天津市高级人民法院行 政 判 决 书(2019)津行终163号上诉人（原审原告）康涛，男，1979年4月29日出生，汉族，住河北省衡水市桃城区。委托代理人李恒源，北京市时代九和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市人民政府，住所地天津市河**友谊路**。法定代表人张国清，市长。委托代理人孙雅彬，天津市司法局干部。委托代理人万丹江，天津市司法局干部。上诉人康涛因诉被上诉人天津市人民政府行政复议一案，不服天津市第二中级人民法院（2019）津02行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人康涛的委托代理人李恒源，被上诉人天津市人民政府的委托代理人万丹江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，案外人于传荣于2018年4月12日向被告提出行政复议申请，申请内容为：“请求确认天津市国土资源和房屋管理局就位于武清区××村镇招商住宅小区××室房屋对××登记违法并××其××（××）××区不动产权第1057620号《不动产权证书》的行政行为违法。”被告于2018年4月17日作出津政复受字［2018］2-82号《行政复议案件受理通知书》决定予以受理。同日被告对原天津市国土资源和房屋管理局作出津政复答字［2018］2-82号《行政复议答复通知书》。原天津市国土资源和房屋管理局于2018年4月26日作出津国土房复议答复［2018］第53-54号《市国土房管局关于于春华、于传荣复议案件的答复意见》。被告于2018年5月28日作出津政复决字［2018］2-82号《行政复议决定书》，决定确认原天津市国土资源和房屋管理局对康涛位于武清区××村镇××小区××房屋登记违法并××国土资源和房屋管理局××（××）××区不动产权第1057620号不动产权证书的行政行为违法。2018年12月24日原告于武清区人民法院（2018）津0114民初12744号民事案件开庭审理过程中知晓上述《行政复议决定书》。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求判如所请。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”被告天津市人民政府就本案具有主体资格和法定职权。被告天津市人民政府作为复议机关受理了于传荣提出的复议申请后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款、第三十一条第一款之规定，对涉案康涛名下的产权证进行合法性审查，并依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定作出了复议决定,确认康涛名下的涉案产权证违法，其认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告要求撤销被告天津市人民政府作出的被诉复议决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于原告康涛认为被告未将其列为被诉行政复议决定的第三人、行政复议程序违法的主张，由于另案被告就康涛作为行政复议申请人对案外人于传荣作出的津政复决字（2018）1-8号行政复议决定，就与本案复议决定所涉及的相同的案件事实进行了审查，故本案无需追加第三人即可查清案件事实。原告康涛在另案民事确权之诉中得知本案被诉行政决定，并在规定的六十日内向被告申请行政复议，起诉权在本案中得以保护。另外，原告康涛已经就涉案房产在另行提起民事确权之诉，其对涉案房产是否享有合法权益，应当通过该民事案件加以解决，而非本案，故原告的该项主张，本院不予支持。综上，原告的诉讼请求缺乏相应的事实及法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告康涛的诉讼请求。康涛不服原审判决，向本院提起上诉。请求：1.撤销天津市第二中级人民法院（2019）津02行初字第12号行政判决，2.撤销被上诉人作出的津政复决字[2018]2-82号行政复议决定，3.诉讼费用由被上诉人承担。其主要的上诉理由为：1.根据“正当程序”的基本要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见。上诉人作为涉案行政复议决定的利害关系人，在另案民事确权之诉中，得知本案被诉的行政复议决定，被上诉人未通知上诉人参加行政复议，也未告知拥有提交相关证据材料的权利，即作出对上诉人不利的复议决定，构成严重违反法定程序。2.行政复议制度的设立不仅是行政机关内部的一种监督制度，更是行政相对人的一种权利救济制度。本案被上诉人认为本案涉诉复议决定无需追加第三人既可查清案件事实，未再听取上诉人是否作为第三人参加行政复议进行陈述和申辩的情况下，作出了行政复议决定，属于违反法定程序。被上诉人天津市人民政府辩称，被上诉人作出的津政复决字[2018]2-82号《行政复议决定书》符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，请求依法驳回上诉人的上诉。主要理由为：1.行政复议机关充分保障了上诉人的程序权利。上诉人于2017年1月9日向被上诉人提出行政复议申请，请求确认不动产登记机关向于传荣颁发的产权证违法。被上诉人经过向上诉人调查取证、告知案件审查情况、通知案件进展等方式，充分保障了上诉人在行政复议中的程序权利。