河南省项城市人民法院行 政 判 决 书（2019）豫1681行初43号原告顾某某，男，汉族，1955年2月12日生，住项城市。委托代理人任勇敢，河南圣凡律师事务所律师。被告项城市付集镇人民政府。法定代表人张露，镇长。委托代理人张某，该局工作人员。委托代理人刘国明，周口市项城市义正法律服务所法律工作者。第三人顾某某1，男，汉族，1971年9月10日生，住项城市。委托代理人王俊启，河南豫东律师事务所律师。原告顾某某诉被告项城市付集镇人民政府及第三人顾某某1不服行政决定纠纷一案，原告于2019年9月3日向本院提起行政诉讼，本院受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、参加诉讼通知书及开庭传票。本院依法组成合议庭，于2019年10月9日公开开庭进行了审理。原告顾某某及委托代理人任勇敢，被告项城市付集镇人民政府委托代理人张某、刘国明，第三人顾某某1及委托代理人王俊启均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告顾某某诉称，2018年，原告与第三人顾某某1因位于项城市付集镇顾马庄村河湾地块中东临顾马庄西组的集体土地、西邻曹永宣和曹洪才等、南邻顾文辉、北邻顾中点的4.47亩土地发生纠纷。事实的真相是原告于1998年分得了该争议的4.47亩土地，之后与第三人承包的沟西2.75亩土地进行了互换耕种，后来，原告不愿再互换耕种，就于2017年将该承包地换了回来，原告耕种了两年后，第三人对原告进行阻止，于是，原告于2018年7月16日向被告申请，要求被告对该土地进行确权，行政处理决定作出后，被告称送给了村委会，但是，村委会并没有将该决定书交给原告。在原告没有接到该决定的情况下，原告于2018年11月向沈丘县人民法院提起诉讼，要求被告履行法定职责，确认该4.47亩土地归原告承包经营。后沈丘县人民法院以该争议的土地是农村集体经济组织内部的家庭承包经营土地，即土地承包经营权而非土地使用权，不属于行政诉讼受案范围而予以驳回。在该次庭审中被告才提交了付政【2018】73号《关于顾某某反映问题的处理意见暨确权决定》，被告也承认了该决定书交给了付庄村委会，村委会并没有交付给原告。2019年6月第三人以侵权为由将原告起诉至项城市人民法院，2019年8月16日项城市人民法院开庭审理侵权案时，第三人以该行政决定为依据主张权利，原告再次提出该行政决定没有送达，不产生法律效力。没有想到被告于2019年8月19日竟然将付政【2018】73号《关于顾某某反映问题的处理意见暨确权决定》由镇干部闫艳一人和村干部一起送达给原告，原告拒绝接受。该行政决定是2018年10月26日作出的，至2019年8月19日才进行送达，中间相隔将近一年。根据《河南省行政机关执法条例》第二十三条第二款第四项规定，行政决定作出后应当在7日内送达，被告的这种行为严重违反法定程序。综上所述，原告认为，被告作出的该行政决定事实不清、证据不足、程序违法，决定不能成立。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，请求依法撤销付政【2018】73号《关于顾某某反映问题的处理意见暨确权决定》。被告项城市付集镇人民政府辩称，原告与第三人发生的是土地承包经营权纠纷，不是土地使用权纠纷，土地承包经营权是用益物权，其权利自承包合同成立时生效，不需要人民政府为其设定权利，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：土地所有权和使用权由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理；《土地权属争议调查处理方法》第十四条第四项规定，农村土地承包经营争议案件不作为土地权属案件处理。根据上述规定，土地所有权和使用权争议由人民政府处理作出处理决定，但农村土地承包经营权争议案件不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围。原告与第三人发生的是土地承包经营权纠纷，不是土地使用权纠纷，该事实已为生效的沈丘县人民法院（2018）豫1624行初65号行政裁定书和周口市中级人民法院（2019）豫16行终1号行政裁定书所确认。由于被告付集镇人民政府对土地承包经营权纠纷无作出处理决定的法定职责，故原告不能要求被告对其与第三人的土地承包经营权纠纷进行确权。被告付集镇人民政府作出的付政【2018】73号《关于顾某某反映问题的处理意见暨确权决定》不具有行政决定的法律效力，对原告的权利义务不产生实际影响，本案不存在对该文件撤销与否的问题，既然该文件不具有行政法律效力，对原告无拘束力，故作出该行政决定程序合法与否不是本案审理的范围。