福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽05行终35号 上诉人（原审第三人）洪祖强，男，1941年8月26日出生，汉族，住福建省晋江市。 委托代理人吴昌隆，北京盈科(泉州)律师事务所律师。 委托代理人张贻启，北京盈科(泉州)律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）洪祖民，男，1938年5月22日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 委托代理人黄秀文，北京蓝鹏（厦门）律师事务所律师。 委托代理人任博隆，北京蓝鹏（厦门）律师事务所律师。 原审被告泉州市自然资源和规划局，住所地泉州市行政中心交通科研楼D栋6层。 法定代表人刘文发，局长。 委托代理人高颖。 委托代理人黄飞飞，福建泓源律师事务所律师。 原审第三人晋江市自然资源局，住所地晋江市迎宾路27号。 法定代表人蔡清渠，局长。 委托代理人李菲敏。 委托代理人刘金区，福建晋贤律师事务所律师。 上诉人洪祖强因与被上诉人洪祖民、原审被告泉州市自然资源和规划局、原审第三人晋江市自然资源局行政复议决定一案，不服福建省泉州市丰泽区人民法院作出的(2019)闽0503行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院查明，原告洪祖民于1998年7月20日因个人住宅建房用地向第三人晋江市自然资源局申请土地登记，并提交原晋江县人民政府出具的建筑房屋动用土地证明和土地登记申请书。晋江市自然资源局对洪祖民申请登记的地块进行了地籍调查和现场查勘，于1998年12月23日向洪祖民颁发晋集建(99)字第00413号《集体土地建设用地使用证》，该证记载用地面积270.60平方米，建筑占地211.20平方米，四至为东埕至祖帛宅、西巷至世演使用地、南村路、北至祖强宅。洪祖强以上述《集体土地建设用地使用证》中登记的四至范围南至村路错误，侵害其已有的承包经营权为由，于2018年12月17日向被告泉州市自然资源和规划局申请行政复议，请求撤销晋江市自然资源局向洪祖民颁发的《集体土地建设用地使用证》。经告知补正材料，泉州市自然资源和规划局于2018年12月27日受理洪祖强的申请，并依法向被申请人晋江市自然资源局送达了《提出答辩通知书》。由于案件情况复杂，被告不能在规定期限内作出行政复议决定，经被告负责人批准延长该案行政复议决定期限至2019年3月27日。由于洪祖民与该案被审查的行政行为有利害关系，被告电话通知其作为第三人参加行政复议。洪祖民于2018年3月22日向被告提交答辩状及证据材料。经审查，被告于2019年3月26日作出泉资规复〔2019〕5号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定，决定确认晋江市自然资源局办理的上述建设用地使用证的登记行为违法，责令晋江市自然资源局在法定期限内依法予以纠正，并于同年3月28日将上述《行政复议决定书》送达申请人洪祖强和该案第三人洪祖民。洪祖民不服，向法院提起行政诉讼。请求：判决撤销被告作出的泉资规复〔2019〕5号《行政复议决定书》；本案诉讼费由被告承担。 原审法院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，被告泉州市自然资源和规划局作为晋江市自然资源局的上一级主管部门，具有对晋江市自然资源局做出的行政行为进行审查并做出复议决定的法定职权，主体适格。本案的主要争议焦点为被诉《行政复议决定书》是否合法。被告在收到洪祖强的行政复议申请后，通知洪祖民作为第三人参加行政复议，经过审查，在法定期限内做出涉案行政复议决定，符合法定程序。原告主张1998年7月20日洪祖强在《地籍调查表》“四至签章认定”中签章，其于1998年7月20日就已知道原告申请土地登记一事，其提起涉案行政复议的时间已超过法定期限，依法应当不予受理。依据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款之规定，提起行政复议的法定期限为自知道或者应当知道该具体行政行为之日起六十日内。