南昌铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）赣7101行初940号 原告南昌市红谷滩新区阳光枫情小区业主委员会，住所地：江西省南昌市红谷滩新区翠苑路**。 负责人张锦军，该委主任。 委托代理人彭建国，男，1953年11月5日出生，汉族，住江西省南昌市红谷滩新区，系该业委会成员。 被告南昌市人民防空办公室，住，住所地：江西省南昌市红谷滩新区丰和中大道**建设大厦**一社会信用代码：11360600014646427T。 法定代表人徐静，该办主任。 委托代理人丁梦娟，江西豫章律师事务所律师，执业证号：13601201611646554。 委托代理人董峰，江西豫章律师事务所实习律师，执业证号：13601201410547866。 原告南昌市红谷滩新区阳光枫情小区业主委员会（以下简称业委会）不服被告南昌市人民防空办公室（以下简称市人防办）其他行政行为一案，于2019年6月25日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月14日公开开庭审理了本案。原告委托代理人彭建国，被告出庭工作人员李俊及委托代理人丁梦娟、董峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月22日，被告作出洪人防函[2019]19号《关于的答复》（以下简称《答复》），决定对原告要求申请核准颁发《人民防空工程平时使用证》不予办理。 原告诉称，1.原告是阳光枫情小区人防工程的合法使用人、管理者、维护者。原告是依法经过政府部门批准成立的合法法人组织，经业主大会同意报政府部门备案，以原告为主持的自治物业管理小区，下设“阳光枫情物业管理处，”是原告执行物业管理的机构部门。根据《江西省人民防空工程管理办法》第二十二条，原告于2019年1月25日与开发商完成了阳光枫情小区人防避难所的移交手续。此后，被告核定原告是平时管理单位。根据《人民防空工程管理使用须知》第一条，原告于2019年2月26日向被告申请平时使用人防工程使用证书。2.根据《江西省人民防空工程管理办法》第二十七条第二款，被告不予办理平时使用手续违法。3.小区配建人防工程是业主共有财产。根据《物业承接查验办法》第十六条、《物权法》第七十二、七十三、七十四、一百四十六条等规定，原告全体业主对小区人防配套设施具有财产共有权。小区的土地、人防设施的最终投资人是小区全体业主。被告以平时使用有争议为由，不予办理平时使用证的行为违法。4.阳光枫情小区人防避难所与地下室车位是两个不同的法律关系。2019年1月25日，原告依法与开发商签订《阳光枫情小区人防避难所维护、管理权交界手续的协议》（以下简称《移交协议》），该协议是原告起草，原稿并没有涉及到“有关地下室车位使用权不再本协议范围”的内容，是被告与开发商加进去的。根据《江西省人民防空工程管理办法》第二十二条，开发商与原告移交人防工程档案资料，办理人防工程维护管理交接手续即可。被告从未向开发商颁发过平时使用人防工程使用证书，不存在争议。人防工程设施是业主共有的共用设施，是国防资产的组成部分，战时由国家统一调配使用，单位和个人平时利用人防工程的，应当向人防主管部门提出申请，经批准后领取人防工程使用证书，方可使用。原告对地下人防避难所拥有法定的管理权和维护权，却没有平时使用权，违背了人防工程管理使用的有关规定。综上，根据《江西省人民防空工程管理办法》第二十二、二十七，《物业承接查验办法》第十六条，《中华人民共和国物权法》第七十二、七十三、七十四、一百四十六条等规定，诉至法院，请求撤销洪人防函[2019]19号《答复》，依法为原告颁发《人民防空工程平时使用证》，并由被告承担本案诉讼费。 原告为支持其主张，向本院提交如下证据： 1.业委会成立文件，证明原告是合法的法人组织；2.第三届业委会换届备案表，证明业委会的负责人和委托代理人的合法身份；3.为维护公共场所、公共设施合法权益业主签名表，证明超过半数以上的业主签名表示要积极维护公共场所、公共设施合法权益；4.阳光枫情小区自治管理协议，证明小区于2015年4月1日与开发商签订自治协议，移交物业管理权，从此由原告物业实施自治管理，自负赢亏，符合《中华人民共和国物权法》第八十一条之规定；5.