甘肃省兰州市七里河区人民法院行 政 判 决 书（2019）甘0103行初44号原告：兰州市城市发展投资有限公司，住所地兰州市城关区。法定代表人：周志，该公司董事长。委托诉讼代理人：彭振华、刘世龙，北京大成（兰州）律师事务所律师。被告：兰州市自然资源局西固分局，住所地兰州市西固区。负责人：廖世忠，该分局局长。出庭负责人：颜维宏，男，该局执法大队大队长。委托诉讼代理人：唐建红、王新苗，甘肃雷诺律师事务所律师。第三人：兰州市西固区人民政府，住所地兰州市西固区。负责人：芮文刚，该区政府区长。委托诉讼代理人：张耀鸿，男，西固区司法局干部。委托诉讼代理人：杨建平，甘肃崇平律师事务所律师。原告兰州市城市发展投资有限公司（以下简称兰州城投）不服被告兰州市自然资源局西固分局（原兰州市国土资源局西固分局，以下简称原西固国土局）作出的兰国土资西执罚字〔2018〕92号《行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人彭振华，被告西固国土局执法大队大队长颜维宏、委托诉讼代理人唐建红、王新苗，第三人西固区政府委托代理人张耀鸿、杨建平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告原西固国土局于2018年12月25日作出兰国土资西执罚字〔2018〕92号《行政处罚决定书》，以兰州城投未经批准，自2017年4月起擅自占用西柳沟街道柴家台村土地225.15亩，进行北滨河路沿线项目建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条、第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》四十条、第四十二条规定，决定作出如下处罚：一、鉴于该项目为省重点建设项目，同时也是民生工程，不再对该项目予以没收或拆除处罚；二、对非法占用的耕地、林地处以每平方米10元，其他草地处以每平方米5元的罚款，共计1854009元。原告兰州城投诉称，2015年10月22日，兰州市人民政府召开会议，并形成〔2015〕67号《市长办公会会议纪要》，会议讨论通过兰州市北滨河路西延段作为兰州国际港务区内部道路。之后，我单位承接并负责该路段的建设工程项目。因建设需要，中共兰州市委先后于2015年12月7日和2015年12月15日召开会议，再次强调兰州国际港务区建设作为甘肃省“十三五”标志性工程，2016年2月22日开工建设，于2016年12月底前竣工通车。2015年12月7日及2015年12月15日，中共兰州市委先后两次形成第4、5期专题办公会会议纪要，再次强调兰州国际港务区建设作为甘肃省“十三五标志性工程、兰州市一号工程”的重大意义，同时再次要求我方负责港务区周边路网中北滨河路西延段的建设。2016年2月25日，我方同本案第三人兰州市西固区人民政府依据《兰州市人民政府市长办公会会议纪要》〔2015〕67号精神，签订了《北滨河路西延段项目征地拆迁委托协议书》，约定由本案第三人负责项目征地征收全过程的实施并按期交付施工用地。我方也先后取得防洪批复、可研批复、项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、环评批复、规划红线图、勘测定界、设计质量鉴定、土地压矿及复垦批复等前期手续。项目工程于2016年2月开始平整场地，于2017年7月开始部分建设。2018年12月25日，本案被告作出兰国土资西执罚字〔2018〕92号《行政处罚决定书》，以我方违法用地为由，对我方罚款1854009元。综上，原告认为，被告作出该处罚决定事实不清，程序违法，适用法律错误，请求依法撤销该处罚决定，维护原告合法权益。被告原西固国土局辩称，被告工作人员巡查发现，自2017年4月起，兰州城投未经批准，擅自占用西柳沟街道柴家台村土地225.15亩，进行北滨河路西延线项目建设。2017年11月16日，被告依法作出《责令停止违法行为通知书》，责令兰州城投停止违法行为并接受调查，但兰州城投未停止违法行为。被告作出的《行政处罚决定书》，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，对其违法行为依法作出处罚。查明事实后，被告依据法定程序，向兰州城投履行了告知程序，告知兰州城投拟作出处罚的内容、处罚的后果及法律依据，并告知其所享有的陈述、申辩权、听证权等。兰州城投违法事实清楚，被告作出的《行政处罚决定书》适用法律正确，程序合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。第三人西固区政府述称，为积极响应兰州市委的号召，深入贯彻中共兰州市委作出的指导思想和会议精神，促进西固区经济发展水平，提高国民收入水平，2016年2月25日，西固区政府与兰州城投依据《兰州市人民政府市长办公会会议纪要〔2015〕67号》精神，签订了《北滨河路西延段项目征地拆迁委托协议书》。因此，西固区政府与兰州城投之间仅存在因行政协议行为产生的行政协议法律关系，西固区政府与本案并无关联，本案将西固区政府作为第三人缺乏法律依据，请求依法裁判。