广东省兴宁市人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1481行初110号原告：刘世礼，男，1973年6月15日出生，汉族，住址：广东省中山市。原告：刘世念，男，1971年6月9日出生，汉族，住址：广州市东山区。原告：刘妙琼，女，1976年1月28日出生，汉族，住址：广东省大埔县。委托代理人：刘瑾玮，男，广东铭兴律师事务所律师。委托代理人：陈路芳，男，广东铭兴律师事务所实习律师。被告：大埔县自然资源局（以下简称大埔资源局），统一社会信用代码：114414220072177636，地址：广东省梅州市大埔县湖寮镇内环西路**。法定代表人：刘汉华，男，职务：局长。委托代理人：郭亮峰，男，该局工作人员。委托代理人：谢洪文，女，广东粤梅律师事务所律师。第三人：大埔县青溪镇溪口村村民委员会（以下简称溪口村委会）。地址：大埔县青溪镇溪口村。法定代表人：范利桥，男，该村委会主任。原告刘世礼、刘世念、刘妙琼不服大埔县资源局2019年4月8日作出的《自然资源行政处罚决定书》，于2019年5月7日向本院提起行政撤销诉讼。本院受理后，于2019年5月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭，追加了溪口村委会为本案第三人参加诉讼，于2019年7月10日公开开庭审理了本案。原告刘世礼及其委托代理人刘瑾玮、陈路芳、被告委托代理人郭亮峰、谢洪文到庭参加诉讼，第三人经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告大埔资源局根据群众的举报，对三原告未经审批建设的房屋及附属设施进行立案查处后，于2019年4月8日作出埔自然资执法（罚）字〔2019〕第16号《自然资源行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），三原告不服该处罚决定，于2019年5月7日向本院提起行政撤销诉讼，要求判如所请。原告诉称：被告于2019年4月8日作出的涉案《处罚决定书》违法、错误，应予以撤销。具体理由如下：一、被告认定刘世礼、刘世念、刘妙琼未经批准在青溪镇溪口村××自然村占用土地504.4平方米，其中占用水田304.2平方米兴建围墙、石坎、门坪等建构筑物和其他设施错误。1、涉案的房屋及其附属设施所有权人为巫某。为解决一家五口的居住问题，三原告的母亲巫某与丈夫刘亦铙（2008年7月逝世）特向当时的青溪公社溪口大队申请位于高丰村庵角斜山脚的荒坡作为宅基地，经大队批准，建筑的土瓦楼房。2007年初，父母考虑到年久失修的土瓦结构的祖屋有安全隐患而在原址进行危房改造，于2007年底建成占地面积约90平方米的两层钢筋水泥房，延用至今仍未及时办理房屋产权证，在当地是普通现象。2、2013年，为落实国家村村户户通水泥的政策，考虑到年迈的母亲巫某出行不便，独自在家不安全，经母亲提议并主持组织，兄弟姐妹孝顺母亲出资，构筑围墙，修筑道路。3、父亲刘亦铙在2008年7月逝世，家里并未进行分家析产和遗产继承，依然由母亲巫某当家作主，所有财产由母亲巫某拥有。4、原告刘世念和刘世礼兄弟俩分别于1991年和1993年参加高考，被大学录取的当年7月份户口就迁出大埔县青溪镇溪口村委会。原告刘妙琼亦于2000年外嫁到茶阳镇角庵自宜村，三原告均不属于房屋的所有人和产权人。综上事实，被告认定刘世礼、刘世念、刘妙琼违法，对象主体明显错误。（以上事实巫某已在听证阶段出庭作了充分说明）二、被告认定涉案房屋及其附属设施未经批准占用土地504.4平方米错误。1、房屋的构筑是经当时的大队批准，符合当时的宅基地申请、批准、使用政策，只是后来未完善办证相关手续。2、由于房屋门前是荒坡，土质疏松，一旦遇到山水、雨水，极易造成滑坡及水土流失等地质灾害，危及房屋的安全，影响村公路的正常通行。