湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1306号上诉人(原审原告):常德市武陵区芙蓉街道办事处泽远社区6组。负责人：刘存云，组长。委托代理人：李建亚，常德市武陵区中信法律服务所法律工作者。委托代理人：肖骥，北京市中北律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：常德市武陵区人民政府。住所地：湖南省常德市武陵区皂果路。法定代表人：康少中，区长。委托代理人：黄智麟，常德市武陵区司法局工作人员。委托代理人：龙立军，湖南天思律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：常德市人民政府。住所地：湖南省常德市武陵区朗州路。法定代表人：曹立军，市长。委托代理人：余颖，常德市司法局工作人员。委托代理人：刘娟，常德市司法局工作人员。原审第三人：常德市武陵区芙蓉街道泽远社区居民委员会。住所地：湖南省常德市武陵区芙蓉街道泽远社区。法定代表人：刘杰，主任。上诉人常德市武陵区芙蓉街道办事处泽远社区6组(以下简称泽远6组)因与被上诉人常德市武陵区人民政府(以下简称区政府)、常德市人民政府(以下简称市政府)及原审第三人常德市武陵区芙蓉街道泽远社区居民委员会(此前系常德市武陵区芙蓉街道泽远村村民委员会，以下简称泽远村)土地行政裁决及行政复议一案，不服湖南省常德市中级人民法院(2019)湘07行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。泽远6组诉称，诉争的77.6235亩土地是泽远6组祖辈留下来的土地。泽远村经办的“老砖厂”原是老丹洲公社泽远大队利用本组北边废弃的沅江防洪大堤的土地进行红砖生产的村办企业。后来砖厂停办，泽远村没有对土地进行复垦，泽远6组将土地承包给本组村民用作鱼塘使用。2014年5月，常德市国土资源局发布了《拟征收土地公告》，但泽远6组不知道已将诉争的土地登记到泽远村名下；2015年5月14日，市政府发布征地补偿安置方案公告，泽远6组才发现诉争土地已经被政府划归泽远村所有。后经过一系列的程序，泽远6组向区政府申请确权，由于区政府的不作为，泽远6组向常德市中级人民法院提起行政诉讼。在法院的主持下，区政府承诺对诉争土地进行确权。区政府直到2018年8月29日才作出常武政土决[2018]3号《关于泽远社区6组与泽远社区“老砖厂”土地权属争议的处理决定》(以下简称3号处理决定)。泽远6组不服，向市政府申请复议，市政府作出常政复决字[2018]88号《行政复议决定书》(以下简称88号复议决定)，维持了3号处理决定。泽远6组认为：一、3号处理决定不是履行的土地确权这一特定的具体行政行为，违背了“区政府于收到撤诉裁定后三个月内按照泽远六组提交的权属争议裁定申请作出裁决”的生效法律承诺。二、区政府的行为程序违法。调解协议明确了确权的期限，区政府没有任何理由和依规定进行延期审批。区政府和市政府均没有举行听证程序，剥夺了泽远6组的陈述权和申辩权。三、两被告在实体处理中行政不作为，损害了泽远6组合法权益。诉争土地补偿款已经全部划拨给泽远村。区政府强行改变了原有土地利用现状。市政府以“追求行政效率”的理由维持了区政府的处理决定，违反了行政机关程序公正的基本原则。请求：1、判决撤销3号处理决定；2、判决撤销88号复议决定；3、判令区政府履行法定职责，将泽远6组与泽远村诉争的77.6235亩土地权属确权至泽远6组名下，该土地的补偿款由泽远6组全组村民共同共有；4、本案诉讼费用由被告承担。原审查明:案涉土地77.623亩从70年代开始由泽远村办砖厂(俗称“老砖厂”)。1990年3月3日，泽远6组(发包方)与泽远村(承包方)签订了《承包补偿协议》，第五点“以后土地处理办法”载明：1、泽远村负责砖厂不办后的土地调整，保证泽远6组水田人平占有面积达到全村人平水平。如不能达到，所欠的面积由泽远村每亩付稻谷一千二百斤；2、泽远村挖空面积在承包期内由泽远6组自行处理，不负担任何费用，承包期满后，其挖空面积按全村水面对待，所有权归泽远村，使用权归泽远6组。