青海省高级人民法院行政裁定书（2019）青行终69号上诉人（原审原告）暨诉讼代表人苏生虎，公民身份号码×××，住青海省大通回族土族自治县。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人李尔柱，公民身份号码×××，住青海省大通回族土族自治县。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人雷有良，公民身份号码×××，住青海省大通回族土族自治县。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人李保鹏，公民身份号码×××，住青海省大通回族土族自治县。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人赵宗福，公民身份号码×××，住青海省大通回族土族自治县。其余172名上诉人名单附后。上诉人共同委托代理人郭云鹏，北京市智舟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大通回族土族自治县人民政府,住所地青海省大通回族土族自治县桥头镇人民路**。法定代表人魏成玉，该县县长。委托代理人全延龙，大通回族土族自治县自然资源局土地统征储备中心主任。委托代理人姚海霞，青海凡圣律师事务所律师。上诉人苏生虎等177人因大通回族土族自治县人民政府（以下简称大通县政府）土地储备行政批准一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2018）青01行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。上诉人苏生虎等177人上诉称：一、一审法院对被上诉人提交的证据认定错误。本案之前的三次庭审中，被上诉人提交的《通告》均为原件，而一审法院却认定为复印件，属认定证据错误。二、一审法院认定事实错误。1.被上诉人在庭审中提交了《通告》原件，这恰恰说明被上诉人并未将该《通告》张贴，否则该《通告》不可能至今仍保存在被上诉人处。同时，被上诉人也没有提交张贴的照片、视听资料等证据证实张贴过《通告》。因此，一审法院认定被上诉人于2016年5月28日在征收范围内将《通告》进行张贴属认定事实错误。2.被上诉人不具有作出大政〔2016〕86号批复（以下简称86号批复）的主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，在已经批准的农转用范围内，市、县政府可以批准具体建设项目用地，但并未规定市、县政府有农转用批准权和集体土地征收批准权。《中华人民共和国立法法》第八条规定：“下列事项只能制定法律：……（七）对非国有财产的征收、征用……”。被上诉人作出的案涉86号批复是集体耕地征收批复，根据《中华人民共和国立法法》的规定，要判断被上诉人是否具有征收集体耕地的主体资格，以法律是否赋予县级政府集体耕地征收批准权为依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款、第二款、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第一条第（二）项对具有集体土地征收批准权的机关和征收权限有明确规定，即国务院和省级人民政府具有集体土地征收批准权，县级政府没有集体土地征收批准权。根据上述法律规定，被上诉人不具有作出案涉86号批复的行政主体资格，一审法院关于此节的事实认定错误。3.被上诉人作出案涉86号批复没有法律规范依据。《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》一书已对行政诉讼法第七十五条中规定的“法律规范依据”作出阐释，“依据”是指法律、法规、规章。本案被上诉人始终未提交作出86号批复的依据，因此，一审法院认定被上诉人作出该批复不属于没有依据属认定事实错误。4.被上诉人作出案涉86号批复属重大且明显违法。被上诉人征收集体土地2000亩及征地过程中将上诉人补偿款从每亩补偿7.41万元降低到5.5万元属重大且明显违法，一审法院认定被上诉人作出的行政行为不属于重大明显违法亦属错误。三、一审法院适用法律错误。如前所述，被上诉人作出案涉86号批复没有行政主体资格、没有法律规范依据、违反法定程序。因此，一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条作出判决属适用法律错误。请求二审法院判令：1.撤销青海省西宁市中级人民法院（2018）青01行初98号行政判决；2.确认被上诉人作出的案涉86号批复无效；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人大通县政府辩称，案涉86号批复的作出依据是青海省人民政府《关于大通县2016年度第一次城镇建设用地的批复》（青政土函〔2016〕50号），故该批复合法有效；大通县政府发出通告后，已经有129户村民领取了征收补偿款；目前，征收工作已经停止。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审中，上诉人对一审法院认定的下列事实提出异议：1.认为“2016年5月25日，大通县政府作出《大通回族土族自治县人民政府关于同意收储北川工业园区土地的批复》，同意将长宁镇下严村、陈家庄村的1000亩集体土地，黄家寨镇上赵家磨村、下赵家磨村、杨家寨村的1000亩集体土地，由县土地统征储备中心进行征收储备”一节事实确有错误，其实是由被上诉人进行的征收。2.认为“2016年5月26日，大通县政府下发《通告》，明确征地相关事宜及补偿标准，并于28日在征收范围内进行张贴”一节事实确有错误，被上诉人没有在征收范围内张贴该公告。对各方均无异议的其他事实部分，本院予以确认。关于上诉人有异议的第一节事实部分，经查，大通县政府作出的案涉86号批复载明：“……同意将长宁镇下严村、陈家庄村的1000亩集体土地，黄家寨镇上赵家磨村、下赵家磨村、杨家寨村的1000亩集体土地，由县土地统征储备中心进行征收储备”。根据上述内容可知，一审判决只是对上述内容的客观叙述，并未认定征收工作是由大通回族土族自治县土地统征储备中心实施的。因此，一审判决对此节事实认定清楚，上诉人该项异议不能成立，本院不予采信。