广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤20行终415号上诉人（原审原告）：邹素连，女，1965年2月19日出生，汉族，住湖南省隆回县。上诉人（原审原告）：王修杰，男，1966年2月10日出生，汉族，住湖南省隆回县。上述两上诉人的共同委托代理人：张珍秀、李翔，广东威格信律师事务所律师、实习律师。上诉人（原审被告）：中山市南朗镇人民政府，住所地广东省中山市南朗镇美景大道，统一社会信用代码114420000073575045。法定代表人：丁凯，镇长。委托代理人：梁剑夫，该镇政府工作人员。委托代理人：林慧敏，广东君品律师事务所律师。上诉人邹素连、王修杰、上诉人中山市南朗镇人民政府（下称南朗镇政府）因邹素连、王修杰诉南朗镇政府行政强制行为违法及要求赔偿一案，不服广东省中山市第一人民法院（2018）粤2071行初872号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。原审法院查明：2009年3月1日，陈某与邹素连签订协议书，邹素连自2009年3月1日至2019年2月28日止每年向陈某支付固定金额,邹素连负责涉案猪舍的搭建及经营养殖的一切费用，邹素连以自负盈亏的方式经营，期间发生的债权债务及有关的工伤事故与陈某无关。2018年5月19日，南朗镇政府出具清拆通知书，载明王修杰位于中山市莆山果场的养猪场即涉案养猪场属违法建筑物，要求王修杰自收到通知之日起三日内完成自行拆除建筑物并清理搬迁，否则由南朗镇政府组织强制拆除。期间，邹素连、王修杰自行联系他人收购其养猪场的生猪，出售价格由邹素连、王修杰与收购生猪的个人自行协商确定。同年5月中下旬，南朗镇政府组织机械及人员将邹素连、王修杰的涉案养猪场予以强制拆除。拆除后，所有建筑材料和物品均被放在原址，南朗镇政府未予搬离。邹素连、王修杰认为，南朗镇政府的强制拆除行为违法，遂诉至原审法院，请求法院判令：1.确认南朗镇政府拆除其养猪场的具体行政行为违法；2.要求南朗镇政府向其赔偿80万元；3.南朗镇政府承担本案全部诉讼费用。在诉讼过程中，其变更诉讼请求为：1.确认南朗镇政府于2018年5月17日至同年5月25日期间内拆除邹素连、王修杰养猪场的行政行为违法；2.要求南朗镇政府赔偿设施设备包括猪舍搭建、水井和饲料机的损失共35万元，生猪变卖损失43.68万元，合计78.68万元；3.南朗镇政府承担全部诉讼费用。原审法院另查明，根据畜禽养殖场养殖档案反映，涉案养殖场记载的名称为“王修杰生猪养殖场（榄边）”，免疫记录最后记载该养猪场于2018年3月7日的生猪存栏数量为170头。邹素连、王修杰于2018年8月22日出具情况说明，主张邹素连与陈某于2009年3月1日签订的协议书属租赁合同；存栏生猪420头，每头约260斤，市场价为7.5元/斤，邹素连、王修杰的出售价格为3.5元/斤，即每斤损失4元，生猪变卖损失合计43.68万元。原审法院再查明，在一审庭审过程中，邹素连、王修杰主张二人是夫妻关系，二人租赁陈某承包的土地用于经营涉案养猪场；拆除当日，二人在拆除现场；建（构）筑物被拆除后，南朗镇政府没有搬离任何财物，但建（构）筑物内的东西被损坏了；拆下的建筑材料已被邹素连、王修杰当作废品出售；猪舍搭建的损失约20多万元，水井的损失分别为1万多元、2万多元，饲料机的损失约为2万元，合共35万元；设施设备损失和猪舍搭建的损失是根据当时实际投入的资金估算的损失。邹素连、王修杰对其主张的财产损失未提交合法有效的证据予以证明。南朗镇政府并未举证证明拆除行为发生的具体日期。原审法院认为，邹素连、王修杰自述为夫妻关系，也确认养猪场是二人共同经营，现二人租赁陈某承包的土地搭建涉案养猪场用于经营，这与邹素连、陈某签订的协议书反映的内容一致，也与王修杰出具的畜禽养殖场养殖档案反映的养殖场名称相印证。基于强制拆除建（构）筑物行为有别于行政征收行为，因此，南朗镇政府强制拆除养猪场的行为仅与邹素连、王修杰存在利害关系，邹素连、王修杰提起本案行政诉讼，具有原告诉讼主体资格。