广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂08行终57号 上诉人（一审原告）郑柱志等61人。（具体人员身份见本判决后附1） 诉讼代表人郑柱志，住广西平南县。 诉讼代表人郑寿才，住广西平南县。 诉讼代表人郑以，住广西平南县。 诉讼代表人郑用华，住广西平南县。 诉讼代表人郑日烽，住广西平南县。 以上61名上诉人共同委托代理人徐明轩、贾振华，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）平南县自然资源局（机构改革前为平南县国土资源局），住所地：平南县平南街道二环大道**。 法定代表人陈剑，局长。 委托代理人宾康、刘睿，平南县自然资源局干部。 上诉人郑柱志等61人因诉被上诉人平南县自然资源局责令交出土地决定一案，不服平南县人民法院2019年6月17日作出的（2018）桂0821行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月12日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年10月18日对当事人进行询问。郑柱志等61上诉人的诉讼代表人郑柱志、郑以清、郑日烽及其共同委托代理人徐明轩，被上诉人平南县自然资源局的委托代理人宾康、刘睿到庭参加询问。本案现己审理终结。 平南县人民法院一审查明，2017年9月28日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函[2017]554号、555号征地批复，同意征收包括原告郑柱志等61人承包的部分土地。2017年10月24日，平南县人民政府根据上述征地批复发布平政公[2017]9号、10号征收土地公告，分别将征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途，被征收土地的所有权人、位置、地、地类和面积地补偿标准和农业人员安置途径，办理征地补偿登记的期限、地、地点等有关事项予以公告017年11月20日，被告发布平国土资告[2017]21号、22号土地补偿安置方案，将征收土地补偿安置方案包括补偿安置标准等事项予以公示告知。2018年1月4日，平南县人民政府作出平政函[2018]4号、6号补偿安置方案批复，同意实施平国土资告[2017]21号、22号土地补偿安置方案。2018年1月17日，被告与平南县人民政府征地拆迁管理办公室共同发布《关于限期丈量土地及地上附着的建筑物面积和清点青苗的通告》（平国土资通字[2018]1号），要求被征收土地的集体、土地承包经营者和建筑物所有权人于2018年1月22日前自行到征地指挥部办公室，联系征地工作组丈量土地、清点青苗及建筑物，办理补偿登记，逾期不来办理征地补偿登记的，视为自行放弃权利，由征地工作组依法组织丈量、清点等内容。2018年2月11日，被告作出《责令交出土地事前告知书》（平国土资征告字[2018]1号），根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，拟对原告田廖屯作出责令其在15日内清除被征收土地上的青苗和地上附着物并交出被征收土地的决定，告知如对决定有异议可在接到告知书之日起五个工作日内向平南县国土资源局提出书面陈述、申辩意见和要求举行听证申请，或者直接到平南县国土资源局进行陈述和申辩，逾期不提出视为放弃陈述、申辩和听证权利。公示期内，无人提出异议。2018年3月2日，被告作出平国土资征处字[2018]1号《平南县国土资源局责令交出土地决定书》（以下简称1号交地决定），根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，责令原告田廖屯自决定书送达之日起15日内清除已被征收的135.4507亩土地上的青苗和地上附着物并交出土地，逾期拒不交出土地的将依法申请人民法院强制执行。原告不服，于2018年8月10日向一审法院提起本案行政诉讼，请求撤销1号交地决定。2018年7月25日，原告向本院另案起诉平南县人民政府，请求确认平南县人民政府强行毁坏、占用原告承包地及毁坏地上附着物的强制执行行为违法。一审法院认为要以上述案件判决结果为依据，中止审理本案。2019年4月17日，本院作出（2018）桂08行初118号、119号行政判决，确认平南县人民政府强行毁坏、占用原告承包地及毁坏地上附着物的强制执行行为违法。随后，一审法院恢复本案审理。 平南县人民法院一审认为，合法的行政行为应当具备证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。本案中，在2017年9月28日广西壮族自治区人民政府作出两个征地批复后，被告在具体实施征收的过程中，已经履行了征收土地公告、土地补偿安置方案公告，并公告通知土地所有权人、使用权人及相关权利人限期办理征地补偿登记手续。原告等61人未在征收土地公告规定的期限内持土地证件到指定地点办理征地补偿登记手续，也没有配合征收实施部门丈量各自承包的土地面积和清点地上附着物，被告也公告了丈量土地面积和清点地上附着物的结果及应当支付土地补偿款和地上附着物补偿金额及领取的方式。被告作出责令交出土地的行政行为在实体和程序上均符合有关法律法规的规定，该行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，亦符合法定程序。原告请求撤销被告作出的1号交地决定，理由不足，一审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告要求撤销1号交地决定的诉讼请求。 郑柱志等61人上诉称，一、涉案集体土地征收程序不合法：1.征收不符合公共利益；2.补偿安置方案的制定、公告等不符合《征收土地公告》的规定；3.强制清表行为已被贵港中院判决确认违法。二、上诉人至今未获得任何补偿安置，被上诉人作出的1号交地决定不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第（三）项规定的条件，而且贵港中院做出的（2018）桂08行初118、119号行政判决已经确认征收方至今没有履行安置地的职责，不符合征收拆迁行政行为先补偿安置再拆迁用地的现代法治理念，判决已确认平南县人民政府组织实施的强制清表行为违法。三、一审程序违法。本案在审理期间，一审法院作出了中止审理的裁定，中止理由是要以贵港中院的判决为依据，贵港中院作出判决既然已确认平南县人民政府行政行为违法，属于新的证据，一审法院在恢复审理后并未重新开庭，不符合法律规定。综上，上诉人认为一审判决认定事实不清，适用法律错误，严重违反法定程序，请求撤销一审判决和1号交地决定。 被上诉人辩称，被上诉人作出的1号交地决定在实体上和程序上均符合法律法规规定，且已足额支付清征收土地补偿款、地、地上附着物补偿安置费用诉人提出的请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉人的上诉请求。 