吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）吉24行初25号原告秦志芬，女，1956年2月26日出生，汉族，退休工人，现住汪清县。委托代理人高某，吉林由正律师事务所律师。被告延边朝鲜族自治州人民政府，住所地延吉市公园路**。法定代表人金某，州长。委托代理人鲍某，延边朝鲜族自治州司法局复议处处长。委托代理人路某，吉林达公伟业律师事务所律师。第三人汪清县人民政府，住所，住所地汪清县汪清街**div>法定代表人廉某，县长。委托代理人林某，汪清县林业局法制科科长。第三人汪清县林业局东光林场，住所地汪清，住所地汪清县东光镇五人班>法定代表人黄某，场长。委托代理人程某，书记。委托代理人王某，吉林天友律师事务所律师。第三人汪清县东光镇林子沟村村民委员会，住所地汪清，住所地汪清县东光镇>法定代表人何某，村主任。原告秦某诉被告延边朝鲜族自治州人民政府（以下简称延边州政府）、第三人汪清县人民政府（以下简称汪清县政府）、汪清县林业局东光林场（以下简称东光林场）、汪清县东光镇林子沟村村民委员会（以下简称林子沟村）林地权属行政裁决一案，本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告秦某及其委托代理人高某、被告延边州政府委托代理人路某、第三人汪清县政府委托代理人林某、东光林场委托代理人程某到庭参加诉讼，林子沟村村委会经本院依法通知未到庭。本案现已审理终结。本案被诉行政行为是：延边州政府作出的延州行复决字[2018]23号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》）。原告秦某的诉讼请求：请求撤销延州行复决字[2018]23号《复议决定》和汪清县政府的汪行处[2018]4号《行政处理决定书》，依法确认争议林地归林子沟村所有，责令汪清县政府立即为原告或林子沟村更换新版林权证。事实与理由：一、汪清县政府作出的行政处理决定严重违反法定程序。首先，原告与东光林场之间的纠纷，在2009年9月10日已经由延边州中级法院以(2009)延中行初字第3号作出了生效判决，依法撤销了汪清县政府的汪行处决字(2009)第1号《处理决定书》和延边州政府的延州行复字[2009]5号《行政复议决定书》。现汪清县政府对本次纠纷再次作出决定，严重违反司法最终裁决原则。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。司法解释第九十一条第三款规定：“行政机关以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为，人民法院应当根据行政诉讼法第七十条、第七十一条的规定判决撤销或者部分撤销，并根据行政诉讼法第九十六条的规定处理。”因此，本次纠纷已经由延边州中级人民法院判决“撤销汪清县政府汪行处决字(2009)第1号林权争议处理决定”的情况下，汪清县政府不得以同一事实和理由再次作出相同的行政行为。二、汪清县政府做出决定的事实依据错误，且与生效判决认定的内容相矛盾。首先，林子沟村与东光林场的林地界限分明，不存在登记错误的情形。根据《边界地块认定书》《总结报告》《呈请颁发林权证报告》等文书，均证明争议林地的界限清楚、权属明确、图表完备、手续健全的事实，该事实(2009)延中行初字第3号《行政判决书》已经予以了认定。其次，1983年绘制的《东光林场林相图》和《林子沟村山场平面图》不能认定第三人的“相关人员测绘时出现人为错误，与实际不符、林子沟村没有人工红松林”等主张。对此主张第3号《行政判决书》并没有认定。再次，《光复后林业行政机构的设置及管辖范围》与第三人的主张没有关联性，不能证明林地所有权归属，无法作为汪清县政府做出决定的依据。且根据2007年颁布的《吉林省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》规定：“林权证核发后，对原有的林权证和其他土地权属证明依法予以注销。坚持政策稳定性、连续性原则。对林业‘三定’以来已经确权的自留山、责任山和‘谁造谁有’山林要稳定不变”之规定，汪清县政府给林子沟村颁发林权证，符合政策要求，且林权权属清楚。林权证核发以后，在此之前的相关权属证明应予以注销，决不能以“倒查”方式重新确权。再次，《关于对汪清县林业局东光林场29林班15小班二类调查情况的证明》也不应作为认定事实的依据。