吉林铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）吉7102行初116号 原告刘生，男，1979年6月8日出生，汉族，现住吉林省吉林市船营区。 委托代理人辛立成，吉林市船营区华星法律服务所工作人员。 委托代理人张万年，吉林市船营区华星法律服务所工作人员。 被告吉林市规划和自然资源局，住所地吉林省吉林市昌邑区。 法定代表人张光宇，局长。 委托代理人姚杰，吉林彰洁律师事务所律师。 委托代理人吴治强，吉林市规划和自然资源执法监察支队船营大队工作人员。 原告刘生不服被告吉林市规划和自然资源局作出的行政处罚决定，于2019年8月23日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月28日立案后，依法由审判员尚立福适用简易程序公开开庭进行了审理。原告刘生及其委托代理人辛立成、张万年、被告吉林市规划和自然资源局委托代理人姚杰、吴治强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告吉林市规划和自然资源局于2019年8月13日作出编号为吉市国土资罚字[2019]1016号《行政处罚决定书》，主要内容为：刘生未经国土资源主管部门批准，在船营区越北镇春光村擅自占用764.68平方米集体土地建设两栋库房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，占用的土地不符合土地利用总体规划面积260.16平方米，地类为园地；符合土地利用总体规划面积504.52平方米，地类为农村宅基地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《吉林省国土资源行政处罚自由裁量实施标准》的规定，1.责令退还非法占用的土地；2.限15日内自行拆除在不符合土地利用总体规划土地上新建的建筑物和其他设施（房屋，建筑占地面积260.16平方米），恢复土地原状；3.没收在符合土地利用总体规划的土地上新建的建筑物和其他设施（房屋，建筑占地面积504.52平方米）；4.对非法占用的不符合土地利用总体规划的260.16平方米土地处以780.48元罚款（园地260.16平方米×3元/平方米）；对非法占用的符合土地利用总体规划的504.52平方米土地处以1009.04元罚款（农村宅基地504.52平方米×2元/平方米）。共计罚款：1789.52元。 原告刘生诉称：1、请求依法撤销吉市国土资罚字[2019]1016号行政处罚决定书。2、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：一、原告系船营区越北镇沙河子村**村民，沙河子村六组已经全部整体动迁，原告无居住和生活来源，为了生存于2013年10月29日购买了船营区越北镇春光村五社梁佩所的房屋及土地，经越北镇春光村领导同意，将年久失修的房屋推倒后自行重建，自行居住和开办养殖场，取得了吉林市工商行政管理局船营分局颁发的营业执照，原告行为不违反有关法律规定。二、该土地是农村集体土地和宅基地，非国有土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，第一原告使用的不是国有土地，是集体土地，该土地目前没有被国家征用；第二原告在该土地上建房开办养殖场，属于不需要批准的。被告的行政处罚决定书，处罚主体错误，处罚的内容错误，适用法律错误，属于乱作为，请求人民法院予以撤销。 原告刘生向本院提交了以下证据：证据1.房屋买卖协议、收条、私有房屋所有权证和土地使用证，证明处罚决定涉及的房屋是2013年10月29日原告刘生从梁佩所手中购买的，证明了该房屋携带园田地和宅基地，同时证明了该园田地和宅基地属于农村集体土地；收条，证明了2013年10月29日原告刘生将购房款和土地转让款一共是20万元给付了原房主梁佩所；原房主梁佩所当日将私有房屋所有权证和土地使用证一并交给了原告，同时在房屋买卖协议上，村里领导钟彩霞、张永起签字了，村里同意将该土地和房屋转让给原告。 证据2.吉林市船营区刘生养殖场营业执照，证明原告刘生将原废墟快倒的房屋扒倒，重新建设了房屋，盖上了养殖场，符合当前国家政策； 证据3.吉市国土资罚字［2019］1016号行政处罚决定书，证明被告自认了该处罚的两块地块，一块是园田地，一块是宅基地，房子问题应该由房产部门管理，不归吉林市规划和自然资源局管理； 证据4.吉林市船营区越北镇人民政府给原告刘生出具的证明，证明了原告刘生原住越北镇沙河子村六社，是六社村民，现在六社已经被征地占用了，原告刘生为了生存，在越北镇春光村五社购买了房屋； 证据5.吉林市船营区福安制鞋厂的营业执照，建设项目环境影响登记表，证明原告在动迁之前，就在沙河子村六社开办了企业，但拆迁时没有得到安置和补偿，所以现在原告才到春光村五社购买了房产。 被告对原告提供的证据1真实性、合法性不予质证，对关联性有异议，认为该份证据只能证明原告是如何取得房屋和土地的，不能证明原告占地行为合法；对证据2的真实性、合法性均无异议，对其证明的问题有异议，该份证据与本案没有关联性，同样也只能证明原告取得了工商登记营业执照，而不能证明原告占地的合法性；对证据3的真实性、合法性均无异议，对原告证明的问题有异议，该份决定书恰恰证明了被告对原告违法事实进行处罚，事实清楚、证据确实充分，适用法律正确；对证据4、证据5的真实性、合法性不予质证，对关联性有异议，上述证据与本案没有关联性，原告称通过该份证据证明土地被征收后没有得到补偿，该事实与本案没有关联性。 被告吉林市规划和自然资源局辩称： 1、答辩人做出的吉市国土资罚字［2019］1016号《行政处罚决定书》处罚主体正确。