湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1448号上诉人（原审原告）：桂阳大千建材有限公司。住所地：湖南省桂阳县正和镇燕山建材工业园。法定代表人：张经文，该公司总经理。上诉人（原审原告）：长沙大千建材有限公司。住所地：湖南省长沙市望城县星城镇南塘村。法定代表人：张经文，该公司总经理。两上诉人共同委托代理人：马家文，湖南联合创业律师事务所律师。上诉人（原审被告）：湖南桂阳工业园区管理委员会。住所地：湖南省桂阳县黄沙坪街道柏树村。法定代表人：黄龙，该委员会主任。委托代理人：李宇峰，湖南桂阳工业园区管理委员会工作人员。委托代理人：何昌亮，湖南星河（桂阳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湖南省桂阳县人民政府。住所地：湖南省桂阳县龙潭街道八字塘社区。法定代表人：朱阳辉，该县人民政府县长。委托代理人：谭微，桂阳县司法局工作人员。委托代理人：李庆栋，桂阳县司法局工作人员。上诉人桂阳大千建材有限公司（以下简称桂阳大千公司）、长沙大千建材有限公司（以下简称长沙大千公司）与上诉人湖南桂阳工业园区管理委员会（以下简称桂阳园区管委会）、被上诉人湖南省桂阳县人民政府（以下简称桂阳县政府）行政协议一案，湖南省郴州市中级人民法院于2016年10月8日作出（2016）湘10行初35号行政裁定，驳回桂阳大千公司、长沙大千公司的起诉。桂阳大千公司、长沙大千公司不服，提起上诉，本院于2017年2月13日作出（2016）湘行终1467号行政裁定，撤销（2016）湘10行初35号行政裁定，指令继续审理。湖南省郴州市中级人民法院于2017年9月18日作出（2017）湘10行初50号行政判决，驳回桂阳大千公司、长沙大千公司的诉讼请求。桂阳大千公司、长沙大千公司不服，提起上诉。本院于2018年5月21日作出（2017）湘行终1360号行政裁定，撤销（2017）湘10行初50号行政判决，发回重审。湖南省郴州市中级人民法院于2019年6月20日作出(2018)湘10行初73号行政判决，桂阳大千公司、长沙大千公司、桂阳园区管委会均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年8月22日公开开庭审理了本案，上诉人桂阳大千公司、长沙大千公司法定代表人张经文、委托代理人马家文，上诉人桂阳园区管委会委托代理人何昌亮、李宇峰，被上诉人桂阳县政府委托代理人谭微、李庆栋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。湖南省郴州市中级人民法院经审理查明，2010年，桂阳园区管委会将长沙大千公司的“页岩烧结环保节能自保温砖生产线”作为招商引资项目引进。2010年2月3日，桂阳园区管委会（甲方）与长沙大千公司（乙方）签订《关于兴建页岩烧结环保节能自保温砖生产线协议书》（以下简称《协议书》）。主要内容为：“一、关于项目基本情况。……主要生产环保节能自保温砖等建筑材料，年产保温砖2.8亿块……二、关于项目供地要求。1.乙方项目用地面积66亩（以实际测量为准），……乙方以招拍挂方式取得土地使用权，有关事项按乙方与县国土资源局签订的土地出让合同执行。2.甲方为乙方项目用地按《中华人民共和国土地管理法》相关规定和程序办理《国有土地使用权证》，土地使用年限为50年。3.甲方提供乙方的现有用地，其道路、供水、排水、供电设施均接通至乙方项目围墙边。……5.乙方签订协议后10个工作日内按20，000元每亩土地价款即1，000，000元付给甲方，用于甲方对该项目用地征地和拆迁，剩余土地价款在办理土地使用权证时一次性给清包干价款，半年内提供土地使用证。6.定金到位后，甲方在三个月内提供用地。三、关于项目建设有关手续办理。……5.项目建设有关手续办理时间与乙方进度要求保持一致。四、关于项目扶持政策。……4.乙方项目有关报建、质监、工商、税务、房产等手续的办理，由甲方安排相关部门全程代办，属县级行政事业性收费予以免收，有偿服务性收费按最低标准的30%收取。5.甲方为乙方提供优良的建设施工环境，确保不得出现阻工、强揽工程等现象发生，乙方项目建成投产后，任何单位不得随意进园区检查收费，特殊情况确需进园区检查的，需经甲方县委、县政府分管领导同意。……8.甲方为乙方办理项目用地后面页岩山地租赁，期限、租价、面积必须与乙方生产要求相符，不得随意涨价、变更，并办理采矿许可证，其费用由乙方负责。五、有关要求。……2.乙方项目应确保投资额度50，000，000元以上，投资强度每亩500，000元以上，否则不享受或酌情缩减甲方提供的扶持政策。……5.乙方必须在甲方当地注册法人机构。