浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)浙11行终102号 上诉人（原审原告）张献法，男，1955年12月2日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。 上诉人（原审原告）盛雪利，女，1961年7月10日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。 上诉人（原审原告）张莹，女，1986年9月2日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。 三上诉人委托诉讼代理人吴静、毕晨，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丽水市自然资源和规划局，住所地浙江省丽水市莲都区北苑路**。 法定代表人张颖洁，局长。 委托诉讼代理人朱威，该局工作人员。 委托诉讼代理人黄晓敏，浙江泽大律师事务所律师。 张献法、盛雪利、张莹与丽水市自然资源和规划局土地行政管理(土地)行政确认一案，不服青田县人民法院（2019）浙1121行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月4日立案，依法组成合议庭进行审理，并于2019年9月26日组织双方当事人进行询问。上诉人张献法、盛雪利、张莹及三上诉人委托诉讼代理人吴静、毕晨，被上诉人丽水市自然资源和规划局委托诉讼代理人朱威、黄晓敏到庭参加诉讼。本案现已经审理终结。 原审法院经审理查明，2018年4月20日，丽水市人民政府发布征收土地方案公告，涉案房屋在被征收红线范围内。原告张献法户籍地为莲都区白云小区，原告盛雪利、张莹系莲都区联城镇金周周处村村民。原告张献法与盛雪利系夫妻，张莹系两人之女。1993年5月30日，原告张献法取得丽市集建（93）字第21951号《土地使用权证》，土地用途为住宅，该证及附后宗地图、宗地草图载明：建筑面积包括S1（猪栏）+S2+S3+S4=137.73平方米，分摊面积52.83平方米，共计用地面积190.56平方米。2005年原告对涉案房屋进行建设。涉案主体房屋现位置坐落于宗地草图S1、S2处，宽度超过原宽度，占地面积相比宗地草图S1、S2两部分有所扩展。2018年1月1日，丽水市国土勘测测绘规划院对涉案房屋进行测绘：第一层建筑面积120.19平方米，第二、三层建筑面积118.1平方米，阁楼建筑面积60.67平方米，另测明101室占地面积13.6平方米,102室占地面积13.24平方米,103室占地面积4.63平方米。2018年9月27日，被告将《关于联城金周周处自然村城中村改造项目征收范围内房屋监测拟认定结果》（以下简称《房屋监测拟认定结果》）公示，在公示的4项认定意见中共认定原告其他结构住宅面积168.73平方米，生产用房面积37.28平方米。该拟认定结果公布当日，原告对被告监测认定面积有异议，通过手机向丽水联合房屋拆迁有限公司进行反映，该公司工作人员听取了原告的意见，对原告提供的证据进行核实后未采纳原告意见。2018年10月12日，原告与丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室、莲都区人民政府联城街道办事处、丽水市联合房屋拆迁公司签订《征收集体所有土地房屋补偿安置协议书》（以下简称《补偿安置协议》）。经双方一致同意，原告在该协议书上注明，“本协议为暂签，以后按法院判决进行调整（房屋面积）”。签订协议当日，原告向联城街道办事处书面提出《申请》，表示对协议中的监测面积有异议。2018年10月17日，联城街道办事处在该《申请》答复：“请你户先按签订的协议执行后同意以法院最终判决更正”。2018年10月27日，被告作出涉案房屋《关于联城金周周处自然村城中村改造项目征收范围内房屋监测认定结果》（以下简称《房屋监测认定结果》）。2018年12月11日，被告将《房屋监测认定结果》公示。现原告对《房屋监测认定结果》持异议，诉至该院要求撤销。 另查明，原告对《房屋监测认定结果》第2-4项结果无异议，对第1项监测认定结果持异议；在房屋监测认定时原告持有的《土地使用权证》宗地草图中S3、S4处已无建筑，被告未予认定，原告也无异议。 原审法院认为，《丽水市人民政府办公室关于理顺市区征收工作体制明确部门职责的意见》(丽政办发【2018】53号，以下简称《明确部门职责意见》)第五项规定，“市国土局：负责征收集体土地地类权属认定工作；配合开展房屋监测认定工作，出具被征收房屋的结构、面积、用途、权属等监测认定结果……履行土地和房屋征收涉及违法占地的认定和处理职责……市城管执法局：负责协调、指导做好土地和房屋征收涉及的违法建设的调查处理。