湖北省恩施市人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂2801行初68号原告恩施市花石板沥青搅拌站，住所地：恩施市龙凤镇大转拐村川心店组，统一社会信用代码91422801MA48BKKR48。投资人王林兵，男，生于1971年2月19日，汉族，住恩施市，委托代理人（特别授权）邓霖、谭文，湖北铄观律师事务所律师、实习律师。被告恩施土家族苗族自治州生态环境局恩施市分局，住所地：恩施市金桂大道**市民之家**。统一社会信用代码11422800MB1635382N。法定代表人滕松柏，恩施市分局局长。出庭负责人邓学忠，恩施市分局副局长。委托代理人（特别授权）刘源，恩施市分局法制科科长。委托代理人（特别授权）覃道鹏，湖北雄视律师事务所律师。第三人王林兵，男，生于1971年2月19日，汉族，住恩施市，原告恩施市花石板沥青搅拌站诉被告恩施土家族苗族自治州生态环境局恩施市分局（以下简称州生态环境局恩施市分局）不服行政处罚决定一案，本院于2019年5月10立案受理后，依法通知与案件处理结果有利害关系的王林兵作为第三人参加诉讼，并组成由审判员刘彬彬担任审判长，审判员李磊和人民陪审员贺全银参加的合议庭，适用普通程序于2019年6月18日公开开庭进行了审理，原告委托代理人邓霖、谭文，被告州生态环境局恩施市分局副局长邓学忠及其委托代理人刘源、覃道鹏,第三人王林兵到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告恩施市花石板沥青搅拌站诉称，2018年6月21日，被告作出“恩市环罚[2018]40号”行政处罚决定书，对原告处罚款20万元，王林兵处罚款5万元。原告于2018年8月7日向恩施土家族苗族自治州环境保护局申请复议，2018年10月12日，该局作出“恩州环复决字[2018]1号”行政复议决定书，撤销了“恩市环罚[2018]40号”《行政处罚决定书》，责令被告重新作出具体行政行为。2018年11月16日，恩施市环境保护局作出“恩市环罚[2018]63号”《行政处罚决定书》，该决定书不仅程序违法，且处罚明显不当。第一，被告程序违法。行政机关在履行职责过程中必须遵守法定程序，且必须采用法定的方式，被告在调查取证时虽然有两个执法人员在场，但没有穿戴制服，而穿戴制服是必须的且是有明确规定的，被告工作人员是着便装且与原告是以商量的办法进行调解，明显违反了法定程序。第二，被告必须正确行驶自由裁量权。行政主体应当选择对相对人损害最小、成本最低的方式实现行政目的，不能违反比例原则，在进行处罚时须遵守信赖保护原则，而被告在作出处罚时完全采用上限进行处罚，其处罚决定明显不当。第三，被告的处罚依据明显不当。行政处罚法第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。被告没有给原告改正的机会，也没有告知原告进行整改。原告是在取得被告作出的“恩环建评[2016]147号”批复后才开始新建，在被告处罚前完全撤除了所有建设设备，且恢复了植被。综上所述，被告的行为不仅程序违法，且严重损害原告的合法权益，请求依法撤销被告于2018年11月16日作出的“恩市环罚[2018]63号”《行政处罚决定书》，并由被告承担本案诉讼费用。案件审理过程中，因该行政处罚决定是对恩施市花石板沥青搅拌站及其投资人王林兵分别予以的行政处罚，而本案仅有恩施市花石板沥青搅拌站作为原告提起诉讼，经本院释明，原告表示本案仅对《行政处罚决定书》中对恩施市花石板沥青搅拌站处罚款20万元的内容予以审理。为支持其诉讼请求，原告向本院提交了“恩市环罚[2018]63号”《行政处罚决定书》、“恩州环复决字[2018]1号”《行政复议决定书》各一份。证明原告向恩施州环境保护局申请行政复议后，该局撤销被告作出的原处罚决定，之后，被告没有依照法定程序再调查、再核对、再讨论，而是直接作出了新的处罚决定，事实不清，且程序严重违法。被告对证据的真实性没有异议，但对证明目的有异议。第三人对证据无异议。被告州生态环境局恩施市分局辩称，一、恩施市花石板沥青搅拌站需要配套建设的环境保护设施未经验收擅自投入生产（使用）的违法事实清楚、证据确凿。