宁德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽09行再2号 再审申请人（一审被告、二审被上诉人）霞浦县自然资源局（原霞浦县国土资源局），住所地福建省霞浦县松城街道太康路**。 法定代表人张斌，局长。 委托代理人曾华寿，霞浦县自然资源局工作人员。 委托代理人郭星，福建星龙律师事务所律师。 被申请人（一审原告、二审上诉人）霞浦县永祥汽车贸易有限公司，住，住所地福建省霞浦县松城街道彩虹社区通信洋沙墩岗关停车场），统一社会信用代码：91350921666850052L。 法定代表人郑斌，董事长。 被申请人（一审原告、二审上诉人）郑斌，女，1968年12月4日出生，汉族，住福建省霞浦县。 二被申请人共同委托代理人石福宁，福建石在律师事务所律师。 再审申请人霞浦县自然资源局因与被申请人霞浦县永祥汽车贸易有限公司（以下简称永祥公司）、郑斌解除行政协议一案，不服本院（2017）闽09行终91号行政判决，向福建省高级人民法院申请再审。福建省高级人民法院于2018年9月25日作出（2018）闽行申155号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人霞浦县自然资源局副局长蔡向辉、倪国宏及其委托代理人曾华寿、郭星，被申请人郑斌及永祥公司、郑斌的共同委托代理人石福宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审永祥公司和郑斌诉称，判令原霞浦县国土资源局撤销264号《解除合同通知书》。 一审法院认定，2014年9月5日，永祥公司、郑斌在原霞浦县国土资源局举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，竞得位于霞浦县××沙工业××区××号地块，面积为23382.9平方米的国有建设用地使用权，土地成交价款为5611.84万元。当日，签订《挂牌成交确认书》。2014年9月15日，签订《国有建设用地使用权出让合同》（下文简称《建设用地出让合同》），合同约定：宗地的国有建设用地使用权出让价款为56118400元；定金为1200万元，定金抵作土地出让价款；永祥公司和郑斌应于2014年10月15日之前向原霞浦县国土资源局支付第一期30865120元国有建设用地使用权出让价款，2014年12月14日之前支付第二期25253280元国有建设用地使用权出让价款；在2014年12月21日前，原霞浦县国土资源局将出让宗地交付永祥公司和郑斌，交付土地时该宗地应达到“已填方”的现状土地条件。对于双方的违约责任，该合同约定：永祥公司和郑斌应当按时支付出让价款，延期付款超过60日，经催交后仍不能支付出让价款的，原霞浦县国土资源局有权解除合同，永祥公司和郑斌无权要求返还定金，原霞浦县国土资源局可请求永祥公司和郑斌赔偿损失；原霞浦县国土资源局未能按期交付土地或者交付的土地未能达到合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，永祥公司和郑斌有权要求原霞浦县国土资源局按照规定的条件履行义务，并赔偿延误履行给永祥公司和郑斌造成的直接损失。永祥公司和郑斌未依约交付价款，原霞浦县国土资源局先后于2014年10月13日、2014年12月12日、2015年2月4日向永祥公司和郑斌发送《土地出让金催缴通知书》，要求其限期缴清出让价款。2016年3月15日，原霞浦县国土资源局对永祥公司作出《限期缴纳土地出让金催告书》。上述四份材料均由郑斌签收。2016年5月4日，原霞浦县国土资源局对永祥公司作出霞国土资〔2016〕120号《霞浦县国土资源局关于解除通知书》（以下简称120号《解除合同通知书》）。永祥公司和郑斌不服该通知书，向蕉城区人民法院提起诉讼。该案诉讼期间，原霞浦县国土资源局又于2016年9月12日作出霞国土资〔2016〕264号《霞浦县国土资源局关于解除通知书》（以下简称264号《解除合同通知书》），认定：永祥公司、郑斌与原霞浦县国土资源局签订电子编号3509212014Ｂ00865的《建设用地出让合同》，但至2016年5月3日止，永祥公司、郑斌剩余土地出让金4411.84万元（不包含逾期支付违约金）未缴纳。经催告，永祥公司、郑斌在限定时间内仍未缴纳。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条、《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第九十三条第二款、第九十四条第（三）项的规定，以及《建设用地出让合同》第三十条的约定，通知永祥公司、郑斌：1、从该通知送达之日起解除永祥公司、郑斌与被告于2014年9月15日签订的《建设用地出让合同》；2、没收永祥公司、郑斌已缴纳的定金1200万元；3、今后原霞浦县国土资源局将该地块再次出让成交的价格低于原成交价的，永祥公司、郑斌须按实际差额支付赔偿金。4、告知永祥公司、郑斌依法申请复议及起诉的权利。该《解除合同通知书》于2016年9月13日送达永祥公司和郑斌。2016年12月15日，蕉城区人民法院作出（2016）闽0902行初78号行政判决书，撤销了霞浦县自然资源局作出的120号《解除合同通知书》。