南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终180号 上诉人（一审被告）南宁市卫生健康委员会，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区长湖路**。 法定代表人谢宗务，该委员会主任。 出庭应诉负责人许明河，该委员会副调研员。 委托代理人骆兴国，广西广合律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）广西壮族自治区工人医院，，住所地广西壮族自治区南宁市柳沙路** 法定代表人林忠文，该医院院长。 出庭应诉负责人卢昀春，该医院副院长。 委托代理人郭建强，广西万益律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）广东中迅新型材料有限公司，，住所地广东省鹤山市龙口镇凤沙工业区凤沙大道**之一 法定代表人覃勇，该公司总经理。 委托代理人林晓晴，广州金鹏律师事务所律师。 委托代理人冯伟楠，广州金鹏律师事务所律师。 上诉人南宁市卫生健康委员会（以下简称南宁市卫健委）、广西壮族自治区工人医院（以下简称工人医院）因与被上诉人广东中迅新型材料有限公司（以下简称中迅公司）投诉答复一案，不服南宁铁路运输法院（2019）桂7102行初428号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月29日公开开庭审理了本案，上诉人南宁市卫健委出庭应诉负责人许明河及委托代理人骆兴国、工人医院出庭应诉负责人卢昀春及委托代理人郭建强、被上诉人中迅公司委托代理人林晓晴均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2019年4月1日中迅公司向南宁市卫健委邮寄《关于请求履行法定职责的申请书》，认为工人医院受理祝水孔等四人的职业病诊断申请的行为违法，要求南宁市卫健委依职权进行查处。该申请书附有祝水孔等四人的身份证复印件、《关于请提供职业病有关材料的函》、《仲裁裁决书》及中迅公司营业执照等附件。其中，《关于请提供职业病有关材料的函》为工人医院在接受甘召英的职业病诊断申请后向中迅公司发出的，要求中迅公司提供甘召英的职业病诊断的相关材料；《关于请协助开展职业病诊断有关工作的函》为工人医院接受祝水孔、肖里、梁鹏职业病诊断申请后，要求鹤山市安全生产监督管理局督促其辖区内的中迅公司提供祝水孔、肖里、梁鹏的职业病诊断的相关材料；《仲裁裁决书》为祝水孔等四人与中迅公司就双方之间的劳动关系问题向鹤山市劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁的裁决书，裁决书裁定祝水孔自2012年10月3日至2018年7月9日期间、梁鹏自2012年10月3日至2018年7月10日期间、肖里自2013年2月26日至2018年7月10日期间、甘召英自2017年2月13日至2018年10月29日期间均与中迅公司存在劳动关系。 南宁市卫健委于2019年4月2日签收上述材料后随即展开了调查。同年4月23日，南宁市卫健委工作人员到工人医院处对工人医院开展实地调查，制作了询问笔录、现场笔录。工人医院称祝水孔、肖里、梁鹏于2018年8月9日，甘召英于2019年2月24日向该院提出职业病诊断申请。 2019年5月7日，南宁市卫健委出具了《关于广东中讯新型材料有限公司对广西××自治区工人医院投诉事项的调查报告》（以下简称《调查报告》），5月15日邮寄给中迅公司，中迅公司于5月17日签收。《调查报告》的主要内容为：1.工人医院具有职业病诊断的合法资质。2.工人医院接受祝水孔等四名劳动者职业病诊断申请并对四人进行职业病诊断的行为合法。3.工人医院正依法开展对祝水孔等四人的职业病诊断。 2019年7月15日，南宁市卫健委就中迅公司的查处申请进一步作出《关于对广东中讯新型材料有限公司请求履行法定职责的答复函》（以下简称《答复函》），并于次日邮寄给中迅公司，中迅公司亦已签收。《答复函》主要是对该委于2019年5月7日作出的《调查报告》进行补充说明，主要内容为：根据《职业病诊断与鉴定管理办法》（以下简称《职业病管理办法》）第七、八、九、十条的规定，职业病诊断机构资质由省级卫生行政部门审批。广西××自治区卫生计生委（以下简称区卫计委）于2018年10月17日以《自治区卫生计生委办公室关于广东中讯新型材料有限公司信访事项相关问题的函》的答复，工人医院有资质对户籍地为广西××自治区梧州市岑溪市的劳动者进行职业病诊断。