湖北省宣恩县人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂2825行初43号原告：张银香，女，1966年11月12日出生，农职业，住宣恩县,委托诉讼代理人：吴仕讯，湖北将来律师事务所律师，代理权限为特别授权。被告：宣恩县沙道沟镇人民政府,住所地：宣恩县沙道沟镇街上村**,统一社会信用代码11422825011483896P。法定代表人：秦正才，该镇镇长。委托诉讼代理人：李桂林，湖北夷水（宣恩）律师事务所律师，代理权限为特别授权。被告：宣恩县人民政府,住所地：湖北省宣恩县珠山镇人民路**。法定代表人：习覃，该县县长。委托诉讼代理人：姚福坤，宣恩县司法局工作人员，代理权限为特别授权。委托诉讼代理人：李桂林，湖北夷水（宣恩）律师事务所律师，代理权限为特别授权。第三人：简易琼，女，1954年10月17日出生，住宣恩县,原告张银香不服被告宣恩县沙道沟镇人民政府、被告宣恩县人民政府土地行政处理决定及行政复议一案，于2019年11月26日向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月2日立案后，扣除新冠××疫情防控期间的审限自2020年1月25日至2020年3月23日止。依法组成合议庭，于2020年4月29日公开开庭进行了审理。原告张银香及其委托诉讼代理人吴仕讯、被告宣恩县沙道沟镇人民政府的委托诉讼代理人李桂林、被告宣恩县人民政府的行政机关负责人刘柏松及其委托诉讼代理人姚福坤、李桂林到庭参加诉讼，第三人简易琼经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告宣恩县沙道沟镇人民政府于2019年9月4日作出沙政决字（2019）2号土地权属争议处理决定，第三人简易琼依法取得小地名“后生垭”（四至为：东至张登余的土、南至张登发的土、西至张先文的土、北至张照元的土）的承包经营权。原告张银香对该处理决定不服，向被告宣恩县人民政府申请复议，被告宣恩县人民政府于2019年11月8日作出宣政复决字【2019】16号行政复议决定，认为被告宣恩县沙道沟镇人民政府作出的土地权属争议处理决定事实清楚，证据充分，程序合法，故维持被告宣恩县沙道沟镇人民政府作出的沙政决字（2019）2号《土地权属争议处理决定书》。原告张银香诉称，1982年第一轮土地承包时，第三人简易琼家承包了小地名“后生垭”的承包地。后因第三人简易琼家有2人农转非，根据当时的土地承包政策，第三人简易琼家将小地名“后生垭”的承包地退回后承包给原告张银香及张兆成、张丁源、张兆树4农户。因第三人简易琼家退回的小地名“后生垭”承包地属荒岩地，使用价值不高，张兆成、张丁源、张兆树3户就将其分得的土地送给原告张银香耕种管理。凡涉及该地的税费均由原告张银香承担履行义务。2005年完善第二轮土地承包时，原告张银香土地承包经营权证上关于小地名“后生垭”的承包地包含了第三人简易琼家原承包小地名“后生垭”的承包地。2016年，被告宣恩县沙道沟镇人民政府征收土地时，原告张银香才发现第三人简易琼家的土地承包经营权证仍然有“后生垭”的承包地。故被告宣恩县沙道沟镇人民政府作出的处理决定与事实不符，被告宣恩县人民政府复议时没有查清事实，损害了原告张银香的合法权益。原告张银香为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：证据一、2005年《农村土地承包经营权证》复印件1份。用以证明该证是沙道沟镇松坪村民委员会在原告张银香未参与的情况下胡乱填写的，四至界线不清，西至张丁清的土，实际上没有叫张丁清的人，土地承包合同上填的是西至张登强土坝上。证据二、2018年1月16日，沙道沟镇松坪村民委员会出具的《证明》1份。用以证明沙道沟镇松坪村民委员会应给原告张银香补0.5亩地。证据三、2017年8月27日，曾菊兰、张银香、张丁源、张照成共同书写的《事实证明》1份，张丁源、张照成、张兆树共同书写的《证人》1份。用以证明覃正安（简易琼之夫，已去逝）退的承包土由原告张银香管理耕种。证据四、被告宣恩县沙道沟镇人民政府于2019年9月4日作出的沙政决字（2019）2号《土地权属争议处理决定书》1份。