广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1820号上诉人（原审第三人）茂名市电白区观珠镇新华村牛头湖经济合作社。法定代表人谢小燕，该社社长。委托代理人丁成彬，男，1968年4月6日出生，汉族，住广东省茂名市茂**，系上诉人社员。被上诉人（原审原告）广东省曙光农场。法定代表人梁文龙，该农场场长。委托代理人赖培强，男，1958年11月15日出生，汉族，住广东省茂名市茂**，系该农场法律顾问。原审被告茂名市电白区人民政府，住所地广东省茂名市电白区海滨大道**大院。法定代表人谭剑锋，该区区长。委托代理人蔡志明，该区国土资源局工作人员。上诉人茂名市电白区观珠镇新华村牛头湖经济合作社（以下简称牛头湖合作社）因与被上诉人广东省曙光农场（以下简称曙光农场）、原审被告茂名市电白区人民政府（以下简称电白区政府）土地行政登记纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2018）粤09行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告与第三人所争议的山岭位于电白区观珠镇新华村委会辖区范围，原告称之为修基塘大岭南面岭（面积约72.6亩）和牛头湖大岭（面积约76.91亩），第三人则称之为长岭劈和牛头湖对面岭。1957年1月，经湛江专员公署批准，修基塘大岭和牛头湖大岭划给原告曙光农场使用，修基塘大岭、牛头湖大岭成为国有土地。1957年至1985年期间，原告在修基塘大岭种植橡胶树，而1985年至今，原告则将修基塘大岭先后发包给王青源、林青、梁美玉、杨晓东和蔡玉、黄玉兰等人种植荔枝树。至于牛头湖大岭，1957年至1994年期间由原告种植橡胶树，1994年以后则先后发包给农场职工徐伟文、谢朝芳、廖永祥等人种植果树。以上使用事实，有原告与林青、梁美玉、杨晓东、蔡玉、黄玉兰等人签订的书面《承包土地合同》、《转让承包土地合同书》及《公证书》等证据予以证实。在原告曙光农场管理使用争议岭的过程中，先于1982年6月7日领取了X1号、X2号《电白县山权林权证》，其中X1号证第三栏登记有修基塘大岭（42号山），四至为：东至牛头湖大岭田垌，南至牛头湖大岭相连，西至修基塘田垌，北至望天窝相连，面积176亩，林木种类为橡胶树；X2号证第二栏登记有牛头湖大岭（45号山），四至为：东至牛头湖村水田，南至牛头湖大岭相连，西至烂岭相连，北至黑龟岭相连，面积120亩。依据前述《电白县山权林权证》的登记，原告后于2006年3月8日申领了电国用（2006）第X3号《国有土地使用证》，登记土地使用权面积为194108.69平方米，宗地图红线范围包含了修基塘大岭（42号山）；于同年11月2日申领了电国用（2006）第X4号《国有土地使用证》，登记土地使用权面积为439599平方米，宗地图红线范围包含了牛头湖大岭（45号山）。2012年12月20日，牛头湖合作社向原电白县国土资源局提出土地登记申请，请求将30.766公顷的集体土地所有权登记为其所有，并提交了《土地登记申请书》《土地权属证明书》《电白县集体土地权属调查表》《登记发证公告回执》《广东省农村集体经济组织证明书》及法人代表证明书等申请材料。经电白县国土资源局审查审核后，由电白区政府于2012年12月26日向第三人牛头湖合作社颁发了被诉的电集有（2012）第X5号《集体土地所有证》，登记土地坐落于电白县观珠镇新华村，所有权人为“电白县观珠镇新华村牛头湖经济合作社农民集体”，土地总面积为30.766公顷。在被告的发证行为中，主要存在以下违法之处：1.本案土地登记申请人应为牛头湖合作社，但《土地登记申请书》中却由“电白县观珠镇新华村牛头湖经济合作社农民集体”与“电白县观珠镇新华村木劲河经济合作社”两集体在申请人签章处盖章，前后不符。2.《土地权属证明书》中，首先，土地权属来源只有电白县沙琅镇新华经济联合社出具的关于牛头湖合作社长期使用30.766公顷土地、权属合法无争议“情况属实，可提供镇级”的意见；再者，“四邻（签章）证明”栏没有四邻的证明意见和盖章，只记述为“以电白县集体土地权属调查表为准”，而根据权属调查表显示，相邻宗地权利人有十一个，但均未在邻宗地指界人处盖印确认，反而在本宗地指界人处则有“电白县观珠镇新华经济联合社”“电白县观珠镇新华村牛头湖经济合作社农民集体”与“电白县观珠镇新华村木劲河经济合作社”三集体予以盖章。3.登记发证公告由电白县观珠镇新华经济联合社完成，但被告并未提供委托该联合社进行发证公告的相关手续。4.第三人的电集有（2012）第X5号《集体土地所有证》与原告的电国用（2006）第X3号《国有土地使用证》、电国用（2006）第X4号《国有土地使用证》的宗地图红线范围分别重叠了本案争议岭修基塘大岭南面岭和牛头湖大岭。庭审中，被告对双方土地证宗地图红线范围存在交叉重合的事实亦予以确认。2018年1月15日，原审法院因审理（2017）粤09行初189号原告曙光农场不服被告电白区政府向茂名市电白区观珠镇晨光村腰基塘经济合作社作出修基塘大岭北面岭土地登记纠纷一案，到修基塘大岭进行现场勘验时，第三人牛头湖合作社持其电集有（2012）第X5号《集体土地所有证》到现场主张修基塘大岭南面岭的权属。原告认为第三人的电集有（2012）第X5号《集体土地所有证》将其使用的国有土地包含在内，损害了其合法权益，遂于2018年2月6日向原审法院提起行政诉讼，诉讼请求：一、撤销被告电白区政府于2012年12月26日向第三人牛头湖合作社颁发的电集有（2012）第X5号《集体土地所有证》；二、本案诉讼费由被告承担。原审法院审理认为：人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为是否合法进行全面审查。根据《土地登记办法》第九条第一款第（三）项、第（五）项的规定，申请人申请土地登记时，应当提交涉案土地的权属证明和地上附着物的权属证明材料。