依法经营，注重安全生产，依法在当地缴纳税收。……8.如遇国家产业政策调整，乙方应作出相应调整；如遇园区及道路规划调整，乙方应支持配合。六、附则。1.此协议未尽事宜，双方友好协商解决。长沙大千公司于2010年2月8日向桂阳县工业园建设开发有限公司缴纳购项目用地款1000，000元，长沙大千公司法定代表人张经文于同年4月22日缴纳购项目用地款1000，000元，并于同年8月5日设立桂阳大千公司。同年，桂阳县发展和改革局、郴州市环境保护局对该项目进行批复。2010年6月9日，桂阳县土地收购中心就项目用地与桂阳县正和镇（原城郊乡）西水村黎家洞一、二组签订《征收土地补偿协议书》。2010年8月6日，桂阳园区管委会函告桂阳县电力公司，确保项目用电。2010年8月9日，桂阳园区管委会下发通知，准许项目动工。2010年9月14日，湖南省林业厅下发使用林地审核同意书，同意项目征用林地，要求桂阳园区管委会按照有关规定办理建设用地审批手续。2011年7月12日，桂阳县国土资源局出具项目用地预审初审意见（桂国土资初审〔2011〕25号文件），同意通过用地初审。同时要求项目批准后，必须按照《中华人民共和国土地管理法》和有关文件规定，办理建设用地报批手续，未取得建设用地批准手续的不得开工建设。2012年9月28日、10月10日，桂阳县环境保护局以桂阳大千公司废气处理设施运行不正常，严重污染环境为由两次下发《环境违法行为限期改正通知书》。2013年10月28日，桂阳大千公司缴纳4,000元矿产资源补偿费。2014年4月22日，桂阳县环境保护局作出项目监督检查报告，经整改，项目建设基本符合环保要求。嗣后，桂阳县环境保护局出具项目试生产意见函。2014年8月12日，郴州市环境保护局出具验收意见：“该项目基本满足环评报告的批复要求，……三年后，该公司不得再从事制砖生产，维持一期工程建设规模，不再建设二期工程。原则上同意该项目通过环境保护竣工验收。”2015年4月20日，桂阳县矿山联合执法支队、桂阳县国土资源局以未取得采矿许可证为由，责令桂阳大千公司停止非法开采。同日，桂阳县正和镇人民政府以公司证照过期为由，责令桂阳大千公司停止生产。2015年5月4日，桂阳县国土资源局下发《行政处罚告知书》。2015年5月12日，湖南桂阳工业园区管理委员会给大千公司发出桂园发[2015]13号《关于桂阳大千建材有限公司提供项目建设相关投资依据的通知》（以下简称13号《通知》），内容为：按照桂阳县委、县政府的决定，贵公司必须在2个月内完成搬迁。为此，请贵公司在2015年5月18日前向桂阳工业园区管委会提供项目建设相关投资的依据（建设合同、票据等），逾期将委托第三人方进行评估处理。2015年11月13日，桂阳园区管委会向桂阳县委、桂阳县政府请示项目处置问题。2016年1月7日，郴州市人民政府下发《关于桂阳县城总体规划（2015—2030）的批复》。因桂阳县城发展总体规划调整，桂阳大千公司的选址与城市规划不符，桂阳园区管委会与桂阳大千公司进行沟通。桂阳大千公司不同意异地搬迁，要求一次性补偿71，031，600元，但未提供有效的投资依据。桂阳园区管委会聘请湖南建兴房产土地评估有限公司等进行评估，桂阳大千公司红线范围内总资产评估价值为18，701，132元。桂阳大千公司、长沙大千公司认为桂阳园区管委会单方面解除《协议书》、未按协议的约定履行义务，导致桂阳大千公司损失，提起诉讼，请求判决：1.确认桂阳园区管委会2015年5月12日作出的13号《通知》系桂阳园区管委会代表桂阳县政府向桂阳大千公司、长沙大千公司发出解除《协议书》，确认《协议书》于2015年5月12日解除；2.确认桂阳县政府不履行《协议书》的行为违约，责令桂阳县政府按年利润1520万元的标准向桂阳大千公司、长沙大千公司赔偿自2011年1月1日起至2015年5月12日的利润损失6367万元，并支付以6367万元为基数，自2015年5月13日起按银行同期贷款利率结合社会及本厂融资利息计算至实际支付之日止的利息；3.责令桂阳县政府按2015年度郴州市征收拆迁补偿标准补偿桂阳大千公司、长沙大千公司征收拆迁补偿款5800万元（以评估结论为准），并支付以5800万元（以评估结论为准）为基数，自2015年5月13日起按银行同期贷款利率结合社会及本厂融资利息计算至实际支付之日止的利息。四、责令桂阳县政府、桂阳园区管委会返还用地款200万元，并支付土地增值部分的价款（以司法鉴定结论认定的数额为准）。在案件审理中，桂阳大千公司、长沙大千公司申请对损失进行鉴定，包括：1.征收前因政府未履行招商协议条款，致使投产后长达四年不能正式生产的利润损失进行核算；2.征收的资产按郴州市国有土地征收拆迁标准逐项全面进行评估核算。