广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终122号上诉人（原审原告）冯培垣。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人徐勇，该局工作人员。委托代理人区绮雯，广东和桂律师事务所律师。上诉人冯培垣因诉被上诉人佛山市自然资源局不动产行政登记一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初880号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：2018年12月14日，冯培垣向原佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称原顺德区国土局）申请关于顺德区大良街道北区柏树巷22号之一房屋的不动产登记申请，提交了下列材料：1.身份证复印件一份；2.退还房屋产权通知书复印件一份；3.土地房产所有证复印件一份；4.补办确权登记申请书事实和理由复印件一份；5.顺德区落实房产政策办公室证明复印件一份；6.申请复印件一份；7.关于冯培垣申请处理房产事项的回复；8.退还房屋产权通知书复印件一份；9.公有房地产及租户交租记录卡复印件一份；10.地址证明复印件一份；11.居委会证明复印件3份；12.不动产登记申请表。经原顺德区国土局审核，认为冯培垣提供的资料不齐，缺少宗地图、物业管理公司出具退房宗地界址确认书、申请用地的权属来源文件。故于2019年2月14日，原顺德区国土局作出《不动产登记不予受理告知书》，对冯培垣的申请不予受理。2018年12月14日，冯培垣向原顺德区国土局申请关于顺德区大良街道北区柏树巷24号之一房屋的不动产登记申请，提交了下列材料：1.宗地图复印件一份；2.照片一套；3.身份证复印件一份；4.土地房产所有证复印件一份；5.补办确权登记申请书事实和理由复印件一份；6.申请复印件一份；7.关于冯培垣申请处理房产事项的回复；8.地址证明复印件一份；9.居委会证明复印件三份；10.不动产登记申请表。经原顺德区国土局审核，认为冯培垣提供的宗地图不是本次登记范围且资料不齐不满足登记要求，故于2019年2月14日，原顺德区国土局作出《不动产登记不予受理告知书》，对冯培垣的申请不予受理。另查，2010年8月10日，冯培垣向原顺德区国土局提出申请，要求对顺良北字第239号《土地房产所有证》记载的土地面积1107平方米，除已确权给其位于佛山市顺德区**********.74平方米外的其余面积登记到冯培垣名下，至少应满足冯培垣称其一直使用的黄兆桂门前通道的一半（面积为10平方米）、柏树巷22号东边的土地（面积7.7平方米）、冯培喧房屋西北边的土地（面积为89.72平方米）登记至冯培垣名下。2010年12月28日，原顺德区国土局作出顺建处[2010]4号《不予登记决定书》，认为冯培垣未能提供除31.74平方米土地使用权外其他土地的使用依据，决定对冯培垣的房产登记申请不予登记。冯培垣不服，于2011年5月9日向佛山市顺德区人民法院提起诉讼，立案为（2011）佛顺法行初字第49号，2011年8月5日，该院作出（2011）佛顺法行初字第49号《行政判决书》，判决维持原顺德区国土局作出顺建处[2010]4号《不予登记决定书》。庭审中，冯培垣表示2010年8月10日申请的土地确权包括案涉申请的大良柏树巷24号之一80平方米的土地。因机构改革，原顺德区国土局不再保留，案件中，其诉讼主体资格由佛山市自然资源局承接。原审法院认为：根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款及顺机编〔2015〕18号《顺德区机构编制委员会关于整合不动产登记职责的通知》的规定，原顺德区国土局为顺德区行政区域内的不动产登记机构，因此原顺德区国土局依法具有办理案涉不动产登记的法定职责。首先关于原顺德区国土局对大良街道北区柏树巷24号之一约80平方米土地作出《不动产登记不予受理告知书》是否合法的问题。根据《不动产登记暂行条例》第十六条的规定，冯培垣应提供该地块的权属来源证明的文件及案涉地块的完整宗地图，提供上述材料有利于国土部门对不动产四至的确认，以便查明权属来源，但冯培垣并未提供，原顺德区国土局不予受理符合法律的规定。其次关于原顺德区国土局对大良街道北区柏树巷22号之一约48.74平方米土地（含31.74平方米房屋）作出《不动产登记不予受理告知书》是否合法的问题。庭审中，虽然冯培垣表示在2010年8月10日，冯培垣向原顺德区国土局提出申请土地确权时包括了48.74平方米土地（含31.74平方米房屋），但根据（2011）佛顺法行初字第49号《行政判决书》所查明的事实来看，冯培垣在2010年8月申请确权登记的系不包含31.74平方米房屋，故原顺德区国土局对22号之一作出《不动产登记不予受理告知书》可实体进行处理。