宁夏回族自治区固原市中级人民法院   行政判决书   （2019）宁04行终116号   上诉人（原审被告）固原市原州区古雁街道办事处，住所地固原市原州区北京路学府花苑南侧。   负责人顾正军，系该办事处主任。   委托代理人魏晓琴，女，1977年10月25出生，汉族，系固原市原州区古雁街道办事处干部。特别授权。   委托代理人路彩琴，宁夏则德律师事务所律师。特别授权。   被上诉人（原审原告）李有福，男，1985年10月9日出生，回族，宁夏固原市人，不识字，农民，住固原市原州区。   委托代理人韩小鑫，宁夏萧关律师事务所律师。一般代理。   上诉人固原市原州区古雁街道办事处与被上诉人李有福行政强制及行政赔偿一案，宁夏回族自治区固原市原州区人民法院于2018年5月8日作出（2018）宁0402行初17号行政裁定，李有福不服提起上诉，本院于2018年8月28日作出（2018）宁04行终46号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。李有福不服向宁夏回族自治区高级人民法院申请再审。宁夏回族自治区高级人民法院于2018年10月29日作出（2018）宁行申71号行政裁定，指令本院再审本案。本院于2018年12月5日作出（2018）宁04行再2号行政裁定书，裁定撤销本院（2018）宁04行终46号行政裁定及宁夏回族自治区固原市原州区人民法院（2018）宁0402行初17号行政裁定，发回宁夏回族自治区固原市原州区人民法院重新审理。宁夏回族自治区固原市原州区人民法院于2019年6月26日作出（2019）宁0402行初2号行政判决，固原市原州区古雁街道办事处不服提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人固原市原州区古雁街道办事处委托代理人魏晓琴、路彩琴，被上诉人李有福及委托代理人韩小鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审查明，2016年9月1日，固原市原州区古雁街道办事处认定原告李有福位于固原市原州区官厅镇明庄村一组的房屋为违章建筑，并作出《责令限期拆除违法建筑通知书》，责令原告李有福于2日内自行拆除，原告李有福逾期未拆除，2016年9月7日，固原市原州区人民政府办公室印发《原州区城市建成区违法建设专项治理工作五年行动实施方案》后，固原市原州区古雁街道办事处再次作出《责令限期拆除违法建筑通知书》，责令李有福于一日内将该建筑自行拆除，李有福逾期仍未拆除。2016年9月23日9时许，固原市原州区古雁街道办事处会同固原市原州区城管局、公安局等部门工作人员对李有福位于固原市原州区官厅镇明庄村一组的房屋实施强制拆除。原告李有福因伙同他人阻碍工作人员执行强制拆除行为，被固原市原州区人民法院判处有期徒刑一年零四个月。李有福刑满释放后，于2018年1月30日向原州区人民法院提起行政诉讼，请求确认被告行政行为违法；并要求被告赔偿原告房屋损失150万元；诉讼费用由被告承担。   原审法院认为，本案争议的焦点主要包括四个方面：一是关于李有福的起诉是否超过了法定起诉期限；二是关于本案的诉讼主体问题；三是被告的行政行为是否合法；四是关于被拆房屋的赔偿方式、赔偿标准与赔偿数额的确定问题。关于李有福的起诉是否超过了法定起诉期限，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过二年。”在被告强制拆除原告违章建筑的当天，原告因阻碍妨害执行公务被依法刑事拘留，后被判处有期徒刑一年零四个月。被告未向原告告知“六十日内申请复议和六个月内向人民法院提起诉讼的救济途径。”原告于2018年1月30日提起行政诉讼，原告从知道具体行政行为内容之日起未超过二年，在法律规定的起诉期限内。关于本案诉讼主体问题，乡镇人民政府作为基层的行政管理机关，在实施国家政策的同时，还应当注重依法保护公民、集体组织等的合法权益。被告固原市原州区古雁街道办事处依据固原市原州区人民政府文件，固原市原州区古雁街道办事处制作了《古雁街道依法强制拆除工作方案》，向原告李有福下达了责令限期拆除违法建筑通知书，通知书落款及签章均为被告，违章建筑在被告的辖区内，被告牵头实施拆迁行为，被告系本次强制拆迁的组织者和实施者，结合原州区人民法院（2017）宁0402刑初220号刑事判决书、固原市中级人民法院（2017）宁04刑终112号刑事裁定书，足以证明强制拆迁行为的法律后果应当由被告固原市原州区古雁街道办事处来承担。因此固原市原州区古雁街道办事处是本案适格的行政诉讼主体。被告的行政行为是否合法问题。违章建筑是指未经规划土地主管部门批准，未领取建设工程规划许可证或临时建设工程许可证，擅自建筑的建筑物和构筑物。