大连市普兰店区人民法院行 政 判 决 书（2019）辽0214行初125号原告：邱志高，男，1970年11月22日出生，汉族，住庄河市。委托诉讼代理人：赵伟，系辽宁海星律师事务所律师。被告：庄河市自然资源局，所在地庄河市世纪广场**。法定代表人：马力，系该局局长。委托诉讼代理人：张文多，男，系该局工作人员，住庄河市。委托诉讼代理人：李敏，系辽宁法磊律师事务所律师。原告邱志高诉被告庄河市自然资源局不服行政处罚一案，原告于2019年7月15日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于2019年7月19日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、行政诉讼须知等。2019年8月2日被告向本院递交答辩状，并递交作出行政行为所依据的事实证据和法律依据。本院于2019年8月12日送达给原告。2019年9月4日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告邱志高及其委托诉讼代理人赵伟，被告委托诉讼代理人李敏、张文多到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年7月1日，庄河市自然资源局作出庄国土资监罚字[2019]2-021号国土资源行政处罚决定书，因邱志高未经国土资源行政主管部门批准，于2018年10月中旬在太平岭帽盔村申屯占地堆放乱杂石，占地面积为2847平方米，占地类型为旱地（基本农田），不符合庄河市土地利用总体规划。对其作出1、责令限期改正和治理，恢复原种植条件；2、对非法占用2847平方米旱地（基本农田）处以每平方米30元罚款，共计85410元的行政处罚决定。法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《基本农田保护条例》第三十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、《庄河市国土资源局行政处罚自由裁量权指导标准》第四条。该行政处罚决定书于当日送达给邱志高。2019年7月2日，庄河市自然资源局作出编号相同的行政处罚决定书，对前述行政处罚决定书的听证部分“你未进行陈述和申辩，在法定期限内未提出听证要求，视为放弃听证”更正为“你提出听证要求，本机关于2019年6月26日依法召开听证会，听取了你的陈述和申辩”，其他内容与前述行政处罚决定书相同，并于当日送达。原告邱志高向本院提出诉讼请求：要求撤销被告分别于2019年7月1日和2019年7月2日送达的两份内容不同、案号相同的庄国土资监罚字[2019]2-021号国土资源行政处罚决定书。事实和理由：2018年10月起，原告在自己承包的耕地和荒地上陆续堆放了乱杂石。被告于2019年5月28日向原告送达了《行政处罚听证告知书》，于2019年6月14日向原告送达《听证通知书》，于2019年6月26日举行了听证会，于2019年7月1日向原告送达第一份“庄国土资监罚字[2019]2-021号《国土资源行政处罚决定书》”，于2019年7月2日向原告送达第二份“庄国土资监罚字[2019]2-021号《国土资源行政处罚决定书》”。原告认为，被告作为国家行政执法机关针对原告的同一行为作出内容不同，但案号相同的两份《行政处罚决定书》，违反了《行政处罚法》及有关法律、法规的规定，属于错误作出行政处罚决定。两份《行政处罚决定书》认定的原告占用土地的面积及土地的类别没有事实和法律依据，认定的面积和类别不准确、不正确，属于认定事实错误。被告依据《庄河市国土资源局行政处罚自由裁量权指导标准》第四条，作为违法占用土地的处罚标准，没有区分基本农田和其他耕地的不同，属于适用法律错误。综上，被告作出的两份《行政处罚决定书》认定事实不准确，程序违法，适用法律错误。为支持其诉讼请求，原告向本院提交了以下证据：证据一，农户承包地、自留地承包台帐1份，证据来源是庄河市太平岭乡满族乡帽盔村民委员会，拟证明原告承包的土地的地块、面积及四至，原告截至2018年10月31日国家土地确权时，确认的承包地共4.64亩，被告认定的原告占地面积中包括承包地0.32亩。证据二，帽盔村荒地台帐1份，证据来源是庄河市太平岭乡满族乡帽盔村民委员会，2019年9月3日出具，拟证明原告共有荒地2亩，被告认定的原告占地面积中包括荒地2亩。证据三，证明1份，证据来源村委会和太平岭乡政府，拟证明2019年6月10日，经村、乡组织人员对原告违法行为占地面积进行了实地测量，测量结果共占地3.36亩，其中道路面积0.92亩，台帐自留地面积0.32亩，实测0.53亩，荒地2亩，实测1.91亩。证明原告违法占地面积不仅仅是基本农田，还包括荒地和道路面积。证据四，两个证人证言，拟证明原告占用的土地包括荒地和道路。被告庄河市自然资源局辩称：不同意原告的诉讼请求。理由如下：一、答辩人具有作出行政处罚的主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）要求被检查的单位和个人就有关土地权利问题作出说明；（三）进入被检查单位或者个人非法占用的现场进行勘测；（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违法土地管理法律、法规。”