河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫08行终201号上诉人（原审被告）修武县自然资源局。住所地：河南省修武县幸福路**。法定代表人韩保田，局长。委托代理人苏亮，该局法制办主任。委托代理人刘喜庆，河南云台律师事务所律师。上诉人（原审被告）焦作市自然资源和规划局。。住所地：焦作市山阳区焦东路**法定代表人钟会学，局长。委托代理人侯海强，该局工作人员。委托代理人史广恒，河南达成律师事务所律师。被上诉人（原审原告）韩满常，男，1953年6月10日出生，汉族，住修武县。委托代理人张元吉，河南剑源律师事务所律师。上诉人修武县自然资源局、上诉人焦作市自然资源和规划局与被上诉人韩满常因行政处罚及行政复议一案，不服河南省焦作市马村区人民法院（2019）豫0804行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人修武县自然资源局委托代理人苏亮、刘喜庆，上诉人焦作市自然资源和规划局委托代理人侯海强、史光恒，被上诉人韩满常的委托代理人、张元吉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2006年，为了加强殡葬基础设施建设，进一步深化殡葬改革工作，修武县民政局要求西村乡民政所在年内建成包括磨石坡村在内的四个公益性墓地试点村。2006年6月18日，修武县西村乡磨石坡村村民委员会与原告韩满常及赵炳银签订了修武县西村乡磨石坡村公益墓地委托管理经营协议书，协议内容为：修武县西村乡磨石坡村村民委员会将磨石坡村公益性墓地委托给原告韩满常及赵炳银对公墓进行经营管理和开发利用，所需费用由原告韩满常及赵炳银自筹自支。……等内容。2018年12月13日至2018年12月17日，修武县自然资源局经过调查，认定从2006年开始，磨石坡村村民韩满常未经县级以上人民政府依法批准，陆续投入资金私自占用磨石坡村集体土地2960平方米建墓地，现已建成。所占土地不符合修武县西村乡土地利用总体规划（2010－2020）。修武县自然资源局于2019年1月8日作出修国土罚决字[2018]第102号行政处罚决定书，决定对原告韩满常作出如下行政处罚：1．责令退还非法占用的2960平方米集体土地，恢复土地原状；2．限15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3．对非法占用的2960平方米土地处以每平方米3元的罚款，合计8880元。原告韩满常不服，向被告焦作市自然资源和规划局申请行政复议，被告焦作市自然资源和规划局于2019年3月28日作出焦自然资复［2019］1号行政复议决定书，决定维持被告修武县自然资源局作出的修国土罚决字［2018］第102号行政处罚决定书。原告韩满常不服，向本院提起行政诉讼，形成纠纷。另查明，原告韩满常及赵炳银与修武县西村乡磨石坡村村民委员会签订修武县西村乡磨石坡村公益墓地委托管理经营协议书后，从2010年起每年陆续向修武县西村乡磨石坡村村民委员会缴纳了数额不等的公墓承包费。原审法院认为，修武县西村乡磨石坡村公益墓地是在2006年按照修武县民政局、西村乡民政所要求所建，从2006年6月18日起，修武县西村乡磨石坡村村民委员会委托原告韩满常及赵炳银对磨石坡村公益墓地进行经营管理和开发利用。上述事实清楚，证据确凿，本院予以认定。本案，从案涉公益墓地的形成原因来看，该公益墓地的建设是受修武县民政局、西村乡民政所要求所建。根据修武县西村乡磨石坡村村民委员会与原告韩满常及赵炳银签订的修武县西村乡磨石坡村公益墓地委托管理经营协议书及本院查明的事实来看，案涉公益墓地主要用于本村村民、本村在外工作人员及老坟在本村已迁出本村户口的人员亡故后的安葬，明显具有公益性，且案涉公益墓地已安葬多名上述亡故人员，故该公益墓地属于修武县西村乡磨石坡村村民委员会所有，原告韩满常作为磨石坡村公益墓地的经营管理者，其在该公益墓地建设墓穴的行为不仅仅是个人行为，也是受修武县西村乡磨石坡村村民委员会委托而实施的行为。从被告修武县自然资源局作出的修国土罚决字［2018］第102号行政处罚决定书认定的事实来看，被告修武县自然资源局认定：从2006年开始，磨石坡村村民韩满常未经县级以上人民政府依法批准，陆续投入资金私自占用磨石坡村集体土地2960平方米建墓地，现已建成。该认定事实与实际事实情况不符，属于主要证据不足，认定事实不清；从修国土罚决字［2018］第102号行政处罚决定书适用的法律、法规来看，被告适用的法律是《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款，而案涉公益墓地所建的情况是：修武县西村乡磨石坡村村民委员会委托原告韩满常及赵炳银对磨石坡村公益墓地进行经营管理和开发利用，且修武县西村乡磨石坡村村民委员会从2010年起每年收取了原告韩满常及赵炳银缴纳的数额不等的公墓承包费，上述情况不符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，该行政处罚决定属于适用法律、法规错误。故对原告韩满常要求撤销被告修武县自然资源局作出的修国土罚决字［2018］第102号行政处罚决定书的请求，本院予以支持。由于被告焦作市自然资源和规划局于作出的焦自然资复［2019］1号行政复议决定书维持了被告修武县自然资源局作出的修国土罚决字［2018］第102号行政处罚决定书，故被告焦作市自然资源和规划局作出行政复议决定的行政行为也存在主要证据不足，认定事实不清，故对原告韩满常要求撤销被告焦作市自然资源和规划局作出的焦自然资复［2019］1号行政复议决定书的请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告修武县自然资源局于2019年1月8日作出修国土罚决字［2018］第102号行政处罚决定书；二、撤销被告焦作市自然资源和规划局于2019年3月28日作出焦自然资复［2019］1号行政复议决定书。