广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初624号原告吴冰娴，女，1950年2月18日出生，汉族，住佛山市顺德区。委托代理人欧阳桂勇，男，1985年4月1日出生，汉族，住佛山市顺德区，系原告儿子。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路**。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人黄勇，佛山市自然资源局顺德分局工作人员。委托代理人饶熠，广东力创律师事务所律师。原告吴冰娴诉被告佛山市自然资源局行政许可纠纷一案，原告于2019年5月17日向本院提起行政诉讼。本院于同月20日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2019年7月4日公开开庭审理了本案。原告吴冰娴及其委托代理人欧阳桂勇，被告的委托代理人黄勇、饶熠均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原佛山市顺德区发展规划和统计局（以下简称原顺德区规划局）于2019年4月16日作出《不予行政许可决定通知书》，认为原告申请办理位于容桂红旗桂福路11号的住宅在《容桂红旗北区（D-RG-01-07）控制性详细规划》部分用地在桂福路规划路控制范围内，暂不能办理危房报建，故对原告申请该住宅项目办理建设工程规划许可的规划审批事项不予行政许可。原告诉称，原告现年69岁，年事已高，家中经济条件较差，原告以前靠上述房屋出租赚取主要经济来源，现该房屋被评为危险房屋，不能再行出租。上述房屋于1993年已被划入规划控制范围内{详见顺规[2016]139号《顺德区发展规划和统计局（城市规划）关于呈报〈容桂红旗北片（D-RG-01-07）控制性详细规划〉项目成果的请示》}，但后续工作却迟迟没有进行，连拆迁方案也没有，因此原告一直收不到房屋征收补偿款。原告没有经济来源，也无法负担起在外租房居住的费用，迫于无奈为有所安身才选择重新修建房屋。《中华人民共和国行政诉讼法》要求所有行政机关在行使行政职权时，做到合法行政和合理行政这两个原则，即在遵法的同时也要有理、讲情。其中合理行政要求行政机关在采取某项行政行为时，必须权衡好公共利益的目的而可能采取对行政相对人不利的措施时，应当将负面影响降低到最低限度内，而且保持两者之间适度的平衡。原顺德区规划局对原告规划审批事项申请作出不予行政许可的行政行为，只考虑到原告房屋被纳入规划路线的情况，只站在实现公共利益的一面作出决定，没有综合考虑行政相对人即原告的处境。原告愿意遵守法律规定，尊重政府决策，但面对公共利益，原告个人利益已严重得不到保障，两者间已完全失去了平衡。为此，原告起诉请求：1.依法撤销原顺德区规划局作出的GGC[2019]03899号《不予行政许可决定通知书》；2.诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提交了以下证据：1.原告的身份证、户口本，证明原告的诉讼主体资格。2.粤（2018）顺德区不动产权第××号不动产权证，证明涉案房屋的产权人是原告。3.受理编号：GGC[2019]03899号《不予行政许可决定通知书》，证明原告对原顺德区规划局作出的涉案通知书不服，向法院提起诉讼。4.容桂建危房[2018]第168号《危险房屋处理通知书》，证明涉案房屋已经不能居住，产权人需要在该地建房安居乐业。5.《佛山市房屋安全鉴定报告》，证明涉案房屋不能用于居住、租赁及其他用途。被告辩称，一、因机构改革，原顺德区规划局的城乡规划管理职权由佛山市自然资源局继续行使，佛山市自然资源局是本案适格的被告。佛发〔2019〕1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》第二（一）点规定，将市国土资源和城乡规划局的职责进行整合，组建市自然资源局。市自然资源局在区设分局，实行市以下垂直管理体制。不再保留市国土资源和城乡规划局。佛机编办发〔2019〕10号《中共佛山市委机构编制委员会办公室关于明确佛山市自然资源局各分局机构编制事项的通知》第一点规定，市自然资源局顺德分局是市自然资源局派出机构。原顺德区规划局的城乡规划管理职权现由佛山市自然资源局继续行使。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”因此，佛山市自然资源局是本案适格的被告。二、顺德区容桂街道辖区内私人住宅的规划审批属原顺德区规划局委托顺德区容桂街道国土城建和水利局行使的行政审批事项。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，原顺德区规划局是顺德区城乡规划主管部门，负责顺德区内的城乡规划管理工作。根据该法第四十条规定，在顺德区内建筑物、构筑物建设的，建设单位或个人应当向原顺德区规划局申请办理建设工程规划许可证。依据原顺德区规划局与顺德区容桂街道国土城建和水利局签订的委托书，原顺德区规划局自2012年7月开始，将容桂街道辖区内私人住宅的规划审批事项，委托顺德区容桂街道国土城建和水利局管理。因此，顺德区容桂街道辖区内私人住宅的规划审批属原顺德区规划局委托顺德区容桂街道国土城建和水利局行使行政审批的事项。三、原告申请办理的建设工程规划许可不符合控制性详细规划，原顺德区规划局作出的涉案不予行政许可决定符合法律规定。