南昌铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）赣7101行初1048号 原告刘利传，男，1969年12月18日出生，汉族，住江西省南昌市东湖区。 被告南昌市西湖区人民政府，住所地：江西省南昌市西湖区抚生路**。 法定代表人黄小燕，该区区长。 委托代理人黄诗琴，江西朗秋律师事务所律师，执业证号：13601201711279488。 委托代理人杨强，江西朗秋律师事务所实习律师，执业证号：36011904110110。 原告刘利传因要求被告南昌市西湖区人民政府履行房屋征收补偿法定职责一案，本院于2019年8月6日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月29日公开开庭审理了本案。原告刘利传，被告出庭工作人员黄昕及委托代理人黄诗琴、杨强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告居住的房屋位于江西省南昌市西湖区丁公路158号6楼605、607室，该房系江西省林业局（以下简称林业局）单位自管公房。1993年12月，经当时林业厅主要领导批准合法入住，入住后原告缴纳了房屋租金，该标准亦是按照政府规定廉租房租金标准。原告一家三口二十多年来一直居住于此，儿子也在此落户。2019年4月1日，被告作出房屋征收决定并予以公告，在签约的最后期限内，房屋征收部门又向原告送达了书面的《催告函》，该函指出，被征收人林业局已于2019年7月10日与被告签订了征收补偿协议书，如原告继续居住即侵占公共财产，要求原告10日内搬离，否则将采取行政强制措施予以强制搬离。而被告征收部门仅同意给予原告不到五万元的装修及搬迁补偿费用，严重侵害了原告居住福利。原告认为，原告属于合法的公租房人，依据《南昌市国有土地上房屋征收若干补偿标准》第五条的规定，房屋承租人符合房改的应当先行房改后给予补偿，如不符合房改条件的，对被征收人按规定补偿，房屋承租人由被征收给予被征收房屋市场评估价90%的货币补偿或继续承租的安置。据此，原告认为被告未履行法定职责，保障原告在征收补偿中可获得的相关利益，故请求法院判令被告就南昌市西湖区丁公路158号605、607室向被征收人林业局作出货币征收补偿决定。 原告为支持其主张，向本院提交如下证据： 1.欧阳绍仪的证明、房租收据及户口簿，用以证明案涉房屋为福利分房，原告是合法的承租人，具有诉讼主体资格；2.洪房改[1996]7号文件，用以证明原告符合房改条件；3.案涉房屋的报建规划及报建图纸，用以证明案涉房屋系公房住宅。 被告质证认为，对证据1中的证明真实性、合法性无法核实，对关联性持有异议，不能达到原告的证明目的，只能说明证明人本人的看法，并不能代表单位；对证据2的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，该证据恰好证明该房为单位周转性用房，原告并不享有所有权；对证据3的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，不能达到原告的证明目的。 本院认证认为，对真实性、合法性无异议的证据予以确认，对被告提出的其他异议系本案争议焦点，将在说理部分予以分析。 被告辩称，被告于2019年4月1日作出西府征字[2019]01号《房屋征收决定书》（以下简称《征收决定书》），将位于丁公路158号6至7楼房屋依法纳入此次征收范围内。该房屋系林业局的单位自管公房，主要用于林业局机关工作人员的周转过渡使用。原告属于林业局下属单位省林业调查规划研究院的职工，被安排在案涉房屋周转过渡，故案涉房屋并非分配给原告所有，仅给予其过渡使用。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，征收国有土地上房屋的，征收补偿对象应当为被征收房屋的所有权人，林业局作为案涉房屋的单位产权人系本次征收的被征收人，被告与其签订了《征收补偿协议》，完成了全部的补偿工作，该行为并未违反法律规定，原告对案涉房屋并无所有权，其不具备提起本案诉讼的主体资格，依法应当裁定驳回起诉。被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的规定，给予林业局产权调换和货币补偿的选择权，林业局亦表示选择产权调换并与被告签订补偿协议，符合法律规定，故无需按照原告提出的意见作出补偿决定书。综上，原告并非案涉房屋的所有权人，其无权提起诉讼，且该项目征收部门已依法履行了房屋征收补偿的法定职责，请求法院依法驳回原告的起诉。 被告为支持其主张，向本院提交如下证据： 第一组证据：1.