山东省东营市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁05行终80号 上诉人（一审原告）：张宏伟，男，1970年5月11日出生，汉族，现住东营市东营区。 被上诉人（一审被告）:东营市公安局垦利分局。住所地：山东省东营市垦利区中兴路**。统一社会信用代码11370521004511350Y。 负责人：王娇，局长。 出庭负责人：任勇，副局长。 委托诉讼代理人：杜青春，东营市公安局垦利分局法制大队队长。 委托诉讼代理人：张兆永，东营市公安局垦利分局永安派出所副所长。 被上诉人（一审被告）：东营市公安局。住。住所地：东营市东营区金盾路**一社会信用代码：113705000045057270。 法定代表人：戚思宇，局长。 出庭负责人：王克德，副局长。 委托诉讼代理人：李明，东营市公安局工作人员。 被上诉人（一审被告）：东营市人民政府。住。住所地：东营市府前街**/div> 法定代表人：赵志远，市长。 委托诉讼代理人：董醒儒，东营市司法局工作人员。 委托诉讼代理人：李蕊，山东康桥（东营）律师事务所律师。 上诉人张宏伟因与被上诉人东营市公安局垦利分局（以下简称垦利分局）、东营市公安局、东营市人民政府履行保护人身权法定职责一案，不服东营市垦利区人民法院（2019）鲁0505行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月10日公开开庭审理了本案。上诉人张宏伟，被上诉人垦利分局出庭负责人任勇、委托诉讼代理人杜青春、张兆永，东营市公安局出庭负责人王克德、委托诉讼代理人李明，东营市人民政府委托诉讼代理人董醒儒、李蕊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明：2017年10月18日7时30分左右，张宏伟到东营火车南站坐车，准备去北京。因经济适用房分配问题，张宏伟曾多次到市、省、北京上访表达过诉求，系市经信委信访化解对象。市经信委了解到相关情况后，派多名工作人员将张宏伟接至市经信委，并一起入住垦利区新发饭店，张宏伟入住8207房间。2017年10月20日8时17分张宏伟拨打110报警，垦利公安分局110指挥中心接警后，向辖区永安派出所转警称：“永安镇新发饭店8207房间报警人称其被扣”。永安派出所值班民警接警后迅速出警赶到现场。经调查确定与张宏伟在一起的系市经信委工作人员，与张宏伟就其诉求在协商，在新发饭店相处过程中，双方相处平和自然，未发现有违法行为发生，派出所干警在出警与张宏伟接触过程中，张宏伟表现平静坦然，未明确表示要离开该酒店，查明相关情况后，永安派出所干警撤离酒店。2017年11月9日张宏伟以东营市公安局为被申请人向东营市人民政府提出行政复议申请，东营市人民政府收到张宏伟的行政复议申请后，作出2017-71号东营市人民政府行政复议决定书，决定“驳回申请人张宏伟的行政复议申请”，张宏伟又以垦利分局为被申请人向东营市垦利区人民政府申请行政复议，东营市垦利区人民政府收到行政复议申请书后作出东（垦）复（告）字【2018】2号东营市垦利区人民政府行政复议案件转送告知书，告知张宏伟的行政复议申请属于东营市人民政府管辖范围，并将行政复议案件相关材料送转东营市人民政府。东营市人民政府收到材料后，作出了2018-10号行政复议决定书，驳回张宏伟行政复议申请，张宏伟不服，起诉至东营市中级人民法院，东营市中级人民法院作出（2018）鲁05行初18号行政裁定书，驳回张宏伟起诉，张宏伟上诉至山东省高级人民法院，山东省高级人民法院于2018年12月12日作出（2018）鲁行终1685号行政裁定书，该裁定书维持了东营市中级人民法院作出的驳回张宏伟起诉的裁定，但认为张宏伟可以以本案生效裁定为依据，追加作出原具体行政行为的垦利分局为共同被告，另行到具有管辖权的人民法院起诉，以主张相关权利。张宏伟于2018年12月19日在收到（2018）鲁行终1685号行政裁定书后，于2018年12月21日提起诉讼。 