天津市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2019）津01行终759号上诉人（原审被告）天津市水务局，住所地天津市河**围堤道**。法定代表人张志颇，局长。委托代理人刘威，天津市水务局政策法规处处长。委托代理人刘学军，天津市引滦入津工程于桥水库管理处干部。被上诉人（原审原告）刘景良，男，1948年3月16日出生，汉族，住天津市蓟州区。委托代理人韩祯祥，天津环岛律师事务所律师。被上诉人（原审原告）韩玉平，女，1950年2月8日出生，汉族，住天津市蓟州区。委托代理人韩祯祥，天津环岛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市蓟州区五百户镇人民政府，住，住所地天津市蓟州区**镇/div>法定代表人王洪涛，镇长。参加诉讼行政机关负责人王立栋，副镇长。委托代理人李秀云，天津云诺律师事务所律师。委托代理人耿磊，天津云诺律师事务所律师。上诉人天津市水务局因强制拆除一案，不服天津市蓟州区人民法院（2019）津0119行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人天津市水务局的委托代理人刘威、刘学军，被上诉人刘景良、韩玉平及委托代理人韩祯祥，被上诉人天津市蓟州区五百户镇人民政府（以下简称五百户镇政府）的负责人王立栋及委托代理人李秀云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审人民法院经审理查明，刘景良系蓟州区**镇**村村民，韩玉平系五百系**镇夏庄村村民。2012年6月份在于桥水库22米高程线以下范围内承包土地并在土地上搞养殖，建看护房、禽舍等建筑。2017年4月28日，天津市水务局的下属单位天津市引滦入津工程于桥水库管理处（以下简称于桥水库管理处）向刘景良、韩玉平下达限期清理通告。2017年4月29日，于桥水库管理处与五百户镇政府将刘景良、韩玉平建筑拆除，后续至2018年9月于桥水库管理处和五百户镇政府又对拆除现场进行了清理。原审人民法院认为，本案对刘景良、韩玉平建筑的拆除行为系于桥水库管理处与五百户镇政府共同实施，于桥水库管理处系天津市水务局的下属单位，其不具备独立承担行政法律责任的行政主体资格，于桥水库管理处强制拆除刘景良、韩玉平建筑的行为，应由天津市水务局承担行政法律责任。依据《天津市河道管理条例》第五条第一款的规定，天津市水务局对于桥水库具有行政管理职权。依据《天津市街道综合执法暂行办法》第二条、第七条第（二）项的规定，五百户镇政府亦有对属于河道管理范围的于桥水库22米高程线以下区域内的建筑物、构筑物予以处置的职权。天津市水务局和五百户镇政府在实施强制拆除行为时应遵循法定的程序进行，《中华人民共和国行政强制法》对强制执行的程序作出了规定，天津市水务局和五百户镇政府所举证据不能证实其强制拆除刘景良、韩玉平建筑的程序符合《中华人民共和国行政强制法》的规定，故其强制拆除行为程序违法。因拆除行为已实施完毕不具有可撤销内容，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认天津市水务局与五百户镇政府拆除刘景良、韩玉平位于于桥水库22米高程线以下区域内建筑的行为违法。诉讼费用50元，由天津市水务局和五百户镇政府各负担25元。上诉人天津市水务局不服原审判决上诉称，1.原审被告诉讼主体不适格。天津市蓟州区人民政府应为本案适格被告。依据《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条、第九十一条，《天津市引滦水源污染防治管理条例》第七条、第十二条、第二十九条及《天津市水污染防治条例》第三十五条、第三十七条第一款第（一）项的规定，对涉诉建筑物进行行政强制拆除是天津市蓟州区人民政府的法定职责。被诉行政强制拆除行为是行政强制执行的一种方式，系由五百户镇政府组织实施，该行政强制执行权并不等于原审判决中所述五百户镇政府对于桥水库22米高程以下区域内的建筑物、构筑物具有的“予以处置的职权”。依据《天津市街道综合执法暂行办法》第二条、第七条第（二）项之规定，天津市人民政府仅授权五百户镇政府行使相应行政处罚权和与之有关的行政强制措施，未授权其行使行政强制执行权。因此，五百户镇政府行使的行政强制执行权只能是受天津市蓟州区人民政府委托。依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，天津市蓟州区人民政府作为有权行政机关，应为本案适格被告。原审人民法院既未依法告知原告变更被告，又在原审判决中遗漏了上诉人对变更被告请求之说明。上诉人不应作为本案被告，于桥水库管理处作为独立的事业法人单位应为本案被告。上诉人对刘景良、韩玉平提出的诉讼事由，既不知情，也未参与，更无权将行政强制执行权委托于桥水库管理处行使。