甘肃省武威市中级人民法院行政判决书（2020）甘06行终53号上诉人（原审原告）严惠，女，1969年6月10日出生，汉族，住址甘肃省武威市凉州区。委托诉讼代理人韩发先，甘肃濂继胜律师事务所律师。上诉人（原审被告）武威市自然资源局凉州分局，住所地甘肃省武威市凉州区宣武街武威市土地勘测规划技术服务楼。法定代表人齐加旭，该分局局长。出庭负责人严发表，该分局执法监察大队大队长。委托诉讼代理人陈德、张荣，甘肃致为律师事务所律师。被上诉人（原审被告）凉州区金沙镇人民政府，住所地甘肃省武威市凉州区金沙镇金沙村**。法定代表人周吉元，该镇政府镇长。委托诉讼代理人李建军，该镇政府武装部部长。委托诉讼代理人朱仙洲，甘肃汇平律师事务所律师。上诉人严惠因诉上诉人武威市自然资源局凉州分局（以下简称“自然资源凉州分局”）、被上诉人凉州区金沙镇人民政府（以下简称“金沙镇政府”）行政强制拆除一案，不服武威市凉州区人民法院（2019）甘0602行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月20日公开开庭进行了审理。上诉人严惠及其委托诉讼代理人韩发先，上诉人自然资源凉州分局的出庭负责人严发表及委托诉讼代理人陈德、张荣，被上诉人金沙镇政府的委托诉讼代理人李建军、朱仙洲均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2016年9月1日，严惠与凉州区金沙镇新中沟村第一村民小组签订《土地流转租赁协议》，协议约定：“一、甲方（凉州区金沙镇新中沟村第一村民小组）将本组土地8.03亩，以土地流转形式租赁给乙方（严惠）修建养殖暖棚，四至范围：东至王文成养殖场，西至褚成元、王文成、王金秀、屈胜林耕地，南至路、水渠，北至二干河路……六、乙方在土地流转租赁期间不得改变用途（养殖暖棚）……”该宗土地类别为农用地，实际面积7.21亩。租赁协议签订后，严惠于2016年9月17日动工建设。同年10月25日，凉州区国土资源局金羊国土资源所在巡查时发现严惠未经批准非法占用集体土地进行建设，经现场勘察和对严惠及施工负责人刘光智询问后，该所作出《责令停止违法行为通知书》和《国土资源违法后果预先告知书》，并向严惠送达。2016年11月7日，严惠以金沙镇新中沟村村民王文宏名义向金沙镇政府提出养殖场建设申请，同日王文宏与金沙镇政府、金沙镇新中沟村村民委员会、金沙镇新中沟村第一村民小组签订《设施农业用地协议》。2017年6月30日金沙镇政府向原凉州区国土资源局上报《关于中沟村一组王文宏养殖用地申请登记备案的报告》。同年9月12日武威市土地勘测规划院出具《项目用地选址建议书》。2018年11月22日，原武威市规划局凉州分局、原凉州区国土资源局对严惠未经批准，非法占用凉州区金沙镇新中沟村一组集体耕地修建建（构）筑物的行为进行会审，会审处理意见为：责令限期拆除非法修建的建（构）筑物和其他设施，恢复土地原貌。2018年11月24日，凉州区农牧局、原凉州区国土资源局印发《深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的工作方案》的通知。2018年11月30日原武威市规划局凉州分局、原凉州区国土资源局作出《限期拆除违法违章建筑通知书》，责令严惠自收到通知书之日起三日内自行拆除非法修建的建（构）筑物及设施，恢复土地原貌。逾期不拆除的，将依法采取强制拆除措施，所造成的经济损失由严惠自行负担，依法拆除的违法建（构）筑物不予补偿。2018年12月4日，原凉州区国土资源局、金沙镇政府组织人员对严惠修建的上述建筑物拆除。另查明，原凉州区国土资源局、武威市规划局凉州分局职能由新组建的自然资源凉州分局承接。原审认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十六条规定:“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，自然资源凉州分局对严惠修建的建筑物进行拆除，仅作出限期拆除违法违章建筑通知，未遵循作出限期拆除决定、履行催告义务、告知当事人陈述、申辩权、作出强制拆除决定、予以公告等法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”自然资源凉州分局作出限期拆除违法违章建筑通知后，严惠未自行拆除建筑物，此种情况下，自然资源凉州分局应申请人民法院强制执行，该分局自行拆除，违反了上述法律规定，故被告拆除行为违法。关于金沙镇政府是否系本案适格被告的问题，严惠提供的视频资料显示金沙镇政府工作人员也参与实施了拆除行为，故金沙镇政府是本案适格被告。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”第三款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”根据上述规定，在农用地上修建建筑物和其他设施，需办理乡村建设规划许可证、农用地转用审批手续。本案中，严惠在租赁土地上修建建筑物，未办理乡村建设规划许可证、农用地转用审批手续，故被告认定严惠修建的建筑物属违法建筑的事实清楚，证据充分，依法予以确认。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定，判决确认自然资源凉州分局、金沙镇政府拆除严惠建筑物的行政行为违法。案件受理费50元，由自然资源凉州分局、金沙镇政府负担25元。宣判后，严惠和自然资源凉州分局均不服，分别向本院提起上诉。严惠上诉称：一、原审法院将上诉人合法修建的养殖场认定为违法建设，属认定事实错误。依据国土资源部、农业部（国土资发〔2014〕127号）《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的内容，上诉人修建养殖场的用地性质属于农用地，不需要办理农用地转用审批手续。上诉人修建养殖场严格按照上述规定履行了法定程序，依法通过土地流转，与乡镇政府、农村集体经济组织三方签订用地协议，并经镇政府申报国土资源部门备案登记，并经相关政府部门审核同意，有完整合法的行政许可审批建造手续，其修建的养殖场属于合法的农业设施，原审法院将其认定为违法建筑明显错误。