故工人医院接受祝水孔等四人职业病诊断的要求，并未违反相关法律规定，对中迅公司认为工人医院违法受理祝水孔等四人职业病诊断申请的行为进行查处的请求，南宁市卫健委不予支持。 中迅公司收到上述《调查报告》及《答复函》后不服，遂向一审法院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销南宁市卫健委于2019年5月7日作出的《调查报告》和2019年7月15日作出的《答复函》；2.判令南宁市卫健委对中迅公司的申请重新处理，即对工人医院违法受理祝水孔等四人职业病诊断申请的行为进行查处；3.本案诉讼费用由南宁市卫健委承担。 另查明，工人医院又名“广西××自治区职业病防治研究院”、“广西××自治区化学物质毒性检测所”、“广西××自治区中毒急救中心”、“广西××自治区核辐射事故医学应急中心”，业务范围为：开展职业病防治的研究工作，开展职业病、化学中毒、核辐射事故医学等的应急救援工作，开展职业病劳动能力、致残程度鉴定，开展化学品毒性鉴定和检测工作，按照《医疗机构执业许可证》的规定从事职业病相关的诊断、治疗和康复活动。工人医院于2017年7月12日获得《职业病诊断机构批准证书》，该证书有效期为2017年8月1日至2021年7月31日止。 再查明，祝水孔等四人的户籍所在地均为广西××自治区梧州市岑溪市。 一审法院认为，南宁市卫健委具有对广西××自治区范围内职业病诊断机构进行监督管理的行政职权。另，南宁市卫健委在《调查报告》、《答复函》中所述的“中讯公司”应为本案原告“中迅公司”，属于笔误。 关于工人医院是否具有对涉案的四名员工进行职业病诊断的资格的问题。一审法院认为，根据《职业病防治法》第四十四条“劳动者可以在用人单位所在地、本人户籍所在地或者经常居住地依法承担职业病诊断的医疗卫生机构进行职业病诊断。”的规定，本案中，祝水孔等四人的户籍所在地为梧州市，四人的用人单位（即原告公司）所在地以及经常居住地均为广东省江门市鹤山市，梧州市及江门市均有具有相应资质的职业病诊断机构，根据前述法律规定，祝水孔等四人应选择向梧州市或江门市的职业病诊断机构申请职业病诊断，工人医院虽具有职业病诊断机构的资质，但工人医院既不属于祝水孔等四人户籍所在地的职业病诊断机构也不属于用人单位所在地或经常居住地的职业病诊断机构，不应当受理祝水孔等四人的职业病诊断申请。综上，对中迅公司主张的工人医院属于违法受理职工祝水孔等四人的职业病诊断申请的意见，一审法院予以支持。南宁市卫健委作出的《调查报告》、《答复函》认定事实不清，适用法律错误，一审法院予以撤销。 综上所述，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项之规定，判决撤销南宁市卫生健康委员会于2019年5月7日作出的《关于广东中讯新型材料有限公司对广西××自治区工人医院投诉事项的调查报告》以及于2019年7月15日作出《关于对广东中讯新型材料有限公司请求履行法定职责的答复函》，并责令南宁市卫生健康委员会于本判决生效之日起30日内重新作出答复。案件受理费50元，由南宁市卫生健康委员会负担。 上诉人南宁市卫健委上诉称，1.上诉人在本案中作出的《调查报告》和《答复函》，合法有据，符合立法精神。首先，工人医院也称作职业病防治研究院，具有《职业病诊断机构批准证书》，可依法接受职业病诊断申请。对于工人医院能否受理本案中祝水孔等四人的职业病诊断申请，区卫计委就该同一问题已作出针对性批复，即《自治区卫生计生委办公室关于广东中迅新型材料有限公司信访事项相关问题的函》（桂卫办函[2018]7号），在该批复中，已明确答复工人医院作为劳动者户籍所在地的具有职业病诊断资质的医疗机构，有权受理该劳动者提出的职业病申请。根据“下级服从上级”的行政管理原则，南宁市卫健委对中迅公司投诉并要求查处工人医院受理祝水孔等四人职业病诊断申请的诉求，不予支持，进而作出的本案答复，符合法律规定。其次，上述批复并不违反《职业病防治法》以及《职业病诊断与鉴定管理办法》规定的，“劳动者可以在用人单位所在地、本人户籍所在地或者经常居住地依法承担职业病诊断的医疗卫生机构进行职业病诊断”。在该规定中三个“所在地”的医疗卫生机构，法律法规并不要求劳动者按照我国行政区域层级，自下而上逐级申请，且该条款本身是权利性的指引条款，而非义务性的约束条款，在性质上就不具备评价行政机关的行政行为是否合法的依据。再次，《职业病防治法》第四十三条第三款明确规定：“承担职业病诊断的医疗卫生机构不得拒绝劳动者进行职业病诊断的要求”以及从方便劳动者，以人为本，保护弱势群体的情理看，工人医院受理祝水孔等四人的职业病诊断申请，也不具有法律及情理上的可责难性。