江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏1291行初98号原告陈爱忠，性别××年××月××日生，××族。委托代理人（特别授权）吴晗，江苏柴墟律师事务所律师。被告靖江市自然资源和规划局，住所地靖江市阳光大道**。法定代表人沙旭东，局长。参与诉讼负责人陈胜昌，副局长。委托代理人（特别授权）李静，江苏骥江律师事务所律师。被告靖江市人民政府，，住所地泰州市靖江市阳光大道**马洲公园对面法定代表人叶冬华，市长。委托代理人（特别授权）朱飞，靖江市政府司法局工作人员。委托代理人（特别授权）周振宇，靖江市政府司法局工作人员。原告陈爱忠诉被告靖江市自然资源和规划局（以下简称靖江市自然资源局）、靖江市人民政府（以下简称靖江市政府）土地行政管理行政监督、行政复议一案，于2019年3月26日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，于2019年3月27日向被告送达了起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2019年10月14日公开开庭审理了本案。原告陈爱忠及其委托代理人吴晗，被告靖江市自然资源局的参与诉讼负责人陈胜昌及委托代理人李静，被告靖江市政府的委托代理人朱飞、周振宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年10月30日，原靖江市国土资源局（以下简称原靖江市国土局）作出靖国土资复字﹝2018﹞41号《行政程序处理决定书》（以下简称处理决定），将相关调查处理结果告知如下：1、经调查，原告陈爱忠与案外人郑美萍反映的鱼塘地块是2013年10月23日西来镇见龙村21组、22组流转农户与鲁广林签订了《农村土地流转合同》，面积37.6亩（包含原告户），流转土地用于水产养殖、农作物种植。。地块土地地类属农用地根据《中人民共和国土地管理法》第四条第三款的规定，案涉土地流转用途不违反土地管理法律法规规定，鱼塘看护用板房符合设施农用地管理的相关规定，该局不予立案查处，督促其完善相关手续。对于其反映的自家责任田被强行开挖、流转土地被转承包的信访事项不属于该局职权范围。原告陈爱忠诉称，原靖江市国土局作出的处理决定不尊重客观事实，并且错误地援引法律条款，应予撤销。理由是：1.案涉流转土地事实上并未交鲁广林承包，也未用于水产养殖，并不会改变农田现状；2.案涉土地流转未经村集体讨论一致同意，也没有得到上级部门的批复并公示；3.案涉土地为基本农田，原告的农村土地承包经营权证中已予明确，根据法律规定，基本农田不可以挪作他用；4.原告反映责任田被强行开挖的问题，原靖江市国土局应将该申请事项移交有权部门或告知原告具体的有权部门，而不是仅仅告知原告向相关部门反映。由此，被告靖江市政府作出的行政复议决定亦违背了事实和法律，侵害了原告的合法权益。故原告提起行政诉讼，要求判决：1.撤销原靖江市国土局作出的处理决定和靖江市政府作出的行政复议决定；2.责令被告靖江市自然资源局重新作出行政决定。原告陈爱忠向本院提交了土地承包经营权证，证明原告家庭承包的土地属于基本农田。被告靖江市自然资源局辩称，案涉地块土地性质为一般农用地，该地块流转后未改变土地用途，不违反土地管理法律法规规定；原靖江市国土局对于原告提出的信访事项已于2018年9月27日作出《信访事项处理意见书》并于2018年9月30日送达原告，后因原告对处理意见不服，仍向上级机关反映情况，原靖江市国土局根据《江苏省依法分类处理信访诉求工作规则》第三章第九条第二款规定，作出案涉处理决定并送达原告，处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序符合规定；原告提出行政复议已超过复议期限。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告靖江市自然资源局向本院提交了下列证据及依据:一、证据：1.行政程序处理决定书；2.送达回证；3.农村土地流转合同图；4.靖江市土地利用现状图（2017年）；5.2017年影像图；6.靖江市土地利用总体规划图、局部图（2006-2020年）；7.靖江市西来镇永久基本农田保护图；8.信访受理告知书；9.信访事项处理意见书及送达回证。证据3-7证明案涉地块土地性质是一般农用地，而非原告认为的基本农田；证据8-9证明原靖江市国土局受理原告信访事项并作出处理的情况。二、依据：江苏省信访局苏信（2017）91号《关于印发的通知》；证明原靖江市国土局以行政程序处理的程序向原告送达相关决定书，形式及程序合法。被告靖江市政府辩称，该府作出的行政复议决定事实认定清楚、适用法律正确、程序正当，请求驳回原告的诉讼请求。被告靖江市政府向本院提交了下列证据：1.行政复议申请书；2.行政复议答复书；3.行政复议复议决定书；4.行政复议受理通知书；5.行政复议答复通知书；6.行政复议延期审理通知书及相应的送达回证。上述证据证明行政复议程序的合法性。经庭审质证，原告对被告靖江市自然资源局提交的证据1、2无异议，对于证据3-6，被告在作出行政决定时并未向原告出示该组证据，不能作为诉讼时的证据使用；对于证据7真实性无异议，但图中基本农田保护图包含原告家的土地，该图是由靖江市西来镇人民政府所立，而原告的土地承包经营权证是由靖江市人民政府颁发，其效力应当高于该份保护图；被告靖江市政府对上述证据无异议。原告与被告靖江市自然资源局对被告靖江市政府提交的证据无异议。两被告对于原告提交的证据的真实性无异议，但认为土地承包经营权证是为了证明农村土地承包合同关系，是维护了土地承包人的合法权益，对承包经营土地的性质属于基本农田还是一般农用地无权界定，填表机关系靖江市市委农工办，该办是确认土地承包关系的主管部门，而非界定土地性质的部门，对案涉土地性质的界定应以被告靖江市自然资源局确认为准。本院认证认为，原、被告在法定期限内提交的证据均符合证据形式的要求，真实、合法，与本案存在关联性，本院予以确认。上述证据涉本案争议焦点部分，拟在下文中一并予以评判。经审理查明，2018年7月30日，原靖江市国土局受理了原告陈爱忠与案外人郑美萍通过市12345平台和来访提出的信访事项。