广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2020)粤71行终946号上诉人（原审原告）：黄善影，女，1950年9月12日出生，汉族，住广州市白云区**********，公民身份号码：440************623。委托代理人：郭彬，广东金鹏律师事务所律师。委托代理人：刘俊，广东格林律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市白云区********办事处。住所地：广州市白云区横沙复建街住宅小区***。法定代表人：凌慧健，主任。委托代理人：钟燕芬，该街道办工作人员。委托代理人：秦天宇，广东博厚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府。住所地：广州市白云区********。法定代表人：苏小澎，区长。委托代理人：张玮、胡韵斐，均系该府工作人员。原审第三人：广州市白云区***沙凤经济联合社。住所地：广州市白云区******。法定代表人：邓永根，社长。委托代理人：钟静宜、许冰雯，均系国浩律师（广州）事务所律师。上诉人黄善影因诉被上诉人广州市白云区********办事处（以下简称金沙街道办）、广州市白云区人民政府（以下简称白云区政府）及原审第三人广州市白云区***沙凤经济联合社行政处理决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4458号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：原告黄善影出生于1950年9月12日，出生后入户第三人沙凤经济联社集体经济组织。1987年6月，原告户口性质因征地由农业户口转为居民户口。第三人于1994年实施股份制并于同年制定实施《沙凤村股份合作经济联社章程》，其中第七条第十五项规定：“93年12月31日前户口迁离本村包括征地招工转居的村民一律不配股……”2007年11月16日，第三人制定实施《沙凤村股份合作经济联社章程》，其中第十四条规定：“凡1980年1月1日后因征地招工、结婚外迁、其他形式转居、复员军人转业安置转居的人员一律不配股。”因原告属征地转居人员，第三人依章程规定未予配股分红。2018年7月10日，原告向金沙街道办提交行政处理申请，申请事项为：1、督促和要求第三人纠正《沙凤村股份合作经济联社章程》中第十四条的违法内容；2、责令第三人确认原告享有沙凤村沙凤经济联合社股东资格；3、责令第三人参照《沙凤村股份合作经济联社章程》股东配股数的80%为原告配置股份及给予原告配置股份相应的福利待遇。金沙街道办受理该申请后向第三人发出《关于八十七名农转非人员申请行政处理决定事宜的函》要求第三人予以回应与举证，2018年8月8日，第三人提交《关于87名农转非人员申请事项的回复意见》，称不同意为征地招工农转非人员配置股份及给予相应福利待遇。金沙街道办同时调取了第三人于2007年11月16日表决联社章程的会议记录，该会议记录显示，大会由全体股民代表及各经济社社长进行表决，应到人数为102人，实到人数为86人，大会用举手表决形式一致通过章程草案，无人弃权，无人反对。2018年9月5日，金沙街道办经调查作出云金行决字[2018]072号《行政处理决定书》，查明原告因征地户口农转非、自愿将户口由原沙凤村迁至社区居委会以及第三人联社章程规定的相关内容，认为第三人经济联社章程经过民主程序审议通过并经政府部门备案，其中第十四条规定并未违反法律法规；原告在第三人1994年1月1日实施股份制之前已经变更为居民户口，并未参加第三人2002年的集体户口农转非，不具备第三人组织成员的主体资格；在此前提下，原告能否享有第三人的组织成员待遇及福利待遇，应由集体经济组织遵循自治原则进行自我管理并依法依据自身章程予以决定。第三人依照自身章程对原告不予配股的行为不存在与法律、法规、规章相抵触情形。综上所述，金沙街道办依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（六）项、第六十八条第（三）项，《广州市**办事处工作规定》第十三条第（九）项、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条、第十五条等规定，决定驳回原告的所有申请事项。原告不服前述处理决定，于2018年10月31日向白云区政府申请行政复议，白云区政府于2018年11月2日受理该申请并于同日向金沙街道办发出提出行政复议答复通知，金沙街道办于2018年11月9日提交行政复议答复书及证据。2018年12月21日，白云区政府作出行政复议延期审理通知，称因案件情况复杂，决定延期至2019年1月29日前作出复议决定。2019年1月23日，白云区政府作出中止行政复议审查通知书，称因案情复杂，决定中止对案件的审查。同年7月25日，白云区政府恢复案件审查并于同日作出云府行复[2018]488号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持金沙街道办作出的云金行决字[2018]072号《行政处理决定书》。原告仍不服，诉至原审法院。