江西省抚州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣10行初45号原告黎川县华利水电站（以下简称华利电站），住所地：抚州市黎川县岩泉林场内。法定代表人罗啸南，合伙事务执行人。委托代理人魏巍，北京京平律师事务所律师。被告黎川县人民政府，住所地：抚州市黎川县京川大道行政大楼。法定代表人江志坚，县长。委托代理人叶小毛，黎川县司法局法律规范股工作人员。原告华利电站诉被告黎川县人民政府水电行政强制一案，于2019年5月6日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月17日立案后，依法向被告黎川县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月12日公开开庭审理了本案，原告黎川县华利水电站法定代表人罗啸南及委托代理人魏巍，被告黎川县人民政府委托代理人叶小毛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告华利电站诉称，2003年黎川县人民政府招商引资，原告在此优惠政策下依法设立，此后一直正常营业，主营业务为水力发电。2018年6月19日被告以开展“绿盾2018”专项行动名义，称原告华利电站位于岩泉省级自然保护区缓冲区，并组织县环保局、林业局、水利局、国土局、安监局、公安局、森林公安局、供电等部门单位的40多名执法人员，将原告华利电站进行了关闭。原告认为，被告以“整治”的名义，将原告华利电站关闭的行政行为违法，侵害了原告的合法权益，遂向法院提起行政诉讼，请求确认被告对原告实施关闭的行政行为违法；本案诉讼费用由被告承担。原告华利电站向本院提交的证据材料有：第一组证据：1、开发黎川岩泉一级电站水资源合同书；2、岩泉一级电站水利资源开发协议；3、建设岩泉一级电站协议书；4、黎办字［2003］58号文件。证明目的：华利水电站系经当地招商引资政策，与当地政府水利和林业部门签订开发水资源合同（协议）后建立。第二组证据：黎川县发展和改革委员会关于黎川华利水电站申请核准的批复。证明目的：华利水电站经黎川县发改委核准立项，准予建设。第三组证据：使用林地审核同意书。证明目的：华利水电站建设使用林地已经林业部门批准同意。第四组证据：1、黎川县水利局黎水［2008］28号文件；2、黎川县华利水电站工程竣工验收鉴定书；3、华利水电站工程申请报告审查意见。证明目的：华利水电站经过专业部门验收，工程质量合格，不会对地质和环境造成破坏。第五组证据：岩泉一级水电站更名、更址及股份投资补充协议。证明目的：证明岩泉一级水电站更名为黎川县华利水电站。第六组证据：黎川县人民政府官网发布的《依法关闭水电站绿水青山就是金山银山》与公证书。证明目的：被告实施了对涉案水电站的关停工作。被告黎川县人民政府辩称，一、华利电站的选址建设存在根本性违法违规，更与国家既定政策严重不符。1、华利电站选址建设在黎川县岩泉省级自然保护区范围内，且位于自然保护区的缓冲区（位于麦溪洲缓冲区）。2、黎川县岩泉省级自然保护区于2001年3月30日经江西省民政府批准为省级自然保护区。华利电站的建设始于2003年，可确定建设在省级自然保护区批准之后。3、根据《中华人民共和国自然保护区条例》（1994年12月1日起实施）第二十八条“禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动”、第三十二条“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施”，以及一系列国家政策之规定，华利电站自始就以非法转让自然保护区内土地、填堵自然保护区内的水域，改变水系的自然状态为代价违规占用自然保护区土地和森林资源，其在黎川县岩泉省级自然保护区的缓冲区内建设电站，从事水电开发的建设和经营活动已严重触犯国家有关法律的禁止性规定，应予严厉打击，及时纠正。二、华利电站的建立缺乏刚性要件。1985年《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》第十一条规定，未经林业部或者省、自治区、直辖市林业主管部门批准，任何单位和个人不得进入自然保护区建立机构和修建设施；国办发［1998］111号文第三条规定，自然保护区的核心区和缓冲区，不得建设任何生产设施；环发［1999］177号文第四条规定，凡涉及自然保护区的项目，其环境影响报告书的审批，涉及地方级自然保护区的地方管理项目，由省环境保护行政主管部门审批；环办［2004］101号文第二条规定，涉及地方级自然保护区的地方建设项目，省级环保部门要对环境影响报告书进行严格审查。故华利电站仅以黎川县人民政府招商引资及与县水电局合同作为其建设电站的依据不足以支持。三、关闭华利电站是严格执行中央、省、市关于“绿盾2017”专项行政方案所为，为之有据。我省开展“绿盾2017”行动，省政府办公厅下文《关于印发“绿盾2017”江西省自然保护区监督检查专项行动工作方案的通知》，要求全面排查自然保护区内违法违规问题，重点排查保护区、核心区、缓冲区内水电开发等生态环境影响较大的活动。针对各种违法违规行为，责令立即停止相关活动，依法依规予以严厉处罚；对涉及自然保护区违法违规活动的单位和个人进行严肃处理；要及时制定和实施整改方案，明确责任单位、责任人和完成时限，限期进行生态整治修复。