案件受理费50元，由被告修武县自然资源局负担。修武县自然资源局上诉请求：依法撤销一审法院（2019)豫0804行初10号行政判决，并维持上诉人的修国土罚决字【2018】第102号行政处罚决定书。事实与理由：1、虽然“磨石坡村公益墓地是按照修武县民政局、西村乡民政所的要求所建”，但根据《中华人民共和国土地管理法》第六十一条“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”的规定，建设公墓用地仍需要经过县级以上人民政府的批准，所以被上诉人未批先用的违法事实是客观存在的。2、磨石坡村民委员会与被上诉人签订合同、收取公墓承包费的行为，只能说明磨石坡村委会许可被上诉人使用土地建设公墓，但由于磨石坡村民委员会没有用地的审批权限，所以无论被上诉人与磨石坡村民委员会之间是委托关系还是承包经营关系，都不能否定被上诉人系违法占地的实际事实行为人，所以上诉人作出的修国土罚决字【2018】第102号行政处罚决定书事实清楚，适用法律准确，请求人民法院依法判如所请。焦作市自然资源和规划局上诉请求：1、依法撤销一审法院（2019)豫0804行初10号行政判决书；2、依法改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：1、一审法院认定被上诉人所建墓地具有公益性质系认定事实错误，被上诉人未经批准违法占用土地事实清楚。被上诉人从2006年开始，未经县级以上人民政府依法批准，陆续投入资金私自占用磨石坡村集体土地2960平方米建墓地，建成后，被上诉人开始对外进行销售。截止到2018年12月25日，共销售墓穴123处，其中对外村村民销售墓穴100处，销售收入达88万元。该事实在修武县民政局向修武县纪委做出的调查报告中予以证实。其次，被上诉人也已经对该处墓地办理了营业执照，登记类型为个体工商户，登记名称为修武县卧龙陵园，经营者为被上诉人本人。从上述事实可以看出，该墓地实际上已经转变为被上诉人的私有财产，丧失了公益性质。一审法院认定该墓地属于公益用地，属于认定事实错误，依法应予以撤销。2、无论该墓地是否具有公益性质，均不影响被上诉人未经批准私自占用土地进行建设违法行为的认定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十一条“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用土地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”的规定。因此建设公募用地仍需经过县级以上人民政府的批准。被上诉人仅仅只与磨石坡村民委员会签订合同，没有经过任何批准便开始动工进行建设，该违法占用土地进行建设的行为足以认定。综上，一审判决认定事实错误，适用法律不当依法应予撤销上诉人作出的行政复议书认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。被上诉人韩满常答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。第一，该公益墓地具有公益性质，该公墓是受修武县民政局修武县西村乡民政所要求所建、所安葬的，绝大多数是本村亡故的村民，没有盈利，完全是公益性质。第二，处罚决定认定事实不清、证据不足，韩满常受村委会委托投资经营管理，该公益墓地所拥有的只是对该公益墓地的经营管理权。所有权人是磨石坡村委会。退一步讲，即使处罚也应当处罚磨石坡村委会，而不是处罚被上诉人，请求法庭驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点为上诉人修武县自然资源局作出的修国土罚决字[2018]第102号处罚决定书和上诉人焦作市自然资源和规划局作出的焦自然资复［2019］1号是否合法，应否予以撤销。从被上诉人韩满常一审提交的修武县民政局修民字[2015]24号、[2016]1号文件可以看出，磨石坡村的卧龙陵园墓地是依照修武县民政局及修武县西村乡民政所的要求在2006年开始修建。磨石坡村委会与被上诉人韩满常签订“修武县西村乡磨石坡村公益墓地委托管理经营协议书”，该协议书约定，“经上级有关机关批准，我村建立村民公益墓地，……一、甲方（磨石坡村委会）委托乙方（韩满常）对公墓进行经营管理和开发利用，所需费用由乙方自收自支……”。同时，修武县民政局于2018年12月25日向修武县纪委出具的“关于磨石坡村公益性墓地违规经营销售墓穴的调查报告”中亦显示“西村乡磨石坡村公益性墓地占地50亩，系该村村委会于2006年6月委托本村村民韩满常、赵炳银二人经营管理……”。结合磨石坡村委会自2010年起收取被上诉人韩满常相关费用的事实，一审认定磨石坡村的卧龙陵园墓地属于磨石坡村委会所有并无不当，本院予以确认。被上诉人韩满常系代表磨石坡村委对公益墓地进行经营管理，即使涉案墓地存在“未经批准”或“对外销售”的情形，因被上诉人韩满常并非该公益墓地的实际所有人，其不属于涉案行政处罚的相对人，上诉人修武县自然资源局作出的修国土罚决字[2018]第102号处罚决定书认定事实错误。上诉人焦作市自然资源和规划局作出的焦自然资复［2019］1号行政复议决定书维持了上述处罚决定书，该复议决定书亦存在认定事实错误的情形。对于二上诉人分别作出的处罚决定书和行政复议决定书，一审予以撤销并无不当，本院予以确认。综上，二上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持；一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人修武县自然资源局、焦作市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  贾文宇审判员  王 森审判员  武丽娟二〇一九年十月十八日书记员  左梦娇