怀化铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）湘8603行初168号 原告向兆昌，男，1950年12月19日出生，汉族，住。 被告辰溪县水利局。地址辰溪县丹山南路。 法定代表人麻隆辉，局长。 委托代理人舒象求，该局工作人员。 委托代理人张文海，该局工作人员。 原告向兆昌不服被告辰溪县水利局《责令停止违法行为通知书》一案，于2019年8月26日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年8月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案，原告向兆昌、被告辰溪县水利局委托代理人舒象求、张文海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告辰溪县水利局于2019年5月24日作出《责令停止违法行为通知书》，以原告向兆昌在孝坪镇××村河段管理范围内修建房屋的行为涉嫌违反《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定为由，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令原告立即停止违法行为，听候处理，否则，依法追究法律责任。 原告向兆昌诉称，2017年2月，塘里村支两委汇同孝坪镇国土所长罗兴浩等至现场踏勘、核调、商决，同意在塘里村岔渠建宅。施建中，县水利局人员途经此处责令停工，指示必须先报水利局申批后方可施建。原告于次日至水利局行政股呈交申批报告，水利局于2017年12月中旬汇同孝坪镇政府带领相关职能部门十余人至建宅现场踏勘、核查、商决，水利局于12月19日颁发《责令改正违法行为通知书》。原告依据《责令改正违法行为通知书》所规定的内容即时整改，除暗涵改明渠需待验收时请示水利局现场明示整改方法外，其余整改内容已全部完成。但被告于2019年5月13日《通知》原告做《防洪影响评价报告》。5月24日，水利局又至现场颁文《责令停止违法行为通知书》，责令原告停工听候处理。根据《河道管理条例》第二十条、《防洪法》第二十一条规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。”我建宅位置距洛衣溪历史最高洪水位边缘约150米之外，其标高高出洛衣溪400年历史内最高洪水位至少约3米。我建宅位置绝对不在法律规定的被告管理范围之内，被告对此岔渠没有管理权。请求法院判令撤销被告于2019年5月24日作出的《责令停止违法行为通知书》，并承担因被告违法行政行为及不作为行为所导致的相关法律责任。 原告向本院提交了下列证据： 1．申办岔渠建宅手续的情况，拟证明建房已办手续； 2．《责令改正违法行为通知书》，拟证明是结案的有效行政行为，虽有违规，但可处理，我也照做了； 3．现住居所危房照片，拟证明我需要建房； 4．关于整改完毕请求验收的报告，拟证明我有请求被告验收； 5．《防洪评估通知》，拟证明我没在水法管理范围内，没有违法，没有法律依据证明我需要做防洪评估； 6．《责令停止违法行为通知书》，拟证明没有事先通知，也没有按程序，强行让我停工； 7．国家水利部网上复函，拟证明我没有违法； 8．塘里村数百村民签证，拟证明我现在的建房地址各方面情况的介绍，证明我没有违法； 9．水利局2019年5月29日会议记录，拟证明在办案过程中，没落实方案，不客观，他们闭门造车； 10．全程涵况图，拟证明我行洪安全； 11．2017年6月30日安全行洪照片，拟证明我行洪安全； 12．新建渠涵照片，拟证明我按规章进行整改，渠涵的行洪流量； 13．2017年6月30日安全行洪照片，拟证明行洪的实际状态，我行洪安全。 被告辩称：一、被告具备河道管理和防洪管理行政执法权限，对原告涉嫌违反河道管理、防洪管理的违法行为具有管辖权。《湖南省实施办法》第三条规定：县级以上人民政府水行政主管部门为本行政区域的河道主管机关，《中华人民共和国防洪法》第八条第三款规定：县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。