江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏行终569号 上诉人（原审原告）泗阳县张家圩镇树强社区居民委员会十组（以朱洪启等39户居民为代表，具体名单附后）。 诉讼代表人朱洪启，男，汉族，住江苏省泗阳县。 诉讼代表人朱红志，男，汉族，住江苏省泗阳县。 诉讼代表人韩以胜，男，汉族，住江苏省泗阳县。 诉讼代表人卜玉明，男，汉族，住江苏省泗阳县。 委托代理人李玉忠，江苏司北律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泗阳县人民政府，住所地在江苏省泗阳县众兴镇北京路**。 法定代表人马伟，该县县长。 被上诉人（原审被告）宿迁市人民政府，住所地在江苏省宿迁市宿城区南湖路**。 法定代表人王天琦，该市市长。 原审第三人泗阳县张家圩镇树强社区居民委员会，住所地在江苏省泗阳县张家圩镇。 法定代表人胡立明，该居民委员会主任。 上诉人泗阳县张家圩镇树强社区居民委员会十组（以下简称树强十组）与被上诉人泗阳县人民政府（以下简称泗阳县政府）、宿迁市人民政府（以下简称宿迁市政府）、原审第三人泗阳县张家圩镇树强社区居民委员会（以下简称树强居委会）土地权属争议处理决定、行政复议决定纠纷一案，不服江苏省宿迁市中级人民法院（2017）苏13行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定，泗阳县张家圩镇原树强小学为树强居委会村办小学，自2006年始，树强十组与树强居委会就原树强小学所使用土地的所有权产生争议。2012年，泗阳县政府针对张家圩镇树强小学范围内约15.9亩土地向树强居委会颁发了证号为泗集有（2012）第0086号集体土地所有权证书，后以树强十组和树强居委会关于该宗土地的所有权争议未解决为由，又于2015年10月12日撤销了该证。2016年5月15日，树强十组48户群众联名代表树强十组向泗阳县政府邮寄《土地确权申请书》及相关证据材料，要求将原树强小学使用位于树××境内××省道西侧（××农户责任田、西至南北水泥路、××至树××集体土地、北至××集体土地）约××土地确××组所有。2016年5月16日，泗阳县政府收到树强十组的申请后交由原泗阳县国土资源局（以下简称泗阳县国土局）审查是否符合受理条件，泗阳县国土局经审查认为符合受理条件。2016年6月6日，泗阳县政府作出泗政[2016]7号《土地确权受理通知书》和《土地权属争议案件调查通知书》，分别向树强十组和泗阳县国土局送达了该文书。2016年6月7日，泗阳县国土局向树强居委会送达了《土地确权申请书》副本及相关材料。2016年7月4日，树强居委会提出书面答辩意见，认为争议土地的所有权应归树强居委会所有。泗阳县国土局经调查，于2016年12月1日作出《调查处理意见》。2016年12月29日，泗阳县政府收到树强十组邮寄的《申请听证书》，于2017年1月4日向树强十组、树强居委会和泗阳县国土局送达了《听证通知书》。2017年1月13日，泗阳县政府组织听证，树强十组、树强居委会和泗阳县国土局均参加了听证活动，听证时树强十组提交了书面证词及其他书面证据，树强居委会申请证人到庭作证，泗阳县国土局出示了调查中调取的相关证据，树强十组及树强居委会均发表了质证意见。2017年1月25日，泗阳县政府作出《土地权属处理决定》，查明基本事实为：“争议地块位于245省道西侧，东至树强居委会十组土地，南至树强居委会十组土地，西至农村道路，北至树强居委会六组土地，经实地测绘，面积为15.9亩。1963年，原树强小学在上级的关心下搬迁到案涉争议土地上，当时的土地是树强居委会几个组的交汇处，其中涉及到树××、××、××（现××组）、××组，案涉土地上原有大队房屋为树强居委会所有。2000年原树强小学合并到张圩小学，2001年张圩中学和树强中学资产重组，小学与中学置换，张圩中学归张圩小学所有，原树强小学归树强中学所有。原树强小学建立和之后改建都是由原树强大队10个生产队自筹资金，教育部门也支付了一部分资金，直至2000年原树强小学撤并，期间树强十组没有和原树强小学发生过任何争议和矛盾。原树强小学属于村集体办学，所有权属于树强居委会集体所有。”泗阳县政府认为，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土籍字第26号）第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。第二十四条规定，经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体所有。