南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）赣71行终569号 上诉人（原审原告）：赵承红，女，1958年8月5日出生，汉族，住江西省南昌市东湖区。 被上诉人（原审被告）：南昌市公安局东湖分局,住所地江西省南昌市阳明路**，统一社会信用代码：11360100014510669H。 法定代表人余炜，该局局长。 委托代理人廖永明，南昌市。 委托代理人吴德志，南昌市。 被上诉人（原审被告）：南昌市人民政府，住，住所地江西省南昌市红谷滩新区新府路**/div> 法定代表人刘建洋，该市市长。 上诉人赵承红因与南昌市公安局东湖分局（以下简称东湖分局）南昌市人民政府（以下简称市政府）治安行政处罚与行政复议一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初357号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月7日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告赵承红多次要求南昌市东湖区百花洲街道办事处给其补发特扶金，未果，遂于2017年11月至2018年4月期间多次到北京中南海周边非法滞留上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所多次训诫。2018年12月25日10时12分许，赵承红再次到北京中南海周边非法上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警当场予以训诫。同月27日，南昌市东湖区百花洲街道办事处工作人员向被告东湖分局报案。被告东湖分局将赵承红口头传唤至办案区进行询问，赵承红承认多次前往北京中南海周边非法上访的事实。被告东湖分局通过调查，依照法定程序向原告送达行政案件权利义务告知书，对原告制作了询问笔录和行政处罚告知笔录，根据根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安处罚法》）第二十六条第（四）项和《江西省公安行政处罚自由裁量权参照执行标准》的规定，作出《处罚决定书》，对原告赵承红行政拘留五日，并于当日向原告宣告后送南昌市拘留所执行，执行期限自2018年12月27日至2019年1月1日止。原告不服该行政处罚决定，于2019年1月3日向被告市政府提出行政复议申请。被告市政府于2019年1月8日作出行政复议申请受理通知书及行政复议答复通知书。市政府在收到东湖分局提交的答复书及证据后，经书面审查，于2019年2月22日作出《复议决定书》，维持被告东湖分局作出的《处罚决定书》。原告仍不服，起诉至本院，要求：1.撤销《处罚决定书》和《复议决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”，《治安管理处罚法》第七条第二款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”、第九十一条“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》（2014年修正）第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”的规定，被告东湖分局作为原告赵承红居住地的公安机关，对赵承红的违法行为拥有管辖权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议，市政府具有行政复议的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”的规定，东湖分局、市政府是本案适格的被告。 根据《信访条例》第二条“信访是公民、法人或者其他组织向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。形式包括书信、电子邮件、传真、电话、走访等”、第十八条“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”、第四十七条“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，信访人行使信访权利应当在法定的场所以法定的形式提出，信访人的行为构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。《治安管理处罚法》第二十六条规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：（一）结伙斗殴的；（二）追逐、拦截他人的；（三）强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的；（四）其他寻衅滋事行为”。 本案中，原告赵承红明知不能到非上访场所上访，仍然多次前往非上访场所北京中南海周边进行上访，其行为已影响到该地区公共秩序，并多次被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。训诫不仅可以及时制止违法行为实施，还可以对实施行为的违法性予以认定。东湖分局根据治安管理处罚法第八十二条第一款“需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明”的规定，口头传唤赵承红，符合法律规定。