湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘01行终741号上诉人（原审原告）成都福胤建筑劳务服务有限公司,住所地四川省成都市武侯区二环路南四段**。法定代表人崔然,总经理。委托代理人李桂梅,北京德和衡(长沙)律师事务所律师。上诉人（原审被告）长沙市人力资源和社会保障局,住所地湖南省长沙市芙蓉区芙蓉中路一段**。法定代表人张白云,局长。委托代理人刘激扬,长沙市劳动保障监察支队工作人员。委托代理人王婧琦,湖南天地人律师事务所律师。上诉人成都福胤建筑劳务服务有限公司（以下简称福胤劳务公司）与上诉人长沙市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）劳动保障监察行政处罚决定一案，福胤劳务公司与市人社局因不服长沙市芙蓉区人民法院作出的（2019）湘0102行初33号行政判决，均向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明:2018年4月4日,市人社局接到廖鹏等70人投诉,廖鹏等70人投诉福胤劳务公司在承包的长沙国金中心地库及裙楼强电安装工程中拖欠劳务施工工人工资共计1634470元。2018年4月8日,市人社局立案受理。2018年4月10日,市人社局对福胤劳务公司作出长人社监询字(2018)第0111号《劳动保障监察询问通知书》,要求福胤劳务公司提供涉案项目有关材料,福胤劳务公司未在通知要求的期限内提供。2018年5月14日、5月24日、5月29日、6月22日市人社局分别对阮亚芳、唐洋、廖鹏、刘志军进行调查询问。2018年6月26日,因案情复杂,市人社局对廖鹏作出《劳动保障监察案件延长调查告知书》并依法送达。2018年7月3日,市人社局对福胤劳务公司作出长人社监令字(2018)第0111号《劳动保障监察限期改正指令书》并于同日向福胤劳务公司送达,责令福胤劳务公司支付廖鹏等70人工资1634470元,限福胤劳务公司于收到指令书之日起十日内进行整改。福胤劳务公司收到限期整改指令书后,在规定的时间内未按要求进行整改。2018年7月24日,市人社局对福胤劳务公司作出长人社监罚告字(2018)第0111号《劳动保障监察行政处罚事先告知书》,并于同日向福胤劳务公司送达。2018年7月26日,福胤劳务公司向市人社局提交《申请》,要求市人社局停止对福胤劳务公司的处罚决定,并向市人社局提交了长沙市公安局直属分局已受理廖鹏、唐洋涉嫌合同诈骗敲诈勒索一案的长公直经受字[2018]0346号《受案回执》。2018年7月30日,市人社局对福胤劳务公司作出长人社监罚字(2018)第0111号《劳动保障监察行政处罚决定书》，认为福胤劳务公司克扣、无故拖欠廖鹏等70人的工资,并经人力资源和社会保障行政部门责令改正但拒不改正的行为,违反了《劳动保障监察条例》第三十条第一款第(三)项的规定,根据《劳动保障监察条例》第十八条第一款第(一)项、第三十条第一款的规定,决定对福胤劳务公司罚款15000元。福胤劳务公司不服，诉至一审法院。另查明,根据长沙市芙蓉区人民法院(2019)湘0102行初32号福胤劳务公司诉市人社局劳动保障监察行政处理决定一案,市人社局于2018年7月30日对福胤劳务公司作出长人社监理字(2018)第0111号《劳动保障监察行政处理决定书》,责令福胤劳务公司支付廖鹏等70人工资1634470元。一审法院认为,本案主要审查市人社局作出的长人社监罚字(2018)第0111《劳动保障监察行政处罚决定书》的合法性。国务院《劳动保障监察条例》(国务院令第423号)第三十条第一款规定,有下列行为之一的,由劳动保障行政部门责令改正;对有第(一)项、第(二)项或者第(三)项规定的行为的,处2000元以上2万元以下的罚款:……(三)经劳动保障行政部门责令改正拒不改正,或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的……《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》(原劳动和社会保障部令第25号)第三十一条第一款规定,对用人单位存在的违反劳动保障法律的行为事实确凿并有法定处罚(处理)依据的,可以当场作出限期整改指令或依法当场作出行政处罚决定。第三十五条第一款规定,劳动保障行政部门对违反劳动保障法律的行为,根据调查、检查的结果,作出以下处理:(一)对依法应当受到行政处罚的,依法作出行政处罚决定;(二)对应当改正未改正的,依法责令改正或者作出相应的行政处理决定……根据上述规定,市人社局具有作出劳动保障监察行政处罚决定的法定职权。《劳动保障监察条例》第三十条第一款笫(三)项规定的“经劳动保障行政部门责令改正拒不改正”的情形应是不按实体决定改正的行为。本案中,市人社局作出的长人社监罚字(2018)第0111号《劳动保障监察行政处罚决定书》认为福胤劳务公司克扣、无故拖欠廖鹏等70人工资,经市人社局责令改正拒不改正的行为,违反了国务院《劳动保障监察条例》第三十条第一款第(三)项的规定,根据国务院《劳动保障监察条例》第十八条第一款第(一)项、第三十条第一款的规定,对福胤劳务公司作出罚款人民币壹万伍仟元(15000）整的行政处罚决定。