安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖行终1109号上诉人（一审原告）黄立平，男，1959年10月27日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。上诉人（一审原告）刘徽华，女，1973年1月25日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。两上诉人共同委托代理人苏黎明，安徽国恒律师事务所律师。两上诉人共同委托代理人赵光辉，安徽国恒律师事务所律师。被上诉人（一审被告）合肥市包河区人民政府，住所地安徽省合肥市包河大道**。法定代表人李命山，区长。委托代理人方仰勇，合肥市包河区司法局工作人员。委托代理人段斌斌，安徽百大律师事务所律师。上诉人黄立平、刘徽华因诉合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）行政征收一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2019）皖01行初182号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。黄立平、刘徽华向一审法院起诉称，1984年原告黄立平调入安徽纺织工业学校（现安徽职业技术学院，以下简称安职院）工作。2003年3月，安职院将学院老校区2栋104室房屋（面积44.53㎡）分配给黄立平居住，黄立平向学院缴纳房屋租金。1993年8月，原告刘徽华到合肥化学工业学校（现安职院）工作，1999年安职院将老校北区平房（面积79㎡）分配给刘徽华居住，刘徽华向学院缴纳房屋租金。2017年8月24日，合肥市人民政府作出专题会议纪要，载明包河区政府、合肥市土地储备中心为推进安职院老校区土地置换，实行净地收储，决定对安职院老校区进行征收，校园住户拆迁工作，由包河区政府、安职院共同负责。2018年1月3日，合肥市土地储备中心与安职院签订《合肥市国有建设用地使用权收回合同》，对安职院老校区实施征收。2019年3月份，原告向被告及安职院要求公示安职院老校区征收的相关审批文件，被告向原告出示了上述会议纪要及合同，至此原告方才知晓被告就安职院老校区项目作出了征收决定行为。2018年11月19日，黄立平回家时发现所承租的房屋已经被被告非法强制拆除，导致房屋全部损毁。随即原告向合肥市公安局淝河派出所报案，民警答复强拆系政府拆迁所为。目前，该项目的征收工作尚在实施当中。原告承租的房屋及其附属物位于征收范围，被告作出的征收行政行为对原告设定了权利义务，与原告具有利害关系。原告认为该行为严重违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，主要依据不足，程序违法。请求人民法院依法确认被告作出征收原告房屋及附属物的决定行为违法，并予以撤销。一审法院经审理查明，安职院将其所有的学院老校区2栋104室房屋交由黄立平租住，将一间平房交由刘徽华租住，黄立平、刘徽华定期缴纳房屋租金。2017年8月24日，合肥市人民政府第57号《安徽职业技术学院等三所省属学校规划建设专题协调会纪要》载明，包河区政府、市土地储备中心和安职院依法合规推进土地置换，实行净地收储，校园住户拆迁工作由安职院、包河区政府共同负责。2018年1月3日，合肥市土地储备中心与安职院签订《合肥市国有建设用地使用权收回合同》，收回安职院老校区面积为192033.33平方米的土地，并约定由安职院负责做好被拆迁户补偿及安置工作。安职院拟定发布《老校区房屋征收补偿安置实施细则（修订版）》并与老校区征迁住户签订《老校区房屋征收补偿安置协议》后，委托拆迁公司对案涉房屋实施了拆除。黄立平、刘徽华作为租赁方未签订补偿协议，现起诉要求判如所请。一审法院认为，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，黄立平、刘徽华起诉要求撤销被告对其所承租的房屋及附属物的行政征收决定行为，首先应当提供征收决定行为存在的事实根据。虽然其提供的《安徽职业技术学院等三所省属学校规划建设专题协调会纪要》中存在住户拆迁工作由安职院、包河区政府共同负责的内容，但该会议纪要属于内部工作安排，并未发生外部法律效力，不能据此当然认定包河区政府实施征收、拆迁案涉房屋的行政行为。根据案涉房屋被拆迁的事实经过反映，包河区政府并未对安职院老校区的房屋作出征收决定及征收安置补偿方案，黄立平、刘徽华对此亦予以认可。