四川省资阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川20行终35号 上诉人（原审被告）资阳市雁江区卫生健康局，住所地资阳市雁江区正兴街**区级机关办公区****。 法定代表人张智勇，职务局长。 委托代理人邓平，系四川豁达律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）资阳市雁江区莲花街道办事处城北社区卓兴红卫生室，住，住所地资阳市雁江区莲花街道办事处城北社区**/div> 负责人卓兴红。 委托代理人卓水全，男，1951年6月24日生，汉族，资阳市人，住四川省资阳市雁江区。系卓兴红之父。 委托代理人吴家俊，男，1974年10月15日生，汉族，资阳市人，住四川省资阳市雁江区。系卓兴红之夫。 上诉人资阳市雁江区卫生健康局（以下简称卫生局）因诉被上诉人资阳市雁江区莲花街道办事处城北社区卓兴红卫生室（以下简称卫生室）卫生行政管理（卫生）行政确认纠纷一案，不服资阳市雁江区人民法院（2019）川2002行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年9月26日公开开庭进行了审理。上诉人卫生局副局长陈健及其委托代理人邓平，被上诉人卫生室负责人卓兴红及其委托代理人卓水全、吴家俊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，原资阳市雁江区卫生局（以下简称区卫生局）于2010年1月1日向原告颁发《医疗机构执业许可证》，该证载明：“机构名称资阳市雁江区莲花街道办事处城北社区卓兴红卫生室，地，地址资阳市雁江区莲花街道办事处莲花社区**疗科目预防保健科、口腔科，法定代表人卓兴红，登记号PDY71221-051200217D6001，有效期限自2010年1月1日起至2014年12月31日，该医疗机构经核准登记，准予执业”。此后，原告经颁发机构逐年校验，准予执业。上述许可证到期后，原区卫生局准予原告医疗机构执业延续许可，并于2015年1月1日向原告颁发《医疗机构执业许可证》，该证载明：“机构名称：资阳市雁江区莲花街道办事处城北社区卓兴红卫生室，地，地址：资阳市雁江区莲花街道办事处莲花社区**疗科目：预防保健科、口腔科，法定代表人卓兴红，主要负责人卓兴红，登记号PDY71221-051200217D6001，有效期限：自2015年1月1日至2019年12月31日。2019年2月14日，原资阳市雁江区卫生和计划生育局（以下简称区卫计局）以原告持有的《医疗机构执业许可证》登记有误为由，将原告2015年1月1日取得的《医疗机构执业许可证》中的诊疗科目由预防保健科、口腔科变更为预防保健科、全科医疗科、中医科，登记号由PDY71221-051200217D6001变更为PDY7121055120，医疗机构类别由卫生站变更为村卫生室。并将变更后的《医疗机构职业许可证》交与原告，原告领取后，不服《医疗机构职业许可证》中的变更内容，即向相关部门反应，要求被告予以纠正。 2015年11月18日原区卫计局分别向原告负责人卓兴红及在原告处从业的吴家俊颁发《四川省医疗资格证书》，执业类别和执业范围均为口腔，执业地点均为：雁江区莲花街道办事处城北社区卓兴红卫生室。 另查明：因机构改革，原区卫生局于2015年11月变更为资阳市雁江区卫生和计划生育局，并行使原区卫生局的行政职责；2019年3月区卫计局变更为资阳市雁江区卫生健康局，并行使原区卫计局的行政职责。 原审认为，《中华人民共和国行政许可法》第二十二条规定：“行政许可由具有行政许可权的行政机关在法定职权范围内实施”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。原区卫计局作为卫生行政管理部门，有对辖区内申请从事与卫生管理相关特定活动的公民、法人和其他组织，审核、颁发相关行政许可证的行政职能，机构改革后被告继续行使原区卫计局的许可职权，是本案适格被告。 卫生行政许可是卫生计生行政部门根据公民、法人或者其他组织的申请，按照卫生法律、法规、规章和卫生标准，规范进行审查，准予其从事与卫生管理有关的特定活动。