因桂阳大千公司、长沙大千公司并未实际取得涉案土地使用权，该院决定对涉案直接损失委托鉴定机构进行评估，包括：1.对涉案协议范围内的厂房、住房、设备、附属等设施的价值进行评估；2.对涉案土地平整的费用进行评估。经依法委托，中联资产评估集团湖南华信有限公司（以下简称华信公司）于2019年2月22日作出中联湘资评报字[2019]第B-006号资产评估报告（以下简称第B-006号资产评估报告），评估结论：桂阳大千公司资产价值为23271300元。同日，华信公司基于桂阳大千公司对资产评估报告（征求意见稿）的异议，另行作出中联湘矿评字[2019]第031号正常生产经营收益评估报告（以下简称第031号收益评估报告），评估结果：桂阳大千公司正常生产经营收益（2012年5月26日-2018年9月17日）在评估基准日时点上的价值为29943500元。按产能平均到2012年5月26日-2015年5月12日为13474600元，平均到2015年5月13日-2018年9月17日为16468900元。经组织各方当事人质证，该院认为，第B-006号资产评估报告鉴定程序合法，评估依据充分，评估意见客观，可以作为本案定案的依据。第031号收益评估报告是对预期利益的评估，预期利益不属于行政赔偿的范围，对该评估报告，不予采信。另查明，2006年8月14日，湖南省人民政府作出湘政函[2006]56号《关于设立湖南耒阳等3家省级开发区的批复》，同意湖南耒阳经济开发区、湖南桂阳工业园区、湖南临武工业园区设立为省级开发区。2008月6月10日，中共桂阳县委机构编制委员会下发桂编（2008）1号《关于桂阳园区管委会职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》，设立桂阳园区管委会，为桂阳县政府直属副处级事业单位。湖南省郴州市中级人民法院认为，桂阳园区管委会与长沙大千公司签订的涉案《协议书》，涉及国有土地使用权的出让、工程建设项目的行政许可、采矿权的出让及采矿行政许可等与行政机关法定职责相关的行政管理内容和行政法上的权利义务，属于行政协议。本案的争议焦点是：一、桂阳县政府是否系本案适格的被告；二、桂阳大千公司、长沙大千公司请求确认涉案《协议书》于2015年5月12日解除是否应予以支持；三、赔偿标准应如何计算。关于争议焦点一。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条的规定，当事人对国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。桂阳园区管委会系湖南省人民政府批准设立的开发区管理机构，享有行政主体资格，且能独立承担法律责任。涉案《协议书》系长沙大千公司与桂阳园区管委会签订，而桂阳县政府并非协议的主体，因此，桂阳园区管委会应为本案的被告，而桂阳县政府不是本案适格的被告。桂阳大千公司、长沙大千公司对桂阳县政府的起诉应予驳回。关于争议焦点二。本案系行政协议，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。对于协议的成立、履行、解除等情形，可以适用合同法的相关规定。《中华人民共和国合同法》第九十四条第（一）项规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的。”该法第九十六条第一款规定：“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。”桂阳园区管委会与长沙大千公司签订《协议书》的目的是将页岩烧结环保节能自保温砖生产线项目落户桂阳工业园燕山项目区，但由于上级部门对桂阳工业园的规划进行了调整，导致双方的合同目的不能实现。为此，桂阳园区管委会与长沙大千公司均可以解除协议。2015年5月12日，桂阳园区管委会向桂阳大千公司发出13号《通知》，告知按照桂阳县委、县政府的决定，桂阳大千公司必须在2个月内完成搬迁，并要求桂阳大千公司在2015年5月18日前向桂阳园区管委会提供项目建设的相关投资依据（建设合同、票据等），逾期将委托第三方进行评估处理。显然，桂阳园区管委会是明确表示不再履行涉案《协议书》，告知解除协议，对资产进行评估予以补偿。按照上述合同法的规定，涉案《协议书》自13号《通知》送达桂阳大千公司时解除。桂阳大千公司、长沙大千公司请求确认涉案《协议书》于2015年5月12日解除的理由成立，该院予以支持。关于争议焦点三。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，中止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”长沙大千公司与桂阳园区管委会签订《协议书》后，支付了土地价款，建设了厂房及附属设施。