河南省许昌市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫10行终111号上诉人（一审原告）彭巧连，女，1956年8月5日出生，汉族，住河南省许昌市魏都区。上诉人（一审原告）彭金玉，男，1960年3月5日出生，汉族，住河南省许昌市魏都区。上诉人（一审原告）李莲英，女，1956年7月9日出生，汉族，住河南省许昌市魏都区。三上诉人委托代理人张亚翠，北京中师律师事务所律师。三上诉人委托代理人王静，北京中师律师事务所律师。被上诉人（一审被告）许昌市魏都区灞陵街道办事处。住所地河南省许昌市魏都区许继大道西段。负责人吕益民，该办事处负责人。委托代理人王帅，该办事处工作人员。委托代理人姜瑞云，河南世纪风律师事务所律师。上诉人彭巧连、李连英、彭金玉因与被上诉人许昌市魏都区灞陵街道办事处撤销补偿安置方案纠纷一案，不服河南省禹州市人民法院（2019）豫1081行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年8月21日公开开庭审理了本案。上诉人彭巧连，李连英，彭金玉及其委托代理人王静、张亚翠，被上诉人许昌市魏都区霸陵街道办事处的委托代理人王帅、姜瑞云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明：原告李莲英、彭巧连、彭金玉原系许昌市魏都区七里店乡吴庄村居民。三人在该村拥有面积不等的房屋宅基地。2015年1月13日，许昌市人民政府以许政文（2015）4号文件批复许昌市魏都区人民政府，将包括吴庄在内的六个社区居委会析出，设立灞陵街道办事处。同年3月9日，河南省人民政府以豫政土（2015）107号文件批复许昌市人民政府，同意征收吴庄社区居委会等10个农村集体经济组织集体建设用地19．0748公顷作为许昌市2014年度第三批城市建设用地。原告李莲英、彭巧连、彭金玉在吴庄社区居委会的宅基地在征收范围。2018年，灞陵街道办事处吴庄社区城中村改造指挥部印发灞吴改文（2018）1号文件，制定《魏都区灞陵街道办事处吴庄社区棚户区改造项目（一期）补偿安置方案》。确定拆迁范围为：吴庄社区村内现有主干道以东（包含双河路以东）、四通阳光小区以西、帝豪路以南、许继大道以北以及53-1地块征迁范围內的房屋、构筑物、附属物及各类公共设施。李莲英、彭巧连、彭金玉认为该安置方案侵犯其合法权益，提起该案诉讼。一审法院认为：该案原告李莲英、彭巧连、彭金玉所诉的《魏都区灞陵街道办事处吴庄社区棚户区改造项目（一期）补偿安置方案》是棚户区补偿安置方案，而不是征地补偿安置方案。被告灞陵街道办事处虽不能成为制定征地补偿安置方案的主体，但棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的，按照“政府主导、市场运作”原则实施的一项民生工程，被告灞陵街道办事处作为地方人民政府的派出机关，法律、法规并没有规定在农村集体土地被征用后其不能成为棚户区改造的主体。原告李莲英、彭巧连、彭金玉引用《中华人民共和国土地管理法》的相关规定证明被告灞陵街道办事处的棚户区补偿安置方案不合法属适用对象错误。且被告灞陵街道办事处的棚户区补偿安置方案是针对辖区内不特定人员制定的，真正对原告李莲英、彭巧连、彭金玉的合法权益产生实质影响的是参照补偿安置方案而产生的补偿安置协议，而非补偿安置方案本身。原告李莲英、彭巧连、彭金玉的诉讼请求不应支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告李莲英、彭巧连、彭金玉的诉讼请求。该案受理费50元，由原告李莲英、彭巧连、彭金玉负担。上诉人彭巧连、李连英、彭金玉不服一审判决，向本院提起上诉称：2018年11月，上诉人被告知房屋被征收，通过向被上诉人了解到灞吴改文(2018)1号《魏都区灞陵街道办事处吴庄棚户区改造项目(一期)补偿安置方案》(以下简称“《补偿方案》”)文件，至此上诉人才知道自己的合法房屋已被列入魏都区灞陵街道办事处吴庄棚户区改造项目(一期)的征收范围，才知晓此次征收补偿的具体内容。上诉人认为该《补偿方案》不具合法性，应当予以撤销，遂于2019年2月27日向河南省禹州市人民法院提起诉讼。2019年7月3日收到河南省禹州市人民法院作出(2019)豫1081行初7号行政判决书，驳回上诉人的诉讼请求。上诉人认为该判决存在以下事实认定及法律适用方面的错误，具体如下:一、被上诉人并不具有作出被诉《补偿方案》的主体资格。《魏都区灞陵街道办事处吴庄棚户区改造项目(一期)补偿安置方案》其本质是对集体土地上房屋进行拆迁补偿的方案，属于(土地管理法》[征地补偿条款]第七十四条规定的被征收土地上的附着物的补偿，系征地补偿安置的范畴，其性质并不会随着名称的变化而变化，但一审法院却认为棚户区补偿安置方案不属于征地补偿安置方案，并未认清该《补偿方案》的本质，造成事实认定错误。