广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终1088号 上诉人（一审原告）防城港市绿色集美房地产开发有限公司，住所地防城港市港口区仙人湾港务集团住宅小区**。 法定代表人黄元都，执行董事。 委托代理人翁洪，浙江杭星律师事务所律师。 委托代理人高开权，广西南港律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）防城港市人民政府，住所地防，住所地防城港市港口区市政大楼v> 法定代表人班忠柏，市长。 委托代理人黄允毅，防城港市司法局干部。 委托代理人卢振佳，防城港市司法局干部。 被上诉人（一审被告）防城港市自然资源局，住所地防，住所地防城港市港口区云南路**v> 法定代表人郑东，局长。 上诉人防城港市绿色集美房地产开发有限公司（以下简称集美公司）因诉被上诉人防城港市人民政府（以下简称防城港市政府）、防城港市自然资源局不作为行为违法及行政赔偿一案，不服防城港市中级人民法院（2019）桂06行初7号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，原防城港市土地管理局于1996年6月26日为[1996]26号文中的276亩颁发了《城镇国有土地使用权抵押权证明书》，该证抵押期限至1996年12月26日。1997年11月10日，中国银行防城港分行诉中国人民武装警察部队交通第一总队广西工程建筑经理部防城港分部（以下简称“武警防港分部”）借款合同纠纷一案，广西壮族自治区高级人民法院作出（1997）桂经初字第38号《民事判决书》，判决武警防港分部偿还本金1865万元及利息。2004年6月17日经原防城港市城市规划局以编号防规公地（2004）088号核发了该土地的建设用地规划许可证，2005年1月25日集美公司委托防城港规划设计院设计的商位小区总平面规划图获得防城港市城市规划局的批准。2008年9月8日，防城港市政府办公室作出四届第41期《防城港市人民政府常务会议纪要》，讨论了“关于集美公司提出的土地权益问题的汇报”确定在2004年8月31日前未能作为历史遗留问题处理完毕，并办理土地使用证的，8月31日后有关部门一律不得再以历史遗留问题为由为其办理土地使用权证及其他手续。会议决定：由市法制办牵头，市监察局、审计局、国土局、建规委、财政局落实专门负责人，组成工作组，就此类“以地抵债”个案进行洽谈、协商，提出处理意见，报市政府常务会议集体讨论决定。2016年10月21日，原防城港市国土资源局对集美公司作出《关于要求兑现土地权益的复函》，建议集美公司与市法制办协商处理，该局将积极派人配合。2017年3月22日，防城港市法制办公室作出书面意见，集美公司同意不再谋求办理210亩土地使用权证，而是通过价款支付方式兑现其竞买的权益，然对价款数额两方存在较大的差距，无法达成一致。集美公司又提交一份其自称于2017年9月12日向防城港市法制办、原防城港市国土资源局分别提交的《关于要求从新启动本公司兑现土地权益的报告》，其中记载“后到防城港市国土资源局办理国有土地使用权证时，被告知：原工程款补地的行为，于2004年8月31日止，政府不再办理土地使用权证。于是我司十几年内多次和市政府有关部门交涉……”等内容。因集美房公司因其诉防城港市政府土地管理行政复议一案，不服防城港市中级人民法院（2018）桂06行初37号行政判决，向广西壮族自治区高级人民法院提出上诉。2018年10月29日，广西壮族自治区高级人民法院作出（2018）桂行终776号《行政判决书》，该判决书中认可了一审关于“绿色集美公司不拥有申请复议土地的物权，而且债权也已转让给了兴港公司，集美公司的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的情形，不是防城港市国土资源局就宗地编号为GC2017-050号国有建设用地使用权挂牌出让行为申请行政复议的适格申请人，决定不予受理，有事实根据和法律依据”的认定，判决驳回上诉，维持原判。 一审法院认为，首先，集美公司是否具有申请办理讼争土地使用权证的主体资格仍无法证明。目前集美公司提交的证明其具有讼争物权获得可能性的主要证据即《拍卖成交确认书》、拍卖公告、函件等，但上述证据仅提交了复印件，缺乏原件，且拍卖成交确认书等材料，依据常理应当由签订双方各一份保留原件，集美公司理应具有一份原件，其无正当理由不提交上述材料原件，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条的规定，上述证据无法作为单独的定案依据。虽然集美公司还提交了防规公地[2004]088号《建设用地规划许可证》作为物权获得可能性的辅助证据，但根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，建设用地规划许可证是申请用地的前置程序，仅凭该证并不能独立证明物权获得可能性。其次，缺乏证据证明原告是否具有申请办理讼争土地使用权证的事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。