市城管执法局处州分局负责违法建设的调查取证和行政处罚工作；莲都区国土资源执法监察一大队负责违法用地调查取证工作”。根据上述规定，被告具有出具案涉被征收房屋监测认定结果的职权。同时被告主张的房屋监测认定行为与“两违”的调查与认定属不同的行政行为，符合《明确部门职责意见》规定，该予以采纳。 涉案房屋于2005年改建，改建后未办理相应用地和建设规划手续。被告作出了如下认定：将宗地平面示意图标明为猪栏的S1部分认定为生产用房；原S2部分面积为40.99平方米，被告结合实测认定原建筑占地面积55.21平方米；同时结合现涉案房屋实际坐落位置、2002地形图、东侧未改建房屋高度综合认定55.21平方米建筑层次为2层。上述认定结果合理，不违反相关法律政策，该院予以支持。有关监测认定中2-4项结果及S3、S4处无建筑被告未予认定，原告无异议，被告的行为不违反相关法律政策，该院予以支持。有关监测认定程序，原告对涉案监测拟认定结果提出异议后，相关工作人员听取了原告的意见，并对原告之后提供的证据进行了审核后未采纳，最后公示并送达了《房屋监测认定结果》，程序基本合法，该院予以支持。原告主张和提交的涉案房屋“两违”处理和认定及相关政策依据，与本案房屋监测认定属不同的行政行为，原告可以在相关部门出具处理结果后另行主张权利。有关《补偿安置协议》，因双方对涉案房屋最终确权面积（包括房屋监测认定结果及“两违”处理结果）未达成一致意见，且该协议经双方同意备注为“暂签”，该院对该协议已经生效并影响原告合法权益的主张不予采纳。综上，被告在监测认定中基本保障了原告的陈述、申辩权，监测认定结果具有合理性，原告要求撤销的事实和理由不成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张献法、盛雪利、张莹的诉讼请求。本案受理费50元，由原告张献法、盛雪利、张莹承担。 张献法、盛雪利、张莹上诉称，一、一审判决存在多处违法，严重违反《行政诉讼法》的相关规定。1、一审法院未对案涉具体行政行为进行合法性审查。根据《行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，应当对行政行为是否合法进行审查。本案中，一审法院始终未对案涉具体行政行为进行合法性审查，仅在一审判决书第13页第7行、第20-21行中表述“上述认定结果合理”、“监测认定结果具有合理性”。即便上诉人向法庭提交了认定案涉具体行政行为应当适用的规范性文件，一审法院仍对具体行政行为作出主观的合理性认定，对合法性避而不谈不予依法认定，严重违反了《行政诉讼法》的相关规定。2、一审法院超出法律规定的审理期限进行判决。本案于2019年1月22日立案受理，而判决作出时间为2019年8月1日，《行政诉讼法》第八十一条明确规定，人民法院应当在立案之日起六个月内作出一审判决，现一审判决的作出已经超过法定审理期限。3、一审法院违法进行和解调解。根据《行政诉讼法》第六十条的规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。但一审判决书第2页第6行载明“因涉案房屋监测认定结果存在依据政策调整裁量空间，故原、被告向本院申请两个月庭外和解，本院予以准许”，而“2019年7月5日，本院组织原、被告，丽水市联合房屋拆迁公司，丽水市城市管理执法局相关人员询问、协调”，可见，一审法院利用所谓的上述庭外和解时间组织上诉人、被上诉人及相关人员进行了“询问、协调”，并据此对案件事实予以认定。然而，一审原被告均未主动向法院提出两个月庭外和解的要求，且一审原告的代理人也从未接到法院要求进行“询问、协调”的通知，更未参与“询问、协调”的过程，该“询问、协调”程序无任何法律依据。二、被上诉人在举证期间内未向法庭提交其作出具体行政行为的法律依据，一审法院应依法认定其作出具体行政行为没有法律依据。根据《行政诉讼法》第三十四条第一款的规定，被上诉人应当对其作出的行政行为负有举证责任，并且应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。然而，被上诉人在举证期限内未向法庭提供其作出具体行政行为的法律依据，仅提交了其具有作出具体行政行为法定职权的规范性文件，且被上诉人在庭审过程中也承认其作出具体行政行为没有任何法律依据，也不知有何法律法规、规范性文件可以适用。可见，案涉《房屋监测认定结果》系被上诉人肆意作出。