浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙02行终381号 上诉人（原审原告）吴洁静，女，1978年2月1日出生，汉族，住上海市虹口区。 上诉人（原审原告）罗华，男，1982年5月1日出生，汉族，住上海市闸**。 上诉人（原审原告）罗珏佳，女，1984年8月27日出生，汉族，住上海市虹口区。 上诉人（原审原告）罗晶，男，1985年4月20日出生，汉族，住上海市虹口区。 上诉人（原审原告）罗媚琦，女，1981年4月7日出生，汉族，住上海市杨浦区。 5上诉人共同委托代理人罗益民（系吴洁静舅舅，罗系吴洁静舅舅，罗华、罗珏佳和罗媚琦叔叔，罗晶父亲），1953年9月16日出生，公民身份号码3101091953********，汉族，住上海市虹口区四川北路****。 被上诉人（原审被告）宁波市自然资源和规划局，住所地浙江省宁波市和济街**（东部新城民安东路**）。 法定代表人王丽萍，局长。 委托代理人吴泽涛（特别授权代理），宁波市鄞州区不动产登记服务中心工作人员。 委托代理人张帅（特别授权代理），浙江共业律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地浙，住所地浙江省宁波市鄞州区宁穿路**v> 法定代表人裘东耀，市长。 委托代理人毛莹（特别授权代理），宁波市司法局工作人员。 上诉人吴洁静、罗华、罗珏佳、罗媚琦、罗晶诉被上诉人宁波市自然资源和规划局（以下简称宁波市资规局）不动产行政登记及宁波市人民政府（以下简称宁波市政府）行政复议一案，不服宁波市鄞州区人民法院（2019）浙0212行初81号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年8月13日受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原宁波市国土资源局于2019年1月15日作出《不动产登记不予受理告知书》（以下简称《不予受理告知书》），告知5上诉人吴洁静、罗华、罗珏佳、罗晶、罗媚琦：因申请登记材料不齐全，按照《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，决定不予受理。按国土资源部《不动产登记操作规范（试行）》需补正以下材料：1.不动产权属证书或者土地权属来源材料；2.房屋符合规划或建设的相关材料；3.不动产权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料。被上诉人宁波市政府于2019年3月18日作出甬政复决字[2019]16号行政复议决定，决定维持原宁波市国土资源局于2019年1月15日作出的《不予受理告知书》。 原审法院经审理查明，2019年1月15日，原告吴洁静、罗华、罗珏佳、罗晶、罗媚琦委托罗益源、罗益民向原宁波市国土资源局申请不动产登记，并提交了《不动产登记申请表》、申请人身份证明复印件、委托书及委托代理人身份证复印件、《东雅乡农业税土地产量分户清册》（以下简称《分户清册》）等材料。五原告提交的《不动产登记申请表》上勾选的权利类型为“宅基地使用权”、“房屋所有权”；勾选的登记类型为“首次登记”；坐落为“宁波市鄞州区邱隘镇张家瀛村”；申请理由为“依法登记，遗产继承[鄞邱字第29437号，鄞州区人民法院行政判决书（2016）浙0212行初95号]。按份共有：罗华20%、罗晶20%、罗媚琦20%、吴洁静20%。”原宁波市国土资源局收到上述材料后，经核查，于当日作出《不予受理告知书》并送达给五原告。五原告不服，于2019年1月28日向被告宁波市政府申请行政复议。因申请材料不全，宁波市政府于2019年1月29日作出甬政复补字[2019]16号《行政复议申请材料补正通知书》并送达给五原告。2019年2月2日，被告宁波市政府收到五原告的相关补正材料后，于同年2月11日受理了五原告的行政复议申请。2019年3月18日，被告宁波市政府作出甬政复决字[2019]18号《行政复议决定书》，于同年3月19日寄送给五原告。 另查明，罗午生（已死亡）系五原告曾（外）祖父，根据《分户清册》记载，罗午生1953年在宁波市鄞州区邱隘镇张家瀛村（原鄞县东雅乡张家行村）拥有楼房两间，面积0.12亩；平屋一间，面积0.03亩；平屋半间，面积0.02亩。 又查明，根据甬党发[2019]2号《中共宁波市委、宁波市政府关于印发〈宁波市政府机构改革方案〉的通知》的规定，组建宁波市资规局继续行使原宁波市国土资源局的职责，不再保留原宁波市国土资源局。 原审法院认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确认一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”的规定，以及《宁波市机构编制委员会关于整合不动产登记职责的通知》（甬编[2015]58号）“房屋登记（含测绘成果备案、申请、受理、审核、登簿、颁发证书、档案管理）由市国土资源局负责，因不动产登记产生的信访、行政复议、行政诉讼、争议纠纷调处等工作由市国土资源局负责”的规定，原宁波市国土资源局具有对本地区房产登记业务进行管理的行政职能。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，宁波市政府作为原宁波市国土资源局的本级人民政府，具有对原宁波市国土资源局作出的行政行为进行行政复议审查的法定职能。 