但从市人社局对福胤劳务公司作出限期整改指令书后又继续进行调查并作出行政处理决定的情况看,市人社局之前对福胤劳务公司作出的长人社监令字(2018)第0111号《劳动保障监察限期改正指令书》并不是实体决定,只是程序性行为,相关的实体决定是长人社监理字(2018)第0111号《劳动保障监察行政处理决定书》,因此,福胤劳务公司不按市人社局作出的《劳动保障监察限期改正指令书》进行改正的行为,不属于《劳动保障监察条例》第三十条第一款第(三)项规定的情形。故市人社局对福胤劳务公司作出的劳动保障监察行政处罚决定,适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项的规定,判决撤销市人社局于2018年7月30日作出的长人社监罚字(2018)第0111号《劳动保障监察行政处罚决定书》；市人社局在本判决生效后五日内向福胤劳务公司退还所交纳的罚款15000元。上诉人成都福胤建筑劳务服务有限公司上诉称:一、原审判决对市人社局接到廖鹏等70人投诉及其投诉福胤劳务公司在承包长沙国金中心地库及裙楼强电安装工程中拖欠劳务施工工人工资共计1634470元的认定，存在事实认定错误且证据明显不足。本案中并不存在涉案70位人员向人社局投诉，投诉材料中也只有5位人员的自诉材料，且根据现有证据，除廖鹏外，涉案其他人员没有向市人社局投诉的意思表示；二、原审判决适用法律错误。本案现有的证据无法证明涉案70位人员进行了投诉及福胤劳务公司存在拖欠70位人员工资的情形，原审判决应当适用我国《行政诉讼法》第七十条第（一）项“主要证据不足”，撤销市人社局的处罚决定，而原审判决适用第七十条第（二）项的规定予以撤销，属于法律适用错误。请求二审法院在纠正（2019）湘0102行初33号行政判决对市人社局接到廖鹏等70人投诉及福胤劳务公司拖欠其工资共计1634470元事实认定的错误后，维持原判。上诉人市人社局上诉称：一、下达限期改正指令书属于实体决定。市人社局于2018年7月3日对福胤劳务公司下达的《限期改正指令书》明确了改正的行为，有具体数据及金额，下达后并未继续进行调查，最后的《行政处理决定书》内容也和《限期改正指令书》内容一致，所以下达限期改正指令书的行为并非一审法院认定的程序性行为，而是实体性行为；二、责令改正拒不改正的行为可以单独作为被处罚的行为。依据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项的规定，劳动保障行政部门责令改正拒不改正的行为以及拒不履行劳动保障行政部门行政处理决定的行为，二者皆为劳动保障行政部门可以实施行政处罚的行为，所以责令改正拒不改正的行为可以单独作为被处罚的行为。综上，一审法院认为限期改正指令书并非实体决定，为程序性行为，福胤劳务公司不按限期改正指令书进行改正的行为不属于《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项规定情形，判决撤销市人社局作出的行政处罚决定，系适用法律错误。请求撤销一审判决，驳回福胤劳务公司的诉讼请求。当事人向一审法院提交的证据和依据已随案移送本院。经审查，本院采信的证据和确认的事实与原审无异。本院认为，《劳动保障监察条例》第三十条第一款规定：“有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正；对有第（一）项、第（二）项或者第（三）项规定的行为的，处2000元以上2万元以下的罚款:……（三）经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的……”上述规定中的“经劳动保障行政部门责令改正拒不改正”的情形应当是不依据实体决定改正的行为。本案中，市人社局在作出案涉《劳动保障监察限期改正指令书》后又作出了《劳动保障监察行政处理决定书》，并以此作为劳动保障监察的实体处理决定，故案涉《劳动保障监察限期改正指令书》仅是程序性行为，福胤劳务公司不依据该改正指令书进行改正，不属于《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项规定的情形，市人社局作出的被诉处罚决定适用法律错误，依法应予撤销。福胤劳务公司主张一审判决对市人社局接到了70人投诉及该公司拖欠工人工资的事实认定错误，本院认为，该意见系对行政处理决定的异议，与本案被诉处罚决定无直接关联，其据此主张被诉处罚决定不合法，理由不成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人长沙市人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审判长 戴 莉审判员 吴树兵审判员 陈丽琛二〇一九年十月二十八日书记员 彭凤琴附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。