江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏08行终208号 上诉人（一审原告）江苏凯德亚食品有限公司，住所地淮安市淮阴区淮河东路**。 法定代表人陈佳璇，该公司董事长。 委托代理人刘凤歌，江苏瀛广达律师事务所律师。 委托代理人路丹，江苏瀛广达律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮安市淮阴区人力资源和社会保障局，住，住所地淮安市北京北路**/div> 法定代表人常金林，该局局长。 委托代理人张长洪，该局工作人员。 委托代理人王娟，该局工作人员。 被上诉人（一审被告）淮安市淮阴区人民政府，住所地，住所地淮安市淮阴区承德北路**iv> 法定代表人朱晓波，该区区长。 委托代理人葛晏，淮安市淮阴区司法局工作人员。 委托代理人高磊，淮安市淮阴区司法局工作人员。 一审第三人陈立保，性别：××，汉族，××年××月××日生，无业。 一审第三人李建梅，性别：××，汉族，××年××月××日生，无业。 一审第三人刘某，性别：××，××族，××年××月××日生，无业。 一审第三人陈梦梦，性别：××，汉族，××年××月××日生，学生。 一审第三人陈梦艳，性别：××，××族，××年××月××日生，学生。 法定代理人刘某（陈梦梦、陈梦艳母亲），性别：××，汉族，××年××月××日生，无业。 上诉人江苏凯德亚食品有限公司（以下简称凯德亚公司）与被上诉人淮安市淮阴区人力资源和社会保障局（以下简称淮阴区人社局）、被上诉人淮安市淮阴区人民政府（以下简称淮阴区政府）、一审第三人陈立保、李建梅、陈梦梦、陈梦艳、刘某工伤行政确认及行政复议一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初105号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月25日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：第三人陈立保、李建梅、刘某、陈梦梦、陈梦艳分别系受害人陈凯的父亲、母亲、妻子、长女、次女。自2017年3月20日起，受害人陈凯在原告凯德亚公司从事装卸工工作。2017年7月26日4时15分左右，陈凯驾驶电动自行车下班回家途经205国道1067KM+140m处发生交通事故当场死亡、车辆损坏。经淮安市公安局淮阴分局交通警察大队委托，淮安市淮工车辆检测研究所有限公司司法鉴定所出具司法鉴定检验报告书：经检验，委托人送检的陈凯血液中乙醇含量为19.0mg/100ml。2017年12月19日，淮安市公安局淮阴分局交通警察大队作出《道路交通事故证明》，主要内容为：一、接处警经过：2017年7月26日4时40分许，淮阴公安分局交通警察大队事故处理中队民警接六中队转警称：五里南门口加油站往南电动车不知道被什么车撞了。接报后，值班民警立即驱车赶赴现场。现场遗留一辆倒地的“高仕”牌电动车，民警立即开展现场勘查等取证工作。二、经本机关派员现场勘查及调查取证，现将调查得到的事实表述如下：2017年7月26日4时15分左右，陈凯驾驶电动车沿205国道由南向北行驶至1067KM+100m处发生交通事故。事故造成陈凯当场死亡及车辆损坏。三、经中国人民解放军第八二医院司法鉴定所鉴定：陈凯系颅脑损伤死亡……现因陈凯发生事故的原因无法查清，依据《道路交通事故处理程序规定》第五十五条之规定，特此证明。 2018年2月7日，第三人陈立保向被告淮阴区人社局提交陈凯的工伤认定申请，被告淮阴区人社局于当日作出工伤认定受理决定，并向原告发出《工伤认定限期举证通知书》。举证期限内，原告向淮阴区人社局提交《陈凯工伤认定陈述意见》、民事诉状和淮阴区法院传票。因原告与陈凯之间的劳动关系尚在诉讼过程中，被告淮阴区人社局于2018年2月12日作出《工伤认定中止通知书》并送达工伤认定申请人即第三人陈立保。2018年7月24日，原告向被告淮阴区人社局递交（2018）苏08民终1415号民事判决书，被告淮阴区人社局于当日再次向原告发出《工伤认定限期举证通知书》，后原告向被告淮阴区人社局提交陈述意见、身份证明及委托手续、道路交通事故证明、事故现场图、司法鉴定意见书、交警队询问笔录、司法鉴定检验报告等材料。2018年10月29日，被告淮阴区人社局作出淮人社工认字[2018]211号《认定工伤决定书》。原告对此不服，于2018年12月6日向被告淮阴区政府提出行政复议申请，被告淮阴区政府于2019年1月17日作出[2018]淮行复第9号《行政复议决定书》，确认淮阴区人社局作出的淮人社工认字[2018]211号《认定工伤决定书》违法。原告仍不服，提起本案行政诉讼。 一审法院另查明：经淮安市淮阴区人民法院（2017）苏0804民初6854号、淮安市中级人民法院（2018）苏08民终1415号民事判决确认，原告凯德亚公司与受害人陈凯自2017年3月20日起存在劳动关系。 一审法院认为：该案的争议焦点为陈凯所受伤害能否认定为工伤、淮阴区人社局作出的认定工伤决定是否存在程序轻微违法、淮阴区政府作出的行政复议决定应否撤销。 关于争议焦点一。《工伤保险条例》第十四条第六项规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。第十六条规定，职工符合本条例第十四条、第十五条的规定，但是有下列情形之一的，不得认定为工伤或者视同工伤：（一）故意犯罪的；（二）醉酒或者吸毒的；（三）自残或者自杀的。