2017年12月26日实施的《卫生行政许可管理办法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织对卫生计生行政部门实施卫生许可享有陈述权、申辩权和依法要求听证的权利；……”。依法行政最基本的要求是程序正当，程序正当是行政机关履行法定职责的一般原则。本案中，被告在原告获得的《医疗机构执业许可证》有效期内，擅自改变该《许可证》中的诊疗科目、机构类别及登记号，其行政变更行为涉及到了原告的直接利益关系，在作出前应当告知当事人享有的陈述、申辩权及要求听证的权利，听取当事人的意见是程序正当的一般要求，被告在作出案涉行政行为时，未按照上述《卫生行政许可管理办法》的规定向原告履行告知义务，其行政行为程序违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销原资阳市雁江区卫生和计划生育局于2019年2月14日对原告作出的《医疗机构执业许可证》。案件受理费50元，由被告资阳市雁江区卫生健康局负担。 上诉人卫生局不服原审判决，向本院提起上诉认为，一、上诉人虽然作了在系统中变更被上诉人医疗机构类别和诊疗科目，但被上诉人并未将其原有《医疗机构执业许可证》上缴且继续使用，上诉人未向被上诉人依法送达且被上诉人也未领取变更后的《医疗机构执业许可证》，应当视为上诉人的变更行为未能实际执行，不应予撤销。上诉人窗口工作人员在被上诉人前来办理登记业务时，依照《村卫生室管理办法（试行）》的规定，取消了被上诉人口腔科，但被上诉人拒绝领取新证，也拒绝上缴原有旧证并继续使用，上诉人也未对被上诉人继续使用旧证的行为采取进一步的行政措施，上诉人在2019年3月5日已经恢复了被上诉人原来的许可证，应当视为上诉人的变更行为未能实际实施，没有产生法律后果，原审判决予以撤销是错误的。二、原审判决适用法律错误超范围裁判。被上诉人的诉讼请求是确认行政行为违法，但原审判决却没有判决确认违法，而是判决撤销行政行为，显然超范围裁判。被上诉人的诉讼请求是确认行政行为违法，到庭审终结，被上诉人也没有变更诉讼请求，按理，原审判决应当作出案涉行政行为是否合法的判决。至于是否请求人民法院撤销该行政行为是被上诉人的权利，在被上诉人没有请求人民法院予以撤销，人民法院也没有具体释明的情况下，原审判决就直接判决撤销行政行为，应当属于超范围裁判。 综上，上诉人认为，原审判决在认定事实和适用法律方面存在错误。故，上诉人请求二审法院依法查明事实，撤销（2019）川2002行初23号行政判决书；改判驳回被上诉人的诉讼请求；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人卫生室答辩认为，上诉人变更被上诉人医疗机构类别和诊疗科目的行政许可行为违法，原审法院判决撤销上诉人的行为于法有据。请求二审驳回上诉，维持原判。 二审查明的事实与一审一致，本院对一审法院查明的事实予以确认。 本院另查明，二审程序当中，上诉人卫生局向本院提交了证据“中华人民共和国国家卫生健康委员会官网信息公示查询单”，该份查询单显示：查看历史沿革2019年3月5日变更。其中2019年2月14日变更，2019年3月5日变更；诊疗科目变更后为医疗机构信息为预防保健科/口腔科。 本院认为，本案涉及三方面的争议焦点：一、上诉人是否作出了变更被上诉人《医疗机构执业许可证》的行为；二、上诉人变更被上诉人持有的《医疗机构执业许可证》的行政行为是否合法；三、原审法院判决撤销上诉人作出的《医疗机构执业许可证》，是否属于超范围裁判。 关于上诉人是否作出了变更被上诉人《医疗机构执业许可证》的行为的问题。 本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第四十条规定：“行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅”，行政机关行政许可登记、变更行为具有公示、公信效力。因此，行政许可变更行为一经在电脑中登记完成，且作出书面行政许可决定，该行政行为就已经完备其法律要件，其对外就具有了公定力、权威性。