江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏1291行初135号 原告常州凯菲尔通信科技有限公司，统一社会信用代码×××514，住所地常州市武进区礼嘉镇华渡村。 法定代表人陈龙贵，总经理。 委托代理人（特别授权）孟凡营、陈尚岭，江苏冠文律师事务所律师。 被告泰兴市行政审批局，统一社会信用代码×××434，住所地泰兴市鼓楼东路**。 法定代表人唐春良，局长。 参与诉讼负责人严永鸣，副局长。 委托代理人（特别授权）钱瑾，被告工作人员。 第三人戴斌，性别××年××月××日生，××族。 第三人丁亚军，性别××年××月××日生，××族。 共同委托代理人（特别授权）廖卫根，江苏福坤律师事务所律师。 原告常州凯菲尔通信科技有限公司（以下简称凯菲尔公司）不服泰兴市市场监督管理局（以下简称泰兴市市监局）作出的泰市监处字[2018]001号行政处理决定（以下简称行政处理决定），于2019年4月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年4月28日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月25日公开开庭审理了本案。原告凯菲尔公司委托代理人孟凡营，被告泰兴市行政审批局参与诉讼负责人严永鸣、委托代理人钱瑾，第三人共同委托代理人廖卫根到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 泰兴市市监局根据本院（2017）苏1291行初146号行政判决，于2018年12月24日作出行政处理决定，查明事实如下：“2015年2月11日，华和通讯科技江苏有限公司（以下简称华和公司）向泰兴市市监局申请公司变更登记，将华和公司法定代表人由陈龙贵变更为戴斌、将股东戴斌、凯菲尔公司变更为戴斌、丁亚军。华和公司在申请公司变更登记时向泰兴市市监局提交了公司登记申请书、2015年2月8日华和公司股东会决议和两份股权转让协议。泰兴市市监局经审查申请材料齐全、符合法定形式，决定予以受理，并依法作出[2015]第02110014号公司变更登记。关于戴斌与凯菲尔公司的资金往来，经泰兴市市监局调查，虽然凯菲尔公司和戴斌等各执一词，但由于凯菲尔公司的主张不能提供证据支撑，戴斌等对于其主张提交了证据予以证明，泰兴市市监局认可戴斌关于双方资金往来的主张。关于戴斌所陈述的免除债务、转让华和公司股权一事，由于双方均没有证据予以证实，该事实是否确实存在，目前仍然存疑。关于凯菲尔公司的印章，泰兴市市监局经调查确认凯菲尔公司设立之初刻制了一枚印章，该印章未经公安部门备案。后在2013年10月31日到公安部门备案刻制了一枚公司印章，于同日使用该备案印章与戴斌方签署了相关协议。关于涉案争议股东会决议、股权转让协议上凯菲尔公司印章之真伪，凯菲尔公司提交的印章鉴定报告，只能证明该印章与其备案印章不符；从凯菲尔公司印章使用历史看，存在使用备案印章以外印章的行为。经过长期的调查取证，凯菲尔公司法定代表人始终未曾正面接收调查，也无其他证据进行补正，调取的证据和查明的事实无法推翻泰兴市市监局作出的[2015]第02110014号公司变更登记”；其作出行政处理意见的理由为：“关于涉案公司变更登记的合法性，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十一条第一款第（一）项‘申请文件、材料齐全，符合法定形式的，或者申请按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理’、第五十三条第一款第一项‘对申请人到公司登记机关提出的申请予以受理的，应当当场作出准予登记的决定’以及国务院《注册资本登记制度改革方案》中明确的‘工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查’等，泰兴市市监局在受理华和公司股权变更登记申请后，对申请进行形式审查，经审查材料齐全，符合国家工商总局《内资企业登记提交材料规范》中的法定代表人变更、股东变更登记提交材料规范，并以登记机关的法定职责和专业能力为标准，作出的变更登记行为合法有效。