湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘06行初225号原告:周兴隆，男，1966年4月30日生，汉族，住岳阳市君山区。委托诉讼代理人：李雄文，湖南天朋律师事务所律师。委托诉讼代理人：方勇，湖南天朋律师事务所律师。被告:岳阳市君山区人民政府，住所地岳阳市君山区柳林洲镇君山大道**。法定代表人:李勇，区长。委托诉讼代理人：夏青，岳阳市司法局工作人员。委托诉讼代理人：李柏杨，湖南湘杰律师事务所律师。原告周兴隆与被告岳阳市君山区人民政府（以下简称君山区政府）行政协议纠纷一案，向本院提起诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告周兴隆及其委托诉讼代理人方勇，被告君山区政府的委托诉讼代理人夏青、李柏杨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告周兴隆诉称，原告是君山区柳林洲镇街道的居民，自1995年起即在君山区从事木材经销生意，并于2004年在君山大道旁购买了两间共79.44㎡（另案周长江称81㎡）国有土地上的门面和一套房屋用于经营木材生意。2014年临岳高速君山段建设项目确定，君山区政府启动了临岳高速(君山段)房屋征拆工作，原告所有的用于木材经营的两间门面和一套房屋位于征收红线范围内。2014年5月，君山区政府委托的征收实施单位“君山区柳林洲镇柳林居委会”与原告签订了房屋拆迁协议，约定:原告所有的两个门面按照1:1的比例进行产权置换，不予征拆补偿(产权置换门面的实际交付时间为2018年1月31日，历时44个月)。同时，考虑到原告周兴隆及家庭成员多年在当地从事木材经营生意，经营门面被征收后原告及家庭成员失去了生活来源，原告与君山区政府成立的临时机构“岳阳市君山区临岳高速公路建设协调指挥部”以及君山区柳林洲镇街道办事处成立的临时机构“君山区柳林洲镇临岳高速公路建设协调指挥部”协商确定:“一、指挥部同意周兴隆父子在一亩堆场上建临时厂棚，用于解决木材半成品堆放及加工木材场地:二、临岳高速公路建成后，由区指挥部在高速公路桥下协调100平方米的位置让周兴隆父子经营木材”，以上两级指挥部就上述协商内容于2014年5月10日向原告出具了“关于周兴隆拆迁安置的情况说明”，并在原告周兴隆与柳林居委会签订的“房屋拆除协议”中对此予以了确认。上述协议签订后，原告依约腾空了自己的门面及住房，停产停业四年多，等待公路建设完成。2017年11月，临岳高速公路君山段完工，原告按照拆迁协议的约定，清理桥下场地，进行桥下地面硬化，完善场地设备设施，共计投入25万余元使桥下场地达到木材经营条件，并进入桥下进行木材销售经营。2019年5月31日，原告接到岳阳市君山区城市管理综合执法大队的“限期改正(停止)违法行为通知书”，该通知书认定原告桥下经营木材行为违反《湖南省城市综合管理条例》第24条，擅自占用城市桥梁下空间堆物，责令原告于2019年6月10日前将堆放于原告所经营的桥下的木材门窗等物品自行移走。后该单位于2019年6月13日违反法定程序，强行将原告的桥下经营场地予以了拆除。原告认为，被告因为公共利益进行拆迁工作的同时，也要对被拆迁户的私权利益予以保护。原告与被告委托的房屋拆迁实施单位“君山区柳林洲镇柳林居委会”签订的房屋拆迁协议，以及被告成立的临时机构“岳阳市君山区临岳高速公路建设协调指挥部”、“君山区柳林镇临岳高速公路建设协调指挥部”出具的“关于周兴隆拆迁安置的情况说明”均明确约定，在高速桥建成后，由被告在桥下协调安置场地供原告用于木材经营。由于被告未履行拆迁协议约定的协调提供经营场地的义务，导致原告的经营场地被被告的下属单位君山区城市管理综合执法大队强制拆除。原告因此不仅失去经营场地，一家生计无着，还损失了签订拆迁协议时应当获得的包含停产停业损失、搬迁过渡费用、装饰装修补偿、300元/㎡的按期签约搬迁奖励等大量拆迁补偿，住房征收价格也低于其他同条件被拆迁户，所投入的场地建设费用25万余元也白白的损失掉了。君山区政府与原告订立拆迁协议之后，应当诚信的履行自己的义务，被告不依约履行拆迁合同约定义务的行为，给原告造成了重大的经济损失，使原告一家八口失去生活来源。