吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉01行终236号 上诉人（原审原告）张俊义，男，1966年2月11日生，汉族，现住长春市朝阳区。 委托代理人张晶（系张俊义之女），女，1991年4月25日生，汉族，无职业，住长春市朝阳区。 被上诉人（原审被告）长春市朝阳区永春镇人民政府，住所地长春市朝阳区永春镇长春堡村。 法定代表人韩润峤，镇长。 负责人张军林，该单位副镇长。 委托代理人吕向明，吉林常春律师事务所律师。 上诉人张俊义因与长春市朝阳区永春镇人民政府行政强制及行政赔偿一案，不服长春市朝阳区人民法院（2019）吉0104行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审审理查明，2016年7月6日市规划和自然资源局对张俊义未经依法批准于2015年7月占用村集体土地建设住宅房屋一事立案调查。根据永春镇2006年到2020年土地利用总体规划及现场测绘，确认张俊义所建房屋占地地类为旱地313平方米，村庄16平方米，并未经审批。市规划和自然资源局于2016年8月30日对张俊义作出长国土资（朝）执罚字〔2016〕010号《行政处罚决定书》，主要内容为张俊义占用永春镇柳家村集体土地总面积329平方米建设住房，建筑面积329平方米，地类为旱地313平方米，村庄16平方米，不符合永春镇土地利用总体规划面积313平方米，符合永春镇土地利用总体规划面积16平方米，决定处罚：1、将非法占用的329平方米的土地退还给柳家村民委员会；2、限期十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物329平方米，恢复土地原状。该《行政处罚决定书》在法定期限内市规划和自然资源局未向人民法院申请强制执行。 2017年8月25日永春镇政府作出001号《限期拆除违法建筑决定书》，认定张俊义在永春镇柳家村柳家窝堡屯所建的两栋建筑物，因无法提供建设的批准材料，属于违法建设，限其5日内自行拆除该违法建筑物。2017年9月12日，永春镇政府将张俊义在柳家村柳家窝堡屯建设的二栋建筑物予以强制拆除。张俊义于2017年10月27日向本院提起行政诉讼，要求确认永春镇政府2017年8月25日作出的001号《限期拆除违法建筑决定书》无效，并赔偿住房损失100万元，或恢复原状及其他生产、生活用品损失2万元；赔偿其精神损失2万元及误工费。本院于2018年4月23日作出（2017）吉0104行初103号判决（以下简称103号判决书），认为永春镇政府作出的001号《限期拆除违法建筑决定书》程序违法，其赔偿请求不属于该案审理范围，应另行告诉，驳回张俊义其他诉讼请求。张俊义不服向长春中院上诉，长春中法院于2018年8月24日作出127号行政判决书，认为张俊义所占土地尚未办理土地性质转变手续，性质仍为农用地。张俊义所建设的建筑物在耕地范围，对农用地（耕地）上的建筑行为是否违法应当由县级以上人民政府土地行政主管部门决定，永春镇政府的限期拆除违法建筑决定没有相关法律、法规授权，不是适格的主体。故永春镇政府无权作出限期拆除违法建筑决定；关于张俊义提出的赔偿请求是否属于该案审理范围及是否予以赔偿的问题，永春镇政府实施的拆除行为是基于拆除违法建筑决定实施的，故张俊义在起诉要求确认该决定无效的同时有权一并申请赔偿，故其赔偿请求属于该案审理范围，鉴于张俊义的违法占地建设行为已经市规划和自然资源局作出行政处罚决定，虽该处罚决定未申请非诉强制执行，但依然具有法律效力，故处罚决定所涉的违法用地的地上物不是法律保护的合法利益。但对于强制拆除行为是否合法，拆除过程是否给上诉人张俊义造成损失，其可另行提起行政诉讼，判决：一、维持长春市朝阳区人民法院（2017）吉0104行初103号行政判决第二项，即驳回张俊义的其他诉讼请求；二、撤销长春市朝阳区人民法院（2017）吉0104行初103号行政判决第一项，即确认长春市朝阳区永春镇人民政府于2017年8月25日对张俊义作出的长朝永春限字〔2017〕第001号《限期拆除违法建筑决定书》程序违法；三、确认被上诉人长春市朝阳区永春镇人民政府作出的长朝永春限字〔2017〕第001号《限期拆除违法建筑决定书》无效。