河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2188号上诉人（一审被告）平顶山市新华区人民政府，住所地河南省平顶山市建设路西段**院。法定代表人陈晓，区长。委托代理人边远，该单位工作人员。委托代理人赵景伟，河南物华律师事务所律师。被上诉人（一审原告）田平，男，1963年3月18日出生，汉族，住河南省平顶山市新华区。委托代理人张始清，北京盈科（天津）律师事务所律师。上诉人平顶山市新华区人民政府（以下简称新华区政府）因与田平行政强制行为纠纷一案，不服平顶山市中级人民法院（2019）豫04行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人新华区政府的委托代理人边远、赵景伟，田平及其委托代理人张始清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。田平一审诉称，田平是河南省平顶山市新华区西高皇村村民，在当地合法建有住宅，并取得村镇房屋所有权证。后新华区政府对该村进行拆迁，因分歧较大，未签订安置补偿协议。2018年4月24日新华区执法局（以下简称新华区执法局）、西高皇街道办事处（以下简称西高皇办事处）经新华区政府指令组织人员将田平的房屋强行拆除，致使屋内财物被掩埋毁坏。田平认为案涉拆除行为经新华区政府明确指令，新华区政府应当就征收过程中的违法行为所产生的后果承担相关的法律责任。故提起本案行政诉讼，请求确认新华区政府于2018年4月24日强行拆除田平位于平顶山市新华区西高皇办事处西高皇村七组房屋的行为违法。平顶山市中级人民法院一审查明：一、田平系平顶山市新华区西高皇办事处西高皇村**村民，其在该村有住宅一处。1997年10月29日新华区政府为田平颁发了《村镇房屋所有权证》，该证载明：房屋坐落西高皇办事处西高皇村七组；房屋种类：平房；间数6；建成时间：1983年；建筑结构：砖混；层数：1；建筑面积138㎡；总建筑面积：138㎡；宅基地面积：343.7㎡；四至：东邻冯振邦，西邻郭兰英，南邻路，北邻路。后田平又进行了建设，拆除前案涉房屋为6间3层，其中含有砖混和彩板两种结构。二、2014年6月27日，河南省人民政府作出豫政土［2014］780号《河南省人民政府关于平顶山市2013年度第九批乡镇建设征收土地的批复》。该批复的主要内容为：“……一、同意你市征收新华区西高皇办事处西高皇村集体建设用地37.1115公顷，焦店镇西果店集体耕地0.3731公顷、建设用地0.4560公顷，共计37.9406公顷（其中耕地0.3731公顷），作为你市2013年度第九批乡镇建设用地。……”三、2018年4月18日，新华区执法局对田平作出平新综罚决字［2018］第046号《行政处罚决定书》，限田平于2018年4月20日前，自行拆除其位于平顶山市新华区西高皇办事处西高皇村七组辖区内违法建设的房屋，逾期将依法强制拆除。2018年4月20日新华区执法局对田平作出平新综催字［2018］第046号《行政强制执行催告书》，其主要内容为：“……限你于2018年4月23日前，自行拆除平顶山市建设路西段路南新华区西高皇村七组区域内的违法建筑，逾期将依法强制拆除。……”2018年4月23日，新华区执法局对田平作出平新综强拆字［2018］年第046号《强制拆除违法建筑公告》，该拆除公告载明：“……你在规定期限内未拆除上述违法建筑，现依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，本机关将依法于2018年4月23日后组织实施强制拆除。届时，请你清理完上述违法建筑内的财物。如你对本公告不服，可以在法定期限内向有管辖权的行政机关申请行政复议或向人民法院提起诉讼。复议和诉讼期间不停止执行。特此公告”2018年4月23日，新华区执法局向新华区政府作出《请示报告》。该报告的主要内容为：“……我局对两处（闫秀恋、田平）房屋的违法建设调查已依照相关法律规定，完成了法定程序，下达了行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、行政强制执行催告书、强制拆除违法建筑公告。现依法报请新华区政府责成有关单位对这两处违法建筑进行拆除。特此请示。”新华区政府副区长胡炜哲于同日在该报告上作出批示：“请区执法局依法组织拆除，西高皇办事处做好全过程服务工作。”2018年4月26日，平顶山市新华区西高皇办事处向新华区政府作出《关于闫秀恋、田平违建房屋的拆除报告》，该报告的内容为：“新华区人民政府：……田平位于建设路西段路南，西高皇办事处西高皇村七组辖区内的一处房屋（三层建筑），于2018年4月24日被依法拆除。特此报告”。四、田平不服新华区执法局对田平作出平新综罚决字［2018］第046号行政处罚决定，向宝丰县人民法院提起行政诉讼。2018年9月25日，宝丰县人民法院作出（2018）豫0421行初34号行政判决，判决：“撤销新华区执法局作出的平新综罚决字［2018］第046号行政处罚决定书。”新华区执法局不服，提起上诉。