浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1272号上诉人（原审原告）马素浓，女，1969年11月4日出生，汉族，住浙江省慈溪市。委托代理人茹建良，男，1969年8月9日出生，汉族，住浙江省慈溪市，系马素浓丈夫。委托代理人张卓琦，浙江海泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）慈溪市人民政府，住所地浙江省慈溪市三北大街655号。法定代表人项敏，市长。委托代理人陈黎明，慈溪市人民政府工作人员。委托代理人郎慈甬，浙江上林律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）慈溪市拆迁事务所（慈溪市房屋征收中心），住所地浙江省慈溪市白沙路街道三北大街744号。法定代表人胡建军，主任。委托代理人陆冬过，慈溪市拆迁事务所（慈溪市房屋征收中心）工作人员。原审第三人茅招娣，女，1943年7月18日出生，汉族，住浙江省慈溪市。原审第三人马建峰，男，1963年12月26日出生，汉族，住浙江省慈溪市。委托代理人房建飞，女，1966年7月28日出生，汉族，住浙江省慈溪市，系马建峰妻子。原审第三人马妙浓，女，1966年3月8日出生，汉族，住浙江省慈溪市。马素浓因诉慈溪市人民政府（以下简称慈溪市政府）、慈溪市拆迁事务所（慈溪市房屋征收中心）（以下简称征收中心）房屋拆迁裁决一案，不服浙江省宁波市中级人民法院（2019）浙02行初20号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人马素浓的委托代理人茹建良、张卓琦，被上诉人慈溪市政府的委托代理人陈黎明、郎慈甬，被上诉人征收中心的委托代理人陆冬过，原审第三人马建峰的委托代理人房建飞到庭参加诉讼。原审第三人茅招娣、马妙浓经传票传唤无正当理由拒不到庭，不影响本案的审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案慈溪市西二环北延棚户区改造项目地块经浙江省人民政府批准征收，慈溪市政府亦作出《征收土地公告》。2017年7月3日，原慈溪市国土资源局作出慈土拆听告字[2017]第5号《听证告知公告》，告知拆迁红线范围内的被拆迁人及利害关系人对《慈溪市西二环北延棚户区改造项目征收集体所有土地房屋拆迁实施方案（草案）》有要求听证的权利。同月28日，原慈溪市国土资源局组织听证代表对上述实施方案进行了听证。同年8月14日，慈溪市政府审核征收中心报请的慈房征收[2017]5号《关于要求批准慈溪市西二环北延棚户区改造项目征收集体所有土地房屋拆迁实施方案的请示》及相关申报材料后，作出同意涉案房屋拆迁实施方案的慈政函[2017]106号批复。同月16日，原慈溪市国土资源局发布了慈征拆[2017]第4号《征收集体所有土地房屋拆迁公告》，公布了项目名称、拆迁人、拆迁范围、补偿安置的方式和标准、搬迁期限及救济途径等事项。同月17日，原慈溪市国土资源局发布了《关于慈溪市西二环北延棚户区改造项目公开选定房地产评估机构的公告》。同月22日，原慈溪市国土资源局通过抽签方式，从报名并符合条件的评估机构中选定江苏天元房地产土地与资产评估造价有限公司宁波分公司（以下简称天元宁波分公司）为涉案房屋拆迁项目的评估机构。登记产权人为马启范（已故）的被拆迁房屋位于慈溪市××街道××（××），根据慈集建（1993）字第168290号《集体土地建设用地使用证》载明，该房屋占地27平方米，经实测，该房屋（一层房屋）的建筑面积为42.13平方米。2018年9月4日，征收中心作出继承告知书，告知马素浓及原审第三人茅招娣、马建峰、马妙浓，因登记产权人马启范已亡故，作为法定继承人应约定继承份额并在十日内书面提交被拆迁人。2018年9月17日，征收中心向原慈溪市国土资源局发函要求就被拆迁房屋的产权人、土地使用权面积和建筑面积进行确认。