广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终929号上诉人（原审原告）广州市荔湾区石围塘街五眼桥股份合作经济联合社，住所地广东省广州市荔湾区芳村大道西芳信路**。法定代表人莫志华，该社社长。委托代理人白金光、李爱冰，均系北京市盈科（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广州市荔湾区人民政府，，住所地广东省广州市荔湾区芳村大道**法定代表人毕锐明，该区区长。委托代理人黄洁，该府工作人员。委托代理人吴业辉，广东广信君达律师事务所律师。上诉人广州市荔湾区石围塘街五眼桥股份合作经济联合社（以下简称五眼桥联合社）因与被上诉人广州市荔湾区人民政府（以下简称荔湾区政府）不予受理决定纠纷一案，不服广东省广州铁路运输中级法院（2017）粤71行初570号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年10月，原告向被告提交《土地权属确权申请书》以及相关证据材料。广州市荔湾区国土资源和规划局（以下简称荔湾国规局）经审查发现，申请人提交的材料中缺少“权属文件、其他历史证明文件、土地权属争议案件申请书、土地权属争议案件收件登记单、土地权属争议授权委托书”五项材料，不符合法律规定，于2016年11月11日作出《资料补正告知书》告知申请人补充相关材料。原告于2016年11月17日通过EMS向荔湾国规局邮寄补充材料。2016年11月28日，该局作出《不予受理建议书》，并呈报给被告处理。2017年6月23日，被告作出了《土地权属争议案件不予受理决定书》：“经审查，该案不作为争议案件受理的情形，依据《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第十四条第五款之规定，决定不予受理，特此通知。”。该决定书依法送达给原告。原告不服该不予受理决定，诉至原审法院，请求法院：1.撤销被告作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》；2.判令被告对原告提出的土地权属争议申请重新作出处理；3.判令被告承担本案全部诉讼费用。另查明，1975年11月3日，原广州市规划局核发了城地（1975）1075号《广州市城市规划处建设征用土地核准通知书》，内容主要为，建设单位：广州市九号工程指挥部、广州市房屋拆建服务公司；建设用地项目：临时建材堆场；征用土地地点：塞坝口盐仓以西；核准用地面积：岸线200公尺，另临时通道用地4000㎡。1975年城地1075号文附图上标注有临时通道，在原告所指认的涉案争议地块位置即靠近珠江滩涂位置标注市拆迁公司九号工程临时用地。1979年4月27日，原广州市城市规划局作出（79）城地复字第142号复文，对于广州市九号工程指挥部、广州市房屋拆建服务公司申请塞坝口盐仓以西建材堆场办理延期征地手续及通道改向问题批复如下：“一、市规划处于1975年11月3日以城地（1975）1075号文核准你单位的临时建材堆场用地手续，可延至1979年底止。二、岸线压缩至160米，即注销原核准200米岸线中靠近珠江大桥一段40米。岸线由市九号工程指挥部、市房屋拆建服务公司共同使用。（手写部分，注：面积为70m×160m=11200㎡）三、堆场通道可按原征地附图上修改的位置修建作临时公用道路（面积4800㎡）。四、其他各项请按城地（1975）1075号文批复意见办理。”1979年11月23日，原广州市房地产管理局作出1979年产地字382号《同意使用土地通知书》，同意市九号工程指挥部、市房屋拆建服务公司征用塞坝口盐仓以西用作道路、码头、堆场，核准用地面积16000平方米（合25.98市亩），批复意见处标注：“拨给的公有土地及征用的私有土地，地，地权一律为国有得转租转让。”1979年，涉案地块中的15.98亩办理了征地补偿计算表。再查明，2016年8月25日，广州市房地产测绘院出具的测绘号111307921，测量时间为2012年1月17日的历史用地套图，图中文字说明：红线范围是荔湾区赛坝口以西地段，是广州市建筑置业有限公司、广州市地下铁道总公司的现用地范围，面积：11371平方米。