广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终1121号上诉人（原审原告）：中山市东区库充股份合作经济联合社。住所地：广东省中山市**库充村夏围街**。法定代表人：陈健雄，社长。委托代理人：张星、陈依锋，均系北京市金台律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市东风中路**。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：吴笛、简方勇，均系广东省司法厅工作人员。原审第三人：广东省自然资源厅。住。住所地：广东省广州市天河区体育东路**/div>法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：蔡槿，该厅工作人员。委托代理人：蔡诗敏，广东金桥百信律师事务所律师。上诉人中山市东区库充股份合作经济联合社（以下简称库充经济社）因与被上诉人广东省人民政府（以下简称省政府）、原审第三人广东省自然资源厅（原广东省国土资源厅，以下简称原省国土厅）政府信息公开纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年6月22日，原告向被告提交了政府信息公开申请表，要求公开征收位于原告“燕窝地山”地块（即城桂路西南侧、延伸至南外环路西南侧，具体见中山市国土资源局中土公告[2018]89号回复中的界线核定书图）的下列信息：1.被告依法批准用地的批复文件（包括附件用地明细表等）；2.征地告知书以及履行征地报批前程序的相关证明材料；3.用地报批时拟定的建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案；4.用地报批前征地调查结果（即该宗地在进行征地时的权属审查告知书或权属审查文件）、听证笔录；5.征地公告、征地补偿安置方案公告；6.用地批准后征地补偿登记材料；7.征地补偿费用支付相关凭证；8.征地红线图、勘测定界图等信息。被告受理后，于2018年7月2日出具《告知书》（粤府办公开[2018]209号），告知原告关于其申请公开的相关征地信息将委托第三人在法定期限内代为答复。第三人向中山市自然资源局（原“中山市国土资源局”）发函《关于协助办理政府信息公开案件的函》，要求中山市自然资源局协助调查。中山市自然资源局于2018年7月10日作出《关于中山市东区库充股份合作经济联合社政府信息公开申请情况说明的函》（中土函[2018]XXXX号），对于原告申请的涉案政府信息，函复：“对根据申请人划定的用地范围比对核查，原告要求查询的地属中山市苗圃场的国有划拨用地，由该单位于上世纪50年代开始使用至今，我市于2002年完善了该历史用地的确权办证手续，因此申请人要求公开的上述信息不存在。”第三人于2018年7月13日作出《广东省国土资源厅关于政府信息公开申请的答复》（粤国土资公开告知[2018]408号），答复称原告要求获取的政府信息不存在。涉案答复于同日寄送原告。原告对该答复不服，遂向原审法院提起诉讼，请求撤销第三人作出的粤国土资公开告知[2018]408号《关于政府信息公开申请的答复》，并责令被告对原告的政府信息公开申请事项重新作出答复。原告在原审庭审中陈述其向被告申请公开的政府信息第一项信息的制作单位应是被告，第二至第八项信息应是中山市人民政府或者中山市自然资源局制作或保存。原审另查明，2017年12月20日，中山市国土资源局收到原告的政府信息公开申请，申请公开中山市东区库充股份合作经济联合社权属界线核定书（附图）。2018年1月29日，中山市国土资源局向原告作出《关于政府信息公开申请的答复》（中土公告[2018]89号），公开了权属界线核定书5份。2018年6月22日，原告向中山市国土资源局申请政府信息公开，申请公开“燕窝地山”地块有关人民政府依法批准用地的批复文件及相关征地信息。中山市国土资源局作出《关于政府信息公开补正申请告知书》（中土公告[2018]1057号），告知根据原告的表述，无法准确得知“燕窝地山”具体界址范围，建议原告明确要查询的用地范围后，该局重新核查并依法答复。2018年9月26日，中山市人民政府收到原告的政府信息公开申请，申请公开燕窝地山协商补偿涉及土地征地的相关批复及征地的相关文件。中山市人民政府于2018年10月17日向原告作出《关于政府信息公开申请的答复》（中府办公开[2018]148号），答复因燕窝地山具体界址不明，建议原告明确查询的用地范围后，中山市人民政府重新核查，并依法答复。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开申请答复主体有关问题的解释》（国办公开办函[2014]67号）规定，“省政府办公厅在法定期限内书面告知申请人、由省国土资源厅在法定期限内对申请人予以答复，法律上可视为省政府办公厅委托省国土资源厅在法定期限内做出答复，并将这一委托行为告知申请人。这一处理方式并不违反《政府信息公开条例》的规定，只是其法律后果依然由省政府办公厅承担。”本案中，原告向被告申请政府信息公开，被告委托第三人进行答复，并未违反相关法律、法规的规定。原告不服被诉政府信息公开答复，广东省人民政府作为委托机关系本案适格被告。