四川省绵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川07行初36号 原告肖程，男，汉族，1975年3月11日出生，住四川省江油市。 委托代理人樊刚杰，北京创为律师事务所律师。 委托代理人曹禹琪，北京创为律师事务所律师。 被告江油市人民政府。住所地：江油市诗仙路东段80号。 法定代表人柳江，市长。 委托代理人刘勇，江油市司法局工作人员。 委托代理人雷守璋，四川鼎天律师事务所律师。 被告江油市雁门镇人民政府。住所地：四川省江油市雁门镇清江街116号。 法定代表人吴云，镇长。 委托代理人唐德聪，该镇政府工作人员。 原告肖程诉被告江油市人民政府、江油市雁门镇人民政府土地行政强制违法一案，于2019年8月12日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月14日立案后，依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭审理了本案。原告肖程及其委托代理人樊刚杰、曹禹琪，被告江油市人民政府的委托代理人刘勇、雷守璋，被告江油市雁门镇人民政府的法定代表人吴云及其委托代理人唐德聪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月11日，在原告肖程未与被告江油市人民政府、江油市雁门镇人民政府签订征收补偿安置协议的情况下，被告江油市雁门镇人民政府组织人员将原告肖程承包土地上的附着物强制拆除。 原告肖程诉称：原告系四川省江油市的村民并在该地合法承包土地，因“Ｓ209二郎庙至改建工程”面临征收，但补偿标准严重不合理，原告未与征收部门签订补偿安置协议。2019年7月11日，被告江油市人民政府组织人员将原告的土地进行强制拆除，不仅给原告造成了巨大经济损失，也严重违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。遂起诉至本院，请求：1.确认被告江油市人民政府、江油市雁门镇人民政府于2019年7月11日强推原告位于四川省江油市的土地的行政行为违法；2.本案诉讼费由二被告承担。 原告肖程为支持自己的诉讼主张，在举证期限内提供了以下列证据：1.农村土地承包经营权证，证明原告主体适格，在江油市承包土地2.13亩；2.报警记录、光盘，证明被告主体适格；3.原告土地被强推后的照片、原告土地被强推前的照片，证明因被告江油市人民政府、江油市雁门镇人民政府的拆除行为损害原告的土地。 被告江油市人民政府辩称：被告未征收原告肖程所诉的土地及附着物，也未组织、实施强制拆除行为；原告肖程所诉行政强制违法缺乏基本事实，遂请求本院依法驳回原告的诉讼请求。 被告江油市人民政府在举证期限内未向本院提供证据。 被告江油市雁门镇人民政府答辩称：1.被告按照《江油市人民政府市长办公会议纪要“关于北部山区脱贫攻坚环线建设工作的纪要”》（第15期）的安排部署，负责组织实施Ｓ209线雁门至本辖区范围内的公路用地、拆迁补偿工作，系按照法律规定履行法定职权；2.根据会议纪要的规定，被告负责Ｓ209线雁门至的公路用地和拆迁补偿工作，耕地、林地按照改建工程补偿标准执行，其它补偿标准按照江府发［2017］8号文件执行，并按照规定成立专门机构推进补偿工作；3.被告依法对原告肖程的土地及附着物进行丈量和清点，涉及占用原告肖程土地的补偿，因原告肖程与其父亲肖洪伟、兄弟肖林（均另案起诉）土地相邻，经肖洪伟签字确认，道路改建工程占用三人耕地7.17亩（耕地2.06亩，猕猴桃5.11亩），林地2.69亩，按照耕地8000元／亩、林地3500元／亩的补偿标准，2019年2月29日原告肖程的父亲肖洪伟签订了占用林地2.69亩的补偿协议并出具9415元领条；因对耕地尤其是猕猴桃的补偿标准不服，在评估未果的情况下，双方未对耕地补偿达成协议；4.