贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔27行终177号上诉人（一审被告）独山县自然资源局（原独山县国土资源局），统一社会信用代码1152272600981633XM。法定代表人罗小龙，该局局长。委托代理人莫雪，贵州仁义律师事务所律师。委托代理人唐凤遥，贵州仁义律师事务所实习律师。被上诉人（一审原告）独山县长福建材有限公司,住所地：独山县基长镇麻董村。法定代表人陈锦，该公司负责人。委托代理人陈朝柱，贵州行者律师事务所律师。上诉人独山县自然资源局与被上诉人独山县长福建材有限公司行政强制一案，不服都匀市人民法院（2018）黔2701行初201号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明,2004年9月2日，独山县人民政府招商引资办公室作出《独山县人民政府招商引资办公室关于对兴建独山长福页岩砖厂的批复》，同意在独山县基长镇麻董村建设独山长福页岩砖厂，要求独山长福页岩砖厂接文后到国土、环保等部门按有关规定办理相关手续并报该办公室备案后，项目方可动工建设。当日，独山长福页岩砖厂与独山县××镇人民政府签订《废弃砖瓦窑改造协议》，约定在麻董村××组原废弃砖瓦窑上改建独山长福页岩砖厂，建厂规模达年产3000万块砖，投资600万元。同年9月8日，独山县××镇人民政府与独山县基长镇麻董村民委员会签订《征地协议书》，约定由基长镇人民政府征用该村26.56亩集体土地作为建设环保型砖厂用地。后独山长福页岩砖厂支付村民征地补偿款41811元。2012年3月19日，被告独山县国土资源局为原告独山县长福建材有限公司办理了《采矿许可证》，生产规模为3万吨/年，有效期从2011年5月15日至2016年5月15日。2012年4月27日，独山县长福建材有限公司注册成立，营业期限从2012年4月27日至2032年4月26日。2014年8月27日，被告独山县国土资源局向原告发出《限期自行拆除通知》，称按照《省人民政府关于加强砂石土资源开发管理的通知》精神，通知原告于8月31日前自行拆除或搬出独荔公路可视范围，逾期将进行强制取缔。同年8月29日，被告独山县国土资源局又向原告发出《限期自行搬迁通知》，通知原告于9月1日前自行搬出独荔公路可视范围，逾期将进行强制取缔。2015年8月19日，独山县人民政府印发《独山县砂石土资源设置方案的通知》，决定不再保留长福页岩砖厂兰寨页岩矿等矿山。要求全县砂石土矿产资源矿山的生产规模页岩砖厂必须达到27万吨/年，县国土资源局对不再保留的砂石土资源矿山，立即注销其采矿许可证，并按增减挂钩政策做好矿山环境治理恢复。2015年10月23日，独山县××镇人民政府作出《基长镇人民政府关于关闭金能采石场等4家非煤矿山企业的通知》，决定关闭独山县长福页岩砖厂等4家企业，要求企业自行拆除所有生产经营设备。2016年，原告独山县长福建材有限公司停产。2017年8月25日，被告作出《独山县国土资源局关于开展废弃砂石土矿山地质环境恢复治理与土地复垦的通知》，认为根据省政府和独山县政府的文件要求，独山县长福页岩砖厂兰寨页岩矿为整合关闭矿山，要求原告接到通知后7个工作日内编制并提交《矿山地质环境保护与治理恢复方案》，开展矿区地质环境恢复治理与土地复垦工作，逾期不提交方案、拒不治理或经治理达不到要求的，被告将组织第三方进行治理，并按照《矿山地质环境保护规定》《贵州省地质环境管理条例》的相关规定予以行政处罚。2017年9月23日，被告组织对原告修建的厂房及设备进行强制拆除。同年9月28日，被告向独山县人民政府呈报《独山县国土资源局关于对独山县长福页岩砖厂兰寨页岩矿等7个废弃砂石土矿山进行地质环境恢复治理与土地复垦的请示》，称拟组织第三方对矿山采矿区进行环境恢复治理，强制拆除采矿区厂房及设备。同年10月13日，被告向原告负责人吴明水作出《独山县国土资源局关于配合废弃工矿用地复垦清场工作的通知》，要求其积极配合开展废弃工矿用地复垦的清场工作，限于10月20日前组织人员及车辆，对原砖厂遗留的生产设备进行拆卸并清运出复垦项目施工区域。同年10月24日，独山县人民政府办公室印发《独山县人民政府办公室关于对独山县长福页岩砖厂兰寨页岩矿等7个废弃砂石土矿山进行地质环境恢复治理与土地复垦的的批复》，同意被告呈报的上述请示，按相关规定程序办理。原告认为被告的行为没有政策和法律依据，侵犯其合法权益，遂向都匀市人民法院提起行政诉讼，请求判决如上述诉请。一审法院认为，一、关于被告的行为性质，以及是否属于行政诉讼受案范围的问题。被告独山县国土资源局强制拆除原告独山县长福建材有限公司厂房和设备的行为，属于行政强制执行。原告认为该行为侵犯其财产权，可以向人民法院提起行政诉讼。对被告辩称该强拆行为不属于行政诉讼受案范围的意见，应不予采纳。