中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申8136号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区南宁市邕宁区新江镇华联村那六坡第4村民小组。 诉讼代表人黄华祝。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区南宁市邕宁区新江镇华联村那六坡第5村民小组。 诉讼代表人黄荣子。 上述两再审申请人共同委托代理人李晖、梁宇国。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区南宁市邕宁区人民政府。 法定代表人许强初。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区南宁市人民政府。 法定代表人周红波。 委托代理人李世佑。 一审原告、二审上诉人广西壮族自治区南宁市邕宁区新江镇华联村全新坡第18村民小组。 诉讼代表人黄传健。 委托代理人莫滨华。 再审申请人广西壮族自治区南宁市邕宁区新江镇华联村那六坡第4村民小组、南宁市邕宁区新江镇华联村那六坡第5村民小组（以下简称那六坡4、5组）因诉被申请人广西壮族自治区南宁市邕宁区人民政府（以下简称邕宁区政府）、南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）及一审原告、二审上诉人广西壮族自治区南宁市邕宁区新江镇华联村全新坡第18村民小组（以下简称全新坡18组）土地、山林确权行政裁决及行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2018年9月30日作出的（2017）桂行终1491号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年7月10日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 那六坡4、5组与全新坡18组争议的坛诗田垌、麓笼巫田垌、仲国山（又名笼巫山）东面、那迫山（又名垒迫山、老虎岭）东面及西南面的水田、山地，位于原××之一地形图的新江Ｆ-49-49-6-6-4图幅上，面积103.28亩，四至范围与邕府行处字（2015）8号《关于邕宁区新江镇华联村全新坡第18村民小组与那六坡第4、5村民小组为坛诗田垌、麓笼巫田垌、仲国山东面、那迫山东面及西南面土地权属纠纷的处理决定》（以下简称8号处理决定）附图所示一致。全新坡18组与那六坡4、5组在三个历史时期分属不同的集体经济组织管辖。全新坡18组土改时属于那朴农会管辖，合作化时期属那了高级社管辖，四固定时期属那了大队管辖。1971年，因修建英雄水库淹没大部分水田，全新坡18组生活困难，经政府决定搬迁，从那了大队移民搬迁至华联大队，搬迁至华联大队后称为全新坡生产队。那六坡4、5组土改时属那六农会管辖，高级社时属华联高级社管辖，1958年华联高级社撤销后，成立那花、那威、团达三个大队，那六坡4、5组属团达大队管辖。1962年，那花、那威、团达三个大队合并成立华联大队，那六坡4、5组并入华联大队，称为华联大队那六坡第4生产队。1979年，那六坡第4生产队分为那六坡4、5队，即本案的那六坡4、5组。 争议范围内的水田及山地现均为全新坡18组经营管理。仲国山东面争议地以外至山顶分水的山地是那六坡4、5组管理，山地以水流为界、西面属那桃坡管理；仲国山东面除争议地以外的北面和南面山地属那六坡4、5组管理，仲国山东面争议地山脚与现争议的坛诗田垌、麓笼巫田垌相连。那迫山东面及西南面争议地山脚与现争议的坛诗田垌、麓笼巫田垌相连，那迫山除争议部分外，其余山地属那六坡4、5组管理。争议的坛诗田垌与麓笼巫田垌相连，位于仲国山与那迫山山脚下。 争议的坛诗田垌、麓笼巫田垌在土改时属于那六坡和那花坡农户的田地，两个坡农户的田地互有插花。高级社时，坛诗田垌、麓笼巫田垌划分给那花坡原第10生产队（现那花坡第14村民小组）。1958年，英雄水库建成后，水库排洪流经坛诗田垌、麓笼巫田垌，将田垌冲毁，无法耕种，国家已减免公粮作报废处理。四固定时，所报废的田垌也没有划入生产队的面积范围。自此，报废的坛诗田垌和麓笼巫田垌杂草丛生，荒芜十余年无人管理。争议的仲国山东面山脚和那迫山东面、西南面在土改、合作化、四固定时期分别属那花坡和那六坡4、5组。1965年，那六坡4、5组与那花坡因土地权属界线发生争议，原邕宁县人民法院进行调解并作出民事调解书，调解书内容为：那花坡第十二队在三包四固定时已落实田四十八块，面积21.976亩，是属于那花第十二队所有，其余田畲按四固定时落实给那六第四队所有；那六第四队之耕作区内有那花第十二队集体或社员个人开荒之畲，田都要退还给第四队。