因北部山区脱贫攻坚环线建设受到当地群众的支持和认可，原告肖程所在村社的村民通过一事一议的方式，自愿将承包地与原告肖程进行置换，但原告肖程不予同意，在被告相关领导人做工作未果的情况下，被告组织人员将原告肖程土地上的附着物予以拆除，原告肖程的父亲肖洪伟表示同意，遂组织人员将原告肖程的土地上的附着物予以拆除。综上，被告依法履行职责，没有实施强制拆除行为，原告肖程所诉缺乏事实和理由，请求依法驳回原告肖程的诉讼请求。 被告江油市雁门镇人民政府在法定举证期限内，向本院提交了以下证据： 第一组证据：1.2018年第15期江油市人民政府市长办公室会议纪要《关于北部山区脱贫攻坚环线建设工作的纪要》；2.2017年第9期江油市人民政府市长办公会议纪要《关于Ｓ209线雁门至六合段及Ｓ415线武都至改建工程建设工作会议纪要》，证明：因Ｓ209线雁门至二郎庙等路段改建工程由各乡镇负责组织实施辖区范围内的公路用地和拆迁补偿工作，补偿标准参照2017年第9期江油市人民政府市长办公会议纪要中Ｓ209线雁门至六合路段改建工程的补偿标准执行，系被告江油市雁门镇人民政府用地拆迁补偿的依据。 第二组证据：3.江府发[2017]8号《江油市人民政府关于印发的通知》；4.2017年雁门至六合段用地补偿标准，证明补偿的标准的依据。 第三组证据：5.江府通告［2018］18号《江油市人民政府关于对Ｓ209线二郎庙至道路实行交通管制的通告》；6.江油市北部山区旅游环线方案设计图、技术指标图；7.雁门委发［2018］15号《中共江油市雁门镇党委、江油市雁门市人民政府关于成立Ｓ209线道路改造工程协调领导小组的通知》；8.雁门委发［2019］15号《中共江油市雁门镇党委、江油市雁门市人民政府关于调整Ｓ209线道路改造工程协调领导小组的通知》，证明Ｓ209线二郎庙至道路改建工作系有规划、有步骤、有组织实施的，并非被告江油市雁门镇人民政府随意在做。 第四组证据：9.2018年4月13日江油市雁门镇人民政府用地拆迁工作安排部署会会议记录及现场照片；10.2018年4月19日江油市雁门镇会龙村拆迁工作启动会会议记录及现场照片，证明Ｓ209线雁门至改建工程系推进江油市北部山区脱贫攻坚的重要工程，从镇政府到会龙村村委会均开展了宣传动员工作，强调要拆迁用地做好实地查看、丈量、清点工作，并做好群众解释工作。 第五组证据：11.原告肖程父亲肖洪伟签订的《江油市建设用地房屋及附着物拆迁补偿分户清册》及丈量清点记录；12.敖军签订的《江油市建设用地房屋及附着物拆迁补偿分户清册》及丈量清点记录；13.刘堂全签订的《江油市建设用地房屋及附着物拆迁补偿分户清册》及丈量清点记录，证明肖洪伟签字确认被占用耕地、林地的面积及附着物数量，认可林地面积及补偿9415元，对耕地面积认可，但对耕地尤其是猕猴桃的补偿标准不服，拒绝签字认可；敖军由舅舅肖洪伟代签认可耕地、林地、房屋及附属物的面积和补偿标准；刘堂全签字认可耕地、林地的面积及补偿标准。 第六组证据:14.肖洪伟签订的《房屋拆迁安置及用地补偿协议书》及领条；15.敖军（肖洪伟代签）签订的《房屋拆迁安置及用地补偿协议书》及领条；16.刘堂全《房屋拆迁安置及用地补偿协议书》及领条；17.银行打款记录，证明2019年2月27日，原告肖程的父亲肖洪伟与被告江油市雁门镇人民政府就林地补偿达成协议，并领取补偿款9415元；敖军与被告江油市雁门镇人民政府就林地、耕地补偿签订协议，并领取补偿款80120元，但未对房屋补偿签订协议，后被告江油市人民政府于2019年6月27日将房屋及附属物的补偿款116701.88元打入敖军的中国工商银行账户；刘堂全与被告江油市雁门镇人民政府就耕地和林地补偿签订协议，并领取补偿款96830元。 