辽宁省铁岭市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽12行终109号上诉人（原审被告）昌图县景龙酒厂，住所地为昌图县两家子镇后两家子居委。统一社会信用代码为92211224MAOTXAEROR。经营者李景龙，该厂负责人。委托代理人李静(李景龙之女)，女，1987年9月18日生，汉族，辽宁金融职业学院教师，住址沈阳市大**。委托代理人李茜(李景龙之女)，女，1999年9月4日生，汉族，住昌图县。被上诉人（原审被告）铁岭市工业和信息化局，住所地铁岭市新城区金沙江路**。统一社会信用代码为11211200567551436U。法定代表人兰浩，该局局长。委托代理人郑莉，该局工作人员。委托代理人艾红波，辽宁楚河律师事务所律师。原审第三人昌图县工业和信息化局，，住所地昌图县昌图镇政府路**统一社会信用代码为11211224MB18994171。法定代表人沈国学，该局局长。行政机关负责人姚洲，该局副局长。委托代理人张继衡，辽宁继衡律师事务所律师。上诉人昌图县景龙酒厂因行政撤销一案不服昌图县人民法院（2019）辽1224行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，原告昌图县景龙酒厂位于昌图县××子镇个体工商户，法人李景龙是一名残疾人。该酒厂一直使用燃煤锅炉生产供热。2017年昌图县人民政府进行大气污染行动，依据铁岭市政府蓝天办文件《关于加快推进全县10吨及以下燃煤小锅炉取缔工作的通知》，昌图县政府印发2017年大气污染防治行动计划，责任部门由各镇人民政府，县经信局负责推动拆除燃煤锅炉，推广清洁能源替代使用。两家子办事处工作人员做李景龙的工作，将燃煤锅炉拆除。2017年9月，原告向县政府申请对拆除燃煤锅炉验收，2017年11月20日昌图县经信局通过拆除验收。原告从济南张夏供水设备厂购买一台蒸汽发生器。县经信局王德财局长查看锅炉拆除情况并协调供电部门为原告办理供电增容、架设高压电等事宜。2018年6月14日，第三人根据原告煤改电优惠电价的申请，同意向被告铁岭市经济和信息化局上报原告煤改电优惠电价。被告认为原告不符合优惠电价的条件未予审批。原告上访后，被告于2018年8月13日作出关于对昌图县景龙酒厂上访问题的答复。原告不服该答复，于2019年1月9日向昌图县人民法院提起本案诉讼。原审法院认为，结合诉辩各方的意见，本案争议的焦点之一为被告铁岭市经济和信息化局于2018年8月15日作出的关于对昌图县景龙酒厂上访问题的答复证据是否充分、适用法律是否正确？原告申请煤改电项目享受峰谷平优惠电价被告是否应予审批？被告是否应当赔偿原告停产停业损失？昌图县人民法院认为，依照辽宁省工业和信息化委、省物价局、国家能源局东北监管局《关于印发辽宁省电供暖（供热）电力交易规则补充规定的通知》（辽工信电力[2017]163号）第一条规定，电供暖（供热）单位，确定为采用电锅炉或碳晶加热、石墨烯发热器件、发热电缆、电热膜、电磁加热等通过电能直接转换为热能方式进行集中供暖（供热）的单位，包括居民及非居民冬季供暖和服务业供热，不包括工业企业生产用热（厂区供暖除外）。（铁经信发[2018]35号）《关于进一步推进煤改电供暖（供热）工作的通知》一、申报条件规定：申报煤改电供暖（供热）单位为我市行政区域内采取电锅炉、碳晶、石墨烯发热器件、发热电缆、电热膜等方式取暖（含供热）的居民供暖单位和其他供暖单位。二份文件均规定的申报煤改电的条件应为供暖（供热）的单位，不包括工业企业生产用热（厂区供暖除外），而原告使用设备用于蒸制酿酒原料，属于生产性供汽。被告对原告作出的答复符合以上规定。对于原告购买的电锅炉，应当以质量监督部门昌图县市场监督管理局出具的《特种设备安装告知书》中设备名称注明的蒸汽发生器为准，不能以厂家作出的说明为准。被告作出的答复认为该设备不在（铁经信发[2018]35号）文件所列煤改电供暖（供热）设备政策支持范围之内，符合以上文件的规定，被告作出的答复证据充分、适用依据正确，对原告申请煤改电不予审批符合以上法律规定。