安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终977号上诉人（一审原告）钱德先，男，汉族，1948年6月6日出生，住安徽省马鞍山市雨山区。被上诉人（一审被告）马鞍山市雨山区人民政府，住所地安徽省马鞍山市雨山区湖西南路**，统一社会信用代码113405046941470738。法定代表人左年文，该区区长。委托代理人徐瑞宝，该区政府工作人员。上诉人钱德先因诉马鞍山市雨山区人民政府（以下简称雨山区政府）畜禽养殖行政复议一案，不服马鞍山市中级人民法院（2019）皖05行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明，为促进环境和水源的有效保护，2017年2月9日，安徽省农业委员会作出皖农牧函〔2017〕115号《安徽省农业委员会关于禁养区内畜禽养殖场（小区）和养殖专业户关闭或搬迁工作的通知》，就依法关闭或搬迁禁养区内畜禽养殖（小区）和养殖专业户工作做出部署。雨山区政府办公室于2017年5月12日作出雨政办〔2017〕30号《雨山区禁养区内规模畜禽养殖场（户）关闭搬迁工作方案》，对雨山区禁养区内规模畜禽养殖场（户）关闭搬迁工作作出安排。钱德先户经营的马鞍山市雨山区云峰养殖场位于禁养区范围，需要关闭搬迁。搬迁期间承办部门对钱德先户的养殖场进行调查登记，并通知钱德先前往马鞍山市雨山区佳山乡人民政府（以下简称佳山乡政府）领取补偿款，钱德先对补偿款的分配有异议未领取。2018年11月6日，钱德先向雨山区政府申请行政复议，认为其将存栏生猪处理后，损失应由政府予以补偿，其以佳山乡政府作为被申请人。请求裁决佳山乡政府赔偿其经济损失178万元。雨山区政府受理复议申请后，于2019年1月4日作出雨复决〔2019〕1号行政复议决定，认为钱德先针对佳山乡政府的畜禽养殖搬迁补助不服而提出的国家赔偿申请，不属于行政复议附带提出国家赔偿申请的情形，而是钱德先单独提出的国家赔偿申请，理应直接向赔偿义务机关提出。依据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，决定驳回钱德先行政复议申请。钱德先不服该复议决定，向法院提起行政诉讼，请求依法撤销雨山区政府作出的雨复决〔2019〕1号行政复议决定；案件受理费由雨山区政府负担。一审法院认为，本案的争议焦点为钱德先的行政复议请求事项是否符合行政复议的受理条件；雨山区政府作出的雨复决〔2019〕1号行政复议决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。根据上述规定，行政复议的对象是行政机关作出的行政行为，复议申请人对行政机关作出行政行为不服申请复议是行政复议受理的条件之一，钱德先没有针对佳山乡政府的某一行政行为申请行政复议，要求确认该行政行为违法或撤销、变更该行政行为，不符合上述规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。根据该规定，提起行政赔偿复议请求的前提是对行政机关的行政行为经过复议后已经确认违法或撤销、变更。综上，钱德先单独提起的行政赔偿复议请求，不符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定了公民、法人或者其他组织申请行政复议的范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，属于行政复议法规定的行政复议范围的复议申请，是行政复议机关应当受理的条件之一。钱德先的行政复议申请不符合行政复议法规定的条件，其起诉理由不能成立，依法不予支持。雨山区政府履行了行政复议法规定的相关法定程序，其作出的行政复议决定，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回原告钱德先的诉讼请求，案件受理费50元，由原告钱德先负担。钱德先上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误，被上诉人强行卖猪的行为没有任何法律依据，不仅实体违法而且程序违法。1、被上诉人是本案禁养工作中强行卖猪的违法行政行为主体；2、被上诉人就上诉人养殖场的禁养工作存在违法和侵权；3、被上诉人处置原告禽畜不予足额赔偿的行为，严重损害了原告的合法权益，依法应当予以赔偿；4、雨山区政府复议程序和复议决定违法，在复议阶段，相关被申请人没有依照《行政复议法》第二十三条规定提交当初作出禁养行政行为的证据和依据，根据《行政复议法实施条例》第四十六条规定，应当视为没有依据，被上诉人应当确认禁养行为违法。5、上诉人请求雨山区政府和佳山乡政府行政赔偿并无不当，根据国家赔偿法第九条规定，其相互之间应当就上诉人的损失承担连带赔偿责任，且该条允许赔偿请求人可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。综上，请求二审法院撤销一审判决，确认被上诉人强行卖猪行为违法，并承担本案诉讼费用。雨山区政府二审未答辩，其一审答辩理由为：1、禁养区内的养殖场关闭或搬迁，是根据环境保护及产业发展要求而作出的；2、关闭或搬迁畜禽养殖场所涉政策性补贴，应当根据有关规定执行，不属于行政复议范围；3、钱德先对补贴标准不服，实质是对规范性文件提起行政复议，不属于行政复议法规定的受理范围。故钱德先的起诉缺乏事实根据和法律依据，请求依法驳回其诉讼请求。