同月19日，原慈溪市国土资源局复函答复被拆迁房屋原产权人为马启范（已故），土地使用权面积27平方米，房屋建筑面积27平方米。2018年9月20日，征收中心作出《被拆迁人安置人口、可安置面积认定》，认定马启范户可安置面积27平方米，可安置人口为0人。同月26日，天元宁波分公司对涉案被拆迁房屋评估后出具了苏天元房评报字（2018）第NB0015号和苏天元房评报字（2018）第NB0016号的《房地产估价报告（调产安置）》和《房地产估价报告（货币补偿）》，评定被拆迁房屋调产安置补偿金额为14404元，货币安置补偿金额为187270元。2018年11月9日，天元宁波分公司将被拆迁房屋的评估结果进行公示。同日，征收中心将被拆迁房屋权属、可安置人口和可安置面积进行公示。同年11月16日，慈溪市宗汉街道城镇规划建设办公室作出《情况说明》，马启范户在拆迁范围之外尚有宅基地75平方米。被拆迁房屋权证记载面积为27平方米，登记后未经批准重新拆建成现房屋42.13平方米。同日，征收中心作出《告知书》，告知马素浓及原审第三人茅招娣、马建峰、马妙浓，因茅招娣、马建峰在拆迁范围外另有宅基地房屋，马妙浓、为出嫁女儿，均不能计入安置人口。认定可安置面积为27平方米，可安置人口0人，房屋装修附属物4454元。上述《告知书》、评估报告、测绘资料、确权材料向马素浓及原审第三人茅招娣、马建峰、马妙浓进行送达。征收中心因与马素浓及原审第三人茅招娣、马建峰、马妙浓就涉案被拆迁房屋的安置补偿事宜达不成协议，于2018年12月4日向慈溪市政府提出拆迁裁决申请。次日，慈溪市政府予以受理，并向征收中心发送了《行政裁决受理通知书》，同月6日向马素浓及原审第三人茅招娣、马建峰、马妙浓送达了《行政裁决答辩通知书》。2018年12月24日，慈溪市政府作出被诉房屋拆迁裁决。同月29日，慈溪市政府分别向马素浓、征收中心、茅招娣、马建峰和马妙浓送达了涉案《房屋拆迁裁决书》。马素浓不服，诉至法院。请求：撤销被诉房屋拆迁裁决，依法审查慈土资发[2016]16号《关于对〈慈溪市征收集体所有土地房屋拆迁若干规定〉有关问题的解释》（以下简称《若干规定解释》）第二条第二款的合法性。另查明，1997年10月，案外人茹建良（系马素浓丈夫）申请宅基地在原坎墩镇××（现××街道××灶村）建房，马素浓作为其家庭成员之一。马启范和原审第三人茅招娣于1998年9月8日作出《立户》，将被拆迁房屋南半间分给马素浓。2000年6月8日，经慈溪市农村经济委员会审核，马素浓作为茹建良家庭成员在原××××村享有承包地1.93亩。马素浓在慈溪市××街道马××路村无承包地。原审法院认为：各方当事人对慈溪市政府具有作出被诉房屋拆迁裁决的法定职权均未提出异议，经审核，对此予以确认。2018年8月14日，慈溪市政府审核征收中心提交的征收土地批准文件、规划红线图、经过听证的房屋拆迁实施方案、拆迁安置补偿资金、安置用地等资料后作出同意涉案房屋拆迁实施方案行为，该行为不具有明显重大违法情形，已成立生效，且马素浓对该行为亦未提出异议，在其未被具有法定职权的机关依法定程序撤销前，可以作为被诉房屋拆迁裁决的前置行为依据。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》（以下简称《实施细则》）第二十条第一款规定，拆迁房屋需要价格评估的，土地行政管理部门应当将拆迁补偿评估项目向社会进行公告，由具有法定资格的房地产评估机构在规定期限内报名，并在拆迁人和被拆迁人代表的公开监督下从符合条件的房地产评估机构中随机产生一家评估机构，由拆迁人与评估机构签订委托评估协议；评估所需费用由拆迁人承担。经发布评估机构报名公告、评估机构报名及随机抽签产生天元宁波分公司作为评估机构，程序符合上述规定。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》（以下简称《拆迁条例》）第二十三条规定，被拆迁房屋的可补偿安置面积，按照被拆迁人提供的合法的集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件记载的建筑面积计算。