呼和浩特市中级人民法院行政判决书（2019）内01行初94号原告：呼和浩特市玉泉区小黑河镇班定营村民委员会，住所地内蒙古自治区呼和浩特市玉泉区小黑河镇班定营村。法定代表人：尚建慧，职务，主任。委托代理人：毛瑞平，内蒙古善衡律师事务所律师。被告：呼和浩特市人民政府，住所地内蒙古自治区呼和浩特市新城区新华大街**。法定代表人：冯玉臻，职务，市长。委托代理人：白睿，呼和浩特市自然资源局国土纠纷调处中心工作人员。委托代理人：胡志强，呼和浩特市自然资源局国土纠纷调处中心工作人员。被告：内蒙古自治区人民政府，住所地内蒙古自治区呼和浩特市如意开发区敕勒川大街**。法定代表人：布小林，职务：主席。委托代理人：陈梦实，内蒙古自治区司法厅工作人员。第三人：土默特左旗白庙子镇本滩村民委员会，住所地土默特左旗白庙子镇本滩村。法定代表人：姚红卫，职务：主任。委托代理人：李俊平，土默特左旗白庙子镇法律服务所法律工作者。原告呼和浩特市玉泉区小黑河镇班定营村民委员会（以下简称班定营村委会）诉被告呼和浩特市人民政府（以下简称呼市政府）、被告内蒙古自治区人民政府（以下简称内蒙政府）、第三人土默特左旗白庙子镇本滩村民委员会（以下简称本滩村委会）土地权属纠纷一案，于2018年10月18日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年6月11日公开审理了本案，原告班定营村委会的委托代理人尚建慧、毛瑞平，被告呼市政府的委托代理人白睿、胡志强，被告内蒙政府的委托代理人陈梦实，第三人本滩村委会的委托代理人姚红卫、李俊平到庭参加了诉讼，本案现已审理完毕。2015年7月，本滩村委会向呼和浩特市国土资源局提出《本滩村委会关于土地权属申请书》，请求对班定营村发生的土地权属纠纷确权。2018年2月28日呼市政府作出《呼和浩特市人民政府关于土左旗白庙子镇本滩村与玉泉区小黑河镇班定营村土地权属争议处理决定》（以下简称《处理决定》），班定营村委会不服向内蒙政府提出行政复议申请，2018年8月30日内蒙政府作出《行政复议决定书》(内政复决字【2018】第21号)对市政府作出的《处理决定》予以维持。原告班定营村委会诉称,本案争议地属于呼和浩特市玉泉区土地利用总体规划图确认的玉泉区辖区范围的土地，而非土默特左旗辖区范围内的土地，且该土地一直由班定营村委会实际使用，被告呼市政府作出违背客观事实，证据既不确实也不充分，内蒙政府作出《行政复议决定》（内政复决字【2018】第21号）未经调查核实，其维持决定与事实相悖，均错误地将争议土地确权与本滩村委会，故应依法撤销。请求：1、撤销被告呼市政府作出《关于土默特左旗白庙子镇本滩村与玉泉区班定营村土地权属争议处理决定》（呼政土决【2018】1号）、内蒙政府作出《行政复议决定》（内政复决字【2018】第21号）；2、呼市政府重新作出具体行政行为。原告班定营村委会向法庭提交的证据材料：第一组：送达回证，证明原告收到行政复议书时间是2018年10月3日。第二组：1、土地协商意见处理决定；2、白二社询问笔录；3、王锁住询问笔录；4、姚成旺询问笔录；5、李柱准询问笔录；证明1995年4月23日，班定营村与本滩村就土地界限达成处理意见，以班定营村德力更坟地为标志划分，本滩村砖厂范围有变动，不应以砖厂位置划分界限。被告呼市政府辩称，一、呼市政府作出《处理决定》（呼政土决字【2018】1号）的事实依据。1、争议土地位于班定营村西，南邻大黑河北岸，东邻取土大坑，西邻后本滩村，面积（S总=S1+S2+S3）79038.215平方米（合118.6亩）。现状用途为采矿用地（废旧砖瓦厂），具体位置见《处理决定》附图。2、1972年，第三人本滩村与后本滩村在争议地上合建股份制砖厂一座，坐落于S1土地上。