广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终73号上诉人（原审原告）王广明，男，汉族，1940年4月18日出生，住广东省广宁县**镇护国村委会新宁南路27号，公民身份号码：442************011。委托代理人王美桃，女，汉族，1972年10月28日出生，住广东省广宁县**镇护国村委会新宁南路27号，公民身份号码：442************025。系上诉人女儿。委托代理人郭春仪，湖南华方律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广宁县**镇人民政府。住所地：肇庆市广宁县**镇中华东路108号。法定代表人程敬红，该政府镇长。上诉人王广明不服肇庆市鼎湖区人民法院作出的（2019）粤1203行初372号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月13日受理本案并依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，王广明是广东省广宁县**镇护国村委会新宁南路27号房屋的产权所有人。1972年左右，王广明在其房屋门口的公共巷道建造面积约12平方米的房屋用作厨房，其后，王广明将该厨房门口封闭，并用砖头、木板、铁皮盖住，形成高约1米的杂物堆，用于存放厨房用具、杂物等物品。2019年5月13日，广宁县**镇人民政府向王广明发出《告知书》，载明：根据《中华人民共和国城乡规划法》、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》及广宁县创建省级卫生县城的相关要求，现南街镇联合各网格单位、社区对县城范围内的危旧房、废弃猪牛栏、乱搭乱建、违章建筑、非法违规商业广告等进行拆除，对菜园地乱围蔽、杂物乱堆乱放进行整治，要求自本公告发布之日起2日内将位于屋侧的乱搭乱建、违章建筑等自行拆除清理，逾期不拆除的，将集中统一拆除清理。2019年5月14日，广宁县**镇人民政府作出《广宁县**镇人民政府关于实施护国社区王广明户占巷堆放清理整治工作方案》。由于王广明没有在限期内清理堆放在其房屋门前的杂物，广宁县**镇人民政府遂于2019年5月15日组织南街镇派出所、县城管局执法大队、南街卫生院等部门的人员前往位于广东省广宁县**镇护国村委会新宁南路27号房屋门口对王广明占巷堆放杂物进行清拆。2019年5月16日，王广明的女儿王美桃向广宁县信访局反映当年广宁县***********补偿其父亲在新宁南路一间房屋包括胡同巷，现在政府因城市规划需要拆除胡同巷的小房屋，要求将胡同巷申请办理土地证。2019年6月4日，广宁县人民政府办公室作出宁府办函〔2019〕47号《广宁县创文创卫网格辖区乱搭乱建清理整治工作方案》，要求清理整治乱搭乱建行为，加快推进创文创卫工作。2019年7月3日，广宁县**镇人民政府作出南街信复〔2019〕38号《关于南街镇新宁南路王美桃等公民反映信访事项的答复意见》，答复王美桃等人准备好相关资料到国土部门依程序申请办理土地证。王广明对广宁县**镇人民政府拆除其房屋门前的铁皮棚顶小屋的行为不服，遂向原审法院提起行政诉讼。另查明，王广明在其房屋门前公共巷道建造厨房或搭建杂物堆没有取得土地证，也没有取得建设规划许可证。广宁县**镇人民政府于2019年5月15日对王广明房屋门前公共巷道的铁皮棚顶小屋的杂物堆进行清拆的过程中，王广明的儿子王国华在该铁皮棚顶放置一个爆炸装置发生爆炸，导致工作人员金小龙出现耳鸣等症状，经水平的肚皮被划伤。2019年11月8日，广宁县人民检察院以宁检诉刑诉〔2019〕168号起诉书对王国华在铁皮棚顶小屋放置爆炸装置发生爆炸，危害公共安全，其行为触犯《中华人民共和国刑法》第一百一十四条的规定，以爆炸罪追究其刑事责任，决定对王国华提起公诉。原审法院经审理认为，根据《城市市容和环境卫生管理条例》第六条：“城市人民政府应当加强城市市容和环境卫生科学知识的宣传，提高公民的环境卫生意识，养成良好的卫生习惯。一切单位和个人，都应当尊重市容和环境卫生工作人员的劳动，不得妨碍、阻挠市容和环境卫生工作人员履行职务。”