广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1137号 上诉人（一审原告）林胜友，男，1950年1月1日出生，壮族，住宁明县。 委托代理人何子尖，男，1954年8月12日出生，壮族，住宁明县。 被上诉人（一审被告）宁明县人民政府。住所地：宁明县江滨路68号。 法定代表人黄一碧，县长。 一审第三人宁明县自然资源局（原宁明县林业局）。住所地：宁明县城中镇城南新区。 法定代表人杨文宝，局长。 一审第三人宁明县那堪镇人民政府。住所地：宁明县那堪镇东阳街。 法定代表人何忠明，镇长。 上诉人林胜友因诉被上诉人宁明县人民政府未按照协议履行义务一案，不服崇左市中级人民法院（2018）桂14行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 崇左市中级人民法院一审查明:1979年林胜友在宁明县那××××新苏屯的集体荒山“金宝山”开荒24.1亩种植农作物。2000年9月10日，国务院作出国发〔2000〕24号《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》，要求在全国开展退耕还林还草的试点工作。2001年9月7日，广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）作出桂政发〔2001〕59号《关于切实做好我区退耕还林还草试点工作的意见》，要求在全区推进退耕还林工作。2002年4月11日，国务院作出国发〔2002〕10号《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，以完善退耕还林政策措施。2002年10月31日，自治区政府作出桂政发〔2002〕56号《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，以完善全区退耕还林政策措施。2003年3月10日，林胜友与原宁明县那堪乡人民政府（以下简称原那堪乡政府）就涉案的24.1亩土地的退耕还林事宜签订《退耕还林还草工程合同》。2003年12月5日，林胜友取得退耕还林粮食供应与现金兑现证，证上记载林胜友退耕还林的生态林面积为24.1亩。2003年-2007年，原那堪乡政府按24.1亩的面积将退耕还林的补助发放给林胜友，每年补助折合人民币5061元。2009年-2010年，原那堪乡政府经验收后确认林胜友的退耕还林实际面积为24亩，每年补助折合人民币5520元，并从中倒扣2004年-2006年以24.1亩面积多发的63元补助。2007年5月25日，林胜友取得2004年-2006年广西壮族自治区退耕还林工程检查验收证（农户）。2010年3月，自治区阶段性验收林胜友退耕还林面积为24亩。2012年，宁明县林业局就林胜友等人的投诉信访事项向中共宁明纪律检查委员会作出《关于那堪乡何子尖等农户退耕还林补助发放情况的汇报》，经宁明县林业局核实其档案中没有林胜友的2008年退耕还林自检材料，故未发放2008年退耕还林补助。2018年11月26日，林胜友提起行政诉讼，请求：解除宁明县人民政府用行政手段强迫与其签订的《退耕还林还草工程合同》，并将24亩土地归还给林胜友自主经营；判令宁明县人民政府恢复一条长200米、深1.5米、宽1.5米的排水沟给林胜友；判令宁明县人民政府和宁明县林业局、宁明县那堪镇人民政府连带赔偿经济损失960000元。 2014年，原那堪乡政府名称变更为第三人宁明县那堪镇人民政府。2017年5月23日，广西壮族自治区林业厅作出桂林办营字〔2017〕35号《关于进一步加快退耕还林补助资金兑现的通知》（以下简称2017年35号通知）。 崇左市中级人民法院一审认为：退耕还林工程合同性质属于行政协议。为做好退耕还林还草的试点工作，国务院和自治区政府分别作出国发〔2000〕24号《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》、国发〔2002〕10号《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》、桂政发〔2002〕56号《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》、桂政发〔2001〕59号《关于切实做好我区退耕还林还草试点工作的意见》，对退耕还林的责任主体为县级人民政府和退耕还生态林的补助为8年等情况进行规定。2003年3月10日，宁明县人民政府根据上述政策规定委托原那堪乡政府与林胜友签订《退耕还林还草工程合同》，按约定各方当事人签字盖章确认后合同生效。