河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终2404号上诉人（一审原告）河南郑新蛋业有限公司，住所地新密市曲梁乡坡刘村。法定代表人范植伟，董事长。委托代理人董晓婷，北京市晨野（郑州）律师事务所律师。委托代理人李占勇，北京市晨野（郑州）律师事务所实习律师。上诉人（一审被告）新密市人民政府，住所地新密市青屏大街**。法定代表人张红伟，市长。委托代理人韩冠军，新密市司法局行政复议应诉科工作人员。委托代理人高建伟，河南京原律师事务所律师。被上诉人（一审被告）新密市曲梁镇人民政府，，住所地新密市曲梁镇下牛街**法定代表人王英朝，镇长。上诉人河南郑新蛋业有限公司、新密市人民政府因河南郑新蛋业有限公司诉新密市人民政府、新密市曲梁镇人民政府强制拆除行为违法及行政赔偿一案，不服郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初681号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人河南郑新蛋业有限公司的委托代理人董晓婷、李占勇，上诉人新密市人民政府的委托代理人韩冠军、高建伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州铁路运输中级法院一审审理查明，河南郑新蛋业有限公司在新密市曲梁镇坡刘村建有厂房，并持有房屋所有权证书。因建设新密市产业集聚区，需要对该厂房进行拆迁，在没有就拆迁补偿相关事项达成协议的情况下，河南郑新蛋业有限公司的十栋厂房于2013年7月14日被拆除。2013年9月18日，新密市人民政府作出新密政文〔2013〕139号《新密市政府关于对河南郑新蛋业有限公司国有土地使用权进行更正登记的批复》，同意对河南郑新蛋业有限公司位于曲梁镇坡刘村面积分别为33040平方米和31873.3平方米的2宗国有土地使用权办理更正登记。撤销该2宗国有土地使用权名称变更登记，同时恢复新密市金岭种鸡养殖场的土地使用权初始登记，收回并注销河南郑新蛋业有限公司的新密国用（2012）第028号和029号国有土地使用证。2013年10月16日，新密市人民政府作出新密政文〔2013〕150号《新密市政府关于公告废止河南郑新蛋业有限公司国有土地使用证的批复》，公告废止河南郑新蛋业有限公司的新密国用（2012）第028号和新密国用（2012）第029号国有土地使用证。河南郑新蛋业有限公司对上述新密政文〔2013〕139号文件不服，诉至法院。郑州市中级人民法院于2017年7月20日作出（2015）郑行初字第01000号行政裁定，驳回河南郑新蛋业有限公司的起诉。河南省高级人民法院维持了该一审裁定。河南郑新蛋业有限公司认为，新密市人民政府、新密市曲梁镇人民政府违法拆除其十栋厂房的行为给其造成了巨大的经济损失，提起本案诉讼。2019年2月22日，河南方正房地产资产评估咨询有限公司作出豫郑方正咨字［2019］02032F号房地产咨询报告，该报告载明：以2018年11月28日为评估时间节点，《房屋所有权证》建筑面积6600平方米的10栋建筑物（含室内外装饰装修；不含动产、企业债权债务、企业无形资产等），在价值时点的市场价值为3,253,800元，合建筑面积单价493元/m2。郑州铁路运输中级法院另查明，2011年11月28日，曲梁镇政府、新密市产业集聚区管理委员会与位于新密市产业集聚区建设范围内的郑州志方牧业有限公司（法定代表人范植伟）签订了《新密市产业集聚区拆迁补偿协议》，对新密市产业集聚区规划建设范围内的郑州志方牧业有限公司的建筑物及附属物进行了拆迁补偿。2015年9月18日，新密市机构编制委员会作出《新密新区管理委员会（新密市产业集聚区管理委员会）主要职责内设机构和人员编制规定》，设立中共新密新区工作委员会（中共新密市产业集聚区工作委员会）、新密新区管理委员会（新密市产业集聚区管理委员会），为中共新密市委、新密市人民政府派出机构，与所在地乡镇党委、政府套合设置。郑州铁路运输中级法院一审认为：（一）关于本案被告是否适格的问题。本案系因建设新密市产业集聚区而发生的拆除行为，根据现有证据及现场勘查，能确认河南郑新蛋业有限公司诉称厂房被拆除的事实。结合新密市曲梁镇人民政府、新密市产业集聚区管理委员会对同样位于新密市产业集聚区建设范围内的郑州志方牧业有限公司作出拆迁补偿的情况，可以认定涉案厂房被拆除的结果，符合新密市产业集聚区管理委员会完成新密市产业集聚区建设的目的。新密市产业集聚区管理委员会作为该产业集聚区的管理机构及新密市人民政府的派出机构，具体负责该产业集聚区拆迁补偿工作。