广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤行申938号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：伍国群，女，汉族，1942年7月8日出生，身份证住址广东省中山市，委托代理人：莫杨志、张莉明，均为广东华杨律师事务所律师。再审被申请人（一审被告、二审上诉人）：中山市自然资源局（原中山市城乡规划局），住所地广东省中山市**松苑路**，统一社会信用代码11442000007333318T。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：黄锐彬，广东保信律师事务所律师。委托代理人：陈雪艳，中山市自然资源局工作人员。再审申请人伍国群因与再审被申请人中山市自然资源局不履行法定职责行政纠纷一案，不服广东省中山市中级人民法院（2018）粤20行终1181号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。伍国群申请再审称：一、被申请人不予受理申请人申请的具体行政行为违法。1.申请人在2011年12月取得了被申请人发放的《建设工程规划许可证》；2.申请人已提交经被申请人审查盖章确认的建设工程设计方案总平面图，应当视为批准的报建施工图。二、原判决对被申请人的具体行政行为的合理性合法性审查中，存在方向性错误。本案的核心焦点问题在于，被申请人是否应当受理申请人的提交申请，而非受理之后的尚未发生的具体办理环节中的具体行政行为的合理性及合法性审查。受理申请是单独的具体行政行为，但二审法院对此行为的合理合法性不予审查，却对尚未发生的具体行政行为（即受理之后的规划条件核实行为）做出分析。三、二审法院回避重要事项，对被申请人曾向申请人做出过涉案项目的《建设工程规划许可证》的事实不予评价。四、目前因规划条件核实环节受理申请受阻而致使整个工程验收备案工作停滞，给申请人造成巨大经济损失，产生严重的社会矛盾，给当地维稳大局造成重大隐患。综上，请求撤销二审判决，由本院提审本案。中山市自然资源局答辩称：一、申请人不符合申请规划条件核实的程序性受理情形。1.申请人未能提供涉案项目的《建设工程规划许可证》原件，不符合申请规划条件核实的程序性受理情形。涉案项目未依法缴纳超容积补地价和公建配套费，未满足申请《建设工程规划许可》的程序性规范要求，该局从未对申请人作出涉案项目《建设工程规划许可证》，该《建设工程规划许可证》从未对外产生外化行政法律效力；2.申请人未能提供涉案项目《建设工程规划许可证》附件图纸，即批准的报建施工图纸，不符合申请规划条件核实的程序性受理情形。二、申请人不符合申请规划条件核实的实质性受理情形。申请人至今未缴纳涉案项目的超容积率补地价款和公建配套费，涉案项目商住楼严重超容积率、超高、低绿化率，严重突破控制性详细规划的上限要求，不符合取得办理规划条件核实的基础性条件。三、该局不予受理申请人办理涉案项目规划条件核实申请，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。综上，请求驳回申请人的再审申请。本院认为，本案系不履行法定职责行政纠纷，争议焦点为中山市自然资源局作出被诉《不予受理通知书》是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划的，建设单位不得组织竣工验收。……”根据上述法律规定，规划条件核实是建设单位对建设工程组织竣工验收的前提，是城乡规划主管部门对建设工程是否符合规划条件，即对建设工程实际建设是否按照建设工程规划许可内容进行的行政确认。本案中，再审申请人伍国群于2018年2月5日向中山市自然资源局提出办理涉案商住楼建设项目建筑工程规划条件核实的申请，并不符合申请规划条件规定、继而进行竣工验收的条件。一、伍国群涉嫌违法建设使用土地而形成的涉案商住楼建设项目，不具备为该建设项目办理规划条件核实、竣工验收，继而获得建设项目不动产权属，使违法建设项目合法化的条件。首先，伍国群涉案商住楼建设项目的建设用地，是依据中山市“三旧”改造工作领导小组办公室2011年3月25日作出的[2011]212号《关于“三旧”改造地块认定的批复》，将原土地用途转变为商住用地。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条关于“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”的规定，涉案建设项目用地的转功能使用，必须经中山市土地管理部门及中山市城乡规划局同意，并调整土地使用出让金，变更原土地使用权出让合同或者重新签订土地使用权出让合同。