海口海事法院   行政判决书   （2019）琼72行初51号   原告海南蓝海鲍业有限公司，住所地海南省文昌市龙楼镇紫薇村。   法定代表人冯在佼，该公司董事长。   委托代理人张正、朱毅，国浩律师（海南）事务所律师。   被告文昌市生态环境局，住所地海南省文昌市清澜开发区白金路2号。   法定代表人云大诗，该局局长。   委托代理人云校，该局政策法规室主任。   委托代理人罗长立，海南凯志律师事务所律师。   原告海南蓝海鲍业有限公司（以下简称蓝海公司）不服被告文昌市生态环境局于2019年4月4日作出的文环罚决字[2019]6号行政处罚决定书（以下简称[2019]6号处罚决定），于2019年9月26日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年10月12日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月24日公开开庭审理本案。原告蓝海公司法定代表人冯在佼，委托代理人朱毅，被告文昌市生态环境局委托代理人云校、罗长立到庭参加诉讼，被告主要负责人云大诗因工作安排原因未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告文昌市生态环境局于2019年4月4日作出[2019]6号处罚决定，以蓝海公司在其位于文昌市龙楼镇自留地铜鼓岭国家级自然保护区内的海水养殖场项目中未经批准，擅自建设养殖设施，存在违反“生态保护”的违法事实，违反了《海南省自然保护区管理条例》（1991年9月20日海南省人民代表会议常务委员会第十八次会议通过）第十六条的规定，依据《海南省自然保护区管理条例》（1991年9月20日海南省人民代表会议常务委员会第十八次会议通过）第二十六第（二）项的规定，对原告作出责令限期在3个月内拆除养殖场的养殖设施，处500元罚款的行政处罚。   原告蓝海公司诉称：原告设立于1996年1月25日，并于20世纪90年代末期开始养殖鲍鱼。根据海南铜鼓岭国家自然保护区管理处出具的环铜保字[2018]11号《关于铜鼓岭国家级自然保护区范围内违建有关问题报告的函》，原告的鲍鱼养殖场属于保护区内居民原有生产生活设施。根据2018年修正的《海南省自然保护区条例》的规定，此类设施不属于禁止或应当拆除的范围。原告在经营过程中，先后于1997年11月，2000年3月两次通过原文昌市环境资源局相关环境影响评估；并先后取得证号为国海证06460XXXX号、国海证09460XXXX号的海域使用权证书，取得证号为文国用（2008）W150XXXX、文国用（2008）W150XXXX的土地使用权证书，取得琼渔苗证号XXXXX的海南省水产苗种生产许可证，并办理了营业执照，税务登记证等证书。2007年，原告取得“文昌市农业产业化重点龙头企业”称号；2017年，原告取得“海南省农业产业化重点龙头企业”称号。因此，原告不存在被告所认定的海水养殖场项目未经批准，擅自建设养殖设施的情形。综上，原告认为被告作出的涉案具体行政行为违背客观事实，适用法律错误，故请求法院判令：一、依法撤销被告作出的文环罚决字[2019]6号行政处罚决定书；二、本案诉讼费由被告承担。   原告向本院提交了以下证据：   证据1，[2019]6号处罚决定，证明内容为被告作出了侵害原告合法权利的具体行政行为；   证据2，原告营业执照复印件；   证据3，《国务院办公厅关于发布内蒙古额济纳胡杨林等9处新建国家级自然保护区的通知》（国办发〔2003〕5号）；   证据4，《关于铜鼓岭国家级自然保护区范围内违建等有关问题报告的函》（环铜保字[2018]11号）；   证据2至证据4的证明内容为原告的鲍鱼养殖场属于保护区内居民原有的生产生活设施，不属于《海南省自然保护区条例》所禁止的范围；   证据5，落款日期为1997年8月9日的《建设项目环境影响报告表》；   证据6，落款日期为2000年3月29日的《建设项目环境影响报告表》；   证据7，证号为国海证06460XXXX号的海域使用权证书；   证据8，证号为国海证09460XXXX号的海域使用权证书；   证据9，2007年12月海南省人民政府授予原告的“海南省农业产业化重点龙头企业”牌匾照片；   证据10，《海南省人民政府关于同意省级重点龙头企业运行监测评价结果的批复》（琼府函〔2003〕92号）   证据5至证据10证明内容为原告的养殖场取得相关部门的审批、合法经营，还被各级政府授予“海南省农业产业化重点龙头企业”等称号，受到政府支持，信赖利益受保护；   证据11,文昌市龙楼镇红海村民委员会于2019年10月23日出具的《证明书》,证明内容为原告养殖场1996年已完成建设并经过相关部门的审批。