泽远村将原老学校西边的11.52亩土地调整为泽远6组的承包面积，泽远6组人平承包面积高于其他组人平承包面积。2000年3月18日，泽远6组向泽远村申请《关于退出及原砖厂复垦的全部面积交给村的报告》，主要内容为：泽远6组分给各农户地处八组和二组之间的十多亩土地，因组人平占有面积大，人员负担重，经组里共同商议从2000年5月30日起原砖厂已复垦的全部面积交由村里。报告上有时任组长杨瑞林的签字并附有全组人的签名，泽远村同意了该报告的内容。2012年6月19日，泽远6组与泽远村签订了《权属界线协议书》并附有《权属界线协议书附图》，案涉土地不在泽远6组范围内，时任组长杨瑞林在协议书和附图上签名。2012年8月27日，区政府发布常武政通告〔2012〕14号《关于开展农村集体土地所有权确权登记发证工作的通告》，决定在全区范围内开展农村集体土地所有权确权登记发证工作。2013年3月13日，区政府发布常武政函〔2013〕12号《关于公布泽远村农村集体土地所有权确权结果的公告》，主要内容为：现将泽远村范围内的农村集体土地所有权宗地的调查结果予以公示，请相关指界人将上述指界结果在本农民集体村民会议或村民代表会议上进行说明，并对本农民集体的权属界线位置、地名名称等是否正确给予核对确认。如有异议，请于本公告发布之日起15日内到常德市国土资源局武陵区分局申请办理复核手续。逾期没有提出异议的即认为泽远村范围内的农村集体土地所有权确权指界结果正确有效，将以此确权结果进行数据入库和登记发证。并附有《泽远村农村集体土地所有权权属界线图》、《泽远村农村集体土地所有权权属界线接合图》。在异议期内，泽远村6组没有提出异议。2014年5月15日，常德市国土资源局发布常国土征拟字〔2014〕15号《拟征收土地公告》，征收项目名称为常德财经职业技术学院项目，征收范围包括了案涉土地。2014年10月14日，湖南省人民政府批准征地。2015年2月11日，常德市国土资源局武陵区分局制作了《被征地单位地类、面积登记表》，登记的泽远6组的土地不包括案涉土地。2015年5月14日，市政府发布常政征土告字〔2015〕55号《征收土地公告》。2015年10月12日，常德市国土资源局发布常国土征补字〔2015〕73号《征收补偿安置方案公告》。2015年11月7日，常德市武陵区征地拆迁所对泽远6组作出常征补字(2015)73号《征地土地补偿通知书》并附有《征收土地补偿明细表》，不包括案涉土地。泽远**认为是案涉土地的所有权人，土地补偿款应该由组里所有，开始向区政府申请土地确权。由于区政府和市政府一直未予确权，泽远6组分别以区政府和市政府为被告向原审法院提起诉讼，原审法院分别受理了两案。2018年1月16日，原审法院组织泽远6组和区政府进行协调，达成以下协议：1、区政府于收到撤诉裁定三个月内按照泽远6组提交的权属争议裁决申请作出裁决；2、泽远6组撤回(2017)湘07行初114号、(2017)湘07行初103号两案的起诉。原审法院于2018年1月16日作出(2017)湘07行初114号行政裁定，准许泽远6组撤回对区政府的起诉，并送达给泽远6组和区政府。受理泽远6组的确权申请后，区政府组织常德市国土资源局武陵区分局、区政府法制办公室、常德市武陵区芙蓉街道办事处进行了调查核实。常德市国土资源局武陵区分局于2018年6月26日组织争议双方进行调解。调解不成，区政府于2018年8月29日作出3号处理决定，认为：泽远6组在申请确权期间，没有提出新的证据足以推翻原有确权结论，泽远6组在征地确权和公告期间对土地权属也未提出异议。决定依据《土地权属争议调查处理办法》第四条、《土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款的规定，决定：“老砖厂”77.623亩争议土地的所有权归泽远社区集体所有。2018年8月30日，区政府向泽远村和泽远6组送达了3号处理决定。泽远6组不服，向市政府申请复议。市政府于2018年9月19日立案受理后，向区政府送达了《行政答辩状通知书》，区政府进行了答辩并提交了相关证据。因案情复杂，经批准延长审理期限30日。2018年12月14日，市政府作出88号复议决定，维持区政府作出的3号处理决定。