河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行初310号原告商水县月牙泉水上乐园服务有限公司（以下简称月牙泉公司）；住所地：商水县魏集镇张庄村；统一社会信用代码：911411623MA458F5W7A。法定代表人宋磊，该公司总经理。委托代理人胡荣，北京市京师（太原）律师事务所律师，特别授权。被告商水县人民政府。法定代表人田林，职务县长。委托代理人孙华伟，商水县人民政府工作人员，特别授权。委托代理人刘新征，河南睿东律师事务所律师，特别授权。被告商水县魏集镇人民政府。法定代表人刘艳光，职务镇长。委托代理人王桂华，该镇政府工作人员，特别授权。委托代理人刘新征，河南睿东律师事务所律师，特别授权。原告月牙泉公司不服被告商水县人民政府、商水县魏集镇人民政府强制拆除行为，于2019年9月5日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月5日立案后，于2019年9月10日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月9日公开开庭审理了本案。原告月牙泉公司的法人宋磊及其委托代理人胡荣，被告商水县人民政府的委托代理人孙华伟、刘新征，被告商水县魏集镇人民政府的委托代理人王桂华、刘新征到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告月牙泉公司诉称，2019年3月28日夜间，被告联合执法将原告的月牙泉水上乐园场地房屋及设备设施强制拆除。原告依法投资350多万建设游泳馆，未超出规划与协议，从投资建设到开业运营从未收到过行政处罚告知或受到任何单位的违法告知书，原告开办游泳馆有合法手续。如果原告有违法行为，多部门办理相关证件的时候也不应当办理，现在被告莫名其妙强制拆除原告合法财产，没有任何说法和补偿。被告行为严重违法，主要表现在一、没有任何法律依据。原告在被告违法拆除后经询问得知，被告的强拆行为是根据中央督办大棚房问题开展的，但是原告的财产并不属于占用耕地的大棚房，不在整治拆除范围。二、被告强制拆除行为严重违反法定程序。其行为违反行政强制法规定的程序，且在夜间进行。即使原告违法，但被告强拆时连一个具体的行政处罚都没有，没有拆除通知。综上，请求依法确认两被告强制拆除原告房屋及设施的行政行为违法；本案诉讼费用由被告承担。被告商水县人民政府辩称，一、原告不具有本案诉讼主体资格，应依法驳回其起诉。案涉建筑系违法建筑，系原告法定代表人宋磊自案外人洪光明处承租，案外人洪光明违法占用魏集镇张庄行政村一组耕地违法建设，针对洪光明的非法占地行为,商水县自然资源局已于2014年12月8日作出商国土资罚字【2014】240号行政处罚决定书，且在法定期限内未申请复议，也未提起行政诉讼，处罚决定书现已生效。原告公司法定代表人宋磊租用该违法建筑后用于游泳馆的经营,非法占地进行违法建设的行为人并未发生改变，违法事实的造成仍然是洪光明非法占地违法建设所导致。因此,该处罚决定书关于违法建筑主体认定事实清楚,原告不具有本案诉讼主体资格，应依法驳回其起诉。二、商水县人民政府没有强制拆除案涉建筑,不是本案适格被告。针对涉案违法建筑，商水县自然资源局已经作出行政处罚决定书,在法定期限内未申请复议，也未提起行政诉讼,处罚决定书现已生效。后国家土地督查济南督察局认定案涉违法建筑属国家严令禁止的“大棚房”建设项目,涉案违法建筑由宋磊组织人员自行拆除,商水县人民政府并未强制拆除原告所说的建筑物，不应作为本案被告参加诉讼。三、案涉建筑属于违法建筑，事实清楚、证据充分。根据《土地管理法》第四十三条:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业。或者乡(镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”，以及《城乡规划法》第四十一条规定:“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地;确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后,由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续”。可见，在乡、村庄规划区内进行建设，无论是乡镇企业，还是临时建筑物,建筑单位或者个人均应当依法向乡、镇人民政府提出申请,由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。而本案所涉建筑占地类型为一般耕地，其用地不符合土地利用总体规划，规划部门也未向其核发乡村建设规划许可证，依法应当属于违法建筑，这是毋庸置疑的。综上，本案所涉建筑系违法建筑,由宋磊自行拆除，商水县人民政府未参与拆除案涉违法建筑，不应当作为本案被告。因此，应依法驳回对被告商水县人民政府的诉讼请求。被告商水县魏集镇人民政府辩称，一、原告不具有本案诉讼主体资格。案涉违法建筑系案外人洪光明2014年非法占用魏集镇张庄村一组耕地进行建设,用于饭店经营，针对洪光明的非法占地行为，商水县自然资源局已于2014年12月8日作出商国土资罚字【2014】240号行政处罚决定书，且在法定期限内未申请复议，也未提起行政诉讼,处罚决定书现已生效。原告公司法定代表人宋磊租用该违法建筑后用于游泳馆的经营，非法占地进行违法建设的行为人并未发生改变，违法事实的造成仍然是洪光明非法占地违法建设所导致。因此，该处罚决定书关于违法建筑主体认定事实清楚,原告不具有本案诉讼主体资格，应依法驳回其起诉。二、答辩人具有查处、拆除本辖区内违法建设的法定职责。根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。因此，被告具有查处、拆除违法建设的法定职责。