浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1268号上诉人（原审原告）戴莞贞，女，汉族，1934年3月26日出生，住杭州市上城区。上诉人（原审原告）杨伟，男，汉族，1932年6月15日出生，住址同上。两上诉人的共同委托代理人杨志红，女，汉族，1969年5月28日出生，住杭州市上城区。系两上诉人之女。两上诉人的共同委托代理人杨志华，男，汉族，1963年8月3日出生，住杭州市上城区。系两上诉人之子。被上诉人（原审被告）杭州市上城区人民政府，住所地杭州市上城区望潮路77号。法定代表人金承涛，区长。委托代理人徐凤霞，杭州市上城区住房和城市建设局工作人员。委托代理人孟慧，浙江永大联合律师事务所律师。戴莞贞、杨伟诉杭州市上城区人民政府（以下简称上城区政府）房屋征收行政补偿一案，杭州市中级人民法院于2019年6月21日作出（2018）浙01行初224号行政判决。戴莞贞、杨伟不服，向本院提出上诉。本院于2019年8月1日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年9月3日组织双方当事人进行了调查。上诉人戴莞贞、杨伟的共同委托代理人杨志红、杨志华，被上诉人上城区政府的委托代理人徐凤霞、孟慧到庭参加调查。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年6月5日，上城区政府作出7号征收决定及其征收补偿方案，并于同日进行公告。根据征收补偿方案，公证机关对上城区住建局张贴《十三湾巷周边地区旧城区改建项目国有土地上房屋征收评估机构选票》、清点选票的过程进行了现场监督，在无评估单位获得参加投票的被征收人的过半数选票的情形下，上城区住建局在公证机关现场监督之下，通过抽签方式确定杭州登鑫房地产估价有限公司（以下简称登鑫估价公司）为案涉征收项目的房地产价格评估机构。2017年6月22日，根据上城区住建局的委托，登鑫估价公司分别对涉案项目中被征收房屋的基准房屋和用于产权调换的基准房屋进行了评估，确定被征收房屋的基准房屋在价值时点（2017年6月5日）的基准比较价格的评估单价为39400/平方米，确定用于产权调换房屋的基准房屋在价值时点（2017年8月7日）的基准比较价格的评估单价为32430元/平方米。根据房屋登记档案，座落××杭州市上城区十三湾巷12号121、122室的房屋位于征收范围内，登记产权人为杨伟（戴莞贞系杨伟妻子），建筑面积为84.23平方米，房产取得方式为房改购房。根据上城区住建局的委托，登鑫估价公司对本案中的被征收房屋进行了评估。2017年6月26日，上城区住建局将登鑫估价公司对涉案被征收房屋的初步评估结果予以张贴公示。2017年9月3日，登鑫估价公司就被征收房屋作出11号估价报告，并由清波街道办工作人员在清河坊社区两名工作人员的见证下向原告杨伟、戴莞贞留置送达，该估价报告确定了估价对象在估价时点（2017年6月5日）的房屋补偿金额为3312261元（单价38762元/平方米）。2017年10月20日，登鑫估价公司就被征收房屋出具房地产估价报告，除上述房屋补偿金额外，另行确定了估价对象在估价时点（2017年6月5日）装修补偿金额53065元，附属物补偿金额252元。该估价报告于2017年11月14日留置送达两原告。初步评估结果公示中告知被征收人对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估，对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向评估专家委员会申请鉴定。原告未就评估结果申请复核评估、鉴定。2017年8月30日，上城区住建局及清波街道办作出《十三湾巷周边地区旧城区改建项目协议生效公告》并在征收范围内张贴公示，公告载明：根据7号征收决定对十三湾巷周边地区旧城区改建项目国有土地上房屋实施征收。截止2017年8月30日已签约77户，签约比例达到82.79%，符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条的规定。因杨伟、戴莞贞在签约期限内未能与上城区住建局达成房屋征收补偿协议，该局于2017年10月25日向上城区政府申请作出房屋征收补偿决定。2017年10月25日，上城区政府作出《征收补偿方案听证通知》、《城市房屋征收补偿方案选择告知书》（附《关于十三湾巷2号1单元121.122室房屋征收补偿方案及过渡方案》），并由清波街道办工作人员于同月30日在清河坊社区两名工作人员的见证下向杨伟、戴莞贞留置送达。2017年11月3日，上城区政府就涉案被征收房屋的征收补偿事项组织召开了听证会，杨伟、戴莞贞参加听证会。因杨伟、戴莞贞仍未能与征收部门达成补偿协议，上城区政府于2017年12月11日作出49号补偿决定并于2017年12月12日向杨伟、戴莞贞留置送达。该补偿决定已张贴公示。戴莞贞、杨伟遂起诉，请求撤销杭上征补字（2017）第49号《杭州市上城区人民政府房屋征收补偿决定》。