北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2019）京行终5221号上诉人（一审原告）桑俊，男，1965年1月13日出生，汉族，住北京市丰台区。被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市通州区运河东大街**。法定代表人陈吉宁，市长。委托代理人刘彬，北京市司法局工作人员。桑俊因诉北京市人民政府（以下简称市政府）所作（2018）第712号《答复告知书》（以下简称被诉告知书）及京政复字﹝2018﹞1144号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）一案，不服北京市第二中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）京02行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。2018年9月4日，市政府向桑俊作出被诉告知书，主要内容为：您好，我们于2018年8月22日受理了您提出的政府信息公开申请。经查，市领导对《北京市环境保护局、北京市交通委、北京市公安局公安交通管理局关于对国I及国II排放标准轻型汽油车采取交通管理措施的通告》（京环发[2016]29号,以下简称京环发[2016]29号文件）确有批示，但未有正式批复文件，您所申请的信息为内部管理信息。根据国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发﹝2010﹞5号）行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院第492号令，以下简称修订前的政府信息公开条例）所指应公开的政府信息和《北京市政府信息公开规定》（市政府令第257号）第二十八条第五项申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，应当告知申请人不属于应当公开的政府信息的有关规定，现告知您所申请的信息不属修订前的政府信息公开条例所指应公开的政府信息。桑俊不服，向市政府申请行政复议。2018年11月22日，市政府根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第一项的规定，作出被诉复议决定维持市政府所作被诉告知书。桑俊不服被诉告知书及被诉复议决定，起诉至一审法院，请求撤销被诉告知书及撤销被诉复议决定，判令市政府公开其申请的政府信息。一审法院经审理查明：2018年8月22日，桑俊通过市政府官网向市政府提出政府信息公开申请，要求公开北京市人民政府关于《北京市大气污染防治条例》（2014版，以下称修正前的北京市大气污染防治条例）第七十二条给北京市环境保护局的行政授权或者行政委托文件。①2016年11月21日，北京市环境保护局官网发布《解读国I及国II排放标准轻型汽油车采取交通管理措施》，其中提到法律依据为修正前的北京市大气污染防治条例第七十二条和第七十八条规定，我市制定了关于对国I及国II排放标准轻型汽油车采取交通管理措施的政策。②2018年7月13日，北京市第一中级人民法院作出（2018）京01行终147号和（2018）京01行终153号行政判决书，认定京环发[2016]29号文件合法，其法律依据是修正前的北京市大气污染防治条例第七十二条和第七十八条。③修正前的北京市大气污染防治条例第七十二条授权对象是市政府。既然北京市环境保护局自述可以行使修正前的北京市大气污染防治条例第七十二条，以及生效的司法判决也认定京环发[2016]29号文件的制定、发布者可以行使修正前的北京市大气污染防治条例第七十二条，必然存在市政府关于修正前的北京市大气污染防治条例第七十二条给北京市环境保护局的行政授权或行政委托文件。④前述行政授权或行政委托文件对申请人的权利义务产生了实际影响。⑤综上，桑俊请求公开市政府关于修正前的北京市大气污染防治条例第七十二条给北京市环境保护局的行政授权或行政委托文件。获取方式为邮寄。同日，市政府出具（2018）第712号—回《登记回执》。2018年9月4日，市政府作出被诉告知书，并向桑俊邮寄送达。桑俊不服被诉告知书，于2018年9月30日向市政府提交行政复议申请，市政府于2018年10月11日向桑俊作出《行政复议申请材料补正通知书》，2018年10月16日，市政府收到桑俊提交的补正材料，后依法受理复议申请。2018年10月16日，市政府向市政府信息公开一处送达了行政复议申请书副本及《行政复议答复通知书》。市政府信息和政务公开办公开一处在规定期限内提出了书面答复，并提交了作出具体行政行为的相关证据材料。2018年11月22日，市政府作出被诉复议决定，维持了被诉告知书。一审法院经审理认为：根据修订前的政府信息公开条例第四条、第十三条及行政复议法第十四条之规定，市政府具有对桑俊提出的政府信息公开申请及复议申请进行处理并作出被诉复议决定的法定职权。根据修订前的政府信息公开条例第二条、第十三条、第二十一条、第二十四条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。除行政机关应依法主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息对属于公开范围的政府信息，行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。行政机关收到政府信息公开申请，不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。依照国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。《北京市政府信息公开规定》第二十八条第五项规定，申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，应当告知申请人不属于应当公开的政府信息。本案中，桑俊申请公开北京市人民政府关于修正前的北京市大气污染防治条例第七十二条给北京市环境保护局的行政授权或者行政委托文件，实质上是要求市政府公开对北京市环境保护局的批示、授权内容，该信息具有内部信息特征，不属于修订前的政府信息公开条例所指应公开的政府信息，市政府据此所作被诉告知书并无不当。行政复议法第十七条第二款、第三十一条第一款规定，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，市政府在收到行政复议申请后，于法定时间内，履行了相应的程序，作出被诉复议决定书并无超期等违法情况，认定事实清楚，适用依据正确，亦无不当。综上，桑俊的诉讼请求缺乏相应的事实根据和法律依据，一审法院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定，判决驳回桑俊的诉讼请求。桑俊不服一审判决，以其申请公开的政府信息为“行政授权或委托文件”，该信息不属于内部信息，市政府应向其公开为由上诉至本院，请求撤销一审判决，撤销被诉告知书及被诉复议决定，判令市政府公开其申请的政府信息。本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认，不再赘述。本院认为：修正前的北京市大气污染防治条例第七十二条规定，“市人民政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内采取限制机动车行驶的交通管理措施”。本案中，桑俊申请公开的信息为市政府关于修正前的北京市大气污染防治条例第七十二条给北京市环境保护局的行政授权或行政委托的文件。桑俊上诉认为市政府应向其公开该信息的主要理由为，依照上述规定，北京市环境保护局制定发布京环发[2016]29号文件应以市政府授权或委托其制定发布为前提，京环发[2016]29号文件的合法性已由人民法院的生效判决予以确认，那么必然存在其申请公开的授权或委托文件。对于该问题，市政府在收到桑俊的政府信息公开申请后，根据桑俊申请信息的内容和特征描述进行了查找，在发现桑俊申请公开的事项本身确实存在“市领导”予以批示的情况，但由于相关批示的载体为“市领导”在内部签报上批示同意的底稿，没有公文意义上的“授权或委托文件”可以提供给桑俊，而该内部签报底稿本身又属于行政机关在日常工作中的内部事项范围，依照相关规定并不属于应予公开的政府信息范围。在此情况下，市政府作出被诉告知书，将存在“市领导”批示的情况告知桑俊，并以内部信息为由告知桑俊申请公开的信息不属于修订前的政府信息公开条例所指应公开的政府信息，该告知行为对桑俊的实质需求进行了回应，亦符合修订前的政府信息公开条例的规定。市政府在收到桑俊的行政复议申请后，经审查作出维持被诉告知书的被诉复议决定并无不当。一审法院据此判决驳回桑俊的诉讼请求亦无不当，本院予以维持。桑俊的上诉请求不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由桑俊负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  刘 行审 判 员  霍振宇审 判 员  刘天毅二〇一九年十月二十五日法官助理  李程程书 记 员  李 晴