2018年12月19日，市政府向泽远6组送达了88号复议决定。泽远6组不服，向原审法院提起本案诉讼。另查明，2014年8月18日，区政府作出常武政发〔2014〕17号《关于调整我区乡镇及街道行政区划的通知》，新组建武陵区芙蓉街道，辖区包括泽远村。原审认为：本案的争议焦点为：一、3号处理决定程序是否合法。二、3号处理决定和88号复议决定事实是否清楚，适用法律是否正确。一、3号处理决定程序不符合法律规定。《土地权属争议调查处理办法》规定了作出土地权属争议处理决定的程序。根据该办法第四条的规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。本案中由常德市国土资源局武陵区分局进行调查和调解，但没有证据证明作出了拟定处理意见报区政府。从区政府提交的证据不能证明作出3号处理决定的程序合法。二、3号处理决定和88号复议决定事实清楚、适用法律正确。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定，村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。本案中，案涉土地由泽远村办砖厂，泽远村为补偿泽远6组，给其调配了村里其他地方的土地。砖厂复垦后，泽远6组主动申请将复垦的全部面积交给泽远村。2013年3月13日，区政府发布泽远村农村集体土地所有权确权结果的公告，泽远6组没有提出异议。从区政府提供的证据可以证明案涉土地在2015年征收之前一直归泽远村，泽远6组没有提出异议。综上，3号处理决定和88号复议决定将案涉土地确权给泽远村事实清楚、适用法律正确。综上，3号处理决定程序虽然不符合法律规定，但对实体处理结果没有影响，对原告的权利也不产生实际影响，对3号处理决定和88号复议决定应确认违法，但不予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项、第七十九条的规定，判决：一、确认区政府于2018年8月29日作出的3号处理决定违法；二、确认市政府于2018年12月14日作出的88号行政复议决定违法。三、驳回泽远6组的其他诉讼请求。原审案件受理费50元，由区政府、市政府共同负担。泽远6组不服上述判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清。原审法院认定“案涉土地77．623亩从70年代开始由泽远村办砖厂(俗称老砖厂)”,没有事实依据。根据1990年3月3日，泽远6组与泽远村(社区)签订了《承包补偿协议》，协议记载面积是56．29亩，加上上诉人所有的没有分到户的约22亩的藕塘，与上诉人的诉求相同。从被上诉人提供的两份泽远6组土地承包卡中，上诉人承包的土地面积总数是158.784亩，这其中没有将22亩藕塘承包到各户，属于组公共用地，2008年泽远村提供的泽远6组土地承包面积调整到总计120．791亩。考虑两级政府认定的泽远村给上诉人调整了11．52亩面积的情况，两次承包面积差额为49．513亩。与上诉人主张的诉争土地面积近似。案涉土地在1985年时所有权属于上诉人所有确认无疑。二、原审法院、两被上诉人均偷换农村集体土地所有权和行政区划的性质和概念。在3号处理决定、88号复议决定与原审判决中，均将区政府提供的1989年《常德市鼎城区丹洲乡泽远村权属认定书》来证明诉争土地确权为泽远村集体所有的依据。但该权属认定书是泽远村与相邻村(单位)的土地权属划分相邻点的坐标确认情况，泽远村所属各组的土地均包含在内，并不能证明诉争土地的所有权确定到泽远村名下这一事实。而本案诉争的土地的所有权真正的确权是1985年泽远村6组土地承包名册和土地承包登记卡，土地承包名册和登记卡载明，上诉人1985年时的水田、旱地(其中柑园)、自留地的总承包面积是158．8亩，承包登记卡中还载明了相应各承包户的承包面积和四至，按照当时的情况，还核发了土地承包证，这才是行政机关的有效行政许可和行政确权的证明。三、原审判决在“经审理查明”中，将2000年3月18日泽远6组向泽远村申请《关于退出及原砖厂复垦的全部面积交给村的报告》这份没有经过举证质证的证据作为依据，违反了行政诉讼法中“未经举证质证的证据不能作为定案依据”的规定。