《中华人民共和国城乡规划法》第九条第一款规定：“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求也向城乡规划主管部门查询。”第四十条第二款规定：“……对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”根据《容桂红旗北片（D-RG-01-07）控制性详细规划》，原告申请办理建设工程规划许可证的容桂红旗桂福路11号住宅中部分用地，位于涉案控规中的桂福路规划道路范围内。原告申请属于规划公共道路的涉案房屋用地建设私人住宅，不符合涉案控规的要求，不符合《中华人民共和国城乡规划法》规定的核发建设工程规划许可证要求。因此，原顺德区规划局作出的涉案不予行政许可决定符合法律规定。四、原顺德区规划局作出的涉案不予行政许可决定符合合理行政的原则。原告要求将现有用地面积和建筑面积均为31.63平方米的一层平房拆除，重新建设成建筑面积一百多平方米的四层楼房。顺德区容桂街道国土城建和水利局对原告的改建要求，以及涉案房屋因房屋危险性鉴定等级为C级需要及时解危的情况进行了研究，认为涉案房屋的部分用地位于规划道路控制范围内，在可实施收储范围之列，且符合优先收储的条件。容桂街道国土城建和水利局建议原告按程序申请优先收储，或者对房屋修缮加固进行解危，不同意办理将房屋拆除后重建的规划许可手续。原顺德区规划局对原告办理建设工程规划许可证的申请不予行政许可，指引原告申请优先收储或者对房屋修缮加固，符合合理行政的原则。五、原顺德区规划局作出的涉案不予行政许可决定符合法定程序。原顺德区规划局于2019年4月15日收到原告办理建设工程规划许可证的申请，于2019年4月17日向原告送达涉案《不予行政许可决定通知书》。《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。”因此，原顺德区规划局在法定期限内作出不予许可决定，符合法定程序。综上，佛山市自然资源局是本案适格的被告，原顺德区规划局作出的涉案《不予行政许可决定通知书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在本案中提供如下证据：1.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书，证明被告的诉讼主体资格、职责范围、被告作出行政行为的实体依据和程序依据。2.佛发〔2019〕1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》、佛机编办发〔2019〕10号《中共佛山市委机构编制委员会办公室关于明确佛山市自然资源局各分局机构编制事项的通知》，证明原顺德区规划局的城乡规划管理职权由佛山市自然资源局继续行使，佛山市自然资源局是本案适格的被告。3.委托书，证明原顺德区规划局自2012年7月委托顺德区容桂街道国土城建和水利局行使容桂街道办事处辖区范围内私人住宅规划审批等业务。4.容桂红旗北片（D-RG-01-07）控制性详细规划土地利用规划图、顺府复〔2017〕23号佛山市顺德区人民政府关于同意《容桂红旗北片（D-RG-01-07）控制性详细规划》的批复，证明原告位于容桂街道红旗桂福路11号住宅的部分用地，位于《容桂红旗北片（D-RG-01-07）控制性详细规划》规划道路范围内。5.申请材料接收凭证、受理编号：GGC[2019]03899号《不予行政许可决定通知书》、送达回证，证明容桂街道国土城建和水利局于2019年4月15日接收原告提交的申请办理建设工程规划许可的相关材料，审查后，于2019年4月16日作出涉案不予行政许可的决定，并于次日送达给原告。6.《容桂街道国土城建和水利局关于说明吴冰娴危房改建审批情况的函》，证明涉案房屋符合优先收储的条件，该局已经对原告进行了口头解释和指引，建议原告向容桂土地发展中心申请优先收储。经庭审质证，本院对下列证据作如下论证：原告提供的证据1-5，被告对其真实性均无异议，且上述证据与本案有关联，本院均予以采纳。被告提供的证据1-5，原告对其真实性均无异议，且上述证据与本案有关联，本院均予以采纳。被告提供的证据6，虽然该组证据系被告在举证期限届满后提交，但该证据并非证明行政行为的合法性，而是行政机关在解决纠纷时指引原告解决纠纷的路径，且原告并未对该证据提出任何异议，故对该组证据本院予以采纳。经审理查明，位于顺德区容桂街道红旗社区居民委员会桂福路**面积为31.83平方米的房屋归原告所有。2019年4月15日，原告向顺德区容桂街道国土城建和水利局申请位于容桂街道红旗社区居民委员会桂福路11号的住宅项目办理建设工程规划许可证。原告申请时，提交了房屋安全鉴定报告、不动产权证、户口本复印件等材料。当日，顺德区容桂街道国土城建和水利局予以受理。2019年4月16日，原顺德区规划局作出《不予行政许可决定通知书》，并于次日向原告送达。2018年9月，佛山市安固之房屋检测鉴定有限公司对原告所有的位于顺德区容桂街道红旗社区居民委员会桂福路11号的房屋作出《佛山市房屋安全鉴定报告》，认为该房屋已构成局部危房且无修缮价值，建议停止使用，条件许可时可对整体房屋进行拆除。2018年10月30日，原顺德区国土城建和水利局向原告发出《危险房屋处理通知书》，认为该房屋危险等级为C级，建议原告停止使用，条件许可时可对整体房屋进行拆除。另查，2017年1月12日，顺德区人民政府作出顺府复〔2017〕23号《佛山市顺德区人民政府关于同意〈容桂红旗北片（D-RG-01-07）控制性详细规划〉的批复》，原则同意实施《容桂红旗北片（D-RG-01-07）控制性详细规划》，实施过程中加强城市设计指导要求。