湖南省攸县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘0223行初14号 原告：攸县青塘碎石场，住所地：攸县菜花坪镇芷陂村。 经营者：徐卫南，男，汉族，住湖南省攸县。 委托代理人：周一君，湖南弘一（株洲）律师事务所律师。代理权限：一般代理。 被告：攸县菜花坪镇人民政府，住所地：攸县菜花坪镇。 法定代表人：方华容，镇长。 委托代理人：丁远大，党委委员。代理权限：特别授权。 委托代理人：陈伟，湖南华安律师事务所律师。代理权限：特别授权。 原告攸县青塘碎石场诉被告攸县菜花坪镇人民政府行政协议及行政赔偿纠纷一案，本院于2019年4月25日受理后，依法组成由审判员谭湘甫担任审判长，人民陪审员龚育香、陈冬娥参加的合议庭，于2019年10月15日公开开庭进行了审理。原告攸县青塘碎石场的经营者徐卫南及其委托代理人周一君，被告的委托代理人丁远大、陈伟均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告攸县青塘碎石场诉称：2006年获取国土局颁发的《采矿许可证》及攸县安监部门颁发的《安全生产许可证》后依法开办，其中《采矿许可证》的有效期至2017年7月5日。因原国家安监总局于2011年7月1日发布《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》，我方自2012年后没有再取得安全生产许可证，但攸县安监局在2012年6月23日、2013年7月3日、2015年1月15日为我方办理了延期办证许可。同时，攸县国土局和安监局要求原告调整矿区范围至距离泉南高速达到安全距离，原告按照两部门的要求将碎石场距泉南高速的距离从100米调整至150米，共计花费100万元。安监局在2014年6月再次要求原告调整矿区与公路的距离，将碎石场距泉南高速的距离从150米调整至300米，又花费了70万元。2016年，被告以碎石场危及泉南高速公路存在安全隐患为由直接要求原告关停碎石场，却未下达任何关停相关法律文书，也未作出法律意义上明确的关停行为，但实际上原告的碎石场已被关停。2017年12月17日，原告在被告要求下与其签订了《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》。但原告认为该协议应当予以撤销，理由如下：1、原告多年来借钱搞技改，因经济压力巨大等因素不得已才在协议上签字，协议并非原告真实意思表示；2、协议签订前被告未将协议中确定原告的补偿项目及金额依据的评估报告送达给原告，属程序违法；3、评估报告中未将原告的水泥路和两次调整矿区的费用纳入评估中，计算清理表土费用的方式明显错误，给原告方造成巨大财产损失，有失公平；4、根据相关法律规定，协议应当予以撤销。综上所述，为维护原告的合法权益，特向法院提起诉讼，诉讼请求如下：1、请求依法撤销被告与原告签订的《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》；2、请求判令被告偿还原告损失共计人民币3,100,183.3元（已扣除被告已支付的1,203,180元）；3、本案诉讼费用由被告承担。 原告攸县青塘碎石场为支持其诉讼主张，向本院提供了如下证据： 1、攸县青塘碎石场工商登记信息、徐卫南身份证复印件1份，拟证明原告诉讼主体资格； 2、采矿许可证复印件1份，拟证明原告系合法经营，被告撤回已作出的行政许可应当依法予以补偿； 3、《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》、青塘碎石场关闭退出补偿资金的组成及说明、蔡信访复字［2018］6号信访事项处理意见书各1份，拟证明：①被告未告知原告救济途径；②被告承诺核实原告被漏评的水泥路；③被告未按照原告的实际投入损失确定补偿范围，《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》违法； 4、爆破工程合同书4份、关于申请青塘碎石场扩界的请示、采矿权新设（整合、变更）呈报意见表、报告、借条、贷款合同、银行流水、芷陂村村民委员会复印件证明各1份，拟证明原告依安监局要求的规划先后两次调整了矿区范围，投入人民币170万元。 被告攸县菜花坪镇人民政府辩称，《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》系双方自愿签订，协议中的内容也明确了该协议是一次性全面处理的终结协议。我方按照协议约定的内容履行了相关义务，原告没有任何理由再要求答辩人向其支付任何补偿款。