原告向兆昌在辰溪县孝坪镇××村××河段建房行为，涉嫌违反河道管理和防洪管理法律规定，且其行为发生在辰溪县行政区域内，因此，被告对此具备行政执法管理权限。 二、被告作出的《责令停止违法行为通知书》，事实清楚，证据确凿充分。被告作出的《责令停止违法行为通知书》编号为湘辰水责停字【2019】第57号，认定的事实为“向兆昌在辰溪县孝坪镇××村××河段管理范围内修建房屋的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定”。认定这一事实的证据如下：一是2017年5月8日被告向原告下达的湘辰水责停字【2017】第11号《责令停止违法行为通知书》，原告签字确认了存在违法建房的事实；二是被告2017年6月29日调查原告时制作的《询问笔录》，原告签字确认了建房行为未办理手续、存在违法建房的事实；三是被告2017年6月29日制作的《勘验笔录》及现场拍摄的照片，证明原告违法建房的事实客观存在；四是被告2017年11月24日第二次复查制作的《勘验笔录》及现场拍摄的照片，原告采取签字确认的方式，再次证明其存在违法建房的事实；五是被告2017年12月19日向原告下达的《责令改正违法行为通知书》，原告签收后未提出异议，证明其违法建房的事实客观存在，且一直未子改正，其违法行为具有连续性；六是由于原告多次到县政府信访反映其建房不影响行洪安全，为客观了解其建房行为是否符合防洪技术规范要求，被告2019年5月15日向原告下达的《通知》，告知其提交第三方防洪影响评价报告，原告未在合理时间内提交，证明其辩解建房行为不影响行洪安全的理由不成立的事实。因此，被告作出的《责令停止违法行为通知书》，事实清楚，证据确凿充分。 三、被告作出的《责令停止违法行为通知书》，适用法律《中华人民共和国水法》第三十八条规定：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意”。《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款的规定：“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”。依据前述法律，国家对拦河、跨河、临河建筑物的建设实行的是有条件的主管部门审批，本案中，原告未能提供法律规定的防洪影响评价报告，依法不符合建房审批的法定条件；原告未经批准在孝坪镇××村××河段管理范围内修建房屋行为，明显违反前述法律规定。又据《中华人民共和国防洪法》第五十五条“违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：（一）在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物，构筑物的；”因此，被告作出的《责令停止违法行为通知书》，既有管理依据，也有处理依据，被告适用法律正确。 四、被告作出的《责令停止违法行为通知书》，执法程序符合法律规定。被告作出的《责令停止违法行为通知书》，是被告对本案原告涉嫌在河道管理范围内违法建房行为进行立案、调查、处理的其中一个环节。被告根据群众举报启动行政执法程序，指派两名或两名以上执法人员调查取证，在取证时做到了亮证执法，表明身份。大部分证据取得了原告本人亲自签字确认，个别证据在收集时，也有无利害关系人佐证。现场勘验遵守了客观公正原则，所有证据真实、合法并具关联性。因此，被告作出的《责令停止违法行为通知书》，执法程序符合《湖南省行政程序规定》六十四条、六十六条、六十八条规定。综上，被告具备河道管理和防洪管理行政执法权限，对原告涉嫌违反河道管理，防洪管理的违法行为具有管辖权。被告的《责令停止违法行为通知书》，事实清楚，证据充分，适用法律正确，执法程序符合法律规定，请求法院依法予以维持。 被告向本院提交了以下证据： 1．湘辰水责停字（2017）第11号《责令停止违法行为通知书》，拟证明原告签字确认了存在违法建房的事实； 2．2017年6月29日调查原告时所做的询问笔录，拟证明原告签字确认了建房行为未办理审批手续、存在违法建房的事实； 3．《勘验笔录》及现场拍摄照片，拟证明原告违法建房的事实客观存在； 4．《责令改正违法行为通知书》，拟证明原告签收后未提出异议，其违法建房的事实客观存在，且一直未改正，其违法行为具有连续性； 5．