江苏省盐城市大丰区人民法院刑 事 判 决 书（2017）苏0982刑初455号公诉机关盐城市大丰区人民检察院。被告人单某某，男，被告人单某某因涉嫌滥用职权罪，2017年9月14日，经盐城市大丰区人民检察院决定取保候审，2018年9月14日经本院决定取保候审。辩护人宗国贵，江苏道远律师事务所律师。被告人杨某，女，被告人杨某因涉嫌滥用职权罪，2017年9月14日经盐城市大丰区人民检察院决定取保候审，2018年9月14日经本院决定取保候审。辩护人张海波，江苏道远律师事务所律师。盐城市大丰区人民检察院以大检诉刑诉（2017）482号起诉书指控被告人单某某、杨某犯滥用职权罪，于2017年12月6日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。盐城市大丰区人民检察院指派检察员蔡萍出庭支持公诉，被告人单某某及其辩护人宗国贵、被告人杨某及其辩护人张海波到庭参加诉讼。期间，经盐城市大丰区人民检察院建议，本案延期审理二次，现已审理终结。盐城市大丰区人民检察院指控：2008年至2013年间，被告人单某某、杨某在分别担任盐城市大丰区草堰镇民政办助理和会计期间，在申报草堰镇五保人员供养财政补助等工作中，不正确履行职责，明知有虚假的集中供养五保人员而不予以核减，且将已死亡的五保人员继续上报，致使国家财政补贴资金损失合计人民币624481元。2016年10月23日、22日，被告人单某某、杨某在检察机关询问笔录中如实供述了犯罪事实。案发后，草堰镇第一敬老院、第二敬老院将截留的五保供养财政补助621831.26元退回国家财政。指控证据，有书证、证人证言、被告人供述等。公诉机关认为，被告人单某某、杨某身为国家机关工作人员，不正确履行职责，致使国家利益遭受重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，应当以滥用职权罪追究其刑事责任。本案系共同犯罪，适用《中华人民共和国刑法》第二十五条第一款；被告人单某某、杨某自动投案，如实供述自己的罪行，系自首，可以从轻处罚，被告人单某某、杨某对起诉书指控的犯罪事实及罪名未提出异议，并当庭表示认罪。被告人单某某辩护人的辩护意见是：1.对公诉机关指控单某某犯滥用职权罪的罪名无异议。2.事实方面，起诉书中指控的2013年度第二敬老院套取的补助53754.5元，已用于供养五保户，不能认定为造成国家损失。3.量刑方面，除了起诉书认定的相关情节外，被告人有以下情节应予考虑：（1）被告人单某某对资金的套取及使用没有决定权，只是在服从和执行上级部门的指示；（2）被套取的资金用于支付敬老院员工的工资和保险，仍用于国家事业，整体上没有给国家造成损失；（3）本案形成是乡镇政府集体会办的结果，不应由单某某个人承担刑事责任。综上，请求法庭对单某某免予刑事处罚。被告人杨某辩护人的辩护意见是：1.对公诉机关指控杨某犯滥用职权罪的罪名无异议。2.犯罪数额方面：（1）2013年1月至5月，涉案两敬老院已经实际补发五保人员生活费58100元，该款应在造成损失的数额中扣减；（2）被告人在每年12月申报下一年度五保供养金，五保户死亡当年已经下发的供养金不应当认定为被告人的犯罪数额。3.量刑情节方面：（1）被告人单某某、杨某仅负责供养金的审核和申报工作，仅仅是供养金被套取挪用的中间环节之一，而政府领导对资金被挪用是明知、默许和放任的，因此被告人单某某、杨某的主观恶性相对较轻；（2）相对于被告人单某某，被告人杨某在共同犯罪中地位更低，所起作用更为次要；（3）被告人杨某有自首情节，供养金已经全部被追回，其平时表现良好，本次也属初犯。综上，请求法庭对其免予刑事处罚。经审理查明：2008年至2013年间，被告人单某某在担任盐城市大丰区（市）草堰镇民政办（以下简称草堰镇民政办）助理、被告人杨某在担任草堰镇民政办会计期间，负有对五保供养人员供养情况进行审核的职责，对农村五保供养对象实行动态管理，及时做好审核、审批和核销工作。在申报草堰镇五保人员供养财政补助等工作中，被告人单某某、杨某不正确履行职责，将部分分散供养的五保人员虚报为集中供养人员，并将部分已死亡的五保人员继续上报，致使国家财政补助资金人民币530703元被套取截留。至案发前，造成国家财政损失406603元。