福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行初5号 原告：林全奇，男，汉族，1971年9月30日出生，住福建省罗源县。 被告：福建省人民政府，住所地福州市鼓楼区华林路**。 法定代表人：唐登杰，省长。 委托诉讼代理人：魏小龙、何扬冰。 原告林全奇因要求确认被告福建省人民政府不予受理行政复议申请的行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月9日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告林全奇，被告福建省人民政府的诉讼代理人魏小龙、何扬冰到庭参加诉讼。现已审理终结。 被告福建省人民政府于2019年9月3日作出《告知函》，主要内容为：原告林全奇请求撤销闽环保监[2007]71号文件，福建省生态环境厅已于2019年7月29日作出《福建省生态环境厅环境信访事项处理意见书》（闽环信复字[2019]4号）进行答复；该事项已进入信访程序，原告林全奇应根据《信访条例》有关规定进行权利救济，本案不适用行政复议法调整。 原告诉讼请求：1.确认被告福建省人民政府于2019年9月3日作出的不受理行为违法；2.诉讼费由被告福建省人民政府承担。主要理由：因原告在罗源县××乡××村的住宅（见产权证），现位于福州港罗源湾码头有限公司西侧，经现场测定原告房屋与福州港罗源湾码头有限公司的生产场地最近重直距离约20米,被福州港罗源湾码头有限公司长期严重污染。后原告向福建省生态环境厅的下属执法部门罗源县生态环境局的申请投诉，罗源县生态环境局以该申请被福建省环保局的审批所羁约为由,拒不履行职责,未依法要求福州港罗源湾码头有限公司设立卫生防护区。后原告向福建省检察院及罗源县检察院提出公益诉讼申请,罗源县检察院对原告提出的请求受理登记立案,并调查确认原告为应设立的100米卫生防护区内住户,与福建省环保局的审批存在法律上的利害关系。并向罗源县生态环境局等单位发出检察建议（具体查罗源县检察官公益办）。2019年6月5日,原告向福建省生态环境厅提出书面申请,要求福建省生态环境厅启动自纠自查机制,依法撤销福州港罗源湾码头有限公司作出的行政许可审批行为以消除影响;2019年7月29日,福建省生态环境厅以信访答复的形式向原告作出处理意见，未对卫生防护区内居民未搬迁就通过审批的行为作出说明，亦未提供相应的文件证明该行为合法，亦未依申请对其（闽环保监［2007］71号）作出撤销;并超越自身权限作出处理意见,对原告的实体权利义务产生了实质的影响，后原告依据最高人民检察院的答复告知及相关规定，于2019年8月23日,向被告提起行政复议,被告于同年9月3日以不适用行政复议法调整为由作出不受理的告知,显然违法有不作为之嫌，对原告的权利产生了影响，故向贵院提起诉讼。一、环保领域环保领域信访问题法定途径清单。第二部分复议诉讼类。对法律法规规定应当通过诉讼、行政复议途径处理的,引导当事人就引发争议的具体行政行为申请行政复议或者提起行政诉讼，或者就引发争议的民事行为提起民事诉讼。1.不服环境行政许可、行政处罚决定。①环保部门办理行政许可、行政处罚事项过程中已书面告知当事人对行政决定不服,可以申请行政复议或者提起行政诉讼。②环保部门在办理行政许可事项过程中在媒体上公示,提示公民、法人或者其他组织,如认为环保部门行政许可行为侵犯其合法权益,可以申请行政复议或者提起行政诉讼。③向行政许可、行政处罚机关反映问题后,对其处理意见不满意,坚持变更、撤销原行政许可、行政处罚决定。二、不服环保部门对举报投诉事项处理意见。1.对举报企事业单位环境违法行为的事项,环保部门经调查核实,作出处理决定并答复举报人后,举报人仍然认为环保部门未依法展职。2.对环境污染损害赔偿民事纠纷,经当地基层政府、人民调解机构、环保或其他行政部门调解未达成协议或者达成协议后反悔,要求重新调解。以上事项,由调查处理举报投诉、信访事项的环保部门引导信访人申请行政复议或者提起行政诉讼。对环境污染损害赔偿纠纷,引导其提起民事诉讼。（二）最高检2019年8月23日告知行政案件:2007年福建省生态环境厅在行政行为中未设立生态环护区,行政许可不合法。请向福建省人民政府或中华人民共和国生态环境部申请行政复议,或者直接提起行政复议。（三）福建省生态环境厅所作出的答复,且不论其目的是为了规避行政作为,用信访形式作出答复的行为是违法的。单就其的信访答复书就不是国家行政机关作出的“登记、受理、转送、承办、督促检查等行为＂,其所作的答复也产生了侵害原告实体权益,符合《行政复议法》的具体行政行为。故被告的不受理行为构成了法律上的不作为。（四）行政复议法第六条……第（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利或者受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。（其目的是为了更好地保护公民、法人或者其他组织的合法权益。它表明只要公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益,部可以申请复议。综上所述,原告的申请目的是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护合法权益。