浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终1241号 上诉人（原审原告）徐晓乐等64人。（具体名单附后） 诉讼代表人徐晓乐，女，1971年1月1日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 诉讼代表人徐德兴，男，1964年2月29日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 诉讼代表人林国华，男，1955年9月28日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 诉讼代表人潘黎云，女，1962年5月2日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 诉讼代表人朱广，男，1977年4月25日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 上述64位上诉人的共同委托代理人杨在明，北京在明律师事务所律师。 上述59位上诉人（不包括胡丰丽、叶杰、徐容兰、叶阿兴、叶成浩）的共同委托代理人张艳玲，北京美泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区广场路**。 法定代表人白洪楞，区长。 委托代理人戴堉艳，该区行政复议局工作人员。 委托代理人肖立峰，浙江泽商律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府广化街道办事处，住，住所地浙江省温州市鹿城区新桥头住宅区集美组团**/div> 法定代表人王奔，主任。 委托代理人黄雪巨，浙江嘉瑞成律师事务所律师。 徐晓乐等64人诉温州市鹿城区人民政府广化街道办事处（以下简称广化街道办事处）、温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）关停通知一案，温州市中级人民法院于2019年6月3日作出（2019）浙03行初30号行政裁定。徐晓乐等64人不服，向本院提起上诉。本院于2019年7月24日立案后依法组成合议庭，并于2019年8月12日在本院第六法庭对双方当事人进行了调查、询问。本案现已审理终结。 徐晓乐等64人起诉称，2018年9月25日，广化街道办事处发布《重要通知》称，根据鹿城区政府征收决定，鹿城区政府将于2018年9月30日启动关停温州商贸城，要求各经营户“从9月26日起在规定时间内完成摊位腾空”。鹿城区政府和广化街道办事处在无征收决定和房屋征收补偿方案的情况下，要求各经营户腾空并关停商铺的行为，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，侵犯了各经营户的合法权益。综上，请求撤销鹿城区政府和广化街道办事处以发布《重要通知》的形式要求经营户腾空、关停涉案商铺的行为。 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，徐晓乐等64人以鹿城区政府、广化街道办事处为共同被告，起诉要求撤销其2018年9月25日发布的《重要通知》，但被诉《重要通知》系广化街道办事处、温州市市场开发管理有限公司（以下简称市场开发公司）和温州市场开发实业公司（以下简称市场实业公司）共同发布，故仅凭该证据无法证明鹿城区政府实施被诉行为，鹿城区政府不是本案适格被告。经原审法院释明，徐晓乐等64人仍坚持以鹿城区政府为共同被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项有关“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”之规定，对徐晓乐等64人以鹿城区政府为被告提起的诉讼，依法应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。如上所述，本案驳回徐晓乐等64人对鹿城区政府的起诉后，广化街道办事处即为徐晓乐等64人起诉时的唯一被告，根据上述规定，本案应移送有管辖权的基层人民法院即鹿城区人民法院管辖。结合温中法〔2018〕42号《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》的规定，温州市基层法院管辖的第一审行政诉讼案件实行异地交叉管辖，徐晓乐等64人可选择鹿城区、瓯海区、永嘉县人民法院管辖。经征询徐晓乐等64人意见，其坚持不选择。