江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏01行终673号 上诉人（原审原告）王凯，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人许剑，江苏海越律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市秦淮区住房保障和房产局，住所地南京市秦淮区瑞金路**。 法定代表人李宁松，南京市秦淮区住房保障和房产局局长。 委托代理人陈静，江苏德擎律师事务所律师。 委托代理人仇哲凡，江苏德擎律师事务所实习律师。 原审第三人南京秦淮房产经营有限公司，，住所地南京市秦淮区胭脂巷** 法定代表人尹利群，南京秦淮房产经营有限公司经理。 委托代理人虞兴东，江苏焯燃律师事务所律师。 委托代理人朱猛，江苏焯燃律师事务所律师。 上诉人王凯诉被上诉人南京市秦淮区住房保障和房产局（以下简称秦淮区房产局）、原审第三人南京秦淮房产经营有限公司（以下简称秦淮房产公司）房屋其他行政管理行为一案,不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初702号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，1970年3月14日，王凯父亲王乾奎与案外人陶金甫签订《私房出租协议》，将坐落于南京市秦淮区房屋一小间出租给王乾奎，每月房租贰元整，并约定如房东要收回房屋时，需提前三个月通知房客搬家。该协议写有：“房东陶金甫、房客王乾奎、介绍人杨桂如”等字样，并加盖相应印章。2011年1月12日，原南京市住房和城乡建设委员会（以下简称原市住建委）向××历史街区保护建设有限公司颁发房屋拆迁许可证，涉案房屋在拆迁范围内。2012年7月31日，拆迁实施单位南京宁网房屋拆迁有限公司（以下简称宁网公司）在报纸上刊登公告，寻找含涉案房屋在内的多户房屋权利人，在10日内与其联系，商谈拆迁事宜，并公告了相关地址、联系人与联系电话等。2014年7月4日，原秦淮区住建(房产)局在《新华日报》上刊登《公告》称，“边营62号房屋产权人为陶星浦，该产权人于1976年10月病逝，未婚，查无继承人。因该房屋属于门东三条营历史街区保护与整治项目的动迁范围，故南京宁网房屋拆迁有限公司于2012年8月2日在人民日报发布公告，通知权利人联系公司商谈拆迁事宜，但至今无人前来主张权利，现将此房作无主房认定，收归国家所有，由秦淮区住建（房产）局管理。”2014年7月7日，秦淮房产公司制作《公有住房租赁契约》，写明房屋座落于“秦淮区边营62号，使用面积13.6”等内容，并写明承租人为“王凯”等，但该契约上无王凯本人签名或盖章。 另查明，依原南京市房地产管理局保存的南京市房地产登记卷记载，涉案房屋原所有权人为陶星浦，1976年10月25日，陶星浦去世，户口注销。 还查明，2015年3月4日，原市住建委作出宁房裁字（2015）第0001号《城市房屋拆迁纠纷裁决书》（以下简称《拆迁纠纷裁决书》），写明涉案房屋为秦淮房产公司管理的公房，建筑面积18.5平方米，由王凯使用等内容。 王凯因认为秦淮区房产局作为秦淮区公有房屋的行政主管部门，未按照法律规定程序对公房使用权进行确认，损害其合法权益，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.确认秦淮区房产局将王凯居住房屋转为无主房屋并收归国有的行为违法；2.本案诉讼费由秦淮区房产局承担。 原审庭审中，王凯对秦淮区房产局所举证的《拆迁纠纷裁决书》的真实性予以认可，但认为仅能证明王凯与案外人之间存在纠纷。王凯称，涉案房屋的产权人、公共面积等，秦淮区房产局均未调查和认定，也未经过法律程序对无主财产进行认定，而是直接发放公房租赁协议，对王凯后续拆迁补偿造成了很大影响；涉案房屋的租金从1970年至1976年当时每个月交2元钱，1976年房主去世后就没有再交过，当时也去找过政府，让他们收归国有，但政府认为房子太旧了，没有收，后来自己家又翻建加盖了几十平方米；公有住房租赁契约原件没有给王凯，复印件是2014年夏天拆迁办的人送给王凯的；王凯是2017年夏天才知道涉案房屋变成公房，但变成公房与认定无主房产是不一样的，一直到2018年庭审中秦淮房产公司才正式明确涉案房屋被认定无主而收归国有。秦淮区房产局称涉案房屋的租赁契约向王凯进行了送达，但是原件还是复印件记不清了；根据正常的拆迁流程，拆迁开始后，拆迁单位入场都会对每户被拆迁人进行谈话，因为王凯户并非涉案房屋的产权人，如果房屋被收归国有而又未与王凯建立租赁关系，对王凯的被拆迁人身份就很难认定，所以从这个角度分析，拆迁实施单位在跟王凯协商过程中肯定会将涉案房屋的情况进行沟通，也会将租赁情况告知王凯，王凯知道这样的事实。秦淮房产公司拆迁中，其他人都达成了协议，王凯家没有，但对涉案房屋没有办法确定王凯承租人的身份，也没有办法走仲裁程序，所以根据秦淮区房产局提供的材料，由拆迁实施单位登报寻找涉案房屋产权人，但未果，故政府将其收归为国有，然后与秦淮房产公司签订租赁协议；租赁协议，当时应当向王凯进行了告知，要求他签，他肯定是拒绝签字的，因为上面的面积是按照原来私房面积认定的。对于涉案房屋收归国有前，是否向王凯告知的问题，秦淮区房产局称在拆迁过程中，实施单位和秦淮区房产局均向王凯进行了告知，王凯称从来不知道，只是在看到争议后，才知道房子变成公房了。