广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤20行终422号上诉人（原审被告）：中山市南朗镇人民政府，住所地广东省中山市南朗镇美景大道，统一社会信用代码114420000073575045。法定代表人：丁凯，镇长。委托代理人：陈小燕，该镇政府工作人员。委托代理人：林慧敏，广东君品律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：农振海，男，1972年6月4日出生，壮族，住广西壮族自治区横县。原审第三人：中山市南朗镇榄边村民委员会，住所地广东省中山市南朗镇榄边村小区四街5号，统一社会信用代码54442090C0389326X4。主要负责人：陈建彬，主任。委托代理人：何若川，广东君品律师事务所律师。上诉人中山市南朗镇人民政府（下称南朗镇政府）因被上诉人农振海诉南朗镇政府行政强制行为违法及要求赔偿一案，不服广东省中山市第一人民法院（2018）粤2071行初880号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。一审判决后农振海亦提交上诉状，但没有缴纳上诉费，二审期间，农振海向本院表示撤回上诉，本院按农振海自动撤回上诉处理，本院继续审理南朗镇政府提出的上诉。原审法院查明：2016年11月2日，农振海与南朗下湾果场签订《协议书》，约定南朗下湾果场属下果园内1000平方米出租给农振海用于建猪场，租赁期限自2016年11月2日至2021年11月2日。2017年7月3日，中山市人民政府办公室印发《中山市人民政府办公室关于印发中山市畜禽养殖禁养区划定方案的通知》，南朗镇政府根据上述通知的要求，对辖区内的畜禽养殖养殖场进行清拆，采取自行拆除为主，强制拆迁为辅的方式，对未取得相关许可和所有未配备相关治污设施设备或不达标排放污染物的畜禽养殖场（养殖专业户）进行清理。清拆分以下三个步骤推进。一、发动养殖户户主自行主动拆迁，按规定期限（2018年2月）前自行完成清拆的，由属地村委会向清拆整治小组申请养殖户的清拆补偿款。二、如养殖户在2018年2月尚未完成清拆的，属地村委会逐个上门动员养殖户。养殖户同意的，村委会与养殖户签订《承诺书》，养殖户承诺自行拆迁，如不同意则由属地村委会清拆。三、如在2018年5月19日前尚未与村委会签订《承诺书》的，南朗镇政府于2018年5月19日向各养殖户发出《清拆通知书》，责令限期拆除及告知不予拆除的法律后果，如养殖户未按《清拆通知书》指定期限清拆，则由南朗镇政府组织清拆。2018年5月18日，农振海签署《承诺书》，内容为“现有存栏猪550头，鸡、鸭290只，畜禽养殖场搭建棚舍共890平方米。本人承诺在2018年5月21日前自行清拆养殖场所有搭建物及棚舍，若逾期不清拆，本人同意由养殖场属地的村委会组织拆除。”2018年5月下旬，南朗镇政府组织机械及人员将农振海在南朗镇下湾果场内的养猪场强制拆除。原审法院另查明，农振海在起诉状中承认南朗镇政府的《南朗镇违规畜禽养殖建（构）筑物清拆通知书》是在其上访时才送达，但农振海、南朗镇政府均未提交。原审庭审中，农振海承认拆下的建筑材料其已经以3000元的价格出售。农振海认为，强制拆除行为系由南朗镇政府实施的，遂诉至原审法院，请求：1.确认南朗镇政府拆除农振海养猪场的行政行为违法；2.判决南朗镇政府向农振海赔偿人民币781831元；3.南朗镇政府承担本案全部诉讼费用。原审法院另查明，农振海主张的损失项目如下：1.存栏生猪617头，每头230斤，出售价格3.7元/斤，当时市场价7.8元/斤，损失4.1元/斤，生猪损失为581831元。2.搭建猪舍花费150000元，购买水泵2个、半自动饲料设备机1台、打水井1个合计投资50000元。农振海主张的财产损失未提交合法有效的证据证明其财产损失。原审法院认为，根据双方的诉辩意见、举证质证情况以及庭审意见，本案的主要争议焦点如下：一、南朗镇政府强制拆除涉案养猪场的行为是否合法；二、南朗镇政府是否应赔偿农振海所主张的财产损失。关于焦点一，南朗镇政府实施强制拆除涉案养猪场的行为是否合法。本案中，农振海存在未办理用地审批手续和未取得建设工程规划许可即已建设涉案养猪场的行为。一方面，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十六条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应分别由县级以上地方人民政府土地行政主管部门、城乡规划主管部门对未经批准用地、未经规划许可建设履行查处的管理职权。据此，南朗镇政府对农振海违法建设养猪场的行为无查处的职权。另一方面，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，南朗镇政府并非县级以上地方人民政府，无权责成有关部门执行强制拆除行为，除非被授权，否则就是超越职权。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，行政机关应先作出行政决定，且在当事人不履行义务的情况下，方可依法定程序强制执行。本案中，无证据证明南朗镇政府作出了行政决定并依法送达农振海，即南朗镇政府作出的强制拆除行为，程序违法。因此，南朗镇政府对农振海的涉案养猪场予以强制拆除，属超越职权，程序违法。关于焦点二，对于农振海所主张的财产损失，南朗镇政府是否负有赔偿义务。首先，关于农振海主张的生猪损失581831元。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，公民、法人和其他组织所主张的给其合法权益造成损失的行政机关及其工作人员实施了相关违法行政行为，以及该违法行政行为与公民、法人或其他组织受到的损失之间具有直接的因果关系是其获得行政赔偿的基本要件。本案中，农振海承认在南朗镇政府对养猪场进行强制拆除前，其已自行联系收购生猪的个体户将生猪出售，出售价格亦是农振海与收购生猪的个体户协商确定，南朗镇政府强制拆除养猪场时，养猪场内已没有生猪，故农振海主张的生猪损失581831元与涉案强制拆除行为不存在因果关系。