海口海事法院   行政判决书   （2019）琼72行初49号   原告陈二长，男，1965年4月7日出生，汉族，住海南省儋州市。   委托代理人陈二菊，女，1994年6月20日出生，汉族，住海南省儋州市，系陈二长儿媳。   被告儋州市自然资源和规划局，住所地海南省儋州市那大镇中兴大街自然资源和规划局大楼。   法定代表人孟维华，该局局长。   委托代理人吴俊杰，系儋州市自然资源和规划局法规科办事员。   委托代理人董婷，海南为先律师事务所律师。   原告不服儋州市海洋与渔业局（以下简称儋州市海洋局）于2018年10月25日作出的儋海执处罚[2018]020号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），于2019年8月8日向本院提起行政诉讼，本院于8月9日立案，并于8月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于10月22日公开开庭审理了本案。原告陈二长及其委托代理人陈二菊，被告儋州市自然资源和规划局（以下简称儋州市自规局）的委托代理人吴俊杰、董婷到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   儋州市海洋局于2018年10月25日作出《行政处罚决定书》，认定原告于1986年5月起，在未取得海域使用权的情况下，擅自占用海域实施养殖的行为，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域管理法》）第三条的规定，依据《海域管理法》第四十二条的规定，决定对原告作出责令十五日内自行拆除养殖池，退还非法占用的海域，恢复海域原状的行政处罚。   原告陈二长诉称，1996年，为了积极响应儋州市光村镇政府和屯积村委会关于充分利用海洋湿地发展经济的号召，原告向屯积村委会承包了部分荒地和沿岸滩涂，经改造建成了面积约13亩池塘（东至简开强池、西至陈瑞梅池、南接东方生产队水田、北至屯积河）。20多年来，原告一直在池里养殖鱼、虾、蟹、沙虫等品种，并多次向儋州市光村政府缴纳养殖生产税，儋州市海洋局、光村镇政府皆对养殖项目予以认可。而且，在此过程中光村镇政府还把养殖沙虫项目作为成功典范，曾于2003年邀请过13个国家的相关技术人员到我的养殖塘进行考察和学习。然而，2018年10月，被告为了响应海南省人民政府办公厅《关于印发海南省2018-2019年度退塘还林（湿）工作实施方案的通知》（以下简称《退塘还林（湿）实施方案》）的退塘还林精神，认定原告非法占用海域非法养殖，并做出要求恢复海域原状的行政处罚。   原告认为，被告的行政处罚决定存在如下错误：   一、原告建设的池塘，是经过光村镇政府和屯积村委会为了发展湿地经济而号召开发的荒地和沿岸滩涂，是经过同意和批准的，不存在未经批准使用国有海洋这一说法，只不过在当时特定的历史条件下没有形成书面批文，但可以肯定的是光村镇政府是支持大面积开发的，并且原告及其它全部养殖人都是向光村镇税务所缴纳过相关税费的，证明了得到当地镇政府的认可。此外，该池塘相较于屯积海别处池则有许多良益之处。该池塘外围大坝最早是为了保护几百亩海田而沿岸修建起来的，长期以来充分发挥了抵抗海浪侵蚀农田和防止水土流失的作用。因此，原告对于池塘的建设使用属于合法使用，根本不存在违反《国家海域使用管理暂行规定》第三条和第八条所规定的情形。   二、被告对原告非法使用国有海域的认定属于认定事实错误。原告使用的池塘原来是海田荒地和沿岸滩涂合并而成，海田荒地性质上属于屯积村委会的集体土地，而非国有土地，但沿岸滩涂的性质隶属国有还是集体，这在理论界争议不休，因为在渔业法和土地管理法对滩涂性质既有说是集体所属也有说是国家所属。退一步说，即便涉案滩涂属于国有性质，则被告也不能对海田荒地这一性质的土地处分，因为该土地一直以来都属于屯积村委会的集体土地，原告也一直以来都向屯积村委会缴纳租金。然而，倘若涉案滩涂部分是集体所属，则就根本不存在违法使用国有海域这一说法。   三、退一步说，即使原告存在非法占用海域行为，但被告对其处罚形式也是存在法律适用错误。按照《国家海域使用管理暂行规定》第三十条的规定，对于违法使用海域行为，其处理方式也是酌情给予警告、责令其补交海域使用金、补偿经济损失、吊销海域使用证或处以一万元以下罚款，根本不存在恢复海域原状这种责任形式。   四、被告作出行政处罚决定的目的不符合依法行政的理念。其目的是基于完成《退塘还林（湿）实施方案》的退塘还林（湿）的任务而做出的，为了完成儋州市退塘还林（湿）计划，上令下行是应该的，但地方政府要依法行政。