四川省广安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川16行终136号 上诉人（原审原告）周广宣，男，汉族，生于1968年12月13日，住四川省广安市广安区。 委托代理人文本华，男，生于1951年12月14日。住四川省广安市广安区。 被上诉人（原审被告）广安市自然资源和规划局。住所地：四川省广安市广安区金安大道**。 法定代表人李寿喜，局长。 委托代理人邓虎成，广安市广安区自然资源和规划局副局长。 委托代理人杨明，四川天吉律师事务所律师。 上诉人周广宣因自然规划行政处罚，不服前锋区人民法院（2019）川1603行初164号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审认定，原告于2008年12月5日与消河村四组村民彭继洪、罗运亨等人签订《承包合同》，约定将沙大坵、湾杆田等7.21亩承包给原告搞养殖业，承包期从2009年1月1日起至2029年12月31日止。2015年原告与赵晓波签订《场地转租合同》，约定原告将养殖场转租给赵晓波作为驾驶训练场地使用，转租期限从2016年1月1日起至2029年12月31日止，每年租金为人民币4000元。2015年11月19日，赵晓波向原告先支付了两年租金8000元，2017年12月，祝海军向原告支付了一年租金4000元。2018年11月4日，彭继洪等8户与原告签订终止协议，终止了2008年双方签订的《承包合同》；同日，原告与赵晓波、祝海军签订《终止协议》，终止了双方2015年签订的转租协议；原告与广安市广安区消河乡人民政府签订《关于消河乡消河村4组广利鳝鱼养殖基地解除租地合同的处理协议》，就该养殖场拆除、复垦等达成协议。案涉地块现已经进行复垦处理。2019年1月24日，被告对原告转租土地行为认为属于非法租地予以立案。2019年1月22日，被告对周广宣、赵晓波、彭继洪、文本华等人进行了询问。2019年2月13日，被告作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，并于2019年2月26日，送达给原告。2019年3月21日，被告根据原告的申请组织了听证。2019年4月18日，被告作出广自然资规法（广）罚决〔2019〕1号《行政处罚决定书》，认为原告2015年11月未经批准擅自将广安市广安区消河乡消河村4组集体土地4108平方米（6.16亩）转租给赵晓波、祝海军修建驾校训练场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，被告于2月26日向原告送达了行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，原告在2019年3月1日提出听证申请，被告在3月21日对此举行听证，原告提出质疑没有提供相应的证据。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条和《四川省国土资源行政处罚自由裁量实施标准》“违反土地利用总体规划，用于经营性建设的。责令限期改正，没收违法所得，并处违法所得的18%-20%”的规定，作出“1.没收违法所得3年租金共计12000元；2.并处非法所得18%的罚款2160元，共计罚没款14160元。”的处罚决定。 另查明，案涉土地1996年建设砖厂，2002年该砖厂倒闭。消河村4组在2004年曾对农民负担摊算明细表予以公示，该表显示比2000年时乡统筹分摊时的面积少24.01亩。 原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，原告周广宣作为行政行为的相对人有权提起诉讼，是适格原告。根据《四川省实施办法》第四条的规定，被告广安市自然资源和规划局作为市级人民政府土地主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作，有权对原告的行为进行查处，是本案适格被告。 被告作出的行政处罚事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确。被告提供的询问笔录及场地转租合同，可以证实原告将农民集体所有的土地出租给赵晓波作为驾校使用的事实。现没有证据显示案涉土地经过相关机关审批转变土地的使用性质，原告认为案涉土地以前开办过砖厂、2004年在计算农村提留时已经报损，并不能否定案涉土地属于农民集体所有的性质。现也无证据证实，案涉土地使用权依法发生转移。因此，被告作出的行政处罚事实清楚，证据充分。原告将农村集体土地出租给赵晓波作为驾校训练场地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”的禁止性规定，被告依据该法第八十一条的规定，对原告进行处罚，同时该处罚幅度符合四川省国土资源行政处罚自由裁量标准的规定。因此，被告作出的行政处罚适用法律正确。 被告作出的行政处罚程序是否合法。参照《国土资源行政处罚办法》的规定，被告作出行政处罚应当遵循发现线索、核查、立案、调查、审理、作出决定的程序。本案中，被告存在先调查后立案，未在举证期限提交内部报告等文书，以及未在规定的时间内作出处罚决定，导致作出的行政处罚决定程序违法。上述程序违法是否构成可撤销的事由，主要看是否存在可能推翻其调查认定的相关事实，本案中原告出租农民集体土地以及收取租金的事实，并不因上述程序而发生变化，也未损害原告的陈述、申辩权及听证权利。因此，上述程序问题，属于瑕疵。被告在今后的工作中应当严格按照《国土资源行政处罚办法》规定执法。 关于被告作出的行政处罚决定是否超过追诉时效。《行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原告周广宣出租农民集体土地的违法事实一直持续到2018年11月4日合同终止之时，原告与赵晓波签订协议时仅仅是出租农民集体土地事实的开始，履行协议仍然是在履行出租农民集体土地的行为，该出租行为一直处于连续状态，直到协议终止。因此，被告广安市自然资源和规划局对其作出行政处罚决定并不违反《行政处罚法》第二十九条规定。 综上，被告作出的行政处罚决定，事实清楚、证据充分，适用法律法规正确，但程序存在瑕疵。