根据双方的诉辩意见、举证质证情况以及庭审意见，本案的主要争议焦点如下：一、南朗镇政府强制拆除涉案养猪场的行为是否合法；二、南朗镇政府是否应赔偿邹素连、王修杰主张的财产损失。关于焦点一，南朗镇政府实施强制拆除涉案养猪场的行为是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，南朗镇政府既非县级以上人民政府，也非经国土部门申请法院强制执行程序后指定拆除的部门，在此情况下，南朗镇政府不具有直接实施强制拆除违法建（构）筑物的法定职权。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条的规定，南朗镇政府对污染严重的畜禽养殖密集区域，也不具有搬迁或关闭畜禽养殖场所的职权。另，南朗镇政府在实施拆除行为时，未作出任何行政决定，也未进行财产清点登记和保存。因此，南朗镇政府于2018年5月中下旬对邹素连、王修杰位于中山市的养猪场予以强制拆除，属超越职权，程序违法。关于焦点二，对于邹素连、王修杰主张的财产损失，南朗镇政府是否负有赔偿义务。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，公民、法人和其他组织取得国家赔偿权利的前提是行政机关及其工作人员实施了违法行政行为，该违法行为侵犯了行政相对人的合法权益，而且该违法行为与行政相对人受到的损失之间存在直接的因果关系。首先，关于邹素连、王修杰主张搭建猪舍的损失约20多万元的赔偿项目。因邹素连、王修杰的养猪场既未取得用地审批许可，也未取得建设工程规划许可，更未领取任何权属证书，即使属于农业设施，也未按照国土资发[2010]155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》由县级以上政府审核同意，故涉案养猪场所产生的利益属法律否定的利益，非法利益不受法律保护。同时，邹素连、王修杰确认南朗镇政府实施拆除行为后并未搬离任何物品，被拆除的建筑材料也已被二人变卖，因此，南朗镇政府对搭建猪舍的损失不应负有赔偿义务。其次，关于邹素连、王修杰主张生猪变卖损失43.68万元的赔偿项目。本案中，在南朗镇政府对养猪场进行强制拆除前，邹素连、王修杰已自行联系收购生猪的个人将生猪出售，出售价格亦是邹素连、王修杰自行与收购生猪的个人协商确定的，即邹素连、王修杰主张的生猪变卖损失43.68万元与涉案强制拆除行为不存在直接的因果关系。而且，邹素连、王修杰对其出售生猪的日期、价格、数量、重量等均未提交有效证据证明，邹素连、王修杰申请出庭作证的证人也未能证明上述情况，故邹素连、王修杰主张的该项赔偿请求没有事实和法律依据，原审法院不予支持。最后，关于邹素连、王修杰主张饲料机损失约2万元、水井损失1万多元和2万多元的赔偿项目。虽然邹素连、王修杰不能因涉案强制拆除行为而对涉案养猪场取得国家赔偿，但其对养猪场内的物品具有所有权，可以依法取得相应的国家赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，因邹素连、王修杰未提交购买修建上述设备、设施的有效单据以证明其价值，该举证不能并非南朗镇政府的拆除行为所致，且南朗镇政府拆除后并未搬离任何物品，邹素连、王修杰也陈述上述损失数额是大概估算的。因此，考虑免疫记录记载的养殖规模，对于邹素连、王修杰主张的该项损失，原审法院酌情支持1万元。综上所述，邹素连、王修杰要求确认南朗镇政府拆除邹素连、王修杰养猪场的行政行为违法，理据充分，原审法院予以支持。邹素连、王修杰要求南朗镇政府赔偿猪舍搭建损失、生猪变卖损失的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院不予支持。