南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）赣71行终570号 上诉人（原审被告）贵溪市自然资源局，住所地江西省贵溪市建设路中段北侧国土大厦，社会信用代码：11360681014649441A。 法定代表人付新荣，该局局长。 委托代理人仲伟荣，贵溪市直八法律服务所法律工作者。 上诉人（原审第三人）贵溪市耳口林场，住所地江西省贵溪市耳口林场，社会统一信用代码：1236068116011500XY。 法定代表人丁开火，该场场长。 委托代理人彭瑶寒，江西鹰翔律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）贵溪市耳口乡梅潭村民委员会姚家村小组，住所地江西省贵溪市耳口乡梅潭村民委员会姚家村。 负责人姚有干，该村小组组长。 委托代理人童德良，男，汉族，1943年3月7日出生，住江西省贵溪市，系当地村组织推荐。 上诉人贵溪市自然资源局、贵溪市耳口林场诉被上诉人贵溪市耳口乡梅潭村民委员会姚家村小组（以下简称梅潭村姚家组）林业行政登记一案，不服南昌铁路运输法院作出的（2019）赣7101行初250号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1957年9月6日，原耳口高级社为支援国家林业建设，将碧溪区耳口乡毛家村面积约1000亩的“亚石山”无偿赠送给国营贵溪林场，四至为：北至铁路、南至梅潭高级社、东至横坑山峰、西至横路。1982年12月15日，原贵溪县人民政府向第三人颁发贵林证字第NO.0006615号《山林权证》，载明坐落山名亚石（1）1000亩，四至为：东至横坑山峰、南至梅潭高级社、西至横路、北至铁路；亚石山（2）1000亩，四至为：东至横坑埠分水、南至姚家田垅、西至何家居具山界、北至耳口乡。在林权登记材料中，因第三人提交编号为0360621220100KDYMSY00013号《林权登记申请表》，载明小地名亚石山，面积3210亩，四至为：东至王家源荒田、南至亚石山顶、横坑分水、西至姚家田垅、北至山脚农田。该申请书踏界人签名处为空白，林业部门及发证机关盖章签字处为空白。后贵溪市人民政府依据该申请表，向第三人颁发贵溪市林证字［2006］第2201000002号《山林所有权证》。2018年初，因原告村民吴木贵申请对自种杉木的砍伐指标受阻，并于2018年5月16日向贵溪市信访局提出申请，2018年7月31日贵溪市耳口林场作出（2018）2号《信访事项处理意见书》，建议通过贵溪市山林权属纠纷办解决争议。后原告于2018年11月12日查询得知案涉林权证的存在，遂将被告诉至该院，要求法院：1．判决撤销贵溪市林证字［2006］第2201000002号林权证，申请表编号为0360621220100KDYMSY00013“亚石山”宗地的林地权属登记；2．判决本案诉讼费用由第三人承担。 另查明，2006年12月17日，贵溪市人民政府向原告村民吴木贵颁发贵溪市林证字［2006］第2105060173号林权证，该证登记状况表中载明：林地所有权权利人：耳口乡梅潭姚家组；林地使用权人：吴木贵；面积：78亩；主要树种：杉木。该证四至为：东至姚启才山上分水下横路、南至姚天佑山上分水下小路、西至姚春海山老路、北至姚春海山上合水下老路。该四至与案涉山林部分重叠。且被告当庭认可原告山林与案涉山林有相邻有接界，并确认在案涉山林颁证时未予以公告，接界人也未签字确认。 原审法院认为，山林的登记颁证纠纷与权属争议各属不同之诉，立案及审理应有正确区分。参照国土资源部发布的国土资源厅（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，已经颁发权属证书且该凭证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于权属争议，无需进行权属争议处理。据此，权属争议一般发生在林木林地登记前，争议双方均没有有效的权属凭证，此时对林木林地所有权和使用权的争议，当然的属于权属争议。