呼和浩特市中级人民法院行政判决书（2019）内01行终97号上诉人（原审原告）：刘海仙，女，农民。上诉人（原审原告）：刘全贵，男，农民。上诉人（原审原告）：李林元，男，农民。上诉人（原审原告）：岳恩恩，男，农民。上诉人（原审原告）：刘珍，男，农民。上诉人（原审原告）：李金花，女，农民。上诉人（原审原告）：岳文明，男，农民。上诉人（原审原告）：李全怀，男，农民。上诉人（原审原告）：王燕春，男，农民。上诉人（原审原告）：王雨富，男，农民。上诉人（原审原告）：赵迷富，男，农民。上诉人（原审原告）：胡金柱，男，农民。上诉人（原审原告）：刘俊牢，男，农民。上诉人（原审原告）：刘永平，男，农民。上诉人（原审原告）：云俊兵，男，农民。上诉人（原审原告）：岳长清，男，农民。上诉人（原审原告）：王德红，男，农民。上诉人（原审原告）：刘来换，男，农民。上诉人（原审原告）：刘俊梅，女，农民，现住址呼和浩特市。上诉人（原审原告）：李建忠，男，农民。上诉人（原审原告）：刘拉在，男，农民。上诉人（原审原告）：岳恩在，男，农民。上诉人（原审原告）：李金柱，男，农民。上诉人（原审原告）：李德，男,农民。上诉人（原审原告）：吉英桃，女，农民。上诉人（原审原告）：岳福在，男，农民。诉讼代表人：刘海仙，女,农民。诉讼代表人：刘全贵，男，农民。诉讼代表人：李林元，男，农民。诉讼代表人：岳恩恩，男,农民。上述上诉人委托代理人：宣继璇，北京英淇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：呼和浩特市土默特左旗自然资源局，住所地内蒙古自治区呼和浩特市土默特左旗察素齐镇。法定代表人：王瑞，该局局长。委托代理人：吴运良，系该局法规科科长。刘海仙等上诉人与被上诉人呼和浩特市土默特左旗自然资源局（以下简称土左旗自然资源局）不履行土地查处职责一案，不服呼和浩特市左旗人民法院（2019）内0121行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月24日对本案公开开庭进行了审理。刘海仙等上诉人诉讼代表人刘海仙、刘全贵、李林元、岳恩恩及共同的委托代理人宣继璇，被上诉人土左旗自然资源局的委托代理人吴运良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，刘海仙等原告为土默特左旗台阁牧镇沙家营村村民。2018年6月11日，刘海仙等28人通过EMS邮寄方式向呼和浩特市土默特左旗国土资源局递交了《违法用地行为查处申请书》，申请内容为“对内蒙古呼和浩特市三环快速路土左旗台阁牧镇沙家营村路段项目征地，未办理用地手续进行道路施工建设的违法行为予以查处，并将查处结果函告申请人”。土默特左旗国土资源局于2018年6月13日签收上述申请书，并于2018年8月28日作出《关于内蒙古呼和浩特市三环快速路土左旗台阁牧镇沙家营村路段项目用地情况说明》，该说明中载明“……呼和浩特市三环快速路全长约82公里，其中部分路段途经我旗境内，此次群众反映的呼和浩特市××旗段项目用地情况，我局正在调查中，因该项目是市直属项目，所以调查程序较复杂，我局正在努力调查中，请反映问题的群众能够谅解。”上述说明于2018年8月29日送达原告。另查明，2018年9月26日，呼和浩特市国土资源局下发呼国土发[2018]971号文件，内容为“……经市局党组研究，决定如下：1、呼和浩特市三环快速路项目全线由呼和浩特市国土资源局玉泉分局统一立案查处……”。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法、法规的行政行为进行监督检查”，本案中，土默特左旗国土资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法、法规的行为具有监督检查的法定职责。原告于2018年6月11日，通过EMS邮寄方式向呼和浩特市土默特左旗国土资源局递交了《违法用地行为查处申请书》，土默特左旗国土资源局于2018年6月13日签收，并于2018年8月28日以书面形式作出情况说明，于2018年8月29日送达原告，向原告告知其在《违法用地行为查处申请书》中反映的情况正在调查中。考虑到被告就原告的申请作出过回复，且《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条中的两个月是对公民、法人或者其他组织可以提起要求被告履行法定职责行政诉讼期限的一般性规定，并不意味着在两个月内未作出行政处理决定即构成行政不作为，故对原告要求确认被告行政不作为的诉讼请求本院不予支持。原告在本案诉讼中已经获知呼和浩特市三环快速路项目全线由呼和浩特市国土资源局玉泉分局统一立案查处的结果，本案被告对内蒙古呼和浩特市三环快速路土左旗台阁牧镇沙家营村路项目用地情况暂无立案、调查、处理的权利，故本院对原告的要求土默特左旗国土资源局履行法定查处职责的诉讼请求诉不予支持。被告土默特左旗国土资源局未及时将呼和浩特市三环快速路项目全线由呼和浩特市国土资源局玉泉分局统一立案查处的决定告知原告，属于被告工作中的瑕疵，也是导致本案诉讼的缘由，本院建议被告土默特左旗国土资源局在今后的类似行政行为中严格遵守法定程序，进一步改进工作作风，努力提高工作效率，避免类似纠纷的发生。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告刘海仙等的的诉讼请求。刘海仙等上诉人上诉称，一审法院作出的判决认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销。具体理由如下：一、被上诉人接到上诉人的查处申请后未履行法定职责构成行政不作为。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定的两个月是对公民、法人或者其他组织可以提起要求被告履行法定职责行政诉讼期限的一般规定，并不意味着在两个月内未作出行政处理决定即构成行政不作为,是对法律规定的错误解读。如果两个月不作出行政处理决定不构成不作为,那么行政诉讼法规定的“起诉”如何能够成立？原告有何理由提起行政诉讼？