桂阳园区管委会解除协议，导致桂阳大千公司、长沙大千公司造成损失，桂阳大千公司、长沙大千公司有权要求桂阳园区管委会赔偿损失。至于赔偿标准，由于行政协议具有行政性和公益性，而且桂阳园区管委会解除涉案《协议书》是由于上级部门规划调整所致，并非桂阳园区管委会单方恶意解除协议，因此，本案赔偿标准应基于直接损失考虑。1.根据华信公司第B-006号资产评估报告，桂阳大千公司资产价值为23271300元；2.长沙大千公司交纳了用地款2000000元。上述两项是桂阳大千公司、长沙大千公司的直接损失。桂阳园区管委会解除涉案《协议书》后，应当支付上述费用及利息（利息按银行同期贷款利率自2015年5月13日至款项实际支付之日止）。桂阳大千公司、长沙大千公司另请求桂阳园区管委会支付利润损失63670000元，因利润损失是预期利益损失，不属于行政赔偿的范围，该项请求没有法律依据，该院不予支持。桂阳大千公司、长沙大千公司另请求桂阳园区管委会按征收补偿标准支付征收拆迁补偿款58000000元，因桂阳大千公司、长沙大千公司并未取得涉案土地国有土地使用权，涉案土地也没有被征收，该项请求没有事实依据和法律依据，不予支持。综上，桂阳大千公司、长沙大千公司的诉讼理由部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第二十六条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条、第二十六条第一款，《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十六条、第九十七条的规定,判决一、驳回桂阳大千公司、长沙大千公司对被告桂阳县政府的起诉；二、确认长沙大千公司与桂阳园区管会签订的《协议书》于2015年5月12日解除；三、桂阳园区管委会于本判决生效后十日内赔偿桂阳大千公司、原告长沙大千23271300元及利息（利息按银行同期贷款利率自2015年5月13日至款项实际支付之日止）；四、桂阳园区管委会于本判决生效后十日内返还桂阳大千公司、长沙大千建材有限公司用地款2000000元及利息（利息按银行同期贷款利率自2015年5月13日至款项实际支付之日止）；五、驳回桂阳大千公司、长沙大千公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由桂阳园区管委会负担。评估鉴定费220000元，由桂阳大千公司、长沙大千公司负担110000元；由桂阳园区管委会负担110000元。桂阳大千公司、长沙大千公司不服原审判决，提起上诉称：原审程序和实体均有错误，以判决驳回对桂阳县政府的起诉错误；桂阳园区管委会并非行政主体，不能独立承担行政责任，原审判决其独立承担行政责任否认桂阳县政府的行政责任，是错误的，桂阳县政府应当承担本案责任；两被上诉人违约导致国土使用证与采矿许可证未能办理，应给予征收标准赔偿并赔偿利润损失，原审判决对上诉人的这两项诉求不予支持错误。请求：1.维持原判第二、四项；2.撤销原判第一、三、五项；3.确认两被上诉人不履行《协议书》的行为违法，赔偿上诉人利润损失6367万元（自2011年1月1日起至2015年5月12日止）、并支付以6367万元为基数、自2015年5月13日其按银行同期贷款利率结合社会及本厂融资利息计算至实际完毕之日止的利息；判决两被上诉人按照2015年郴州市征收拆迁补偿标准补偿上诉人征收拆迁补偿款5800万元（以评估结论为准）、并支付以5800万元为基数、自2015年5月13日其按银行同期贷款利率结合社会及本厂融资利息计算至实际完毕之日止的利息。桂阳县政府针对桂阳大千公司、长沙大千公司的上诉答辩称：桂阳县政府不是本案适格被告，桂阳园区管委会具有独立的法律主体地位，桂阳县政府并未委托或授权签约。桂阳园区管委会下发的13号《通知》行为合法合规，是使涉案协议可以继续履行并减轻规划调整对大千公司的不利影响。大千公司不能生产的原因是环保不达标、无视法律规定擅自生产，其损失不是由桂阳县政府和桂阳园区管委会造成。请求驳回桂阳大千公司、长沙大千公司对县政府的起诉。桂阳园区管委会针对桂阳大千公司、长沙大千公司的上诉答辩称：桂阳大千公司未能取得涉案国有土地使用权，并非园区管委会的责任，而是其未与桂阳县国土资源局签订土地出让合同造成。桂阳大千公司、长沙大千公司未能正常经营系其环保未达标、非法开采造成，责任不在园区管委会。涉案《协议书》明确约定项目用地为工业用地，不得改变为采矿用地，无法办理《采矿许可证》，责任在桂阳大千公司。