广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初1411号 原告：黄群心，女，汉族，1953年10月25日出生，身份证住址：广州市白云区。 委托代理人：种政、郭陈碧，广东导正律师事务所律师。 被告：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会），住所地：广州市越秀区吉祥路**，统一社会信用代码：11440100MB2C91103Q。 法定代表人：彭高峰，职务：局长。 委托代理人：曹雅龄，该局工作人员。 委托代理人：唐俊，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。 第三人：钟照湖，男，汉族，1967年9月29日出生，身份证住址：广州市白云区。 第三人：禤朝航，男，汉族，1972年10月9日出生，身份证住址：广东省佛冈县。 原告黄群心诉被告广州市规划和自然资源局行政命令一案，第三人为钟照湖、禤朝航，本院于2019年3月6日立案受理后依法组成合议庭，分别于2019年5月21日、10月24日公开开庭审理本案。原告黄群心的委托代理人郭陈碧，被告广州市规划和自然资源局的委托代理人曹雅龄、唐俊到庭参加诉讼，第三人钟照湖、禤朝航经本院合法传唤未到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 原告黄群心诉称，李锦清为广州市白云区汉塘村新光经济社村民。新光经济社在1980年代按照“一户一宅”的政策，将位于塘边××土地（现为××）共计约80平方米的宅基地分配给李锦清。2015年7月11日，李锦清履行合法报建手续，向人和镇监管部门，包括规划建设和城镇管理办公室、城管执法队、汉塘村委会等申请建设3.5层高，总建筑面积为280平方米的砖混结构宅基房。2017年8月2日，李锦清因病死亡。原告黄群心为李锦清的配偶，是广州市白云区汉塘村新光经济社村民，该宅基地房屋由原告一直合法使用，属于原告的合法财产。2018年12月初，原广州市国土资源和规划委员会监察执法大队在原告房屋现场粘贴穗云国土监〔2018〕人D006号《责令停工并限期整改土地违法行为通知书》，认定钟照湖违法使用人和镇汉塘村新光二经济社“塘边坦”一层楼房，占用土地面积1.5亩，并要求于2018年12月3日前整改到位，恢复土地原状。原广州市国土资源和规划委员会在D006号通知书中认定1.5亩违法土地包括了原告的宅基地范围，属于事实认定错误，损害了原告的合法权益。2018年12月14日，监察执法大队强制拆除了钟照湖的厂房。当监察执法大队要拆除原告房屋时，原告在现场出示了《村民自建房施工信息铭牌》《村委会证明》等证据，监察执法大队当场暂停了对原告房屋的强制拆迁行为，但一直没有依法撤销D006号通知书。2019年1月30日，原告向广州市人民政府申请行政复议，要求撤销D006号通知书，复议机关认为D006号通知书并未对行政相对人存在的涉案行为的性质作出最终的认定、处理，此时行政查处程序尚未结束，对行政相对人或利害关系人的权利义务尚未产生实质影响，不具有可诉性，不符合行政复议受理条件，因此驳回了原告的行政复议申请。2019年3月2日，原广州市国土资源和规划委员会监察执法大队再次在原告房屋现场粘贴穗云国土监〔2019〕人D038号《责令停工并限期整改土地违法行为通知书》，认定钟照湖违法建设人和镇汉塘村新光二经济社“塘边坦”两栋三层楼房，占用土地面积1.5亩，并要求于2019年3月5日前整改到位，恢复土地原状。原告认为上述两份通知书均属于可诉的具体行政行为，上述通知书的内容已经载明逾期未整改的，将依法追究法律责任。从实际情况来看，因为原告建筑涉案房屋是合法的，无需整改，但是监察执法大队依据上述通知书的内容仍然到现场要强制拆除原告房屋，对原告已经产生了现实的影响，损害了原告的合法权益。此外，原告宅基地房现粘贴的门牌“汉新南路南一巷18号”尚未在公安机关备案登记，门牌号码是村里安排的，由于村里没有门牌，所以，原告自己制作了门牌粘贴在原告宅基地房屋的外墙上。原告为保护自身合法权益，故提起本案诉讼，请法院判令：1、撤销被告于2019年3月2日作出的《责令停工并限期整改土地违法行为通知书》（穗云国土监〔2019〕人D038号）；2、被告承担本案诉讼费用。 