浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙07行初435号 原告张荣凡，男，1952年7月27日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 原告张淑英，女，1960年1月14日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 原告张倩影，女，1981年3月11日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 原告郑孝春，女，1949年8月24日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 原告张芳升，男，1945年10月27日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 原告罗惠芳，女，1972年12月21日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 原告张荣跃，男，1971年11月7日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 原告方涵芳，女，1958年6月7日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 原告张跃明，男，1958年2月24日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 原告张蓓，女，1990年11月8日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 原告戚惠芬，女，1967年6月23日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 原告张芳根，男，1953年9月11日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 原告朱爱妹，女，1956年7月25日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 原告吴淑贞，女，1965年4月21日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 原告张金海，男，1965年10月22日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 原告戚小花，女，1947年3月13日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 诉讼代表人张倩影，女，1981年3月11日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 诉讼代表人张荣跃，男，1971年11月7日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 诉讼代表人张金海，男，1965年10月22日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 各原告共同委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。 被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路**。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人金超，浙江省自然资源厅工作人员。 原告张荣凡等16人与被告浙江省人民政府土地行政管理行政批准及行政复议一案，本院于2019年4月28日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月20日公开开庭审理了本案。原告张荣凡、张淑英、张倩影、张荣跃、方涵芳、戚惠芬、朱爱妹、吴淑贞、张金海、戚小花及各原告共同委托代理人冯振兴，被告浙江省人民政府的委托代理人金超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年2月5日，浙江省人民政府作出浙土字A〔2017〕-0304号《浙江省建设用地审批意见书》，同意金华市婺城区2017年度计划第五批次建设用地1.3837公顷（农用地转用1.3640公顷，已全部经金华市人民政府批准；征收集体土地1.3837公顷）。 原告张荣凡等134人不服该审批意见书，向浙江省人民政府申请行政复议。2018年9月7日，浙江省人民政府作出浙政复[2018]249号行政复议决定书，认为：浙土字A〔2017〕-0304号《浙江省建设用地审批意见书》征地红线范围涉及征收申请人张荣凡等17人使用的集体土地，故该17位申请人与涉案征地审批行为有利害关系，是本案行政复议的适格主体；没有证据证明涉案征地红线范围涉及征收其余117位申请人使用的土地，故该117位申请人与涉案征地审批行为无利害关系，不是本案行政复议的适格主体，其提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。