根据《行政诉讼法》第三十四条第二款的规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。故一审法院理应依法判决撤销。三、一审判决认定事实错误。1、一审法院将案涉《房屋监测认定结果》的送达程序、异议程序错误的解读为认定程序异议确认，属于事实认定错误。一审中，被上诉人通过提交的证据7“《房屋监测拟认定结果》及公示照片、《房屋监测认定结果》及公示照片、《房屋监测认定结果送达文本》、《房屋监测拟认定结果送达文本》”，意欲证明“答辩人按照程序进行了权利告知，给予陈述申辩的权利，程序合法的事实”，即该证据是为了证明案涉具体行政行为的送达程序，但一审法院却将该证据错误的认定为“证据7，关于涉案房屋监测认定程序问题，本院将结合事实认定一并予以分析”。在上诉人对该证据提出合理异议，并对送达程序及文件不予认可的情况下，仍得出“程序基本合法”的错误认定结论。涉案具体行政行为的认定程序是本案的关键问题之一，而一审法院所谓的认定程序“有关监测认定程序，原告对涉案监测拟认定结果提出异议后，相关工作人员听取了原告的意见。最后公示并送达了，程序基本合法，本院予以支持”实则为送达程序和异议程序，被上诉人从未提交过关于认定程序的任何合法证据材料，而一审法院错误的将送达程序和异议程序认定为具体行政行为的认定程序，属于事实认定错误。2、一审法院对上诉人案涉房屋拆建时间认定错误。上诉人案涉房屋分为三部分，拆建时间分别为1973年、1992年、2005年。对于1973年建设部分，上诉人及被上诉人均无异议，也即案涉的《房屋监测认定结果》所涉及的第2、3、4项部分，对于第1项部分房屋，上诉人分别于1992年、2005年两次拆建完成的。被上诉人提交的证据5、6只能证明上诉人的房屋在2005年之前拆建过，而不能证明就是在2005年进行拆建的，但一审法院借助其组织的“行为、协调”认定事实为“涉案房屋建设于2005年”无法律和事实依据。3、一审法院对上诉人提交的证据5认定错误。一审时上诉人提交的证据5为浙政办发[2017]43号《浙江省人民政府办公厅关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》，该份文件明确了宅基地及范围确权认定的依据和方法，但一审法院错误的将该证据5认定为“证据5-7，系违法占地、违法建设的相关政策”，规避了证据5的法律适用。四、被上诉人作出的案涉具体行政行为实质是对上诉人房屋进行的确权行为，对上诉人的权利产生了实质性影响。被上诉人作出的《房屋监测认定结果》确定了上诉人房屋的结构、面积、用途、权属，也即对上诉人房屋所有权的范围、内容进行了确认，且在征收过程中，莲都区联城办事处依据该《房屋监测认定结果》确定了上诉人被征收房屋的范围并签订了《补偿安置协议》，确定了房屋安置补偿面积以及安置补偿款金额等。五、一审判决适用法律错误，违反行政诉讼法的相关规定，应当适用不动产确权的相关法律法规对案件进行审查。1、一审法院以《明确部门职责意见》作为职权认定依据，适用法律错误。一审法院认定被上诉人作出《房屋监测认定结果》的法定职权依据为《明确部门职责意见》，但该《明确部门职责意见》并非《行政诉讼法》第六十三条规定的人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地、地方性法规为依据文件并非对被上诉人法定职权的新设，而只是“明确”，故一审法院适用《明确部门职责意见》作为被上诉人的职权依据，适用法律错误。目前现行有效的关于土地、房屋确权的规范性文件依据主要是2014年发布的《不动产登记条例》（国务院令第656号）、2016年原国土资源部制定的《不动产登记暂行条例实施细则》，2015年浙江省国土资源厅制定发布的浙土资发[2015]28号文件《浙江省国土资源厅关于认真贯彻落实省政府办公厅关于加快推进全省不动产统一登记工作的通知》，明确确保在2015年底前将不动产登记职责整合到国土资源部门。由此可知，被上诉人对上诉人房屋进行确权认定的法定职权依据来源于上述法律、行政法规、地、地方性法规不是《明确部门职责意见》，且被上诉人一审提交的证据4不动产测量报告，亦可佐证被上诉人的案涉《房屋监测认定结果》实质上就是对不动产的确权行为。2、本案应当适用不动产确权的相关法律规定对被上诉人的案涉《房屋监测认定结果》进行合法性审查。根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《城乡规划法》、《不动产登记条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》、《浙江省国土资源厅关于认真贯彻落实省政府办公厅关于加快推进全省不动产统一登记工作的通知》等规定，被上诉人承担着辖区内不动产确权登记工作，是辖区内该项工作的主管部门。