南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）赣71行终622号 上诉人（原审原告）刘艳，女，1980年5月2日出生，汉族，住江西省贵溪市。 被上诉人（原审被告）贵溪市自然资源局，住所地江西省贵溪市建设大道中段北侧国土大道，统一社会信用代码11360681014649441A。 法定代表人付新荣，该局局长。 委托代理人严福生，江西华星律师事务所律师。 原审原告琚细太，男，1972年4月24日出生，汉族，住江西省贵溪市。 上诉人刘艳因其诉贵溪市自然资源局其他一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初641号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告琚细太、刘艳系夫妻关系，在贵溪市滨江镇江南村岭上组有房屋。经省政府批准，江西省国土资源厅于2017年10月16日向鹰潭市国土资源局作出《关于贵溪市2017年度第二批次城市建设用地的批复》，同意贵溪市将滨江镇浮桥村、江南村、柏里村、泗沥镇杨山村、桃源村的农村集体农用地53.1270公顷转为建设用地并办理征地手续。另征收农村集体建设用地8.5704公顷、未利用地8.1533公顷。按呈报的土地开发用途用于工业、街巷项目建设。贵溪市人民政府于2017年10月23日发布了《关于贵溪市2017年度第二批次城市建设用地批复公告》，该征收土地批复公告将原告的上述房屋纳入征收范围，公告第八条规定，补偿标准争议处理：当事人对本征地补偿安置有争议的，由本市人民政府协调；协调不成的，报省人民政府裁决。贵溪市人民政府在报批前，安排被告贵溪市自然资源局就建设项目土地征收工作组织了听证以听取农户意见，并批准发布了《城西大道建设项目用地征收土地补偿标准和安置方案公告》，被告与滨江镇江南村委会岭上琚家村小组于2017年4月9日签订了《征收土地协议书》，约定对征地范围内的水田、菜地、建设用地等进行补偿。2017年12月23日，江西方信房地产评估有限公司出具《房屋征收补偿估价分户报告》（以下简称《估价分户报告》），确定案涉房屋441.97平方米、简易房屋155.07平方米及余地5.23平方米，住宅房屋价值791元/平方米，简易房屋价值472元/平方米，余地价值76元/平方米，装修价值206960.34元。之后，原告琚细太作为户主与贵溪市滨江镇人民政府签订《贵溪市房屋征收与补偿结算单》，确认房屋价值、装饰装修、附属设施、移机补助、过渡搬家补助、提前签约奖励等费用合计794519元，并2018年1月24日与余信贵大道贵溪段工程建设指挥部、贵溪市人民政府房屋征收与补偿管理办公室（以下简称贵溪市征收办）签订了《集体土地上房屋征收与补偿协议书》（以下简称《征补协议书》），约定前者选择宅基地安置，后者补偿原告混合结构房屋441.97平方米、简易结构房屋155.07平方米、装饰装修、附属设施及移机补助、过渡搬家补助、提前签约奖励、腾空奖励等费用合计844519元，并安置一户面积为120平方米以内的宅基地。2018年2月7日，原告琚细太收到财政支付的844519元。2018年12月5日，被告市资源局与贵溪市征收办向原告琚细太送达《履行告知书》（以下简称《告知书》），要求原告方于2018年12月5日之前将房屋腾空交付滨江镇人民政府，逾期视为原告方放弃房屋内的财物，将依法强制接收房屋并依法处置。2018年12月20日，被告向原告琚细太作出贵国土责（2018）01号《责令交出土地决定书》并送达，以原告琚细太已签订《征补协议书》并领取了补偿款等为由，责令原告琚细太于2018年12月30日之前，将房屋搬迁完毕，交出土地。原告将案涉房屋腾空后，该房屋于2019年3月19日被拆除。原告认为其被征收房屋面积为725.97平方米，评估程序违法，刘艳未在《征补协议书》上签字为由，诉至法院请求：1．依法撤销被告作出的《责令交出土地决定书》（贵国土责（2018）01号）；2．判决被告承担相应的诉讼费用。 原审法院认为，“无补偿，则无征收”、“先补偿，后拆除”是征迁工作的基本要求。故，征收单位是否对被征收人补偿到位，属于本案的审查范围。原、被告对《征补协议书》的签订事实无争议，但对《征补协议书》的签订主体及效力存在争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村宅基地是以集体经济组织内的“户”为单位进行分配。