四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终220号 上诉人（原审原告）傅明全，男，1929年8月26日出生，汉族，原住四川省泸州市龙马潭区，现住泸州市龙马潭区。 委托代理人杨荣秀（上诉人傅明全之儿媳），女，1966年9月12日出生，汉族，原住四川省泸州市龙马潭区，现住泸州市龙马潭区。 委托代理人薛正懿，北京京平律师事务所律师。 上诉人（原审原告）傅从均，男，1965年1月1日出生，汉族，原住四川省泸州市龙马潭区石洞镇，现住泸州市龙马潭区。 委托代理人杨荣秀（上诉人傅从均之妻），女，1966年9月12日出生，汉族，原住四川省泸州市龙马潭区，现住泸州市龙马潭区。 委托代理人薛正懿，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泸州市人民政府，住所地四川省泸州市江阳区江阳西路**。 法定代表人杨林兴，市长。 委托代理人兰竞飞。 委托代理人何春。 被上诉人（原审被告）四川省人民政府，住所地四川省成都市锦江区督院街**。 法定代表人尹力，省长。 委托代理人封素玲。 上诉人傅明全、傅从均因诉被上诉人泸州市人民政府土地行政批准、被上诉人四川省人民政府土地行政复议一案，不服四川省泸州市中级人民法院（2016）川05行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决认定，傅明全、傅从均系父子关系，是泸州市龙马潭区石洞镇河咀村八社村民。2015年12月22日，四川省人民政府作出川府土〔2015〕941号《四川省人民政府关于泸州市2015年第34批城市建设用地的批复》（以下简称川府土〔2015〕941号批复），将傅明全、傅从均所在地的集体土地征收为国有土地。2016年4月5日，泸州市人民政府发布泸市府地布〔2016〕9号《泸州市人民政府关于泸州市2015年第34批城市建设用地征收土地方案公告》（以下简称9号征收土地公告），公示了川府土〔2015〕941号批复的批准机关、征地范围及补偿安置标准等主要内容。同年4月27日，泸州市国土资源局发布泸市国土资布〔2016〕5号《泸州市国土资源局关于泸州市2015年第34批城市建设用地征地补偿安置方案公告》（以下简称5号补偿安置方案公告），对被征地的青苗及地上附着物的补偿标准、被征地人员安置和房屋拆迁办法等予以了公告，告知了听证权利。上述二公告分别于同年4月10日和5月9日在傅明全、傅从均所在地的石洞镇河咀村村委会张贴。在公告期内，被征地集体经济组织、农村村民和其他权利人未对征地批复、补偿安置方案提出听证申请，也没有提出任何意见。同年5月22日，泸州市国土资源局作出泸市国土资〔2016〕100号《泸州市国土资源局关于泸州市2015年第34批城市建设用地征地补偿安置方案的请示》并报送泸州市人民政府。2016年5月30日，泸州市人民政府作出泸市府地发〔2016〕77号《泸州市人民政府关于泸州市2015年第34批城市建设用地征地补偿安置方案的批复》（以下简称77号补偿安置方案批复），同意了泸州市国土资源局拟订的补偿安置方案。傅明全、傅从均认为该批复不合法，于2016年8月19日向四川省人民政府申请行政复议。四川省人民政府于2016年8月23日受理，在法定期限内向行政复议双方当事人送达了受理通知书和行政复议答复通知书。2016年10月13日，四川省人民政府作出川府复决〔2016〕177号《行政复议决定书》，维持了77号补偿安置方案批复。傅明全、傅从均不服，提起诉讼，请求撤销泸州市××号××人民政府作出的川府复决〔2016〕177号行政复议决定，并对泸州市人民政府作出的泸市府发〔2012〕26号《泸州市人民政府关于印发〈泸州市征地青苗和地上附着物补偿标准〉的通知》（以下简称泸市府发〔2012〕26号文件）、泸市府发〔2013〕34号《泸州市人民政府关于印发泸州市征地补偿安置办法（试行）的通知》（以下简称泸市府发〔2013〕34号文件）进行合法性审查。傅明全、傅从均已经就本案的补偿安置标准向四川省人民政府提出了裁决申请。 一审法院认为，当事人争议的焦点为：1.