但如果林地林木已经登记颁证，所有权、使用权已确认且四至清楚的，虽不再按权属纠纷处理，但利害关系人仍享有法律赋予救济的权利与途径，可以颁证事实不清、程序违法为由提起诉讼，要求审查颁证行为的合法性，即属于确认登记错误的撤证纠纷。人民法院受理此类案件时，应按法律、法规及规章的规定，对原告是否与颁证行为具有利害关系、颁证程序是否符合法律规定予以分析，并对双方提交的证据进行审查。 根据各方诉、辨意见，本案主要争议焦点为：一、原告与涉案颁证是否具有利害关系；二、涉案林权证的颁证是否合法。 关于争议焦点一，通常情形下，行政行为的相对人总是有诉权的，因为一个不利行政行为给他人造成的权利侵害之可能显而易见，故行政相对人称之为明显的当事人。但是可能受到行政行为侵害的绝不仅仅限于直接的行政相对人，还存在受到该行政行为影响的其他利害关系人，对于此类利害关系，应当审查以下几个要素：1．是否存在一项权利；2．该权利是否属于原告的主观权利；3．该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。据此，在林业行政登记中，《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》中明确规定了勘查、公告公示等可能会涉及其他利害关系人权利的相关程序，该程序的履行必须有接界人及现场踏查人签字确认，并在相关镇、村、组进行公示，该接界人或具有权属利益的公民、法人或其他组织均应视为具有一定权益的利害关系人。本案中，被告对原告与涉案林场相邻接壤的事实予以确认，也明确未履行接界人签字确认及公示、公告程序。而原告提供的相关证据可初步证明其与案涉山林具有一定的联系，故可以认定原告对案涉颁证行为具有利害关系。 关于争议焦点二，国家林业局令第1号《林木和林地权属登记管理办法》（以下简称办法）第五条第三、四项规定：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”据此，申请人在申请林权登记时应提交权属证明文件，同时还应根据《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》第三条的规定，确权发证工作流程包括“摸底造册、第一榜公示、制定通过林改方案、勘查、第二榜公示、签订（完善）合同、审核、输入微机、发证前公示、颁证、建档”等十一个步骤实施，在勘查工作流程中要组织权利人及相邻权利人、勾图技术员到实地确定四至界线，对经勘查无异议的，勾图技术员当场在1：10000地形图上勾绘出宗地界线，指明地形图上的东、南、西、北四界，四至接界人、勾图技术员及其他踏查人员当场在《林权登记申请表（内表）》签名或盖章，颁证前林业主管部门还应签字盖章，批准发证的县级以上人民政府在“发证机关”栏盖章。本案中，被告作为行政行为的职权机关，应对行政行为作出的合法性承担举证责任，但其提交的证据均不能证明其颁证符合上述规定，故可以确认颁发案涉山林权证中无四至接界人签名及公示、公告及相关机关盖章的情形下，向第三人作出登记颁证的主要证据不足，违反法定程序，侵害到利害关系人即本案原告的合法权益，依法应予撤销。因本案撤证后权属是否存在争议，且是否需要政府进行权属调处，则应当由案涉山林的利害关系人自主提出，故在该判决中不再要求被告重新作出行政行为。 综上，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项的规定，判决撤销贵溪市人民政府颁发的贵溪市林权证字［2006］第2201000002号《山林所有权证》，申请编号为：0360621220100KDYMSY00013“亚石山”的林权登记。 上诉人贵溪市自然资源局不服原审判决，上诉称，一、原审判决认定事实错误。1．原审判决认定并撤销“贵溪市林权证字［2006］第2201000002号《山林所有权证》”，是认定事实和判决错误。被诉林权证的全称是“贵溪市林权证字［2006］第2201000002号林权证”，是一份性质为“林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权”的林地使用权证，被上诉人请求撤销的也是该林权证中的一宗亚石山的林地登记。且亚石山的林地所有权是属于国有，国家所有的自然资源的所有权是不登记的。