阳光枫情物业管理处的证明，证明该物业管理处是原告的下属部门，是物业管理执行机构，不是独立部门；6.人防工程竣工验收备案表，证明小区人防工程通过竣工验收；7.《移交协议》，证明开发商在被告的监督下，依据《江西省人防工程管理办法》第二十二条规定与原告签订移交协议，原告拥有合法的管理权和维护权；8.人民防空工程示意图、人防工程管理使用须知，证明原告对人防工程具有使用权、管理权和维护权；9.原告向被告提出平时使用人防避难所的申请，证明原告依据《江西省人防工程管理办法》第二十七条的规定提出申请合情、合理、合法；10.《答复》，证明被告的《答复》是违法的；11.阳光枫情人防工程平面图，证明是人防工程的战时设施齐全；12.证明，证明小区经业主大会同意，并与开发商签订了物业移交的自治协议，小区的物业管理工作由业委会全面主持；13.人民防空工程平时使用证（样本），证明依据《江西省人防工程管理办法》第二十七条规定，对符合条件的单位，被告必须履行法定职责，颁发人民防空工程平时使用证；14.南昌市商品房房屋买卖合同（样本一本），证明买卖合同并没有约定（人防工程避难所或人防地下室）归建设单位所有或归建设单位永久使用和可以买卖的规定，建设单位按规定移交给原告合情、合理、合法；15.人防区域照片、被损坏的人防设施，证明人防设施因长年失修、维护失效。 被告质证认为，对证据1的关联性有异议，与本案无关；对证据2的三性无异议；对证据3三性有异议，公告为复印件且内容含糊，未就原告起诉本案征求全体业主意见，落款时间为2018年，但起诉时间为2019年6月，业主签名只能证明收到公告，不能证明业主同意起诉；对证据4的关联性有异议，该协议只是约定开发商将管理权移交给原告，并未约定将人防避难所的使用权及所有权一并转让；对证据5、6的三性无异议；对证据7的三性无异议，证明目的有异议，该协议明确规定有关地下室车位使用权不在协议使用范围，恰恰证明开发商交给原告的仅为小区物业管理权；对证据8的真实性、合法性无异议，关联性有异议，小区示意图不能作为产权归属凭证；对证据9的真实性无异议，关联性、合法性有异议，原告对小区只具备管理权，不具备使用权和所有权；对证据10的的真实性、合法性无异议，关联性有异议，根据赣人防发[2012]5号文件第二、四条的规定，被告办理不予受理答复合法；对证据11的真实性、合法性无异议，关联性有异议，与本案无关；对证据12的三性均无异议，证明目的有异议，仅能证明原告对小区人防工程享有管理权和维护权，不能证明其享有所有权和使用权；对证据13的真实性、合法性无异议，关联性有异议，与本案无关，更不能证明被告行政违法；对证据14的三性有异议，该证据为复印件；对证据15的三性有异议。 本院认证认为，对无异议的证据予以采信；对被告提出的异议系本案争议焦点，将在说理部分予以分析。 被告辩称，1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第十八条、《中华人民共和国防空法》第五条的规定，人防工程属于国家的重要战备设施，是国防工程的重要组成部分，属社会公益事业建设，平时由投资人使用管理，收益归投资者所有。案涉阳光枫情小区地下人防避难所工程设施由开发商江西明星房地产开发有限公司（以下简称明星公司）投资建设，而原告提交的现有证据无法证明该设施属于全体业主共有，故原告与被告决定不予办理人民防空工程平时使用证的行为之间没有行政法上的利害关系，其提起本次诉讼不符合行政诉讼法规定的起诉条件。2.被告于2019年3月22日作出的《答复》符合法律规定。根据《江西省人民防空工程管理办法》第二十七条第二款、江西人民防空办公室《关于进一步规范防空地下室平时使用和维护管理有关问题的通知》（赣人防发[2012]5号）第二、四条的规定，相关权属无争议是办理人民防空工程平时使用证的前提条件之一。本案中，根据原告提交的《移交协议》第四条的规定，开发商并未将地下车位使用权交由原告进行维护和管理。原告与开发商对于该协议中人防避难所工程设施使用及管理等问题存在争议，被告作为人防管理部门无权作出判断和认定，故被告在使用权存在争议的情况下作出的不予办理决定符合法律规定。综上，请求法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告为支持其主张，向本院提交如下证据：1.