河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2363号上诉人（一审原告）韩素华，女，1953年8月17日出生，英籍港人，（韩素华称上述证件原件已丢失,仅提供了复印件），现持有香港特别行政区入境事务处签发的号码为E058003的入境许可证。现暂住郑州市。被上诉人（一审被告）河南省公安厅，住所地河南省郑州市金水路**。法定代表人舒庆，厅长。委托代理人梁辰宇，该厅法制总队工作人员。委托代理人李凯，该厅法制总队工作人员。上诉人韩素华因诉河南省公安厅不履行法定职责一案，不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初248号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。韩素华一审诉称：2018年3月14日郑州市民政局调动郑州市公安局帝湖分局民警、雇佣截访公司人员车辆等，在其在北京上访期间将其从北京强行带回，非法囚禁在郑州市二七区中心养老院，强制限制其人身自由至同年4月16日，期间其多次拨打郑州市公安局110报警电话，110平台拒不出警，韩素华十余次拨打12××9平台紧急报警电话向河南省公安厅求救，要求制止该非法限制韩素华人身自由行为，给予韩素华人身权保护，并指控郑州市公安局拒不出警的违法违纪行为，河南省公安厅不作为。2018年11月28日河南省公安厅以诉求与2017年11月9日至11月23日期间反映内容相同对韩素华请求人身权保护作出答复，建议韩素华向民政部门进行投诉，河南省公安厅不作为。请求:1.依法确认河南省公安厅拒绝履行对韩素华请求人身权保护职责不作为行为违法，并判令河南省公安厅履行对韩素华人身权保护法定职责。2.判令河南省公安厅承担本案所有诉讼费用。郑州市中级人民法院一审查明：韩素华称2018年3月14日郑州市民政局调动郑州市公安局帝湖分局民警、雇佣截访公司人员车辆等，在其在北京上访期间将其从北京强行带回，非法囚禁在郑州市二七区中心养老院，强制限制其人身自由至同年4月16日，期间其多次拨打郑州市公安局110报警电话，110平台拒不出警，韩素华十余次拨打12××9平台紧急报警电话向河南省公安厅求救，要求制止该非法限制韩素华人身自由行为，给予韩素华人身权保护，并指控郑州市公安局拒不出警的违法违纪行为，河南省公安厅不作为。韩素华提交的110报警电话和1****公安机关专用举报电话的通讯记录能够印证其拨打上述电话的情况。2018年10月韩素华向河南省公安厅提交申请公开“2018年3月15日至4月16日‘一国两制’英籍港人韩素华用（手机号：134××××****）共拨打12××9紧急报警电话次数、详细内容、已立案受理、具体处理意见”的政府信息公开申请表。河南省公安厅2018年10月30日收到后，于同年11月28日作出（2018）第101号《关于对韩素华政府信息公开申请的答复书》，答复韩素华“经查，2018年3月15日至4月16日期间，我厅12××9平台接到您的电话（134××******）四次，其诉求与2017年11月9日至11月23日期间反映内容相同，我厅值机员在倾听过程中已多次向您解释说明，并告知您反映的问题不属于公安机关管辖范围，建议您向民政部门进行投诉。”2019年5月8日韩素华向郑州铁路运输中级人民法院提起不履行法定职责之诉，后经河南省高级人民法院指定郑州市中级人民法院管辖，形成本案。郑州市中级人民法院一审认为：本案争议焦点是韩素华请求确认河南省公安厅拒绝履行对韩素华请求人身权保护职责不作为行为违法并判令河南省公安厅履行对韩素华人身权保护法定职责的诉讼请求能否成立。韩素华所称需要公安机关保护其人身权的情况发生在2018年3月14日至4月16日期间，在此期间，韩素华除先行拨打郑州市公安局110报警电话外，还拨打12××9全国公安机关专用举报电话向河南省公安厅反映其人身自由受限制、要求给予保护，以及控告郑州市公安局拒不出警的违法违纪行为。12××9全国公安机关专用举报电话，系我国公安部开通的专门受理针对全国公安机关和民警违法违纪行为的信访、举报、投诉的电话。我国公安部出台的《12××9举报电话受理办理办法》第二条第一款规定“公安部、省级公安机关、地市级公安机关设立12××9举报电话，由公安纪检监察部门负责。”第三条规定“12××9举报电话受理范围包括：对公安机关及民警违法违纪问题的检举、控告；对公安机关及民警不服党纪政纪处分和其他处理的申诉；对加强和改进公安机关党风廉政建设和反腐败工作的意见和建议。”可见，公安机关通过12××9全国公安机关专用举报电话平台受理、办理对公安机关和民警违法违纪行为的举报投诉，行使的是行政系统内部上级行政机关对下级行政机关的纪检、监察、执法监督等权力，形成的是内部层级监督关系，不论该权力是否行使、行使结果如何，都不会对韩素华原本的权利义务产生实质影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第二款第八项之规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。