广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂08行终43号 上诉人（一审被告）平南县自然资源局（原平南县国土资源局），住所地:平南县平南镇二环路**。 法定代表人陆超贤，局长。 委托代理人宾康，平南县自然资源局政策法规股股长。 委托代理人刘睿,平南县自然资源局干部。 被上诉人(一审原告)平南县思界乡新旺村石一屯。 诉讼代表人吕洪辉，该屯负责人。 被上诉人(一审原告)平南县思界乡新旺村石二屯。 诉讼代表人吕洪坚，该屯负责人。 被上诉人(一审原告)平南县思界乡新旺村石三屯。 法定代表人吕洪强，该屯负责人。 上述三被上诉人的共同委托代理人刘志峰，广西诚济律师事务所律师。 上述三被上诉人的共同委托代理人谢莹，广西诚济律师事务所律师（实习）。 一审被告平南县人民政府，住，住所地：平南县平南镇城东街**/div> 法定代表人周仕志，县长。 委托代理人林子程，平南县人民政府法律顾问。 委托代理人黄红舒，平南县人民政府法律顾问助理。 一审第三人平南县思界乡新旺村盘古屯（又称石四屯）。 诉讼代表人吕品文，该屯负责人。 一审原告平南县思界乡新旺村石一屯、平南县思界乡新旺村石二屯、平南县思界乡新旺村石三屯（以下简称新旺村石一、二、三屯）与一审被告平南县自然资源局（以下简称县自然资源局）土地管理行政处罚及一审被告平南县人民政府（以下简称县政府）土地管理行政复议决定纠纷一案，因县自然资源局不服平南县人民法院作出的（2019）桂0821行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年6月10日立案后，依法组成合议庭，于2019年7月15日公开开庭进行审理了。上诉人县自然资源局的委托代理人宾康、被上诉人新旺村石一、二、三屯的诉讼代表人吕洪辉、吕洪坚、吕洪强及石四屯的诉讼代表人吕品文，三被上诉人的共同委托代理人刘志峰、谢莹，一审被告县政府的委托代理人林子程到庭参加诉讼。在案件审理过程中，因需要对本案进行协调处理，本院扣除审理期限三个月。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2018年7月间，被告县自然资源局根据他人举报依法立案调查，认定三原告于2017年4月使用本集体的土地1983.87平方米建文体活动中心，根据《平南县土地利用现状图》，该土地类型为水田（基本农田）1411.64平方米，有林地499.18平方米，村庄73.05平方米。根据《平南县思界乡土地利用总体规划图（2010-2020年）》，该土地不符合土地利用总体规划。四至为：东至石桥屯村民住宅门前空地、小路；南至吕品文、吕品才、吕义文、吕寿文竹根地以水沟为界；西至韦姓坟山边为界；北至公共场所边及吕义文、吕庭文、吕洪玺竹根地、吕西文屋边为界。现已硬化场地，建成一栋二层高的楼房（占地面积238.73平方米）和篮球场（含硬化场地在内共1745.14平方米），致使该土地被占用和破坏。被告县自然资源局认为，三原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款和第四十四条第一款以及《基本农田保护条例》第十七条的规定，构成非法占用土地、破坏耕地的行为，遂依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《基本农田保护条例》第三十三条的规定，作出“平国土资罚决字”〔2018〕第2620004号行政处罚决定（以下简称004号处罚决定）：一、责令石一屯、石二屯、石三屯退还非法占用的土地，限十五日内自行改正或者治理非法占用的土地、破坏耕地的行为（拆除在土地上新建的房屋、篮球场等设施）恢复土地原状和原种植条件；二、并处非法占用土地罚款572.23（平方米）×10（元/平方米）=5722.30（元），处破坏耕地罚款1411.64（平方米）×45（元/平方米）=63523.80（元）。两项罚款合计69246.1元。三原告不服，在法定期限内向被告县政府申请行政复议，被告县政府于2018年11月29日作出平政复决〔2018〕6号行政复议决定（以下简称6号复议决定），认为被告县自然资源局的处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律法规正确，故维持了被告县自然资源局作出的004号处罚决定。三原告不服，提起行政诉讼，请求撤销6号复议决定和004号处罚决定。 另查明，三原告所建的文体活动中心列入平南县村级公益事业建设一事一议项目，总投资为345628元，资金来源为中央财政、自治区财政、县财政奖补（三级财政共奖补23.78万元）、村民筹资（12000元）、捐赠（95828元）。项目建设前，曾经过思界乡新旺村委会、思界乡财政所、思界乡人民政府实地勘测，认定该用地为三原告集体所有的公用闲置土地。该文体活动中心至今没有办理有合法的用地手续。本院在处理其他相关案件的过程中，发现原告所建的文体活动中心没有办理相关合法用地手续，于2018年5月7日作出（2017）桂08行初168号《司法建议书》，建议平南县人民政府督促或者责成相关职能部门对原告的违法建设行为作出处理。但本案中被告县自然资源局立案查处三原告违法占地行为，主要是基于他人的举报。 一审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《基本农田保护条例》第三十三条以及《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，两被告均有作出本案被诉行政行为的法定职权。本案当事人争议的焦点主要有：（一）被告县自然资源局作出的004号处罚决定及县政府的6号复议决定认定原告使用基本农田、有林地建文体活动中心主要证据是否充足、程序是否合法、适用法律法规是否正确；（二）县政府6号复议决定程序是否合法。关于第一个焦点问题，两被告认定原告所建的文体活动中心占用了1411.64平方米的基本农田及499.18平方米的有林地，其主要依据是地类等级图、平南县土地利用现状图。但这两个图与被告县自然资源局提供的对吕洪和、吕洪勋等六人的调查笔录、新旺村委会出具的用地依据说明、原告提供的盖有新旺村委会、思界乡财政所、思界乡人民政府公章的《平南县村级公益事业建设一事一议项目实地勘测情况表》、文体活动中心建设之前拍摄的原地貌相片、新旺村委会出具的证明以及梁乾超、王仁强、吕洪杰三个证人证言反映出的事实存在明显对立。这些证据反映该文体活动中心的大部分用地自上世纪六七十年代至建文体活动中心前一直是晒场、仓库等用地而不是耕地、林地。《基本农田保护条例》第二条明确：“本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地”。可见，基本农田一定是耕地，如果不是耕地，则不可能是基本农田。故被告在查处时必须首先要查明原告的建设是否占用了耕地。诚然，原告所建的文体活动中心至今没有办理相关的用地许可手续是事实，被告对其立案查处也是有法可依的。但该建设项目列入我县村级公益事业建设一事一议项目范围，属于惠农项目，对这种体现政府关怀且已竣工并投入使用项目的处理、处置，必须慎重对待。在认定用地的类型上，要做到主要证据充足。处理结果则要综合考量，要体现出法律效果与社会效果的相统一。而被告在相关证据明显存在冲突的情况下，没有作进一步的深入调查，即认定原告所建的文体活动中心占用基本农田及有林地，并作出了责令拆除房屋及设施，并处罚款的行政处罚，显属主要证据不足；关于第二个焦点问题，被告县政府在整个案件审理过程中，均没有向一审法院提交证明其复议程序合法的证据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，应视为没有相应证据，故依法认定其复议行为违反法定程序。至于原告及第三人提出，被告在行政处罚决定中，没有查明第三人盘古屯也是文体活动中心的所有人之一属于事实不清的问题，因本案被诉行政行为不是土地确权，且原告向相关部门申报文体活动中心这一项目时，一直是以三原告的名义申报的，并没有涉及到第三人盘古屯，故被告按照申报材料上所列的当事人作为本案被诉行政行为的相对人不属于事实不清。原告及第三人提出，被告县自然资源局在作出本案被诉行政行为前，没有经过行政机关负责人集体讨论属程序违法，因是否集体讨论属于行政机关内部程序问题，所作出的行政行为并不影响行政相对人的权利救济，故被告县自然资源局的该行为不应认定为程序违法。关于原告与第三人诉称被告县自然资源局适用法律法规错误问题，因被告适用的法律法规是依据其所认定的事实，而在上面的阐述中已对被告认定事实是否清楚、主要证据是否充足作了否定评价，若再认定其适用法律法规错误则属于重复评价，故一审法院认为被告不存在适用法律法规错误问题。对原告及第三人的上述诉称意见不予采信。两被告提出其行政行为认定事实清楚、证据充足及被告县政府提出其复议程序合法的辩称意见，证据及依据不足，依法不予采纳。综上所述，被告县自然资源局的004号行政处罚决定及县政府的6号复议决定主要证据不足，县政府的6号复议决定违反法定程序，依法均应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十九条的规定，判决如下：撤销被告县自然资源局作出的004号行政处罚决定及被告县政府作出的6号复议决定。 上诉人县自然资源局上诉称，一、上诉人作出的004号处罚决定认定事实清楚、证据确凿。一审三原告未经批准占用集体土地1983.87平方米建文体活动中心，根据《平南县土地利用现状图》该地类型为水田（基本农田）1411.64平方米、有林地499.18平方米、村庄73.05平方米，该用地不符合《平南县思界乡土地利用总体规划（2010-2020年）》土地利用总体规划。被上诉人的违法用地行为致使该地被占用和破坏。二、004号处罚决定作出的程序合法。三、004号处罚决定适用法律法规正确。上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《基本农田保护条例》第三十三条规定作出处罚并无不当。综上，请求：一、撤销平南县人民法院作出的（2019）桂0821行初1号行政判决；二、维持上诉人作出的004号处罚决定和县政府的6号复议决定。 三被上诉人共同辩称，一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应当维持一审判决。上诉人的上诉请求没有事实依据，应当予以驳回。 一审被告县政府述称，跟上诉人的上诉意见一致。 经审理查明，一审三原告所建的文体活动中心属于平南县村级公益事业建设一事一议项目，总投资为345628元，资金来源为中央财政、自治区财政、县财政奖补（三级财政共奖补23.78万元，其余资金为村民筹资、捐赠）。项目建设前，曾经过思界乡新旺村委会、思界乡财政所、思界乡人民政府实地勘测，认为该用地为三原告集体所有的公用闲置土地。但该文体活动中心建设前没有向土地管理部门申请办理用地审批手续，至今也没有补办合法的用地手续。本院在审理其他相关案件的过程中，发现原告所建的文体活动中心没有办理相关合法用地手续，于2018年5月7日作出（2017）桂08行初168号《司法建议书》，建议平南县人民政府督促或者责成相关职能部门对原告的违法建设行为作出处理。2018年7月，上诉人县自然资源局根据他人的举报立案查处一审三原告违法占地建设行为并作出了本案被诉的004号处罚决定。此外，一审被告平南县政府在一审诉讼期间未向一审法院提供作出6号复议决定的依据、证据，而是在本院二审期间才提交证明复议程序合法的证据。 本院查明的其余事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，本案的争议主要焦点是，004号处罚决定认定一审三原告建设文体活动中心占用的土地属于基本农田和林地的主要证据是否充足。004号处罚决定认定一审三原告未经批准占用集体土地1983.87平方米建文体活动中心的主要依据是《平南县土地利用现状图》和2015年调整的《平南县思界乡土地利用总体规划（2010-2020年）》。根据《中华人民共和国土地管理法》第三章“土地利用整体规划”相关条文规定：土地利用整体规划由各级人民政府组织编制；下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制并遵循法定的原则、程序进行编制；土地利用总体规划实行分级审批，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准；土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。从上述法律规定可以看出，经依法批准的县、乡镇土地利用整体规划，属于当地人民政府制定的规范性文件，在当地具有普遍约束的法律效力，非经法定程序进行修改、修编，必须严格执行。因此，004号处罚决定根据依法批准的《平南县土地利用现状图》和2015年调整的《平南县思界乡土地利用总体规划（2010-2020年）》认定一审三原告未经批准占用水田（基本农田）1411.64平方米、有林地499.18平方米建设文化活动中心，事实清楚，依据充分，应予以确认。一审三原告认为文化活动中心建设用地与平南县、乡两级的土地利用总体规划用地实际状况不符，应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，在提起本案行政诉讼时一并请求对《平南县土地利用现状图》和2015年调整的《平南县思界乡土地利用总体规划（2010-2020年）》进行合法性审查。但一审三原告没有依法行使该请求权。一审判决在没有对《平南县土地利用现状图》和2015年调整的《平南县思界乡土地利用总体规划（2010-2020年）》进行合法性审查认定该规范性文件不合法的情况下，依据上诉人县自然资源局提供的吕洪和、吕洪勋等六人的调查笔录、新旺村委会出具的石桥屯大旺建文化室用地依据说明以及一审三原告提供的文体活动中心建设之前拍摄的原地貌相片、新旺村委会出具的证明以及梁乾超、王仁强、吕洪杰三个证人证词等证据，认定文化活动中心在建设前不属于耕地、林地，实际上否定了经依法批准的《平南县土地利用现状图》和2015年调整的《平南县思界乡土地利用总体规划（2010-2020年）》确定的文化活动中心所在地块用途。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定，即使一审法院经过一并审查认为《平南县土地利用现状图》和2015年调整的《平南县思界乡土地利用总体规划（2010-2020年）》不合法，其处理结果也只能是不作为认定004号处罚决定认定事实的合法依据，并向制定机关提出规范性文件处理建议。故一审法院认定上诉人县自然资源局作出的004号处罚决定主要证据不足，属认定事实错误，据此撤销004号处罚决定，判决结果错误，应依法予以改判。 关于004号处罚决定罚款款额确定是否合法问题。如上述，004号处罚决定认定一审三原告占用水田（基本农田）1411.64平方米、有林地499.18平方米建设文化活动中心有县自然资源局提供的询问笔录、现场勘验笔录和现场图、耕地保护部门出具的证明以及《平南县土地利用现状图》和2015年调整的《平南县思界乡土地利用总体规划（2010-2020年）》等证据证实，足以认定。对于罚款款额，分为基本农田和有林地两部分，对水田（基本农田）部分以45元/平方米的标准予以处罚，004号处罚决定虽然没有引用罚款标准法律法规依据，但根据国务院的《基本农田保护条例》第三十三条中规定的“……处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款”的规定，占用基本农田的罚款是以耕地开垦费1倍以上2倍以下作为罚款依据，而依据《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十四条第二款的规定，耕地复垦费的缴纳标准为每平方米20—80元；对于有林地按照10元/平方米标准予以罚款，完全符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》(2014修订)第四十二条规定中“……罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定。