对涉案厂房的拆除未取得法律、法规或者规章的授权，且新密市产业集聚区管理委员会不能独立承担法律责任，该行为应由新密市人民政府承担相应的法律责任，故新密市人民政府是本案适格被告。新密市曲梁镇人民政府不是本案适格的被告。河南郑新蛋业有限公司针对新密市曲梁镇人民政府的起诉，应予驳回。（二）关于河南郑新蛋业有限公司诉称十栋厂房被拆除的行为是否违法的问题。河南郑新蛋业有限公司的十栋厂房在没有签订拆迁安置补偿协议的情形下即被拆除，新密市人民政府也未举证证明其履行了合法正当的拆除程序，故河南郑新蛋业有限公司请求确认新密市人民政府拆除其十栋厂房的行为违法，理由成立，应予支持。（三）关于河南郑新蛋业有限公司要求赔偿损失800万元人民币的主张。1．关于河南郑新蛋业有限公司主张十栋厂房的赔偿问题。因拆除涉案十栋厂房的行为由新密市人民政府承担相应的法律责任，新密市人民政府应依法给予赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第一款规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。因涉案十栋厂房所占用的土地使用权已被新密市人民政府公告废止，且河南郑新蛋业有限公司曾提起行政诉讼，请求撤销《新密市政府关于对河南郑新蛋业有限公司国有土地使用权进行更正登记的批复》，该案裁定驳回河南郑新蛋业有限公司的起诉，已发生法律效力。在此情况下，本案不对涉案厂房所占用土地价值的赔偿问题进行处理，河南郑新蛋业有限公司对此亦予以认可。针对厂房价值的赔偿标准，经河南郑新蛋业有限公司申请，郑州铁路运输中级法院委托评估机构对十栋厂房按照国有出让土地上的建筑物（不含土地价值）进行了价值评估。该咨询报告出具日期为2019年2月22日，使用期限为自报告出具日期起一年内有效。该咨询报告对十栋厂房的评估价值客观真实，应予以认可，故新密市人民政府应向河南郑新蛋业有限公司赔偿十栋厂房损失3253800元。2．关于河南郑新蛋业有限公司主张厂区及厂房内电力设施、厂房通风设备、供水设施的赔偿问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”新密市人民政府应当承担强拆厂房行为造成损害的相关证明责任，但其并未提交相关证据。在此情况下，郑州铁路运输中级法院根据河南郑新蛋业有限公司提交的清单对上述损失进行认定。河南郑新蛋业有限公司主张厂区及厂房内电力设施损失20万元、供水设施10万元、厂房通风设备（10栋）15万元。根据日常生活常识，厂区及厂房内电力设施无法做出分割，故予以一并赔偿。结合相关设施、设备折旧等因素，郑州铁路运输中级法院酌定新密市人民政府赔偿河南郑新蛋业有限公司厂区电力设施及厂房内电力设施、通风设备、供水设施共计25万元。3．关于河南郑新蛋业有限公司主张厂区围墙、育雏值班室3间及室内育雏设备、热风炉房2间及室内热风炉、公共厕所的赔偿问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；”因河南郑新蛋业有限公司在本案中仅要求确认拆除十栋厂房的行为违法，并未请求确认拆除厂区围墙、公共厕所、育雏值班室、热风炉房及相应设施的行为违法，也未提交证据证明上述行为已经被行政机关或人民法院确认违法，故河南郑新蛋业有限公司径行提出上述赔偿主张，不符合起诉条件，应予驳回。综上，郑州铁路运输中级法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第四、八项之规定，判决如下：确认新密市人民政府拆除河南郑新蛋业有限公司十栋厂房的行为违法，并判令新密市人民政府在判决生效之日起三十日内赔偿河南郑新蛋业有限公司十栋厂房损失3253800元，赔偿厂区电力设施及被拆十栋厂房内电力设施、通风设备、供水设施损失共计250000元。上诉人河南郑新蛋业有限公司不服一审判决，上诉称：（一）咨询报告而非估价报告没有相应的国家规范依据；咨询报告缺少必要的评估过程表述，对其科学性、准确性无法进行质证；咨询报告未对同时委托评估的无证房产及附属设施进行评估。故该咨询报告不能作为确定上诉人十栋厂房损失的依据。（二）上诉人要求人民法院确认被上诉人拆除其十栋厂房的行政行为违法的诉讼请求显然包括被一并拆除的厂区围墙、公共厕所、育雏值班室、热风炉房等附属设施，即使上诉人需要在诉讼请求中明确请求确认拆除厂区围墙等附属设施的行政行为违法后方能请求赔偿该部分损失，一审法院也应就此问题向上诉人释明，一审判决以上诉人没有申请确认上述行为违法而不具有赔偿条件为由驳回上诉人该项诉请，没有法律依据。