江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏01行终419号 上诉人（原审原告）姬传生，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）徐州市农业农村局，住所地江苏省徐州市新城区汉风路**综合楼。 法定代表人杨亚伟，徐州市农业农村局局长。 出庭负责人王健，徐州市农业农村局副局长。 委托代理人孟滨，江苏忠清律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省农业农村厅，住所地江苏省南京市龙江小区月光广场**。 法定代表人杨时云，江苏省农业农村厅厅长。 委托代理人赵星宇，江苏省农业农村厅工作人员。 委托代理人吴小雅，江苏博事达律师事务所律师。 上诉人姬传生因诉被上诉人徐州市农业农村局（以下简称徐州市农业局）、江苏省农业农村厅（以下简称省农业厅）政府信息公开及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初735号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年12月24日，姬传生通过邮寄方式向徐州市农业局提交《政府信息公开申请书》，申请公开信息描述为：徐州农科院地块是基本农田的信息。徐州市农业局于2018年12月25日收到上述信息公开申请后，于2018年12月29日作出并于2019年1月2日向姬传生邮寄送达了《政府信息公开答复书》，主要内容为：“根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条的规定，本机关不是制作和保存徐州农科院地块是基本农田部分政府信息的行政机关，你要求获取的政府信息不属于本机关公开职责权限范围。”姬传生不服，向省农业厅提交行政复议申请。省农业厅于2019年3月1日收到姬传生的行政复议申请，于2019年3月11日作出《行政复议答复通知书》，并向徐州市农业局邮寄送达。2019年4月28日，省农业厅作出并向姬传生邮寄送达了苏农法[2019]4号《行政复议决定书》（以下简称4号《复议决定书》），决定维持徐州市农业局于2018年12月29日作出的《政府信息公开答复书》。姬传生不服，提起本案诉讼，请求判决：1.撤销省农业厅作出的4号《复议决定书》；2.省农业厅赔偿姬传生前往南京市中级人民法院起诉的往返交通费人民币4元；3.确认徐州市农业局作出的《政府信息公开答复书》违法，并予以撤销；4.徐州市农业局公开徐州农科院地块是基本农田的信息；5.徐州市农业局赔偿姬传生快递行政复议申请的费用、参加诉讼产生的费用共计18元。 一审庭审中，姬传生述称其申请公开的内容系徐州农科院地块是基本农田的信息，主要是地理位置、范围、面积、四至、长宽。徐州市农业局述称，依据《基本农田保护条例》第十一条第二款规定，划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告，由县级人民政府土地行政主管部门建立档案，并抄送同级农业行政主管部门，因此，其不是制作和保存基本农田保护区信息的行政机关，并不掌握姬传生申请公开的内容。庭后，徐州市农业局提交庭审补充意见，对其参与基本农田划定相关参与工作的情况进行说明，徐州市农业局相关的参与工作并不是针对基本农田划定本身，而是在其他部门划定基本农田时对其中涉及的农田质量及改良提出保护性意见和指导措施。徐州市农业局对基本农田的划定没有决定权，也不制作及保管与基本农田划定相关的图、表、册等文件资料。 另外，原审法院在审理（2019）苏8602行初711号姬传生诉徐州市自然资源和规划局、江苏省自然资源厅，第三人徐州市农业科学院政府信息公开答复及行政复议一案中，徐州市自然资源和规划局在庭审中陈述其负有对基本农田划定、保护和补划的行政职责。 原审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第四条的规定，徐州市农业局对向其提出的政府信息公开申请，具有依法处理的法定职责。 政府信息公开条例第三十三条第二款规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。本案中，徐州市农业局于2018年12月25日收到涉案信息公开申请后，于2018年12月29日作出并于2019年1月2日向姬传生邮寄送达了《政府信息公开答复书》，程序合法。 政府信息公开条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。该条例第十条第一款规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。该条例第三十八条规定，行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。从以上规定可以看出，行政机关负有公开义务的政府信息必须是行政机关在履行行政管理职能过程中制作或获取的，客观存在且行政机关客观上持有的信息；若行政机关不持有该信息，行政机关就不具有公开义务，也不承担为申请人汇总、加工、重新制作或向他人搜集信息的义务。本案中，结合姬传生在庭审中的陈述，其申请公开徐州农科院地块是基本农田的信息，主要是地理位置、范围、面积、四至、长宽等内容。徐州市农业局述称，依据《基本农田保护条例》第十一条第二款规定，划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告，由县级人民政府土地行政主管部门建立档案，并抄送同级农业行政主管部门，因此，其不是制作和保存基本农田保护区信息的行政机关，徐州市农业局参与基本农田划定相关工作只是在其他部门划定基本农田时对其中涉及的农田质量及改良提出保护性意见和指导措施。徐州市农业局对基本农田的划定没有决定权，也不制作及保管与基本农田划定相关的图、表、册等文件资料，并不掌握姬传生申请公开的内容。