安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖行终1217号上诉人（一审原告）余象炳，男，汉族，1972年2月4日出生，住安徽省当涂县。委托代理人宁志武，北京在明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安徽省马鞍山市博望区人民政府，住所地安徽省马鞍山市博望区永新路与新3**省道交叉口，统一社会信用代码113405070772356413。法定代表人易茂林，该区区长。委托代理人葛全柱，该区政府征管中心工作人员。委托代理人徐文东，安徽明博律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安徽省马鞍山市博望区博望镇人民政府，住所地安徽省马鞍山市博望区工贸路**，统一社会信用代码1134050700308158XM。法定代表人马鸿，该镇镇长。委托代理人吴德福，该镇征迁管理局局长。委托代理人林彬，安徽林彬律师事务所律师。上诉人余象炳因诉安徽省马鞍山市博望区人民政府（以下简称博望区政府）、安徽省马鞍山市博望区博望镇人民政府（以下简称博望镇政府）房屋拆迁管理行政强制一案，不服安徽省马鞍山市中级人民法院（2019）皖05行初39号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。余象炳向一审法院起诉称，原告居住在马鞍山市博望区博望镇新陇村邰家自然村39号，因原告的房屋位于征收范围，2019年4月2日，原告收到邰家城中村改造项目征迁指挥部（以下简称邰家城中村指挥部）作出的《限期交房让地通知书》等材料，责令原告于2019年4月5日主动交出土地。2019年4月11日，博望区政府、博望镇政府的相关人员对原告房屋进行强拆，经了解拆除原告房屋的是由博望区政府下达命令，博望镇政府负责执行。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的规定，责令交出土地决定应当符合法定条件。涉案《征收土地方案》、《补偿安置方案》在进行相应的诉讼程序后，现处于申诉期间，原告未获得相应补偿，不符合拆除的前置条件。邰家城中村指挥部为行政机关设立的临时机构，无权参与涉案征收补偿安置工作，其作出的《限期交房让地通知书》缺乏法律依据。《限期交房让地通知书》不能替代《限期交房让地决定书》，被告没有履行责令交地的法定程序。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的规定，拒不交出土地的由县级以上土地管理部门申请人民法院强制拆除。原告请求确认博望区政府、博望镇政府强制拆除原告房屋的行为违法；本案诉讼费用由被告负担。博望区政府一审答辩称，原告起诉称2019年4月11日上午，博望区政府的相关人员对原告的房屋实施了强制拆除行为不属实。博望区政府没有下达拆除命令，也未实施拆除行为。博望区政府不是本案适格被告，请求驳回原告对博望区政府的起诉。博望镇政府一审答辩称，邰家城中村指挥部实施了拆除原告房屋的行为，博望镇政府参与了拆迁行为，拆除前已对原告的房屋进行补偿安置，原告对补偿安置不满意，拒绝接受。一审法院审理查明，2012年12月30日，安徽省人民政府作出皖政地〔2012〕1376号《关于马鞍山市2012年第45批次城市建设用地的批复》，批准马鞍山市人民政府在马鞍山市博望区博望镇西城村、东城村、新陇村用地范围内，转用并征收集体用地、征收集体建设用地合计批准建设用地36.9189公顷，用于城市建设。2013年5月8日，马鞍山市人民政府作出《征地公告》，将该《批复》的相关内容予以公布。余象炳居住的位于马鞍山市博望区博望镇新陇村邰家自然村39号房屋在本次征收范围内。2017年2月20日，博望镇政府成立了邰家城中村指挥部，2019年4月2日，该指挥部作出《领款通知书》、《住房安置情况告知书》，通知原告办理领款手续及履行补偿安置手续。邰家城中村指挥部于同日作出《限期交房让地通知书》，要求余象炳在一定的期限内交房让地。因原告未在规定期限内交房让地，2019年4月11日，邰家城中村指挥部对涉案房屋实施拆除。一审法院认为，本案的争议焦点为博望区政府、博望镇政府是否是本案的适格被告；余象炳的起诉是否符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案拆除余象炳房屋的主体为邰家城中村指挥部，邰家城中村指挥部系博望镇政府成立的机构。根据上述规定，博望镇政府是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当符合受诉人民法院管辖。原告诉被告博望镇政府行政强制行为违法一案，不属于本院管辖的第一审行政案件。原告诉博望区政府行政强制行为违法，应当提供相应的证据材料，但其提供的现有证据并不能证明博望区政府参与被诉强拆行为，故其将博望区政府列为本案共同被告缺乏事实根据。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，一审法院依法告知原告撤回对博望区政府的起诉，原告未做回复。原告提出的本案诉讼应予驳回起诉，原告可就被诉强拆行为向博望区人民法院提起行政诉讼。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告余象炳的起诉。余象炳上诉称，根据《马鞍山市土地征收补偿安置办法》第三条规定，由区政府组织本级政府有关部门和乡镇政府、街道办事处实施辖区内征迁工作，本次实施征收的主体是博望区政府，无论是从实际实施征收工作的角度，还是从目的性和受益性角度分析，都应当认定博望区政府实施了本次拆除行为。按照法律规定即使博望区政府不是适格被告，也不能全案驳回，而是应当保留法院认定的适格被告，移送有关法院。一审法院认定事实及适用法律错误，请求撤销一审裁定，指令一审法院对本案进行审理。本院认为，在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即行政机关做出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求和事实根据”，前提不仅要有明确的被诉行政行为，也要有被诉行政机关实施了该行为，提起行政诉讼时，应当初步证明被诉行政机关实施了被诉行政行为。本案中，拆除余象炳房屋的主体为邰家城中村指挥部，而邰家城中村指挥部系博望镇政府成立的临时机构，不具有行政主体资格，邰家城中村指挥部行为后果应由其设立者博望镇政府承担，故博望镇政府是本案的适格被告。行政征收和强制拆除行为是两个不同的行政行为，《马鞍山市土地征收补偿安置办法》第三条规定“由区政府组织本级政府有关部门和乡镇政府、街道办事处实施辖区内征迁工作。”由此可以推定博望区政府负责辖区内的征收工作，但并不能推断博望区政府实施了案涉强拆行为。本案中，余象炳提供证据不能证明博望区政府参与案涉强拆，在博望镇政府承认强拆行为是其设立的临时机构所为的情况下，余象炳将博望区政府列为本案共同被告，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。需要指出的是，当事人将两个级别不同的行政机关列为共同被告，对于所列行政机关不适格的，应当裁定驳回，而对于所列行政机关适格但不符合级别管辖情况的，最为适当的做法是移送有管辖权的人民法院审理。一审法院没有将余象炳对博望镇政府的起诉移送有管辖权的法院，而是向余象炳释明“可就被诉强拆行为向博望区人民法院提起行政诉讼”，进而全案驳回余象炳的起诉确有不当，本院依法予以指正。由于移送管辖仅涉及程序问题，并没有侵害余象炳的实体权利，故，余象炳可按照一审法院的释明，就案涉强拆问题向具有管辖权的人民法院提起诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  汪结平审判员  陈 默审判员  姜 明二〇一九年十月二十八日法官助理王春玲书记员刘菊芳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。