故黄立平、刘徽华要求撤销包河区政府的行政征收决定行为并不存在，提起行政诉讼没有事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九规定的起诉条件，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告黄立平、刘徽华的起诉。黄立平、刘徽华上诉称，一、被上诉人以土地收储为由实施房屋征收，根据《土地储备管理办法》的相关规定，在合肥市土地储备中心收储土地前，被上诉人应当依法实施房屋征收,收回国有土地使用权。先有房屋征收，后有土地储备。《土地储备管理办法》“二、储备计划。拟收储土地，是指已纳入土地储备计划或经县级（含）以上人民政府批准，目前已启动收回、收购、征收等工作，但未取得完整产权的土地；入库储备土地，是指土地储备机构已取得完整产权，纳入储备土地库管理的土地。三、入库储备标准（八）下列土地可以纳入储备范围：1.依法收回的国有土地”。根据上述规定，涉案土地为国有土地性质，被收储的土地应当为已经启动收回的土地，因此，合肥市土地储备中心在收储土地前，被上诉人应当首先启动收回国有土地程序，在收回国有土地使用权的同时对地上房屋实施征收，并给予被征收人相应安置补偿。二、涉案地上房屋建筑物部分属于安职院，部分住宅房屋所有权属于安职院的教职工，无论涉案土地是用于安居工程建设的需要，还是棚户区改造，均需对地上房屋实施征收。根据安职院与合肥市土地储备中心签订的《合肥市国有建设用地使用权收回合同》的陈述，收储土地的理由为老校区生活区改造。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第四项、第五项之规定，以及第十三条之规定，被上诉人决定收回国有土地使用权，应当对地上房屋实施征收。在征收实务中，政府一般将土地储备作为实施征收的理由,发布房屋征收决定。在收储土地前，被上诉人依法应当作出房屋征收决定对地上房屋实施征收，国有土地使用权同时收回，这才符合《土地储备管理办法》的规定，合肥市土地储备中心才可以实施收储行为。三、被上诉人为收回国有土地使用权的批准机关，合肥市人民政府召开的专题会议纪要虽为内部工作安排，但涉案项目已经实施，可以证实被上诉人为征收实施主体。被上诉人否认其实施但没有提交任何证据证实，应承担举证责任。根据合肥市人民政府召开的专题会议纪要第二条之规定：包河区政府、市土地储备中心和安职院依法合规推进老校区土地置换，实施净地收储，校园住户拆迁工作由安职院、包河区政府共同负责。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定，被上诉人是实施房屋征收的法定主体，因此，不论是合肥市政府的工作安排还是法律规定，均应认定被上诉人作为征收主体实施拆迁。安职院作为高校根据政府要求在拆迁工作中，实施了政府拆迁管理职责，其行为后果应由被上诉人承担。根据《土地管理法》第五十八条之规定，收回国有土地使用权，应由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。本案中，被上诉人为收回涉案土地使用权的批准机关，被上诉人仅口头抗辩否认其实施征收行为，不符合客观事实。四、被上诉人虽未作出书面房屋征收决定，但上诉人有证据证明其征收决定行为存在。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十三条规定：“行政机关作出行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织只要能证明行政行为存在，并在法定期限内起诉的，人民法院应当依法立案”。根据合肥市人民政府专题会议纪要、《合肥市国有建设用地使用权收回合同》、《老校区房屋征收补偿安置实施细则》等相关证据足以证明被上诉人作出并实施了房屋征收决定行为。综上所述，被上诉人作出并实施了房屋征收决定行为，一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求依法撤销一审裁定，指令继续审理；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。包河区政府答辩称，一、被上诉人没有对案涉房屋实施行政征收，上诉人起诉认为被上诉人对案涉房屋实施了房屋征收行为，没有任何事实依据。