浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行申151号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）玉环县金马铜业有限公司，住所地玉环市科技产业功能区。法定代表人张弘，执行董事。委托代理人王青斌，北京市炜衡律师事务所律师。委托代理人杨阳，北京市炜衡律师事务所实习律师。被申请人（一审被告、二审上诉人）玉环市自然资源和规划局，住所地玉环市玉城街道双港路**。法定代表人蔡其方，局长。应诉负责人林德汉，副局长。委托代理人章剑生、毛洪辉，浙江泽大律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审上诉人）玉环市人民政府，住，住所地玉环市玉城街道东城路**/div>法定代表人吴才平，市长。委托代理人陈琳，玉环市司法局工作人员。委托代理人董灵旭，浙江星汇律师事务所律师。再审申请人玉环县金马铜业有限公司（以下简称玉环金马公司）因玉环金马公司诉玉环市自然资源和规划局、玉环市人民政府土地行政协议及行政复议一案，不服台州市中级人民法院（2017）浙10行终2号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，并于2019年7月8日组织双方当事人进行了听证。经本院院长批准，本案依法延长了审查期限。现已审查终结。玉环金马公司申请再审称：一、二审判决认为因玉环金马公司与玉环县楚门经济发展有限公司（后变更为玉环市楚门城镇建设投资有限公司，以下简称楚发公司）签订的《玉环县科技产业功能区建设项目用地协议书》（以下简称《楚门协议》）属于无效协议，故玉环金马公司的行为构成以欺诈方式与原玉环市国土资源局（以下简称原玉环国土局）订立《国有土地使用权出让合同》（以下简称《国土合同》）并损害了国家利益，《国土合同》应为无效。这种理解属于适用法律、法规确有错误。（一）没有任何法律法规规定签订《国土合同》必须以签订《楚门协议》为前置性条件，《国土合同》亦未约定其效力以《楚门协议》是否有效为前提。《国土合同》是独立的合同，《楚门协议》的效力与《国土合同》的效力没有任何关联。原玉环国土局已经分别与台州金马铜业有限公司（以下简称台州金马公司）、玉环金马公司、玉环金迪科技有限公司（以下简称玉环金迪公司）签订了《国土合同》，收取了相应的土地出让金，并为三家公司分别办理了国有土地使用权证。同时，在《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》实施之前，玉环市人民政府已经同意将涉案土地的使用权由三家公司使用，并为其办理相应的审批手续，故上述三份《国土合同》系签约双方真实意思表示，既不违反法律规定，也不存在被认定无效的情形。原玉环国土局也始终未将《楚门协议》作为签订《国土合同》的前提性文件。通过原玉环国土局2015年9月30日作出的《关于政府信息公开申请答复书》可知，原玉环国土局并未将《楚门协议》作为申请《国有土地使用证》的档案材料，故原玉环国土局并不以《楚门协议》作为签订《国土合同》的条件。（二）没有任何证据证明原玉环国土局与台州金马公司、玉环金马公司签订的《国土合同》属于无效合同。即使认定玉环金迪公司与楚发公司签订的《楚门协议》属于倒签合同的行为，也不能证明楚发公司与台州金马公司、玉环金马公司之间签订的《楚门协议》属于倒签合同的行为，故不能得出原玉环国土局与台州金马公司、玉环金马公司签订的《国土合同》属于无效合同的结论。（三）国家利益并未受到损害。本案中台州金马、玉环金马、玉环金迪三家公司已超额支付了土地使用权出让金，但时至今日仍未取得相应的土地使用权。国家利益并未受到损害。二、二审判决认定玉环金马公司采取伪造收据、倒签协议时间的欺诈手段与原玉环国土局签订《国土合同》的事实主要证据不足，且有新的证据，足以推翻二审判决。（一）没有任何证据证明玉环金马公司与楚发公司恶意串通故意倒签《楚门协议》。1.玉环金迪公司虽然在2006年9月28日才成立，但玉环金迪公司的发起人张弘可以在玉环金迪公司成立之前以玉环金迪公司的名义与楚发公司签订《楚门协议》，待玉环金迪公司成立之后由玉环金迪公司对该《楚门协议》再进行确认，这是我国法律允许并认可的。