第十九条第二款规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。《最高人民法院〈关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定〉》第一条第一款规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”、第十六条第（二）项“醉酒或者吸毒”和第十六条第（三）项“自残或者自杀”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。本案中，经生效判决确认，事发时陈凯与原告之间存在劳动关系，事故发生于陈凯下班回家途中，正常情况下只要陈凯在事故中承担非本人主要责任且无上述三种不应认定为工伤的情形的，就应当认定为工伤。 1．关于陈凯在交通事故中的责任认定问题。《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十二条规定，发生交通事故后当事人逃逸的，逃逸的当事人承担全部责任。但是，有证据证明对方当事人也有过错的，可以减轻责任。当事人故意破坏、伪造现场、毁灭证据的，承担全部责任。本案中，虽然交警部门作出的《道路交通事故证明》未对事故责任作出认定，但调查的事实已经明确事故为交通事故，且报警内容为“电动车不知道被什么车撞了”。结合受害人当场颅脑损伤死亡的受伤情况、电动车严重损坏情况以及事故现场“路面平坦、无障碍、无交通冲突点”等客观事实，可以排除单方事故的可能性，同时也可以认定本起交通事故属于肇事车辆逃逸的情形。被告淮阴区人社局据此认定肇事逃逸方承担全部责任，陈凯在事故中不承担责任，具有事实和法律依据，一审法院予以确认。关于原告提出的没有法律文书或者生效判决证明陈凯承担非本人主要责任以及陈凯不熟悉车辆、可能存在追尾、没有佩戴安全帽等，故不应认定陈凯承担非本人主要责任等诉讼意见，没有事实和法律依据，一审法院不予采纳。 2．关于陈凯酒后驾驶问题。经查，根据司法鉴定检验报告书显示，陈凯血液中乙醇含量为19.0mg/100ml，显然没有达到醉酒的程度，故不应以此作为不认定为工伤的理由。原告此项诉讼意见，一审法院不予采纳。 3．关于陈凯违反公司规定深夜回家，是否符合“上下班途中”的问题。劳社部函[2004]256号《劳动和社会保障部关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第二条规定，条例第十四条规定的“上下班途中”既包括职工正常工作时的上下班途中，也包括职工加班加点的上下班途中。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第六条规定，对社会保险行政部门认定下列情形为“上下班途中”的，人民法院应予支持。（一）在合理时间内往返于工作地与住所地、经常居住地、单位宿舍的合理路线的上下班途中；（二）在合理时间内往返于工作地与配偶、父母、子女居住地的合理路线的上下班途中；（三）从事属于日常工作生活所需要的活动，且在合理时间和合理路线的上下班途中；（四）在合理时间内其他合理路线的上下班途中。参照国法秘函[2005]315号《国务院法制办对的复函》的精神，职工所受伤害只要符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，就应当认定为工伤。本案中，陈凯在事发前一日晚上到厂工作，事发当日凌晨3:40分下班回家，在回家途中发生交通事故死亡，显然属于“上下班途中”。对于原告提出的应住在公司宿舍的内部规定，不论该规定是否存在，都不能作为否认陈凯在下班途中受到事故伤害的事实，更不影响工伤的认定。对于原告此项诉讼意见，一审法院不予采纳。 关于争议焦点二。《工伤保险条例》第二十条第一款、第三款规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位。作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定的时限中止。人社部发[2013]34号《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第五条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送交受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序。本案中，被告淮阴区人社局于2018年2月7日受理工伤申请，虽该案因确认劳动关系诉讼中止工伤认定，但是被告淮阴区人社局于2018年7月24日收到了生效民事判决，且于当日也向原告重新发出《限期举证通知书》，此时工伤认定期限中止情形已经消失，工伤认定期限应继续计算。故被告淮阴区人社局于2018年10月29日才作出认定工伤决定，显然超过了工伤认定的法定期限。关于被告淮阴区人社局提出的系原告主动申请推迟工伤认定，以便于双方协调解决，故认定期限并未超期的抗辩意见，没有法律依据，一审法院不予采纳。