根据《退塘还林（湿）实施方案》要求，对于退塘还林（湿），是需要对养殖户进行合理的补偿的，补偿标准为：高位池补偿3万元/亩，低位池补偿2.1万元/亩，但被告却想通过行政处罚的形式来达到不给予养殖户任何补偿的目的，这是违背依法行政五大原则的。退塘还林（湿），利国利民，广大养殖户也愿意响应党和国家关于保护海洋环境号召，但前提是需要合理的补偿。然而，本案被告却通过这种方式来达到不给予养殖户补偿之目的，表面上是执法，实际上是违法，是不符合依法行政理念的。   综上所述，被告所做出的行政处罚决定，认定事实不清、适用法律错误，侵害了原告的合法权益，故特向法院起诉，请求法院判令：一、撤销被告作出的儋海执处罚[2018]020号行政处罚决定；二、被告承担本案诉讼费用。   原告向本院提交了以下证据：   证据1，行政处罚决定书；   证据2，行政处罚决定执行催告；   证据3，关于及时处置高地位池养殖物的通知；   证据4，池塘现状图片三张。   被告儋州市自规局辩称，一、儋州市海洋局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确且处罚程序合法。陈二长在未取得海域使用权的情况下，擅自占用儋州市光村镇屯积村附近海域进行水产养殖，为了认真落实中央环保督察组、国家海洋督察组对水产养殖督查工作的反馈意见，儋州市海洋局依据《海域管理法》第三条：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”和第四十二条：“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款”的规定，向陈二长发出《关于自行拆除违法养殖塘的通知》，要求陈二长自行拆除占用海域的养殖池，并于2018年10月25日作出《行政处罚决定书》，责令陈二长退还非法占用的海域，恢复海域原状。因此，儋州市海洋局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确且处罚程序合法。二、原告陈二长未提交其属于合法占用海域养殖的相关证据，所依据的《国家海域使用管理暂行规定》也已被废止，其有关《行政处罚决定书》认定事实不清、适用法律错误的主张不能成立。原告陈二长主张用来养殖的区域不属于海域，是由屯积村委会的海田和滩涂组成。我局认为，根据《海域管理法》第二条：“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域”的规定，对海域（尤其是内水）进行界定，海岸线的概念解释就显得至为重要。但我国法律并未对海岸线作出明确的定义，只有《中国海图图示》（GB12319-1998）等国家标准和行业标准对海岸线作出了明确规定，即指平均大潮高潮时水陆分界的痕迹线。《海域管理法》第七条第一款规定：“国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理”。据此，作为沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门，儋州市海洋局依据《海域管理法》进行执法时，采用国家标准中对海岸线的规定，在套对2016年版平均大潮高潮线后，认定陈二长所占用的养殖区域属于未办理海域使用权证的违法用海行为，并作出处罚，符合法律规定。儋州市海洋局作出行政处罚，适用的法律是《海域管理法》第三条和第四十二条的规定，没有适用海南省人民政府办公厅《退塘还林（湿）实施方案》，因此，原告陈二长认为儋州市海洋局没有按照方案给予补偿的主张不能成立。另外，原告以《国家海域使用管理暂行暂行规定》的第三十条为依据，认为儋州市海洋局的行政处罚决定适用法律错误，但值得注意的是，《国家海域使用管理暂行暂行规定》已经被《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十批）的决定》废止，原告以废止的法律规定对抗儋州市海洋局作出行政处罚的合法性，没有任何事实和法律依据。   综上所述，儋州市海洋局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确且处罚程序合法，原告的诉讼请求没有任何事实和法律依据，请求人民法院审查后，依法驳回原告的诉讼请求。   被告儋州市自规局向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：   证据1，DZ0125号图斑、套图。证明内容：证明陈二长违法占用海域实施养殖行为；   证据2，《关于自行拆除违法养殖池塘的通知》；   证据3，送达回证；   以上二证据证明内容：证明2018年10月25日，原儋州市海洋与渔业局向陈二长下发《关于自行拆除违法养殖池塘的通知》，责令陈二长自行拆除占用海域的养殖池。   