河北省承德市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）冀08行终250号上诉人（原审原告）隆化县隆化镇石灰窑沟村第一村民组，住所地隆化县隆化镇石灰窑沟村。负责人周洪来，男，组长。上诉人（原审原告）隆化县隆化镇石灰窑沟村第五村民组，住所地隆化县隆化镇石灰窑沟村。负责人王凤儒，男，组长。二上诉人共同委托代理人夏俊超，男，河北山庄（隆化）律师事务所律师，执业证号：11308199410536634。被上诉人（原审被告）隆化县人民政府，住所地：隆化县隆化镇兴洲路**，统一社会信用代码：111308250009519738。法定代表人李东，男，县长。委托代理人王树国，河北王树国律师事务所律师，执业证号：11308200310829322。委托代理人程国民，男，隆化县林业和草原局工作人员。被上诉人（原审被告）承德市人民政府，住，住所地：河北省承德市双桥区府前路行政中心一社会信用代码：111308000005143438。法定代表人常丽虹，女，市长。委托代理人王玉凤，女，承德市人民政府工作人员。原审第三人霍永顺，男，1959年3月13日出生，住隆化县。原审第三人霍广文，男，1964年3月27日出生，住隆化县。上述第三人委托代理人刘晶，河北俯察律师事务所律师，执业证号：11308201011600498。原审第三人霍欣玲，女，1972年10月1日出生，住隆化县。原审第三人陈国军，男，1969年3月19日出生，住隆化县。原审第三人霍广福，男，1964年3月10日出生，住隆化县。原审第三人霍广强，男，1968年2月8日出生，住隆化县。原审第三人霍广云，男，1957年2月26日出生，住隆化县。原审第三人徐国凤，男，1952年6月22日出生，住隆化县。上述六原审第三人委托代理人霍永顺，男，1959年3月13日出生，住隆化县。上述六原审第三人委托代理人霍广文，男，1964年3月27日出生，住隆化县。上诉人隆化县隆化镇石灰窑沟村第一村民组、第五村民组（以下简称石灰窑沟村一、五组）不服被上诉人隆化县人民政府（以下简称隆化县政府）于2018年11月27日作出的隆政林行决字[2018]第11号林权争议处理决定及不服被上诉人承德市人民政府（以下简称承德市政府）于2019年3月8日作出的承政复决字[2019]5号行政复议决定一案，不服河北省隆化县人民法院（2019）冀0825行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人石灰窑沟村一组负责人周洪来、上诉人石灰窑沟村五组负责人王凤儒、二上诉人委托代理人夏俊超、被上诉人隆化县政府的委托代理人王树国、程国民、被上诉人承德市政府委托代理人王玉凤、原审第三人霍文广、霍永顺及委托代理人刘晶到庭参加了诉讼。原审第三人陈国军、霍广福、霍广强、霍广云、霍欣玲、徐国凤经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：本案原告与第三人争议林地位于隆化县隆化镇石灰窑沟村霍家北沟，霍广秀、霍广林、霍广云、霍明、霍增、陈学华、霍起（启）、徐国凤（本案第三人霍永顺系霍广秀之子、霍广文系霍增之子、霍欣玲系霍广林之女、陈国军系陈学华之子、霍广福系霍明之子、霍广强系霍起（启）之子）等八户均持有被告隆化县政府1984年和1985年颁发的林地使用证且填写了林地使用证登记申请表（其中霍广秀、霍广林二户填写了一个登记表），上述八户均有各自的林地座落位置及四至面积，林地使用性质均为自留山。其中徐国凤所持有的林地证11号林地使用证记载：林地坐落在霍家北沟西坡，亩数为4亩，东至河沟、南至搭梁道，西至梁谷，北至大山尖下小沟。霍起所持有的林地证12号林地使用证记载：林地坐落在房后，亩数为10亩，东至沟、南至房后、西至陈学华界石，北至梁谷。陈学华所持有的林地证011号林地使用证记载：林地坐落在后山，亩数为5亩，东至霍启界石，南至房后，西至霍荣界石，北至梁谷。霍明所持有的1985年7月15日被告隆化县政府核发的林地证第000113号林地使用证记载：林地坐落在霍家北沟西坡、性质为自留山，亩数5亩，东至小地土坎，南至梁谷，西至梁谷，北至北沟走道。霍增所持有的1985年7月15日被告隆化县政府核发的林地证第000123号林地使用证记载：林地坐落在霍家北沟西坡、性质为自留山。