广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤02行终128号（2019）粤02行赔终34号上诉人（原审第三人）莫战花，女，1981年3月19日出生，瑶族，住广东省始兴县。上诉人（原审第三人）始兴县司前镇瑶族生态村民委员会坪岗垇村民小组。诉讼代表人莫作全，小组长。被上诉人（原审原告）始兴县司前镇瑶族生态村民委员会企岭下二村民小组。诉讼代表人邝仁生，小组长。委托代理人赵兴保，男，1963年4月25日出生，瑶族，住广东省始兴县。委托代理人陈宜辉，广东达梦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）始兴县自然资源局。住所地广东省始兴县永安大道财政局大楼**。法定代表人李新兵，局长。出庭负责人肖荣羽，副局长。委托代理人赖勇，始兴县自然资源局科员。委托代理人江志平，广东天行健律师事务所律师。原审第三人始兴县司前镇人民政府。住所地广东省始兴县司前镇司前大街。法定代表人张朝焱，镇长。出庭负责人陈礼勇，中共始兴县司前镇委员会副书记。原审第三人始兴县司前镇瑶族生态村村民委员会。法定代表人邵耀和，主任。上诉人莫战花、始兴县司前镇瑶族生态村民委员会坪岗垇村民小组（以下简称坪岗垇村民小组）因与被上诉人始兴县司前镇瑶族生态村民委员会企岭下二村民小组（以下简称企岭下二村民小组）、始兴县自然资源局，原审第三人始兴县司前镇人民政府（以下简称司前镇政府）、始兴县司前镇瑶族生态村村民委员会（以下简称司前瑶族村委会）土地行政许可、土地行政赔偿两案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初19号、（2019）粤0203行赔初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，原始兴县深渡水乡长梅村一组自1976年整体搬迁到始兴县司前镇瑶族生态村（原车八岭村）后，次年成立现在的坪岗垇村民小组，坪岗垇村民小组自迁入后在该村村内建房居住，开荒耕作生活至今。1981年7月7日，企岭下二村民小组（原司前瑶民大队企岭下二队）取得始兴县人民政府颁发的《山权、林权证》，其中证载山地坐落:内山腊树园1200亩（东至坪岗垇大队部埂尾进坑，埂至天水展腊树园川龙井归瑶二队；南至腊树园川龙井水稻田；西至腊树园坑水为界；北至芒干坑天水以进归一队，以出归二队），内山老虎岩前、上山、细陂坑、九江湖650亩，东至细陂坑以坑水以下归车八岭，以上归二队；南至笔架山分水；西至上山埂水流上山坑的山林归二队；北至九江湖口上山口直至细陂坑口以车八岭林场交界，经营面积合计1850亩。树木为松杂木。2004年1月8日，企岭下二村民小组取得广东省始兴县林业局颁发的始兴林证字（2004）第001101号04402221700JDS00008《森林、林木、林地状况登记表》，表内登载的座落为车八岭自然保护区，四至为东至细坯坑沿大坑直上笔架山顶；南至笔架山；西至笔架山沿上山大埂直到企岭下河（海拔656.3直下）；北至企岭下河沿腊树园田直到瑶民大队公路，面积为1105.5亩。主要树种为杉、松、阔，林种为特用林。2015年期间，因司前镇政府开展新农村项目建设，坪岗垇村民小组村民莫战花于2015年11月8日填写了《始兴县村镇建房用地申请表》，申请建造占地面积为108平方米的新房。莫战花该用地申请表先后获得了坪岗垇村民小组、司前瑶族村委会、始兴县司前镇规划建设管理办公室、始兴县国土资源局司前国土资源管理所的审批同意。2016年3月24日，始兴县国土资源局根据莫战花的申请及前述单位的意见，向其作出始集建字（2016）第257号《集体建设用地审批表》，准许莫战花在司前镇车八岭村委会坪岗垇村小组建造占地面积为108平方米的住宅。莫战花获得前述审批后，开始动工建造房屋。在莫战花建造房屋的过程中，企岭下二村民小组以坪岗垇村民小组的村民建造房屋占用了其集体土地为由，多次向司前瑶族村委会反映。为此，司前镇政府及司前瑶族村委会多次召集两个村小组进行调解。因双方意见分歧过大，调解无果。2018年12月24日，企岭下二村民小组不服始兴县国土资源局2016年3月24日为莫战花审批的始集建字（2016）第257号《集体建设用地审批表》，以该审批表审批的土地为企岭下二村民小组集体所有为由诉至一审法院，请求撤销前述用地审批表，并要求始兴县自然资源局赔偿64800元。