湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1288号上诉人(原审原告):长沙市岳麓区学士街道联丰村粉笔墙组，住所地长沙市岳麓区学士街道裕园小区。负责人：吴国林，组长。上诉人(原审原告)：长沙市岳麓区学士街道联丰村丁家湾组，住所地长沙市岳麓区学士街道裕园小区。负责人：张国如，组长。上诉人(原审原告)：长沙市岳麓区学士街道联丰村联丰组，住所地长沙市岳麓区学士街道裕园小区。负责人：周勇，组长。上诉人(原审原告)：长沙市岳麓区学士街道联丰村于家湾组，住所地长沙市岳麓区学士街道裕园小区。负责人：陈仲明，组长。上诉人(原审原告)：长沙市岳麓区学士街道联丰村董家组，住所地长沙市岳麓区学士街道裕园小区。负责人：陈可，组长。上诉人(原审原告)：长沙市岳麓区学士街道联丰村枇杷塘组，住所地长沙市岳麓区学士街道裕园小区。负责人：赵劲松，组长。上诉人(原审原告)：长沙市岳麓区学士街道联丰村大坝口组，住所地长沙市岳麓区学士街道裕园小区。负责人：黎建龙，组长。上诉人(原审原告)：长沙市岳麓区学士街道联丰村李家湾组，住所地长沙市岳麓区学士街道裕园小区。负责人：胡泽双，组长。上诉人(原审原告):长沙市岳麓区学士街道联丰村窑塘组，住所地长沙市岳麓区学士街道裕园小区。负责人：梁希，组长。上诉人(原审原告)：长沙市岳麓区学士街道联丰村荷花组，住所地长沙市岳麓区学士街道裕园小区。负责人：梁罗生，组长。上诉人(原审原告)：长沙市岳麓区学士街道联丰村谢家湾组，住所地长沙市岳麓区学士街道裕园小区。负责人：吴兴祥，组长。上诉人(原审原告)：长沙市岳麓区学士街道联丰村杉树咀组，住所地长沙市岳麓区学士街道裕园小区。负责人：张国建，组长。上诉人(原审原告)：长沙市岳麓区学士街道联丰村毛家组，住所地长沙市岳麓区学士街道裕园小区。负责人：吴金和，组长。上诉人(原审原告)：长沙市岳麓区学士街道联丰村斑马塘组，住所地长沙市岳麓区学士街道裕园小区。负责人：易红波，组长。上诉人(原审原告)：长沙市岳麓区学士街道联丰村一字祥组，住所地长沙市岳麓区学士街道裕园小区。负责人：刘卫东，组长。上诉人(原审原告)：长沙市岳麓区学士街道联丰村黄泥塘组，住所地长沙市岳麓区学士街道裕园小区。负责人：代新其，组长。上诉人(原审原告)：长沙市岳麓区学士街道联丰村黎家组，住所地长沙市岳麓区学士街道裕园小区。负责人：刘建文，组长。上诉人(原审原告)：长沙市岳麓区学士街道联丰村坝子塘组，住所地长沙市岳麓区学士街道裕园小区。负责人：凌海清，组长。上诉人(原审原告):长沙市岳麓区学士街道联丰村均塘组，住所地长沙市岳麓区学士街道裕园小区。负责人：李建明，组长。上诉人(原审原告)：长沙市岳麓区学士街道联丰村梁家湾组，住所地长沙市岳麓区学士街道裕园小区。负责人：黎建文，组长。上述上诉人的共同委托代理人：余小波、李进，北京浩天信和(长沙)律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙岳麓科技产业园管理委员会。住所地：长沙市岳麓区学士街道联丰社区。法定代表人：黄燕，主任。委托代理人：宋志宏，长沙岳麓科技产业园管理委员会工作人员。委托代理人：杨东升，湖南湘达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市人民政府。住所地：长沙市岳麓区岳麓大道**。法定代表人：胡忠雄，市长。委托代理人：宋志宏，长沙岳麓科技产业园管理委员会工作人员。委托代理人：王卓见，湖南湘达律师事务所律师。上诉人长沙市岳麓区学士街道联丰村粉笔墙组、丁家湾组、联丰组、于家湾组、董家组、枇杷塘组、大坝口组、李家湾组、窑塘组、荷花组、谢家湾组、杉树咀组、毛家组、斑马塘组、一字祥组、黄泥塘组、黎家组、坝子塘组、均塘组、梁家湾组（以下简称联丰村20个村民小组）因与被上诉人长沙岳麓科技产业园管理委员会（以下简称岳麓科技产业园）、长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）履行法定职责一案，不服湖南省长沙市中级人民法院(2018)湘01行初525号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。