南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）赣71行终526号 上诉人(原审第三人)彭伟，男，1988年5月1日出生，汉族，住江西省南昌市东湖区。 委托代理人张先鸣，江西博怀律师事务所律师，执业证号：13601201510480391。 被上诉人(原审原告)万秀珍，女，1935年10月24日出生，汉族，住江西省南昌市青山湖区。 委托代理人刘省辉，江西朗秋律师事务所律师。 委托代理人罗涛，江西朗秋律师事务所实习律师。 原审被告南昌市青山湖区人民政府，住所地：江西省南昌市青山湖区南京东路**，统一社会信用代码：1136011101452901XY。 法定代表人王强，该区区长。 委托代理人鲁捷，江西豫章律师事务所律师。 委托代理人江华，江西豫章律师事务所律师。 原审第三人彭伟因被上诉人万秀珍、彭锦仲（已于2019年7月26日因病死亡）诉原审被告南昌市青山湖区人民政府（以下简称区政府）土地行政登记一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初186号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2002年7月15日被告向第三人颁发了诉争《宅基地使用权证》，将位于湖坊镇彭桥村72平方米宅基地（四至为东至彭火根、南至彭锦仲、西至南玻公路、北至南玻二厂）批准给第三人使用，颁证时第三人的年龄为14周岁，户口登记在其父亲彭建平名下。2018年6月25日，二原告为了防止百年后子女对遗留财产分配发生纠纷，召集包括第三人父母彭建平及魏春荣在内的儿子、儿媳们就三栋房屋分配问题召开了家庭会议，签署《家庭会议纪要》后发生纠纷。2018年7月2日，原告调取了诉争宅基地上所建房屋的产权登记档案，原告就撤销该《房屋所有权证》另案向本院提起行政诉讼，本院于2018年12月4日作出一审判决[（2018）赣7101行初1062号案]撤销住建局颁发给第三人彭伟的第三栋房屋的《房屋所有权证》。后原告就案涉《宅基地使用权证》诉至本院，要求判如撤销《宅基地使用权证》。另查明，1993年3月，被告向原告彭锦仲颁发了郊湖集建（02）字第186号《集体土地建设用地使用证》，土地类别为宅基地，用地面积为158.7平方，土地四至为：东至彭火根，南至彭国华，西至玻璃厂，北至玻璃厂。原告在该宅基地上兴建房屋壹幢，建筑面积为433.69平方，并于1991年4月5日取得4.03.83-5.01.09字第3433号《房屋所有权证》，房产证载明建筑使用土地面积为134.66平方米，剩余宅基地面积为24.04平方米，案涉宅基地房屋与原告宅基地房屋紧密相连。再查明，第三人取得诉争《宅基地使用权证》时未满十八周岁，其户口尚在其父亲彭建平名下。根据原告提交的证据第3453号房屋产权档案中农居字第N0.0053525号《宅基地使用权证》显示，第三人父亲彭建平于1996年11月4日作为户主已取得一处面积为150平方米的宅基地。 原审法院认为，土地登记颁证纠纷与权属争议各属不同之诉，立案及审理应有正确区分。参照国土资源部发布的国土资源厅（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，已经颁发权属证书且该凭证对土地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于权属争议，无需进行权属争议处理。据此，权属争议一般发生在土地登记前，争议双方均没有有效的权属凭证，此时对土地所有权和使用权的争议，当然的属于权属争议。但如果土地已经登记颁证，所有权、使用权已确认且四至清楚的，虽不再按权属纠纷处理，但利害关系人仍享有法律赋予救济的权利与途径，可以颁证事实不清、程序违法为由提起诉讼，要求审查颁证行为的合法性，即属于确认登记错误的撤证纠纷。人民法院受理此类案件时，应按法律、法规及规章的规定，对原告是否与颁证行为具有利害关系、颁证程序是否符合法律规定予以分析，并对双方提交的证据进行审查。根据各方诉、辨意见，主要争议焦点为：一、原告与涉案《宅基地使用权证》的颁证行为是否具有利害关系；二、颁发涉案《宅基地使用权证》是否合法。通常情形下，行政行为的相对人总是有诉权的，因为一个不利行政行为给他人造成的权利侵害之可能显而易见，故行政相对人称之为明显的当事人。但是可能受到行政行为侵害的绝不仅仅限于直接的行政相对人，还存在受到该行政行为影响的其他利害关系人，对于此类利害关系，应当审查以下几个要素：1.是否存在一项权利；2.该权利是否属于原告的主观权利；3.该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一款规定，被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，原告81号房屋周围有空余24.04平方米的宅基地使用权仍归原告所有，但案涉宅基地上房屋与原告房屋紧密相邻，案涉宅基地房屋与界址与原告的宅基地界址可能存在部分重叠。