江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏07行终191号 上诉人（原审被告）连云港市海州区住房和城乡建设局，住所地连云港市海州区海连西路**。 法定代表人赵明，该局局长。 出庭负责人朱松林，该局党委委员。 委托代理人郭中方、王广凤，江苏田湾律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）杨长英，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人王靖晴（系杨长英性别：××儿），女，××族，住连云港市海州区。 委托代理人李方宇，河北天树律师事务所律师。 上诉人连云港市海州区住房和城乡建设局（以下简称海州区住建局）因与被上诉人杨长英行政强制一案，不服连云港经济技术开发区人民法院（2019）苏0791行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月12日公开开庭审理本案。上诉人海州区住建局的委托代理人王广凤，被上诉人杨长英的委托代理人王靖晴、李方宇到庭参加诉讼。上诉人海州区住建局的党委委员朱松林作为行政机关负责人出庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，王庆成系杨长英的丈夫，王庆成已于2003年10月去世。王刚、王繁、王静、王芳、王春、王平、王靖晴系王庆成与杨长英的子女。杨长英居住的房屋位于磷矿职工家属居住区,系杨长英与王庆成所建，建筑面积共计284.1平方米。2018年9月11日,海州区人民政府作出海政发[2018]107号《海州区人民政府新浦磷矿宿舍棚户区改造项目房屋征收决定》并予以公告,征收决定书载明房屋征收部门为海州区住建局。杨长英的房屋位于征收范围内，房屋征收组别编号为5-30。经原审法院确认，王刚、王繁、王静、王芳、王春、王平、王靖晴均已放弃对涉案房屋的享有的权利，同意由杨长英一人作为原告主张权利，均不同意作为原告或者第三人参与诉讼。 原审法院另查明，房屋征收部门与杨长英就征收补偿事宜进行过协商，但是未达成一致意见。2018年10月14日，连云港市城市管理行政执法支队新浦一大队作出的连城执（新一）认函字[2018]第046号《关于对海州区浦和东路30-96号杨长英、王刚、王繁、王静、王芳、王春、王平、王靖晴户284.1平方米建筑认定意见的复函》，认定杨长英的住房建筑面积284.1平方米为违法建筑。2018年10月14日,杨长英的房屋被强制拆除。杨长英提交的照片和视频显示参与拆除房屋的工作人员佩戴印有“新浦磷矿宿舍棚户区改造项目房屋征收指挥部”字样的工作牌。 原审法院认为，涉案房屋系杨长英与其丈夫王庆成所建，因杨长英的子女王刚、王繁、王静、王芳、王春、王平、王靖晴均已放弃对涉案房屋享有的权利，同意由杨长英一人作为原告主张权利，均不同意作为原告或者第三人参与诉讼，因此，杨长英具有提起本案诉讼的主体资格。 本案的争议焦点为：一、海州区住建局是否为本案被诉强制拆除行为的主体；二、强制拆除涉案房屋的行为是否合法。 关于争议焦点一。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，“（一）市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。（二）市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定，“（一）房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收实施单位不得以营利为目的。（二）房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”上述规定明确了市、县级人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。在无主体对强制拆除行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。海州区人民政府于2018年9月11日作出海政发[2018]107号《海州区人民政府新浦磷矿宿舍棚户区改造项目房屋征收决定》并予以公告，海州区住建局为该项目房屋征收部门。杨长英房屋位于征收范围内，杨长英作为被征收人未与海州区住建局达成补偿安置协议，涉案房屋的强制拆除行为与磷矿宿舍棚户区项目涉及的征收行为具有高度关联性。在杨长英的房屋拆除当日，拆除房屋的工作人员身上佩戴印有“新浦磷矿宿舍棚户区改造项目房屋征收指挥部”字样的工作牌。杨长英向原审法院提交的证据，可以初步证明海州区住建局负有涉案房屋所在区域征收与补偿的法定职责，在双方未达成补偿安置协议且涉案房屋已被强制拆除的情况下，除非有相反证据证明涉案房屋系因其他原因灭失，否则举证责任应由海州区住建局承担。在海州区住建局无法举证证明非其所为的情况下，可以推定其实施或委托实施了被诉强制拆除行为。 关于争议焦点二。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿，后征收。”杨长英房屋是在征收过程中被强制拆除，且杨长英、海州区住建局并未达成房屋征收补偿协议，海州区住建局也并未对杨长英进行补偿，其行为明显违反了行政程序。综上，海州区住建局实施拆除行为违反法定程序，但因拆除行为属于事实行为，不具有可撤销的内容，故对杨长英要求确认海州区住建局强制拆除行为违法的诉讼请求予以支持，但不撤销该行政行为。综上，原审法院根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认海州区住建局于2018年10月14日拆除杨长英房屋的行为违法。一审案件受理费50元，由海州区住建局负担。 上诉人海州区住建局不服原审判决，向本院提起上诉称，一审法院推定上诉人实施或委托实施强制拆除行为无事实和法律依据，加重上诉人的举证责任。被上诉人涉案房屋已被城市管理执法部门认定为违法建筑，根据有关征收的法律规定，应不予补偿。而一审法院认定上诉人未对被上诉人进行补偿就拆除房屋违反行政程序，无事实和法律依据。 被上诉人杨长英称，同意一审判决结果，请求驳回上诉人的上诉请求。 二审期间，双方当事人均未提交新证据。 在上诉人海州区住建局提起上诉后，原审法院已将一审期间的证据移送本院。本院经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据确认的证据，本院认定的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，在国有土地上房屋征收过程中，市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门具有依法采取强制措施的职权，除非其能充分举证证明房屋、土地确系在其不知情的情况下由其他主体实施违法强制拆除的，否则应推定市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门为实施强制行为的行政主体。本案中，海州区人民政府作出涉案征收决定，确定海州区住建局组织实施征收区域内的房屋征收与补偿工作。海州区住建局组织实施征收工作期间，发生征收范围内涉案房屋被强制拆除的行为，海州区住建局未能举证证明房屋系在其不知情的情况下由其他主体实施违法强制拆除，且经过调查，拆除现场有人员佩戴印有“新浦磷矿宿舍棚户区改造项目房屋征收指挥部”字样的工作牌，故一审法院认定海州区住建局实施或委托实施了被诉强制拆除行为，于法有据，上诉人海州区住建局否认其实施强制拆除行为的上诉意见，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政强制法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》及征收决定等规定，被征收房屋无论是合法建筑还是违法建筑、无论是否应当予以补偿，在被拆除之前均应当依法定程序进行调查、认定和处理，征收部门无权径直实施强制拆除行为。本案海州区住建局对杨长英涉案房屋的强制拆除行为应被确认违法，一审法院认定并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人海州区住建局的上诉请求不能成立，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人连云港市海州区住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长  王小姣 审判员  李 季 审判员  戴立国 二〇一九年十月二十一日 书记员  苏 洋 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……