河北省沧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀09行终297号 上诉人（原审被告）沧州市自然资源和规划局，住所地沧州市运河区御河西路**。 法定代表人王金树，局长。 委托代理人常志超，渤海新区分局工作人员。 委托代理人尹建华，河北东方伟业律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）沧州水一方膜科技有限公司，，住所地沧州渤海新区鑫源建材市场**交易楼** 法定代表人张全齐，经理。 委托代理人王荣涛，河北子帅律师事务所律师。 上诉人沧州市自然资源和规划局因国土行政行为一案，不服沧州市运河区人民法院（2018）冀0903行初180号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明,2014年8月1日，原告与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》。2016年3月，原告将水一方膜产业化项目的规划方案和规划图提交至新区审批局请求审批。2018年3月28日向原告送达《闲置土地认定书》，认定该宗土地为闲置土地，闲置原因为土地使用权人原因。2018年6月15日，被告在组织听证后，向原告送达《征缴土地闲置费决定书》。原告不服，起诉至本院。 一审法院认为，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”第三十条规定：“本办法中下列用语的含义:动工开发:依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕;使用桩基的项目，打入所有基础桩;其他项目，地基施工完成三分之一……”。第八条第一款第（六）项规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置:……(六)政府、政府有关部门的其他行为。”本案中原告2015年11月通过竞买方式取得案涉国有工业用地使用权，2016年3月将水一方膜产业化项目的规划方案和规划图提交新区审批局，但未获得沧州渤海新区规划委员会的批准，原告也未能依法取得施工许可证。原告在被告组织的听证会上已向被告说明并举证，认为造成原告土地闲置的原因应属于《闲置土地处置办法》第八条第一款第（六）项规定的“政府、政府有关部门的其他行为”，被告应当予以审核，如情况属实，应依照《闲置土地处置办法》第十二条、第十三条的规定予以处置，被告未予审核，即作出《征缴土地闲置费决定书》，属于事实不清、证据不足，本院不予支持。另，被告对原告作出的《闲置土地认定书》属于过程性行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，本院不予审理。遂判决，撤销被告沧州市国土资源局2018年6月15日作出的沧渤国土闲征[2018]第001号征缴土地闲置费决定。 上诉人沧州市自然资源和规划局上诉请求，撤销一审判决，驳回被上诉人诉讼请求。主要理由：一、原审判决认定事实及适用法律错误，所依证据不足。第一，被上诉人将水一方膜产业化项目的规划方案和规划图提交新区审批局未获批准，系其提供规划方案和规划图不符合相关要求，不能也不应该获得批准，其责任完全在被上诉人方所作规划方案不符合要求，这与《闲置土地处置办法》中“政府、政府有关部门的其他行为”格格不入？第二，判决中对于被上诉人认为造成上地闲置的原因应属于《闲置土地处置办法》规定的“政府、政府有关部门的其他行为”的问题，上诉人已经依法予以审核。审核结果是：1、被上诉人的项目规划方案未经批准，施工许可证不能办理，被上诉人是明知的。2、导致项目一直未能开工建设是由于被上诉人在准备开工时，因为国际经济形势发生剧烈变化，国际油价暴跌，连其他能源价格也大幅降低，致使国内很多相关石化和煤化等用户项目停工或推迟。而该项目生产的产品主要用于石化和煤化等化工产业的大规模污水处理和回用，所以导致该项目一直未能正式开工建设。3、被上诉人在得知其水一方产业化项目的规划方案未获批准后重新修改规划方案，即与沧州市君贡军粮供应有限公司合作建设军民融和军粮粮油食品产业园项目并拟于2018年3月15日前开工建设（以上事实见被上诉人2018年1月25日关于沧州水一方膜科技有限公司仿生膜产业化项目进展情况的说明和2018年2月7日沧州市国土资源局渤海新区分局询问笔录。）