二、原审法院适用法律错误。原审法院依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一、三款和《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款，以上诉人修建的养殖场未办理乡村规划许可证和农用地转用审批手续为由，认定上诉人的养殖场属违法建筑，适用法律错误。理由为：（一）城乡规划法第四十一条第一款针对的是在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的情形，上诉人修建的养殖场不属于上述情形，不需要办理乡村建设规划许可证；（二）土地管理法第四十四条第一款针对的是建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续的情形，上诉人修建养殖场属于农业设施，不受该法条规范的情形。同时根据《中华人民共和国承包法》第十条和《中华人民共和国物权法》第一百二十五条的规定，国家保护土地经营权人的合法权益，承包经营权人依法对其承包经营的耕地等享有占有、使用和收益的权利等。综上所述，上诉人认为其修建的养殖场依法应得到保护，原审法院将上诉人的养殖场认定为违法建筑属认定事实和适用法律错误，请求二审法院依法撤销原审判决中对上诉人修建的养殖场属于违法建筑事实的认定，确认上诉人修建的养殖场属于合法建筑。自然资源凉州分局上诉称：一、涉案建筑物属于非法建筑物事实清楚。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，严惠修建的养殖场未办理乡村建设规划许可证、农用地转用审批手续，其对原审法院认定严惠修建的养殖场为违法建筑物的事实无异议。二、其与金沙镇政府对涉案非法建筑物的拆除符合法律规定和政策要求。（一）严惠修建的建筑物因违反了城乡规划法和土地管理法，原武威市规划局凉州分局、原凉州区国土资源局联合作出《限期拆除违法违章建筑通知书》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，原武威市规划局凉州分局可以在凉州区人民政府的指导下对涉案非法建筑进行拆除，无需申请人民法院强制执行。根据该法第六十五条的规定，涉案养殖场未办理乡村建设规划许可证，金沙镇政府亦有权对涉案非法建筑物进行拆除。由于原凉州区国土资源局和原武威市规划局凉州分局职能由新组建的自然资源凉州分局承接，故自然资源凉州分局与金沙镇政府系涉案建筑物的适格拆除主体。（二）自然资源凉州分局与金沙镇政府对涉案建筑物拆除前，向严惠作出《责令停止国土资源违法行为通知书》及《国土资源违法后果预先告知书》，履行了《中华人民共和国行政强制法》的第三十四条、三十五条规定的责令停止违法行为和违法后果的告知义务。另外，省、市、区三级人民政府关于大棚房清理整治方案要求，应当及时对违法违章建筑物进行清理整治，以保护国家土地资源。故自然资源凉州分局与金沙镇政府对涉案非法建筑物的拆除符合法律规定和政策要求。综上事实和理由，自然资源凉州分局认为原审法院判决确认其与金沙镇政府拆除涉案养殖场的行为违法不当，请求本院依法判决撤销原判，驳回严惠的诉讼请求。被上诉人金沙镇政府口头辩称：一、涉案建筑物属于非法建筑物认定事实清楚。被上诉人修建的养殖场未办理乡村建设规划许可证、农用地转用审批手续，一审法院对其修建的养殖场认定为违法建筑物认定事实清楚；二、上级政府指示自然资源凉州分局负责牵头，金沙镇政府只是配合参与了拆除工作，并非是涉案建筑物拆除主体，不是本案适格被告。二审经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点主要有两个方面：一是严惠修建的养殖场是否属于违法建筑物；二是自然资源凉州分局与金沙镇政府拆除严惠养殖场的行为是否合法。关于严惠修建的养殖场是否属于违法建筑物的问题。根据国土资源部、农业部（国土资发〔2014〕127号）《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。经拟定设施建设方案、土地利用条件、向社会公告并无异议的，乡政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。据上规定，设施农用地的使用虽无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案。本案中，严惠在涉案用地未依法取得设施农用地备案手续的情况下，擅自在集体土地上修建建筑物，属未经批准擅自在集体土地上修建建筑物的违法情形。原武威市规划局凉州分局、原凉州区国土资源局认定严惠修建的建筑属违法违章建筑的事实清楚，原审法院对该事实进行确认，并无不当。关于自然资源凉州分局与金沙镇政府拆除严惠养殖场的行为是否合法的问题。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关亦应当严格按照法定程序履行职责。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条有关行政机关强制执行程序的规定，行政机关在实施强制执行前，应当依法履行事先催告、告知当事人陈述、申辩权、听取当事人陈述申辩意见、制作强制执行决定并公告等法定程序，自然资源凉州分局与金沙镇政府在拆除涉案建筑物时，自然资源凉州分局仅向严惠下发了《限期拆除违法违章建筑通知书》，并未完全履行上述法定程序，属程序违法。原审确认自然资源凉州分局、金沙镇政府强制拆除严惠涉案建筑物行为违法的判决结果正确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人严惠及自然资源凉州分局的上诉理由均不能成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人严惠、武威市自然资源局凉州分局各负担50元。本判决为终审判决。审判长 李明武审判员 刘清云审判员 王天雄二〇二〇年五月二十五日书记员 高 静