甘肃省张掖市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2019）甘07民终915号 上诉人（原审原告）：张掖经济技术开发区管理委员会。住所地：张掖市甘州区昆仑大道创业大厦。统一社会信用代码：12620702MB01023989。 法定代表人：满某，该管理委员会副主任。 委托诉讼代理人：陈某，甘州区法律援助中心律师。 被上诉人（原审被告）：张掖市甘州区靖安乡靖平村民委员会。住所地：甘肃省张掖市甘州区靖安乡靖平村四社。统一社会信用代码：54620702ME0920449Q。 法定代表人：张某，该村委会主任。 委托诉讼代理人：刘某，甘肃金厦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：王某，男，1947年7月29日出生，汉族，甘肃省张掖市人，农民，住甘州，公民身份号码：×××。 委托诉讼代理人：刘某，甘肃金厦律师事务所律师。 上诉人张掖经济技术开发区管理委员会（以下简称经济技术开发区管委会）因与被上诉人张掖市甘州区靖安乡靖平村民委员会（以下简称靖平村委会）、王某确认合同效力纠纷一案，不服甘肃省张掖市甘州区人民法院（2018）甘0702民初7626号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月7日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人经济技术开发区管委会的委托诉讼代理人陈某，被上诉人靖平村委会、王某的委托诉讼代理人刘某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 经济技术开发区管委会上诉请求：撤销一审判决，依法改判。事实与理由：一审判决认定事实、适用法律均有错误。二被上诉人签订的《靖平村林场承包合同》、《补充协议》涉及的部分土地属国有土地，不存在权属争议。原审判决驳回上诉人要求依法确认二被上诉人签订的《靖平村林场承包合同》及《补充协议》所涉及国有土地的部分无效的诉讼请求，属于适用法律错误。理由是：1、根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款“农民集体所有的土地由本集体的经济组织成员承包经营，……发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务”、《中华人民共和国农村土地承包法》第二条“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”、第二十三条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”的规定，本案中，本案涉案土地被靖平村委会发包给王某，二被上诉人应当举证证明涉案土地属于集体所有的土地。被上诉人持有的《农村土地承包经营权证》应当建立在承包合同合法有效的前提之下。上诉人要撤销被上诉人持有的存在明显瑕疵的经营权证书，也必须首先解决据以颁发经营权证书的承包合同的合法性和有效性问题,这也是上诉人提起确认合同效力之诉的原因。被上诉人持有的农村土地承包经营权证不能够证明被上诉人靖平村委会享有本案涉案土地的所有权。相反，上诉人提交的“一调图”、“二调图”、“土地利用现状图”、土地权属界线协议书均来自作为履行土地管理行政职权的原甘州区国土资源局，其真实性、合法性与本案的关联性不容任何怀疑。从举证责任的角度看，被上诉人提供了什么证据证明了涉案土地属于集体所有呢？2、如上所述，经营权证书只是基于对承包合同权利义务确认后政府颁发承包方享有土地承包经营权的法律凭证。本案中，上诉人提交了靖安乡人民政府、甘州区农村经营管理局向张掖市国土资源局甘州区分局出具的书面说明中，认为被告王某持有的经营权证书存在经营权证无编号、经营权证无签发日期等疑点；提交了张掖市中级人民法院《(2005)张中民终字第57号民事判决书》，该判决书对被上诉人持有的经营权证书的四至记载尤其是有关“东至”的记载，作了否定性的认定。因此，该经营权证书虽然没有被依法撤销，也当然不能作为符合“三性”要求的证据使用，更不能被认定为被上诉人对涉案土地享有权利的凭证；3、本案中，上诉人的诉讼请求是两项，第一项是确认合同效力。虽然上诉人所提交的“一调图”、“二调图”、“土地利用现状图”、《土地权属界线协议书》并非政府部门制发的权属证书，但这是土地行政管理部门进行土地管理执法活动的依据。简言之，政府部门没有给上诉人颁发权属证书，也没有给所有没有划拨的国有土地颁发权属证书，这是全甘州区土地管理的现状，不能说明涉案土地的权属是被上诉人靖平村委会的。《宪法》、《土地管理法》和《物权法》都规定了土地国有这一基本原则。