广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂07民终95号 上诉人（一审原告）钦州市钦南区那彭镇某某村委会某某小组。 法定代表人朱某某，男，该小组组长。 委托代理人宁崇强，广西众厚律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）钦州市钦南区某某局，住所地钦州市子材西大街。 法定代表人陆某某，男，该局局长。 委托代理人吴鉴新，广西海岸律师事务所律师。 一审第三人钦州市钦南区那彭镇某某村民委员会，住所地钦州市钦南区那彭镇某某村。 法定代表人朱某某，男，该村委主任。 委托代理人陈某某，男，该村委党支部书记。 一审第三人周某某，男，1975年8月23日出生，汉族，住广西合浦县。 委托代理人黄某某，男，1964年7月8日出生，汉族，住广西钦州市钦南区。 上诉人钦州市钦南区那彭镇某某村委会某某小组（以下简称某某小组）因与被上诉人钦州市钦南区某某局（以下简称南区某某局）、一审第三人钦州市钦南区那彭镇某某村民委员会（以下简称某某村委）、周某某林业行政许可违法一案，不服钦州市钦南区人民法院（2019）桂0702行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月31日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年8月28日公开开庭进行了审理。上诉人某某小组的法定代表人朱某某及其委托代理人宁祟强，被上诉人南区某某局的委托代理人吴鉴新，一审第三人某某村委的法定代表人朱某某及其委托代理人陈某某，一审第三人周某某及其委托代理人黄某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定事实：2008年某某村委将位于辖区内的“牛角麓”、“学地麓”等山岭的林地出租给周某某等人种植林木。2012年1月9日原告认为该林地属于其村民小组所有而向钦南区人民政府提出权属纠纷调处申请，后钦南区人民政府将该纠纷转给钦南区林业局办理。2017年11月16日，第三人周某某向钦南区林业局申请办理上述林地范围内的林木采伐许可证，并提交了其与某某村委签订的承包或租赁合同、合伙人之间的协议、某某村委的证明及伐区调查设计表等材料。钦南区林业局受理后，于2018年6月1日由那彭镇林业站在某某村委张贴《林木采伐发证公告》，告知了周某某申请采伐的林木地点为牛角麓西边、学地麓大麓岭、大田背西边岭、长田背西边岭，面积100亩，并请相关单位（个人）给予核对和评议，同时告知如有异议，在公示之日起七天内向林业站提出，如无异议，七日后即按程序报批林木采伐许可证。公告期满后没有任何单位或个人对该林木提出异议。那彭镇林业站报钦南区林业局审批。钦南区林业局经审查后于2018年7月6日向周某某颁发了五份《林木采伐许可证》，编号分别为45070201180706031、45070201180706032、45070201180706033、45070201180706034、45070201180706035。原告认为根据《森林法》第十七条第四款的规定“在林木林地权属争议解决之前，任何一方不得采伐有争议的林木”和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第六条的规定“在林地、山林水利权属纠纷解决之前，权属纠纷当事人不得单方改变纠纷范围内的土地、山林、水利利用现状，不得毁坏农作物、经济作物、附着物和水利设施等，不得采伐有争议的林木。”涉案林地存在争议的情况下，被告仍然向第三人周某某核发《林木采伐许可证》，发证行为违法，因而诉至该院。另查明，因机构改革，钦南区林业局的职权已变更由被告南区某某局行使。在庭审中，原告承认仅对林地权属主张权利，对地上林木不主张权利。 