安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终943号上诉人（一审原告）马鞍山市华光炉料加工厂，住所地安徽省马鞍山市花山区慈湖乡杨家村，个体工商户注册号340502600041833（1－1）。经营者韦萍，该加工厂负责人。委托代理人张英俊，安徽致臻律师事务所律师。上诉人（一审被告）安徽省马鞍山慈湖高新技术产业开发区管理委员会，住所地安徽省马鞍山市慈湖天门大道**。负责人张亚莉，该管委会副主任、党工委副书记。委托代理人孟欢，该管委会社会事务部部长。委托代理人李仁厅，安徽长城律师事务所律师。马鞍山市华光炉料加工厂（以下简称华光炉料厂）诉安徽省马鞍山慈湖高新技术产业开发区管理委员会（以下简称慈湖高新区管委会）房屋拆迁行政强制一案，安徽省马鞍山市中级人民法院于2019年5月30日作出（2019）皖05行初9号行政判决，华光炉料厂、慈湖高新区管委会均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月3日公开开庭审理了本案。上诉人华光炉料厂负责人韦萍及其委托代理人张英俊，上诉人慈湖高新区管委会的委托代理人孟欢、李仁厅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，华光炉料厂位于安徽省界碑马鞍山侧铁路旁，于2010年1月18日领取个体工商户营业执照，经营者韦萍，营业执照登记的经营场所为马鞍山市金家庄区（现花山区）慈湖乡杨家村，现为慈湖高新区杨家村。经营范围是铁矿粉、耐火材料、金属制品加工销售。2017年5月3日，马鞍山慈湖高新技术产业开发区安全生产和环境保护局（以下简称慈湖高新区安全环保局）在执法检查过程中发现华光炉料厂可能存有违法建筑，遂向行政执法部门移交违法建设线索。2017年5月5日，马鞍山市城市管理行政执法局（以下简称马鞍山市城管局）向马鞍山市城乡规划局于同日出具《关于确认马鞍山市华光炉料加工厂建设的建筑物是否办理相关规划手续的函》，马鞍山市城乡规划局出具《关于确认马鞍山市华光炉料加工厂建设的建筑物是否办理相关规划手续的复函》，认为案涉建筑物未办理相关规划手续，且不能补办规划手续。2017年5月8日，马鞍山市城管局作出马慈城管（规划）责改［2017］10014号《责令改正通知书》，认为华光炉料厂在慈湖高新区杨家村的建筑物、构筑物未取得建设工程规划许可证，建筑物、构筑物（面积约500平方米），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令华光炉料厂自收到本通知之日起，至壹日止，自行拆除上述违建。根据2017年5月7日作出的《中央环境保护督察组举报受理问题转办单》，中央环境保护督察组举报受理第九批转办清单（慈高区）中慈湖高新区有两家小选矿企业，其中一家位于205国道与宁芜路铁路交口，省界牌马鞍山侧铁路旁，生产过程中存在废水直接排放，污染严重，要求拆除。2017年5月7日，环保执法人员进行现场检查，发现华光炉料厂正在从事钢渣球磨，分选作业，生产规模与环评批复不符，场地上露天堆放钢渣。2017年5月8日，马鞍山市环境保护局根据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十七条规定，作出马环法［2017］47号责令改正违法行为决定，责令华光炉料厂立即改正环境违法行为，拆除设备、移走物料，恢复原状。并由慈湖高新区安全环保局对改正违法行为情况进行监督。根据马鞍山市环境保护局作出的《现场检查（勘查）笔录》和《调查询问笔录》记载，华光炉料厂现场堆放钢渣有百十吨，占地面积约五六十平方米；《约谈笔录》记载，华光炉料厂的经营者韦萍表示愿意配合政府的环保工作，愿意接受政府的处理决定，并且表示全力整治到位。此后，涉案建筑及相关设备被拆除。原告认为被告拆除其建筑及设备行为违法，向法院提起行政诉讼，请求确认被告慈湖高新区管委会的强制拆除行为违法，并承担本案诉讼费用。一审法院另查明，华光炉料厂因不服马鞍山市城管局于2017年5月8日作出的马慈城管（规划）责改［2017］10014号《责令改正通知书》，于2017年11月8日向马鞍山市花山区人民法院提起行政诉讼，要求确认被告于2017年5月8日作出的马慈城管（规划）责改［2017］10014号《责令改正通知书》违法。