钱德先向一审法院提交以下证据材料：1、钱德先的身份证，证明原告主体适格；2、照片，证明雨山区相关领导亲赴现场处理禽畜并亲口承诺除补偿外，每斤另外嘉奖一元钱；3、营业执照、动物防疫合格证各一份，证明原告养殖场一直合法正常生产经营；4、时间为1988年4月3日的合同书，证明目的同上；5、1995年土地承包明细表，证明原告承包耕地23.8亩，原告养殖场至今合法正常生产经营；6、人民调解协议书，证明2013年原告续租23亩土地、鱼塘及附属物至今，一直合法正常经营；7、农业税费单，证明原告自1982年起从事养殖业至今；8、租赁协议一份，证明2017-2018年，原告将自有猪栏700平方米租赁给陈道友用于养猪，租赁费2万；关闭养殖场造成原告违约，赔付陈道友违约金1万元；9、钱德先土地使用权证内页一份，证明原告用地合法；10、夏德本土地使用权证内页一份，证明原告合法继承岳父夏德本的房屋及土地；11、安徽省村镇建设工程规划许可证一份，证明原告建房用地合法；12、农业示范致富工程管理合同一份，证明原告养猪多次被被告评为示范户，被告多次肯定原告的养殖业；13、雨山区农业示范致富工作示范户、黄兆平新型职业农民证书内页各一份，证明原告养殖场职工被雨山区政府送往学校培训，并核发了职业农民证书；14、钱德先户养殖场设施、设备、工机具等照片，证明原告养殖场的猪被处理后，造成相应的设备、设施、工机具等损失214.1万元；15、工人合同一页，证明关闭养殖场造成合同违约，付工人违约金6万元；16、《安徽省农业委员会关于做好禁养区内畜禽养殖场（小区）和养殖专业户关闭或搬迁工作的通知》（皖农牧函[2017]115号）、《雨山区人民政府办公室关于印发雨山区禁养区内规模畜禽养殖场（户）关闭搬迁工作方案的通知》（雨政办[2017]30号）一份，证明关闭养殖场，100%补偿损失；17、题为《能否在自己承包地里建猪场？国土资源部和农业部这样回答》网页截图一份，证明原告养殖场土地属合法使用，养殖场猪圈大楼也属合法；18、动物防疫合格证复印件一份，证明原告养殖的生猪合格；19、陈道友、大海、钱德先限期拆除事先告知书各一份，证明钱德先养殖生猪500头、陈道友养殖生猪240头、大海养殖生猪300头等；20、调查表一份，证明雨山区政府于2017年5月4日作出的调查表是钱德先个人签字，属于钱德先个人行为；21、2007年9月19日，原马鞍山市国土资源监察支队作出的《责令停止土地违法行为通知书》及马鞍山市2018年农业产业化政策春盛生态园休闲农业项目扉页介绍各一份，证明2007年9月19日春盛生态园休闲农业项目非法占用土地进行非农建设，雨山区政府在2017年到2018年财政奖补1700万元，钱德先未拿到钱。雨山区政府向一审法院提交以下证据、依据：一、证据1、统一社会信用代码证一份，证明雨山区政府主体资格适格；2、雨山区政府作出的雨复决（2019）1号行政复议决定书，证明雨山区政府依法作出行政复议决定；3、送达回证，证明雨山区政府已向各方当事人依法送达行政复议决定书；4、行政复议申请书、钱德先身份证件、皖农牧函（2017）115号文件，证明钱德先提起行政复议申请以及所附证据材料；5、行政复议答复通知书、送达回证，证明雨山区政府送达行政复议申请及所附证据材料的事实情况。二、法律依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第九条，《中华人民共和国行政复议法》第六条、第二十九条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条。以上证据均已随案移送本院，经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是钱德先的行政复议请求事项是否符合行政复议的受理条件。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三条、第四条以及第九条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时的违法行为侵犯公民、法人或其他组织人身权或者财产权造成损害的，公民、法人或其他组织有权依照该法取得行政赔偿的权利，赔偿义务机关应当给予赔偿。也就是说，行政行为的违法性是公民、法人或其他组织取得行政赔偿的基本前提。如果赔偿义务机关未对行政行为的违法性作出确认，决定不予赔偿，则公民、法人或其他组织可以依照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条规定，在申请行政复议时一并提出行政赔偿请求。《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。依照上述条款规定，在行政复议程序中，公民、法人或其他组织提出行政赔偿请求应在对具体行政行为申请复议时一并提出；如果公民、法人或其他组织在行政行为的违法性未得到确认的情况下，仅就行政赔偿争议提出复议请求，不符合行政复议的法定受理条件。本案中，钱德先仅就佳山乡政府应赔偿其经济损失178万元这一争议而向被上诉人提出复议申请，而未就具体行政行为申请复议，不符合行政复议法规定的受理条件，雨山区政府决定驳回钱德先的行政复议申请并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果并无不当，钱德先的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人钱德先负担。本判决为终审判决。审判长  汪结平审判员  陈 默审判员  姜 明二〇一九年十月十日法官助理王春玲书记员刘菊芳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……