重庆市第四中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝04行终133号 上诉人（原审原告）陈兴平，男，汉族，1957年9月16日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 被上诉人（原审被告）秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道**。统一社会信用代码：11500241MB1915376D。 法定代表人曾静，该局局长。 委托代理人薛永元，秀山土家族苗族自治县不动产登记局局长。 委托代理人刘定刚，重庆春雨律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）重庆市规划和自然资源局。。住所地：重庆市渝**龙山街道龙山大道** 法定代表人董建国，该局局长。 上诉人陈兴平与被上诉人秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局（以下简称秀山县规资局）、重庆市规划和自然资源局（以下简称重庆市规资局）行政受理及行政复议一案，不服秀山土家族苗族自治县人民法院（2019）渝0241行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月24日公开开庭审理了本案。上诉人陈兴平，被上诉人秀山县规资局的委托代理人薛永元、刘定刚到庭参加了诉讼。重庆市规资局经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，依法缺席审理。本案现已审理终结。 原审法院查明如下事实：涉案房屋坐落于秀山土家族苗族自治县（以下简称秀山县）平凯街道某某村某组，《房屋所有权证》证号为平房平字90第0XX3号，证载权利人为杨昌珍。杨昌珍于2018年9月26日去世，其配偶尚在。杨昌珍夫妇共生育三子一女，均已成家，其子杨洪（吴霞的丈夫）于2016年去世。杨洪生前欠陈兴平十万元借款，用杨昌珍的涉案房屋作抵押。2018年9月9日，陈兴平与杨洪之妻吴霞签订了涉案房屋买卖合同，吴霞将涉案房屋的产权证书交给了陈兴平。2018年9月14日，陈兴平以房屋买卖为由向秀山县规资局（原秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局，以下简称秀山县国土房管局）申请办理涉案房屋不动产转移登记。2018年10月30日，秀山县规资局向陈兴平作出005号《不动产登记不予受理告知书》。陈兴平对该《告知书》不服，于2018年12月20日向重庆市规资局申请行政复议。重庆市规资局于2019年3月19日作出渝规资复[2018]151号《行政复议决定书》，该决定书认为秀山县规资局作出的005号《不动产登记不予受理告知书》虽然内容合法，但因其超过法定时限作出违反了法律规定，确认秀山县规资局2018年10月30日作出005号《不动产登记不予受理告知书》违法。陈兴平不服秀山县规资局2018年10月30日作出的005号《不动产登记不予受理告知书》和重庆市规资局作出的渝规资复[2018]151号《行政复议决定书》，提起行政诉讼。 另查明，2004年前，重庆市的房屋权利证书为两证，即《土地使用权证》和《房屋所有权证》。2004年后两证合一为《房地产权证》。 原审法院认为，根据《不动产登记暂行条例》第七条之规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理，秀山县规资局作为秀山县不动产登记机构，其主体资格适格。重庆市规资局作为秀山县规资局的上级业务主管部门，其行政复议主体资格适格。《不动产登记暂行条例》第十四条规定：“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。”第十五条规定：“当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。不动产登记机构将申请登记事项记载于不动产登记簿前，申请人可以撤回登记申请。”《不动产登记暂行条例实施细则》第二十四条规定：“不动产首次登记，是指不动产权利第一次登记。未办理不动产首次登记的，不得办理不动产其他类型登记，但法律、行政法规另有规定的除外。”第三十八条规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）买卖、互换、赠与合同；（三）继承或者受遗赠的材料；（四）分割……。”