江苏省无锡市锡山区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0205行初5号 原告：江苏东方钢材城有限公司，住所地无锡市锡山区东北塘街道正阳村。 法定代表人：吴坚，该公司董事长。 委托诉讼代理人：毛国英，江苏闳远律师事务所律师。 被告：无锡市生态环境局，住所地无锡市滨湖区观山路**市民中心**楼。 法定代表人：任栋，该局局长。 委托诉讼代理人：吴晓宇，北京德恒(无锡)律师事务所律师。 委托诉讼代理人：朱云红，北京德恒(无锡)律师事务所律师。 被告：无锡市锡山区人民政府，住所，住所地无锡市锡山区锡州中路**div> 法定代表人：王维，该区区长。 委托诉讼代理人：钱立群，该政府工作人员。 原告江苏东方钢材城有限公司（以下简称钢材城公司）不服原无锡市锡山区环境保护局（以下简称锡山环保局）作出的锡山环罚决［2018］223号行政处罚决定书（以下称涉案处罚决定书）、不服被告无锡市锡山区人民政府（以下简称锡山区政府）作出的［2019］锡府行复2号行政复议决定书（以下称涉案复议决定书），于2019年4月15日向本院提起行政诉讼。本院于同年4月28日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，后因行政机关职权变化，变更本案被告为无锡市生态环境局，后于同年8月8日公开开庭审理了本案。原告钢材城公司的委托诉讼代理人毛国英，被告无锡市生态环境局的副局长林伟庆及委托诉讼代理人吴晓宇、朱云红，被告锡山区政府的委托诉讼代理人钱立群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原锡山环保局于2018年11月16日作出涉案处罚决定书，认定2016年11月18曰，其下达锡山环责改决［2016］176号责令改正违法行为决定书（以下简称2016年责改决定书），责令钢材城公司停止东方钢材城二期扩建项目（以下称涉案项目）主体工程使用后，2018年6月26日其现场执法检查，发现钢材城公司建办的涉案项目仍未通过环保“三同时”验收。逾期未改正，主体工程继续投入使用。上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》〉第十九条的规定，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《无锡市环境保护局行政处罚自由裁量基准》的相关规定和当事人违法事实与情节，经其环境行政处罚集体审议小组集体审理研究决定，责令钢材城公司立即停止上述环境违法行为，决定处罚款壹佰伍拾万元的行政处罚。原告钢材城公司不服，向被告锡山区政府申请行政复议，被告锡山区政府于2019年4月1日作出涉案复议决定书，维持原锡山环保局于2018年11月16日作出的涉案处罚决定书。 原告钢材城公司诉称，2016年11月18日，原锡山环保局以其建设的涉案项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，涉案项目已正式投入使用为由，作出2016年责改决定书。2018年6月26日，锡山环保局现场执法检查，以其建设的涉案项目仍未通过环保三同时验收，逾期未改正，主体工程继续投入使用为由，于同年11月16日作出涉案处罚决定书，罚款150万元。2019年1月，其向锡山区政府提出行政复议，2019年4月1日，锡山区政府作出涉案复议决定书，维持锡山环保局作出的涉案处罚决定书。其不服，认为被告作出的具体行政行为是错误的，应予撤销，具体理由如下：2009年1月15日，其与无锡市国土局签订了东方钢材城二期234162平方米的国有建设用地使用权出让合同，合同第六条约定：“出让人同意在2009年1月15日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地达到场地平整达到地上建筑物拆成自然平整；周围基础设施达到以现状为准”，合同第十六条约定：“2009年3月30日前开工，2011年3月30日前竣工”。但是，该宗地未能按约交付，直到2012年7月才交付完土地。导致原告建设严重延期，涉案项目2012年底才开工，需要配套建设的环境保护设施也被拖后，由于其在国有土地出让合同签订后不久，与客户签订了房产转让协议，约定了延期交房的巨额违约金，但由于国土局迟迟不交付土地，导致交房严重延期，买房客户多次与其交涉要求退房，赔偿损失，其也多次与国土及政府部门交涉，要求尽快交付土地。但由于拆迁问题，土地直到2012年7月才交付完毕，严重影响了施工工期，给其造成严重的损失，故涉案项目建成后即投入使用。涉案项目需要配套建设的环境保护设施没有及时进行验收就投入使用是有原因的，如果不是土地延迟交付三年半，其完全有时间等配套建设的环境保护设施验收后再投入使用，不用急着交房、投入使用，不用承担巨额的违约金，政府的违约行为，使其遭受了巨大的损失。同时，其既然已经被处罚过了，不应当再被处罚，否则违反“一事不再罚”原则。锡山环保局以其建设的涉案项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，涉案项目已正式投入使用为由，作出涉案处罚决定书，罚款其150万元的行政行为是错误的，有失公允。