浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙02行终416号 上诉人（原审原告）虞震霞，男，1949年3月11日出生，汉族，住宁波市北仑区。 委托代理人虞焱道（系上诉人儿子，特别授权代理），男，1981年3月9日出生，汉族，住宁波市北仑区。 委托代理人虞焱波（系上诉人女儿，特别授权代理），女，1977年5月30日出生，汉族，住宁波市鄞州区。 被上诉人（原审被告）宁波市自然资源和规划局（宁波市海洋局、宁波市林业局），住所地宁波市鄞州区和济街**（东部新城民安东路**）。 法定代表人王丽萍，局长。 委托代理人魏冬（特别授权代理），宁波市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人石剑平（特别授权代理），浙江海泰（宁波经济技术开发区）律师事务所律师。 上诉人虞震霞因诉被上诉人宁波市自然资源和规划局（宁波市海洋局、宁波市林业局）房屋行政登记一案，不服象山县人民法院于2019年7月19日作出的（2019）浙0225行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月3日受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。 2019年1月3日，宁波市北仑区不动产登记服务中心（以下简称登记中心）作出仑不动产告字[2019]01号告知书，告知上诉人1980年9月虞中央（虞震霞）向胡家栋购得九架平房一间及一弄。2008年11月，上诉人户经批准取得私人建房宅基地120平方米，批准文号仑土字（2008）03-5020号，其中使用规划地100平方米，保留老房半间20平方米，即1980年9月向胡家栋购买的部分房屋，该部分土地性质为农村宅基地，不是国有土地，不能申请土地为国有性质的不动产权证，并告知土地权属争议解决途径。 原审法院经审理认定，原告虞震霞（曾用名虞中央）于1980年9月向胡家栋购得坐落在北仑区××街道书院村××桥头（××屋××间及××弄。房屋售价2400元，缴纳税费144元。1981年2月，原告为解决灶房使用问题，向书院大队申请并征得同意后在后天井建造灶房一个。2008年9月，原告以户为单位（本人、配偶、儿子、儿媳，共计4人）申请农村私人建房用地，经批准获得建房用地120平方米，使用书院村茅草山下规划用地100平方米，另保留老屋半间计20平方米。2017年，100平方米土地上建造的房屋因北仑港支线项目被征用拆除。2018年12月，原告向原宁波市国土资源局北仑分局申请办理向胡家栋购得的坐落于北仑××××街道书院村念桥头房屋的国有土地不动产权登记证书。原宁波市国土资源局北仑分局认为，该事项属于登记中心处理事项并转交登记中心，登记中心于2019年1月3日作出仑不动产告字[2019]01号告知书，确认该部分土地性质为农村宅基地，不能办理国有性质的不动产权证。另查明，登记中心系被告宁波市自然资源和规划局下属的派出机构。 原审法院认为，登记中心出具的告知书是针对原告要求办理国有土地性质的不动产权证事项的一个答复意见，登记中心作为不动产权证的办理单位，其对土地性质的判断，客观上阻却了原告办理国有土地权证的申请。该行为显然对原告的权利义务有实际影响，因此具有可诉性。 《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。《国家土地管理局关于印发〈确定土地所有权和使用权的若干规定〉的通知》第二条规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。根据上述规定，县级以上人民政府系土地所有权的确定单位，土地管理部门对土地所有权进行调查核实后应由人民政府作出最后的确定意见。原告认为其购买的案涉房屋土地性质为国有土地，被告认为该房屋土地性质为集体土地。故案涉房屋的土地所有权归属系双方的争议所在。登记中心在未经争议土地所在地人民政府对土地所有权进行确认的情况下，作出被诉告知书，径行对土地所有权进行确认，缺乏法律依据，应予撤销。 关于原告主张的要求被告履行登记坐落在北仑××××街道书院村念桥头原告购买的住宅建筑面积162平方米房屋的国有土地法定职责并发给不动产证和要求被告履行登记坐落在北仑××××街道书院村念桥头已依法审批的建筑面积20平方米厨房的集体土地不动产证法定职责的诉讼请求，由于登记中心是办理不动产登记的执行机构，其有权力亦有义务对原告的申请登记行为进行审查并作出结论，在撤销被诉告知后，登记中心应对原告办理不动产登记的相关材料重新进行审查并作出处理意见。法院不宜代登记中心对是否符合办理条件进行审查，并作出相应的结论。故对原告的上述请求，不予支持。登记中心系被告下属的派出机构，不具有独立承担法律责任的能力，其法律责任应由被告承担。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决撤销登记中心作出的仑不动产告字[2019]01号告知书并责令被告于判决生效后30个工作日内对原告虞震霞办理北仑××××街道书院村念桥头房屋不动产登记申请重新作出处理。 上诉人上诉称，本案不存在权属争议，应当直接进行司法确权。