广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1391号 上诉人（原审被告）平果县人民政府，住所地平果县行政信息中心大楼。 法定代表人孙环志，县长。 委托代理人陆生乾，平果县调处办工作人员。 委托代理人苏仁剑，广西中名（平果）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）平果县马头镇农机厂。 法定代表人刘运伟，副厂长。 原审被告百色市人民政府，住所地百色市右江区向阳路**。 法定代表人周异决，市长。 原审第三人平果县马头镇城东社区新地居民小组。 诉讼代表人黄比君，组长。 上诉人平果县人民政府因与被上诉人平果县马头镇农机厂（以下简称马头农机厂）、原审被告百色市人民政府、原审第三人平果县马头镇城东社区新地居民小组（以下简称新地小组）土地行政裁决及行政复议一案，不服百色市中级人民法院(2018)桂10行初124号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，马头农机厂与新地小组争议的“大窑处”（（地名土地，位于平果县马头镇旧邕色公路原平果炼沙收费站往平果县城区方向左侧，平果县大学城区至马头镇新兴街的公路穿过其中，原争议土地面积为12亩，现争议土地实际面积为14.771亩。其中，公路及人行道已占用6.388亩；私人违章建房占用1.194亩；私人违章建房门前空地占用0.111亩，现争议土地尚剩余7.078亩。争议的土地自土地改革、合作化时期均没有明确权属。1956年3月，原炼沙生产大队管理委员会在该争议土地上成立了集体砖瓦厂，劳动力从原炼沙大队各生产队抽调，该集体砖瓦厂生产至1958年下半年大办钢铁时期因人力不足而停产。后原平果县城关人民公社革命管理委员会重新组织人员恢复生产，并更名为城关公社砖瓦厂，即马头农机厂的前身。1960年8月2日，城关公社砖瓦厂通过银行转账方式将人民币3500元汇给炼沙生产大队管理委员会，汇款单存根的汇款用途栏写明：购买窑址及田地八亩，炼沙生产大队管理委员会亦写下收条，注明：兹收到城关公社砖瓦厂交来款大窑壹个工本费及田地面积捌亩共币叁仟伍佰元正。之后，城关公社砖瓦厂在争议地生产砖瓦至1966年底。1967年，城关公社砖瓦厂转产并更名为城关公社农机修造厂，厂址从现争议地迁至平果县革命委员会（平果县人民政府的前身）无偿划拨的现平果县马头镇××街××号，土地面积为3.409亩。同年1月，炼沙生产大队管理委员会将原城关公社砖瓦厂使用的现争议土地安排给当时的炼沙大队附中（炼沙小学前身，即现在的平果县第六小学）作为学农基地，用以种植甘蔗、黄豆等农作物。1983年3月7日，炼沙小学与新地生产队（新地小组前身）为争议土地发生纠纷。经平果县马头镇人民政府组织协调，双方于同月16日达成《关于炼沙大队小学学农基地被侵占处理协定书》，该协定书的主要内容为：争议地约6亩土地给炼沙大队小学经营，约4.5亩土地给新地生产队经营。1986年，马头农机厂以扩大再生产需要为由，向平果县人民政府及有关部门报告申请收回现争议土地未果。1989年1月22日，新地小组将全部争议土地划分给该小组各农户耕种，再次与炼沙大队小学发生争议。同年2月27日，平果县马头镇人民政府作出裁决，认定新地小组侵占学农基地，责令其退回，但新地小组并未停止耕种行为。1994年4月25日，马头农机厂再次向平果县人民政府递交书面报告，要求解决该厂土地、财产权属归属问题。1995年12月13日，平果县人民政府以平政发（1995）126号作出《关于马头镇农机厂与马头镇人民政府土地、财产权属争议的处理决定》：一、位于马头镇××街××2272.8平方米土地的所有权属于国家，使用权归马头镇农机厂。二、马头镇农机厂现有的31间瓦房、22件机械设备等财产，其所有权和使用权属于马头镇农机厂全体劳动群众集体所有。三、马头镇农机厂为城镇集体所有制企业，主管部门为马头镇人民政府。上述土地及财产，任何人不得私分。但对争议的“大窑处”（（地名的土地权属，未予以确权。同年12月26日，马头农机厂又向平果县人民政府递交书面报告，请求确认在炼沙村新地屯大砖瓦窑处（原城关公社砖瓦厂厂址）8亩土地所有权为其所有。平果县人民政府于1997年1月30日以平政处字〔1997〕3号《平果县人民政府关于大窑处8亩土地权属争议处理决定》：位于新地屯××（××公社砖瓦厂厂区，四至界限详见附图）8亩土地所有权属于马头镇农机厂集体所有，土地使用权由马头镇农机厂集体使用。新地小组和原平果县城关乡炼沙村民委员会不服，向平果县人民法院提起行政诉讼，请求撤销该处理决定。平果县人民法院经审理于1997年6月16日作出（1997）平行初字第9号行政判决：撤销平果县人民政府平政处字〔1997〕3号处理决定。由平果县人民政府重新作出处理。