另查明，2019年3月18日，浙江省高级人民法院作出（2018）浙行终824号行政判决，认定：7号征收决定确定的征收范围不符合杭州市上城区国民经济和社会发展年度计划，存在超范围征收的情形。判决：确认上城区政府作出的7号征收决定违法，责令上城区政府采取补救措施。2019年5月23日，杭州市上城区人民代表大会常务委员会作出上人大[2019]11号《关于同意调整2019年度杭州市上城区国有土地上房屋征收计划的决定》，主要内容为：上城区第十五届人大常委会第十九次会议听取了区政府所作的《关于调整2019年度杭州市上城区国有土地上房屋征收计划的报告》。经审议，同意将四至范围等调整后的十三湾巷周边地区旧城区改建项目纳入我区2019年国民经济和社会发展计划中的区国有土地上房屋征收年度计划。原审法院认为，被告上城区政府于2017年6月5日作出7号征收决定，原告所有的座落××杭州市上城区十三湾的被征收房屋位于该征收范围内。该征收决定虽被法院生效判决确认违法，但并未予以撤销，其效力仍然存在，且被告上城区政府已根据生效判决的要求采取补救措施，报请区人大常委会将四至范围等调整后的十三湾巷周边地区旧城区改建项目纳入该区2019年国民经济和社会发展计划中的区国有土地上房屋征收年度计划。故原告认为7号征收决定被判决确认违法必然导致被诉49号补偿决定不具有合法性的主张，不予支持。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条规定：“房屋征收部门与被征收人依照国务院房屋征收补偿条例和本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、过渡期限、停产停业损失、搬迁期限等事项，签订补偿协议。因旧城区改建需要征收房屋的，房屋征收部门应当与被征收人签订附生效条件的补偿协议。在征收补偿方案确定的签约期限内达到规定签约比例的，补偿协议生效；未达到规定签约比例的，补偿协议不生效，房屋征收决定效力终止。房屋征收决定效力终止的，设区的市、县（市、区）人民政府应当予以公告，并书面告知被征收人。前款规定的签约比例由设区的市、县（市、区）人民政府规定，但不低于百分之八十。”本案中，被告提交的证据能够证明截至2017年8月30日该项目已签约77户，签约比例达到82.79%，符合上述法律规定，已签订的补偿协议生效。原告关于清河中学等未在规定期限内搬迁存在假签约的诉讼理由缺乏依据，不予采纳。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定”。本案中，经房屋征收部门组织被征收人投票选择评估机构，在无评估单位获得参加投票的被征收人的过半数选票的情形下，房屋征收部门通过抽签方式选定登鑫估价公司作为案涉征收项目的房地产价格评估机构，符合上述法律规定。登鑫估价公司以7号征收决定公告之日作为评估时点，通过比较法对案涉被征收房屋进行评估，作出的11号估价报告由两名注册房地产估价师签字，加盖登鑫估价公司公章，并已向两原告送达，符合《国有土地上房屋征收评估办法》的规定。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。”本案中，房地产估价公司出具了该项目被征收房屋基准比准价评估报告、该项目安置房屋（望江地区）用于产权调换房屋基准比较价格评估报告、被征收房屋估价报告，估价时点均为7号征收决定公告之日（2017年6月5日），符合上述法律规定。原告关于11号估价报告的合理有效期应为3个月，产权置换房屋没有明确价值等诉讼理由不能成立，不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。本案中7号征收决定确定的签约期限为2017年6月6日至2017年9月6日，房屋征收部门未能在该期限内与原告达成补偿协议，于2017年10月25日报请被告上城区政府作出补偿决定。被告上城区政府收到申请向原告送达了《征收补偿方案听证通知》、《城市房屋征收补偿方案选择告知书》（附《关于十三湾巷2号1单元121.122室房屋征收补偿方案及过渡方案》），并组织召开听证会，在各方仍未能达成补偿协议的情形下作出49号补偿决定，并向原告进行了送达，被征收房屋现场予以了张贴公示，符合法律规定。原告关于7号征收决定所附的《国有土地上房屋征收补偿方案》违法的诉讼理由不属于本案审查范围。综上，被告上城区政府作出的49号补偿决定，具备认定事实的主要证据，适用法律正确，行政程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杨伟、戴莞贞的诉讼请求。戴莞贞、杨伟上诉称：一审判决认定事实和适用法律错误。具体理由如下：1.即使被上诉人提供了上人大(2019)11号文件，(2017)第7号《房屋征收决定》仍不具有法律效力。一审判决认为，“该征收决定虽被法院生效判决确认违法，但并未予以撤销，其效力仍然存在”该认定是错误的，确认违法的行政行为只有经过补正后才具有行政效力。