四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川11行终91号 上诉人（原审原告）：黄某，女，2008年1月5日出生，住四川省夹江县。 法定代理人：黄某1（黄某之母），女，1979年5月29日出生，住四川省夹江县。 被上诉人（原审被告）：夹江县自然资源局，住所地四川省夹江县迎春东路**，统一社会信用代码11511026MB18501894。 法定代表人：季孟伦，该局局长。 委托诉讼代理人：陈平，四川索理律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：乐山市自然资源局,住,住所地四川省乐山市市中区柏杨东路**,社会信用代码11511000008550509B。 法定代表人：毛先贵，该局局长。 委托诉讼代理人：范银燕，该局工作人员。 委托诉讼代理人：陈思安，四川齐天律师事务所律师。 上诉人黄某因诉被上诉人夹江县自然资源局土地征收补偿安置及被上诉人乐山市自然资源局（简称复议机关）行政复议一案，不服四川省乐山市市中区人民法院(2019)川1102行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月1日受理后依法组成合议庭，于2019年9月17日公开开庭审理了本案。上诉人黄某的法定代理人黄某1，被上诉人夹江县自然资源局的出庭负责人盖煦及该局委托诉讼代理人陈平，复议机关的委托诉讼代理人范银燕、陈思安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，原审原告之母黄某1原系四川省夹江县X镇X村X组（简称X村X组）村民，1997年因考取自贡财经学校，户口从X村**农转非至自贡市。2001年4月9日，黄某1毕业后将户口回迁至X村**，户籍登记为非农业户口，并单独立户。2008年1月5日，黄某1与台湾居民陈某在广州非婚生育原审原告黄某。2010年11月10日，原审原告入户登记X村X组其母黄某1户籍上，其户口类别登记为非农业户口。 2006年12月31日，四川省人民政府作出川府土〔2006〕761号《关于夹江县2006年第一批城市建设用地的批复》（简称川府土〔2006〕761号征地批复）载明，同意征收包括夹江县漹城镇在古村1、2、3、4、5组等村组在内的非基本农田耕地、园地、其他农用地等合计46.4358公顷集体土地。同意将被征地单位960名农业人口依法登记为城镇居民。2007年1月8日，夹江县人民政府和原夹江国土局分别作出《征收土地公告》和《关于2006年第一批城市建设用地征地补偿安置公告》，并予以张贴。原审原告之外公黄云华户在上述川府土〔2006〕761号征地批复范围内有房屋等建（构）筑物，原审原告及其母共同居住在上述房屋内。2013年11月3日，黄云华与夹江县国土事务管理所签订了《征地拆迁补偿安置协议书》，其后黄云华及其原审原告居住的房屋拆除。 2018年8月17日，黄某1发现原夹江国土局将原审原告作为非农有偿安置后，向四川省委书记信箱进行投诉，要求对原审原告按农业人口进行安置。2018年9月30日，原夹江国土局在对黄某1作出的夹国土信〔2018〕38号《关于黄某1信访事项处理意见书》（以下简称《意见书》）中第二项明确，原审原告不符合按农业人口安置政策，应享受非农有偿安置。 2018年10月17日，X村X组及在古社区居民委员会出具的《证明》载明：“X村X组村民黄某1及其女儿黄某一直在本社参加集体分配。” 同年11月1日，原审原告不服原夹江国土局作出的《意见书》，由其母黄某1代原审原告向复议机关提交《行政复议申请书》及相关附件。同月2日，复议机关对原审原告的行政复议申请予以受理，并作出《行政复议受理通知书》及《行政复议答复通知书》分别于同月5日向黄某1邮寄送达、于同日向原夹江国土局送达。同年12月26日，复议机关作出《行政复议延期审理通知书》，以该案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定为由，决定延期至2019年1月30日。其后，复议机关在经过书面审查等复议程序后，于2019年1月30日作出《行政复议决定书》，并于同日向原审原告邮寄送达以及向原夹江国土局送达。 