安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖行终1008号上诉人（一审原告）王立才，男，1968年5月30日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。委托代理人杨振，上海祯平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安徽省阜阳市颍州区人民政府，住所地安徽省阜阳市颍州区一道河路**，统一社会信用代码11341202733012412G。法定代表人张俊杰，该区区长。上诉人王立才因诉安徽省阜阳市颍州区人民政府（简称颍州区政府）行政复议决定一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2018）皖12行初325号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。王立才在一审中诉称，其不服阜阳市颍州区城乡管理行政执法局（简称颍州区城管局）于2018年7月2日作出的阜州城管强拆字（2018）第014号强制拆除决定，依法向颍州区政府申请行政复议。2018年11月1日，颍州区政府作出阜州复决字[2018]第14号行政复议决定，以其复议申请不属于行政复议受理范围为由，决定驳回其行政复议申请，该行为违反了法律规定。请求：判令颍州区政府重新作出行政复议决定。一审法院审理查明，王立才在阜阳市颍州区三十里铺镇陈庄村徐庄建房两处，一处房屋建于2005年，三层结构，面积359.4平方米；另一处房屋建于2007年，三层结构，面积505.8平方米。该两处房屋均位于城巿规划区内，没有办理《建设工程规划许可证》。2018年5月，该两处房屋被阜阳巿城乡规划局认定为违法建设。随后，阜阳市城管局（应为颍州区城管局）根据王立才的违法事实，作出州城管罚决字（2018）第302号行政处罚决定，责令王立才3日内自行拆除。2018年7月2日，阜阳市城管局（应为颍州区城管局）作出阜州城管强拆字（2018）第014号强制拆除决定。王立才不服该强拆决定，向颍州区政府申请行政复议。颍州区政府于2018年11月1日作出阜州复决字[2018]第14号行政复议决定，以王立才复议申请不属于行政复议受理范围为由，决定驳回其行政复议申请。王立才遂提起本案行政诉讼。一审法院认为，对相对人而言，在违法建设查处、拆除一系列行为环节中，违法建设的定性处理和事实性强制拆除对其切身利益影响最大。前者主要反映在限期拆除通知或限期拆除决定中，后者问题主要出现在强制拆除行为实施过程中。强制拆除决定的实质内容主要反映在对违法建设进行定性处理的限期拆除通知或决定中，其实施完全体现在同样可诉的事实性执行行为中。对于违法建设行为人来说，限期拆除通知或限期拆除决定直接决定违法建设的性质、处理，与相对人切实利益联系得最为密切，实际影响也最大、最直接，直接对相对人设定了不利的义务，即使在强制拆除决定中同样存在有关于违法建设的认定和处理意见，但只不过是对前置限期拆除行为的一种重复而已，并未给相对人设定新的权利义务。此外，对于强制拆除决定二次设定的拆除期限，实际上是一个告知和督促做法，主要目的在于督促相对人积极主动履行拆除违法建设的义务，并且对在规定期限内不予自行拆除的后果即实施行政强制拆除有所准备，同样未在实体上对相对人设定新的权利义务。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，颍州区城管局于2018年5月29日对原告王立才作出州城管罚决字（2018）第302号行政处罚决定，认定了王立才的房屋属违法建设并限其三日内自行拆除。因王立才未自行拆除，后颍州区城管局于2018年7月2日作出阜州城管强拆字（2018）第014号强制拆除决定。该强制拆除决定只是对前期限期拆除决定的重复，并未在实体上给王立才设定新的权利义务，对王立才权益不产生实际影响，故王立才的复议申请不属于行政复议受理范围，颍州区政府驳回其复议申请并无不当。颍州区政府在受理王立才行政复议申请后，依法审查并作出复议决定，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告王立才的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王立才负担。王立才上诉称，强制拆除决定是事实性强制拆除执行行为的依据，对房屋所有人的权利义务产生直接影响，应属于行政复议的受理范围，颍州区政府驳回其复议申请明显错误。一审法院以“强制拆除决定只是对前置限期拆除行为的一种重复而已，并未给相对人设定新的权利义务”为由，判决驳回其诉讼请求，适用法律错误。且一审判决查明的事实部分将颍州区城管局错写成阜阳市城管局错误，将颍州区城管局违法参与拆迁当成对违法建设的处理明显具有偏向性。