浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1257号上诉人（原审原告）周志建，男，1965年5月31日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。委托代理人经伟，男，1963年10月12日出生，住浙江省金华市婺城区。被上诉人（原审被告）金华市人民政府，住所地浙江省金华市双龙南街**。法定代表人尹学群，市长。委托代理人许芸，金华市自然资源和规划局法规处处长。委托代理人章小岚，浙江金奥律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住，住所地浙江省杭州市省府路**/div>法定代表人袁家军，省长。委托代理人汪锐、邓晓群，浙江省司法厅工作人员。上诉人周志建因诉被上诉人金华市人民政府（以下简称金华市政府）、浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政批准及行政复议一案，不服金华市中级人民法院（2018）浙07行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年8月26日进行了公开开庭审理，上诉人周志建及其委托代理人经伟、被上诉人金华市政府委托代理人许芸、章小岚，被上诉人省政府的委托代理人邓晓群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，周志建系金华市婺城区城东街道上浮桥村村民。2017年12月13日，省政府作出浙土字A（2017）-0147号《浙江省建设用地审批意见书》，同意金华市婺城区2017年度计划第七批次建设用地16.9798公顷。其中涉及征收金华市婺城区城东街道上浮桥村集体土地15.9798公顷，周志建所有的房屋坐落的集体土地位于上述土地征收范围内。2017年12月19日，金华市政府发布《征收土地公告》（2017第22号）。2017年12月20日，原金华市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》（2017第22号），将其拟定的《征地补偿安置方案》及有关事项予以了公告，其主要内容包括征地范围、征地补偿标准、被征地农民基本生活保障、土地补偿安置方案等，同时一并载明了征地农村集体经济组织和农民有权要求举行听证及申请复议等内容。2018年1月4日，周志建就上述《征地补偿安置方案》向原金华市国土资源局申请听证，原金华市国土资源局于2018年1月24日组织召开了听证会，听取了周志建的意见。2018年2月1日，金华市政府作出《关于金华市婺城区2017年度计划第七批次建设用地征地补偿安置方案的意见》，同意原金华市国土资源局上报的涉案征地补偿安置方案。周志建对此不服，向省政府提出行政复议申请。省政府于2018年2月22日收到该申请后，经审查于同年2月24日告知周志建补正相关材料。2018年4月25日，省政府以案情复杂为由决定延长行政复议期限30日。2018年5月21日，省政府作出浙政复﹝2018﹞98号行政复议决定书，决定维持金华市政府批准涉及金华市婺城区城东街道上浮桥村15.9798公顷集体土地的征地补偿安置方案的具体行政行为。另查明，金华市婺城区城东街道上浮桥村符合参加基本生活保障条件的1321名村民已全部纳入被征地农民社会保障体系。再查明，周志建以省政府作出的浙土字A（2017）-0147号《浙江省建设用地审批意见书》违法为由，向一审法院提起行政诉讼要求撤销，该院于2018年11月12日作出（2018）浙07行初127号行政判决，判决驳回周志建的诉讼请求。周志建不服，向浙江省高级人民法院提起上诉，二审判决驳回上诉，维持原判。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称实施条例）第二十五条第三款规定，金华市政府具有对原金华市国土资源局拟定的涉案征地补偿安置方案进行批准的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、实施条例第二十五条、《征收土地公告办法》第三条、第七条、第十条等规定，征收农民集体所有土地的，市、县人民政府土地行政主管部门应根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告，听取被征用地的农村集体经济组织和农民的意见，对当事人要求听证的，应当举行听证会。