江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏08行终189号 上诉人（原审原告）朱布兆，性别××年××月××日出生，××族。 被上诉人（原审被告）淮安经济技术开发区徐杨街道办事处,住所地淮安经济技术开发区徐杨路**。 法定代表人朱松，该办事处主任。 委托代理人吴国雨，江苏六仁律师事务所律师。 上诉人朱布兆因与被上诉人淮安经济技术开发区徐杨街道办事处（以下简称徐杨街道办）确认行政协议无效一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初213号行政判决书，向本院提起上诉。本院于2019年8月26日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告朱布兆系淮安经济技术开发区原徐杨乡福康村农民。2015年9月16日，淮安经济技术开发区管理委员会作出《房屋拆迁调查通告》，主要内容为：根据连淮扬镇铁路项目建设需要，现决定对项目建设规划红线范围内的房屋及附属物、构筑物实施拆迁……一、拆迁范围：（详见红线图）二、拆迁调查工作由徐杨乡人民政府负责。2015年10月19日，淮安经济技术开发区房屋征收管理办公室作出淮开拆通字[2015]第005号《房屋拆迁通告》，主要内容为：因连淮杨镇与徐宿淮盐铁路项目建设需要，需拆迁规划红线范围内的房屋及附属物。具体拆迁工作由淮安经济技术开发区徐杨乡政府负责实施……一、项目名称：连淮扬镇与徐宿淮盐铁路。二、拆迁范围：徐杨乡福康村、熊胡村、高张村范围内部分房屋（具体以规划红线图为准）。2015年10月27日，受淮安经济技术开发区房屋征收管理办公室委托，江苏先河房地产土地评估有限公司对连淮扬镇与徐宿淮盐铁路项目所涉及的拆迁规划红线范围内淮安经济技术开发区徐杨乡朱布兆拥有的房产进行评估。江苏先河房地产土地评估有限公司于2015年10月27日出具《集体土地房屋拆迁补偿估价报告》。2016年1月22日，被告徐杨街道办与原告朱布兆签订《淮安市集体土地征收房屋拆迁补偿安置协议书》，约定因连淮扬镇与徐宿淮盐铁路征收集体土地，经批准实施征收，乙方房屋在征收范围内。根据有关征收政策规定，经协商，现就征收补偿有关事项订立如下协议。协议中对原告家房屋及人口情况，被征收房屋货币补偿款，附属物、装饰、装潢及花草树木补偿款，其他补助费用，补偿安置方式以及集中统一安置有关事项均予以约定。后，原告朱布兆户实际领取了协议中约定的安置房屋及现金补偿。现原告朱布兆提起行政诉讼，请求判令确认原、被告签订的上述土地征收房屋拆迁补偿安置协议无效。 另查明，经区划调整，原淮安经济技术开发区徐杨乡人民政府合并为淮安经济技术开发区徐杨街道办事处。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。 一审法院认为本案的争议焦点为：原、被告签订的案涉《淮安市集体土地征收房屋拆迁补偿安置协议书》是否有效？ 根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》等相关规定，市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责农村集体土地及集体土地上房屋具体征收与补偿的法定主体。考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，并考虑集体土地征收行政效能等因素，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，也可以委托乡镇人民政府、区（县）征地事务机构等主体参与征收与补偿的协商、与被征收人签订补偿安置协议。虽然不能认为上述土地管理部门、乡镇人民政府、区（县）征地事务机构等主体因此即成为了补偿安置的法定义务主体，也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格，但应遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定精神，将此类主体视为接受市、县人民政府等委托从事具体的补偿安置事宜。故，在农村集体土地房屋征收补偿实践中，与被征收人签订补偿安置协议的主体是多元的，既包括市、县人民政府、土地管理部门，也包括乡镇人民政府、区（县）征地事务机构甚至项目指挥部等临时性征收实施单位，基于合同相对性和支持协商对话原则，应当支持市、县人民政府对其他主体签订的补偿协议效力的认可。本案中，淮安经济技术开发区管理委员会作为区（县）级人民政府，已经作出《房屋拆迁调查通告》，淮安经济技术开发区房屋征收管理办公室作出《房屋拆迁通告》，均明确由原徐杨乡人民政府即被告徐杨街道办负责拆迁工作。