陕西省咸阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）陕04行终90号 上诉人（原审第三人）：咸阳阳光物业管理有限公司，住所地：咸阳市秦都区西侧，统一社会信用代码：9161040076630709X3。 法定代表人：杨红霞，该公司经理。 委托诉讼代理人：宋博亚，陕西玖标律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）:咸阳市房地产开发公司，住所地:咸阳市秦都区，组织机构代码：9161040022170137X1。 法定代表人：王小明，该公司经理。 委托诉讼代理人：李文龙，陕西古渡律师所事务所律师。 原审被告：咸阳市不动产登记局，住所地：咸阳市秦都区。 法定代表人：何祥君，该局局长。 委托诉讼代理人：王艳梅，该局档案科科长。 委托诉讼代理人：杨换，陕西稼轩律师事务所律师。 上诉人咸阳阳光物业管理有限公司因与被上诉人咸阳市房地产开发有限公司及原审被告咸阳市不动产登记局国有土地使用权行政登记纠纷一案，不服咸阳市秦都区人民法院（2019）陕0402行初38号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人委托诉讼代理人宋博亚，被上诉人委托诉讼代理人李文龙，原审被告委托诉讼代理人王艳梅、杨换到庭参加诉讼。本案现已经审理终结。 一审经审理查明：2008年10月30日本案第三人提出土地登记申请，依据土地登记申请表载明“申请登记依据为咸地字（2008）第37号确权证明；变更简要说明为“依据《土地过户协议》将国有土地使用权转移登记过户给本案第三人咸阳阳光物业管理有限公司。2008年11月3日业经初审、审核，最终由土地登记中心给予本案第三人咸阳阳光物业管理有限公司颁发（2008）第125号国有土地使用权证，将“划拨出让性质”的国有土地使用权“转移登记”过户给本案第三人。 查明：咸阳市房地产开发公司系咸阳市人民政府国有资产管理委员会全额持股100%设立的国有性质企业，依法经营房地产开发、统建、代建房屋、预制水泥构件”。2006年12月28日咸阳市房地产开发公司依据6份文件就坐落在“沈家小区”国有划拨土地申请土地登记。2008年1月18日咸阳市人民政府作出咸地字（2008)第37号审批土地件，同意将XX小区XX路2229平方米国有土地使用权办理出让给本案原告，批准土地用途继续为“商业用地”，该批文抄送市财政局、市城乡建设规划局。2008年2月18日原告时任经理“赵某某”与时任咸阳市国土资源局局长“宋加琦”履职签订“国有土地使用权出让合同”，将XX小区XX路2229平米国有划拨土地出让给咸阳市房地产开发公司，商业用途，出让年限40年。 查明：2006年6月1日咸阳市房地产开发公司时任吕户良代表公司与咸阳阳光物业管理有限公司时任经理杨红霞签订“沈家小区市场改造协议书”，以“双创”工作要求为基准约定将“沈家小区原市场产权和土地使用权过户至本案第三人名下”，鉴证方为秦都区人民政府。2006年11月21日咸阳市房地产开发公司时任经理赵某某代表公司与咸阳阳光物业管理有限公司时任经理杨红霞签订“土地过户协议”，约定“同意将原农贸市场土地使用权过户至本案第三人名下---”。 查明:本案第三人咸阳阳光物业管理有限公司于2008年10月30日向咸阳市人民政府土地登记中心提交“土地登记申请书”，依据该申请书载明“转让方为咸阳市房地产开发公司、受让方为咸阳阳光物业管理有限公司”申请办理转移登记过户手续。 查明：2018年8月28日咸阳市房地产开发公司将本案第三人咸阳阳光物业管理有限公司诉讼至本院，请求确认“2006年6月1日签订的沈家小区市场改造协议书无效；请求确认2006年11月21日签订的“过户协议无效”。业经一审，本院于2018年11月9日作出（2018）陕0402民初5418号民事判决书，认为上述两协议“违反法律、行政法规的强制性规定或者损害国家利益、社会公共利益无效”的基准原则，且国有资产转让时应当评估，转让国有资产应当履行法定前置程序，遂判决认定“2006年6月1日签订的沈家小区市场改造协议书、2006年11月21日签订的“过户协议无效”均无效。案件上诉后，2019年2月20日咸阳市中级人民法院作出（2019)陕04民终217号民事判决书，认为“咸阳市房地产开发公司系咸阳市政府国有资产监督管理委员会出资的国有独资企业，承担着巩固发展国有经济、保护国有资产安全的职责，其从事经营活动应当遵守法律、行政法规，加强经营管理，提高经济效益，对出资人负责，不得损害国家利益。案涉沈家小区市场占用土地最初由咸阳市房地产开发公司以划拨形式取得，咸阳市房地产开发公司在该土地上建设了房屋，形成了沈家小区市场，咸阳市房地产开发公司依法享有该划拨土地使用权。