七十四条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”答辩人作为庄河市人民政府的土地管理部门，有权对原告的非法占地行为责令停止、改正违法行为和罚款的行政处罚。二、答辩人认为原告非法占用基本农田及占用的面积，认定事实清楚、证据确凿。答辩人认定原告非法占用基本农田2847平方米，有原告的询问笔录、违法现场勘测笔录、违法现场照片、地籍证明表（来源于国家基本农田数据库、土地变更调查数据库）、土地利用规划图、勘测定界图予以佐证。三、答辩人对原告作出的行政处罚行为，程序合法，适用法律正确。答辩人在确认了原告非法占用基本农田的事实后，根据《土地管理法》第三十六条、第六十七条的规定，向原告送达了《责令停止违法行为通知书》、根据《土地管理法》第三十六条、第七十四条的规定向原告送达了《责令改正违法行为通知书》。在原告没有在期限治理复耕到位，又扩大违法占用基本农田的情形下，根据《土地管理法》第七十四条的规定、《基本农田保护条例》第十七条的规定、《土地管理法实施条例》第四十条规定、《庄河市国土资源局行政处罚自由裁量权指导标准》、《行政处罚法》第四十二条的规定，告知了原告拟对其进行处罚的事实、理由和依据及享有要求听证的权利，并应原告要求举行了听证会，听取了原告的陈述和申辩后，对原告进行了行政处罚。答辩人以上对原告违法行为的处罚程序合法，适用法律正确。四、答辩人之所以作出两份行政处罚决定书的原因是，第一份处罚文书送达给原告时，发现行政处罚文书中遗漏了听证内容的表述。第二天又重新制作并送达一份《国土资源行政处罚决定书》给原告。答辩人向原告索要第一份处罚决定书，原告拒绝。现答辩人已经于2019年8月1日向原告送达了《补正行政处罚文书告知书》，撤回了向原告送达的第一份《国土资源行政处罚决定书》。综上理由，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。为支持其答辩意见，被告向本院提供了以下证据：证据一，2018年11月24日原告违法占用土地照片4张、2018年11月26日原告的询问笔录，拟证明原告2018年10月中旬未经土地行政部门经批准，占用自家原房西南侧的自留地堆放乱石，共占地2.5亩（1656平方米）的事实。证据二，2018年11月26日《国土资源现场勘测笔录》、2018年11月25日《地籍证明表》，拟证明原告违法占用基本农田1656平方米的事实。证据三，2019年4月30日《自然资源现场勘测笔录》、现场照片2张、2019年5月15日《地籍证明表》，拟证明原告在被告送达了《责令停止国土资源违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》的情形下，不但没有停止、改正违法行为，反而扩大了违法占地范围，由原违法占1656平方米扩大至2847平方米。证据四，土地利用规划图、勘测定界图各一张，拟证明原告违法占用的地类为基本农田、违法占用的基本农田的面积为2847平方米，能够证明原告违法占地的界至点。证据五，2019年7月30日作出的补正行政处罚告知书及送达回证，拟证明被告于2019年7月1日送达给原告的行政处罚决定书已被撤回并补正。原告对被告的证据一中照片和询问笔录没有异议，但是对证明事项的类别有异议，2.5亩地包括道路和荒地；对证据二中现场勘验笔录没有区分荒地和道路，地籍表是被告单方形成的，不能准确的体现案涉土地的四至和面积，根据土地承包法的规定，确认农村集体经济组织成员承包土地的面积和类别的唯一标准是村民与集体经济组织签订的承包合同或者是村民的土地台帐；对证据三中照片因原告没在场不予认可，地籍表是被告方单方面制作的，不予认可，现场勘验笔录没有原告的签字，不予认可；对证据四中两份图都是被告的有关职能部门制作形成的，原告违法占地占用土地的面积和四至应当由第三方人员与原、被告双方实际现场勘测；对证据五不认可，认为行政处罚作出后，不能以单方撤回的形式，应当由有关部门对该行政处罚进行撤销。被告对原告的证据一认为土地台帐是原告违法占地的一部分，并不是占地的全部，且土地台帐并不能证明违法占地面积和地类性质，根据2018年11月26日原告的询问笔录上载明的原告自己认可占地面积为2.5亩，这就与原告刚才举证证明的台帐上的0.32亩不相符；对证据二真实性没有异议，但是该表上载明的荒地的姓名是邱焕德，并不是原告承包的荒地，且不认可该表载明的是荒地，该表也不能作为判定土地类型的法定依据；对证据三该真实性没有异议，但是荒地和道路在土地规划时已经规划为基本农田，所以不能以土地的现状来判定土地的类型，对证据四认为证人证明原告堆放的石块基本上没有堆放在道路上，那么被告对原告进行处罚的占地面积也没有包括通道的面积。本院认为，被告的证据一至证据四，来源合法，能够证明案件事实，本院予以采信。证据五系第二份行政处罚决定书已向原告送达后作出的补正告知，程序违法，本院不予采信。原告的证据一至证据四，在证据的关联性、合法性存在问题，无法证明其实际占地的面积及地籍性质，本院不予采信。