青海省高级人民法院行政裁定书（2019）青行终76号上诉人（原审原告）洛加才让，公民身份号码为×××，住青海省共和县。委托代理人范成孝，青海盛通律师事务所律师。被上诉人（原审被告）共和县人民政府。住所地:青海省海南州共和县恰卜恰镇青海湖北大街**。法定代表人华旦，县长。委托代理人田宪周，北京市中盈（西宁）律师事务所律师。原审第三人扎西才让，公民身份号码为×××，住青海省共和县。上诉人洛加才让因与被上诉人共和县人民政府（以下简称共和县政府）土地行政决定一案，不服海南藏族自治州中级人民法院（2019）青25行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，2018年11月27日共和县政府根据共和县农牧和科技局作出的共政农科〔2018〕285号关于申请依法撤销切吉乡东科村村民扎西才让编号为青（2018）共和县农村土地承包经营权第013383号农村土地承包经营权证的请示，作出共政发（2018）228号《关于依法撤销切吉乡东科村村民扎西才让编号为青（2018）共和县农村土地承包经营权第013383号农村土地承包经营权证的决定》（以下简称228号撤销决定），洛加才让不服，于2019年3月21日提起行政诉讼。另查明，扎西才让与其祖母夸措加以家庭承包形式承包共和县切吉乡东科村冬季草场1770亩。2011年10月8日扎西才让的继父才秀加与洛加才签订土地使用权转让合同，将涉案草场交付洛加才让使用，洛加才让在使用涉案草场期间将部分草场开垦为耕地，种植青稞引起诉讼。2017年8月10日经共和县人民法院主持调解，当事人达成以下协议：一、解除洛加才让与才秀加于2011年10月8日签订的土地使用权转让合同；二、扎西才让、夸措加当庭向洛加才让支付草场承包款50000元；三、洛加才让于2017年8月18日前将承包的草场1770亩中没有种植青稞的部分交付给扎西才让、夸措加；已种植青稞的草场于2017年10月30日前交付给扎西才让、夸措加；四、已种植青稞的草场洛加才让于2018年4月30日前恢复草原植被。一审法院认为，本案争议焦点：洛加才让与被诉行政行为是否有利害关系，是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。洛加才让认为，共和县政府作出的228号撤销决定是错误的，共和县公安局对其的立案罪名是非法占用农用地，撤销扎西才让农村土地承包经营权证与否决定对其是否承担刑事责任有利害关系，其具有提起本案诉讼的原告主体资格；共和县政府认为，共和县政府作出的228号撤销决定是撤销了扎西才让的农村土地承包经营权证，与撤销决定有法律上利害关系的主体是扎西才让，即使提起行政诉讼也应当是由扎西才让作为原告，而非洛加才让，洛加才让不具有提起本案诉讼的原告主体资格；扎西才让认为，共和县政府作出的228号撤销决定是正确的。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。也就是说，行政行为的相对人和与被诉行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织，才具有提起行政诉讼的原告资格。本案中，一、共和县政府作出的228号撤销决定的行政行为相对人是扎西才让，并非洛加才让；二、2017年8月10日共和县人民法院就扎西才让、夸措加诉洛加才让、第三人才秀加土地承包经营权纠纷一案作出（2017）青2521民初394号民事调解书，解除2011年10月8日洛加才让与才秀加签订的土地使用权转让合同；2017年8月18日前洛加才让将承包的草场1770亩中没有种植青稞的部分草场交付扎西才让、夸措加，同年10月30日前洛加才让将已种植青稞的草场交付给扎西才让、夸措加；2018年4月30日前洛加才让恢复种植青稞的草场植被。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力的规定。涉案土地使用权自民事调解书作出之日起已经转移给扎西才让、夸措加，洛加才让至此已经丧失涉案土地使用权，对涉案土地不再享有权益。在洛加才让对涉案土地不享有任何权利的情况下，洛加才让与县政府作出的228号撤销决定的行为，就不再具有法律上的利害关系。从民事调解书解除土地使用权转让合同后，原土地受让人洛加才让对县政府就涉案土地作出的228号撤销决定不具有原告资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回洛加才让的起诉。案件受理费50元，退还洛加才让。洛加才让不服一审判决，上诉称：首先，从案涉228号撤销决定的背景分析，228号撤销决定是在共和县公安局、共和县人民检察院以洛加才让犯破坏草原罪立案侦查期间作出的，且一经作出便作为刑事案件的证据予以使用，意在说明洛加才让开垦的是草原不是土地。