被告徐杨街道办在开发区征收办委托评估公司对原告家房屋作出评估报告的基础上，在与原告协商一致的基础上，签订案涉《淮安市集体土地征收房屋拆迁补偿安置协议书》，具备行政主体资格，且原告已经实际签字领取安置房屋和相关现金补偿，案涉协议已经履行完毕。案涉协议既无行政法上“重大且明显违法”情形，也没有民事法律规范上的无效情形，原告起诉请求确认无效，无事实和法律依据，法院不予支持。 《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，法院在庭审中向原告释明，案涉行政协议不存在无效情形，询问原告是否变更诉讼请求，原告明确表示拒绝变更，故应判决驳回其诉讼请求。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款之规定，判决：驳回原告朱布兆的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告负担。 上诉人朱布兆诉称：1、一审判决认定事实不清。对上诉人与被上诉人签订的协议存在重大明显违法情形没有认定，对上诉人提供的能证明协议无效的证据未予采信，仅凭被上诉人出具的《房屋拆迁通告》就认定行政主体合法；上诉人起诉完全符合法定时效却被认定超过诉讼时限，本案不存在诉讼时限问题；一审除了要求上诉人将三份协议分开诉讼，没有作其他释明。2、一审判决适用法律法规错误，本案不存在《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定的情形，请求撤销一审判决，由二审法院重新审理判决。 被上诉人徐杨街道办辩称：被上诉人在上级部门授权下与上诉人签订协议，行政主体适格，案涉协议已经履行完毕，且不具有合同法规定的合同无效的情形，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 二审中，被上诉人提交以下证据：项目征地拆迁规划红线图以及淮安市铁路建设办公室出具的函，证明涉案土地位于铁路项目所涉及的拆迁规划红线范围内。上诉人对该证据不予认可。本院经审查，上述证据证明上诉人家房屋处于建设项目拆迁规划红线范围内，上诉人亦认可该地块现已实际用于铁路项目建设，故对上述证据予以确认。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送至本院，本院经审查对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》等相关规定，市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责农村集体土地及集体土地上房屋具体征收与补偿的法定主体。考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，并考虑集体土地征收行政效能等因素，市、县人民政府可以通过规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施土地、房屋征收补偿工作，也可以委托乡镇人民政府、区（县）征地事务机构等主体参与征收与补偿的协商、与被征收人签订补偿安置协议，将此类主体视为接受市、县人民政府等委托从事具体的补偿安置事宜。本案中，淮安经济技术开发区管理委员会作为区（县）级人民政府作出的《房屋拆迁调查通告》，以及淮安经济技术开发区房屋征收管理办公室作出的《房屋拆迁通告》，均明确由原徐杨乡人民政府即徐杨街道办负责拆迁工作。徐杨街道办在开发区房屋征收管理办公室委托评估公司对上诉人家房屋作出评估报告的基础上，与上诉人协商一致签订《淮安市集体土地征收房屋拆迁补偿安置协议书》，该协议书系行政协议，涉案房屋土地已被依法征收为国有土地，并无行政诉讼法和合同法上规定的无效情形，且已经实际履行完毕，故上诉人所提本案行政主体不适格请求确认协议无效的上诉理由，本院不予支持。一审法院在庭审中已经根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定向上诉人释明并询问其是否变更诉讼请求，上诉人表示拒绝变更，同时一审法院并未认定上诉人起诉超过法定起诉期限，故上诉人所提一审法院未向其释明及认定其超过诉讼时限的上诉理由，本院不予采纳。 综上，上诉人朱布兆的上诉请求和理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人朱布兆负担。 本判决为终审判决。 审判长 徐 俊 审判员 梁新星 审判员 马玉宝 二〇一九年十月二十二日 书记员 陶晓航