2014年《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》（浙政办发[2014]73号）确定了农村宅基地确权过程中历史遗留问题的处理办法。2017年《浙江省人民政府办公厅关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》（浙政办发[2017]43号）规定，1993年11月1日《村庄和集镇规划建设管理条例》实施起至2014年3月27日《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》（浙政办发[2014]46号）出台前，农民占用经依法批准的宅基地建房，但未办理村镇规划审批手续的，补办村镇规划审批手续后，按村镇规划批准的建筑面积确定房屋所有权。上诉人对建设于1973年的房屋进行拆建行为系占用依法批准的宅基地建房，根据《浙江省人民政府办公厅关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》的规定应在补办村镇规划审批手续后，按村镇规划批准的建筑面积确定房屋所有权，案涉房屋属于可以补办手续的范畴，且上诉人于2005年以前未办理建房审批手续应属于历史遗留问题，系因上诉人所在的丽水市2000年撤地设市过程中，金周等9个行政村相关村的农民建房审批手续陆续停批，故导致上诉人拆建房屋无法办理建房审批手续。目前案涉房屋涉及到征收拆迁，已不须办理相关手续，但可以依法依规进行确权。被上诉人提交的不动产测量报告中所记载的全部建筑面积均应确认为合法建筑面积，且被上诉人提交的证据4不动产测量报告，就是为了不动产确权登记而制作的。六、一审法院裁判思路逻辑混乱，毫无法律思维。1、原“其他结构”的老房屋早已灭失，房屋原为土木结构，现状为砖混结构，而被上诉人却“按照原结构认定建筑占地面积55.21㎡，建筑面积110.42㎡为其他结构住宅，认定建筑面积37.28㎡为生产用房”，一审法院裁判认定其“认定结果合理”，“其他结构”房屋和“生产用房”早已通过1992年、2005年两次拆建行为变更为砖混结构，被上诉人以及一审法院对“其他结构”房屋和“生产用房”进行确权认定，背离了《物权法》的规定，毫无法律思维。2、案涉《房屋监测认定结果》被用于签订《补偿安置协议》，即该《房屋监测认定结果》被确定为最终认定结果，且截至目前再无任何机构对案涉房屋出具过认定结果，则《补偿安置协议》的签订，意味着对上诉人房屋确权认定的结束，而一审法院在判决书第13页第15行认定“原告可以在相关部门出具处理结果后另行主张权利”，该判决思路与被上诉人推卸责任的做法一致。3、按《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法》（丽水市人民政府令81号，以下简称81号令）规定被上诉人为补偿人，第十一条规定被补偿房屋经依法登记的，以登记内容为准；尚未登记或土地证与房屋登记不一致的，补偿人应当会同有关部门依法进行调查、认定和处理。上诉人的房屋由于历史的原因，属于尚未登记一类，补偿人应会同有关部门依法进行调查、认定和处理。被上诉人“以产权认定全国都没有相应法律依据，被告只能还原事实。征地补偿条例虽然赋予被告职权，但如何认定没有进行规定，被告作出的认定结果是结合历史事实进行判断的”。这说明了被上诉人根本没有依法进行认定，浙江省、丽水市及莲都区有关产权认定及“两违”处理的相关法律文件，在被上诉人眼里根本不是法律依据。被上诉人以《明确部门职责意见》为由把责任推给市城管执法局，81号令明确规定市行政执法局是配合做好征地房屋补偿工作。把赋予被上诉人主要职权的责任推给配合工作的市城管执法局，这在法律上是推卸不了的。综上所述，一审法院超过审理期限作出判决，且违反行政诉讼法的规定，对案涉的具体行政行为不进行合法性审查，认定事实错误，适用法律错误，裁判思路逻辑混乱，毫无法律思维，现依据《行政诉讼法》等相关法律规定提起上诉，请求贵院依法撤销一审判决，发回重审或改判支持上诉人的一审诉讼请求。一、二审诉讼费由被上诉人承担。 丽水市自然资源和规划局答辩称：一、答辩人房屋面积认定事实清楚、程序合法。根据丽水市人民政府《征收土地方案公告》（[2018]第5号）载明的内容，房屋征收补偿标准按照81号令。