河北省张家口市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀07行终93号 上诉人（原审原告）张家口顶善商贸有限公司，住所地张家口市宣化区武庙街南巷**院7-1-1303。 法定代表人郭亚丽，该公司经理。 委托代理人那志刚，河北纵腾律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）中国银行监督管理委员会张家口监管分局，住所地张家口市桥**胜利北路花园住宅小区****楼。 负责人张韶云，该局局长。 委托代理人宋彩霞，该局职工。 委托代理人宋寿青，河北隆业律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）中国银行保险监督管理委员会河北监管局，住，住所地石家庄市桥**自强路**/div> 负责人冷云竹，局长。 委托代理人张永攀，该局政策法规处工作人员。 原审第三人中国农业银行股份有限公司张家口分行，住所，住所地张家口市桥**明德南路**div> 负责人杨朝华，行长。 委托代理人张炜，河北隆业律师事务所律师。 上诉人张家口顶善商贸有限公司（以下简称顶善公司）因与中国银行监督管理委员会张家口监管分局（以下简称银监会张家口监管分局）、中国银行保险监督管理委员会河北监管局（以下简称银监会河北监管局）、原审第三人中国农业银行股份有限公司张家口分行（以下简称农行张家口分行）金融行政撤销一案，不服张家口市桥东区人民法院于2019年6月10日作出的（2019）冀0702行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月25日公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人那志刚，被上诉人银监会张家口监管分局委托代理人宋彩霞、宋寿青，被上诉人银监会河北监管局委托代理人张永攀，原审第三人农行张家口分行委托代理人张炜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定，原告顶善公司的法定代表人郭亚丽于2018年2月1日向被告银监会张家口监管分局提交关于中国农业银行张家口下花园支行涉嫌违规办理票据业务的信访材料，被告银监会张家口监管分局于2018年2月7日作出张银监信告20180002号信访事项告知书，主要内容为：“一、我分局在职责范围内受理你所述的信访事项部分内容，即中国农业银行张家口下花园支行未按合同约定履行商业承兑汇票保兑保函约定事项，并按程序进行信访核查”。2018年3月28日，被告银监会张家口监管分局作出张银监信复2018001号信访事项答复意见书，主要内容为：“农行张家口市下花园支行无权办理商业承兑汇票保兑保函业务，此保函系违规开立。张家口银监分局拟依法对该违规行为相关责任机构及人员进行处罚。鉴于下花园区公安局已于2017年9月22日对该保函事件立案，目前尚未结案，你的诉求建议通过司法途径解决”。2018年5月16日，被告银监会张家口银监分局针对是否公开农行下花园支行相关行政处罚信息进行了表决，形成如下决定：鉴于该案件涉案金额较大，背景较为复杂，涉案主体较多，案情敏感，涉及的刑事案件尚在侦查过程中；行政处罚信息涉及相关人员违法违规的具体方式、手段，一旦公开易被不法分子效仿、利用。从维护辖区经济金融秩序的角度考虑，暂不公开行政处罚信息，待危险因素消除后，再适时公开。2018年12月18日，原告顶善公司向被告银监会张家口监管分局提交政府信息公开申请表，申请公开的内容为：张家口银监分局信访答复意见书第张银监信复20180001号中所述，张家口银监分局拟对下花园支行违规行为相关责任机构及人员进行处罚的详细内容。所需信息的用途为：举报人信息查询。2019年1月4日被告银监会张家口监管分局作出（2019）1号《依申请公开政府信息答复函》，后送达至原告顶善公司，该答复函的主要内容为：“根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第八条的规定：行政机关公开政府信息，不得危机国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。您所申请的相关信息涉及重大风险事件，暂不予公开”。