内蒙古自治区阿拉善盟中级人民法院行 政 判 决 书（2019）内29行终17号上诉人（原审原告）内蒙古庆华集团庆华房地产开发有限公司。法定代表人孙支平，该公司总经理。委托诉讼代理人雍阳，1991年6月12日出生，汉族，系公司员工，现住内蒙古自治区。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区阿拉善盟发展和改革委员会。负责人罗志铁，该委员会主任。委托诉讼代理人李淑娟,1978年5月12日出生，汉族，系该委员会价格收费管理科负责人，现住内蒙古自治区。委托诉讼代理人杨玲，该委员会法律顾问。上诉人内蒙古庆华集团庆华房地产开发有限公司（以下简称庆华房地产公司）因不服请求确认不作为行为违法一案，不服内蒙古自治区阿拉善左旗人民法院（2019）内2921行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人庆华房地产公司的委托诉讼代理人雍阳，被上诉人内蒙古自治区阿拉善盟发展和改革委员会（以下简称阿盟发展和改革委员会）价格收费管理科负责人李淑娟及其委托诉讼代理人杨玲到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定事实：2018年6月，原告庆华房地产公司委托宁夏XX**律师事务所王某某律师向被告阿盟发展和改革委员会会发出《律师函》，载明因委托人对阿发改价字〔2013〕557号《关于明确阿拉善经济开发区集中供热管网建设安装价格及有关问题的批复》及阿发改价字〔2016〕375号《阿拉善盟发展和改革委员会关于公布保留、取消和废止部分行政事业性和经营服务性价格收费文件的通知》如何适用产生疑惑，“特委托本所发出此函，请贵委答疑解惑：一、对阿发改价字〔2013〕557号文件生效前已建成的供热管网取费标准是否也参照阿发改价字〔2013〕557号文件文件执行取费；二、阿发改价字〔2013〕557号文件废除后，金锋公司是否还能够按该文件收取管网建设配套费”。被告内蒙古自治区阿拉善盟发展和改革委员会在收到该《律师函》后，于2018年7月11日作出书面《关于律师函的答复》称“阿发改价字〔2013〕557号文件在2016年12月30日已被阿发改价字〔2016〕375号文件取消，并上报内蒙古自治区发改委”，并于同年7月13日以邮政特快专递向原告邮寄。现原告认为被告没有向原告出具任何答复，其行政不作为行为违法，诉至法院，请求一、依法确认被告未依法履行答复原告申请行政公开事项的不作为行为违法；二、判令被告依法履行原告申请公开事项的法定职责。一审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一款第（一）项规定“不属于政府信息、政府信息不存在，依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的政府信息，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。”本案中原告庆华房地产公司公司于2018年6月委托律师向被告发出的《律师函》明确载明就阿发改价字〔2013〕557号文件、阿发改价字〔2016〕375号文件如何适用“请贵委答疑解惑”，这属于请求被告进行分析解答的行为，不属于请求被告公开“以一定形式记录、保存的信息”，且被告内蒙古自治区阿拉善盟发展和改革委员会在收到该《律师函》后，于2018年7月11日作出书面《关于律师函的答复》，对原告发出的律师函进行了答复，故原告请求确认被告未依法履行答复原告申请行政公开事项的不作为行为违法；判令被告依法履行原告申请公开事项的法定职责的主张不成立，应依法不予支持。据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一款第（一）项之规定，判决：驳回原告内蒙古庆华集团庆华房地产开发有限公司诉讼请求。案件受理费50元，由原告内蒙古庆华集团庆华房地产开发有限公司负担。庆华房地产公司上诉请求：一、依法撤销内蒙古自治区阿拉善左旗人民法院作出的(2019)内2921行初9号行政判决书,依法改判或发回重审;二、一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实及理由:一审判决认定上诉人申请答复事项不属于政府信息公开范围且被上诉人已就上诉人发出的律师函进行了答复的认定事实错误,适用法律不正确。