江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏07行终164号 上诉人（原审原告）徐开春，性别××年××月××日出生，××族。 委托代理人王翠红，江苏连大律师事务所律师。 委托代理人张军，江苏连大律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)灌云县圩丰镇人民政府，住所地江苏省灌云县圩丰镇向阳路与振兴路交叉口。 法定代表人任宏华，该镇镇长。 出庭负责人孙永周，该镇副镇长。 委托代理人李佃军，江苏同科律师事务所律师。 委托代理人刘广亮，江苏同科律师事务所实习律师。 被上诉人(原审被告)灌云县水利局，住所地江苏省灌云县伊山镇伊山南路308号。 法定代表人任礼宁，该局局长。 出庭负责人孙艳，该局副局长。 委托代理人封其东，灌云县杨集法律服务所法律工作者。 原审第三人灌云县圩丰镇周庄村村民委员会，住所地江苏省灌云县圩丰镇周庄村五组、十五组。 法定代表人王运华，该村村长。 委托代理人王玉金，该村副书记。 原审第三人王同友，性别××年××月××日出生，××族。 上诉人徐开春因与被上诉人灌云县圩丰镇人民政府（以下简称圩丰镇政府）、灌云县水利局、原审第三人灌云县圩丰镇周庄村村民委员会（以下简称周庄村委会）、原审第三人王同友土地行政管理一案，不服连云港经济技术开发区人民法院(2019)苏0791行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，1994年12月20日，灌云县人民政府向灌云县水利局颁发“灌国用（1994）字第3548号”《国有土地使用证》，载明土地使用者为灌云县水利局，土地坐落为圩丰乡许庄村、××、××、××、××、海堤村、××、××、××村。土地用途为水域（河堤马道），土地使用权总面积为1065.6亩。灌云县水利局对车轴河水域的河堤马道设有界址。2018年3月23日，灌云县水利局与圩丰镇政府为加强圩丰镇辖区内河道、堤防、沟渠等各类水利工程用地的管理，充分发挥水利工程防洪、排涝、灌溉等综合效益，保障人民生产生活安全，共同发布公告，内容为“涉案车轴河等县级河道的河堤马道为国有土地，土地使用权属归灌云县水利局所有，禁止非法侵占水利工程管理范围内的河堤马道土地、水面及其附属物，禁止在河堤马道上扒口、取土、打井、建窑、垦种、葬坟和毁坏护坡林木草皮等行为。如有单位和个人，需对圩丰镇辖区水利工程管理范围内的河堤马道土地、水面进行合理开发和利用的，须由灌云县水利局、圩丰镇政府依法批准和监管。凡私自划分、侵占、利用县乡河道、大中河沟等河堤马道土地的，自本公告发布之日起十日内，须主动到地块所在村村委会登记上报，由灌云县水利局和圩丰镇政府统一公开发包和依法管理。”2018年4月30日，经灌云县水利局同意，灌云县河道管理所、圩丰镇政府共同签订县级河堤马道共同管理协议书，约定双方对车轴河等县级河道河堤马道依法管理开发利用，充分发挥水利工程的综合效益。2018年6月4日，圩丰镇政府再次发布公告，内容为“私自占用相关河堤马道从事生产经营活动的单位和个人，须在2018年6月15日前，收割和清理完毕在田农作物，拆除田间地头的自建设施，为合法承包人腾茬留地”等。2018年6月15日，圩丰镇政府组织相关人员对河道土地使用权范围内的土地进行了清理收回。并与王同友签订了承包协议。2018年8月28日，连云港市人民政府作出“关于对李正才、李正怀、陈宽亮等人信访事项的复核意见”的信访事项复核意见书，对村民要求返还河堤马道土地给农户重新耕种无政策依据，不予支持。徐开春等人遂诉至原审法院。 原审法院认为，《江苏省水利工程管理条例》第七条规定，水利工程管理范围内属于国家所有的土地，由水利工程管理单位进行管理和使用。第二十八条规定，水利工程管理单位，在严格执行本条例的各项规定，管好用好水利工程的前提下，应充分利用管理范围内的水土资源和设备、技术条件，因地制宜地开展多种生产经营活动，增加收入，逐步提高自给能力。