重庆市沙坪坝区人民法院行 政 判 决 书（2019）渝0106行初19号原告：郑朝国，男，汉族，1966年7月25日出生，住重庆市沙坪坝区。被告：重庆市沙坪坝区规划和自然资源局，住所地重庆市沙坪坝区凤天大道**，统一社会信用代码11500000MB15590767。法定代表人：李青，重庆市沙坪坝区规划和自然资源局局长。委托诉讼代理人：张犁，重庆市沙坪坝区规划和自然资源局工作人员。委托诉讼代理人：单任，重庆静昇律师事务所律师。第三人：沙坪坝区征地办公室，，住所地沙坪坝区凤天大道**统一社会信用代码125001065868622051。法定代表人：魏毅，沙坪坝区征地办公室主任。委托诉讼代理人：张萌，沙坪坝区征地办公室工作人员。委托诉讼代理人：蒋和兵，沙坪坝区征地办公室工作人员。原告郑朝国诉被告重庆市沙坪坝区规划和自然资源局履行法定职责一案，于2019年1月16日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，依法于2019年1月21日向被告重庆市沙坪坝区规划和自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2019年6月13日、2019年7月12日公开开庭审理了本案。原告郑朝国，被告重庆市沙坪坝区规划和自然资源局委托诉讼代理人张犁、单任以及本院依法通知的第三人沙坪坝区征地办公室委托诉讼代理人张萌、蒋和兵到庭参加了诉讼。在审理过程中，因需要核实相关情况，本案中止审理。中止的事由消失后，本案恢复审理。本案现已审理终结。原告郑朝国诉称：一、原告社的征地情况。原告社的总面积为644.85亩，共涉及四个项目征地，其中渝遂铁路2004年征用本社土地14.637亩，该项目不涉及补差。另外三个项目从2010年3月至2011年4月先后1年左右，均有新批文，详情为：轨道1号线是2010年3月-11月征地，面积85.841亩（有新批文面积46.022亩）；双碑隧道是2010年6月-12月征地，面积39亩（有新批文面积6.9015亩）；这两个项目的新批文面积共计52.9235亩，是当时两个项目的临时用地，该临时用地应该属城投公司的预征地。城投公司是2011年4月征地面积506.536亩（全部新批文），前两个项目的临时用地52.9235亩也应纳入城投公司项目，但被告未纳入，侵害了原告的利益。3个项目总征地面积为631.377亩。二、被告违反了沙坪坝区人民政府关于预征地补差的144号文件第三条和第四条的规定。该文件第四条规定“比例补差”以社为单位，原告认为应按照文件规定执行。因为不管是旧批文或是新批文都是基于该社土地面积而来的，土地是该社群众共同所有的，该社的任何人都有同等享有的权利。被告却以各项目计算比例补差，即城投公司的村民补差比例99.77%，轻轨项目补差比例53.61%，两双项目比例17.70%，文件中根本没有以项目为单位计算比例补差的规定。所以原告认为被告以项目为单位计算比例补差，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款的规定，也违反了沙府(2016)144号文件的相关规定，而造成了征地单位没有足额补差，侵害了原告等几十户村民的利益，另外被告还把原告的砖墙石棉瓦盖有鸭床的这种房屋列为不补差，也必须依法纠正。因为它是宅基地上的建筑物，被告在计算时也扣了宅基地费的，所以也必须依法按比例补差。三、原告根据《土地管理法》第二条第一款和沙坪坝区人民政府(2016)144号文件第四条第三款之规定主张必须以社为单位计算比倒。即3个项目实施征地的总面积631.377亩，新批文总面积558.296亩来计算比例，（558.296亩÷631.377亩）=比例88.42%。被告未按照该比例计算原告补差费用，现向贵院起诉，要求判令被告按照原告根据（2016）沙府发144号文件第四条第三款的规定计算的补差比例88.42%计算补差费（包括安置补助费、建构物（旧房）补偿费)，在扣除已得款项后，向原告以银行存单方式发放款项。在庭审中，原告明确88.42%的计算方式为三个项目实施征地总面积631.377亩除以三个项目新批文的总面积558.296亩。原告郑朝国向本院提交并在庭审中举示了以下证据：《沙坪坝区人民政府办公室关于印发2016年沙坪坝区实施预征地补差兑付工作方案的通知》（沙府办发（2016）144号），证明沙坪坝区关于补差的政策规定。