根据《家庭会议纪要》及南昌市青山湖区私有房屋所有权登记《申请表》《审批表》可以证实，包括第三人父母在内的各家庭成员均已确认案涉宅基地上的房屋系原告原有81号房屋后面的厨房进行改造而成，案涉房屋对外出租的房屋租金亦由原告收取并支配使用，原告与案涉宅基地使用构成客观事实上的利害关系，具有提起行政诉讼的主体资格。《江西省村镇规划建设管理条例》第十四条第（二）项规定：“农村村民在村镇规划区内需要使用集体所有土地建住宅及其附属用房的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，按照下列审批程序办理：（二）使用原有宅基地、村内空闲地等其他土地的，经乡（镇）人民政府审查同意并出具村镇规划选址意见书后，依法办理用地批准手续。”《江西省实施办法》第四十条规定：“农村村民因建住宅需要使用本集体经济组织土地的，由本人提出申请，经村民会议同意，村委会审查，乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府批准。”据此，被告作为宅基地使用权证的颁证机关，在作出批准宅基用地的行政行为时，应对土地位置、权属、界限、面积、用途、实际使用者等基本情况进行调查核实，同时应履行审查职责对申请人资格进行审查。被告在法律规定和法院指定的期限内未提供其颁证时所依据的证据材料，第三人亦未提供相关证据，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，视为被告作出案涉颁证行为时没有相应证据。被告未举证证明其履行了调查、审查等法定职责，案涉的颁证行为事实不清，证据不足，程序违反法律规定。《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知》（国发[1990]4号）中明确要求：“对不合理分户超前建房、不符合法定结婚年龄和非农业户口的，不批准宅基用地。”第三人在取得诉争《宅基地使用权证》时年仅14岁，系未成年人，尚未达到法定结婚年龄，不具备申请宅基地的资格，依法不得批准宅基用地。第三人父亲彭建平作为户主，其家庭所在户已经取得了《宅基地使用权证》，第三人户口尚在户主其父亲彭建平名下，根据《中华人民共和国土地管理法》中“一户一宅”的相关规定，依法不得再次申请宅基用地。即便第三人家庭所在户没有取得宅基地使用权，也应当由户主即第三人父亲提出申请。因此，被告向第三人颁发案涉《宅基地使用权证》亦不符合法律规定。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼》第七十条第（一）（二）（三）项的规定，判决撤销被告区政府颁发给第三人彭伟编号为农局字第NO.0021836号的《宅基地使用权证》。 原审第三人彭伟不服一审判决，上诉称：1、一审认定事实不清，被上诉人与案涉宅基地不存在利害关系。一审法院在未有任何证据证明的情况下未认定上诉人的房屋与被上诉人的存在部分重叠属于事实认定不清。一审法院判决被上诉人房屋周围有空余24.04m2的宅基地使用权仍归被上诉人所有，但该部分未有任何证据证明且未经现场勘验的情况下，属于证据不足，认定事实错误。同时一审法院错误采信《家庭会议纪要》属于认定事实错误。一审法院认定“依据《家庭会议纪要》和青山湖区私有房屋所有权登记表、审批表可以证实包括第三人父母在内的各家庭成员均以确认案涉宅基地上的房屋系原告原有81号房屋后面的厨房进行改造而成”。实质上，该《家庭会议纪要》不具有合法性，上诉人未参加所有家庭会议也未签字，被上诉人对上诉人名下的房屋进行处分属于无权处分，而一审法院错误的采信《家庭会议纪要》，认定涉案就宅基地与被上诉人存在利害关系，属于认定事实错误。同时一审法院认定案涉宅基地上的房屋系被上诉人81号房屋后面厨房而成证据不足，被上诉人未提供证据证明利用改建的原厨房存在相应的宅基地使用权证和进行房屋登记，因此即使存在厨房用地，该土地是未办理宅基地使用证的，而并非是在被上诉人的宅基地上所建立的。一审法院认定“第三人父亲彭建平于1996年11月4日作为户主已取得一处面积为150平方米的宅基地事实不清。2、一审法院适用法律错误。一审法院认定上诉人不具备申请宅基地的资格，依法不得批准宅基地，属于适用法律错误。根据《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知》中关于“对不合理分户超前建房、不符合法定结婚年龄和非农户口的，不得批准宅基用地”，该条中关于“不符合法定结婚年龄”应当是申请人单独分户后未到结婚年龄，而本案中上诉人当时并没有单独分户，登记在其父亲彭建平名下，因其家庭人口多，故申请宅基地，同时一户一宅没有明确规定申请人必须是户主，彭伟作为家庭成员申请并没有违反法律强制性规定。