江西省龙南县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）赣0727行初85号 原告：大余县长立建筑材料有限公司。（以下简称长立公司） 地址：大余县南安镇新华工业园。 法定代表人：龙雨粧，公司执行董事。 委托代理人：刘海峰，公司法律顾问。 被告：信丰县应急管理局。（原信丰县安全生产监督管理局） 地址：信丰县嘉定镇府前路56号县政中心B栋三楼。 法定代表人：李大春，局长。 出庭机关负责人：冯国栋，局培训中心主任。 委托代理人：袁君，局工作人员。 委托代理人：朱昭华，江西海融（信丰）律师事务所律师。 被告：信丰县人民政府。 地址：信丰县嘉定镇府前路56号。 法定代表人：袁炎，县长。 出庭机关负责人：黄刚，副县长。 委托代理人：熊建宏，信丰县政府办工作人员。 委托代理人：杨任菁，江西灵韵律师事务所律师。 原告长立公司诉被告信丰县应急管理局、信丰县人民政府行政处罚及行政复议决定一案，于2019年5月23日向本院提起行政诉讼，本院待原告补充完善诉讼材料后于6月6日立案受理，在法定期限内向被告送达了起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2019年9月19日公开开庭审理了本案。原告长立公司委托代理人刘海峰，被告信丰县应急管理局出庭机关负责人冯国栋、委托代理人袁君、朱昭华，被告信丰县人民政府出庭机关负责人黄刚、委托代理人熊建宏、杨任菁到庭参加诉讼。现已审理终结。 信丰县安全生产监督管理局于2019年1月14日对原告长立公司作出（信）安监罚[2019]ZF1号《行政处罚决定书》，内容为：2017年7月29日上午9时左右，鹰潭市兴胜物流公司所属货运车辆赣Ｌ×××××承运大余县长立建筑材料有限公司锥形水泥杆，在信丰县××村新钟屋小组卸载水泥杆时，发生物体打击事故，造成一人死亡。大余县长立建筑材料有限公司落实安全生产管理责任不到位，将水泥杆运输和卸载业务委托给谢庆松负责，未明确各自安全生产管理职责，未单独签订专门的安全生产管理协议，未做到对运输安全生产工作的统一协调、管理，对机动车装载水泥杆长度超出车厢的违法行为未及时制止和纠正。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十二条、四十六条第二款的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百条的规定，决定给予处人民币三万元罚款的行政处罚。罚款自收到本决定书之日起15日内缴至工商银行信丰支行，到期不缴每日按罚款数额的3%加处罚款。如不服本决定，可以在60日内向信丰县人民政府或赣州市安全生产监督管理局申请行政复议或者在六个月内提起行政诉讼。 信丰县人民政府于2019年5月16日作出信府复字[2019]3号《行政复议决定书》，认为长立公司将部门锥形水泥杆的运输、卸载业务发包给谢庆松，发包时未与谢庆松签订运输合同和专门的安全生产管理协议，没有约定各自的管理责任，且对赣Ｌ×××××重型仓栅式货车的驾驶员、卸货员未尽安全提醒职责，进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育与培训，对装载、运输、卸载过程中存在的违规行为未及时制止和纠正等，上述行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十二条、第二十五条、第四十六条第二款之规定，信丰县应急管理局作出的行政处罚决定认定事实清楚、程序合法，使用法律正确，决定维持信丰县应急管理局作出的（信）安监罚[2019]ZF1号《行政处罚决定书》。 原告长立公司诉称，（信)安监罚(209271号处罚决定认定事实不清。涉案事故是鹰潭市兴胜物流公司所属货运车辆赣Ｌ×××××承运锥形水泥杆发生，事故经营单位应当是鹰潭市兴胜物流公司，挂靠人谢庆松、彭东东是实际经营者，安全生产管理工作应当由挂靠单位负责，挂靠单位和实际经营者才是责任承担方。在没有任何证据证明的情况下，将货主(原告)作为事故责任人认定，没有事实和法律依据可支持。其依据安全生产法第二十二条、第四十六条第二款、第一百条的规定作出处罚属适用法律错误。