2019年5月15日向原告下达的《通知》，拟证明被告向原告告知提交第三方防洪影响评价报告； 6．法律依据，湖南省实施《中华人民共和国河道管理条例》办法第三条、《中华人民共和国防洪法》第八条第三款，拟证明被告具备河道管理和防洪管理行政执法权限，对原告涉嫌违反河道管理、防洪管理的违法行为具有管辖权。法律依据二：《中华人民共和国水法》第三十八条、《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款，拟证明被告作出的《责令停止违法行为通知书》，具有管理依据，适用法律正确。法律依据三：《中华人民共和国防洪法》第五十五条，拟证明被告作出的《责令停止违法行为通知书》，具有处理依据，适用法律正确。法律依据四：《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条，拟证明被告作出的《责令停止违法行为通知书》，具有处理依据，适用法律正确。法律依据五：《湖南省行政程序规定》第六十四条、六十六条、六十八条规定，拟证明被告作出的《责令停止违法行为通知书》，执法程序符合法律规定。 经庭审质证，原、被告对以上证据发表了以下质证意见： 原告对被告提供的证据1、2、3、4的真实性没有异议，但认为证据1证明原告违法建房的事实不存在，达不到证明目的，认为证据2和证据4没有“违法”两字；认为证据3是伪证，没有材料也没有事实；认为证据5是假证，没有送达，原告也没有任何签字；认为证据6适用的法律依据不正确。 被告对原告提供的证据2、5、6三性无异议；对证据11、12、13的真实性无异议，但认为达不到证明目的；对证据1的真实性有异议，报告不能证明建房合法；认为证据3与本案无关联性；认为证据4没有签收依据，需要回去核实；认为证据7是网上打印的，需要进一步核实；对证据8的真实性有异议，签字人数值得怀疑，只能是意向，只能作为参考，不能作为执法的依据；认为证据9是复印件，必须要有原件保存单位证明其是真实的；对证据10有异议，是否影响行洪及违法，需要根据有资质的第三方单位进行确定，提交报告才能得出结论。 本院对上述证据认证如下： 被告提供的证据1、2、3、4、5客观真实，与本案有关联性，本院予以确认；证据6是法律依据，本院将甄别适用。 被告对原告提供的证据2、5、6没有异议，本院予以确认；证据4是原告向被告提交的验收申请，被告当庭已经认可，本院予以确认；证据12客观真实，本院予以确认；原告提供的证据1不能达到证明目的，且与本案无关联性，证据3与本案没有关联性，证据7不符合证据的形式，证据8、9、10、11、13不能达到证据目的，本院不予确认。 经审理查明，2017年2月，原告向兆昌在辰溪县××××村岔渠修建房屋，施工过程中，被告辰溪县水利局于2017年5月8日向原告下发湘辰水责停字（2017）第11号《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止施工。2017年12月，被告到原告的建宅现场踏勘、核查，并于当年12月19日向原告下发《责令改正违法行为通知书》，要求改正的内容是：“一、将原来行洪的暗渠出流改为明渠出流；二、将你原来所建的钢筋混凝土挡墙拆留一个行洪断面，其断面不得小于上游桥洞断面（2.4米＊3米＝7.2米）；三、及时清理河床内建筑垃圾，确保行洪安全。”其中还载明“整改完成，经我局检查验收合格后，方可进行后续建设项目。”原告停止施工后进行了改正，并多次要求被告进行验收。2019年5月13日，被告向原告送达一份《通知》，要求原告委托第三方机构做好防洪影响评价报告，并经被告专家审查通过后，方可办理涉河建设审批手续，原告拒绝签字。2019年5月24日，被告再次向原告作出湘辰水责停字（2019）第57号《责令停止违法行为通知书》，以原告在孝坪镇××村河段管理范围内修建房屋的行为涉嫌违反《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定为由，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令原告立即停止违法行为，听候处理，否则，依法追究法律责任。2019年6月1日，原告以书面形式向被告提交《关于整改完毕请求验收的报告》，说明原告按照《责令改正违法行为通知书》的要求，除暗涵改明渠需待验收时请示水利局现场明示整改方法外，其余整改内容已全部完成，请求被告进行验收，但被告至本案开庭前未进行验收。 