浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1185号上诉人（原审原告）宋建国，男，1972年2月16日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。委托代理人周涛、陈晨，北京诚略律师事务所律师。上诉人（原审原告）宋财良，男，1933年1月21日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。委托代理人姜泉、韩雷永，北京万典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）衢州市柯城区人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区荷花三路**。法定代表人徐洪水，副区长。委托代理人吴芯羽，该府工作人员。委托代理人汪钢，浙江达正律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）衢州市柯城区姜家山乡人民政府（以下简称姜家山乡政府），，住所地浙江省衢州市柯城区姜家山乡姜家山村诚信路**法定代表人徐云飞，乡长。委托代理人徐琦，浙江达正律师事务所律师。浙江省衢州市中级人民法院审理宋建国、宋财良诉衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）行政强制一案，于2019年5月20日作出（2019）浙08行初5号行政裁定。宋财良、宋建国不服，提出上诉。本院于同年7月14日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查和询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年6月13日，浙江省人民政府作出浙土字A〔2018〕-0053《浙江省建设用地审批意见书》，同意衢州市2018年度计划第一批次建设用地66.0298公顷。2018年6月15日，柯城区政府下发柯政发〔2018〕105号文件，同意姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造，要求姜家山乡政府按照有关规定组织实施城中村搬迁改造工作。据宋建国、宋财良提交的《集体土地建设用地使用证》《房屋所有权证》记载，宋财良系柯城区姜家山乡前徐村**房屋的所有权人。1997年3月16日，宋建国、宋财良等人签订《分家协议》，约定该房屋分给宋财良的儿子宋建国。2018年10月28日，姜家山乡政府与宋财良户户主宋财良签订《高铁新城城中村搬迁改造房屋征收补偿安置协议书》，约定宋财良户房屋及附属物征收补偿安置等事宜，宋财良的儿子宋建胜在被征收人签字栏中签字捺印。2019年1月30日，姜家山乡政府组织人员拆除了上述登记于宋财良名下的房屋。宋建国、宋财良不服，起诉请求确认柯城区政府组织实施强制拆除涉案房屋的行政行为违法。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。宋财良系涉案房屋的所有权人，根据宋建国、宋财良等人签订的《分家协议》约定，涉案房屋分给宋建国。故宋建国对涉案房屋亦享有权利，两原告主体适格。但原告宋建国、宋财良以柯城区政府为被告提起本案诉讼，被告主体不适格。原告以宣传照片中有柯城区委领导出现在拆除现场主张拆除主体是柯城区政府，但原告所提照片系柯城区委组织部副部长送姜家山乡干部任职履新的内容，与认定拆除主体无关，且党委部门的党务行为，与政府行政行为之间无隶属关系，不能作为认定本案相关事实的依据。根据柯政发〔2018〕105号文件规定，姜家山乡政府是涉案城中村改造工作实施主体，其在与宋财良户签订征收补偿安置协议后，组织实施了拆除行为，其系相关实施行为的责任部门。庭审中，法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，将被告主体不适格，应当变更被告的意见向原告进行释明，原告拒不同意变更被告。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告宋财良、宋建国的起诉。宋财良上诉提出，因衢州市高铁新城棚户区(城中村)柯城区范围片区改造项目需要，上诉人的宅基地及房屋被纳入征收范围。但房屋征收部门未对上诉人进行合理、合法的补偿和安置，未能就房屋征收补偿安置问题达成一致，故上诉人未与房屋征收部门签订补偿安置协议。被上诉人柯城区政府为加快项目建设需要，于2019年1月30日组织人员对上诉人房屋实施强制拆除，致使房屋及房屋内部分物品被毁损。上诉人认为：1、上诉人提供证据中，有柯城区组织部副部长郑亮在房屋强拆现场的照片，郑亮名为送新班子成员丁飞任职履新，实为具体实施房屋征收事宜。此次房屋征收系高铁新城棚户区(城中村)柯城区范围片区改造项目，被上诉人作为此项目实施土地征收的主体，被上诉人的领导出现在房屋拆迁现场，足以证明被上诉人组织实施涉案行为。被上诉人作为本案诉讼主体适格，一审裁定认定事实错误。另外，依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”柯城区政府作为涉案土地和房屋征收主体，其确认的房屋征收部门姜家山乡人民政府，只能负责房屋征收与补偿工作，而姜家山乡人民政府实施强拆房屋的行为已经超越了其权限，属于滥用职权违法行政，该涉案违法行为的法律责任应由柯城区政府承担。