第七组证据：18.给敖军打电话视频录音整理稿；19.江油市雁门镇会龙村村委会关于敖军自行腾空房屋的证明，证明敖军的房子系经过丈量后自行腾空，并非政府强拆，被告江油市雁门镇人民政府就肖洪伟的耕地及猕猴桃补偿问题多次前往家中协商。 第八组证据：20.业务咨询约定书；21.江油市雁门镇会龙村村委会关于对肖洪伟被占用土地等量置换证明；22.3位村民自愿交回承包土地的申请；23.会龙村民代表大会关于土地置换会议记录照片，证明肖洪伟（肖程、肖林）和被告江油市人民政府就猕猴桃价值委托评估机构咨询价格，江油市雁门镇会龙村的3位村民自愿将承包土地交还村集体，并通过召开村民代表大会的方式，将该土地与肖洪伟（包括原告肖程、肖林的土地在内）的土地进行置换，但肖洪伟不同意。 第九组证据：24.肖洪伟家视频整理稿及政府工作组前往肖洪伟家做工作的照片，证明肖洪伟负责其子肖程和肖林的拆迁补偿问题，其前期同意就猕猴桃的补偿进行评估，但又反悔，为做好肖洪伟一家的工作，政府做了很多努力。 经庭审质证，原告肖程对被告江油市雁门镇人民政府提供的证据发表如下质证意见：对第一组证据的合法性、关联性、真实性不予认可，根据被告江油市雁门镇人民政府提供的会议纪要及相关材料，其没有按照法定程序实施征地工作，该会议纪要不能代替征收土地的合法程序，也不能证明强制拆除的合法性。对第二组证据的合法性无异议，但缺乏关联性，不能证明该征地适用了3号证据中补偿方案，不能证明履行了补偿义务及拆除的合法性。第三组证据中的5号证据与本案没有关联性，但可以看出系被告江油市人民政府组织相关部门召开会议，证明了被告江油市人民政府的主体资格；6-8号证据涉及政府成立领导小组，与本案没有关联性。对第四组证据，涉及镇政府和村上的拆迁安置补偿动员，与本案不具有关联性，不能代替法律规定的征收程序。对第五组、第六组证据的合法性、关联性、真实性不持有异议，原告肖程等人就部分土地达成补偿协议和领取补偿款是事实，但是未就案涉土地签订了安置补偿协议并领取补偿款，就被强制拆除。对第七组证据，系证人证言，没有相关人员出庭，不符合证据的合法性，敖军拆除门窗不代表认可政府拆除房屋。对第八组证据，不具有合法性，被告江油市雁门政人民政府未提供评估报告，剥夺了原告肖程等人的救济权，且通过召开村民会议记录不符合法律形式，没有签字确认。对第九组证据，不具有合法性，政府协商并非达成补偿协议，被告江油市雁门镇人民政府也未履行法定征收补偿程序。 对原告肖程提供的证据，被告江油市人民政府发表如下质证意见：对1号证据的真实性无异议，对2、3号证据的质证意见以被告江油市雁门镇人民政府的质证意见为准；被告江油市雁门镇人民政府发表如下质证意见：对1号证据无异议，对2号、3号证据的真实性无异议，但达不到原告肖程的证明目的。 本院对以上证据认证如下：对被告江油市雁门镇人民政府提供的第一、二、三、四、五、六组证据，具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信；对被告江油市雁门镇人民政府提供的第七、八、九组证据的真实性、关联性予以认可，但对上述证据的合法性和证明目的不予认可，不能因被告江油市雁门镇人民政府就拆迁安置补偿与原告肖程的父亲肖洪伟进行多次协商，通过电话与敖军进行协商，就认定双方已经签订补偿协议，不能证明被告江油市雁门镇人民政府强制拆除土地附着物行为的合法性。