为了维护原告的合法权益，依据《行政诉讼法》第十二条第十一款、第七十八条的规定，依法提起行政诉讼，请求：判决被告按拆迁协议的约定提供经营场地或提供其他原告认可的经营场地；2、被告赔偿因其未履行合同义务给原告造成的场地投入损失254950元;3、判决被告支付门面拆迁停产停业损失(按门面评估价值×79‰×44月)、两次搬迁费(门面面积79.44㎡×30元/㎡)、门面装饰装修的补偿;4、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了下列证据：1、原告身份证复印件及营业执照，拟证明原告主体资格适格；2、房屋拆除协议、关于周兴隆拆迁安置的情况说明、原告门面被拆迁前现场照片，拟证明被告征用了原告门面，停产停业损失、搬迁费、门面装饰装修费等未予补偿，双方约定了被告为原告提供桥下经营场地；3、原告补缴置换门面面积差额款记录，拟证明被告向原告交付安置门面的时间及原告停产停业的时间。4、岳阳红星网新闻报道，拟证明君山区临岳高速公路建设协调指挥部为君山区政府成立的临时机构，该指挥部负责拆迁项目的全面统筹协调工作；5、土地流转协议及照片，拟证明部分内容没有协议，部分项目没有达成；6、君山区临岳高速公路征收补偿安置方案，拟证明装饰装修都没有给原告进行补偿，被告没有说明场地是临时场地，原告信赖是长期经营的场地;7、依申请公开答复，拟证明土地是国有土地，被告按照集体土地征收导致原告房屋价格没有认定，损失认定比较困难，责任在被告这一方。君山区政府辩称，一、本案遗漏了两个诉讼主体。本案系行政违约之诉，相对的行政参与单位较多，包括:君山区柳林洲柳林居委会、君山区柳林洲镇临岳高速公路建设协调指挥部、岳阳市君山区临岳高速公路建设协调指挥部。在临岳高速公路建设过程中，君山区柳林洲柳林居委会、君山区柳林洲街道办事处(即原君山区柳林洲镇)各有其职能，在拆迁合同签订中，答辩人与君山区柳林洲柳林居委会并不存在委托关系，柳林洲柳林居委会应独立承担行政合同责任，纳入本案的被告。另外，君山区柳林洲镇临岳高速公路建设协调指挥部系君山区柳林洲街道办事处成立的临时机构，故君山区柳林洲街道办事处也应独立承担行政合同责任，纳入本案的被告。二、关于原告要求按拆迁协议的约定提供经营场地或提供其他原告认可的经营场地问题。答辩人无另行提供经营场地的义务。1、2014年临岳高速(君山段)拆迁君山区政府已按省、市、区相关文件精神，给周兴隆父子共发放了安置补偿款60.8749万元，给予了周兴隆父子安置住房，且鉴于其家庭人口多对其安置房给予了面积照顾(原拆迁房面积为134.08平米，安置房2套的面积达240平米)，在水利局安置小区给予了4个置换门面，新门面的面积为192.95平米，比原来的门面面积都要大。所以，答辩人的法定义务已经履行。2、鉴于新门面当时店前路面尚未固化开通，本着照顾的原则，2014年5月10日区指挥部同意周兴隆父子在高速公路下经营木材生意，并由区指挥部在高速公路下协调100平米的位置让其经营木材。高速公路开通后答辩人依约进行了协调，2017年11月周兴隆父子得以在大桥下进行搭建，经营木材，所以，签订承诺的合同义务已经履行。3、2014年5月政府同意周兴隆父子在高速公路下经营木材本是一个帮助周兴隆父子克服拆迁时经营不便的过渡方案。政府承诺只是提供桥下经营的便利，并未承诺永远负责周兴隆父子的经营场地。再说周兴隆父子的原门面已经获得了1:1的置换，政府也无必要做一个永久性的承诺。周兴隆父子也非常清楚桥下为过渡经营地，并非正规经营市场，搭建的临时场所不可能获得规划许可办理产权手续。三、关于原告要求答辩人赔偿其未履行合同义务给原告造成的场地投入损失254950元问题。答辩人已履行合同义务，无义务承担桥下拆除的损失。两桥洞正下方原建桥施工时己固化，周兴隆为了扩大经营堆场面积，在两桥洞正下方的南面也进行硬化处理，宽度为6米，两桥洞长度为60米，故硬化面积达360平方米，这些都是超范围经营的面积，其投入增加了周兴隆父子的成本，这些非法成本投资不能转嫁到政府头上。从原告的起诉资料中也并未发现254950元损失明细表，从现场来看，周兴隆父子已在桥旁划定的1亩范围进行了地面硬化砌建了前后两排房屋，并进行了配套建设，这些建筑及设施均不在强拆范围，周兴隆父子仍在有效利用，经营木材，故其建设成本不能纳入拆迁损失。四、答辩人不应承担门面拆迁停产损失(44个月)、两次搬迁费及门面装饰装修补偿费。1、关于门面拆迁当时就两个门面已达成1:1置换协议，并在《房屋拆除协议》及《关于周兴隆(父子)拆迁安置的情况说明》进一步明确在大桥下协调经营场地事宣。协议并未就停产损失、门面搬近及门面装饰装修进行约定。