被上诉人在《行政复议决定书》（津政复决字[2018]1-8号）中对案件事实、争议焦点、违法行为作出了充分说明，行政复议案件审理过程中，上诉人已经充分行使行政复议相关权利，复议程序性权利已经得到充分保障。且《行政复议决定书》（津政复决字[2018]1-8号）中明确告知上诉人不动产登记部门为上诉人登记及颁证行为违法，上诉人收到《行政复议决定书》（津政复决字[2018]1-8号）后，既没有提出异议，也没有对复议决定提起行政诉讼。2.被上诉人不通知第三人符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款规定：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。”复议机关有权决定是否通知第三人参加行政复议。本案中，被上诉人认为没有追加上诉人为第三人的必要，主要理由有：一是从案件多角度地审查和复议决定的准确方面，本案可以不通知第三人参加行政复议。本案复议机关为同一机关，先后审理了基于同一事实同一争议产生的相同案件，复议机关已经查清了案件事实，准确作出了行政复议决定，从案件审查方面可以不通知第三人参加行政复议。二是从有利于保障当事人合法权益方面，本案可以不通知第三人参加行政复议。本案中涉案当事人相同，《行政复议决定书》（津政复决字[2018]1-8号）与《行政复议决定书》（津政复决字[2018]2-82号）为相同当事人，复议机关已经充分听取了当事人的陈述和意见，当事人就案件事实、争议焦点、法律适用充分表达了自己的意见，复议机关充分保障了当事人的行政复议相关合法权益，本案没有再次追加第三人的必要。三是从权利救济方面，本案可以不通知第三人参加行政复议。案件主要事实和证据相同，案件均为相同房屋“一房两证”产生的争议，《行政复议决定书》（津政复决字[2018]1-8号）确认不动产登记部门为案外人于传荣颁发登记及颁证行为违法，同时，复议机关认定不动产登记部门为上诉人颁发登记及颁证行为同样属于违法行为，上诉人对此没有提出异议，也没有就此寻求法律救济，本案中的《行政复议决定书》（津政复决字[2018]2-82号）是对《行政复议决定书》（津政复决字[2018]1-8号）案件审理情况的再次确认，并不实质影响上诉人的权利。3.行政复议决定不影响上诉人正当权利的行使。本案的核心问题是“一房两证”，解决该争议的基础法律关系是民事法律关系，当事人应当通过民事确权之诉确认房屋权属，不动产登记部门依据法院生效裁判进行权属登记。《行政复议决定书》（津政复决字[2018]1-8号）和《行政复议决定书》（津政复决字[2018]2-82号）认为登记机关对房屋权属情况未查验清楚，确认不动产登记部门的登记行为及颁证行为违法。复议机关确认登记及颁证行为违法，对争议房屋的权利归属不产生影响，行政复议决定不影响上诉人民事权利的行使，最终决定房屋权属的是民事裁判，而不是本案被诉的行政复议决定。双方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送本院。本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。行政复议法本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款规定：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议”。及实施条例没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，也没有明确行政复议机关在什么情形下需要追加第三人参加复议，即行政复议机关可以根据案情需要作出判断，享有一定自由裁量权。但是行政复议机关在可能作出不利于他人的行政复议决定时，应通知他人作为第三人参加复议。本案行政复议结果为确认不动产登记部门为上诉人登记及颁证行为违法，从形式上看系对上诉人作出不利的行政复议决定，应通知上诉人作为第三人参加行政复议程序，这样更有利于保护上诉人的合法权益，亦符合相关规定的立法本意。但本案情况比较特殊，一是本案所涉行政复议决定作出之前，上诉人本人就同一房屋向同一行政复议机关天津市人民政府提起过与本案关系密切之另一行政复议。两个行政复议案件系因不动产登记部门对同一房屋为上诉人及案外人分别办理登记及颁证行为引发。在另案行政复议中，行政复议机关已经追加案外人为第三人，充分听取了上诉人与第三人的陈述，各方当事人就案件事实、争议焦点、法律适用充分表达了自己的意见。二是行政复议机关天津市人民政府在另案行政复议决定中认为，不动产登记部门为案外人及上诉人的登记颁证行为均违法，上诉人对此并未进一步主张权利。三是两个行政复议决定对不动产登记部门为上诉人及案外人就同一房屋的登记及颁证行为均确认违法，但没有予以撤销。本案上诉人和案外人就案涉房屋权属纠纷已经提起民事确权诉讼，目前正在审理程序中。待民事判决确权后，最终才能确认是否撤销相关权属证书。故在被上诉人所履行行政复议程序其他内容合法的情形下，本案不宜以行政复议机关未通知上诉人作为第三人参加行政复议，即对行政复议决定作出否定性评价。但被上诉人在今后工作中对此问题应予以高度重视，避免类似问题再次发生。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人康涛负担。本判决为终审判决。审判长  李雪春审判员  田大勇审判员  杨德润二〇一九年十月三十一日法官助理吴荣荣书记员满开琳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；