北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2019）京行终1932号上诉人（一审原告）郑炳奇，男，1933年3月30日出生，汉族，住北京市海淀区。委托代理人张生贵，北京安朗律师事务所律师。委托代理人郑刚（郑炳奇之子），1967年4月20日出生，住北京市海淀区。被上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路**。法定代表人戴彬彬，区长。委托代理人褚玉志，北京市海淀区人民政府工作人员。委托代理人郭肖健，北京人富律师事务所律师。上诉人郑炳奇因行政答复一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2018）京04行初1134号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2018年2月23日，北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）作出《答复意见书》（以下简称被诉答复），主要内容为：海淀区政府根据北京市高级人民法院（以下简称北京高院）于2017年12月26日作出的（2017）京行终4548号行政判决书（以下简称第4548号行政判决），对郑炳奇于2016年9月5日提出的书面申请进行调查处理，现答复如下：一、诉求。反映海淀区毛南小区1号楼房屋问题，要求归还房屋及返还被转移的财物，并协调处理相关赔偿损失及周转安置补偿的申请。二、调查处理情况。1.关于归还房屋的问题，北京市海淀区清河毛纺南小区16号院1号楼（以下简称毛南小区1号楼）为危房改造，房屋改造完成后由原户原址居住。现房屋已经改造完毕，房屋钥匙由北京清河三羊毛纺织集团有限公司（以下简称毛纺公司）掌握，大部分住户已经向毛纺公司领取钥匙搬回原址。郑炳奇可向毛纺公司提出要求。2.关于返还财物的问题，郑炳奇房屋内的所有物品已转移至毛纺公司为其提供的位于北京市海淀区清河镇朱房路毛纺厂家属楼之前进楼2-1-101安置房中，郑炳奇可与毛纺公司联系并前往领取。3.周转房和房屋租赁费用问题，虽然该房屋产权人为各位业主，但毛纺公司在危房改造的过程中提供了两种过渡方式：一是由毛纺公司提供周转房，周转房租金由毛纺公司支付；二是通过市场租赁房屋或自行解决危房改造过渡期住房的，毛纺公司给付每户每月3500元人民币。郑炳奇为第一种过渡方式，毛纺公司为郑炳奇提供了周转房，因此不能再给予每户每月3500元。4.关于赔偿损失的问题，郑炳奇房屋内的所有物品已转移至毛纺公司为其提供的安置房中，且在转移过程中进行了全程公证。若有财产损失，可通过民事诉讼途径解决。郑炳奇不服上述被诉答复，诉至一审法院，请求依法判决撤销被诉答复并判决海淀区政府履行“妥善安置”郑炳奇的法定职责。一审法院经审理查明：郑炳奇所有的房屋坐落在毛南小区1号楼范围内。2014年9月25日，海淀区政府作出《关于研究补办国有土地协议出让手续等问题的会议纪要》（海政会[2014]73号），载明：会议决定同意北京市海淀区住房和城乡建设委员会提出的《清河毛纺南小区16号院1号楼解危排险疏散工作方案》，清河街道办事处作为牵头实施主体，毛纺公司完善周转安置政策。另外，该会议纪要记载，关于毛南小区1号楼解危排险疏散工作“由清河街道作为牵头实施主体、区住建委和区委政法委作为配合责任单位抓好组织实施，各有关部门要全力支持配合，区住建委要着重加强业务指导”。后，毛南小区1号楼被拆除、重建。2016年9月5日，王雯、甄耀兰、贾纪彦、韩星、郑炳奇、潘高锋（以下简称王雯等6人）向海淀区政府提交《履行职责申请书》，认为清河街道办事处仅为海淀区政府的派出机构，接受委托的机构未履行义务的，应当由委托的行政机关承担法律责任，故申请海淀区政府履行交房、发放过渡费、赔偿损失的职责。因海淀区政府未在法定期限内答复郑炳奇，郑炳奇不服向一审法院提起行政诉讼，请求：判令海淀区政府履行责令清河街道办事处限期向郑炳奇交付符合办理不动产登记过户条件的回迁房屋、给付周转金的行政义务；被责令的单位未履行义务的，由海淀区政府对郑炳奇进行妥善安置。