该证据是在当时的历史情况下，乡统筹、村提留等三提五统的政策是以组集体土地的面积和人头来计算的，平均下来每年上诉人的每个村民的负担达到了四、五百元之多，且里面的原因多数是编造的，实际上并不存在复垦的事实；而退还学校的学农基地的原因是因为那块土地离组较远，村里承诺的给修路、修桥却没有兑现，实际上，村里没有批准退地申请，那块土地现在还属于泽远6组。四、原审法院没有将庭审查明的事实作为本案定案的依据。诉争土地在砖厂停办后一直未进行复垦、上诉人将其作为鱼塘发包给本组村民使用，鱼塘的拆迁补偿款已经由上诉人领取，泽远村没有提出异议。若依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定，应该将诉争土地确认至上诉人名下。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第四款规定“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”。但被上诉人在本案争议还没有解决前就擅自将土地补偿款发放给了泽远村，并改变了土地利用现状侵害了农民的权益。湖南省人民政府法制办公室曾电话向上诉人释明，要求上诉人向常德市人民政府申请土地确权，两被上诉人均已认可，并进行了相应的程序处理，但却没有执行到位。综上，请求撤销原判，依法支持上诉人的诉讼请求。区政府答辩称：一、原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。争议土地自70年代起就是村办企业用地，1984年联产承包责任制包产到户，争议土地并未分给泽远6组；1989年全国第一次土地详查争议土地确认为泽远村集体所有；2012年常德市开展农村集体土地所有权确权登记发证，2012年6月19日泽远村与泽远6组签订《权属界线协议书》，并由双方指界人(包括泽远6组原组长杨瑞林)实地指界确认双方界址，签署《武陵区丹洲乡泽远村农村集体土地所有权权属界线确认图》，认可争议土地不在泽远6组范围内；2013年3月13日区政府发布《关于常德市武陵区丹洲乡泽远村农村集体土地所有权确权结果的公告》，对土地所有权调查结果及相关权属界线图、结合图进行了公示，泽远6组未提出异议，经此次调查确权，争议土地权属明确无误。2014年2月26日，泽远村村支两委召开各组组长、党员代表、群众代表、监督委员会代表大会，再次确认争议土地属村集体所有：2014年5月开始常德市国土资源局发布《拟征收土地公告》，在5月17日召开的村民代表大会上，泽远6组组长刘存云签字认可了包括争议土地在内的拟征收土地28．6571公顷属泽远村集体所有。2014年10月14日省政府批准征地后，在常德市国土资源局组织土地权利人现场勘界确认时，泽远6组组长刘存云在确认界址的指界图上签字认可；2015年5月14日和10月12日发布的《征收土地公告》、《征收土地补偿安置方案公告》列明争议土地权利人为泽远村集体，泽远6组未提出任何异议。2、3号处理决定虽然程序存在一些瑕疵，但认定事实清楚，处理结果正确，争议土地并不属于上诉所有。原审判决并无不当。二、上诉人所持理由没有事实与法律依据。争议土地在未被政府征收获得经济补偿前，上诉人从未对争议土地主张过所有权。相反，上诉人还曾主动就争议土地交归村集体一事专门进行过书面报告。3号处理决定依照的《土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》，是处理土地权属争议的合法依据，并无不当。湖南省人民政府就某一事项进行的电话释明，并不是行政决定，也不是行政程序法律规范，被上诉人是否履行省政府电话释明的事项都不代表程序违法。至于争议土地现状，在上诉人与泽远村发生权属争议时，争议土地已经被省政府批准征收，市政府不是土地权属争议当事人一方，其实施征地拆迁并未改变土地利用现状。综上，请求维持原判。市政府答辩称：一、市政府是法定的复议机关。根据行政复议法第十三条关于“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府．