2、柯城区政府负责其辖区内的土地和房屋征收工作，应承担违法强拆行为的责任，一审裁定适用法律错误。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、第四十八条、第四十九条，及《浙江省实施办法》第三条、衢州市人民政府文件《关于印发衢州市区集体土地房屋征收补偿安置办法的通知》(衢政发〔2014〕42号)第五条等规定，柯城区政府系衢州市高铁新城棚户区(城中村)柯城区范围片区改造项目征收主体，其应承担涉案行为的法律责任，为适格被告，一审裁定适用法律错误。请求撤销原审行政裁定，依法裁判。宋建国上诉提出，1、本案被诉的强拆行为发生于集体土地征收的过程中，依据土地管理法等相关规定，在集体土地征收的过程中，市、县级人民政府对集体土地的征收进行公告并组织实施。因此，本案被上诉人作为区人民政府是集体土地及地上附着物征收的法定实施主体。在该征收过程中实施的违法行为，理应由被上诉人承担法律责任。2、被上诉人在一审时提交的《衢州市人民政府关于进一步推进衢州市区城中村改造加快农民市民化步伐的若干意见》及所附实施办法，都非常明确规定在城中村改造过程中区级人民政府为责任主体。因此，本案强拆行为应当由被上诉人柯城区人民政府来承担法律责任。3、第三人姜家山乡人民政府没有实施集体土地征收及地上附着物拆除的法定职权。被上诉人在一审时提交的证据《衢州市柯城区人民政府关于同意对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的批复》，柯城区政府批准由姜家山乡人民政府具体实施城中村改造过程中的房屋征收工作，责任主体是柯城区政府。柯城区政府授权乡政府去具体实施该行为。根据行政诉讼法司法解释第二十条第三款之规定，没有法律、法规或者规章规定行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。显然柯城区人民政府在没有法律授权的情况下，由其授权给乡政府实施城中村改造房屋征收工作，行政行为法律责任应由柯城区政府来承担。4、最高人民法院在（2018）最高法行再106号行政裁定书中明确了一个裁判原则，就是在集体士地征收过程中除非市县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下被拆除，否则可以推定拆除行为由市县级人民政府或其委托的单位实施。本案中，被上诉人柯城区人民政府提供的大量证据证明该拆除行为是由柯城区人民政府直接授权委托乡政府实施的，显然不属于不知情的情况。而本案行为确实发生在集体土地征收过程中，与最高法院前述裁判原则是完全一致，应由柯城区政府承担法律责任。5、上诉人在一审时提交的柯城区区委组织部领导在现场的照片，可以证明区政府及其设立的征迁工作领导小组也实际参与了拆迁行为，包括拆除上诉人宋建国房屋的行为。请求撤销原审行政裁定，依法裁判。柯城区政府答辩称，1、宋财良、宋建国的上诉已超过十日的上诉期限。本案中，宋财良、宋建国在《行政上诉状》上自认2019年5月22日收到一审行政裁定书，2019年6月10日才向一审法院递交上诉状，明显超过行政诉讼法第八十五条规定的十天上诉期限。经核实，宋财良、宋建国曾于2019年6月3日向一审法院递交过上诉状，因为遗漏第三人等问题，经一审法院建议于2019年6月10日再次递交上诉状。但宋财良、宋建国于2019年6月3日递交上诉状也超过了法定的上诉期限，一审裁定已发生法律效力。2、一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。宋财良、宋建国以县级以上人民政府是法定征收主体为由，主张答辩人为被诉拆除房屋行为的实施主体，系混淆土地征收行为和拆除房屋行为。另，行政诉讼适格被告应依据“谁行为，谁被告”的原则确定。根据柯政发〔2018〕105号文件，姜家山乡人民政府是涉案城中村搬迁改造工作的实施主体。一审法院认为姜家山乡人民政府是与宋财良户签订补偿安置协议后组织实施拆除行为的责任部门，而答辩人被告主体不适格与事实相符，并无不当。对宋财良、宋建国经释明拒不同意变更被告的行为，一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款裁定驳回起诉法律适用正确。3、案涉新闻报道佐证答辩人并非本案适格被告。上诉状提及的新闻报道描述的是包括宋财良、宋建国在内的多户被征收户违背协议约定，或未依约及时腾空交付房屋移交拆除或因自身不合理诉求等原因阻碍拆除，而房屋征收实施单位姜家山乡人民政府在保证安全、平稳的前提下依法对房屋进行拆除的事件。该新闻报道佐证了答辩人并非本案的适格被告。宋财良、宋建国将柯城区高铁新城房屋征收工作有意混淆为柯城区政府实施拆除涉案房屋行为与事实不符。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，裁定驳回宋财良、宋建国的起诉并无不当，请求依法驳回上诉，维持原裁定。柯城区姜家山乡政府答辩称，1、被答辩人提起上诉，已经超过法定上诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条规定，当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。