湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘02行终261号 上诉人（原审原告）陈兰军，女，1968年5月3日出生，汉族，住湖南省株洲市石峰区。 上诉人（原审原告）陈国庆，男，1965年9月30日出生，汉族，住湖南省株洲市石峰区。 上诉人（原审原告）陈金亮，男，1962年3月7日出生，汉族，住湖南省株洲市石峰区。 委托代理人陈灿，男，1984年7月14日出生，汉族，住湖南省株洲市石峰区，系原告陈金亮之子。代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）株洲市自然资源和规划局，住所地株洲市天元区长江北路**。 法定代表人蒋开建，该局局长。 委托代理人冯克，男，汉族，1973年6月27日出生，系该局工作人员。代理权限为特别授权。 委托代理人刘灿，湖南誉翔律师事务所律师，代理权限为一般代理。 原审被告湖南省人民政府，住，住所地长沙市天心区湘府路**/div> 法定代表人许达哲，省长。 委托代理人冯克，男，汉族，1973年6月27日出生，系株洲市自然资源和规划局工作人员。代理权限为特别授权。 委托代理人刘灿，湖南誉翔律师事务所律师。代理权限为一般代理。 原审原告唐辉君，女，1965年1月7日出生，汉族，住湖南省株洲市石峰区。 上诉人陈兰军、陈国庆、陈金亮因与被上诉人株洲市自然资源和规划局，原审被告湖南省人民政府，原审原告唐辉君房屋拆迁管理一案，不服株洲市芦淞区人民法院（2019）湘0203行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明：2018年6月6日，湖南省人民政府根据国土资源部国土资函[2014]178号文件批准，作出（2018）政国土字第841号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》，批准征收株洲市石峰区响石岭街道办事处先锋社区1.5156公顷。2018年7月16日，株洲市人民政府对涉及先锋路棚户区的征地作出株土征[2018]043号《征收土地公告》，将批准机关、批准文号、批准征收土地面积、被征收单位等事项予以公告。同日，被告株洲市自然资源和规划局作出《征地拆迁补偿安置方案征求意见公告》，并在先锋路棚户区等征地范围内进行了张贴公示，该公告对被征收土地单位、土地征收补偿标准、房屋补偿安置标准、安置途径等内容作了规定。2018年7月19日，陈国庆等人对《征地拆迁补偿安置方案征求意见公告》不服，向被告株洲市自然资源和规划局提出听证申请。2018年9月5日，被告株洲市自然资源和规划局根据陈国庆等人的申请，举行了听证会。2018年9月28日，株洲市人民政府作出《关于的批复》，批准同意按照被告株洲市自然资源和规划局制定的《征地拆迁补偿安置方案》实施。 原告陈兰军、陈国庆、陈金亮、唐辉君不服株国土征安[2018]第093号《征地拆迁补偿安置方案公告》（以下简称公告）向湖南省自然资源厅申请行政复议，湖南省自然资源厅于2018年12月4日作出湘自然资复告字〔2018〕第2号行政复议告知书，告知原告向湖南省人民政府申请行政复议。原告于2018年12月10日向被告湖南省人民政府申请行政复议，被告湖南省人民政府于2019年3月4日作出湘府复决字〔2019〕16号行政复议决定书，决定维持被告株洲市自然资源和规划局作出的株国土征安[2018]第093号公告。 株洲市芦淞区人民法院认为，本案的争议焦点为：被告株洲市自然资源和规划局作出的株国土征安[2018]第093号公告是否合法以及湖南省人民政府作出的湘府复决字〔2019〕16号行政复议决定书是否合法。现分析如下： 本案被诉的株国土征安[2018]第093号公告作出机关系株洲市自然资源和规划局，复议机关为湖南省人民政府，故株洲市自然资源和规划局和湖南省人民政府是本案适格被告，株洲市人民政府不是本案适格被告。 被告株洲市自然资源和规划局作出的株国土征安[2018]第093号公告主体适格，程序合法，内容完整。一、被告作出的公告主体资格合法，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，故被告作出该公告是依法履行法定职责。二、被告作出公告内容完备、合法，公告明确了被征收土地单位、土地征收补偿标准、房屋补偿安置标准、安置途径等内容，符合《征收土地公告办法》和《株洲市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》（株政发〔2017〕5号）的规定，内容完备、合法。三、被告作出公告的程序合法。