重庆市第四中级人民法院行 政 判 决 书(2019)渝04行初164号原告余安伍农村承包经营户。诉讼代表人余安伍，男，苗族，1973年11月2日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。委托代理人冉业芳，重庆市彭水县靛水法律服务所法律工作者。被告彭水苗族土家族自治县人民政府。住所地：重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道北门街**。法定代表人石强，县长。委托代理人豆江全，该县农业农村委员会工作人员。委托代理人覃霞，重庆欣渝律师事务所律师。第三人余安国农村承包经营户。诉讼代表人余安国，男，汉族，1968年1月29日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。原告余安伍农村承包经营户（以下简称余安伍户）不服被告彭水苗族土家族自治县人民政府（以下简称彭水县政府）作出的土地行政登记，于2019年5月30日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月3日立案后，同日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月5日公开开庭审理了本案。原告余安伍户的诉讼代表人余安伍及委托代理人冉业芳，被告彭水县政府的委托代理人豆江全、覃霞，第三人余安国农村承包经营户（以下简称余安国户）的诉讼代表人余安国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告彭水县政府于2010年11月30日向余安国户颁发了彭水苗族土家族自治县人民政府农地承包权（2010）第CQ3933020xxxxx号《农村土地承包经营权证》（以下简称13号《承包经营权证》），该证登记有“六尺”土一宗，面积4亩，四至：东代云国石界，西山林，南山林，北山林。原告余安伍户诉称，一、第三人持有的13号《承包经营权证》关于小地名“六尺”土地的登记涵盖了原告的承包地和宅基地。1.第一轮土地发包时，余安伍、余安国、余自清（系余安伍、余安国的父亲）系同一承包经营户成员，涉案“六尺”土地登记在余自清农村承包经营户名下。1989年余自清去逝，1990年余安伍与余安国分家，各自在涉案“六尺”1.8亩土地中分得了0.9亩土地的承包经营权。原告在“六尺”土地的四至界畔应为:东至第三人土为界(高坎子)，南至吴家山林为界(现以垃圾房为界)，西至大公路为界，北至自家山林为界。第三人在“六尺”土地的四至界畔应为:东至代永国、代均土地为界，南至吴家山林为界，西至原告土为界(高坎子)，北至自家山林为界。第二轮土地发包时，涉案“六尺”土地未进行登记。2010年在换发土地承包经营权证时，彭水县政府将涉案“六尺”土地全部登记在第三人的承包经营权证上。2.第三人持有的13号《承包经营权证》中“六尺”土地的登记，将原告已获得建设用地批准的宅基地涵盖在内，侵犯了原告对宅基地使用的合法权益。同时原告建房是在分家时自己取得的0.9亩“六尺”土地范围之内，原告在涉案“六尺”土地内建房，第三人并未干涉、阻止，因第三人明知涉案“六尺”土地的一半由原告通过分家取得了承包经营权。二、彭水县政府将涉案“六尺”1.8亩土地全部登记给第三人，无权属来源证明材料，主要证据不足，未尽到慎重审查义务，且程序违法，应当依法撤销。1.涉案“六尺”土地在1998年第二轮集体土地发包时，并未发包给第三人，而2010年的换证颁证不是对集体土地的重新确权发包，而是对1998年第二轮土地发包的登记颁证，被告在第三人既无1998年对涉案“六尺”土地的承包合同，又无其他权属证明材料的情况下，仅凭第三人的口头申请，将涉案“六尺”土地全部登记给第三人，侵犯了原告的合法利益，违反了法律规定。2.被告将涉案“六尺”1.8亩土地全部登记给第三人不仅实体违法，而且程序违法。一是明知第三人既无涉案“六尺”土地的权属来源证明材料，也无其他相关证据证明;二是明知原告在涉案“六尺”土地里依法取得了建设用地审批;三是未经公示;四是未尽到慎重审查义务。综上，请求撤销被告2010年11月30日为第三人颁发的13号《承包经营权证》中关于小地名“六尺”土地的行政登记。被告彭水县政府辩称，1、原告余安伍户不是本案适格主体。