被告以原告的行政复议属于信访调整范围为由,末受理原告提出的行政复议申请,构成了法律上的不作为。依据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条规定:为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的,属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”的规定的权利等等规定。综上，原告诉讼请求应予支持。 原告向本院提交如下证据： A1.产权证，证明：原告与被诉行政行为存在法律上的利害关系； A2.先锋村与码头区位图，证明：原告住宅与罗源湾三万吨码头的距离及区位； A3.5.2.2空气环境质量现状调查材料、5.2.3.5铁矿粉粉尘影响预测结果评价材料，证明：原告住宅被污染的程度及数据； A4.5.5大气环境影响评价结论，证明：罗源湾三万吨码头项目应设立100米卫生防护区； A5.建设项目竣工环境保护验收申请报告，证明：原福建省环保厅及各级部门明知卫生防护区居民未搬迁，在条件不具备的情况下，用非法手段促成罗源湾三万吨码头取得审批的违法事实； A6.表13.4（续）需补充与完善的环保对策措施一览表，13.6评价总结论,证明：环评书制作单位已明确罗源湾三万吨码头应按环保部文件规定先对卫生防护区居民先搬迁才能建设投产的事实； A7.闽环信复字（2019）4号《环境信访事项处理意见书》,证明：福建省生态厅拒绝履行法定职责，拒绝对原告的申请作出行政处理的事实； A8.闽环保监[2007]71号《福建省环保局关于批复福州港罗源湾港区狮岐3万吨级多用途码头工程变更环境影响报告书的函》，证明：原福建省环保厅明知对罗源湾三万吨码头作出的行政许可会对原告造成侵害的事实； A9.最高检察院告知书，证明：被告应受理行政复议的依据； A10.福建省政府告知函，证明：被告拒绝受理行政复议。 被告福建省人民政府辩称：一、被告作出《告知函》认定事实清楚、适用依据正确。原告以福建省生态环境厅为被申请人，向被告提出行政复议申请，要求撤销原福建省环境保护局于2008年8月8日作出的《关于批复福州港罗源湾港区狮岐3万吨多用途码头工程变更环境影响报告书的函》（闽环保监[2007]71号）的审批行为。根据原告提供的证据材料，被告认为：原告反映的事项已经进入信访程序，福建省生态环境厅已于2019年7月29日作出《福建省生态环境厅环境信访事项处理意见书》（闽环信复字〔2019〕4号）进行答复，本案不适用行政复议法调整，因此告知原告根据《信访条例》第三十四条、三十五条等有关规定向有关机关申请复查或复核。被告根据《信访条例》告知原告，认定事实清楚，适用法律正确，不存在行政复议不作为情形。二、被告作出《告知函》程序合法。被告于2019年8月27日收到原告提出的行政复议申请，2019年9月3日作出《告知函》，程序合法。三、根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门，负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示批复》（〔2005〕行立他字第4号），对信访处理意见不服也不能申请行政复议。综上，被告作出《告知函》认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序，不存在不作为情形，原告的诉讼请求应予驳回。 被告福建省人民政府向本院提交如下证据： B1.行政复议申请书；B2.闽环信复字﹝2019﹞4号《福建省生态环境厅环境信访事项处理意见书》；B3.告知函，共同证明：原告申请复议与信访事项系同一事项。被告作出《告知函》认定事实清楚、程序合法，适用依据正确； B4.生态环境部作出的环法﹝2019﹞101号、环法﹝2019﹞102号行政复议决定书，证明：原告向生态环境部提出了两项行政复议申请。其不服闽环信复字（2019）4号《环境信访事项处理意见书》而申请复议，生态环境部就此作出环法〔2019〕102号行政复议决定书；其不服闽环保监（2007）71号《关于批复福州港罗源港湾区狮岐3万吨级多用途码头工程变更环境影响报告书的函》而申请复议，生态环境部就此作出环法〔2019〕101号行政复议决定书。生态环境部于2019年9月10日受理原告就同一请求提出的行政复议申请，并于2019年11月18作出环法﹝2019﹞101号行政复议决定书，驳回申请人的行政复议申请。同一复议申请省政府不可以受理。同一事项经过行政复议，只能针对行政复议决定提起行政诉讼，不可以另行单独提起诉讼。 B5.林全奇房屋现状图，证明：林全奇房屋与码头的实际位置关系。 被告福建省人民政府提交作出被诉行政行为的依据：1.《信访条例》第三十四条;2.《信访条例》第三十五条第一款。 经庭前证据交换，原告林全奇对被告福建省人民政府提交的证据的真实性均无异议；对B5的关联性无异议；对B1、B2、B3的关联性有异议。福建省生态环境厅以信访的形式搪塞原告，是拒绝履行应尽义务的行为，省高院裁定书对此已予以明确；对B4的关联性有异议。被告于2019年9月3日拒绝受理原告行政复议申请，此后原告向生态环境部提出复议申请，不能因为原告事后的求助行为而否定被告在先的法律义务。 被告福建省人民政府对证据A1、A2、A7、A8、A10的真实性无异议；对A2的关联性无异议；对A1的关联性有异议。