广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤行终1059号上诉人（原审原告）：吴仲坤，男，汉族，1953年8月17日出生。身份证住址：广东省雷州市。委托代理人：黄彦，广东正大方略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：雷州市人民政府。住所地：广东省雷州市雷州大道08号。法定代表人：黄廉东，市长。委托代理人：韩琦震、刘卫强，均系雷州市自然资源局工作人员。原审第三人：雷州市调风镇人民政府。住所地：广东省雷州市调风镇观楼横街001号。法定代表人：陈诚汉，镇长。上诉人吴仲坤因诉雷州市人民政府（下称雷州市政府）、原审第三人雷州市调风镇人民政府（下称调风镇政府）土地登记行政纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2016）粤08行初137号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，本案是土地行政登记纠纷，被诉的是被告雷州市人民政府2011年1月30日给第三人雷州市调风镇人民政府颁发雷国用（2011）第0041676号《国有土地使用权证》的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（三）项规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；”第六十九条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”原告吴仲坤诉称其与被诉行政行为有利害关系的证据是其持有的雷州市农地承包权[1999]第189888号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，以及其1992年6月7日与雷州市调风镇林宅村委会东西塘村民小组签订的《责任地承包合同》、2005年8月2日与雷州市调风镇林宅村委会东塘村民小组签订的《农村土地承包合同书》，原告主张上述承包经营权证及承包合同载明的其承包的东坑湾土地在涉案土证范围内。但是，原告持有的雷州市农地承包权[1999]第189888号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》记载的四至和《责任地承包合同》、《农村土地承包合同书》的内容均不能证明原告的承包地与涉案土地证项下土地相邻或者在涉案土地证范围内，而且原告所在的雷州市调风镇林宅村民委员会于2017年5月12日出具证明，指证原告上述1992年《责任地承包合同》和2005年《农村土地承包合同书》中的东坑湾位置不在调风仕礼岭砖厂用地范围内，即不在涉案土地证范围内。故现有证据无法证明原告与被诉行政行为有利害关系，原告的起诉应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告吴仲坤的起诉。吴仲坤不服原审裁定，向本院提出上诉称：1.调风镇政府没有证据证明雷府国用[2011]第0041676号《国有土地使用权证》的权属来源是征用。2.涉案《国有土地使用权证》的土地由雷州市政府确权给调风镇政府承包给他人办粘土实心砖厂，属于违法用地。3.我方提交了航拍地形图、证人证言、照片以及原雷州市国土资源局作出的涉案信访答复等证据，能够充分证明我方持有的《责任地承包合同》《农村土地承包合同书》中的“东坑湾”土地在调风仕礼岭砖厂用地范围内。综上，被诉《国有土地使用权证》项下的仕礼岭砖厂用地涵盖了我方东坑湾8亩土地在内，故我方与被诉发证行为具有利害关系，且被诉发证行为违法。请求二审法院撤销原审裁定，撤销雷府国用[2011]第0041676号《国有土地使用权证》。被上诉人雷州市政府、原审第三人调风镇政府均未提交答辩意见。本院经审理查明，2016年6月29日，吴仲坤向原审法院提起本案诉讼称，其于1981年开荒东坑湾约10多亩的荒地，四至为东至荒地、西至大路、南至广朝园、北至里仁路，雷州市政府于2005年给其颁发了上述土地的雷州市农地承包权（1999）第189888号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。