根据《不动产登记暂行条例》第十六条的规定，冯培垣在向原顺德区国土局申请不动产登记时提交了身份证明材料、退还房屋产权通知书等，但其并未提交不动产界址、空间界限、面积等材料，显然不符合上述规定，故基于以上事实，原顺德区国土局按照《不动产登记暂行条例》第十七条的相关规定，决定不予受理，并告知冯培垣需要补正的全部材料并无不当。冯培垣认为持有1953年颁发的顺良北字第239号土地证可以证明22号之一地块的土地来源合法，法院认为，1950年中央政府颁布《中华人民共和国土地改革法》，首先明确规定废除地主阶级封建剥削土地制度，实行农民土地所有制，因此1953年给农民颁发房屋土地所有权证是私有土地权属证书。1957年全国农村土地基本由农民的私有制变为农业合作社集体所有，随着土地公有合作化完成，结束了土地私有制度，因此1953年颁发的土地房屋所有权证与土地公有制度抵触，不具有物权法律效力。因此冯培垣持有的1953年颁发的顺良北字第239号土地证并非权属来源证明的材料。故无法认定31.74平方米房屋东西两侧土地17平方米归冯培垣所有。冯培垣还认为2010年5月6日顺德区房地产物业管理公司出具的《关于冯培垣申请处理房产事项的回复》可以看出31.74平方米的房屋已退回给冯培垣，因此该房屋申请登记有事实依据。法院认为不动产登记具有物权公示、公信的效力，根据《中华人民共和国物权法》第十一条的规定，因此即便物业管理公司将31.74平方米的房屋退回给冯培垣，冯培垣仍应提供界址等材料，冯培垣并未提供，原顺德区国土局作出《不动产登记不予受理告知书》符合法律规定，予以确认。最后关于程序问题。根据《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人，冯培垣于2018年12月14日向原顺德区国土局提出确认申请，原顺德区国土局在2019年2月14日才出具《不动产登记不予受理告知书》，并未当场书面告知冯培垣，程序上存在瑕疵。鉴于冯培垣提供的材料不齐全且不符合形式要求，原顺德区国土局也已经告知冯培垣进行补充，故原顺德区国土局程序上的瑕疵并未对冯培垣的合法权益造成实际上的影响。综上，冯培垣要求撤销原顺德区国土局作出的两份涉案《不动产登记不予受理告知书》的诉求理由不成立，不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回冯培垣的诉讼请求；案件受理费50元由冯培垣负担。上诉人冯培垣上诉称：一、冯培垣于2018年7月25日向原顺德国土局提交顺良北字第239号《土地房产所有证》等材料申请办理顺德区大良街道北区柏树巷22号之一、24号之一房屋土地的不动产登记申请，但原顺德区国土局未一次告知冯培垣需补正所欠缺的材料，其后作出的《不动产登记不予受理告知书》程序违法。二、因土地政策原因，个人不再拥有土地所有权。但该政策的实施并不影响顺良北字第239号《土地房产所有证》的权属性和合法性，即房屋所有权仍归原权利人所有。基于土地使用权及地上房屋不单独转让的原则，原权属人享有该房屋所有权的同时，亦享有相应土地的使用权。同时，根据《中共中央关于各地对社员宅基地问题作出一些补充规定的通知》规定，社员的宅基地包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，但仍归各户长期使用长期不变。故集体土地所有权归集体所有与个人拥有土地使用权并不抵触。原审法院认定顺良北字第239号《土地房产所有证》与土地公有制度相抵触，实质上是混淆了土地所有权、土地使用权及房屋所有权的法律概念，认定事实不清，适用法律错误。三、1993年1月顺德市物业公司退房，但因机构改革，该物业公司早已不存在。原顺德区国土局设置障碍，认定冯培垣提交的土地权属来源材料不具有法定效力，无事实和法律依据，属于行政不作为。顺良北字第239号《土地房产所有证》显示房屋两间，谭甜的申请书说明发还产权22号之一相连的房屋被他人非法侵占拆除了。原审法院未依冯培垣申请调取证据违法。四、顺良北字第239号《土地房产所有证》显示实际建有房屋2间，但原顺德区国土局只认定建筑物1间房屋31.74平方米土地使用权，没有建筑物的空白宅基地使用权不予确认，与顺良北字第239号《土地房产所有证》证载事项明显不一致。五、被上诉人佛山市自然资源局主张关于冯培垣对涉案约80平方米土地不享有土地使用权的事实已有生效裁判文书认定，冯培垣再主张其持有顺良北字第239号《土地房产所有证》可以作为土地权属来源的合法证明无法律依据。