农振海主张的该项诉讼请求没有法律依据，原审法院不予支持。其次，农振海主张搭建猪舍投资约150000元。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条、第六十三条的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；涉及农用地转为建设用地的，还应当办理农用地转用审批手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，农振海建设涉案养猪场既未取得用地审批许可，也未取得建设工程规划许可，更未领取任何权属证书，显然，涉案养猪场所产生的利益属法律否定的利益，非法利益不应受法律保护。且虽无证据证明南朗镇政府作出了行政决定并依法送达农振海，但拆除时农振海知晓。因此，即使南朗镇政府实施的强制拆除行为因超越职权、程序违法而被确认为违法，但对农振海建设违法养猪场的成本，南朗镇政府并不负有赔偿义务。再次，关于农振海主张购买水泵2个、半自动饲料设备机1台、打水井1个合计投资50000元。虽然农振海不能因涉案强制拆除行为而对涉案养猪场取得国家赔偿，但其对养猪场内物品具有所有权，可以依法取得相应的国家赔偿。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。本案中，因农振海未提交购买及修建上述设备、设施的具体单据，对于农振海主张的该项损失，原审法院酌情对其中的20000元予以支持。综上所述，农振海要求确认南朗镇政府强制拆除其涉案养猪场的行政强制行为违法，理据充分，原审法院予以支持。农振海提出涉案强制拆除行为造成其购买设备损失的诉讼请求，于法有据，原审法院对其中大部分予以支持；对其要求赔偿的其他损失的诉讼请求，于法无据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（二）项、第三十二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认南朗镇政府于2018年5月下旬对农振海在中山市南朗镇下湾果场内的养猪场予以强制拆除的行为违法。二、判令南朗镇政府于判决生效之日起30日内赔偿农振海财产损失20000元。三、驳回农振海的其他诉讼请求。案件受理费50元，由南朗镇政府负担。上诉人南朗镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、南朗镇政府仅对农振海的猪舍实施了拆除，未对饲料机、水井等设施设备进行损害。二、农振海没有对损害事实进行举证，且该举证不能的责任并非南朗镇政府的原因导致，应由其承担相应的不利后果。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，原告应该对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据，农振海未提供主张损害的事实证据，应承担不利的法律后果。农振海没有提供已实际购买、建设设施设备的证据，更未证明设施设备被损毁的事实，从其提供的照片看，只显示有猪舍的残存物，并不存在设施设备的残骸。农振海仅凭一纸单方制作的情况说明请求赔偿，没有评估报告，无法证明实际损失。三、南朗镇政府拆除猪舍的行为和农振海的设施设备损失之间没有因果关系。四、南朗镇政府出于正当的目的拆除猪舍，且不存在损毁农振海设施设备的主观故意或者过失。综上，原审判决支持农振海的部分赔偿请求，明显欠妥，请求二审法院撤销原审判决第二项，维持其他判项，并判令本案诉讼费用由农振海承担。被上诉人农振海答辩称，南朗镇政府强拆了农振海的猪场，导致农振海把猪只贱卖，没有给予农振海自行处理养猪场的机会，造成的财产损失，南朗镇政府应承担赔偿责任。本院经审理查明，本院确认原审查明事实。本院认为，本案属诉行政行为违法及要求赔偿案件。南朗镇政府对农振海经营的养猪场以违法建筑物为由实施强制拆除，并没有查处违法用地或违法建设的有权部门的委托，且欠缺有权部门对违法用地或违法建筑先行查处的依据，拆除程序亦不符合《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制实施程序的规定，原审判决认定南朗镇政府实施的涉案强制拆除行为违法，认定准确，本院予以支持。权利人因违法行政行为遭受的损失，享有获得赔偿的权利。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，依法获得国家赔偿保护的权利应为权利人的合法权益，并且该合法权益与行政机关实施的违法行为之间具有直接的因果关系。因而，从本案农振海主张的损失看，因其经营养猪场并未取得养殖经营及用地建设方面的许可及审批，原审判决认定其经营养猪场为非法经营，相关非法利益，诸如猪舍等建（构）筑物、水井等，不应纳入国家赔偿的范围，认定准确，本院予以支持。而对于农振海主张的生猪变卖损失，因其经营养猪场为未取得经营许可的非法经营，处置非法经营的生猪亦不能以合法经营情况下的期待利益衡量价值，所养生猪在南朗镇政府实施非法强制拆除之前已经变卖，原审法院认定不属于农振海的损失范围，本院亦予以支持。农振海经营养猪场的所需物品，包括拆除猪舍的建（构）筑物材料残余，所有权应属于农振海，南朗镇政府在实施违法拆除的过程中未对这些物品进行清点、造册、妥善安置，难免造成损失，原审法院根据农振海经营养猪场的养殖规模，酌定南朗镇政府违法强制拆除给其养殖物品造成的损失数额，裁量合理，本院予以支持。综上所述，上诉人南朗镇政府的上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判决恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市南朗镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 刘满星审判员 王 昕二〇一九年十月九日书记员 何君岚