江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）苏01行初423号原告钱惊涛，性别××年××月××日出生，××族。原告钱忠友，性别××年××月××日出生，××族。被告江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路**。法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。委托代理人马春宁，江苏省自然资源厅工作人员。委托代理人李宇，江苏世纪同仁律师事务所律师，执业证号13201201510603032。第三人如皋市人民政府，，住所地在江苏省如皋市解放路**法定代表人何益军，如皋市人民政府市长。委托代理人石琴，如皋市自然资源局工作人员。委托代理人王娟，如皋市自然资源局工作人员。原告钱惊涛、钱忠友因不服被告江苏省人民政府（以下简称省政府）作出的征地补偿裁决，于2019年8月6日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2019年8月7日向被告省政府及第三人如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）分别邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月20日公开开庭进行了审理。原告钱惊涛、钱忠友，被告省政府的委托代理人马春宁、李宇，第三人如皋市政府的委托代理人石琴、王娟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年8月2日，被告省政府针对原告钱惊涛、钱忠友提出的征地补偿安置争议裁决申请作出《江苏省人民政府征地补偿安置争议裁决决定书》（苏征裁〔2019〕第2号，以下简称2号裁决决定）。原告钱惊涛、钱忠友诉称：一、被告省政府批准了《江苏省人民政府关于如皋市2017年度第3批次村镇建设用地的批复》（苏政地〔2017〕417号，以下简称417号用地批复）。2017年7月29日，原告获知《如皋市人民政府征收土地方案公告》（皋征收〔2017〕004号，以下简称004号征地公告）及《如皋市国土资源局征地补偿安置方案公告》（皋征补〔2017〕004号，以下简称004号征地补偿公告）。因公告中未依照被征收土地原用途进行补偿，补偿标准过低，经原告申请听证，原如皋市国土资源局（现更名为如皋市自然资源局，以下简称如皋市自然局）于2017年9月8日举行了听证会，但至今未收到听证结果。2018年11月2日，原告向第三人如皋市政府申请协调解决，第三人于2019年1月25日作出《征地补偿安置争议协调意见书》（皋府法〔2019〕007号，以下简称《协调意见书》），认为双方未能就征地补偿安置争议达成一致意见，主要分歧是：申请人认为应当按照花木的产值计算补偿标准。二、原告于2019年5月24日向江苏省自然资源厅（以下简称省自然厅）申请裁决。2019年8月3日，原告收到省自然厅以省政府名义作出的2号裁决决定，认为如皋市政府批准、确定的补偿标准和安置途径符合相关规定，决定予以维持。三、本案被征收土地历来以种植花木为主，每亩土地年产值在3—10万元，即便是出租土地，年租金每亩3200元。依照最低10%的利润标准，折算成土地产值应该在每亩32000元。目前，同地块的土地租金高达每亩12000元，折算成年产值在几十万元。而第三人批准的征收补偿标准每亩18000元，且执行的是《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（以下简称江苏省征地保障办法）的最低标准，并未按照被征收土地的实际用途进行补偿。在听证会和协调会上，原告提交了被征土地栽种苗木及大树的照片。依照004号征地补偿公告的补偿标准，原告的生活水平将大幅度下降。该补偿安置方案严重违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十七条“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”的规定。