《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院第492号令，2008年5月1日起施行）第二条：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”根据上述规定，原告向被告申请公开的政府信息应是被告在履行职责过程中制作或者获取的。首先，原告申请公开第一项是广东省人民政府依法批准用地的批复文件。经中山市国土资源局根据原告划定的用地范围比对核查，原告要求查询的用地属于国有划拨用地，用地单位于上世纪50年代开始使用至今，中山市于2002年完善了该历史用地的确权办证手续。鉴于涉案地块并非由被告审批征收，被告没有制作上述信息，被诉答复告知该项信息不存在，并无不当，予以支持。其次，原告申请公开的第二项至第八项均是涉案地块的相关征地信息及文件。经审查，涉案地块不是由被告审批征收，涉案用地的确权办证单位亦非被告，原告认为第二至八项信息应由中山市人民政府或者中山市自然资源局制作，而且原告向中山市人民政府、中山市自然资源局申请公开相同的政府信息，相关部门也做了答复。因此，上述信息并非被告在履职过程中制作或者获取的信息，被诉答复告知上述信息不存在，亦无不妥。《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院第492号令，2008年5月1日起施行）第二十四条第二款规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，被告于2018年6月26日收到原告提出的政府信息公开申请，第三人受被告的委托于2018年7月13日作出被诉政府信息公开答复，符合上述规定的期限，予以支持。综上所述，被告作出的被诉政府信息公开答复，并无不当，予以支持。原告的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告库充经济社的诉讼请求。库充经济社不服原审判决向本院提起上诉称：原审法院认定事实不清，适用法律错误。一、原审判决未查明省政府及原省国土厅是否尽到合理的查找、检索义务。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款的规定，省政府及原省国土厅拒绝向上诉人提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。本案中，省政府及原省国土厅答复上诉人拟申请的政府信息第1项至第7项不存在，其应提供证据证明已经履行全面查找、检索义务，并应向法庭提供查找及检索的证据材料，以便法院审查查找及检索的材料是否全面，查找、检索的方法是否正确，负责查找、检索的工作人员是否了解相关业务以及查找、检索的过程是否尽职。原审法院仅按照原省国土厅提交的中山市自然资源局《政府信息公开申请情况说明的函》认定有关事实，对上诉人主张应当查明省政府及原省国土厅是否尽到检索义务置若罔闻，认定事实不清。二、原审判决认定省政府委托原省国土厅答复未违反相关法律法规的规定，属于适用法律错误。关于政府信息公开申请的委托答复在《中华人民共和国政府信息公开条例》中并无相应规定，任何行政机关不得自行创设此制度。省政府委托原省国土厅答复上诉人必须有行政法律的明文规定，并严格按照法定程序进行。国办公开办函[2014]67号文系国务院办公厅政府信息与政务公开办公室就个案情况对河北省人民政府办公厅的答复，不具有普遍的法律约束力。原审法院以国办公开办函[2014]67号文认定涉案委托答复未违反相关法律法规的规定，明显属于适用法律错误。综上，请求撤销原审判决并将本案发回原审法院重新审理，或者直接改判支持上诉人的上诉请求。被上诉人省政府二审答辩称：一、本府对库充经济社提出的政府信息公开申请已依法答复。我省有关土地征收工作已经本府同意后委托给原省国土厅办理，土地征收相关信息也由原省国土厅制作和保存。根据《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开申请答复主体有关问题的解释》（国办公开办函[2014]67号），本府作出《告知书》书面告知库充经济社由原省国土厅代为答复，原省国土厅也作出答复寄送库充经济社。因此，本府已履行政府信息公开工作法定职责。二、本府作出《告知书》符合法定程序。本府于2018年6月26日收到库充经济社提交的政府信息公开申请，于7月2日作出《告知书》并同日通过中国邮政特快专递寄送给库充经济社，原省国土厅于2018年7月13日作出《关于政府信息公开申请的答复》（粤国土资公开告知[2018]408号），答复库充经济社。本府处理该政府信息公开的行为符合修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款、第二十六条之规定。综上，本府已依法履行行政职能，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求及判令其承担全部诉讼费用。原审第三人广东省自然资源厅二审答辩称：一、原审判决认定我厅作出被诉答复符合法定程序，认定事实清楚、正确。库充经济社向省政府申请政府信息公开，我厅接受省政府委托进行答复，并无不当。