江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏04行初19号 原告张建平，男，汉族，1967年3月1日出生，户籍地江苏省常州市经开区，现住江苏省常州市经开区。 被告常州市人民政府，住所地江苏省常州市新**龙城大道**。 法定代表人丁纯，该市市长。 委托代理人刘荣根，该市司法局副调研员。 委托代理人何莎，该市行政复议中心工作人员。 被告江苏省人民政府，住所，住所地江苏省南京市鼓楼区北京西路**div> 法定代表人吴政隆，该省省长。 委托代理人童童，该省司法厅工作人员。 委托代理人沈剑，该省司法厅工作人员。 原告张建平诉被告常州市人民政府政府政府信息公开、及被告江苏省人民政府行政复议一案，本院于2019年4月8日受理后，依法组成合议庭于2019年8月15日公开开庭审理了本案。原告张建平、被告常州市人民政府委托代理人刘荣根和何莎、以及被告江苏省人民政府委托代理人童童和沈剑到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年2月13日，常州市人民政府作出常政依〔2019〕1号政府信息公开申请告知书（以下简称1号告知书）。2019年3月27日，江苏省人民政府作出[2019]苏行复第44号行政复议决定（以下简称44号复议决定）。 原告张建平诉称，根据《江苏省规范性文件合法性审查程序规定》和《江苏省规范性文件制定和备案规定》，合法性审查与备案是规范性文件施行的前置条件，不属于行政机关日常工作中的内部管理信息。常州市人民政府作出的1号告知书第二项内容以“规范性文件合法性审查、备案信息属于行政机关日常工作中的内部管理信息”为由拒绝其政府信息公开申请，违反了前述规定。江苏省人民政府复议维持了1号告知书。请求撤销1号告知书中的第二项和44号复议决定，判令常州市人民政府公开其申请的信息，本案诉讼费用由两被告承担。 为证明其观点，原告张建平提供的证据有：1、政府信息公开申请表，证明其申请政府信息公开，申请书载明了所需用途。2、1号告知书，证明常州市人民政府公开了《常州市政府办公室关于积极稳妥推进我市出租汽车行业改革的通知》（常政办发（2016）194号，以下简称《改革通知》），但拒绝公开审查备案信息。3、44号复议决定，证明44号复议决定认定事实不清，适用法律错误。 被告常州市人民政府辩称，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条第一款之规定，常州市人民政府具有作出答复的法定职责。常州市人民政府于2019年1月21日收到张建平的申请，于2019年2月13日作出1号告知书，程序符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。常州市人民政府已经向张建平公开了《改革通知》，并以附件的形式提供；张建平要求公开的《改革通知》审查备案信息并非正式对外公布，对张建平权利义务未产生实质影响，该信息属于行政机关在日常工作中制作或获取的内部管理信息，常州市人民政府告知张建平该信息属于不予公开范围并无不当。请求驳回原告张建平的诉讼请求。 为证明行政行为合法，被告常州市人民政府提交的证据有：1、政府信息公开申请、身份证、邮寄凭证，证明张建平提出了政府信息公开申请。2、1号告知书及邮寄凭证、《改革通知》，证明常州市人民政府已经履行了政府信息公开法定职责。 被告江苏省人民政府辩称，1、根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条之规定，江苏省人民政府具有作出复议决定的法定职权。2、44号复议决定认定事实清楚，适用法律正确。一是常州市人民政府告知张建平《改革通知》已经主动公开，张建平可以通过常州市人民政府门户网站获取，并以附件形式提供；《改革通知》备案审查信息属于行政机关内部管理信息，常州市人民政府依据国办发（2010）5号文件的规定不予公开并说明理由，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（二）项之规定，1号告知书内容适当。二是常州市人民政府于2019年1月21日收到张建平信息公开申请，于2019年2月13日作出并邮寄了1号告知书，张建平于2019年2月15日签收；由于2019年2月4日至2月10日为农历春节假期，故常州市人民政府作出1号告知书的程序符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款、第二十六条的规定。江苏省人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出44号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。3、张建平于2019年2月19日向江苏省人民政府申请行政复议，江苏省人民政府于2019年2月21日决定受理并于同日向常州市人民政府作出提出答复通知书。2019年2月26日，常州市人民政府作出行政复议答复书。江苏省人民政府经审查于2019年3月27日作出44号复议决定并邮寄给张建平，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。 为证明行政行为合法，被告江苏省人民政府提交的证据有：1、行政复议申请书及邮寄凭证。证明张建平提起复议申请。2、行政复议申请受理通知书及邮寄凭证；3、提出答复通知书及邮寄凭证。证据2和3证明江苏省人民政府在法定期限内将受理通知书及提出答复通知书邮寄给了张建平及常州市人民政府。4、行政复议答复书，证明常州市人民政府在法定期限内履行了答复义务。5、44号行政复议决定书及邮寄凭证。证明了江苏省人民政府按照按照行政复议法的规定在法定期限内作出复议决定并邮寄给了张建平。法律、法规及规范性文件依据有：《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款、第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第（一）项、第二十一条、第二十四条第二款、第二十六条。 对于原告张建平提供的证据，常州市人民政府和江苏省人民政府均认为，证据1无异议；证据2真实性和合法性无异议，证明目的不予认可，不公开于法有据；证据3无异议。 对于被告常州市人民政府提供的证据，张建平认为：证据1无异议；证据2真实性、关联性无异议，合法性及证明目的不予认可。江苏省人民政府无异议。 对于被告江苏省人民政府提供的证据，张建平认为：证据1、2、3无异议；证据4真实性、关联性无异议，合法性及证明目的不予认可；证据5真实性、关联性无异议，合法性及证明目的不予认可。常州市人民政府无异议。 