海南省高级人民法院   行政裁定书   （2020）琼行申45号   海南省高级人民法院   行政裁定书   （2020）琼行申45号   再审申请人（一审原告、二审上诉人）唐某，男，1951年1月3日出生，汉族，住三亚市。   委托诉讼代理人李某，北京在明律师事务所律师。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）三亚市吉阳区综合行政执法局。住所地三亚市榆亚路25号。   法定代表人钟某，该局局长。   委托诉讼代理人陈某，该局工作人员。   委托诉讼代理人孙某，海南言必信律师事务所律师。   再审申请人唐某因其诉被申请人三亚市吉阳区综合行政执法局（下简称吉阳区执法局）建设规划行政处罚纠纷一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2019）琼02行终100号行政判决，向本院申请再审，本院立案后，依法组成合议庭进行了审查。本案现已审查终结。   本案被诉行政行为：2018年12月5日，吉阳区执法局对唐某作出三吉城管（一大队）罚决字〔2016〕第344-1号《行政处罚决定书》（以下简称344-1号处罚决定），以唐某未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区第14网格区域内建成一栋主体三层局部四层封顶、框架结构房屋为由，决定责令唐某自该决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。   唐某申请再审称：一、吉阳区执法局不具备对唐某房屋作出行政处罚的主体资格。吉阳区执法局作出344-1号处罚决定之时尚未完成机构改革，本案当中应当依据原三亚市吉阳区城市管理局的法定职权审查其是否具有作出行政处罚的主体资格。三亚市人民政府作出的《中共三亚市市委、三亚市人民政府关于印发三亚市行政区划调整区级机构设置方案的通知》，设置三亚市吉阳区城市管理局，挂三亚市吉阳区综合执法局牌子。但是其中对于处罚权限作出了明确的划分。吉阳区城市管理局的工作职责并不包括行使城乡规划方面的行政处罚权，该权限应当由吉阳区综合执法局来行使。虽然原三亚市吉阳区城市管理局和吉阳区综合执法局是一套人马，但是两套编制，各自有各自的工作职权范围。因此，吉阳区范围内对于违法建筑作出行政处罚决定书的机构应该是吉阳区综合执法局，所用文件都应该加盖吉阳区综合执法局的公章，而不应该是原三亚市吉阳区城市管理局的公章。二、吉阳区执法局执法目的违法。本案的根本起源在于月川棚改过程中唐某与当地政府就安置补偿事宜未能达成一致。当地政府对于所有不配合拆迁的老百姓均以未办理规划许可证为由作为违法建筑进行处理，这是典型的以拆违促拆迁，严重有损法律公正性。中央政府三令五申要求政府依法行政，禁止以拆违促拆迁，河南省高级人民法院在（2017）豫行终2450号行政判决中对于这种情况作出了论述，“由于农村发展程度及行政管理的实际情况等，农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是一种客观现实，不是农村居民能够克服和解决的，其不存在过错，相反，这种管理现状在很大程度上是行政机关造成的。兰考县政府推进征收实施工作，已与大部分村民签订补偿协议，因本案一审原告没有签订补偿协议，兰考县政府便不遵循法定的组织实施程序，而径行将涉案房屋认定为违法建筑并强制拆除，其执法目的不是为了严格农村土地的管理使用，而是为了避开法定的组织实施程序、加快拆除进程，属于滥用职权，其所称据此作出的限期拆除决定、限期拆除通知、强制拆除公告等法律文书，本院均不予认可，也不能成为本案被诉的强制拆除行为的依据。”三、吉阳区执法局不应作出行政处罚。本案当中唐某房屋建设完成于2008年之前，吉阳区执法局认为唐某的建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款及《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定作出344-1号处罚决定。《城乡规划法》于2008年1月1日开始施行，《海南省城乡规划条例》自2009年10月1日起施行。2.唐某提供了房屋建设完成于2008年之前的证据。吉阳区执法局作出处罚的时间已经超出了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的两年时效。四、行政文书送达存在重大瑕疵应当认定未送达。首先，《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条、八十六条规定的留置送达的情形。在案件审理过程中没有证据证明唐某或者同住成年家属曾经拒收，本案所涉行政文书缺少留置送达的前置条件，不适用留置送达。其次，吉阳区执法局提供的留置送达的照片从内容上只能确认在唐某家房屋的墙上贴了一份内容不明的文书，照片的内容上不能证明在唐某家房屋的墙上张贴了本案所涉的行政文书。所有的照片吉阳区执法局均未提供原始载体予以核实，无法确认是否经过修改也无法确认拍摄时间。五、吉阳区执法局作出行政处罚决定不当。在2011年吉阳镇控制性详细规划中显示唐某房屋所在地的规划用途为居住用地。这就意味着唐某在此建设的房屋并没有违反规划用途，对于该地块的规划用途没有影响。依据《城乡规划法》第六十四条之规定并不应当予以拆除。应当尊重历史形成原因，依据法律规定区别对待。六、唐某房屋建设之时已获得政府的许可，基于政府信赖原则不应确定唐某建设房屋的行为违法。唐某房屋建设之时向月川居委会交了款项，月川居委会负责接通水电。居委会是人民政府在月川地区的派出机构，其收款允许建房并接通水电的行为自然可以视为政府对唐某建设房屋行为的默许。而且，唐某建设房屋所占土地规划用途依据吉阳镇详细控制性规划来看本身就是居住用地，因此唐某房屋也并没有实质违反规划用途，完全可以通过补办手续予以罚款或者在棚改过程中参考海口市棚改方案区分建设年代予以补偿。综上，为维护自身合法权益更是维护法律尊严，向法院申请再审，希望法院依法查明事实，支持再审申请人请求。   