西安铁路运输法院     行 政 判 决 书     （2019）陕7102行初3020号   原告陕西同泰实业有限公司，住所地陕西省西安市未央区。   法定代表人张永良，董事长。   委托代理人赵继强，北京市康达（西安）律师事务所律师。   委托代理人刘丹，北京市康达（西安）律师事务所(实习)律师。   被告西安市未央区徐家湾街道办事处，住所地西安市未央区。   法定代表人周泽，主任。   委托代理人王鸿远，该街办工作人员。   委托人员周鹏虎，陕西恒达律师事务所律师。   被告西安市未央区城市管理和综合执法局，住所地陕西省西安市未央区未央宫街道纬三十一街政府办公楼。   负责人杨雪鹏，局长。   委托代理人高原，该局工作人员。   委托代理人吴敏梦，陕西海普睿诚律师事务所律师。   原告陕西同泰实业有限公司不服被告西安市未央区徐家湾街道办事处、被告西安市未央区城市管理和综合执法局行政强制一案，于2019年8月27日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月24日对本案进行了公开审理。原告委托代理人赵继强、刘丹，被告西安市未央区徐家湾街道办事处的委托代理人王鸿远、周鹏虎，被告西安市未央区城市管理和综合执法局的委托代理人高原、吴敏梦出庭参加诉讼，本案现已审理终结。   原告诉称，2019年7月31日二被告在没有出示或提供任何合法拆迁法定手续的情况下,出动警察20余名和穿保安服人员300余名(其中大部分为临时雇佣的社会闲散人员,现场发放钟点工资),充当打手全程参与,对原告投资建设并正常合法经营的同泰灯具市场实施暴力强制拆除行为。自上午9点开始至第二天凌晨4点停止。期间聚集近千名群众围观,一度原告职工和广大客户群众与其发生强烈对峙,被告方对维权群众进行暴力压制,实施肢体冲突和殴打行为。使用大型吊车捣毁了原告的市场三个巨型招牌、三处门头、标识和市场塑钢围栏。给原告造成巨大财产损失及经营损失,导致商户大量流失和造成不可估量的经营损失。综上所述:原告认为二被告在对市场资产未进行评估、未与原告达成拆迁协议,又没有任何合法强制拆迁的法定手续的情况下,出动警力和社会闲散人员,实施暴力拆迁。二原告作为行政机关,构成具体行政行为严重违法。2019年8月20日第一被告继续向原告送达《限期搬离通知书》,被告方随时有可能再次对原告的市场实施强制拆除行为。请求人民法院依法确认二被告暴力强制拆除原告三个巨型招牌、三处门头、标识和市场塑钢围栏的具体行政行为违法。   原告提交以下证据：   第一组证据：   1.被告拆除原告建筑物的照片    2.2019年7月30日至2019年9月4日徐家湾街道办《致同泰灯具市场商户的一封信》及《致同泰灯具市场商户的温馨提示》。   证明目的：1.被告实施强制拆除的具体行政行为前，未按《行政强制法》第三十五条规定的程序，履行事先书面催告当事人的义务，剥夺了原告的陈述权和申辩权。依法应当确认被告对原告作出强制拆除的行政行为程序违法。2.被告实施的强制拆除的行政行为针对原告作出，且使原告的实体权利产生减损，被告的具体行政行为具有可诉性。   第二组证据：   3.被告拆除原告建筑物的视频   证明目的：1.被告实施强制拆除的具体行政行为前，未按《行政强制法》第三十五条规定的程序，履行事先书面催告当事人的义务，剥夺了原告的陈述权和申辩权。依法应当确认被告对原告作出强制拆除的行政行为程序违法。2.被告实施的强制拆除的行政行为针对原告作出，且使原告的实体权利产生减损，被告的具体行政行为具有可诉性。   第三组证据：   4.2019年8月20日被告徐家湾街道办事处《限期搬离通知书》   证据目的：1.被告的行政强制执行行为依据的行政处罚决定已超过《行政强制法》第五十三条规定的强制执行时效。被告强制执行行为因丧失执行效力依法应认定为违法。 2.《限期搬离通知书》作为两被告行政强制行为的组成部分依法应予撤销。      第四组证据：   5.2019年7月24日，三被告《关于超出违法建（构）筑物的公告》   证明目的：公告主体为三方主体，是独立的行政行为，不能理解为两被告实施强制执行行为的催告行为，两被告实施的行政强制行为应被认定为程序违法。   