浙江省湖州市南浔区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0503行初91号 原告黄利群。 委托诉讼代理人冯康年，浙江衡汉律师事务所律师。 被告安吉县应急管理局，住所地浙江省安吉县昌硕街道灵芝西路278号。 法定代表人樊锡宏，该局局长。 出庭应诉负责人徐杰，该局副局长。 委托诉讼代理人黄立科，浙江振源律师事务所律师。 原告黄利群与被告安吉县应急管理局其他行政管理行政处罚一案，德清县人民法院于2019年5月24日立案受理，并于2019年6月25日作出（2019）浙0521行初49号裁定，将该案移送本院审理。本院于2019年8月1日立案受理后，于8月5日向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，被告进行了答辩和举证。本院依法组成合议庭于10月8日公开开庭进行了审理。原告黄利群及委托诉讼代理人冯康年，被告安吉县应急管理局出庭应诉负责人徐杰及委托诉讼代理人黄立科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原安吉县安全生产监督管理局（以下简称安吉县安监局）于2018年11月30日作出（安）安监罚[2018]A143号行政处罚决定。 原告向本院请求：1.撤销安吉县安监局作出的（安）安监罚[2018]A143号行政处罚决定；2.本案案件受理费由被告负担。事实与理由：处罚决定认定原告对“此起（符圣友触电死亡）事故的发生负有管理责任”，是十分错误的。案涉浙江绿美生物科技有限公司（以下简称绿美公司）项目，原告行为系一种合同承包转让关系，且并未从事“生产经营活动”。真正承担装修施工作业的是以符圣友为代表的德清远泰钢结构有限公司（以下简称远泰公司），且远泰公司为施工人员均投保了团体人身意外伤害。鉴上，原告的合同（中介）转让，不属于《中华人民共和国安全生产法》（以下简称安全生产法）规定的“生产经营活动”，无需负管理责任。处罚决定将自然人认定为“生产经营单位”，不符合安全生产法对“生产经营单位”所作界定，有悖于该法的立法宗旨及法条规定的内容，显属错误。安全生产法第二条规定的生产经营单位，一般是指从事生产经营活动的单位（含个体工商户）。原告作为自然人并不属于安全生产法规定的“生产经营单位”范围。处罚决定认为原告违反安全生产法第十七条、第四十六条第一款，第八十四条规定，并对原告适用该法第一百零九条第一款规定，决定给予原告处罚，适用法律显属错误。被告作出行政处罚决定程序有悖法律规定。 原告向本院提供以下证据： 1.（安）安监罚[2018]A143号行政处罚决定书，拟证明原告的起诉依据。 2.团体意外伤害保险保险单，拟证明远泰公司为承接涉案装修工程，于2018年4月12日为包括事故死亡者刘群友在内的作业工人向中国人民保险股份有限公司购买了团体意外伤害保险。 被告安吉县应急管理局辩称，1.被告作出的行政处罚事实清楚、证据确凿充分。（1）2018年6月绿美公司东南面一间厂房需要修复，公司负责人姜礼辉经与原告商定，绿美公司将工程以施工总承包的方式发包给原告承包，原告在无相应资质条件的情况下，私自承包工程，双方于2018年4月23日签订了《合同协议书》。因原告没有钢结构安装工人及相应工具，原告又将《绿美生物科技钢结构厂房现场安装》工程发包给符圣友承包。符圣友同样不具备钢结构安装资格条件，擅自承接了该工程，钢结构安装材料由原告提供，符圣友找来刘群友（死者）、王林等工人进场施工作业，工资由符圣友发放。原告和符圣友两人协商同意后，签订了《绿美生物科技钢结构厂房现场安装承包协议》和《安全协议书》，明确了双方施工过程中的安全责任和义务。2018年8月20日上午9时许，符圣友安排刘群友等工人进行彩钢瓦安装施工，由于电源线缠绕严重，刘群友在整理电源线时触摸到裸露位置不慎触电，后送医院抢救无效死亡。（2）原告存在违法的“生产经营活动”行为。安全生产法上所规定的“生产经营活动”既包括资源的开采活动、各类产品的加工、制作活动，也包括各类工程建设和商业、娱乐业以及其他服务业的经营活动。