四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川01行终1073号 上诉人（原审原告）成都百信投资实业有限公司。住所地：四川省成都市金牛区二环路北一段**。 法定代表人周忠立，执行董事。 委托代理人袁浩，成都百信投资实业有限公司工作人员。 委托代理人韩芝康，泰和泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）彭州市规划和自然资源局（原彭州市城乡规划和建设局）。。住所地：四川省彭州市金彭西路** 法定代表人任超，局长。 委托代理人周凯，四川运逵律师事务所律师。 委托代理人郑启尧，四川运逵律师事务所律师。 上诉人成都百信投资实业有限公司（以下简称百信公司）因诉被上诉人彭州市规划和自然资源局（原彭州市城乡规划和建设局，以下简称原彭州市规建局）其他行政行为一案，不服四川省成都市青白江区人民法院（2019）川0113行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，“锦绣尚城”项目用地位于彭州市天彭镇金彭大道二支道。2006年3月，百信公司因债权债务关系经法院裁定从四川金茂建设集团有限公司取得该项目土地使用权。2006年7月，百信公司拟开发此项目，向原彭州市规建局申请办理规划手续，原彭州市规建局于2006年7月19日为该项目出具了《建设工程规划设计条件》载明容积率为2.6以下。2007年10月25日，经原彭州市规建局对百信公司报送的“锦绣尚城”项目初步设计方案进行初审，认定其报送的总容积率10.75不符合容积率不大于2.6的要求。2007年11月13日，在彭州市规划委员会第七次会议上，经会议讨论，原则同意百信公司报送的总容积率为10.75的“锦绣尚城”项目初步设计方案，同时要求适当调整“锦绣尚城”项目开发强度。此后，原彭州市规建局对“锦绣尚城”项目《建设工程规划设计条件》进行适当调整，调整内容包括建筑密度、容积率、建筑高度、临街要求，其中容积率调整为2.0-5.0，但调整后的《建设工程规划设计条件》编号、作出日期未作变动。2007年11月28日，经原彭州市规建局对百信公司报送的“锦绣尚城”项目设计方案进行审查，认定其报送的容积率11.5不符合容积率2.0-5.0的要求。此后经原彭州市规建局规划设计方案内审小组第二十期会议讨论，亦认定“锦绣尚城”项目设计方案容积率11.5不符合小于5.0的规划条件要求。2007年12月19日，经原彭州市规建局第四次审查，“锦绣尚城”项目设计方案容积率12.2大于规划条件5.0的要求。此后因5·12大地震导致“锦绣尚城”项目设计方案审批延迟。2009年12月24日，原彭州市规建局为“锦绣尚城”项目核发“建字第510182200930037号”《建设工程规划许可证》，其总容积率为10.22，近期实施宗地容积率为12.9。2010年1月30日，彭州市人民政府针对成都市城乡规划督察专员办公室关于百信公司“锦绣尚城”项目的《城乡规划督查意见》（成规监督查〔2010〕6号）向其回复《关于成都百信投资实业有限公司“锦绣尚城”项目规划相关问题的函》（彭府函〔2010〕21号），其中陈述2006年7月19日为“锦绣尚城”出具的规划设计条件容积率为2.6的事实。 2017年5月31日，原彭州市国土资源局向原彭州市规建局发出《征询函》，请求明确“锦绣尚城”项目宗地取得时规划条件容积率等信息。2017年10月9日，原彭州市规建局向原彭州市国土资源局作出《关于“锦绣尚城”房地产项目竣工后实际容积率相关情况的函》，载明“经核实，成都百信投资实业有限公司在彭州市天彭镇金彭大道二支道建设的‘锦绣尚城’房地产项目规划初始容积率为不大于2.6；该项目竣工后实际计入容积率的建筑面积为161997.745㎡”。