湖南省花垣县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)湘3124行初65号 原告：龙山县顺发水泥预制砖厂，经营场所龙山县新城街道办事处新城社区居委会****。 负责人：向顺清。 委托诉讼代理人：程柳泉，湖南共盛律师事务所律师。 被告：龙山县自然资源局，住所地龙山县民安街道办事处民族路**。 法定代表人：彭贤述，任该局局长职务。 委托诉讼代理人：黄立元，系被告工作人员。 委托诉讼代理人：刘春生，湖南湘龙律师事务所律师。 原告龙山县顺发水泥预制砖厂（以下简称“顺发制砖厂”）不服被告龙山县自然资源局违法建筑认定，于2019年8月20日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月21日立案后，于2019年8月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭进行了审理。原告顺发制砖厂负责人向顺清及委托诉讼代理人程柳泉，被告龙山县自然资源局委托诉讼代理人黄立元、刘春生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年7月17日龙山县城镇规划管理局作出龙城规工函〔2018〕68号认定工作函，认定兴隆街道新城社区7组村民向顺清在该社区龙桑公路边非法建设砖厂，该棚房未取得任何规划行政许可，其建设行为属非法搭建，且无法采取改正措施消除影响。 原告顺发制砖厂诉称：向顺清为了生计于2002年在位于龙山县新城乡新城村自留地修建砖厂及建筑物一直从事生产经营活动，2012年9月4日办理了营业执照，字号为龙山县顺发水泥预制砖厂，企业类型为个体工商户。2018年8月份因龙山县城东新区拆迁安置区项目建设，龙山县城东新区开发指挥部在与经营者未签订任何协议情况下于同年8月29日作出《被征地农户告知书》通知经营者自行拆除砖厂及建筑物，在该告知书中明确认定修建的砖厂及建筑物属于违法建筑物，并未告知原告相关诉权。原告认为，龙山县城东新区开发指挥部于2018年8月29日以《被征地农户告知书》认定原告砖厂及建筑物属于违法建筑物无事实及法律依据，程序违法，且不具有认定违法建筑物的主体资格。因龙山县城东新区开发指挥部系被告设立的临时机构，不具有诉讼主体资格，其相关责任应由龙山县人民政府承担。2019年4月23日原告以龙山县人民政府为被告向湘西土家族苗族自治州中级人民法院提起了诉讼。同年7月8日，湘西土家族苗族自治州中级人民法院向原告送达龙山县人民政府答辩状及认定砖厂、建筑物属违法建筑行为违法证据目录，原告才得知认定砖厂、建筑物属违法建筑物的主体系龙山县城镇规划管理局，时间为2018年7月17日。现因龙山县城镇规划管理局行使的城乡规划管理职责由被告承继，根据我国《行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。为此，原告为了维护合法权益特依据我国《行政诉讼法》相关规定具状起诉，请求：1、依法确认龙山县城镇规划局2018年7月17日认定原告砖厂及建筑物属于违法建筑的具体行政行为违法；2、判令被告承担本案诉讼费用。 原告顺发制砖厂为证明其主张，在诉讼过程中，向本院提交了以下证据： 1、龙城规工函〔2018〕68号认定工作函，拟证明龙山县城镇规划管理局认定原告砖厂及建筑物属于违法建筑的事实，同时证明未告知原告内容及相关诉权； 2、行政答辩状及湘西土家族苗族自治州中级人民法院送达回证，拟证明原告于2019年7月8日得知砖厂及建筑物被龙山县城镇规划管理局认定为违法建筑物的事实； 3、新闻信息资料，拟证明城乡规划管理职责由被告承继。 被告龙山县自然资源局辩称：龙山县城镇规划管理局认定向顺清建设的砖厂(龙山县顺发水泥预制砖厂)属于非法建设，具有事实和法律依据，认定合法。向顺清2002年在龙山县新城乡新城村自留地修建砖厂一直从事生产经营活动，于2012年9月办理了营业执照。其砖厂所在地位于龙山县人民政府2016年公示的征地公告范围内，属于现行龙山县城总体规划和控制规划确定的近期项目建设用地。2018年上半年，龙山县城镇规划管理局接到群众及相关单位反映该砖厂修建房屋及占用土地未依法办理相关手续后，到其砖厂所在地进行了实地调查并查阅了本局的规划档案和龙山县国土局的用地审批档案，确认了该事实。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”因此，龙山县城镇规划管理局认定向顺清建设的砖厂(龙山县顺发水泥预制砖厂)属于非法建设，具有事实和法律依据。由于没有执法权，龙山县城镇规划管理局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十八条、第四十七条的规定，作出龙城规工函〔2018〕68号工作函，建议规划执法部门对被答辩人进行依法处理并没有违法之处。 