福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽02行终218号 上诉人（原审原告）深装总建设集团股份有限公司，住所地深圳市福田区福田保税区广兰道**。 法定代表人何杰，总经理。 委托代理人江小金、杨美伦，福建闽天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）厦门市建设局，住所地厦门市思明区厦禾路**。 法定代表人陈锦良，局长。 委托代理人陈力舟，福建天衡联合律师事务所律师。 委托代理人李励，厦门市建设局工作人员。 被上诉人（原审被告）厦门市人民政府，住，住所地厦门市湖滨北路**/div> 法定代表人庄稼汉，市长。 委托代理人王力，厦门市司法局工作人员。 原审第三人厦门建发旅游集团股份有限公司，住所，住所地厦门市思明区环岛东路**建发国际大厦****div> 法定代表人肖秀新，董事长。 委托代理人张秦、李玉鹏，厦门建发旅游集团股份有限公司职员。 上诉人深装总建设集团股份有限公司（下称深装总公司）因被上诉人厦门市建设局（下称市建设局）招标投标行政决定，被上诉人厦门市人民政府（下称市政府）行政复议决定一案，不服厦门市思明区人民法院（2019）闽0203行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明：2018年5月21日，厦门建发旅游集团股份有限公司（下称建发旅游公司）作为招标人就会展酒店项目编制招标文件。招标文件在“编制说明”中明确：“招标文件中双下划线表示的内容为实质性要求，是本招标项目的所有招标要求和规定中的组成部分，投标人仍应遵守招标文件中的其他要求和规定”；招标文件第二章“投标人须知”中，在投标人须知前附表3.1.1“构成投标文件的其他资料”第4项规定：“展示图一套（不少于5张），展示图纸以A1（841mm*594mm）图纸规格制作，图纸比例不限，展示图纸须裱在轻质板上，内容不限。展示图不得签字、盖章或体现投标人名称或其他可以判定投标人的标识或文字……”；招标文件的评标办法前附表2.1.3中规定响应性评审标准：符合招标文件规定的实质性要求。 2018年8月1日，会展酒店项目公开开标。深装总公司、厦门陆原建筑设计院有限公（下称陆原公司）和江苏伟业安装集团有限公司（下称江苏伟业公司）组成的联合体投标文件总评分95.12分，作为第一中标候选人进行公示，评标结果公示期间为2018年8月7日至2018年8月9日。公示中明确，投标人或者其他利害关系人对评标结果有异议的，应当在公示期间书面向招标人提出。 2018年8月8日，深圳市文业装饰设计工程股份有限公司向建发旅游公司提出异议，其中写到：“有一家展板明显宽度短了一截，至少有五到六公分，是否有意存在和作弊暗示，详见现场照拍照资料”；同日，深圳市特艺达装饰设计工程有限公司向建发旅游公司发出《评标结果质疑函》，其中写到：“……此展示图属于暗标文件，该联合体投标人提供的展示图尺寸与招标文件规定的A1展示图格式尺寸要求不符合，展示图大小与其他投标人明显不同，形成可以判定投标人的标识，涉嫌做记（暗）号的嫌疑，评标委员会应否决其投标”；2018年8月9日，上海建工一建集团有限公司向建发旅游公司提出异议，质疑事项陈述为：“投标人深装总公司现场提交的展示图规格与招标文件要求明显不同（明显小于其他投标人的A1尺寸），与其他所有投标人有明显的差异，涉嫌标记投标文件，应拒绝其参加投标”。2018年8月10日，建发旅游公司对上述三家公司提出的异议进行处理，对关于深装总公司的异议事项均回复：“相关信息将进一步处理，具体结果将进一步告知”。 2018年11月9日，建发旅游公司召集评标委员会成员对异议内容进行复核。评标委员会作出两份《厦门国际会展酒店装修改造工程有关投标人异议复核结论》，第一份对深装总公司联合体提交的展示图规格异议的复核意见为：“因本工程对技术文件的评标为暗标评审，在评审当时各家投标人的展板为分区摆放的情况下，图纸展示成果大小无明显差异，在整个评标过程未对评标委员会的评审工作构成影响，且评标结果无误”；第二份对深装总公司联合体投标文件中联合体协议书中分工不明确异议的复核意见为：“深装总投标文件中联合体协议书已明确设计和施工的工作分工”。对上述两份复核意见，评标委员会成员中3人提出反对，其余成员均同意。 2018年11月16日，建发旅游公司向市招标办递交书面投诉书。当日，市建设局予以受理。2018年12月14日，市建设局作出厦建招诉决[2018]87号《工程建设项目招标投标投诉处理决定书》（下称2018-87号招投标投诉处理决定），于当日直接送达给建发旅游公司并邮寄送达深装总公司，2018年12月17日，深装总公司签收该决定书。 2018年12月18日，案涉项目评标委员会在阅读了市建设局作出的2018-87号招投标投诉处理决定书后，作出第二次复审意见：一致认为本次评标结果无误。 2018年12月27日，深装总公司向市政府申请复议。2019年2月11日，市政府作出厦府行复[2018]142号《行政复议决定书》（下称2018-142号行政复议决定），决定维持市建设局的投诉处理决定。2019年2月14日，市政府将行政复议决定邮寄送达深装总公司，并于次日直接送达市建设局。 原审另查明，2018-87号招投标投诉处理决定书第二项认定：“深装总公司联合体投标文件中的《联合体协议书》，有明确各方的设计施工具体分工承担内容。