在没有相反证据证明张弘作为玉环金迪公司的发起人是在2006年7月28日之后签订该《楚门协议》的情况下，就不能仅仅以玉环金迪公司成立于2006年9月28日就认定玉环金迪公司与楚发公司之间的《楚门协议》是倒签。2.相关证据均可以佐证在浙江省执行《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》之前，玉环市人民政府已经同意将涉案土地的使用权出让给台州金马、玉环金马、玉环金迪三家公司。在2006年7月28日，玉环金马公司与楚发公司先签订的《楚门协议》（以下简称“原《楚门协议》”），约定使用玉环县科技产业功能区规划内的建设项目用地123203平方米，共计用地价格为2735.1735万元。同日，玉环市人民政府将原《楚门协议》收回，又安排楚发公司与玉环金马、台州金马、玉环金迪三家公司分别签订《楚门协议》以替换原《楚门协议》，分别约定使用玉环县科技产业功能区规划内的建设项目用地，其中玉环金马公司为38427平方米，共计用地价格为681.7485万元；台州金马公司为36526平方米，共计用地价格为876.5745万元；玉环金迪公司为48250平方米，共计用地价格为1176.8505万元。并且，2006年8月5日，玉环金马、台州金马、玉环金迪三家公司分别向玉环县楚门镇人民政府上报《具体建设项目征（占）地）地申请意见》土征预字[2006]第187号、第188号、第189号），玉环县楚门镇人民政府及原玉环国土局楚门管理所也于同日批复同意上报三家公司的申请。2006年9月1日，浙江省玉环县蓄淡围垦发展有限公司与玉环县楚门镇人民政府签订的《协议书》附图显示内容即为玉环金马、台州金马、玉环金迪三家公司的厂区用地范围。2006年9月30日，玉环县土地征用办公室与玉环县漩门二期管理局签订《收回国有土地补偿协议》（玉收地字[2006]D50号、D51号、D52号），该协议约定，玉环县土地征用办公室向玉环县漩门二期管理局收回玉环县科技产业功能区的国有土地54.789亩、72.375亩、57.6405亩。2006年11月6日，原玉环国土局楚门管理所与台州金马、玉环金迪、玉环金马三家公司分别签订《国有土地补偿协议书》（玉土供[2006]第0462号、第0463号、第0464号），该协议显示“基本建设的项目、规划已经玉经贸技[2006]311号、[2006]浙规证1180555批准”，原玉环国土局楚门管理所同意将座落在玉环县科技产业功能区（楚门段）的国有土地54.789亩、72.375亩、57.6405亩分别安排给台州金马、玉环金迪及玉环金马公司使用，付款方式显示“按玉收地字[2006]D50号、D51号、D52号协议执行”。2006年9月30日，原玉环国土局出具玉土资预审字2006第04-059号《具体建设项目用地预审意见书》，同意玉环金马公司用地12.3203公顷，建设规模为87548平方米。该意见书所附的玉环金马公司的厂区规划图均为2006年8月编制。2006年9月30日，原玉环国土局再次分别出具《具体建设项目用地预审意见书》（玉土资预审字2006第04-059号、玉土资预审字2006第04-065号、玉土资预审字2006第04-067号），同意玉环金马公司用地3.8427公顷，建设规模为19866平方米；台州金马公司用地3.6526公顷，建设规模为27040平方米；玉环金迪公司用地4.8250公顷，建设规模34794平方米。该意见书所附的三家公司的厂区规划图均为2006年8月编制。2006年9月30日，原玉环国土局出具《建设项目用地预审（增补）意见表》显示，企业名称为玉环金迪公司，预审增补理由为办理延误，要求预审，并获同意。2006年10月13日，玉环县建设规划局出具《关于同意玉环金迪科技有限公司厂区总平面规划的批复》（玉建规[2006]681号）《关于同意台州金马铜业有限公司厂区总平面规划的批复》（玉建规[2006]682号）及《关于同意玉环县金马铜业有限公司厂区总平面规划的批复》（玉建规[2006]683号），批准玉环金马、台州金马及玉环金迪三家公司厂区总平面规划。2006年10月17日，玉环县建设规划局向玉环金马、台州金马及玉环金迪三家公司分别发放《建设用地规划许可证》，分别批准玉环金马公司用地面积38427平方米、台州金马公司用地面积36526平方米、玉环金迪公司用地面积48250平方米。