山东省威海市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）鲁10行赔初1号原告邵恒志，男，1969年2月21日生，汉族，户籍地山东省文登市，现住威海市文登区。委托代理人王录，山东畅海律师事务所律师。委托代理人高毓敏，山东畅海律师事务所律师。被告威海市文登区人民政府，住所地威海市文登区文山路**。法定代表人林恒，区长。出庭负责人王亮，副区长。委托代理人张文伟，文登区司法局行政复议与行政应诉科工作人员。委托代理人李虎，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。被告威海市文登区张家产镇人民政府，，住所地张家产镇政府驻地法定代表人杨静，镇长。出庭负责人王连芳，副镇长。委托代理人邹建强，山东德平律师事务所律师。委托代理人初桂爱，山东德平律师事务所律师。第三人威海市文登区张家产镇庙山姜家村村民委员会，，住所地威海市文登区张家产镇庙山姜家村法定代表人陈桂金，村委会主任。委托代理人张芙蓉，山东德平律师事务所律师。委托代理人吕宁，山东德平律师事务所律师。原告邵恒志诉被告威海市文登区人民政府（以下简称文登区政府）、威海市文登区张家产镇人民政府（以下简称张家产镇政府）行政赔偿一案，于2019年4月24日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月10日、10月22日公开开庭审理了本案。原告邵恒志及委托代理人王录，被告文登区政府副区长王某1及委托代理人张文伟、李虎，张家产镇政府副镇长王某2及委托代理人邹建强，威海市文登区张家产镇庙山姜家村村民委员会（以下简称庙山姜家村委）法定代表人陈桂金及委托代理人吕宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告邵恒志诉称，2012年9月24日，庙山姜家村委通过村民代表会议决定，通过叫行方式将村南鱼塘交由原告经营，期限为十年。庙山姜家村委要求原告预付五年的租金共计一万元。原告如约交付，之后原告整修鱼塘、清除淤泥、深挖鱼塘、投放鱼苗，为此投入了巨大的人力、物力、财力。2013年6月份，因修建荣乌高速公路需要占用原告经营的鱼塘，被告决定征收原告经营的鱼塘19.48亩。但庙山姜家村委法定代表人陈桂金、张家产镇政府与原告协商补偿方案时，提出仅补偿原告每亩一千元，原告不同意该补偿方案。庙山姜家村委主任威胁原告，如不同意以上补偿方案就走法律程序。2014年3月至8月，经庙山姜家村委起诉原告，原文登市人民法院作出（2014）文高商初字第6号判决，解除庙山姜家村委与邵恒志于2012年6月17日以叫行方式订立的合同；威海市中级人民法院作出（2014）威民四终字第106号判决，判决维持原判。但上述判决认定，庙山姜家村委与邵恒志承包合同纠纷一案所涉及的征收补偿问题不属于民商法调整的范畴，庙山姜家村委与邵恒志可依法通过其他途径予以解决。上述判决生效后，张家产镇政府原副镇长郑某提出每亩一千五百元的赔偿方案，被原告拒绝，郑某带领派出所民警多次强行填埋鱼塘。原告因为了解政府的补偿标准不是每亩一千五百元，所以拒绝填埋。在此期间，陈桂金因与邵恒志财产损失赔偿纠纷向文登区人民法院（以下简称文登区法院）提起诉讼，文登区法院作出（2014）威文高民一初字第212号判决，判决邵恒志赔偿陈桂金财产损失345020元。在邵恒志被文登区法院执行拘留期间，张家产镇政府强行将鱼塘填埋，致使原告养殖的价值数十万元的成品鱼及鱼苗全部损失。2016年5月11日，邵恒志与陈桂金财产损失赔偿纠纷（2014）威文高民一初字第212号案被文登区法院（2015）威文民申字第2号裁定再审，文登区法院于2018年6月19日作出（2016）鲁1003民再1号再审判决，将原赔偿数额345020元变更为158046元。2015年3月，庙山姜家村委起诉文登区政府，将邵恒志列为第三人，要求文登区政府按照威价发[2010]150号文件的规定，以每亩八千元的标准支付鱼塘补偿款155840元。文登区法院作出（2015）威文高商初字第33号判决，判令因修建荣乌高速公路文登区政府依法征用的姜家村村南鱼塘19.48亩，应当按照威海市征地地面附着物和青苗补偿标准支付补偿款共计155840元。