河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终759号上诉人（原审原告）张东堂，男，汉族，1956年10月28日出生，住河南省内黄县。上诉人（原审原告）范现英，女，汉族，1963年5月4日出生，住河南省内黄县。上诉人（原审原告）王棒德，女，汉族，1953年5月11日出生，住河南省内黄县。上诉人（原审原告）暨三上诉人共同委托代理人张付堂，男，汉族，1951年7月30日出生，住河南省内黄县。上诉人（原审原告）暨三上诉人共同委托代理人翟希国，男，汉族，1954年1月15日出生，住河南省内黄县。上诉人（原审原告）翟永甫，男，汉族，1974年12月19日出生，住河南省内黄县。委托代理人康社芬，女，汉族，1976年3月14日出生，住河南省内黄县。上诉人（原审原告）王章岭，男，汉族，1942年2月7日出生，住河南省内黄县。被上诉人（原审被告）内黄县人民政府，住所地河南省内黄县人民路中段路北。法定代表人王辉，该县人民政府县长。委托代理人栗卫彬，该县自然资源局工作人员。委托代理人董瑾，河南高陵律师事务所律师。原审第三人内黄县城关镇西街社区居民委员会，住所地河南省内黄县城关镇西街。委托代理人倪小雨，该社区居民委员会书记。委托代理人李红波，该社区居民委员会工作人员。上诉人张付堂等七人因要求确认被上诉人内黄县人民政府（以下简称内黄县政府）确认土地征收公告行为违法一案，不服河南省安阳市中级人民法院（2019）豫05行初174号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开审理。现已审理终结。张付堂等七人的原审诉讼请求为：一、确认内黄县政府未依法履行发布公告职责而组织实施征地的行为违法；二、判令内黄县政府返还土地。原审法院经审理查明：张付堂等七人均是原内黄县城关镇西街村第二村民小组村民，均承包有该村集体土地。2006年12月31日，河南省人民政府下发《河南省人民政府关于内黄县第一批城市建设用地的批复》（豫政土〔2006〕817号），同意内黄县政府转用并征收城关镇西街社区居委会集体耕地1.6910公顷，作为该县第一批城市建设用地。2007年4月10日，内黄县政府发布《内黄县人民政府征收土地方案公告》（〔2007〕第1号）。2007年5月23日，内黄县国土资源局发布《内黄县国土资源局征地补偿安置方案公告》（〔2007〕第1号）。张付堂等七人的承包地均在上述被征收集体土地范围之内。2019年5月28日，张付堂等七人以内黄县政府、内黄县国土资源局为被告向原审法院提起行政诉讼。请求：1.依法确认内黄县政府征收张付堂等七人的土地没有合法有效的依据且征地行为违法；2.依法判令内黄县政府返还张付堂等七人土地。在该案审理中，经原审法院向张付堂等七人释明，张付堂等七人撤回对内黄县自然资源局的起诉，并提交《明确诉讼请求申请书》，明确诉讼请求为：1.确认内黄县政府未依法履行发布公告的职责而组织实施征地的行为违法；2.依法判令内黄县政府返还张付堂等七人土地；3.诉讼费由内黄县政府承担。另查明，在本案审理过程中，张麦堂死亡，张麦堂之妻范现英作为其近亲属申请参加本案诉讼。原审法院认为：原告提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定,行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，张付堂等七人的诉讼请求是：依法确认内黄县政府征收张付堂等七人的土地没有合法有效的依据且征地行为违法；依法判令内黄县政府返还张付堂等七人土地。因政府征收土地的行为是多阶段、多主体、多行为的过程，张付堂等七人的该项诉请笼统模糊、不明确具体，不符合行政诉讼一行为一诉讼的基本要求。经原审法院释明，张付堂等七人提交了《明确诉讼请求申请书》，明确其诉讼请求为：确认内黄县政府未依法履行发布公告的职责而组织实施征地的行为违法；依法判令内黄县政府返还张付堂等七人土地。