《土地权属界线协议书》及附图清楚地载明了靖平村委会的村界，尤其是村界以东的土地属于国有。被上诉人应当举证证明涉案土地属于法律规定或政府依法认定属于靖平村委会所有，否则，靖平村委会将《土地权属界线协议书》载明的靖平村四至范围以外的土地发包给被上诉人王某，侵犯了国家对国有土地的管理秩序和国有财产所有权，也侵犯了上诉人对涉案国有土地的管理权；被上诉人用其持有的漏洞百出、法院生效判决不予认可记载内容的经营权证书，不能证明自己对涉案土地享有权利；即使经营权证书从外观到内容都是真实合法的，也不能证明两被上诉人之间签订的承包合同是合法有效的。承包合同是“因”，经营权证书是“果”，颁发经营权证书，必须首先存在发包人和承包人之间合法有效的承包合同，只有承包合同合法有效，才能保证经营权证书的合法有效。不然的话，从证明逻辑上，就会犯循环论证的低级错误。 靖平村委会、王某的委托诉讼代理人辩称，1.本案涉案土地就是权属争议，上诉人认为不属于权属争议的上诉理由不能成立，甘州区国土资源局已经对争议的土地进行了权属确认，故本案就是权属争议；2.举证责任不在被上诉人；3.对于经营权证书的问题，被上诉人认为上诉人关于被上诉人经营权证书不能作为涉案土地享有凭证的观点不能成立，依据土地承包法第二十三条规定，该经营权证是合法取得的，原审判决确认经营权证书作为合法取得土地的凭证并无不当，原审判决驳回上诉人的全部诉讼请求，合情合法，应予维持。 经济技术开发区管委会向一审法院起诉请求：1.依法确认二被告于1999年7月10日签订的《靖平村林场承包合同》及《补充协议》涉及国有土地的部分无效；2.依法确认被告王某所持有的土地经营权证书无效；3.要求被告承担本案诉讼费用。 一审法院经审理认定事实如下：1999年7月10日，被告靖平村委会作为发包方，被告王某作为承包方，双方签订《靖平村林场承包合同》一份，约定被告靖平村委会将其林场承包给被告王某经营，林场四至为东至大干渠、南至上堡村林场、西至新渠、北至新沟林场；现有林地面积357亩（可开发面积300亩，已耕面积15亩，无法耕种的42亩），可开发面积的界线是林场沿和机井为止；承包期限自1998年10月21日起至2028年10月21日止，被告王某共付给被告靖平村委会承包金20000元。该合同于1999年10月7日在张掖市公证处进行了公证，并由该公证处颁发（99）张公内字第3424号《靖平村林场承包合同公证书》。合同签订后，二被告先后三次达成补充协议，其中1999年11月10日双方达成的《补充协议》将四至变更为“东至山脚、南至上堡村林场、西至新渠、北至新沟林场”。后因被告王某未按合同约定交纳承包费，被告靖平村委员将王某诉至一审法院原东园法庭，一审法院于2002年1月29日作出（2002）张民东初字第2号民事调解书，调解书确定“靖平村委会于2002年3月1日前给王某办理好林场的‘土地经营证书’和由靖安乡政府参加的土地（林场）确权决定（指林场四至界限），‘土地经营证书’若办不上，则由靖平村委会提供土地管理局出具的不予办理的证明”。后被告靖平村委会根据该调解书协助王某办理了《土地承包经营权证书》，该证书登记的承包面积为357亩，四至亦按第二次补充协议变更后的四至予以登记。 2004年8月21日，本案被告王某将案外人崔仁及本案被告靖平村委会诉至一审法院，要求崔仁停止侵害，排除妨碍。该案经审理后，一审法院于2004年11月20日作出（2004）甘民上初字第359号民事判决书，判决驳回王某的诉讼请求。后王某不服该判决，向张掖市中级人民法院提起上诉，经中院审理后，作出（2005）张中民终字第57号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。 2012年10月26日，靖安乡上堡村委会、新沟村委会及被告靖平村委会签订《土地权属界线协议书》一份，经过实地踏勘、核实，对土地权属界线予以确认，其中被告靖平村委员土地权属东至界线从J9点（新沟村六社陈学雄林地东南角与靖平村四社王某林地北边和东西走向道路交汇处）沿国有兔儿坝滩西边向南延伸至J10点（东西方向的道路与北干渠和电厂生活用房的西北角交汇处），并制作土地权属界线附图，各村委会主任分别在该附图上签字予以确认，并加盖村委会公章。 2015年4月12日，本案被告王某就涉案承包地与案外人王多兵签订土地租赁合同书一份，约定租赁土地四至为东至北武当路口机井以下50米，南至通往北武当的大公路，西至晒场西边，北至晒场北埂。2015年5月5日，甘州区国土局以王多兵擅自占用兔儿坝滩国有未利用草地修建林果业基地的行为违法为由作出甘区国土罚字[2015]3号行政处罚决定书。2015年5月15日，王多兵与本案被告王某共同向高台县人民法院提起行政诉讼，要求法院确认甘州区国土局行政处罚违法、无效。