浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1254号上诉人（原审原告）余新传，男，1977年12月28日出生，汉族，住浙江省淳安县。委托代理人张晓霞，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）淳安县人民政府，住所地淳安县千岛湖镇新安北路**。法定代表人董毓民，县长。委托代理人郑炬清，淳安县政府办公室工作人员。委托代理人徐军，淳安县司法局工作人员。余新传因淳安县人民政府（以下简称淳安县政府）土地行政管理（土地）其他行政行为一案，不服杭州市中级人民法院于2019年6月17日作出（2019）浙01行初64号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年7月24日受理后，依法组成合议庭，于同年10月11日公开开庭进行了审理，上诉人余新传及其委托代理人张晓霞、被上诉人淳安县政府委托代理人郑炬清、徐军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2017年8月8日，淳安县发展和改革局作出《关于千岛湖镇小学工程初步设计的批复》（淳发改审批〔2017〕78号）。2017年12月5日，征地单位淳安县集体土地征地拆迁办公室（甲方）和被征地单位淳安县千岛湖镇排岭村经济合作社（乙方）签订一份《征地补偿协议》，约定甲方向乙方征收土地面积1.9803公顷，其中耕地0.5036公顷，园地0.2093公顷，林地0.5426公顷，其他农用地0.1149公顷，建设用地0.6099公顷。甲方按照有关规定，应支付乙方征地补偿费用按区片综合价计算补偿费用120.3103万元，青苗补偿费15.9839万元，合计136.2942万元。本次征地涉及农业人口14人。在此之前的2013年、2016年，淳安县千岛湖镇人民政府通过专项资金财政专户，向淳安县千岛湖镇排岭村经济合作社五次支付征地补偿费用。2018年3月14日，淳安县住房和城乡建设局对淳安县千岛湖镇小学项目地块出具规划意见。2018年3月19日，浙江省政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2017〕-0317），同意淳安县2017年度计划第十批次建设用地16.2046公顷（农用地转用9.5680公顷；未利用地转用0.1806公顷；征收集体土地15.3070公顷；使用国有土地0.6890公顷），其中0127001（2017）0066千岛湖第七小学项目地块需使用排岭村土地1.9803公顷，其中农用地1.3704公顷，建设用地0.6099公顷。3月28日，淳安县政府发布《征地方案公告》（〔2018〕第3号）和淳安县国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》（〔2018〕第3号），载明建设项目名称为淳安县2017年计划指标第十批次建设用地项目，征收土地位置为千岛湖镇前坞村、岩里村、马路村、坪山村、原排岭村、原东庄村。涉及千岛湖镇原排岭村集体土地1.9803公顷，其中耕地0.5036公顷，园地0.2093公顷、林地0.5426公顷、其他农用地0.1149公顷、建设用地0.6099公顷。余新传据以主张权利的土地在征收范围内。2018年6月14日，淳安县政府作出《国有建设用地划拨决定书》（编号：淳土拨字〔2018〕4号），向淳安千岛湖建设集团城建发展有限公司划拨土地32183.54平方米，宗地坐落千岛湖镇里联区块，用途为（公共管理与公共服务用地)科教用地，用于建设淳安县千岛湖镇小学项目。在项目施工过程中，余新传认为存在强制平整行为。现余新传不服，诉至一审法院。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”审查本案的起诉条件，首先，关于余新传基于案涉土地的合法权利及其原告资格问题。根据本案查明的事实，原告据以主张权利的土地已由浙江省政府批准征收为国有，浙江省政府批准征收土地后由淳安县政府组织实施，补偿款项由原告所在村通知原告领取。至此，原告对案涉土地已经不再享有合法权利，与案涉土地此后的相关行为不再具有法律上的利害关系。原告提出案涉土地上种有蔬菜并以照片为证，以此主张利害关系，但在案照片并未显示原告声称的蔬菜，即便种有蔬菜，也已通过支付青苗补偿费作出妥善处理，原告再以此主张利害关系，本院不予支持。原告自己拒绝领取补偿款，不能据此否认补偿款落实到位的事实。原告在已被通知领取补偿款的情况下，对补偿款是否到位何时拨付等提出质疑，缺乏实际意义，本院不作审查。其次，关于起诉的事实根据及适格被告。原告针对“强制平整”行为提起的诉讼，可以认为是针对事实行为提起的诉讼。然而，案涉土地在被批准征收及解决补偿问题后，已由淳安县政府批准划拨给淳安千岛湖建设集团城建发展有限公司，用于淳安县千岛湖镇小学项目建设。可见，原告诉称的“强制平整”行为实质上是建设单位自主实施的土地平整施工行为，并非行政机关实施的行政行为，亦不存在可以归责于行政机关的正当理由。因此，原告认为淳安县政府实施了强制平整行为缺乏事实根据，在诉称的行政行为不存在的情况下，讨论被告是否适格没有必要，或者可以认为被告必然不适格。原告认为，警车出现在施工现场附近，说明案涉土地平整行为系淳安县政府实施的强制平整行为，然而，警车出现在施工现场附近可以有多种合理解释，与案涉施工行为的性质认定并不存在必然的联系。综上，原告的起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告余新传的起诉。