一审法院认为，原告认为钦南区林业局于2018年7月6日向第三人周某某颁发的《林木采伐许可证》侵犯了其合法权益，向法院提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条关于“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，原告主体适格；因机构改革，钦南区林业局的行政职权现已由南区某某局行使，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定“行政机关被撤销或职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”，故南区某某局作为本案被告主体适格；由于该案的处理与某某村委和周某某有利害关系，故某某村委及周某某以第三人的身份参加诉讼，符合法律规定。本案争议的问题是被告向第三人周某某核发的五份《林木采伐许可证》是否合法？根据《中华人民共和国森林法》第三十二条的规定，钦南区林业局具有对第三人周某某申请采伐林木许可证进行审核发放的职权。周某某向钦南区林业局提交了林木采伐申请书以及证明争议地的林木所有权属其所有的证明材料，钦南区林业局受理后依法进行了审查，并在村委张贴了公告，在公告规定的期限内没有单位或个人对林木权属提出异议，钦南区林业局向周某某核发《林业采伐许可证》程序合法。对于林地争议但林木权属明确的情况下是否可以核发采伐许可证的问题。广西壮族自治区林业厅《关于承包林地有纠纷可否发放林木采伐许可证有关问题的复函》[桂林函（2014）263号]规定：“对于在权属存在争议的林地上种植的林木能否核发林木采伐许可证，首先要调查确定林地权属存在争议林地上的林木权属是否存在争议。如果林木权属清晰、没有争议的，林业行政主管部门在受理林木所有权人林木采伐许可申请时，应当依法核发林木采伐许可证。如果林木权属确实存在争议的，就应依照《中华人民共和国森林法》第十七条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第七条和《广西壮族自治区林木采伐管理办法》第二十四条的规定，不予受理林木采伐许可申请，不得核发林木采伐许可证。”本案原告因林地权属与某某村委存在纠纷，但对土地上种植的林木的权属并不主张权利，钦南区林业局审查第三人周某某提供林木权属证明材料后，认为该林木权属为周某某所有是清楚明确的情况下向周某某核发了《林木采伐许可证》并无不当。原告请求确认被告发证行为违法并要求停止发放以后的采伐许可证，缺乏事实和法律依据，对其诉讼请求该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决：驳回原告某某小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告某某小组负担。 上诉人某某小组上诉请求：一、请求判决撤销一审判决，改判确认被上诉人向一审第三人周某某颁发《林木采伐许可证》的具体行政行为违法；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决根据广西壮族自治区木业厅《关于承包林地有纠纷可否发放林木采伐许可证有关问题的复函》[桂林函(2014)263号]的规定，作出了驳回上诉人的诉讼请求明显错误。虽然广西林业厅的该《复函》对于颁发争议林地林木采伐许可作了规定，但国家法律、行政法规和地方法规并无明文规定。且该《复函》只是针对桂林市作出特殊情形的答复，并不具有法律、行政法规和地方性规定的属性，并无普遍约束力和规范性，不能作为处理上诉人与一审第三人某某村委林地权属纠纷范围内林木采伐行政许可的规范性文件。因此，一审判决存在适用法律错误。二、上诉人与一审第三人某某村委会、周某某之间的纠纷，并不完全是林地权属纠纷，而且还涉及土地承包经营合同纠纷。上诉人早在1987年11月9日就与黄远祯、黄深洲签订《土地承包经营合同》，确认承包经营者黄远祯、黄深洲依法向上诉人支付承包经营的租金。而一审第三人周某某等人属于承接黄远祯《土地承包经营合同》的转承包人，与上诉人存在土地承包经营合同的法律关系，一审第三人周某某未依法向上诉人支付租金,反而在向被上诉人申请《林木采伐许可证》时，隐瞒了与上诉人存在土地承包经营合同以及未支付租金的事实。被上诉人未作具体详细的调查核实，就颁发存在争议林地权属和《土地承包经营合同》纠纷的《林木采伐许可证》明显存在错误。