江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终419号 上诉人（原审原告）褚淑芳，女，1954年8月9日生，××族，住南通市港闸区。 上诉人（原审原告）王平，女，1982年7月29日生，××族，住南通市港闸区。 两上诉人共同委托代理人王春生（系褚淑芳丈夫、王平父亲），男，1944年12月22日生，居民身份证号码××，汉族，住南通市港闸区。 两上诉人共同委托代理人刘正明，南通市港闸区益群法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）江苏省南通港闸经济开发区管理委员会，住所地南通市港闸区。 法定代表人王斌，主任。 应诉负责人施慧蓉，副主任。 委托代理人陈鹏，江苏省南通港闸经济开发区管理委员会拆迁办主任。 委托代理人苏新年，江苏通成律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）南通市港闸区天生港镇街道福利村经济合作社，住所地南通市港闸区。 负责人施振强，社长。 被上诉人（原审第三人）褚志杰，男，1952年1月23日生，××族，住南通市港闸区。 原审第三人褚志求，男，1938年8月20日生，××族，住南通市港闸区。 原审第三人褚志坚，男，1945年7月24日生，××族，住南通市港闸区。 原审第三人褚淑怡，女，1941年8月11日生，××族，住南通市港闸区。 原审第三人褚淑平，女，1957年9月18日生，××族，住南通市港闸区。 上诉人褚淑芳、王平因房屋搬迁行政协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初751号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，褚淑芳与褚志杰、褚志求、褚志坚、褚淑怡、褚淑平系兄弟姐妹关系，其父母褚吉均、褚文老太在南通市××闸区××街道福利村××组拥有建于1949年前的祖传房屋四间（建筑面积63.34平方米）。褚吉均于上世纪七十年代去世，褚文老太于1997年12月26日去世。上世纪八十年代，在对农村集体房屋及土地使用权摸底调查时，褚文老太户的《南通市郊区社员住房及宅基地情况登记》常住农村农业人口栏载明有褚文老太、褚华侯、外孙女儿。1981年9月，褚淑芳与王春生结婚，后于1982年7月育有一女王平。褚淑芳婚后即居住在王春生另外的工房。1993年，褚文老太申请房屋所有权登记，房屋来源及取得日期栏载明1949年前祖传及自建。1996年3月28日，南通市港闸区人民政府向褚文老太颁发了通港闸50308015号《村镇房屋所有权证》，该证载明所有权人为褚文老太，房屋坐落闸西乡福利村8组，砖木结构平房四间，建筑面积63.34平方米。后因斯德福地块搬迁工程，案涉房屋在搬迁范围。褚志求、褚志坚委托褚志杰办理房屋搬迁相关事宜。2016年7月29日，南通市港闸区天生港镇街道福利村经济合作社（以下简称福利村经济合作社）受江苏省南通港闸经济开发区管理委员会（以下简称港闸开发区管委会）委托与褚志杰签订了NO0001015《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》（以下简称1015号搬迁协议），载明甲方（搬迁补偿人）福利村经济合作社，乙方（被搬迁人）褚文老太（故）、褚志杰，在斯德福地块搬迁工程项目建设地块内乙方自愿搬迁，甲方同意对乙方给予补偿安置。搬迁房屋坐落于港闸区××街道福利村××组，合法建筑面积63.34平方米，合法用地面积111.38平方米，甲方向乙方支付搬迁合法房屋补偿、附属设施设备、装饰装璜补偿、搬迁费、安置补助费、奖励费等合计118000元等内容。2018年2月1日，褚志杰选购了福民景苑7幢103室的安置房及C122号车库。褚淑芳、王平不服1015号搬迁协议于2018年12月12日向一审法院提起诉讼，认为港闸开发区管委会与褚志杰串通，背着褚淑芳、王平作出产权人为褚文老太（故）、褚志杰户的《港闸区经济开发区工程征收（搬迁）面积确认表》。同日，褚志杰与福利村经济合作社签订了1015号搬迁协议，将案涉房屋的拆迁补偿款占为己有，并将案涉被搬迁房屋安置指标与他人进行买卖交易，上述行为侵犯了褚淑芳、王平的合法权益，请求确认1015号搬迁协议无效。 一审法院认为，关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等提起的诉讼。