江西省上饶市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）赣11行终96号 上诉人（原审原告）王文辉，男，1971年2月1日出生，汉族，江西省婺源县人，私营业主，住婺源县。 委托代理人朱德兴，婺源县城郊法律服务所法律工作者,代理权限特别授权。 被上诉人（原审被告）婺源县自然资源局（原婺源县国土资源局），住所地：江西婺源县书乡路**。 法定代表人陈靛，该局局长。 委托代理人汪远勇，江西学林律师事务所律师，代理权限特别授权。 委托代理人黄跃龙，江西学林律师事务所律师，代理权限特别授权。 上诉人王文辉与被上诉人婺源县自然资源局行政处罚一案，不服德兴市人民法院（2019）赣1181行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审查明，上诉人王文辉个人创办了婺源县金刚砂厂。原婺源县秋口林场将茶叶初制厂及该厂门口的土地转让给王永辉、黄浩。因金刚砂厂需要，2008年、2009年，王文辉从王永辉、黄浩手中购得茶叶初制厂及茶叶初制厂门口的土地。受让茶叶初制厂及茶叶初制厂门口的土地后，王文辉未办理相关的物权转移的合法手续。2010年下半年，原告王文辉拆除茶叶初制厂厂房，并连同门前硬化空地一起平整，截止2011年，原告王文辉陆续将平整的地块及一栋已建三层毛坯房转让给陈荣彬等人用于建房。陈荣彬等人获得这些地块用于建房，并陆续办理了集体土地使用证。因茶叶初制厂及茶叶初制厂门口土地的土地性质为国有土地，2018年8月29日婺源县人民政府发文撤销了陈荣彬等人的用地批准文件，并注销陈荣彬等人的集体土地使用证。2018年7月23日，原婺源县国土资源局对王文辉转让土地一案进行立案调查，并对涉案的土地进行评估，评估设定其土地开发程序为宗地红线外“三通”（指通路、通电、通水）、红线内场地平整。依王文辉的申请举行听证会，听证主持人为叶云强，王文辉的委托人参与了听证，在听证中，王文辉的代理人承认了非法转让的事实，对原婺源县国土资源局作出29.7109万元违法所得没有意见，希望其考虑事实情况，进一步扣除土地硬化和围墙建设成本。2018年9月7日，原婺源县国土资源局婺国土资罚字（2018）第059号行政处罚决定书，认定王文辉未经依法批准，非法转让土地，获违法所得共计29.7109万元，根据《中华人民共和国土地管理法》第73条的规定，决定没收非法转让土地违法所得29.7109万元。2019年2月28日，王文辉向法院提起诉讼，要求撤销原婺源县国土资源局作出的婺国土资罚字（2018）第059号行政处罚决定书。 原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”非法转让土地是买卖或者以其他形式未按法律规定的条件和程序让渡土地权利的行为，即违反土地管理法律法规的规定，将土地权利完全或部分、永久或在一定期限内转移给他人，从而获利的行为。本案中，王文辉未经批准，并办理相关合法手续，私自将茶叶初制厂及茶叶初制厂门口的土地进行分割，以获利为目的出售给陈荣彬等人用于建房，违反了土地管理法律法规的有关规定，系非法转让土地。 《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（1997法行字第26号）意见为：对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。本案中，婺源县人民政府撤销了陈荣彬等人的用地批准文件，并注销陈荣彬等人的集体土地使用证，使得陈荣彬等人的批准、办证行为至始无效，土地权利恢复到未办证前的状态，即仍处于土地违法行为继续状态，故王文辉提出行政处罚超过了《中华人民共和国行政处罚法》规定的二年处罚时效的意见，本院不予采纳。 《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。本案中，原婺源县国土地资源局在对王文辉行政处罚的调查中，其听证程序违反了该规定，即听证主持人参与了行政处罚的调查，但该程序性瑕疵不改变王文辉非法转让土地的事实，不影响王文辉的陈述和申辩，且在听证中王文辉代理人也承认了非法转让土地的事实，即不影响对王文辉最终的处罚结果，系轻微违法。原婺源县国土资源局行政处罚的其他调查程序合法。 王文辉提出评估价中下水道、水电、地面硬化等很多项目没有纳进去的意见，未提供相应的举证，与土地估价报告中对涉案土地评估设定其土地开发程序为宗地红线外“三通”（指通路、通电、通水）、红线内场地平整的陈述相矛盾，对王文辉的辩解，本院不予采纳。