河北省香河县人民法院行 政 判 决 书（2019）冀1024行初48号原告张某某，男，1951年10月4日出生，汉族，现住河北省三河市。委托代理人张某某（系原告之子），男，1978年5月27日出生，汉族，现住河北省三河市。被告三河市人民政府，住所地三河市鼎盛东大街**。法定代表人刘连杰，该市市长。委托代理人刘东升，男，该市司法局工作人员。委托代理人李卫庭，河北唤民律师事务所律师。原告张某某不服被告三河市人民政府于2019年6月10日作出的三政复决字（2019）第18号《行政复议决定书》，于2019年08月01日向本院提起行政诉讼。本院于2019年08月01日立案受理后，向被告三河市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年09月04日公开开庭审理了本案。原告张某某委托代理人张某某、被告三河市人民政府委托代理人刘东升、李卫庭到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告三河市人民政府于2019年6月10日作出三政复决字（2019）第18号《行政复议决定书》，驳回原告的行政复议申请。原告张某某诉称，2019年3月21日，三河市燕郊镇人民政府、三河市自然资源和规划局、三河市城市管理综合行政执法局、三河市水务局（以下简称四部门）发出《通告》，在这份《通告》中，认定原告在自家承包地内的建筑为非法建设并侵占河渠和非法设置排污口排放废污水。原告对这份《通告》毫无依据的内容不予认可，依法应予撤销，具体理由如下：1、四部门作出的《通告》没有引用法律规定的具体条款，原告根本就弄不清楚自己违反的是相关法律哪条哪款，无法认可服从。2、四部门作出的《通告》没有法定职权依据，也没有法定程序，所以应予确认违法并予以撤销。3、原告的房屋始建于1986年（详见与村委会签订的非耕地承包合同）并经三河市公证处公证、在被告燕郊镇政府备案，而《通告》认定原告建筑属于违建依据的是《城乡规划法》，但是在1986年城乡规划法还未出台，根据法律不溯及既往的原则，《城乡规划法》对涉及原告承包地上建筑物并不适用。4、原告在承包经营的三十多年里，实际还主动担负着河道看护人的义务，1994年的洪水，将河堤冲毁，失去水利设施应有的作用，是原告自费三万五千元修整承包地段的河堤和泄水沟，并且多次制止其他人向河道倾倒垃圾和排污的行为。5、原告的建筑存在30多年了，镇政府每年都做土地使用情况的统计，且承包合同有备案，水利部门每年都做河道巡查工作，三河市自然资源和规划局的前身规划局和国土局、三河市城市管理综合行政执法局都一直具有查处违法建设的相关职责，三河市水务局一直具有维护水利设施安全的法定职责，且原告承包地前的道路是以前高楼镇到燕郊镇××必经××路，来来往往人人可见，30多年了没有任何部门告知原告的房屋是违建。四部门作出的《通告》违法，应予撤销。向被告提出复议申请，但四部门以《通告》属于针对不特定行政管理相对人而发布的，是具有普遍约束力的抽象行政行为，不属于具体行政行为，复议机关未对案件事实进行实质审理，就认为原告的复议申请不属于行政复议受理范围，驳回了原告复议申请。原告认为复议机关的决定违法、错误，应予撤销，原告为维护自身合法权益，纠正被告的违法行为，特根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，提起行政诉讼，以期能够得到法律的支持，彰显法律的公平、公正。被告三河市人民政府辩称，一、被告作出的行政复议决定，事实清楚。在本案中，《通告》的内容是针对在河道治理范围内，存在侵占河（渠）道植树、养殖、建房、堆放垃圾和非法设置排污口排放废污水等阻碍行洪排涝和污染水体、破坏生态环境的所有违法行为人，显然行为的对象是不特定的。而且该《通告》可以反复适用于任何符合该《通告》要求条件的行政管理相对人。所以，该《通告》是四部门联合作出的具有普遍约束力的抽象行政行为，不是具体行政行为。在本案中，申请人直接对该《通告》提起了行政复议，不符合《行政复议法》第七条的规定，因为行政复议机关不能直接受理对抽象行政行为提出的行政复议申请。二、被告作出的行政复议决定书审理程序合法，适用法律正确。2019年3月28日，原告不服四部门于2019年3月21日作出的《通告》，请求撤销四部门作出的《通告》，向三河市人民政府申请行政复议。三河市人民政府依法受理了原告的行政复议申请及相关证据材料。2019年3月28日，三河市人民政府作出了三政复受字【2019】09号行政复议答复通知书，并依法送达给了四部门。四部门向被告提交了行政复议答辩书和当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。经书面审理，被告认定四部门联合作出的《通告》，属于具有普遍约束力的抽象行政行为，不属于具体行政行为，原告的行政复议申请不属于行政复议受理范围，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，三河市人民政府作出了三政复决字（2019）第18号行政复议决定书，驳回原告的行政复议申请。该行政复议决定书作出的程序合法，适用法律正确。综上，被告认为，被告作出三政复决字（2019）第18号行政复议决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2019年3月21日，四部门联合作出《通告》，内容：目前，在河渠道管理范围内，存在侵占河（渠）道植树、养殖、建房、堆放垃圾和非法设置排污口排放废污水等阻碍行洪排涝和污染水体、破坏生态水环境的违法违规行为，存在较大防汛隐患、破坏了居民环境，违反了《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《河北省环境保护条例》等法律法规的规定。为了维护广大居民合法权益、消除安全隐患、改善人居环境，即日起，请存在上述违法违规行为的单位或个人于2019年月日前自行清除。逾期未清除的，相关部门将联合执法，强制执行，因此产生的相关费用和法律责任，由违法行为人自行承担。2019年3月28日，原告张某某向被告三河市人民政府申请行政复议，请求撤销四部门作出的《通告》。被告依法受理了原告的行政复议申请后，经书面审理认定四部门联合作出的《通告》属于具有普遍约束力的抽象行政行为，不属于具体行政行为，原告的行政复议申请不属于行政复议受理范围，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出了三政复决字（2019）第18号行政复议决定书，驳回原告的行政复议申请。上述事实有当事人陈述、三政复决字（2019）第18号行政复议卷宗附卷为证。本院认为，根据行政行为实施对象及适用力的不同，可将行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为。抽象行政行为是指行政主体针对不特定的行政管理对象实施的行政行为，包括行政主体制定行政法规、行政规章的行为，也包括行政主体制定行政措施、发布行政命令、通告、通知、决议、决定的行为。具体行政行为是指行政主体针对特定的行政管理对象实施的行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请。从法律规定看，只有具体行政行为可直接提起行政复议。本案中，四部门作出《通告》是针对在河渠道管理范围内有违反相关的法律规定的行为的不特定的对象予以的告知，符合抽象行政行为的特性，故不应属于行政复议直接受案范围，被告适用法律正确，符合相关法律程序。综上，原告起诉认为复议机关的决定违法、错误、应予撤销，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张某某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省廊坊市中级人民法院。审 判 长  周虎城人民陪审员  李文博人民陪审员  杜学良二〇一九年十月十四日书 记 员  温海明