南昌铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2019）赣71行终525号 上诉人（原审原告）江西食品机械厂，住所地江西省南昌市南昌经济技术开发区江西农业大学校内，社会信用代码91360100158323491W。 法定代表人于学忠，该厂厂长。 委托代理人邹琼，江西皆诚律师事务所律师，执业证号13601199810105311。 被上诉人（原审被告）南昌市自然资源局，住所地江西省南昌市红谷滩新区碟子湖大道**，社会信用证代码11360100014510837K。 法定代表人陶志，该局局长。 委托代理人陈建中，江西华昌律师事务所律师，执业证号13601199610714030。 被上诉人（原审被告）江西省自然资源厅，住所，住所地江西省南昌市西湖区团结路**信用证代码113600000145016828。 法定代表人张圣泽，该厅厅长。 委托代理人康挺，江西省自然资源厅工作人员 委托代理人张建文，北京大成（南昌）律师事务所律师，执业证号13601201410715382。 原审第三人江西江南制药有限公司，住所地，住所地江西省南昌市南昌经济技术开发区江西农业大学校内构代码73919663-8。 法定代表人辛国强，该公司董事长。 上诉人江西食品机械厂因其诉南昌市自然资源局（以下简称市自然资源局）、江西省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）国有土地使用权登记及行政复议一案，不服南昌铁路运输法院（2018）赣7101行初1141号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审认定，1997年4月14日，案涉土地办理了土地登记，证号为昌省属国用（1997）字第014号，土地使用权人为原告，土地坐落于南昌梅岭下江西农业大学校内，土地用途工业，面积42815.6平方米（即64.22亩）。2001年12月18日，原告、深圳市灵芝生物科技有限公司、中山市汇中实业公司、江西江南制药厂共同签订了《江西江南制药有限责任公司章程》，约定原告与江西江南制药厂以土地出资，各占出资比例17%、8%，深圳市灵芝生物科技有限公司、中山市汇中实业公司以生产设备出资，各占出资比例41.25%、33.75%。2002年6月21日，江西农业大学作出《关于江西江南制药厂与深圳灵芝生物科技有限公司等合作方案的批复》（赣农大发〔2002〕63号），同意原告以土地作价出资的方式与江西江南制药厂、深圳市灵芝生物科技有限公司、中山市汇中实业公司合作成立第三人江西江南制药有限公司。随后，第三人向南昌经济技术开发区管委会提交《土地登记申请书》。2002年9月2日，南昌经济技术开发区管理委员会批准土地登记申请。《土地登记申请书》申请理由为办理“变更登记”；土地管理机关审核意见写明“拟同意企业变更名称重新登记发证，划拨，面积42815.6平方米，工业用地，长期”；备注栏中写明“原证使用者名称为江西食品机械厂，证号为昌省属国用（1997）字第014号，现变更登记发证”。9月5日，南昌经济技术开发区管委会向第三人颁发了洪北土国用（2002）字第069号国有土地使用权证。 2018年5月3日，被告自然资源厅收到原告提交的《行政复议申请书》，对南昌市不动产登记局向第三人颁发的洪北土国用（2002）字第069号土地使用权证不服，申请行政复议。2018年9月26日，被告自然资源厅作出赣国土资复〔2018〕4号《行政复议决定书》，要求南昌市不动产登记局对洪北土国用（2002）字第069号依法进行处理。2018年9月28日，被告自然资源厅向第三人邮寄送达赣国土资复〔2018〕4号《行政复议决定书》被退回，因“原写地址不详”。2018年10月15日，被告自然资源厅在《新法制报》（2018年10月15日总第6082期今日16版）中对第三人公告送达《行政复议决定书》，要求第三人于公告发布之日起60日内前往江西省国土资源厅政策法规处（南昌市西湖区团结路66号）领取《行政复议决定书》，逾期不领，视为送达。原告不服，遂诉至法院，请求撤销省自然资源厅2018年9月26日作出的赣国土资复〔2018〕4号行政复议决定书的决定第二项，撤销市自然资源局2002年9月5日为第三人江西江南制药有限公司办理的洪北土国用（2002）字第069号土地使用权变更登记行政行为。 另查明，本案诉讼过程中，因机构改革，江西省国土资源厅变更为江西省自然资源厅。 一审认为，原告提起行政诉讼，应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条等相关规定。本案中，被告省自然资源厅作出行政复议决定后，于2018年10月15日依法向第三人公告送达，要求第三人于公告发布之日起60日内前往江西省国土资源厅政策法规处（南昌市西湖区团结路66号）领取《行政复议决定书》，逾期不领，视为送达。原告于2018年10月16日向该院提起行政诉讼，行政复议程序并未结束，原告提起诉讼不符合相关法律规定，原告应在行政复议程序届满后十五日内提起诉讼。