从被告电白区政府提交的电集有（2012）第X5号《集体土地所有证》的地籍档案可见，第三人牛头湖合作社在申请土地登记时并未提交合法有效的土地权属证明材料，所提交的《土地权属证明书》“四邻签名”栏没有四邻签名盖章。而且，从1957年至今，争议岭一直由原告长期管理使用，争议岭上现在仍有原告承包给他人种植的大量荔枝树，被告电白区政府在第三人牛头湖合作社未提交地上果树权属证明及相关承包使用证据的情况下，未经合法公告公示，就向第三人牛头湖合作社作出登记发证行为，显然违反了上述规定。再者，从原告和第三人各自持有的《国有土地使用证》所附的宗地图可见，双方的宗地图红线范围部分重叠了本案争议岭的范围。而本案争议的修基塘大岭（42号山）、牛头湖大岭（45号山），原告1982年申领X1号、X2号《电白县山权林权证》时已填入证中，原告于2006年领取的电国用（2006）第X3号、电国用（2006）第X4号《国有土地使用证》亦包含了该两个岭。被告电白区政府在原告曙光农场的《电白县山权林权证》《国有土地使用证》仍合法有效的情况下，又在证载范围内为第三人牛头湖合作社核发电集有（2012）第X5号《集体土地所有证》，致使两者的土地出现重叠，发证行为显属事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。综上所述，被告电白区政府向第三人牛头湖合作社颁发电集有（2012）第X5号《集体土地所有证》的行政行为事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。原告曙光农场的诉讼请求于法有据，理由成立，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销茂名市电白区人民政府于2012年12月26日向第三人茂名市电白区观珠镇新华村牛头湖经济合作社颁发的电集有（2012）第X5号《集体土地所有证》。一审案件受理费50元，由被告茂名市电白区人民政府负担。上诉人牛头湖合作社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定涉案土地由被上诉人使用的事实错误、证据不足。1.原审法院认定“1957年1月，经湛江专员公署批准，修基塘大岭和牛头湖大岭成为国有土地”证据不足。2.原审法院认定“1957年到1985年期间，原告在修基塘大岭种植橡胶树”，没有证据证实。3.事实上，涉案土地位于该合作社境内，解放以前至今一直由该合作社村民经营管理，涉案土地解放前就归其所有，解放后至今权属未发生过变更。二、原审被告发证程序合法，应予维持。第一、该合作社按规定填写了《土地登记申请书》并附有申请人证明材料，并经逐级审批。第二、在原审被告受理其申请后，对申请登记的土地进行实地核实，明确了土地的四至，绘制了土地位置图等。第三、原审被告在电白区国土资源局审核的各项信息基础上进行最终审查。第四、原审被告在对该合作社提交的材料审核合格后，在其党务公开栏上进行公告，公告时间为30天，且在公告期间并未有其他权利人提出异议。第五，原审被告为该合作社颁发了权利证书。综上，请求：撤销原审判决；改判驳回被上诉人的诉讼请求；本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人曙光农场二审答辩称：原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，判决结果正确。请求：驳回上诉，维持原审判决。原审被告电白区政府二审提供意见称：一、该府颁发电集有（2012）第X5号《集体土地所有证》事实清楚，符合有关法律规定，合法有效。二、曙光农场在公告和发证期间未提出异议。请求：依法作出判决。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院二审认为：本案是土地行政登记纠纷，审查的焦点问题是原审被告电白区政府向上诉人牛头湖合作社颁发电集有（2012）第X5号《集体土地所有证》是否合法。《中华人民共和国物权法》第十一条规定：“当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。”该法第十二条第一款规定：“登记机构应当履行下列职责:（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。”因此，在土地登记程序中，登记机构负有查验核实申请人提供的权属证明，确保土地登记权属来源清楚、四至准确等义务。本案中，在电白区政府颁发被诉电集有（2012）第X5号《集体土地所有证》之前，涉案争议岭地已先登记在曙光农场于1982年申领的X1号、X2号《电白县山权林权证》以及于2006年换领的电国用（2006）第X3号、电国用（2006）第X4号《国有土地使用证》证载的国有土地范围内。上诉人持有的后证与被上诉人持有的前证，两者之间实际存在登记的土地重叠的问题，电白区政府对此亦无异议。除了未查明上述重叠事实以及将已登记为国有的土地重复登记给集体所有外，电白区政府在作出的被诉登记行为还存在未核查上诉人牛头湖合作社的权属凭证并进行权属溯源，未进行四邻指界，未踏查核实涉案土地的实际经营管理事实等违法情形。据此，电白区政府颁发给上诉人牛头湖合作社的电集有（2012）第X5号《集体土地所有证》依据的事实不清，主要证据不足，程序违法，理应予以撤销。原审法院判决撤销电白区政府颁发的上述《集体土地所有证》正确，本院予以维持。上诉人牛头湖合作社提出的关于涉案登记程序合法、质疑1957年涉案土地经湛江专员公署批准为国有土地等上诉主张，均欠缺事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，上诉人茂名市电白区观珠镇新华村牛头湖经济合作社的上诉请求不成立，本院予以驳回。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人茂名市电白区观珠镇新华村牛头湖经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一九年十月十八日书记员  杨海萍