根据前述规定，首先，陈兴平向秀山县规资局申请办理不动产转移登记，应当由买卖双方当事人共同到不动产登记中心申请办理，而本案中不动产申请表上只有陈兴平的签字，卖方未到场签字共同申请，且涉案房屋产权证上的所有权人杨昌珍去世后，应由其共有人和继承人持涉案房屋产权的法律文书申请办理，目前该房屋的产权分割继承情况尚不明确。其次，在2004年之前，重庆市的房屋权利证书均有《土地使用权证》和《房屋所有权证》，2004年后，重庆市的房屋权利证书才两证合一为《房地产权证》。陈兴平在申请对涉案房屋转移登记过程，仅提交了涉案房屋1991年由秀山县建委填发的平房平字90第0XX3号《房屋所有权证》和房屋买卖合同，没有提供该房屋的《国有土地使用权证》，而涉案房屋的产权证书是在实行“两证合一”前颁发的，房地产权利人应当持有《房屋所有权证》和《国有土地使用权证》，加之涉案房屋因未办理不动产首次登记，且产权分割继承情况尚不明确，故陈兴平的申请材料不齐全，不能直接办理不动产其他类型登记，秀山县规资局对陈兴平申请办理不动产变更登记作出的不予受理告知书从内容上来看是合法的。但《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三）项规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。”第二十条规定：“不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。”陈兴平于2018年9月14日向秀山县规资局提出申请，秀山县规资局2018年10月30日才作出005号《不动产登记不予受理告知书》，系超过法定期限作出行政行为，属于程序违法。因秀山县规资局作出的005号《不动产登记不予受理告知书》内容合法，其违法行为仅为超过法定期限作出行政行为，对陈兴平的权利不产生实际影响，不应当撤销。 陈兴平2018年12月20日向重庆市规资局申请行政复议，期间，重庆市规资局于2019年2月18日作出延期审理的决定，当天分别向陈兴平及秀山县规资局邮寄送达了延期审理通知书，并于2019年3月19日作出渝规资复[2018]151号《行政复议决定书》。从程序和事实认定来看，重庆市规资局作出的渝规资复[2018]151号《行政复议决定书》均正确，依法应当予以维持。 综上所述，秀山县规资局作出的005号《不动产登记不予受理告知书》内容合法，但其系超过法定期限作出行政行为，对该行政行为虽不撤销，应判决确认其违法。重庆市规资局作出的渝规资复[2018]151号《行政复议决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，理应予以维持。陈兴平请求撤销秀山县规资局作出的005号《不动产登记不予受理告知书》和重庆市规资局作出的渝规资复[2018]151号《行政复议决定书》的事实理由不能成立，其诉讼请求予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十四条第二款第（二）项之规定，判决：一、确认秀山县规资局2018年10月30日作出005号《不动产登记不予受理告知书》违法；二、驳回陈兴平的诉讼请求；案件受理费50元，由秀山县规资局负担。 上诉人陈兴平上诉称，本案经历行政复议和法院一审，秀山县规资局皆输，但上诉人依法应享有的权利仍未得到落实。1.上诉人对原审判决认定涉案房屋的卖方是吴霞的判决服判息诉。2.不动产权证不齐全是因政府部门争权夺利，与老百姓无关，《不动产登记暂行条例实施细则》第二条第二款已作出明确规定，二审法院应责令秀山县规资局说明设限要求补办土地使用权证的法律条款，否则应当撤销。法无授权不可为，法无限制即可为，上诉人与被上诉人均应遵从《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条的规定办理产权转移登记。秀山县规资局不顾买卖的真实性，援引继承的虚假事项设置限制，认为上诉人申请转移登记缺项，在自知理亏后，把焦点转移至首次登记，但本案并不涉及首次登记的限制，其告知书于理不通，于法不符。3.原判将秀山县规资局设定的限制事项归纳为情况尚不明确，而国家是不可能对尚不明确的事项设置行政许可限制的。杨昌珍已经去世，未出现共有人和继承人，找不到相符的权利人，根据物权法第二条的规定，上诉人是无可非议的权利人。