具体事实如下：1、2007年底，被告人单某某、杨某在申报2008年度草堰镇第一敬老院供养人员名单时，将17名分散供养人员虚报为集中供养人员，并多虚报1人，导致五保供养财政补助资金14841元被套取截留；在申报该年度草堰第二敬老院供养人员名单时，将24名分散供养人员虚报为集中供养人员，将已死亡的5人继续申报为集中供养人员，导致五保供养财政补助资金25900元被截留套取。合计造成国家财政补助资金损失40741元。2、2008年底，被告人单某某、杨某在申报2009年度草堰镇第一敬老院供养人员名单时，将21名分散供养人员虚报为集中供养人员，导致五保供养财政补助资金23411元被套取截留；在申报该年度草堰第二敬老院供养人员名单时，将22名分散供养人员虚报为集中供养人员，将已死亡的7人继续申报为集中供养人员，导致五保供养财政补助资金37954元被套取截留。合计造成国家财政补助资金损失61365元。3、2009年底，被告人单某某、杨某在申报2010年度草堰镇第一敬老院供养人员名单时，将25名分散供养人员虚报为集中供养人员，将已死亡的2人继续申报为集中供养人员，导致五保供养财政补助资金25518元被套取截留；在申报该年度草堰第二敬老院供养人员名单时，将23名分散供养人员虚报为集中供养人员，将已死亡的3人继续申报为集中供养人员，导致五保供养财政补助资金38418元被套取截留。合计造成国家财政补助资金损失63936元。4、2010年底，被告人单某某、杨某在申报2011年度草堰镇第一敬老院供养人员名单时，将25名分散供养人员虚报为集中供养人员，将已死亡的2人继续申报为集中供养人员，导致五保供养财政补助资金37782元被套取截留；在申报该年度草堰第二敬老院供养人员名单时，将28名分散供养人员虚报为集中供养人员，将已死亡的4人继续申报为集中供养人员，导致五保供养财政补助资金90675元被套取截留。合计造成国家财政补助资金损失128457元。5、2011年11月，被告人单某某、杨某在申报2012年度草堰镇第一敬老院供养人员名单时，将27名分散供养人员虚报为集中供养人员，将已死亡的2人继续申报为集中供养人员，导致五保供养财政补助资金37000元被套取截留；在申报该年度草堰镇第二敬老院供养人员名单时，将29名分散供养人员虚报为集中供养人员，将已死亡的1人继续申报为集中供养人员，导致五保供养财政补助资金81854元被套取截留。合计造成国家财政补助资金损失118854元。6、2012年12月，被告人单某某、杨某在申报2013年上半年度草堰镇第一敬老院供养人员名单时，将25名分散供养人员虚报为集中供养人员，导致五保供养财政补助资金61250元被套取截留；在申报该半年度草堰第二敬老院供养人员名单时，将22名分散供养人员虚报为集中供养人员，导致五保供养财政补助资金8350元被套取截留。合计造成国家财政补助资金损失69600元。7.2013年6月，被告人单某某、杨某在申报2013年下半年度草堰镇第一敬老院供养人员名单时，将3名分散供养人员虚报为集中供养人员，将已死亡的4人继续申报为集中供养人员，导致五保供养财政补助资金17643元被套取截留；在申报该半年度草堰镇第二敬老院供养人员名单时，将6名分散供养人员虚报为集中供养人员，将已死亡的5人继续申报为集中供养人员，导致五保供养财政补助资金元30107元被套取截留。合计造成国家财政补助资金损失47750元。另查明：2012年底2013年初，草堰镇第二敬老院为应集中供养而实际分散供养五保户补发生活费合计74600元。2015年2月3日，草堰镇第一、第二敬老院分别向财政部门退出截留资金23400元、26100元，合计49500元。2016年10月22日，检察机关决定对草堰镇申报五保供养财政补助资金的情况进行初查。被告人杨某于2016年10月22日、被告人单某某于2016年10月23日向检察机关报送资料并接受询问，主动向检察机关供述了其未按草堰镇两敬老院集中供养人员真实情况上报集中供养财政补助的犯罪事实。2016年11月9日，草堰镇敬老院（由第一、第二敬老院合并而来）向财政部门退出全部截留资金，目前国家财政损失已全部挽回。上述事实有下列证据证实：一、被告人单某某、杨某的主体身份及职责；（1）事业单位工作人员年度考核登记表、年度考核结果审核名册（2008年至2013年），草堰镇政府出具的两被告人现实表现证明。证实两名被告人的身份性质、职务及平时工作表现。