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定的事实如下：2018年10月中旬，原告邱志高未经国土资源行政主管部门批准在太平岭乡帽盔村申屯占地堆放乱杂石（矿区剩下的边角料），占地类型为旱地（基本农田）。被告庄河市自然资源局执法人员于2018年11月26日经现场询问和现场勘察，原告堆放乱杂石占地面积为1656平方米，同时向原告送达了“停止国土资源违法行为通知书”，2018年11月27日，被告又向原告送达了“责令改正违法行为通知书”，责令原告于2019年4月底自行改正或者治理，复耕到位。2019年4月30日，被告执法人员再次检查发现，原告不仅没有按照“责令改正违法行为通知书”改正，对方乱杂石的面积扩大到2847平方米，占地类型为旱地（基本农田），不符合庄河市土地利用总体规划。被告针对原告的上述违法行为，经集体讨论认为，原告未经批准违法占地对方乱杂石的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条和《中华人民共和国基本农田保护条例》第十七条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条规定，拟对原告作出如下行政处罚：责令15日内改正和治理，恢复原种植条件；并对非法占用的2847平方米旱地（基本农田）土地处以每平方米30元罚款，共计85410元。2019年6月5日，被告向原告送达了“行政处罚听证告知书”，并于2019年6月26日举行了听证会。2019年7月1日，被告作出庄国土资监罚字[2019]2-021号行政处罚决定书，决定：责令（原告）限期改正和治理，恢复原种植条件，对非法占用2847平方米旱地（基本农田）处以每平方米30元的罚款，合计85410元。并于当日送达给原告。因该处罚决定书遗漏了听证程序的描述，被告在没有撤销2019年7月1日向原告送达的庄国土资监罚字[2019]2-021号行政处罚决定书的情况下，于2019年7月2日，作出了与第一份编号相同、增加了听证程序描述的（其他内容均相同，包括落款日期也是2019年7月1日）第二份行政处罚决定书，并于当日送达给原告。2019年7月30日，被告作出“补正行政处罚文书告知书”，告知原告按照2019年7月2日送达的庄国土资监罚字[2019]2-021号行政处罚决定书的内容履行，并于2019年8月1日送达原告。本院认为，本案的争议焦点是被告对原告作出的案涉行政处罚是否合法。本案审查主要从以下四个方面进行：1、被告是否具有行政职权；2、事实证据是否具有真实性、关联性、合法性；3、适用法律、法规和规章是否正确；4、行政程序是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条，被告具有对原告作出行政处罚的职权。被告发现原告存在国土资源违法行为后，对原告进行了询问，并对现场进行了勘测，根据地籍证明表及第三方有资质的部门出具的土地利用规划图、勘测定界图证实原告存在违法占地行为，占地面积为2847平方米，占地类型为旱地（基本农田）。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、《中华人民共和国基本农田保护条例》第十七条的规定。被告在履行了调查、责令改正、集体讨论、听证程序后，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《中华人民共和国基本农田保护条例》第三十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条的规定，于2019年7月1日作出庄国土资监罚字[2019]2-021号行政处罚决定书，并送达原告。虽然文书中遗漏了听证程序内容的阐述存在瑕疵，仍属于完整的行政行为，具有公定力。但因被告在没有经过法定程序撤销上述行政行为的情况下，于2019年7月2日再次向原告送达了编号相同、落款日期相同的第二份行政处罚决定书（增加了听证程序内容的阐述），违背了行政行为已经作出既具有不可更改力的基本原则，无法彰显该行政处罚决定的严肃性和公定力，严重违背了法律、法规的目的和精神。即使2019年7月30日，作出“补正行政处罚文书告知书”，也无法改变两份相同文号处罚决定书同时存在的不合理、不适当。至于原、被告的其他意见，没有事实和法律依据，本院不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：撤销被告庄河市自然资源局分别于2019年7月1日和2019年7月2日向原告邱志高送达的两份内容不同、编号相同的庄国土资监罚字[2019]2-021号国土资源行政处罚决定书，并于判决生效后六十日内重新作出行政行为。一审案件受理费50元，由被告庄河市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。审判长  肖明阳审判员  曲 跃审判员  孙 琳二〇一九年十月十七日书记员  刘红艳附本案相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。