经庭审调查，本案第三人洪祖强于2018年12月12日获知第三人晋江市自然资源局向洪祖民颁发的涉案《集体土地建设用地使用证》，于2018年12月17日向被告申请行政复议，并未超过上述法定期限。虽然1998年7月20日洪祖强在《地籍调查表》中签章，但该地籍调查仅是晋江市自然资源局作出颁证行为前的调查程序，并不能据此推定洪祖强于1998年7月20日即已知道晋江市自然资源局向洪祖民颁发了涉案《集体土地建设用地使用证》。故对于原告的该主张，不予支持。本案中，被告泉州市自然资源和规划局经审查认为洪祖民1984年经批准取得的《建筑房屋动用土地证明书》中记载的四至范围“南至渠道”，与涉案《集体土地建设用地使用证》上记载的四至范围“南至村路”不一致。被告并未提供证据证明上述《建筑房屋动用土地证明书》中作为标界的渠道并未发生变化，被告认定上述《集体土地建设用地使用证》登记的四至范围“南至村路”有误，属证据不足。晋江市自然资源局于2019年2月26日对涉案土地进行现场踏勘，并出具《关于晋集建(99)字第00413号地块现场踏勘情况说明》，载明涉案《集体土地建设用地使用证》所指向的地块上没有建筑物。被告依据该份情况说明，认定涉案《集体土地建设用地使用证》上记载的“使用土地面积270.00平方米，建筑占地211.20平方米”与现状明显不符，地籍调查结果有误。原审法院认为，上述现场踏勘情况说明只能证明2019年2月26日涉案《集体土地建设用地使用证》所指向地块的状况，并不能证明当时晋江市自然资源局组织地籍调查时该地块的具体状况。故被告据此认定地籍调查结果有误，属证据不足。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。被告依据上述第二十八条第一款第(三)项之规定作出确认晋江市自然资源局办理涉案《集体土地建设用地使用证》的登记行为违法，责令晋江市自然资源局在法定期限内依法予以纠正，该决定内容与其所适用的上述法条内容不对应，适用法律错误。 综上，被告泉州市自然资源和规划局于2019年3月26日作出泉资规复〔2019〕5号《行政复议决定书》，主要证据不足，适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第(一)项、第(二)项之规定，判决：一、撤销被告泉州市自然资源和规划局于2019年3月26日作出的泉资规复〔2019〕5号《行政复议决定书》；二、责令被告泉州市自然资源和规划局于本判决生效之日起法定期限内重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告泉州市自然资源和规划局负担。 宣判后，洪祖强不服，上诉称，一、一审法院认为“被告并未提供证据证明上述《建筑房屋动用土地证明书》中作为标界的渠道并未发生变化，被告认定上述《集体土地建设用地使用证》登记的四至范围‘南至村路’有误，属证据不足”是错误的。根据原审第三人晋江市自然资源局依法组织工作人员对涉案土地所指向的地块作出的现场踏勘说明，该宗地自批准至今宗地南边的“渠道”作为界标并未发生变化。二、涉案土地办证所依据的《建设房屋动用土地证明书》已经确认了四至的南至为渠道，而非村路，在办理涉案土地证的过程中，错误登记成了村路。不管是办证时候所依据的《建设房屋动用土地证明书》还是现场的踏勘结论，均可以证实该地块的具体情况为南至水渠至今没有发生变化，地块上没有建筑物，也没有砌筑地基。同时由于北至祖强宅的事实至今未发生变化，结合洪祖民《建设房屋动用土地证明书》的面积、长宽及其他二至是完全可以确定洪祖民动用土地范围的，而南至村路另有上诉人洪祖强的承包地也是可以确认的，故一审法院的认定不能证明该地块的具体情况属于认定事实错误。三、晋江市自然资源局颁发《集体土地建设用地使用权》[晋集建(99)字第00413号]的行政行为违法，侵犯了上诉人的土地承包经营权，泉州市自然资源和规划局于2019年3月26日作出的泉资规复〔2019〕5号《行政复议决定书》事实清楚，证据确实充分，应予以维持。故请求：依法判决撤销福建省泉州市丰泽区人民法院(2019)闽0503行初51号行政判决书，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人洪祖民辩称，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应当依法维持。1.