海南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）琼行终194号上诉人（原审被告）三亚市天涯区人民政府，住所地三亚市天涯区凤凰路319号。法定代表人陈积明，区长。委托代理人朱显勃，该区政府棚改办工作人员。委托代理人叶梅梅，海南琼亚律师事务所律师。被上诉人（原审原告）欧雪金，女，1986年X月X日出生，壮族，住三亚市天涯区海坡村民委员会。被上诉人（原审原告）赵佳莀，男，2017年X月X日出生，汉族，住三亚市天涯区海坡村民委员会。法定代理人欧雪金，女，1986年X月X日出生，壮族，住三亚市天涯区海坡村民委员会，系赵佳莀之母。以上两被上诉人共同委托代理人李昌，海南昌宇律师事务所律师。上诉人三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）因与被上诉人欧雪金、赵佳莀不履行法定职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院于2019年12月19日作出的（2019）琼02行初169号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月20日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。2017年8月28日，天涯区政府作出天府〔2017〕254号《关于印发三亚市天涯区海坡村委会西瓜村、芒果村棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》（以下简称254号通知），发布《三亚市天涯区海坡村委会西瓜村、芒果村棚户区改造项目征收补偿安置方案》（以下简称254号补偿安置方案）。2018年9月10日，欧雪金向三亚市天涯区棚户区改造工作领导小组办公室（以下简称天涯区棚改办）提交信访件，反映棚改工作人员未将其及其子赵佳莀列为三亚市天涯区海坡村民委员会（以下简称海坡村委会）西瓜村、芒果村棚户区改造项目（以下简称西瓜村、芒果村棚改项目）征收补偿安置对象，严重侵犯了其母子二人合法权益，要求按照254号补偿安置方案对其母子进行补偿安置。2018年9月28日，天涯区棚改办作出天棚改办函〔2018〕929号《关于欧雪金信访事项的答复》（以下简称929号答复），以欧雪金未提供在西瓜村、芒果村棚改项目区域范围内拥有房屋的相关材料，无法对其进行认定安置为由，拒绝予以安置。欧雪金、赵佳莀不服，诉至海南省三亚市中级人民法院（以下简称原审法院），请求依法判决天涯区政府按254号补偿安置方案中（一）至（五）类安置人员的安置补偿标准，即按每人85平方米、18400元/平方米的标准对其二人安置补偿。原审法院查明，海坡村委会第六、七、八、九村民小组隶属海坡自然村，第一、二、三、十、十一村民小组隶属芒果自然村，第四、五村民小组隶属西瓜自然村。2017年8月28日，天涯区政府作出254号通知并印发254号补偿安置方案，通知该区政府直属各单位、各居（村）委会、各有关单位，254号补偿安置方案已经天涯区委常委会、天涯区政府常务会议通过，经三亚市住房和城乡建设局备案登记，要求各单位遵照执行。该方案第五条第一款规定，第（一）类原籍村民指祖籍在海坡村委会西瓜村、芒果村，羊栏村委会，是海坡村委会西瓜村、芒果村、羊栏村委会的常住人口，具有西瓜村、芒果村，羊栏村委会集体经济组织成员资格，享受村集体福利（分红）待遇的人员及其户籍在册子女（含因服兵役和在读大、中专学生等户籍临时外迁者）；第（三）类上门女婿和入嫁媳妇：1.在本方案批准发布之日前，办理婚姻登记手续并落户在海坡村委会西瓜村、芒果村，羊栏村委会，具有海坡村委会西瓜村、芒果村，羊栏村委会集体经济组织成员资格，享受集体福利（分红）待遇，并生活在海坡村委会西瓜村、芒果村，羊栏村委会的人员及其户籍在册子女（含因服兵役和在读大、中专学生等户籍临时外迁者）；该条“关于安置对象的说明”规定：2.