广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1073号 上诉人（一审被告）马山县人民政府。住所地：马山县白山镇西华路东一里**。 法定代表人张自英，县长。 委托代理人覃鸿，广西国海律师事务所律师。 委托代理人陆国山，马山县人力资源和社会保障局副局长。 上诉人（一审第三人）马山县民政局。住所地：马山县白山镇西华路**。 法定代表人韦先康，局长。 委托代理人梁荣志，马山县民政局副局长。 被上诉人（一审原告）黄美天，女，1966年10月25日出生，壮族，住马山县。 一审第三人马山县公安局。。住所地：马山县白山镇西华街** 法定代表人姚启生，局长。 委托代理人李恒勇，马山县公安局民警。 委托代理人韦杰，马山县公安局民警。 上诉人马山县人民政府（以下简称马山县政府）、马山县民政局因黄美天诉马山县政府行政复议一案，不服南宁市中级人民法院于2019年5月14日作出的（2017）桂01行初139号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月4日公开开庭审理了本案。上诉人马山县政府的委托代理人覃鸿、陆国山，上诉人马山县民政局的委托代理人梁荣志，被上诉人黄美天，一审第三人马山县公安局的委托代理人李恒勇、韦杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：陆芳美系黄美天丈夫，原为马山县公安局民警，长期从事文检、痕检工作，2011年11月16日因病去世。2012年5月起，国家机关工作人员、人民警察因公牺牲性质确定的行政职权由地级市、县级民政部门行使。2012年8月24日，马山县公安局作出《关于认定陆芳美因公牺牲的通知》（马公通[2012]60号），认定陆芳美同志为因公牺牲并函报马山县民政局。2012年8月27日，马山县民政局向黄美天发放了《国家机关工作人员因公牺牲证明书》。黄美天及陆芳美的母亲、女儿先后于2012年11月、2014年获得国家、自治区、南宁市三级公安部门按照因公牺牲标准发放的一次性抚恤金，但县一级的抚恤金至今未发放。 2013年7月起，马山县公安局和马山县民政局就陆芳美是否属于因公牺牲产生分歧，马山县公安局坚持认为陆芳美同志属于因公牺牲，马山县民政局则认为陆芳美不符合因公牺牲的认定条件。2014年5月15日，马山县政府形成常务会议纪要，要求县级以上政法机关对陆芳美是否属于因公牺牲进行审核确认，由县民政局对认定结果进行复核，实施监督。2014年6月24日，马山县民政局向马山县公安局发出《关于撤回陆芳美同志因公牺牲证明的函》（以下简称《撤回牺牲证明函》），认定因公牺牲证明书是在县民政局未启动复核工作、未作出认定的情况下颁发的，故陆芳美因公牺牲性质尚未核定，需待认定后才能按程序颁证，要求马山县公安局协助其收回因公牺牲证明书。但《撤回牺牲证明函》未送达黄美天，因公牺牲证明书亦未收回。 2015年3月19日，马山县政府形成《研究陆芳美同志死亡认定有关问题的会议纪要》，要求县公安局、县民政局重新启动认定程序。2016年12月14日，马山县公安局具函马山县人社局，要求为陆芳美的遗属发放一次性抚恤金、丧葬费和赡养费等。2016年12月22日，马山县人社局作出《发放抚恤金复函》，称陆芳美因公牺牲证明书已被马山县民政局于2014年6月24日决定撤回，故拒绝按因公牺牲给陆芳美遗属发放一次性抚恤金，并称其已按死亡标准发放遗属一次性抚恤金和丧葬补助费，但遗属尚未提交相关材料办理遗属生活困难补助费。黄美天得知后，即于2016年12月23日向马山县政府提起行政复议申请，要求撤销马山县民政局的《撤回牺牲证明函》以及马山县人社局的《发放抚恤金复函》，并按因公牺牲标准发放抚恤金及利息，同时对因此给家属带来的精神损害承担责任。 2016年12月30日，马山县政府作出行政复议案件受理通知书，决定受理黄美天提起的行政复议申请。2017年2月21日，马山县政府向黄美天发出《补正行政复议申请材料通知书》，要求黄美天提供其与行政行为存在利害关系的相关证据和证明材料。马山县民政局、马山县公安局分别作出答复。复议过程中，马山县民政局于2017年3月21日作出马民政通[2017]1号《关于收回的通知》，称根据2014年5月15日县政府常务会议纪要第四项和有关法律法规规定，该局应对陆芳美因公牺牲进行复核并作出复核决定后，再根据有关规定依法认定其因公牺牲事宜。2014年6月24日该局未经复核决定，就作出《撤回牺牲证明函》，与上述规定不相符，经研究决定收回该函，待该局作出复核决定后再按有关规定依法办理。2017年3月23日，马山县人社局作出马人社字[2017]28号《关于撤回的函》，称因《发放抚恤金复函》的部分事实有待核实，经研究决定撤回该复函，待核实后再按有关规定依法办理。以上两份函件均已送达黄美天。