平果县人民政府于2005年4月20日作出平政处字[2005]第4号《平果县人民政府关于大窑处土地权属的处理决定》：一、撤销1986年9月24日县调处办关于调处农机厂和炼沙小学土地纠纷会议决定。二、在争议的土地中确认7亩土地的所有权属国家所有，由城关乡中心小学享有土地使用权。三、在争议的土地中确认5亩土地的所有权归新地村民小组。上述二、三项决定的具体位置范围详见“大窑处土地权属争议确认范围平面图”，该图与本处理决定具有同等的法律效力。四、限新地村民小组在接到本决定之日起三十日内把本决定确认给城关乡中心小学使用的7亩土地上的农作物、附着物及其一切设施自行清理完毕，将7亩土地退给城关乡中心小学使用。马头农机厂、新地小组均不服，向百色市人民政府申请行政复议。复议期间，平果县人民政府以因文中有误为由，于2005年10月24日作出平政处字[2005]17号《平果县人民政府关于停止执行〈平果县人民政府关于大窑处土地权属的处理决定〉的通知》，决定停止执行该文。百色市人民政府于同月25日作出百政复决字[2005]第92号行政复议决定，撤销平果县人民政府作出的平政处字[2005]第4号《平果县人民政府关于大窑处土地权属的处理决定》，由平果县人民政府自收到本复议决定之日起三个月内补充调查后重新作出具体行政行为。但平果县人民政府未重新作出具体的行政行为。2007年10月28日、2010年11月4日，马头农机厂再次向平果县人民政府提出土地权属纠纷调处申请，要求依法确认“大窑处”（（地名12亩争议土地的所有权属国家所有，马头农机厂享有12亩争议地的国有土地使用权。平果县人民政府于2016年2月2日作出平政处字〔2016〕1号《平果县人民政府关于“大窑处”（（地名土地权属纠纷处理决定》：争议的“大窑处”（（地名土地总面积为14.771亩（如附后图所示），其中，将A区域和B区域共1.901亩（即现楼房占地、楼房正朝向的左右边空地以及楼房门前空地）的土地权属确权归属被申请人（新地小组）集体所有和使用；将C、D、E区域共12.87亩（现公路用地、人行道用地以及余下的所有空地）的土地所有权确权归属国家所有，C区域6.94亩的土地使用权确权归属国家使用,D区域3.328亩和E区域2.602亩的土地使用权确权归属申请人（马头农机厂）使用（详见平果县人民政府关于“大窑处”（（地名土地权属确权界线区域范围图）。根据本处理决定制作的“大窑处”（（地名土地权属确权界线区域范围图与本决定书具有同等的法律效力。新地小组不服，向百色市人民政府申请行政复议。同年7月20日，平果县人民政府再以因文中有误为由，作出平政发〔2016〕24号《平果县人民政府关于撤销平政处字〔2016〕1号文件的通知》。同月26日，新地小组以被复议的具体行政行为已被撤销，复议已无必要为由，请求撤回复议申请。百色市人民政府于同日作出百政复决字[2016]第54号行政复议决定，同意申请人（新地小组）撤回行政复议申请，本案行政复议终止。2018年3月25日，平果县人民政府作出《平果县人民政府关于“大窑处”（（地名土地权属纠纷驳回确权申请裁定书》，驳回申请人（马头农机厂）提出“大窑处”（（地名土地权属确权申请。马头农机厂不服，于同年5月16日向百色市人民政府申请行政复议。百色市人民政府经审查于同年7月30日作出百政行复〔2018〕108号行政复议决定，维持被申请人于2018年3月25日作出的《平果县人民政府关于“大窑处”（（地名土地权属纠纷驳回确权申请裁定书》的具体行政行为。马头农机厂不服平果县人民政府的驳回确权申请裁定和百色市人民政府行政复议决定，于同年8月30日向该院提起行政诉讼，请求人民法院判决撤销平果县人民政府于2018年3月25日作出的《平果县人民政府关于“大窑处”（（地名土地权属纠纷驳回确权申请裁定书》（以下简称裁定书）和百色市人民政府于2018年7月30日作出的百政行复〔2018〕108号行政复议决定（以下简称108号行政复议决定），并责令平果县人民政府在一定期限内重新作出具体行政行为。 原审认为，平果县人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，具有对单位之间发生的土地所有权和土地使用权争议，依法予以处理的法定职权。依照《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，作为平果县人民政府的上一级地方人民政府，百色市人民政府具有对平果县人民政府作出的具体行政行为作出复议决定的法定职权。本案中，马头农机厂的前身原城关公社砖瓦厂于1960年8月2日，通过银行转账方式将人民币3500元汇给原炼沙生产大队管理委员会，汇款单存根的汇款用途栏写明：购买窑址及田地八亩，炼沙生产大队管理委员会亦写下收条，注明：兹收到城关公社砖瓦厂交来款大窑壹个工本费及田地面积捌亩共币叁仟伍佰元正。而且，现争议的14.771亩土地，自土地改革、合作化时期均没有明确权属。对此事实，平果县人民政府和百色市人民政府均予以确认。