原审原告不服，遂起诉到一审法院，请求判决：1.撤销被原夹江国土局作出的《意见书》第二项；2.撤销复议机关作出的《行政复议决定书》；3.责令被告夹江县自然资源局履行对原审原告以非农按农业人口标准进行安置的职责。 另查明：1.夹江县人民政府于2010年5月11日作出的夹府发〔2010〕30号《夹江县人民政府关于印发的通知》（以下简称30号文件），第五章“搬迁安置”第二十四条第一款规定：“被征收土地集体经济组织范围内享有农村宅基地使用权利，并且参加农村集体经济组织利益分配的常住农村户口的村民，为征地搬迁安置对象，享受本办法规定的安置政策。”第二款规定：“被征收土地范围内因征收土地由农业户口转为非农业户口的被搬迁人，以及其转为非农业户口之后、搬迁安置前出生的子女、未享受过征地农转非人员住房安置政策的、原户口在征地范围内的现役义务兵、在校大中专学生、服刑和劳教人员，以原户籍合并计算户数和人口，享受本办法规定的农业人口住房安置政策……”夹江县征地拆迁统建安置指挥部于2011年7月编印了《征地拆迁统建安置政策汇编》，其中《夹江县征地拆迁统建安置有关问题的解释（一）》第一条“拆迁安置人员范围”载明：“……5.户口不在本社，有房产和承包地的非农业人口的安置：……因轮换回乡落户的人员和九二年购买户口的农转非人员，本人享受房屋产权、宅基地和承包地的（国家行政事业人员除外），……经核实后，本人可享受夹府发〔2010〕30号文件关于农业人口安置的政策……” 2.夹江县人民政府于2017年10月12日作出的《按县政府〔2010〕30号文件规定人员安置问题解释》（以下简称30号文解释）第三条规定：“征收范围内本人因读书、买户口、购买养老保险、购房、当兵（二级士官以下）、家属随迁、劳教等，农业人口转为非农业人口，未参加正式工作，参加集体经济组织利益分配，且有承包地、有宅基地，本人按非农享受农业人口安置的，其配偶及其子女入户为农业人口的按农业人口安置，入户为非农业人口的按农业有偿安置。” 认定上述事实有原审被告夹江县自然资源局在举证期限内提交的川府土〔2006〕761号征地批复、《征收土地公告》《关于2006年第一批城市建设用地征地补偿安置公告》《房屋拆迁公告》及张贴照片、《意见书》《征地拆迁补偿安置协议书》《拆迁房屋勘丈调查记录》《附着物、拆迁安置补偿结算清单》《常住人口登记表》《出生医学证明》《关于X村X社黄某是否参加集体组织经济分配的函》《关于X村X社黄某是否参加集体组织经济分配的回复函》《公告》、户口簿复印件等；原审被告乐山市自然资源局提交的乐委发〔2019〕2号《关于印发的通知》《行政复议申请书》《行政复议询问笔录》《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》《行政复议答辩意见》《入户介绍证明》《按县政府〔2010〕30号文件规定人员安置问题解释》《议事纪要》（第二期）《行政复议延期审理通知书》等；原审原告提交的《证明》《在古村一社土地分配款名单》以及当事人法庭陈述等证据予以证实。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，原审被告夹江县自然资源局具有在征收集体土地的过程中，依法对被征地农民实施安置补偿的职权。 综合各方诉辩意见，一审法院就争议的焦点评判如下： （一）关于原审原告黄某是否具有集体经济组织成员身份以及是否应当享受按农业人口标准进行安置问题。 一审法院认为，根据《四川省实施办法》第四十条第一款第二项关于“征用土地，按下列标准给予补偿：（二）安置补助费。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。征用耕地需要安置的每一个农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。征用其他土地的安置补助费，按征用耕地安置补助费的一半计算”和第四十二条第一款第三、四项关于“征用土地的各项补偿、补助费用，应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付，并按下列规定管理使用：（三）安置补助费用于被征用土地农村集体经济组织的成员的生产、生活安置。