安徽省合肥市蜀山区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0104行初155号 原告王超，男，1991年5月25日出生，汉族，住安徽省芜湖市无为县。 被告合肥市经济和信息化局，住所地合肥市东流路100号政务办公楼B座15楼，统一社会信用代码11340100002992920J。 法定代表人程振革，局长。 出庭机关负责人王十朋，合肥市。 委托代理人储湛，安徽众城高昕律师事务所律师。 被告合肥市人民政府,住所地合肥市东流路100号。 法定代表人凌云，市长。 委托代理人杨忠，合肥市司法局复议应诉处工作人员。 原告王超不服被告合肥市经济与信息化局（以下简称市经信局）未给予其人才引进资助和被告合肥市人民政府（以下简称市政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月8日立案，于次日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案。原告王超，被告市经信局党组成员王十朋及委托代理人储湛，被告市政府委托代理人杨忠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告王超诉称，原告于2018年1月进入康宁显示科技（合肥）有限公司，持续在该企业工作至今，理应符合合肥市产业紧缺人才资助资格。但被告市经信局在合肥市产业紧缺人才资助审查的过程中，以原告于2017年7月至12月期间在合肥市有社保缴费记录为由，认为原告未能持续在申报企业工作，故不符合资助条件。实际上，2017年7月至12月期间原告是在外地企业工作，这个期间在合肥的社保缴费记录是由企业代为缴纳，本人并未入职。原告社保中养老保险是从2018年1月开始在合肥市缴纳，但因工伤和失业保险等无法异地转移，故仍显示的是代缴纳企业的信息。同时，被告市经信局发布的《关于开展2018年合肥市产业紧缺人才引进资助申报工作的通知》（合经信企[2018]523号)文件中也明确指出：“本次生活补贴兑现按照实际入职工作时间对紧缺人才进行补贴。” 原告不服向市政府申请行政复议。被告市经信局在行政复议答复中称：“社保缴纳记录是其赴我市企业工作时点的重要依据”、“2017年7月至2018年6月先后在两家企业缴纳社保，其申报材料注明的公司名称是第三家康宁显示科技（合肥）有限公司。不符合有关稳定就业的申报要求。”被告市政府在行政复议决定书中认定：“申请人在2017年7月至2018年6月间，先后在“合肥港合园食品有限公司”，“中智安徽经济技术合作有限公司”缴纳过社会保险，故认定已建立过劳动关系。” 被告市经信局发布的文件规定的申报条件为：“一，2017年6月19日至2018年6月30日来我市企业就业的急需紧缺人才；二，与用人单位签订不少于3年的全职劳动合同并缴纳社保。”原告认为依据《中华人民共和国劳动合同法》规定，劳动关系的建立关键在于是否存在用工关系，双方是否符合用工主体条件，是否有建立用工关系的主观意愿，是否有用工关系的客观表现。缴纳社会保险只是一种具体表现，并非双方就一定存在劳动关系，但也不代表就一定不存在劳动关系，还是应该具体问题具体分析。原告虽在2017年7月至2017年12月由合肥市港合园食品有限公司代为缴纳社保，但并未实际形成劳动关系，且在该期间，原告仍与南京某企业存在合法的劳动关系。因此该期间不能认定原告在合肥市港合园食品有限公司就业。其次，针对被告市经信局和被告市政府所提到，原告在中智安徽经济技术合作有限公司缴纳过社保。原告对此需做出解释说明：中智安徽经济技术合作有限公司为人力资源企业，其受康宁显示科技（合肥）有限公司委托，代理员工社保缴纳工作。实际劳动合同的签订方为康宁显示科技（合肥）有限公司。该公司及其他企业存在相同情况的员工也有已通过被告市经信局的审查。”综上，原告是于2018年1月实际入职合肥企业，符合补贴资格，被告市经信局应兑现产业紧缺人才的补贴。故诉至法院请求判决：撤销被告市经信局不予通过原告享受合肥市产业紧缺人才资助的决定，确认原告符合资助条件；撤销被告市政府作出的合复决（2019）133号行政复议决定。 原告王超提供的证据：1、原告的合肥市社会保险个人参保证明。