云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）云33行初46号 原告杨天保，男。 委托代理人刘亚婷，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被告怒江傈僳族自治州人民政府。 委托代理人黄建华，怒江州人民政府法律顾问。 委托代理人陈龙。 被告泸水市人民政府。 委托代理人李雪伟，云南大怒江律师事务所律师。 委托代理人任安贵。 原告杨天保因要求确认被告怒江傈僳族自治州人民政府（以下简称怒江州人民政府）、泸水市人民政府未取得征地批复实施土地征收行为违法一案，向本院提起诉讼。本院于2019年4月23日立案后，于4月29日分别向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，怒江州人民政府于5月8日向本院提交了行政答辩状及相关证据、依据。泸水市人民政府于5月3日向本院提交了行政答辩状及相关证据、依据。本院依法组成合议庭，于2019年9月29日公开开庭审理了本案。原告杨天保及其委托代理人刘亚婷，被告怒江州人民政府委托代理人黄建华、陈龙，被告泸水市人民政府机关负责人刘伟，委托代理人李雪伟、任安贵到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告杨天保诉称，原告在怒江州××鲁掌镇拥有合法房屋一处，依法成立泸水天宝食宿店，经营日用百货、餐饮服务、住宿服务。被告怒江州人民政府发布怒办发〔2017〕18号怒江州委办、州政府办关于印发《怒江美丽公路建设实施方案》的通知及《怒江美丽公路建设实施方案》；被告泸水市人民政府发布泸办发〔2017〕120号泸水市委办、泸水市政府办关于印发《怒江美丽公路建设实施方案》的通知及《怒江美丽公路建设实施方案》成立征收拆迁领导小组和征收拆迁指挥部，实施征收。 原告的房屋面临征收，然而原告一直未见到有权机关作出的征地批复，后原告通过诉讼途径得知两被告在未获得征地批文的情况下实施征收，并在征收过程中将集体土地和国有土地混合征收。根据《土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。两被告所实施的“未批先征”以及“混合征收”的征地行为违反法律的强制性规定，征收行为的实体和程序均违法，严重侵害了原告的合法权益。 综上所述，原告为了维护自己的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定提起行政诉讼，请求：1.请求确认二被告在未取得征地批复情况下征收原告土地及地上附着物的行为违法；2.本案诉讼费由两被告承担。 被告怒江州人民政府辩称，一、答辩人不是本案适格主体，不应被列为本案被告。1.本案中，答辩人于2017年6月16日印发了《中共怒江州委办公室怒江州人民政府办公室关于印发〈怒江美丽公路建设实施方案〉的通知》、《怒江州美丽公路建设实施方案》，该方案对各县市和州属各部门的工作任务及项目建设期限提出了要求。该文件实质上是怒江州人民政府为推进怒江美丽公路建设所下发的管理性文件，是内部的工作安排和领导方式，属于不可诉的行政行为，明显不能引起因征地产生的行政责任。换言之，对原告的权利义务产生实际影响的是具体的征地行为以及后续的安置补偿等行为，所以，因征地而产生的行政责任只能由具体组织和实施的机关来承担责任。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提出诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告”。而答辩人不是作出具体行政行为的行政机关。综上，原告提出的“请求确认二被告在未取得征地批复情况下征收原告土地及地上附着物的行为违法”的诉讼请求，依法应向对其权利义务产生实际影响的、并做出征地的具体行政行为的主体提出。而实施涉案征地行为的主体并非答辩人，答辩人不是本案的适格主体。二、答辩人不是土地征收机关，不存在“未批先征”以及“混合征收”的行为。 被告泸水市人民政府辩称，一、“怒江美丽公路”工程建设征地拆迁情况。2016年为深入贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，同时国家发改委下发了《关于进一步发挥交通扶贫脱贫攻坚基础支撑作用的实施意见》。为贯彻落实国家脱贫攻坚政策，加快贫困地区交通发展，提高交通扶贫精准性和有效性，云南省人民政府决定启动“怒江美丽公路”工程助力怒江脱贫攻坚工作，2016年5月15日省政府第113次常务会议和5月23日省委第21次常委会议上分别审议通过《怒江美丽公路规划设计方案》。同年，云南省国土资源厅对美丽公路项目用地预审进行了批复下发了《云国土资预〔2016〕89号》文件，云南省住房和城乡建设厅也颁发了该项目的《建设项目选址意见书》。