咸阳市房地产开发公司在未依法办理土地使用权出让手续和经有权机关批准的情况下无权转让该市场土地的使用权。《沈家小区市场改造协议书》、《土地过户协议》是在进一步加强沈家小区基础设施建设，方便群众生活，彻底解决小区市场环境的背景下签订的，目标是由咸阳阳光物业管理有限公司投资建设一座高标准商贸市场，并进行规范化管理，但该协议书的内容突破了缔约本意，在占用土地仍为国有划拨性质的情况下，径行约定由咸阳市房地产开发公司将土地使用权过户到咸阳阳光物业管理有限公司名下相关事宜，显然损害了国家利益。咸阳阳光物业管理有限公司并未投资建设新的商贸市场，土地过户成为合同之实。《土地过户协议》虽约定咸阳阳光物业管理有限公司以咸阳市房地产开发公司名义缴纳土地出让金，咸阳阳光物业管理有限公司虽向土地部门缴纳了815725元土地出让金，但咸阳市房地产开发公司并未依法履行国务院《国有资产评估管理办法》规定的国有资产法定评估程序，即”申请立项、资产清查、评定估算、验证确认”，未见资产评估机构对案涉土地使用权进行价值评估的评估报告，该程序应是防止国有资产流失的强制性规定，应属效力性强制规定，违反该规定应导致合同无效后果。虽咸阳市人民政府在《沈家小区市场改造协议书》、《土地过户协议》签订后的2008年，批准咸阳市房地产开发公司办理该土地的出让手续，但咸阳市房地产开发公司并未取得出让土地使用权证书，亦未见有批准权的人民政府同意转让的批准文件，故该批准件不能作为《沈家小区市场改造协议书》和《土地过户协议》有效的依据。《中华人民共和国合同法》第七条规定”当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，…不得损害社会公共利益”，第五十二条规定损害国家利益、以合法形式掩盖非法目的、违反法律行政法规等情形下合同无效。基于前述理由，案涉《沈家小区市场改造协议书》、《土地过户协议》损害国家利益，依法应为无效合同。咸阳阳光物业管理有限公司虽已取得案涉土地使用权证，但该行政登记行为并不影响人民法院对平等民事主体之间的基础法律关系进行审查”。遂驳回上诉，维持原判。 查明：因国家机构体制改革，原履行咸阳市人民政府土地登记中心的职责由设立的咸阳市不动产登记局履行行政法律关系中的承继权利和义务。 一审确认本案争议焦点：一、本案原告起诉资格是否适格； 二、本案原告起诉期限是否逾期；三、涉案2008年11月3日颁发“咸国用（2008）第125号国有土地使用权证”之行政行为是否存在“主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序”；四、本案原告持生效民事判决书启动行政诉讼救济途径是否正确妥当。 一审法院认为，关于本案原告起诉资格是否适格：行政法律关系中，行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，均有权提起诉讼。综观本案，本案原告系涉案土地咸阳市人民政府“咸地字（2008）第37号审批土地件的权利人，且系涉案土地《国有土地使用权出让合同》和《补充协议》的直接合同相对人，其作为本案具有利害关系人的身份提起本案行政诉讼并无不妥，原告主体适格。 关于本案是否起诉期限是否逾期：因不动产提起的诉讼是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼，涉及不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起不超过20年，人民法院均应予以受理。故，本案原告提起本案行政诉讼并未超过起诉期限。 关于涉案2008年11月3日颁发“咸国用（2008）第125号国有土地使用权证”之行政行为是否存在“主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序”以及原告持生效民事判决书启动行政诉讼救济途径是否正确妥当：认定本案是否存在“主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序”，应当甄别确认以下几个问题。首先，应当明确涉案土地的性质。依据政府文件批准，涉案土地系咸阳市人民政府审批土地件形式批准，土地性质为“划拨”。涉案土地已经由本案原告与履职国有土地使用权出让职责的“咸阳市国土资源局”办理了合同编号为2008-09（用）《国有土地使用权出让合同》。其次，国有划拨土地是否可以进行转让？再次，本案原告作为国有独资企业在以“划拨”取得国有土地使用权土地审批后能否未经“三重一大”程序（第十四届中纪委六次全会纪律要求，凡重大决策、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金使用必须经集体讨论作出决定）或履行防止国有资产流失的强制性规定《国有资产评估管理办法规定》要求的“申请立项、资产清查、评定估算、验证确认”之程序，处置划拨的国有土地？