浙江省诸暨市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0681行初94号 原告杨某，男，1973年3月15日出生，汉族，住诸暨市。 原告许义凤，女，1951年4月30日出生，汉族，住诸暨市。 原告宣某，女，1975年2月10日出生，汉族，住诸暨市。 上述二原告的共同委托代理人杨某，身份信息同上。 原告杨佳莹，女，2001年12月23日出生，汉族，住诸暨市。 法定代理人杨某、宣某，基本情况同上，系杨佳莹父母。 被告诸暨市安华镇人民政府，住所地诸暨市安华镇华南路**。 行政机关负责人陈小波，镇长。 委托代理人傅旭燕，浙江越兴律师事务所律师。 第三人徐玉萍，女，1953年1月28日出生，汉族，住诸暨市。 第三人杨碧君，女，1977年7月23日出生，汉族，住诸暨市。 第三人杨小叶，女，1980年1月30日出生，汉族，住诸暨市。 原告杨潮根诉被告诸暨市安华镇人民政府（以下简称安华镇政府）不履行法定职责一案，杨潮根于2015年11月27向本院提起诉讼，要求被告对其宅基地履行定桩放样义务。本院于2016年4月30日作出（2015）绍诸行初字第346号行政判决书，判决被告安华镇政府履行定桩放样义务。被告不服该判决，向绍兴市中级人民法院提起上诉。绍兴市中级人民法院于2016年9月23日作出（2016）浙06行终148号行政判决书，判决：一、撤销诸暨市人民法院（2015）绍诸行初字第346号行政判决；二、确认被告安华镇政府未对杨潮根定桩放样申请作出明确答复的行政行为违法；三、责令安华镇政府在判决生效之日起10日内对杨潮根定桩放样申请作出答复。杨潮根不服该判决，向浙江省高级人民法院申请再审。期间因杨潮根死亡，再审申请人依法变更为杨某、许义凤、宣某、杨佳莹。浙江省高级人民法院于2019年3月27日作出（2019）浙行再2号行政裁定书，裁定:一、撤销绍兴市中级人民法院（2016）浙06行终148号行政判决以及诸暨市人民法院（2015）绍诸行初字第346号行政判决；二、本案发回诸暨市人民法院重审。本院于2019年5月9日对本案立案再审。因徐玉萍、杨碧君、杨小叶与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法另行组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭进行了审理。原告杨某（其同时是原告许义凤、宣某的委托代理人,原告杨佳莹的法定代理人）、被告安华镇政府行政机关负责人陈小波及其委托代理人傅旭燕，第三人杨碧君到庭参加诉讼。第三人徐玉萍、杨小叶经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2010年8月7日，杨潮根以户主名义填报诸土字（2010）第2701号《农村私人建房用地呈报表》，申请建房。经其所在村民委员会、镇土管所、安华镇政府、原诸暨市国土资源局（现因机构改革已改制成诸暨市自然资源和规划局）逐级审核后，2010年10月22日，最终由诸暨市人民政府作出同意其建房用地120平方米的审批，并明确建房用地四至。后杨潮根申请被告对其批准建房用地进行定桩放样，无果。 原告杨潮根诉称：原告在2010年8月份，通过合法的手续、程序和途径审批农村私人建房，期间原告曾三番五次要求村镇有关部门定桩放样，建基造屋，但镇政府以各种理由和借口加以推脱搪塞，一拖再拖，至今没有定桩放样。原告依法向法院提起行政诉讼，理由如下：一、根据《诸暨市农村村民建房指标分配管理办法》第四章第十条之规定，凡是分配落实了年度建房指标，且经公示后没有异议的行政村，经申请，镇、乡（街道）应及时组织驻村干部、城建办、国土、规划等相关站（所）、村及主职干部、有资质的测绘单位等相关人员，对落实了建房指标宅基地在10个工作日内进行定桩放样，并督促其在15天内开工建设之规定，安华镇政府具有对已审批宅基地定桩放样的职责和义务。