抚州市人民政府根据中共中央、国务院及省政府文件要求制定了《抚州市“绿盾2017”自然保护区检查问题整改方案》，要求黎川县人民政府、抚州市水利局、抚州市林业局共同作为责任单位，按照方案采取整改措施，关闭华利电站，对关闭电站限期拆除闸坝和厂房机电设备等等，确保整改到位。四、关闭决定一经作出，立即生效。总之，华利电站违法建设在先，必然地影响自然保护区的生态环境。关闭华利电站，自中央到省、市要求一致，特别是市政府文件指向明确，指示清晰，黎川县人民政府作出案涉关闭决定并无不当。特请驳回华利电站对黎川县人民政府的诉讼主张。被告黎川县人民政府向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：江西省人民政府赣府字［2001］91号“关于资溪马头山等5个自然保护区晋升为省级自然保护区的通知”。证明：2001年3月30日，黎川岩泉自然保护区晋升为江西岩泉省级自然保护区。有关县政府和各级自然保护区主管部门按照国务院、省政府有关文件要求加强对自然保护区的领导，搞好各项管理。第二组证据：黎川岩泉自然保护区总体规划之功能区划图、珍稀野生动物分布图、珍稀野生植物分布图。证明：岩泉自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区；且为森林和野生动物类型自然保护区。第三组证据：岩泉省级自然保护区位置示意图、华利水电站位置示意图。证明：结合证据二图示，华利电站位于自然保护区的缓冲区内。第四组证据：抚州市政府办抚府办电［2017］99号“关于印发绿盾2017抚州市自然保护区监督检查专项行动实施方案的通知”、抚州市生态环境保护委员会办公室抚环委字［2017］2号“关于印发《抚州市“绿盾2017”自然保护区核查问题整改方案》的通知”、抚环委办［2018］9号“关于按整改方案要求完成整改工作的督办单”。证明：严厉打击涉及自然保护区的各类违法违规行为，加强自然保护区监督管理是党中央、国务院和省委省政府、市委市政府关于生态文明建设的决策部署，是贯彻落实中办发电［2017］13号和赣府厅明［2017］16号文件精神的要求；自然保护区缓冲区内的水电开发是对生态环境影响较大的违法违规行为；县政府负责辖区内省级自然保护区的自查自纠和整改工作，依法查处违法行为；对位于缓冲区且保护区建立后建设的华利电站立即关闭，整改时限为2018年6月底前。第五组证据：黎川县人民政府“关于依法关闭华利电站的通知”。证明：依照《中华人民共和国自然保护区条例》和《关于抚州市“绿盾2017”自然保护区核查问题整改方案的通知》作出关闭华利电站的决定，依据充分。第六组证据（庭审中提交）：2018年3月20日黎川县环境保护局对华利水电站作出的责令改正违法行为决定书、黎川县环保局黎环文［2018］3号文《关于要求对岩泉省级自然保护区内泉顺、华利二家水电站进行关闭的请示》、黎川县林业局黎林文［2018］7号《关于要求对岩泉省级自然保护区内泉顺、华利二家水电站进行关闭的请示》。法律依据：《中华人民共和国自然保护区条例》第七条、第三十二条；《野生动物保护法》第十三条、第四十三条；国务院办公厅《关于进一步加强自然保护区管理工作的通知》（国办发［1998］111号）第三条；国家环境保护总局《关于涉及自然保护区的开发建设项目环境管理工作有关问题的通知》（环发［1999］177号）第二条、第四条；七部委《关于进一步加强自然保护区建设和管理工作的通知》（环发［2002］163号）；国家环境保护总局办公厅《关于加强自然保护区管理有关问题的通知》（环办［2004］101号）第二条；国务院办公厅《关于做好自然保护区管理有关工作的通知》（国办发［2010］63号）第六条；江西省人民政府办公厅《关于加强自然保护区建设和管理工作的意见》（赣府厅［2011］45号）第五条；《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》（1985年6月21日国务院批准，1985年7月6日林业部发布）第四条、第十一条；《自然保护区土地管理办法》（国土法字［1995］第117号文）第二条、第三条、第十五条、第十九条、第二十条、第二十二条、第二十三条；《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发［2015］57号）全文；《自然保护区生态环境监察指南》（环办［2011］86号）。经庭审质证，被告对原告提交的证据发表质证意见如下：对第一组证据真实性无异议，关联性存有异议，招商引资行为是双向获利平等主体之间的行为，而不是单方给予的。对第二组、第三组证据的真实性无异议。对第四组证据真实性无异议，对证明目的有异议。原告方认为通过专门部门验收工程质量合格不会对环境造成破坏是一种主观的判断，电站设立在自然保护区里面造成污染是客观真实的现状。对第五组证据无异议。对第六组证据真实性无异议，是各个职能部门对涉案电站共同实施了关闭行为。经庭审质证，原告对被告提交的证据发表质证意见如下：对第一组证据无异议。省政府虽然批准设立了岩泉自然保护区，但是没有划定其范围。对第二组证据没有异议。但是根据该份证据可以显示该保护区规划范围系在2008年9月确定，也就是在涉案水电站建成后确立。对第三组证据没有异议。第四组证据原告认为跟本案不具备关联性，该组证据既不能证明涉案电站存在违法事实，也不是法律依据，故与本案没有关联。对第五组证据有异议，该份证据并未送达给原告，该证据仅是被告对其下属部门做的一个内部通知，对原告不产生法律效力。