2017年7月17日，一审法院作出（2017）京04行初141号行政判决书（以下简称第141号行政判决），责令海淀区政府于判决生效之日起60日内对郑炳奇于2016年9月5日提出的书面申请进行调查处理。海淀区政府不服提出上诉，2017年12月26日，北京高院作出第4548号行政判决，认定海淀区政府责成清河街道办事处对毛南小区1号楼王雯等6人组织实施了强制搬出行为，但海淀区政府提交的证据不足以证明其履行了责成有关部门对郑炳奇进行妥善安置的职责。且海淀区政府收到王雯等6人提交的涉及要求其履行责成有关部门妥善安置职责的书面申请后，并未进行调查处理及回复申请人，已经构成不履行法定职责。故第141号行政判决责令海淀区政府限期调查处理郑炳奇书面申请中涉及责成有关部门妥善安置的职责并无不当应予维持。关于郑炳奇书面申请中返还财物及赔偿损失问题，因其并未诉请履责，故不属于审查范围；关于郑炳奇要求海淀区政府履行责令清河街道办事处限期向其交付符合办理不动产登记过户条件的回迁房屋之诉讼请求，因海淀区政府并不具有相应职责，故对该项诉讼请求，不予支持。终审判决驳回上诉，维持一审判决。2018年1月24日，北京市海淀区房屋管理局（以下简称海淀区房管局）组织召开会议，明确根据北京高院生效判决，协调解决毛南小区1号楼解危排险后剩余房屋归还业主等相关工作。2018年2月23日，海淀区政府做出被诉答复并邮寄送达郑炳奇，因郑炳奇住处长期无人，逾期于同年3月25日被邮局退回。2018年4月4日，郑炳奇向一审法院申请执行已生效的第141号行政判决。2018年7月5日，一审法院作出（2018）京04执106号《结案通知书》，经调查核实，海淀区政府依据第141号行政判决“责令被告北京市海淀区人民政府于本判决生效之日起60日内对原告郑炳奇于2016年9月5日提出的书面申请进行调查处理。”已经履行完毕。郑炳奇收到被诉答复后仍不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院另查明，毛南小区1号楼原产权人为毛纺公司，后通过房改售房将案涉房屋出售给郑炳奇。2014年3月1日，毛纺公司与北京福信房屋拆迁有限责任公司签订《毛纺南小区1号楼居民腾退周转回迁委托服务协议书》，载明毛南小区1号楼采取拆除重建方式进行解危排险，由毛纺公司负责该楼60户居民的疏散周转及搬回等工作，并约定了其他周转相关事项。2016年2月24日，北京市海淀区人民法院作出（2015）海行初字第1375号行政裁定书，认定：毛南小区1号楼经鉴定为存在重大安全性问题，需要停止使用、整体拆除。2014年4月、5月，海淀区房管局作出公告，要求毛南小区**楼产权人、使用人限期搬出。2014年11月24日，海淀区房管局向王雯等6人作出《关于立即搬出危险房屋的通知》。一审法院认为，本案是因海淀区政府就毛南小区1号楼的解危排险工作而产生的争议，郑炳奇认为海淀区政府未履行法定职责提起行政诉讼。要求行政机关履行职责应当有请求权基础，即行政机关具备当事人所申请履行的特定职责，是履行法定职责成立的前提条件之一，其请求权基础应当来自法律、法规、规章的规定或者行政协议的约定。依据《房屋建筑安全管理办法》第十九条第二款规定，使用人拒不按照前款规定搬出的，住房城乡建设行政主管部门应当书面责令使用人搬出，情况紧急危及公共安全的，区县人民政府可以责成有关部门组织强制搬出，并妥善安置。结合本案而言，海淀区政府在房屋建筑使用安全管理中，应当承担何种职责以及如何履行法定职责，既是当事人争议的焦点问题，也是海淀区政府履行职责的事实基础。根据查明的事实及法律法规的规定，就相关问题分别阐述如下：第一，关于履行职责范围的问题。郑炳奇于2016年9月5日向海淀区政府提交《履行职责申请》，请求履行交房、发放过渡费、赔偿损失和履行“妥善安置”的法定职责。而关于该申请的履行职责问题，第141号行政判决已责令海淀区政府对郑炳奇的该申请进行调查处理。