原婺源县国土资源局对王文辉违法所得计算正确，适用法律正确，处罚适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条之规定，判决确认原婺源县国土资源局作出婺国土资罚字（2018）第059号行政处罚中任命听证主持人的程序违法。 上诉人王文辉称，首先，上诉人合同转让行为不违反法律规定，被上诉人的处罚明显不当，证据不足，应当撤销。王永辉和黄浩经婺源县政府批准取得本案厂房及相关土地使用权，但未办理产权变更登记手续，对本案厂房、土地取得了占有及债权。2008年，上诉人从王永辉和黄浩处受让了上述债权，也取得了对本案不动产的占有，2012年上诉人将以上受让的债权分别转让给陈荣彬等人，陈荣彬等人支付转让款后，上诉人基于债权向陈荣彬等人交付了相关不动产的占有，上诉人对以上国有土地使用权的债权受让、转让并不违反法律规定，法律不禁止国有土地使用权的债权转受让行为。被上诉人提供的《调查报告》认定王永辉和黄浩的转让行为没有改变涉案地块的划拨性质，该行为视同合法，如对王永辉不处罚，那么上诉人的转让行为也没有改变土地性质，也不应处罚，上诉人将前转让行为认定合法，后转让行为认定违法明显不当，且被上诉人不能提供法律依据，对上诉人进行处罚属于证据不足，应当对被上诉人的行为予以撤销。其次，上诉人没有骗取土地审批行为，上诉人通过合同转让将不动产交付给陈荣彬等人后，即脱离了对不动产的占有，转让行为已结束，此后的审批、建房等行为与上诉人无关，陈荣彬等人的建房申请行为不存在欺骗，他们根据政府的审批要求完成了村小组、村委会、国土所、秋口镇人民政府、被上诉人签署意见并盖章，由婺源县人民政府发证，虽然所发证书土地性质错误，但被上诉人应当清楚掌握涉案土地的性质，发证的错误与陈荣彬等人无关，且婺源县人民政府在注销上述建房户的集体土地使用权证时未认定上诉人采取欺骗手段骗取相关权证，随后又为上述建房户补办了相应国有建设用地使用权证，本案处罚决定认定上诉人骗取土地审批行为属事实认定错误，应撤销。再次，被上诉人对上诉人的处罚没有法律依据，根据《行政处罚法》第三十一条的规定，被上诉人在对上诉人作出行政处罚之前要告知上诉人处罚依据，而根据被上诉人告知上诉人的法律依据中，并未规定上诉人转让国有建设用地的行为是非法的，因此，上诉人在没有法律依据的前提下对上诉人进行处罚，法院应当予以撤销。最后,本案超过了处罚时效，被上诉人在处罚时未把处罚依据，处罚时效告知上诉人，本案已经超过两年的处罚时效，被上诉人提交的最高人民法院行政庭的答复适用前提是非法占用土地的状态继续，上诉人在完成转让行为时，已将相关土地交由陈荣彬等人占有，上诉人脱离占有，不存在违法行为的继续状态，陈荣彬等人占有所产生的后果与上诉人无关，被上诉人对超过处罚时效的行为仍进行处罚属于法律适用错误，原审判决对上诉人提出本案超过处罚时效的意见不予采纳明显错误。综上被上诉人处罚行为没有事实、法律依据，程序严重违法，超过处罚时效，请求二审法院依法撤销被上诉人作出的（2018）第059号行政处罚决定或将本案发回重审。 被上诉人婺源县自然资源局答辩称，1、上诉人以合同转让行为不违法，被上诉人作出处罚决定证据不足应当撤销的上诉理由依法不能成立。本案涉案厂房及土地使用权在转让时本身没有办证，在随后的多次转让时也没有办证，自交付时始，物权发生转移，并非上诉人所称，转让的是债权不是物权；对王永辉、黄浩非法转让土地使用权的行为，都已经依法处罚，不存在上诉人所称前手合法，后手也合法的问题。2、上诉人称其没有骗取14户土地审批行为的上诉理由，依法不能成立，根据向上诉人购买土地的村民陈述，其用地手续都是上诉人代办，通过虚假手段骗取用地审批手续的应当是上诉人;上诉人帮助向其购买土地的部分村民迁到并不实际居住、生活的秋口农场，然后再以秋口林场村民名义办理用地审批手续；正是由于上诉人采取欺骗手段，通过迁户口的形式，将不是秋口林场的村民冒充为该林场村民，将国有土地冒充为宅基地，才导致政府部门错误审批。3、上诉人称听证程序违反回避制度，依法应当撤销的理由依法不能成立，叶云强不是王文辉非法转让土地使用权一案的调查人，其系黄浩非法转让土地使用权一案的调查人，被上诉人只是将黄浩案的有关证据作为本案证据使用，听证时，上诉人的代理人也认可上诉人非法转让土地使用权的事实。