同时本案属于对土地权属具有争议，根据行政复议法的规定应当是复议前置案件，一审法院不应当受理。上诉人诉请撤销一审判决。 被上诉人万秀珍答辩称：1、一审法院认定事实清楚，答辩人与案涉宅基地存在利害关系，依法有权提起本案诉讼。1993年3月27日被上诉人依法取得了《集体土地建设用地使用证》，四至为：东至彭火根、南至彭国华、西至玻璃厂、北至玻璃厂。而上诉人取得的案涉《宅基地使用权证》四至为：东至彭火根、南至彭锦仲、西至南玻公路、北至南玻二厂，案涉《宅基地使用权证》明显改变了被上诉人宅基地的四至范围。上诉人自己的宅基地登记用地面积为158.7平方米，而被上诉人所有的宅基地登记用地上建设的房屋所有权证记载的使用土地面积为134.66平方米，尚有24.04平方米使用权归被上诉人所有。且根据现场情况可知，案涉土地上的房屋紧密相连，无法单独认定，两份宅基地使用权证存在重叠，一审认定事实清楚。并且《家庭会议纪要》是被上诉人为促进家庭和睦召集的家庭会议，属于家族内部成员共同意思表示，真实有效，上诉人参加了此会议，只是其作为孙子辈不要求在纪要上签字。结合其他证据材料，已充分证明被上诉人与案涉宅基地存在利害关系，一审法院认定事实清楚。案涉宅基地上的房屋实际于2001年由被上诉人出资建设，在上诉人违法取得案涉宅基地使用权证时房屋已经建成，根据房地一体原则，被上诉人也一直是案涉宅基地上房屋的实际使用人。最后根据农居字第NO.0053525号《宅基地使用权证》已经明确载明了上诉人父亲彭建平为户主已取得了150平方米宅基地的事实。2、一审法院适用法院正确，判决合法、合理。根据《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知》中关于“对不合理分户超前建房、不符合法定结婚年龄和非农户口的，不得批准宅基用地”可知上诉人不具备申请宅基地资格，上诉人认为“不符合法定结婚年龄”应当是申请人单独分户后未到结婚年龄”属于对法律的错误理解。同时上诉人未满18岁，不具备完全民事能力，根据相关法律法规依法不得成为户主，根据一户一宅政策，上诉人父亲彭建平作为户主已经取得农居字第NO.0053525号《宅基地使用权证》，故依法不能申请宅基地。上诉人申请宅基地未经过村民会议同意及村委会审查，违反法定程序。根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关办法自然资源所有权或使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》的意见案涉颁证行为不属于复议前置程序。依法请求维持一审法院判决。 原审被告区政府答辩称，被上诉人并非案涉宅基地使用权人，区政府颁证行为对其权益明显不产生实际影响，与其不具有利害关系。区政府颁证行为不违法法律规定，一审认定颁证行为程序违法属法律适用错误。 本院经审理查明的事实与原判认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，案涉宅基地上房屋与被上诉人房屋紧密相邻，根据81号房屋集体土地建设用地使用证载明的用地面积及房屋所有权证载明的使用土地面积，该房屋仍有空余24余平方米宅基地，案涉房屋宅基地与被上诉人房屋的宅基地界址存在部分重叠的可能，且案涉宅基地上的房屋由被上诉人所建，对外出租的租金也由被上诉人收取并支配。故一审认定被上诉人与被诉行政行为有利害关系，具有原告主体资格并无不当，本院依法予以确认。 关于案涉颁证行为合法性的问题，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地；农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。《江西省实施办法》第四十条规定：“农村村民因建住宅需要使用本集体经济组织土地的，由本人提出申请，经村民会议同意，村委会审查，乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府批准。”据此，原审被告作为颁证机关，应根据法定程序，对批准使用土地的位置、权属、界限、用途及申请人资格等情况进行核查，但区政府未举证证明其履行了核查的法定职责，故一审法院认定颁证行为事实不清、证据不足并无不当。 综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决结果正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人彭伟负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  肖 康 审 判 员  胡少林 审 判 员  张庆文 二〇一九年十月二十二日 法官助理  余周洋 书 记 员  高煜格