因此，根本就没有所谓的《山林所有权证》，原审判决毫无依据的冒出一份《山林所有权证》并予以撤销，其认定事实和判决结果都是错误的；2．原审判决认定涉案颁证登记的亚石山是“原耳口高级社送给国家的”属认定事实错误。1957年9月6日，原耳口高级社与原梅潭高级社（被上诉人就是原梅潭高级社的一个小队）分别向国家各赠送了一宗名叫“亚石”的山，但其坐落位置、四至范围和面积均不相同。上诉人及原审第三人在原审特别强调涉案颁证登记依据的是“林业三定”时期原贵溪县人民政府向第三人颁发的贵林证字第NO.000615号《山林权证》乃是依据原梅潭高级社赠送给国家的亚石山的《送山字》的四至而填写的。原审法院将原耳口高级社的《送山字》认定是颁发贵林证字第NO.000615号《山林权证》的依据，直接导致其与被诉林权证的四至完全不相同的后果，实际上是变相、隐形的认定了被诉登记的实体依据证据不足，登记错误；3．原审判决认定“涉案颁证行为与原告具有利害关系”是认定事实错误。依据原审判决审查诉讼当事人是否属于“其他利害关系人”的三要素中“是否存在一项权利”这一要素，上诉人认为其所称的权利必须是实体权利。如果当事人对被诉行政行为的客体不享有实体权利，被诉行政行为即使程序违法，也与行政行为相对人之外的其他人无关。被上诉人一未举证证明其送给国家的亚石山面积大小，二未举证证明其哪块山、在什么位置与涉案颁证登记的亚石山重叠，三未举证证明其对柱树窠山享有林地所有权，四即使能认定柱树窠山的权利人对涉案颁证登记的宗地“存在权利”，那此权利人也应当是吴木贵而不是被上诉人。因此，被上诉人对涉案宗地不存在任何一项权利，亦非本案的其他利害关系人，涉案颁证行为与被上诉人亦无利害关系。二、原审判决依据《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（下称《复函》）的规定，认定本案属于“确认登记错误的撤证纠纷”，适用法律错误。1．依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条可知，在《不动产登记暂行条例》于2015年3月1日施行之前，土地与林地的确权与登记，二者适用法律、发证主体、权证名称都是不同的。依据《中华人民共和国森林法》的规定，林地的确权与登记根本就不归国土资源部门主管。因此，2007年的《复函》只能适用于土地的确权与登记，且原审判决在适用《复函》时将复函中的“土地”一词全部偷换法律概念改成了“林地或林木或林地林木”，而未使用一个复函中的原文“土地”一词，这充分说明了原审判决适用法律错误；2．虽然森林法并未明确规定何为撤证纠纷以及发证后发生的权属纠纷，请求法院撤证是否属于纠纷调处的前置程序。但，依据《江西省森林条例》第五十二条关于“在调解处理山林权属争议过程中，发现有下列情形之一，经查证属实的，原发证机关应当撤销所发的山林权属证书，并依法重新确定山林权属：……（三）有足够的证据证明该证属错误发放的”规定，林地权属登记发证后发生的权属争议是可以在政府处理过程中由政府撤证的，向法院请求撤证并非权属纠纷调处的前置程序。且，《江西省森林条例》作为地方性法规，其效力远高于作为国土资源部的规范性文件的《复函》，原审法院适用《复函》认定本案事实显然是错误的；3．原审判决并不能达到案结事了的目的，当事人之间仍然存在权属争议。撤证之诉只有在被诉之证登记的林地权属“非此即彼”的情况下才成立，即法院判撤或判驳后，双方均不因涉案宗地的权属再起纠纷而申请政府调处。因此，本案原审应当判决驳回，并告知被上诉人通过政府调处解决争议。而原审判决适用《复函》的规定，认定本案的撤证属于纠纷调处的前置程序，既违反森林法的规定，亦严重违反案结事了的审判原则，依法不能采信与支持。三、原审判决以被诉的“登记颁证主要证据不足，违反法定程序，侵害到利害关系人的合法利益”为由，判决撤销涉案登记，违反本案的基本事实与法律规定，依法应当判决撤销。1．合法权益受到侵害的前提必须是在涉案登记的林地上存在合法权益。但本案中，被上诉人对涉案颁证登记的亚石山并不存在任何权益。因此，即使颁证程序违法，也不构成对被上诉人合法权益的侵害；2．