安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)皖行终1123号 上诉人（一审原告）丁兰侠，女，1942年4月18日出生，汉族，住安徽省宿州市泗县。 委托代理人王国亮，泗县长沟镇法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审被告）安徽省泗县人民政府，住所地安徽省宿州市泗县汴河大道**，统一社会信用代码11341324003202724H。 法定代表人王法立，该县县长。 被上诉人（一审第三人）付丽娟，女，1978年4月10日出生，汉族，住安徽省宿州市泗县。 上诉人丁兰侠因诉安徽省泗县人民政府（简称泗县政府）土地登记一案，不服安徽省宿州市中级人民法院(2019)皖13行初59号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 丁兰侠向一审法院诉称，一、丁兰侠与第三人付丽娟均系泗县丁湖镇汤湖村村民，在土地承包经营权确权之前双方有两块耕地相邻承包使用，在使用过程中未发生过任何争议。2016年土地承包确权过程中，经过工作人员对本村耕地进行测量、制作农村土地承包经营权调查信息公示表并公示，由村民对自家承包土地进行核对。如无异议，经村组确认后签订土地承包合同，上报泗县人民政府颁发土地承包经营权征收。丁兰侠户的花名册经核对后对于三一地2.77亩、万门地1.36亩并无异议，但在准备签订合同时，该两地块与公示表不一致，以致承包合同无法签订，并与付丽娟产生争议。丁兰侠多次向村里等相关部门反映情况，至今仍未解决。二、2019年3月，丁兰侠接到第三人付丽娟起诉状，声称丁兰侠侵权、要求赔偿，付丽娟的主要依据系其土地承包经营权证书。泗县人民政府在颁证之前，明知两户存在争议，在争议未解决的情况下为付丽娟颁发土地承包经营权证书，明显与事实不符、程序不合法。按照相关规定，有争议的土地应暂缓登记。综上，请求撤销泗县人民政府为付丽娟颁发的编号为341324102211290003J的农地承包权（2016）第号农村土地承包经营权证，诉讼费由泗县人民政府承担。 一审法院审理查明，丁兰侠、付丽娟均系泗县丁湖镇汤湖村村民。李绍美系丁兰侠之夫，陈晓慧系丁兰侠儿媳。李绍荣系付丽娟公公。 2016年6月25日，泗县丁湖镇汤湖村村民委员会作为发包方，与承包方付丽娟签订了农村土地（耕地）承包合同，载明承包期限为30年，1995年8月25日至2025年8月24日，承包地块共四块，共计8.81亩，分别为三一地块2.73亩、万门南头地块0.32亩、万门地块2.18亩、南万滩3.58亩。后付丽娟于2016年办理了农地承包权（2016）第341324102211290003J号农村土地承包经营权证，载明该户承包人口为2人，承包地块4块，共计8.81亩，其中三一地块2.73亩、万门地块2.18亩，相关登记信息与承包合同一致。 付丽娟提交的丁湖镇汤湖村村民委员会作为发包方于2016年1月25日制作的表格显示，承包方陈晓慧的承包地块为10块，其中与付丽娟相邻的地块为三一地2.58亩、万门地块1.05亩。 丁兰侠提交的丁湖镇汤湖村大李二组于2016年1月31日发布《农村土地承包经营权调查信息公示表》，载明李绍美承包的土地中三一地块为2.77亩、万门地块为1.36亩。 丁兰侠提交其本人填报的《农村土地承包经营权证书更改申请表》载明，其要求将其承包的土地更改为“三一地2.77亩、万门地1.36亩”。在该申请表中，村民小组、汤湖村村民委员会均审核签署“同意”意见并加盖印章，丁湖镇人民政府加盖了印章。 2019年2月20日，付丽娟向泗县人民法院提起民事诉讼，要求陈晓慧停止侵权，并返还陈晓慧所占的承包土地三一地0.26亩、万门地0.3亩，合计0.56亩，要求陈晓慧赔偿其经济损失9000元。泗县人民法院立案，案号为（2019）皖1324民初1417号，于2019年4月4日开庭。 