一审法院认为：根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条第三款的规定，复议机关作为共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。东营市人民政府作出的2017-71号行政复议决定书，被申请人为东营市公安局，张宏伟要求确认东营市公安局不作为，并撤销该复议决定的诉讼请求，一审法院没有管辖权。张宏伟可向有管辖权的法院另行起诉。对于诉讼时效问题，依据山东省高级人民法院于2018年12月12日作出的（2018）鲁行终1685号行政裁定书，张宏伟可以在收到该裁定书后，应追加作出原行政行为的垦利分局为共同被告，向具有管辖权的法院起诉。张宏伟于2018年12月19日收到该裁定书后，于2018年12月21日向一审法院提起诉讼，并未超过诉讼时效规定，故对被告认为张宏伟的起诉超过诉讼时效的主张，不予认定。根据公安部《110接处警工作规则》第十三条规定：“110接处警工作实行“一级接警”，即统一由城市或者县（旗）公安局110报警服务台接警。本案张宏伟在垦利辖区拨打110报警时，由垦利分局110指挥中心接警，符合法律规定。垦利分局在接到垦利区公安局110指挥中心的转警后，及时出警，依法及时进行了调查，对相关证人及当事人进行了询问，并对现场进行了录像，经调查认定市经信委工作人员在与张宏伟的接触过程中无违法行为发生。该执法过程，程序合法、认定事实清楚。故张宏伟主张垦利分局对其不解救的行为是不作为的主张，不予认定。东营市人民政府作出的2018-10号行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。张宏伟请求撤销该复议决定，没有事实和法律依据，应予依法驳回。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张宏伟的的诉讼请求。案件受理费50元，由张宏伟负担。 上诉人张宏伟不服一审判决,上诉称:一、接警主体应当是东营市公安局，而不是垦利分局。根据公安部《110接处警工作规则》第十三条规定，本案110报警应当由东营市公安局一级接警，垦利分局是东营市公安局的分局，不是城市、县（旗）公安局，无权接警，一审法院认定垦利分局接110报警符合法律规定是错误的。二、公安机关接上诉人110求救，应首先把在场的所有人员拉至公安机关分别询问并作笔录，同时调取现场监控，然后初步确定案件性质，根据情况处理。本案中，垦利分局接上诉人报警，未履行保护人身权利法定职责，没有解救上诉人，至今没有通知上诉人作询问笔录，也没有对现场的所有人分别作询问笔录，其中包括两名保安。上诉人至今没有收到公安局的任何书面文件。110派警到达现场未采取任何处置措施，未把被扣的上诉人解救出来，未履行保护人身权利的法定职责，处警民警不但不解救，反而让上诉人配合市经信委的看押，违反《110接处警工作规则》第十一条规定。自上诉人打110报案至今没有收到任何受理回执、书面报告等法律文书，公安机关不作为，违反了《公安机关办理行政案件程序规定》第五十条、第六十一条第一款规定，也违反了《公安机关办理刑事案件程序规定》第二十八条、第六十五条、第一百二十条、第一百六十六条、第一百七十五条规定。三、一审判决对上诉人提交的报警电话录音音频、出警现场视频未予采信，异地审理申请书置之不理。报警电话录音音频,证明上诉人打110报警报案,上诉人被他人限制人身自由。出警现场视频,证明被上诉人到达上诉人被扣酒店,不但不解救上诉人，而且劝上诉人配合东营市经信委的工作,不履行保护公民人身权利的法定职责。该录音、出警现场视频经过了庭审质证，但一审判决中，上诉人提供的证据没有体现报警电话录音音频、出警现场视频。上诉人在起诉时同时提交了异地审理申请书，一审法院未予支持。四、上诉人以前曾进京上访，但2017年10月18日是进京办事，被东营市公安局东营分局六户派出所扣留，随后市经信委多名人员赶到，将上诉人强行拉走，入住垦利区新发饭店8207房间，不让离开，上诉人无奈拨打110报警。