陕西省洋县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)陕0723行初24号 原告王书田，男，生于1947年11月25日，汉族，陕西省洋县人，住洋县，居民，身份证号码：612XXXXXXXXXXXXXXX。 委托诉讼代理人王谦，男，生于1979年4月25日，汉族，陕西省洋县人，住洋县，居民，身份证号码：612XXXXXXXXXXXXXXX，王书田之子 被告洋县自然资源局。住所地：陕西省汉中市洋县，统一社会信用代码：11610723016039372L。 法定代表人田孟刚，洋县自然资源局局长。 出庭负责人王某甲，该局总工程师 委托诉讼代理人冯嵘，系洋县自然资源局法制科科长 被告汉中市自然资源局。住所地：汉中市汉台区丁字路口东北角，统一社会信用代码：11610700016033966C。 法定代表人汪宗礼，汉中市自然资源局局长。 出庭负责人熊某某，汉中市自然资源执法监察局副局长。 委托诉讼代理人封卫宏，陕西兢业律师事务所律师。 原告王书田与被告洋县自然资源局不服行政处罚决定及被告汉中市自然资源局不服行政复议决定发回重审一案。本院受理后，依法组成合议庭，由审判员李刚担任审判长，与人民陪审员许辉，陈奎组成合议庭。2019年10月18日依法公开开庭审理了本案，原告王书田及其委托诉讼代理人王谦，被告洋县自然资源局出庭负责人王某甲及其委托诉讼代理人冯嵘，被告汉中市自然资源局出庭负责人熊某某及其委托诉讼代理人封卫宏均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告洋县自然资源局于2018年4月12日作出的洋国土资罚字【2018】第04号行政处罚决定书。原告王书田不服向汉中市自然资源局申请复议，汉中市自然资源局于2018年7月16日作出汉市国土资复字【2018】2号行政复议决定书，维持了洋县自然资源局作出的洋国土资罚字【2018】第04号行政处罚决定书。 原告诉称，一、被告洋县自然资源局作出洋国土资罚字【2018】04号行政处罚决定书程序违法。未按《土地管理法》第67条第4款的规定，责令原告自行纠正违法行为，下发责令改正违法行为通知书和责令停止违法行为通知书，剥夺了原告改正违法行为的权利，直接下达了行政处罚告知书，属程序违法。二、实体违法。XX街XX号宅基地系原告祖业继承所得。41.78平方米用地虽无审批手续自行翻建，但并未扩大面积，亦未侵占四邻用地，不侵占道路和集体用地，没有权属争议。在翻建前后宅基地归属权利没有变化，也没有改变土地用途，仍是建设用地。故洋县自然资源局作出行政处罚认定违法占地事实错误，属实体违法。三、处罚不当。该宗宅基地是祖业继承所得，虽无审批翻建手续，但并未侵占四邻用地和国家土地，也不违反洋县XX镇土地利用总体规划。行政处罚拆除非法占地41.78平方米上修建的房屋，退还非法占用的41.78平方米土地的处罚草率，执法目的不纯粹。《国土资源行政处罚办法》第四条规定了警告、罚款、没收、限期拆除等。洋县自然资源局仅仅依据没有合法审批手续就拆除房屋退还宅基地，显然处罚不适当。四、滥用自由裁量权。《行政处罚法》第四条，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”被告熟知法律，仅仅因为未经审批，有多大的社会危害，需要顶格处罚责令限期拆除退还土地。 综上，被告洋县自然资源局作出的行政处罚程序违法，实体违法，处罚失当，滥用执法权力，故请求撤销洋县自然资源局作出的洋国土资罚字【2018】04号行政处罚决定书和汉中市自然资源局作出的汉市国土资复字【2018】2号行政复议决定书。 被告洋县国土资源局于2019年9月21日向本院提交答辩状，辩称：一、洋县自然资源局作出的洋国土资罚字【2018】第04号《行政处罚决定书》对当事人违法事实认定清楚、准确。 被答辩人王书田，男，71岁，XX街道办事处XX社区XX街XX号。家庭成员妻子屈某某，大儿子王某乙，儿媳刘某某，孙子王某丙，二儿子王谦六人。2017年8月28日大儿子王某乙一家三口与王书田分户。XX街XX号房屋系王书田祖业遗留。2010年未经审批修建了41.78平米房屋。该行为违反了土地管理法律法规及《汉中市村民建房用地审批试行办法》的规定，是严肃土地管理纠正无政府主义行为的行政行为。二、执法程序合法，依据中华人民共和国国土资源部令第60号《国土资源行政处罚办法》查处违法案件的程序为：立案、调查、审理、决定、执行。