湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1410号上诉人（原审第三人）：资兴市人民政府。住所地：湖南省资兴市唐洞新区晋宁路。法定代表人：罗成辉，该市市长。委托代理人：欧朝仁，资兴市自然资源局工作人员。委托代理人：陈康，湖南尚友律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：邵映香，女，1962年2月15日出生，住湖南省资兴市。被上诉人（原审原告）：易金平，女，1986年10月24日出生，住湖南省资兴市。被上诉人（原审原告）：易文周，男，1989年2月25日出生，住湖南省资兴市。上述三被上诉人的共同委托代理人：阮竹平，男，1953年5月3日出生，汉族，住湖南省资兴市。系资兴市唐洞街道龙头社区居民委员会推荐。原审被告:郴州市人民政府。住所地：湖南省郴州市五岭大道**。法定代表人：刘志仁，该市市长。委托代理人：唐绍洪，郴州市司法局工作人员。委托代理人：王立强，郴州市司法局工作人员。上诉人资兴市人民政府（以下简称资兴市政府）因与被上诉人邵映香、易金平、易文周及原审被告郴州市人民政府（以下简称郴州市政府）行政复议一案，不服湖南省郴州市中级人民法院（2019）湘10行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2012年7月19日，资兴市国土局发布了资国土资告字[2012]20号征收土地告知书，拟征收资兴市唐洞街道办事处文锋社区庙背组以及程水镇龙头村仁里组、书房组、新屋组、上界牌组、下界牌组以及邵家组等部分集体土地作为城市综合体项目用地。经湖南省人民政府批准征收，资兴市政府分别于2013年4月28日、2013年12月2日发布了《征收土地方案公告》。2014年10月28日，资兴市国土局与邵义桂、邵平安、李丙凤（邵映香之母）签订了《房屋拆迁补偿协议》，载明：补偿项目为邵义桂、邵平安、李丙凤在仁里组的房屋及附属设施拆迁补偿，补偿金额为102,060元，安置方式邵义桂户选择统建安置方式1人（邵义桂），货币安置方式1人（廖小林）；邵平安户选择货币安置4人（邵平安、黄勇英、邵优、邵雅）；李丙凤户选择货币安置1人（李丙凤）。另按政策发放6人货币安置补助款864,000元。该协议未将邵映香、易金平、易文周列入安置补偿对象。邵映香、易金平、易文周对该拆迁补偿协议不服，经多次主张权利未果，于2018年8月21日向郴州市政府申请行政复议，请求确认邵映香、易金平、易文周具备征地拆迁安置补偿资格。2018年8月28日，郴州市政府受理该复议申请。2018年10月19日，郴州市政府作出郴政复延通字［2018］58号延期审理通知，决定延期30日。2018年11月19日，郴州市政府作出郴政行复中字［2018］30号中止行政复议通知，决定中止审理。2018年12月31日，郴州市政府作出郴政行复恢字［2018］28号恢复行政复议通知，决定恢复审理。上述程序事项的通知均送达邵映香、易金平、易文周和资兴市政府。2018年12月31日，郴州市政府作出郴政行复字［2018］77号行政复议决定（以下简称77号复议决定），认定：拆迁安置对象必须是被拆迁人，邵映香、易金平、易文周在仁里组并没有房屋被拆迁，资兴市政府并未与其发生拆迁关系，故不属于被拆迁人。且，资兴市国土局发布征收告知书时邵映香、易金平、易文周存在重户情况，故不能认定为集体土地上房屋拆迁补偿安置人员，其要求确认属于依法征收的补偿安置对象，缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款及《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》《湖南省行政程序规定》《郴州市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（郴政办发[2009]5号）等规定，决定邵映香、易金平、易文周不符合仁里组集体土地上房屋拆迁的补偿安置对象。邵映香、易金平、易文周不服，诉至原审法院，请求：1.撤销77号复议决定；2.判令二被告与原告签订征地拆迁安置补偿款每人14.4万元；3.诉讼费由被告承担。原审法院另查明，邵映香于1962年2月15日出生，现户籍落于仁里组其母李丙凤名下；易金平于1986年10月24日出生，现户籍落于仁里组其外祖母李丙凤名下；易文周于1989年2月25日出生，现户籍落于仁里组其外祖母李丙凤名下。2011年12月31日，资兴市政府作出《关于城市规划区内集体土地上房屋拆迁补偿安置的实施意见》（资政发[2011]20号），该实施意见的附件《资兴市拆迁补偿安置人口核定办法》第一条规定：“本办法所称拆迁补偿安置人口是指在资兴市城市规划区内，被征地农村集体经济组织所有享受该组织权益的，因征地拆迁需要补偿安置的农业人口（含转为城镇户口居民，不含空、挂户口）。