浙江省湖州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙05行终129号 上诉人（原审原告）夏青，女，1993年3月25日出生，汉族，住湖州市吴兴区。 委托代理人夏荣伟，男，1966年9月7日出生，汉族，住湖州市吴兴区。系上诉人夏青的父亲。 委托代理人朱国强，湖州市吴兴区浙北法律服务所法律服务工作者。 被上诉人（原审被告）湖州南太湖高新技术产业园区管理委员会，住所地湖州市高新技术产业园区工业路**。 法定代表人费学梅，该管委会主任。 出庭应诉负责人王来建，该管委会副主任。 委托代理人张光亮，浙江泽大（湖州）律师事务所律师。 上诉人夏青诉被上诉人湖州南太湖高新技术产业园区管理委员会（以下简称：高新区管委会）不履行补偿安置法定职责一案，德清县人民法院于2019年6月11日作出（2019）浙0521行初16号行政判决，夏青不服，向本院提起上诉，本院于2019年7月15日立案受理后，依法组成合议庭进行了调查，上诉人夏青及委托代理人夏荣伟、朱国强，被上诉人高新区管委会的出庭应诉负责人王来建及委托代理人张光亮到庭参加调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，2017年2月16日，湖州南太湖高新区中东村村民委员会（以下简称中东村委会）组织召开村民代表会议，会议决议明确“关于高新区工业平台的拓展，高速以南(工业平台规划区内)，农房改造拆迁、征地项目。结合前期调查摸底支持率及强烈要求基础上，并遵守同意高新区拆迁政策按农房改造统一政策。并达到‘三个’90%以上要求(摸底支持率90%以上启动；签约率90%以上生效；房屋拆除率90%以上实行土地征用)。2017年2月，中东村田板32户村民全体签字同意，向高新区管委会、中东村委会提出农房改造申请，其中申请报告中明确“特向高新区提出申请，要求将本自然村农房拆迁，同意拆迁政策按农房改造政策，愿意达到‘三个’90%以上要求”。2017年2月26日，高新区管委会对中东村田板夏荣伟户家庭人口调查，并形成《湖州南太湖高新技术产业园区中东村农房改造安置户家庭人口调查表》，该调查表确定户内在册人口为夏荣伟、陆建妹、夏青、夏掌珠、褚芊妤，其中表中记载“女儿已婚，女婿褚伟伟在常溪村已安置，享受大龄未婚100㎡，故夏青未能参与中东村安置。”2017年5月10日，高新区管委会委托安徽华瑞房地产土地评估有限公司湖州分公司对夏荣伟户所居住的房屋评估，并作出《湖州市南太湖高新区拆迁项目评估单》。2017年8月1曰，中东村委会出具《关于中东村6个自然村协议生效的报告》，其中载明“中东村6个自然村（黄家坟、田板、薛家湾、费家兜、朱家湾、陈家兜）共306户农户，于2017年2月开始农房改造征求意见，并将《湖州南太湖高新技术产业园区新农村建设首轮农房改造安置试行办法》《高新区农房改造具体问题操作办法》等相关政策进行了宣传，经由村民代表大会决议，各生产队、各农户也进行了意见征求，同意率达到98%以上，于2017年5月，正式启动农房改造签约。本着自愿、公开原则，签约过程中，高新区、村工作组与农户逐户签约，签约前均将相关政策告知农户，做好政策解释工作，截至目前已完成签约291户，签约率达95%。”2017年9月4曰，湖州申太拆迁有限公司基于之前已作出的《湖州南太湖高新技术产业园区农房事实调查平面示意图》《湖州南太湖高新技术产业园区农房情况调查表》及《湖州市南太湖高新区拆迁项目评估单》的基础上，与中东村田板夏荣伟户签订《高新区农房搬迁市场化安置补偿协议（A类）》，约定夏荣伟户安置总面积为250㎡，夏荣伟、夏掌珠在该协议中签字擦印，并已领取相应的货币补偿款。