河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3923号上诉人（原审原告）王子明，男，1963年4月28日出生，汉族，住河南省郑州市。委托代理人陈盼盼，河南师道律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地郑州市高新区国槐街6号。法定代表人王新亭，该管理委员会主任。委托代理人马振兴，该管理委员会工作人员。委托代理人燕雪松，河南坦言律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州高新技术产业开发区双桥办事处，住所地郑州高新区庄王村。法定代表人方鼎，该办事处主任。委托代理人姜茜，该办事处工作人员。委托代理人张帆，河南方邦律师事务所律师。原审第三人郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会。法定代表人王保政，该村民委员会主任。委托代理人张才战，河南德施普律师事务所律师。委托代理人代会强，河南德施普律师事务所律师。上诉人王子明因与被上诉人郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、郑州高新技术产业开发区双桥办事处（以下简称双桥办事处）及原审第三人郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会（以下简称郭村村委会）履行拆迁补偿安置协议一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2019）豫01行初592号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。上诉人王子明的原审诉讼请求：1、依法判决高新区管委会、双桥办事处及郭村村委会继续履行与王子明签订的《郭村拆迁补偿安置协议书》，按照1人份90平方米住房和20平方米商业房的标准，向王子明再行补偿安置1人份的补偿安置利益，并按照每人每月1400元标准支付自2019年4月1日起至实际安置房屋日期止1人份的过渡费；2、本案诉讼费由高新区管委会和双桥办事处承担。原审法院经审理查明：因郑州高新区双桥办事处郭村合村并城项目搬迁改造工作，郑州高新区双桥办事处郭村合村并城项目指挥部、郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会作为拆迁人，与王子明代表其家庭户口作为被拆迁人签订《郭村拆迁补偿安置协议书》两份。2013年1月5日，签订的第一份《郭村拆迁补偿安置协议书》第二条约定：按照规定本户应安置4人，应安置房每人70平方米计280平方米；应安置商业房每人20平方米计80平方米，共计安置房360平方米。该协议第四条第4项约定，如三年内不能及时交付安置房，甲方向乙方加倍发放过渡费即每人每月1200元。第二份《郭村拆迁补偿安置协议书》未显示签署日期，该协议第二条约定，按照规定本户应安置1人，应安置房每人70平方米计70平方米；应安置商业房每人20平方米计20平方米，共应安置房90平方米。2012年12月12日，郑州高新区双桥办事处郭村村支部委员会、郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会制定并公布《关于郭村合村并城改造安置方案（第4号）》，确定本方案户口截止时间为2012年12月12日。2012年12月12日前，王子明家庭户口成员分别为王子明家为四人，分别为户主王子明，妻子李春梅，女王月，子王磊。2013年9月16日王子明女婿程少华户口迁入王子明家庭户口。2018年10月9日，郑州高新区双桥办事处郭村村支部委员会、郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会将《郭村一组第一期分房人口信息表第二榜》进行公示，其中本案原告王子明家庭人口信息确定为王子明、李春梅、王磊、王月。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，王子明因其所在郭村合村并城项目搬迁改造，代表所在家庭作为被拆迁人，要求继续履行其与相关部门作为拆迁人签订的《郭村拆迁补偿安置协议书》，王子明具有本案原告主体资格。关于本案适格被告的认定问题。根据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十六条，参照《郑州市城中村改造管理办法》、《进一步规范城中村改造的若干规定》、《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》等相关规定，高新区管委会是其行政区域内房屋征收、拆迁、补偿等行为的主体，也是其行政区域内城中村改造、合村并城改造等拆迁改造行为的主体。