山东省泰安市岱岳区人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁0911行初17号原告禇勇，男，1991年12月2日出生，汉族，住泰安市岱岳区，系良庄镇供电所职工。原告禇玉财，男，1946年10月23日出生，汉族，住泰安市岱岳区，农民。委托代理人王鹏，山东东岳律师事务所律师。被告泰安市岱岳区良庄镇人民政府，住所地：泰安市岱岳区良庄镇驻地。法定代表人：王文强，职务：镇长。委托代理人梁京武，泰安市岱岳区晨旭法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人张峰，泰安市岱岳区良庄镇人民政府副镇长。原告禇勇、禇玉财因要求确认被告泰安市岱岳区良庄镇人民政府（以下简称良庄镇政府）对编号为J090001930村镇规划选址意见书中商住楼的具体坐落位置（四至位置）予以明确并标注，于2019年4月25日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月24日公开开庭审理了本案。原告禇勇、委托代理人王鹏，被告良庄镇政府委托代理人张锋、梁京武到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告良庄镇政府下属工作部门建设委员会于2001年12月28日作出编号为J090001930村镇规划选址意见书，载明：建设项目名称：商住楼；建设单位（个人）名称：良北村褚庆国；用地面积(M)：178.5;项目选定的地点和位置：太楼路南。原告诉称，原告褚勇系褚庆国之子，原告褚玉财系褚庆国之父，褚庆国于2011年去世。褚庆国在2001年12月份取得位于泰安市××（现××区）××楼××商住楼基地一块，面积为178.5平方米。该基地的村镇规划选址意见书编号为J090001930，但该意见书中未明确具体的坐落位置，严重影响被告使用，为此特向法院提起诉讼，请求法院判令：一、被告泰安市岱岳区良庄镇人民政府（以下简称良庄镇政府）对编号为J090001930村镇规划选址意见书中商住楼的具体坐落位置（四至位置）予以明确并标注，；二、诉讼费用由被告承担。原告为证明其诉讼主张，向本院提交以下证据：第一组：泰安市岱岳区良庄镇良庄北村村民委员会出具的证明一份及李安霞出具的证明一份。上述证据证实良庄镇北村村民禇庆国于2011年因公去世，继承人现有父亲禇玉财、儿子禇勇，配偶已经改嫁。声明是禇庆国配偶李安霞出具，证明李安霞放弃所有财产继承，由其儿子禇勇继承。证据原件均在（2017）鲁0911民初2031号卷宗中。拟证明原告具有起诉资格。第二组：1、规划选址意见书、指界通知书、收据及村镇规划选址意见书存根各一份。证实2001年12月28日泰安市郊区良庄镇建设委员会为禇庆国出具了村镇规划选址意见书并指定了当时土地位置，因后来禇庆国去世，禇勇年龄尚小，所以该土地上并未盖房子。后来在2013年准备盖房子时发现土地被占用，找村里协商，村里一直说给解决，但直到2016年也没有给明确答复，2017年我方因土地纠纷将土地占用人孔令兵起诉至法院，案号为（2017）鲁0911民初2031号。在诉讼过程中法院因村镇规划选址意见书中没有明确坐落位置而驳回我们的诉讼请求，我方后来向被告反映该问题，要求其将选址意见书中的土地明确四至，但是被告也迟迟未给予答复，因此，我们提起行政诉讼，要求被告明确该土地的四至。我们是在2018年向被告提出的该要求，但是至今未给答复，我们认为并未超过法定期限。上述证据拟证明原告起诉未超过法定起诉期限。第三组：提交杨永亮的选址意见书，证实当时良庄镇建设委员会为17户村民发放选址意见书，其余16户均建成房屋，因此他们不再要求选址意见书明确四至，但是我方因未能盖成房屋，被孔令兵在2013年占用该土地，直接侵犯了我方的土地使用权利，因此要求被告出具明确的四至。