广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终495号上诉人（原审原告）：董秀山，男，1962年1月31日出生，汉族，住广州市增城区*************，公民身份号码：440************016。委托代理人：周卿，广东广和（广州）律师事务所律师。委托代理人：周梦琦，广东广和（广州）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：姚芷玲，该局工作人员。委托代理人：陈健媚，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。上诉人董秀山因诉被上诉人广州市规划和自然资源局不履行法定职责一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1457号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，经核查原告名下案涉20宗小地块土地登记档案材料，上述地块“四至”均记载为“路”或“XXX号用地”，且宗地图中没有显示坐落、没有参照物也没有坐标，导致无法确定上述地块的具体位置。原告主张上述情形是由于被告在核发案涉国有土地使用证时未履行土地调查、权籍勘丈的行政职责所致。鉴于案涉国有土地使用证系于1997年核发，至今已超过了最长20年的行政诉讼起诉期限，故原审法院对原告的上述主张不予审查。本案所需审查具体问题应是在原告向被告提出对案涉地块进行土地调查及地籍勘丈申请后被告有无履行相应的行政职责。从本案查明的事实看，被告在收到原告案涉行政申请书后，对案涉地块档案材料进行了核查，翻阅了关联地块的宗地档案和规划档案进行佐证，反复比对地形、历史数据，并联合相关部门开展调查，初步判断原告名下地块位于增城市中坚实业有限公司地块范围内，疑似因增城市浩宇发展有限公司重复转让导致土地重叠。被告先后五次发函告知原告上述调查所得情况，并告知因缺乏案涉地块的坐标、参照物，无法通过技术手段获取案涉地块的具体界址坐标，并要求原告提供具体坐标、参照物等线索材料。原告在庭审过程中也确认未能向被告提供具体坐标、参照物线索，未能对界址进行指认。综上，被告已积极履行对案涉地块进行土地调查和地籍勘丈的行政职责。未能明确案涉地块的具体位置是由于历史原因及技术原因等客观因素所导致，不能据此认定被告未履行相应的行政职责，故原告的诉请没有事实依据，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告董秀山的诉讼请求。本案件受理费50元，由原告董秀山负担。上诉人董秀山不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人合法取得国有土地使用权，持有国有土地证，有权要求被上诉人保护公民财产权。被上诉人依法负有土地管理职责，应当履行法定义务。被上诉人对于上诉人提出的申请怠于履行土地调查和地籍勘丈的职责。二、不能辨识确认案涉地块具体位置的根本原因在于国土部门在办理案涉地块变更登记时未进行土地调查和地籍勘丈，土地登记簿资料不全，过错和责任在于国土部门，国土部门应当采取补救措施。被上诉人在办理案涉地块变更登记时未依法重新进行土地调查、地籍勘丈、测绘制作新的宗地图以及给予清晰明确的界址、界线，而是简单复制增城市浩宇发展有限公司提交的规划图，采用规划图编号互为参照的错误做法，地籍档案附图只有规划图，无坐标信息，与实地地形无对应的参照物，违反了国土资源部制定的《关于变更土地登记的若干规定》和《城镇地籍调查规程》的要求，导致上诉人近七亩地位置不清，无法使用，严重损害了上诉人的合法利益。三、上诉人诉请明确具体。