安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖13行终142号 上诉人(一审原告)：安徽省泗县屏山陵园有限公司，住所地安徽省宿州市泗县屏山镇屏山东侧，统一社会信用代码91341324554564297B。 法定代表人：王冬亮，执行董事。 委托代理人：仇松林，江苏格非律师事务所律师。 委托代理人：谭苏宁，江苏格非律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)：宿州市自然资源和规划局，住所地安徽省宿州市埇桥区淮河西路**，统一社会信用代码11341300MB19715032。 法定代表人：吴绪峰，局长。 委托代理人：吕伟，该局工作人员。 委托代理人：张雪玲，安徽三联律师事务所律师。 上诉人安徽省泗县屏山陵园有限公司（以下简称屏山陵园公司）因其诉被上诉人宿州市自然资源和规划局行政复议一案，不服安徽省宿州市埇桥区人民法院作出的（2019）皖1302行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月2日立案受理后，依法组成合议庭于2019年10月16日公开开庭审理了本案。上诉人屏山陵园公司的委托代理人仇松林、谭苏宁，被上诉人宿州市自然资源和规划局的委托代理人吕伟、张雪玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明：2018年12月，屏山陵园公司向原宿州市城乡规划局提出行政复议申请，请求确认原泗县城乡规划局对其经营场地堵门挖路的行为违法，并要求原泗县城乡规划局恢复原状，赔偿损失。原宿州市城乡规划局于2018年12月17日收到屏山陵园公司的行政复议申请，认为原泗县城乡规划局的“堵门挖路”行为不属于行政行为，屏山陵园公司的行政复议请求不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，于2019年1月10日作出宿规复决字（2019）1号《行政复议决定书》，驳回屏山陵园公司的行政复议申请，并向其送达。屏山陵园公司不服，遂提起行政诉讼。 一审法院认为：依据《中华人民共和国行政复议法》第一条之规定，行政复议审查的对象是行政机关作出的具体行政行为。第二条之规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益是申请人提出行政复议的申请条件。第六条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，属于行政复议的受案范围。故公民、法人或者其他组织只有对具体行政行为不服，才能依法申请行政复议。如果申请复议的对象不是具体行政行为，则不能申请行政复议。本案中，屏山陵园公司于2018年12月向原宿州市城乡规划局提起行政复议申请，宿州市自然资源和规划局认为屏山陵园公司提供的证据不足以证实原泗县城乡规划局实施堵门挖路行为，屏山陵园公司要求原泗县城乡规划局恢复原状，赔偿损失的请求不属于行政行为，应属于民事侵权行为，所谓的“堵门挖路”行为不属于行政行为，屏山陵园公司的申请不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。原宿州市城乡规划局依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项之规定，对屏山陵园公司作出驳回其行政复议申请的复议决定，适用法律正确，程序合法。屏山陵园公司的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回屏山陵园公司的诉讼请求。案件受理费50元，由屏山陵园公司负担。屏山陵园公司不服，提起上诉。 屏山陵园公司上诉称：一、屏山陵园公司提供的证据可以证明原泗县城乡规划局实施了对屏山陵园公司经营场所“堵门挖路”的行为；二、原泗县城乡规划局实施的“堵门挖路”行为属于行政行为，属于行政复议受案范围；三、原宿州市城乡规划局受理屏山陵园的复议申请后未按法律规定向被申请人原泗县城乡规划局发送申请书，违反法定程序。综上，请求撤销一审判决，改判支持屏山陵园公司的诉讼请求，诉讼费由宿州市自然资源和规划局负担。 宿州市自然资源和规划局答辩称：一、屏山陵园公司提供的证据仅能证明存在“堵门挖路”的行为，但不能证明是原泗县城乡规划局实施的；二、无论原泗县城乡规划局是否实施了该行为，均不属于行政行为，不属于行政复议受案范围；三、原宿州市城乡规划局接到屏山陵园公司申请后，经审查发现不符合行政复议受理条件，径行驳回并无不当，无需向原泗县城乡规划局发送申请书。综上，请求驳回上诉，维持原判。 