另查明，夏青于2016年4月25日与常溪村村民褚伟伟登记结婚，后两人于2017年3月16日生育一女取名褚芊妤。又查明，夏青的丈夫褚伟伟所在的常溪村委会于2018年6月17日出具《未安置证明》一份，明确“兹有本村（社区）居民夏青及其配偶褚伟伟在本村（社区）未享受过实物或货币分房等拆迁安置政策。”但该证明又同时记载“褚伟伟在我村享受大龄青年待遇”及“夏青在我村未享受待遇”，并有该村工作人员签字证明。另经高新区管委会及夏青双方明确，褚伟伟确已享受大龄青年待遇。再查明，湖州南太湖高新区农房改造指挥部于2013年8月制定的《湖州南太湖高新技术产业园区新农村建设首轮农房改造安置试行办法》关于“安置人口的规定”中“增加对象”规定为：“安置对象有下列情况可以增加一个安置名额：（1）未结婚的独生子女；（2）在人口计算截止日，年满18周岁以上未婚人员（既是独生子女、又年满18周岁的只增加一个安置人口）；（3）父母一方或原户口在搬迁范围内的已婚子女（除婚嫁外），按照顾一代处理（即：1+1）。”该办法关于“截止日”规定为：“本轮安置人口原则上以上年度公安派出所农业户口年报报表户数为准，并以该户实际签订搬迁协议为起始日，至可以分配首套房之日为截止曰。”同时，该办法还规定“截止日之前人口出生等变动，可以增加安置人口。截止日之后，无论人口增加或者减少，安置人口不予改变。”湖州南太湖高新区农房改造指挥部于同月又出台《高新区农房改造具体问题操作办法》，其中规定“2.本区域内（包括不同村），夫妻双方在婚前，一方已享受大龄青年‘1+1’即‘50㎡十50㎡’安置的，另一方还未享受安置的，婚后，则未享受安置一方不再作安置；夫妻双方在婚前均已享受大龄青年‘1+1’即‘50㎡十50㎡’安置的，婚后所生子女如需安置，则夫妻双方各扣减50㎡。” 原审法院认为，本案的争议焦点是夏青要求确认其应当享有的每人50㎡住房安置待遇及其作为独生子女额外享有的50㎡住房安置待遇是否具有合同或法律、政策依据。一、夏青的住房安置待遇符合政策规定。由于涉案安置待遇来源于各村申请的农房改造活动，而中东村委会所组织召开的村民代表会议决议亦明确遵守同意高新区拆迁政策按农房改造统一政策，中东村田板32户村民包括夏青所在的夏荣伟户在申请报告中均同意拆迁政策按农房改造政策，因此，涉及夏青的住房安置待遇问题应当按照《湖州南太湖高新技术产业园区新农村建设首轮农房改造安置试行办法》《高新区农房改造具体问题操作办法》等相关政策予以履行。《湖州南太湖高新技术产业园区新农村建设首轮农房改造安置试行办法》关于“安置人口的规定”中“安置对象”明确规定：“（1）搬迁范围内有合法土地承包经营权和房屋所有权，并具有本地农业户口实际居住的人员（因土地征用、办理社保必须农转非的按农业户口计）……”该办法关于“安置补偿标准”中“实物安置的”明确规定：“原住房面积人均50㎡以上的按应安置人口每人50㎡建筑面积置换安置。”本案中，高新区管委会于2017年2月26曰委托中东村委会对中东村田板夏荣伟户家庭人口调查，并形成《湖州南太湖高新技术产业园区中东村农房改造安置户家庭人口调查表》，该调查表确定户内在册人口中包括夏青。因此，夏青应当享有每人50㎡住房安置待遇，但由于夏青于2016年4月25曰与常溪村村民褚伟伟登记结婚，按照《高新区农房改造具体问题操作办法》关于“2.本区域内（包括不同村），夫妻双方在婚前，一方已享受大龄青年‘1+1’即‘50㎡十50㎡’安置的，另一方还未享受安置的，婚后，则未享受安置一方不再作安置；夫妻双方在婚前均已享受大龄青年‘1+1’即‘50㎡十50㎡’安置的，婚后所生子女如需安置，则夫妻双方各扣减50㎡。”的政策规定，褚伟伟作为常溪村村民已经享受了大龄青年“1+1”即“50㎡十50㎡”安置的住房安置待遇，且褚伟伟所在的常溪村同属湖州南太湖高新技术产业园区下辖村。