原告建设鲍鱼养殖场的行为发生在即铜鼓岭保护区设立之前；   证据12，证号为文国用（2008）W150XXXX、文国用（2008）W150XXXX的土地使用权证书，证明内容为原告取得涉案养殖池项下的土地使用权，土地性质为海水养殖；   证据13，证号为琼渔苗证号XXXXX的海南省水产苗种生产许可证，证明内容为原告的鲍鱼养殖经被告许可。   被告辩称：一、文昌市生态环境局作出的[2019]6号处罚决定认定事实清楚、程序合法。二、原告违法建设养殖场的事实客观存在，[2019]6号处罚决定适用法律正确，原告主张撤销该决定书缺乏事实根据和法律依据。   被告向本院提交了以下证据：   证据1，海南省生态环境保护厅《关于依法查处铜鼓岭保护区内违法修建设施有关问题的批复》（琼环察字〔2018〕90号），证明内容为经被告向海南省生态环境保护厅请示，省厅批复由被告对铜鼓岭保护区内的违法建筑进行查处;   证据2，《关于印发〈文昌机构改革实施方案〉的通知》（文党办〔2019〕10号），证明内容为2019年2月2日，经海南省委、省政府批准，原文昌市生态环境保护局重新组建为文昌市生态环境局；   证据3，办理涉案行政处罚的行政执法人员行政执法证复印件，证明内容为执法人员执法资格；   证据4，询问笔录及现场照片，证明内容为2018年9月22日，被告执法工作人员依法对原告的法定代表人冯在佼进行询问调查，确认是原告投资建设位于文昌市龙楼镇自留地的养殖场；   证据5，测绘图（冯在佼养殖场），证明内容为海南恒泰天地测绘科技有限公司根据调查工作需求作出测绘图，证实原告的养殖场位于铜鼓岭自然保护区内；   证据6，被告与案外人海南恒泰天地测绘科技有限公司（以下简称恒泰公司）签订的测绘协议书；   证据7，恒泰公司营业执照及资质证书复印件；   证据8，恒泰公司出具的《文昌市龙楼镇铜鼓岭自然保护区49宗养殖场测绘专业技术总结（节选）》（以下简称《技术总结》）；   证据6至证据8的证明内容为：被告委托恒泰公司对铜鼓岭保护区49宗养殖场进行测绘，该公司测绘结论证实原告的养殖场部分位于铜鼓岭保护区内；   证据9，立案审批表，证明内容为2019年1月9日，被告依法对原告建设的海水养殖场涉嫌违反“生态保护”制度的行为进行立案查处。   证据10，文昌市生态环境保护局行政处罚案件调查报告，证明内容为被告于2019年1月12日作出案件调查报告；   证据11，违法案件会审记录，证明内容被告于2019年1月13日经会审讨论决定，拟对原告作出责令养殖场限期3个月拆除养殖设施，处人民币500元处罚的决定；   证据12，文环保罚告字〔2019〕33号行政处罚事先（听证）告知书（以下简称[2019]33号告知书）及送达回证、现场照片，证明内容为2019年2月25日，原文昌市生态环境保护局依法作出行政处罚事先（听证）告知书并送达给原告，告知其拟处罚事项及其相应陈述、申辩、申请听证的权利；   证据13，[2019]6号处罚决定及送达回证、现场照片，证明内容为2019年4月4日，被告依法作出行政处罚决定书并送达给原告。   经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下认证：   本案中，原被告对对方提交的证据的真实性均无异议，双方提交的证据均是在涉案法律关系的形成、变更过程中客观形成的材料；相关证据均与涉案法律关系有关；相关证据的形成、来源等均无不符合法律规定之处。故本院对原被告双方提交的证据的真实性、合法性和关联性均予以认定。在双方证据的证明内容方面，原告提交的所有证据仅能够证明原告于1996年起在文昌市××镇自留地建设养殖设施，从事海水养殖的相关情况以及原告受到被告行政处罚的相关情况，无法单独证明原告的建设和养殖行为符合法律规定，也无法证明被告作出的涉案行政处罚违反法律规定并应当撤销。