辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽02行终564号上诉人（原审原告）西岗区小胖熟食品店，住所地大连市西岗区兴业街**大菜市**门干调市场**。经营者杨青广，男，1989年6月26日出生，汉族，住址辽宁省朝阳县。委托代理人韩峰，辽宁誉晟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连市西岗区城市管理综合行政执法局，，住所地大连市西岗区长春路**F-8法定代表人曲光耀，局长。委托代理人赵紫珑，该局工作人员。委托代理人陈永林，辽宁宪义律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连市西岗区市场监督管理局，住所，住所地大连市西岗区北京街**div>法定代表人董海峰，局长。委托代理人刘瑶，辽宁刘魏李律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连市西岗区应急管理局，住所地，住所地大连市西岗区北京街与福德街交叉口西南50米iv>法定代表贾孟珍，局长。委托代理人邵颖，辽宁青树律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连市公安局西岗分局，住所地，住所地大连市西岗区长江路**iv>法定代表人高锋，分局局长。委托代理人于凤展，该分局工作人员。被上诉人（原审被告）大连市西岗区消防应急救援大队（大连市西岗区公安消防大队），住所地大连，住所地大连市西岗区北京街**>法定代表人桑武，大队长。委托代理人李福秋，辽宁挚擎律师事务所律师。委托代理人高赟，辽宁挚擎律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连市西岗区站北街道办事处，住所地大连市，住所地大连市西岗区北海街**法定代表人金平，党工委书记。委托代理人邵颖，辽宁青树律师事务所律师。上诉人西岗区小胖熟食品店因与被上诉人大连市西岗区城市管理综合行政执法局、被上诉人大连市西岗区市场监督管理局、被上诉人大连市西岗区应急管理局、被上诉人大连市公安局西岗分局、被上诉人大连市西岗区消防应急救援大队、被上诉人大连市西岗区人民政府站北街道办事处通告行为一案，不服大连市旅顺口区人民法院（2019）辽0212行初40号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认定，2017年6月13日，大连市西岗区人民政府致函大连市规划局（西政函〔2017〕35号），商请其对西岗区××号院内的建筑物是否为违法建筑物、是否同意当事人补办手续进行认定。2017年7月28日，大连市西岗区人民政府再次致函大连市规划局（西政函〔2017〕77号），商请对含西岗区××号院内的建筑物在内的多处建筑物是否违法进行认定。2017年7月31日、8月14日，大连市规划局分别给西岗区人民政府回函，意见为：西岗区××号院内涉及两处建筑，均未办理规划审批手续，目前均作为水产品交易市场使用；并建议执法部门依法依规对两处建筑进行查处。2017年8月17日，大连市西岗区城市管理综合行政执法局（以下简称西岗区执法局）对大连市大菜市商贸有限公司（以下简称大菜市公司）作出西执法限拆决字〔2017〕0500228号《限期拆除决定书》，内容为：你单位在位于西岗区××街××号院内，擅自建设违法建筑的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你单位于2017年9月1日24时前将此违法建筑自行拆除，逾期不拆除将依法强制拆除；并告知提起复议或诉讼的权利及期限。西岗区执法局于同日对大菜市公司下发西执法公告〔2017〕0600229号《公告》，并张贴在西岗区××号院内。因大菜市公司在法定期限内既未提起复议或诉讼，也未自行拆除违法建筑物，2018年2月12日，西岗区执法局作出大（西）执法催告字〔2018〕0100011号《催告书》，催告大菜市公司于2018年3月23日前自行拆除，逾期不拆除将依法强制拆除，并予以行政处罚。2019年4月26日，六被告联合下发《通告》，告知：自2019年5月9日起，对下列影响消防通道畅通的违法建筑物予以拆除：1.大菜市商贸有限公司依附双兴商品城西侧墙体擅自搭建的建筑物（三层），面积约810平方米，具体包括：泉兴包子铺…小胖熟食品店…。自《通告》发布之日起，拆除区域内的经营业户请自主寻找经营场所，并在2019年5月8日前清撤完毕。逾期未清撤，由相关部门依法采取强制措施。另查明，2018年6月1日，杨青广与大连市大菜市商贸有限公司签订《租赁合同书》，租用其大菜市九号门干调市场92号场地从事熟食、油炸食品经营活动，期限为2018年6月10日至2019年6月9日。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：…（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，在六被告联合下发《通告》前，西岗区执法局已对违法建设行为人大菜市公司作出《限期拆除决定书》，告知西岗区××号院内建筑系违法建筑，责令其自行拆除，并将拆除《公告》张贴在丰产巷××号院内。案涉《通告》是对已经发生法律效力的《限期拆除决定书》内容向承租经营业户的再次告知行为，并未对包含原告在内的承租经营业户增设新的义务。故该《通告》对原告权益不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第三款的规定，裁定：驳回原告西岗区小胖熟食品店的起诉。上诉人西岗区小胖熟食品店上诉称，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。主要理由是：一、原审法院未组织开庭，就直接采信了被上诉人提供的相关证据。而这些证据，行政机关在答辩期内提交的均为复印件，而且认定事实的这些证据未经开庭质证，在当事人对事实认定有较大争议的情况下，不经过开庭审理直接迳行作出裁定，程序严重违法。二、原审裁定认定事实错误。1.原审裁定所提到的丰产巷××号院内建筑物并非上诉人要求撤销的《通告》中所指向的建筑物，两者根本不是同一标的物。2.