最后，职业病诊断本质上是医疗技术行为，而非行政权力行为，并不需要严格地按照行政层级来运行，承担职业病诊断的医疗卫生机构并不因为行政区域上的冠名而具有上下级隶属关系，而是相互独立的，故此，不存在所谓的“越级”申请、诊断之说。2.职业病诊断是医疗技术行为，与行政行为应遵循行政辖区和行政层级原则不同，与一般的医疗行为是一样的，基于就诊就可以进行。不应受到《卫生部关于如何确定职业病诊断机构权限范围的批复》（卫监督发[2007]36号）的影响，将户籍所在地做限缩解释，认为所在地应该要自下而上逐级申请，这在国家有条件为全国的职业病患者提供诊疗服务的今天（比如国家卫建委多次强调在全国范围内不分省际，均可收治职业病患者），该批复在该背景下不合时宜。3.本案不应局限于法律条文上的字面意思，南宁市卫健委在本案的处理行为的合法性是从有利于推动和落实我国职业病防治工作，有利于为处于弱势的疑似患有职业病的劳动患者诊断提供便利，符合国家现实情况与政策导向。4.南宁市卫健委作出涉案答复时，工人医院就中迅公司的投诉事项，已作出中止处理，至今也未作出职业病诊断，对中迅公司与祝水孔等人之间的权利义务关系没有实质影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，中迅公司在本案中没有诉的利益，法院应依法驳回其起诉。综上所述，南宁市卫健委在本案中作出的答复意见完全不具有可责难性，损益性。综上所述，请求法院：1.撤销南宁铁路运输法院（2019）桂7102行初428号行政判决书；2.驳回中迅公司的诉讼请求或驳回起诉；3.本案一、二审诉讼费由中迅公司负担。 上诉人工人医院上诉称，1.工人医院具有职业病诊断资质，可以依法受理职业病诊断申请，一审法院认定“违法受理”的意见是错误的。工人医院具有《职业病诊断机构批准证书》，可以依法接受职业病诊断申请。《职业病防治法》第四十三条规定：承担职业病诊断的医疗卫生机构不得拒绝劳动者进行职业病诊断的要求。一审法院作出的“对原告主张的工人医院属于违法受理原告职工的职业病诊断申请的意见，本院予以支持”的观点，否定了工人医院本应具有的合法权益，属于“减损第三人权益”情形，应当予以纠正。2.法律并未限制劳动者选择职业病诊断机构的权利，法律层面不存在所谓的“属地原则”。《职业病防治法》第四十四条规定：劳动者可以在用人单位所在地、本人户籍所在地或者经常居住地依法承担职业病诊断的医疗卫生机构进行职业病诊断。由此可知，劳动者可以选择职业病诊断和防治方面更有实力的机构，也可以回避用人单位所在地的机构，法律并未禁止劳动者行使选择权，也并未完全限定选择范围，并不存在所谓的“属地原则”。3.中迅公司故意混淆职业病诊断和职业病鉴定两者之间的性质，职业病诊断作为一项专业的医疗技术行为，工人医院具有完备的诊断资质，应该依法履行诊断职责，具有职业病诊断资质的相关医疗机构，他们之间也许医疗技术水平上可能存在一定的差距，但是在其性质和法律地位上都是平等的，医院之间并不存在上下级隶属关系，不应该人为地对专业技术行为进行地域上的分割。综上所述，工人医院认为一审法院认定事实不清，适用法律错误，为维护其合法权益，请求法院：1.撤销（2019）桂7102行初428号行政判决；2.判令一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人中迅公司辩称，1.属地原则和级别原则是我国进行社会管理的一个非常重要的原则，基层机关以及其他基层机构是实施社会管理的第一负责人。《职业病防治法》第四十四条规定：“劳动者可以在用人单位所在地、本人户籍所在地或者经常居住地依法承担职业病诊断的医疗卫生机构进行职业病诊断”，职业病诊断属于政府实施社会管理的范围，不管是从立法者专业角度还是从普通人常理角度理解，用人单位所在地、本人户籍所在地或者经常居住地依法承担职业病诊断的医疔卫生机构，首选应当是上述三地的县区行政区域范围内的医疔卫生机构。此外，卫生部出具《卫生部关于如何确定职业病诊断机构权限范围的批复》（卫监督发[2007]36号），非常明确指出劳动者在进行职业病诊断时首选职业病诊断机构应该是县区职业病诊断机构，然后可以选择市行政区域内的诊断机构，具有明确的属地原则和级别原则。2.如果扩大化地理解用人单位所在地、本人户籍所在地或者经常居住地，不遵循县（区）-市-省的原则由低往高选择职业病诊断机构，势必对属地原则和级别原则造成破坏，导致职业病诊断、职业病管理以及其他社会管理的混乱。