云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终512号上诉人（一审原告）周立胜，男，汉族，1956年1月6日生，住云南省腾冲市。被上诉人（一审被告）腾冲市人民政府。住所地：腾冲市腾越镇山源社区官厅小区**。法定代表人茶春桥，市长。委托代理人段志琦，腾冲市人民政府工作人员。代理权限：特别授权代理。委托代理人赵国勇，云南援边律师事务所律师。代理权限:特别授权代理。周立胜因诉腾冲市人民政府（以下简称市政府）房屋行政征收一案，不服云南省保山市中级人民法院（以下简称保山中院）作出的（2019）云05行初5号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年7月23日受理后，依法组成合议庭并于2019年9月17日公开开庭审理了本案。上诉人周立胜，被上诉人市政府的委托代理人段志琦、赵国勇到庭参加了庭审。本案现已审理终结。一审法院认定，周立胜在腾冲市腾越镇秀峰社区盈凤小区104号拥有房屋一幢，《国有土地使用证》证号为腾土国用（2000）字第101951号，证载使用权面积为155.10㎡；《房屋所有权证》证号为腾越镇字第20070471号，证载建筑面积为282.27㎡，记载土地使用面积为155.10㎡。2016年8月5日，市政府作出腾决字〔2016〕3号《腾冲市人民政府关于棚户区改造项目全仁古街片区房屋征收的决定》（以下简称腾决字〔2016〕3号决定）并通告，周立胜拥有的上述房屋属于征收范围内。该决定包含附件1.棚户区改造项目全仁古街片区征收范围图；2.腾冲市棚户区改造项目全仁古街片区房屋征收补偿安置方案（以下简称《补偿安置方案》）；3.腾冲市棚户区改造项目全仁古街片区征收范围住（用）户名单；4.腾冲市棚户区改造全仁古街片区征收范围住（用）户意愿表。决定载明：根据腾冲市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划、腾冲市国民经济和社会发展年度计划，因实施腾冲市棚户区改造全仁古街项目建设，需要征收建设范围内的房屋，相关征收前期工作已按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）、《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》(省政府第195号令）等规定完成。现将该项目涉及的房屋征收事项决定如下：1.征收范围。根据项目总体规划，按照“一次规划，分区实施”的原则，全仁古街片区征收改造范围为盈凤小区、盈仁小区、盈东小区、广仁小区和凤山小区、正义小区的大部分住（用）户。四至范围为：东至东方路，南至三坊四合项目，西至凤山路北段，北至步行街。具体范围见项目征收范围图（附件1）。2.征收实施时间。本决定通告之日起。3.征收部门。腾冲市棚户区改造建设指挥部。4.征收补偿。按该项目房屋征收补偿安置方案（附件2）对被征收人进行补偿安置。同时，收回该项目所涉住（用）户的国有土地使用权。5.投诉举报监督部门及电话。房屋征收部门、被征收人应当按照房屋征收补偿方案的规定，签订补偿协议。在规定的签约期限内达不成补偿协议，由本机关依法作出补偿决定。按照补偿协议或补偿决定实施补偿后，被征收人应当在规定的搬迁期限内完成搬迁。在此之前市政府已开始着手与征收范围内的被征收人就征收补偿安置问题进行商谈，并于2016年3月17日由腾冲市棚改指挥部对全仁古街片区居民作出《通告》，让被征收人自发组织自由协商确定评估公司并于2016年3月28日前上报房屋征收部门。同年5月6日腾冲市棚改指挥部再次作出《通告》称因协商不成，经公开招投标确定云南鼎立评估公司为评估机构。周立胜因不服上述征收决定，提起诉讼。另查明，2017年6月12日云南鼎立评估公司对周立胜户出具云鼎房征估字2017TC第0001号房屋征收分户估价报告，并于2017年9月19日送达给周立胜，评估总值为人民币1527302.00元。2017年11月27日该评估公司再次出具同字号的房屋征收分户估价报告，并于2017年12月22日送达给周立胜，估价总值为人民币1595183.00元。