河南省驻马店市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫17行初560号原告孔刘勇，女，1979年7月8日出生，汉族,住河南省驻马店市驿城区。原告薛艳丽，女，1968年12月2日出生，汉族,住河南省驻马店市驿城区。原告吴俊，男，1990年10月13日出生，汉族,住河南省驻马店市驿城区。原告王秀荣，女，1943年12月12日出生，汉族,住河南省驻马店市驿城区。原告谷爱荣，女，1952年3月6日出生，汉族,住河南省驻马店市驿城区。原告李国合，男，1950年1月1日出生，汉族，住河南省驻马店市驿城区。原告桑卫东，男，1952年2月22日出生，汉族，住河南省驻马店市驿城区。原告王玉环，女，1949年8月25日出生，汉族，住河南省驻马店市驿城区。原告高亲，女，1980年4月12日出生，汉族,住河南省驻马店市驿城区。诉讼代表人孔刘勇，女，1979年7月8日出生，汉族,住河南省驻马店市驿城区。诉讼代表人薛艳丽，女，1968年12月2日出生，汉族,住河南省驻马店市驿城区。诉讼代表人吴俊，男，1990年10月13日出生，汉族,住河南省驻马店市驿城区。委托代理人郭建炜，北京圣运律师事务所律师。被告河南驻马店经济开发区管理委员会，住所地驻马店市洪河大道西段。法定代表人史爱民，主任。委托代理人刘欣欣，河南驻马店经济开发区管理委员会工作人员。委托代理人王丽华，河南北纬律师事务所律师。原告孔刘勇、薛艳丽、吴俊、王秀荣、谷爱荣、李国合、桑卫东、王玉环、高亲（以下简称九原告）诉被告河南驻马店经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）房屋征收决定一案，于2019年12月16日向本院提起诉讼。本院2019年12月20日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月27日公开开庭审理了本案。九原告的诉讼代表人孔刘勇、薛艳丽、吴俊及委托代理人郭建炜，被告开发区管委会的委托代理人刘欣欣、王丽华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。九原告诉称，原告系驻马店市驿城区桑西居委会居民。近来，原告房屋所在片区因南干渠六支渠(骏马路至中原大道)河道治理项目(开发区段)而面临房屋征收。2019年9月23日，原告为了解征收情况，以邮寄书面申请的方式向被告提起信息公开申请，要求公开驻马店市南干渠六支渠(骏马路至中原大道)项目(开发区段)涉及的房屋征收决定、安置补偿方案等相关政府信息。被告于2019年10月18日给原告一份《政府信息公开延期答复告知书》，后经原告催促，被告于2019年12月15日向原告回复了驻开政征【2019】1号《驻马店经济开发区管委会关于南干渠六支渠(骏马路至中原大道)河道治理项目(开发区段)集体土地上房屋征收的决定》等文件，原告认为：被告对原告作出上述房屋征收决定从实体上和程序上均存在严重违法，侵害了原告的合法权益。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第(五)项、46条等规定，原告特向法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告作出的驻开政征【2019】1号《驻马店经济开发区管委会关于南干渠六支渠(骏马路至中原大道)河道治理项目(开发区段)集体土地上房屋征收的决定》的行政行为。诉讼请求：1.依法判决被告作出的驻开政征【2019】1号《驻马店经济开发区管委会关于南干渠六支渠(骏马路至中原大道)河道治理项目(开发区段)集体土地上房屋征收的决定》行政行为违法；并撤销该行政行为。2.本案诉讼费由被告承担。九原告提交以下证据：1.原告身份证、土地使用证等权属证明复印件各1份，推选代表授权委托书一份，拟证明九原告身份信息和产权信息，显示房产在涉案征收决定征收范围捏，享有依法提起诉讼的权利利害关系人，综合证明原告主体资格适格，推选代表授权委托书证明原告依法授权代表行使权利的事实；2.被告作出的驻开政征【2019】1号《驻马店经济开发区管委会关于南干渠六支渠(骏马路至中原大道)河道治理项目(开发区段)集体土地上房屋征收的决定》复印件，拟证明被告作出的具体行政行为，是原告提起行政诉讼的依据；3.