亩数为5亩，东至河沟，西至小地土坎，南至霍启产地边，北至走道。1985年7月15日，被告隆化县政府为霍广秀、霍广林核发了林政字第000129号林地使用证，该证记载：林地坐落在霍家北沟东坡，性质为自留山，亩数为10亩，东至梁谷，西至河沟，南至梁股，北至小片荒地。1985年7月15日，被告隆化县政府为霍广云核发了林政字第000122号林地使用证，该证记载：林地坐落在霍家北沟东坡，性质为自留山、亩数为5亩，东至梁谷，西至河沟，南至小片荒地小沟，北至沟里。1992年12月2日，被告隆化县政府为隆化镇石灰窑沟村村民委员会核发了隆林地有第01-1号林地所有证，该证记载：林地坐落在北沟后山，性质为荒山，亩数为350亩，东至沟堂，西至梁顶，南至东院北沟，北至国营林界。1995年10月14日，隆化镇石灰窑沟村村民委员会分别与霍永顺、霍永长、霍广云、王凤起、尹淑芝签订了造林承包合同，将该处荒山承包给上述五人绿化造林。2017年，因修建张承高速公路连接线需征占霍家北沟林地，原告与第三人因此林地权属及征地补偿款产生争议。2018年4月20日，第三人向被告隆化县政府提出确权申请，2018年5月4日，被告隆化县政府作出隆林行决字[2018]第6号林权争议处理决定，二原告不服该处理决定，向被告承德市政府申请行政复议，2018年10月9日，被告承德市政府作出承政复决字[2018］92号行政复议决定，撤销被告隆化县政府作出的隆林行决字(2018)第6号林权争议处理决定并责令被告隆化县政府于60日内重新作出行政行为。2018年11月27日，被告隆化县政府重新作出隆政林行决字[2018]第11号处理决定。二原告仍不服该决定，向被告承德市政府申请行政复议，被告承德市政府于2019年3月8日重新作出承政复决字[2019]5号行政复议决定，维持被告隆化县政府作出的隆政林行决字[2018]第11号处理决定，原告不服向本院提起行政诉讼。另查明，1992年隆化县林业局林业复核验证时，石灰窑沟村村民委员会将该村1984年、1985年林地使用权证收回一部分，但被告隆化县政府未予核发新的林地使用权证。原审法院经审理认为：根据《中华人民共和国森林法》第十七条及林业部《林木林地权属争议处理办法》第四条规定，被告隆化县政府具有对个人与单位之间林地使用权作出行政处理的法定职权。参照原林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据”。另参照第三人向本院提供的2003年6月25日中共中央、国务院中发（2003）9号《关于加强林业发展的决定》文件中规定：“要依法严格保护林权所有者的财产权，对权属明确并已核发林权证的，要切实维护林权证的法律效力；……。已经划定的自留山，由农户长期无偿使用，不得强行收回……”。参照上述规定，本案第三人现持有被告隆化县政府于1984年和1985年所颁发的林地使用证，且林地的坐落位置、四至范围清楚，原告及第三人在该地被征占前始终未曾因使用权问题产生过争议，虽然第三人在林业复核验证时由于历史原因未曾换取新的林地使用权证，但不能因此而认定第三人现持有的林地使用证无效或者作废。原告所主张的被告隆化县政府于1992年3月14日所印发的隆政发（1992）20号《关于搞好林业复核验证工作的通知》中虽然有“这次复核验证后，以换发的林木所有证和林地使用证有效，其他证一律无法律效力”的表述，但该“通知”只是县政府的规范性文件，不属于法律、法规或规章，相关的法律、法规或规章并无关于林地使用证不经复核验证一律无效或作废的规定，况且被告在其所作出的本次行政处理程序中亦未将该“通知”作为确定林地权属的依据加以适用，故原告提供的该“通知”及其他规范性文件本院不作为处理本案的依据。另外，本案原告与第三人现争议地虽然在1995年由隆化镇石灰窑沟村村民委员会将该地块承包给霍永顺等五人造林，并签订了造林承包合同，但该合同只是关于绿化荒山涉及造林方面的协议，并不能因此而改变该林地原属第三人自留山的性质，庭审中二原告亦未能向本院提供村或组等集体经济组织已经将第三人自留山予以收回的有效证据，故被告隆化县政府所作出的处理决定依据第三人所持有的林地使用权证认定争议林地使用权属于第三人的事实认定清楚、主要证据充分。