湖北省襄阳市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)鄂06行终173号上诉人（原审原告）周亮均，男，1962年11月25日出生，汉族，住襄阳市樊城区。委托代理人贾耀春，襄阳市樊城区中原法律服务所法律工作者，一般授权代理。被上诉人（原审被告）襄阳市樊城区牛首镇张营社区居民委员会（下称张营社区居委会），住所地襄阳市樊城区张营社区。法定代表人秦露露，该居委会主任。委托代理人李咏、任飞，湖北卧龙律师事务所律师，一般代理。上诉人周亮均因诉被上诉人张营社区居委会确认行为违法一案，不服襄阳市樊城区人民法院（2019）鄂0606行初87号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人周亮均的委托代理人贾耀春，被上诉张营社区居委会委托代理人李咏、任飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定，周亮均是张营社区居委会2组集体经济组织成员，在第二轮土地延包时，周亮均及妻子带着家人在外经商，未从张营社区居民委员会承包土地。二轮延包结束后，周亮均向张营社区居委会索要自己家庭的承包地。2005年9月，张营社区居委会2组组长与周亮均签订了协议书，主要内容为“甲方将其枣桥门前养猪场北边荒堰及荒地两边的沟共计25.47亩交给周亮均，冲抵其二轮承包地，周亮均不再向张营社区居委会要二轮承包地。根据樊城区财政局、农业局关于印发《2016年农业支持保护补贴用于耕地地力保护的实施意见》的通知〔樊财发（2016-13号）〕文件，文件中补贴范围和对象规定，农户（含农户外的组织和个人）承包耕种村组非承包地的，村组必须与农户签订土地承包协议，并报乡镇财政所备案，作为承包农户的补贴发放依据。村组未与农户签订土地承包协议的非承包地不得申报补贴。2016-2018年，周亮均以及张营社区居委会没有在规定的申报时间内，按上述文件提供周亮均土地承包协议，所以财政所按周亮均土地确权面积（5.38亩），发放了补贴资金，另3.15亩承包的土地非家庭承包方式，于2017年被征收。原审判决另认定，2014年周亮均与张营村委会、张营村2组曾以农村土地承包合同纠纷为由向本院起诉。最终经过一审、二审，本院（2015）鄂襄阳中民四终字第00030号裁定以纠纷是因张营村委会、张营村二组落实农村土地二轮承包政策和有关家庭承包的法律规定不到位造成的，而农村土地承包及承包合同的发包方为农村集体经济组织，依法由当地农业行政主管部门和镇人民政府负责管理，故周亮均诉请解决的事项应由张营村委会、张营村2组在当地农业行政主管部门和镇人民政府的管理下依照政策和法律规定予以解决，不属人民法院的受案范围为由，裁定驳回周亮均起诉。2018年11月13日，张营社区居委会以农村土地承包合同纠纷为由，起诉周亮均，要求确认周亮均与该社区2组组长签订的土地承包协议无效，襄阳市樊城区人民法院作出（2018）鄂0606民初7277号民事裁定，驳回了张营社区居委会的起诉。周亮均提起本案诉讼，请求，判决确认张营社区居委会为周亮均填报耕地地力保护补贴具体行政行为违法；判决张营社区居委会立即将周亮均和张营社区2组签订的三份土地承包协议报牛首镇财政所备案，并将其填报的2016年度、2017年度、2018年度耕地地力保护补贴面积分户表中周亮均的土地承包面积变更为34亩。原审法院认为，根据《省财政厅省农业厅关于印发〈2016年农业支持保护补贴用于耕地地力保护的实施意见〉的通知》（鄂财商发[2016]40号）规定，补贴范围，原则上对种地农民拥有承包权的耕地、村组机动地在农村土地确权（或在农村土地二轮延包）时被确认的耕地、国有农场和国有农牧渔良种场的耕地给予补贴。补贴对象和依据，以农户为单位，在农户土地二轮延包面积基础上确权确地的实测面积，作为农户申报补贴资金的依据。2016年确权确地工作没有完成的县（市、区），按农户土地二轮延包面积作为补贴依据。周亮均未参与土地二轮延包，张营社区居委会认定周亮均仅享有5.38亩承包土地补贴，且周亮均也已签字确认并领取。