佛山市自然资源局的上述主张没有法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定，在（2011）佛顺法行初字第49号《行政判决书》及（2013）佛中法审监行提字第1号《行政判决书》生效后，冯培垣发现并提供的新证据：顺府复〔2009〕60号《关于更正伦教街道霞石村沙洋路一环街7号房地产土地使用权登记的批复》、顺建函〔2011〕762号《关于伦教街道霞石村沙洋路一环街7号房地产登记问题的处理意见》、报纸截图2张、《集体土地建设用地使用证》、第078号《土地房产所有证》、公示等证据能够证明在顺德区实施执行中共中央关于宅基地应归各户长期使用长期不变的事实，足以推翻（2011）佛顺法行初字第49号《行政判决书》及（2013）佛中法审监行提字第1号《行政判决书》所认定的事实，与案件审理焦点具有关联性，但原审法院不予采纳，存在不当。综上，冯培垣对案涉土地房屋具有合法权利，有合法的土地来源证明文件，只是由于历史原因并未办理土地使用权登记。冯培垣申请办理申请顺德区大良街道北区柏树巷22号之一、24号之一的不动产登记符合登记条件。原顺德区国土局作出的两份《不动产登记不予受理告知书》均认定事实不清，适用法律错误，程序违法，应予撤销。原审判决驳回冯培垣的诉讼请求，明显不当。请求二审法院：1.撤销原审判决；2.撤销原顺德区国土局对冯培垣作出的顺德区大良街道北区柏树巷22号之一、24号之一不动产登记申请作出的《不动产登记不予受理告知书》，责令佛山市自然资源局确认冯培垣提交的申请登记材料符合登记条件。3.本案诉讼费由佛山市自然资源局负担。被上诉人佛山市自然资源局辩称：上诉人冯培垣早于2010年对涉案约80平方米土地（即涉案冯培垣申请登记的24号之一房屋）向原顺德区国土局申请权属登记，并提起行政诉讼。经佛山市中级人民法院（2013）佛中法审监行提字第1号行政判决，冯培垣已陈述承认其在1982年前未在案涉地块上修建房屋，根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十五条规定的精神，对于1982年2月国务院发布《村镇建房用地管理条例》之前居民建房占用的土地，是否享有土地使用权，以是否实际建房为依据，因此冯培垣对案涉约80平方米土地并不享有土地使用权。该事实已经有生效裁判文书认定，冯培垣再主张其持有的顺良北字第239号《土地房产所有证》属于其对土地的权属证明，毫无事实及法律依据。综上，原顺德区国土局作出的被诉之《不动产登记不予受理告知书》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审期间，冯培垣向本院提交以下证据：1.顺府复〔2009〕60号《关于更正伦教街道霞石村沙洋路一环街7号房地产土地使用权登记的批复》；2.黄洪飞的顺府集建[90]第0623020900337号《集体土地建设用地使用证》；3.《土地房产所有证》；4.报纸截图2张；5.公示；6.顺府复〔2010〕6号《关于伦教街道霞石村沙洋路一环街7号房地产土地使用权登记的批复》；7.《判后答疑笔录》。经查，冯培垣提交的证据1-5均已在原审诉讼时提交,不属于新证据，本院不予接纳。冯培垣提交的证据6系佛山市顺德区人民政府向原顺德区国土局作出的“同意注销顺府集建[90]第0623020900337号《集体土地建设用地使用证》”的批复，与本案审查的焦点“原顺德区国土局不予受理冯培垣提出的不动产登记申请是否合法”不具有关联性；证据7系（2013）佛中法审监行提字第1号《行政判决书》的判后答疑笔录，亦不能证明原顺德区国土局作出被诉之《不动产登记不予受理告知书》错误。且证据6、7属于冯培垣在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据,根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定,本院不予采信。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第七条及顺机编〔2015〕18号《顺德区机构编制委员会关于整合不动产登记职责的通知》规定，原顺德区国土局作为顺德区行政区域内的不动产登记机构具有对上诉人冯培垣的不动产登记申请进行处理的法定职责。综合双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为原顺德区国土局不予受理冯培垣提出的不动产登记申请是否合法。《不动产登记暂行条例》第十六条规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。……”第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；……”本案中，冯培垣于2018年12月14日向原顺德区国土局分别提出了“大良街道北区柏树巷22号之一48.74平方米土地面积（含31.74平方米建筑物面积）”的登记申请及“大良街道北区柏树巷24号之一约80平方米土地面积”的登记申请。对于上诉人冯培垣提交的“大良街道北区柏树巷22号之一48.74平方米土地面积（含31.74平方米建筑物面积）”的登记申请。