广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终1332号上诉人（原审被告）：雷州市人民政府。住所地：雷州市雷州大道**。法定代表人：黄廉东,市长。委托代理人：陈定阳，雷州市司法局干部。委托代理人：黄健，雷州市公职律师事务所律师。上诉人（原审被告）：雷州市自然资源局。住。住所地：雷州市雷南大道**/div>法定代表人：黄文驹，局长。委托代理人：韩琦震，该局干部。委托代理人：刘卫强，该局干部。被上诉人（原审原告）：吴居理，男，汉族，1976年1月10日出生，住广东省雷州市。委托代理人：梁树敏，广东木坤律师事务所律师。委托代理人：黄蔼桐，广东木坤律师事务所实习律师。上诉人雷州市人民政府、雷州市自然资源局（原雷州市国土资源局）因与被上诉人吴居理行政协议纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2019）粤08行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：湛江东海岛至雷州高速公路建设项目用地经上级批复，湛江市人民政府依法征收(收回)相关土地。为做好该项目的征地拆迁工作，保证建设工程按计划顺利完成，湛江市人民政府将该项目中雷州段的征地拆迁工作全部交由雷州市人民政府负责包干完成。雷州市人民政府将项目雷州市沈塘段的征地拆迁工作交由沈塘镇人民政府负责包干完成。东海岛至雷州高速公路雷州段建设工程指挥部系被告雷州市人民政府设立的临时机构。2016年11月20日，东海岛至雷州高速公路雷州段建设工程指挥部和原雷州市国土资源局作为甲方，与原告吴居理作为乙方签订了《个案补偿协议书》，该协议书第二条约定：“甲、乙双方同意按如下标准给予补偿：1、大鸡11620只，按10元／只计，共计补偿116200.00元。2、小鸡11000只，按4元／只计，共计补偿44000.00元。以上二项共计补偿人民币壹拾陆万零贰佰元整（￥160200.00）”2016年11月23日，原雷州市国土资源局向雷州市国家税务局出具证明，内容为“湛江东海岛至雷州高速公路项目需补偿沈塘镇溪头村吴居理个案补偿款160200.00元。为加快该项目建设，请贵局给予出具免税票据，以及时将补偿款支付给上述单位”。2016年11月28日，雷州市国家税务局开具了“购买方”为雷州市国土资源局，金额为160200元“个案补偿款”的广东增值税普通发票。原告吴居理已经将养殖鸡清理完毕，但没有收到上述补偿款项。吴居理向原审法院提起诉讼，请求：判令被告雷州市人民政府、雷州市自然资源局向其支付养殖类补偿款160200元，案件受理费由雷州市人民政府、雷州市自然资源局负担。原审另查明，2019年2月22日，因机构改革原因，原雷州市国土资源局的相关行政职能由组建的雷州市自然资源局承继。原审法院认为：本案系行政协议纠纷，争议焦点是湛江市雷州市人民政府是否系本案适格被告和涉案补偿协议是否合法有效。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，东海岛至雷州高速公路雷州段建设工程指挥部系被告雷州市人民政府设立的临时机构，该指挥部以自己名义与原告吴居理签订了本案的个案补偿协议，其法律后果应由雷州市人民政府承担，故雷州市人民政府是本案适格被告，其不是本案适格被告的主张于理无据，不予支持。签订本案养殖类补偿协议的事实依据有征地拆迁工作包干协议及责任书、养殖类登记表、东海岛至雷州高速公路雷州段建设工程指挥部委估资产的资产评估报告书、相关请示及会议纪要等。被告雷州市人民政府、雷州市自然资源局与原告吴居理于2016年11月20日签订的《个案补偿协议》没有违反法律法规的规定，属于合法有效的行政协议。原告吴居理已经按照协议清理完毕养殖鸡，被告雷州市人民政府、雷州市自然资源局作为该协议的签订方应履行补偿协议的付款义务，故原告吴居理诉请两被告支付养殖类补偿款160200元，予以支持。综上所述，原告吴居理的诉讼请求有理有据，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决：限被告雷州市人民政府和雷州市自然资源局继续履行2016年11月20日与原告吴居理签订的《个案补偿协议书》，在本判决生效之日起一个月内向原告吴居理支付养殖类补偿款160200元（逾期支付，则依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息）。