被上诉人进行土地调查和地籍勘丈，确认上诉人地块的具体位置、坐标、界址、界线、参照物，使上诉人地块达到可辨识，可占有使用，具有现实可能性，没有技术障碍。被上诉人按照《土地调查条例》《土地调查条例实施办法》《关于变更土地登记的若干规定》《城镇地籍调查规程》等现行土地管理法规的规定，对案涉地块进行土地调查和地籍勘丈，完成相关的具体工作事项，使上诉人的地块可辨识、可确认、可实际占有使用。被上诉人通过证据收集方式，对初始征地范围内土地使用权的历史沿革和使用现状进行查证比对，即可对案涉地块进行土地调查和地籍勘丈。上诉人已经提供了增城市浩宇发展有限公司地块的地理位置、红线范围（东至增江河，南至雁塔山、荔城药厂，西至夏街村宅地，北至荔城房地产开发公司），增城市浩宇发展有限公司从规划部门规划许可，把地块切分为230平米的小单元。国土部门经由数理逻辑分析便可以对案涉地块进行土地调查和地籍勘丈。四、导致案涉地块不能辩识、指认、使用，根本原因是国土部门未依法正确履行法定职责，并非历史问题、技术障碍。一审法院认为历史原因和技术障碍导致不能和不必进行土地调查和地籍勘丈，属于事实认定错误，法律适用错误。被上诉人提交的地籍调查审批表界址调查空白、无宗地图，简单复制粘贴规划图，把分割为230平米的小块地互为参照物，与法定要求不符。上诉人合法取得国有土地使用有权，为实现土地使用目的，有权要求被上诉人指认案涉地块的具体位置。被上诉人将其自身应当履行的法定义务强加于上诉人，于法无据，于理不符。被上诉人提交的地籍资料证实了国土部门未履行土地调查和地籍勘丈义务或者履行义务未达法定要求。被上诉人未提交变更登记时的工作底稿、无工作笔录、调查笔录、宗地草图，无权利人和相邻关系人签名。国土部门至今无法根据其掌握的资料确定案涉地块的具体位置，银行、法院、测绘机构、评估机构根据国土部门给予的资料也不能确定宗地的具体位置，上诉人七亩土地不能辨识，不能指认，不能被实际占有、使用，这是不容抹杀的事实。五、《土地登记办法》第二条、第五条、第十五条、第十六条、第二十条、《关于变更土地登记的若干规定》第二条、第六条、《城镇地籍调查规程》1.2、3.4.2、3.4.6.2、3.2.7、4.2及《土地登记资料查询办法》第二条均对国有土地使用权登记的内容有明确的规定，被上诉人具有对案涉地块进行进行土地调查和地籍勘丈的法定职责。综上，上诉请求：1.依法撤销原审判决，改判被上诉人履行法定职责，对上诉人合法持有的土地进行土地调查和地籍勘丈；2.判令被上诉人承担本案一审、二审全部诉讼费用。被上诉人广州市规划和自然资源局二审答辩称：一、根据《不动产登记暂行条例》第二条第一款、《不动产登记暂行条例实施细则》第二条以及《国土资源部关于做好不动产权籍调查工作的通知》第三点第（三）项的规定，不动产登记依照当事人的申请进行，开展地籍调查工作要求上诉人提供案涉地块的具体坐标、参照物线索及对界址进行指认。现上诉人无法提供相关线索材料及指界，被上诉人难以开展进一步工作。二、上诉人主张法院审查被上诉人于1997年核发的案涉地块的国有土地使用权证，至今已超过了最长20年的行政诉讼起诉期限，法院依法应不予审查。三、被上诉人对未能查实的地块位置已积极开展查找工作，现因客观原因未能明确案涉地块的具体界址坐标，难以开展下一步权籍调查工作。上诉人现称被上诉人不履行《行政申请书》申请事项的第三项无事实依据。被上诉人自2018年3月份至今就上诉人所反映的事项积极开展相关调查工作：核查案涉地块的土地登记档案材料，发现在1997年颁发20宗小地块的国有土地使用权证时，已依法对案涉地块进行地籍调查，并制作《地籍调查审批表》，符合当时法规规定。但因案涉地块的宗地图中没有显示坐标，也没有参照物，现确实无法通过技术手段获取案涉地块的具体界址坐标。