安徽省舒城县人民法院行 政 判 决 书（2019）皖1523行初50号原告邓玲，女，1987年2月18日出生，汉族，住杭州市西湖区。委托代理人刘星，杭州盈科律师事务所律师。被告舒城县土地和房屋征收服务中心，住所地舒城县城关镇桃溪路中段城关镇人民政府西侧。统一社会信用代码：1234142539569080XM。负责人夏梅政，主任。委托代理人凤璟，该中心工作人员。委托代理人李明，安徽永诚律师事务所律师。第三人邓立峰，男，1966年4月20日出生，汉族，住舒城县。原告邓玲诉被告舒城县土地和房屋征收服务中心、第三人邓立峰确认土地房屋征收补偿协议无效一案，本院2019年3月1日受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2019年5月13日作出驳回原告起诉的行政裁定，原告不服，向安徽省六安市中级人民法院（下称六安中院）提起上诉，六安中院经审理认为，一审裁定以超过起诉期限为由驳回原告起诉系适用法律错误，发回本院重审，本院依法重新组成合议庭于2019年9月18日公开开庭审理了本案，原告委托代理人刘星、被告委托代理人凤璟、李明到庭参加诉讼，第三人邓立峰经本院传唤未到庭，本案现已审理终结。被告舒城县土地和房屋征收服务中心于2018年7月28日与第三人邓立峰签订了“户编号2018034001521舒城县桃溪中路以北棚改项目（国有土地上房屋）征收补偿协议书”，约定对被征收人邓玲所有的皖舒字第00039572号房屋进行征收。原告邓玲诉称，原告系舒字第00039572号房屋产权人。2018年6月19日，舒城县人民政府发布舒政秘[2018]104号征收公告，原告房屋在征收范围内，被告与原告就房屋征收补偿问题在协商未果的情况下，绕过原告，与原告父亲邓立峰签订了房屋征收补偿协议。原告未授权给第三人代为签订征收补偿协议，请求判令被告与第三人所签订的合同无效。原告为证明自己的主张向本院提交了以下证据：1.房屋产权证，证明案涉房屋的所有权人为原告；2.拆迁补偿协议，证明第三人无权与被告签订协议；3.舒城县网上三次投诉记录，证明被告明知第三人无权签订房屋征收补偿协议，仍与第三人签订征收补偿协议；4.六安市中级人民法院2018皖15民终1930民事裁定书，证明原告一直在主张权利。被告舒城县土地和房屋征收服务中心辩称，一、房屋征收补偿协议系双方真实意思表示，协议内容真实合法自愿且已实际履行。2018年7月28日，在原告父亲邓立峰出具代理承诺书情况下，项目实施单位舒城县城关镇人民政府与第三人邓立峰签订了房屋征收补偿协议书，同日，邓立峰主动腾空房屋，与项目实施单位签署了腾空证明；二、原告诉求合同无效不能成立，依法不予支持。代理承诺书证实，邓立峰系邓玲父亲，因产权登记人邓玲无法到场，邓立峰作为代理人办理该房产协议的签订、腾空、结算等手续，邓立峰与邓玲系父女关系，应构成表见代理。原告不同意该协议的真实意图系索取自行车库的额外补偿，被告也曾就该问题对原告的投诉进行了答复，原告使用的自行车库非建在原告独立的国有土地上，而是在公共土地上的搭建物，车库未办理相关产权登记，也未经规划部门许可，但本着和谐征收的原则，被告根据规定仍给予原告自行车库520元/㎡的补偿；三、本案发生时间为2018年7月，根据《行政诉讼法》的规定，原告起诉时间已经超过六个月的法定期限，应当驳回。被告舒城县土地和房屋征收服务中心向本院提交了以下证据：1.事业单位法人证书，证明被告系事业法人；2.代理承诺书，证明第三人邓立峰承诺与原告系父女关系，因产权人无法到场，第三人作为代理人办理该房产协议的签订、腾空、结算手续，日后因家庭原因发生纠纷，将自愿退还领取的补偿款，并承担一切法律责任的事实；3.国有土地上房屋装饰装潢及附属物手册；4.《舒城县2018年度国有土地上房屋征收搬迁费等补偿补助费标准》（舒政管〔2018〕22号）；5.桃溪中路以北棚改（国有土地上房屋）征收补偿协议书（下称征收补偿协议书）；6.被征收房屋腾空验收证明；7.第三人居民身份证。证据3-6证明被告与第三人就被征收房屋的现状、奖励款、补偿款、补偿方式、搬迁期限和违约责任等相关事宜达成一致意见，被征收房屋已于2018年7月28日腾空验收的事实。第三人邓立峰未答辩，也未提交证据。经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见为：对证据1三性无异议；对证据2三性有异议，认为该委托承诺书非原告授权所为；对证据3认为补偿标准过低，不符合法律规定；对证据4真实性无异议，但认为补偿标准过低；对证据5三性有异议，认为不是原告本人真实意思表示，第三人无权代为签订协议；对证据6三性均有异议，原告未授权任何人签收；对证据7真实性无异议，原告与第三人系父女关系，但原告并未授权第三人签订征收补偿协议。