延边铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）吉7105行初19号 原告刘月强，男，1966年4月22日出生，汉族，住延吉市。 委托诉讼代理人侯光明，吉林达公伟业律师事务所律师。 被告延吉市自然资源局，住所地:延吉市天池路**。 法定代表人金峰,该局局长。 参加诉讼的行政机关负责人李英哲，该局监察大队大队长（党委委员）。 委托诉讼代理人王军有,北京市京师（延吉）律师事务所律师。 被告延边朝鲜族自治州自然资源局，住所，住所地:延吉市长白山东路**div> 法定代表人金贵男,该局局长。 参加诉讼的行政机关负责人李春成，该局副调研员。 委托诉讼代理人孙静，吉林鑫州律师事务所律师。 原告刘月强诉被告延吉市自然资源局（以下简称市资源局）、延边朝鲜族自治州自然资源局（以下简称州资源局）之间土地行政处罚一案，于2019年9月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告刘月强及其委托诉讼代理人侯光明，被告市资源局监察大队大队长李英哲及其委托诉讼代理人王军有，被告州资源局副调研员李春成及其委托诉讼代理人孙静均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘月强诉称，原告系延吉市小营镇东新村二组（队)村民,是案涉房屋的实际投资人。2004年东新村四队修建四位一体低温窖,因村里没有资金购买红砖,就与案外人赵某(原告朋友，延吉市小营镇东新砖厂实际业主)协商欲用东新四队橡树林南坡的三角地(约1500平方米)置换红砖。赵某让原告帮助了解该土地的性质。之后,原告找到同村村民王某1、王某2、王某3协商用其村民身份申请建设宅基地住房,看看能否顺利办成申请建设宅基地手续,如申请不能,赵某就不同意用红砖置换土地。2004年11月1日，王某1、王某2、王某3分别填写了“村镇个人建房用地审批表”,申请表申请内容为:建筑面积288平方米,用地面积264平方米,用途:住宅，层数**。并附有地形位置图和平面位置图。表中有王某1、王某2、王某3三位村民所在的时任四队队长林某签字同意新建;村主任付某签字同意新建并盖有延吉市小营镇东新村村民委员会公章;镇国土资源站朴某签字同意并盖有延吉市国土资源局小营站公章;镇长刘某同意并盖有延吉市小营镇人民政府公章。 2005年4月27日,延吉市国土资源局(现为延吉市自然资源局)为王某1、王某2、王某3三人建房审批办理了“土地类别确认书”。确认书中,土地局工作人员金某在踏查说明中记载“经踏查该地地类为村镇建设用地，符合土地利用总体规划”，并附有现场踏查略图。延吉市小营镇东新村村民委员会主任付某和延吉市国土资源局小营站工作人员朴某分别在确认书中签署了名字并同意新建。 2004年11月,王某1、王某2、王某3三人填报了“村镇建设工程项目申请书”,申请书中有延吉市小营镇东新村村民委员会(公章)同意新建批准意见;小营镇乡村建设办公室工作人员李某签署了同意新建意见并加盖了延吉市小营镇乡村建设办公室公章;延吉市规划局工作人员石某签署了同意意见并签名(2005年10月25日)。 赵某通过以上审批手续对需置换土地性质确认后，于2005年9月11日与原告所在的四队签订了“宅基地置换协议书”,约定东新四队将本村橡树林南坡的三角地约1500平方米(即王某1、王某2、王某3三人报建建房的土地)与赵某置换红砖共21户,每户1万块红砖,三角地总价款为8万元。2005年9月20日,赵某与原告签订了“宅基地转让协议书”,约定赵某将置换来的三角地(约1500平方米)转让给了原告。原告受让案涉土地后,仍以王某1、王某2、王某3建房手续，于2014年初筹资新建了房屋并居住使用至今。 延吉市自然资源局2019年5月6日作出的延市自然资执罚字﹝2019﹞11号行政处罚决定书,其认定的事实完全不符合事实。决定书认定“原告未经批准占用东新村集体土地1372平方米,其中符合利用总体规划的水浇地517平方米,不符合利用总体规划的水浇地855平方米”。按照原告前述的事实,王某1、王某2、王某3履行了必要的报建手续，尤其在“土地类别确认审批表”中,土地局管理人员金某经踏查,已经确认三人建房占用的土地为“村镇建设用地，符合利用总体规划”。现决定书认定的建房使用的土地“不符合利用总体规划”的“水浇地”，其事实依据是什么,对土地性质认定前后矛盾如何解释。再者,原告建房以王某1、王某2、王某3三人名义办理了相关的手续,决定书对该事实没有认定、评析,直接认定为“未经批准”，没有事实依据，是任性认定。第三,延吉市自然资源局提供的“延吉市小营镇土地利用总体规划图”是以2006-2020年期间的规划图。而王某1、王某2、王某3办理报建手续时,是2004年和2005年期间,该规划图对原告建房土地使用没有法律约束力。原告以王某1、王某2、王某3名义进行宅基地建房，报建审批手续符合相关的法律程序,是合法有效的。被告延吉市自然资源局置现有审批手续证明的事实于不顾,肆意认定原告建房未经批准,非法占用土地,并处罚原告拆除新建的房屋,严重侵害了原告的利益。被告延边朝鲜族自治州自然资源局在复议时,不尊重事实，对原告建房用地审批手续不予审查论证,草率维持原处罚决定也是对原告不负责任,也侵害了原告的利益。为此,原告提起行政诉讼,1、请求判决撤销延市自然资执罚字﹝2019﹞11号行政处罚决定书和延州自然资复决字﹝2019﹞006号复议决定书。2、请求判决本案诉讼费用由被告承担。 