综上所述，被告作出的行政行为及行政复议的决定是错误的，侵害了其合法权益，现因锡山环保局职能已上收无锡市生态环境局，故其提起诉讼，请求撤销涉案处罚决定书、涉案复议决定书。 原告钢材城公司向本院提交了以下证据：锡山区政府会议纪要（复印件），证明里面提到二期扩建工程不能按时完成拆迁，故其工程延后了。 被告无锡市生态环境局及被告锡山区政府辩称：一、原锡山环保局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿充分。2016年10月27日，锡山环保局现场执法检查，发现钢材城公司涉案项目需要配套建设的环境保护设施未经验收主体工程已正式投入生产或使用。同年11月18日，锡山环保局送达2016年责改决定书，责令钢材城公司停止涉案项目主体工程使用，并作出锡山环罚决［2016］168号行政处罚决定书（以下称2016年处罚决定书）。2018年6月24日，锡山环保局收到中央环保督察“回头看”转办单，举报东方钢材城存在环境违法行为。2018年6月26日，锡山环保局现场执法检查，发现钢材城公司涉案项目未按2016年责改决定书的要求停止违法行为，逾期不改正，仍未通过环保“三同时”验收，主体工程继续投入生产或使用。以上事实，有锡山环保局现场检查（勘验）笔录、调查询问笔录、责改决定书、营业执照、现场执法照片和见证人身份证复印件等证据材料予以证明，钢材城公司在诉状中也予以认可；二、锡山环保局作出的行政处罚适用法律正确、处罚适当。经现场调查，钢材城公司上述行为已违反《建设项目环境保护管理条例》〉第十九条的规定，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，依法作出锡山环责改决［2018］150号责令改正违法行为决定书（以下简称2018年责改决定书）和涉案处罚决定书，适用法律正确。经现场调查、综合考虑钢材城公司环境违法行为的违法情节、持续时间、造成的社会影响等因素，经锡山环保局集体商议，决定处罚款壹佰伍拾万元的行政处罚。锡山环保局认为，该行政处罚适当，符合环保行政处罚自由裁量管理规范之规定；三、锡山环保局作出的行政处罚决定程序合法。锡山环保局对钢材城公司对现场调查后，经审查依法予以立案。在作出行政处罚决定前，锡山环保局于2018年8月8日向钢材城公司送达了2018年责改决定书，同日亦送达了行政处罚听证告知书，依法告知钢材城公司有关事实、理由、依据和钢材城公司依法享有的陈述、申辩及要求举行听证的权利。钢材城公司收到告知书后在规定期限内未提交陈述申辩书且未提出听证申请。经锡山环保局环境行政处罚集体审议小组集体审理研究决定，根据钢材城公司的环境违法事实，锡山环保局于2018年11月16日作出涉案处罚决定书并于同日送达钢材城公司；四、钢材城公司行政诉讼的事实及理由缺乏事实和法律依据。经查，钢材城公司涉案项目的环评审批意见中要求该建设项目必须严格执行“三同时”管理制度，根据《建设项目环境保护管理条例》〉第十九条的规定，建设项目未经验收合格不得投入生产或使用。至于钢材城公司陈述因国土局延迟交付土地导致没有时间等配套建设的环境保护设施验收后再投入使用的理由，不属撤销行政处罚的法定理由。现锡山环保局的职能按环保机构垂直管理体制改革要求已统一上收其处，故无锡市生态环境局应当作为被告应诉。五、锡山区政府作出的涉案复议决定书事实清楚、适用依据正确、内容适当、符合法定程序。2019年1月8日，钢材城公司不服锡山环保局作出的涉案处罚决定书，向锡山区政府申请行政复议。锡山区政府于同日依法受理并审查，经审查，锡山区政府于同年4月1日依法作出涉案复议决定书，维持锡山环保局于2018年11月16日作出的涉案处罚决定书。锡山区政府于同年1月8日收到钢材城公司的复议申请后，行政复议受理、审理、送达程序符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条等规定的有关要求，行政复议决定主体适格、适用法律依据正确、程序合法，请求依法驳回钢材城公司的诉讼请求。 被告无锡市生态环境局及被告锡山区政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据： 1、2018年6月26日的现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录；现场执法照片；营业执照复印件；责令停止（改正）违法行为通知书；见证人身份证复印件；案件调查终结报告；申请人环评批复意见；2016年责改决定书及送达回执；2016年处罚决定书及送达回执；[2018]158号行政处罚听证告知书及送达回执；2018年责改决定书及送达回执；涉案处罚决定书、罚（没）款缴纳通知书及送达回执，证明2016年11月18日，其送达2016年责改决定书，责令钢材城公司停止涉案项目主体工程使用，并作出2016年处罚决定书。