四川省攀枝花市东区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川0402行初43号 原告：攀枝花市祥安轧钢有限公司，住所地：四川省攀枝花市仁和区前进镇前进村，统一社会信用代码：91510400754724646P。 法定代表人：邹建祥，该公司总经理。 委托诉讼代理人：雷永轩，男，1954年12月17日出生，汉族，住四川省攀枝花市**。 被告：攀枝花钒钛高新技术产业开发区管理委员会，住所地：四川省攀枝花市仁和区金江镇，统一社会信用代码：11510300MB0X08395L。 负责人：段建华，该委员会主任。 委托诉讼代理人：向维新，四川三才律师事务所律师，律师执业证号：15104199910365571。 委托诉讼代理人：杨章群，四川三才律师事务所律师，律师执业证号：15104201611178940。 原告攀枝花市祥安轧钢有限公司（以下简称祥安公司）诉被告攀枝花钒钛高新技术产业开发区管理委员会（以下简称攀枝花高新区管委会）行政协议纠纷一案，于2019年9月26日向攀枝花市仁和区人民法院提起行政诉讼，该院受理后向四川省攀枝花市中级人民法院报请指定管辖，四川省攀枝花市中级人民法院于2019年9月27日作出（2019）川04行辖2号《行政裁定书》，裁定：本案由四川省攀枝花市东区人民法院管辖。本院于2019年10月10日立案受理，于2019年10月12日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、合议庭组成人员通知书等。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，现已审理终结。 原告诉称，2011年9月6日被告与原告签订了四川攀枝花钒钛产业园区招商引资《项目协议书》。协议约定，被告按攀枝花钒钛产业园区工业用地挂牌价，出让位于该园区团山片区三类工业用地123亩给原告作为工业项目用地，项目由原告在2011年11月开始陆续建设，被告负责办理各种建设手续，原告在开工前交纳120亩50%的土地出让金，开工后三个月内原告将余款付清，被告负责及时办理项目国有土地使用权证。协议签订后，原告按照协议及时在2011年11月8日向被告交纳了土地出让金50%的2500000元，并在2012年初启动了项目地质勘探、水土论证、环境评估、科研报告、配电设计、生产线流程设计、工程招标等一系列建设工程前期工作，于2012年上旬启动了项目主厂房的场平及基础、堡坎等建设工程。然而被告到2012年中旬过也没办到各种建设手续，原告不得不以工程质量不合格为由不向施工承包方支付进度款，导致承包方要求解除了施工承包合同，由此场平等整个工程也停下了（为此施工承包方把原告告上了法庭），只等被告办到各种建设手续后再继续施工。这期间原告又对失地农民进行了林地补偿，被告又通知原告向四川省林业厅交纳了植被恢复费231207元。然而被告直到2012年底也没有办到各种建设手续，只在大会小会上声称“市委市政府对钒钛产业园区有指示精神，特事特办，先建设后补办各种建设手续，加快建设，请放一万个心”等等。原告在被告的号召、鼓舞、催促下于2012年底又开始了项目配套工程公租房建设。公租房建设工程开工不久，市建设工程质量监督站便来人通知原告办理建设工程质量监督手续。原告历经几个月也没有办到监督手续，原因是原告没有报建手续，而办报建手续必须要有规划许可证和国有土地使用权证。至此，被告仍然不告诉原告久办不成各种建设手续的真实原因。没有建设工程质量监督，原告不得不又以工程质量不合格为由拖延向施工承包方支付工程进度款，从而使工程停止了施工，以求避免没有工程质量监督而出现工程质量问题。由此又导致了该工程施工承包方将原告告上了法庭。 由于《项目协议书》约定，因被告的原因造成原告不能按期投产则投产期限顺延，所以原告只能是等待和要求被告尽快办理国土证和各种建设手续。然而被告领导及各部门总是以正在办理中为由加以搪塞。随后管委会领导等人又被判刑进了监狱，继之大部分部门领导又被调走和退休，新来的领导及各部门领导又以不知情不是经办人为由推来推去。新到任的领导不久又走马灯似的更换了。就这样推来扯去，直到2018年7月，攀枝花市仁和区人民法院在执行原告欠他人和银行债务案子时，才从攀枝花市规划建设局了解到原告的项目用地从2011年到至今都不是工业用地。原告得知这一情况后才知道办国有土地使用权证和各种建设手续无望了。于是原告2018年8月1日向被告打报告要求退还已交纳的款项，但被告至今仍然不做明确答复。 