安全生产法第二十二条要求的是经营单位应当履行的责任，本事故中鹰潭市兴胜物流公司和挂靠人谢庆松、彭东东才是事故的经营单位。原告只是他们承运货物的货主，不是本事故发生时货物运输的经营单位。信丰县安全生产监督管理局有权对本事故经营单位进行追责，无权对原告经营行为追责。安全生产法第四十六条第二款要求的是生产经营单位将本单位的经营项目承包、租赁给他人应尽的义务。本案中，原告并没有将自己的经营项目承包、租赁给鹰潭市兴胜物流公司和挂靠人谢庆松、彭东东。对此原告在听证中提交了二份生效的民事判决予以证明。信丰县安全生产监督管理局将承运法律关系认为是发包、承包法律关系，其观点错误，是对法律的错误理解。相反，事故的发生，正是鹰潭市兴胜物流公司本身的运输经营项目。安全生产法第一百条有二款，处罚决定未表明适应哪一款，但本案中均没有原告应受处罚的二种情形存在。处罚决定混淆了法律上的委托、承运、承包等概念和内含。原告与鹰潭市兴胜物流公司，挂靠人谢庆松、彭东东建立的是运输合同的法律关系，各方在龙南法院(2018)赣0727行初49号行政案中也一致认可，所以涉案不存在委托承包等法律关系的存在。信丰县政府的批复意见既不是证据，也有失公道。事故既然定性为潭市兴胜物流公司所属货运车辆赣Ｌ×××××承运锥形水泥杆发生物体打击事故，应当按事故中的责任大小进行处罚才能体现执法的公正性。但是，从批复来看，主要责任单位未被罚款，实际经营者只罚八千，而作为无责方的原告被罚三万。这明显违背了行政处罚应根据过错责任大小处理的基本原则。被告信丰县人民政府没有按照行政复议法的要求，对复议的事项在事实、证据、适用法律等方面依法全面进行合法性审查。原告的诉求请求为：1、撤销被告信丰县应急管理局作出的（信）安监罚[2019]ZF1号《行政处罚决定书》；2、撤销被告信丰县人民政府作出的信府字[2019]3号《行政复议决定书》；3、判令被告退回原告已缴纳的人民币叁万元整；4、本案诉讼费由被告承担。 原告长立公司提交了如下证据： 1.营业执照、法定代表人身份证明，证明原告主体资格； 2.行政处罚决定书、行政复议决定书，证明被告信丰应急管理局对原告作出处罚决定，信丰县政府作出复议决定； 3.农商银行综合凭证，证明原告缴纳了罚款三万元； 4.民事判决书两份，证明原告与谢庆松、彭冬冬之间是运输关系，并非承包发包的经营关系。 被告信丰县应急管理局答辩称：1、答辩人作出的(信)安监罚[2019]ZF1号行政处罚决定书事实清楚、证据充分。2017年1月5日，原告与国家电网江西省电力公司签订了协议库存货物采购合同，合同约定国家电网江西省电力公司向原告采购规格为10m/19md锥形水泥杆，交货地点及方式为施工现场地面交货，合同中约定由原告负责电线杆的生产、运输及卸货，显然电线杆的运输、卸载业务属于原告的生产经营范围，应该在电线杆的运输、卸载过程中履行安全管理责任。原告将电线杆的运输、卸载业务发包给赣Ｌ×××××运输车辆车主谢庆松负责，而赣Ｌ×××××运输车辆挂靠在鹰潭市兴胜物流有限公司，该车辆不具备运输资质，且该车型不符合运输电线杆的要求，原告对赣Ｌ×××××车辆违规运输电线杆不但没有加以制止和纠正，反而放任该违规行为的发生。因此，原告在信丰县××镇“7·29”物体打击事故中负有安全生产主体责任。2、答辩人作出的(信)安监罚[2019]ZF1号行政处罚决定书程序合法，适用法律、法规正确。答辩人收到(2018)赣0727行初49号行政判决书后，决定按法定程序重新作出具体行政行为，答辩人于2019年1月3日向原告邮寄送达了行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，原告在收到行政处罚听证告知书后提出要求举行听证，答辩人于2019年1月8举行听证会，在听证的基础上，答辩人于2019年1月14日向原告邮寄送达了(信)安监罚[2019]ZF1号行政处罚决定书，原告于2019年2月1日向信丰县应急管理局缴纳罚款叁万元。