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，秦淮房产公司于2014年7月7日制作涉案房屋的公有住房租赁契约，虽然上面无王凯的签名，但秦淮区房产局及秦淮房产公司均陈述拆迁工作人员已经将涉案房屋的公有住房租赁契约向王凯进行了送达，王凯否认收到或看到该租赁契约的原件，但认可自己于2014年夏天收到该租赁契约的复印件，该租赁契约中明显可以看出涉案房屋的性质已为公有。结合涉案房屋处于拆迁地块内，拆迁沟通工作一直在进行，并因拆迁协商未果，拆迁实施单位曾向原市住建委申请裁决，原市住建委于2015年3月4日作出了相关裁决，裁决中写明了涉案房屋为秦淮房产经营公司管理的公房等内容。综合上述情况，可以认定王凯于2014年夏天就已经知道或应当知道涉案房屋被收归为国有或变更为公有住房的事实，至迟王凯在2015年拆迁纠纷裁决时已经知道或应当知道，故王凯于2019年4月向法院提起本案诉讼，已经超过法律规定的期限，且未能提供存在法定正当理由的证据。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回王凯的起诉。 上诉人王凯上诉称：一审法院混淆了公房管理与财产无主的认定关系。公房的概念也可以是在特殊背景情况下的一种管理措施的称谓，可以理解为在产权未明的法律状态下代为管理行为，未经合法的法律程序，房屋的产权性质与状态是维持了一个不确定的状态，而财产无主认定是司法程序，两者并不必然一致。本案中，涉案房屋自始至终未依法进行财产无主的认定，那么该房屋就不能成为法律意义上的无主财产。即使上诉人知晓所居住的房屋为公房，也并不必然知道房屋已经进行了财产无主的认定，更无法得知涉案房屋性质改变。上诉人作为承租人且公有住房租赁契约复印件送达后无任何职能单位收过房租，其无法从正式的途径的获得房屋已经收归国有的信息，直到在其他诉讼中才知晓房屋经财产认定无主的方式变更了产权性质。根据《中华人民共和国物权法》第九条的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。被上诉人尚未依法申请财产无主认定，却以财产无主为名自行将涉案房屋产权登记在自己或指定单位的名下的做法显然是错误的。被上诉人作为政府职能部门，配合拆迁工作进行了一系列的行政管理措施，但不能就此认为房屋已经进行了“收归国有”的行为。原审法院认定秦淮房产公司管理公房即推定上诉人应当知晓房屋性质改变是错误的。被上诉人应当提供证据证明上诉人已经在拆迁过程中或收到公有住房租赁契约时已经知晓房屋性质因收归国有而改变。综上，请求撤销原审裁定，依法改判支持上诉人的诉讼请求；本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人秦淮区房产局未提交书面答辩状，当庭答辩称：一、本案并不涉及到公房及无主财产的实体问题，上诉人只是涉案房屋的实际居住人，既不享有私有产权也没有合法的租赁关系，无论房屋的产权人去世后是通过公告收归国有直管公房，还是认定为无主财产后收归国有，均不影响上诉人的实体权利。相反，为了保障上诉人作为房屋实际居住人的权益，涉案房屋被纳入拆迁范围后，秦淮房产公司又向上诉人颁发了租赁证，将其实际居住的状态合法化，并将其作为公有住房的承租人进行了拆迁补偿。二、在一审中上诉人已经认可其于2014年收到公有住房租赁契约的复印件，无论收归国有认定为公房的程序如何，此时上诉人应当已经知晓房屋性质转变为公房，因此上诉人提起诉讼已经超过了法定的起诉期限。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人秦淮房产公司未提交书面陈述意见，当庭陈述称：同被上诉人秦淮区房产局的答辩意见。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼，但应当在法定的起诉期限内提出。本案的争议焦点主要在于上诉人王凯的起诉是否已经超过了法定的起诉期限。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，原审第三人秦淮房产公司于2014年7月7日制作涉案房屋的公有住房租赁契约，王凯认可自己于2014年夏天收到该租赁契约的复印件，该租赁契约所载明的房屋性质已为公有。同时，原市住建委曾于2015年3月4日作出《拆迁纠纷裁决书》，其中亦载明涉案房屋为公有住房。故根据以上案件情况，原审法院认定王凯于2014年夏天就已经知道或应当知道涉案房屋被收归为国有或变更为公有住房的事实，至迟王凯在2015年拆迁纠纷裁决时亦已经知道或应当知道，具有事实根据。根据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”上诉人王凯于2019年4月提起本案诉讼，已经超过了法定的起诉期限。原审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项规定，裁定驳回王凯的起诉，符合上述规定。 上诉人王凯提出，即使上诉人知晓所居住的房屋为公有住房，但并不必然知道房屋已经进行了财产无主的认定并收归国有。对此本院认为，在卷证据表明，涉案房屋原系上诉人父亲王乾奎于1970年同案外人签订《私房出租协议》后取得房屋使用权并实际居住，而在原审第三人秦淮房产公司于2014年7月7日制作的公有住房租赁契约中已明确涉案房屋为公有住房，由上诉人王凯承租。因此，上诉人作为公有住房的承租人，在通过公有住房租赁契约及原市住建委作出的《拆迁纠纷裁决书》获知涉案房屋为公有住房时，即应当得知涉案房屋已经收归国有。故对于上诉人王凯的该项诉讼意见，本院不予采纳。 综上，上诉人王凯的上诉请求及理由，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘苏文 审判员  李丹丹 审判员  杨 欣 二〇一九年十月三十一日 书记员  王 凤