浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1087号上诉人（原审原告）龚春海等21人（名单附后）。诉讼代表人龚军旗、龚江风及龚云龙。委托代理人程东胜、吕秋香，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）台州市人民政府，住所地台州市椒江区白云山南路233号。法定代表人张晓强，市长。委托代理人潘承天，台州市司法局工作人员。原审原告龚锦来，男，1953年12月29日出生，汉族，住仙居县。龚春海等22人诉台州市人民政府其他行政复议一案，浙江省台州市中级人民法院于2019年5月30日作出（2019）浙10行初78号行政判决。龚春海等21人不服，向本院提起上诉。本院于2019年6月25日立案受理后，依法组成合议庭审查了本案。经当事人同意，本院组织各方作了调解，后因仍有差距未能全部协调和解。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告龚春海等22人系仙居县南峰街道柴岭下村村民。为加快推进城市建设，提高城市防洪能力，促进土地集约利用，改善村民居住条件，维护搬迁当事人的合法权益，仙居县人民政府办公室于2015年10月22日作出仙政办发[2015]131号《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》。该《指导意见》明确：南峰街道柴岭下村村民委员会为搬迁人，为该村庄整体搬迁的法律和实施主体；柴岭下村搬迁改造指挥部指导搬迁人制定搬迁改造实施细则。2015年11月6日，仙居县人民政府在其门户网站上将《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》进行了公告。后南峰街道柴岭下村村民委员会制定了《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》，仙居县人民政府南峰街道办事处、仙居县仙居新区开发管理委员会于2018年5月25日作出南街办[2018]22号《关于批准的批复》，批准同意该实施方案。南峰街道柴岭下村村民委员会依据该实施方案规定的内容，与村民签订安置补偿协议。2019年1月15日，原告龚春海等22人向被告台州市人民政府提交行政复议申请，请求撤销被申请人仙居县人民政府作出的《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》。1月21日，被告收到原告龚春海等22人的行政复议申请，于当日向原告龚春海等22人邮寄补正行政复议申请通知书，并于1月28日向被申请人仙居县人民政府邮寄行政复议答复通知书。3月1日，被告作出台政行复[2019]19号《行政复议决定书》认为：柴岭下村整体搬迁的安置补偿标准直接依据的是《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》，而非《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》，故被申请人作出的《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》并不直接对相对人的权利义务产生影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。另外，被申请人于2015年11月6日在门户网站上对《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》进行了公告，申请人于2019年1月21日提起行政复议，也已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的法定申请期限。申请人的行政复议不符合受理规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。原告龚春海等22人不服被告作出的台政行复[2019]19号《行政复议决定书》，提起本案行政诉讼，请求依法判决撤销被告作出的台政行复[2019]19号《行政复议决定书》，判令被告重新作出行政复议决定，本案诉讼费用由被告承担。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条还就行政复议范围及其受理条件作出明确规定。涉案的《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》明确南峰街道柴岭下村村民委员会为搬迁人，柴岭下村搬迁改造指挥部指导搬迁人制定搬迁改造实施细则。柴岭下村根据该指导意见的精神，结合本村实际，制定《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》并经批准实施。涉案的《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》并不直接对相对人的权利义务产生影响，不具有强制力，不属于上述规定的行政复议受案范围。退一步讲，即使涉案的《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》属于行政复议受案范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。仙居县人民政府于2015年11月6日在其门户网站上对涉案的《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》进行了公告，原告龚春海等22人于2019年1月21日提起行政复议，也已超过该条规定的法定申请期限。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。