长沙铁路运输法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）湘8601行赔初5号原告长沙市开福区黄玉调料店，住所地长沙市开福区通泰街街道永兴街**。经营者黄玉，女，1971年11月27日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。实际经营者袁三奇，男，1969年7月2日出生，汉族，住长沙市雨花区红旗区四片**2门**。委托代理人刘毅，湖南蜜獾律师事务所律师。委托代理人胡玖玲，湖南蜜獾律师事务所律师。被告长沙市市场监督管理局，住，住所地长沙市岳麓区银双路**/div>法定代表人张庆和，该局局长。委托代理人张颂，该局工作人员。委托代理人丁春桃，湖南言顺律师事务所律师。被告长沙市盐务管理局，住所地，住所地长沙市望城区金山桥街道金山桥社区黄金西路**iv>法定代表人刘小伟，该局局长。委托代理人陈辛欣，湖南崇民律师事务所律师。原告长沙市开福区黄玉调料店（以下简称黄玉调料店）诉被告长沙市市场监督管理局（以下简称市市场监管局）、被告长沙市盐务管理局（以下简称长沙市盐务局）盐务行政赔偿一案，于2020年1月19日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理。原告于同年3月20日向本院提交申请追加长沙市盐务局为被告参加本案诉讼。本院依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭对本案进行了审理。原告黄玉调料店的实际经营者袁三奇及委托代理人刘毅、胡玖玲，被告市市场监管局的委托代理人张颂、丁春桃，被告长沙市盐务局的委托代理人陈辛欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。长沙市盐务局于2016年11月17日作出长盐政罚[2016]第1027号《盐业违法案件行政处罚决定书》（以下简称[2016]第1027号《盐业行政处罚决定书》）。以原告从非食盐批发企业（个人）购进小包装食盐之行为违反国务院《食盐专营办法》第十四条及《湖南省盐业管理条例》第十九条之规定为由。根据《食盐专营办法》第二十二条及《湖南省盐业管理条例》第三十七条之规定，决定对黄玉调料店作如下处罚：1.责令当事人改正违法行为；2.没收违法盐产品17.208吨；3.罚款贰万元整（20000.00元）。原告黄玉调料店诉称：2015年8月14日，长沙市盐务局对袁三奇存放在长沙市雨花区*车库的17.208吨食盐予以先行登记保存，该行为被长沙市望城区人民法院2016年10月31日作出的(2016)湘0112行初64号行政判决书确认为违法。2016年11月17日,长沙市盐务局作出[2016]第1027号《盐业行政处罚决定书》。长沙市望城区人民法院作出的(2017)湘0112行初121号行政判决书、长沙市中级人民法院作出的(2018)湘01行终260号行政判决书和湖南省高级人民法院作出的(2019)湘行申52号行政裁定书均确认长沙市盐务局的两次行政行为违法。依据生效的法律文书长沙市盐务局应立即解除扣押，返还扣押的食盐，并对其在行政执法过程中造成的原告财物的损失进行赔偿。原告多次主张权益，长沙市盐务局拒不履行相应义务，造成原告物品损失和维修费用损失、盐的损失及利息损失共计294990元。2019年11月14日长沙市人民政府长依申请答复(2019)222号关于政府信息公开申请的答复称，长沙市盐务局改革后，由被告市市场监管局负责食盐专营管理和食盐监督管理工作。原告于2019年11月20日向被告提出行政赔偿申请，但被告至今未履行相应义务。原告为维护自身的合法权益，特提起诉讼，请求判令：1.被告赔偿原告物品损失和维修费用共计15000元；2.被告赔偿原告盐的损失193590元(按2015年市场价结算)及利息损失86400元(利息以86400元为基数，从2015年7月1日起暂计算至2019年12月30日，之后的利息按月息2％的标准，计算至实际支付之日止),上述费用和损失暂计共294990元。3.被告承担本案诉讼费用。原告黄玉调料店向本院提交了以下证据：1.