永祥公司和郑斌不服264号《解除合同通知书》，于2017年2月28日向法院提起诉讼。 一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条的规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案中，按照永祥公司和郑斌与霞浦县自然资源局签订的《建设用地出让合同》约定，永祥公司和郑斌应分别于2014年10月15日、2014年12月14日之前支付30865120元、25253280元国有建设用地使用权出让价款，原霞浦县国土资源局应于2014年12月21日前将符合条件的出让地交付永祥公司和郑斌。永祥公司和郑斌负有先履行义务，根据《合同法》第六十七条的规定，永祥公司和郑斌未履行其支付价款义务，原霞浦县国土资源局作为后履行一方有权拒绝交付土地。《合同法》第九十三条第二款规定：“当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。”该法第九十四条第（三）项规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；……”永祥公司和郑斌与原霞浦县国土资源局签订的《建设用地出让合同》亦约定：永祥公司和郑斌延期付款超过60日，经催交后仍不能支付出让价款的，原霞浦县国土资源局有权解除合同，永祥公司和郑斌无权要求返还定金，原霞浦县国土资源局可请求永祥公司和郑斌赔偿损失。永祥公司和郑斌未依约支付价款，原霞浦县国土资源局先后四次进行了催告，并于2016年9月12日作出264号《解除合同通知书》，符合上述《合同法》规定及双方合同约定，亦未违反行政法、行政诉讼法的强制性规定。永祥公司和郑斌主张原霞浦县国土资源局作出264号《解除合同通知书》违法，没有事实根据和法律依据，不予支持。 此外，永祥公司和郑斌认为原霞浦县国土资源局未将已填方土地交付永祥公司和郑斌，永祥公司和郑斌有权根据《合同法》第六十八条的规定中止履行。对此，一审法院认为，《合同法》第六十八条规定：“应当先履行债务的当事人，有确切证据证明对方有下列情形之一的，可以中止履行：（一）经营状况严重恶化；（二）转移财产、抽逃资金，以逃避债务；（三）丧失商业信誉；（四）有丧失或者可能丧失履行债务能力的其他情形。当事人没有确切证据中止履行的，应当承担违约责任。”该法第六十九条规定：“当事人依照本法第六十八条的规定中止履行的，应当及时通知对方。对方提供适当担保时，应当恢复履行。中止履行后，对方在合理期限内未恢复履行能力并且未提供适当担保的，中止履行的一方可以解除合同。”永祥公司和郑斌主张其可以根据《合同法》第六十八条的规定中止履行，但其未提供证据证明其已及时通知原霞浦县国土资源局，原霞浦县国土资源局亦不予认可，因此对永祥公司和郑斌主张，不予支持。永祥公司和郑斌主张原霞浦县国土资源局在120号《解除合同通知书》案件诉讼期间作出264号《解除合同通知书》程序违法，对此，一审法院认为，264号《解除合同通知书》认定的合同当事人、违约责任人与120号《解除合同通知书》不同，因此并非对相同的事实作出相同的行政行为，对永祥公司和郑斌主张不予采纳。综上所述，一审法院认为，原霞浦县国土资源局作出的264号《解除合同通知书》符合《合同法》规定及双方合同约定，亦未违反行政法、行政诉讼法的强制性规定。永祥公司和郑斌诉请撤销264号《解除合同通知书》没有事实根据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回永祥公司和郑斌的诉讼请求。案件受理费50元，由永祥公司和郑斌负担。 永祥公司和郑斌不服一审法院判决，上诉请求撤销一审法院判决，改判撤销原霞浦县国土资源局于2016年9月12日作出的264号《解除合同通知书》。 二审法院认为，行政机关作出行政行为应当认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。本案中，原霞浦县国土资源局作出“没收”定金行为，却未履行行政处罚程序且在第一份《解除合同通知书》未被撤销前，又对上诉人永祥公司作出新的《解除合同通知书》，程序违法，一审法院驳回永祥公司和郑斌的诉讼请求错误，依法应予改判。永祥公司和郑斌上诉要求撤销一审判决及264号《解除合同通知书》有理，依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销宁德市蕉城区人民法院（2017）闽0902行初12号行政判决。二、撤销原霞浦县国土资源局于2016年9月12日作出的264号《解除合同通知书》。二审案件受理费50元，由原霞浦县国土资源局负担，一审案件受理费比照二审收取。 霞浦县自然资源局不服二审法院判决申请再审称，撤销本院（2017）闽09行终91号行政判决，维持宁德市蕉城区人民法院（2017）闽0902行初12号行政判决，驳回被申请人诉讼请求。其主要理由为：1.解除《建设用地出让合同》及对定金的处理系基于合同约定，没收定金不属于行政处罚；2.120号《解除合同通知书》和264号《解除合同通知书》的通知主体、内容、权利义务等皆不同，其不属于同一具体行政行为。 永祥公司和郑斌共同辩称，请求驳回再审申请人的再审申请。其主要理由为：1.