广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4653号上诉人（原审原告）：广州市得农饲料有限公司。住所地：广州市花都区港口工业区内。法定代表人：张周侠，执行董事。委托代理人：胡振国，国浩律师（广州）事务所律师。委托代理人：杨婉文，国浩律师（广州）事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市生态环境局。住所地：广州市越秀区********。法定代表人：杨柳，局长。委托代理人：陈俊廷，该局工作人员。委托代理人：曾庆传，广东君辩律师事务所律师。上诉人广州市得农饲料有限公司因诉被上诉人广州市生态环境局行政处罚纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1665号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：原告是经工商行政管理部门核准登记成立的有限责任公司，经营范围为农副食品加工业。成立于1997年10月8日，前身是“广州皇上皇饲料厂有限公司”（以下简称皇上皇饲料公司），后更名为“广州市得农饲料有限公司”。2018年6月22日，原广州市花都区环境保护局（以下简称原花都环保局）到广州市花都区港口工业区执法检查时发现，原告在上述地址经营农副食品加工业，占地面积2.5万平方米，项目注册1500万元；2010年投入正式生产。主要生产工艺为：进料-粉碎-配料-制粒-冷却-筛选-包装。公司曾用名皇上皇饲料公司，后将名字变更为广州市得农饲料有限公司，工商手续已变更，环评手续未及时变更。现场检查时，原告处于正常生产状态，锅炉使用天然气作燃料。原花都环保局认为原告建设项目未办理完成报批环境影响评价报告手续，未办理需要配套建设的环境保护设施竣工验收。同日，原花都区环保局对原告上述行为立案处理。2018年8月15日，原花都环保局作出花环罚听告〔2018〕459号《环境保护行政处罚听证告知书》，告知原告拟对其处以行政处罚的事实、依据、理由以及其享有陈述、申辩、听证等权利。原告收到后于2018年8月17日向原花都环保局提交《环境保护行政处罚听证告知书回复函》，提出陈述申辩意见。2018年9月19日，原花都环保局作出穗花环罚〔2018〕446号《行政处罚决定书》，查明原告建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收，主体工程正式投入生产。上述行为违反《建设项目环境保护管理条例》（1998年）第二十条、第二十三条的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》（1998年）第二十八条的规定，责令原告停止生产并罚款20000元。原告不服，诉至原审法院。另查:2003年1月27日，原花都环保局向皇上皇饲料公司作出花环监字〔2003〕第024号《关于广州皇上皇饲料厂有限公司扩建项目环境影响报告表的审批意见》载明：“……四、严格执行环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入运行的‘三同时’制度。按该项目的环境影响评价中提出的污染防治措施，切实搞好环境保护工作，确保污染物稳定达标排放，将其对周围环境的影响减轻到最低程度。具体要求如下：1.锅炉燃烧废气须经消烟除尘处理达标后高空排放；大气污染物排放执行《大气污染物排放限值》（DB44/27-2001）第二时段二级标准。2.生产废水和生活污水须经隔油、隔渣、沉淀、生化等处理后达标排放；水污染物排放执行《水污染物排放限值》（DB44/26-2001）第二时段一级标准。3.固体废物应予以综合利用，不能利用的，应妥善处置，不得随处倾倒。4.各种声源经减振、降噪处理后，噪声排放应符合《工业企业厂界噪声排放标准》（GB12348-90）之Ш类标准：即昼间65分贝以下，夜间55分贝以下。五、项目环保设施经我局检查同意后，主体工程方可投入试运行；项目自试运行之日起三个月内，报我局验收环保设施，经验收合格发给排污许可证后，方可正式生产。……”2003年2月21日，皇上皇饲料公司编制《建设项目环境影响报告表》上载明“建设性质：改扩建。主要污染工序：废水：废水主要是生活污水。废气：燃煤锅炉产生的烟气。噪声：原料粉碎产生的噪声。固体废物：锅炉燃煤产生的煤灰渣，员工生活产生的生活垃圾。”原花都环保局审批意见为：“按照我局花环监〔2003〕024号审批意见要求搞好污染防治工作。”2003年9月25日，皇上皇饲料公司向原花都环保局提交花环管验字（2003）第057号《广州市花都区建设项目环境保护设施竣工验收申报表》，该申报表载明：“环保工程内容（治理废气）：锅炉麻石除尘器两座（2套）”；区环境保护部门审批意见：“一、你单位锅炉废气经麻石除尘，烟尘、氮氧化物、二氧化硫、一氧化碳达到广东省地方标准《大气污染物排放限值》(DB44/27-2001)第二时段之二级标准要求。同意你单位通过环境设施竣工验收；……”。2003年10月，广州市花都区环境监测站根据皇上皇饲料公司的委托进行现场监测，对该公司的扩建年产量10万吨全价饲料生产线项目进行竣工验收监测，并作出了《建设项目环境保护设施竣工验收监测报告》，该报告载明：建设项目概况：皇上皇饲料公司扩建年产量10万吨全价饲料生产线1条，位于广州市花都区港口工业区，该项目占地面积5148㎡，使用面积3000㎡，总投资1800万元，其中环保投资30万元。