本案中，涉案土地已经省政府批准征收，且该批准行为已经法院生效裁判确认合法有效。原金华市国土资源局在征收土地方案被批准后，将拟定的涉案征地补偿安置方案进行了公告，在收到周志建的听证申请后依法举行了听证，其行为符合上述法律法规的规定条件和程序。涉案征地补偿安置方案已明确征收土地补偿标准按《金华市人民政府办公室关于调整完善金华市区征地补偿安置政策的通知》的文件规定执行，该文件中已规定了地面附着物、构筑物根据有关规定进行补偿。因金华市婺城区城东街道上浮桥村符合参加基本生活保障条件的1321名村民已全部纳入被征地农民社会保障体系，故涉案征地补偿安置方案记载需要安置的农业人口数为“0”并无不当。据此，金华市政府作出批准涉案征地补偿安置方案的行为合法有据，依法应予支持。省政府作出的涉案行政复议决定亦无不当，该院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周志建的诉讼请求。案件受理费50元，由周志建负担。周志建不服一审判决，向本院提起上诉称：原审判决在诉讼程序、认定事实及适用法律上均明显错误。一、原审法院未准许周志建依法申请的证人出庭作证，剥夺周志建依法举证行为，属于诉讼程序违法。在本案法定举证期限内，周志建向法院提交了《通知证人出庭作证申请书》，请求法院依法通知证人朱某出庭作证，以证明：（1）金华市婺城区城东街道上浮桥村经济合作社在2017年8月至2017年10月期间一共只召开过二次村民代表会议；（2）在2017年8月第一次村民代表会议上，关于上浮桥村需要拆迁的提议，经村民代表投票表决未获通过；（3）在2017年9月10日第二次村民代表会议上，会议主持人及参会的城东街道领导，均未提出要求村民代表对上浮桥村征地拆迁事项进行表决，所以该次会议未作出任何表决；（4）原金华市国土资源局2017年10月17日-18日才分别作出《征地告知书》及《征收补偿安置方案》，此前召开的村民代表会议根本无法预先同意《征地补偿安置方案》，并且村民代表会议也从未作出放弃听证的决定；（5）所谓通过村民（代表）会议作出“决定”的会议纪要事实根本不存在，即本案重要证据《村民（代表）会议纪要》的内容虚假。一审庭审中，周志建再次申请证人出庭作证，并向法庭报告了证人朱某已等候在法庭外，但法庭以证人在本案中无作证必要为由，未同意申请。原审法院剥夺周志建依法举证权利的行为，已构成诉讼程序违法。二、原审判决对金华市政府未批准《婺城区上浮桥村区块城中村改造实施方案》的程序违法事实未依法作出认定，属认定基本事实不清。金华市政府为了证明其作出审批行政行为程序的合法性，在原审答辩中称于2017年11月8日同意该《婺城区上浮桥村区块城中村改造实施方案》，但未提交相应证据，根据行政诉讼法第三十四条，说明金华市政府并未批准《婺城区上浮桥村区块城中村改造实施方案》，明显违反《金华市区城中村改造实施办法（试行）》第二十一条要求市政府批准实施的审批程序规定。一审法院在明知该《婺城区上浮桥村区块城中村改造实施方案》未获得金华市政府批准实施的情况下，却未依法对金华市政府的程序违法及省政府的认定事实错误作出认定，属于认定基本事实不清。请求撤销一审判决，发回重审或依法改判支持周志建的诉请，即撤销省政府作出的浙政复﹝2018﹞98号《行政复议决定书》，撤销金华市政府作出的批准涉及金华市婺城区城东街道上浮桥村15.9798公顷集体土地征地补偿安置方案的具体行政行为，并确认金华市政府作出的上述行政行为违法。金华市政府答辩称：金华市政府批准涉及金华市婺城区城东街道上浮桥村15.9798公顷集体土地的征地补偿安置方案事实清楚、符合法定程序、适用法律法规正确。一、原审庭审中周志建申请证人出庭作证证明的对象已经由生效判决证明，而且征地过程中并未剥夺周志建的听证权利。周志建申请证人出庭作证以证明村民投票表决未通过同意征地，但事实上征收集体土地具有一定的国家强制性，而且关于省政府批准征收集体土地的具体行政行为，周志建已经提起诉讼，经金华中院一审、浙江省高院二审生效判决确认批准征地的具体行政行为合法。