广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申300号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）黄济和，男，1969年1月7日出生，汉族，住钦州市钦**。 被申请人（一审被告、二审上诉人）钦州市钦南区那彭镇人民政府。住所地：钦州市钦**那彭镇彭兴路**。 法定代表人周洋，镇长。 被申请人（一审被告）钦州市钦南区人民政府。住。住所地：钦州市钦**金海湾东大街**/div> 法定代表人胡颎，区长。 一审第三人黄凤辉，男，1946年3月16日出生，汉族，住钦州市钦**。 再审申请人黄济和因其诉被申请人钦州市钦南区那彭镇人民政府（以下简称那彭镇政府）、钦州市钦南区人民政府（以下简称钦南区政府）、一审第三人黄凤辉土地行政确权及行政复议一案，不服钦州市中级人民法院（2018）桂07行终107号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 钦州市钦南区人民法院一审查明：黄济和与黄凤辉均是钦南区那彭镇彭新村委会（以下简称彭新村委会）第二十二村民小组的村民。双方争议的土地位于那彭镇××屋××村头山，桥关公路与火烧岭交叉路口。四至为：东至桥关公路边，南至火烧岭小路边，西至黄贤辉坡坎，北至黄凤辉黄榄树,面积约0.3亩。争议的土地为彭新村委会第二十二村民小组集体所有。因黄济和与黄凤辉对该土地的使用权发生纠纷，黄济和于2016年8月23日向那彭镇政府提出申请，要求确认该土地的使用权归属黄济和。那彭镇政府立案受理后，对争议双方是否取得土地承包经营权进行调查，并于2017年10月23日作出钦南彭政裁字〔2017〕2号《驳回确权申请裁定书》（以下简称2号决定），认为争议的土地是农户开垦的荒地，属于村民小组没有发包的土地，黄济和和黄凤辉均没有取得土地承包经营权，没有权属依据，据此驳回黄济和的确权申请。黄济和不服并申请行政复议。钦南区政府作出钦南政复决字〔2018〕1号《行政复议决定书》（以下简称1号复议决定）维持2号决定。黄济和不服，提起本案诉讼，请求撤销2号决定和1号复议决定。 钦州市钦南区人民法院一审认为：黄济和与黄凤辉因对位于本村委旧屋地村头山开荒多年的一块土地的使用权归属发生争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间的争议由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”故那彭镇政府具有处理黄济和与黄凤辉之间土地使用权纠纷的法定职权。那彭镇政府在处理过程中，除应当依照《土地权属争议调查处理办法》第十、十一条进行程序性审查，还应当按照第二十条或《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》第九、十、十一条进行实体证据审查。如确定双方争议的土地原属荒山，还应根据《国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》（国办发〔1996〕23号）精神进行审查。该通知对治理开发“四荒”的政策中提到，国家鼓励和支持单位、组织或个人开发治理“四荒”，对农村集体经济组织内农民参与治理开发的荒山，实行谁治理、谁管护、谁受益的政策，新增加土地的所有权归集体所有，在协议规定期限内，治理者拥有使用权。本案实际争议的是荒山开发治理多年后的土地使用权归属问题，那彭镇政府应根据上述文件精神和相关国家法律法规，对争议的土地开荒及治理使用收益等方面进行审查，并依法进行确权。但那彭镇政府仅从争议双方是否取得土地承包经营权方面进行审查，而土地承包仅是取得土地使用权的途径之一，对土地由谁开荒及开荒后的治理使用等方面的情况没有查清。故那彭镇政府作出的2号决定事实不清，证据不足，应依法予以撤销。钦南区政府作出维持原行政行为的1号复议决定也是错误的，应一并撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：一、撤销2号决定和1号复议决定；二、由那彭镇政府重新作出行政行为。 钦州市中级人民法院查明的事实与一审查明事实一致。 钦州市中级人民法院二审认为：黄济和与黄凤辉使用权争议的土地是由村民自行开发使用的农民集体所有的土地，双方均没有取得该地的承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会发包”、《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产……”及《国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》（国办发〔1996〕23号）第三条第一项“经过治理开发‘四荒’地新增;地新增加土地的所有权归集体所有规定期限内，治理者拥有使用权……”的规定，黄济和与黄凤辉争议的土地使用权权属，应通过本村民小组村民会议讨论解决，由村民与村民小组签订使用土地协议，在协议约定的期限内，村民取得自行开发土地的使用权。因此，黄济和与黄凤辉之间土地使用权争议，不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围。那彭镇政府受理黄济和的调处申请后，查明争议土地的来源、性质，适用《广西壮族自治区土地山林水利纠纷调解处理条例》第二十三条第一款的规定，作出2号决定驳回黄济和的确权申请，事实清楚，适用法律正确，钦南区政府经复议后予以维持并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第六十九条的规定，判决：一、撤销一审判决；二、驳回黄济和的诉讼请求。 黄济和申请再审称：争议地由黄济和开荒使用11年，根据谁开荒、谁受益的政策，应由黄济和享有土地使用权。彭新村委会所辖的开荒地都不经村委会发包，都是采用谁开荒、谁受益的原则使用荒地，二审判决认为应由生产队重新发包是错误的。请求依法再审本案，撤销二审判决，改判维持一审判决。 那彭镇政府答辩称：一、争议地是村民自行开发的土地，所有权归集体所有，没有发包给任何农户，争议双方都没有取得争议地的土地承包经营权。二、除了承包经营的方式取得土地使用权之外，还可以通过与村民小组签订治理荒地协议的方式取得土地使用权，黄济和并没有经村民小组集体讨论签订治理荒地协议，没有取得土地使用权。综上，请求驳回黄济和的再审申请。 本院认为，根据《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》（国办发〔1999〕102号）第二条第二项规定，农村“四荒”资源属当地农民群众集体所有，农村集体经济组织在实施承包、租赁或拍卖“四荒”使用权之前，必须坚持公开、公平、自愿、公正的原则，充分发扬民主，广泛征求群众意见，应成立由村民代表参加的工作小组，拟定方案，规定治理开发“四荒”的范围、期限、方式（承包、租赁、拍卖等）与程序、估价标准，明确治理开发的内容和要求等，经村民会议或者村民代表大会讨论通过。第三项规定，承包、租赁或拍卖“四荒”使用权，农村集体经济组织要与对方签订合同或协议。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条规定，国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。本案中，黄济和与黄凤辉之间产生使用权争议的土地属双方所在的村集体所有，系村民小组未发包的边坡土地，双方均没有取得承包经营权，根据上述法律及相关政策规定，涉案土地的所有权人享有管理该土地的权利，即涉案土地的使用权应通过本村民小组村民会议讨论解决，由村民小组与村民签订使用土地协议，在协议约定的期限内，村民取得土地的使用权，故该争议不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围。那彭镇政府作出2号决定驳回黄济和的确权申请，钦南区政府作出1号复议决定予以维持，均无不当。一审判决适用法律不当，二审判决予以纠正并驳回黄济和的诉讼请求正确，本院予以维持。 综上，黄济和的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回黄济和的再审申请。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇一九年十月二十九日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青