此后，原彭州市国土资源局依据原彭州市规建局提供的关于“锦绣尚城”容积率的相关材料，认定百信公司在“锦绣尚城”项目中涉嫌增加容积率建设情况，并以“锦绣尚城”容积率2.6为“原土地使用条件”向四川坤绅房地产土地评估有限公司作出《估价委托书》。2017年11月6日，四川坤绅房地产土地评估有限公司依据容积率2.6的“原土地使用条件”作出《预评估价格意见书》，其中载明“原土地使用条件”容积率2.6。2017年11月15日，原彭州市国土资源局在向百信公司作出的“锦绣尚城”项目《补缴国有土地出让金告知书》上载明“经我局调查，依据市规建局提供的关于‘锦绣尚城’容积率有关材料，你公司在彭州市金彭中路开发的‘锦绣尚城’项目涉嫌存在增加容积率建设的情况”，同时在听证会上，原彭州市国土资源局向百信公司的委托代理人谢佳出具了《预评估价格意见书》，谢佳表示对评估金额和评估基准日期等有异议并认为不应当补缴出让金。2017年12月12日原彭州市规建局再次向原彭州市国土资源局发出《关于“锦绣尚城”房地产项目竣工后实际容积率相关情况的函》，对2017年10月9日所作《关于“锦绣尚城”房地产项目竣工后实际容积率相关情况的函》中“锦绣尚城”项目规划设计条件中容积率的变化进行了阐述，但并未改变其所确认的结果。 2018年3月28日，原彭州市国土资源局就“锦绣尚城”项目向百信公司作出《补缴国有土地出让价款决定书》，载明“经彭州市城乡规划和建设局认定，你公司在彭州市金彭中路开发建设‘锦绣尚城’项目起始容积率为2.6”。2018年10月8日，百信公司向法院起诉原彭州市国土资源局请求撤销上述决定书，2018年12月27日法院作出（2018）川0113行初71号行政判决书，当事人不服判决提起上诉，现该案尚在二审审理阶段。 原审法院另查明，依据2019年2月22日《中共彭州市委彭州市人民政府关于印发的通知》（彭委发〔2019〕3号）的规定，原彭州市规建局和原彭州市国土资源局的相关职责划归彭州市规划和自然资源局，不再保留原彭州市规建局和原彭州市国土资源局。 原审法院认为，本案所诉2017年12月12日原彭州市规建局所作《关于“锦绣尚城”房地产项目竣工后实际容积率相关情况的函》，系针对2017年10月9日原彭州市规建局依据原彭州市国土资源局的《征询函》所作《关于“锦绣尚城”房地产项目竣工后实际容积率相关情况的函》的补充陈述，该行政行为仍属于行政答复行为。因此对百信公司主张本案被诉行政行为为行政确认行为的意见，原审法院不予采纳。2017年12月12日原彭州市规建局所作《关于“锦绣尚城”房地产项目竣工后实际容积率相关情况的函》虽然并未改变2017年10月9日其所作回复函中关于“锦绣尚城”初始容积率2.6的答复内容，仅是对“锦绣尚城”初始容积率的变化事实进行了相关阐述，并且未对原彭州市国土资源局认定“锦绣尚城”项目初始容积率为2.6并以此作出《补缴国有土地出让金告知书》等此前事项产生实际影响，但该函中对“锦绣尚城”项目容积率相关情况的陈述，仍然在原彭州市国土资源局2018年3月28日最终作出《补缴国有土地出让价款决定书》这一过程中对百信公司的权利义务有实际影响。因此，对原彭州市规建局主张2017年12月12日原彭州市规建局所作答复函并不对百信公司权利义务产生实际影响的意见，原审法院不予采纳。 针对2017年12月12日原彭州市规建局向原彭州市国土资源局作出的《关于“锦绣尚城”房地产项目竣工后实际容积率相关情况的函》，其载明的“锦绣尚城”初始容积率及其变化情况与原审法院审理查明情况相一致。因此，对百信公司主张该函载明“锦绣尚城”项目规划初始容积率不大于2.6属重大事实认定错误的意见，原审法院不予采纳。