另查明，岔渠没有县级以上人民政府的河道分级，也没有县级以上人民政府管理范围的划定和公告，没有历史最高洪水位记载，也没有设计最高洪水位。 本院认为，根据《湖南省实施办法》第三条“县级以上人民政府水行政主管部门为本行政区域的河道主管机关”的规定，辰溪县水利局作为县人民政府水行政主管部门，对本县区域内的河道具有管辖职权。 关于本案《责令停止违法行为通知书》是否可诉的问题，本院认为，责令停止违法行为本质上属于行政命令中的禁令，责令停止违法行为一经作出便为行政相对人设定了义务，不论该行政命令是否合法，若行政相对人不执行行政机关的命令，就会受到行政处罚或者行政强制执行的后果。因此，责令停止违法行为是行政执法过程中的一种独立的行政行为，为保障行政命令功能的正确行使，应当赋予行政相对人法律救济的途径。本案中，被告作出的《责令停止违法行为通知书》为原告设定了停止建房的义务，并告知原告不遵守该通知将要承担法律责任。由此可见，涉诉的通知已对原告的权利义务产生了实际影响，应当属于行政诉讼的范围。 行政机关实施行政管理行为，首先应明确职权管辖范围。根据《中华人民共和国河道管理条例》第二条“本条例适用于中华人民共和国领域内的河道（包括湖泊、人工水道、行洪区、蓄洪区、滞洪区）”和第二十条“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定”，以及《湖南省实施办法》第十五条“河道的具体管理范围，按河道管理权限由河道主管机关提出方案，报同级人民政府划定并公告”的规定，水利部门的管理范围是河道，其中又分有堤防的河道和无堤防的河道，且河道的具体管理范围由县级以上人民政府负责划定并公告。本案中，原告修建房屋所在地的岔渠是否属水行政主管部门法定的河道管理范围界限不明，且原告对被告享有岔渠的管理权限存在质疑，被告应当对此提供充足的证据予以证明。但被告提供不出政府对涉案岔渠的河道分级，也不能提供同级人民政府关于本行政区域内河道管理权限的划定和公告，其行使岔渠水行政管理职权的证据不足。被告在庭审中又辩称涉案岔渠是行洪区，但依然不能提供相应的历史最高洪水位和设计最高洪水位以及其属于行洪区的依据，其辩称是行洪区的意见仍缺乏证据支持和法律依据。 此外，根据行政法的基本原理，行政行为应当严谨，行政处理决定一经作出即产生既定力，非经法定程序不得撤销。本案中，被告对原告的建房行为已于2017年12月19日下发了《责令改正违法行为通知书》，不但提出了三项明确的改正要求，还注明“整改完成，经我局检查验收合格后，方可进行后续建设项目”。该《通知书》给人的普通理解就是“只要达到改正要求，就可以继续后续建设项目”。原告按照该《通知书》的要求整改后，被告不但不按该《通知书》上载明的事项对原告的整改情况进行检查验收，反而在没有新事实的情况下通知原告提交防洪影响评价报告，并于2019年5月24日再次向原告下达湘辰水责停字（2019）第57号《责令停止违法行为通知书》，是对同一事实作出两次不同的处理决定，致行政相对人于一种权利义务模糊不清的境地，其行政行为不但不严谨，且明显不当。 综上所述，被告认定涉案岔渠是河道和行洪区，并对其有管理权的意见证据不足，且被告就同一事实再次作出的湘辰水责停字（2019）第57号《责令停止违法行为通知书》行政行为明显不当，均应予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项之规定，判决如下： 一、撤销被告辰溪县水利局2019年5月24日作出的湘辰水责停字（2019）第57号《责令停止违法行为通知书》； 二、驳回原告向兆昌的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告辰溪县水利局负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。 审 判 长  唐 明 人民陪审员  朱大庆 人民陪审员  王长云 二〇一九年十月三十日  法官助理  朱璐颖  书  记 员 粟 霞 附本判决书适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。