依据《国土资源违法行为查处工作规程》第4条第6小条，查处国土资源违法行为的基本流程：（1）违法线索发现；（2）线索核查和违法行为制止；（3）立案；（4）调查取证；（5）案情分析与调查报告起草；（6）案件审理；（7）作出处理决定；（8）执行；（9）结案；（10）结案归档。依据办案各个环节程序，两个行政处罚行为均严格依照规定程序进行，被答辩人提出的程序不合法不能成立。三、行政处罚决定适当。洋国土资罚字【2018】第04号行政处罚决定是对该户2010年未经批准擅自修建的41.78平方米的违法用地。依据《土地管理法》第二条第三款、第六十二条对违法事实的认定后，根据第七十七条作出责令王书田退还非法占用41.78平方米的土地，限十五日内自行拆除非法占地41.78平方米上修建的房屋的行政处罚决定。该决定适当正确。 综上，洋县自然资源局作出的洋国土资罚字【2018】第04号行政处罚决定书是合法的，正确的，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告汉中市自然资源局于2019年9月26日向本院提交答辩状，辩称：一、被告洋县自然资源局作出的洋国土资罚字【2018】第04号行政处罚决定合法,认定的事实均有证据支持，在作出的04号行政处罚决定过程中，履行了法定的告知、听证程序，充分保障了相对人的陈述、申辩权，适用法律、法规正确。二、原汉中市国土资源局作出的汉市国土资复字【2018】02行政复议决定书合法。（1）、原汉中市国土资源局审查了被告洋县自然资源局作出的洋国土资罚字【2018】第04号行政处罚决定的认定事实证据，经审查全部证据均具有真实性、合法性、关联性，证据所组成的证据链完整，证据确凿、充分。（2）原汉中市国土资源局审查了被告作出的洋国土资罚字【2018】第04号行政处罚决定程序在案件立案、调查、听证程序均符合法律、法规规定的方式、形式、手续、顺序等要求。（三）原汉中市国土资源局审查了被告洋县自然资源局作出的洋国土资罚字【2018】04号行政处罚决定所适用的法律、法规、依据准确。（四）原汉中市国土资源局作出的汉市国土资复字【2018】02号行政复议决定程序合法，在审理本案时，严格按照行政复议法及行政复议实施条例规定的程序要求受理案件、审理案件、作出复议决定并送达。根据《国土资源行政复议规定》（国土资源部令76号，2019年8月31日废止）第二十七条第一款规定，“对国土资源主管部门作出的同一或者内容相同的行政行为，提出多个行政复议的，行政复议机关可以合并审理”。洋县自然资源局作出的04、05号行政处罚决定内容基本相同。故为了提高效率，合并审理，作出行政复议决定。 综上，应当依法驳回原告的诉讼请求。 被告洋县自然资源局提交了答辩状的同时，向本院提交了被诉具体行政行为的证据；证据1、信访件重要业务联办单；2、信访件调查及印证资料；3、违法线索登记表；4、执法大队调查及现场勘测草图；5、调查报告；6、局长办公会议纪要；7、处理决定呈批表；8、行政处罚告知书及送达回证；9、行政处罚听证告知书及送达回证；10、听证申请书；11、授权委托书；12、听证会纪要；13、行政处罚决定书及送达回证； 被告汉中市自然资源局提交答辩状的同时，向本院提交了被诉具体行政行为的证据：1、《汉中市国土资源局行政复议决定书》（汉市国土资复字【2018】2号）及送达回证；2、《行政复议申请书》（含附件）证明原告王书田不服洋县国土资源局第04、05号行政处罚决定，申请行政复议；3、《汉中市国土资源局行政复议案件受理通知书》（汉市国土资复受字【2018】2号）及送达证明，证明被告汉中市国土资源局按照法定程序审理案件；4、《行政复议答辩书》含证据清单，证明洋县自然资源局在法定期限提交行政复议答复书、证据材料、作出行政处罚决定的依据，证明程序的合法性； 上列证据，经当庭质证，本院对证据作如下认定： 对洋县自然资源局提交的证据，XX街XX号违法占地处罚证据1一16原告王书田、被告汉中市自然资源局不持有异议；上述证据符合证据的真实性、合法性、关联性，经合议庭评议、应予认定。 对被告汉中市自然资源局提交的证据材料1一4原告王书田、被告洋县自然资源局不持有异议，上述证据符合证据的真实性、合法性、关联性，经合议庭评议、应予认定； 经审理查明，原告王书田系洋县XX街道办事处XX社区XX组居民，位于城区XX街XX号房屋系祖业，2010年其将第一排旧房拆除，在原建设用地面积范围内翻建了房屋，翻建时未经有权机关审批规划许可，占地41.78平方米，该房系自住。