沙坪坝区征地办公室与沙坪坝区西永镇香蕉园村陈家湾（4）社签订的《征地补偿协议》六份，证明陈家湾社实施征地的总面积及征地时间。西永镇（街道）香蕉园村陈家湾社（4）社轨道项目、市城投项目、两双项目公示表三份，证明三个项目的补差比例数及新批文的情况。《预征地补差报告》、《预征地补差补充报告》，证明陈家湾社给街道反映补差情况意见未被采纳。《关于轨道一号线沙大段涉及西永镇香蕉园村陈家湾社征收占用土地的说明》，证明轨道一号线确有444.995亩是临时用地。《西永街道香蕉园村陈家湾（4）社市城投公司征地补差公示表》，证明该社社员李朝清、李朝伦、王庆福三户补差比例为99.77%；地上建筑物、构筑物、附着物补偿清单（郑朝国户），证明必须要按照此单上的所有财产计算补差才合法。被告重庆市沙坪坝区规划和自然资源局辩称：一、原告不是本案适格原告。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。在本案中，涉及原告户的香蕉园村陈家湾社轨道征地项目及社其他项目的安置补偿费用的补差比例系涉及整个集体经济组织利益的行政行为。在这种情况下，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的上述规定，原告不是本案适格原告。二、被告并无按88.42%的比例对原告进行补差的义务。在本案中，征地实施机构所计算的原告户的补差比例为53.61%，上述比例，系征地实施机构根据征地的具体情况，严格按照沙府办发(2016)144号文的相关规定制定。基于此，被告并无按88.42%的比例对原告进行补差的义务。综上，原告并非本案适格原告，答辩人并无按88.42%的比例对原告进行补差的义务，请求依法驳回原告诉讼请求。被告重庆市沙坪坝区规划和自然资源局向本院提交并在庭审中举示了以下证据和依据：《关于李六华、吴廷木、郑朝国户补偿比例的说明》；《沙坪坝区人民政府办公室关于印发2016年沙坪坝区实施预征地补差兑付工作方案的通知》（沙府办发（2016）144号）；以上证据证明原告不是本案适格原告，被告并无按88.42%的比例对原告进行补差的义务。《西永镇（街道）香蕉园村陈家湾（4）社两双项目公示表》；《重庆市人民政府关于沙坪坝区建设双碑隧道西永段工程农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2010]362号）；《征地补偿协议》2份；《重庆市人民政府关于沙坪坝区建设双碑隧道工程变更及附属设施项目农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2013]376号）；证据3-6证明：1.“两双”项目实施面积39亩，原批文面积32.0985亩，2013年后批文面积6.9015亩。2.补差比例为：6.9015亩/39亩=17.70%。《西永镇（街道）香蕉园村陈家湾（4）社轨道项目公示表》；《重庆市人民政府关于重庆市轨道交通一号线工程建设用地的通知》（渝府地[2010]455号）；《征地补偿协议》；《重庆市人民政府关于沙坪坝区土地征收的批复》（渝府地[2016]279号）；证据7-10证明轨道项目实施面积85.841亩，原批文面积39.819亩，2013年后批文面积46.022亩，故补差比例为：46.022亩/85.841亩=53.61%。《西永镇（街道）香蕉园村陈家湾（4）社市城投项目公示表》；《重庆市人民政府关于重庆高速公路发展有限公司建设遂渝高速公路沙坪坝区段工程征（转）用土地的批复》（渝府地[2004]905号）；《重庆市人民政府关于沙坪坝区建设双碑隧道工程变更及附属设施项目农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2013]376号）；《重庆市人民政府关于沙坪坝区土地征收的批复》（渝府地[2016]279号）；《重庆市人民政府关于沙坪坝区土地征收的批复》（渝府地[2016]282号）；《重庆市人民政府关于沙坪坝区土地征收的批复》（渝府地[2016]927号）；《重庆市人民政府关于沙坪坝区土地征收的批复》（渝府地[2017]962号）；证据11-17证明市城投项目实施面积506.536亩，2013年后批文面积505.372亩，故补差比例为505.372/506.536=99.77%。