泸州市人民政府作出的77号补偿安置方案批复是否合法、四川省人民政府作出的川府复决〔2016〕177号行政复议决定是否合法；2.泸州市人民政府作出的泸市府发〔2012〕26号文件、泸市府发〔2013〕34号文件是否属于本案审查范围以及是否合法。关于泸州市人民政府泸市府发〔2012〕26号文件、泸市府发〔2013〕34号文件是否合法，傅明全、傅从均认为两个规范性文件超出了川府函〔2012〕153号《四川省人民政府关于同意泸州市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（以下简称川府函〔2012〕153号批复）的内容，即该批复中无林木花卉的补偿标准，泸州市人民政府在这两个文件中规定林木花卉的补偿标准为5000元，是违法的。但该批复附件4系“泸州市零星、成片林木补偿标准表”，说明是对零星、成片林木的补偿标准。虽然其中只规定了水果、干果、竹林的补偿标准，但同时规定：规定标准外的补偿项目，参照规定标准中相近情况补偿，不能参照的，参照市场价格，按实际损失合理补偿。泸州市人民政府依照该批复，参照批复中与补偿项目相近的水果林木，制定泸市府发〔2012〕26号、泸市府发〔2013〕34号两个规范性文件，确定四川省人民政府批复外的其他林木花卉的补偿标准，并不违反四川省人民政府的批复，且林木花卉、果木等在进行了补偿后，所有权人可以将林木等进行移栽，该规定也是合理的。傅明全、傅从均的该项诉讼请求不能成立。据以作出行政行为的规范性文件能否作为认定行政行为合法性的依据，是行政诉讼中行政行为合法性审查的当然内容，因此，泸州市人民政府、四川省人民政府以傅明全、傅从均未在行政复议程序中提出规范性文件审查的申请为由，主张傅明全、傅从均在诉讼中无权提出规范性文件审查的申请、规范性文件审查的申请不属本案审理范围，该主张没有法律依据。泸州市人民政府具有对市辖区内征收土地补偿安置方案作出批复的职权。2020年1月1日以前施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，第四十八条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。傅明全、傅从均所在村组集体土地经四川省人民政府川府土〔2015〕941号批复批准征收为国有土地后，泸州市人民政府在被征收土地所涉集体经济组织范围内予以了公告并组织实施征地，泸州市国土资源局依法拟订征地补偿安置方案，并在包括傅明全、傅从均所在村的被征收土地集体经济组织范围内张贴公告，公告的内容和形式符合国土资源部《征收土地公告办法》的相关规定。虽然公告的时间超出了国土资源部《征收土地公告办法》规定的10个工作日的期限，但是对傅明全、傅从均的权利义务并不产生实际影响。泸州市国土资源局发布并张贴的5号补偿安置方案公告，对被征地的青苗及地上附着物的补偿标准、被征地人员安置和房屋拆迁办法等予以公告，告知了听证权利，在公告期内无人提出听证申请和异议。公告期满后，泸州市国土资源局将补偿安置方案上报泸州市人民政府，泸州市人民政府依法作出77号补偿安置方案批复，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的程序。泸市府发〔2012〕26号文件、泸市府发〔2013〕34号文件并不违法，可以作为泸州市农村集体土地征收安置补偿的依据，泸州市国土资源局以之作为安置补偿方案的内容上报泸州市人民政府，泸州市人民政府作出77号补偿安置方案批复予以批准，符合法律规定。傅明全、傅从均所提撤销77号补偿安置方案批复的诉讼请求不能成立。四川省人民政府收到傅明全、傅从均的行政复议申请后，在法定期限内向复议双方当事人送达了受理通知书和行政复议答复通知书，并在法定期限内作出行政复议决定，其决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。综上，泸州市人民政府的批复行为符合法定权限和程序，四川省人民政府作出的行政复议决定正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回傅明全、傅从均的诉讼请求；案件受理费50元，由傅明全、傅从均负担。 