山东省聊城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁15行终187号 上诉人（原审原告）：郭树仁，男，1965年7月29日出生，汉族，农民，住聊城市东昌府区。 被上诉人（原审被告）：聊城市住房和城乡建设局。住所地：聊城市东昌府区东昌西路西首建设大厦。 法定代表人：郭新华，局长。 委托代理人：黄萍，山东万航律师事务所律师 委托代理人：李晓京，山东万航律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）：聊城市水城房地产开发有限公司。住所地：聊城市东昌府区聊堂路**。 法定代表人：李贵杰，总经理。 委托代理人：张丽敏，山东万航律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）：中铁建设集团有限公司。。住所地：北京市石景山区石景山路** 法定代表人：赵伟，总经理。 委托代理人：卢兴诺，该公司法务专员。 被上诉人（原审第三人）：中铁建设集团有限公司济南分公司。住。住所地：济南市槐荫区经十路段店立交桥**/div> 负责人：王大勇，总经理。 委托代理人：卢兴诺，该公司法务专员。 上诉人郭树仁因诉被上诉人聊城市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）工程竣工验收备案行为一案，不服聊城市东昌府区人民法院（2018）鲁1502行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明：本案被诉工程竣工验收备行为所涉楼房为聊城市新东方龙湾小区一期12#楼（以下简称龙湾12#楼），建设单位为第三人聊城市水城房地产开发有限公司（以下简称水城公司），施工单位为第三人中铁建设集团有限公司（以下简称中铁集团），监理单位为山东众成建设项目管理有限公司，设计单位为聊城市规划建筑设计院，勘察单位为山东省济宁市地质工程勘察院。2010年3月19日，水城公司、聊城市光明拆迁服务中心、龙湾中村村民委员会与原告签订了房屋拆迁产权调换协议，原告经拆迁安置回迁的楼房包括新东方龙湾12#楼的楼房。约2014年7月份该楼房交付使用。 龙湾12#楼于2010年9月28日开工，2013年5月10日竣工。2013年9月30日，建设单位组织勘察、设计、施工及监理单位等共同进行了工程竣工验收，第三人水城公司出具了《单位工程质量评估报告（建设单位）》，中铁集团、山东众成建设项目管理有限公司、聊城市规划建筑设计院、山东省济宁市地质工程勘察院分别出具了《单位工程质量检查报告》，认为龙湾12#楼的建设符合有关法律、法规、工程建设强制性标准的规定，具备交工条件，同意通过竣工验收。 2013年9月17日，聊城市规划局出具编号为2013-30的《建设工程竣工规划验收证明》，认为水城公司建设的包括12#楼在内的新龙湾工程，已经竣工规划验收，所建单体工程与规划审批要求相符，因与其有关配套设施未完成，不符合竣工规划验收标准，暂不核发《建设工程竣工规划验收合格证》。 2013年12月28日，山东省广安消防技术服务中心对新东方龙湾一期二区、四区消防工程的建筑自动消防系统进行了检测。 2014年3月18日，第三人水城公司向被告提交了《房屋建筑工程竣工验收备案报告》、《建设工程竣工验收报告》、《单位工程质量竣工验收记录》（附建设、施工、监理、建设、勘察五单位报告）、《建设工程施工图设计文件审查合格证书》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》、《建设工程竣工规划验收证明》、《聊城市建筑节能评审意见书》、《建筑自动消防设施检测收费通知》、《电器消防设施安全检测收费通知单》、《山东省建筑自动消防设施安装质量检验报告》、《建筑工程消防验收意见书》、《房屋建筑工程质量保修书》、《房屋建筑工程使用说明书》及《建设工程质量监督报告》。被告经查验，认为第三人提交的竣工验收备案文件齐全，同意备案。同日被告为第三人水城公司出具了被诉的鲁P0-14-041号《建设工程竣工验收备案证书》,备案意见为“该工程的竣工验收备案文件已于2014年3月18日收讫，文件齐全，同意备案。” 2014年5月28日，聊城市公安消防支队为第三人水城公司出具了编号为聊公消验字【2014】第0036号《建筑工程消防验收意见书》，评定龙湾12#楼建设工程消防验收合格。 原审法院认为：本案的争议焦点有三个：（一）原告是否具备本案诉讼主体资格；（二）原告提起的本次诉讼是否超过法定起诉期限；（三）被告作出被诉鲁P0-14-041号《建设工程竣工验收备案证书》的行为是否合法。 (一）关于本案原告的诉讼主体资格问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的规定，竣工验收备案是建设行政机关在本行政区域内对建筑工程实施监督和管理的行政行为，该行为内容的就是特定的建筑工程的建设单位向建设行政机关报告工程完成验收情况，行政机关予以登记备案，以供行政机关检查和监督。法律设立此项制度目的即是加强房屋建筑质量的监管，如果建设行政机关不依法进行竣工验收备案，无疑会对房屋建筑质量的监管留下隐患，进而侵害购房者的权利。