2、门面拆迁后并未造成周兴隆父子的木材经营停业，其在世纪大道青螺村前经营有大型木材经营场所，拆迁门面业务向此处进行了转移，后大桥建成后又在大桥下增设经营场地。3、正是鉴于置换的两个门面当时路面未硬化通车，政府才同意在大桥下协调经营场地，弥补新门面不能及时使用的不足，周兴隆父子实际在桥旁和桥下经营已逾2年(先在1亩堆场建房）。4、2019年6月13日桥下临路门面强拆后，周兴隆父子将木材存放于桥旁及所建1亩房屋前后，且仍在经营木材(在原拆迁门面处增加了引导牌)，故并不产生门面搬迁费，也不造成停产停业。君山区政府向本院提交了下列证据：1、房屋拆迁明细表及领款凭证，拟证明君山区政府已按协议支付了房屋和门面补偿款；2、安置房明细表，拟证明君山区政府已向原告交付了安置房；3、门面安置房明细表，拟证明君山区政府已按协议向原告交付了安置门面；4、房屋拆迁协议及关于周兴隆拆迁安置的情况说明，拟证明君山区政府并未对周兴隆的经营场地作永久性承诺，只是一个照顾拆迁的过渡性方案；5、原告占有桥洞情况照片，拟证明原告擅自扩大经营面积严重违约，造成地面硬化等投入成本增加；6、1亩堆场照片，拟证明大桥下临路门面拆除后，原告木材经营业务并未终止，周兴隆父子违约，占用核定1亩外的场地。7、世纪大道木材照片，拟证明原告所称门面停产停业造成损失不实；8、综合执法照，拟证明执法并未造成破坏，木材按原告指定的位置进行了妥善转运，原告未产生转运费。9、综合执法视频，拟证明原告擅自扩大经营面积，木材、违建板房已按原告要求妥善转移至指定位置。经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见为：第1组证据无异议。第2组证据证明目的、关联性有异议，不能证明原告停产、停业损失，搬迁费、门面装修、装饰费不应予以补偿。对第3组证据真实性、合法性、关联性无异议。对第4－7组证据真实性无异议，对证明目的有异议，投资属于超范围投资，损失明细表应就损失内容举证，原告负有举证义务，很多费用不真实，包括违建新板房，可以移动重复使用，水泥费用、木材结构费用需要进行造价鉴定，明细表第四项南边围墙费用超范围经营，第五、六项需要进行建造造价鉴定，第七项水电设施费用明显高于实际情况，第八项强拆损失费清理费强拆并未造成损失，搬运已由执法机构完成，第九项强拆停业费，不存在停业，一直在经营，一亩堆场就在大桥旁边。门面拆迁补偿双方已经达成协议，如认为政府没有按照标准进行补偿应另外提起诉讼，或者协商解决。原告对被告提交的证据质证意见为：第1组证据拆迁明细表是对方单方面出具，原告没有对房屋面积进行确认，领款行为无异议，房屋门面拆迁补偿款是被告单方面出具，原告签完领条内容之后被告单方面写上去的，对门面拆迁款不认可。第2组证据是被告单方面出具的，原告对内容具体情况不清楚，对2套安置房无异议。第3组证据三性无异议，交付时间是2018年1月31日。第4组证据被告提供的房屋协议内容和原告提供的内容不一样，原告对协议右上角的数据不认可，被告没有明确说场地是临时的，原告投入资金经营场地，被告说是临时的不合理。对第5组证据原告只是超出一点范围，具体超出多少不确定，原告超出范围经营与协议约定的被告应尽的义务没有关系。对第6组证据被告拍摄角度拍的很大，场地不具备经营的条件，场地是拆迁之后很久才修建好的。第7、8、9组证据与本案无关，原告没有主张转运损失，对事实没有异议，拆迁违反了法定的程序，对违法建筑的拆除应该有催告的程序。本院经审查认为，原告提交的房屋拆除协议、门面置换核减明细、关于周兴隆拆迁安置的情况说明、原告主体资格适格的证据及被告提交的房屋拆迁明细表、领款凭证、安置房明细表、门面安置明细表及相关照片的真实性、合法性、关联性予以采信，其他证据与本案无关，本院不予采信。经审理查明，2014年，君山区政府启动了临岳高速（君山段）房屋征拆工作，原告周兴隆与其子（另案原告周长江）所有的位于君山大道旁用于木材经营的两间共79.44㎡门面和一套房屋位于征收红线范围内。2014年5月10日，岳阳市君山区柳林洲镇柳林居委会与原告签订了房屋拆迁协议，约定原告房屋拆迁安置补偿总额为588749元，周兴隆安置房位置为君山区水利局旁安置房7号楼东单元一楼东、2号楼东单元三楼东，区指挥部同意原告在高速公路下经营木材生意，协议加盖了君山区柳林洲镇临岳高速公路建设协调指挥部的公章。