河南省新县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫1523行初37号原告：河南安亿置业有限公司，住所地：郑州市金水区黄河路******，统一社会信用代码：91410100551601320T。法定代表人：余荣兵，该公司董事长。委托诉讼代理人：王新生，男，1962年10月23日出生，汉族。系该公司工作人员。被告：商城县不动产登记中心，住所，住所地：商城县崇福大道西段**社会信用代码：12411524MB0U17010W。法定代表人暨出庭负责人：罗昆，该中心主任。委托诉讼代理人：岳克友，河南宇楼律师事务所律师。被告：商城县自然资源局，住所地：，住所地：商城县崇福大道信用代码：11411524006117779N。法定代表人：余赟，该局局长。委托诉讼代理人：罗昆，该单位工作人员。委托诉讼代理人：岳克友，河南宇楼律师事务所律师。原告河南安亿置业有限公司不服被告商城县不动产登记中心、商城县自然资源局作出的行政登记行为，于2019年7月8日提起行政诉讼。河南省信阳市中级人民法院指定本院管辖，本院于2019年7月22日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告河南安亿置业有限公司委托诉讼代理人王新生，被告商城县不动产登记中心出庭负责人罗昆、委托诉讼代理人岳克友，商城县自然资源局委托代理人罗昆、岳克友到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2012年9月，原告在商城县汪桥镇开发汪桥镇滨河花园社区及滨河花园桂溪馨园项目，依据住建局行政窗口《项目办理准建证程序单》的前置条件向商城县人防办（政府四楼）送审图纸，缴纳人防易地建设费，得到答复为乡镇建筑不需要缴纳人防易地建设费，原告于2016年取得了规划和施工许可证。后原告得知，商政（2008）23号《商城人民政府关于人防建设及有关收费问题的通知》明确了县城规划区（包括工业园区）范围内新建的民用建筑需按规定修建防空地下室，乡镇建筑不在范围之列。商人防办（2017）25号文规定“县城及县城规划区内（含重点乡镇、管理处、办事处，产业集聚区）的新建民用建筑，必须依法同步建设防空地下室”，该文件界定的范围包括重点乡镇，原告在河南省人防办官网上查询到关于“重点乡镇”的官方回复：应依据2014年07月21日住建部等7部委《关于公布全国重点镇名单的通知》确定，商城县的全国重点乡镇为上石桥镇、余集镇、达权店镇，汪桥镇不在此之列。因此原告开发的汪桥镇滨河花园无需缴纳人防易地建设费。同时，豫防办（2009）100号文件要求人防工程同步建设、同步施工，不交人防费的单位不办理建设工程规划证，施工证等，原告的建设手续齐全。2018年03月商城县人防办通知原告就“汪桥镇滨河花园项目未缴纳人防易地建设费”问题接受市审计组询问，原告将前述理由据实陈述，汇报后再未接到人防办要求缴纳人防费的追缴通知或处罚决定。2019年6月20日，原告申请办理汪桥镇滨河花园社区D区2号楼房屋所有权初始登记，并依据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条规定向被告商城县不动产登记中心提交了相应材料。2019年6月27日，被告商城县不动产登记中心向原告下达了补充人防批复的通知，并附2份依据：1、商城县城乡规划委员会会议纪要（2018）1号“关于不动产证办理前置条件”。2、商城县人防办公室关于界定我县行政区域内依法履行人防义务范围的函（2018）3号“其他：中心城区外所有国有土地上的新建（含改建扩建）民用建筑”。原告认为，被告提供的纪要和函，不是行政法规或规范性法律文件，不能作为行政行为的法律依据，也不符合《不动产登记暂行条例》第十六条的规定，不能作为不动产登记的必要材料。要求二被告依法受理原告提出的不动产登记申请，并办理不动产登记，承担本案的诉讼费用。原告提交以下证据：1、商城不动产登记中心不予受理通知；2、商城县政府【2018】15号会议纪要一份；3、商城县人防办回复商城自然资源局关于对人防义务履行区域划分的复函两份；4、商城县城乡规划委员会【2018】1号会议纪要一份；5、商城县人民政府【2008】年23号文件；6、河南省人防办等五个单位联合发布的豫防办（2009）100号文件；7、河南省人民防空办公室关于城市规划区以及重点乡镇的疑问咨询及回复截图一份。经庭审质证，二被告认为：第1、2、3、4组证据是补充材料通知书，不是不予受理。这不是行政诉讼的证据，只是被告方行政行为的依据，是被告方行为是否合法的依据。