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。（四）农村集体经济组织的土地依法被全部征用、农业人口全部安置的，土地补偿费、安置补助费，由安置单位用于土地被征用后人员的安置；原农村集体经济组织的财产，应当造册登记，向农民公布，并用于该农村集体经济组织的人员安置”的规定，安置补助费系指用于被征用土地农村集体经济组织的成员的生产、生活安置的费用，至于安置费的给付形式包括但不限于货币化安置和实物安置等法律、法规规定的方式。同时，根据上述法规规定，安置补助费的标准是根据需要安置的农业人口数进行计算的。享受安置的前提是被征用土地的农村集体经济组织成员。对于是否具有农村集体经济组织成员资格，一般应当以人员在被征收土地集体经济组织范围内享有农村宅基地使用权利及集体土地承包经营权，并且参加农村集体经济组织利益分配的常住农村户口的村民作为判断的基本原则。本案中，X村X组土地被征收之前，原审原告黄某X村X组并没有基于集体经济组织成员身份而依法享有宅基地使用权以及基于土地承包经营权的承包土地，并且原审原告黄某也并非被征收土地集体经济组织的常住农业户口人员，故其不属于X村X组集体经济组织成员。因此，原审原告黄某并不属于川府土〔2006〕761号征地批复批复的按照农业人口进行安置补偿对象的范围，不能依照当地农业人口安置规定进行安置，也就不能享受相应的按农业人口安置补偿的待遇。至于原审原告在诉讼中提交的X村X组及居委会证明，也仅能证明原审原告曾经参与过集体经济组织的分配，但并不能就此证明其具有该集体经济组织成员的资格，从而获得农业人口安置补偿待遇的资格。 （二）关于原审被告夹江县自然资源局作出的《意见书》第二项是否合法问题。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定表明，经市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案是土地行政主管部门实施征地补偿安置行为的标准和依据。在未经有权机关和法定程序予以改变之前，补偿安置行为应当符合征地补偿安置方案的要求，才是合法的行政行为。本案中，原审被告在法定举证期限内提供了X村X组土地经市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案，但原审原告、原审被告均认可对X村X组土地的征收是依据30号文进行安置。故对原审原告黄某的安置也应当符合30号文及相关法律规定。从30号文第二十四条规定及其解释内容来看，只有原审原告之母属于该文件规定享受农业人口住房安置政策的对象，而原审原告黄某并不属于该文件规定的享受农业人口安置政策的对象，但符合上述文件规定的按非农有偿安置范围。因此，原审被告夹江县自然资源局在作出的《意见书》第二项中，对原审原告黄某进行非农有偿安置的意见符合法律规定。故，对原审原告提出以非农按农业人口标准进行安置的诉讼请求不予支持。 （三）关于复议机关作出的《行政复议决定书》是否合法问题。 一审法院认为，复议机关收到原审原告的复议申请书后，经受理、报批延期审理、书面审查、报批决定等复议程序，在法定复议期限内作出《行政复议决定书》，并向原审原告和原审被告夹江县自然资源局送达。复议机关的复议程序和适用法律符合法律规定。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条以及第七十九条的规定，判决驳回原审原告黄某的诉讼请求。案件受理费50元，由原审原告黄某负担。 上诉人黄某上诉称，上诉人的母亲黄某1系在古村集体经济组织成员，上诉人黄某系未成年人与母亲一起生活，应视为该集体经济组织成员，且上诉人领取了村里的两补费分配，因此上诉人符合非农业人口按农业人口安置的标准。30号文解释在上诉人的土地被征收前从未对外宣传公示，该解释既不合理也不合法，其中关于人员安置问题的解释第三条不应适用本案。上诉人的外公黄云华与夹江县国土事务所签订了征地拆迁补偿安置协议书，该协议书包括上诉人及其母，因此被上诉人应对上诉人按照非农业人口按农业人口安置的标准进行安置。请求二审法院判决撤销原判，并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人夹江县自然资源局辩称，上诉人黄某不属于农业人口安置对象，依法不应享受农业人口安置。