河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2647号上诉人（一审第三人）曹平均，男，汉族，1946年3月1日出生，住河南省清丰县。被上诉人（一审原告）曹岳峰，男，汉族，1987年8月1日出生，住河南省清丰县。委托代理人任先海，河南航塔律师事务所律师。被上诉人（一审被告）清丰县人民政府，住所地清丰县人民路综合办公楼。法定代表人刘兵，县长。委托代理人刘平凡，清丰县农业畜牧局副局长。委托代理人王守印，河南导航律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）清丰县农业农村局，住所地清丰县文化路西段路南。法定代表人贺中杰，局长。委托代理人徐彦坤，该单位工作人员。委托代理人王守印，河南导航律师事务所律师。上诉人曹平均因曹岳峰诉清丰县人民政府撤销土地承包经营权证书一案，不服濮阳市中级人民法院（2019）豫09行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。曹岳峰一审诉称，其在佃南村村东有面积1.33亩的承包地，该地块中靠东部的0.49亩地是曹岳峰及其家人于1998年开始承包经营的，靠西部的0.84亩地是2006年本村对土地承包进行微调时由村委会发包给曹岳峰及其家人承包经营的，此后村内土地承包再未变动过，曹岳峰及其家人一直耕种该块土地。清丰县人民政府于2017年2月15日为曹岳峰颁发了豫（2016）清丰县农村土地承包经营权第096826号农村土地承包经营权证。2018年曹平均提起行政诉讼，要求撤销曹岳峰的豫（2016）清丰县农村土地承包经营权第096826号农村土地承包经营权证，曹岳峰才知道清丰县人民政府为第三人曹平均颁发的豫（2016）清丰县农村土地承包经营权第096827号农村土地承包经营权证包含的承包土地中有曹岳峰正在经营的土地。清丰县人民政府对曹平均的土地确权颁证行为侵害了曹岳峰的土地承包经营权。请求依法撤销清丰县人民政府于2017年2月15日为曹平均颁发的豫（2016）清丰县农村土地承包经营权第096827号农村土地承包经营权证书。濮阳市中级人民法院一审查明：2015年清丰县人民政府开展了农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2015年11月26日清丰县人民政府对承包方曹平均进行了调查，2015年11月27日对曹平均承包地块进行调查，《承包地块调查表》载明：曹平均承包的编号00028号地块，面积0.33亩，本地块指界显示“曹平均”签字按印，东邻地块指界人“曹岳峰”签字按印；00005地块调查确认0.65亩，00013地块调查确认面积1.34亩，00018地块确认面积6.29亩。2016年8月22日《公示无异议声明书》、2016年9月20日《农村土地承包经营权登记申请书》、2016年8月26日《农村土地承包经营权公示结果归户表》、2016年9月1日《农村土地承包合同》均有“曹平均”签字。2016年11月19日清丰县人民政府建立承包方曹平均农村土地承包经营权登记簿，登记内容：曹平均家人口6人，承包地确权总面积8.61亩，确权地块总数为4块，分别为：1、地块代码4109221022330700028，地块名称家东地，东至曹岳峰，南至道路，西至曹岳亮，北至曹培江，确权总面积0.33亩；2、地块代码4109221022330800005，地块名称家东地，确权总面积0.65亩；3、地块代码4109221022330800013，地块名称家东地，确权总面积1.34亩；4、地块代码4109221022330800018，地块名称家东地，确权总面积6.29亩。曹平均现持有的2017年2月15日由清丰县人民政府颁发的豫（2016）清丰县农村土地承包经营权第096827号农村土地承包经营权证书载明：曹平均家人口5人，承包地确权总面积9.03亩，确权地块总数为4块，分别为：1、地块代码4109221022330800005，确权总面积0.65亩；2、地块代码4109221022330800013，确权总面积1.34亩；3、地块代码4109221022330800018，确权总面积5.90亩；4、地块代码4109221022330700026，确权总面积1.14亩，东至曹岳峰，南至道路，西至曹岳亮，北至曹培江。