丁兰侠于2019年4月3日向该院提起行政诉讼，认为丁兰侠户承包的三一地2.77亩、万门地1.36亩土地中有部分土地被泗县人民政府登记在付丽娟户的承包经营权证的三一地块2.73亩、万门地块2.18亩之中，要求撤销泗县人民政府为付丽娟颁发的该土地承包经营权证。 泗县人民政府在法定举证期限内未提交其作出颁证行为的证据、依据，称未查找到颁证档案，但在举证期限内提交了汤湖村村民委员会出具的《情况说明》及加盖汤湖村村民委员会印章的分地账册。 一审法院认为，本案争议焦点为，丁兰侠与泗县人民政府向付丽娟颁发农村土地承包经营权证的登记行为是否具有利害关系。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。依据上述规定，《农村土地承包合同》系登记机关颁发农村土地承包经营权证的基础，该承包合同未被有权机关撤销或确认无效之前，登记机关颁发的与该承包合同约定内容一致的农村土地承包经营权证，是对承包方取得土地承包经营权的确认。本案中，泗县人民政府为付丽娟户颁发土地承包经营权证，即是依法对村民集体发包给付丽娟户的土地承包经营权的确认。丁兰侠提交的证据不能证明村集体将涉案的三一地块2.73亩、万门地块2.18亩发包给丁兰侠，在丁兰侠是否享有对涉案的土地承包经营权的问题得到依法确认前，其与泗县人民政府依据发包人汤湖村村民委员会与付丽娟签订的农村土地承包合同所进行的颁发土地承包经营权证登记行为之间无利害关系，丁兰侠不具有原告主体资格。丁兰侠如认为该承包合同违法并实际侵犯其承包经营权，应当先行通过法定途径予以解决。在上述纠纷未解决、涉案承包合同未被撤销或确认无效之前，丁兰侠即向人民法院提起行政诉讼，要求撤销泗县人民政府为付丽娟颁发土地承包经营权证的登记行为，不符合行政诉讼的起诉条件，丁兰侠的起诉应予驳回。 并且，付丽娟提交的丁湖镇汤湖村村民委员会作为发包方于2016年1月25日制作的表格显示涉案土地承包方为陈晓慧，丁兰侠提交的丁湖镇汤湖村大李二组于2016年1月31日发布《农村土地承包经营权调查信息公示表》显示土地承包方为李绍美，丁兰侠提交的《农村土地承包经营权证书更改申请表》显示土地承包户成员为丁兰侠，三份表格中对于土地承包经营户的承包人口并不一致，不能证明丁兰侠对涉案土地享有承包经营权；且上述书面表格中显示丁兰侠主张其承包的涉案土地亩数存在“三一地2.58亩、万门地块1.05亩”、“三一地2.77亩、万门地1.36亩”两种数据，因丁兰侠未与其所在集体经济组织签订土地承包合同，其提交的证据无法证明其所承包土地的亩数、四至，亦不能证明丁兰侠所主张的土地与付丽娟所办理的土地承包经营权证登记土地是否存在重合或交叉，丁兰侠不具有本案原告主体资格。 综上，丁兰侠不能证明其与泗县人民政府为付丽娟颁发土地承包经营权证的行为具有利害关系，丁兰侠不具有本案原告主体资格，其起诉应予驳回。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款(一)项之规定，裁定驳回丁兰侠的起诉。 丁兰侠上诉称，2016年1月31日-2月6日，丁湖镇汤湖村大李二组公布的《农村土地承包经营权调查信息公示表》，载明李绍美（丁兰侠丈夫）承包的土地中三一地块为2.77亩、万门地块为1.36亩。但是在实际签订承包合同时，上诉人认为发包方克扣土地，与上述公示的土地不一致，并其后得知上述克扣土地发包给付丽娟，因此请求撤销付丽娟的土地承包经营权证。2019年7月2日，一审庭审后，发包方向上诉人颁发《土地承包经营权证》，该证仍与公示的土地不一致。因上诉人与第三人付丽娟土地存有纠纷，泗县人民政府不应颁证。故请求二审法院撤销一审判决，撤销泗县人民政府为付丽娟颁发的土地承包经营权证。 泗县人民政府未向本院提交书面答辩意见。 