贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）黔23行终92号 上诉人（原审原告）田应刚，男，1967年11月30日生，汉族，贵州省普安县人，现住普安县。 委托代理人韩笑，贵州胜腾律师事务所律师，特别授权代理。 被上诉人（原审被告）普安县人民政府盘水街道办事处，住所地：普安县盘水街道云盘路46号。 负责人刘远辉，街道办主任。 委托代理人罗学宽，贵州心达律师事务所律师，特别授权代理。 上诉人田应刚因诉被上诉人普安县人民政府盘水街道办事处(以下简称盘水街道办)履行行政协议一案，不服贵州省兴义市人民法院（2019）黔2301行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年9月9日立案后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 上诉人田应刚与被上诉人普安县盘水镇人民政府（现更名为盘水街道办）于2013年3月26日签订的《征用土地协议》约定，盘水街道办征收田应刚位于XXX的土地给石油公司用于建设，盘水街道办补偿田应刚20万元土石方开挖工程费，石油公司置换原有土地180㎡作为田应刚的宅基地，田应刚在一年内不得在置换的宅基地上建房，由盘水街道办负责进行安置，若盘水街道办在一年内未进行安置（时间为2013年3月26日至2014年3月26日，最迟不超过2014年5月26日），则盘水街道办负责给田应刚180㎡的土地办理用地手续并进行开挖平整。 一审法院审理查明：原普安县盘水镇人民政府作为甲方，与田应刚（乙方），于2013年3月26日签订《征用土地协议》，约定：甲方征收乙方位于XXX的土地给石油公司建设加油站用，甲方补偿乙方土石方开挖费20万元，并由石油公司置换原有土地180㎡作为乙方宅基地。乙方获得土地后在一年内不能建房，需在今后的开发中由甲方进行安置，超过一年若甲方对乙方未进行安置（时间为：2013年3月26日至2014年3月26日，时间最长不能超过2014年5月26日），甲方将负责给乙方的180㎡办理用地手续并将石油公司置换给乙方的土地开挖平整。 根据协议，田应刚取得上述协议中石油公司用于置换的180㎡土地，并取得约定的20万元，其中在2013年5月27日，田应刚出具的领条记载，该20万元为征地拆迁补偿款。2014年5月21日，原普安县盘水镇人民政府作出盘委议[2014]5号《县城规划区内个人建房申请审批专题会议纪要》，包含有同意田应刚户建房申请的内容。但自本案产生，田应刚数次向原普安县盘水镇人民政府，现盘水街道办申请或要求，其所使用的宅基地手续未能完善，建房未获准许。原普安县盘水镇人民政府，经过建制规划，现为普安县盘水街道办事处。 一审法院认为，提起行政诉讼应符合行政诉讼的起诉条件，属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”田应刚与原普安县盘水镇人民政府签订的《征用土地协议》签订于2013年3月26日，该协议签订于《中华人民共和国行政诉讼法》修订之前，即2015年5月1日之前，即该修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项，始将行政协议纳入行政诉讼受案范围，本案所涉《征用土地协议》签订时，我国行政诉讼受案范围并不包含行政协议，因此，本案《征用土地协议》不属于现行行政诉讼受案范围。 此外，行政诉讼必须在起诉期限内提起。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款，规定了修订后的行政诉讼案件一般起诉期限六个月、行政机关未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，可以从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案原告与原普安县盘水镇人民政府签订的协议，约定了盘水镇人民政府履行相应义务的期限和最迟期限（2014年5月26日），原告至迟从该期限起就已经知道盘水镇政府未履行相应义务的内容，但其在2019年起诉显然超过该期限。即使不考虑《征用土地协议》的性质，按照修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》关于起诉期限的规定，即该法第三十九条规定的3个月起诉期限和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定2年起诉期限，也已超过。综上，本案原告田应刚所提诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，其按照行政案件提出本案诉讼，超过了法定起诉期限，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第二项之规定，裁定如下：驳回田应刚的起诉。 案件受理费50元不收取，本裁定生效后退回田应刚。 一审宣判后，田应刚不服，向本院提起上诉，其上诉请求为：一、撤销兴义市人民法院（2019）黔2301行初4号行政裁定；二、改判被上诉人盘水街道办继续履行与上诉人签订的《征用土地协议》，即：为上诉人在置换后的土地上办理用地手续；三、案件受理费由被上诉人承担。