被告广州市规划和自然资源局辩称，一、我局D038号通知书发出的对象为第三人钟照湖，并非原告，该通知书未对原告的合法权益产生实际影响。我局作出的D038号通知书系要求第三人钟照湖停止违法行为并履行其法定义务，未对原告赋予任何法律义务，未对原告的合法权益产生实际影响。D038号通知书是一种告知性、程序性和过程性行为，起到督促、提示行政相对人停止违法行为，避免扩大违法后果之作用，劝诫行政相对人自行纠正，有利于预防或减轻行政相对人可能承受行政处罚等不利法律后果，同时也可以保障违法调查程序的进行。此时行政查处程序尚未结束，不产生独立的、最终的行政法律效力。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》相关规定，我局作出的行政行为并未对原告合法权益产生实际影响，应当驳回其起诉。二、我局作出D038号通知书的行政行为认定事实清楚、适用法律、法规正确，程序合法。2012年4月，第三人钟照湖申请办理并取得广州市白云区人和镇汉塘村新光二经济社“塘边坦”（土名））地块设施农用地手续（云设农〔2012〕**）用地面积1.5亩，土地用途为农资仓库。根据《白云区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案》，该地块规划为农用地。该地块2011年至2017年土地利用现状均为农用地。2018年，为落实国家、省、市关于全面清理整治设施农业项目用地及“大棚房”问题的部署与要求，严厉打击以发展设施农用地为名开展违法违规非农建设行为，进一步保护耕地，促进白云区设施农业健康有序发展。我局工作人员在对取得设施农用地手续地块的复查当中，发现广州市白云区人和镇汉塘村新光二经济社“塘边坦”（土名）地块）地块设农〔2012〕35号地块），现场为两栋三层房屋框架、一栋一层房屋框架，且其中一栋三层房屋框架已作为住宅入住使用，已改变设施农用地使用用途。根据国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，我局发现第三人钟照湖申请的广州市白云区人和镇汉塘村新光二经济社“塘边坦”（土名）地块）地块改变了设施农用地用途后于2018年11月30日、2019年3月2日两次在违法现场张贴《责令停工并限期整改土地违法行为通知书》，告知第三人钟照湖其行为已违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政处罚法》相关规定，责令其立即停止违法用地行为，并限期整改到位，恢复土地原状。我局作出涉案通知书的行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。三、原告陈述与事实不符。首先，关于原告取得该地块土地的来源方式，原告在诉状中称“1980年代新光经济社按照‘一户一宅’的政策将位于塘边××土地（现为××）共计约80平方米的宅基地分配给李锦清”，该陈述与实际不符。2018年12月21日，我局会同属地人和镇政府就该地块情况对第三人钟照湖进行询问调查。根据调查查明，原告取得该地块的来源方式并非经济社分配给李锦清的宅基地，而是第三人钟照湖在2011年底与汉塘村新光二社租用该地块并于2012年办理取得该地块设施农用地手续后，违反设施农用地管理规定将部分地块转赠给李锦清，后者在该地块上违法建设了一栋三层框架房屋。由于原告自始至终拒不配合我局调查工作，为严格规范该地块设施农用地使用用途，我局在2018年11月30日发出穗云国土监〔2018〕人D006号《责令停工并限期整改土地违法行为通知书》后，于2019年3月2日以设施农用地申办人即第三人钟照湖为对象，再次下发D038号通知书。其次，原告诉称“2018年12月14日，监察执法大队强制拆除了钟照湖的厂房”，该陈述也与事实不符。我局未组织过对原告的建筑物进行强制拆除，原告也未提供任何证据证明我局组织实施了强拆行为。再次，原告诉称“2015年7月11日，李锦清履行合法报建手续，向人和镇监管部门，包括：规划建设和城镇管理办公室、城管执法队、汉塘村委会等申请建设3.5层高，总建筑面积为280平方米的砖混结构宅基房”，该陈述与事实不符。根据原告提供的《村民自建房施工信息铭牌》复印件显示，申请人李锦清申请的建房地址为“汉新南路一巷18号”，而根据我局工作人员核实的现场情况，该地块现场的两栋三层框架建筑物，门牌号分别为：汉新南路南一巷16号、汉新南路南一巷18号，均与李锦清申请的建房地址不符。