北京高院作出的第4548号行政判决认为，第141号行政判决责令海淀区政府限期调查处理郑炳奇申请中涉及责成有关部门妥善安置的职责并无不当，予以维持；关于该申请中返还财物及赔偿损失问题，因并未诉请履责，不属于该案审查范围；关于郑炳奇要求海淀区政府履行责令清河街道办事处限期向其交付符合办理不动产登记过户条件的回迁房屋的诉讼请求，因海淀区政府并不具有相应职责而不予支持。实质上是对郑炳奇在该案中的诉讼请求全面回应后，依法驳回海淀区政府上诉，维持了一审判决。据此，海淀区政府应当以第4548号行政判决作为基础，履行相应的法定职责。故海淀区政府的履责范围是调查处理《履行职责申请》中涉及到责成有关部门妥善安置的职责，而非郑炳奇的全部申请事项。现郑炳奇仍然坚持要求海淀区政府履行《履行职责申请》没有法律依据，不予支持。第二，关于责成有关部门履行妥善安置职责的问题。首先，需要区分房屋建筑使用安全管理的职责。加强房屋建筑使用安全管理，保障人民群众的生命和财产安全，是人民政府及其相关部门开展解危排险工作应当追求和实现的首要目标。对于人民政府及其相关部门为保障居住和使用安全，依法对既有房屋建筑采取的合法解危排险行为，人民法院应当予以支持。本案中，《房屋建筑安全管理办法》第二条第一款规定，本市行政区域内依法建造或者登记的各类房屋建筑及其附属构筑物和配套设施设备的使用安全管理，适用该办法。该办法第十九条规定，经鉴定为危险房屋的，应当根据鉴定报告的处理建议使用或者停止使用房屋建筑：……（三）鉴定为停止使用、整体拆除的，使用人应当停止使用，立即搬出。使用人拒不按照前款规定搬出的，住房城乡建设行政主管部门应当书面责令使用人搬出，情况紧急危及公共安全的，区县人民政府可以责成有关部门组织强制搬出，并妥善安置。据此，对于经鉴定不符合安全的房屋，明确规定了政府及其相关部门的职责：一是在使用人拒不搬出的情况下，由住房城乡建设行政主管部门书面责令使用人搬出；二是情况紧急危及公共安全的，由区县人民政府责成有关部门组织强制搬出，并妥善安置。本案中，海淀区政府已经责成有关部门组织强制搬出的行为，对于使用人搬出后的安置，仍需依法进行。其次，关于妥善安置的问题。职权法定是行政机关依法行政的国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。据此，行政机关行使职权必须有法律、法规、规章等规范作为依据，而不能为自身任意创设职权。目前，并无法律、法规对房屋建筑使用安全管理做出明确规范。故对本市范围内房屋建筑使用安全管理，应参照适用《房屋建筑安全管理办法》的规定执行。该办法第十九条第二款规定，经鉴定为危险房屋且情况紧急危及公共安全的，海淀区政府在责成有关部门组织强制搬出后，负有妥善安置的法定职责。但如何理解妥善安置，应当根据法律、法规和规章的规定予以确定。《中华人民共和国物权法》第三十九条规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。《物业管理条例》《住宅专项维修资金管理办法》也规定了对房屋及配套设施设备的专项维修资金制度。据此，对房屋的修缮应当由房屋的所有权人自行承担。人民政府基于公共利益的考虑，在公共安全的范围内，负有相应的组织协调职能。《房屋建筑安全管理办法》第十二条第一款规定，房屋建筑有下列情形的，房屋建筑所有权人应当委托进行抗震鉴定：（一）达到设计使用年限需要继续使用的；（二）未采取抗震设防措施或者达不到现行抗震设防类别、烈度的；（三）进行结构改造或者改变使用用途可能影响抗震性能的；（四）其他依法应当进行抗震鉴定的。第十八条规定，房屋建筑所有权人应当根据鉴定报告的处理建议对房屋建筑采取修缮、拆除以及其他解除危险的安全治理措施并承担相应的治理费用。第二十条规定，使用人搬出的危险房屋为其唯一居住用房的，可以向房屋所在地区县人民政府申请临时安置住房。危险房屋治理结束后，使用人应当搬出临时安置住房。第二十一条规定，低收入家庭承担危险房屋治理费用有困难，或者在危险房屋治理期间支付临时安置住房租金有困难的，可以申请补助，具体补助办法由区县人民政府制定。根据上述规定，在房屋的解危排险程序中，由房屋建筑所有权人委托进行抗震鉴定，对房屋建筑采取安全治理措施，也由房屋所有权人承担相应的治理费用。