四川省达州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)川17行终54号 上诉人（原审原告）程伦贵，男，1967年9月17日出生，汉族，户籍地四川省达县，现住四川省达州市达川区。 委托代理人李大军，四川天仁和律师事务所律师。 委托代理人廖江辉，四川天仁和律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）四川省达州市自然资源和规划局。住所地：四川省达州市通川区白塔路**。 法定代表人淳永奉，该局局长。 委托代理人赵智伟，该局工作人员。 委托代理人陈兰，四川奥飞律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）四川省自然资源厅。住。住所地：四川省成都市青羊区百卉路**/div> 法定代表人孙建军，该厅厅长。 委托代理人黄先杰，该厅工作人员。 委托代理人李丹丹，北京德恒（成都）律师事务所律师。 原审第三人达州市涛源实业有限公司。住。住所地：四川省达州市达川区兴盛街**涛源国际公寓**/div> 法定代表人张晓波，董事长。 委托代理人何建，四川弘齐律师事务所律师。 上诉人程伦贵因诉被上诉人达州市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）信访事项的行政处理决定及被上诉人四川省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）行政复议决定一案，不服达州市通川区人民法院（2019）川1702行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年8月29日公开开庭审理了本案。上诉人程伦贵及委托代理人李大军、廖江辉，被上诉人市自然资源和规划局的委托代理人赵智伟、陈兰，被上诉人省自然资源厅的委托代理人黄先杰、李丹丹，原审第三人达州市涛源实业有限公司（以下简称涛源公司）的委托代理人何建到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。 原审查明，2018年10月18日，原达州市国土资源局作出达市国土资函[2018]841号《关于程伦信访事项的行政程序处理决定书》，认定（一）、原达县涛源实业有限公司在挂牌取得通川区野茅溪小学国有建设用地使用权后，未按照出让合同的约定按期缴纳土地出让价款，之后又自愿申请将该宗国有建设用地使用权转让给了中成公司，目前达州市人民政府已批准收回了中成公司该宗国有建设用地使用权；（二）、依照《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定，国有建设用地使用权首次登记应提交以下申请材料：申请人填写的《不动产登记申请表》、申请人的身份证明材料、土地权属来源证明材料等。鉴于涛源公司未取得原通川区野茅溪小学地块国有建设用地使用权，故该公司不具备向不动产登记机构申请登记的前提条件。其根据四川省国土资源厅的要求和四川省信访局《关于印发〈四川省依法分类处理信访诉求工作规程（试行）〉的通知》（川信发[2018]1号）及其先后向原告送达的《关于程伦贵等人信访事项的意见书》（达市国土资函[2018]97号）及其附件（达市国土资函[2015]185号）相关精神，决定不能为涛源公司（原达县涛源实业有限公司）办理原通川区野茅溪小学地块国有建设用地使用权首次登记。程伦贵不服，申请行政复议，被告省自然资源厅认为原达州市国土资源局作出的达市国土函（2018）841号《关于程伦贵信访事项的行政程序处理决定书》认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法、内容适当。其根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2019年1月22日作出川自然资复（2018）5号《行政复议决定书》，维持市自然资源和规划局作出的处理决定书。程伦贵诉至一审法院，请求撤销达市国土函（2018）841号《关于程伦贵信访事项的行政程序处理决定书》及川自然资复（2018）5号《行政复议决定书》。 