对曹岳峰、曹平均农村土地承包经营权确权登记颁证档案文书中所显示的“曹平均”、“曹岳峰”的签名，二人均不认可是本人所签，清丰县人民政府、对签字由谁所签不能予以确认、证实。曹岳峰所持由清丰县人民政府于2017年2月15日颁发的豫（2016）清丰县农村土地承包经营权第096826号农村土地承包经营权证书因相邻地块指界时并非曹平均签字，办证程序违法，被濮阳市中级人民法院（2018）豫09行初49号、河南省高级人民法院（2018）豫行终892号行政判决撤销。濮阳市中级人民法院一审认为：本案是清丰县人民政府在2015年开展的农村土地承包经营权确权登记颁证工作，因颁发土地承包经营权证书证引发的纠纷。对于曹平均现在持有的豫（2016）清丰县农村土地承包经营权第096827号农村土地承包经营权证书的合法性、有效性及本案曹岳峰的起诉是否超过起诉期限分析认定如下：（一）清丰县人民政府提交的证据中显示的曹平均、曹岳峰签字，二人均不予认可。曹平均对登记簿载明的与曹岳峰相邻地块的登记情况亦不予认可，又因实际工作是委托相关测绘公司进行，对签字的真实性清丰县人民政府、清丰县农业农村局没能确认，即清丰县人民政府不能证明合法地完成了对曹平均土地承包经营权的确权工作；（二）因曹平均的豫（2016）清丰县农村土地承包经营权第096827号农村土地承包经营权证书具备合法的形式要件，因此，不论是清丰县农业农村局所称是测绘公司发给了曹平均，还是曹平均所称，是经过了第二次丈量后，通过村干部给的证书，均应视为清丰县人民政府所颁发，故该颁证行为的法律后果应由清丰县人民政府承担；（三）虽然曹平均持有的豫（2016）清丰县农村土地承包经营权第096827号农村土地承包经营权证书具备合法的形式要件，但与清丰县人民政府提交的登记簿不一致，应视为清丰县人民政府另行实施了对曹平均土地承包经营权确权颁证的行政行为，清丰县农业农村局称没有档案资料，故对该确权颁证行政行为的合法性没有证据证明；（四）在本案中清丰县人民政府对曹平均持有的豫（2016）清丰县农村土地承包经营权第096827号农村土地承包经营权证书的合法性没有认可。综上，可以充分说明，清丰县人民政府颁发给曹平均的豫（2016）清丰县农村土地承包经营权第096827号农村土地承包经营权证书的合法性不能认定，该颁证行为属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的没有依据的重大且明显违法情形，即为无效行政行为。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。对于无效行政行为的起诉不受起诉期限的限制。对曹平均持有的豫（2016）清丰县农村土地承包经营权第096827号农村土地承包经营权证书本院依法确认曹平均持有的豫（2016）清丰县农村土地承包经营权第096827号农村土地承包经营权证书应依法确认无效。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条规定，判决确认清丰县人民政府为曹平均颁发的豫（2016）清丰县农村土地承包经营权第096827号农村土地承包经营权证书无效。上诉人曹平均不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审判决认定事实不清。依据《行政诉讼法》第七十五条的规定，曹平均申请颁发土地承包经营权证，清丰县人民政府主体合法，没有滥用职权，没有重大且明显的违法事实，其依据事实和法律给曹平均颁发土地承包经营权证，不是无效行政行为。自1998年起，曹平均一直是本案争议地块800026号东南地的经营权人，持有该地块的经营权证书及相关30年承包期的承包经营合同，均合法有效。曹平均在2008年向村委会和乡政府申请颁发新的土地经营权证，清丰县人民政府2017年向其颁发土地承包经营权证符合客观事实和法律规定，曹岳峰同意他人代其签字，证明其对颁证过程知情并认可，曹平均的096827号土地承包经营权证书承包地面积与客观事实相符，合法有效。曹平均依法申请并取得土地经营权证，清丰县人民政府和清丰县农业农村局是否违法都不应侵害曹平均的合法权益。曹平均曾将清丰县人民政府和清丰县农业农村局诉至法院，曹平均拥有争议地块东南地承包经营权的事实已经两级法院查明，该二被上诉人与曹平均有利害关系是客观事实。