绿线范围以西部分是：属1979年房地字3**文同意市九号工程指挥部、市房屋拆建服务公司的使用范围，面积：16000平方米的一部分。原告在广州市城市规划勘测设计研究院出具的图纸中紧邻珠江的广州市九号工程码头及广州市塞坝口拆建仓库位置标注为争议地块。此外，原告提交的其从广州市城建档案馆调取的原广州市城市规划局作出（79）城地复字第142号复文中没有手写部分。原告庭审时，将其第二项诉讼请求依法判令被告受理并处理原告提出的土地权属确权申请变更为：判令被告对原告提出的土地权属争议申请重新作出处理。原审法院审理认为：根据《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。”本案中被告负有对本行政区域内的土地权属争议案件依法作出处理决定的法定职责。本案审查的是被告作出的被诉不予受理决定的合法性，本案的争议焦点是原告所主张的广州市荔湾区赛坝口以西地块（测绘号为111307921，面积为11371平方米）是否包含在广州市九号工程指挥部、广州市房屋拆建服务公司1979年征用土地范围内。第一、根据《广州市城市规划处建设征用土地核准通知书》[城地（1975）1075号]、1975年城地1075号文附图、《广州市城市规划局复文》[（79）城地复字第142号]、《同意使用土地通知书》（1979年产地字382号）等文件材料可以相互印证如下事实：1979年，广州市九号工程指挥部、广州市房屋拆建服务公司为建设道路、码头、堆场，征用塞坝口盐仓以西16000平方米土地，其中靠近珠江岸线部分面积为11200平方米，堆场通道4800平方米。同时，结合原告在广州市城市规划勘测设计研究院出具图纸中标注的涉案争议地块位置以及测绘号为111307921历史用地套图标注的面积11371平方米红线范围，可以认定原告所主张的涉案争议地块与1979年广州市九号工程指挥部、广州市房屋拆建服务公司征用的靠近珠江岸线地块以及堆场通道小部分地块相互对应。第二、《国家建设征用土地办法》（1958年）第十四条规定：“已经征用的土地，所有权属于国家。用地单位应该将征用的土地，绘图造册，一式两份，送当地县或者市人民委员会审核盖印后，一份存县或者市人民委员会备查，一份由用地单位自己保存。”《确定土地使用权和所有权的若干规定》（1995年）第十六条规定，1962年9月《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，进行过一定补偿或安置劳动力的，属于国家所有。本案中，涉案地块在1979年被建设征用并进行了一定的补偿，根据上述规定，涉案地块所有权在1979年被征用后已属于国家。第三、《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第十四条第（五）项规定：“下列案件不作为争议案件受理：……（五）其他不作为土地权属争议的案件。”根据前述可知，原告在向被告提出处理申请时，涉案地块所有权已属于国有，因此，原告与涉案地块并无法律上的利害关系，被告认为原告提出的申请不属于争议案件受理的情形，并无不当，原审法院予以支持。第四、《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。”本案中，原告于2016年10月向被告提交《土地权属确权申请书》，荔湾国规局于2016年11月28日作出不予受理建议书并呈报给被告后，被告于2017年6月23日作出《土地权属争议案件不予受理决定书》。虽然上述规定并未对被告作出不予受理决定书的时限作出明确规定，但被告在收到荔湾国规局不予受理建议书后超过半年才作出被诉不予受理决定书，显然超出了正常合理的期限。但鉴于被告超过期限作出被诉不予受理决定的行为并未对原告的权利义务产生实质影响，故原审法院确认被告作出的被诉不予受理决定的行政行为违法，但不予以撤销。对于原告提出其在广州市城市建设档案馆调取的（79）城地复字第142号复文中没有手写的备注，因而否认涉案地块不属于广州市九号工程指挥部、广州市房屋拆建服务公司征用的16000平方米的一部分，而是上述两单位向其借用的主张。