雷州市人民政府不服原审判决向本院提起上诉称：一、本府不是适格被告。湛江东海岛至雷州高速公路建设项目用地经上级批复，湛江市人民政府依法征收(收回)相关土地。为做好该项目的征地拆迁工作，保证建设工程按计划顺利完成，湛江市人民政府将该项目中雷州段的征地拆迁工作全部交由本府负责包干完成。本府将项目雷州市沈塘段的征地拆迁工作交由沈塘镇人民政府负责包干完成。关于征地拆迁补偿事项，东海岛至雷州高速公路雷州段建设工程指挥部向湛江市交通建设指挥部申请追加东雷高速公路雷州段养殖类补偿费和搬迁费，由雷州市自然资源局与当事人签订有关征地拆迁补偿协议书，有关征地拆迁补偿款从雷州市自然资源局帐户中直接支付，据此，雷州市自然资源局是征地拆迁补偿主体。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款:“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”的规定，本案适格被告是雷州市自然资源局，本府不是本案适格被告。二、原审法院认定事实错误。湛江东海岛至雷州高速公路建设项目用地经上级批复，湛江市人民政府依法征收(收回)相关土地，据此，湛江市人民政府是土地征收主体。东海岛至雷州高速公路雷州段建设工程指挥部仅负责向湛江市交通建设指挥部申请追加东雷高速公路雷州段养殖类补偿费和搬迁费，有关附着物拆迁补偿款、养殖类补偿款均从雷州市自然资源局账户中直接支付。据此，本府不负有向被上诉人吴居理支付养殖类补偿款的义务。原审法院认定本府应履行付款义务，认定事实错误。综上，请求二审法院撤销原审判决，支持本府的上诉请求，并判令由被上诉人吴居理承担本案一、二审诉讼费用。雷州市自然资源局不服原审判决向本院提起上诉称：原审法院判决雷州市人民政府和我局共同向被上诉人吴居理支付养殖类补偿款，不符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，征地拆迁工作的实施主体只能是被征用土地所在地的县级以上地方人民政府。我局在土地征收具体实施工作中与被征收土地的所有权人、使用权人签订征收和补偿协议，是受雷州市人民政府委托所实施的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”的规定，原审法院判决雷州市人民政府和我局共同承担对被上诉人吴居理养殖类补偿款的支付责任于法无据。综上，原审判决认定事实不清，实体处理错误，请求二审法院撤销原审判决并依法改判支持我局的上诉请求。被上诉人吴居理二审答辩称：一、雷州市人民政府认为其不是本案适格被告的上诉理由错误。东海岛至雷州高速公路雷州段建设工程指挥部系雷州市人民政府设立的临时机构，该指挥部以自己名义与吴居理签订了《个案补偿协议书》，相应的法律后果应由雷州市人民政府承担，故雷州市人民政府是本案适格被告。二、原审法院认定事实正确，雷州市人民政府称原审法院认定事实有误没有任何依据。三、原审法院判决符合法律规定，雷州市自然资源局称原审法院判决不符合法律规定没有依据。雷州市自然资源局和雷州市人民政府设立的临时机构东海岛至雷州高速公路雷州段建设工程指挥部一起作为甲方，与吴居理签订了《个案补偿协议书》，雷州市自然资源局在协议上盖章并有代表签名，所以雷州市自然资源局在本案中应当对其自身的房屋征收与补偿行为承担法律责任，是本案适格被告。另外，雷州市自然资源局在一审庭审中已经承认其应当向吴居理支付补偿款的义务，并已在原审判决中记载，具有既判力，故雷州市自然资源局应当向吴居理支付补偿款的判决有理有据。四、雷州市人民政府和雷州市自然资源局应当支付在本案诉讼期间吴居理养殖的小鸡长成大鸡的补偿款差额66000元。因此，雷州市人民政府和雷州市自然资源局应当向吴居理支付养殖类补偿款共计226200元。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案是行政协议纠纷。东海岛至雷州高速公路雷州段建设工程指挥部系雷州市人民政府为加快推进东海岛至雷州高速公路雷州段的建设而组建并赋予行政管理职能的临时机构，原雷州市国土资源局系雷州市人民政府土地行政主管部门。