被告对原告提交的证据质证意见为：对原告提交的证据真实性无异议，对合法性、关联性均有异议，不能证明原告的诉讼主张成立。本院对原、被告提供的证据均予以认定。经审理查明，对双方当事人无争议的事实，本院确认如下：1.舒城县人民政府开展对城关镇桃溪中路以北棚户区改造工作，原告所有的皖舒字第00039572号房屋在被征收范围内，被告系舒城县人民政府委托征收的主体单位，舒城县城关镇人民政府为具体实施单位。原告与第三人系父女关系，2018年7月28日，在第三人出具承诺委托书的情形下，舒城县城关镇人民政府与第三人签订了“户编号2018034001521舒城县桃溪中路以北棚改项目（国有土地上房屋）征收补偿协议书”（下称征收补偿协议书）。对双方当事人有争议的证据和事实本院认定如下：1.“代理承诺书”的效力问题，该承诺书只有承诺人邓立峰的签名，并没有委托人签名，从该承诺书上不能反映原告已委托第三人办理房屋征收相关事项，因此该承诺书只是第三人单方向被告出具的，对原告没有约束力。2.关于征收补偿协议书问题，因被告未能提供证据证明原告已委托第三人代为签订征收补偿协议书，且原告对此不予认可，原告和第三人之间不构成表见代理，该征收补偿协议书对原告没有约束力。3.关于原告的起诉期限问题，被告没有举证证明已经通知了原告对行政协议不服的起诉期限，故原告于2019年2月26日提起诉讼时没有超过法律规定的一年的起诉期限。本院认为，案涉房屋征收补偿协议属于行政协议范畴，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》相关规定，人民法院审理行政协议争议时，在适用行政法律规范的同时，可以适用相关民事法律规范审理。原告要求确认被告与第三人签订的征收补偿协议无效，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。据此，构成行政行为无效的违法情形包括实施行为的主体没有行政主体资格或者行政行为没有依据，并且违法情形须达到重大且明显的程度。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款的规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，订立补偿协议。本案中，被告系舒城县房屋征收部门，具有与被征收人签订征收补偿协议的法定职权，征收行为也具有法律依据。但被告在没有证据证明原告已授权第三人代为办理签订征收补偿协议书的情形下，与无处分权的第三人签订了原告被拆迁房屋的征收补偿协议书，其签订协议行为缺乏依据，该行为也违反了《中华人民共和国合同法》（下称合同法）的规定，合同法第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。本案现有证据并不能证明第三人取得了对原告财产的处分权，原告也没有对第三人的行为予以追认，被告虽具备与被征收人签订征收补偿协议的法定职权，签订协议的目的是为了符合公共利益的需要，内容也在征收补偿方案规制的范围内，但其签订协议的对象为非被征收主体所有权人，故该征收补偿协议应为无效协议。综上，原告的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第十一条、第十四条、第十五条第二款、《中华人民共和国合同法》第五十一条之规定，判决如下：确认被告舒城县土地和房屋征收服务中心与第三人邓立峰签订的《舒城县桃溪中路以北棚改项目（国有土地上房屋）征收补偿协议书》无效。案件受理费50元，由被告舒城县土地和房屋征收服务中心负担。审 判 长  翟迎武审 判 员  周宗凤人民陪审员  孙 仲二〇一九年十月三十日书 记 员  陈先华相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第十一条行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。第十四条人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。第十五条原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。《中华人民共和国合同法》第五十一条无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。