其中土石方工程款93504.46元归庙山姜家村委所有，其余部分62335.54元为鱼苗损失，不应由庙山姜家村委取得。该案第三人邵恒志作为鱼苗补偿款的受领主体，未向文登区法院提出分配请求，亦未出庭提出答辩意见，对于鱼苗损失的部分，不予审理。2015年5月7日，文登区法院通过强制执行程序，将上述鱼苗补偿款62335.54元作为陈桂金诉邵恒志财产损失赔偿纠纷一案执行款划走。文登区法院在继续执行陈桂金与邵恒志财产损失赔偿纠纷案中，于2016年1月25日到张家产镇政府提取了属于邵恒志的养鱼池补偿款22万元，准备作为执行款划走。通过文登区法院（2015）威文执字第507号公告，邵恒志才获知存在养鱼池补偿款22万元的事实。2018年7月26日，庙山姜家村委起诉张家产镇政府同时将邵恒志列为第三人，要求文登区法院按照（2015）威文高商初字第33号判决中庙山姜家村委依据土石方工程款获赔93504.46元，占总赔偿数额155840元的百分之六十为标准，分割文登区法院在执行（2014）威文高民一初字第212号民事判决书过程中查封张家产镇财政所处（荣乌高速项目部支付的鱼塘补偿款）22万元，庙山姜家村委自称该款项是协调文登区政府就涉案鱼塘再行补偿的结果，所以有权分割。文登区法院作出（2018）鲁1003民初3730号民事裁定书以上述款项已被法院扣押，案外人不能提起确权之诉为由，裁定驳回起诉。至此，上述22万元补偿款才确定归原告邵恒志所有。根据被告文登区政府以及张家产镇政府再行发放原告养鱼池补偿款22万元的事实可知，文登区政府、张家产镇政府是按照承包经营损失性质补偿的。但原告的养鱼池经营损失远不是22万元的损失金额，而是十年经营期的损失。原告为这十年的经营期投入了巨大的人力、物力、财力，故文登区政府、张家产镇政府应该按照承包经营损失性质再行补偿原告是正确合法的。鉴于张家产镇政府与原告就涉案养鱼池的补偿数额进行过补偿协商，但没有达成协议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一项以及《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第十四条第二款的规定，原告提起行政赔偿诉讼，请求法院判令：1、被告威海市文登区政府、张家产镇政府连带赔偿原告经营的庙山姜家村村南鱼塘十年期的经营损失一百万元。2、第三人庙山姜家村委对上述损失承担补充赔偿责任。被告文登区政府辩称，1、文登区政府不存在行政违法行为，未侵犯原告的财产权益。2013年因修建荣乌高速公路需要，文登区政府依法征收了庙山姜家村委集体所有的涉案鱼塘。文登区政府已按照法律规定，依法向征收相对人支付了全部补偿款，征收过程中不存在违法违规行为，并未对原告的财产造成损害。2、涉案鱼塘为庙山姜家村集体所有，原告非涉案鱼塘的所有权人，亦非涉案鱼塘征收补偿相对人，在鱼塘征收补偿中并不享有行政法律关系上的权利。原告亦非涉案鱼塘的承包经营权人，其与鱼塘所有权人之间系租赁合同关系，且庙山姜家村委已经于2013年12月诉请法院解除了其与原告之间的鱼塘租赁合同。原告与庙山姜家村委之间的鱼塘租赁合同关系，系属于平等的民事主体之间的民事法律关系，文登区政府对涉案被征鱼塘的补偿款也已经到位，原告作为承租人所享有的权利，应当通过民事途径予以主张。3、原告主张的鱼塘10年经营损失100万元无事实和法律依据。在第三人庙山姜家村委诉邵恒志解除鱼塘租赁合同纠纷一案中，一、二审法院均认定庙山姜家村委与邵恒志之间存在租赁合同关系，租赁期限为2012年至2017年，共计5年。原告主张10年期的经营损失，超出了判决认定的租赁期限，即使原告主张经营损失，原告也最多只能主张5年的经营损失。4、根据《国家赔偿法》第三十六条的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接经济损失予以赔偿。原告主张的经营损失系可得利益损失，并非直接财产损失，且其经营行为受限于市场行情、经营成本等商业风险因素的影响，并不必然会为原告带来相应收益，故原告主张的损失没有事实和法律依据。综上，请求法院查明事实，依法判决驳回原告的诉讼请求。被告张家产镇政府答辩称，1、原告的起诉不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条之规定，其起诉应被驳回。