长沙市望城区人民法院作出的(2016)湘0112行初64号和(2017)湘0112行初121号行政判决书、长沙市中级人民法院作出的(2018)湘01行终260号行政判决书、湖南省高级人民法院作出的(2019)湘行申52号行政裁定书，拟证明长沙市盐务局的两次行政行为都被生效法律文书认定违法的事实。2.原告2019年11月20日向被告申请赔偿的邮件收发截图，拟证明原告已向被告申请行政赔偿。3.原告食盐损失清单一份、物品损坏及维修费用清单一份、利息损失单一份，拟证明原告因被告违法执法造成食盐损失、物品损坏及相关维修费用损失的事实。4.长沙市人民政府长依申请答复(2019）222号关于政府信息公开申请的答复，拟证明长沙市盐务局改革后由被告市市场监管局负责食盐专营管理和食盐监督管理工作。5.湘政发[2016]31号湖南省人民政府文件《湖南省人民政府关于印发湖南省盐业体制改革实施方案的通知》，拟证明湖南省长沙市盐务管理局已经被撤销。6.湖南增值税普通发票12张，拟证明湖南省盐业服务有限公司长沙市分公司属湖南省管企业，因其强制性交易，造成市场（400克/包）的食盐盐价高达4-6元每包。7.录音材料，拟证明涉案食盐变卖的事实。8.湖南省人民政府办公厅文件（湘政办发[2002]30号）,拟证明湘编办[1991]42号失效。9.（2017）湘0112行初121号庭审笔录,拟证明谭义当庭供认涉案食盐已变卖事实，后狡辩称是调配。10.湘政办函[1998]8号湖南省人民政府办公厅《关于组建湖南盐业集团的批复》，拟证明湖南省长沙市盐务管理局已被撤销。被告市市场监管局辩称:一、本案对原告作出的[2016]第1027号《盐业行政处罚决定书》及对涉案食盐进行先行登记和保存并没收的行政机关均是长沙市盐务局，该局至今存在未被撤销，根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第七条第一款、第五款的规定，本案的赔偿义务机关应为长沙市盐务局，市市场监管局不是适格被告。二、原告认为长沙市盐务局作出的先行登记保存的行政行为违法，给其造成了损害提起行政赔偿诉讼，2017年3月17日长沙市望城区人民法院作出（2016）湘0112行赔初4号行政判决书驳回原告诉讼请求，该案经长沙市中级人民法院于2017年8月14日作出（2017）湘01行赔终3号判决书维持了一审判决。原告在本案中起诉基于的事实和理由、诉讼请求与第一次基本一致，系重复起诉，请求法院驳回原告的起诉。三、原告认为长沙市盐务局作出的[2016]第1027号《盐业行政处罚决定书》违法，于2017年11月28日向长沙市望城区人民法院提起了行政诉讼，请求撤销该处罚决定书，该院作出的（2017）湘0112行初121号一审判决认为长沙市盐务局作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，但程序轻微违法，确认处罚决定书违法，该案经二审（2018）湘01行终260号判决书维持原判，故涉案处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，未损害原告的合法权益，为有效决定。原告请求判决市市场监管局进行行政赔偿，缺乏事实和法律依据。且原告未提交充分证据证明长沙市盐务局的行政处罚给其造成了财物损失和产生维修费用，原告对外债务所产生的利息与本案无关。被告市市场监管局向本院提交了以下证据：1.《盐政执法证据先行登记保存清单》；2.[2016]第1027号《盐业行政处罚决定书》。证据1-2拟证明作出先行登记保存及行政处罚的行政机关为长沙市盐务局,赔偿义务机关应为长沙市盐务局。3.《关于部分盐业公司加挂盐务管理局牌子的批复》(湘编办[1991]42号)；4.《关于成立长沙市盐务管理局有关问题的通知》(长盐政字[1991]第02号)。证据3-4拟证明对原告作出先行登记保存和行政处罚期间,长沙市盐务局具有对盐业市场进行行政管理的职责。5.《中共长沙市委办公厅长沙市人民政府办公厅关于印发〈长沙市市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》(长办[2019]71号)，拟证明被告市市场监管局具有对食盐安全监督管理的职能。同时由于长沙市盐务局未被撤销，市市场监管局不是本案赔偿义务机关。6.（2016）湘0112行初64号《行政判决书》；7.（2016）湘0112行赔初4号《行政判决书》；8.（2017）湘01行赔终3号《行政判决书》。