砖厂建厂占用的是本滩村的土地。双方协商，本滩村持有砖厂6股股份，后本滩村持有1股股份。大集体期间砖厂一直由本滩村经营，后本滩村只参与分红。大集体后，本滩村先后将砖厂承包给白巨小、李柱柱、姚成旺，白二社等人经营。2011年本滩村停办砖厂，将S1、S3土地承租给银俊平开粉煤灰厂，其余土地闲置至下达处理决定时。3、1995年本滩村和班定营村委会发生土地权属争议，经过两村所在两乡组织调解，达成调解协议。两村以争议地东边的小路为界，界限以西的土地归本滩村所有。本滩村所建砖厂用地S1就在该界限划定的本滩村所有的土地范围为内。2016年4月12日，呼市政府依据该协议将争议地中S2土地确认为班定营村委会集体所有。4、本滩村所建的砖厂北面的土地S3原为后本滩村的土地。七十年代建砖厂时为了烧砖取土，本滩村的时任领导张老毛与后本滩村的时任领导李长命、李邦郎协商，本滩村用本村的草地与后本滩村调换该地，并约定砖厂停办后取土用地仍归后本滩村所有，双方未对本滩村用于调换的土地是否返还进行约定。二、呼市政府作出《处理决定》(呼政土决字【2018】1号)适用法律正确；三、呼市政府作出《处理决定》（呼政土决字【2018】1号）程序合法；四、原告班定营村委会认为S1争议地归其所有没有事实依据。被告呼市政府向法庭提交的证据材料：第一组：1、第二次土地详查土地利用现状图（1:1万）；2、争议地2017年影像图；3、争议地块图；证明争议土地位于班定营西侧，南邻大黑河北岸，东临取土大坑，西邻后本滩村，面积79038.215平方米，用途为采矿用地。第二组：1、李长命、李帮郎、白福云、白巨小、李柱柱、姚成旺、白二社等人的证明材料；2、张永在与本滩村委会签订的《承包土地协议书》；3、张永在与银俊平的《土地转包协议书》；4、白二社承包本滩村砖厂的合同；5、《司法鉴定书》；6、对白巨小、李柱柱、姚成旺、张永在、银俊平、李长命的询问笔录；7、白庙子地形图；8、2004年至2017年争议地影像图。证明1972年本滩村与后本滩合建股份制砖厂,占用土地为后本滩村土地,本滩村持有6股股份,后本滩村有1股股份,大集体期间砖厂由本滩村经营,后本滩村只参与分红。大集体后本滩村将砖厂承包给白巨小等人。2011年本滩村停办砖厂，将S1、S3承租给张永在，后张永在将部分土地承包给银俊平，其余土地闲置。第三组：1、《关于小黑河乡班定营村与白庙子前本滩村土地纠纷协商意见的决定》；2、对云补存、王锁住、李长命、白二社等人的询问笔录；3、争议地2004年至2017年影像图；4、争议地第二次土地详查利用现状图；5、《玉泉区小黑河镇班定营村与土左旗白庙子镇前本滩村土地权属争议处理决定》（呼政土决2016【1】号）。证明1995年本滩村与班定营村发生土地争议，经调解达成调解协议。两村以争议地东边路为界，以西归本滩村所有。第四组：1、对李柱柱、李长命、李拉柱、吴双元、吴柱柱的询问笔录；2、吴双元的证明材料；3、后本滩村《关于土左旗白庙子镇前本滩村七二年建砖厂我村三十亩地，所调土地权属不变的说明》；4、后本滩村提交的录音资料一份及录音分解、玉泉区小黑河镇后本滩村包村干部贺绿海的证明材料、对贺绿海的询问笔录。证明本案争议地中S3为后本滩村所有，70年代建砖厂时将土地调换，未对调换土地是否返还进行约定。第五组：1、《土左旗白庙子镇本滩村与玉泉区小黑河镇班定营村土地权属争议处理决定》（呼政土决【2018】1号）及三份送达回证；2、《关于土左旗白庙子镇前本滩村与玉泉区小黑河镇班定营村土地权属争议调查处理意见的请示》（呼国土发【2018】59号）；3、《呼和浩特市人民政府关于土左旗白庙子镇前本滩村与玉泉区小黑河镇班定营村土地权属争议的批复》（呼政字【2018】20号）；4、《土左旗白庙子镇本滩村与玉泉区小黑河镇班定营村土地所有权申请书》；5、《本滩村委会关于土地权属申请书》及宗地图；6、法定代表人身份证明书；7、《土地权属争议案件受理通知书》（呼国土发【2015】621号）及送达回证；8、《土地权属争议案件答辩通知书》（呼国土发【2015】620号）及送达回证2份；9、协调会会议签到簿2份；10、《延期调查处理申请》；11、《关于土左旗白庙子镇前本滩村七二年建砖厂我村三十亩地，所调土地权属不变的说明》。