2、根据《国家赔偿法》第九条第二款，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出的规定。即使原告具有请求赔偿的资格，原告也必须先行向赔偿义务机关提出赔偿申请，故原告的起诉也应被驳回。3、原告起诉要求张家产镇政府连带赔偿鱼塘10年经济损失100万元，无事实依据和法律依据。张家产镇政府并非赔偿义务主体，张家产镇政府未对原告实施任何侵权行为，原告主张的侵权事实不存在，张家产镇政府不应对原告主张的损失承担任何赔偿义务。4、原告未在法律规定的期限内起诉，其诉讼请求也应被驳回。本案中自2014年至今，原告与第三人关于鱼塘租赁补偿等纠纷，经过多次民事诉讼，至本案起诉前原告从未提起相关行政赔偿诉讼。根据《国家赔偿法》第三十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第七项之规定，原告的诉讼请求应被驳回。综上，请求依法判决驳回原告的诉讼请求。第三人庙山姜家村委述称，同意张家产镇政府的意见并补充如下意见：原告起诉庙山姜家村委对经营损失100万承担补充赔偿责任无事实和法律依据。庙山姜家村委已通知原告解除双方签订的租赁合同，威海市中级人民法院作出的（2014）威民终字第106号民事判决书确认双方的租赁合同已经解除。2018年8月26日，庙山姜家村委与文登区国土资源局、文登区财政局、文登区人力资源和社会保障局签订了土地征收补偿安置协议，庙山姜家村委享有拆迁利益。（2015）威文高商初字第33号民事判决确认鱼塘的征收补偿款155840元，其中土石方工程款93504.46元归庙山姜家村委所有，原告在该案中未提出分配请求，视为放弃权利。对于涉案鱼塘此后的22万补偿款，法院并未确认该款归原告所有，庙山姜家村委保留追索上述款项的相关权利。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求。原告邵恒志提交以下证据:1、庙山姜家村村民代表会议纪要一，予以证实涉案鱼塘采取叫行方式对外承包10年，预付5年费用；2、文登市农村集体收款专用收据，予以证实邵恒志预付五年承包金，邵恒志与庙山姜家村委之间是承包关系，应按承包经营性质获取征收补偿收益；3、庙山姜家村村民代表会议纪要二，予以证实因修建荣乌高速公路，需征用庙山姜家村部分土地，征收补偿费先到张家产镇政府账上，然后每年固定额度支付给庙山姜家村；4、张家产镇政府于2014年1月20日向文登区法院（2014）文高商初字第6号案合议庭出具的证明，予以证明邵恒志与庙山姜家村委之间是承包关系，邵恒志与文登区政府就征收补偿问题协商但未达成协议；5、庙山姜家村委起诉邵恒志解除涉案鱼塘承包关系向法院提交的民事起诉状，证明内容同证据4；6、文登区法院文高商初字第6号民事判决书；7、威海市中级人民法院（2014）威民四终字第106号判决书；8、山东省高级人民法院（2016）鲁民申2004号民裁定书；证据6-8予以证实无论认定邵恒志与庙山姜家村委之间是什么关系，均可适用合同法终止双方的权利义务关系，且均不影响邵恒志要求赔偿的权利，但征收补偿问题不属于民事诉讼审理范围，诉争双方另行解决;9、2014年8月28日庙山姜家村委向邵恒志发送的通知书，予以证实庙山姜家村委要求原告到村委领取返还的租赁费，到张家产镇政府领取鱼苗损失费；10、证明书，系陈桂金与邵恒志民事纠纷案中用于证明陈桂金损失的证据；11、文登区法院（2014）威文高民初字第212号民事判决书，予以证实张家产镇政府非法参与民事纠纷，文登区法院判决邵恒志赔偿陈桂金损失345020元；12、2015年3月22日庙山姜家村委起诉文登区政府的民事起诉状，予以证实鱼塘补偿标准为8000-13200元，19.48亩鱼塘补偿金额为155840元；13、2015年5月11日文登区法院作出的（2015）威文高商初字第33号民事判决书，予以证实法院对涉案鱼塘的补偿款155840元进行分割，属于庙山姜家村委的土石方款为93504.46元，剩余补偿款为鱼苗损失，此案应当为行政案件，未对成品鱼价值进行鉴定；14、2015年5月7日文登区法院作出的（2015）威文执字第507号执行公告，予以证实涉案鱼塘内的成品鱼作为邵恒志履行（2