灌云县水利局作为灌云县人民政府确定的水利工程管理单位，对水利工程管理范围内的国家所有的土地，具有依法行使管理的职权。《中华人民共和国河道管理条例》第二十条第二款规定：河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。本案徐开春主张承包经营的土地已于1994年12月由灌云县人民政府颁发了《国有土地使用证》，确认灌云县水利局依法取得国有土地使用权。权属界线协议书载明灌云县水利局对流经周庄村的车轴河旁的河堤马道土地面积依法享有使用权，任何单位或个人不得侵犯。对于徐开春诉称的灌云县水利局虽有土地使用证，但对土地使用权范围的界限并不清楚的意见，原审法院认为，灌云县水利局对于其享有使用权的土地已经依法登记并领取土地使用权证，其所附宗地图详细标明了界址，在权属界线协议书中对于位于周庄村范围内的国有土地有明确的面积，且标注有界桩，与村集体土地相隔，因此其土地使用权范围的界限清楚、确定。 《江苏省河道管理实施办法》第二十三条规定：擅自在河道管理范围内修建或设置厂房、围堤、渠道、道路、渔具以及其他生产、生活设施，种植高杆农作物、芦苇、树木等阻水植物，弃置矿渣、煤炭、泥土、垃圾等废弃物以及建房、开渠、打井、挖窖、造墓、堆放物料、挖筑鱼塘、非法采砂等影响防汛抢险和河道工程安全运用的，由河道主管机关责令违章者停止违章行为，限期清除，恢复工程原状，逾期不停止、不清除的，河道主管机关可以依法采取强制措施，费用由违章者承担。灌云县水利局与圩丰镇政府发布公告收回河道管理范围内的土地符合上述规定。徐开春提交的证据不能证明其占用的河道范围内的土地在其承包经营的土地范围内。徐开春诉称涉案土地一直由村民耕种的意见，在1998年农村二轮土地调整时，灌云县人民政府灌发（1998）第8号文件已经明确规定：经县政府已经确权的，发证、未发证和正待办理发证手续的水利工程用地不能作为承包地分配。故徐开春等人虽一直耕种车轴河岸的河道范围内的土地，但并未取得土地的合法使用权。灌云县水利局有权依法收回其管理的河道范围内的国有土地使用权。灌云县水利局、圩丰镇政府在收回涉案土地的使用权前，分别于2018年3月、6月两次发出公告，禁止非法侵占水利工程管理范围内的河堤马道土地、水面及其附属物，禁止在河堤马道上扒口、取土、打井、建窑、垦种、葬坟和毁坏护坡林木草皮等行为，并要求占用相关土地的个人及时收割和清理完毕在田农作物，拆除田间地头的自建设施。已经尽到充分的告知义务，且给予相关占有土地的人员自行收割在田农作物、拆除相关设施的合理时间，程序并无不当。因此，徐开春要求判决确认灌云县水利局、圩丰镇政府强行收回土地经营权行为违法的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐开春的诉讼请求。案件受理费50元，由徐开春负担。 上诉人徐开春不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判依法改判或发回重审。事实和理由：根据《中华人民共和国土地承包法》相关规定，现行农村土地承包方式，一种是由县级人民政府向承包方颁发的承包经营权证，另一种是村集体经济组织依法预留的机动地、自留地、小秧田、荒山、荒沟、荒丘等没有颁发证书的土地承包、经营方式。涉案村民承包土地系后一种情形。未确权的村集体土地，农民享有承包经营权。原审法院在没有合法依据的情况下认定村民不能提供承包经营权证，就是未取得土地的合法使用权，属非法占有，属认定事实错误。被收回的土地是上诉人等村民开发、管理、使用的村集体土地，不是灌云县水利局合法所有的国有土地。从上世纪50年代起被侵占的土地就是村集体土地，并由村集体经营管理复垦，在二轮承包时分配给村民。灌云县水利局在1994年取得《国有土地使用证》后至2018年，没有对面积的具体增减变化进行过测量，目前也没有人能对此说清。上诉人从实地勘验和走访，了解车轴河在圩丰镇辖区内水域河道宽度为90-120米左右，已超出通过权证计算的宽度。