河北省石家庄市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）冀01行终405号上诉人（原审原告）冯文彩，女，1966年10月28日出生，汉族，现住石家庄市栾城区。被上诉人（原审被告）石家庄市栾城区公安局，住所地石家庄市栾城区康威大街1号，统一社会信用代码：11130124000275231X。法定代表人：靳德永，该局局长。上诉人冯文彩因石家庄市栾城区公安局（以下简称栾城区公安局）治安管理行政处罚一案，不服河北省石家庄市栾城区人民法院（2019）冀0111行初7号行政判决书，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2000年春天，原告石家庄市栾城区东客村（以下简称东客村）对该村废弃窑坑地48亩进行公开招标承包，本村村民王泽英中标，双方签订了土地承包合同并开始履行。2010年12月31日，石家庄市红宾食品有限公司依法取得了王泽英所承包48亩窑坑中34.14亩土地的国有建设用地使用权。2012年9月东客村村民尹国平提交了东客村委会为发包方（甲方）与王泽英、尹国平为承包方（乙方）签订的土地承包合同书。王泽英提交了东客村委会为发包方（甲方）与王泽英为承包方（乙方）签订的土地承包合同书。尹国平就48亩废弃窑坑的承包经营权、土地补偿等问题与王泽英、东客村委会发生争议。东客村委会、王泽英均对各自认为的相关民事争议分别于2014年、2016年向石家庄市栾城区人民法院提起了民事诉讼。尹国平于2018年就自己认为的相关民事纠纷向石家庄市栾城区人民法院提起了民事诉讼，后又撤回了该起诉。原告冯文彩系尹国平之妻。冯文彩多次反映的信访事项之一：2000年，尹国平与王泽英共同承包了东客村48亩耕地22年，村委会私自卖出，村委会又与王泽英伪造合同。2018年2月11日，冶河镇政府和尹国平、冯文彩签订息诉罢访协议。协议如下：1、尹国平承包窑坑承包地补偿问题，信访人通过诉讼渠道解决。窑坑承包地附着物补偿款37万元，由冶河镇政府协调征地企业石家庄市红宾食品有限公司，在信访人诉其承包地补偿费立案一周内支付给合同承包人共同监管，待合同承包人达成一致分配意见后，再自行分配。尹国平、冯文彩不再反映48亩窑坑承包地的问题，息诉罢访。2、协定签订后，双方任何一方反悔将负法律责任。3、此协议一式二份，冶河镇政府、尹国平冯文彩夫妻各一份。2018年2月11日冶河镇政府就冯文彩上述信访事项答复如下：按冶河镇政府与尹国平夫妻达成意见执行，即：尹国平承包窑坑承包地补偿问题，信访人通过诉讼渠道解决。窑坑承包地附着物补偿款37万元，由冶河镇政府协调征地企业石家庄市红宾食品有限公司，在信访人诉其承包地补偿费立案一周内支付给合同承包人共同监管，待合同承包人达成一致分配意见后，再自行分配。如不服本处理意见，可自收到本处理意见书之日起30日内向栾城区人民政府提出复查申请，如逾期不提出复查申请，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。原告冯文彩多次反映的信访事项之二：其家责任田的道路在2014年被村委会堵住，无法通行，要求解决。2018年7月31日，冶河镇政府就冯文彩信访事项：答复如下：2017年，东客村委会在冯文彩承包地块南侧开出一条道路方便其耕种，反映问题已解决。如不服本处理意见，可自收到本处理意见书之日起30日内向栾城区人民政府提出复查申请，如逾期不提出复查申请，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。冯文彩未在法定期限内，对冶河镇政府所作信访答复意见向石家庄市栾城区人民政府提出复查申请。2018年2月11日至2018年7月31日冯文彩到河北省信访局上访2次，通过来信的方式向国家信访局信访6次。2018年7月31日至今冯文彩到石家庄市信访局××、到河北省信访局上访11次、到国家信访局上访2次，通过来信的方式向国家信访局信访15次。另查明，2016年9月以来，冯文彩到市以上信访部门来信来访多达76次，其中赴市级以上信访部门来访49次。原审认为，原告冯文彩在信访中反映其丈夫尹国平与东客村委会、王泽英之间的争议，属于因土地承包而引发的民事纠纷。国家信访局自2017年5月8号以来，对冯文彩信访反映的问题均给予了处理意见，主要意见为：应依法逐级信访，越级信访不予受理;对其反映的问题依法通过诉讼途径。冶河镇政府对冯文彩的信访事项也给出了明确的答复意见，且双方签订了“息诉罢访协议书”。冯文彩未按照国家信访局的意见依法办理，也未在法定期限内对冶河镇政府的答复意见提出异议并申请复查，反而又到上级信访机构多次信访，其行为已构成了“缠访”行为，扰乱了正常的国家信访秩序。被告栾城区公安局具有治安管理行政处罚职责，其依法对冯文彩的行为作出的“栾公（冶）行罚决字[2019]0080号”决定书符合法律程序，事实、法律依据充分，本院予以支持；原告冯文彩的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出判决：驳回原告冯文彩的诉讼请求。上诉人冯文彩不服一审判决，提起上诉称，1、一审法院认定事实不清、证据不足。被上诉人提供的信访材料只能说明上诉人的信访过程，不能说明上诉人扰乱了正常的国家秩序。2、北京市派出所对上诉人在北京的上访行为没有实施处罚，且上诉人反映的问题已被国家信访局受理，上诉人的信访行为没有违法，被上诉人认为上诉人扰乱信访秩序，采取行政处罚的决定是错误的。综上，请求依法撤销原审判决，撤销栾公（冶）行罚决字[2019]0080号行政处罚决定书，由被上诉人承担一、二审诉讼费用。被上诉人石家庄市栾城区公安局答辩称：2019年3月15日，栾城区公安局接到报警后，立即出警，对张伟亮、冯文彩进行询问。经过调查取证后，证实：冯文彩在2018年2月11日和2018年7月31日石家庄市栾城区冶河镇政府就其信访事项作出答复意见后，不依照法定程序进行复查，复核，仍然以同一事项多次到河北省信访局、国家信访局进行信访。冯文彩的行为已违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）的之规定，涉嫌扰乱单位秩序。2019年3月18日栾城区公安局依法告知冯文彩对其作出行政处罚的事实、理由和依据及享有的权利。根据冯文彩的违法情节，经审批后作出了行政拘留十日的处罚，依法将决定书送达崔云卿。栾城区公安局作出的处罚决定符合法律秩序，有法可依，做到了事实清楚，证据充分，请法院审查，维持一审判决。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，予以确认。本院认为，《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。自2017年5月8日以来，冯文彩在被告知越级信访不予受理，对其反映的问题依法通过诉讼途径解决的情况下仍多次越级信访。另在冶河镇政府对冯文彩的信访事项给出明确的答复意见，双方签订“息诉罢访协议书”之后，未在法定期限内对冶河镇政府的答复意见提出异议并申请复查，反而又到上级信访机构多次信访，其行为已构成了“缠访”行为，扰乱了正常的国家信访秩序。中华人民共和国公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。栾城区公安局是冯文彩居住地的公安机关，对该行政案件行使管辖权，符合规定。栾城区公安局作出处罚决定前，进行了受案登记、询问、调查、行政处罚告知等程序，作出的行政处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，原审判决驳回上诉人冯文彩的诉讼请求并无不妥，依法应予维持。上诉人冯文彩的上诉理由不能成立，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人冯文彩负担。本判决为终审判决。审判长 邸 亮审判员 杨聚存审判员 张 力二〇一九年十月三十一日书记员 李佳琪