案件受理费人民币50元，退还余新传。余新传上诉称：一、上诉人是本案适格原告，其对案涉土地权益享有被法律保护的资格。原审法院认为上诉人的承包地经浙江省政府批准征收为国有，征地程序经淳安县政府组织实施后，上诉人不再对案涉土地享有合法权利，与案涉土地此后的相关行为不再具有法律上的利害关系关系，该认定违反了《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，上诉人作为淳安县千岛湖镇排岭村里联村村民，享有在里联村下坂陇处0.81亩集体土地的承包权，其依据上述法律规定，具备本诉的原告资格。原审法院作出的裁定在认定事实和适用法律上均存在错误。二、被上诉人是适格的被告，是本案涉诉行政行为的实施主体。原审法院推断被上诉人诉称的强制平整行为是建设单位自主实施的土地平整施工行为，并非行政机关实施的行政行为。但忽略涉案土地被强制平整的时间为2018年4月3日，而淳安县政府作出《国有建设用地划拨决定书》（编号：淳土拨字[2018]4号），向淳安千岛湖建设集团城建发展有限公司划拨里联村土地用于建设淳安县千岛湖镇小学项目的时间为2018年6月14日。原审法院如何确定建设单位在淳安县政府将涉案土地正式划拨其用于学校建设前2个月就将上诉人的承包地强制平整。其否定本案存在行政机关实施行政行为的事实，偏袒本案涉诉的另一方。此外，原审法院认为警车出现在施工现场附近可以有多种合理解释，与案涉施工行为的性质认定不存在必然的联系，但原审法院在原审裁定中认可了被上诉人提交所有证据的真实性、合法性、关联性，其中第1、2、3、4项证据均可证明案涉土地被浙江省政府批准征收为国有，被上诉人负责组织实施征收。原审法院应将警车出现在平整现场的证据及被上诉人提交的并被原审法院予以全部认可的证据结合判断。最高人民法院发布的一则指导性案例最高人民法院（2018）行再审106号行政裁定书,案情与上诉人案件情况相仿。最高人民法院的观点为：“1.在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，发布公告亦是其履行职权的表现。2.在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依据上述法律规定，推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。“本案中，被上诉人在没有证据证明强制平整行为确系在其不知情的情况，可推定该强制行为系被上诉人或其委托的主体实施。据此，被上诉人是本案适格被告，系本案涉诉行政行为的实施主体。综上，请求：依法撤销一审裁定，在查清事实后予以改判或者指令一审法院另行组成合议庭，对本案重新审理；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担.淳安县政府答辩称：一、答辩人不是本案适格的被告。上诉人请求答辩人确认于2018年4月13日将其位于千岛湖镇里联下坂珑处的0.81亩承包地强制平整的行政行为违法，但该平整行为并非系答辩人组织实施，上诉人提供的图片等证据也不能证明答辩人组织实施上述行为。二、上诉人诉称其0.81亩承包地已经被依法征收，不存在强制平整的事实。2017年，淳安县发改局对千岛湖镇小学项目进行立项，选址于千岛湖镇里联区块,规划用地面积32267平方米，以划拨方式供地。上诉人诉称其0.81亩承包地位于千岛湖镇小学项目红线范围，并于同年上报项目用地审批。2018年3月19日，浙江省人民政府作出浙土字A(2017)-0317号《浙江省建设用地审批意见书》,批准同意项目用地。2018年3月28日，淳安县政府发布［2018］第3号《征地方案公告》，淳安县国土资源局发布［2018］第3号《征地补偿安置方案公告》，对包含千岛湖镇小学在内的相关项目用地实施征收。根据征地补偿协议，千岛湖镇小学项目涉及所有被征收的土地（包括本案涉案的0.81亩土地）的征地补偿款已全额拨付到村，涉案的0.81亩承包地已被依法征收，土地性质已转化为国有建设用地，不存在答辩人强制平整上诉人0.81亩承包地的事实根据。另据了解，千岛湖镇小学项目征地涉及16户，根据村里的分配方案，已有14户领取了补偿款，仅剩2户（上诉人为其中一户，户主为胡清红）因种种原因，一直未领取。综上，请求依法驳回上诉，维持一审裁定。经审理，对原审裁定认定的事实本院予以确认。本院认为，本案系上诉人余新传对其持有承包经营权证的土地被浙江省人民政府批准征收后的后续平整实施行为提起的诉讼。经查，现没有证据证明上诉人将其承包地主动上交给政府，故其对地上平整实施行为不服，提起诉讼，具备原告主体资格。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。涉案土地平整前，上诉人未收到责令交出土地的通知，结合涉案的淳土征字[2017]96号征地补偿协议系由原淳安县国土资源局下属的淳安县集体土地征地拆迁办公室与淳安县千岛湖镇排岭村经济合作社签订，征地补偿安置方案的发布主体是原淳安县国土资源局，平整实施行为发生在淳安县政府将涉案土地划拨给建设单位使用之前等相关事实，故可以初步认定案涉土地平整行为应系原淳安县国土资源局组织实施，故淳安县政府并非本案的适格被告。原审裁定认为上诉人提起本案之诉，平整行为系建设单位自主实施等均存在不当。鉴于原审裁定驳回余新传起诉的结论正确，本院对原审法院裁定存在的不当之处予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  王红根审判员  马惟菁审判员  沈 妙二〇一九年十月二十三日书记员  朱胤佐·1·