原审裁定认定被上诉人西岗区执法局对大菜市公司作出《限期拆除决定书》和《催告书》，但该事实的认定因大菜市公司不是本案当事人，故上述文书是否实际作出并合法送达大菜市公司，没有任何有效证据佐证。据上诉人向大菜市公司了解，该公司从未收到上述行政文书。3.原审裁定认定被上诉人西岗区执法局给大菜市公司下发《公告》，并张贴于丰产巷××号院内。而上诉人起诉要求撤销的《通告》中的建筑物和丰产巷××号根本没有任何关联。三、原审裁定直接认定在下发《通告》前，被上诉人西岗区执法局已经对大菜市公司作出《限期拆除决定书》。该认定完全超出行政诉讼程序审理的范畴，实际上已经进行了实体审理。四、事实上对于《通告》中所指向的建筑物，任何行政机关目前未作出任何有效的行政执法文书，而《通告》内容中又包含着强制拆除的内容，因此该《通告》完全属于行政诉讼的受理范围。五、各被上诉人将《通告》所指向的建筑物于2019年5月14日凌晨进行暴力强拆，严重侵害上诉人的合法权益。被上诉人大连市西岗区应急管理局、被上诉人大连市西岗区人民政府站北街道办事处共同辩称，一、原审法院认定上诉人的起诉不属于人民法院受案范围，认定事实清楚，适用法律正确。案涉《通告》仅是对拆迁行为的告知，未对上诉人权利义务产生实际影响，上诉人的房屋被拆迁，是拆迁行为导致的，《通告》的发出与否，并不必然导致房屋被拆除，因此，案涉《通告》不产生外部法律效力，未对上诉人的权利义务产生实质影响。二、原审裁定程序合法。案件审理包括书面审理和开庭审理，开庭审理不是本案的必经程序。原审法院经阅卷查明，案涉《通告》不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款、第三款的规定，未开庭审理，作出原审裁定，符合法律规定。请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人西岗区执法局、被上诉人大连市西岗区市场监督管理局、被上诉人大连市公安局西岗分局、被上诉人大连市西岗区消防救援大队均未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。另查明，根据西岗区执法局在本案一审时提交的于2017年12月6日制作的现场（勘验）笔录记载，大菜市公司“在西岗区××门、西岗区××（××号门）周边搭建建筑物。”本院认为，从上诉人的一审起诉看，本案被诉行政行为应确定为六被上诉人作出的案涉《通告》行为。至于上诉人所述案涉《通告》所指向的建筑物被强制拆除一节，不属于本案的审查范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：…（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，从现已查明的事实看，围绕大连市西岗区××号（即案涉大菜市9号门）周边的违法建筑，被上诉人西岗区执法局已对违法建设行为人大菜市公司作出《限期拆除决定书》，责令其自行拆除。现六被上诉人联合下发案涉《通告》，只是将作出时即已发生法律效力的《限期拆除决定书》的内容向违法建筑的建设者、使用者以及承租经营业户进行再次告知的通知行为，并未为违法建设行为人及违法建筑的使用者设定新的权利或者义务，属于对当事人权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。至于上诉人所述案涉《通告》所指向的建筑物与大连市西岗区××号没有任何关联一节，缺乏证据支持，且与上诉人提交的《租赁合同书》、被上诉人西岗区执法局提交的现场（勘验）笔录所证明的事实相悖，本院对其该主张不予采纳。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定，“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”所谓“利害关系”，是指有可能受到行政行为的不利影响。也就是说，当事人所主张的合法权益，应当具有受到行政行为侵犯的可能性。该可能性一般应置于行政法律关系当中加以分析判断，因此，除特殊情形或者法律另有规定，前述法条所规定的“利害关系”一般不包括私法上的利害关系。申言之，只有公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才具有提起行政诉讼的原告主体资格。而行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或者法律上的利益，是判断是否存在公法上利害关系的重要标准。本案系上诉人提起的要求撤销六被上诉人作出的案涉《通告》行为的诉讼案件。在认定和拆除违法建筑的行政法律关系中，行政机关履行职责维护的是城乡规划、土地管理等领域的公共秩序，其拆除行为影响的是违法建筑的建设者或者所有权人等物权主体的合法权益，至于违法建设的建设者或者所有权人等物权主体与其他债权人之间的民事法律关系，并不属于行政机关拆除违法建筑所依法应予保护或者考量的利益范围。本案中，从现有证据看，上诉人仅能证明其与违法建设行为人大菜市公司之间存在因租赁合同形成的民事债权债务关系，无据证明其系案涉建筑的建设者或者所有权人，因此，退一步讲，即便案涉《通告》行为属于人民法院行政诉讼的受案范围，上诉人也不具有对该旨在拆除违法建筑的《通告》行为提起行政诉讼的原告资格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：…人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”根据前述规定可知，对于当事人的起诉不符合法定条件的，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，已经立案的，可以迳行裁定驳回起诉，未立案的，可以迳行裁定不予立案。因此，原审法院未经开庭审理即迳行作出原审裁定，审理程序合法，并无不当。综上，上诉人提起本案诉讼，不符合法定起诉条件。原审法院裁定驳回其起诉正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李雪霜审判员  李 健审判员  徐建海二〇一九年十月二十三日书记员  姜雪婷附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。