南昌铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）赣71行赔终33号 上诉人(原审原告)：赵文俊，男，1977年1月20日出生，汉族，住江西省南昌市南昌县。 被上诉人（原审被告）：南昌县向塘镇人民政府，住所地：江西省南昌市南昌县向塘镇星城大道与银河西路交叉口东150米，统一社会信用代码11360121014532657M。 法定代表人肖巍，该镇镇长。 委托代理人王春玲，江西朗秋律师事务所律师。 委托代理人黄诗琴，江西朗秋律师事务所律师。 上诉人赵文俊因与被上诉人南昌县向塘镇人民政府（以下简称向塘镇政府）行政赔偿一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行赔初50号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2006年，原告在江西省南昌市南昌县向塘镇岗上自然村集体土地上自行搭建房屋一幢，2018年4月27日，被告向原告作出《限期自行拆除通知书》，认定其位于向塘村岗上赵家的房屋属于违章建筑，告知其对违章建筑自行拆除，如逾期未拆除，被告将依法启动强制执行，由此产生的一切费用和损失将由原告自己承担。原告不服，就该通知向原审法院提起诉讼，要求撤销该通知。经原审法院一审及南昌铁路运输中级法院二审行政判决认定该通知符合法律规定，驳回原告的诉讼请求。但在该案审理期间，被告于2018年8月22日向原告下达《强制决定书》，并于2018年9月3日强制拆除案涉房屋。后原告不服该强制拆除行为，提起诉讼，要求确认强拆违法，原审法院于2018年12月17日作出（2018）赣7101行初983号行政判决，确认被告拆除原告房屋的行为违法。2019年1月8日，原告向被告提交《国家赔偿申请书》，要求按照一比一的原则赔偿其安置房和店铺，或赔偿房屋和店铺价值8373068.4元，同时，还要求赔偿因强拆造成的其他经济损失2344254元。因被告未在《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）规定的时间内作出赔偿决定书，原告遂将被告诉至法院，要求判如所请:1.请求被告将非法强拆的房屋恢复原状，若不能恢复，赔偿房屋损失和装修装潢损失总计9143068.4元；2.请求被告赔偿因强拆房屋造成的其他损失总计1574254元；3.被告承担诉讼费用。 原审法院认为：行政机关及其工作人员在行使职权的过程中侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害的，可请求行政赔偿责任，但仍需要同时满足诸如侵权行为主体、执行职务行为、被侵害客体的合法性、发生损害事实及存在因果关系等构成要件。根据原、被告的诉、辩意见及查明的事实，本案争议焦点为：一、案涉房屋是否为合法建筑；二、案涉房屋及屋内物品损失金额如何认定。 关于争议焦点一，农村住房建设应当按照《中华人民共和国城乡规划法》《江西省城乡规划条例》等法律法规的规定，由县级人民政府城乡规划主管部门或者受委托的乡镇人民政府依法进行审查，在乡、村庄规划区内集体土地上建房要依法核发乡村建设用地规划许可证，农村住房建设取得必要的规划许可后，方可以办理用地审批手续。 本案中，原告虽提交了勘查设计费、土地证工本费，但并未提供宅基地使用及规划、用地审批等相关证据，且案涉房屋已由南昌铁路运输中级法院作出的（2018）赣71行终515号生效裁判文书认定，明确案涉房屋未依法取得村镇规划选址意见书等审批手续和凭证，原告提供的勘查设计费、土地工本费等票据与案涉房屋并不存在必然的关联性，无法证明原告办理了案涉房屋承建所需要的相关审批手续。据此，原审法院认为，案涉房屋性质不属于合法建筑，亦不属于上述法律规定的公民合法权益，依法不享有获得房屋价值赔偿的权利，故对于原告要求房屋恢复原状或赔偿房屋价值损失的主张，不予支持。 关于争议焦点二，首先，根据《国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条亦规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。因此，原告就其房屋内物品损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任，否则将承担不利后果。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难的，且被告也无法举证证明实际损失金额的，人民法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，结合原告的诉讼请求，合理酌定实际损失，依法作出不利于行政机关的损失金额认定。 