被告提交的所有证据仅能证明被告作出涉案行政处罚的具体程序和经过等情况，无法单独证明被告作出的涉案行政处罚符合法律规定。被告作出的[2019]6号处罚决定是否符合法律规定，是否应当撤销，应当结合全案证据及庭审调查情况综合认定。   经审理查明：原告成立于1992年12月，成立之初的名称为海南文昌县龙海实业有限公司，2007年12月，原告正式更名为蓝海公司。原告自1996年开始在文昌市××镇自留地建设相关设施并从事海水养殖至今，最初的养殖品种为鲍鱼，现养殖品种为东风螺和石斑鱼。原告在经营过程中先后于2006年、2009年取得证号为国海证06460XXXX号（海域使用权使用期限为2006年3月29日至2011年3月29日，已过期）、国海证09460XXXX号（海域使用权使用期限为2009年1月7日至2012年1月6日，已过期）的海域使用权证书；于2008年取得证号为文国用（2008）W150XXXX、文国用（2008）W150XXXX的土地使用权证书（均在有效期内，未过期）；并办理了证号为琼渔苗证号XXXXX的海南省水产苗种生产许可证（有效期至2015年7月16日，已过期）。但原告在从事养殖生产过程中始终未办理水域滩涂养殖许可证。原告曾于1997年11月及2000年3月两次向文昌县相关环保部门提交《建设项目环境影响报告表》办理环评手续，但两次环评均未得到环保部门的最终验收。   2018年7月25日，海南省生态环境保护厅以琼环察字〔2018〕90号文批复原文昌市生态环境保护局对铜鼓岭保护区内的违法建筑等进行处理。原文昌市生态环境保护局收到上述批复后，于2018年8月16日派遣两名执法人员到被告生产经营场所进行调查并收集了相关证据。在上述调查过程中，被告的执法人员采取了询问原告法定代表人冯在佼和拍摄现场照片等调查措施。但未确定原告养殖场占用铜鼓岭保护区的具体位置和面积。2019年1月9日原文昌市生态环境保护局对原告建设的海水养殖场违反生态保护制度的行为进行立案查处，该局于1月12日作出案件调查报告，并于次日组织案件会审讨论。2月25日，原文昌市生态环境保护局作出[2019]33号告知书并于2019年3月13日张贴于原告养殖场外墙。2019年4月4日，新组建的文昌市生态环境局（即本案被告）作出[2019]6号处罚决定并于2019年4月10日张贴于原告养殖场外墙。   2019年6月12日，被告与恒泰公司签订测绘协议书，委托恒泰公司对铜鼓岭保护区内的49宗养殖场进行了测绘，恒泰公司于2019年6月25日至7月6日之间对上述项目进行了测绘。并于7月16日出具《技术总结》。根据该《技术总结》，被告得以最终确认原告养殖场共有8.388亩位于铜鼓岭保护区实验区以及原告养殖场占用铜鼓岭保护区的具体位置。   又查明，铜鼓岭保护区设立于1983年，设立之初为县级自然保护区。2003年，经国务院审定，铜鼓岭保护区晋升为国家级自然保护区。根据庭审调查中被告的陈述，铜鼓岭保护区的核心区、缓冲区和实验区的具体界限是在2003年具体标定和测绘完成的。   再查明，中共文昌市委办公室，文昌市人民政府办公室于2019年2月13日联合下发《文昌市机构改革实施方案》，根据该方案，原文昌市生态环境保护局不再保留，该局的相关职责并入文昌市生态环境局即本案被告。本案被告是原文昌市生态环境保护局职责等的继承机关。   本院认为：本案的争议焦点是被告作出的[2019]6号处罚决定是否合法。根据双方在庭审中的诉辨意见，该处罚决定是否合法，主要涉及以下三个方面的问题：第一，被告作出的[2019]6号处罚决定是否超越其职权；第二，[2019]6号处罚决定是否证据确实充分以及程序是否合法；第三，被告在[2019]6号处罚决定中适用法律、法规是否存在错误。   一、被告作出的[2019]6号处罚决定是否超越其职权   根据现行《海南省自然保护区条例》第三十二条及第四十七条的规定，在自然保护区违法建设设施的，由有关自然保护区主管部门处以限期拆除及罚款等处罚。而根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条的规定，铜鼓岭保护区作为国家级自然保护区，其主管机关是“其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门”。