为了保障自身的居住安全，实施砌石坎、筑围墙，实施门坪硬底化等必要的自救防护措施，清除安全隐患，属合理使用，对社会有益无害，不存在占有行为。三、被告认定涉案房屋及附属设施占用水田（即耕地）304.2平方米是子虚乌有的事，毫无事实根据，有捏造事实之嫌。1、被告违背实事求是的工作原则，本经充分调查，现场勘测，充分听取当事人的陈述，武断错误的通过先入为主的方式，只根据大埔县国土资源测绘队在2018年12月绘制的图纸，作出与客观事实明显相反的认定。2、原告刘世礼、刘世念在听证阶段提交证据一至证据四照片，足以证明涉案房屋及附属设施所占土地均为荒坡，根本不存在耕地之说。3、原告刘世礼、刘世念在听证阶段提交的补充证据一，证据二《农村土地承包合同》，足以证明涉案房屋及附属设施并未占用耕地。四、被告工作人员在执法过程存在以下严重程序违法行为。1、被告在2019年1月8日向刘世念，刘世礼发出《调查函》，刘世念，刘世礼在规定期内向被告作出了书面回复和说明，但在听证过程中，调查人隐瞒该资料，无视三原告的陈述和申辩；2、三原告多次向被告举报范凯亨的违法行为，被告执法人员不但不处理，反而到三原告家属家里对三原告的家属进行威胁恐吓。五、被告作出的行政处罚适用法律错误。1、涉案建设的房屋及附属设施，利用的是荒地而非耕地；2、涉案建筑的房屋及附属设施，不存在农用地转为建设用地的情况；3、三原告的母亲只有一处宅基地，符合政策和法律规定；4、三原告出资的行为和三原告母亲建设涉案的房屋及附属设施不存在违法性，不具有处罚性。综上所述，恳请贵院依法支持原告的全部诉讼请求，以维护当事人的合法权益，以维护法律的公正实施。原告向本院提供证据有：1、《处罚决定书》，证明被告对原告作出的行政处罚行为；2、原土木老屋照片，证明原土木老屋拆除前门前土地利用状况；3、新建钢筋水泥房完工后照片，证明2014年续建门楼、砌石坎、筑围栏，门坪硬底化前土地利用状况均为荒坡地，原土地并无农田；4、2014年砌石坎、筑围栏施工时照片，证明砌石坎、筑围栏的所占用地为荒坡地，并未占用农田；5、2014年砌石坎、筑围栏完工后照片，证明2014年续建门楼、砌石坎、筑围栏，门坪硬底化并未占用农田；6、《农村土地承包合同》（刘亦铙），证明所有的农田均有相应的农村土地承包人及承包合同，被告认定占用农田没有理由；7、《农村土地承包合同》（刘亦生），证明巫某所有的案涉房产周围并无刘亦生承包的农田，被告认定占用农田无事实根据。原告庭审中补充提交了六份证据：1、调查函、回复和说明及邮寄回执、2、埔国土资源执法（告）字〔2019〕第12号陈述申辩书及邮寄回执、3、原告听证阶段提交的证据目录、4、代理词和邮单，以上证据证明被告剥夺了原告的陈述申辩权，程序违法；5、视频一份，证明被告工作人员存在暴力执法行为，处罚程序违法；6、通话记录及短信记录截屏，证明原告多次要求被告依法定程序调查，但被告置之不理，因此被告处罚程序违法。被告大埔资源局辩称，一、被告2019年4月8日作出的涉案《处罚决定书》证据确凿充分，适用法律正确、程序合法，是正确有效的。被告接受群众举报，反映原告刘世礼、刘世念未经批准违规搭建房屋和附属设施，请求处理。被告接报后，于2018年11月30日立案调查，通过走访当地群众、村委，询问原告兄妹，制作相关笔录，进行现场勘测、拍照等调查取证工作，并依申请举证听证。根据调查证据进行分析，认为涉案违法占地建设案违法主体认定准确、违法行为事实存在，证据合法充分、定性准确，故于2019年4月8日作出涉案《处罚决定书》并向原告送达。二、被告认定原告刘世礼、刘世念、刘妙琼三兄妹于2007年开始在青溪镇溪口村××自然村××94.05平方米土地进行老屋改建，于2014年未经批准擅自占用土地504.4平方米建设房屋相关附属设施，包括砌石坎、筑围墙（栏）、实施门坪硬底化等，其中占用农用地304.02平方米，是事实清楚的。