原告要求撤销该行政处罚决定的主张，原审法院不予支持，由于该处罚决定存在程序上的瑕疵，依法应当确认该处罚决定违法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实际损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。”之规定，判决确认被告广安市自然资源和规划局于2019年4月18日作出的广自然资规法（广）罚决〔2019〕1号《行政处罚决定书》违法。 上诉人周广宣上诉称：一、建砖厂改变了涉案土地性质。1996年，经消河乡政府引介同意并经被上诉人批准，农业用地变为非农业用地。砖厂运行6年后倒闭，至2008年承包涉案土地时，一直处于废弃闲置状态。上诉人承包未利用土地搞养殖业，经消河乡政府及消河村村民委员会同意，没有任何部门告知上诉人涉案土地是规划林地。上诉人未改变土地用途，符合国土部门相关规定。上诉人养殖场2011年倒闭，案涉土地再次闲置。2015年转租给赵晓波作为驾驶训练场地使用。二、原审判决认定事实不清，有重大偏袒嫌疑。被上诉人认定涉案土地6.16亩是林地，改变了林地用途，亦应按照《森林法实施条例》第四十三条的规定，由林业主管部门处罚，不应由被上诉人处罚。2017年4月12日以“非法占地”为由，询问上诉人时，未告知涉案土地是林地，也未及时制止上诉人的转租行为。时隔一年多，2018年11月4日，上诉人在消河乡政府主持下解除了涉案土地的承包合同和转租合同，涉案土地交由消河乡政府完成了复垦。此时，消河乡政府和国土部门也未告知涉案土地都是规划林地。被上诉人2019年1月24日立案处罚，事实不清，程序违法。上诉人的转租行为，按照《国土资源行政处罚办法》第十二条的规定，属于轻微违法及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。被上诉人的行政处罚决定适用法律错误。一审法院对2008年承包未利用的涉案土地，2015年转租土地未改变土地用途的事实认定不清，只认定被上诉人行政程序不合法而确认违法，不撤销被上诉人的行政处罚决定，适用法律错误。综上，一审认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原判和本案行政处罚决定。 被上诉人广安市自然资源和规划局辩称：一、一审认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确、审判程序合法。二、被答辩人的上诉诉称不实。涉案土地是农村集体经济组织的土地，被答辩人将其转租给赵晓波用于开设驾校训练场使用，并收取转租费，已将集体土地擅自出租用于非农业建设。上诉人认为承包和转租均未改变土地用途不实。被答辩人认为本案应由林业主管部门处罚，不符合《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款的规定。被答辩人认为一审适用法律错误，也不是事实。综上，被答辩人诉称不实，诉请无据。一审认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 原审案件证据已随案移送本院。本院认定的案件事实，与一审认定的案件事实一致。 二审中，本院查明，被上诉人于2017年2月21日登记立案线索；2017年4月12日开始调查取证；2019年1月24立案；2019年2月26日结案。 本院认为，行政机关对公民、法人或其他组织作出行政处罚决定，应当遵循《中华人民共和国行政处罚法》和相关法律、法规的规定。本案讼争的焦点是被上诉人对上诉人作出的行政处罚决定是否合法；一审判决是否合法。 关于被上诉人作出的行政处罚决定是否合法的问题。行政处罚决定是否合法，涉及处罚决定认定的事实是否清楚，证据是否确凿；行政程序是否合法；适用法律是否正确。 事实认定问题。被上诉人认定上诉人2015年11月将自己承包用于鳝鱼养殖的，属于消河乡消河村四组的集体土地6.16亩转租给赵晓波用于汽车驾驶训练场的事实，有上诉人的陈述、李德斌、文本华、彭继洪、赵晓波、祝海军等人的证人证言，被上诉人的音像资料、勘测图等证据证明，上诉人与赵晓波签订的《场地转租合同》为证，认定事实清楚，证据确凿。 行政程序问题。被上诉人根据卫片检索发现上述问题后，履行了线索登记、调查、听证权利告知、组织听证、行政处罚前的事实、依据告知，作出行政处罚决定的法定程序。但是，被上诉人先调查、后立案的行政程序，未在举证期限提交内部报告等文书，以及未在规定的时间内作出处罚决定的行为,不符合《中华人民共和国行政诉讼法》和《国土资源行政处罚办法》的规定。一审认定其存在程序瑕疵，并无不当。 法律适用问题。本案上诉人“转租”农村集体土地给他人用于非农业建设，不具有合法性。被上诉人适用《中华人民共和国国土管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；……。”认定上诉人的行为违法，作出行政处罚决定，适用法律并无不当。上诉人认为被上诉人适用法律错误的观点，本院不予支持。 关于一审判决是否合法的问题。一审法院认定被上诉人关于上诉人转租土地给他人修建汽车驾驶训练场地的事实清楚，有上诉人陈述、证人证言、音像资料等证据、转租合同证实，认证客观、合法，裁判事实清楚；一审法院接受原审原告的起诉状后，履行了立案受理，权利义务告知，公开开庭审理，作出行政判决，送达法律文书的法定义务，审判程序合法；适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条的规定，确认被上诉人的行政程序违法，适用法律合法。 综上所述，被上诉人作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，但行政程序违法。一审法院判决确认违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条的规定。上诉人请求撤销原判和被上诉人作出的行政处罚决定的主张，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人周广宣承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  李 勇 审 判 员  冯烈钢 审 判 员  叶官清 二〇一九年十月二十五日 法官助理  陆 萍 书 记 员  吴 娇 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。