原审法院另查明，在庭审过程中，对于坪岗垇村民小组村民建造房屋所在地的权属，企岭下二村民小组及司前瑶族村委会均认为该地在企岭下二村民小组取得的《森林、林木、林地状况登记表》内，权属应当属于企岭下二村民小组；坪岗垇村民小组则认为其自1976年迁入司前瑶族生态村后一直在该地居住并进行生产生活活动，拆旧建新的地方属于其小组所有。原审法院还查明，对于企岭下二村民小组要求始兴县自然资源局赔偿64800元，企岭下二村民小组称其系依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《广东省实施办法》第三十条的规定，要求按600元/平方米的赔偿单价对面积为108平方米的土地进行赔偿，赔偿总额为64800元。原审法院认为，本案有两个争议焦点:一、本案被诉行政行为始集建字（2016）第257号《集体建设用地审批表》是否合法；二、始兴县自然资源局是否应赔偿64800元给企岭下二村民小组。一、关于本案被诉行政行为始集建字（2016）第257号《集体建设用地审批表》是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”的规定，农村村民建房应当符合一户一宅的原则。本案中，现有证据无法显示莫战花的家庭成员情况，亦无法显示莫战花的家庭成员中是否拥有宅基地，司前镇政府、司前瑶族村委会及坪岗垇村民小组亦无提交证据证明坪岗垇村民小组村民的建房申请符合一户一宅的情形。始兴县国土资源局在作出本案被诉《集体建设用地审批表》中没有查清前述事实，导致被诉行政行为存在主要证据不足，适用法律、法规错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的”的规定，依法撤销本案被诉的《集体建设用地审批表》，并责令始兴县自然资源局在本判决发生法律效力之日起在法定期限内对莫战花的村镇建房用地申请重新作出行政行为。二、关于始兴县自然资源局是否应赔偿64800元给企岭下二村民小组的问题。本案争议的地方位于始兴县司前瑶族生态村，坪岗垇村民小组村民自1976年迁入司前瑶族生态村后一直在此地生活居住并进行生产活动，早于1981年7月7日企岭下二村民小组取得始兴县人民政府为其颁发的《山权、林权证》，更早于企岭下二村民小组2004年1月8日取得广东省始兴县林业局为其颁发的《森林、林木、林地状况登记表》。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第二条“当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符、其为该不动产物权的真实权利人，请求确认其享有物权的，应予支持”的规定，行政机关的登记行为不等同于确权行为，登记的功能是为了维护交易安全。本案中，涉案土地在企岭下二村民小组与坪岗垇村民小组之间存在权属争议。而关于土地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”的规定，应由有职权的人民政府处理。故企岭下二村民小组应当先就土地所有权进行确权后，才能确定其合法权益是否受损、其赔偿请求是否得到支持。莫战花经合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款“第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果”的规定，依法作出裁判。综上所述，本案被诉行政行为始集建字（2016）第257号《集体建设用地审批表》存在主要证据不足，适用法律、法规错误的情形，企岭下二村民小组诉请撤销前述《集体建设用地审批表》有事实和法律依据，依法予以支持；由于涉案土地在企岭下二村民小组与坪岗垇村民小组之间存在权属争议，涉案土地的权属人尚不明确，故对企岭下二村民小组要求始兴县自然资源局赔偿64800元的请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十九条、第七十条，《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款的规定，判决：一、撤销始兴县国土资源局于2016年3月24日作出的始集建字（2016）第257号《集体建设用地审批表》；二、责令始兴县自然资源局在本判决发生法律效力之日起在法定期限内对莫战花村镇建房用地的申请重新作出行政行为；三、驳回企岭下二村民小组的其他诉讼请求。上诉人莫战花、坪岗垇村民小组不服原审判决向本院提起上诉称：一、企岭下二村民小组对始兴县自然资源局审批莫战花的《集体建设用地审批表》不具有诉权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。