浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙10行终241号 上诉人（原审原告）台州九龙房地产开发有限公司，住所地温岭市。 法定代表人李梅顺，董事长。 委托代理人王笛，上海诺维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温岭市建筑工程管理局，住所地温岭市横湖中路**。 法定代表人洪智军，局长。 应诉负责人潘海军，该局副局长。 委托代理人林鸣华，浙江明权律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）台州市住房和城乡建设局，住，住所地台州市市府大道**/div> 法定代表人王加潮，局长。 委托代理人陈容，该局工作人员。 委托代理人陈秀秀，该局工作人员。 上诉人台州九龙房地产开发有限公司（以下简称台州九龙公司）诉被上诉人温岭市建筑工程管理局（以下简称温岭建工局）、台州市住房和城乡建设局（以下简称台州市住建局）城建行政处罚及行政复议一案，不服台州市椒江区人民法院（2018）浙1002行初155号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2006年6月14日，原告公司在温岭市大溪荷兰花园工程建设中，未取得施工许可证即擅自指令进行施工。2006年7月31日，被告温岭建工局对原告公司作出温建工罚字[2006]6号行政处罚决定书，认定原告公司行为违反了《中华人民共和国建筑法》第七条第一款规定，根据《建筑法》第六十四条和《建设工程质量管理条例》第五十七条之规定，对原告处以立即改正，补办手续；处罚款20000元。原告未提出异议并缴纳罚款完毕。2013年10月10日，温岭市人民法院作出（2013）台温刑初字第2号判决书，对被告温岭建工局原法定代表人黄诚土构成滥用职权的事实认定中有其在审批涉案工程项目，原告未取得施工许可证擅自施工的行政处罚案件时，明知应依据《建设工程质量管理条例》第五十七条、第七十三条和《建筑工程施工许可管理办法》第十条、第十三条之规定，对原告公司处以工程合同价款百分之一以上百分之二以下罚款，但黄诚土不按照工程的合同价款对建设单位进行处罚导致少罚款。2014年1月6日，台州市中级人民法院（2013）浙台刑二终字第415号刑事裁定书对上述事实也予以了认定，并认定“工程合同价款是指整个建设工程的合同价款，而非肢解后的单位工程或部分工程的合同价款”。2014年3月19日，温岭市人民检察院向被告发出检察建议书，建议被告对温建工罚字[2006]6号行政处罚决定予以改正。被告于2017年12月26日撤销了原温建工罚字[2006]6号行政处罚决定。2018年10月9日被告作出温建工撤许字[2018]1号撤销行政许可决定书，以在原告提供文件不齐全情况下被告单位即违反法定程序作出行政许可为由，撤销了落款时间为2006年5月31日的建筑工程施工许可证，并于2018年11月8日作出温建工罚字[2018]61号行政处罚决定，对原告处施工合同价款的1%即230273元的罚款。原告对该处罚向被告台州市住建局申请行政复议，被告台州市住建局于2018年12月13日作出台集行复[2018]60号行政复议决定书，维持温岭建工局作出的处罚决定。原告不服，向该院提起行政诉讼。另，本案审理期间，原告就被告温岭建工局的撤销行政许可行为向温岭市人民法院提起诉讼。2019年7月12日，被告确认发放许可证时间为2006年9月底的同时，撤销了温建工撤许字[2018]1号撤销行政许可决定书。2019年7月25日，原告撤回对该案的起诉，温岭市人民法院于同日作出准予撤诉裁定书。 原审法院认为，被告在撤销《撤销行政许可决定书》的同时对涉案施工许可证的发放时间进行了更正，对此原告未提出异议并撤回了对撤销行政许可行为的起诉，结合原告申请许可的时间、建筑工程质量安全监督书签发时间，原告未取得施工许可证即擅自施工的事实清楚。对原告违法行为处罚的法律适用方面，《建设工程质量管理条例》第五十七条是对《中华人民共和国建筑法》第六十四条罚款幅度的补充性规定，被告适用《建设工程质量管理条例》第五十七条对原告作出处罚并无不当。在对该条文中“工程合同价款”的理解上，（2013）浙台刑二终字第415号刑事裁定书已经查证被告温岭建工局原法定代表人黄诚土明知“工程合同价款”指整个建设工程的合同价款而滥用职权按桩基合同价款计算罚款，并明确了“工程合同价款”的含义，该裁判为生效裁判，本案裁判可以对该裁定认定的与本案相关联的事实直接予以采信。该生效裁判对“工程合同价款”的解释也符合建设部《关于适用第58条有关问题的复函》、《建筑工程施工质量验收统一标准》对“建设工程”、“单位工程”的解释。在行政处罚程序上，被告温岭建工局已撤销原行政处罚决定，重作前履行了告知义务，原告也进行了陈述、申辩及听证，其处罚程序合法。原告认为被告温岭建工局的处罚违反了一事不再罚原则，该院认为，由于原行政处罚决定在认定工程合同价款上存在错误，被告温岭建工局在撤销原行政处罚决定后重新作出处罚，不违反一事不再罚的禁止性规定，符合有错必纠的法律精神。被告台州市住建局接受原告的复议申请，在复议期限内作出行政复议决定，程序合法，适用法律并无不当，故原告要求撤销行政处罚决定和行政复议决定该院无法支持。综上，原告请求判令撤销温建工罚字[2018]61号行政处罚决定和被告台州市住建局作出的台集行复[2018]60号行政复议决定无事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告台州九龙房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费25元，由原告台州九龙房地产开发有限公司负担。 