对此，原审法院认为，姬传生申请公开的上述材料，并非徐州市农业局在履行行政管理职能过程中制作，徐州市农业局也不是最初获取该政府信息的行政机关，故徐州市农业局针对姬传生提出的涉案信息公开申请，作出答复称非其制作或保存的政府信息，不属于其信息公开职责范围，认定事实清楚，符合政府信息公开条例第三十六条第（五）项之规定，并无不当。 省农业厅收到姬传生的行政复议申请后，依法受理，并通知徐州市农业局进行答复。在法定期限内作出行政复议决定，后依法送达姬传生，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条等相关规定，程序合法。关于姬传生认为4号《复议决定书》中，告知姬传生“对本复议决定不服的，可以在收到本复议决定书之日起15日内向南京市中级人民法院提起行政诉讼”系告知错误，应予撤销的主张。原审法院认为，上述内容系省农业厅对姬传生诉权的告知，虽有错误，但未实际影响姬传生的诉讼权利，故姬传生的上述主张，不予采纳。省农业厅应在今后加以注意，对此予以指正。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，徐州市农业局针对姬传生提出的政府信息公开申请依法进行了答复，省农业厅对姬传生提出的复议申请依法作出复议决定，姬传生无证据证明徐州市农业局和省农业厅的履职行为侵犯其合法权益并造成损害，姬传生要求徐州市农业局赔偿姬传生快递行政复议申请的费用、参加诉讼产生的费用共计人民币18元、省农业厅赔偿姬传生前往南京市中级人民法院起诉的往返交通费人民币4元的诉讼请求于法无据，不予支持。 综上，徐州市农业局向姬传生作出的《政府信息公开答复书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。省农业厅作出的4号《复议决定书》程序合法。姬传生的诉讼请求缺乏事实与法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回姬传生的诉讼请求。 上诉人姬传生上诉称，1.一审法院没有组成合议庭，而是适用简易程序审理本案，未追加徐州市农科院作为本案第三人，属于程序违法。证据采信应当由合议庭确认，一审由独任审判员确认违法。2.一审法院适用2019年5月15日起实施的政府信息公开条例，适用法律错误。3.徐州市农业局既是基本农田的划定者，也是划定工作的验收者和基本农田保护工作的执行者，应持有徐州农科院地块是基本农田的信息。4.上诉人依据省农业厅的复议决定，前往南京市中级人民法院立案被拒绝，后到南京运输法院立案，产生了交通费用。5.徐州市农业局作为农业行政主管机关，应当非常清楚徐州农科院地块的现状，应当公开上诉人申请的信息。徐州市农业局答复违法，省农业厅作出的维持复议决定也违法。综上，请求：1.撤销南京运输法院（2019）苏8602行初735号行政判决；2.发回重审或者依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；3.诉讼费由两被上诉人承担。 被上诉人徐州市农业局答辩称，1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确。徐州市农业局于2018年12月25日收到涉案信息公开申请，于2018年12月29日作出答复，并于2019年1月2日邮寄送达上诉人，答复程序合法。行政机关负有公开义务的政府信息，必须是行政机关在履行行政管理职能过程中制作或获取的，客观上存在且行政机关客观上持有的信息。本案中，结合上诉人在一审庭审中的陈述，其申请公开徐州农科院地块是基本农田的信息，主要是地理位置、范围、面积、四至、长宽等内容。徐州市农业局参与基本农田划定的相关工作，只是在其他部门划定基本农田时，对其中涉及的农田质量和改良提出保护性意见和指导措施。徐州市农业局不是制作和保存基本农田保护区信息的行政机关，对基本农田的划定没有决定性，也不制作和保管与基本农田划定相关的图、表、册等文件资料。徐州市农业局针对上诉人涉案信息公开申请作出的《政府信息公开答复书》，认定事实清楚，适用法律正确。2.一审没有违反法定程序。上诉人以其他案件有第三人参加诉讼为由，认为本案遗漏徐州市农科院为第三人的上诉理由不能成立。其他案件与本案有不同之处，不可相提并论。上诉人认为一审适用简易程序独任审理违反法律规定无法律依据。一审审理程序并没有违反法律规定，对于政府信息公开行政案件的审理一般适用简易程序。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人省农业厅答辩称，1.一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。上诉人的上诉请求及事实和理由，无事实和法律依据。2.省农业厅作出4号《复议决定书》程序合法。省农业厅于2019年3月1日收到上诉人的行政复议申请，于3月4日受理，于3月11日向徐州市农业局邮寄送达《行政复议答复通知书》。徐州市农业局于2019年3月18日提交了相关材料。省农业厅于2019年4月28日作出4号《复议决定书》，并于当日向复议申请人、被申请人邮寄送达，程序合法。3.徐州市农业局于2018年12月29日作出的《政府信息公开答复书》程序合法，内容适当，符合法律政策规定。省农业厅作出4号《复议决定书》，维持徐州市农业局作出的《政府信息公开答复书》，证据确凿，适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。 上诉人姬传生提起上诉后，原审法院已将各方当事人在一审中提交的证据与法律依据随案移送本院。本院经审查，原审法院对证据的质证、认证符合法律规定。对原审判决认定的事实，本院予以确认。 二审询问中，上诉人向本院提交以下证据：1.（2019）苏01行初381号案的《行政案件合议庭组成人员及书记员告知书》，人民法院在该案中组成合议庭审理，并且通知第三人到庭应诉，证明一审法院适用简易程序，未通知第三人到庭应诉，程序违法。2.（2019）宁南证民内字第17577号《公证书》，证明徐州市农科院存在大面积的基本农田。