广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1390号 上诉人（原审原告）环江毛南族自治县思恩镇清潭村洛平第一村民小组。 诉讼代表人黄春雨，组长。 上诉人（原审原告）环江毛南族自治县思恩镇清潭村洛平第二村民小组。 诉讼代表人覃振科，组长。 上列二上诉人共同委托代理人谭洪峰，广西昭义律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）环江毛南族自治县人民政府，住所地环江毛南族自治县思恩镇江滨路**。 法定代表人黄炳峰，县长。 委托代理人韦爽姿，环江毛南族自治县林业局工作人员。 委托代理人谭俊儒，广西永泉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）河池市人民政府，，住所地河池市金城江区江北东路** 法定代表人唐云舒，市长。 委托代理人苏鹰澄，河池市司法局工作人员。 原审第三人环江毛南族自治县思恩镇文化村蒙洞第一村民小组。 诉讼代表人覃汉语，组长。 原审第三人环江毛南族自治县思恩镇文化村蒙洞第二村民小组。 诉讼代表人覃亮全，组长。 原审第三人环江毛南族自治县思恩镇文化村下力村民小组。 诉讼代表人覃汉随，组长。 上列三原审第三人共同委托代理人周怀正，广西天任律师事务所律师。 上诉人环江毛南族自治县思恩镇清潭村洛平第一村民小组（以下简称洛平一组）、环江毛南族自治县思恩镇清潭村洛平第二村民小组（以下简称洛平二组）因与被上诉人环江毛南族自治县人民政府（以下简称环江县政府）、河池市人民政府（以下简称河池市政府）及原审第三人环江毛南族自治县思恩镇文化村蒙洞第一村民小组（以下简称蒙洞一组）、环江毛南族自治县思恩镇文化村蒙洞第二村民小组（以下简称蒙洞二组）、环江毛南族自治县思恩镇文化村下力村民小组（以下简称下力村民小组）土地行政裁决及行政复议一案，不服河池市中级人民法院（2019）桂12行初121号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人洛平一组的诉讼代表人黄春雨、上诉人洛平二组的诉讼代表人覃振科及上列二上诉人的共同委托代理人谭洪峰，被上诉人环江县政府的委托代理人韦爽姿、谭俊儒，被上诉人河池市政府的委托代理人苏鹰澄，原审第三人蒙洞一组的诉讼代表人覃汉语、原审第三人蒙洞二组的诉讼代表人覃亮全、原审第三人下力村民小组的诉讼代表人覃汉随及上列三原审第三人共同委托代理人周怀正到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，争议地名称石洞（又称洞石、洞直）和洞它（又称洞他），其四至范围及面积如环政处〔2018〕12号《环江毛南族自治县人民政府关于思恩镇文化村蒙洞第一、二村民小组、下力村民小组与清潭村洛平第一、二村民小组山林权属纠纷的重新处理决定书》（以下简称12号处理决定）所认定。争议地标高354.8周围有蒙洞村民小组的祖坟约80座。争议地内有蒙洞村民小组农户桑地约40亩（“石洞”约8亩，“洞它”约32亩），桉树约30亩。争议地内有个体老板与蒙洞村民小组集体签订租地合同并于2010年开发的一处采石场。争议地内“洞它”一带有蒙洞村民小组、下力村民小组于2009年建设的一处养猪场，养猪场一直使用中。争议地内“洞直”一带有洛平村民小组群众挖的简易水井2处。2014年11月2日，环江县政府就环政处〔1998〕8号《环江毛南族自治县人民政府关于后圩山权属争议的重新处理决定》进行现场绘图，得出后圩山西南边与本案争议地东北边的分界线，从而明确了争议地东北边的界线。1996年，蒙洞一组《土地承包证》记载有“洞直（七）”旱地2.31亩，“洞它”旱地11.2亩，共计13.51亩。旱田旱地不存在争议。争议地在土改、合作化、“四固定”几个历史时期未经政府确权。1979年山界林权划分时，双方当事人都有人到实地参加踩界划分，并持有1979年《山权证》。蒙洞一组持有的《山权证》里地名“石洞”，四至界限：东至爱洞小路，西至才陆，南至村前，北至洞它，面积300亩。洛平一、二组持有的《山权证》里地名“后圩、洞直、白打”，四至界限：东至中笑叶麻，西至洞他，南至洞直，北至肯石老，面积50亩。为核实双方《山权证》的具体位置及四至界线，环江县政府于2018年5月2日、5月8日分别组织争议各方就各自《山权证》中记载的地名“后圩、洞直、白打”及“石洞”的四至界线进行现场指界。