关于本案的争议事实和证据部分，能够明确的仅有凯菲尔公司提供的司法鉴定书，及凯菲尔公司与戴斌之间存在借款行为；但凯菲尔公司提交的司法鉴定书为自行委托鉴定，鉴定书的意见为涉案争议股东会决议、股权转让协议上凯菲尔公司印章与备案印章不一致，从凯菲尔公司印章使用历史来看，该鉴定意见不具有排他性；关于借款，双方对借款数额及‘以股抵债’存在不同观点，且还可能存在私刻公章、诈骗、侵占等刑事犯罪行为。泰兴市市监局认为行政行为一旦做出，即具有确定力，非依法律规定不得随意变更和撤销，本案调取的证据和查明的事实无法推翻原泰兴市市监局作出的[2015]第02110014号公司变更登记。关于本案争议的本质，除存在涉案印章的真伪争议，还存在与之密不可分的借款争议，且该借款争议中涉及借款数额及‘以股抵债’等对股权转让有决定性影响的重要分歧，甚至还可能存在犯罪行为。本案相关争议的本质是民事领域的争议，该案首要解决的是民事领域的借款、‘债转股’争议，待该争议解决形成生效判决后，方能解决股权转让的相关问题。参照国务院《注册资本登记制度改革方案》‘明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责，区分民事争议与行政争议的界限。尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济’、‘当事人或者利害关系人依照人民法院生效裁判文书或者协助执行通知书要求办理工商登记的，工商行政管理机关应当依法办理’以及最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第三条‘利害关系人以作为公司登记行为之基础的民事行为无效或者应当撤销为由，对登记行为提起行政诉讼的，人民法院经审查可以作出如下处理：对民事行为的真实性问题，可以根据有效证据在行政诉讼中予以认定；对涉及真实性以外的民事争议，可以告知通过民事诉讼等方式解决’之精神，民事争议理应通过民事诉讼途径解决，争议双方可通过民事诉讼举证责任分配的规则，对其所提的相关主张予以举证。本案存在真实性以外的借款争议、‘债转股’争议等民事争议，各争议方应通过互相协商、民事诉讼等民事途径先解决相关民事争议。行政机关将在相关民事争议尘埃落定后，作出相应的处理决定”；处理意见为：“不予撤销”；同时告知原告享有行政复议、行政诉讼的权利和期限。 原告凯菲尔公司诉称，原告系华和公司的股东，享有该公司51%的股权。2015年5月25日，原告查询工商登记档案时发现泰兴市市监局在2015年2月11日对华和公司作出了[2015]第02110014号公司变更登记。鉴于原告从未对外转让股权，后对股东会决议、股权转让协议进行核实并经鉴定，前述文件中的印章均系伪造。为此，原告向泰兴市市监局申请撤销该变更登记，但其在收到申请后未在法定期限内履行职责。原告遂向法院提起行政诉讼，法院于2016年9月12日判决责令泰兴市市监局进行调查并于判决生效后三个月内作出行政处理行为。泰兴市市监局直至2017年3月10日才作出行政处理告知书，告知原告不予撤销登记，原告于2017年4月26日再次向法院提起诉讼，要求判令泰兴市市监局撤销行政处理告知书和华和公司变更登记，法院审理后于2018年4月20日作出（2017）苏1291行初146号行政判决，撤销泰兴市市监局作出的泰市监处字[2017]001号行政处理决定、泰市监告字[2017]09-001号行政处理告知书，并责令泰兴市市监局二十日内重新作出处理决定。泰兴市市监局提起上诉，后于2018年11月20日撤回起诉。泰兴市市监局于2018年12月24日作出本案被诉行政处理决定，对[2015]第02110014号公司变更登记不予撤销。原告认为，泰兴市市监局基于同一事实和理由又作出与原行政行为一模一样的行政行为，属于严重滥用职权，严重侵害原告权利。请求法院判决：1.撤销泰兴市市监局作出行政处理决定；2.撤销泰兴市市监局对华和公司作出的[2015]第02110014号公司变更登记；3.本案诉讼费用由被告承担。 原告凯菲尔公司为证明其主张，向本院提交以下证据： 1.行政处理决定； 2.撤销变更登记申请书、[2015]第02110014号变更登记通知书、华和公司股东会决议、股权转让协议及南京东南司法鉴定中心司法鉴定文书； 3.