江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终733号 上诉人（原审原告）张荣明，男，汉族，户籍地安徽省宣城市宣州区，现住江苏省南京市建邺区。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地江苏省南京市玄武区北京东路41号。 法定代表人蓝绍敏，该市市长。 被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地江苏省南京市鼓楼区北京西路68号。 法定代表人吴政隆，该省省长。 上诉人张荣明因诉南京市人民政府政府信息公开及江苏省人民政府行政复议决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行初620号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院认定，张荣明于2018年7月26日以邮寄方式向南京市人民政府提交政府信息公开申请，内容为：1.宁政传〔2017〕135号文、《南京市人民政府关于取缔三无船舶的通告》、宁政办发〔2017〕135号文三个文件；2.出台宁政传〔2017〕135号文、《南京市人民政府关于取缔三无船舶的通告》、宁政办发〔2017〕135号文三个文件的法律依据。其中宁政传〔2017〕135号文的名称为《市政府办公厅关于做好长江南京水域三无船舶专项整治工作的通知》（以下简称宁政传〔2017〕135号文），收文单位为“各区人民政府，市府各委办局，市各直属单位”；宁政办发〔2017〕135号文的名称为《市政府办公厅关于印发南京市“十三五”地面公共交通线网专项规划的通知》（以下简称宁政办发〔2017〕135号文），收文单位亦为“各区人民政府，市府各委办局，市各直属单位”，且注明“此件公开发布”。南京市人民政府于2018年7月27日收到张荣明的上述申请。2018年8月17日，南京市人民政府通过电话告知张荣明延期答复。2018年8月20日，南京市人民政府作出《政府信息公开答复》（编号：2018-140号，以下简称140号《政府信息公开答复》），告知张荣明：“经查，《南京市人民政府关于取缔三无船舶的通告》、宁政办发〔2017〕135号均已在市政府网站公开发布，网址链接分别为：http://www.nanjing.gov.cn/xxgk/szf/201801/t20180115-5239886.htm1http//www.nanjing.gov.cn/xxgk/szf/201707/t20170727-4881363.htm1。根据原《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称原《政府信息公开条例》）第二十一条第（一）项规定，请您自行查阅。有关宁政传〔2017〕135号文，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》关于‘准确把握政府信息的适用范畴’的规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。经审查，该信息不予公开，特此告知。根据原《政府信息公开条例》第二条相关规定，您所申请的以上三个文件出台的法律依据，不属于原《政府信息公开条例》所指的政府信息，特此告知”。该答复于次日以邮寄方式送达原告张荣明，张荣明于同月24日收到。张荣明不服该答复，向江苏省人民政府申请行政复议。江苏省人民政府于2018年9月3日收到后，认为张荣明的申请材料存在问题，于同年9月4日发出补正通知，要求张荣明进行补正。张荣明进行补正后，江苏省人民政府于2018年9月13日作出《行政复议申请受理通知书》并于同日向张荣明邮寄送达。江苏省人民政府于同日作出《提出答复通知书》并向南京市人民政府邮寄送达。南京市人民政府提出答复后，江苏省人民政府经审查认为，南京市人民政府作出的140号《政府信息公开答复》内容适当，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项之规定，决定予以维持，于2018年11月5日作出[2018]苏行复第317号《行政复议决定书》（以下简称317号《行政复议决定书》）并于2018年11月8日邮寄送达。张荣明不服，遂向本院提起行政诉讼。 一审法院认为，原《政府信息公开条例》第十三条规定，除根据该条例规定的行政机关应当主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。该条例第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，张荣明于2017年7月26日向南京市人民政府提交申请，要求公开宁政传〔2017〕135号文、《南京市人民政府关于取缔三无船舶的通告》、宁政办发〔2017〕135号文三个文件及出台三个文件的法律依据。南京市人民政府收到申请后，经延期，于2018年8月20日作出140号《政府信息公开答复》，因《南京市人民政府关于取缔三无船舶的通告》、宁政办发〔2017〕135号文已经公开发布，遂将该两个文件的网址告知张荣明，请其自行查阅；认为宁政传〔2017〕135号文系内部管理信息，不属于原《政府信息公开条例》所指的应公开的政府信息，三个文件出台的法律依据不属于原《政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息，故未予公开。南京市人民政府于2018年8月21日将140号《政府信息公开答复》邮寄送达张荣明。南京市人民政府作出140号《政府信息公开答复》的内容及程序均符合原《政府信息公开条例》的规定。 在本案庭审中，张荣明称，其对南京市人民政府作出的140号《政府信息公开答复》中其他答复内容没有异议，主要问题在于宁政传〔2017〕135号文是否应当公开。