原树强小学属于村办公益事业，其使用的农民集体土地应属于村集体所有，虽然原树强小学在建校及翻建中使用到树强十组的土地，但自使用至原树强小学撤并时早已连续使用超过二十年，树强十组没有向原树强小学或有关部门提出归还请求。树强居委会在向各组筹地建设农科站时并未要求树强十组出地，实质上已因原树强小学占用到树强十组土地，对树强十组进行了调地补偿。案涉土地确认归树强居委会所有，树强十组也是所有人之一，并不影响树强十组的利益。泗阳县政府作出《土地权属处理决定》，将位于泗阳县张家圩××小学××土地（××组土地，南至树强居委会十组土地，西至农村道路，北至树强居委会六组集体土地）的所有权确归树强居委会所有。该《土地权属处理决定》分别于2017年1月25、26向树强居委会和树强十组进行了送达。树强十组不服该处理决定，向宿迁市政府申请行政复议，要求撤销泗阳县政府作出的《土地权属处理决定》，并责令泗阳县政府将原树强小学使用土地的所有权确认归树强十组所有。宿迁市政府于2017年3月17日收到树强十组的行政复议申请，3月20日向树强十组邮寄《补正行政复议申请通知书》，3月26日收到树强十组补充的材料。经审查，树强十组原申请土地确权联名的48户仅有39户申请行政复议，2017年3月29日，宿迁市政府作出[2017]宿行复第040号《行政复议申请受理通知书》、《行政复议申请答复通知书》、《参加行政复议通知书》，并分别向树强十组、泗阳县政府、树强居委会送达了上述文书。2017年4月7日，泗阳县政府向宿迁市政府提交《行政复议答复书》。2017年5月22日，宿迁市政府经审查作出《行政复议决定》，维持了泗阳县政府作出的《土地权属处理决定》，并于同日向行政复议三方当事人送达了该文书。因该文书未告知诉权，2017年5月25日，宿迁市政府作出[2017]宿行复第040号《补正行政复议决定告知书》，告知了当事人诉权。树强十组不服泗阳县政府作出的《土地权属处理决定》和宿迁市政府作出的《行政复议决定》，起诉请求撤销宿迁市政府、泗阳县政府作出的上述行为，并责令泗阳县政府重新作出处理决定。 原审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，朱洪启等39人作为树强十组每一户的代表联名起诉，以朱洪启等39人为树强十组不符合规定，但鉴于其实质上是代表树强十组提起诉讼的，且经向树强十组委托代理人释明，其同意以树强十组为原审原告。树强十组当庭表示树强十组有48户，联名起诉的39户已超过十组村民过半数，对此，宿迁市政府、泗阳县政府均未表示异议。故，本案树强十组具有提起诉讼的主体资格。 《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。故，泗阳县政府具有对涉案土地所有权争议进行处理的法定职权。 1995年5月1日施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土（籍）字第26号）第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”第二十四条规定：“乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体所有。”本案中，原树强小学为树强居委会集体建设的具有公益事业性质的村办小学，该校虽使用了村民小组部分土地，但该校自1963年左右成立至2000年该校撤并时，树强小学使用的集体土地已经超过了二十年，在此期间，包括树强十组在内的所有村民小组从未提出归还土地的主张，根据上述规定，原树强小学使用的集体土地应视为树强居委会所有。故，泗阳县政府将原树强小学使用的15.9亩集体土地确权给树强居委会所有具有事实和法律依据，也符合现实情况。关于原树强小学用到哪几个村民小组多少土地的问题因所涉及土地年代久远无相关档案记载，相关证人的表述又不完全一致，故该问题无法确定，但根据上述规定，不论原树强小学使用的土地是树强十组的集体土地，或是树强居委会几个小组的集体土地，现均应视为树强居委会所有，因此，泗阳县政府作出的《土地权属处理决定》认定“原树强小树使用的土地包括树强居委会4、6、7、10组的土地”是否正确不影响该宗土地权属的确认，原审法院对此事实也不再作进一步调查。 国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”第二十八条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之目起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”本案中，泗阳县政府2016年6月6日受理树强十组的申请，后交由泗阳县国土局调查，泗阳县国土局于2016年6月7日立案调查，12月1日作出《调查处理意见》，泗阳县政府于2017年1月13日组织听证，1月25日作出《土地权属处理决定》，未超过法定期限，从程序上也保障了树强十组及树强居委会举证、质证和陈述意见的权利，程序合法。