江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏行终955号 上诉人（原审原告）杜坤梅，女，汉族，住连云港市海州区。 委托代理人徐胜昌（系杜坤梅丈夫），男，汉族，住址同上。 被上诉人（原审被告）连云港市人民政府,住所地连云港市海州区朝阳东路**。 法定代表人方伟，该市市长。 委托代理人王怀东，该市国有资产监督管理委员会工作人员。 委托代理人郭中方，江苏田湾律师事务所律师。 上诉人杜坤梅因诉连云港市人民政府（以下简称连云港市政府）行政答复一案，不服江苏省连云港市中级人民法院（2017）苏07行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，进行了书面审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，杜坤梅原系连云港市国营新浦农场工人，1982年7月由国营新浦农场养鸡厂调整到国营新浦农场中心幼儿园工作，1996年3月内退，2001年3月退休。2001年5月23日，国务院国有资产监督管理委员会、教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合发布《关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知》（国资发分配〔2011〕63号）（以下简称《63号通知》），要求落实国有企业职教幼教退休教师待遇问题。2001年9月30日，江苏省人民政府国有资产监督管理委员会、江苏省教育厅、江苏省财政厅、江苏省人力资源和社会保障厅联合发布《关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知》（苏国资〔2011〕88号）（以下简称《88号通知》），要求各市人民政府，省有关部门贯彻落实国资发分配〔2011〕63号文件精神，妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题。2013年5月22日，连云港市人民政府办公室发布《市政府办公室关于成立连云港市解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题工作领导小组的通知》（连政办发〔2013〕53号），决定成立连云港市解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题工作领导小组（以下简称领导小组），并明确领导小组下设办公室，办公室设在市政府国资委。2013年7月22日，连云港市人民政府国有资产监督管理委员会、连云港市教育局、连云港市财政局、连云港市人力资源和社会保障局联合发布《关于印发〈连云港市妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的实施意见〉的通知》（连国资〔2013〕13号）（以下简称《13号通知》），实施意见对人员范围和操作办法予以了进一步的明确。嗣后，领导小组开展了国有企业职教幼教退休教师认定工作，杜坤梅向领导小组办公室报送了相关材料，但领导小组办公室经审核后认为杜坤梅报送的材料不足以证明杜坤梅身份系国有企业职教幼教退休教师，没有为杜坤梅落实相关待遇。2015年、2016年，领导小组办公室对前期不符合教师资格条件的包括杜坤梅在内的其他有关人员再次进行了审核认定，杜坤梅仍旧没有通过审核。2016年12月7日，领导小组办公室向杜坤梅作出《关于杜坤梅同志不享受国有企业退休教师生活补贴问题的答复》（以下简称《答复》），认定其没有取得教师系列的专业技术职务资格（职称证书），不符合政策规定享受退休生活补贴待遇。杜坤梅不服该答复，于2017年1月10日向连云港市政府申请行政复议。连云港市政府认为，领导小组是市政府于2013年5月22日成立的议事协调机构，下设办公室，办公室设在市国资委，领导小组办公室所作出的行为应视为连云港市政府作出的行为，杜坤梅对该行为不服，应当向江苏省人民政府申请行政复议，于2017年1月16日作出〔2017〕连行复第5号《不予受理行政复议申请决定书》。其后杜坤梅提起本案行政诉讼。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、如何认定《答复》的性质，该答复是否可诉；二、连云港市政府认定杜坤梅不享有国有企业职教幼教退休教师待遇是否合法。 对于争议焦点一，信访制度的主要功能定位在于反映情况、提出建议意见、加强政府与人民群众的联系等，其本身并非直接的法定救济途径。因此，信访行为仅是反映或表达权利义务的一种途径，对信访事项的相关处理行为，并不发生直接改变权利义务关系的法律效果，此亦是与行政行为相区别的关键。“信访答复”是否可诉，关键看其是否具备行政诉讼法受案范围规定的行政行为的基本特征，应主要从主体、内容、结果、所引用的法律依据、相对人信访申请事项等几个方面进行审查。根据《63号通知》、《88号通知》规定，以及《市政府办公室关于成立连云港市解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题工作领导小组的通知》精神，连云港市政府系承担全市解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的职权机关。本案中，杜坤梅虽然以外观信访的形式反映问题或请求处理，但其本质系主观认定连云港市政府具有依法处理其教师待遇的职权，并在此基础上谋求连云港市政府能够维护其合法权益，且连云港市政府对此作出的答复处理亦对杜坤梅的权益产生实质影响，当然属于可诉的行政行为。