经现场指界确认，蒙洞一组的《山权证》中“石洞”四至界线形成的范围包括了争议地在内。洛平一、二组的《山权证》中“后圩、洞直、白打”的四至界线无法在实地形成完整的封闭范围，地名，地名中的&ldquo”的具体位置不明确，无法认定包含争议地在内。蒙洞二组的《山权证》均不涉及本案争议地，下力村民小组没有提供1979年《山权证》。另查明，2012年2月12日，因洛平一、二组挖掘原审第三人在争议地内种植的桑树，双方发生权属争议。2012年2月17日，蒙洞一、二组及下力村民小组作为一方当事人共同向环江县政府提交《土地和山林所有权纠纷调处申请书》。环江县政府立案后，于2012年9月9日作出环政处字〔2012〕22号《关于思恩镇文化村蒙洞屯一、二村民小组、下力村民小组与清潭村洛平屯一、二村民小组山林权属纠纷的处理决定》（以下简称环政处字〔2012〕22号处理决定）。洛平一、二组不服，向河池市政府申请行政复议，河池市政府于2012年12月28日作出河政复决字〔2012〕122号《行政复议决定书》，维持环政处字〔2012〕22号处理决定。洛平一、二组不服，向环江毛南族自治县人民法院提起行政诉讼，该院于2013年12月10日作出（2013）环行初字第20号行政判决书，以环江县政府在认定争议地四至界线时，把已经发生法律效力的环政处（1998）8号文所确认的部分土地认定为本案争议土地，且处理时将已经确权给洛平一、二组和罗家一、二组共同管理使用的部分土地又确权为他人集体所有为由，判决撤销环政处字（2012）22号处理决定，由环江县政府重新作出行政行为。环江县政府于2015年11月26日作出环政处〔2015〕16号《关于思恩镇文化村蒙洞第一、二村民小组、下力村民小组与清潭村洛平第一、二村民小组山林权属纠纷的重新处理决定书》（以下简称环政处〔2015〕16号处理决定）。洛平一、二组不服，向河池市政府申请行政复议，河池市政府于2016年4月13日作出河政复决字〔2016〕28号《行政复议决定书》，维持环政处〔2015〕16号处理决定。洛平一、二组不服，向河池市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2016年11月25日作出（2016）桂12行初77号行政判决书，判决撤销环政处〔2015〕16号处理决定和河政复决字〔2016〕28号行政复议决定，由环江县政府重新作出行政行为。环江县政府重新调查核实，于2018年12月13日作出环政处〔2018〕12号《环江毛南族自治县人民政府关于思恩镇文化村蒙洞第一、二村民小组、下力村民小组与清潭村洛平第一、二村民小组山林权属纠纷的重新处理决定书》，决定争议地林地林木权属归蒙洞一组集体所有（详见确权界线图）。洛平一、二组不服，向河池市政府申请行政复议，河池市政府于2019年3月15日作出的河政复决字〔2019〕12号《行政复议决定书》（以下简称12号复议决定），维持12号处理决定。洛平一、二组仍不服，向该院提起行政诉讼。 原审认为，本案是单位之间发生的林地林木权属争议，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，县级以上人民政府依法有权对争议各方的林地、林木所有权争议作出处理决定。当事人对于环江县政府的行政执法主体资格以及河池市政府作为复议机关的主体资格均无异议，该院予以确认。本案争议焦点是：一、争议各方所持有的《山权证》能否作为争议地的确权依据？二、争议地的经营管护情况。三、环江县政府作出的处理决定是否存在滥用职权的行为？关于争议焦点之一。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第六项规定，县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。本案中，争议双方当事人均以1979年《山权证》主张争议地权属。为核实双方《山权证》中地名的具体位置、四至界线以及是否包含争议地，环江县政府于2012年4月18日组织双方到现场指界、绘制《下力屯、蒙洞屯“石洞”四至界线示意图》《“后圩”、“洞直”、“白打”四至界线示意图》，又分别于2018年5月2日、2018年5月8日再次组织争议各方分别就各自《山权证》中的地名及四至范围现场指界，并制作了《现场勘查笔录一》《现场勘查笔录二》《现场指界签到册》等证据材料。