2019年1月15日原告顶善公司向被告银保监会河北监管局提起行政复议，2019年1月22日被告银保监会河北监管局受理该复议申请，2019年3月12日被告银保监会河北监管局作出冀银保监行复决字（2019）2号《行政复议决定书》，并送达至原告顶善公司，该决定书的主要内容为：“本机关认为：申请人申请公开的信息，相关事项涉及刑事及民事案件，同时涉及银行业金融机构案件，涉案金额较大，背景较为复杂，涉案主体较多，被申请人认为属于重大风险事件，具有事实基础。……重大风险事件是对相关事实的描述，并不影响对《政府信息公开条例》第八条的判断与适用……被申请人答复属于《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定的情形，根据该规定，本机关决定：维持被申请人于2019年1月4日作出的《政府信息答复函》”。原告顶善公司主张《政府信息公开条例》第八条没有“重大风险事件”的表述，被告对《政府信息公开条例》进行了错误理解，另外认为被告提交的证据及所述的内容均不能证明不公开的信息属于政府信息，也不能证明不公开的信息会危及三个安全一个稳定。二被告辩称被诉行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，应依法驳回原告顶善公司的诉讼请求。第三人农行张家口分行述称公开相关信息不仅涉及到国家安全、经济安全及社会稳定，还涉及农行张家口分行的商业秘密，其不同意公开。另查明，本案所涉的承兑汇票和保兑保函，是因张家口鑫海超硬材料有限公司（以下简称鑫海公司）欠原告顶善公司借款本息未付，鑫海公司于2017年7月11日出具票号为00100062462030的商业承兑汇票，收款人为顶善公司。针对该承兑汇票，时任农行下花园支行行长唐金瑞、副行长王晓军代表农行下花园支行出具了保兑保函，承诺如到期不能承兑汇票，由农行下花园支行承兑担保责任。之后各方关于承兑汇票和保兑保函发生争议，在争议过程中，时任农行下花园支行行长唐金瑞以被敲诈勒索为由向公安机关报案，2017年9月25日，张家口市公安局下花园分局以唐金瑞被敲诈勒索案立案侦查，下花园分局为此对顶善公司的法定代表人郭亚丽等人进行了调查询问，郭亚丽认为是农行张家口分行勾结公安机关打击报复，为此进行了信访。农行张家口分行认为该刑事案件还涉及顶善公司的实际控制人王啸波，但王啸波尚未到案，案件仍在侦查。此外，2018年5月7日，顶善公司以农行张家口下花园支行为被告提起借款合同纠纷之诉，案号为（2018）冀07民初54号，该案现在中止审理。2018年5月28日，针对涉案承兑汇票，鑫海公司以顶善公司为被告提起票据返还请求权纠纷，案号为（2018）冀07民初62号，市中院于2018年9月28日作出判决：顶善公司于本判决生效之日起十日内将票号为001000625462030的商业承兑汇票返还鑫海公司，后顶善公司不服，上诉于河北省高级人民法院。 一审法院认为，根据相关法律规定，行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定；行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。本案中，原告顶善公司要求公开的相关政府信息涉及的承兑汇票和保兑保函金额特别巨大，且涉及因承兑汇票和保兑保函衍生出的正在侦查的刑事案件和正在审理的民事案件，被告银监会张家口监管分局依据《政府信息公开条例》第八条和《中国银监会办公厅关于做好银行业案件和重大风险事件信息公开工作的通知》（银监办发〔2017〕171号），认为公开相关信息可能引发负面舆情和银行声誉风险，进而影响辖区正常的金融秩序和社会稳定，属重大风险事件，决定暂不予公开，待危险因素消除后，再适时公开，具有事实依据和法律依据。被告银监会张家口监管分局收到政府信息公开申请表后，依法作出答复并送达原告顶善公司，被告银保监会河北监管局收到原告顶善公司复议申请后，依法作出决定书并送达原告顶善公司，程序均符合法律规定。此外，第三人农行张家口分行主张原告顶善公司申请公开的信息涉及农行张家口分行的内部组织架构、管理权限、业务操作、业务流程、业务授权及批准流程权限等内容，属于商业秘密，其不同意公开。农行张家口分行作为被处罚的机构，与本案具有利害关系，且被告银监会张家口监管分局作出处罚时确需根据内部组织架构、管理权限、业务操作、业务流程、业务投权及批准流程权限等规定来认定事实并作出处罚，这些规定应属农行张家口分行的商业秘密，公开处罚信息有可能泄露相关的商业秘密，存在被不法分子利用的风险，有可能损害农行张家口分行的合法权益，故第三人农行张家口分行的主张具有事实依据和法律依据，应予支持。综上，被告银监会张家口监管分局和银保监会河北监管局所作行政行为适用法律、法规正确，符合法定程序，应当驳回原告的诉讼请求。