涉案房屋卖方是吴霞已经确定，根据物权法第六条的规定，上诉人申请办理转移登记符合法律规定。原判第19页3-12行认定的事实与本案无关，且违反了行政许可法第十七条的规定。重庆市市级局无权设置行政许可，市政府设置的临时许可也只有一年，本案不能将2004年的旧规定延续至2019年来施行。陈兴平是涉案房屋的权利人，被上诉人无资格审查买卖双方的民事主体资格，若买卖双方提供的申请材料存在虚假，应按照物权法第二十一条的规定承担法律责任，不需要被上诉人设置障碍，否则上诉人的权利无法得到保障。综上，请求撤销005号《不动产登记不予受理告知书》第二项:“不动产证不齐全”的行政设限许可；撤销第三项情况尚不明确的“权利人不相符”的行政设限许可;上诉费由被上诉人承担。 被上诉人秀山县规资局辩称，1.上诉人的上诉请求不能成立,依法应予驳回。首先,秀山县规资局在《不动产登记不予受理告知书》中告知上诉人“不动产权证不齐全”,缺土地使用权证书,并非专门为上诉人设定的限制条件,而是根据《不动产登记暂行条例实施细则》的规定要求上诉人补正登记材料。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的,应当根据不同情况,提交不动产权属证书，买卖、互换、赠与合同，继承或者受遗赠的材料。同时，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十四条的规定，不动产转移登记需先行办理不动产权首次登记,当事人取得《不动产权证》(或《房地产权证》)、《房屋所有权证》和《国有土地使用证》后,转让双方当事人才能办理转移登记。而上诉人仅提供1991年由秀山县建委填发的《房屋所有权证》和房屋买卖合同,并未提交涉案房屋的《国有土地使用证》。根据重庆市土地房屋权属登记相关规定,在2004年12月实行“两证合一”之前,房屋权利人应同时持有《国有土地使用证》和《房屋所有权证》才能办理转移登记。据此，秀山县规资局告知上诉人“不动产权证不齐全(缺土地使用证书)”并无不妥。其次,秀山县规资局在告知书中第3项告知上诉人:“《重庆市房屋买卖合同(个人)》中不动产出售人与提供的平房平字90第0XX3号《房屋所有权证书》记载的权利人不符”是事实。上诉人提交的房屋买卖合同中的卖方是吴霞,而提交的《房屋所有权证书》中载明的所有权人是杨昌珍。秀山县规资局将此情况告知上诉人,并未违反法律法规，上诉人请求撤销这一告知内容没有理由。2.上诉人诉称的事实和理由与客观事实不符,与法律规定相悖,且不能成为支持其上诉请求的理由。涉案房屋的所有权人为杨昌珍,杨昌珍死亡后,应由其法定第一顺序继承人依法继承,如全体继承人均同意由杨昌珍的儿媳吴霞继承,也应由继承人完善相关手续,并将涉案房屋登记在吴霞名下后,上诉人方可依据与吴霞订立的房屋买卖合同办理转移登记,秀山县规资局显然不可能以上诉人自称是涉案房屋的权利人而为其办理转移登记。如上诉人依据与吴霞订立的房屋买卖合同，坚持认为自己是涉案房屋的所有权人,可通过民事诉讼途径诉请人民法院确认与吴霞订立的买卖合同有效,然后凭生效判决向秀山县规资局申请办理不动产登记。若出售人的名字与《房屋所有权证》上记载的名字不符,任何登记机关均不可能为其办理转移登记。原权利人去世后,应由其继承人依法继承，在出卖人吴霞未提供全体继承人同意将涉案房屋由吴霞一人继承的合法有效证明材料之前,秀山县规资局不能够依据上诉人自称为权利人办理涉案房屋的转移登记，上诉人诉称秀山县规资局无权审查房屋买卖双方主体资格的上诉理由不能成立。综上所述,上诉人的上诉请求及诉称的事实和理由均不成立,请求二审法院依法判决驳回上诉人的上诉。 被上诉人重庆市规资局未向本院提交书面答辩意见。 原审时，陈兴平提交了以下证据： 证据一、房屋所有权来历。证明陈兴平申请房屋产权转移登记的真实性和合法性，土地的使用已经合法批准。 证据二、重庆市房屋买卖合同（个人）。证明本案的真正卖方叫吴霞。 证据三、不动产登记申请表。证明房屋转移登记应依此表所列项目提交材料，不可越权，要求陈兴平提交的《土地使用权证书》在此表上没有填报位置。 证据四、不动产登记不予受理告知书。证明秀山县规资局办事没规矩，无担当。 证据五、土地房屋权属来源保证书。证明秀山县规资局行政行为可笑。 证据六、存量房买卖。证明房产过户不需要提交《土地使用权证书》。 证据七、申请书。证明陈兴平历经秀山县规资局多次折腾，仍告知陈兴平需理性办事。 