综上所述可见，被告作为政府部门，是应该知道其项目用地的规划不是工业用地，却仍然与原告协议先用地开工建设，后补办各种建设手续，并且是不具有行政主体资格与原告签订了出让国有土地的《项目协议书》。被告这一行为显然违反相关法律规定，属于“重大且明显违法”，是一个违反相关法律规定的《项目协议书》，是被告不依法行政导致了《项目协议书》违法，致使被告国土证及各种建设手续久办不成。也导致原告深陷其中达八年多之久，一蹶不起已负债累累。为此，原告诉至人民法院，请求判决：1．确认《项目协议书》违法；2．被告退还原告交纳的土地出让金2500000元，给付资金占用利息1200000元（按当年长期贷款利息年6.4%计息，暂计算从2011年11月8日至2019年9月7日，利息计算至土地出让金退还完为止）；3．被告赔偿原告投入的工程建设费用5696867.43元；4．被告赔偿原告向四川省林业厅交纳的植被恢复费231207元；5．对所有的赔偿款项比照银行同期贷款利息计算利息；6．本案全部诉讼费用由被告承担。 被告向本院提交了书面答辩状，辩称：一、原告提起本案诉讼已经超过法定的诉讼时效，其诉讼请求依法应予以驳回。原告是针对案涉的《项目协议书》的签约行为和签约结果而提起的确认之诉，并认为签约行为或签约结果违法，是对被告履行具体行政行为而提起的确认之诉，而该行为发生在2011年9月6日，依据未修改的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条之规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外”，故即使原告对签约行为和签约结果存在质疑，依法应当在2011年12月7日之前提起诉讼。即使因园区未告知诉讼时间，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”，原告最迟也应当在2013年9月7日之前提起诉讼。但从所提供的诉状所载明的时间看，原告在2019年9月才提起本案诉讼，已经超过了法定的诉讼时效期间，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第六项的规定，依法应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。二、原告本次提起的诉讼与（2019）川0402行初14号的诉讼请求、事实及理由基本一致，属于重复诉讼，其诉讼请求依法应当予以驳回。1、2019年3月，原告就案涉项目协议向攀枝花市东区人民法院提起了诉讼，该案编号为（2019）川0402行初24号，其诉讼请求为：①确认《项目协议书》无效；②退还原告交纳的土地出让金2500000元，并给付资金占用利息1200000元（按当年长期贷款利率年6.4%计息，暂计从2011年11月8日至2019年3月7日，计算计算至土地出让金退还完为止）；③赔偿原告投入的工程建设费用5696867.43元；④赔偿原告向四川省林业厅交纳的植被恢复费231207元；⑤对所有赔偿款项比照银行同期贷款利率计算利息；⑥本案的诉讼费用由被告承担。该案经东区人民法院审理裁定驳回了原告的诉讼请求。2、2019年9月19日，在（2019）川0402行初14号行政裁定生效后，原告再次就项目协议的效力向攀枝花市东区人民法院提起的诉讼，其诉讼请求为：①确认《项目协议书》违法；②退还原告交纳的土地出让金2500000元，并给付资金占用利息1200000元（按当年长期贷款利率年6.4%计息，暂计从2011年11月8日至2019年9月7日，计算计算至土地出让金退还完为止）；③赔偿原告投入的工程建设费用5696867.43元；④赔偿原告向四川省林业厅交纳的植被恢复费231207元；⑤对所有赔偿款项比照银行同期贷款利率计算利息；⑥本案的诉讼费用由被告承担。比较原告所提起的两次诉讼，我们不难发现：①两次诉讼的原被告主体完全一致；②两次诉讼的诉讼标的均是针对2011年9月6日原告与被告双方所签订的《项目协议》的签约行为和效力，诉讼标的一致；③从诉讼的理由看，两次诉讼的诉讼理由均是认为：被告不具有土地出让的职能而超越职权签订了带有土地出让性质的项目合同书，因主体不适格而认为《项目协议书》违法（或者无效）；被告履约存在过错和违约，故应承担因此而造成的原告损失。④两次诉讼的诉讼请求只有第一项诉讼请求存在局部的差异，其余所有的诉讼请求完全一致；原告将（2019）川0402行初24号案件第一项诉讼请求表述为确认《项目协议书》无效，而在本次（2019）川0402行初43号案件中将第一项诉讼请求表述为确认《项目协议书》违法。