（2016）苏1291行初90号行政判决书、2017年3月10日泰兴市市监局作出的泰市监告字[2017]09-001号行政处理告知书； 4.（2017）苏1291行初146号行政判决书。 被告泰兴市行政审批局辩称，内资企业登记权力事项已于2019年2月21日由泰兴市市监局划转至被告处，被告认为：1.根据《内资企业登记提交材料规范》中有关变更登记的规定，2015年2月11日华和公司申请变更登记时提交的材料齐全、符合法定形式，泰兴市市监局作出变更登记符合法律规定；2.被告认为，泰兴市市监局作出的行政处理决定系严格执行（2019）苏1291行初146号行政判决，符合法律规定，认定事实的关键在于涉案股权转让和股东会决议是否真实，若要推翻变更登记，则需要确实证据证明涉案印章系伪造，泰兴市市监局在法院判决后再次进行了调查取证，分别向原告法定代表人陈龙贵、第三人戴斌、丁亚军发送《行政执法调查通知书》，要求各方围绕变更登记、股权转让及股东会决议等情况接受调查，并进一步提供能够证明其主张的相关证据，根据生效判决结果和举证责任分配的思路，第三人再次重述前期反映的情况未提供新证据，原告法定代表人未接受调查和提交证据，泰兴市市监局认为原告作为提出主张的一方应积极配合调查并提交证据证明其主张，而据被告了解发现原告存在使用未在公安机关备案印章的行为，故不能确定涉案争议股东会决议、股权转让协议上的印章是伪造的，据此不能否定泰兴市市监局作出登记行为的事实基础，鉴于没有新的证据能够推翻前期调查的结论，故泰兴市市监局作出行政处理决定符合法律规定和判决的要求。3.原告的诉讼请求实质系民事领域内争议，应通过民事途径解决。被告经全面履职，充分调查取证，仍不能对涉案股东会决议、股权转让协议等客观事实作出判断，且对上述文书的真伪判断，不属于行政机关的职权范畴。原告应通过民事纠纷解决途径，待法院判决确认股权转让效力后，再决定是否向由被告作出处理。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告泰兴市市监局为证明行政行为的合法性，除（2017）苏1291行初146号案件已经提交的证据外，向本院补充提交以下证据： 一、证据：1.2018年9月6日泰州市中级人民法院受理案件通知书、2018年11月20日泰兴市市监局提交的撤诉申请、泰州市中级人民法院于2018年11月20日作出的行政裁定书； 2.2018年12月5日，泰兴市市监局向华和公司及丁亚军发出的行政执法协助调查通知书及送达回证； 3.2018年12月5日，泰兴市市监局向凯菲尔公司邮寄的行政执法协助调查通知书及EMS快递单复印件； 4.2018年12月11日，泰兴市市监局工作人员对丁亚军、戴斌制作的调查笔录； 5.2018年12月24日，泰兴市市监局作出的行政处理决定； 6.2018年12月27日送达回证一份，证明泰兴市市监局将行政处理决定送达原告及第三人。 二、法律依据：《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国公司登记管理条例》《内资企业登记提交材料规范》。 第三人戴斌、丁亚军共同述称：1.泰兴市市监局于2015年12月24日作出的公司变更登记行为合法，是在华和公司提供材料齐全且符合法定形式的情况下作出；2.泰兴市市监局在原告提出异议后，严格履行法定职责对股东会决议、股权转让协议上加盖的原告印章真伪进行调查，查明原告在公司经营期间使用过多枚印章，现只能查明股东会决议、股权转让协议上印章与备案印章不一致的事实，但不能据此得出股东会决议和股权转让协议系伪造的结论，由此作出不予撤销的行政处理决定是正确的；3.本案是原告与第三人之间的股东合作协议而引发的纠纷，焦点问题实质属于民事争议范畴。请求驳回原告的诉讼请求。 第三人戴斌、丁亚军提交证据与（2017）苏1291行初146号案件证据一致，包括：1.2013年10月31日股东合作协议书；2.2015年1月9日企业登记资料查询表；3.2013年11月15日公司变更登记申请书、江苏弘亿达商贸有限公司股东会决议两份、股权转让协议两份、江苏弘亿达商贸有限公司的公司章程以及营业执照；4.名称变更核准通知书；5.原江苏弘亿达商贸有限公司股东出具的声明。 