山东省莒南县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁1327行初31号 原告莒南县英华食品加工厂，住所地：莒南县石莲子镇凤凰家园社区高家埠村，统一社会信用代码：91371327MA3C9XWUIE。 负责人逯兆华，经理。 委托诉讼代理人胡顺桂，山东学法律师事务所律师，执业证号：13713200410345522。 委托诉讼代理人卢言超，山东学法律师事务所律师，执业证号：13713201910095439。 被告临沂市生态环境局莒南县分局，住所地：莒南县新建路南段**，统一社会信用代码：113713240044599277。 法定代表人孙清云，局长。 出庭负责人张玉亮，副局长。 委托诉讼代理人池代虎，男，临沂市生态环境局莒南县分局科员。 委托诉讼代理人刘景红，山东广春律师事务所律师，执业证号：13713199511511107。 原告莒南县英华食品加工厂不服被告临沂市生态环境局莒南县分局环保行政处罚一案，于2019年5月30日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年6月1向被告送达了起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2019年7月2日公开开庭审理了本案。原告莒南县英华食品加工厂委托诉讼代理人胡顺桂、卢言超，被告临沂市生态环境局莒南县分局副局长张玉亮、委托诉讼代理人池代虎、刘景红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告临沂市生态环境局莒南县分局（原莒南县环境保护局）于2018年12月5日作出莒南环罚﹝2018﹞068号《行政处罚决定书》，认定2018年11月22日对莒南县英华食品加工厂进行了调查，发现原告实施了超标0.96倍排放水污染物总磷的环境违法行为，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第七十条的规定，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二项及《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》第七项较重情形的规定，决定对原告处以罚款人民币贰拾万元的行政处罚。原告莒南县英华食品加工厂不服，于2019年1月10日向莒南县人民政府申请行政复议，2019年1月17日，被告针对原处罚决定作出《关于更正行政处罚决定书错误的说明》，将法律依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十条更正为《中华人民共和国水污染防治法》第十条，并于同日送达给原告。莒南县人民政府于2019年3月6日作出莒南政复决字﹝2019﹞5号《行政复议决定书》，确认莒南县环境保护局作出莒南环罚﹝2018﹞068号《行政处罚决定书》的行政行为违法。 原告莒南县英华食品加工厂诉称，2018年11月22日，被告派执法人员到原告处取水化验，在取样过程中被告工作人员未向原告出示相应的执法手续，擅自取水作为化验样本。被告向原告下达了莒南环罚﹝2018﹞068号《行政处罚决定书》，并于2019年1月17日进行了补正，被告作出的行政处罚决定书认定原告违法行为的事实和依据都是错误的。为维护原告合法权益，特诉至贵院，请求法院依法撤销莒南县环境保护局作出的莒南环罚﹝2018﹞068号《行政处罚决定书》，本案的诉讼费用由被告承担。 原告为证明其主张，向本院提交以下证据：证据1营业执照副本复印件，证实原告的主体资格；2、处罚决定书复印件，证实被告对原告进行行政处罚；3、更正说明原件，证实被告在作出处罚后，擅自变更处罚的依据;4、行政复议决定书，证实被告在行政复议期间被动的对行政处罚作出变更；5、南水北调东线视意图，证实原告区域及临沂市均不在该沿线及一般保护区范围内；6、莒南县环境监测站机构概况，证明莒南县环境监测站与被告存在上下隶属关系。证据5、6均系庭前会议之后在网上打印，所以在行政处罚程序中没有提交，证据6系莒南县政府网站。 被告临沂市生态环境局莒南县分局辩称，发现原告的违法行为后，我局于2018年12月5日作出了莒南环罚（2018）068号行政处罚决定书。