原告资格的取得条件主要分为主体是公民、法人或其他组织，主张的权益受到损害和行政行为有因果关系。涉案审批莫战花的《集体建设用地审批表》涉及的土地并不在企岭下二村民小组取得的林权证范围内，与企岭下二村民小组没有任何关联性，企岭下二村民小组仅凭原有失效的林权证主张权益受损，并提起行政诉讼是错误的。二、莫战花在审批建设用地时，已将户籍、家庭成员以及申请宅基地材料交给始兴县国土资源局，始兴县自然资源局未将莫战花符合一户一宅土地的证据提供给原审法院是严重错误的。三、原审法院多次实地查看莫战花拆旧建新的新农村建设，莫战花是在原有旧村庄的基础上进行宅基地建设，所有的旧房屋均已推倒，根本不存在宅基地，由于企岭下二村民小组的多次障碍和干涉，导致村民在旧房推倒后至今几年间流离失所，无家可归。四、涉案土地依法属于坪岗垇村民小组所有。坪岗垇村民小组于1976年4月在企岭下二村民小组同意接收的下整体搬迁到坪岗垇生活居住，组成现在的坪岗垇村民小组。坪岗垇村民小组村民已经在涉案土地上建房居住，至今已有40多年。根据[1995]国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有。”根据上述规定，莫战花现居住使用的土地应当确认为坪岗垇村民小组所有。综上所述，请求：一、撤销广东省韶关市武江区人民法院（2019)粤0203行初19号、（2019)粤0203行赔初1号行政判决第一、第二项；驳回企岭下二村民小组的起诉或诉讼请求。二、诉讼费由企岭下二村民小组负担。被上诉人企岭下二村民小组答辩称：一、莫战花、坪岗垇村民小组上诉的内容不仅不实事求是，且不符合客观事实，更没有任何法律依据，理由完全不成立，具体表现在：（一）莫战花、坪岗垇村民小组称争执地不在企岭下二村民小组新取得的林权证范围内就是不实事求是，不符合客观事实。企岭下二村民小组已在一审提交新的林权证界址图，该界址图己明显包括了现争议地。（二）企岭下二村民小组在一审提交证据七，始兴县生产队土地房产所有证，是始兴县人民政府在1962年四固定时颁发给企岭下二村民小组的土地权属凭证，该土地权属凭证己载明坪岗垇土地属企岭下二村民小组所有。二、莫战花不能在其他村集体土地上取得宅基地，始兴县自然资源局对莫战花的违法申请是违法审批用地。三、1976年间，莫战花是居住在始兴县居民，不带田、山、耕地非法移迁到企岭下二村民小组坪岗垇土地上搭建瓦房，但为数不多，仅3—4户人，企岭下二村民小组后来得知当时任瑶民大队书记邝均发，是上诉人的亲戚，邝均发在当时以权代法，在未征得企岭下二村民小组的同意之下，就强行在坪岗垇搭棚居住。2016年1月，莫战花、坪岗垇村民小组在未经企岭下二村民小组村民同意，将坪岗垇整片土地规划建设新农村，把原坪岗垇仅住7户（截止2016年12月止）规划为25户人，把企岭下二村民小组正在耕作的水田约10亩，半旱地约20亩，林地30亩废掉，建设新农村，欺骗司前镇政府国土部门至始兴县自然资源局称拆旧建新。四、莫战花、坪岗垇村民小组上诉只请求一项：撤销（2019）粤0203行初26号、（2019）粤0203行赔初8号行政判决第一、第二项。依法改判驳回企岭下二村小组的起诉或诉讼请求。因此，二审法院仅审理（2019）粤0203行初26号、（2019）粤0203行赔初8号行政判决，其余24户的一审判决不用审理，该24户的行政判决已发生法律效力。五、始兴县自然资源局对莫战花25户人的集体建设用地审批表的审批违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第五十九条、第六十一条、第七十六条、第七十七条，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条、第八条、第十一条、第十四条、第二十条、第二十三条规定以及违反了《物权法》第四条、第三十一条规定，侵害了企岭下二村民小组的合法权益，应依法赔偿。综上所述，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人始兴县自然资源局认为，对整个规划来说，有一些超出之前拆旧建新的一部分，涉及到争议的没有颁发许可，涉及到颁发的，是拆旧建新的范围。因此，颁发行政许可的行为是合法的。原审第三人司前瑶族村委会答辩称：一、上诉人25户上诉，仅仅对上诉人莫丽珍的（2019）粤0203行初26号，（2019）粤0203行赔初8号行政判决请求撤销，其余24户的判决没有请求改判，因此，根据一审判决，认为其余24户的一审行政判决已经发生法律效力。