江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏04行终201号 上诉人（原审原告）李伟成，男，汉族，1979年3月4日生，住河南省漯河市召陵区。 委托代理人李俊理，北京俊理律师事务所律师。 委托代理人李小威，男，汉族，1990年10月20日生，常州世创玻璃机械有限公司职员。 被上诉人（原审被告）常州市生态环境局，住所地常州市龙城大道1280号2号楼B座5楼。 法定代表人吴琪明，该局局长。 委托代理人李冰，常州市生态环境局常州经济开发区分局中队长。 委托代理人周蕾娜，江苏正气浩然律师事务所律师。 上诉人李伟成因环境保护行政处罚一案，不服江苏省常州经济开发区人民法院（2019）苏0492行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，常州市环境保护局（后更名为常州市生态环境局）以常州市世创玻璃机械有限公司（以下简称世创公司）全自动玻璃切割机制造项目需要配套建设的大气污染防治设施未建成即投入生产的行为违法了《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十九条第一款之规定，于2018年6月24日对世创公司全自动玻璃切割机制造项目直接负责的主管人员李伟成作出了常环经开行罚（2018）64号《行政处罚决定书》，对其处以罚款50000元。原告不服，遂诉至本院。 另查明，常州市环境保护局常州经济开发区分局（以下简称经开区环保分局）原系常州市武进区环境保护局内设机构，2018年1月19日，常州市政府办公室印发《常州市环境保护局主要职责内设机构和人员编制规定》，明确经开区环保分局属常州市环境保护局的派出机构。2019年1月，根据《常州市机构改革方案》，常州市环境保护局更名为常州市生态环境局。 原审法院认为，依据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款的规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。《环境行政处罚办法》第十七条的规定，县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件。《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。第十九条第一款规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。第二十三条第一款，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，……对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款……。本案中，关于被告的主体资格问题，2019年1月，根据《常州市机构改革方案》，常州市环境保护局变更名称为常州市生态环境局，其职权和管辖范围均未变更，故被告具备执法的主体资格。关于两名执法人员的主体资格问题，虽然被告所提供的行政执法证其复印件的年检页与原件不一致，但根据证据规则，应以原件为准。原告对上述两名执法人员资格问题提出质疑，否认其二人行政执法人员身份，但未有证据予以证明，对其主张，本院不予采信。自2018年1月19日，常州市环境保护局实行垂直管理，系该局对其工作机构、工作人员及其内部分工进行改革和调整，而非另设机构。作为其派出机构的经开环保分局代表其执法并无不当。关于执法人员在执法过程中是否存在违反程序，存在一人拍照一人记录的问题，原告仅仅以笔录上载明的时间来推断存在上述情况，未能排除被告可以采取某种技术手段达成上述状况的可能性，故不能确定被告存在上述情况。关于执法人员陈辉未参加集体讨论的问题，因集体讨论是行政机关内部对案件研讨的过程，系其内部行为，且法律并未规定上述行为采取的方式，故不能由此认定其违法。综上所述，世创公司全自动玻璃切割机制造项目需要配套建设的大气污染防治设施未建成即投入生产，违反了相关的法律规定，原告系全自动玻璃切割机制造项目直接负责的主管人员，被告作为行政执法部门对其进行处罚并无不当。原告的诉请缺乏事实及法律依据，依法不能支持。据此，经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李伟成的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李伟成负担。 上诉人李伟成上诉称，一、一审庭审程序违法。一审庭审时，原审被告委派了郁健（被上诉人副局长）、李冰、周蕾娜三位诉讼代理人，违反了行政诉讼法第三十一条第一款“可以委托一至二人作为诉讼代理人”的规定。二、一审法院把《常州市机构改革方案》、常州市政府办公室印发的《常州市环境保护局主要职责内设机构和人员编制规定》作为认定被上诉人主体资格的依据不当。