西永镇（街道）香蕉园村陈家湾（4）社两双、城投、轨道三个项目公示表公示现场照片；地上建筑物、构筑物、附着物补偿清单及清理表（户主：郑朝国）；20、轨道一号线征用西永镇香蕉园村陈家湾（4）社安置费发放表4张（户主：郑朝国）；以上证明郑朝国户在项目用地时的补偿情况及领取的补偿费用。21、申请及户口信息（户主：郑朝国）；22、《重庆市沙坪坝区国土资源管理分局关于呈报审批沙坪坝区实施城市规划建设征用西永镇香蕉园村陈家湾社、小湾社、颜家桥社、蔡家坝社4个社集体土地后241名社员农转非名单的函（沙国土资源发[2010]326）、《重庆市沙坪坝区西永镇香蕉园村陈家湾社征地农转非审批表及农转非人员名单》、《重庆市沙坪坝区国土资源管理分局关于补报审批陈家湾社等3个社57名社员农转非的函》（沙国土资源发[2011]475）、重庆市沙坪坝区西永镇香蕉园村陈家湾（4）社征地农转非审批表及农转非人员名单；以上证据证明郑朝国户农转非情形。23、《地上建筑物、构筑物、附作物计算表（征地补差45号文－58号文）城投》（户主：郑朝国），证明郑朝国户的补差金额。24、西永街道香蕉园村陈家湾（4）社两双征地资金发放表（郑超）；25、西永街道香蕉园村陈家湾（4）社市城投征地资金发放表（郑超）；26、城投公司征收西永街道香蕉园村陈家湾（4）社资金发放表（郑超）；27、轨道一号线征收西永街道香蕉园村陈家湾（4）社资金发放表（郑朝国）；证据24-27证明郑朝国户领取了补差款项。28、郑朝国户《征地拆迁货币安置住房协议》、《微电子产业园区拆迁还房安置协议书》、有线电视搬迁证明、承诺书；证明郑朝国户住房安置及搬迁的背景事实。第三人沙坪坝区征地办公室认为，原告非本案适格原告，被告并无按88.42%的比例对原告进行补差的义务，请求依法驳回原告诉讼请求。第三人未向本院提交证据。庭审质证时，原告对被告举示的证据1的真实性不予认可，对于被告举示的其他证据均无异议，但认为无法证明比例计算是正确的。原告认为应当以社为单位计算，不应该以项目为单位计算。对于征地和补差时领取的费用的真实性无异议，但认为该数额与按照144号文规定应当领取的费用不一致；另外补差应当按照当时的建构筑物清理表上的所有项目来补差，但是在这次补差过程中，原告的砖墙、石棉瓦盖、有鸭床的房屋没有作为补差的范围，不符合法律规定。被告对原告举示的证据1-3均无异议，但认为具体的补差比例是以项目为单位来计算，且对于补差公示表，原告所在社也并未对比例提出异议；对于原告举示的证据4、7不予认可；对于原告举示的证据5、6无异议。第三人对原告举示的证据的质证意见同被告。经庭审质证，本院认为，原告举示的证据1系本次沙坪坝区实施补差的政策依据，本院予以采信；原告举示的证据2能证明原告所在陈家湾社土地征用及补偿情况，本院予以采信；原告举示的证据3能证明原告所在陈家湾社各项目补差比例进行了公示，本院予以采信；原告举示的证据5，被告无异议，且能证明轨道一号线项目占用土地的情形，本院予以采信；原告举示的证据6的真实性被告予以认可，本院予以采信；原告举示的证据4、7不能达到其证明目的，本院不予采信。对于被告举示的证据2-28能证明原告所在陈家湾社各项目征地的批文情况、用地情况、补偿情况，各项目进行补差比例的计算公示情形；郑朝国户在征地实施过程中的补偿安置、农转非，以及本次领取补差金额的情形，且原告对以上证据的真实性均无异议，故本院予以采信。对于被告举示的证据1因与被告举示的其他证据相悖，故本院不予采信。经审理查明，2010年5月26日，重庆市人民政府作出《关于重庆市轨道交通一号线工程建设用地的通知》（渝府地（2010）455号），同意沙坪坝区征收西永镇香蕉园村陈家湾社的部分集体土地，共计2.6546公顷。但在实际用地过程中，重庆轨道交通一号线项目实际占用陈家湾社土地共计85.841亩。其中郑朝国系原重庆市沙坪坝区西永镇香蕉园村陈家湾社社员，该户共有三人，分别为：户主：郑朝国；配偶：钟廷英；儿子：郑超。在轨道一号线项目实施过程中，因需占用郑朝国户承包地，经郑朝国户申请，重庆市公安局沙坪坝区分局2011年10月19日批准郑朝国、钟廷英农转非。其儿子郑超因双碑隧道项目也经批准进行了农转非。