依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条关于“程序轻微违法”的认定标准，上诉人认为只要对原告权利不产生实际影响，均属于程序轻微违法的范围，法院应当判决确认违法但不撤销行政行为。本案中，原审判决并未认定涉案颁证登记对被上诉人的实体权利是否造成了影响。因此，仅以程序违法而认定涉案颁证登记侵害到被上诉人的合法权益，属认定事实和适用法律错误，依法应当判决撤销。综上，上诉人认为原审判决认定事实和适用法律均错误，故请求二审法院：一、判决撤销南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初250号行政判决，改判驳回被上诉人一审起诉的诉讼请求；二、判决本案一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。 上诉人贵溪市耳口林场不服原审判决，上诉称，一、原审判决认定事实错误。1．一审判决“撤销贵溪市人民政府颁发的贵溪市林权证字［2006］第2201000002号《山林所有权证》”，认定事实错误从而导致判决结果错误。纵观本案，原审诉讼各方当事人都没有提出或主张所谓的《山林所有权证》的相关权利；2．原审法院认定涉案宗地亚石山是“耳口高级社送给国家的”，是认定事实错误。第三人在庭审中提交了两份送山字，其中涉案宗地的亚石山是由原梅潭高级社送给国家的，其四至与作为案涉宗地的权属来源贵林证字第NO.0006615号《山林权证》中亚石山的四至及被诉林权证的四至完全吻合。但原审法院如此认定导致送山字与涉案宗地权属来源的四至及被诉林权证的四至完全不吻合；3．原审判决认定“涉案颁证行为与原告具有利害关系”，是认定事实错误。被上诉人提交的用以证明其与涉案颁证行为具有利害关系的林权证是一份承包经营权证，原审被告也未对柱树窠山场颁发过所有权证。且上诉人已经另案向南昌铁路运输法院提起撤销柱树窠的林权证，已经立案。如该证被依法撤销，则被上诉人与涉案颁证行为无利害关系。因此，原审法院草率认定“涉案颁证行为与原告具有利害关系”属于认定事实错误。二、原审被告的颁证行为实体正确，只存在轻微程序瑕疵，依据相关法律规定，不应当撤销涉案林权证。综上，上诉人认为原审判决认定事实错误，适用法律不当，故请求二审法院：一、判决撤销南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初250号行政判决，改判驳回被上诉人一审起诉的诉讼请求；二、判决本案一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人梅潭村姚家组辩称，一、被上诉人的诉讼主体完全合理合法。1．被上诉人从来就没有与上诉第三人争执亚石山，而是上诉人的颁证行政行为没有依照上诉人第三人主要权利依据上的四至范围颁证，从而将亚石山进行大面积扩界，侵害到被上诉人持有山林权证的8块山林地；2．被上诉人被侵占的8块山林均在1981年由贵溪县人民政府向被上诉人颁发了“贵溪县山林权证”；3．吴木贵是被上诉人的村民，其柱树窠山的林地使用权、林木所有权、林木使用权是被上诉人在1982年依据相关规定给他划定的自留山，当时的贵溪县人民政府依据被上诉人柱树窠的山林权证向吴木贵颁发。此林地所有权权利人是被上诉人，被上诉人为保护被上诉人及本村村民的合法利益，当被上诉人的林地所有权及本村村民的利益遭到侵害时，作为山林地所有权的主人提起诉讼完全合法；4．上诉第三人在《贵溪市耳口林场（2018）02号》文件中认定，第三人的亚石山南至界线不可能超过南山何家居住界线，也就是说认定了何家居住界线以南不属于案涉宗地范围，而上诉人已于2006年向第三人颁发了主要依据亚石山西界南山何家居住地以南属于被上诉人有合法林权证的柱树窠等5块山林地，就是超越界线勾划，明显侵害了被上诉人的山林权益。二、原审法院认定事实清楚、明白。1．上诉人在原审法院举证案涉00013号宗地的林地权属登记主要权益依据000615号《山林权证》，其四至、面积与案涉宗地完全不相符，依法承担举证不能的不利后果；2．上诉人、第三人向原审法院提交了编号为0360621220100KDYMSY00013号《林权登记申请表》，该申请表的四至界线均没有接界人签名确认，其他踏查人员签名处为空白，林业部门及发证机关盖章签字处为空白。