诉讼中，原告又诉称马鞍山市城管局对原告的厂房实施了强制拆除，并请求确认马鞍山市城管局的强制拆除行政行为违法。马鞍山市花山区人民法院于2017年12月14日作出（2017）皖0503行初93号行政判决认定：原告已经按照马鞍山市城管局的要求予以拆除的事实，且原告在该案的起诉状中陈述其按照马慈城管（规划）责改［2017］10014号《责令改正通知书》的要求，将涉案建筑物拆除的事实，判决：一、确认被告马鞍山市城管局于2017年5月8日作出的马慈城管（规划）责改［2017］10014号《责令改正通知书》行政行为违法；二、驳回原告马鞍山市华光炉料加工厂的其他诉讼请求。华光炉料厂不服，提起上诉。马鞍山市中级人民法院于2018年5月7日作出（2018）皖05行终40号行政判决认为，华光炉料厂的一审诉讼请求是要求确认马鞍山市城管局作出马慈城管（规划）责改［2017］10014号《责令改正通知书》行政行为违法，因此，本案的审查对象是马鞍山市城管局作出的责令改正行为是否违法。关于华光炉料厂是自行拆除还是存在强拆，此项事实本案不作审查认定，对一审法院认定的自拆事实予以纠正，对一审法院认定的其他事实，二审予以认可。该院认为华光炉料厂起诉马鞍山市城管局强制拆除其厂房设备行政行为违法，缺乏事实和法律依据，作出驳回上诉，维持原判的判决。华光炉料厂不服慈湖高新区管委会于2017年5月8日作出马慈建整改函［2017］6号《整改通知书》，于2017年11月8日向马鞍山市中级人民法院提起行政诉讼，该院作出（2017）皖05行初122号行政判决，撤销了慈湖高新开发区管委会于2017年5月8日作出的马慈建整改函［2017］6号《整改通知书》。华光炉料厂于2018年4月提起行政诉讼，要求确认慈湖高新开发区管委会强制拆除行为违法一案，该院（2018）皖05行初38号行政裁定认定，华光炉料厂提供的现有证据，不能证明慈湖高新区管委会实施了强制拆除行为，不能认定慈湖高新区管委会是强制拆除行为的实施主体，故慈湖高新区管委会非本案适格的被告，裁定驳回原告华光炉料厂的起诉。华光炉料厂不服该裁定，提出上诉。本院（2018）皖行终947号行政裁定认为，2017年5月8日，马鞍山市城管局向华光炉料厂作出马慈城管（规划）责改［2017］10014号《责令改正通知书》，同日，慈湖高新区规划建设局也向华光炉料厂作出马慈建整改函［2017］6号《整改通知书》要求华光炉料厂立即整改，拆除违法建筑物。虽然两个部门都向华光炉料厂发出整改通知，但生效的马鞍山市中级人民法院（2018）皖05行终40号行政判决认定，华光炉料厂起诉马鞍山市城管局强制拆除其厂房设备行政行为违法，缺乏事实和法律依据。因而慈湖高新区规划建设局向华光炉料厂作出马慈建整改函［2017］6号《整改通知书》后，华光炉料厂的厂房随即被拆除，原则上可以推定慈湖高新区管委会是强制拆除机关，同时，华光炉料厂提供的拆除现场照片和证人证言，已经起到了初步的证明。本院裁定撤销一审裁定，指令马鞍山市中级人民法院继续审理本案。一审法院再查明，根据马慈法［2016］2号《关于机构改革有关事项的通知》，慈湖高新区管委会建设管理部负责各类规划的编制、修订调整和报批工作，负责建设项目规划批后管理工作。慈湖高新区管委会负责环境保护监管、环境污染事故、生态破坏事件的调查处理和应急救援等工作。慈湖高新区管委会行政执法局负责城市管理工作，负责控违拆违、环境卫生整治等工作。庭审中，华光炉料厂的负责人韦萍陈述，华光炉料厂的主要项目是矿渣分选，设备有球磨机、破碎机、分级机、磁选机、皮带机、设备电缆。涉案建筑物被拆除后，其对相关设备进行变卖。一审庭审后，合议庭成员到华光炉料厂被拆现场实地勘查。经勘查，华光炉料厂位于安徽省界碑马鞍山侧铁路旁，厂房面积约500平方米，地面，地面有沙石铺垫周围建有围墙，围墙未拆，位于该厂北侧建有**楼房未拆，目前仍在使用。一审法院认为，本案的争议焦点为，慈湖高新区管委会对华光炉料厂的厂房及设备的强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。根据该规定，华光炉料厂建设的建筑物、构筑物应当办理建设工程规划许可证。根据2017年5月5日马鞍山市城乡规划局出具的《关于确认马鞍山市华光炉料加工厂建设的建筑物是否办理相关规划手续的复函》、马鞍山市城管局于2017年5月8日作出马慈城管（规划）责改［2017］10014号《责令改正通知书》等证据，证明华光炉料厂被强拆的涉案建筑未依法取得建设工程规划许可证。