联丰村20个村民小组起诉称：2003年至2008年期间，因岳麓科技产业园项目用地，联丰村被征收集体土地4888.5亩，涉及安置人口2691人。按《长沙市征地补偿安置条例实施办法》（以下简称市政府60号令）第七条的规定，联丰村核准生活留地指标为222.23亩，按被征地面积的8％核算生产留地指标为388.44亩。2007年12月6日，原望城县县委主持召开会议，认为联丰村向岳麓科技产业园要求解决生产用地的诉求不具备政策条件。联丰村及村民不服，向相关职能部门进行申诉。望城县拆县并区后，岳麓区政府召开有关部门就征地安置问题进行协调，形成了岳府阅[2011]52号《关于含浦镇和岳麓科技园用地遗留问题的会议纪要》，根据纪要内容，湘江新区管委会于2015年7月22日向联丰村核发了长集用[2015]第018号《集体建设用地使用证》。岳麓科技产业园经核查，作出了《截至2011年12月31日，关于联丰村“两安”用地相关数据核查确认单》，根据以上核查数据，岳麓科技产业园对联丰村要求确认该村结余生产安置用地指标为388亩并向上级机关申报、核算至联丰村的诉请不予理睬，拒绝履行其法定职责。原告认为，联丰村不存在生活留地挤占生产留地的情形，岳麓科技产业园作为长沙市政府的派出机构，其主要职责就是负责岳麓工业区范围内的征地补偿安置工作。同时，岳麓科技产业园在职责范围内作出的行为，长沙市政府应当承担同等责任。综上，请求：一、确认岳麓科技产业园对联丰村388亩生产安置用地不予确认并申报的行为违法；二、判令被告赔偿因十余年来未将388亩生产安置用地确认、申报并落实给原告所造成的损失4888800元；三、责令被告履行法定职责，将322.55亩生产安置用地予以确认并申报，协助将土地使用权证办理至联丰村村委会名下。原审认为：本案争议的焦点为岳麓科技产业园是否具备核批两安用地指标的法定职责。《长沙市政府办公厅关于进一步加强被征地农民安置工作的意见》（长政办发[2009]16号）第二条规定，妥善处理已批安置用地问题。区政府要认真做好生活安置和生产安置用地清查核算工作，妥善解决已批安置用地的遗留问题。《长沙市政府办公厅关于规范遗留安置用地出让工作管理的补充意见》（长政办发[2011]106号）第一条规定，对已按照原有政策补偿安置的，各区政府应根据原有政策要求，做好各村集体经济组织村民生产安置用地和生活安置用地核查清算工作，明确各村集体经济组织应有安置用地数量、已安置人数及用地数量、待安置人数及剩余土地等情况。根据上述规定，为切实保护被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人的合法权益，妥善处理原市政府60号令的遗留问题，长沙市政府已经针对60号令中关于生产安置用地的核批工作做出了明确规定，即由各区政府做好清查核算工作。本案中，联丰村20个村民小组要求岳麓科技产业园对生产安置用地指标进行核算无法律依据，不予支持。原告提出，长沙市机构编制委员会作出的长编委发[2013]42号文件确定了岳麓科技产业园负责岳麓工业集中区征地、拆迁和安置等社会事务管理工作，故岳麓科技产业园有权对生产安置用地指标进行核批。原审法院认为，政府部门间的工作分工安排并非完全等同于授予法定职权，岳麓科技产业园主要是履行征地补偿安置中的事务性、服务性工作，工作分工并非授予了其核批生产安置用地指标的法定职责。提起不履行法定职责诉讼，原告应当提供证据初步证明其享有相应的合法权益，行政机关具有相应的法定职责义务，现原告无法证明岳麓科技产业园具备核批两安用地指标的法定职责，其起诉不符合法定条件。同时，原告起诉长沙市政府履行核批职责也无基础事实依据。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回联丰村20个村民小组的起诉。本案原审不收取案件受理费。联丰村20个村民小组不服上述裁定，向本院提起上诉称：1.原审法院认定岳麓科技产业园不具有核批两安用地的法定职权，是对上诉人诉请的误解。本案中，上诉人的诉请是要求被上诉人对联丰村的生产安置用地数额进行确认并根据确认结果协助申报建设用地手续，并非原审法院认定的上诉人的诉请为要求岳麓科技产业园对联丰村生产安置用地进行核批。