青海省高级人民法院行政判决书（2019）青行终80号上诉人（原审原告）周全德，公民身份号码×××，住青海省海东市。委托代理人任延林，男，公民身份号码×××，汉族，住青海省海东市。被上诉人（原审被告）海东市乐都区人民政府。住所地:青海省海东市乐都区古城大街**。法定代表人曾水清，该区区长。委托代理人王瑞蓉，该区自然资源局办公室主任。委托代理人马启兰，青海智凡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海东市人民政府。。住所地:青海省海东市平安区平安大道**法定代表人王林虎，该市市长。委托代理人杨占芸，该市政府司法局工作人员。委托代理人许正金，青海知安律师事务所律师。第三人海东市乐都区碾伯镇前庄村七社。住所。住所地:青海省海东市乐都区碾伯镇前庄村div>负责人王得英，该社社长。上诉人周全德因与海东市乐都区人民政府（以下简称乐都区政府）、海东市人民政府（以下简称海东市政府）土地行政确认及行政复议一案，不服青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。周全德及其委托代理人任延林，乐都区政府的委托代理人王瑞蓉、马启兰，海东市政府的委托代理人杨占芸、许正金，第三人海东市乐都区碾伯镇前庄村七社（以下简称前庄村七社）社长王得英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，农村土地承包时，青海省海东市乐都区碾伯镇前庄村村民委员会（以下简称前庄村村委会）将位于青海省海东市乐都区碾伯镇前庄村（以下简称前庄村）沙沟沿的0.55亩土地发包给了周全德，作为其家庭承包地，承包期限为1997年1月1日至2027年2月31日止，该地四至：东面为代生英地，西面为树林，南面为崖头，北面为陈洪月地。因该地南面是一个深沟，土地下放时无法浇水，前庄村七社未对各户进行分配，该地成为集体流动地，由七社社员轮流耕种。后因无人耕种，周全德对0.55亩家庭承包地之外的斜坡、边沟等土地进行了平整拓宽，将0.55亩家庭承包地扩大成2.81亩。2012年，乐都区政府因城市建设需要，对周全德使用的2.81亩土地进行丈量登记，并将本案争议的2.26亩土地登记在周全德名下。前庄村七社认为前庄村村委会只将位于前庄村沙沟沿的0.55亩土地发包给了周全德，周全德开垦的2.26亩土地使用权应属前庄村七社所有，征收该土地时补偿款应属前庄村七社社员所有，并于2015年12月1日向青海省海东市中级人民法院提起行政诉讼，该院经审理后于2016年3月14日作出(2015)东行初字第48号行政判决书，判决撤销乐都区政府作出的将前庄村七社的2.26亩土地登记在周全德名下的行政行为并责令其重新作出行政行为。2017年5月2日，海东市乐都区碾伯镇人民政府、海东市乐都区审计局、海东市乐都区国土资源局对本案争议土地进行调查后向乐都区政府建议对本案争议土地进行重新登记，暂不发放2.26亩土地补偿款，并书面告知周全德和前庄村七社，争议土地的补偿款待双方通过诉讼途径解决后予以发放。2017年5月5日，海东市乐都区碾伯镇人民政府、海东市乐都区审计局、海东市乐都区国土资源局将本案争议的2.26亩土地登记在前庄村七社名下，并将该争议土地重新登记的情况向前庄村七社进行了告知，乐都区政府也于2018年2月23日向周全德进行了告知。2018年10月8日，乐都区政府作出乐政〔2018〕76号《关于周全德和乐都区碾伯镇前庄村七社土地使用权争议一案的行政处理决定》（以下简称76号决定），决定将本案周全德与前庄村七社争议的2.26亩土地使用权归前庄村七社所有。周全德不服该行政处理决定，向海东市政府申请行政复议，海东市政府受理周全德的行政复议申请后，依法进行了送达、调查，并于2019年1月24日作出东府复决字[2019]第2号《行政复议决定书》,周全德不服，于2019年2月28日向青海省海东市中级人民法院提起行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十二条第一款第（四）项规定：“对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，属于人民法院行政诉讼受案范围。”本案中，周全德不服案涉76号决定，经前置复议程序后，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第十二条第一款第（四）项规定，故周全德、乐都区政府、海东市政府的原告、被告主体适格，本案属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”第二十四条第一款规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”根据上述法律规定，农村土地实行农村土地承包经营制度，发包方与承包方之间应签订农村土地承包合同，并由政府颁发土地承包经营权证进行确认。本案中，周全德承包的位于碾伯镇前庄村沙沟沿土地只有0.55亩，而本案争议的2.26亩土地虽然是由周全德平整开垦荒地后变成的，并一直由其耕种，但该2.26亩土地没有发包给周全德，其也未能提供该2.26亩土地的承包合同等相关证据，故周全德对本案争议的2.26亩土地没有合法的使用依据，该土地的使用权应属前庄村七社。现周全德和前庄村七社就本案2.26亩土地产生争议后，经乐都区政府调查核实，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，作出的案涉76号决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。海东市政府作出的东府复决字[2019]第2号《行政复议决定书》亦认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。