根据《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第三条、第四条规定，应该以发包方和承包方为当事人，而本案中原告不属于承包方。原告的1998年农村土地承包合同分户花名册以及2005年的农村土地承包合同能够看出原告对争议土地从未享有承包经营权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，原告不是利害关系人，不具备起诉资格。二、原告起诉超过法定期限。从原告的1998年农村土地承包合同分户花名册可知，本案争议地未登记在承包合同分户花名册上，1998年距今长达21年，原告的起诉已经超过法定最长诉讼时效的规定。三、本案涉及民事争议，应当以民事争议的审理结果为依据。原告诉称本案争议地是在1989年分家取得的承包经营权，那么本案涉及原告和第三人之间的分家协议问题，显然属于民事争议范围，理应通过民事诉讼进行解决，根据行政诉讼法司法解释的相关规定，应当先处理民事争议。四、根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条，被告给第三人颁发农村土地承包经营权证是被告的职责范围，于法有据。综上，请求驳回原告的起诉。第三人余安国户述称，家庭承包土地属于集体所有，涉案土地是集体发包给余安国户的。1998年、2005年因土地四至界限不明，没有颁发土地证，属于手写登记，没有正式确权。2010年才正式机打颁证，明确四至界限。1998年余安国的母亲将涉案“六尺”地块分给余安国，余安伍和余安国的土地证是分开的，对涉案地块一直没有争议。余安伍建房是在2016年，双方为此争吵过，只是当时关系没有完全恶化，就没有阻止其建房。并且农村土地承包合同分户清册和农村土地承包经营权证中涉案土地都登记在余安国户名下，原告起诉的事实理由和请求不成立，请求法院驳回原告诉讼请求。被告彭水县政府在法定期限内向本院提交了以下证据及依据：1.余安伍户1998年的彭水县农业承包合同分户花名册（代副本）。2.余安伍户2005年的重庆市农村土地承包合同及土地承包情况登记表（副本）。3.余安伍户2010年的重庆市彭水县农村土地承包经营权证登记簿。证据1-3旨在证明原告主体不适格，起诉已经超过法定最长期限。法律依据：《中华人民共和国农村土地承包法》。旨在证明被告给第三人颁发土地承包经营权证是其法定职责。经本院要求，彭水县政府补充提供了4.余安国户2010年的重庆市彭水县农村土地承包经营权证登记簿。旨在证明彭水县政府给第三人颁证程序合法。原告余安伍户质证认为，证据1-3，合法性、真实性无异议，但与本案无关，1998年涉案地未发包给原告也未发包给第三人；不能证明行政行为合法；被告举示的所有证据均不能证明原告主体不适格，也不能证明原告超过起诉期限。对法律依据无异议。第三人余安国户质证认为，证据1-3，合法、真实，但与涉案地无关，同意被告的证明目的。对法律依据无异议。原告余安伍户向本院提交了以下证据：第一组证据：1.2019年2月15日彭水苗族土家族自治县善感乡石盆村村民委员会证明。2.重庆市彭水县（2016）集地批字第xxxxx号《建设用地批准书》。3.照片四张。4.（2018）渝0243民初4219号《民事判决书》。5.（2019）渝04民终242号《民事判决书》。6.（2018）渝0243民初4219号法庭笔录。以上证据旨在证明涉案土地的来源及现有行政登记状况，被告的颁证行为给原告合法权益造成侵害，原告向法院提起行政诉讼符合受案标准，是适格的诉讼主体，被告作出登记时未告知原告，也未进行公示，其行为程序违法。证据6，庭审中余安全当庭作证，证实了修建房屋和房屋旁边的耕地，高坎子以下是属于原告，原告建房时第三人来帮忙，原告取得涉案地是分家取得，被告将涉案地全部登记给第三人没有依据，不合法。第二组证据：1.余安国户2010年的农村土地承包经营权证登记簿。2.余安国户1998年彭水县农业承包合同分户花名册（代副本）。3.余安国户2005年的重庆市农村土地承包合同（副本）及土地承包情况登记表。以上证据证明被告将涉案地全部登记给第三人无权属来源证明材料，承包合同中没有涉案地，1998年的农业承包合同分户花名册没有涉案地，第三人未取得涉案地的承包经营权，颁证行为无证据来源。被告彭水县政府质证认为，第一组证据：证据1，无法核实真实性。证据2，与本案无关。证据3，真实性无法核实，以法院核实为准。证据4-6，对真实性无异议，但内容与被告作出的行政行为无关，只能证明原告和第三人之间存在争议。