原审时，秀山县规资局提交了以下证据： 证据一、《不动产登记申请表》1-2页。证明陈兴平于2018年9月14日向秀山县规资局申请，要求将涉案房屋所有权转移登记在陈兴平名下，申请表中只有陈兴平一人签字，并无卖方吴霞的签字，是陈兴平个人申请，而不是买卖双方共同申请，秀山县规资局认定“卖方未到场共同申请”有事实根据。 证据二、《房屋所有权证》3-7页。证明证明房屋所有权人是杨昌珍而不是卖方吴霞，涉案房屋的所有权归属于杨昌珍，房屋所有权证中并未登记所涉土地使用权，并且在房屋所有权证的“附记”栏己载明“土地使用范围，按有关部门批准面积为准”，足以证明，涉案房屋尚未办理国有土地使用权登记，秀山县规资局认定陈兴平“缺土地使用证书”有事实根据；虽然房屋所有权证上有“此房屋产权己分给杨洪所有”，并有“杨昌珍”的签名，但并无公证证明涉案房在杨昌珍生前已赠与给杨洪，亦无证据证明吴霞有权处分涉案房屋。 证据三、《重庆市房屋买卖合同（个人）》《还款协议》8-13页。证明涉案房屋的卖方是吴霞，而不是涉案房屋的权利人杨昌珍或其继承人，陈兴平与杨洪之间系担保法律关系，即使涉案房屋已经登记在杨洪名下，也不能以陈兴平与杨洪约定抵押这一事实将涉案房屋转移登记在陈兴平名下。 原审时，重庆市规资局提交了以下证据及法律依据： 证据一、《行政复议申请书》及邮寄信封。证明重庆市规资局于2018年12月19日收到陈兴平快递的要求撤销秀山县国土房管局作出的《不动产登记不予受理告知书》的《行政复议申请书》。 证据二、《答复通知书》及邮寄凭证。证明重庆市规资局于2018年12月24日作出受理决定并于同月26日向秀山县国土房管局邮寄送达了答复通知书。 证据三、《行政复议答辩状》及相关证据：005号《不动产登记不予受理告知书》《不动产登记申请表》《重庆市房屋买卖合同》《还款协议》、平房平字90第0XX3号《房屋所有权证》。证明秀山县国土房管局于2019年1月7日向重庆市规资局递交了《行政复议答辩状》及相关证据。 证据四、《延期审理决定书》及邮寄凭证。证明因案情复杂，不能在规定期限内作出复议决定，重庆市规资局于2019年2月18日作出延期审理的决定，并于当天分别向陈兴平及秀山县国土房管局邮寄送达了延期审理通知书； 证据五、渝规资复[2018]151号《行政复议决定书》及邮寄凭证。证明重庆市规资局于2019年3月19日作出渝规资复[2018]151号《行政复议决定书》，并于当月20日、21日分别向陈兴平及秀山县国土房管局进行了邮寄送达； 证据六、《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条，《不动产登记暂行条例》第十四条、第十五条，《不动产登记暂行条例实施细则》第二十四、三十八条。证明重庆市规资局作出行政行为的法律依据。 经原审庭审质证，陈兴平对秀山县规资局举示的证据质证意见为：对证据的真实性无异议，但达不到证明目的，抵押合同与本案无关。 经原审庭审质证，重庆市规资局对秀山县规资局举示的证据经质证均无异议。 经原审庭审质证，陈兴平对重庆市规资局举示的证据经质证均无异议。 经原审庭审质证，秀山县规资局对重庆市规资局举示的证据经质证均无异议。 经原审庭审质证，秀山县规资局对陈兴平举示的证据质证意见为：证据一，真实性无异议，但是该证据中添加的文字真实性无法确认，户籍真实性无异议，其载明内容土地权属需要另外办证；证据二，真实性无异议，但达不到证明目的，买卖合同中卖方与房屋所有权证的权利人不一致，陈兴平无权就该合同主张该房屋权利；证据三，真实性和合法性无异议，该登记表可以证明不是买卖双方到秀山县规资局办理转移登记，而是陈兴平个人申请办理登记；证据四，真实性、合法性、关联性均无异议，但不能达到证明目的；证据五，真实性、合法性均有异议，保证书没有任何人签字盖章，达不到证明目的；证据六，同证据五的质证意见；证据七，申请书只是单方意思表示，不能证明秀山县规资局作出的不予受理告知书违法。 经原审庭审质证，重庆市规资局对陈兴平举示的证据质证意见为：同意秀山县规资局的意见。证据一，房屋所有权证不是土地证也不是房地产权证，必须要有房屋所有权证和土地使用权证；证据二，卖方是吴霞，陈兴平认为房屋所有权证上的文字真实，那么权利人也应当是杨洪；证据三，陈兴平在填写的时候不是填写的原不动产权证号，也没有另一申请人签字；证据五、证据六，没有任何人签字，不予质证。 