1998年4月24日，新江乡人民政府作出的《关于华联村那花十四队与那六坡第四、五队土地纠纷结案报告》确认原划拨土地界线为：从那六坡过河石桥小路直到坛诗田垌的一块三十担禾的大田止，以小路为界，左边的田（除畲地、河边竹林仍属那六坡管理外）属那花大队管理；右边的田地属那六坡管理。现争议的仲国山东面被原邕宁县人民法院1965年划在那六坡4、5组界线范围内。 1971年，在全新坡18组移民搬迁至华联大队后，原邕宁县新江公社协调从受英雄水库灌溉受益的团阳大队和华联大队分别抽调30亩田地给全新坡18组，华联大队按公社要求调足了30亩，但团阳大队仅调给9.1亩。为此，新江公社批准全新坡18组在已丢荒多年的坛诗田垌、麓笼巫田垌重新开荒造田。从上世纪七十年代开始，全新坡18组在上述田垌重新开荒造田经营管理，并自实行土地承包责任制后，逐渐沿着仲国山东面和那迫山东面、西南面山脚往上开荒，形成现在的经营状况。自1972年至1995年，全新坡18组在上述山岭开荒并经营管理，无人提出异议。落实土地承包责任制后，全新坡18组还取得包括争议地的《土地承包使用证》《邕宁县农业承包合同书》。1993年，原邕宁县新江乡那六村经济合作社作为发包方，与罗远宁签订《承包土地合同书》，将包括争议地在内的土地发包给罗远宁经营，但罗远宁称山脚下的田垌有的是农民自己经营，并不承包给他。1996年，那六坡4、5组向全新坡18组提出权属争议。1997年春，那六坡4、5组再次提出要收回争议土地。经华联村人民调解委员会解决无果后，那六坡4、5组派人抢种部分争议地，并于同年下半年，将包括争议地在内的田地、山地，发包给南宁荣德立食品有限公司（以下简称荣德立公司）。但该公司的原负责人王万山称，所有山下水田的部分不列入他们经营使用范围，仍由原村民经营管理。全新坡18组向新江乡人民政府提出调解申请。1998年4月28日，新江乡人民政府作出《关于华联村全新生产队与那六坡第4、5队土地纠纷结案报告》，认为全新生产队对坛诗田垌可享有使用权，对麓笼巫田垌的梯田应为全新队所有。对垒迫山的东、南面和仲国山应为那六坡第四、五队所有。告知双方可以向原邕宁县人民政府申请处理，在县政府未作出处理决定之前，双方均应维持现管理状态，不得再扩大开荒。 2014年4月8日，全新坡18组向邕宁区政府提交《山林土地权属处理申请书》。2014年4月17日，那六坡4、5组向邕宁区政府提交《关于请求土地权属争议行政确权的申请书》。双方均要求将争议地全部确权归其所有。2015年11月2日，邕宁区政府作出8号处理决定，主要内容：争议的坛诗田垌、麓笼巫田垌在1958年被洪水冲毁后丢荒，政府已批准减免公粮，三包四固定时亦未分配给任何村坡生产队。1971年全新坡18组搬迁至现址后，政府批准其在上述两田垌开荒造田，无人提出异议。1965年原邕宁县人民法院在解决土地权属界线争议时，将争议的仲国山东面划在那六坡4、5组范围内。仲国山东面除争议部分是全新坡18组开荒经营外，其余都属那六坡4、5组管理，而那迫山除争议部分外，整座山都属那六坡4、5组管理。全新坡18组开荒经营仲国山东面和那迫山东面、西南面，主要是在农村实行承包责任制后逐渐形成。邕宁区政府本着尊重历史，照顾现实，从有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十五条第二款、第十六条第二款、第三十条第一款第二项的规定，对双方争议的土地作出以下处理决定：一、坛诗田垌、麓笼巫田垌争议地面积52.15亩归全新坡18组集体所有；二、仲国山东面、那迫山东面、西南面争议地面积51.13亩归那六坡4、5组集体所有。那六坡4、5组、全新坡18组均不服，申请行政复议。2016年2月2日，南宁市政府作出南府复议（2015）347号复议决定（以下简称347号复议决定），维持8号处理决定。那六坡4、5组和全新坡18组均不服，提起本案行政诉讼。那六坡4、5组请求撤销8号处理决定第一项，维持第二项，判决邕宁区政府重新作出处理决定。全新坡18组请求撤销8号处理决定第二项和347号复议决定，判决重新作出处理决定或复议决定。 南宁市中级人民法院（2016）桂01行初70号行政判决认为，全新坡18组从1971年那了大队搬迁至华联大队后，在争议的坛诗田垌、麓笼巫田垌重新开荒造田经营管理至今。争议的仲国山东面在原邕宁县人民法院于1965年解决土地权属争议时即划在那六坡4、5组范围内，且仲国山东面除现争议部分是全新坡18组开荒经营外，其余都是那六坡4、5组管理。那迫山除争议部分外，整座山均属那六坡4、5组管理。