三、案涉建筑属于违法建筑，事实清楚、证据充分。根据《土地管理法》第四十三条:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业。或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”,以及《城乡规划法》第四十一条规定:“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请,由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地;确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后,由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续”。可见，在乡、村庄规划区内进行建设，无论是乡镇企业，还是临时建筑物,建筑单位或者个人均应当依法向乡、镇人民政府提出申请,由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。而本案所涉建筑占地类型为一般耕地，其用地不符合土地利用总体规划，县级政府规划部门也未向其核发乡村建设规划许可证，依法应当属于违法建筑，这是毋庸置疑的。综上，本案所涉建筑系违法建筑，且由宋磊自行拆除,原告的诉请无事实及法律依据，应依法驳回其诉讼请求。经审理查明，2014年11月，案外人洪光明在商水县魏集镇张庄村一组即本案原告公司所使用的土地上进行钢架棚建设，商水县国土资源局以非法占地为由立案查处，2014年11月17日向洪光明送达了责令停止违法行为通知书，2014年11月20日向洪光明送达了土地行政处罚事先告知书。2014年12月8日商水县国土资源局作出商国土资罚字（2014）240号土地违法案件行政处罚决定书，决定责令退还非法占用的土地，限15日内拆除在非法占用土地上新建建筑物及其附属设施，恢复土地原状，处以共计3000元罚款。之后处罚机关没有申请法院强制执行，钢架棚也未拆除，非法占地行为不了了之。2017年10月3日，原告公司法人宋磊与案外人郭少兵签订租赁协议，租赁该地块及钢架棚。2018年3月宋磊投入资金进行改造装修，在钢架棚内建设了部分房屋和游泳池等相关洗浴、游泳的设施。2018年5月16日，宋磊以以上财产出资成立原告月牙泉公司，原告公司在此经营洗浴、餐饮、住宿、唱歌等服务。2019年1月4日商水县治理整顿违法违规用地指挥办公室向魏集镇党委、政府作出商土指整改（2019）001号《关于国家土地督察济南督察局发现“大棚房”问题期限整改的通知》，责令魏集镇党委、政府在2019年1月5日强整改到位，逾期完不成整改任务，给予责任追究。2019年3月8日该指挥部又再次对魏集镇党委、政府作出商土指整改（2019）035号《关于国家土地督察济南督察局下发疑似“大棚房”问题期限整改的通知》，责令魏集镇党委、政府在2019年3月20日强整改到位，逾期完不成整改任务，给予责任追究。2019年3月28日晚和2019年3月29日，商水县魏集镇人民政府会同商水县国土资源局对原告公司所使用的建筑物及设施进行强制拆除。拆除时没有对建筑物内的物品进行登记公正保存。原告月牙泉公司不服，遂提起本案诉讼。本院认为，一、关于原告是否具有诉讼主体资格问题。被强制拆拆除的建筑物和其他附属设施、设备系原告月牙泉公司正在使用的财产，系公司法人宋磊成立公司所投入的公司资产，原告公司对于强制拆除上述建筑物等财产的行为具有法律上的利害关系，可以作为本案原告提起行政诉讼。即使是违法建筑的投资建造者、租赁人或者实际使用者，也与强拆行为具有法律上的利害关系，因为强拆违法建筑必然会涉及相关权利人的程序权利甚至一定的合法的财产权益，诸如强拆过程中损毁的屋内物品以及建筑材料等合法财产。二、关于本案适格被告问题。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，被告商水县人民政府成立的临时机构商水县治理整顿违法违规用地指挥办公室曾经两次向商水县魏集镇人民政府作出通知，责令魏集镇党委、政府将“大棚房”问题限期整改到位，逾期完不成整改任务，给予责任追究。被告称拆除原告建筑物的理由和根据是商水县国土资源局作出的非法占地的行政处罚决定书，而对于因违反《中华人民共和国土地管理法》规定的非法占地行为作出的处罚，行政机关没有强制执行权，必须申请人民法院强制执行，故商水县魏集镇并没有强制拆除原告公司建筑物的权力。且在实际拆除时，商水县国土资源局也派人进行了参与。综合以上情况，上述商水县人民政府的责令行为应当认定为委托行为，故可以认定本案被诉强拆行为是在商水县人民政府的委托下，由商水县魏集镇人民政府及商水县国土资源局具体参与实施的行为，所以商水县人民政府是本案适格被告，商水县魏集镇人民政府实施行为的法律后果应由商水县人民政府承担。三、关于强制拆除行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”依据上述规定，对于违反土地管理法的建筑物和其他设施，县级人民政府不具有强制拆除的权利，被告淮阳县人民政府授权委托相关单位对原告公司建筑物及附属设施进行拆除的属于超越职权。拆除时没有依法进行物品登记保存，拆除行为在夜间进行，属于程序违法。被告称部分设施是由原告自行拆除的说法，由于没有提供证据支持，本院不予采信。综上，被诉强拆行为超越职权且程序违法，因该拆除行为系事实行为无可撤销内容，故应确认该强拆行为违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告商水县人民政府强制拆除原告月牙泉公司建筑物及附属设施的行为违法。案件受理费50元，由被告商水县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇一九年十月三十日书记员  朱展鹏