安徽省合肥市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖01行终594号上诉人（原审原告）胡从业，男,1963年5月15日出生,汉族,住安徽省长丰县。被上诉人（原审被告）合肥市生态环境局，住所地安徽省合肥经济技术开发区繁华大道**，统一社会信用代码11340100002990466E0。法定代表人丁志松，局长。原审第三人合肥万达城投资有限公司，住，住所地合肥市滨湖区庐州大道与嘉陵江路交口万达揽湖苑B地块**办**一社会信用代码：91340100078743322D。法定代表人李文军，执行董事。委托代理人蒋凯，该公司员工。委托代理人秦忠莲，该公司员工。上诉人胡从业与被上诉人合肥市生态环境局（以下简称合肥生态局）、原审第三人合肥万达城投资有限公司其他行政行为纠纷一案，不服合肥高新技术产业开发区人民法院于2019年6月27日作出的（2019）皖0191行初15号行政裁定书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审查明，合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目位于合肥市滨湖新区。原合肥市规划局于2013年9月13日向该项目出具《合肥规划（单体）设计条件通知书》；2013年10月18日，合肥市发展和改革委员会发改备[2013]330号文予以备案。合肥万达城投资有限公司据此委托具有乙级资质的河南蓝森环保科技有限公司编制了环境影响报告书，河南蓝森环保科技有限公司编制的合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目环境影响报告书也作出了“本项目的建设是可行的”结论意见。合肥万达城投资有限公司将上述材料报送原合肥市环境保护局进行环评。原合肥市环境保护局于2013年11月13日依法受理了合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目环境影响报告书，并在官网上进行了受理公示。2013年11月20日，原合肥市环境保护局组织召开了建设项目环境影响报告书专家评审会，专家作出“报告书评价结论总体可信”的评审结论。原合肥市环境保护局对环境影响报告书及附件材料进行了严格审查后，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第22条和《建设项目环境保护管理条例》第10条之规定，于2013年12月4日作出了《关于合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目环境影响报告书的审批意见》（环建审[2013]346号）。胡从业于2015年11月3日购买了合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目的商业用房。胡从业从新闻中获知中央环保督察组曾经考察安徽省巢湖流域，并指出巢湖水环境治理形势严峻等问题后，认为合肥生态局作出《关于合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目环境影响报告书的审批意见》（环建审[2013]346号），违反了相关法律、法规及规范性文件的规定，侵害其合法权益，故胡从业诉至该院，请求判如所请。另查明，2017年8月5日《人民日报》刊登的新闻报道与案涉行政行为有关联的内容为：“根据2014年修订的《巢湖流域水污染防治条例》，岸线外延1000米范围内的陆域，为一级保护区，禁止新建、扩建排放水污染物的建设项目。督查组了解到，《条例》实施后，合肥市国土局、环保局仍在一级保护区内违规审批万达文化旅游城商业项目，项目中心位置距离巢湖湖体约500米，最近处距离湖体约300米，而项目建设之前，原址主要是沼泽和湿地。”上述报道内容针对的是2014年12月1日《巢湖流域水污染防治条例》修改实施后“违规审批项目”的问题，而案涉项目环评审批意见的时间是2013年12月4日，是《巢湖流域水污染防治条例》实施前审批的项目，与报道涉及的内容无关。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。根据上述规定，胡从业与案涉被诉行政行为之间是否存在利害关系是本案的核心问题，关系到本案胡从业是否有权提起案涉行政诉讼。