根据现场指界核实的情况，可以确认以下事实：蒙洞一组《山权证》填写的“石洞”的四至界线清楚，且能在实地形成完整的闭合圈，该四至范围包含了本案争议地。而洛平一、二组《山权证》填写的“后圩、洞直、白打”的四至界线无法在实地形成完整的闭合圈，地名，地名中的&ldquo”的具体位置不明确，无法认定是否包含争议地。环江县政府根据其调查核实的情况，将蒙洞一组持有的《山权证》作为确定本案争议地权属的依据，并无不当。关于争议焦点之二。根据2012年4月10日双方签字认可的《文化村蒙洞屯与清潭村洛平屯土地权属争议范围现实管护图》，蒙洞村民小组在争议地内有采石场、养猪场、祖坟，并种植有桑树约40亩、桉树约30亩，一直经营使用争议地至2012年2月12日发生纠纷，这与在案的合同书、采石场承包（租赁）合同书、争议地管护统计表、现实管护照片、原审第三人的《土地承包经营权证》、环江县政府对周边群众作的调查笔录相互印证，足以证明蒙洞村民小组对争议地有长期管理经营的事实。而洛平一、二组除了在争议地内挖的2口水井外，并未提供其他充分证据证明其对争议地进行长期有效管护的事实。因此，其诉称环江县政府只认定蒙洞村民小组在争议地内的经营状况，而对其在争议地内的经营情况没有进行认定的诉讼理由不能成立，该院不予支持。关于争议焦点之三。本案的起因系2012年2月12日洛平一、二组村民到争议地内挖掘原审第三人种植的桑树引起，原审第三人遂于2012年2月17日向环江县政府提出确权申请。尽管环江县政府之前作出的两次处理决定均被人民法院予以撤销，但环江县政府在反复处理本案的过程中已多次组织当事人到争议地现场踩界勘查，调查取得了包括《争议地范围图》《纠纷范围内现实管护图》《山权证》四至界线示意图、现场勘查笔录、调查询问当事人及周边村民的笔录在内的充分证据，在多次组织调解无果后重新作出的本案被诉处理决定，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条规定的程序。环江县政府根据蒙洞一组的《山权证》并结合双方对争议地的管理使用情况，将争议地最终确权给蒙洞一组所有，处理结果无明显不当，不存在滥用职权的行为。洛平一、二组诉称环江县政府滥用职权的理由缺乏事实和法律依据，不予支持。综上所述，环江县政府作出的处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处理结果并无明显不当，河池市政府作出维持的复议决定亦正确。洛平一、二组请求撤销被诉处理决定和复议决定的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回洛平一、二组的诉讼请求。案件受理费50元，由洛平一、二组负担。 上诉人洛平一、二组上诉称，1.原审判决认定事实不清：（1）争议地内祖坟80多座，有70座以上为洛平一、二组及环江县思恩镇文化村纳美村民小组的，并非全为蒙洞一、二组的祖坟；（2）已经生效的（2016）桂行初77号行政判决认定蒙洞一、二组在争议地内种有桉树5亩，原审判决认定种植桉树30亩与前述矛盾；（3）原审判决将原审第三人在争议期间在争议地内抢种的桉树和桑树认定为其管护事实错误，争议地权属问题在1989年已经发生纠纷，2012年2月原审第三人强行在争议地内种植桑树，不应认定为管护行为；（4）历史以来洛平一、二组一直在争议地内放牧，在争议地内有祖坟十多座，其村民方盛克在争议地种植桑树5亩，罗仲林在“洞它”种植桑树1亩，争议地内1000多米水泥路亦是其投工投劳修建，原审判决忽略了其对争议地的管护事实；（5）1979年划分山界林权时政府将“洞直”“洞他”划给其所有，处理决定认为其《山权证》中的“洞直”“洞他”不在争议地内，认定错误。2.12号处理决定存在滥用职权行为：（1）从洛平一、二组从未领取过政府的退耕还林款可知，其除了争议地外，没有其他山林，本案争议的坡地是其唯一的林区，其持有《山权证》，历史以来一直由其经营使用争议地，环江县政府将争议地划给蒙洞一组，显然是滥用职权行为；（2）蒙洞一组的《山权证》中“石洞”记载的面积只有300亩，而本案争议地面积920亩。3.12号处理决定处理结果错误：（1）从该处理决定可知埋葬祖坟、种植桑树及桉树、出租土地开采石场等对争议地的实际管护是蒙洞一、二组，而处理决定只将争议地划分给蒙洞一组；（2）争议地内60%是石头坡，35%是荒坡和熟地，林地不足5%，12号处理决定只处理了争议地内的林地和林木，未处理石头坡和熟地，处理结果既不彻底也不全面。