这些证据均可以佐证在浙江省执行《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》之前，玉环市人民政府已经同意将涉案土地的使用权出让给玉环金马、台州金马及玉环金迪三家公司，分别签订《楚门协议》，这并不存在恶意串通规避《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定的行为。3.退一步讲，即使认定玉环金迪公司与楚发公司签订《楚门协议》属于倒签合同的行为，也不能证明楚发公司与玉环金马公司、台州金马公司之间签订《楚门协议》属于倒签合同的行为。（二）没有任何证据证明玉环金马公司存在伪造收据的行为，认定事实的主要证据未经质证，原玉环国土局已自认玉环金马、台州金马、玉环金迪三家公司分别于2006年8月25日、8月26日共支付100万元。1.玉环金马公司于2006年8月25日向楚发公司支付现金30万元，且楚发公司当日向玉环金马公司开具相应的收据（发票代码233100501413，发票号码007××××0744）。二审判决认定实际付款时间为2006年10月25日缺乏证据证明。2.楚发公司始终未提供其于2006年10月25日出具上述收据的原件并经玉环金马公司质证。本案中任何一方提交的证据中都没有于10月25日开具的收据。3.原玉环国土局在2014年11月12日分别向玉环金马、台州金马、玉环金迪三家公司发送的《关于拟解除〈国有土地使用权出让合同〉的函》中明确自认：“你企业仅于2006年8月25日支付30万元”、“你企业仅于2006年8月26日支付30万元”、“你企业仅于2006年8月26日支付40万元”。实际情况是玉环金马等三家公司于2006年8月25日、26日分别以现金向楚发公司支付土地款，楚发公司当天开具收据。至于二审判决认为楚发公司伪造收据的情况，玉环金马等三家公司并不知情，并不存在串通情况。现并无任何证据证明玉环金马等三家公司存在伪造收据的行为。（三）没有任何证据证明玉环金马公司存在欺诈原玉环国土局的行为。根据玉环市人民政府发布《关于印发玉环县工业基地企业落户用地管理办法（试行）的通知》（玉政发[2004]23号）第二十条规定：“落户企业建设项目的相关手续由工业基地按有关程序统一代办。工业基地对落户企业的土建工程进行统一管理”及案件证据可知，玉环金马等三家公司申请建设用地使用权相关的手续材料均由楚发公司代为办理并向原玉环国土局提交，玉环金马等三家公司并未向原玉环国土局提交任何材料，并不存在欺诈原玉环国土局的行为。综上，有新的证据足以推翻二审判决，二审判决认定事实的主要证据不足，认定事实的主要证据未经质证，适用法律、法规确有错误。请求撤销台州市中级人民法院（2017）浙10行终2号行政判决，查清事实后依法改判。玉环市自然资源和规划局提交意见称：一、玉环金马公司与楚发公司恶意串通，以伪造收据、故意倒签的欺诈手段签订《楚门协议》的事实，以及该协议无效的认定均受法院生效裁判羁束。已生效的玉环市人民法院（2017）浙1021民初701号和台州市中级人民法院（2018）浙10民终856号民事判决书确认：2006年10月25日，台州金马、玉环金马及玉环金迪三家公司分别向楚发公司支付土地款30万元、40万元和30万元，楚发公司出具了3份收据。同时，楚发公司又向三家公司出具金额一致但落款日期为2006年8月25日和26日的收据3份。后三家公司与楚发公司签订了3份落款日期为2006年7月28日的《楚门协议》。嗣后，三家公司将楚发公司后开的3份收据的金额伪造成300万元、400万元和300万元，并另行伪造1份16万元的收据，与《楚门协议》一起提交给原玉环国土局，要求签订《国土合同》，此外上述两份生效民事判决查明国务院于2006年8月31日发布《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号），要求工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。通知发布后，玉环县人民政府于2006年10月22日召开县长办公会议，针对国务院的通知规定企业可以凭2006年9月6日前与乡镇、县级产业功能区签订的协议及土地预收款票据办理土地协议出让手续。