以本方案批准发布之日为截止日，之前怀孕（以医院出具的妊娠证明为依据），并在本方案批准发布之后正常出生的婴儿，经海坡村委会、羊栏村委会、羊新居委会核实后按不同人员类型的相关补偿标准分别执行；其中，在签约时已经出生的婴儿，在补偿时按照其父母的补偿类型及补偿标准执行，在签约时未出生的婴儿，在其出生时，按照其人员类型进行一次性货币补偿；自本方案批准发布之日起10个月后出生的婴儿，不再认定为安置对象。该方案第七条规定，对（一）至（五）类安置对象按人均85平方米面积房屋进行安置，或按人均85平方米房屋面积、每平方米1.6万元（可上浮15%）的标准进行货币补偿。另查明，1986年X月X日，欧雪金生于广西壮族自治区天等县小山乡小山村，其结婚之前户籍登记在该村街一队X号。2007年5月11日，欧雪金与海坡村委会第三村民小组（以下简称海坡三小组）原籍村民王喜虎登记结婚，其二人分别于2006年1月17日、2009年4月23日育有一女王馨、一子王起东。2011年6月22日，欧雪金户籍从广西壮族自治区天等县迁入王喜虎父亲王必寿为户主的海坡三小组7号户内。2013年12月4日，欧雪金与王喜虎因感情不和在三亚市民政部门办理了离婚登记手续并签订《离婚协议书》。此后，欧雪金的户籍仍登记在王必寿为户主的家庭户口上。2016年1月20日，欧雪金与在三亚务工的江西省丰城市白土镇白土村（以下简称白土村）村民赵慧龙登记结婚，婚后于2017年12月9日生育一子赵佳莀。赵佳莀出生后，户籍随其母亲欧雪金落入王必寿为户主的海坡三小组7号户内。2018年9月1日，白土村委会出具《证明》，证实白土村村民赵慧龙在2016年1月20日与欧雪金登记结婚，其二人在2017年12月9日生育一子赵佳莀；赵慧龙、欧雪金婚后一直居住生活在芒果村，未在白土村居住生活；欧雪金、赵佳莀户籍一直在芒果村，不是白土村集体经济组织成员，在白土村未分配到承包地和土地补偿款，在该村从未享受过任何征收补偿权利。2018年9月4日，海坡三小组出具《证明》，载明：欧雪金于2007年5月与该组集体经济组织成员王喜虎登记结婚，一直在芒果村居住生活，生育女儿王馨、儿子王起东，王喜虎、欧雪金二人于2009年在海坡三小组建有两层楼房，欧雪金婚后户籍迁入海坡三小组，履行集体经济组织成员义务，享有权利和福利待遇，系该组集体经济组织成员；欧雪金、王喜虎在2013年12月因感情不和离婚，子女归王喜虎抚养，双方建造的两层楼房没有分割，双方约定该楼房的二层由欧雪金居住；欧雪金一直在三亚打零工，于2016年1月与赵慧龙登记结婚，其二人在三亚市天涯区一带打工谋生，并在2017年12月9日生育一子赵佳莀；赵佳莀随其母亲欧雪金生活落户在海坡三小组，赵佳莀、欧雪金均系海坡三小组集体经济组织成员，有该组集体经济组织成员资格，享有福利待遇。2019年1月18日，小山村委会出具《证明》，证实欧雪金于2005年10月与王喜虎结婚，户籍已迁出该村委会，不再享有该村委会集体福利经济成员资格，不再享受集体福利分红待遇。再查明，2018年9月10日，欧雪金向天涯区棚改办提交信访件，反映棚改工作人员未将其及其子赵佳莀列为海坡村委会西瓜村、芒果村棚改项目征收补偿安置对象，严重侵犯了其母子二人合法权益，要求按照254号补偿安置方案对其母子进行补偿安置。2018年9月28日，天涯区棚改办作出929号答复，以欧雪金未提供在西瓜村、芒果村棚改项目区域范围内拥有房屋的相关材料，无法对其进行认定安置为由，拒绝予以安置。欧雪金、赵佳莀不服该答复内容，于2018年11月6日向三亚市人民政府提出行政复议申请，三亚市人民政府认为该答复属于对信访事项作出的答复意见，遂作出不予受理的决定。2019年3月，欧雪金、赵佳莀向一审法院提起行政诉讼，请求判令天涯区政府确认其具备海坡村委会集体经济组织成员资格，并履行补偿安置义务。一审法院经审查于2019年7月10日作出（2019）琼02行初53号行政裁定，以欧雪金、赵佳莀所诉的行政行为内容、性质不同，非同一也不属同类的行政行为为由，驳回了二人的起诉。