三、被上诉人核发《林木采伐许可证》的程序违法。虽然被上诉人在一审第三人某某村委会的公告栏上张贴公告,但在明知上诉人与一审第三人某某村委会存在林地权属争议，与黄远祯、黄深洲及其转承包人之间存在《土地承包经营合同》纠纷的情况下，不向上诉人告知或通知，或者在上诉人的住地及周边张贴公告，从而使上诉人错过提出异议期限，存在核发程序不当。上诉人颁发林木采伐许可证的具体行政行为不符合广西林业采伐管理办法第21条第二项的规定。而且出具权属林木争议的证明是本案一审第三人某某村委会出具的，其出具的证明与本案有利害关系，其行政行为违反法律规定，应该确认为被上诉人具体行政行为违法的主要理由。综上所述，一审判决认定事实存在错误，适用法律明显不当，判决错误，请求二审法院予以纠正。 被上诉人南区某某局答辩称，1、本案林木权属没有争议，上诉人在一审时也当庭自认。根据各方提交的材料，被上诉人审查之后确认需要砍伐的林木属于一审第三人周某某，黄深洲等人种植，林木权属归一审第三人周某某等人所有，上诉人也对林木权属没有提出主张，被上诉人根据有关林木权属没有争议是可以颁发林木砍伐许可证的规定作出的砍伐许可证事实清楚。2、被上诉人适用法律法规正确。根据行政法的规定，规章是可以引用的，被上诉人引用的规章是由广西林业厅作出的批复，对下面的林业局以及被上诉人起到指导的作用，该规章主要针对的是争议林地上林木没有争议情况下是可以颁发林木砍伐证的，本案符合该规章的规定，并且与森林法第47条第四款等法规没有抵触，被上诉人依照相应法律规章作出批准本次林木砍伐是正确的。3、本案程序合法，本案中，被上诉人收到了一审第三人周某某的林木砍伐申请书之后，经过了一系列的程序。其中，包括公示程序，上诉人也不否认本案已经公示，但是在公示中，上诉人对林木权属没有提出异议，视为默认林木所有权是归一审第三人周某某所有，所以，在公示期满，被上诉人在没有人提出异议的情况下颁发林木砍伐证。至于上诉人说的权属证明是由村委会出具的，程序不当的问题。首先，上诉人对林木没有提出权属要求，也没有其他案外人提出权属要求，权属是确定的；其次，村委会没有对林木提出权属请求，村委会只是与上诉人存在林地争议，村委会基于基层组织，对林木作出证明是一贯的操作，上诉人没有证据证实该证明不当，不属于程序违法的行为。4、上诉人提到土地承包经营合同是属于民法调整的范畴，如果双方存在纠纷，应该通过民事诉讼的形式解决，与本案行政许可无关。 一审第三人某某村委发表意见称，一、一审法院认定事实清楚适用法律正确。在庭审中，对上诉人的证据进行质证，上诉人无任何证据证明学地麓岭面积300亩权属是上诉人的，也无法提供原件《承包山地造林合同》质证是否合法有效。并且黄深洲不认可与上诉人于1987年11月9日签订承包学地麓山岭造林合同，并认为存在造假。根据行政诉讼法第33条以及《若干规定》第35条的规定，证据应当在法院上出示，并经法院质证，其有三性：真实性、关联性、合法性的证据方可作为定案的依据，所以上诉人提供的证据未经质证，不予支持。而一审第三人某某村委及一审第三人承包商提供的证据经过质证具有合法性可作为本案的定案事实清楚，适用法律正确。二、被上诉人颁发的《林木采伐许可证》的具体行政行为没有违法。被上诉人根据核准一审第三人某某村委会持有合法的山界林权证与承包商签订的合法承包造林合同，没有超越山权界址。而且林木权属没有纠纷的情况下，经过林业部门工作人员到现场核实，并张贴公告等合法程序发放林木采伐许可证。被上诉人适用广西壮族自治区林业厅《关于承包林地有纠纷可否发放林木采伐许可证有关问题的复函[桂林函](2014)263号规定：…如果林木权属清晰没有争议的，林业行政主管部门在受理林木所有权人申请采伐许可证时，应当依法核发林木采伐许可证。[桂林函](2014)263号规定，于2018年10月24日正式列为广西壮族自治区林业厅行政管理规范性文件，具有行政法律法规等合法性，所以被上诉人发放采伐许可证给一审第三人没有违法。三、至于上诉人于1987年11月9日就与黄深洲、黄远祯签订《承包造林合同》并依法支付租金的说法纯属虚伪，不能作为上诉证据。通过一审法院的质证，黄深洲、黄远祯依法向上诉人支付承包经营租金与承包合同对不上号，纯性虚构。