证明通过养老保险可以看出2017年12月之前属于统筹外转入；2017年7月至2017年12月由合肥港和园食品公司代缴纳社会保险，并未在该公司工作，当时原告是在外地工作；2018年1月至10月是由中智安徽经济技术合作有限公司为康宁显示科技（合肥）有限公司代为缴纳社保。2、合复决（2019）133号行政复议决定书。证明原告符合起诉条件。3、原告与南京德朔实业有限公司签订的劳动合同书、解除劳动合同的证明、原告在南京德朔实业有限公司工作的考勤记录表。证明原告2017年8月1日与南京德朔实业有限公司签订劳动合同，于2017年12月30日解除劳动合同，2017年12月之前原告是在外地工作。4、（2014）深中法劳终字第2891号民事判决书。证明相关案例的劳动关系的认定，原告并未向合肥港和园食品公司提供劳动服务，与其不存在劳动关系。5、原告与康宁显示科技（合肥）有限公司的劳动合同。证明原告与康宁显示科技（合肥）有限公司签订三年劳动合同，自2018年1月8日至2020年1月8日，符合被告市经信局颁发的相关文件条件。 被告市经信局辩称，2017年6月19日，合肥市委、市政府印发合发(2017)17号《关于建设合肥综合性国家科学中心打造创新之都人才工作的意见》，其中要求大力引进产业紧缺人才，在新一代信息技术等产业领域内，支持企业引进产业领军人才、核心团队或技术骨干，每年重点引进3000人左右，符合条件的分期给予每人5万元至10万元生活补助。我市随后制定合人才（2017）7号《合肥市产业紧缺人才引进资助暂行办法》，其中第二条规定资助对象须符合三项基本条件并同时符合其他七项条件之一，有关基本条件包括：近年来我市企业（含非公企业）工作的引进人才，与用人单位签订不少于3年的全职劳动合同并交纳社保等。上述政策目的在于引进人才以促进我市经济和社会的创新发展，只能针对政策出台后的特定期间赴我市企业工作的外来人才，并要求引进人才须与用人单位签订不少于3年的全职劳动合同并缴纳社保。如果不在特定期间赴我市企业工作，或者早前赴我市企业工作并在此特定期间重新择业、跳槽的人员，或者在特定期间赴我市企业工作并在短期内发生重新择业、跳槽的人员，均不属于资助对象，否则不仅违背引进人才的政策初衷，而且会形成鼓励重新择业、跳槽的不当导向或误解。 2018年12月，被告发布合经信企（2018）523号《关于开展2018年合肥市产业紧缺人才引进资助申报工作的通知》中，明确规定申报范围和条件包括“2017年6月19日至2018年6月30日来我市企业就业的急需紧缺人才”以及“与用人单位签订不少于3年的全职劳动合同并缴纳社保”。但是，原告王超在2017年7月至2018年6月间，先后在合肥港合园食品有限公司、中智安徽经济技术合作有限公司缴纳工伤、医疗、失业、养老等社保，不符合上述申报范围和条件。首先，原告自称在2017年7月至12月“在合肥的社保缴费记录是由企业代为缴纳，并未实际入职”，其解释是“为保证失业后有保障”、“为了早点买房”等因素，但是社保缴纳记录是判断其赴我市企业工作时点的重要依据，适用于全体申报人员，仅凭原告的解释说明，被告无权对其社保缴纳记录作出实质性的审查、得出与众不同的判断；原告出于其他个人目的在我市缴纳社保，并不能约束被告的工作，若因此给原告造成不利影响，也应当由原告自行负责。其次，原告的有关申报材料注明其“参保日期”为2017年7月，且在2017年7月至2018年6月间先后在两家企业缴纳社保，其申报材料注明的“公司名称”为第三家康宁显示科技（合肥）有限公司，2019年4月公示时，原告在中智安徽经济技术合作有限公司缴纳社保，不符合有关稳定就业的申报要求。综上所述，有关人才引进资助对象虽经申报和公示，但是鉴于原告存在的上述情形，被告认定其不符合人才引进资助条件是符合政策规定的，原告要求确认其符合资助条件的诉讼请求不能成立。 另外，在政策实施过程中，被告应当掌握客观适当的标准或界限，以便此项政策公平地惠及相关企业和人员。劳动部发(2005)12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》规定“用人单位未与劳动者签订劳动合同，认定双方存在劳动关系时可参照下列凭证：（1）工资支付凭证或记录、缴纳各项社会保险费的记录”。被告认为，缴纳社保应以真实合法的劳动关系为前提，缴纳社保记录是证明劳动关系的充分证明。原告诉称的劳动关系与社保记录不符，不足以否定社保记录反映的劳动关系。