中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申10543号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）区菊香，女，1953年8月23日出生，汉族，住广东省江门市江海区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省江门市江海区人民政府礼乐街道办事处。住所地：广东省江门市江海区礼乐长兴街**。 法定代表人邓群标，主任。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省江门市公安局江海分局。住。住所地：广东省江门市江海区永康路**/div> 法定代表人梁中杰，局长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省江门市江海区住房城乡建设和水务局。住所。住所地：广东省江门市江海区富民路**div> 法定代表人王作青，局长。 再审申请人区菊香因诉被申请人广东省江门市江海区人民政府礼乐街道办事处（以下简称礼乐街道办）、广东省江门市公安局江海分局（以下简称江海公安分局）、广东省江门市江海区住房城乡建设和水务局（以下简称江海住建水务局）土地行政强制一案，不服广东省高级人民法院于2018年12月27日作出的（2018）粤行终1554号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年9月9日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 2015年9月21日，在江门市××海区国土规划和环境保护局的见证下，礼乐街道办与江门市××海区礼乐街道办事处威东股份合作经济联合社（以下简称威东经联社）签订《征地补偿协议书》。区菊香是威东村村民。2015年9月30日，经广东省人民政府审核同意，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字（2015）1256号《广东省国土资源厅关于江门市江海区2012年度第十四批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》，同意将江海区礼乐街道办事处武东、向荣、威东、威西股份合作经济联合社属下的集体农用地21.3393公顷（耕地20.7544公顷、园地0.5849公顷）转为建设用地，并征收为国有。2015年10月28日，江门市人民政府发布江征公告字（2015）174号《征收土地公告》，公告载明征地用途、范围、补偿标准、公告期限、救济途径等内容。同日，江门市国土资源局亦发布江国土公告字（2015）174号《征地补偿安置方案公告》。两公告在江门市国土资源局网站公告和威东村公告栏进行公示，公告期限从2015年10月29日至2015年11月12日。两公告均明确，礼乐街道办是本次征地的实施单位。2015年12月4日，经广东省人民政府审核同意，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字（2015）1405号《广东省国土资源厅关于江门市江海区（高新区）2014年度第二批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》，同意将威东经联社属下的集体农用地4.3110公顷（均为耕地）转为建设用地，并征收为国有。2015年12月20日，江门市人民政府发布江征公告字（2015）179号《征收土地公告》。2016年4月5日，江门市国土资源局发布江国土公告字（2016）83号《征地补偿安置方案公告》。两公告在江门市国土资源局网站公告和威东村公告栏进行公示。两公告均明确，礼乐街道办为本次征地的实施单位。 2016年6月29日和30日，礼乐街道办分别与江门市精美特机电设备有限公司、广东春燕纺织有限公司和广东阪桥感光材料股份有限公司签订《交地确认书》。礼乐街道办已按协议约定，将全部征地补偿款分两笔4332555元、15596662元，划入江门市江海区礼乐街道威东村民委员会（以下简称威东村委会）和威东经联社账户。2016年7月22日，威东村委会发布通知，告知村民将于2016年8月1日后，对已被征收的土地开展填土工程。2016年9月7日，威东村委会通知村民，涉案地块已完成征地手续，征地补偿款已发放到村民的账户，请村民到村委会核实，并签收领取青苗补偿款。2016年9月下旬，礼乐街道办等相关部门对威东村被征收土地进行填土。2018年2月28日，区菊香提起本案行政诉讼，请求确认礼乐街道办、江海公安分局、江海住建水务局强占区菊香承包地进行填土的行政行为违法。 江门市中级人民法院（2018）粤07行初48号行政裁定认为，礼乐街道办按照《征收土地公告》《征地补偿安置方案公告》的要求，与涉案集体土地所有权人威东经联社签订征地补偿协议。征地补偿款全额划入威东村委会和威东经联社账户后，涉案集体土地的征收工作已经完成，土地性质已由农村集体土地转为国有建设用地，所有权人不再是集体经济组织。礼乐街道办对国有建设用地实施的填土行为，与区菊香不产生任何利害关系。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款和第一百零一条第一款第二项的规定，裁定驳回区菊香的起诉。区菊香不服，提起上诉。 广东省高级人民法院（2018）粤行终1554号行政裁定认为，礼乐街道办与威东经联社签订征地补偿协议，并将征地补偿款全额划入威东村委会和威东经联社的账户，土地征收工作已经完成，涉案土地性质已经由农村集体土地转为国有建设用地。