4、上诉人关于被上诉人作出的处罚没有法律依据的上诉意见依法不能成立，上诉人的行为是非法转让土地使用权而非转让债权，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规都对非法转让土地使用权的处罚作出明确规定，被上诉人作出行政处罚的法律依据充分，不存在上诉人所说没有法律依据的情形。5、上诉人称本案已经超过处罚时效的意见依法不能成立，由于向上诉人购买土地使用权的人非法占用土地的状态一直持续，追诉时效应当从土地违法行为终了时开始计算，因此本案处罚时效没有超过，综上，原审认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，上诉人上诉理由依法不能成立，请求二审维持原判，驳回上诉人诉请。 各方当事人在二审期间均未提供法律规定的新证据，在一审提交的证据已随案卷移送至本院，对一审认定的证据与查明的案件事实予以确认。 本院二审另查明，2010年，上诉人王文辉为配合婺源县县委、县政府创建“国家乡村旅游度假实验区”自行关停了金刚砂场，上诉人在经济上受到部分损失，因此被上诉人未对上诉人作出罚款处罚。 再查明，根据《婺源县机构改革实施方案》，2019年1月，婺源县国土资源局行政职能已经整合至婺源县自然资源局。 本院认为，二审中争议焦点主要仍然是上诉人王文辉是否构成非法转让土地、被上诉人对上诉人王文辉的处罚是否合法。 关于上诉人是否构成非法转让土地的问题。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地……”。国有土地使用权的转让需具备法律强制规定的流程及条件，上诉人王文辉将从案外人王永辉、黄浩处受让而来的国有土地平整、分割，未经法定程序擅自分别出售给陈荣彬等人建房，其行为显然违反了上述规定，构成非法转让土地。 关于被上诉人对上诉人王文辉的处罚是否合法。对行政违法行为，行政职能部门应当依法进行处罚，既要有事实和法律依据，也必须符合法律程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚…。本案中，上诉人王文辉向陈荣彬等人非法转让土地行为发生在2011年，陈荣彬等受让人在2012年先后办理了集体土地使用证，直至2018年陈荣彬等人的集体土地使用证被注销后，上诉人王文辉非法转让土地一事，婺源县自然资源局着手调查并给予行政处罚，已经超过了法律规定的处罚时效。对于被上诉人婺源县自然资源局称，其依据《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》的规定，认为“向上诉人购买土地使用权的人一直处于非法占用土地的状态，上诉人违法行为一直处于持续中，追诉时效应当从土地违法行为终了时开始计算”的答辩意见，本院认为，该“答复”对于追诉时效的延续设定了两个条件，一是行为性质上要求是非法占用土地，二是要求违法占用土地的行为存在继续状态。而上诉人王文辉于2011年陆续向陈荣彬等人转让了土地，陈荣彬等人在2012年并办理了相应审批手续，取得集体土地使用权证，上诉人王文辉在事实及法律权利上都已脱离了对涉案土地的占有或占用。被上诉人提出注销了受让人的集体使用权证后，上诉人王文辉非法转让的非法状态则依然存在的意见，本院认为，无论其是否注销受让人的土地使用权证，上诉人都不再非法占用该土地，土地处于非法状态并不当然朔及到上诉人的非法转让行为，被上诉人的该意见是对本案事实和相关法律的不正确解读。因此，被上诉人提出的上述意见与法律规定不符，本院不予支持。 综上，上诉人王文辉在本案中转让土地的行为显然具有违法属性，但由于已过法定处罚时效，依法不应处罚，被上诉人婺源县自然资源局对已过法定处罚时效的行为作出行政处罚不当，其作出的婺国土资罚字（2018）第059号行政处罚决定应予撤销。原审法院认定事实清楚，但对处罚时效认定不当，适用法律法规不正确，以致裁判结果不当，本院依法予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销江西省德兴市法院（2019）赣1181行初14号行政判决； 二、撤销江西省婺源县自然资源局婺国土资罚字（2018）第059号行政处罚决定。 一、二审诉讼费共100元，由被上诉人婺源县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张明华 审 判 员 赖 晓 审 判 员 余细花 二〇一九年十月二十八日 代书记员 王景琪