最后，负有划拨土地监管职责的国土资源管理部门是否违反法定程序？将应当依据咸阳市人民政府土地审批件及《国有土地使用权出让合同》划拨出让的土地“初始登记”在本案原告名下，而后合法性审核甄别再办理“转移登记”至第三人的手续。 综上，显然，在两级人民法院生效民事判决书确认《沈家小区市场改造协议书》、《土地过户协议》因损害国家利益为无效合同的“情势变更”后的事实情况下，2008年11月3日咸阳市人民政府土地发证中心向本案第三人咸阳阳光物业管理有限公司颁发“咸国用（2008）第125号国有土地使用权证”的基础事实发生变化，进而动摇此行政行为的主要证据基础不足，原告持生效民事判决书启动行政诉讼救济途径并无不妥。在本案司法审查程序中，同时发现，本案国有土地权属登记行政行为违反法定程序，混淆“初始登记”和“转移登记”，直接跳转“初始登记”，进而完成“转移登记”。涉案土地登记的行政行为显然存在“违反法定程序”。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项之规定，判决：撤销2008年11月3日咸阳市人民政府土地发证中心向本案第三人咸阳阳光物业管理有限公司颁发“咸国用（2008）第125号国有土地使用权证”。案件受理费50元，由被告咸阳市不动产登记局予以承担。 上诉人咸阳阳光物业管理有限公司上诉称：一、本案2008年10月20日上诉人与被上诉人共同向不动产登记机关提出土地登记申请，同年11月，登记机关给上诉人颁发涉案国有土地使权用证，对此，被上诉人早已知晓，直至2019年3月29日才提起本次行政诉讼，明显超过法律规定的起诉期限。一审适用最长20年的规定错误。二、本案在一审时，上诉人就本案有关的民事案件已向陕西省高级人民法院提起再审，故申请中止本案的审理，但一审法院对此情形置之不理，请二审法院就此情形中止本案的审理。三、民事案件的判决履行问题，应通过民事执行程序解决，行政诉讼程序不要干涉民事诉讼中的执行。四、关于一审法院对本次土地证的颁发程序初始登记和转移登记的事实部分的认定，上诉人不予否认。但本案因历史遗留问题及双创工作需要等原因，本次发证没有给被上诉人进行初始登记，直接办理到上诉人名下，一审法院本末到置，不客观全面看待整个事件的演变过程，只强调结果，势必得出错误的判断。综上，上诉人认为一审法院程序违法，事实认定不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。 被上诉人咸阳市房地产开发公司答辩称：上诉人与被上诉人因确认过户协议及沈家小区改造协议无效案，业经一、二审民事判决，最终确认两协议无效，被上诉人知道本案的登记行为违法的时间是2019年2月20日（即判决生效之日），故本案起诉期限应从2019年2月20日起算，被上诉人于2019年3月29日提起本案诉讼，明显未超过起诉期限。咸阳市不动产登记局依据无效的土地过户协议作出本案所诉行政行为违法，应予撤销。上诉人认为被上诉人不是涉诉土地使用权人及涉诉土地使用权归属为历史问题，没有事实和法律依据，依法不能成立。故请求驳回上诉，维持原判。 原审被告咸阳市不动产登记以同意上诉人上诉意见，请求撤销一审判决予以答辩。 二审经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。本案中，被上诉人系涉案土地咸阳市人民政府“咸地字（2008）第37号审批土地件的权利人，且系涉案土地《国有土地使用权出让合同》和《补充协议》的直接合同相对人，其与所诉的登记行为有利害关系人，故其有权提起本案行政诉讼。参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定，本案上诉人与被上诉人因土地过户协议民事纠纷经一、二审民事判决，最终确认无效后，被上诉人即提起本案行政诉讼，应认为未超过起诉期限。另外，上诉人请求中止本案不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十七条规定的情形，对该请求本院不予支持。本案中，上诉人与被上诉人签订的《沈家小区市场改造协议书》、《土地过户协议》已被终审民事判决确认无效，故原审被告为上诉人颁发的咸国用（2008）第125号国有土地使用权证的基础事实发生变化，一审认为该颁证行为主要证据不足，予以撤销正确。 综上，上诉人咸阳阳光物业管理有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人咸阳阳光物业管理有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘宏刚 审判员  张 娟 审判员  周昌柱 二〇一九年十月十日 书记员  魏 萌