综上，请求撤销原审判决，撤销12号处理决定和12号复议决定，责令环江县政府重新作出处理决定。 被上诉人环江县政府辩称，12号处理决定认定争议地的基本情况清楚，详细勘查争议地的现实管护情况，现场核实相关书证材料和双方1979年《山权证》，该处理决定认定事实清楚，证据充分，处理适当，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人河池市政府辩称，其全面审查了12号处理决定所依据的证据材料，12号复议决定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人蒙洞一、二组及下力村民小组述称，1.12号处理决定、12号复议决定及原审判决认定事实清楚，证据确实充分，洛平一、二组关于主要事实不清、处理结果错误的主张不成立；2.12号处理决定不存在滥用职权的问题。综上，请求驳回上诉，维持原判。 二审审理期间，上诉人洛平一、二组向本院提交以下证据：《文化村蒙洞屯公益林明细一览表》，拟证明目前蒙洞一、二组拥有的林地为17000多亩，而洛平一、二组无任何林地，环江县政府将争议地划给蒙洞一组存在滥用职权的行为。本院认为，上诉人洛平一、二组在二审中提交的证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，本院不予接纳。 经审理，本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 本院认为，本案争议焦点是：环江县政府作出12号处理决定是否认定事实清楚、证据充分；环江县政府是否存在滥用职权行为。 一、关于环江县政府作出12号处理决定是否认定事实清楚、证据充分问题 本案争议地名称为石洞（又称洞石、洞直）和洞它（又称洞他），面积约为920亩，地类，地类主要为石山灌木林号处理决定确权的土地四至范围、面积事实清楚。本案争议各方均未能提供充分证据证明该争议地在土改、合作化、“四固定”等各历史时期已确权为其方所有。 蒙洞一组及洛平一、二组均持有1979年《山权证》，并以其《山权证》主张全部争议地为其一方所有。为查明事实，环江县政府于2012年4月18日组织双方到现场指界、绘制《下力屯、蒙洞屯“石洞”四至界线示意图》《“后圩”、“洞直”、“白打”四至界线示意图》，又分别于2018年5月2日、2018年5月8日再次组织蒙洞一组及洛平一、二组分别就各自《山权证》中的地名及四至范围现场指界，并制作了《现场勘查笔录一》《现场勘查笔录二》《现场指界签到册》等材料。根据现场指界核实的情况，可以确认蒙洞一组《山权证》填写的“石洞”的四至界线清楚，且能在实地形成完整的闭合圈，该四至范围包含了本案争议地。蒙洞一、二组在争议地内的管业事实证据亦较为充分，根据2012年4月10日双方签字认可的《文化村蒙洞屯与清潭村洛平屯土地权属争议范围现实管护图》，蒙洞村民小组在争议地内有采石场、养猪场、祖坟，并在图中标注4和8的地点种植有桑树共约40亩、在图中标注3和6的地点种植桉树约30亩，并一直经营使用争议地至2012年2月12日发生纠纷，这与在案的合同书、采石场承包（租赁）合同书、争议地管护统计表、现实管护照片、《土地承包经营权证》、环江县政府对周边群众作的调查笔录相互印证，足以证明蒙洞屯对争议地有长期管理经营的事实。虽然蒙洞一组《山权证》填写的“石洞”面积为300亩，与争议地面积有一定差异，但依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十六条第二款“书证材料记载东、西、南、北四至方位范围清楚的，以四至为准；四至记载不清楚，而该书证材料记载的面积清楚的，以面积为准；书证材料面积记载、四至方位不清又无附图的，根据权属参考凭证也不能确定具体位置的，由人民政府按照本条例第四条规定的原则确定权属。”环江县政府根据其调查核实的各方对争议地的管业情况和相关《山权证》，将蒙洞一组持有的《山权证》作为确定本案争议地权属的依据，作出12号处理决定，将争议地确权给蒙洞一组，认定事实清楚、证据充分。洛平一、二组《山权证》填写的“后圩、洞直、白打”面积仅为50亩，四至界线无法在实地形成完整的闭合圈，地名，地名中的&ldquo”的具体位置不明确，无法认定其《山权证》包含争议地。洛平一、二组除了在争议地内挖过2口水井且已不使用外，并未提供其他充分证据证明其对争议地进行长期有效管护的事实，其主张应以其《山权证》作为确权依据，主张环江县政府认定事实不清、证据不足的理由不成立。 