河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2576号上诉人（一审原告）张灵康，男，汉族，1963年3月12日出生，住河南省陕县。上诉人（一审原告）白建珠，女，汉族，1964年6月24日出生，住河南省陕县。共同委托代理人常树山，河南崤山律师事务所律师。共同委托代理人王佰超，河南崤山律师事务所律师。被上诉人（一审被告）三门峡市陕州区人民政府，住所地陕州大道区人民政府**西。法定代表人胡志权，区长。委托代理人刘媛媛，陕州区人民政府办公室工作人员。委托代理人任晓可，河南长浩律师事务所律师。被上诉人（一审被告）三门峡市陕州区张湾乡人民政府，住所地陕州区张湾乡尤湾街。法定代表人韩冰，乡长。委托代理人杨晓波，该乡副乡长。委托代理人连丽红，河南宇萃律师事务所律师。上诉人张灵康、白建珠诉被上诉人三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、三门峡市陕州区张湾乡人民政府（以下简称张湾乡政府）不履行法定职责一案，不服三门峡市中级人民法院（2019）豫12行初149号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对案件公开进行审理。上诉人白建珠及共同委托代理人常树山、王佰超，被上诉人陕州区政府委托代理人刘媛媛、任晓可，被上诉人张湾乡政府委托代理人杨晓波、连丽红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。张灵康、白建珠一审诉称，张灵康、白建珠系河南省三门峡市陕州区张湾乡关沟村村民，合法持有《独生子女父母光荣证》。2011年11月，三门峡市人民政府颁布《关于商务中心区土地征用和社区建设工作的实施意见》即三政（2011）80号文件。张湾乡政府制定了《关于三门峡市中心商务区张湾乡区域范围内建设拆迁安置补偿有关问题实施细则》（以下简称《实施细则》），具体负责关沟村的土地征收、村民拆迁安置。但是上述文件中并没有对包括张灵康、白建珠在内的独生子女光荣户家庭在拆迁安置和征地补偿中按照《河南省人口与计划生育条例》（以下简称《条例》）第三十一条的规定，对独生子女家庭应当享有的多分一人份作出规定，致使张灵康、白建珠合法权利受到侵犯，而同时期违反计划生育政策多生、超生的家庭却依照张湾乡政府制定的《实施细则》“多一个子女即多一户”的原则，多分了一户安置房（多一户即多分安置房250㎡），多分了征地补偿款。一审请求：1、判令陕州区政府、张湾乡政府执行《条例》第三十一条第一款第三项规定，对张灵康、白建珠作出“多分一人份”安置房的补偿决定，即按多一个子女标准分给250平方米的安置房；2、判令陕州区政府、张湾乡政府执行《条例》第三十一条第一款第三项规定，在关沟村征地补偿中对张灵康、白建珠作出“多分一人份”的补偿决定，即按张灵康、白建珠多一个子女标准给予补偿；3、判令陕州区政府、张湾乡政府承担本案诉讼费等各项费用。三门峡市中级人民法院一审查明，2011年11月6日，三门峡市人民政府出台《关于加快商务中心区项目建设的实施意见》三政【2011】79号文件，该文件载明：商务中心区范围内土地实施统一征用、统一开发、统一出让、统一管理，有关县（区）政府负责土地拆迁、住户安置和土地征用。同日，三门峡市人民政府出台《关于商务中心区土地征用和社区建设工作的实施意见》三政【2011】80号文件，对拆迁安置政策主要规定如下：1、安置对象为户口在本村（含在校大中专学生、服役士兵、“两劳”人员）有宅基地且有责任田的被拆迁户。2、一户村民有多处宅基地的，按1处宅基地予以安置。3、原籍在本村，有宅基地无责任田的，原则安置100㎡（建筑面积）的安置房。……5、按照分户标准，达到分户条件的没有分过宅基地的村民，可按成本价购买1套100㎡（建筑面积）以内的安置房……。2012年3月30日张湾乡政府制定了《实施细则》。