本案中，原合肥市环境保护局于2013年11月13日受理合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目环境影响报告书后，在其官网上予以受理公示，与案涉项目有利害关系的相邻各方有权就案涉项目的环保问题向其反映、投诉和提出异议。案涉环评意见作出的时间是2013年12月4日，而胡从业购买案涉房屋的时间是2015年11月3日。案涉行政行为作出时间是在胡从业购房之前，环评意见作出时胡从业尚未购买房屋，不可能对胡从业的合法权益造成损害。胡从业系购买第三人合肥万达城投资有限公司的商业房屋的产权人，不是合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目环评时的利害关系人。胡从业主张其因案涉环评审批意见遭受损失并与案涉行政行为有利害关系的主要证据是《包河区巢湖流域水环境一级保护区餐饮业专项整治工作方案》（下称工作方案），但工作方案中明确记载：（一）对一级保护区内有以下情形之一的餐饮（农家乐）企业和个体经营户，责令停业限期整改：1、餐饮和农家乐项目经营审批证照不全的；2、无污水收集处理、无废油和垃圾收集设施的；3、直接向水体排放污水的；4、经有资质的环境监测机构监测废水排放指标不达标的；5、其他违反环保法律法规排污的。该工作方案是对存在上述违法情形的餐饮业进行整改，而根据胡从业提供的《商品房买卖合同》，该合同并无案涉商铺系专项用于餐饮业经营的约定。同时，涉案环评批复第二条第4点明确批复：“项目区商业用房的使用严格执行《合肥市服务业环境保护管理办法》的规定，设置饮食娱乐业项目等对环境有不良影响的项目须编制环评另行报批。”由此可见，合肥生态局的环评意见并没有对合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目中的饮食娱乐业等项目批复许可。因此，胡从业与本案被诉行政行为没有利害关系，胡从业的起诉依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回胡从业的起诉。胡从业不服一审裁定，向本院提出上诉。上诉人的上诉请求：请求撤销一审裁定，依法改判，支持上诉人的一审诉讼请求。上诉人上诉的主要理由为：一、一审裁定故意回避了被上诉人违法进行环评许可的事实，已经涉嫌包庇1、关于一审裁定中被上诉人“合肥市环境保护局于2013年11月13日受理合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目环境影响报告书后，在其官网上予以受理公示，与案涉项目有利害关系的相邻各方有权就案涉项目的环保问题向其反映、投诉和提出异议”一节。上述一审法院认定只谈受理公示，不谈审批公示，是对违法行政行为的包庇。一审庭审中，被上诉人当庭承认“仅在受理案涉环评文件时在环保局官网进行了公示，但在批复案涉环评决定时，未在官网向社会进行公示”。被上诉人的这一行为，已经违反了2008年实施的由原国家环保总局发布的《环境信息公开办法》有关信息公开的规定。正因被上诉人合肥市环保局未依法进行审批公示，使得包括上诉人在内的公众根本无法知晓案涉环评文件是否被依法许可。直至上诉人在提起诉讼前的2018年7月10日，通过申请政府信息公开，才知道被上诉人2013年12月4日审批了案涉环评文件。可见，被上诉人的程序违法行为直接侵犯了包括上诉人在内的社会公众对案涉环评许可知情权、提出异议以及要求听证的程序权利。被上诉人的环评审批程序违法。2、关于被上诉人违反限批规定对案涉环评文件违法审批的事实，一审裁定未予认定，属于违法裁判。一审庭审中，上诉人通过举证证明：原国家环保部和安徽省环保厅分别在2013年10月发布了对新增巢湖流域水污染物的环评区域限批决定，环评限批期限自2013年9月--2015年1月8日。案涉项目就属于限批范围之内。即使在2015年1月8日解除限批决定情况下，依据2014年12月实施的新《巢湖流域水污染防治条例》的规定，案涉项目的环评文件也不能获得环评批复。但被上诉人不知出于何种目的，却在属于限批期限内的2013年12月4日审批批复了案涉环评文件。依据《水污染防治法》第十八条和《安徽省环境保护“挂牌督办”和“限批”管理办法（试行）》第九条规定，被上诉人合肥市环保局已经违反了限批规定。时至今日，被上诉人的违反环评限批的许可行为仍处于持续违法状态之中。正因如此，人民日报才撰文严厉指出，“在《巢湖流域水污染防治条例》实施后，合肥市国土局、环保局仍在一级保护区内违规审批万达文化旅游城商业项目”，其中的“仍”字意味着，被上诉人的违法行为一直处于持续的状态。