本案二审期间，上诉人补充提交广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行终873号行政判决，以证明平南县人民政府强行毁坏、占用原告承包地及毁坏地上附着物的强制执行行为违法。 经审理查明，在二审询问中，郑柱志等61名原告的代表人承认平南街道乌江社区田廖一、二屯在落实生产责任制时总共120户人，现起诉的61人属于代表120户户主。本案被诉的1号交地决定责令交出土地的主体为“平南街道乌江社区田廖屯（一、二屯）”这一集体经济组织，而本案一审所列原告为郑柱志等61人，并没有将田廖一屯、田廖二屯列为本案原告。故一审判决查明事实部分中的“原告田廖屯”称谓在本案中指代不明，本院将“原告田廖屯”统一改称为“平南街道乌江社区田廖屯（一、二屯）”。对于一审法院认定事实的证据和查明的其余事实，本院予以确认。 另查明，本院于2019年4月17日作出（2018）桂08行初118号、119号行政判决，认定平南县自然资源局等部门虽在具体实施征收过程中视为已经以书面形式落实被征收土地的土地补偿款和地上青苗补偿费，但平南县人民政府未落实集体生产生活用地，判决确认平南县人民政府强行毁坏、占用原告承包地及毁坏地上附着物的强制执行行为违法。郑柱志等61人不服提出上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2019年9月3日作出（2019）桂行终873号、874号行政判决，驳回上诉，维持原判。 再查明，2018年2月27日，平南县人民政府作出《平南县人民政府关于同意于平南街道乌江田廖队拟安置预留地界址的批复》（平政函[2018]29号），原则同意田廖屯拟安置预留地界址选址方案，生产生活用地面积需按征收土地面积135.45亩的20%（含公摊）安置给集体作为集体生产生活用地，即安置面积27.09亩，扣减道路公摊面积后，实际安置面积18.2088亩，安置地点：县城西新区，附件为“平南街道乌江田廖队拟安置用地界址图”。但经核实，平南县人民政府拟安置给田廖屯集体的生产生活用地至今尚未被征收为国有，地，地块用地范围尚未落实/div> 本院认为，本案主要审查解决以下三个问题：一、郑柱志等61人的原告主体是否适格；二、被上诉人作出的1号交地决定认定事实的主要证据是否充足、程序是否合法；三、一审法院审理本案的程序是否合法。 关于第一个问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（以下简称《审理集体土地行政案件规定》）第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼；第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案被诉的1号交地决定责令交出土地的主体是“平南街道乌江社区田廖屯（一、二屯）”这一特定集体经济组织，该行政行为涉及的权益除了田廖一屯、二屯被征收的集体土地所有权外，还涉及被征收土地上的青苗等附着物补偿权益，根据上述《审理集体土地行政案件规定》第四条的规定，郑柱志等61人作为被征收土地上承包经营权人可以以自己的名义提起本案的诉讼，故郑柱志等61人原告主体适格。由于本案被诉的1号交地决定行政行为涉及田廖一屯、二屯集体土地所有权权益，属于本案被诉行政行为的利害关系人，在郑柱志等61人提起本案诉讼后，一审法院虽然没有向郑柱志等61人释明其所在集体应当一并作为本案原告提起诉讼，也没有依法追加该集体为本案第三人参加诉讼，但根据本院二审补充查明的事实，上诉人郑柱志等61人既是田廖一、二屯集体土地的承包经营权人即土地使用权人，又是田廖一、二屯集体过半数的村民代表，可认定郑柱志等61人的起诉代表村民个人意愿的同时，也代表了田廖一屯、二屯集体的意愿。故本案不存在遗漏必须参加诉讼的当事人依法必须发回重审的情形。 关于第二个问题。对被诉的1号交地决定的合法性审查，应当依照《审理集体土地行政案件规定》第十四条第一款规定进行审查。本案中，被上诉人责令交出的土地虽然已经有权机关依法批准征收，被上诉人已经依照土地管理法律法规规定完成“两公告一登记”等法定程序，征地补偿安置方案也经平南县人民政府批准，土地补偿款和地上青苗补偿费也经本院（2018）桂08行初118、119号生效的行政判决确认补偿款项到位，但是，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地对农业人员安置也属于市、县人民政府的法定职责。被上诉人在未完全落实经平南县人民政府批准实施的征地补偿安置方案中确认的生产生活用地的情况下，作出1号交地决定责令上诉人所在集体交出被征收的土地，不符合《审理集体土地行政案件规定》第十四条第一款第（三）项“被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿”的规定，还未完全达到适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条责令交出土地的条件，应当依法认定被上诉人作出的1号交地决定行政行为适用法律错误，依照《中华人共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，本应当予以撤销，但由于被征收土地属于平南县体育文化中心建设项目用地，属于平南县公共利益需要的建设项目，撤销该已经作出的交地行政行为将会严重阻碍项目建设各项工作的进程，给平南社会公共利益造成重大损害，故应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认1号交地决定行政行为违法，但不撤销1号交地决定行政行为，保留该行政行为的行政效力。至于违法责令交出土地行为导致的法律后果，上诉人可另行寻求救济途径处理，不因此而影响被上诉人依法申请人民法院执行1号交地决定的行政行为。 第三个问题。上诉人认为，一审法院中止审理本案恢复审理后并未重新开庭对本院作出的（2018）桂08行初118、119号生效行政判决进行质证，属于严重违反法定程序的行为，应当依法撤销一审判决。本院认为，一审判决是否属于严重违反法定程序应予以撤销发回重审，应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）、（四）项情形进行审查。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条规定，证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。由此可见，未经庭审质证的证据，只是不能作为定案的依据而已，不属于法定的遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序应当撤销发回重审的情形，故上诉人以此理由请求撤销一审判决没有法律依据。 