清丰县人民政府提交的档案证据是修正数据之前的，该证据中的内容曹平均在事前和事中均不知情。清丰县人民政府对其颁发的土地承包经营权证的合法性不予认可，违反了诚实守信和禁止反言原则。（二）2018年1月26日，曹平均向濮阳市华龙区人民法院起诉清丰县农业农村局和曹岳峰，2018年2月23日，曹岳峰签收了华龙区法院的传票和诉状，其已知晓本案事实。曹岳峰2019年3月4日才提起本案诉讼，超过《行政诉讼法》第四十六条规定的诉讼时效，依法应不予受理或驳回起诉。（三）与曹平均承包地相邻的是曹岳明而非曹岳峰，曹岳峰不具备主体资格且存在滥诉。（四）曹岳峰起诉已超过法定起诉期限，且其从未申请确认具体行政行为无效，一审判决确认曹平均取得的土地承包经营权证无效，违反了《行政诉讼法》第七十五条和司法解释第九十四条的规定，适用法律错误。（五）一审时曹岳峰的诉讼请求是撤销曹平均的096827号土地承包经营权证，并未请求确认该证无效，一审判决超出其诉讼请求，属程序违法。请求撤销一审判决，改判驳回曹岳峰的诉讼请求，维持096827号土地承包经营权证合法有效。被上诉人曹岳峰答辩称：一审查明曹平均持有的（2016）农村土地承包经营权第096827号农村土地承包经营权证书内容与清丰县人民政府提供的曹平均农村土地承包登记档案内容不符，曹平均持有的证书显示承包土地面积为9.13亩，而档案登记其承包面积为8.61亩。曹平均持有的土地承包经营权证书没有事实依据，清丰县人民政府的发证行为属于没有依据的重大违法情形，是无效行政行为。请求驳回上诉，维持原判。本院于2018年11月26日作出的（2018）豫行终892号行政判决查明，2016年11月19日，清丰县政府建立承包方曹岳峰农村土地承包经营权登记簿，登记内容：曹岳峰承包地确权总面积3.96亩，确权地块总数为2块，分别为：1、地块代码4109221022330700035，地块名称家东地，东至曹发印，南至道路，西至曹平均，北至曹培山，确权总面积1.33亩；2、地块代码4109221022330800014，地块名称家西地，确权总面积2.63亩。曹岳峰所持由清丰县政府于2017年2月15日颁发的（2016）清丰县农村土地承包经营权第096826号农村土地承包经营权证书与登记簿登记内容相同。本院查明的其他事实与原审查明事实相同，予以认定。本院认为，关于清丰县政府为曹平均颁发土地承包经营权证书的行政行为是否合法问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，行政机关对作出的行政行为负有举证责任，其不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，清丰县政府认可承包地块调查表及公示无异议声明书上的签名并非曹平均本人签署而系他人代签，但没有证据证实曹岳峰、曹平均已经授权他人在上述文书材料上签字，故不能认定曹岳峰、曹平均已在承包地块调查表及公示无异议声明书上签名。因此，原审确认清丰县政府未按《技术方案》规定的程序调查指界、公示调查信息，认定颁证程序违法并无不妥。但通过比对清丰县人民政府建立承包方曹平均农村土地承包经营权登记簿及豫（2016）清丰县农村土地承包经营权第096827号农村土地承包经营权证书可以发现，“1、地块代码4109221022330800005，确权总面积0.65亩；2、地块代码4109221022330800013，确权总面积1.34亩；3、地块代码4109221022330800018，确权总面积5.90亩；”三个地块在农村土地承包经营权证书与登记簿上登记载明的内容相同，双方均无争议。本案的实质争议是地块代码4109221022330700026，面积1.14亩，及地块代码4109221022330700028，面积0.33亩的承包经营权归属问题。对于双方无争议的地块，可以作区分处理的，清丰县人民政府、清丰县农业农村局可依法作出处理。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由曹平均负担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  万宗杰审判员  王盛楠二〇一九年十月二十二日书记员  谢梦琪