基于以上事实，两份生效民事判决认定台州金马、玉环金马及玉环金迪三家公司系为了规避国务院和地方政府的强制性规定，达到协议出让土地的目的，在三家公司实际于2006年10月25日向楚发公司支付首笔土地款100万元及玉环金迪公司成立于2006年9月的事实下，与楚发公司恶意串通，故意将《楚门协议》倒签至2006年7月28日，且由楚发公司重新出具倒签日期的收据，明显违反了国务院的强制性规定，损害了国家利益，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，《楚门协议》无效。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。故上述（2017）浙1021民初701号和（2018）浙10民终856号民事判决在未被依法撤销前，其对相关事实的确认以及对《楚门协议》无效的认定均具有既判力，依法应予采信。（2017）浙10行终2号行政判决认定玉环金马公司与楚发公司恶意串通，伪造收据、故意倒签《楚门协议》且该协议无效的证据充分，再审申请人关于二审判决认定事实证据不足的主张不能成立。二、再审申请人认为《楚门协议》有效的主张无事实与法律上的依据。（一）《楚门协议》存在故意倒签是经生效民事判决认定且具有相应的事实依据，再审申请人主张《楚门协议》不存在倒签的理由不能成立。本案中，再审申请人与楚发公司签订的《楚门协议》落款时间为2006年7月28日，该协议第三条明确约定了“协议签订后一个月内，乙方首付土地款。”结合台州金马、玉环金马、玉环金迪三家公司与楚发公司串通伪造2006年8月25日和26日共3份土地预收款票据的事实，三家公司和楚发公司明显试图用该3份伪造的收据来掩盖协议倒签行为。且玉环金迪公司的成立时间是2006年9月28日，但在落款时间为2006年7月28日的《楚门协议》中却出现了玉环金迪公司的公章，故（2017）浙1021民初701号和（2018）浙10民终856号生效民事判决根据民事诉讼证据高度盖然性规则认定玉环金马公司与楚发公司签订的《楚门协议》存在故意倒签具有相应的事实依据。再审申请人此前在庭审过程中一直声称台州金马、玉环金马、玉环金迪三家公司与楚发公司的3份《楚门协议》系同时签订，且根据三家公司与楚发公司串通伪造土地预收款票据的事实，可以反证三家公司落款时间为2006年7月28日的《楚门协议》均存在故意倒签。再审申请人关于“即使认定玉环金迪公司与楚发公司签订《楚门协议》属于倒签合同的行为，也不能证明楚发公司与玉环金马公司、台州金马公司之间签订《楚门协议》属于倒签合同行为”的主张不能成立。再审申请人根据《公司法司法解释（三）》第三条的规定，主张玉环金迪公司与楚发公司之间签订的《楚门协议》系玉环金迪公司的发起人以设立中公司的名义对外签订，待玉环金迪公司成立后对该协议进行确认，进而主张该《楚门协议》未倒签的理由不能成立。首先，再审申请人不能提供证据证明该《楚门协议》中出现的玉环金迪公司的公章系协议签订之后由玉环金迪公司出于对该协议的确认事后加盖而成。其次，因当时玉环金迪公司并未经公司名称预核准登记手续，玉环金迪公司亦不能提供2006年7月28日之前存在股东出资协议、公司章程等设立公司的证据，故其于协议签订时不符合“设立中公司”的条件，再审申请人依据《公司法司法解释（三）》第三条的规定主张玉环金迪公司与楚发公司之间签订的《楚门协议》不存在倒签的理由亦无法成立。（二）台州金马、玉环金马、玉环金迪三家公司与楚发公司串通伪造收据的行为也经生效民事判决认定，再审申请人主张原玉环国土局自认三家公司分别于2006年8月25日和26日支付100万元土地款无事实依据。2014年11月12日，原玉环国土局因不知情三家公司与楚发公司存在串通伪造收据的行为，故基于错误认识在向三家公司发送的《关于拟解除〈国有土地使用权出让合同〉的函》中作出“你企业仅于2006年8月26日支付30万元”的错误表述。上述函系原玉环国土局在作出最终解除决定前的程序性告知行为，其效力应为原玉环国土局于2015年7月24日作出的玉土资函[2015]5号《关于解除玉国让（合）字（2006）第829号〈国有土地使用权出让合同〉的函》所吸收。原玉环国土局最终作出的《解除函》并未对玉环金马公司支付土地款的具体时间进行确认，且《解除函》现已被二审判决撤销，不具有法律效力。三、再审申请人关于《楚门协议》的效力与《国土合同》的效力无任何关联的主张不能成立。（一）案涉《国土合同》的签订应以《楚门协议》成立且有效为前提。