湖北省南漳县人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0624行初9号原告湖北东方丽源投资有限公司，统一社会信用代码914206000581086202,住所：襄阳市樊城区炮铺街****。法定代表人方斌，该公司董事长。委托代理人方思党，男，生于1949年10月17日，住址：襄阳市樊城区，代理权限为特别授权。委托代理人刘尧，湖北联帮律师事务所律师，代理权限为特别授权。被告南漳县自然资源和规划局，住所地：南漳县城关镇凤凰大道**，统一社会信用代码：11420624MB19251368。法定代表人余宗政，该局局长。出庭负责人闫敬东，该局副局长。委托代理人余志文，湖北襄金律师事务所律师，代理权限为一般代理。委托代理人余珂，湖北襄金律师事务所实习律师，代理权限为一般代理。原告湖北东方丽源投资有限公司（以下简称东方丽源公司）与被告南漳县自然资源和规划局（以下简称南漳县资规局）土地行政协议纠纷一案，于2019年5月9日向本院提起诉讼，本院于当日受理后，依法组成合议庭，于2019年7月9日公开开庭审理了本案。原告东方丽源公司法定代表人方斌、委托代理人方思党、刘尧，被告南漳县资规局出庭负责人闫敬东、委托代理人余志文、余珂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2012年8月16日，原被告双方签订《国有建设用地使用权出让合同》（2010第235号），合同载明建筑容积率为3.0。后因容积率调整（其他规划条件不变），双方于2018年5月10日签订《（2010第235号）变更协议》（以下简称《变更协议》），约定用地性质为商业用地，容积率由3.0调整到3.69，其中商业用地占5%，住宅用地占95%，由原告补交土地出让金527万元。原告东方丽源公司诉称，2012年8月16日,原告同被告(原南漳县国土资源局)签订《国有建设用地使用权出让合同》（2010第235号）,取得南漳县城关镇凤凰大道南侧一宗土地,用途为“其他普通商品住房用地、其他商服用地”。合同签订后,原告按约交纳土地出让金及相关税费。2013年1月11日,原告办理《国有土地使用权证》,证号为南漳国用(2013)第36号,地,地类途)为商住用地。2013年2月1日,原告取得《建设用地规划许可证》,用地性质:商业占10%，居住占90%。2018年5月10日,被告以原告已申请调整容积率为由,要求签订土地出让补充协议,强行将用地性质变更为商业用地,商住比例变更为:商业5%,住宅95%。原告认为,《(2010第235号)变更协议》对于用地性质和商住比例的调整没有依据,且与《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》载明内容相冲突,约定由原告应补交的土地出让金计算错误。变更协议系原告的工作人员对项目前期用地规划条件不了解，在重大误解的情形下所签订，故请求撤销原、被告签订的《(2010第235号)变更协议》。为证明自己的主张，原告东方丽源公司向本院提交了以下证据：南漳国用（2013）第36号土地使用权证。拟证明涉案地块地类（用途）为商住用地，而非商业用地；鄂规用地420624201300003号建设用地规划许可证、201400078号建设工程规划许可证副本。拟证明案涉地块商业用地占10%，居住用地占90%。《（2010第235号）变更协议》。拟证明原被告签订了涉诉变更协议；第4218918BA0030号估价报告。拟证明该估价报告设定商业用地比例为5%，住宅用地比例为95%，该估价报告系被告单方委托所作出的，故该设定的商业用地比例与住宅用地比例无效。因商住比例设定错误，评估结论即应补交527万土地出让金亦是错误的。被告南漳县资规局辩称，一、原告与答辩人签订《（2010第235号）变更协议》属民事合同，因该合同所产生的纠纷应该通过民事诉讼程序解决双方的矛盾。二、原告与我局签订的《（2010第235号）变更协议》合法有效。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第四十三条及《国务院关于加强土地资产管理的通知》的规定，当原告受让地块的用地规划条件（容积率）调整后，其应当补交相应的土地出让金，在其他用地规划条件不变的情况下，对调整容积率后应当补交的土地出让金无异议的前提下，签订了《（2010第235号）变更协议》，系双方当事人真实意思表示，没有违反法律强制性规定，因此该协议合法有效。三、原告诉称的“与我局签订的《（2010第235号）变更协议》与《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》载明内容根本冲突，属重大且明显违法情形”，与本案事实不符，载明内容并无冲突，也没有重大且明显违法情形。综上所述，我局与本案原告所签订的《（2010第235号）变更协议》合法有效，请求人民法院在查明本案事实的基础上依法驳回原告的起诉或者驳回原告的诉讼请求。为证明自己的主张，被告南漳县资规局向本院提交了以下证据、依据：第一组：1.（2018）鄂0624民初370号民事判决书；2.（2018）鄂06民初4463号民事判决书；3.（2018）鄂民申4066号民事裁定书。拟综合证明国有建设用地使用权合同及变更协议属民事合同，本案纠纷应该通过民事诉讼程序解决。第二组：《第二次全国土地调查土地分类》TD/T1014-2007。拟证明土地利用现状分类与已有分类土地分类对应转换关系，及商业用地和住宅用地的区别。第三组：1.东方丽源公司“关于办理调整容积率补交土地出让金的申请”；2.第2010106号建设项目规划（土地使用）条件；3.2010（235号）《国有建设用地使用权出让合同》；4.第20130106号《国有建设用地使用权转让合同书》；5.第20121210号土地转让协议；6.南漳县城乡建设规划局《东方曼哈顿和馨翔园项目容积率调整时间节点的函》；7.