其中关于安置补偿标准的主要内容如下：。二、安置的对象:安置对象为户口在本村(含在校或毕业未就业的大中专学生、服役士兵、“两劳”人员)有宅基地且有责任田的被拆迁户。三、房屋置换办法:根据《三门峡市人民政府关于商务中心区土地征用和社区建设工作的实施意见》(三政【2011】80号)规定：(一)一户村民有多处宅基地的，按一处宅基地予以安置，其余的按三政[2010]47号进行补偿；……(四)截止2012年12月31日前年满16周岁的被拆迁户，达到分户条件的。(五)户口在2011年11月6日以后迁入的不予认定。……七、生活保障问题:…第四、中心商务区为村集体提供的门面房收入用于物业管理、社区公共设施维修及村民福利等。……十六、关于宅基地认定办法:……(二)2004年以来，我县被纳入三门峡市城市规划，停止审批宅基地，造成许多达到分户标准的农户没有申请到宅基地，同时造成部分已建成的房屋没有合法的宅基地手续。在尊重现实的基础上，视情况认定……。2012年6月1日河南省人民政府作出《关于陕县2012年度第一批调整乡镇建设征收土地区位的批复》豫政土【2012】620号文件，同意征收张灵康、白建珠所在的关沟村20.6305公顷土地作为乡镇建设用地。2013年3月18日河南省人民政府作出三份批复，分别为《关于陕县2012年度第四批乡镇建设征收土地的批复》豫政土【2013】268号文件，同意征收关沟村5.3725公顷土地作为乡镇建设用地；《关于陕县2012年度第五批乡镇建设征收土地的批复》豫政土【2013】269号文件，同意陕县征收张灵康、白建珠所在的关沟村10.9758公顷土地作为乡镇建设用地；《关于陕县2012年度第一批乡镇建设征收土地的批复》豫政土【2013】270号文件。2013年12月19日河南省人民政府作出《关于陕县2013年度第一批乡镇建设征收土地的批复》豫政土【2013】1355号文件、《关于陕县2013年度第二批乡镇建设征收土地的批复》豫政土【2013】1356号文件，分别同意征收关沟村土地37.9883公顷、21.9295公顷作为乡镇建设用地。三门峡市人民政府收到河南省人民政府的批复后作出《关于陕县2012年度第一批乡镇建设征收土地的批复》三政土【2013】35号、《关于陕县2012年度第四批乡镇建设征收土地的批复》三政土【2013】37号文件，同意陕县征收关沟村在内的土地作为乡镇建设用地，同时要求陕县人民政府按照《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价的通知》调整后的征地区片综合地价标准落实核减面积后的征地补偿安置方案。张灵康、白建珠于2013年8月27日陆续签订了《陕县张湾乡关沟村安置房申请审批表》、《关沟村拆迁安置补偿结算清单》、《三门峡市中心商务区建设农村改造拆迁安置补偿协议》。张灵康、白建珠认为在关沟村征地安置补偿中未按照《条例》第三十一条第一款第（三）项的规定，对包括其在内的独生子女父母光荣证家庭在拆迁安置和征地补偿中作出“多分一人份”的规定。2018年12月，张灵康、白建珠提起诉三门峡市人民政府、张湾乡政府履行法定职责一案的诉讼，经焦作市中级人民法院、河南省高级人民法院依法审理后，裁定驳回张灵康、白建珠的起诉。上述裁定发生法律效力后，张灵康、白建珠的代理律师于2019年4月9日向陕州区政府书面报告，希望张湾乡政府主动履行法定职责，未得到回应。一审认为：（一）关于张灵康、白建珠诉求是否为张湾乡政府法定职责的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，实施征收土地行为的主体应当是陕州区政府。张湾乡政府虽然参与了拆迁、签订安置补偿协议等具体工作，作出了相应的事实行为，但该行为应视为受陕州区政府的委托从事具体的拆迁安置补偿事宜，其法律后果应当由陕州区政府承担。张灵康、白建珠向张湾乡政府的主张，于法无据，一审不予支持。（二）关于张灵康、白建珠诉求是否为陕州区政府法定职责的问题。