故按照上述规定，夏青不再享有每人50㎡住房安置待遇。同时，根据《湖州南太湖高新技术产业园区新农村建设首轮农房改造安置试行办法》关于“安置人口的规定”中“增加对象”的规定即“安置对象有下列情况可以增加一个安置名额：（1）未结婚的独生子女；在人口计算截止日，年满18周岁以上未婚人员（既是独生子女、又年满18周岁的只增加一个安置人口）；（3）父母一方或原户口在搬迁范围内的已婚子女（除婚嫁外），按照顾一代处理（即：1+1）”，夏青于2016年4月25曰即已结婚，其在中东村田板开展农房改造活动时已不属于“未结婚的独生子女”，也不属于“在人口计算截止日，年满18周岁以上未婚人员”，因此，夏青要求确认其作为独生子女额外享有的50㎡住房安置待遇，于法无据。需要指出的是，夏青提出上述政策不符合国家及地方关于土地征用和拆迁安置补偿政策的法律法规规定。该院认为，由于本案涉及的系农房改造活动，其并非《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款所规定的“对土地实行征收或者征用并给予补偿”的法定形式。涉案的土地性质仍然是集体土地，并未被征收为国有。因此，农房改造活动所适用的政策规定虽系高新区管委会起草制定，但是否参与该活动及适用上述政策规定亦是由各村村民代表大会讨论决定。如村民对上述政策规定存有异议，也可以不参与农房改造活动，不签订安置补偿协议。因此，对夏青上述主张，该院不予支持。另，《高新区农房改造具体问题操作办法》关于“2.本区域内（包括不同村），夫妻双方在婚前，一方已享受大龄青年‘1+1’即‘50㎡十50㎡’，安置，另一方还未享受安置的，婚后，则未享受安置一方不再作安置；”的规定，公平合理。若上述政策允许一方已享受大龄青年‘1+1’即‘50㎡十50㎡’安置，另一方还未享受安置的，继续享受大龄青年‘1+1’即‘50㎡十50㎡’，安置，则会比已婚的夫妻双方多享受100㎡住房安置待遇。因此，上述安置待遇政策的制定保障了各村村民在安置时所享受待遇的公平性。二、夏青所在夏荣伟户签订的安置补偿协议合法有效。2017年8月1日，中东村委会出具《关于中东村6个自然村协议生效的报告》，其中载明“中东村6个自然村（黄家坟、田板、薛家湾、费家兜、朱家湾、陈家兜）共306户农户，于2017年2月开始农房改造征求意见，并将《湖州南太湖高新技术产业园区新农村建设首轮农房改造安置试行办法》《高新区农房改造具体问题操作办法》等相关政策进行了宣传，经由村民代表大会决议，各生产队、各农户也进行了意见征求，同意率达到98%以上，于2017年5月，正式启动农房改造签约。本着自愿、公开原则，签约过程中，高新区、村工作组与农户逐户签约，签约前均将相关政策告知农户，做好政策解释工作，截至目前已完成签约291户，签约率达95%。”后湖州申太拆迁有限公司基于之前已作出的《湖州南太湖高新技术产业园区农房事实调查平面示意图》《湖州南太湖高新技术产业园区农房情况调查表》及《湖州市南太湖高新区拆迁项目评估单》的基础上，于2017年9月4日与中东村田板夏荣伟户签订《高新区农房搬迁市场化安置补偿协议类（A类）》，约定夏荣伟户安置总面积为250㎡,夏荣伟、夏掌珠在该协议中签字捺印，并已领取相应的货币补偿款。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”“以合法形式掩盖非法目的”“损害社会公共利益”“违反法律、行政法规的强制性规定”等情形将导致合同无效。该法第五十四条规定“重大误解”“显失公平”“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同”等情形当事人一方有权请求变更或撤销合同。