虽然集美公司声称“根据防城港市政府防下阅【2000】30专题会议纪要确定：可以将上述抵债土地的土地使用证直接办给中行指定的第三人，且办证时不收取土地使用出让金、土地补偿费和安置补助费”，而防城港市政府、防城港市自然资源局对此会议纪要的真实性提出异议。但即便该会议纪要为真实的，其内容也并不能违反《土地登记规则》（[1995]国土[法]字第184号）第十条的相关规定，该“会议纪要”内容也没有免除集美公司履行土地使用权申请的义务，其仍需要向土地登记部门提交土地登记申请书、单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明、土地权属来源证明、地上附着物、地上附着物权属证明等材料足土地登记申请的形式要件。并且，集美公司也未提供中行向有关部门出具指定集美公司为办证主体的证据，无法证明其即为“会议纪要”中所载明的“中行指定的第三人”。其三，集美公司起诉已超过起诉期限。根据集美公司提交的，其于2017年9月12日向防城港市法制办、原防城港市国土资源局分别提交的《关于要求从新启动本公司兑现土地权益的报告》中记载“后到防城港市国土资源局办理国有土地使用权证时，被告知：原工程款补地的行为，于2004年8月31日止，政府不再办理土地使用权证。于是我司十几年内多次和市政府有关部门交涉……”可见，其自认其自防城港市政府、防城港市自然资源局明示不予办证后，至2017年9月12日已达“十几年”，故其在知悉“行政不作为”内容之日起十几年间均未提起诉讼。即便考虑该“行政不作为”如若存在，其成立于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）颁布之前等法律适用因素，从有利于集美公司权益出发，其也已明显超出了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的两年起诉期限的规定。综上，集美公司不具备起诉条件，虽然已经立案，但依法应当驳回其起诉，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）、（二）规定，裁定驳回集美公司的起诉。 上诉人集美公司不服一审裁定，上诉称，一审诉讼程序违法。防城港市政府、防城港市自然资源局未在法定期间内提交答辩状及证据，应视为被诉行政行为没有相应证据。因集美公司提供的《拍卖成交确认书》由原件保管方中国银行防城港分行盖章并说明与原件一致，故集美公司在法庭审理中向法院申请向中国银行防城港分行核实，同时请求法院向政府核实防政阅【2000】30号《武警交通第一总队抵债土地办证问题协调会议纪要》真实性及拍卖土地与诉争土地是否重叠等情况，但一审法院未依法予以答复，也未调取证据。一审法院认为集美公司无法证明是否具备办理诉争土地使用权的主体资格，却未依法追加与裁定结果有利害关系的中国银行防城港分行作为第三人参加诉讼，亦对集美公司申请追加的申请不予理睬。此外，一审法院认定事实不清。事实上，集美公司于2004年通过拍卖方式取得诉争土地，防城港市政府、防城港市自然资源局一直是认可的。即使根据本院（2018）桂行终776号行政判决也是认为集美公司通过竞拍取得210亩土地，只是因未取得涉案土地不动产物权登记，才未取得物权。集美公司提供的《拍卖成交确认书》与其提交的其他证据及防城港市政府、防城港市自然资源局的自认形成证据链，完全可以作为定案的依据。一审法院自身的说理存在矛盾之处，一方面以集美公司缺乏证据证明是否具有申请办证的事实，另一方面又认为超过起诉期限。综上，请求撤销一审裁定，并支持集美公司的一审诉请，同时赔偿集美公司损失52972.9318万元。 本院经审理查明事实与一审法院查明事实一致。 另查明，集美公司在一审及本院于2019年8月20日所作的询问笔录中，表述案涉《防城港市拍卖行拍卖成交确认书》的原件在中国银行防城港分行。 本院认为，首先，本案中，集美公司提交了《防城港市拍卖行拍卖成交确认书》的复印件，同时向法院指出该份确认书的原件在中国银行防城港分行，一审法院在未查清这一事实，又未将中国银行防城港分行列入第三人进行调查询问的前提下，进而否认集美公司本案原告主体资格确有不妥。其次，集美公司本案诉请为确认防城港市政府、防城港市自然资源局不履行给集美公司办理210亩国有土地使用权证行为违法及判令防城港市政府赔偿集美公司损失52972.9318万元，系确认不作为行为违法及行政赔偿，且该一事实一直处于持续状态，故从本案现有证据来看，集美公司的起诉并未超过起诉期限。综上，集美公司的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，一审法院驳回集美公司起诉系适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销防城港市中级人民法院（2019）桂06行初7号行政裁定； 二、本案指令防城港市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  贺利研 审判员  李俊思 审判员  杨 钉 二〇一九年九月十六日 书记员  周俊玲