证明被告作出的《处理决定》程序合法。被告内蒙政府辩称，一、内蒙政府作出的行政复议决定书认定事实清楚、证据确凿、程序合法、内容适当、依据正确；二、班定营村委会提起诉讼的时间超过法定起诉期限。被告内蒙政府向法庭提交的证据材料：1、行政复议申请书；2、呼和浩特市人民政府关于土左旗白庙子镇本滩村与玉泉区小黑河镇班定营村土地权属争议处理决定；3、关于呼和浩特市人民政府在土地确权案件中违反程序、违法确权的情况反映；4、玉泉区班定营村杨光用地勘测定界技术报告；5、行政复议补正通知书记送达回证；6、证明两份；7、刘满在身份证复印件；8、行政复议受理通知书及送达回证；9、行政答复通知书；10、第三人参加行政复议通知书及送达回证；11、行政复议案件延期审理通知书及送达回证；12、呼市政府行政复议答复书；13、法定代表人身份证书及授权委托书；14、第二次土地调查利用现状图（1:1万）；15、争议地块图；16、李长命、李帮郎、白福云、白巨小、李柱柱、姚成旺、白二社等人证明材料；17、张永在与本滩村委会签订的《承包土地协议书》；18、张永在与银俊平签订的《土地转包协议书》；19、白二社承包本滩砖厂的《合同》；20、《司法鉴定书》；21、白庙子地形图；22、2004-2017年争议地影像图；23、关于小黑河乡班定营村与白庙子乡前本滩村土地纠纷协商意见的决定；24、云补存、王锁住、李长命、白二社等人的询问笔录；25、《土左旗白庙子镇本滩村与玉泉区小黑河镇班定营村土地权属争议处理决定》（呼政土决【2018】1号）；26、李柱柱、李长命、李拉住、吴双元、吴柱柱询问笔录；27、吴双元证明材料；28、后本滩村《关于土左旗白庙子镇前本滩村72年建砖厂权属不变的说明》；29、录音资料及录音分解；30、贺绿海证明材料和询问笔录；31、关于土左旗白庙子镇本滩村与玉泉区小黑河镇班定营村土地权属争议调查处理意见的请示；32、呼和浩特市人民政府关于白庙子镇本滩村与玉泉区小黑河镇班定营村土地权属争议的批复；33、关于土左旗白庙子镇本滩村与玉泉区小黑河镇班定营村土地所有权申请书；34、本滩村委会敢于土地权属申请书及宗地图；35、土地权属争议案件受理通知书及送达回证；36、土地权属案件答辩通知书及送达回证；37、协调会会议签到簿；38、延期调查处理申请；39、说明材料；40、行政复议决定书（内政复决字【2018】第21号）及送达回证、快递单据复印件；第三人本滩村委会述称，本案第三人应为后本滩村委会，S3土地权属事实未查清，请求撤销呼市政府决定。第三人本滩村委会没有向法庭提交证据材料。经审理查明，争议土地位于班定营村西，南邻大黑河北岸，东邻取土大坑，西邻后本滩村，面积（S总=S1+S2+S3）79038.215平方米（合118.6亩）。现状用途为采矿用地（废旧砖瓦厂），具体位置见《处理决定》附图。1972年，第三人本滩村与后本滩村在争议地上合建股份制砖厂一座，坐落于S1土地上。砖厂建厂占用的是本滩村的土地。双方协商，本滩村持有砖厂6股股份，后本滩村持有1股股份。大集体期间砖厂一直由本滩村经营，后本滩村只参与分红。大集体后，本滩村先后将砖厂承包给白巨小、李柱柱、姚成旺，白二社等人经营。2011年本滩村停办砖厂，将S1、S3土地承租给银俊平开粉煤灰厂，其余土地闲置至下达处理决定时。