本案中，原玉环国土局根据再审申请人与楚发公司倒签的落款日期为2006年7月28日的《楚门协议》，基于再审申请人于2006年9月6日前已与楚发公司签订用地协议并已实际支付土地预收款的错误认识，而与再审申请人签订了案涉《国土合同》，将其土地出让事项作为历史遗留问题进行处理。若本案中再审申请人未向原玉环国土局提供其与楚发公司故意倒签的《楚门协议》以及串通伪造的土地预收款票据，则因其不属于玉环县人民政府规定的可以继续办理土地协议出让手续的工业用地出让历史遗留问题，原玉环国土局根据国务院和地方政府的强制性规定不存在与再审申请人签订案涉《国土合同》的可能。因此，案涉《国土合同》的签订应以《楚门协议》成立且有效为前提。再审申请人为了规避国务院的强制性规定，采取故意倒签、恶意串通伪造收据的手段，使原玉环国土局产生《楚门协议》系于2006年9月6日前签订且有效的错误认识而与其签订了案涉《国土合同》，此种行为符合以欺诈的方式订立合同并损害国家利益的情形，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（一）项的规定，案涉《国土合同》应属无效。即便按照再审申请人所主张的《楚门协议》与《国土合同》系两个完全独立的合同，因2006年9月6日发布的国发[2006]31号文件规定工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，而案涉签订时间为2006年12月18日的《国土合同》却以协议方式代替招标拍卖挂牌的方式出让工业用地，违反了国务院的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定，案涉《国土合同》亦属无效。（二）前期磋商、审批行为不能证明玉环市人民政府对案涉土地出让行为的认可，亦不能证明案涉《国土合同》的有效性。再审申请人提交的第二组证据仅能证明在2006年9月6日国发[2006]31号文件发布之前，再审申请人与楚发公司、楚门镇人民政府以及玉环县人民政府相关主管部门为案涉土地使用权出让事宜进行过选址、规划、价格商定等初步磋商的事实。2006年9月6日之后，包括原玉环国土局在内的玉环县人民政府相关主管部门均系基于再审申请人已于2006年7月28日与楚发公司签订合法有效的《楚门协议》并支付土地预收款的错误认识，据玉环县人民政府的规定继续为其办理土地协议出让手续。以上关于案涉土地使用权出让事宜的前期磋商、审批行为均不构成玉环县人民政府对再审申请人受让案涉土地使用权的认可，亦不能证明案涉《国土合同》的有效性。此外，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，按照审判监督程序审理的案件，当事人提供的“新的证据”应当符合下列情形之一：（1）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（2）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（3）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。本案再审申请人提交的第二组证据均由其参与制作或者保存，但其在一审、二审程序中未进行提供，故依法不符合再审程序的“新证据”要求。综上，再审申请人采取欺诈方式订立合同，并损害了国家利益，案涉《国土合同》应为无效，二审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确，再审申请人的再审申请理由不能成立，请求依法驳回再审申请。玉环市人民政府提交意见称：一、《国土合同》是在《楚门协议》的基础上签订的，《国土合同》的效力与《楚门协议》的效力是密切关联的。根据国发[2006]31号《关于加强土地调控有关问题的通知》及2006年10月22日玉环县人民政府召开县长办公会议要求，在国务院通知颁布前，国有未利用地和存量建设用地的未供工业用地，各级政府已收取预收款且以会议纪要、协议等形式作出承诺的，作为历史遗留问题，凭2006年9月6日前企业支付乡镇、县级产业功能区的土地预收款票据及协议办理土地协议出让手续。就是说再审申请人在同时满足签订《楚门协议》并且在2006年9月6日前预付相应土地款的条件下，才可以作为历史遗留问题予以解决并办理土地协议出让手续，而再审申请人与原玉环国土局签订《国土合同》只是办理土地协议出让手续中的一个环节。