浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙11行初43号 原告朱凤琴，女，1962年3月8日出生，汉族，住丽水市莲都区。 委托代理人胡乐乐、杨彬，北京市京师律师事务所律师。 被告莲都区人民政府，住所地丽水市莲都区解放街**。 法定代表人陈豪，区长。 出庭负责人阎维萍，副区长。 委托代理人王一，莲都区土地和房屋征收工作办公室副主任。 委托代理人邱剑凤，浙江丽阳律师事务所律师。 原告朱凤琴诉被告莲都区人民政府（以下简称区政府）房屋拆迁行政合同一案，于2019年5月5日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2019年7月25日公开开庭审理了本案。原告朱凤琴及其委托代理人胡乐乐、杨彬，被告区政府出庭负责人阎维萍及委托代理人王一、邱剑凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 丽水市××都区土地和房屋征收工作办公室等于2017年8月10日作为甲方等与乙方朱凤琴签订了《土地（房屋）征收范围内违法建筑、临时建筑及其它建筑拆除误工补助协议》（以下简称《补助协议》）。丽水市××都区土地和房屋征收工作办公室等于2017年10月11日作为甲方等与乙方朱凤琴签订了《补充协议》。 原告朱凤琴向本院起诉称，原告合法拥有的房屋位于丽水市××都区，因政府建设需要，被划定在征收范围内。2017年8月10日，被告内设机构莲都区土地和房屋征收办公室与原告签订《补助协议》，原告认为该《补助协议》因违反强制性规定应认定无效，具体理由如下：一、被告内设机构超越职权与原告签订《补助协议》。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关规定，只有市、县级人民政府有权组织实施征地拆迁，签订补偿安置方案。而被告内设机构并非一级人民政府，不具有签订《补助协议》的主体资格，其签订的协议应认定无效。二、《补助协议》中认定原告拥有的房屋为违法建筑，但其未在协议中写明认定违法建筑的部门，亦未提供相应的文件及行政处罚决定书证明原告的房屋为违法建筑。原告于2002年11月27日合法购买该房屋，于2011年2月11日向丽水市国土资源局申报用地审批，该房屋并非违法建筑，《补助协议》事实认定错误，协议无效。三、被告为本案适格主体。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第三款的规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。综上，被告内设机构莲都区土地和房屋征收办公室超越职权与原告签订《补助协议》，该协议认定事实错误，此行为已严重侵害原告的合法权益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国合同法》等相关法律法规定，请求确认原告与被告内设机构莲都区土地和房屋征收办公室签订的《补助协议》无效，本案诉讼费用由被告承担。 被告区政府答辩称：一、案涉《补助协议》系行政协议，属于行政行为，不存在原告诉称的超越职权违法签订房屋征收补偿协议的情形。区征收办与原告就腾空拆除案涉房屋协商一致后，双方自愿签订案涉《补助协议》、《补充协议》，不存在合同法第五十二条规定的合同无效情形，且区征收办已经依法给予原告相关补助，有效保障了其合法权益，不存在重大且明显违法情形。《补助协议》所涉建筑物经调查发现未办理双证，被认定为违法建筑，2017年6月23日召开的丽水二中项目“两违”处理认定专题会议作出了建议拆除该违法建筑的处理意见，原告对此知情且没有异议。并在此基础上与区征收办签订了案涉《补助协议》，不存在原告诉称案涉《补助协议》认定违法建筑事实错误的情形。此外，案涉建筑物是原告作为城市居民购买了经多次流转的集体土地、后未经审批违法建设所得，原告向丽水市国土资源局单方提交的《违法用地申报表》并不能证明案涉建筑物具有合法性。二、答辩人不是本案适格被告。莲都区土地和房屋征收办公室（以下简称区征收办）可以以自己的名义实施签订补偿协议，是与原告签订案涉《补助协议》的行为主体。