综上，一审法院认定事实不清，适用法律不当，请求：1.撤销东营市垦利区人民法院（2019）鲁0505行初7号行政判决；2.判令东营市公安局和垦利分局接110报警不解救张宏伟的行为是不履行保护人身权的法定职责行为；3.撤销东营市人民政府作出的〔2017〕东政复（决）字第71号、〔2018〕东政复（决）字第10号行政复议决定；4.判令被上诉人东营市公安局和垦利分局履行法定职责，受理上诉人的报案，向上诉人出具受案回执单等法律文书，查清上诉人的报警事实，依法处理；5.请求上级法院指定山东省以外的法院进行一审；6.诉讼费用及其他费用由被上诉人承担。 被上诉人垦利分局答辩称：张宏伟诉称不属实，不能成立。一、案件调查情况。2017年10月20日8时17分许，垦利分局110指挥中心转警称：永安镇新发饭店8207房间报警人称其被扣，电话可能会被对方拿走无法接通。永安派出所值班民警刘福军接警后迅速出警赶到现场。调查询问得知：报警人张宏伟系上访人员，东营市经信委工作人员郭汝明和报警人张宏伟在新发饭店8207房间，两人正在商谈张宏伟的相关诉求细节，张宏伟面对民警，未对郭汝明主张其和张宏伟在新发宾馆房间内商量相关事宜的表述提出反对。因双方需商谈相关问题，双方在该饭店8207房间住下。二、案件处理情况。经调查，垦利分局认为，永安派出所出警民警未发现张宏伟在报警现场有被暴力殴打、非法拘禁等情况发生，张宏伟当场也并未明确表示要离开现场，出警人员未发现有违法犯罪行为发生。张宏伟系进京上访人员，在十九大安保维稳期间，东营市经信委工作人员接受单位领导指派，和张宏伟商量上访诉求相关事宜属于职务行为。东营市经信委在新发宾馆和张宏伟商量相关事宜期间，若有违纪或违法行为，不属于公安机关管辖。三、出警民警刘福军接到指挥中心指令，迅速出警，到达现场进行调查，询问东营市经信委工作人员郭汝明了解情况，张宏伟当场也并未向民警明确表示要离开现场，出警人员当场未发现有违法犯罪行为发生。因此不能认定出警民警不履行法定职责。在出警过程中，民警走访宾馆服务人员也未发现违法行为。张宏伟系进京上访人员，在十九大安保维稳期间，东营市经信委工作人员和张宏伟商量解决上访诉求相关事宜属于职务行为。综上，垦利分局依法履行了相关法定职责，请求驳回张宏伟的诉讼请求。 被上诉人东营市公安局答辩称：一、张宏伟的诉讼请求已超过起诉期限。张宏伟以东营市公安局不履行法定职责为由于2017年11月9日向东营市人民政府提起行政复议，东营市人民政府于2018年2月9日作出〔2017〕东政复（决）字第71号行政复议决定。根据《行政诉讼法》第四十五条第二款规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日内向人民法院提起诉讼。根据现有证据，证明张宏伟在2018年2月9日已知晓该复议决定，并最迟在2018年6月5日收到了该复议决定，但张宏伟未在法定期限内提起行政诉讼，已超过起诉期限。二、张宏伟的诉讼请求无事实依据。根据张宏伟行政起诉状及行政复议申请书所述事项，其报警地点位于垦利区，根据《110接处警工作规则》第二条、第十三条之规定，同时结合我市实际，张宏远所报警情由垦利分局110报警服务台接警并安排处警。东营市公安局未接到张宏远的报警及请求保护人身权的申请，不存在未履行法定职责的情形。三、东营市公安局不是适格被告。垦利分局是东营市公安局具有独立法人资格的派出机构。2017年10月20日，东营市公安局未接到张宏伟的报警，更未对张宏伟作出任何行政行为，同时也不具备与垦利分局作为共同被告的情形，不符合《行政诉讼法》第二十六条关于被告以及共同被告的规定。综上，张宏伟诉东营市公安局拒绝履行保护人身权一案已超过起诉期限且无事实依据请求依法驳回张宏伟的上诉。 被上诉人东营市人民政府答辩称：一、张宏伟针对东营市人民政府作出的〔2017〕东政复（决）字第71号提起行政诉讼已超过法律规定的起诉期限。