广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1303号 上诉人（原审原告）陆川县马坡镇靖东村祠堂村民小组。 诉讼代表人潘业柱，组长。 委托代理人张琨，广西振昆律师事务所律师。 委托代理人姚春荣，广西涌流律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）陆川县人民政府，住所地陆川县通政街**。 法定代表人刘启，县长。 委托代理人林乾钊，陆川县自然资源局工作人员。 委托代理人谭增康，广西泰盛律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）玉林市人民政府，，住所地玉林市玉东大道** 法定代表人韦韬，市长。 原审第三人陆川县马坡镇靖东村吴屋村民小组。 诉讼代表人吴润金，组长。 上诉人陆川县马坡镇靖东村祠堂村民小组（以下简称祠堂组）与被上诉人陆川县人民政府（以下简称陆川县政府）、玉林市人民政府（以下简称玉林市政府）及原审第三人陆川县马坡镇靖东村吴屋村民小组（以下简称吴屋组）土地行政裁决及行政复议一案，不服玉林市中级人民法院（2019）桂09行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，陆川县政府于2018年11月21日作出陆政处字（2018）4号《陆川县人民政府关于马坡镇××村祠堂村民小组与吴屋村民小组山岭权属纠纷的处理决定书》（以下简称4号处理决定），认定：祠堂组与吴屋组争议的山岭坐落在马坡镇××村，名称为大岭顶，又称大岭，四至界址：东以岭脚大路为界，南至猫妈塘对上山脚岭排路为界，与何屋队山岭相邻；西以岭顶天水为界，北与油房队山岭为界，面积约29亩。双方没有土改、合作化时期的书证材料，均以马坡镇××村民委员会保存的1962年“四固定”档案材料为证据。因玉湛高速公路建设规划需要征用位于靖东大岭顶的土地，双方均主张玉湛高速公路征地图纸编号中Y856及Y858(注：以下Y开头地块编号均是马坡镇高速公路征地办提供的图纸编号）两块土地权属而发生争议。陆川县政府调查到祠堂组主张1962年“四固定”档案潘日光《生产队山林登记表》记载“大岭排，面积约0.4亩，备注是李瑞珍，四至是东至潘宗棉为界，南至大路为界，西至大岭排、平岭排，北至大路为界”包括在Y855、Y856、Y858部分；记载“大窝浪山岭面积是2.5亩，四至界址为：东以大路出东面七揪为界（即是木灰垌全村人进去山坡耕种作物，经常行走的大路），南以潘祖林队为界（当年上高屋队长，即是上高屋队坡地与本队坡地的交界处），西以大路天水直至塘头××界（即××猫妈塘边沿直上××与何德××队山岭交界处），北以何德旺队山岭为界”包括部分争议山岭Y855部分、Y856-1、Y857等，经双方现场指认祠堂组主张争议的大岭排山岭东边界线不是潘宗棉而是大路，也就是靖东学校通往里八陂的古路；西是与何屋村民小组岭顶天水为界；北是与油房村民小组为界，经查没有明显有过路；大窝浪在争议山岭的东南面，在争议山岭的山脚以外，原有一个窝凼，因此祠堂组所主张的大岭排、大窝浪山岭权属的四至界址与争议山岭不相符，与争议山岭没有关联，主要理由有：1.祠堂组主张权属的1962年“四固定”档案登记中确实出现有大岭排、平岭排的地名，但在调查时祠堂组指认称为大岭排的地块是在学校附近，与争议山岭相隔很远没有关联，其他标记为大岭排的地块祠堂组无法指出位置；2.调查时经祠堂组指认平岭排在细松山与××浪××路之隔，平岭排在细松山的东面，另一处“四固定”档案登记的平岭排，祠堂组指认位置在与靖东上平村民小组的山岭交界处，紧挨靖东小学的屋背，与争议地相隔400多米，并不在争议山岭范围内；3.祠堂组在调查中说明平岭排是指相对平坦的地方，但是争议山岭并不平坦，还有些陡峭，其说法与实际地形、、地貌不相符4.祠堂组提供的1962年“四固定”档案中记录有大岭排的地块有9处，其中面积1.2亩、0.8亩、0.2亩的备注栏为潘宗棉，均不在争议山岭范围，证实了平岭排不在争议山岭范围；5.调查中发现祠堂组主张的大岭排山岭在油房村民小组的北面有多个地块，与争议山岭中间相隔油房队的山岭；6.祠堂组在2018年9月27日提交的玉湛高速公路马坡段征拆领导小组提供的《说明》Y855、Y856、Y858地块有关青苗补偿情况表明领取补偿费的人中是以油房村民小组与上高屋村民小组的村民为主而不是祠堂组村民；7.靖东委会出具的《工程建设土地征用及坟墓搬迁补偿登记/结算表》中显示有16户有迁坟补偿中只有7户是祠堂组的，并没有说明是在Y855、Y856、Y858的地块内，说明祠堂组有管理但也不排除别的村民小组也有管理的事实。吴屋组主张该争议山岭在“四固定”时期落实给吴屋组所在生产队，提交1962年“四固定”档案“吴友桂”《生产队山林登记表》记载：“大岭顶，东至大路面，南至岭排路，西至岭顶，北至张家山场”，经现场勘查包括了现争议山岭，主要理由有：1.