河北省承德市双桥区人民法院行 政 判 决 书（2019）冀0802行初120号原告魏云，男，1955年4月3日出生，汉族，农民，住承德市双桥区。委托代理人王宏国，河北久兴律师事务所律师。被告承德市双桥区国土资源局，地址承德市双桥区西大街路**。法定代表人顾二印，职务局长。负责人李静，职务副局长。委托代理人宁宁，该局工作人员。委托代理人宋连生，河北山庄律师事务所律师。原告魏云诉被告承德市双桥区国土资源局撤销行政处罚决定一案，原告于2019年8月2日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月2日立案后，于2019年8月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月22日公开开庭进行了审理。原告魏云及其委托代理人王宏国，被告承德市双桥区国土资源局的负责人李静及委托代理人宁宁、宋连生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告承德市双桥区国土资源局于2019年7月23日作出承双国土资罚字[2019]09号行政处罚决定，决定对原告魏云处罚如下：1、责令其退还非法占用的土地2244.98平方米；2、限魏云15日内拆除不符合土地利用总体规划面积2244.98平方米非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、林业局已处罚开垦林地1227平方米，我局不再重复处罚；剩余违法占地面积为1017.0平方米，处以每平方米14元人民币的罚款，即人民币壹万肆仟贰佰伍拾壹元柒角贰分（￥14,251.72元）。原告魏云诉称，2019年7月23日承德市双桥区国土资源局作出的承双国土资罚字（2019）09号决定书的决定是适用法律、行政、法规规章及文件错误，用法不公。承德市双桥区国土资源局作出承双国土资罚字（2019）09号决定书责令：1、原告退还非法占用的土地2244.98平方米；2、限期拆除不符合土地利用总体规划面积2244.98平方米非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、处违法占地1017.98平方米14,251.72元罚款。上述被处罚的林地在2008年8月8日魏云同老西营子村民高俭签订的土地转租合同范围内（高俭的林权证四至边界清晰无争议），并在转包的林地上搞农业养殖。2013年10月29日承德市双桥区法院作出（2012）双桥民初字4036号判决确认了魏云同高俭签订的土地转租合同有效、2014年承德市中级人民法院（2014）承民终字816号判决书再次肯定了魏云同高俭签订的土地转租合同不违反法律、政府法规强制性规定合法有效。既然魏云有土地转租合同和承德市区、市二级法院的生效判决，就不存在承德市双桥区国土资源局认定非法占地。原告不存在非法占地的违法行为，那么承德市双桥区国土资源局处违法占地1017.98平方米14251.72元罚款的行踪行为就不具有合法性及合理性。原告认为被告严重侵害了农民的土地承包经营自主权，请求法院撤销被告承德市双桥区国土资源局作出的承双国土资罚字（2019）09号决定书。原告魏云向本院提交了以下证据：1、承德市双桥区人民法院（2012）双桥民初字第4036号民事判决书、承德市中级人民法院（2014）承民终字第816号民事判决书，证明原告同高俭承包的转租合同合法有效，原告具有在此土地占有使用收益的权利，不违反法律规定;2、林权证、转租合同，证明土地转租合同同林权证四至范围一致，土地性质为荒地，原告没有改变土地用途;3、承德市总体规划说明书及承德市城乡规划局双桥分局证明，证明原告承包的地块不属于建设用地，不需要审批;4、承德市北区开发建设领导小组出具的证明，证明北区办公室2008年10月19日证实了在原告所在地是养牛场，当时进行畜牧养殖政府出具了手续，向电力公司申请了低压用电;5、新闻两页截图，证明畜牧养殖不需要土地管理部门审批;6、国土资发[2010]155号文件。被告承德市双桥区国土资源局辩称，一、基本事实。2019年5月份，被告接到群众举报：“魏云在未取得合法用地手续的情况下。涉嫌违法占用双峰寺镇××村土地进行垒院墙套大院、建房”；被告于2019年5月16日立案调查处理。经查，原告魏云于2008年在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用双峰寺老西营村高家沟地段土地进行套院、建房。为准确确定原告魏云的土地违法行为的具体情况，被告委托承德纵横地质测绘有限公司进行了实地勘测。经测绘，原告魏云违法占地总面积为2244.98平方米（所占地类：林地2242.07平方米、其他土地2.91平方米），其中建筑占地面积136.31平方米、开山区占地面积620.82平方米、空闲占地面积1487.85平方米，不符合土地利用总体规划占地面积2244.98平方米。