贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔27行初282号原告周永琴，女，1948年4月8日生，汉族，住贵州省长顺县。原告向明仁，男，1948年11月8日生，汉族，住贵州省长顺县。系原告周永琴之夫暨特别授权委托代理人。二原告共同委托代理人甘立权，北京市京师律师事务所律师，一般授权代理。被告长顺县人民政府，住所地长顺县城关。法定代表人李友军，该县政府县长。委托代理人甘立君，该县政府工作人员。原告周永琴、向明仁诉被告长顺县人民政府土地房屋行政征收决定一案，于2019年4月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2019年10月9日公开开庭进行了审理。原告向明仁及委托代理人甘立权，被告长顺县人民政府委托代理人甘立君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。长顺县人民政府因实施长顺县棚户区改造项目，于2017年12月1日作出长府发〔2017〕25号《关于长顺县棚户区改造项目土地房屋征收决定》（以下简称长府发〔2017〕25号《土地房屋征收决定》），决定依法征收长顺县长寨街道东门片区、天灯坡片区和长发南路片区等棚户区改造项目红线范围内土地和房屋，周永琴、向明仁的房屋位于征收范围内。原告周永琴、向明仁诉称，被告作出的长府发〔2017〕25号《土地房屋征收决定》对其位于集体土地上的房屋进行征收，该征收决定违法。因该征收决定涉及征收范围内的农村集体土地，在未经依法征收的情形下，被告按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行征收补偿与安置，违反了土地管理法关于征收农村集体土地及地上附着物的法定程序，适用法律、法规错误。为维护其合法权益，特请求判决确认长府发〔2017〕25号《土地房屋征收决定》违法并予以撤销。为证明其主张，原告周永琴、向明仁在举证期限内向本院提交并当庭举示了以下证据：第一组证据：1.长府发〔2017〕25号《土地房屋征收决定》，拟证明：2019年3月5日开庭时被告向法院提交该决定，原告才提起诉讼。第二组证据：2.长顺县长寨街道和平社区居委会于2019年3月12日出具的《证明》，拟证明：原告向明仁与周永琴是夫妻关系。第三组证据：3.贵州省村镇规划建设准建证；4.集体土地建设用地使用证。拟证明：原告的案涉房屋是集体土地上房屋。第四组证据：5.出租人向明仁与承租人吴某于2017年1月1日签订的《门面租赁合同》，6.个体工商户“长顺县唯美美发店”营业执照正、副本复印件。拟证明：原告户的案涉两套房屋是经营性用房。第五组证据：7.黔自然资信告字〔2019〕201号《贵州省自然资源厅政府信息公开告知书》，拟证明：原告的案涉房屋是集体土地上房屋，被告未向省人民政府申请征地批文。被告长顺县人民政府对原告周永琴、向明仁所举证据的质证意见为：对第一组证据的三性不予认可，因原告提供的文本与被告公示的文本不一致；对第二组证据的三性及证明目的均无异议；对第三组、五组证据的三性予以认可，但对其证明目的不予认可，认为第三组证据中的证书是1992年颁发的，不是新证，建设用地使用证应换发过新证；对第四组证据的三性及证明目的均不予认可。被告长顺县人民政府辩称：1.其作出的《土地房屋征收决定》程序合法，依据正确。案涉项目为棚户区改造项目，符合长顺县的四规划一计划，被告是依据《关于做好2017年住房保障工作的通知》（黔安居办通〔2017〕1号）和《关于贵州省黔南州长顺县2017年城市棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（长发改发〔2016〕287号）及省、州相关工作要求，启动长顺县2017年案涉区域内的棚户区改造项目。启动前，房屋征收实施部门组织相关人员对拟征收区域进行了摸底调查，涉及改造被征收户542户。被告于2017年8月10日作出《长顺县县城东门片区土地房屋征收预公告》（长府预告〔2017〕3号）附《长顺县县城东门片区棚户区改造项目规划建设红线图》和《征收与补偿方案征求意见稿》，并予以公告征求意见30日。房屋征收实施部门根据各方意见和建议对房屋征收实施部门拟定的征收补偿方案进行了修改完善，并依程序报请被告批准。2017年12月1日经县政府第十七届人民政府第十三次常务会议研究，被告作出《关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案的批复》（长府函〔2017〕238号）；2017年12月4日经县政府第十七届人民政府第十四次常务会议研究，被告作出《土地房屋征收决定》（长府发〔2017〕25号）并予以公示。经房屋征收实施部门多次与原告协商，在规定的签约期限内未能签订征收补偿协议。2.原告的起诉超过法定起诉期限。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款的规定，房屋征收决定是以公告方式送达，并不是向每一被征收户送达征收决定，且在征收决定中已经告知当事人诉权和起诉期限。被告于2017年12月4日公告发布房屋征收决定，并在被征收范围内依法张贴公告，自该公告发布之日起即视为被征收人已经知道该征收决定的内容及诉权和起诉期限，原告于2019年5月才提起本案诉讼，已经明显超过行政诉讼法规定的6个月的起诉期限。综上所述，被告作出的《土地房屋征收决定》的程序合法，依据正确，且原告的起诉超过法定的起诉期限，请求驳回原告的诉讼请求。被告长顺县人民政府在举证期限内向本院提交并当庭举示如下证据、依据：第一组证据：1.《中华人民共和国组织机构代码证》；2.