江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣行终377号上诉人（原审原告）叶启明，住资溪县。委托代理人黎建新，江西道善律师事务所律师。委托代理人朱少敏，江西中鹰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）资溪县人民政府，住所地资溪县。法定代表人黄智迅，该县县长。委托代理人付顺保，资溪县自然资源局干部。委托代理人郑昌武，资溪县司法局干部。上诉人叶启明因诉资溪县人民政府不履行法定职责一案，不服抚州市中级人民法院（2019）赣10行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。叶启明诉称，其为资溪县鹤城镇农场村民，2009年结婚成家后，育有2个子女，家庭人口4人，却一直随父母和哥哥妹妹居住，名下无房无宅基地。2011年12月20日因其积极支持配合政府拆迁及建设工作，且符合规定的安置条件，资溪县鹤城镇人民政府（以下简称鹤城镇政府）向其出具《安置承诺书》，承诺为其安置一块宅基地，鹤城镇政府在《安置承诺书》承诺单位处落款盖章。2016年5月叶启明根据《安置承诺书》及政府指示，向所在村委会提交了建房申请书，2016年5月9日依法向鹤城镇农场报送了《抚州地区乡、镇、村个人建房用地审批表》，镇农场经核实后报告乡镇，鹤城镇土地管理部门及镇政府依法审核通过，标明用地性质为镇农场安置地，用地面积120平方米。后县土管部门及人民政府却以新政策文件规定为由，至今不予审批，导致叶启明无宅基地可建房。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，资溪县人民政府构成行政不作为，已侵害叶启明合法权益。故诉至法院，请求：1.判决资溪县人民政府依法履行农村宅基地审批职责，履行政府承诺尽快落实建房用地审批手续；2.诉讼费用由资溪县人民政府负担。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定，提起行政诉讼要“有明确的被告”。所谓明确的被告，必须是适格的被告。叶启明起诉要求“被告资溪县人民政府依法履行农村宅基地审批职责，履行政府承诺尽快落实建房用地审批手续”，其所提诉讼在诉讼类型上应当属于履行职责之诉。但提起一个履行职责之诉并不意味公民、法人或者其他组织可以随意向任何一个机关提出任何一项请求。因农村村民申请使用宅基地建房需符合《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的要求，其中涉及多个行政机关依据不同法律法规在不同法定职权范围内行使审核职权，即存在多个阶段的行政行为，当一个阶段的行政审核未通过时，将难以进入下一个阶段，而在前一个阶段的行政审核尚未完成的情况下，直接起诉下一个阶段的行政行为或行政不作为，难为法律所允许。国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知（国土资发〔2004〕234号）规定：县（市）、乡（镇）要将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告。《抚州市人民政府办公室关于印发抚州市农村宅基地管理办法的通知》（抚府办发〔2011〕4号）第十七条规定：申请人持经村民小组、村民委员会初审同意的《农村宅基地申请表》以及本暂行办法第十八条规定的第一、三、五、七项等资料到国土资源所进行资料审核和进行现场核查，之后由乡（镇）人民政府审核，并分别提出审核意见；第十八条规定：经乡（镇）人民政府审核同意后，由国土资源所整理汇总分批上报县（区）国土资源局（分局），并由县（区）国土资源局（分局）进行审核……；第二十条规定：县（区）国土资源局（分局）在接到国土资源所分批上报的农村村民宅基地申请资料后，对申请资料齐全，符合申请条件的应在13个工作日内完成审查并整理汇总分批上报县（区）人民政府，由县人民政府或区人民政府按照抚州市人民政府的委托授权进行审批，经政府批准后，由县（区）国土资源局（分局）在12个工作日内办理完毕有关宅基地审批手续。本案中，根据叶启明的陈述、资溪县人民政府的答辩和鹤城镇政府的述称意见及案涉材料可见：鹤城镇政府认可其未向县国土部门报请过2016年叶启明申请使用宅基地建房审核材料，更别说向资溪县人民政府上报；叶启明代理人在回答原审法院询问时也认可叶启明未向资溪县人民政府提交过相关申请，资溪县人民政府也未给过其安置承诺；资溪县人民政府亦表明从未收到过2016年叶启明申请建房的审核材料；同时，案涉《安置承诺书》并非由资溪县人民政府出具。