本案中，被答辩人确认于2019年5月22日收到衢州市中级人民法院（2019）浙08行初5号行政裁定书，依法应当在十日内提起上诉，而被答辩人于2019年6月10日提起上诉，已经超过上述法律规定的上诉期限，一审法院作出的行政裁定书已经发生法律效力。2、一审法院认定衢州市柯城区人民政府作为被告主体不适格事实清楚。一审法院已经查明，2018年6月15日，衢州市柯城区人民政府下发柯政发〔2018〕105号文件，同意姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造，由姜家山乡按照有关规定组织实施城中村搬迁改造工作，被答辩人所在村属于8个城中村搬迁改造之内。2018年10月28日，答辩人作为房屋征收实施单位与被征收人宋财良户签订《高铁新城城中村搬迁改造房屋征收补偿安置协议书》，2019年1月30日，答辩人组织人员对已腾空移交的被答辩人房屋进行拆除。答辩人认为，答辩人根据柯城区人民政府的批复，作为城中村搬迁改造工作的实施主体，有权对已经签订补偿安置协议且腾空移交的被征收房屋组织人员拆除，且案涉房屋确由答辩人组织人员进行拆除。据此，一审法院认定衢州市柯城区人民政府作为被告主体不适格事实清楚。3、一审法院适用法律正确。如上所述，一审法院已经查明答辩人作为城中村搬迁改造工作的实施主体，组织人员拆除被答辩人的被征收房屋。庭审中已经告知，被答辩人以衢州市柯城区人民政府为被告提起诉讼，被告主体不适格，并向被答辩人释明应当变更被告的意见，而被答辩人拒不同意变更被告。据此，一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（三）项规定，裁定驳回被答辩人的起诉，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，关于柯城区政府及姜家山乡政府有关本案上诉超过法定上诉期限的意见。经查，《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院审理行政案件的期间问题，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定；《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条第二款规定，“期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内”，第三款规定，“期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期”。故上诉人于2019年6月3日递交上诉状，并未超出法定上诉期限。关于争议焦点柯城区政府是否适格被告的问题。经查，原审第三人姜家乡政府在原审庭审中自认系其拆除涉案房屋。此外，根据双方当事人在原审中提供的《衢州市柯城区人民政府关于同意对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的批复》《衢州市柯城区姜家山乡人民政府关于对前徐村实施城中村整体征收的公告》等文件等均明确，姜家山乡政府为涉案城中村改造工作实施主体。党委部门相关工作人员从事相关党务活动，并不属于政府行政行为。故宋财良、宋建国以宣传照片中柯城区委组织部副部长因送姜家山乡干部任职履新出现在拆除现场，主张拆除主体是柯城区政府，理由不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，原告提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述规定，宋财良、宋建国起诉称柯城区政府实施了被诉行政行为，应提供相应证据材料就该主张承担初步证明责任，作为其起诉的事实根据。本案宋财良、宋建国提供的证据尚不能证明系柯城区政府实施了拆除涉案房屋的行为。此外，行政主体是否具有作出被诉行政行为的职权依据，仅系该行政行为的合法性判断要素，不能以此作为确定行政主体是否为适格被告的标准。故宋财良、宋建国称姜家山乡人民政府只能负责房屋征收与补偿工作，实施强拆房屋的行为已经超越其权限，属于滥用职权违法行政，该涉案违法行为的法律责任应由作为涉案土地和房屋征收主体的柯城区政府承担的上诉理由，缺乏事实和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。姜家山乡政府系独立的行政主体，能够以自己的名义独立作出行政行为并独立承担相应责任。根据“谁行为，谁负责，谁为被告”的原则，对涉案房屋被强制拆除行为提起诉讼，应以姜家山乡政府为被告。最高人民法院（2018）最高法行再106号案件中实施拆除行为者不明确，与本案情况并不相同，故该案中相关裁判要旨并不适用本案。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。上诉人宋财良、宋建国将柯城区政府作为本案被告，属于被告选择错误。经一审法院释明后，宋财良、宋建国仍不同意变更，其起诉不符合法定的受理条件，一审法院依法裁定驳回起诉适用法律正确。综上，上诉人宋财良、宋建国的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  葛宏伟审判员  黄 寒审判员  蒋旭东二〇一九年十月八日书记员  张 维