现平果县人民政府、百色市人民政府仅以马头农机厂已于1967年从现争议地全部搬迁至平果县人民政府无偿划拨供其使用的平果县马头镇××街××号土地，替代“大窑处”（（地名争议地块作为马头农机厂的生产经营用地，并且从1967年起至今未再经营使用现争议地，换地行为已实际履行，马头农机厂支付给炼沙大队人民币3500元购买大窑及基地的行为发生在换地行为之前，无法以此作为主张权属的依据为由，不支持马头农机厂的确权申请，有悖于客观事实。对于平果县人民政府和百色市人民政府主张的1967年已无偿划拨给马头农机厂使用现平果县马头镇××街××号的3.409亩土地，但至今未有人民政府下发的无偿划拨土地的文件，因此，平果县人民政府和百色市人民政府认定换地行为已实际履行的理由不充分，主要证据不足，缺乏事实和法律依据。 综上所述，马头农机厂起诉的理由充分，于法有据，该院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决撤销平果县人民政府于2018年3月25日作出的裁定和百色市人民政府的108号行政复议决定、由平果县人民政府于六个月内重新作出具体的行政行为。原审案件受理费50元，由平果县人民政府、百色市人民政府负担。 上诉人平果县人民政府上诉称，2000年1月4日，其作出《关于同意马头镇农机厂拍卖厂房的批复》（平政函1号），同意马头农机厂拍卖争议地及厂房。目前马头农机厂已将厂房完全拍卖并进行了企业改制，该厂从争议地迁入其无偿划拨的3.409亩国有土地（马头镇朝阳街199号）一直使用至2000年1月4日。这一事实表明，马头农机厂已经同意3.409亩国有土地与该厂原来使用的现争议地进行互换，虽然对此其没有书面下文或签订相关的互换协议，但土地互换已形成事实，且双方均已实际履行，在此之后，马头农机厂也不再到争议地进行生产经营活动。因此，原审判决认定双方的上述行为不属于土地互换属认定事实错误，请求撤销原审判决，由原审法院重新审理本案。 被上诉人马头农机厂未提交书面意见。 原审被告百色市人民政府未提交书面意见。 原审第三人新地小组未提交书面意见。 经审理，本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 本院认为，本案争议焦点为马头农机厂向平果县人民政府申请对“大窑处”（（地名进行确权是否符合受理条件，平果县人民政府驳回马头农机厂确权申请是否合法。 经核实，马头农机厂对本案所涉争议地“大窑处”（（地名主张权属，并自1986年起多次申请收回该争议地，亦于2007年10月28日、2010年11月4日两次向平果县人民政府提交《土地权属纠纷调处申请书》，以平果县马头镇炼沙小学（城关乡中心小学）、平果县马头镇新地村民小组、平果县马头镇炼沙村民委员会、平果县马头镇人民政府为被申请人或第三人，请求平果县人民政府依法对“大窑处”进行确权。马头农机厂已按《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定提交了确权申请书和相关材料，平果县人民政府并未明确说明马头农机厂申请确权所欠缺的受理条件。 平果县人民政府已查明，1960年8月2日马头农机厂的前身城关公社砖瓦厂通过银行转账方式将人民币3500元汇给炼沙生产大队管理委员会，汇款单存根的汇款用途栏写明：购买窑址及田地八亩。炼沙生产大队管理委员会亦写下收条，注明：兹收到城关公社砖瓦厂交来款大窑壹个工本费及田地面积捌亩共币叁仟伍佰元正。以上事实能证明马头农机厂对争议地“大窑处”有利害关系，“大窑处”的土地权属存在争议。平果县人民政府依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十三条第一款，驳回马头农机厂的确权申请，实质上是认为马头农机厂的申请不符合受理条件。但平果县人民政府在不受理确权申请的情况下，实质性认定马头农机厂已于1967年从现争议地全部搬迁至平果县马头镇××街××号土地，替代“大窑处”争议地块作为该厂的生产经营用地，对马头农机厂主张确认“大窑处”12亩土地所有权属国家所有，并由其享有土地使用权，认为不应给予支持。平果县人民政府该事实认定及处理违反法定程序。百色市人民政府作出108号行政复议决定，维持平果县人民政府所作裁定书亦属认定事实不清，适用法律错误。原审判决撤销平果县人民政府上述裁定书及百色市人民政府上述行政复议决定，由平果县人民政府于六个月内重新作出行政行为正确。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。上诉人平果县人民政府的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人平果县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 韩胜强 审 判 员 蒋新江 二〇一九年十月二十五日 法官助理 潘小桃 书 记 员 罗雨珊