被告发给原告房屋征收决定等材料的邮政复印件1份，被告《政府信息公开申请延期答复告知书》复印件1份；拟证明原告通过申请信息公开，获取房屋征收决定，并在诉讼时效内提起行政诉讼；4.驻马店市国土资源局文件驻国土【2001】77号《关于驻马店市城市建设成区内农民转为城镇居民后，原土地权属确认的通知》；5.河南省高级人民法院（2003）豫法行终字第00113号判决书，证据4及证据5拟证明原告房屋土地已转为国有，享有国有土地使用权，被告应按《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定实施征收和补偿，被告的征收补偿安置方案不合法。被告开发区管委会辩称，2018年3月14日，驻马店市人民政府办公室印发《驻马店市中心城区2018年城市建设征地拆迁项目的通知》(驻政办【2018】23号)，将骏马河提升改造工程【即涉案的南干渠六支渠(骏马路至中原大道)河道治理项目(开发区段)】纳入驻马店市中心城区2018年城市建设征地拆迁项目。2018年12月4日，驻马店市发展和改革委员会下发《关于驻马店市中心城区生态水系连通及循环工程(六支渠生态修复工程)可行性研究报告的批复》，同意实施该项目。2018年8月15日，被告向驻马店市人民政府递交《关于上报南干渠六支渠(骏马路至中原大道)河道治理项目(开发区段)房屋征收与补偿安置方案的请示》(驻开政文【2018】203号),2018年8月17日，经驻马店市人民政府作出同意被告制定的《驻马店经济开发区金河办事处棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》的批示。2019年1月9日金河办事处对该项目进行社会稳定风险评估，后在征收补偿费用足额到位的情况下，被告作出了被诉的《驻马店经济开发区管委会关于南干渠六支渠(骏马路至中原大道)河道治理项目(开发区段)集体土地上房屋征收的决定》(驻开政征【2019】1号)，并予公告。整个程序事实清楚，程序合法，符合《驻马店市中心城区集体土地上房屋征收与补偿安置办法（试行）》的规定。综上，恳请驳回原告孔刘勇等9人的诉请。被告开发区管委会提供的证据有：1.驻马店市人民政府办公室关于印发《驻马店市中心城区2018年城市建设征地拆迁项目》的通知(驻政办【2018】23号)；2.《关于驻马店市中心城区生态水系连通及循环工程（六支渠生态修复工程)可行性硏究报告的批复》(驻发改城镇【2018】606号)；3.《关于上报南干渠六支渠(骏马路至中原大道)河道治理项目(开发区段)房屋征收与补偿安置方案的请示》(驻开政文【2018】203号)、市领导批示；4.六支渠河道治理(开发区段)房屋征收项目社会稳定风险评估报告；5.拆迁资金说明；6.《驻马店经济开发区管委会关于拨付南干渠六支渠河道治理项目(开发区段)集体土地及房屋附着物征收补偿资金的请示》(驻开政文【2019】29号)；7.《驻马店经济开发区管委会关于南干渠六支渠(骏马路至中原大道)河道治理项目(开发区段)集体土地上房屋征收的决定》(驻开政征【2019】1号)；8.驻马店经济开发区房屋征收决定公告及公告照片；9.《驻马店市中心城区集体土地上房屋征收与补偿安置办法(试行)》(驻政【2014】100号)。上述证据拟证明其作出的决定事实清楚，程序合法。经庭审举证，被告开发区管委会对九原告提交的证据质证意见如下：第一组证据认为九位原告的身份证和土地证未提交齐全，部分原告并非涉案项目集体土地上房屋的所有权人即不是被征收人主体不适格，根据孔刘勇提供的其家人米青印的土地使用证可以印证涉案土地性质均为集体土地性质，而非原告说的国有土地，2.对第二组第三组证据真实性没有异议，3.对第四组第五组证据真实性没有异议，对第四组证据的合法性有异议，该文件属于无效文件，法律有明确规定未经征收不能转变土地性质，第四组第五组证据的证明目的有异议，根据（2014）100号文第二条的规定，涉案征收是对集体土地上的征收，而不是对国有土地上的征收。九原告对被告提交的证据1真实性没有异议，在市政府网站上存在，该通知是对驻马店市“中心城区”“城市建设”征地拆迁项目的通知，说明原告房屋所在区域属于驻马店市中心城区，属于城市建设，依据原《土地管理法》第八条第一款规定(修改后土地管理法第九条第一款)规定“城市市区的土地属于国家所有”。