周全德要求撤销案涉76号决定及海东市政府作出的东府复决字[2019]第2号《行政复议决定书》的事实及理由不能成立，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周全德的诉讼请求；案件受理费50元，由周全德负担。周全德上诉称，前庄村七社争议的土地名称为下沙沟湾湾，本案涉案土地名称实为沙沟沿。两处土地的名称不一致，并非同一块土地；案涉争议地块由周全德开垦并实际耕种直至被征用，而乐政（1989）33号文件鼓励村民开发荒山荒滩，并实行谁开发谁经营、谁投资谁受益的政策，使用权长期不变，可以继承，允许有偿转让。因此根据该文件精神以及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、第五十六条规定，案涉土地使用权应归属于周全德。在该土地被征用的情况下，其土地补偿款也应当由周全德享有和领取。但乐都区政府处理决定与事实不符，违反法律规定，应撤销该处理决定和海东市政府行政复议决定。综上，一审法院认定事实不清、证据不足，请求撤销并改判。乐都区政府辩称，乐都区政府依据周全德提交的土地使用权确权申请依法进行调查、通知双方召开听证会、进行调解后作出处理决定，主体适格，使用程序正确。虽然周全德与乐都区政府对案涉土地的名称有争议，但双方认知的案涉土地为同一块，本案涉案行政处理决定确认权属的土地也是同一块，认定事实并无不当；乐都区政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十八条规定作出《行政处理决定》确认土地属前庄村七社适用法律正确，综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。海东市政府辩称，经查明，前庄村村委会于1981年将位于前庄村沙沟沿的0.55亩土地发包给周全德。周全德在承包地之外将沙丘荒地等进行填方开垦、平整，将该地块扩大至2.81亩。2012年，乐都区政府征收该土地前，周全德未取得上述土地中的2.26亩争议土地的承包经营权，对该土地的经营行为也未经村集体同意。因此，海东市政府作出的东府复决字（2019）第2号《行政复议决定书》合法，认定事实清楚，适用依据正确；周全德于2018年11月26日提出复议申请，海东市政府于2018年11月28日受理，经审查双方相关的证据材料，于2019年1月24日作出复议决定，并于2019年1月25日送达前庄村七社，2019年1月30日送达周全德，所有程序均在法定期限内完结。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。对一审查明的事实部分，周全德提出如下异议：1.其承包的位于前庄村沙沟沿的0.55亩土地以南深沟所属地块并非集体流动地，亦不存在七社社员轮流耕种的情形；2.沙沟沿与下沙沟湾湾并非同一块土地，本案所涉土地为沙沟沿。对各方均无异议的事实部分，本院予以确认。对周全德有异议的第一节事实，经查，由前庄村村委会出具的《证明》二份可知，周全德所承包的位于前庄村沙沟沿的0.55亩土地以南深沟所属地块因浇水困难，经村民协商确定轮流耕种，后由邓存福、周明德等村民耕种数年后又由周全德耕种，2007年周全德将该深沟平整拓宽并经营多年。对周全德有异议的第二节事实，经查，各方对争议地块名称虽有不同意见，但确认争议2.26亩地块的四至界限为：案涉地块以西树林经平整后邻地为杨如合地，以南崖头经平整后邻地为付永会地，以东邻地为周全德地，以北邻地为周全德地。另外，一审审理查明的事实并未出现“下沙沟湾湾”的地名描述，亦未确认沙沟沿与下沙沟湾湾属同一地块。本院另查明，海东市政府于2018年11月26日收到周全德复议申请后，于2018年11月28日制作（2018）东府复受字第22号《行政复议案件受理审批表》及（2018）东府复受（一）字第〔22〕号《行政复议案件受理通知书》并于2018年11月29日依法向周全德送达。后又于2019年1月24日作出东府复决字（2019）第2号《行政复议决定书》并依法向周全德进行送达。上述事实有前庄村村委会出具的《证明》二份、《谈话笔录》三份，周全德提交的《证明》三份，海东市政府提交的（2018）东府复受字第22号《行政复议案件受理审批表》、（2018）东府复受（一）字第〔22〕号《行政复议案件受理通知书》、2018东府复送字第72号、2019东府复送字第8号《送达回证》二份、东府复决字（2019）第2号《行政复议决定书》以及双方当事人当庭陈述为证，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为乐都区政府作出的案涉76号决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法；海东市政府作出的东府复决字（2019）第2号《行政复议决定书》是否合法。关于案涉76号决定是否合法的问题。首先，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”根据上述规定，针对周全德提出的土地确权申请，乐都区政府具有作出案涉土地权属处理决定的法定职权；其次，从《中华人民共和国农村土地承包法》的立法目的来看，其赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第六条第一款第（一）项及第十二条之规定，承包方依法享有的承包地使用、收益和土地承包经营权流转等相关权利需建立在其承包的土地是由村集体经济组织或者村民委员会发包这一基础之上。本案中，周全德虽然向乐都区政府提交了土地承包经营权证、证人证言三份、《关于乐都区碾伯镇前庄村七社和周全德争议土地重新登记的意见》等材料欲证明其对案涉整个2.81亩土地均享有土地使用权，但从以上证据分析，仅能够确认其与前庄村村委会签订了位于前庄村沙沟沿的0.55亩土地承包经营权合同并取得该地块承包经营权。