被告龙山县自然资源局在法定期限内未向本院提交作出龙城规工函〔2018〕68号认定工作函合法性的证据。 对于原告顺发制砖厂提交的证据，被告龙山县自然资源局质证认为，对证据1，三性均无异议，证明涉案砖厂属于非法建筑，但并不能证实被告方是否对其进行了通知；对证据2，对真实性合法性无异议，对关联性有异议，不能达到原告证明目的，原告主要证明目的是2019年才知道事实。但原告曾在湘西土家族苗族自治州中级人民法院起诉过，在这个过程中已经知道其砖厂被认定为违法建筑；对证据3，三性均无异议。 本院针对已质证的证据作如下确认：对于原告顺发制砖厂提交的证据，被告对证据1、3的三性均无异议，对证据2的真实性合法性没有异议。对于双方当事人在真实性上均无异议的证据本院予以采信，作为本案证据使用。被告对原告证明目的提出异议，对此，本院将在对本案争议焦点的评述时详细阐述。 经审理查明：2002年，向顺清在龙山县新城乡新城村自留地修建砖厂一直从事生产经营活动，2012年9月4日经工商注册成立龙山县顺发水泥预制砖厂，企业类型为个体工商户。向顺清、龙山县顺发水泥预制砖厂从建厂至今一直未办理任何规划审批手续。2018年7月17日，龙山县城镇规划管理局向龙山县城市管理行政管理执法局作出龙城规工函〔2018〕68号《关于兴隆街道新城社区村民向顺清、甘剑雄等四户搭建钢棚房及简易棚的规划认定工作函》，函中认定：兴隆街道新城社区7组村民向顺清在该社区龙桑公路边非法建设砖厂，该棚房屋位于龙山县人民政府2016年公示的征地范围内，属于现行龙山县城总体规划和控制划定的近期项目建设用地，该棚房未取得任何规划行政许可，其建设行为属非法搭建，且不符合城市规划要求，无法采取改正措施消除影响。根据《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十八条和第四十七条之规定，建议规划执法部门对其进行依法处理。 2018年12月21日，在龙山县城东新区开发指挥部的组织下，龙山县顺发水泥预制砖厂及建筑物被强制拆除，土地被征用。 2019年3月，因党政机关机构改革，龙山县城镇规划管理局的城乡规划管理职责纳入龙山县自然资源局职责范围。 本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。本案中，龙山县兴隆街道新城社区属于龙山县城总体规划和控制区，依据该条法律规定，龙山县城镇规划管理局作为龙山县城乡规划主管部门，对其行政区域内的城乡规划管理具有法律赋予的职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。2019年3月，因党政机关机构改革，龙山县城镇规划管理局的城乡规划管理职责纳入龙山县自然资源局职责范围，依据以上规定，龙山县自然资源局为本案适格被告。 行政确认是指行政机关和法定授权的组织依照法定权限和程序对有关法律事实进行甄别，通过确认、证明等方式决定行政相对人某种法律地位的行政行为。违法建筑认定是指行政主体依据法定权限和法定程序对违法建筑的建设主体、时间、面积、位置等事项进行确认的行为，属于行政确认行为。违法建筑认定影响行政相对人的合法权益，在进行认定时，应当遵循法定程序，进行调查，充分听取行政相对人的陈述和申辩，最终作出认定，并告知权利救济的时间与机关。本案中，龙山县城镇规划管理局在作出违法建筑认定时系龙山县城乡规划主管部门，在进行认定中，未充分保障当事人程序权利，应认定程序违法。鉴于向顺清陈述的顺发制砖厂至今未办理规划审批手续的事实与被告行政行为认定主要事实相符，被告据此作出的行政行为虽程序违法但对原告权利不产生实际影响，且未办理规划审批的建筑物及构筑物已被拆除。为提高行政效率、减少各方当事人诉累，不造成程序空转、浪费司法资源、行政资源，应确认被告作出的涉案行政行为违法，但不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定,判决如下: 确认被告龙山县自然资源局于2018年7月17日作出龙城规工函〔2018〕68号《关于兴隆街道新城社区村民向顺清、甘剑雄等四户搭建钢棚房及简易棚的规划认定工作函》认定向顺清建设砖厂属非法搭建的行政行为违法。 案件受理费50元,由被告龙山县自然资源局负担。 如不服本判决，可在接到本判决书之日起15日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长  田小军 人民陪审员  吴林燕 人民陪审员  舒易学 二〇一九年十月二十二日 书 记 员  石献伟 附：本判决所适用的法律条文如下： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。