被告隆化县政府受理该案后，经过调查并依法进行了听证，作出行政处理决定后，向双方当事人进行了送达，其作出的处理决定程序合法。原告在庭审中提出被告隆化县政府未向原告送达确权申请书副本问题，参照林业部《林木林地权属争议处理办法》的规定，虽然该“办法”未有该方面的程序性规定，但根据行政处理程序上的实际情况，被告隆化县政府在受理该案后，理应及时向对方当事人送达确权申请书副本，以便让对方当事人了解、掌握确权申请人的申请事项及事实、理由，从而准确提出答辩意见并提供证据。本案被告隆化县政府虽然未向原告送达确权申请书副本，但只是属于程序上存在的轻微瑕疵，对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利未产生实质损害，并不影响本院对被告隆化县政府作出的行政处理决定合法性的认定，故对原告以此事项认为应予撤销被告隆化县政府所作出的处理决定的理由本院不予支持。但对于被告隆化县政府在行政处理程序中存在的上述问题，被告隆化县政府在今后的行政处理程序中应加以纠正和改进，以促进行政机关依法行政。被告隆化县政府依据《中华人民共和国森林法》第十七条、林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条、第七条规定作出处理决定适用规章正确，原告认为被告隆化县政府所作出的林权争议处理决定适用法律错误的意见本院亦不予支持。综上，被告隆化县政府作出的林权争议处理决定主要证据确凿，适用法律、法规正确，主要程序合法，本院应予以支持。二原告要求撤销该林权争议处理决定的理由不能成立，本院不予支持。被告承德市政府作出的复议决定符合相关法律规定，本院亦应予以支持，原告要求撤销的理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回二原告隆化县隆化镇石灰窑沟村第一村民组、第五村民组的诉讼请求。上诉人石灰窑沟村一、五组不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：请求依法撤销隆化县人民法院(2019)冀0825行初17号行政判决，撤销被上诉人隆化县政府隆林行决字[2018]第11号林权争议处理决定和被上诉人承德市政府承政复决字[2019]5号行政复议决定：理由是：1、确权程序中一审第三人霍永顺、霍广文、霍欣玲、陈国军、霍广福、霍广强、霍广云、徐国凤除了霍永顺在法院民事审判中提供了林地使用证原件之外，其他当事人均没有原件。被上诉人在确权程序中也没有调取办理林地证的原始档案，经上诉人了解隆化镇政府出具的存根和隆化县档案局林地存根没有村组负责人签字，在没有林地证原件且没有原始档案的情况下，不能依据内容不完整的存根作为证据来认定林权归属。被上诉人出示的存根不仅年度不一致，编号重复，村组对分山均也没有台账记载。1984年、1985年没有村组签字和盖章的存根是没有证据效力的，更不能作为权属确认的依据。2、1984年、1985年林地证发证极为混乱，在1990年至1992年期间，承德地委、承德行署、隆化县人民政府先后出台政策，明确提出以前核发的林地证，都要根据情况在正文及存根上分别盖章，对未经符合验证盖章的两证、及承包合同一律作废，不能作为今后林地权属的有效法律凭证。被上诉人确权决定中涉及的林地证均没有经过复核验证，按当时的政策属于无效。二被上诉人作为人民政府，在林权确认时应当尊重历史的政策，林权确认中要尊重历史，不应将过去已经认定无效的林地证再认定为有效，复议机关对自己过去的政策进行否定，这导致了政策执行的前后差异，也极大地损害了政府的公信力。一审判决称这些通知只是政府的规范性文件，但在当时法律尚没有规定时，就应当适用当时的规范性文件，而不是适用10年之后《关于加强林业发展的决定》等现行的法律去衡量几十年前的行为，一审判决没有认定上诉人提供的政府规范性文件是错误的。3、一审认定确权程序严重违法，但没有撤销决定错误。上诉人从没有收到过任何当事人申请确权的申请，这一事实一审判决已经确认被上诉人程序违法，但却称是轻微瑕疵。上诉人认为，这属于程序严重违法的行为之一，被上诉人的这一行为不仅剥夺了上诉人的答辩权，也无法全面举证，据此也应当撤销确权决定。被上诉人隆化县人民政府确权案卷中只有一份是立案后的笔录，不能证实案卷事实，对上诉人举证没有进行任何调查核实，属程序违法。