被告监察人员于2018年5月2日对恩施市花石板沥青搅拌站进行现场检查，发现该站存在需要配套建设的环境保护设施未经验收擅自投入生产使用的环境违法行为，被告对该站投资人王林兵进行了调查询问，笔录清晰记载其供述的如下事实：原告身份、证照号码、通讯地址；办理环评及审批以及环评没有验收的事实；原告2016年12月上旬开始至2017年12月上旬有生产经营行为；没有规范设置隔油沉淀池；投资总额以及生产所需原辅料，王林兵在此笔录上签字捺印。被告于5月2日还制作了检查（勘察）笔录和现场照片，2018年5月3日、5月4日分别对恩施市龙凤镇大转拐村村委会副主任黄世万、王林兵以及恩施市龙凤镇花石板明明石料加工厂经营者黄廷菊进行了询问并制作笔录，都证实了原告在2017年、2018年有生产行为。王林兵于2018年5月3日向被告提供的环境影响评价报告表中P48表8-3规定该站应该建成隔油沉淀池5立方米，环评批复第二条第3点规定该站按照要求修建隔油沉淀池，第三条规定项目竣工后，建设单位必须按照规定程序向被告申请环保设施竣工验收。验收合格后，项目方可正式投入使用。二、被告作出处罚的具体行政行为合法。生态环境部没有颁布实施生态环境系统监察人员着装执法指南或者实施细则，我省也没有颁布实施类似指南或者实施细则。被告在对原告实施的处罚过程中，依法进行了立案、调查取证、责令改正违法行为、处罚（听证）告知并送达，接受并组织召开听证会，后经审批下达了《行政处罚决定书》，依法履行行政复议程序，按复议决定书要求重新作出了具体行政行为，程序合法。三、被告对原告处罚得当。恩施市花石板沥青搅拌站需要配套建设的环境保护设施未经验收擅自投入生产的行为违反《建设项目环境保护管理条例》（2017年7月16日）第十九条的规定，《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款，造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。违反本条例规定，建设单位未依法向社会公开环境保护设施验收报告的，由县级以上环境保护行政主管部门责令公开，处5万元以上20万元以下的罚款，并予以公告。”依据上述规定，对原告处罚款人民币20万元整，对原告投资人王林兵处罚款人民币5万元整属下限处罚，处罚得当。综上，恩施市花石板沥青搅拌站的违法行为客观存在，被告作出行政处罚的程序合法，处罚得当。因此，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告州生态环境局恩施市分局为支持其抗辩理由，向本院提交了作出该行政行为的下列证据：第一组证据：1、统一社会信用代码证书；2、负责人身份证明；3、负责人身份证复印件各一份。证明被告的身份情况及主体资格。原告及第三人对证据无异议。第二组证据：1、“恩市环罚[2018]63号”《行政处罚决定书》及送达回证；2、“恩市环罚告[2018]65号”《行政处罚事先告知书》及送达回证；3、“恩市环罚听告[2018]40号”《行政处罚听证告知书》及“恩州环复决字[2018]1号”《行政复议决定书》；4、“恩市环罚[2018]40号”《行政处罚决定书》及送达回证；5、“恩市环罚告[2018]31号”《行政处罚事先告知书》及送达回证；6、“恩市环罚听告[2018]20号”《行政处罚听证告知书》及送达回证；7、“恩市环责改[2018]42号”《责令改正违法行为决定书》及送达回证；8、“恩市环听字[2018]10号”《行政处罚听证通知书》及送达回证；9、恩施市环境监察大队《调查询问通知书》（恩市环询字[2018]4-2号）及送达回证。第三组证据：1、恩施市环境保护局立案审批表；2、恩施市环境保护局案件调查报告；3、恩施市环境保护局环境违法案件行政处罚审批单；4、行政处罚听证报告书；5、恩施市环境保护局行政处罚听证笔录；6、“恩市环听字[2018]10号”《行政处罚听证通知书》及送达回证；7、2018年5月30日、2018年11月15日的行政处罚会议记录各一份。以上两组证据证明原告违法事实清楚，被告处罚程序合法。对被告提交的第二组、第三组证据,原告认为，“恩市环责改[2018]42号”《责令改正违法行为决定书》的送达回证上收件人签名是王林兵，时间为2018年5月7日，该签名为补签，原告未收到该决定书；2018年5月30日的会议记录，参会人员只有11人，最后签名却有12人。