河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1284号上诉人(一审被告)中牟县人民政府，住所地中牟县商都大道**。法定代表人楚惠东，县长。委托代理人耿丽下，中牟县人民政府法制办工作人员。委托代理人凌兴高，河南国基律师事务所律师。被上诉人(一审原告)河南利隆发制品有限公司，住所地郑州市中牟县城东工业区。法定代表人黄锡荣，董事长。委托代理人贺俊启，该公司副董事长。委托代理人樊华，河南神龙剑律师事务所律师。一审被告中牟县官渡镇人民政府，住所地中牟县官渡镇人民路**。法定代表人李三，镇长。委托代理人宋宪峰，该政府工作人员。委托代理人凌兴高，河南国基律师事务所律师。河南利隆发制品有限公司（以下简称利隆公司）因要求确认中牟县人民政府、中牟县官渡镇人民政府（以下简称官渡镇政府）拆除其建筑物的行政行为违法一案，中牟县人民政府不服河南省郑州市中级人民法院（2018）豫01行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人中牟县人民政府的委托代理人耿丽下、凌兴高，被上诉人利隆公司的委托代理人贺俊启、樊华，一审被告官渡镇政府的委托代理人宋宪峰、凌兴高，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明，利隆公司于1993年10月8日成立，股东为河南元隆工贸公司、香港旺利实业有限公司。中牟县土地管理局于1998年5月8日出具证明一份，该证明中载明：“我局填发的郑土权字第217号证、牟国用（1993）字第000220号证、牟国用（1993）字第000221号证，是河南利隆发制品有限公司的土地使用证。”利隆公司于1993年12月24日取得了编号（1993）郑城规规管（许）字第36号建设用地规划许可证，后利隆公司开始建造厂房、库房、办公楼等建筑，其中有676.64平方米的房屋取得了牟房权证字第**房屋所有权证，其余房屋未取得房屋所有权证。中牟县政府于2017年9月、10月、12月份分数次将原告建造的无证建筑及原告名下有证房屋予以拆除。一审另查明，中牟县城乡规划局于2017年9月14日对利隆公司发出（牟城规）自拆通字［2017］第060号自行拆除拆除通知书，后于2017年9月19日作出牟城规拆决［2017］第061号违法建设拆除决定书。利隆公司不服中牟县城乡规划局作出的（牟城规）自拆通字［2017］第060号自行拆除拆除通知书，诉至法院，新郑市人民法院作出（2018）豫0184行初20号行政判决，判决确认中牟县城乡规划局2017年9月14日对利隆公司作出的（牟城规）自拆通字［2017］第060号自行拆除拆除通知书违法，二审维持该判决。一审又查明，中牟县国土资源局于2017年11月10日作出的牟国土资文［2017］626号《中牟县国土资源局收回划拨土地使用权决定书》，内容为：一、无偿收回“郑土权字第217号”土地证下国有划拨土地使用权。二、依法对该宗土地地上建筑物及附着物给予适当补偿。利隆公司不服该决定，诉至法院，一审法院作出（2018）豫01行初25号行政判决，判决：一、确认中牟县国土资源局作出的牟国土资文［2017］626号行政处理决定违法。二、责令中牟县国土资源局采取补救措施。利隆公司对中牟县人民政府、官渡镇政府的拆除行为不服，向法院提起诉讼，请求确认其对“牟房权证第**房屋”以及“(2018)豫0184行初20号、(2018)豫01行终654号判决查明的原告所有的4487.49平方米房屋”实施暴力强制拆除的行为违法。一审法院认为，根据双方当事人各自所提交的相关证据，中牟县政府基于贾鲁河综合治理工程项目建设需要而分数次实施拆除利隆公司的无证建筑及有证房屋，利隆公司对中牟县政府的上述拆除房屋行为一并提起本案诉讼，基于司法便民及节约司法资源方面考虑，在本案中一并予以处理并无不当，对中牟县人民政府、官渡镇政府此项答辩意见不予支持。关于中牟县人民政府、官渡镇政府实施拆除利隆公司房屋的行为是否违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，中牟县政府基于贾鲁河综合治理工程项目建设需要而实施拆除利隆公司的房屋，应当依照相关法律规定履行法定程序，但中牟县人民政府拆除利隆公司有证房屋及无证建筑的法律依据均已被确认违法，其主张已依法履行法定程序不能成立，其作出的行政行为不符合《中华人民共和国行政强制法》等相关法律规定，依法应予撤销。