本案中，原告对其宅院里部分房屋翻修重建，在未取得规划土地主管部门批准的情况下擅自建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场，强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定限期内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等应先由城乡规划部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定，告知当事人权利救济途径后，当事人在法定限期内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，再根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，作出书面催告通知书，催告当事人履行义务，同时应当将强制拆除违法建筑的内容向社会公告。行政机关在送达催告通知书和发布公告之后，应当依法听取当事人的陈述和申辩，并对其陈述和申辩作出处理。催告通知及公告催告履行期满之后，当事人仍不履行拆除义务的，行政机关应当依法作出强制执行决定，确定强制执行的具体时间，送达当事人。当事人到期没有自行履行，行政机关依法采取强制措施，对违法建筑予以强制拆除。本案中，城乡规划主管部门对涉案房屋并未作出是否属违法建筑物、构筑物、设施的决定，也未送达《限期拆除违法建筑决定书》、《违法建筑物拆除公告》、《催告通知书》、《强制拆除违法建筑决定书》等文书，也未向原告告知六十日内申请复议和六个月内向人民法院提起诉讼的救济途径。被告于2016年9月20日向原告送达了《责令限期拆除违法建筑通知书》，于同月23日实施强拆行为，其行政行为违反了法定程序。关于本案中赔偿问题，当事人提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额。原告应当对行政行为造成的损害提供证据。原告提供明庄村委会出具的“证明”两份，证明“原告在明庄一组有院落一处，建筑面积二层500平方米。”城区国有土地所有权证应该由不动产登记部门予以颁证，居委会出具的“证明”无法说明建筑物所有权的状态。被告向原告下达《责令限期拆除违法建筑通知书》“限李有福1日内拆除新建的300平方米违法建筑……”。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，对原告无法提供证据的原有建筑面积及新建建筑面积应该由被告在合理期限内作出行政赔偿决定。   综上所述，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，判决：一、确认被告固原市原州区古雁街道办事处行政强制行为违法；二、确定由被告固原市原州区古雁街道办事处于本判决生效后在合理期限内对原告李有福已强制拆除的建筑物作出赔偿决定；三、驳回原告李有福的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告固原市原州区古雁街道办事处负担。   固原市原州区古雁街道办事处上诉称：请求：1、依法撤销宁夏回族自治区固原市原州区人民法院（2019）宁0402行初2号行政判决，发回重审或查清事实改判驳回被上诉人的诉讼请求。2、本案一审、二审诉讼费由被上诉人负担。事实及理由：一审法院认定基本事实不清，证据不足。1、一审法院认定本案主体错误，上诉人并非本案适格主体。一审法院认定：“被告牵头实施拆迁行为，被告系本次强制拆迁的组织者及实施者”，并结合原州区人民法院及中院作出的刑事判决书及裁定书认定由上诉人承担强制拆迁行为的法律后果。该认定无事实及法律依据，依据上诉人在一审中提供的证据原政办发[2016]82号原州区人民政府办公室文件，足以证明本次拆迁的牵头者和组织者并非上诉人，上诉人并非本案适格主体。2、上诉人并未实施涉案违建物的拆除行为。被上诉人所建房屋系违法建筑，按照规定应予以拆除，既然上诉人不存在强制拆除行为，更无法要求上诉人作出赔偿决定。3、一审法院认定因上诉人的原因导致被上诉人无法举证阐述不明，认定由上诉人承担举证责任无法律依据。4、一审程序错误，一审中上诉人提供的证据及上诉人陈述能够说明古雁街道办事处并非涉案房屋拆除人，未参与拆除行为，一审法院在上诉人提供证据后未追加相关当事人到庭查明案件事实，程序违法。被上诉人李有福辩称：首先，一审认定案件事实清楚、证据确凿充分、适用法律法规正确、判决结果正确。