云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云行终613号上诉人（一审原告）张正祥，男，白族，1948年7月10日生，住云南省昆明市西山区。委托代理人许思龙，云南恩龙律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人刁维清，云南恩龙律师事务所实习律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）昆明市西山区人民政府。住所地：云南省昆明市西山区秀苑路**。法定代表人陈瑞斌，区长。委托代理人颜益明，建纬（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。张正祥因诉昆明市西山区人民政府（以下简称区政府）土地行政管理其他行政行为一案，不服云南省昆明市中级人民法院于2019年6月6日作出的（2019）云01行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年8月15日受理其上诉后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。张正祥起诉称，1982年至1985年，其承包了富善二社滇池畔岛小咀子的40亩水田和荒滩。2016年12月，区政府在村民毫不知情的情况下，假借“草海及入湖河口清淤工程”，非法转让其承包土地和碧鸡街道办事处富善社区富善居民小组集体土地，用于招商引资开发建设“滇池西岸休闲度假区”等毁灭性污染、破坏滇池的房地产项目。为此，区政府非法与昆明滇池投资有限责任公司为委托方、以区政府为受托方，签订了《草海及入湖河口清淤工程项目土地一次性货币补偿和地上建（构）筑物及附着物拆迁补偿委托协议》，通过协议非法毁林占地、挖山填湖及强占、强拆、强毁农民土地、农业生产设施、公私财物和家园，大搞违法建设项目的耕地破坏活动。从2017年3月5日至2018年12月，区政府受雇于昆明滇池投资有限责任公司，非法剥夺其生产生活生存权。区政府的违法事实证据确凿，并有昆国土西执罚〔2018〕7号、8号《行政处罚决定书》为据，区政府的行为严重违反法律规定。请求：1.判令区政府按照昆明市国土资源局对区政府违法占地所作的昆国土西执罚〔2018〕7号《行政处罚决定书》认定的31.44亩土地面积，退还其承包经营的土地；2.判令区政府按照其承包经营土地和地上建(构）筑物、附属物的原物和土地面积，恢复原状；3.本案诉讼费由区政府承担。区政府答辩称，1.张正祥不具有原告主体资格，无权提起本案诉讼。昆国土西执罚〔2018〕7号《行政处罚决定书》，针对的是昆明滇池投资有限责任公司底泥疏浚工程三期的占地行为，非法占用的土地性质分别为林地、工矿仓库用地及零星耕地，该处罚决定认定的31.44亩土地，并不包含张正祥享有承包经营权的土地。且张正祥的土地已转租给张明洪，在2009年“四退三还一护”时张正祥已收到张明洪向其支付的补偿款，自行转让后张正祥连承包的权利人身份都不再具备，张正祥无权向区政府主张返还土地。2.张正祥的诉请不属于行政案件受案范围。昆国土西执罚〔2018〕7号《行政处罚决定书》认定昆明滇池投资有限责任公司未经批准，占用富善居民小组大咀子31.44亩土地，责令昆明滇池投资有限责任公司退还违法占用碧鸡街道办事处富善社区富善居民小组的31.44亩土地。案涉土地的权利人是富善居民小组，违法当事人是昆明滇池投资有限责任公司，并非区政府。3.“草海及入湖河口清淤工程”合法，已取得必要的审批，项目实施单位昆明滇池投资有限责任公司已作出承诺，清淤工程完工后将全部拆除项目建设，按政府要求恢复生态，客观上并不存在“非法买卖土地”的事实。4.张正祥的诉求无事实和法律依据，且违反《云南省滇池保护条例》，更与其诉称的保护滇池相背离。张正祥承包的土地紧邻滇池，属于一级保护区范围。根据《云南省滇池保护条例》第三十四条第二款、第四十四条的规定，张正祥诉请在一级保护区内耕种或养鱼的行为违反滇池保护条例，是有害于滇池的行为，对于其不合法且有害滇池的诉讼请求，应依法予以驳回。5.富善居民小组在巩固“四退三还”范围内的土地，已依法进行了一次性货币补偿，张正祥已领取补偿款12万。综上，张正祥的起诉缺乏事实和法律依据，请求依法驳回张正祥的起诉。一审法院认为，首先，张正祥诉求为“1.