浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙04行终227号上诉人（原审原告）刘敏，女，汉族,1986年4月26日出生，住平湖市。委托诉讼代理人伍越群，男，汉族，1987年10月20日出生，住上海市长宁区。系刘敏丈夫。被上诉人（原审被告）平湖市人民政府当湖街道办事处，住所地平湖市当湖街道东湖大道**。法定代表人金一，主任。委托诉讼代理人侯平，浙江天卓律师事务所律师。原审第三人平湖市当湖街道虹霓村村民委员会，住，住所地平湖市当湖街道虹霓村虹宾路西侧/div>法定代表人金龙华，主任。委托诉讼代理人丁爱中，平湖市当湖法律服务所法律工作者。上诉人刘敏因不履行法定职责一案，不服嘉善县人民法院于2019年7月1日作出的（2019）浙0421行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年7月22日受理后，依法组成合议庭,对本案进行审理。原审经审理查明，刘敏于2018年6月6日向平湖当湖街道办事处虹霓村村民委员会（以下简称虹霓村村委会）提交了建房用地申请。刘敏认为虹霓村村委会未按照《平湖农民建房用地管理办法》第十四条进行讨论及公示，于2018年7月29日向平湖市人民政府当湖街道办事处（以下简称当湖街道办事处）邮寄了《责令改正申请》，请求当湖街道办事处责令虹霓村村委会限期对刘敏的建房申请按照《平湖农民建房用地管理办法》作出处理，并签署意见。当湖街道办事处于2018年7月30日收到上述材料，未作答复。2019年1月25日，刘敏向平湖市人民政府申请行政复议，请求责令当湖街道办事处对刘敏于2018年7月29日提交的《责令改正申请》履行法定职责。2019年3月2日，平湖市人民政府作出平政复字〔2019〕5号行政复议决定，决定根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，驳回刘敏的行政复议申请，现行政复议决定已生效。该行政复议决定认为：“根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款规定：‘公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第八项、第九项、第十项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。’以及《中华人民共和国行政复议法》第九条规定‘公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请……’因此，本案中申请人的行政复议申请期限应从被申请人收到申请满60日起计算，即被申请人于2018年7月30日收到申请人的《责令改正申请书》，申请人若对被申请人的不答复行为不服提出行政复议申请，应于2018年11月28日前提出，其于2019年1月25日向本机关提出行政复议申请，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的申请期限。另，根据《平湖市农民建房用地管理办法》（市政府令第57号）第十四条规定：‘农民建房按个人申请、村级审查、镇街道审批（委托）、市管农转用的审批模式，实行审批程序公开、申请条件公开、建房名单公开、审批结果公开的审批制度……’由此可知，申请人是否符合建房条件需经虹霓村村委会讨论决定，村委会作出同意决定后，由村委会签署意见上报镇、街道，由镇、街道组织联审，被申请人不具有直接对农村村民建房住宅用地审批的职权。申请人认为虹霓村村委会对其建房用地申请未签署任何书面意见，而向被申请人递交《责令改正申请》的行为，系要求被申请人对下属村委会进行监督，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围。”原审认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，刘敏认为虹霓村村委会未对其建房申请作出处理，遂于2018年7月29日向当湖街道办事处邮寄了《责令改正申请》，请求当湖街道办事处责令虹霓村村委会限期对刘敏提出的建房申请按照《平湖农民建房用地管理办法》作出处理，并签署意见。因当湖街道办事处未作出答复，刘敏于2019年1月25日向平湖市人民政府申请行政复议，平湖市人民政府已作出平政复字〔2019〕5号行政复议决定，认为刘敏的行政复议申请已超过法定的复议申请期限、且请求当湖街道办事处对下属村委会进行监督，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围，驳回刘敏的行政复议申请。刘敏在平湖市人民政府已作出行政复议决定，且行政复议决定已生效的情况下，又于2019年3月提起行政诉讼，再次提出相同的诉请，属于重复起诉，依法应裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项之规定，裁定驳回刘敏的起诉。上诉人刘敏上诉称，上诉人于2018年6月6日向虹霓村村委会递交了宅基地审批申请书，虹霓村村委会未履行法定职责。之后，上诉人向当湖街道办事处邮寄了责令改正申请书，当湖街道办事处于2018年7月30日收到申请，在60日内未履行法定职责。