《征收决定书》《征收公告》《征收补偿方案》以及相应的公示照片；2.1988年11月16日南昌市房地产综合开发公司申报的《南昌市建筑工程申报表》；3.1989年7月25日《关于下发1989年商品房屋第二批开发建设计划的通知》洪计（89）基字207号及附件《开发建设项目》；4.《南昌市城镇房屋所有权分栋登记表》；5.丁公路158号6-7楼房屋征收通知单存根；6.丁公路158号6-7楼房屋验房单，用以证明案涉房屋系林业局单位自管公房，已被纳入丁公路以西旧城改造征收范围，被告依法向产权人履行了征收通知、办理交验房的征收程序。 第二组证据：7.江西省林业厅《关于开展直管公房清理整顿工作的通知》；8.江西省林业厅办公室《关于印发江西省林业厅机关周转用房管理通知（试行）》的通知，用以证明江西省林业局机关后勤服务中心多次组织周转房屋清理整顿工作，故案涉房屋并不是直接分配给原告的职工福利性住房，而是单位的周转房源。 第三组证据：9.江西省林业局《关于征收我局机关两处房屋有关补充问题的函》；10.《关于地铁丁公路南站、丁公路北站、万寿宫批发市场消防改造等问题协调会议纪要的通知》；11.《房屋征收安置协议书》《江西省林业局房屋征收补偿协议书》，用以证明林业局依照征收补偿方案就案涉房屋征收补偿选择了房屋调换的补偿方式，并与被告签订补偿协议，案涉房屋征收完毕，该房屋及交由征收实施单位进行处置。 原告质证认为，对第一、三组证据三性无异议；对第二组证据的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，案涉房屋不是周转用房。 本院认证认为，对无异议的证据予以采信；对原告提出的异议系本案争议焦点，将在说理部分予以分析。 经审理查明，案涉房屋位于江西省南昌市西湖区丁公路158号6楼605、607室，该房系林业局单位于1988年申报建设的自管公房，因历史遗留问题，包括案涉房屋在内的第六层、第七层房屋均未办理房屋产权证，原告一家三口经林业厅领导批准，自1993年12月起至征收前一直居住在案涉房屋内。2019年4月1日，被告作出《征收决定书》，案涉房屋位于征收范围内。2019年4月20日，南昌市人民政府办公厅作出《南昌市人民政府办公厅印发关于地铁丁公路南站、丁公路北站、万寿宫批发市场消防改造等问题协调会议纪要的通知》，载明：丁公路158号2至5楼省林业厅调查规划研究院房屋和6至7楼省林业局房屋征收的问题，原则上同意按照房屋建筑面积1:1实行异地产权调换，产权性质不变。因该房屋性质问题，无法进行房改。2019年7月10日及2019年7月28日，林业局与被告下属征收部门分别签订《房屋征收安置协议书》及《江西省林业局房屋征收补偿协议书》，载明：1.政府征收坐落在丁公路158号第6至第7两层面积为631.72平方米的房屋，房屋为砖混结构；2.按照会议纪要的要求，征收部门在九龙湖新琚花园置换5套住宅给产权人林业局，总面积为633.39平方米，已另签订安置协议书；3.征收部门按政策补偿丙方被征收房屋装修补偿费、屋内设施迁移费等共计270460元。原告现已搬离案涉房屋，征收部门用于产权调换的房屋尚未交付林业局。后因原告未得到相应补偿，故将被告诉至本院，要求判如所请。 另查明，原告于1993年12月进入省林业厅下属江西省林业厅招商引资办工作，因在南昌无房，经时任林业厅厅长欧阳绍仪将案涉房屋分配给原告居住。从此，原告即在该房内结婚、生子及落户，原告亦按规定缴纳了房屋租金及水、电费用。 又查明，2015年3月20日，南昌市人民政府办公厅作出洪府厅字[2015]91号《关于南昌市旧城（棚户区）改造国有土地上房屋征收补偿方案（示范文本）和南昌市中心城区城中村改造项目农房安置补偿方案（示范文本）的批复》（以下简称《征收方案》）中载明：1.对于征收直管公房住宅实行房屋产权调换与货币补偿两种方式；2.房屋承租人符合房改条件的，可以对其被征收房屋先行房改，然后由房屋承租人选择产权调换或货币补偿；3.若房屋承租人不符合房改条件的，而房屋承租人又选择继续租赁，可以由被征收人与征收人签订产权调换协议，并与承租人重新签订租赁合同；4.若房屋承租人不符合房改条件的，房屋承租人选择货币补偿的，应按被征收房屋市场评估价的10%补偿给被征收人，90%补偿给房屋承租人并解除租赁关系，承租人不再享受本方案征收私人住宅选择货币补偿的补助和奖励政策；5.装修补偿由征收当事人协商确定，协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定；6.征收直管公房非住宅的，承租人是国有单位或集体单位的，征收部门按被征收房屋市场评估价补偿给被征收人，由被征收按承租期5年以内支付房屋补偿的20%、承租期5至10年支付房屋补偿款30%、承租期10至15年支付房屋补偿款40%、承租期超过15年支付房屋补偿款50%。 