安徽省芜湖市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖02行终136号上诉人(原审原告)无为县秀水房地产开发有限公司，住所地无为县。法定代表人宋玉林，执行董事。委托代理人郁继明，浙江京衡律师事务所律师。委托代理人韩芳，浙江京衡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）无为县自然资源和规划局，住所地无为县法定代表人汪道松，局长。委托代理人莫宏明，安徽铭盛律师事务所律师。上诉人无为县秀水房地产开发有限公司（以下简称秀水公司）因与被上诉人无为县自然资源和规划局房屋土地行政撤销一案，不服安徽省无为县人民法院（2019）皖0225行初10号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审查明，2001年5月18日，无为县人民政府及原无为土地管理局（机构改革后，原无为县土地管理局机构变更为无为县国土资源局，现为无为县自然资源和规划局）作为甲方与作为乙方的绍兴广厦实业集团有限公司、绍兴市中天房屋开发公司、湖州市得成工贸有限公司、加拿大CIC精细化工有限公司签订《合同书》，约定甲方将位于无为县无城新区金塔路北侧、襄安路北路西50米。东西长400米，南北长200米，面积为120亩的土地有偿出让给乙方商业和房地产开发建设，同时约定由甲方协助乙方成立新的房地产开发公司。同年9月4日，无为县秀水房地产开发有限公司注册成立。2001年7月，无为县人民政府以无为县2001年度第一批城镇建设用地71.1亩报省政府审批，2001年8月24日，安徽省人民政府作出皖政地〔2001〕175号用地批复，批准了该71.1亩城镇建设用地。2002年6月25日，无为县人民政府以及原无为县土地管理局作为甲方与作为乙方的秀水公司签署《补充协议》一份，确认秀水公司系上述《合同书》约定组建的房地产开发项目公司，同时甲方又将位于无为县无城新区金塔路北侧、襄安路北路中心线西22.5米。东西长50米，南北长200米，面积为15亩的土地有偿出让给乙方进行开发。2003年10月20日原无为县土地管理局向秀水公司颁发了无国用［2003］字第937号《国有土地使用证》（属皖政地〔2001〕175号用地批复内用地），土地面积为15亩，用途为商住，土地使用年限为70年，使用权类型载明为出让。无为县人民政府以及原无为县土地管理局与秀水公司协议时，被出让的土地均没有被征用，被出让的土地性质系农民集体所有。在所涉120亩土地没有被完全征收，尚有63.9亩土地性质仍为集体所有情形下，原无为县土地管理局于2002年10月20日，违法为秀水公司办理了三份所涉120亩土地的国有土地使用权证，即无国用［2002］字第1421号、无国用［2002］字第1422号、无国用［2002］字第1423号，三份使用权证所载土地用途为综合，使用年限均为70年，使用权类型为出让，该三份使用权证所确认的面积含盖了当时仍为的集体土地63.9亩和已由省政府批准的征收为国有建设用地的56.1亩土地（皖政地〔2001〕175号用地批复71.1亩减去已发证的15亩）。2006年9月18日，安徽省人民政府作出皖征地［2006］183号批复，即关于无为县2006年度第五批次城镇建设用地的批复，才将案涉120亩中的63.9亩土地批准依法征收为国有建设土地。2005年下半年，秀水公司在涉案土地上的一期项目开工建设，并完工并交付使用。2005年4月25日，原安徽省国土资源厅、安徽省监察厅向原巢湖市人民政府发出皖国土资函［2005］456号《关于移交处理无为宾馆产权转让中涉及土地问题的函》，确认无为县人民政府及原无为县土地管理局两次出让于秀水公司计135亩土地中尚有63.9亩集体土地一直没有依法报批，而原无为县土地管理局2002年10月已向开发商发放了135亩国有土地使用证，其行为构成违反程序供应土地，非法批准使用集体土地63.9亩。二期项目因涉被告为秀水公司非法批准使用集体土地63.9亩，无为县人民政府未能向秀水公司交付涉案的63.9亩土地。原安徽省国土资源厅、安徽省监察厅发出皖国土资函［2005］456号函后，原无为县国土资源局于2008年11月6日向秀水公司发出关于建设用地有关情况的通知，通知秀水公司涉案的63.9亩土地对外公开招标出让。秀水公司为此于2008年11月19日向无为县人民政府作出了回复，认为该宗土地未经批报过错在无为县人民政府，用现行政策对该宗土地实行“招拍挂”，是对秀水公司合法权益的侵害，要求无为县人民政府将“招拍挂”全部土地款项返还秀水公司。2018年6月28日，经报批无为县人民政府同意后，无为县自然资源和规划局向秀水公司作出[2018]82号《收回国有建设用地使用权决定书》，2018年7月2日送达秀水公司，决定收回涉案的63.9亩国有建设用地使用权，涉被告发出的无国用［2002］字第1421号、无国用［2002］字第1422号、无国用［2002］字第1423号三份国有土地使用证，并告知秀水公司自收到该决定之日起三十日内，到无为县自然资源和规划局办理国有土地使有权证注销登记手续。逾期不办理，将直接予以注销该土地登记，同时也告知了其复议和诉讼的权利。原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿转让。无为县自然资源和规划局未经报批农用地转用审批手续，于2002年10月20日向秀水公司发放的国有土地使用证，其行为构成非法批准使用集体土地，案涉的63.9亩国有土地使用证应当依法收回注销并作出更正登记。无为县自然资源和规划局作出的收回国有建设用地使用权决定符合法律规定，程序合法。综上所述，秀水公司认为无为县自然资源和规划局超越权限作出案涉收回土地使用权的决定，认定主要事实的证据不足、适用法律错误及程序违法等理由不能成立，秀水公司请求撤销无为县自然资源和规划局于2018年6月28日作出的无国土资[2018]82号《收回国有建设用地使用权决定书》依法不予支持。