原审法院认为，被告提交的涉案142号复文中手写部分，是对于征用珠江岸线面积11200平方米的确认，虽然原告调取的涉案142号复文中没有该手写部分，但根据查明的事实，该手写部分面积与堆场通道面积之和与涉案《同意使用土地通知书》核准用地面积16000平方米相吻合，而且该手写部分地块靠近珠江岸线亦与广州市九号工程指挥部、广州市房屋拆建服务公司建设码头的目的相符，故原审法院确认该手写部分的真实性。此外，原告主张涉案地块系被借用并无证据予以证实，故对原告的上述主张，原审法院不予支持。综上所述，被告作出的被诉不予受理决定虽然程序存在不当，但认定事实清楚，适用法律正确，并未对原告权力产生实际影响，因此，原告请求撤销的理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（二）项的规定，判决:确认被告广州市荔湾区人民政府于2017年6月23日作出《土地权属争议案件不予受理决定书》的行政行为违法。本案一审诉讼费人民币50元，由被告广州市荔湾区人民政府负担。上诉人五眼桥联合社不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决遗漏上诉人在一审中提出的诉讼请求，应当予以撤销并发回重审。原审法院在作出判决时，仅判决确认被上诉人作出被诉不予受理决定的行政行为违法，对于上诉人提出的撤销被诉不予受理决定并要求被上诉人重新作出处理的诉请，并未作出处理，属遗漏当事人的诉讼请求。二、原审判决认定事实错误，所作的判决错误，被上诉人作出的被诉不予受理决定明显不具有合法性，应当予以撤销。（一）被上诉人提交的证据不能证实涉案地块包含在广州市九号工程指挥部、广州市房屋拆建服务公司1979年征用土地范围内，被上诉人以此为由作出被诉不予受理决定，主要证据不足。（二）上诉人已提交证据证明涉案地块是上诉人的集体用地，未被征用，上诉人与涉案地块有直接利害关系，被上诉人作出的被诉不予受理决定认定事实错误。（三）被上诉人作出的被诉不予受理决定适用法律错误。（四）被上诉人作出被诉不予受理决定明显超过法律明文规定的期限，违反法定程序。三、原审法院适用法律错误，所作的判决错误。综上，请求：撤销原审判决，发回重审或者改判支持上诉人在一审中提出的全部诉讼请求。被上诉人荔湾区政府二审答辩称：一、上诉人与涉案土地不具有法律上的利害关系，不是适格的当事人。根据上诉人提交的19799年房地字3**同意使用土地通知书》以及其他证据材料显示，涉案土地已被依法征收，土地所有权属于国家所有。二、该府作出被诉不予受理决定认定事实清楚，证据确凿充分。鉴于上诉人提交的证据已经显示涉案土地为国有土地，上诉人也没有按照《资料补正告知书》的要求提交涉案土地属于集体性质的权属文件或历史证明文件。三、原审判决对于争议焦点事实认定清楚，证据确实充分，适用法律正确。首先，根据城地（1975）1075号《建设征用土地核准通知书》及附图、1979年9年房地字3**意使用土地通知书》、广州市城市规划局（79）城地复字第142号《复文》等材料，可以清楚地反映出1979年，广州市九号工程指挥部、广州市房屋拆建服务公司为建设道路、码头、堆场，征用了塞坝口盐仓以西16000平方米土地，其中靠近珠江岸线部分面积为11200平方米，堆场道路4800平方米。其次，结合上诉人提供的测绘号为111307921历史用地套图，可以认定上诉人所主张的面积为11371平方米争议地块与被征用的地块相对应，历史用地套图上也有文字说明：“11371平方米属1979年房9年房地字3**市九号工程指挥部、市房屋拆建服务公司的使用范围，面积16000平方米的一部分。”。再次，涉案土地被征用后，土地性质属于国有土地。综上，原审法院认定涉案土地所有权于1979年被征用后已属于国家所有，事实认定清楚，证据确实充分，适用法律正确。四、原审判决以该府超出正常合理的期限才作出《土地权属争议案件不予受理决定书》为由确认违法，法律依据不足。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款并未对“同级人民政府做出处理决定”的时间作出限制。该府在处理本案过程中，因案情复杂，涉及的历史档案时间较为久远，为稳妥处理，需通过梳理历史档案材料进行详细审查，经过一段时间才作出被诉不予受理决定，其实际目的正是基于审慎处理案件，确保案件实体处理合情合理合法。