原彭州市规建局于2017年12月12日针对原彭州市国土资源局的《征询函》依据实际情况补充作出《关于“锦绣尚城”房地产项目竣工后实际容积率相关情况的函》，并无不当。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回百信公司的诉讼请求。案件受理费50元，由百信公司负担。 宣判后，上诉人百信公司不服，向本院提起上诉称，本案所诉2017年12月12日原彭州市规建局所作《关于“锦绣尚城”房地产项目竣工后实际容积率相关情况的函》系行政确认行为，原审法院认定为行政答复行为应予纠正；“锦绣尚城”项目在2006年7月19日所取得的容积率为2.0-5.0，原审判决认定百信公司就“锦绣尚城”项目于2006年7月19日所取得的容积率为2.6，并据此认定原彭州市规建局作出的行为并无不当，属于事实认定错误；原彭州市规建局于2017年12月12日所作《关于“锦绣尚城”房地产项目竣工后实际容积率相关情况的函》没有法律依据，严重违反法定程序。请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人彭州市规划和自然资源局辩称，被上诉人于2017年12月12日所作《关于“锦绣尚城”房地产项目竣工后实际容积率相关情况的函》属于行政答复行为，且程序合法、事实认定清楚，上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。 经审理查明,2017年5月31日，原彭州市国土资源局向原彭州市规建局发出《征询函》，请求明确“锦绣尚城”项目宗地取得时规划条件容积率等信息。2017年10月9日，原彭州市规建局向原彭州市国土资源局作出《关于“锦绣尚城”房地产项目竣工后实际容积率相关情况的函》，载明“经核实，成都百信投资实业有限公司在彭州市天彭镇金彭大道二支道建设的‘锦绣尚城’房地产项目规划初始容积率为不大于2.6；该项目竣工后实际计入容积率的建筑面积为161997.745㎡”。此后，原彭州市国土资源局依据原彭州市规建局提供的关于“锦绣尚城”容积率的相关材料，认定百信公司在“锦绣尚城”项目中涉嫌增加容积率建设情况，并以“锦绣尚城”容积率2.6为“原土地使用条件”向四川坤绅房地产土地评估有限公司作出《估价委托书》。2017年11月6日，四川坤绅房地产土地评估有限公司依据容积率2.6的“原土地使用条件”作出《预评估价格意见书》，其中载明“原土地使用条件”容积率2.6。2017年12月12日，原彭州市规建局再次向原彭州市国土资源局发出《关于“锦绣尚城”房地产项目竣工后实际容积率相关情况的函》，载明“经查阅原始档案资料和当事人的陈述，该项目同时存在两份《规划条件通知书》，容积率分别注明为‘小于2.6’和‘2.0-5.0’，且注明的日期和编号均一致，2007年10月25日原彭州市规划管理局将该项目规划设计方案报送市规委会主任会审议，汇报材料中明确该项目规划条件容积率为2.6。2007年11月13日规委会上议定对该项目适当增加容积率，会后原彭州市规划管理局为该项目重新核发了《规划条件通知书》，将容积率调整为2.0-5.0，按照当时一个项目一个规划设计条件文件编号的内部管理，因此调整后的《规划条件通知书》注明时间仍为2006年7月19日，编号仍为‘2006-47’。容积率调整为5.0的规划条件虽然注明日期是2006年7月19日，但实际核发时间为2007年11月13日后。因此，成都百信投资实业有限公司在彭州市天彭镇金彭大道二支道建设的‘锦绣尚城’房地产项目规划初始容积率为不大于2.6；该项目竣工后实际计入容积率的建筑面积为161997.745㎡”。2018年3月28日，原彭州市国土资源局就“锦绣尚城”项目向百信公司作出《补缴国有土地出让价款决定书》，载明“经彭州市城乡规划和建设局认定，你公司在彭州市金彭中路开发建设‘锦绣尚城’项目起始容积率为2.6。”