且，上诉人是在纠纷还未调处结束的情况下，向上诉第三人违规发证，程序违规违法；3．上诉人作为行政行为的职权机关，应对其行政行为作出的合法性承担举证责任，但其在原审法院所提交的证据均不能证明颁证符合相关法律规定，上诉人依法应承担举证不能的不利后果。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律完全正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判，二审上诉费由上诉人承担。 本院查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，依据《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”公告的目的就在于告知已受理登记申请的林地的接界人或其他利害关系人及时主张自己的权利，维护其合法权益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被上诉人梅潭村姚家组提供的耳口乡人民政府出具的证明梅潭村姚家组多块山场与上诉人贵溪市耳口林场存在林权纠纷，双方确权发证山场重叠的证据及上诉人贵溪市自然资源局在原审法庭中承认贵溪市耳口林场与被上诉人是山场接界人，在发证期间也未进行公告，亦未有接界人签字的事实均可以证明上诉人的这一行为影响了包括被上诉人在内的接界人或其他利害关系人的权利。故，被上诉人与上诉人的涉案颁证行为具有利害关系，是适格的诉讼主体。因此，上诉人关于被上诉人与涉案颁证行为无利害关系，无诉讼主体资格的主张，本院不予支持。 依据《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》第三条的规定，确权发证工作流程包括“摸底造册、第一榜公示、制定通过林改方案、勘查、第二榜公示、签订（完善）合同、审核、输机、发证前公示、颁证、建档”等十一个步骤实施。其中在勘查工作流程中要组织权利人及其相邻权利人、勾图技术员到实地确定四至界线，对勘查无异议的，勾图技术员当场在1：10000地形图上勾绘出宗地界线，指明地形图上的东、南、西、北四界，四至接界人、勾图技术员及其他踏查人员当场在《林权登记申请表（内表）》签名或盖章。乡镇政府审核签署意见并加盖印章报县级林业主管部门审查；林业主管部门审查后及时将林权登记申请材料报县级以上人民政府审批；经县级以上人民政府批准，林业主管部门在颁证前应当签字盖章，批准发证的县级以上人民政府应在“发证机关”栏盖章。本案中，上诉人贵溪市自然资源局作为行使林权确权登记职权的行政机关，应对其行政行为作出的合法性承担责任，但其提交的证据均不能证明其颁证行为符合上述规定。案涉编号为0360621220100KDYMSY00013号林权登记申请表中无四至接界人、其他踏查人员签名，无相关公示、公告程序，亦无相关行政机关签字或盖章。且上诉人贵溪市自然资源局在原审法庭中亦承认贵溪市耳口林场与被上诉人是山场接界人，在发证期间也未进行公告，林业登记表上亦无勘察人员、接界人员签字。在此情形下，上诉人贵溪市自然资源局向贵溪市耳口林场作出登记颁证的行为违反法定程序，原审法院依法予以撤销，本院予以支持。案涉林权证撤销后，关于争议林地的权属问题，可依相关法律规定通过权属争议调处程序解决。 另，原审法院将案涉的林权证写为《山林所有权证》，虽有不当，但与认定本案基本事实无重大影响，本院在此予以指正。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，贵溪市自然资源局和贵溪市耳口林场的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贵溪市自然资源局和贵溪市耳口林场各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长  项 伟 审 判 员  郑红葛 审 判 员  刘 巍 二〇一九年十月二十五日 法官助理  郑 怡 书 记 员  刘世莹