被告市资源局辩称，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《吉林省土地管理条例》第三十四条规定,延吉市自然资源局关于农民宅基地(新建)受理条件为：延吉市本村农民户口、符合一户一宅条件,符合延吉市土地利用总体规划(2006-2020年)。申请材料:1.村镇个人建房用地审批表;2、身份证(户口本)复印件;3、农民建房建设用地现场踏查情况纪实;4、农民建房计划申请表;5、村民委员会会议纪要;6、参会人员名单;7、延吉市村镇建设工程项目申请表（规划局);8、拟批准范围图;9、土地类别确认书;10、土地利用总体规划图(局部),满足了上述条件,才能颁发土地使用执照,方可在土地上进行建房建设。当事人以村王某1、王某2、王某3三名村民的名义,于2004年11月1日,办理了“村镇个人建房用地审批表”，2005年4月27日,办理了“土地类别确认书”,2005年10月25日,办理了“村镇建设工程项目申请书”。至今都未办理土地使用执照,不具有建房条件。依据《中华人民共和国土地管理法》第二十条、第二十一条规定,延吉市范围现在实行“延吉市土地利用总体规划(2006-2020年)”来管理土地用途管理。这是已经根据相关法律规定报国务院批准,是合法合规的。当事人在未办理土地使用执照的情况下,按照当事人所供述的建设房屋时间为2014年5月,使用延吉市小营镇土地利用总体规划数据库（2006-2020年）来认定是适当准确。经测量，房屋共四栋，全部为2层房屋，占地面积为1372平方米，当事人未办理完毕建房用地手续，于2014年5月开始动工修建房屋的行为,违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定,并且违法事实明确、证据充分,因此我局于2019年4月18日依法立案,并根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定,于2019年5月6日作出行政处罚决定书(延市自然资执罚字（2019)11号),内容为:1.责令退还非法占用的土地;2.自接到本决定书之日起十五日内拆除在非法占用的1372平方米土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原貌。当事人所建设的房屋，手续只进行了前期的工作,尚未办理完结,就进行房屋建设,我局根据相关法律规定,认定为非法占用土地行为,并进行了行政处罚。当事人报建手续时为2004年和2005年期间,截至2014年10年之间未办理土地使用执照。因此引用2006-2020年期间的土地利用总体规划图为准确无误。 被告州资源局辩称，一、我局作出行政复议决定证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,我局复议决定正确，应驳回原告诉讼请求。根据《土地管理法》第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。刘月强自2014年5月开始,未经批准占用延吉市小营镇东新村集体土地1372平方米(其中符合土地利用总体规划的水浇地517平方米,不符合土地利用总体规划的水浇地855平方米)建设房屋的行为,违反了上述法律规定,构成非法占地事实,属非法占用土地行为。以上事实由询问笔录、现场勘测笔录、现状图、延吉市土地利用总体规划图(局部)、现场照等可以证实。根据《土地管理法》第七十七条:“农村村民未经批准或采取欺骗手段骗取批准,用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”之规定,我局行政复议决定维持原行政处罚决定书（延市自然资执罚字﹝2019﹞11号），该行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。二、我局作出的行政复议决定处罚对象正确无误诉争决定书认定事实清楚,处罚对象准确。从询问笔录、现场勘测笔录、现状图、延吉市土地利用总体规划图(局部)、现场照片等可以确认,刘月强也自认自2014年5月起在涉案土地上进行房屋建设(其主张土地系2005年通过置换取得),其系房屋建设的行为人足以证实。刘月强作出房屋建设的行为人,但在2014年5月开始建设至今未取得任何适用土地及房屋建设的审批手续,非法占用土地的事实成立。我局根据延吉市土地利用总体规划图同时确认其非法占地是否符合土地利用总体规划的情况由此可以确认,诉争决定书认定事实清楚,处罚对象准确。综述,我局行政复议决定事实清楚,法律适用正确,应当依法驳回原告诉请。 经审理查明，刘月强系延吉市小营镇东新村**村民。2005年9月11日，延吉市小营镇东新四队与赵某签订宅基地置换协议书，延吉市小营镇东新四队以橡树林南坡的三角地（约1500平方米）和赵某置换红砖。2005年9月20日，赵某与刘月强签订宅基地转让协议书，赵某将用红砖与东新四队置换的南山宅基地约1500平方米以20万元的价格转让给刘月强。2014年5月份开始，刘月强在未办理土地使用执照的情况下，在这片土地上建设四栋房屋，占地面积为1372平方米（根据延吉市土地利用总体规划[2006-2020年]，其中符合土地利用总体规划的水浇地517平方米；不符合土地利用总体规划的水浇地855平方米）。