第五组证据：   6.2009年10月20日西安市国土资源局市国土发[2009]4-21号《土地违法案件行政处罚决定书》    7.2011年1月21日西安市规划局市规未拆字（2011）012号《拆除违法建筑决定书》（1480平方米）   8.2012年5月18日西安市规划局市规未强拆字（2012）21号《拆除违法建筑决定书》（15288平方米）   9.2012年8月2日西安市规划局市规未强拆字（2012）40号《拆除违法建筑决定书》（50平方米）   证明目的：1.西安市规划局仅对原告作出拆除部分建筑物决定，两被告依据该局处罚决定对原告全部建筑物实施强制拆除，属于超越处罚范围实施的行政行为，依法应认定为违法。被告徐家湾街道办事处在行政强制执行期间向原告送达的《限期搬离通知书》，依法应予撤销。 2.针对原告的建筑物，西安市国土资源局作出没收决定，西安市规划局作出拆除决定，两份处罚决定内容冲突，被告以相互冲突的处罚决定作出行政强制执行行为属于事实认定不清，程序违法。 3.西安市国土资源局未授权被告实施强行执行行为，被告依据该局处罚决定实施具体行政行为没有事实依据，依法应认定为违法。   第六组证据：   10.2011年1月28日西安市规划局市规监执字（2011）012号违法建设拆除转办函。   11.2019年7月22日未央区人民政府《违法建设拆除委托函》   证明目的： 1.西安市规划局转办函仅责令拆除原告部分建筑物，被告拆除原告全部建筑物的行政强制行为没有事实依据，应认定为违法。 2.未央区人民政府在《违法建设拆除委托函》中并未委托西安市未央区XX市场进行拆除，但事实上西安市未央区XX市场实施了拆除行为，其属于超越职权执法，故应确认其违法。   第七组证据：   12.2007年12月1日联营协议书   13.2008年3月18日未央区徐家湾街道办事处徐办发[2008]18号《徐家湾街道办事处关于筹建同泰物流项目的备案申请》    14.2008年12月30日未央区发改委未发改发[2008]107号《未央区发展和改革委员会关于印发同泰物流项目备案确认书的通知》   15.2009年1月12日建设项目预审申请表     16.2009年9月21日西安市国土资源局市国土函[2009]220号《关于同泰物流项目用地预审的复函》    17.2009年6月18日储备土地开发报批协议（市土储协字（2009）013号）    18.2009年6月25日西安市土地储备交易中心《关于为陕西同泰实业有限公司办理规划的函》    19.2009年3月2日西安市环保局未央分局市环未批复[2009]1号《关于陕西同泰实业有限公司同泰物流项目环境影响登记表的批复》    20.2009年3月26日未央区发改委向原告发放区重点项目建设“绿卡”    21.2010年3月22日，中共未央区委、未央区人民政府向原告发放区重点项目建设“绿卡”   22.2011年3月9日，未央区人民政府向原告发放区重点项目建设“绿卡”   证明目的： 1、原告建设项目得到相关政府部门的批准同意。2、被告对原告建筑物实施的拆除行为应认定为违法。   第八组证据：   23.2015年11月19日区人民政府专题问题会议纪要   24.2015年12月1日被告与原告签订的附着物补偿协议     25.拆迁评估报告    26.2018年9月6日中共未央区委未发[2018]18号《关于表彰奖励先进企业和优秀企业家的决定》   证明目的：未央区人民政府已认定原告建筑物及经营行为合法，被告对原告建筑为实施的拆除行为应认定为违法。   被告西安市未央区徐家湾街道办事处辩称，一、被告拆除原告违法建筑物的行为不存在违法。根据2011年1月至2015年1月西安市规划局先后四次对原告下发拆除违法建筑决定书,依据《城乡规划法》第64、68条之规定,要求原告限期拆除违法建筑,逾期不拆除,则由县级以上人民政府强制执行,且拆除费用由原告承担。由于原告对于四份决定书均未自行拆除,西安市规划局2011年1月至2015年1月先后向未央区政府发出四份违法建设拆除转办函,要求未央区政府对原告的违法建筑进行拆除。2019年5月,西安市未央区集中整治违法用地专项行动领导小组办公室印发《遗址区外违法建设专项整治行动方案》(未整治办(2019)23号),决定对全区多处违法建设进行专项整治,其中包括汇景国际建材城、XX市场XX城等三个市场。综上所述,原告涉案房屋属于违法建筑,早已经西安市规划局确定,且已下发决定书,被告依据决定书和违法建设拆除转办函对于原告违法建筑的附属物即广告牌等作出并无不当。