上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）沪03行终407号上诉人(原审原告)范培萍，女，1963年3月16日出生，汉族，住上海市普陀区。上诉人(原审原告)郭范立，女，1990年6月7日出生，汉族，住上海市普陀区。委托代理人范培萍(上诉人郭范立之母)。被上诉人(原审被告)上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市长宁区。法定代表人竺凯。出庭应诉行政机关负责人汪玉萍，上海市长宁区城市管理行政执法局副局长。委托代理人陆馨伟。委托代理人顾杰。被上诉人(原审被告)上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人俞浩。出庭应诉行政机关负责人黄章贵，上海市长宁区住房保障和房屋管理局副局长。委托代理人徐盈。委托代理人马贝艺，北京大成(上海)律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人倪佳慧。委托代理人周娴纹。被上诉人(原审被告)上海市长宁区人民政府天山路街道办事处，住所地上海市长宁区。法定代表人余双。委托代理人华栋。委托代理人张劼，上海钧智律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市公安局长宁分局天山路派出所，住所地上海市长宁区。法定代表人俞晓东。委托代理人祁文晋。被上诉人(原审被告)上海市长宁区公安消防支队，住所地上海市长宁区。法定代表人虞利强。委托代理人祁文晋。上诉人范培萍、郭范立诉被上诉人上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁城管局)、上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)、上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场局)、上海市长宁区人民政府天山路街道办事处(以下简称天山路街道办)、上海市公安局长宁分局天山路派出所(以下简称天山路派出所)、上海市长宁区公安消防支队(以下简称长宁公安消防支队)行政城建其他行政强制一案，不服上海铁路运输法院(2019)沪7101行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月16日受理后，依法组成合议庭，于2019年9月23日公开开庭审理了本案。上诉人范培萍暨上诉人郭范立的委托代理人，被上诉人长宁城管局的副局长汪玉萍及该局的委托代理人陆馨伟、顾杰，被上诉人长宁房管局的副局长黄章贵及该局的委托代理人徐盈、马贝艺，被上诉人长宁市场局的委托代理人周娴纹，被上诉人天山路街道办的委托代理人华栋、张劼到庭参加诉讼。被上诉人天山路派出所、被上诉人长宁公安消防支队经本院依法传唤，未到庭参加诉讼，本案依法缺席审理。现已审理终结。原审查明，原本市天山支路XXX号XXX室房屋(以下简称涉案房屋)系范培萍、郭范立共有，使用性质为居住。2007年10月，范培萍与原产权人虞某及李某、吴某分别签订房屋租售协议书，涉案房屋由原产权人转让范培萍一方后，继续由李某、吴某分别租赁东间和西间。其中东间由李某承租用于经营兰州牛肉面。因涉案房屋在未经许可的情况下，北侧沿街墙体被打开，并在东间和西间分隔墙的门洞处砌墙，使之成为东西两间独立的门面房，2018年8月8日，长宁城管局、长宁房管局、长宁市场局、天山路派出所、长宁公安消防支队出具《联合执法告知书》，认定涉案房屋存在“五违”行为，要求限期整改。同年10月11日，因涉案房屋东间沿街面墙体未恢复原状，长宁城管局认为涉案房屋存在擅自改变使用性质的违法行为，遂上门实施整治，将北侧墙体恢复了原始状态，考虑到面店工作人员仍在房屋内生活，在恢复房屋原始外墙的同时，将房屋内部东西间分隔墙也恢复了原状，封闭部分的墙被打开。原审另查明，2018年11月12日，上海市长宁区人民政府发布房屋征收决定，涉案房屋被列入征收范围。范培萍、郭范立与征收部门达成征收补偿协议后，因东间房屋使用人不愿搬某而无法交房。范培萍、郭范立为按时交房，不影响个人及同地块居民的奖励费，在部分邻居的调解下向使用人支某了人民币13万元。范培萍、郭范立诉至原审法院，经原审庭审确认诉讼请求为：1、确认长宁城管局于2018年10月11日联合执法中砸开天山支路XXX号XXX室从外部进入房门的锁与两间房屋分隔墙的行为违法；2.判决六被上诉人共同赔偿范培萍、郭范立由于其违法行为造成范培萍、郭范立不得不支某给韩有为一家的13万元的损失。原审认为，依据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第(八)项以及《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第五条第二款第(三)项之规定，擅自改变房屋使用性质的违法行为属于长宁城管局的执法范围。因涉案房屋未经许可分隔成独立的两间，并破墙开店，属于《上海市住宅物业管理规定》所禁止的擅自改变房屋使用性质的行为，长宁城管局认定事实清楚。依据《中华人民共和国行政处罚法》第五章、《中华人民共和国行政强制法》第四章及《上海市城市管理行政执法条例》第三章的规定，对违反住宅物业管理规定的违法行为进行查处，应经过事先告知、听取陈述申辩、作出行政处罚、催告履行等程序。本案中，长宁城管局对于擅自改变房屋使用性质的违法行为有权查处，但其未依上述规定的程序执法，而是迳行实施了恢复房屋原状的行为，违反法定的执法程序。鉴于被诉行为已不具有可撤销内容，故依法应确认违法。范培萍、郭范立诉请确认长宁城管局砸锁行为违法，但未能证明长宁城管局实施了该行为，故对此请求不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯财产权的违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，长宁房管局、长宁市场局、天山路街道办、天山路派出所、长宁公安消防支队并未参与执法，范培萍、郭范立诉请上述五机关赔偿没有依据。