本案中，涉案土地经（2018）政国土字第841号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》批准，株洲市人民政府于2018年7月16日作出《征收土地公告》，规定了被征收土地单位、土地征收补偿标准、房屋补偿安置标准、安置途径以及申请听证等内容。同日被告作出《征地拆迁补偿安置方案征求意见公告》并在征收范围内进行了张贴，2018年9月5日组织被征地村民听证。株洲市人民政府于2018年9月28日批准《征地拆迁补偿安置方案》后，被告发布093号公告。被告发布093号公告的程序，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定。 被告湖南省人民政府对原告的复议申请进行复议，程序合法，适用法律正确，原告要求撤销被告湖南省人民政府作出的湘府复决字〔2019〕16号行政复议决定书的诉讼请求，该院不予支持。 原告要求被告按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行补偿安置缺乏事实和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，集体土地经法定征收程序后，转变为国有土地。本案中，从现在证据来看，涉案土地在2018年6月以前未经征收，仍然属于集体土地，对于原告要求按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行补偿安置的诉讼请求，该院不予支持。 综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈兰军、陈金亮、陈国庆、唐辉君的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈兰军、陈金亮、陈国庆、唐辉君承担。 宣判后，上诉人陈兰军、陈金亮、陈国庆上诉称：一、一审法院对本案部分事实认定错误，适用法律不当。二、株洲市国土资源局发布的公告是根据株洲市人民政府株政发〔2017〕5号《株洲市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》来实施的，该文件是针对集体土地的征收，集体土地就必须是农业户口，且土地从未进行过任何征收的地方。上诉人所在地2001年就已经征收，且整组人的户口已转为城镇户口，上诉人所在土地属于国家所有。三、涉案公告部分内容不符合法规、规章、规定。被上诉人按照涉案公告对上诉人的房屋实施征地拆迁严重侵犯了上诉人的权利。请求：1.依法撤销株洲市芦淞区人民法院作出的（2019）湘0203行初68号《行政判决书》。2.责令被告参照《国有土地上的房屋征收与补偿条例》来实施征收或者就地产权置换。 被上诉人株洲市自然资源和规划局辩称：一、答辩人作出的涉案公告，程序及实体均合法。二、集体土地要变性为国有土地必须经过严格的征收程序，上诉人房屋在2018年6月之前未经任何征收程序转变性质，现其土地仍属于集体土地性质。上诉人要求按照国有土地上房屋征收标准征收没有事实和法律依据。三、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第五项，国务院法制办、国土资源部作出了国法函（2005）36号文件明确解释，该项规定是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员因土地征收，已全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余少量集体土地可以依法征收为国家所有，与本案上诉人所述情形不相一致。四、上诉人所列的法律条款没有列全，他们只列了第二款，按全部条款的意思就是与国法函（2005）36号文件一致。 原审被告湖南省人民政府述称：与株洲市自然资源和规划局的答辩意见一致。 原审原告唐辉君述称：有异议。 原审判决认定事实的证据已随案移送本院，本院经阅卷和询问当事人，对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。 本院另查明，2019年3月20日，上诉人陈兰军、陈国庆、陈金亮，原审被告唐辉君曾以株洲市人民政府、湖南省人民政府为被告向本院提起诉讼，2019年4月23日，本院作出（2019）湘02行初60号行政裁定，认为该案被诉的《征地拆迁补偿安置方案公告》作出机关系株洲市自然资源和规划局，复议机关系湖南省人民政府，株洲市自然资源和规划局、湖南省人民政府是该案适格的被告，该案不属于本院管辖，故将该案移交到株洲市天元区人民法院审理。