浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终966号 上诉人（原审原告）周关吾，男，1953年3月5日出生，汉族，住杭州市萧山区。 被上诉人（原审被告）杭州市规划和自然资源局萧山分局，住所地杭州市萧山区育才北路**。 法定代表人俞国雄，该局局长。 委托代理人施国峰，该局工作人员。 委托代理人沃青雯，浙江王建军律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市萧山区人民政府，住，住所地杭州市萧山区行政中心/div> 法定代表人顾春晓，常务副区长。 委托代理人席巧玲，杭州市萧山区司法局工作人员。 被上诉人（原审第三人）周宝春，男，1945年3月20日出生，汉族，住杭州市萧山区。 委托代理人周岳水，男，1968年12月1日出生，汉族，住杭州市萧山区，系周宝春之子。 委托代理人周岳土，男，1971年7月23日出生，汉族，住杭州市萧山区，系周宝春之子。 上诉人周关吾因与杭州市规划和自然资源局萧山分局、杭州市萧山区人民政府土地行政处罚、土地行政复议一案，不服杭州铁路运输法院（2019）浙8601行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月16日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原杭州市国土资源局萧山分局（简称萧山国土分局）于2018年7月28日作出萧土处字[2018]第281号行政处罚决定，以周宝春未经批准，于2005年5月占用蜀山街道章潘桥集体土地140平方米，用于住宅用房建设，建筑面积452平方米，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款的规定，属于非法占地为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，一、责令周宝春退还非法占用的蜀山街道章潘桥集体土地140平方米；二、没收在非法占用的土地上新建的452平方米建筑物和其他设施；三、按非法占地面积每平方米30元的标准，处罚人民币4200元。 周关吾不服该处罚决定，向杭州市萧山区人民政府（简称萧山区政府）提出行政复议申请，请求撤销萧土处字[2018]第281号行政处罚决定，恢复先前对周宝春作出的萧土处字[2018]第106号行政处罚决定。2019年1月29日，萧山区政府作出杭萧复字[2018]第402号行政复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，维持杭州市规划和自然资源局萧山分局（原萧山国土分局）向周宝春作出的萧土处字[2018]第281号行政处罚决定。 周关吾于2018年2月11日向人民法院提起诉讼，请求判决撤销杭州市萧山区人民政府作出的杭萧复字[2018]第402号行政复议决定；撤销杭州市规划和自然资源局萧山分局作出的萧土处字[2018]第281号行政处罚决定，并恢复萧土处字[2018]第106号行政处罚决定或重新作出给予周宝春非法建筑全部没收的行政处罚决定。 原审法院根据各方当事人的举证并经庭审质证认定：2017年10月13日，周关吾向原萧山国土分局提交书面举报，请求对周宝春非法占用土地建住宅的行为以及周宝春的宅基地建设指标审批过程中的违法行为进行查处。原萧山国土分局于同年10月26日向周关吾作出萧土告[2017]57号《举报国土资源违法违规事项处理告知书》，告知其周宝春房屋的建房审批程序存在瑕疵，并函告杭州市萧山区人民政府蜀山街道办事处（简称蜀山街道办），且未发现周岳兴存在违法转让宅基地指标的情形。周关吾对告知不服，向萧山区政府申请行政复议。萧山区政府作出杭萧复字[2017]188号行政复议决定，撤销萧土告[2017]57号《举报国土资源违法违规事项处理告知书》，责令其重新予以答复。 原萧山国土分局于2018年4月3日重新作出萧土告[2018]23号《举报国土资源违法违规事项处理告知书》，告知其拟对周宝春所作行政处罚，并于同年4月24日对周宝春作出萧土处字[2018]第106号行政处罚决定。周宝春对该处罚决定不服，向萧山区政府申请行政复议。复议期间，原萧山国土分局经核查撤销萧土处字[2018]第106号行政处罚决定，周宝春撤回复议申请。 同年7月18日，原萧山国土分局重新作出萧土处字[2018]第281号行政处罚决定，责令周宝春退还非法占用的蜀山街道章潘桥集体土地140平方米，没收在非法占用的土地上新建的452平方米建筑物和其他设施，按非法占地面积每平方米30元的标准，处罚人民币4200元。周关吾不服，向萧山区政府提出行政复议申请，请求撤销对周宝春作出的萧土处字[2018]第281号行政处罚决定书，恢复先前对周宝春作出的萧土处字[2018]第106号行政处罚决定。萧山区政府于2018年7月30日收到周关吾的行政复议申请，于2019年1月29日作出杭萧复字[2018]第402号行政复议决定，维持杭州市规划和自然资源局萧山分局（原萧山国土分局）向周宝春作出的萧土处字[2018]第281号行政处罚决定。 原审法院另查明，周宝春户系杭州市萧山区蜀山街道章潘桥村民，在章潘桥有住宅一处，占地42平方米。后经村委会工作，将其房屋用于改善其邻居周水根和周岳庭两户的居住采光。2001年，经村里同意，将蜀山街道村民周爱爱的房屋（总占地面积139平方米）调剂给周宝春户。考虑到上述调剂房屋存在安全隐患，2005年周宝春户向章潘桥申请翻建房屋，并交纳建房宅基地费用1673元。2005年5月，经村同意，周宝春户开工建设住宅房屋。2018年2月21日，经信访发现，周宝春户住宅涉嫌违法占地，原萧山国土分局予以立案调查。 原审法院再查明，因组织机构改革后成立杭州市规划和自然资源局萧山分局，原萧山国土分局的职能现已由杭州市规划和自然资源局萧山分局承担。 