房占地约700平方米，建好后用作家纺车间。当日，海门国土局根据国土资源部《查处违法用地行为立案标准》予以立案。 2018年5月8日，海门国土局向彭云忠留置送达了行政处罚告知书，告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知依法享有的陈述申辩和听证的权利，同时该告知书载明“如要求上述权利，请在自接到本告知书之日起三日内向本机关提出。逾期，视为放弃权利”。5月9日，彭云忠向海门国土局邮寄了《行使陈述、申辩权利通知书》，载明“依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条之规定，本人特向你局提出行使陈述、申辩权利”。几天之后因海门国土局工作人员联系彭云忠，告知其《行使陈述、申辩权利通知书》内容不规范，故之后彭云忠配偶刘建如至海门国土局办公地点507办公室提出其已经提出了申辩要求听证，海门国土局工作人员告知刘建如其《行使陈述、申辩权利通知书》无实质性内容，如果要听证的话必须在规定的时间内提出。5月15日海门国土局再次邮寄《听证（陈述、申辩）申请书》。5月24日，海门国土局以彭云忠提出听证申请超过了应在收到告知书之日起三个工作日提出听证申请的明确规定为由，作出了海国土资听字（2018）第1号不予受理听证告知书，并于当日邮寄送达彭云忠。2018年6月5日，海门国土局作出海国土资监决（2018）44号行政处罚决定书（以下简称44号处罚决定），认定2016年11月和2017年2月彭云忠未经批准擅自占用滨江街道大兴村××组集体土地1146平方米新建建筑占地面积700平方米平房等建构筑物用作车间，且其所占土地不符合土地利用总体规划，全部为基本农田。原告违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条第四款、第四十三条第一款、第四十四条第一款之规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，责令彭云忠退还非法占用的1146平方米土地，在接到行政处罚决定书之日起十五日内拆除在该土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，并处罚款人民币叁万肆仟叁佰捌拾元（¥34380.00)。后于6月8日将44号处罚决定留置送达彭云忠。彭云忠不服提起诉讼，认为彭云忠是在相关领导的口头同意下建造的厂房，海门国土局非法剥夺彭云忠听证（陈述、申辩）权利，应属程序违法，海门国土局对彭云忠违建房选择性处罚的行政行为违法。请求法院依法撤销44号处罚决定。 另查明，因机构改革，海门国土局的职权现由海门市自然资源局行使。 一审法院认为，行政机关在处罚过程中应当按照有利于保护当事人权利的原则去判定当事人的真实意思表示，以保障当事人的参与权。首先，从《行使陈述、申辩权利通知书》的标题来看，彭云忠是要行使陈述、申辩的权利，而行使陈述、申辩权利的方式无非是书面、口头（含听证）方式，而彭云忠寄交《行使陈述、申辩权利通知书》时并未一并邮寄任何书面意见，且在海门市自然资源局工作人员与彭云忠方联系后刘建如至海门市自然资源局办公地点与海门市自然资源局工作人员交流时已经明确表达听证的意思，故彭云忠寄交《行使陈述、申辩权利通知书》的本意系要行使听证的权利。其次，从《行使陈述、申辩权利通知书》载明的内容来看，彭云忠要求依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条之规定行使陈述、申辩权利，而《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条对听证进行了明确规定。因此，虽然彭云忠方邮寄的《行使陈述、申辩权利通知书》不规范、不完整，但从该通知书的实质内容来看，彭云忠方有要行使听证的意思表示。最后，从陈述、申辩的字面含义理解来看，陈述、申辩本身就包含通过听证的方式提出意见和看法，因此听证也是提出陈述、申辩的一种方式。综上，彭云忠5月9日邮寄的《行使陈述、申辩权利通知书》已经有要求听证的意思表示。在此种情况下，海门市自然资源局应考虑行政相对人文化水平等实际状况，其有义务也有责任要求彭云忠进一步明确其所要表达的意思。然在彭云忠方至海门市自然资源局办公地点提出听证要求且之后再次向海门市自然资源局邮寄《听证（陈述、申辩）申请书》的情况下，海门市自然资源局仍然以彭云忠方超过了申请听证期限为由作出了不予受理听证告知书，显然违反了正当程序原则，未充分保障行政相对人陈述申辩权。海门市自然资源局作出44号处罚决定书侵害了彭云忠方重要的程序性权利，其所举证据并不能证明其程序合法，故其所作处罚决定依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决撤销海门市自然资源局作出的44号处罚决定。 