故该府认为，作为行政机关，依法行政是核心要求；在法律规定并未对处理时间作出限制的情况下，该府基于案件实际情况经过必要的内部论证程序做出涉被诉不予受理决定，程序并无不当，原审判决仅凭主观认定被诉不予受理决定超出合理期限直接确认违法，法律依据不足。综上，请求：撤销原审法院确认违法的判决。经审查，本院对一审判决查明的事实予以确认。二审期间，上诉人提交《合同协议书》、穗集有（2012）第X号《集体土地所有权证》及档案调取资料、城地（1975）1075号《广州市城市规划处建设征用土地核准通知书》及附图、《租地协议》等证据。经审查，集体土地所有权证所记载地块不在争议地，其他证据未明确记载四至，也无法确定与涉案地块的关联性，且根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款关于“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”之规定，本院对上诉人提交的上述证据不予接纳。本院二审认为，本案是土地权属争议受理纠纷，审理的焦点问题是荔湾区政府以五眼桥联合社的涉案土地权属确权申请不属于争议案件受理范围为由作出不予受理决定是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《广东省土地权属纠纷处理条例》第二条规定：“本条例所称土地权属纠纷是指法人与法人之间、法人与个人之间、个人与个人之间发生的土地所有权或者使用权纠纷。”《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”据此，行政机关受理土地权属争议案件的前提是争议各方之间存在土地所有权或者使用权纠纷。本案中，五眼桥联合社向荔湾区政府提出对涉案土地的确权申请，但荔湾区政府认为该土地已因征收而变为国有土地从而不受理其确权申请，由此可见双方所争议的问题实质是当时的国家征收土地的范围是否包含了涉案土地。对此，从《广州市城市规划处建设征用土地核准通知书》[城地（1975）1075号]、1975年城地1075号文附图、《广州市城市规划局复文》[（79）城地复字第142号]、《同意使用土地通知书》（1979年产地字382号）等本案证据看，上述证据的内容可以相互印证，足以证实涉案争议土地已于1979年被征用为国有土地，属于当时被征土地的范围。五眼桥联合社主张涉案土地未被纳入征地范围，但未能提供充分证据予以反驳，也未能提供该社自1979年以后仍实际使用经营管理涉案土地的有效证据，其申请对已被征收的土地进行权属确权，该申请依法不属于土地权属争议行政裁决案件的受理范围。荔湾区政府据此作出被诉不予受理决定在实体处理上并无不当。关于被诉不予受理决定是否存在超期作出的问题，根据《广东省土地权属纠纷处理条例》第十条关于“人民政府在接到申请书之日起15日内，凡符合受理条件的，应当受理，并通知申请当事人；不符合受理条件的，应当书面通知申请当事人，并说明不受理的理由”之规定，荔湾区政府未能在上述法定期限内作出被诉不予受理决定，可以认定该府逾期作出被诉不予受理决定程序违法。综上所述，原审法院仅确认被诉不予受理决定程序违法但不予撤销正确，本院予以维持。对于上诉人五眼桥联合社质疑广州市城市规划局（79）城地复字第142号《复文》中的手写部分真实性的问题。尽管上诉人在广州市城市建设档案馆调取的（79）城地复字第142号《复文》中没有手写部分的备注，但经法庭调查核对，该（79）城地复字第142号《复文》的原发文稿纸件中确有上述手写部分，而且该手写部分面积与堆场通道面积之和也与涉案《同意使用土地通知书》核准征地面积16000平方米相吻合，亦可佐证该手写部分所反映内容的真实性。上诉人以其调取的复文中没有手写部分的备注主张涉案地块不属于被征用的16000平方米的一部分，理据不足，本院不予支持。综上，上诉人广州市荔湾区石围塘街五眼桥股份合作经济联合社的上诉请求不成立，本院予以驳回。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人广州市荔湾区石围塘街五眼桥股份合作经济联合社负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一九年十月二十九日书记员  杨海萍张铭