要求被上诉人对上诉人坐落在北仑××××街道书院村念桥头已依法审批的建筑面积20平方米厨房进行集体土地登记。上诉人向胡家栋购买的房屋相关档案应由被上诉人保管，其未妥善保管该档案导致对该房屋的权属争议，不应由上诉人承担后果。且被上诉人未明确根据何种规定，上诉人购买房屋土地的性质为集体所有，且该权属性质已由当地村委会和邻居确认。综上，请求二审法院维持一审判决第一项内容，即撤销登记中心作出的仑不动产告字[2019]01号告知书，并改判支持上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人辩称：一、上诉人的诉求无事实基础，更不合法。上诉人于2008年11月审批农村私人建房宅基地120平方米，保留老房半间20平方米。该保留半间的20平方米与上诉人购买胡家栋平房一间一弄连为一体。根据相关规定，除该20平方米房屋外的其他房子属于应予拆除而未拆除的房屋。上诉人要求登记的厨房，系上诉人1981年2月向霞浦书院大队申请并同意后建造，在上述新房审批建造后应当拆除，否则违反农村村民一户一宅的规定。而上诉人从胡家栋处购得的平房一间一弄在书院村农民集体土地所有权宗地范围内，故其土地性质属于集体土地。二、仑不动产告字[2019]01号告知书仅是相关法律条款的告知与陈述，对上诉人不产生权利义务的实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回上诉人的诉讼请求。 二审审理期间，被上诉人向本院提交2012106022《集体土地所有权登记公告》、地籍号3、地籍号330206106022JA00009《书院村农民集体所有权宗地图》以及《示意图》各1份上诉人向胡家栋购买的房屋土地性质为集体土地。上诉人对该证据的真实性和关联性均有异议。本院认为，该证据系被上诉人应当在法定期限内提交的证据，在法定期限内被上诉人未予提交，且被上诉人自认该证据并非作出仑不动产告字[2019]01号告知书的依据，对该证据本院不予采纳。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人向被上诉人提出了国有土地使用权登记的履职请求，登记中心的答复实质上是对上诉人请求的拒绝。该拒绝行为对上诉人的权利义务已产生影响，属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。登记中心系被上诉人的派出机构，不具有独立承担法律责任的能力，应以被上诉人作为适格被告。 2018年12月，上诉人向原宁波市国土资源局北仑分局提出的履职申请为，办理向胡家栋购得的坐落于北仑××××街道书院村念桥头房屋的国有土地不动产权登记证书。登记中心作出的被诉告知书亦是针对上诉人提出上述申请内容所作的答复，并不涉及上诉人位于北仑××××街道书院村念桥头厨房的登记事项，故上诉人起诉要求被上诉人履行登记坐落在北仑××××街道书院村念桥头已依法审批的建筑面积20平方米厨房的集体土地不动产证的法定职责，并非本案审查的内容，对该项诉讼请求应予驳回。 土地所有权属争议是指土地所有权归属争议，而案涉土地登记申请中对土地性质争议，并不属于土地权属争议。《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第八条第二款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。本案中，案涉房屋位于宁波市北仑××××街道书院村，根据上述规定，案涉土地性质为集体土地。而上诉人提供的胡养初《九峰乡农业税土地产量分户清册》、《买契》、《契税完税证》、《不动产权属登记具结书》等证据，仅能证明案涉房屋的归属及买卖情况，无法据此直接推导出案涉房屋的土地性质属于国有的结论。上诉人认为根据相关规定应当认定案涉房屋的土地为国有土地的主张，仅是其根据相关法律规定对案涉土地性质所作的主观认识，并非职能部门对土地性质的认定。根据现有证据，不能认定上诉人申请登记房屋的土地性质属于国有。据此，登记中心作出不予登记为国有土地使用权的结论，并无不当。 综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销象山县人民法院（2019）浙0225行初16号行政判决； 二、驳回上诉人虞震霞的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由上诉人虞震霞负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈碧儿 审判员  谭星光 审判员  秦 峰 二〇一九年十月十六日 书记员  王 静 ? 附本案适用的法律、法规及规范性文件： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。 …… 第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。 三、《中华人民共和国土地管理法》（2004年） 第八条…… 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。 ……