内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）内07行终65号上诉人（原告原告）：徐国芳，男，1969年5月23日出生，汉族，住内蒙古扎兰屯市。委托代理人：李晓菊，内蒙古云龙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：扎兰屯市林业和草原局，住所地内蒙古自治区扎兰屯市。负责人：曹德泉，局长。委托代理人：郑兴，内蒙古政光律师事务所律师。上诉人徐国芳因行政处罚决定一案，不服内蒙古自治区扎兰屯市人民法院（2019）内0783行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人徐国芳及其委托代理人李晓菊，被上诉人扎兰屯市林业和草原局（以下简称林业局）的委托代理人郑兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，原告徐国芳于2002年10月8日与原“堤防站”签订了当事人甲方为“堤防站”，乙方为徐国芳的合同书。合同明确，为了开发和建设扎兰屯市旅游城市的需要而再添新的景点，水利局河道管理段就河道管理段南墙外苗圃及垃圾点范围内，经招商引资，开发、兴建养鱼池、度假村，同意与徐国芳达成协议，形成如下合同内容：一、河道管理段苗圃及垃圾点南北长600.00米，东西宽150.00米，共计90,000.00平方米承包给乙方，由乙方自行开发经营，甲方提供必要的服务及手续；二、养鱼池及度假村由乙方投资100万元，开发兴建时间为5年，兴建期内乙方不交承包费；三、承包期为30年（2008年-2038年），承包费每年3,000.00元；四、乙方在承包期内出现不可抗的自然灾害所造成的损失由乙方自行承担；五、乙方在承包期内出现不可抗的自然灾害，甲方不能有任何理由终止本合同，否则甲方将赔偿乙方的投资及经济效益的损失；六、承包费每年5月1日前乙方向甲方一次性交清当年的承包费；七、承包期内，乙方有权转让或出租养鱼池及度假村；八、承包到期后如甲方不再承包给乙方或承包费太高，乙方接受不了时不再承包，甲方必须一次性付给乙方全部投资，如甲方不给付乙方全部投资，乙方有权按本合同继续经营。该合同上有时任“水务局”局长王焕昌、时任“堤防站”站长刘某某的签字。合同签订后，徐国芳开始按照合同的约定进行开发建设，但一直未交纳承包费用。在2000年至2015年间，未经林业主管部门合法审批的情况下，徐国芳在扎兰屯市雅鲁河大桥东头南侧大坝内建设十八处凉亭、一处木质房、移动板房，铺设水泥路一条，用于旅游开发经营。经林业主管部门勘测，徐国芳建设的黄金水岸度假村位于扎兰屯市成吉思汗林场16林班33小班内，占用林地面积2,581.60平方米。林业局认为，徐国芳的行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条的规定，遂依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，对徐国芳做出“责令于2019年1月31日前恢复林地原状；处擅自改变林地用途每平方米25元，计2,581.60㎡×25.00元/㎡=64,540.00元罚款”的行政处罚决定。原审法院认为，徐国芳与原“水务局”堤防站2002年10月8日签订的承包合同，系水务局为实现行政管理上的目标，与徐国芳协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，应为行政协议。行政协议签订后，当事人应依法依约履行行政协议确定的义务。按照该协议的约定，徐国芳可以在河道管理范围内兴建养鱼池、开发建设度假村。同时，徐国芳开发建设黄金水岸度假村的位置亦在扎兰屯市成吉思汗林场16林班33小班林地内。按照《中华人民共和国森林法》第十八条第一款关于“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征收、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。”的规定。徐国芳未提供证据材料证实，其在扎兰屯市成吉思汗林场16林班33小班林地内的开发建设项目经林业主管部门审核同意，其行为违反的《中华人民共和国森林法》的该规定。原“林业局”作为林业资源的监督管理部门，有权在调查核实的基础上，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，对徐国芳作出行政处罚于法有据。