同日，君山区柳林洲镇临岳高速公路建设协调指挥部、君山区临岳高速公路建设协调指挥部共同出具《关于周兴隆拆迁安置的情况说明》，内容为：为顺利推进临岳高速公路建设，针对木材经营户周兴隆、周长江父子实际情况，特在挂××土地1亩作为木材堆场，现就安置情况作如下说明：一、同意周兴隆父子在1亩堆场上建临时厂棚，用于解决木材半成品堆放及加工木材场地；二、临岳高速公路建成后，由区指挥部在高速公路桥下协调100㎡的位置让周兴隆父子经营木材。5月11日，君山区柳林洲镇临岳高速公路建设协调指挥部出具的关于《周兴隆门面置换核减明细》中载明：周兴隆两个门面面积为79.44平方米，实行1:1置换，不予征拆补偿，面积差安置门面以3500元／㎡，拆迁门面以3200元／㎡补足，门面安置房在区水利局旁1号楼后南往北三、四号两个门面。同楼门面及住房如有区别，按同等享受对待。2014年5月13日，周兴隆领取了拆迁补偿款608749元（包括周长江门面补偿款2万元）。2018年1月31日，君山区政府按照协议约定给予了周兴隆父子安置房2套，面积为240平米（原拆迁房面积为134.08平方米），在水利局安置小区给予了4个置换门面，新门面的面积为192.95平方米。2017年11月，临岳高速公路君山段完工开通，君山区临岳高速公路建设协调指挥部按照拆迁协议的约定，依约进行了协调，2017年11月周兴隆父子得以在大桥下1亩堆场上建设临时厂棚，并占用大桥下空间场地经营木材（面积超过了100㎡）。2019年5月31日，岳阳市君山区城市管理综合执法大队向周兴隆下达“限期改正（停止）违法行为通知书”，该通知书认定原告桥下经营木材行为违反《湖南省城市综合管理条例》第24条，擅自占用城市桥梁下空间堆物，责令原告于2019年6月10日前将堆放于原告所经营的桥下的木材门窗等物品自行移走。2019年6月13日，君山区城市管理综合执法大队将原告的桥下经营场地予以了拆除。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案虽然是岳阳市君山区柳林洲镇柳林居委会与原告签订的房屋拆迁协议，但柳林居委会属于基层群众性自治组织，并非一级行政机构，本案柳林居委会也非依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，因此，柳林居委会并非本案适格被告。岳阳市君山区临岳高速公路建设协调指挥部在《关于周兴隆拆迁安置的情况说明》中承诺在高速公路桥下协调100㎡的位置让周兴隆父子经营木材，本案周兴隆要求被告按拆迁协议约定提供经营场地或提供其他原告认可的经营场地系要求被告履行协议行为，而岳阳市君山区临岳高速公路建设协调指挥部系君山区政府设立的临时性机构，根据上述司法解释的规定，君山区政府是本案适格被告。本案中，临岳高速公路建成后，岳阳市君山区临岳高速公路建设协调指挥部已依约进行了协调，使周兴隆父子得以在大桥下1亩堆场上建设临时厂棚，并占用大桥下空间场地经营木材（面积超过了100㎡），履行了义务，但是，周兴隆父子在高速公路桥下经营的行为违反了《湖南省城市综合管理条例》第二十四条的规定，被城管部门拆除，双方约定不符合地方性法规的规定，属于无效约定。在拆迁门面已经交付周兴隆父子的情况下，周兴隆再要求君山区政府按拆迁协议约定提供经营场地或提供其他原告认可的经营场地的诉讼请求没有依据，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，本案周兴隆并未提供证据证实其损失，故对其要求君山区政府赔偿未履行合同义务造成的损失254950元的诉讼请求，本院不予支持。岳阳市君山区柳林洲镇柳林居委会与原告签订的房屋拆迁协议，约定原告房屋拆迁安置补偿总额为588749元，门面实行1:1置换，不予征拆补偿，协议并未约定给予补偿周兴隆门面拆迁停产停业损失、两次搬迁费、门面装饰装修补偿，周兴隆要求君山区政府支付门面拆迁停产停业损失(按门面评估价值×79‰×44月)、两次搬迁费(门面面积79.44㎡x30元/㎡)、门面装饰装修补偿的诉讼请求亦没有事实与法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告周兴隆的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周兴隆负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  姚孟君审判员  周四平审判员  王延红二〇一九年十月三十一日书记员  羿 林