江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终463号上诉人（原审原告）戈曰江，男，汉族，1971年2月21出生，住峡江县。委托代理人谢鹏辉，北京市京师律师事务所律师被上诉人（原审被告）峡江县人民政府，住所地：峡江县水边镇百花路**。法定代表人郑军平，该县县长。委托代理人曾政，峡江县人民政府工作人员。委托代理人陈文凯，江西玉笥律师事务所律师。上诉人戈曰江因其诉峡江县人民政府房屋行政征收一案，不服吉安市中级人民法院（2019）赣08行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审认定，戈曰江系峡江县巴邱镇居民，其在2001年7月19日取得峡房权证巴邱字第**《房屋产权证》，证载权利人戈曰江，房屋坐落巴邱南路，幢号645，结构砖混，房屋总层数4层，建筑面积394.6平方米，设计用途为商住。2001年8月14日，戈曰江取得峡国用（2001）字第01-03-075号《国有土地使用证》，证载土地使用者戈曰江，座落峡江巴邱镇巴邱路，用途综合用地，使用权类型出让，终止日期2051年7月18日，使用权面积一千零点四平方米。该房屋及国有土地均在峡江县巴邱镇沿江路堤棚户区改造项目房屋征收红线图范围内。2017年，峡江县人民政府作出《峡江县土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案与说明》及《峡江县水边镇等十一个乡（镇）土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案》。2017年8月24日，江西省国土资源厅作出赣国土资核〔2017〕533号《关于峡江县土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案的批复》：一、原则同意《峡江县土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案》；三、从严控制建设用地总规模，规划到2020年，峡江县建设用地总规模控制在8026.67公顷以内。2016年2月26日，峡江县第十五届人民代表大会第九次会议通过《峡江县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。2017年11月24日，峡江县第十六届人大常委会第八次会议审议《峡江县城市总体规划（2017-2030）》。2018年1月25日，吉安市人民政府作出的吉府字〔2018〕10号《关于峡江县城市总体规划的批复》，原则同意《峡江县城市总体规划（2016-2030年）》。2018年1月18日，峡江县人民政府在峡江县第十六届人民代表大会第三次会议上作《政府工作报告》，报告中对2018年工作安排中明确将“推进巴邱沿江路堤结合项目建设，完成1000户棚户区改造”作为2018年着力抓好的十件民生实事之一。2018年1月20日，峡江县第十六届人民代表大会第三次会议作出关于政府工作报告的决议，同意报告提出的今年全县经济社会发展预期目标、主要任务和工作措施，决定批准这个报告。2018年3月13日，峡江县人民政府办公室对峡江县十六届人民政府第24次常务形成会议纪要，会议研究并原则通过了巴邱镇沿江路堤棚户区改造项目范围内房屋及附属物的征收决定。会议明确，征收决定由县征收办根据会议讨论意见修改完善后，报县政府审定下发。案涉项目在2013年就已经纳入峡江县棚户区改造建设规划。从巴邱镇棚户区改造三年（2018-2020）计划平面规划图看，2018年改造沿江路堤片区，该片区的改造也经过了江西省住房和城乡建设厅、江西省发展和改革委员会、江西省财政厅2018年2月5日下达的赣建保[2018]5号《关于下达2018年全省保障性安居工程建设工作计划的通知》，同意给予峡江县690个开工指标和200个基本建成指标。2017年12月4日，峡江县委县政府成立巴邱镇沿江路都棚户区改造项目指挥部（以下简称项目指挥部）。12月6日，峡江县人民政府召开县政府第20次常务会，听取并讨论了《峡江县巴邱镇沿江路堤棚户区改造房屋征收补偿安置方案（讨论稿）》。同年12月15日，项目指挥部发布《峡江县巴邱镇沿江路堤棚户区改造房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》并进行了公示。12月19日，巴邱镇沿江路堤棚户区改造项目房屋征收动员大会召开。2018年1月5日，项目指挥部委托吉安市华云安全技术服务有限公司对峡江县巴邱镇沿江路堤棚户区改造项目房屋征收进行社会稳定风险评估。1月8日，项目指挥部和吉安市华云安全技术服务有限公司发布《峡江县巴邱镇沿江路堤棚户区改造房屋征收社会稳定风险评估征询意见公告》。同日，峡江县发展和改革委员会对峡江县房地产管理局上报的《关于峡江县巴邱镇沿江路堤棚户区改造项目立项的请示》作出《关于峡江县巴邱镇沿江路堤棚户区改造项目立项的批复》，原则同意该项目立项，批复内容为：“一、项目名称：峡江县巴邱镇沿江路堤棚户区改造项目。