综上所述，上诉人的诉求没有法律依据，一审法院认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，判决正确，被上诉人颁发林木采伐许可证，具体行政行为合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 一审第三人周某某发表意见称，上诉人的上诉没有理由。被上诉人说到的土地纠纷与一审第三人没有直接关系。一审第三人认为上诉人提出林业局发证错误是没有依据的。上诉人在单凭一份存在伪造的承包合同书的情况下去起诉，干扰一审第三人的经营是违法的，上诉人没有权利去干扰一审第三人的工作。 二审中，当事人没有提交新证据。 当事人对一审查明的事实均无异议。 经二审审理查明，与一审查明的事实一致，对一审查明的事实，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是被上诉人向一审第三人周某某颁发的《林木砍伐许可证》的具体行政行为是否违法。首先，关于被上诉人在向一审第三人周某某颁发《林木砍伐许可证》时，涉案的林木权属是否存在争议的问题。《林木砍伐许可证》是一审第三人周某某享有合法砍伐林木的前提，而一审第三人周某某获得许可的前提是针对砍伐的林木享有合法的权属。经过一审、二审的庭审，上诉人对于林木权属不主张权利，而且也认可涉案的林木是由一审第三人周某某种植，也就是说本案各方当事人均认可涉案的林木权属为一审第三人周某某所有，因此，被上诉人在向一审第三人周某某颁发《林木砍伐许可证》时，涉案的林木权属不存在争议。其次，关于被上诉人在颁发《林木砍伐许可证》时程序是否违法的问题。根据《中华人民共和国森林法》第三十二条的规定，被上诉人具有核发林木砍伐证的职权，一审第三人周某某依法享有向被上诉人提交许可申请的权利。被上诉人在收到一审第三人周某某的申请后，依职权进行审查，并依法公开进行了公告。上诉人主张被上诉人未向其公告违法。本院认为，上诉人仅是针对林地权属有异议，由于涉案的林木权属没有争议。公告应当针对不特定人员公开进行公告，被上诉人的公告并非针对某一特定人员或是某一特定人群，因此，被上诉人在村委张贴了公告，其公告程序未违反法律规定。而且村委公告栏属于公开的场所，上诉人因其自身原因未看到公告或是未关注公告，责任不能归责于被上诉人。被上诉人已经依法履行了公告程序，在公告期届满未有人对林木权属提出异议，被上诉人核发《林木砍伐许可证》程序合法。最后，关于被上诉人颁发《林木砍伐许可证》适用的法律是否正确的问题。被上诉人向一审第三人周某某发放《林木砍伐许可证》的主要法律依据为广西壮族壮族区林业厅《关于承包林地有纠纷可否发放林木砍伐许可证有关问题的复函》[桂林函（2014）263号]。本院认为，行政职权部门可以根据法律、法规、部门规章、地方规范性文件作出的具体行政行为，该复函虽然是针对桂林市提出的问题进行的复函，但是答复机关是广西壮族自治区林业厅，是被上诉人行使职权的上级机关，其作出规范性文件对下级工作具有指导性意义，且给复核并未与法律、法规相抵触。因此，被上诉人依据该复函作出具体行政行为属于依法行政，不存在适用法律错误。综上，由于涉案的林木各方均认可其权属属于一审第三人周某某享有，一审第三人周某某依法向被上诉人申请发放《林木砍伐许可证》有事实和法律依据，被上诉人依法向一审第三人周某某发放《林木砍伐许可证》程序及适用法律正确。至于上诉人认为由于林地权属存在争议，影响租金支付的问题，本院认为，该问题待林地权属确定后，上诉人可以通过其他途径予以救济，该问题与本案《林木砍伐许可证》发放是否合法属于不同的法律关系，上诉人不能因此而阻却一审第三人周某某依法向被上诉人申请发放《林木砍伐许可证》。 综上所述，上诉人某某小组的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人钦州市钦南区那彭镇某某村委会某某小组负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄应锐 审判员  阮 真 审判员  何 海 二〇一九年十月××日 书记员  陆瑞丽