为深入贯彻落实省委、省政府建设“怒江美丽公路”助力怒江脱贫攻坚工作的战略部署，加快怒江美丽公路项目建设进度，怒江州委州人民政府于2017年6月16日印发了《中共怒江州委办公室怒江州人民政府办公室关于印发〈怒江美丽公路建设实施方案〉的通知》，该方案对各县市和州直各部门的工作任务及项目建设期限提出了要求。为及时落实怒江美丽公路项目建设泸水市的工作任务，泸水市委办、市政府办于2017年8月4日印发《关于成立泸水市怒江美丽公路泸水段建设征地拆迁工作指挥部的通知》（泸办发〔2017〕121号）组建指挥部统筹美丽公路项目建设征地拆迁工作，该通知确定了“按照属地管理原则，由各乡镇负责本乡镇行政辖区工程建设征地拆迁、撤除临江违章建筑，通信供电设置迁改复建及搬迁安置工程”的征地拆迁工作原则。2017年8月14日泸水市委办、市政府办印发了《关于印发〈怒江美丽公路泸水段建设实施方案〉的通知》对具体工作任务进行了安排部署。征地拆迁工作启动后，指挥部按《怒江美丽公路泸水段建设实施方案》要求，对公路沿线进行了实地划界标注了征地红线，并通过多种渠道进行了大量的政策宣传。根据确定的“征地拆迁属地管辖”由乡镇和职能部门负责的基本原则，各乡镇党委、政府完成本乡镇行政辖区内征地拆迁工作，分别成立了征地拆迁工作领导小组。为明确各村涉及的征地情况，各乡镇均向市国土局反馈了征地情况说明函。鲁掌镇人民政府也于2017年9月10日在完成征地调查后向泸水市国土资源局递送了相应的征地情况说明，同意征收土地，在进行了土地测量后泸水市国土资源局与各村委会签订了《征地协议》。在进行实物调查过程中，指挥部、市国土局、各乡镇工作组工作人员对征用土地上的附着物、建构筑物按规定进行了实物调查登记，汇总后安排复核组入户复核并听取地上附着物、建构筑物所有人的意见，对合理意见予以采纳调整调查指标，对不合理意见进行耐心解释，讲解政策。虽经工作人员耐心解释，并多次入户做工作，原告仍然以补偿标准过低为由拒绝签字确认实物调查情况，并拒绝搬迁。原告的行为严重影响征地工作的推进，严重影响怒江美丽公路项目建设。在多次催告原告拆除搬迁无果后，泸水市国土资源局作为法定的集体土地征收实施主体于2018年11月21日作出《责令交出土地决定书》（〔2018〕-208），责令原告于2018年11月25日前交出土地。2018年11月27日，泸水市国土资源局和怒江美丽公路征地拆迁属地管辖主体鲁掌镇政府配合协调组织工作人员于对原告采取了强制拆除搬迁措施。 二、被告制定、印发《怒江美丽公路泸水段建设实施方案》是属于过程性内部管理行政行为，对原告的实体权益未产生直接影响，也未侵犯其实体权益，不属于行政诉讼受案范围。为贯彻落实国家脱贫攻坚政策，加快贫困地区交通发展，提高交通扶贫精准性和有效性，云南省人民政府决定启动“怒江美丽公路”工程助力怒江脱贫攻坚工作。为深入贯彻落实省、州两级政府“加快怒江美丽公路项目建设进度”的工作部署，被告于2017年8月4日成立了指挥部，确定了“按照属地管理原则，由各乡镇负责本乡镇行政辖区工程建设征地拆迁”的征地拆迁工作原则。同时制定了《怒江美丽公路泸水段建设实施方案》并印发各乡镇和职能部门。被告认为，《怒江美丽公路泸水段建设实施方案》是为了明确各职能部门的工作任务、对工作进度进行安排的过程管理性行政行为，并未对原告的实体权益产生直接影响，也未侵犯原告的实体权益。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第二款的规定不属于行政诉讼的受案范围。司法解释作出这样的规定是为了防止针对程序行为和针对实体决定同时进行诉讼，浪费司法资源造成诉累的危险。 三、泸水市人民政府不是本案适格被告。主要理由如下： 第一、泸水市人民政府不是怒江美丽公路项目建设所涉农用地征用的法定批准主体，也从未超越权限作出征收案涉土地的批准文件。虽然《行政诉讼法》第十二条规定“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”可以提起行政诉讼，但怒江美丽公路项目是为了助力怒江脱贫攻坚任务的如期完成，由省政府批准同意启动的公路基础设施建设项目，根据《土地管理法》第四十四条、第四十六条的规定，项目所涉土地征收的法定批准机关是省政府，泸水市人民政府是公布实施机关。在项目建设征地过程中泸水市人民政府制定方案并未作出征地的批准文件。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，泸水市人民政府不是本案适格被告。第二、案涉土地征收拆迁工作是由泸水市人民政府职能部门具体实施完成的，原告应向具体实施部门主张权利。泸水市人民政府为明确各职能部门的职责制定了实施方案并明确“按照属地管理原则，由各乡镇负责本乡镇行政辖区工程建设征地拆迁”，在征地工作启动后，指挥部、市国土局、各乡镇工作组工作人员对征用土地上的附着物、建构筑物按规定进行了实物调查登记，汇总后安排复核组入户复核并听取地上附着物、建构筑物所有人的意见，对合理意见予以采纳调整调查指标，对不合理意见进行耐心解释，讲解政策。