《关于阳光枫情小区平时使用人防避难所的申请》（以下简称《申请》）；2.《答复》；3.赣人防发[2012]5号《关于进一步规范防空地下室平时使用和维护管理有关问题的通知》。上述证据用以证明：1.原告无法证明其与案涉不予办理决定之间存在法律上的利害关系；2.原告提出申请时提交的材料无法显示明星公司与其办理了阳光枫情小区人防避难所的全部交接手续，无法证明案涉工程设施使用权属无争议且原告系维护管理机构、责任人等；3.被告作出不予办理人民防空工程平时使用证的答复认定事实清楚，适用法律正确。 原告质证认为，对上述证据的真实性无异议，合法性、关联性有异议，阳光枫情小区没有地下室只有人防工程，未经主管部门同意人防工程不具备使用权，不存在使用权的问题，被告也没有发放使用权，开发商将人防工程移交给了原告，原告向被告提交平时使用申请合理、合法，但是被告以人防地下室有争议为由，拒绝原告的行为违法，维护管理责任单位应为平时使用单位。 本院认证认为，对无异议的证据予以采信；对原告提出的异议系本案争议焦点，将在说理部分予以分析。 经审理查明，2019年2月26日，原告向被告提交《申请》，请求被告向原告颁发《人民防空工程平时使用证》。2019年3月22日，被告作出洪人防函[2019]19号《答复》，认为：1.根据《人民防空法》《江西省人民防空办公室关于进一步规范防空地下室平时使用和维护管理有关问题的通知》的规定，对平时使用权有争议或者维护管理机构、责任人、经费和措施未落实的防空地下室，人防部门不予办理平时使用手续；2.《移交协议》明确规定“有关地下室车位使用权不在本协议范围”，故不予办理平时使用手续；3.对平时使用权有争议的，可以通过自愿协商、仲裁或者诉讼方式解决。被告将上述答复依法向原告进行送达后，原告不服，诉至法院，要求判如所请。 另查明，南昌市红谷滩新区阳光枫情物业管理处系原告的下属物业管理的执行部门，归原告管理。2019年1月25日，明星公司与南昌市红谷滩新区阳光枫情小区物业管理处签订《移交协议》，载明：2018年11月27日在被告的主持下对该工程进行了竣工验收，2019年1月31日前完成小区人防工程（人防地下避难所）移交维护管理权交接手续，有关地下车位使用权不在本协议范围。 本院认为，人防工程是指为了保障战时人员与物质掩蔽、人民防空指挥、医疗救护而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室，为防备敌人突然袭击，有效地掩护人员和物资，保存战争潜力的重要设施。而和平时期合理利用、管理、养护人防设施，不仅是国家相关部门的职责，也是平时管理、使用、受益人的相关义务。根据原、被告的诉、辩意见及审理情况，本案争议焦点为：1.原告是否具有诉讼主体资格；2.被告的答复是否符合事实及法律规定。 关于争议焦点一 首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”行政诉讼法上的“利害关系”，重在考虑行政行为对相对人以及其他公民、法人或者其他组织是否产生实际影响的可能。 其次，《中华人民共和国人民防空法》第二条规定：“人民防空是国防的组成部门。”第五条规定：“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”《中华人民共和国物权法》第五十二条第一款规定：“国防资产属于国家所有。”据此，人防工程所有权是国家，使用权是投资者。实践中，在商品房的开发建设过程中，开发商修建与之配套的人防工程是其法定义务，故开发商作为投资者享有人防工程的平时使用权和收益权。《关于印发（试行）》中规定的人防工程不能作为公摊面积，小区业主通过购买商品房并不能当然成为人防工程的所有权人，原告主张其业主享有小区人防工程的所有权无事实和法律依据，本院不予支持。 最后，2019年1月25日，明星公司与南昌市红谷滩新区阳光枫情小区物业管理处签订《移交协议》，约定明星公司于2019年1月31日前向南昌市红谷滩新区阳光枫情小区物业管理处完成小区人防工程（人防地下避难所）移交维护管理权交接手续。至此，原告享有小区人防工程（人防地下避难所）的维护管理权。原告通过《移交协议》获得了小区人防地下避难所的维护管理权，作为小区人防地下避难所的维护者和管理者，与被告作出的不予办理的决定之间存在利害关系，具有本案原告主体资格。 