因此，叶启明直接起诉要求资溪县人民政府履行宅基地建房审批法定职责，于法不符。对此，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款之规定，于2019年4月1日给予了指导和释明，但叶启明仍坚持起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款之规定，裁定驳回叶启明的起诉，案件受理费50元退还叶启明。叶启明上诉称，原审法院程序违法，适用法律错误，请求依法撤销原裁定，将本案发回原审法院重审或直接依法改判为由资溪县人民政府依法履行农村宅基地审批职责落实建房用地审批手续，上诉费用由资溪县人民政府承担。事实和理由为：一、原审法院未经开庭审理调查的情况下作出裁定，属于程序违法，同时造成本案关键事实未能查明。资溪县人民政府辩称所谓“叶启明，叶启财，叶培春等三人在2008年已申请了宅基地建房”无任何事实依据，原审法院应当开庭审理查明建房审批档案中的审批表是否有叶启明、叶启财的签名。2016年5月9日叶启明依法将《抚州地区乡、镇、村个人建房用地审批表》提交镇农场，镇农场经核实予以同意并报告乡镇，鹤城镇土地管理部门及镇政府依法审核通过后，向县人民政府报批，但县土管部门及人民政府却以新政策文件规定为由不予审批，原审法院未能查明案件事实。二、原审法院适用法律错误。叶启明代理人明确表示叶启明为了建房审批一直不间断地向资溪县人民政府、鹤城镇政府反映情况和进行申请，资溪县人民政府明确知晓该审批申请却一直无动于衷，属于不作为。退一步讲，即使应当由县级土地管理部门履行审批职责，原审法院既然认定其独立主体资格，为了查明案件事实，原审法院也应当追加或者要求叶启明追加县级土地管理部门作为共同被告，原审法院在裁决前并未释明，而直接在未开庭的情况下裁定驳回起诉，属适用法律错误。资溪县人民政府答辩称，原裁定查明事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回叶启明的诉讼请求。事实和理由为：叶启明2016年向鹤城镇政府申请宅基地建房，应按照农村宅基地申请流程及审批程序进行，直至现在叶启明申请宅基地建房的手续都没有上报到资溪县人民政府；庭询后确认，鹤城镇政府因发现叶启明在2008年已申请建房并明确告知了审核没有通过，没有向县国土局和资溪县人民政府上报，资溪县人民政府没有收到叶启明的任何申请，不存在履行法定职责的义务。叶启明未提供任何向资溪县人民政府提出申请的证据，本案不属于资溪县人民政府应依职权主动履行法定职责的范畴。原审法院经过庭询后认为叶启明告错了对象，于2019年4月1日向其进行了阐明，但叶启明仍坚持，原审法院可以不开庭审理裁定驳回起诉，在程序上并不违法。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据；第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，但被告应当依职权主动履行法定职责的或原告因正当理由不能提供证据的除外。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述规定确立的举证责任分配原则，原告在提起行政诉讼时，应当至少能够提供证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在的证据材料。本案不属于资溪县人民政府依职权主动履行法定职责的情形，而叶启明又未提供其向资溪县人民政府提出建房申请的证据。根据上述规定，叶启明提起诉讼要求判决资溪县人民政府依法履行农村宅基地审批职责，缺乏事实根据，原审裁定驳回叶启明的起诉并无不当。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”根据该规定，原审法院根据本案案情未进行开庭审理而直接作出驳回起诉裁定，并无不当。叶启明上诉称原审法院未经开庭审理调查作出裁定属于程序违法，不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，第三人是指同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，鹤城镇政府不属于行政诉讼法及其司法解释规定的第三人，原审将鹤城镇政府列为第三人不当，本院予以纠正。综上，上诉人叶启明的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  江怀玉审判员  陈雯雯审判员  彭彩玲二〇一九年十月二十二日书记员  张建平