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的规定，行政机关在日常工作中制作或获取的内部管理信息不属于原《政府信息公开条例》所指应当公开的政府信息。经查明，宁政传〔2017〕135号文的收文单位为“各区人民政府、市府各委办局、市各直属单位”，文件中对“三无”船舶专项整治工作的工作机构、职责分工及实施步骤进行了规定，故宁政传〔2017〕135号文属于南京市对于“三无”船舶专项整治工作在行政机关内部进行分工、安排的文件，据此，南京市人民政府认为宁政传〔2017〕135号文属于内部管理信息，不属于原《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，决定不予公开并无不当。张荣明提出的“南京市建邺区人民政府依据宁政传〔2017〕135号文制定了《建邺区“三无”船舶专项整治工作方案》，对其以及他人的船舶进行整治，内部信息已经外部化”的意见没有法律依据，不予支持。根据行政复议法律、法规规定，行政复议机关应当对行政行为进行审查。虽然张荣明仅对于南京市人民政府不予公开宁政传〔2017〕135号文不服，对于140号《政府信息公开答复》的其他内容并无异议，但该答复系南京市人民政府针对张荣明的政府信息公开申请进行答复的行政行为，不予公开宁政传〔2017〕135号文仅为该答复中一个组成部分，江苏省人民政府对于140号《政府信息公开答复》进行全面审查并决定予以维持。江苏省人民政府的行政复议行为符合行政复议法律、法规的相关规定。 《行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。江苏省人民政府作为南京市人民政府的上一级人民政府，有权受理当事人针对南京市人民政府的具体行政行为提出的行政复议申请并进行审查。根据《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条之规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，自行政复议申请受理之日起七日内要求被申请人提出答复，并在受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。本案中，江苏省人民政府于2018年9月3日收到张荣明的行政复议申请后，于次日作出《补正通知》通知张荣明进行补正。经补正后，于2018年9月13日予以受理并于当日通知南京市人民政府提出答复。在南京市人民政府进行答复后，经审查，于2018年11月5日作出317号《行政复议决定书》并于2018年11月8日邮寄送达张荣明。行政复议程序合法。 综上，南京市人民政府作出的140号《政府信息公开答复》及江苏省人民政府作出的317号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，张荣明的诉讼请求和理由缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张荣明的诉讼请求。 上诉人张荣明上诉称，宁政传〔2017〕135号文并非行政机关的内部管理信息，该文件已经实质影响其合法权益。其申请公开该文件，符合法律规定。南京市人民政府以该文件属于内部管理信息，不予公开，江苏省人民政府以相同理由作出复议维持决定，明显错误。请求本院撤销原审判决，责令南京市人民政府公开宁政传〔2017〕135号文。 被上诉人南京市人民政府和江苏省人民政府均未提交答辩意见。 上诉人张荣明提起上诉后，一审法院已将各方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送法院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对各方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，依法予以确认。 本院认为，新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第一款将《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中的相关规定进一步明确为行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。本案中，南京市人民政府根据张荣明申请公开的内容，在法定的期限内，按照法定程序逐项进行了答复。张荣明称，其对140号《政府信息公开答复》中其他答复内容没有异议，主要问题在于宁政传〔2017〕135号文是否应当公开。对此，本院认为，宁政传〔2017〕135号文发文对象是各区、市府各部门及直属单位；该文件的内容是南京市政府办公厅就“三无船舶专项整治工作”对各区、市府各部门及直属单位作出的任务部署和职责分工要求，并没有涉及他人权利义务方面的内容；该文件的法律效果仅是对发文单位产生内部管理效果，并不直接对外产生实际的法律效果。因此，该文件属于内部管理信息，按照法律规定，可以不予公开。南京市人民政府作出的140号《政府信息公开答复》内容及程序均符合法律规定，并无不当。江苏省人民政府对南京市人民政府作出的140号《政府信息公开答复》进行了全面审查并决定予以维持，且在法律规定的期限内将317号《行政复议决定书》送达给张荣明，符合法律规定。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人张荣明的上诉请求和理由没有法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长  李 昕 审 判 员  苗 青 审 判 员  朱慧珺 法官助理  李卫华 二〇一九年十月十六日 书 记 员  宋晶晶