郑州市公安局的110报警电话是直接受理公民电话报警，进而启动对外的行政执法程序或是刑事案件侦办程序的法定形式。如果郑州市公安局110报警平台没有指令下级公安机关出警处警，则其构成不履行法定职责；如果郑州市公安局110报警平台发出指令后，接受指令的下级公安机关及其民警没有出警处警，则下级公安机关构成不履行法定职责，这两种情况均属于行政诉讼所称的“不履行法定职责”。韩素华如认为上述情况存在，可以依法对郑州市公安局及相应下级公安机关的行为提起行政诉讼寻求救济。但是韩素华跳过上述法定救济途径，基于其拨打12××9全国公安机关专用举报电话反映其人身自由受到限制、控告郑州市公安局不出警的违法违纪行为，河南省公安厅1****电话直接告知及此后通过（2018）第101号《关于对韩素华政府信息公开申请的答复书》告知韩素华其所反映问题不属于公安机关管辖范围，就认为河南省公安厅拒绝履行对韩素华人身权保护职责构成行政不作为，缺乏法律依据，违反了当时适用的《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条第一款规定的行政案件由违法行为地的公安机关管辖或者由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的可以由违法行为人居住地公安机关管辖的基本原则，即河南省公安厅不具有直接对外执法保护韩素华人身权的法定职责。另韩素华亦未举证证明其人身权目前受到了现实侵害或者即将受到侵害，而需要河南省公安厅责成或指令有关下级公安机关给予其保护。综上，韩素华本案所提诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回韩素华的诉讼请求。上诉人韩素华不服一审判决，向本院上诉称：公安部制定印发的《公安部关系改革完善受案立案制度的意见》要求健全接报案登记制度,对于属于公安机关管辖范围的接报案,都必须接受,还明确规定紧急情况处置优先的原则，对于不法侵害正在发生及其他情况紧急的案件,应当立即派出警力赶赴违法犯罪现场进行紧急处置。该《意见》并没有免除河南省公安厅接到韩素华12××9紧急警情被非法拘禁,指控郑州市公安局拒不出警违法违纪行为直接对外执法保护韩素华人身权的法定职责。韩素华被非法拘禁强制限制人身自由的不法侵害正在发生时向河南省公安厅12××9紧急报警求助,河南省公安厅认为该诉求与2017年11月9日至11月23日期间反映内容相同不属于公安机关管辖范围,建议韩素华向民政部门进行投诉，构成行政不作为。请求撤销原审判决，依法确认河南省公安厅拒绝履行对韩素华请求人身权保护职责不作为行为违法，并判令河南省公安厅履行对韩素华人身权保护法定职责。被上诉人河南省公安厅答辩称：2018年3月14日至4月16日，韩素华称数十次拨打河南省公安厅12××9平台紧急报警电话求救，要求制止郑州市民政局非法拘禁的犯罪行为，河南省公安厅在接到韩素华电话后未作出任何救助。河南省公安厅接到韩素华拨打12××9平台电话后，厅值机员在接听过程中，经了解韩素华诉求，韩素华所反映的问题不属于公安机关管辖范围，已经告知韩素华向民政部门进行投诉，河南省公安厅不存在不履行法定职责行为。综上，河南省公安厅在接到韩素华12××9投诉电话后，及时作出相关答复，已经履行相关法定职责，请求驳回上诉，维持一审判决。本院二审查明事实与郑州市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为，河南省公安厅接听了韩素华多次拨打的1****电话，并在电话中直接告知及此后通过（2018）第101号《关于对韩素华政府信息公开申请的答复书》告知韩素华其所反映问题不属于公安机关管辖范围，河南省公安厅已经履行了法定职责。根据我国公安部出台的《12××9举报电话受理办理办法》第二条第一款及第三条的规定，12××9全国公安机关专用举报电话是受理、办理对公安机关和民警违法违纪行为的举报投诉平台，对投诉举报的处理属于内部层级监督，不对韩素华的权利义务产生实质影响，韩素华如认为公安机关不履行法定职责，可以依法对郑州市公安局及相应下级公安机关的行为直接提起行政诉讼寻求救济，河南省公安厅不具有直接对外执法保护韩素华人身权的法定职责。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人韩素华承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  万宗杰审判员  王盛楠二〇一九年十月二十二日书记员  赵文雅