至于周全德在承包地之外将周边树林、崖头等填方平整并形成的2.26亩土地，其并未向乐都区政府提交任何涉及该地块的承包经营合同，亦未提交所涉地块的土地承包经营权证。与此同时，根据前庄村七社提交的前庄村村委会出具的证明二份可知，据村委会调查结果，案涉地块下放前由老四社负责开垦，分队后其使用权由新分立而出的七社取得。因此，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条第一款：“发包方应当与承包方签订书面承包合同”、第二十二条：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”及第二十三条第一款：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”的规定可知，土地承包经营权自承包合同生效时取得，土地承包经营权证书是承包方享有土地承包经营权的法律凭证。乐都区政府依据双方提交的证据材料以及上述规定认定周全德对争议2.26亩土地不具有合法使用依据，确认案涉争议地块的使用权归前庄村七社所有的处理结果并无不当。最后，《土地权属争议调查处理办法》第十九条、第二十条、第二十一条以及第二十三条对土地权属争议调查处理程序也作出了明确规定，即“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”国土资源行政主管部门对双方当事人提交的包括“人民政府颁发的确定土地权属的凭证”在内的证据材料查证属实后，方可作为认定事实的根据。同时，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。当未能达成调解协议的，同级人民政府应根据调查处理意见作出处理决定。本案中，乐都区国土资源局依周全德申请，审查了周全德提交的相关材料，并依据上述申请开展调查，通知双方召开听证会，后在调解未果的情况下向乐都区政府上报处理意见，乐都区政府根据处理意见作出案涉76号处理决定。可见，案涉76号处理决定的作出程序亦符合上述法律规定，并无不当。关于海东市政府作出的东府复决字（2019）第2号《行政复议决定书》是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第六条第一款第（四）项规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议……（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。”第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”依据上述规定，周全德对案涉76号处理决定不服，向海东市政府申请行政复议，海东市政府具有作出行政复议决定的法定职权。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第二款规定：“作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。”由此可知，在原行政行为合法性由原行政机关与复议机关共同承担举证责任的前提下，存在“复议机关对复议决定的合法性承担举证责任”的特殊情形，该“复议决定合法性”指程序合法性，其原因在与实体合法性已经包含在对原行政行为合法性的审查之中。因此，其审查范围具体包括以下两方面：一是行政复议的受理程序是否合法。二是行政复议的审查和决定程序是否合法。首先，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查……”及《国土资源行政复议规定》第十条：“行政复议申请符合行政复议法实施条例第二十八条规定的，行政复议机构应当受理，制作行政复议受理通知书并发送申请人。”的规定，海东市政府在2018年11月26日收到周全德申请后，认为该申请符合《行政复议法实施条例》第二十八条规定的情形，于2018年11月28日制作（2018）东府复受字第22号《行政复议案件受理审批表》及（2018）东府复受（一）字第〔22〕号《行政复议案件受理通知书》，并于2018年11月29日依法向双方当事人送达了上述材料。其次，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”。第三十一条第一款、第二款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定……行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖公章。”同时，《国土资源行政复议规定》第二十八条对行政复议决定书载明的内容及印章要求也作出了明确规定。第二十九条亦规定：“行政复议机关在送达行政复议决定书时，应当填写送达回证。”本案中，海东市政府自2018年11月29日受理周全德行政复议申请，并于2019年1月24日作出东府复决字（2019）第2号《行政复议决定书》，并未超过法律规定的60日审理期限。其在《行政复议决定书》中载明内容并加盖本机构印章，符合《国土资源行政复议规定》第二十八条规定内容。与此同时，依法向周全德送达了该《行政复议决定书》亦符合《国土资源行政复议规定》第二十九条规定内容。综上，海东市政府关于本案的行政复议受理程序及其审查和决定程序均符合法律规定，本院予以确认。故，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费各50元，由周全德承担。本判决为终审判决。审判长 李成花审判员 陈 焱审判员 孔 菲 二O一九年十月十四日书记员 杨雪莹