至于征地补偿安置方案的听证权利，金华市政府一审提交的听证会签到单、征地听证会笔录可以证明并未剥夺周志建对征地补偿安置方案的听证权利，据此可以证明上浮桥村集体的听证权利已经得到保障，村集体其他主体并未提出听证申请，也符合村集体经济合作社作出放弃听证申请的实际。二、周志建起诉的是金华市政府的批准《征地补偿安置方案》的具体行政行为，金华市政府已经提交证据证明批准《征地补偿安置方案》的合法性。在涉案征地行为于2017年12月13日经省政府以浙土字A（2017）-0147号《浙江省建设用地审批意见书》批准后，2017年12月20日，原金华市国土资源局作出《征地补偿安置方案公告》（2017第22号）。城东街道上浮桥村经济合作社放弃对该征地补偿安置方案申请听证的权利。周志建对该《征地补偿安置方案公告》申请听证。2018年1月24日，原金华市国土资源局组织进行听证。2018年2月1日，金华市政府作出《关于金华市婺城区2017年度计划第七批次建设用地征地补偿安置方案的意见》（金华市政府办公室抄告单[2017]5号），同意原金华市国土资源局上报的征地补偿安置方案。三、周志建一审时的起诉对象是“金华市人民政府作出的批准涉及金华市婺城区城东街道上浮桥村15.9798公顷集体土地征地补偿安置方案的具体行政行为”，并不是金华市政府批准市城改办上报的《婺城区上浮桥村区块城中村改造实施方案》的具体行政行为。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。省政府答辩称：一、浙政复〔2018〕98号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。周志建不服金华市政府批准涉及金华市婺城区城东街道上浮桥村15.9798公顷集体土地的征地补偿安置方案的具体行政行为，向省政府申请行政复议。省政府经行政复议审理查明：2017年12月13日，省政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2017〕-0147号），同意金华市婺城区2017年度计划第七批次建设用地16.9798公顷，上述征收土地涉及征收金华市婺城区城东街道上浮桥村集体土地15.9798公顷，其中农用地0.0878公顷（交通运输用地0.0878公顷），存量建设用地15.8920公顷。周志建所有的金华市××××号房屋坐落的集体土地位于上述被征收土地范围内。就涉案上浮桥村15.9798公顷土地征收事宜，金华市政府于2017年12月19日发布《征收土地公告》（2017第22号），原金华市国土资源局于2017年12月20日发布《征地补偿安置方案公告》（2017第22号）。上述《征地补偿安置方案公告》的主要内容包括：1.征收土地补偿标准按金华市人民政府办公室《关于调整完善金华市区征地补偿安置政策的通知》（金政办发〔2014〕69号）的文件规定执行；2.被征地农民基本生活保障按金华市人民政府《关于印发的通知》（金政发〔2003〕45号）、《关于进一步完善市区被征地农民基本生活保障制度的补充意见》（金政办发〔2013〕11号）有关规定执行；3.被征收的农用地、建设用地合计15.9798公顷均按照区片综合价123万元/公顷的标准进行补偿，征地补偿费计1965.5154万元，地，地上附着物补偿费按实支付苗补偿费为0，政府承担的被征地农民基本生活保障金、需要安置的农业人口数、需安置的劳动力人数均为0；4.被征收土地的农村集体经济组织和农民对方案内容如有不同意见或者要求举行听证的，可在方案公告之日起10个工作日内以书面形式向原金华市国土资源局城东街道国土资源管理所提出，如逾期未提出，视为放弃听证；5.方案公告期满后报金华市人民政府批准组织实施等。2018年1月4日，周志建就上述征地补偿安置方案向原金华市国土资源局城东街道国土资源所提出听证申请。2018年1月24日，原金华市国土资源局组织周志建等召开听证会。原金华市国土资源局听取了周志建提出的意见，但未予支持。2018年1月29日，原金华市国土资源局报请金华市人民政府批复涉案征地补偿安置方案。2018年2月1日，金华市政府批准原金华市国土资源局上报的涉案征地补偿安置方案。另查明，至2016年5月，金华市婺城区城东街道上浮桥村符合参加基本生活保障条件的1321名村民已经全部参保。