评标委员会的评审并无不当，驳回投诉人的该项投诉。”各方当事人对此项认定均无异议。 原审还查明，会展酒店项目的招投标活动评审为暗标评审。 原审法院认为，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条的规定，建发旅游公司作为利害关系人，有权就招投标活动中的违法行为向有关行政监督部门投诉。市建设局作为招投标活动的行政监督部门，就相关投诉进行处理系其法定职责。 本案争议焦点在于：一、建发旅游公司的投诉是否超过投诉时效；二、市建设局认定“深装总公司图纸规格不符合招标文件实质性要求”及“评标委员会评审存在未按招标文件规定进行评审情形”，事实是否清楚，适用法律是否正确。 一、建发旅游公司的投诉是否超过投诉时效。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条规定：“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。……就本条例第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项投诉的，应当先向招标人提出异议，异议答复期间不计算在前款规定的期限内。”本案中，建发旅游公司于2018年8月8日至9日收到其他投标人的异议，并于2018年8月10日回复投标人“相关信息将进一步处理，具体结果将进一步告知”。为进一步处理投标人的异议事项，建发旅游公司于2018年11月9日组织评标委员会进行复核。虽建发旅游公司组织的复核时间与其收到异议时间相隔三个月，但法律法规并未规定招标人异议答复的处理期限，故上述异议答复期间不应计入投诉期限。关于投诉期限起算时间的确定。2018年11月9日，评标委员会经复核坚持评审意见。自此，建发旅游公司作为投标人，方可认定评标委员会存在未按照招标文件规定的评标标准和办法进行评审的违法情形。故本案投诉期限的起算时间应当为2018年11月9日。建发旅游公司于2018年11月16日向市招标办递交投诉书，未超过10天的投诉时效，市建设局予以受理，符合法律规定。 二、市建设局认定“深装总公司图纸规格不符合招标文件实质性要求”及“评标委员会评审存在未按招标文件规定进行评审情形”事实是否清楚，适用法律是否正确。首先，关于深装总公司图纸规格是否符合招标文件的实质性要求。本案中，《招标文件》编制说明中已经明确“招标文件中双下划线标识的内容为实质性要求”。《招标文件》在投标人须知前附表3.1.1“构成投标文件的其他资料”第4项规定：“展示图一套（不少于5张），展示图纸以A1（841mm*594mm）图纸规格制作，图纸比例不限，展示图纸须裱在轻质板上，内容不限。展示图不得签字、盖章或体现投标人名称或其他可以判定投标人的标识或文字……”，该条款属于双下划线标识的内容，系招标文件实质性要求。本案深装总公司提供的展示图纸规格为841mm*502mm，与招标文件中“展示图纸以A1（841mm*594mm）图纸规格制作”的要求不符，宽度差异达到92mm，较规定的展示图纸尺寸误差近15.5%，在暗标评审的情况下，成为可以判定投标人的标识，不符合招标文件的实质性要求。其次，根据国家发展和改革委员会等部门联合发布的《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十五条第（七）项之规定：不符合招标文件中规定的其他实质性要求属于重大偏差。投标文件有上述情形，应当作否决投标处理。本案深装总公司的展示图不符合招标文件的实质性要求，属于重大偏差，但评标委员会未对其作否决投标处理，存在未按招标文件规定进行评审情形。 综上，建发旅游公司的投诉并未超过投诉时效，市建设局作出的投诉处理决定认定事实清楚，适用法律正确。市建设局按照《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十一条之规定，在收到建发旅游公司的投诉之日起3个工作日内决定受理投诉，并自受理之日起30个工作日内作出处理决定并送达深装总公司及建发旅游公司，程序合法。市政府经调查核实后维持市建设局的投诉处理决定，并无不当。深装总公司要求撤销市建设局作出的上述投诉处理决定和市政府作出的行政复议决定，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回深装总公司、江苏伟业公司的诉讼请求。案件受理费50元，由深装总公司、江苏伟业公司负担。 上诉人深装总公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判支持其于原审的诉讼请求。理由：1.建发旅游公司认为评标专家未按照规定的标准和方法评标，在评标结束时即可知道，或至迟在异议答复期满之日就应当知道。原审判决认定“本案投诉期限的起算时间应当为2018年11月9日”，显属认定事实和适用法律错误；2.建发旅游公司违法处理异议行为，违反法律法规要求且严重影响招投标活动的公正性，市建设局应当对建发旅游公司是否依法处理异议进行审查而未审查，违反法律规定；3.原审判决认定上诉人的展示图属于重大偏差，评标委员会存在未按招标文件规定进行评审的情形，亦属事实认定错误。 被上诉人市建设局答辩称，1.本案因案外人对评标结果提出异议而引发。