答辩人不是案涉《补助协议》的相对人，原告以答辩人为被告违背了合同相对性原则。综上，原告的诉请缺乏事实和法律依据，请求驳回其诉请。 被告区政府向本院提交了以下证据：1、原告朱凤琴户的常住人口登记卡，待证朱凤琴非接七弄的村民，系居民；2、丽水市测绘中心的《房屋建筑面积测绘报告》，待证原告接七弄村房屋的基本情况，砖木结构，实测建筑面积155.92平方米；3、《丽水市国土资源局征收土地补偿安置方案公告》（[2017]第5号）、《丽水市国土资源局关于丽水二中南扩项目集体土地上房屋征收的通告》，待证原丽水市国土资源局（现丽水市自然资源与规划局）于2017年5月19日公告了丽水市2016年计划第七批次建设用地项目内容和有关事项，明确补偿人为区征收办等事宜；4、《丽水市××都区岩泉街道办事处专题会议纪要》专题会议纪要（2017）30、《丽水二中南扩项目房屋两违处理表》（6.23），待证2017年6月23日，丽水二中项目“两违”处理认定专题会议中针对原告朱凤琴户坐落接七弄村房屋，两违处置组拟处理意见为建议拆除违法建筑，街道联席会议同意两违处置组意见；5、《土地（房屋）征收范围内违法建筑、临时建筑及其它建筑拆除误工补助协议》、《房屋附属物补偿费清单》，待证原告与区征收办就案涉违法建筑拆除误工补助及附属物补偿事宜协商一致并签订案涉《补助协议》；6、《岩泉街道丽水二中南扩项目房屋征收疑难问题联席会议纪要》，待证区征收办通过会议议定由岩泉街道办事处对征收范围内含原告朱凤琴户在内22户无证户进行住房困难户资格审查，符合住房困难户条件且积极配合征收工作的，可根据家庭人口数，按照每人15平方米的标准，给予一年临时安置补助费；7、《补充协议》，待证朱凤琴户符合住房困难户给予发放一年临时安置补助费32760元，朱凤琴户有义务在期限内腾空拆除会议纪要中载明的违法建筑；８、进账单、领款凭证，待证2018年1月22日，区征收办已依约向原告支付拆迁务工补助、附属物补偿费、临时安置补助费共计91013.2元,《补助协议》合法有效，经双方自愿遵守已经履行完毕。 针对被告区政府提交的证据，原告质证认为对证据1真实性予以认可，证明目的不认可，该证据证明了原告从村民张有林处购得房屋，为本村常住居民；对证据2测绘报告的真实性、合法性、证明目的均不认可，测绘报告的委托人是丽泰拆迁傅建红，并非朱凤琴或政府拆迁办的相关部门，同时评估房屋面积为155.292平方米，我方认为是188.59平方米；证据３的安置公告性质为拟定安置方案，不能证明土地已经依法征收，土地未经合法征收，签订的补偿协议无效。国土资源局发布的征收通告并非征地公告，其规定被告的内设机构区征收办没有资格签订补偿协议；对证据4、6的真实性、合法性、目的性均不予认可，该证据是政府内部会议文件，未经法定程序，无权认定房屋性质，只有县级人民政府规划部门才有职权认定违章建筑，且会议纪要不是法院审理行政案件的依据；证据5是本案被诉行政行为，不予质证；证据7只能证明原告为困难户，被告发放费用为困难户补助费用，且未提供第32期专题会议纪要，未写明腾空日期，无法证明原告的房屋为违法建筑；证据8进账单日期为2018年1月22日，原告的房屋在2018年1月10日被强拆，违反了土地管理法应当先补偿后搬迁的原则。且我方的补助协议上没有征收办公室盖章，被告提交的却是有盖章的，明显存在后补，故补助协议应当视为没有成立或者无效。 为证明其诉请，原告亦向本院提交了如下证据：1、丽水市国土资源局违法用地审批表和收款收据、补充协议，待证原告合法拥有的房屋并非违章建筑；2、松阳县人民法院2019浙11**行初9号行政裁定书和莲都区房屋征收办公室主要职责，待证被告为适格主体。 对于原告提交的证据，被告质证认为，对补充协议的三性均有异议，被告未参与补充协议的签订过程，无法确认其真实性。案涉房屋是几经买卖流转之后由原告朱凤琴购得，该协议内容虚假。且朱凤琴不是接七弄村民，无权购买案涉房屋，协议无效；对收款收据的真实性有异议，且与本案没有关联性；对丽水市国土资源局违法用地审批表合法性有异议，表格的内容是原告及案外人陈德泉填写的身份信息和案涉房屋信息，仅是对案涉建筑物作出的情况说明，反而能证明原告自身认可案涉房屋建筑是违法用地的，所以才会有此违法用地申报表，且丽水市国土资源局也没有对其进行合法化处理；对松阳法院的行政裁定书和区征收办职责截图的三性无异议。 