在现场勘查中双方当事人确认了靠近猫妈塘北边塘边的岭脚有一条小横路为岭排路；2.Y858地块与油房村民小组的Y1002地块是相邻的(油房村民小组山岭为无争议山岭），另外在祠堂组提供的大窝浪地块拼图已包含了何屋村民小组的山岭（Y857、Y856-1)，其中Y856-1是在何屋村民小组与祠堂村民小组争议山岭的南端与现争议山岭分界，Y857是靖东大岭排队张羲泉与陈宗英争议地与祠堂组无关；3.双方当事人签订的《协议书》记载“。因玉湛高速公路建设规划，需征用位于靖东大岭顶（玉湛高速K4+420地块编号Y855面积5465.54m2,,地块编号Y856面积10027.57m2,,地块编号Y858面积3976.12m2)的三块土地，在工作推进过程中，乙方、丙方均认为Y856及Y858两块地块（或部分）权属属于自己，鉴于该两块地块权属存在复杂争议纠纷，目前无法直接将土地补偿款支付给具体农户群众。”的内容没有说明Y855存在争议，也没有提到Y899、Y890地块的争议情况；4.在调取马坡镇政府保存的玉林至湛江高速公路马坡地段建设征地拆迁工作协调领导小组（简称马坡镇高速公路征地办）的图纸也证实了Y855地块在征地时经靖东干部与马坡镇高速公路征地办工作人员核实登记资料显示属于靖东吴屋队集体所有的山岭没有争议，Y889标注是祠堂队潘日红道路、Y890是标注祠堂队龚运珍旱地在路东面即路底均没有注明是争议地；5.经调查，何屋村民小组的南边与吴屋组相邻，何屋村民小组在大岭的山岭没有与祠堂组的山岭相邻；6.何屋村民小组1962年“四固定”档案“何德旺”《生产队山林登记表》记载：“大岭，东至岭顶，南至吴友桂（贵）队，西至田边为介，北至吴德光分介边”，经现场核实证实了争议山岭的东面与南面是与吴屋组的山岭相邻。据此，陆川县政府认为：祠堂组主张1962年“四固定”档案已将争议山岭登记为其所有，与争议山岭的地点及四至界址不相符，无法作为确定争议山岭权属的定案依据，依法不予支持。吴屋组主张1962年“四固定”档案已将争议山岭登记为其所有，档案记载具体明确与争议山岭相对应，证据充分，事实清楚，依法应予支持。陆川县政府遂根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，参照《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发[1980]135号）第三点第二款、《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》（桂发[1982]36号）第四条的规定，决定：争议地所有权确定给吴屋组集体所有。 祠堂组不服4号处理决定申请行政复议，玉林市政府于2019年1月31日作出玉政复决字（2018）第58号《行政复议决定书》（以下简称58号复议决定），维持了4号处理决定。祠堂组仍不服，于2019年3月19日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销玉林市政府58号复议决定和陆川县政府4号处理决定，责令陆川县政府重新作出处理决定。 原审法院认为，人民法院对行政案件的审理主要是对被诉行政行政的合法性进行审查，如果被诉行政行为具备合法性，即不予撤销，反之即予以撤销。根据国发[1980]135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三点第（二）项“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、‘四固定’时的定论为依据”的规定，本案中，吴屋组提供的1962年“四固定”档案中“吴友桂”的《生产队山林登记表》记载的山岭“大岭顶”包括了争议地，能证明争议的“大岭顶”山岭在“四固定”时已固定落实给吴屋组所有，因此陆川县政府根据争议地在“四固定”时已固定给吴屋组所有的事实，将争议地所有权确定给吴屋组所有，所作出的4号处理决定认定事实清楚，主要证据确实充分，适用法律法规正确，符合法定程序，具备合法性，不应予撤销。玉林市政府作出的58号复议决定维持4号处理决定并无不当，亦具备合法性，对58号复议决定该院同样不予撤销。祠堂组主张争议山岭属于其所有，但无论在行政调处程序还是在诉讼中均提供不出确实充分的证据证明属于其所有，属于举证不能，故祠堂组主张争议山岭的权属没有事实根据和法律依据，其请求撤销4号处理决定和58号复议决定的理由不成立，对其诉讼请求该院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回祠堂组的诉讼请求。案件受理费50元，由祠堂组负担。 上诉人祠堂组上诉称，1.4号处理决定认定争议地的名称、四至界址和面积错误，争议地不是“大岭顶”，应为“大岭排”和“大窝浪”；认定争议林地南面的界址方位错误，是南至猫妈塘对上山脚岭排路为界与何屋队山岭相邻，不是南面，四至界限应以“潘日光”《生产队山林登记表》记载的四至界限为准，且该登记表中记载的“0.4、2.5”没有写亩数，应该为“公顷”；认定争议面积约29亩，与双方争议的Y856、Y858二个地块的总面积折合20.9936亩相差8.01亩，明显错误。2.