山东省日照市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁11行终78号 上诉人（原审原告）董云生，男，1951年5月10日出生，汉族，居民，住日照市东港区。 被上诉人（原审被告）日照市自然资源和规划局东港分局，住所地日照市东港区临沂路279号市政大厦19楼。 法定代表人刘兴华，局长。 行政机关出庭负责人王洪波，党组成员、执法监察大队大队长。 委托代理人郭兴伟，该局工作人员。 委托代理人郑世杰，山东东方太阳律师事务所律师。 上诉人董云生因诉被上诉人日照市自然资源和规划局东港分局政府信息公开一案，不服日照市东港区人民法院（2019）鲁1102行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，董云生于2011年6月24日向原日照市国土资源局东港分局反映日照街道后楼村（以下简称后楼村）非法占用土地建江豪建材市场的问题，原日照市国土资源局东港分局向董云生作出国土信访事项答复意见书，答复如下：“据查，后楼村为解决失地村民就业，将位于滨州路以南、高新二路以北、荟阳路以西范围内的民房拆除133户（处）、搬迁原村办企业七家、利用村预留地及其他用地共计484亩建设建材市场用于失地村民安置就业。该宗地符合土地利用总体规划，已经山东省人民政府鲁政土字[2005]675号文件批复农用地转为征收，共征收后楼村集体土地543.64亩，待城市规划批准后办理供地手续。该宗地共分两期进行建设，一期规划面积238.56亩，实际利用面积196.86亩，因该项目用地未报即用，原日照市国土资源局已按照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定对其进行了行政处罚。现已经日照市人民政府(以下简称市政府)日政土字[2011]35号文件批复，划拨给后楼村使用，用途为仓储。二期规划面积245.55亩，实际利用面积201.55亩，用地申请材料我局已经受理，并按程序已报送市政府审批。”2018年11月26日，董云生向原日照市国土资源局东港分局申请政府信息公开，内容如下：请求依法公开东港分局2011年6月30日给董云生的国土信访事项答复意见，因该项目用地未报即用，对其进行行政处罚的文书资料信息，以及批准用途为仓储，而后楼村改变土地用途，建陶瓷、家具、灯具批发市场，对社会招商出租等违法行为的处理资料信息。在申请表的“所需信息的用途”一栏，董云生填写“举报人要了解后楼村建江豪市场用地未报即用，非法占用土地实施处罚的文书资料信息，改变土地用途处理文书资料信息，给举报人提供知情权。”原日照市国土资源局东港分局于2018年12月17日受理了董云生提出的政府信息公开申请，并于2018年12月29日向董云生出具政府信息告知书，答复如下：“你申请政府信息公开中的被处罚人是后楼村民委员会，根据你提交的本人身份信息及政府信息公开申请书中载明的所需信息用途，你本人与申请公开的土地无利害关系，依照《政府信息公开条例》第十三条之规定，本机关不予公开。”董云生对此不服，起诉至原审法院，请求撤销原日照市国土资源局东港分局作出的政府信息告知书，并依法判决原日照市国土局东港分局在法定期限内公开董云生所申请公开的事项。 另查明，根据2018年12月21日通过的《关于日照市市级机构改革的实施意见》，组建市自然资源和规划局东港分局，作为市自然资源和规划局的派出机构。2019年2月19日，《日照市自然资源和规划局关于启用印章的通知》要求，根据机构改革工作需要，现启用“日照市自然资源和规划局东港分局”印章，原“日照市国土资源局东港分局”印章作废。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，原日照市国土资源局东港分局变更为日照市自然资源和规划局东港分局。 原审认为，根据《政府信息公开条例》规定，符合该条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的政府信息属于政府应当主动公开的信息。董云生所申请公开的对其举报的非法占地行为进行处罚的文书显然非政府主动公开的范围。根据《政府信息公开条例》第十三条“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”之规定，董云生应当提供其申请公开的政府信息与其本人的生产、生活、科研等特殊需要有关的材料。对董云生在庭审中提出的其为非法占地举报人，从而申请公开的政府信息与其生活需要相关的主张，原审法院认为，董云生对于其所称的非法占地事项具有投诉举报的权利，但该投诉举报所规范的目的并非是保障投诉举报人自身的合法权益，因此董云生以举报人身份申请相应的政府信息公开，不能认定为其生活需要。董云生亦无其他证据证明其申请公开的政府信息与其自身生产、生活、科研等特殊需要相关。根据《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》第十四条“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供……”之规定，日照市自然资源和规划局东港分局对董云生的政府信息公开申请作出了不属于政府信息公开范围的答复，并说明理由，并无不妥。