2019年8月，欧雪金、赵佳莀因其诉天涯区政府及海坡三小组不履行集体经济组织成员资格认定职责一案，向一审法院提起行政诉讼，该案审理过程中，天涯区政府称其不再具有集体经济组织成员资格认定的职责，2019年11月1日，欧雪金、赵佳莀以该案已无诉讼必要，其将通过其他救济途径维权为由申请撤回该案起诉。同日，一审法院作出（2019）琼02行初145号行政裁定，准予欧雪金、赵佳莀撤回起诉。2019年11月1日，欧雪金、赵佳莀提起本案诉讼，要求天涯区政府按254号补偿安置方案中（一）至（五）类安置人员的安置补偿标准对其安置补偿。一审审理过程中，天涯区政府称，王喜虎已就欧雪金主张的两层楼房与天涯区政府签订征收补偿协议，并领取了征收补偿款。原审法院认为，本案是集体土地征收引发的补偿安置行政争议，主要争议焦点是欧雪金、赵佳莀是否具有芒果村棚户区改造项目征收补偿安置资格。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款的规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。因此，对集体土地进行征收，不仅仅要对被征收土地及房屋等地上附着物的价值进行补偿，还要结合被征收土地的性质对被征收农民的生活制定相应保障措施。《中华人民共和国户口登记条例》第六条规定：“公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口。”依据该规定，公民为其户口登记地的常住人口，故在确认公民与住所相关的身份权等社会权利和社会管理关系时，应依户籍地为基本原则予以认定。本案中，天涯区政府于2017年8月28日发布254号补偿安置方案，根据该方案第五条第一款规定，第（三）类安置对象“上门女婿和入嫁媳妇”是指在方案批准发布之日前，办理婚姻登记手续并落户在海坡村委会芒果村，具有海坡村委会芒果村集体经济组织成员资格，享受集体福利（分红）待遇，并生活在海坡村委会芒果村的人员及其户籍在册子女；该条“关于安置对象的说明”还规定：方案批准发布之日前怀孕，并在方案批准发布后正常出生的婴儿，经海坡村委会核实后按不同人员类型的相关补偿标准分别执行；在签约时未出生的婴儿，在其出生时，按照其人员类型进行一次性货币补偿；自方案批准发布之日起10个月后出生的婴儿，不再认定为安置对象；该方案第七条规定，对（一）至（五）类安置对象按人均85平方米面积房屋进行安置，或按人均85平方米房屋面积、每平方米1.6万元（可上浮15%）的标准进行货币补偿。经查，欧雪金出生在广西壮族自治区天等县小山乡小山村，于2007年5月与海坡三小组原籍村民王喜虎登记结婚，2011年6月，欧雪金户籍迁入王喜虎父亲王必寿为户主的海坡三小组7号户内。2013年12月，欧雪金与王喜虎登记离婚，此后欧雪金户籍仍登记在王必寿为户主的家庭户口上。2016年1月，欧雪金与白土村村民赵慧龙登记结婚，并于2017年12月9日生育赵佳莀。赵佳莀出生后，户籍随欧雪金落入王必寿为户主的户内。欧雪金自2007年嫁入海坡三小组之后，居住生活在该组，享受该组集体福利（分红）待遇，具有该组集体经济组织成员资格，海坡三小组认可欧雪金及赵佳莀为其集体经济组织成员。此外，小山村委会及白土村委会也分别出具《证明》，证实：欧雪金户籍已迁出小山村，不再享有该村福利分红待遇，不具有小山村委会集体经济组织成员资格；欧雪金与赵慧龙结婚后未在白土村分配到承包地和土地补偿款，不是该村集体经济组织成员。因此，欧雪金符合254号补偿安置方案中“入嫁媳妇”的认定条件，属于该方案第（三）类安置对象。赵佳莀出生于2017年12月9日，属254号安置方案规定的发布日（2017年8月28日）之前怀孕、方案发布之后出生的情形，天涯区政府对欧雪金及赵佳莀应按照上述方案规定的（一）至（五）类补偿安置对象的安置标准进行补偿。综上，欧雪金、赵佳莀户籍在海坡三小组，是该组集体经济组织成员，具有芒果村棚户区改造项目征收补偿安置资格。天涯区政府应依据254号补偿安置方案规定的安置标准对二人进行补偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决天涯区政府于本判决生效之日起三十日内按254号补偿安置方案规定的（一）至（五）类补偿安置对象的补偿安置标准，给予欧雪金、赵佳莀补偿安置。