在本案庭审中，张付堂等七人对本案被诉行政行为的违法性描述为：“被告没有在法定的公告期内发布公告，征收程序违法”。从张付堂等七人提交的《明确诉讼请求申请书》所明确的诉讼请求及庭审情况看，张付堂等七人实质是认为内黄县政府发布土地征收方案公告的行为违法。发布征收土地方案公告只是政府在实施征收土地过程中程序性的告知行为,目的是告知被征地人按照相应程序办理相关手续，发布公告行为不设立、变更或者消灭任何权利、义务，内黄县政府发布公告行为对张付堂等七人的权利、义务并不产生实际影响，不属于行政诉讼的收案范围。因此，张付堂等七人的起诉不符合法定的起诉条件。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定,裁定驳回张付堂、张东堂、翟希国、范现英、翟永甫、王章岭、王棒德的起诉。张付堂等七人预交的案件受理费50元，予以退还。张付堂等七人不服原审裁定，提起上诉称：1.内黄县政府征地公告程序违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《征用土地公告办法》第三条、第七条、第十条的规定,内黄县政府在实施征地的过程中,应当坚持“两公告、一登记”和及时补偿的原则,既保证及时征收土地、又保障征收补偿到位,保证被征收农民的合法权益。从内黄县政府提交的证据来看,内黄县政府虽然制作了《征收土地公告文本》,但并无证据显示以上公告文本在张付堂等七人住所地张贴，而张付堂等七人提交的证据能证明张付堂等七人并不知道涉案土地已被征收。2.原审法院认为政府发布征收方案公告只是告知行为,不设立、变更或者消灭任何权利、义务,不产生实际影响的说法与法律相违背。法律规定政府在征地过程中要听取被征用地的农村集体经济组织和农民的意见,一是为了保障其自知情权,二是征收土地方案公告涉及农民的切身利益,土地由集体土地变为国有,意味着农民不再享有使用权,当然会对被征地农民的权利产生影响。综上,涉案土地征收程序违法,严重损害农民的合法权益,原审法院认定事实错误，适用法律错误，请依法改判确认内黄县政府土地征收行为违法。内黄县政府答辩称：1.涉案的征地行为程序合法。内黄县政府在征收涉案土地时，已经过河南省人民政府豫政土【2016】817号文件批复同意，按规定履行了相关征地告知程序，并且已将涉案土地征地补偿款拨付给当时的城关镇政府，村民在2007年陆续领取了征地补偿款，整个土地征收、出让程序合法。2.原审法院认定内黄县政府发布公告行为对张付堂等七人的权利、义务并不产生实际影响，裁定驳回张付堂等七人起诉正确。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回张付堂等七人的上诉。内黄县城关镇西街社区居民委员会述称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。根据上述规定，市、县人民政府根据省级人民政府征地批复作出的征地公告行为，仅仅是对省级人民政府征地批复内容的告知，系对当事人的权利义务不产生实际影响的程序性行为，且本案中，张付堂等七人未提交初步的证据证明该公告存在超出批复范围、没有依法履行公告职责等相关事实，故本案不属于行政诉讼的受案范围。至于张付堂等七人上诉理由中所述的举行听证会等知情权内容，属省级人民政府批准征收前的程序，与内黄县政府是否在省级人民政府批准征收后作出被诉的公告行为不具有关联性。至于张付堂等七人上诉理由中所述的补偿费发放问题，属于土地行政主管部门的法定职责，与内黄县政府的土地公告行为系两个不同的行政行为，由不同的行政机关实施，故补偿费的发放问题不能证明内黄县政府发布土地征收公告的是否违法，故对该项上诉理由，本院不予支持。综上，上诉人张付堂等七人的上诉理由缺乏事实依据及法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张同仁审判员  田伍龙审判员  荆向丽二〇二〇年五月二十九日法官助理张俊书记员宁文煜