014）威文高民初字第212号民事判决书的财产；15、2015年8月24日文登区法院作出的执行公告，予以证实文登区法院将除了土石方补偿款之外的剩余补偿款62336元从张家产镇政府提取出来，作为执行款发放给陈桂金；16、2016年2月5日文登区法院作出的执行公告，予以证实文登区法院从张家产镇政府处提取属于邵恒志的鱼塘补偿款22万元；17、2016年5月11日文登区法院（2015）威文民申字第2号民事裁定书；18、2018年6月19日文登区法院（2016）鲁1003民再1号民事判决书；证据17、18予以证实文登区法院对陈桂金诉邵恒志损害赔偿案进行再审，变更赔偿数额为158046元；19、执行异议申请书，予以证实庙山姜家村委对文登区法院提取的22万元补偿款提出执行异议；20、起诉状，21、文登区法院（2018）鲁1003民初3730号民事裁定书，予以证实庙山姜家村委起诉文登区政府要求分割22万元补偿款，文登区法院裁定驳回起诉；22、文登区法院（2018）鲁1003执异139号执行裁定书，予以证实文登区法院准予庙山姜家村委撤回执行异议申请；23、原告与被告张家产镇政府原副镇长郑某之间的谈话争吵录音录像光盘一张，予以证实张家产镇政府实施涉案鱼塘的填埋行为，张家产镇政府与原告就涉案鱼塘的补偿标准进行了谈判、协商、争吵，张家产镇政府副镇长郑某提出了补偿标准为每亩1000-1500元。被告文登区政府、张家产镇政府、第三人庙山姜家村委均未提交证据。经本院调取，原告提交了威海市人民政府威政复决字[2015]第9号行政复议决定书。经质证，被告文登区政府对原告提交的证据真实性不清楚，对威政复决字[2015]第9号行政复议决定书真实性予以认可。被告张家产镇政府同意文登区政府的意见，并认为视频录像不符合证据的形式要件，录像内容上没有填埋行为，不能证实张家产镇政府实施了强制填埋行为。第三人庙山姜家村委对证据1-22的真实性无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-22及本院调取的证据，与本案待证事实及相关事实具有关联性，真实合法，本院均予以采纳。原告提交的证据23的录像内容中没有强制填埋行为正在实施的场面，不能证实原告的主张，本院不予采纳。经审理查明，2013年6月13日，原文登市人民政府作出文征公告[2013]013号《文登市人民政府拟征收土地公告》。2014年9月23日，国土资源部向山东省人民政府作出国土资函[2014]463号《关于荣成至文登公路工程建设用地的批复》。2014年12月19日，文登区政府作出2014年第8号《征收土地公告》。2015年2月16日，邵恒志以文登区政府为被申请人向威海市人民政府提出行政复议，要求确认文登区政府以拟征收土地公告的形式对其平塘所在区域实施土地征收的具体行政行为违法。2015年5月8日，威海市人民政府作出威政复决字[2015]第9号行政复议决定书，决定维持文登区政府实施土地征收的具体行政行为。邵恒志对此未提起行政诉讼。另查，2012年6月17日，庙山姜家村委以叫行方式将村南平塘19.48亩（即涉案鱼塘）发包给了邵恒志，双方未签订书面合同。同年9月24日，邵恒志向庙山姜家村委交纳五年承包金10000元（2012年-2017年）。2013年12月27日,庙山姜家村委以邵恒志为被告向文登区法院提起民事诉讼,请求判令解除二者之间的平塘租赁合同，将平塘返还。2014年3月7日，文登区法院作出（2014）文高商初字第6号民事判决书，判令解除二者订立的平塘租赁合同，邵恒志返还平塘，庙山姜家村委返还剩余租金。邵恒志不服提起上诉。2014年8月5日，本院作出（2014）威民四终字第106号民事判决，认定双方订立的合同期限为五年，判决驳回上诉，维持原判。邵恒志主张，判决生效后，张家产镇政府多次强行填埋涉案鱼塘。邵恒志仍不服，向山东省高级人民法院申请再审。2016年2月18日，山东省高级人民法院作出（2016）鲁民申2004号民事裁定书，驳回邵恒志对该案的再审申请。再查，2015年3月12日，庙山姜家村委以文登区政府为被告、邵恒志为第三人向文登区法院提起民事诉讼，称文登区政府因修建荣乌高速公路征用庙山姜家村南19.48亩鱼塘，双方达成土地征用协议后，文登区政府至今未将补偿款支付给村委，请求法院判令被告给付补偿款155840元。