本案中，东营市人民政府已于2018年2月11日通过EMS将〔2017〕东政复（决）字第71号《行政复议决定书》邮寄送达张宏伟，张宏伟在一审事实理由中陈述其以被告垦利分局为申请人提起行政复议申请，也可以证明2018年2月12日前其已知晓〔2017〕东政复（决）字第71号《行政复议决定书》。根据《最高人民法院关于适用的解释》第五十九条关于以复议决定送达时间确定起诉期限的规定，上诉人针对〔2017〕东政复（决）字第71号《行政复议决定书》提起诉讼，明显超出十五日内提起行政诉讼的法定期限。二、张宏伟所列行政诉讼法律关系存在错误。违背了《行政诉讼法》第二十六条第二款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条规定。张宏伟请求撤销东营市人民政府作出的〔2017〕东政复（决）字第71号、〔2018〕东政复（决）字第10号两份《行政复议决定书》，系其不服东营市公安局、垦利分局不履行法定职责分别提起的行政复议申请，张宏伟将涉及不同行政机关两份不同的行政复议决定一并起诉，造成本案法律关系不成体系。实体上，该案也不存在行政主体混合过错的情况。三、东营市人民政府作出的两份行政复议决定符合行政复议法的规定。1.〔2017〕东政复（决）字第71号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确。东营市人民政府于2017年11月9日收到张宏伟提出的行政复议申请，经审查于2017年11月16日通知其在收到《补正通知书》起七日内补正拨打东营市公安局110报警电话的通话记录原件，经补正东营市人民政府于2017年11月28日依法受理并进行审理。根据东营市公安局在行政复议过程中所提供的证据可以证实，上诉人报警地点位于垦利辖区内，接警人为垦利分局民警，该分局接警后通知下属永安派出所，永安派出所民警接通知后随即到达现场进行调查处理，并将处理结果反馈110报警服务台，其接处警行为符合公安部《110接处警工作规则》的相关规定。张宏伟认为东营市公安局不履行法定职责并请求履行法定职责的复议请求，无事实和法律依据。东营市人民政府依据《行政复议法实施条例》第四十八第一款第一项之规定作出行政复议决定，驳回了张宏伟的行政复议申请，并将该决定依法向上诉人送达，东营市人民政府作出的该复议决定认定事实清楚、适用法律正确。2.〔2018〕东政复（决）字第10号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确。本案张宏伟认为垦利分局接到其110报警后未予解救的行为系不履行法定职责，于2018年2月12日通过EMS快递方式向垦利人民政府提出行政复议申请，垦利区人民政府于2018年2月24日将其行政复议申请材料转达东营市人民政府，东营市人民政府于2018年2月26日依法予以受理并进行审理。根据垦利分局在行政复议过程中所提供的证据可以证实，上诉人报警系由垦利分局110服务台接警，该服务台接到报警后及时通知永安派出所，永安派出所民警接通知后随即到达现场进行调查处理，并将处理结果反馈110报警服务台，其接处警行为符合公安部《110接处警工作规则》的相关规定。张宏伟在复议申请书中提出的关于其被扣押、民警到现场后未予解救的主张，经审查证据不足，于法无据，故东营市人民政府未予支持。东营市人民政府依据《行政复议法实施条例》第四十八第一款第一项之规定作出行政复议决定，驳回了张宏伟的行政复议申请，并将该决定依法向张宏伟送达，东营市人民政府作出的该复议决定认定事实清楚、适用法律正确。四、东营市人民政府作出的两份行政复议决定程序合法适当。（一）〔2017〕东政复（决）字第71号《行政复议决定书》，程序合法适当。东营市人民政府于2017年11月9日收到张宏伟对东营公安局行政不作为提出的行政复议申请，经审查于2017年11月16日通知其在收到《补正通知书》起七日内补正拨打东营市公安局110报警电话的通话记录原件，经补正东营市人民政府于2017年11月28日依法受理并进行审理。