被上诉人于1998年取得《集体土地建设使用证》[晋集建(99)字第00413号]的四至范围“南至村路”。根据现场勘查，宗地南边的“渠道”作为界标已经发生变化，《建筑房屋动用土地证明书》标示的“渠道”已不存在，成为“村路”，故可以认定南至界限为“村路”，登记四至范围“南至村路”是正确的。2.一审法院认为“上述现场踏勘情况说明只能证明2019年2月26日涉案《集体土地建设用地使用证》所指向的地块的状况，并不能证明当时晋江市自然资源局组织地籍调查时该地块的具体情况。3.在一审判决书中已经查明：原审被告泉州市自然资源和规划局于2019年3月26日作出的泉资规复〔2019〕5号《行政复议决定书》，主要证据不足，适用法律错误。4.本案的上诉人洪祖强系被上诉人洪祖民的胞弟，1998年，被上诉人向晋江市人民政府申请《集体土地建设用地使用证》时，被上诉人委托上诉人洪祖强办理，也就是说，上诉人洪祖强1998年就知悉案涉宗地的办证时间。更为关键的是，在地籍调查表上有上诉人洪祖强的签章。因此，上诉人提出行政复议的时间已超过法定申请期限。 原审被告泉州市自然资源和规划局述称，一、一审认定答辩人作出的泉资规复〔2019〕5号《行政复议决定书》主要证据不足，适用法律错误，答辩人认为该认定有误。二、答辩人作出的泉资规复〔2019〕5号《行政复议决定书》程序合法，并无不当。综上，一审判决有误，请求二审法院查清事实，改判驳回原审原告洪祖民的诉讼请求。 原审第三人晋江市自然资源局述称，一、答辩人依据被上诉人洪祖民申请、提供的权属材料，依照土地登记程序，为被上诉人颁发晋集建(99)字第00413号《集体土地建设用地使用证》，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，并无不妥。洪祖民于1998年7月20日向答辩人(原晋江市土地管理局)申请初始土地登记，并提交了土地登记申请书、建筑房屋动用土地证明书(NO：0014029)，答辩人依据《土地登记规则》规定进行了地籍调查，地籍调查员对洪祖民申请登记的地块进行了现场测量，形成了界址标示、宗地草图，并在四至签章认定页由相邻方进行了签章，这其中就包含了本案上诉人洪祖强。经过地籍调查，洪祖民申请登记的地块经过审核，认为权属合法、用途符合、来源清楚，最后报由晋江市人民政府审核同意颁发土地证书。二、上诉人洪祖强主张答辩人登记的晋集建(99)字第00413号《集体土地建设用地使用证》中的南至登记为村路，存在错误，该主张事实依据不足。被上诉人洪祖强申请登记提供的土地权属来源材料为一九八四年七月三日建筑房屋动用土地证明书。洪祖民经政府批准，准予动用位于原英林大队英林村农什地肆分零肆毫，长20.7公尺、宽13公尺。经现场调查，并依法由四邻进行指认，当时的地块南至为村路。上诉人洪祖强提供的承包证仅能证明洪祖强在抽水机站(地名)有承包地，但并不足于证明其绘制的地块就是洪祖强承包地的位置。一审法院认定正确，上诉人以此作为上诉的依据，不能成立。 二审期间，上诉人洪祖强围绕上诉请求向本院提交如下证据：1.《证明》、2.《图片》，共同证明：洪祖民晋集(99)字第00413号《集体土地建设用地使用证》的地块从办证至今均没有建筑物，也没有砌筑地基，且作为标界的南至水渠至今没有发生变化。被上诉人洪祖民质证称，1.上诉人在二审期间提交证据不属于新证据。2.对证据1《证明》的表面真实性予以确认，关联性和证明对象有异议，合法性不予确认。被上诉人取得晋集建（99）字第0014号登记图清楚载明适用土地面积270平方米，建筑占地221.230平方米，从被上诉人向一审法院提交的照片可以清楚证实该地块有搭设一栋小房屋，有地基并设有围墙。原审中上诉人的代理人也认可这张照片的真实性。该组证据只能证明现在的一种状况，不能证明1998年12月3日原晋江市国土资源局作出具体行政行为时地块上的现状。对证据2《图片》的表面真实性无异议，对证明对象有异议。原审被告泉州市自然资源和规划局质证称，对证据1真实性、合法性不予认可，但该证明与跟晋江市自然资源局现场踏勘出具的情况说明一致。原审第三人晋江市自然资源局质证称，对证据1真实性没有意见，合法性有异议，从合法性和内容真实性，没有村委负责人或者村干部签名，内容上体现的地块于晋江市自然资源局确认的地块不相符，我们办证是现场勘察有四面邻居的确认，《证明》是不能采信的。