纵观原“林业局”对徐国芳作出行政处罚提交的证据材料，原审认为，该处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确。对于徐国芳提出的“其行为由来始于其和水利局签订的承包合同，没有违法的故意；其经营范围在河道内，应由水利部门管理，林业局无权对其管理并作出行政处罚；其没有改变林地用途，水利局已经对其作出处罚，林业局的处罚违反一事不再罚原则”等理由，原审认为，徐国芳在河道管理范围内的工程建设项目虽源于同“水务局”签订的行政协议，但其开发建设的项目需要占用林地资源的，按照法律规定需要办理林地征占审批手续，行政协议不能代替林地征占审批手续，其未经审批即在林地内大规模开发建设的行为属于违法行为。徐国芳开发建设的黄金水岸度假村地点虽在河道管理范围内，但行政机关调查的事实表明，其建设的项目工程也有在林地范围内的，属于森林法规定的林业资源管理范围，原“林业局”有权对其违法行为进行调查处理，对其作出的行政处罚不违反行政处罚法规定的“一事不再罚”原则，故对其诉讼理由不予采纳。综上，经审判委员会讨论，判决：驳回徐国芳的诉讼请求。徐国芳上诉称：一、徐国芳经营的范围是在河道内，根据《中华人民共和国防洪法》第二十一条和《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条、第三十条的规定，徐国芳的经营场所应由水利部门管理，故林业局无权对其进行行政管理和处罚。二、原审法院认为徐国芳在河道内建设及堆放建筑物的范围是在扎兰屯市成吉思汗林场16林班33小班林地内，应当经林业部门审核同意。徐国芳在此已经经营了17年，林业局在度假村建设中没有对其进行警告和制止。三、原审法院维护林业局对徐国芳改变林地用途的面积有误，其中960平方米是原始形成的道路。另外，大坝361平方米无植被空地地下埋设的是扎兰屯市第二热源公司铺设的供热管道，一审时林业局认可该道路是扎兰屯市第二热源公司下管道时形成，林业局在处罚决定中对占用面积没有核查扣减，多计算了1321平方米，按照每平方米25元计算，亦应当减去33,025元。三、扎兰屯市水利局（以下简称水利局）已经于2018年7月30日对徐国芳进行了处罚，按照《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。四、即使水利局与徐国芳签订的承包合同是否有效有待商榷，那么其责任应当由发包方水利局承担全部或者主要责任，因为徐国芳不具备审查行政行为合法性的能力和义务。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条、第三十八条第二项的规定，徐国芳的行为情节轻微，可以不予处罚。林业局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当。首先，林业局作出《林业行政处罚决定书》的程序及依据为：2018年6月26日，扎兰屯市森林公安局成吉思汗派出所接局转中央环保督察组交办案件称，扎兰屯市黄金水岸度假村有占用林地行为。经初步调查，本案上诉人徐国芳在2000年至2015年期间，未经林业局合法审批的情况下，擅自在扎兰屯市雅鲁河大桥东头南侧大坝内建设十八处凉亭、一处木质房、移动板房以及铺设一条水泥路、一条砂石路，用于旅游开发经营。同日，立案调查。办案民警于6月26日至7月3日进行全面调查取证，徐国芳在未办理征占林地手续的情况下，占用林地面积2581.6平方米（3.87亩），其行为符合擅自改变林地用途的处罚行为构成，依据《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条之规定，对徐国芳下达《林业行政处罚决定书》。其次，依据内蒙古自治区林权证（证号100108）以及扎兰屯市林业局森林调查队出具的《关于黄金水岸度假景区占用林要现场调查报告》《现场调查平面示意图》可以确定，徐国芳建设黄金水岸度假景区所占用的林地范围为扎兰屯市成吉思汗林场16林班33小班内，林地权属为国有，林地类型为乔木林地，林种为防护林，同时可以确定徐国芳占用林地面积为2581.6平方米（3.87亩），以上证据充分证实了徐国芳占用林地的事实。再次，林业局作为国有林地的管理者及经营者，维护公共利益及社会秩序，有权对未办理审批手续的情况下占用林地的行为进行行政处罚。徐国芳建设黄金水岸度假村所占用的林地，同时也在防洪区内，水利主管部门同时也具有监管的权利。