东湖分局依法对赵承红进行询问并制作询问笔录，同时根据北京市公安局西城分局府右街派出所工作说明及训诫书等证据，认定赵承红的行为构成寻衅滋事。东湖分局向赵承红告知了行政处罚的事实、理由和依据，制作了行政处罚告知笔录，保障了赵承红的陈述和申辩权。故东湖分局对赵承红作出的行政拘留五日的处罚，适用法律、法规准确，程序合法，裁量并无不当。被告市政府在受理原告的复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”的规定，通过书面审查，根据审查确定的事实，在法定期限内作出《复议决定书》，事实清楚，程序合法。需要指出的是，被告市政府在作出《复议决定书》时，将文书落款时间“2019年2月22日”误写成“2018年2月22日”，属被告市政府的工作瑕疵，本院予以指正，被告市政府在今后的工作过程中应予改正。关于原告提出的南昌市拘留所在执行拘留时未进行体检，其系癌症病人，即使被决定拘留也不应该执行的意见，不属于本案审理范围。综上，原告的诉讼请求于法无据，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告赵承红的诉讼请求。 赵承红不服原审判决，上诉称：一、作为一个失独母亲、孤寡老人，因重大疾病致贫，情况困难。2013年得知政府少给我四年特扶金后，至2017年多次从社区到街道到市到省，多次沟通未果，于2017年6月12日诉求到了北京，从北京回来后当地政府违法要我签训诫令，还恐吓我、监视我。2018年4月19日到7月10日违法将我软禁在南昌扬子洲森美生态园，对于精神身体造成了极大伤害，我要维护我的合法权益。二、中南海、天安门是公众场所，没有法律规定公民不可以到中南海、天安门去。三、根据《治安管理处罚法》第二十六条第一款第（四）项和《江西省公安行政处罚自由裁量权细化标准》的规定，被上诉人认为我寻衅滋事也是子虚乌有，而且不属于南昌东湖分局管辖，东湖分局说是口头传唤不是客观事实,东湖分局拘留我5日是错误的。根据《治安拘留所管理办法》第十条，癌症患者可以被决定行政拘留而不执行，公安机关超越职权范围管辖，徇私舞弊。四、市政府行政复议没有调查，只听了被告单方说词，枉法裁判。五、原审法院事实认定不清、适用法律错误。我之前一直进行书信上访，但都不了了之，东湖分局说我违反《信访条例》第十八条，但根据《信访条例》第四十七条，我在北京已经受到了批评教育和惩戒，后把我送到北京救济中心，是当地政府街道把我从接济中心接出来的，这足以证明我没有违法，只是没到指定地方上访，所以受到训诫批评和教育，2018年12月26日就下达《行政处罚决定书》。根据相关法律规定，原审法院对事实认定不清和存在法律错误。综上，上诉人认为《行政判决书》《行政复议决定书》《行政处罚决定书》认定事实与实际不符，其裁决结果与法律相悖。请求二审法院：一、撤销南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初357号行政判决；二、本案诉讼费由被上诉人承担。 东湖分局答辩称：1.对上诉人作出行政处罚决定符合法定程序；2.对上诉人寻衅滋事的事实清楚、证据确凿；3.答辩人处罚上诉人于法有据，并无不当。综上，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求，维持原审判决。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。 本院认为，根据《信访条例》第十八条、第二十条、第四十七条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚。《治安管理处罚法》第二十六条规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：（一）结伙斗殴的；（二）追逐、拦截他人的；（三）强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的；（四）其他寻衅滋事行为”。本案中，上诉人赵承红于2018年12月到中南海周边公共场所进行信访，北京市公安局西城分局府右街派出所给予训诫，经调查核实，赵承红还曾于2017年、2018年数次到北京上访，东湖分局经过立案受理、调查询问、告知行政处罚等程序，于2018年12月27日作出东公（治）决字〔2018〕第2035号行政处罚决定书，决定对赵承红行政拘留五日，并无不当。赵承红主张东湖分局没有管辖权，属于违法处罚，但根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款的规定，东湖分局作为赵承红的居住地公安机关，对赵承红实施的违法行为具有管辖权,赵承红的该项主张没有法律依据，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法。通过书面审查程序，市政府在法定期限内作出洪府复字〔2019〕4号行政复议决定亦于法有据。关于赵承红根据《治安拘留所管理办法》第十条规定认为其作为癌症患者可以被决定行政拘留而不执行的主张，不属于本案审理范围。 综上，赵承红的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵承红负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郑红葛 审 判 员 项 伟 审 判 员 刘 巍 二〇一九年十月三十日 法官助理 柳雨青 书 记 员 刘世莹