对于第5组证据，被告认为这个文件与本案原告项目不具有关联性，仅明确县城及工业园区，为建房人防设施缴纳人防费用的依据，只是该范围内的要求及依据。没有涉及到原告项目所在范围。对于第6、7、8组证据，被告认为对于商城人防办【2017】25号文件与该单位对商城自然资源局的复函内容不一致，对于冲突部分，应当按照复函意见处理。被告商城县不动产登记中心辩称，原告系房地产开发企业，向被告申请不动产首次登记，应当按照《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》等规定，提交不动产首次登记的必要材料。因原告提交的申请登记材料不齐全，被告一次性告知了原告应当补交的申请材料，对其申请不予受理，符合《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》的规定。首先，《不动产登记暂行条例》第十六条规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：…（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料”。《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交下列材料：…（五）相关税费缴纳凭证；（六）其他必要材料”。原告申请的是不动产首次登记，应当同时按照《不动产登记暂行条例》第十六条和《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条的规定提交相关税费的交纳凭证和其他必要材料。原告没有提交人防费用的交纳凭证，被告根据前述规定以及商城县人民政府相关会议纪要的规定，不予受理原告的登记申请，符合《不动产登记暂行条例》第十七条的规定。其次，原告认为不需缴纳人防费的诉讼理由不成立。为明确商城县各乡镇在国有土地上开发建设的民用建筑是否应当缴纳人防费，商城县自然资源局先后两次向县人防办发函征询意见，商城县人防办两次复函明确了应当缴纳人防费的建筑范围，原告开发建设的房屋在应当缴纳人防费的范围之内。根据商城县人民政府会议纪要的要求，被告在受理不动产登记申请时，应当审查人防费缴纳情况，被告是按照县政府的要求履行职责。综上，被告商城县不动产登记中心认为，其不予受理原告的不动产登记申请，符合法律法规规定和相关政策要求，请求依法驳回其诉讼请求。被告商城不动产登记中心提交以下证据：1、商城自然资源局致商城县人防办函；2、商城县自然资源局收文处理笺及商城县人防办回复商城自然资源局关于对人防义务履行区域划分的复函两份；3、商城县城乡规划委员会（2018）1号会议纪要一份；4、商城县人民政府县长办公室（2018）15号会议纪要一份。经庭审质证，原告对第1组证据无异议。认为第2组证据商城县人防办复函中称“市人防办答复，经国家批准设镇建制的行政地域内的新建民用建筑应依法履行人防义务”，没有法律依据，违反了（2009）年100号文件规定，扩大了收费范围，不是重点乡镇无需缴纳人防费。认为第3组和第4组证据会议纪要没有法律效力，不是规范性法律文件。被告商城县自然资源局认为其并非适格被告，其与不动产登记中心是监督指导关系，该行政行为是不动产登记中心以自己的名义实施的。本院对上述证据认证如下：原告提交的补充材料通知书，结合被告答辩自认情况，可以作为本案的定案证据。被告提交的四组证据及依据，不属于人民法院审理行政案件适用的法律依据，不能作为行政机关作出行政行为的法律依据，本院不予采纳。经审理查明，2012年，原告河南安亿置业有限公司在商城县汪桥镇开发了汪桥镇滨河花园社区及滨河花园桂溪馨园项目。2019年6月20日，原告申请为汪桥镇滨河花园社区D区2号楼办理房屋所有权初始登记，并依据《不动产登记暂行条例实施细则》规定向被告商城县不动产登记中心提交了相应材料。2019年6月27日，被告商城县不动产登记中心依据《商城县城乡规划委员会会议纪要》（【2018】1号）和商城县人防办公室关于界定我县行政区域内依法履行人防义务范围的函（【2018】3号），向原告下达了《不动产登记补充材料通知书》，要求原告补充提交“人防批复”。被告商城县不动产登记中心认为其不予受理原告申请并一次性告知原告补充“人防批复”的依据是《不动产登记暂行条例》第十六条第六项、《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条第（五）（六）项，具体操作中对第（五）（六）项的把握，依据的是《不动产登记操作规范》以及《商城县城乡规划委员会会议纪要》（【2018】1号）和商城县人防办公室关于界定我县行政区域内依法履行人防义务范围的函（【2018】3号）。