辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽01行初338号原告:沈阳北方影视艺术团，住所地沈阳市和平区和平北大街90号。执行事务合伙人：姜杰，系团长。委托代理人：孙宝岩，系辽宁冠雄律师事务所律师。委托代理人：许翾，系辽宁成功金盟律师事务所律师。被告：沈阳市人民政府，住所地沈阳市浑南区沈中大街206号。法定代表人：姜有为，系市长。委托代理人：滕扬，系辽宁平安律师事务所律师。委托代理人：安俊，系沈阳市自然资源局沈抚新城分局工作人员。被告：沈阳市自然资源局，住所地沈阳市和平区南四经街149号。法定代表人：赵辉，系局长委托代理人：滕扬，系辽宁平安律师事务所律师。委托代理人：安俊，系沈阳市自然资源局沈抚新城分局工作人员。原告沈阳北方影视艺术团（以下简称北方影视）诉被告沈阳市人民政府（以下简称市政府）、沈阳市自然资源局（以下简称自然资源局）履行法定划拨供地职责一案，于2019年5月20日提起行政诉讼。本院于当日受理后，于2019年5月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2019年11月14日、2020年1月10日公开开庭审理了本案。原告北方影视的委托代理人孙宝岩、许翾，被告市政府及自然资源局的委托代理人滕扬、安俊到庭参加诉讼，本案现已审理完结。原告北方影视诉称,2003年原告为筹建辽宁实验双语学校向被告提交了《用地申请》，2003年7月原告取得沈阳市发展计划委员会《关于〈辽宁实验双语学校校园建设项目建议书〉的批复》获得立项。因原告申请并被批准的项目用地涉及农用地，被告向辽宁省政府办理了农用地征收程序等。2005年省政府作出辽政地字（2005）87号文件，批准了原告申请使用的农用地征收为国有建设用地，同时批准农用地转用方案等，被告自然资源局向原告送达了《建设用地缴费通知单》，原告交费后被被告退回。2006年8月7日，棋盘山管委会作出收回原告土地的决定，后法院撤销了该决定。但被告仍然不履行向原告供地的法定职责。原告向省政府申请复议，复议决定被法院确认违法。复议期间，2008年6月11日，棋盘山管委会作出地38号《主任办公会议纪要》，同年8月1日，棋盘山土地储备交易中心向原告下达了交款通知书，要求原告缴纳各种费用总计2801.87万元。原告认为收费不合理而拒绝支付，要求管委会依法收取相关费用。棋盘山管委会不同意，而拒绝向原告履行供地义务至今。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，向原告颁发建设用地批准书是被告市政府的法定职责，但二被告至今没有向原告颁发建设用地批准书和国有土地划拨决定书。故请求判决被告履行供地的法定职责，向原告颁发建设用地批准书并核发国有土地划拨决定书。原告北方影视向本院提交以下事实证据：证据1.申请书，证明原告提交用地申请，本案征地批准文件均基于原告该申请而批准；证据2.沈东计发（2003）35号关于《辽宁实验双语学校项目建议书》的请示、沈阳市发展计划委员会沈计发（2003）76号关于《辽宁实验双语学校校园建设项目建议书》的批复，证明原告投资建设双语学校这一公益项目被批准立项，批准的项目地址在东陵区××村；证据3.沈政地字（2005）25号沈阳市人民政府（用地）文件、沈阳市规划和国土资源局的《审查意见》和《供地情况说明》、《建设用地项目呈报说明书》、沈东陵政（2003）214号《关于沈阳市东陵区2003年度第三十七批次建设用地的请示》、东陵区人民政府《用地审查承办单》、村民代表会议表决记录、村委会会议记录、征地听证证明表、不需要听证证明送达书，证明省政府之所以批准该土地征收是因为该土地的用途及供地方式，征地面积6.6885公顷，征地总费用为240.7860万元，土地补偿费标准为2.25万元/公顷的10倍，安置补助费2.25万元/公顷的6倍，该批次建设用地用途分类为教育用地，采取划拨方式供地；证据4.辽政地字（2005）87号辽宁省人民政府土地批件、《土地利用总体规划（建设用地）局部调整申请表》、征收土地补偿方案，证明本案土地原为农用地，于2005年经辽宁省人民政府批准征收为国有建设用地，批准征收的土地为6.6885公顷，规定按照征收土地补偿方案及时兑现补偿费用，规定要严格按照国家有关规定向具体项目提供土地，《土地利用总体规划（建设用地）局部调整申请表》是土地批件的组成部分，在调整依据栏明确（2003）76号关于《辽宁实验双语学校校园建设项目建议书》的批复是批准该批示土地征收的依据，该申请表由东陵区国土资源部门及原告盖章申请，沈阳市规划和国土资源局在市级土地主管部门审查（批复）意见处，明确意见为“辽宁实验双语学校为东陵区政府在该地区的重点招商引资项目，选址在东陵区高坎镇。