经原审庭审质证，原审法院对各方当事人举示的以上证据认证如下： 陈兴平举示的证据：证据一，能证明涉案房屋的所有权人为杨昌珍，但达不到其证明目的；证据二，仅能够证明陈兴平与吴霞就涉案房屋签订了买卖协议；证据三、四，能够反映陈兴平通过书面申请并提交了相关材料向秀山县规资局要求进行不动产转移变更登记，秀山县规资局作出不予受理告知书的事实，予以确认；证据五，系一份空白填写模板保证书，该保证书空白填写处无任何填写的文字内容，也无保证人和村（居）民小组签署意见及印章，达不到证明目的，不予采信；证据六、七，达不到证明目的。 秀山县规资局举示的三份证据具有证据的真实性，能证明陈兴平申请对涉案房屋转移变更登记尚缺乏法律、法规规定的相关证据材料，能达到其作出的行政行为事实清楚，证据充分的证明目的；但达不到其作出的行政行为程序合法的证明目的。 重庆市规资局举示的五份证据，具有行政诉讼证据的真实性、合法性和关联性，陈兴平及秀山县规资局对其均无异议，能证明其作出的行政复议决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，予以采信。 以上罗列的陈兴平、秀山县规资局、重庆市规资局在原审时举示的证据已随案移送到本院。原审法院对上述证据评判理由充分，符合证据认定规则，予以支持。 本院二审审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案是陈兴平不服秀山县规资局对其房屋转移登记申请作出的不予受理决定及重庆市规资局作出的行政复议决定而提起的行政诉讼案件。本案争议的焦点是秀山县规资局作出的被诉《不动产登记不予受理告知书》及重庆市规资局作出的被诉《行政复议决定书》是否合法。 《不动产登记暂行条例》第十四条第一款规定：“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。”第十七条第一款第（三）项规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。”第二十条规定：“不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。”本案中，陈兴平与吴霞于2018年9月9日签订房屋买卖合同，合同约定吴霞将涉案房屋卖予陈兴平。2018年9月14日，陈兴平单方以房屋买卖为由向秀山县国土房管局申请办理不动产转移登记。根据前述规定，陈兴平提出的本诉涉案房屋转移登记申请不符合法定形式，秀山县国土房管局应当场书面告知陈兴平不予受理，并一次性告知其需要补正的内容。而秀山县国土房管局于2018年10月30日才向陈兴平作出005号《不动产登记不予受理告知书》，告知陈兴平因其“申请登记材料不齐全，申请登记材料不符合法定形式”，决定不予受理，超过法定期限，违反了法定程序，但决定不予受理的结果正确，且对陈兴平的权利不产生实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，应当确认005号《不动产登记不予受理告知书》违法，原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项判决确认005号《不动产登记不予受理告知书》违法，适用法律不当，予以纠正。关于陈兴平主张涉案房屋证载权利人杨昌珍已去世，无法找到相符的权利人的问题，陈兴平可以通过民事诉讼等途径予以解决，待涉案房屋权属关系明确后再行申请办理转移登记。 陈兴平不服005号《不动产登记不予受理告知书》，向重庆市规资局申请行政复议。重庆市规资局于2018年12月20日收到陈兴平的行政复议申请，并于2018年12月24日受理。因案情复杂，于2019年2月18日作出《行政复议延期审理通知书》，决定延长30日作出行政复议决定，并于当日邮寄送达给陈兴平及秀山县规资局。2019年3月19日，重庆市规资局作出渝规资复[2018]151号《行政复议决定书》，认定秀山县规资局作出的005号《不动产登记不予受理告知书》虽然内容合法，但因其超过法定时限作出违反法律规定，确认005号《不动产登记不予受理告知书》违法，其结果正确，程序合法，应予维持。 综上，上诉人陈兴平的上诉事实及理由不能成立，其诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈兴平承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张红梅 审 判 员 蒲开明 审 判 员 黄 瑶 二〇一九年十月二十二日 法官助理 周 余 书 记 员 王丽君