广东省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2018)粤行赔终27号上诉人（原审原告）：黄惠卿，女，1973年9月6日出生，汉族，住广东省开平市。委托代理人庞卓，广东环宇京茂律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：开平市人民政府。住所地：广东省开平市长沙光华路**。法定代表人：邝积康，市长。委托代理人：吴建明，该市法制局工作人员。委托代理人：邹明夫，开平市百合镇司法所工作人员。上诉人黄惠卿因诉开平市人民政府行政赔偿纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院（2018）粤07行赔初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年10月8日，开平市政府办公室制作的开府办[2015]47号《开平市人民政府办公室关于印发开平市畜禽养殖禁养区、限养区划定规定的通知》记载：“……一、畜禽养殖禁养区域的范围……（三）自然保护区、生态严控区及世界文化遗产的核心区和缓冲区、主要旅游景区（点）、风景名胜区、森林公园等。包括……马降龙……”黄惠卿在其承包的开平市百合镇三圭村、马降龙、龙兴村等土地上经营养猪场。2016年12月1日，百合镇政府向黄惠卿作出《关于百合镇禁养区禽畜养殖场限期关停拆迁的通知》，其中记载：“……贵养殖场位于我镇禁养区内必须关停拆迁的范围，因此，请贵养殖场根据市政府《开平市畜禽养殖禁养区限养区和适养区专项整治三年行动工作方案的通知》等有关文件要求，加紧于2016年12月20日前关闭、拆除、搬迁或转产。逾期未清理或拒绝清理的，将由政府依法实施强制拆迁。”2017年5月12日，百合镇政府向黄惠卿作出《开平市畜禽养殖禁养区限期拆除及逾期强拆通知书》，记载：“根据《开平市人民政府办公室关于印发开平市畜禽养殖禁养区限养区和适养区专项整治三年行动工作方案的通知》（开府办[2016]60号）、《关于调整划定开平市畜禽养殖禁养区、限养区和适养区的通告》（开府布[2016]122号）等文件精神，贵场位于我市畜禽养殖禁养区范围内，禁止经营畜禽养殖场。另根据开平市政府《关于迅速落实禁养区养殖场清理关闭扫尾工作措施的紧急通知》（开畜禽整治办[2017]19号）文件通知要求，现通知贵场于2017年5月15日前自行拆除相关畜禽栏舍并及时转移有关畜禽。逾期未拆除的，市政府将于2017年5月16日统筹协调供电部门对贵场停止供电，并根据《中华人民共和国土地管理法》、《建设项目环境保护管理条例》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规规定，于2017年5月18日实施强拆。请贵场迅速自行清理转移养殖场内禽畜及养殖设施设备，并自备发电机等一切应急设备，尽量将损失减到最低，否则由此造成的一切损失由贵场负全责。”2017年5月11日，开平市环境保护局对黄惠卿所经营的养猪场进行现场检查，检查发现黄惠卿未能提供该养殖场的建设项目的环评审批和验收文件。2017年5月18日，百合镇政府组织工作人员对涉案养殖场进行部分拆除。黄惠卿不服上述强拆等行为，遂向原审法院提起行政赔偿诉讼。诉讼过程中，黄惠卿向原审法院提交损失评估鉴定申请，请求原审法院或者委托鉴定机构对开平市政府强制禁止黄惠卿畜禽养殖的违法行政行为所造成的经济损失进行评估、鉴定。庭审中黄惠卿主张其损失系因开平市政府的禁养行为和强拆行为导致。另查明，原审法院作出生效的（2018）粤07行赔终2号《行政裁定书》记载：“……开平市人民政府为整治重污染的禽畜养殖场……鉴于镇（街道）人民政府（办事处）没有相关的职权，因此应当视为开平市人民政府委托各镇（街道）人民政府（办事处）开展工作，各镇（街道）人民政府（办事处）作出的关于畜禽养殖污染防治工作的行政行为的后果应当由开平市人民政府承担……”又查明，2017年5月18日，百合镇政府在强拆之前制作了《百合镇禽畜养殖禁养区强拆现场登记表》记载：“栏舍数量732.55平方米、小猪28头、中猪24头”。对此，黄惠卿在庭审中予以确认。另，开平市政府提交的强拆现场视频可见，百合镇政府在强拆之前组织人员将涉案养殖场的生猪转移到拆迁的猪栏舍之外。再查明，黄惠卿对涉案的相关行政行为不服，向原审法院同时一并提起行政诉讼，案号为（2018）粤07行初60号。该案原审法院以百合镇政府超越职权，实施涉案强制拆除行为程序违法为由，判决：一、撤销以百合镇政府名义于2016年12月1日作出的《关于百合镇禁养区禽畜养殖场限期关停拆迁的通知》；二、撤销以百合镇政府名义于2017年5月12日作出的《开平市畜禽养殖禁养区限期拆除及逾期强拆通知书》；三、确认开平市政府于2017年5月18日对黄惠卿涉案禽畜栏舍的强拆行为违法。