、第十四条：“任何单位和个人都不得在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。因建设等特殊需要，在街道两侧和公共场地临时堆放物料，搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的，必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。”的规定，广宁县**镇人民政府根据广宁县创文创卫工作需要，有权对王广明在公共巷道违法搭建的铁皮棚顶小屋的杂物堆进行清理。在采取行政强制措施之前，广宁县**镇人民政府根据相关工作方案的要求，向王广明发出了限期拆除的告知书，该告知书已经明确提出整改的期限要求，并告知逾期不整改将采取行政强制措施等事项；同时也派员到相关场所对王广明等人进行宣传和劝导。广宁县**镇人民政府在执法前已经尽到告知和劝导的义务，其行为并没有违反相关规定。王广明未经许可占用公共巷道堆放杂物的行为不仅违反《城市市容和环境卫生管理条例》的有关规定，也严重影响了邻居和公众的正常通行和生活；广宁县**镇人民政府经过批准后组织相关部门联合执法，采取行政强制措施，符合公共利益的需要；在实施行政强制措施过程中，其处置方式和结果也符合《中华人民共和国行政强制法》的有关规定。由于王广明未按要求将自己堆放的物品拆除清理，应当自行承担该行为产生的后果。在王广明的儿子王国华在铁皮棚顶放置爆炸物爆炸后，被告并未使用工具对杂物堆进行拆除，只是将杂物堆的物品用人手进行清理，清理出来的砖头、木板、铁皮等杂物作为垃圾进行处理。综上，广宁县**镇人民政府的行政行为并无不当，没有侵犯王广明的财产权益，王广明请求确认广宁县**镇人民政府的行政行为违法没有事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王广明的诉讼请求。上诉人王广明不服原审判决，提起上诉称，原审法院认定事实错误，适用法律错误，导致判决错误。一、被上诉人因建设马路需要，征用了上诉人的房屋，并置换给上诉人位于广宁县*******的房屋，村委会及被上诉人均出具了意见，上诉人也使用上述房屋至今，而上诉人在查明事实中认定在门口的公共巷道建设了12平方米的房屋作为厨房，但又认定上诉人将厨房门口封闭，并用砖头、木板、铁皮盖住，形成高约1米的杂物堆，从上诉人在原审提交的计费表、发票能够确认，广宁县职权部门已对涉案的土地进行测绘，原审法院先是认定了12平方米的房屋，后又认定为杂物堆，前后矛盾，认定事实错误，而相关的法律文书并未认定为杂物堆，而是小屋。二、上诉人建设的12平方米的房屋，当事《中华共和国城乡规划法》及《城市市容和环境卫生管理条例》并未施行，当时的被上诉人及村委会同意上诉人使用至今，法不溯及既往。三、既然认定12平方米的厨房为房屋，依照《中华共和国城乡规划法》第64条规定，对建筑物是否属于违建有权认定、处分的部门是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，法律并未授权其他行政部门有权进行认定或处罚，广宁县**镇人民政府的行为已经超越法律赋予的职权，属于无权行政行为。四、程序上，依照我国行政诉讼法第一百零一条的规定，根据我国民事诉讼法第八十二条的规定，被上诉人于2019年5月13日发出告知书，要求2日内拆除违建，依照法律规定，至少要在2019年5月16日才能通过法定程序拆除，但被上诉人却违法于2019年5月15日上午就拆除，程序违法。原审法院却认定上诉人没有在限期内清理杂物，明显事实错误。依照我国行政处罚法第41条的规定，被上诉人超越职权送达的告知书，已经剥夺了上诉人享受的陈述、申辩的权利，依照行政处罚法的规定被上诉人的决定不能成立，被上诉人的行为明显违法。五、时间效力上，根据我国行政处罚法第29条的规定，上诉人在从事建设时，被上诉人也知晓，且也是经其允许上诉人建设，而现在被上诉人超越职权，违反时效规定作出的文书依法应不予支持。六、原审法院认定建造房屋或杂物堆未取得建设规划许可证，却适用《城市市容和环境卫生管理条例》，但从该条例上，我们并未见到属于被上诉人的职权，反而是市容卫生行政主管部门的职权，被上诉人作出的行为明显超越职权。