河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)豫03行终340号上诉人（原审原告）:常建军，男，汉族，1968年11月23日出生，住河南省洛阳市洛龙区。上诉人（原审原告）:常顺召，男，汉族，1951年11月20日出生，住河南省洛阳市洛龙区。被上诉人（原审被告）：洛阳市自然资源和规划局，住所地：洛阳市凯旋东路**。统一社会信用代码：11410300MB1645716K。法定代表人：李松涛，局长。委托诉讼代理人：许增海，系洛阳市自然资源和规划局工作人员，一般代理。委托诉讼代理人：崔神宝，河南大进律师事务所律师，一般代理。被上诉人（原审被告）：河南省自然资源厅，，住所地：郑州市金水区金水东路**统一社会信用代码：114100000051842241。法定代表人：刘金山，副厅长。委托诉讼代理人：陈潇亮，系河南省自然资源厅工作人员，一般代理。委托诉讼代理人：张梦梦，河南大正律师事务所律师，一般代理。上诉人常建军、常顺召因与被上诉人洛阳市自然资源和规划局（以下简称市自然规划局）、河南省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）撤销挂牌拍卖行为纠纷一案，不服河南省洛阳市洛龙区人民法院（2019）豫0311行初63号行政判决，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人常建军、常顺召，被上诉人洛阳市自然资源和规划局的委托诉讼代理人许增海、崔神宝，被上诉人河南省自然资源厅的委托诉讼代理人陈潇亮、张梦梦到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，河南省人民政府依据洛阳市人民政府上报的洛政土（2018）98号《关于洛阳市实施2017年度第三批城市建设用地的请示》，于2018年10月8日下发豫政土（2018）1140号《关于洛阳市实施2017年度第三批城市建设用地的批复》，同意洛阳市实施转用并征收洛龙区诸葛镇司马居委会等三个农村集体经济组织集体耕地，作为洛阳市实施2017年度第三批城市建设用地。同意洛阳市国土资源局拟定的农用地转用方案和土地征收实施方案。后洛阳市伊滨区管理委员会与洛阳市伊滨区诸葛司马居委会（村委会）、诸葛居委会（村委会）、刘井居委会（村委会）签订了用地补偿协议，伊滨区管理委员会已按协议足额拨付上述村庄。2018年12月3日，上述三个村庄、村委会及洛阳市伊滨区诸葛镇人民政府共同向原洛阳市国土资源局出具说明，同意市国土局对以上土地办理土地相关手续。2019年2月13日，伊滨区管理委员会向市资源规划局出具《关于伊滨区三宗国有建设用地使用权挂牌出让的函》，请市资源规划局对三宗国有土地进行公开挂牌出让。2019年2月18日，市资源规划局在《洛阳日报》刊登"洛阳市国有建设用地使用权网上挂牌出让公告"，出让编号为LYTD-2019-05的国有建设用地使用权，其中地块三位于梁村路与孔明街交叉口西南角(四至为东至孔明街绿化控制线,西至华耀城路,南至司马光路绿化控制线,北至梁村路),建设用地面积为152011.41平方米,土地用途为商业用地。原告常建军、常顺召提出，出让的地块三为原告房屋所在地块，该土地仍为集体土地，被告的出让行为侵害了原告的合法权益，因此向省自然资源厅提出行政复议。经复议，省自然资源厅作出了豫自然资复（2019）23号《行政复议决定书》，维持了涉案地块出让公告的复议决定。2019年7月，诉请法院撤销市资源规划局对原告房屋所在地块洛阳市国有建设用地使用权出让公告编号为LYTD-2019-05的国有建设用地使用权地块三的挂牌出让行为，同时撤销省自然资源厅作出的豫自然资复（2019）23号《行政复议决定书》，承担案件受理费。一审法院认为，市资源规划局作为本行政区域的国有建设用地挂牌拍卖的管理机关，有权通过“招拍挂”方式出让涉案土地的建设用地使用权。伊滨区管理委员会根据省自然资源厅的《关于洛阳市实施2017年度第三批城市建设用地的批复》，对征收土地安置，然后市资源规划局依据其申请，发布对征收土地的挂牌拍卖出让公告，是依职权行使的管理行为，不存在违规违法。二原告请求确认撤销被告市资源规划局拍卖编号LYTD-2019-05的国有建设用地使用权（其中地块三）行政行为，撤销省自然资源厅作出的豫自然资复（2019）23号《行政复议决定书》等诉求，没有事实和法律依据，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告常建军、常顺召的诉讼请求。本案受理费50元，由原告常建军、常顺召共同承担。常建军、常顺召二上诉人上诉请求：一、撤销洛阳市洛龙区人民法院（2019）豫0311行初63号行政判决，改判支持上诉人一审诉讼请求；二、本案诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：原审判决认定事实错误，应予撤销。一、根据规定，土地出让必须是“净地”出让，并且不得“捆绑出让”。也就是说出让的土地上不存在需要拆迁补偿的建筑物。本案，在洛阳市自然资源和规划局出让的地块上，存在合法的房屋没有征收，没有拆迁，没有给予任何拆迁补偿情况下，出让土地使用权严重违反规定。《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发[2007]36号）：二、实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资法[2010]204号）：三、严格执行招拍挂出让制度和操作程序，规范房地产用地出让行为。