既然是城市建设就是国有土地上建设并非集体土地上的建设，可见原告的房屋属于国有土地上的房屋，政府应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定实施征收。因此，在关联性上，不能支持被告所谓“集体土地上”房屋征收的决定。对于证据2真实性没有异议。对合法性有异议：因为被告没有提供涉案项目符合四规划一计划及环评报告等基础性文件资料，所谓“可行性研究报告批复”缺少规划条件、选址及环境保护评价文件等手续材料，程序方面也没有征求公众意见。该批复不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。关联性方面对证明目的有异议：该文件文号显示驻发改“城镇”【2018】606号，文件题目及内容中不仅六次显示“驻马店市中心城区生态水系”，还称“推动我市水生态文明城市建设，提升城市形象，…”显明工程项目所在地为“中心城区”、“城市”。并且文件涉及到驻马店市发展和改革委员会、驻马店市水利局、驻马店市政府办公室、驻马店市国土资源局，驻马店市城乡规划局、驻马店市环境保护局等政府部门及驻马店市水利勘测设计研究有限公司，均统一口径，称涉案工程项目所在地为“中心城区”、或“城镇”。因此，在关联性上，不能支持被告所谓“集体土地上”房屋征收决定的说法。对于证据3的真实性有异议，无法确认。对合法性有异议：“请示”“文电处理笺”并非法定程序，不符合《征补条例》规定的程序。对关联性有异议，不能证明被告的目的。对于证据4的真实性有异议，没有相应有签名的会议记录、视频资料等事实依据;对合法性有异议：其一、风险评估主体违法，根据《征补条例》第12条第1款规定，组织社会稳定风险评估的主体是市、县级人民政府，由于其上载明的评估主体是金河街道办事处，显然在风险评估主体上是不适格的。其二、风险评估程序违法，(1)根据《征补条例》第四条确定的由“政府负责、征收部门组织实施、有关部门分工配合”的房屋征收与补偿工作机制，被告作为责任主体，组织征收、发展改革、经济和信息化、公安、监察、民政、财政、人力资源和社会保障、国土、规划、环境保护、交通运输、水务、文广新、统计、信访、维稳等多个部门进行评估论证。然而，从该证据的内容来看，该风险评估是由金河街道办事处制作，显然违背了背离了《征补条例》第12条第1款的立法原意，也背离了国发[2010]33号文件关于“完善行政决策风险评估机制”的工作要求；(2)被告除提供了一份风险评估报告外，没有提供其开展风险评估的相关程序证据，如参加评估的单位及人员组成、评估会议记录、评估签到表、评估中听取意见和建议的相关资料等；不符合征补条例第十二条的规定(市、县级人民政作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定)。关联性上，不能证明被告的目的。对于证据5的真实性有异议，无法确认，对合法性有异议：该《说明》是由河南驻马店经济开发区财政局出具，该局作为被告下属机构，不具有适格的证明资格，可随时按被告的意愿出具所谓的证明材料，无异于给自己的直系亲属出证明。另外，该《说明》显示“拆迁资金由市财政局承担”，但被告没有提供第三方出具的银行账单、凭证，未提供关于征收补偿费用到位的确切证据，被告违反《征补条例》第12条第2款(作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用)的规定，征收补偿款没有做到专款专用，足额到位；关联性上不能证明被告的目的。对于证据6真实性有异议：系被告自己出具的材料，无法确认真实时间及真实存在；对合法性异议：被告自己出具的材料来证明自己行为，不符合证人的合法资格。关联性上不能证明被告的目的。对附属物征收补偿预审评审意见的真实性有异议，缺乏事实依据，对其合法性有异议：第一、原告房屋所在地土地并非集体土地，被告也缺乏证据证实；但原告提交证据足以认定原告房屋所在地土地为国有性质的土地。第二、该意见明显违背了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条(有关市场价规定)、第二十一条(有关选择权规定)等规定。关联性上不能证明被告的目的。对于证据7的真实性没有异议；对合法性有异议：批准设立开发区的人民政府层级不同，所设立开发区的职责权限也不同，原告认为，设区的市级人民政府设立的开发区管委会无权作出征收决定，被告作出该征收决定违反《征补条例》的法定程序，内容和程序均不合法。