经庭审质证，对被告提交的证据，能证明本案的相关事实，具有真实性、关联性，作为本案证据予以确认，各证据待证事实综合全案证据予以确认评价。对原告提交的证据1不能待证案涉房屋为合法建筑，不具有关联性，不予采纳。证据2能确认本案适格被告，作为证据予以采信。 经审理查明，丽水市国土资源局分别于2017年5月19日、2017年6月5日，发布了（2017）第5号《征收土地补偿安置方案公告》和《关于丽水二中南扩项目集体土地上房屋征收的通告》，原告朱凤琴所有的坐落于莲都区××街道××村的房屋属征收范围内。区征收办作为甲方补偿人、岩泉街道办事处作为甲方补偿实施单位、丽水市丽泰房屋拆迁有限公司作为受委托实施单位，与乙方朱凤琴签订了案涉《补助协议》及《补充协议》。两份协议约定：甲方对乙方在征收范围内的违法建筑、临时建筑及其它建筑给予误工补助合计58253.2元，并给予发放一年临时安置补助费32760元，共计91013.2元。2018年1月22日，原告朱凤琴领取了两笔补偿款，分别为46013.2元及45000元，合计91013.2元。 另查明，原告朱凤琴在《补助协议》及《补充协议》上的签字时间分别为2017年8月10日、2017年10月11日，区征收办在上述协议上签字盖章时间均为2018年6月1日。 原告朱凤琴曾于2019年1月16日以莲都区土地和房屋征收办公室为被告，向松阳县人民法院提起行政诉讼，要求确认案涉协议无效。松阳县人民法院告知原告本案适格被告为莲都区人民政府等，经释明，原告不同意变更被告，为此，松阳县人民法院于2019年4月15日作出（2019）浙1124行初9号行政裁定，驳回原告朱凤琴起诉。 本院认为，本案双方争议主要焦点为案涉协议是否属无效协议。案涉协议作为行政协议，具有行政性和合同性的双重属性，对其效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。即依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行严格判断，同时也要审查是否具有民事法律规定的无效合同的情形。本案中，根据《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法》及三定方案确定的莲都区房屋征收工作办公室工作职能，其为组织实施本辖区的征收集体所有土地房屋补偿工作的职能部门。故以莲都区房屋征收办公室名义签订案涉协议，并不存在越权和不具备主体资格情形。案涉房屋在土地房屋征收过程中，已由相关职能部门组成的两违认定小组认定为违法建筑。该认定结论是一个直接可诉的行政行为，如有异议，原告具有单独提起复议或诉讼的救济权利。原告在明知该认定结论的前提下而自愿与被告签订涉案协议，应认为该协议具有事实和法律依据。故该协议不存在行政诉讼法规定确认无效所具备的重大且明显违法的情形。案涉协议系双方自愿签订，未损害他人利益及违反法律、行政法规的强制性规定，也不具有合同法第五十二条规定的合同无效的法定情形。综上，原告诉请要求确认案涉协议无效的请求，理由不充分，本院不予支持。关于本案被告是否适格问题，鉴于生效的（2019）浙1124行初9号行政裁定对此已作认定裁决。现被告区政府就此提出的答辩意见，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条的规定，判决如下： 驳回原告朱凤琴的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告朱凤琴负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期限满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19000101040006575401001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。 审 判 长  朱建民 审 判 员  邹一峻 人民陪审员  梁宇光 二〇一九年十月二十三日 代书 记员  吴美珠