2018年9月27日，原靖江市国土局作出靖国土资信处字﹝2018﹞33号信访事项处理意见（以下简称信访处理意见），其中，第三项对反映的西来镇见龙村21组、22组开挖的鱼塘50亩违建、自家责任田被强行开挖、流转土地被转承包的信访事项，作出如下处理意见：“经调查，你们反映的鱼塘地块是2013年10月23日，西来镇见龙村21组、22组流转农户与鲁广林签订了《农村土地流转合同》，面积37.6亩（包含你户），流转土地用于水产养殖、农作物种植。。地块土地地类属农用地根据《中人民共和国土地管理法》第四条第三款的规定，该流转土地用途不违反土地管理法律法规规定。你们反映的自家责任田被强行开挖，流转土地被转承包信访事项不属我局职权范围，请至相关部门反映。”2018年9月30日，该信访处理意见被送达信访人郑美萍。2018年10月30日，原靖江市国土局作出案涉行政处理决定。原告陈爱忠不服上述处理决定，向靖江市政府申请行政复议，靖江市政府于2019年1月7日受理了原告的复议申请，向原靖江市国土局送达了《行政复议答复通知书》。2019年3月4日，靖江市政府决定延期审理并向复议双方送达了《行政复议延期审理通知书》。2019年3月13日，靖江市政府作出行政复议决定，维持被告靖江市自然资源局作出的处理决定。另查明，2013年10月23日，西来镇见龙村21组、22组流转农户（甲方）与案外人鲁广林（乙方）签订农村土地流转合同，约定将甲方包括陈永康户承包地在内的34.6亩土地流转给乙方用于水产养殖、农作物种植，土地流转期限从2013年11月1日至2023年10月30日止。包括原告陈爱忠在内的16名农户均在流转农户认可处签名。再查明，政府机构改革后，被告靖江市自然资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，对管辖地域内的土地违法行为，具有监督检查职责。本院认为，原告作为农村土地承包经营权人，对行政机关作出的涉及其承包经营集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。原靖江市国土局系靖江市土地行政主管部门，对管辖地域内即靖江市地域范围内的违法用地行为负有查处职责。本案的争议焦点为：原告的承包经营地系何种土地性质，原靖江市国土局作出不立案决定是否合法。关于原告承包经营地的土地性质问题，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第八条、第十条的规定，乡（镇）土地利用总体规划由乡（镇）人民政府编制，县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区。被告提供的西来镇永久基本农田保护区四至范围图由靖江市西来镇人民政府立，由中华人民共和国国土资源部监制，可以作为认定案涉土地是否为基本农田的依据，该图显示案涉土地性质为一般农用地，并非基本农田。原告持有的农村土地承包经营权证的发证机关系中共靖江市委农村工作办公室，该单位并无编制土地利用总体规划及划定基本农田保护区的法定职权，其发放的土地承包经营权证书不能成为认定案涉土地是否为基本农田的依据。关于行政处理决定的内容。根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条的规定，农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。原靖江市国土局经调查，案涉土地非基本农田，用于水产养殖不违反土地管理法的相关规定，鱼塘看护板房设置亦符合相关管理规定，该局未发现土地违法行为，故作出不予立案查处决定并无不当。对于原告反映的自家责任田被强行开挖，流转土地被转承包的事项，原靖江市国土局并非农村土地承包经营权流转的管理部门，对该事项不具有调查处理职责，原靖江市国土局应告知原告向有权机关提出。原靖江市国土局未明确告知处理承包地流转的有权机关虽有欠妥之处，但并未实际影响原告的权利义务，该项答复无撤销或重作之必要。关于行政程序。根据《江苏省依法分类处理信访诉求工作规则》第十二条第三款的规定，对申请行政机关查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益法定职责，应当在接到申请之日起60日内履行或者答复。原靖江市国土局于2018年7月30日受理原告陈爱忠及案外人郑美萍的信访事项，于2018年9月27日作出信访处理意见并有效送达，符合上述程序规定。被告于2018年10月30日作出的行政处理决定未变更信访处理意见，仅向信访人补充交待了行政复议权和诉权，应视为原靖江市国土局处理原告信访诉求的补充。原靖江市国土局以信访处理意见及行政处理决定就原告提出的信访事项，依法履行了答复的法定职责，程序合法。但需指出的是，对于申请人提出多项事由，行政机关应甄别哪些属于受理范围、哪些需要交办下级机关、哪些不予受理，并依据《江苏省依法分类处理信访诉求工作规则》第九条的规定分别作出处理更为妥当。综上，原告要求撤销原靖江市国土局作出的行政处理决定，欠缺事实和法律依据，本院不予支持。本院根据行政复议法第三条、第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条审查认为，被告靖江市政府作出的行政复议决定职权正当、认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，原告要求撤销该行政复议决定之主张，本院亦不予支持。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告陈爱忠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈爱忠负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。审 判 长  杜 屏人民陪审员  肖桂明人民陪审员  毛宏涛二〇一九年十月二十七日书 记 员  陆 逸附法律条文：《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。