海门市自然资源局不服一审判决，向本院提起上诉称，海门市自然资源局在作出44号处罚决定前依法向彭云忠留置送达了行政处罚告知书，该告知书既告知了认定彭云忠存在的基本违法事实，也告知了行政处罚的理由及法律依据；既告知了彭云忠享有陈述、申辩和听证的权利，也告知了提出陈述、申辩和听证的具体时限为三日，此外还告知了彭云忠享有上述权利的法律依据为《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条和第四十二条的规定。从告知书的内容看，海门市自然资源局在作出行政处罚决定前己充分履行了告知义务，告知的内容十分清楚，不存在任何歧义。至于案涉行政处罚决定作出前没有举行听证，并不是海门市自然资源局剥夺了彭云忠听证的权利，而是彭云忠并没有在法律规定的三日期限内提出听证申请。彭云忠收到海门市自然资源局留置送达的行政处罚告知书的第二天，就邮寄了《行使陈述、申辩权利通知书》，经了解核实，海门市自然资源局工作人员收到该通知书的当天就电话联系了彭云忠，告知其邮寄的通知书中无陈述申辩的具体内容以及是否需要听证，如需听证应在三日内提出，当时距离三日期限还有两天多时间，如果彭云忠想听证完全有时间提出来，但彭云忠却没有在法定的三日内提出听证申请。直到七天后彭云忠才正式提出听证申请（即第二次申请），其到海门市自然资源局单位来的时间也是在第二次提出申请的当天上午。陈述、申辩权和听证权是两种不同的权利，分别规定在《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条和第四十二条，对此彭云忠是明知的，不存在彭云忠文化水平低，对法律条文理解上有歧义的问题。本案中谦抑性原则的适用，并无任何实际意义，并不能影响到案件的实体审理。如果随意使用谦抑性原则替代法律的强制规定，不但违背了以事实为依据，以法律为准绳的司法审判原则，而且还会对社会造成许多不应有的负面影响。综上，海门市自然资源局作出44号处罚决定时没有侵害彭云忠重要的程序性权利，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回彭云忠的诉讼请求。 被上诉人彭云忠辩称，法律没有规定一定要以书面形式进行陈述申辩，不管是陈述申辩还是听证，对于相对人来说，就是有话要说、有理要讲，在收到告知书后，彭云忠第二天即向海门市自然资源局邮寄了《行使陈述、申辩权利通知书》，然后一直在家中等待海门市自然资源和通知其进行陈述申辩，直到第六天的时候，海门市自然资源局工作人员才打电话告知其通知书中没有具体内容，彭云忠的妻子刘建如接到电话第二天即5月15日就去海门市自然资源局进行咨询，并于当天下午又补寄了一份《听证（陈述、申辩）申请书》。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据一审法院所作判决及双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，海门市自然资源局在作出44号处罚决定的过程中，是否存在未组织彭云忠进行听证的程序违法行为。 《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。《国土资源听证规定》第十九条第二款第一项规定，较大数额罚款、责令停止违法勘查或者违法开采行为、吊销勘查许可证或者采矿许可证等行政处罚的，主管部门在作出决定之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。第二十条规定，当事人对本规定第十九条规定的事项要求听证的，主管部门应当组织听证。 本案中，2018年4月20日，海门市自然资源局对彭云忠擅自占用土地新建房屋的行为予以立案，同年5月8日，海门市自然资源局向彭云忠留置送达了行政处罚告知书，告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知彭云忠依法享有的陈述申辩和听证的权利。5月9日，彭云忠向海门市自然资源局邮寄《行使陈述、申辩权利通知书》，载明“依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条之规定，本人特向你局提出行使陈述、申辩权利”。对于上述事实，双方当事人均无异议。对于此后的事实，海门市自然资源局在上诉中称，海门市自然资源局工作人员收到《行使陈述、申辩权利通知书》第二天就电话联系了彭云忠，告知其邮寄的通知书中无陈述申辩的具体内容以及是否需要听证，如需听证应当在三日内提出，直到七天后彭云忠才正式提出听证申请（即第二次申请）；而彭云忠则称，彭云忠向海门市自然资源局邮寄《行使陈述、申辩权利通知书》后，一直在家中等待海门市自然资源通知其进行陈述申辩，直到第六天的时候，海门市自然资源局工作人员才打电话告知其通知书中没有具体内容，彭云忠的妻子刘建如接到电话第二天即5月15日就去海门市自然资源局进行咨询，并于当天下午又补寄了一份《听证（陈述、申辩）申请书》。