但由于涉案房屋已被拆除，不具有可撤销内容，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，应依法确认中牟县政府拆除利隆公司的房屋违法，利隆公司对官渡镇政府的起诉应予驳回。综上，一审判决确认中牟县人民政府拆除利隆公司房屋的行政行为违法。上诉人中牟县人民政府不服一审判决，向本院上诉称，一、本案利隆公司所诉行政行为有两个，一个是官渡镇政府按照中牟县人民政府“责成”要求，依据中牟县城乡规划局行政决定，将案涉违法建筑即钢结构厂房依法拆除；二是中牟县人民政府依法收回国有土地使用权并对地上附着物补偿后对地上附属物即有证房屋实施拆除。被上诉人将由不同行政机关实施的、非同一类型的、适用于不同法律规定的两种行政行为在一个诉讼中提出请求，属于诉讼请求不明确。一审判决置本案具体事实不顾，将两种性质的行政行为“一并处理”，程序明显违法。二、一审认定案涉钢结构厂房被拆除系“基于贾鲁河综合治理工程需要”属于认定事实错误。对该建筑物拆除依据为《中牟县城乡规划局违法建设拆除决定书》及相关移交函，根据规划部门认定，该厂房因未取得建设工程规划许可证擅自建设，且占压河道绿地，属于“依法必须拆除的违法建筑”，故被规划部门依法拆除。该违法建筑也不是普通的无证房屋。三、认定中牟县人民政府对“无证房屋”实施拆除系认定事实错误，根据《城乡规划法》第六十八条规定，规划部门作出责令限期拆除决定后，当事人逾期拒不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。“责成”是一种行政机关内部行为，本案中中牟县人民政府并未作出具体“责成”决定，“责成”行为并不直接作用于被上诉人，具体拆除行为并非中牟县人民政府所实施。四、一审判决直接引用郑州市中级人民法院作出的未生效判决（2018豫01行初25号），认定中牟县国土资源局所作牟国土资文［2017］626号行政处理决定违法，属于证据不足。五、上诉人在一审中提交了所作行政行为的全部程序证据，作为执行依据的行政行为虽被确认为违法但未被撤销，仍应发生法律效力，具有执行力，一审判决以行政行为的依据被确认为违法为由，直接认定执行程序必然违法，属于适用法律错误。综上，一审判决程序违法，认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉。被上诉人利隆公司辩称，一、上诉人于2017年9月、10月、12月先后多次将利隆公司的房屋予以拆除，一审法院一并处理程序合法，并无不当。二、被强拆房屋属于合法建筑，上诉人实施拆除的依据已经先后被法院生效判决确认违法。利隆公司在取得建设用地规划许可证后才开始进行建设，只是部分房屋建成后，未办理产权登记，与违法建筑存在根本不同。此外，该房屋在贾鲁河综合治理工程项目中，已经被上诉人及其职能部门认定为合法房屋，并进行了评估，且向利隆公司出具了拆迁补偿协议。三、即使对违法建筑进行强制拆除，也应履行催告、听取当事人陈述申辩、作出强制执行决定、送达、公告等程序，但上诉人并未履行上述程序，明显程序违法。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。一审被告官渡镇政府的陈述意见与上诉人的上诉意见一致。本院二审查明事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，根据一、二审查明的事实，利隆公司的无证建筑及有证房屋先后被拆除，整体上是为了配合中牟县政府组织开展的贾鲁河综合治理工程项目建设需要，从实现行政管理目标角度考量，中牟县政府也是案涉拆除行为的主导者和所要达到拆除目标的行政管理者，基于此，可以认定中牟县政府是案涉拆除行为的行政责任主体。在拆除利隆公司无证建筑及有证房屋过程中，相关部门虽然以不同的事由和法律依据为实施拆除分别作出了法律文书（行政决定），但本案作出一审判决前，前述法律文书分别被人民法院生效判决确认违法，在此情况下，案涉拆除行为已不具有合法前提。由于涉案房屋已被拆除，不具有可撤销内容，故一审法院判决确认中牟县政府拆除利隆公司房屋行为违法并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人中牟县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 马传贤二〇一九年十月二十九日法官助理王立威书记员王贺霞