值得强调的是,被告拆除原告广告牌时,从未雇佣社会人员,同时对涉案违法建筑未进行实质性拆除,未对原告造成任何损失。综上所述,本案涉案违法房屋是西安市未央区集中整治违法用地专项行动的重点项目,拆除违法建筑是周边单位和所有群众的多年愿望,也是西安城市总体规划确定的目标,势在必行原告起诉事实与案件真实情况不符,请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。   被告西安市未央区徐家湾街道办事处提交以下证据：   1.2011年1月至2015年1月拆除违法建筑决定书   2.2011年1月至2015年1月违法建设拆除转办函   3.西安市四改两拆领导小组两拆办公室2018（6）号和2019（4）号文件、《遗址区外违法建设专项整治行动方案》   4.《关于拆除违法建（构）筑物的公告》   5.照片一组。   以上证据证明：1.2011年1月至2015年1月西安市规划局先后四次对原告下发拆除违法建筑决定书，依据《城乡规划法》第64、68条之规定，要求原告限期拆除违法建筑，逾期不拆除，则由县级以上人民政府强制执行，且拆除费用由原告承担。2.西安市规划局2011年1月2015年1月先后向未央区政府发出四份违法建设拆除转办函，要求未央区政府对原告的违法建筑进行拆除。3.本案涉案违法房屋是西安市未央区集中整治违法用地专项行动的重点项目。   被告西安市未央区城市管理和综合执法局辩称，拆除行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,应驳回原告的诉讼请求。依据西安市规划局2011年1月至2015年1月期间作出的《拆除违法建筑决定书》及《违法建设拆除转办函》,2019年5月西安市未央区集中整治违法用地专项行动领导小组办公室印发《遗址区外违法建设专项整治行动方案》,决定对包括同泰灯具城在内的几家市场的违法建设进行专项整治。2019年7月,集中整治工作在西安市未央区徐家湾街道办事处组织主导下开展,被告下属的徐家湾中队参与了本次集中整治工作,2019年7月24日联合作出了《关于拆除违法建(构)筑物的公告》,7月31日拆除现场遭到相关人员阻拦。综上,拆除行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,应驳回原告的诉讼请求。   被告西安市未央区城市管理和综合执法局提交以下证据：   中共西安市未央区委办公室文件（未办发【2014】23号）。   证明关于城市管理局及街道办事处的职责划分，该文件现行有效，本次事件是在徐家湾街道办事处主持下进行的。   经庭审质证，原告对被告西安市未央区城市管理和综合执法局证据真实性认可，证明目的不认可。被告西安市未央区徐家湾街道办事处、西安市未央区XX组证据真实性认可，证明目的不认可，对原告其余证据认为与本案无关不予质证。原告对被告徐家湾街道办事处证据真实性认可，证明目的不认可。西安市未央区徐家湾街道办事处对西安市未央区城市管理和综合执法局证据真实性、证明目的均认可。西安市未央区城市管理和综合执法局对西安市未央区徐家湾街道办事处证据真实性、证明目的均认可。   本院对上述证据认证如下：对被告西安市未央区城市管理和综合执法局、西安市未央区徐家湾街道办事处证据真实性予以确认，对原告证据第一至六组证据真实性予以确认，对原告其余证据因与本案无关不予确认。   经审理查明，2011年1月2日西安市规划局向原告作出市规未拆字[2011]012号《拆除违法建筑决定书》，其中载明：“……你单位于2010年12月3日在徐家湾街办北三环路南侧修建的商业用房项目，框架结构2层，面积约1480㎡，因第六十四条之规定，属违法建设，严重影响了城市规划的实施。我局已下发市规未停字（2010）380号《关于停止违法建设行为通知书》，责令停工在案，并已下发了市规未拆告字（2011）011号《拆除违法建筑事先告知书》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，决定予以拆除，并处你单位于2011年1月27日前自行拆除，并清理好现场。逾期不履行，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，我局将提请你单位建设工程所在地县级以上人民政府强制执行。拆除费用由你单位承担。