被告辩称，该案涉及的J090001930号选址意见书是褚庆国而非两原告，两原告主体不适格，没有资格和理由要求被告重新对该选址意见书进行确认用地四至；该意见书签发的时间是2001年12月28，按照相关规定，当事人应该在两年内提出；该意见书涉及的地块是基本农田且该农田权属有争议，根据《中华人民共和国村镇规划建设管理条例》第十八条和《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，该地块被告无权划拨成建设用地，所以选址意见书在当时根本无法确定是具体位置和四至，当时褚庆国也是认可和接受这一现实结果的，现在两原告主张并要求被告对该意见书重新标注位置和四至是不现实的。被告在法定期限内向本院提交（2017）鲁0911民初2031号民事判决书一份，拟证明原告曾对涉案土地提起民事诉讼。经庭审质证，被告认为原告提交的泰安市岱岳区良庄镇良庄北村村民委员会出具的证明，只是证明了原来村民禇庆国因公去世，继承人有禇玉财、禇勇，并不能证明现在已经继承了该份财产。李安霞出具的证明与本案无关。对选址意见书真实性无异议，但首先，该证据没有四至，只有大体坐落，大体位置是泰楼路南，泰楼路南概念太广，光那一片就有几十户；其次，该选址意见书有涂改行为，所以他的真实意思表示不准确，选址意见书顾名思义是镇建设委员会帮着村委会建设选址，至于土地的准确性只有村里知道，所以说选址意见书不具有法律约束力。土地选址意见书是2001年，退一步讲，即使该选址意见书有效，具备法定效力，也已经过了十几年了，一般选址后两年内要建起来。原告杨永亮的选址意见书与原告的选址意见书格式、内容都是一样的，所以说选址意见书本身没有问题。原告对被告提交的对该判决书无异议，该判决书中判决的是选址意见书没有明确四至，导致原告诉讼请求予以驳回，所以原告提起行政诉讼要求被告明确四至，维护原告的合法权益。本院对上述证据认证如下：原告提交的泰安市岱岳区良庄镇良庄北村村民委员会出具的证明及李安霞出具的证明，能够证实原告禇玉财、禇勇的身份情况、涉案村镇规划选址意见书中载明的建设单位（个人）禇庆国于2011年因公去世的事实及财产继承情况，内容真实、来源合法、与本案具有关联性，本院予以确认。原告提交规划选址意见书、指界通知书、收据及村镇规划选址意见书存根能够相互印证，证实泰安市郊区良庄镇政府建设委员会于2001年12月28日作出编号为J090001930村镇规划选址意见书且该选址意见书未明确土地四至的事实，本院予以确认。该选址意见书虽有部分涂改行为，但并不影响对面积的认定。原告提交的杨永亮的选址意见书，与本案不具有关联性，本院不予确认。被告提交的（2017）鲁0911民初2031号民事判决书系生效法律文书，能够证实原告曾就涉案土地于2017年向本院提起民事诉讼的事实，本院予以确认。经审理查明，原告褚勇系褚庆国之子，原告褚玉财系褚庆国之父，褚庆国于2011年去世。2001年12月28日，泰安市郊区良庄镇建设委员会作出编号为J090001930村镇规划选址意见书，载明：建设项目名称：商住楼；建设单位（个人）名称：良北村褚庆国；用地面积(M)：178.5;项目选定的地点和位置：太楼路南。但该意见书中未明确具体的位置及四至。2008年4月16日，泰安市国土资源局岱岳区分局作出指界通知书，告知褚庆国于当日携带身份证和土地权属证件等资料在用地现场出席指界定界……如未按时参加出席指界的，作违约缺席指界处理，依单方指界为准。2019年4月25日原告禇勇、禇玉财因要求确认涉案选址意见书位置，向本院提起行政诉讼。另查明，2017年4月26日，褚勇、褚玉财对孔令兵提起民事诉讼，请求排除孔令兵对褚勇、褚玉财享有的涉案商住楼宅基地的妨害，2017年8月11日，本院作出（2017）鲁0911民初2031号民事判决，判决驳回褚勇、褚玉财要求被告孔令兵排除妨害的诉讼请求。褚勇、褚玉财不服，提起上诉。2018年6月23日，泰安市中级人民法院作出（2018）鲁09民终1096号民事判决予以维持。一、本院认为，综合双方诉辩主张，本案的争议焦点有三个：1、俩原告是否具有提起本案诉讼的主体资格；2、俩原告起诉是否超过法定起诉期限；3、被告未对编号为村镇J090001930的村镇规划选址意见书中商住楼的具体坐落位置（四至位置）予以明确标注是否合法。关于原告是否具有提起本案诉讼的主体资格，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释第十四条：“行政诉讼法第二十五条第二款规定的“近亲属”，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。”