吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）吉行终393号 上诉人（原审被告）抚松县人民政府，住所地抚松县经济开发区。 法定代表人张铁明，县长。 委托代理人张生文。 委托代理人王鹏，吉林鹏诚律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）郑力铭，男，汉族，住抚松县。 委托代理人罗北，吉林沐法律师事务所律师。 上诉人抚松县人民政府（以下简称抚松县政府）因与郑力铭不履行移民安置行政补偿法定职责一案，不服吉林省白山市中级人民法院（2017）吉06行初17号行政判决，上诉至本院。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审查明，2001年8月17日，郑力铭与露水河林业局签订了《露水河林业局职工有偿使用林地沟系承营合同书》，承包露水河林业局西林河林场475公顷林地，用于林蛙养殖，承包期自2001年8月17日至2011年8月16日。2011年7月29日，郑力铭与露水河林业局复合经营管理处续签《露水河林业局职工有偿使用林地沟系承营合同书》，继续承包露水河林业局西林河林场458.1公顷林地用于林蛙养殖，承包期自2011年7月29日至2015年7月28日。2008年11月13日，大兴川水电站建设项目经吉林省发展和改革委员会吉发改审批字（2008）636号文件批准立项。2010年12月31日，国家林业局作出林资许准（2010）464号《林地使用审核同意书》，同意大兴川水电站项目占用征用林地471.6039公顷。2010年8月10日，吉林省国土资源厅作出《关于安图县大兴川水电站工程建设用地预审意见的复函》（吉国土资预审字[2010]532号），同意通过用地预审。2012年3月23日，吉林省发展和改革委员会对该项目进行了延续批复。2013年1月21日，抚松县政府作出《抚松县人民政府关于对大兴川水电站工程建设征地移民安置规划方案确认的函》（抚政函[2013]4号），抚松县政府认为移民安置规划方案基本可行，对移民安置方案给予确认。同日，抚松县政府作出《抚松县人民政府关于大兴川水电站工程水库淹没区和枢纽建设区实物指标调查成果确认的函》（抚政函[2013]5号），对调查主要成果给予确认。同年3月26日，吉林省人民政府作出《吉林省人民政府关于安图县大兴川水电站工程建设征地移民安置规划大纲的批复》（吉政函[2013]39号），同意《安图县大兴川水电站工程建设征地移民安置规划大纲》（以下简称《移民安置规划大纲》）。吉林省水利水电规划院与吉林省水利水电勘测设计研究院编制了《吉林省安图县大兴川水电站工程建设征地移民安置规划报告》（以下简称《移民安置规划报告》）。10月14日，吉林省水库移民管理局作出《吉林省水库移民管理局关于安图县大兴川水电站建设征地移民安置规划报告的批复》（吉水移项[2013]13号），基本同意《移民安置规划报告》及其审核报告。 原审另查明，《移民安置规划报告》以2011年实物复核调查年为设计基准年。《移民安置规划报告》11.4.9其它补偿补助单价中确定的林蛙养殖补贴单价，系参照近期水利水电工程建设项目同类批复的补偿单价标准及大兴川水电站项目建设征收地区实际情况综合拟定。2017年7月13日，吉林省水利水电勘测设计研究院出具的《关于大兴川水电站工程抚松县境内林蛙养殖补贴单价设计依据说明》明确：关于林蛙养殖补偿标准，吉林省人民政府没有规定补偿单价，设计执行的是参照类似工程项目——2007年抚松双沟和石龙水库项目中的补偿单价。《移民安置规划报告》14章第6项还规定：“库区范围内涉及到露水河林业局……林蛙养殖等养殖设施。实施阶段随着补偿补助标准的正式公布，可能会有拒绝搬迁情况，如补偿达不成共识，由建设单位委托有资质的评估单位介入，根据现场实际情况进行评估，以评估价格为准。” 原审再查明，2015年1月18日，抚松县移民办公室通知郑力铭领取移民安置补偿款，决定向郑力铭补偿195754.43元。其中：看护房3948元（14.1平方米×280元/平方米），捕蛙便道1350元（4.5公里×300元/公里），越冬池48151.28元（3.3021亩×14581.95元/亩），孵化池6968.46元（1.0155亩×6862.10元/亩），塑料布342元（4.5公里×76元/公里），损失补偿68100元（1处×68100元/处），增加长度补偿66894.69元。