如对本决定不服，可在接到本决定书之日起六十日内，向西安市人民政府或陕西省建设厅申请行政复议或三个月内向人民法院提出诉讼。复议、诉讼期间不影响本行政决定书的强制执行。……”2011年1月2日西安市规划局向原告作出市规未拆字[2011]40号《拆除违法建筑决定书》，其中载明：“你（单位）在徐家湾街办北三环路南侧修建的停车库项目，钢架结构1层，面积约50㎡，属违法建设。我局2012年7月23日下达了市规未限拆通字（2012）40号《限期拆除违法建设通知书》并已送达，你（单位）未在规定期限内自行拆除上述违法建设。我局于2012年7月27日又依法向你（单位）送达市规未拆催字（2012）40号《拆除违法建设催告通知书》，限你（单位）在接到通知书之日起3日内自行履行拆除义务，你（单位）在规定期限内仍未履行。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，现决定强制执行拆除。如对本决定不服，可在本决定下达之日起六十日内，向西安市人民政府或陕西省住房和城乡建设厅申请行政符复议或在三个月内向人民法院提出诉讼。逾期不申请行政复议，也不向人民法院提出诉讼，又不自行拆除上述违法建设的，建设工程所在的人民政府责成有关部门将依法强制拆除，强制拆除费用由你（单位）承担。”2012年5月18日西安市规划局向原告作出市规未拆字[2012]21号《拆除违法建筑决定书》，其中载明：“你（单位）在徐家湾街办北三环路南侧修建的商铺项目，框架结构4层，面积约15288㎡，属违法建设。我局2012年5月8日下达了市规未限拆通字（2012）21号《限期拆除违法建设通知书》并已送达，你（单位）未在规定期限内自行拆除上述违法建设。我局于2012年5月14日又依法向你（单位）送达市规未拆催字（2012）21号《拆除违法建设催告通知书》，限你（单位）在接到通知书之日起3日内自行履行拆除义务，你（单位）在规定期限内仍未履行。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，现决定强制执行拆除。如对本决定不服，可在本决定下达之日起六十日内，向西安市人民政府或陕西省住房和城乡建设厅申请行政复议或在三个月内向人民法院提出诉讼。逾期不申请行政复议，也不向人民法院提出诉讼，又不自行拆除上述违法建设的，建设工程所在的人民政府责成有关部门将依法强制拆除，强制拆除费用由你（单位）承担。” 2015年1月26日西安市规划局向原告作出市规未责限拆决字（2015）3号《责令限期拆除违法建设决定书》，其中载明：“你（单位）未取得规划审批手续在XX街XX路XX线东侧修建的同泰物流项目，钢结构五层，面积约4290平方米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，属违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，本机关决定：责令你（单位）于2015年1月29日之前自行予以拆除，逾期未拆除，将依法强制执行，并追加处建设工程造价10%以内的罚款。若不服本决定，可在收到本决定书之日起六十日内向西安市人民政府或陕西省住房和城乡建设厅申请行政复议，也可以在三个月内直接向当地人民法院提起行政诉讼。”在上述决定书作出后，西安市规划局向西安市未央区人民政府作出四份《违法建设拆除转办函》，请未央区人民政府尽快组织拆除。2019年7月22日西安市未央区人民政府向其辖区徐家湾街道办事处作出《违法建设拆除委托函》，其中载明：“针对你街办辖区陕西同泰实业有限公司经营的同泰灯具市场（位于太华北路与北三环十字东南侧），经西安市规划局已确定为违法建设，根据西安市规划局《责令限期拆除违法建设决定书》和《违法建设拆除转办函》内容，依据西安市未央区集中整治违法用地专项行动领导小组办公室《遗址区外违法建设专项整治行动方案》（未整治办[2019]23号），XX街XX市场进行拆除。”2019年7月24日，西安市未央区徐家湾街道办事处、西安市国土资源局、西安市未央区城市管理综合行政执法局向原告作出《关于拆除违法建（构）筑物的公告》，其中载明“你（单位）未经政府批准，擅自在未央区XX街道XX村集体土地上进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。现就有关事项公告如下：一、你（单位）未经政府批准，擅自占地建设的建（构）筑物，应予拆除。