本案征地报批前，已经履行权属确认、征地告知、听证告知及听取意见的程序。涉案征地审批符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序。建设用地项目规划选址符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城乡建设规划。申请人的申请理由不能成立。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条和第四十八条第一款第（二）项规定，决定：一、维持浙土字A〔2017〕-0304号《浙江省建设用地审批意见书》涉及征收金华市婺城区罗店镇前庄头集体土地1.3837公顷（金华山旅游集散中心地块）的建设用地审批行为；二、驳回申请人楼樟富等117位申请人的行政复议申请。 张荣凡等16原告诉称，原告均是金华市婺城区罗店镇前庄头村民。原告在“浙江省国土资源征地信息公开平台”上看到被告于2018年3月30日作出编号浙土字A（2017）0304号《浙江省建设用地审批意见书》，在该征地批复中，征收了本村1.3837公顷集体土地，全体原告的承包地均位于该征地批复范围内。2018年9月17日，被告作出编号浙政复（2018）249号《行政复议决定书》，维持了被诉征地批文。2018年11月26日，金华市中级人民法院作出编号2018浙07行初307号《行政裁定书》，以诉讼请求不明确为由，驳回起诉。2019年4月16日，浙江省高级人民法院作出编号2019浙行终126号《行政裁定书》，驳回上诉。据此，原告更正诉讼请求后，提起本次行政诉讼。原告对前述征地及复议行为不服。理由如下：1、2016年8月11日，前庄头委员会《会议记录》形成的会议决议第2项：“将征用前庄头范围内所有土地”。其中，所有土地仅指：城中村改造房屋占地范围内的土地，不包含耕地、山地等其他土地。因此，根据村委会的陈述，该会议决议仅指浙土字A（2016）0191号《浙江省建设用地审批意见书》所涉土地，不包含本案涉及的任何土地。2、案涉被征地区域不属于金华市城市总体规划范围，征收明显违法。根据金华市规划局编号金市规告（2017）15号《金华市规划局依申请公开政府信息告知书》明确记载：“前庄头所在区域不属于城市总体规划确定的城市规划区范围。”3、案涉被征地区域亦属于村庄规划，不属于土地利用总体规划确定的城市建设用地，不能征收。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定，“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：……”。因此，在城市规划区以外且不属于城市建设用地范围的区域实施土地征收，明显违法。4、报批材料中缺少城乡规划资料。（1）规划意见显示案涉区域规划用途为旅游用地，但是被告及下属用地单位均没有提交金华市城市总体规划，也没有提交控制性详细规划等规划资料。（2）征地报批材料中必须附具金华市城市总体规划图，但是用地单位及相关部门均未提交。5、根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第（十四）条的规定，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认，要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。但是，在本案中，拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等报批材料没有告知原告，拟征土地现状的调查结果也没有得到原告的确认。综上所述，被告违法履行法定职责，侵犯了原告的合法权益。原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九的规定，提起本案行政诉讼，请求依法公正审理。诉讼请求：1、依法撤销被告作出的编号浙土字A（2017）0304号《浙江省建设用地审批意见书》；2、依法撤销被告作出的编号浙政复（2018）249号《行政复议决定书》。 原告为支持其诉请，提交了以下证据： 1、原告身份证及土地资料复印件，证明原告与案涉征地批文有利害关系。 2、浙政复[2018]249号行政复议决定书复印件，证明本案经行政复议，并作出了实体处理，在行政复议决定后法定期限内提起本案诉讼。 3、浙土字A（2017）-0304号浙江省建设用地审批意见书复印件，证明被诉具体行政行为存在。 4、金市规告（2017）14号《金华市规划局依申请公开政府信息公开告知书》及《附件婺城区罗店镇前庄头建设规划图》、《关于同意罗店镇前庄头村庄建设规划局部调整的批复》复印件，证明案涉区域位于本村村庄规划区的范围内，属于乡村建设用地。 5、金市规告（2017）15号《金华市规划局依申请公开政府信息公开告知书》复印件，证明案涉区域不属于金华市的城市规划区范围，更不属于金华市的中心城区范围。 