黄美天坚持要求对马山县人社局、马山县民政局的行为进行复议。2017年3月28日，马山县政府作出马复议决[2017]2号行政复议决定书（以下简称2号复议决定），认定马山县民政局作出的《撤回牺牲证明函》违反法律规定，责令马山县民政局在复议决定生效后60日内依法重新处理。黄美天不服，起诉请求撤销2号复议决定，确认马山县民政局作出的《撤回牺牲证明函》违法。 在一审审理过程中，双方当事人对马山县政府具备对本案行政复议事项作出行政复议决定的主体资格和法定职权均无异议。2017年6月23日，马山县人社局通知马山县公安局提供材料，办理陆芳美遗属困难补助。现陆芳美遗属已领取了困难补助费。 南宁市中级人民法院一审认为：《撤回牺牲证明函》虽是马山县民政局对马山县公安局作出，但该《撤回牺牲证明函》的行政行为，与作为陆芳美遗属的黄美天有直接的、现实的、法律上的利害关系，黄美天认为该《撤回牺牲证明函》侵犯其合法权益而向马山县政府申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十）项、第十二条第一款规定，故本案原告、被告和第三人主体适格。 马山县政府在收到黄美天的行政复议申请后，七日内予以立案，并要求黄美天补充证据材料。在通知马山县民政局和马山县公安局作出答复后，马山县政府于2017年3月28日作出被诉复议决定并送达，复议程序合法。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定，人民法院审理行政案件，依据法律、法规，参照规章。因公牺牲性质认定相关依据是规章和规范性文件，故对2号复议决定的合法性审查应参照部门规章，结合国家优抚政策予以判定。 因公牺牲性质的认定是要式的行政行为，必须以法定的书面形式作出。《公安机关人民警察抚恤办法》（公发〔1996〕18号）规定，人民警察因公牺牲，由所在单位的县级以上公安机关审查批准，由发放一次性抚恤金的民政机关复核，实施监督。马山县公安局在认定陆芳美为因公牺牲后，按程序具文报送马山县民政局。马山县民政局收到材料后，于2012年8月27日颁发了《国家机关工作人员因公牺牲证明书》。该牺牲证明书的样式虽不尽规范，但其审查批准、复核程序均符合《公安机关人民警察抚恤办法》的程序要求。因公牺牲证明书的颁发，实质上宣告了陆芳美因公牺牲的性质。该颁证行为一经作出，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织或个人表示尊重的法律效力。马山县民政局称当时颁证时未经复核程序与证据内容相悖，不予认定。 《公安机关人民警察抚恤办法》对因公死亡的认定中未包括“其他因公死亡”情形，但同期施行的民政部《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤有关问题的通知》第三条规定，人民警察因公牺牲和病故的确认，参照《军人抚恤优待条例》的有关规定办理，而《军人抚恤优待条例》中因公牺牲的认定包括了“其他因公死亡”这一情形。在《公安机关人民警察抚恤办法》对因公牺牲认定的职权部门、程序已有明确规定的情况下，马山县公安局作为有权审查批准的部门，参照《军人抚恤优待条例》中确认因公牺牲情形的规定，认定陆芳美为因公牺牲，符合当时的优抚法律政策规定。马山县民政局坚持确认部门亦应按照《军人抚恤优待条例》的规定由军级以上单位政治机关确认，属于对法律条文的错误解读，不予采纳。 现行《人民警察抚恤优待办法》第十一条规定，人民警察因公牺牲的认定，由所在单位的县级以上政法机关审查确认，由同级人民政府民政部门复核，实施监督。在现行规章将因公牺牲认定的职权分配由县级以上政法机关和同级人民政府民政部门共同行使的情况下，被诉复议决定要求民政局单方启动对陆芳美是否属于因公牺牲的复核程序，违反法律规定。 根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条规定，行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。该条款既包括复议机关不得直接作出对申请人更为不利的复议决定，也包括复议机关不得以撤销等方式间接导致对申请人更为不利的结果。在马山县民政局已自行撤销其先前作出的《撤回牺牲证明函》，马山县人社局也撤销其作出的《发放抚恤金复函》，陆芳美的因公牺牲性质的法律效力未受到影响的情况下，2号复议决定要求马山县民政局重新对陆芳美是否属于因公牺牲作出行政决定，既是对因公牺牲证明书既定效力的否定，也超出了黄美天行政复议请求的范围，同时也将导致对黄美天不利处理的结果。故2号复议决定书适用法律法规错误，应当予以撤销。 综上，2号复议决定查明的事实正确，其以程序错误为由确认马山县民政局的《撤回牺牲证明函》违法，符合法律规定，但责令马山县民政局重新作出处理属于适用法律错误，应予撤销。