宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院   行政裁定书   （2020）宁02行初2号   原告孙鸿恩，男，1942年5月19日出生，汉族，住银川市兴庆区。   被告石嘴山市人民政府。住所地：石嘴山市大武口区。   法定代表人张利，石嘴山市人民政府市长。   委托诉讼代理人雷建设，石嘴山市司法局行政复议与应诉科科长。   委托诉讼代理人李元晋，石嘴山市人民政府法律顾问团律师。   被告石嘴山市自然资源局。住所地：石嘴山市大武口区。   法定代表人王金建，石嘴山市自然资源局局长。   委托诉讼代理人李杰，石嘴山市自然资源局工作人员。   委托诉讼代理人赵海荣，宁夏宁众律师事务所律师。   原告孙鸿恩诉被告石嘴山市人民政府（以下简称市政府）、石嘴山市自然资源局（以下简称市自然资源局）国有土地收回行政处理一案，本院于2019年9月2日作出裁决。原告不服提起上诉，2019年12月12日宁夏回族自治区高级人民法院作出裁定，将案件发回重审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。   原告孙鸿恩诉称,被告市政府和石嘴山市国土资源局（现市自然资源局）收回原告土地使用权一案，（2007）石大行初字第2号行政判决书作出了全面准确的认定。该判决书本院认为部分载明,“原告受让的895.6亩黄河滩地行政机关没有完全交付原告占有使用，原告的土地不在惠农滨河新区的规划范围，被告以原告违反土地出让合同和原告的部分土地被划入城区规划范围为由，收回原告895.6亩黄河滩地土地使用权的具体行政行为违法。原告受让的部分土地被国家修滨河路实际占有使用，撤销被告作出的收回原告土地使用权批复将会给国家利益造成重大损失。判决：确认被告石嘴山市人民政府作出的石政土批字〔2005〕49号《市人民政府关于收回孙鸿恩土地使用权的批复》违法”。被告市政府不依法行政，未依照土地法44条、46条、47条的规定，办理农用地转用手续和征地手续，发给原告土地补偿费、安置补偿费和地上附着物补偿费。对895.6亩土地在新三排、滨河路城区未利用的，政府应当交给原告使用，并赔偿征地对原告造成的损失。请求：1.被告补办依法征收惠农滨河新区建设实际占用原告的约400亩国有农用地的征地手续，补发征收土地的土地补偿费1200万元；2.把其余未占用的约500亩承包地交付原告经营收益；3.在办理完毕1、2诉求时，办理土地使用权变更登记手续，并承担手续费；4.本案诉讼费用由被告承担。   被告市政府辩称，原告的诉讼请求没有事实和法律根据，请求依法驳回。1.原告主张补办征收惠农滨河新区建设实际占用其400亩土地的征地手续及将未占用的500亩土地交付给原告，并重新办理土地使用权手续的理由不能成立。生效的（2007）石大行初字第2号行政判决只是确认市政府作出的石政土批字〔2005〕49号《市人民政府关于收回孙鸿恩土地使用权的批复》违法，但没有撤销该批复。原告承包的895.6亩土地使用权已被实际收回，（2007）石大行初字第2号行政判决仍具有法律效力，原告的该主张根本无法实现，且不属于法院受案范围，依法应予驳回；2.原告主张赔偿损失没有事实根据，不应予以支持。原告于2005年取得895.6亩土地使用权后，该宗土地上有近500亩土地于1997年被杨秀兰等人占用并耕种，原告在（2019）宁02行初14号案件庭审中也认可其在取得涉案土地使用权证书后，并未对上述土地进行任何开发利用，根据土地管理法的相关规定，对于原告的补偿，仅限于市自然资源局根据其已缴纳的土地出让金，结合其实际使用年限，将剩余部分予以返还，由于原告没有证据证明其在取得上述土地使用权后进行了开发利用，原告主张赔偿损失的诉讼请求不能成立；3.原告主张土地补偿费的请求，根据行政诉讼法的规定，应由实际用地单位惠农区政府或市自然资源局作出处理决定，而不应由人民法院直接判决。   被告市自然资源局辩称，同意被告市政府的答辩意见。惠农滨河新区建设占用的400亩土地不属于国家征收土地，属于土地的收回。涉案土地属于国家所有，国家享有土地使用权，不该为原告办理征地手续。原告的第一项诉请于法无据，第三项诉请不明确。依法应当驳回原告的诉讼请求。   经审理查明，1996年8月27日、1997年3月28日，原告孙鸿恩与原惠农县土地管理局签订了两份《“四荒”地使用权出让合同》，合同载明土地所有权属国有，将位于惠农县园艺镇895.6亩黄河河滩地出让给原告用于农业、种植业，后原告取得了《国有土地使用证》。   2005年，惠农区人民政府因区域规划的制定，致函原石嘴山市国土资源局，并向市政府请示，请求解除与原告所签《“四荒”地使用权出让合同》、注销颁发给原告的《国有土地使用证》、收回原告的土地使用权。同年10月20日，原石嘴山市国土资源局作出《关于收回孙鸿恩土地使用权的请示》，向市政府请示拟收回孙鸿恩位于原惠农县园艺镇895.6亩国有黄河滩地的土地使用权。2005年11月10日，市政府作出石政土批字〔2005〕49号《市人民政府关于收回孙鸿恩土地使用权的批复》（以下简称《批复》）：同意收回孙鸿恩所使用的位于原惠农县园艺镇用于发展农业、种植业的国有黄河滩地共计895.6亩。2006年10月30日，原告向大武口区人民法院提起行政诉讼，请求撤销《批复》，该院作出（2007）石大行初字第2号行政判决，确认市政府作出的石政土批字〔2005〕49号《批复》违法。该判决目前仍具有法律效力。   2007年7月9日，原告孙鸿恩向原石嘴山市国土资源局主张权利并提交了《落实（2007）石大行初字第2号的补救措施》的报告，2007年9月10日，原石嘴山市国土资源局作出答复：《批复》依然有效；补偿问题与惠农区人民政府联系由其按照有关规定支付；办理土地变更登记手续问题，《批复》属有效文件，原批准给原告的土地使用权已全部收回，不得办理土地登记手续。   本院认为，本案应厘清三个问题：一是征收与收回所针对的土地性质问题；二是土地的征收与收回后续的补偿问题；三是〔2005〕49号《批复》是否已对案涉895.6亩出让地全部收回。   （一）征收与收回所针对的土地性质不同。土地的所有权主体为国家和集体。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，国家基于公共利益需要等情形，确需使用土地的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。基于该规定，国家对“国有土地”的使用权系经批准采用“收回”的方式。该法第四十四条、四十五条规定，建设占用土地涉及农用地（集体土地）转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；为公共利益需要，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施“征收”。该两条规定系针对集体土地而言，采用的方式是“农用地转用审批”和“征收”。本案中，原告与原惠农县土地管理局签订的《“四荒”地使用权出让合同》明确载明土地所有权属国有，市政府《批复》中亦作出的是“收回”原告土地使用权的决定。既然是对国有土地的“收回”，自然也就不存在所谓“征收”的问题，故原告主张的第一项“被告补办依法征收惠农滨河新区建设实际占用原告约400亩国有农用地的征地手续”的请求不能成立。   （二）土地征收与收回后续的补偿亦有所不同。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用。该条系针对集体土地的补偿规定。第五十八条第二款规定，因公共利益需要收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。通过上述规定，能够明确只有征收集体土地才涉及土地补偿费、安置补助费、地上附着物等补偿费用。本案系针对国有土地的收回，原告诉称中所述“被告市政府不依法行政，未依照土地法44条、46条、47条的规定，发给原告土地补偿费、安置补偿费和地上附着物补偿费”及请求“补发征收土地的土地补偿费”系对法律的理解错误。   （三）《批复》是否已对案涉895.6亩出让地全部收回的问题。该《批复》载明，“市人民政府同意收回孙鸿恩所使用的位于原惠农县园艺镇用于发展农业、种植业的国有黄河滩地共计895.6亩。”根据出让合同约定，原告总计获得出让的国有土地895.6亩，结合《批复》内容，该土地使用权应视为已被市政府全部收回。故原告的第二、三项诉讼请求“把其余未占用的约500亩承包地完全交付原告经营收益”“办理土地使用权变更登记手续”的主张不能成立，已失去请求权的基础。虽然（2007）石大行初字第2号行政判决已发生法律效力，但该判决仅确认违法而未撤销〔2005〕49号《批复》，保留了《批复》的效力。原告受到的损失可据此针对“收回”行为主张行政机关承担补偿责任。   《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。即原告提起行政诉讼要有明确的被诉行政行为和具体的诉讼请求。本案原告的诉讼请求既包含了土地征收这一行政关系，又包含土地使用权变更登记和行政补偿的法律关系，不适宜在一案中一并审理，属于诉讼请求和被诉行政行为不明确。本案在审理过程中，经向原告释明，原告拒绝纠正。故原告的起诉不符合法定受理条件，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回原告孙鸿恩的起诉。   案件受理费50元，退还原告孙鸿恩。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。   审判长 金玉华   审判员 嵇春宁   审判员 姚 丽     二〇二〇年五月十一日   书记员 季 瑞   附：本判决适用的相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》   第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。   第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：   （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；   （二）有明确的被告；   （三）有具体的诉讼请求和事实根据；   （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。   《最高人民法院关于适用的解释》   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：   （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；   （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；   （三）错列被告且拒绝变更的；   （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；   （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；   （六）重复起诉的；   （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；   （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；   （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；   （十）其他不符合法定起诉条件的情形。   前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。   人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。