2017年12月1日被告洋县自然资源局依据洋县信访工作联席会议办公室洋信联办督字【2017】41号《关于交办王谦信访事宜的函》对王书田非法占地立案查处，经查认定，原告王书田于2010年未经县级人民政府土地行政主管部门审批，擅自占用土地（原建设用地）41.78平方米建房（位于XX街XX号），其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条三款、第六十二条的规定，于2018年4月12日依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，作出洋国土资罚字[2018]第04号行政处罚决定；责令王书田退还非法占用41.78平方米的土地，限十五日内自行拆除非法占地41.78平方米上修建的房屋。原告王书田不服处罚决定，于2018年5月17日向被告汉中市自然资源局申请复议，经汉中市自然资源局复议后于2018年7月16日作出汉市国土资复字【2018】2号《行政复议决定书》维持了洋国土资罚字【2018】第04号《行政处罚决定书》。原告王书田不服行政处罚、复议决定，向本院提起行政诉讼。 另查明。洋县自然资源局于2019年3月26日正式挂牌成立，原洋县国土资源局职能，人员全部转入洋县自然资源局。汉中市国土资源局因机构改革，现更名为汉中市自然资源局。1994年9月5日王书田申请村镇农（居）民建房，申请保留原建房一间半，审批三间大房。1995年5月9日经洋县人民政府审批，同意将旧房壹间半作保留处理后，划拨水地，面积贰分一厘，建大房叁间，小房壹间。1997年原告在XX路XX号修建大房三间。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定“农村村民未经批准或者采用欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”。本案中，原告王书田位于城区XX街XX号房屋系祖业遗留，拆除后在原建设用地面积范围内翻建房屋，属未经审批，其行为违法。被告洋县自然资源局立案查处，认定为非法占地。所作出的行政处罚未兼顾行政行为目的实现及相对人翻建房屋用地的历史原因及住宅用地的事实。《行政处罚法》第四条规定行政处罚应遵循公正，公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第五条规定实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。洋县自然资源局认定原告王书田违法行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十二条的规定。第六十二条规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。认定原告违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条没有事实依据，因1995年审批时同意保留壹间半大房，故属适用法律错误。人民法院不仅要对被诉行政行为进行审查，还要对行政行为裁量权是否明显不当进行审查，被告洋县国土资源局适用《土地管理法》第七十七条作出【2018】第04号限期拆除处罚决定，适用法律错误，处罚明显不当，应依法予以撤销。被告汉中市自然资源局启动复议程序后，对被告洋县自然资源局分别作出的【2018】第04号、【2018】第05号行政处罚决定进行了合并复议，作出维持处罚决定的【2018】第2号《行政复议决定书》，因洋国土资罚字【2018】第04号行政处罚决定书本院决定撤销。因此，对该行政复议决定书也应予撤销。原告王书田请求撤销被告洋县自然资源局作出的洋国土资罚字【2018】第04号《行政处罚决定书》的诉求，应予支持；对其请求撤销被告汉中市自然资源局作出的汉市国土资复字【2018】第2号《行政复议决定书》的请求，应予支持，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）、（六）项之规定，判决如下： 一、撤销被告洋县自然资源局于2018年4月12日作出的洋国土资罚字【2018】第04号《行政处罚决定书》。 二、撤销被告汉中市自然资源局于2018年7月16日作出的汉市国土资复字【2018】第2号《行政复议决定书》。 本案受理费50元，由被告洋县自然资源局、被告汉中市自然资源局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省汉中市中级人民法院。 审 判 长 李 刚 人民陪审员 许 辉 人民陪审员 陈 奎 二〇一九年十月二十一日 书 记 员 索小钦 1