人口核定应根据公安部门户籍管理和国土资源部门宅基地审批有关规定，以宅基地用地审批或办证手续权益人为基础，确定拆迁需要安置的具体对象和人口。”第二条规定：“农村集体经济组织成员享受拆迁补偿安置政策必须符合下列条件：1.常住农业人口；2.享受责任田、土、山的分配使用权；3.享受征地补偿款及其他集体财产的分配；4.履行了集体经济组织成员应尽的义务。”2014年11月26日，资兴市政府作出《关于完善征地补偿安置等有关政策的会议纪要》（以下简称会议纪要），其中第三条第二款第（2）项规定：“出嫁女的安置认定:1.户口一直未迁出、且长期在该组生产、生活（有稳定居所）、享受该集体经济组织财产权益分配的出嫁女，经核实在男方未享受责任田土山分配及政府安置优惠政策的，予以安置。2.回迁的出嫁女，不予安置；但因丧偶、离异在原男方无居住条件、无生产生活资料、且在征地公告发布之前户口回迁的，予以安置。3.持有虚假户口的出嫁女，不予安置。”原审法院认为，本案争议的焦点为：一、郴州市政府作出的77号复议决定是否超出法定审理期限；二、郴州市政府认定邵映香、易金平、易文周不符合涉案集体土地上房屋拆迁的补偿安置条件是否合法；三、邵映香、易金平、易文周请求判令郴州市政府、资兴市政府与邵映香、易金平、易文周签订征收安置补偿款协议是否应予支持。关于争议焦点一。行政复议法定审理期限为六十日，情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，延长期限最多不超过三十日。行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。郴州市政府于2018年8月28日受理了邵映香、易金平、易文周的复议申请，一般情形下郴州市政府应在2018年10月27日前作出复议决定。在审理期间，因情况复杂，郴州市政府决定延期三十日，审理期限延长到2018年11月26日。因出现需要中止行政复议的情形，郴州市政府于2018年11月19日至2018年12月31日期间中止了审理。2018年12月31日，郴州市政府恢复了案件审理并作出了行政复议决定。上述延期审理、中止审理、恢复审理通知书均送达了邵映香、易金平、易文周及资兴市政府。因中止审理期间不计入审理期限，郴州市政府作出被诉行政复议决定未超出法定审理期限。邵映香、易金平、易文周该诉讼理由不成立，原审法院不予支持。关于争议焦点二。《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”根据上述规定，被征收人享有拆迁补偿安置的权利。本案中，判断邵映香、易金平、易文周是否符合涉案集体土地上房屋拆迁的补偿安置条件除根据土地管理法律、法规外，还应根据资兴市政府《关于城市规划区内集体土地上房屋拆迁补偿安置的实施意见》（资政发［2011］20号）、《资兴市拆迁补偿安置人口核定办法》、资兴市政府《关于完善征地补偿安置等有关政策的会议纪要》的规定进行审查。根据《资兴市拆迁补偿安置人口核定办法》第一条规定，被征地拆迁农村村民的安置以宅基地用地审批或办证手续权益人为基础，确定拆迁需要安置的具体对象和人口。郴州市政府作出的77号复议决定以邵映香、易金平、易文周在仁里组没有房屋被拆迁，认为邵映香、易金平、易文周不符合仁里组集体土地上房屋拆迁的补偿安置对象，属适用法律错误。另，资兴市政府《关于完善征地补偿安置等有关政策的会议纪要》对出嫁女的安置认定作了规定，即“户口一直未迁出、且长期在该组生产、生活（有稳定居所）、享受该集体经济组织财产权益分配的出嫁女，经核实在男方未享受责任田土山分配及政府安置优惠政策的，予以安置。”资兴市政府《资兴市拆迁补偿安置人口核定办法》对享受拆迁补偿安置的条件亦作了规定，即“1.常住农业人口；2.享受责任田、土、山的分配使用权；3.享受征地补偿款及其他集体财产的分配；4.履行了集体经济组织成员应尽的义务。”郴州市政府作出的77号复议决定对邵映香、易金平、易文周是否符合上述情形均未进行审查，属认定事实不清。该行政复议决定认定事实不清、主要证据不足、适用法律错误，应予以撤销。关于争议焦点三。邵映香、易金平、易文周能否享受安置补偿款是基于邵映香、易金平、易文周是否为安置补偿对象而确定的，因原审法院撤销郴州市政府作出的77号复议决定，应由郴州市政府重新作出复议决定时一并处理，故邵映香、易金平、易文周的该项诉讼请求原审院不予支持。综上所述，被告郴州市政府所作的77号复议决定主要证据不足、适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）、（二）项之规定，判决：一、撤销被告郴州市政府作出的77号复议决定；二、由被告郴州市政府于本判决生效后60日内重新作出行政复议决定;三、驳回原告邵映香、易金平、易文周的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告郴州市政府负担。