对于海门市自然资源局收到彭云忠的《行使陈述、申辩权利通知书》后，是否立即联系彭云忠无证据证实，但根据现有证据能够证明彭云忠妻子刘建如于5月15日上午前去海门市自然资源局了解情况后，即于当天下午邮寄《听证（陈述、申辩）申请书》。因此，对于认定海门市自然资源局是否存在未组织彭云忠进行听证的行为，关键在于对彭云忠两次邮寄通知书效力的判断问题。 《江苏省行政程序规定》第五十条规定，行政机关对当事人提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知当事人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；当事人在限期内不作补充的，视为撤回申请。上述规定虽然针对的是公民、法人和其他组织申请启动行政执法程序中行政机关的处理方式，但其包含的基本精神应当是适用于行政执法全过程的，即当事人在行政程序中依照法律规定向行政机关提交的申请，如果申请材料不齐全或者不符合法定形式的，行政机关应当告知其补正，而当事人补正材料的期间，不应计入当事人提出申请的期限。 本案中，彭云忠第一次向海门市自然资源局邮寄的虽然是《行使陈述、申辩权利通知书》，但从其内容来看，第一，彭云忠陈述的是，“本人特向你局提出行使陈述、申辩权利”，该通知书中并没有任何陈述申辩的具体内容，显然不能就此视为彭云忠在单纯的行使“陈述、申辩权”，结合彭云忠在诉讼过程中的解释，其是要求海门市自然资源局给予其机会，让其发表意见。第二，行政处罚中的听证，是指行政机关在行政处罚中应听取当事人的陈述、意见、要求或证明，以便作出公正、合法的裁决，保障当事人的合法权益。彭云忠所指的“行使陈述、申辩权利”，实际上也包含了听证的要求在内，更何况，海门市自然资源局作出的行政处罚告知书中听证的依据是《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条，而彭云忠邮寄的《行使陈述、申辩权利通知书》的依据也包括《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条。从上述两方面来看，彭云忠邮寄的《行使陈述、申辩权利通知书》存在意义不明、表达不清的情况，海门市自然资源局不应当苛求作为相对人的彭云忠能够完整、依法的表达其真实意思，更不能仅凭该通知书中的字面意思，就认定彭云忠放弃了听证的权利。在此情况下，海门市自然资源局有义务通知彭云忠予以补正或明确，由于现有证据能够表明，彭云忠妻子刘建如于5月15日上午前去海门市自然资源局就陈述申辩及听证的事宜了解情况，故彭云忠提出陈述申辩以及听证权的三日期限应当从此时开始重新计算，彭云忠于5月15日当天向海门市自然资源局再次邮寄《听证（陈述、申辩）申请书》，没有超过法定期限。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定，行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。第七十四条第一款第二项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条规定，有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。本案中，海门市自然资源局认为彭云忠提出听证申请已超过提出听证申请的期限，在未组织听证的情况下作出44号处罚决定，对彭云忠享有的听证权利造成了实质损害，违反法定程序，应予撤销。 需要指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据法律规定，法院审查行政行为，应当对被诉行政行为的事实认定、法律适用以及程序问题进行全面审查，只有在行政机关超越职权的情况下，法院才可以直接以行政机关超越职权为由作出确认无效或者撤销判决。本案中，一审判决未对44号处罚决定的事实认定和法律适用进行审查不妥，应予纠正，考虑到事实和法律问题的审查与否，不影响一审判决以被诉行政行为程序违法为由撤销44号处罚决定的结论，因此，海门市自然自然局对彭云忠行为的查处行为的事实认定和法律适用是否合法，有待于重新作出行政行为后予以评判，故本院对一审判决予以维持。 综上，一审判决认定事实清楚，所作撤销被诉44号处罚决定结论正确，本院予以维持。海门市自然资源局的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人海门市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇一九年十月二十八日 书记员  王 引 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。