从形式上看，本纠纷由汪清县林业局法制科组织听证，该证据由汪清县林业局为东光林场出示的。汪清县林业局既是组织者，又是证据的提供者，且与本案处理结果有利害关系。从内容上看，此证据是汪清县政府在第3号行政诉讼案中提交的《吉林省林业调查规划院情况说明》的翻版，第3号判决结合《1991年东光镇林相图》《1992年森林调查簿》，综合认定“国有林北部为林子沟的集体林面积为15公顷，树种为人工红松林”。因此，《证明》拟证明的“该林地面积错绘”“数据错误”等内容不具有可信性。三、行政处理决定书适用法律错误，该决定书引用《林木和林地权属登记管理办法》第十七条的规定，决定撤销0170112号林权证是错误的，理由详见(2009)延中行初字第3号《行政判决书》第23页第四段。四、被告作出延州行复决字[2018]23号《复议决定》在汪清县政府的行政决定存在程序违法，认定事实错误，适用法律错误的情况下，应当撤销该行政决定，认定林子沟村对争议林地有所有权，不应当责令汪清县人民政府在90日内重新作出处理决定。被告延边州政府答辩称，一、我单位作出的《复议决定》程序合法。二、秦某三项诉讼请求均不能成立。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）款第1项之规定，我单位在审查汪清县政府作出的处理决定后，认为处理决定书存在认定事实不清的事实，依法对该处理决定进行撤销并责令汪清县政府重新作出处理决定，符合法律规定。在秦某第一项请求不能成立的情况下，其第二项、三项诉讼请求自然不能成立。综上，请求驳回原告的诉讼请求。第三人汪清县政府的陈述意见与延边州政府答辩意见相同。第三人东光林场陈述称，一、《复议决定》程序合法，认定事实清楚，应当维持。二、原告的请求没有事实及法律依据，依法应当驳回。1.根据（2009）延中行初字第3号判决，林子沟村不是争议林地的合法所有人。该判决以事实不清、程序违法，适用法律错误为由，撤销了汪清县政府的处理决定，没有认定林子沟村是林地合法所有人。2.本案中，汪清县政府重新作出[2018]4号《行政处理决定》，没有违反法定程序。因为（2009）延中行初字第3号判决是以“程序违法”为由撤销的决定，依据行政诉讼法司法解释第九十条第二款的规定，人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条的限制，本次汪清县政府作出的处理决定，没有违反法律规定。三、汪清县政府作出的[2018]4号《行政处理决定》程序合法，认定证据与生效判决认定的内容不相矛盾。1.该决定作出程序合法。2.该决定证据认定与法院生效判决不矛盾。汪清县政府作出的决定，所依据的事实依据基本都是生效判决认定的证据以及汪清县政府调查的新证据。3.森调受训人员初学航拍调绘失误造成把国有林地错标为集体林地。由于1983年汪清县林业局二类调查受训人员初学航拍调绘导致测绘失误，此测绘误把汪清县林业局东光林场29林班15小班33公顷的林地面积错绘为18公顷（见1983年东光林场林相图），再到1991年吉林省××院林业林地资源二类补充调查时，沿用了1983年测绘失误形成的林相图数据，将15公顷国有红松林错标为集体（林子沟村）所有，在1997年为该村颁发林权证时，沿用该错标的错误，将东光林场29林班15小班15公顷的国有人工红松林林地错登在林子沟村的林权证上，以致造成现在双方林地纠纷。原告提出的主张证据均是在将国有红松林错划给集体（林子沟村）以后，在事实错误的基础上形成的不实材料。4.历史证据《汪清县林业志》证明争议地从建国以来即属汪清县林业局及东光林场管理，属国家所有。5.汪清县林业局出具的证明应该作为认定事实的证据。6.原告对省政府《改革意见》曲解，不能作为其侵占国有林地的理由。省政府《改革意见》第三条第（八）项明确规定：“对权属有争议且暂时难以解决的山林，暂不纳入本次改革的范围。林权纠纷解决后，在落实经营主体。”在省政府《改革意见》颁布之前，案涉林地早已发生争议，且从1983年汪清县对集体划山至今一直由东光林场对争议地进行管理。综上，请求驳回原告诉讼请求。各方当事人在法定期限内提交了证据，各方当事人对证据发表了自己的意见，本院予以在卷佐证。本院经审理查明：争议林地面积为15公顷左右，林地内为人工栽植的红松树种，在案涉0170212号林权证中位置为29林班15小班。现位于××县，与东光林场所有的18公顷国有红松林毗邻。