本案中鲁P0-14-041号《建设工程竣工验收备案证书》是被告针对龙湾12#楼颁发的备案证书，原告作为该楼房的商品房购买人，与涉及该楼的竣工验收备案证书具有利害关系，有权对被告作出的鲁P0-14-041号《建设工程竣工验收备案证书》提起行政诉讼，故原告具备本案的诉讼主体资格。 （二）原告提起的本次诉讼是否超过法定起诉期限问题。 本案被诉行政行为发生于2018年2月1日前，故在起诉期限问题上应适用当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，该解释第四十一条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过二年。本案中，被告作出涉案备案证书后，没有告知原告起诉期限，故应适用上述法律条文关于起诉期限的规定。被告作出被诉鲁P0-14-041号《建设工程竣工验收备案证书》的时间是2014年3月18日，并称当日即在聊城市建设工程质量信息网上对外公开。在聊城市建设工程质量信息网的建设工程竣工验收备案公示系统中能够查询到涉案鲁P0-14-041号《建设工程竣工验收备案证书》的信息，但不能显示公示的时间，被告所称的2014年3月18日将涉诉备案证书予以公开的主张无事实和法律依据。上网公布信息并不能必然推定原告即获知备案信息，原告不是竣工验收备案行政行为的相对人，其获知相应备案行为内容的方式，应符合合法合理的形式。原告称2016年在其他案件开庭时由于第三人水城集团出示了该备案证书，原告才得知该证书的存在，并向法院提交了起诉材料。对于原告的该主张，被告及第三人均未提交证据予以否认。2016年原告在其他案件开庭时得知涉案备案证书的存在后，即向法院提交了起诉材料，由于特殊情况，本案于2018年5月4日才予以正式立案受理，故原告于2016年第一次向法院递交起诉材料时，并不超过法律规定的起诉期限。 （三）关于被告作出鲁P0-14-041号《建设工程竣工验收备案证书》的行为是否合法问题。 《建设工程质量管理条例》第四十九条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起１５日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案”。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表。（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料。（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件。（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件。（五）施工单位签署的工程质量保修书。（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》”。 原告称龙湾12#楼工程使用的烟道、上下水管线等主要建筑材料没有进行试验报告及检测报告，被告组织的竣工验收所依据的材料不足，属于验收违法。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的规定，要求建设单位办理工程竣工验收备案应当提交的文件中，并未明确要求包括对烟道、上下水管线的试验报告或检测报告。建筑工程竣工验收备案是建设行政主管部门加强房屋质量监督管理的一种行政行为，应严格依照相关法律法规规章的规定，对提交备案登记应当具备的形式要件进行审查，具备全部要件的就予以备案登记，属于形式审查。即使按照原告主张的烟道、上下水管线的设计、施工规范属于《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）所规定的强制性条文，在不属于上述第五条规定的竣工验收备案时必须提交的文件的情况下，被告根据第三人水城公司的申请进行竣工验收备案的行为并不违反法律法规的规定。故对原告认为涉案工程使用的烟道、上下水管线等建筑材料未进行试验或检测，被告组织的竣工验收违法的主张，法院不予支持。 《建设工程消防监督管理规定》第十四条规定：对具有下列情形之一的特殊建设工程，建设单位必须向公安机关消防机构申请消防设计审核，并且在建设工程竣工后向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构申请消防验收：……（四）国家标准规定的一类高层住宅建筑。我国现行的《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）中规定一类高层住宅建筑指建筑高度大于54m的住宅建筑（包括设置商业服务网点的住宅建筑），本案中龙湾12#楼的层高为24层，为一类高层住宅建筑，属于《建设工程消防监督管理规定》第十四条规定的在建设工程竣工后必须申请消防验收的情形。根据上述法律规定，本案中水城公司在对龙湾12#楼申请竣工验收备案时，除了提交工程竣工验收备案表、工程竣工验收报告、规划部门出具的认可文件、工程质量保修书等文件外，还必须应提交消防验收合格证书。