证据6-8拟证明原告就同一事项向人民法院提起过行政赔偿诉讼,本案系重复起诉。9.（2017）湘0112行初121号《行政判决书》；10.（2018）湘01行终260号《行政判决书》。证据9-10拟证明长沙市盐务局作出的[2016]第1027号《盐业行政处罚决定书》仅被法院判决认定为程序违法,但未被撤销,该处罚决定为有效行政处罚决定,未损害原告合法权益,原告请求被告进行赔偿的诉请缺乏事实和法律依据。11.（2019）湘01行申52号《行政裁定书》；12.长检民(行)监[2019]43010000152号《长沙市人民检察院不支持监督申请决定书》。证据11-12拟证明原告提起对(2018)湘01行终260号《行政判决书》的再审申请和检察监督申请,已经人民法院裁定驳回再审申请和人民检察院决定不支持监督申请。被告长沙市盐务局辩称：一、长沙市盐务局不是赔偿义务机关，不是本案适格被告。根据长沙市人民政府答复及长办[2019]171号《长沙市市场监督管理局职能配置、内设机构人员编制规定》文件第四条第(十八)项规定，由市市场监管局统一负责食盐安全监督和专营管理工作。2019年3月31日长沙市盐务局已将全部职权移交至市市场监管局，长沙市盐务局不是赔偿义务机关，应由市市场监管局承担本案的赔偿责任。二、原告于2016年7月15日向长沙市望城区人民法院就长沙市盐务局先行登记保存的行政行为提起诉讼要求行政赔偿，该院作出(2016)湘0122行赔初4号驳回原告的诉讼请求，经长沙市中级人民法院二审(2017)湘01行赔终03号行政判决书予以维持原判。先行登记保存行为是行政处罚决定书中的一项程序，不应割裂来看。原告现起诉要求赔偿的事实情况，与第一次要求起诉赔偿的请求基本一致，原告针对[2016]第1027号《盐业行政处罚决定书》再次提起行政赔偿诉讼属于重复起诉，应当驳回原告的起诉。被告长沙市盐务局没有向本院提供证据。原告黄玉调料店对被告市市场监管局提交的证据质证意见为：证据1-2三性均有异议，证据3-11真实性、合法性无异议，关联性、证明目的有异议。涉及本案违法行政行为导致的后果应由被告市市场监管局承担，原告没有重复起诉，也没有超过《国家赔偿法》规定的两年起诉期限。长沙市盐务局对被告市市场监管局提交的证据质证意见为：证据1-5的三性无异议，证明目的有异议，证据6-11的三性无异议。被告市市场监管局对原告提交的证据质证意见为：证据1、2、4、8、10三性无异议，证明目的有异议，证据3、7、9三性均有异议。长沙市盐务局对原告提交的证据质证意见为：证据1三性无异议，证明目的有异议；证据2、4、5三性无异议；证据3、8-10关联性有异议，证据3大部分是袁三奇个人借款，与本案无关；证据6-7三性均有异议，证据6发票与本案无关。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据3、6-10与本案被诉行政行为无关，本院不予采纳；原告提交的其他4组证据、被告市市场监管局提交的证据内容真实，证据形式和证据来源合法，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据。经审理查明，原告黄玉调料店由袁三奇与其妻黄玉共同经营，该调料店取得了食盐零售许可证。2015年7月21日被告长沙市盐务局查获原告黄玉调料店跨区域购进“雪天”牌绿色加碘精制盐后，于同年8月13日对原告跨区域购销食盐案立案调查。为防止证据灭失，被告长沙市盐务局于同年8月14日在长沙市公安局雨花区分局民警的陪同下对原告存放于长沙市雨花区*车库的食盐进行检查，发现车库里存放有非长沙区域销售的“雪天”牌绿色加碘食盐，决定对存放于车库内的717件17.208吨“雪天”牌食盐予以先行登记保存并将此案移送长沙市公安局雨花区分局。长沙市公安局雨花区分局于2015年9月2日正式签收2015002号《涉嫌犯罪案件移送书》及相关材料。该移送书载明：“是否决定立案侦查，请于收到本移送书3日内将审查结果告知我局。……注：所有先行登记保存物品我局依法保管，未随案移交。”因长沙市公安局雨花区分局未对案件是否立案侦查作出回复，被告长沙市盐务局对登记保存的食盐未作出进一步处理。2016年7月15日原告黄玉调料店向长沙市望城区人民法院提起行政诉讼，请求确认被告先行登记保存原告食盐行为违法，一并起诉要求赔偿同等品质食盐或赔偿77436元。