被上诉人作出的杭上政征(2017)第7号《房屋征收决定》，其征收范围等确实未按规定列入2017年国民经济和社会发展计划中的区国有土地上房屋征收年度计划并获得杭州市政府批准，没有当年的专项财政预算，被浙江省高级人民法院确认违法，系属于行政越权的违法行为，且行政程序违法。上诉人未得到上城区政府的补偿。虽然被上诉人从2019年5月23日起，已将征地项目列入2019年国民经济和社会发展计划中的区国有土地上房屋征收年度计划，但还没有最终得到杭州市政府批准，不能提供关于上诉人房屋所在地合法的征收拆迁文件，也没有依法对这些重要调整进行公告。因此，违法的《房屋征收决定》不能作为房屋征收补偿决定的依据，被上诉人于2017年12月11日发出的(2017)第49号《杭州市上城区人民政府房屋征收补偿决定》应属违法。2.即使《房屋征收决定》于2019年5月经上城区人大常委会决定程序后合法，也只能说明《房屋征收决定》从2019年5月23日起具有合法性，《房屋征收补偿决定》应当于2019年5月23日后重新作出。以2017年6月5日为评估时点作出的房屋评估报告也是违法行为，评估基准日应当确定在2019年5月23日之后。因此，2017年12月11日作出的杭上政征补字(2017)第49号《房屋征收补偿决定》违法。3.一审法院没有对被上诉人采取暴力、威胁手段迫使被征收人搬迁的行为依法追究责任。4.安置房的信息不明确，没有产权调换房屋的具体位置、价格、楼层、户型、面积等可操作性信息资料；而上诉人所属的房产却被评估精确到元，这显然不对等，不能体现公平、公正、公开原则，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”。也没有搬迁费、过渡期限和补偿款支付期限的规定。5.一审判决认定签约比例已达到82.77%，符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》规定错误，没有甄别数据的有效性、合法性。《十三湾巷周边地区旧城区改建项目国有土地上房屋征收补偿方案》，该方案在2017年8月30日签约比例未达到80%，具体表现在：总共93户被征迁户，只公示了69户的评估结果，还有24户“已签约户”未公示；不能作为签约考核基数。综上，请求撤销一审判决，发回重审或者查明事实后依法改判。上城区政府答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确。案涉补偿决定程序合法、认定事实清楚。2017年6月5日，被上诉人作出7号征收决定及《十三湾巷周边地区旧城区改建项目国有土地上房屋征收补偿方案》，7号征收决定确定的签约期限为2017年6月6日至2017年9月6日。上诉人戴莞贞、杨伟户房屋位于征收范围，房屋征收部门未能在签约期限内与上诉人达成补偿协议，于2017年10月25日报请被上诉人作出补偿决定，被上诉人于2017年12月11日作出案涉49号补偿决定，该决定根据戴莞贞、杨伟户《房屋所有权证》及房屋产权信息查询记录，确定涉案房屋的产权人系上诉人杨伟，建筑面积为84.23平方米，对事实的认定清楚有据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”第二十六条第二款规定：“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”案涉补偿决定确定了望江地区的安置房屋作为产权调换的房屋，明确了临时过渡房，以及根据房屋装修装饰的评估结果另行补偿，对于搬迁费、电话移机、电视、煤气、宽带等的迁移费用，也都有相关补偿规定，因此，案涉补偿决定的内容符合法律规定。被上诉人受理请求作出补偿决定的申请后，依法组织了听证会，在各方仍未能达成协议的情形下作出案涉补偿决定，将决定送达上诉人并在被征收房屋现场予以张贴公示，行政程序符合法律要求。被上诉人作出该补偿决定主体适格，内容合法，程序正当。故一审判决驳回诉讼请求，适用法律正确。2.上诉人的上诉理由缺少证据和事实依据。第一，7号征收决定虽然被法院生效判决确认违法，但并未撤销。该判决认定“7号征收决定确定的征收范围不符合杭州市上城区国民经济和社会发展年度计划，存在超范围征收的情形。判决：确认上城区政府作出的7号征收决定违法，责令上城区政府采取补救措施。”被上诉人根据该判决的要求采取补救措施，报请区人大常委会将四至范围等调整后，十三湾巷周边地区旧城区改建项目纳入该区2019年国民经济和社会发展计划中的区国有土地上房屋征收年度计划。因此，7号征收决定虽被确认违法，但不必然导致案涉49号补偿决定违法。第二，关于补偿决定生效比例的问题。2017年8月30日，被上诉人和杭州市上城区住房和城市建设局根据已完成签约情况发布了《十三湾巷周边地区旧城区改建项目协议生效公告》，告知截至2017年8月30日，已签约77户，签约比例达到82.79%，符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条的规定，已签订的补偿协议生效，公示的《十三湾巷周边地区旧城区改建项目国有土地上房屋征收签约情况》可以证明上述事实。上诉人主张征收决定无效，无任何证据予以证明。