三、在现场执法的同一时段，一名执法人员在做笔录，另一名执法人员在厂区拍照，违反了行政处罚法第三十七条第一款“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人”的规定。四、承办人陈辉竟然没有参加案件讨论发表意见，违反了行政处罚法第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”的规定。一审法院以法律未规定内部行政方式为由，认定上述行为“不能认定违法”错误。五、上诉人所在公司生产过程中仅使用少量喷漆，没有造成危害后果，情节轻微，被上诉人无证据证明排放超标，依法可不予行政处罚。综上，原审判决认定事实错误，适用法律、法规错误，请求本院撤销原审判决；撤销被上诉人常州市生态环境局作出的常环经开行罚（2018）64号行政处罚决定书；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人常州市生态环境局在二审期间答辩称，一、原审程序符合法律规定。法律规定行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。答辩人庭审中行政机关负责人及两名诉讼代理人出庭，符合法律规定，不存在程序违法情况。二、答辩人的主体资格符合法律规定。本机关在举证期限内提交了2018年1月19日印发的《常州市环境保护局主要职责内设机构和人员编制规定》，明确经开区环保分局系本机关的派出机构。本机关作出行政处罚时为常州市环境保护局，具备法定职权。因一审举证期限届满后“常州市环境保护局”正式变更为“常州市生态环境局”，故补充提交了证据《常州市机构改革方案》。三、执法人员的执法程序合法。本案执法人员为两人，执法程序合法。根据《环境行政处罚办法》第三十三条规定，上诉人认为“同一时间段内，同时在屋内做笔录又在厂区内拍照”，认为本案只有一名执法人员，是严重违反事实的陈述。四、集体讨论系行政机关内部对案件的研讨过程，系内部行为，法律并未规定集体讨论的方式，不能因为陈辉未参与就认为违法。事实上，本案也不存在上诉人所说的承办人没有到场发表意见的情况。五、本机关的行政处罚及原审判决事实清楚、适用法律正确。世创公司从事全自动玻璃切割机制造项目的生产，该项目需要配套建设的大气污染防治设施未建成即投入生产，该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条和第十九条第一款的规定，李伟成作为世创公司全自动玻璃切割机制造项目直接负责的主管人员，应依据第二十三条第一款进行处罚。本机关并非以上诉人造成环境污染为由进行处罚，而是对其需要配套建设的大气污染防治设施未建成即投入生产的行为进行处罚。综上，原审判决程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求本院依法维持一审判决。 当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审判决无异。 本院认为，一、依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十八条的规定：“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。”一审庭审时，被上诉人委派其副局长郁健作为行政机关负责人出庭并另行委托两位代理人参加庭审，符合上述规定。二、《常州市机构改革方案》、《常州市环境保护局主要职责内设机构和人员编制规定》是原常州市环境保护局已被机构改革更名为常州市生态环境局的上一级人民政府文件依据，也是常州市生态环境局承接原常州市环境保护局行政职权的文件依据，一审法院据此认定常州市生态环境局具有原审被告的主体资格并无不当。三、被上诉人委派两名执法人员在执法过程中又做笔录又拍照符合《环境行政处罚办法》第三十三条的规定，执法行为有可能是一个连续、间断或交叉的过程，故执法人员在同一时间阶段行使执法行为并无不当。被上诉人办理涉本案处罚的承办人为岳文泽和陈辉，岳文泽和陈辉非行政机关的负责人，在集体讨论时仅有岳文泽在场进行汇报，由行政机关的负责人讨论决定，并未违反行政处罚法第三十八条的规定。四、世创公司的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十九条第一款的规定，被上诉人依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，对世创公司全自动玻璃切割机制造项目直接负责的主管人员李伟成进行处罚，符合法律规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，证据确凿、适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李伟成负担。 本判决为终审判决。 审判长  王伟庆 审判员  谢唯立 审判员  王 莹 二〇一九年十月十五日 书记员  朱羲玲