争议林地和国有林属于一片林子，没有地理位置的明显界限。1984年12月29日，原汪清县东光乡的“三山四地”划分台帐，记载林子沟村共有47户，自留山面积为74.5公顷，责任山面积为228.7公顷，责任山人工林面积处空白。1980年代形成的林相图，将18公顷国有人工林划为29林班，列为8小班，争议林和国有林在一个林班里，没有另行记载15公顷人工林为国有林。1988年，东光林场作出林子沟人工抚育作业平面图和设计材料，作业面积地点为林子沟红松林，29林班1小班，抚育方式为透光伐，地理特点为，地理特点为缓坡东北方向4公顷。1989年汪清县林业局东光林场经营范围图标明：29林班345公顷。其中8小班面积为18公顷，属于人工红松幼中林龄。1991年，汪清县林业局东光乡林相图标明：国有林北部为林子沟的集体林，面积为15公顷，树种人工红松林。1992年东光林子沟村森林调查簿记载：村集体用材林为人工红松林，面积14.5公顷。1997年12月，为了办理林权证，林子沟村与东光林场进行了边界认定。同年12月8日，在林子沟村与东光林场边界认定书上，注明：东光林场与林子沟的经营线相毗邻，以林班线、山脊、河流为界，林子沟村与东光林场各自盖了公章。1997年12月20日，汪清县政府向林子沟村颁发了林权证，林权证号为0170212号。该证记载：29林地中1-19（争议林地在内）、21-37、39-45、47小班，总面积为320公顷的林地（所有权和使用权）确权给林子沟。1997年12月30日，东光镇人民政府对于颁发乡村集体林林权证作了总结报告。该报告称，从1997年3月至1997年12月，历时10个月的时间进行了林权证颁发的内外业工作，对所经营的森林、林地和林地资源进行复查登记，现已达到界线清楚，权属明确，图表完备，手续健全。2003年7月23日，东光林场与全基光签订了生态经济沟系开发承包经营合同书，该合同约定：承包红松果林18公顷。2004年2月10日，秦某与林子沟村签订了《人工林所有权林地使用权拍卖协议》，与本案有关的协议内容有：林子沟村将经营范围内的人工林所有权拍卖给秦某，林地有偿使用期为50年，地点为29，地点为29林班内1-30小班和32、33、352008年7月28日，针对林子沟村何宗安等30余人起诉被告林子沟村、第三人秦某土地承包合同纠纷一案，汪清县人民法院作出的（2008）汪民一初字第219号民事判决查明，秦某承包案涉林地之后，在承包的林地中开展自主经营，并投入大量的资金、人力及物力。该判决认为，根据法律规定，何宗安等人请求确认林子沟村与秦某所签拍卖协议无效的主张，于法无据，故判决驳回原告的诉讼请求。何宗安等人不服，上诉至本院。本院于2008年11月27日作出（2008）延中民四终字第432号民事判决，认为原审判决并无不当，判决驳回上诉，维持原判。后经吉林省人民检察院抗诉，本院对本案进行再审，于2010年3月22日作出（2010）延中民再字第9号民事判决，认为原审认定事实清楚，适用法律正确，判决维持本院（2008）延中民四终字第432号民事判决。该判决现已生效。2005年东光林场二类调查档案（林相图）标明：争议地编为51林班，与国有红松林合为一个小班，面积共为33公顷。2007年12月19日，吉林省林业调查规划院出具《关于东光镇29林班15小班森林资源调查情况的说明》，内容有：1985年，林业局自己搞调查时，由于技术手段等原因，确定该小班面积为18公顷，造成图面与现地不符，实际面积应为33公顷。1991年，乡村补充调查时，根据1985年调查的面积，把该小班划分为二个小班，国有面积为18公顷，集体面积为15公顷。2005年二类调查时，图面和现地区划的国有和集体林的分界线是根据1991年补充区划调查进行的，国有和集体的分界线的图面没有进行更正，面积进行了更正。2009年2月10日，根据东光林场的申请，汪清县政府作出汪行处决字（2009）第1号林权争议处理决定(以下简称“1号决定”)，决定撤销东光镇林子沟村持有的0170212号林权证，将0170212号林权证中错划为集体林的29林班15小班15公顷人工国有红松林归东光林场所有，对东光镇林子沟村的林权重新登记发证。林子沟村对1号决定不服，向延边州政府申请复议。2009年6月26日，延边州政府作出延州行复决字（2009）5号行政复议决定，维持了汪清县政府的1号决定。林子沟村不服，于2009年7月9日向本院提起行政诉讼。