关于争议焦点二 首先，根据《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款及《江西省人民防空工程管理办法》第五条第一款的规定，被告作为县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门，具有管理本行政区域人防工程规划、建设、维护和使用的监督管理。《中华人民共和国人民防空法》第十八条规定：“人民防空工程包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。”第二十五条第三款规定：“有关单位应当按照国家规定对已经修建或者使用的人民防空工程进行维护管理，使其保持良好使用状态。”第二十六条规定：“国家鼓励平时利用人民防空工程为经济建设和人民生活服务。”案涉人防地下避难所属于人防工程，原告作为维护者和管理者，根据《江西省人民防空工程管理办法》第二十七条第二款的规定，向被告提出申请核准颁发《人民防空工程平时使用证》并未违反法律强制性规定，相反，人防工程作为国防工程的组成部分，对社会经济和人民生活有着重大影响，被告作为人民防空主管部门，有责任和义务对其行政区域的人防工程的维护管理进行监督检查。案涉人防地下设施前期因疏于维护管理，产生了诸多问题和不良影响，原告在获得维护管理权后积极向被告申请颁发平时使用证的行为亦符合《江西省人民防空工程管理办法》第二十条规定的“谁建设、谁管理、谁使用、谁管理”的维护管理责任的原则。 其次，被告在《答复》中认为《移交协议》中约定“有关地下室车位使用权不在本协议范围”，属于《江西省人民防空办公室关于进一步规范防空地下室平时使用和维护管理有关问题的通知》规定的“对防空地下室平时使用权有争议”，故决定不予办理平时使用手续，本院不予支持。理由如下：《中华人民共和国物权法》第七十四条第一、二款规定：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。”可见，车位是作为独立的交易标的物通过出售、附赠、出租等方式处分给业主，其使用权归业主享有，个人的民事行为当然不属于上述协议约定的范围。《移交协议》已对案涉人防地下避难所的维护管理权作出明确约定，“有关地下室车位使用权不在本协议范围”的约定不属于对防空地下室平时使用权存在争议，本案不符合《江西省人民防空办公室关于进一步规范防空地下室平时使用和维护管理有关问题的通知》规定的不予办理平时使用手续的情形。 最后，原告起诉的最终目的，无非是想获得地下人防设施的管理及收益权，根据权利和义务对等原则，原告在协议中只负担管理的义务，却没有获得收益的权利，显然是不公平的。原告作为小区全体业主推荐的自治组织，有义务为全体业主的公共利益服务。而对人防设施的管理与利用，不仅能保障地下人防设施的日常维护，还能服务于本小区业主停放各类车辆等便利。据此，在不影响其他业主已获得车位的使用权前提下，可以使其管理及维护合法化，即便原告需要收取相关的维护费用或物业管理费用，也应召开业主大会经全体业主的同意，并得到相关物价部门的批准。因此，若原告能在合法、合理、合规的情形下使用好地下人防设施，政府职能部门应当给予支持。 综上，为监督行政机关依法行政，保障当事人合法权益不受侵害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销被告南昌市人民防空办公室作出的作出洪人防函[2019]19号《关于的答复》； 二、责令被告南昌市人民防空办公室于本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。 案件受理费50元（原告已预交），由被告南昌市人民防空办公室负担，并于本判决生效之日起十日内迳付原告南昌市红谷滩新区阳光枫情小区业主委员会。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审 判 长  楼 赟 人民陪审员  吴小文 人民陪审员  丁洪发 二〇一九年十月二十二日 法官 助理  彭 颖 书 记 员  张玉茹 附：相应的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。