因此，被告至今没有给原告定桩放样是行政不作为，故要求判决其履行法定职责。二、原告杨潮根在申请办理供地审批前已将原住房自行拆除，依法注销了土地使用证，并将土地无偿退还给了本村集体经济组织。可被告却一拖再拖，迟迟不给原告定桩放样，致使房屋至今没有建造，给原告造成一定经济损失，故原告要求被告给予赔偿相应租金损失。从2011年10月22日起至2015年10月22日止，每年赔偿租金5000元，四年共计两万元整。三、根据《诸暨市农村村民建房指标分配管理办法》第四章第十二条、《诸暨市农民建房审批及监管实施办法》第六章第二十一条之规定，“凡是在农民建房审查、审核、放样、审批、批后监管及验收过程中有玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等行为，造成不良影响或严重后果的，按照如下方式追责：村主职干部予以免职（停职）处理；乡镇（街道）驻村干部处以书面告诫6个月及以上责任追究；包村领导、分管领导处以书面效能告诫3个月及以上责任追究。”故请求法院依法判决：一、被告履行法定职责，对原告审批的屋基地定桩放样；二、请求依法判决被告赔偿原告的经济损失。 四原告在举证期限内向本院提供了以下证据、依据： 1、诸土字（2010）第2701号农村私人建房用地呈报表及规划图一份，以证实四原告户的宅基地已经依法批准建造的事实； 2、诸暨市人民法院（2018）浙0681民初5145号民事判决书、绍兴市中级人民法院（2018）浙06民终3607号民事判决书、浙江省绍兴市中级人民法院（2018）浙06民终3607号民事询问笔录一份，证实杨潮信已经拿了村里的青苗补助费，承包田已经不是第三人承包的事实； 3、青苗补贴费清单四份，证实杨潮信实际领取了青苗费的事实； 4、2011年元月30日证明一份，事实证明一份； 5、告知书一份，是安华镇河杨村发给杨潮信的，证据来源是从绍兴市中级人民法院档案室复印过来的； 证据4-5，证实第三人承包的田是村里的事实； 6、规划图、何伯川户的土地承包证一份、何华杰、王东兰出具的证明一份，证实涉案地块已经不是第三人承包地的事实； 7、信访投诉回复一份，证实原告杨某向信访平台投诉，被告回复没有给第三人承包土地确权的事实； 8、浙江省高级人民法院（2018）浙行申273号行政裁定书一份及诸暨市安华镇河杨社区居民委员会出具的证明两份，证实本案的审理经过及杨杏珍（系杨潮根的姐姐）于2015年12月20日死亡、杨潮根于2017年4月29日死亡的事实。 被告安华镇政府辩称：被告至今尚未对原告2010年8月申请的农村私人建房用地审批进行定桩放样的情况事实。但是，被告认为原告的该宅基地不符合定桩放样的条件。理由为：按照农村宅基地供地程序，所供土地应有村镇规划，在规划区内设定地块后，由建房户与原种植户自行达成清地协议后，再由建房户向村集体交清土地使用费，然后经村向被告要求后，由村与被告两方派员到现场进行定桩放样。而原告方在村镇规划设定地块后，该地块系同村村民杨潮信的承包田，承包期到2025年止。村无权单方收回承包地，而原告方没有与杨潮信户达成清地协议。原告所在村至今未向被告要求对原告的宅基地进行定桩放样。二、按照农村宅基地“一户一宅”的审批政策，建房户在定桩放样前应向村镇上交原土地使用证，同时将老屋先行拆除，而原告至今未拆除老屋并上交土地使用证。按照《土地管理法》“一户一宅”的政策，被告也不能对原告的新宅基地进行定桩放样。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告安华镇政府在举证期限内向本院提交了安华镇河杨村两委会关于杨潮根宅基地未放样的情况说明一份，证实涉案宅基地因地块使用权存在争议，且原告至今未交清土地使用费，故尚未放样的事实。 第三人杨碧君在庭审中辩称，原告申请放样的土地是第三人户的承包田。