福建省厦门市中级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2019）闽02行赔终21号 上诉人（原审原告）章志文，女，汉族，1963年11月23日出生，住福建省厦门市湖里区。 上诉人（原审原告）郭建，男，汉族，1977年9月25日出生，身份证住址湖北省浠水县，现住福建省厦门市湖里区。 被上诉人（原审被告）厦门市思明区人民政府梧村街道办事处，住所地福建省厦门市厦禾路1036号梧村大厦。 法定代表人袁伟，主任。 委托代理人余跃宏，厦门市思明区人民政府梧村街道办事处工作人员。 委托代理人庄良佳，北京中银（厦门）律师事务所律师。 上诉人章志文、郭建因被上诉人厦门市思明区人民政府梧村街道办事处（以下简称梧村街道办）行政赔偿一案，不服厦门市集美区人民法院（2019）闽0211行赔初3号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年8月16日公开开庭审理了本案。上诉人章志文、郭建，被上诉人梧村街道办的委托代理人余跃宏、庄良佳，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决查明，2018年1月18日，章志文、郭建作为申请人向梧村街道办邮寄行政赔偿申请书及相关材料，请求梧村街道办支付两人私人物品赔偿金77023元以及青苗费350000元，合计427023元。梧村街道办于2018年1月19日收到该邮件，于2018年10月25日作出（2018）行赔字第001号《不予赔偿决定书》，决定对章志文、郭建不予赔偿，同时载明“如对本决定有异议，可在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的两个月届满之日起三个月内向厦门市集美区人民法院提起行政诉讼”。梧村街道办于2018年10月26日将该决定送达章志文、郭建。 原审另查明，2018年8月1日，章志文、郭建不服厦门市思明区城市管理行政执法局（现更名为厦门市思明区城市管理局，以下简称思明城管局）于2018年2月23日作出的厦思城执赔字（2018）1号《不予行政赔偿决定书》，向厦门市集美区人民法院提起行政赔偿诉讼，厦门市集美区人民法院于2018年12月27日作出（2018）闽0211行赔初10号行政赔偿判决书，判决驳回章志文、郭建的全部赔偿请求。章志文、郭建不服该行政赔偿判决，提起上诉，厦门市中级人民法院于2019年4月23日作出（2019）闽02行赔终12号行政赔偿判决书，判决驳回章志文、郭建的上诉，维持原判决。根据前述生效行政赔偿判决查明的事实，思明城管局先后对章志文作出厦思城执限拆〔2013〕0007号《拆除决定书》、〔2015〕004号《行政强制拆除公告》、《强制拆除通知书》，并于2015年1月27日对章志文案涉址于东浦路大厝山洞渣处理场的四处单层建筑物实施强制拆除，并委托思明区公证处对该违法建筑物内的物品进行财产清点证据保全公证，并于当日制作形成《物品清单》（序号A1-A17）。2017年9月22日，郭建在案涉《物品清单》上确认将于2017年9月26日将物品清单上所有物品取走。2017年9月26日，郭建在案涉《物品清单》上确认物品已全部取回。 原审再查明，2015年3月16日，章志文、郭建对案涉强制拆除行为对其个人物品造成丢失、损坏的情况进行清点登记，并邀请梧村街道办所属的溪东社区相关工作人员到场，随后形成《处理大厝山“两违”丢失损坏物品登记表》，该登记表中序号1-43的物品名称及数量（备注栏）与章志文、郭建在起诉状中所列的《处理大厝山“两违”丢失损坏物品登记表》载明的物品名称及数量基本一致。 原审法院认为，章志文、郭建系不服梧村街道办于2018年10月25日作出的（2018）行赔字第001号《不予赔偿决定书》而提起的行政赔偿诉讼，与章志文、郭建不服思明城管局作出的厦思城执赔字（2018）1号《不予行政赔偿决定书》而提起的行政赔偿诉讼案[（2018）闽0211行赔初10号]的被诉主体及被诉行政行为不同，故章志文、郭建于2018年11月28日提起诉讼请求撤销案涉不予行政赔偿决定主体适格，不属于重复起诉，亦未超过法定起诉期限。梧村街道办提出应不予受理或驳回章志文、郭建起诉的相关意见理由不充分，不予采纳。 关于强制拆除厦门市东浦路大厝山洞渣处理场东侧地块后案涉建筑物的实施主体问题。首先，根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（二）项等规定，思明城管局作为集中行使城市管理行政处罚权的执法机关，具有对辖区内违反有关城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的新建建筑物、构筑物、设施之行为进行查处的法定职权。在（2018）闽0211行赔初10号案和（2019）闽02行赔终12号案中，厦门市集美区人民法院及厦门市中级人民法院业均已查明思明城管局先后就案涉建设作出《拆除决定书》、《行政强制拆除公告》、《强制拆除通知书》，并于2015年1月27日对东浦路大厝山洞渣处理场东侧地块后的四处单层建筑物实施强制拆除。