而且，人才引进政策强调“与用人单位签订不少于3年的全职劳动合同并交纳社保”的稳定就业，原告诉称的劳动关系与数家不同企业的社保记录不符，也不能由原告自行解释来否定社保记录反映的劳动关系。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 另外，人才引进工作是一项典型的政策性工作，不是行政法意义上的“法定职责”。是否属于行政诉讼法受案范围，法院应予考量。 被告市经信局提供的证据、依据：1、原合肥市经济和信息化委员会《关于开展2018年合肥市产业紧缺人才引进资助申报工作的通知》。2、申请人申请情况系统后台截图。3、产业紧缺人才引进资助评审会议签到簿。4、关于合肥市产业紧缺人才生活补助复核认定工作的会议纪要。证据1至4证明产业紧缺人才申报程序合法合规，其中评审会议参加单位由市人才办、市人社局等单位，并接受市纪委监委驻局纪检组监督，申请人提供的材料也经过了人力资源和社会保障局的审查甄别。 相关政策依据：《中共合肥市委、合肥市人民政府关于建设合肥市综合性国家科学中心打造创新之都人才工作的意见》（合发[2017]17号）、《关于印发等三个文件的通知》。 被告市政府辩称，被告作出的行政复议决定的程序合法。2019年6月3日，被告市政府收到原告的行政复议申请，其对被告市经信局审查不通过其享受2018年合肥市产业紧缺人才资助不服，请求责令被告市经信局重新审查。经审查，认为符合《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，依法予以受理。6月5日，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，向市经信局送达提出答复通知书，要求其在收到行政复议申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请作出书面答复并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年6月14日，市经信局作出行政复议答复书，并提交了有关材料。2019年7月8日，被告通过书面审查，在查明事实的基础上，作出了合复决（2019）133号行政复议决定，维持了被告市经信局的审查结果，并于2019年7月11日送达原告的被告市经信局。以上行为符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定。综上，被告作出的复议决定程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告市政府提供的证据：1、行政复议申请书。证明原告提起行政复议的事实。2、合答复（2019）133号提出答复通知书及送达回证。证明被告于收到复议申请之日起七日内将副本送达至被告市经信局，要求其自收到副本之日起十日内提出书面答复并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。3、行政复议答复书及证据目录。证明市经信局收到之日起十日内提出书面答复并提交了有关材料。4、合复决（2019）133号行政复议决定书及送达回执。证明市政府及时作出行政复议决定，符合相关法律规定。 经庭审质证，原告对被告市经信局提供的证据认为未能反映如何进行审核，且2019年4月4日发放补贴的名单中有原告，之后却未发放。原告对被告市政府提供的证据证明其复议程序合法无异议，但认为其复议决定错误。 两被告对原告所举证据的质证意见：参保证明可以反映2017年7月以后原告缴纳社保证明涉及三家公司，明显不符合政策文件的规定，原告解释未与前两家公司建立真实劳动关系，被告无职责审查原告与其他两家公司是否存在劳动关系；原告与南京德朔实业有限公司签订的劳动合同和解除劳动合同不是被告政策审核性要件，被告的审核内容是外来人员在合肥的就业时间；案例就本案而言无参考价值；原告和康宁显示科技（合肥）有限公司的劳动合同与参保证明是相矛盾的。 本院对上述证据认证如下：被告市经信局提供的证据可以证明紧缺人才引进资助的政策依据及具体要求，予以认定。被告市政府提供的证据可以证明行政复议的程序和结果，予以认定。原告的参保证明可以证明原告的社保参保情况，予以认定；原告提供的劳动合同、解除劳动合同证明不能否定其参保的相关事实，不能证明被告审核结果错误，不予认定；原告提供的案例与本案无关联性，不予认定。 