本案中，王子明因郭村合村并城项目搬迁改造，代表其家庭与郑州高新区双桥办事处郭村合村并城项目指挥部、郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会作为拆迁人签订《郭村拆迁补偿安置协议书》，根据上述规定，高新区管委会是本案适格被告。双桥办事处不具有组织实施征收土地法定职责，亦无补偿安置职权，不是本案适格的被告，王子明对双桥办事处的起诉应当予以驳回。关于王子明要求高新区管委会、双桥办事处继续履行《郭村拆迁补偿安置协议书》，向王子明再行分配1人份即90平方米住房和20平方米商业房，并按照每人每月1400元标准支付自2019年4月1日起至实际安置房屋日期止1人份过渡费的诉讼请求。本案中，王子明要求继续履行《郭村拆迁补偿安置协议书》，并主张应安置人口为5人，但在签订该协议时王子明所在家庭符合《关于郭村合村并城改造安置方案（第4号）》户口截止时间规定的安置人口只有4人。同时，安置房等经济利益的分配、发放属于农村集体经济组织福利性质。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款、第二十四条的规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产；征地补偿费的使用、分配方案作为涉及村民利益的事项，由村民会议讨论决定。而村民会议是否确定对王子明家庭再行分配1人份安置房即90平方米住房和20平方米商业房，属于该村自治范围内的事项，不属于本案的审查范围。在村组未确定对王子明家庭再行分配1人份安置房等经济利益、王子明家庭在户口截止时间后的新增人口未被确定为应享受住房安置人员的情况下，王子明要求判令高新区管委会、双桥办事处向其所在家庭再行分配1人份即90平方米住房和20平方米商业房，并按照每人每月1400元标准支付自2019年4月1日起至实际安置房屋日期止1人份过渡费的理由不能成立，其诉讼请求原审法院不予支持。关于王子明所主张的户口截止时间2012年12月12日之后、安置房分配前其所在家庭新增人口的补偿安置问题，可与高新区管委会、双桥办事处及第三人郭村村委会协商并据实处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王子明的诉讼请求。一审案件受理费50元，由王子明负担。上诉人王子明不服原审判决，提起上诉称：1、原审法院认定涉案补偿安置协议书的履行属村民自治范畴，是认定事实、适用法律均错误。如本案属村民自治问题则不应属人民法院受案范围，原审法院应依据行政诉讼法第四十九条第四项及最高人民法院关于行政诉讼法的解释第六十九条第二项之规定，裁定驳回起诉，而不应判决驳回诉讼请求，剥夺了王子明的实体权利；根据法释（2019）17号《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第（二）项、第十一条之规定，本案属行政诉讼受案范围，一审法院应对高新区管委会是否履行案涉安置补偿协议的义务而审查，不应变更为安置方案的执行问题，将行政行为合法性问题变更为村集体利益分配问题。2、涉案协议履行不属村民自治事项。依据村民委员会组织法第二条、第二十四条之规定，村民集体经济组织所得收益、集体财产的使用分配属村民自治，涉案补偿安置协议书明确约定了高新区管委会、双桥办事处向王子明家庭分配安置房，补偿安置利益直接归王子明家庭所有，并不需郭村村委会再行分配；安置房的建造、分配均需高新区管委会和双桥办事处决定，原审法院既认定郭村村委会不是本案被告又认定协议履行及新增人口是否应享受安置待遇是村民自治事项，互相矛盾。3、征地补偿方案中户口截止时间的确定，属合村并城征地补偿中的重大事项，涉及村民重大利益，未通过村民会议或村民代表大会讨论决定，违反村民委员会组织法第二十四条之规定，因此征地补偿方案不能作为确定王子明家庭应安置人口数的依据。高新区管委会、双桥办事处及郭村村委会没有执行户口截止时间规定与王子明签订补偿安置协议，在房屋拆除后以拆迁补偿安置方案否定所签协议，有违诚信和公序良俗。4、高新区管委会、双桥办事处承诺王子明如子女在回迁安置期间合法结婚则给予1人份安置，在户籍调查后签订涉案协议，系双方处分各自权利的真实意思表示，同时作为行政行为未经法定程序确定无效或被撤销之前，合法有效，不予履行构成违约。王子明基于信任签订协议并积极配合按期搬迁，信赖利益应受法律保护。5、涉案协议作为行政行为自作出之日起具有公定力、确定力、拘束力和执行力，未经法定程序被确认无效或撤销前，应全面履行，否则构成违约；《关于郭村合村并城改造安置方案（第4号）》是郭村支部委员会、郭村村委会制定，仅是指导性文件，在法律效力上与涉案协议不具有对抗性。