省（区、市）国土资源主管部门要加强对市、县招拍挂出让公告的审查，对发现存在超面积出让、捆绑出让、“毛地”出让、住宅用地容积率小于1，出让主体不合法等违反政策规定出让公告，及时责令市、县国土资源主管部门撤销公告，重新拟定出让方案。违反规定出让的，应责令即终止出让行为，并依法追究责任。国土资源部、住房和城乡建生部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发[2010]151号）第四条“严格住房建设用地出让管理”中，也明确要求：不得将两宗以上土地捆绑出让，不得“毛地”出让。《闲置土地处置办法》第二十一条市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。二、被上诉人河南省自然资源厅作出的复议决定违法，应予以撤销。《行政复议法实施条例》第2条规定，各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，……并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。第4条规定，专职行政复议人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力，并取得相应资格。《行政复议法》第28条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审査，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定。本案中，河南省自然资源厅在法定举证期限内，并未提交办案人员具有办理行政复议案件资格、作出的行政复议决定书经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过的相关证明材料，明显程序违法。此外，认定洛阳巿自然资源和规划局的行政行为合法属认定错误，其作出的复议决定在认定事实错误下适用《行政复议法》第二十八条第一款作出维持的复议决定错误。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，应予撤销。河南省自然资源厅答辩称，一、涉案土地已经完成了征收权属，已经变更为国有土地，属于国家所有。洛阳市自然资源和规划局作为市一级的土地行政主管部门有权对国有土地进行处分，上诉人与涉案土地已无利害关系，无权提起本案诉讼。洛阳市自然资源和规划局作出的行政行为挂牌出让行为属于依法行使职权合法适当。二、行政诉讼证据规定第一条明确规定了行政机关在行政诉讼中需要提供的证据的范围仅限于行政机关据以作出被诉具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。但是上诉人在上诉状中提出的复议机关没有列明复议机关的办案人员以及相应的资格资质，没有经过集体讨论或者行政负责人决策的这些证据均与本案无关，不是行政机关在行政诉讼中必须提交的证据。行政复议法实施条例以及国土资源行政复议规定，均没有要求复议机关在复议决定中需要列明办案人员的名称、资格、资质以及需要把是否经过集体讨论和负责人许可在复议决定中列明，上诉人的上诉理由不能成立。洛阳市自然资源和规划局辩称，首先，上诉人依据《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发[2007]36号）等文件属于行政系统内部的通知，不属于部门规章，更不属于法律和行政法规，不能作为审理行政案件的依据。其次，是否属于净地出让影响的是土地使用权受让人的利益，与上诉人没有利害关系，上诉人无权以此为由提起行政诉讼或者提起上诉，上诉人对此没有上诉的利益，应驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据本案一、二审查明的事实，本案涉案土地已经完成了征收权属，已经变更为国有土地，属于国家所有。市资源规划局作为本行政区域的国有建设用地挂牌拍卖的管理机关，有权通过“招拍挂”方式出让涉案土地的建设用地使用权。伊滨区管理委员会根据省自然资源厅的《关于洛阳市实施2017年度第三批城市建设用地的批复》，对征收土地安置，然后市资源规划局依据其申请，发布对征收土地的挂牌拍卖出让公告，是依职权行使的管理行为。上诉人常建军、常顺召不是市资源规划局发布征收土地的挂牌拍卖出让公告行为的行政行为相对人，上诉人常建军、常顺召与市资源规划局发布征收土地的挂牌拍卖出让公告行政行为之间不存在行政法律上的利害关系，上诉人常建军、常顺召要求撤销市资源规划局挂牌拍卖出让公告行政行为，上诉人常建军、常顺召原告主体资格不适格，应驳回常建军、常顺召的起诉。最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释第一百三十六条第（七）项之规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款、第四十九条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第一百三十六条第（七）项之规定，裁定如下：一、撤销河南省洛阳市洛龙区人民法院（2019）豫0311行初63号行政判决；二、驳回原告常建军、常顺召的起诉。一审案件受理费50元，二审案件50元，共计100由上诉人常建军、常顺召承担。本裁定为终审裁定。审判长 张强审判员吴爱国审判员邢玉玲二〇二〇年五月十二日书记员 袁            蓉