原审判决不予支持桂阳大千公司、长沙大千公司赔偿其利润损失符合法律规定。请求驳回其上诉请求。桂阳园区管委会不服原审判决，提起上诉称：原审判决上诉人因不可抗力解除合同向桂阳大千公司、长沙大千公司赔偿损失错误，《协议书》明确规定如遇园区及道路规划调整，乙方应支持配合。原审判决赔偿款项及利息错误。原审判决采信的评估报告存在不实之处，其中鱼塘、土方总填方、运方、因桂阳大千公司拒绝搬迁其有关动产等均不应计入赔偿范围。涉案13号《通知》系在规划调整的情势下，通知搬迁，是变更合同履行地，并非解除合同。请求1.撤销原判第三、四项，依法改判；2.诉讼费用及鉴定费由桂阳大千公司、长沙大千公司负担。原审法院采信的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为本院认定事实的依据，对原审查明认定的事实本院予以确认。二审中，本院依职权调取了以下证据：1.郴州市人民政府郴政函【2016】1号《郴州市人民政府关于桂阳县城总体规划（2015-2030）的批复》、桂阳县城总体规划（2015-2030）县城区用地布局规划图。上述材料显示涉案项目用地已由原来规划的工业用地调整为商业用地。2.《关于桂阳工业园长富项目区可承接大千建材项目的说明》《桂阳县人民政府＜关于湖南桂阳工业园区概念性规划（2008-2030）＞的批复》《郴州市人民政府关于设立桂阳工业园长富项目区等11各省级产业园区项目区的批复》《湖南省发展和改革委员会关于对桂阳工业园区扩区和区位调整方案的批复意见》。上述材料证明桂阳工业园长富项目区可以接纳涉案项目继续生产经营。3.项目生产线使用林地现状图、《关于大千建材有限公司租地协议》及《补充协议》《黎家洞村民小组关于大千建材租地用地的说明》。上述材料证明桂阳园区管委会已经于2010年10月18日组织桂阳大千公司与黎家洞村民小组签订了租赁项目用地后面页岩山地，租赁用途是为配合环保验收植树造林，堆放原材料、半成品、成品等合法用途。上述证据，经法庭出示，但桂阳大千公司、长沙大千公司表示不予发表意见。本院对上述证据证明的内容予以认可。另，桂阳园区管委会在二审中提交了如下证据：1.《关于“桂阳大千公司搬迁损失”的意见》。内容为：根据华信公司第B-006号资产评估报告，按照公平原则，该管委会认可如下搬迁损失：1）房屋建筑物1218.214万元；2）机器设备搬迁：206.628万元；3）土方工程：146.65万元；4）绿化75.33万元（评估价值）四项合计：1646.822万元。2.《同意向大千公司退付用地款的说明》，表示同意向长沙大千公、桂阳大千公司退付200万元用地款。3.桂阳园区管委会在庭审中陈述，按照《土地利用现状分类》的规定，工业用地与采矿用地属于不同土地利用分类，工业用地编码是0601，采矿用地编码是0602，涉案项目用地编码是0601。根据原审采信的证据及二审开庭情况，本院另查明下列事实：1.桂阳大千公司企业法人营业执照载明其经营范围为煤矸石页岩烧结环保节能自保温砖的生产及销售，矿产品、建筑材料的销售（涉及行政许可的凭本企业有效许可经营），注册资本人民币660万元。2010年8月12日湖南省发改委国家投资项目评审中心根据省发改委委托出具的《专家审查意见》、郴州市环保局2010年6月17日出具的郴环表字【2010】37号《关于＜桂阳大千建材有限公司年产1.9亿块煤矸页岩烧结环保节能自保温砖生产线项目环境影响报告表＞的批复》、桂阳县环境保护局2014年4月29日出具的桂环函【2014】18号关于桂阳大千建材有限公司年产1.9亿块煤矸页岩烧结环保节能自保温砖生产线项目试生产意见的函，均明确该生产线项目是以煤矸石、页岩为原料，制造成品砖。2.《协议书》内容补充：长沙大千公司愿意将页岩烧结环保节能自保温砖生产线项目落户桂阳工业园区燕山项目区。五、有关要求：1.乙方项目用地为工业用地，不得中途转让和改变土地用途。2010年2月3日桂阳园区管委会与长沙大千公司签订补充条款，将协议第四条第一项补充调整，乙方购买的项目用地按4.5万元/亩包干，实际结算以每亩4万元包干。3.2016年4月6日，桂阳大千公司因诉桂阳县国土资源局不履行颁发采矿许可证法定职责及行政赔偿一案，起诉请求法院判令桂阳县国土资源局依法履行为其颁发页岩采矿许可证的行政管理职责，并赔偿损失9120万元。湖南省郴州市中级人民法院作出（2016）湘10行终207号行政判决，认定桂阳大千公司申请采矿许可的开采范围（工业园燕山项目区）是桂阳县土地利用总体规划（2006-2020）的城镇建设用地区和矿产资源总体规划（2008-2015年）的限制开采区。即使有关部门同意桂阳大千公司拟建项目选址，而采矿权许可也必须依法依规获取。