该院于2016年9月6日对上述两案开庭审理，至开庭之日被告长沙市盐务局仍未收到长沙市公安局雨花区分局是否对案件立案侦查的回复。2016年10月，长沙市公安局雨花区分局将材料退回长沙市盐务局。2016年10月31日长沙市望城区人民法院作出（2016）湘0112行初64号行政判决，认为被告长沙市盐务局在没有其他处理决定的情况下保管涉案食盐一年多时间，明显超过先行登记保存的法定期限，构成违法，判决确认被告长沙市盐务局对原告17.208吨食盐先行登记保存的行为违法。2017年3月17日长沙市望城区人民法院作出（2016）湘0112行赔初4号《行政判决书》，认为黄玉调料店不能提供证据证明其食盐来源，违反了《食盐专营办法》第二条、第十四条，《湖南省盐业管理条例》第十九条规定，驳回黄玉调料店要求赔偿的诉讼请求。黄玉调料店不服提起上诉，长沙市中级人民法院于2017年8月14日作出（2017）湘01行赔终3号行政赔偿判决，判决驳回上诉，维持原判。在上述两案审理的过程中，被告长沙市盐务局于2016年10月21日向原告送达长盐政听告字[2016]第1040号《盐业违法案件行政处罚听证告知书》，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、证据和法律依据，以及要求举行听证的权利。原告于2016年10月22日申请听证，被告于2016年11月8日组织听证，听取原告的陈述、申辩意见并制作了听证笔录。2016年11月17日，被告长沙市盐务局作出[2019]第1027号《盐业行政处罚决定书》，根据《食盐专营办法》第二十三条及《湖南省盐业管理条例》第三十七条之规定，决定对原告作出如下处罚：1.责令当事人改正违法行为；2.没收违法盐产品17.208吨；3.罚款贰万元整（20000.00元）。原告不服该行政处罚决定，向长沙市人民政府提起行政复议，2017年1月17日，长沙市人民政府作出长政复驳字[2016]第349号《驳回行政复议申请决定书》，认为原告应当向湖南省经济和信息化委员会申请行政复议，决定驳回原告的行政复议申请。2017年1月23日原告向湖南省经济和信息化委员会申请行政复议，2017年1月24日湖南省经济和信息化委员会作出湘经信行复告字[2017]第1号《行政复议告知书》，告知其应当向湖南省轻工盐业集团（湖南省盐务管理局）提出。原告于2017年2月9日向湖南省盐务管理局申请行政复议，因湖南省盐务管理局未作出处理，原告于2017年8月28日向长沙市芙蓉区人民法院起诉湖南省盐务管理局未作出行政复议决定行为违法。2017年10月26日长沙市芙蓉区人民法院作出（2017）湘0102行初169号《行政判决书》，认为湖南省盐务管理局不负责主管全省盐业和食盐专营工作，无权对长沙市盐务局作出的行政处罚决定作出行政复议决定，判决驳回原告诉讼请求。原告对被告长沙市盐务局作出的行政处罚不服，于2017年11月14日向望城区人民法院提起行政诉讼，该院于2018年3月23日作出（2017）湘0112行初121号行政判决，认为被告长沙市盐务局于2015年8月14日作出的对原告涉案食盐先行登记保存的行为虽然程序违法，但未对原告的权利产生实际影响，被告长沙市盐务局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，但程序轻微违法，判决确认被告长沙市盐务局作出的[2016]第1027号《盐业行政处罚决定书》违法，原告不服提起上诉，长沙市中级人民法院于2018年8月4日作出（2018）湘01行终260号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。原告仍然不服提起再审申请，湖南省高级人民法院于2019年2月25日作出（2019）湘行申52号行政裁定书，驳回原告再审申请。原告于2020年1月19日向本院提起行政赔偿诉讼。另查明，根据中共长沙市委办公厅长沙市人民政府办公厅关于印发的通知》（长办[2019]71号），自2019年3月31日起，被告市市场监管局负责食盐专营管理和食盐安全监督管理工作。另查明被告长沙市盐务局在2020年4月28日的庭审中仅委托律师到庭参加诉讼。