对邹素连、王修杰要求南朗镇政府赔偿水井和饲料机损失的请求，原审法院酌情支持1万元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（三）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认南朗镇政府于2018年5月中下旬对邹素连、王修杰位于中山市的养猪场予以强制拆除的行为违法；二、责令南朗镇人民政府于本判决生效之日起30日内赔偿邹素连、王修杰财产损失1万元；三、驳回邹素连、王修杰的其他诉讼请求。案件受理费50元，由南朗镇政府负担。上诉人邹素连、王修杰不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决适用法律错误。南朗镇政府在实施违法拆除的过程中未对被拆除的建筑物、构筑物进行实地测绘，也未对存栏生猪进行盘点，更未登记上诉人的设施、设备情况，导致上诉人对这些损失的举证困难。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。南朗镇政府的违法强制拆除行为导致上诉人无法对证据进行保全，符合上述法律规定，应由被告承担举证责任。原审法院对上诉人未提供设施、设备的具体单据为由对赔偿金额进行酌定，适用法律错误。上诉人在本案中提供的《畜禽养殖场养殖档案》是上诉人仅存的第三方出具的财产记录，与现场照片、证人证言、《合作养殖经营协议书》、《情况说明》等，已完成了举证责任。二、原审判决认定事实错误。原审判决认为拆除上诉人的养猪场与上诉人被迫将生猪贱卖没有因果关系是错误的。养猪场是上诉人的主要生产工具，养猪场被拆除后生猪无处安放只能被贱卖，所以被上诉人故意实施的违法强制拆除行为与生猪贱卖损失之间有当然的因果关系。原审判决认定上诉人是将农村集体所有的土地用于非农建设，定性错误。上诉人承租农村集体所有的土地的目的就是开展种植、养殖业，原审判决将为进行生猪养殖而搭建的围栏定性为非农建设，没有法律依据，也未进行解释和说理。根据国土资源部、农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》、《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》中的相关规定，国家对畜禽养殖用地，实行分类管理，畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，性质仍属于农用地，按照农用地管理，无需办理建设工程施工许可证。由此可见，占用农用地进行养殖场建设和经营的，生产设施用地及相应附属设施用地直接用于或者服务于农业生产，无需向规划部门申请办理建设用地规划许可证。上述两则通知虽然存在时效性，但仍具有参考意义，已经明确界定了畜禽养殖用地性质仍属于农用地。综上，请求二审法院变更原审判决的第二项，判令南朗镇政府赔偿上诉人生猪损失436800元，搭建猪舍损失及设施、设备损失350000元，合计786800元。并判令南朗镇政府承担本案全部诉讼费用。南朗镇政府针对邹素连、王修杰的上诉答辩称，行政诉讼证据若干问题的规定是现行有效的法律，与行政诉讼法不冲突，邹素连、王修杰主张适用行政诉讼证据的若干规定，但是该规定是因被告的原因导致原告举证不能的才适用，与本案情况不符。邹素连、王修杰是在南朗镇政府限期清拆通知及拆除前将猪舍内的猪转移变卖的。涉案土地涉及农用地转为建设用地，应当依法办理转办建设用地的手续。根据邹素连、王修杰开设猪场的时间，不适用其主张适用的国土资发[2010]155号规定，且该文规定了农用设施需要和村委会签署用地协议，并经县级以上政府审核通过方可用地。关于损失问题，原审判决认定邹素连、王修杰未提供单据证明其主张的损失，应当承担举证部门的后果。上诉人南朗镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、南朗镇政府仅对邹素连、王修杰的猪舍实施了拆除，未对饲料机、水井等设施设备进行损害。