本案中，根据伍国群提交的土地使用证、中山市自然资源局为该项目用地出具规划设计要点意见以及核准超容面积缴费，该用地的转功能使用已经获得中山市土地管理部门及中山市自然资源局的同意，但是，伍国群至今尚未根据中山市自然资源局作出的《核准超容面积缴费通知书（镇区）》的要求，与相关部门签订补地价协议合同书，以及缴纳超容积率补地价费和公建配套费，即未变更土地使用权出让合同或者重新签订土地使用权出让合同，未缴纳经调整后应补缴的土地使用权出让金，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款关于“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”的规定，涉案用地尚未满足作为商住用地开发使用的条件。伍国群在未缴纳超容积率补地价费和公建配套费的情况下，使用涉案土地开发建设涉案商住楼项目，违反了上述规定。其次，伍国群的涉案商住楼建设项目，位于中山市，伍国群提交的中山市“三旧”改造工作领导小组办公室[2011]212号《关于“三旧”改造地块认定的批复》，载明对德政路的旧厂房用地进行改造，要求该改造项目须按控规申报方案。中山市大涌镇规划管理所于2011年7月13日出具的伍国群德政路建设项目《建设项目规划设计要点意见》，载明建筑容积率5.62，建筑密度84%，最大建筑高度50米等内容。伍国群涉案德政路建设项目所在地块属于大涌镇旗山片区控制性详细规划范围内地块，按控制性详细规划的要求，涉案地块用地的容积率上限为2.5，建筑密度上限为30%，楼层限高40米，绿化率要求38%以上。据此，伍国群开发建设的涉案商住楼项目严重超容积率、超高、低绿化率建设，不符合上述控制性详细规划对该地块开发利用的指标要求。因此，涉案商住楼建设项目并不符合继续办理规划条件核实、竣工验收的条件。伍国群主张原二审法院对被申请人的具体行政行为的合理性以及合法性审查存在方向性错误，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。二、伍国群向再审被申请人提交的申请资料不齐全，不能证明涉案商住楼建设项目符合进行规划条件核实的法定要求。《广东省城乡规划条例》第四十六条规定：“建设工程竣工后，建设单位或者个人应当持建设工程规划许可证、建设工程验线证明文件以及具有相应测绘资质的单位出具的测绘报告等材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请规划条件核实。……建设工程未办理规划条件核实的，建设单位或者个人不得组织竣工验收，产权登记机关不予办理产权登记手续。……”本案中，中山市自然资源局大涌分局收到伍国群申请后，依照上述规定，经核查认为伍国群的申请材料不全，未达到受理要求，遂于2018年2月9日向伍国群发出材料补正通知书，要求伍国群补正土地证附图、建设工程规划许可及附件（原件）、批准的报建施工图原件、建设工程《验线批复书》原件、建设用地规划许可证附件等材料。伍国群于2018年3月17日向中山市自然资源局提交了有关补充资料，但是伍国群并未提交建设工程规划许可证及附件的原件、建设工程规划许可证附图即批准的报建施工图原件。虽然伍国群提交了中山市第二建筑设计院有限公司出具的“伍国群商住楼（建筑专业）方案”图，该方案图加盖了编号为18的“中山市城乡规划局村镇规划专用章”，但是图纸编号与伍国群提交的建字第xxxxx号《建设工程规划许可证》复印件上的编号明显不同，中山市自然资源局据此主张该图纸并非该局在建设工程规划许可审查中核准的作为许可证附图的“经批准的报建施工图纸”，认定伍国群申请资料不齐全，欠缺建设工程规划许可证及附件原件、批准的报建施工图原件（建设工程规划许可证附图），据此作出被诉《不予受理通知书》并无不当，原二审法院驳回伍国群的诉讼请求，亦无不妥。建设工程设计方案总平面图与批准报建的施工图（建设工程规划许可证附图）并不相同，伍国群主张建设工程设计方案总平面图即其提交的“伍国群商住楼（建筑专业）方案”图应视为批准报建的施工图，缺乏法律依据。另，申请人伍国群提出二审法院对被申请人曾向申请人作出涉案商住楼建设项目《建设工程规划许可证》的事实予以回避，经查，建设工程规划许可是一项单独可诉的行政行为，该行政许可行为并不属于本案审查范围，且被申请人是否曾向伍国群作出过涉案商住楼建设项目规划许可，并不影响对伍国群提出规划条件核实受理条件的判断，原二审法院对该问题已予以详细阐述，因此，伍国群的该诉求不能成立，本院不予采纳。综上，伍国群的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回伍国群的再审申请。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇一九年十月八日法官助理董嫦青书记员苏靖茹