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第八条、第十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张家口顶善商贸有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张家口顶善商贸有限公司负担。 上诉人顶善公司上诉称，一审法院判决的法律适用存在错误。《政府信息公开条例》第九条规定：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的应当主动公开，顶善公司系切身利益的当事方，根据该规定，顶善公司有权要求被上诉人公开政府信息，被上诉人也应当主动公开政府信息。《政府信息公开条例》第二十二条规定：申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。上诉人要求被上诉人公开的信息是：2018年3月28日银监会张家口监管分局信访答复意见书张银监信复2018001号中所述“张家口银监分局依法对该违规行为相关责任机构及责任人处罚”的处罚结论，被上诉人称公开信息可能引发负面舆情和银行声誉风险，进而影响辖区正常的金融秩序和社会稳定，属重大风险事件，决定暂不公开，待危险因素消除后，在适时公开，但是在中国银行业监督管理委员会河北监管局官网行政处罚信息中，河北省各市监管分局处罚信息均已公布公开处罚结论，张家口监管分局也应该公布公开处罚决定。上诉人未要求第三人农业银行张家口分行公开其内部组织架构、管理权限、业务操作、业务流程、业务授权及批准流程权限等规定的商业秘密。综上所述，请求张家口市中级人民法院支持上诉人的上述请求，请求张家口市中级人民法院人民撤销张家口市桥东区人民法院（2019）翼0702行初13号民事判决并依法改判，由被上诉人承担本案全部诉讼费用。 被上诉人银监会张家口监管分局辩称，一、上诉人在上诉状中申请公开的信息，与2018年12月18日在《政府信息公开申请表》中向被上诉人申请公开的信息并不一致，上诉人属于在二审中变更了申请公开的信息，上诉理由不成立。上诉人在2018年12月28日的《政府信息公开申请表》中，向答辩人申请公开的信息为：“张家口银监分局拟对下花园支行违规行为相关责任机构及人员进行处罚的详细信息”，该信息是指被上诉人从讨论研究决定处罚，到依法进行调查、处理过程中所掌握的相关信息。这些信息不仅包括相关责任机构和责任人的违规、违法行为和事实，还涉及到银行的内部组织架构、管理权限、业务操作、业务流程、批准受权、以及犯罪嫌疑人具体的作案方式、方法、手段等方面的内容。而上诉人在上诉状中，却将申请公开的信息变更为“张家口银监分局依法对该违规行为相关责任机构及责任人的处罚结论”，显而易见，仅仅以“处罚结论”的信息内容来讲，与“张家口银监分局拟对下花园支行违规行为相关责任机构及人员进行处罚的详细信息”是有根本的区别的。并且，上诉人在向河北省监管局的行政复议申请中，也从未主张申请公开的信息为对相关责任机构和责任人的“处罚结论”，故上诉人二审中变更其申请公开信息的内容，其上诉理由不成立。二、退一步讲，即使上诉人仅仅申请公开“处罚结论”，答辩人决定暂不予公开也有明确的事实和法律论据。根据《政府信息公开条例》第十四条规定，行政机关在公开政府信息前，有权依据《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定，对拟公开的政府信息进行审查。根据《中国银监会行政处罚办法》第五条第一款第（二）项的规定，行政处罚委员会负责审议决定行政处罚案件、决定是否公开行政处罚相关信息。也就是说，银行业行政处罚信息是否公开，是由被上诉人的行政处罚委员会依职权决定的：本案行政处罚委员会在作出行政处罚决定时，已经依职权作出了暂不予公开相关处罚信息的决定。银行业具有很高的公共性和外部性，一些风险事件一旦处置不当，极易引发系统性和区域性的公共风险安全。被上诉人作为银行保险业的监管部门，担负着维护张家口地区金融秩序稳定的职责，确保不发生系统性、区域性金融风险事件，是监管要求的底线。本案涉案金额巨大，涉案机构和人员多，影响大，案情背景复杂，且因与本案有关的刑事案件正在侦查中，犯罪嫌疑人正在网上追逃。根据《中国银监会办公厅关于做好银行业案件和重大风险事件信息公开工作的通知》银监办发（2017）171号文件第一条第（三）项的规定，该案的相关行政处罚信息不应公开。