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。据此，本案应依法移送鹿城区人民法院审理，但需待前述裁定驳回起诉事项生效后再执行移送。综上，徐晓乐等64人以鹿城区政府系涉案项目征收主体、直接受益者等为由即主张其为本案适格被告，且应由本院管辖，理由不能成立。鉴于驳回起诉和移送管辖的案件均适用裁定，故本案一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条、第二十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定如下：一、驳回徐晓乐等64人对鹿城区政府的起诉；二、本案移送温州市鹿城区人民法院审理。 徐晓乐等64人上诉称：一、一审法院对案件主要事实审查不清，上诉人诉的不是《重要通知》，《重要通知》是被诉行为的载体。被诉行为指的是《重要通知》中的“根据温州市鹿城区人民政府征收决定”，“鹿城区人民政府将于2018年9月30日启动关停温州商贸城”、要求上诉人“从9月26日起在规定时间内完成摊位腾空”，该内容是证明区政府实施被诉行为的主要依据。1.上诉人认为，被上诉人鹿城区政府决定启动关停涉案市场。启动的含义是开始实施，也即鹿城区政府决定开始实施关停行为。因此，鹿城区政府应当承担主体责任。2.上诉人有多份证据能够证明鹿城区政府实施被诉行为：（1）2018年9月25日，广化街道办事处等三单位联合发布《重要通知》，第一条规定“鹿城区人民政府将于2018年9月30日启动关停黄龙片区市场”，如果不是区政府作出的决定，一审法院应调查作为派出机关的街道办事处、国有资产管理公司等三个重要单位发出该通知内容的事实依据。（2）2018年9月27日《温州都市报》上发布通知“鹿城区人民政府将于2018年9月30日启动关停黄龙片区市场”。（3）广化街道公众号发布的一系列文章和图片，均能说明区政府启动关停黄龙商贸城的事实：区政府专门成立区、街道两级工作领导小组，负责领导落实区政府决定关停行为；区政府牵头组织多个政府部门成立八个工作组，实施被诉行为；为完成该行政决定，区政府“号召全区千名干部齐上阵，齐心协力黄龙片区市场关停工作”。二、一审法院程序严重违法，本案属于重大影响、法律责任严重、法律关系复杂、证据繁多的案件，一审法院未开庭质证、未听取双方当事人意见直接裁定，违反程序规定。三、一审法院裁定将本案移送温州市鹿城区人民法院受理违法。一审法院明知温州市鹿城区人民法院参加实施鹿城区政府决定的关停行为，上诉人一审举证也有温州市鹿城区人民法院参加关停行为的证明，温州市鹿城区人民法院应当回避本案的审理。上诉人认为，被诉行为存在且已经发生，一审法院单纯依据《重要通知》而作出证据不足的认定，是对案件主要事实审查不清，是罔顾黄龙商贸城的现状。商贸城已经被封墙断路、断水断电、大部分商户已经被赶出商贸城。这是涉及几千商户的商贸城，如此大规模的关停行为，只有区政府有决定权和调动十几个单位几千人落实的实施权。上诉人已经提供了初步证据证明区政府实施被诉行为，应当认定区政府承担被诉行为的法律后果。综上，请求撤销一审裁定，指令温州市中级人民法院继续审理本案。 鹿城区政府答辩称：一、鹿城区政府未实施以发布《重要通知》的形式要求上诉人腾空、关停黄龙商贸城商铺的行为，不是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，上诉人在提起诉讼时，主张鹿城区政府组织或者参与实施被诉行为，应当提供相应的证据材料。但上诉人所提交的证据均不能证明鹿城区政府实施了被诉行为。涉案《重要通知》系市场开发公司、广化街道办事处、市场实业公司发布，并非鹿城区政府发布。鹿城区政府于2018年12月21日作出《关于对黄龙商贸城改造项目范围内国有土地上房屋实施征收的决定》（温鹿政发[2018]113号），并且规定的签约搬迁期限为2018年12月21日至2019年1月21日下午5时。《重要通知》中“根据温州市鹿城区人民政府征收决定”系表述有误，鹿城区政府亦未“于2018年9月30日启动关停温州商贸城”。故鹿城区政府不是本案适格的被告。二、本案不应由中院管辖，一审裁定并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项的规定，鹿城区政府不是本案适格被告，本案不应由中院管辖。综上，请求依法驳回上诉。 广化街道办事处答辩称：一、原审裁定认定事实清楚。涉案《重要通知》为市场开发公司、我街道办事处、市场实业公司共同发布的文件，并非鹿城区政府发布。退一步讲，即使该《重要通知》构成行政决定，也只能由在文件上盖章的主体承担法律责任，不能依据后续行政程序来推定。