综上所述，原告的诉讼理由不能成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告为支持其答辩意见，向本院提供如下证据： 1、《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》复印件1份，拟证明原被告签订了协议，并约定了补偿事项，第六条明确约定原告不能以任何理由向任何单位要求补偿； 2、青塘碎石场关闭退出补偿资金赔偿金领据复印件2份，拟证明原告已领取补偿款1,203,183元。 经庭审质证，对原告提供的证据的质证意见如下： 被告对原告提供的证据1，三性均无异议；对证据2，认为真实性无法核实，且对证明目的有异议，行政许可不是我方颁发的，属主体错误；对证据3，协议、信访回复件的真实性无异议，但认为对组成及说明无法核实，且对资金组成及说明的证明目的有异议，协议是双方自愿签订，没有法律规定需要告知救济途径，信访答复件中已明确告知，信访答复件也不属于行政诉讼范围，原告认为协议签订系违法，没有法律依据；对证据4，认为无法核实，属于企业内部管理事项。 原告对被告提供的证据1，真实性无异议，但对合法性、关联性均有异议，认为协议程序不合法，协议签订前未将评估报告送达给原告，导致对协议提到的补偿金额产生重大误解，且协议中的补偿项目有漏项，存在计算方法错误；对证据2，真实性无异议，但对证明目的、关联性均有异议，可以证明原告只领了补偿款1,203,183元，该金额与原告实际投入损失不相符。 对原、被告提供的证据，本院组织各方当事人进行了当庭举证、质证，结合当事人的庭审陈述现作如下认证： 被告对原告提供的证据1、3，真实性均无异议，但对证明目的有异议，本院对其真实性予以采信；对证据2、4的真实性均有异议，本院认为证据2的采矿许可证系行政机关颁发的，对证据2的真实性予以采信，对证据4将结合案情予以综合认定。 原告对被告提供的证据1-2，真实性均无异议，但对合法性、关联性均有异议，认为损害了自身合法权益，本院对证据1-2的真实性予以采信。 经审理查明：原告攸县青塘碎石场于2012年3月26日在原攸县工商行政管理局注册，类型为个体工商户，经营者徐卫南，经营场所攸县菜花坪镇芷陂村，经营范围为建筑用石料（凝灰石）露天开采销售，其采矿许可证有效期为贰年（自2015年7月5日至2017年7月5日），开采方式为露天开采，生产规模为每年十万立方米，矿区面积为0.0575平方公里。2016年，被告以碎石场危及泉南高速公路存在安全隐患为由要求原告关停碎石场，并未下达任何关停相关法律文书，也未作出法律意义上明确的关停行为。2017年12月27日，根据攸县人民政府的安排，原告与被告签订《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》，协议主要内容为：“甲方：菜花坪镇人民政府，法人代表：方华容乙方：青塘碎石场，法人代表：徐卫南……根据县人民政府的安排，甲、乙双方就处理青塘碎石场关闭退出的有关事项进行友好协商，现达成协议如下：……二、由甲方负责一次性将处理青塘碎石场关闭退出的补偿资金（含房屋建筑物、构筑物及其辅助设施、机器设备等）共计人民币壹佰贰拾万叁仟壹佰捌拾叁元整付给乙方，补偿资金的明细见《青塘碎石场关闭退出补偿资金的组成及说明》。……六、本协议为青塘碎石场关闭退出问题一次性全面处理的终结协议，本协议生效后，乙方不得再以任何理由要求甲方、县人民政府及相关部门单位就青塘碎石场关闭退出进行任何补偿。……”协议签订后，攸县菜花坪镇人民政府于2017年12月27日支付攸县青塘碎石场关闭退出补偿款100万元，2018年1月2日再次支付20.3183万元，总计已支付120.3183万元。2019年4月，原告攸县青塘碎石场认为与被告攸县菜花坪镇人民政府签订的《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》违背本人真实意思、显失公平，向本院提起诉讼。 本院认为：本案系行政协议及行政赔偿纠纷。本案争议的焦点是：原、被告双方签订的《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》是否合法？现分析如下： 一、关于被告攸县菜花坪镇人民政府对原告攸县青塘碎石场是否实施了具体的关闭行为，双方签订的《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》是否认定为无效的问题。 