原审同时查明，原达州市国土资源局经达州市人民政府批准，挂牌出让原通川区野茅溪小学地块，原达县涛源实业有限公司向其递交《竞买申请书》，交付竞买保证金50万元，并于2009年1月6日以210万元竞得该地块，当日双方签订《通川区原‘野茅溪小学’地块挂牌成交确认书》，于2009年1月8日签订合同编号为xxxx-xxxx-xxxx的《国有建设用地使用权出让合同》，约定该合同签订之日起30日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款。2009年3月3日，原达县涛源实业有限公司以《关于退出“通川区原‘野茅溪小学’地块国有建设用地使用权”的报告》向原达州市国土资源局请求将竞得地块国有建设用地使用权（受让人）变更为中成公司，并与中成公司共同向原达州市国土资源局书面申请，由中成公司交清竞得地块剩余地款，“将建设用地出让合同受让人名称变更为达州中成地产投资有限公司”。前述报告和申请后均有“若获批准，须见涛源公司相关函件并共同前去办理方为有效”的内容。2009年4月20日，原达州市国土资源局向达州市人民政府呈报达市国土资[2009]73号《关于变更原野茅溪小学地块竞买人的请示》，拟变更原野茅溪小学地块受让人为中成公司，由变更后的受让人与其重新签订《国有建设用地使用权出让合同》，承担出让公告的约定义务，缴清下欠的地价款。达州市人民政府于2009年4月27日批示按规定办理。原达州市国土资源局于2009年5月13日与中成公司就原通川区野茅溪小学地块签订xxxx-xxxxx号《国有土地使用权出让合同》。2009年5月27日原达县涛源实业有限公司书面证明中成公司已支付原野茅溪小学地块保证金，并将确认书、缴款收据交回原达州市国土资源局，请求将名称变更为中成公司，出具收条“收到中成公司刘超交原野茅溪小学土地保证金50万元”。2009年11月5日，原达县涛源实业有限公司向原达州市国土资源局递交《关于我司履行公告义务，请求办理通川区“野茅溪小学地块”土地使用权证的报告》，载明，坚决履行达州市国土资源局的公告义务，先期向达州市国土资源局打入230万元人民币，以便尽快开工建设。2009年11月23日，成都华雅房地产开发有限公司向原达州市国土资源局、达州市土地矿权交易中心递交《关于代缴达州市通川区“野茅溪小学地块项目”费用的情况汇报》，载明，其以与原达县涛源实业有限公司所签订的《项目合作协议》及相关协议为前置条件，已向土地矿权交易中心打入280万元现金，系借给原达县涛源实业有限公司。其中230万元用于支付该地块的土地出让金及中成公司的补偿款，50万元用于偿还该地块上历史遗留问题的债权人唐某某的首笔先期债务。一并递交的还有该公司当日通过兴业银行向达州市土地矿权交易中心汇款280万元的单位汇款委托书、业务受理凭据。中成公司于2010年1月26日提起行政诉讼，要求原达州市国土资源局履行颁证等行政职责，达州市通川区人民法院于2010年4月2日作出（2010）通川行初字第10号行政判决，认为中成公司与原达州市国土资源局订立xxxx-xxxxx号合同违反法定程序，系无效行政合同，故判决驳回中成公司的诉讼请求。2010年4月7日，原达州市国土资源局通过工商银行向成都华雅房地产开发有限公司电汇280.0336万元，并对原达县涛源实业有限公司2009年3月3日《关于退出“通川区原‘野茅溪小学’地块国有建设用地使用权”的报告》作出达市国土资函[2010]81号《关于终止执行和的复函》，载明，经研究，同意你公司退出该宗国有建设用地使用权，终止执行2009年1月6日签订的《通川区原‘野茅溪小学’地块挂牌成交确认书》和2009年1月8日所签**《国有建设用地使用权出让合同》。原达县涛源实业有限公司于2010年4月28日对该复函进行回复，认为原达州市国土资源局应继续履行与其签订的《国有建设用地使用权出让合同》，希望将其打入土地交易中心款项中的162.1万元转为土地出让金打入市财政专户，尽快为其办理该宗土地的土地使用权及相关建设手续。2010年4月8日，原达州市国土资源局以达市国土资[2010]94号文向达州市人民政府请示终止执行与中成公司签订的xxxx-xxxxx号《国有建设用地使用权出让合同》，收回建设用地使用权。达州市人民政府于2010年4月20日作出达市府土函[2010]17号批复，同意终止执行前述合同，收回该宗国有土地建设用地使用权。2010年9月25日，原达州市国土资源局以达市国土资[2010]277号文向达州市人民政府请示，提出意见，以解决收回中成公司土地使用权补偿费用。2010年10月18日，该府同意该请示中的补偿费用方案。2010年11月8日，原达州市国土资源局与中成公司签订《补偿方案》。