可见，行政协议作为一种特殊的行政行为被纳入行政诉讼受案范围已是我国法律明文规定。虽然案涉协议系福利村经济合作社与褚志杰所签订，但港闸开发区管委会承认福利村经济合作社系受其委托而签订协议，法律责任由港闸开发区管委会承担。港闸开发区管委会为实现腾房让地的行政管理目标，委托福利村经济合作社与褚志杰协商签订的协议，应当属于行政协议的范畴。 关于案涉协议是否应当确认无效的问题。人民法院审查行政协议案件时，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。第一，现有的案涉房屋产权登记资料不能证明褚淑芳、王平为案涉房屋的原所有权人。案涉房屋的村镇房屋所有权证载明产权人为褚文老太，虽然南通市郊区社员住房及宅基地情况登记表中有褚淑芳、王平名字，但案涉房屋系建造于1949年前的祖传房屋，未经翻建和改扩建，并未因褚淑芳、王平名字在上世纪八十年代摸底调查时加入登记表而增加房屋面积和宅基地面积。在颁发了房屋所有权证的情况下，认定房屋所有权人通常以房屋所有权证载明的对象为准。更何况，褚淑芳、王平的户籍在上世纪九十年代已经迁出褚文老太户。第二，继承权并不直接等同于补偿安置权。虽然褚淑芳系其父母去世后的继承人之一，案涉房屋作为遗产，其在未被剥夺继承权的情况下享有继承的权利，但是继承权的实现是基于民事法律的规定，对特定遗产享有继承的权利，继承权是对财产权的继承，通常不包括人身权利。而补偿安置系为实现行政管理的目的，基于行政法律法规的规定，由行政机关与被搬迁对象协商对被搬迁财物进行补偿安置，既有对房屋的补偿，也有对集体经济组织成员被剥夺宅基地使用权的安置，选择安置房安置的，通常还考虑集体经济组织成员人口因素。褚淑芳、王平不是福利村经济合作社的经济组织成员，不属于被安置对象。根据港闸区补偿安置政策，对于遗产房实行“拆一还一”的补偿安置原则，不考虑人口因素。因此，仅仅对案涉房屋享有继承权利并不等同于享有安置补偿权，继承人可以通过民事诉讼途径主张分割遗产的权利，即可以对安置后的房屋补偿款及安置房屋主张相应权利。第三，农村宅基地系一户一宅，与户代表协商签订协议并不违反法律禁止性规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。基于房屋的整体性和农村宅基地的唯一性，在拆迁实践中，通常都是以户为单位进行补偿安置，因此，在洽谈协商时，也通常是与户代表进行协商并签订协议。虽然褚淑芳兄弟姐妹对于父母的遗产未分割，属于共同共有，处分应当全体共同共有人同意。但是，寄希望于签订协议的行政机关考证继承人的身份、人数以及是否存在转继承、代位继承等情况，无疑是对行政机关提出了过于苛刻的要求。再者，考虑到港闸区补偿安置政策对于遗产房实行“拆一还一”原则，无论褚淑芳作为继承人有无直接参与洽谈协商，对于案涉协议所确定的补偿安置权益并不因此而增加或减损，故确认协议无效或责令重新签订实属浪费行政资源，还可能引发新的诉讼，徒增讼累。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回褚淑芳、王平的诉讼请求。 褚淑芳、王平不服一审判决，向本院提起上诉称,1.一审判决认定褚淑芳、王平不是案涉房屋的所有权人错误，根据1983年的南通市郊区社员住房及宅基地情况登记表记载，权利人为褚文老太、褚淑芳、王平三人，虽然房屋所有权证上没有褚淑芳及王平的名字，但只写户主的名字符合当时实际情况；2.退一步讲，即使案涉房屋系褚文老太的遗产房，褚淑芳依法享有继承权，褚志杰等人作为部分共有人，不具有单独处分该房产的权利，依法应认定为无处分权人。综上，港闸开发区管委会在未取得褚淑芳、王平同意的情况下，签订的房屋搬迁协议具有违法性，依法应属无效，请求二审法院撤销一审判决，改判确认1015号搬迁协议无效。 被上诉人港闸开发区管委会辩称，褚淑芳作为褚文老太的婚嫁女，不是农村集体经济组织成员，不能作为被搬迁安置对象，褚文老太的三个儿子均符合搬迁安置条件，房屋搬迁事宜以房屋所有权证为准，褚淑芳、王平并非案涉房屋的产权人，港闸开发区管委会无需同其签订协议，褚淑芳、王平不应通过行政诉讼的途径对其可能存在的权利进行救济。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人福利村经济合作社同意港闸开发区管委会的意见。 