海南省文昌市人民法院行政判决书（2019）琼9005行初48号海南省文昌市人民法院行政判决书（2019）琼9005行初48号原告三沙市文昌事务管理局,地址:文昌市文城镇清澜开发区清澜路**。负责人林鹰，局长。委托代理人陈朝君，男，海南圣合律师事务所律师。被告文昌市自然资源和规划局,,地址:文昌市文城镇清澜开发区白金路**法定代表人文天光，局长。委托代理人马泽东，男，广东深天成（文昌）律师事务所律师。委托代理人林丹丹，女，文昌市自然资源和规划局干部。第三人文昌市文城镇清群村民委员会坑头林村民小组，，地址：文昌市文城镇清群村委会坑头林村负责人林刚，组长。原告三沙市文昌事务管理局不服被告文昌市自然资源和规划局于2005年8月25日向第三人所颁发的文集（2005）第×××号《集体土地所有证》具体行政行为,于2018年1月向海南省第一中级人民法院起诉市政府要求撤销，省一中院裁定驳回原告起诉，经上诉,海南省高级人民法院于2018年12月撤销原裁定,指令省一中院继续审理本案。省中院于2019年6月裁定移送本院处理。本院于2019年7月27日受理后,于8月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人送达了参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭,于2019年10月24日公开开庭审理了本案。原告三沙市文昌事务管理局的委托代理人陈朝君、被告文昌市自然资源和规划局的委托代理人马泽东、林丹丹、第三人的负责人林刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告文昌市自然资源和规划局于2005年8月25日向第三人文昌市文城镇清群村民委员会坑头林村民小组（原文昌市文城镇坑头林经济合作社）颁发的文集（2005）第×××号《集体土地所有证》，其登记的土地面积为9.6451公顷，其中538.26平方米与原告三沙市文昌事务管理局文国用(2015)第WO301334号《国有土地使用证》中所登记的土地面积有重叠。原告三沙市文昌事务管理局（下简称三沙市文昌事务局）诉称,诉讼请求:一.请求依法撤销被告文昌市自然资源和规划局给第三人文昌市文城镇清群村民委员会坑头林村民小组（原文昌市文城镇坑头林经济合作社）颁发的文集有（2005）第×××号《集体土体所有证》中与三沙市文昌事务管理局重叠部分的土地538.26平方米具体行政行为；二.本案诉讼费用由被告文昌市自然资源和规划局及第三人共同承担。事实与理由:1978年11月20日,为支援生产队发展集体生产,支援西沙中转养猪场饲料地以解决西沙军民的养猪食肉问题,原西沙驻清澜供应站与清澜公社坑头林小队签订《互相支援协议书》,坑头林小队同意将集体所有的位于水浸坡51.4亩土地及地上树木等划给原西沙驻清澜供应站所有。原西沙驻清澜供应站同意给坑头林小队马力发电机组一部、全部配套价值18000元的大型拖拉机一部,还另外支付5500元补偿款及常年负责坑头林小队的照明用电。1980年1月4日,坑头林小队签订《协议附记》,同意将其村集体的位于红土坑的一块土地划给原西沙驻清澜供应站用于修建房室。《协议附记》与《互相支援协议书》同时启用。其后,原西沙驻清澜供应站在地上建房,一直使用土地,在2017年初之前没有任何争议。1996年5月,原西沙驻清澜供应站因机构改革,更名为海南省西、南、中沙群岛办事处西、南、中沙群岛驻文昌办事处(下简称文昌办事处)。2002年3月,海南省西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处同意由文昌办事处申请办理涉案土地的确权登记。同日,原文昌办事处向文昌市人民政府（下简称市政府）递交《关于申请办理土地确权手续的请示》,对面积为2281.782平方米（折合3.423亩）的涉案红土坑土地申请确权,第三人及原文昌市清澜镇人民政府均在该文件中签名盖章,证实土地权属来源。同年4月25日,原文昌市国土局在报纸上刊登公告,进行异议征询,公告期间无人提出权属异议。2002年6月17日,市政府作出文府函[2002]93号《文昌市人民政府关于确定海南省西、南、中沙群岛驻文昌办事处土地权属的批复》,依法认定涉案土地属国家所有,并将涉案土地使用权确定给文昌办事处。同年7月17日,文昌办事处取得文国用(2002)字第WO301334号《国有土地使用证》。2012年6月21日,民政部公告宣布,国务院正式批准,撤销海南省西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处,建立三沙市。