退一步讲，即使上诉人仅仅要求公开行政“处罚结论”，而不要求公开其他信息，但由于案件的行政“处罚结论”本身与相关责任人的行政违法事实、作案的方法、手段等其他信息相互关联、密不可分，一旦公开行政“处罚结论”，也极可能牵一发而动全身，引起连锁反应，引发群众、储户猜疑、谣传等重大社会舆情和信用危机事件。因此，答辩人决定暂不予公开，这是基于本案特殊的案情和职责，实施审慎监管的客观要求和职责所系。根据《政府信息公开条例》第十三条的规定，行政处罚的信息并非是政府机关应主动公开的信息，而是申请人为了生产、生活、科研等特殊需要时，可以申请公开的信息。被上诉人对下花园支行和有关责任人的行政“处罚结论”，与上诉人的生产、生活、科研等特殊需要没有任何关系，答辩人决定暂不予公开，根本也不影响其实际的权益。三、虽然河北省监管局官网上公开了对部分机构和责任人的行政“处罚结论”，但并不意味着本案的行政处罚信息或者“处罚结论”也应该公开。河北省监管局官网上对部分行政“处罚结论”的信息公开，其中就包括了张家口监管分局公开的信息。这说明上诉人一直是在依法公开信息，即该公开的一定公开，不该公开的决不能公开。而就行政“处罚结论”的公开原则来讲，公开是常态，而不公开是例外。本案的行政处罚信息之所以暂未公开，就是由于本案的特殊性决定的。且被上诉人对本案的行政处罚信息只是决定暂不子公开，此后可能择机公开，而上诉人也知道从河北省监管局官网上获取相关信息的渠道。因此，上诉人只需要随时关注答辩人公开的相关信息即可。基于以上事实和理由，被上诉人决定暂不予公开，完全合法有据，一审认定事实清楚，适用法律正确，请二审人民法院驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人银监会河北监管局辩称一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请二审人民法院驳回上诉。 原审第三人称一审法院认定事实正确，请二审人民法院驳回上诉。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 另查明，中国银行业监督管理委员会张家口监管分局已更名为中国银行保险监督管理委员会张家口监管分局，组织机构代码证暂未更新。 本院认为，根据《政府信息公开条例》第二十条、第二十一条规定，上诉人申请公开的信息不属于行政机关主动公开的信息，对上诉人认为被上诉人应当主动公开该政府信息的请求不予支持。根据《政府信息公开条例》第十七条第二款规定，被上诉人银监会张家口监管分局有权按照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。根据《中国银监会行政处罚办法》第五条第（二）项规定，行政处罚委员会负责审议决定行政处罚案件、决定是否公开行政处罚相关信息，上诉人申请公开的政府信息涉及行政处罚相关信息，依法应由银监会及其派出机构设立的行政处罚委员会审议决定。2018年5月16日张家口银监分局行政处罚案件审议会议（2018年第2次）决定不予公开下花园支行相关行政处罚信息，该会议决定不予公开的理由是该案件涉案金额较大，背景较为复杂，涉案主体较多，案情敏感，涉及的刑事案件尚在侦查过程中，行政处罚信息涉及的相关人员违法违规的具体方式、手段，一旦公开易被不法分子效仿、利用，从维护辖区经济金融秩序的角度考虑、暂不公开行政处罚信息，待危险因素消除后，再适时公开。经法院审查张家口银监分局不予公开的理由充分，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条规定，上诉人的政府信息公开申请应当不予公开。张家口银监分局依据原《中华人民共和国政府信息公开条例》第八条、第二十一条作出的（2019）1号政府信息答复函和银监会河北监管局作出的（2019）2号行政复议决定书，经审查认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，对上诉人申请撤销银监会张家口监管分局作出的（2019）1号政府信息答复函和撤销银监会河北监管局作出的（2019）2号行政复议决定书的请求依法不予支持，一审法院判决事实清楚，判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人张家口顶善商贸有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  王瑞良 审判员  岳丽媛 审判员  焦志华 二〇一九年十月二十五日 书记员  杨纪开 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。