案件受理费50元，由天涯区政府负担。上诉人天涯区政府不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审遗漏有利害关系的第三人，程序违法。本案为征收补偿安置纠纷，安置的条件之一是要求具备海坡村委会集体经济组织成员资格。欧雪金、赵佳莀户籍在海坡三小组，是否具备该集体经济组织成员资格，需由海坡三小组及海坡村委会认定。一审未通知海坡三小组、海坡村委会参与诉讼查明情况，即直接认定欧雪金、赵佳莀为海坡三小组村民集体经济组织成员，侵害海坡三小组、海坡村委会利益，程序违法。二、欧雪金、赵佳莀提供的海坡三小组2018年9月4日的《证明》内容失实、程序违法，不能作为认定事实的证据。（一）该《证明》称欧雪金与王喜虎有二层楼房没有分割，且约定第二层由欧雪金居住，与欧雪金、王喜虎二人签署的《离婚协议书》内容相悖，海坡三小组无权认定财产问题。（二）欧雪金、赵佳莀是否为海坡三小组集体经济组织成员，应看是否以土地为基本生活保障，是否在集体经济组织形成较为固定的生产、生活关系，欧雪金、赵佳莀的集体经济组织成员资格的确定应当召开村民会议决定，并经海坡村委会确认。三、欧雪金、赵佳莀未提供材料证明其符合（一）至（五）安置人员的认定条件，一审直接判决天涯区政府对其进行安置，不符合方案规定。天涯区政府并不对村民集体经济组织成员资格及二轮土地承包经营权资格进行认定，欧雪金、赵佳莀不能提供土地来源证明、第二轮土地承包经营权证书，亦不能提供村民小组及海坡村委会召开会议确认其具有第二轮土地承包、享受集体福利分红的证明，具有村民集体经济组织成员资格的证明，不符合安置对象的认定条件。海坡三小组及海坡村委会均未参与诉讼，法院无权直接认定欧雪金、赵佳莀是否具备集体经济组织成员资格。四、欧雪金、赵佳莀在棚改范围没有房屋，天涯区政府没有安置补偿义务。欧雪金离婚后没有居住在芒果村，不属于芒果村常住人口，欧雪金所称的房屋系其前夫王喜虎所有。根据254号补偿安置方案第七条，政府征收系征收棚改范围内的土地房屋，而非征收棚改范围内的所有户籍人口，征收补偿以房屋为前提。欧雪金、赵佳莀在芒果村范围内并无房屋，天涯区政府不存在征收的行为，更不存在对其身份进行认定的问题。综上，请求撤销一审判决，改判驳回欧雪金、赵佳莀的诉讼请求或者发回重审。被上诉人欧雪金、赵佳莀答辩称，一、欧雪金是海坡三小组的入嫁媳妇，在该小组生活，户籍也早就迁入该小组，具有海坡三小组集体经济组织成员资格，海坡三小组也出具《证明》证明其集体经济组织成员资格。欧雪金离婚后户籍一直在海坡三小组，也一直居住在海坡三小组，并未丧失集体经济组织成员资格。二、天涯区政府此次征收是整村征收，作为集体经济组织成员，应享有集体经济组织成员权益。海南省高级人民法院（2019）琼行终377号行政判决书、（2018）琼行终1128号行政判决书也已经明确，是否作为安置对象不以取得承包地为标准，故欧雪金作为集体经济组织成员，应当予以安置，赵佳莀作为其子女，也应当予以安置。综上，一审判决认定事实清楚、判决结果正确，天涯区政府的诉讼请求不能成立，应当驳回。一审期间，各方当事人提交的证据均已随卷移送至本院。经审查，一审法院对上述证据的认证意见正确，本院予以确认。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，本案是因集体土地征收引发的补偿安置行政争议，争议焦点为天涯区政府是否应对欧雪金、赵佳莀进行补偿安置，主要涉及欧雪金、赵佳莀二人是否具有海坡三小组集体经济组织成员资格的问题，尤其是离婚后又再婚的妇女欧雪金是否仍具有原嫁入地海坡三小组集体经济组织成员资格问题。对于如何确定农村集体经济组织成员资格问题，目前我国法律法规尚无明确规定，但一般应考虑是否以该集体经济组织的土地为基本生活保障，是否与该集体经济组织形成较为固定的生产生活关系，并兼顾户籍登记等问题，避免出现“两头占”（即在出嫁地和嫁入地均享有成员资格）或者“两头空”（即在出嫁地和嫁入地均不享有成员资格）的情况发生。