听证会召开时间是2018年6月12日，也就是会议记录在前，听证会时间在后，但会议记录中已经把听证的内容都予以讨论了，故该会议记录是虚假的；2018年11月15日的会议记录没有在举证期限内举证，是否召开会议原告不清楚，参会人员是9人，实际签名只有7人，其中有柳惠炼、孙骥没有签名，而柳惠炼是直接办案人员；被告通知原告听证的时间为2018年6月8日，不符合法律规定的行政机关应当在听证的七日前通知当事人的规定。被告说明本案是省环保督查督办的案件，当时因人手不足，抽调柳惠炼科长为直接办案人员，案件办理后期柳惠炼被借调州生态环境局，案件由苏丹队长接替办理。柳惠炼参会了，可能没签字，孙骥参会签字了的。第三人的质证意见同原告的质证意见。第四组证据：1、恩施市环境保护局调查询问笔录（王林兵、黄世万、黄廷菊）；2、恩施市环境保护局现场检查（勘察）笔录；3、恩施市环境保护局污染源现场监察记录；4、现场生产影像资料。第五组证据：1、恩施市花石板沥青搅拌站营业执照及王林兵身份证复印件；2、“恩环建评[2016]128号”文件；3、“恩环建评[2016]147号”文件；4、道路材料购销合同；5、湖北增值税专用发票（№00365623）；6、国网恩施市供电公司龙凤供电所证明；7、王林兵承诺书；8、恩施市龙凤镇人民政府《关于补报3家“小散、乱、污”企业并依法采取关闭措施的请示》；9、住房租赁合同；10、砂石料购销合同。第六组证据：建设项目环境影响报告表封面及P48页复印件。以上三组证据证明原告违法事实清楚，被告处罚程序合法。对被告提交的第四组、第五组、第六组证据,原告认为，对黄万世、黄廷菊的调查询问笔录不能证实原告正在生产或者有违法行为发生；被告提供的现场照片显示整个厂区处于停厂状态；从电力部门出具的证明可以看出，于2018年5月7日对原告停电，无法生产。第三人认为被告后来到原告那里去时，搅拌站已经拆除得差不多了，没有生产。被告州生态环境局恩施市分局提供被诉行政行为所适用的规范性文件是：《建设项目环境保护管理条例》第19条及第23条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第49条、《中华人民共和国行政处罚法》第23条。第三人王林兵未向本院提交证据。本院认证，对被告提交的2018年5月30日的行政处罚会议记录，因其中记录有听证过程的相关内容，而此时听证会都尚未召开（注：听证会于2018年6月12日召开），故该证据不具有真实性。对被告在庭审时才提交的2018年11月15日的行政处罚会议记录，因该证据未在举证期限内提交，且行政处罚会议记录中到会人员9人，实际签名只有7人，存有瑕疵，故本院对以上两份行政处罚会议记录均不予采信。原、被告对其余证据的真实性无异议，本院予以采信。经审理查明，2018年5月2日，被告对恩施市花石板沥青搅拌站进行现场检查，发现该站存在需要配套建设的环境保护设施未经验收擅自投入生产使用的环境违法行为。2018年5月6日，被告作出“恩市环责改[2018]42号”《责令改正违法行为决定书》，责令原告立即改正违法行为。2018年5月11日，被告作出“恩市环罚告[2018]31号”《行政处罚事先告知书》和“恩市环罚听告[2018]20号”《行政处罚听证告知书》，告知恩施市花石板沥青搅拌站享有陈述、申辩和听证的权利。2018年6月5日，该站提出听证申请，被告于2018年6月12日组织召开听证会。2018年6月21日，被告作出“恩市环罚[2018]40号”《行政处罚决定书》，对恩施市花石板沥青搅拌站处罚款贰拾万元，对投资人王林兵处罚款伍万元，共计处罚款人民币贰拾伍万元整。原告不服该处罚决定，向州环境保护局申请行政复议，该局审查认为，原告没有通过环评验收手续即投入生产或使用的违法事实客观存在，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，恩施市花石板沥青搅拌站及投资人王林兵均应承担相应的法律责任，系不同的行政处罚相对人，被告作出《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》时，没有告知王林兵享有陈述、申辩和听证的权利，在作出《行政处罚决定书》时也未告知王林兵相应的权利救济途径，被告的行政行为程序违法，遂于2018年10月12日作出“恩州环复决字[2018]1号”《行政复议决定书》，撤销被告作出的“恩市环罚[2018]40号”《行政处罚决定书》，责令被告重新作出具体行政行为。