对于何为“户籍所在地”，应该按照社会常理及普通人的思维理解，显然是指户籍所属的县区级行政区域，没有人会将自己的省级区域作为户籍所在地，如果扩大理解作为户籍所在地，不管是在职业病诊断的领域，还是在各种社会职能上，肯定会造成混乱，没有标准。3.自治区卫健委作出的《自治区卫生计生委办公室关于广东中迅新型材料有限公司信访事项相关问题的函》（桂卫办函[2018]7号）不能作为审理本案的依据。该函不是法律法规或地方性法规，不具有法律拘束力。卫监督发[2007]36号批复的效力显然比桂卫办函[2018]7号文的效力更高，从行政管理级别上看，原卫生部是全国卫生领域最高的行政机关，南宁市卫建委是地方的医疗卫生行政机关，两者具有上下级关系，原卫生部的具体规定，显然是可以约束南宁市卫建委的，是南宁市卫建委在日常行政执法过程中必须遵循的规定，此外，工人医院的官网显示，该医院是自治区卫健委直属的事业单位，两者有直接的上下级内部关系，该函件及相关意见缺乏独立性和公正性，不能作为审理本案的依据。4.中迅公司已有多名员工在广东省的不同医院经过诊断，均没有被怀疑为尘肺病，但几乎相关员工到广西工人医院处诊断时，都被考虑尘肺病，该医院后来也成为了相关员工的疾病治疗机构。可见，相关人员职业病诊断的结果与该医院存在很大的经济利益关系。在这种利益驱动下，工人医院很可能违法接受诊断申请，并作出有利于医院继续进行收费治疗的不公正诊断结果。5.工人医院被认定无权受理相关劳动者的职业病诊断后，相关劳动者可以选择江门市职业病防治所或梧州市工人医院进行职业病诊断，一审判决结果并不影响劳动者的权益。综上所述，一审判决是正确的，二上诉人的上诉请求缺乏事实依据和法律依据，请求法院驳回上诉请求，维持原判。 本案二审期间，工人医院提交5份证据。其中证据1-3分别是《关于自治区卫生厅所属事业单位清理规范意见的通知》、《医疗机构执业许可证》及《职业病诊断机构批准证书》，拟证明工人医院具有诊断职业病的资质，也具有开展涉案尘肺病及其他呼吸系统疾病专业诊断科目；证据4《梧州市工人医院2006年至2020年2月职业病诊断报告情况》及证据5系统查询截屏，拟证明经中国疾病预防控制系统以及执业病与执业卫生信息监测系统检索确认，梧州市工人医院自2006年以来未进行职业病诊断工作，缺乏尘肺病诊疗经验，工人医院需承担其更大的社会责任。南宁市卫健委对上述证据的真实性、合法性、关联性没有异议，同意工人医院证明目的。 中迅公司的质证意见为：1.根据《最高人民法院关于适用的解释》第35条第2款规定“原告或者第三人在一审程序中无正当事由未提供，而在二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”。因此，中迅公司认为上述证据已超过举证期限，不应被采纳。对证据1-3的真实性、合法性由法院认定，不认可其关联性；对证据4-5的真实性、合法性、关联性均不予确认，理由：1.证据材料中涉及的报告和截屏都是由医院单方制作，不能必然证实梧州市工人医院将其职业病诊断情况上传到诊断系统；2.系统截屏显示的用户名一个是工人医院，另一个是滕小兰，二者均不是系统管理者，也不是梧州市工人医院的登录账号，没有权限查询到职业病报备情况；3.即使劳动者近年来没有到梧州市工人医院进行诊断，原因可能是多方面的，不代表该医院没有职业病诊断的各种资质和能力，而且广西卫建委历年来更新的广西职业病诊断机构名单内，都包含有梧州市工人医院，所以该医院是具有法定资质的职业病诊断机构。 经本院审查，工人医院提交的证据1-3与一审法院已查明的事实相符，根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十二条规定“能够客观反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定的证据，应当作为认定案件事实的根据”，工人医院提交的证据1-3能够真实反映其资质问题，且与查明认定的事实并不矛盾，故本院依法予以认可。证据4-5与待证事实不具有直接关联性，不能必然证实其受理职业病诊断申请是否合法合规，故对上述两份证据不予采纳。 针对一审法院查明的事实，南宁市卫健委及中迅公司均没有提出异议。工人医院对一审判决书中第12页“工人医院于2017年7月12日获得《职业病诊断机构批准证书》，该证书有效期为2017年8月1日至2021年7月31日止。”有异议，其认为工人医院于2009年就已取得职业病诊断证书，2017年到期又续展了许可证。经审查，一审法院根据南宁市卫健委提交的证据《职业病诊断机构批准证书》中记载的日期予以认定并无不当，且该份证据中记载的内容并不能直接反映出最初获得批准的具体日期。