其次，本案在案证据不能证明梧村街道办组织实施或直接参加对案涉建筑物的强制拆除。《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第三十四条第二款规定：“城市管理行政执法部门在调查取证、文书送达、行政强制执行时，镇人民政府、街道办事处和有关单位应当予以协助。”梧村街道办作为案发地的基层行政机关，根据前述规定到场履行协助义务，即到现场劝导安抚相关人员及群众，符合前述法规之规定，但不等同于其系案涉强制拆除行为的实施主体。因此，强制拆除案涉建筑物的实施主体系思明城管局，而非梧村街道办。 鉴于梧村街道办并非案涉强制拆除行为的实施主体，故即便案涉强制拆除行为存在违法情形，梧村街道办亦非适格的赔偿义务机关。对于章志文、郭建提出的赔偿申请，梧村街道办根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条之规定作出案涉不予赔偿决定，认定事实清楚，适用法律正确。 关于作出案涉不予赔偿决定的程序方面。《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条第一款规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。”本案中，章志文、郭建作为申请人于2018年1月18日向梧村街道办邮寄行政赔偿申请书及相关材料，并于2018年1月19日寄达梧村街道办，但梧村街道办直至2018年10月25日才对章志文、郭建提出的赔偿申请作出（2018）行赔字第001号《不予赔偿决定书》，历时已达九个余月，明显超过前述法律规定的处理期限。鉴于梧村街道办作出案涉不予赔偿决定，认定事实清楚，适用法律正确，处理结果亦无不当，故该超期问题对章志文、郭建的权利不产生实际影响，应确认梧村街道办超期作出案涉不予赔偿决定程序轻微违法，但不予撤销案涉不予赔偿决定。此外，关于起诉期限告知方面，梧村街道办在案涉不予赔偿决定中载明：“如对本决定有异议，可在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的两个月届满之日起三个月内向厦门市集美区人民法院提起诉讼”，梧村街道办在庭审过程中确认不予赔偿决定书中告知的起诉期限有错误，应为可在收到决定书之日起三个月内有权提起诉讼。鉴于章志文、郭建在本案中已在法定期限内提起诉讼，且梧村街道办在庭审过程中亦已更正该起诉期限，故该起诉期限告知问题对章志文、郭建的诉讼权利不产生实际影响，对此告知瑕疵予以指正，梧村街道办应在今后的工作中加以改进。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款、第十三条第一款之规定，判决确认梧村街道办于2018年10月25日对章志文、郭建作出的（2018）行赔字第001号《不予赔偿决定书》程序违法。 上诉人章志文、郭建向本院提起上诉，请求：撤销原审判决及梧村街道办作出案涉不予赔偿决定，判令梧村街道办限期重新就上诉人赔偿申请事项作出赔偿决定并告知上诉人。理由：１.原审判决认定梧村街道办不是本案强制拆除实施主体错误。在上诉人与思明城管局进行的行政赔偿诉讼中，思明城管局在庭审中明确表明是梧村街道办委托思明城管局进行执法。梧村街道办作为此次执法委托单位，依法应承担赔偿责任。从上诉人提交的信访事项受理告知单、信访事项答复意见书及视频证据可以证明，梧村街道办对自己的赔偿责任是承认的。但梧村街道办在行政赔偿过程中一直推诿、拖延，至今未给予赔偿。２.上诉人在合法承租地块上种植作物，梧村街道办在没有通知不能种植且未出具任何相关手续的情况下将上诉人种植蔬菜、果树用挖掘机损毁，将上诉人驱离租赁场地，封堵进出道路，严重侵犯上诉人合法权益，梧村街道办必须依法赔偿上诉人损失。３.原审判决已确认梧村街道办作出的（2018）行赔字第001号《不予赔偿决定书》程序违法，梧村街道办必须撤销该不予赔偿决定书，对上诉人的赔偿请求作出赔偿。4.上诉人于2016年向厦门市人民政府信访要求解决因强拆私人物品被损坏事宜，厦门市人民政府信访局转办思明区人民政府，但是思明区人民政府没有回复。上诉人一直要求赔偿，要求作出书面回复，没有超过法定时效。 被上诉人梧村街道办答辩称，一、原审判决认定梧村街道办不是适格赔偿义务主体正确。1.梧村街道办不是法定违章建筑拆除的执法机构。根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第三条、第五条及第三十四条规定，案涉违章建筑物的执法机构是思明城管局，不是梧村街道办，梧村街道办派员到场只是履行协助义务，不等同于共同执法或委托执法。2.在案的《拆除决定书》、《行政强制执法公告》、《强制拆除通知书》等文书证明执法机构为思明城管局，而非梧村街道办。上诉人主张是梧村街道办委托执法没有证据证明，不能成立。3.法院生效判决已经认定案涉东浦路大厝山洞渣处理场东侧地块后的违章建筑由思明城管局强制执法且执法正当，上诉人就同一行为以相同的理由再次向梧村街道办主张赔偿缺乏事实和法律依据，梧村街道办作出不予赔偿决定正确。