周亮均与该村组长签订的协议中涉及的冲抵二轮延包的土地25.47亩，生效的法律文书已确认因张营村委会、张营村2组落实农村土地二轮承包政策和有关家庭承包的法律规定不到位造成的，与3.15亩承包的土地均非家庭承包方式取得承包权，即不是以农户为单位取得的承包权，不属于补贴对象。故张营社区居委会为周亮均填报耕地地力保护补贴行政行为合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回周亮均的诉讼请求。案件受理费50元，由周亮均负担。宣判后，周亮均不服，向本院提起上诉称，一、原审法院对规范性法律文件理解错误，导致判决结果错误。理由是，国家给种地农民发放耕地地力保护补贴并非以土地二轮承包为依据，财政部、农业部印发的《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》规定“补贴对象为所有拥有耕地承包权的种地农民，享受补贴的农业要做到耕地不撂荒，地力不降低。”《财政部农业部关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》规定“用于耕地地力保护补贴资金，其补贴对象原则上为拥有耕地承包权的种地农民；补贴依据可以是二轮承包耕地面积、计税耕地面积、确权耕地面积或粮食种植面积等，具体以哪一种类型面积或哪几种类型面积，由省级人民政府结合本地实际自定。”湖北省财政厅、农业厅印发的《2016年农业支持保护补贴用于耕地地力保护的实施意见》规定“补贴范围，原则上对种地农民拥有承包权的耕地。”国家和湖北省的规范性文件规定的补贴对象都是拥有承包权的农民，没有那一份文件规定，没有参与二轮承包的就不属于补贴对象。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条、第二十三条的规定，周亮均取得承包权，一审判决把土地承包权简化为二轮承包，并错误地推导出周亮均未参与二轮承包，与2组组长签订的协议中涉及的25.47亩土地与3.14亩承包地均非家庭承包方式取得承包权，不属于补贴对象。二、周亮均提供的一卡通交易明细，证明2013年至2015年，周亮均每年领取的补贴款都在4400元以上，2016年比2015年减少了83%，仅为733.83元，2017年与2016年基本持平，2018年又比2017年少了36%，仅为473.44元。2017年前，周亮均拥有承包权的耕地没有变化，三份承包合同都不是以家庭承包方式签订，都没有纳入二轮延包之列，都没有办理确权手续，原审认定的确权面积为5.38亩与庭审查明的事实不符。三、原审未对张营社区居委会填报的耕地地力保护补贴面积分户表中周亮均的耕地面积进行审查，未对填报行为是否合法作出评判属遗漏诉讼请求。周亮均提出的第一项诉讼请求是请求确认张营社区居委会为周亮均填报耕地地力保护补贴具体行政行为违法，原审庭审查明周亮均在2017年前耕种的土地面积没有变化，但张营社区居委会为周亮均填报的补贴面积则多次发生变化，原审法院对此未予审理，未作评判，属遗漏诉讼请求。另外，原审判决引用的樊财发2016-13号文件来源不合法，该文件不是张营社区居委会在法定期间提交法院的，也未经庭审质证。请求撤销一审判决，改判支持周亮均的全部诉讼请求。张营社区居委会答辩称，周亮均未参加农村土地二轮延包，不符合申报条件，不能与张营社区居委会签订承包协议，不应当享有土地承包经营权。张营社区居委会已就补贴面积进行填报并进行了申报，相关表格上有周亮均的签名，周亮均仅有5.38亩耕地，因此周亮均提出的25.47亩土地不能享受补贴。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，湖北省财政厅、湖北省农业厅鄂财商发〔2016〕40号《关于印发〈2016年农业支持保护补贴用于耕地地力保护的实施意见〉的通知》发布的《2016年农业支持保护补贴用于耕地地力保护的实施意见》规定在全省范围内,原则上对种地农民拥有承包权的耕地、村组机动地在农村土地确权（或在农村土地二轮延包）时被确认的耕地、国有农场和国有农牧渔良种场的耕地给予补贴耕地地力保护资金，村民委员会组织农户据实填报《耕地地力保护补贴面积分户申报表》，经农户签字认可，村委会签字盖章后上报乡镇人民政府。