七、原审法院认为被上诉人清理堆放杂物的行为是经批准组织执法，符合强制法的规定，且被上诉人拆除的行为是2019年5月15日，被上诉人的上级机关作出方案是2019年6月4日，存在先拆后做方案的情形。因而请求：撤销肇庆市鼎湖区人民法院作出的（2019）粤1203行初372号行政判决，确认被上诉人于2019年5月15日强拆上诉人于广宁县*******的铁皮棚顶小屋的行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本院决定对本案不开庭审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和第八十七条的规定，本案对原审判决进行全面审查。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。经审理认为，关于被上诉人广宁县**镇人民政府是否具有行政强制拆除的主体资格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定,在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。根据该规定,本案中广宁县**镇人民政府对辖区内违法建筑具有强制拆除的行政执法主体资格。上诉人王广明认为被上诉人广宁县**镇人民政府不具备本案清拆主体的理由不能成立,本院不予采信。关于被诉行政行为是否具有事实根据和法律依据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定,临时建设用地必须取得城乡规划主管部门的批准,上诉人王广明在其房屋门口的公共巷道建造约为12平方米的铁皮棚顶小屋没有经过批准系违法用地,广宁县**镇人民政府根据《中华人民共和国城乡规划法》《城市市容和环境卫生管理条例》的规定，有权要求上诉人王广明限期改正,不改正的可以拆除。上诉人王广明主张在建设涉案铁皮棚顶小屋时，被上诉人广宁县**镇人民政府所依据的《中华人民共和国城乡规划法》《城市市容和环境卫生管理条例》并未实施生效，应当适用法不溯及既往原则处理本案。经审理，从上诉人王广明涉案铁皮棚顶小屋建设完成之日起至广宁县**镇人民政府于2019年5月13日作出《告知书》止,始终未获得城乡规划部门批准,故应当认定王广明建设涉案铁皮棚顶小屋的行为处于一种继续状态,故被上诉人广宁县**镇人民政府为推进城市管理，协调城乡空间布局所依据《中华人民共和国城乡规划法》《城市市容和环境卫生管理条例》对上诉人王广明的违法行为进行查处,并无不当。上诉人王广明的主张本院不予采信。关于被上诉人广宁县**镇人民政府拆除清理王广明涉案铁皮棚顶小屋行为的是否符合法定程序。被上诉人广宁县**镇人民政府出具《广宁县**镇人民政府关于实施护国社区王广明户占巷堆放清理整治工作方案》后组织南街镇派出所、县城管局执法大队、南街卫生院等相关职能部门联合执法，在强制执行过程中依照法律规定履行程序对涉案铁皮棚顶小屋进行清理，该行为并未侵犯上诉人王广明的权益。2019年6月4日广宁县人民政府办公室作出的《广宁县创文创卫网格辖区乱建清理整治工作方案》，上诉人王广明提出存在先拆后做方案的情形，由于《广宁县创文创卫网格辖区乱建清理整治工作方案》是为加快推进创文创卫工作所制定的方案，具有普遍性，并不是针对拆除清理王广明涉案铁皮棚顶小屋行为所作的具体行政行为，故上诉人王广明主张存在先拆后做方案的情形并无依据，本院不予采纳。此外，被上诉人广宁县**镇人民政府在要求上诉人王广明清拆涉案铁皮棚顶小屋的期限上存在瑕疵，对此本院予以指出。因此，原审法院判决驳回上诉人王广明的诉讼请求,并无明显不当,本院予以维持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规准确，审判程序合法，实体处理正确，本院依法予以维持。上诉人王广明的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案一、二审诉讼费共人民币100元，由上诉人王广明负担。本判决为终审判决。审 判 长  贝 娟审 判 员  张国良审 判 员  赵晓云二〇二〇年五月十九日法官助理  陈耐强书 记 员  何剑锋