江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏1291行初133号原告靖江市黄浦旅游服务有限公司，统一社会信用代码×××58Ｋ，住所地靖江市长江玫瑰园商铺东侧**。法定代表人严小平，总经理。委托代理人（特别授权）费采荣，江苏恒乐律师事务所律师。委托代理人张欣，江苏恒乐律师事务所实习律师。被告靖江市水利局，统一社会信用代码×××68Ｐ，住所地靖江市阳光大道**。法定代表人羊文华，局长。参与诉讼负责人陈金富，党委委员、水政监察大队大队长。委托代理人（特别授权）鞠新铭，江苏百川通律师事务所律师。委托代理人邹彦，被告工作人员。被告靖江市城市管理局，统一社会信用代码×××097，住所地靖江市江平路**。法定代表人黄洪涛，局长。参与诉讼负责人商桐，副局长。被告靖江市自然资源和规划局，统一社会信用代码×××641，住，住所地靖江市阳光大道**/div>法定代表人沙旭东，局长。参与诉讼负责人陈胜昌，副局长。两被告共同委托代理人（特别授权）李静，江苏骥江律师事务所律师。原告靖江市黄浦旅游服务有限公司（以下简称黄浦旅游公司）不服被告靖江市水利局、靖江市城市管理局（以下简称靖江市城管局）、被告靖江市自然资源和规划局（以下简称靖江市自然资源局）于2019年4月18日作出的限期拆除公告，于2019年4月19日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月22日立案后，于次日向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月25日公开开庭审理了本案。原告黄浦旅游公司委托代理人费采荣、张欣，被告靖江市水利局参与诉讼负责人陈金富、委托代理人鞠新铭，被告靖江市城管局参与诉讼负责人商桐、被告靖江市自然资源局参与诉讼负责人陈胜昌及两被告共同委托代理人李静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。三被告于2019年4月18日发布限期拆除公告，主要内容为：“经查，黄浦旅游公司未经行政机关许可，擅自持续在靖江市××新区办事处小桥村（天生港东侧）进行违法建设，限原告于2019年4月22日前将违法建设自行拆除并恢复原状。逾期未拆除的，三被告将组织对上述违法建筑物、构筑物强制拆除，费用由原告负担”。原告黄浦旅游公司诉称，三被告于2019年4月18日作出限期拆除公告认定事实不清、程序违法，被告没有任何证据证明案涉建筑物、构筑物为原告建设，客观上案涉建筑物、构筑物是经过被告靖江市水利局工作人员放样、许可建设并竣工验收，且三被告的行为剥夺了原告的享有的陈述、申辩权，程序违法，故请求法院撤销三被告作出的限期拆除公告。原告黄浦旅游公司向本院提交了如下证据材料：1.限期拆除公告；2.2019年4月26日被告靖江市水利局执法人员对原告法定代表人严小平制作的调查笔录，严小平反映原告公司在长江大堤内侧建设的建筑物是由被告工作人员徐戈现场放样后实施的建设；3.2015年3月25日靖江市××新区办事处小桥村村民委员会出具的证明，证明房屋产权归严小平个人所有；4.靖江市住房和城乡建设局出具的房屋租赁登记备案证明，证明涉案建筑为严小平个人所有。三被告对原告证据真实性均未提出异议，认为证据1为本案诉讼标的，证据2调查询问笔录实质是原告陈述、申辩的意见，其中原告法定代表人认可违法建设是单位实施，但有关被告工作人员放样和验收的陈述不真实，证据3不符合单位出具证明的形式要求且村委会没有证明房屋权属的职权，证据4亦不能证明房屋权属。被告靖江市水利局辩称，被告执法人员对原告法定代表人于2015年制作四份调查笔录、前后多次向原告发送的限期改正水事违法行为通知书、调查通知书等证据可以证实被要求拆除的建筑物和构筑物为原告黄浦旅游公司所建，该建设行为从未经过被告审批，被告亦未派员放样和对工程进行验收，2019年4月23日被告向原告送达了强制执行催告书，告知原告享有陈述、申辩的权利，程序合法，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告靖江市水利局在法定举证期限内向本院提交了以下证据材料：1．