《海南省自然保护区条例》第六条亦规定“县级以上人民政府环境保护主管部门负责本行政区域内综合管理工作，并主管同级人民政府确定由其管理的自然保护区。”综上，铜鼓岭保护区作为国家级自然保护区，应当由海南省省级人民政府的环境保护主管部门作为主管机关。涉案行政处罚也应当由海南省省级人民政府的环境保护主管部门作出。被告作为县级人民政府的环境保护主管部门，并无职权对涉嫌在自然保护区违法建设设施的行为作出行政处罚，被告作出的[2019]6号处罚决定事实上超越了其职权。   二、[2019]6号处罚决定是否是否证据确实充分以及程序是否合法   根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，公民、法人或其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。根据本案中查明的事实，被告在作出[2019]6号处罚决定前并未查清原告未经批准在铜鼓岭保护区实验区范围内建设养殖设施的具体位置和具体面积。迟至2019年6月12日，即[2019]6号处罚决定作出超过两个月之后，被告才委托案外人恒泰公司对原告养殖设施的具体位置及其占用铜鼓岭保护区实验区的具体面积等进行测绘。迟至7月16日，即[2019]6号处罚决定作出超过三个月之后，被告才取得《技术总结》并确定原告涉嫌在铜鼓岭保护区实验区内建设养殖设施的具体位置、坐标和面积。因此，被告在作出[2019]6号处罚决定前并未依法查明原告违法的相关事实，该处罚决定缺乏事实依据，并未做到证据确实充分。同时，被告在作出行政处罚决定以后，才取得该案的主要证据，确定原告建设养殖设施的具体位置、坐标和面积，违反了“先取证、后裁决”的行政法治规则，故其行政行为程序违法。   三、被告在[2019]6号处罚决定中适用法律、法规是否存在错误   参照最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中所确定的相关原则，行政相对人的行为发生在新法实行以前，具体行政行为作出在新法实施以后的，人民法院在审查具体行政行为合法性时，实体问题应适用旧法规定，但如按照具体行政行为的性质应当适用新法规定的，应当适用新法规定。本案中，从涉案具体行政处罚行为的性质来看，该法应当适用新法规定。本案中，被告之所以作出[2019]6号处罚决定，主要是因为原告至今仍在铜鼓岭保护区范围内利用建设养殖设施并进行海水养殖。是因为原告的行为在当前这一时点上仍然可能损害铜鼓岭自然保护区的生态环境和保护区的管理秩序。虽然原告的行为可能开始于1996年，但行政机关在对原告的行为进行评价的过程中应当着眼于原告的行为是否有损当前这一时点上的法律秩序和法益，具体体现为是否违反现行有效的法律、法规，综上，被告在评价原告的行为及作出处罚的过程中，应当适用现行有效的《海南省自然保护区条例》（1991年9月20日海南省人民代表会议常务委员会第十八次会议通过，2014年9月26日海南省第五届人民代表常务委员会第十次会议修订，2018年12月1日海南省第六届人民代表大会常务委员会第七次会议修改），而非1991年9月20日通过的《海南省自然保护区管理条例》。被告在[2019]6号处罚决定中适用法律、法规存在错误。   综上，被告作出的[2019]6号处罚决定主要证据不足，适用法律、法规错误，超越职权，程序违法，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）、（四）项的规定，判决如下：   撤销被告文昌市生态环境局于2019年4月4日作出的文环罚决字[2019]6号行政处罚决定书。   本案案件受理费100元，由被告文昌市生态环境局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。   审 判 长 曾建华   审 判 员 陈运洪   审 判 员 焦 南     二〇一九年十月三十日   法官助理 陈美玲   书 记 员 谢慧婧     附本判决适用的相关法律依据：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；