张俊义对长春中院该行政判决不服，向吉林省高级人民法院（以下简称省高院）申请再审，省高院于2018年12月16日作出（2018）吉行申529号行政裁定书（以下简称529号裁定书），认为永春镇政府作出的拆除违法建筑决定因不具有行政主体资格被二审法院确认无效，按照张俊义案涉违法占地建设行为已经市国土局作出行政处罚决定，故张俊义在案涉违法用地上所建的地上物不属于法律保护的合法权益，不符合前述法律规定的侵犯公民合法权益的情形，二审法院据此对张俊义要求判令永春镇政府赔偿其住房损失或者回复原状的诉讼请求不予支持，并无不当。关于对于强制拆除行为是否合法，拆除过程是否给上诉人造成除房屋损失以外其他损失的问题，二审法院已依法释明，告知张俊义可另行提起行政诉讼，张俊义可依法另行主张权利，裁定驳回张俊义的再审申请。张俊义于2018年2月25日向本院提起行政附带行政赔偿诉讼，要求：1.依法确认永春镇政府强拆张俊义两栋房屋的强制拆除行为违法；2.判令永春镇政府对张俊义的两栋房屋恢复原状，以及赔偿房屋内生活用品损失和玉米损失3万元；3.由永春镇政府承担本案的案件受理费。 原审法院认为：一、永春镇政府不具有强拆主体资格，且强拆程序违法。生效的长春中院作出的127号行政判决书认为张俊义所建设的建筑物在耕地范围内，对农用地（耕地）上的建筑行为是否违法应当由县级以上人民政府土地行政主管部门决定，永春镇政府的限期拆除违法建筑决定没有相关法律、法规授权，不是适格主体，无权作出限期拆除违法建筑决定，判决确认永春镇政府于2017年8月25日作出的001号《限期拆除违法建筑决定书》无效。根据《土地管理法》第八十三条规定，对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院提起诉讼；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担的规定。根据该规定，本案永春镇政府对张俊义在耕地范围内的违法建筑不仅没有作出限期拆除违法建筑决定权，也不具有对违法建筑物的强制拆除权，永春镇政府不具有强拆主体资格。另永春镇政府未向本院提供其作出001号《限期拆除违法建筑决定书》之后，强拆之前按照《行政强制法》第三十五条、三十六条、第三十七条规定对张俊义书面催告，听取张俊义的陈述和申辩，在强制执行前制作强制执行决定书，告知强制执行的方式和时间等的证据，其也未提供强拆的当天通知张俊义到场的证据，未履行正当程序，程序违法，永春镇政府主张其强拆行为合法本院不予支持，张俊义主张永春镇政府强拆其房屋违法应予支持。二、关于赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”（一）张俊义诉请永春镇政府恢复其被拆除的两栋房屋原状属重复诉讼。在张俊义诉永春镇政府确认001号《限期拆除违法建筑决定书》无效并要求赔偿一案中，生效的长春中院127号行政判决书，认为房屋损失问题属于该案的审理范围，鉴于张俊义的违法占地建设行为已经市规划和自然资源局出行政处罚决定，虽该处罚决定未申请非诉强制执行，但依然具有法律效力，故处罚决定所涉的违法用地的地上物不是法律保护的合法利益，驳回其要求房屋赔偿请求。张俊义在本次诉强拆的诉讼中再次提出房屋损失问题属于重复诉讼，应驳回其该项诉讼请求的起诉。（二）关于房屋内物品损失。虽然永春镇政府不具备强拆主体资格及强拆程序违法，强拆过程中也未对搬出的物品进行登记，但根据强拆现场录像资料，张俊义的妻子和女儿全程在现场，永春镇政府工作人员将屋内物品搬出后堆放在屋外空地上，在现场征求其妻子是不是就要这些东西，其妻子未提出异议，屋内物品应视为已交给张俊义家属，不存在损失，张俊义主张屋内物品损失不予支持。