2016年3月29日，甘州区国土局作出[2016]第1号行政处罚撤销决定书，撤销其于2015年5月5日作出的[2015]3号行政处罚决定书，并向王多兵发出告知函，告知函称在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。甘州区国土局撤销行政处罚决定后，王某、王多兵向高台县人民法院申请撤回了对甘州区国土局的行政诉讼。在王某与崔仁、靖平村委会财产权属纠纷一案中，甘州区国土资源局于2004年9月15日向一审法院出具证明一份，内容为“甘州区靖安乡靖平村林场四至界线为：北至新沟村林场、东至本林场地边缘、西至平渠、南至靖平村荒地”。本案一审过程中，张掖市国土资源局甘州区分局于2018年4月18日向一审法院出具证明一份，内容为“在张掖经济技术开发区管理委员会诉王某及甘州区靖安乡靖平村民委员会确认合同效力纠纷一案中，靖安乡靖平村集体土地所有权权属界线之东至界线位于J9点（拐点描述：新沟村六社陈学雄林地东南角与靖平村四社王某林地北边和东西走向的道路交汇处）沿国有兔儿坝滩西边向南延伸至J10点（东西方向的道路与北干渠和电厂生活用房的西北角交汇处）（依据是2012年8月靖平村委会认可的土地权属协议和权属示意图及1989年全国土地普查--简称为“一调”的蓝图），其被告协议书中以东的土地权属性质应为兔儿坝滩国有土地”。 2018年9月17日，原告经济开发区管委会向甘州区人民政府申请对兔儿坝滩循环经济示范园的土地进行权属确认。2018年9月21日，甘州区人民政府作出了《关于王克苍占用兔儿坝滩271.03亩土地权属的确权意见》（甘区政发[2018]211号），确认王克苍占用的兔儿坝滩271.03亩土地权属为国有。后王某、靖平村委会共同向嘉峪关市中级人民法院提起行政诉讼，要求法院确认甘州区人民政府认定的土地权属无效。2019年2月27日，甘州区人民政府作出关于撤销《关于王克苍占用兔儿坝滩271.03亩土地权属的确权意见》的决定书，以该确权意见未向王克苍送达，且在程序中存在瑕疵为由，对《关于王克苍占用兔儿坝滩271.03亩土地权属的确权意见》（甘区政发[2018]211号）予以撤销。该确权意见书撤销后至今，甘州区人民政府未对原告经济开发区管委会的确权申请重新作出处理意见。 一审法院认为，根据原、被告陈述及其提交的证据，本案争议焦点为：一、原告经济开发区管委会是否是本案适格的诉讼主体，若原告是适格的诉讼主体，其区域范围如何确定？二、涉案土地是否存在权属争议？涉案土地的权属是否经过法定程序进行了确认？三、原告的诉讼请求有无事实及法律依据？ 关于原告经济开发区管委会的诉讼主体资格问题，一审法院认为，原告作为负责开发区内国有资产监督管理、财政、科技、安监等工作的事业单位法人，根据《中华人民共和国物权法》第五十四条规定：“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利”，故原告对其管辖区范围内的国有土地具有征管使用的权利。现原告经济开发区管委会认为二被告签订的《靖平村林场承包合同》、《补充协议》涉及的部分土地属国有土地，在其管辖区范围之内，故原告若认为二被告将不属于集体所有且由原告监管的国有土地进行了发包，其有权向人民法院提起诉讼，故其作为原告主体适格。 关于涉案土地是否存在权属争议的问题，原告经济开发区管委会认为，二被告签订的《靖平村林场承包合同》、《补充协议》涉及的部分土地属国有土地，被告王某、靖平村委会认为其承包合同合法有效，人民政府亦向被告颁发了《土地承包经营权证书》，且涉案土地权属有争议，原告直接通过诉讼方式对土地权属进行确认，程序不合法。一审法院认为，首先，二被告签订的《靖平村林场承包合同》及《补充协议》生效后，张掖市人民政府及靖平村委会依法为被告王某办理了《土地承包经营权证书》，故该承包土地是由被告王某依法取得。虽然靖安乡人民政府于2015年11月16日向张掖市国土资源局甘州区分局出具的书面说明中，认为被告王某持有的经营权证书存在经营权证无编号、经营权证无签发日期等疑点，但该《土地承包经营权证书》在诉讼过程中并未被有权机关依法撤销或变更，仍系合法有效的凭证。其次，原告所提交的“一调图”、“二调图”、“土地利用现状图”、土地权属界线协议书并非政府部门制发的权属证书，张掖市国土资源局甘州区分局于2018年4月18日出具的证明也并非政府部门的确权决定。同时，被告王某将涉案土地租赁于王多兵后，甘州区国土局以王多兵擅自占用兔儿坝滩国有未利用草地修建林果业基地的行为违法为由作出行政处罚决定书，但其于2016年3月29日撤销了前述行政处罚决定书，在其向王多兵发出的告知函中载明“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”等内容。