原告将电线杆的运输、卸载业务发包给赣Ｌ×××××运输车辆车主谢庆松负责，并没有发包给鹰潭市兴胜物流有限公司，发包时未与车主谢庆松签订运输合同和专门的安全生产管理协议，没有约定各自安全管理责任，适用《安全生产法》第四十六条第二款；原告应对赣Ｌ×××××车辆驾驶员、卸货员有安全提的义务，应对驾驶员和卸货员进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训，适用《安全生产法》第二十五条；原告对赣Ｌ×××××运输车辆在装载、运输、卸载电线杆过程中存在的违规行为未及时制止和纠正，造用《安全生产法》第二十二条。3、原告的诉求与复议请求基本一致，行政复议机关依法进行了复议，复议机关维持(信)安监罚[2019]ZF1号行政处罚决定书是完全正确的。综上，答辩人作出的(信)安监罚[2019]ZF1号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法，恳请予以维持。 被告信丰县应急管理局在法定举证期限内提交了如下证据： 1.（2018）赣0727行初49号行政判决书，证明龙南县人民法院判决撤销（信）安监罚[2017]ZF16号行政处罚决定书； 2.会议记录，证明被告决定重新作出行政处罚决定； 3.信府办（2017）557号《关于成立信丰县××镇“7.29”物体打击事故调查组的通知》、立案审批表、抽样取证凭证、询问笔录、调查笔录、协议库存货采购合同及中标通知书、机动车行驶证及运输证、事故分析会议记录、关于对信丰县××镇“7.29”物体打击事故结案的请示，证明原告与国家电网江西省电力公司签订了采购合同，合同约定国家电网江西省电力公司向原告采购锥形水泥杆，原告负责电线杆的运输、卸载，原告未履行安全管理责任，导致事故发生； 4.信府办字[2017]861号《关于同意对信丰县××镇“7.29”物体打击事故结案的批复》，证明信丰县人民政府批复同意信丰县××镇“7.29”物体打击事故调查报告； 5.行政处罚听证告知书、送达回证、催告罚款通知书，证明被告根据原告的申请举行了听证会，在听证的基础上向原告邮寄送达了行政处罚决定书，原告于2019年2月1日缴纳罚款三万元。 被告信丰县人民政府答辩称，1、答辩人作出的信府复字[2019]3号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿充分。在行政复议期间，答辩人根据双方当事人提供的证据及相关材料可以证实，原告通过招投标竞得国家电网公司2016年第二次配网材料协议库存招标采购项目，双方对货物名称及规格、交货地点及方式为施工现场地面交货、电线杆的生产、运输及卸货等事宜进行了约定。彭冬冬与谢庆松以谢庆松的名义与鹰潭市兴胜物流公司签订相关协议，将赣Ｌ×××××车辆挂靠在鹰潭市兴胜物流公司名下从事运输业务。2017年7月28日，根据原告的安排，谢庆松、彭冬冬在被答辩人处装载完毕电线杆后运送至信丰县供电公司指定的安西镇。次日在信丰县××村新钟屋小组卸载水泥杆时，发生物体打击造成彭冬冬死亡事故。2017年12月27日县应急管理局对原告作出(信)安监罚[2017]ZF16号《行政处罚决定书》。原告不服于2018年3月2日向答辩人申请行政复议，后经审理于2018年6月12日下达信府复字[2018]10号《行政复议决定书》。2018年12月11日，龙南县人民法院根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条等规定，以未告知享有要求听证的权利为由，撤销县安监局作出的(信)安监罚[2017]ZF16号《行政处罚决定书》及答辩人作出的《行政复议决定书》。县应急管理局经补正完善相关程序后于2019年1月14日作出(信)安监罚[2019]ZF1号《行政处罚决定书》，原告又不服提出行政复议，2019年5月16日答辩人作出信府复字[2019]3号《行政复议决定书》。2、答辩人作出的信府复字[2019]3号《行政复议决定书》程序合法、适用法律法规正确。答辩人在收到原告提交的行政复议申请后，及时进行了审查，并依法予以受理，后因案情复杂，未能如期下达行政复议决定，答辩人又依法延期审理，并将相关延期审理的法律文书送达给了相关当事人。