原告申请办理建设工程规划许可证的容桂红旗桂福路11号住宅中部分用地，，位于上述控规中的桂福路规划道路范围内再查，2018年8月3日，原顺德区规划局与顺德区容桂街道国土城建和水利局签订《委托书》，委托书中对委托事项进行的规定包括建设工程规划许可。2019年6月20日，佛山市顺德区容桂街道国土城建和水利局出具一份《关于说明吴冰娴危房改建审批情况的函》，该函表示原告申请危房扩建不符合《中华人民共和国城乡规划法》及《广东省城乡规划条例》有关城乡规划的规定。经研究，容桂街道正在做该地段的收储前期准备工作，该房屋符合优先收储的条件，可根据业主的申请以优先收储的方式进行房屋解危，建议原告向佛山市顺德区容桂土地发展中心申请优先收储。另，佛发〔2019〕1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》第二（一）点规定，将市国土资源和城乡规划局的职责进行整合，组建市自然资源局。市自然资源局在区设分局，实行市以下垂直管理体制。不再保留市国土资源和城乡规划局。佛机编办发〔2019〕10号《中共佛山市委机构编制委员会办公室关于明确佛山市自然资源局各分局机构编制事项的通知》第一点规定，市自然资源局顺德分局是市自然资源局派出机构。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”根据上述法律规定，原顺德区规划局对原告的申请办理建设工程规划许可证具有法定的审批职权。因机构改革的原因，原顺德区规划局的城乡规划管理职权由佛山市自然资源局继续行使，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，佛山市自然资源局为适格的被告。从程序上看，《中华人民共和国行政许可法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。”第三十二条第（五）项规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理……（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。”第四十二条规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定……”本案中原顺德区规划局于2019年4月15日收到原告办理建设工程规划许可证的申请，于2019年4月16日作出案涉的通知书并于次日送达给原告。原顺德区规划局作出的案涉行政行为程序上符合法律的规定，本院予以确认。关于事实认定及法律适用问题。《中华人民共和国城乡规划法》第三条第一款规定：“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。”第三十七条规定：“……由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”第四十条规定：“对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门……核发建设工程规划许可证。”根据上述规定，无论是用地规划许可证还是建设工程规划许可证都必须依据控制性详细规划作出，而控制性详细规划的制定与修改均由城市人民政府审批，城乡规划管理部门没有局部修改控制性详细规划的权力，控制性详细规划是城乡规划管理部门在规划行政许可整个过程中必须遵循的严格规则，是规划控制实施的核心。本案中，原顺德区规划局对原告的建设规划申请不予许可，依据的是原告申请办理建设工程规划许可证的容桂红旗桂福路11号住宅中部分用地已为涉案控规中的桂福路规划道路范围内。参照《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第三条关于“控制性详细规划是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据。国有土地使用权的划拨、出让应当符合控制性详细规划”之规定，原顺德区规划局依照控制性详细规划，对原告的申请不予许可，符合上述法律规定。由此，原顺德区规划局对原告作出的涉案《不予行政许可决定通知书》合法有据，本院予以支持。关于原告提出行政合理性的问题。诚然，行政机关在作出行政行为时应兼顾行政目标的实现和适当性手段的选择，保障公共利益和相对人权益的均衡。本案中，原告虽然不能拆旧建新，但并不是没有路径可循，被告亦提供证据表示因原告涉案房屋部分用地位于规划道路控制范围内，在可实施收储范围之列，且符合优先收储条件，原告可依照被告的指引申请优先收储予以解决。因此原告认为原顺德区规划局作出的案涉决定不符合行政合理性原则本院不予采纳。综上，被告作出的案涉行政行为所认定的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，本院予以支持。原告请求撤销没有事实和法律依据，本院不予支持，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告吴冰娴的诉讼请求。本案受理费50元，由原告吴冰娴负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  陈 威人民陪审员  何葆凝人民陪审员  陈七根二〇一九年十月十七日书 记 员  胡怿之