2011年2月23日，原达县涛源实业有限公司以原达州市国土资源局不履行xxxx-xxxx-xxxx号《国有建设用地使用权出让合同》，给其造成重大经济损失为由，向达州市通川区人民法院提起行政诉讼，请求判决其履行该合同所确定的义务。该院于2011年5月20日作出（2011）通川行初字第6号判决，驳回其诉讼请求。原达县涛源实业有限公司提起上诉，上诉期间，其以与原达州市国土资源局签订的出让合同属民事纠纷，通过民事诉讼解决更为合理为由申请撤回起诉和上诉。达州中级人民法院于2011年8月22日作出（2011）达中行终字第24号行政裁定书，裁定撤销达州市通川区人民法院（2011）通川行初字第6号判决；准许其撤回起诉和上诉。原达州市国土资源局于2018年3月18日和3月22日先后收到达州市信访工作联席会议办公室转去的原告向中央第四巡视组反映诉求的材料：要求办理达州市通川区原‘野茅溪校区’地块土地使用证；其挂靠涛;地块土地使用证取得国有建设用地使用权，但原达州市国土资源局不给该公司办理土地使用权证等。原达州市国土资源局作出达市国土资函[2018]204号《信访事项答复意见书》并于2018年4月8日向原告送达。原告申请复查，原四川省国土资源厅认为原达州市国土资源局不应用《信访事项答复意见书》代替行政处理决定，故决定撤销该答复意见书。 原审另查明，1、因机构改革，原达州市国土资源局不再保留，其职责由新组建的市自然资源和规划局履行。被告省自然资源厅系被告市自然资源和规划局的上一级主管部门；2、原达县涛源实业有限公司于2016年11月24日变更名称为达州市涛源实业有限公司。 原审认为，被告市自然资源和规划局系本行政区域的土地行政管理部门，被告省自然资源厅系被告市自然资源和规划局的上一级主管部门。故在本案中主体均适格。程伦贵系被告市自然资源和规划局、被告省自然资源厅所作出行政行为的相对人，其原告主体适格。 《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条第一款规定，申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交土地权属来源材料及土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证等材料；《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十三条规定，受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。未按出让合同约定缴清全部土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地使用权证书。原达县涛源实业有限公司缴纳保证金50万元、竞得原通川区野茅溪小学地块、与原达州市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》后，未按约定缴纳剩余国有建设用地使用权出让价款。因此，在原达县涛源公司无证据证明已按约定缴纳土地出让金的情况下，原告请求为涛源公司办理原‘野茅溪校区’地块土地使用权证无事实依;地块土地使用权证无事实依据和法律依据被诉处理决定及被告省自然资源厅作出的被诉复议决定并无不当，故对原告要求撤销该处理决定及该复议决定的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告程伦贵的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 程伦贵向本院提出上诉，请求撤销一审判决，撤销达市国土函（2018）841号《关于程伦贵信访事项的行政程序处理决定书》，撤销川自然资复（2018）5号《行政复议决定书》。事实及理由：原达州市国土资源局在未经达州市人民政府同意的情况下，对涛源公司隐瞒真相，私下与中成公司另行签订该宗土地《国有建设用地使用权出让合同》（xxxxx号合同），该合同已被法院判决无效，野茅溪小学地块未交付给中成公司，一审法院认定原达州市国土资源局收回该地块国有建设用地使用权的事实认定错误；涛源公司与原达州市国土资源局签订的合同合法有效，已按照合同约定缴纳野茅溪小学地块土地出让金，不存在退回土地出让金的事实；达市国土函（2018）841号决定规定的申请复议和诉讼期间违反法律规定；一审判决没有对省自然资源厅的复议决定的事实及法律依据进行查明。