原审法院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利是镇人民政府的职权；第六十八条第三款规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。《广州市**办事处工作规定》第二条规定，街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作；第十三条规定，街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济。金沙街道办作为白云区政府的派出机关，在白云区政府的领导下负责辖区内的行政管理工作。原告申请金沙街道办对其集体经济组织成员福利待遇问题作出处理，依法属于金沙街道办的职权范围。《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条第一款规定：“农村集体经济组织章程应当符合法律、法规、规章的规定。”第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”第十六条第（二）项规定：“农村集体经济组织成员享有以下权利：……（二）享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益；……”依前述规定，确认农村集体经济组织成员资格的标准为“户口加义务”原则，即户口应保留于集体经济组织，属于集体经济组织农业户口或参与集体经济组织的统一集体农转居，且履行法律、法规与集体经济组织章程规定的相应义务。本案第三人于1994年实施股份化，在此时点之前，原告于1987年因征地招工随迁户口农转居，不再具有第三人集体经济组织的农业户口，已不具备第三人集体经济组织成员资格，且第三人章程规定对于征地转居人员不予配股，该章程规定内容属集体经济组织自治的范畴，并未违反相关法律规定。故在原告不具备第三人集体经济组织成员资格的情形下，金沙街道办作出本案行政处理决定驳回原告的行政处理请求并无不当。金沙街道办收到原告的行政处理申请后，向第三人发出答辩举证通知，结合原告申请材料与第三人回复举证内容审查认定相应事实，不存在违反法定程序的情形。原告并未提供证据证实第三人存在对条件相同人员区分配置股份的情形。因此，原告要求撤销金沙街道办行政处理决定的理由不充分，原审法院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：……（八）其他需要中止行政复议的情形。行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。”本案中，白云区政府收到原告行政复议申请后，有权依照案件情况决定案件的办理方式。白云区政府采取书面审查，未举行听证不违反前述法律规定。因案情复杂，年代久远，且涉及人数众多，白云区政府在复议期间决定延长行政复议期限三十日，并中止行政复议案件的审理，并无不当。因此，原告以白云区政府未举行听证、无法定事由中止等为由要求撤销复议决定的主张缺乏法律依据，对其主张原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告黄善影的诉讼请求。上诉人黄善影不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院查明事实错误或遗漏查明相关事实。（一）一审法院查明“第三人于1994年实施股份制并于同年制定实施《沙凤村股份合作经济联社章程》，其中第七条第十五项规定：93年12月31日前户口迁离本村包括征地招工转居的村民一律不配股……”属于主观臆测。上诉人在起诉状中已作陈述：1．《沙凤村股份合作经济联社章程》（1994年1月1日）是金沙街道办作出《行政处理决定书》之前，由原审第三人向金沙街道办提交的，当时金沙街道办没有向上诉人披露和送达原审第三人提交的该证据，导致上诉人无法对原审第三人提交的该证据发表质证意见，金沙街道办程序违法，严重侵害了上诉人的合法权益；2．原审第三人或者金沙街道办没有提交任何证据证明《沙凤村股份合作经济联社章程》（1994年1月1日）经民主程序审议通过，也未提交任何证据证明该章程经政府部门备案。因此，在无充分证据证实的情况下，一审法院认定《沙凤村股份合作经济联社章程》（1994年）的真实性、合法性，属于主观臆断。虽然原审第三人表示该章程经民主讨论而制定，但原审第三人未提交任何证据证明该章程经过了民主讨论、民主表决程序。上诉人不知晓该章程内容，原审第三人也从未通知上诉人或者其他集体经济组织成员、村民对该章程内容进行讨论和表决，故该章程内容不具有约束力，上诉人对该证据不予认可。3．即使该章程经民主程序审议通过并经政府部门备案，也不能得出“该章程未违反法律法规”这一结论。一些所谓的“乡规民约”虽然经过村民民主程序审议通过，也经过政府部门备案，但其相关内容也可能违反法律法规，需要政府对“乡规民约”或村民自治领域内存在违反法律法规的行为进行监督并责令其改正。对于上诉人已经在起诉状中陈述的意见，一审法院没有作出任何分析和回应，在没有任何依据的情况下认可上述章程的真实性，属于认定事实错误。（二）一审法院遗漏查明《沙凤村股份合作经济联社章程》（2007年）召开及表决程序是否合法。一审法院没有查明原审第三人于2007年11月16日表决联社章程召开及表决程序是否合法。如果会议召开及表决程序存在重大瑕疵或违法，金沙街道办应当履行监督职责，不予备案并要求重新召开及表决。从原审第三人提交的材料看，该会议的召开及表决程序违法、内容违法。（三）一审法院遗漏查明相关事实。金沙街道辖区内其他经济联社对于类似上诉人“农转非”的情况，已经按照《关于集体经济组织成员资格认定及其股份配置的意见》给予部分股份，上诉人要求一视同仁，但一审法院对此情况没有向金沙街道办和白云区政府核实，遗漏查明相关事实，应予纠正。二、一审法院选择性适用法律，刻意回避上诉人提出的相关规定和规范性文件，且未说明其选择性适用的理由，明显偏袒被上诉人。（一）一审法院选择性适用《广东省农村集体经济组织管理规定》的相关条款，严重侵害了上诉人的合法权益。一审法院适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条第一款和第十六条第（二）项，对于上诉人在起诉状中要求适用的第十五条，刻意回避适用，且没有说明理由。（二）上诉人多次要求适用《关于集体经济组织成员资格认定及其股份配置的意见》（2007年）第2条，但一审法院对上诉人的该诉求和意见未作出任何回应，也没有对上述规定的内容作出任何引述、分析或者解释。故上诉请求：1、撤销原审判决；2、改判支持上诉人在一审中的诉讼请求或者将本案发回重审。被上诉人金沙街道办二审期间答辩称：一、被诉《行政处理决定书》事实清楚、证据充分。二、在上诉人已经丧失原审第三人组织成员资格情况下，本街道办依据相关法律、法规驳回其申请，合理合法。上诉人1987-1988年之前户口性质属沙凤村农业户口，后因征地招工或随被招工人员随迁，将户口性质由农业转为非农业。原审第三人1994年1月1日实施股份改制，于2002年将村民农业户口集体农转非，即上诉人在原审第三人实施股份改制和集体农转非之前已不具备原审第三人组织成员的主体资格。对曾经是集体经济组织成员因农转居等原因户口性质发生变化的人员，是否应享有村民待遇，应该听取村民意见，尊重村民民主议定，允许集体经济组织按照自治原则对其是否再能享受集体经济组织利益作出限制，能否享有原审第三人组织成员待遇及福利待遇，应由集体经济组织遵循自治原则进行自我管理并依据自身章程予以决定。《沙凤村股份合作经济联社章程》第十四条规定：“凡1980年1月1日后因征地招工、结婚外迁、其他形式转居、复员军人转业安置转居的人员一律不配股。”原审第三人依据上述《章程》规定未给予上诉人配股，符合法律规定。因此，本街道办按照农村集体经济组织自治原则，依据相关法律、法规驳回其申请，适用法律正确，依据充分。三、被诉《行政处理决定书》程序正当，本案亦不属于上诉人诉称的行政不作为。综上，二审法院应驳回上诉，维持原判。被上诉人白云区政府二审期间答辩称：一、本府具有作出行政复议决定的职权。上诉人不服金沙街道办作出的《行政处理决定书》，向本府申请行政复议。根据行政复议法的相关规定，本府具有依法受理并作出行政复议决定的职权。二、本府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。案件受理后，本府根据上诉人、金沙街道办提供的证据材料，查明：上诉人黄善影于1950年9月12日出生，1987年之前户口性质属于原审第三人处的农业户口。1987年因征地，户口性质由原来农业户口变更为居民户口。上诉人户籍现登记在广州市白云区**********。1994年1月1日，原审第三人正式实施股份制，2002年原审第三人原农业户籍的人员统一转为居民户籍。2018年7月10日，上诉人向金沙街道办提交了申请书。金沙街道办于2018年7月25日向原审第三人作出《关于八十七名农转非人员申请行政处理决定事宜的函》，向原审第三人调查取证并要求原审第三人进行答复。原审第三人于2018年8月8日作出了《关于87名农转非人员申请事项的回复意见》，并向金沙街道办提交了《沙凤村股份合作经济联社章程》（1994年）《沙凤村股份合作经济联社章程》（2007年）及股东代表表决会议记录、《1987年至1988年沙凤广佛高速公路征地招工农转非其中87人户籍迁出情况表》《农业户口登记册》等证据材料。2018年9月5日，金沙街道办作出被诉《行政处理决定书》。上诉人对该《行政处理决定书》不服，向本府申请行政复议。本案中，上诉人的户口因征地于1987年由农民户口转为居民户口，其在集体经济组织实施股份制及原农业户籍人员统一转居前已经是居民身份，其农业户口已经被注销，此时其成员资格随之取消。后上诉人户口又迁出，一直是居民身份，因此，上诉人不属于《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定的集体经济组织成员。金沙街道办认定上诉人不具有原审第三人集体经济组织成员资格，事实清楚、证据充分，应予以支持。对因提前农转居等原因户口性质发生变化的人员是否应享有股份及福利待遇等问题，应由集体经济组织遵循自治原则依据自身章程予以确定。《沙凤村股份合作经济联社章程》（2007年）第十四条的规定，属于村民自治范畴，并未违反国家强制性法律规定。金沙街道办据此作出行政处理决定，事实清楚、证据充分，本府予以支持。三、本府作出的行政复议决定符合法定程序。