而涉案协议系高新区管委会基于公共利益需要，积极推进农房改造活动，委托湖州申太建设发展有限公司与夏荣伟户签订，夏青并未提交任何证据能够证明该协议存在上述无效、可变更或撤销的情形，该协议系协议相对方真实意思表示，应为合法有效。现夏青提起本案之诉要求在其父亲夏荣伟及其祖母夏掌珠就该户安置补偿利益达成协议后，再行对安置补偿利益提出异议，亦明显缺乏法律依据和政策依据，亦不利于维护法律关系的稳定性。另关于高新区管委会认为中东村田板农房改造拆迁的主体是中东村田板村民，拆迁安置补偿协议的甲方是湖州申太拆迁有限公司，高新区管委会不是拆迁安置协议的相对方。该院认为，湖州南太湖高新区中东村下辖6个自然村村民委员会分别向高新区管委会提交农房改造活动的申请报告，高新区管委会下属的湖州南太湖高新区农房改造指挥部亦发布了《湖州南太湖高新技术产业园区新农村建设首轮农房改造安置试行办法》《高新区农房改造具体问题操作办法》等政策依据，夏荣伟户等各村民的房屋评估单均载有“湖州市南太湖高新区拆迁项目评估单”字样，高新区管委会应当系涉案农房改造活动的行政主管机关。同时，本案并非仅仅系对行政协议的单独审查。故高新区管委会提出其并非本案适格被告的主张并不成立。综上，夏青的诉讼请求无事实根据和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告夏青的诉讼请求。案件受理费50元，由原告夏青负担。 上诉人夏青上诉称，一、原审判决不尊重客观事实，不遵守国家基本保障住房政策，存在不公平不公正。首先，根据国务院的保障基本住房的行政法规和浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法、湖州市人民政府《征用土地农房拆迁补偿安置管理办法》《湖州市区城中村改造征收集体土地房屋补偿和货币化安置奖励的实施意见》一致明确规定，补偿安置标准：安置面积为征收住宅房屋的安置面积，原则上按应安置人口人均50平方米建筑面积安置，这是政策性规定户口在册的人均安置建筑面积为50平方米。其次，上诉人夏青的户籍长期在出生地，土生土长几十年之久，在册为湖州市××区××街道××村××号，而且在2016年4月25日与常溪村村民褚伟伟登记结婚后，上诉人户口仍在中东村，并且有常溪村出具未安置证明为证，明确上诉人夏青在常溪村褚伟伟父亲褚福根户在2013年10月12日的土地征用房屋拆迁安置补偿中未享受安置补偿待遇。上诉人的基本住房安置补偿待遇被被上诉人非法剥夺后，上诉人没有任何一个平方的基本住房，确实无房屋居住，实属无房屋村民，被上诉人不履行法定职责的行为实属非法剥夺基本住房保障的行政违法行为。二、本案有新证据《农房拆迁安置协议书》，系2013年10月12日由被上诉人委托的拆迁单位即湖州申太建设发展有限公司与被拆迁人即褚福根签订的，当时上诉人与褚伟伟还未相识。一审判决认定褚伟伟在2013年10月12日土地征用房屋拆迁时享受大龄青年待遇100平方米的建筑面积住房，所以要非法剥夺上诉人现户籍所在地的拆迁安置补偿待遇，严重违背国家政策和法律法规。三、本案的土地征用房屋拆迁安置补偿的依据是基于《湖州南太湖高新技术产业园区新农村建设首轮农房改造安置试行办法》《高新区农房改造具体问题操作办法》，该办法是以村民代表大会决议作为合法形式，掩盖实质上非法剥夺了独生子女和大龄青年享受的各另加50个平方米建筑面积的待遇，即是重新非法扣回将已享受大龄青年和独生子女享受的各另加50平方米的建筑面积，甚至非法剥夺上诉人的依法应当享受户口在册人均50个平方米建筑面积的基本住房保障待遇。据此，该办法严重违法。综上，请求：1.