据此，依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（六）项之规定，原审判决：驳回董云生的诉讼请求。案件受理费50元，由董云生负担。 上诉人董云生上诉称，上诉人于2011年6月24日，根据《中华人民共和国土地管理法》第六条的规定向被上诉人日照市自然资源和规划局东港分局实名举报后楼村非法占地建江豪市场的问题。被上诉人日照市自然资源和规划局东港分局于2011年6月30日向上诉人(举报人）出具了答复意见书，认定后楼村建江豪市场用地是未报即用，属非法占用土地，并按有关法律法规的规定对后楼村进行了行政处罚，但行政处罚的内容及罚款数额并没有公开。据日照市自然资源和规划局东港分局知情人告诉上诉人(举报人），日照市自然资源和规划局东港分局根本就没有对后楼村进行处罚，所以没办法公开处罚内容及罚款数额。日照市自然资源和规划局东港分局作假，包庇了非法占用土地的后楼村，欺骗了上诉人(举报人）。根据《土地监察暂行规定》第三十三条的规定，上诉人(举报人）应享受奖励的权利，其奖金数额是根据所举报案件罚款数额所决定的，罚款数额多少决定奖金多少，罚款数额与上诉人(举报人）有着直接利益利害关系，必须对举报人公开，同时也表示对举报人的尊重、鼓励与支持。一审判决书中本院认为部分：“原告对于其所称的非法占地事项具有投诉举报的权利，但该投诉举报所规范的目的并非是保障投诉举报人自身的合法权益，因此原告以举报人身份申请相应的政府信息公开，不能认定为其生活需要。”这段文字明显违背法律，包庇被上诉人，打击为保护国土资源而勇于举报的正义行动，是法律不允许的。综上，请求撤销原判，改判被上诉人在法定期限内公开上诉人申请的政府信息。 被上诉人日照市自然资源和规划局东港分局辩称：上诉人申请的政府信息公开事项，不属于政府信息公开范围。一、上诉人董云生申请公开对其举报的违法占地行为进行处罚的文书内容，不属于《政府信息公开条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的政府应主动公开的信息。二、上诉人申请政府信息公开时，提交的本人身份信息及政府信息公开申请书中载明的所需信息用途，均与其本人申请公开的所涉及土地不具有任何权利基础，不具有利害关系，也不符合政府信息公开的立法精神和导向。根据《国务院办公厅关于实施〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第十四条“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供……”之规定，被上诉人对上诉人的政府信息公开申请作出不属于政府信息公开范围的答复，并说明理由，符合相关规定。三、上诉人所主张申请政府信息公开的权利，必须是上诉人本人的权利，而不是他人或公众的权利。上诉人提起的行政诉讼属于滥用诉权。四、上诉人所称的罚款数额决定给予上诉人（举报人）奖金多少，所依据的原国家土地管理局于1995年6月12日发布的《土地监察暂行规定》，在《国土资源执法监督规定》2018年3月1日实施后，已被废止。综上，上诉人申请公开的政府信息，不属于政府信息公开范围，请求依法驳回上诉，维持原判。 双方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。 本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案董云生申请的主要内容是要求日照市自然资源和规划局东港分局对其所举报的后楼村非法占用土地建设江豪建材市场的违法问题进行处罚，并公布处理结果。董云生还认为“被上诉人根本没有对后楼村进行处罚，所以没有办法公开处罚内容，处罚数额。认为上诉人应享受奖励的权利，处罚的数额决定奖金的数额的核定，处罚与上诉人有直接利益与利害关系。”政府信息公开制度的主要功能在于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，具有“对己和对内”的特点，即申请人只能向行政机关申请公开由本机关制作或保存的政府信息，并且为实现自身的合法权益而要求公开的政府信息。董云生的申请实质是一种“举报”、“控告”的行为，同时兼具对其“举报”、“控告”要求作出相应行政处罚的观点，不能受政府信息公开制度的调整。即使董云生有行使举报的权利，也应当按照法律的规定，向有管辖权的行政机关提出，不能以举报人的身份要求对公开涉案举报问题处理结果进行公开，故其申请依法不属于政府信息公开范畴。综上，原审判决认定被上诉人作出的信息公开申请不属于政府信息公开范围的答复正确，事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人董云生负担。 本判决为终审判决。 审判长 阳 城 审判员 高月玉 审判员 王 田 二〇一九年十月三十日 法官助理管珈琪 书记员杨卫雯