《条例》第三十一条明确规定，按人分配涉及的经济利益时独生子女家庭“多分一人份”，因此对采用按人分配上述经济利益的行政机关及其他组织而言是其必须履行的法定义务，但该规定并未限定行政机关及其他组织分配拆迁安置、征地补偿等经济利益时必须实行按人分配，不得采用其他分配方式。第一，关于张灵康、白建珠主张陕州区政府作出“多分一人份”安置房的补偿决定问题。根据三门峡市人民政府《关于商务中心区土地征用和社区建设工作的实施意见》三政[2011]80号文件第五项关于拆迁安置政策的规定以及张湾乡政府《实施细则》关于安置的对象、房屋置换办法、安置房屋的面积、关于宅基地认定办法等内容，政府在拆迁安置时对安置房的分配主要结合宅基地**口、责任田、年龄等要素，以宅基地为主，参考其他要素，实行按户分配；达到分户条件没有分过宅基地的村民（截止2011年12月31日前年满16周岁）按照460元每平方可以购买250平方的房屋，享受过渡期安置房。上述文件虽然对分户的资格并没有进一步明确，但亦受年龄和截止日期两个因素限制，不能从根本上否认上述文件对安置房的分配系按户分配的性质，张灵康、白建珠诉称张湾乡政府、陕州区政府实际是按照“多一子女多一户”的标准进行分配，其提交的“张湾乡关沟村两个以上子女家庭分拆迁安置房名单”并不能完全让一审法院达到足以认定安置房是按照“多一子女多一户”进行分配的程度，根据现有证据不能认定对安置房的分配实质上系按人平均分配。在实际分配过程中存在的个别不按照上述文件要求进行安置房分配的违法违纪行为，张灵康、白建珠可向有关部门反映。由于行政事项的广泛性和复杂性，在拆迁安置过程中对安置房如何分配和采用何种分配方式，行政机关在职权范围内享有一定程度的自由裁量权，陕州区政府根据当地实际情况对安置房实行按户分配，对达到分户条件没有分过宅基地的村民作为一户分配并不违反法律规定，且张灵康、白建珠与张湾乡政府、陕州区政府就安置房等事宜已签订了陕县张湾乡关沟村安置房申请审核表、关沟村拆迁安置补偿结算清单、三门峡市中心商务区建设农村改造拆迁安置补偿协议。第二，关于张灵康、白建珠主张陕州区政府在关沟村征地补偿中对其作出“多分一人份”的补偿决定问题。承包地征收补偿费用主要包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补助费归地上附着物及青苗的所有者所有；安置补助费因安置方式不同支付的对象和方式亦不同。承包地被征收主要涉及两个层次的法律关系，国家和集体土地所有权人之间的关系属于公法上的关系，集体土地所有权人和土地承包经营权人之间属于平等民事主体之间的关系。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第四项之规定，承包地征收补偿费用分配纠纷，属于涉及农村土地承包的民事纠纷，应当作为民事案件予以受理。该解释第二十二条第一款规定“承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持”；该解释第二十三条规定“承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持”；该解释第二十四条规定“农村集体经济组织或村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”。根据上述规定，当事人就承包地征收补偿费用分配纠纷提起行政诉讼的，不属于行政诉讼的受案范围。土地补偿费的分配行为，属于村集体经济组织行使自治权的行为，不属于行政行为。张灵康、白建珠诉求在征地补偿中“多分一人份”，并没有向一审法院进一步明确主张对哪一部分费用“多分一人份”，且地上附着物、青苗的补偿费以及安置补助费根据补偿的主体，不存在“多分一人份”的基础，土地补偿费系该村集体经济组织在制定土地补偿费分配方案时予以考虑事项，责任主体为村集体经济组织成员，并非陕州区政府的职责范围。