资兴市政府不服上述判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清，适用法律错误。1.上诉人及相关部门并没有拆除被上诉人的房屋，没有与被上诉人形成拆迁关系，被上诉人不属于拆迁安置对象，原审法院认定郴州市政府作出的行政复议决定没有对被上诉人是否符合拆迁安置条件进行审查错误。2.本案不能适用《会议纪要》，该纪要并非对外公开的规范性文件，且资兴市国土资源局与邵义桂等签订《补偿合同》的时间早于《会议纪要》的形成时间。二、被上诉人不属于本次征地的拆迁安置对象。1.本次征地过程中未征收被上诉人的房屋，其依法不属于拆迁对象，无须对其进行拆迁安置。2.邵映香、易文周通过非法手段获得了两个有效户籍，并且两个户籍先后办理了居民身份证，上诉人及相关部门无法确定其真实的户籍状况，无法对其进行拆迁安置。综上，请求撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。邵映香、易金平、易文周答辩称：答辩人从出生户口就一直落在本组，在本组分配土地征收款，享受本组医疗保险等待遇，是本集体经济组织成员，依据《会议纪要》，是征地拆迁安置对象。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，判令资兴市政府支付三答辩人每人14.4万元的安置补偿。郴州市政府陈述称：1.邵映香、易金平、易文周在资兴市××办事处龙头社区××里组落户后，其本人及家庭在该范围内并没有房屋被拆迁，不属于被拆迁人，不能认定其为集体土地上房屋拆迁补偿安置对象。2.郴州市政府作出77号复议决定程序合法。3.邵映香、易金平、易文周请求确认其属于安置对象，该事项依法属政府职能部门的职权范围。依据行政复议法的层级管辖原则，应当由资兴市政府作为复议机关。综上，请求二审依法裁决。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。另查明，2018年8月15日，邵映香、易金平、易文周向郴州市政府提交《申请复议书》，请求：1.撤销《关于资兴至五××牌公路××段项目用地征地补偿安置方案公告》（资国土资公字﹝2009﹞第12号）；2.确认邵映香、易金平、易文周具备征地拆迁安置补偿资格。2018年11月13日，邵映香、易金平、易文周请求撤回了第一项复议请求。本院认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。原国土资源部《征用土地公告办法》第十一条规定，征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，邵映香、易金平、易文周向郴州市政府提交复议申请，复议请求包括，1.撤销《关于资兴至五××牌公路××段项目用地征地补偿安置方案公告》（资国土资公字﹝2009﹞第12号）；2.确认邵映香、易金平、易文周具备征地拆迁安置补偿资格。集体土地征地补偿安置方案直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围。涉案征地补偿安置方案经资兴市政府批准，故资兴市政府为被申请人，郴州市政府为复议机关。但邵映香、易金平、易文周于2018年11月13日撤回了第一项复议请求，此时郴州市政府要对第二项复议请求进行审查。资兴市国土资源局公布了涉案项目征地安置补偿方案，并具体实施相应的征地补偿工作，故涉案项目安置补偿资格的确认主体系资兴市国土资源局，若邵映香、易金平、易文周对安置补偿资格的确定不服，则应当依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，向郴州市国土资源局或资兴市政府提起行政复议。郴州市政府不是本案适格的复议受理机关，其在受理了邵映香、易金平、易文周的复议申请后，应当根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，告知申请人向郴州市国土资源局或资兴市政府提出复议申请。但郴州市政府对邵映香、易金平、易文周的复议申请进行了实体审查，并作出77号复议决定，缺乏法律依据，依法应予撤销。原审判决虽审理方向存在偏差，但判决撤销77号复议决定并责令重作的处理结果并无不当，可以维持。综上，资兴市政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人资兴市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  夏 阳审判员  赵 旻二〇一九年十月十日书记员  李 顺