被诉房屋拆迁裁决根据涉案被拆迁房屋的建房用地批文、土地使用权权证的记载内容以及国土部门的权属认定，确定涉案被拆迁房屋的可补偿安置面积为27平方米，符合上述规定。天元宁波分公司具有法定的评估资质并经法定程序选定为涉案房屋拆迁项目的评估机构，其作出的被拆迁房屋《评估报告》已送达马素浓等人，马素浓等人亦未按照规定提出异议及申请复核。拆迁人已按照规定将被拆迁房屋的权属和可补偿安置的面积在拆迁范围内进行了公示。据此，涉案的被拆迁房屋的《评估报告》可以作为被诉房屋拆迁裁决认定事实的证据。登记的产权人马启范已经在拆迁之前死亡，马素浓及原审第三人茅招娣、马建峰、马妙浓作为继承人对涉案被拆迁房屋的拆迁权益进行承继。据此，慈溪市政府将马素浓及原审第三人茅招娣、马建峰、马妙浓作为被诉房屋征收裁决的被申请人，并无不当。马启范在拆迁范围之外另有宅基地75平方米，现为茅招娣使用，马建峰拆迁范围之外申请了85平方米宅基地建房，两人不符合计入安置人口条件，马妙浓已经出嫁，户口并不在马启范户内，也不符合计入可安置人口条件。《若干规定解释》第二条第二款关于已婚女儿不计入安置人口的规定，与《拆迁条例》和《慈溪市征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》（以下简称《若干规定》）关于安置人口认定的规定不相一致，不能直接作为确认安置人口的依据。但对集体土地上房屋进行征收，既涉及对房屋所有权的征收，又涉及对宅基地使用权的征收，根据现行的法律规定，只有本农村集体经济组织成员才有资格取得本集体经济组织的宅基地使用权。因此，安置人口应以具有本农村集体经济组织成员资格为基础。《拆迁条例》中关于安置人口具有常住户口且实际居住条件的理解，也应当是以具有本农村集体经济组织成员资格为前提。据此，根据经慈溪市政府批准生效的《慈溪市西二环北延棚户区改造项目征收集体所有土地房屋拆迁实施方案》（以下简称《实施方案》）的规定，因马素浓不具备慈溪市××街道马××路村经济合作社社员资格，而不具备计入安置人口的资格，且马素浓作为其丈夫茹建良户内成员已另在慈溪市××街道××灶村申请宅基地建房，故慈溪市政府未将马素浓计入安置人口的结论，并无不当。但因慈溪市政府作出被诉房屋征收裁决引用计算安置人口的规定不当，导致马素浓产生误解进而引发本案诉讼，存在过错，应当由慈溪市政府承担本案诉讼费。因征收中心与马素浓就涉案房屋拆迁补偿安置事宜达不成协议，2018年12月4日，征收中心向慈溪市政府提出拆迁裁决申请；次日，慈溪市政府受理了拆迁裁决申请后，向马素浓及原审第三人茅招娣、马建峰、马妙浓送达了行政裁决答辩通知。2018年12月24日，慈溪市政府作出了被诉房屋拆迁裁决，相关程序符合《实施细则》第十三条第二款的规定。综上，被诉房屋拆迁裁决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，程序合法。马素浓要求撤销被诉房屋拆迁裁决的理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回马素浓要求撤销慈溪市政府作出的慈政处[2018]19号房屋拆迁裁决的诉讼请求。马素浓上诉称：原审判决认定事实错误，应依法改判。原审判决认为《若干规定解释》第二条第二款与上位法规定不相一致，不能直接作为确认安置人口的依据。同时，原审法院认为根据《拆迁条例》规定，马素浓不具备慈溪市××街道马××路村经济合作社社员资格，故不具备计入安置人口的资格。事实上，马素浓的户口一直在慈溪市××街道马××路村，从未迁出，其本人也常住马家路，系慈溪市××街道马××路村股份经济合作社的股东，占股数0.783，只是马家路负责发放股权证的工作人员将该股权证无故扣押至今，未交予马素浓。而马素浓的丈夫茹建良在慈溪市××街道××灶村的宅基地系向慈溪市坎墩房地产开发公司购买，茹建良所建房屋与马素浓在马家路拆迁时是否计入安置人口并无必然关系。