经查，冯培垣在向原顺德区国土局申请办理该大良街道北区柏树巷22号之一登记申请时提交了《退还房屋产权通知书》《关于冯培垣申请处理房产事项的回复》、1953年核发的顺良北字第239号《土地房产所有证》、公有房地产及租户交租记录卡等证明材料，但并未提交案涉不动产的不动产界址、空间界限等材料，显然不符合上述登记规定。虽然冯培垣持有《退还房屋产权通知书》，但该《退还房屋产权通知书》只载明了房产面积及座落位置，未附有不动产界址、空间界限等材料，且该《退还房屋产权通知书》所记载房产面积31.74平方米与冯培垣申请登记的“48.74平方米土地面积（含31.74平方米建筑物面积）”并未完全一致。故基于以上事实，原顺德区国土局依据《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，作出《不动产登记不予受理告知书》决定不予受理冯培垣的登记申请并告知需要补正的全部材料，并无不当，本院予以确认。对于上诉人冯培垣提交的“大良街道北区柏树巷24号之一约80平方米土地面积”的登记申请。经查，冯培垣向原顺德区国土局提交该大良街道北区柏树巷24号之一登记申请时提交了1953年核发的顺良北字第239号《土地房产所有证》《宗地图》、居委会证明等证明材料。从原审判决查明的事实可知，冯培垣曾于2010年8月10日向原顺德区国土局提交了上述顺良北字第239号《土地房产所有证》等材料申请办理包括本案所涉的大良柏树巷24号之一约80平方米的土地面积在内的权属登记申请，并提起行政诉讼。经查，根据已经生效的（2013）佛中法审监行提字第1号《行政判决书》的认定，冯培垣已陈述承认其在1982年前未在案涉约80平方米的土地上修建房屋，根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十五条规定的精神，对于1982年2月国务院发布《村镇建房用地管理条例》之前居民建房占用的土地，是否享有土地使用权，以是否实际建房为依据。因冯培垣在1982年之前并未在案涉约80平方米的土地上修建房屋，故其对案涉约80平方米土地不享有土地使用权。相关事实已有生效的（2011）佛顺法行初字第49号《行政判决书》和（2013）佛中法审监行提字第1号《行政判决书》认定。冯培垣在本案中再主张其持有的顺良北字第239号《土地房产所有证》可以作为案涉土地的权属来源证明文件，没有事实和法律依据，本院不予支持。冯培垣又主张在（2011）佛顺法行初字第49号《行政判决书》及（2013）佛中法审监行提字第1号《行政判决书》生效后，冯培垣发现有新的证据“顺府复〔2009〕60号《关于更正伦教街道霞石村沙洋路一环街7号房地产土地使用权登记的批复》、顺建函〔2011〕762号《关于伦教街道霞石村沙洋路一环街7号房地产登记问题的处理意见》、报纸截图2张、《集体土地建设用地使用证》、第078号《土地房产所有证》、公示等”能够证明在顺德区实施执行中共中央关于宅基地应归各户长期使用长期不变的事实，足以推翻上述生效裁判所认定的事实。经查，冯培垣所在原审诉讼时提交的上述证据材料与原顺德区国土局作出的《不动产登记不予受理告知书》合法性不具有关联性，原审法院不予采纳上述证据并无不当，本院予以确认。另根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。”的规定，冯培垣如认为（2011）佛顺法行初字第49号《行政判决书》和（2013）佛中法审监行提字第1号《行政判决书》有误，应依法另行寻求救济。此外，冯培垣所提交的《宗地图》载明“用地面积：186.34平方米；建基面积：65.14平方米；建筑总面积：179.56平方米”，与冯培垣所申请办理不动产登记内容均不一致。故基于以上事实，原顺德区国土局依据《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，作出《不动产登记不予受理告知书》决定不予受理冯培垣的登记申请并告知需要补正的全部材料，并无不当，本院亦予以确认。至于程序问题。上诉人冯培垣于2018年12月14日向原顺德区国土局提出确认申请，但原顺德区国土局在2019年2月14日才作出被诉之《不动产登记不予受理告知书》，并未当场书面告知冯培垣，程序上存在瑕疵。鉴于冯培垣提供的材料不齐全且不符合形式要求，原顺德区国土局也已经告知冯培垣进行补充，故原顺德区国土局程序上的瑕疵不影响上诉不予受理告知的实体合法性。综上，上诉人冯培垣要求撤销原顺德区国土局作出的两份涉案《不动产登记不予受理告知书》的上诉理由均理据不足，本院依法不予支持。原审法院判决驳回冯培垣的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人冯培垣负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年五月二十一日法官助理  邓明锋书 记 员  黄 妍