省政府认为，根据实施条例第二十五条第三款规定，金华市政府具有审批涉案征地补偿安置方案的职权。涉案征地补偿安置方案的标准，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、第四十八条和《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十六条、金华市政府办公室《关于调整完善金华市区征地补偿安置政策的通知》（金政办发〔2014〕69号）等规定。金华市政府作出涉案征地补偿安置方案批复行为，认定事实清楚，程序合法。省政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定，决定维持金华市人民政府批准涉及金华市婺城区城东街道上浮桥村15.9798公顷集体土地的征地补偿安置方案的具体行政行为。二、浙政复〔2018〕98号行政复议决定程序合法。2018年2月22日，省政府收到周志建提交的行政复议申请，并于同年3月2日收到周志建行政复议申请补正材料。因案情复杂，行政复议期限延长30日。经审理后，省政府于同年5月21日作出行政复议决定并于同年5月22日向周志建邮寄送达。上述行政复议决定，符合实施条例第二十九条及《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，浙政复〔2018〕98号行政复议决定认定事实清楚、依据正确、程序合法，请依法驳回上诉，维持原判。二审中，周志建向本院申请证人朱某出庭作证，以证明其在上诉状中提出的证明目的。本院经审查，准许周志建的证人朱某出庭作证申请。庭审中，朱某出庭进行了作证，陈述其作为村民代表于2017年两次参加村民代表大会的情况，并认可周志建一审提交的《关于村民代表会议真实情况的声明》中朱某签名的真实性。金华市政府质证认为，证人未直接陈述针对征收集体土地事项是否进行过表决的情况，且本案被诉的是征地补偿安置方案批复，证人证言的证明目的与本案缺乏关联性，况且村民代表会议纪要本就是事后以纪要的形式对一定时间内发生的若干事情进行的固定。省政府质证表示同意金华市政府的意见。本院经审查认为，对证人证言是否需要采信，需结合案件的实体处理分析予以认证。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案二审讼争焦点在于金华市政府于2018年2月1日作出的《关于金华市婺城区2017年度计划第七批次建设用地征地补偿安置方案的意见》合法性以及省政府作出的浙政复﹝2018﹞98号行政复议决定的合法性问题。第一，关于金华市政府作出的《关于金华市婺城区2017年度计划第七批次建设用地征地补偿安置方案的意见》合法性问题。该意见系金华市政府作出的征地补偿安置方案批复。根据实施条例第二十五条第三款规定，金华市政府具有对集体土地征收补偿安置方案进行批准的法定职权。同时根据实施条例第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”《征收土地公告办法》第八条规定，“征地补偿安置、方案公告应当包括下列内容：（一）本集体经济组织被征用土地的位置、地、地类积，地，地上附着物和青苗的种类量，需要安置的农业人口的数量；（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；（三）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；（四）地）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式五）农业人员的具体安置途径；（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施。”本案中，原金华市国土资源局拟定的案涉《征地补偿安置方案》的内容符合《征收土地公告办法》第八条的规定。方案中的征地面积、征地补偿费标准与征收土地方案的相关内容一致。案涉《征地补偿安置方案》在被征土地所在的上浮桥社区予以公告，在规定期限内，城东街道上浮桥经济合作社放弃对该征地补偿安置方案申请听证的权利。周志建提出了听证申请，原金华市国土资源局按《国土资源听证规定》的相关规定组织了听证会。