（三）关于玉米损失。因永春镇政府强拆行为违法，根据强拆现场录像，强拆过程中机械设备、人员进入现场时，压倒部分玉米，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违反国家规定征收财物、摊派费用的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”的规定，永春镇政府应予赔偿。因双方均未统计压倒玉米棵数，参照中国玉米网公布的2019年6月17日吉林省长春市玉米出库价格1830元/吨，酌定永春镇政府赔偿张俊义玉米损失500元。综上，原审法院依据《中华人共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条之规定，判决确认长春市朝阳区永春镇人民政府于2017年9月12日对张俊义位于长春市朝阳区柳家村柳家窝堡屯耕地内所建两栋房屋强制拆除行为违法；驳回张俊义要求恢复被拆除的两栋房屋原状的起诉；长春市朝阳区永春镇人民政府赔偿张俊义玉米损失500元，于判决生效后十日内给付；驳回张俊义其他诉讼请求。 上诉人张俊义不服，上诉称：一、案件事实。上诉人持有两本1991年《集体土地建设用地使用证》（以下简称土地使用证）。因永春镇多年没有建房审批程序，村民建房都没有进行审批。由于老房子坍塌，上诉人于2015年原址重建了两栋住宅，由上诉人及儿子张伟居住。上诉人与张伟已经分户（张伟是精神残疾人、低保户，且名下没有房产）。2016年7月，长春市国土资源局（现长春市规划和自然资源局）监察支队朝阳大队（以下简称朝阳监察大队）下来检查。上诉人出示土地使用证后，朝阳监察大队工作人员称走个调查程序，上诉人就签字了。之后朝阳监察大队没找过上诉人。2017年8月21日，永春镇政府行政执法中队打电话让上诉人去，并对上诉人进行了询问调查（有谈话录像为证，已交给法院），上诉人出示了两本土地使用证复印件。工作人员以上诉人所持土地使用证与上诉人所建房屋位置不符为由，交给被上诉人处理。被上诉人作出《限期拆除违法建筑决定书》，在上诉人不在场的情况下以张贴的方式进行送达。2017年9月12日，被上诉人将上诉人所建房屋进行强制拆除。上诉人向法院提起确认被上诉人作出的长朝永春限字［2017］第001号《限期拆除违法建筑决定书》无效并赔偿之诉，生效的（2018）吉01行终128号行政判决确认被上诉人无主体资格，判决被上诉人作出的长朝永春限字［2017］第001号《限期拆除违法建筑决定书》无效。2019年2月25日，上诉人将被上诉人诉至一审法院，请求确认被上诉人行政强制行为违法并赔偿。二、上诉理由。上诉人被拆房屋是上诉人及其子张伟的唯一住房，符合一户一宅的基本原则。被上诉人对被拆房屋是必须拆除还是应当采取改正措施未作区分，只考虑行政执法目的和目标的实现，而未兼顾上诉人的利益。被上诉人剥夺了上诉人复议及诉讼的权利，导致上诉人丧失了保留房屋的机会，且剥夺了上诉人保留建筑材料使用价值的机会，侵犯了上诉人的财产权，给上诉人的财产造成了严重的损失，应当承担赔偿责任。（一）关于合法财产损失。1、上诉人建设房屋所用的建筑材料属于上诉人合法财产，被上诉人违法强拆上诉人的房屋导致了原材料的毁损灭失无法再次利用，造成上诉人建筑材料的损失，符合国家赔偿法第二条的规定“合法权益”，应当予以赔偿。被上诉人强拆的行为违反了“不必要重大损失原则”。因被上诉人强拆手段、方式不当，其在强拆过程中对建筑材料未尽合理注意义务，也未给上诉人自行拆除以及复议或诉讼的权利，剥夺了上诉人自行拆除、保留建筑材料再次使用价值的机会，产生本来可以避免的不必要且重大损失，被上诉人应当就此承担相应的赔偿责任。2、一审法院对上诉人玉米损失及电线损失未实际调查，被上诉人违法强拆造成玉米损失在半亩地至一亩地左右（一亩地（大亩）产量三千斤左右）及三捆电线损失。（二）关于上诉人及其子张伟的居住利益。