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及第六十八条规定了县级以上人民政府城乡规划主管部门具有城乡规划行政处罚权，慈湖高新区管委会的主要职责、内设机构和人员编制规定已明确慈湖高新区管委会负责高新区城市管理综合行政执法工作。涉案建筑所在地属于慈湖高新区管委会的城乡规划行政管理职权实施的地域范围。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据。（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以予以强制拆除。慈湖高新区管委会在未履行《中华人民共和国行政强制法》规定的相关程序的情况下对涉案建筑及设备实施的强制拆除行为，程序违法。因涉案建筑及设备已被拆除，不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，对行政行为违法，但不具有可撤销内容的，应当确认行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认马鞍山慈湖高新技术产业开发区管理委员会对马鞍山市华光炉料加工厂的建筑及设备实施的强制拆除行为违法。慈湖高新区管委会上诉称，1、上诉人慈湖高新区管委会没有实施强拆行为。上诉人的职能部门“规划建设局”曾向华光炉料厂下发［2017］6号《整改通知书》，随后，华光炉料厂自行拆除。此事实有充分证据，一审法院推定强拆机关的前提并不存在。2、慈湖高新区管委会不是适格被告主体。上诉人慈湖高新区管委会是经国务院批准设立的开发区管理机构。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定，因规划建设局制发《整改通知书》引发的拆迁纠纷，应以该职能部门为被告。综上，请求撤销一审判决，驳回华光炉料厂的诉讼请求。华光炉料厂上诉称，一审法院认定的部分事实错误。一审法院合议庭成员对案涉场地的实际情况不了解，案涉场地处于安徽省与江苏省交界，由于历史原因形成地域交错，其行政区划需按行政规划图予以确认，非专业人员现场察看并不能区分。上诉人提供的行政规划图明确表明案涉场地属于江苏省南京市江宁区而非安徽省马鞍山市。请求二审法院予以纠正。慈湖高新区管委会向一审法院提供了以下证据：1、华光炉料厂于2017年10月31日书写的《行政起诉状》复印件二份，证明原告在另案中自述其自行拆除厂房的事实；2、《中央环境保护督察组举报受理问题转办单》复印件一份，证明原告单位产生污染，被中央环保督察组列为督办案件；3、马鞍山市环境保护局于2017年5月8日作出的马环法［2017］47号《责令改正违法行为决定书》复印件一份，证明原告生产存在环境违法的事实；4、马鞍山市城乡规划局于2017年5月5日作出的《关于确认华光炉料厂建设的建筑物是否办理相关规划手续的复函》复印件一份，证明原告厂房及其他建筑物无规划手续，系违法建筑。华光炉料厂向一审法院提供了以下证据：1、《营业执照》及纳税证明复印件各一份，证明原告的主体身份及原告企业在强拆前正常经营的事实；2、租赁场地协议及图纸复印件各一份，证明原告使用的土地在江苏省江宁区，不在安徽省马鞍山市；3、照片一组，证明强拆的有关情况及强拆前厂房及设备等；4、《初步评估结果汇总表》、《构筑物初步评估结果明细表》、《固定资产-机器设备评估明细表》复印件，证明原告厂房及设备损失情况。一审法院依职权向马鞍山市环境保护局调取的证据有：1、《现场检查（勘察）笔录》、《调查询问笔录》、《约谈笔录》复印件各一份，证明华光炉料厂从事钢渣分选，调查时现场大约堆放了百十吨钢渣，占地面积约五六十平方米，因不符合环保要求磁选项目被关停，该厂愿意配合环境整治；2、《送达回证》复印件一份，证明华光炉料厂的经营者韦萍收到《责令改正违法行为决定书》的时间为2017年5月8日；3、华光炉料厂的营业执照信息单复印件一份，证明华光炉料厂经营场所在安徽省马鞍山市慈湖乡杨家村，经营范围为铁矿粉、耐火材料、金属制品加工销售。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据审核认定符合法律规定，一审法院查明的事实，本院予以确认。