南昌铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2019）赣71行终524号 上诉人（原审原告）江西食品机械厂，住所地江西省南昌市经济技术开发区江西农业大学校内，社会信用代码91360100158323491W。 法定代表人于学忠，该厂厂长。 委托代理人邹琼，江西皆诚律师事务所律师，执业证号13601199810105311。 被上诉人（原审被告）江西省自然资源厅，住所地江西省南昌市西湖区团结路**，社会信用证代码113600000145016828。 法定代表人张圣泽，该厅厅长。 委托代理人康挺，江西省自然资源厅工作人员 委托代理人张建文，北京大成（南昌）律师事务所律师，执业证号13601201410715382。 原审第三人江西江南制药有限公司，，住所地江西省南昌市经济技术开发区江西农业大学校内组织机构代码73919663-8。 法定代表人辛国强，该公司董事长。 上诉人江西食品机械厂因其诉江西省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）国有土地使用权登记及行政复议一案，不服南昌铁路运输法院（2018）赣7101行初1140号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审认定，2018年5月3日，被告省自然资源厅收到原告提交的《行政复议申请书》，请求撤销被申请人南昌市国土资源局（原南昌市土地管理局）、南昌市国土资源局经济技术开发区分局于2002年9月5日为第三人办理的洪北土国用（2002）字第069号国有土地使用权变更登记行政行为及2003年为第三人颁发的昌省属（2003）第017号国有土地使用权证。2018年9月26日，被告自然资源厅作出赣国土资复（2018）4号《行政复议决定书》，维持昌省属（2003）第017号土地登记。2018年9月28日，被告自然资源厅向第三人邮寄送达《行政复议决定书》被退回，因“原写地址不详”。2018年10月15日，被告自然资源厅在《新法制报》（2018年10月15日总第6082期今日16版）中对第三人公告送达《行政复议决定书》，要求第三人于公告发布之日起60日内前往江西省国土资源厅政策法规处（南昌市西湖区团结路66号）领取《行政复议决定书》，逾期不领，视为送达。本案诉讼过程中，因机构改革，江西省国土资源厅变更为省自然资源厅。原告不服，遂诉至法院，请求撤销被告省自然资源厅2018年9月26日作出的赣国土资复〔2018〕4号行政复议决定书的决定第一项，并撤销省自然资源厅2003年8月为第三人颁发的昌省属国用（2003）第017号土地使用权证。 一审认为，原告提起行政诉讼，应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条等相关规定。本案中，被告自然资源厅作出行政复议决定后，于2018年10月15日依法向第三人公告送达，要求第三人于公告发布之日起60日内前往江西省国土资源厅政策法规处（南昌市西湖区团结路66号）领取《行政复议决定书》，逾期不领，视为送达。原告于2018年10月16日向该院提起行政诉讼，行政复议程序并未结束，原告提起诉讼不符合相关法律规定，原告应在行政复议程序届满后十五日内提起诉讼。综上，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项的规定，裁定驳回原告江西食品机械厂的起诉。 江西食品机械厂不服，提起上诉称：一审法院裁定书中“原告于2018年10月16日向本院提起行政诉讼，行政复议程序并未结束，原告提起诉讼不符合相关法律规定，原告应在行政复议程序届满后十五日内提起诉讼”的认为部分，与上诉人2018年10月10日提起本案行政诉讼事实不符，且与《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”规定相违背。 上诉人是2018年9月29日收到被上诉人省自然资源厅的《行政复议决定书》的，该决定书尾部明确“对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。”一审认为原告应在行政复议程序届满后十五日内提起诉讼明显与行政诉讼法相违背。如原告在收到行政复议决定书后60日以上才能提起行政诉讼，就远远超过了复议决定书及行政诉讼法规定的提起诉讼时间，上诉人的诉权将无法得到保障。另外，本案一审期间及裁定书下达前，被上诉人省自然资源厅对第三人公告送达的《行政复议决定书》已经届满，从我国为了减轻当事人的诉累及立法宗旨出发，人民法院也不宜驳回起诉。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令其继续审理本案。 被上诉人省自然资源厅答辩称：1．答辩人作出的《行政复议决定书》（赣国土资复〔2018〕4号）未生效；2．答辩人行政复议程序合法；3．答辩人作出《行政复议决定书》（赣国土资复〔2018〕4号）合法。综上，一审院认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，恳请驳回上诉人的诉讼请求。 