根据该办法第十一条第二款的规定，被补偿房屋经依法登记的，以登记内容为准；尚未登记的或土地登记与房屋登记不一致的，补偿人应当会同有关部门依法进行调查、认定和处理。上诉人未经审批，将原土地证宗地草图显示中堂西侧房屋及猪栏部分自行拆除，改建为混合结构房屋，故答辩人只能按照原房屋面积及用途进行认定。其原房屋建筑占地55.21平方米(土地证显示房屋位置宽6.1米×现实测长9.05平方米)，结合房屋东侧未改建部分高度，应认定为两层；原37.28平方米为猪栏，故只能认定为生产用房；其余部分房屋及已拆除房屋面积，不能认定。经过充分的调查后，答辩人将拟认定结果、认定结果均进行了公示并进行了送达，告知了上诉人陈述、申辩的权利。故事实认定清楚、程序合法至于上诉人自行进行的两次拆建行为，因未经合法审批，故拆建后的砖混结构现状不得作为认定原有房屋结构的依据。另，答辩人认定程序合法，充分保障了在认定过程中上诉人的程序权利，系案涉热的结构的重要且不可或缺的部分，上诉人理解为仅为送达程序、异议程序，显然理解有误。二、一审中，答辩人在举证期限内依法举证并提交法律依据，并无不当。一审中，答辩人在举证期限内已提供事实、程序证据并提交了《中华人民共和国土地管理法》、81号令、《明确部门职责意见》，有明确法律规定及地方性规范性文件，上诉人主张答辩人未在规定期限内提供证据及法律依据的说辞，有悖客观事实。三、一审判决适用法律正确，上诉人的上诉混淆了案件法律关系。本案中，上诉人据以起诉的案由是土地行政管理（土地）行政确认，审理需解决的问题系房屋监测认定是否合法合理，对该事实一审法院已依法查明并予以客观认定。上诉人诉称的“两违”的处理和认定同样影响着《补偿安置协议》的签署，故一审判决认定可在相关部门出具处理结果后另行主张，并无不当。综上，答辩人的认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，一审法院的判决认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，请求贵院依法维持原判，驳回上诉人的上诉。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。经审理，对原审认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为，上诉人办理了案涉房屋的集体土地使用权证，但未办理房屋产权登记，现案涉房屋被列入征收范围。根据《明确部门职责意见》第四项第（三）点的规定，“。房屋征收监测认定小组负责各自管理范围内的被征收房屋面积、用途、结构、权属认定日常工作，由征收部门牵头，国土资源部门出具结果；。违法用地违法建设认定处理小组负责各自管理范围内涉及征收的‘两违’调查、认定和处置工作，违法用地认定及行政处罚工作由国土部门负责，调查取证工作由国土执法部门负责；规划管理和对违法建设的确认由建设（规划）部门负责，调查取证、行政处罚由城管执法部门负责”。被诉《房屋监测认定结果》虽由被上诉人出具，但案涉房屋征收监测认定系由市区房屋征收监测认定小组负责。经查明，市区房屋征收监测认定小组根据丽水市不动产登记确权以及房屋征收政策有关规定，通过案涉房屋档案调查、实地勘查、召开小组会议，对案涉房屋征收监测作出了拟认定。被上诉人根据上述规定出具、公示案涉《房屋监测拟认定结果》，送达并告知了上诉人相关的权利义务。上诉人提出异议，市区房屋征收监测认定小组又及时召开小组会议，对上诉人提供的证据进行核实，后作出案涉房屋征收监测的认定。被上诉人出具、公示了被诉《房屋监测认定结果》，并及时向上诉人进行送达。故被诉《房屋监测认定结果》未违反相关法律政策，认定事实基本清楚，程序基本合法。上诉人对案涉房屋经过三次建设，但未有相应的建设审批手续，案涉房屋因而可能存在违法建设的情形，根据上述规定应由违法用地违法建设认定处理小组作出调查、认定和处置。本案系对被诉《房屋监测认定结果》是否合法进行审查，故对案涉房屋违法建设的处理不属于本案审查范围。上诉人签订案涉《补偿安置协议》备注“暂签”，亦已同意待相关部门对案涉房屋违法建设作出处理后再行主张权利。上诉人提出原审法院超审限及违法和解调解的上诉理由，经查明，原审法院同意双方当事人两个月庭外和解的申请，在双方和解未果后作出判决，并未超过法定审理期限。上诉人提出的该上诉理由与事实不符，本院不予采信。上诉人提出的其他上诉理由亦不能成立，本院亦不予采信。综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李月群 审 判 员 邹一峻 审 判 员 黄 维 二〇一九年十月二十一日 代书记员 吴美珠