答辩人作为土地行政主管部门，具备对违反土地管理法律法规的违法行为进行行政处罚的职权。原告刘生是非法占地行为实施主体，作为被处罚主体正确。 2、答辩人作出的吉市国土资罚字［2019］1016号《行政处罚决定书》违法事实清楚，证据确实充分，处罚内容正确。原告刘生在起诉状中提出：“新建房屋用途为自行居住和开办养殖场，并取得了吉林市工商行政管理局船营分局颁发的营业执照”。但根据调查时原告刘生的询问笔录可知“原告刘生称其新建房屋用途为库房，没有办理用地审批手续”，且原告刘生在接受调查时未提出其取得工商部门的营业执照。答辩人目前不清楚其取得营业执照的时间、内容，但兴办乡镇企业用地亦需依法审批，取得工商部门营业执照不能证明原告占地行为合法。一方面依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款和第六十条第一款的规定，原告刘生若新建房屋用于养殖场，应先办理审批手续后方可建设。另一方面，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，原告刘生不符合申请农村宅基地的条件，其自称“由于原房屋年久失修自行推到重建”的行为违反相关法律规定。 3、答辩人作出的吉市国土资罚字［2019］1016号《行政处罚决定书》适用法律正确。原告刘生提出的其开办养殖场，属于兴办乡镇企业，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定不需要批准。但从答辩人现场调查情况看，原告刘生所新建房屋并未用于相关生产经营，因此不能认定为兴办乡镇企业。原告刘生非法占用集体土地建设房屋的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，构成非法占地的事实。而答辩人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《吉林省国土资源行政处罚自由裁量实施标准》的规定，对原告刘生作出行政处罚决定，适用法律正确。综上，答辩人对于刘生的行政处罚，主体适格，处罚的违法事实清楚，适用法律正确，因此请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告吉林市规划和自然资源局向本院提交了以下证据：违法线索登记表、立案呈批表、国土资源违法案件调查报告、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表、船营区需要测绘违法案件申请表、地类规划情况说明及土地利用总体规划图（局部）、土地利用现状图（局部）、面积分类表、刘生非法占地现场照片、对刘生的询问笔录、现场勘测笔录、吉林中伟勘测规划有限公司吉林市船营区越北镇春光村违法用地测绘图、刘生身份证复印件、行政处罚告知书及送达回证、行政处罚听证告知书及送达回证、行政处罚决定书及送达回证（邮寄送达），证明被告吉林市规划和自然资源局对原告刘生所进行的行政处罚违法事实清楚，证据确实充分，处罚符合法律规定。 原告刘生对被告吉林市规划和自然资源局提供证据的真实性没有异议，对合法性、关联性有异议。认为农村现在都实行村民自治，被告也承认该土地是宅基地和园田地，改革开放已经明确说明了村民自治，就宅基地和园田地都由村里统一管理，吉林市规划和自然资源局没有权利进行处罚，吉林市规划和自然资源局只有管理国有土地的权利，无权对集体自治的土地进行规划，处罚严重违反法律规定，本处罚决定主体错误、内容错误、适用法律错误。 经法庭举证、质证，本庭审查认为，原告提供的房屋买卖协议、收条、私有房屋所有权证、吉林市船营区刘生养殖场营业执照等证据是真实有效的，但上述证据无法证明刘生将农村宅基地、园地建成库房的合法性，对于刘生提供上述证据证明其建设库房合法的证明目的不予认定。原告提供的吉林市船营区越北镇人民政府给原告刘生出具的证明、吉林市船营区福安制鞋厂的营业执照、建设项目环境影响登记表等证据与本案的吉市国土资罚字［2019］1016号《行政处罚决定书》是否撤销没有关联性，不予认定。原告提供的吉市国土资罚字［2019］1016号《行政处罚决定书》，原告据此证据想证明被告对原告没有处罚权，其理由与相关法律规定相违背，对原告的这一证明目的不予认定。 被告提供的违法线索登记表、立案呈批表、国土资源违法案件调查报告、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表、船营区需要测绘违法案件申请表、地类规划情况说明及土地利用总体规划图（局部）、土地利用现状图（局部）、面积分类表、刘生非法占地现场照片、对刘生的询问笔录、现场勘测笔录、吉林中伟勘测规划有限公司吉林市船营区越北镇春光村违法用地测绘图、刘生身份证复印件、行政处罚告知书及送达回证、行政处罚听证告知书及送达回证、行政处罚决定书及送达回证（邮寄送达）等证据来源于行政案件卷宗，且为行政机关工作人员依法制作，来源合法，证明内容真实、有效，应予认定。 经审理查明，刘生是吉林市船营区越北镇沙河子村**村民，2013年10月29日购买了船营区越北镇春光村梁佩所的农村宅基地房屋，2014年4月，未经国土资源主管部门批准，将农村宅基地和园地擅自占用764.68平方米建设两栋库房。吉林市规划和自然资源局2019年3月26日对其非法占地行为进行了立案调查，于2019年8月13日作出并对其送达了吉市国土资罚字［2019］1016号《行政处罚决定书》，责令退还非法占用的土地；限15日内自行拆除在不符合土地利用总体规划土地上新建的建筑物和其他设施（房屋，建筑占地面积260.16平方米），恢复土地原状；没收在符合土地利用总体规划的土地上新建的建筑物和其他设施（房屋，建筑占地面积504.52平方米）；对非法占用的不符合土地利用总体规划的260.16平方米土地处以780.48元罚款（园地260.16平方米×3元/平方米）；对非法占用的符合土地利用总体规划的504.52平方米土地处以1009.04元罚款（农村宅基地504.52平方米×2元/平方米），共计1789.52元。