上诉人傅明全、傅从均上诉称，泸州市人民政府77号补偿安置方案批复确定的花木补偿标准，违反了四川省人民政府川府函〔2012〕153号批复对泸州市征地青苗和地上附着物补偿标准的规定，严重损害傅明全、傅从均的合法权益；一审判决认定泸州市人民政府确定的补偿标准不违反四川省人民政府的批复规定的标准，并因此驳回傅明全、傅从均的诉讼请求，属于认定事实错误，应予纠正。请求撤销四川省泸州市中级人民法院（2016）川05行初81号行政判决，依法改判或发回重审；判决泸州市人民政府、四川省人民政府承担本案诉讼费。 被上诉人泸州市人民政府答辩称，泸州市人民政府作出77号补偿安置方案批复的程序和该批复的内容均符合法律规定，所作泸市府发〔2012〕26号文件，将其他林木花卉参照四川省人民政府川府函〔2012〕153号批复确定的与补偿项目相近的水果林木征地补偿标准进行征地补偿，不违反四川省人民政府川府函〔2012〕153号批复；一审判决认定事实准确；傅明全、傅从均的上诉理由不能成立，应判决驳回其上诉请求。 被上诉人四川省人民政府答辩称，四川省人民政府行政复议程序合法，所作川府复决〔2016〕177号行政复议决定依据充分，内容并无不当；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回傅明全、傅从均的上诉，维持原判。 傅明全、傅从均向一审法院提交了以下证据材料：傅明全、傅从均的身份证复印件，石洞镇河咀村八合作社附着物补偿登记表复印件，泸州市国土资源局龙马潭区分局《政府信息公开申请告知书》（2016年7月22日）复印件，泸州市人民政府77号补偿安置方案批复复印件，四川省人民政府川府复决〔2016〕177号《行政复议决定书》复印件，泸州市人民政府泸市府发〔2012〕26号文件复印件、泸市府发〔2013〕34号文件复印件，四川省人民政府川府函〔2012〕153号批复，成都花木交易所网页信息。 泸州市人民政府向一审法院提交了以下证据材料和依据：四川省人民政府川府土〔2015〕941号批复，泸州市人民政府9号征收土地公告及张贴笔录，泸州市国土资源局5号补偿安置方案公告及张贴笔录，《泸州市国土资源局关于泸州市2015年第34批城市建设用地征地补偿安置方案的请示》（泸市国土资〔2016〕100号），泸州市人民政府77号补偿安置方案批复，泸州市人民政府泸市府发〔2012〕26号文件、泸市府发〔2013〕34号文件，四川省人民政府川府函〔2012〕153号批复，四川省泸县人民法院（2015）泸泸行初字第21号《行政判决书》。 四川省人民政府向一审法院提交了以下证据材料：行政复议申请书及快递单，行政复议受理、答复通知书及送达凭证，川府复决〔2016〕177号《行政复议决定书》及送达凭证。 上述证据材料已随案移送本院。一审判决记载了当事人对上述证据材料的质证意见，本院对一审法院的认证意见予以确认。 二审中，各方当事人未提交新证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 上诉人傅明全、傅从均因对被上诉人泸州市人民政府作出的77号补偿安置方案批复和被上诉人四川省人民政府作出的川府复决〔2016〕177号行政复议决定不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销泸州市人民政府77号补偿安置方案批复和四川省人民政府川府复决〔2016〕177号行政复议决定，并对泸州市人民政府作出77号补偿安置方案批复所依据的泸州市人民政府泸市府发〔2012〕26号文件、泸市府发〔2013〕34号文件进行合法性审查。 关于泸州市人民政府77号补偿安置方案批复是否应予撤销的问题。根据2020年1月1日以前施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”、第四十八条“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，泸州市人民政府具有批准市辖区内征收土地补偿安置方案的职权。