四川省凉山彝族自治州中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）川34行赔终6号 上诉人（原审原告）李志淑，女，汉族，1955年7月8日出生，四川省冕宁县人，住四川省冕宁县。 委托代理人陈德生，男，汉族，1952年6月8日出生，四川省冕宁县人，住四川省冕宁县，系李志淑的丈夫。代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）冕宁县自然资源局（原冕宁县国土资源局）。住所地：四川省凉山彝族自治州冕宁县长征东路**。 法定代表人王波，该局局长。 委托代理人贾欣然，冕宁县自然资源局法律法规监察股工作人员。代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）冕宁县公安局。。住所地：四川省凉山彝族自治州冕宁县城厢镇卫星东路** 法定代表人罗先明，该局局长。 委托代理人刘海斌，该局法制大队教导员。代理权限为特别授权。 委托代理人王映斌，该局法制大队副大队长。代理权限为特别授权。 上诉人李志淑因土地行政管理（土地）行政赔偿一案，不服四川省越西县人民法院（2019）川3434行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李志淑及委托代理人陈德生，被上诉人冕宁县自然资源局的委托代理人贾欣然，被上诉人冕宁县公安局的机关负责人王某及委托代理人刘海斌、王映斌到庭参加诉讼。冕宁县自然资源局负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原审原告李志淑的土地位于冕宁县，土地的性质为旱地，经测量公示为1.2952亩，属于拟征地范围。2009年5月15日，城厢镇人民政府向村民发放土地补偿款，原审原告李志淑补偿款34323元未领取，其中包括土地补偿费33675元、青苗补偿费648元。2008年2月，冕宁县国土资源局和冕宁县城厢镇政府在未取得法定部门的批准、未与李志淑就补偿事项协商一致的情况下，开始实施拟征地范围内的实物调查和土地丈量。2009年9月19日,原审被告冕宁县公安局与建筑公司签订“看守所围墙修建协议书”，对冕宁县看守所围墙进行修建。2010年8月4日，四川省人民政府作出批复，同意将报批的土地征收为国家所有，作为建设用地。原审被告冕宁县公安局在案涉土地上修建“三所”，现已投入使用。2018年6月20日，四川省凉山彝族自治州中级人民法院作出（2018）川34行终36号行政判决，确认冕宁县国土资源局征地程序违法，冕宁县公安局的修建行为违法。后原审原告向原审二被告提出赔偿申请，原审二被告以需要领导处理，未收取原审原告的赔偿申请，原审原告亦未再向原审二被告主张赔偿。 本院受理本案后依法向原审二被告送达起诉状，于2019年3月12日进行审理，经诉前及庭审向原告释明:原审原告第一项诉讼请求即请求依法判令原审被告冕宁县国土资源局、冕宁县公安局不履行法定职责义务的行政行为违法属于行政不作为案件。第二项诉讼请求即请求判令原审被告行政违法侵害造成的直接损失行政赔偿1201508.1元属于行政赔偿性质。而第三项诉讼请求即请求依法调解判决被告行政补偿履行6项意见要求属于行政补偿性质，不能同在同一案件中一并处理，原审原告仍坚持其诉状中的全部诉讼请求，但原审原告因新产生损失当庭增加赔偿金额10000元，在本院征求原审二被告意见后，予以准许,故原审原告的第二项诉讼请求的赔偿金额为1201508.1元。本院在庭审辩论终结后再次给原审原告释明，原审原告于2019年3月28日申请变更诉讼请求，要求增加赔偿金额至1552054元，原审原告的变更诉讼请求实质包含增加诉讼请求。本院于2019年4月15日就原审原告变更诉讼请求做了释明工作，后原审原告要求本院依法审理其在庭审中陈述的第二项诉讼请求，即要求原审二被告赔偿：1、复印、邮寄、照片洗印花费10000元；2、上访、诉讼过程产生的交通费、住宿费、就餐费共计716672.1元；3、夫妻二人十多年上访、检举、举报、诉讼期间产生的误工费398636元；4、十年的承包经营收益损失76200元，以上四项赔偿请求共计1201508.1元。其他诉讼请求原审原告要求另行起诉，不在本案处理。 一审法院经审理认为，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有权取得赔偿的权利：…（三）违法征收、征用财产的；…”的规定，原审被告冕宁县国土资源局的征地程序违法、冕宁县公安局的修建行为违法已经被四川省凉山彝族自治州中级人民法院（2018）川34行终36号行政判决确认违法，原审原告李志淑有权就该违法行为给其造成的财产损失要求赔偿。