本案中，被诉村镇选址意见书中载明的建设单位（个人）为禇庆国，原告褚勇系褚庆国之子，原告褚玉财系褚庆国之父，褚庆国于2011年去世，根据上述规定，原告褚勇、褚玉财作为褚庆国的近亲属，因认为被告作出的村镇选址意见未明确位置及四至，严重影响使用为由，依法可以提起本案诉讼要求被告予以明确并标注，被告辩称涉案选址意见书是褚庆国而非两原告，两原告没有资格和理由要求被告重新对选址意见书进行确认理由不能成立，本院不予支持。二、关于俩原告起诉是否超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”庭审中，原告称：“2001年12月28日泰安市郊区良庄镇建设委员会为禇庆国出具了村镇规划选址意见书并指定了当时土地位置，因后来禇庆国去世，禇勇年龄尚小，所以该土地上并未盖房子。后来在2013年准备盖房子时发现土地被占用，找村里协商……但直到2016年也没有给明确答复，2017年我方因土地纠纷将土地占用人孔令兵起诉至法院，案号为（2017）鲁0911民初2031号…….我方后来向被告反映该问题，要求其将选址意见书中的土地明确四至，但是被告也迟迟未给予答复……”根据上述庭审查明事实，原告禇玉财在2001年被告作出被诉选址意见书时即已经知道该意见书的具体内容，即便是当时原告禇勇未达到法定年龄，在之后的2013年、2016、2017年俩原告也已知道被诉行政行为的具体内容，但俩原告直至2019年4月25日才向本院提起行政诉讼，其起诉明显超过上述法律规定的法定起诉期限。故原告关于其是在2018年向被告提出的该要求，但是至今未给答复，起诉并未超过法定期限的主张缺乏事实依据，本院不予支持。三、关于被告未对编号为村镇J090001930的村镇规划选址意见书中商住楼的具体坐落位置（四至位置）予以明确标注是否合法。依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。及《中华人民共和国村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一项规定：“农村村民需要使用耕地在村庄、集镇规划区建住宅，应当先由村集体经济组织或者村民委会员提出建房申请，经村民委员会讨论通过后，报乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审核同意后出具选址意见书，向县级人民政府土地管理部门申请用地、经县级人民政府批准，再由县级人民政府土地管理部门划拨土地。”依据上述规定，农村村民需要使用耕地建住宅，需经申请-审核-批准-划拨等程序，选址意见书是乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审核同意后出具，是农村村民使用耕地建住宅必须履行的程序，该行为属行政机关为作出行政行为而实施的层报等过程性行为，被诉选址意见书不是建住宅的依据，建住宅必须经县级人民政府批准，再由县级人民政府土地管理部门划拨土地。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；”之规定，被诉行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故原告要求被告良庄镇政府对村镇规划选址意见书中商住楼的具体坐落位置予以明确并标注的诉讼请求本院不予支持。综上，原告褚勇、褚玉财作为褚庆国的近亲属，依法可以提起本案诉讼，但其起诉已明显超过法定起诉期限，且被诉行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《高人民法院关于适用的若干解释》第六十九条第一款第（一）、（二）之规定，裁定如下：驳回原告褚玉财、褚勇的起诉。案件受理费五十元由原告褚玉财、褚勇负担。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  王西宏人民陪审员  张法琴人民陪审员  司书敏二〇一九年十月二十五日法官助理付福云书记员罗慧