区菊香对涉案土地转为国有建设用地后的填土行为不具有利害关系，其提起本案诉讼不具有原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 区菊香申请再审称：1.礼乐街道办签订《交地确认书》未经村民代表大会讨论同意，区菊香一直就征地标准过低问题进行反映，不同意交出土地。2.在被征收人不同意交地、相关部门未作出责令交出土地决定书、未申请法院强制执行情况下，强行占地并填土行为违法。3.区菊香与涉案强制填土占用土地行为具有利害关系，具有诉讼主体资格。请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。 本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第一款规定，2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。同时，第二十七条还规定，最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。根据前述规定，2015年5月1日之后发生的行政行为，当然只能适用修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的起诉期限，从知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月。所谓“知道”，应当是指有充分证据证明，起诉人知道作出被诉行政行为的时间；所谓“应当知道”是指遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，根据相关证据，推定起诉人知道作出被诉行政行为的时间。本案中，尽管没有充分证据证明，礼乐街道办于2016年9月下旬作出强制填土的行政行为时通知区菊香到场，或者礼乐街道办实施强制填土行为时区菊香就在现场，无法用证据直接证明礼乐街道办作出被诉强制填土行为当日，区菊香即“知道”被诉行政行为。但是，综合分析以下事实（1）区菊香系被征收土地集体经济组织成员，生活在被强制填土的承包地区域，（2）区菊香十分关心自己的承包地，（3）威东村委会于2016年7月22日已经发布通知，告知全体村民，将于2016年8月1日后对已被征收的土地开展填土工程，（4）礼乐街道办实施强制填土行为系大规模公开行动，运用逻辑推理和生活经验，完全可以推定区菊香在其承包地被强制填土之日即已知道被诉行政行为。区菊香于2018年2月28日提起本案行政诉讼，超过法律规定的六个月起诉期限。一、二审裁定驳回区菊香的起诉，处理结果并无不当。区菊香主张，《交地确认书》未经村民代表大会讨论同意，被征收人不同意交地，相关部门未申请法院强制执行，强行占地并填土行为违法。但是，本案一、二审裁定系驳回区菊香的起诉，《交地确认书》未经村民代表大会讨论同意、相关部门未申请法院强制执行等问题，属于被诉强制填土行为是否合法的实体审查问题，不属于本案审理范围。区菊香以此为由申请再审，理由不能成立。 应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。判断行政行为的相对人与行政行为是否有利害关系，应当看行政行为是否对相对人的权利义务造成实质上的影响。土地征收案件中，只有在作出征收决定或签订征收补偿协议后，被征收人超过法定起诉期限未对补偿决定或补偿协议行为提起行政诉讼，对补偿决定或补偿协议的起诉期限届满之日，或者被征收人不服补偿决定或补偿协议依法提起行政诉讼，终审判决生效之日，被征收人丧失对已经获得补偿的被征收土地、青苗、房屋及其他建筑物、构筑物的所有权，之后被征收人对行政机关就土地、青苗、房屋等作出的行政行为不服提起行政诉讼，与被诉行政行为没有利害关系，不具有原告资格。本案中，区菊香是诉强制填土、平整土地的行政行为违法，是否具有原告资格，核心是要审查区菊香对其承包地上的青苗等补偿决定或补偿协议行为的起诉期限是否已经届满。一、二审未查明前述事实，即认定区菊香与被诉强制填土行政行为不具有利害关系不妥，本院予以指正。鉴于区菊香的起诉已超过法定起诉期限，一、二审裁定结果并无不当，本案不予再审。 综上，区菊香的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项、第三项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回区菊香的再审申请。 审判长  田心则 审判员  宋楚潇 审判员  寇秉辉 二〇一九年十月二十五日 法官助理胡荣 书记员雷春扬 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释 第二十六条2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。 2015年5月1日前尚未审结案件的审理期限，适用修改前的行政诉讼法关于审理期限的规定。依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效。 对2015年5月1日前发生法律效力的判决、裁定或者行政赔偿调解书不服申请再审，或者人民法院依照审判监督程序再审的，程序性规定适用修改后的行政诉讼法的规定。 第二十七条最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。