对于使用人是唯一居住用房的，还可以向人民政府申请临时安置住房和补助。据此，可以得出《房屋建筑安全管理办法》规定的妥善安置，应当理解为由人民政府组织协调，为被解危排险人提供基本的居住条件，而不能理解为由政府承担解危排险房屋的补偿安置义务。否则，无异于由人民政府承担了辖区内所有房屋建筑的无限重建及维修责任。既没有法律依据，也不具有可执行性。本案中，案涉房屋属于解危排险的拆旧建新项目，并非国有土地上房屋征收与补偿。现海淀区政府自认由区政府统筹资金对毛南小区1号楼进行拆旧建新，而不是根据《房屋建筑安全管理办法》第十八条的规定，由房屋建筑所有权人承担相应的治理费用。故该项目属于特定人利益还是公共利益，海淀区政府统筹该财政资金有无法律依据及政策依据，后期如何处理是应另行确定的问题。需要澄清的是，郑炳奇请求海淀区政府因解危排险而履行交房、发放过渡费、赔偿损失的诉讼请求，没有法律依据，不予支持。对存在重大安全隐患的房屋建筑采取解危排险的措施，可能会给该房屋建筑的产权人、使用人带来不便。但是，必要的拆旧建新所带来的不便和造成的影响显然不能等同于对房屋所有权人和使用权人合法权益的侵害。存在重大安全隐患的房屋建筑不仅对该房屋建筑所有权人和使用权人的生命财产安全构成潜在的威胁，而且也会对相邻房屋建筑的安全和其他不特定公众的安全构成潜在威胁。为了保护人民群众的生命和财产安全，人民政府及其相关部门自当肩负起职责使命，依法做好各项解危排险工作。同时，对于人民政府及其相关部门依法采取的解危排险措施，相关单位和个人负有支持、配合的义务。尤其是作为房屋的产权人，对房屋的安全管理负有不可推卸的管理责任，应当依法对危及公共安全的房屋进行维修更新。本案中，毛南小区1号楼经鉴定存在重大安全性问题，需要停止使用、整体拆除，显然属于应当进行解危排险的房屋。在海淀区房管局履行行政程序公告要求毛南小区**楼产权人、使用人限期搬出而拒不搬出，又作出《关于立即搬出危险房屋的通知》责令使用人搬出的情况下。因情况紧急危及公共安全，最终由海淀区政府责成有关部门组织强制搬出，具有相应的事实根据和法律依据。至此，从加强房屋建筑使用安全管理，保障居住和使用安全考虑，对毛南小区1号楼包括郑炳奇在内的房屋所有权人和使用人而言，海淀区政府现承担了本应由房屋产权人承担的重建资金，清河街道办事处作为牵头实施主体实施具体工作，毛纺公司在危房改造过程中作为原产权人提供了过渡安置，充分保障了被解危排险人员的权益。该行为具有明显的授益性特点，未侵害到郑炳奇基于该房屋而享有的合法权益，海淀区政府不因该行为产生安置补偿义务。现毛南小区1号楼由海淀区政府协调拆旧建新后，房屋钥匙由毛纺公司保管，且大部分住户已经向毛纺公司领取钥匙搬回原址。郑炳奇作为该楼房屋的产权人获得了相应的福利，应当承担必要的配合义务。根据北京高院生效判决，现海淀区政府就《履行职责申请》召开协调会并答复郑炳奇，回应了郑炳奇关于归还房屋、返还财物、周转房和房屋租赁费、赔偿损失等问题，可以认定海淀区政府已经履行生效判决确定的义务。同时，也建议郑炳奇依法务实地看待毛南小区1号楼解危险排险工程，根据被诉答复的指引先向毛纺公司领取钥匙并协调解决其他问题，以使纠纷尘埃落定，早日入住新居。综上，郑炳奇请求撤销被诉答复并要求海淀区政府履行“妥善安置”法定职责的诉讼请求不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郑炳奇的诉讼请求。郑炳奇不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实错误，海淀区政府未能依法责成有关部门对其妥善安置，导致其居无定所，人身权及财产权遭受重大损失，被诉答复没有事实根据，请求撤销一审判决，发回重审或改判海淀区政府履行法定职责。一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，海淀区政府提交的证据不能证明其责成清河街道办事处对毛南小区1号楼王雯等6人组织实施了强制搬出行为后，毛纺公司已经对郑炳奇进行了妥善安置；郑炳奇提供的证据能够证明其主张的事实，一审法院的认证意见有误，本院应予纠正，本院仅对本判决所列明“一审法院经审理查明”这部分事实予以确认。