以上被上诉人自认及查明的事实足以确认：第一、土地闲置的责任和原因完全在被上诉人一方，与“政府、政府有关部门的其他行为”无关；第二，被上诉人在明知原项目规划设计未被批准后才修改了立项；第三，上诉人对土地闲置的情况进行了认真详细的审核，并在此基础上作出了沧渤国土闲征[2018]第001号征缴土地闲置费决定书。决定书认定事实清楚、证据确实充分，程序合法。 被上诉人沧州水一方膜科技有限公司辩称，1、本案中批准征缴闲置土地费决定书的是渤海新区管委会，批准主体错误。2、被上诉人不能动工的原因是2017年12月3日项目变更为军民融合军粮粮油食品产业园项目后政府不能为被上诉人协调项目的环境污染物排放总量指标，进而不能进行环评审批，也就不能办理施工许可，同时被上诉人未如期动工属于规避投资风险的行为，虽然造成了土地闲置但是是由于管委会的行为导致的。3、上诉人对涉案土地使用权作出的一系列的行为程序违法。按照上诉人的主张被上诉人应在2016年12月31日前开工，但是在2018年6月份尚未开工，在2018年6月15日向被上诉人送达征缴土地闲置费决定书，2016年12月31日至2018年6月15日已长达一年半的时间，而闲置土地办法规定进行征缴闲置费的条件是未动工一年内，所以处罚决定适用法律错误。4、上诉人处罚决定中认定事实错误，被上诉人取得土地使用权后在未取得开工许可的情况下，为了使自己的利益最大化，在涉案土地已经施工，围挡已经建起，同时水电和地下全部施工，道路堆场、办公楼和车间桩基已经施工完毕，已经投资近2000万元，上诉人主张被上诉人未开工建设不符合实际情况。5、根据《闲置土地处置办法》第三十条规定，无论什么行为都是取得施工许可证后，本案中由于上诉人的原因被上诉人该项目环评未审批，开工许可证未办理，所以被上诉人土地闲置的原因在于上诉人方。请求维持原判。 经审理查明，2014年8月1日，原沧州市国土资源局与被上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定的动工日期为2016年12月31日之前。交地日期为2015年11月3日。2018年3月28日，原沧州市国土资源局向被上诉人送达闲置土地认定书，认定该宗土地为闲置土地，闲置原因为土地使用权人原因。2018年5月18日，原沧州市国土资源局组织听证。听证会上，被上诉人提出2016年3月初将水一方膜产业化项目规划图提交至新区审批局进行审批，后了解到审批局于2016年3月中旬作出[2016]6号会议纪要，并提出其提交规划图后没有收到任何口头或者书面的关于该规划图是否可以执行的结论，无法取得施工许可，认为并非被上诉人原因导致无法继续施工。2018年6月15日，原沧州市国土资源作出沧渤国土闲征[2018]第001号征缴土地闲置费决定书：根据《闲置土地处理办法》第十四条的规定，经沧州渤海新区管理委员会批准，对该闲置土地征缴土地闲置费320.2万元。该决定书同日送达被上诉人。 本院认为,《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”第三十条规定：“本办法中下列用语的含义:动工开发:依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕;使用桩基的项目，打入所有基础桩;其他项目，地基施工完成三分之一……”。第八条第一款第（六）项规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置:……(六)政府、政府有关部门的其他行为。”本案中，被上诉人2015年11月取得案涉国有工业用地使用权，2016年3月将水一方膜产业化项目规划提交新区审批局，但未获批准，被上诉人也未能取得施工许可证。被上诉人在上诉人组织的听证会上已向上诉人说明并举证，认为造成被上诉人土地闲置的原因应属于《闲置土地处置办法》第八条第一款第（六）项规定的“政府、政府有关部门的其他行为”，上诉人应当予以审核而未予审核，一审判决认为被诉征缴土地闲置费决定，认定事实不清、证据不足，并无不当。上诉人沧州市自然资源和规划局的上诉理由不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人沧州市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  张春明 审判员  李艳华 审判员  苗萍萍 二〇一九年十月二十二日 书记员  李美玉