根据《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条第一款的规定可知，依法成立的合同，自成立时生效，合同当事人应按照约定全面履行自己的义务。本案中，《退耕还林还草工程合同》已依法生效，林胜友、原那堪乡政府都应依合同约定履行各自的义务。根据在案证据证实，林胜友退耕还林的24亩生态林于2003年-2007年、2009年-2010年已验收合格，宁明县人民政府亦已将补助发放给林胜友；因2008年的验收材料不全，故宁明县人民政府按约定缓发2008年的补助，符合法律规定和合同约定。根据2017年35号通知第五条第二款的规定可知，退耕还生态林的，原政策补助期为8年，在阶段验收时仍为生态林的，完善政策补助期为8年，两个补助期共16年，即在原8年补助期的基础上增加8年补助期。经查，在2010年的阶段验收时，林胜友的退耕还林为生态林且验收合格，则林胜友依上述规定可享受完善的8年补助期，宁明县人民政府亦应根据补助期内林木验收情况依照合同约定将补助发放给林胜友。宁明县人民政府应按照政策规定及合同约定并依照验收情况将补助发放给林胜友。 关于林胜友提出宁明县人民政府强迫其签订《退耕还林还草工程合同》的主张。《退耕还林还草工程合同》是宁明县人民政府落实退耕还林试点工作而委托原那堪乡政府与林胜友依法签订的，无证据证实宁明县人民政府有强迫林胜友签订的情形，且林胜友亦已按合同约定进行退耕还林并领取了7年的补助，则合同的签订及履行显属林胜友的真实意思表示，对这一主张不予支持。关于林胜友提出要求解除《退耕还林还草工程合同》的主张。本案中，宁明县人民政府因退耕还林验收材料不全根据合同约定而予以缓发2008年的补助并无不当，且宁明县人民政府亦已承诺在核实验收材料后将按约定发放；另，2017年35号通知要求再完善政策补助期为8年。经核实，现该项工作在宁明县并未开展。因此，在无法定解除情形的情况下，合同应继续履行而不能解除。关于林胜友提出宁明县人民政府应恢复排水沟的主张。如前所述，宁明县人民政府既不存在强迫林胜友签订合同的情形亦未构成违约，加之无证据证实有水沟被宁明县人民政府填平，则宁明县人民政府无义务恢复水沟。关于林胜友提出其应获得960000元赔偿的主张。宁明县人民政府既不存在强迫林胜友签订合同的情形亦未构成违约，且签订合同和履行合同均为林胜友真实意思表示，即合同不存在无效或解除情形，宁明县人民政府、宁明县那堪镇人民政府及宁明县林业局不应就此承担赔偿责任；另，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，国家赔偿以赔偿直接损失为原则，林胜友主张的损失属间接损失，依法不属国家赔偿范畴。 综上所述，宁明县人民政府未按政策规定和合同约定对涉案林地进行检查验收，及时发放补助款给林胜友，应承担继续履行合同，支付补助款的义务。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，判决：责令宁明县人民政府对林胜友的退耕还林地进行检查验收，按政策规定和合同约定对合格的面积兑现2008年度补助款和后8年（2011年至2018年）补助款。二、驳回林胜友的其他诉讼请求。 上诉人林胜友上诉称：1、一审法院片面审判，规避上诉人一审提交的证据，采信宁明县林业局的伪证，罔顾事实。判决所称的2008年验收材料不全缓发补助，实际上是林业局向官农大开闸门排挤原始林农，无法整理发放被排挤的林农档案。2、一审判决称后8年补贴的工作在宁明县没有开展不是事实。国家资金早已到位，宁政办电[2017]119号是宁明县人民政府发文实施将历年及第二个补助期滞留积压的补助资金发放，并不是没有开展该项工作。在此期间上诉人到林业站、乡政府上访，但有关单位都咬定退耕地不合格。3、宁明县林业局操作档案，违约犯法，使上诉人蒙受阻碍枉费16年地产的直接损失。上诉请求：1、撤销一审判决，重审本案。2、上诉人五年上访的车船费、误工费、几次开庭庭审旁听人员伙食费、误工费、律师费等3万元，由被上诉人负担。 一审第三人宁明县自然资源局述称：1、一审判决认定的事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序正当合法，依法应当予以维持。2、宁明县人民政府已依照一审判决第一项履行了法律义务，即依照政策，按程序向财政部门申请支付上诉人2008年度的退耕还林补助款，并兑现上诉人2017年、2018年度退耕还林补助，也向县政府申请对全县(包括上诉人)检查验收2011年度至2016年度退耕还林，以便支付兑现补助款。3、上诉人在上诉状中增加了诉讼请求没有依据。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。 