（三）新密市曲梁镇人民政府系受新密市人民政府指令，与新密市人民政府共同拆毁上诉人涉案财产，应与新密市人民政府共同承担赔偿责任。综上，请求撤销一审判决第二项中关于“新密市人民政府赔偿河南郑新蛋业有限公司十栋厂房损失3,253,800元”部分，改判“新密市人民政府赔偿上诉人十栋厂房损失663万元、560米厂区围墙损失23万元、3间育雏值班室损失9万元、育雏设备损失22万元、2台热风炉损失16万元、2间热风炉房损失18万元、1处公共厕所损失5万元，计756万元”，并判决新密市曲梁镇人民政府与新密市人民政府承担连带赔偿责任。上诉人新密市人民政府不服一审判决，上诉称：（一）本案拆迁行为的发生时间是2013年7月14日，2013年9月24日，中共新密市委、新密市人民政府作出《关于范植伟反映有关问题调查处理情况的报告》，河南郑新蛋业有限公司在此时就已经知道了上述拆迁行为，其2015年7月22日提起本案诉讼已经超过法定起诉期限。（二）河南郑新蛋业有限公司持有的国有土地使用权证已被撤销，河南郑新蛋业有限公司不是新密国用（2012）第028号证、新密国用（2012）第029号证的土地使用权人，一审判决认定的赔偿数额过高。（三）一审判决认定“厂区电力设施及被拆十栋厂房内电力设施、通风设备、供水设施损失共计250,000元”错误，该赔偿数额太高。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决并依法改判或裁定发回重审。被上诉人新密市曲梁镇人民政府未提交答辩意见。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院经审理认为：（一）关于本案起诉期限问题。案涉厂房被拆除行为发生在2013年7月14日，但上诉人河南郑新蛋业有限公司的法定代表人范值伟于2013年7月12日被双规，直至2013年7月25日才被获释。当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”根据上述规定，本案起诉期限应当从2013年7月25日起计算，河南郑新蛋业有限公司于2015年7月22日提起本案诉讼，不超过法定两年起诉期限。（二）关于河南郑新蛋业有限公司诉称的十栋厂房被拆除行为是否违法的问题。案涉厂房在没有签订拆迁安置补偿协议的情形下即被拆除，新密市政府也未举证证明其履行了合法的拆除程序，故一审法院确认新密市政府拆除河南郑新蛋业有限公司十栋厂房行为违法正确，本院予以支持。（三）关于河南郑新蛋业有限公司主张的厂区围墙、公共厕所、育雏值班室、热风炉房等附属设施是否应一并赔偿的问题。由于本案被诉行政行为属于侵权行为，侵权行为的表现往往具有明显的不规则性，对侵权行为所涉及的范围，被侵权人在提出诉讼请求时想要精准、全面地表述较为困难，当被侵权人以主要的被侵权物为主主张权利时，应当包括对主要被侵权物附属部分的请求，一审法院机械理解当事人的诉讼请求，认为“原告仅要求确认拆除十栋厂房的行为违法，并未请求确认拆除厂区围墙、公共厕所等附属设施的行为违法”，对河南郑新蛋业有限公司请求赔偿厂区围墙、公共厕所等附属设施，认为不符合起诉条件予以驳回，明显不当。（四）关于一审法院委托评估机构出具的咨询报告的可采性问题。本案一审确定赔偿数额的关键依据是法院委托评估机构出具的咨询报告，但该咨询报告从形式上看并非估价报告或评估报告，其效力没有相应的法律法规或部门规章等规范性文件依据；从该咨询报告的内容上看，缺少对评估过程的必要表述，其合理性和证明力受到双方当事人质疑，一审法院以该咨询报告为依据来确定本案损失赔偿的数额，明显不当。（五）关于曲梁镇政府是否本案适格被告的问题。一审法院认定曲梁镇政府不是本案适格被告正确，本院予以支持。综上，本院认为，一审法院确认新密市政府拆除河南郑新蛋业有限公司十栋厂房行为违法正确，但对损失赔偿范围和赔偿数额的确定，证据不足，判决不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：一、维持郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初681号行政判决第一项；二、撤销郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初681号行政判决第二项；三、就河南郑新蛋业有限公司主张的损失赔偿部分，发回郑州铁路运输中级法院重审。审判长  宋炉安审判员  姜立恒审判员  马传贤二〇一九年十月二十八日书记员  白慧敏