湖北省孝感市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂09行审复1号复议申请人（原申请执行人）安陆市林业局。住所地：安陆市汉丹路**。法定代表人高建新，该局局长。委托代理人汤伯元，湖北熠耀律师事务所律师。代理权限：一般代理。被申请人（原被执行人）万国平，男，汉族，1969年1月12日出生，住安陆市。复议申请人安陆市林业局不服安陆市人民法院（2019）鄂0982行审24号行政裁定，向本院提出复议申请。本案现已审查终结。安陆市林业局于2018年11月13日作出鄂安林罚决字〔2018〕第0150号林业行政处罚决定，处罚决定书中认定，被执行人万国平于2013年9月至今，在安陆市雷公镇云岭村5组毛岗建养猪场，占用林地149㎡，未经林业主管部门同意。安陆市林业局认为，万国平的上述行为违反了《湖北省林地管理条例》第十七条第一款之规定;根据《湖北省林地管理条例》第二十八条之规定，对万国平作出如下处罚决定：1.责令限期补办初审手续；2.并处每平方米50元共计7450元罚款。一审法院经审查认为，国务院发布的《中华人民共和国森林法实施条例》（以下简称《森林法实施条例》）第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”可见，森林法对擅自占用林地、改变林地用途行为设置处罚，主要目的在于保护生态环境、恢复原状。结合《国家林业局关于〈森林法实施条例〉第四十三条“责令限期恢复原状”规定具体应用有关问题的复函》内容理解，万国平未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意而占用林地修筑建筑物的行为，属于《森林法实施条例》第四十三条第一款描述的“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途”的行为，应当依照该条规定对其进行处罚。安陆市林业局对万国平作出责令限期补办初审手续、并处罚款50元/㎡的行政处罚决定，突破了国务院《森林法实施条例》规定的处罚种类、幅度，属于适用法律错误，不应准予执行。综上所述，安陆市林业局作出的鄂安林罚决字〔2018〕第0150号林业行政处罚决定，适用法律错误。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条第一款第三项之规定，裁定不准予强制执行安陆市林业局鄂安林罚决字〔2018〕第0150号林业行政处罚决定。复议申请人安陆市林业局申请复议称，（一）复议申请人对复议被申请人所作出的鄂某罚决字[2018]第0150号林业行政处罚决定认定的违法事实清楚,证据确实充分。安陆市政府专门召集了包括复议申请人在内的3个相关部门,对发生在安陆市雷公镇云岭村6户养猪专门户存在毁林建猪场违法问题进行认真研究,当时从保护农民利益的角度出发,结合湖北省人大制定的相关法规,对上述复议被申请人作出了较轻的行政处罚决定,社会效果非常好。该6户复议申请人对此均未提起复议和行政诉讼。有的农户还主动全部和部分缴纳了罚款就是最好的诠释。（二）湖北省人大根据国务院颁布《中华人民共和国森林法》及《实施条例》等部门规章,制定并颁布实施了《湖北省林地管理条例》。该条例对全省行政机关执法具有法律约束力。复议申请人理应遵守和执行。复议申请人依据特别法优于普通法的原则,引用该条例中相关条款对复议被申请人违法行为予以行政处罚并无不当,请二审法院裁决予以支持。（三）复议申请人依据该条例,根据国家环保部和省环保厅下达的督查令,依据安陆市政府对此召开的专题会议纪要精神,对为6名复议被申请人的违法行为作出行政处罚决定书的内容体现了宽严相济(宽指“责令补办初审手续”,并按该条例的下限罚款)的原则,是符合党中央、国务院、省委、省政府和安陆市政府相关要求的,也符合当地人民群众迫切愿望。如果这种肆意破坏林地行为人民法院不予强制执行,将有失法律尊严,也让复议申请人今后无从严格依法行政。据此,请二审法院能综合权衡,对本案能作出公正裁决。（四）一审法院在认定复议被申请人万国平一案中,认定万国平2016年11月26日先预缴了1500元罚款错误,万国平实际上是2018年11月26日当日缴罚款,二审法院应予纠正。复议请求:1.撤销一审法院(2019)鄂0982行审24号行政裁定书裁定“不准予强制执行安陆市林业局鄂某罚决字[2018]第0150号林业行政处罚决定”;2.改判准予强制执行安陆市林业局鄂某罚决字[2018]第0150号林业行政处罚决定。本院认为，复议申请人安陆市林业局作出的林业行政处罚决定认定万国平于2013年9月至今，未经林业主管部门初审同意，在本村本组占用林地149平方米建养猪场，违反了《湖北省林地管理条例》第十七条第一款之规定，根据《湖北省林地管理条例》第二十八条之规定，对万国平作出林业行政处罚：一是责令限期补办初审手续；二是并处每平方米50元共计7450元罚款。本案具有其特殊性，即是村集体经济组织成员占用本村林地建养猪场。关键问题是“占用林地”“建养猪场”。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款的规定，农用地包括耕地、林地、农田水利用地、养殖水面等。即林地属于农用地。本案占用林地“建养猪场”涉及设施农用地的问题。原国土资源部、农业部为贯彻落实《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》和《国务院关于切实落实政策保证市场供应维护副食品价格稳定的紧急通知》精神，促进规模化畜禽养殖发展，制定了《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号文件），该通知针对规模化畜禽养殖有关用地问题，区别不同情况，采取不同的扶持政策。该通知中明确规定，农民个人兴办或与畜牧业合作经济组织联合兴办规模化畜禽养殖所需用地，实行分类管理。畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续；管理和生活用房、疫病防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施，属于永久性建（构）筑物，其用地比照农村集体建设用地管理，需依法办理农用地转用审批手续。但本案林业行政处罚决定书中未表述被处罚的相对人是否属规模化养殖，其中猪舍占地面积是多少，是否建有永久性建（构）筑物及其占地面积是多少，均未予以分清。同时，林业行政处罚决定对该“养猪场”是否在禁养区或者限养区、是否达到生态环境保护标准等重大问题均未予以查明，如果该“养猪场”环保不达标，或者在禁养区范围内，就不能继续养殖，而该行政处罚决定书中关于“责令限期补办初审手续”就不具有实际意义。安陆市林业局在行政处罚决定中未对上述重要事实予以查明。综上，安陆市林业局作出的林业行政处罚决定认定的主要事实不清。只有查清了案件事实，才能准确适用法律。故安陆市人民法院作出不予强制执行裁定的理由不当，应予以纠正，但其裁定结果正确，依法应予以维持。复议申请人安陆市林业局的复议理由不成立，对其复议请求应予以驳回。依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第三款以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条第一款第（二）项和第二款的规定，裁定如下：驳回复议申请，维持原裁定。本裁定送达后即发生法律效力。审判长  祁国华审判员  张耀刚审判员  彭 娟二〇一九年十月二十一日法官助理吴冬梅书记员罗自阳附法律法规条文《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第三款行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条第一款被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（二）明显缺乏事实根据的；第二款行政机关对不准予执行的裁定有异议，在十五日内向上一级人民法院申请复议的，上一级人民法院应当在收到复议申请之日起三十日内作出裁定。