违法占地总面积中包含双桥区林业局2008年10月20日以[林罚书字（2008）第（5）号]《林业行政处罚决定书》已经处罚1227平方米。原告魏云的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。前款所称依法申请使用国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属农民集体所有的土地。”及第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”的规定，属于违法占地行为。被告于2019年7月17日向原告魏云送达了《行政处罚告知书》（承双国土资罚告字[2019]09）号，向原告告知了调查认定的事实、处罚依据和拟处罚结论。当日，被告向原告魏云送达了《行政处罚听证告知书》（承双国土资听告字[2019]09号），告知违法行为人对拟作出的行政处罚有权申请听证；原告魏云未申请听证。依据《中华人民共和国国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”、《河北省土地管理条例》第六十五条“依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米十元以上三十元以下”、《承德市国土资源局行政处罚自由裁量权细化标准》、《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定。并经集体研究决定，被告于2019年7月23日作出了《行政处罚决定书》（承双国土资罚字[2019]09号），对原告魏云处罚如下：1、责令其退还非法占用的土地2244.98平方米；2、限15日内拆除不符合土地利用总体规划面积2244.98平方米非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、林业局已处罚开垦林地1227平方米，不再重复处罚；剩余违法占地面积为1017.0平方米，处以每平方米14元人民币的罚款，即人民币壹万肆仟贰佰伍拾壹元柒角贰分（￥14,251.72元）。行政处罚履行方式和期限：自收到行政处罚决定之日起将非法占用的土地退还至土地权利人或者管理人；15日内自行拆除在不符合土地利用总体规划面积2244.98平方米非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；15日内将罚款缴至指定银行。二、原告魏云与土地承包人（或林权人）签订的《转租合同》不能代替行政审批。依据法律规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地专用审批手续。原告魏云建设房屋、垒院墙等占用的土地属于农用地，未办理过农用地转用审批手续，也未取得规划行政许可，确属违法占地。原告魏云与土地承包人（或林权人）签订的《转租合同》，甚或是法院的生效判决，确认的只是出租人与承租人之间的租赁关系，并非法律规定的具有审批权的行政机关对原告在集体土地上的建设行为的行政许可。原告以《转租合同》被法院确认有效主张不存在违法占地与法律规定相悖。综上，原告起诉的理由不能成立，请依法维持被告作出的《行政处罚决定书》（承双国土资罚字[2019]09号），驳回原告的诉讼请求。被告承德市双桥区国土资源局向本院提交了以下证据：1、违法线索登记表编号：[2019]09号，证明案件来源为群众举报，群众举报称：“魏云在未取得合法用地手续的情况下，涉嫌违法占用双峰寺镇××村土地进行垒院墙套大院、建房”要求进行查处;2、线索核查报告，证明被告接到群众举报后，进行了初查。经初查，存在土地违法行为;3、立案呈批表编号[2019]09号，证明被告经内部审批程序，决定立案调查处理;4、询问笔录及相关材料，证明被告对违法行为人进行了询问，违法行为人陈述了建设的过程，没有审批手续;5、现场勘测笔录及勘测图，证明被告委托具有测绘资质的测绘公司对违法行为人违法占地的地点、占地总面积、建筑物占地面积等进行了测绘，并制作测绘图;6、测绘公司资质证明，证明被告委托的测绘公司具有测绘资质;7、调查报告，证明被告执法人员根据调查情况，对土地违法事实、法律适用、拟进行的处罚等情况形成的书面调查报告;8、违法案件审理记录，证明会审人员对违法人在双峰寺镇××村涉嫌违法占地案件进行审理的经过;9、重大违法案件处理决定法制审核呈批表，证明被告内部法制部门对本案的审理意见;10、重大行政执法案件集体会审记录，证明被告经过集体讨论，作出的处罚意见;11、违法案件处理决定呈批表，证明被告领导审批意见;12、承双国土资罚告字[2019]09号行政处罚告知书及送达回证，证明被告对违法行为认定的事实、适用法律和拟处罚意见，对违法行为人预先进行了告知;13、听证告知书及送达回证，证明告知违法行为人有申请听证的权利;14、行政处罚决定书及送达回证，证明行政处罚结论;15、现场照片，证明违法占地现场基本情况;16、双桥区林业局[林罚书字（2008）第（5）号]《林业行政处罚决定书》，证明2008年10月20日对违法行为人非法开垦林地1227平方米进行了罚款处理，被告对这部分面积不在罚款处罚。