对于原告提出辽工信电力[2017]163号文件不适用本案的意见，昌图县人民法院认为该文件属于被告上级机关辽宁省工业和信息化委、省物价局、国家能源局东北监管局下发《关于印发辽宁省电供暖（供热）电力交易规则补充规定的通知》，被告作为下级机关应当遵照执行，并且被告作出的[2018]35号文件是依据[2017]163号文件，并且与该文件规定一致，二份文件均适用本案。没有证据证明被告在以上审批过程中存在违法行为，因此原告要求被告赔偿停产停业损失的请求无事实和法律依据，不予支持。本案争议的焦点之二为被告不予审批原告煤改电优惠电价，第三人是否应当赔偿原告的经济损失？经查，第三人昌图县经济和信息化局按照县政府蓝天工程《关于加快推进全县10吨及以下燃煤小锅炉取缔工作的通知》，县经信局负责推动拆除燃煤锅炉，推广清洁能源替代使用。对原告锅炉拆除后进行验收并协调解决相关电力问题，原告拆除锅炉后自行购买一台蒸汽发生器，对于原告申请享受优惠电价，第三人昌图县经济和信息化局同意并上报被告铁岭市工业和信息化局，被告铁岭市工业和信息化局未予审批原告享受优惠电价的申请，第三人在此行为中并无违法行为，原告没有证据证明第三人存在违法行为，原告要求第三人赔偿经济损失的请求无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三之规定，判决如下：驳回原告昌图县景龙酒厂的诉讼请求。案件诉讼费50元由原告昌图县景龙酒厂负担。上诉人昌图景龙酒厂诉称，一、原审法院适用法律错误。辽宁省工业和信息化委、省物价局、国家能源局东北监管局《关于印发辽宁省供暖（供热）电力交易规则补充规定的通知》（辽工信电力【2017】163号）不适用本案。理由如下：1、被上诉人铁岭市工业和信息化局作出的《关于进一步推进煤改电供暖（供热）工作的通知》（铁经信发【2018】35号）及被上诉人《关于对昌图县景龙酒厂上访问题的答复》中均未提到该163号文件，充分证明该文件未下发给被上诉人铁岭市工信局，被上诉人铁岭市工信局在答复上诉人之前，并不知晓有该163号文件。2、该163号文件只是政府部门政策性文件，既不是地方性法规，也不是部门规章，不是广义上的法律范畴。作为政府文件，只有下发到下级部门，才具有执行效力。该163号文件并未下发，当然不适用本案。原审法院错误地将该163号政府文件曲解为法律，从而将未下发的政府文件适用本案，适用法律明显错误。二、被上诉人铁岭市工业和信息化局作出的《关于进一步推进煤改电供暖（供热）工作的通知》（铁经信发【2018】35号）只规定“适用地热源泵、水源热泵和空气能热泵等享受电价优惠政策的单位不在申报范围内”，并没有规定工业企业生产用热不在申报范围内，原审法院对该政策文件理解错误，导致错判。三、原审法院认定事实错误，上诉人使用的电锅炉，虽然昌图县市场监督管理局在《特种设备安装告知书》上填写为蒸汽发生器，但生产厂家济南张夏供水设备厂已证明蒸汽发生器属于电锅炉，而原审法院却未予认定，显属错误。四、被上诉人昌图县经信局王德财副局长亲自联系相关部门为上诉人办理“煤改电”享受优惠电价事宜，在《铁岭市供热电力交易申请表》上批准盖章，并向被上诉人铁岭市工信局提交《关于昌图县景龙酒厂煤改电的申请》，充分证明上诉人在昌图县经信局承诺上诉人能够享受“煤改电”享受优惠电价的情况下才进行煤改电，安装电锅炉的。否则上诉人作为一家残疾人企业，无论是使用天然气供热还是使用生物质燃料，都不会选择用电供热。目前，上诉人投入大量资金成本，却迟迟不能生产，损失每天都在继续扩大，而这都是被告、第三人工作错误原因造成的，原审法院却未认定昌图县经信局工作失误，反而将所有不利后果全部强加到上诉人头上，显属错误。综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误，从而导致错误的判决结果，严重损害了上诉人的合法权益。为此，上诉人恳请二审法院本着有错必纠的原则，撤销原判，依法改判。