对于证据8的真实性有异议，不能说明征收决定张贴的时间及位置，没有依法张贴公示。对其合法性和关联性的异议意见同证据7。对于证据9，原告认为其房屋属于国有土地上房屋，不适用该文件，该文件与本案没有关联性。根据庭审举证、质证，本院对原、被告提交的证据予以综合采信。经审理查明，2018年3月14日，驻马店市人民政府办公室印发《驻马店市中心城区2018年城市建设征地拆迁项目的通知》(驻政办【2018】23号)，将骏马河提升改造工程【即涉案的南干渠六支渠(骏马路至中原大道)河道治理项目(开发区段)】纳入驻马店市中心城区2018年城市建设征地拆迁项目。2018年12月4日，驻马店市发展和改革委员会下发《关于驻马店市中心城区生态水系连通及循环工程(六支渠生态修复工程)可行性研究报告的批复》，同意实施该项目。2018年8月15日，被告向驻马店市人民政府递交《关于上报南干渠六支渠(骏马路至中原大道)河道治理项目(开发区段)房屋征收与补偿安置方案的请示》(驻开政文【2018】203号),2018年8月17日，驻马店市人民政府批示同意被告制定的《驻马店经济开发区金河办事处棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》。2019年9月13日被告作出了被诉的《驻马店经济开发区管委会关于南干渠六支渠(骏马路至中原大道)河道治理项目(开发区段)集体土地上房屋征收的决定》(驻开政征【2019】1号)，并予以公告。九原告认为被告作出的房屋征收决定从实体上和程序上均存在严重违法，侵害了其合法权益，为此提起诉讼。本院认为，关于原、被告主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。本案九原告提交的身份证、户口本、集体土地建设用地使用证等证件,可以证明九原告对征收决定征收范围内的土地享有合法权利。九原告作为被征收人是征收决定的行政相对人,系本案适格原告。被告开发区委员会作出了涉案的驻开政征【2019】1号征收决定，是本案适格被告。关于涉案征收决定是否违法，应否予以撤销的问题。九原告向法院提交的土地证均明确显示为集体土地建设用地使用证，根据原《中华人民共和国土地管理法》第四条、第八条关于土地用途管制制度和土地所有权归属的规定,集体用地包括集体农用地和集体建设用地。无论何种用途的集体土地征收均应当依照原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、四十五条、四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的集体土地征收法定程序进行。具体到本案，开发区管委会未能提交证据证实所涉征收范围内的集体土地已经法定程序依法征收。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定,开发区管委会作出的被诉征收决定理应撤销。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项之规定,行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的,人民法院判决确认违法,不撤销行政行为。本案涉案征收项目为驻马店市南干渠六支渠(骏马路至中原大道)河道治理项目,是政府重要的民生工程,公益属性明显,一旦撤销将会损害更大的公共利益,因此,在综合考虑涉案征收项目的性质、实施进度、被征收区域属性等情形后,本院认为涉案征收决定应当确认违法,但保留其效力。九原告请求撤销该征收决定的理由不充分,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告河南驻马店经济开发区管理委员会作出的驻开政征【2019】1号《驻马店经济开发区管委会关于南干渠六支渠(骏马路至中原大道)河道治理项目(开发区段)集体土地上房屋征收的决定》违法。案件受理费50元，由被告河南驻马店经济开发区管理委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及上诉状副本七份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  马国中审判员  李力伟审判员  董永通二〇二〇年五月二十六日书记员  赵 地