特报请省厅批复，辽宁省国土资源厅盖章同意，证明该土地使用权是批准给原告的，征地总费用为240.7860万元，土地补偿费标准为2.25万元/公顷的10倍，安置补助费2.25万元/公顷的6倍；证据5.沈政地字（2006）0110号沈阳市人民政府（用地）文件，证明该文件是根据辽宁省人民政府辽政地字（2005）87号土地批件做出的，是省政府批准给原告使用的土地，该批复下发给沈阳市棋盘山国际风景旅游开发区管委会，没有送达给原告，该批复文件第五条告知，接此批复后，到市规划和国土局办理《建设用地批准书》，但是棋盘山国际风景旅游开发区管委会利用职权将《建设用地批准书》办到自己名下；证据6.建设用地交费通知单、现金交款单、辽林地审字（2004）66号批准文件，证明沈阳市规划和国土资源局根据辽宁省人民政府辽政地字（2005）87号土地批件和沈政地字（2006）0110号沈阳市人民政府（用地）文件给原告下达《建设用地交费通知单》，根据当时划拨用地交费标准，应当缴纳2,640,873.44元，原告根据沈阳市规划和国土资源局的通知，已经依法缴纳的法定的土地补偿费2,369,120元，因为原告已经缴纳了林地占用补偿费，故仅需要再交纳2,369,120元即可；证据7.沈棋函字（2006）19号《关于收回沈阳双语学校土地的函》、沈棋管发（2006）63号《通知》、沈阳市东陵区人民法院（2007）东行初字第9号《行政判决书》，证明沈阳市棋盘山管委会利用职权于2006年8月7日将辽宁省人民政府及沈阳市人民政府批准划拨给原告的土地违法收回，棋盘山管委会为争取国土资源局的支持，承诺其违法行为与市国土资源局无关，市国土资源局默认并帮助其实现违法行为，2007年3月21日沈阳市东陵区人民法院做出（2007）东行初字第9号《行政判决书》，判决撤销沈棋管发（2006）63号《通知》，其收回土地使用权的行为因违法而被人民法院判决撤销；证据8.建设用地批准书，证明建设项目名称为双语学校，应当下发给原告，但因为沈棋函字（2006）19号《关于收回沈阳双语学校土地的函》的原因，而违法下发给棋盘山管委会；证据9.行政复议申请书、辽宁省人民政府辽政行复驳字（2007）109号《驳回行政复议申请决定书》、沈阳市中级人民法院《行政判决书》，证明原告与市政府就案涉土地使用权的行政争议一直处于辽宁省人民政府行政复议部门及沈阳市中级人民法院司法程序处理之中，原告起诉的诉讼时效在此期间中断，本案的相关事实为沈阳市中级人民法院《行政判决书》所确认；证据10.主任办公会议纪要，证明市政府派出机构棋盘山管委会同意履行供地义务，将案涉土地按照行政划拨方式供地给原告，北方影视一次性交清所有征地过程发生的费用；证据11.交款通知书，证明国土部门执行以行政划拨方式向原告供地，通知要求原告缴纳费用2801.87万元，但该费用超过法定费用，超出征收土地补偿方案所确定的240.7860万元的标准，属于违法增加原告的交费义务，被原告所拒绝；证据12.土地承包合同、补充协议，证明原告自2002年就已经与高坎镇头道村集体签订合同，协商取得案涉土地。被告市政府庭审中答辩称，一、原告的诉讼请求不明确。原告在起诉状中针对二个被告提出了三项不同的诉讼请求，三项诉讼请求涉及的是三个不同的行政行为，原告并未明确其对各被告的诉讼请求，且一个行政案件只能审理一个行政行为，原告的诉讼请求不明确，不符合起诉条件。二、原告对案涉土地并不享有权益，没有提起本案诉讼的原告主体资格。辽宁省人民政府对案涉土地作出的征地批复，是对原东陵区实施城市总体规划批次用地作出的征地批复，而非对原告具体建设项目征用土地作出的征地批复，征地批复作出后，沈阳市规划和国土资源局作出的案涉土地建设用地批准书的用地单位为沈阳棋盘山国际风景旅游开发区管委会，并非本案原告，本案原告并未取得任何有关确认其对案涉土地享有权益的法律文件，其对案涉土地并不享有土地权益，无权要求答辩人供地。三、原告要求答辩人以划拨方式供地、颁发建设用地批准书、核发国有土地划拨决定书缺乏事实根据和法律依据。1、根据《物权法》第一百三十七条规定，案涉土地是以出让方式还是以划拨方式供地，由市、县人民政府自行确定，而对于工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，则必须采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。原告径行主张要求答辩人以划拨方式向其供地，于法无据。