6、[2019]80号《金华市自然资源和规划局政府信息公开答复书》，证明：1、没有农户对征地调查结果签字确认材料，浙江省人民政府作出的被诉审批意见缺少必备审批材料，明显违法；2、政府信息公开申请事项对于金华市罗店镇前庄头集体土地实施征收过程中用地报批前征地调查结果以及农民对征地调查结果确认材料；3、根据国务院关于深化改革严格土地管理规定，在征地依法报批前，要将拟征地用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。 7、《情况说明书》及《政府信息公开答复》，证明安置协议签订于2017年9月21日，村委换届选举日期为2018年4月25日，签订征地补偿安置协议时，本村两委任期已经超期，其作出的决议和对外签订的协议明显无效。 8、情况说明及庭审笔录，证明2016年8月11日村委会表决征收前前庄头范围内所有的土地意为红线范围内的所有土地，红线是把0191号征地批文所涉征地的红线。 被告浙江省人民政府辩称，一、浙土字A〔2017〕-0304号建设用地审批意见事实清楚、适用法律法规正确，符合法定程序。为实施城乡规划，金华市婺城区人民政府拟申请金华市婺城区2017年度计划第五批次建设用地1.3837公顷。其中农用地1.3640公顷，征收集体土地1.3837公顷。该批次涉及征收罗店镇前庄头集体土地（耕地、水域及水利设施用地、其他农用地、住宅用地）1.3837公顷，拟用于金华山旅游集散中心地块。该地块征地红线范围涉及征收原告及案外人张荣喜使用的集体土地。根据《婺城区罗店镇土地利用总体规划局部图（2006一2020年）》，上述地块的规划用途为建设用地。2016年8月11日，前庄头召开村民代表会议，讨论涉案征地等事宜。2017年7月11日，金华市兰德勘测规划有限公司对涉案地块进行勘测，并于2017年7月28日出具《土地勘测定界技术报告》。其间，前庄头对涉案地块权属盖章予以确认。2017年9月19日，原金华市国土资源局和金华市婺城区罗店镇人民政府共同作出金市统征市直〔2017〕字第34号《征地告知书》，并于2017年9月20日送达前庄头。2017年9月19日，原金华市国土资源局作出金市统征市直〔2017〕字第34号《听证告知书》，并于2017年9月20日送达前庄头。2017年9月21日，原金华市国土资源局罗店镇国土资源管理所工作人员对涉案地块进行了实地踏勘，确认涉案批次申请地块界址清楚、权属明确，用地选址符合土地利用总体规划，未发现动工现象。同日，金华市婺城区罗店镇前庄头委员会与金华市统一征地办公室签订金市统征市直〔2017〕字第34号《征地补偿安置协议》，对征地面积、地类、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置事项等作出约定，其中征地补偿费用为101.0792万元（含土地补偿费、安置补助费、一般青苗补偿费，特殊青苗及地上附着物补偿费按实计算）。2017年9月28日，原金华市规划局金华山旅游经济区分局对涉案地块规划功能予以确认。2017年10月10日，原金华市国土资源局金华山旅游经济区分局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经金华市婺城区人民政府审核同意上报，经金华市人民政府审批并批准农用地转用1.3640公顷。2018年2月5日，答辩人作出浙土字A〔2017〕-0304号《浙江省建设用地审批意见书》，同意金华市婺城区2017年度计划第五批次建设用地1.3837公顷（农用地转用1.3640公顷，已全部经金华市人民政府批准；征收集体土地1.3837公顷）。涉案地块的征地补偿费用尚未支付至前庄头，该村被征地农民社会保障已落实。同时查明，涉案项目涉及征收耕地1.2799公顷，补充耕地方式为自行补充。补充耕地验收备案文号分别为浙土资整验字〔2007〕101号、浙土资整验字〔2007〕193号。另查明，2015年7月3日，中共金华市委、金华市人民政府就完善金华双龙风景旅游区管理体制提出意见，确定金华市婺城区罗店镇由金华山旅游经济区全面托管，金华山旅游经济区管辖范围包括双龙风景区规划范围、婺城区罗店镇辖区等。答辩人认为：浙土字A〔2017〕-0304号《浙江省建设用地审批意见书》征地红线范围涉及征收原告及案外人张荣喜使用的集体土地，故原告与涉案征地审批行为有利害关系，是本案行政复议的适格主体；本案征地报批前，已经履行权属确认、征地告知、听证告知及听取意见的程序。涉案征地审批符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序。建设用地项目规划选址符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城乡建设规划。二、浙政复〔2018〕249号行政复议决定符合法定程序。答辩人行政复议机构于2018年5月28日收到原告提交的行政复议申请，于同年6月22日收到补正申请，并依法延长30日行政复议期限。