广东省深圳市盐田区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）粤0308行初437号 原告王治国，男，汉族，1979年12月27日出生，住址湖北省石首市。 被告深圳市交通运输局，住所地广东省深圳市福田区香蜜湖街道竹子林紫竹七道**公路主枢纽管理控制中心，统一社会信用代码114403006939513773。 法定代表人于宝明，该局局长。 委托代理人张志刚，该局工作人员。 委托代理人梁绮婷，广东华商律师事务所律师。 被告深圳市人民政府，，住所地广东省深圳市福田区福中三路市民中心**统一社会信用代码00754382-5。 法定代表人陈如桂，市长。 委托代理人罗友敏，市司法局工作人员。 原告王治国不服被告深圳市交通运输局（以下简称市交通局）作出的行政处罚决定及被告深圳市人民政府（以下简称市政府）作出的行政复议决定向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月14日立案后，依法组成合议庭，于2020年4月26日公开开庭进行审理。原告王治国，被告市交通局委托代理人张志刚、梁绮婷及被告市政府委托代理人罗友敏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告市交通局于2019年9月17日作出深交罚决第ZD027828号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），认定原告于2019年8月20日11时20分在泥岗东路加油站实施了未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》，擅自从事或者变相从事网约车经营活动的违法行为，依据《深圳市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《网约车暂行办法》）第五十条第（一）项及《深圳市交通运输行政处罚裁量标准》的规定，给予原告警告，并罚款10000元整的处罚。原告不服，向被告市政府提起行政复议。被告市政府于2019年11月29日作出深府行复[2019]1356号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），维持了被告市交通局作出的行政处罚决定。 原告王治国诉称，原告的行为没有违反任何法律规定，被告市交通局对原告行为的认定及处罚事实不准，适用法律错误。理由：一、原告于2019年8月5日取得惠州市颁发的网络预约出租汽车驾驶员证，合法从事网约车经营活动，被告市交通局认定原告“未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》，擅自从事或者变相从事网约车经营活动”明显错误。二、《网约车暂行办法》第五十条第（一）项规定：车辆所有人或者驾驶员违反本办法规定，有下列行为之一的，由市交通运输主管部门责令改正，予以警告，并处10000元以上30000元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》，擅自从事或者变相从事网约车经营活动。可见该项处罚规定处罚的是“未取得”，而非处罚“取得非深圳市网约车驾驶员证”，因此市交通局对原告的处罚法律适用错误。三、《网约车暂行办法》通篇未对《网络预约出租汽车驾驶员证》作解释、限制，未明确禁止外市驾驶员证在本市适用，因此法无禁止即自由，原告的行为并未触犯该暂行办法，被告市交通局对原告的处罚，没有事实与法律依据。被告市政府未能正确审查事实、适用法律，作出维持错误行政行为的复议决定亦是违反法律规定的。综上，法无明文规定不处罚，原告持有国家机关颁发的合法有效的网络预约出租汽车驾驶员证，属于合法经营，被告市交通局对原告的处罚没有事实及法律依据，被告市政府未能伸张正义，维持公平。故原告诉至法院，请求法院判令：1.撤销被告市交通局作出的《行政处罚决定书》；2.撤销被告市政作出的《行政复议决定书》。 被告市交通局辩称，一、被告市交通局认定原告未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》，擅自从事网约车经营活动的违法事实清楚，证据确凿。原告及乘客自愿接受调查询问，笔录内容真实，取证程序合法。二、被告市交通局根据调查结果，认定原告未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》，擅自从事网约车经营活动的行为违反了《网约车暂行办法》第十九条，依据《网约车暂行办法》第五十条第（一）项，作出予以警告，并罚款10000元的行政处罚决定，适用法律正确。三、被告市交通局对原告作出的行政处罚符合法定程序。2019年8月20日，被告市交通局执法人员在执法过程中，依照法定程序分别对原告及乘客调查收集证据，向原告及乘客出示了执法证件，表明了身份，告知了相关权利并听取陈述和申辩。原告及乘客分别对其被作为证据提取的滴滴平台手机客户端截图及相关证件予以签字确认。根据调查结果，被告市交通局认定原告涉嫌未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》，擅自从事网约车经营活动，作出了深交违通第ZD012937号《深圳市交通运输局违法行为通知书》并于当日直接送达原告，原告予以签收；该通知书向原告告知了被告市交通局拟作出的行政处罚种类、法律依据及原告享有的陈述申辩、要求听证的权利。