原告不服该行政处罚决定于2019年1月10日向莒南县人民政府提出行政复议，莒南县人民政府于2019年3月6日作出莒南县政复决字（2019）5号行政复议决定书，认定我局作出的行政处罚决定适用法律错误，确认我局作出（2018）068号行政处罚决定书适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条以及《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条的规定，本案被告应当是复议机关即莒南县人民政府，原告将我局作为被告无法律依据，综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交以下证据、依据：1、莒南县环境保护局行政处罚决定书；2、莒南县环境保护局行政处罚决定书送达回证；3、关于更正行政处罚决定书错误的说明；4、《关于更正行政处罚决定书错误的说明》送达回证；5、莒南县环境保护局案件处理内部审批表；6、莒南县环境保护局行政处罚事先告知书；7、莒南县环境保护局行政处罚事先告知书送达回证；8、莒南县环境保护局案件处理内部审批表；9、莒南县环境保护局立案呈批表；10、莒南县环境保护局调查询问笔录；11、莒南县环境保护局现场检查（勘察）笔录；12、现场取样照片；13、莒南县环境保护局责令改正违法行为决定书；14、责令改正违法行为决定书送达回证；15、英华食品加工厂日均值数据，证实违法事实成立；16、当事人营业执照复印件；17、法定代表人身份证复印件；18、监测报告；19、山东省南水北调沿线水污染物综合排放标准；20、环函[1998]28号；21、莒南县环境保护局环境违法行为调查终结报告；22、莒南县环境保护局案件审查委员会讨论笔录；23、莒南县环境保护局案件审查委员会会议签到表。证据1－9、13、14、21－23证实被告作出行政处罚行为的程序合法；证据10－12、15、18－20证实原告存在违法行为；证据16、17证实处罚对象准确。法律依据《中华人民共和国水污染防治法》第十条、第八十三条第二项，《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》（2018年版）第七条，证实处罚决定的作出符合法律法规的规定，适用法律正确。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告质证认为：对证据2、7、14、15、16、17真实性、合法性、关联性均没有异议；对证据1的合法性有异议，适用法律依据错误；对证据3合法性有异议，该说明中进一步将时间列为2019年12月12日，并且该补正是在原告方提起行政复议过程中被动作出的；对证据5的合法性有异议，被告对该案内部审批时所依据的法律规定仍然是水污染法第七十条，而非补正的第十条；对证据6的合法性异议同证据5，同时说明证据3补正后没有向原告重新下达行政处罚事先告知书，程序明显违法；对证据8质证意见同证据5；证据9合法性有异议，其检测的标准和依据均违反法律规定；证据10、11、12合法性有异议，该组证据中未附有调查人员的执法证复印件，无法证实调查人员在调查时是否具有相应的调查资质，对证据12在执法过程中应当有在场的执法人员进行现场取样，而证据12中的取样人为原告的法定代表人；对证据13真实性、合法性、关联性没有异议；对证据18真实性、合法性、关联性有异议，莒南县环境检测站是被告单位的内设机构，与被告存在隶属关系，该检测的依据明显违背法律规定，检测人员是否具备检测资质被告方没有向法庭提供任何证据，根据山东省南水北调沿线水污染物综合排放标准的规定，在一般保护区域内才适用该检测标准，被告方没有提供证据证实涉案的地点是在南水北调一般保护区域内；对证据19的质证意见同证据18；对证据20真实性没有异议，但需要说明对涉案的污水排放国家没有相应的标准要求；对证据21真实性、合法性、关联性均没有异议，但该处罚明显过高；对证据22、23的真实性、合法性、关联性无异议，同证据21。对原告提供的证据，被告质证认为：对证据1－4的真实性没有异议；对证据5的真实性、关联性有异议，原告提供的该证据来自于网络，不具备客观真实性，并非是权威机构发布。从该证据的表面形式看它的名称是我国水资源配置四横三纵的总体格局，并非是被告所依据的山东省南水北调沿线水污染物综合排放标准中的区域划分等依据。根据山东省南水北调沿线水污染物综合排放标准中的4.2.3一般保护区域是指除以上核心保护区域和重点保护区域以外的其他调水沿线汇水区域，而我们整个临沂市均在该区域范围内，因此，原告提供证据5的证明目的不能成立；对证据6证明目的有异议，存在隶属关系不能必然导致该监测报告无效。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1-23、原告提供的证据1-4、6具有客观性、真实性、合法性，符合证据的有效性要件，本院予以确认。 经审理查明，2018年11月22日，被告临沂市生态环境局莒南县分局（原莒南县环境保护局）对原告莒南县英华食品加工厂进行检查时发现该单位污水处理设施正在排水，执法人员现场取样，经莒南县环境监测站检测，总磷浓度为0.98㎎/L，污水排放浓度超过《山东省南水北调沿线水污染物综合排放标准》（山东省地方标准DB37-599-2006）一般保护区排放标准，总磷超标0.96倍。被告于2018年11月23日予以立案，同日调查终结。2018年11月25日作出《责令改正违法行为决定书》并于11月27日送达原告。2018年11月26日被告作出《行政处罚事先告知书》，于11月27日送达原告，告知原告可以在三日内提出陈述申辩。2018年12月5日被告作出莒南环罚﹝2018﹞068号行政处罚决定书，于12月12日送达原告。