（2）2006年江苏省政府办公厅《关于贯彻实施的通知》，2011年民政部《农村五保供养服务机构管理办法》，2012年大丰市政府办公室转发市民政局《关于进一步加强敬老院管理工作的意见》的通知，2006年大丰市民政局《大丰市农村敬老院管理实施细则》。证实：审核认定供养对象的程序为：本人自愿申请--村委会民主评议并公示--乡镇政府审核--县（市、区）民政部门审批。民政部门是农村敬老院的主管部门，对农村五保供养对象要实行动态管理，及时做好审核、审批和核销工作。乡镇政府要按规定实事求是统计和上报敬老院集中供养对象与分散供养对象，严禁虚报、套取集中供养与分散供养的差额供养资金，严禁将五保对象的供养金用于支付敬老院工作人员工资和开支敬老院办公经费。二、滥用职权事实方面的证据（一）书证1.大丰市草堰镇民政办提供的该镇集中供养五保户花名册（2008年至2013年）、大丰市草堰镇敬老院提供的五保户花名册（2008年至2013年）及死亡人员支出费用凭证。反映各年度草堰镇民政办申报集中供养五保户人员情况，以及集中供养五保户去世情况。2.大丰市草堰镇财政管理所提供的2008年至2013年6月期间，拨付给第一敬老院、第二敬老院集中供养五保户经费明细表以及相应记账凭证，草堰镇敬老院提供的相应的收款记账凭证。反映草堰镇财政所各年度向草堰镇两个敬老院拨款情况。3、2008年至2013年草堰镇第一敬老院、第二敬老院集中供养发放零用钱、分散供养发放生活费凭据。证实草堰镇两敬老院发放零用钱、生活费及第二敬老院补发生活费情况。4.2008年至2013年草堰镇第一敬老院、第二敬老院各年度（2013年为半年申报一次）集中供养花名册核查表。反映经核查，草堰镇两敬老院截留财政补助资金的情况，包括三类：将分散供养虚报为集中供养、将已死亡人员继续申报、申报后供养期间因五保户死亡而未发放的补助资金，其中，第一类和第二类资金合计人民币530303元；以及草堰镇第二敬老院补发2010年至2012年间分散供养人员生活费合计74600元。（二）证人证言1.证人耿某的证言。证人系草堰镇敬老院报账员，反映：草堰镇敬老院是2015年12月由原草堰镇敬老院和三渣乡敬老院合并而来。2008年以来，草堰镇敬老院集中供养的五保人员名单的确定、人数的统计、供养人员财政补助的申报等工作，一直由草堰镇民政办负责，民政办每年年初会将集中供养人员的名单发放给敬老院。真实在敬老院集中供养的五保人员，只发零用钱；虽在集中供养花名册上但实际在自己家分散供养的五保人员，经敬老院制作名册、单某某审核、分管镇长审批后，会给分散供养人员发放生活费。敬老院如有老人死亡，要报民政办支付殡葬等费用并核减五保人员，但在2013年下半年以前，民政办不会及时停止发放财政补助。单某某、杨某正常来敬老院检查工作，对敬老院集中供养的五保人员的人数是清楚的。2008年以来，被敬老院截留的五保人员供养财政补助，用于支付不在编人员工资和养老保险、水电费等。2.证人冯某的陈述。证人系原草堰镇第一敬老院院长，反映草堰镇民政办每月都会到敬老院检查、每个季度都要对五保人数进行核对。为了提高民政系统考核的集中供养率，草堰镇民政办会将部分分散供养的五保户也列入集中供养的名单，上报大丰民政局，大丰民政局根据该名单，将供养资金划拨到镇财政所。敬老院凭发票到镇财政所报支费用。不在集中供养名单中的五保户生活费不经过敬老院发放。3.证人王某的证言。证人系草堰镇副镇长，反映草堰镇民政办的职责及人员情况。（三）被告人供述和辩解1.被告人单某某的供述和辩解。反映2008年至2013年，其与杨某作为草堰镇民政办工作人员，负责草堰镇五保人员供养财政补助的统计、申报工作。在履行职务过程中，二人明知草堰镇第一、第二敬老院集中供养花名册中存在将分散供养虚报为集中供养，对实际分散供养的五保户要求敬老院按照分散标准发放生活费；将死亡的五保户继续申报财政补助。导致五保供养资金被敬老院套取，挪作他用的事实。2.被告人杨某的供述和辩解。反映内容与单某某所供述一致。三、本案案发及挽回损失证据1.立案决定书、案发及归案情况说明。反映检察机关于2016年10月22日决定对本案初查。同月22日被告人杨某、23日被告人单某某向检察机关报送资料接受询问时，如实供述其主要犯罪事实，检察机关于2016年11月16日对本案立案侦查。2.资金往来结算票据。