湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂10行终54号上诉人（一审原告）刘斌，曾用名刘彬，男，1980年9月27日出生，汉族，监利县人民大垸管理区农业局林果公司农工，住监利县。委托诉讼代理人李晓东，湖北楚胥律师事务所律师。上诉人（一审被告）监利县人民大垸管理区农业局。法定代表人陈再兴，局长。委托诉讼代理人黄壮志，湖北保维律师事务所律师。上诉人刘斌因与上诉人监利县人民大垸管理区农业局土地行政征收一案，不服监利县人民法院于2019年4月11日作出的（2017）鄂1023行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月3日公开开庭审理了本案。上诉人刘斌及委托诉讼代理人李晓东、上诉人监利县人民大垸管理区农业局的法定代表人陈再兴及委托诉讼代理人黄壮志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，刘斌与原湖北省南大果木蔬菜公司（即监利县人民大垸管理区农业局林果公司）于2005年元月1日订立839907号责任田承包合同，取得该公司3.2亩土地的承包经营权，被告作为鉴证单位在合同书上盖章确认。监利县人民政府、监利县农村经济管理局于2005年10月18日向刘斌颁发了监利县农地承包权（4）第839907号农场土地承包经营权证。后因刘斌家庭人口变动及监利县人民大垸管理区“两田制”改革，到2012年底，刘斌责任田增加至6.4亩，市场田为8.44亩，其承包地合计为14.84亩。2012年4月6日,湖北省交通厅作出鄂交计[2012]199号文件《省交通运输厅关于荆州市人民大垸管理区客运站工程可行性研究报告的批复》，同意新建荆州市人民大垸管理区客运站,工程选址于大垸管理区流港镇军调路东侧与中华路西侧之间（刘斌的前述责任田中有2.7亩包括在内），总占地面积13333平方米，按三级客运站的规模设计，征地及拆迁费总计600万元，平均每亩30万元。2012年9月11日,湖北省交通运输厅道路运输管理局作出鄂运物计[2012]128号文件《关于荆州市人民大垸管理区客运站工程初步设计的批复》，对客运站建设规模与技术标准、工程投资概算等进一步予以明确。2013年7月29日，监利县人民政府作出监政函[2013]115号《监利县人民政府关于监利县人民大垸管理区城镇总体规划的批复》，原则同意《监利县人民大垸管理区城镇总体规划》，客运站选址地被标注为公共交通场站用地。2012年10月28日，监利县人民大垸管理区农业局与下属林果公司参照高于本地补偿类别的宜昌市伍家岗区征地拆迁集中多层还建安置、经济林木补偿及临时安置补助费标准，作出《关于林果公司二队流太路西市场田的果树补偿实施方案》，后附“林果公司二队流太路西征用土地面积及果树补偿明细表”表明：刘斌被征用土地面积为2.7亩，果树及相关设施应得补偿为112250元。2013年，监利县人民大垸管理区农业局林果公司通过做同队王书贵工作，王书贵将其承包地4.77亩转给刘斌，刘斌的承包地变动为：责任田6.4亩（未另行发放农场土地承包经营权证，但按责任田标准享受权利和承担义务），市场田13.21亩，合计19.61亩。因刘斌不同意前述补偿标准，监利县人民大垸管理区农业局于2014年9月10日向刘斌送达告知书，告知其征地补偿金额合计为109536元，通知其于2014年9月15日前移除被征土地上的作物及看护房，并于2014年9月13日前到农业局办公室领取补偿金及签订协议。为此，刘斌之父刘家富于2014年9月12日到监利县信访局上访，刘斌也未按告知书确定的时间前去签订协议及移除被征用土地上的作物及设施。2014年9月15日，监利县人民大垸管理区农业局组织人员将刘斌2.7亩果园里的作物予以了清除、相关设施予以了拆除。同月22日，监利县人民大垸管理区农业局与刘斌之父刘家富签订了《关于解除〈2013年湖北省国营人民大垸农场经营田租赁合同〉的协议》，刘家富并代替刘斌在协议上签名，该协议约定：监利县人民大垸管理区农业局给予刘斌果树补偿66800元、水井1000元、看护房15811元、伐树误伤药费、误工护理费及漏报粮补36000元，以及2014年果树产品补偿款30000元，共计149611元。同月23日，监利县人民大垸管理区农业局时任副局长肖应强向刘斌出具欠条，注明“今欠刘斌征地补偿款壹拾万元整，￥100000元”，刘斌遂在协议的自己签名处捺印确认，并领取了149611元补偿款。现大垸客运站在被征收的土地上已经竣工并投入使用。一审法院组织双方进行协调，刘斌要求监利县人民大垸管理区农业局最低赔偿其损失30万元（含肖应强所打欠条10万元），但监利县人民大垸管理区农业局以“超过当地征地补偿标准、肖应强所打欠条系以刘斌不上访不起诉为条件”等为由予以回绝，导致协调未果。