原审法院认为，本案属行政赔偿纠纷。被诉涉案行政行为的违法性已由同时一并提起行政诉讼的（2018）粤07行初60号行政判决予以确认，本案予以采纳。本案的争议焦点为：黄惠卿要求开平市政府赔偿经济损失200万元的诉讼请求是否有事实与法律的依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”可见，只有在符合行政赔偿责任构成要件，即赔偿请求主体适格、行政行为违法、合法权益受到损害、违法行政行为与损害结果之间存在因果关系的前提下，国家才对行政侵权行为造成的损害承担赔偿责任，并且行政赔偿遵循赔偿直接损失原则。同时，原告应对行政行为造成的损害事实承担必要的举证责任，并提供相应的证据。《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭……”2015年10月8日，开平市政府办公室制作的开府办[2015]47号《开平市人民政府办公室关于印发开平市畜禽养殖禁养区、限养区划定规定的通知》，将马降龙等世界文化遗产的核心区和缓冲区划定为禽畜禁养区。现有的证据显示，黄惠卿经营的养猪场地点位于上述禁养区内，且该经营的养猪场不具有环评审批和验收文件，在开平市政府划定禁养区并经百合镇政府通知后，仍旧继续经营，其经营行为违反了禁养的规定，理应要责令拆除或关闭。本案中，虽然（2018）粤07行初60号行政判决确认开平市政府涉案的行政行为存在违法，但是黄惠卿提供的证据亦并不足以证明其在禁养区经营涉案养殖场的猪栏舍等设施属于合法养殖设施，属于其合法权益。同时，黄惠卿主张开平市政府应赔偿其养殖场的生猪、机器成本、人工成本、租金损失、利润损失等，并提供《证据材料清单》加以佐证。原审法院认为，对于生猪的赔偿问题，从强拆之前的视频可见，百合镇政府在强拆之前已经将生猪转移到安全的猪栏舍，并无证据显示涉案的行政行为对生猪造成损害。至于机器成本、人工成本、租金损失、利润损失等的赔偿问题，原审法院认为，黄惠卿提供的证据不足以证明这些相应财产遭受的损失与涉案行政行为之间存在因果关系，相应的损失不能认定为开平市政府的涉案行政行为造成的直接损失。因此，黄惠卿赔偿请求主体虽适格，但因猪栏舍等养殖设施不合法及其他合法财产遭受的损失与涉案行政行为之间不存在因果关系，故其请求开平市政府赔偿经济损失200万元的诉讼请求缺乏事实与法律依据，不予支持。鉴此，黄惠卿诉讼中提出的损失评估鉴定并无必要，对其该项申请予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回原告黄惠卿的赔偿请求。上诉人黄惠卿不服原审判决，向本院上诉称：一审法院在（2018）粤07行初60号行政判决中，已经确认开平市强拆涉案禽畜栏舍违法，本案中又认为上诉人的养殖设施不合法，未支持上诉人的赔偿请求错误。一、上诉人合法承包涉案土地进行养殖，其地上建筑物和设施均是合法修建，没有任何部门认定为违法建设，属于合法财产。二、被上诉人的行为导致了上诉人的建筑物不能继续使用，其违法行为和上诉人损失存在因果关系。三、依据被上诉人提交的检查记录和强拆现场登记表，直接证明了上诉人的损失范围。上诉人认为一审驳回上诉人的请求错误，上诉请求：撤销一审判决，判决被上诉人违法强拆导致上诉人的损失依法补偿人民币200万元。被上诉人开平市人民政府答辩称：一、上诉人经营的猪场属于禁养区，其负有依法关闭，依法拆除该养殖场的法定义务。二、被上诉人对于禁养区内的养猪场限期内搬迁拆除实施了奖励补偿政策。三、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中上诉人以被上诉人违法强制拆除其畜禽栏舍为由，诉讼请求被上诉人赔偿其猪栏舍成本、机器成本、人工成本、租金损失、利润损失等共计200万元。依据上述法律规定，上诉人应当就其赔偿请求提供证据。被上诉人在本案中仅对上诉人的猪舍实施了部分拆除，上诉人请求赔偿猪栏舍成本，但其未能提交证据证明其猪栏舍属于合法建筑，其要求赔偿猪栏舍成本缺乏法律依据。上诉人请求赔偿机器成本、人工成本、租金损失、利润损失，但均未能提交证据证明上述损失和被上诉人强制拆除部分畜禽舍的行为之间存在因果关系。因此，上诉人请求被上诉人赔偿其损失200万元的请求不能成立，原审法院判决驳回其诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人上诉主张，其合法承包土地养殖，其地上建筑物均属于合法建设，被上诉人强制拆除造成了其损失，一审判决忽略重要事实导致错判等，上诉请求撤销一审判决并改判，因理据不足，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄惠卿负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年十月三十一日书记员  刘 丹