河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀06行初131号 原告周志芹，女，1974年12月10日出生，汉族，住河北省保定市阜平县。 委托代理人刘建华，北京京云律师事务所律师。 委托代理人王国龙，北京京云律师事务所律师。 被告阜平县人民政府，住所地河北省保定市阜平县阜平镇北街。 法定代表人贾瑞生，该县县长。 委托代理人张国利，阜平县司法局副局长。 委托代理人李建亮，河北展威律师事务所律师。 原告周志芹因被告阜平县人民政府行政征收一案，于2018年6月11日向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月25日作出行政裁定，裁定驳回原告周志芹的起诉。原告周志芹不服，上诉于河北省高级人民法院。河北省高级人民法院于2019年12月17日作出行政裁定，裁定我院继续审理。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年7月11日公开开庭审理了本案。原告周志芹及委托代理人刘建华、王国龙，被告阜平县人民政府委托代理人张国利、李建亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告周志芹诉称，原告房屋位于阜平县××镇南街××号，因河龙公路阜平县城改线段项目西段项目建设，原告房屋位于该项目征收范围之内。被告于2016年6月22日作出的阜政[2016]62号河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收工作的决定，原告现依法申请撤销，理由如下：一、该征收决定未依法公示公告。根据《国有土地房屋征收与补偿条例》规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。被告未对征收决定进行公示公告，严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序规定。二、评估机构的选定不符合法律规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，待选的评估机构应当具备相应的资质，同时为了保障评估的公正性和双方的认同性，不应当仅提供本区域的评估机构名单，且评估机构应首先由被征收人协商决定，被告侵犯了原告的知情权、参与权和选择权。三、被告制定的补偿安置标准不合理、不合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，对征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房产地的市场价格。但被告制定的补偿标准明显低于法律规定的价格标准。综上所述，被告作出的征收决定损害了被征收人的合法权益，剥夺了原告的知情权、参与权和公平补偿权，现原告依法提起行政诉讼，请求依法确认被告于2016年6月22日作出的阜政[2016]62号河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收工作的决定违法；诉讼费用由被告承担。 原告周志芹向本院提交以下证据：证据一、周志芹集体土地使用证、城镇居民建设用地规划许可证；证据二、阜平县人民政府阜政[2016]62号《关于启动河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收工作的决定》；证据三、2018年4月27日河北省国土资源厅政府信息公开告知书，2018年5月4日阜平县人民政府信息公开答复书。 被告阜平县人民政府辩称，一、河龙公路阜平县城改线段项目（阜平县苍山西路）项目合法。为完善城市路网，方便群众出行，提升县城品味，按照阜平县城总体规划实施要求，阜平县发展改革局作出《关于阜平县苍山西路（含苍山中路部分路段）建设项目可行性研究报告的批复》，批准对该项目立项。二、阜平县人民政府作出的《关于启动河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收工作的决定》符合法律规定,程序合法。根据阜平县城乡总体规划实施要求和城市道路需要，结合旧城改造的实施，阜平县人民政府决定启动河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收工作，之前项目征收范围内公布《河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收补偿方案》（征求意见稿），并在阜平县旧城改造D片区土地房屋征收指挥部召开由住建局、国土局、规划局、物价局、阜平镇、社管会、被征收户代表、村民代表、评估公司、人大代表、政协委员会参加的听证会，会议上选定了评估公司，在充分考虑被征收人意见的基础上，最终确定了《河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收补偿方案》。阜平县人民政府公布了《关于河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收公告》，同时公布了《河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收补偿方案》。在征收期限内，该项目范围内所有被征收人全部与阜平县房屋征收与补偿办公室签订了《阜平县高阜口村棚户区改造项目土地房屋征收补偿协议》，并且阜平县人民政府给予了被征收人足额补偿，所有被征收人按补偿协议履行了搬迁义务。评估机构选定合法，周志芹的诉求缺乏事实和法律依据。三、周志芹的房屋因是违法建筑被阜平县城市管理行政执法局依法拆除，阜平县人民政府作出的《关于河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收工作的决定》，不涉及原告周志芹的权利和义务。综上请求依法驳回周志芹的诉讼请求。 