根据居住在马家路村、户口在马××为××村股份经济合作社的股东这些事实，足以证明马素浓系马家路集体经济组织的成员。故原审认定该事实错误，进而得出不具备计入安置人口的资格这一错误结论。请求撤销原判，改判支持马素浓的原审诉讼请求。慈溪市政府答辩称：一、被拆迁房屋情况。被拆迁房屋坐落在拆迁范围内，被拆迁房屋原产权人为马启范(已故)，土地使用权面积27平方米，房屋建筑面积27平方米。天元宁波分公司依法对被拆迁房屋进行了实地评估，并出具了评估报告。二、被拆迁房屋裁决情况。被拆迁房屋原产权人马启范已于2016年9月亡故，其妻茅招娣、其子马建峰、其女马妙浓及马素浓为合法继承人。由于马启范和茅招娣于1998年12月31日在慈溪市××街道马××路村(拆迁红线外)审批个人建房占地面积75平方米，马建峰分别于1988年3月30日、1992年11月6日在慈溪市××街道马××路村(拆迁红线外)审批个人建房占地面积70平方米和15平方米，马妙浓和马素浓为已婚嫁女儿。根据《若干规定》第二十六条、《若干规定解释》第二条第二款等相关规定，征收中心确定茅招娣户可安置人口0人，可安置面积27平方米。因各被拆迁人未在规定期限内提交继承份额，征收中心将被拆迁房屋权属、补偿安置情况及评估结果等进行公示并向各被拆迁人送达，告知其有两种补偿安置方案可供选择以及对被拆迁房屋权属、可补偿安置面积、评估结果等事项提出异议的权利。因各被拆迁人未在规定时间内提出异议，也未与征收中心达成拆迁补偿安置事宜，征收中心于提出拆迁裁决申请，慈溪市政府受理后依法作出被诉房屋拆迁裁决。三、关于家庭户情况。马素浓以其户口仍在拆迁区域内为由要求计入安置人口，拒绝签订拆迁协议。马素浓于1993年2月12日与茹建良登记结婚，1997年5月5日，茹建良向慈溪市坎墩街道三灶街南村(后该村合并为三四灶村)申请农民宅基地审批建房，其中申请表中户内人员为4人，分别是户主茹建良、妻子马素浓、女儿茹楚娜、母亲胡菊书，共批得房屋二层3间，建筑占地面积为110平方米。2000年6月28日，茹建良户获得慈溪市坎墩街道四塘南村农村集体土地承包权，承包期限自1999年10月1日至2029年9月30日止，其中审批表中户内人员为3人，分别为户主茹建良、妻子马素浓及女儿。虽然马素浓的户口在慈溪市××街道马××路村，但其在马家路的户口性质为挂靠户，实际上马素浓与其丈夫、孩子长期居住在坎墩××××灶村，且相应的农民福利、经济合作社社员权益(包括宅基地审批建房、承包地分配)均跟随丈夫孩子在三四灶村和四塘南村享受。因此，不能仅就马素浓的户口在拆迁区域内就此要求享受安置人口的补偿。四、关于马素浓主张其为马家路经济合作社社员的回应。马素浓在上诉状中主张其享有马家路经济合作社股权0.783，经调查核实，该份证据存疑。根据《宗汉街道马家路经济合作社股份合作制改革实施方案》(2018年5月2日社员代表会议表决通过)第四条中关于人口股的规定“户口在本村的出嫁女及子女属于应迁未迁户，不属于经济合作社社员，只照顾人口股，不单独发放股权证，不得参与股份经济合作社各项事业的表决权，户口迁出后股份充入村集体经济。”另外，根据《宗汉街道机关内设机关改革的实施意见》(宗街党〔2005〕57号)第二条中关于机构设置的规定以及宗汉街道办事处作出的相关证明，可以证实慈溪市宗汉街道农业办公室已于2005年9月22日撤销，与马素浓提供的证据内容不符。请求驳回上诉，维持原判。马建峰答辩称：不同意原审判决，征收中心承诺给我们户口可以登入，因为房屋马建峰也有份，也应该享受地基。茅招娣、马妙浓未到庭参加诉讼，视为放弃质证和答辩的权利。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人提交的证据均不属于二审新的证据，不予认定。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，慈溪市政府作出的慈政处[2018]19号房屋拆迁裁决符合法律规定。