三、被告认定原告构成违法行为的证据有相关的询问笔录、大埔县国土资源局测绘队测绘的有关资料图纸及成果依据说明予以证明。本案违法行为实施人是原告刘世礼、刘世念、刘妙琼三兄妹。上述证据可以充分证实刘世礼、刘世念、刘妙琼三兄妹于2014年未经批准擅自占用土地504.4平方米建设房屋相关附属设施，包括砌石坎、筑围墙（栏）、实施门坪硬底化等，其中占用农用地304.02平方米的事实。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第36条、第44条、第76条规定，对原告作出涉案《处罚决定书》，证据确凿充分，适用法律正确、程序合法，是正确有效的。四、针对原告向人民法院提交的《行政诉讼状》中列举的事项，被告认为：从立案之日起至今原告均未向被告提供任何有关建房及建设附属设施的相关批准文件或证据材料。且原告在2018年3月9日向被告申请听证，被告已按法定程序于2019年3月27日举行听证，在听证会上被告已对原告诉状中的诉请及所列举的事项，已进行详细解答。另外，对于原告申请的证人巫某，其在听证会上所述证言，因巫某是三当事人的母亲，属直系亲属关系，其所述证言与案件处理结果有利害关系，因此，巫某的证言不予采信。综上，被告2019年4月8日作出的涉案《处罚决定书》证据确凿充分，适用法律正确、程序合法，是正确有效的。原告提出的诉讼请求依法无据。请求法院依法维持被告作出的行政处罚决定，驳回原告的诉讼请求。被告向本院提供的证据有：1、群众来电举报、投诉信、2、国土资源违法案件立案呈批表，证明案件来源于群众投诉举报；3、溪口村委会《关于刘世念、刘世礼占地建房情况说明》、4、询问笔录及身份证复印件、户籍证明、5、勘测定界技术说明、6、大埔县青溪镇刘世念、刘世礼、刘妙琼违法占地现状图、7、大埔县青溪镇刘世念、刘世礼、刘妙琼违法占地土地利用现状图、8、大埔县青溪镇刘世念、刘世礼、刘妙琼违法占地影像图、9、大埔县青溪镇刘世念、刘世礼、刘妙琼房屋相片，以上证据证明原告违法占地建筑房屋附属设施的事实；10、国土资源行政处罚听证告知书、11、EMS邮寄快递单、12、申请书（听证）、13、自然资源行政处罚听证通知书、14、EMS邮寄快递单、15、听证会公告、16、听证笔录、17、行政处罚听证报告、18、自然资源行政处罚决定书、19、EMS邮寄快递单，以上证据证明被告办案程序合法。第三人未提交书面陈述意见，亦未提交相关书面证据，但向本院提交了一份《说明》，说明其于2018年12月19日出具的《关于刘世念、刘世礼占地建房情况说明》是真实有效的。经庭审质证，各方当事人对证据作如下质证意见：被告对原告证据的质证意见如下：对证据1的三性无异议；对证据2、3，三性有异议，无法证明照片中的土地就是涉案土地；对证据4、5的三性无法确认，假设其是涉案土地的话，也刚好证明原告破坏耕地、筑围栏、砌石坎的违法事实；对证据6、7，三性不予确认，不是涉案土地的承包合同，与本案无关。对补充证据1、2的三性无法确认，认为属于原告的单方个人行为，原告的陈述、说明、申辩仅供参考，被告是根据事实和调查的结果作出处罚决定的；对补充证据3、4，三性不予认可，被告的听证程序跟法庭的审理程序是类似的，对有书面材料的，可以根据书面材料予以审核，根据事实和争议焦点进行听证，听证程序合法合规且听证程序中的证据，都是由原告提供并由原告举证、质证，被告不存在隐瞒证据的情况；对补充证据5，认为被告不存在有任何恐吓的行为，是依法执行公务；对补充证据6的三性不予认可，被告是按法定程序依法执行公务，不存在原告所述的情形。