二、建设规模和内容：拆迁908户，总拆迁面积约12.8万平方米；新建防护堤4.25公里及市政道路、景观、综合码头等。三、投资规模：项目概算总投资约3.5亿元。四、资金来源：上级补助及银行贷款。五、建设地址：峡江县巴邱镇。六、建设工期：12个月”等。1月16日，项目指挥部对戈曰江的前述土地、房屋进行现场摸底调查，并在1月23日出具《峡江县巴邱镇沿江路堤棚户区改造项目房屋现场勘查平面图》。4月9日，吉安市华云安全技术服务有限公司向项目指挥部出具《峡江县巴邱镇沿江路堤棚户区改造项目房屋征收的社会稳定风险评估报告》，同日，峡江县人民政府作出《房屋征收决定》，内容为：“一、征收目的：实施巴邱镇沿江路堤棚户区改造，改善巴邱老城居民生活居住条件。二、征收范围：北至纬九路，南至水文路，东至赣江，西至巴邱路；被征收户约908户，征收房屋建筑面积约128070平方米。（具体以本项目房屋征收红线图为准）。三、征收主体：峡江县人民政府。四、征收实施单位：峡江县征收办。五、征收补偿方案：详见附件《峡江县巴邱镇沿江路堤棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案》。六、征收签约期限：2018年4月10日至2018年6月10日……”等，并于同日作出《峡江县人民政府房屋征收决定公告》。4月10日，峡江县人民政府下发峡府办字〔2018〕45号《峡江县巴邱镇沿江路堤棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案的通知》。该《房屋征收决定》及前述房屋征收补偿安置实施方案于2018年4月11日在征收范围内予以了为期30天的公告。4月13日，项目指挥部发出《选定征收评估机构公告》，经征求494位被征收人意见，同意选定江西首佳房地产咨询评估有限公司为该项目征收评估机构。5月7日，江西首佳房地产咨询评估有限公司出具了戈曰江户《峡江县巴邱镇沿江路堤棚户区改造房屋征收补偿价格分户报告》并于5月9日送达戈曰江之妻刘小珍，戈曰江收到后向峡江县人民政府提出书面异议；8月10日，经再次评估，江西首佳房地产咨询评估有限公司出具戈曰江户《峡江县巴邱镇沿江路堤棚户区改造房屋征收补偿价格分户报告》及戈曰江户《峡江县巴邱镇沿江路堤棚户区改造项目装修明细表》，并于8月12日送达。8月14日，峡江县人民政府作出《房屋征收补偿决定》。戈曰江对峡江县人民政府作出的《房屋征收决定》不服，向该院提起诉讼。另查明，涉案的峡江县巴邱镇沿江路堤棚户区改造项目征收范围内被征收户约908户，至该案诉讼时，签约比例已超过90%。巴邱镇沿江路堤棚户区改造房屋征收补偿资金共计应补127279716.2元，至2019年4月30日止已实际支付补偿32449320.19元，还需补偿资金约为94830400元，该项目投资资金（含房屋征收补偿款）由贷款资金和财政资金组成，现贷款资金账户余额为1********.9元（峡江县房地开发公司项目账户余额1********.26元，峡江县房屋拆迁公司专项账户余额为3830030.64元）和拆迁补偿资金账户余额7669209.25元。原审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《国有土地上房屋征收与补偿条例》）第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。因此，峡江县人民政府具有作出房屋征收决定的职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。”涉案的峡江县巴邱镇沿江路堤棚户区改造项目系为了改善峡江县巴邱老城区居民生活居住条件，提高城市的综合竞争能力，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”第十三条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”该案中，峡江县人民政府提供的证据，能够证明峡江县人民政府巴邱镇沿江路都棚户区改造项目已经纳入峡江县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，用地符合峡江县2006-2020年的土地利用总体规划，也符合峡江县2017-2030年城市总体规划，并纳入了峡江县2018年国民经济和社会发展计划。峡江县人民政府作出《房屋征收决定》前，对该项目拟定了征收补偿方案并经峡江县人民政府会议讨论形成征求意见稿进行了为期三十天的公告，并最终确定了涉案项目的征收补偿安置实施方案；同时还对该项目进行了社会稳定风险评估。该项目的征收补偿费用在峡江县发展和改革委员会的立项批复中已经明确资金来源为“上级补助及银行贷款”，且至该案诉讼时，该项目投资资金余额足以支付所需补偿的资金，涉案征收补偿费用能够得到确保。峡江县人民政府作出《房屋征收决定》后及时予以了公告，其中载明了补偿安置方案和行政复议及行政诉讼权利等事项。