一审判决也认定这些笔录不具有证明力，这样被上诉人的确权案卷中除了一个存根外再无其他证据证实，理应撤销。4、被上诉人隆化县人民政府使用违法证据作为认定事实的证据，本案争议的林地在1992年被收回，重新进行了发包，并签订了合同，确权程序和复议程序遗漏了造林合同承包人为第三人。一审对造林合同的性质进行了错误认定。新的承包人如果不是林地的使用权人，其中本案第三人霍永顺就是其中之一，既然他本人有自留山，造林合同就不应给村委会交承包费，造林合同的实质就是对原有承包权的改变。5、争议林地早已收回，一审称没有证据证实也是错误的。对第三人林地收回时间是1992年，1995年10月14日林地收回后分别发包给霍永顺、王凤起、尹淑芝、霍广云、霍永长五人，新的发包范围打破了原有的四至范围。1985年记载为第三人的林地承包权已经收回，原承包人丧失了承包权利，新的发包合同已经履行20多年，第三人从未提出过任何异议，如果按照被上诉人的确权决定，因造林合同没有到期，和这五个人的承包关系必然发生冲突，不但没有解决权属，反而扩大了矛盾。上诉人提供的造林合同已经充分证实林地收回重新发包的事实。村委会收回第三人的林地后已经办理了新的林权证，证号为：隆林地有第01-1号，第一栏中记载的北沟后山就是本案争议的林地，新的林地证已经发放，证实了原来的林地已经收回和作废。6、被上诉人在确权决定称争议林地不在村委会的林权证范围内。在一审判决中对争议的林地是否在村委会林权证范围内的事实，没有做出认定，造成同一地块存在两个权利证书。综上，林地确权应当遵循合法、合理、维护集体权益的原则，但二被上诉人否定自己政府的政策，将作废的林地证作为依据，严重损害了申请人的合法权益，不仅损害了两个村民组广大村民的合法权益，还造成极大的社会不稳定因素，一审法院对被上诉人的违法行为不予纠正也彰显了判决的不公，提起上诉请求依法改判。被上诉人隆化县政府答辩称：一、本案第三人提交的林地使用证及存根，登记的林地坐落、四至及面积等内容完整，虽原件不全，但与隆化镇政府及县级档案管理部门存档一致，是合法有效的书证，以此书证能够充分证明在林业“三定”时期第三人就已经取得了证中登记的林地作为各自的自留山的林地使用权，并且上诉人石灰窑沟村一、五组的其他各户在林业“三定”时期也分得了各自的自留山，并在1984年、1985年间均进行了林权登记，获得了林地使用权。林地使用证是国家统一法定的格式，没设置村组负责人签字位置；林地使用证及其存根是依据“领取林地使用证申请登记表”填制核发的，村委会代表人在申请登记表中签字盖章。即使没有上诉人所称村组对分山没有台账记载。也改变不了石灰窑沟村一、五组的各户在林业“三定”时期均分得了各自的自留山，并获得了林地使用权的事实。二、《林木林地权属争议处理办法》中第六和第八条明确规定，林权证及土地改革、合作化时期有关林木林地权属的其他凭证都是处理林权争议的依据。没有任何法律法规规定1992年以前的林权证以及其他凭证不能作为今后处理权属的有效法律凭证。本案第三人递交的林地使用证及存根，均是土地改革、合作化时期以后的林业“三定”时期的凭证；自1981年林业“三定”时期至今，农民自留山权属从未发生过变动，持证人的林权证即使未进行验（换）新证，也不代表持证人就丧失了实体权利。三、确权申请书是确权申请人向行政确权机关提交的文书，行政机关依据确权申请书受理后，向被申请人送达立案通知，并要求被申请人提交相关证据进行举证。在本案中，二上诉人在收到立案通知时均已在送达回证签字盖手印，并提供了相关材料。另外，该案是由修路国家征占林地赔付占地补偿款引发的林地使用权纠纷，在答辩人立案之前，拆迁办就已经多次进行调查处理，从2017年3月3日林业局工作人员协助公路征拆办公室工作人员现场调查，到2018年4月20日第三人向答辩人提出确权申请，前后历时长达一年零一个多月的时间，在此期间二上诉人作为原告就此项补偿款补偿对象问题，将拆迁办诉讼到人民法院，通过法院判决，驳回了二上诉人的诉讼请求。故此，当事人双方的诉求和目的，各方均早已明了，不存在上诉人一方不知道申请人请求的情况。四、答辩人在该林地权属纠纷立案之前，就已经协助拆迂办做过调查，已了解了基本情况，当时被调查人（包括上诉人石灰窑沟村五组代表人王凤儒的家属）反映的情况都比较真实。