经审理后，答辩人于同年9月7日作出浙政复〔2018〕249号行政复议决定，并于9月14日向原告邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告浙江省人民政府在法定期限内向本院提交了如下证据： 1、建设用地审批意见书。 2、建设用地呈报说明书。 3、农用地转用方案。 4、补充耕地方案。 5、土地征收方案。 6、建设用地审查报告。 7、建设用地汇总表。 8、社会保障措施落实情况说明表。 9、征地及听证告知及送达回执、张贴照片。 10、村民（代表）会议纪要。 11、征地补偿安置协议书。 12、土地利用总体规划局部图、规划选址意见、勘测定界图。证据1-12共同证明浙土字A（2017）-0304号审批意见事实清楚、适用依据正确，程序合法。 13、行政复议申请书及邮寄凭证。 14、补正通知书及邮寄凭证。 15、补正材料及邮寄凭证。 16、受理、答复、延期通知书及邮寄凭证。 17、行政复议答复书。 18、行政复议决定书及邮寄凭证。 证据13-18共同证明浙政复（2018）249号行政复议决定程序合法。 法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、四十五条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、二十条、《中华人民共和国行政复议法》第十七条、二十三条、二十八条、三十一条。 经庭审质证，被告对原告提交的证据质证如下：对证据1-3无异议。证据4、5不能证明原告所称的证明对象，原告混淆了城乡规划体系和土地利用规划的概念。对证据6的证明目的有异议，案涉征地地块已经通过村民代表会议的形式履行了告知听证的程序，村民代表需要按照相关规定向相关村民农户进行告知，通过签订征地补偿安置协议的方式对相关的调查结果进行确认。证据7，对情况说明无异议，信息公开答复与本案无关联性，村委内部换届选举是属于内部的事项，而且根据公开答复书并不能看出其村委在2016年已经到期，即使在2016年已经到期，在未完成换届选举前原来的村委应当继续履行相应的职责。证据8，案涉会议记录已经明确记载了前庄头范围内的所有土地，并且村委会在2018年7月3日也出具了情况说明，载明2016年8月11日该村依法召开村民代表会议，会议记录明确同意征收前庄头范围内的所有土地包括涉案0304号征收的土地，而且庭审笔录的发言有待证实。 原告对被告提交的证据质证如下：对证据1的真实性认可，合法性由法院审查。对证据2-5的真实性认可，合法性不予认可。呈报说明书缺少必备的材料，违反了建设用地审查管理办法第10条的规定，市建设用地、建设项目用地呈报，说明书应当包括用地安排情况拟用地拟使用土地情况，并应附具下列材料：第三项是地籍资料或者其他土地权属证明材料，第四项是为实施城市规划和村庄集镇规划占用土地的提供城市规划图和村庄集镇规划图，本案缺少城市规划图，与原告提出的案涉区域不属于城市规划局的观点有密切的关联。对证据6的合法性不认可，真实性认可，该报告第三项“征地程序部分我局已经按照规定将方案告知被征地组织和农民，征地调查结果已经被征地集体经济组织确认”显然不属实，本案盖章单位是村民委员会，并不是经济合作社，因此，所在的集体经济组织没有盖章确认，同时经政府信息公开，自然资源和规划局答复农户没有对调查结果进行确认，故该陈述的材料与我们所获得的书证内容完全相反，因此该材料是不客观不真实的陈述报告。对建设用地汇总表及社保落实情况无异议。对证据9征地告知书本身真实性不认可，该证据不完整，第一项里详见红线图但被告在本案中没有提交，所以不是完整的证据。这些征地告知书均是向村送达，没有合作社也没有农户的确认，因此，征地告知和听证告知均不合法。对证据10中的会议记录真实性不认可，该纪要形成时间是2016年8月11日，完全相同的会议记录在另外针对[2016]0191号批文起诉的案件中也有，既当成0191号的材料也当成本案0304号的材料。且征地告知书是2017年9月19日，但会议记录日期是2016年，征地告知书还没有到村里，这些村民代表已经知道了这个村将要发生征地并且知道征地的范围、用途、面积等一系列信息，因此该会议纪要显然是造假的。要求对会议纪要的形成时间进行鉴定，该纪要是为了应付诉讼而形成的。另，在所有材料均不具备的情况下会议纪要表述补偿方案已经送达我村，这是与事实矛盾的，所以证据9、10是相互矛盾的，该会议纪要真实和合法存在问题。而且，会议记录决议第二项载明的“前庄头范围内的所有土地”，不包含本案所涉土地。对证据11，协议本身无落款日期，即便根据另外出具的情况说明，是在2017年9月21日签订的，也是不合法的。在2017年9月21日本村村两委、监委、合作社等的任期全部已经到期，所作出的任何决议都不具合法性。因此在换届前所发生的征地协议盖章以及签字都是无效的，形式上也没有召开任何会议。对证据12，没有选址意见或者是选址意见书，现在只提交了勘测定界图和局部图，缺少材料。局部图里有一个备注，根据最新规划成果出图，也就是确定征地范围的日期是2017年8月才出具的局部图，也能印证本案会议记录和会议纪要存在重大违法，除时间矛盾外也不具有合法性。对证据13-18反映的行政复议程序无异议。 经审查，本院对原、被告提供的证据真实性均予以认可。 