屏山陵园公司二审中向本院提供证据如下：1、泗县自然资源和规划局于2019年7月3日向宿州市自然资源和规划局出具的《关于泗县屏山陵园有关情况的说明》，证明原泗县城乡规划局对屏山陵园公司经营场所实施了“堵门挖路”行为，实施该行为是为了避免屏山生态环境继续遭受破坏；2、安徽省高级人民法院作出的（2019）皖民终763号民事判决书，证明泗县民政局向屏山陵园公司发出的合同解除通知被判决确认无效，屏山陵园公司系合法经营，具备申请复议的资格。 宿州市自然资源和规划局发表质证意见为：证据1，该份证据在产生时间在复议作出后，并非复议决定作出时所依据的证据，该证据不能证明“堵门挖路”系原泗县城乡规划局的职责范围；证据2，真实性无异议，但不能达到证明目的，屏山陵园在建设过程中未办理相关用地、规划手续，建设行为违法。 本院对上述证据认证如下：对证据1、2的真实性均予以认可，可以达到证明目的。 经审理查明：一审判决查明案件基本事实清楚，本院予以确认。 另查明：2019年7月3日，泗县自然资源和规划局向宿州市自然资源和规划局出具《关于泗县屏山陵园有关情况的说明》，主要内容为，为避免屏山生态环境继续遭受破坏，原泗县城乡规划局和泗县民政局对屏山陵园大门设置障碍。 再查明：原泗县城乡规划局于2019年改制为泗县自然资源和规划局，原宿州市城乡规划局于2019年改制为宿州市自然资源和规划局。 本院认为：本案的争议焦点为，一、原泗县城乡规划局实施的“堵门挖路”行为是否属于行政复议受案范围；二、原宿州市城乡规划局作出的复议决定程序是否合法。 一、对于第一个争议焦点，依据《中华人民共和国行政复议法》第二条之规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。本案中，泗县自然资源和规划局向宿州市自然资源和规划局出具的说明中已认可系原泗县城乡规划局对屏山陵园实施了“堵门挖路”行为，原泗县城乡规划局实施的该行为属行政事实行为，属于行政行为的范畴，属于行政复议的受案范围，原宿州市城乡规划局驳回其复议申请不当，依法应予纠正，屏山陵园公司认为其复议申请属于行政复议受案范围的上诉理由成立，本院予以支持。 二、对于第二个争议焦点，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条之规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。依据上述法律规定，如原宿州市城乡规划局在收到屏山陵园公司的复议申请后，在受理复议申请前，即发现屏山陵园公司的复议申请不属于受案范围，可以径行决定不予受理，而无需向被申请人发送申请书副本。本案中，原宿州市城乡规划局已受理屏山陵园公司的复议申请，应依据法律规定将申请书副本发送给被申请人，原宿州市城乡规划局未向被申请人发送申请书副本违反法定程序。屏山陵园公司认为原宿州市城乡规划局复议程序违法的上诉理由成立，本院予以支持。 综上，原宿州市城乡规划局作出的复议决定程序违法，结果不当，依法应予撤销。一审判决查明事实清楚，但判决结果不当，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）、（三）项，第八十九条第一款（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省宿州市埇桥区人民法院作出的（2019）皖1302行初50号行政判决； 二、撤销原宿州市城乡规划局作出的宿规复决字（2019）1号行政复议决定，责令被上诉人宿州市自然资源和规划局对上诉人安徽省泗县屏山陵园有限公司的复议申请予以受理。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人宿州市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 程 旭 审判员 郝菊香 审判员 庄明义 二〇一九年十月二十三日 法官助理吴鹤 书记员戚萍 附法律条文： 《中华人民共和国行政复议法》 第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。 第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。 除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。 第二十三条行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的； (二)适用法律、法规错误的； (三)违反法定程序的； (四)超越职权的； (五)滥用职权的； (六)明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。