1、被上诉人没有对案涉房屋实施行政征收，从案涉土地的收回到案涉房屋的拆除整个过程中，被上诉人并未对案涉房屋作出征收决定及征收安置补偿方案等行政行为。2017年8月24日，合肥市人民政府第57号《安徽职业技术学院等三所省属学校规划建设专题协调会纪要》中存在住户拆迁工作由安职院、包河区政府共同负责的内容，但该会议纪要属于内部工作安排，并未发生外部法律效力。2、2018年1月3日，合肥市土地储备中心与安职院签订了《合肥市国有建设用地使用权收回合同》，收回安职院老校区面积为192033.33平方米的土地，并约定由安职院负责做好被拆迁户的补偿及安置工作、自行拆除地上建（购）筑物等。3、一审法院从安职院和上诉人处查明，安职院拟定发布《老校区房屋征收补偿安置实施细则（修订版）》并与老校区征迁住户签订《老校区房屋征收补偿安置协议》后，委托拆迁公司对案涉房屋实施了拆除。上诉人作为租赁方未签订补偿协议。由此可见，上诉人认为被上诉人对案涉房屋实施了行政征收行为，没有任何事实依据。二、上诉人根据相关法律规定认为被上诉人应当对案涉房屋实施征收，继而推定案涉房屋的征收实施主体就是被上诉人，是适用法律错误与逻辑错误。首先，从法律上讲，被上诉人是否依法应当对案涉房屋实施征收？答案是否定的。从《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定可知，因公共利益的需要，由政府组织实施的基础设施建设、公共事业等需要，确需征收房屋的，由市、县人民政府作出征收决定。但是，法律并没有规定所有的房屋拆除与补偿安置都必须要由政府组织实施。本案案涉项目是安职院的自主改造项目，由安职院组织实施，具体与合肥市土地储备中心的洽谈、拆迁决定、补偿与安置方案、拆迁工作等全部由安职院自主实施。被上诉人对并非由自己组织实施的项目，没有作出征收决定的法律依据。其次，从逻辑上看，案涉项目依法是否应当由被上诉人作出征收决定，并不能当然地推定已经实行的房屋拆除与补偿安置就是被上诉人为之。上诉人的这种推断存在逻辑上的错误，因为没有基本事实作为依据。行政行为有行政作为和不作为的区分，如果法律规定行政机关有行政作为的义务，行政机关事实上没有作为，也是行政机关不作为之诉，而不能强加给行政机关违法作为之诉。最后，本案案涉房屋由安职院作为拆迁与补偿主体并不违反法律规定，上诉人推定案涉房屋由被上诉人实施征收，并推定被上诉人作出征收决定行为违法，没有任何事实依据。综上所述，上诉人提起行政诉讼没有事实根据，其要求确认被上诉人违法的行政行为并不存在，一审法院依法裁定驳回上诉人起诉，认定事实清楚、适用法律正确。请求二审法院依法查明事实，维持原裁定。本院经审理查明的案件事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，判断涉案项目是否属于包河区政府组织实施的征收项目，可以从该项目的实施目的、行为特征、补偿安置主体等方面予以考量。首先，安职院老校区拆迁的目的是为了整合新老校区资源、推进高校自身的建设和发展，并非是为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要；其次，安职院与合肥市土地储备中心自愿签订《合肥市国有建设用地使用权收回合同》，并约定由安职院负责做好被拆迁户补偿及安置工作，并无证据证明包河区政府对涉案项目所涉国有土地实施了收回行为；再次，安职院拟定发布《老校区房屋征收补偿安置实施细则（修订版）》，并与被拆迁户签订了补偿安置协议；最后，安职院委托拆迁公司对涉案房屋实施拆除。从涉案项目的目的以及整个实施过程来看，该项目并非由包河区政府组织实施，包河区政府既未对涉案房屋作出征收决定，也未参与实施对涉案房屋的征收。至于合肥市人民政府在会议纪要中载明的“包河区政府、市土地储备中心和安职院依法合规推进老校区土地置换，实行净地收储，校园住户拆迁工作由安职院、包河区政府共同负责”等内容，属于合肥市人民政府为协调解决安职院在规划、用地、建设等方面的问题而作出的内部工作安排，不能据此认定包河区政府系涉案项目的征收主体。上诉人黄立平、刘徽华认为包河区政府作出了征收决定，提起诉讼要求予以撤销，缺乏事实根据。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人黄立平、刘徽华的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年十月二十二日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……