证据4，《行政处罚决定书》，儋海执处罚[2018]020号；   证据5，送达回证、现场照片；   以上二证据证明内容：证明2018年10月25日，原儋州市海洋与渔业局向陈二长下发《行政处罚决定书》，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状。   证据6，《行政处罚决定执行催告书》，儋海执催告[2018]020号；   证据7，送达回证、送达现场照片。   以上二证据证明内容：证明2019年1月8日，原儋州市海洋与渔业局向陈二长下发《行政处罚决定执行催告书》，催告陈二长退还非法占用的海域，恢复海域原状。   经庭审质证并结合法庭调查，本院对当事人提供的证据作如下认证：   原告向本院提供了4份证据，因被告对其真实性、合法性、关联性均无异议，故本院对上述证据的真实性、合法性、关联性予以确认。   被告儋州市政府向本院提供了7份证据、依据，对于证据1，因三份证据均为电脑下载的证据，也是本案原告养殖海域地理图片，故对其真实性、合法性和关联性，本院予以确认。对于证据2至证据7，是被告对原告养殖行为所作出的行政文书及送达回证，上述文书原告已收到，也是原告起诉被告的依据，故本院对其真实性、合法性、关联性予以确认。   本院经审理查明，1996年，原告向屯积村委会承包了部分荒地和沿岸滩涂，建成了面积约13亩的池塘（东至简开强池、西至陈瑞梅池、南接东方生产队水田、北至屯积河），养殖鱼、虾、蟹、沙虫等品种。但原告在经营海水养殖期间，一直未向相关行政机关申请办理海域使用权登记，也未取得相应的《海域使用权证书》。   2018年10月25日，儋州市海洋局根据中央环保督察组提供的案件线索图斑、卫星影像（编号：DZ0125）以及儋州市总体规划（空间类2015-2030）局部图，认定王国信、陈二长在儋州市××屯附近海域进行水产养殖，在未取得海域使用权的情况下，违法占用海域进行水产养殖用海行为，违反了《海域管理法》第三条的规定。故于2018年10月25日向王国信、陈二长送达了《关于自行拆除违法养殖池塘的通知》，责令“请予2018年10月25日起15日内自行拆除占用海域的养殖池，否则我局将组织有关部门依法进行拆除”。同日，还送达了《行政处罚决定书》，认定王国信、陈二长自1986年5月（实际是1996年）起，在未取得海域使用权的情况下，擅自占用海域实施养殖的行为，违反了《海域管理法》第三条的规定，依据《海域管理法》第四十二条的规定，决定对王国信、陈二长作出责令退还非法占用的海域，恢复海域原状的行政处罚，并限期王国信、陈二长应于收到处罚决定书之日起十五日内自行拆除非法占用的海域，恢复海域原状,否则将依法进行拆除。但该《行政处罚决定书》上未告知行政相对人所享有的行政复议权和诉讼权利。2019年1月8日，儋州市海洋局作出并送达了儋海执催告[2018]020号《行政处罚决定执行催告书》：因王国信、陈二长至今尚未退还非法占用的海域，恢复海域原状，未履行行政处罚决定，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条的规定，催告王国信、陈二长：立即退还非法占用的海域，恢复海域原状。并告知王国信、陈二长享有陈述权和申辩权。还警告：“你如未履行行政处罚决定，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行”。   又查明，根据《中共儋州市委办公室儋州市人民政府办公室关于印发的通知》（儋委办发[2019]8号）文件，2019年2月27日，儋州市自规局正式挂牌成立，继续行使原属于儋州市海洋局的海洋经济、海洋综合执法、海洋自然资源调查和确权登记管理职责，儋州市海洋局被撤销不再保留。鉴于儋州市海洋局已被撤销，其相关职权由儋州市自规局继续行使，因此，本案的《行政处罚决定书》等行政文书虽然是儋州市海洋局作出的，但适格的被告应该是儋州市自规局。   本院认为，本案属海洋行政处罚纠纷案件。根据当事人的诉辨意见，本案争议的主要问题为：一、光村镇政府和屯积村委会是否有权同意和批准原告在涉案海域进行养殖？二、原告进行海水养殖的荒地和滩涂是属于国家所有还是属于集体所有？三、儋州市海洋局的行政处罚适用法律是否正确？四、被告是否应该给予原告经济补偿？   一、光村镇政府和屯积村委会是否有权同意和批准原告在涉案海域进行养殖？《海域管理法》第三条第二款规定“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”。该法第十六条规定“单位和个人可以向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用海域”。