并且，征收决定的合法性属于另一法律关系，如存在争议应当依法另行处理。综上，请求驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，上诉人戴莞贞、杨伟提交了两份政府信息公开告知书，拟证明涉案征收项目截至2019年7月未取得国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的批复，不具有合法性。本院于2019年9月3日组织双方当事人对上述证据进行了质证。本院认为，涉案征收决定的效力已受本院（2018）浙行终824号生效判决所羁束，不属于本案审查范围，上述证据与本案不具有关联性，本院不予采纳。经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案的审理重点为被诉房屋征收补偿决定是否合法。评析如下：1．被上诉人上城区政府作出的杭上政征字（2017）第7号《房屋征收决定》虽因确定的征收范围超出了上城区人大决议批准的征收范围而被法院判决确认违法，但并未被撤销，仍然具有相应的法律效力。且上城区政府已根据生效判决的要求采取补救措施，报请上城区人大常委会将四至范围等调整后的十三湾巷周边地区旧城区改建项目纳入该区2019年国民经济和社会发展计划中的区国有土地上房屋征收年度计划。故上诉人提出征收决定被确认违法必然导致被诉补偿决定不具有合法性的意见，本院不予支持。2．根据《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。本案中，在无评估单位获得参加投票的被征收人的过半数选票的情况下，房屋征收部门通过抽签方式确定具有相应资质的登鑫估价公司为案涉征收项目的房地产价格评估机构，选定程序合法。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定:“被征收房屋价值的评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。”本案中，登鑫估价公司以2017年6月5日，即房屋征收决定公告之日作为评估时点，遵照相关法律法规和技术标准，经过现场查勘，分别对涉案项目中被征收房屋的基准房屋和用于产权调换的基准房屋进行了评估，作出的该项目被征收房屋基准比准价评估报告、该项目安置房屋（望江地区）用于产权调换房屋基准比较价格评估报告和被征收房屋估价报告，符合上述法律规定。且上诉人在收到其户的评估分户报告后，未在法定期限内向评估机构书面提出复核申请。故对上诉人户的分户评估报告可以作为被上诉人作出涉案房屋征收补偿决定的依据。另外，报请上城区人大常委会将四至范围等调整后的十三湾巷周边地区旧城区改建项目纳入该区2019年国民经济和社会发展计划，系对原征收决定合法性的弥补，而非作出一项新的征收决定，故上诉人提出应在此后重新进行评估，缺乏法律依据。3．根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款、第二十六条第一、二款的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。本案中，杭上政征字（2017）第7号《房屋征收决定》确定签约期限为2017年6月6日至2017年9月6日，征收方工作人员曾两次与上诉人杨伟进行协商，在无法达成协议的情况下，上城区住建局遂报请上城区政府作出补偿决定。2017年10月25日，上城区政府向两上诉人发送了《征收补偿方案听证通知》《城市房屋征收补偿方案选择告知书》（附《关于十三湾巷2号1单元121.122室房屋征收补偿方案及过渡方案》），并于2017年11月3日组织召开听证会，在各方仍未能达成补偿协议的情形下作出被诉补偿决定，依法送达上诉人，并在被征收房屋现场予以张贴公示，程序合法。被上诉人根据戴莞贞、杨伟户的《房屋所有权证》及房屋产权信息查询记录，确定涉案房屋的产权人系上诉人杨伟，建筑面积为84.23平方米，在征收补偿方案规定的安置地点望江地区（期房）提供安置房屋面积不小于84.23平方米，价值不低于3312261元的住宅房屋一处，被征收房屋与安置用房根据新旧房屋评估报告、《征收补偿方案》结算差价。对于房屋装饰装修价值、附属物价值、搬家补助费等均进行了补偿，并提供了周转房作临时过渡使用。被诉补偿决定中对于过渡期限有明确规定，即“房屋征收部门于被申请人腾空交付被征收房屋之日起24个月内”，故上诉人提出没有相关内容，与事实不符。另外，因征收过程中的强制拆除行为与征收补偿决定系两个完全不同的行政行为，上诉人提出被上诉人采用暴力、威胁手段迫使其搬迁，不属于本案的审查范围。综上，上城区政府作出的被诉征收补偿决定具有事实和法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人戴莞贞、杨伟共同负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 张 榆审判员 车勇进审判员 马良骥二〇一九年十月十四日书记员 吴 琳