房产证形成时间是2009年，码头工程是在2007年以前就开始动工。闽环保监[2007]71号文是在2007年形成；对A7的关联性有异议，证明原告的诉求在信访处理阶段；对A8的关联性有异议。原省环保厅于2007年8月作出闽环保监[2007]71号文件，原告于2019年8月就撤销该行政行为而申请行政复议，已超出五年的最长法律保护期限，不符合行政复议受理条件；对A10的关联性有异议，不能证明待证事实；对A3、A4、A5、A6的真实性有异议，无原件可供核对；对A9的真实性有异议，没有法律约束力。 本院对上述证据认证如下：证据A1、A2、A7、A8、A10、B1、B2、B3、B4、B5的真实性业经双方当事人确认，与本案存在关联，并能反映本案真实情况，本院作为认定事实的根据。证据A3、A4、A5、A6无原件可供核对，真实性无法确认，本院不予采纳。关于A9，原告称该材料源于最高检察院对其咨询的网络回复。该材料真实性无法确认，亦不属于证据范畴，本院不予采纳。 经审理查明： 林全奇所有的房屋位于罗源县××乡××村，该村地处福州港罗源湾港区狮岐码头厂界西北侧。 2007年8月8日，原福建省环境保护局作出闽环保监[2007]71号《关于批复福州港罗源湾港区狮岐3万吨级多用途码头工程变更环境影响报告书的函》，批复了狮岐码头项目变更环评文件。 2019年6月5日，福建省生态环境厅受理了林全奇的《申请书》，林全奇在《申请书》中提出以下请求：1.撤销并确认闽环保监[2007]71号等相关行政审批违法；2.责令对狮岐码头项目卫生防护距离内的20户居民进行污染赔偿；3.依法对狮岐码头项目“未批先建”一事立案并依法停业整改。2019年7月29日，福建省生态环境厅将前述请求作为信访事项作出闽环信复字[2019]4号《环境信访事项处理意见书》，认定：闽环保监[2007]71号等相关行政审批均按法定职权、法定程序作出；2008年当地政府将先锋村整体纳入搬迁范围，涉及的应搬迁居民共85户，目前已完成搬迁安置84户，剩余1户未达成征迁协议，林全奇反映的“卫生防护区内20户居民”与实际不符；狮岐码头项目建设符合原福建省环境保护局审批内容，并已通过竣工环保验收，不存在“未批先建”问题。 2019年8月23日，林全奇向福建省人民政府提出行政复议申请，请求撤销原福建省环境保护局作出的闽环保监[2007]71号《关于批复福州港罗源湾港区狮岐3万吨级多用途码头工程变更环境影响报告书的函》。2019年9月3日，福建省人民政府作出告知函，认定：林全奇的请求事项已进入信访程序，福建省生态环境厅已于2019年7月29日作出闽环信复字[2019]4号《环境信访事项处理意见书》进行答复，本案不适用行政复议法调整。 2019年9月10日，林全奇向生态环境部分别提出两项行政复议申请：1.撤销原福建省环境保护局作出的闽环保监[2007]71号《关于批复福州港罗源湾港区狮岐3万吨级多用途码头工程变更环境影响报告书的函》；2.撤销或确认福建省生态环境厅作出的闽环信复字[2019]4号《环境信访事项处理意见书》违法，责令其重新履行职责。2019年11月18日，生态环境部就第1项行政复议申请作出环法[2019]101号《行政复议决定书》，决定驳回林全奇的行政复议申请。2019年11月20日，生态环境部就第2项行政复议申请作出环法[2019]102号《行政复议决定书》，决定：撤销福建省生态环境厅于2017年7月29日作出的《环境信访事项处理意见书》（闽环信复字[2019]4号），责令福建省生态环境厅在法定期限内对申请人的《申请书》重新作出处理。 本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”行政复议作为行政相对人的救济程序之一，在保护行政相对人程序权利的同时，亦应兼顾公共利益、行政效率及行政秩序的稳定。因此，在适用《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定的行政复议申请期限的同时，亦应参照适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的诉讼最长保护期限。本案中，林全奇因不服闽环保监[2007]71号《关于批复福州港罗源湾港区狮岐3万吨级多用途码头工程变更环境影响报告书的函》而向福建省人民政府申请行政复议，案涉行政行为未导致不动产物权变动，应参照适用五年的诉讼最长保护期限。闽环保监[2007]71号《关于批复福州港罗源湾港区狮岐3万吨级多用途码头工程变更环境影响报告书的函》发生于2007年8月8日，林全奇申请行政复议之时距案涉行政行为发生之时长达十二年，已超过前述五年最长保护期限。故福建省人民政府以作出《告知函》的方式不予受理林全奇的行政复议申请，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告林全奇的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告林全奇负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长  官永琪 审判员  刘善治 审判员  张 俊 二〇二〇年五月二十一日 书记员  齐晓聪 附主要法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。