对《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条应当理解为同一违法行为受到行政处罚，不应依据同一法律再受处罚，林业局对徐国芳下达行政处罚的依据为《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第二十四条的规定。所以本案不存在《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的情形。二审期间，上诉人徐国芳提交了照片10张、拉走物品清单1份，视频资料2段。证明：2018年6月27日水利局已经强制拆迁，剩两处凉亭、一条水泥路、一条砂石路，林业局处罚认定的事实有误，在雅鲁大桥南侧的凉亭和移动板房已经没有了。经质证，林业局对徐国芳提交证据的真实性以及合法性无异议，对关联性不认可。林业局作出行政处罚决定的依据是徐国芳在未办理审批手续的情况下占用林地的行为。徐国芳出示的该组证据无法证明其具备使用林地的合法手续，林业局作出的行政处罚决定是合理合法的。本院经审查认为，徐国芳提交的上述证据与其诉讼主张不具有关联性，本院不予采纳。本院认为，根据林业局提交的现场勘验及检查笔录、现场位置示意图、内蒙古自治区100108号林权证等证据，能够认定徐国芳开发建设的黄金水岸度假村在扎兰屯市成吉思汗林场16林班33小班内，根据《中华人民共和国森林法》第十三条“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新、实行管理和监督。”的规定，林业局有权对于其管辖内的林业资源进行管理和监督。徐国芳在开发建设度假村过程中占用林地未办理相关审批手续，其符合擅自改变林地用途的处罚行为构成，林业局有权对其进行处罚。2018年7月31日林业局作出的扎林（成所）林罚决字［2018］第18号《林业行政处罚决定书》，认定“你于2014年至2015年期间，在未办理征占林地手续的情况下，擅自在扎兰屯市雅鲁大桥东头南侧大坝内建设18处凉亭、1处木质房、5个移动板房及铺设一条水泥路和一条平整面砂石路，共计占用林地面积为：2581.6㎡（3.87亩）”。通过庭审调查，徐国芳经营的黄金水岸度假村存在上述建筑物、水泥路及砂石路属实，但其所用的水泥路以及砂石路系在扎兰屯市第二热源公司铺设供热管道平整地面和部分原始道路基础上修建的，现无证据证明扎兰屯市第二热源公司铺设供热管道结束后将上述地点恢复原状，且林业局也当庭认可在扎兰屯市第二热源公司曾使用该地和原始通道，由此可见水泥路及砂石路所占林地是否是先由徐国芳改变用途作为道路的事实不清。据上，林业局作出的扎林（成所）林罚决字［2018］第18号《林业行政处罚决定书》认定徐国芳应将水泥路及砂石路所占林地恢复林地原状并予以处罚的事实不清，依据不足，应予撤销。另，徐国芳认为水利局已对其开发建设度假村进行了处罚，林业局作出的处罚决定违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的“以当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”主张，因徐国芳建设度假村所占用的林地，也在水利局管辖的防洪区内，水利局依据《中华人民共和国水法》的相关规定对其进行了处罚，所以因徐国芳的上述行为触犯了不同的法律，两个不同行政部门分别适用不同的法律对同一违法主体做出处罚决定，不属于“一事不再罚”，因此对其上述主张，本院不予支持。虽然水利局与徐国芳签订了承包合同，但该合同不足以证实徐国芳违法行为情节轻微，因此对其该上诉主张不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条第一项之规定，判决如下：一、撤销内蒙古自治区扎兰屯市人民法院（2019）内0783行初5号行政判决；二、撤销扎兰屯市林业和草原局扎林（成林）林罚决字[2018]第18号《林业行政处罚决定书》；三、责令扎兰屯市林业和草原局在本判决生效后重新作出行政行为。一、二审诉讼费用100元，由扎兰屯市林业和草原局负担。本判决为终审判决。审判长 栾 雪审判员 傅玺发审判员 蒋忠顺二〇一九年十月二十四日书记员 范晨阳附本判决所依据的相关法律、法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第七十条第一项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；