本案二审期间，为实质解决行政争议，本院于2019年5月14日组织协调会，海淀区政府代理人、清河街道办事处相关负责人及代理人、毛纺公司相关负责人及代理人均参加协调会。协调会上，经各方协商一致，毛纺公司相关负责人现场无条件向王雯等6人交付改造后原住房钥匙，毛纺公司与王雯等6人约定时间办理交验房屋事宜，清河街道办事处派员现场监督。毛纺公司承诺由其出资雇佣搬家公司将王雯等6人周转房的原室内物品搬回。对于周转费用支付问题未能达成一致。截止2019年8月30日，交验房屋及室内物品转移事宜已实际履行。2019年9月2日，海淀区政府向毛纺公司作出《北京市海淀区人民政府关于进一步推进王雯等六户妥善安置的函》，责令其尽快解决其他妥善安置未尽事宜。本院认为，《北京市房屋建筑使用安全管理办法》第十九条规定，经鉴定为危险房屋的，应当根据鉴定报告的处理建议使用或者停止使用房屋建筑，鉴定为停止使用、整体拆除的，使用人应当停止使用，立即搬出。使用人拒不按照前款规定搬出的，住房城乡建设行政主管部门应当书面责令使用人搬出，情况紧急危及公共安全的，区县人民政府可以责成有关部门组织强制搬出，并妥善安置。据此，对于经鉴定为停止使用、整体拆除的危房，在使用人拒不搬出且情况紧急危及公共安全的情形下，区县政府具有责成有关部门组织强制搬出，并妥善安置的职责。根据本院第4548号行政判决之认定，海淀区政府在该案中提交的证据不足以证明其履行了责成有关部门对郑炳奇进行妥善安置的职责。且在收到王雯等6人提交的涉及要求其履行责成有关部门妥善安置职责的书面申请后，并未进行调查处理及回复申请人，已经构成不履行法定职责。故判决维持一审法院责令海淀区政府履行限期调查处理郑炳奇书面申请中涉及责成有关部门妥善安置的职责。本案中，海淀区政府作出被诉答复并提供相关会议纪要佐证，认为经区政府专题会议议定，系由毛纺公司负责周转安置事宜。并认定毛纺公司在危房改造过程中提供了周转房和给付自行周转安置费用两种方式，毛纺公司为郑炳奇提供了周转房，已经进行了妥善安置，故其不再负有责成妥善安置的义务。而郑炳奇主张其被强制搬出原住房后，并不知晓其室内物品被转移至何处，亦无人与其协商周转方式或告知其已提供周转房等事宜，其只能自行解决住房问题。因海淀区政府未能提供充分有效的证据证明其责成清河街道办事处对毛南小区1号楼王雯等6人组织实施了强制搬出行为后，毛纺公司提出上述两种安置方式供郑炳奇选择，亦无证据证明清河街道办事处或毛纺公司告知郑炳奇周转房的地址，交付房屋钥匙，提供周转房安全居住证明等符合妥善安置要求的事实，故海淀区政府相关会议纪要虽表明，由毛纺公司进一步完善周转安置政策，但根据实际周转安置情形，缺乏证据证明毛纺公司已经对郑炳奇进行了妥善安置，故海淀区政府未能依据前述规定履行责成毛纺公司妥善安置的职责。现郑炳奇原住房已改造完毕并搬回原址，但郑炳奇被强制搬出后周转过程中，因毛纺公司未进行妥善安置而造成的相关争议，海淀区政府仍具有责成妥善解决的职责。鉴于本案二审期间，海淀区政府已书面函告毛纺公司尽快解决对王雯等6人妥善安置的未尽事宜，与判决海淀区政府履行相应责成职责具有相同效果，能够实现郑炳奇的诉讼目的，故本院再判决撤销一审判决，撤销被诉答复，判令海淀区政府履行同样职责已无实际意义，故本院在本案处理结果意义上不再变动一审判决结论。需要强调的是，海淀区政府在向毛纺公司作出并送达要求该公司尽快解决妥善安置未尽事宜的书面函告后，还应限定合理的解决期限并及时跟进监督毛纺公司对解决妥善安置未尽事宜的执行情况，以推进争议的实质化解。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费人民币各50元，均由被上诉人北京市海淀区人民政府负担（于本判决生效之日起7日内交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 赵宇晖审 判 员 霍振宇审 判 员 刘天毅二〇一九年十月三十一日法官助理 计 晨书 记 员 路 陶