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十五条：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准予，但有正当理由的除外”的规定，本院依法送达起诉状后于2019年3月12日进行审理，原审原告于2019年3月28日申请变更诉讼请求，要求增加赔偿金额至1552054元，因原审原告的变更诉讼请求实质包含增加诉讼请求，属于送达起诉状后增加诉讼请求，且原审原告没有正当理由，故本院对原审原告增加的诉讼请求，依法不予准许。原审原告请求依法判令原审被告冕宁县国土资源局、冕宁县公安局不履行法定职责义务的行政行为违法，即原审原告认为其向二被告提出赔偿申请，原审二被告不收取赔偿申请材料且不予答复的行政行为构成行政不作为，而本案原审原告提出行政赔偿的依据系原审被告冕宁县国土资源局征地程序违法、冕宁县公安局修建行为违法，而非原审原告向二被告申请赔偿过程中，原审二被告不予回复导致的赔偿，故原审原告的该项诉讼请求与本案不具有关联性，本院不予审查。对原审原告请求依法调解判决被告行政补偿履行6项意见要求，分别是（1）李志淑按月领取的养老金继续长期有效，医疗保险依法由县政府缴纳继续长期有效，（2）依法退还李志淑缴纳的43603养老保险金，（3）依法安置陈晟、方霞两失地人的就业并帮助解决将女婿周翔调入二中任教，（4）继续办完120㎡建房手续及土地使用证，（5）支付1.484亩耕地被征补偿、安置、补助、青苗、地上附着物（桑树）合计306943.75元，（6）按县国土局告知书每亩补偿标准对失地多的五户每亩补齐被克扣的征地补偿费4080元的诉讼请求，因国家赔偿以违法行为为前提，系对侵权行为造成的损害进行赔偿，而国家补偿则是由合法行为引起，系对合法行为造成的损失进行弥补，在原审被告冕宁县国土资源局征地程序违法、冕宁县公安局修建行为违法被确认的情况下，原审原告应当通过行政赔偿程序寻求损害赔偿，而不能通过补偿程序寻求对损失的弥补，在已经开启行政赔偿程序的时候，不能再行寻求行政补偿，故，对原审原告提出的该项诉讼请求包括的6项意见，本院不予审查。经释明，原审原告要求本院对其庭审中陈述的赔偿请求予以处理，故本院仅对原审原告在庭审中主张的1201508.1元赔偿款项进行审查。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条：“在行政赔偿诉讼中，原审原告应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据”的规定，原审原告应当对被诉行政行为造成的损害事实承担举证责任，即原审原告因对被告所作行政行为对其造成损害及损害程度的大小进行举证。又依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：…第（八）项对财产权造成损害的，国家按照直接损失给予赔偿”和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条：“被告的具体行政行为违法但尚未给原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或者法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求”之规定，原审原告主张的复印、邮寄、照片洗印花费10000元，上访、诉讼过程产生的交通费、住宿费、就餐费716672.1元，夫妻二人十多年上访、检举、举报、诉讼期间产生的误工费398636元均属于原告在维权过程中产生的损失，不属于直接损失范围，本院不予支持。原审原告主张的十年的承包经营收益损失76200元属于未来可能得到的收益，属于可得利益损失，亦即间接损失，不属于行政赔偿的范围。综上原审原告主张的1201508.1元赔偿请求均不属于原审二被告违法行为给原告造成的直接损失，进而不属于国家赔偿的法定范围，故对原审原告要求二被告赔偿上1201508.1元，本院不予支持。对原审被告冕宁县国土资源局认为原审原告要求的诉讼请求没有事实和法律依据的辩论意见本院予以支持，对冕宁县公安局认为其行为并未造成原告损失的辩论意见本院予以采信。 综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十五条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条之规定，判决驳回原审原告李志淑全部诉讼请求。 