综上，一审判决适用法律错误，上诉人请求撤销一审判决，本院予以支持；但请求撤销1号交地决定不符合行政诉讼判决的规定，其理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销平南县人民法院作出的（2018）桂0821行初32号行政判决； 二、确认被上诉人平南县自然资源局作出的平国土资征处字[2018]1号《平南县国土资源局责令交出土地决定书》行政行为违法。 一审、二审案件受理费各50元（上诉人已预交），由被上诉人平南县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄艳华 审 判 员 廖赞军 审 判 员 王健玲 appoint 二〇一九年十月二十四日 法官助理 张文秀 书 记 员 李 勤 附1：上诉人郑柱志等61人身份情况 上诉人郑柱志，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯**。 上诉人郑日烽，住，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯**/div> 上诉人郑以清，住广西，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯**iv> 上诉人郑用华，住广西平南，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯**> 上诉人郑以，住广西平南县平，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯** 上诉人郑光松，住广西平南县平南镇，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯**iv style="margin: 0.5pt 0cm; line-height: 25pt; text-indent: 30pt; font-family: 宋体; font-size: 15pt;"> 上诉人郑海有，住广西平南县平南镇乌江，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯** style="margin: 0.5pt 0cm; line-height: 25pt; text-indent: 30pt; font-family: 宋体; font-size: 15pt;"> 上诉人郑志球，住广西平南县平南镇乌江村田，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯**tyle="margin: 0.5pt 0cm; line-height: 25pt; text-indent: 30pt; font-family: 宋体; font-size: 15pt;"> 上诉人郑志东，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯**le="margin: 0.5pt 0cm; line-height: 25pt; text-indent: 30pt; font-family: 宋体; font-size: 15pt;"> 上诉人郑日平，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯22，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯**="margin: 0.5pt 0cm; line-height: 25pt; text-indent: 30pt; font-family: 宋体; font-size: 15pt;"> 上诉人郑寿贤，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯320号，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯**margin: 0.5pt 0cm; line-height: 25pt; text-indent: 30pt; font-family: 宋体; font-size: 15pt;"> 上诉人郑以军，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯275号。 上诉人郑君松，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯298号。 上诉人郑金华，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯325号。 上诉人郑金六，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯296号。，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯**0.5pt 0cm; line-height: 25pt; text-indent: 30pt; font-family: 宋体; font-size: 15pt;"> 上诉人郑以德，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯273号。 上诉人郑君志，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯321号。 上诉人郑君林，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯288号。 上诉人郑以平，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯276号。 上诉人郑金明，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯256号。 上诉人郑以海，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯2710号。 上诉人郑华强，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯227号。 上诉人郑以文，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯287号。 上诉人郑寿坤，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯258号。 上诉人杨华，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯230号。 