第一组证据均不能证明原告主体资格适格，原告在此之前也未向被告主张享有涉案地的承包经营权，证明其超过起诉期限。第二组证据只能证明被告颁证行为合法，无法达到原告的证明目的。第三人余安国户质证认为，第一组证据：证据1，不真实。证据2，不清楚是否是真的，但颁证没有经过相关的程序，不合法。证据3，反映状况是属实的，但建房的地不是原告的。证据4，真实、合法。证据5，真实、合法，与本案无关，但认可该判决书。证据6，余安全的陈述不属实，笔录是真实的。第二组证据:证据1，真实，合法，与本案没有关系；证据2，真实、合法，与本案无关。证据3，真实、合法，与本案无关。第二组证据与本案争议地无关，达不到原告的证明目的。第三人余安国户向本院提交了以下证据：1.彭水苗族土家族自治县人民政府农地承包权(2010)第CQ3933020xxxxx号《农村土地承包经营权证》。2.余安国户2010年的重庆市彭水县农村土地承包经营权证登记簿。证据1、2旨在证明涉案土地与原告的承包地无关，原告有另外的承包经营权证，且涉案土地是母亲分割的，不是余安国自己填的。原告余安伍户质证认为，证据1、2，真实性无异议，但对合法性持异议，证中对涉案土地的登记不合法，缺乏法定的事实依据。被告彭水县政府质证认为，证据1、2，三性均认可，证明被告颁证程序合法。经庭审举证质证，本院对前述证据认证如下：被告彭水县政府举示的证据。证据1，证明1998年余安伍户的土地承包情况，与本案有关联，予以采信。证据2，证明2005年余安伍户与所在村组签订的土地承包合同情况，与本案有关联，予以采信。证据3，证明2010年余安伍户的土地承包情况，与本案有关联，予以采信。证据4，证明2010年余安国户的土地承包情况，与本案有关联，予以采信。原告余安伍户举示的证据：第一组证据：证据1，有其他有效证据相印证，能证明案件事实部分予以采信。证据2，证明余安伍户于2016年4月26日取得了建设用地批准书，经批准在石盆村1组取得120平方米的住宅用地使用权，与本案有关联，予以采信。证据3，无相应的备注信息，不符合证据的形式要件，不予采信。证据4-6，证明余安国户诉余安伍户排除妨害纠纷一案的一、二审诉讼情况及判决情况，与本案有关联，予以采信。第二组证据：证据1，证明余安国户2010年的土地承包情况，本案有关联，予以采信。证据2，证明余安国户1998年的土地承包情况，与本案有关联，予以采信。证据3，证明2005年余安国户与所在村组签订农村土地承包合同的情况，与本案有关联，予以采信。第三人余安国户举示的证据。证据1，系本案被诉的农村土地承包经营权证，与本案有关联，予以采信。证据2，与原告举示的第二组证据中的证据1相同，同理予以采信。本院经审理查明，原告余安伍户与第三人余安国户均是彭水苗族土家族自治县善感乡石盆村一组农户。余安国与余安伍系亲兄弟，余自清系二人的父亲。第一轮土地承包时，余安国、余安伍与余自清系同一承包经营户成员，涉案“六尺”土地登记在余自清农村承包经营户名下。1989年余自清去世，九十年代余安国与余安伍分家，第二轮土地承包时，涉案“六尺”土地未登记，余安国户和余安伍户1998年的农业承包合同分户花名册上均未登记“六尺”土地。2005年，余安国户和余安伍户的农村土地承包合同上均未记载“六尺”土地。余安伍户2010年的农村土地承包经营权证登记簿无“六尺”土地登记。2010年11月30日，彭水县政府向余安国户颁发了13号《承包经营权证》，该证登记有“六尺”土一宗，面积4亩，四至：东代云国石界，西山林，南山林，北山林。2014年，余安伍在涉案“六尺”土地上修建房屋。2016年4月26日，余安伍取得了重庆市彭水县（2016）集地批字第xxxxx号建设用地批准书，取得了善感乡石盆村1组120平方米的住宅用地使用权，该批准书登记土地的四至为：东余安国土地为界，南自家荒地为界，西公路法定界为界，北自家林地为界。2018年9月10日，彭水苗族土家族自治县人民法院受理了余安国户诉余安伍户排除妨害纠纷一案，该院审理认为余安伍2014年占用“六尺”土地建房时，余安国户明知而不提出异议，亦未阻止，应视为余安国户对余安伍建房占地行为的同意。故对余安国户请求余安伍拆除房屋不予支持。对建房后“六尺”余下的一亩承包地，余安伍未经余安国户同意，不得继续使用。判决：一、余安伍立即停止对余安国户“六尺”承包地（建房所占“六尺”土地除外）承包经营权的侵害，停止耕种；二、驳回余安国户的其他诉讼请求。