桂阳县国土资源局以采矿区域不符合开采规划、且采矿权未经招标拍卖挂牌程序竞得、没有采矿权出让合同等为由，依法拒绝为桂阳大千公司颁发采矿许可证，已经履行了法定职责。判决驳回其诉讼请求。该判决已经发生法律效力。4.2016年5月23日，桂阳大千公司因诉桂阳县政府不履行颁发国土使用证行政许可法定职责，起诉请求法院判决责令桂阳县人民政府依法履行颁发国有土地使用权证书的行政管理职责，并赔偿利润损失9120万元。湖南省郴州市中级人民法院作出（2016）湘10行终42号行政判决，认定桂阳大千公司既没有证据证明自己已向桂阳县国土资源局申请国有土地使用权登记，也没有有效证据证明自己已经向桂阳县人民政府递交申请、要求桂阳县人民政府办理国有有土地使用权证，判决驳回其诉讼请求。该判决已经发生法律效力。5.二审中，法庭征询各上诉人是否申请判决解除涉案协议以及双方协商解决的意见，长沙大千公司、桂阳大千公司于2019年10月21日提交书面报告称其上诉请求、诉讼请求没有增加、放弃和变更。桂阳园区管委会虽表态愿意协调解决有关搬迁损失问题，但因差距太大，双方协商无法达成一致。各方当事人均未表示要求判决解除涉案协议。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条之规定，本院应对原审判决和被诉行政行为进行全面审查。本案长沙大千公司、桂阳大千公司的主要诉讼请求为确认桂阳园区管委会作出的13号《通知》系桂阳园区管委会代表桂阳县政府向桂阳大千公司、长沙大千公司发出解除《协议书》，确认《协议书》于2015年5月12日解除并要求予以赔偿，桂阳园区管委会认为13号《通知》并非解除协议行为，故本案被诉行政行为是桂阳园区管委会作出的13号《通知》的行为。根据原审判决内容并结合双方诉辨情况，本案的争议焦点为：1.13号《通知》是否为解除涉案协议的行为。2.13号《通知》是否合法。3.桂阳大千公司在13号《通知》送达后，是否有损失以及损失如何承担的问题。4.本案适格被告问题。第一、关于13号《通知》的性质问题。桂阳大千公司认为该通知为解除协议的通知，桂阳园区管委会认为该《通知》仅仅是要求变更协议履行地，并非解除协议。对此，本院认为，首先，从13号《通知》的形式和内容上看，桂阳园区管委会并没有单方解除协议的意思表示，只是告知桂阳大千公司搬迁并提供项目建设投资依据；其次，从13号《通知》产生的实际效果上看，是否必然导致涉案协议无法履行？分析涉案协议的内容和相关证据，可认为桂阳园区管委会要求桂阳大千公司搬迁只是变更履行地，并未实质上导致协议的解除。理由是：1.桂阳大千公司认为搬迁后导致协议不能继续履行的根本原因是无法实际利用原项目用地处的页岩资源采矿生产，而经本院查明，双方协商引进的生产线项目在湖南省发改委立项、规划部门、环保部门审批等文件中以及桂阳大千公司营业执照登记的经营范围中均没有包含采矿，涉案协议中也没有约定该生产线内容包含采矿许可，生产线项目只是环保砖的生产。就地采矿既非桂阳大千公司经批准的企业经营范围，亦非涉案协议约定的内容，故不是搬迁后继续履约的先决条件。而桂阳大千公司开采项目用地处的页岩作为其生产原材料制砖，已经被国土部门认定为非法开采并进行了行政处罚。2.本院依职权调取的证据表明，桂阳工业园区长富项目区可以接纳涉案项目继续生产经营，同时桂阳园区管委会亦表示可以协助桂阳大千公司另寻合适搬迁场地，结合经过批准的桂阳大千公司制砖工艺流程来看，其生产、销售均并非必须以就地开采页岩矿石为必备前提条件，故项目生产线搬迁后，桂阳大千公司仍然具备正常合法经营的基本条件。该搬迁只是项目用地位置发生改变，该客观条件的变化并不必然导致其基本生产条件的丧失。再次，桂阳园区管委会认为在《通知》中要求桂阳大千公司提供项目建设投资依据，是提前核算搬迁造成的损失，并作为搬迁补偿的依据。这一做法，客观上亦是桂阳园区管委会为协议的继续履行做必要的准备。综上，本院确认13号《通知》为桂阳园区管委会单方变更协议履行地的行为。桂阳园区管委会主张13号《通知》只是变更协议履行地，并非解除协议的理由成立。桂阳大千公司认为通知搬迁即是单方面解除协议，缺乏事实依据。需要指出的是，本案中13号《通知》变更的协议书，系双方当事人平等协商达成，该议内容涉及土地征收、规划控规、发改立项、林业用地、环境评价、行政许可等多项行政管理职能的履行和公共管理目标的实现，其性质上属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。在履行行政协议的过程中，行政机关可以基于国家利益和公共利益的需要或者政策的调整，单方行使协议解除权，行政相对人不享有该项权利。除非协议中约定了行政相对人的解除条件。本案中双方当事人签订的协议没有协商解除的条款，亦不存在符合约定解除的事实，原审判决认为本案双方当事人均可以解除涉案协议错误。