南漳县国土资源局《关于办理湖北东方丽源投资有限公司调整容积率补缴土地出让金手续的有关事项的请示》；8.第20180321号《土地估价报告》；9.《（2010第235号）变更协议》。拟证明《（2010第235号）变更协议》依法成立，合法有效。经庭审质证，被告对原告所提交的证据真实性无异议，本院予以采信。原告对被告所提交的第一组证据关联性有异议，其他证据无异议。本院认为被告所提交第一组证据与本案无关联性，不予采信，其他证据予以采信。经审理查明，2012年8月16日，原被告双方签订《国有建设用地使用权出让合同》（2010第235号），约定原告取得南漳县城关镇凤凰大道南侧10141-A、10141-B、10141宗地的使用权，建筑容积率为3.0，用途为“其他普通商品住房用地、其他商服用地”，该合同未约定该宗地的商业用地、住宅用地比例等用地规划条件。2013年1月11日，原告取得南漳国用（2013）第36号土地使用权证，该证载明地类(用途）为商住用地。2013年2月1日，南漳县城乡建设局为原告颁发鄂规用地420624201300003号建设用地规划许可证，该证载明用地性质为居住用地（其中商业占10%，居住占90%）。随后原告在该宗地上开发建设“东方曼哈顿”房地产项目。根据2018年1月17日第51期南漳县人民政府专题会议纪要精神，原南漳县城乡规划管理局作出《东方曼哈顿和馨翔园项目容积率调整时间节点的函》，函告原南漳县国土资源局东方丽源公司东方曼哈顿项目于2011年3月批准通过的容积率为3.69(其中:东地块容积率于2011年3月批准为3.69西地块容积率于2011年3月批准为3.69,2015年1月30日县城建局已向县国土局发函确认西地块容积率为5.0）。因该项目容积率调整，原被告双方需签订补充协议，由原告补缴土地出让金。为确定补缴土地出让金数额，被告委托湖北天成同兴房地产评估测绘有限公司对该项目作出20180321号《土地估价报告》，该评估报告为方便计算，将商住比例设定为商业用地比例5%，住宅用地比例95%，并在此基础上估算出因容积率调整土地出让金差价为526.67万元。经南漳县人民政府批准，2018年5月10日，原被告双方签订《变更协议》，约定用地性质为商业用地，容积率由3.0变更为3.69，商业5%，住宅95%，原告应补交土地出让金527万元。原告已按约定缴纳。原告认为,《变更协议》对于用地性质和商住比例的调整没有依据,与《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》载明内容根本冲突,属重大且明显违法情形,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条之规定,应属无效。2019年5月9日,原告诉至本院，请求确认原、被告签订的《变更协议》无效。经开庭审理，本院认为涉案协议不属于无效情形，经本院释明后，原告于2019年10月25日将诉讼请求变更为请求撤销原、被告签订的《变更协议》。本院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金”，故南漳县资规局作为土地使用权出让方，有权依法与原告签订土地使用权出让合同变更协议。本案中，被告南漳县资规局为了实现土地资源有效利用的行政管理目标，在法定职责范围内，与原告东方丽源公司签订的《变更协议》，具有行政法上权利义务内容，应属行政协议的范畴，故本案属行政诉讼受案范围。本案的争议焦点是《变更协议》是否属于可撤销合同的情形。首先是关于土地用途的问题。原被告于2012年签订的《国有建设用地使用权出让合同》（2010第235号），载明土地用途为“其他普通商品住房用地、其他商服用地”，而原被告双方所签《变更协议》将主体建筑物用地性质约定为商业用地。其次是关于商业用地、住宅用地比例的问题。原被告双方于2012年签订的《国有建设用地使用权出让合同》（2010第235号），未载明商业用地、住宅用地比例。而原告于2013年2月1日取得的鄂规用地420624201300003号建设用地规划许可证载明商业用地占10%，居住用地占90%，而原被告所签订的涉讼《变更协议》将商业用地、住宅用地比例设定为商业用地5%，住宅用地95%。土地用途及商业用地、住宅用地比例均属用地规划许可范畴，原被告双方约定变更土地用途、设定商业用地、住宅用地比例均没有事实和法律依据。最后是关于原告因容积率调整应补交土地出让金数额的问题。原被告双方依据20180321号《土地评估报告》的评估结论，即土地出让金差价为526.67万元，约定原告应补交土地出让金527万元。但20180321号《土地评估报告》系在将商住比例设定为商业用地5%、住宅用地95%的前提下确定的土地出让金差额，该评估报告结论显然存在错误。综上所述，原告诉称原被告双方所签《变更协议》部分内容违法，应补交土地出让金数额错误，理由成立。原告主张《变更协议》系在原告工作人员对涉案土地前期规划条件不了解、存在重大误解的情形下与被告所签，请求撤销原被告双方所签《变更协议》，理由成立，本院予以支持。在诉讼过程中，原告向本院提交《情况说明》，主张已补交527万元土地出让金暂不要求返还，待最终评估结果确定后再与被告结算，该主张不违反法律规定。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《中华人民共和国合同法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：撤销原、被告签订的《（2010第235号）变更协议》。案件受理费50元，由被告南漳县自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。审 判 长  黄忠义人民陪审员  蒋福祖人民陪审员  赵学红二〇一九年十月二十八日法官助理杨睿白书记员郝振