被上诉人宁明县人民政府、一审第三人宁明县那堪镇人民政府没有提交书面答辩意见。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院另查明：2017年35号通知第五点记载：退耕地还生态林。原政策补助期8年，如阶段验收时仍为生态林的，完善政策补助期为8年，两个补助期共16年。 还查明：2019年3月17日，中共宁明县委员会办公室作出宁办发［2019］19号关于印发《宁明县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知。根据文件规定，宁明县自然资源局加挂县林业局、县不动产登记局牌子，负责全县林业相关工作。 本院认为：一、关于《退耕还林还草工程合同》是否属于行政协议的问题。涉案合同是宁明县人民政府为执行国家生态环境保护政策，推进退耕还林工作，在法定职责范围内委托原那堪乡政府与林胜友协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，性质上属于行政协议。 二、关于《退耕还林还草工程合同》的效力以及是否应当解除的问题。涉案合同订立的目的是退耕还林、封山绿化，保护和改善生态环境。该合同属于行政协议，对协议效力的审查，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。参照《中华人民共和国合同法》关于合同订立、生效及履行的相关规定，该合同经原那堪乡政府和林胜友签字捺印盖章，系双方当事人的真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效，双方都应依约履行合同。根据查明的事实，林胜友已经领取2003-2007年、2009-2010年退耕还林补助款，因宁明县林业局核实档案中没有林胜友2008年退耕还林自检材料，故未发放当年的退耕还林补助。本院认为，原那堪乡政府是在造林检查验收合格的基础上兑现2009年、2010年补助款，既然2008年之后的两年验收结果已经合格并已支付补助款，政府没有理由因档案中缺少自检材料而不予发放2008年补助款。虽然政府这一行为属怠于行使检查验收行政职权，但是宁明县林业局在一、二审诉讼中已表示2008年退耕还林补助款已经启动了兑现程序，因此政府并没有根本违约从而导致合同目的不能实现，该合同不符合《中华人民共和国合同法》第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”规定的法定解除情形，双方签订的《退耕还林还草工程合同》不应解除。林胜友主张宁明县林业局造假滞留补助款，但没有充分证据予以证实，以此为由提出解除合同没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的规定，宁明县人民政府应承担及时履行验收及兑现2008年度退耕还林补助款的义务。一审法院判令宁明县人民政府继续履行合同，向林胜友发放2008年合格面积的补助款，符合客观事实，也符合法律规定。同时，一审法院根据2017年35号通知规定，责令宁明县人民政府再兑现完善政策补助期（2011年-2018年）补助款，是对退耕农户权益的合法保护，判决结果符合政策规定，本院予以维持。 三、关于宁明县人民政府是否应该赔偿林胜友损失的问题。林胜友在一审诉讼中提出因与原那堪乡政府签订合同遭受经济损失960000元，但未能提供证据证明其损失。二审诉讼中又提出五年上访车船费、误工费、庭审旁听人员伙食费、误工费以及律师费损失3万元，该部分是二审增加的诉讼请求，不属本案审理范围。而且，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。林胜友提出的上述两部分损失均不属于因宁明县人民政府不履行验收及兑现退耕还林补助款造成的直接损失，因此对林胜友要求宁明县人民政府赔偿损失的请求本院不予支持。 四、关于林胜友提出原宁明县林业局腐败渎职的问题，不属于本案的审理范围，本院不予审查。 综上所述，《退耕还草还林工程合同》属于合法有效的行政协议，宁明县人民政府应承担继续履行合同，向林胜友支付相应补助款的义务。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，判决结果正确，本院予以维持。上诉人林胜友的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人林胜友负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年十月十日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 刘阳英