其次，行政机关的赔偿应与其过错相适应，而拆除违法建筑造成损失的根本原因在于相对人的违法行为。因此，赔偿范围仅限于理论上可以救济的范围，即相对人通过自行拆除可以减少的损失。但对于与建筑物融为一体、可分性不强的建筑材料，也可称为一次性建筑材料，无论由谁拆除，均会导致该部分建筑材料的损毁，故该建筑材料及装饰装潢材料不在赔偿范围内。被告于2018年4月27日向原告作出《限期自行拆除通知书》，并于2018年8月22日下达《强制决定书》，至2018年9月3日强制拆除涉案房屋。原告在明知拆除结果即将发生的前提下，仍在合理的搬离期限内未将房屋内物品予以搬离，也应承担部分责任。 最后，原告已提交相关证据证明案涉房屋的面积及案涉房屋拆除后的现场状况，可以证明屋内物品确有损毁的事实，但原告主张屋内物品损失及装修损失过高，故原审法院根据实际情况及责任的划分，酌定屋内财产损失为100000元。另原告主张房客损失90000元、拆迁补助奖200200元、停产停业损失480000元及过渡费24000元。因案涉房屋不属于合法建筑，其不享有获得上述补偿的资格，且其主张的上述费用亦不属于赔偿范围，该院不予支持。 综上，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，原审法院依照《国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决被告南昌县向塘镇人民政府应于判决生效之日起六十日内赔偿原告赵文俊100000元。 赵文俊不服原审判决，上诉称:一、就房屋的合法性,一审法院的相关事实和证据认定错误。首先，上诉人向法院提交了宅基地的勘察设计费和土地工本费票据；其次，政府有告知上诉人申请建房程序的义务；最后，《土地管理法》规定了农村宅基地适用“一户一宅”的原则，上诉人的情况符合一户一宅原则，根据我国具体国情和特殊的农村发展历史，农村宅基地上的房屋不能轻易认定为违建。二、上诉人的房屋实际属于合法建筑，被上诉人还应赔偿上诉人的装修装潢损失。三、被上诉人赔偿的范围应与其过错相适应，包括上诉人房屋依法征收应得到的利益，包括客房损失、拆迁补助奖、停产停业损失和过渡费用。四、一审判决对上诉人屋内财产损失的酌定赔偿数额过低。综上，请求法院：1.依法撤销一审判决中对证据及事实的认定，发回重审或查清事实后改判；2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人向塘镇政府答辩称：一、一审法院认定上诉人房屋性质系属违章搭建符合事实及法律规定。首先，南昌铁路运输中级法院作出的（2018）赣71行终515号《行政判决书》可以充分证实上诉人的房屋性质系属违法建筑，一审法院在此基础上认定诉争房屋性质，符合事实及法律依据；其次，在已有生效判决已经明确认定上诉人房屋系属违法建筑的情况下，一审法院判决认定上诉人就诉争房屋不享有获得房屋价值赔偿的权利，完全符合上述法律规定。二、一审酌定上诉人屋内物品损失10万元合情合理，并无不妥。本案系属行政赔偿案件，上诉人提出诉请要求赔偿物品损失，应该就其主张的事实进行初步举证，且上诉人主张的物品损失明显不符合客观事实，价格过高。综上，一审认定事实清楚，证据充分，请求法院依法查明事实，维持一审判决。 经审理，本院对原审查明的事实予以确认。另查明，上诉人户籍登记人口为4人。 本院认为，《国家赔偿法》第三十六条第八项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。因案涉房屋已被强制拆除，且不能恢复原状，对于违法强拆造成的上诉人的直接损失，被上诉人应当依法予以赔偿。原审法院作出的（2018）赣7101行初983号行政判决已发生法律效力,该判决确认被上诉人强制拆除上诉人案涉房屋的行政行为违法。因此，被上诉人应承担违法强拆给上诉人造成的经济损失。 本案争议焦点为：一、上诉人赵文俊的案涉房屋是否属于合法建筑。二、原审认定被上诉人赔偿的范围及赔偿金额是否恰当。 一、关于上诉人赵文俊的案涉房屋是否属于合法建筑。 依照《中华人民共和国城乡规划法》《江西省城乡规划条例》等法律法规的规定，农村集体组织成员在村镇规划区内需要使用集体所有土地建住宅及其附属用房的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，按相关审批程序，经县、乡（镇）人民政府及县级主管部门审查审核同意并出具村镇规划选址意见书后，方可依法办理乡村建设用地规划许可证等建房审批手续。上诉人仅存的勘查设计费、土地证工本费凭证并不能直接证明其依法取得村镇规划选址意见书等合法建房的审批手续，相关事实已由南昌铁路运输中级法院作出的（2018）赣71行终515号生效裁判文书认定。综上，赵文俊的案涉房屋属于无合法报建审批手续的建筑。 二、关于原审认定被上诉人赔偿的范围及赔偿金额是否恰当的问题。 （一）案涉房屋价值及相关权益的赔偿认定 案涉房屋虽属于无合法报建审批手续的建筑，但行政机关在组织实施征地拆迁时对该房屋如何进行补偿安置，亦应遵循法律对被征地农户补偿安置基本规定以及行政法上的比例原则。如若行政机关实施违法强拆后，确定的补偿安置与法律对被征地农户补偿安置基本规定不相符合，有违妥当、最小侵害、手段须与所追求的行政目的保持均衡关系之比例原则要求，则亦可因强拆违法而承担相应的赔偿责任。 首先，法律明确规定，征收个人房屋的，必须保障被征收人的居住条件。《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》提出，征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。因此，征地涉及拆迁农民住房，必须妥善解决好被征地农户的居住问题，依据“一户一宅”的原则，保障被征收人的居住条件，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。本案中，案涉房屋系上诉人赵文俊的唯一住房，虽缺乏相关合法报建审批手续，不具有其程序意义上的合法性，但上诉人的基本居住权必须予以保障。被上诉人在征收拆迁时应本着以人为本的原则，充分考虑其实际情况予以合理妥善安置，保障其居住条件等原有生活水平不降低，长远生计有保障。 其次，以案涉房屋没有合法报建手续拒绝补偿安置不符合比例原则。《国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。可见，因违法行政行为造成权利损害或者正当利益损害的，相对人都有取得国家赔偿的权利。本案中，上诉人作为集体经济组织成员，本身就具有取得宅基地的权利和在该宅基地上建造房屋居住的正当利益。这种权利和正当利益应当为行政法所保护。如《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》就明确提出，依法维护农民宅基地的取得权，切实维护农民依法取得宅基地的正当权益。因案涉房屋没有合法报建手续，将其认定为违法建筑虽有相应的法律依据，但随后行政机关在未给予相应安置补偿的情况下强制拆除上诉人的房屋，意味着对上诉人的宅基地取得权及居住正当权益一并予以否定，执法手段与执法效果之间不成比例，应予纠正。 因此，上诉人的案涉房屋虽然缺乏合法报建审批手续，但也应参照本征收地块同类农村房屋拆迁的补偿标准给予合理安置补偿。行政机关此前未予参照进行补偿安置，本院认为应在本赔偿案件中以赔偿方式予以体现。况且，在法院审理另案期间，被上诉人已于2018年11月27日作出承诺书，表示同意参照本征收地块同类农村房屋拆迁的补偿标准给予上诉人相应的补偿或安置。 另外，基于案涉房屋已被强制拆除，对于违法强拆的行政赔偿，确定行政赔偿项目及金额时应当秉持的基本原则是，赔偿金额至少应不低于赔偿请求人依照拆迁安置补偿方案可以获得的全部征收补偿权益，不能让赔偿请求人获得的赔偿数额低于依法征收可能获得的补偿数额，以体现赔偿诉讼的惩戒性和对被侵权人的关爱与体恤，最大限度地发挥国家赔偿制度在维护和救济因受到公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用。具体到本案中，上诉人的直接损失不仅应包括因强拆行为造成的直接财产损失，还应包括其作为被征收人所可能享有的全部房屋征收安置补偿权益，如安置房、主体房征收奖励费、安置过渡费、搬迁补偿费等，因此，原审法院就上诉人不享有获得被强拆案涉房屋价值等赔偿权利的认定不当，本院不予支持。 案件审理过程中，被上诉人参照现行南昌县人民政府相关征收补偿安置规定向本院提交了《赵文俊房屋征收与安置情况》（以下简称安置说明），确定了参照案涉征收地块同类农村房屋拆迁的补偿标准给予上诉人安置补偿的内容，上诉人对安置说明中的方案二予以认可，结合上诉人原审提交的《主体房补偿现场堪丈表（2017年6月7日）》，上诉人赵文俊的安置补偿内容应为： 1.给予安置房160平方米。上诉人征收时家庭常住户口在册人数为4人，按人均40平方米建筑面积分配安置房的标准，被上诉人应在案涉项目安置小区内为上诉人安置建筑面积为4人×40平方米/人=160平方米的安置房； 2.给予自费购置240平方米案涉项目安置小区安置房的权利。上诉人安置面积为750.18平方米,超过安置面积500平方米（含）以上，可购买240平方米的安置房，上诉人选择按规定价格选购240平方米安置房； 3.发放原拆迁主体房安置剩余面积补偿金371813.4元。按照框架结构每平方米630元的标准予以补偿，具体补偿金额为（750.18-160）平方米×630元/平方米=371813.4元； 4.发放原拆迁主体房一楼层高差价款11715元。原拆迁主体房一楼面积为234.3平方米，檐口层高为4.1米，按照每平方米50元的标准予以补偿，具体补偿金额为234.3平方米×50元/平方米=11715元； 5.