证据2图片可以证明，洪祖民承包地上有建筑，证据中的手绘草图不符合客观现实，不能采信。 本院对上述证据认证如下：上诉人洪祖强提供的证据1《证明》有晋江市英林镇英林村村委会盖章，且该证明内容与晋江市自然资源局2019年2月28日出具的《关于晋集建(99)字第00413号地块现场踏勘情况说明》内容相互印证，本院予以采信。但该证明所附手绘草图与证明记载的“南至渠道”存在矛盾，本院对草图内容不予采信。证据2《图片》与本案待证事实不具有关联性，本院不予认证。 经审查，洪祖强上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，原审被告泉州市自然资源和规划局作为晋江市自然资源局的上一级主管部门，具有对晋江市自然资源局做出的行政行为进行审查并做出复议决定的法定职权。 本案主要争议焦点一，上诉人洪祖强的复议申请是否超过法定期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。本案中，被上诉人洪祖民于1998年7月20日向原晋江市土地管理局申请对案涉土地进行登记，原晋江市土地管理局于1998年8月20日对案涉土地进行勘测，并制作《地籍调查表》，该表上虽有洪祖强的签章，但地籍调查仅为土地登记申请审核情况的审查行为，不能证明上诉人洪祖强于发证之日就已经知道或应当知道涉案颁证行为,故洪祖民主张洪祖强在《地籍调查表》“四至签章认定”中签章，其于1998年7月20日就已知道原告申请土地登记一事，其提起涉案行政复议的时间已超过法定期限，缺乏事实和法律依据,本院不予支持。 本案主要争议焦点二，泉州市自然资源和规划局于2019年3月26日作出的泉资规复〔2019〕5号《行政复议决定书》是否合法？本院认为，行政机关作出行政行为应当认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。本案中，被上诉人洪祖民于1998年7月20日申请土地登记时所依据的《建筑房屋动用土地证明书》记载土地四至范围“南至渠道”。原晋江市土地管理局于1998年8月20日制作的《地籍调查表》记载土地四至范围“南至村路”“建筑占地211.20㎡”。原晋江市土地管理局根据地籍调查情况向洪祖民颁发案涉《集体土地建设用地使用证》。2018年12月17日上诉人洪祖强以原晋江市土地管理局颁发给洪祖民的案涉《集体土地建设用地使用证》上记载的“南至村路”登记错误为由，向泉州市自然资源和规划局申请行政复议。泉州市自然资源和规划局受理后向晋江市自然资源局发出答辩通知书。晋江市自然资源局于2019年2月28日出具一份《关于晋集建(99)字第00413号地块现场踏勘情况说明》，该情况说明上记载“我局于2019年2月26日组织工作人员进行现场踏勘……证号晋集建(99)字第00413号指向的地块……南至水渠……地块上没有建筑物，也没有砌筑房屋地基。”由此，泉州市自然资源和规划局认定案涉《集体土地建设用地使用证》登记的四至范围“南至村路”有误、登记的建筑占地情况与现状明显不符，地籍调查结果有误并无不当。晋江市自然资源局颁发的《集体土地建设用地使用证》登记事项主要事实不清、证据不足，应予撤销。依据《行政复议法》第二十八条规定，决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。泉州市自然资源和规划局在确认原行政行为违法同时，责令晋江市自然资源局在法定期限内依法予以纠正，应认定适用法律错误。 综上，泉州市自然资源和规划局于2019年3月26日作出的泉资规复〔2019〕5号《行政复议决定书》适用法律错误，应予撤销。一审法院判决正确，予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人洪祖强负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 庄希文 审 判 员 庄丽娜 审 判 员 谢火生 二〇二〇年五月××日 法官助理 翁伯明 书 记 员 张秋萍 书 记 员 陈嘉怿 附：本判决所适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定; (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更; ……