2015年9月1日,三沙市人民政府作出《关于代管原海南省西、南、中沙群岛办事处驻文昌办事处资产的批复》,同意由原告作为西、南、中沙群岛驻文昌办事处资产的使用权人。同年12月20日,市国土局将文国用(2002)字第W0301334号证的土地使用权人,由西、南、中沙群岛驻文昌办事处更名为原告,并向原告颁发了文国用(2015)第W0301334号《国有土地使用证》。2017年初,原告拆除原房室后建设围墙,在施工过程中第三人以围墙所占的部分土地归其所有为由予以阻挠。为解决问题,市国土局会同当地镇政府多次组织各方调解,均未果。2017年7月20日,市国土局向原告作出文土资函[2017]899号《文昌市国土资源局关于重叠确权发证有关问题的复函》。该复函确认,市国土局在2004年农村集体土地确权时将原告宗地中的538.26平方米土地,重复颁证给第三人[证号:文集有（2005）第×××号《集体土地所有证》],并建议通过司法诉讼途径解决土地重叠发证问题。2018年1月,原告向省中院起诉市政府,要求撤销其向第三人颁发的文集有（2005）第×××号集体土地所有证,后省一中院以该土地证未送达给第三人,具体行政行为尚未生效为由,裁定驳回原告起诉。2018年12月,海南省高级人民法院作出裁定,撤销原裁定,指令省一中院继续审理本案。2019年6月,省一中院将本案移送给贵院审理。在此期间,坑头林村民小组起诉市政府,要求撤销其向原告颁发的文国用(2015)第W0301334号《国有土地使用证》,确认颁发给原告的文国用(2002)字第W0301334号《国有土地使用证》违法。该案经省一中院和省高院审理,高院于2019年4月作出终审《行政判决书》,认定市政府向原告颁证的事实清楚、程序合法、适用法律正确,并维持原判（驳回坑头林村民小组的诉讼请求）。综上所述，原告在2002年已依法取得涉案土地的使用权，而被告却在原告取得权利后将538.26平方米土地权属确认给第三人，属重复发证，损害了原告的合法权益！望贵院判如所请！原告三沙市文昌事务局向本院举证如下:1.互相支援协议书；2.协议附记；3.照片；4.西南中沙群岛驻文昌办事处宗地图；5.证明（林猷明）；6.《关于申请办理土地确权手续的请示》；7.土地权属征询异议通告；8.证明；9.市政府关于确定海南省西、南、中沙群岛驻文昌办事处土地权属的批复；10.土地登记申请审批表；11.地籍调查表及附图；12.土地登记发证审批表；13.文国用（2002）字第W0301334号国有土地使用证；14.三沙府[2015]17号三沙市人民政府关于代管原海南省西、南、中沙群岛办事处驻文昌办事处资产的批复；15.关于申请办理变更土地使用权登记的函；16.土地登记申请书；17.土地登记审批表；18.土地登记卡；19.文国用（2015）第W0301334号中华人民共和国国有土地使用证；20.文土资函[2017]899号《文昌市国土资源局关于重叠确权发证有关问题的复函》及界线图；21.文集有（2005）第×××号集体土地所有证；22.（2018）琼96行初246号行政判决书；23.（2019）琼行终295号行政判决书。被告文昌市自然资源和规划局（下简称文昌规划局）辩称,一.给第三人颁发集体土地所有证的事实清楚。涉案宗地位于文昌市××镇委会,其四至界限为:东至国有土地;西至坑头林、坑头林、僚家林、坑头陈经济社宗地;南至坑头陈经济社宗地;北至坑头林经济社宗地。土地面积96451.39平方米(折合144.78亩),具体四至范围详见宗地图。2003年、2004年全省农村集体土地确权期间,第三人申请对涉案宗地进行登记,原市国土局依法对涉案土地的权属情况进行调查。为确定涉案土地的权属情况,原市国土局依法召集邻近相关单位到土地现场进行指界,并在《土地权属界线核定书》上签章确认,并根据界址点及界线走向确定涉案土地的四至面积。涉案土地所属的基层土地管理部门即文昌市文城镇人民政府清澜办事处出具《土地权源证明》，证明涉案土地长期由第三人管理使用。二.颁证行为适用法律正确,程序合法,应依法予以维持。原市国土局对涉案土地的权属、面积、、地籍情况进行全面核查后认为涉案土地的所有权归属于第三人。而后,原市国土局就本宗地的四至、面积及权属情况进行了征询异议公告,公告期间无人对涉案宗地的四至及权属情况提出异议。原市国土局经调查核实后作出了准予登记的审核意见,市政府经审核同意后,向第三人颁证。2005年8月25日,市政府向第三人颁发文集有（2005）第×××号《集体土地所有证》。