2018年6月26日，其现场执法检查，发现钢材城公司涉案项目未按照2016年责改决定书的要求停止违法行为，逾期不改正，仍未经验收，主体工程继续投入生产或者使用，钢材城公司的行为构成法律规定的“逾期不改正”，当时法律没有规定“逾期”的期限，其参照《环境行政处罚办法》第十二条规定，作出了要求钢材城公司自接到决定书之日起停止涉案项目主体工程的使用的内容，为了正确适用法律，现其依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款作出了涉案处罚决定书，根据该条例，除了固废是环保部门验收外，其他项目由企业自主验收；其已依法保障了钢材城公司在行政处罚程序中的合法权益；其依法对钢材城公司的环境违法行为作出责令改正和行政处罚，处罚金额为150万元，程序合法； 2、立案审批表；行政处罚决定书文稿审批表及附件；集体讨论签到表、处罚决定讨论结果表；信访材料（2018中央环保督察回头看）；其他材料，证明2018年6月24日，其收到中央环保督察“回头看”转办单，举报钢材城公司存在环境违法行为。其于同年6月26日对钢材城公司的违法行为依法立案查处，对钢材城公司的环境违法行为作出行政处罚，处罚金额为150万元，该行政处罚程序合法； 3、行政复议答复书；涉案复议决定书，证明其在行政复议期间答复程序合法； 4、法律法规依据：《建设项目环境保护管理条例》2017版和1998版、《环境行政处罚办法》。 被告锡山区政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据： 1、行政复议申请书，证明于2019年1月8日收到钢材城公司的行政复议申请； 2、行政复议受理通知书、送达回证，证明依法受理钢材城公司的行政复议申请； 3、行政复议提出答复通知书、送达回证，证明在法定期限内要求原锡山环保局就钢材城公司复议进行答复； 4、行政复议答复书，证明锡山环保局根据要求在法定期限内提交了答复书； 5、行政复议延期审理通知书、送达回证，证明在法定期限内告知钢材城公司案件延期审理； 6、涉案复议决定书、送达记录，证明在法定期限内做出并送达了行政复议决定。 经庭审质证，原告钢材城公司对被告无锡市生态环境局、被告锡山区政府提供的证据真实性均无异议，但认为其项目有特殊性，无锡市生态环境局所提供的证据并不适用于本案，因为涉案项目是二期扩建项目，由于土地延期交付造成其扩建项目延期开发建设，所以造成其配套设施没有完全建好，该项目至今未通过“三同时”验收。被告无锡市生态环境局、被告锡山区政府对原告钢材城公司提供的证据均表示真实性由法院核实，但文件内容与原锡山环保局环保验收无关，配套污染设施应当达到“三同时”的要求，按照环评要求进行验收，二者对对方提供的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：无锡市生态环境局提供的证据是在案件立案调查取证过程中依法进行的，在查清事实的基础上履行了行政处罚事先告知程序，依照《建设项目环境保护管理条例》、《中华人民共和国行政处罚法》、《无锡市环境保护局行政处罚自由裁量基准》等作出行政处罚决定，且已经送达，无锡市生态环境局提供的证据符合法定形式，取证手续合法，对其证据的真实性予以确认。锡山区政府提供的证据可以证明其在收到复议申请后依法作出涉案复议决定书的事实，对其证据的真实性予以确认。钢材城公司提供的证据不能有效证明其主张，对其证明效力不予确认。 经审理查明，2016年10月27日，原锡山环保局现场执法检查，发现钢材城公司涉案项目需要配套建设的环境保护设施未经验收主体工程已正式投入生产或使用。同年11月18日，锡山环保局向钢材城公司送达2016年责改决定书，责令钢材城公司停止涉案项目主体工程使用，经向钢材城公司告知了拟作出的行政处罚的事实、理由及依据及钢材城公司依法享有的权利后，于同年11月30日作出2016年处罚决定书。2016年责改决定书、2016年处罚决定书生效后，锡山环保局分别向本院申请执行，其中2016年责改决定书尚在执行中，钢材城公司尚未履行，2016年处罚决定书的执行已程序终结。2018年6月24日，锡山环保局收到中央环保督查“回头看”转办单，举报东方钢材城存在环境违法行为。2018年6月26日，锡山环保局现场执法检查，发现钢材城公司涉案项目未按2016年责改决定书的要求停止违法行为，逾期不改正，仍未通过环保“三同时”验收，主体工程继续投入生产或使用，依法制作了现场检查（勘验）笔录、调查询问笔录，钢材城公司对上述事实作了陈述加以确认，该公司负责人张万基在现场接受执法人员的调查询问，并向执法人员介绍钢材城公司涉案项目的情况，并自行陈述称2016年责改决定书、2016年处罚决定书其均知悉，但收到前述文书后涉案项目主体工程仍继续使用至今，因其公司早已支付土地款，于2012年建成房屋，由于无锡市锡山区东北塘街道承诺的拆迁工作一直未完成，故房屋一直未通过验收，其认为不能因为政府拆迁延期带来未验收的问题，使其公司房屋一直闲置，故在未取得竣工验收手续前将房屋提前出租等内容。同日，锡山环保局对该案予以立案，并依法作出2018年责改决定书及行政处罚听证告知书，直接送达给钢材城公司，要求钢材城公司6个月内将需要配套的环保设施验收合格，并向钢材城公司告知了拟作出的行政处罚的事实、理由及依据以及钢材城公司依法享有的权利。钢材城公司收到后，未在法定期限内进行陈述申辩或申请举行听证。