被告根据该规定，作出被诉的《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确。被告在2019年1月21日收到原告龚春海等22人的行政复议申请，于当日向其邮寄补正行政复议申请通知书、1月28日向仙居县人民政府邮寄行政复议答复通知书，在2019年3月1日作出被诉的《行政复议决定书》，并送达给当事人，其程序合法。原告龚春海等22人主张撤销被诉的《行政复议决定书》的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告龚春海等22人的诉讼请求。龚春海等21人上诉称：一、涉案《安置补偿指导意见》具有作为该区域征收安置补偿依据的法律效力，对上诉人权利义务产生影响，属于行政复议受案范围，一审法院认定事实错误。1.该指导意见的制定目的是解决柴岭下村的搬迁安置补偿问题，仙居县人民政府《行政复议答复书》载明，上诉人房屋所在村已因防洪工程及旧城改造项目被划入征收范围，涉案指导意见也有明确记载。该指导意见是为防洪工程和城市建设项目提供安置补偿依据而制定的，适用柴岭下村的征收拆迁补偿工作，对征收范围内的上诉人权利义务产生影响。2.该指导意见包括了补偿安置的各个方面，实际解决了补偿安置问题。其内容涵盖国土资源部《征收土地公告办法》第八条所列举的征地补偿安置方案所有内容，包括被征收土地的位置，安置对象及其确定方式、补偿标准和安置方式、奖励政策等，符合方案的内容要求。且其已确定征收项目系柴岭下村整体搬迁、征收对象系柴岭下村，以及搬家补助费和奖励金额等具体补偿标准，决定了上诉人在此征收过程中如何被安置和补偿的具体问题，与上诉人有利害关系。3.该指导意见批准实施的主体系土地管理法实施条例第二十五条第三款规定的法定批准主体，已经对外发生法律效力。该指导意见是经仙居县人民政府通过并印发执行的，其批准实施主体系土地管理法及其实施条例规定的授权主体，对外发生法律效力。二、南峰街道柴岭下村村民委员会制定《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》，没有权利来源，且该实施方案不是独立的补偿安置方案，对上诉人真正生效的是涉案指导意见。1.南峰街道柴岭下村村民委员会无权制定实施方案。村民委员会组织法第二十四条，不包括搬迁补偿问题和制定该村拆迁补偿安置方案。涉案指导意见授权村委员会制定实施细则、街道办审核、指挥部批准实施，与法律规定严重冲突，应当确认无效，补偿实施方案因无权利来源而欠缺法律效力，对上诉人产生影响的是涉案指导意见。2.实施方案并不是独立的补偿安置方案，真正有影响的是指导意见的内容。根据指导意见第三条、第三十条，村委会根据指导意见，结合本村实际，制定相应实施细则。仙居县人民政府授权村委会制定的是涉案指导意见的实施细则，是根据指导意见制定的相关内容，其中关于确权和评估部分与指导意见完全一致，安置对象确定、分户办法和宅基地安置标准等主要内容与指导意见一致，另根据本村实际作出相应补充，对原告产生实际影响的主要内容还是涉案指导意见。且实施方案第一条就明确，指导意见的内容是村委会制定补偿安置方案的依据。指导意见附件已详细列举了房屋拆迁重置评估基准、成新率参照基准、室内装饰装修评估参照基准、附属物补偿评估参照基准、建筑占地面积测量的基准等，具有实际参照性，在实际补偿中，测量、确权评估是不可缺少的关键程序，实施方案第八条规定严格根据指导意见执行。三、申请复议并未超过期限，一审法院认定基本事实错误。被上诉人虽然辩称仙居县人民政府于2015年11月6日在其门户网站对涉案指导意见进行公告，但没有提供证据证明。上诉人已按照被上诉人主张登陆中国仙居政府公开网查询，并提供了网站截屏证明指导意见并未在该门户网站公告。一审在证据不足的情况下，认定仙居县人民政府于2015年11月6日在其门户网站公告涉案指导意见，事实认定错误。即使确实公告，也不具有推定当事人知道或者应当知道的效果。征收土地公告办法第三条规定，征地补偿安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告，并不是要求在网站上公告。上诉人均是年过半百的老百姓，平时也不会使用电脑，在网站上公告根本无法达到让上诉人获知涉案指导意见的效果。四、仙居县人民政府南峰街道办事处、仙居县仙居新区开发管理委员会作出的[2018]22号《关于批准的批复》，不属于法院依法调取证据的范畴。仙居县人民政府在复议中没有提供关于批准方案的批准文件，被上诉人作出行政行为时未收集该证据。被上诉人在没有获取该证据的情况下直接以涉案指导意见，并不直接对上诉人权利义务产生实际影响为由驳回复议申请，证据不足。一审法院为了证明被上诉人作出的行政行为合法而主动要求被上诉人补充提供其作出被诉行政行为时未收集的证据，显然严重违反行政诉讼法第四十条、第六十七条和最高法院证据规定第五十七条。即使被上诉人提供的批复作为证据，也不足以证明被诉行为合法。实施方案的制定和批准主体，明显欠缺法律依据。村委会在补偿安置方案批准实施前依法享有的是提出意见和申请听证的权利，而不是制定方案的权利主体；其制定安置补偿方案没有法律依据。从批准主体看，根据土地管理法及其实施条例的规定，补偿安置方案应当经市县级政府批准后实施，但却由南峰街道办及仙居县仙居新区开发管理委员会批准，同样没有法律依据。请求撤销一审判决，依法改判被上诉人重新作出行政复议决定；一二审诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人台州市人民政府辩称：一、一审事实清楚、证据确凿、适用依据正确。指导意见柴岭下村村民委员会为搬迁人，柴岭下村搬迁改造指挥部指导搬迁人制定搬迁改造实施细则。柴岭下村根据该指导意见的精神，结合本村实际，制定补偿实施方案并经批准实施。该指导意见并不直接对相对人的权利义务产生影响，不具有强制力，不属于复议受案范围。