原告不服，于2019年1月10日向莒南县人民政府行政提出行政复议申请，2019年1月17日，被告针对原处罚决定作出《关于更正行政处罚决定书错误的说明》，将法律依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十条更正为《中华人民共和国水污染防治法》第十条，其他内容不变，并于同日送达给原告。莒南县人民政府于2019年3月6日作出莒南政复决字﹝2019﹞5号行政复议决定书，认为：“鉴于在本机关审理该复议案件期间，被申请人就莒南环罚（2018）068号行政处罚决定书作出了更正说明。由于更正的内容涉及其作出行政处罚的法律依据，应视为被申请人在复议期间改变了其针对申请人作出的具体行政行为。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十九条规定‘行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外。’依据该条款同时结合申请人未向我机关提出撤回行政复议申请的事实，我机关应继续审理申请人因不服被申请人做出莒南环罚（2018）068号行政处罚决定书的行政行为为而提出的复议请求，同时也只针对申请人因不服被申请人做出莒南县环罚（2018）068号行政处罚决定的行政行为而提出的复议请求作出行政复议决定。申请人如对被申请人改变后的具体行政行为不服的可通过法律规定的相关救济途径寻求权利的救济。故本机关认为，被申请人莒南县环境保护局作出的莒南环罚（2018）068号行政处罚决定书属适用法律错误。由于被申请人已经主动改变了该具体行政行为，已无可以撤销的具体行政行为。故，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目之规定，本机关决定如下：确认被申请人莒南县环境保护局作出莒南环罚（2018）068号行政处罚决定书的行政行为违法。”原告对改变法律依据后的莒南环罚（2018）068号行政处罚决定不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，在本案诉讼过程中，被告名称由莒南县环境保护局更名为临沂市生态环境局莒南县分局。 本院认为，本案争议焦点一是被告主体是否适格。被告提出应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条以及《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条的规定，由复议机关作为本案被告。从本案来看，由于被告在复议过程中改变了法律依据，复议机关认为，改变了法律依据应视为一个新的具体行政行为。复议机关仅对改变前的行政行为进行了评价，认定适用原法律依据属于适用法律错误，确认适用原法律依据的行政处罚决定违法。本院同复议机关观点一致，本院认为，行政处罚实行法定原则，行政处罚的设定和实施必须依法进行，法律依据是行政处罚决定中的重要组成部分，改变了法律依据后的处罚决定应视为一个新的行政行为。在此情况下原告可以选择起诉复议机关，也可以针对改变后的行政行为提起行政诉讼。因此，对被告的主张，本院不予支持。 本案争议焦点二是被诉行政处罚决定作出的程序是否合法。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。《山东省行政处罚听证程序实施办法》第二条规定，本省行政区域内各级行政机关（含经依法授权的行政执法组织，下同）对当事人依法作出下列行政处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利：（三）对公民处以500元以上罚款，对法人或者其他组织处以20000元以上罚款。法律、法规或者规章对举行听证的罚款数额另有规定的，从其规定。第六条规定，行政机关在案件调查终结后，经行政机关负责人审查，拟作出本办法第二条规定的行政处罚前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，并送达听证告知书。听证告知书应当载明认定当事人违法的基本事实和拟作出的行政处罚。当事人要求听证的，应当在告知书的送达回证上签署意见，也可以在３日内以口头或者书面方式向行政机关提出听证要求。当事人逾期未提出要求的，视为放弃听证权利，记录在案，行政机关即可依法作出行政处罚决定。根据上述规定，被告在对原告作出罚款20万元的行政处罚前，应明确告知原告有要求举行听证的权利，但被告仅告知原告有陈述申辩权。故被告作出被诉行政处罚决定的程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，判决如下： 撤销被告临沂市生态环境局莒南县分局作出的莒南环罚（2018）068号行政处罚决定（法律依据为《中华人民共和国水污染防治法》第十条）。 案件受理费50元，由被告临沂市生态环境局莒南县分局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  杜新华 审 判 员  孙兰华 人民陪审员  吴建凤 二〇一九年十月二十四日 书 记 员  王雯洁