2011年9月7日，岳麓区人民政府召集相关职能部门及岳麓科技产业园、含铺镇政府、联丰村等单位进行会商研究，形成了岳府阅(2011)52号《关于含铺镇和岳麓科技产业园用地遗留问题的会议纪要》，该会议纪要议定的被上诉人的职责，亦因此而转化为被上诉人的法定职责。长沙市机构编制委员会作出的长编委发[2013]42号文件确定：被上诉人负责岳麓工业集中区征地、拆迁和安置等社会事务性管理工作，该项职责由其内设机构社会事务局负责。42号文件确定的被上诉人的职责即其法定职责，并非原审法院认定是政府部门间的工作分工安排。2.上诉人提起本案诉讼，符合行政诉讼法第四十九条规定的法定条件。原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，驳回上诉人的起诉，适用法律错误。综上，原审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原审裁定，责令原审法院进行实体审理。岳麓科技产业园口头答辩称：我们坚持原审答辩观点，核批两安用地不是岳麓科技产业园的法定职责，而仅仅是协助职责。安置补偿主体法律有明确规定，应当是国土部门的职责，在征收过程中岳麓科技产业园是参与了一些协助性的工作，但要解决问题的最终不在岳麓科技产业园这一方。不履行法定职责应当由原告方初步提供具有法定职责的证据证明，上诉人第一项诉请要求确认生产安置用地，实际上我们是做了这方面的工作，只是双方没有达成一致。长沙市政府口头答辩称：履行职责的前提是具有法定职权。市政府60号令对两安用地的安置主体明确为市、县国土局，市政府103号令中取消了两安用地，两令衔接问题，长沙市政府出台解决两安用地遗留问题的补充意见，均明确由市、区国土局负责解决。会议纪要只是行政机关内部工作分配问题，并不影响法定职责的转移。故原审法院认定事实清楚。长沙市政府不是本案适格的被告。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。本院经阅卷及组织当事人调查询问，查明：长沙市机构编制委员会长编委发[2013]42号文件规定，岳麓科技产业园是长沙市政府的派出机构。涉案生产安置用地，是根据长沙市政府令第60号《长沙市征地补偿安置条例实施办法》（2000年3月16日发布施行，已被2008年4月1日施行的《长沙市征地补偿实施办法》所取代）的规定，采取留用土地安置方式，而产生的安置用地。该实施办法第三条规定，市、县(市)人民政府土地行政主管部门负责辖区范围内征地补偿安置工作。没有证据证明，法律、法规或者规章授权岳麓科技产业园和长沙市政府行使确认并申报生产安置用地的行政职权。本院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。原国土资源部《征用土地公告办法》第十一条规定，征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述规定，市、县人民政府土地行政主管部门是实施集体土地补偿安置的法定主体，具有对被征收人进行补偿安置的法定职责。本案中，生产安置用地的处理，属于实施集体土地补偿安置工作的范围，岳麓科技产业园和长沙市政府没有确认并申报生产安置用地的法定职责。上诉人要求岳麓科技产业园和长沙市政府履行确认并申报生产安置用地的法定职责，没有法律依据。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，对于所请求履行的法定职责明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。原审裁定驳回上诉人的起诉，有事实和法律依据。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定结果正确，依法予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  张少波审判员  赫荣生审判员  余旭东二〇一九年十月八日法官助理刘柯岑书记员刘威