故连云港市政府提出的该答复系信访答复，不属于人民法院受案范围的观点无法律依据支撑，不予支持。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告，故连云港市政府系本案适格被告。 对于争议焦点二，关于人员资质问题，《63号通知》规定：“国有企业职教幼教退休教师是指从国有企业举办上述职教幼教机构的教育教学岗位退休的教师，具体认定工作由地方政府负责。企业所在地实施教师资格制度之后退休的教师，原则上应当具备相应教师资格。”《88号通知》规定：“国有企业职教幼教退休教师是指从国有企业举办上述职教幼教机构的教育教学岗位退休的教师，具体认定工作由地方政府负责。企业所在地实施教师资格制度或教师上岗资格制度之后退休的教师，原则上应当具备相应教师资格。”《13号通知》对人员资质条件作出了进一步的明确，规定：“（二）1986年国家实行专业技术职务制度后，至1996年我市实行教师资格证书制度之前退休的人员，必须具备下列资格条件：1、具有教师系列相关的专业技术职务资格；2、具有其他系列专业技术职务，且从事教育教学工作。（三）1996年我市实行教师资格证书制度之后退休的，必须具备下列资格条件：1、具有教师资格证书；2、无教师资格证书，但必须具备《教师资格认定的过渡办法》规定的相应条件。”《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）第十条规定，国家实行教师资格制度。中国公民凡遵守宪法和法律，热爱教育事业，具有良好的思想品德，具备本法规定的学历或者经国家教师资格考试合格，有教育教学能力，经认定合格的，可以取得教师资格。第十一条规定，取得教师资格应当具备的相应学历是：（一）取得幼儿园教师资格，应当具备幼儿师范学校毕业及其以上学历；……不具备本法规定的教师资格学历的公民，申请获取教师资格，必须通过国家教师资格考试。国家教师资格考试制度由国务院规定。第十二条规定，本法实施前已经在学校或者其他教育机构中任教的教师，未具备本法规定学历的，由国务院教育行政部门规定教师资格过渡办法。《教师资格条例》第十二条规定，具备教师法规定的学历或者经教师资格考试合格的公民，可以依照本条例的规定申请认定其教师资格。第十三条规定，幼儿园、小学和初级中学教师资格，由申请人户籍所在地或者申请人任教学校所在地的县级人民政府教育行政部门认定……。国家教委关于实施《教师资格认定的过渡办法》的通知（教人〔1995〕110号）中规定，申请教师资格过渡的，必须是《教师法》施行之日前已在各级各类学校和其他教育机构中从事教育教学工作的教师及承担教育教学任务的其他专业技术人员和教育职员。符合《教师法》第十条规定的条件和本办法规定的教师资格过渡范围，不具备《教师法》规定学历的在职教师，由本人按其现任教师职务申请认定相应的教师资格：（1）具有小学教师职务，在幼儿园任教的，可申请认定幼儿园教师资格……。 国家实行教师资格制度，教师资格证书是具有教师资格的法定凭证。即便如此，出于历史、政策等原因，对于一些在教师岗位上实际从事教育教学任务多年的教育工作者，虽然没有教师资格证书，在资格认定上仍应结合客观实际予以综合考虑。本案中，《13号通知》中对资质条件的认定问题按照时间轴设定为三类，其内涵并没有脱离上述实际，连云港市政府将杜坤梅纳入第二类的条件范围中进行考量亦有利于杜坤梅本人。连云港市政府认为，鉴于全市工作实际及杜坤梅于1996年3月内退且并无教师资格证书的客观情况，虽然就低按照“1986年国家实行专业技术职务制度后，至1996年我市实行教师资格证书制度之前退休的人员”的相应标准要求杜坤梅提交材料进行审查，但其仍不符合规定要求。杜坤梅认为，上述规定中的“资格”含义不应等同于职称证书，其本人虽没有相应证书，但仍具有教师资格。一审法院经审查认为，专业技术职务是根据实际工作需要设置的有明确职责、任职条件和任期，需要具备专门的业务知识和技术水平才能担负的工作岗位。专业技术职务实行聘任制，特殊情况下实行任命制。在幼儿园教师系列，一般有一级教师、二级教师、三级教师等职务名称，在其他系列则有诸如研究员、教员、护师、护士等名称。因此，职称证书或相关登记资料是证明一个人是否具有相应专业技术职务的当然合法外观要件，并不取决于任何人的主观意识或主观判断。另外，关于教师资格的内涵解释问题，《教师法》第三条规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命”，通观杜坤梅的档案材料，其中多份登记表中显示其学历为“初中”，档案内亦没有具体任命杜坤梅为教师的文件，也没有关于其任教经历等相关事实的记载，其相关登记表格中的职务或工种一栏内容表述杂乱，分别为“工人”“保幼员”“保育员”“幼教”“保教员”“炊事员”“教师”等。杜坤梅虽主观认为其身份是教师，具有教师资格，但始终未能提供其具有教师系列相关的专业技术职务或其他系列专业技术职务并从事教育教学工作的充分证据，综合全案材料亦不足以据此推翻连云港市政府的认定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杜坤梅的诉讼请求。 杜坤梅上诉称：1、上诉人的退休审批表上无幼儿园字样且职务一栏空白的主要原因是幼儿园已于1998年8月被撤销，上诉人确实是企业教师身份。2、一审法院以上诉人未取得职称证书为由驳回上诉人的诉讼请求错误。3、被上诉人作出的《答复》认定“杜坤梅没有取得教师系列的专业技术职务资格（职称证书）”，“职称证书”是上诉人自行加入，与《13号通知》的规定不同，该答复应属无效。请求本院撤销一审判决，撤销被上诉人连云港市政府作出的《答复》。 