据此，原告琚细太有权作为户主签订《征补协议书》。贵溪市征收办有权受贵溪市人民政府或征收部门委托签订《征补协议书》。故，《征补协议书》的签订主体合法。该协议签订后，原告已领取相应补偿款，故协议已得到履行。该协议在未被依法撤销或者确认无效之前，仍具有法律效力。原告提出《征补协议书》无效的主张，缺乏事实根据和法律依据，该院不予采纳。原告还提出案涉房屋滴水面积有725.97平方米而补偿不到位的主张，因测量方法于法无据，该院不予采纳。 案涉土地已经省政府批复征收为国有土地，贵溪市人民政府批准发布了《城西大道建设项目用地征收土地补偿标准和安置方案公告》，后再次发布征收土地批复公告组织实施征迁工作。被告依法与滨江镇江南村委会岭上琚家村小组就被征收土地事宜签订了《征收土地协议书》，与原告方就案涉房屋事宜签订了《征补协议书》，原告已经依法得到安置补偿。由于原告拒绝交付案涉房屋已影响到征收工作的正常进行，且原告收到《告知书》仍拒绝履行协议，故被告作出贵国土责（2018）01号《责令交出土地决定书》并无不当。原告提出被告没有按照《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条规定履行《估价分户报告》的公示、转交职责而评估程序违法的主张，由于现行法律并无关于以评估方式确定集体土地上房屋价值的规定，贵溪市人民政府参考《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》采取征收时点的评估价格确定被征收房屋补偿价值，而不是相对固定的补偿标准，明显有利于保护被征收农户的合法权益，并非原告主张的侵害了其合法权益。该实体权益保护标准，必然受到被征收农户的理解和支持，如此再苛责行政机关遵循征收国有土地上房屋的评估程序性要求，明显违背当地政府提高被征收集体土地上房屋补偿价值的初衷。故，原告提出被告评估程序违法的主张，难以得到该院采纳。当然，被告在今后的工作中应更加完善相关征迁工作。 综上，原告提出要求撤销贵国土责（2018）01号《责令交出土地决定书》的诉讼请求，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告琚细太、刘艳的诉讼请求。 上诉人刘艳不服原审判决，上诉称，一、一审判决认定事实的证据不足。1．违反《行政诉讼法》及相关司法解释，对依法应当排除的《征补协议书》和《估价分户报告》复印件予以认证。根据《行政诉讼法》及相关司法解释，当事人向人民法院提供书证的，应当提供原件，提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无异的复印件。本案中，时至2019年6月17日开庭举证质证，被上诉人始终未向法庭提供《征补协议书》原件，亦未提出提供此证据原件存在困难的证据。原审法院虽核对与原件一致，但并不能免除被上诉人依法提供原件的义务；2．对不具备证明资格的主体（余信贵大道贵溪段工程建设指挥部）提供的证据予以认证。根据《贵溪市人民政府关于余信贵大道（贵溪段）建设项目区域集体土地上房屋征收的决定》（贵府字［2017］69号）（以下简称《房屋征收决定》）及附件《余信贵大道（贵溪段）建设项目区域集体土地上房屋征收与补偿方案》（以下简称《房屋征收与补偿方案》）第四条规定，征收主体是贵溪市人民政府；征收部门是贵溪市征收办；征收实施单位是滨江镇人民政府。据此，对《征补协议书》和《估价分户报告》具有证明资格的主体为贵溪市人民政府、滨江镇人民政府和贵溪市征收办，余信贵大道贵溪段工程建设指挥部不具备证明资格，则其提供的《征补协议书》和《估价分户报告》当然不具备证明效力。二、一审判决认定事实错误。一审法院根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，认定琚细太有权作为户主签订《征补协议书》的事实认定错误，违反了《物权法》相关规定，对无效的《征补协议书》予以认证。根据《物权法》第九十七条的规定，处分共同共有财产的，应当经全体共同共有人同意，这是法律的强制性规定。本案中，案涉房屋系上诉人刘艳与琚细太在夫妻关系存续期间共建的共同财产。未经上诉人刘艳同意，琚细太单独与相关部门签订协议处分夫妻共同共有财产的行为违反了此规定，符合《合同法》第五十二条第（五）项的规定，属于违反法律强制性规定的无效协议。因此，琚细太与相关部门签订的《征补协议书》自始没有法律约束力。要确定《征补协议书》合法有效就必须由被上诉人提供上诉人同意琚细太签订协议的有效证据。