兰州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）甘71行终129号上诉人（原审被告）兰州高新技术产业开发区管理委员会，住所地甘肃省兰州市高新区创新园创新大厦**。法定代表人魏秀龙,该管委会主任。委托代理人牛斌，该管委会规划土地执法监察队副队长。委托代理人刘玉红，甘肃合睿律师事务所律师。被上诉人（原审原告）牛得祥，男，1963年12月20日出生，汉族，住甘肃省榆中县。委托代理人王柏潭，甘肃和乾律师事务所律师。上诉人兰州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称兰州高新区管委会）因与被上诉人牛得祥行政处罚一案，不服兰州铁路运输法院（2019）甘7101行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明,2009年9月起，牛得祥与榆中县连搭乡金家营村村民委员会签订《土地承包经营权转包合同》，从榆中县连搭乡金家营村一社及部分村民处，共流转金家营村一社的“两沟一梁”闲置地、耕地共计100亩。该宗土地流转经榆中县农业承包合同管理委员会《鉴证书》（榆农承包〔2009〕鉴字第93号鉴证）。牛得祥取得该100亩土地使用权后用于种植蔬菜、从事养殖业。后因土地塌陷严重、水源缺少等原因，牛得祥中止蔬菜种植和养殖。2013年3月18日，牛得祥与江林签订《合作协议》，将流转的部分土地作为入股资本合作生产水泥制品。2018年6月12日，兰州高新区管委会对牛得祥是否违法占地行为进行调查核实。同日，向牛得祥直接送达了兰（兰高新规土执）调字（2018）011号《接受调查通知书》、兰（兰高新规土执）责停字（2018）011号《责令停止违法行为通知书》、兰（兰高新规土执）预告（2018）011号《国土资源违法后果预先告知书》，对牛得祥本人进行询问，制作《询问笔录》《现场勘测笔录》。2018年7月10日，兰州高新区管委会向牛得祥直接送达了兰高新规土执罚告（2018）22号《行政处罚告知书》、兰高新规土执听告（2018）22号《行政处罚听证告知书》。牛得祥在法定期限内未提出陈述、申辩及要求进行听证。2018年7月16日，兰州高新区管委会作出兰高新规土执罚〔2018〕22号《行政处罚决定书》并向牛得祥直接送达。牛得祥不服，提起本案诉讼。另查明，兰州高新区管委会接到兰州市公安局便衣侦查支队2017年10月20日作出的兰公便报（2017）54号《关于对榆中县牛得祥非法侵占土地线索的核查报告》后，申请榆中县土地勘测规划室对牛得祥违法用地界线进行测量。2017年11月10日，榆中县土地勘测规划室作出《违法用地范围测量技术报告》，该报告显示“依据第二次全国土地利用现状调查数据，确定违法用地地类为耕地和草地，总面积41617.0平方米，其中一般耕地3568.0平方米，基本农田27715.0平方米，草地10334.0平方米”。原审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件”的规定，按照甘肃省人民代表大会常务委员会于2005年11月21日表决批准的《兰州高新技术产业开发区条例》第四条第一款“兰州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）按照市人民政府授予的职权，对高新区内的经济、行政和社会事务进行管理，为在高新区内从事创业的组织和个人提供服务，负责本条例的组织实施”、第八条第（五）项“协同市人民政府有关部门负责高新区内的计划、财政、人事、劳动和社会保障、土地、规划、城建、房产、民政、科技、教育、文化、卫生等经济、行政和社会事务的管理”的规定，兰州高新区管委会对高新区及其所属园区范围内的违法用地行为具有监督管理的职责。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款“人民法院审理行政案件，参照规章”的规定，参照国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》5.2中“对于有明确违法行为发生地和基本违法事实的国土资源违法线索，应当填写《违法线索登记表》”、6.3中“核查结束后，核查人员应当提交核查报告，提出立案或者不予立案的建议”、7.3中“核查后，执法监察工作机构认为符合立案条件的，应当填写《立案呈批表》，报国土资源主管部门负责人审批”、9.4中“案件调查结束后，承办人员应当起草《国土资源违法案件调查报告》”、11.1中“案件经审理通过的，承办人员应当填写《违法案件处理决定呈批表》”等国土资源违法行为查处的程序性规定，本案中，被告兰州高新区管委会在举证期限内并未提交能够证明违法线索处置、核查结果处置、立案呈批、调查报告起草、作出处理决定等程序合法性的证据，应当承担举证不能的法律后果，其作出的兰高新规土执罚（2018）22号《行政处罚决定书》程序违法且不属于程序轻微违法的情形，应予撤销。