2019年9月17日，被告市交通局依法作出《行政处罚决定书》并于2019年9月23日邮寄送达原告。《行政处罚决定书》告知了作出的行政处罚种类、法律依据及原告享有的申请行政复议、提起行政诉讼的权利。上述过程表明，被告市交通局的行政处罚程序合法。原告对该处罚决定不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府维持了该处罚决定。四、原告的诉讼主张无法律依据。原告称其已取得惠州市核发的《网络预约出租汽车驾驶员证》，不是未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》，不符合《网约车暂行办法》第五十条第（一）项规定的处罚事由，并且《网约车暂行办法》通篇未对“网络预约出租汽车驾驶员证”作限制解释，未明确禁止外市核发的《网络预约出租汽车驾驶员证》在深圳市使用，故原告行为并未违法。原告的该主张没有法律依据，理由如下：1.网络预约出租汽车驾驶员资格具有严格的地区限制，不可跨区域通用，从事网约车服务的驾驶员要取得服务所在地的市级出租车行政主管部门核发的《网络预约出租汽车驾驶员证》，原告到深圳市从事网约车经营，应取得本市核发的从业资格。《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》第三条规定：“国家对从事出租汽车客运服务的驾驶员实行从业资格制度。出租汽车驾驶员从业资格包括巡游出租汽车驾驶员从业资格和网络预约出租汽车驾驶员从业资格等。”第十五条规定：“出租汽车驾驶员到从业资格证发证机关核定的范围外从事出租汽车客运服务的，应当参加当地的区域科目考试。区域科目考试合格的，由当地设区的市级出租汽车行政主管部门核发从业资格证。”根据上述规定，出租车驾驶员从业资格有严格的服务区域限制，超出范围的，应取得当地出租汽车行政主管部门核发的从业资格证。《网约车暂行办法》第十四条第（四）项规定：“从事网约车服务的驾驶员，应当符合以下条件：（四）城市人民政府规定的其他条件。”第十五条规定:“服务所在地设区的市级出租汽车行政主管部门依驾驶员或者网约车平台公司申请，按第十四条规定的条件核查并按规定考核后，为符合条件且考核合格的驾驶员，发放《网络预约出租汽车驾驶员证》。”该规定允许各城市政府可根据本市情况设定网约车驾驶员从业条件，每个城市有不同的从业条件，这也说明了网约车驾驶员从业具有严格的地区性限制。根据上述规定，原告在深圳市从事网约车经营活动，应另行取得深圳市核发的《网络预约出租汽车驾驶员证》。2.根据体系解释，《网约车暂行办法》第五十条中的《网络预约出租汽车驾驶员证》应当解释为深圳市核发的《网络预约出租汽车驾驶员证》。《网约车暂行办法》第二条第一款规定：“该办法适用于本市行政区域内网络预约出租汽车的经营服务和管理。”该办法第四十八条对网约车经营者的处罚情形包括“提供服务的车辆未取得本市核发的《网络预约出租汽车运输证》”及“提供服务的驾驶员未取得本市合法有效从业资格”。因此，从体系解释的角度看，第五十条规定的“未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》”，也应当解释为相同含义，即“未取得本市核发的《网络预约出租汽车驾驶员证》”，不包括外地核发的证件。原告关于《网约车暂行办法》未对“网络预约出租汽车驾驶员证”作限制解释，未明确禁止外市驾驶员证在本市使用的主张不成立。综上所述，被告市交通局作出的行政处罚认定事实清楚，证据确凿,程序正当，适用法律正确，该行政处罚合法有效，应依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府辩称，一、市政府作出的《行政复议决定书》程序合法。二、《行政复议决定书》事实认定清楚、适用法律正确。 经审理查明，2019年8月20日上午11时20分许，被告市交通局的执法人员在深圳市加油站处对原告驾驶的粤BXXX**号轿车进行执法检查。经现场检查确认，原告与车上乘客不认识，乘客通过手机安装的“滴滴出行”网约车平台乘坐原告驾驶的粤BXXX**号轿车，行车路线自泥岗金豪花园南门至福田区北京大学深圳医院，订单系快车类型，乘客需要通过网约车平台预计支付车费13元。检查时，乘客尚未到达目的地，车费尚未支付。原告自认其驾驶的车辆已取得深圳市的《网络预约出租汽车运输证》，其本人尚未取得深圳市的《网络预约出租汽车驾驶员证》。同日，被告市交通局作出深交违通第ZD012937号《违法行为通知书》并直接送达给原告，告知其被告市交通局拟作出行政处罚所认定的事实、依据、内容及原告享有的陈述申辩、要求听证的权利。后原告未提出听证申请。被告市交通局经重大案件集体讨论之后，于同年9月17日作出《行政处罚决定书》并邮寄送达给原告。原告不服，于同年9月30日向被告市政府申请行政复议。同年10月10日，被告市政府对原告的复议申请予以立案并于同日作出了《行政复议答复通知书》送达给被告市交通局。同年10月17日，被告市交通局作出《行政复议答复书》并将相关证据一并提交给被告市政府。同年11月29日，被告市政府作出《行政复议决定书》，维持了被告市交通局作出的行政处罚决定。