本院认为，该证书有效期为2017年8月1日至2021年7月31日止的认定符合事实，最初获准时间并不影响对案件的定性处理。 综上，一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据，二审查明事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 综合诉辩双方的意见，归纳本案焦点问题为：1.工人医院受理涉案的职业病诊断申请是否违反法律规定；2.南宁市卫健委作出涉案的《调查报告》和《答复函》认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确、程序是否合法。 本院认为，南宁市卫健委具有对广西××自治区范围内职业病诊断机构进行监督管理的行政职权，工人医院属于辖区范围内的承担职业病诊断的医疗卫生机构；中迅公司系涉案劳动者的用人单位，与南宁市卫健委答复结果具有法律上的利害关系。各方当事人均符合本案诉讼主体资格。 关于第一个争议焦点问题：1.《职业病防治法》第四十三条第三款规定：“承担职业病诊断的医疗卫生机构不得拒绝劳动者进行职业病诊断的要求”；即经省级卫生行政部门批准承担职业病诊断的医疗卫生机构，都有义务接受劳动者的职业病诊断申请并为劳动者提供诊断证明服务。本案中，工人医院是经省级卫生行政部门批准承担职业病诊断的医疗卫生机构，具有在批准的职业病诊断项目范围内从事职业病相关的诊断、治疗和康复活动的资质，且根据上述法律规定不得拒绝劳动者进行职业病诊断的要求。2.《职业病防治法》第四十五条及《职业病诊断与鉴定管理办法》第十九条规定：“劳动者可以选择用人单位所在地、本人户籍所在地或者经常居住地的职业病诊断机构进行职业病诊断”。该条款是法律赋予劳动者自由选择的权利，但不能因为劳动者未在上述三个“所在地”范围内选择职业病诊断机构，而就此责难医院的受理行为违法。3.职业病诊断是技术行为，不是行政行为，没有行政级别区分，出具的诊断证明书具有同等效力。综上所述，工人医院受理涉案劳动者的职业病诊断申请并未违反禁止性法律规定。 关于第二个争议焦点问题：南宁市卫健委收到中迅公司提交的《关于请求履行法定职责的申请书》后，经询问相关人员、查验相关职业病诊断资质、诊断过程是否符合规定后，根据调查结果制作涉案的《调查报告》并根据其上级自治区卫健委的答复意见作出《答复函》，亦将上述的《调查报告》及《答复函》依法送达给中迅公司，南宁市卫健委已经依法履行职责，查明事实清楚，适用法律、法规正确、程序合法，本院予以支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，导致判决结果错误，本院依法予以纠正。南宁市卫健委、工人医院的上诉理由成立，本院予以支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 撤销南宁铁路运输法院（2019）桂7102行初428号行政判决； 驳回广东中迅新型材料有限公司的诉讼请求。 本案一、二审案件受理费共计人民币150元，全部由广东中迅新型材料有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦圆圆 审 判 员 张红娟 审 判 员 贝黄欢 二〇二〇年五月二十六日 法官助理 洪文慧 书 记 员 唐览月 附：相关法律条文 《中华人民共和国职业病防治法》 第四十三条职业病诊断应当由取得《医疗机构执业许可证》的医疗卫生机构承担。卫生行政部门应当加强对职业病诊断工作的规范管理，具体管理办法由国务院卫生行政部门制定。 承担职业病诊断的医疗卫生机构还应当具备下列条件： （一）具有与开展职业病诊断相适应的医疗卫生技术人员 （二）具有与开展职业病诊断相适应的仪器、设备； （三）具有健全的职业病诊断质量管理制度。 承担职业病诊断的医疗卫生机构不得拒绝劳动者进行职业病诊断的要求。 第四十四条劳动者可以在用人单位所在地、本人户籍所在地或者经常居住地依法承担职业病诊断的医疗卫生机构进行职业病诊断。 《职业病诊断与鉴定管理办法》 第十九条劳动者可以选择用人单位所在地、本人户籍所在地或者经常居住地的职业病诊断机构进行职业病诊断。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条第一款第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： 原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；