最高人民法院（2017）最高法行申8840号行政裁定书明确是否给予安置房福利属于地方政府的行政裁量，该裁量是向公民赋予权利而不是增加负担，而对于赋权性行政行为应基于信赖利益、诚信政府等角度权衡，采取较为宽松的审查标准，特别是面临行政约定与行政规定矛盾时，应优先选择行政约定。案涉补偿协议符合合同法规定，不存在合同无效的情形。6、安置房数量是按照拆迁协议约定的数量建设的，房源充足不存在侵犯国家有限安置补偿资源的情况，《郭村一组第一期分房人口信息表第二榜》是对案涉补偿协议的变更，高新区管委会和双桥办事处在不存在公共利益或紧急事态等正当理由情况下，没有遵循正当程序履行事先告知并听取意见，单方变更或解除行政协议没有事实和法律依据，不能认定为协议变更；即便高新区管委会和双桥办事处作出了变更协议的行政行为，应保障王子明要求法院审查变更行为合法性的权利。郭村村委会不具有行政主体资格，没有提交受委托发布《郭村一组第一期分房人口信息表第二榜》的证明，王子明领取安置房和过渡费的事实行为，不代表对被补偿安置对象的认可。7、根据涉案协议，高新区管委会、双桥办事处应再分配王子明家庭90平方米住房、20平方米商业房并以每月1400元标准支付2019年4月1日至实际交付之日1人的过渡费。综上，请求撤销原判，发回重审或依法改判，诉讼费用由高新区管委会、双桥办事处承担。被上诉人高新区管委会答辩称：2018年10月9日郑州高新区双桥办事处郭村村支部委员会、郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会将《郭村一组第一期分房人口信息表第二榜》进行公示，其中本案王子明家庭人口信息确定为王子明等4人，此举应视为对以前协议的变更。在郭村合村并城改造安置过程中，王子明户按规定应该享有的安置房和各项补偿款等权益已经实现并履行完毕，其诉请1人份的安置补偿权益是否应该享有，依法应属于村民自治的范围。综上，一审判决认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，王子明上诉请求没有事实和法律依据，请求依法驳回其上诉请求。被上诉人双桥办事处答辩称：1、按照《关于郭村合村并城改造安置方案(第4号)》的规定，双桥办事处已按规定向王子明家符合安置条件的人员分配了安置房，因王子明女婿入户时间在2012年12月12日户口截止日之后，不符合拆迁安置政策，不应该享受安置待遇。故王子明主张双桥办事处向其再分配1人份即90平方米住房和40平方米商业房及按照每人每月1400元标准支付自2019年4月1日起至实际安置房屋日期止1人份的过渡费没有事实及法律依据。2、一审法院关于双桥办事处不具有组织实施征收土地的法定职责，亦无补偿安置职权，不是本案适格被告的认定正确。3、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，本案中村民会议是否确定对王子明家庭再分配1人份即180平方米住房和40平方米商业房属于该村自治范围的事项，不属于本案审查的范围。4、王子明上诉请求超出了一审诉讼请求的范围，二审法院不应该支持其上诉请求。综上，王子明的上诉请求无事实和法律依据，请求驳回其上诉，维持一审判决。郭村村委会答辩称：1、王子明亲属因申报户口和迁入户口在《关于郭村合村并城改造安置方案（第4号）》所确定的2012年12月12日户口截止时间之后，不应享受安置待遇。2、郭村村委会对新增人口的补偿安置至今未出台新的方案，待所有安置房建成后，在高新区管委会和双桥办事处的指导下，召开村民代表大会研究表决相关事宜。本院经审理查明的事实与原审法院查明事实一致。本院认为：根据相关法律规定，严重损害社会公共利益的行政协议应属无效。本案中，以郭村党支部、郭村村委会名义公告的《关于郭村合村并城改造安置方案（第4号）》是郭村合村并城改造过程中对郭村村民进行安置补偿的依据，该方案确定的郭村安置补偿人员的户籍截止日为2012年12月12日。按照该方案统计，王子明当时的家庭户籍人口有王子明等4人，故王子明家符合上述方案的安置人口应为4人，而郑州高新区双桥办事处郭村合村并城指挥部、郭村村委会与王子明签订的两份《郭村拆迁补偿安置协议书》中确定的安置人口数分别为4人和1人，将2013年9月6日迁入户口的王子明的女婿程少华计入了安置人口当中，明显违反了上述方案的规定，属于超越职权，该部分补偿利益的不当支出会造成补偿资金损失，损害社会公共利益，故涉案协议中涉及程少华补偿安置利益的约定条款无效，王子明据此要求高新区管委会和双桥办事处履行相关分房安置义务及支付过渡费，理由不能成立，依法不应予以支持，原审判决驳回王子明的诉讼请求正确。综上，上诉人王子明的上诉理由没有事实依据及法律依据，本院不予支持。原审判决处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人王子明负担。本判决为终审判决。审判长  张同仁审判员  田伍龙审判员  荆向丽二〇二〇年五月二十一日法官助理崔璐书记员宁文煜