庭审中，树强十组主张泗阳县政府在土地确权过程中未依法进行调解，程序违法，但树强居委会表示宿迁市政府、泗阳县政府在行政处理过程中均多次进行调解，因树强十组坚持要求土地的所有权，树强居委会不同意而导致双方未达成调解意见，该陈述与宿迁市政府、泗阳县政府当庭陈述一致。综上，泗阳县政府作出的《土地权属处理决定》主要事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理结果并无不当。 宿迁市政府于2017年3月17日收到树强十组的行政复议申请，3月20日向树强十组邮寄《补正行政复议申请通知书》，3月26日收到树强十组补充的材料，经审查符合受理条件于3月29日受理，并于同日向被申请人泗阳县政府发出《行政复议申请答复通知书》，泗阳县政府在4月7日提交《行政复议答复书》，5月22日宿迁市政府作出《行政复议决定》，并加盖市政府行政复议专用章，之后又于5月25日补充告知了诉权。宿迁市政府的行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十一条、第三十一条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，程序合法，且树强十组、泗阳县政府及树强居委会对宿迁市政府行政复议程序合法性并无异议，原审法院对宿迁市政府行政复议程序的合法性予以认可。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回树强十组的诉讼请求。案件受理费50元，由树强十组负担。 上诉人树强十组不服，向本院上诉请求：撤销一审判决，改判撤销[2017]宿行复第40号复议决定书、[2017]10号争议处理决定书，要求泗阳县政府重新确认案涉土地所有权；本案一、二审诉讼费由泗阳县政府负担。理由如下：第一，原审判决认定原树强小学土树××、××、××、××组组、十组，该认定与事实不符。无论是原树强小学校长李玉模及时任树强十组组长卜贤德的证言，还是案涉原树强小学的土地现状，均能够证明原树强小学土地都是树强十组的土地，泗阳县国土局调查的证人证言相互矛盾，不能作为认定事实的依据。第二，泗阳县政府作出的处理决定，程序违法。根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条、第二十三条的规定，调查处理土地权属争议，必须进行调解，调解不成的才作出处理决定。泗阳县政府并未提供证据证明在处理土地权属争议中进行过调解，原审法院根据宿迁市政府、树强居委会的陈述认定进行过调解，认定事实不清。第三，原树强小学不属于农民集体，该校占用的土地是该校第一任校长向树强十组组长商借树强十组的土地，后来该校为扩大操场和菜地，又向树强十组借地。原树强小学虽系公益事业单位，但所使用的土地未经合法批准使用，不应适用原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、第二十四条的规定，而应适用该规定第二十条的规定处理本案。 被上诉人泗阳县政府二审答辩称，第一，案涉土地权属争议处理决定程序合法。2016年5月16日，树强居委会因原树强小学土地权属发生争议，向泗阳县政府提出确权申请。2016年5月24日，泗阳县政府向泗阳县国土局送达《土地权属争议案件交办单》；2016年6月2日，泗阳县国土局向泗阳县政府提交受理该申请的意见。2016年6月6日，泗阳县政府向树强十组送达《土地权属受理通知书》，同日向泗阳县国土局送达《土地权属争议案件调查通知书》，由泗阳县国土局进行调查。泗阳县国土局将树强十组的申请材料及证据送达树强居委会后，树强居委会在规定期限内提供了相应的证据。2016年12月1日，泗阳县政府收到泗阳县国土局的调查处理意见，12月29日收到树强十组的《听证申请书》。2017年1月4日，泗阳县政府作出《听证通知书》并送达树强十组和树强居委会。2017年1月13日，泗阳县政府举行了听证会，树强十组的代表人韩以胜、朱红志、刘玉兰、卜玉明、朱洪启及委托代理人李玉忠，树强居委会法定代表人胡立明及委托代理人王殿，泗阳县国土局案件调查人李涛、庄明出席了听证会。2017年1月25，泗阳县政府作出《土地权属处理决定》，并送达树强十组和树强居委会，且在作出处理决定过程中，对双方进行了多次调解，因树强十组不但要求争议土地的使用权，还坚决要求土地的所有权，树强居委会不同意而未能达成一致意见。第二，泗阳县政府作出的《土地权属处理决定》事实清楚、适用法律正确。