被告市资源局于2019年5月6日作出延市自然资执罚字﹝2019﹞11号《行政处罚决定书》，主要内容为：刘月强自2014年5月份开始，未经批准占用延吉市小营镇东新村集体土地1372平方米（其中符合土地利用总体规划的水浇地517平方米；不符合土地利用总体规划的水浇地855平方米）建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定，属于非法占用土地行为。作出处罚决定，一、责令退还非法占用的土地；二、自接到本决定书之日起十五日内拆除在非法占用的1372平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌。原告刘月强不服，向被告州资源局申请行政复议，被告州资源局于2019年8月5日作出延州自然资复决字﹝2019﹞006号延边州自然资源局《行政复议决定书》，认定市资源局于2019年5月6日作出延市自然资执罚字﹝2019﹞11号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，决定维持延市自然资执罚字﹝2019﹞11号《行政处罚决定书》。 另查明，刘月强在2004年找到同村村民王某1、王某2、王某3协商以该三人村民身份申请建设宅基地住房，3人分别于2004年11月1日，办理了村镇个人建房用地审批表，2005年4月27日办理了土地类别确认书，土地性质为村镇建设用地，2005年10月25日办理了村镇建设工程项目申请书，但至今尚未办理土地使用执照。 以上事实有原告提交的宅基地转让协议书、宅基地置换协议书、村镇个人建房用地审批表（王某1、王某2、王某3）、土地类别确认书、村镇建设工程项目审批表；被告市资源局提交的法律文书呈批表、行政处罚决定书、送达回证、询问笔录、现场勘测笔录、违法占地图、延吉市小营镇土地利用总体规划图（局部）、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证、违法用地现场照片；被告州资源局提交的行政复议申请书、受理通知书、行政复议决定书、送达回证、王某1、王某2、王某3三人涉案村镇个人建房用地审批表、土地类别确认书、询问笔录等证据在案佐证。 本院认为，首先，关于处罚决定书适用土地利用总体规划的问题。土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用土管制的重要依据，事关国家和人民长远利益。延吉市人民政府根据法律规定重新普查土地现状后编制2006-2020年土地利用总体规划报请省政府及国务院批准，确定本案中的争议地为农用地。国土资源部国土资发〔2012〕2号《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》中，明确要求从2012年4月1日起，土地管理各项相关工作以经批准的新一轮土地利用总体规划和数据库为依据。王某1、王某2、王某3等三人宅基地使用权的申请虽然经过村委会和小营镇政府审核，但始终没有经过延吉市人民政府的批准，尚未取得宅基地使用权，不属于集体建设用地。原告刘月强2014年建设房屋的土地，应当按照已获得批准实施的2006-2020年延吉市土地利用总体规划办理宅基地使用权批准手续。因此，被告市资源局依据2006-2020年土地利用总体规划作出处罚决定，并无不当。 其次，关于处罚决定书认定是否未经批准非法占用土地的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《吉林省土地管理条例》第三十四条规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和村庄、集镇建设规划，尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。根据上述法律法规规定，农村村民取得宅基地使用权应当由乡（镇）人民政府审核后，由县级人民政府批准。本案中，原告取得该争议地是通过案外人赵某与东新村第四组签订置换土地协议后，与赵某签订转让协议所取得，虽然对两份协议书的效力本案中不予作出评判，但该宅基地使用权未经延吉市人民政府批准，在此地建设房屋属于未经批准非法占用土地行为。 第三、关于处罚决定书处罚内容是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。本案中，原告刘月强在2014年建设房屋时，未办理农用地转用审批手续，也未办理房屋建设审批手续，亦依然未经市政府批准，不符合法律规定。被告市资源局作出的《行政处罚决定书》内容符合法律规定。 第四、关于复议程序合法性的问题。被告州资源局收到原告的行政复议申请后，于法定期限内受理并作出延州自然资复决字﹝2019﹞006号《行政复议决定书》，并将行政复议决定书送达原告刘月强及被告市资源局，其复议程序并无不当。 综上，原告要求撤销被告市资源局作出的延市自然资执罚字﹝2019﹞11号《行政处罚决定书》及州资源局作出的延州自然资复决字﹝2019﹞006号《行政复议决定书》的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告刘月强的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），减半收取计25元，由原告刘月强负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春铁路运输中级法院。 审 判 员 金美淑 二〇一九年十月二十三日 法官助理 张乐乐 书 记 员 许玉星