2、根据《城市房地产管理法》、《土地管理法实施条例》相关规定，原告既未缴纳案涉土地的补偿、安置等费用，亦未取得案涉土地建设项目用地审批文件，案涉土地亦未批准供地方案，其要求答辩人向其以划拨方式供地、颁发建设用地批准书、核发国有土地划拨决定书亦缺乏事实根据。综上所述，原告的起诉不符合起诉条件，原告不具有提起本案诉讼的主体资格，原告的起诉没有事实根据和法律依据，请法院依法驳回其起诉。被告市政府在法定期限内提交了以下证据材料：证据1.沈东陵政（2003）214号《关于沈阳市东陵区2003年度第三十七批次建设用地的请示》；证据2.沈政地地（2005）25号《关于沈阳市东陵区实施区级土地利用总体规划建设用地的请示》；证据3.辽政地字（2005）87号《关于沈阳市东陵区实施区级规划批次用地的批复》；证据4.沈政地征字（2006）0110号《关于沈阳市东陵区2004年度第十一批次建设用地的批复》；证据1-4证明案涉土地征地批复，是对原东陵区实施城市总体规划批次用地作出的征地批复，原告对案涉土地不享有权益，没有提起本案诉讼的原告主体资格。证据5.第（2006）0112号《建设用地批准书》，证明案涉土地建设用地批准书的用地单位为沈阳市棋盘山国际风景旅游开发区管委会，原告对案涉土地不享有权益，没有提起本案诉讼的原告主体资格。证据6.非税收入一般缴款书，证明案涉土地征（土）地管理费等费用的缴款单位为沈阳市棋盘山国家风景旅游开发区土地储备交易中心，原告对案涉土地不享有权益，没有提起本案诉讼的原告主体资格。另，本院调取了规国土发［2018］105号《关于印发划拨方式供应国有建设用地的工作流程（试行）的通知》，证明现阶段划拨用地的流程和所需材料。被告自然资源局答辩同市政府。同时向本院出具书面说明，用地单位持划拨决定书等材料办理不动产权证书，无需再办理建设用地批准书，现在已不再审批建设用地批准书。被告自然资源局在法定期限内提交的证据材料同市政府。经庭审质证，本院对证据作出以下认定：原告提供证据的真实性予以确认。对被告市政府和自然资源局证据真实性予以确认。本院根据本案有效的证据认定以下事实：原告拟在原沈阳市××高坎镇××村××实验××学校。2003年6月26日,沈阳市东陵区发展计划局向沈阳市发展计划委员会上报《关于上报〈辽宁实验双语学校项目建议书〉的请示》（沈东计发[2003]35号）,请求在高坎镇××学校。同年7月15日,沈阳市发展计划委员会作出《关于〈辽宁实验双语学校校园建设项目建议书〉的批复》（沈计发[2003]76号）,批准立项。11月21日,沈阳市东陵区人民政府向沈阳市人民政府报送《关于沈阳市东陵区2003年度第三十七批次建设用地的请示》（沈东陵政[2003]214号）,请求征用头道村6.6886公顷集体土地。因涉及林地,辽宁省林业厅于2004年4月15日制发《使用林地审核同意书》(辽林地审字[2004]66号)。2004年至2006年间,申请人缴纳植被恢复费和育林费83.860万元。2005年3月22日,市政府向辽宁省人民政府递交《关于沈阳市东陵区实施区级土地利用总体规划建设用地的请示》（沈政地字[2005]25号）,申请征用东陵区××村集体土地6.6885公顷,作为东陵区实施区级土地利用总体规划建设用地。同年4月1日,省政府制发《关于沈阳市东陵区实施区级规划批次用地的批复》（辽政地字[2005]87号）,同意征用东陵区××村农用地5.9228公顷转为建设用地并征为国有,同时征收该村宅基地0.7657公顷,合计6.6885公顷,作为东陵区实施区级规划建设用地。沈阳市规划和国土资源局制发《建设用地交费通知单》,要求北方影视交付土地管理费、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费总计2,640,873.44元。12月8日,北方影视向沈阳市规划和国土资源局支付新增建设用地有偿使用费2,369,120元,同日沈阳市规划和国土资源局以“还款”的名义退还给北方影视。2006年7月5日,沈阳市人民政府制发《关于沈阳市东陵区2004年度第十一批次建设用地的批复》（沈政地征字[2006]0110号）,将原东陵区人民政府申请的批次建设用地项目批转给沈阳棋盘山国际风景旅游开发区管委会实施。同日,沈阳市规划和国土资源局向该管委会制发《建设用地批准书》第(2006)0112号。2006年8月7日,沈阳棋盘山国际风景旅游开发区管委会制发《通知》(沈棋管发[2006]63号),告知北方影视收回其“在高坎镇头道村的土地征用权”。北方影视不服提起行政诉讼,沈阳市东陵区人民法院于2007年3月21日作出判决,以超职权为由撤销该《通知》。判决生效后,北方影视始终未取得供地、用地手续。2007年8月6日，北方影视以市政府为被申请人，向辽宁省人民政府提出行政复议申请书，请求责令市政府为北方影视核发《国有土地使用证》、赔偿申请人经济损失2800万元。