吉阳区执法局答辩称：一、唐某的再审申请理由不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的应当再审的条件，其再审申请应当被驳回。二、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，唐某提出再审的理由没有事实和法律依据。（一）吉阳区执法局具有查处涉案违法行为的职权。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号文），国务院将相关部门职权调整划归综合行政执法机构统一行使。根据相关文件精神，三亚市在行政区域内进行综合行政执法试点。三亚市经国务院批准设区之后，根据三亚市行政区划调整区级机构设置方案，由吉阳区执法局行使吉阳区内对违反城市规划管理方面法律、法规、规章规定的建筑物或者设施的强制拆除及相关违法行为的行政处罚和监督检查的权利。（二）吉阳区执法局对涉案房屋的查处系基于唐某未经法定程序擅自兴建房屋的违法行为，与政府征收补偿的行政行为无关。（三）涉案房屋系违法建筑事实清楚，吉阳区执法局所作行政行为依法合规，未超过追诉时效。唐某未经规划部门批准，未取得建设规划的许可证，擅自兴建房屋。根据《城乡规划法》的规定，涉案房屋显属违法建筑。吉阳区执法局在查处涉案违法建筑的过程中认定事实清楚，适用法律正确，严格按照法律的规定履行相关手续，程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。违反规划许可进行建设，因违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态。唐某的违法状态一直处于继续状态，故对唐某违法建设行为进行处罚不适用二年的时效。（四）吉阳区执法局已将相关文书留置送达给唐某，程序合法。（五）唐某建设的违法建筑不受法律保护，吉阳区执法局作出的行政行为符合法律规定。综上所述，二审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，望法院查明事实，依法驳回唐某的再审申请。   本院认为，本案再审审查主要涉及吉阳区执法局的344-1处罚决定是否合法。本案中，唐某没有通过城乡规划行政主管部门的批准许可，没有取得建设工程规划许可证，在位于三亚市××区第14网格区域擅自修建占地面积150平方米，建筑面积约450平方米框架结构的三层楼房。根据《海南省查处违法建筑若干规定》第三条关于城镇违法建筑的规定，唐某修建的涉案房屋显然属于违法建筑。而且，唐某违反城乡规划的违法行为持续至吉阳区执法局的344-1号处罚决定前。吉阳区执法局在通知唐某接受调查询问、行政处罚事前告知以及听证后，根据《城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十六条的规定，对唐某作出了344-1号处罚决定，责令唐某自行拆除修建的违法建筑。经本院审查，吉阳区执法局的344-1号处罚决定认定事实清楚，符合法定程序，适用法律和处罚结果并无不当。二审判决认定事实清楚，审判程序合法，判决驳回唐某上诉的同时，维持驳回唐某诉讼请求的一审判决，适用法律和判决结果亦无不当。原三亚市吉阳区城市管理局作为合法成立的对三亚市××区规划具有行政处罚权的行政主管机关，对唐某至持续吉阳区执法局的344-1处罚决定前的违反城乡规划的违法行为进行处罚，不违反《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款关于城市管理综合行政执法机关按照各自职责负责查处城镇违法建筑的规定。不论是1990年4月1日至2007年12月31日期间施行的《中华人民共和国城市规划法》，还是2008年1月1日起公布施行的《城乡规划法》都明确规定，进行工程建设应当向规划行政主管部门申请办理建设工程规划许可证。可见，经规划许可后方可进行工程建设，在法律规定上是一脉相承的。况且，唐某违法建设的行为持续存在至吉阳区执法局作出344-1号行政处罚前。另，吉阳区执法局在查处唐某违法建设行为的过程中已将相关执法文书张贴在唐某涉案房屋墙体上，并拍照取证或邀请月川社区居委会工作人员到场见证。因此，唐某关于吉阳区执法局无权对唐某作出行政处罚、行政文书送达存在重大瑕疵、处罚措施不当、唐某的建房行为不违反规划等申请再审的理由均不成立，本院不予支持。   综上，唐某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：   驳回唐某的再审申请。   审判长 贺 莺   审判员 唐 进   审判员 罗金洁      二○二○年五月二十一日   （法官助理 齐 皇   书记员 邢晓萌   附相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：   （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；   （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；   （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；   （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；   （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；   （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；   （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；   （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。   当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。