在案件调查期间，根据树强十组、树强居委会提供的证据及泗阳县国土局调查的证据，能够证实原树强小学建校所用土树××、××、××（现××组）、××组）、十组土地，该土地上原大队房屋为树强居委会所有，争议土地的现状、面积及村建设农科站筹地时树强居委会四、六、七、十组并未出地，由其他六个小组出地等事实，还可以证实原树强小学属于村集体办学，所有权属于树强居委集体所有。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土籍字第26号）第二十一条、二十四条规定，原树强小学属于村办公益事业，其使用的农民集体土地应属于村集体所有，原树强小学在建校以及后来翻建中使用到树强十组的土地，但自使用至原树强小学撤并时早已连续使用超过二十年，树强十组也没有向原树强小学或有关部门提出归还请求，且树强居委会向各组筹地建设农科站时并未要求树强十组出地，实质上已因原树强小学占用到树强十组土地而对树强十组进行了补偿。故将争议土地确归树强居委会所有具有事实和法律依据，树强十组也是树强居委会集体组织成员，并不影响树强十组的利益。 被上诉人宿迁市政府二审答辩称，第一，宿迁市政府的行政复议决定程序合法。2017年3月17日，宿迁市政府收到树强十组提出行政复议申请，因材料不全，宿迁市政府通知其补正，树强十组于3月28日补正完毕。同月29日，宿迁市政府立案受理并于次日分别向树强十组、泗阳县政府邮寄送达受理通知书、答复通知书，同时委托泗阳县政府向树强居委会送达参加行政复议通知书。经审理，宿迁市政府于5月22日作出[2017]宿行复第040号行政复议决定，并于同日邮寄送达。宿迁市政府在法定期限内履行审查义务并作出复议决定，程序合法。第二，宿迁市政府的行政复议决定事实依据充分。案涉争议地块处于树强居委会几个组的交汇处。原树强小学建立及改建主要通过原树强大队十个生产队自筹资金方式及教育部门资助金，属村办公益事业。直至2000年原树强小学撤并，期间未发生过土地争议和矛盾。泗阳县政府尊重该地块的历史演变过程，并根据实际调查情况，将争议土地所有权确认给树强居委会所有，具有事实和法律依据。故请求二审法院驳回上诉，维持原判决。 原审第三人树强居委会二审未提交陈述意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，树强十组提起本案诉讼，主要目的是确认案涉原树强小学使用土地所有权归树强十组所有。关于原树强小学使用土地所有权归属，泗阳县政府作出《土地权属处理决定》，将该地块所有权确认为归树强居委会所有。从该决定作出的程序来看，泗阳县政府从受理树强十组的申请、组织听证、作出处理决定，均在法定期限内完成。树强十组认为泗阳县政府在确权过程中未做调解，该主张与树强居委会的陈述相矛盾，故原审法院未采纳该主张，并无不当。 从泗阳县政府作出《土地权属处理决定》的依据来看，泗阳县政府将树强十组的该确权申请交泗阳县国土局调查。调查显示，原树强小学1963年成立至2000年撤并，具体使用哪些树强居委会村民小组的土地、是否全部使用树强十组的土地，仅凭树强十组提交的证人证言等证据，无法具体认定。泗阳县国土局在调查中向原树强小学史居高、韩成禄、王增同、李玉模、史居楼、史居昉、刘其才进行了询问，原树强小学系原树强大队自筹资金及教育局拨款筹建，使用树强居委会集体土地已超过二十年，期间树强十组未与原树强小学发生过土地所有权归属的争议。因此，泗阳县政府根据泗阳县国土局的调查结果，结合原树强小学从成立到撤并的历史现状，根据1995年5月1日施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土（籍）字第26号）第二十一条、第二十四条的规定，将案涉争议地块所有权确认为归树强居委会所有，亦无不当。树强十组对泗阳县国土局所作询问笔录提出异议，但未提供充分的反驳证据；树强十组提交的证人证言，亦无法证明原树强小学使用的土地全部是树强十组的土地。树强十组认为原树强小学非村集体办学且未经依法批准，故应按《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定确定案涉争议地块所有权归树强十组所有，无事实依据。宿迁市政府按照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，受理树强十组的行政复议申请，并在法定期限内作出行政复议决定，程序合法。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人泗阳县张家圩镇树强社区居民委员会十组负担。 本判决为终审判决。 审判长 臧 静 审判员 赵 黎 审判员 吴晓玲 二〇一九年十月一日 书记员 钱培培