刘生不服该决定，到本院起诉要求撤销吉市国土资罚字［2019］1016号《行政处罚决定书》。 本院认为，一、关于行政处罚主体和刘生违法事实认定问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外；第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《中华人民共和国畜牧法》第三十七条规定，在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久建（构）筑物，涉及农用地转用的，依照《中华人民共和国土地管理》的规定办理。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。经拟定设施建设方案、土地使用条件、向社会公告并无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。本案中被告吉林市规划和自然资源局作为吉林市的土地行政管理部门，对于吉林市内的违反土地管理法律、法规的行为有权进行监督检查和处罚，处罚主体适格。原告刘生占用园地和农村宅基地764.68平方米集体土地自行建设两栋库房，未经土地管理部门审批。虽然刘生于2019年8月8日得到了吉林市工商行政管理局船营分局养殖场个体工商户的营业执照，但该营业执照注明依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动，该营业执照并没有解决刘生土地使用合法性的问题，养殖场需要使用土地，仍然需要根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定办理审批手续。刘生虽称其建房经过越北镇春光村领导同意，但根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款关于“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规划范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围的，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”的有关规定，越北镇春光村并非国土资源管理部门，无权就土地用途进行审批。关于原告刘生提出依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条，其建设库房应当免责的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定兴办乡镇企业和村民建设住宅必须经依法批准；该法第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续未经批准，以及根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）中“用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。”设施农用地的使用虽然无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案。当事人未经相关法定程序，擅自在承包地上建设库房，不属于合法权益范畴。无论在国有土地，还是在集体土地上，均需要经过批准后方能使用土地，任何单位或个人不能自行建设房屋，到目前为止原告刘生没有提供任何批准其建设库房的有关证据，应当承担不利的后果。 二、关于行政处罚程序和处罚内容问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。被告吉林市规划和自然资源局在作出［2019］1016号《行政处罚决定书》前，依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，进行了证据收集，并向刘生告知了拟作出的行政处罚事实、理由、依据及提出书面陈述或申辩意见的权利，作出了符合法律的处罚措施。程序合法，处罚内容符合法律规定。 三、关于处罚幅度是否合理的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。《吉林省国土资源行政处罚自由裁量实施标准》规定，土地利用总体规划，擅自占用其他土地的，责令退还非法占用的土地，并处非法占用土地每平方米5元以下的罚款。本案中，被告按照每平方米2－3元的标准对原告进行罚款处罚，处罚幅度在有关规定的法定幅度内。 因此，被告吉林市规划和自然资源局局所作《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，幅度适当，适用法律正确。原告刘生的诉讼请求不成立，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款、三款，第六十条第一款，第六十六条，第六十七条，第七十六条，《中华人民共和国畜牧法》第三十七条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告刘生的诉讼请求。 案件受理费25元，由原告刘生负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春铁路运输中级法院。 审 判 员 尚立福 二〇一九年十月十一日 法官助理 史 博 书 记 员 关 欣