此外，汉新南路一巷18号的《村民自建房施工信息铭牌》是存在的，但为存疑件，第三人禤朝航也非汉塘村村民，但持有1997年核发的宅基地证，也为存疑件。综上所述，我局出具D038号通知书的行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，且未对原告的合法权益产生实际影响，请法院查清事实，依法判决。 第三人钟照湖未提交书面答辩意见。 第三人禤朝航未提交书面答辩意见。 经审理查明，第三人钟照湖于2011年11月29日填写《设施农用地管理申请表》，申请使用汉塘村××第二经济社塘边坦土地1.5亩。该表载明：项目名称为东华农科站，土地用途为农资仓库，用地年限为20年，设施类型为临建。广州市白云区人和镇汉塘村民委员会在申请人处加盖印章。2012年4月19日，该申请经广州市白云区人和镇人民政府、广州市白云区农林局、广州市国土资源和房屋管理局白云区分局、广州市白云区人民政府审核同意，并制作《设施农用地管理审核意见表》。其中，广州市国土资源和房屋管理局白云区分局出具“同意按涉农用地的要求使用，不得用于其他非农建设”的意见。上述地块在《白云区人和镇新光（2）经济合作社“塘边坦”（土名）钟照湖地块（1997-2010年）土地利用总体规划图》中显示为一般耕地，《白云区人和镇新光（2）经济合作社“塘边坦”（土名）钟照湖地块白云区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案图》中显示为设施农用地，在《白云区人和镇新光（2）经济合作社“塘边坦”（土名）钟照湖地块2010年土地利用现状图》中显示为设施农用地。 原告陈述其丈夫李锦清（已去世）于2015年下半年被核发《村民自建房施工信息铭牌》，该铭牌载明：地址：地址为汉新南路一巷**规模为占地面积80平方米，总建筑面积为280平方米，层数为3.5，框架结构，街（镇）监管部门为规划建设和城镇管理办公室、人和镇城管执法队、汉塘村委会，开工建设审批表编号为村民新建019。之后，李锦清建设了一栋三层半房屋，并在房屋上挂有“汉新南路南一巷18号”的门牌。 根据2018年12月21日制作的《谈话笔录》载明：第三人钟照湖陈述，靠近路边那一栋作为农资仓库堆放化肥，中间那一栋是第三人钟照湖转赠给李锦清，李锦清于2015年报建并取得施工铭牌，靠近最里面那一栋是第三人钟照湖约在2012年转让给第三人禤朝航，由第三人禤朝航自己出资建设的，且禤朝航于2013年左右补办了宅基地证。当日，广州市白云区国土资源和规划局人和国土规划所对涉案两栋房屋拍摄了现场照片，根据现场照片显示，分别挂有“汉新南路南一巷18号”、“汉新南路南一巷16号”门牌的两栋房屋，均为三层半建筑。 2018年12月，广州市白云区人和镇汉塘村民委员会、广州市白云区人和镇汉塘村新光一、二、三经济合作社出具《证明》，称新光经济社于80年代按一户一宅分配给李锦清位于（塘边坦）土名，现为汉新南路一巷18号，80平方米的宅基地，该地块于2015年7月11日已批准建设，铭牌019号，该房屋符合我村一户一宅政策。 2019年3月2日，原广州市国土资源和规划委员会向第三人钟照湖作出穗云国土监〔2019〕人D038号《责令停工并限期整改土地违法行为通知书》，称“你未经批准在白云区人和镇汉塘村新光（2）经济合作社‘塘边坦’（土名），进行两栋三层楼房，占用土地面积1.5亩，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。现责令你立即停止该违法用地行为，于2019年3月5日前整改到位，恢复土地原状。逾期未整改的，将依法追究法律责任。”原告不服该通知书，遂诉至本院。 另查，2019年6月13日，广州市白云区人和镇汉塘村民委员会、广州市白云区人和镇汉塘村新光一、二、三经济合作社出具《证明》，称新光经济社分配给李锦清的位于汉新南路一巷18号宅基地与该宅基地房现所挂的门牌汉新南路南一巷18号为同一地址。 2019年7月17日，广州市白云区人和镇人民政府出具《关于核查协助调查函情况的函》，称“……2.汉新南路一巷18号房屋位于汉塘村××第二经济合作社‘塘边坦’（土名），此地块面积为1.5亩，由钟照湖于2011年向人和镇政府及原白云区农林局申办了设施农用地手续，项目名称为东华农科站，设施农用地编号为云设农〔2012〕35号，土地用途仅为农资仓库。”