本案的争议焦点为原告吴洁静、罗华、罗珏佳、罗晶、罗媚琦向原宁波市国土资源局提交的不动产登记申请，是否符合受理条件。本案中，五原告于2019年1月15日向原宁波市国土资源局提交的《不动产登记申请表》明确载明申请的权利类型为宅基地使用权、房屋所有权，登记类型为首次登记。根据《不动产登记暂行条例》第十六条第一款“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料”，《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条“申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）申请人身份证和户口簿；（二）不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料；（三）房屋符合规划或者建设的相关材料；（四）权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；（五）其他必要材料”及国土资源部《不动产登记操作规范（试行）》10.1.3“申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记，提交的材料包括：1.不动产登记申请书；2.申请人身份证明；3.不动产权属证书或者土地权属来源材料；4.房屋符合规划或建设的相关材料；5.不动产权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；6.法律、行政法规以及《实施细则》规定的其他材料”的规定，五原告向原宁波市国土资源局申请不动产登记时应提交不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料，房屋符合规划或者建设的相关材料，不动产权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料，但五原告仅提交了《分户清册》，该材料只能证明1953年时五原告的曾（外）祖父罗午生的土地房屋情况，并不能证明五原告现系涉案房屋的合法权利人。因此，五原告向原宁波市国土资源局提交的材料尚不齐全，原宁波市国土资源局要求五原告进行补正并无不当，其作出的《不予受理告知书》认定事实清楚，适用法律正确。此外，原宁波市国土资源局受理五原告的申请后，于当日作出书面告知书并送达五原告，符合《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三）项“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；……”的规定，程序合法。关于被告宁波市政府的复议决定，该院认为，宁波市政府在复议程序中依法履行了补正、受理、决定、送达等职责，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。综上，该院认为原告吴洁静、罗华、罗珏佳、罗晶、罗媚琦的诉讼请求无相应事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告吴洁静、罗华、罗珏佳、罗晶、罗媚琦的诉讼请求。 5上诉人上诉称，一审法院事实认定及法律适用错误：一、涉案房屋系百年老屋众所周知，1980年鄞县土地管理部门财政局出具的权利人罗午生房产证明、2018年6月鄞州区档案馆出具的罗午生土地证的原始资料《分户清册》等证据证实各上诉人是涉案房屋的原权利人，（2016）浙0212行初95号、（2018）浙02行终49号、（2018）浙0212行初66号判决书认定各上诉人是涉案土地上房屋的原权利人。二、1953年至1979年上诉人回上海之前，鄞县邱隘地区没有进行土地登记工作。2001年初始土地登记时，原宁波市国土资源局违法将涉案房屋登记给他人。现宁波市资规局要求上诉人按照不动产登记规范提交补正第2条、第3条的材料，违反客观事实，甬政办发[2017]118号《宁波市政府办公厅关于印发宁波市农村宅基地及住房确权登记发证工作实施方案的通知》第四条和第五条，对妥善处理农房历史遗留问题已作了相应的规定。综上所述，请求撤销一审判决，依法改判。 被上诉人宁波市资规局辩称，一、5上诉人提交的不动产登记申请材料，不符合受理条件。对照《不动产登记暂行条例》第十六条和《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条的规定，上诉人提交的材料欠缺：1.不动产权属证书或土地权属来源材料；2.房屋符合规划或建设的相关材料；3.不动产权籍调查表、宗地图、房屋平面图及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料。二、5上诉人提交的罗午生1953年《分户清册》不是涉案土地权属来源的充分依据。从内容上看，《分户清册》只是罗午生耕地产量，缴纳农业税及土地住宅情况，不能直接作为5上诉人对其所要求登记的土地享有权利的直接依据。罗午生系各上诉人的曾祖父，《分户清册》记载的罗午生房屋为2间楼屋1.5间平屋，但房屋坐落并无详细记载，且该清册形成至今已有66年，其记载的内容与申请登记房屋及土地所有权的现状是否一致，需要各上诉人进一步提供材料证明。