本院认为，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉，需对所申请的事项具有实体法的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或基于某一法律、法规或规范性文件以及某一行政机关的允诺或某一行政协议。经对原、被告的诉、辩意见的分析及案件审理之情况，本案争议焦点为：一、原告是否适格；二、被告是否履行了征收补偿职责。 关于争议焦点一 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”因此，承租人与房屋征收行为之间一般不具有利害关系，不能成为房屋征收行为案件的原告，但以下几种特殊情形的房屋承租人除外：1.公租房的承租人；2.经租房的承租人；3.廉租房的承租人；4.用于经营房屋的承租人。本案中，案涉房屋系国家机关投资兴建、自行管理的房屋，称自管公房。从法理论，因国家或单位是房屋的所有权人，征收补偿款应由公房的所有者或管理者按照房屋所有权人的授权进行支配和管理。但由于绝大数公房是计划经济的产物，公房的承租人实际上就是该时期福利分房的承受人，享有长期缴纳低房租并享有租住的权利，其经济地位接近房屋的产权人。征收公租房，将使承租人居住福利权益的丧失，故公租房的承租人与征收补偿之间具有利害关系，具有原告诉讼主体资格。 关于争议焦点二 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”据此，征收补偿的作出有两种方式，一是与被征收人签订征收补偿协议；二是协议不成的则由征收主体作出征收补偿决定，被征收人若签订了补偿协议，其可以自主选择货币补偿或者房屋产权调换。本案中，征收部门与被征收人林业局在征收签约期限内签订了征收安置及补偿协议，且被征收人林业局在签订协议时亦选择了房屋产权调换的方式，故征收主体无需再次作出补偿决定，故原告请求被告向林业局作出货币补偿的决定无事实和法律依据，依法予以驳回。 需要说明的是，如何保障公房承租人可获得安置补偿的权利，该问题也是此类案件复杂之处，因各地关于公房征收出台的规范性文件标准不一，故在不违反上位法的基础上，人民法院应当参照该规范性文件的内容进行审查。南昌市出台的《征收方案》中已对自管公房住宅和非住宅的征收作出规定，政府出台该规范性文件的目的即是通过公权力的介入，保障公房在征收时被征收人与房屋承租人的利益得到平衡与满足，且重点是将无法房改的公房适用货币补偿还是提供承租房交由房屋承租人选择。本案中，原告要求被告履行的是房屋征收补偿的法定职责，而被告已经按照《征收方案》规定的要求与被征收人签订了征收补偿、安置等协议，在该协议未被法定程序否定前，被告已符合履行法定职责之要件，若原告认为其作为公房承租人的权益受到侵害的，应对上述协议是否合法而另行主张权利。 对于被告提出案涉房屋系给予原告临时居住周转用房的主张。因临时周转用房一般是指短期内，为了保障职工居住而由单位提供暂时过渡的房屋，或因房屋征收由政府提供临时居住用房。而原告系林业局下属单位正式职工，从1993年进入单位后，经林业厅主要领导批准分配该房屋用于家庭落户，其一家人居住于此长达二十多年，并按相关规定缴纳房屋租金等相关费用。而后，南昌市于1996年11月起开始实施城镇住房制度的改革，若该房仅属于临时居住的周转房屋，此后原告也完全符合分配、购买公租房的相关条件，早可由单位分配其他房屋。不能因单位的历史遗留问题使得房屋无法颁证，进一步导致案涉房屋无法进行房改的过错强加于原告，从而否定原告享有福利分房的利益。因此，原告作为案涉房屋的租赁人，其不仅对房屋价值的补偿享有权利，还对《征收方案》中规定的装饰装修费、搬迁费、相关补助及奖励等均享有权利。被告作为征收主体，应当充分保障到公房承租人的权益得以实现后，待上述补偿事宜由承租人与单位约定后，才可与被征收人签订补偿安置协议或作出征收补偿决定。鉴于被告尚未将用于产权调换的房屋实际交付，故建议被告应当根据实际情况采取相应的补救，待原告的合理诉求经各方协商或经原告另行主张，在其合法权益得以实现后，再将用于产权调换的房屋实际交付，以免发生信访、上访等社会问题。 综上，原告要求被告履行法定职责的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告刘利传的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告刘利传负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审 判 长  楼 赟 人民陪审员  丁洪发 人民陪审员  王惠珍 二〇一九年十月十六日 法官 助理  彭 颖 书 记 员  张玉茹 附：相应的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼。