广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤行终427号上诉人（原审原告）佛山市高明区荷城街道泰和村民委员会石演村民小组，住所地广东省佛山市高明区荷城街道石演村。负责人吴细居，小组长。委托代理人杨小明、陈思婷，均系北京市盈科（佛山）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区荷城街道办事处，住所地广东省佛山市高明区荷城街道泰华路**。法定代表人蔡子强，主任。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住，住所地广东省佛山市禅城区玫瑰东路**/div>法定代表人杨小晶，该局局长。委托代理人张贤，该局高明分局工作人员。委托代理人罗婉红，广东广宽律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区人民政府，住，住所地广东省佛山市高明区文汇路**/div>法定代表人梁耀斌，该区区长。委托代理人赖晓立、黄楚健，均系该府工作人员。上诉人佛山市高明区荷城街道泰和村民委员会石演村民小组（以下简称石演村）因与被上诉人佛山市高明区荷城街道办事处（以下简称荷城街道办）、佛山市高明区国土城建和水务局（现职权由佛山市自然资源局行使，本案以下简称高明国土局）、佛山市高明区人民政府（以下简称高明区政府）不履行行政协议纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院（2017）粤06行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2003年，佛山市高明区西安街道建设国土房产管理所（以下简称国土所）与原佛山市高明区西安街道墨编村委会石演村民小组签订了《征地合同书》，合同约定国土所因沧江工业园建设需要，征收原佛山市高明区西安街道墨编村委会石演村民小组土地面积426.84亩作为建设用地，并按照规定支付了土地补偿费、安置补助费及青苗综合补偿费共每亩19800元。2003年6月9日，国土所与原佛山市高明区西安街道墨编村委会石演村民小组签订了《征地补充合同》，约定国土所同意按照高明区全征土地规定标准提留部分土地作为自留用地，提留土地不计入国土所征地面积，国土所必须负责办理原告的自留用地集体使用证，并由国土所负责办证费用，“龙船涌”归国土所，国土所在提留自留地时，“龙船涌”的实有面积计回原佛山市高明区西安街道墨编村委会石演村民小组。2014年3月14日，荷城街道办、原高明区荷城街道国土城建和水务局（以下简称荷城国土局）（甲方）与原告石演村（乙方）签订了《征收土地协议书》。其中，第二条约定：甲方拟征收乙方土地共41.49亩（梅岗、门口田、田心岗、虾九岗），其中15%留用地6.22亩，置换土地42.87亩。第三条征收土地补偿费约定：1.需要支付征地款35.27亩，每亩5.6万元（含土地补偿费及安置补偿费、居民住宅建设设施配套费），共款人民币197.51万元。4.2015年安排指标的63.5亩，在2014年依街道办文件每年每亩补偿2000元，共12.7万元。第四条约定：原留用地89.41亩，15%留用地6.22亩，置换土地为42.87亩，共138.5亩，甲方在丽江路以北土地安排乙方使用，用地性质为二类居住用地（兼容商业）。第五条约定：以上138.5亩用地指标，甲方在签订本征地协议及乙方确定用地位置后在2014年12月30日前安排75亩的用地指标并完成办证，在2015年12月30日前安排63.5亩的指标并完成办证，在完成办证之前同时完成交地。第六条约定：如政府未能及时按上述时间办证的，由当年起，甲方按照每亩指标每年补偿3万元给乙方，每迟延一年，每年补偿款在上一年基础上递增50%；若未能按上述时间办证，甲方承诺乙方可以进行厂房建设和出租使用，甲方同样按以上标准补偿。第七条约定：如政府未能及时按照上述时间交地的，由当年起，甲方按照每亩每年补偿3万元给乙方，每迟延一年，每年补偿款在上一年的基础上递增50%，并在当年内交清补偿金额给乙方。2015年3月9日，荷城国土局作出《关于石演村征地合同履行问题的回复》，内容为：“石演村民小组：2015年2月27日石演村村民到荷城国土局反映，2014年3月14日签订的《征收土地协议》政府未能履约，要求政府尽快按合同履行办证和超期办证补偿。现回复如下：一、第一期建设用地指标，已通过上级国土部门审批，预计在2015年4月左右完成办证流程。第二期建设用地指标，已组织材料上报。二、对于超期办证、超期交地补偿问题，依据2014年3月14日《征收土地协议书》的合同条款，第一期75亩未能在2014年12月30日前完成办证、交地，政府给予一年补偿6万元／亩，共450万元，在2015年6月15日兑现，如超6月15日前付款的，则要政府按违约处理，在补偿450万元的基础上递增50%即680万元，在当年付清即2015年12月30日前；若2015年12月30日前未能完成办证、交地的，按原协议约定执行。第二期参照第一期补偿办法执行。三、请你村民小组在2015年4月15日前选出新村委或3个代表与政府对接办证事宜，如因你村原因导致未能按时完成办证的，责任由你村负责，政府不负补偿责任。”2016年3月7日，荷城街道办作出《关于石演村返还地超期办证和交地经济补偿的回复》，内容为：“石演村民小组：按照2014年3月14日签订的《征收土地协议书》的约定，街道办未能按期办理返还地土地使用权证和交地，需进行经济补偿，经核算，2015年度需补偿1056万元。经研究，街道办在2016年6月底前支付补偿金的50%即528万元（如超过6月30日前付款的，则政府要按违约处理，在补偿528万元的基础上递增50%，即792万元），在2016年12月底前支付补偿金的50%即528万元（如超过12月30日前付款的，则政府要按违约处理，在补偿528万元的基础上递增50%，即792万元）。2017年5月26日办理了粤（2017）佛高不动产权第X1号、粤（2017）佛高不动产权第X2号，上述两证载明的用途为商服用地，文体娱乐用地。2017年5月27日办理粤（2017）佛高不动产权第X3号、粤（2017）佛高不动产权第X4号，上述两证载明的用途为商服用地，城镇住宅用地，文体娱乐用地。上述四证面积共73078.68平方米，约110亩,剩余约28亩还未办证。原告认为上述四证载明的用途与《征收土地协议书》上约定的用地性质为二类居住用地（兼容商业）不同，未签收上述四证。同时，涉案138.5亩土地未完成填土并交付给原告使用。荷城街道办于2015年6月15日向原告支付450万元，2016年6月29日支付528万元，2017年1月25日支付264万元，2017年6月支付264万元。上述款项支付后，原告认为三被告未按《征收土地协议书》履行义务，故原告起诉至原审法院，请求：1.判令三被告连带向原告支付逾期交地、逾期办证的补偿款共1848万元及自付清之日止的利息（其中的264万元，从2016年12月30日起按照中国人民银行同期贷款利率计算利息，暂计至2017年9月22日为92308.33元；其中的1584万元，从2017年1月1日起按照中国人民银行同期贷款利率计算利息，暂计至2017年9月22日为549670元；以上利息合计为641978.33元）；2.本案的诉讼费用由三被告承担。又查，后因行政区划调整，佛山市高明区西安街道建设国土房产管理所并入荷城国土局，为荷城街道办的内设机构。佛山市高明区西安街道墨编村民委员会石演村民小组更名为佛山市高明区荷城街道泰和村民委员会石演村民小组。再查，高明区国土局分别于2003年6月8日、2004年12月31日、2010年7月1日向荷城街道办出具委托书，委托荷城街道办实施其辖区具体的征地事务性工作，包括组织用地范围的调查勘测、拟定征地补偿安置方案和报批材料、拟定征用土地协议书、办理土地登记以及协助用地单位完善建设用地的审批、划拨、出让、发证等各项报批手续。广东省国土资源厅于2010年5月31日作出粤国土资（建）字〔2010〕371号《关于佛山市高明区2009年度第二批次城镇建设用地的批复》，于2014年9月5日作出粤国土资（建）字〔2014〕959号《广东省国土资源厅关于佛山市高明区2013年度第三十八批次城镇建设用地的批复》，经广东省人民政府同意，同意佛山市人民政府审核同意上报的涉案土地征收。原审法院审理认为，本案原告石演村与被告荷城街道办、荷城国土局于2014年签订的《征收土地协议书》是行政机关为实现公共利益，履行行政职权而签订的具有行政法上权利义务内容的行政协议，各方对《征收土地协议书》的履行所引发的纠纷属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，被告高明国土局作为征地补偿、安置方案的组织实施者，其委托荷城街道办实施具体的征地事务性工作，荷城街道办与原告签订《征收土地协议书》，故高明国土局与荷城街道办是本案适格的被告。综合本案证据及原告石演村的诉请，原审法院综合分析如下：原告石演村要求被告荷城街道办和被告高明国土局依照《征收土地协议书》第六条、第七条的约定向其支付2015年未履行办证和交地义务补偿款264万元及利息、2016年未履行办证和交地义务补偿款1584万元及利息。对此，荷城街道办和高明国土局提出异议，其主张《征收土地协议书》第六条、第七条约定的逾期办证和逾期交地的补偿金实为违约金，且明显过高，请求法院予以调整；且逾期办证和逾期交地是一个违约行为的两个表现形式，不应当拆分为两个违约行为分别承担违约责任，逾期办证和逾期交地均计算违约金是重复计算。加之，荷城街道办已向原告支付了1506万元，故2015年、2016年未履行办证和交地义务的违约金已履行完毕。经查，原告石演村与荷城街道办在《征收土地协议书》中约定，荷城国土局应在2014年12月30日前安排75亩的用地指标并完成办证，2015年12月30日前安排63.5亩的指标并完成办证，在完成办证之前同时完成交地，并约定“如政府未能及时按上述时间办证的，由当年起，甲方按照每亩指标每年补偿3万元给乙方，每迟延一年，每年补偿款在上一年基础上递增50%；如政府未能及时按照上述时间交地的，由当年起，甲方按照每亩每年补偿3万元给乙方，每迟延一年，每年补偿款在上一年的基础上递增50%”。原审法院认为，上述约定分别针对逾期办证和逾期交地的违约行为约定违约金计算方式，但双方并未就逾期同时未交地也未办证情形下的违约金如何计算作出明确约定。本案协议双方因此对违约金计算产生争议，争议产生后又不能协商达成一致意见。从法理上分析，逾期办证和逾期交地是两种违约行为，可分别造成原告不能正常使用留用地的后果。本案中因逾期办证和逾期交地同时存在，造成的损害结果同样是原告不能正常使用土地，而违约金的性质在于弥补守约方的经济损失，两个违约行为合并造成同一损害结果的情形下，应当以该损害结果确定违约金的计算方式。故根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第一款、第二款及《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条规定，本案被告荷城街道办和高明国土局逾期办证和逾期交地承担违约责任应以每亩每年3万元计算。此外，《征收土地协议书》中关于“每迟延一年，每年补偿款在上一年基础上递增50%”的约定，明显有失公平原则，亦不符合等价原则的要求，故原审法院对每迟延一年还在上一年的基础上递增50%的请求亦不予以支持。综上，荷城街道办和高明国土局应向原告支付2015年、2016年逾期办证和交地的违约金415.5万元[（138.5亩×3万）]。同时，鉴于被告荷城街道办已分别于2016年6月29日支付528万元，2017年1月25日支付264万元，2017年6月支付264万元，即本案被告荷城街道办和高明国土局已全部支付了2015年、2016年未履行办证和交地义务违约金，亦不存在逾期的问题，故对原告石演村要求被告高明国土局和荷城街道办向其支付2015年未履行办证和交地义务补偿款264万元及利息、2016年未履行办证和交地义务补偿款1584万元及利息的主张，原审法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第二十四条、《中华人民共和国合同法》第一百一十四条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条的规定，判决如下：驳回原告佛山市高明区荷城街道泰和村民委员会石演村民小组的诉讼请求。本案一审诉讼费用136531.86元，由原告佛山市高明区荷城街道泰和村民委员会石演村民小组负担。上诉人石演村不服原审判决，向本院提起上诉称：一、该村与被上诉人签订及确认的《征收土地协议书》及回复均合法有效。1.《征地合同书》《征地补充合同》及《征收土地协议书》《关于石演村征地合同履行问题的回复》《关于石演村返还地超期办证和交地经济补偿的回复》均是双方协商一致的真实意思表示的结果，合法有效，应予遵守。2.《征收土地协议书》约定的“交地”和“办证”是两种不同的违约行为，分别造成上诉人不能正常使用土地的后果，应分别承担不同的违约责任。在既没有交地又没有办证的情形下，应同时适用。二、该村和被上诉人均以实际行动表明遵守协议中关于补偿款金额的约定，被上诉人从未主张抵扣，原审法院判决结果会导致集体性事件爆发。三、被上诉人承诺交付的土地性质为国有土地，土地价值巨大，逾期交付土地应赔偿上诉人等价的经济损失。1.被上诉人承诺交付的土地用地性质为“二类居住用地（兼容商业）”属于国有土地，目前土地价值超过7亿。2.参照被上诉人承诺交付土地周边空地出租租金标准，该土地空地租金约为8元每平方米，被上诉人未交土地导致的租金损失每年将近900万元。3.参照商品房逾期办证的违约标准，被上诉人未办证导致的损失每年超过4000万元，且由于高明区土地政策的改变，导致建设层数降低，上诉人长达十年的巨大经济损失无法弥补。4.原审法院对补偿款进行调整，但没有明确调整补偿款标准的事实和法律依据，导致判决结果错误。四、高明区政府是本案的一审适格被告，应承担共同支付责任。综上，请求：1.撤销原审法院作出的（2017）粤06行初118号行政判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.本案的一、二审诉讼费用由三被上诉人承担。被上诉人高明国土局二审答辩称：一、《征收土地协议书》约定的违约金为重复计算，上诉人的主张不应得到人民法院的支持。二、《征收土地协议书》约定的违约金计算标准过高，该局有权向人民法院申请减少违约金。三、原审法院对违约金进行调整有事实依据，符合法律规定。荷城街道办关于村级返还地租金补偿的文件规定同地区同时段的土地每亩每年的租金补偿标准为2500元，而上诉人与被上诉人约定的每亩每年30000元，逾期递增50%，约定的违约金是上诉人实际损失的二十四倍且逾期递增50%，明显过分高于其实际损失。逾期交地是政策原因造成，该局自身不存在过错，且在逾期办证和交地情形出现后，荷城街道办已向上诉人支付违约金1506万元，上诉人的损失已经得以弥补。原审判决符合《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条的规定。综上，请求：驳回上诉，维护原判。被上诉人高明区政府二审答辩称：该府不是本案的适格诉讼主体。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，市、县国土部门是负责组织土地征地补偿、安置方案的实施主体。该区国土部门结合该区实际情况，委托镇（街）进行征地具体工作。本案《征地合同书》《征地补充合同》《征收土地协议书》的相关内容系区国土部门依据自身职责与被征土地权利人进行签订，该府并非上述涉案行政行为的作出主体。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六第一款关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”之规定，上诉人应以作出涉案行政行为的行政机关为被告。被上诉人荷城街道办未向本院提交二审答辩意见。本院二审期间，佛山市自然资源局向本院出具《情况说明》以及《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》（佛发〔2019〕1号）等材料，证实因2019年1月佛山市机构改革，原高明国土局及原佛山市国土资源和城乡规划局被撤销，组建佛山市自然资源局。原佛山市国土资源和城乡规划局（含高明国土局土地管理职责）划入佛山市自然资源局，由该局在区设分局，实行市以下垂直体制。该局为继续行使原高明国土局土地管理职责的行政机关。经审查，本院对佛山市自然资源局的本案诉讼资格予以确认。本院二审审理认为，本案是不履行行政协议纠纷，焦点问题是涉案《征收土地协议书》所约定的被上诉人高明国土局及荷城街道办逾期办证和交地所应承担的违约责任是否属于约定的违约金过高应当予以调整的情形。对此，《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款规定：“约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条规定：“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的‘过分高于造成的损失’。”由此可见，合同法上的违约金制度系以弥补守约方的损失为主，并非旨在严厉惩罚违约一方，因此对于约定的违约金过高的情形，当事人可以申请人民法院予以调整。对于是否过高应当以守约方的实际损失作为主要参考因素，且该损失系因违约方未能履行与违约条款所对应的合同义务所致，同时兼顾合同履行情况、当事人过错程度等因素，可以视情况结合“超过损失的百分三十”这一标准进行认定。因此，确定上诉人石演村因被上诉人高明国土局、荷城街道办未及时履行《征收土地协议书》中关于交地和办证的约定义务所造成的实际损失，是确定本案违约金以及是否属于过高的基础事实。但对该实际损失，原审法院并未组织双方根据各自的主张进行充分举证、质证，亦未对石演村可能存在的损失事实予以查明分析认定，其关于“《征收土地协议书》中关于‘每迟延一年，每年补偿款在上一年基础上递增50%’的约定，明显有失公平原则，亦不符合等价原则的要求”的认定所依据的事实不清，证据不足，由此得出被上诉人荷城街道办和高明国土局已全额支付违约金的结论理据不够充分。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（三）项之规定，本案应当发回原审法院重审。原审法院应当围绕上诉人因被上诉人逾期办证和交地所造成的实际损失大小、约定交付和实际交付的土地用途不同是否会影响上诉人权益、违约条款是否存在重复计算违约金以及是否约定过高等问题进行查证，结合公平原则和诚实信用原则，依法重新予以裁判。还需要指出的是，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”之规定以及《征收土地公告办法》第十一条关于“征地补偿、安置方案经批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”之规定，市、县人民政府土地行政主管部门才是征地补偿、安置方案的实施主体，本案的法定补偿主体为高明国土局，而高明区政府作为区县一级人民政府，并非土地行政主管部门，其对涉案补偿并没有直接予以处理的法定职责。而且，从被诉的《征收土地协议书》的签约主体看，该协议系受高明国土局的委托，由荷城街道办、荷城国土局与石演村所签订，高明区政府亦非是该协议的签订主体。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六第一款关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”之规定以及基于合同相对性的法律原则，高明区政府并非本案的适格被告，上诉人石演村起诉要求高明区政府连带承担由高明国土局、荷城街道办不履行上述协议的相应法律责任欠缺法律依据。高明区政府的答辩意见理据充分，本院予以采纳。原审法院对高明区政府的本案答辩意见未作回应不当，本院予以指正。本案发回重审后，原审法院应当对高明区政府的诉讼资格问题以及本案可能涉及的管辖问题一并予以处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（十三）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省佛山市中级人民法院（2017）粤06行初118行政判决；二、本案发回广东省佛山市中级人民法院重审。审判长  林秀雄审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一九年十月十八日书记员  杨海萍