因此，被诉行政复议决定程序合法，故请求依法驳回上诉人的诉讼请求。原审第三人广州市白云区***沙凤经济联合社二审期间陈述称：一、针对上诉人向金沙街道办提出的行政处理申请事项，需要对《沙凤村股份合作经济联社》第十四条合法性进行认定，原判决已对此进行审理查明及认定，并不存在查明事实错误或遗漏查明相关事实的问题。《沙风村股份合作经济联社章程》（1994年）是经沙风村村民民主讨论制定，该章程第十五条明确规定：“1993年12月31日前户口迁离本村包括征地招工转居的村民一律不配股。”《沙凤村股份合作经济联社章程》(2007年)于2007年11月16日经股民代表大会通过且经街道办事处见证表决及备案，其中第十四条规定：“凡一九八〇年一月一日后因征地招工、结婚外迁、其他形式转居、复员军人转业安置转居的人员一律不配股。”该条款延续了《沙风村股份合作经济联社章程》（1994年）第十五条的意思表示，符合农村集体经济组织自治原则，合法合规。原判决己依法认定“第三人章程规定内容属集体经济组织自治的范畴，并未违反相关法律规定”，由此可见原判决不存在查明事实错误或遗漏查明相关事实的问题。二、原判决适用法律、法规正确，不存在刻意回避上诉人提出的相关规定和规范性文件、明显偏袒被上诉人的情形。原判决需要判定的是行政行为适用法律、法规是否正确，而上诉人所指的《关于集体经济组织成员资格认定及其股份配置的意见》并不属于法律、法规。即便按照《关于集体经济组织成员资格认定及其股份配置的意见》第二条，上诉人也无权要求原审第三人必须给予配股，因为该意见没有剥夺集体经济组织享有的合法自治权，同时该意见也明确了法律、法规和政府规章另有规定的除外。三、上诉人不符合原审第三人集体经济组织成员的确认条件。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款及第四款的明确规定，原审第三人于2002年实行改制，上诉人户口性质在改制前己为居民户口，已不属于《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定的农村集体经济组织成员，故亦不享有原审第三人改制后的股民（成员）资格。四、原审第三人2017年3月21日召开成员代表大会就上诉人提出联社股民、股份分红及福利待遇的权利诉求进行审议表决。原审第三人己于2008年1月1日实行股份固化，但鉴于上诉人提出配股申请，原审第三人于2017年3月21日召开成员（股东）代表会议，在街道见证下，审议表决1987-1988年征地招工（农转非人员）提出享有联社股民、股份分红及福利待遇的权利诉求，表决结果为不同意。综上，上诉人的上诉事实和理由均不成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为：本案审查的是被诉行政处理决定及被诉复议决定的合法性，争议焦点为上诉人是否享有原审第三人股东资格并享有相应的股份分红待遇。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“……实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”本案中，上诉人于1987年因征地农转居，户口性质已转为居民户口，不具备农村集体经济组织成员应为农业户口的前提条件，故不再具有原审第三人集体经济组织成员资格。上诉人是否重新取得原审第三人的成员资格并享有收益分配权的问题。首先，上诉人并无证据证明按照组织章程规定，其已经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格，根据上述规定，上诉人尚未重新取得原审第三人集体经济组织成员资格。其次，在上诉人不具有原审第三人集体经济组织成员资格的情况下，其是否能够享有原审第三人相应的股份分配，应尊重原审第三人按照村民自治原则制定的规定。经审查，原审第三人于2007年制定的集体经济组织章程第十四条规定对于1980年1月1日后因征地招工转居的人员不予配股，该规定属于原审第三人自治范畴，并未违反法律、法规的规定，该章程表决程序亦无不当，上诉人主张该规定违法于法无据，本院不予支持。因此，被上诉人金沙街道办经调查核实后，作出被诉行政处理决定驳回上诉人的请求，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。被上诉人白云区政府作出维持被诉行政处理决定的行政复议决定，亦具有事实和法律依据，并无不当，本院予以支持。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人认为金沙街道辖区内其他经济联社对于类似上诉人农转非的情况，给予部分股份的问题。如前所述，是否给予非集体统一农转居人员股份待遇，由各集体经济组织按照村民自治原则规定，上诉人要求原审第三人按照其他集体经济组织村民自治的规定，给予其股份待遇，于法无据，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共50元，由上诉人黄善影负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年五月二十六日法官助理  杜春燕书 记 员  罗 涛