郑力铭对补偿数额不认可，与抚松县政府就征收补偿事宜未达成协议。2016年9月18日，郑力铭向抚松县政府提出申请，请求抚松县政府作出水库移民征收补偿决定。抚松县政府认为，根据《移民安置条例》第九条第二款、第十五条第二款的规定，应当按照《移民安置规划报告》确定林蛙养殖补贴单价对郑力铭予以补偿。郑力铭对抚松县政府的主张不予认可，提出对林蛙养殖损失进行鉴定。2017年8月7日，原审法院委托白山市林博森林资源资产价格评估有限公司（以下简称林博评估公司）对郑力铭林蛙养殖损失进行价值鉴定。林博评估公司根据《露水河林业局职工有偿使用林地沟系承营合同书》、吉林省林业勘察设计研究院《安图县大兴川水电站建设项目使用林地可行性报告》中小班调查因子统计表测算认定，郑力铭承包林地中有367362平方米在大兴川水电站库区淹没范围内。林博评估公司根据抚松县政府提供的《（安图县大兴川水电站工程）林蛙养殖调查表》、《（安图县大兴川水电站工程）经济作物调查表》以及评估公司的现场勘查认定，郑力铭承包林地中被淹没区域中，孵化池面积为677平方米，越冬池为2201.41平方米，看护房14.1平方米，捕蛙便道为4.5千米，捕蛙趟子（塑料布4.5公里、架杆1500根/公里×4.5公里、蛙陷阱67个/公里×4.5公里）。2017年11月15日，林博评估公司出具白林博价评鉴字（2017）第20号《法院鉴定委托项目评估报告》，鉴定意见为：经评估测算，吉林省安图县大兴川水电站水库淹没的郑力铭养殖林蛙区域内的林蛙养殖损失为948025元，其中林蛙孵化、放养一个生产周期（3年）经济损失补偿费260967元，林蛙栖息地经济补偿费473970元，孵化池、越冬池土方工程造价补偿费为1722378元，附属设施价格补偿费为40710元。郑力铭向评估机构交纳鉴定费23000元。 原审认为，根据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称《移民安置条例》）第五条、第十六条的规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。征地补偿和移民安置资金应当列入大中型水利水电工程概算。征地补偿和移民安置资金包括移民个人财产补偿费（含地上附着物和青苗补偿费）和搬迁费。本案中，大兴川水电站库区淹没范围内（抚松境内）的移民安置工作由抚松县人民政府负责。郑力铭承包的用于林蛙养殖的林地位于大兴川水电站库区淹没区范围内，由此造成的郑力铭林蛙养殖损失，抚松县政府应当依照法律规定对郑力铭予以补偿。 根据《移民安置条例》第十五条、第二十一条的规定，移民安置规划是移民安置工作的基本依据。大中型水利水电工程建设项目用地，实行一次报批，分期征收，按期支付征地补偿费。本案中，虽然大兴川水电站工程建设用地于2010年8月10日通过用地预审，但从吉林省人民政府对《移民安置规划大纲》的批复时间及吉林省水库移民管理局对《移民安置规划报告》的批复时间看，大兴川水电站移民安置工作自2013年10月14日进入征收补偿阶段。虽然抚松县移民办于2015年1月18日向郑力铭作出了补偿意见，但至目前，抚松县政府对郑力铭林蛙养殖损失仍未予以补偿。因此，本案应当适用2017年修订的《移民安置条例》及吉林省物价局《关于印发〈吉林长白山林蛙及其制品价格认定操作规则（试行）〉的通知》，抚松县政府关于不能适用上述规范性文件的主张不能成立。另外，抚松县政府亦无证据证明大兴川水电站已取得了涉案林地的土地使用权，因此，抚松县政府关于露水河林业局无权转让涉案林地使用权的主张不能成立，其关于对郑力铭林蛙养殖损失不应补偿的主张，不予支持。 《移民安置条例》第二十二条第一款规定：“大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费和安置补助费，实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。”