具体理由如下:作为具有收费定价权限的政府机关,在下发涉案“阿发改价字[2013]**”文件中仅对上诉人住所地供热管网配套费取费标准作了规定,对该文件下发之前已经建设完毕的供热管网是否也按该文件收费没有明确;该文件于2016年取消(阿发改价字[2016]375号文件),仅是取消,并没有明确在该文件取消后，任何人、单位均不得再以此文件进行收费,而事实是该文件取消后,开发区XX热力公司仍依据该文件收费,那么该行为是否存在被上诉人不作为,开发区XX热力公司乱收费；作为与该文件有直接关系的上诉人,在557号文件下发之前上诉人就已经建好供热管网且已向政府缴纳管网建设费用,依法向被上诉人申请答复557号文件相关事项，合情合理合法。二、在一审上诉人诉状中陈述,上诉人是在2017年11月份按照被上诉人处工作人员要求以正式请示文件的形式向被上诉人提交了《关于申请(阿发改价字[2013]557号)文件取消后效力问题的答复》,申请答复一、阿发改价字[2013]557号文件生效前对已建成的供热管网取费标准是否也参照阿发改价字[2013]557号文件执行取费;二、阿发改价字[2013]557号文件取消后,该文件下发期间阿拉善经济开发区供热管网安装价格取费标准是否仍有效力.从中可以看出上诉人仅是就该文件下发之前已建设完毕的管网是否也按此文件取费以及该文件取消后,那么该文件下发期间的收费仍有效而申请被上诉人答复。而不是一审法院及被上诉人所理解认定的是要求被上诉人进行分析解答的行为。三、在被上诉人回复律师函的答复中,被上诉人称,557号文件在2016年12月30日被375号文件取消,并上报自治区发改委。在上诉人早已知晓557号文件已取消所以才向被上诉人申请答复相关事项的情况下,被上诉人仅用一句话敷衍了事,而一审法院却将该答复认定为正式答复,全然不管答复内容,曲解意思表示,没有客观认定事实,以逃避被上诉人行政不作为违法的事实。四、依据《政府信息公开条例》第二章公开范围第九条规定:行政机关对符合下列进步要求之一的政府信息应当主动公开:(一)涉及公民、法人、或者其他组织切身利益的;(二需要社会公众广泛知晓或者参与的;第十条县级以上各级政府及其部门应当依照本条例第九条规定,在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容,并重点公开下列政府信息:(一)行政法规、规章、和规范性文件;(五)行政事业性收费的项目、依据、标准;第十三条除本条例第九条、第十条、第十一、十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级政府及县级以上政府部门申请获取相关政府信息。第二十条公民、法人、或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的,应当采取书面形式(包括数据电文形式)。第三十七条教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照执行。上诉人申请答复事项并非不属于政府信息公开范围,符合法律规定。涉案557号文件作为供热类行政事业性收费文件,上诉人作为独立法人,且关乎自身切身利益,在法律规定范围内合理合法主张权利,应该得到支持。综上,被上诉人作为有定价收费权的政府行政机关,对其下发的文件有最终解释权,同时对涉及自身利益的上诉人有责任和义务就相关文件进行答复,上诉人作为独立法人依法向被上诉人申请答复涉案文件相关问题合情合理合法,并无不当。一审法院在审理时认定事实不清,适用法律错误,下达了错误的判决,侵害了上诉人合理合法的权利,现上诉人依法提起上诉,请求二审法院查明事实,判如所请。被上诉人阿盟发展和改革委员会辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。一、被答辩人庆华房地产公司诉请要求被答辩人阿盟发展和改革委员会公开的内容不属于“政府信息”，系要求答辩人为其制作、搜集“政府信息”，且答辩人已履行了法定告知及说明义务，依法应驳回其诉讼请求。被答辩人委托宁夏XX**律师事务所王某某律师发来的《律师函》要求答辩人对《关于明确阿拉善经济开发区集中供热管网建设安装价格及有关问题的批复》（阿发改价字［2013］557号）文件生效前后效力问题对其进行答复。也就是说，被答辩人要求答辩人对该文件生效前后的效力进行分析、解读、理解、制作、撰写。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。以及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第(三)项规定“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理；（三）要求行政机关为制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的”情形，答辩人不负有为原告制作、撰写、说明《关于明确阿拉善经济开发区集中供热管网建设安装价格及有关问题的批复》（阿发改价字（2013）557号）文件生效前后效力问题的义务；因此，被答辩人要求公开的信息内容不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的“政府信息”。