对第六组证据有异议，该组证据已经超过了举证期限，不能作为认定案件事实的依据，不应采信。责令改正违法行为的决定书原告确实收到，但是原告对该决定书提起过行政诉讼，在行政诉讼过程中，黎川县环境保护局自行撤销了该决定书，现该决定书已不具备法律效力。另外两份请示并非一个完整的行政行为，而是内部请示，对原告不产生影响，不发生法律效力。本院对上述证据认证如下：对原告向法院提供的证据的真实性予以认定，被告向法院提供的证据与本案待证事实有关，本院予以认定。经审理查明，2001年3月30日，江西省人民政府作出《关于资溪马头山等5个自然保护区晋升为省级自然保护区的通知》（赣府字［2001］91号），将黎川岩泉自然保护区晋升为江西省岩泉省级自然保护区。原告华利电站属普通合伙企业，于2003年在黎川县人民政府招商引资的优惠政策下引进，并于2004年11月成立，主营业务为水力发电。原告原称岩泉一级水电站，后更名为黎川县华利水电站。2017年11月24日，抚州市生态环境保护委员会办公室作出《关于印发＜抚州市“绿盾2017”自然保护区核查问题整改方案＞的通知》（抚环委字［2017］2号），该通知中的附件《抚州市“绿盾2017”自然保护区核查问题整改方案》第3项载明：对位于缓冲区且在保护区建立后建设的华利电站立即关闭，……责任单位为黎川县人民政府，市水利局和市林业局，整改时限为2018年6月底前。2018年3月13日，抚州市生态环境保护委员会办公室向黎川县人民政府作出《关于按照整改方案要求完成整改工作的督办单》（抚环委办［2018］9号），要求黎川县人民政府根据抚环委字［2017］2号整改方案规定，对位于缓冲区且在保护区建立后建设的华利电站立即关闭。2018年3月22日、2018年5月14日，黎川县环保局、黎川县林业局分别向黎川县人民政府提请对岩泉省级自然保护区内泉顺、华利二家水电站进行关闭。经调查核实，黎川县人民政府于2018年5月16日作出《关于依法关闭华利电站的通知》，并于2018年6月19日，组织县环保局、林业局、水利局、供电公司等多个部门执法人员开展联合执法，对华利电站进行了断网停电。原告认为被告以开展专项行动的名义对其进行断网停电，导致其无法正常生产经营，也就等同被告对其进行关闭，遂向法院提起行政诉讼，请求确认被告对原告实施关闭的行政行为违法。本院认为，被告组织黎川县环保、供电等部门开展联合执法，对原告实施断网停电的关闭行为是否违法。《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。国家发展和改革委员会、财政部等部门作出的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》第四条规定，禁止在自然保护区内进行开矿、开垦、挖沙、采石等法律明令禁止的活动，对在核心区和缓冲区内违法开展的水（风）电开发、房地产、旅游开发等活动，要立即予以关停或者关闭，限期拆除，并实施生态修复。环境环保部办公厅《自然保护区生态环境监察指南》第5。5。1规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施，开展旅游和生产经营活动。该监察指南第6。3规定，需对企业关闭、搬迁或涉及重大案件及特殊案件的报当地人民政府。本案中，根据被告提交的《江西省人民政府关于资溪马头山等5个自然保护区晋升为省级自然保护区的通知》、《黎川岩泉自然保护区总体规划之功能区划图》、《岩泉省级自然保护区位置示意图》、《华利水电站位置示意图》，以及《关于印发＜抚州市“绿盾2017”自然保护区核查问题整改方案＞的通知》《关于按照整改方案要求完成整改工作的督办单》等相关证据，可以认定原告华利电站建立在岩泉省级自然保护区缓冲区。虽然原告建立时取得了相关部门的一些批复，但不能据此否定华利电站建设违反《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条的相关规定。故被告黎川县人民政府关闭原告华利电站的行政行为具有事实依据。但行政机关在行使其行政管理职权时应遵循最基本的程序正当原则，即在作出对当事人不利的行政行为前，应当告知当事人行政行为的内容并给其陈述和申辩的权利。本案中，被告提供的证据不足以证明其在组织相关部门开展联合执法对原告采取断网停电措施前，对原告告知了行政行为的内容以及给予原告陈述、申辩的权利，属程序违法，依法应予撤销。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”之规定，撤销被诉关闭行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故依法确认被告关闭原告华利电站行为违法。综上，原告要求确认被告对其实施关闭行政行为违法的诉讼请求，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告黎川县人民政府对原告黎川县华利水电站实施关闭的行政行为违法。案件受理费50元，由被告黎川县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长  余惠娇审判员  陈 辉审判员  王康季二〇一九年十月三十一日法官助理刘凯超书记员钟瑜附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。