本院于2009年9月10日作出（2009）延中行初字第3号行政判决，认为汪清县政府作出的“1号决定”认定事实不清、程序违法，适用法律错误，故判决撤销了“1号决定”。该判决已生效。2017年12月19日，汪清县林业局出具《关于对汪清县林业局东光林场29林班15小班二类调查情况的证明》，证明的主要内容为：1983年5月……由参训人员按照1976年拍摄的航空照片对东光林场（含29林班15小班）的林地搞了二类调查，该小班是人工红松林，由于受训人员初次学习航拍调绘，在对该小班的航拍图进行转绘时出现失误，把该小班33公顷的林地错绘成18公顷，造成林相图内上述小班的图面面积18公顷与该小班现地面积33公顷不符。1991年在给乡村林地作补充调查时，此时的设备较1983年先进，对上述林地面积准确判读为33公顷，但由于没有仔细研判1983年林相图的数据错误，就把该小班划为两个小班，一个18公顷，一个15公顷，但将15公顷的小班错记为乡村集体（林子沟）所有。2018年，东光林场向汪清县政府申请对其与林子沟村及第三人秦某争议的案涉红松林进行林地确权。2018年8月8日，汪清县政府作出汪行处[2018]4号《行政处理决定书》，决定如下：争议区东光镇29林班15小班15公顷人工红松林林地林木权属应归汪清县林业局东光林场所有，重新核发东光林场林权证。并更正东光镇林子沟村持有的0170212号林权证，将东光镇林子沟村林权证中错划为集体的29林班15小班15公顷人工红松林予以删除，将其他无争议林地重新确权并核发东光镇林子沟村林权证。秦某不服，向延边州政府申请复议。延边州政府于2018年12月21日作出延州行复决字[2018]23号《复议决定》，认为“被申请人在作出处理决定时，应当在查实证据的基础上，对案件事实进行认定，进而依据认定的事实作出处理决定。被申请人在处理决定书中，没有基本的事实认定，属于法律上的‘主要事实不清’情形……决定如下：撤销汪清县政府作出的《行政处理决定》（汪行处[2018]4号），并责令汪清县政府在90日内重新作出处理决定。”秦某不服，向本院提起诉讼。认定以上事实的证据有：东光乡“三山四地”划分台帐、1980年代林相图、林子沟人工抚育作业平面图和设计材料、东光林场经营范围图、1991年汪清县林业局东光乡林相图、1992年东光林子沟村森林调查簿、林子沟村与东光林场边界认定书、林权证、东光镇人民政府颁发乡村集体林林权证总结报告、2003年7月23日东光林场与全基光的生态经济沟系开发承包经营合同书、2004年2月10日秦某与林子沟村的《人工林所有权林地使用权拍卖协议》、（2008）汪民一初字第219号民事判决、（2008）延中民四终字第432号民事判决、（2010）延中民再字第9号民事判决、2005年东光林场二类调查档案（林相图）、《关于东光镇29林班15小班森林资源调查情况的说明》、汪行处决字（2009）第1号林权争议处理决定、（2009）延中行初字第3号行政判决、《关于对汪清县林业局东光林场29林班15小班二类调查情况的证明》及各方当事人的陈述等。本院认为，一、关于原告主体资格问题《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第十二条第一款第（七）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的……《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：……（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的……本案中，首先，秦某于2004年与林子沟村签订了包括争议地在内的《人工林所有权林地使用权拍卖协议》，约定秦某对包括争议地在内的相关林地有偿使用经营50年，该协议经人民法院生效判决认定为有效，根据《中华人民共和国土地承包法》的相关规定，秦某对其承包的案涉土地享有经营权；其次，汪清县政府在作出案涉林权行政处理的行政程序中，已将秦某作为第三人；再次，秦某系案涉林地的实际使用和管理人。故根据上述法律规定和事实根据，秦某与汪清县政府就争议林地作出的权属处理决定及延边州政府对此作出的复议决定具有法律上的利害关系，是本案适格原告。