主要设备包括24吨玉米圆筒贮存仓3座，时产10吨制粒机2台，时产5吨制粒机1台，400㎡主车间1座，7600立方米钢架原料仓1座，DZL4-1.25-AII和DZL2-1.25-AII燃煤锅炉各1台。验收监测内容：“锅炉废气”；验收结论：该项目废气排放的监测因子浓度均达到该项目审批要求的验收监测标准—广东省地方标准《大气污染物排放限值》（DB44/27-2001）第二时段二级标准的要求。2015年5月18日，原告向原花都环保局提交编号为20150183《广州市花都区项目建设环境许可咨询表》载明：建设性质：新建；项目内容及规模：两个车间，时产达65吨/小时，年产量20万吨，饲料生产、研发、销售。2015年6月3日，原花都环保局作出花环咨询〔2015〕117号《广州市花都区建设项目环境影响评价审批咨询服务意见反馈表》载明：咨询服务反馈意见：鉴于项目选址位于巴江水厂、炭步水厂饮用水水源二级保护区陆域范围内，根据《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条的规定，暂缓该项目的环评审批，待区饮用水源保护区范围调整工作完成后再行审议。2019年3月19日，广州市生态环境局花都区分局（即原花都环保局）作出穗花环函〔2019〕50号《关于请求解决广州市得农饲料有限公司环保困境的复函》，函复原告称：一、广州市得农饲料有限公司位于饮用水水源二级保护区。二、根据《中华人民共和国水污染防治法》《广东省饮用水源水质保护条例》《关于答复全国集中式饮用水水源地环境保护专项行动有关问题的函》《关于饮用水源二级保护区内排污类建设项目管理的复函》等规定明确饮用水水源二级保护区内已建成的排放污染物的工业项目，应由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。故对目前位于广州市饮用水水源二级保护区范围内的原告的相关申请事项不予受理。根据2011年7月22日公布的《广州市饮用水源保护区区划》方案，原告所处于的区域已划入饮用水源二级保护区。原审法院认为：根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款、《环境行政处罚办法》第十四条第一款、《中华人民共和国大气污染防治法》第五条第一款的规定，被告作为辖区范围内环境保护部门，对环境污染防治具有监督管理及处罚权。《建设项目环境保护管理条例》（1998年）第二十条规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。需要进行试生产的建设项目，建设单位应当自建设项目投入试生产之日起３个月内，向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收”。第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”。《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第三条规定：“建设项目竣工环境保护验收是指建设项目竣工后，环境保护行政主管部门根据本办法规定，依据环境保护验收监测或调查结果，并通过现场检查等手段，考核该建设项目是否达到环境保护要求的活动”。第十六条规定：“建设项目竣工环境保护验收条件是：（一）建设前期环境保护审查、审批手续完备，技术资料与环境保护档案资料齐全；（二）环境保护设施及其他措施等已按批准的环境影响报告书（表）或者环境影响登记表和设计文件的要求建成或者落实，环境保护设施经负荷试车检测合格，其防治污染能力适应主体工程的需要；（三）环境保护设施安装质量符合国家和有关部门颁发的专业工程验收规范、规程和检验评定标准；（四）具备环境保护设施正常运转的条件，包括：经培训合格的操作人员、健全的岗位操作规程及相应的规章制度，原料、动力供应落实，符合交付使用的其他要求；（五）污染物排放符合环境影响报告书（表）或者环境影响登记表和设计文件中提出的标准及核定的污染物排放总量控制指标的要求。（六）各项生态保护措施按环境影响报告书（表）规定的要求落实，建设项目建设过程中受到破坏并可恢复的环境已按规定采取了恢复措施；（七）环境监测项目、点位、机构设置及人员配备，符合环境影响报告书（表）和有关规定的要求；（八）环境影响报告书（表）提出需对环境保护敏感点进行环境影响验证，对清洁生产进行指标考核，对施工期环境保护措施落实情况进行工程环境监理的，已按规定要求完成；（九）环境影响报告书（表）要求建设单位采取措施削减其他设施污染物排放，或要求建设项目所在地地方政府或者有关部门采取‘区域削减’措施满足污染物排放总量控制要求的，其相应措施得到落实。”根据上述规定，建设项目竣工后，建设单位应当向环境保护行政主管部门申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收，环境保护行政主管部门则依据环境保护验收监测或调查结果，并通过现场检查等手段，考核该建设项目是否达到环境保护要求。本案中，根据2003年1月27日原花都环保局在花环监字〔2003〕第024号《关于广州皇上皇饲料厂有限公司扩建项目环境影响报告表的审批意见》反映情况来看，原花都环保局在审批意见中明确要求皇上皇饲料公司针对扩建项目“锅炉燃烧废气、大气污染物排放、生产废水和生活污水、固体废物、噪声排放”等环保项目须报经环保部门检查验收同意后，主体工程方可投入试运行。虽然原花都环保局批出了花环管验字（2003）第057号申报表，但根据申报表内容可知，该批复针对的是锅炉废气，而广州市花都区环境监测站对皇上皇饲料公司扩建年产量10万吨全价饲料生产线项目进行了竣工验收监测，但该监测也仅是针对燃煤锅炉废气项目进行验收监测，并非针对整个扩建项目的主体工程的竣工验收。