且本案中，征地与补偿相隔时间较长，属于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二项“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持。”所述之情形，并未脱离征地补偿安置之范围。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定，征收土地方案依法经批准后，在被征收土地所在地的乡镇、村予以公告，并由市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部组织实施。《征收土地公告办法》第四条及第七条规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，并由有关土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟定征地补偿、安置方案。《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》规定的均是市县级人民政府土地行政主管部门是制定土地补偿安置方案的主体，并负责实施土地补偿安置方案，而不是其他任何部门可以制定补偿安置方案。而且，全国各地对于土地补偿安置方案均是由市县级土地主管部门制作，而不是其他任何部门。因此被上诉人无权制定补偿安置方案。二、被诉《补偿安置方案》的补偿对象已经确定，并非是针对辖区内不特定人员制定的。作出被诉《补偿安置方案》时，房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积已然明确，即补偿对象已经固定，一审法院认定被诉《补偿安置方案》系针对辖区内不特定人员制定的于法无据。综上，上诉人认为一审法院作出的(2019)豫1081行初7号行政判决书存在明显的事实认定及法律适用错误的问题，为维护上诉人的合法权益，特依据《行政诉讼法》相关规定，向贵院提出上诉，望予以公证处理为盼。请求撤销河南省禹州市人民法院作出的(2019)豫1081行初7号行政判决书并依法改判。被上诉人许昌市魏都区灞陵街道办事处辩称，一审判决事实清楚、证据确实充分，程序合法，上诉人的上诉请求没事实和法律依据，应依法驳回上诉、维持原判。一、被上诉人拟定《方案》于法有据，具备主体资格。上诉人混淆了土地补偿安置方案和集体土地上被拆迁房屋补偿安置方案的概念，本《方案》为棚户区改造对被拆迁房屋的安置方案，而不是土地补偿安置方案，一审中被上诉人提供的法律依据部分第一组（见许政办（2012）73号文），明确由项目所在乡（镇、办）负责组织拟定征收改造方案，合理确定补偿安置标准，已充分证明被上诉人依法对辖区内吴庄社区棚户区改造项目拟定征收改造方案的义务。《方案》针对棚户区改造整个辖区进行公示，且每家每户的符合《方案》情况不尽相同，故是针对辖区内不特定人员。《方案》只是一般过程性的告知行为，不具有成熟性，终结性，其只是双方协商房屋安置事项的参考，不具有行政强制力，对上诉人的权益不产生实际影响，更未侵害上诉人的合法权益，对其产生影响的是《补偿安置协议》而不是本方案。三、《方案》不具有可撤销性。棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的，按照“政府主导、市场运作”原则实施的重要民生工程，吴庄项目是纳入全省棚改计划的重点工程，几乎所有被拆迁人早已签订《补偿安置协议》，且补偿早已到位，安置房屋也已交付。如撤销《方案》势必侵害国家和社会公共利益，也剥夺了其他被拆迁人的选择权。综上，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，应依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，棚户区改造项目补偿安置方案是补偿安置得以进行的重要依据。但是，补偿安置方案是针对所有相对人作出的补偿标准和方式，并非针对单个权利主体，而不直接对单个权利主体发生强制效力，从而不会对单个权利主体的权益产生实质性影响。同时，补偿安置方案是前置的阶段性行为，在上诉人与被上诉人未依补偿安置方案签订补偿安置协议、被上诉人亦未依据补偿安置方案作出任何具体的行政行为之前，补偿安置方案不会对上诉人产生效力；在被上诉人依据补偿安置方案作出具体的行政行为的情况下，上诉人完全可以通过对之后的具体行政行为提起诉讼的方式来维护自己的合法权益。综上，上诉人提起本案诉讼时，并不符合提起行政诉讼的条件，对其起诉依法应予驳回。一审法院本应驳回起诉，却判决驳回上诉人诉讼请求，适用法律错误，应予纠正。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：一、撤销河南省禹州市人民法院（2019）豫1081行初7号行政判决；二、驳回上诉人彭巧连、李连英、彭金玉的起诉。本裁定为终审裁定。审判长 王五周审判员袁野审判员董盼利二〇一九年十月八日法官助理张亚楠书记员牛萌