二、邹素连、王修杰没有对损害事实进行举证，且该举证不能的责任并非南朗镇政府的原因导致，应由二人承担相应的不利后果。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，原告应该对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据，邹素连、王修杰未提供主张损害的事实证据，应承担不利的法律后果。二人没有提供已实际购买、建设设施设备的证据，更未证明设施设备被损毁的事实，从其提供的照片看，只显示有猪舍的残存物，并不存在设施设备的残骸。二人仅凭一纸单方制作的情况说明请求赔偿，没有评估报告，无法证明实际损失。三、南朗镇政府拆除猪舍的行为和邹素连、王修杰的设施设备损失之间没有因果关系。四、南朗镇政府出于正当的目的拆除猪舍，且不存在损毁邹素连、王修杰设施设备的主观故意或者过失。综上，原审判决支持邹素连、王修杰的部分赔偿请求，明显欠妥，请求二审法院撤销原审判决第二项，维持其他判项，并判令本案诉讼费用由邹素连、王修杰承担。邹素连、王修杰针对南朗镇政府的上诉答辩称，南朗镇政府实施拆除时相关财产已被损坏，未进行登记或保存，且邹素连、王修杰当时并不在现场。南朗镇政府违法进行拆迁，且未依法对拆迁物进行财产登记或公证，举证责任不在于邹素连、王修杰。南朗镇政府在二人不在场的情况下违法拆除，导致设备丢失或损坏，存在因果关系。南朗镇政府对于二人养猪十余年是很清楚的，曾经提供过补助和疫苗，现在突然对猪舍进行拆除，未顾及二人的信赖利益。本院经审理查明，本院确认原审查明事实。本院认为，本案属诉行政行为违法及要求赔偿案件。南朗镇政府对邹素连、王修杰经营的养猪场以违法建筑物为由实施强制拆除，并没有查处违法用地或违法建设的有权部门的委托，且欠缺有权部门对违法用地或违法建筑先行查处的依据，拆除程序亦不符合《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制实施程序的规定，原审判决认定南朗镇政府实施的涉案强制拆除行为违法，认定准确，本院予以支持。权利人因违法行政行为遭受的损失，享有获得赔偿的权利。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，依法获得国家赔偿保护的权利应为权利人的合法权益，并且该合法权益与行政机关实施的违法行为之间具有直接的因果关系。因而，从本案邹素连、王修杰主张的损失看，因二人经营养猪场并未取得养殖经营及用地建设方面的许可及审批，原审判决认定其经营养猪场为非法经营，相关非法利益，诸如猪舍等建（构）筑物、水井等，不应纳入国家赔偿的范围，认定准确，本院予以支持。而对于邹素连、王修杰主张的生猪变卖损失，因二人经营养猪场为未取得经营许可的非法经营，处置非法经营的生猪亦不能以合法经营情况下的期待利益衡量价值，所养生猪在南朗镇政府实施非法强制拆除之前已经变卖，原审法院认定不属于邹素连、王修杰二人的损失范围，本院亦予以支持。邹素连、王修杰经营养猪场的所需物品，包括拆除猪舍的建（构）筑物材料残余，所有权应属于邹素连、王修杰，南朗镇政府在实施违法拆除的过程中未对这些物品进行清点、造册、妥善安置，难免造成损失，原审法院根据免疫记录记载的邹素连、王修杰经营养猪场的养殖规模，酌定南朗镇政府违法强制拆除给其养殖物品造成的损失数额，裁量合理，本院予以支持。综上所述，上诉人邹素连、王修杰及上诉人南朗镇政府的上诉理据均不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判决恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费各50元，分别由上诉人邹素连、王修杰、上诉人南朗镇政府负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 刘满星审判员 王 昕二〇一九年十月八日书记员 何君岚