法定代表人身份证明。拟证明被告主体资格适格。第二组证据：3.地上建筑物及装修登记表（划地安置），拟证明原告房屋的基本情况。第三组证据：4.长顺县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要；5.长顺县“十三五”规划纲要长顺县门户网站公示截图；6.长顺县县城总体规划；7.长顺县人大常委会办公室关于长顺县第十七届人民代表大会第二次会议、第三次会议通过有关决议的证明（附长顺县第十七届人民代表大会第二次会议关于长顺县2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划的决议、长顺县第十七届人民代表大会第二次会议公告、长顺县2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划（草案）的报告）；8.《关于做好2017年住房保障工作的通知》（黔安居办通〔2017〕1号）及其附表《全省2017年住房保障工作计划任务分解表》；9.长顺县发展和改革局《关于贵州省黔南州长顺县2017年城市棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（长发改发〔2016〕287号）；10.《房地产初评意见书》；11.《关于长顺县2018年度棚户区改造项目征收补偿款项发放的情况说明》。该组证据拟证明：本次棚户区改造项目符合长顺县四规划一计划及住房保障工作要求，且已获得批复，并由专门账户拨付。第四组证据：12.《长顺县东门片区棚户区改造签约统计表》（含入户摸底调查情况和截止制表日期该片区签约情况）；13.东门片区和县医院至小关片区土地房屋征收完成情况；14．《长顺县县城东门片区土地房屋征收预公告》（长府预告〔2017〕3号）及附件《长顺县县城东门片区棚户区改造项目规划建设红线图》；15.红线图放大图；16.预公告公示图片3张；17.《长顺县第十七届人民政府第十三次常务会议纪要》（长常议〔2017〕14号）《长顺县第十七届人民政府第十四次常务会议纪要》（长常议〔2017〕15号）；18.长府发〔2017〕25号《土地房屋征收决定》及附件长顺县人民政府《关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案的批复》（长府函〔2017〕238号）与附件《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案》；19.征收决定公示图片3张；20.长顺县自然资源局关于李伟法等8人申请政府信息公开的报告。该组证据拟证明：被告发布征收公告的时间是2017年12月1日，在征收决定中向被征收人释明救济渠道，但原告至2019年才提起诉讼，已经超过法定起诉期限，同时证明本次房屋土地征收行为程序合法。原告周永琴、向明仁对被告长顺县人民政府所举证据发表的质证意见为：对第一组证据无异议；对第二组证据的真实性不予认可，认为登记的面积小于实际面积；对第三组证据的三性及证明目的均不予认可；对第四组证据的三性不予认可，征收主体应是省政府，征收决定适用于国有土地上的房屋，原告的房屋属于集体土地上的房屋，不应适用征收决定，因此被告征收程序违法。原、被告所举示的证据，经审查，来源合法，内容真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。经审理查明：2016年3月4日长顺县第十六届人民代表大会第五次会议通过《关于长顺县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议》。2016年8月1日，长顺县发展和改革局作出《关于贵州省黔南州长顺县2017年城市棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（长发改发〔2016〕287号），同意长顺县威捷文化旅游产业发展有限公司所报的《贵州省黔南州长顺县2017年城市棚户区改造项目可行性研究报告》。2017年2月8日长顺房屋征收指挥部委托贵州安顺万品房地产评估有限责任公司对长顺县长兴南路、长兴中路、和平西路、水井巷、育英巷、天灯坡区域内房地产市场价值进行了评估。2017年2月22日，贵州省城镇保障性安居工程建设工作联席会议办公室作出《关于做好2017年住房保障工作的通知》（黔安居办通〔2017〕1号）及其附表《贵州省2017年住房保障工作计划任务分解表》。2017年8月10日，长顺县人民政府作出《长顺县县城东门片区土地房屋征收预公告》（长府预告〔2017〕3号）及其附件《长顺县县城东门片区棚户区改造项目规划建设红线图》及《长顺县县城东门片区棚户区改造土地房屋征收补偿方案》（征求意见稿）并于同日进行了公示。2017年11月27日，长顺县第十七届人民政府第十三次常务会议批准了《长顺县长寨街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿方案》。2017年12月1日，长顺县人民政府作出《关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案的批复》（长府函〔2017〕238号），同意长寨街道办事处呈报的《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案》。2017年12月4日，长顺县第十七届人民政府第十四次常务会议同意长顺县棚户区改造项目土地房屋的征收范围为长寨街道东门片区、天灯坡片区和长发南路片区。同日，长顺县人民政府作出长府发〔2017〕25号《土地房屋征收决定》并进行了公示。