《如皋市征地补偿和被征地农民社会保障实施办法（试行）》（以下简称如皋市征地保障办法）只是一般性规定，执行的是省政府规定的最低补偿标准，没有考虑涉案地块的特殊情况。四、2号裁决决定并未解决涉案土地未依照土地原用途进行补偿的问题，而是否按照涉案被征土地的原用途进行补偿是此案的核心问题。被告未进行实地考察，作出涉案裁决决定无事实和法律依据。综上，请求撤销省政府作出的2号裁决决定，责令其重新作出裁决。原告为证明己方主张，向本院提交的证据有：1.《协调申请书》，用以证明原告因对征地补偿有异议向如皋市政府提出了协调申请；2.《协调意见书》，用以证明如皋市政府就原告的协调申请进行协调并出具了协调意见；3.《裁决申请书》，用以证明原告对如皋市政府的协调意见有异议，向省政府申请裁决；4.2号裁决决定，用以证明省政府对原告的裁决申请作出了裁决决定；5.《省政府关于调整征地补偿标准的通知》（苏政发〔2011〕40号，以下简称40号征地标准），用以证明如皋市机械地按照省政府多年前的最低标准进行征地补偿，并未按被征土地的原用途给予补偿；6.被征土地栽种树木照片，用以证明涉案地块周边农民大多以种植花木为生，土地原有产值比其他地区高出很多；7.《土地流转协议》；8.《用地补偿协议》；证据7—8，用以证明原告涉案土地原系栽种花木，每年租金3000元每亩，土地原产值要高于其他种植业，同时也证明被告在征收前未对被征土地的实际用途进行实地调查。以上证据均为复印件。被告省政府辩称：一、案件基本事实。2017年7月18日，省政府作出417号用地批复。原告位于江苏省如皋市如城街道大明社区（以下简称如城街道大明社区）三组的承包地在该批次用地范围内。根据《江苏省土地管理条例》规定，土地补偿费、安置补助费、、地上附着物和青苗补偿费的具体标准由设区的市人民政府确定。40号征地标准规定，全省统一按照农用地、建设用地和未利用地确定土地补偿费标准。征收农用地的土地补偿费最低标准，一、二、三、四类地区分别为每亩24000元、21000元、18000元、16000元。全省以县级行政区为单位划分为四类地区，执行相应的征地补偿和被征地农民社会保障标准。如皋市为三类地区。如皋市征地保障办法规定，征收农用地、建设用地的，土地补偿费标准为每亩18000元，并规定了征收未利用地及安置补助费标准、、地上附着物补偿标准等等417号用地批复下发后，如皋市自然局于2017年7月20日发布了004号征地补偿公告，公布了土地补偿费征收耕地、园地和其他农用地每亩18000元，征收建设用地每亩18000元，征收未利用地每亩9000元及安置补偿费、青苗、、地上附着物等补偿标准和执行依据因如皋市于2017年对农村低保标准进行了调增，如皋市自然局于2017年8月11日发布了《补充公告》，对004号征地补偿公告中“被征地单位安置人数和补偿安置费用”部分进行调整。该征地补偿安置方案于2017年9月8日经如皋市政府批准后实施。原告向第三人提出征地补偿安置争议申请，要求按被征土地原用途进行补偿，对征地补偿安置争议未能达成一致意见，第三人作出《协调意见书》。二、原告所在地块的征地补偿标准符合法律和有关政策规定。针对本案所涉征地，如皋市执行的是如皋市征地保障办法规定的征地补偿标准。该标准符合当时省政府执行的《省政府关于调整征地补偿标准的通知》和江苏省征地保障办法的有关规定。本案中，第三人批准的征地补偿方案中确定的补偿标准和安置途径符合如皋市征地保障办法的规定。三、2号裁决决定程序合法。2019年5月27日，原告向被告提出裁决申请。经原告补正后，被告于2019年6月12日予以受理，并通知如皋市政府进行答复；于2019年8月2日作出2号裁决决定。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据。证据有：1.《裁决申请书》及邮寄凭证；2.《裁决申请补正通知书》及邮寄凭证、原告补正材料的邮寄凭证；3.《裁决申请受理通知书》及邮寄凭证；4.《裁决答复通知书》及邮寄凭证；5.《答复书》；6.2号裁决决定及邮寄凭证；证据1—6，用以证明涉案征地补偿安置争议裁决决定程序合法；7.