根据《合同法》第52条之规定，合同无效其中包括因违反法律、行政法规的强制性规定而导致的无效情形，该情形不仅包括了对具体行政行为违法和合法与否的判断，同时是对行政行为的结果的合法与否的法律界定，无效情形中本身就包容了对具体行政行为违法与否的判断。虽然被答辩人两次诉讼的诉讼请求存在文辞上的差异，但法律实质上是一样的，合同违法也是合同无效的一种情形，故两次诉讼的诉讼请求完全一致。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二百四十七条“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。”以及依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第八项的规定，“对于重复诉讼的应当不予受理，已经受理的应当裁定驳回起诉”的规定，被答辩人提起本案诉讼依法应认定为重复诉讼，其诉讼请求依法应予以驳回。三、案涉《项目协议书》签约主体适格，协议内容并无违反法律禁止性规定，也无损害国家、他人和公共权益的约定，原告第一项诉讼请求依法不应支持。1、《中共攀枝花市市委机构编制委员会关于调整钒钛产业园区管委会职能及内设机构等有关事项的通知》（攀编发（2010）25号）、《攀枝花市人民政府办公室关于印发四川攀枝花钒钛产业园区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（攀办发（2011）110号）明确赋予了被告对外招商引资的职责，签约主体资格适格。2、《项目协议书》所涉及的立项、工商注册、配套建设、环境保护、优惠政策等不仅符合政策性规定，而且无违反法律、行政法规的强制性规定。3、原告在诉状中所表述的土地出让主体、出让方式、土地出让金缴纳等非法约定问题，不仅是对协议内容的歪曲理解，而且严重背离事实，该协议中所涉及的出让土地性质、大概面积、出让基本价格等仅仅只是原告与被告双方协商所确定的土地出让的基本要求，也是被告招商引资合同中对原告受让土地的条件性、指标性承诺，该条件和承诺仅是土地出让所应具备的规划条件和承诺性条件，是国土管理部门土地出让时应尊重和参考的重要因素，并不因该条件和承诺而改变法定的出让方式，也不因该条件和承诺而构成被告越权和滥用职权，更不能因该条件和承诺而取代法定的土地出让方式和将该条款理解为土地出让合同。故原告在诉状中所表述的被告越权、滥用职权、非法出让土地等事实根本不成立。四、原告提出的第二至第五项赔偿内容是项目协议履约过程中所产生的所谓的投入，该投入是否属于损失范畴？是否与被告签约具体行政行为违法与否存在直接关联性？其性质系行政违法损失还是履约过程中所产生的相关结果等，有待于依法查证和确认，在未查证和确认之前，被告对此不应承担任何责任。从形式上看，原告所主张的系列损失均是在原告履约过程中所产生的投入，即使被告在履约过程中存在着违约或不作为行为，其违约后果和性质也应当属于民事责任，而不是基于签约违法而应承担的行政责任；纵然原告要主张该违约损失，也应通过民事索赔程序，而不应也不能在行政诉讼中主张民事权益。原告主张的植被恢复费用等虽然是交给被告的，但其实质上被告只是履行了代收的职责，从证据上看，该款项的接受主体、收款主体均为四川省政府服务中心，原告要求被告予以退还缺乏事实和法律依据。原告主张的250万元土地出让金的实质系履约保证金，专用于土地征收和移民安置。且事实上也用于了土地征收和移民安置，不存在退还的问题。原告主张的工程建设费用是在投资过程中的实际开支，并不属于损失的范畴，要求被告承担缺乏事实和法律依据。五、被告依法履行了《项目协议书》所涉及的管理职责，依约履行了《项目协议书》所约定的合同义务，不存在枉法作为和不作为的违法和违约情形，原告的诉讼请求依法应予以驳回。1、《项目协议书》签订后，被告召开了主任办公会议专题研究了项目的立项、用地等问题，并就项目的立项、规划等问题与市发改局、住建局、规划局等进行了积极沟通，按照原告申请指导并办理了项目立项手续。2、为保证项目实施，被告积极办理了项目用地的征用报批手续，先后向市政府、四川省人民政府报送了攀枝花市2012第六批城市用地勘测定界图、取得四川省人民政府建设用地批复（2013）第92号，并积极、垫资实施了项目拟用地征迁安置，履行了被告所负有的管理职责。3、本着特事特办、高效简洁和“一边建设一边完善手续”加快项目建设进程的原则，在原告未按法定程序取得土地使用权和仅预交土地保证金的情况下，被告提前给原告指定了拟出让的土地范围，并将拟出让的土地红线范围提前交付给了原告，履行了被告应履行的合同义务。