发放原拆迁主体房奖励费750.18平方米×260元/平方米=195046.8元； 6.发放搬迁费1200元； 7.发放过渡费4人×120元/人/月×12个月=5760元； 8.发放附属房及附属物补偿金额63519.5元。其中，附属房中二级结构的钢棚每平方米150元，补偿金额为254.15平方米×150元/平方米=38122.5元；其他结构的钢棚每平方米100元，补偿金额为69.6平方米×100元/平方米=6960元；砖混结构的野鸡棚每平方米450元，补偿金额为17.6平方米×450元/平方米=7920元，以上共计53002.5元。附属物中地面每平方米20元，补偿金额为311.85平方米×20元/平方米=6237元；简易结构棚按照每平方米50元的标准予以补偿，具体补偿金额为6平方米×50元/平方米=300元；化粪池按照一个300元的标准予以补偿，具体补偿金额为6个×300元/个=1800元；压水井按照一个400元的标准予以补偿，具体补偿金额为2个×400元/个=800元；太阳能按照一个300元的标准予以补偿，具体补偿金额为2个×300元/个=600元；水桶按照一个300元的标准予以补偿，具体补偿金额为2个×300元/个=600元；桂花树按照一棵50元的标准予以补偿，枇杷树按照一棵100元的标准予以补偿，松柏按照一棵30元的标准予以补偿，具体补偿金额合计为50＋100＋30=180元，以上共计10517元。 综上，被上诉人承诺的安置内容为在案涉项目安置小区内为上诉人安置建筑面积160平方米的安置房；赋予上诉人按规定价格购置240平方米案涉项目安置小区安置房的权利；支付给上诉人共计649054.7元的各项案涉房屋依法征收应得到的补偿利益。对上述案涉房屋安置补偿方案内容，本院予以确认，并以此作为被上诉人赔付上诉人案涉房屋被拆除的房屋等价值及相关权益的标准。 （二）上诉人房屋内物品损失等各项赔偿的认定 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，因被上诉人的强拆行为导致上诉人案涉房屋内物品灭失，且被上诉人并未提供证据证明其强拆案涉房屋时对房屋内物品进行了保全或妥善处置，致使本院无法准确认定上诉人房屋内物品损失的具体情况，被上诉人应当承担相应举证不能的法律责任。上诉人提供的案涉房屋拆除后现场状况的照片及房屋内物品清单，虽不能证明其房屋内的物品具体实际损失情况，但其存在物品损失确系客观事实。基于上诉人的一般生活物品及部分生产经营物品因案涉房屋被强拆而灭失以及房屋已装修的客观事实，就上诉人合理损失被上诉人应予以赔偿。至于上诉人物品清单中所涉及金项链1条、金戒指3只、白金项链1条、金镯子1只、银元15只及现金83000元等贵重物品及现金，上诉人应提供更为具体的证据予以证明，在并无确凿证据证明的情况下，本院对上述贵重物品及现金不予确认。结合上诉人案涉房屋拆除前确有经营用物品的事实和日常生活需要，本院对被拆案涉房屋内其他物品损毁和存在装修的事实予以确认，但上诉人主张的损失价值过高，因此，本院酌定物品损失为100000元，房屋装修费60000元，共计160000元，被上诉人应依法予以赔偿。如上诉人有证据证明房屋内贵重物品及现金83000元的灭失，可依法另行提起赔偿之诉。 综上，上诉人因被上诉人强制拆除其房屋造成的损失，被上诉人应予赔偿。原审判决认定基本事实清楚，但未全面、充分考虑上诉人的各项损失，并确定损失范围及数额不当，本院予以纠正。依照《国家赔偿法》第二条及第四条第四项、第三十六条第八项，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决如下： 一、撤销南昌铁路运输法院（2019）赣7101行赔初50号行政赔偿判决； 二、南昌县向塘镇人民政府应在案涉项目安置小区内为赵文俊安置建筑面积总数为160平方米的安置房，并给予自费购置240平方米案涉项目安置小区安置房的权利（安置房的分配按案涉项目安置房分配政策执行，赵文俊享有与案涉项目拆迁安置户同等安置房分配政策），同时南昌县向塘镇人民政府应于本判决生效之日起60日内赔偿因拆除赵文俊房屋的损失649054.7元（包括原拆迁主体房安置剩余面积补偿金371813.4元；原拆迁主体房一楼层高差价款11715元；原拆迁主体房奖励费195046.8元；搬迁费1200元；过渡费5760元；附属房屋及附属物补偿金额63519.5元）以及房屋装修和物品损失160000元。 三、驳回赵文俊的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 本判决为终审判决。 审 判 长  谭 闻 审 判 员  项 伟 审 判 员  郑红葛 二〇一九年十月二十五日 法官助理  黄雪晖 书 记 员  刘世莹