调风镇政府于2010年8月27日将包括吴仲坤在内的23户东塘村村民的承包地所种青苗毁灭，理由为村民的承包地侵占了原砖厂的土地。吴仲坤后来又在该地上种上树苗，但调风镇政府又于2015年10月将吴仲坤种上的树苗全部拔掉。吴仲坤在多次向调风镇政府请求退还上述土地无果的情形下，于2016年4月向原雷州市国土资源局信访投诉。原雷州市国土资源局经调查，于2016年6月11日作出雷国土资函[2016]279号《关于对吴仲坤信访事项的答复》，认为调风镇政府已持有含吴仲坤反映的土地在内的雷府国用[2011]第0041676号《国有土地使用权证》，其土地权属已登记清楚，该局不再受理此信访问题，并告知吴仲坤若认为该证涵盖了其土地，侵犯了其合法权益，请直接诉诸于人民法院审理。吴仲坤认为雷州市政府未查明原砖厂土地权属来源就向调风镇政府颁发了含有该地在内的雷府国用[2011]第0041676号《国有土地使用权证》，并且该证也涵盖了吴仲坤的土地，应确认无效并予以撤销，遂向原审法院提起本案诉讼，请求确认雷府国用[2011]第0041676号《国有土地使用权证》无效并予以撤销。另查明，原雷州市国土资源局于2016年6月14日向吴仲坤作出雷国土资函[2016]279号《关于对吴仲坤信访事项的答复》，主要内容为：“2016年4月你向我局提交的信访资料收悉。信访主要反映调风镇政府破坏掉你家耕种29年的10亩开荒土地上青苗，并全部强占了该地，要求我局责成调风镇政府退还土地，赔偿损失。经调查，答复如下：信访人反映的土地位于调风镇林宅村西北边，地名称为‘东坑湾’，其东至荒地，南至园地，西至路，北至里仁路，面积约有10亩。具体位置、四至、面积以实地及附图为准。自上世纪80年代初，信访人将该地开垦种植作物使用至2010年。2005年8月，雷州市政府给该户颁发了该地的其中8亩土地的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（雷州市农地承包权[1999]第189888号）。2008年1月调风镇政府将含该地在内的原砖厂用地承包给他人修复砖厂使用，同时签订了《承包修复砖厂合同书》，承包期限为：2008年7月15日起至2028年7月15日止（具体情况详见该合同书内容）。2010年10月调风镇政府以该地属其镇的原砖厂用地范围为由，强行收回该地。2011年1月，调风镇政府申请雷州市政府颁发了含该地在内的12.9507公顷土地的《国有土地使用权证》（雷府国用字[2011]第0041676号）。经现场勘查，信访人反映的土地现是荒闲。综上，调风镇政府已持有含信访人反映的土地在内的《国有土地使用权证》（雷府国用字[2011]第0041676号），其土地权属已登记清楚，我局不再作受理此信访问题。信访人若认为该证涵盖了你的土地，侵犯了信访人的合法权益，请直接诉诸于人民法院审理。”再查明，吴仲坤向原审法院提交了15份证据，其中包括：1.雷州市政府于2005年8月5日向其颁发的雷州市农地承包权（1999）第189888号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》复印件，该证载明的地块之一为“东坑湾”；2.吴仲坤与发包方东塘村于2005年8月2日签订的《农村土地承包合同书》，合同涉及面积为8亩的地块“东坑湾”；3.吴仲坤与原东西塘经济合作社于1992年6月7日签订的《责任地承包合同》，合同涉及面积为8亩的地块“东坑湾”；4.原雷州市国土资源局于2016年6月14日向吴仲坤作出雷国土资函[2016]279号《关于对吴仲坤信访事项的答复》。还查明，根据原审法院的开庭笔录显示，雷州市政府对吴仲坤在原审中提交的上述证据质证意见为，对证据1－3的真实性、合法性及关联性均有异议，对证据4的真实性和合法性没有异议，但认为该证据与本案没有关联性，原雷州市国土资源局仅是告知吴仲坤如果认为涉案《国有土地使用权证》涵盖了其土地，侵犯了其合法权益，可以通过司法途径解决，并没有确定该证所涉土地包括了吴仲坤的土地在内。而调风镇政府在原审开庭中对吴仲坤上述提交的证据质证意见为，对证据1－3认为有涂改，不合法且无关联，对证据4的真实性、合法性及关联性均无异议。另外，调风镇政府在原审诉讼过程中提交了东西塘村民小组村民吴会、吴界、袁国、吴伟斌（又名吴三）、蔡坚持有的《农村土地承包经营权证》于2012年11月22日被雷州市政府撤销的五份决定，以主张在被诉《国有土地使用权证》涉案登记土地范围内办理的土地承包经营权证已被雷州市政府撤销。