如果再审申请人前期并没有签订《楚门协议》或者签订《楚门协议》后但没有在2016年9月6日前预付相应的土地款，那也不能作为历史遗留问题来解决，原玉环国土局必然不会与再审申请人签订《国土合同》，是否符合土地出让历史遗留问题是签订《国土合同》的前提，所以说《国土合同》是在《楚门协议》的基础上签订的。既然《楚门协议》和预付土地款是《国土合同》签订的充分条件，那么必须先签订《楚门协议》后再去签订《国土合同》，而《国土合同》只有在《楚门协议》生效的前提下签订才是有效的。《楚门协议》和《国土合同》并非独立的两个合同，而是在2006年玉环县人民政府为解决土地出让历史遗留问题的解决方案办理土地出让手续中两个密切关联的合同。《楚门协议》和《国土合同》也不是并列关系，而是递进关系，再审申请人只有在签订的《楚门协议》有效成立的前提下，原玉环国土局才会与再审申请人签订《国土合同》；如果再审申请人签订的《楚门协议》无效，则原玉环国土局是不会与再审申请人签订《国土合同》的，也就不存在《国土合同》的成立生效。《楚门协议》是否有效成立决定着《国土合同》的效力。二、玉环金马公司以欺诈的方式订立合同并损害国家利益，该事实二审法院认定正确。本案楚发公司与再审申请人恶意串通，通过伪造收据、倒签协议日期的手段，明显违反了国务院的强制性规定并损害了国家利益，楚发公司与再审申请人签订的《楚门协议》当然无效，上述事实经玉环市人民法院（2017）浙1021民初701号和台州市中级人民法院（2018）浙10民终856号民事判决确定且判决均已生效。楚发公司与三家公司为规避国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》的强制性规定，达到协议出让土地的目的，故意串通，三家公司在2006年10月25日实际只支付100万元土地款的情况下，虚构在2006年9月6日前三家公司已经支付给楚发公司1116万元的事实，同时楚发公司将三家公司的《楚门协议》倒签至2006年7月28日，正是由于楚发公司和三家公司的恶意串通行为虚构了三家公司在通知前已经签订协议并且支付土地预付款的事实，导致了原玉环国土局基于再审申请人符合土地出让历史遗留问题的错误认知下，与再审申请人签订《国土合同》。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（一）项的规定，再审申请人正是通过伪造收据、倒签协议日期的手段，让原玉环国土局形成其已经在2006年9月6日前签订协议并支付土地预付款的错误认识，与再审申请人签订了《国土合同》。再审申请人的行为已经构成欺诈并损害国家利益，所以二审法院认定《国土合同》无效的事实正确。三、合同无效，在办理土地出让手续中的审批行为也归于无效。再审申请人提交的“新证据”均是在办理土地出让审批时相关部门出具给再审申请人的办理土地出让的审批意见，而办理土地出让审批意见与签订土地出让合同是属于土地出让合同行为的不同环节。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条、第十条、第十一条规定，在土地管理部门与土地使用者签订书面土地出让合同之前，需要由相关部门对土地出让的条件共同拟定方案，根据职责对拟出让的土地出具相关意见，再由土地部门根据方案来与土地使用者具体签订书面的出让合同，而这些审批手续是土地出让手续的其中环节，最终土地出让双方的权利义务还是以签订书面的土地出让合同来确定。再审申请人提供的证据是签订《国土合同》前相关部门对拟出让土地的审批意见，属于签订合同的前期准备行为，并不代表土地出让双方之间合同的成立，也不符合合同成立的要件。在合同签订之前相关部门出具审批意见、签订书面的合同书、在合同签订之后的发证、交付土地等都是属于办理土地出让手续的行为，而所有的合同行为都是建立在再审申请人符合土地出让历史遗留问题的前提下。由于再审申请人虚构在2006年9月6日前与楚发公司签订《楚门协议》并支付土地预付款的事实，以欺诈的手段导致原玉环国土局错误认识并与其签订《国土合同》并损害了国家利益，其签订合同无效。而合同无效，不仅包括双方签订的合同书无效，还包括为签订土地出让合同的审批意见、颁发权证、交付土地所有为履行合同的行为全部无效。