原告不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。 另查明，原告驾驶的粤BXXX**号轿车登记的所有人系深圳市欣粤汽车服务有限公司，已取得《网络预约出租汽车运输证》，原告陈述其系租用深圳市欣粤汽车服务有限公司所有的涉案车辆从事网约车经营。原告于2019年8月5日取得了惠州市交通运输主管部门核发的《网络预约出租汽车驾驶员证》，但尚未取得深圳市的《网络预约出租汽车驾驶员证》。 以上事实有询问笔录、现场笔录、执法过程录像、车辆及驾驶员网约车相关证件查询截图、违法行为通知书、重大案件集体讨论记录、行政处罚决定书、行政复议答复通知书、行政复议决定书等证据以及庭审笔录在卷予以证实。 本院认为，本案争议的焦点为：一、被告市交通局作出的《行政处罚决定书》所认定的事实是否清楚、适用法律是否正确、裁量是否适当。二、被告市政府作出的《行政复议决定书》程序是否合法。 针对焦点一，根据《网约车暂行办法》第四条第一款之规定，被告市交通局作为深圳市的交通运输主管部门具有负责本市网约车管理工作的职权。首先，在事实认定方面，《网约车暂行办法》第二条第一款规定：“本办法适用于本市行政区域内网络预约出租汽车（以下简称网约车）的经营服务和管理。”第十三条规定：“从事网约车经营服务的车辆，应当取得《网络预约出租汽车运输证》。”第十九条规定：“从事网约车经营服务的驾驶员，应当取得《网络预约出租汽车驾驶员证》。”根据上述法规规定，在深圳市从事网约车经营服务的车辆和驾驶员均应向深圳市的交通行政管理部门申请，经批准取得车辆和驾驶员营运资格证件后才能从事网约车经营。本案中，原告驾驶车辆在深圳从事网约车服务，原告的行为属于《网约车暂行办法》调整的范围，原告应该按照该暂行办法的规定取得车辆和驾驶员营运资格后方能在深圳市从事网约车服务。虽然原告驾驶的车辆粤BXXX**号轿车已取得了深圳市的《网络预约出租汽车运输证》，但其本人未取得深圳市的《网络预约出租汽车驾驶员证》，被告市交通局据此认定原告的行为属于未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》，擅自从事网约车经营活动的违法行为，认定事实清楚，适用法律准确。原告诉称其在惠州取得的《网络预约出租汽车驾驶员证》可在深圳使用，其行为不属于未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》的情形，因无法律法规规定《网络预约出租汽车驾驶员证》可跨行政区域使用，本院对原告该诉称不予支持；其次，在程序方面，被告市交通局依法取证，现场对原告和乘客均制作了询问笔录，拍摄了现场执法录像，调取了相关证件材料，认定案件事实的证据充分。且在执法过程中被告市交通局也履行了相应的告知义务，在案件的审查决定中也进行了重大案件集体讨论的程序并制作了讨论记录，《行政处罚决定书》作出后也依法向原告送达，故被告市交通局作出《行政处罚决定书》的程序亦合法；再次，在法律适用方面，根据《网约车暂行办法》第五十条第（一）项规定，车辆所有人或者驾驶员违反本办法规定，有下列行为之一的，由市交通运输主管部门责令改正，予以警告，并处10000元以上30000元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得《网络预约出租汽车运输证》或者《网络预约出租汽车驾驶员证》，擅自从事或者变相从事网约车经营活动的。为统一行政处罚裁量标准，被告市交通局制定发布的《深圳市交通运输行政处罚裁量标准》（2017年8月版），对违法从事网约车经营的区分裁量情节确定了相应的处罚标准，其中对已取得《网络预约出租汽车运输证》但未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》第一次被查处的，责令改正、予以警告并处10000元罚款。被告市交通局据此对原告作出予以警告并罚款10000元的处罚，法律依据准确，裁量适当。 针对焦点二，2019年9月30日，原告申请行政复议后，被告市政府依法受理，并在法定期限内将行政复议申请书副本和行政复议答复通知书送达给被告市交通局。在被告市交通局提交了书面答复和相关证据材料后，被告市政府在规定期限内作出维持市交通局作出的行政处罚决定的复议决定。被告市政府作出《行政复议决定书》的程序合法，适用法律正确，应予以支持。 综上，涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚裁量适当；涉案《行政复议决定书》的程序亦符合法律规定。原告的诉请缺乏法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王治国的全部诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告王治国负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。 审 判 长 田  晓  燕 人民陪审员 丘  淑  梅 人民陪审员 蒋  建  华 二〇二〇年五月二十日 书 记 员 苏广瑛（兼） 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。