湖南省高级人民法院民 事 裁 定 书（2019）湘民终801号上诉人（原审原告、反诉被告）：湖南欧雅教育科技有限公司，住所地湖南省长沙市高新开发区麓泉路与麓松路交汇处延农综合大楼14楼14-G030房。法定代表人：何广文，该公司董事长。诉讼代表人：湖南菊明破产清算事务所有限责任公司。委托诉讼代理人：李文志，湖南菊明破产清算事务所有限责任公司员工。被上诉人（原审被告、反诉原告）：韶山市人民政府，住所地湖南省韶山市英雄路。法定代表人：唐杰，市长。委托诉讼代理人：陈志军，湖南典明律师事务所律师。委托诉讼代理人：胡勇卫，韶山市教育局工作人员。上诉人湖南欧雅教育科技有限公司（以下简称欧雅公司）因与被上诉人韶山市人民政府合同纠纷一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2017）湘01民初859号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2019年9月4日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。欧雅公司上诉请求：1、撤销原审裁定；2、请求以民事合同纠纷处理本案；3、请求判令本案诉讼费全部由韶山市人民政府承担。事实和理由：韶山市人民政府法定代表人与欧雅公司签订的《联合办学协议书》是平等民事主体之间的民事法律行为。《联合办学协议书》对于双方的权利义务、合作期限、违约责任都做了明确约定，相关行为都是双方协商而为，不存在行政隶属关系，本案符合民事案件的受理范围。韶山市人民政府答辩称，韶山市人民政府与欧雅公司签订联合办学协议，系政府招商引资行为。欧雅公司诉请返还契税、退还征地款等事项均由税务机关、国土部门等相关行政机关处理，韶山市政府只起协调作用，欧雅公司请求韶山市政府承担相关赔偿责任也应当通过行政诉讼解决。欧雅公司向一审法院起诉请求：1.请求判令韶山市人民政府返还双方解除联合办学协议后应支付给欧雅公司的款项共计7518008元（其中应支付设备设施款1450000元，应返还契税406000元，应退还预征土地款及征收土地上的建筑物拆迁、土石方工程、村民道路补偿、青苗补偿款4233108元，应退还为政府解决历史遗留问题垫付如意村英家咀组村民水电费868900元，原告征用40.92亩土地时按每平方米多收20元失地农民保险基金共计56万元）；2.判令韶山市人民政府退还为其垫付的各项费用共113.23万元（其中垫付韶山市职业中等专业学校退休教师补助金50万元、垫付韶山市职业中等专业学校公办教师住房公积金63.23万元）；3.退还其截留韶山市职业中专学校为申报省级示范性学校县级职教中心建设项目的省财政以奖化补专项拨款250万元；4.判令韶山市人民政府向欧雅公司支付违约金300万元。一审法院认为，第一，本案双方当事人在案涉协议的制定、履行及解除中地位不平等，不属于民法意义上的平等主体。案涉项目系韶山市人民政府招商引资的重点项目，土地、税收等各项优惠政策的制定系韶山市人民政府单方决定，欧雅公司并无与韶山市人民政府平等协商修改各项优惠政策文件的余地。在履行过程中，土地的征收、补偿，税费的缴纳以及添置物品的价值等均由行政机关单方决定，而非与欧雅公司平等协商确定。欧雅公司对项目的建设以向韶山市人民政府书面请示报告和韶山市人民政府领导批示同意的形式推进。各项优惠政策的落实是由政府教育、审计、计划、国土、税务等行政管理单位按照韶山市人民政府领导行政命令单方审核确定。欧雅公司诉请的解除协议的依据即2014年2月13日形成的韶山市人民政府第14次常务会议纪要也系韶山市人民政府单方制定，未与欧雅公司平等协商，也未征得欧雅公司同意，其作出的单方意思表示，没有欧雅公司的意思配合。尽管双方当事人之间在本案合作项目上不存在领导关系、隶属关系，但上述案件事实表明，韶山市人民政府在制定和执行协议方面居于支配和主导地位。欧雅公司虽然具有是否承担诉争项目建设的决定权，以及对优惠政策如何理解、如何执行的建议权，但从整体上讲，在介入方式、优惠政策制定、如何履行以及协议解除的后果等方面，欧雅公司居于次要和服从的地位，双方当事人尚未形成民法意义上的平等主体之间的民事关系。第二，本案双方当事人之间没有形成民事合同关系。《中华人民共和国合同法》第二条规定：本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。合同是双方或者多方当事人在平等自愿基础上形成的意思表示一致的民事法律行为，是以设立、变更、终止民事法律关系为目的的协议。案涉《联合办学协议书》，1.