需要特别说明的是，即便是在被答辩人申请公开的内容不属于“政府信息”的情况下，答辩人依然针对其提出的申请作出书面答复并按照法定程序进行了邮寄送达，已经履行了法定告知或者说明理由义务。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的”之规定，贵院应依法判决驳回原告的诉讼请求。二、被答辩人向答辩人提出的政府信息公开申请不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》规定以及答辩人在自方官网上公开的申请政府信息公开的法定形式。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十九条第二款规定“政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、身份证明、联系方式；（二）申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求，包括获取信息的方式、途径”。同时，答辩人在自身官方网站上亦对于申请政府信息公开需要提交的材料及程序进行了公开发布。然而，被答辩人既未按照《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的形式，亦未按照答辩人公开发布的依申请公开之程序提交《阿拉善盟发展改革委政府信息公开申请表》，其提出的申请缺乏法定必备形式要件。根据中华人民共和国国家发展计划委员会令《关于商品和服务实行明码标价的规定》第三条：本规定所称明码标价是指经营者收购、销售商品和提供服务按照本规定的要求公开标识商品价格、服务价格等有关情况的行为。前款所称应当明码标价和服务是指实行市场调节价、政府指导价或者政府定价的商品和服务。第十六条：提供服务的经营者应当在经营场所或缴费地点的醒目位置公布服务项目、服务内容、等级或规格、服务价格等，接受社会监督。三、答辩人已于2016年12月30日取消了涉案《阿拉善盟发展和改革委员会关于公布保留、取消和废止部分行政事业性和经营服务性价格收费文件的通知》（阿发改价字（2016）375号）文件，并依法进行了公开。2016年12月30日，答辩人发布《阿拉善盟发展和改革委员会关于公布保留、取消和废止部分行政事业性和经营服务性价格收费文件的通知》（阿发改价字（2016）375号），取消了于2013年11月12日发布的《关于明确阿拉善经济开发区集中供热管网建设安装价格及有关问题的批复》（阿发改价字（2013）557号）。答辩人取消该文件后，依法依规进行了公开发布。综上所述，恳请人民法院查明事实的基础上，依法驳回上诉，维持原判。二审审理期间双方均未提交新的证据。本院二审经审理查明的事实与一审认定事实一致，本院予以确认。本院认为，关于上诉人庆华房地产公司请求确认被上诉人阿盟发展和改革委员会未依法履行答复上诉人申请行政公开事项的不作为行为违法，判令阿盟发展和改革委员会依法履行上诉人申请公开事项的法定职责的问题。经查，本案经过二审庭审，庆华房地产公司于2018年6月委托律师向阿盟发展和改革委员会发出的《律师函》中明确载明就阿发改价字〔2013〕557号文件、阿发改价字〔2016〕375号文件如何适用“请贵委答疑解惑”，该行为属于请求阿盟发展和改革委员会进行分析解答的行为，不属于请求阿盟发展和改革委员会依法履行公开事项的请求，且不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的“以一定形式记录、保存的信息”。阿盟发展和改革委员会收到《律师函》后，于2018年7月11日作出书面《关于律师函的答复》，对上诉人发出的律师函进行了答复。因此，一审法院依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一款第（一）项之规定驳回庆华房地产公司诉讼请求并无不当。综上，庆华房地产公司的上诉理由不能成立，应予驳回。一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人内蒙古庆华集团庆华房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 道 日 娜审判员 乌  拉审判员 哈斯塔娜二〇一九年十月二十八日书记员 策丽格尔