2018年10月30日，被告作出“恩市环罚告[2018]65号”《行政处罚事先告知书》和“恩市环罚听告[2018]40号”《行政处罚听证告知书》，原告于2018年11月12日签收。2018年11月16日，被告作出“恩市环罚[2018]63号”《行政处罚决定书》，决定对原告处罚款人民币20万元，对单位投资人王林兵处罚款人民币5万元。期间，原告于2018年11月10日向龙凤镇人民政府作出承诺，按照中央省巡保督察交办问题整改处理意见，恩施市花石板沥青搅拌站需限期拆除，原告于2018年5月7日停电整顿后没有进行生产，已将生产厂房及附属设施进行拆除，对占用的矿山林地采取了复绿措施，对未拆除设备，承诺在2018年11月20日前全部拆除。2019年4月25日，恩施市环境保护局更名为恩施土家族苗族自治州生态环境局恩施市分局。2019年5月10日，原告具状提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。本院认为，被告作为环境保护主管部门，应对辖区范围内环境保护工作实施监督管理，对确有应受行政处罚的违法行为，应按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的法律程序，依法作出行政处罚决定。本案系复议机关州环境保护局责令被告重新作出具体行政行为的案件，按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条的规定，被告应在法律规定的期限内重新作出具体行政行为。本案被告在州环境保护局作出行政复议决定之后，作出《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》并送达原告，告知了行政处罚相对人恩施市花石板沥青搅拌站及王林兵陈述、申辩和听证的权利，因被告拟对原告给予较重的行政处罚，按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，行政机关的负责人应当集体讨论决定，形成统一意见，做好会议记录，并据此作出具体行政行为。在本案原告恩施市花石板沥青搅拌站不服被告州生态环境局恩施市分局行政处罚决定一案中，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供其作出行政处罚决定前经被告负责人集体讨论决定形成的行政处罚会议记录，以证实被告行政行为的合法性。本案被告虽然在庭审时提供了2018年11月15日的行政处罚会议记录，但超过了法律规定的举证期限，且无正当理由，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。因此，本院认定被告办案程序不合法，所作出的行政处罚决定应予撤销。因本案仅有恩施市花石板沥青搅拌站作为原告提起诉讼，本院仅对“恩市环罚[2018]63号”《行政处罚决定书》中恩施市花石板沥青搅拌站处罚款20万元的内容予以审理。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条（三）项，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，判决如下：撤销恩施市环境保护局于2018年11月16日作出的“恩市环罚[2018]63号”《行政处罚决定书》中“对恩施市花石板沥青搅拌站处罚款人民币贰拾万元整（小写：200000.00元）”的行政处罚。案件受理费50元，由被告恩施土家族苗族自治州生态环境局恩施市分局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费50元，款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，账号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后7日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审判长 刘    彬    彬审判员 李磊人民陪审员贺全银二〇一九年十月八日书记员 刘    九    江