申请行政复议”之规定，当泽远6组对区政府行政行为不服提出行政复议申请时，市政府是法定的行政复议机关。二、市政府办理行政复议案件程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。2018年9月19日，市政府收到泽远6组行政复议申请，并于该日登记受理泽远6组的行政复议申请后，9月21日，市政府所属行政复议机构将行政复议申请书副本及行政复议答辩通知发送给区政府。10月8日，市政府收到区政府提交的当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。因案情复杂，2018年11月16日，行政复议机构报请批准延长本案行政复议审理期限30日。2018年12月14日，市政府所属复议机构向市政府提出行政复议审理报告并报送审签。经行政复议机关负责人同意，市政府作出88号复议决定，并于12月19日、12月20日分别将88号复议决定发送给泽远6组、区政府。综上所述，市政府作出的88号复议决定主体适格、程序合法、适用法律正确。恳请依法驳回泽远6组的诉讼请求。泽远村口头陈述称：争议地没有在1985年泽远6组的土地承包登记卡中，对泽远村6组的鱼苗补偿，是经政府多次协调后给的补偿。当事人在原审中提交的经庭审质证的证据已随案移送本院。原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院查明：上世纪70年代至90年代期间，泽远村先在争议地部分土地上办砖厂，之后，又在争议地范围内挖土用于制砖。泽远6组于2018年1月16日申请确权的争议范围内的土地，包含在常德市国土资源局武陵分局于2012年3月作出的《丹洲乡泽远村农村集体土地所有权权属界线确认图》确认归泽远村所有的集体土地中，该权属界线确认图有泽远村的11个村民小组的指界人签字，泽远6组的签字人为时任组长杨瑞林。二审对当事人进行调查、询问时，泽远6组称，1985年泽远村6组土地承包名册和土地承包登记卡中，没有包含争议地。还查明，区政府于2015年12月28日作出的《关于芙蓉街道岩坪村等四个建制村撤村建立社区居委会的批复》（常武政函[2015]53号）文件，撤销泽远村村民委员会，设立泽远社区居民委员会。本院对原审查明的其他事实予以确认。本院认为：本案争议的焦点是将争议地的所有权确定归泽远村是否合法。从本案查明的事实看，案涉争议土地上世纪70年代至90年代由泽远村办砖厂，期间泽远村给泽远6组调配了村里其他地方的土地。之后，虽然泽远6组对办砖厂所挖空的面积形成的水面享有使用权，但按泽远村与泽远6组达成的协议约定，泽远6组使用的水面的土地所有权归泽远村。2012年6月泽远村负责人与泽远6组组长签订了权属界线协议书，泽远6组认可争议地不在其享有土地所有权土地范围内。2013年3月，区政府发布并张贴了泽远村农村集体土地所有权确权结果的公告，该公告所附的有时任泽远6组组长签名的土地所有权权属界线确认图表明，争议地在泽远村享有所有权的土地范围内。3号处理决定将争议地所有权确定归泽远村，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款的规定。本案各方当事人提交的证据尚不能证明争议地的所有权依法应由泽远6组享有，泽远6组主张争议地归其所有的证据不足。3号处理决定将争议地确权给泽远村，有事实和法律依据。但在本案审理过程中，区政府没有向法院提交国土资源行政主管部门拟定的处理意见，应视为没有拟定的处理意见，3号处理决定程序上存在违反《土地权属争议调查处理办法》的相关规定之处，市政府作出的88号行政复议决定，对此予以维持亦不符合上述规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决结果正确，依法予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人湖南省常德市武陵区芙蓉街道办事处泽远社区6组负担。本判决为终审判决。审判长  张少波审判员  赫荣生审判员  余旭东二〇一九年十月八日法官助理刘柯岑书记员刘威