广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1328号上诉人（原审原告）洪万来，男，1960年9月15日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。委托代理人李保明、游娇，系北京市盈科（深圳）律师事务所律师、实习律师。被上诉人（原审被告）广东省人民政府，住所地广东省广州市东风中路**。法定代表人马兴瑞，该省省长。上诉人洪万来因与被上诉人广东省人民政府行政复议纠纷一案，不服广东省广州铁路运输中级法院（2018）粤71行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2013年4月10日，经被告广东省人民政府同意，广东省国土资源厅作出《广东省国土资源厅关于阳东县2012年度第一批次城镇建设用地的批复》[粤国土资（建）字〔2013〕235号]（以下简称《用地批复》），批复同意阳江市人民政府上报的农用地转用方案和征收土地方案，同意阳东县将东城镇金村、丹载、英村，北惯镇东莺和合山镇烟墩村委会属下的集体农用地15.4406公顷（耕地6.989公顷、园地3.0072公顷、林地1.7987公顷、其他农用地3.6457公顷）转为建设用地，与上述村集体建设用地1.1613公顷、未利用地1.9959公顷（合计18.5978公顷集体土地）一并办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为阳东县城镇建设用地……。2013年6月7日，原告洪万来以被告广东省人民政府为被申请人，向被告提交《行政复议申请书》，请求撤销上述《用地批复》。被告于2013年6月13日受理后，经审查，因案情复杂，于2013年8月15日作出粤府行复〔2013〕637号《中止行政复议审查通知书》，中止审查。2017年11月6日，因中止情形已消除，被告作出粤府行复〔2013〕637号《恢复行政复议审查通知书》，决定即日起恢复对该案的审查。同年11月7日，被告作出粤府行复〔2013〕637号《驳回行政复议申请决定书》，认为：依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，申请人申请行政复议应当与具体行政行为有利害关系。本案中，原告不是阳东县东城镇金村集体经济组织成员，其通过与阳东县东城镇房地产开发公司签订《代征土地协议书》，并由阳东县东城镇房地产开发公司与本案被征地农民签订青苗补偿协议后，使用涉案土地种植、养殖。其后，上述《代征土地协议书》被法院判决无效。据此，原告并非被征土地的合法权利人，其与批准将集体土地收为国有的《用地批复》没有法律上的利害关系。原告提出的行政复议申请，不符合上述法律规定。被告遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告提出的行政复议申请。该决定书于2017年11月21日送达原告。原告不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销被告作出的粤府行复〔2013〕637号《驳回行政复议申请决定书》；2.本案诉讼费由被告负担。另查明，2007年2月5日，原告作为乙方与甲方阳东县东城镇房地产开发公司签订《代征土地协议书》，约定甲方代乙方征用东城镇金村村委会西坑、芒凹山（土名）一带土地面积约100750平方米。其中部分土地在《用地批复》征地范围内。2016年12月14日，广东省高级人民法院作出（2015）粤高法民二提字第5号《民事判决书》，维持广东省阳江市中级人民法院（2013）阳中法民二终字第27号民事判决，上述《代征土地协议书》被判决无效。再查明，原告不服被告作出的维持《关于阳东县2011年度第十一批次城镇建设用地的批复》[粤国土资（建）字〔2012〕358号]的复议决定，向国务院申请裁决。国务院于2017年9月20日作出国复〔2017〕980号《行政复议裁决书》，以原告与征地批复没有法律上的利害关系为由，裁决驳回原告的行政复议裁决申请。原审法院审理认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”第四十八条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的……”本案中，原告与阳东县东城镇房地产开发公司签订《代征土地协议书》，约定该公司代原告征用阳东县东城镇金村村委会西坑、芒凹山（土名）一带土地，其中部分土地在《用地批复》征地范围内。原告因对上述征地批复不服，向被告申请行政复议，但原告不是阳东县东城镇金村集体经济组织成员，且上述《代征土地协议书》已被法院生效判决确认无效，因此，原告并非被征土地的合法权利人。被告经审查，认为原告与上述征地批复没有利害关系，其提起的行政复议申请不符合法律法规规定的受理条件，遂作出被诉驳回行政复议申请决定，驳回原告的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。被告于2013年6月13日受理原告行政复议申请后，因案情复杂中止审查，后恢复审查后于2017年11月7日作出涉案《驳回行政复议申请决定书》并于同月21日向原告送达，符合《中华人民共和国行政复议法》的程序规定，并无不当，原审法院予以支持。原告认为其与涉案征地批复存在利害关系理据不足，对其要求撤销被诉驳回行政复议申请决定的请求，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告洪万来的诉讼请求。本案一审案件受理费50元由原告洪万来负担。洪万来不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院判决认定事实错误，即使涉案《代征土地协议书》被法院判决无效，但仅仅是对该《代征土地协议书》法律效力的否定，并不因此否定上诉人因对涉案土地进行投资、管理等行为而形成的事实上的利害关系。二、涉案复议决定关于“上诉人并非案涉被征土地的合法权利人，其与批准将集体土地征收为国有的《用地批复》没有法律上的利害关系”的认定与实际情况不符，属于事实认定不清，应予撤销。三、涉案复议决定事实不清，继而导致适用法律错误，应予撤销。综上，请求：撤销原审判决，改判撤销《驳回行政复议申请决定书》，撤销《用地批复》，本案诉讼费由被上诉人负担。被上诉人广东省人民政府二审答辩称：涉案复议决定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。经查，上诉人不是阳东县东城镇金村集体经济组织成员，其通过与阳东县东城镇房地产开发公司签订《代征土地协议书》，并由阳东县东城镇房地产开发公司与本案被征地农民签订青苗补偿协议后，使用涉案土地种植、养殖。其后，上述《代征土地协议书》被法院判决无效。据此，上诉人并非被征土地的合法权利人，其与批准将集体土地征收为国有的《用地批复》没有法律上的利害关系。上诉人提出的行政复议申请，不符合法律规定。综上，请求：驳回上诉，维持原审判决。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院二审认为，本案是行政复议纠纷，审理的焦点问题是广东省人民政府以洪万来与涉案《用地批复》之间无利害关系为由驳回其行政复议申请是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人提出行政复议申请，应当与被申请的具体行政行为之间具有利害关系。本案中，上诉人洪万来并非是被征土地所在村集体组织的成员，其主张与涉案征地存在利害关系的《代征土地协议书》系由上诉人与阳东县东城镇房地产开发公司所签，且已被生效民事判决确认为无效，故其与涉案《用地批复》之间无法律上的利害关系。广东省人民政府对上诉人的涉案复议申请以欠缺利害关系为由作出被诉《驳回行政复议申请决定书》符合法律规定，原审法院判决驳回洪万来的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人主张协议无效不能否定其对该土地投资管理而形成事实上的利害关系，欠缺法律依据和事实根据，本院不予支持。综上，上诉人洪万来的上诉请求不成立，本院予以驳回。被上诉人广东省人民政府答辩请求有理，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人洪万来负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一九年十月十八日书记员  杨海萍