针对本案各方当事人的争议焦点，本院分析认定如下：一、两被告是否是本案适格被告的问题《国家赔偿法》第七条规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关……赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告……行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。涉案[2016]第1027号《盐业行政处罚决定》由被告长沙市盐务局作出，且长沙市盐务局目前依然存在，按照《国家赔偿法》第二条规定，长沙市盐务局是承担本案赔偿责任的赔偿义务机关；由于市市场监管局于2019年3月31日继续行使了之前由长沙市盐务局行使的“负责食盐专营管理和食盐安全监督管理工作”职权，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，市市场监管局是本案的适格被告。故两被告关于其不是适格被告的辩称于法无据，本院不予采信。二、原告起诉是否超过期限及本案是否为重复起诉的问题原告不服被告长沙市盐务局于2016年11月17日作出的[2016]第1027号《盐业行政处罚决定书》，于2017年11月14日向长沙市望城区人民法院提起行政诉讼后，因不服该院及长沙市中级人民法院的判决而提起再审申请，湖南省高级人民法院于2019年2月25日作出（2019）湘行申52号行政裁定书，驳回原告再审申请。原告于2020年1月19日向本院提起行政赔偿诉讼，该行政赔偿诉讼系基于被告长沙市盐务局作出的处罚决定而提起的，没有超过行政赔偿的起诉期限。原告提起的本案行政赔偿诉讼与原告以被告长沙市盐务局对原告涉案食盐采取先行登记保存行为提起行政诉讼和行政赔偿，不是同一行为。两被告关于本案超过起诉期限和重复起诉的辩称系对法律的错误理解，本院不予采信。三、本案被告是否应该承担原告所诉的赔偿责任的问题《国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”故提起国家赔偿的前提是行政机关在行使职权过程中造成了行政行为相对人合法财产损害。本案被告在没有其他处理决定的情况下保管涉案食盐一年多时间，明显超过先行登记保存的法定期限，构成违法，但未对原告的权利产生实际影响，被告长沙市盐务局作出的涉案[2016]第1027号《盐业行政处罚决定》虽然程序违法，但没有损害原告的合法权益。原告要求赔偿的损失包括原告物品损失和维修费用共计15000元及涉案盐的损失193590元。本案涉案食盐已经被被告长沙市盐务局以涉案处罚决定为依据予以没收。该处罚决定原告通过一审、二审及再审申请，均仅被确认程序违法。该处罚决定并没有被撤销，仍然是有效的处罚决定。涉案食盐应属于国家，不再属于原告，原告没有证据证明其物品的损失和维修费的产生与被告的处罚决定有关。故原告的各项赔偿请求无事实和法律依据，本院均不予支持。《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十八条第二款规定：“行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭”。第一百三十二条规定：“行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。”本案中，本院依法向被告长沙市盐务局送达了《行政机关负责人出庭通知书》，但被告长沙市盐务局仅委托律师出庭参加诉讼的行为违反上述法律规定。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告长沙市开福区黄玉调料店的诉讼请求。本案受理费50元,由长沙市开福区黄玉调料店负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  汪 琼人民陪审员  杨忠于人民陪审员  潘燕平二〇二〇年五月十九日法官助理张雅静书记员周依洁附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十八条行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。第一百三十二条行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。