广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤12行终165号上诉人（原审被告）肇庆市端州区人民政府睦岗街道办事处，住所地：肇庆市端州区端州八路睦岗街道办。法定代表人丁学辉，该办事处主任。委托代理人伍秀明，该办事处农林水办公室主任。委托代理人温锡棋，广东端庆律师事务所律师。被上诉人（原审原告）邹天权（曾用名：邹天恩），男，汉族，1990年7月8日出生，住肇庆市端州区，上诉人肇庆市端州区人民政府睦岗街道办事处（以下简称：睦岗街道办）因与被上诉人邹天权行政不作为纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2019）粤1203行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，邹天权于1990年7月8日出生，户籍所在地肇庆市××州区睦岗镇××村，户口为农业户口。2018年12月4日，邹天权向睦岗街道办提交申诉书，要求睦岗街道办责令肇庆市端州区睦岗街蕉园社区居民委员会确认邹天权的股份合作社成员资格；补偿1993年至今邹天权应当享有的合作社成员的股东分红款及其他权益。同日，睦岗街道办向邹天权出具《不予处理通知书》，认为邹天权反映的问题属应当通过诉讼途径、仲裁解决的事项，睦岗街道办对此信访事项不予受理。2019年1月25日，睦岗街道办向肇庆市端州区睦岗街蕉园经济联合社、肇庆市端州区睦岗街外坑第二股份经济合作社发出《责令核查通知书》，责令上述两经济组织对邹天权是否具备经济组织成员资格进行核查，如经核查邹天权提出的诉求属实，请及时补正。2019年1月30日睦岗街道办又作出《关于对邹天权有关申诉的回复》，答复邹天权：就你上述申请出具《行政决定书》不属我办职能职责范围，建议你循司法程序解决。原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”、《中华人民共和国农业法》第七十七条：“农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益，有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合理要求的权利，人民政府及其有关部门对农民或者农业生产经营组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。”和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”的规定,保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，是乡镇一级人民政府的职权；农村集体经济组织所享有的独立进行经济活动自主权必须依法进行，必须接受各级人民政府的监督；邹天权的申请涉及公民的基本权利，而对于公民基本权利的保护是人民政府的职责内容之一，故对于邹天权所在的农村集体经济组织有关分红等福利的决定是否侵害了邹天权的基本权利，乡、镇人民政府应当予以审查和监督，对农村集体经济组织的合法行为进行确认，对违法行为进行纠正。又根据2006年12月13日，中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅联合转发的粤委办[2006]142号文规定，基层人民政府有对农村集体收益分配纠纷作出处理决定的职能，对村民就集体收益分配纠纷的诉求是否有事实和法律依据，乡、镇人民政府应当做出行政处理决定。睦岗街道办作为镇一级的街道办事处，负责辖区内的行政管理工作，有权对邹天权提出农村集体分配的申请作出处理决定。但本案睦岗街道办对邹天权的申请以不属其职能职责范围而不作出处理，与上述法律、法规和规章不符。因此，邹天权的诉讼请求于法有据，原审法院予以采纳。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决睦岗街道办应于本判决发生法律效力之日起六十日内对邹天权的申请事项依法作出行政处理决定。上诉人睦岗街道办不服原审判决，向本院上诉称，一、一审法院适用法律错误，导致错误判决。保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利确实是乡镇一级政府的职权，但对于农村集体经济组织独立进行的经济活动，如村民就集体收益分配纠纷问题，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第二十五条规定，广东省人民政府制定的地方政府规章对于上诉人在农村集体经济组织的经营管理的职权只是指导、监督和服务，而作出行政处理决定并不包含在内。一审法院引用的《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发的通知》（粤委办[2006]142号），该意见为地方规范性文件，也没有明确规定上诉人对本案被上诉人的请求事项具有作出行政处理决定的权力。“法无授权即禁止”是依法行政的基本要求，上诉人并没有就被上诉人请求的事项作出具体行政处理决定的授权依据，因此上诉人根本无法就被上诉人的请求事项作出具体的行政处理决定。二、上诉人已经履行指导、监督的职责，被上诉人请求的事项应当通过诉讼途径解决。如上所述，上诉人对被上诉人请求的事项只有指导、监督的权力，就被上诉人反映的问题，上诉人根据自身职能已于2019年1月25日向肇庆市端州区睦岗街蕉园经济联合社及肇庆市端州区睦岗街外坑第二股份经济合作社发出《责令核查通知书》，要求其就被上诉人是否具备经济组织成员的资格进行核查，如果被上诉人提出的诉求属实，蕉园经济联合社及外坑第二股份经济合作社应及时补正。如果被上诉人对蕉园经济联社及外坑第二股份经济合作社对其股东资格、收益分配作出的处理不服，根据2001年7月9日施行的《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》有关规定，被上诉人可以向人民法院提起诉讼。三、街道办事处是市辖区人民政府的派出机构，本身无权就被上诉人申请的事项作出行政处理决定。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定，街道办事处的性质为市辖区、不设区的市的人民政府派出机构，并非等同于乡、镇一级的人民政府。因此，即使法院认为乡、镇人民政府应当就被上诉人请求的事项作出行政处理决定，那么就本案而言作出这个行政处理决定的主体也应当是设立街道办事处的区人民政府，而非上诉人。综上所述，请求：1.依法撤销肇庆市鼎湖区人民法院作出的（2019）粤1203行初115号行政判决，并改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.本案及一审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人邹天权答辩称，对一审判决没有意见，我认为上诉人存在不作为。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人睦岗街道办具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员权益的法定职责，有对被上诉人邹天权的申请作出处理决定的职权，是本案的适格被告。对于被上诉人提出的要求上诉人责令肇庆市端州区睦岗街蕉园社区居民委员会确认被上诉人股份合作社成员资格并补偿1993年至今被上诉人应当享有的合作社成员的股东分红款及其他权益的申诉，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、镇的人民政府责令改正。”的规定，上诉人应依法对被上诉人所在的农村集体经济组织有关分红等福利的决定是否侵害了被上诉人的基本权利予以审查。但上诉人直接作出不予受理决定，不符合法律规定。原审法院判决上诉人对被上诉人的申请事项依法作出行政处理决定，处理恰当，可予以维持。对于上诉人认为街道办事处的性质为市辖区、不设区的市的人民政府派出机构，并非等同于乡、镇一级的人民政府的上诉理由，根据《广东省实施办法》第一条：“为了发展农村基层民主，保障农村村民依法实行自治，维护村民合法权益，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，结合本省实际，制定本办法。”、第四十五条：“街道办事处属下的村，适用本办法；街道办事处履行本办法所规定的应当由镇（乡）人民政府履行的职责。”的规定，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，处理恰当，本院予以维持。上诉人上诉请求改判的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人肇庆市端州区人民政府睦岗街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  彭卓腾审判员  张国良审判员  秦 雯二〇一九年十月十七日法官助理蔡叶坛书记员黄丹莉