从属性上看，虽然采取了协议的形式，但实际上属于行政许可的转换形式，并未改变政府机关行使行政管理职权的性质，主要具有行政性。2.从特征上看，具有较强的行政色彩。政府机关签订协议的目的是为了招商引资，履行其行政管理职能，不能像民事主体一样追求利润最大化；一方主体为行政机关的韶山市人民政府；程序上，协议的签订由韶山市人民政府根据行政议事程序集体研究决定；内容上，《联合办学协议书》系包括项目规划和建设、教育许可、土地征收和拆迁补偿、税收优惠等一揽子行政管理事项；履行时，《联合办学协议书》涉及的各项事务由国土、规划、建设、税务以及韶山市人民政府办公室等行政机关及部门依照其行政职权或者行政命令具体实施。因此，本案所涉协议及会议纪要等相关文件不是双方平等协商共同签订的民事合同。综上，尽管本案双方当事人之间诉争的法律关系存在诸多民事因素，但终因双方当事人尚未形成民法所要求的平等主体关系，本案所涉协议及韶山市人民政府常务会议纪要等不是双方平等协商共同签订的民事合同，且本案单纯适用私法规则无法确实保护双方的合法权益、厘清彼此权利义务的边界。故本案不属于人民法院民事案件受理范围，应另行提起行政诉讼。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百二十四条第（一）项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款规定，裁定：驳回欧雅公司的起诉及韶山市人民政府的反诉。案件受理费27530元，退还欧雅公司。反诉费30800元，退还韶山市人民政府。本院二审查明，《联合办学协议书》约定韶山市人民政府（甲方）的权利和义务为：1、甲方按学校发展规划在职中周边预留土地500亩，用于学校建设，并根据学校规划和办学规模提供与学校办学相适应的用地，用地规模和价格另行议定。2、甲方同意将职中后山的国有土地转让给乙方用于学校建设，价格另行议定。3、甲方按义务教育学校建设标准收取相关税费。4、甲方按学校发展规划，负责征收职中校门口至韶河边20亩土地及其建筑物无偿移交给乙方使用(所有权归甲方)。5、甲方负责学校围墙外的水、电、路及时改造扩建，以满乙方办学的需要。6、甲方教育部门按普职比1:1负责制定辖区内相关招生政下达招生任务，并纳入绩效考核管理。7、甲方在联合办学期间不再申报新的职业教育学校(含培构)。8、甲方以“韶山市职业中专”的名义向上级争取的有关职育发展的各项经费，全部用于学校的建设和发展，不截留和挪作它用，甲、乙双方共同开设专用帐户，并由甲方负责监管。9、甲方以“韶山市职教中心”的名义向上级争取的有关项目经费，全部用于“韶山市职教中心”的建设。10、甲方负责解决合作前职中的遗留问题。其中，合作前职中所欠债务(以审计结果为准)，从向上争取的职教经费和甲方根据本级政府财力每毎年下拨的职教经费中优先偿还。11、甲方负责优化办学环境，确保学校发展。12、甲方支持、协助乙方创建“韶山市现代职业技术学院”。13、甲方在乙方连续三年未达到在校学生人数3000人的情况下，有权无偿收回甲方所有资产(含乙方在甲方所属土地上新建、改建的固定资产)。14、甲方支持乙方采取多种形式合法融资。再查明，《联合办学协议书》的签订背景系韶山市人民政府为了增强韶山市职业教育，遂招商引资，与欧雅公司签订了该协议。本院经审查认为，《中华人民共和国民法总则》第二条”民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系”以及《中华人民共和国合同法》第二条第一款”本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务的协议”的规定，民事合同纠纷必须是平等民事主体之间设立、变更、终止民事权利义务的纠纷。本案中，欧雅公司据以起诉的《联合办学协议书》，从协议内容看，涉及项目规划和建设、教育许可、土地征收和拆迁补偿、税收优惠等行政管理事项，该事项均不是普通民事主体可以履行的民事义务，属于行政机关职能。韶山市人民政府作为政府机关在协商、签订、履行协议过程中所行使的是行政公权利。涉案协议并非平等主体的自然人、法人、其他之间设立、变更、终止民事权利义务的协议，因该协议履行过程中所产生纠纷，不符合民法总则调整和合同法规定的平等民事主体之间产生的民事法律纠纷。欧雅公司以涉案协议为依据提起的本案诉讼，不属于人民法院民事案件的受理范围，应另行提起行政诉讼。一审法院驳回欧雅公司起诉，并无不当。综上，欧雅公司的上诉请求不能成立，一审裁定适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李 娟审判员 朱湘归审判员 贾小弟二〇一九年十月八日法官助理刘沁雯书记员刘沁雯(兼)