二、案涉违章建筑于2015年1月27日被思明城管局强制拆除，故上诉人在拆除当日就知道或者应当知道其权利受到损害，但其直至2018年1月18日才提出行政赔偿申请，已超过两年申请赔偿时效。三、根据《中华人民共和国国家赔偿法》规定，行政机关作为赔偿义务机关依据国家赔偿法所作的行政赔偿决定的性质是行政赔偿程序中的一项中间程序，并不是依照行政法律法规作出的以追求一定法律效果为目的的行使行政职权的行政行为。即便赔偿义务机关存在逾期未作出赔偿决定的情形，赔偿请求人可以在赔偿义务机关两个月答复期满后三个月内向法院直接提起行政赔偿之诉。因此，上诉人请求撤销不予赔偿决定并判令梧村街道办重新作出赔偿决定缺乏法律依据。 二审中，双方当事人向原审法院提交证据均随案移送本院。上诉人主张原审法院遗漏查明章志文租赁案涉地块及被驱离地块的事实。梧村街道办主张溪东社区工作人员并非受上诉人邀请在《处理大厝山“两违”丢失损坏物品登记表》上签字，而是迫于上诉人非正常信访压力在登记表上签名。 根据本案有效证据，二审查明，1.2015年3月16日，章志文、郭建制作的《处理大厝山“两违”丢失损坏物品登记表》中“在场人员”处有溪东社区工作人员签名。2.2018年10月25日，梧村街道办向章志文、郭建作出案涉不予赔偿决定，认为梧村街道办并未对址于东浦路大厝山洞渣处理场东侧地块的案涉建筑物实施强制拆除行为，也未与其他机关实施联合拆除行动，并非拆除执法机构，不是该拆除行为赔偿义务机关，章志文、郭建申请赔偿主体错误，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条规定，决定不予赔偿。章志文、郭建向原审法院提起本案行政赔偿之诉，以梧村街道办与思明城管局共同拆除案涉建筑物造成其私人物品、地上附属物及青苗损失为由，请求撤销梧村街道办作出的不予赔偿决定，判令梧村街道办赔偿两人损失424023元。3.已发生法律效力的（2019）闽02行赔终12号行政赔偿判决，以章志文、郭建向思明城管局提出的行政赔偿申请已经超过法律规定的两年申请赔偿时效为由，判决驳回章志文、郭建的赔偿请求。 本院认为，从上诉人提交的行政赔偿申请书、起诉状及庭审情况看，本案是因2015年1月27日强制拆除事实行为引发的行政赔偿诉讼。上诉人以梧村街道办与思明城管局共同违法强制拆除址于东浦路大厝山洞渣处理场东侧案涉建筑物行为导致其财产损失为由，要求梧村街道办予以行政赔偿。在案证据表明，思明城管局在2013年已就案涉建筑物作出拆除决定书，并在2015年1月22日发出《强制拆除公告》及《强制拆除通知书》，告知于近期对案涉建筑物进行强制拆除。2015年1月27日，案涉建筑物被强制拆除，思明城管局在拆除过程中委托思明区公证处对建筑物内财物进行证据保全。根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第三十四条第二款的规定，梧村街道办下辖溪东社区工作人员在现场履行协助义务，并无证据表明梧村街道办组织、委托或者共同参与实施了强制拆除行为。上诉人主张信访材料及视频中，梧村街道办承认行政赔偿责任，依据不足，本院不予支持。梧村街道办并非案涉拆除行为实施主体，上诉人起诉要求其承担赔偿责任，缺乏事实根据，不符合起诉条件，已经立案的，依法应当驳回起诉。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条规定：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”也即，行政机关接受或拒绝接受赔偿申请，作出或者未作出赔偿决定均是行政赔偿程序的组成部分。不予赔偿决定作为先行处理行政赔偿请求的程序性行为，不具有脱离行政赔偿请求的独立可诉性，即使在诉讼请求中提出撤销不予赔偿决定，其实质仍是申请行政赔偿。原审法院将案涉不予赔偿决定作为独立行政行为加以审查并判决确认梧村街道办作出不予赔偿决定的程序违法，适用法律错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（3）项之规定，裁定如下： 一、撤销厦门市集美区人民法院（2019）闽0211行赔初3号行政赔偿判决； 二、驳回章志文、郭建于原审的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 林琼弘 审 判 员 龙 辉 审 判 员 宋希凡 二〇一九年十月十二日 代书记员 王美云 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； …… 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第二十一条赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件： …… （３）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据； ……