证实2015年2月3日，草堰镇第一、第二敬老院分别向大丰市财政局退出五保供养资金23400元、26100元，合计49500元；2016年11月9日，草堰镇敬老院（由第一、第二敬老院合并而来）向草堰镇财政管理所退出截留资金271106.60元、301224.66元，合计572331.26元。以上证据经庭审质证，证据来源真实、合法，证据间相互关联、相互印证，足以证明本院所认定事实。本院认为，被告人单某某、杨某作为在国家机关中从事公务的人员，在履行职务过程中，明知草堰镇第一、第二敬老院集中供养花名册中存在将分散供养虚报为集中供养仍予申报财政供养资金，对明知申报时已经死亡的五保户仍然予以申报通过为下一年度的集中供养五保户，导致财政资金被套取、挪用，致使国家利益造成重大损失，其行为已构成滥用职权罪。公诉机关指控被告人单某某、杨某犯滥用职权罪的主要事实清楚，证据确实、充分，应予支持。但对在申报后当年度死亡的五保户，被告人单某某、杨某未及时停发相应的财政补助资金，而导致该资金被截留的损失，系两被告人的过失所致，不应计入两被告人滥用职权所造成的损失范围中，本院不予认定；同时，对在案发前草堰镇第二敬老院补发的分散供养人员生活费74600元以及两敬老院向财政部分退出的49500元，亦不应计入两被告人滥用职权所造成的损失范围中，故对辩护人提出的相关辩护意见，本院予以采纳。被告人单某某、杨某案发后主动投案，并如实供述其犯罪事实，系自首；被告人单某某、杨某在庭审中认罪、悔罪，现国家财政资金损失已全部挽回，综合本案相关情节，可对被告人单某某、杨某免予刑事处罚。据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、《全国人民代表大会常务委员会关于第九章渎职罪主体适用问题的解释》、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第（二）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、被告人单某某犯滥用职权罪，免予刑事处罚。二、被告人杨某犯滥用职权罪，免予刑事处罚。如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向江苏省盐城市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本两份。审 判 长  陈 斌人民陪审员  吴红云人民陪审员  张晓艳二〇一九年十月十一日书 记 员  史春丽附录法律条文1.《中华人民共和国刑法》第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。2全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第九章渎职罪主体适用问题的解释全国人大常委会根据司法实践中遇到的情况，讨论了刑法第九章渎职罪主体的适用问题，解释如下：在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。现予公告。2.《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》（法释〔2012〕18号）第一条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”：（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；（二）造成经济损失30万元以上的；（三）造成恶劣社会影响的；（四）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“情节特别严重”：（一）造成伤亡达到前款第（一）项规定人数3倍以上的；（二）造成经济损失150万元以上的；（三）造成前款规定的损失后果，不报、迟报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、迟报、谎报事故情况，致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误的；（四）造成特别恶劣社会影响的；（五）其他特别严重的情节。