在二审中新华区执法局申请撤回上诉，平顶山市中级人民法院于2018年12月19日作出（2018）豫04行终240号行政裁定：准许新华区执法局撤回上诉。该裁定已发生法律效力。平顶山市中级人民法院一审认为：一、本案被拆除的案涉房屋，其中一部分新华区政府为田平颁发了《村镇房屋所有权证》，另一部分为加建。田平与被诉的强制拆除行为存在法律上的利害关系，田平属于本案适格原告。二、新华区执法局向新华区政府作出的《请示报告》和新华区政府的批示，以及平顶山市新华区西高皇办事处向新华区政府作出的《关于闫秀恋、田平违建房屋的拆除报告》等证据，可以证明拆除行为系新华区执法局实施，但该拆除行为系新华区政府责成实施，体现新华区政府的意志，新华区政府是本案适格被告。与本案同类的案件，此前河南省高级人民法院作出的（2019）豫行终669号行政裁定书对新华区政府是适格被告的问题作出了明确认定。三、田平的案涉房屋被强制拆除的时间为2018年4月24日，田平提起本案行政诉讼的时间为2019年4月4日，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”故田平的起诉并不超过起诉期限。四、行政机关实施强制拆除行为应当有合法依据，并遵循法定程序。现新华区执法局作出的行政处罚决定已被生效的行政判决所撤销，新华区政府在法定举证期限内所举证据不足以证明拆除行为的合法性。因强制拆除行为不具有可撤销内容，故应确认新华区政府对田平案涉房屋的强制拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认新华区政府于2018年4月24日对田平位于平顶山市新华区西高皇办事处西高皇村七组房屋的强制拆除行为违法。上诉人新华区政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审法院认定新华区政府是本案适格的被告，与法律规定相悖。新华区政府在本案中涉及到所作的批示，仅仅是行使行政管理职权的体现，不应成为上诉人就是适格被告的依据，且被上诉人的起诉依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。（二）涉案房屋经新华区执法局作出相关处罚决定、催告等法律文书，认定了被上诉人的房屋系违法建筑，经新华区西高皇办事处作出房屋的拆除报告后，涉案房屋被依法拆除。依法法律规定，应当以在对外发生效力的文书上署名的机关为被告。同时鉴于涉案房屋的违章部分较多，法院不宜认定强制拆除行为违法。综上，请求撤销一审判决，改判支持新华区政府的上诉请求。田平答辩称，新华区政府是本案适格被告，涉案房屋在《关于平顶山市2013年度第九批乡镇建设征收土地的批复》和《平顶山市新华区西高皇街道西高皇村棚户区改造征迁攻坚实施方案》的征迁范围内，其中明确规定了“项目拆迁攻坚工作由区政府主要领导亲自挂帅”，结合相关法律法规的规定，可以推定是新华区政府实施了涉案强拆行为。生效的人民法院文书亦认为，被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，否则人民法院可以推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。本案一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法驳回新华区政府的上诉，维持一审行政判决。本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：（一）新华区政府是新华区西高皇街道西高皇村棚户区改造征迁攻坚实施方案的组织实施者和责任主体。从宏观行政管理方面看，涉案房屋在《关于平顶山市2013年度第九批乡镇建设征收土地的批复》和《平顶山市新华区西高皇街道西高皇村棚户区改造征迁攻坚实施方案》的征迁范围内，明确规定了“项目拆迁攻坚工作由区政府主要领导亲自挂帅”。在具体组织实施过程中，虽然针对涉案房屋的《行政处罚决定书》和《行政强制执行催告书》均系以新华区执法局名义作出，但从新华区执法局向新华区政府作出《请示报告》和新华区政府作出批示，并通过平顶山市新华区西高皇办事处向新华区政府作出《关于田平违建房屋的拆除报告》可以认定，拆除房屋系经新华区政府责令或者委托新华区执法局实施的行为，体现新华区政府的管理意志和管理目标。故一审法院认定新华区政府是本案的适格被告并无不当。（二）行政机关实施强制拆除行为应当有合法依据，并遵循法定程序。新华区政府在法定举证期限内所举证据不足以证明拆除行为的合法性，一审法院确认其拆除行为违法亦无不当。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。新华区政府的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由平顶山市新华区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  宋炉安审判员  王凤强审判员  卢 瑜二〇一九年十月十六日书记员  范明典