二、现建设用地是属于企岭下二村民小组所有的土地，是没有经过国家或政府征用的农用地，是没有经企岭下二村民小组同意使用的，是非法侵占，非法审批的。三、对莫丽珍盖章同意行为是原瑶族生态村原任主任莫作明个人利用职权行为，不是司前瑶族村委会的行为，不具有法律效力。四、莫丽珍等人属于非法占有企岭下二村民小组的土地。五、始兴县自然资源局审批莫丽珍等25户建设用地侵犯了企岭下二村民小组的土地，在未经企岭下二村民小组同意，也未依法征用的前提下，擅自审批是违法行为。六、上诉人称目前的用地已使用40多年，但为了达到长期侵权,竟牵强地以国务院《关于确实土地权属问题的若干意见》的条款，断章取义地引用第二十一条规定，但第二款规定，连续使用不满20年，或者虽满20年，但在20年期满之前所有者曾向现使用者或向有关部门提出异议要求归还的，由县级人民政府根据具体情况确定土地所有权。众所周知，该案土地权属自从解放后直到今天一直都是由企岭下二村民小组所有，也是由企岭下二村民小组管理，在莫丽珍做房子的的土地权属问题，企岭下二村民小组一直都有向村委会投诉，同时多年向司前镇政府相关部门申诉，希望莫丽珍等村民停止侵权，恢复耕地原貌。七、1992年冬季期间，企岭下二村民小组和坪岗垇村民小组村民就房子和种植土地事宜发生了轰动全村的群体纠纷事件。八、根据企岭下二村民小组提供的《林权证》，始兴县人民政府颁发的《林权证》以及村民的农村土地承包证，依据《宪法》第五条第五款：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”的规定，应依法撤销《集体建设用地审批表》。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点:一是始兴县国土资源局作出的始集建字（2016）第257号《集体建设用地审批表》是否合法；二是始兴县自然资源局是否应赔偿64800元给企岭下二村民小组。一、始兴县国土资源局作出的始集建字（2016）第257号《集体建设用地审批表》是否合法的问题。涉案集体建设用地登记在企岭下二村民小组的林权证范围内，企岭下二村民小组与坪岗垇村民小组之间对涉案集体建设用地还存在权属争议，坪岗垇村民小组对此不予否认。《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十四条：“县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门进行土地调查。土地调查应当包括下列内容：（一）土地权属；（二）土地利用现状；（三）土地条件。地方土地利用现状调查结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后，应当向社会公布。”的规定，莫战花要想建房用地，首先要解决企岭下二村民小组与坪岗垇村民小组的土地权属争议。在没有解决土地权属争议之前，始兴县国土资源局为莫战花颁发始集建字（2016）第257号《集体建设用地审批表》，程序上不符合法律规定。此外，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”莫战花是否符合一户一宅的规定，始兴县自然资源局未提供任何证据予以证明，导致其颁发的始集建字（2016）第257号《集体建设用地审批表》存在主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的……”的规定，应当撤销始兴县国土资源局作出的《集体建设用地审批表》。二、始兴县自然资源局是否应赔偿64800元给企岭下二村民小组的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”也就是说，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成了损失。本案集体建设用地还存在争议，还需要政府依法作出确权处理，在政府没有作出确权处理之前，企岭下二村民小组的合法权益是否受到侵害不能确认，赔偿之诉，依法不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律及所作判决正确，本院予以维持。上诉人莫战花、坪岗垇村民小组上诉理由不充分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人莫战花、始兴县司前镇瑶族生态村民委员会坪岗垇村民小组共同负担。本判决为终审判决。审判长  宋良锋审判员  万 靖审判员  徐肇廷二〇一九年十月十一日法官助理罗艳书记员罗智健