由此可见，皇上皇饲料公司的扩建建设项目的环保设施并未全部通过环保部门的竣工验收。后皇上皇饲料公司更名为原告，上述验收许可文件并未办理变更或备案。况且，根据《中华人民共和国水污染防治法》(2008修订)第五十九条“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭”的规定，原告所处区域已列入饮用水源二级保护区，因原告从事的是副食品加工业，属于已建成的排放污染物的建设项目。按照上述规定，原告也是无法获得环保设施验收许可文件。故原告提出“案涉的项目建成后于2003年10月10日通过广州市花都区环境保护局组织的建设项目环境保护设施竣工验收”的意见，与事实不符，原审法院不予采纳。被告认定原告有“建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收，主体工程正式投入生产”的行为是有事实依据的。《建设项目环境保护管理条例》（1998年）第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”被告据此对原告作出责令停止生产并罚款20000元的处罚，并无不当。综上所述，原告请求撤销被告作出的穗花环罚〔2018〕466号《行政处罚决定书》缺乏事实和法律依据，依法不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告广州市得农饲料有限公司的诉讼请求。上诉人广州市得农饲料有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原花都环保局对上诉人作出被诉行政处罚决定之前，历年都对上诉人的环境保护设施进行了检查，上诉人的生产行为没有对环境保护造成任何影响。上诉人在2003年开业前已经依法就建设项目排污情况进行了环境影响评价，根据环境影响评价报告完善污染防治措施后，通过了原花都环保局的建设项目环境保护设施竣工验收，且从2003年开业起至2018年9月原花都环保局作出被诉行政处罚决定时止，原花都环保局在历年检查中没有对上诉人未进行锅炉之外的环境保护设施进行竣工验收提出过任何异议或者给予任何行政指导。同时根据国家环境保护局《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》的规定，上诉人作为饲料加工企业申请排污许可证的实施年限为2020年。原花都环保局自上诉人开业以来每年均对上诉人的排污情况进行全面的检查，上诉人根据原花都环保局检查后的指引进行环境保护设施、设备更新升级，确保排污符合国家标准和地方标准。上诉人除2017年因锅炉更新不及时被处以“使用不符合环境保护要求的锅炉”的处罚外，原花都环保局对上诉人的历年检查中均未发现上诉人的废水（生活污水和工业污水）、固体废物、噪音等污染物排放因为上诉人的环境保护设施在2003年开业前未验收而超出排放标准，特别是2017年中央巡视组对巴江河沿岸污染情况进行巡查时，原花都环保局特别对上诉人的排污情况进行检查，亦未发现上诉人存在污染物排放超标的情况。另外，根据新修改的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，对于建设项目需要配套建设的环境保护设施虽然未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，不是责令停止生产或者使用，而是由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，说明国家在环境保护无论是立法还是执法都是从注重程序转移到注重实体，从注重形式转为注重实质。上诉人目前存在的问题只是形式上的瑕疵，但实体上并未违反《中华人民共和国环境保护法》的规定。二、被上诉人作出的被诉行政处罚决定适用法律错误。被诉行政处罚决定依据的《建设项目环境保护管理条例》（1998年）已于2017年被修改，被诉行政处罚决定于2018年9月19日作出，故不能成为被诉行政处罚决定的依据。上诉人的前身皇上皇饲料公司在2003年建成投产时存在未就锅炉以外环境保护设施申请环境保护行政主管部门验收的情形，但是皇上皇饲料公司对建设项目的环境保护设施、设备是同时设计、同时施工、同时投入使用的，且在生产过程中根据原花都环保局历年的检查、指导，对车间的环保设施设备进行更新升级，且历年检查和多次抽查并没有发现上诉人存在污染物排放不符合国家标准和广州市地方标准的情形，且根据2017年修改施行的《建设项目环境保护管理条例》的规定不属于停止生产行政处罚的情形。综上所述，上诉人上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销被上诉人作出的被诉行政处罚决定。被上诉人广州市生态环境局二审答辩称：一、环保设施的验收应当由建设单位自主申请，上诉人需要配套建设的环保设施未经验收。根据《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月29日实施）第二十条、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第九条的规定，建设项目竣工环境保护验收应当由建设单位自行申请，无论被上诉人在检查工作中是否就上诉人的环保设施提出异议，或是其污染物排放是否超标，上诉人均有义务在建设项目竣工后自主申请环保设施的竣工验收，验收通过应当以被上诉人出具的验收合格批复为准。