立案之后，由于二上诉人石灰窑沟村一组、五组的村民在本案中均为一方当事人成员，已不能作为调查取证对象，故此，该案立案后，只取一份其他组（二组）村民的调查笔录。答辩人在案件调查过程中，尊重历史和现实情况，对双方当事人提交的证据都认真进行了核实，第三人提交的林地使用证及存根是合法有效的书证：二上诉人在该案整个调查过程中，未能提交合法有效林地权属证明，只是以1992年复核验证时期的政府及主管部门开展和规范复核验证工作的文件，片面的理解，来用于认定第三人的林地使用证没有法律效力，是缺乏法律依据的。据此，答辩人作出的隆林行决字[2018]11号处理决定认定事实清楚，证据充分。五、上诉人称涉争林地在1992年被收回的说法，没有任何证据支持。1995年10月14日的五份造林承包合同，只是造林绿化方面的协议，与本案确定林地使用权没有关联性，更改变不了自留山的林地使用权的归属。另外，上诉人称村委会收回第三人的林地后已经办理新的林权证，证号为：隆林地有第0l-l号的说法违背事实情况。事实是，石灰窑沟村委会持有的隆林地有第0l-1号林地所有证登记的北沟后山林地四至为：东至沟堂、西至梁顶、南至东院北沟、北至国营林场，通过调查，涉争林地霍家北沟不在该四至范围内，不存在第三人的林地被村收回办理了新证的现象。六、答辩人认定公路征用的霍家北沟林地，不在石灰窑沟村委会持有的隆林地有第0l-l号林地所有证内是有事实依据的，2017年3月3日林业局工作人员和公路征拆办公室工作人员一同到现场调查时，石灰窑沟村原支部书记张国树现场指认，王家北沟过去就叫东院北沟（村委会提供了照片），当时又向王凤儒家属苏玉芬询问了东院北沟的坐落位置就是现在的王家北沟。又通过与国营林场核对，国营林场林地在北沟里即王家北沟以里有3宗，其中靠外（南）的一宗李会计小北沟国营林地与民营北沟后山相邻，李会计小北沟与东院北沟（王家北沟）之间的林地即为隆林地有第0l-l号林地所有证登记的北沟后山林地的四至范围；而霍家北沟坐落在王家北沟以南。据此，石灰窑沟村霍家北沟林地不在村委会持有的隆林地有第01-1号林地所有证范围内是有依据的。石灰窑沟村委会从此也没再对霍家北沟林地主张权利。综上，答辩人作出的隆政林行决字[2018]第11号林权争议决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请承德市中级人民法院驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人承德市政府答辩称：与一审的答辩意见一致。原审第三人发表参诉意见：建议二审法院维持一审法院判决，其他观点同一审观点。各方当事人向一审法院提交的证据随卷移送至本院。经庭审质证、认证，本院对证据的确认与一审判决对证据的确认相同。据此认定的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条及林业部《林木林地权属争议处理办法》第四条规定，被上诉人隆化县政府具有对上诉人与原审第三人林地使用权作出行政处理决定的法定职权。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。本案中原审第三人均向被上诉人隆化县政府提交了在林业“三定”时期分得各自的自留山的林地使用权凭证，林地的坐落位置、四至范围清楚，且没有证据证实原审第三人的林地权属凭证被有权机关予以撤销或作废；上诉人石灰窑沟村一、五组未能向隆化县政府提交其具有林地使用权凭证，仅提交石灰窑沟村委会的林地权属凭证、村委会证明及政策性文件，显属证据不足。被上诉人隆化县政府作出隆政林行决字[2018]第11号处理决定,将争议林地使用权确归八第三人享有，事实清楚，主要证据充分，适用法律正确。被上诉人承德市政府作出承政复决字[2019]5号行政复议决定予以维持，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人石灰窑沟村一、五组提出被上诉人未向其送达确权申请书属程序违法的主张，于法无据。上诉人的上诉请求及理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.0元由上诉人承担。本判决为终审判决。审 判 长  祁春梅审 判 员  刘连起代理审判员  闫 鸿二〇一九年十月二十三日书 记 员  张 博