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”的规定，被告独山县国土资源局提供的地方法规《贵州省地质环境管理条例》、部门规章《矿山地质环境保护规定》、规范性文件《省人民政府办公厅关于加强砂石土资源开发管理的通知》均不能作为其具有并行使行政强制执行权的依据。且上述法规、规章和文件也并未赋予被告对拒不履行矿山地质环境保护和治理恢复义务，或是违法违规开采的矿山，有强制取缔或关闭的职权。故被告独山县国土资源局强制拆除原告厂房及设备的行为于法无据，属于超越职权的行为。因被告已将原告厂房及设备强制拆除，该行为已经执行完毕，不具有可撤销的内容，故应当判决确认违法。原告诉请理由成立，应予以支持。二、关于原告起诉是否超过法定期限的问题。被告独山县国土资源局向原告发出的《限期自行拆除通知》、《限期自行搬迁通知》以及《独山县国土资源局关于开展废弃砂石土矿山地质环境恢复治理与土地复垦的通知》等文件中，均未告知原告享有的救济权利及期限。即使在对原告的厂房及设备进行强制拆除时，也没有告知原告对该行为不服的起诉期限。故原告起诉期限的计算应当从知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。原告从2017年9月23日知晓厂房及设备被强制拆除，到2018年9月14日向法院提起诉讼，并未超过一年。故对被告辩称原告起诉超过法定期限的意见，应亦不予采纳。依照《中华人民共和国行政强制法》第十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，判决确认被告独山县国土资源局于2017年9月23日强制拆除原告独山县长福建材有限公司厂房及设备的行为违法；案件受理费50元，由被告独山县国土资源局负担。上诉人独山县自然资源局上诉称，一、被上诉人企业因违反国家相关法律的规定，上诉人于2014年8月29日向被上诉人发出《限期拆除通知》及《限期搬迁通知》，限被上诉人于2014年9月1日前自行搬离独荔公路可视范围，被上诉人一直拒不履行。2016年7月19日独山县××镇人民政府再次向被上诉人下达关闭通知，要求被上诉人于2016年7月25日前执行关闭，被上诉人仍置之不理。2017年8月25日，根据省州县相关文件精神的要求，上诉人向被上诉人下达《关于开展废弃砂石土矿山地质环境恢复治理与土地复垦的通知》(独国土资通[2017]51号)，责令被上诉人于7个工作日内提交《矿山地质环境保护与治理恢复方案》，开展矿区地质环境恢复治理与土地复垦工作，并告知被上诉人如逾期不提交方案、拒不治理或经治理达不到要求的，上诉人将组织第三方进行治理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条之规定，第三方对于被上诉人厂房拆除行为，并非设立新的行政行为，是执行上级行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定权，系对独国土资通[2017]51号通知的执行行为，不具有可诉性。二、上诉人并非本案的适格主体，被上诉人厂房位于独山县××镇，该厂成立至今未办理任何用地审批手续、环评手续。2014年8月经被上诉人多次下达通知拒不搬迁，排污许可早已过期，采矿许可于2016年5月15日到期失效，2016年7月19日经独山县××镇人民政府责令关闭，被上诉人未提出异议。依据国土资源部《矿山地质环境保护规定》、《贵州省地质环境管理条例》之规定及《独山县人民政府关于独山县砂石土资源设置方案的通知》的文件精神，上诉人应当履行行政职能对关闭矿山进行环境恢复治理与土地复垦。对被上诉人财产权利产生实际影响的是独山县××镇人民政府所作出的责令关闭的行政行为，上诉人实施复垦行为的前提也是基于独山县××镇人民政府已经对被上诉人进行关停，原告应当以作出该行政行为的行政机关为被告。三、被上诉人起诉超过法定期限，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，上诉人于2017年10月13、24日向被上诉人下发多次通知，被上诉人至迟应于2018年4月提起诉讼，而上诉人起诉时间于2018年9月14日提起，明显已经超过法定期限。应当依法驳回诉讼请求。综上，本案所诉行为不具备可诉性，上诉人并非适格主体，被上诉人起诉超过法定期限，一审判决认定事实及法律适用错误。请求：1、撤销都匀市人民法院（2018）黔2701行初201号行政判决书，依法改判或者将本案发回重审；2、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人独山县长福建材有限公司在法定期限内未向本院提交书面答辩意见。一审卷宗材料已随案移送本院。