《中华人民共和国行政诉讼法》第二条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。公民、法人和其他组织依据行政诉讼法提起行政诉讼，是对行政机关侵犯合法权益的诉讼，如果按照一审法院的认定，行政机关两个月内不作出行政处理决定不构成不作为，那么其行为就侵犯不到公民、法人和其他组织的合法权益，就无权提起行政诉讼。很显然，一审法院对被上诉人两个月内未作出行政处理决定不构成行政不作为的认定是错误的。二、被上诉人接到上诉人的查处申请后，两个月内并未履行法定职责，在该期限内并未有呼和浩特市国土资源局出具文件，决定原告要求查处的事项统一由呼和浩特市国土资源局玉泉区分局统一立案查处。依照《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，被上诉人呼和浩特市土默特左旗国土资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为具有监督检查的决定职责，而上诉人所要求查处的事项是属于被上诉人的法定职责、权限范围内，上诉人所要求查处的违法用地行为是在被上诉人管辖区内。被上诉人提出查处申请后，被上诉人于2018年6月13日签收，其作出《关于内蒙古呼和浩特市三环快速路土左旗台阁牧镇沙家营村路段项目用地情况说明》于2018年8月29日送达上诉人，这说明已经超过两个月的法定履行职责期限，且该说明送达时，呼和浩特市国土资源局的文件并未作出，该局的文件国土发【2018】971号作出时间是2018年9月26日。因此，原审法院认为被上诉人暂无立案、调查、处理的权利，是在被上诉人在接到上诉人查处申请后两个月内未履行职责情况下认定的。被上诉人在接到上诉人查处申请后两个月内未履行立案、调查、处理的法定职责。三、一审法院依据政府的内部文件认定被上诉人暂无立案、调查、处理的权利是不符合法律规定的。根据《国土资源违法行为查处工作规程》规定，呼和浩特市国土资源局无权对土地违法案件决定统一管辖，本案涉诉违法用地事宜也不存在移送管辖、指定管辖的情形和事实证据，一审法院认定被上诉人无相应权利是不符合法律规定的。四、一审法院认为“原告在本案诉讼中已经获知呼和浩特市三环快速路项目全线由呼和浩特市国土资源局玉泉区分局统一立案查处的结果”是不符合事实的，首先该认定是基于呼和浩特市国土资源局的内部文件，该文件并非法律、法规，不符合国土资源违法查处的相关规定。其次，在上诉人提起查处时及被上诉人应当在履行法定职责的期限内，该内部文件并未作出，被上诉人并未履行法定职责，作出行政处理决定。最后，根据被上诉人一审提交的证据，其在收到上诉人的查处申请后，未作出任何立案、查处的行为，不符合《国土资源违法行为查处工作规程》规定，其未提交一份证据证明其在收到上诉人的查处申请后作出了填写《违法线索登记表》、提出初步处置建议报负责人签批、需要进行核查时安排检查等工作，而根据其向上诉人送达的情况说明，可以证明其对于上诉人申请事项具有法定职责，其应当进行了基础调查工作，但是在一审并未提交证据，根据情况说明的内容看也可以证明被上诉人是拒绝履行法定职责。综上，上诉人认为，一审法院作出的判决认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销。为维护上诉人的合法权利，现依法提起上诉，请求依法予以支持。被上诉人土左旗自然资源局辩称，我局不存在不作为，呼市国土局是我局的上级主管部门，在工作运行中发现违法案件，及时报告上级主管部门并请示查处工作。呼市国土局及玉泉区分局对此案件进行查处，我局及时作出答复。请求维持一审判决。二审经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。另查明，因机构改革，原呼和浩特市土默特左旗国土资源局名称变更为呼和浩特市土默特左旗自然资源局。本院认为，本案争议焦点：刘海仙等上诉人向原土默特左旗国土资源局递交了《违法用地行为查处申请书》，土左旗自然资源局是否应当履行法定职责。一、依照《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法、法规的行政行为进行监督检查”。本案中，土默特左旗自然资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法、法规的行为具有监督检查的法定职责。二、依照《土地违法案件查处办法》第十三条规定：“土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理。”第十五条规定：“土地管理部门受理的举报案件，发现不属于自己管辖的，应当向举报人说明，同时将举报信函或者笔录移交给由处理权的机关。”第十六条规定：“土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位和举报人。”本案中2018年8月28日土默特左旗国土资源局以书面形式作出《关于内蒙古呼和浩特市三环快速路土左旗台阁牧镇沙家营村路段项目用地情况说明》对刘海仙等上诉人请求的事项未予查明并作出实质认定。不能认定为已经履行了法定职责。本院对土默特左旗自然资源局的抗辩理由不予支持。另2018年9月26日呼和浩特市国土资源局下发呼国土发【2018】971号文件，该决定确定呼和浩特市三环快速路项目全线由呼和浩特市国土资源局玉泉区分局统一立案查处。本案中，土左旗自然资源局在收到刘海仙等上诉人提交的《违法用地行为查处申请书》后应当审查是否属于立案条件，如果不属于应依法律规定移送。故土默特左旗自然资源局对刘海仙等上诉人提交的申请事项没有进行依法审查并作出相应处理的不作为违法。一审法院认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下：一、撤销呼和浩特市土默特左旗人民法院作出（2019）内0121行初2号行政判决；二、责令呼和浩特市土默特左旗自然资源局在本判决生效之日起60日内依法作出行政行为。二审案件受理费50元，由刘海仙等上诉人负担。本判决为终审判决。审判长 周 燕审判员 任艳芳 {文书日期}书记员 李学婷