黄美天提出的诉讼请求，予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条之规定，判决：一、维持马复议决[2017]第2号《行政复议决定》中“被申请人作出的《关于撤回陆芳美同志因公牺牲证明书的函》违反法律规定”部分；二、撤销马复议决[2017]第2号《行政复议决定》中“责令被申请人马山县民政局在本复议决定书生效后60日内依法重新处理”部分。 上诉人马山县政府上诉称：1、根据2004年《军人抚恤优待条例》第九条第三款的规定，马山县公安局无权对“其他因公死亡”情形直接认定，应当层报省级以上公安机关确认，因此陆芳美不能按照上述条例第九条第一款第（五）项规定的“其他因公死亡情形”对待。2、本案因公牺牲证明书的颁发未经马山县民政局复核，不符合法定程序，一审判决认定事实有误。3、一审判决以复议决定不得加重申请人义务为由撤销2号复议决定责令重作部分是错误的，责令重作对复议申请人并未产生实质性的影响，本府责令马山县民政局重作，是行政机关上下级之间的监督和纠错程序，没有违反法律规定。4、根据法律规定，马山县公安局的职责是对因公牺牲的初步认定，马山县民政局负责对因公牺牲的复核和监督，两个部门各自分工，一审判决认定两个部门共同行使因公牺牲的认定是错误的。请求二审法院撤销一审判决第二项。 上诉人马山县民政局上诉称：1、一审判决未查明陆芳美发病的时间、住院治疗期间、医生确诊的疾病及病后休养情况、病逝时间，就认定因公牺牲符合当时的优抚法律政策，不符合事实。2、一审判决撤销马山县政府责令重作部分是错误的。2012年8月26日本局在收到马山县公安局函报《关于认定陆芳美因公牺牲的通知》后，未经复核程序即于次日发放《国家机关工作人员因公牺牲证明书》，在发现错误后自行纠错撤回该证明，因黄美天就撤回证明的行为申请复议，本局原计划在复议结案后进行复核，但一审判决剥夺了本局自行纠错的权利。请求二审法院撤销一审判决第二项。 被上诉人黄美天答辩称：1、一审判决认定事实清楚。马山县民政局在2017年3月21日以陆芳美因公牺牲未进行过复核为由，作出《撤回牺牲证明函》是违法的，没有事实和法律依据。马山县政府避开申请人的复议请求事项，没有对陆芳美是否符合因公牺牲作出实质性评判，责令马山县民政局重新处理错误。2、马山县民政局颁发的《国家机关工作人员因公牺牲证明书》，可以证明其已对陆芳美因公牺牲进行了复核，马山县政府上诉提出马山县民政局未经复核就颁发因公牺牲证书不是事实。3、马山县公安局认定陆芳美因公牺牲并报马山县民政局复核，认定主体适格，事实清楚，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 一审第三人马山县公安局述称：陆芳美符合认定因公牺牲的情形，本局作为认定机关，依照《军人抚恤优待条例》第九条第一款第（五）项的规定，认定陆芳美为因公牺牲，有法规和规章依据。公安部、自治区公安厅、南宁市公安局已认可陆芳美为因公牺牲并按规定发给家属抚恤金，县一级有关部门应按相关规定给予家属发放因公牺牲抚恤金。一审判决认定事实清楚，程序合法，判决结果正确。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，据此，除一审认定的“2012年5月起，国家机关工作人员、人民警察因公牺牲性质确定的行政职权由地级市、县级民政部门行使。”外，本院二审查明的其余事实与一审判决查明的事实一致。 另查明：南宁市民政局于2012年5月9日作出《南宁市民政局关于国家机关工作人员、人民警察因公牺牲性质确定的下放工作方案》，载明：自2012年5月9日起，国家机关工作人员、人民警察因公牺牲性质确定该项目中根据法律、法规或规范性文件明确由县级民政部门实施的审批权限全部下放县级民政部门实施。设定依据是《民政部关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤如何办理的通知》（民[1989]优字34号）和《民政部关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤有关问题的通知》（民函[2004]334号）。 还查明：2014年9月29日，广西壮族自治区公安厅政治部作出桂公（政治）[2014]501号《关于发放2013年下半年因公牺牲民警特别补助金的通知》（以下简称501号通知），同意给予包含陆芳美在内的7名因公牺牲民警家属发放补助金。 本院认为：本案争议焦点在于陆芳美是否符合认定因公牺牲的条件。根据查明的事实，陆芳美于2011年11月16日逝世，2012年8月24日，马山县公安局作出《关于认定陆芳美因公牺牲的通知》，认定陆芳美同志为因公牺牲并函报马山县民政局，2012年8月27日，马山县民政局向黄美天发放了《国家机关工作人员因公牺牲证明书》。