2015年5月11日，文登区法院作出（2015）威文高商初字第33号民事判决，认定涉案鱼塘补偿款共计155840元，包括土石方工程造价93504.46元、鱼苗损失62335.54元，邵恒志作为鱼苗补偿款的领受主体未提出分配请求，对邵恒志鱼苗损失的部分该案不予审理，判令土石方工程款93504.46元归庙山姜家村委所有。又查，庙山姜家村委主任陈桂金以邵恒志为被告向文登区法院提起财产权损害赔偿诉讼，文登区法院判令邵恒志赔偿陈桂金损失345020元。双方均未提起上诉,该判决生效。陈桂金申请强制执行。2015年5月7日，文登区法院公告查封邵恒志在涉案鱼塘内的成品鱼。2015年8月24日，文登区法院公告提取邵恒志在张家产镇政府的养鱼池补偿款62336元。2016年2月5日，文登区法院发布公告，提取邵恒志在张家产镇政府的养鱼池补偿款22万元。2018年6月19日，文登区法院再审该案，变更为邵恒志赔偿陈桂金损失158046元。2018年8月1日，庙山姜家村委以张家产镇政府为被告、邵恒志为第三人向文登区法院提起诉讼，认为2016年因鱼塘补偿问题，庙山姜家村委又与荣乌高速建设项目部协商，争取到追加补偿款22万元，并将此款打入张家产镇政府帐户，该款项应按（2015）威文高商初字第33号判决书确定的比例发放给庙山姜家村委和邵恒志，故要求判令张家产镇政府按60%比例向村委发放涉案鱼塘补偿款132000元。2018年10月29日，文登区法院作出（2018）鲁1003民初3730号民事裁定，认为涉案标的已经被执行局作为另案的执行标的予以划扣，原告的起诉应予驳回，故裁定驳回庙山姜家村委的起诉。庙山姜家村委又以上述22万元补偿款为其与邵恒志共有为由提出执行异议，但于2018年11月23日申请撤回异议。涉案鱼塘现已被填埋。本院认为，《国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。……”另根据《国家赔偿法》第十三条第一款、第十四条第一款，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内作出是否赔偿的决定；赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。根据上述规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的前提是先向赔偿义务机关提起赔偿请求。本案属于单独提起行政赔偿诉讼，原告在提起诉讼时并未向被告提出赔偿申请，故原告在提起诉讼时并不符合起诉条件，应当裁定驳回起诉。但本案立案后，原告向被告文登区政府提出赔偿申请，文登区政府在两个月期限内未作出赔偿决定。为防止程序空转及增加当事人的讼累、避免浪费行政资源和司法资源，应当视为经过赔偿义务机关先行处理程序，故本院对本案进行实体审理。原告在起诉状的事实和理由部分中将征收补偿法律关系和行政强制赔偿法律关系结合在一起，主张被告文登区政府与张家产镇政府连带赔偿涉案鱼塘十年期经营损失。经本院释明，原告在陈述行政争议阶段明确其系针对强制填埋行为提起行政赔偿诉讼；但在查证辩论阶段，原告仍然针对征收补偿问题主张赔偿经营损失。故本院针对土地征收和强制填埋行为是否应当赔偿经营损失一并产生法律意见。根据《国家赔偿法》第三十六条，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失予以赔偿。原告主张的涉案鱼塘十年期经营损失100万元，不属于直接损失，不属于国家赔偿范围，故无论原告所主张的强制填埋行为是否系被告实施，原告的赔偿主张没有法律依据；原告作为涉案鱼塘的承租人，经营损失等间接损失亦非征收补偿范围，故原告要求赔偿涉案鱼塘十年期经营损失的诉讼请求本院不予支持。原告与第三人之间的争议系民事法律关系，原告要求第三人承担补充赔偿责任并非本案的审理范围，本院不予审查认定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告邵恒志的诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  毕海燕审 判 员  宫晓燕人民陪审员  林桂芹二〇一九年十月二十二日书 记 员  陈智超