再审申请人作出264号《解除合同通知书》未履行告知义务，系程序违法，且属于重复作出《解除合同通知书》；2.再审申请人应依约交付的宗地已经被道路规划占有，无法按照《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号2014-07）的约定交付宗地，致使合同目的不能实现，已构成实质性违约，因此，再审申请人作出264号《解除合同通知书》属于实体违法。3.264号《解除合同通知书》关于“没收定金1200万元”的内容，缺乏法律法规依据，属于适用法律法规错误。 一审、二审法院查明的事实，再审予以确认。 再审另查明，1.2014年8月6日，霞浦县原国土资源局发布公开出让涉案宗地霞浦县××沙工业××区××号地块公告时，涉案宗地具体位置（即位于霞浦县××大道西侧，崇儒路南侧。）标示以2011年版《霞浦县福宁工业园区控制性详细规划》为依据；2.2013年版《霞浦县滨海新城控制性详细规划》的道路规划，将崇儒路变更为洲洋路，并且规划的洲洋路占用涉案宗地北面用地；3.涉案宗地红线部分北面用地被占用面积4612.75平方米，其中被洲洋路占用面积4249.24平方米（折6.373亩），被2017年10月出让的霞浦县红星美凯龙项目（2017-9地块）占用面积363.51平方米（折0.545亩）。4.涉案《建设用地出让合同》（合同编号2014-07）的合同标的额为56118400元，按照《中华人民共和国担保法》第九十一条关于定金的数额不得超过主合同标的额20%的规定，即该合同当事人约定定金最高不得超过11223680元，但该合同约定定金为1200万元，超额776320元。 本案争议焦点为原霞浦县国土资源局作出264号《解除合同通知书》是否应予撤销。 本院认为，涉案《建设用地出让合同》是原霞浦县国土资源局与永祥公司、郑斌在平等协商的基础上，通过挂牌方式出让国有建设用地使用权签订的行政合同，系双方当事人真实意思表示，亦未违反法律法规强制性规定。因此，该行政合同订立合法有效。本案该合同在履行过程中，永祥公司、郑斌未按照该合同第三十条关于涉案宗地出让款支付规定，原霞浦县国土资源局有权针对该违约情形解除合同及不予返还定金，但是原霞浦县国土资源局先后作出120号、264号等两份《解除合同通知书》，皆载明涉案定金1200万元处置方式为“没收”以及赋予永祥公司、郑斌可以通过行政复议或行政诉讼的方式提出异议。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（三）项的规定，没收是作为行政处罚的种类之一，因此原霞浦县国土资源局作出264号《解除合同通知书》没收永祥公司、郑斌已缴纳的定金1200万元，并告知可对该通知提起行政复议或行政诉讼的行为，应属于行政行为，即对该1200万元定金的处置方式系行政处罚行为，而非涉案《建设用地出让合同》第三十条所约定的定金不予返还。原霞浦县国土资源局在120号《解除合同通知书》尚未撤销之时，又针对同一事实作出264号《解除合同通知书》没收已缴纳的定金1200万元，违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（三）项的规定，没收的对象要求是违法所得或非法财物，显然涉案1200万定金既不是违法所得，也不属于非法财物，原霞浦县国土资源局无权没收该1200万元定金。据此，本院认定原霞浦县国土资源局作出264号《解除合同通知书》不符合法律规定，应予撤销。 综上所述，本院认为原霞浦县国土资源局作出264号《解除合同通知书》程序违法，应予撤销。本院（2017）闽09行终91号行政判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。据此，经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第四十二条、第一百一十九条、第一百二十条第一款的规定，判决如下： 维持福建省宁德市中级人民法院（2017）闽09行终91号行政判决。 本案一审、二审案件受理费各50元，由霞浦县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长 钟   相   坤 审判员 田小成审判员张小杏 二〇一九年十月八日 法官助理钱承卫 书记员郑婉蓉 附：相关法律和司法解释 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 《最高人民法院关于适用的解释》 第四十二条能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定的证据，应当作为认定案件事实的根据。 第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。 第一百二十条人民法院审理再审案件应当围绕再审请求和被诉行政行为合法性进行。当事人的再审请求超出原审诉讼请求，符合另案诉讼条件的，告知当事人可以另行起诉。 第八条行政处罚的种类： …… （三）没收违法所得、没收非法财物； …… 第二十四条对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。 ……