关于对上诉人有异议的第二节事实部分，被上诉人向原审法院提交了张贴《通告》的照片复印件欲证明张贴的事实。经查，虽然张贴的内容系该《通告》，且在复印件右下角有拍摄地点、拍摄时间、拍摄人员等信息，但在没有其他证据予以佐证的情况下，仅根据张贴的照片复印件无法判断其所载明信息的真实性。因此上诉人关于此节的异议成立，本院予以采信，一审判决关于此节的认定确有错误，应予纠正。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；”根据该规定，对外性是可诉的行政行为的重要特征之一，行政机关在行政程序内部所作的行为，例如行政机关的内部沟通、会签意见、内部报批等行为，并不对外发生法律效力，不对公民、法人或者其他组织的合法权益产生影响，因此不属于可诉的行为。。地方人民政府对其所属的行政管理部门的请示作出的批复一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼，除非行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，案涉86号批复是大通县政府针对大通回族土族自治县国土资源局上报的《大通回族土族自治县国土资源局关于收储北川园区土地的请示》作出，发文单位仅为大通回族土族自治县国土资源局，亦即该批复的相对人为大通回族土族自治县国土资源局。因此，被诉批复为行政机关内部报批行为，大通县政府亦未将该批复直接付诸实施，而是依据批复内容作出了《通告》，《通告》载明，“根据……大通回族土族自治县人民政府《关于同意收储北川工业园区土地的批复》（大政〔2016〕86号）文件等法律法规和文件规定，现将大通县长宁镇下严村、陈家庄村的1000亩集体土地，黄家寨镇上赵家磨村、下赵家磨村、杨家寨村的1000亩集体土地由县土地统征储备中心进行征收储备”。从《通告》内容可以看出，《通告》将批复的内容予以外化。因此，本案被诉的《大通回族土族自治县人民政府关于同意收储北川工业园区土地的批复》对上诉人苏生虎等177人的合法权益不产生实际影响，该行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故苏生虎等177名上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。一审法院在未审查案涉86号批复可诉性的情况下，进行实体审查并作出判决不当，本院予以纠正。另外，根据当时有效的《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）第二条规定：“本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施由土地储备机构承担”。第十条规定：“下列土地可以纳入土地储备范围：（一）依法收回的国有土地；（二）收购的土地；（三）行使优先购买权取得的土地；（四）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；（五）其他依法取得的土地”。《土地储备管理办法》第七条规定：“土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案”。根据上述规定可知，土地储备包括土地储备计划、土地获取、土地前期开发、土地储存等多个环节。土地获取的方式主要有收回、收购、征收等，无论哪种获取方式，土地储备机构向其上级部门请示拟收储土地是启动储备程序的首要环节。本案中，从案涉86号批复的内容来看，该批复是对大通回族土族自治县国土资源局拟征收储备请示的批复，不同于农用地转用及征收批复，不适用《中华人民共和国土地管理法》关于农用地征收的批准权限的规定。结合《土地储备管理办法》的规定，大通县政府作为大通回族土族自治县国土资源局上级机关作出批复并无不当。对列入储备计划的集体土地的征收，应当依照《中华人民共和国土地管理法》的规定依法征收，尤其严格遵循农用地转用、土地征收批准的相关行政程序，无批准权限的行政机关作出的征收批复可能因不具有主体资格而无效，但本案被诉行政行为是拟征收储备土地的批复，不同于征收批复。上诉人苏生虎等177人主张案涉86号批复为征收批复，大通县政府无批准权的上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审判决适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销青海省西宁市中级人民法院（2018）青01行初98号行政判决；驳回上诉人苏生虎等177人的起诉。一、二审案件受理费共计100元，退还苏生虎等177人。本裁定为终审裁定。审判长 李成花审判员 吴晓良审判员 陈 焱 二O一九年十月十日书记员 范献育附：其余172名上诉人名单及其基本身份情况上诉人（原审原告）肖军，男，年月日出生，汉族，住青海省大通回族土族自治县黄家寨镇上赵家磨村号，公民身份号码。上诉人（原审原告）苏生仁，男，年月日出生，汉族，住青海省大通回族土族自治县黄家寨镇上赵家磨村号，公民身份号码。上诉人（原审原告）苏明智，男，年月日出生，汉族，住青海省大通回族土族自治县黄家寨镇上赵家磨村号，公民身份号码X。上诉人（原审原告）袁秀兰，女，年月日出生，汉族，住青海省大通回族土族自治县黄家寨镇上赵家磨村号，公民身份号码。上诉人（原审原告）曹国柱，男，年月日出生，汉族，住青海省大通回族土族自治县黄家寨镇上赵家磨村号，公民身份号码。上诉人（原审原告）李贵，男，年月日出生，汉族，住青海省大通回族土族自治县黄家寨镇上赵家磨村号，公民身份号码。上诉人（原审原告）肖国财，男，年月日出生，汉族，住青海省大通回族土族自治县黄家寨镇上赵家磨村号，公民身份号码。上诉人（原审原告）严印章，男，年月日出生，汉族，住青海省大通回族土族自治县黄家寨镇上赵家磨村号，公民身份号码X。上诉人（原审原告）曹国栋，男，年月日出生，汉族，住青海省大通回族土族自治县黄家寨镇上赵家磨村号，公民身份号码。上诉人（原审原告）王正存，女，年月日出生，汉族，住青海省大通回族土族自治县黄家寨镇上赵家磨村号，公民身份号码。上诉人（原审原告）肖有林，男，年月日出生，汉族，住青海省大通回族土族自治县黄家寨镇上赵家磨村号，公民身份号码。上诉人（原审原告）陈占花，女，年月日出生，汉族，住青海省大通回族土族自治县黄家寨镇上赵家磨村号，公民身份号码。