上诉人郑寿才，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯216号。 上诉人郑光俊，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯292号。 上诉人郑荣志，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯305号。 上诉人郑有志，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯300号。 上诉人郑君锦，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯286号。 上诉人郑寿志，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯260号。 上诉人余容群，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯215号。 上诉人郑君泉，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯285号。 上诉人郑勇，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯221号。 上诉人郑伟军，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯2610号。 上诉人郑寿松，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯306号。 上诉人郑伟志，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯316号。 上诉人郑冠志，住广西平南县平南镇乌江村天廖屯305号。 上诉人郑寿新，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯2510号。 上诉人郑寿华，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯257号。 上诉人郑文友，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯308号。 上诉人郑贵友，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯308号。 上诉人郑仕有，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯308号。 上诉人郑君伟，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯283号。 上诉人覃朝清，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯255号。 上诉人郑超武，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯347号。 上诉人郑健宇，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯2410号。 上诉人郑艺平，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯248号。 上诉人郑正平，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯250号。 上诉人杨日南，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯2010号。 上诉人杨世强，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯237号。 上诉人杨业，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯332号。 上诉人杨日朝，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯240号。 上诉人杨小莲，住广西平南镇城西街180号。 上诉人郑斌勇，住广西平南县平南镇乌江村田廖屯245号。 1.中华人民共和国行政诉讼法 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对上诉人权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被上诉人改变原违法行政行为，上诉人仍要求确认原行政行为违法的； （三）被上诉人不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定 第三条村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。 农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。 第四条土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。 第十四条县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件： （一）征收土地方案已经有权机关依法批准； （二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为； （三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行； （四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。 人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。 3.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定 第三十五条证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。 当事人在庭前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据，经审判人员在庭审中说明后，可以作为认定案件事实的依据。 4.中华人民共和国土地管理法实施条例 第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。 第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。