上诉人李志淑不服一审赔偿判决，向本院提起上诉。请求：1.撤销越西县人民法院（2019）川3434行赔初1号行政赔偿判决书。2.判令被上诉人冕宁县自然资源局、冕宁县公安局违法侵害造成损失赔偿1552054.00元。3.承担本案诉讼费用。事实和理由如下：一、越西县人民法院审理本案违法。1.对违法的行政行为，法院应查明事实作出认定。冕宁县自然资源局的征地程序违法、冕宁县公安局的修建行为违法已被四川省凉山彝族自治州中级人民法院（2018）川34行终36号行政判决书确认，李志淑有权就该违法行为给其造成的财产损失要求赔偿。而冕宁县自然资源局、冕宁县公安局在收到上诉人的赔偿申请书后在两个月法定期限内不予答复，李志淑向法院起诉，法院应查明事实作出认定。2.越西县人民法院适用废止的司法解释判案是错误的。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》已经于2018年2月8日废止，但一审法院仍在使用已废止的解释判案，因此其适用法律错误。3.冕宁县国土资源局在一审诉讼中未向法院提交证据，冕宁县公安局在赔偿诉讼中也没有反驳上诉人的诉请的事实和证据。而越西县人民法院对二被告在整个诉讼及庭审过程中没有事实依据，没有证据及规范性文件的答辩予以支持采信，并判决行政机关胜诉属枉法裁判。4.上诉人在一审中改变诉讼请求是一审法院逼迫喊改的。因此越西县人民法院在审理过程中有违法行为。二、上诉人合法承包地1.484亩、20多棵桑树、荞苗无端被冕宁县公安局无故推除，强行霸占抢夺修成围墙、监房，应依法赔偿。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，原告应当对被诉具体行政行为造成损失的事实提供证据。《国家赔偿法》第十二条、第十五条等法规也作了类似的规定，而上诉人在一审中向原审法院提交了三十四组证据，其中大部分是冕宁县国土资源局和冕宁县公安局在原庭审中出示及法院依职权调取的证据。法庭庭审质证认证采信，可以判决中却无一个字证据事实被判定。特别说明，合法土地征收征用与违法强行霸占土地其性质认定是不一样的，更不能以土地征收补偿代替原财产。冕宁县公安局自行决定并克扣了的33675.00元所谓征地补偿来抵扣应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金的规定。因此越西县人民法院的判决违法，请求二审法院依法审查，公正判决。三、批少占多土地违法。行政公权机关持续长久扩大加深对上诉人的侵害，应依法得以认定。冕宁县公安局批少占多土地违法，无合法批文强占土地修建违法。冕宁县国土资源局与冕宁县公安局强占土地修建发生至被依法确认跨度已11年之久，这些违法行为，对原告合法财产遭损失是有密不可分的因果关系。四、一审判决将违法当合法判决，事实不明，没有证据。冕宁县城厢镇人民政府无权发放土地补偿款，冕宁县公安局不能把款打入冕宁县城厢镇人民政府让其发款，其行为违法。并且2009年5月15日冕宁县城厢镇人民政府发放征地补偿款，征地程序颠倒，违反国家多部法规，剥夺农民多项法定权利，重大且明显违法。冕宁县城厢镇人民政府发放的《冕宁县看守所征用土地付款花名册》事实证据严重违反了《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》等相关规定，判决中“经测量公示为1.2952亩”，其来源违法，认定错误。上诉人与工作组丈量的为1.484亩，但冕宁县城厢镇公示的面积为1.2952亩，因此土地面积认定错误。李志淑补偿款34323.00元是以1.2952亩，按26000元/亩计算得出，其计算严重违法。报批省政府批准的是30080元/亩，而发放的是擅自决定的26000元/亩，其发放标准来源违法。另外，一行为一诉讼是人民法院受理行政案件的基本原则。一个行政案件中，当事人可针对同一被告作出的行政行为提出多个相关联的诉讼请求。故上诉人的诉讼请求符合其规定，一审法院要求上诉人变更诉讼请求程序违法。综上，请求中级人民法院依法逐一审查认定，撤销越西县人民法院（2019）川3434行赔初1号判决，判令冕宁县自然资源局、冕宁县公安局征地程序违法、推地修建行为违法造成李志淑的直接损失1552054.00元，并承担本案诉讼费用。 被上诉人冕宁县自然资源局辩称，2009年第一批乡镇批次建设用地征收土地补偿安置方案中明确说了上诉人所在的那里都是旱地，26000元/亩的补偿是根据人均占有量来确认的，所以补偿款是合法有效的，是按照前三年的年平均总产值算出来的，并不是被克扣了。