根据陕州区政府提供的证据，征地补偿费用已经支付给张灵康、白建珠所在村集体经济组织。因此，张灵康、白建珠要求陕州区政府在关沟村征地补偿中对张灵康、白建珠作出“多分一人份”的补偿决定，即按其多一个子女标准给予补偿，无事实和法律依据，一审法院不予支持。综上，张灵康、白建珠积极响应国家计划生育政策只生育了一个子女，依法有权享受国家法律、法规、政策给予独生子女家庭的优待。但其起诉请求依据的《条例》第三十一条的规定不适用本案情形，其要求陕州区政府、张湾乡政府依据该规定作出“多分一人份”安置房及在征地补偿中对张灵康、白建珠作出“多分一人份”的补偿决定，理由不能成立，一审不予支持。一审判决：驳回白建珠、张灵康的诉讼请求。案件受理费50元，由白建珠、张灵康负担。张灵康、白建珠不服一审判决，向本院上诉称：原审法院认定事实和适用法律错误。首先，张湾乡政府、陕州区政府作为地方政府，负有依职权主动履行法定职责的责任，作出与《条例》相一致的行政行为，并贯彻实施。其次，张湾乡政府在原审案件审理中，在法定举证期限内并没有向法庭递交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，应当视为其没有相应的证据。再者，该案性质为行政不作为，并非土地补偿费的分配纠纷。原审法院认为本案不属于行政诉讼的受案范围系认定错误，应予纠正。最后，原审法院审理程序违法，损害了张灵康、白建珠的合法权益。请求撤销一审判决，重新审理。由张湾乡政府、陕州区政府承担一、二审诉讼费等各项费用。陕州区政府答辩称：首先，上诉人主张在关沟村征地补偿中要求“多分一人份”的诉请没有事实和法律依据。一审认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。其次，上诉人对《条例》第三十一条的理解存在逻辑上的错误。上诉人作为独生子女光荣户，在所在的村集体分配村民待遇时，已经享受了独生子女的优惠政策。再者，张湾乡关沟村拆迁安置实行的是按户分配的政策，不存在“多一子女多一户”的安置原则。最后，本案不存在陕州区政府违法向第三人收集证据的问题。而且关于张湾乡关沟村拆迁安置中的部分违规问题，已经作出了立案处理。请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。张湾乡政府答辩称：首先，案涉拆迁项目是建立在以每户一处合法宅基地的基础上进行按户分配的征收补偿利益。其次，张湾乡政府没有对上诉人要求作出涉案拆迁项目“多一人份”征收补偿的义务，早在已生效裁判文书中已经做出了充分的认定，本次上诉人对答辩人的起诉已构成了重复起诉。请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。本院二审除确认一审查明事实外，另查明：根据二审庭审中各方当事人的认可，陕州区政府在组织实施补偿过程中实际遵循的主要安置原则为：以儿女岁数、多少等为基础计算农村户，凡户口在本村集体组织的儿女，16岁以下儿女与父母一起组成1户，16岁以上儿女单独成户，每户按照规定的成本价购买250平方米安置房。本院认为：本案争议的主要问题是如何理解《条例》第三十一条所规定的“按人分配”、分配方案是否为“按人分配”，以及根据安置方案不给予响应国家号召的独生子女父母增加一人份是否公正的问题。一、如何理解《条例》第三十一条所规定“按人分配”的问题。第一,应当严格按照地方法规的字面含义理解，不宜进行扩大解释。从本条规定的精神看，独生子女的父母得到多一人份的利益，是地方政府对遵守计划生育政策者的奖励和肯定，这种奖励一般是鼓励性的，而不是填补损失，也不可能填补损失，在立法者明显应当知道现实中存在按户、按宅基地、按责任田等多种分配方式的情况下，应当将该条按字面含义解释为政府有关部门明确的“按人分配”。从理论上来说，尽管按户、按宅基地、按责任田等进行分配的情况，最终都可以平均计算到每人可能得到的资源，进而认为是“按人分配”，但这种超出字面意义的扩大理解应予排除，其根本原因在于这是一种奖励，而不是赔偿或填补损失的措施，扩大解释不符合立法精神。