一审法院认为，我国土地管理法第四十六条第一款的规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，故监利县人民大垸管理区农业局不享有土地征收的法定职权，其征收土地的行政行为应予确认违法；监利县人民大垸管理区农业局与刘斌签订的《关于解除〈2013年湖北省国营人民大垸农场经营田租赁合同〉的协议》，从其内容来看，实际上是一个土地征收补偿协议，因监利县人民大垸管理区农业局不是本案土地的征收主体，该征收补偿协议亦应确认无效。监利县人民大垸管理区农业局于2014年9月11日向刘斌作出的告知书，系本案征收土地的一个阶段性、预备性的行政行为，在本案征收土地的行政行为被确认违法的情形下，单独再对该告知书判决予以撤销没有实际意义。《关于解除〈2013年湖北省国营人民大垸农场经营田租赁合同〉的协议》在被确认无效后，应由监利县人民大垸管理区农业局对刘斌的土地被征用后的损失予以赔偿，该损失仍应以相关征地补偿的标准予以确定。前述协议参照高于本地补偿类别的宜昌市伍家岗区征地拆迁集中多层还建安置、经济林木补偿及临时安置补助费标准，对刘斌被征2.7亩果园上的地上附着物和青苗补偿费以及2014年的果树产品等进行补偿；肖应强代表监利县人民大垸管理区农业局向刘斌承诺在协议基础上再给付10万元征地补偿款，并写下欠条，应视为对协议内容的补充约定，刘斌因此自愿在协议的签名上捺印，表明双方均认可刘斌土地被征用后的损失为249611元。现刘斌已领取了149611元赔偿款，监利县人民大垸管理区农业局还应赔偿刘斌剩余损失10万元。刘斌要求监利县人民大垸管理区农业局在149611元以外还赔偿其损失1796940元，包括土地补偿费726110元、安置补偿费622380元、提前终止农田承包合同的损失42万元等，因刘斌的土地被征收后，监利县人民大垸管理区农业局已对其土地予以调平并还有增加，其主张提前终止承包合同的损失没有事实依据；按照《国土资源办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函》的规定，刘斌只能获得地上附着物和青苗补偿费，刘斌要求土地补偿费、安置补偿费没有法律依据；刘斌还主张称应按《省交通运输厅关于荆州市人民大垸管理区客运站工程可行性研究报告的批复》中每亩30万元的标准对被征收的土地进行补偿，因省交通运输厅的批复中确定的征地及拆迁费用，是指总体征地成本，并非单指征地补偿费用，故对刘斌该主张亦不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，判决：一、确认被告监利县人民大垸管理区农业局征收原告刘斌2.7亩果园的具体行政行为违法；二、确认被告监利县人民大垸管理区农业局与原告刘斌签订的《关于解除〈2013年湖北省国营人民大垸农场经营田租赁合同〉的协议》无效；三、由被告监利县人民大垸管理区农业局于本判决生效之日起十日内赔偿原告刘斌因土地征收后的剩余损失10万元；四、驳回原告刘斌的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告监利县人民大垸管理区农业局负担。上诉人刘斌上诉称：一、重审判决没有追加监利县人民大垸管理区和监利县人民政府为共同被告，诉讼程序严重违法。二、我因2.7亩果园被征收而减少了责任田，且农业局也未因此另行调地2.7亩交我继续承包经营。三、每亩30万元是指涉案征地拆迁费标准，而非总体征地成本。四、1796940元经济损失诉求是有事实基础和法律依据的。刘斌上诉请求：二审法院直接追加监利县人民大垸管理区和监利县人民政府为本案被告，撤销重审判决中的第三项判决内容，改判由监利县人民大垸管理区农业局、监利县人民大垸管理区、监利县人民政府向我赔偿经济损失1796940元或按每亩30万元的标准向我赔偿2.7亩果园的经济损失。上诉人监利县人民大垸管理区农业局上诉称：一、《关于解除（2013年湖北省国营人民大垸农场经营田租赁合同）的协议》合法有效，一审判决认定协议无效缺乏法律依据。二、一审判决上诉人向刘斌赔偿土地征收后的剩余损失10万元缺乏事实和法律依据。上诉请求：1.撤销监利县人民法院（2017）鄂1023行初18号行政判决第二、三项；2.改判驳回刘斌要求确认《关于解除（2013年湖北省国营人民大垸农场经营田租赁合同）的协议》违法及赔偿经济损失的诉讼请求；3.本案二审诉讼费用由刘斌承担。上诉人监利县人民大垸管理区农业局辩称：一、我局是为了实施大垸农场城镇用地规划合法收回承包土地，该行为与监利县人民政府无关，不应当追加监利县人民政府为被告。二、上诉人称果园被收回后减少了承包地，我局未进行农田调整与事实不符。三、上诉人称每亩征地标准为30万元是对政策、法律的曲解。四、刘斌要求赔偿1796940元经济损失完全是滥用诉权，不应当支持。刘斌的上诉无事实依据、法律依据，请求二审法院驳回刘斌的上诉，并依法作出公正判决。上诉人刘斌辩称：监利县人民大垸管理区农业局的上诉请求没有事实基础，违反法律规定，请求依法驳回监利县大垸管理区农业局的上诉请求，改判支持刘斌的上诉请求。