上诉人台州九龙公司上诉称：一、涉案工程施工许可证合法有效，新处罚决定的依据存在瑕疵。被上诉人温岭建工局此前作出温建工撤许字[2018]1号《撤销行政许可决定书》，撤销了涉案工程施工许可证。经上诉人起诉后，温岭建工局又主动撤销了上述《撤销行政许可决定书》。因上诉人的诉讼目的已达到，才申请撤回起诉。撤销《撤销行政许可决定书》这一行为并不能作为对原发放许可证的更正，而上诉人对撤销《撤销行政许可决定书》这一结果的无异议并不等同于对更正时间无异议。因此，上诉人已取得施工许可证，该许可证仍合法有效且发证日期又早于处罚日期，被上诉人进行重新处罚缺乏证据支持。二、“行政重罚”程序违法，撤销原处罚无法律依据。一审判决认定原处罚是因纠错而撤销，但上诉人并无过错，行政执法人员的“错误”不应由无辜相对人承担。关于可以纠正的行政处罚行为，《行政处罚法》第五十五条有明确规定。新旧处罚的唯一区别是处罚基数从桩基工程价款变为总合同价款。本案争议的“工程合同价款”是行政处罚的基数，属于事实及法律理解问题，不属于可以纠正的任何一种情形。被上诉人这种多年后对无辜行政相对人加重处罚的行为，严重违反行政法禁止不利变更的原则。综上，请求撤销一审判决，改判撤销被诉行政处罚决定及行政复议决定。 被上诉人温岭建工局辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。本案因上诉人认为涉案行政许可证合法有效，并在温岭法院提起诉讼，请求撤销温建工撤许字[2018]1号《撤销行政许可决定书》。根据上诉人员工蒋云贵及被上诉人办证工作人员询问及调查笔录，结合申请施工许可证须提交的申请书落款时间及规划许可证、建筑工程质量安全监督书签发时间，完全能证明原施工许可证的落款时间有误，上诉人在行桩基施工时未取得施工许可证的事实。二、温建工罚字[2018]61号《建筑违法案件行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确。建设部《关于适用第58条有关问题的复函》己明确，单位工程是指具备独立施工条件并能形成独立使用功能的建筑物或者构筑物。因此，桩基工程并不能构成单位工程。被上诉人按照上诉人与施工方签订的建筑工程施工合同上的合同价款确定罚款基数符合法律规定。三、被上诉人撤销原处罚决定具有事实和法律依据。被上诉人的原处罚决定确有错误，其责任人己被以滥用职权罪追究刑事责任。本着有错必纠的法律精神，被上诉人对原处罚决定予以撤销符合相关法律规定，彰显了法律的公正和政府法治的进步，进一步体现了政府公信力。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人台州市住建局辩称：2018年11月28日，被上诉人收到上诉人的行政复议申请，后依照法定程序进行审理。被上诉人经审理认为，温岭建工局作出的行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，故被上诉人于2018年12月13日依法作出维持行政处罚决定的行政复议决定，并送达当事人。被诉行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条等规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审理，对原审法院查明的事实本院予以确认。 本院认为，根据《建设工程质量管理条例》第五十七条之规定，违反本条例规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款。本案中，被上诉人温岭建工局在撤销温建工撤许字[2018]1号《撤销行政许可决定书》的同时对涉案建筑工程施工许可证的发证时间进行了更正，同时结合上诉人申请施工许可的时间、涉案建设工程规划许可证及建筑工程质量安全监督书的签发时间等，足以认定上诉人未取得施工许可证即擅自开工打桩的事实。关于各方当事人争议的“工程合同价款”如何界定，即“工程”指整个建筑工程还是指桩基工程。建设部在《关于适用〈建设工程质量管理条例〉第58条有关问题的复函》中明确，《建设工程质量管理条例》中的建设工程在房屋建筑中一般是指单位工程。另根据建设部发布的《建筑工程施工质量验收统一标准》，具备独立施工条件并能形成独立使用功能的建筑物及构筑物为一个单位工程。本院认为，人民法院在适用法律时需对法律规范进行解释，涉及专业术语时相关行政解释适当的，应予尊重。建设部关于“建设工程”的解释及单位工程的定义适当，本院予以采纳。本案中的桩基工程并不能构成一个单位工程，被上诉人温岭建工局按施工合同确定工程合同价款为23027369元，并以此作为处罚基数，符合上述法规的规定。被上诉人温岭建工局在发现原处罚决定存在错误后自行纠错，并不违反禁止不利变更原则。被上诉人台州市住建局作出的被诉复议决定，认定事实及适用法律正确，程序亦无不当。综上，被上诉人温岭建工局作出的温建工罚字［2018]61号《建筑违法案件行政处罚决定书》及台州市住建局台集行复[2018]60号《行政复议决定书》实体处理正确，程序合法，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人台州九龙房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  谢继红 审 判 员  张 燕 二〇一九年十月三十一日 法官助理张方杰 代书记员  马平波 -2- -9-