《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。第三十三条第一款规定，任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。根据上述规定，离婚并非农村集体经济组织成员资格丧失的法定条件，离婚后户口未迁出，仍然在夫家所在地的，并不丧失所在村村集体组织成员的资格，只要继续尽村民的义务，就应当享有与该村村民同等的权利。本案中，欧雪金因与海坡三小组村民王喜虎结婚而于2011年6月将户籍迁入海坡三小组7号户内，此时作为海坡三小组的入嫁媳妇，欧雪金获得该小组集体组织成员资格，且并无争议。欧雪金与王喜虎2013年12月离婚，后与外村村民赵慧龙于2016年1月再婚，至今一直未将其户籍迁出，欧雪金于2017年12月生育的儿子赵佳莀也随母落户于海坡三小组7号户内。欧雪金作为海坡三小组的原入嫁媳妇获得该小组集体组织成员资格后，虽然经历了离婚、与外村村民再婚，但一直未将户籍迁出海坡三小组，并一直在此地居住生活。同时，欧雪金的原籍小山村委会、其现任丈夫赵慧龙的原籍白土村委会分别出具《证明》，证明欧雪金户籍不在其村集体，不具有其村集体经济组织成员资格；而海坡三小组出具《证明》，证明欧雪金、赵佳莀户籍登记在其村民小组，并认可二人具有该小组集体经济组织成员资格。因此，综合以上情况，应认定欧雪金、赵佳莀具有海坡三小组集体经济组织成员资格。在欧雪金获得海坡三小组集体经济组织成员资格后，不能仅因为其与外村村民再婚而剥夺其成员资格，尤其是在土地征收补偿安置涉及权益分配时期，这样不仅是对离婚后再嫁其他村村民妇女的歧视，也不符合《中华人民共和国妇女权益保障法》关于保护妇女权益的有关规定精神，应不予支持。由于欧雪金原系因“入嫁媳妇”而获得海坡三小组集体经济组织成员资格，故以“入嫁媳妇”条件认定为安置对象符合254号补偿安置方案的规定；赵佳莀于2017年12月9日出生，属254号补偿安置方案发布日（2017年8月28日）之前怀孕、方案发布之后正常出生的情形，亦属于应当根据方案予以认定的安置对象。天涯区政府应根据254号补偿安置方案规定的（一）至（五）类安置对象的安置标准对欧雪金、赵佳莀进行补偿安置。原审判决天涯区政府限期根据方案相关规定对欧雪金、赵佳莀进行补偿安置，并无不当。天涯区政府认为此次征收属于棚户区改造，欧雪金、赵佳莀在棚改范围内没有房屋，二人不属于征收安置对象。而根据254号补偿安置方案的规定，此次征收范围内的土地是属于海坡村委会西瓜村、芒果村的集体土地，而非国有土地，方案也是根据集体土地征收相关法律法规制定的。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款的规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。因此，对集体土地进行征收，不仅要对被征收土地及房屋等地上附着物的价值进行补偿，还要结合被征收土地的性质对被征地农民的生活制定相应保障措施。欧雪金、赵佳莀二人具有海坡三小组集体经济组织成员资格，属于安置对象，应按照254号补偿安置方案规定享有补偿安置权利。此外，村集体经济组织成员资格是否应由村集体来进行认定，目前并无明确法律规定，故天涯区政府主张原审法院遗漏利害关系人海坡村委会、海坡三小组，缺乏法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人天涯区政府的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人三亚市天涯区人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  王 华审 判 员  李 贝审 判 员  赵敬义二〇二〇年五月二十九日法官助理  王 婉书 记 员  王菊青附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。