浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终304号上诉人（原审原告）温州华宇机械铸造集团有限公司，住所地浙江省温州市机场大道**。法定代表人张建平，总经理。委托代理人王子晨，男，1992年6月17日出生，汉族，住北京市海淀区。系该公司员工。委托代理人杨在明，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府，住所，住所地浙江省温州市龙湾区行政管理中心大楼**div>法定代表人周一富，区长。出庭应诉负责人余安江，副区长。委托代理人高强，温州市龙湾区人民政府工作人员。委托代理人李文锦，浙江联英律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区瑶溪街道办事处，住所地，住所地浙江省温州市龙湾区瑶溪街道河头龙西路**iv>法定代表人姜扬瓯，主任。出庭应诉负责人王松青，副主任。委托代理人吕建新，温州市龙湾区瑶溪街道办事处工作人员。委托代理人李文锦，浙江联英律师事务所律师。温州华宇机械铸造集团有限公司（以下简称华宇公司）诉温州市龙湾区人民政府（以下简称龙湾区政府）、温州市龙湾区瑶溪街道办事处（以下简称瑶溪街道）城建行政强制一案，浙江省温州市中级人民法院于2018年12月29日作出（2018）浙03行初398号行政裁定，一、驳回原告温州华宇机械铸造集团有限公司对被告温州市龙湾区人民政府的起诉；二、本案移送温州市龙湾区人民法院审理。华宇公司不服，向本院提起上诉。本院于2019年2月13日立案受理后依法组成合议庭，并于2019年3月20日进行了调查询问。上诉人华宇公司的委托代理人王子晨、杨在明，被上诉人龙湾区政府的委托代理人高强、李文锦，被上诉人瑶溪街道的委托代理人吕建新、李文锦参加调查。又于2019年8月19日进行了公开开庭审理，上诉人华宇公司的委托代理人王子晨、杨在明，被上诉人龙湾区政府的出庭应诉负责人余安江及委托代理人高强、李文锦，被上诉人瑶溪街道出庭应诉负责人王松青及委托代理人李文锦参加庭审。本案经征询各方当事人同意的协调期间从法定审限中扣除；另外经最高人民法院批准延长了审理期限。现已审理终结。原审法院经审理认定，温州华宇机械铸造集团有限公司原名华东不锈钢集团有限公司，拥有坐落于温州机场大道1487号（浙江温州工业园区）的厂房，并就此取得温国用（2007）第2-3201号国有建设用地使用权证。上述厂房位于温州浙南科技城北起步区二期工程建设项目范围内，该项目已由龙湾区人民政府于2017年5月17日作出温龙政发〔2017〕33号征收决定及征收补偿方案，并确定温州市龙湾区住房和城乡建设局为房屋征收部门、瑶溪街道为征收实施单位。2017年6月30日，温州华宇机械铸造集团有限公司与瑶溪街道签订《补偿安置协议书》，约定在2017年9月30日前搬迁腾空上述厂房交付瑶溪街道拆除。因温州华宇机械铸造集团有限公司未自行腾空，瑶溪街道于2018年10月8日通知温州华宇机械铸造集团有限公司腾空，于10月16日组织人员拆除上述厂房温州华宇机械铸造集团有限公司不服，提起本案诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；第四十九条第（三）项规定，原告提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，包括其起诉的被告系作出被诉行政行为的行政机关的事实根据。该案中，龙湾区人民政府否认参与实施强制拆除行为，在此情况下，原告主张龙湾区人民政府为共同被告，应当提供相应的证据材料。现原告提供的证据拆除视频及照片等，并无法证明龙湾区人民政府参与实施了被诉强制拆除行为，且被告提供的证据中显示补偿安置协议系原告与瑶溪街道签订、2018年10月8日的搬迁腾空通知的落款单位为瑶溪街道，瑶溪街道亦确认是由其组织人员实施拆除行为。原告仅以涉案土地已由龙湾区人民政府作出征收决定将龙湾区人民政府列为本案被告，缺乏事实和法律依据。