因此，004号处罚决定对一审三原告占用水田和有林地所确定的罚款标准，是行政机关在法律规定的罚款幅度范围内行使的自由裁量权，本院依法确认其合法性。 对于6号复议决定程序是否违法问题。原审被告县政府作为县一级人民政府，在一审诉讼期间没有提交证明其作出的6号复议决定合法性的依据、证据且无正当理由，从严格意义上讲违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定，与法治政府建设所应具备的法治意识相悖，对此本院加以指正。但其在二审期间补充提交了证据证明复议程序具有合法性，而且提供的是本来已经收集的、没有涉及实体权利事实的证据，复议结果正确，据此可认定6号复议决定程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、第六十九条规定，判决如下： 一、撤销平南县人民法院作出的（2019）桂0821行初1号行政判决； 二、驳回原告平南县思界乡新旺村石一屯、平南县思界乡新旺村石二屯、平南县思界乡新旺村石三屯的诉讼请求。 本案一、二审受理费共人民币100元，由原告平南县思界乡新旺村石一、二、三屯共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄艳华 审 判 员 廖赞军 审 判 员 王健玲 appoint 二〇一九年十月十四日 法官助理 张文秀 书 记 员 李 勤 附录：本案涉及的法律法规条文 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。 前款规定的规范性文件不含规章。 第六十四条人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2、《中华人民共和国土地管理法》 第十七条各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。 土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。 第十八条下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。 地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。 省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。 第十九条土地利用总体规划按照下列原则编制： （一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地； （二）提高土地利用率； （三）统筹安排各类、各区域用地； （四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用； （五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。 第二十条县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。 乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。 第二十一条土地利用总体规划实行分级审批。 省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。 省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。 本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。 土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。 第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。 3、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(2014修订) 第四十二条依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。 4、《基本农田保护条例》 第三十三条违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 5、广西壮族自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法 第三十四条在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的，用地单位和个人应当按照国家、自治区的有关规定复垦，并自复垦完成之日起３０日内向土地所在地的设区的市、县（市）人民政府土地行政主管部门申请验收。 没有条件复垦或者复垦经验收不符合要求的，由用地单位和个人向土地所在地的设区的市、县（市）人民政府土地行政主管部门缴纳每平方米２０－８０元的土地复垦费，并由设区的市、县（市）人民政府土地行政主管部门组织复垦。