2015年1月30日，被告执法人员对原告法定代表人严小平制作的调查询问笔录；2.2015年3月10日，被告执法人员对原告法定代表人严小平制作的调查询问笔录；3.2015年3月12日，被告执法人员对原告法定代表人严小平制作的调查询问笔录；4.2015年4月22日，被告执法人员对原告法定代表人严小平制作的调查询问笔录；5.被告作出的责令限期改正水事违法行为通知书及留置送达的送达回证；6.2015年4月20日，原靖江市规划局与被告靖江市水利局作出的行政处罚事先告知书及留置送达的记载；7.2018年5月17日，被告作出的责令限期改正水事违法行为通知书及邮寄送达快递存根；8.被告于2019年3月25日向原告发出的调查通知书及邮寄送达快递存根、流程单；9.被告执法人员于2019年3月26日对靖江市××新区办事处小桥村原村长李连圣制作的调查笔录；10.被告执法人员于2019年3月26日对靖江市××新区办事处小桥村村民施习保、何来章制作的调查笔录；11.2019年3月28日被告制作的勘验（检查）笔录、勘验图、现场照片；12.行政强制执行催告书，被告在催告书中告知原告享有陈述申辩的权利。被告在庭审中当庭补交其作出靖水罚字[2019]03号行政处罚决定前向原告送达的行政处罚事先告知书，因该证据超过法定举证期限且被告未说明正当理由，原告拒绝质证、本院亦不予接纳。原告对被告靖江市水利局证据质证认为：除证据5、6未有原件故对真实性不予认可外，对其他证据真实性没有异议，认为证据1-4中执法人员未全部出示执法证或身份不对应，合法性不予认可，证据5的合法性和送达程序合法性有异议，证据6-12的合法性和部分证据关联性不予认可，且认为证据12形成于本案被诉行政行为之后，不能用以证明本案行政行为合法。被告靖江市自然资源局辩称，原告未经批准非法占用农用地进行违法建设的事实清楚，被告要求原告限期拆除非法占用土地上建设的建筑物和其他设施于法有据；涉案建筑物、构筑物为原告所控制，可以认定原告为违法行为人，被告要求原告对违法建设限期拆除有事实依据；请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告靖江市自然资源局提交黄浦旅游公司土地利用总体规划平面图。原告质证认为三被告均未在法定期限内提交职权依据，在平面图不具有客观真实性的情况下不能作为三被告职权依据。被告靖江市城管局辩称，被告作出限期拆除公告认定事实清楚、法律依据充分，原告未经行政机关许可擅自在靖江市××新区办事处小桥村（天生港东侧）进行违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第六十四条、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第七十六条的规定，属于违法建设行为；原靖江市规划局认定原告进行的违法建设已无法采取改正措施消除影响，从而作出限期拆除公告，适用法律正确；被告发出限期拆除公告有政策依据和公益考量，根据泰州市委、市政府《“健康长江泰州行动”工作方案》，原告违法建设的区域属于长江保护区范围，必须对该处违法建设予以拆除；根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条规定，该处违法建设房屋面积计1041.85平方米、硬质化水泥场地计4192.84平方米，严重影响长江防汛安全，对人民群众生命财产安全造成重大隐患，必须在汛期来临前予以拆除，亦属于江苏省委巡视组反馈意见中明确要求的整改事项。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告靖江市城管局向本院提交泰州市委、市政府印发的《“健康长江泰州行动”工作方案》。原告对被告靖江市城管局提交的泰州市委、市政府印发的《“健康长江泰州行动”工作方案》真实性未提出异议，认为被告亦应依法履职。