1995年本滩村委会和班定营村委会发生土地权属争议，经过两村所在两乡组织调解，达成调解协议。1995年4月23日形成《关于小黑河乡班定营村与白庙子乡前本滩村土地纠纷协商意见的决定》（以下简称《协商意见》），该《协商意见》写明“前本滩村与班定营村现存在土地纠葛18亩。经白庙子乡政府、前本滩村委会，小黑河乡政府、班定营村委会双方共同协商决定，以班定营村坟地以西70米为界限，但适当优惠前本滩村5米的界限。”白庙子乡政府、前本滩村委会，小黑河乡政府、班定营村委会均加盖公章，并约定此协商意见经双方制定之日起生效。此后两村对本案争议地的权属再未调整，本滩村所建砖厂用地S1就在该界限划定的本滩村所有的土地范围为内。2016年4月12日，呼市政府依据该协议将争议地中S2土地确认为班定营村委会集体所有。本滩村所建的砖厂北面的土地S3原为后本滩村的土地。七十年代建砖厂时为了烧砖取土，本滩村的时任领导张老毛与后本滩村的时任领导李长命、李邦郎协商，本滩村用本村的草地与后本滩村调换该地，并约定砖厂停办后取土用地仍归后本滩村所有，双方未对本滩村用于调换的土地是否返还进行约定。另查明，呼和浩特市国土资源局受理班定营的土地裁决申请后，经延长调查期限、组织双方调解等程序，在调解未成后向呼市政府上报《土左旗白庙子镇本滩村与玉泉区小黑河镇班定营村土地权属争议调查报告》，建议将本案争议地确定为本滩村委会村集体所有。2018年2月7日，呼市政府作出《呼和浩特市人民政府关于土左旗白庙子镇前本滩村与玉泉区小黑河镇班定营村土地权属争议的批复》（呼政字【2018】20号），批复同意呼和浩特市国土资源局的处理意见。2018年2月28日呼市政府作出《呼和浩特市人民政府关于土左旗白庙子镇本滩村与玉泉区小黑河镇班定营村土地权属争议处理决定》，该决定：1、将争议地中S1土地确认为土左旗白庙子镇本滩村村集体所有；2、将争议地中S2土地确认为玉泉区小黑河镇班定营村村集体所有；3、将争议地中S3土地确认为玉泉区后本滩村村集体所有。班定营村委会不服向内蒙政府提出行政复议申请，2018年8月30日内蒙政府作出《行政复议决定书》（内政复决字【2018】第21号），予以维持。再查明，2016年4月12日呼市政府作出《玉泉区小黑河镇班定营村与土左旗白庙子镇前本滩村土地权属争议处理决定》（呼政土决字【2016】1号），本滩村委会不服向内蒙政府提出行政复议申请，2017年7月12日内蒙政府作出《复议决定》（内政复决字【2017】第21号）予以维持。本滩村委会不服向本院提起行政诉讼，本院于2017年11月20日作出（2017）内01行初159号《行政判决书》，驳回本滩村委会的诉讼请求。本院认为,本案的争议焦点：1、原告班定营村委会的起诉是否超过法定起诉期限；2、2018年2月28日呼市政府作出《关于土默特左旗白庙子镇本滩村与玉泉区班定营村土地权属争议处理决定》（呼政土决字（2018）第1号）是否合法；3、2018年8月30日内蒙政府作出《行政复议决定书》（内政复决字（2018）第21号）是否合法。关于第一个争议焦点：依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服行政复议决定的，可以再受到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以再复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”本案中，2018年8月30日内蒙政府作出《行政复议决定书》（内政复决字（2018）第21号），2018年9月25日以邮政快递的方式向班定营村委会送达该复议决定，班定营村委会不认可，该村村委会主任尚建慧称亲自签收的时间为2018年10月3日。