第二、关于13号《通知》的合法性问题。本案中，桂阳园区管委会作为开发区管理机构，在城区规划调整导致项目用地性质已经发生变化，项目用地必须予以变更的客观情况下，对协议履行地进行变更的做法具备正当性和必要性。且桂阳园区管委会在变更协议履行地的处理过程中，基本遵循了比例原则和权利保护原则。首先，桂阳园区管委会在得知城区规划调整后，根据《协议书》关于“园区及道路规划调整，乙方应支持配合”的约定，发函通知桂阳大千公司搬迁，并且考虑到搬迁可能造成的损失，主动要求桂阳大千公司提供有关资产的资料进行评估以确定补偿。这是因规划政策调整导致桂阳大千公司不能在原地履行协议的情况下，其作为园区管理机构和协议一方为避免规划调整造成的损失进一步扩大而应该履行的行政管理职能和协议义务。其次，桂阳园区管委会明确对桂阳大千公司搬迁损失予以补偿，虽然双方对补偿问题协商不成，桂阳大千公司不愿搬迁继续履行协议并不能否认13号《通知》的正当性。本案协议因规划调整导致协议不能在原用地位置得以继续履行，桂阳园区管委会以通知的形式要求变更协议履行地的行为，本院确认合法有效。如果桂阳大千公司认为搬迁后，其不愿意再继续履行协议，可与桂阳园区管委会协商解除协议的相关事宜。第三、关于桂阳大千公司搬迁的损失及补偿的问题。1.关于变更涉案协议履行地的补偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款规定，被告变更、解除行政协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。本案协议因规划调整导致协议履行地必须相应变更，桂阳园区管委会应对桂阳大千公司因搬迁造成的损失以及为继续履行协议而必须重置生产线的相关成本予以补偿。二审中，桂阳园区管委会参照华信公司第B-006号资产评估报告认为，涉案搬迁损失包括以下内容：1）房屋建筑物1218.214万元；2）机器设备搬迁：206.628万元；3）土方工程：146.65万元；4）绿化75.33万元。四项合计：1646.822万元。本院经审查认为，首先，本案系对搬迁造成的损失予以补偿，并非对涉案土地的征收补偿，桂阳大千公司因自身原因未取得国有土地使用权，其请求按照征收补偿标准支付征收拆迁补偿款没有事实和法律依据。其次，桂阳大千公司已经在13号《通知》发出之前被责令停工，故其停产停业损失并非因搬迁造成，而对于停产至今长时间设备没有自行处理造成的损失，其本身应承担相应责任，桂阳园区管委会参照《郴州市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》十七条，对桂阳大千公司设备搬迁按机器设备价值的百分之三十承担搬迁费基本合理。再次，第B-006号资产评估报告已经在资金成本中计算了贷款利息，且本案并非违约赔偿。桂阳园区管委会对桂阳大千公司的房屋建筑物、机器设备搬迁、土方工程、绿化等予以补偿的数额以及退付200万元用地款本金，已经基本考虑了桂阳大千公司因变更协议履行地造成的实际损失和相关重置成本，并无明显不当之处，本院予以认可。2.关于长沙大千公司、桂阳大千公司诉请判决确认桂阳园区管委会不履行《协议书》的行为违约，并赔偿损失的问题。本院认为，《协议书》经具有签订协议行为能力的双方协商签订，意思表示真实，不违反法律规定和社会公共利益，合法有效，双方均已依法履行。从案件查明的事实和双方诉辩来看，涉案生产线项目已经过了土地征收、规划控规、发改立项、林业用地、环境评价等多项程序，具备了正常开工生产的条件。桂阳园区管委会已经履行了协议约定的相关义务。对于长沙大千公司、桂阳大千公司认为桂阳园区管委会未依照约定办理国土使用权证与采矿许可证的问题，分述如下：关于国土使用权证的办理，桂阳园区管委会不是颁发国有土地使用权证的法定机关，本案中其只是因协议约定而负有在条件成就之后的代办之责。协议书关于项目供地要求明确约定，“乙方以招拍挂的方式取得土地使用权，有关事项按乙方与县国土资源局签订的土地出让书执行，甲方为乙方项目用地按《国土法》相关规定和程序办理《国有土地使用权证》，土地使用年限50年”。而生效的郴州市中级人民法院（2016）湘10行终42号行政判决已经认定桂阳大千公司既没有证据证明自己已向桂阳县国土资源局申请国有土地使用权登记，也没有有效证据证明自己已经向桂阳县人民政府递交申请、要求桂阳县人民政府办理国有有土地使用权证。故在桂阳大千公司未履行有关法定程序之前认为桂阳园区管委会违反代办国土使用权证的约定没有事实依据。关于采矿许可证的办理。