根据当事人的质证、辩论意见及当事人的当庭陈述，本院对上述经过庭审质证的证据作如下认证：原告提交的证据1系被诉行政行为，不能作为证据使用；证据2形成时间在本案被诉行政行为后，从内容看是原告法定代表人收到强制执行催告书后进行的陈述、申辩，该证据客观真实、来源合法，与本案具有关联性，本院予以采信；原告证据3、4为经营场所证明，不能证明限期拆除公告指向的建筑物、构筑物是严小平个人建设，本院不予采信；被告靖江市水利局证据1-4客观真实，原告法定代表人对笔录内容签字予以确认，即使执法人员出示或记载执法证件情况有出入亦应认定为瑕疵，不影响证据效力；证据5、6的内容是基于证据1-4调查后被告所做处理行为，其内容与前述证据可以相互印证，可以作为本案认定事实的依据；证据7-11客观反映被告执法过程，可以作为本案认定事实的依据；证据12形成于本案被诉行政行为后，不能作为证明被诉行政行为合法性的证据。被告靖江市自然资源局制作的平面图客观反映原告黄浦旅游公司占用河道、江堤内外侧土地实施建设的情况，可以作为本案认定事实的依据；被告靖江市城管局提交的泰州市委、市政府印发的《“健康长江泰州行动”工作方案》客观真实、来源合法，可以作为本案认定事实的依据。根据以上证据及各方当事人的陈述，本院查明以下事实：三被告于2019年3月联合发布限期拆除公告，认定原告未经行政机关许可，擅自持续在靖江市××新区办事处小桥村（天生港东侧）进行违法建设，限原告于2019年4月22日前将违法建设自行拆除并恢复原状；逾期未拆除的，三被告将组织对上述违法建筑物、构筑物强制拆除，费用由原告负担。另查明，被告靖江市水利局执法人员于2015年1月30日对原告法定代表人调查时，其反映原告自2014年10月5日起在靖江市天生港闸外东侧堤防上未经行政机关许可建设餐饮服务简易配套用房，结构为八间二层，其中南侧三间两层占地面积144平方米、北侧五间两层占地面积为142.8平方米，合计建筑面积573.6平方米。2015年3月10日至4月22日期间，原告法定代表人在被告询问笔录中陈述主要内容为：“黄浦旅游公司对原有的鱼塘进行了清淤美化、对大堤进行了填土加宽，建设的简易用房为钢结构，天生港闸长江大堤内侧建房是原告黄浦旅游公司的行为，2015年4月12日破堤开工是为了黄浦号游轮的门楼建设，表示会在短期内恢复防洪设施”。2015年4月21日，被告执法人员向原告留置送达责令限期改正水事违法行为通知书，要求原告停止建房和挖筑鱼塘的违法行为，自行拆除违法建设并恢复原状，同日原靖江市规划局和靖江市水利局向原告作出行政处罚事先告知书，拟处罚内容为拆除靖江市天生港闸外东侧大堤内侧所建设部分计建筑面积829.84平方米和围墙164米。2018年5月17日，被告靖江市水利局向原告邮寄送达责令限期整改水事违法行为通知书，要求原告自行拆除天生港闸外东侧大堤堤顶建设的门柱及天生港港口东侧大堤外侧滩地浇筑的硬质化水泥场地、恢复河道原状，并将停靠的黄浦号游轮迁移出天生港，将迎水坡恢复原状。2019年3月25日，被告靖江市水利局向原告邮寄送达调查通知书，要求原告配合调查天生港闸东侧水利工程管理范围内建设房屋三处及门楼等事项。次日，被告靖江市水利局执法人员对靖江市滨江新区小桥村村长李连圣、村民施习保、何来章进行调查，上述证人反映黄浦旅游公司自2014年10月起在靖江市天生港闸东侧堤岸上建设五处建筑（包括房屋和门楼），多个行政机关均进行了现场勘查、发放整改通知、张贴公告等。被告靖江市水利局同日对原告违法建设现场制作勘验（检查）笔录、勘验图，并拍摄了现场照片。还查明，原告于2016年11月24日向本院提起诉讼，要求撤销原靖江市规划局作出的靖规罚字[2015]第076号行政处罚决定，该处罚决定主要内容为：“经查，原告黄浦旅游公司自2014年11月始，未取得建设工程规划许可证擅自在本市西天生港闸外东侧大堤内侧进行建设，门房两幢，一层，规模分别为7.2米×12.4米、10.8米×8.2米；办公用房一幢，二层，规模为16米×9.1米×2层；宿舍用房一幢，二层，规模为22米×8.2米×2层，总建筑面积为829.84平方米；构筑围墙164米。以上行为违反了城乡规划法第四十条的规定，属违法建设行为。