全新坡18组开荒经营仲国山东面山脚、那迫山东面及西南面，主要是实行农村承包责任制后逐渐形成。邕宁区政府根据上述事实及双方管业情况作出8号处理决定，将争议地分别确权给全新坡18组和那六坡4、5组，事实清楚，程序合法，适用法律正确。347号复议决定予以维持，亦无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回那六坡4、5组和全新坡18组的诉讼请求。那六坡4、5组和全新坡18组均不服，提起上诉。 广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1491号行政判决认为，争议双方提供的证据均不足以证实各自对争议地拥有全部权属。争议的坛诗田垌、麓笼巫田垌丢荒后作为无主地，当时政府准许全新坡18组开荒造田，属于合法占有行为，且在实行农业承包责任制时，全新坡村民取得《土地承包使用证》《邕宁县农业承包合同书》。根据历史沿革以及现实经营状况，上述两田垌权属清晰。争议的仲国山东面、那迫山东面及西南面土地，在全新坡组未搬来之前，属于那六坡组，并不是无主的荒山。全新坡组在上述土地有多年的开荒种植行为，但那六坡一直对全新坡组的开荒种植行为提出异议，故全新坡组的开荒行为不具有合法性。邕宁区政府依据查明的事实及证据，尊重历史事实，兼顾各方现实利益，将争议土地分别确权给全新坡18组和那六坡4、5组，事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，程序合法；347号复议决定维持邕宁区政府的处理决定正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持原判。 那六坡4、5组申请再审称：1.原邕宁县人民法院于1965年6月1日作出的民事调解书，已将本案争议地明确给那六坡4、5组，而邕宁区政府在未查清事实的情况下，对争议地作出8号处理决定，违背一事不再理原则。2.争议地在土改、合作化、四固定时期就属于那六坡4、5组所有，那六坡4、5组成员在上世纪60-80年代曾在争议地上耕作，90年代又相继将包括争议地在内的山地发包给罗远宁、出租给荣德立公司，对争议地具有管业事实，争议地应属那六坡4、5组所有。请求撤销二审判决，依法再审本案。 南宁市政府答辩称：1.争议的坛诗田垌、麓笼巫田垌丢荒后没有分配给任何生产队，1971年政府准许全新坡18组开荒造田时，无人提出异议。2.原邕宁县人民法院1965年解决土地权属界线争议时，将仲国山东面划在那六坡4、5组范围内，且仲国山东面除现争议部分是全新坡18组开荒经营外，其余都属那六坡4、5组管理。那迫山除争议部分外，整座山都属那六坡4、5组管理。3.全新坡18组开荒经营仲国山东面、那迫山东面及西南面，主要是在实行农村承包责任制后逐渐形成。8号处理决定、347号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回那六坡4、5组的再审申请。 邕宁区政府、全新坡18组均未提交书面答辩意见。 本院经审查认为，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四、三十条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则；人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，若权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。本案中，争议双方提供的证据都不足以支持其各自对全部争议地拥有权属的主张。根据查明的事实，争议的坛诗田垌、麓笼巫田垌在1971年时尚是被河水冲毁而废弃多年的无主地，国家已减免公粮作报废处理。四固定时，上述两田垌也未划入任何生产队的面积范围。1971年，全新坡18组从那了大队搬迁至华联大队后，政府准许其在上述两田垌开荒造田，属于合法占有的行为，未侵犯到其他集体的合法权益。落实土地承包责任制后，全新坡18组还取得上述两田垌的《土地承包使用证》《邕宁县农业承包合同书》。至1996年那六坡4、5组就包括上述两田垌在内的争议地提出权属争议时，全新坡18组已在上述两田垌经营管理二十余年，且至今仍在对上述两田垌进行管业。因此，根据历史沿革及现实管业情况，上述两田垌应属全新坡18组所有。而争议的仲国山东面、那迫山东面及西南面却并非无主的荒地，根据对当地干部群众的调查，以及新江乡人民政府处理纠纷的报告，争议的仲国山东面和那迫山东面、西南面在土改、合作化、四固定时期分别属那花坡和那六坡4、5组。