被上诉人通过将增城市浩宇发展有限公司81.958亩征地图及增城市中坚实业有限公司61.125亩用地图放入影像图中发现，增城市中坚实业有限公司61.125亩用地已开发建成“中坚豪庭”项目，商品房已出售，剩余20.833亩用地现状为道路和绿化用地。就上诉人所反映的情况，被上诉人对上诉人进行询问，希望上诉人能提供参照物、坐标等有效线索，帮助判断地块的具体位置。被上诉人也会同人民法院、区法制办、区公安分局、区信访局、荔城街道办等相关部门开展调查工作。在2019年1月21日作出答复后，被上诉人仍积极对上诉人不断提交的情况反映作出答复。被上诉人已在答复中告知上诉人配合提供所掌握的线索材料，以便尽快摸清情况，待摸清土地情况之后，方可组织开展权籍调查，进行现场指界，确定案涉地块的具体四至范围，已依法对其《行政申请书》申请事项的第三项进行答复及开展相关调查工作，从未怠于履行职责。综上，上诉人的上诉请求及事实理由没有事实法律依据，请求二审法院依法驳回其上诉请求，维持原判决。本院经审理查明：1997年8月，上诉人与增城市浩宇发展有限公司签订《有偿转让基建用地合约》，上诉人受让位于荔城海滨花园A区51、52、53、54、81、82、83、84、99、100、101、125、126、127、128、129、134、135、136、137号共20宗小地块，每块土地面积230平方米，共4600平方米，并于同年取得了上述20宗土地的《国有土地使用证》。2019年1月4日，上诉人向原广州市增城区国土资源和规划局提交《行政申请书》，请求该局查询原增城市************社81.958亩土地的出让、转让、分割等历史沿革情况、使用现状并向其提供相关土地档案、现状资料，以及对原告1997年9月30日合法取得的国有土地使用权进行土地调查和地籍勘丈。2019年1月21日，原广州市增城区国土资源和规划局向上诉人作出增国土规划函〔2019〕291号《增城区国土规划局关于董秀山申请事项的告知函》，载明：“一、原荔城镇夏街村六社81.958亩土地的出让、转让等历史情况位于原荔城镇夏街村六社卢屋塘、庙门前地块，面积81.958亩，原增城市人民政府于1997年批准将该地供应给原增城市浩宇发展有限公司（下称浩宇公司）使用（附件1）。浩宇公司81.958亩用地项目名称为海滨花园。1997年8月，你与浩宇公司签订《有偿转让基建用地合约》，受让位于荔城海滨花园A区84、99、100、135、137、53、54、82、81、129、127、83、126、125、128、136、52、51、134、101号共20宗小地块，每宗地块面积230平方米，合计4600平方米（折合6.9亩）。1997年9月，我局依申请办理转让手续，向你核发上述20宗小地块的《国有土地使用证》，但当时申请人（你和浩宇公司）提交的宗地图等文件资料，没有显示具体坐落，没有参照物也没有坐标，现难以判断地块具体位置。2001年，浩宇公司转让61.125亩土地给增城市中坚实业有限公司（下称中坚公司）使用（附件2），根据用地单位申请，我局为中坚公司核发了《建设用地批准书》，后换发了《国有土地使用证》。……你要求提供中坚实业有限公司相关土地档案，按照《不动产登记资料查询暂行办法》有关规定，须到我局档案窗口提交利害关系证明材料办理。二、原荔城镇夏街村六社81.958亩土地的使用现状位于原荔城镇夏街村六社81.958亩土地，转让给中坚公司的61.125亩用地已建成房屋，剩余20.833亩用地现状为道路和绿化用地。三、关于申请对董秀山名下国有土地使用权进行权籍调查问题由于土地登记年代久远，且因当时测绘技术手段限制，你名下20宗小地块存档宗地图没有显示坐落、没有参照物也没有坐标，难以判断地块具体位置，我局于2018年11月发文请你配合提供有关线索材料，但你的《回复函》未提供参照物、坐标等有效线索，未能帮助判断地块的具体位置。我局已于2018年12月19日会同区人民法院、区法制办、区公安分局、区信访局、荔城街道办等相关部门开展调查，进一步查清有关情况。