成都市龙泉驿区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0112行初188号 原告:贺德忠，男，汉族，1970年3月28日出生，户籍所在地四川省双流县，现住成都市双流区。 被告成都市双流区规划和自然资源局，住所地成都市双流区东升棠湖西路一段**。 法定代表人纪昌发，局长。 委托代理人何燕，四川公生明律师事务所律师。 委托代理人崔小波，四川公生明律师事务所律师。 原告贺德忠诉被告成都市双流区规划和自然资源局（以下简称“双流区规自局”）不履行法定职责一案，本院于2019年9月2日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月21日公开开庭审理了本案。原告贺德忠，被告双流区规自局的负责人湛杨、委托代理人何燕到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告贺德忠诉称，原告于2019年6月8日向成都市双流区人民政府邮寄了土地划拨申请书，6月10日被签收。8月13日，原告收到被告双流区规自局作出的答复书，该答复拒绝向原告作出土地划拨批准文件及土地划拨决定书。原告认为被告拒绝依法履职的行为，严重侵犯了原告的合法权益。理由有：1.被告的答复行为已超过了行政许可法规定的期限。2.被告作出的答复违反了行政许可法第五条的规定，没有遵循公开、公平、公正、非歧视的原则。3.原告申请建设用地的项目属于公共利益用地，符合划拨用地条件。请求人民法院依法撤销被告作出的答复书；责令被告履行法定职责，向原告作出土地划拨批准文件并颁发土地划拨决定书。 被告双流区规自局辩称，一、被告具有答复贺德忠履职申请的职权职责。被告作为区政府所属的土地行政主管部门，有权根据同级人民政府的指令，对贺德忠的申请事项进行处理、答复。二、被告针对《依法履职申请书》适时履行了法定的答复职责。被告收到双流区人民政府交办的《依法履职申请书》后，于2019年8月12日作出《答复书》并邮寄送达给贺德忠，已经适时履行了法定的答复职责。因现行法律、行政法规没有对划拨用地申请规定明确的处理、答复期限，因此被告所作答复书不违反法律、法规的规定，贺德忠主张超过法定期限答复缺乏法律、法规依据。三、被告所作《答复书》的内容符合法律、法规的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条的规定，贺德忠申请划拨用地，没有提供有关部门的批准、核准、备案文件，也没有提供城乡规划主管部门核发的建设用地规划许可证，因此不具备向县级人民政府申请划拨土地的条件，被告告知其相关单位不能以划拨方式将申请地块划拨用于修建养老院符合上述法律规定。此外，申请划拨用地不属于行政机关依职权主动履行职责的范围，属于公民、法人等主体依申请而为的行为，贺德忠未先行提交适格的申请材料，直接要求行政机关发行划拨土地职责缺乏法律依据。综上，请求人民法院判决驳回原告贺德忠的诉讼请求。 经审理查明，原告贺德忠于2019年6月8日代表申请人贺德林、贺旭林、贺德忠、贺福贵、李德琼、贺绍军、贺德明向成都市双流区人民政府邮寄了一份依法履职申请书及相关附件材料，请求将双流区藏卫路南二段和双桂花园、肖仁私人别墅、三里风物之间的地块划拨给申请人建养老院。成都市双流区人民政府于6月10日收到前述申请书及附件材料并转交被告双流区规自局办理。双流区规自局于8月12日对贺德忠等人的申请作出书面答复并将答复书邮寄给了贺德忠。答复书的主要内容为：“《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定‘在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。’依照上述法律规定，你们申请划拨土地建养老院必须先行取得有关部门批准、核准、备案，持前述有关部门批准设立养老院的批准文件、并取得城乡规划主管部门建设用地规划许可，方可向土地行政主管部门申请以划拨方式用地。因你们未提供有关部门批准设立养老院的批准文件及建设用地规划许可文件，不符合以划拨方式使用国有土地的法定条件和法定申请用地程序，相关单位不能以划拨方式将申请地块划拨用于修建养老院。” 以上事实有当事人提交依法履职申请书及邮寄凭证、答复书及邮寄凭证等证据证实，足以认定。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。因此，本案被告双流区规自局有权对原告贺德忠提出的划拨用地申请作出处理。 《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。《划拨用地目录》规定，老年人社会福利设施（非营利性社会福利设施用地），由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，方可以划拨方式提供土地使用权。《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。《中华人民共和国老年人权益保障法》第四十三条规定，设立养老机构，应当符合下列条件：（一）有自己的名称、住所和章程；（二）有与服务内容和规模相适应的资金；（三）有符合相关资格条件的管理人员、专业技术人员和服务人员；（四）有基本的生活用房、设施设备和活动场地；（五）法律、法规规定的其他条件。第四十四条规定，设立公益性养老机构应当向县级以上人民政府民政部门申请行政许可；经许可的，依法办理相应的登记。设立经营性养老机构应当在工商行政管理部门办理登记后，向县级以上人民政府民政部门申请行政许可。从以上规范性文件的规定可以看出，以划拨方式取得建设用地需要符合《中华人民共和国土地管理法》和《划拨用地目录》的相关规定。设立公益性养老机构，经有批准权的人民政府批准，可以划拨的方式提供土地使用权。原告贺德忠等人自称拟开办公益性养老院，其首先应当符合《中华人民共和国老年人权益保障法》第四十三条规定的设立养老机构的条件，并按照该法第四十四条的规定向县级以上人民政府民政部门申请行政许可、办理登记。其次还应当按照《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条的规定，向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请。在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地。本案中，原告贺德忠等人既未取得设立养老机构的行政许可，也未办理相关登记，更未取得建设用地规划许可证，显然不符合申请划拨用地的条件。被告双流区规自局作出拒绝划拨用地的答复符合法律规定。 《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。第三十七条规定，行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。第四十二条规定，除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。本案被告双流区规自局在收到原告贺德忠等人的划拨用地申请后，迟至两个月后才作出答复，已超过法律规定的期限，属于程序轻微违法但对原告权利义务不产生实际影响的情形，应当确认违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，判决如下： 确认被告成都市双流区规划和自然资源局于2019年8月12日对原告贺德忠等人作出的答复违法。 案件受理费50元，由被告成都市双流区规划和自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  李明军 人民陪审员  张朝中 人民陪审员  汪广秀 二〇一九年十月二十四日 书 记 员  王嘉琴 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。