经该院释明，原告拒绝变更被告，故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，应予驳回原告对龙湾区人民政府的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。该案适格被告为瑶溪街道，应移送有管辖权的基层人民法院管辖。根据该院温中法〔2018〕42号《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》的规定，基层法院管辖的第一审行政诉讼案件实行异地交叉管辖，原告可选择龙湾区、瑞安市、洞头区人民法院管辖。经征询原告意见，其坚持不选择。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。据此，该案应依法移送行政行为作出的行政机关所在地人民法院即温州市龙湾区人民法院管辖，但需待前述裁定驳回起诉事项生效后再行移送。鉴于驳回起诉和移送管辖的案件均适用裁定，故该案一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条、第二十二条、第二十六条、第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定：一、驳回原告温州华宇机械铸造集团有限公司对被告温州市龙湾区人民政府的起诉；二、本案移送温州市龙湾区人民法院审理。华宇公司上诉称：1.原审法院以裁定书之名行判决书之实，规避庭审损害当事人诉讼权利，构成违法裁定，应予以撤销。2.原审法院未按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条之规定，依法定程序全面、客观地审核证据，在裁判文书中对未采纳的证据未加以说明，程序违法。3.原审法院未公开开庭审理违反法定程序，损害上诉人的诉讼权利，故应发回原审法院审理。4.龙湾区政府在事实上参与了违法强拆，是适格被告。5.根据法律规定和最高法典型案例，龙湾区政府属于违法强拆行为的适格被告。上诉人与瑶溪街道之间关于《安置补偿协议》所引发的争议尚处诉讼阶段，在没有履行司法强拆程序的情况下，二被上诉人联合将涉诉房产拆除，已构成非法强拆。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款，第五条的规定，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权，建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。因而，除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的，则应推定强制拆除系市、县级人民政府委托实施，人民法院可以认定市、县级人民政府为实施强制拆除的行政主体，并应承担相应的赔偿责任。龙湾区政府具有法定的征收职责，全面负责涉案区域的征收事宜，其委托瑶溪街道具体实施征收工作，行为后果仍该由龙湾区政府承担，除非其能证明房屋系在其不知情的情况下，由其他民事主体非法强拆，否则应推定龙湾区政府为实施强拆的行政主体。而原审法院错误适用归责原则和举证责任，以上诉人提交证据不足以证明龙湾区政府参与强拆为由认定主体不适格，加重了上诉人的举证责任，免除了龙湾区政府的举证责任，实属举证责任分配不当。综上，请求撤销原审裁定，指令继续审理。龙湾区政府答辩称：1.上诉人的上诉理由没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的规定，被告主体问题属程序审查范畴。程序事实亦非只有判决书才可以认定，原审就被告主体及管辖的程序问题作出裁定，于法相符。对不符合受理条件的行政案件，法律不要求开庭审理；同样，对裁定驳回起诉案件开庭与否属司法裁量权范围。2.上诉人没有原告主体资格。上诉人起诉称自已房屋被强制拆除，要求确认违法，其并无实际诉的利益，不具备诉讼主体资格。首先，涉案房屋已经国家征收，且安置补偿已经支付到位。上诉人原产权证也已经注销。根据物权法规定，本案中客观上并不存在上诉人的房屋所有权。其次，上诉人起诉明确针对房屋拆除行为，而不是主张其其他财产损失。房屋不属上诉人所有，被诉行为与其没有法律上利害关系。3.