30号文第五章第24条也规定，被征收土地集体经济组织范围内享有农村宅基地使用权，并且参加农村集体经济组织利益分配的常住农村户口的村民，为征地搬迁安置对象。而上诉人黄某在X村**的户籍性质为城镇居民，也未在该村拥有宅基地科承包地。因此上诉人黄某并非X村X组集体组织成员。上诉人既不是X村**常住农村居民，也不是X村X组集体经济组织成员，在X村X组并无房屋也不能享受宅基地使用权，依法不享有非农享受按农业人安置的权利。一审判决事实清楚，证据确实充分，程序合法，依法应当予以维持。 被上诉人乐山市自然资源局辩称：1.答辩人作出的《行政复议决定书》符合法律规定，合法有效。2.夹江县自然资源局作出的意见书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法内容适当。上诉人于2008年1月出生，2010年补落户在X村**，户口性质为非农业户口其在在古村无承包地和宅基地。被上诉人根据30号文的相关规定，认定并告知上诉人其不符合按农业人口安置政策，应当享受非农有偿安置，符合法律规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 二审另查明，上诉人的外公黄云华于2013年11月3日与夹江县国土事务管理所签订的《征地拆迁补偿安置协议书》载明：“被拆迁人：X镇X村X组黄云华。” 以上事实有《征地拆迁补偿安置协议书》在案为证。 本院认为，本案二审争议焦点为，上诉人黄某是否享受非农人口按农业人口安置政策。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，经市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案是土地行政主管部门实施征地补偿安置行为的标准和依据。在未经有权机关和法定程序予以改变之前，土地行政主管部门实施补偿安置行为应以征地补偿安置方案为依据。本案中，上诉人与被上诉人均认可本次征地行为所适用的补偿安置方案为30号文，上诉人黄某是否应当享受非农人口按农业人口标准进行安置应以30号文作为标准进行判断。30号文第二十四条规定，被征收土地集体经济组织范围内享有农村宅基地使用权利，并且参加农村集体经济组织利益分配的常住农村户口的村民，为征地搬迁安置对象，享受本办法规定的安置政策；被征收土地范围内因征收土地由农业户口转为非农业户口的被搬迁人，以及其转为非农业户口之后、搬迁安置前出生的子女、未享受过征地农转非人员住房安置政策的、原户口在征地范围内的现役义务兵、在校大中专学生、服刑和劳教人员，以原户籍合并计算户数和人口，享受本办法规定的农业人口住房安置政策。根据以上规定，征收土地范围内因征收土地由农业户口转为非农业户口的被搬迁人，以及其转为非农业户口之后搬迁安置前出生的子女，可享受农业人口住房安置政策。本案中，上诉人黄某的母亲黄某1系因外出读书而由农业户口转为非农业户口，并非因土地被征收而改变其户籍性质，因此，上诉人黄某不符合30号文规定的非农人口享受农业人口安置条件。且上诉人的外公黄云华与夹江县国土事务管理所签订的《征地拆迁补偿安置协议书》并未将上诉人黄某列为被拆迁人。故上诉人黄某关于其应享受非农人口按农业人口安置政策的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。 此外，黄云华于2013年与夹江县国土事务管理所签订《征地拆迁补偿安置协议书》，2017年夹江县人民政府作出30号文解释，因此，30号文解释不应适用于本案。被上诉人夹江县自然资源局作出的《意见书》，被上诉人乐山市自然资源局作出的《行政复议决定》以及一审判决引用30号文解释第三条认为上诉人黄某不符合按农业人口安置的条件不当，本院依法予以指正。 综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄某负担。 本判决为终审判决。 审判长  潘德军 审判员  易晓芸 审判员  钟小红 二〇一九年十月二十二日 法官助理严洁 书记员黄睿婷 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。