周亮均以自己在张营社区居委会2组承包有34亩耕地、张营社区居委会自2016年至2018年未按34亩耕地面积报耕地地力保护资金为由提起诉讼，请求判决确认张营社区居委会为周亮均填报耕地地力保护补贴具体行政行为违法；判决张营社区居委会立即将周亮均和张营社区2组签订的三份土地承包协议报牛首镇财政所备案，并将其填报的2016年度、2017年度、2018年度耕地地力保护补贴面积分户表中周亮均的土地承包面积变更为34亩。周亮均曾经就本案涉诉的土地以原襄阳市樊城区牛首镇张营村村民委员会、襄阳市樊城区牛首镇张营村2组为被告提起民事诉讼，请求判决确认周亮均与原襄阳市樊城区牛首镇张营村村民委员会、襄阳市樊城区牛首镇张营村2组签订的（以家庭承包方式）承包土地协议有效，原襄阳市樊城区牛首镇张营村村民委员会、襄阳市樊城区牛首镇张营村2组将土地承包协议书报有关部门备案，政府申请为周亮均办理土地承包经营权证。经本院二审，以“该案的纠纷是因原襄阳市樊城区牛首镇张营村村民委员会、襄阳市樊城区牛首镇张营村2组落实农村土地二轮承包政策和有关家庭承包的法律规定不到位造成的，而农村土地承包及承包合同的发包方为农村集体经济组织，依法应由当地农业行政主管部门和镇人民政府负责管理，故周亮均诉请解决的事项应由原襄阳市樊城区牛首镇张营村村民委员会、襄阳市樊城区牛首镇张营村2组在当地农业行政主管部门和镇人民政府的管理下依照政策和法律规定予以解决，不属人民法院的受案范围。”为由裁定驳回了周亮均的起诉。张营社区居委会曾经就本案涉诉的土地以周亮均为被告提起民事诉讼，请求判决确认张营社区居委会与及2组组长与周亮均签订的土地承包协议无效，交纳占用土地款，返还使用的土地。襄阳市樊城区人民法院以“双方当事人围绕土地承包协议的效力的纠纷人民法院已经进行了裁判，且裁判文书已发生法律效力。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第㈤项规定的关于对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知当事人申请再审，但人民法院准许撤诉的除外，当事人应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》规定的审判监督程序办理，不得另行起诉。”为由，裁定驳回了张营社区居委会的起诉。本院认为，《中华人民共和国居民委员会组织法》第二条第一款规定“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”根据前述规定，行政诉讼的被告应当是行政机关及法律、法规、规章授权的组织，审查的对象为行政行为，周亮均起诉的张营村居民委员会不是行政机关，周亮均提出的耕地地力保护补贴报备案的行为也不属法律、法规、规章授权居民委员会实施的行为，因此，周亮均提起诉讼，请求“判决确认张营社区居委会为周亮均填报耕地地力保护补贴具体行政行为违法；判决张营社区居委会立即将周亮均和张营社区2组签订的三份土地承包协议报牛首镇财政所备案，并将其填报的2016年度、2017年度、2018年度耕地地力保护补贴面积分户表中周亮均的土地承包面积变更为34亩。”不属行政诉讼受案范围，不符合行政诉讼受案条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第六十九条第一款规定的不符合行政诉讼法第四十九条规定已经立案的应当裁定驳回起诉，周亮均的起诉应当裁定驳回，原审判决驳回周亮均的诉讼请求于法不符，应予撤销。依照《中华人民共和国居民委员会组织法》第二条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第六十九条第一款第㈠项、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第八十九条第一款第㈡项之规定，裁定如下：一、撤销襄阳市樊城区人民法院（2019）鄂0606行初87号行政判决；二、驳回周亮均的起诉。一、二审案件受理费不收。本裁定为终审裁定。审判长  杨建强审判员  杨 瑛审判员  曾建彬二〇一九年十月三十日书记员  陈 帅