二、关于本案法律适用问题。被上诉人对上诉人作出行政处罚应当适用《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月29日实施）的规定，且适用该规定对上诉人更为有利。根据《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月29日实施）第二十八条、《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订）第二十三条、《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条以及广州市环保局作出的穗环函〔2018〕533号复函的规定可知，上诉人建设项目在2017年10月1日前建成并投产，原则上应当适用《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月29日实施）第二十八条规定予以处罚。另外，本案中，适用《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月29日实施）实际对上诉人更为有利。《建设项目环境保护管理条例》（2107年修订）第二十三条规定的处罚金额更高，并且，因上诉人公司处于饮用水水源二级保护区内，无法获得环保设施验收合格批复，无法限期改正，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条的规定，仍应当责令拆除或者关闭。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。另查明:2019年2月1日，中共广州市花都区委、广州市花都区人民政府印发花发〔2019〕7号《中共广州市花都区委广州市花都区人民政府关于印发〈广州市花都区机构改革方案〉的通知》，该通知要求配合组建市生态环境局花都区分局，将区环境保护局等职责，划入市生态环境局花都区分局，市生态环境局花都区分局作为市生态环境局的派出机构，不计入机构限额，不再保留区环境保护局。因此，原花都环保局职责划入广州市生态环境局花都区分局，其作出的行政行为的法律后果应当由组建该派出机构的广州市生态环境局承担。本院认为:根据本案查明事实，上诉人在建设项目需要配套建设的环境保护设施未全部通过环保部门竣工验收的情况下，主体工程即正式投入生产，以上行为违反了《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月29日实施）第二十条、第二十三条的规定，被上诉人据此作出被诉行政处罚决定，并无不当，本院予以支持。关于上诉人提出原花都环保局在历年检查中未对其环境保护设施没有通过竣工验收提出异议、其不存在超标排放污染物，故不应对其进行处罚的问题。根据《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月29日实施）第十六条“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”以及第二十条第一款“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收”的规定，建设与建设项目配套的环境保护设施以及向环境保护行政主管部门申请环境保护设施的竣工验收系上诉人所负有的、应当主动履行义务。另外，建设与建设项目配套的环境保护设施并申请竣工验收与按照污染物排放国家标准和地方标准排放污染物系对建设单位提出的两项相互独立的要求，不存在超标排放污染物并不能成为环境保护行政主管部门对环境保护设施未通过环保部门竣工验收主体工程即正式投入生产违法行为进行查处的阻却事由，故上诉人的上述主张，理据不足，本院不予采纳。关于上诉人提出被诉行政处罚决定适用法律错误的问题。《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”《最高人民法院关于印发的通知》（法[2004]96号）第三条规定：“关于新旧法律规范的适用规则根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”本案中，上诉人的违法行为始于《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订）实施之前，并且，经审查，相比于《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订）第二十三条的规定，适用《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月29日实施）第二十八条规定对上诉人违法行为进行处罚对上诉人更为有利，故被上诉人适用《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月29日实施）第二十八条规定作出被诉行政处罚决定，并无不当，本院予以支持。上诉人提出的上述主张，理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人要求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市得农饲料有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 闵天挺审判员 王 荣二〇二〇年五月十三日书记员 罗 涛