上诉人向平湖市人民政府申请行政复议，平湖市人民政府以超过复议期限和不属于受案范围为由驳回了上诉人的复议申请。嘉善县人民法院以重复起诉为由，驳回了上诉人的起诉。上诉人认为嘉善县人民法院的裁定适用法律错误，因为平湖市人民政府的行政复议决定并未对上诉人的复议请求进行实体审查，属于因不符合受理条件驳回。复议决定认为上诉人申请复议超过复议期限符合法律规定，但上诉人向法院起诉，并不属于司法解释规定的重复起诉情形，原审以重复起诉为由驳回上诉人的起诉错误，请求撤销原审裁定，发回重审或依法改判。被上诉人当湖街道办事处辩称，2018年8月上诉人提起行政诉讼，要求撤销被上诉人针对其咨询作出的答复，被嘉善县人民法院裁定驳回起诉，该裁定已经生效。2019年1月25日上诉人又向平湖市人民政府申请行政复议，要求对其提交的责令改正申请履行法定职责，平湖市人民政府作出了行政复议决定，驳回了上诉人的复议申请。平湖市人民政府作出行政复议决定后，上诉人再次提起相同的诉讼请求，属于重复起诉。更何况，虹霓村村委会已经明确告知上诉人不符合批地建房的条件，对其要求批地建房的申请已经作出处理，上诉人再次要求虹霓村村委会作出处理意见，也属于重复起诉。被上诉人作为乡、镇人民政府没有责令村民委员会作出相关事项的法定职责。《村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、帮助和支持，但是不得干预依法属于村民委员会自治范围的事项。结合《平湖农民建房用地管理办法》的规定，申请建房的应当向村民委员会申请，村民委员会对建房申请进行集体讨论，认为符合建房条件的，即在村公示栏中公示10天，因此，农村建房申请应当由村民委员会先行讨论，对符合条件的予以公示，公示期满后上报镇、街道。上诉人是否符合批地建房条件，需经虹霓村村委会讨论决定，被上诉人无权干涉或者责令村民委员会作出决定或签署意见。根据最高人民法院《关于适用的解释》规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于行政诉讼受案范围。上诉人提起本案诉讼超过起诉期限，上诉人于2018年7月29日向当湖街道办事处提交责令改正申请书，2018年8月6日向嘉善县人民法院起诉要求被上诉人对其建房申请作出审批。上诉人提起行政诉讼的行为表明其已经知道被上诉人没有作出责令改正行为，其提起行政诉讼最迟应当在2019年2月6日之前起诉，上诉人的起诉已经超过起诉期限，请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人虹霓村村委会未提交书面陈述意见。经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。本院认为，上诉人刘敏于2018年6月6日向虹霓村村委会提交建房用地申请，因认为虹霓村村委会未对其申请作出处理决定，向当湖街道办事处提交《责令改正申请书》，要求当湖街道办事处责令虹霓村村委会限期对上诉人的建房申请作出处理，并签署意见。由于当湖街道办事处未作出答复，上诉人向平湖市人民政府申请行政复议，要求责令当湖街道办事处履行法定职责。后平湖市人民政府以刘敏申请行政复议超过复议期限、不属于行政复议受案范围为由驳回了刘敏的复议申请。之后，刘敏提起本案诉讼，要求责令当湖街道办事处对其提交的责令改正申请履行法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关维持原行政行为的，作出原行政行为和行政机关和复议机关是共同被告。复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。最高人民法院《关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。因此，复议机关以不符合受理条件驳回当事人复议申请的，不属于复议机关维持原行政行为的情形，当事人可以选择对原行政行为或复议决定提起行政诉讼。本案中，刘敏选择就当湖街道办事处收到其责令改正申请未履行法定职责的行为提起行政诉讼，符合法律规定。根据最高人民法院《关于适用的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合后诉与前诉当事人、诉讼标的相同、诉讼请求相同或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含等条件的，构成重复起诉。本案中，刘敏并未就当湖街道办事处收到责令改正申请后未履行职责的行为提起过诉讼，因此不构成重复起诉，原审以重复起诉为由驳回刘敏的起诉，适用法律错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院《关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销嘉善县人民法院（2019）浙0421行初19号行政裁定；二、本案指令嘉善县人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  金富祥审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一九年十月二十二日法官助理李平书记员俞连芳