经庭审质证，原告对被告提供1号证据真实性无异议,3、6、13、15、16号证据无异议。2号证据内容无异议，但认为证明原告垒院墙套大院是违法行为不属实，不予认可。4号证据中笔录的内容不予认可，与事实不符，林权执照、转租合同、证明均认可。5号证据占地面积认可，证明违法的内容不予认可。测绘图认可，规划图中对林地的内容认可。7-8号证据对证明违法的内容有异议。9号证据对证明原告违法占地的内容有异议。10号证据对讨论意见有异议。11-12号证据对证明原告违法占地的内容有异议。14号证据对认定原告违法占地的内容有异议，送达回证认可。被告对原告提供的1号证据真实性无异议，只是确认与高俭签订的转租合同有效不能代替行政审批，农用地用于非农用途需要审批。2号证据林权证无异议。3号证据没有单位的公章请求法院核实，只要农用地改变了用途都需要审批。全国土地分类只是总体分类不是针对原告的土地分类。4号证据真实性无异议，证明目的有异议。原来批的是上二道河子村办的养牛场，不能代表涉案地具有合法手续。5号证据真实性无法核实，没有说明农用地改变用途就不需要批准，农用地用于建房用于了建设。6号证据真实性无异议，提到的是设施农业项目用地，也需要农牧局审批为设施农业项目后国土部门备案，按照比例进行配套设施的建设。原告的建设行为没有批为设施农业。本院对上述证据认证如下：被告提交的1-16号证据符合真实性、合法性、关联性，本院予以采信，具有证明效力。原告提交的1-4号证据均不能达到原告的证明目的，5号证据不具真实性，上述证据本院不予以采信，6号证据系规范性文件。经审理查明，2019年5月14日经群众举报，被告承德市双桥区国土资源局于2019年5月16日对魏云在未取得合法用地手续的情况下涉嫌违法占用双峰寺镇××村高家沟地段土地进行垒院墙套大院、建房的行为立案调查。2019年5月17日被告承德市双桥区国土资源局工作人员对魏云进行询问，并制作询问笔录。并调取了下列材料：林地证第4855号林地使用执照（存根）；2008年8月8日魏云与高俭签订的转租合同；2008年10月17日承德市北区开发建设领导小组出具的证明；2019年5月22日魏云出具的魏云建养牛场经过现况；2011年2月22日承德市双桥区双峰寺镇××村村民委员会出具的证明；2011年2月22日承德市双桥区双峰寺镇××村第六村民组出具的证明；河北省代收罚款收据；林业行政处罚决定书；2019年5月10日现场勘测笔录；魏云占地地类面积及规划面积确认表；双峰寺镇××村魏云勘测定界图；土地利用分幅现状图、土地利用总体规划图。2019年6月24日承德市双桥区国土资源局进行重大行政执法案件集体会审并制作会审记录；2019年7月9日，承德市双桥区国土资源局作出承双国土资罚告字[2019]09号行政处罚告知书、承双国土资听告字[2019]09号行政处罚听证告知书，告知魏云拟作出处罚的事实、理由及依据，并享有陈述、申辩、申请听证的权利。2019年7月7日送达原告。2019年7月23日，被告承德市双桥区国土资源局作出承双国土资罚字[2019]09号行政处罚决定书，决定对原告魏云处罚如下：1、责令其退还非法占用的土地2244.98平方米；2、限15日内拆除不符合土地利用总体规划面积2244.98平方米非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、林业局已处罚开垦林地1227平方米，不再重复处罚；剩余违法占地面积为1017.98平方米，处以每平方米14元人民币的罚款，即人民币壹万肆仟贰佰伍拾壹元柒角贰分（￥14,251.72元）。行政处罚履行方式和期限：自收到行政处罚决定之日起将非法占用的土地退还至土地权利人或者管理人；15日内自行拆除在不符合土地利用总体规划面积2244.98平方米非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；15日内将罚款缴至指定银行。2019年7月29日送达原告。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。根据被告提交的现场勘测笔录、勘测图等证据，原告魏云在双峰寺镇××村高家沟地段套院、建设建筑物占用的土地属于农用地，其未办理过农用地转用审批手续，也未取得规划行政许可，属于违法占地。被告作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求本院不予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告魏云的诉讼请求。案件受理费50元，由原告魏云负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。审 判 长  李秀梅人民陪审员  李国军人民陪审员  贾连升二〇一九年十月十日书 记 员  曹 雪