颁证行为认定事实清楚,程序合法,适用法律正确,应予以维持。被告文昌规划局向本院所举证据如下:1.地权源证明；2.土地权属界线核定书；3.宗地地类及界址点成果表；4.农村地籍调查表；5.土地登记申请审批表；6.公告；7.法定代表人证明书；8.土地登记卡；9.文集有（2005）第×××号《集体土地所有证》。第三人文昌市文城镇清群村民委员会坑头林村民小组述称，原市国土局向第三人颁发文集有（2005）第×××号《集体土地所有证》的颁证行为认定事实清楚、程序合法、适用法律正确,应依法予以维持。经庭审质证,本院对原、被告所举证据作如下确认:一.对被告文昌规划局所举证据认证:1、2、3、4、5、6、7、8、9号证据形式真实性予以认定。二.对原告三沙市文昌事务局所举证据认证:1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、20、22、23号证据来源真实、合法、具有相关性,本院予以采信；21号证据形式真实性予以认定。本院现场所拍摄的照片均为有效证据。经审理查明,原文昌县清澜公社坑头林小队（后变名称为文昌市文城镇坑头林经济合作社，现文昌市文城镇清群村民委员会坑头林村民小组）与原文昌县清澜公社西门小队（后变名称为文昌市文城镇西门经济合作社，现文昌市文城镇清群村民委员会西门村民小组）相邻。1978年11月20日,为解决西沙军民的养猪食肉问题,原西沙驻清澜供应站与坑头林小队签订《互相支援协议书》,坑头林小队同意将旱田21亩、旱地2.5亩、村民饲料地17.5亩及全部荒地荒坡划给清澜供应站所有。清澜供应站同意补偿一部马力发电机组、一部配套价值18000元的大型拖拉机、另一次性支付5500元作为坑头林小队开荒工本的补偿等，并常年负责坑头林小队的照明用电。1980年1月4日,坑头林小队与清澜供应站签订《协议附记》,内容为：坑头林小队同意将红土坑底畦处所属本队部分给清澜供应站修建旁屋用，《协议附记》与《互相支援协议书》同时启用。协议签订后，清澜供应站在涉案土地上修建房屋。1996年5月,原西沙驻清澜供应站因机构改革,更名为驻文昌办事处。2002年3月,海南省西、南、中沙群岛办事处同意由驻文昌办事处申请办理涉案土地的确权登记。同日,驻文昌办事处向市政府递交《关于申请办理土地确权手续的请示》,对面积为2281.782平方米（折合3.423亩）的涉案红土坑土地申请确权,坑头林经济社及原文昌市清澜镇人民政府均在该文件中签名盖章,证实土地权属来源。同年4月25日,市国土局在报纸上刊登公告征询异议,公告期间无人提出权属异议。2002年6月17日,市政府作出文府函[2002]93号《文昌市人民政府关于确定海南省西、南、中沙群岛驻文昌办事处土地权属的批复》,认定涉案土地属国家所有,并将涉案土地使用权确定给驻文昌办事处。同年7月17日,驻文昌办事处取得文国用(2002)字第WO301334号《国有土地使用证》。海南省于2003-2004年开展全省农村集体土地确权工作,在对第三人集体所有土地登记过程中，原市国土局召集邻近相关单位到土地现场进行指界,由相邻方在《土地权属界线核定书》上签章确认。文昌市文城镇人民政府清澜办事处出具《土地权源证明》，证明包括涉案土地在内由第三人管理使用。但市国土局未通知原告参与指界，其也未签章确认。而后,市国土局就本宗地的四至、面积及权属情况进行了征询异议公告,公告期间无人提出异议。市国土局作出准予登记的意见并报经市政府审核同意后于2005年8月25日向第三人坑头林村民小组（原文昌市文城镇坑头林经济合作社）颁发了文集有（2005）第×××号《集体土地所有证》，面积为9.6451公顷。2012年6月21日,经国务院批准撤销海南省西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处,成立三沙市。2015年9月1日,三沙市政府作出《关于代管原海南省西、南、中沙群岛办事处驻文昌办事处资产的批复》,由原告作为驻文昌办事处资产的使用权人。经申请，2015年12月20日,市国土局将文国用(2002)字第W0301334号证的土地使用权人更名为原告,同时向其换发文国用(2015)第W0301334号《国有土地使用证》。2017年初,原告拆除其在涉案土地上建造的房屋建设围墙,在施工过程中遭到第三人阻挠。市国土局会同文城镇政府多次组织各方调解未果。