即使罗午生确系原所有权人，因不确定是否还有其他继承人，各上诉人是否完成享有完整所有权存疑，故要求其提供权属来源证明并无不当。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人宁波市政府辩称，一、其作为被上诉人宁波市资规局的同级人民政府，作出被诉复议决定，主体适格。二、被诉复议决定程序合法。各上诉人于2019年1月28日向其申请行政复议，其于次日向各上诉人制发甬政复补字[2019]16号《行政复议申请材料补正通知书》。同年2月2日收到相关补正材料，于2月11日予以受理。通过邮政快递分别向各上诉人和宁波市资规局寄送了《宁波市政府行政复议案件受理通知书》、《宁波市政府行政复议案件答复通知书》《行政复议申请书》副本，于同年3月18日作出被诉复议决定并于次日通过邮政EMS送达。三、被诉复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，5上诉人的上诉理由不成立。5上诉人提交的《不动产登记申请表》载明系申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记，但其提交的材料与《不动产登记暂行条例》第十六条、《不动产登记条例实施细则》第四十一条、国土资源部《不动产登记操作规范（试行）》10.1.3的规定不符。《分户清册》尚不以证明5上诉人通过继承对案涉不动产拥有相应权利。请求驳回上诉，维持原判。 二审过程中，各方均未提供新的证据，根据原有证据对一审认定的事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是5上诉人的申请是否符合受理条件。《不动产登记暂行条例》第十六条和《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条规定了申请人应提供的材料范围。本案中5上诉人提供的证据能够证明罗午生（已死亡）系5上诉人的曾（外）祖父，因5上诉人的父辈放弃权利，除5上诉人外，罗午生不存在其他权利继承人。故如罗午生如果有确定的房屋可申请登记，5上诉人可以提出申请。根据《分户清册》记载，罗午生1953年在宁波市鄞州区邱隘镇张家瀛村（原鄞县东雅乡张家行村）拥有楼房两间，面积0.12亩；平屋一间，面积0.03亩；平屋半间，面积0.02亩。1980年鄞县土地管理部门财政局出具的权利人罗午生房产证明重申了《分户清册》载明的房屋情况。（2016）浙0212行初95号行政案件中，原告罗益源、罗益民、罗益定起诉称上述房屋中的楼房已由其母亲郭杏娣出让给他人。对于面积0.02亩的平屋，该判决系以案外人王月莲具结的《无证件用地具结书》记载的内容与查明事实不符、土地行政主管部门无证据证实已履行公告义务为由撤销了王月莲名下的鄞（宅）集用（2001）字第28-2395号集体土地使用权登记，但并未确认争议的该一间房屋的归属。该案中第三人王月莲提出曾于1996年发生房屋倒塌重新建造的事实，原告罗益源、罗益民、罗益定亦承认该平屋的面积增加了一点，故应认为倒塌重建的事实是否真实及因此是否影响涉案房屋的归属，也并未最终确认。在此情况下，该一间平屋与5上诉人主张的房屋是否保持同一、其产权归属明显均存在争议。同样，（2018）浙0212行初66号行政判决也是基于相同理由确认案外人金惠锡对涉案另一间平房的土地使用权登记违法，且确认该房屋的土地使用权现已经登记在案外人金春叶名下，5上诉人亦确认其正在提起相关诉讼。综上，应认为5上诉人提供的涉案两间平屋的不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料并不完整，尚需要补充提供。5上诉人认为根据甬政办发[2017]118号《宁波市政府办公厅关于印发宁波市农村宅基地及住房确权登记发证工作实施方案的通知》第四条和第五条，对妥善处理农房历史遗留问题已作了相应的规定，故不应再要求提供：“2.房屋符合规划或建设的相关材料；3.不动产权籍调查表、宗地图、房屋平面图及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料。”但该方案规定各区县政府成立由国土资源、规划、住建、综合行政执法、乡××）等部门（单位）组成工作领导小组承担农房登记发证工作的组织实施工作，即是相关行政机关共同负责组织确权发证工作，而并非本案登记机构的个别职责，故本院对5上诉人的相关主张，不予以采信。当然，作为历史老屋，不存在依现代规划审批规则形成的所谓符合规划或建设的材料，行政机关要求提供相关材料无事实依据。 综上，一审法院认定5上诉人向原宁波市国土资源局提交的材料尚不齐全，原宁波市国土资源局要求5上诉人进行补正并无不当，被上诉人宁波市政府在规定的期限内作出被诉复议决定，事实认定基本清楚、结论正确。一审判决认定事实基本清楚，审判程序合法，适用法律正确，其驳回5上诉人诉讼请求的判决结果，应予维持；5上诉人上诉理由不足，本院不予支持，但鉴于被上诉人宁波市资规局关于提供规划建设材料错误指示对形成诉讼有促成作用，应由其承担案件受理费。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二案件受理费各50元，由被上诉人宁波市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  陈碧儿 审判员  谭星光 审判员  秦 峰 二〇一九年十月三十日 书记员  王 静