《协议书》关于采矿许可证的办理在“项目扶持政策”的第八条约定“甲方为乙方办理项目用地后面页岩山地租赁，期限、租价、面积必须与乙方生产要求相符，不得随意涨价、变更，并办理采矿许可证，其费用由乙方负责”，双方对该条的理解有差异。长沙大千公司认为管委会有在将项目用地后的页岩山地租赁并办理采矿许可证的义务，桂阳园区管委会则称该条规定系为方便该公司生产和堆放砖成品需要，同时可以帮助办理就近可采矿区域的采矿许可证，并不表示是负责办理该地采矿许可。桂阳园区管委会已经组织桂阳大千公司与黎家洞村民小组签订了租赁项目用地后面页岩山地，租赁用途是为配合环保验收植树造林，堆放原材料、半成品、成品等合法用途，其已经依法履约。对此，本院认为，从桂阳园区管委会的职责看，其不具有办理采矿许可证的法定职责，也无权自行决定采矿许可证的颁发，从协议约定内容看，亦未规定该管委会负责办理涉案地采矿许可证。桂阳大千公司认为其生产地就是采矿地的理解，系其主观认定，没有事实依据。生效的湖南省郴州市中级人民法院（2016）湘10行终207号行政判决认定，桂阳县土地利用总体规划（2006-2020）的城镇建设用地区和矿产资源总体规划（2008-2015年）已经将涉案的项目用地范围定为限制开采区，不得办理采矿许可证。上述总体规划作出时间在协议书签订之前，且已经向社会公示，可视为双方当事人均已知晓。项目用地系大千公司自选，对于项目用地范围的限制，桂阳园区管委会不存在隐瞒，桂阳大千公司也不存在重大误解的情形。如前所述，桂阳大千公司在未办理采矿许可的情况下，不可以进行采矿生产。桂阳大千公司于2011年已向国土部门申请办理采矿许可证，一直没有得到许可。国土部门在2012年对该公司作出《责令停止国土资源违法行为通知书》，其后多次责令其停止非法开采。诉讼中，桂阳大千公司也没有提供证据证明桂阳园区管委会在协议履行期间给予了其办理采矿许可证的期待利益。综上，长沙大千公司、桂阳大千公司认为因被上诉人的违约导致其不能正常生产，应判决赔偿其利润损失的上诉请求没有事实依据。本院不予支持。原审判决以利润损失是预期利益损失，不属于行政赔偿的范围驳回长沙大千公司、桂阳大千公司此项诉请，理由错误，本院予以指出。第四、关于桂阳县政府是否为本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。涉案协议书系桂阳园区管委会与长沙大千公司所签订，桂阳区管委系湖南省人民政府批准成立的开发区管委会，具有行政主体资格，能够独立承担法律责任。桂阳县政府并非协议主体，也没有委托桂阳园区管委会签订该协议，故桂阳县政府不是本案适格被告。原审驳回上诉人对桂阳县政府的起诉正确。原审将桂阳大千公司、长沙大千公司对桂阳园区管委会、桂阳县政府的数个诉讼请求予以合并审理，并在裁判中分别作出相应的实体判决和程序性驳回起诉裁定，减少当事人诉累，节约司法成本，提高司法效率，在既有程序性裁判又有实体判决的情形下，作出行政判决，不违反法律规定。上诉人认为原审判决驳回其对桂阳县政府的起诉，程序错误的理由不能成立。综上所述，上诉人长沙大千公司、桂阳大千公司的上诉理由，均不能成立，本院不予支持。上诉人桂阳园区管委会的关于13号《通知》系变更通知的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十八条第二款、第八十九条第一款（二）项的规定，判决如下：一、维持湖南省郴州市中级人民法院(2018)湘10行初73号行政判决第一、五项；二、撤销湖南省郴州市中级人民法院(2018)湘10行初73号行政判决第二、三、四项；三、确认上诉人湖南桂阳工业园区管理委员会桂园发[2015]13号《关于桂阳大千建材有限公司提供项目建设相关投资依据的通知》有效，责令上诉人湖南桂阳工业园区管理委员会于判决生效后十日内支付上诉人桂阳大千建材有限公司、长沙大千建材有限公司16468220元（利息按银行同期存款利率自2015年5月13日至款项实际支付之日止）；四、上诉人湖南桂阳工业园区管理委员会于判决生效后十日内支付上诉人桂阳大千建材有限公司、长沙大千建材有限公司用地款2000000元。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由桂阳大千建材有限公司、长沙大千建材有限公司共同负担。评估鉴定费220000元，由桂阳大千建材有限公司、长沙大千建材有限公司负担110000元；由湖南桂阳工业园区管理委员会负担110000元。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  赵 旻审判员  夏 阳二〇一九年十月二十八日法官助理李晟雷书记员李晟雷（兼）附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；