庭审中，上诉人当庭指出，依据《建设项目环境影响评价区域限批管理办法(试行）》第十七条之规定“对未执行同步限批要求的地方环境保护部门审批的建设项目环境影响评价文件，上级环境保护部门应当责令其撤销该审批决定；拒不撤销的，上级环境保护部门可以直接撤销，并对作出该审批决定的直接负责主管人员和其他直接责任人员，移交纪检监察机关和组织（人事）部门，由纪检监察机关和组织（人事）部门依法依规追究相关责任。”根据《行政诉讼法》第六十六条第一款之规定：“人民法院在审理行政案中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。”而一审法院却对被上诉人合肥市环保局的严重违法行为没有进行丝毫的评价和认定，刻意回避了被上诉人的违法许可行为，既没有向被上诉人及其上级部门发出撤销批复的司法建议，也没有向纪检监察部门移交有关违法线索！一审法院及其裁定显然已经违反行政诉讼法的规定，涉嫌包庇属于违法裁判行为。二、恰恰由于被上诉人违法进行环评许可，才导致上诉人的合法利益遭受重大损害，上诉人当然属于利害关系人。依据2003年《环境影响评价法》第25条规定“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设”。正是由于被上诉人合肥市环保局公然违反原国家环保部和安徽省环保厅的区域限批决定，对案涉环评文件违法进行了环评批复，才使得涉案项目就顺利开工建设并最终向社会公众出售。上诉人正是由于购买了案涉环评项目的商铺，才导致商铺所在地因环保问题出现无法正常经营之情形，而造成重大利益损失。事实上，由于上诉人所购买的商铺位于巢湖流域一级保护区内，因环保问题，案涉商铺周边早已没有其他商业娱乐设施，一片死寂，毫无营商环境可言，更不可能形成商业利益。在一审庭审中，上诉人就提出案涉项目所在地包河区政府工商和食品等监管部门早已不再对案涉项目从事包括餐饮等在内的商业项目进行审批核准，绝不仅是《包河区巢湖流域水环境一级保护区餐饮业整治工作方案》规定的那么简单。恰由于上诉人案涉商铺位于巢湖一级保护区内，政府才会基于环保原因出台各种管制方案。可见，造成营商环境丧失和上诉人合法利益损失的根本原因，正是被上诉人违反区域限批决定而进行的违法环评审批行为。前已述及，依据当时目的环评法律规定环评审批是建设项目的前置程序，如果没有环评审批，那么项目的后续一系列行政许可将不可能取得。因此，上诉人正是受到持续性效力影响才导致重大损失的出现，上诉人正是受到违法环评审批行为之间当然具有利害关系，属于适格的原告。三、一审裁定违反（2018)皖01行终555号二审裁定书中“指令继续审理”的要求。本案自从2018年7月立案至今，经历一次一审驳回起诉裁定，和一次二审发回指令继续审理裁定。该二审裁定为（2018)皖01行终555号。该裁定明确“依据最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百零九条规定，撤销安徽省高新技术产业开发区人民法院（2018)皖0191行初88号行政裁定，指令继续审理”。而最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百零九条规定：第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。那么，什么是“当事人的起诉符合起诉条件”呢？依据《行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：(一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二）有明确的被告；(三）有具体的诉讼请求和事实根据；(四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”其中第一项就确定了原告主体资格适格。也就是说，原二审作出发回指令继续审理的裁定时，依法已经认可了当事人的起诉符合起诉条件。否则，当时的二审法院同样会以上诉人不符合原告主体资格，不符合起诉条件为由，裁定驳回原来一审的上诉，而非指令继续审理。可见，本案一审法院再次作出的一审裁定违背了原二审裁定发回指令继续审理的指令，同样属于枉法裁判。四、一审裁定适用法律错误，有意曲解最高法院对《行政诉讼法》适用解释第12条之规定。本案一审裁定认为“案涉行政行为作出时间是在胡从业购房之前，环评意见作出时胡从业尚未购买房屋，不可能对胡从业的合法权益造成损害。胡从业系购买第三人公司的商业房屋的产权人，不是合肥万达文化旅游城一期住合肥万达宅及商务办公项目环评时的利害关系人。”