原告与第三人之间发生的是农村土地承包经营权纠纷，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条和《农村土地承包经营权纠纷调解仲裁法》第四条规定：因土地承包经营发生纠纷的双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会，乡、（镇）人民政府等调解解决，被告在原告反映下对原告与第三人土地承包经营权纠纷，给负有管理村农民集体土地的村委会提出调解意见无可非议，该调解意见对原告无拘束力，原告不同意该处理意见可依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。综上，原告与第三人发生的土地承包经营权纠纷不属于人民政府处理土地权属争议的行政受理范围，被告项城市付集镇人民政府作出的付政【2018】73号文件对原告与第三人无拘束力，对原告的权利义务不产生实际影响，不存在对该决定书撤销与否的问题。第三人顾某某1辩称,项城市付集镇人民政府作出的付政【2018】73号《关于顾某某反映问题处理意见暨确权决定》认定事实清楚,适用法律正确,应当予以维持,被答辩人起诉理由不能成立,应当予以驳回。具体理由如下:一、被答辩人所述与事实不符,第三人与原告之间没有任何土地使用权纠纷,请法院依法驳回原告的诉讼请求,第三人与原告是同村同组村民，1998年土地分包时,村民通过抓阄的方式分包土地,当时原告抓到其中的4.47亩的黄土地,第三人的母亲抓到2.75亩的黑土地,当时原告提出想调换成黑土地,经当时群众分地代表从中协商,就给原告及第三人的母亲换了地号,原告将自家分到的4.47亩黄土地(地势较洼,分地时按二折一)的地号与第三人的母亲分到的2.75亩黑土地的地号进行了互换,并在互换后的耕地上进行耕种长达18年之久。对此事实,有当时的分地代表和诸多村民以及第三人的粮食补贴本等相关证据予以证实,鉴于上述事实,项城市付集镇人民政府在查明事实后,做出付政【2018】73号文件:《关于顾某某反映问题的处理意见暨确权决定》是正确的。答辩人认为与被答辩人之间不存在互换土地的关系,而是在当时分地代表的同意下,进行了重新分配,第三人耕种的是自己家的土地,与原告之间没有任何关系；二、第三人与原告之间的换地纠纷属于民事纠纷,属于民事诉讼范围事项,换地是否成立原告应当提起民事确认或变更之诉诉讼解决,不属于行政诉讼范围,故在双方换地行为有效的情况下项城市付集镇政府将第三人已经换得的土地承包经营权确权给第三人是正确的。综上,第三人认为,原告所诉没有任何道理,请法庭查明事实,予以驳回。被告项城市付集镇人民政府向法庭提交如下证据：沈丘县人民法院（2018）豫1624行初65号行政裁定书，周口市中级人民法院（2019）豫16行终1号裁定书，证明目的1、被告不具有对土地承包经营权进行确权处理的法定职责，被告作出的涉案处理决定书不具有行政决定的法律效力；2、对原告的权利义务不产生实际影响；3、被告未针对原告作出处理决定书，原告无资格要求撤销处理决定书，原告是对付庄村委会作出的指导意见。原告对被告提交的证据的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，对土地承包经营权进行确权是有法律规定的，对证明目的2和3我们认可。通过两份裁定书可以证明原告与第三人之间是因承包经营产生的纠纷，是一种民事法律行为，原告与第三人对承包地的经营权进行置换是他们自由意愿，不违反法律规定，被告不应进行行政干预。第三人对被告提交证据的真实性无异议，但两份裁定书充分说明第三人与原告之间换地的事实。原告向法庭提交如下证据：证据一、原告身份证复印件，证明目的：原告诉讼主体适格；证据二、2006年度河南省对种粮农民粮食直补和综合直补兑付底册，证明目的：国家政策对种粮农民的粮食直补是按照承包户承包地的亩数发放的，原告顾某某每年领取粮补是按照土地承包时取得的6.5（包括4.47亩）亩承包地进行领取的，说明涉案的4.47亩是原告顾某某承包的，是涉案4.47亩承包地的实际承包人，证据三、证人顾某1、顾某2证言，证明目的：证人是村分地代表，其能够证明1998年土地发包时，涉案4.47亩土地发包给了原告顾某某；证据四、证人顾某3、顾某4证言,证明目的：2017年、2018年涉案的4.47亩土地由被告顾某某实际经营，原告与第三人顾某某1对涉案土地承包经营权重新进行了置换，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十条之规定“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织土地的承包经营权进行互换”，该行为并不违反法律规定，土地承包经营权的互换是一种民事行为，被告不应当进行强制干预，其所作的指导意见，严重侵害了原告的合法权益。被告对原告提交的证据质证意见如下：本案是行政诉讼，原告诉请的是要求撤销被告的行政决定书，原告与第三人土地承包经营权纠纷不是本案审理范围，不予质证。