对此，理由如下：其一，根据查明的事实，包括茅招娣户在内的涉案慈溪市西二环北延棚户区改造项目地块经浙江省人民政府批准征收，且慈溪市政府于2017年8月14日批准了征收中心制定的《实施方案》，同月16日，原慈溪市国土资源局发布了慈征拆[2017]第4号《征收集体所有土地房屋拆迁公告》，公布了项目名称、拆迁人、拆迁范围、补偿安置的方式和标准、搬迁期限及救济途径等事项。嗣后，因征收中心与马素浓及原审第三人茅招娣、马建峰、马妙浓就涉案房屋拆迁补偿事宜无法达成协议，慈溪市政府根据征收中心的报请，作出被诉房屋拆迁裁决，该行为符合《拆迁条例》及《实施细则》的相关规定。而慈溪市政府批准《实施方案》的行为属于被诉房屋拆迁裁决的前置行政行为，上述行为作出后即具有公定力，在未经法定机关和法定程序确认无效、撤销或变更之前，对被征收人具有约束力，可以作为被诉房屋拆迁裁决的前置行为依据。其二，2017年8月17日，原慈溪市国土资源局发布了《关于慈溪市西二环北延棚户区改造项目公开选定房地产评估机构的公告》。同月22日，原慈溪市国土资源局通过抽签方式，从报名并符合条件的评估机构中选定天元宁波分公司为涉案房屋拆迁项目的评估机构，程序符合《实施细则》第二十条第一款之规定。天元宁波分公司受托后对茅招娣户被拆迁房屋作出评估，将评估结果进行公示并送达马素浓等人，马素浓等人亦未按照规定提出异议及申请复核，且拆迁人也已按照规定将被拆迁房屋的权属和可补偿安置的面积在拆迁范围内进行了公示，故涉案房屋估价报告可以作为慈溪市政府作出被诉房屋拆迁裁决的依据。因涉案被拆迁房屋登记的产权人马启范已经在拆迁之前死亡，马素浓及原审第三人茅招娣、马建峰、马妙浓作为继承人对涉案被拆迁房屋的拆迁权益进行承继。故慈溪市政府将马素浓及原审第三人茅招娣、马建峰、马妙浓作为被诉房屋征收裁决的被申请人，并无不当。因马启范在拆迁范围之外另有宅基地75平方米，现为茅招娣使用；马建峰在拆迁范围之外申请了85平方米宅基地建房；马妙浓已经出嫁，户口并不在马启范户内，故慈溪市政府认为该三人不符合计入安置人口条件，亦无不当。其三，《若干规定解释》第二条第二款关于已婚女儿不计入安置人口的规定，与《拆迁条例》《若干规定》关于安置人口认定的规定不相一致，故原审法院认定上述规定不能直接作为确认安置人口的依据，正确。但从查明的事实看，马素浓的丈夫茹建良申请宅基地在原坎墩镇××（现××街道××灶村）建房，马素浓系作为其家庭成员之一；马素浓在慈溪市××街道马××路村无承包地，但其作为茹建良家庭成员在原××××村享有承包地1.93亩。根据法律规定，只有本农村集体经济组织成员才有资格取得本集体经济组织的宅基地使用权，故安置人口应以具有本农村集体经济组织成员资格为基础。慈溪市政府提出《拆迁条例》中关于安置人口具有常住户口且实际居住条件的理解，也应当是以具有本农村集体经济组织成员资格为前提，有相应依据。因此，在马素浓未能提交有效证据证明其具有慈溪市××街道马××路村经济合作社社员资格的情况下，被诉房屋拆迁裁决未将马素浓计入安置人口，符合《实施方案》的相关规定，并无不当。因原审法院对慈溪市政府将《若干规定解释》第二条第二款作为裁决依据存在不当已予以指正，故对《若干规定解释》第二条第二款的合法性问题不再作审查。其四，慈溪市政府于2018年12月5日受理征收中心提出的拆迁裁决申请，于同月24日作出被诉房屋拆迁裁决，并于同月29日分别向马素浓、征收中心、茅招娣、马建峰和马妙浓送达涉案《房屋拆迁裁决书》，相关程序符合《实施细则》第十三条第二款的规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人马素浓提出的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人马素浓负担。本判决为终审判决。审判长 江 勇审判员 楼缙东审判员 周进海二〇一九年十月二十三日书记员 吴国宏