根据当时施行的《公安机关人民警察抚恤办法》（公发〔1996〕18号）第十条“人民警察因公牺牲，由所在单位的县级以上公安机关审查批准，由发放一次性抚恤金的民政机关复核，实施监督”的规定，马山县公安局有认定因公牺牲的审查批准职权。但是本案马山县公安局是参照《军人抚恤优待条例》第九条第五项“其他因公死亡的”情形认定因公牺牲的，根据民政部《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤有关问题的通知》第三点“人民警察因公牺牲和病故的确认，参照2004年《军人抚恤优待条例》的有关规定办理”以及2004年《军人抚恤优待条例》第九条第三款“属于本条第一款第（五）项规定情形的，由军队军级以上单位政治机关确认”的规定，陆芳美是否属于“其他因公死亡的”情形，应由军级以上单位政治机关确认。本案虽然在马山县民政局颁发《国家机关工作人员因公牺牲证明书》前，陆芳美是否属于“其他因公死亡的”情形没有获得军级单位的确认，程序不规范，但是根据自治区公安厅501号通知，自治区公安厅政治部已于2014年9月将陆芳美列入因公牺牲干警名单并予以发放补助金，该事实可视为自治区公安厅对陆芳美属于“其他因公死亡”情形的事后追认。一审判决认定无需由军级以上单位政治机关确认不妥，本院予以纠正。马山县民政局在没有审查陆芳美是否属于因公牺牲条件的情况下，仅以程序违法为由作出《撤回牺牲证明函》，没有事实依据。因此，马山县政府2号复议决定认定马山县民政局作出《撤回牺牲证明函》违法有事实和法律依据，一审判决对2号复议决定该项认定予以支持是正确的。但是2015年施行的新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》已取消了维持判决的形式，一审判决第一项使用维持判决方式有误，本院予以纠正。 由于在复议过程中马山县民政局已作出《关于收回的通知》，自行撤销《撤回牺牲证明函》，马山县政府在没有证据证明陆芳美不符合因公牺牲认定条件的情况下，责令马山县民政局重新处理，没有事实依据。且马山县政府责令马山县民政局重新处理会导致对复议申请人黄美天更为不利的结果，违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。”的规定。因此，一审判决撤销2号复议决定“责令被申请人马山县民政局在本复议决定书生效后60日内依法重新处理”部分，有事实和法律依据，应予维持。上诉人马山县政府和马山县民政局认为本案责令重新处理是监督和纠错程序，没有事实依据，本院不予支持。 关于上诉人马山县政府提出本案因公牺牲证明书的颁发未经马山县民政局复核的问题。根据当时施行的《公安机关人民警察抚恤办法》（公发〔1996〕18号）第十条“人民警察因公牺牲，由所在单位的县级以上公安机关审查批准，由发放一次性抚恤金的民政机关复核，实施监督”的规定，马山县公安局于2012年8月24日作出《关于认定陆芳美因公牺牲的通知》，于2012年8月26日向马山县民政局提交《关于要求发放陆芳美同志因公牺牲证书的函》，申请马山县民政局给予陆芳美发放《国家机关工作人员因公牺牲证明书》，马山县民政局于2012年8月27日向黄美天发放了《国家机关工作人员因公牺牲证明书》，该因公牺牲证明书应视为马山县民政局对陆芳美因公牺牲作出的复核结果。马山县政府该项主张缺乏依据，本院不予支持。 关于2号复议决定要求马山县民政局单独启动复核程序是否违反法律规定的问题。由于2号复议决定是2017年3月28日作出的，根据现行《人民警察抚恤优待办法》第十一条“人民警察因公牺牲的认定，由所在单位的县级以上政法机关审查确认，由同级人民政府民政部门复核，实施监督”的规定，因公牺牲复核职权由民政部门行使，2号复议决定责令马山县民政局单方启动复核程序有法律依据，一审判决认定马山县民政局不能单方启动复核程序属于对法律规定理解有误，本院予以纠正，但一审判决对该问题的认定并不影响本案处理结果的正确。 综上，2号复议决定认定马山县民政局作出《撤回牺牲证明函》违法正确，但责令马山县民政局重新处理错误。一审判决撤销2号复议决定“责令被申请人马山县民政局在本复议决定书生效后60日内依法重新处理”是正确的。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销南宁市中级人民法院（2017）桂01行初139号行政判决第一项； 二、维持南宁市中级人民法院（2017）桂01行初139号行政判决第二项。 二审案件受理费50元，由上诉人马山县人民政府、马山县民政局各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇一九年十月二十二日 法官助理 李华思 书 记 员 孙宇欣