2018年10月8日，百信公司向原审法院起诉原彭州市国土资源局，请求撤销《补缴国有土地出让价款决定书》，该案尚在二审审理阶段。百信公司认为，原彭州市规建局2017年12月12日向原彭州市国土资源局发出的《关于“锦绣尚城”房地产项目竣工后实际容积率相关情况的函》中，关于“锦绣尚城”项目初始容积率不大于2.6的事实认定错误，属于违法行政行为，提起本案诉讼。 另查明，“锦绣尚城”项目用地位于彭州市天彭镇金彭大道二支道，项目曾用名“百信尚城”。2006年3月，百信公司因债权债务关系经法院裁定从四川金茂建设集团有限公司取得该项目土地使用权。2006年7月，百信公司拟开发此项目，向原彭州市规建局申请办理规划手续，原彭州市规建局为该项目出具了《建设工程规划设计条件》。本案中，百信公司出示了项目编号为“2006—047”、容积率为“2.0—5.0”、落款日期为“2006年7月19日”的《建设工程规划设计条件》。原彭州市规建局除出示与百信公司所出示内容相同的《建设工程规划设计条件》以外，另出示了一份项目编号为“2006—047”、容积率为“2.6以下”、落款日期为“2006年7月19日”的《建设工程规划设计条件》，其主张：两份《建设工程规划设计条件》均是其通过内部审批程序作出，该项目初始容积率为“2.6以下”，后因规划条件调整变更为“2.0—5.0”，按照当时一个项目一个规划设计条件文件编号的内部管理规定，调整后的《建设工程规划设计条件》的项目编号及落款日期均未更改，但该项目容积率调整的实际核发时间为2007年11月13日后。原彭州市规建局提交了以下主要证据证明其主张：1.2007年11月13日彭州市规划委员会办公室《彭州市规划委员会第7次会议纪要》及该会议纪要对应的上会讨论文件《百信尚城方案审查意见（初审）》。《彭州市规划委员会第7次会议纪要》第九条载明“会议原则同意成都百信投资实业有限公司—《百信尚城》初步设计方案。会议要求，该建设项目停车位必须达到总户数的50%，并适当调整开发强度，市规划局要按照技术规定，把好技术指标关。”《百信尚城方案审查意见（初审）》审查意见部分载明“……2.容积率10.75（规划设计条件不大于2.6），不符合规划要求；”2.2007年12月11日彭州市规划局规划设计方案内审小组《关于“凤凰城·清溪园”等建设项目方案审查会会议纪要》及该会议纪要对应的上会讨论文件《成都百信投资实业有限公司—尚城住宅方案》。《关于“凤凰城·清溪园”等建设项目方案审查会会议纪要》第七条载明“……3.技术指标不符合规划要求，建议优化建筑设计方案。”《成都百信投资实业有限公司—尚城住宅方案》审查意见部分载明“……二、技术指标不符合规划要求，配套也不满足规划要求，日照部分不满足要求。……规划方案容积率：11.5（13.36），规划要求容积率：2.0—5.0。”3.彭州市规划信息中心《建筑初步设计技术审查意见书》，项目名称载明“百信尚城”，审查时间载明“2007年12月19日第4次审查”，审查内容第五行载明“容积率是否符合规划设计条件”，审查意见第五行载明“12.2大于规划设计条件5.0”。4.2017年10月17日原彭州市国土资源局就“锦绣尚城”项目地块向四川坤绅房地产土地评估有限公司作出的《估价委托书》及四川坤绅房地产土地评估有限公司2017年11月6日提交的《预评估价格意见书》，该意见书第三条原土地使用条件部分载明“……容积率为2.6”。5.2017年7月12日案涉项目规划设计条件的经办人及核签领导谌晓澜、阳建文、冷蜀华、段毅四人出具的《关于“锦绣尚城”房地产项目规划设计条件相关问题的情况说明》，其内容载明在彭州市规划委员会第7次会议后，原彭州市规建局对“锦绣尚城”项目的容积率从2.6调整为2.0—5.0，因一个项目只使用一个规划设计条件文件编码的内部管理惯例，出具了编号相同、落款时间相同的《建设工程规划设计条件》。 