雷州市政府在原审法院开庭审理过程中称砖厂在承包期间和停产期间有很多村民去占用土地，吴仲坤曾经在该地种植过菠萝，但被调风镇政府清理了。本院认为，本案为土地登记行政纠纷，二审争议焦点是上诉人吴仲坤与被上诉人雷州市政府向原审第三人调风镇政府颁发雷府国用[2011]第0041676号《国有土地使用权证》的被诉行政行为是否具有利害关系，其提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。本案中，原雷州市国土资源局在向吴仲坤向该局提出信访后经调查，向吴仲坤作出雷国土资函[2016]279号《关于对吴仲坤信访事项的答复》（下称涉案信访答复）。雷州市政府、调风镇政府在原审法院开庭过程中对该信访答复的真实性、合法性均无异议，而该信访答复系原雷州市国土资源局针对吴仲坤反映其耕种多年的争议地“东坑湾”被调风镇政府强占而作出的答复，该答复认为调风镇政府持有的被诉雷府国用[2011]第0041676号《国有土地使用权证》包含了争议地“东坑湾”在内，故涉案信访答复明显与本案争议地“东坑湾”及被诉雷府国用[2011]第0041676号《国有土地使用权证》具有关联性，本院对涉案信访答复的真实性、合法性及关联性予以确认。从涉案信访答复的内容来看，原雷州市国土资源局查明吴仲坤自上世纪80年代初即在本案争议地“东坑湾”（约10亩）上开垦种植作物并使用至2010年，且雷州市政府于2005年8月给吴仲坤颁发了该地其中8亩土地的雷州市农地承包权（1999）第189888号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。另外，原雷州市国土资源局在该信访答复确定，雷州市政府于2011年1月向调风镇政府颁发的雷府国用[2011]第0041676号《国有土地使用权证》包含了争议地“东坑湾”在内。此外，吴仲坤向原审法院提交的是雷州市农地承包权（1999）第189888号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》复印件，雷州市政府和调风镇政府也因此不予认可该证的真实性、合法性及关联性，但结合原雷州市国土资源局作出的涉案信访答复内容，可认定吴仲坤确实持有雷州市农地承包权（1999）第189888号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。调风镇政府主张在涉案砖厂登记土地范围内办理的土地承包经营权证已被雷州市政府撤销，故吴仲坤持有的《农村土地承包经营权证》也已被撤销，但调风镇政府并没有提交证据予以证明，其向原审法院提交的五份撤销决定并没有关于撤销吴仲坤所持《农村土地承包经营权证》的决定，故调风镇政府该项主张缺乏证据，本院不予采纳。另外，原雷州市国土资源局在涉案信访答复中查明吴仲坤使用争议地“东坑湾”至2010年。基于上述事实和理由，本院认为吴仲坤对争议地“东坑湾”有使用事实并持有《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，且该证范围在本案被诉的雷府国用[2011]第0041676号《国有土地使用权证》范围内，吴仲坤与被诉发证行为有利害关系。原审法院未对吴仲坤提交的证据进行具体全面的分析，便认定吴仲坤提交的证据不能证明其与被诉发证行为有利害关系，属事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款有关“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，吴仲坤有权提起本案诉讼，原审法院以吴仲坤与被诉发证行为没有利害关系为由，裁定驳回其起诉不当，本院予以纠正。吴仲坤上诉请求撤销原审裁定并指令原审法院审理本案，具有事实根据和法律依据，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销广东省湛江市中级人民法院（2016）粤08行初137号行政裁定；二、指令广东省湛江市中级人民法院继续审理本案。本裁定为终审裁定。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  方丽达二〇二〇年五月二十九日法官助理陈丹书记员温瑜