在2018年8月10日，建发旅游公司并不知道其能否通过自行组织原评标委员会纠正评标过程中出现的错误，此时，建发旅游公司不具投诉要件。直至11月9日，建发旅游公司召集评标委员会对异议内容进行复核后，因评标委员会坚持原评审意见，建发旅游公司无法自行纠正，于11月16日向市建设局递交投诉书，并未超过投诉时效。原审法院认定“本案投诉期限的起算时间应当为2018年11月9日，是正确的；2.市建设局系针对建发旅游公司的投诉事项进行处理。上诉人如认为建发旅游公司的异议处理违法，可以在期间内向市建设局投诉。至于建发旅游公司是否通过电子招标投标交易平台处理异议，及其他与异议处理有关的问题，不属于投诉处理范围，更不属于本案的审理范围；3.原审判决认定上诉人的展示图属于重大偏差，并无错误。上诉人提交的展示图不符合招标文件规定的实质性条件，属于存在重大偏差。原审判决事实认定清楚，法律适用正确。上诉人的上诉请求应予驳回。 被上诉人市政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用依据正确，请求二审法院予以维持。 原审第三人建发旅游公司述称，1.虽然评标委员会中有其指派的评委，但评标活动具有独立性，评标委员会成员知晓的情况并不当然推定建发旅游公司作为招标人都应当知晓；2.其作为招标人，在收到其他投标人的异议后，已经及时作了回复。因评标委员会坚持原评审意见，其于2018年11月9日向市建设局进行投诉，并不超过投诉期限的规定；3.招标文件中已经明确了招标文件中双划线部分为实质性要求。上诉人所提交的招标文件明显与招标文件中的要求存在重大偏差。评标委员会存在未按照招标文件进行评审的情形。原审判决正确，请求驳回上诉人的上诉请求。 各方当事人向原审法院提交的证据均随案移送本院。本院根据本案的证据所认定的事实与原审判决认定的事实一致。 二审另查明，本案起诉时，深装总公司、江苏伟业公司、陆原公司作为共同原告向原审法院提起行政诉讼，请求撤销市建设局2018-87号投诉处理决定及市政府2018-142号行政复议决定。一审中，陆原公司撤回其起诉，原审法院作出（2019）闽0203行初102号之一《行政裁定书》，准许陆原公司撤回起诉。一审判决后，江苏伟业公司未提起上诉。 本案争议焦点：1.建发旅游公司向市建设局提出投诉是否在法律规定的期限内；2.案涉招标项目评标委员会的评审是否符合招标文件的规定。 本院认为，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条第一款规定：投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。结合本案查明的事实可以认定，案涉招投标项目在评标结果公示期内，因存在其他投标人向招标人建发旅游公司提出异议。建发旅游公司作为招标人，对于招标结果存有异议事项有先行处理之职责，且建发旅游公司也进行了回复，并实际对异议事实进行调查、召集原评标委员会成员对异议内容进行复核。在原评标委员会坚持原评标意见的基础上，建发旅游公司作为招标人，与案涉招投标项目存在利害关系，其认为“评标委员会未按照招标文件规定的评标标准和办法评标”，向市建设局进行投诉，是法律法规赋予其投诉权利。建发旅游公司于2018年11月9日召集原评标委员会复核后，于2018年11月16日向行政主管部门提出投诉，合法且合理，并不超过上述法律规定的投诉期限规定。上诉人深装总公司上诉主张建发旅游公司投诉超期的理由，系对法律理解有误，该上诉理由，本院不予支持。 市建设局作为行政监督部门，在建发旅游公司提出投诉后，予以立案受理，并进行了相应的调查、取证，在案证据足以认定深装总公司所提交的展示图的规格与招标文件“投标人须知前附表”第3.1.1“构成投标文件的其他资料”中第4点的规定明显存在不符，市建设局认定深装总公司联合体的投标文件不符合招标文件规定的实质性要求，事实清楚，证据充分。原评标委员会在评审过程中确存在未按招标文件规定进行评审的情形，市建设局根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十一条第（三）项的规定，所作出的处理决定，并无不当。市政府作为行政复议机关，依法受理深装总公司的复议申请，并作出行政复议决定，复议程序合法。上诉人深装总公司上诉主张原审判决对展示图的规格认定及评标委员会的评审意见的认定存在错误的理由，不能成立。 在案证据可以认定，案涉招标项目评标结果公示期间，确有其他投标人因对评标结果存有异议，而向招标人建发旅游公司提出，建发旅游公司先行处理无果后，依法向市建设局进行投诉，该做法符合法律规定。上诉人深装总公司上诉主张建发旅游公司对异议的处理违反法律规定且严重影响招投标活动的公正性，该上诉理由，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人深装总公司的上诉理由，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审案件受理费50元，由上诉人深装总建设集团股份有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 林琼弘 审 判 员 龙 辉 审 判 员 宋希凡 二〇一九年十月三十一日 代书记员 陈 靓 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；