2019年5月16日答辩人根据各方当事人提供的证据材料，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的相关规定作出信府复字[2019]3号《行政复议决定书》，维持县应急管理局作出的(信)安监罚[2019]ZF1号《行政处罚决定书》。综上所述，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告信丰县人民政府在法定举证期限内提交了行政复议受理理通知书、行政复议答复通知书、行政复议延期审理通知书、行政复议决定书及相关送达回证，证明信丰县人民政府对原告的复议申请依法受理、审理及延期审理，并及时将相关法律文书送达给相关当事人。 经庭审质证，原告对被告信丰县应急管理局提交的证据质证意见为：证据2会议记录的合法性提出异议，该会议记录在未经听证的情况下就集体作出处罚决定，程序违法；证据3采购合同与本案无关，信丰县××镇“7.29”物体打击事故调查报告对原告责任认定错误；证据5听证报告形成的时间在行政处罚决定书下达后，听证走过场，为采纳听证意见；对其他证据无异议。原告对被告信丰县人民政府提交的证据没有异议。被告信丰县应急管理局、信丰县人民政府对原告提交的证据1-4没有异议，对证据5的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关。 本院对上述证据认证如下：信丰县应急管理局提交的证据，原告对证据的真实性均无异议，对证据的真实性予以采信；证据2会议记录是信丰县安全生产监督管理局通过会议讨论作出的处罚建议，非处罚决定；听证的合法性问题及事故责任认定的问题，将结合其他证据予以综合评判；被告信丰县人民政府提交的证据，原告不持异议，本院予以采信；原告提交的证据1-4被告信丰县应急管理局、信丰县人民政府均不持异议，予以采信，证据5可以证明本案的事实经过，与本案有关，予以采信。 经审理查明，原告长立公司通过招投标，中标取得国家电网公司2016年第二次配网材料协议库存招标采购项目，并于2017年1月5日与国网江西省电力公司签订了《协议库存货物采购合同》，协议约定国网江西省电力公司向原告大余县长立公司采购锥形水泥杆，非预应力，整根杆，10m，190mm，I等，交货地点及方式为施工现场地面交货。彭冬冬与谢庆松以谢庆松的名义与鹰潭市兴胜物流有限公司了《汽车委托服务协议书》，将共有的赣Ｌ×××××重型仓栅式货车挂靠在鹰潭市兴胜物流有限公司从事运输业务，2017年7月9日，彭冬冬驾驶赣Ｌ×××××重型仓栅式货车运输锥形水泥杆，在信丰县××村新钟屋小组卸载水泥杆时，发生物体打击事故，造成彭冬冬死亡。事故发生后，信丰县人民政府成立的事故调查组对该事故进行了调查，并形成了调查报告，认为这是一起因操作人员违规、冒险作业以及相关方安全管理不到位而导致的生产安全责任事故，其中长立公司落实安全生产管理责任不到位，将水泥杆运输和卸货业务委托给谢庆松负责，未明确各自安全生产管理职责，也未单独签订专门的安全生产管理协议，未做到对运输安全生产工作的统一协调、管理，对机动车装载水泥杆长度超出车厢的违法行为未及时制止和纠正，违反了《安全生产法》第二十二条、四十六条第二款规定，对此起事故负有管理责任，根据《安全生产法》第一百条的规定，建议由安监部门对其处于三万元罚款的行政处罚。信丰县人民政府对该报告作出同意的批复意见。 信丰县安全生产监督管理局于2017年8月1日对该事故进行了立案调查，并于2017年12月27日对原告作出(信)安监罚[2017]ZF16号《行政处罚决定书》，对原告处人民币叁万元罚款。原告不服，向被告信丰县人民政府申请行政复议，信丰县人民政府于2018年6月12日作出信府复字[2017]10号《行政复议决定书》，决定维持(信)安监罚[2017]ZF16号《行政处罚决定书》。原告仍然不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销信丰县安全生产监督管理局作出的(信)安监罚[2017]ZF16号《行政处罚决定书》及信丰县人民政府作出的信府复字[2017]10号《行政复议决定书》。