《协调意见书》，用以证明如皋市政府进行了调解，并出具协调意见；8.417号用地批复，用以证明涉案地块经过省政府的征收批准程序；9.004号征地公告；10.004号征地补偿公告；11.《补充公告》；12.公告张贴记录及张贴现场照片；证据9—12，用以证明涉案地块批准征收后，如皋市政府作出并张贴了上述两公告，同时作出了征地补偿安置方案的补充公告，进一步提高了征地补偿安置的标准；13.《如皋市征地补偿安置方案呈报表》，用以证明上述公告经过如皋市政府批准实施；14.《关于征地补偿落实到位的说明》七份及票据二张，用以证明涉案征地补偿安置费用已经支付到位。以上证据均为复印件。依据有：1.《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第二十五条；2.《江苏省征地补偿安置争议协调裁决办法》第三条、第四条、第六条、第十九条、第二十条、第二十四条、第二十五条第一款第一项；3.《江苏省土地管理条例》第二十六条；4.40号征地标准第一条；5.江苏省征地保障办法第八条、第九条、第十八条；6.如皋市征地保障办法第三条、第八条、第九条、第十条、第十二条；7.《市政府办公室关于明确2016年城乡低保五保和相关对象救助标准的通知》（皋政办发〔2016〕123号）；9《市政府办公室关于明确2017年城乡低保五保和相关对象救助标准的通知》（皋政办发〔2017〕153号）。第三人如皋市政府述称：一、第三人批准如皋市自然局作出的004号征地补偿公告合法有据。2017年7月18日，如皋市2017年度第3批次村镇建设用地经省政府417号用地批复批准征收为国有，其中涉及原告钱惊涛、钱忠友两户的承包地。2017年7月20日，第三人发布并张贴了004号征地公告。同日，如皋市自然局发布并张贴了004号征地补偿公告，明确了征收土地的位置及面积、土地补偿费、安置补助费、青苗费标准、被征地单位安置人数和标准费用、安置办法等，且公告中征地补偿标准和安置途径均按照如皋市征地保障办法执行。2017年9月8日，应原告钱惊涛等人申请，如皋市自然局就004号征地补偿公告的征地补偿标准和安置途径召开了听证会，经办机构详细阐述了涉案安置补偿方案确定的征地补偿标准和安置途径均严格执行如皋市征地保障办法的规定，且如城街道大明社区的土地补偿费和青苗费已足额拨付至集体经济组织。二、2号裁决决定主体适格、程序合法、事实清楚、证据充分、内容适当、适用法律正确。综上，请求驳回原告的诉讼请求。第三人如皋市政府未向本院提交证据及依据。庭审中，各方当事人对他方证据的真实性、合法性和关联性发表了质证意见。对原告提交的证据，被告及第三人对证据1—5的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据6—8的真实性、合法性无异议，但对其关联性不予认可。对被告提交的证据，原告对证据1—5、8、12的真实性、合法性、关联性无异议；对证据6—7、9—11、13—14的真实性、关联性无异议，但对其合法性不予认可。第三人对被告提交的证据1—14的真实性、合法性、关联性均无异议。本院经审查认为，原告提交的证据1—5，与本案待证事实有关联，且形式真实，来源合法，依法予以确认。原告提交的证据6—8，与本案待证事实不具有关联性，依法不予以确认。被告提交的证据1—14，系被告在行政裁决程序中形成或获取的材料，与本案待证事实具有关联性，且形式真实、来源合法，依法予以确认。本院经审理查明：原告钱惊涛、钱忠友系如城街道大明社区**村民。2017年7月18日，省政府作出417号用地批复，批准将包括两原告承包地在内的集体土地征收为国有。2017年7月20日，第三人如皋市政府作出并张贴004号征地公告，如皋市自然局作出并张贴004号征地补偿公告，将征收土地位置、面积、、地上附着物补偿标准及人员安置等问题予以公布2017年8月11日，如皋市自然局作出并张贴《补充公告》，将004号征地补偿公告中第四部分“被征地单位安置人数和补偿安置费用”作相应调整，原公告中其他内容不变。2017年9月8日，第三人如皋市政府批准如皋市自然局上报的《如皋市征地补偿安置方案呈报表》，批准了“如皋市2017年度第3批次村镇建设用地”补偿安置方案。