在调查过程中，也请你配合提供你所掌握的线索材料，以便尽快摸清情况。待摸清土地情况之后方可组织你、浩宇公司、相邻地块的权利人开展权籍调查，进行现场指界，确定涉及土地的具体四至范围。”2019年3月27日，广州市规划和自然资源局增城区分局向上诉人作出穗规划资源增函〔2019〕324号《广州市规划和自然资源局增城区分局关于董秀山要求土地调查的复函》，载明：“……二、调查核实情况及处理意见2018年3月我局收到您反映的问题后立即开展了相关调查，由于土地登记年代久远，宗地档案反映的事实有限，您名下20宗小地块存档宗地图没有显示坐落、没有参照物，也没有坐标，我局在判断地块位置时存在诸多不确定性。为查清土地位置，我局于2018年12月19日会同区人民法院、区法制办、区公安分局、区信访局、荔城街道办等相关部门开展调查。经向多方调查取证，翻阅关联地块的宗地档案和规划档案进行佐证，以及反复对比地形、历史数据等，初步判断20宗小地块在增城市中坚实业有限公司位于荔城夏街村的61.125亩地块范围内，但20宗小地块的具体界址坐标，确实无法通过技术手段获取。由于浩宇公司涉嫌重复转让土地导致土地重叠，为保障您的合法权益，我局将配合司法部门调查案件，也建议您循司法途径解决纠纷。”广州市规划和自然资源局增城区分局分别于2019年4月16日、2019年4月28日向上诉人作出穗规划资源增函〔2019〕617号《市规划和自然资源局增城区分局关于董秀山申请事项的告知函》以及穗规划资源增函〔2019〕795号《市规划和自然资源局增城区分局关于董秀山反映事项的复函》，将案涉地块的调查情况再次告知上诉人，对于上诉人提出在同等区位同等地段无偿置换6.9亩建设用地办证并交付给其使用或者按市价货币补偿赔偿的申请事项，上述复函答复上诉人，因缺乏法律依据，该局对土地置换的申请不予支持。另查明，因机构改革，原广州市增城区国土资源和规划局职能现由广州市规划和自然资源局增城区分局承担，广州市规划和自然资源局增城区分局为广州市规划和自然资源局派出机构。一审庭审中，上诉人将诉讼请求由“判令被告履行法定职责，对原告合法持有的土地进行土地调查和土地勘丈”明确为“判令被告履行2019年1月4日《行政申请书》申请事项的第三项（对申请人合法取得的国有土地使用权进行土地调查和地籍勘丈，土地范围为董秀山的20宗小地块）”的法定职责。被上诉人确认其具有对上诉人于2019年1月4日提出的对案涉20宗小地块土地使用权进行土地调查和地籍勘丈的申请作出处理的行政职责。本院认为：本案中，上诉人向被上诉人提出申请，请求被上诉人对其于1997年9月30日取得国有土地使用权的土地进行土地调查和地籍勘丈。经审查，被上诉人收到上诉人的上述申请后，已对案涉地块档案材料、关联地块宗地档案以及规划档案进行核查，并联合相关部门开展调查，初步判断上诉人名下的案涉地块在增城市中坚实业有限公司位于荔城夏街村的61.125亩地块范围内，被上诉人已将上述调查情况先后几次函复告知上诉人。虽然被上诉人尚未确定案涉地块的具体界址、坐标，但是导致上述情况的原因系由于案涉地块土地登记年代久远且案涉地块存档宗地图没有显示坐落、没有参照物以及没有坐标所致。并且被上诉人亦告知上诉人待摸清土地情况后再行组织上诉人及相关利害关系人开展权籍调查，进行现场指认及确定案涉地块的具体四至范围，已经依法履行了其对案涉地块的土地调查和地籍勘丈法定职责。综上所述，原审法院认定上诉人的诉讼请求没有事实依据，判决驳回其诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人董秀山负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 闵天挺审判员 王 荣二〇二〇年五月二十六日书记员 罗 涛