被告阜平县人民政府向本院提交以下证据：证据一、阜平县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，证明项目纳入阜平县第十三个国民经济和社会发展规划；证据二、阜平县2016年国民经济和社会发展计划，证明项目纳入阜平县第十三个国民经济和社会发展规划；证据三、《建设项目选址意见书》，证明项目符合规划；证据四、阜平县环境保护局关于《阜平县苍山西路建设项目环境影像报告书》，证明项目符合环境影像报告规定；证据五、阜平县发展改革局关于阜平县苍山西路（含苍山中路部分路段）建设项目可行性研究报告的批复，证明项目是合法的；证据六、阜平县国土资源局关于苍山西路用地的说明，证明项目符合用地规划；证据七、阜平县城乡总体规划，证明项目在阜平县城乡规划之内；证据八、《河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收补偿方案》，证明被告征收行为合法；证据九、听证会记录，证明被告征收行为合法；证据十、《阜平县人民政府关于启动河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收工作的决定》，证明被告征收行为合法；证据十一、《河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收补偿方案》，证明被告征收行为合法；证据十二、《河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收公告》证明被告征收行为合法；证据十三、《建设用地规划许可证》，证明该项目有用地许可；证据十四、《阜平县城市管理行政执法局违法建设行政处罚案卷》，证明被告的征收决定与原告无关，征收行为不涉及原告的权利义务；证据十五、光盘一张（证实听证会现场情况及征收公告情况），证明被告依法举行听证会，并对征收决定进行公告。 经庭审质证，被告阜平县人民政府对原告周志芹提交的证据发表如下质证意见：证据一、认可其真实性，但是在征收过程中原告并未出示。地上建筑不合法，已经被阜平县执法局按照违章建筑拆除，因此原告已经不具备主体资格；证据二、未发表质证意见；证据三、对河北省国土资源厅政府信息公开告知书的真实性没有异议，但与本案不具有关联性，国土资源部于2017年11月3日发布的《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》中明确指出，对于深度贫困地区，公共服务和基础设施可以边建设边审批。对于阜平县人民政府的信息公开答复书，该内容在申请信息公开前就已经知道，阜平县人民政府收到公开申请之后给的答复。 原告周志芹对被告阜平县人民政府提交的证据，发表如下质证意见：对于证据一、二、六、七合法性不认可，其中证据一、二没提交原件，真实性无法核实，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条之规定，被告没有对征收项目是否符合专项规划进行举证；对于证据三、四、五，未提交原件，真实性无法确认，且与本案不具有关联性。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，并没有规定征收时要作出环境影响报告书，选址意见书和建设项目可行性研究报告的批复均是在征收完成后，实施后续建设项目时办理的手续；对于证据八，真实性和合法性不予认可，被告没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，就征收补偿方案征求公众意见，更没有公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况；对于证据九，没有提交原件，真实性、合法性以及证明目的不予认可。原告从未听过、也没有选举过代表参加听证会，被告没有提供被征收户代表的身份证明；对于证据十，真实性认可，合法性不予认可。被告没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定将该征收决定进行公告，征收决定中也没有载明被征收人所享有的行政复议、行政诉讼的权利；对于证据十一，合法性不予认可。被告没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条规定，就征收补偿方案征求过公众意见，更没有公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况；对于证据十二，真实性和合法性不予认可，且照片无法反映张贴的具体时间;对于证据十三，真实性和关联性不予认可，建设规划许可证不是征收前必要程序；对于证据十四，真实性和关联性不予认可。原告的房屋不属于违法建设，原告房屋系在征收过程中被强制拆除的，对于证据十五，对真实性、合法性及证明目的均不予认可，原告没提交原始载体。 本院对上述证据认证如下：原告周志芹提交的证据，均具有真实性、合法性和关联性，本院予以认可；对被告阜平县人民政府提交证据的真实性、合法性予以采纳，但对证明目的均不予采纳。 经审理查明，原告周志芹有坐落于阜平县××镇白河村榆树口住房一套，已经办理集体土地使用证、城镇居民建设用地规划许可证。2015年12月22日保定市人民政府作出保政函[2015]88号关于同意阜平县城乡总体规划（2013-2030年）的批复，同意《阜平县城乡总体规划（2013-2030年）》。2016年5月13日，阜平县房屋征收与补偿管理办公室作出河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收补偿方案（征求意见稿），对征收实施单位、征收范围、补偿原则、补偿安置、其他补偿、奖励办法、优惠政策、法律责任等内容做了说明。同日，举行河龙公路阜平县城改线项目西段土地房屋征收听证会，有被征住户代表、村民代表、相关部门代表参与。2016年6月22日，阜平县人民政府作出阜政[2016]62号关于启动河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收工作的决定，决定包括实施单位、征收范围、征收期限等内容。