第四款规定：“使用其他单位或者个人依法使用的国有耕地，参照征收耕地的补偿标准给予补偿；……”本案中，从《移民安置规划报告》第14章第6项的内容看，该规划报告确定了“根据现场实际情况进行评估，以评估价格为准”的补偿原则，即移民安置补偿应当符合市场价值的基本原则，补偿标准可以参照铁路等基础设施项目用地的补偿标准。因此，对郑力铭林蛙养殖损失价值按评估价值予以补偿，符合市场价格补偿标准，亦符合《移民安置条例》第十五条第二款关于“经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据，应当严格执行”的规定。《移民安置规划报告》中确定的林蛙养殖补贴单价系参照2007年抚松县双沟、石龙水库建设项目补偿单价标准确定，抚松县政府以此标准对郑力铭予以补偿的主张，与《移民安置规划报告》中确定“以评估价格为准”的补偿原则不一致，亦不符合市场价值的基本原则，不予支持。因林蛙一个放养周期一般为3年，在水库蓄水后，淹没区域内尚有未回捕的林蛙，由此造成的损失应予补偿。林蛙栖息地经济补偿是对养殖林蛙有效放养面积的经济补偿，而非林地补偿费。抚松县政府关于对林蛙栖息地不应补偿的主张不能成立，不予支持。 郑力铭林蛙养殖损失数额可以根据林博评估公司鉴定意见予以确定。林博评估公司系通过司法鉴定程序选定。经庭审质证，郑力铭、抚松县政府对作为鉴定材料的证据均无异议。林博评估公司在评估过程中到现场进行了实物核实。因此，评估报告中载明的孵化池面积及土方量、越冬池面积及土方量、附属设施数量及大兴川水电站水库淹没区范围内郑力铭承包林地的面积，客观真实，予以采信。林博评估公司采用市场法、收益法、成本法的评估方法对郑力铭林蛙养殖损失进行鉴定，其鉴定意见符合市场价格补偿标准，可以作为确定郑力铭林蛙损失数额依据。虽然抚松县政府对评估报告中记载的评估项目、数量及价值均提出异议，但其未提供相应证据证明林博评估公司的鉴定意见可能存在错误，亦未在法定期限内提出重新鉴定申请，对其主张不予支持。综上，根据林博评估公司的鉴定意见，抚松县政府对郑力铭林蛙养殖损失应补偿948025元。 大兴川水电站淹没区范围内的库底清理采伐作业是否给郑力铭造成了林蛙养殖减产损失，不属于本案的审理范围，不予评判。因淹没区范围内的孵化池、越冬池及捕蛙设施均已评估鉴定，且应当按照评估价值予以补偿，郑力铭要求对孵化池、越冬池补偿93.77万元，对捕蛙设施补偿53.98万元，不予支持。关于林蛙经济损失补偿，评估方法系按大兴川水电站水库淹没范围内林蛙孵化池、越冬池的面积及水深计算林蛙放养一个生长周期（三年）的经济损失，该损失已是三年的林蛙养殖损失，郑力铭要求按照鉴定意见的三倍予以补偿，没有事实根据与法律依据，不予支持。郑力铭要求按照承包区域的总面积予以补偿，亦没有事实根据与法律依据，其主张不能成立，不予支持。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：一、抚松县人民政府于本判决生效之日起60日内补偿郑力铭林蛙养殖损失948025元；二、驳回郑力铭的其他诉讼请求。案件受理费50元由抚松县人民政府负担。鉴定费23000元由抚松县人民政府负担。 抚松县政府上诉称，原审适用评估作为补偿依据与已批准实施移民安置规划报告内容不符，违反了《移民安置条例》的规定；在吉林省人民政府于2008年发布关于在库区禁止新建建设项目、禁止栽植种植作物的通知文件后，郑力铭基于其与露水河林业局续签的承包合同主张损失不能成立；林博评估公司出具的鉴定报告存在多处谬误，不能作为定案依据。请求依法改判。 郑力铭二审辩称，林博评估公司出具的评估报告合法有效，原审依据该报告的结论进行裁判，既符合《移民安置条例》的规定，又符合案涉《移民安置规划报告》的内容要求，请求依法维持原判。 本院对原审查明事实予以确认。 本院二审另查明，林博评估公司在评估报告作出后出具的答复材料中称，“放养周期”指自林蛙团孵化始至林蛙成熟适宜秋季回捕的时长，一个放养周期一般为3个年头，林蛙一个放养周期养殖损失的计算系数包括每年返回率。在本院二审中，林博评估公司又作出书面解释材料称，林蛙栖息地经济补偿是指林蛙栖息地里林蛙损失的经济补偿，并非林地补偿，其计算依据也要考虑每年的返回率来得出每单位面积成蛙的数量；对于淹没区面积系数，是用水淹地面积减去一切不适宜林蛙养殖的面积，从而得出的有效养蛙面积。 本院认为，（一）关于郑力铭的案涉财产利益合法性问题。