为了顺利完成东海岛至雷州高速公路雷州段建设工程征地拆迁工作，解决东海岛至雷州高速公路雷州段养殖类搬迁补偿问题，东海岛至雷州高速公路雷州段建设工程指挥部、原雷州市国土资源经与吴居理协商一致，就吴居理位于东海岛至雷州高速公路雷州段沈塘镇溪头村范围内的养殖家禽签订《个案补偿协议书》。从该协议的目的、签订主体和过程来看，该协议合法有效。本案一、二审审理期间，雷州市人民政府、雷州市自然资源局以及吴居理对案涉补偿协议的合法性均无异议，争议焦点是雷州市人民政府、雷州市自然资源局是否是本案适格被告，雷州市人民政府、雷州市自然资源局是否负有向吴居理支付案涉补偿协议约定的补偿款的义务。一、关于雷州市人民政府、雷州市自然资源局是否是本案适格被告的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。本案中，东海岛至雷州高速公路雷州段建设工程指挥部系雷州市人民政府组建的不具有独立承担法律责任能力的临时机构，根据上述规定，东海岛至雷州高速公路雷州段建设工程指挥部以自己名义与吴居理签订的案涉补偿协议，相应的法律后果应当由雷州市人民政府承担，因此，雷州市人民政府是本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款有关“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”的规定，原雷州市国土资源局系雷州市人民政府土地行政主管部门，具有实施东海岛至雷州高速公路雷州段征地拆迁补偿安置的法定职权，其签订案涉补偿协议是依法履行法定职责，因原雷州市国土资源局的相关行政职能在机构改革后由雷州市自然资源局承继，因此，雷州市自然资源局是本案适格被告。二、关于雷州市人民政府、雷州市自然资源局是否负有向吴居理支付案涉补偿协议约定补偿款的义务的问题。案涉补偿协议载明，东海岛至雷州高速公路雷州段建设工程指挥部、原雷州市国土资源局共同与吴居理签订协议，双方约定吴居理须清理协议约定的11620只大鸡及11000小鸡，东海岛至雷州高速公路雷州段建设工程指挥部、原雷州市国土资源局向吴居理支付补偿款160200元，因此，根据案涉补偿协议的内容，东海岛至雷州高速公路雷州段建设工程指挥部、原雷州市国土资源局均是案涉补偿协议的签订主体，均具有履行协议约定的向吴居理支付相应补偿款的义务。由于东海岛至雷州高速公路雷州段建设工程指挥部系雷州市人民政府组建的不具有独立承担法律责任能力的临时机构，其以自己名义与吴居理签订的案涉补偿协议，相应的法律后果由雷州市人民政府承担。基于上述事实和理由，雷州市人民政府、雷州市自然资源局均负有向吴居理支付案涉补偿协议约定的补偿款的义务。案涉协议签订后，吴居理已经将养殖鸡清理完毕，履行了协议约定的义务，但是，雷州市人民政府、雷州市自然资源局却未依照协议约定履行向吴居理支付补偿款的义务，其行为不仅不符合法律规定，亦违背了诚实信用原则，更有损于政府公信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款有关“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”的规定，原审判决判令雷州市人民政府、雷州市自然资源局继续履行案涉补偿协议向吴居理支付补偿款160200元，并无不当，本院依法予以支持。另，对于被上诉人吴居理二审提出的关于雷州市人民政府和雷州市自然资源局应当支付在本案诉讼期间小鸡长成大鸡的补偿款差额66000元，故雷州市人民政府和雷州市自然资源局应当向吴居理支付养殖类补偿款共计226200元的答辩意见，因吴居理起诉时的诉讼请求为请求法院判令雷州市人民政府、雷州市自然资源局向其支付养殖类补偿款160200元，且其在一审判决书送达后并未提起上诉，本院对该答辩意见不予审查。综上，上诉人雷州市人民政府、雷州市自然资源局请求撤销原审判决的上诉理由，因欠缺事实根据和法律依据，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人雷州市人民政府和雷州市自然资源局共同负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇一九年十月三十一日书记员  刘佳琪