本院认定的事实与一审认定的事实基本一致，本院予以确认。本院另查明，2012年3月19日被上诉人为上诉人颁发《采矿许可证》，该证载明采矿权人：独山县长福建材有限公司，矿山名称：独山县长福页岩砖厂兰寨页岩矿,该矿山系上诉人经营。2019年2月26日，独山县国土资源局更名为独山县自然资源局。本院认为，本案的焦点为：1、上诉人强拆被上诉人厂房及设备的行为是否具有可诉性；2、独山县自然资源局的主体是否适格；3、本案是否超过起诉期限；4、上诉人强制拆除被上诉人的案涉厂房及设备是否合法。关于上诉人强拆被上诉人厂房及设备的行为是否具有可诉性的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”及第十二条第一款第（二）项：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的”规定，本案中，被上诉人独山县长福建材有限公司的诉讼请求为确认独山县自然资源局强制拆除其厂房及设备的行政行为违法，也即是对上诉人实施的行政强制执行行为不服，被上诉人提起本案诉讼符合上述法律规定，属于人民法院行政诉讼受案范围。上诉人认为其拆除被上诉人的厂房及设备是在执行上级行政机关制定、发布的具有普遍越约束力的决定权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项的规定，原告所诉不具可诉性。本院认为本案被诉标的为拆除厂房及设备的行政强制执行行政行为，并非是行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定，因此上诉人的上诉人理由缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。关于独山县自然资源局的主体是否适格的问题。上诉人对其组织人员对拆除被上诉人的厂房及设备的行为不持异议，且上诉人未提供证据证明其经过有权行政机关授权而实施，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，作出行政行为的行政机关为被告。被上诉人诉请要求确认上诉人强制拆除其厂房及设备的行政行为违法，并未要求对独山县××镇人民政府所作出的责令关闭的行政行为确认违法，虽然责令关闭的行政行为在先，但因被上诉人未对此主张权利，根据不告不理原则，本院不予审查。故本案审理的对象为被上诉人组织人员拆除被上诉人厂房及设备的行政强制执行行为，上诉人是该行为的组织实施者，其应对相应的后果承担法律责任，故其应是本案适格的主体，独山县自然资源局是一审适格的被告。上诉人认为其不是本案适格的主体的上诉理由，本院不予支持。关于本案是否超过起诉期限的问题。上诉人于2017年9月23日拆除被上诉人厂房及设备，根据当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，从2017年9月23日起算，被上诉人于2018年9月14日向法院起诉，未超过法定起诉期限，一审法院适用一年的起诉期限认定被上诉人未超过法定起诉期限不当，本院予以纠正。关于上诉人独山县自然资源局强制拆除被上诉人独山县长福建材有限公司的案涉厂房及设备是否合法的问题，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第五十三条规定，行政机关在依法对案涉厂房作出强制拆除的行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关应当催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，并作出相应的处理。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定并公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以申请人民法院强制拆除。本案中，上诉人在未作出行政决定、强制执行决定，未履行催告、公告等程序，亦未申请人民法院强制执行的情况下，强制拆除了案涉厂房及设备，违反上述法律规定，程序违法，应确认违法。综上，上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院不予支持。一审认定事实清楚，判决并无不当，本院予以维持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人独山县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  金长虹审判员  马 丹审判员  夏 永二〇一九年十月二十七日法官助理冉玲书记员李楠