为防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权和履行职责，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回无为县秀水房地产开发有限公司请求撤销被告无为县自然资源和规划局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》的诉讼请求。案件受理费50元由无为县秀水房地产开发有限公司负担。上诉人秀水公司上诉称，1、一审判决适用法律错误，认定被上诉人作出的收回国有土地使用权符合法律规定依据不足，被上诉人无权作出涉案决定，上诉人已经不存在非法使用集体土地的情形，被上诉人作出决定时无法律依据，且严重违反正当程序；2、一审说理不充分，增加上诉人的诉累。请求二审撤销一审判决，改判支持上诉人撤销《收回国有建设用地使用权决定书》的诉请，一二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人无为县自然资源和规划局二审未作答辩。经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点有二，一是无为县自然资源和规划局是否为有权作为收回涉案国有土地使用权的主体。关于收回国有土地使用权职权主体的法律规定主要有《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、第五十八条；《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条；《闲置土地处置办法》，根据上述规定，有权行使收回国有土地使用权的主体既有县级以上人民政府，亦有土地行政管理部门，但关于两行政主体职责分工法律规定并不明确，基于上述法律文件的精神，县级以上人民政府收回国有土地使用权一般基于保护耕地的需要，对于已经办理审批手续的非农业建设占用耕地闲置情况由县级以上人民政府作为收回的职权主体；而对于为了公共利益、旧城改造、出让合同期限届满等情况需要收回国有土地使用权的，则应由土地行政管理部门作为职权主体，可见土地行政管理部门是绝大部分收回使用权的主体。本案中基于何种原因收回涉案土地使用权，决定了有权主体的认定。原无为县土地管理局于2002年10月向上诉人秀水公司发放了135亩国有土地使用证，其中包含了仍为集体土地性质的63.9亩，该行为违反《土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，属非法批准使用集体土地，依据《土地管理法》第七十八条规定：“。非法批准、使用的土地应当收回”，无为县自然资源和规划局应收回该63.9亩土地，故无为县自然资源和规划局系基于行政纠错决定收回涉案土地使用权。行政行为一旦作出即具有确定力和执行力，对于违法或不当的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责，涉案错误的土地使用权证系原无为县土地管理局颁发，无为县土地管理局被依法撤销后承接行使其职权的行政机关为本案被上诉人无为县自然资源和规划局，故其依法拥有纠正违法状态，收回涉案土地使用权的职权。二是涉案收回使用权决定书是否符合法定程序，是否适用法律正确。被上诉人无为县自然资源和规划局启动行政纠错程序，撤销涉案土地使用权证，该纠错行为本质为对违法行为的纠正，该行为虽不属于行政处罚行为和行政许可的撤销行为，但确对上诉人秀水公司的权利义务产生影响。关于行政机关自我纠错的程序虽并无明确的法律规定，但被上诉人在作出收回决定前理应遵循程序正当原则，在作出涉案决定书前，应当事先告知当事人、利害关系人享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩，对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应当予以记录，对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见。本案中无为县自然资源和规划局作出决定书前未履行任何程序保障上诉人的陈述申辩前，不符合正当程序。法律适用的过程是法律规范涵摄具体违法事实的过程，如行政机关在作出行政行为时未引用具体法律条文就无法准确判断行政行为的理由和依据，违背了行政行为的明确性要求；从行政主体阐明义务和当事人知情权的角度看，未引用具体条款亦有损依法行政的基本原则，故被上诉人在作出收回土地使用权这一损益性行政行为时必须说明具体法律依据。现涉案决定仅依据安徽省国土资源厅和安徽省监察厅《关于移交处理无为宾馆转让中涉及土地问题的函》，该函复性质属于指导性意见。被上诉人作出的《收回国有建设用地使用权决定书》并未引用具体法律名称和法律条款，属依据不足，适用法律错误。综上，无为县自然资源和规划局作出的无国土资[2018]82号《收回国有建设用地使用权决定书》适用法律错误，违反法定程序，一审判决适用法律法规错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销无为县人民法院（2019）皖0225行初10号行政判决；二、撤销无为县自然资源和规划局2018年6月28日无国土资[2018]82号《收回国有建设用地使用权决定书》；三、责令无为县自然资源和规划局于本判决生效之日起60日内（不含评估鉴定期间）依法重新作出收回决定。一审、二审案件受理费各人民币50元，合计100元，均由被上诉人无为县自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  汪万荣审判员  徐 琳审判员  查 鹏二〇一九年十月八日法官助理胡小燕书记员王慧附：本案适用法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。