本院庭审后，经向华光炉料厂、慈湖高新区管委会及相关执法部门调查了解，另查明：2017年5月7日，中央环境保护督察组举报受理第九批转办清单（慈高区）中有慈湖高新区两家小选矿企业，其中包括华光炉料厂。华光炉料厂的负责人韦萍表示愿意配合政府处理并且整治到位。慈湖高新区管委会主要领导找到韦萍的丈夫做其工作，要求其作为杨家社区党总支书记兼社区主任带头自拆，拆完以后再处理。2017年5月8日，华光炉料厂开始清理准备自拆。5月9日上午，华光炉料厂继续清理并请来装载机把矿料池子推倒填平，但没有拆得那么快。因进度缓慢，2017年5月9日下午，慈湖高新区管委会几个主要领导到场，组织相关执法部门，携带一台挖掘机进场拆除了厂房。辖区内公安、消防等部门也到现场周边配合。后厂房内设备及其他相关附属设施由华光炉料厂按规定时间自行处理完毕。另外，华光炉料厂在本院二审调查时称，管委会领导一开始答应拆除后给适当补偿，我们答应政府72小时内拆除。拆除后的现场系请人代为清理，设备残值抵作清理的费用。过了两个月，中央环保督查结束，几个领导找过遍，没有得到解决，之后才向法院开始起诉的。本院认为，本案的争议焦点为，慈湖高新区管委会对华光炉料厂的厂房及设备是否存在强制拆除行为及实施该行为是否合法。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以予以强制拆除。本案中，华光炉料厂进行了前期清理并自行拆除部分设施，因进度缓慢，慈湖高新区管委会采取了所谓“助拆”行为。按照常理，“助拆”一般理解为给当事人充分的时间，以当事人自行拆除为主，在当事人提出或需要时，政府部门予以协助拆除。本案通过实地走访和调查可知，慈湖高新区管委会在2017年5月7日与华光炉料厂负责人谈话，5月8日送达有关决定书和通知书，5月9日即组织了相关部门携带挖掘机对厂房及设备进行拆除，并没有给当事人合理的自拆时间。另外，慈湖高新区管委会未提供证据证明华光炉料厂是主动提出要求协助拆除的。故本案综合判断，慈湖高新区管委会拆除华光炉料厂厂房及设备的“助拆”行为实际上是强拆，整个过程系由管委会组织相关职能部门到场实施，应推定慈湖高新区管委会实施了强制拆除行为。慈湖高新区管委会上诉主张华光炉料厂是自行拆除，且因系下属规划建设局制发整改通知而引发拆除应以该职能部门为被告，与客观事实情况不符，慈湖高新区规划建设局亦不予认可。慈湖高新区管委会对华光炉料厂实施上述强制拆除行为，违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，属程序违法。因涉案厂房及设备已被拆除，不具有可撤销内容，一审判决据此确认慈湖高新区管委会对华光炉料厂实施强制拆除的行为违法正确。华光炉料厂系经原马鞍山市金家庄区核准登记领取营业执照的个体工商企业，现属慈湖高新区管委会下辖的杨家社区。华光炉料厂因生产过程污染严重，经由中央环境保护督察组转办，2017年5月8日被马鞍山市环境保护局责令拆除设备、移走物料并指定由慈湖高新区安全环保局监督执行，该决定书同日送达华光炉料厂。又因当年建设未办理相关规划手续且不能补办，同日被马鞍山市城管局责令自行拆除。同日，慈湖高新区规划建设局向华光炉料厂送达马慈建整改函［2017］6号《整改通知书》。因华光炉料厂在慈湖高新区管委会下辖区域内，故慈湖高新区管委会及所属行政执法部门对华光炉料厂依法享有行政管理权和行政强制权，同时也负有接受上级行政执法部门委托监督执行的义务。华光炉料厂虽主张其厂房场地属于江苏省南京市江宁区而非安徽省马鞍山市，但认可企业登记在安徽，生产用水用电由安徽供应，税收向安徽缴纳，在涉案查处中也愿意配合处理并答应整治到位，故华光炉料厂上诉主张一审判决认定相关事实错误，意在否定安徽行政执法部门的行政管理权和行政强制权的理由不能成立。综上，一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确。上诉人慈湖高新区管委会、华光炉料厂的上诉理由均不能成立，本院依法均不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  朱达远审判员  陈 默审判员  姜 明二〇一九年十月十日法官助理昂永华书记员刘菊芳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……