被上诉人连云港市政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人请求没有事实根据和法律依据，请求本院驳回上诉，维持原判。 上诉人杜坤梅上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的证据材料随案移送本院。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。 本院认为： 关于案涉《答复》作出的职权依据。为妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题，国务院国有资产监督管理委员会、教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合发布《63号通知》，规定“解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题由各地方人民政府负责。各省（区、市）人民政府应当根据本通知精神，结合各地实际情况制定具体政策措施和工作方案，并负责组织实施。”江苏省人民政府国有资产监督管理委员会、江苏省教育厅、江苏省财政厅、江苏省人力资源和社会保障厅联合发布的《88号通知》，亦明确规定解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题由各市人民政府负责。后连云港市政府办公室发布《市政府办公室关于成立连云港市解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题工作领导小组的通知》（连政办发〔2013〕53号），成立解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的领导小组，并明确领导小组下设办公室，办公室设在连云港市政府国资委。因此，领导小组办公室作出案涉《答复》具有职权依据。因该领导小组是连云港市政府成立的议事协调机构，上诉人不服提起诉讼，应当以组建该机构的行政机关即连云港市政府为被告。故连云港市政府是本案的适格被告。 关于上诉人退休教师的身份认定问题。《63号通知》规定，国有企业职教幼教退休教师是指从国有企业举办上述职教幼教机构的教育教学岗位退休的教师，具体认定工作由地方政府负责。企业所在地实施教师资格制度之后退休的教师，原则上应当具备相应教师资格。《88号通知》亦规定，国有企业职教幼教退休教师是指从国有企业举办上述职教幼教机构的教育教学岗位退休的教师，具体认定工作由地方政府负责。企业所在地实施教师资格制度或教师上岗资格制度之后退休的教师，原则上应当具备相应教师资格。《13号通知》对此作出了进一步的明确，规定：“（一）1986年国家实行专业技术制度前退休的人员，必须具备下列资格条件：1、退休人员：退休证或退休审批（登记）表的“退休前岗位（职务）”载明为“教师”的人员；2、内退人员：内退审批表的“退休前岗位（职务）”载明“教师”的人员，退休时，退休证或退休审批（登记）表的“退休前岗位（职务）”载明为“教师”的人员。（二）1986年国家实行专业技术职务制度后，至1996年我市实行教师资格证书制度之前退休的人员，必须具备下列资格条件：1、具有教师系列相关的专业技术职务资格；2、具有其他系列专业技术职务，且从事教育教学工作。（三）1996年我市实行教师资格证书制度之后退休的，必须具备下列资格条件：1、具有教师资格证书；2、无教师资格证书，但必须具备《教师资格认定的过渡办法》规定的相应条件。”具体到本案，上诉人杜坤梅于1996年3月内退，2001年3月办理退休手续。连云港市政府将杜坤梅纳入《13号通知》中资格条件的第二种情形进行考量有利于杜坤梅本人。但纵观杜坤梅的档案材料，杜坤梅2001年退休审批表中职务（工种）一栏为空白，其他相关登记表格中的职务或工种一栏亦表述不一，有“工人”“保幼员”“保育员”“幼教”“保教员”“炊事员”“教师”等。且杜坤梅未能提供证明其具有教师系列相关的专业技术职务资格或者其他系列专业技术职务的证据材料，应当认定杜坤梅不符合《13号通知》中规定的国有企业职教幼教退休教师资格条件。连云港市政府作出《答复》，认定杜坤梅“不符合政策规定享受退休生活补贴待遇”并无不当。 根据中共中央、国务院转发《关于改革职称评定、实行专业技术职务聘任制度的报告》的通知精神，我国自1978年开展职称评定工作。1986年，为了适应经济体制改革和科技、教育体制改革的需要，在总结过去职称评定工作经验的基础上，中共中央、国务院决定改革职称评定制度。改革的中心是实行专业技术职务聘任制度，并相应地实行以职务工资为主要内容的结构工资制度。专业技术职务资格是职称的规范叫法，是专业技术人员技术职务的标志。取得方式一般是评审或考试。一般分为高级、中级、初级，不同的系列有不同的职务名称。在幼儿园教师系列，一般有一级教师、二级教师、三级教师等职务名称。因此，杜坤梅认为专业技术职务资格不等同于职称证书，教师系列的专业技术职务资格系指具有教师职务，是其个人理解，于法无据，本院不予支持。 综上，杜坤梅上诉理由和请求依法不能成立，依法不予支持。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人杜坤梅负担。 本判决为终审判决。 审判长 蔡 霞 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇一九年十月十六日 书记员 陈 晨 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；