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销并改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人市自然资源和规划局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。事实及理由：1、我局作出达市国土函（2018）841号处理决定的程序合法。我局于18年的3月18日和3月22日先后收到市信联办转来的本案的上诉人向中央第四巡视组反映的诉求，并按照市信联办文件的要求作出的行政处理决定，符合四川省依法分类处理信访诉求工作规程的相关规定。2、达市国土函（2018）841号处理决定认定事实清楚，证据确凿。第三人涛源公司在取得野矛溪小学地块挂牌，签订了挂牌成交确认书和建设用地使用权出让合同，但没有按约定时间支付剩余土地出让金，根据相关规定，受让人应依照使用权出让合同的约定，付清全部土地价款后，方可申请办理土地登记，领取建设用地使用权证书，没有按照合同约定缴清的，不得发放土地使用权证书。故，上诉人的上诉请求缺乏事实依据和法律依据，应当予以驳回。 被上诉人省自然资源厅辩称，我厅作为市自然资源和规划局上一级主管部门，具有行政复议权限。我厅作出的复议决定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，内容适当。上诉人程伦贵不能代表原审第三人涛源公司行使权力。请求驳回原告的诉讼请求。事实及理由：涛源公司与市自然资源和规划局于2009年1月8日签订了土地使用权出让合同，约定该合同签订之日起三十日内，涛源公司一次性付清国有建设用地使用权出让金价款，否则视为违约，自动放弃竞得资格，所支付的竞买保保证金全部抵作违约金，并依法承担赔偿责任。在合同约定期限内，涛源公司未按约定缴纳价款，按照合同约定，市自然资源和规划局有权解除该合同。2009年3月3日，涛源公司向市自然资源和规划局递交了关于退出通川区原野毛溪小学地块国有建设用地使用权的报告，并恳请市自然资源和规划局同意将该地块国有建设用地使用权变更为达州中成地产投资有限公司。同日，涛源公司与中成公司共同向市局递交了关于变更建设用地出让合同受让人名称的申请，该申请载明建设用地合同受让人名称变更为中成公司。2009年11月5日号涛源公司又向市局递交了请求办理通川区野矛溪小学土地使用权证的报告，并由成雅公司将土地转让金打入市局公开账户，也即在市自然资源和规划局已经解除与涛源公司签订的国有建设用地使用权出让合同后，在解除行为亦符合涛源公司的退出申请请求的情况下，涛源公司又提出新的履行邀约，在调查中未发现相关证据表明市自然资源和规划局同意此方案。2010年4月7日市自然资源和规划局向涛源公司书面复函，终止执行挂牌成交确认书和国有建设用地使用权出让合同，都是以书面形式再次确认，并告知涛源公司合同已以约定及法定事由解除。本案中，涛源公司依照法定程序竞得案涉国有建设用地使用权后，应当严格按照成交确认书以及国有建设用地使用权出让合同的约定履行缴纳土地价款的义务。但涛源公司未在合同签订之日起30日内一次性缴清出让价款已经违反了确认书以及合同的约定，市自然资源和规划局有权解除合同并要求承担违约责任。如果涛源公司对市自然资源和规划局解除合同有异议，应当及时寻求法律途径解决，其事隔多年后是以解除的合同请求市局交付土地,办理土地使用权登记没有事实和法律依据。 原审第三人涛源公司陈述称，达市国土函（2018）841号处理决定错误，涛源公司当时是附条件申请变更出土地出让合同的受让人，不是申请将土地使用权转让给中成公司，涛源公司申请时并不知道按照相关法律规定是不能变更的，原达州市国土资源局违反土地管理法的相关规定与中成公司签订土地使用权出让合同，已被法院判决无效。该决定书说达州市政府已批准收回了中成公司的该宗土地使用权。而事实是该宗土地使用权转让给中成公司，违反法律规定已经人民法院判决该合同无效，不能履行，不存在收回土地的事实。涛源公司已经足额缴纳了土地出让金至今都还是缴纳的状态，所以也不存在不具备登记的前提条件。达市国土函（2018）841号决定书在程序上限制当事人的救济权利，该决定仅规定30天时间申请复议和诉讼，违反法律规定，该决定其仅抄送给涛源公司，没有给予涛源公司复议和诉讼权利。四川省自然资源厅对第三人的复议权和行政起诉权视而不见，程序违法。请求依法支持上诉人程伦贵的全部上诉请求。 二审审理期间，双方当事人均没有提交新的证据。 经审理查明，达州市通川区人民法院生效法律文书（2010）通川行初字第10号行政判决载明：2009年元月6日涛源公司报价210万元竞得原通川区野茅溪小学地块，当日与达州市国土资源局挂牌成交确认书，并于同月8日签订xxxx-xxxx的《国有建设用地使用权出让合同》。