上诉人在本案中仅提供摊位证明、被诉《重要通知》等，无法得出鹿城区政府为行为主体的认定结论。《黄龙快讯》《风采盘点》等网页下载资料，即使事实存在，也属于其他行政行为，并不能作为依据来确定鹿城区政府为《重要通知》的行为主体。行政征收是一项复杂的行政行为，既需要提前发布进度信息，促成受征收活动影响的当事人处理好经营业务，也需要职能部门发挥职责做好相应服务工作。且提前发布信息既是政务公开的要求，更有利于维护当事人的合法权益。政府部门各司其职、各负其责是法定要求。且并无法律规定行政征收相应活动只能由区政府组织实施并承担法律责任，故其他行政机关参与征收活动，是正常的履职活动。上诉人以存在除属地街道办事处以外的其他行政机关参与，就推定《重要通知》的主体为鹿城区政府，应不予采信。二、原审裁定适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，级别管辖是行政诉讼的重大原则，不能因为原告随意添加市、县（区）政府为共同被告而改变。无任何证据证明鹿城区政府实施被诉行政行为的情形下，不能以此来确定层级管辖法院。故本案已经查明鹿城区政府并非被诉行政行为的实施主体，可以适用《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条、第二十二条的规定，裁定移送基层法院管辖本案。三、原审裁定审理程序合法。原审尽管没有经过开庭审理程序，但是原审合议庭通过审阅原审原、被告提供的起诉、答辩文书、证据资料等，且经谈话确定相应涉案事实，已经查明鹿城区政府不属于适格被告。故依据根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，可以不开庭审理、径行裁定驳回对鹿城区政府的起诉。因上诉人拒绝按照《关于完善温州法院行政诉讼案件管理管辖机制的规定（试行）》的规定，作出基层管辖法院的选择，原审法院可依据行政诉讼法的原则性规定确定管辖法院为温州市鹿城区人民法院。即使存在鹿城区法院不适宜管辖审理的情形，在鹿城法院受理后上诉人也可以提出申请，重新指定管辖法院。综上，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确、审理程序合法，应予维持。上诉人的上诉请求并无事实和法律依据，请求依法驳回上诉、维持原裁定。 二审中，上诉人向本院提交委托书一份，拟证明鹿城区政府授权发布涉案《重要通知》前，就已经由该府征收办公室委托广化街道办事处实施具体征收行为。本院认为，关停市场行为与国有土地上房屋征收是不同的行政行为，上述委托书与本案被诉行为不具有关联性，故对该份证据本院不予采纳。 本院认为，本案争议焦点在于鹿城区政府是否是适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，涉案《重要通知》系由广化街道办事处、市场开发公司、市场实业公司共同署名发布，鹿城区政府并非涉案《重要通知》的署名机关。同时，发布于2018年9月25日的《重要通知》开篇载明“根据温州市鹿城区人民政府征收决定，现将温州商贸城征收拆迁及手续办理相关事项告知如下：……”，但鹿城区政府于2018年12月21日方才作出《关于对黄龙商贸城改造项目范围内国有土地上房屋实施征收的决定》（温鹿政发[2018]113号），故涉案《重要通知》的相关记载内容与上述事实并不相符。因此，上诉人主张从涉案《重要通知》的相关内容可以推定鹿城区政府作出涉案关停决定的上诉理由，不能成立。综上，现有证据尚无法证明被诉行政行为系鹿城区政府作出。上诉人在原审法院已释明的情况下仍坚持以鹿城区政府为本案共同被告，原审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回徐晓乐等64人对鹿城区政府的起诉，并无不当。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款规定，对移送或者指定管辖的裁定不能提起上诉，故上诉人提出“一审法院裁定将本案移送温州市鹿城区人民法院受理违法”的上诉理由，不属于本案审查范围。原审裁定将上诉人起诉状中“被告二鹿城区人民政府广化街道办事处发布《重要通知》”错写为“被告鹿城区政府和广化街道办事处发布重要通知”，显系有误，本院予以指正。综上，上诉人徐晓乐等64人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  徐亮亮 审判员  马国贤 审判员  刘家库 二〇一九年十月二十三日 书记员  刘 芳 附上诉人具体名单（略）