本院查明：本案上诉人一审起诉仅列省自然资源厅为被告。省自然资源厅在一审答辩状中提出，因省自然资源厅不动产登记职权已变更到南昌市不动产登记局，依据《行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，应追加南昌市不动产登记局（现南昌市自然资源局）为本案被告。原审法院根据省自然资源厅的意见，将省自然资源厅与南昌市自然资源局（以下简称市自然资源局）列为共同被告。 另查明，本案诉讼过程中，因机构改革，南昌市国土资源局及南昌市不动产登记局已整合为南昌市自然资源局。 本院认为，目前，因国家、省尚未制定统一的行政程序法律法规规章，行政机关送达法律文书缺乏明确规定，可参照人民法院行政裁判文书有关送达规定。而又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条的相关规定，在行政诉讼法未有明确规定的情况下，可以参照适用民事诉讼的相关规定。 《最高人民法院关于适用的解释》第二百四十四条规定，“可以上诉的判决书、裁定书不能同时送达双方当事人的，上诉期从各自收到判决书、裁定书之日计算”。由此可见，对于拥有上诉权的裁判文书，上诉期间应根据当事人的送达情况分别计算。就本案而言，如在省自然资源厅向第三人公告送达《行政复议决定书》期间内的任何一天，第三人前来领取即可提前送达，即行政复议程序结束时间并不固定，且对于公告届满期间提前送达的情况，行政机关亦不存在通知其他当事人的程序。鉴于行政复议程序届满时间在公告送达时的不确定性，用其约束已收到《行政复议决定书》的当事人的起诉权利，显然不利于保护当事人的合法权利。因此，《行政复议决定书》中“对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼”的表述，类推适用《最高人民法院关于适用的解释》第二百四十四条，将“自接到本决定之日”理解为“自各自接到本决定之日”并无不妥。原审裁定认为行政诉讼起诉权应以行政复议程序届满为前提不当，本院予以指正。 根据省自然资源厅一审提出的因不动产登记职权变更而需将市自然资源局列为共同被告的问题，本院认为，昌省属（2003）第017号国有土地使用权证系省自然资源厅根据江西省政府的授权为第三人颁发，该颁证行为的原行政机关应该为省自然资源厅。若因职权下放导致原行政行为作出的行政机关同时作出改变，再依据《行政诉讼法》第二十六条第二款规定，将职权下放后的“原行政行为的行政机关”与“复议维持机关”作为共同被告，那么该种行政复议行为实质是对自己作出行政行为的复议。而我国现行复议制度中，仅有国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府可以对自己的行政行为进行复议。在相关法律法规未进一步明确前，将省自然资源厅与市自然资源局列为共同被告与《中华人民共和国行政复议法》第十四条的规定相违背，原审法院将省自然资源厅与市自然资源局列为共同被告不当，本院亦予以指正。 关于江西食品机械厂请求撤销第一项复议决定是否符合法定起诉条件的问题。昌省属国用（2003）第017号土地登记审批表显示，该土地使用权证的发证机关为原江西省国土资源厅，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，应当由上诉人选择对省自然资源厅的本级人民政府或上一级主管部门申请行政复议。因此，被上诉人作出的《行政复议决定书》（赣国土资复〔2018〕4号）第一项内容，并不具有行政复议的性质，仅是对自己作出的行政行为的一种认可行为。因此，针对江西省国土资源厅作出的第一项复议决定，系重复处理行为，依法不符合行政诉讼受理条件。 至于江西食品机械厂同时起诉省自然资源厅2003年8月为第三人颁发的昌省属国用（2003）第017号土地使用权证行为，业已超过起诉期限，理由如下：上诉人以土地作价入股江西江南制药有限公司，随后，其委托资产评估公司对案涉土地进行了评估并备案，即在为土地使用权变更作准备。2003年8月8日，省自然资源厅根据江西食品机械厂主管部门江西农业大学提交的《关于江西食品机械厂土地资产处置方案的请示》，批准上诉人将土地以作价方式投入江西江南制药有限公司进而对土地使用权证进行变更登记。上诉人作为第三人江西江南制药有限公司股东，且上诉人原法人代表亦是第三人的董事之一，其主动拿出土地使用权证办理资产评估且土地变更登记又经过主管部门江西农业大学的同意，由此可以认为，上诉人在2003年就应该知晓土地变更登记事宜，其在2018年10月10日提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。 综上，上诉人江西食品机械厂的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定裁判理由虽有错误，但作出驳回起诉处理结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  谭 闻 审 判 员  郑红葛 审 判 员  刘 巍 二〇一九年十月二十三日 法官助理  熊 霓 书 记 员  刘世莹