从解放后至今，涉案的行政村的村民一直在河两岸耕作，部分村民有土地承包经营权证、部分村民有村组织机动分配耕作，两岸还建有工厂、具有产权证的房屋等。直到2018年，灌云县水利局才在河道安放界桩，还不是一审认定的界址，且界桩安放位置错误，侵占村民合法土地面积。灌云县水利局所举证据只能证明其取得了河堤马道面积1065.6亩，对其余超出部分应属于村集体土地。二被上诉人联合发布的公告对管理范围、河堤马道面积表述模糊，亦不能做出合理解释。原审法院对争议事实未查清即判决，违背客观事实与法律规定。二被上诉人联合发布的公告牵涉近万名农民的利益，圩丰镇政府亦存在越权行为。被上诉人强行将属于村集体的土地全部收回，明显违法。被上诉人为获取更多的土地承包费，与民争利。原审判决违背公平公正原则，请求二审法院依法公正裁判。 被上诉人圩丰镇政府辩称，上诉人至今没有证据证明其享有合法的经营权，其依据行政诉讼法第十二条第七款规定提起诉讼错误；被上诉人收回土地系基于相关权利人的授权而行使的民事维权行为，具有事实和法律依据。上诉人诉称多年种植涉案土地的行为也不能改变涉案土地的性质及权属。原审法院认定事实清楚、判决并无不当。 被上诉人灌云县水利局辩称，上诉人占有的土地属于国有土地、也是水利工程用地，不能纳入村集体土地进行调整。上诉人占有土地种植不属于合法承包经营，被上诉人系合法使用权人，收回土地，系依法行使管理职责。 原审第三人周庄村委会请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人王同友请求驳回上诉，维持原判。 二审期间，各方当事人均没有提交新证据。 徐开春提起上诉后，原审法院已将当事人在原审法院审理期间提交的证据随卷移送本院。经审理查明，原审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据确认的证据，本院认定的案件事实同原审法院认定的事实一致。 本院认为，人民法院审理行政案件，对被诉行政行为的合法性进行审查。人民法院审理行政上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。关于本案被诉行政行为是否合法的问题。灌云县水利局作为灌云县人民政府确定的水利工程管理单位，对水利工程管理范围内的国家所有的土地，具有依法行使管理的职权。灌云县水利局于1994年12月20日即取得了灌云县人民政府颁发的《国有土地使用证》，表明灌云县水利局有权对该证上所载明土地坐落位置及范围内的国有土地进行管理和使用。上诉人虽长期耕种涉案土地，但其并未取得涉案土地的合法使用权，也不能证明其占用的河道是在其承包经营的土地范围内，其自称涉案土地系村集体组织分配村民开发、管理、使用的村集体土地，无事实依据，故灌云县水利局基于其法定职责有权作出收回涉案土地并对河堤马道的土地行使统一的管理权。关于本案被诉行政行为程序是否正当的问题。行政行为应当遵循比例原则，即行政主体实施行政行为应当兼顾行政目标的实现和保护行政相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益产生不利影响，则这种不利影响应当被限制在尽可能小的范围和限度内。本案中，因灌云县水利局长期未行使其管理涉案土地的行政职权，上诉人长期耕种该土地，上诉人确实存在人力、物力的投入。灌云县水利局、圩丰镇政府在作出收回涉案土地的行为之前，分别于2018年3月、6月两次发出公告，已经给予相关占用土地的人员自行收割在田农作物、拆除相关设施的合理时间，本案被诉行政行为程序并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐开春负担（已预交）。 本判决为终审判决。 审判长  王小姣 审判员  李 季 审判员  戴立国 二〇一九年十月十日 书记员  苏 洋 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……