广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终804号上诉人（原审原告）：广东普天投资集团有限公司。法定代表人：吴汶高，董事长。上诉人（原审原告）：广东荔枝庄园酒业有限公司。法定代表人：吴汶高，董事长。上诉人（原审原告）：广东荔枝庄园投资有限公司。法定代表人：吴汶高，董事长。上述三上诉人的共同委托代理人：邱月耀，广东宝晟律师事务所律师。上述三上诉人的共同委托代理人：刘文高，广东宝晟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：茂名市茂南区人民政府。法定代表人：廖述毅，区长。上诉人广东普天投资集团有限公司、广东荔枝庄园酒业有限公司、广东荔枝庄园投资有限公司因与被上诉人茂名市茂南区人民政府（以下简称“茂南区政府”）不履行行政协议纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2018）粤09行初40号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2008年3月17日，茂南区政府委托其下属的茂名市茂南区投资服务中心与广东惠州普天置业有限公司（即原告广东普天投资集团有限公司的前身）签订了《投资协议》，又于2009年3月23日签订了《补充协议书》。上述协议约定由原告在茂南区投资人民币324757800元建设观光园林式荔枝果汁果酒生产项目，该项目占地面积约500亩。协议签订后，原告广东普天投资集团有限公司于2008年4月30日投资成立了项目公司广东荔枝庄园酒业有限公司，又于2009年7月投资成立了另一个项目公司广东荔枝庄园投资有限公司。原告陆续向被告支付了人民币56129600元。2017年12月20日，被告茂南区政府下属的综合政务服务管理办公室与原告广东普天投资集团有限公司签订《关于解除投资合同的协议》，双方协商达成如下协议：“一、甲、乙双方同意，自本协议签订之日起，解除2008年3月17日签订的投资协议。二、具体的解除条件，按甲方出具的《承诺书》项下的条款，投资协议解除后，关于乙方的经济损失赔偿事宜，双方另行协商，如协商不成，乙方可向项目所在地的人民法院起诉。三、本协议自甲、乙双方签字之日起生效。本协议一式四份，甲、乙双方各执两份，均具同等法律效力。”同日，被告茂南区政府委托其下属的综合政务服务管理办公室出具《承诺书》给原告广东普天投资集团有限公司收执，承诺：“一、投资本金在2017年12月31日之前全额支付到广东普天投资集团有限公司银行账户；二、因你方同意置换投资本金而不同意放弃追索投资损失的权利，置换后你方仍可保留在法律允许的范围内追索投资损失的权利。如我办在2018年3月30日之前无法与你方就损失的计算方法和支付方式达成和解，你方可通过司法途径解决争议。三、自签收本《承诺书》之日起，原双方于2008年3月17日所签订的《投资协议》解除，并终止法律效力。”2017年12月29日，被告依约将原告的投资本金人民币56129600元全额支付到原告广东普天投资集团有限公司的银行账户。双方至今未就原告的损失的计算方法和支付方式达成和解。原告广东普天投资集团有限公司、广东荔枝庄园酒业有限公司、广东荔枝庄园投资有限公司遂于2018年5月7日向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、确认被告未履行《关于解除投资合同的协议》违法；2、被告赔偿原告土地征地款人民币56129600元的银行贷款利息，利息从付款之日开始计算至2017年12月29日止，按商业银行同期同类贷款利率计算，共计人民币36973769.51元；3、被告赔偿原告工程设计、环评、评估等费用人民币11991388.11元和该款从费用发生之日起至实际还清之日止的银行利息，利息按商业银行同期同类贷款利率计算；4、被告承担本案的全部诉讼费用。原审法院认为，首先，关于原告的第一项诉讼请求，即请求判决确认被告未履行《关于解除投资合同的协议》违法的问题。本案主要审查被告是否履行了《关于解除投资合同的协议》约定的义务。根据《关于解除投资合同的协议》及《承诺书》的内容可见，原告与被告已协商解除了双方于2008年3月17日签订的投资协议，被告已于2017年12月29日将原告的投资本金人民币56129600元全额支付到广东普天投资集团有限公司银行账户，故被告已依约履行了《关于解除投资合同的协议》及《承诺书》中约定的义务，不存在未履行或违法履行《关于解除投资合同的协议》的情形。