对原告肖程提供的证据，具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。 经审理查明：2018年4月10日，被告江油市人民政府的办公室作出2018年第15期江油市人民政府市长办公室会议《关于北部山区脱贫攻坚环线建设工作的纪要》，议定了Ｓ209线雁门至、东雁路六合至枫顺段、厚六路河石坝至养马峡段改建工程由各乡镇负责实施辖区范围内的公路用地、拆迁补偿工作，耕地、林地的补偿标准参照2017年第9期江油市人民政府市长办公会议《关于Ｓ209线雁门至六合段及Ｓ415线武都至改建工程建设工作会议纪要》确定的Ｓ209线雁门至六合段改建工程补偿标准执行，其它补偿标准按照江府发［2017］8号《江油市人民政府关于印发的通知》执行。Ｓ209线雁门至道路改建工程涉及江油市北部山区脱贫攻坚工作，被告江油市雁门镇人民政府负责Ｓ209线雁门至道路改建工程在其辖区内的公路用地和拆迁补偿工作，成立了专门的工作领导小组，并组织安排涉及拆迁用地的相应村、社干部进行动员和政策宣传，得到了辖区普通群众的多数支持。 原告肖程等人系江油市的村民，在该村承包农村集体土地，且其承包土地与其父亲肖洪伟、兄弟肖林相邻。因Ｓ209线雁门至道路改建工程经过其承包的农村集体土地，被告江油市雁门镇人民政府遂组织相关人员对公路用地占用其耕地、林地、房屋等进行清点和丈量面积，并协商补偿；大多数江油市的村民与被告江油市雁门镇人民政府达成补偿协议。经清点丈量，原告肖程父亲肖洪伟签订了《江油市建设用地房屋及附着物拆迁补偿分户清册》，确认了因Ｓ209线雁门至道路改建工程占用耕地7.17亩（包括原告肖程和肖林的土地在内的耕地2.06亩、猕猴桃5.11亩）、林地2.69亩，补偿标准：耕地8000元／亩、林地3500元／亩。2019年2月27日，原告肖程的父亲肖洪伟与被告江油市雁门镇人民政府就林地补偿签订《房屋拆迁安置及用地补偿协议书》，并领取补偿款9415元，但对耕地补偿标准，尤其是猕猴桃补偿标准不认可，未与被告江油市雁门镇人民政府达成协议。 因原告肖程等人对相关补偿标准不服而未签订用地补偿协议，在被告江油市雁门镇人民政府多方做工作均无法得到解决，且Ｓ209线雁门至道路改建工程工期涉及脱贫攻坚任务，遂于2019年7月11日组织施工人员将原告肖程等人土地及其附着物、敖军的房屋、刘堂全的部分耕地和核桃树予以铲除。2019年8月2日，原告肖程等人起诉至本院，要求确认被告江油市人民政府、江油市雁门镇人民政府于2019年7月11日强推其位于四川省江油市的土地的行政行为违法。 以上事实，有原、被告提交的证据及庭审笔录在卷予以佐证。 本院认为，本案现有证据表明，2019年7月11日下午，对原告肖程承包土地上地上附着物实施强拆的机关是被告江油市雁门镇人民政府，而被告江油市雁门镇人民政府没有举出任何证据证明其具有强拆的法定职责，其行为属于行政主体在行政管理活动中，行使了法律、法规没有授予的行政权力。故被告江油市雁门镇人民政府所作出的强拆行为应属超越职权，其实施的强拆行为依法应确认为违法。江油市人民政府因没有实施强拆行为，不是本案适格的被告。原告肖程的诉请成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”之规定，判决如下： 确认被告江油市雁门镇人民政府于2019年7月11日组织对原告肖程位于江油市承包土地上地上附着物实施的拆除行为违法。 案件受理费50元，由被告江油市雁门镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  陈 幽 审 判 员  夏春梅 审 判 员  向 茜 二〇一九年十月二十五日 法官助理  魏继军 书 记 员  冯 靖