判令区政府按照昆明市国土资源局对区政府违法占地所作昆国土西执罚〔2018〕7号《行政处罚决定书》认定的31.44亩土地面积，退还其承包经营的土地；2.判令区政府按照其承包经营土地和地上建(构）筑物、附属物的原物和土地面积，恢复原状；3.本案诉讼费由区政府承担。”而昆国土西执罚〔2018〕7号《行政处罚决定书》系昆明市国土资源局对昆明滇池投资有限责任公司进行的处罚，处罚内容为“1.责令昆明滇池投资有限责任公司退还违法占用富善居民小组的31.44亩土地；2.对占用耕地0.07亩的行为处以每平方米20元罚款，占用林地30.99亩、工矿仓储用地0.38亩的行为处以每平方米2元罚款。以上两项共计人民币42754元。”等；作出昆国土西执罚〔2018〕7号《行政处罚决定书》的行政机关、被处罚当事人、相关权利人均不是本案的张正祥及区政府。结合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条(一)项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”的规定，张正祥认为因其与富善居民小组存在合同关系或领取过相关权属证书，主张其作为昆国土西执罚〔2018〕7号《行政处罚决定书》的利害关系人而提起本案诉讼无事实及法律依据；同时，昆明滇池投资有限责任公司被处罚，而其是否作为委托人与区政府存在委托合同关系，亦不能以此将区政府认定为昆国土西执罚〔2018〕7号《行政处罚决定书》的义务人。综上，张正祥对区政府提起的本案起诉均无事实及法律依据，应予驳回。针对双方诉辩的其他事由，不在本案中进行评判。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、第八十五条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项，《诉讼费用交纳办法》第八条第一款第（一）项之规定，裁定驳回张正祥的起诉；张正祥已预交的案件受理费人民币50元，依法予以退还。张正祥上诉称，1.区政府的行为违反《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》等十余部法律法规的规定；2.其坚持保护滇池和西山与区政府坚持破坏滇池和西山，是善良与罪恶的仇恨和矛盾产生的直接因果；3.其因保护滇池和西山为国家环保作出重大贡献而感动中国，被评为“感动中国环保英雄人物”，区政府因破坏滇池和西山而成为历史罪人；4.区政府“四退三还”骗农地，招商引资卖田地，“治滇清淤”是造假，挖山填湖搞开发；5.区政府假借“草海及入湖河口清淤工程项目”、“中央重点工程和国家建设征地”为由，违法强占其承包地、毁坏地上构（建）筑物及附着物，区政府是非法侵害其土地承包经营及财产权的责任主体；6.一审裁定认定事实不清，采用证据严重错误，适用法律不当。请求：1.撤销一审裁定；2.判令区政府按照昆明市国土资源局对区政府违法占地所作的昆国土西执罚〔2018〕7号《行政处罚决定书》认定的31.44亩土地面积，退还其承包经营的土地；3.判令区政府按照其承包经营土地和地上建(构）筑物、附属物的原物和土地面积，恢复原状；4.本案诉讼费由区政府承担。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，昆明市国土资源局西山分局于2018年2月23日作出昆国土西执罚〔2018〕7号《行政处罚决定书》，认定昆明滇池投资有限责任公司构成违法占用土地，责令昆明滇池投资有限责任公司退还违法占用碧鸡街道办事处富善社区富善居民小组的31.44亩（20962.29平方米）土地。该处罚决定针对的被处罚人为昆明滇池投资有限责任公司，认定的违法用地主体及确定的退还土地责任人均为昆明滇池投资有限责任公司，本案所涉处罚事项并未涉及区政府。故张正祥请求判令区政府按照该处罚决定认定的31.44亩土地面积，退还其承包经营的土地，以及判令区政府按照其承包经营土地和地上建(构）筑物、附属物的原物和土地面积，恢复原状的主张没有事实和法律根据。一审裁定驳回张正祥的起诉结果正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  赵学军审判员  赵 霁审判员  张 导二〇一九年十月二十二日法官助理胡卿书记员包欣鑫