二、责令你（单位）自公告之日起七日内自行拆除所有违法建（构）筑物，恢复土地原状。逾期不自行拆除的，将依法强制拆除，拆除费用由你（单位）承担。三、如你（单位）对拆除有异议，有权进行陈述和申辩，依据法律法规，强制拆除不停止执行。在强制拆除过程中，对于阻挠、寻衅滋事者，公安机关将依照《中华人民共和国治安管理处罚法》相关规定予以处置。构成犯罪的，依法追究刑事责任。”2019年8月20日，未央区徐家湾街道办事处向原告作出《限期搬离通知书》，其中载明：“同泰实业有限公司(以下简称同泰灯城)自2007年6月以来,未经政府批准,擅自占用未央区XX街道XX村集体土地(独立工矿用地)违规建市场,西安市国土资源局西安市规划局分别于2009年10月、2011年1月、2012年5月、2012年8月连续4次,对你单位下发行政处罚及拆除违法建设决定书。2019年5月28日,未央区集中整治违法用地专项行动领导小组办公室《遗址区外违法建设专项整治行动方案》(未整治办[2019]23号)发文要求,对遗址外“大棚房”列入另案处理类违法建设项目整治,按照《中华人民共和国城乡规划法》要求,对工矿仓储类图斑,必须坚决拆除复耕到位。街道受未央区政府委托,对同泰灯城进行合法拆除,请同泰实业有限公司接到此提醒单后,按照上级要求迅速抓好落实。希望张永良同志积极配合上级决定,做好商户的搬高及稳控等善后工作,尽快组织商户搬离,街道将于2019年8月31日前对该违建进行拆除。”2019年7月31日，被告徐家湾街道办事处对原告的三个招牌、三处门头、标识和市场塑钢围栏实施了拆除行为，该事实有原告提交的现场照片和视频资料为证。   另查明，未央区XX街道办事处XX城管执法中队，根据中共西安市未央区委办公室、西安市未央区人民政府办公室未办发[2014]23号《未央区XX街道属地管理工作实施方案》第三条主要内容（一）职责分工调整，区城管执法局现有职责17项，第2项“依据城市规划方面法律、法规、规章的规定，对未经批准擅自修建临街建筑物、构筑物的行为进行监督检查和行政处罚”、第12项“配合规划部门拆除违法建设”，同时明确将以上区城管执法局的现有职责全部下放街道，由各城管执法中队行使。第三条主要内容（三）人、财、物权管理第1项征管执法中队人事权（1）明确，各城管执法中队人员的日常管理和业务考核由所在街道负责。   本院认为，关于西安市未央区城市管理和综合执法局被告主体是否适格，根据庭审查明的事实，西安市未央区城市管理和综合执法局并未具体参与本次执法活动，而是由被告未央区徐家湾街道办事处具体实施，其下设城管执法中队参与实施。根据西安市未央区人民政府办公室未办发[2014]23号《未央区XX街道属地管理工作实施方案》的内容，本次执法活动所在区域的城管职责已经全部从区XX城管执法中队，同时明确各城管执法中队人员的日常管理和业务考核由所在街道负责。因此西安市未央区城市管理和综合执法局并非本案适格被告。本案争议焦点为被告徐家湾街道办事处对原告的招牌、门头、标识和市场塑钢围栏等附属设施实施的拆除行为程序是否符合法律规定。根据《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，即行政强制须遵循合法性原则。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，有强制执行权的机关在行政强制执行前应当书面催告并制作强制执行决定，才能强制执行。被告本次提供的证据涉及本次拆除程序事项的仅有拆除违法建筑决定书、违法建筑拆除转办函和《关于拆除违法建（构）筑物的公告》，无法证明其在强制拆除中履行了上述催告程序，其行为违反了上述法律规定，其所实施的强拆行为依法应确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：   一、确认被告西安市未央区徐家湾街道办事处对原告陕西同泰实业有限公司的招牌、门头、标识和塑钢围栏等附属设施的强制拆除行为违法。   二、驳回原告陕西同泰实业有限公司其他诉讼请求。   案件受理费50元，由被告西安市未央区徐家湾街道办事处负担。   如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。           审判长  江海   人民陪审员安岚   人民陪审员  邵荣玲         二〇一九年十月九日     书记员  王彬        1