由此可知，案涉228号撤销决定与洛加才让之间存在法律上的因果关系。其次，案涉228号撤销决定是由共和县农牧和科技局向共和县政府提交了请示后，共和县政府才作出的。该请示记载第三人隐瞒将案涉土地转包给洛加才让，洛加才让在该地块上进行经营等事实。再次说明，洛加才让与案涉228号撤销决定具有法律上的利害关系；再次，共和县人民法院告知洛加才让尽快就案涉228号撤销决定启动行政诉讼程序，对洛加才让涉嫌破坏草原罪的刑事案件暂时中止审理，待行政案件审理终结再进行审理，故洛加才让提起行政诉讼；最后，案涉228号撤销决定适用法律错误。从共和县政府提交的法律依据可知，《土地承包经营权证管理办法》第二十条关于收回土地承包经营权证和撤销所产生的法律后果不同。故案涉228号撤销决定适用法律错误。综上，请求依法撤销海南藏族自治州中级人民法院（2019）青25行初5号行政裁定，并指令一审法院继续审理本案。共和县政府未提交书面的答辩意见。原审第三人答辩称，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，共和县政府作出的案涉撤销决定是撤销第三人扎西才让第013383号农村土地承包经营权证，该证登记的承包方代表为第三人，与撤销决定与法律上利害关系的主体是第三人，洛加才让非本案适格主体，不具有提起行政诉讼的原告资格。另外，根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，本案涉案土地使用权自2017年8月10日经共和县人民法院民事调解书作出之日起已转移给第三人和夸措加。至此，洛加才让对涉案土地不享有任何权利，洛加才让与案涉228号撤销决定不具有法律上的利害关系。故请求人民法院依法驳回洛加才让的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，228号撤销决定记载“…经县人民政府研究，决定依法撤销切吉乡东科村村民扎西才让编号为青（2018）共和县农村土地承包经营权第013383号《农村土地承包经营权证》，并在共和县土地确权数据库系统中取缔，原共政草原承包经营权证（2012）第203号继续有效。”本院认为，本案的争议焦点为洛加才让是否具有行政诉讼原告主体资格。行政诉讼法的主要功能之一在于保护公民、法人或者其他组织的合法权益，这一功能在原告资格上的体现，就是只有合法权益受到行政行为具有法律意义上的不利影响或者不法侵害，才能向人民法院提起行政诉讼。对此，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”依照上述规定，行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的人是行政诉讼的适格原告。其中，与行政行为有利害关系就是强调公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政行为法律意义上的不利影响或不法侵害，纯粹的利益和一般性影响并不具有法律上的意义。本案中，从案涉228号撤销决定的内容来看，主要涉及共和县政府决定撤销扎西才让编号为青（2018）共和县农村土地承包经营权第013383号《农村土地承包经营权证》，原共政草原承包经营权证（2012）第203号继续有效等内容。不难看出，扎西才让作为被撤销的《农村土地承包经营权证》中登记的承包方代表和实际使用人，案涉228号撤销决定合法与否有可能侵害扎西才让的相关权益。而洛加才让自共和县人民法院于2017年8月10日调解解除《土地使用权转让合同》之日起，已不具有对案涉土地的使用权。因此，洛加才让在既不是案涉土地的承包人，又不是使用人的情况下，与案涉228号撤销决定并无利害关系。因此，洛加才让不是本案适格原告。至于洛加才让提出“因案涉228撤销决定作为其涉嫌犯非法占用农用地罪刑事案件的主要证据，该证据的撤销与否直接影响对其是否构成犯罪的认定，故其与案涉228号撤销决定有利害关系的”理由，究其根本，洛加才让欲通过撤销案涉228号撤销决定以实现其在刑事案件中相关权益。但是，洛加才让是否构成犯罪应以其是否实施了犯罪行为为基础，且在案涉228号撤销决定作出之前，共和县公安局已于2017年9月29日对洛加才让非法占用农用地立案侦查。可见，对洛加才让是否构成犯罪也并非仅凭案涉228号撤销决定予以认定。因此，洛加才让在刑事案件中的相关权益还需通过其他途径予以实现，其以上述理由主张与案涉228号撤销决定存在利害关系不符合法律规定，本院不予采信。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。一审案件受理费50元，退还洛加才让。本裁定为终审裁定。审判长 李成花审判员 陈 焱审判员 孔 菲 二O一九年十月九日书记员 范献育