1965年，那六坡4、5组与那花坡因土地权属界线发生争议，原邕宁县人民法院作出民事调解书，划分土地权属界线。现争议的仲国山东面被划在那六坡4、5组界线范围内。自落实土地承包责任制后，全新坡18组逐渐沿着仲国山东面、那迫山东面及西南面山脚往上开荒，形成现在的经营状况。但那六坡4、5组已于1996年就包括上述山地在内的争议地向全新坡18组提出权属主张，要求其归还包括上述山地在内的争议地。此时，全新坡18组在上述山地经营管理尚不足20年。此外，那迫山除争议部分外，整座山均属那六坡4、5组管理，仲国山东面除争议地以外的北面和南面山地亦属那六坡4、5组管理。因此，根据历史沿革以及现实管业情况，上述山地应属那六坡4、5组所有。邕宁区政府本着尊重历史、照顾现实，从有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定原则，作出8号处理决定，认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。347号复议决定维持该处理决定正确。一、二审判决驳回两原告的诉讼请求，并无不当。 那六坡4、5组主张，原邕宁县人民法院于1965年6月1日作出的民事调解书已将本案争议地明确给那六坡4、5组，而邕宁区政府在未查清事实的情况下，对争议地作出8号处理决定，违背一事不再理原则。但是，原邕宁县人民法院所作调解书，仅载明：那花坡12队在三包四固定时已落实田四十块，面积21.976亩，属于那花坡12队所有，其余田畲按四固定时落实给那六第4队所有。“其余田畲”是否包括本案争议的两田垌没有明确，不能据此认为人民法院生效民事调解书已经对争议的两田垌进行确权。而依据原邕宁县人民法院调解书的内容，确认争议的仲国山东面属那六坡4、5组所有，亦不构成重复确权。那六坡4、5组的该项申请再审理由不能成立。 那六坡4、5组还主张，争议地在土改、合作化、四固定时期就属于那六坡4、5组所有，那六坡4、5组成员在上世纪60-80年代曾在争议地上耕作，90年代又相继将包括争议地在内的山地发包给罗远宁、出租给荣德立公司，对争议地具有管业事实，争议地应属那六坡4、5组所有。但是，根据本院查明的事实，1958年，水库排洪将争议的坛诗田垌、麓笼巫田垌冲毁，无法耕种，国家已减免公粮作报废处理。四固定时，上述两田垌也没有划入任何生产队的面积范围。那六坡4、5组主张争议的两田垌在土改、合作化、四固定时期属于其所有，缺少证据支持。而争议范围内的水田及山地，现均为全新坡18组经营管理，全新坡18组自1972起开始在争议的坛诗田垌、麓笼巫田垌开荒造田，并自实行土地承包责任制后，逐渐沿着仲国山东面和那迫山东面、西南面山脚往上开荒，形成现在的经营状况。那六坡4、5组主张其成员在上世纪60-80年代曾在争议地上耕作，并无证据证实。尽管那六坡4、5组在九十年代相继将包括争议地在内的山地发包给罗远宁、出租给荣德立公司，但罗远宁证明，山脚下的田垌有的是农民自己经营，并不承包给他；荣德立公司的原负责人王万山也明确，所有山下水田的部分不列入他们经营使用范围，仍由原村民经营管理。邕宁区政府根据查明的事实，将争议的两田垌确认给全新坡18组所有，并无不当。那六坡4、5组的该项申请再审理由，缺乏事实根据。 综上，那六坡4、5组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回广西壮族自治区南宁市邕宁区新江镇华联村那六坡第4村民小组、广西壮族自治区南宁市邕宁区新江镇华联村那六坡第5村民小组的再审申请。 审判长  郭修江 审判员  田心则 审判员  寇秉辉 二〇一九年十月三十一日 法官助理张巧云 书记员蓝玉喜 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.确定土地所有权与使用权的若干规定 第二十一条农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。 4.广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例 第四条调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。 第三十条人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理： （一）申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定； （二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。 权属纠纷当事人对处理决定不服的，可以依法申请行政复议。