事实及理由：1.一审法院认定事实及适用法律错误。根据双方签订的协议，被上诉人应为上诉人办理用地手续，既然被上诉人已经征用上诉人的土地，就应当按照协议的约定继续履行；2.被上诉人在答辩中并未提出时效抗辩，而一审法院主动适用诉讼时效对本案进行裁决，适用法律错误；3.2015年修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》扩大了行政诉讼的受案范围，将行政协议纳入其中，其目的更多是倾向于保护人民的合法权益，并非否定在这之前所签订的行政协议不属于行政诉讼的受案范围。 盘水街道办答辩称，原审裁定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。1.本案中，双方签订的《征用土地协议》约定的宅基地已经属于普安县城总体规划范围，且答辩人也无审批宅基地的权限，该约定应属于无效约定，不受法律保护。2.双方签订协议后，答辩人已经通过会议纪要的方式同意被答辩人申请宅基地审批，但因违反城乡规划法的相关规定，未得到普安县住房和城乡建设局、普安县自然资源局的审批，该责任不在答辩人，也不存在答辩人不作为的情形。3.一审裁定查明事实，依法认定原告的起诉已经明显超过起诉期限，被答辩人提出的上诉主张，没有事实依据和法律依据，请求予以驳回。 二审期间双方当事人未提交新证据。 本院二审查明的事实与一审查明的一致。 本院认为，综合当事人的诉辩请求和理由，归纳本案的争议焦点为：一、诉争《征用土地协议》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；二、本案诉讼是否超过起诉期限。 一、诉争《征用土地协议》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”。该法修订后确系首次将行政协议纳入行政案件的受案范围，原则上2015年5月1日修改前签订的此类协议尚不属于行政诉讼受案范围。但本案中，被上诉人于2013年3月26日与上诉人签订协议后，石油公司按照协议内容置换了180㎡土地给上诉人。现被上诉人在一年内未对上诉人进行安置，依照约定，被上诉人负责给上诉人的180㎡土地办理用地手续的条件已经成就。此后，上诉人亦多次向被上诉人申请履行义务。即：本案中的协议虽签订于修法前，但未能完全履行，而上诉人亦在不断主张权利中，致协议尚在履行期限内的状态一直持续到修法之后。因此，本案诉争《征用土地协议》属于人民法院行政诉讼的受案范围。 二、本案诉讼是否超过起诉期限 行政协议有别于行政行为，其不是行政机关单方的强制性行为，而是经双方自愿协商达成一致意见而缔结，但行政机关又对协议享有监督、指挥、单方解除等行政优益权，故行政协议具有行政性和契约性的双重性质。按照法律适用的基本原则，行政法上对行政协议有明确规定的，应当优先适用；行政法上没有规定的，在与行政法基本原则不相冲突的情形下，可以适用民事法律的相关规定。本案系因行政机关未按照约定履行协议而产生的诉讼，更多地体现了行政协议的契约性，应适用民事法律中有关诉讼时效的规定。根据双方签订的《征用土地协议》，盘水街道办征收田应刚的土地给石油公司用于建设，石油公司用180㎡的土地进行置换，作为田应刚的宅基地，田应刚在一年之内不能在该土地上建房，由盘水街道办负责进行安置，若盘水街道办在一年内未进行安置（时间为2013年3月26日至2014年3月26日，最迟不超过2014年5月26日），则盘水街道办负责给田应刚180㎡的土地办理用地手续。签订协议后至起诉前，盘水街道办并未对田应刚进行安置，现田应刚起诉请求盘水镇政府继续履行《征用土地协议》，为其180㎡的土地办理用地审批手续。根据双方的上述约定，2014年5月26日为盘水街道办对田应刚安置的最后期限，而对于办理用地审批手续的期限在上述协议中并未体现。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条、第一百九十五条明确规定，诉讼时效期间为三年，自权利人知道或者应当知道权利受到损害之日起计算。诉讼时效因权利人向义务人提出履行请求而中断。本案现有证据不能证实自2014年5月26日之后，盘水街道办拒绝履行或因客观原因不能履行诉争《征用土地协议》，并且本案也有证据显示田应刚一直在向盘水街道办主张权利。由此可知，田应刚的起诉并未超过诉讼时效。 综上，原审法院以诉争《征用土地补偿协议》签订时间在《中华人民共和国行政诉讼法》修改之前而不纳入行政诉讼受案范围以及起诉超过起诉期间为由，裁定驳回起诉，显属适用法律错误，依法应予以撤销。上诉人所持上诉理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销贵州省兴义市人民法院（2019）黔2301行初4号行政裁定； 二、本案指令贵州省兴义市人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 陈颜虹 审 判 员 王幼封 审 判 员 陈蕊丽 二〇一九年十月九日 法官助理 骆俊玲 书 记 员 舒应莲