因此再审申请人提交的上述证据，在合同无效的情形下也不能证明《国土合同》的有效性。综上，请求依法驳回再审申请人的再审申请，维持二审判决。玉环金马公司申请再审提交了以下新的证据材料：1.台州金马、玉环金马、玉环金迪三家公司《政府信息公开申请表》及邮寄凭证；2.《关于政府信息公开申请答复书》（玉土资政信息公开答字[2015]1号、2号、3号）及邮寄凭证，证明原玉环国土局始终未将《楚门协议》作为签订《国土合同》的前提性文件，《国土合同》是独立的合同，《楚门协议》的效力与《国土合同》的效力没有任何关联。3.玉环金马公司与楚发公司先签订的《楚门协议》；4.楚发公司与玉环金马、台州金马、玉环金迪三家公司分别签订的《楚门协议》；5.《具体建设项目征（占）地）地申请意见》土征预字[2006]第187号、188号、189号）；6.浙江省玉环县蓄淡围垦发展有限公司与玉环县楚门镇人民政府签订的《协议书》及附图；7.玉环县土地征用办公室与玉环县漩门二期管理局签订的《收回国有土地补偿协议》（玉收地字[2006]D50号、D51号、D52号）；8.原玉环国土局楚门管理所与台州金马等三家公司签订的《国有土地补偿协议书》（玉土供[2006]第0462号、第0463号、第0464号）；9.原玉环国土局出具的《具体建设项目用地预审意见书》（玉土资预审字2006第04-059号）；10.原玉环国土局分别出具的《具体建设项目用地预审意见书》（玉土资预审字2006第04-059号、玉土资预审字2006第04-065号、玉土资预审字2006第04-067号）；11.原玉环国土局出具《建设项目用地预审（增补）意见表；12.《建设项目选址意见书》（[2006]玉规选字第570号）；13.《关于同意玉环金迪科技有限公司厂区总平面规划的批复》（玉建规[2006]681号）、《关于同意台州金马铜业有限公司厂区总平面规划的批复》（玉建规[2006]682号）、《关于同意玉环县金马铜业有限公司厂区总平面规划的批复》（玉建规[2006]683号）；14.《建设用地规划许可证》（[2006]浙规证1180554、[2006]浙规证1180555、[2006]浙规证1180556），证明在浙江省执行《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》之前，玉环市人民政府已经同意将涉案土地的使用权出让给台州金马、玉环金马以及玉环金迪三家公司。15.《玉环县人民政府关于印发玉环县工业基地企业落户用地管理办法（试行）的通知》（玉政发[2004]23号），证明楚发公司为玉环金马、台州金马及玉环金迪三家公司代为办理申请建设用地使用权的相关手续，且相关材料均由楚发公司代为向原玉环国土局提交，玉环金马、台州金马及玉环金迪三家公司并未向原玉环国土局提交任何材料，并不存在欺诈原玉环国土局的行为。16.玉环金马公司等三家公司建设用地使用权合同纠纷案、土地行政协议纠纷案专家论证意见书，证明本案一审及二审判决认定的基本事实缺乏证据证明，判决适用法律确有错误。经质证，两被申请人认为上述证据均不属于新的证据，且与本案没有关联性，无法达到再审申请人的证明目的。玉环市自然资源和规划局提交建设用地类出让合同案卷一份，内容包括玉环县建设用地审核意见表，建设用地项目呈报材料、玉环县科技产业功能区建设项目用地协议书、浙江省统一收款收据3张、玉国让（合）字（2006）第829号国有土地使用权出让合同及补充条款、玉环县国有土地使用权出让金清算单、登记单、浙江省非税收入统一票据2张、契税完税证1张，用以证明签订《国土合同》的前提条件是玉环金马公司已和楚发公司签订《楚门协议》，且支付了相应的土地款项，付款票据及《楚门协议》在土地出让合同案卷里，《楚门协议》与《国土合同》之间有直接关联性，《楚门协议》已经被法院认定无效，付款票据也是伪造的，说明再审申请人存在欺诈的情况。经质证，再审申请人认为除玉环县建设用地审核意见表，建设用地项目呈报材料外，其他证据材料均在一审中提交过，对玉环县建设用地审核意见表，建设用地项目呈报材料真实性无异议，但无法达到被申请人的证明目的。被申请人玉环市人民政府对玉环市自然资源和规划局提交的证据无异议。本院经审查认为，各方对玉环市自然资源和规划局提供的证据真实性无异议，本院予以确认。玉环金马公司提供的证据材料是否构成再审新的证据，能否达到证明目的，需结合案件实体问题进行评析。