西安铁路运输法院  行 政 裁 定 书                         （2019）陕7102行初1551号 原告洪波，男，1982年7月6日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市临潼区。被告西安高新技术产业开发区管理委员会。住所地西安市高新区。法定代表人杨仁华，主任。委托代理人程立鹏，陕西洪振律师事务所律师。原告洪波诉被告西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）行政征收一案。本院受理后，依法进行了审理。现已审理终结。原告洪波诉称，原告的房屋位于西安市高新区XX街道XX村XX街XX号宅基地，西安市高新区管委会因相关项目建设需要对原告的房屋所在区域进行征收改造。2018年11月，原告在村中看到街道办张贴的《西安高新区XX街道XX村拆迁公告》《西安高新区XX街道XX村拆迁补偿安置实施方案》（以下简称《补偿安置实施方案》）。原告认为，被告审批通过的该《补偿安置实施方案》违反法律，严重侵害原告的合法权益，依法应予撤销。该《补偿安置实施方案》所依据的《西安高新区集体土地征收和棚户区改造补偿安置暂行办法》（以下简称《暂行办法》）中的多条规定与《宪法》、《物权法》、《土地发管理实施条例》等上位法相抵触，应依法对其合法性进行审查并做出相应处理。为维护其合法权益，原告诉至法院，请求：1.撤销被告审批通过的《西安高新区XX街道XX村拆迁补偿安置实施方案》；2.附带审查被告制定的《西安高新区集体土地征收和棚户区改造补偿安置暂行办法》的合法性；3.本案诉讼费用由被告承担。被告高新管委会辩称：一、原告所诉的《补偿安置实施方案》并非由被告作出，被告主体不适格。原告在起诉状陈述中方案并非由被告作出，而实际该方案也不是被告作出的。《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”原告如对方案不服应当以该方案署名的机关作为被告，高新管委会在本案中被告主体不适格，应当驳回其起诉。二、原告所诉的方案系对原告权利义务不产生实际影响的过程性行为，不具有独立的可诉性，依法不应当属于行政诉讼的受案范围。案涉《补偿安置实施方案》仅仅是将跃进村搬迁组织实施主体、拆迁安置原则、拆迁补偿、住房安置、搬迁过渡、奖励等内容在被搬迁安置对象所在地的村组予以公示、告知的行为，是搬迁安置程序中的宣传动员和预先告知行为，对原告的权利义务不产生实质性影响。《补偿安置实施方案》并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式。原告的拆迁安置补偿的行为最终完成前，需要经过若干个连续不断的阶段，各阶段不具有独立的法律意义，亦不产生独立的法律后果。原告尚未签订安置补偿协议，其房屋也尚未拆除，并未损害原告的任何权利，且原告所在村组的征收工作还在进行中，尚未终结。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”案涉方案是过程性行为，不产生独立的法律后果，也就不具备独立的可诉性，依法不应当属于行政诉讼的受案范围，应当驳回其起诉。三、原告如对方案不服，应当由批准征收土地的人民政府进行裁决后再行起诉，直接起诉的应当予以驳回。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案原告诉请撤销方案，实质是对该方案的补偿标准有异议，按照法律规定原告应当先提交协调，协调不成则由批准征收土地的人民政府进行裁决。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定：“土地权利人对征地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”原告未经由批准征收土地的人民政府进行裁决径行提起诉讼，不符合法律规定，依法不属于人民法院的受案范围，应当驳回其起诉。四、跃进村征地取得相应批复，《补偿安置实施方案》的出台程序合法、内容适当，未违反相关法律规定。陕西省人民政府于2018年10月31日作出陕政土批[2018]671号《关于西安高新区2018年度第十批统一征收集体建设用地的批复》，决定将西安市长安区XX街道XX村XX组的集体建设用地征收为国有，用于城市建设，原告所在的村组就在上述征收范围之内。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”西安市人民政府和西安市国土资源局在被征地所在村组内对于《征收土地方案》和《征地补偿安置方案》依法进行张贴公告。公告期间，被征收村组及村民个人对该方案未提出异议。为保障跃进村土地征收工作的顺利推进，保障土地被征收人的合法权益和搬迁工作的有序开展，2018年10月3日跃进村党支部委员会、跃进村村民委员会、跃进村村民代表签署同意《补偿安置实施方案》，随后《补偿安置实施方案》在被搬迁安置对象所在地的村组予以公示告知。综上所述，被告主体不适格，方案没有独立的可诉性，原告的诉讼请求没有法律和事实依据，请求法院驳回原告的起诉。经审理查明，2018年10月31日，陕西省人民政府作出陕政土批[2018]671号《关于西安高新区2018年度第十批统一征收集体建设用地的批复》，同意将西安市长安区乡级土地利用XX街道XX村在内的有关村组66.8441公顷集体建设用地依法征收为国有，用于城镇建设。2018年11月12日，西安市人民政府作出[2018]第179-1号征收土地方案公告，2018年11月2日，西安市国土资源局作出[2018]第179-2号征地补偿安置方案公告，公告了征收土地位置、权属、地类、面积、征地补偿标准等事项。2018年10月3日，西安市长安区五星街道办事处、西安市长安区五星街道跃进村村民委员会与中共西安市长安区XX街道XX村支部委员会签署《西安高新区XX街道XX村拆迁补偿安置实施方案》，跃进村村民监督委员会及各村组代表签字、按印予以确认。本院认为，本案的争议焦点是涉诉的《补偿安置实施方案》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告诉称案涉《补偿安置实施方案》违反法律，其诉讼请求为“撤销被告审批通过的《西安高新区XX街道XX村拆迁补偿安置实施方案》”，原告诉请实质针对的是《西安高新区XX街道XX村拆迁补偿安置实施方案》的合法性。该方案并非针对单个权利主体作出，而是针对跃进村所有被征收人，是对跃进村搬迁安置工作中的组织实施负责部门、搬迁对象、安置方式、补偿标准、过渡期及过渡期费用、奖励措施等内容的一般规定，其不具有独立的法律意义，也不产生独立的法律后果。只有将《补偿安置实施方案》确定的奖励措施、补偿标准等内容经实施后，具体体现到被征收个人的征收补偿行为中时，才会对被征收个人的权益产生实际影响，此时《补偿安置实施方案》即具备行政可诉性。现原告的房屋未被拆除，征收部门亦未对其作出安置补偿行为，在此情况下，《补偿安置实施方案》对原告的权利义务并未产生实质性影响。原告的起诉，依法不属于行政诉讼的受案范围。同时，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条、第五十三条相关规定可知，当事人直接就规范性文件的审查向人民法院起诉不属于行政诉讼受案范围，行政诉讼对规范性文件的审查应当依附于案涉行政行为的审理而进行。因此，如果所诉行政行为不符合行政诉讼的受案范围，同时提起规范性文件审查的请求也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原告所诉被告审批通过的《西安高新区XX街道XX村拆迁补偿安置实施方案》不属于人民法院行政诉讼受案范围，故原告一并提起要求附带审查被告制定的规范性文件合法性的诉请也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，依照《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）、（十）、第三款项之规定，裁定如下：驳回原告洪波的起诉。案件受理费50元，退还原告洪波。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长     王  玮  审  判  员     白清阁  审  判  员     李理时   二〇一九年十月十一日    书  记  员     李瑞萍   1