二、关于环江县政府是否存在滥用职权行为 洛平一、二组上诉主张环江县政府存在滥用职权行为，其主要理由是认为本案争议坡地是其唯一的林区，其在争议地内有祖坟及长年种植的桑树，其《山权证》应予采信，而蒙洞一组的《山权证》面积不符，环江县政府将争议地确权给蒙洞一组属于滥用职权。本院认为，本案所涉纠纷属于单位与单位之间发生的林地所有权争议。依照《中华人民共和国森林法》第十七条第一款及《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款的规定，环江县政府具有作出本案被诉行政行为的法定职权。如前所述，环江县政府认定事实清楚、证据充分，该县政府已履行了调查询问、现场勘查、组织调解等法定程序。环江县政府根据查明的事实，将争议地最终确权给蒙洞一组所有，处理结果无明显不当，不存在滥用职权的行为。洛平一、二组上诉称环江县政府滥用职权的理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，环江县政府作出的12号处理决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。河池市政府作出12号复议决定，对环江县政府作出的12号处理决定予以维持正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人洛平一、二组的上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人环江毛南族自治县思恩镇清潭村洛平第一村民小组、环江毛南族自治县思恩镇清潭村洛平第二村民小组共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 韩胜强 审 判 员 蒋新江 二〇一九年十月十八日 法官助理 张 蕾 书 记 员 陈品涵 附：相关法律依据 1.《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例 第三十六条证明同一事实的数个证据材料，其证明效力按下列规定确定： （一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证； （二）鉴定意见、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言； （三）原件、原物优于复制件、复制品； （四）法定鉴定部门的鉴定意见优于其他鉴定部门的鉴定意见； （五）其他证人证言优于与权属纠纷当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证据； （六）数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。 书证材料记载东、西、南、北四至（以下简称四至）方位范围清楚的，以四至为准；四至记载不清楚，而该书证材料记载的面积清楚的，以面积为准；书证材料面积记载、四至方位不清又无附图的，根据权属参考凭证也不能确定具体位置的，由人民政府按照本条例第四条规定的原则确定权属。 2.《中华人民共和国森林法》 第十七条单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。 个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。 当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。 在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。 3.《中华人民共和国土地管理法》 第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。 单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。 当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。 在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。 4.《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。