因此，峡江县人民政府作出的《房屋征收决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条至第十三条的规定，征收程序合法。综上，戈曰江关于该《房屋征收决定》不符合公共利益需要，且不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条至第十三条的相关规定，征收程序违法的诉讼主张与事实不符，其起诉理由不能成立，其诉请不予支持。据此，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条至第十三条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回戈曰江的诉讼请求。上诉人戈曰江上诉称：一、被诉房屋征收决定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定。《关于下达2018年全省保障性安居工程建设工作计划的通知》及其附件《全省2018年城市棚户区改造目标任务和基本建成任务分解表》明确，2018年批准列入峡江县棚户区改造计划的户数仅为690户，且在计划通知作出时已基本完成200户，本案被诉房屋征收决定将908户的房屋作为棚户区改造项目，明显违反改造计划，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第四项的规定。国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发［2013］25号）和住建部等七部委《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保［2012］190号）对城市棚户区做了明确规定，原审没有证据证明房屋征收范围内被征收房屋达到城市棚户区的法律界定条件，被上诉人作出房屋征收决定明显违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定。二、被诉房屋征收决定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十二条的规定。原审法院在庭审中要求被上诉人补充提交涉案项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的证据，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，《关于峡江县巴邱镇沿江路堤棚户区改造项目立项的批复》可以证明，本案被诉房屋征收决定将棚户区改造项目作为建设项目无法律依据，且被上诉人提交的证据不能证明批复中的各项建设活动已经立项并符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的强制性规定。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定，本案被诉房屋征收决定涉及人数较多，应当经政府常务会议讨论决定，但被上诉人无证据证明符合该规定。综上，被上诉人以棚改项目为由作出房屋征收决定没有事实依据，应予撤销，原审认定事实错误，请求撤销原审判决，支持上诉人的请求。被上诉人峡江县人民政府答辩称：一、巴邱镇属峡江县老县城，由于历史和管理制度等原因，本案所涉及的被征收房屋建成较早，历史久远，存在着“失修老旧，布局不合理、功能不完善、安全隐患多”等问题，且基础设施缺失，环境卫生、消防安全、治安计生等问题突出，污水横流、垃圾成堆、供水供电通讯杂乱等现象严重，极大地降低了居民的生活质量，影响了城市的整体面貌，与地方经济发展及整个城市的现代化有较大的距离。对巴邱镇沿江路堤棚户区进行改造，通过科学规划和合理布局来提升城市形象和品味，改善居民生活环境和居住条件，提高城市的综合竞争力，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益。二、峡江县巴邱镇沿江路堤棚户区改造项目已经纳入峡江县国民经济和社会第十三个五年规划纲要、峡江县2018年国民经济和社会发展计划，用地符合峡江县2006-2020土地利用总体规划，符合峡江县2017-2030城乡规划，作出被诉房屋征收决定前对项目拟定了征收补偿方案，并经峡江县人民政府常务会议讨论，项目投资资金余额足以支付所需补偿资金，房屋征收补偿费用能够得到确保，项目投资均用于《关于峡江县巴邱镇沿江路堤棚户区改造项目立项的批复》中的公共利益设施建设。三、房屋征收决定和房屋征收补偿安置实施方案等需要依法张贴公示的文件均依法进行。综上，被上诉人作出的被诉房屋征收决定具有事实和法律依据，征收程序合法，请求驳回上诉人的诉讼请求。