关于兰州高新区管委会提出原告的起诉超过法定起诉期限的辩解理由，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”、《中华人民共和国土地管理法》第八十三条中规定“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉”、《国土资源行政处罚办法》第三十条规定“法律法规规定的责令改正或者责令限期改正，可以与行政处罚决定一并作出，也可以在作出行政处罚决定之前单独作出”，兰高新规土执罚（2018）22号《行政处罚决定书》中一并作出的处罚有责令拆除和罚款两项内容，并非单一的责令限期拆除决定，为保护行政相对人的诉讼权利，对该处罚决定不能适用15日的起诉期限，故不予采纳被告对原告起诉期限的辩解理由。综上，兰州高新区管委会作出的兰高新规土执罚〔2018〕22号《行政处罚决定书》违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销被告兰州高新技术产业开发区管理委员会作出的兰高新规土执罚〔2018〕22号《行政处罚决定书》。上诉人兰州高新区管委会上诉称：1.国土资发〔2014〕117号《国土资源部关于印发的通知》属于部门规范性文件，而非部门规章，不属于行政案件的审判依据，因此，一审法院认识法律错误。上诉人作出的兰高新规土执罚〔2018〕22号《行政处罚决定书》符合《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政处罚法》的规定，不存在程序违法的情形。2.“责令限期改正”与“责令限期拆除”属于不同的法律概念，两者产生的法律后果不同。“责令限期改正”处罚措施对应的违法行为是可以改正的。“责令限期拆除”处罚措施对应的违法行为是无法改正的。一审法院认为二者属于相同的行政处罚措施，属于认识法律错误。3.被上诉人的起诉超过《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定的15日起诉期限，其起诉依法不能成立。4.兰州高新区管委会与兰州新区管委会的法律地位相同，均享有县级以上人民政府的职权。因此，甘肃省高级人民法院作出的行政裁定适用法律错误。以兰州高新区管委会为被告的一审行政案件应由中级人民法院管辖。请求：1.撤销兰州铁路运输法院（2019）甘7101行初138号行政判决；2.驳回被上诉人的起诉。被上诉人牛得祥答辩称：1.上诉人对案涉土地性质的认定没有依据。上诉人对土地性质以保密为由搪塞。但本案已经进入司法程序，上诉人不应向法庭保密，也不能剥夺被上诉人的质证权利和知情权。2.关于违法占用土地实际亩数的认定问题。被上诉人承包的100亩流转地均为荒地。经鉴定评估，本案实际建设占地不足9亩。但《处罚决定书》认定占用土地面积远远超过了被上诉人实际占用的土地面积，加重了对被上诉人的处罚。3.关于原审判决适用法律的问题。原审判决撤销处罚决定的理由仅是程序不合法。被上诉人认为，该处罚决定的法律依据及事实依据均明显不足，应从实体上撤销该行政处罚决定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审期间，上诉人兰州高新区管委会向本院提交了成立兰州高新区管委会及该管理委员会编制情况的相关材料，用以证明兰州高新区管委会行使县级人民政府职权，以兰州高新区管委会为被告的一审行政案件，应当由中级人民法院管辖，而不应当由基层人民法院管辖。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十一条规定：“有下列情形之一的，人民法院不予审查：（一）人民法院发回重审或者按第一审程序再审的案件，当事人提出管辖异议的；（二）当事人在第一审程序中未按照法律规定的期限和形式提出管辖异议，在第二审程序中提出的。”因上诉人兰州高新区管委会在一审期间未提出管辖权异议，故二审法院不予审查。经二审审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，兰州高新区管委会作出的兰高新规土执罚〔2018〕22号行政处罚决定，内容包括责令拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌，以及对非法占用的基本农田、一般耕地、草地的行为处以罚款。因此，对于兰州高新区管委会作出的行政处罚决定的行政行为，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》规定的六个月的起诉期限。故对上诉人兰州高新区管委会认为被上诉人牛得祥提起本案行政诉讼超过法定起诉期限的意见，本院不予采纳。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”该法第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”本案中，上诉人兰州高新区管委会对被上诉人牛得祥是否非法占用土地进行了调查，但认定被上诉人牛得祥违法占用土地的证据不足，且没有提交涉案行政处罚经过行政机关负责人集体讨论的证据。故上诉人兰州高新区管委会认定被上诉人牛得祥非法占用土地的事实不清，证据不足，违反法定程序，涉案行政处罚决定应当予以撤销。综上所述，原审判决结果正确，依法应予维持。上诉人兰州高新区管委会的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人兰州高新技术产业开发区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  赵小明审判员  苏 静审判员  涂海峰二〇一九年十月十六日书记员  马 倩