本案原告无涉案工程资质施工条件，从绿美公司承包了“浙江绿美生物科技有限公司厂房”工程，承包形式为“施工总承包”，承包价为114万元（不可调价格），其中土建19万元，钢结构为9.5万元。原告承包后，又将其施工总承包中的“绿美生物科技钢结构厂房现场安装”工程转给同样不具备钢结构安装资格条件的符圣友承包。主材及彩钢瓦等由原告提供，转包价格为9.1万元，该价格为包干闭口价。此外，原告诉称“真正承担装修施工作业的是以符圣友为代表的远泰公司，且远泰公司为施工人员均投保团体人身意外伤害保险”，原告的这一诉称与事实不符。因为原告与符圣友签订的承包合同，是符圣友以其自己名义直接与原告订立的；符圣友和远泰公司一致认为，涉案工程与远泰公司无关，而是由符圣友直接向原告承包的；刘群友等工人都是符圣友叫来的，工人工资也是符圣友直接支付的。上述事实表明，原告存在“生产经营活动”，且因其不具备相应资质条件，故原告存在非法的“生产经营活动”行为。（3）生产经营单位包括自然人，原告是应受处罚的“生产经营单位”。原告在诉状中声称其是自然人，不属于“生产经营单位”范围的理由不成立。国家安全监管总局颁布的《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”根据这一规定，原告违法承包和转包涉案工程，是应受处罚的“生产经营单位”。2.被告作出的行政处罚程序合法。2018年8月20日上午，被告接110指令：“安吉县梅溪镇的绿美公司发生1起事故，1人死亡。”事发当日，安吉县人民政府授权成立了由安吉县安监局为牵头单位，县纪委、县监委、县公安局、县总工会为成员单位的绿美公司“8·20”触电一般事故调查组开展事故调查工作，2018年10月11日召开事故调查组会议，形成《绿美公司“8·20”触电一般事故调查报告》，于2018年10月15日报安吉县人民政府，2018年10月30日县政府批转了该起事故调查报告的通知（安政函〔2018〕68号）。2018年10月31日被告根据县政府的批复对包含原告在内的该起事故的责任单位和责任人立案调查。2018年11月2日被告案件审理委员会对事故负有责任的单位及人员的行政处罚进行审理。2018年11月8日被告向原告送达了（安）安监罚告（2018）A143号《行政处罚告知书》和（安）安监听告（2018）A143号《听证告知书》。2018年11月11日原告要求举行听证，被告于2018年11月14日向原告送达（安）安监听通（2018）A01号《行政处罚听证会通知书》。2018年11月22日下午，被告举行了听证会议，并制作听证笔录，后形成听证报告书。2018年11月30日被告对原告作出（安）安监罚（2018）A143号《行政处罚决定书》，2018年12月3日送达原告。3.被告作出的行政处罚适用法律正确。根据安全生产法第十七条的规定、第四十六条、第八十四条、第一百零九条规定，原告在不具备相应资质和不具备安全生产条件的情况下承接工程，后又转给不具备资质条件的符圣友承包，原告对涉案事故的发生负有责任，被告依据上述法律规定，对原告作出行政处罚适用法律正确。 被告安吉县应急管理局向本院提交以下证据、依据： 1.安政函〔2018〕68号； 2.立案审查表； 3.审理单； 4.行政处罚集体讨论记录； 5.行政处罚告知书； 6.行政处罚听证告知书； 7.听证申请书及申诉书等； 8.行政处罚听证会通知书及听证笔录； 9.听证报告书； 10.案件处理呈批表； 11.行政处罚决定书； 12.文书送达回执。 证据1至12拟证明被告行政行为程序合法。 13.情况说明（含火化证明等），拟证明有死亡事故发生。 14.合同协议书等，拟证明绿美公司与原告的承包关系和原告与符圣友的承包关系。 15.勘验笔录等，拟证明（1）事故现场情况；（2）提取合同；（3）对现场进行处理。 16.姜礼辉、黄利群等人询问笔录，拟证明（1）绿美公司与原告的承包关系；（2）原告与符圣友的承包关系；（3）死亡事故发生；（4）原告与符圣友均不具备生产条件和资质。 