有内政复送字【2018】第280号《送达回证》为证。经本院查询，班定营村委会于2018年10月18日向本院提起诉讼。故班定营村委会的起诉没有超过法定起诉期限。本院对内蒙政府的抗辩理由不予支持。关于第二个争议焦点，2018年2月28日呼市政府作出《关于土默特左旗白庙子镇本滩村与玉泉区班定营村土地权属争议处理决定》（呼政土决字（2018）第1号）是否合法。依照《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商解决不成的，由人民政府处理。”和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界限确定所有权。”以及《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第二条规定：“农村集体土地确权登记依据的文件资料包括：……；当事人之间达成的协议；……”本案中，2018年2月28日呼市政府作出《关于土默特左旗白庙子镇本滩村与玉泉区班定营村土地权属争议处理决定》（呼政土决字（2018）第1号）决定:1、将争议地中的S1土地确认为土左旗白庙子镇本滩村村集体所有；2、将争议地中的××区集体所有；3、将争议地中的××区集体所有。关于争议地中的S1土地确认为土左旗白庙子镇本滩村村集体所有问题。1995年本滩村委会与班定营村委会发生土地权属争议，经过两村所在两乡组织调解，达成调解协议。《关于小黑河乡班定营村与白庙子乡前本滩村土地纠纷协商意见的决定》，故将争议地中S1土地确认为土左旗白庙子镇本滩村村集体所有并无不妥。班定营村委会认为争议地属于呼和浩特市玉泉区土地利用总体规划图（2009-2020）确认玉泉区辖区范围的土地的诉讼理由不予支持。关于将争议地中的××区集体所有的问题。依据《玉泉区小黑河镇班定营村与土左旗白庙子镇前本滩村土地权属争议处理决定》（呼政土决字【2016】1号）和《行政复议决定书》（内政复决字【2017】第21号）以及呼和浩特市重甲人民法院（2017）内01行初159号《行政判决书》确定争议地中的××区集体所有。本滩村委会与班定营村村委会无争议。关于争议地中的××区集体所有的问题。本滩村村委会所建的砖厂北面的土地S3原为后本滩村村委会的土地。七十年代建砖厂时为了烧砖取土，本滩村的时任领导张老毛与后本滩村的时任领导李长命、李帮郎协商，本滩村用本村的草地与后本滩村调换该地，并约定砖厂停办后取土用地仍归后本滩村所有，双方未对本滩村用于调换的土地是否返还进行约定。故争议地中的××区集体所有并无不妥。综上，2018年2月28日呼市政府作出《关于土默特左旗白庙子镇本滩村与玉泉区班定营村土地权属争议处理决定》（呼政土决字（2018）第1号）事实认定清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。关于第三个争议焦点，2018年8月30日内蒙政府作出《行政复议决定书》（内政复决字（2018）第21号）维持2018年2月28日呼市政府作出《关于土默特左旗白庙子镇本滩村与玉泉区班定营村土地权属争议处理决定》（呼政土决字（2018）第1号）。事实认定清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告呼和浩特市玉泉区小黑河镇班定营村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元（已缴），由呼和浩特市玉泉区小黑河镇班定营村民委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。审 判 长 任艳芳代理审判员 卢晓瑛代理审判员 王 燕 二○一九年十月二十二日书 记 员 李学婷