因此，原告请求判决确认被告未履行《关于解除投资合同的协议》违法的诉讼请求缺乏依据，理由不成立，原审法院不予支持。其次，关于原告的第二、三项诉讼请求，即请求被告赔偿其投资本金的银行贷款利息以及工程设计、环评、评估等费用及利息的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，被告承担行政赔偿责任的前提条件是被诉行政行为被人民法院判决确认违法或者无效。但是，如上所述，本案不存在被诉行政行为被法院判决确认违法或无效的情形，故原告在本案行政诉讼中提出的行政赔偿请求缺乏依据，该两项诉讼请求不属于本案行政诉讼审理范围，原审法院应予驳回。原告可根据双方签订的《关于解除投资合同的协议》及《承诺书》中约定的解决办法，先由双方另行协商，协商不成，原告可向项目所在地的人民法院另循民事诉讼途径解决纠纷。综上所述，被告茂南区政府已履行了《关于解除投资合同的协议》的义务，不存在不履行或违法履行《关于解除投资合同的协议》的行为。原告的第一项诉讼请求理据不足，原审法院不予支持。原告的第二、三项诉讼请求不属于本案行政诉讼审理范围，原告可另循其他途径解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决：驳回原告广东普天投资有限公司、广东荔枝庄园酒业有限公司和广东荔枝庄园投资有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告广东普天投资有限公司、广东荔枝庄园酒业有限公司和广东荔枝庄园投资有限公司共同负担。上诉人广东普天投资有限公司、广东荔枝庄园酒业有限公司和广东荔枝庄园投资有限公司不服上述判决，向本院提起上诉称：一审判决认定事实、适用法律错误。一、一审判决认定被上诉人已经履行了《关于解除投资合同的协议》及《承诺书》中约定的义务，属于认定事实错误。被上诉人并未全面履行《关于解除投资合同的协议》。二、被上诉人未按照协议约定履行义务，已构成根本性违约，严重损害了上诉人的合法权益。上诉人同意解除《投资协议》是防止损失进一步扩大的无奈之举。三、一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定是适用法律错误。专门法律的效力高于普通法律，第七十六条规定是适用一般、普通行政行为。对于行政协议应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿”的规定。请求：1、撤销广东省茂名市中级人民法院（2018）粤09行初40号行政判决，改判支持上诉人一审的全部诉讼请求；2、由被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。被上诉人茂南区政府二审答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系行政协议纠纷，二审的主要争议焦点是被上诉人是否因未履行《关于解除投资合同的协议》构成违法。《关于解除投资合同的协议》及《承诺书》的主要内容包括：1、投资本金在2017年12月31日之前全额支付到广东普天投资集团有限公司银行账户；2、投资协议解除后，对乙方的经济损失赔偿事宜，双方另行协商，如协商不成，乙方可向项目所在地的人民法院起诉。本案中，上诉人与被上诉人已解除了双方于2008年3月17日签订的投资协议，被上诉人已于2017年12月29日将上诉人的投资本金人民币56129600元全额支付到广东普天投资集团有限公司银行账户，履行了协议的约定。因此，本案不存在被上诉人未履行或违法履行《关于解除投资合同的协议》的情形。至于乙方提出的经济损失赔偿请求，上诉人可根据双方签订的《关于解除投资合同的协议》及《承诺书》中约定的解决办法，先由双方另行协商，协商不成，上诉人可循民事诉讼途径解决。上诉人请求判决确认被告未履行《关于解除投资合同的协议》违法并赔偿经济损失的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决处理结果正确，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广东普天投资集团有限公司、广东荔枝庄园酒业有限公司、广东荔枝庄园投资有限公司共同负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一九年十月二十二日书记员  黎嘉瑜