在2017年5月18日签订的《协议书》中，涉及Y856、Y858和Y855三幅土地，Y855地块也存在争议，4号处理决定认定Y855地块没有争议，前后矛盾。3.4号处理决定认定吴屋组提供的“吴友桂”《生产队山林登记表》登记的“大岭顶”包括了争议的山岭Y855、Y856、Y858三个地块，并确权给吴屋组是错误的，上述登记表的土地四至不清楚，与周边相邻的油房队、何屋队等队山岭在“四固定”时的界址并不相符，且该表记载的面积为20亩，而4号处理决定认定的争议地面积为29亩，面积错误。4.祠堂组提供的“潘日光”《生产队山林登记表》、2018年9月13日玉湛高速公路马坡段征拆领导小组的说明、工作建设土地征用及坟墓搬迁补偿登记结算表、其他村民小组的证明、陆川县林业局对潘祖明的调查笔录等证据能充分证明涉案争议地为祠堂组所有，4号处理决定认定祠堂组提供的“潘日光”《生产队山林登记表》记载的“大岭排”和“大窝浪”山岭不在争议山岭范围内错误。请求撤销原审判决，撤销玉林市政府58号复议决定和陆川县政府4号处理决定，责令陆川县政府重新作出处理决定；一、二审诉讼费用由陆川县政府、玉林市政府承担。 陆川县政府辩称，1.原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予维持。祠堂组与吴屋组争议的山岭坐落在陆川县××××村，名称为大岭顶，又称大岭，四至界址：东以岭脚大路为界，南至猫妈塘对上山脚岭排路为界，与何屋队山岭相邻；西以岭顶天水为界，北与油房队山岭为界，面积约29亩。双方未能提供土改、合作化时期的书证材料，均以马坡镇××村民委员会保存的1962年“四固定”档案材料为证据。其中，经陆川县政府进行组织勘界及现场指认，祠堂组主张权属的“大岭排”及“大窝浪”两幅林地均不在争议地范围内，而吴屋组提供的1962年“吴友桂”《生产队山林登记表》登记的“大岭顶”则位于争议地范围内，四至界址与争议山岭的四至相符。陆川县政府根据上述事实，将争议地的权属确权吴屋组，认定事实清楚，证据确凿。2.祠堂组上诉主张4号处理决定认定争议地的四至及面积存在错误，且双方对Y855号地块也存在争议，主张提供的1962年《生产队山林登记表》记载的李瑞珍“大岭排”和潘宗棉“大岭排”及“大窝浪”等三宗林地均包含在争议地范围内，与陆川县政府查明的事实不符，应不予采信。综上，请求驳回上诉，维持原判。 玉林市政府辩称，1.4号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予维持。祠堂组与吴屋组争议的山岭，双方未能提供土改、合作化时期的书证材料，均以马坡镇××村民委员会保存的1962年“四固定”档案材料为证据。经陆川县政府组织现场勘界和指认，祠堂组主张权属的“大岭排”及“大窝浪”两幅林地均不在争议地范围内，而吴屋组提供的“吴友桂”《生产队山林登记表》登记的“大岭顶”则位于争议地范围内，四至界址与争议山岭的四至相符。结合“四固定”的材料及相关证人证言，本案争议地在“四固定”时固定给吴屋组所有，并由其进行经营管理。陆川县政府根据上述事实，将争议地的权属确权吴屋组，认定事实清楚，证据确凿。2.玉林市政府受理本案复议申请后，依法向当事人送达了相关证据材料和文书，经审查后作出58号复议决定，程序合法，适用法律正确。因此，祠堂组的上诉理由不能成立，请求二审法院予以驳回。 原审第三人吴屋组述称，吴屋组在原审中提交的证据能够证明争议地自1962年“四固定”以来均属吴屋组所有，并由其经营管理。而祠堂组提交的《生产队山林登记表》登记的林地与本案无关，不在争议地的范围内。陆川县政府4号处理决定及玉林市政府58号复议决定认定事实清楚，证据确凿充分，祠堂组提出的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人均未提交新证据。本院依法组织对当事人进行了询问。 经审理，本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，行政机关的行政行为应当证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案中，陆川县政府受理祠堂组的确权申请后，依法履行了现场勘界、询问调查、听取当事人意见、组织调解等法定程序，程序合法。陆川县政府于2017年8月1日组织双方进行现场勘界中，祠堂组的代表潘日红（时任队长）、潘振源、潘水明及吴屋组的代表吴润金、李德生等双方代表均到场指认，并在《勘查现场笔录》中签字确认，且本案系祠堂组提出的确权申请，对争议地的范围还专门作了《补充说明》，故祠堂组上诉主张4号处理决定对争议地的名称、四至及面积认定存在错误，且双方对Y855号地块也存在争议，与查明的事实不符，本院不予支持。吴屋组提供的1962年“吴友桂”《生产队山林登记表》登记的“大岭顶”的四至范围“东至大路面，南至岭排路，西至岭顶，北至张家山场”，经陆川县政府现场勘查核实，与争议地的四至“东以岭脚大路为界，南至猫妈塘对上山脚岭排路为界，与何屋队山岭相邻；西以岭顶天水为界，北与油房队山岭为界”相吻合，而祠堂组主张争议的“大岭排”及“大窝浪”两幅林地，经陆川县政府组织现场勘查及指认，均不在争议地范围内。