原告因对上述征地补偿安置方案有异议，向第三人如皋市政府申请协调。2019年1月25日，第三人作出《协调意见书》称，经协调，双方未能就征地补偿安置争议达成一致意见，主要分歧是：申请人认为应当按照花木的产值计算补偿标准。2019年5月24日，原告钱惊涛、钱忠友向省自然厅邮寄提交了《裁决申请书》。2019年6月3日，被告省政府向原告作出《裁决申请补正通知书》，要求原告明确此次裁决申请的被申请人并补齐申请材料。经原告补正，被告于2019年6月12日向原告作出《裁决申请受理通知书》，向第三人作出《裁决答复通知书》。2019年6月18日，第三人向被告提交了《答复书》。2019年8月2日，被告作出并邮寄送达了2号裁决决定。该裁决决定认为，在涉案417号用地批复的征地实施过程中，如皋市执行的是如皋市征地保障办法规定的征地补偿标准。该标准符合省政府执行的40号征地标准和江苏省征地保障办法的有关规定。被申请人批准的征地补偿安置方案中确定的补偿标准和安置途径符合如皋市征地保障办法的规定。被申请人确定的补偿标准符合法律和有关政策的规定，决定予以维持。原告不服，提起行政诉讼。庭审中，原告对被告履行的裁决程序无异议。本院认为，根据土地管理法实施条例的相关规定，被告作为省级人民政府，对其批准征收土地所涉的补偿标准争议进行裁决是其法定职责。原告不服被告针对其提出的征地补偿标准裁决申请作出的裁决决定，有权在法定期限内提起诉讼。土地管理法实施条例第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《江苏省征地补偿安置争议协调裁决办法》对征地补偿安置争议的解决，规定了先行协调，协调不成向省人民政府申请裁决以及裁决的审查范围、裁决的程序等内容。本案中，原告钱惊涛、钱忠友对其所征土地的安置补偿方案不服，在协调未能达成一致意见的情况下，向被告省政府申请裁决。被告经审查认为，如皋市政府批准的征地补偿安置方案载明的具体补偿安置标准符合法律和有关政策的规定。被告在履行了受理、通知答复等程序后，作出被诉裁决决定，符合法律、法规的相关规定，程序亦无不当。土地管理法第四十七条第四款规定：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”《江苏省土地管理条例》第二十六条第三款规定：“土地补偿费、安置补助费、、地上附着物和青苗补偿费的具体标准由设区的市人民政府确定，并报省人民政府备案。”第三人如皋市政府根据上述规定，制定并公布的被征收土地上的土地补偿费、安置补助费及附着物和青苗等的补偿标准，应属在其辖区范围内普遍执行的规则和标准。江苏省征地保障办法第十条规定：“农民集体所有的土地按照用途分为农用地、建设用地和未利用地。征收农用地的土地补偿费，按照被征收土地的面积计算；征收建设用地的土地补偿费，按照征收农用地的土地补偿费计算；征收未利用地的土地补偿费，按照征收农用地的土地补偿费的0.5倍计算。”40号征地标准规定，全省统一按照农用地、建设用地和未利用地确定土地补偿费标准。征收农用地的土地补偿费最低标准，一、二、三、四类地区分别为每亩24000元、21000元、18000元、16000元。如皋市为三类地区，004号征地补偿公告中确定的土地补偿费为18000元符合上述规定。原告被征土地系属于如皋市范围内的农用地，对其征地补偿应依照如皋市政府制定的在其辖区范围普通适用的标准进行。第三人批准作出的涉案征地补偿方案中确定的补偿标准符合相关法律、法规及政策的规定。原告主张其被征土地原用于种植花木，应按花木的产值计算补偿标准，涉案征地补偿标准过低的主张，缺乏相应的法律依据，本院依法不予支持。综上，原告要求撤销被告作出的2号裁决决定，并责令被告重新作出裁决的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下:驳回原告钱惊涛、钱忠友的诉讼请求。案件受理费50元，由原告钱惊涛、钱忠友负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  宋振敏人民陪审员  李 玲人民陪审员  蒋 雯二〇一九年十月二十五日书 记 员  陈晓君