法律依据：《中华人民共和国建筑法》《建设工程安全生产管理条例》《安全生产违法行为行政处罚办法》《中华人民共和国安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》《建筑工程施工总承包资质标准》《钢结构工程专业承包资质标准》。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证如下：对证据1、2、7、12没有异议；对证据3、4合法性有异议，审理单对黄利群的处罚是20万元，但后续讨论是25万元，另外，被告根据安全生产法对自然人进行处罚缺乏法律依据；对证据5、6合法性有异议，被告对自然人处罚缺乏法律依据；对证据8中的通知书没有异议，对于听证笔录，坚持听证意见，被告不应对自然人作出处罚，同时，原告与符圣友是合同关系，原告未参与具体生产；对证据9、10、11的合法性有异议，被告适用法律错误，处罚对象错误，认定事实错误；对证据13情况说明有异议，对死亡事故发生本身没有异议，但不足以证明被告作出涉案行政处罚具有事实和法律依据；对证据14真实性没有异议，但合同协议书不符合我国法律规定，现场安装承包协议实际上合同介绍关系，原告没有生产经营活动；对证据15中勘验笔录及照片没有异议，但不足以证明原告是生产经营单位；对证据16中姜礼辉、黄利群询问笔录真实性没有异议，但是涉案工程系远泰公司承包，符圣友系远泰公司职工，同时符圣友询问笔录能够认定他是挂靠远泰公司，十几个施工人员购买了人身意外保险，原告没有生产经营活动，从张时宽和王林的笔录可以看出他是符圣友叫来的工人，且其他工人也是符圣友叫来并发放工资的，莫敏华系远泰公司法定代表人，他的述称系为自身免责，同时，远泰公司与符圣友间的安全协议真实性有异议，故被告该组证据不能作为涉案行政处罚的依据。 被告对原告提供的证据1没有异议，对证据2的证明目的有异议。 对各方提交的证据，本院认证如下：原告对被告提交的证据1、2、7、12没有异议，上述证据来源合法，客观真实，与本案具有关联性，本院予以认定；原告对被告提交的证据3、4、5、6、8、9、10、11合法性有异议，本院经审查认为，上述证据系被告依职权作出，能证明被告作出行政行为履行了相应程序，本院予以认定；被告提交的证据13中的情况说明系对证据保存作出的说明，并非作出涉案行政行为的事实依据，被告提交的证据13中的其他证据、证据14、15、16，原告对真实性没有异议，但对证明目的有异议，本院经审查，认为上述证据能够证明被告的证明目的，本院予以认定。 经审理查明，绿美公司因东南面厂房需要修复，将修复工程以包工包料方式发包给了不具备钢结构安装资质的黄利群，双方于2018年4月23日签订《合同协议书》：“一、合同基本信息。1.工程名称：绿美公司厂房……4.工程承包范围：施工总承包、厂房面积大小3幢共2440㎡，主厂房后高16m，前墙高9m。二、合同工期。工期总日历天数：合同生效后60日……四、签约合同价格与合同价格形式。1.签约合同价暂定114万元，其中土建19万元，钢结构95万元……六、承诺。2.承包人承诺按照合同约定组织完成合同施工，确保工程质量和安全，钢结构部分可分包给有资质的钢结构厂组织实施。” 2018年6月20日，原告与案外人符圣友签订厂房现场安装承包协议：“甲方（黄利群）将绿美厂房的现场安装、施工任务委托给乙方（符圣友）。乙方同意承担该安装工程的施工。”同时约定甲方作为总包单位，负责一幢约1800㎡左右钢结构厂房的设计、预制；主材、管道及彩钢瓦供货、运输；合同总价为9.1万元；项目进场时间为2018年6月20日至2018年7月20日。双方于同日签订安全协议书，协议书也载明承包方（符圣友）的工程范围是负责黄利群绿美公司厂房现场安装发包方现场工作范围内的一切工作。 2018年8月20日上午，符圣友安排刘群友等4人进入施工点进行施工作业。因电源线缠绕严重，刘群友在整理电源线时触摸到裸露位置不慎触电，送医院抢救后无效死亡。安吉县人民政府接报后于当日成立事故调查组开展事故调查工作，经现场勘查和调查取证，于9月26日形成事故调查报告。