第三人对原告提交的第一组证据无异议；对第二组证据有异议，不能证明该证据与本案有关联性，1、2006年度河南省对种粮农民粮食直补和综合直补兑付底册没有原告的名字，2、“顾伟灵”所补贴的面积与本案无关，不能证明与本案争议的土地是同一块地，3、原告方应提供领取补贴的值补本予以作证，该证据不能达到其证明目的；对第三组证据质证如下，1、对证明1998年分地时双方换地的事实无异议，2、证人均未证明双方在2017年或者2018年做了重新的互换，证人证言不能作为证据使用，3、原告在2017年强行耕种导致双方发生纠纷，不属于互换，在2018年下半年第三人在争议的地上也进行了种植，所以土地不存在重新互换的事；对第四组证据有异议，证人未到庭属于无效证据，且证据形式不合法，证人身份不明，证明内容不属实，拒绝质证。第三人向法庭提交如下证据：证据一、付政【2018】73号付集镇人民政府文件，证明本案所涉土地经镇政府确权决定，归顾某某1所有，该确权决定认定事实清楚，适用法律正确，应当维持；证据二、沈丘县人民法院（2018）豫1624行初65号行政诉讼卷宗庭审笔录第4、10页即卷78页和87页，该庭审笔录在被告镇政府举证时将该73号文作为履行职责的证据提交，其证明目的是其已经履行了法定职责，对涉案土地纠纷已经进行了确权处理，第三人的证明目的为该组证据能充分证明镇政府的73号文是一种行政确权的行为，且73号文完全符合行政行为的全部构成案件，是一种确权的行为。原告对第三人提交的第一组证据真实性无异议，对证明目的和合法性有异议，该证据被告已经当庭予以否认，不是一种行政行为，其所调查的案件事实也没有调查清楚，也证明不了第三人现在对该土地拥有承包经营权；对第二组证据有异议，不能达到其证据目的，具体行政行为成立与否应当由被告举证，被告已经当庭否认了该73号文，所以第三人的证据缺乏证据的关联性，其无权对行政行为是否成立进行证明。被告对第三人提交的第一组异议为1、该文件是被告给付庄村委会出具的指导意见，原告和第三人不是该行政决定的相对人，即不是该行政决定的申请人和被申请人，对原告及第三人无拘束力，不存在维持与否的问题；2、由于该文件对原告和第三人的权利义务不产生实际影响，故不存在对该文件撤销的问题，该文件程序合法与否不是本案审查的范围；对第二组异议为1、原生效的一、二审裁定均认定项城市付集镇人民政府无权对农村土地承包经营权作出确权处理，已被法院认可的事实可作为法院预决的证据效力予以采纳；2、人民政府不能对土地承包经营权的纠纷作出确权决定。经审理查明：原告顾某某与第三人顾某某1系项城市付集镇顾马庄村同组村民，1998年项城市付集镇顾马庄村进行土地分包，原告顾某某将分得的4.47亩黄土地（地势较低，分地时按照二折一）与第三人顾某某1的母亲分得的2.75亩黑土地进行了互换。2018年6月28日原告顾某某向项城市付集镇人民政府申请对本案争议的4.47亩土地进行确权。项城市付集镇人民政府于2018年10月26日作出付政【2018】73号《关于顾某某反映问题的处理意见暨确权决定》，“决定：1、双方互换后进行耕种时间长达18年之久，历时较长，调换后的黄土地4.47亩由当初的生土变成现在的熟土，土地使用权和管理权仍归顾某某1所有；2、顾某某调换后的黑土地2.75亩的使用权和管理权归顾某某所有。至于顾某某现有土地尚缺0.85亩，由相邻村民顾子行多出的0.85亩进行补充。因顾子行多出的0.85亩土地的取得没有法律依据，应无条件退给村民组，由村民组移交给顾某某管理使用；3、顾某某因忙于生意而疏于管理造成的既往土地损失责任由其自己承担。顾某某不服，为此，请求撤销付政【2018】73号《关于顾某某反映问题的处理意见暨确权决定》。”本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以协商解决，也可以请求村民委会会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”本案中，原告顾某某与第三人顾某某1之间的纠纷系针对农村耕地的农村土地承包经营权的纠纷，其解决纠纷途径应当依照上述《中华人民共和国农村土地承包法》的规定进行。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：一、土地侵权案件；二、行政区域边界争议案件；三、土地违法案件；四、农村土地承包经营权争议案件；五、其他不作为土地权属争议的案件。”被告项城市付集镇人民政府不具有对土地承包经营权进行确权处理的法定责任，故被告项城市付集镇人民政府的作出的付政【2018】73号《关于顾某某反映问题的处理意见暨确权决定》，行为超出法定职责，应予撤销。原告的诉讼请求有理，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（四）项之规定，判决如下：撤销被告项城市付集镇人民政府于2018年10月26日作出的付政【2018】73号《关于顾某某反映问题的处理意见暨确权决定》。案件受理费50元，由被告项城市付集镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按当事人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。审 判 长  夏康红人民陪审员  李彩霞人民陪审员  刘国印二〇一九年十月二十八日书 记 员  闫漫漫