市国土局于2017年7月20日向原告作出文土资函[2017]899号《文昌市国土资源局关于重叠确权发证有关问题的复函》，《复函》确认坑头林村民小组持有的文集有（2005）第×××7号《集体土地所有证》中的538.26平方米土地与原告文国用(2015)第W0301334号《国有土地使用证》中的部份土地重叠。重叠部份土地坐标为：点号3：X162863.074、Y246836.723；点号4：X162898.016、Y246841.852;点号6：X162904.066、Y246833.370。2017年10月10日,原告向省一中院起诉市政府,要求撤销其向第三人所颁发的文集有（2005）第×××号《集体土地所有证》,省一中院以该土地证未送达给第三人,具体行政行为尚未生效为由,裁定驳回原告起诉。经上诉,省高院于2018年12月3日撤销原裁定指令省一中院继续审理本案。在此期间,坑头林村民小组于2018年10月14日起诉市政府,要求撤销文国用(2015)第W0301334号《国有土地使用证》及确认文国用(2002)字第W0301334号《国有土地使用证》违法。该案经省一中院审理于2018年12月6日判决驳回了坑头林村民小组的诉讼请求。坑头林村民小组不服上诉至省高院，省高院于2019年4月4日判决维持原判。省高院经审理认定，涉案土地属于国家所有由原告使用，市政府向原告颁证的事实清楚、程序合法、适用法律正确。2019年7月,省一中院将本案移送本院审理。另查明，市国土局在2019年三月间的机构改革中变更为现名称。本院认为,《不动产登记暂行条例》第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”。文昌市不动产登记中心为本市不动产登记的机构，其登记主体适格，被告是文昌市不动产登记中心的行政主管机关，本案的被告主体适格。本案的争议焦点是,被告给第三人所颁发的文集有（2005）第×××号《集体土地所有证》是否合法。《土地登记规则》第十条规定“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四））地上附着物权属证明”第十七条规定“土地登记过程中的土地权属争议，按照《中华人民共和国土地管理法(javascript:void(0);)》第十三条(javascript:void(0);)规定进行处理后，再行登记”。根据以上法律规定，土地登记应当权属来源清楚。因坑头林村民小组土地与原告《国有土地使用证》中部份土地重叠，坑头林村民小组以市政府为被告向省一中院起诉要求撤销(2015)第W0301334号《国有土地使用证》并确认(2002)字第W0301334号《国有土地使用证》违法。该案经省一中院、省高院审理认定涉案土地属于国家所有由原告使用，市政府向原告颁证的事实清楚、程序合法、适用法律正确。原告538.26平方米土地登记在前，第三人土地登记在后，市国土局没有调查土地来源清楚就给第三人颁证造成该重叠部份土地存在了国家所有与集体所有两种不同的所有制形式，明显事实不清、证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:（一）主要证据不足的;”的规定应予撤销。但因重叠部份土地只有538.26平方米，占比较小，如撤销整个土地证，无形中增加人民政府的工作，不利于构建和谐社会，故可撤销文集有（2005）第×××号《集体土地所有证》中重叠部份土地538.26平方米行政行为，保留其他部份效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定,判决如下:撤销第三人文昌市文城镇清群村民委员会坑头林村民小组文集有（2005）第×××号《集体土体所有证》中与原告三沙市文昌事务管理局文国用(2015)第W0301334号《国有土地使用证》重叠的538.26平方米土地登记行为（坐标：点号3：X162863.074、Y246836.723；点号4：X162898.016、Y246841.852;点号6：X162904.066、Y246833.370）。案件受理费人民币50元,由被告文昌市自然资源和规划局负担。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于海南省第一中级人民法院。审 判 长 严世棉人民陪审员 王 用人民陪审员 郑在茂 二0一九年十月二十五日书 记 员 潘泰明附:本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:（1主要证据不足的;（2适用法律、法规错误的;（3违反法定程序的;（4超越职权的;（5滥用职权的;（6明显不当的。