本院经审理后，于2018年12月11日作出（2018）赣0727行初49号《行政判决书》，以信丰县安全生产监督管理局在对原告作出罚款三万元的行政处罚决定前，未告知其有要求听证的权利属于程序违法为由，撤销了信丰县安全生产监督管理局作出的(信)安监罚[2017]ZF16号《行政处罚决定书》及信丰县人民政府作出的信府复字[2017]10号《行政复议决定书》。判决后，原、被告在法定期限内均未提起上诉，判决已发生法律效力。 2018年12月17日，信丰县安全生产监督管理局召开局班子会议，会议通报了(信)安监罚[2017]ZF16号《行政处罚决定书》被我院判决撤销的情况，提议重新走行政执法程序，建议对原告长立公司处罚三万元，并取得局班子成员一致同意处罚三万元。2018年12月21日，原告向信丰县安全生产监督管理局提交听证申请，2019年1月8日信丰县安全生产监督管理局召开了听证，原告到会参加听证。2019年1月14日，信丰县安全生产监督管理局作出了（信）安监罚[2019]ZF1号《行政处罚决定书》，以原告落实安全生产管理责任不到位为由，决定给予原告处罚款人民币三万元的处罚，该决定书于2019年1月22日通过邮寄的方式送达给原告。2019年1月15日，信丰县安全生产监督管理局形成听证会报告书。 原告收到信丰县安全生产监督管理局作出的（信）安监罚[2019]ZF1号《行政处罚决定书》后，于2019年2月25日向被告信丰县人民政府提出复议申请，信丰县人民政府经延期审理后，于2019年5月16日作出信府复字[2019]3号《行政复议决定书》，决定维持信丰县安全生产监督管理局作出的（信）安监罚[2019]ZF1号《行政处罚决定书》。原告不服，故提起本案诉讼。 另查明，2019年1月20日信丰县印发《信丰县机构改革实施方案》，将县安全生产监督管理局的职责等整合，组建县应急管理局作为县政府工作部门，不再保留县安全生产监督管理局；2019年3月11日，原告缴纳了罚款人民币三万元。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”的规定，听证是当事人的重要权利，听证的目的在于通过听证，在充分听取当事人对违法事实、证据和行政处罚建议的申辩和质证的基础上，确定违法事实，并依照法律法规规定，对当事人作出公正决定。在本案之前，信丰县安全生产监督管理局已经因未告知原告听证的权利而被撤销对原告作出的行政处罚决定，信丰县安全生产监督管理局在重新作出行政处罚的过程中，理应吸取教训，充分保障原告的听证权利。但本案中，信丰县安全生产监督管理局虽然根据原告的申请，召开了听证，但在形成听证会报告书之前就对原告作出了行政处罚的决定，听证流于形式，未能实质保障原告的听证权利，程序违法，可能影响行政处罚的公正性，应当予以撤销。同理，被告信丰县人民政府作出的行政复议决定也应予以撤销。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条规定，原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任。由于信丰县安全生产监督管理局作出的行政处罚决定被撤销，其收取原告的罚款三万元没有依据，应当予以返还给原告。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第七十条第（三）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第六款之规定，判决如下： 一、撤销信丰县安全生产监督管理局于2019年1月14日作出的（信）安监罚[2019]ZF1号《行政处罚决定书》。 二、撤销被告信丰县人民政府于2019年5月16日作出的信府复字[2019]3号《行政复议决定书》。 三、由被告信丰县应急管理局在本判决生效之日起三十日内退还人民币三万元给原告大余县长立建筑材料有限公司。 案件受理费50元，由被告信丰县应急管理局、信丰县人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。（缴纳上诉费账号：99×××88开户行：招商银行赣州长征大道支行户名：江西省赣州市中级人民法院）。 审 判 长  钟沈作 人民陪审员  谢远明 人民陪审员  赖永平 二〇一九年十月八日 书 记 员  黄 瑜