本院认为，本案的争议焦点为：1、“人防批复”是否应当作为本案不动产登记中申请人应当提交的材料；2、本案被诉具体行政行为的内容；3、被告商城县自然资源局是否是适格被告。首先，关于“人防批复”应否作为本案申请人应当提交的材料问题。《不动产登记暂行条例》第十六条规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料”。《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条规定，“申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书或者土地权属来源材料；（二）建设工程符合规划的材料；（三）房屋已经竣工的材料；（四）房地产调查或者测绘报告；（五）相关税费缴纳凭证；（六）其他必要材料”。《不动产登记操作规范》总则1.1.2规定：“不动产登记机构不得随意扩大登记申请材料的种类和范围，法律、行政法规以及《实施细则》没有规定的材料，不得作为登记申请材料。”被告商城县不动产登记中心称其是根据该《操作规范》掌握上述《实施细则》中第（五）（六）项材料范围的，继而作出本案行政行为的，但该《操作规范》中关于“国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记申请材料”，以及“不予登记的审查情形”中均无关于“人防批复”的规定。故，《不动产登记暂行条例》及实施细则并未将“人防批复”作为不动产登记中的申请人应当提交的材料。另，《人民防空法》《河南省人民防空工程管理办法》等已明确将人民防空工程建设纳入城市总体规划，河南省人防办等五单位发布的《关于规范人防工程建设有关问题的通知》（豫防办【2009】100号）已将“是否按规定办理修建防空地下室有关手续或缴纳防空地下室异地建设费”作为建设、规划等部门审批项目的审查内容之一，规定“未按规定规划、设计修建防空地下室，又不缴纳人防异地建设费的建设项目，不得办理规划、建设许可证”。本案中，原告已提交了建设、规划许可证，且被告商城县不动产登记中心对此未提出异议，仅要求原告补充“人防批复”，将其解释为“相关税费缴纳凭证”或“其他必要材料”，于法无据，也不符合项目建设审批的程序逻辑。至于案涉不动产是否应当建设人防工程或缴纳人防工程异地建设费，不属于本案行政登记之诉审查的对象，本院不予评析。第二，关于本案被诉行政行为的内容。本案中，被告商城县不动产登记中心仅向原告出具了《不动产登记补充材料通知书》，而根据《不动产登记暂行条例》第十七条规定，“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。”故，被告商城县不动产登记中心的行为应视为受理，原告要求二被告受理申请并予以登记的诉讼请求中，要求予以受理的诉求已无实际意义。本案被诉行政行为应为被告未依法继续履行行政登记职责。第三，关于被告商城县自然资源局是否是适格被告的问题。《不动产登记暂行条例》第七条规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作。《商城县不动产统一登记工作实施方案》中明确，商城县国土资源局（现为商城县自然资源局）负责全县不动产登记工作，对县内土地、房屋、林地等不动产进行登记。《关于成立商城县不动产登记中心的批复》中明确，商城县不动产登记中心为商城县国土资源局管理的事业单位，负责指导全县土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记工作。据此，结合前述被诉行政行为，商城县自然资源局负有商城县内不动产登记的法定职责，应为本案的适格被告。综上，被告商城县自然资源局管理的不动产登记中心要求原告补充提交申请材料“人防批复”无法律依据，其未当场书面告知不予受理，应视为受理。原告要求被告依法履行行政登记职责的理由成立，被告商城县自然资源局应当依照《不动产登记暂行条例》第二十条规定于30个工作日内办结不动产登记手续。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告商城县自然资源局在法定期限内对原告的不动产登记申请作出处理。驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元，决定由被告商城县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。审 判 长  余丽娟审 判 员  曾 强人民陪审员  曾庆国二〇一九年十月三日书 记 员  黄茂森