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。颍州区政府未向本院提交书面答辩意见。颍州区政府在法定期限内向一审法庭提交了以下证据、依据：1、统一社会信用代码证书，证明其主体资格；2、颍州区城管局行政处罚决定书、强制拆除决定书及其他卷宗材料，证明原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的受理条件，其作出的行政复议决定认定事实清楚；3、原告的身份证明、原告行政复议申请书、行政复议案件受理审批表、行政复议答复通知书及送达回证、颍州区城管局行政复议书面答复、行政复议延期审理审批表、延期审理通知书、行政复议决定审批表、行政复议决定书及送达回证，证明其复议程序合法；4、法律依据：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项，证明其作出的驳回行政复议申请决定适用法律正确。王立才向一审法庭提交了以下证据：1、身份证复印件，证明其身份和诉讼主体资格；2、政府信息公开申请表；3、政府信息公开告知书、皖政地（增减挂钩）[2016]21号批复和该批次的建设项目用地呈报说明书、皖政地[2016]52号批复和该批次建设项目用地呈报说明书、征地补偿和安置方案的批复；4、三十里铺镇人民政府和三十里铺镇陈郢村委会的证明，证明其和两个儿子居住的房屋分别建成于2005年和2007年，房屋所在地被皖政地[2016]52号征地批复批准征收，该批次征地补偿和安置方案于2016年9月18日经阜阳市人民政府批准，其和两个儿子房屋的拆迁补偿款应于2016年12月19日前全额支付，也证明颍州区城管局以拆违代替征收事实明显；5、颍州经济开发区征迁安置指挥部于2017年7月18日对其下发的《通知》；6、视频光盘1份；7、三十里铺镇人民政府于2017年9月26日作出的《关于要求依法查处三十里铺镇居民涉嫌违法建设的报告》，证明负责颍州经济开发区征迁安置指挥部领导指挥工作的三十里铺镇人民政府与其在房屋拆迁补偿方面发生纠纷后，利用职权举报其和其两个儿子的房屋为违法建设，涉嫌滥用职权；8、颍州区城管局处罚案件立案登记表；9、收文编号2017—1342和2017009026号两份公文处理单；10、颍州区城管局于2018年1月17日作出的阜州城管[2018]6号《关于对王立才等两户房屋认定的申请》，证明颍州区城管局在接到三十里铺镇政府的报告后进行立案调查，并申请规划部门进行所谓的违法建设认定；11、阜规函（2018）165号《关于对王立才房屋认定申请的回复函》；12、阜阳市城乡规划局作出的《关于申请信息公开的回复函》及在网上进行的《关于我市居民私人自建房规划许可相关政府信息申请的公告》，证明阜阳市城乡规划局以不给农民建房办理建设规划许可证为理由，认定其和两个儿子的房屋为违法建设，该行为涉嫌不作为和乱作为；13、州城管罚决字（2018）第302号行政处罚决定；14、阜州城管强拆字（2018）第014号强制拆除决定；15、行政复议申请书、行政复议决定，证明其不服颍州区城管局违法、违规参与征地拆迁作出的强制拆除决定行为，提起行政复议。上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可以申请行政复议。所谓具体行政行为，是指行政机关在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。本案中，颍州区城管局对王立才作出阜州城管强拆字（2018）第014号强制拆除决定，决定对王立才的房屋实施拆除。该决定符合具体行政行为的特征，王立才对此不服申请行政复议，应当属于行政复议的受理范围，且该强制拆除决定书本身亦载明王立才可以申请行政复议或提起行政诉讼。故颍州区政府以王立才的复议申请不属于行政复议受理范围为由决定驳回其行政复议申请、一审判决以强制拆除决定对王立才的合法权益不产生实际影响为由驳回其诉讼请求，均属于适用法律错误，本院予以纠正。王立才的上诉理由成立，本院予以支持。一审判决适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：一、撤销安徽省阜阳市中级人民法院（2018）皖12行初325号行政判决；二、撤销安徽省阜阳市颍州区人民政府阜州复决字[2018]第14号行政复议决定；三、责令安徽省阜阳市颍州区人民政府依法对王立才的复议申请进行处理。一、二审案件受理费各50元，由安徽省阜阳市颍州区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年十月二十二日法官助理戴红书记员奚雨杭附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。