安吉县人民政府于10月30日将该事故调查报告批转给安吉县安监局，安吉县安监局于次日立案受理涉案行政处罚案件。该局执法大队鉴于黄利群的违法行为，建议处罚20万元。11月2日，经该局集体讨论，决定拟对黄利群处罚25万元。11月8日，安吉县安监局将拟处罚内容告知黄利群。黄利群于11月11日向安吉县安监局申请听证，经通知黄利群，安吉县安监局于11月22日组织进行了听证，并形成听证报告书。经局长审批同意后，认定黄利群的行为违反安全生产法第十七条、第四十六条第一款、第四十八条，根据安全生产法第一百零九条第一项规定，于11月30日作出（安）安监罚[2018]A143号行政处罚决定，对黄利群处于罚款25万元的行政处罚。原告不服上述行政处罚，向德清县人民法院提起行政诉讼。 另查明，经安吉县机构改革，安吉县安监局的职权由安吉县应急管理局承接。 本院认为，被告作为安吉县行政区域内负责安全生产监督管理部门，具有作出涉案行政处罚的职权。经本院审核，在德清县人民法院受理本案后，被告签收起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料的时间为2019年6月14日。德清县人民法院于2019年6月25日作出（2019）浙0521行初49号裁定，将该案移送本院审理时，被告的举证期限未届满，故在本院受理本案后，被告在法定期限内进行答辩及举证，未违反法律规定，原告关于被告逾期答辩及举证的主张缺乏事实依据，本院不予支持。庭审中，原告对被告作出行政处罚的程序并无异议，且有相应证据证明，本院予以确认。本案的争议焦点在于：1.原告是否存在生产经营活动；2.被告能否将原告作为生产经营单位进行行政处罚。针对争议焦点一：根据原告与绿美公司签订的《合同协议书》约定的内容以及原告在安吉县人民政府组成调查组进行调查时所形成的询问笔录，均能证实原告在未取得钢结构安装资质的情况下承接了涉案工程建设。原告主张其行为只构成合同转让缺乏事实依据，本院不予支持。关于原告将涉案厂房现场安装部分分包给符圣友还是远泰公司的问题。首先，原告与符圣友签订的承包协议上面并无远泰公司盖章；其次，原告在询问笔录中认可涉案工程与远泰公司无关，是符圣友“以他个人名义和我承接了工程”。针对争议焦点二：根据安全生产法第二条和《浙江省安全生产条例》第二条规定，安全生产法的适用主体是在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位，包括一切合法或者非法从事生产经营活动的企业、事业单位和个体经济组织以及其他组织。不论生产经营单位的性质如何、规模大小，只要是从事生产经营活动，都应遵守安全生产法的各项规定。一个主体是否受安全生产法的调整，应结合其在生产经营活动中所起的作用来判定。如果一个自然人仅凭自己的劳动能力参与生产经营活动，其当然不受安全生产法的调整。本案中，根据原告与绿美公司签订的《合同协议书》，原告个人的劳动能力明显无法完成双方约定的内容，其必须组织相应的人员并借助一定的机械设备参与生产经营活动。原告虽未成立企业，也未依法核准登记成个体工商户，但结合安全生产法的立法目的，类似原告这种“包工头”的存在形式并非安全生产法所鼓励，而应被法律法规所禁止，故安全生产法适用于作为“包工头”身份时的原告。被告根据安全生产法的规定，将原告作为生产经营单位进行行政处罚并无不当。综上，被告作出的行政处罚认定事实清楚、适用法律准确，程序合法。原告请求撤销涉案行政处罚缺乏事实与法律依据，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告黄利群的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告黄利群负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审 判 长  邵钧伟 人民陪审员  周三妹 人民陪审员  郑珊珊 二〇一九年十月二十四日 法官助理洪金凤 书记员金林兵