故涉案土地属国有土地还是集体土地，存在争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本案审理过程中因涉案土地存在权属不明的问题，原告于2018年9月17日向甘州区人民政府提出关于申请确认兔儿坝滩循环经济示范园区土地权属的请示，甘州区人民政府于2018年9月21日作出《关于王克苍占用兔儿坝滩271.03亩土地权属的确权意见》（甘区政发[2018]211号），确认王克苍占用的兔儿坝滩271.03亩土地权属为国有。本案一审审理过程中，二被告对该确权意见提起行政诉讼，甘州区人民政府又于2019年2月21日撤销了该土地权属的确权意见，并认定该确权意见撤销后，区政府将依法重新作出处理意见。但本案一审庭审中，经当庭询问原、被告，现甘州区人民政府并未对涉案土地重新作出确权处理决定，故涉案土地仍存在权属争议。综上，现原告要求依法确认两被告签订的《靖平村林场承包合同》及《补充协议》所涉及国有土地的部分无效的诉讼请求，证据不足，不予支持。 关于对原告要求依法确认被告王某所持有的《土地承包经营权证书》无效的诉讼请求，一审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”农业部颁布的《农村土地承包经营权证管理办法》对土地承包经营权证的申请、初审、审核、登记、发放等程序和权限都作了明确、具体的规定。因此，如当事人对相关人民政府关于土地承包经营权证的审查、登记、发放、收回、注销等行政行为有异议的，应向人民法院提起行政诉讼，故对此项诉请，不予支持。 综上,依据《中华人民共和国物权法》第五十四条，《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《中华人民共和国土地承包法》第二十三条，《最高人民法院关于民事诉讼证据若干问题的规定》第二条之规定，判决：驳回原告张掖经济技术开发区管理委员会的全部诉讼请求。案件受理费70元，由原告张掖经济技术开发区管理委员会负担。 本案二审期间，经济技术开发区管委会提交甘肃省高级人民法院（2019）甘行终277号行政裁定书复印件一份，拟证明本案不存在权属争议。被上诉人经质证认为与本案无关联性。因该法律文书与本案无关联性，亦不能证明上诉人的主张，对该证据本院不予采信。 经二审审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案经济技术开发区管委会据以提起确认靖平村委会与王某于1999年7月10日签订的《靖平村林场承包合同》及《补充协议》涉及国有土地的部分无效和王某所持有的土地经营权证书无效的请求的基本事实，是认为上述承包合同及补充协议中，靖平村委会将国有土地向王某发包。根据本案查明的事实，王某将涉案土地租赁于王多兵后，甘州区国土局以王多兵擅自占用兔儿坝滩国有未利用草地修建林果业基地的行为违法为由作出行政处罚决定书，但又于2016年3月29日撤销了前述行政处罚决定书，在其向王多兵发出的告知函中载明“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”等内容。本案一审审理过程中，因涉案土地存在权属不明的问题，经济技术开发区管委会于2018年9月17日向甘州区人民政府提出关于申请确认兔儿坝滩循环经济示范园区土地权属的请示，甘州区人民政府于2018年9月21日作出《关于王克苍占用兔儿坝滩271.03亩土地权属的确权意见》（甘区政发[2018]211号），确认王克苍占用的兔儿坝滩271.03亩土地权属为国有。靖平村委会和王某对该确权意见提起行政诉讼，甘州区人民政府又于2019年2月21日撤销了该土地权属的确权意见，并认定该确权意见撤销后，区政府将依法重新作出处理意见。但甘州区人民政府至今尚未对涉案土地重新作出确权处理决定。上述事实足以说明涉案土地权属存在争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本案不属于人民法院民事案件受案范围。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第三项的规定，经济技术开发区管委会应向人民政府申请解决。依照《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十条规定，裁定如下： 一、撤销甘肃省张掖市甘州区人民法院（2018）甘0702民初7626号民事判决； 二、驳回张掖经济技术开发区管理委员会的起诉。 一审案件受理费70元，退还张掖经济技术开发区管理委员会；上诉人张掖经济技术开发区管理委员会预交的二审案件受理费70元，予以退还。 本裁定为终审裁定。 审判长  袁建银 审判员  杨祝续 审判员  岳小芸 二〇一九年十月八日 书记员  张远远 附【适用法律条文】 《最高人民法院关于适用的解释》 第三百三十条人民法院依照第二审程序审理案件，认为依法不应由人民法院受理的，可以由第二审人民法院直接裁定撤销原裁判，驳回起诉。