综上，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项的规定，裁定驳回原告江西食品机械厂的起诉。 江西食品机械厂不服，提起上诉称：一审法院裁定书中“原告于2018年10月16日向本院提起行政诉讼，行政复议程序并未结束，原告提起诉讼不符合相关法律规定，原告应在行政复议程序届满后十五日内提起诉讼”的认为部分，与上诉人2018年10月10日提起本案行政诉讼事实不符，且与《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”规定相违背。 上诉人是2018年9月29日收到被上诉人省自然资源厅的《行政复议决定书》的，该决定书尾部明确“对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。”一审认为原告应在行政复议程序届满后十五日内提起诉讼明显与行政诉讼法相违背。如原告在收到行政复议决定书后60日以上才能提起行政诉讼，就远远超过了复议决定书及行政诉讼法规定的提起诉讼时间，上诉人的诉权将无法得到保障。另外，本案一审期间及裁定书下达前，被上诉人省自然资源厅对第三人公告送达的《行政复议决定书》已经届满，从我国为了减轻当事人的诉累及立法宗旨出发，人民法院也不宜驳回起诉。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令其继续审理本案。 被上诉人省自然资源厅答辩称：1．答辩人作出的《行政复议决定书》（赣国土资复〔2018〕4号）未生效；2．答辩人行政复议程序合法；3．答辩人作出《行政复议决定书》（赣国土资复〔2018〕4号）合法。综上，一审法院认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，恳请驳回上诉人的诉讼请求。 本院查明，本案诉讼过程中，因机构改革，南昌市国土资源局及南昌市不动产登记局已整合为南昌市自然资源局。 本院认为，目前，因国家、省尚未制定统一的行政程序法律法规规章，行政机关送达法律文书缺乏明确规定，可参照人民法院行政裁判文书有关送达规定。而又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条的相关规定，在行政诉讼法未有明确规定的情况下，可以参照适用民事诉讼的相关规定。 《最高人民法院关于适用的解释》第二百四十四条规定，“可以上诉的判决书、裁定书不能同时送达双方当事人的，上诉期从各自收到判决书、裁定书之日计算”。由此可见，对于拥有上诉权的裁判文书，上诉期间应根据当事人的送达情况分别计算。就本案而言，如在省自然资源厅向第三人公告送达《行政复议决定书》期间内的任何一天，第三人前来领取即可提前送达，即行政复议程序结束时间并不固定，且对于公告届满期间提前送达的情况，行政机关亦不存在通知其他当事人的程序。鉴于行政复议程序届满时间在公告送达时的不确定性，用其约束已收到《行政复议决定书》的当事人的起诉权利，显然不利于保护当事人的合法权利。因此，《行政复议决定书》中“对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼”的表述，类推适用《最高人民法院关于适用的解释》第二百四十四条，将“自接到本决定之日”理解为“自各自接到本决定之日”并无不妥。原审裁定认为行政诉讼起诉权应以行政复议程序届满为前提不当，本院予以指正。 被上诉人省自然资源厅在其作出的《行政复议决定书》（赣国土资复〔2018〕4号）中认为：洪北土国用（2002）字第069号土地登记以企业名称变更为由予以审批，属认定事实错误。同时，其登记主体不符合现行法律法规的相关规定，最终决定由南昌市不动产登记局对洪北土国用（2002）字第069号国有土地使用证依法进行处理。因此，被上诉人省自然资源厅的该项复议决定系责令原行政机关对案涉土地登记行为履行依法处理法定职责，不属于维持原行政行为情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。上诉人江西食品机械厂将市自然资源局和省自然资源厅作为共同被告予以起诉不当，而且，省自然资源厅所作复议决定，已明确洪北土国用（2002）字第069号土地登记行为认定事实错误，登记主体不适格，所作由“南昌市不动产登记局对洪北土国用（2002）字第069号国有土地使用证依法进行处理”，显然有要求该局履行纠错职责的应有之义。上诉人的诉讼请求实际上已在复议程序中得到支持，其再要求撤销该复议决定已无诉讼必要。如其认为南昌市不动产登记局（现南昌市自然资源局）未依法履行纠错职责，亦属复议决定执行问题，其应当根据《中华人民共和国行政复议法》第三十二条之规定寻求救济，直接向法院提起诉讼于法无据。 综上，原审裁定裁判理由虽有错误，但作出驳回起诉处理结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  谭 闻 审 判 员  郑红葛 审 判 员  刘 巍 二〇一九年十月二十三日 法官助理  熊 霓 书 记 员  刘世莹