2019年6月14日，株洲市天元区人民法院作出（2019）湘0211行初65号行政裁定，认为其不属于湖南省高级人民法院确定的集中管辖法院，故将该案移送至株洲市芦淞区人民法院审理。株洲市芦淞区人民法院受理本案后，依陈兰军、陈国庆、陈金亮、唐辉君的申请追加了株洲市自然资源和规划局为被告，并以株洲市自然资源和规划局、湖南省人民政府为被告进行了审理。 本院认为，本案系其他行政行为及行政复议案，争议的焦点为：株洲市自然资源和规划局在株国土征安[2018]第093号公告中的征地拆迁补偿安置方案是否合法；湖南省人民政府作出的湘府复决字〔2019〕16号《行政复议决定书》是否合法。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据该条规定，人民法院在审理行政案件过程中，审理的核心是行政机关所作的行政行为是否合法，而不受原告诉讼请求的限制。本案中，虽然原告的诉讼请求及湖南省人民政府行政复议均是针对株洲市自然资源和规划局所发布的《公告》提起诉讼和行政复议，但其实质是对公告中的补偿安置方案进行行政诉讼和行政复议，故本案是对株洲市自然资源和规划局在公告中的补偿安置方案是否合法进行审查。一、被告作出的《征地拆迁补偿安置方案》主体资格合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，“市、县级人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”涉案的《征地拆迁补偿安置方案》由株洲市自然资源和规划局会同有关部门拟订，并由株洲市人民政府批准，涉案的《征地拆迁补偿安置方案》制定主体合法。二、被告作出《征地拆迁补偿安置方案》内容完备、合法，方案明确了被征收土地单位、土地征收补偿标准、房屋补偿安置标准、安置途径等内容，符合《征收土地公告办法》和《株洲市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》（株政发〔2017〕5号）的规定，内容完备、合法。三、被告作出《征地拆迁补偿安置方案》的程序合法。本案中，涉案土地经（2018）政国土字第841号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》批准，株洲市人民政府于2018年7月16日作出《征收土地公告》，规定了被征收土地单位、土地征收补偿标准、房屋补偿安置标准、安置途径以及申请听证等内容。同日被告作出《征地拆迁补偿安置方案征求意见公告》并在征收范围内进行了张贴，2018年9月5日组织被征地村民听证。株洲市人民政府于2018年9月28日批准《征地拆迁补偿安置方案》，以上程序均符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定。 被上诉人湖南省人民政府收到上诉人陈兰军、陈金亮、陈国庆、唐辉君的行政复议申请后，经立案、审查，虽然对公告作出行政复议不当，但该复议决定在实质上是对本案《征地拆迁补偿安置方案》进行了行政复议。故复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，上诉人要求撤销湖南省人民政府作出的湘府复决字〔2019〕16号《行政复议决定书》的理由不能成立。 需要指出的是，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，株洲市自然资源和规划局所发布的公告系该局根据株洲市人民政府批准的补偿安置方案予以公示的行为。公告本身对原告权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院的受案范围，故公告不具有可诉性。原审将本案焦点归纳为原告对公告的诉讼不当，本院予以纠正。 还需要指出的是，株洲市人民政府系《征地拆迁补偿安置方案》的批准机关，不属于《征地拆迁补偿安置方案》的作出机关，湖南省人民政府将株洲市人民政府列为行政复议的被申请人不当。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 案件受理费50元，由上诉人陈兰军、陈金亮、陈国庆负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴晓斌 审 判 员 彭 华 审 判 员 梁小平 二〇一九年十月三十一日 法官助理 张 君 书 记 员 易由芝 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者判决驳回上诉，维持原判决、判决； (二)原判决、判决认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。