即使属于受案范围，仙居县政府于2015年11月6日在其门户网站对涉案指导意见作了公告，上诉人于2019年1月21日才提起行政复议，远远超过行政复议法规定的复议申请期限。二、上诉人是因对涉案指导意见不服申请复议，被上诉人认为该行为不属复议受案范围且已超过申请期限而驳回复议申请。涉案仙居县人民政府南峰街道办事处、仙居县仙居新区开发管理委员会作出的南街办[2018]22号《关于批准的批复》，非本案诉讼标的。一审法院根据审理需要要求被上诉人补充提交并不违反相关法律规定。请求驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。另在本案二审期间，上诉人龚云龙、龚春海于2019年8月4日、2019年8月6日，分别向本院提交撤诉申请书，请求撤回本案其本人的上诉。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条将在法定申请期限内提出申请以及属于行政复议法规定的行政复议范围等作为受理行政复议申请的法定条件；第四十八条第一款第（二）项进一步明确规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。本案中，上诉人以仙居县人民政府为被申请人，请求被上诉人撤销仙居县人民政府办公室于2015年10月22日向各乡镇人民政府、街道办事处，县政府直属各单位印发的《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》。该指导意见将南峰街道柴岭下村村民委员会作为搬迁人，为该村庄整体搬迁的法律和实施主体，负责组织实施被搬迁人搬迁安置补偿的各项工作；第三十条中明确“搬迁人要根据本指导意见，结合本村实际，制定相应的实施细则，经南峰街道审核，报指挥部批准后实施”。此后，南峰街道柴岭下村村民委员会制定了《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》，该补偿实施方案的内容虽与上述指导意见的部分内容相同，但对安排套房或宅基地安置的人口确定、分户标准、临时补偿安置费、按期签约奖励等内容，均作了修改；该补偿实施方案第十七条中载明“本实施方案自批准之日起实施”。2018年5月25日，仙居县人民政府南峰街道办事处、仙居县仙居新区开发管理委员会作出南街办[2018]22号《关于批准的批复》，批准同意该补偿实施方案。被上诉人认定被申请复议的指导意见，尚不属于直接对相对人的权利义务产生影响、不具有强制力的具体行政行为，从而不属于行政复议法及其实施条例规定的行政复议受案范围，具有相应的事实依据。在被诉行政复议决定书中，被上诉人已载明2018年5月25日南峰街道办事处、仙居县仙居新区开发管理委员批准同意了补偿实施方案的事实，并载明了相关批复。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，要求被上诉人补充提交该批复，依法有据。综上，原审法院驳回上诉人提出的撤销被诉行政复议决定并责令被上诉人重新作出的诉讼请求，结论并无不当。上诉人龚云龙、龚春海自愿撤回上诉，系合法处分诉权，不损害国家、集体及他人合法权益，符合准许撤回上诉条件；其他上诉人提出的上诉请求，事实与法律依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条以及第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、准许上诉人龚云龙、龚春海撤回上诉；二、驳回其他上诉人的上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人共同负担。本判决为终审判决。审判长 管 征审判员 刘家库审判员 徐亮亮二〇一九年十月二十四日书记员 刘 芳附：龚春海等21名上诉人（原审原告）的基本情况龚春海，男，1962年2月26日出生，汉族，住仙居县南峰街道柴岭下村11号。龚云龙，男，1958年2月16日出生，汉族，住仙居县南峰街道柴岭下村25号。龚苏民，男，1960年1月22日出生，汉族，住仙居县南峰街道柴岭下村260号。龚卫府，男，1969年4月4日出生，汉族，住仙居县南峰街道柴岭下村178号。龚江风，男，1945年10月21日出生，汉族，住仙居县南峰街道柴岭下村149号。龚友本，男，1950年5月25日出生，汉族，住仙居县南峰街道柴岭下村221号。龚治法，男，1955年12月13日出生，汉族，住仙居县南峰街道柴岭下村186号。龚治军，男，1949年8月24日出生，汉族，住仙居县南峰街道柴岭下村126号。龚治权，男，1971年6月12日出生，汉族，住仙居县南峰街道柴岭下村325号。龚天林，男，1957年12月1日出生，汉族，住仙居县南峰街道柴岭下村294号。龚爱国，男，1964年11月18日出生，汉族，住仙居县南峰街道柴岭下村112号。陈金华，男，1953年9月23日出生，汉族，住仙居县南峰街道柴岭下村146号。龚军旗，男，1965年10月29日出生，汉族，住仙居县南峰街道柴岭下村271号。龚治海，男，1964年10月9日出生，汉族，住仙居县南峰街道柴岭下村63号。龚小垚仙，男，1949年3月5日出生，汉族，住仙居县南峰街道柴岭下村103号。龚明法，男，1970年11月7日出生，汉族，住仙居县南峰街道柴岭下村57号。朱丽花，女，1946年1月29日出生，汉族，住仙居县南峰街道柴岭下村129号。龚永平，男，1964年6月17日出生，汉族，住仙居县南峰街道柴岭下村175号。张六妹，女，1944年9月3日出生，汉族，住仙居县南峰街道柴岭下村194号。龚云华，男，1956年1月16日出生，汉族，住仙居县南峰街道柴岭下村97号。龚锦达，男，1948年4月15日出生，汉族，住仙居县南峰街道柴岭下村24号。