原审第三人褚志杰、褚志求、褚志坚述称，1996年的村镇私有房屋所有权证存根中，明确载明所有权人为褚文老太，共有人栏是空白，因为褚淑芳、王平的户口早已迁出，案涉房屋与其毫无关联。褚志求等人的父亲在世时，就明确表示案涉房屋由兄弟三人均分，2016年案涉房屋拆迁过程中，褚志求等兄弟三人与褚淑芳等姐妹三人多次取得联系，褚淑芳等姐妹三人均口头表示无反对意见，同意拆迁，一切拆迁手续由褚志求等人做主。直到2018年选房时，褚淑芳才提出经济分配问题，系无理取闹、无中生有。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2016年7月28日，南通爱德信房地产评估事务所有限公司对案涉房屋作出《南通市港闸区房屋搬迁补偿评估报告》，主要内容为：房屋产权人：褚志杰、褚文老太（已故）户，房屋坐落：福利村8组，合法建筑面积63.34㎡，其中平房63.34㎡。评估时点为2016年7月16日，房屋搬迁补偿安置费用8项共计65856.39元。同日，南通爱德信房地产评估事务所有限公司作出《补充报告》一份，内容为：案涉房屋合法建筑面积区位因素与漏项等补偿52143.61元。 本院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，案涉房屋搬迁补偿安置协议是否存在无效的情形。 行政协议作为行政机关实施行政管理的方式，法院应当依照行政诉讼法的规定围绕被诉行政行为的合法性，优先适用行政法律规范进行审理。行政协议的目的在于实现行政管理目的，法律并不排斥行政机关通过与被搬迁人通过协商一致的方式签订协议从而实施房屋搬迁，港闸开发区管委会基于城市建设的需要，与被搬迁人签订房屋搬迁补偿安置协议，并无不当。 关于案涉房屋搬迁补偿安置协议是否存在无效的问题。人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。虽然《中华人民共和国物权法》第一百零三条规定，共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。但是，房屋搬迁安置补偿行为与一般的民事行为并不完全等同，在房屋搬迁安置补偿过程中，既要考虑到所有被搬迁人的利益，同时，也要考虑到相关的拆迁政策与拆迁实施主体的实际工作情况。特别是对搬迁所涉及的遗产房，如果要求搬迁实施主体在未与个别继承人达成一致的情况下就不得签订协议，则既不利于搬迁项目的整体推进，有损公共利益，也使其他继承人的合法权益长期处于悬而未决的状态，同时在一定程度上，也可能存在不符合相应搬迁政策的情况。因此，在搬迁实施主体与被搬迁人签订房屋安置补偿协议的过程中，只要协议的内容没有损害该户的合法补偿利益，并且能得到多数被搬迁人的同意，即可认定该协议合法有效。 具体到本案而言，首先，房屋所有权证是房屋搬迁过程中确定搬迁人的主要依据，根据南通市港闸区村镇私有房产所有权登记申请书、村镇房屋所有权证存根记载来看，案涉房屋的所有权人为褚文老太，没有其他共有人，在此情况下，港闸开发区管委会将褚文老太作为被搬迁人并无不当。其次，褚文老太共生育六名子女，包括褚淑芳、褚志杰、褚志求、褚志坚、褚淑怡、褚淑平，其中，褚淑芳的户籍在上世纪九十年代已经迁出褚文老太户，而褚志杰的户籍位于案涉房屋所在地天生港镇街道福利村**，在房屋搬迁过程中，褚志求、褚志坚均书面委托褚志杰办理房屋搬迁的一切相关事宜，褚淑怡、褚淑平对此亦不持反对意见，由此可见，对于褚志杰与福利村经济合作社就案涉房屋签订1015号搬迁协议的事宜，已得到了褚文老太绝大多数继承人的认可。最后，1015号搬迁协议约定被搬迁人褚文老太（故）、褚志杰应得补偿总额合计118000元，且约定了安置房源及限定价格，约定的补偿总额与南通爱德信房地产评估事务所有限公司对案涉房屋评估的补偿费用一致，并未损害该户的安置补偿权益。 综上，福利村经济合作社与褚志杰签订的1015号搬迁协议合法有效。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。褚淑芳、王平的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人褚淑芳、王平负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇一九年十月二十八日 书记员  王 引 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。