因原告认为补偿金额过低不配合征地拆迁工作，泸水市国土资源局作为法定的集体土地征收实施主体于2018年11月21日作出《责令交出土地决定书》（〔2018〕-208），责令原告于2018年11月25日前交出土地。并于同年11月27日由泸水市国土资源局和怒江美丽公路征地拆迁属地管辖主体鲁掌镇政府配合协调组织工作人员对原告采取了强制拆除搬迁措施。泸水市人民政府认为，作出实际影响原告实体权益的行政机关是政府的职能部门。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第十九条和第二十五条的规定，原告应当向实施具体拆迁工作，作出直接影响原告实体权益行政行为的行政部门主张权利。 四、原告针对程序和实体同时起诉多个主体的做法违背行政诉讼根本目的，涉嫌滥用诉权。原告因不服征地拆迁行为曾于2019年2月对泸水市政府提起了两个行政诉讼案件（37号、38号），同时向泸水市人民法院对泸水市国土局也提起行政诉讼。对泸水市人民政府提起的行政诉讼，法院已经裁定驳回起诉，目前原告已经向云南省高级人民法院提起上诉，在原来的诉讼还未最终结案的情况下，原告又提起本案诉讼并在本案中将怒江州人民政府列为第一被告。被告认为，原告在实体权益维护是可以在与泸水市国土局的诉讼中主张的并得到法律保护的，但原告却在多个诉讼中均未明确提出维护实体权益的请求，被告认为原告的行为涉嫌滥用诉权。行政诉讼实行立案登记制是为了充分保障行政相对人的权益，但原告的上述做法让人怀疑企图通过缠诉迫使被告满足其不合理的拆迁补偿要求。怒江美丽公路建设是关系全州百姓福祉的一件大事，事关怒江脱贫攻坚任务的完成，为如期完成怒江脱贫攻坚任务，泸水市人民政府各职能部门放弃节假日、休息时间加班工作，但原告的缠诉使得被告不得不花费大量的资源应诉，严重影响了脱贫攻坚工作的开展，为维护政府的行政效率望贵院依法审查原告是否存在缠诉、重复起诉的滥用诉权行为，以阻止原告针对程序行为和实体决定同时诉讼的不合理权利救济行为。程序行为应当在直接影响原告实体权益的实体决定行为诉讼中作为实体决定合法性的要件一并进行审查。 综上所述，为保障怒江美丽公路建设项目的顺利推进，保障脱贫攻坚任务的顺利完成，维护法律权威，望贵院驳回原告的起诉。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”的规定，怒江州人民政府不是本案的适格被告。公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，应当以直接作出该行为的行政机关为被告提起行政诉讼；多列或者错列上级行政机关为被告，既无助于纠纷及时解决，也浪费行政与司法资源，本院不应支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（二）有明确的被告。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……(三)错列被告且拒绝变更的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。由此可见，确定行政诉讼正确、适格的被告，是原告和人民法院共同的责任和义务。原告起诉状基于初步证据确定作出被诉行政行为的具体、特定、可识别的行政机关，即可视为“有明确的被告”；至于起诉状载明的被告是否正确、是否适格，则是人民法院需要进一步审查确定的问题。经审查，本案中的征地行为不是怒江州人民政府直接作出的行政行为。本案在审查过程中，原告拒绝接受对被告主体资格的释明，应当承担不利后果。因此，本案就错列、多列被告的起诉，或者所诉行为明显不属于行政诉讼受案范围或者虽属于受案范围但不属于共同被告、不适宜一并审理。 关于原告认为“被告在未取得征地批复情况下，实施征收行为违法”的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定“过程性行为是行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等”，并且明确了这类行为由于“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响”而不属于人民法院的受案范围。征地批复行为是行政机关内部的处理行为，即法律规定的“层报”，不具有可诉性。 综上，原告的诉讼请求及理由不成立，依法不予支持。被告的答辩理由成立，应予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第(三)、第（八）项的规定，裁定如下： 驳回原告杨天保的起诉。 案件受理费依法不予交纳。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。 审判长  周银泉 审判员  李筱槲 审判员  和志萍 二〇一九年十月十八日 书记员  李 茹 夏玉琴