本院经审查查明，根据玉市委发[2019]5号《中共玉环市委玉环市人民政府关于印发〈玉环市机构改革方案〉的通知》规定，原玉环国土局的职责划归玉环市自然资源和规划局，不再保留原玉环国土局。另查明，玉环金马公司不服台州市中级人民法院（2018）浙10民终856号民事判决，向本院申请再审。本院于2019年3月4日作出（2018）浙民申4404号民事裁定，驳回玉环金马公司的再审申请。本院认为，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（一）项规定，一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益的，合同无效。本案争议的主要问题是案涉《国土合同》是否存在一方欺诈订立合同并损害国家利益而无效的情形。本案中，案涉国有土地使用权出让合同签订于2006年12月18日，土地用途是工业用地，供地方式为协议出让。根据2006年8月31日国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）规定，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。2006年10月22日，玉环县人民政府召开县长办公会议，针对国务院的通知，规定在该通知颁布前，国有未利用地和存量建设用地的未供工业用地，各级政府已收取预收款且以会议纪要、协议等形式作出承诺的，作为历史遗留问题，凭2006年9月6日前企业支付乡镇、县级产业功能区的土地预收款票据及协议，办理土地协议出让手续。据此，2006年9月6日后仍然可以协议出让土地的前提是2006年9月6日前企业已与政府签订协议且已缴纳土地预收款。故涉案《国土合同》与《楚门协议》虽相互独立，但结合2006年10月22日[2006]8号玉环县人民政府县长办公会议纪要及玉环市自然资源和规划局提供的玉环县建设用地审核意见表可知，《楚门协议》及支付土地款项是签订《国土合同》的前提条件。根据已生效的台州市中级人民法院（2018）浙10民终856号民事判决认定，2006年10月26日，玉环金马等三家公司向楚发公司支付土地款30万元、40万元和30万元，楚发公司出具了3份收据。同时，楚发公司又向三家公司出具金额一致但落款日期为2006年8月25日和26日的收据3份。后三家公司与楚发公司签订了3份落款日期为2006年7月28日的《楚门协议》。在此基础上，二审法院认定玉环金马公司在2006年9月6日前并未与楚发公司达成用地协议并实际支付预收款，而是采取了伪造收据、倒签协议时间的手段，使原玉环国土局产生错误认识并基于该错误认识与其签订出让合同，玉环金马公司的行为构成以欺诈方式订立合同，并损害了国家利益，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（一）项之规定，涉案《国土合同》应为无效，并无不当。因台州市中级人民法院（2018）浙10民终856号民事判决已认定玉环金马公司与楚发公司签订的《楚门协议》无效，则玉环金马公司不符合协议出让土地的条件。玉环金马公司以证据1、2玉国用（2007）第04040号《国有土地使用证》政府信息公开材料中不包含《楚门协议》为由，认为《楚门协议》非出让合同的前提，不能成立。玉环金马公司提出《楚门协议》不存在倒签，但其提供的证据3-14只能证明其曾在2006年9月6日前与政府相关部门就案涉土地使用权出让进行过磋商，但不足以证明玉环市人民政府已同意将案涉土地使用权出让给该公司，上述证据亦不足以推翻生效的（2018）浙10民终856号民事判决认定的事实，故本院不予采纳。玉环金马公司提供的证据15，与本案再审审查焦点无关，证据16系专家论证意见书，不属于再审审查的新证据。再审申请人提供的上述证据均不足以推翻原审判决，本院不予采纳。原二审判决认定事实清楚，适用法律正确。再审申请人的再审理由不能成立，其再审请求，本院不予支持。综上，再审申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人玉环县金马铜业有限公司的再审申请。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  董 东二〇一九年十月二十二日书记员  吕圣姻