祠堂组上诉称“潘日光”《生产队山林登记表》记载的“大岭排”和“大窝浪”山岭在争议山岭范围内，争议山岭应当属其所有，没有事实和法律依据，本院不予支持。陆川县政府依据查明的事实，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、参照《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三点第二项和《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条的规定，将涉案山岭确权给吴屋组集体所有，所作出的4号处理决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法；玉林市政府经复议维持4号处理决定正确。故原审法院驳回祠堂组的诉讼请求，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。祠堂组的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陆川县马坡镇靖东村祠堂村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 熊 梅 审 判 员 蒋新江 二〇一九年十月十一日 法官助理 彭绍征 书 记 员 罗雨珊 附：相关法律依据 1.中华人民共和国森林法 第十七条单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。 个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。 当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。 在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。 2.中华人民共和国行政诉讼法 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 3.国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告 三、搞好调查研究，从实际出发，落实党的政策 土地、山林、水利纠纷情况错综复杂，原因多种多样，要使纠纷处理得当，必须深入实际，勘看现场；通过调查会，个别访问等方式，了解纠纷的历史和现状，弄清纠纷的前因后果和争执的焦点。自治区党委书记覃应机同志为解决我区博白、贺县与广东的廉江、连山县的多次纠纷，曾亲自带领工作组，深入社队，并会同广东省委冠庆延同志一起调查研究，反复协商，使两省区边界社队多年的纠纷得到了妥善解决。各地领导同志也都纷纷深入实际，就地解决问题。如柳州地区的有关领导同志为了处理好三门江林场与社队的纠纷，用49天时间，跑遍了纠纷的现场，弄清了纠纷的真相。同时，把调查研究、宣传党的政策和协商处理紧密结合起来，收到了良好的效果。 为了便于各地干部群众学习和贯彻执行党的政策，自治区处理纠纷办公室把党中央和自治区有关处理纠纷的政策、规定、法律、法令，连同“自治区处理土地、山林、水利纠纷工作会议纪要”，摘编成“处理土地、山林、水利纠纷工作手册”，印发到各地。对于一些具体问题的处理，一般都坚持了以下原则： (一)关于涉及县界的问题。既要承认界线，又要从实际出发，有什么矛盾解决什么矛盾。讲清楚处理纠纷，不是重新划县界；只能根据双方群众历来生产管理的习惯，经过协商，合理划分生产管区。如有超县界的地方，作插花处理。 (二)关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、“四固定”时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护。 (三)处理国营农、林场等企事业单位与社队的纠纷，应兼顾全民和集体的利益，正确处理国家与集体的关系。已经划定了场界，手续完备的应当维护；社队群众因原定场界不合理，致使生产生活确有困难的，要妥善解决。原来场界不清，手续不完备的，应通过双方协商，划清场界，完善手续。 (四)要从多数人民群众的利益出发，本着有利于团结，有利于生产，有利于管理的原则，实事求是的考虑双方群众的利益，解决双方群众的实际问题。 4.广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例 第四条集体的山权林权，应以一九六二年“四固定”时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来。"四固定"后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的，一律有效。"四固定"时未确定权属的，可参考合作化时的权属或现管范围，确定山权林权。