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条的规定，“有下列情形之一的，且对原告依法享有的听证、陈述申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法……”本案中，被告淮阴区人社局作出工伤认定决定证据确凿，虽然超过工伤认定法定期限，但对当事人的重要程序性权利不产生实质损害，属于程序轻微违法，但不撤销。 关于争议焦点三。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第二款规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。因为实体合法性已经包含在对原行政行为合法性的审查之中，因此这里所说的“复议决定合法性”仅指程序合法性。由于作出复议决定是复议机关单方实施的行为，不涉及原行政机关，故原行政机关当然不对此承担举证责任，对于复议决定合法性的举证责任只能由复议机关独立承担。具体包括两个方面：一是行政复议受理程序是否合法，二是行政复议的审查和决定程序是否合法。由上述规定可见，本案中，被告淮阴区政府作为行政复议机关，应在法定举证期限内，单独提交能够证明其受理行政复议申请、审查并作出行政复议决定，均符合行政复议法及行政复议法实施条例等相关法律法规的证据。被告淮阴区政府无正当理由逾期举证，视为其没有证据，鉴于本案已经通过司法程序对原行政行为作出评价，故没有必要撤销行政复议决定并责令复议机关重新作出行政复议决定，且复议机关单独承担举证责任的也均是复议程序方面的证据，对原告的实体权利也不产生实际影响，故应确认被告淮阴区政府作出的行政复议决定违法，但不撤销。 综上，经全面审查，被告淮阴区人社局于2018年10月29日作出的淮人社工认字[2018]211号《认定工伤决定书》，超过法定期限，程序轻微违法，应当确认违法，但不撤销。被告淮阴区政府无正当理由逾期举证，其于2019年1月17日作出的[2018]淮行复第9号《行政复议决定书》，视为没有相应证据，应当确认违法，但不撤销。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决确认被告淮阴区人社局作出的淮人社工认字[2018]211号《认定工伤决定书》、被告淮阴区政府作出的[2018]淮行复第9号《行政复议决定书》违法。 上诉人凯德亚公司上诉称：一、《道路交通事故证明》没有认定事故相对方肇事逃逸，一审判决对于肇事车辆逃逸的推定没有依据。二、没有证据证明受害人陈凯在本次事故中承担非本人主要责任。三、淮阴区人社局工伤认定程序也存在违法。综上，请求撤销淮阴区政府的行政复议决定和淮阴区人社局作出的认定工伤决定，责令其重新作出行为。 被上诉人淮阴区人社局、淮阴区政府持一审答辩意见，请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人陈立保、李建梅、陈梦梦、陈梦艳、刘某未作书面陈述意见。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。 本院经审查对一审认定的事实和采纳的证据均予以确认。 本院认为，《工伤保险条例》第十四条规定：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……（六）职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的；……”本案中，被上诉人淮阴区人社局根据工伤申请材料，作出受害人陈凯构成工伤的认定决定，符合法律规定，但其超过法定期限作出行为，程序轻微违法，一审判决确认工伤认定决定违法符合法律规定。淮阴区政府作为复议机关无正当理由逾期举证，应视为其行政复议决定没有证据，一审法院判决确认违法的裁判方式亦不违反规定。具体分析如下： 首先，淮阴区人社局在交警部门仅出具事故证明未认定事故责任的情况下，可以结合有关证据材料认定事故责任。本案中，受害人陈凯在下班途中发生交通事故，交警部门仅出具了《道路交通事故证明》，无法查清事故原因，也未作事故责任认定。社会保险行政部门在工伤认定中应对职工在事故中的责任进行综合判断。结合报警情况、事故证明、鉴定结论等材料，可以说明该事故并非单方事故，事故另一方下落不明，基于逃逸的法律规定，淮阴区人社局由此认定受害人陈凯非事故主要责任，符合法律规定。 其次，上诉人凯德亚公司在工伤认定程序中未能充分举证应承担不利的法律后果。《工伤保险条例》第十九条规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”本案中，上诉人凯德亚公司在举证期限内提交证据不能证明受害人陈凯不构成工伤，其应承担不利的法律后果。 第三，受害人陈凯酒后驾驶电动车以及未在单位住宿的情况均不构成阻却其符合工伤的条件。淮阴区人社局在工伤认定程序中，结合第三人提交的证据材料，作出构成工伤的认定结论符合《工伤保险条例》的规定。 第四，淮阴区政府作出的行政复议决定，诉讼中无正当理由逾期举证，应视为行政复议决定无证据。考虑本案工伤认定决定已经法院审查且保留法律效力，撤销行政复议决定并无实际意义，一审法院作出确认违法而不撤销的判决亦无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江苏凯德亚食品有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 徐冬然 审 判 员 石亚东 审 判 员 孙聂娟 二〇一九年十月二十三日 法官助理 王伏刚 书 记 员 陈青青