海南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）琼行终25号 上诉人（一审原告）：海南万凯仙人掌开发有限公司，住所地海南省儋州市那大镇文化路万凯文化广场。 法定代表人吴兆宗，该公司董事长。 委托诉讼代理人：李有贵，海南信达律师事务所律师。 委托诉讼代理人：汪瑶，海南信达律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：儋州市人民政府，住所地海南省儋州市那大镇中兴大街。 法定代表人：朱洪武，该市市长。 委托诉讼代理人：唐符力，该市国土资源局工作人员。 委托诉讼代理人：符定福，海南为先律师事务所律师。 上诉人海南万凯仙人掌开发有限公司（以下简称万凯公司）诉被上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）行政协议纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院作出的（2018）琼97行初135号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年1月14日立案后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 2018年5月29日，万凯公司向一审法院提起本案诉讼，诉讼请求为：1.判令儋州市政府向万凯公司支付应付未付的土地置换补偿差额款1628.5万元，以及孳息损失1081.42万元（该孳息损失以置换补偿差额款为本金，按中国人民银行同期银行贷款基准利率4.35％，从2003年2月27日起计算，暂计算至2018年5月30日起诉之日，最终应计算至儋州市政府实际付清置换补偿差额款之日止）；2.判令儋州市政府承担本案诉讼费用。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十七条第一款的规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼”，和《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条的规定“公民、法人或者其他组织依照《行政诉讼法》第四十七条(第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出”，万凯公司提起本案行政诉讼，应在万凯公司向儋州市政府申请履行法定职责，且儋州市政府超过两个月未履行之日起六个月之内。本案中，因涉案土地置换问题，万凯公司与儋州市国土局于2003年1月13日签订了《国有土地使用权出让合同》，将光学仪器厂的8932.6平方米土地出让给万凯公司，并明确本宗土地抵偿万凯公司仙人掌饮料加工项目投入的资金。但该合同中并未约定还需对涉案土地及万凯公司的投入资金进行评估、补偿的问题。因此，此时万凯公司就已经知道了其合法权益是否受到损害，如认为其合法权益受到损害，应当及时依法向行政机关申请履行评估、补偿的法定职责。行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，万凯公司应在此之后六个月内提起行政诉讼。万凯公司在本案的起诉状中称“自2003年以来，针对这一尚未完成的土地置换补偿行为，万凯公司无数次向儋州市政府、儋州市政府下属有关部门进行请示、汇报和申诉，要求完成剩余的补偿，并对万凯公司因此所遭受的损失给予合理补偿。然而，儋州市政府及其下属有关职能部门，均以各种理由进行搪塞、推诿，一拖就是十几年”，可见万凯公司自2003年产生行政争议后，长期未依法行使诉讼权利维权，至万凯公司于2018年5月提起本案诉讼之日，早已超过法定起诉期限，且万凯公司也不存在因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形。一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回万凯公司的起诉。 上诉人万凯公司上诉称，一、一审裁定适用法律不当。一审裁定所依据的法律主要是两条：《行政诉讼法》第四十七条第一款和《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条的相关规定，而本案中涉案争议实际上是因儋州市政府未按照双方间事实上已形成的行政协议之约定，依法履行协议约定的义务而产生，其未履行的这些义务实质上属于合同义务，并非属于法律、法规授予儋州市政府作为行政机关的法定职责，因此本案不应适用《行政诉讼法》第四十七条第一款的规定。二、本案系因儋州市政府未按照约定履行协议而引发，应当参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。最高人民法院行政审判庭认为由于新的司法解释未对行政协议的相关内容作出规定，因此凡是涉及行政协议的相关内容，应当参照适用原有司法解释的相关规定适用。三、根据2002年11月19日11届84次[2002]9号《常务会议纪要》（以下简称《会议纪要》）中形成的决定，儋州市政府应当组织有评估资质的单位对万凯公司项目投入资金进行评估认定后，对剩余应补偿给万凯公司的置换差额进行补偿。但由于该决定中及后续相关文件中，均并未约定履行期限，因此本案的诉讼时效应当从万凯公司向其主张权利之日起计算。当万凯公司再次主张权利时，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，诉讼时效发生中断，需重新计算。此外儋州市国土局在文件中表明愿意补偿万凯公司时，诉讼时效亦发生中断，需重新计算。四、本案中，儋州市政府自形成《会议纪要》决定拟评估后补偿万凯公司，并未实际推进后续工作，因此儋州市政府实际上并未告知万凯公司其行政行为的具体内容。而本案又系因不动产引发的纠纷，因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》)第六十五条、《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，本案应当适用二十年的最长诉讼时效。五、本案中，万凯公司不断向儋州市政府及其下属机关儋州市国土局反映情况，要求予以解决问题，相关部门均答复正在研究解决，且儋州市国土局更是在上会讨论后，有正式文件，提出解决方案。基于对行政机关的信赖，上诉人有理由等待其解决实际问题，这一等待和协调处理的时间应当予以扣除。综上，一审法院认定事实、适用法律错误，请求撤销一审裁定，指令由海南省第二中级人民法院继续审理本案，一、二审案件受理费由儋州市政府承担。 被上诉人儋州市政府答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，本案诉讼已经超过法定起诉期限，且政府也已给予万凯公司补偿，其上诉无事实和法律依据，应当裁定驳回。 本院认为，本案争议的焦点是本案诉讼是否超过法定起诉期限。万凯公司认为本案系儋州市政府未依法履行行政协议约定的义务而引发的纠纷，应参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，但其引用的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》已经《最高人民法院关于适用《的解释》明令废止，且其在2003年1月与儋州市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》（合同编号2003-01），该合同已履行完毕，经万凯公司确认，其与儋州市政府之间并未签订其他有关另外补偿的行政协议或补充协议，故万凯公司提出的前述理由，本院不予认可。本案中，儋州市国土局将位于那大中兴大街西段的141.17亩案涉土地从万凯公司收回后，已于2003年7月14日将该地颁证给案外人海南省绿宝芦荟综合开发有限公司，万凯公司已丧失对案涉土地的使用权，如其认为合法权益受到损害，应当及时主张权利。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，万凯公司在2018年5月始提起本案行政诉讼已超过法定起诉期限，故一审裁定驳回万凯公司的起诉并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  叶珊茹 审判员  王山元 审判员  郭晓欣 二〇一九年十月十六日 书记员  王 绛 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……