被上诉人铁岭市工业和信息化局未在法定期限内提交书面答辩意见，其于二审询问时辩称，辽工信电力〔2017〕163号文件（以下简称163号文件）系辽宁省工业和信息化委员会、辽宁省物价局、国家能源局东北监管局于2017年6月29日联合印发，明确指出此文件公开发布，并且规定本补充规定自发布之日起实施，且该文件已下发铁岭市工业和信息化局，我局作为以上三部门下级机关应当遵照执行，并且依据163号文件作出铁经信发〔2018〕35号文件（以下简称35号文件），该文件与163号文件规定一致，均明确申报煤改电享受优惠电价的条件为供暖（供热），不包括工业企业生产用热，上诉人使用的设备用于蒸制酿酒，属于生产性供气。因此被上诉人认为该设备不在163号文件与35号文件所列的政策支持范围之内，因此被上诉人作出的答复证件充分，适用依据正确，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉请求。原审第三人昌图县工业和信息化局述称，第一，我单位依据铁岭市蓝天工程工作领导小组办公室《关于加快推进全市10吨及以下燃煤小锅炉取缔工作的通知》（铁市蓝天办〔2017〕6号）和昌图县人民政府办公室文件《关于印发昌图县2017年大气污染防治行动计划实施方案的通知》（昌政办发〔2017〕33号）的文件要求，验收上诉人企业拆除燃煤锅炉的行为与煤改电项目无关；我单位王德财副局长到上诉人企业现场协调该企业办理供电增容的行为只是服务企业的行为，与上诉人申请煤改电项目无关；上诉人企业自主购置电器设备的行为是上诉人企业的生产经营行为，也与煤改电项目无关。且《关于进一步推进煤改电供暖（供热）工作的通知》（铁经信发〔2018〕35号）是2018年2月23日作出的，以上行为发生时，该文件尚未发布，故上述行为均与上诉人申请煤改电项目无关。故我单位未给上诉人企业造成任何经济损失，上诉人要求我单位赔偿其经济损失的事实不成立。二、我单位对上诉人企业申请享受优惠电价只是进行初审和上报，不是最终的审批行为。我单位通过初审并上报至市工信局审批合格后，企业才能享受煤改电优惠电价政策。我单位将上诉人的申报材料上报至市工信局的行为过程中不存在违法行为，且我单位的初审行为对该企业是否享受优惠电价也不造成任何影响，故上诉人要求我单位赔偿其经济损失的事实不成立，于法无据。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请贵院依法驳回昌图县景龙酒厂的诉讼请求，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案实质系因昌图县景龙酒厂（以下简称景龙酒厂）申请享受优惠电价未能获得审批而引发的诉讼，本案上诉的主要争议焦点是辽宁省工业和信息化委、省物价局、国家能源局东北监管局《关于印发辽宁省电供暖（供热）电力交易规则补充规定的通知》（辽工信电力〔2017〕163号，以下简称163号文件）是否适用于本案。163号文件系由辽宁省工业和信息化委员会、辽宁省物价局以及国家能源局东北监管局联合下发的，在辽宁省范围内具有普遍约束力的规范性文件。该文件对电供暖（供热）电力交易规则作出了进一步的规定，理应是相关部门开展相关工作的依据，亦应当适用于本案。景龙酒厂提出的163号文件不适用本案的理由属错误认识，于法无据，本院不予支持。根据铁经信发〔2018〕35号文件第一条申报条件的规定，申报单位应具备以下条件：（一）申报单位须为法人单位，不能为个人；而根据原审查明的事实，景龙酒厂的性质为个体工商户，显然不符合申报条件。换言之，即使依据景龙酒厂认可的铁经信发〔2018〕35号文件审核其申请亦有不合规之处。故铁岭市工业和信息化局（以下简称市工信局）对景龙酒厂的申请未予批准符合上述相关规范性文件的规定。此外，景龙酒厂在起诉状中明确表示市工信局对其申请进行了口头答复，故市工信局已经履行答复职责，该答复方式并不违反法律规定，景龙酒厂诉称市工信局不履行法定职责的理由不能成立。关于景龙酒厂提出的赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，提出国家赔偿请求的前提是被诉行政行为已被确认为违法，景龙酒厂的该项请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人昌图县景龙酒厂承担。本判决为终审判决。审判长  吴女杰审判员  赵继楠审判员  刘 鑫二〇一九年十月二十一日法官助理陈晓晨书记员王浩