依据《中华人民共和国行政许可法》第八条之规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案中，被告攸县菜花坪镇人民政府虽未针对原告攸县青塘碎石场具体下达关闭的相关法律文书，也未作出法律意义上明确的关闭行为，但其与原告青塘碎石场签订的《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》中载明：“……由甲方负责一次性将处理青塘碎石场关闭退出的补偿资金（含房屋建筑物、构筑物及其辅助设施、机器设备等）共计人民币壹佰贰拾万叁仟壹佰捌拾叁元整付给乙方，……”对原告攸县青塘碎石场产生了事实上的关停后果，实质上被告攸县菜花坪镇人民政府是以与原告攸县青塘碎石场签订协议的方式对采石场进行了关闭，故本案的关闭行为应当是该行政协议。而行政协议既具有行政性，同时又具有协议性，故对行政协议效力的审查应遵从行政法律规范，同时也要依据民事法律规范。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定：“行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》并不符合上述法律所规定的无效情形，同时由于政策等客观原因发生变化，原告攸县青塘碎石场事实上已无继续经营的可能性，其在关闭补偿协议上签字确认并领取补偿款，应当视为其对以协议方式关闭采石场的行为是认可的，故对于原告攸县青塘碎石场要求确认《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》无效的请求，本院不予支持。 二、关于原、被告双方签订的行政协议内容是否公平适当的问题。 行政协议作为行政行为的一种，同时兼有民事契约的性质，故协议内容是否适当、是否公平也是本案审查的对象。具体到本案，双方签订的《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》中第二条是关于补偿金额的确定，双方除对第二条即补偿金额的确定存在争议外，对其他条款并无实质性的异议，且不违背法律规定，故对该协议除第二条之外的内容予以确认。对于补偿金额的确定，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条之规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”被告攸县菜花坪镇人民政府作为行政协议主导一方，享有更多的行政优益权，其应当参照相关规定，在考虑原告攸县青塘碎石场的签约能力的基础上，通过鉴定评估等方式确定实际损失或者结合攸县青塘碎石场的实际情况及当地的经济水平等因素与原告协商确定补偿金额。结合本案，被告攸县菜花坪镇人民政府在对原告攸县青塘碎石场进行协议关闭时，湖南省鹏盛资产评估事务所已对攸县青塘碎石场进行资产评估并出具了资产评估报告（该评估报告原被告双方并未作为证据向法庭提供），报告中载明攸县青塘碎石场固定资产于评估基准目的评估价值为1,603,363.00元。基于资产评估报告，双方形成了《青塘碎石场关闭退出补偿资金的组成及说明》，第三项内容为：“三、固定资产-机器设备合计55,515元。所有机器设备评估价格为535,695元，由于青塘碎石场徐卫南已将大部分设备进行处置，现存机器设备仅剩混凝土基座、10kv电线路，按照每缺一项就核减该项补偿的原则，已相应扣除处置设备款项。”与资产评估报告中的固定资产清查评估汇总表中的固定资产-机器设备的评估价值的数值一致，因原告经营者已将大部分设备自行处置，故《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》在扣除处置设备款项后补偿原告攸县青塘碎石场1,203,183元，并无不当。 综上所述，原告的诉讼理由不能成立，本院对其诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告攸县青塘碎石场的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告攸县青塘碎石场负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省株洲市中级人民法院。 提起上诉的，应在递交上诉状七日内，按本判决确定的诉讼费向株洲市中级人民法院交纳上诉费。汇款或转账的，开户行：华融湘江银行长沙分行营业部，户名：湖南省财政厅国库处非税收入汇缴结算户，账号：81×××81。逾期未缴纳的，将承担按自动撤回上诉处理的后果。 审 判 长  谭湘甫 人民陪审员  陈冬娥 人民陪审员  龚育香 二〇一九年十月二十四日 法官助理彭世林 书记员刘剑 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。