三、一审判决认定基本事实不清。1．对被上诉人违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《国有土地上房屋征收评估办法》的事实认定不清。根据《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二条的规定，在《土地管理法》等法律法规作出修订前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。贵溪市人民政府作出的《房屋征收决定》及《房屋征收与补偿方案》是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关规定制定的，就应当按照该规定的程序履职尽责。本案中，被上诉人未依规定程序作出《责令交出土地决定书》，一审法院对此却避而不审；2．对被上诉人违反《房屋征收决定》所附《房屋征收与补偿方案》规定的行政措施事实认定不清。《房屋征收决定》及所附《房屋征收与补偿方案》是经江西省人民政府赣府字（2018）51号《行政复议决定书》、南昌铁路运输法院（2018）赣7101行初589号行政判决书及南昌铁路运输中级法院（2018）赣71行终601号行政判决书确认合法有效的行政决定和行政措施，当然对行政机关具有行政拘束力。根据《房屋征收与补偿方案》第八条的规定，评估机构作出评估结果后，相关部门应当送达评估报告给上诉人，上诉人对评估报告不服，在收到评估报告起10日内具有申请复核权。如上诉人对复核结果有异议，在收到复核结果之日起10日内，具有申请鉴定权。本案中，上诉人刘艳与第三人琚细太从未收到过任何评估报告，对评估结果享有的申请复核权和申请鉴定权也因此被剥夺。一审中，在被上诉人未证明其行政程序合法的情况下，一审法院无视相关法律和文件的规定，完全无视上诉人提出的意见，对被上诉人违反程序的行为避而不谈，反而歪曲事实。四、一审判决超出审理范围。上诉人提供的由贵溪市滨江镇人民政府出具的《证明书》用以证明贵溪市滨江镇江南村岭上组19号处两栋总面积725.97平方米（系滴水面积）的房屋系上诉人刘艳与琚细太在夫妻关系存续期间的建房，并未主张补偿不到位。一审判决认定“原告提出案涉房屋滴水面积有725.97平方米而补偿不到位的主张，因测量方法于法无据，本院不予采纳”超出审理范围，进一步侵害上诉人依法享有申请复核和申请鉴定的权利。 综上，被上诉人作出《责令交出土地决定书》主要证据不足、违反程序，一审判决认定事实错误、证据不足，故请求二审法院：一、依法撤销（2019）赣7101行初641号《行政判决书》，并改判撤销被上诉人作出的贵国土责（2018）01号《责令交出土地决定书》；二、判决被上诉人承担相应的诉讼费用。 被上诉人贵溪市自然资源局未作答辩。 本院查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”确定房屋征收补偿协议无效，必须基于该协议的签订存在行政主体不适格或者有重大且明显违反法律法规的强制性规定的情形。本案中，贵溪市征收办系案涉房屋实施征收与补偿工作的房屋征收部门，与琚细太协商一致签订《征补协议书》，并无证据证明存在重大且明显违法情形，也未损害国家、集体或者第三人利益以及公共利益。且，《中华人民共和国婚姻法》第十七条第二款规定：“夫或妻对夫妻共同所有的财产，有平等的处理权”及《最高人民法院关于适用解释（一）》第十七条第（二）项规定：“夫或妻非因日常生活需要对夫妻共同财产作重要处理决定，夫妻双方应当平等协商，取得一致意见。他人有理由相信其为夫妻双方共同意思表示的，另一方不得以不同意或不知道为由对抗善意第三人。”此处的共同意思表示可以是明示同意，也可以是默示同意。当事人对对方当事人提出的要求未用语言或文字明确表示意见，但其行为表明已接受的，可以认定为默示。本案中，贵溪市人民政府的征收行为时间跨度长，其中涉及到上诉人刘艳和琚细太切身利益的几个行为是：1.2016年12月8日发布征收土地告知书并在上诉人所在江南村岭上琚家组予以公告；2.2017年4月9日琚细太等村民代表在征收土地协议书上签字；3.2017年7月16日发布《征收土地补偿和安置方案公告》并予以公告；4.2017年12月25日发布的《房屋征收决定》及《房屋征收与补偿方案》；5．琚细太于2018年1月24日签订的《征补协议书》。在整个征收行为中，上诉人刘艳直至2018年1月24日21时29分《征补协议书》签订时都未提出任何异议，琚细太亦于2018年2月2日领取相关补偿款。