原审期间当事人向法院提供的《峡江县人民政府关于＜峡江县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要＞的通知》《峡江县土地利用总体规划（2006-2020）》《峡江县城市总体规划（2017-2030）》《峡江县第十六届人民代表大会第三次会议关于政府工作报告的决议》及《政府工作报告》《吉安市水利局关于江西省五河治理防洪工程峡江老县城防洪工程初步设计报告的批复》《峡江县发展和改革委员会关于峡江县巴邱镇沿江路堤棚户区改造项目立项的批复》以及2018年3月3日峡江县人民政府常务会议记录摘要等证据材料随案卷移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。本院对原审认定的事实予以确认。本院认为，（一）关于被诉房屋征收决定是否符合公共利益需要的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第八条第五项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。”上述规定明确，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要属于公共利益的需要，市、县人民政府有权结合当地实际情况确定城市棚户区（危旧房）改造的具体范围，对符合公共利益需要且确需征收房屋的有权作出房屋征收决定。本案中，被诉房屋征收决定是为了实施巴邱镇沿江路堤棚户区改造，改善巴邱老城区居民生活居住条件，符合公共利益的需要。峡江县人民政府有权结合当地实际情况，确定巴邱镇沿江路堤棚户区改造的具体范围及户数，并对其认为确需征收的房屋作出征收决定。上诉人以被诉房屋征收决定确定征收的户数超过计划改造的户数等为由，主张被诉房屋征收决定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，于法无据。（二）关于被诉房屋征收决定是否符合相关规划与计划问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并应纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，《峡江县人民政府关于＜峡江县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要＞的通知》《峡江县土地利用总体规划（2006-2020）》《峡江县城市总体规划（2017-2030）》《峡江县第十六届人民代表大会第三次会议关于政府工作报告的决议》及《政府工作报告》《吉安市水利局关于江西省五河治理防洪工程峡江老县城防洪工程初步设计报告的批复》《峡江县发展和改革委员会关于峡江县巴邱镇沿江路堤棚户区改造项目立项的批复》等证据材料表明，被诉房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。本案作为涉及公共利益的案件，原审法院为查明案件事实，有权要求当事人在规定的补正期限内补充证据。上诉人以原审法院要求被上诉人补充上述证据材料违法为由，主张被诉房屋征收决定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的上诉理由不能成立，本院不予支持。（三）关于被诉房屋征收决定是否符合征收程序问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条分别对市、县级人民政府作出房屋征收决定的相关程序作出明确规定。本案中，峡江县人民政府召开常务会听取并讨论了《峡江县巴邱镇沿江路堤棚户区改造房屋征收补偿安置方案（讨论稿）》，对《峡江县巴邱镇沿江路堤棚户区改造房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》进行了公布，就巴邱镇沿江路堤棚户区改造项目召开了房屋征收动员大会，按照有关规定进行了社会稳定风险评估且征收补偿费用足额到位，并于2018年2月27日召开峡江县人民政府常务会议讨论决定了被诉房屋征收决定，于2018年4月9日作出被诉房屋征收决定并予以公告。上述事实表明，被上诉人作出被诉房屋征收决定符合法定程序。上诉人认为被诉房屋征收决定未经政府常务会讨论决定，与事实不符。综上所述，被上诉人峡江县人民政府作出的被诉房屋征收决定符合法律规定，上诉人戈曰江的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人戈曰江负担。本判决为终审判决。审 判 长 万进福审 判 员 古豪莉审 判 员 谢丽萍二〇一九年十月二十二日代书记员 吁洪虹附:本判决适用的相关法律依据1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第八条第（五）项为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。第九条第一款依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。第十二条第一款市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。