因重庆市西部新城建设（轨道一号线），需要对郑朝国户位于陈家湾社的农房进行拆迁。沙坪坝区征地办公室与郑朝国户于2009年7月28日签订了《征地拆迁货币安置住房协议》，于2009年11月24日签订了《微电子产业园区拆迁还房安置协议书》，郑朝国户领取了相关费用后，前述房屋拆迁完毕。2016年4月1日，沙坪坝区人民政府经重庆市人民政府作出《关于沙坪坝区土地征收的批复》（渝府地（2016）279号）同意沙坪坝区征收西永镇香蕉园村陈家湾社集体土地，对该项目多占用的土地补办了用地审批手续。2016年10月18日，重庆市沙坪坝区人民政府办公室印发了《关于印发2016年沙坪坝区实施预征地补差兑付工作方案的通知》，对补差工作进行了安排，明确了补差原则及对象、补偿办法、组织领导、实施步骤、补差兑付工作流程。根据该文件规定，各相关职能部门及街道开始实施补差工作。因重庆市沙坪坝区香蕉园村陈家湾社属于本次文件规定的补差对象，且该社涉及了轨道项目、两双工程项目、市城投建设三个项目，沙坪坝区西永街道办事处分别制作了《西永镇（街道）香蕉园村陈家湾（4）社轨道项目公示表》、《西永镇（街道）香蕉园村陈家湾（4）社市城投项目公示表》、《西永镇（街道）香蕉园村陈家湾（4）社两双项目公示表》并予以了公示。公示表中载明了各项目的实施面积、2013年后征地批文情况、补差比例及集体应补差费，并载明2017年10月31日至11月5日为公示期，公示期内，如有疑义，请到街道107办公室反映情况。在公示期内未有人提出异议，沙坪坝区征地办公室即按照该社轨道项目补差比例53.61%、市城投项目补差比例99.77%、两双项目补差比例为17.70%对补差项目款项进行了支付。郑朝国户领取了补差金额。现原告对其领取的补差金额不服，现向本院提起诉讼，要求判如所请。本院认为，《沙坪坝区人民政府办公室关于印发2016年沙坪坝区实施预征地补差兑付工作方案的通知》（沙府办发（2016）144号文）系沙坪坝区人民政府为充分保障被征地村组及农户征地权益的政策性补助措施，在没有上位法规定的情形下，该文件可以作为补差工作的依据。该文件第四条补差办法规定：（一）补差内容涉及土地补偿费、综合定额补偿费、安置补助费、建构物（旧房）补偿费。（二）土地补偿费按适用58号文的批文面积计算补差费。（三）分类对综合定额补偿费、安置补助费、建构物（旧房）补偿费采取按“比例补差”办法实施。“比例补差”是以社为单位，补差费=各补差项目总额×补差比例（新政策批文面积÷该社实施总面积×100%）。原告认为该补差比例的计算应当以社为单位，即所有项目新政策批文÷该社所有项目实施占地总面积。审理中沙坪坝区征地办公室向本院出具了《关于对的说明》中对补差比例的计算做了说明，补差比例是指用该社在某一项目中适用新政策补偿标准的批文面积除以该社原实施该项目预征地时的实施面积而得到的比例数。本院认为，因本次沙坪坝区开展实施预征地补差兑付工作的依据为144号文，根据该文件规定，因预征地补差兑付工作指挥部办公室设在沙坪坝区征地办公室，该办公室负责全区补差兑付工作的统筹协调，统一补差办法与口径，故沙坪坝区征地办公室有权对144号文进行解释。根据该解释，西永香蕉园村陈家湾社涉及两双工程项目、市城投项目、轨道一号线项目三个项目，在补差过程中分别在项目的基础上，以社为单位来计算补差比例，并进行公示，在无异议的基础上按照比例来兑付，符合法律规定。原告计算的补差比例88.42%，其方式为以社为单位，所有项目新政策批文÷该社所有项目实施占地总面积计算得出，该计算方式缺乏依据，原告要求按此比例向其支付补差费用亦无法律和事实依据。依照，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告郑朝国的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郑朝国负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。同时，直接向该院预交上诉案件受理费，递交上诉状后期满七日内仍未预交诉讼费又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  张玉晶审 判 员  冯 晞人民陪审员  陈正远二〇一九年十月二十八日法官 助理  廖加川书 记 员  徐洪鸿