2018年11月5日，锡山环保局对钢材城公司案件进行集体讨论，后于同年11月16日依法作出涉案处罚决定书，根据《建设项目环境保护管理条例》第十九条、第二十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《无锡市环境保护局行政处罚自由裁量基准》的相关规定，对钢材城公司在其下达2016年责改决定书，责令该公司停止涉案项目主体工程使用后，后于2018年6月26日经现场执法检查，发现该公司涉案项目仍未通过环保“三同时”验收，逾期未改正，主体工程继续投入使用的违法行为，作出行政处罚，决定罚款150万元，并于同日将涉案处罚决定书直接向钢材城公司送达，因钢材城公司拒绝签收，锡山环保局在二名见证人见证下将涉案处罚决定书予以留置送达。钢材城公司不服该行政处罚，于2019年1月8日向锡山区政府提起行政复议，锡山区政府经审查，于2019年4月1日作出涉案复议决定书,决定维持锡山环保局作出的涉案处罚决定书。钢材城公司不服，向本院提起行政诉讼。 在案件审理过程中，原锡山环保局的职权按环保机构垂直管理体制改革要求统一上收无锡市生态环境局。 本院认为，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的。本案中，原锡山环保局对钢材城公司作出罚款150万元的行政处罚决定，钢材城公司作为被处罚人，系本案适格原告，锡山环保局系负有环境保护监督治理职责的环境保护行政主管部门，有权对环境违法行为进行处罚，现因其职权已上收至无锡市生态环境局，故继续行使该职权的无锡市生态环境局系本案适格被告。 关于钢材城公司主张的政府部门延迟交付土地致使其配套未跟上未验收即将主体工程投入使用是否属于免除行政处罚的理由，以及原锡山环保局先后二次对钢材城公司作出行政处罚是否违背“一事不再罚”原则的争议焦点，本院认为，首先，原《建设项目环境保护管理条例》（区别于2017年7月16日实施的现行《建设项目环境保护管理条例》）第二十三条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。现行《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。本案中，原锡山环保局在2016年对钢材城公司进行现场执法检查时，钢材城公司涉案项目需要配套建设的环境保护设施未经验收主体工程即已正式投入生产或使用，锡山环保局按原《建设项目环境保护管理条例》责令钢材城公司改正、对其进行行政处罚后，2018年锡山环保局因接到举报再次对该公司进行现场执法检查时发现上述问题仍未整改，钢材城公司对此事实亦予以认可，钢材城公司的行为违反了上述规定，属环境违法行为，应当依照上述相关规定予以处罚无疑，迟延交地并非免除行政处罚的理由，钢材城公司的主张缺乏法律依据，本院对此不予采信，如钢材城公司认为政府部门相关行为对其造成损失的，可以另行主张。其次，原《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。现行《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。本案中，钢材城公司2016年的环境违法行为被锡山环保局责令整改、行政处罚后，该环境违法行为实际持续至今仍未整改，由于原《建设项目环境保护管理条例》对持续行为没有相关处罚规定，而钢材城公司的行为属于现行《建设项目环境保护管理条例》规定的“逾期不改正”，对此“逾期不改正”行为可以按照上述法律规定直接进行相对应条款规定的后续处罚，并非钢材城公司认为的对同一行为进行二次处罚。现锡山环保局立案后，在查清事实的基础上履行了行政处罚事先告知程序，告知了钢材城公司陈述申辩和申请举行听证的权利，在钢材城公司超过规定期限未提出相应请求后，经过集体讨论后，锡山环保局依规定对钢材城公司的环境违法行为作出处罚决定并依法送达，此前还向钢材城公司发出了责改决定书，程序合法、处罚适当，故钢材城公司要求撤销涉案处罚决定书的理由不能成立，本院不予支持。锡山区政府收到钢材城公司的复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序，在法定期限内作出复议决定，程序合法，故钢材城公司要求撤销涉案复议决定书的理由不能成立，本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告江苏东方钢材城有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告江苏东方钢材城有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。 （此页无正文） 审 判 长  黄 晔 人民陪审员  过建华 人民陪审员  王 玲 二〇一九年十月二十一日 书 记 员  吴铭佳 本案援引法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》： 第二十六条第六款行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。