经庭审质证，被告、第三人对原告举证的真实性均无异议，但认为与本案不具关联性，不能达到原告证明目的。 关于被告举证，原告对真实性未提出异议，但认为证据4仅是做的形式调查，而证据5为本案诉讼标的；第三人对被告证据没有异议。 原告认为第三人举证不能证明原告对华和公司实际出资的来源，且这一来源的判断与本案无关联性。 本院认证意见：各方对全案证据的形式真实性均未持异议，本院予以确认。 经审理查明，2015年2月，华和公司向泰兴市市监局申请办理公司变更登记，申请材料包括：1.2015年2月8日华和公司股东会决议，内容为：“同意凯菲尔公司退出公司，不再为公司股东，吸收丁亚军为公司股东，凯菲尔公司在华和公司持有1020万元股权（占注册资本总额的51％），现将其中820万元股权（占注册资本总额的41％）无偿转让给戴斌，将其中200万元股权（占注册资本总额的10％）无偿转让给丁亚军，免去陈龙贵公司执行董事职务等”；2.2015年2月8日股权转让协议，约定：“凯菲尔公司将其持有华和公司1020万元股权中820万元股权无偿转让给戴斌”；3.2015年2月8日股权转让协议，约定：“凯菲尔公司将其持有华和公司1020万元股权中200万元股权无偿转让给丁亚军”。上述股东会决议及股权转让协议上均加盖印文为“常州凯菲尔通信科技有限公司3204111940698”的印章。泰兴市市监局根据华和公司申请并对申请材料进行审核，作出变更登记：将股东戴斌、凯菲尔公司变更为戴斌、丁亚军，将华和公司的法定代表人由陈龙贵变更为戴斌，将企业类型有限责任公司变更为有限责任公司（自然人投资或控股）。 2015年8月24日，原告凯菲尔公司向泰兴市市监局提出撤销变更登记申请书称，原告从未对外转让华和公司股权，认为申请变更登记材料中股东会决议及股权转让协议所加盖印章系伪造，并提交南京东南司法鉴定中心鉴定文书为证，请求撤销涉案公司变更登记。因泰兴市市监局未就申请作出处理，原告凯菲尔公司于2016年4月5日以泰兴市市监局不履行法定职责为由向本院提起行政诉讼。该行政案件庭审中，第三人戴斌一方陈述：“股东会决议、股权转让协议上盖章时间应该是落款时间，都是陈龙贵本人盖的（章），其姐夫也到场。盖章地点在泰兴市××路建设银行总行门口，其一人在场”。本院经审理，于2016年9月12日作出（2016）苏1291行初90号行政判决，以泰兴市市监局收到原告申请后未在履职期限内进行适当的调查及处理为由，责令其于判决生效后三个月内对原告公司提出的撤销变更登记申请进行调查并作出行政处理行为。该判决生效后，泰兴市市监局未履行义务，原告于2017年2月向本院申请执行。泰兴市市监局于2017年3月10日方向原告作出行政处理告知书，告知不予撤销变更登记，同时告知鉴于原告和华和公司、戴斌等各方对涉案争议股东会决议、股权转让协议存在较大争议，且争议牵涉利益重大，对争议客观事实之确切判断已超出泰兴市市监局的职权和能力，各争议方应通过互相协商、民事诉讼等民事途径先解决相关民事争议，泰兴市市监局将在相关民事争议尘埃落定后，作出相应的处理决定。 原告不服上述处理行为，于2017年4月26日向本院提起诉讼。本院经审理，于2018年4月20日作出（2017）苏1291行初146号行政判决，以泰兴市市监局在未对原告、第三人主张中存在的疑点作进一步分析、评判，亦未合理分配举证责任的情况下，径行以不属其判断职能、其亦不具备判断能力为由中止认定，构成主要证据不足，认定事实不清，判决撤销泰兴市市监局作出的泰市监处字[2017]001号行政处理决定、泰市监告字[2017]09-001号行政处理告知，并责令其于判决生效后二十日内对[2015]第02110014号公司变更登记作出撤销或不撤销的处理决定。泰兴市市监局提起上诉，于2018年11月20日撤回上诉。 2018年12月4日，泰兴市市监局向原告凯菲尔公司、法定代表人陈龙贵、华和公司、第三人戴斌、丁亚军作出行政执法调查通知书。2018年12月11日，泰兴市市监局工作人员与戴斌制作调查笔录，戴斌陈述股东会决议和股权转让协议加盖印章的过程为“2015年2月8日，凯菲尔公司方面来了一辆车，我本人携带上述股东会决议和股权转让协议，双方在泰兴市××路建设银行门口会面，我将借款协议退给凯菲尔公司来的人，凯菲尔公司在股东会决议和股权转让协议上盖章后就走了”，其同时陈述不认识凯菲尔公司来的人，只记得是个40岁左右的男性；丁亚军反映其不清楚股东会决议和股权转让协议签订和盖章情况。