撤销德清县人民法院（2019）浙0521行初16号行政判决书，依法改判确认被上诉人非法剥夺上诉人依法应当享受农房拆迁安置补偿权利的行为违法；2.判令被上诉人立即依法安置给上诉人按人均建筑面积50平方米，上诉人享受独生子女安置待遇50个平方米，合计住房建筑面积100个平方米；3.本案全部诉讼费用由被上诉人承担。 高新区管委会答辩称：一、2017年2月开始的田板农房改造系村民自主决定并经全体村民同意开始实施的，农房改造的安置办法按照《湖州南太湖高新技术产业园区新农村建设首轮农房改造安置试行办法》和《高新区农房改造具体问题操作办法》，且该两个安置办法均经过村民同意。二、《湖州南太湖高新技术产业园区新农村建设首轮农房改造安置试行办法》中明确对未结婚独生子女可以增加一个安置人口，本案上诉人于2016年4月25日与常溪村村民褚伟伟登记结婚，因农房改造是2017年2月开始，所以在田板农房改造开始时，上诉人已经不是未婚的独生子女。三、常溪村村民褚伟伟在2013年享受了大龄青年安置待遇即50平方米+50平方米的安置，根据《高新区农房改造具体问题操作办法》的规定，夫妻双方一方已享受大龄青年安置的，另一方不再安置，所以本案上诉人夏青在田板改造过程中并没有作为安置对象进行安置，符合相关规定。请求二审驳回上诉人的上诉请求。 二审期间，双方当事人在一审提交证据已经由原审法院全部移送至本院。上诉人夏青向本院提交证据材料如下：1、《农房拆迁安置协议书》，证明上诉人的公公褚福根于2013年签订的安置协议与上诉人没有任何关系；2、上诉人夏青与褚伟伟的婚姻登记，证明两人是2016年4月25日登记的，2013年褚伟伟户的拆迁与上诉人没有任何关系。被上诉人高新区管委会对该两份证据的真实性没有异议。本院经审查认为，该两份证据不属于新证据，上诉人在二审期间提交已经超过法定的举证期限，本院不予认定。本院经审理，对原审认定的事实予以确认。 二审过程中，各方当事人围绕原审判决事实认定是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法等争议焦点进行了辩论。 本院认为，本案中，夏荣伟户于2017年9月4日与湖州申太拆迁有限公司签订《高新区农房搬迁市场化安置补偿协议（A类）》，后上诉人夏青以户口仍在该户为由多次向被上诉人高新区管委会提出要求对其进行安置并签订协议，但双方未就上诉人夏青提出申请重新签订或补充签订协议，现上诉人夏青以被上诉人未依法对其履行补偿安置职责提起本案行政诉讼,其实质是对夏荣伟户签订的涉案协议没有将上诉人作为安置对象有异议。根据二审调查和全案审查来看，案涉地块进行农房改造依据的是《湖州南太湖高新技术产业园区新农村建设首轮农房改造安置试行办法》和《高新区农房改造具体问题操作办法》，其中明确规定，“本区域内（包括不同村），夫妻双方在婚前，乙方已享受大龄青年‘1+1’即‘50㎡+50㎡’安置，另一方还未享受安置的，婚后，则未享受安置乙方不再作安置；夫妻双方在婚前均已享受大龄青年‘1+1’即‘50㎡+50㎡’安置的，婚后所生子女如需安置，则夫妻双方各扣减50㎡。”上诉人夏青丈夫褚伟伟已经享受大龄青年50㎡+50㎡安置，上诉人夏青与褚伟伟的女儿褚芊妤也已享受独生子女100㎡的安置，按照上述办法，上诉人夏青不再享受安置待遇。综上，上诉人夏青向被上诉人高新区管委会提出安置的申请缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决事实认定清楚、适用法律正确，程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人夏青负担。 本判决为终审判决。 审判长  许婷婷 审判员  沈 屹 审判员  许金荣 二〇一九年十月八日 书记员  金 涛 -12- -13-