其次，结合一审查明的事实及证据，被答辩人依据原州区人民政府有关文件规定，制作了《古雁街道依法强制拆除工作方案》并按照该工作方案向答辩人分别于2016年9月1日、2016年9月20日下达了责令限期拆除违法建筑通知书，该两份通知书的落款及盖章均为被答辩人；而答辩人的宅院房屋均在被答辩人行政管辖范围之内，结合生效刑事判决书认定的内容，完全足以认定被答辩人系强制拆除答辩人的组织者和实施者，因此被答辩人系本案适格的行政诉讼主体。再次，被答辩人行政强制行为违法的问题，答辩人完全认可一审法院的认定及判决结果。综上所述，请依法驳回上诉人的上诉请求。   上诉人固原市原州区古雁街道办事处向一审法院提交了以下证据、依据：   1.固原市原州区人民政府文件、古雁街道依法拆除工作方案、责令限期拆除违法建筑通知书；2.原州区人民法院（2017）宁0402刑初220号刑事判决书、固原市中级人民法院（2017）宁04刑终112号刑事裁定书；3.航拍图两张。   被上诉人李有福向一审法院提交证据如下:   1.户口簿首页复印件；2.证明二份（复印件）；3.照片10张；4.照片8张。   一审法院对上述证据的认定符合法律规定，本院予以确认。二审中双方当事人均未向法院提交新的证据。   二审审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。   本院认为，上诉人固原市原州区古雁街道办事处依据固原市原州区人民政府文件制作了《古雁街道依法强制拆除工作方案》，向被上诉人李有福下达了责令限期拆除违法建筑通知书，通知书落款及签章均为上诉人，违章建筑在上诉人的辖区内且由上诉人单位牵头实施拆迁行为，上诉人系本次强制拆迁的组织者和实施者，因此上诉人固原市原州区古雁街道办事处是本案适格的行政诉讼主体。本案中，被上诉人对其宅院里部分房屋翻修重建，在未取得规划土地主管部门批准的情况下擅自建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场，强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定限期内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等应先由城乡规划部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定，告知当事人权利救济途径后，当事人在法定限期内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，再根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，作出书面催告通知书，催告当事人履行义务，同时应当将强制拆除违法建筑的内容向社会公告。行政机关在送达催告通知书和发布公告之后，应当依法听取当事人的陈述和申辩，并对其陈述和申辩作出处理。催告通知及公告催告履行期满之后，当事人仍不履行拆除义务的，行政机关应当依法作出强制执行决定，确定强制执行的具体时间，送达当事人。当事人到期没有自行履行，行政机关依法采取强制措施，对违法建筑予以强制拆除。本案中，城乡规划主管部门对涉案房屋并未作出是否属违法建筑物、构筑物、设施的决定，也未送达《限期拆除违法建筑决定书》、《违法建筑物拆除公告》、《催告通知书》、《强制拆除违法建筑决定书》等文书，也未向原告告知六十日内申请复议和六个月内向人民法院提起诉讼的救济途径。上诉人固原市原州区古雁街道办事处未按照上述法律规定的“催告、陈述、申辩、强制执行决定、强制执行”等程序强制拆除上诉人李有福的行政强制行为违法。另根据法律规定，行政机关在对违法建设实施强制拆除的过程中，若违反法定程序及采取的手段、方式不适当，导致建筑材料及建筑内的物品受到明显不合理、过度毁损的，应当根据建筑材料及建筑内的物品的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任。故原审判决确认上诉人固原市原州区古雁街道办事处行政强制行为违法并确定对被上诉人李有福已强制拆除的建筑物作出赔偿决定并无不当。综上，原判认定事实清楚、适用法律正确、处理结果正确。上诉人固原市原州区古雁街道办事处的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：   驳回上诉、维持原判。   本案诉讼费用50元，由上诉人固原市原州区古雁街道办事处负担。   本判决为终审判决。   审判长 柯具文   审判员 王 彤   审判员 王世贵     二〇一九年十月三十一日   书记员 马淑玉   附：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；