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，因荆州市人民大垸管理区客运站建设，需征收刘斌承包经营的2.7亩果园，涉案2.7亩农园系国有农场土地，由发包方监利县人民大垸管理区农业局林果公司发包给刘斌，刘斌只是土地承包经营权人，并非土地所有权人。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款之规定，监利县人民大垸管理区农业局不具有土地征收的法定职权，一审依法确认监利县人民大垸管理区农业局征收刘斌2.7亩果园的具体行政行为违法，双方当事人亦对此无异议，本院予以认可。关于刘斌提出追加监利县人民大垸管理区和监利县人民政府为共同被告的意见，在一审期间刘斌就提出了追加的申请，因一审法院认为监利县人民大垸管理区和监利县人民政府未实施行政行为，其申请追加监利县人民大垸管理区和监利县人民政府为共同被告没有事实、法律依据，故一审法院不同意刘斌提出的追加被告的申请并无不当。结合诉辩双方的上诉理由，本案争议的焦点是监利县人民大垸管理区农业局与刘斌签订的《关于解除（2013年湖北省国营人民大垸农场经营田租赁合同）的协议》是否有效以及刘斌2.7亩果园被征收后的具体补偿数额如何计算。如果涉案协议有效，就应该按协议的约定支付相应的补偿款。如果协议无效，则应重新计算刘斌被征收土地的具体补偿数额。关于监利县人民大垸管理区农业局与刘斌签订的《关于解除（2013年湖北省国营人民大垸农场经营田租赁合同）的协议》是否有效的问题。人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。因此，对涉案协议效力的认定，可以参照适用《中华人民共和国合同法》的相关规定。第一，签订涉案协议的双方主体是否适格。从协议上看，甲方是监利县人民大垸管理区农业局，乙方是林果公司职工刘家富、刘斌。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。监利县人民大垸管理区农业局虽不是法定的征收主体，但其作为土地行政主管部门有权组织实施具体的征收补偿工作，征收补偿资金的发放也是由监利县人民大垸管理区农业局负责，被征收人也从监利县人民大垸管理区农业局领取了补偿资金。监利县人民大垸管理区农业局有权作为具体的组织实施单位与被征收人签订协议。刘斌作为被征收土地的使用权人和地上果树、看护房等附着物的所有权人，有权依法获得相应的补偿。监利县人民大垸管理区农业局与刘斌具有签订补偿协议的主体资格。第二，协议的内容是否合法。《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。虽然签订协议时，刘斌栽种的果树及看护房已经被强制拆除，但强制拆除后，监利县人民大垸管理区农业局与刘斌就征地的补偿问题经过充分协商沟通，之前刘斌的签字是其父亲刘家富代签，但在监利县人民大垸管理区农业局的副局长肖应强向刘斌出具了欠条，注明“今欠刘斌征地补偿款壹拾万元整”之后，刘斌在签字处按印，且已实际领取了土地补偿款149611元，以行为认可了协议内容。故涉案协议的内容是双方真实意思表示，而且不违反法律的强制性规定，理应合法有效。肖应强作为监利县人民大垸管理区农业局的副局长与刘斌协商土地补偿事宜，其履行的是职务行为，而非个人行为，其出具的欠条内容也表明是征地补偿款。故欠条与协议内容是一个整体，监利县人民大垸管理区农业局应按照欠条及协议的内容完全履行。监利县人民大垸管理区农业局还应支付刘斌征地补偿款10万元。上诉人监利县人民大垸管理区农业局提出涉案协议有效的意见，本院予以支持，但认为肖应强出具的10万元征地补偿款欠条系其个人行为的意见，本院不予支持。基于以上理由，上诉人刘斌请求监利县人民大垸管理区农业局还应赔偿刘斌土地补偿费726110元、安置补偿费622380元、提前终止农田承包合同的损失42万元等共计1796940元的意见无事实依据、法律依据，本院不予支持。本案经合议庭评议，并提交审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第二款之规定，判决如下：一、维持监利县人民法院（2017）鄂1023行初18号行政判决书第一、三、四项，即确认被告监利县人民大垸管理区农业局征收原告刘斌2.7亩果园的具体行政行为违法，由被告监利县人民大垸管理区农业局于本判决生效之日起十日内赔偿原告刘斌因土地征收后的剩余损失10万元，驳回原告刘斌的其他诉讼请求。二、撤销监利县人民法院（2017）鄂1023行初18号行政判决书第二项，即确认被告监利县人民大垸管理区农业局与原告刘斌签订的《关于解除〈2013年湖北省国营人民大垸农场经营田租赁合同〉的协议》无效。三、确认被告监利县人民大垸管理区农业局与原告刘斌签订的《关于解除〈2013年湖北省国营人民大垸农场经营田租赁合同〉的协议》有效。一审案件受理费50元由监利县人民大垸管理区农业局负担，二审案件受理费100元，由监利县人民大垸管理区农业局和刘斌各负担50元。本判决为终审判决。审判长  欧阳庆审判员  孙开炎审判员  盛 千二〇一九年十月十二日书记员  王文娟