即享有海域使用审批权的行政机关是县级以上人民政府海洋行政主管部门，案发时应该是儋州市海洋局。所以，光村镇政府和屯积村委会无权同意和批准原告在涉案海域进行养殖。因为原告自1996年以来，特别是2002年1月1日《海域管理法》颁布施行以后，在经营海水养殖期间，一直未向相关行政机关申请办理海域使用权登记，也未取得相应的《海域使用权证书》，故被告认定原告在未取得海域使用权的情况下，擅自占用海域实施养殖，是符合客观事实的。而儋州市光村镇政府和屯积村委会号召发展海洋湿地经济，并非是号召违法发展海洋湿地经济，一定是鼓励村民遵法、守法地发展经济。再说按章交税是每一个公民应尽的义务，交税之后也不能违法经营。所以，原告认为在向相关税务机关缴纳了税费后，其违法经营就得到了当地政府的认可，是其对税收行为的错误理解，其主张本院也不予支持。   二、原告进行海水养殖的荒地和滩涂是属于国家所有还是属于集体所有？《中华人民共和国宪法》第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。本案中，原告没有举证证明有法律规定涉案荒地和滩涂属于集体所有，则涉案荒地和滩涂应为国家所有。故原告主张涉案荒地和滩涂属于屯积村委会集体所有，不符合宪法的规定，本院不予支持。   三、儋州市海洋局的行政处罚适用法律是否正确？原告认为行政机关应适用《国家海域使用管理暂行规定》第三十条的规定，对其违法使用海域行为进行处罚。经查，《国家海域使用管理暂行规定》已被《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十批）的决定》（发布日期2008年1月31日，实施日期2008年1月31日）废止，因此，上述行政规章自废止之日起不再具有法律效力，不能作为定案的依据。本院认为，原告在未取得海域使用权的情况下，擅自占用海域实施养殖，被告适用《海域管理法》第三条和第四十二条的规定对原告予以处罚是正确的。但被告未向本院提交儋州市海洋局对原告作出行政处罚时行政机关内部的立案、审批等程序性法律文书，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规定，应视为没有证据。故儋州市海洋局在对原告作出行政处罚时，不符合《中华人民共和国行政处罚法》有关程序性规定，程序上有瑕疵。但该瑕疵没有影响行政处罚的正确性。   四、被告是否应该给予原告经济补偿？本案原告认为：被告对原告进行行政处罚是基于完成海南省人民政府的退塘还林（湿）的任务而做出的。本院认为，第一，《退塘还林（湿）实施方案》是落实《海南省沿海防护林建设与保护规定》，对沿海的防护林，即林地进行恢复的文件，只适用于林地，所以实施部门是林业管理部门。《退塘还林（湿）实施方案》第五条第（四）项规定：“市县林业主管部门或乡镇政府要及时与退塘业主签订退塘合同，明确双方的权利义务，及时兑现退塘业主补偿费用，按时完成退塘还林（湿）工作任务”。而本案中，实施行政处罚的行政机关是儋州市海洋局，其依据是中央环保督察组提供的图斑，处罚的对象是原告非法占用海域。所以，《退塘还林（湿）实施方案》与本案没有关联性，不适用于本案，原告根据此通知中有关规定要求对其进行适当的经济补偿后再拆除养殖池，是对上述文件的错误理解。第二，本案原告在经营海水养殖期间，自始至终、特别是2002年1月1日《海域管理法》颁布施行后，均未办理海域使用权登记，取得《海域使用权证》，则原告的养殖行为是非法行为，其养殖池为非法财物，而非法财物是不受法律、法规保护的。故原告关于儋州市海洋局未对其养殖池进行经济补偿，就责令原告自行拆除养殖池，是违法的主张，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。   综上，本院认为，儋州市海洋局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、处理恰当，但程序上稍有瑕疵。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：   驳回原告陈二长的诉讼请求。   案件受理费100元，由原告负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。   审 判 长 陈运洪   审 判 员 焦 南   人民陪审员 孙 拓     二〇一九年十月二十二日   书 记 员 陈艺娇   附相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼》   第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。