对被许可人来说，其应当依照遵守《医疗机构管理条例》第二十七条：“医疗机构必须按照核准登记的诊疗科目开展诊疗活动。”本案中，上诉人虽然没有单独作出行政许可的变更决定，但其实际实施了在变更系统登记完成行政许可变更行为，上诉人在一审程序中也予以了认可。 有效的送达行为，应是使受送达人有一个公正的机会对受送达信息及时和充分的了解，送达行为是否有效，并不当然成为影响行政行为成立的因素。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”因此，不管送达程序是否正当，但达到当事人知道或者应当知道标准时，当事人得以程序主体的身份参与诉讼活动。本案中，从被上诉人向上诉人递交《申请书》，以及针对《医疗机构执业许可证》进行信访等系列行为可知，本案上诉人曾经作出了变更被上诉人医疗机构执业许可证的行为且被上诉人知晓该行政行为内容，其提起诉讼符合法律规定。上诉人上诉认为被上诉人未领取新证，未上缴原有旧证，且上诉人未对被上诉人采取进一步措施，应视为上诉人未实际实施变更行为的上诉理由不能成立。 关于上诉人变更被上诉人持有的《医疗机构执业许可证》许可内容是否合法的问题。 本院认为，行政许可变更行为一般是依申请的行政行为，非因当事人申请或法定事由，不得随意变更。《中华人民共和国行政许可法》法第四十九条规定：“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请”，行政许可变更行为是依申请的行政行为，非因当事人申请且未出现该法第八条第二款“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或撤回已经生效的行政许可、、、、、、”所述法定事由，行政机关不得随意变更当事人已合法取得的行政许可。现有《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》、《社区卫生服务中心基本标准》、《社区卫生服务站基本标准》以及《村卫生室管理办法（试行）》中规定了社区卫生服务机构与村卫生服务机构取得执业许可证的基本标准，上诉人应当依据上述法律、法规对被上诉人的执业情况进行核实并依法许可，被上诉人也应当在依法行政许可的范围内开展工作。本案中，上诉人虽未收缴被上诉人原有旧证，但确实实施了向被上诉人送达执业许可证后又收回并在电脑中登记完成变更行政许可的行为，其后自行又在电脑中登记恢复到原来的许可，应当理解为上诉人意识到原来的行为不当而作出的自我纠错行为，被上诉人原审起诉认为上诉人变更行政许可的行为违法的理由成立。 关于上诉人认为原审法院判决撤销上诉人作出的《医疗机构执业许可证》，是超范围裁判的问题。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”判决确认违法的裁判形式，适用于没有可撤销内容或者不能撤销的情况。在有可撤销内容的情况下，应当适用撤销判决。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”本案被上诉人即原审原告诉请确认原审被告变更其《医疗执业许可证》的行政行为违法，但因原审时上诉人并没有提供证据证明其已经纠正了原来的变更行为，也未答辩其恢复了被上诉人原来的许可，未在法定期限提供证据的不利法律后果应由上诉人承担，原审法院并未掌握该情况，原审判决撤销被诉行政行为并无不当。但原审法院未向原审原告予以释明的情况下迳行判决撤销属于程序瑕疵行为，本院依法予以指出，上诉人认为原审判决适用法律错误，超范围裁判理由不能成立，本院依法不予支持。 综上，本院认为，上诉人2019年2月14日变更被上诉人《医疗执业许可证》载明的许可内容的行政行为违法，原审判决撤销并无不当。上诉人上诉的事实和理由不能成立，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，本院依法予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审诉讼费50元，由上诉人资阳市雁江区卫生健康局负担。 本判决为终审判决。 审判长 阳 勇 审判员 黄 海 审判员 戴劲松 二〇一九年十月二十一日 法官助理刘慧 书记员凌英