2019年8月26日，广州市白云区人和镇人民政府作出《关于广州铁路运输法院协助调查函（2019）粤7101行初1411号的回复》，称“……经核查，地址为，地址为汉塘南路一巷**是由我镇批准核发，铭牌号建019，屋址相符，但该宗村民建房当时提供的宅基地证在国规部门系统内为存疑件，故审批铭牌属无效。” 因机构改革，原广州市国土资源和规划委员会的职责由被告承接。 诉讼中，原告陈述第三人禤朝航持有的宅基地证为19**年6月**日核发的。被告陈述诉争通知书中“两栋三层楼房”分别指的是现场照片中的汉新南路南一巷18号、16号房屋，“占用土地面积1.5亩”为第三人钟照湖被批准使用涉案1.5亩设施农用地的总面积。 以上事实，有《设施农用地管理申请表》《设施农用地管理审核意见表》《责令停工并限期整改土地违法行为通知书》《谈话笔录》《证明》《驳回行政复议申请决定书》《关于核查协助调查函情况的函》《关于广州铁路运输法院协助调查函（2019）粤7101行初1411号的回复》、截图、现场照片、各方当事人的陈述等证据予以证实。 本院认为，关于被告认为诉争通知书未对原告的合法权益产生实际影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，被告并未提交证据证明已经针对涉案两栋房屋作出行政处理决定，也未对涉案两栋房屋进行强制拆除，而诉争通知书对原告、第三人禤朝航设定了停止违法用地行为，并于2019年3月5日前整改到位，恢复土地原状等义务，对原告、第三人禤朝航的实体权益产生了影响，因此，诉争通知书属可诉的具体行政行为。对被告提出的该项意见，本院不予采纳。 《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”根据上述规定，原广州市国土资源和规划委员会有权对其辖区内土地违法行为进行查处。因机构改革，原广州市国土资源和规划委员会的职责由被告承接，故被告为本案适格的被告。 《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《国土资源部、农业部〈关于进一步支持设施农业健康发展的通知〉》（国土资发〔2014〕127号）第四点第（三）项规定：“……从事设施农业和规模化粮食生产的，经营者必须按照协议约定使用土地，确保农地农用。设施农用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。”根据上述规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，第三人钟照湖于2012年4月19日被批准使用涉案1.5亩土地作为设施农用地。之后，李锦清和第三人禤朝航在上述土地范围内分别建设了汉新南路南一巷18号、16号房屋，即涉案两栋房屋。其中，虽然李锦清被核发《村民自建房施工信息铭牌》，且根据广州市白云区人和镇汉塘村新光一、二、三经济合作社出具的《证明》可知，《村民自建房施工信息铭牌》载明的地址汉新南路一巷18号与现场照片中的汉新南路南一巷18号为同一地址，但原告并未提交证据证明已办理农用地转为建设用地的审批手续，故根据上述规定，汉新南路南一巷18号房屋涉嫌违法用地。但根据原告、被告的陈述、《谈话笔录》可知，第三人禤朝航持有汉新南路南一巷16号房屋的宅基地证。同时，原广州市国土资源和规划委员会在认定违法用地的面积时，未对违法用地面积进行测量，而直接以第三人钟照湖被批准使用涉案1.5亩设施农用地的面积，作为违法用地的面积。由此，原广州市国土资源和规划委员会在未对上述情况予以调查、核实，涉案宅基地证未被撤销、确认无效之前，径行作出诉争通知书，属于事实不清，证据不足，且诉争通知书未告知具体适用的法律条文，故对原告要求撤销诉争通知书的意见，本院予以支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下： 撤销原广州市国土资源和规划委员会于2019年3月2日向第三人钟照湖作出的穗云国土监〔2019〕人D038号《责令停工并限期整改土地违法行为通知书》。 案件受理费50元，由被告广州市规划和自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审判长  向宏 审判员  叶莉 审判员  黄胜 二〇一九年十月三十一日 法官助理杜春燕 书记员曾钰琳