长宁城管局执法程序虽不合法，但在其执法前，案外人即使用着涉案房屋，范培萍、郭范立为促成早日腾退房屋而支某案外人13万，与长宁城管局执法行为没有直接关系，故范培萍、郭范立诉请长宁城管局赔偿此13万的请求也无依据，亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，于2019年5月31日判决如下：一、确认长宁城管局于2018年10月11日恢复本市天山支路XXX号XXX室房屋原状的行为违法；二、驳回范培萍、郭范立其他诉讼请求；三、驳回范培萍、郭范立的赔偿请求。案件受理费人民币50元，由长宁城管局负担。判决后，范培萍、郭范立不服，向本院提起上诉。上诉人范培萍、郭范立上诉称，涉案的拆除行为系长宁城管局、长宁房管局、长宁市场局、天山路派出所、长宁公安消防支队共同实施，指挥者为天山路街道办，均系赔偿责任人。上诉人对涉案房屋内部构造的处理，没有破坏承重结构，不构成违法。打开涉案房屋内分隔墙的行为超出了行政执法范围，该行为导致原先经封闭沿街外墙后案外人已无法居住的房屋又恢复了居住功能，使得案外人占据了上诉人的两间房不肯搬某。上诉人为要求案外人搬某，通过报警等方式均未予解决，迫于房屋征收履行交房义务的压力，上诉人才向案外人支某13万元让其搬某。故六被上诉人应承担上诉人经济损失的赔偿责任。被上诉人执法时并没有提前告知上诉人，故上诉人不在现场，但邻居的证词证明在联合执法前入户门锁是好的，在执法中锁不见了，而被上诉人并未提供相应的证据，应当承担砸锁的责任。涉案的拆除及砸锁行为系滥用职权的报复行为。原审认定长宁城管局的行为违法，却又认定上诉人被迫支某13万元与执法单位没有关系，理由不成立。请求维持原审判决第一项，撤销原审判决第二项，改判支持上诉人的赔偿请求，判决六被上诉人共同赔偿范培萍、郭范立由于其违法行为造成范培萍、郭范立不得不支某给韩有为一家的13万元的损失。被上诉人长宁城管局辩称，上诉人的房屋未经合法改变用途的审批，将房屋分隔为两间房屋进行出租，擅自改变房屋结构，违法搭建内部的分隔墙改变物业使用性质。被上诉人根据当时适用的《上海市住宅物业管理规定》第五十二条等规定，对上诉人的房屋进行整治，依法按照房屋原图恢复为原有的合法物业使用状态。房屋的原状是东西房间之间有扇门，而非封闭墙体进行分隔。此外，在涉案房屋外墙封闭以后，内部的分隔墙使东间成为密闭空间，如不全部恢复原状，既不合法也有违合理行政的要求，导致新的争议的产生。被上诉人执法时，涉案房屋沿街面墙体尚处破墙状态未恢复原状，被上诉人从外面破墙进入，并不存在砸开房锁的行为。至于上诉人与案外人的某某，其可以依法请求排除妨碍，上诉人支某给案外人的13万元与被上诉人无关。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人长宁房管局辩称，该局并未实施拆除行为，并非本案适格被告。本案的损害事实并不成立，上诉人就要求案外人搬某的款项达成合意支某了13万元，与被上诉人无关。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人长宁市场局辩称，该局并未实施拆除行为，上诉人的主张与被上诉人无关。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人天山路街道办辩称，其并未实施拆除行为，上诉人与案外人和解支某的款项，与被上诉人无关。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人天山路派出所、长宁公安消防支队向本院提交了书面陈述意见称，原审认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，依据《上海市城市管理行政执法条例》、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》的相关规定，长宁城管局对本行政区域内的擅自搭建改变物业使用性质等行为，具有实施城市管理行政执法权。本案中，根据被上诉人长宁城管局向原审法院提交的房屋总平面图、职工住宅定型设计图、涉案房屋结构图纸、照片等证据，涉案房屋原状为北侧是沿街墙面，房屋内部东西间之间并非封闭墙体。涉案房屋在未经许可的情况下，北侧沿街墙体被打开，在东间和西间之间封闭房屋内部的门砌墙，使原居住用途的房屋分隔成两间独立的门面房用于经营。上述行为构成擅自建设改变物业使用性质的事实。被上诉人按照涉案房屋原图纸对房屋原状予以恢复，并未超越其职权范围。原审法院经审理认为，长宁城管局对于上述违法行为，未依规定的程序执法迳行实施了恢复房屋原状的行为，违反法定的执法程序，故判决确认长宁城管局于2018年10月11日恢复涉案房屋原状的行为违法，各方当事人对该项判决无异议，本院依法予以确认。上诉人认为，被上诉人长宁城管局在实施执法行为过程中还存在砸开房屋门锁进入的行为，但上诉人提供的证据不足以证明被上诉人长宁城管局实施了该行为。被上诉人长宁城管局对于进入涉案房屋的方式，也进行了合理解释。本院对上诉人的意见，难以采信。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条等相关规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利；原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任;原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，上诉人就涉案房屋签订房屋征收补偿协议，因其要求案外人搬某涉案房屋，由上诉人向案外人支某13万元。该款项的支某与行政机关的执法行为并无直接关联，并非行政机关行使行政职权造成的损害。上诉人要求六被上诉人共同赔偿其向案外人支某的钱款，缺乏相应的事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，对于上诉人的上诉请求和理由，本院难以支持。原审判决确认长宁城管局于2018年10月11日恢复涉案房屋原状的行为违法并驳回上诉人其他诉讼请求及赔偿请求，并无不当，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人范培萍、郭范立负担。本判决为终审判决。审判长  丁晓华审判员  沈莉萍审判员  姚佐莲二〇一九年十月十四日书记员  陈 琳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……