根据《天津市引滦工程管理办法》的规定，上诉人可以依法委托于桥水库管理处行使的只能是行政处罚权。于桥水库管理处超越权限实施的强制拆除行为，应当承担何种法律后果，由人民法院依法判定。上诉人不应当承担地方人民政府履行其法定职责的法律后果。2.原审人民法院适用法律不正确。根据《中华人民共和国水污染防治法》和《天津市水污染防治条例》的规定，在饮用水水源一级保护区内，无论是“与保护水源无关设施的拆除搬迁工作”，还是责令拆除或者关闭“已建成的与供水和保护水源无关的建设项目、公园、旅游景区”均为属地县级以上人民政府的法定职责。原审人民法院适用《天津市河道管理条例》错误。上诉人天津市水务局请求二审人民法院：1.撤销原审判决，改判确认五百户镇政府的拆除行为违法或发回重新审理；2.两审诉讼费由三被上诉人承担。被上诉人刘景良、韩玉平辩称，原审裁判正确公正，上诉人的上诉请求和理由不成立。上诉人行政强制执行是违法的，强拆时没有法律手续，上诉人作为本案被告适格。五百户镇政府是辖区政府，是上诉人邀请的，不是五百户镇政府主动强制拆除建筑物，蓟州区人民政府也没有给五百户镇政府授权。被上诉人刘景良、韩玉平请求二审人民法院：驳回上诉人的全部上诉请求。被上诉人五百户镇政府辩称，不同意上诉人的上诉请求，原审判决认定事实清楚。上诉人下属的于桥水库管理处给刘景良、韩玉平下发限期清理违法建筑的通告，并联合该镇政府共同将刘景良、韩玉平建筑拆除。对建筑拆除的行为是于桥水库管理处和五百户镇政府实施的，于桥水库管理处不能独立承担责任，应由上诉人承担责任。上诉人认为拆除行为由五百户镇政府一方承担责任理由不成立。被上诉人五百户镇政府请求二审人民法院：驳回上诉人的上诉请求。被上诉人刘景良、韩玉平向本院提交的证据有：1.《于桥水库库区大沽22米高程以下土地管理使用的有关规定》；2.退耕还林的道路被截断的照片；3.刘景良被打的照片。上诉人提交的证据因无正当事由未在第一审程序中提供，且与本案不具有关联性，本院不予接纳。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条的规定，禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。根据《天津市引滦水源污染防治管理条例》第七条第（一）项以及《天津市人民政府关于于桥水库饮用水水源保护区划分调整方案的批复》（津政函[2013]37号）的规定，于桥水库周边22米高程线以内属于于桥水库饮用水水源一级保护区。根据《中华人民共和国水法》第六十五条第一款的规定，在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。根据《天津市街道综合执法暂行办法》第七条第（二）项的规定，水务管理方面的法律、法规、规章规定的对未经批准擅自在城市排水设施以外的河道堤防和护堤地建房等的行政处罚权，街道办事处可以集中行使行政处罚权，并可以实施与之有关的行政强制措施。被上诉人刘景良、韩玉平在于桥水库22米高程线以内搞养殖，建看护房、禽舍等建筑物不具有合法性，依法应予拆除。上诉人天津市水务局与被上诉人五百户镇政府均具有对河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物予以处置的职权。本案的争议焦点是于桥水库管理处是否参与实施了强制拆除刘景良、韩玉平建筑物的行为，相关的法律后果是否应由上诉人天津市水务局承担。被上诉人五百户镇政府认可其组织实施了强制拆除行为；根据现有情况，因于桥水库管理处在涉案建筑被强制拆除前先行下达了限期清理通告，且强制拆除当日亦有其工作人员到场，现有证据不足以证明于桥水库管理处未实施强制拆除刘景良、韩玉平建筑的行为。于桥水库管理处为事业单位法人，在无法律、法规、规章授权的情况下，其实施强制拆除行为的法律后果应由上诉人承担。刘景良、韩玉平在饮用水水源一级保护区建设建筑物，影响环境和饮用水安全，在相关部门下达限期清理通告后，仍不自行清理，相关行政机关履行职责予以强制拆除应予肯定。但强制拆除亦应遵循《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序。现上诉人与被上诉人五百户镇政府不能提供证据证明其在实施强制拆除前履行了《中华人民共和国行政强制法》规定的程序，构成程序违法，人民法院难以支持。因被诉拆除行为已实施完毕，不具有可撤销内容，原审人民法院判决确认上诉人与被上诉人五百户镇政府拆除刘景良、韩玉平建筑的行为违法并无不当。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人天津市水务局负担。本判决为终审判决。审判长 孔 娟审判员 刘 锟审判员 李柏翠二〇一九年十月三十一日法官助理赵光明书记员刘佳附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……