依据城乡规划法第六十四条之规定，决定对原告作出以下行政处罚：没收原告擅自在本市西天生港外侧东侧大堤内侧所建设的房屋计建筑面积829.84平方米及围墙164米”。案件审理中，原靖江市规划局于2017年5月3日作出关于撤销靖规罚字[2015]第076号行政处罚决定的通知，原告于2017年5月19日向本院撤回起诉。2019年2月16日靖江市机构改革方案显示，属于原靖江市规划局的规划监察职责由被告靖江市城管局行使。2019年5月中旬，原告位于靖江市天生港闸外东侧大堤内侧建设的建筑物、构筑物已实际拆除。本院认为，《中华人民共和国河道管理条例》第八条第一款、土地管理法第五条第二款、城乡规划法第十一条第二款规定，水行政主管部门、土地管理主管部门、规划行政主管部门按照各自的职责制止和查处不同领域内的违法建设。被告靖江市水利局、靖江市自然资源局、靖江市城管局作为执法部门，对辖区未经许可在堤防、护堤地实施的建设、非法占用土地实施的建设、未经规划部门批准建设的建筑物，有进行查处并作出限期拆除决定的法定职权。被诉限期拆除公告作为拆除违法建设的基础行为，对相对人设定了行政法上的义务，亦确定了行政强制执行的内容，故限期拆除决定中对违法建设的基本情况、位置、面积、结构等的认定，务必清晰、准确，否则势必影响相对人自行纠错，亦会对行政执法的准确性及效率产生一定影响。本案中，被告靖江市水利局执法人员多次约谈黄浦旅游公司法定代表人并对违法建设所在地基层组织工作人员进行调查，确定违法建设实施主体为原告黄浦旅游公司，该认定与其调查获取的证据相互印证，本院予以确认。限期拆除公告对违法建设的基本情况，尤其是违法建设位置的描述更应具体、准确，且应具有唯一指向性，否则容易导致相对人乃至相关执法部门无法准确判断应自行拆除或强制拆除的建筑物。本案中，原靖江市规划局、靖江市水利局于2015年向原告送达的行政处罚事先告知书确定违法建设内容为门房、办公用房、宿舍用房等三处房屋和164米长的围墙，而靖江市水利局于2019年3月25日向原告发出的调查通知书确定的违法建设内容为房屋三处和门楼的，在被告靖江市水利局执法人员对违法建设实施地所在基层组织工作人员调查时确定的违法建设则为五处，本案庭审中建设城管局则陈述原告违法建设1041.85平方米、硬质化水泥场地计4192.84平方米。根据现有在案证据材料和庭审调查，没有行政决定确定原告违法建设的范围并在限期拆除公告中与要求相对人拆除的建筑物一一对应。因此，三被告作出的限期拆除公告，认定事实不清，证据不足，本院依法应予撤销。被告靖江市水利局在强制执行催告书中载明其曾对原告作出行政处罚决定，本案被诉限期拆除公告属于行政决定强制执行前阶段性行政行为，该事实本院不予认定。首先，被告靖江市水利局未在举证期限内提交作出行政处罚决定的证据；其次，被诉限期拆除公告为三被告共同作出，除靖江市水利局外的其他两被告未举证证明就原告违法行为已作出相应行政处理决定，现三被告以限期拆除公告方式要求原告自行纠正违法行为并载明不予纠正时行政机关予以强制的内容，已经对原告设定了行政法上的义务，属于可诉的行政行为。《江苏省行政程序规定》第五十三条第一款规定：“行政机关在作出行政执法决定前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。”本案三被告均未在法定期限内向本院提交证据证明在行政机关作出限期拆除公告前向原告告知其享有的陈述申辩权，故行政程序违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告靖江市水利局、靖江市自然资源和规划局、靖江市城市管理局于2019年4月18日作出的限期拆除公告。案件受理费50元，由三被告负担（原告已经预交，于本判决生效之日起十日内退还原告，三被告于本判决生效之日起十日内向本院缴纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。审 判 长  杨鑫森人民陪审员  蒋锦静人民陪审员  李华萍二〇一九年十月十九日书 记 员  胡 非附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。