2016年6月24日，阜平县人民政府作出阜政[2016]14号关于印发《河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收补偿方案》的通知，并附《河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收补偿方案》。2016年6月25日，阜平县人民政府发布河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收工作的公告，并在征收范围内张贴公示，公告载明了关于启动河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收工作的决定的全部内容，并告知被征收人对征收决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。原告周志芹的涉案房屋在征收范围内。2018年4月27日，河北省国土资源厅针对周志芹关于“河龙公路阜平县城改线段项目西段的征地批复”的政府信息公开申请作出答复，告知周志芹其申请的信息不存在。2018年5月4日，阜平县人民政府针对周志芹申请公开的关于“河龙公路阜平县城改线路段项目西段（即苍山西路）”的十一项信息作出公开答复书，其中“河龙公路阜平县城改线路项目西段专项规划、符合国民经济和社会发展规划的计划、涉及自身房屋征收决定书”三项信息不存在。因周志芹位于阜平县南城区的二层建筑未办理建设工程规划许可证，属于违法建筑，阜平县城市管理行政执法局于2017年4月3日作出阜城执限拆决字（2017）第003号《限期拆除决定书》，后由于周志芹未履行拆除义务，阜平县城市管理行政执法局于2017年4月19日作出阜城执强拆决字（2017）第003号《强制拆除决定书》，涉案房屋已实际拆除。 以上事实有周志芹集体土地使用证、周志芹城镇居民建设用地规划许可证、保政函[2015]88号关于同意阜平县城乡总体规划（2013-2030年）的批复、何龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收补偿方案（征求意见稿）、听证会照片及签到表、阜政[2016]62号关于启动河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收工作的决定、阜政[2016]14号关于印发《河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收补偿方案》的通知及《河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收补偿方案》、河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收公告及张贴照片、2018年4月27日河北省国土资源厅政府信息公开告知书、2018年5月4日阜平县人民政府信息公开答复书、阜城执限拆决字（2017）第003号《限期拆除决定书》、阜城执强拆决字（2017）第003号《强制拆除决定书》予以证实。 本院认为，原告周志芹的涉案土地性质为集体土地，且在征收范围内，被告当庭认可本案所涉征收对象既包括国有土地上的房屋又包括集体土地，即阜平县人民政府于2016年6月22日作出的阜政[2016]62号河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收工作的决定将国有土地上的房屋和集体土地进行了一并征收。国有土地上房屋的征收与集体土地的征收，在征收对象、征收主体、征收程序以及所适用的法律等方面均存在明显区别，不能在同一征收程序中既征收国有土地上的房屋，又征收集体土地。 集体土地征收的法律依据主要是《中华人民共和国土地管理法》，该法第四十五条规定，“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”根据该规定，征收集体土地需要省、自治区、直辖市人民政府甚至国务院批准，由市、县级以上人民政府予以公告并组织实施，故就涉案集体土地部分的征收，阜平县人民政府无作出征收决定的法定职权，也存在适用法律错误等问题。 国有土地房屋征收的法律依据主要是《国有土地上房屋征收与补偿条例》。河龙公路阜平县城改线段项目（阜平县苍山西路）项目是为完善城市路网，方便群众出行实施的建设工程。根据相关职能部门的材料，其建设活动经过审批，符合国民经济和社会发展等规划、土地利用规划和城乡规划。阜平县人民政府征收部门征收决定作出前组织了由被征收人代表参加的听证会就并拟定的补偿方案征求了公众意见。但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条之规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，阜平县人民政府没有提交社会风险评估报告及征收补偿费用足额到位、专户存储的相关证据，故就涉案国有土地部分的征收，阜平县人民政府也存在程序错误等问题。 综上，阜平县人民政府于2016年6月22日作出的阜政[2016]62号《关于启动河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收工作的决定》程序违法。但根据查明事实，案涉项目具有社会公共利益属性，且根据庭审双方陈述，本案涉案地块上已经建成公路，原告亦没有举证证明多数被征收人不同意征收，撤销涉案征收决定会给公共利益造成损害。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告阜平县人民政府作出的阜政[2016]62号《河龙公路阜平县城改线段项目西段土地房屋征收工作的决定》违法； 二、责令被告阜平县人民政府采取补救措施，按照《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，依法办理土地及房屋征收工作。 案件受理费用50元，由被告阜平县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审判长  夏景华 审判员  曹文英 审判员  赵 明 二〇一九年十月八日 法官助理张雅婷 书记员邢伟