其他所有的人都领了补偿款，只有上诉人一家没有领，因此其补偿已经到位了。补偿款上诉人随时可以领取。 被上诉人冕宁县公安局辩称，2005年8月18日，冕宁县人民政府以冕府函（2005）27号文件，向凉山州公安局请示关于冕宁县看守所迁建立项。2005年凉山州公安局以凉公（2005）68号文件，向省公安厅监管总队请求关于冕宁县看守所迁建的报告。2006年7月24日，中共冕宁县委办公室冕委办发（2006）97号文件中共冕宁县委办公室、冕宁县人民政府办公室关于成立县看守所、强制戒毒所、行政拘留所建设领导小组的通知成立工作组。2006年冕宁县人民政府关于看守所、拘留所、强制戒毒所迁建立项向凉山州发展和改革局请示。2008年4月28日，冕宁县发展和改革局冕发改项（2008）24号文件关于转下达2008年县级看守所项目中预算内投资计划的通知同意修建看守所。2010年冕宁县发展和改革局冕发改项（2010）8号《关于转报冕宁县公安局关于看守所迁建工程调整建设规模增加投资的请示》文件上报凉山州发展和改革委员会，2010年2月3日，凉山州发展和改革委员会凉发改投资（2010）8号文件关于调整冕宁县公安局看守所建设及投资规模的批复，同意对建设规模和投资进行调整，将建设规模由原2736平方米调整为2942平方米。2010年12月30日，冕宁县人民政府下发冕府土（2010）38号《冕宁县人民政府关于〈县公安局请求划拨国有建设用地建看守所的请示〉的批复》：同意将位于冕宁县城厢镇北坝，北面、东面与城厢镇群裕社区二组的耕地相邻，南面、西面与城厢镇青石桥社区一组的耕地相邻，面积1.8457公顷（27.6855亩）的国有建设用地以划拨方式划拨给冕宁县公安局作为修建看守所用地；划拨地的四至边界以国有土地使用证载明为准；划拨用地必须符合县城城市建设规划，并不得擅自改变用途，不能在划拨的土地上修建住房。2010年底，冕宁县公安局开始冕宁县看守所开工准备，2010年12月30日开工修建。以上事实有冕宁县公安局申请报告、冕宁县发展和改革局、冕宁县人民政府文件、中共冕宁县委办公室文件、凉山州公安局文件、凉山州发展和改革委员会文件、四川省公安厅文件等证据证实。综上所述，根据冕宁县人民政府冕府土（2010）38号文件，冕宁县人民政府将位于冕宁县城厢镇北山坝，北面、东面与城厢镇群裕社区二组的耕地相邻，南面、西面与城厢镇青石桥社区一组的耕地相邻，面积1.8457公顷（27.6855亩）的国有建设用地以划拨方式划拨给冕宁县公安局修建看守所。2019年2月21日，李志淑就土地征用行政赔偿一案向越西县人民法院提起诉讼。2019年4月16日，越西县人民法院作出（2019）川3434行赔初1号行政赔偿判决书，判决驳回了李志淑的全部诉讼请求。冕宁县公安局不是征地部门，也不是赔偿义务机关，故原告李志淑诉冕宁县公安局行政赔偿无事实和依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条之规定，请求人民法院判决驳回李志淑的诉讼请求。 上诉人李志淑在举证期限内向一审法院提交了以下证据、依据： 1.（2018）川34行终36号判决书、自书的控诉材料、补偿依据。 2.冕国土资告[2009]01号征收土地告知书。 3.冕宁县看守所征用土地付款花名册。 4.冕宁县看守所围墙合同、冕宁县看守所迁建工程合同、赔荞苗款领条。 5.冕宁县国土资源局的信访事项回复二份、凉山州国土资源局的复查意见、四川省国土资源厅信访事项复核意见书、四川省国土资源厅信访事项不再受理通知书、冕宁县国土资源局和冕宁县城厢镇人民政府答复意见书、省委信箱反映材料二份。 6.征地拆迁补偿暂行条例。 7.财产损失支出清单及取款凭证、车票、邮寄发票。 8.川123**交[2014]97号交办通知书、凉山州国土资源局调查核实情况报告。 9.原审原告自己计算的征地补偿计算方式。 10.行政赔偿申请书、支出清单、补偿意见书。 11.川府土[2010]642号建设用地的批复。 12.社会保障费专用发票和申请。 13.冕宁县看守所征用土地公示花名册。 14.征收土地公告。 15.一、二审行政答辩状共4份和（2017）川3433行初5号判决书。 16.川委发[2004]1号通知、川委发[2005]12号紧急通知、国发办[2006]29号通知、川办发[2008]15号通知、国土资发[2004]238号通知、国发[2004]28号决定、相关法律摘抄、国土部关于进一步做好征地管理工作通知、国土部耕地保护司司长就征地管理问题答问、川办函[2008]73号通知、征用土地公告办法、建设用地审查报批管理办法第十九条最高人民法院法释[2011]6号规定。 