4、在发现拟出让给原告的土地所存在的规划问题后，为确保原告项目建设符合规划，被告积极向市规划部门、住建部门、环保部门报送了调规申请，向省发改委、省环保厅报送了扩区、调区的相关申请，并取得了四川省环保厅等相关部门的批复，并按法律规定准备了案涉土地的挂牌出让工作，虽因原告无力缴纳土地出让金而未完成出让程序，但足以说明被告尽职履行了职责。5、2012年，为支持原告项目建设和有利于原告充分利用拟供给的土地，被告指导并帮助原告办理了公租房项目建设，并给予了项目建设资金补贴；指导并帮助原告完成了施工现场10KV金鱼线搬迁工程。6、2014年至2016年期间，在原告建设资金严重不足、场平工程质量问题严重、因拖欠民工工资而出现维稳纠纷的情况下，被告不仅尽职履行了安抚工作，而且积极协调了法院和相关部门，召集民工进行了劝导、说服，履行了答辩人应履行的义务。六、原告在履约过程中存在严重的过失，原告在诉状中所主张的损失系原告自身造成的，应由自身承担。因原告建设资金不足，而迟迟无法完成项目建设用地的挂牌出让工作，从而导致原告不仅非法占用土地，而且导致该项目不符合国家产业政策，也无法完整办理项目建设规划手续。1、原告并未按照《项目协议书》约定的内容履行合同义务，主要表现在：a、未按协议的约定在被告辖区内注册新公司；b、未按照补充协议的约定在协议签订后的七个工作日内向被告支付征转、安置所必需的相当于土地出让金50%的先期价款，所有的价款均由被告垫资支付，给被告财政造成了巨大的影响；c、不按照协议的约定在被告具备土地招拍挂等前提条件下一再拖延导致被告由于政策的原因不能挂牌，不仅非法占用土地长达两年之久，严重违约、违法，而且给被告造成了巨大的经济损失；d、虽然办理了立项的备案工作，但未依法、依约、正式的办理立案、建设、规划等前期工作，项目建成遥遥无期；e、未按照协议的约定建设、未按期投产，无法实现协议签订的最终目的。 综上所述，被告认为：1、本案属于民事诉讼，而不是行政诉讼，依法应予以释明和重新认定；2、本案属于重复诉讼；3、本案诉讼已经超过了诉讼时效；4、原告起诉的事实、理由不能成立，其诉讼请求依法应予以驳回。 经查明：2011年9月6日，攀枝花高新区管委会（以下简称甲方）和祥安公司（以下简称乙方）签订了一份《项目协议书》，2011年10月9日，攀枝花高新区管委会与祥安公司签订了一份《项目补充协议》，双方在《项目协议书》、《项目补充协议》中就乙方在四川攀枝花钒钛产业园区内投资3亿元建设1万吨/年标准钒渣、30万吨/年特殊钢材项目约定了乙方的投资规模、投资时间、建设规模，甲方在工商注册、项目立项、土地供给、税收、电价等方面的配套义务进行了约定。双方在《项目协议书》中约定执行本协议发生争议时，由争议双方协商解决，协商不成的可提请攀枝花仲裁委员会仲裁。 2019年3月，祥安公司向本院提起行政诉讼，请求确认与被告签订的《项目协议书》无效、退还土地出让金和利息、赔偿损失等，本院经审理后，于2019年9月1日作出（2019）川0402行初14号行政裁定书，裁定驳回了祥安公司的起诉。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年”。案涉《项目协议书》于2011年9月6日签订，即被告的行政行为在此时作出，原告对该行政行为的内容完全知晓，因双方在签订该行政协议时未告知原告的起诉期限，根据法律规定，原告至迟应在2012年9月6日前提起诉讼，原告现提起诉讼，早已超出法律关于起诉期限的规定且无不可抗力等导致原告耽误起诉期限的原因，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（二）项规定：“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；”故对原告的起诉，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条、第六十九条第一款第二项及第三款、第一百零一条第一款第二项的规定，裁定如下： 驳回攀枝花市祥安轧钢有限公司的起诉。 案件受理费50元，已交纳，于本裁定生效后退回原告攀枝花市祥安轧钢有限公司。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省攀枝花市中级人民法院。 审 判 长  晏 冰 审 判 员  陈雨婷 人民陪审员  邹元义 二〇一九年十月十五日 法官 助理  蔡 琳 书 记 员  聂 琳