经审理，本院确认如下事实：为实施城市规划需要，金华市婺城区人民政府申请金华市婺城区2017年度计划第五批次建设用地1.3837公顷。其中农用地1.3640公顷，征收集体土地1.3837公顷。该批次涉及征收罗店镇前庄头集体土地（耕地、水域及水利设施用地、其他农用地、住宅用地）1.3837公顷，拟用于金华山旅游集散中心地块。原告使用的集体土地位于该地块范围内。 根据《婺城区罗店镇土地利用总体规划局部图（2006-2020年）》，上述地块的规划用途为建设用地。2016年8月11日，前庄头召开村民代表会议，讨论涉案征地等事宜。2017年7月11日，金华市兰德勘测规划有限公司对涉案地块进行勘测，并于2017年7月28日出具《土地勘测定界技术报告》。其间、前庄头对涉案地块权属盖章予以确认。2017年9月19日，金华市国土资源局和金华市婺城区罗店镇人民政府共同作出金市统征市直〔2017〕字第34号《征地告知书》，并于2017年9月20日送达前庄头。2017年9月19日，金华市国土资源局作出金市统征市直〔2017〕字第34号《听证告知书》，并于2017年9月20日送达前庄头。2017年9月21日，金华市国土资源局罗店镇国土资源管理所工作人员对涉案地块进行了实地踏勘，确认涉案批次申请地块界址清楚、权属明确，用地选址符合土地利用总体规划，未发现动工现象。同日，金华市统一征地办公室与金华市婺城区罗店镇前庄头委员会签订金市统征市直〔2017〕字第34号《征地补偿安置协议》，对征地面积、地类、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置事项等作出约定，其中征地补偿费用为101.0792万元（含土地补偿费、安置补助费、一般青苗补偿费，特殊青苗及地上附着物补偿费按实计算）。2017年9月28日，金华市规划局金华山旅游经济区分局对涉案地块规划功能予以确认。2017年10月10日，金华市国土资源局金华山旅游经济区分局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经金华市婺城区人民政府审核同意上报，经金华市人民政府审批并批准农用地转用1.3640公顷。 2018年2月5日，浙江省人民政府作出浙土字A〔2017〕-0304号《浙江省建设用地审批意见书》，同意金华市婺城区2017年度计划第五批次建设用地1.3837公顷（农用地转用1.3640公顷，已全部经金华市人民政府批准；征收集体土地1.3837公顷）。 原告张荣凡等134人不服该审批意见书，向被告浙江省人民政府申请行政复议，要求撤销该审批意见书。被告于2018年5月28日收到申请后，通知张荣凡等申请人进行补正，于同年6月22日收到补正申请。复议期间，被告作出延期通知书，载明复议决定延期30日作出。2018年9月7日，浙江省人民政府作出浙政复[2018]249号行政复议决定书，决定：一、维持浙土字A〔2017〕-0304号《浙江省建设用地审批意见书》涉及征收金华市婺城区罗店镇前庄头集体土地1.3837公顷（金华山旅游集散中心地块）的建设用地审批行为；二、驳回申请人楼樟富等117位申请人的行政复议申请。 张荣凡等16原告不服，向本院提起本案诉讼。 本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条之规定，被告浙江省人民政府具有作出涉案建设用地审批的法定职权。金华市国土资源局在被诉批准行为上报审批前，已经向原告所在前庄头委会送达并张贴了《听证告知书》及《征地补偿安置方案》，告知了其有权要求对涉案建设项目土地征收补偿标准和安置方案举行听证的权利。前庄头委会明确表示放弃听证。被诉批准行为涉及农用地转用和征收集体土地，金华市国土资源局金华山旅游经济区分局依法拟定了《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，包括建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案和土地征收方案，其中明确了用地面积、规划用途、征地及补偿安置等内容，符合相关法律规定的要求，并且已报经金华市婺城区人民政府和金华市人民政府审核同意。同时，根据被告提供的《婺城区罗店镇土地利用总体规划局部图（2006-2020年）》，也可以确认该建设项目用地符合土地利用总体规划和用地规划。据此，被告作出的浙土字A〔2017〕-0304号《浙江省建设用地审批意见书》符合相应的事实和法律规定。被告针对原告就该审批意见书提出的行政复议申请，经依法受理并审查后，作出维持涉案审批行为的复议决定，亦符合法律规定。关于各原告提出的鉴定申请，本院认为无鉴定之必要，故不予准许。综上，原告提出的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张荣凡、张淑英、张倩影、郑孝春、张芳升、罗惠芳、张荣跃、方涵芳、张跃明、张蓓、戚惠芬、张芳根、朱爱妹、吴淑贞、张金海、戚小花的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇一九年十月二十二日 代书记员 刘灵玲