17.不予受理告知书及原告对不予受理告知书的自书答复和原告向巡视组递交的材料。 18.土地承包办经营权证和测量单。 被上诉人冕宁县国土资源局未向本院提交证据。 被上诉人冕宁县公安局向本院提交了（2017）川3433行初5号裁定书和判决书、（2018）川34行终36号判决书。 上述证据材料均已随卷移送本院。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，对一审判决认定的事实本院予以确认。 另查明，冕宁县国土资源局已更名为冕宁县自然资源局。冕宁县看守所征用李志淑的土地补偿款34323.00元（其中土地补偿款为33675.00元，青苗补偿款为648元）已划入冕宁县城镇镇人民政府保管，但李志淑未领取。 本院认为，由于已生效的四川省凉山彝族自治州中级人民法院作出（2018）川34行终36号行政判决书已确认冕宁县自然资源局的征地程序违法，冕宁县公安局的修建行为违法，故根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）、（四）项的规定，李志淑有取得赔偿的权利，冕宁县自然资源局和冕宁县公安局对给上诉人李志淑造成的损失应予赔偿。 本案中，一审法院在开庭进行审理此案之前及庭审中针对李志淑的诉讼请求均向其进行了释明，并明确了诉讼请求。而李志淑于庭审后的2019年3月28日申请变更诉讼请求，要求增加赔偿金额至1552054元，且无正当理由，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”的规定，对李志淑在庭审后增加的诉讼请求依法不应予以准许。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定，一审法院对李志淑增加的诉讼请求依法不予准许并无不当，其处理结果正确。因一审法院于2019年4月15日就李志淑变更诉讼请求再次做了释明工作，后李志淑要求本院依法审理其在庭审中陈述的第二项诉讼请求，即要求原审二被告赔偿：1、复印、邮寄、照片洗印花费10000元；2、上访、诉讼过程产生的交通费、住宿费、就餐费共计716672.1元；3、夫妻二人十多年上访、检举、举报、诉讼期间产生的误工费398636元；4、十年的承包经营收益损失76200元，以上四项赔偿请求共计1201508.1元。其他诉讼请求因原审原告要求另行起诉，故不在本案审理范围内。因此，李志淑提起的行政赔偿诉讼请求应以其一审中明确的第二项诉讼请求为准。上诉人李志淑在上诉请求中请求二被上诉人赔偿其损失1552054.00元，已超出了在一审中的诉讼请求1201508.1元，故二审法院仅对李志淑在一审中的赔偿请求1201508.1元进行审理，对超出一审赔偿请求部分不予审理。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”规定，本案中，上诉人李志淑主张的复印、邮寄、照片洗印花费10000元，上访、诉讼过程产生的交通费、住宿费、就餐费716672.1元，夫妻二人十多年上访、检举、举报、诉讼期间产生的误工费398636元均属于原告在维权过程中产生的损失，以及上诉人十年的承包经营收益损失76200元属可得利益损失。其请求冕宁县自然资源局和冕宁县公安局的违法行为给其造成的损失均不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”所规定的直接经济损失，一审法院未支持其上述主张并无不当。另外，四川省凉山彝族自治州中级人民法院作出（2018）川34行终36号行政判决书确认违法前，征收部门已发放了冕宁县看守所征用李志淑的土地补偿款34323.00元（其中土地补偿款为33675.00元，青苗补偿款为648元），李志淑应取得的土地补偿款，可向法定的征收部门申请领取。故上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法应予维持。因《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》已于2018年2月8日废止，一审法院仍适用该司法解释第四十五条的规定不当，本院予以纠正，据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费依法不予收取。 本判决为终审判决。 审判长 李 翀 审判员 胡智强 审判员 唐 波 二〇一九年十月二十九日 书记员 杨 娇