我厅在接受省政府委托后，在法定期限内向库充经济社作出书面答复，程序合法。二、原审判决认定我厅作出被诉答复实体内容合法，认定事实清楚，适用法律正确。我厅接受省政府委托后，向中山市自然资源局（原中山市国土资源局）发出《关于协助办理政府信息公开案件的函》，中山市自然资源局于2018年7月10日作出《关于中山市东区库充股份合作经济联合社政府信息公开申请情况说明的函》（中土函[2018]XXXX号），指出根据上诉人划定的用地范围比对核查，其要求查询的地属中山市苗圃场的国有划拨用地，由该单位于上世纪50年代开始使用至今，中山市于2002年完善了改历史用地的确权办证手续。因此，涉案地块并非由我厅审批征收，也并非由我厅确权办证，我厅作出被诉答复，告知库充经济社其要求获取的批复文件等信息不存在，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十七条及第二十一条第一款的规定。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为，本案系政府信息公开行政纠纷，二审争议焦点为省政府委托原省国土厅作出被诉答复的行为是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开申请答复主体有关问题的解释》（国办公开办函[2014]67号）对省级人民政府办公厅关于征地批复类信息公开申请答复主体的问题予以解释，规定：“省政府办公厅在法定期限内书面告知申请人、由省国土资源厅在法定期限内对申请人予以答复，法律上可视为省政府办公厅委托省国土资源厅在法定期限内做出答复，并将这一委托行为告知申请人。这一处理方式并不违反《政府信息公开条例》的规定，只是其法律后果依然由省政府办公厅承担。”本案中，库充经济社向省政府申请公开征收“燕窝山地”地块的批复文件及相关征地信息，省政府委托其土地管理职能部门原省国土厅在法定期限内做出答复，并将该情况告知了库充经济社，符合上述规定。《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号，2008年5月1日起施行）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”根据上述规定，公民、法人和其他组织向行政机关申请公开的政府信息应当是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息，行政机关对于依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人。本案中，库充经济社申请公开的第一项信息是省政府依法批准征收位于中山市东区库充股份合作经济联合社“燕窝山地”地块的批复文件。原省国土厅接受省政府有关代为答复库充经济社政府信息公开申请的委托后，向涉案地块所在地的市级土地管理职能部门中山市国土资源局进行了调查，根据中山市国土资源局对库充经济社划定的用地范围比对核查，库充经济社要求查询的用地属于国有划拨用地，用地单位于上世纪50年代开始使用至今，中山市于2002年完善了该历史用地的确权办证手续。因此，涉案地块并非由省政府审批征收，省政府没有制作库充经济社申请公开的第一项信息，被诉答复告知库充经济社该项信息不存在，并无不当。库充经济社申请公开的第二项至第八项信息均是涉案地块的相关征地信息及文件，由于涉案地块不是由省政府审批征收，涉案用地的确权办证单位也不是省政府，因此，库充经济社申请公开的第二项至第八项信息并非省政府在履行职责过程中制作或者获取的信息，被诉答复告知上述信息不存在，亦无不妥。本案一审期间，省政府、广东省自然资源厅提交了《告知书》（粤府办公开[2018]209号）、《广东省国土资源厅关于政府信息公开申请的答复》（粤国土资公开告知[2018]408号）等证据，广东省自然资源厅还提交了《关于中山市东区库充股份合作经济联合社政府信息公开申请情况说明的函》（中土函[2018]XXXX号），证明原省国土厅接受省政府有关代为答复库充经济社政府信息公开申请的委托后，对库充经济社所提政府信息公开申请事项依法进行了审核和调查，作出被诉答复具有充分的事实根据和法律依据。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款有关：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”的规定，省政府于2018年6月26日收到上诉人提出的政府信息公开申请，原省国土厅接受省政府的委托后于2018年7月13日作出被诉答复，符合上述法律规定的期限。综上，原审判决驳回库充经济社的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人库充经济社请求撤销原审判决并将本案发回原审法院重新审理，或者直接改判支持其上诉请求，因据理不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人库充经济社负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇一九年十月三十一日书记员  王秋喆刘佳琪