上诉人房屋因其诉讼案件被执行查封，在处置过程中人民法院亦明确征收实施单位支付了该房屋的征收补偿款后，取得了不动产的“处置权”。至此，国有土地上房屋征收补偿已经完成。涉案房屋的拆除实为不动产的实际处置，并非第三人作为实施单位依据房屋征收行政法律法规规范而实行的行政行为。综上，请求驳回上诉、维持原裁定。瑶溪街道的答辩意见与龙湾区政府一致。经审理查明：华宇公司原名华东不锈钢集团有限公司，拥有坐落于温州机场大道1487号（浙江温州工业园区）的厂房，国有建设用地使用权证为温国用（2007）第2-3201号。2017年5月17日，龙湾区政府作出温龙政发〔2017〕33号征收决定，上述厂房位于征收范围内。2017年6月30日，华宇公司与瑶溪街道签订《补偿安置协议书》。2018年10月16日，上述厂房被强制拆除。另查明，浙南科技城二期工业企业拆迁工作领导小组办公室系温州市龙湾区委、温州高新技术产业开发区委于2016年12月成立的临时机构，主任为吴向兵，副主任为朱邦丰和刘锦浦。该办公室于2017年6月30日向华宇公司发送了《企业厂房腾空须知》，又于2017年11月10日向华宇公司发送《敦促停产腾空通知》，要求华宇公司腾空厂房。浙南科技城三期工业企业拆迁工作领导小组办公室系龙湾区委办公室、区政府办公室、高新区党委办公室及高新区管委会办公室于2018年5月成立的临时机构，孙方忠为主任，冯宪芙为常务副主任。华宇公司厂房被强制拆除时，孙方忠、冯宪芙等在现场指挥。强拆以后，浙南科技城三期工业企业拆迁工作领导小组办公室于2018年11月21日向华宇公司发送《关于房屋拆除后设备设施领取的通知》。以上有关诉权的事实有华宇公司的工商变更登记表，华宇公司的土地使用权属证书，龙湾区政府作出的房屋征收决定，华宇公司与瑶溪街道签订的《补偿安置协议书》，拆迁现场照片及视频，浙南科技城二期工业企业拆迁工作领导小组办公室向华宇公司作出的《企业厂房腾空须知》和《敦促停产腾空通知》，中共温州市龙湾区委、中共温州高新技术产业开发区委作出的专题会议纪要，龙湾区委办公室、区政府办公室、高新区党委办公室及高新区管委会办公室作出的《关于成立浙南科技城三期工业企业拆迁工作领导小组的通知》，浙南科技城三期工业企业拆迁工作领导小组办公室作出的《关于房屋拆除后设备设施领取的通知》等证据证明。本院认为，本案争议的主要问题是，龙湾区政府是否为本案适格的被告。关于房屋强制拆除的案件具有特殊性，行政相对人往往不能明确具体实施强拆的行政主体。涉案房屋被强制拆除的情况下，不能苛求原告起诉时提供充分的证据证明拆除的行政主体，原告只需提供初步证据证明被告参与了强拆的具体实施，即已完成举证责任。而被告则应提供充分证据证明强拆系哪个行政主体单独实施，进而证明其并非强拆的行政主体。本案中，从查明的事实看，浙南科技城三期工业企业拆迁工作领导小组办公室系龙湾区政府设立的临时机构，其实施行为的法律后果应由龙湾区政府承担。该办公室主要领导在涉案厂房拆除现场指挥，事后又以该办公室的名义向华宇公司发送《关于房屋拆除后设备设施领取的通知》，据此可以认定龙湾区政府参与了涉案厂房的强制拆除。而龙湾区政府辩称，强制拆除由瑶溪街道单独实施，该办公室系协助瑶溪街道实施强制拆除工作，但未提供充分的证据证明。因此，龙湾区政府应为本案适格的被告，原审认定被告主体相关事实不清，应予纠正。龙湾区政府还主张，华宇公司提起本案诉讼不具备原告主体资格。但从二审庭审的情况看，虽然华宇公司与瑶溪街道就涉案厂房已签订《安置补偿协议》，但部分补偿款（奖励款）尚未履行完毕，且华宇公司不服该协议已经提起诉讼。故华宇公司与涉案厂房强制拆除行为之间有利害关系，其具有原告主体资格。综上，原审裁定驳回华宇公司对龙湾区政府的起诉不当，应予纠正；华宇公司的上诉请求符合法律规定，应予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销温州市中级人民法院于2018年12月29日作出（2018）浙03行初398号行政裁定；二、本案指令温州市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  楼缙东审判员  王玉岳审判员  周进海二〇一九年十月十二日书记员  张 莹