同年3月3日，涛源公司书面报告因摘牌地块补偿情况复杂和公司资金困难请求退出通川区原野茅溪小学地块国有建设用地使用权，并要求将该宗地国有建设用地使用权变更为中成公司，并同时与中成公司共同向达州市国土资源局书面申请，请求将建设用地出让合同受让人名称变更为中成公司。……2009年5月27日涛源公司书面证明中成公司已将原野茅溪小学地块保证金支付，并将确认书、交款收据教交回达州市国土资源局…。 另查明，二审庭审中，上诉人程伦贵陈述其与涛源公司是挂靠关系，但程伦贵提交的证据是陈安雄与涛源公司的挂靠合同，不能证明程伦贵与涛源公司具有挂靠关系，同时，在卷证据显示涛源公司多次授权委托程伦贵处理野茅溪小学地块的相关事宜。程伦贵受涛源公司委托处理野茅溪小学地块的办证事宜，程伦贵并以涛源公司野茅溪项目负责人名义多次信访反映要求将通川区野茅溪小学地块确权或者登记给涛源公司，原达州市国土资源局在2015年5月14日即作出终结信访答复意见，结论为该地块为达州市人民政府储备土地，不能将土地使用权确权给涛源公司。程伦贵及涛源公司在2017年向原达州市国土资源局再次要求办理野茅溪小学地块确权给涛源公司，并赔偿延迟办理国土使用证的全部损失，达州市国土资源局于2018年2月9日作出信访事项意见书，答复其近期反映事项与原反映的属于同一诉求，延迟办理国有土地使用证的依据和前提不成立，对同一诉求不再答复，赔偿因此造成的损失请求不予支持。程伦贵又于2018年3月再次向中央第四巡视组反映，要求办理通川区原“野茅溪校区”地块土地使用权证。201;地块土地使用权证达州市国土资源局再次做出《关于程伦贵信访事项的行政程序处理决定书》（达市国土资函[2018]841号），对程伦贵向中央第四巡视组反映要求办理通川区原“野茅溪校区”地块土地使用权证的信访诉;地块土地使用权证的信访诉求做出回复理决定，申请复议，省自然资源厅对复议予以维持。 本院经审理查明的其他事实和一审判决查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，1、被诉的《关于程伦贵信访事项的行政程序处理决定书》（达市国土资函[2018]841号）的处理决定是不能为涛源公司办理原通川区野茅溪小学地块建设用地使用权登记，程伦贵是受涛源公司委托提出信访事项，该处理决定对程伦贵本人的权利义务并不产生实际影响，其本人作为原告提起诉讼，主体不适格。2、被诉的《关于程伦贵信访事项的行政程序处理决定书》的处理结果与原达州市国土资源局在2015年5月14日作出的信访答复意见以及2018年2月9日的信访答复意见的处理结果一致，均是不能为涛源公司办理通川区原野茅溪校区地块的土地使用权证，该处理决定没有对当事人的权利义务作出新的决定，属于对当事人权利义务不产生实际影响的重复处理性质的信访答复意见。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款之规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。上诉人程伦贵针对《关于程伦贵信访事项的行政程序处理决定书》（达市国土资函[2018]841号）提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围。程伦贵对该处理决定不服先申请了行政复议，省自然资源厅复议后予以了维持，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款之规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”之规定，一审法院应当裁定一并驳回程伦贵对达市国土函（2018）841号《关于程伦贵信访事项的行政程序处理决定书》及川自然资复（2018）5号《行政复议决定书》的起诉。一审法院对本案进行实体审理不当，本院予以纠正。 综上，一审法院查明事实清楚，但适用法律错误。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销达州市通川区人民法院（2019）川1702行初57号行政判决； 二、驳回上诉人（原审原告）程伦贵的起诉。 一、二审案件受理费各50元，一审法院和本院分别予以退还。 本裁定为终审裁定。 审判长 冯 浩 审判员 刘翠成 审判员 旷章娟 二〇一九年十月二十一日 书记员 杨城坤