原审法院认为，本案的争议焦点在于原萧山国土分局作出的萧土处字[2018]第281号行政处罚决定是否具有事实和法律依据及萧山区政府作出的杭萧复字[2018]第402号行政复议决定程序是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，结合2018年5月30日的测绘图纸和原萧山国土分局对周宝春儿子周岳水的询问笔录，原有房屋及道地占地面积102平方米，建筑面积58平方米，周宝春户在2005年重建房屋过程中并未对原有房屋、道地进行翻建，不属于非法占地行为。结合测绘报告，现有住宅房屋总占地面积242平方米，建筑面积510平方米，即新建房屋占地面积140平方米，建筑面积452平方米系未经合法审批所建的建筑物。案涉行政处罚决定认定事实清楚。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”案涉行政处罚决定按照上述标准处罚款4200元，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，应当依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，原萧山国土分局在作出案涉行政处罚决定之前所作《土地行政处罚告知书》和《土地行政处罚听证告知书》中遗漏拟作行政处罚决定的法律依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，萧山区政府所作案涉《行政复议决定书》已予以指正。萧山区政府于2018年7月30日收到周关吾提交的行政复议申请。于同年8月6日受理，并分别向周关吾、杭州市规划和自然资源局萧山分局寄送行政复议案件受理通知书和行政复议答复通知书。同年9月26日，萧山区政府作出《行政复议案件中止通知书》，2019年1月28日作出《行政复议案件恢复审理通知书》，2019年1月29日作出案涉行政复议决定，并邮寄送达周关吾和杭州市规划和自然资源局萧山分局，符合《行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条之规定，行政复议程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周关吾的诉讼请求。案件受理费50元，由周关吾负担。 周关吾不服原审判决提起上诉称，一、1998年修订后的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”1998年周宝春卖掉42平方米宅基地后，即使当时其仍是农民，也无权再获得宅基地。同时，周宝春2001年取得新宅基地也未履行乡镇人民政府审核程序，不符合《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定。此外，周宝春从卖出到买入，宅基地从42平方米到139平方米，超过了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定的省、自治区、直辖市规定的标准。二、周宝春原审中提供的周林均的情况说明，因周林均1998年为周宝春卖房，2001年任村支书主持周宝春买房事宜，与周宝春有利害关系，故该证据不足采信；杭州市规划和自然资源局萧山分局原审中提交的周爱爱的证明所提及的周宝春卖房的时间错误，其真实性不足。三、萧土处字[2018]第281号行政处罚决定适用萧政办[2005]105号文件第九条第二款错误。上诉人于2017年9月就开始针对案涉事宜进行实名举报。《浙江省土地监察条例》第二十六条第一款规定“土地管理部门对土地违法案件，应自立案之日起三十日内作出处理决定。重大、复杂的案件，经立案机关的主管领导批准，可适当延长期限。”案涉行政处罚案件从2月27日立案至4月24日作出处罚决定，已超过30日，杭州市规划和自然资源局萧山分局也未告知上诉人延期事宜，因此，被诉原行政行为程序违法。为此，请求撤销原审判决；改判支持上诉人原审的诉讼请求。 被上诉人杭州市规划和自然资源局萧山分局、杭州市萧山区人民政府、周宝春在二审中未提出新的答辩意见。 经审查，原审判决对证据的采信无误。根据予以采信的证据，本院确认原审认定的主要案件事实，但原审另查明“周宝春户系杭州市萧山区蜀山街道章潘桥村民”一节存在歧义，本院纠正为：周宝春原为杭州萧山蜀山章潘桥村民，1980年前后，周宝春参军复员，被安排钱江农场工作，成为非农人口。 本院认为，关于被诉行政处罚行为，上诉人周关吾对其责令周宝春退还非法占用的蜀山街道章潘桥集体土地140平方米；没收在非法占用的土地上新建的452平方米建筑物和其他设施；按非法占地面积每平方米30元的标准，处罚人民币4200元的处罚未明确提出异议，只是认为，周宝春未进行翻建的建筑面积58平方米的房屋所占用102平方米土地的行为，也属于违法用地行为，也应作出类似的处罚，但萧山国土分局（现杭州市规划和自然资源局萧山分局）并未处罚违法。本院认为，上述未进行翻建的建筑面积58平方米的房屋所占用的102平方米土地，系在村委会的协调下，由周宝春交出其在该村原有房屋坐落的土地后置换取得，该交出的土地上的原有房屋则拆除用以改善相邻周水根、周岳庭两户的居住采光。上述事实证据确凿。因此，周宝春未进行翻建的建筑面积58平方米的房屋所占用的102平方米土地，不应认定为违法用地。萧山国土分局未将其作为违法行为予以处罚，并无不当。被诉原行政行为的合法性，原审中已予论述，本院予以认可。特别说明的是，被诉行政处罚行为自前一行政处罚行为被撤销的2018年6月4日起计算办理期限，2018年7月28日作出萧土处字[2018]第281号行政处罚决定，其间经过延长办案期限两个月，因此，被诉原行政行为的办理期限符合《浙江省土地监察条例》第二十六条第一款的规定。萧山区政府经复议维持该原行政行为亦属正确。 综上，被诉原行政行为和被诉行政复议行为认定事实已具备主要证据，适用法律正确，程序合法。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人周关吾负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 洵 审判员 唐莹祺 审判员 李希芝 二〇一九年十月二十九日 书记员 姚攀峰