原告及法定代表人未签收泰兴市市监局发出的调查通知书，亦未接受调查。泰兴市市监局于2018年12月24日作出被诉行政处理决定，原告诉来本院。 另查明，《泰兴市政府关于印发的通知》中，泰兴市市监局行使的企业登记行政职权，已划转至被告泰兴市行政审批局行使。 本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。 本案诉讼标的系“泰兴市市监局不履行撤销公司变更登记义务”的合法性，争议焦点为：泰兴市市监局所作行政处理决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法，是否存在违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的情形。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。《最高人民法院关于适用的解释》第九十条第一款和第二款规定，人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形；人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定的限制。 本案中，泰兴市市监局作出本案被诉行政处理决定所认定的事实，与泰市监处字[2017]001号行政处理决定认定事实一致；作出处理决定的理由亦为原告和第三人之间发生的借款、股权转让等纠纷超出其判断的能力和职权范围，应由民事途径先行作出处理等，故泰兴市市监局作出两次行政行为理由也基本一致；两份处理决定的处理结果亦完全相同。由此，应认定泰兴市市监局作出本案被诉行政处理决定已违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。 关于原告要求本院撤销泰兴市市监局作出[2015]第02110014号公司变更登记的诉讼请求，根据最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》有关调查核实义务及举证责任分配的原则，尚需行政机关对有关事实做进一步调查，且人民法院不宜替代行政主体作出行政决定，故本案以责令行政主体作出恰当公允裁量、直至作出明确裁断的裁判方式更为适宜。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条之规定，判决如下： 一、撤销泰兴市行政审批局（继续行使泰兴市市场监督管理局企业登记职权）作出的泰市监处字[2018]001号行政处理决定。 二、责令被告泰兴市行政审批局于本判决生效后二十日内对[2015]第02110014号公司变更登记重新作出处理决定。 案件受理费50元，由被告泰兴市行政审批局负担（原告已预交，于本判决生效后十日内退还原告；被告泰兴市行政审批局于本判决生效后十日内向本院缴纳）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费人民币50元。 （此页无正文） 审 判 长  杨鑫森 人民陪审员  李灯兰 人民陪审员  李华萍 二〇一九年十月二十三日 书 记 员  胡 非 附录法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十一条人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十条人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形。 人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定的限制。 行政机关以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为，人民法院应当根据行政诉讼法第七十条、第七十一条的规定判决撤销或者部分撤销，并根据行政诉讼法第九十六条的规定处理。