贵溪市公安局滨江派出所出具的户籍证明上户主姓名为琚细太，且此签订行为生成的利益最终归属于琚细太和刘艳夫妻及其家庭成员。据此，贵溪市征收办有理由相信琚细太签订《征补协议书》系其与上诉人刘艳的夫妻共同意思表示。因此，《征补协议书》的签订主体符合法律规定，亦无法律规定的无效情形，属有效合同。对于上诉人刘艳认为未经其同意，琚细太单独与相关部门签订协议处分夫妻共同共有财产的行为违反相关法律规定，签订的《征补协议书》系无效协议的主张，本院不予支持。 对于上诉人刘艳认为余信贵大道贵溪段工程建设指挥部不具备证明资格，其提供的《征补协议书》和《估价分户报告》不具备证明效力的主张，本院认为，贵溪市征收办系案涉房屋实施征收与补偿工作的房屋征收部门，其有权与被征收人签订《征补协议书》、委托房地产评估公司进行评估并出具分户报告。上诉人主张的《征补协议书》系贵溪市征收办与琚细太协商一致后签订的，由余信贵大道贵溪段工程建设指挥部、贵溪市征收办、滨江镇人民政府在甲方处盖章。且贵溪市征收办、琚细太、贵溪市滨江镇人民政府各执一份，其余报送余信贵大道贵溪段工程建设指挥部。因此，余信贵大道贵溪段工程建设指挥部作为相关单位保存与房屋征收相关的文件，并在原审中提供加盖其印章（并注明复印属实）的《征补协议书》和《估价分户报告》复印件，并不影响此证据的真实性、合法性。且原审法院经核对与原件一致，遂予以采信并无不妥。故，对上诉人的这一意见，本院不予支持。 对于上诉人刘艳认为《估价分户报告》未送达或公示，程序违法，剥夺了其申请复核权和申请鉴定权的主张，本院认为，被上诉人贵溪市自然资源局在这一问题上程序确实存在瑕疵，但并不影响相关事实的认定及上诉人对《征补协议书》的认同。评估报告公示及送达的目的在于让当事人知晓评估结果以保障其申请复核权和申请鉴定权。本案中，上诉人虽主张其未收到评估分户报告，但，《征补协议书》上认定的建筑面积及补偿价格和《估价分户报告》及征补结算单是一致的，琚细太亦在征补结算单上予以签字确认。且，上诉人在二审期间提交的《房屋征收决定》及所附《房屋征收与补偿方案》第九条规定，被征收人选择宅基地安置补偿的，除提供宅基地供其选择外，被征收房屋按单体建筑成本价补偿。附件2的单体建筑成本价与《估价分户报告》上的补偿价格是一致的。以上证据可证明上诉人刘艳对《估价分户报告》认定的建筑面积及补偿价格是知情的，若其对评估结果有异议，亦可申请复核鉴定。因此，对上诉人的这一意见，本院不予支持。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第二款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”《房屋征收与补偿方案》第五条规定，被征收人应在签订房屋征收补偿协议之日后60日内将房屋搬迁腾空。第十一条规定，在规定的时间节点前签订补偿协议并在约定期限内搬迁腾空的，按相应的时间节点及标准给予奖励。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，琚细太以其真实的意思表示与贵溪市征收办协商一致后签订《征补协议书》。贵溪市征收办依照《征补协议书》支付了相关补偿款项（包括搬迁腾空奖励费），琚细太亦领取了补偿款项并出具了相关领款凭证，其后就应当在《征补协议书》规定的时间内将房屋搬迁腾空。但琚细太并未在规定时间内将房屋腾空交付土地，贵溪市自然资源局、贵溪市征收办遂向其发出《告知书》，再次要求其于2018年12月5日前将房屋腾空并交付给滨江镇人民政府。因琚细太无正当理由拒绝交出土地，贵溪市自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定对其作出案涉的贵国土责（2018）01号《责令交出土地决定书》，事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，本院依法予以确认。对上诉人认为《责令交出土地决定书》程序违法的主张，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘艳负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  谭 闻 审 判 员  项 伟 审 判 员  刘 巍 二〇一九年十月二十五日 法官助理  戴 薇 书 记 员  刘世莹