事实上被告向第三人水城公司颁发鲁P0-14-041号《建设工程竣工验收备案证书》的时间是2014年3月18日，而第三人取得龙湾12#楼《建筑工程消防验收意见书》的时间为2014年5月28日，即被告在办理涉案备案行为时，第三人水城公司尚未取得涉案楼房的消防验收手续，被告作出的备案行为与上述规定不符。鉴于龙湾12#楼近二百户业主多数已入住，且在取得备案登记后已实际通过了消防验收，消除了安全隐患，故应确认被告作出的龙湾12#楼的竣工验收备案行为违法，但不予撤销。对原告请求责令被告重新组织第三人验收并备案的主张，法院不予支持。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：（一）确认被告聊城市住房和城乡建设局于2014年3月18日向第三人聊城市水城房地产开发有限公司颁发鲁P0-14-041号《建设工程竣工验收备案证书》的行为违法；（二）驳回原告郭树仁要求被告聊城市住房和城乡建设局重新组织验收并备案的诉讼请求。案件受理费50元，由被告聊城市住房和城乡建设局负担。 上诉人郭树仁不服一审判决，上诉称，建设单位在对房屋进行验收时，违反了国家对烟道产品必须进行现场检验并取得检测报告的国家强制性标准，被上诉人市住建局在缺乏上述材料的情况下，为龙湾12#楼备案行为违法。《建设工程质量管理条例》第49条第二款规定：“建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收”。据此，建设行政机关并非简单地接受建设单位向其报送的相关材料，还要对竣工质量验收的完整性进行审查，如果发现违法行为应当责令停止使用，重新组织竣工验收。一审判决驳回上诉人关于重新组织验收的理由不成立。请求二审法院撤销一审判决第二项，依法判令被上诉人市住建局重新验收并备案。 被上诉人市住建局未向本院提交书面答辩状。 被上诉人水城公司未向本院提交书面答辩状。 被上诉人中铁集团未向本院提交书面答辩状。 被上诉人中铁济南分公司未向本院提交书面答辩状。 本院经审理查明的事实与一审认定事实一致，本院依法予以确认。 本案经合议庭评议，本院认为： （一）关于上诉人是否具备一审原告主体资格的问题 《建设工程质量管理条例》第四十九条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”从以上规定看，竣工验收备案是工程建设单位向建设行政主管机关报告工程完成验收情况，提交规定的文件资料，行政机关进行形式审查和登记备案，以供行政机关检查和监督的行政行为。上诉人经拆迁安置回迁的楼房包括龙湾12#楼的房屋，其作为房屋所有权人，具备本案一审原告主体资格。 （二）关于上诉人起诉是否超过法定起诉期限的问题 上诉人主张其是2016年其他案件开庭时得知本案被诉行政行为的存在，在被上诉人市住建局没有提供相关证据推翻的情况下，其与2016年向一审法院递交起诉材料，不超过法律规定的2年的起诉期限。 （三）关于被诉工程竣工验收备案行为是否合法的问题 龙湾12#楼建筑高度71.4米，地上24层，地上**设计 防火规范》中规定的一类高层住宅，根据《建设工程消防监督管理规定》第十四条之规定，应当在工程竣工后向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构申请消防验收。龙湾12#楼取得《建筑工程消防验收意见书》的时间是2014年5月28日，被上诉人市住建局在此之前的2014年3月18日即作出被诉鲁P0-14-041号《建设工程竣工验收备案证书》的行为不符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的规定。 （四）关于是否应当责令被上诉人市住建局重新组织竣工验收并备案的问题 《建设工程质量管理条例》第十六条第一款规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”第四十九条第二款规定：“建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收”。据此，竣工验收备案是工程建设单位组织的，被上诉人市住建局只负责对建设单位验收情况进行备案。如前所述，被上诉人市住建局在龙湾12#楼未取得《建筑工程消防验收意见书》的情况下即作出备案行为，不符合相关规定。但龙湾12#楼已经实际交付并投入使用，大部分业主已经实际入住，且后续也取得了《建筑工程消防验收意见书》，责令停止使用重新再组织验收没有实际意义，一审法院据此确认该行政行为违法符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定。 《建设工程质量管理条例》第三条规定：“建设工程的质量由建设单位、勘察单位、设计单位、监理单位、施工单位负责。”如果上诉人认为房屋有质量问题，可另寻法律途径解决。 综上，一审判决确认被上诉人市住建局向被上诉人水城公司颁发被诉《建设工程竣工验收备案证书》的行为违法并无不当，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郭树仁负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇一九年十月二十五日 法官助理高世宁 书记员路普光