原告在涉案土地上申请宅基地从未与第三人商量过。第三人与村签订了粮田承包合同，承包期限是1995年至2025年，并有相应的承包权证。第三人的承包合同合法有效，应受法律保护。 第三人杨碧君向本院提供了以下证据: 1、诸暨市粮田承包合同、诸暨市土地（大田）承包合同及浙江省农村集体土地承包权证各一份，证实原告已审批的宅基地所涉土地是杨潮信的承包田及承包期限至2025年9月15日的事实； 2、关于杨潮信户分田情况的证明一份，证实第三人的承包田自承包开始一直未变动过的事实。 四原告提供的证据，经被告质证，发表如下质证意见:证据1，无异议；证据2，对证据真实性没有异议，但认为不能达到原告的证明目的；证据3，认为该证据即使是真实的，也不能证实是涉案土地的青苗补偿费；如果村里和第三人的土地承包关系解除，不应发放青苗补偿费；如果是征用涉案土地，则除了发放青苗补偿费外，尚应发放其他费用，故认为该证据不能达到原告的证明目的；证据4，对真实性、证明目的均有异议；与杨潮信户解除承包关系，并不是某个小组成员可以证实的；证据5，认为不清楚；证据6，对证据真实性没有异议，认为土地规划和土地承包权是否收回是两个概念；证据7，真实性没有异议，至今未发新的土地承包证的原因确是因原告与第三人存在土地权属争议；证据8，没有异议。 第三人杨碧君对四原告提供的证据发表的质证意见与其答辩意见一致，认为第三人的承包经营权是合法的，应受法律保护。 被告安华镇政府提供的证据，经四原告质证，原告认为被告去定桩放样时并没有打电话给原告，且原告已经交清土地使用费60000元。第三人对被告提供的该证据认为不清楚。 第三人杨碧君提供的证据，经四原告质证，原告对证据真实性无异议，但认为涉案承包田已经不是第三人的承包田，此事实由原告提供的证据2证实。被告对第三人提供的证据没有异议。 本院对上述证据认证如下:四原告提供的证据1，经被告及第三人质证，真实性无异议，本院予以认定；证据2，被告及第三人对证据真实性亦无异议，本案对证据真实性予以认定；但该3份证据本身并不能达到原告要证实涉案土地已经不是第三人的承包地的证明目的；证据3的真实性经被告及第三人质证，没有异议，但该证据本身也不能证实发放的青苗费就是涉案土地的青苗费，故对原告的证明目的本院不予支持；证据4，被告及第三人对证据三性均有异议，本院认为，该证据系证人证言形式，且与第三人提交的承包合同、承包证明显矛盾，本院不予认定；证据5，没有告知单位加盖公章，本院不予采信；证据6，与本案没有关联性，不予认定；证据7-8，被告及第三人均没有异议，本院予以认定。 被告安华镇政府在原审中提供的安华镇河杨村两委会关于杨潮根宅基地未放样的情况说明，本院认为，该证据系被告安华镇政府在原审诉讼过程中自行向河杨村两委会收集的证据，因违反行政诉讼法关于行政机关收集证据的限制规定，本院对该证据不予认定。 第三人杨碧君提供的证据，经原告质证，原告对证据1的真实性没有异议，本院予以认定；证据2系证人证言，证人没有到庭作证，本院依法不予认定。 经审理查明:杨潮根是安华镇河杨村村民。2010年8月7日，杨潮根以户主名义（户内在册人口还包括杨潮根之妻许义凤、其子杨某、媳妇宣某、孙女杨佳莹、其姐杨杏珍））填报诸土字（2010）第2701号《农村私人建房用地呈报表》申请建房，经其所在村民委员会、镇土管所、安华镇政府、原诸暨市国土资源局逐级审核后，由诸暨市人民政府于2010年10月22日作出同意其建房用地120平方米的审批，并明确建房用地四至如规划图所示。此后，杨潮根多次请求被告对其已审批宅基地予以定桩放样，但被告以定桩放样会损害承包人的承包权为由拒绝。杨潮根遂于2015年11月27日向本院提起诉讼，要求被告履行定桩放样的法定职责。 另查明，杨杏珍于2015年12月20日（案件一审期间）死亡；杨潮根于2017年4月29日（高院再审期间）死亡。本案遂变更原告为杨某、许义凤、宣某、杨佳莹。