再查明，2019年2月，彭州市推行行政机构改革，原彭州市规建局和原彭州市国土资源局的相关职责划归彭州市规划和自然资源局，不再保留原彭州市规建局和原彭州市国土资源局。 上述案件事实有《征询函》《关于“锦绣尚城”房地产项目竣工后实际容积率相关情况的函》《估价委托书》《预评估价格意见书》《建设工程规划设计条件》《彭州市规划委员会第7次会议纪要》《百信尚城方案审查意见（初审）》《关于“凤凰城·清溪园”等建设项目方案审查会会议纪要》《成都百信投资实业有限公司—尚城住宅方案》《建筑初步设计技术审查意见书》《关于“锦绣尚城”房地产项目规划设计条件相关问题的情况说明》《彭州市机构改革方案》、彭州市规划和自然资源局的组织机构统一社会信用代码证、当事人原审庭审陈述、调查谈话陈述等证据在案为证。 本院认为，被上诉人原彭州市规建局2017年12月12日作出的《关于“锦绣尚城”房地产项目竣工后实际容积率相关情况的函》，是原彭州市规建局就其2017年10月9日向原彭州市国土资源局所作《关于“锦绣尚城”房地产项目竣工后实际容积率相关情况的函》的补充说明，仍是原彭州市规建局针对原彭州市国土资源局的《征询函》所作的答复行为，上诉人百信公司认为其系行政确认行为的主张不能成立，本院不予支持。原彭州市国土资源局根据原彭州市规建局的答复内容，认定“锦绣尚城”项目初始容积率为2.6，向百信公司作出《补缴国有土地出让金告知书》，原彭州市规建局2017年12月12日作出的《关于“锦绣尚城”房地产项目竣工后实际容积率相关情况的函》对百信公司的权利义务产生了实际影响。因机构改革，原彭州市规建局职能划归彭州市规划和自然资源局，因此，彭州市规划和自然资源局是本案适格被诉行政机关。 本案的争议焦点为被上诉人原彭州市规建局2017年12月12日作出的《关于“锦绣尚城”房地产项目竣工后实际容积率相关情况的函》中，认定“锦绣尚城”项目初始容积率不大于2.6是否事实清楚、证据确实充分。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，存在两份项目编号一致、落款时间一致，但容积率分别为“2.6以下”及“2.0—5.0”的《建设工程规划设计条件》。原彭州市规建局认可两份《建设工程规划设计条件》均是其通过内部审批程序作出，并主张容积率为“2.6以下”的《建设工程规划设计条件》为初始规划设计条件，核发时间为2006年7月19日；容积率为“2.0—5.0”的《建设工程规划设计条件》是调整后的规划设计条件，实际核发时间为2007年11月13日后。但是，原彭州市规建局提交的内部会议文件及内部人员情况说明等证据材料并不能有效证明其主张。 综上，被上诉人原彭州市规建局2017年12月12日作出的《关于“锦绣尚城”房地产项目竣工后实际容积率相关情况的函》事实认定不清，主要证据不足，依法应予撤销。原审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第八十九条第一款第二项、第三款之规定，判决如下： 撤销四川省成都市青白江区人民法院（2019）川0113行初11号行政判决； 撤销彭州市规划和自然资源局2017年12月12日作出的《关于“锦绣尚城”房地产项目竣工后实际容积率相关情况的函》。 一审、二审案件受理费各50元，由被上诉人彭州市规划和自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋娜娜 审判员  刘 静 审判员  熊 文 二〇一九年十月二十二日 书记员  张 慧 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。