后金华市政府批准案涉《征地补偿安置方案》，同意按该方案组织实施，程序符合法律规定。故金华市政府作出被诉批准行为符合法律规定。周志建上诉认为，金华市政府提交的村民代表会议纪要内容系伪造，案涉征地行为未经集体土地所在村村民代表会议讨论通过，并提交了相应的证人证言。证人朱某陈述，其作为村民代表参加会议，会上讨论了征收拆迁的事项，但未经表决通过。然依据《中华人民共和国土地管理法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿，并未规定需要集体土地所有权人的同意，况且前述征求被征地农民意见属于征地报批前程序，而非案涉征地补偿安置方案审批程序，而案涉土地征收的省政府审批意见已经金华市中级人民法院一审[（2018）浙07行初127号]，本院二审[(2019)浙行终8号]判决认定为合法，故证人证言既不能证明周志建主张的证明目的，也与本案讼争缺乏关联，不能予以采信。另，征地报批前向被征集体土地所在村集体征求意见的是拟征地补偿安置方案，故并不存在周志建主张的村民代表会议预先讨论后面制定的征地补偿安置方案的问题。周志建上诉还主张，金华市政府未提交证据证明其已审批同意《婺城区上浮桥村区块城中村改造实施方案》，明显违反《金华市区城中村改造实施办法（试行）》第二十一条的规定。然依据《金华市区城中村改造实施办法（试行）》第二条第一款规定：“本办法所称城中村，是指市区二环路以内，村集体农用地全部或基本被征收（人均耕地低于0.2亩），但土地权属、房屋建设、村（居）民安置仍保持农村集体模式的村（社区）。”第二款规定：“本办法所称城中村改造，是指根据市区经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划对城中村进行综合改造，按照节约集约用地的原则和‘公寓式安置、小区化建设’的模式，整合土地资源，进行统一安置。”再结合该办法第二十一条有关城中村改造的拆迁补偿安置程序的规定，可知城中村改造和征地补偿安置并不完全一致，城中村改造主要涉及房屋的补偿安置，而征地补偿安置方案还涉及其他地上附着物及青苗费的补偿，征地补偿安置方案的审批程序应依循《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的有关规定。况且二审庭审中，金华市政府提交了一份《城东街道上浮桥区块城中村改造政策解读》宣传小手册，周志建也确认曾收到过该手册。手册中有载明城东街道上浮桥区城中村改造政策的依据之一是金华市政府关于《婺城区上浮桥区城中村改造实施方案》的批复，说明金华市政府确曾作出《婺城区上浮桥区城中村改造实施方案》的批复。因此，周志建以金华市政府未举证证明已经按照《金华市区城中村改造实施办法（试行）》的规定审批《婺城区上浮桥村区块城中村改造实施方案》为由主张案涉征地补偿安置方案审批行为违法，缺乏依据，不能予以支持。因上浮桥区块土地征收时地上房屋主要按城中村改造政策处理，即被征地房屋按照《婺城区上浮桥村区块城中村改造实施方案》的有关规定进行拆迁安置，并未按集体土地征地补偿安置中地上附作物处理，故案涉补偿安置方案中地上附着物补偿费仅表述为“按实支付”，周志建如对被征地房屋补偿安置有异议，可以针对行政机关在上浮桥社区城中村改造实施中的相关行政行为寻求行政救济。第二，关于省政府作出的浙政复﹝2018﹞98号行政复议决定的合法性问题。根据原审查明的事实，省政府作出案涉行政复议决定程序符合相关规定。周志建对于省政府作出案涉行政复议决定的程序未提异议，只是认为省政府在周志建已经就案涉浙土字A（2017）-0147号《浙江省建设用地审批意见书》涉及金华市多湖中央商务区上浮桥地块一建设用地审批行为提起诉讼的情况下，未中止审理而迳行作出复议决定存在不当。因行政行为一旦作出即具有效力，可以单独进行审查。况周志建针对该审批行为提起的诉讼，已经二审生效判决驳回其诉请。因此，周志建针对省政府行政复议提出的异议亦不能成立。综上，周志建的上诉缺乏事实和法律依据，不予支持。原审判决驳回其诉讼请求，正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周志建负担。本判决为终审判决。审判长 沈 妙审判员 夏祖银审判员 董 东二〇一九年十月十一日书记员 朱胤佐