2017年12月24日，市政府作出被诉的腾决字〔2017〕23号房屋征收补偿决定，认定周立胜被征收房屋证载建筑面积282.27㎡，用途住宅，土地使用权证载面积155.10㎡,建房退出城规18.66㎡，实际面积为136.44㎡,房屋征收部门为其提供了货币补偿及产权置换两种补偿方式，因多次协商未能达成补偿协议，故作出补偿决定：1.对周立胜位于腾越镇秀峰社区盈凤小区104号的房屋进行征收补偿，按照《补偿安置方案》给予货币补偿或产权置换。其中货币补偿包括房屋、土地、附属设施等补偿款人民币1595183.00元，奖励金人民币319037.00元，太阳能、水、电、网络、有线电视、搬家费、提前搬家费人民币17988.00元，共计人民币1932208.00元。产权置换可置换C类商铺72.44㎡（其中3.7㎡承担建安成本），，住房25229㎡；除置换外给予附属设施、太阳能、水、电、网络、有线电视、停业补助、过渡费、搬家费、提前搬家费共计人民币388167.00元；回迁选房顺序在协议补偿搬迁的被征收户优先选房后，按照征收补偿决定出具的先后顺序进行选房；其余按上述安置方案执行。2.要求周立胜自收到决定书之日起5日内书面向腾冲市棚改指挥部明确货币补偿与产权置换两种补偿方式中的一种。3.如未明确，逾期将对周立胜给予货币补偿。4.限周立胜收到决定之日起10日内与房屋征收部门办理安置和移交手续，并将被征收房屋腾空。如未在规定期限内搬迁，将依法按程序强制执行。并告知被征收人申请行政复议或提起行政诉讼的权利。涉案房屋已于2018年7月23日被拆除。一审法院认为，根据《征补条例》第四条的规定，市政府作为县级人民政府，具有对本行政区域内国有土地上的房屋作出征收决定的法定职权。周立胜请求撤销腾决字〔2016〕3号决定的理由不成立，对其诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回周立胜的诉讼请求。本案案件受理费50元，由周立胜负担。上诉人周立胜上诉称，被上诉人并未告知其对房屋征收决定的救济期限和途径。一审法院对其提交的证据审查认定错误。安徽环球工程咨询有限公司所做的社会稳定风险评估报告不具有合法性。被上诉人制作《补偿安置方案》程序不合法。本案被上诉人实施房屋征收并不是为了公共利益，缺少“四规划一计划”，也从未公布过征收补偿款足额到位情况、专户存储、专款专用的情况。同时对本案被诉房屋征收决定也没有依法进行公告。一审法院认定事实及适用法律存在严重错误。请求撤销一审判决，发回重审或者依法改判。被上诉人市政府答辩称，上诉人周立胜户位于腾冲市腾越镇山源社区山脚小区92号房屋属于棚户区改造全仁古街范围。根据《征补条例》第四条、第八条以及《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第四条、第七条规定，市政府有权作出房屋征收决定，主体适格。为了统筹发展、加快棚户区改造建设进程，腾冲市棚户区改造实行“统一规划、分区实施”，腾冲市棚户区改造作为一个整体项目立项上报审批，项目上报获批后又根据实际情况分片区开展具体征收工作。按照规划片区划分，周立胜户位于全仁古街片区。市政府开展征收工作，从入户调查、拟订补偿方案、公开征求意见、进行社会风险评估、进行常务会讨论、作出房屋征收决定等一系列程序符合相关法律、法规，征收程序合法。市政府2016年8月5日作出腾决字〔2016〕3号决定并于同日发布了《通告》，《通告》载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。周立胜提起本案诉讼，已超过法律规定的起诉期限。请求驳回上诉，维持原判。二审中，各方当事人均无新证据提交，各方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。根据本案有效证据，本院查明以下法律事实：2016年1月27日，市政府依据《中华人民共和国规划法》《云南省发展和改革委员会关于云南省2013-2017年城市棚户区改造省统贷项目（四期）可行性研究报告的批复》（云发改投资〔2014〕1531号）等文件精神，作出并发布了《关于在城市棚户区改造规划区范围内个人新建、改（扩）建房有关问题的通告》，就棚改规划区范围内个人新建、改（扩）建房有关问题进行了通告。