上述认定显然有意曲解了《行政诉讼法》及其司法解释的有关规定。《行政诉讼法》第25条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本条中并没有规定“其他与行政行为有利害关系”的情形只有发生在行政行为作出之时，才是法律上的利害关系，发生在行政行为作出之后的，就不属于法律上的利害关系。而最高人民法院《关于适用被上诉人合肥生态局未提交书面答辩意见。原审第三人书面陈述意见为：一、案涉环保批复行为符合法律规定，为合法的行政行为。我公司于2013年8月委托河南蓝森环保科技有限公司编制合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目环境影响报告书，并于2013年11月向环保局申请了预审，环保局于2013年11月13日做出了还建函【2013】75号预审意见，原则同意项目建设，同时注明，具体要求以环评批复意见为准。同年12月4日，环保局向我公司做出环建审【2013】346号审批意见，批复意见中明确，同意按照环评报告中所列项目的性质、规模、地点、环境、地点策措施进行项目建设。同时提出了一系列项目建设过程中的环保措施和要求，如排水实行雨污水分流、各地块内配套设施的具体环保要求等。该环保批复的做出程序适当，内容合法，我公司在建设过程中也投入了大量资金，落实了各项环保措施，通过了环评验收，我公司向上诉人交付的商品房符合合同约定的交付标准及使用条件，案涉行政审批行为为合法的行政行为。二、上诉人错误的将“符合起诉条件”等同于“具有行政法上的利害关系”系对法律的曲解。行政诉讼法第49条规定的仅仅是行政诉讼案件受理时的起诉要件，人民法院需依据行政诉讼法及相关司法解释对行政诉讼的原告是否具有行政法意义上的利害关系，是否适格进行审查，如不符合起诉条件可依据行政诉讼法司法解释第69条规定裁定驳回起诉，一审法院正是在继续审理后发现上诉人与案涉行政行为之间无利害关系，进而做出驳回起诉的裁定，该裁定的做出符合法律规定。三、上诉人与被诉环评审批行为不具有行政法上的利害关系。行政诉讼乃公法上之诉讼，利害关系也应当仅指公法上的利害关系。上诉人在一审中提出，因《包河区巢湖流域水环境一级保护区餐饮业专项整治工作方案的通知》（以下简称《通知》）要求巢湖沿岸一公里范围内限制经营餐饮项目，因此环保局的审批行为使其遭受了巨大的经济损失。但需注意的是，行政诉讼法上的利害关系不同于民事诉讼法上的利害关系，行政法意义上的合法权益也不等同于民法意义上的经济损失。上诉人自认其合法权益受损体现在租金收益低、投资回报慢等，该损失应归属于正常的商业投资行为及投资风险，其投资收益系和商业房地产市场的供需关系及相关政策息息相关，上诉人不应将其投资损失和行政法上的利害关系等同。另外，我公司和上诉人签署的商品房买卖合同中并未约定该商铺系专项用于“餐饮业”经营，且案涉环评批复中也明确了设置餐饮娱乐项目需另行报批，而通知中对餐饮项目的限制实际上仅针对巢湖1公里范围内的弄僵了项目，非上诉人购买的商铺。因此，环保局的环评审批行为并不会导致上诉人在行政法意义上的合法权益受损。上诉人与被诉行政行为之间不具有利害关系。综上所述，上诉人之所以提起本次诉讼，主要原因就在于其购买的商业未达到投资预期，实质为：其欲将投资风险转嫁给政府及我公司，为非正义之诉，其上诉请求无任何事实和法律依据，依法应予以驳回。本院二审查明的事实与原审裁定相同，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第十二条之相关规定，提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织应当与所诉行政行为具有法定的利害关系。这种法定的利害关系之认定既要考虑行政主体作出被诉行政行为之时所能预见的应予保护的利害关系人之范畴，也要考虑被诉行政行为有无实际对原告的合法权益产生不利影响。本案被上诉人作出案涉环评报告在先，上诉人购买案涉房屋在后，不能苛求被上诉人对在后购买案涉区域房屋的人施以行政法上的利益保护之义务，上诉人的起诉也缺乏行政法上之利害关系，依法应当予以驳回。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李琦审判员  张俊审判员  潘攀二〇一九年十月十八日书记员  丁丰附本裁判文书适用的相关法律规范：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。