傅明全、傅从均所在村组的集体土地经四川省人民政府川府土〔2015〕941号批复批准征收为国有土地后，泸州市人民政府在被征收土地所涉集体经济组织范围发布了9号征收土地公告并组织实施征地，泸州市国土资源局依法拟订征地补偿安置方案，并在傅明全、傅从均所在村的被征收土地集体经济组织范围内张贴公告，泸州市人民政府9号征收土地公告和泸州市国土资源局5号补偿安置方案公告的内容和形式符合中华人民共和国国土资源部《征收土地公告办法》的相关规定。虽然公告的时间超出了《征收土地公告办法》规定的10个工作日的期限，但是该情形对傅明全、傅从均的权利义务未产生实际影响。泸州市国土资源局发布并张贴的5号补偿安置方案公告，对被征地的青苗及地上附着物的补偿标准、被征地人员安置和房屋拆迁办法等予以公告，告知了听证权利，在公告期内无人提出听证申请和异议。公告期满后，泸州市国土资源局将拟订的补偿安置方案上报泸州市人民政府审批，泸州市人民政府作出77号补偿安置方案批复，符合法定程序，且77号补偿安置方案批复批准的补偿安置方案所依据的泸州市人民政府泸市府发〔2012〕26号文件和泸市府发〔2013〕34号文件，不违反四川省人民政府川府函〔2012〕153号批复对泸州市征地青苗和地上附着物补偿标准的规定，77号补偿安置方案批复批准的补偿安置方案亦不违反法律、法规和上一级人民政府规范性文件确定的补偿安置标准，内容合法。傅明全、傅从均所提77号补偿安置方案批复违法、应予撤销的主张不能成立。 关于四川省人民政府川府复决〔2016〕177号行政复议决定是否应予撤销的问题。泸州市人民政府作出77号补偿安置方案批复后，傅明全、傅从均不服该批复，向四川省人民政府申请行政复议，四川省人民政府在法定期限内向行政复议双方当事人送达了受理通知书和答复通知书，并在法定期限内作出川府复决〔2016〕177号行政复议决定，维持泸州市人民政府77号补偿安置方案批复，该行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。傅明全、傅从均所提四川省人民政府川府复决〔2016〕177号行政复议决定违法、应予撤销的主张不能成立。 关于泸州市人民政府泸市府发〔2012〕26号文件和泸市府发〔2013〕34号文件是否合法的问题。傅明全、傅从均认为泸州市人民政府泸市府发〔2012〕26号文件、泸市府发〔2013〕34号文件超出四川省人民政府川府函〔2012〕153号批复的内容，违反该批复对青苗和地上附着物补偿标准的规定，在该批复无泸州市征地林木花卉补偿标准的情况下，错误参照果木补偿标准，违法在两个文件中规定林木花卉的补偿标准为5000元。经审查，四川省人民政府川府函〔2012〕153号批复系四川省人民政府于2012年所作的关于同意泸州市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复，该批复附件4系“泸州市零星、成片林木补偿标准表”，说明是对零星、成片林木的补偿标准，虽然该补偿标准中只规定了水果、干果、竹林的补偿标准，但同时规定：标准外的补偿项目，参照规定标准中相近情况补偿，不能参照的，参照市场价格，按实际损失合理补偿。泸州市人民政府对征地中出现的四川省人民政府川府函〔2012〕153号批复确定的青苗和附着物补偿标准外的其他林木花卉补偿，参照该批复中与补偿项目相近的、且补偿标准较高的水果林木补偿标准，制定泸市府发〔2012〕26号文件、泸市府发〔2013〕34号文件，确定四川省人民政府川府函〔2012〕153号批复没有明确的其他林木花卉的补偿标准，并不违反四川省人民政府川府函〔2012〕153号批复规定的补偿标准，且林木花卉、果木等在进行了补偿后，所有权人可以将林木花卉等进行移栽，该补偿标准也具有合理性。傅明全、傅从均所提泸州市人民政府泸市府发〔2012〕26号文件和泸市府发〔2013〕34号文件违法的主张不能成立。 综上，傅明全、傅从均的诉讼请求不能成立。一审法院判决驳回傅明全、傅从均的诉讼请求，认定事实清楚,适用法律、法规正确，审判程序合法。傅明全、傅从均所提上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人傅明全、傅从均负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 杨 军 审判员 伍平会 二〇二〇年五月二十日 书记员 刘军甫