原告对被告证据的质证意见如下：对证据1，认为时间存在涂改，在听证程序中没有出示，涉嫌伪造，范凯亨的请求报告在听证阶段也没有出示，程序违法；对证据2，原告发现受理日期被告进行了涂改，因为在听证程序中是没有涂改校对章的，在本案中举报日期是2018年11月27日，受理日期是同日，在另外一个案件（2019）粤1481行初59号，当事人实名举报时间为2018年6月19日，受理日期是2018年11月30日，同样的举报，为何受理时间相差甚远，原告认为被告有包庇范凯亨之嫌，甚至有伙同范凯亨打击报复举报人之嫌；对证据3，认为存在前后矛盾，三性不予认定，只有村委盖章，没有负责人的签名，形式要件存在瑕疵，从内容上看，刘世念、刘世礼因考上大学，户口已经迁出了这个村的事实，第二段中记载与客观事实不符，刘世念、刘世礼根本没有参与拆除老屋的任何行为，老屋的重建，是由刘世念、刘世礼父母所为，记载2014年前后的内容也与事实不符，体现为三原告的父亲在2008年去世后，并未对遗产进行继承、分割，依然由三原告的母亲掌管和完善相应设施的建设，与三原告无关；对证据4，认为原告的出资行为不等于有违法行为，范利桥的说明可以证实土地为宅基地，在土地置换时，得到了村委会的同意，两份笔录的记载时间是重合的，询问人也是一致的，说明存在同时对两证人进行询问，不符合法律的规定，询问笔录也证明土地不是耕地，如是则必须有土地承包合同，但案件中没有证据可以证实；对证据5、6，三性不予确认，被告首先认定三原告已经违法，属于先入为主，程序违法，现状图同样存在先入为主，程序违法，在听证时，并未有刘妙琼的名字，提交给法院的证据时加上的；对证据7《利用现状图》，被告同样存在先入为主，程序违法，在听证时，并未有刘妙琼的名字，提交给法院的证据时加上的，且在听证时也没有公章，在法院起诉后才加盖的，程序违法；对证据8《影像图》，被告同样存在先入为主，程序违法。在听证时，并未有刘妙琼的名字，提交给法院的证据时加上的，且在听证时也没有公章，在法院起诉后才加盖的，因此程序违法；对证据9，真实性、合法性确认，但不确认关联性，房屋是2007年建成；对证据10的真实性、合法性认可，对关联性不认可，三原告应报告的《调查函》作出了相应的回复，但被告无视原告的陈述和申辩；对证据11-15的三性予以认可；对证据16的真实性认可，对合法性、关联性不予认可；对证据17的真实性认可，但认为相反证明了被告未能依法纠错，滥用职权，枉法处罚；对证据18、19的真实性认可，认为也反而可以证明被告滥用职权，处罚错误。原告对第三人提供的《说明》的质证意见如下：涉案房屋不是三原告所建，但《说明》却说真实有效，明显存在矛盾。被告对第三人提供的《说明》的质证意见如下：对该《说明》没有异议，被告没有收到原告提供的任何有关土地建房审批手续和相关用地的合法审批手续。经庭审质证，排除不具有关联性的证据材料，本院对原告、被告及第三人提供的证据材料符合关联性、合法性和真实性的证据，作为认定本案事实的依据。经审理查明：原告刘世礼、刘世念、刘妙琼是大埔县青溪镇溪口村高陂坑村民巫某、刘亦铙（2008年7月间去世）的子女。刘世念、刘世礼兄弟二人大学毕业后分别生活工作落户于广东省广州市、中山市，刘妙琼则出嫁至茶阳镇角庵。巫某、刘亦铙夫妻早年在青溪镇溪口村高陂坑建有50-60平方米的土木老屋。2007年间，原告兄妹三人经商量，未经报建审批共同出资将父母所建的老屋进行了拆除后，重新建成一栋面积为94.05平方米的二层楼房。2014年间，原告兄妹通过与村民置换、转让等方式获得土地后，继续共同出资进行完善新建房屋的配套设施，续建门楼，砌石坎，筑围栏，铺设入户水泥路，完善实施门坪硬底化等建设行为。2018年11月27日，原大埔县国土资源局因接同村村民实名举报，被告对该举报受理立案后，经调查询问、实地勘查测绘，并进行了听证，认为三原告的建设行为构成非法占用土地。