2018年10月31日省政府作出辽政行复驳字[2007]109号《驳回行政复议申请决定书》，以申请人在未依法取得国有土地使用权的情况下，径行要求被申请人核发国有土地使用证，不符合法律规定为由，驳回申请人行政复议申请。原告不服该决定，诉至本院，本院作出（2018）辽01行初610号生效行政判决，以辽宁省人民政府复议时间明显超过法定期限为由，判决确认辽宁省人民政府超期作出《驳回行政复议申请决定书》违法并驳回原告北方影视的其他诉讼请求。另查,北方影视与沈阳棋盘山国际风景旅游开发区管理委员会就争议事项进行协商,于2008年6月形成第38号《主任办公会议纪要》,明确按省、市政府征地批复,对辽宁实验双语学校项目供地,“双方按照行政划拔供地方式,沈阳北方影视艺术团一次性交清所有征地过程发生的费用。费用交齐后,规划分局将按照沈阳新的土地管理办法履行工作程序,办理有关报批手续”。2008年8月1日,棋盘山土地储备交易中心下发《交款通知书》,通知北方影视缴纳土地取得成本费用。北方影视对费用项目有异议而未缴纳相关费用。该地块现处于征而未用，闲置状态。再查，在审理过程中，被告承认沈阳棋盘山国际风景旅游开发区管理委员会取得的《建设用地批准书》已失效，且向本院出具书面说明“用地单位持划拨决定书等材料办理不动产权证书，无需再办理建设用地批准书，现在已不再审批建设用地批准书”。本院认为，涉案土地是通过辽宁省人民政府制发的《关于沈阳市东陵区实施区级规划批次用地的批复》及市政府制发的《关于沈阳市东陵区2004年度第十一批次建设用地的批复》,将原东陵区人民政府申请的批次建设用地项目批转给当时的沈阳棋盘山国际风景旅游开发区管委会作为实施区级土地利用总体规划建设用地。该批复载明“自省政府批准之日起，二年内有效”，现该批复已失效，该地块属于征而未用的状态。北方影视提出三项诉讼请求即判决被告履行供地的法定职责，向原告颁发建设用地批准书并核发国有土地划拨决定书。“履行供地法定职责”系笼统的诉求，其并不具体指向特定的某个行政行为，供地涉及多个政府机关的多个行为，因此该诉求不明确本院无法支持。本案原告核心诉求是要求被告履行向原告颁发建设用地批准书并核发国有土地划拨决定书职责的具体行政行为。关于原告要求核发“建设用地批准书”的诉求，自然资源局向本院出具《情况说明》，表明根据《中华人民共和国房地产管理法》、《不动产登记操作规范（试行）》等相关规定，以划拨方式取得国有建设用地的，用地单位持划拨决定书等材料办理不动产证书，无需再办理建设用地批准书，另外现在已经不再审批建设用地批准书。故对于原告的该项诉讼请求，本院不予支持。关于原告要求核发“国有土地划拨决定书”的诉求，2006年7月5日,沈阳市人民政府制发《关于沈阳市东陵区2004年度第十一批次建设用地的批复》，将原东陵区人民政府申请的批次建设用地项目批转给沈阳棋盘山国际风景旅游开发区管委会实施。北方影视虽在征地程序中提交了一些申请和文件，但在征地批复下发后，批复对象显然不是原告。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（发布日期1998年12月27日）第二十二条规定：“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（四）土地使用者应当依法申请土地登记”（该条款历次修订中，并未修改，至今有效），北方影视要求核发国有土地划拨决定书之前，尚需经过“用地预审报告”、经批准的“供地方案”等程序。既然原告在2006年并未取得上述手续，说明原告尚未取得涉案土地的使用权或使用权的期待利益，原告与涉案地块之间没有建立起必然的、有指向性的联系。那么原告现在提出要求二被告履行职责，参考目前沈阳市《关于印发划拨方式供应国有建设用地的工作流程（试行）的通知》（规国土发［2018］105号）文件，原告尚需提交行业主管部门出具非营利性证明文件、发改批准文件、建设用地规划许可文件等多个文件，方可按照区域分工由相关职能部门办理，上述文件原告尚未取得，也未按照区域分工向对应的国土资源管理部门提交申请，故本项诉求本院亦无法支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告沈阳北方影视艺术团的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  龙国华审判员  董 楠审判员  曹世军二〇二〇年五月十一日法官助理李政谦书记员刘思宇本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。