该案由两名工作人员承办，案件承办人员依法向张宏伟送达了《行政复议受理通知书》，并根据《行政复议法》第二十三条第一款的规定向东营市公安局送达了《提出答复意见通知书》以及行政复议申请书副本，要求该局十日内提交书面答复意见和当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。因案件复杂，东营市人民政府经负责人批准作出延期通知并依法送达各当事人。后，东营市人民政府于2018年2月9日依法作出〔2017〕东政复（决）字第71号《行政复议决定书》，并依法予以送达。（二）〔2018〕东政复（决）字第10号《行政复议决定书》，程序合法适当。张宏伟于2018年2月12日通过EMS快递方式对垦利分局行政不作为向垦利人民政府提出行政复议申请，垦利区人民政府于2018年2月24日将其行政复议申请材料转达东营市人民政府，东营市人民政府于2018年2月26日依法予以受理并进行审理。该案由两名工作人员承办，案件承办人员依法向张宏伟送达了《行政复议受理通知书》，并根据《行政复议法》第二十三条第一款的规定向垦利分局送达了《提出答复意见通知书》以及行政复议申请书副本，要求该局十日内提交书面答复意见和当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。因案件复杂，东营市人民政府经负责人批准作出延期通知并依法送达各当事人。后，东营市人民政府于2018年4月20日依法作出〔2018〕东政复（决）字第10号《行政复议决定书》，并依法予以送达。以上所述的案件审查程序及期限均符合《行政复议法》的相关规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，张宏伟的上诉理由均不成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 各方当事人在一审中提交的其他证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，公安部《110接处警工作规则》第十三条规定：“110接处警工作实行“一级接警”，即统一由城市或者县（旗）公安局110报警服务台接警。本案张宏伟在垦利辖区拨打110报警时，由垦利分局110指挥中心接警，符合法律规定。垦利分局110指挥中心转警后，其辖区内永安派出所接警处警的行为亦复合物法律规定。从垦利分局提供的证据可以认定，报警人张宏伟系上访人员，东营市经信委工作人员郭汝明和报警人张宏伟在新发饭店8207房间，两人正在商谈张宏伟的相关诉求细节，张宏伟面对民警，亦未对郭汝明主张其和张宏伟在新发宾馆房间内商量相关事宜的表述提出反对。永安派出所未发现张宏伟在报警现场有被暴力殴打行为，张宏伟并非被非法拘禁，东营市经信委的工作人员不存在违法行为。垦利分局办案民警到达现场后，进行了调查处理，并将处理结果反馈110报警服务台，垦利分局依法履行了法定职责。 张宏伟对东营市公安局的起诉，依据的是其一个报警行为引起的，因此，本案一并予以审查。张宏伟报警地点位于垦利区，根据《110接处警工作规则》第二条、第十三条之规定，同时结合我市实际，张宏伟所报警情由垦利分局110报警服务台接警并安排处警。东营市公安局未接到张宏伟的报警及请求保护人身权的申请，东营市公安局不是本案适格的被告。 东营市人民政府收到张宏伟的复议申请后，及时立案审查，在法律规定的期限内，依法作出行政复议决定，向当事人送达，程序合法。 综上，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由无事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费各50元，由上诉人张宏伟负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋建功 审判员  张晓丽 审判员  丁文强 二〇一九年十月十日 书记员  杨全月