一审原告丁兰侠向一审法院提交下列证据：1、丁兰侠的农村土地承包经营权证书变更申请表，证明丁兰侠具备主体诉讼资格，涉案的该户承包土地为三一地2.77亩、万门地1.36亩；2、付丽娟起诉丁兰侠儿媳陈晓慧的民事诉状及传票，证明丁兰侠家与付丽娟在土地确权时存在纠纷，丁兰侠在民事案件中才知道泗县人民政府向付丽娟作出的登记行为；3、2017年12月17日汤湖村村委会证明一份，证明丁兰侠与付丽娟在确权前已经发生纠纷；4、村委会证明，证明丁兰侠与李绍美是夫妻关系；5、李绍彩证明，证明土地换地情况；6、农村土地承包经营权调查信息公示表，证明土地确权过程中的调查数据，丁兰侠户的三一地2.77亩、万门地1.36亩，东边与付丽娟相邻。 一审第三人付丽娟向一审法院提举下列证据：1、汤湖村村委会证明及陈晓慧的土地公示表，证明陈晓慧已经领取过土地确权证；2、2019年4月5日村委会证明，证明土地确权情况及处理调查情况；3、丁湖派出所证明，证明土地纠纷多次调查处理；4、李绍刚、李绍彩、李凤的证明，证明土地分地和换地情况；5、分地账册，证明土地分配情况；6、付丽娟承包经营权证，证明涉案土地已经颁证确权。 一审被告泗县人民政府在举证期限内未向一审法院提交被诉土地承包经营权登记行为的证据、依据，但提交村委会证明、登记账册，以证明丁兰侠不具备主体资格，涉案的三一地共5.3亩，付丽娟分2.74亩，李绍彩分2.58亩换给了陈晓慧，万门地付丽娟2.2亩，与被诉土地承包经营权证书亩数一致。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院另查明，2019年7月，本案一审庭审后，泗县人民政府为丁兰侠颁发《农村土地承包经营权证》（编号为341324102211280025J），载明承包地实测总面积3.75亩，承包地块总数2块，其中三一地面积2.7亩，四至为东至大李三组承包地付丽娟户，西至大李五组承包地李刚户，南至沟渠、北至沟渠；万门1.05亩，四至为东至大李三组承包地付丽娟户，西至李丹，南至沟渠、北至沟渠。丁兰侠认为该证登记面积与公示面积不一致，请求人民法院撤销泗县人民政府为其颁发的上述土地承包经营权证。2019年8月21日安徽省宿州市中级人民法院作出（2019）皖13行初170号行政判决，撤销上述土地承包经营权证。该判决已经发生法律效力。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”故丁兰侠请求撤销付丽娟的《土地承包经营权证》，应当提供土地承包合同或相应的土地承包经营权证证明付丽娟的《土地承包经营权证》侵犯其土地承包经营权。丁兰侠向一审法院提交的《土地承包经营权证书变更申请表》、农村土地承包经营权调查信息公示表并非确定土地承包经营权的法定凭证；一审庭审后，泗县人民政府为丁兰侠颁发的《农村土地承包经营权证》，丁兰侠以该证登记面积与公示面积不一致为由向人民法院起诉，安徽省宿州市中级人民法院判决撤销上述《农村土地承包经营权证》。因此丁兰侠提举的证据尚不能证明付丽娟的《土地承包经营权证》与其有利害关系，故一审法院裁定驳回起诉并无不当。 需要说明的是，颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，颁发承包经营权证的主要依据是生效的农村土地承包经营合同书。从丁兰侠的诉讼理由来看，其认为发包方把应发包给其经营的土地发包给第三人付丽娟经营，故本案的实质争议是土地承包经营权纠纷。根据《中华人民共和国土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。故丁兰侠认为付丽娟侵犯其承包经营权，应当先行通过仲裁或民事诉讼等法定途径予以解决。 综上，一审法院裁定驳回起诉并无不当。上诉人丁兰侠的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇一九年十月八日 书记员  奚雨杭 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。