1、上诉人提供的证据（与永春镇政府城建所张海波谈话录像、与永春镇柳家村村委会吕彦波谈话录像、与永春镇政府副镇长张军林谈话录像）能够证明永春镇政府与永春镇柳家村村委会无建房审批流程，十多年都未批过宅基地，由于地方政府长期不受理农村居民的自住房报建，导致违法建筑普遍存在。违法建筑普遍这一客观事实不是农村村民造成的，后果不能由百姓承担。在被上诉人强拆上诉人的房屋后，被上诉人对上诉人及其子张伟无宅基地的情况不给予解决，上诉人无法通过正常的审批流程申请新的宅基地，如果被上诉人违法强拆后不给予赔偿，势必会导致上诉人房屋、财产两空且以后无宅基地使用。宅基地的使用权是法律赋予农民的最基本权利，法律应该保障公民宅基地的使用权与基本生活居住问题。2、地籍档案的缺失不能成为阻却上诉人获得合法权益的事由，法院不应对申请人的土地使用权置之不理。根据上诉人提供的证据（与朝阳区国土局地籍档案科谈话录像）能够证明1991年的地籍档案存在不全现象，无解决办法。上诉人持有的1991年土地使用证未被撤销，其依然对该土地享有使用权，现国土部门对原始档案缺失未解决，其无法对上诉人土地使用证所指向的位置进行说明，上诉人无法通过土地使用证进行原址原建实现土地使用权。法院应当对上述问题予以解决。上诉人的土地使用权及宅基地使用权已无其他救济途径，请求法院结合上诉人及其子张伟的实际情况和所面对的困境进行综合考虑，酌情审理。综上，请求撤销原审判决；依法改判上诉人房屋财产损失20万及玉米、电线损失3000元。 被上诉人永春镇政府未递交书面答辩意见。 上诉人张俊义二审期间向本院递交了四张光盘，内容是与镇政府工作人员的谈话录像，用以证明上诉人及其子现没有宅基地，上诉人手中有土地使用证，被上诉人不给解决房屋问题。该证据在原审庭审辩论期间递交给原审法院，原审法院未在判决中体现。被上诉人永春镇政府对上述证据有异议，认为不构成新证据。视频内容围绕申请新建房屋问题，与本案无关。本院认为该证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，同时该证据证明内容也与强制行为及赔偿无关，本院不予接纳。 本院审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，原审法院关于被上诉人永春镇政府行政强制拆除行为违法的论述正确，本院不再赘述。关于房屋赔偿问题，上诉人张俊义诉被上诉人永春镇政府限期拆除决定一案中提出了对本案涉及的房屋损失的赔偿请求。本院作出的（2018）吉01行终128号生效行政判决已经驳回上诉人在该案提出的房屋损失赔偿请求，其在本案再次提出要求恢复两栋房屋原状的请求属于重复起诉，原审驳回其此项请求的起诉正确。关于屋内物品损失，被上诉人永春镇政府虽未对物品进行登记，但从拆除现场录像资料可以看出上诉人妻子一直在现场，工作人员在搬出屋内物品时一直询问上诉人妻子还有什么东西要搬出。被上诉人工作人员将屋内物品搬出后堆放在屋外空地上，其妻子当场未提出异议，屋内物品视为已交给上诉人家属。如上诉人张俊义认为在搬出物品过程中造成物品损坏，应当提供初步证据证明该物品存在或损坏的事实，但上诉人张俊义在原审未提供相应证据。原审法院判决驳回其赔偿请求并无不当。关于上诉人张俊义主张的玉米损失，因双方不能确定强制拆除时压倒的玉米数量，原审法院根据日常生活经验，参照中国玉米网公布的长春市玉米出库价格酌定赔偿上诉人500元并无不当。上诉人张俊义主张其玉米损失达到三千斤左右，但没有提供相应证据，本院不予支持。关于上诉人张俊义提出的其所持有的集体土地使用证权利如何保护的问题，与本案审理的行政强制行为不是同一个法律关系，不是本案的审理范围。综上，原审判决并无不当之处。上诉人张俊义的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张俊义负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙明歧 审判员  姜 楠 审判员  厉 丽 二〇一九年十月二十二日 书记员  侯天航