2018年1月19日长顺县第十七届人民代表大会第二次会议第四次全体会议表决通过《长顺县2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划的决议》并予以公告。另查明，原告周永琴、向明仁在长顺县长寨街道和平西路有一幢房屋，长顺县人民政府于1992年10月9日向原告向明仁颁发《集体土地建设用地使用证》，载明地址为长寨镇和平西路，地号7-37，用地面积99平方米，建筑占地99平方米。案涉房屋位于被告长顺县人民政府实施的长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目东门片区征收红线范围内。长顺县东门片区棚户区改造项目涉及土地房屋被征收户542户。本院认为，本案争议的焦点：一、原告提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；二、长顺县人民政府作出的案涉长府发〔2017〕25号《土地房屋征收决定》是否合法。一、关于原告提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。本案中，被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出案涉长府发〔2017〕25号《土地房屋征收决定》。该条例第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”但庭审中，被告提交的公示照片只能证明对房屋征收决定在被征收的区域内进行了张贴公告，但无法准确反映出公示的具体内容。虽被告提交的落款日期为2017年12月1日的长府发〔2017〕25号《土地房屋征收决定》第七项载明了被征收人行政救济方式，但与原告提交的落款时间为2017年12月4日并加盖有被告长顺县人民政府公章的长府发〔2017〕25号《土地房屋征收决定》存在文本内容不一致。落款为2017年12月4日的征收决定文本中并未载明行政复议、行政诉讼权利等告知事项，且被告提交的证据亦不能证明其公告的征收决定系其提交的落款日期为2017年12月1日的长府发〔2017〕25号《土地房屋征收决定》或其通过其他方式已经告知了原告起诉期限。因此，根据当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，原告于2019年4月24日向本院提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。被告主张原告提起本案诉讼超过法定起诉期限的理由依法不能成立，本院依法不予采纳。二、关于案涉房屋征收决定是否合法的问题。本案中，原告周永琴、向明仁涉案房屋系集体土地上的房屋，房屋位于被告作出的被诉长府发〔2017〕25号《土地房屋征收决定》征收范围内，被告对此事实亦予以认可，故原告周永琴、向明仁与被诉房屋征收决定具有利害关系，有权提起本案诉讼。被诉房屋征收决定明确其征收对象为征收范围内国有土地和集体土地上的房屋、土地，而《国有土地上房屋征收与补偿条例》《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》对征收国有土地和集体土地上房屋的征收程序分别进行了不同规定。对集体土地上房屋的征收应当按照《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定予以征收和补偿安置。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条、第八条关于土地用途管制制度和土地所有权归属的规定，集体用地包括集体农用地和集体建设用地。无论何种用途的集体土地征收补偿均应当依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、四十五条、四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的集体土地的法定征收程序进行。即由省、自治区、直辖市人民政府批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”。而本案中被告未能提交证据证实所涉征收范围内的农村集体土地已经法定程序依法征收。故，被告直接在作出被诉房屋征收决定时对集体土地上房屋参照国有土地上房屋进行征收，违反了上述《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，程序违法。综上所述，被告长顺县人民政府作出的长府发〔2017〕25号《土地房屋征收决定》程序违法，证据不足，依法应予以撤销。但鉴于涉案项目已经实施，涉及的被征收户达542户，如撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故应当判决确认为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告长顺县人民政府于2017年12月4日作出的《关于长顺县棚户区改造项目土地房屋征收决定》（长府发〔2017〕25号）违法。案件受理费50元，由被告长顺县人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，则本判决即发生法律效力。审 判 长  林顺军审 判 员  金长虹人民陪审员  广家雍二〇一九年十月九日法官助理蒲兴余书记员李楠附：本裁判文书适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。