广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤20行终679号上诉人（原审原告）：吴锦妹，女，1956年3月10日出生，汉族，住广东省中山市。委托代理人：邹葵阳、徐沙龙，广东品政律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道**，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：胡沧海，该局工作人员。委托代理人：郑静霞，广东保信律师事务所律师。原审第三人：中山市东升镇利生社区居民委员会，住所地广东省中山市东升镇兴业路**，组织机构代码73757441-2。法定代表人：冯华彬，主任。委托代理人：陈斌和、陈启贤，该委员会工作人员。上诉人吴锦妹因与被上诉人中山市自然资源局(以下简称市自然资源局)、原审第三人中山市东升镇利生社区居民委员会（以下简称东升利生居委会）国土行政处罚纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院(2019)粤2071行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：2018年5月，中山市自然资源局（原市国土资源局）接到群众举报发现位于中山市××镇XX区观栏二小组土名“XX”地段存在违法占地行为，遂于2018年5月25日向违法占地的当事人吴锦妹留置送达责令停止国土资源违法行为通知书及接受调查通知书，要求吴锦妹立即停止违法行为并接受调查。2018年5月31日，原市国土资源局对利生社区居委会的工作人员吴某、黄某进行调查询问。吴某和黄某在笔录中称，吴锦妹约于2008年开始在利生社区“XX”地块实施填土平整及建设作住宅使用，吴锦妹使用该地块没有办理相关用地审批手续，也未取得土地使用权证。2018年6月27日，原市国土资源局在利生社区居委会工作人员的见证下到现场进行勘测并制作现场勘测笔录以及绘制吴锦妹违法用地示意图，现场勘测笔录载明用地现状是建成砖混结构建筑物，用地面积为XX平方米。原市国土资源局核实吴锦妹在涉案土地建设砖混结构建筑物是未获依法批准，且经核对《中山市××镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，涉案151.6平方米土地中的130.4平方米土地属于农用地，另21.2平方米土地属于未利用地，在上述土地平整及建设不符合土地利用总体规划。2018年8月31日，原市国土资源局作出中土执法告字[2018]824号行政处罚告知书，告知吴锦妹其违法事实、拟将作出的行政处罚、法律依据以及享有陈述申辩和听证的权利。原市国土资源局于2018年9月3日前往吴锦妹的住所直接送达该处罚告知书，未果；又于2018年9月4日以吴锦妹的身份住址通过邮寄方式送达该处罚告知书，退回；后于2018年9月21日通过公告方式送达该处罚告知书。2018年12月4日，原市国土资源局作出中土执法决字[2018]824号行政处罚决定，认定吴锦妹未经依法批准，于2008年间始，占用位于中山市××镇XX区XX小组土名“XX”地段处的土地实施建设，建成砖混结构建筑物，作住宅项目用途，已构成非法占用土地，决定对其处罚如下：1.责令退还非法占用的151.6平方米土地；2.限期于15日内自行拆除在非法占用的不符合规划的130.4平方米土地上新建的建（构）筑物，恢复土地原状；3.对非法占用21.2平方米未利用地处以每平方米10元的罚款，计罚款212元；对非法占用130.4平方米耕地处以每平方米30元的罚款，计罚款3912元；以上两项共计罚款4124元。原市国土资源局于2018年12月10日将该行政处罚决定书送达吴锦妹。吴锦妹不服，诉至原审法院，请求：请求撤销中土执法决字[2018]824号行政处罚决定书并判令由市自然资源局承担本案诉讼费用。原审法院另查明，吴锦妹未履行涉案行政处罚决定中所确定的义务。庭审中，吴锦妹承认其并未领取涉案土地的权属证书，其在涉案土地上建设房屋亦未经审批，房屋建成后未领取产权证。原审法院认为，本院应根据全面审查的原则对原市国土资源局的行政处罚行为作合法性审查。第一，职权方面。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，原市国土资源局作为中山市人民政府的土地行政主管部门，在本行政区域内对非法占用土地的行为具有行政处罚职权。第二，事实认定、法律适用方面。本案中，利生社区居委会的询问笔录、现场勘测笔录、违法用地示意图、违法用地地块的地类证明、《中山市××镇土地利用总体规划（2010-2020年）》等证据足以证明吴锦妹实施了未经批准非法占用土地的行为，且吴锦妹亦承认其在涉案土地上建设房屋是未经审批，涉案土地并未领取权属证书。原市国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定，对吴锦妹作出涉案行政处罚决定，责令其退还非法占用的土地，限期自行拆除在非法占用的不符合规划土地上新建的建（构）筑物，恢复土地原状以及罚款，系在法定范围之内，法律适用正确，并无不当，本院予以支持。第三，程序方面。原市国土资源局对吴锦妹违法占用土地的行为立案调查，经查明事实后作出涉案行政处罚决定。原市国土资源局作出涉案行政处罚决定之前履行告知义务，作出涉案行政处罚决定之后将文书送达当事人，程序合法。综上，吴锦妹要求撤销中土执法决字[2018]824号行政处罚决定书的诉讼请求，没有事实依据和法律依据，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回吴锦妹的诉讼请求。案件受理费50元，由吴锦妹负担。上诉人吴锦妹不服上述判决，向本院提起上诉称：涉案土地属于历史遗留问题。涉案地块由我和我的家人使用几十年，期间并无任何机关和个人提出异议。我在使用该地块建房期间，市自然资源局并没有依法对我作出任何强制措施阻止，现我的房屋已经完工多年，市自然资源局对我作出涉案行政处罚将给我造成巨大的经济损失。综上，请求二审法院：1.依法撤销原审法院作出的（2019）粤2071行初38号行政判决；2.撤销市自然资源局作出的中土执法决字[2018]824号行政处罚决定；3.一审、二审诉讼费均由市自然资源局承担。被上诉人市自然资源局辩称：1.吴锦妹未经依法批准，在涉案土地建成砖混结构建筑物作住宅项目用途已构成非法占用土地；2.我局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，应当予以维持。综上，请二审法院依法驳回吴锦妹的诉讼请求，维持原判。本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案为不服国土行政处罚纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，原市国土资源局对本行政区域内的非法占用土地的行为具有行政处罚职权。本案中，根据现场勘查笔录、违法用地示意图、违法用地地块的地类证明、东升利生居委会等证据，相互印证证实吴锦妹在涉案地块未取得合法权属证书的情况下，私自在地块上建房作住宅项目用途，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”的规定，原市国土资源局认定吴锦妹存在未经批准，违法占用土地的违法行为正确，吴锦妹违法事实清楚。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”之规定，原市国土资源局针对吴锦妹违法占用土地的行为作出涉案行政处罚决定符合法律规定，原审法院判决驳回吴锦妹的诉讼请求，查明事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。综上所述，吴锦妹上诉理据不足，本院不予采纳，其上诉请求，本院依法予以驳回。原审判决认定事实清楚，处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴锦妹负担。本判决为终审判决。审判长  刘满星审判员  高 琳审判员  王 昕二〇一九年十月八日书记员  李海珠