结合各方质证意见，根据证据采信规则，本院对各方提供的证据材料做如下认证：原告张建平以及被告常州市人民政府、江苏省人民政府提供的证据，均符合证据真实性、合法性以及关联性的规定，本院予以采信。 经审理查明，2019年1月13日，张建平向常州市人民政府邮寄《政府信息公开申请》。该《政府信息公开申请》载明，所需信息的内容描述为：“根据《政府信息公开条例》之规定，请你机关公开《常州市政府办公室关于积极稳«妥推进我市出租汽车行业改革的通知》、及该地方规范性文件的审查备案信息。”所需信息的用途为：“出租汽车经营服务管理属于公共交通补充，涉及公共利益与公共安全，且所申请公开信息与申请人的安全出行有直接的利害关系。（随申请提交公民身份证复印件）”同时，张建平选择书面的信息制定方式，以及邮寄的获取信息方式。 常州市人民政府于2019年1月21日收到上述申请，经审查于2019年2月13日作出1号告知书，答复张建平：“一、您要求获取的‘《常州市政府办公室关于积极稳妥推进我市出租汽车行业改革的通知》’已主动公开。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第(一）项的规定，具体信息予以提供，您还可以通过常州市人民政府门户网站获取，具体信息链接分别为：http://w_.changzhou.gov.cn/ginews/407148308796519。二、您要求获取的‘该地方规范性文件的审查本案信息’属于‘行政机关在日常工作制作或获取的内部管理信息’，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开条例》（国办发（2010)5号）第二条规定，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。如对本答复不服，可以在收到本答复之日起60日内向江苏省人民政府申请行政复议，或者在6个月内向人民法院提起行政诉讼。”常州市人民政府于当日通过邮政挂号信函向张建平邮寄1号告知书，张建平于2019年2月15日收悉。 张建平不服，向江苏省人民政府申请行政复议。江苏省人民政府经审查决定予以受理，并于2019年2月21日分别向张建平和常州市人民政府作出《行政复议受理通知书》和《提出答复通知书》。2019年3月27日，常州市人民政府作出《行政答复通知书》。江苏省人民政府经审查认为常州市人民政府作出的1号告知书内容并无不当，程序合法，于2019年3月27日作出44号复议决定，决定维持1号告知书。张建平仍不服，诉至法院，请求判如所请。 庭审中，双方围绕着《改革通知》合法性审查信息是否属于内部管理信息以及是否应当公开、《改革通知》是否属于规范性文件进行了辩论。 关于《改革通知》合法性审查信息是否属于内部管理信息以及是否应当公开的问题。张建平认为，规范性文件的制定、审查和备案属于三个独立部门的职责范围，其申请公开的信息不属于行政机关日常工作中的内部管理信息，审查及备案部门对制定部门有监督职责；规范性文件的审查、备案不属于行政机关日常工作中的内部管理信息；合法性审查是规范性文件生效施行的前置要件。常州市人民政府以及江苏省人民政府均认为，《改革通知》审查备案信息并非正式对外公布，对张建平权利义务未产生实质影响，属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，常州市人民政府不予公开并无不当。 关于《改革通知》是否属于规范性文件的问题。常州市人民政府和江苏省人民政府均认为，《改革通知》仅是出租车行业改革的指导性意见，不符合规范性文件的制定规范。张建平认为，《改革通知》是根据国务院及江苏省人民政府办公厅有关指导性文件制定的，是规范性文件，《改革通知》涉及广大出租车，属于公共利益，即便不是规范性文件，也是重大决策，应当进行合法性审查和备案。 本院认为，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条第一款之规定，常州市人民政府具有作出政府信息公开申请答复的法定职权。常州市人民政府于2019年1月21日收到张建平政府信息公开申请，于2019年2月13日作出1号告知书，常州市人民政府作出1号告知书的程序符合法律规定。 本案争议焦点在于《改革通知》是否属于规范性文件，以及规范性文件备案、审查信息是否属于行政机关日常工作中的内部管理信息。所谓规范性文件，是指除政府规章外，行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政措施、决定、命令等行政规范文件的总称。本案中，《改革通知》是常州市人民政府办公室为了贯彻落实国务院办公厅以及江苏省人民政府办公厅关于积极稳妥推进出租汽车行业改革而制定的文件。《改革通知》使用“鼓励”、“合理确定”、“推广使用”等指导性用语，对于出租车行业仅具有宏观意义上的引导作用，不具有普遍约束力，不涉及出租车驾驶员的具体权利及义务，不属于规范性文件。 《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）第二条第二款规定，行政机关在日常工作制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。即便《改革通知》需要进行合法性审查及备案，在审查及备案程序中形成的信息属于过程性信息，不是最终对外发布并产生法律效力的文件，不属于政府信息公开范围。常州市人民政府据此不予公开，并无不当。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条之规定，江苏省人民政府具有作出复议决定的法定职权。张建平于2019年2月19日向江苏省人民政府申请行政复议，江苏省人民政府于2019年2月21日予以受理并于同日向常州市人民政府作出《提出答复通知书》。常州市人民政府提交《行政复议答复书》后，江苏省人民政府经审查于2019年3月27日作出44号复议决定并邮寄给张建平，江苏省人民政府作出44号复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。 综上，原告张建平的诉讼请求，本院不予支持；被告常州市人民政府作出的1号告知书以及江苏省人民政府作出的44号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张建平的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张建平负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  杨 剑 审 判 员  李连求 审 判 员  翟 翔 二〇一九年十月二十二日 法官助理  陈晓毅 书 记 员  蒋 洁