经审理查明，2017年11月16日，被告原西固国土局以兰州城投未经批准，擅自占用西柳沟街道柴家台村土地225.15亩，进行北滨河路西延线项目建设，存在未报即用的违法用地行为，违反了相关的法律规定，向兰州城投送达了《责令停止违法行为通知书》（兰国土资西执新停字〔2017〕021号）及《国土资源违法后果预先告知书》（兰国土资西执新预告字〔2017〕021号），责令兰州城投立即停止违法行为。2018年10月25日，原西固国土局将此案作为违法案件予以立案，同时对此案展开调查，进行了现场勘验，向兰州城投制作了询问笔录。经原市国土局西固分局与兰州城投现场勘测确认，占地面积为225.15亩，四至为：东至安宁区沙井驿南坡坪社区，西至北滨河路未施工硬化路段，北至柴家台村、山坡，南至黄河、空地、耕地。2018年12月18日，原西固国土局承办人员作出了国土资源违法案件调查报告。2018年12月19日，向兰州城投送达了兰国土资西执告字〔2018〕第92号《国土资源行政处罚听证告知书》，告知书载明拟决定对兰州城投作出如下处罚：1.鉴于该项目为省重点建设项目，同时也是民生工程，不再对该项目予以没收或拆除处罚；2.对非法占用的耕地、林地处以每平方米15元，坑塘水面、园地、设施农田地处以每平方米10元，其他草地处以每平方米5元的罚款，共计1854009元；同时告知兰州城投享有陈述、申辩权、听证权，可以在接到本告知书之日起3日内向本机关提出，逾期视为放弃权利。告知期满后，原西固国土局以兰州城投未提出书面的陈述、申辩意见和要求听证的申请。于2018年12月25日作出兰国土资西执罚字〔2018〕92号《行政处罚决定书》，并予以送达，兰州城投不服，提起本诉。庭审中，兰州城投自述，该项目是市委、市政府重点工作；于2018年7月至11月多次对接上报相关土地报批资料，但西固国土局以资料不符合要求，未予审批，现该项目仍在积极上报审批。以上事实，有被告原西固国土局提供的卷宗资料及庭审笔录等在卷佐证。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查。”第六十七条：“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：…..（四）责令非法占用土地和单位或者个人停止违反土地管理法律法规的行为。”据此规定，被告西固国土局作为土地行政主管部门，依法具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督、检查，并依照本法规定对有关单位和个人的违法行为，给予行政处罚的法定职权。本案焦点是西固国土局作出的兰国土资西执罚字〔2018〕92号《行政处罚决定书》认定事实是否清楚，证据是否充分。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定：“禁止占用耕地建窑、建坟、或者在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”、第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地……”、第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，原告城投作为兰州市北滨河路西延段兰州国际港务区道路项目实施建设单位，尚未取得该项目的建设审批相关手续。被告西固国土局经巡查发现线索后，将此案予以立案，履行了相关调查程序，被告虽对兰州城投违法占地的行为进行了现场勘验，但被告提供的卷宗资料中未显示有认定兰州城投违法占地地类性质的书面证据；未见有实施测量工作的相关证据，故被告认定兰州城投违法占地面积为225.15亩，对兰州城投以非法占用耕地、林地，处以每平方米10元，其他草地处以每平方米5元的罚款，共计罚款1854009元的行政处罚，存在事实不清，证据不足的问题。其次，被告西固国土局提供的卷宗中未显示对兰州城投拟处罚事项是否经过集体讨论程序讨论决定，存在程序违法，不符合法定程序。综上，被告西固国土局作出的兰国土资西执罚字〔2018〕92号《行政处罚决定书》存在事实不清、证据不足，程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为（一）主要证据不足的……(三)违反法定程序的……”因此，本案原告兰州城投提出要求撤销被告市国土局西固分局作出的兰国土资西执罚字[2018]92号《行政处罚决定书》的诉求成立，本院应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决如下：一、撤销兰州市自然资源局西固分局作出的兰国土资西执罚字〔2018〕92号《行政处罚决定书》；二、限被告兰州市自然资源局西固分局于本判决生效后法定时限内重新作出行政行为。案件受理费50元，由兰州市自然资源局西固分局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于甘肃省兰州市中级人民法院。审 判 长  陈连霞人民陪审员  李毓萍人民陪审员  秦战霞二〇一九年十月二十三日书 记 员  王 珊