上诉人周立胜（本案所涉上诉人房屋位于腾冲市××社区××小区××）所在盈凤小区属于2016年实施的改造范围。2016年3月17日，腾冲市棚户区改造建设指挥部以全仁古街片区全体居民为对象发布通告，告知测绘、评估公司的选择办法及流程，附全仁古街片区征收范围图、全仁古街片区具体改造户名单。2016年6月25日，市政府第11次常务会议讨论通过《补偿安置方案》。2016年8月5日，市政府作出腾决字〔2016〕3号决定，于同日作出一份通告，并附有全仁古街片区征收范围图、《补偿安置方案》、腾冲市棚户区改造项目全仁古街片区征收范围住（用）户名单、全仁古街片区征收范围住（用）户意愿表。2017年12月24日，市政府就周立胜被征收房屋作出腾决字〔2017〕23号房屋征收补偿决定。2018年7月，本案所涉房屋被拆除。另，保山中院2018年4月19日作出（2018）云05行初19号行政裁定，认为周立胜起诉腾决字〔2016〕3号决定，已超过起诉期限。本院2018年11月22日作出（2018）云行终209号行政裁定，认为周立胜2017年12月知道本案被诉腾决字〔2016〕3号决定，2018年3月提起诉讼并未超过起诉期限，遂指令保山中院对周立胜请求撤销腾决字〔2016〕3号决定的事项继续审理。本院认为，根据《征补条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条之规定，市、县级人民政府实施国有土地上房屋征收，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。应由房屋征收部门制定相应的补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。同时，涉及旧城改建的，市、县级人民政府应当将征求意见的情况和根据公众意见修改的情况及时公布。在作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会风险评估，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，还应当经政府常务会议讨论决定。同时征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案市政府提交的证据未能证明其作出本案被诉腾决字〔2016〕3号决定时，符合相应规划要求，严格按照上述规定的程序制定了补偿安置方案，制作的社会风险评估报告经过政府常务会议讨论决定，设立了专户，保障征收补偿费足额到位，将腾决字〔2016〕3号决定依法予以公告等，故市政府作出的腾决字〔2016〕3号决定主要证据不足，程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。本案被诉腾决字〔2016〕3号决定虽然存在诸多违法情形，但因市政府征收行为涉及棚户区改造项目等社会公共利益，且被征收房屋现已被强制拆除，故本案腾决字〔2016〕3号决定应当依法确认违法。本院已经作出生效裁定确认周立胜提起本案诉讼并未超过起诉期限，故对市政府提出周立胜提起本案诉讼已超过起诉期限的主张不予支持。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。一审法院仅审查行政机关行政执法主体资格及认为上诉人周立胜的诉讼请求不能成立，而未对行政行为的合法性进行全面审查，不符合人民法院审理行政案件职责要求，本院予以指出。一审法院适用法律错误，且未尽履行审查职责，一审判决应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销云南省保山市中级人民法院（2019）云05行初5号行政判决；二、确认腾冲市人民政府2016年8月5日作出腾决字〔2016〕3号《腾冲市人民政府关于棚户区改造项目全仁古街片区房屋征收的决定》征收周立胜位于腾冲市秀峰社区盈凤小区104号房屋的行政行为违法。一、二审案件受理费各人民币50元，由腾冲市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  赵学军审判员  赵 霁审判员  惠 琼二〇一九年十月二十一日书记员  王 娜