于2019年4月8日，对三原告作出涉案《处罚决定书》，认定三原告于2014年开始，未经批准在青溪镇溪口村××自然村占用土地504.4㎡用于建设房屋和相关附属设施，其中占用农用地304.02㎡用于砌石坎、筑围墙（栏）、实施门坪硬底化，其三人行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，决定责令三原告退还非法占用的304.02㎡农用地，限期拆除在非法占用土地上兴建的围墙（栏）、石坎、硬底化门坪等建筑物，恢复土地原状。该处罚决定一并告知了原告申请复议和提起诉讼的期限及相应的法律后果。被告作出涉案《处罚决定书》后于同日以邮寄方式向三原告送达涉案《处罚决定书》。原告收悉涉案《处罚决定书》后，不服该处罚决定，遂于2019年5月7日向本院提起行政诉讼，请求撤销涉案《处罚决定书》并由被告承担本案的诉讼费用。诉讼中，原告因对被告提供的询问笔录等证据的三性及被告执法工作人员的身份有异议，并对溪口村委会2018年12月19日出具的《关于刘世念、刘世礼占地建房情况说明》的三性有异议，向本院申请通知被告的执法工作人员何国新、葛强发出庭作说明及申请本院通知该村委会出庭作证。本院应原告的申请，通知了被告的执法工作人员何国新、葛强发出庭作出陈述说明，并依职权追加溪口村委会作为第三人参加本案诉讼。被告的工作人员何国新、葛强发作为证人出庭接受了原告的询问，但第三人未派员出庭参加诉讼。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定：“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……”。根据上述规定，禁止擅自在农用地上建房，建设涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，根据庭审中查明的事实，可以认定，原告刘世礼、刘世念、刘妙琼在2014年开始，未经批准擅自在青溪镇溪口村××自然村占用土地504.4平方米兴建房屋和相关附属设施，其中占用农用地304.02平方米，有被告测绘队测绘的关于大埔县青溪镇刘世礼、刘世念、刘妙琼违法占地的现状图、影像图、土地利用现状图和《勘测定界技术说明》、溪口村村民委员会出具的《关于刘世念、刘世礼占地建房情况说明》等证据予以证实。经过听证程序后，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条关于“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，与违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……”的规定，于2019年4月8日作出涉案《处罚决定书》，该处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告认为处罚主体错误、面积错误、捏造事实、程序违法及适用法律错误的主张，均缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，被告大埔资源局作出的涉案《处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。三原告诉请撤销被告作出的涉案《处罚决定书》缺乏事实和法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决如下：驳回原告刘世礼、刘世念、刘妙琼的诉讼请求。本案受理费人民币50元由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省梅州市中级人民法院。审 判 长  廖思谦审 判 员  何 裕人民陪审员  王 文二〇一九年十月十五日书 记 员  杨嘉龙