被上诉人徐州市农业局对证据1、2的真实性、合法性没有异议，认为证据1不属于新证据，对两份证据的关联性不予认可。被上诉人省农业厅的质证意见与徐州市农业局的质证意见一致。本院经审查认为，上诉人提交的证据1不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，上诉人提交的证据2与本案待证事实不具有关联性，本院均不予采纳。 本院认为，根据修订前的政府信息公开条例第四条的规定，徐州市农业局对向其提出的政府信息公开申请，具有依法处理的法定职责。 修订前的政府信息公开条例第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”该条例第二十四条第二款规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日15个工作日内予以答复。《中华人民共和国土地管理法》第三十四条第三款规定，基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。《基本农田保护条例》第十一条第二款规定，划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告，由县级人民政府土地行政主管部门建立档案，并抄送同级农业行政主管部门。本案中，姬传生向徐州市农业局申请公开徐州农科院地块是基本农田的信息，其在一、二审中称其申请的信息主要包括地理位置、范围、面积、四至、长宽。根据上述规定，姬传生申请公开的涉案信息不属于徐州市农业局负责公开的范围。因此，徐州市农业局向上诉人作出《政府信息公开答复书》，告知其要求获取的政府信息不属于徐州市农业局公开职责权限范围，符合上述规定，并无不当。上诉人于2018年12月24日向徐州市农业局提出政府信息公开申请，徐州市农业局于2018年12月29日作出《政府信息公开答复书》，并于2019年1月2日向姬传生邮寄送达，程序合法。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，省农业厅作为徐州市农业局的上一级主管部门，具有对徐州市农业局所作行政行为进行行政复议的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查决定是否予以受理。该法第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，省农业厅于2019年3月1日收到姬传生的行政复议申请，于2019年3月11日向徐州市农业局作出《行政复议答复通知书》。省农业厅收到徐州市农业局提交的证据、依据后，经审查，于2019年4月28日作出4号《复议决定书》，并于当日向姬传生、徐州市农业局邮寄送达，复议程序合法。 上诉人主张一审法院适用简易程序审理本案，没有追加徐州市农科院作为第三人，程序违法的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十二条第一款第（三）项规定，属于政府信息公开案件的，可以适用简易程序。一审法院对本案适用简易程序审理并无不当。该法第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，姬传生主张徐州市农科院应当作为第三人参加诉讼，而徐州市农科院与本案所涉的政府信息公开答复及相应的行政复议决定并不存在前述规定中的利害关系，故其不属于法律规定的可以参加诉讼的第三人。因此，上诉人的上述主张，缺少法律依据，本院不予采纳。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，姬传生因认为徐州市农业局作出的《政府信息公开答复书》和省农业厅作出的4号《复议决定书》违法，提起本案诉讼，一并请求判令徐州市农业局赔偿其邮寄行政复议申请和参加诉讼产生的费用共计18元、省农业厅赔偿姬传生前往人民法院起诉的往返交通费4元。经审查，徐州市农业局作出的《政府信息公开答复书》和省农业厅作出的4号《复议决定书》并未被确认违法，姬传生亦无证据证明徐州市农业局和省农业厅的被诉行政行为侵犯其合法权益并造成损害，因此，姬传生一并提起的行政赔偿请求，于法无据，本院不予支持。 需要指出的是，《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”案涉政府信息公开答复作出时间为2018年12月29日。新修订的政府信息公开条例第五十六条规定：“本条例自2019年5月15日起施行。”因此，对案涉政府信息公开答复行为的审查，应当适用修订前的政府信息公开条例。原审法院在本案中适用了新修订的政府信息公开条例对案涉政府信息公开答复进行审查，属适用法律错误，鉴于并未对本案的实体处理产生影响，原审判决结果并无不当，故本院予以纠正。 关于省农业厅在4号《复议决定书》中告知姬传生：“申请人对本复议决定不服的，可以在收到本复议决定书之日起15日内向南京市中级人民法院提起行政诉讼”的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第一款规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”故省农业厅告知诉权中的管辖法院虽有错误，但人民法院管辖问题属于《中华人民共和国行政诉讼法》明确规定的事项，且关于管辖法院的正确与否属于人民法院的审查事项，省农业厅的告知并未实际影响相对人的诉权行使。原审法院对该问题已予指正，本院对此予以认可。 综上，上诉人姬传生的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院均不予支持。原审判决结果可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人姬传生负担。 本判决为终审判决。 审判长  陆俊騑 审判员  李伟伟 审判员  谢宇飞 二〇一九年十月二十五日 书记员  韩卓君