经审理查明，2018年12月，市经信局印发《关于开展2018年合肥市产业紧缺人才引进资助申报工作的通知》（合经信企[2018]523号），要求有关企业进行2018年合肥市产业紧缺人才引进资助申报。该通知中规定：申报范围限定在“2017年6月19日至2018年6月30日来我市企业就业的急需紧缺人才”，同时申报条件要求“与用人单位签订不少于3年的全职劳动合同并缴纳社保。” 康宁显示科技（合肥）有限公司将王超作为引进人才进行了申报。市经信局经审查认为王超在2017年7月至2018年6月间，先后在合肥港合园食品有限公司、中智安徽经济技术合作有限公司缴纳过工伤、医疗、失业、养老等社保，不符合申报范围和条件。 原告不服向市政府申请行政复议。市政府受理后于2019年6月5日通知市经信局进行答复。市经信局于2019年6月14日提交答复书及证据材料。市政府经复议认为：企业为工作人员缴纳社会保险是以双方建立了劳动关系为前提的，王超在2017年7月至2018年6月间，先后在合肥港合园食品有限公司、中智安徽经济技术合作有限公司缴纳过工伤、医疗、失业、养老等社保，从法律上说，王超已和合肥港合园食品有限公司、中智安徽经济技术合作有限公司建立过劳动关系，即使王超实际并未在这两家公司工作及领取其他报酬，也不能否定这一关系。在“入职时间”问题上，市经信局依据“法律标准”，而非“实际标准”，对此予以支持。二、通览《关于建设合肥综合性国家科学中心打造创新之都人才工作的意见》（合发[2017]17号）、《合肥市产业紧缺人才引进资助暂行办法》（合人才[2017]7号）及《关于开展2018年合肥市产业紧缺人才引进资助申报工作的通知》（合经信企[2018]523号），所谓“引进人才”，只指相关人才在特定的时间段从合肥之外的地区首次到合肥市的相关企业工作。如果相关人才已经在合肥工作，只不过是从一家企业跳槽到另一家企业，则不符合“引进人才”的界定。王超在康宁显示科技（合肥）有限公司工作前，已经和合肥市的相关企业建立了劳动关系，市经信局认定其不符合资助条件，予以支持。被告市政府于2019年7月8日作出行政复议决定，维持市经信局作出的审查结果。于2019年7月11日向双方邮寄送达。原告不服在起诉期限内向法院提起行政诉讼。 本院认为，关于本案被诉的人才引进资助行为是否属于行政诉讼受案范围。人才引进资助行为应属行政奖励。行政奖励是行政机关基于行政管理的目的，奖励公民、法人或者其他组织的行为。符合条件的人有权要求行政机关给予奖励，依承诺给予奖励也是行政机关的义务。基于此发生的争议，相对人可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”，提起行政诉讼。 本案争议的焦点是原告王超是否符合人才引进资助的条件。此次人才引进资助工作的直接依据和标准源于《关于开展2018年合肥市产业紧缺人才引进资助申报工作的通知》。该通知中规定：申报范围限定在“2017年6月19日-2018年6月30日来我市企业就业的急需紧缺人才”，同时申报条件要求“与用人单位签订不少于3年的全职劳动合同并缴纳社保。”原告的社保记录显示其在2017年7月至2018年6月间先后在合肥港合园食品有限公司、中智安徽经济技术合作有限公司缴纳过工伤、医疗、失业、养老等社保。被告据此认定原告不符合资助条件，并无不当。 关于原告提出的未实际入职和代缴社保的问题。本院认为资格条件的设定应明确、具体且可以统一裁量尺度，被告根据文件规定，采用劳动合同与社保记录结合的方式认定劳动关系是符合劳动和社会保障法律规定的普遍标准。而原告诉称的情形属例外情形，如果赋予被告对例外情形的审查、准入权利，又会引起裁量尺度不一的问题。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王超的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王超负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 长  解明霞 人民陪审员  闫 明 人民陪审员  周 雷 二〇一九年十月二十八日 书 记 员  程宝玥 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。