余安国户、余安伍户均不服一审判决提起上诉，二审中，余安国承认知道余安伍在涉案土地上修房，修房时双方没有矛盾。本院于2019年3月26日作出（2019）渝04民终242号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。余安伍认为在九十年通过分家，其分得了一半的“六尺”土地，彭水县政府向余安国户颁发的13号《承包经营权证》对“六尺”土地的登记，包含了余安伍享有的一半“六尺”承包地，亦涵盖其宅基地，彭水县政府将“六尺”土地全部登记给余安国户，无权属来源，证据不足，程序违法，侵犯其权益，故提起本案诉讼，诉如前请。本院认为，本案是原告余安伍户不服彭水县政府为第三人余安国户颁发的13号《承包经营权证》对“六尺”土地的行政登记而提起的行政诉讼案件。本案争议的焦点是：彭水县政府作出的本诉土地行政登记是否合法。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第三条第一款规定：“承包耕地、园地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地从事种植业生产活动，承包方依法取得农村土地承包经营权后，应颁发农村土地承包经营权证予以确认。”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据前述规定，登记机构颁发农村土地承包经营权证，对承包土地进行行政登记，是对承包方取得的农村土地承包经营权的确认。登记机构颁发农村土地承包经营权证需具备土地承包合同等相关材料，并要对材料进行审核。本案证据证明，2005年余安国户的农村土地承包合同上并无涉案“六尺”土地，彭水县政府在本案中仅提供了余安国户2010年的农村土地承包经营权证登记簿，未提供作出本诉行政登记所需的土地承包合同等材料，余安国户也未提供其与村组对涉案“六尺”土地签订的农村土地承包合同，故彭水县政府为余安国户颁发的13号《承包经营权证》关于“六尺”土地的登记，明显事实不清，证据不足，该登记应予撤销。关于彭水县政府提出余安伍户与本诉行政登记不具有利害关系，不是本案适格主体的问题。经查，第一轮土地承包时，涉案“六尺”土地登记在余自清农村承包经营户名下，余安伍是余自清农村承包经营户的成员，对“六尺”土地享有承包经营权。九十年代余安伍与余安国分家时，对涉案“六尺”土地是如何划分的无书面依据，且双方存在争议，而彭水县政府以及余安国户并未提供证据证明石盆村一组与余安国户就涉案“六尺”土地签订了农村土地承包合同，石盆村一组将涉案“六尺”土地发包给了余安国户，故余安伍户与涉案“六尺”土地的行政登记存在法律上的利害关系，其提起本案诉讼具备原告主体资格，对彭水县政府的该主张，本院不予采纳。关于彭水县政府提出余安伍户的起诉超过法定期限的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，余安伍户主张系在余安国户诉其排除妨害民事案件庭审中知道本诉行政登记，该民事案件于2018年9月10日立案，余安伍户于2019年5月30日提起本案行政诉讼，彭水县政府无证据证明从余安伍户知道本诉行政行为内容之日起至其提起本案行政诉讼，已超过一年的起诉期限，故对彭水县政府的该主张不予采纳。关于彭水县政府提出本案涉及原告与第三人的分家协议问题，属于民事争议，应当以民事争议的审理结果为依据。经查，余安国、余安伍分家并无书面的协议，亦无充分的证据证明分家的具体情况，亦无证据证明余安国户与村组就涉案“六尺”土地签订了农村土地承包合同，且余安伍户在本案中明确表示不提起民事诉讼，故本院应依法对被诉行政登记的合法性进行审查并作判决，对彭水县政府的该主张不予采纳。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告彭水苗族土家族自治县人民政府于2010年11月30日向第三人余安国户颁发的彭水苗族土家族自治县人民政府农地承包权（2010）第CQ3933020xxxxx号《农村土地承包经营权证》中关于“六尺”土地的行政登记。案件受理费50元，由被告彭水苗族土家族自治县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。审 判 长  黄 瑶人民陪审员  刘维声人民陪审员  王贤江二〇一九年十月十七日法官 助理  刘原菲书 记 员  向芯颖