第二,基于保护生存权、居住权的考虑，应当能够严格区分各类分配方式。按户、按宅基地、按责任田等进行分配，主要考虑农村居民的生存权、居住权，而法规规定的“按人分配”却是一种奖励措施，二者在性质上明显有别，不宜混同、互换适用。第三,《条例》第三十一条所规定“经济利益”，在涉及到安置宅基地、住房等重大财产时，应当尊重政府的安置政策和裁量尺度。由于独生子女中的“多一人”实际上并不存在，即使非独生子女家庭中的子女，也可能因为工作、外嫁、死亡等原因不能享受集体资源，故多一人份主要是利益补偿，而不是对居住权的考虑，也因此，当涉及到安置宅基地、住房等重大财产时，应当尊重地方政府关于安置的政策性规定，尊重地方政府在不违反公正原则基础上的行政裁量。综合以上情况，“按人分配”与其他分配方式在性质、目的等方面均有不同，应当严格按照字面含义理解和适用该安置方式，不能进行扩大解释。二、涉案的安置方案是否为“按人分配”的问题。从二审庭审中双方认可的情况看，对涉案资源的分配是每户250平方米，此分配方法涉及到儿女是否满16岁、是否为本村户口等条件，并且如果以本村全部被分配的住房面积除以本村总的户籍人口，也能计算出“按人分配”的资源量。如果将这种办法推演到其他的按宅基地、按责任田等分配的方法，也可得出“按人分配”的结论，但如此推演，所有的安置方法都可能演变为“按人分配”，就不会存在安置方法的区分，也更不应存在《条例》第三十一条所规定“按人分配”的条件问题，而《条例》的立法者不可能考虑不到该问题，这种推演方法显然不能采用。因此，对涉案的安置方案应当按照字面含义及一般理解，确定为“按户分配”。另，关于上诉人主张陕州区政府在关沟村征地补偿中对其作出“多分一人份”的补偿决定的请求。由于承包地征收补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等，《中华人民共和国土地管理法》明确规定了上述费用补偿的计算是以该土地被征收前年平均产值为标准，并非量化到人均产值，不适用《条例》第三十一条所规定“按人分配”的条件问题。三、根据安置方案不给予响应国家号召的独生子女父母增加一人份资源是否公正的问题。从实际情况看，独生子女家庭和非独生子女家庭在分配集体资源上因人口数量及子女再生育的情况不可能一致，而且可以肯定非独生子女家庭在分配村集体资源上更占优势，但不能由此得出遵守计划生育政策反而更为不利的结论。毕竟，人在出生后，就当然存在人权保护、劳动贡献等问题，也当然存在资源分配的差别问题，这是一种客观现实，明显不是是否违反计划生育政策而引起的，对计划生育的奖惩应通过专门的法律调整，而不能将计划生育法律关系和履行分配职责的法律关系混为一谈，做出不当的应对措施。也基于这种考虑，《条例》第三十一条作出了立法选择，即不是绝对拉平独生子女家庭和非独生子女家庭在分配集体资源上的差别，而是对独生子女家庭进行奖励，这种奖励是立法上的平衡和选择，也是法律上的公正。因此，当法律选择“按人分配”才能享受多一人份的资源时，即意味着法律允许地方政府根据各地的发展情况和村集体的实际情况，对按人、按户、按宅基地、按责任田等分配方式进行裁量，法院也只能在尊重裁量的基础上进行合理性审查，这是法院依法裁判的基本要求。与此同时，为贯彻实施地方计划生育法规，张湾乡政府在本院审理过程中专门制定了落实计划生育法规的奖励政策，对这种裁量本院也予以认可。综上，涉案的安置方式不是《条例》第三十一条所规定的“按人分配”，不应当享受多一人份的资源，张灵康、白建珠关于取得多分一人份资源的诉讼请求不能成立。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人张灵康、白建珠承担。本判决为终审判决。审判长  王松审判员  吕平审判员  马磊二〇一九年十月八日法官助理王晓宇书记员玄晟颐书记员孟亚娟