二、关于案涉林权归属问题《林木林地权属争议处理》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”本案中，争议林地为15公顷人工红松林，1984年东光乡“林业三定”之后于1980年代形成的东光林场林相图中并未记载该争议林地15公顷为国有林；1989年东光林场的作业图记载29林班8小班国有人工红松林为18公顷；1991年东光乡林相图中记载该争议林地为林子沟的集体林，面积为15公顷，树种人工红松林；1992年，东光林子沟村森林调查簿记载该争议林地为村集体用材林为人工红松林，面积14.5公顷。1997年12月8日，为办理林权证，林子沟村与东光林场进行了边界认定，将争议林地认定为林子沟村所有，在边界认定书上林子沟村与东光林场各自盖了公章。1997年12月20日，汪清县政府向林子沟村颁发了包含争议林地所有权在内的林权证。1997年12月30日，东光镇人民政府对于颁发乡村集体林林权证的总结报告亦称林权证颁发的内外业工作，对所经营的森林、林地和林地资源进行复查登记，现已达到界线清楚，权属明确，图表完备，手续健全。2003年7月23日，东光林场将18公顷国有人工红松林发包给了全基光。2004年2月10日，林子沟村将争议地15公顷人工红松林发包给了秦某。根据上述查明的事实，本案中，1984年东光乡“林业三定”之后，在相关林权档案中记载该15公顷人工红松林系属于林子沟村的集体林，并通过1997年的边界认定对该部分林地权属予以确定，林子沟村自“林业三定”之后便一直实际占有使用该争议林地至今，在2004年之前，针对该林地林木权属及实际使用并未发生过争议。本院认为，根据相关林权档案及历史上争议林地的实际使用情况，根据上述《林木林地权属争议处理》规定的基本原则，该15公顷人工红松林林地及林木的所有权及使用权人应为林子沟村。东光林场提出的“林业三定”时未将该部分人工林划给林子沟村，相关林相图为错划，自己一直在管理使用该争议地的主张，与事实不符，依据不足。汪清县政府作出的处理决定将争议地的所有权及使用权确定给东光林场，属认定事实和适用法律错误。三、关于被诉行政行为的合法性问题《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的……”本案中，汪清县政府针对案涉林地作出行政处理决定，将案涉林地权属确定给东光林场，延边州政府针对该处理决定作出的复议决定，以主要事实不清为由撤销了该处理决定。本案的被诉行政行为系延边州政府的行政复议决定，争议的纠纷实质系案涉林地的权属归属问题。因此，对该行政复议决定的审查必然要包括两个部分，一是汪清县政府对案涉林地权属作出的处理决定的合法性问题，二是延边州政府作出的复议决定对原行政行为在事实认定、适用法律以及处理结果的评判也即复议决定自身的合法性问题。根据以上认定和分析，案涉15公顷人工红松林林地及林木的所有权及使用权属林子沟村的证据充分，事实清楚。汪清县政府作出的处理决定将案涉林地确定给东光林场，属认定事实、适用法律错误。延边州政府作出的复议决定据此决定撤销该处理决定是正确的。通常情况下，复议机关经审查以原行政行为认定事实不清为由，决定撤销原行政行为并责令作出原行政行为的机关限期重新作出处理并无不当。但鉴于本案案涉林权纠纷此前已经行政裁决、复议及诉讼。汪清县政府对案涉林地权属再行处理时，并无调查的必要和裁量的余地。本案已具备对案涉林地权属责令原行政机关作出确定性的行政处理结果的条件和时机。综上，为实质化解行政纠纷，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条第（二）项之规定，判决如下：一、变更延边朝鲜族自治州人民政府作出的延州行复决字[2018]23号《行政复议决定书》中“责令汪清县人民政府在90日内重新作出处理决定”为：“责令汪清县人民政府在本判决生效之日起15日内作出15公顷争议人工红松林（在0170212号林权证中29林班15小班）林地林木所有权及使用权归汪清县东光镇林子沟村村民委员会所有的处理决定”；二、驳回原告秦某的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告延边朝鲜族自治州人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于吉林省高级人民法院。审判长  李丽英审判员  李彩莲审判员  宋 丹二〇一九年十月三十一日书记员  蔡熙玲附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。·