四原告户审批的上述宅基地所涉土地是杨潮信的承包地，承包期限自1995年9月15日起至2025年9月15日止。杨潮信已于2016年9月20日死亡。杨潮信户家庭成员包括杨潮信妻子徐玉萍、女儿杨碧君、杨小叶。第三人徐玉萍等人至今未与村集体解除土地承包经营合同。原告杨某也未与徐玉萍等人就使用其承包地进行建房达成一致意见。 本院认为，根据《诸暨市农民建房审批及监管实施办法》第三条第三款“镇乡（街道）牵头负责本行政区域内农民建房指标分配及落实、建房农户资格审查、农用地转用组件上报、居住点规划和村庄规划（规划行政主管部门审批区域除外）的审批及农民建房规划选址审批、农民建房放样、供地及批后监管等涉及农民建房审批及监管具体工作”之规定，被告安华镇政府负有为辖区内农民建房实施定桩放样的义务，其主体适格。 涉案农村私人建房用地申请获批后，相应宅基地使用权归属《农村私人建房用地呈报表》所列“在册人口”共同享有。本案原告杨某户建房用地申请已经相应程序获批，该审批行为具有法律效力。杨某户据此对涉案土地享有相应权利。案件审理过程中，安华镇政府对其负有定桩放样义务，以及原告杨某户曾向其提出申请要求给予定桩放样的事实均无异议。本案的争议焦点为，被告履行定桩放样职责的条件是否已经具备。根据上述已经查明的事实证实原告杨某户申请建房所涉土地为第三人徐玉萍等人的承包土地，持有农村集体土地承包权证，对该承包土地享有合法的承包经营权利。2018年修正的《中华人民共和国农村土地承包法》第八条规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。在第三人徐玉萍等人未与村集体经济组织解除土地承包经营关系，或者四原告未与第三人达成以土地承包经营权互换、转让等方式流转的协议前，如对涉案土地进行定桩放样，势必损害第三人徐玉萍等人的合法权益。故被告现履行定桩放样职责的条件并不具备。原告要求被告履行定桩放样职责的理由不足，本院对其诉请不予支持；本案应待有权机关解决原告的宅基地使用权及第三人徐玉萍等人的土地承包经营权两种权利冲突后，才能做出相应裁判。关于四原告要求被告赔偿租金损失的诉讼请求，《最高人民法院关于适用的解释》第九十八条规定:“因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受侵害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。”如前所述，现因被告履行定桩放样的法定职责的条件尚不具备，故对原告杨某等要求被告赔偿原告租房损失的该请求，本院依法一并予以驳回。第三人徐玉萍、杨小叶经本院传票传唤拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十八条之规定，判决如下： 驳回原告杨某、许义凤、宣某、杨佳莹的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨某、许义凤、宣某、杨佳莹负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  郭幼芬 审 判 员  冯少亮 人民陪审员  金春泱 二〇一九年十月二十八日 法官助理陈凯森 书记员马琼 附：本判决适用的相关法律依据 1、《中华人民共和国农村土地承包法》 第八条国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承 包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。 2、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 3、《最高人民法院关于适用的解释》 第九十八条因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。 ??? ??9?