吉林省人民政府于2008年6月发布吉政函【2008】93号通知，规定了在库区范围内禁止新建建设项目、原有地上建筑不得扩建改建、禁止栽植种植多年生经济作物、禁止居民户口迁入，但不涉及林蛙养殖问题。另依据《移民安置条例》第十五条第三款“未编制移民安置规划或者移民安置规划未经审核的大中型水利水电工程建设项目，有关部门不得批准或者核准其建设，不得为其办理用地等有关手续”的规定，因案涉《移民安置规划报告》在2013年得到同意批复、案涉具体补偿行为在2015年作出，故郑力铭与露水河林业局于2011年续签的承包合同效力不宜否定，郑力铭的案涉财产利益具有合法性，应当依法合理补偿。 （二）关于案涉《移民安置规划报告》与评估报告的关系问题。《移民安置条例》第十条规定：“大中型水利水电工程的移民安置规划，按照审批权限经省、自治区、直辖市人民政府移民管理机构或者国务院移民管理机构审核后，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门，与可行性研究报告或者项目申请报告一并审批或者核准。”《移民安置条例》第十五条第二款规定：“经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改；确需调整或者修改的，应当依照本条例第十条的规定重新报批。”案涉《移民安置规划报告》14章第6项明确规定：“如补偿达不成共识，由建设单位委托有资质的评估单位介入，根据现场实际情况进行评估，以评估价格为准。”即依法作为移民安置工作基本依据的《移民安置规划报告》在具体列明了补偿标准的同时，对补偿争议的解决采取了开放式的方法，抚松县政府在开展补偿工作中，也实际进行了调整，故抚松县政府关于严格依据《移民安置规划报告》现有规定标准即可完成对郑力铭补偿的主张不能成立，抚松县政府亦不能证明其已经严格按《移民安置规划报告》14章第6项的规定履行了补偿职责。 （三）关于案涉评估结论的采信问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条规定，证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。因评估报告也属于证据的一种，也存在关键系数的客观性问题。同样需要能够反映案件真实情况才可以作为认定案件事实的根据，进而合法合理衡平公共利益与行政相对人的利益。本案中，林蛙栖息地及林蛙养殖残值两项补偿数额是诉争的焦点。因此两项补偿未规定在《移民安置规划报告》中，只能作为《移民安置规划报告》规定的“林蛙养殖损失补偿”项目的细分组成内容，其项目定义构成及计算方式的合理性极其重要。但案涉评估报告对本案诉争的林蛙栖息地及林蛙养殖残值两项补偿只有结论，明显依据不足。首先，在都是针对林蛙损失的前提下，林蛙养殖三年残值与栖息地林蛙损失之间是否存在重复可能问题，林博评估公司在评估报告及后续解释材料中始终未能科学合理说明；其次，对每只林蛙补偿单价的确定，林博评估公司只是提供参考资料，而没有提供标准确定的佐证材料；最后，即使在所谓林蛙栖息地补偿项目具备合理性的情况下，评估报告没有体现依据蓄水淹没高程来计算郑力铭被淹没林地的具体面积，在淹没林地的范围中，构成林蛙栖息条件的证据不明确，案涉林相图及林地因子列表对此并不能直接证明，故对所谓林蛙栖息地面积计算依据不足。 （四）处理方式选择问题。鉴于案涉评估报告存在明显依据不足问题，故不能作为郑力铭林蛙养殖损失数额的裁判依据，应当依据案涉《移民安置规划报告》的规定，由抚松县政府组织建设单位和被征收人依法进行评估后作出补偿行为。 综上，原审虽努力解决实质争议，但事实认定错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销吉林省白山市中级人民法院（2017）吉06行初17号行政判决； 二、抚松县人民政府应当在本判决生效后90日内对郑力铭的案涉财产履行补偿职责； 三、驳回郑力铭的其他诉讼请求。 本判决为终审判决。 一、二审案件受理费共计100元，由抚松县人民政府负担50元，由郑力铭负担50元。鉴定费23000元由抚松县人民政府负担。 审 判 长  杨 迪 审 判 员  王翼博 审 判 员  孙慧源 二〇一九年十月二十五日 法官助理  张红梅 书 记 员  王豆豆