用以证明该处理决定书与客观事实不符，没有调查覃正安退“后生垭”承包地的承包人张丁源、张照成、张兆树。证据五、被告宣恩县人民政府于2019年11月8日作出的宣政复决字【2019】16号《行政复议决定书》1份。用以证明该《行政复议决定书》是依据被告宣恩县沙道沟镇人民政府的证据作出的，没有调查土地承包当事人张丁源、张照成、张兆树及原告张银香。被告宣恩县沙道沟镇人民政府辩称，一、本案的事实是：第三人简易琼家庭虽因农转非退地于集体，但只退回部分水田。在二轮土地承包时继续承包了争议地，并签订了土地承包经营合同，颁发了农村土地承包经营权证。原告张银香家庭承包的后生垭土地四至界线清楚。其承包的后生垭土地与争议地互不相连，是地名相同而地块不同，彼此独立的土地，并非原告张银香所主张的“现在土地使用证上的后生垭不是1984年申请人承包的后生垭，而是第三人简易琼退土后扩大的后生垭”。该争议地已因建设行为于2017年灭失。被告宣恩县沙道沟镇人民政府依据原告张银香的申请进行确权，在确权过程中，履行了告知义务，并在法定期限内作出，故程序正当。被告宣恩县沙道沟镇人民政府在查明事实的基础上依法作出的实体处理正确合法。被告宣恩县沙道沟镇人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的如下证据：证据一、《土地确权申请书》1份。用以证明原告张银香于2019年5月14日向被告宣恩县沙道沟镇人民政府提出了土地确权申请，被申请人覃正安。证据二、（2018）鄂2825民初1196号民事裁定书1份。用以证明宣恩县人民法院认为原告张银香与覃正安的土地纠纷属土地权属争议。证据三、2019年8月26日，被告宣恩县沙道沟镇人民政府给原告张银香送达的《告知书》1份。用以证明覃正安已于2018年11月8日去世，原告张银香同意第三人简易琼以继承人身份列为被申请人参与土地确权。证据四、被告宣恩县沙道沟镇人民政府调查李晓云、张兆胜、简易琼的调查笔录3份。用以证明覃正安只退水田，没有退旱地。证据五、原告张银香的《农村土地承包经营权证登记簿》1份。用以证明原告张银香取得的“后生垭”土地二轮承包经营权的四至为：东至张兆胜土坎、南至张登书土、西至张登强土坎上、北至荒岩地。证据六、覃正安的《农村土地承包合同书》1份。用以证明覃正安取得的“后生垭”土地二轮承包经营权的四至为：东至张登余的土、南至张登发的土、西至张先文的土、北至张照元的土，与原告张银香的承包地互不相连。证据七、张兆胜、张先文的《农村土地承包合同书》各1份。用以证明张兆胜“后生垭”的旱地西至张银香的土，北到覃正安的土，张先文“后生垭”的旱地东至覃正安的土。证据八、平面图1张。用以证明原告张银香确认了争议地与其承包的“后生垭”土地的位置关系，从而证明争议地与其承包的“后生垭”土地既不相邻，又无包含关系。证据九、沙道沟镇松坪村民委员会于2019年7月10日出具的《关于覃正安与张银香“后生垭”承包的情况说明》1份。用以证明覃正安与张银香自1982年承包到2005年完善土地二轮承包，分别承包的“后生垭”土地只是地名相同，四至清楚无重合。证据十、沙道沟镇松坪村民委员会于2019年7月10日作出的《关于张银香土地确权的处理意见》1份。用以证明覃正安家庭在农转非退地时未退小地名“后生垭”的承包地。证据十一、《土地权属争议处理决定书》1份，送达回证2份。用以证明原告张银香、第三人简易琼均于2019年9月5日收到沙政决字（2019）2号《土地权属争议处理决定书》。被告宣恩县人民政府辩称，一、本案的事实是：第三人简易琼家庭在二轮土地承包时继续承包了争议地，并签订了土地承包经营合同，取得了农村土地承包经营权证，其四至界线清楚。原告张银香家庭承包的后生垭土地四至界线清楚。其承包的后生垭土地与争议地互不相连，是地名相同而地块不同，彼此独立的土地，并非原告张银香所主张的其土地使用证上的“后生垭”不是1984年申请人承包的“后生垭”，而是第三人简易琼退土后扩大的后生垭。原告张银香一直管理耕种争议地，争议地在原告张银香二轮土地承包经营权证范围内。被告宣恩县人民政府依据原告张银香的复议申请进行复议，履行了告知义务，并在法定期限内作出复议决定，程序正当。被告宣恩县人民政府在查明事实的基础上依据行政复议法作出的复议决定符合法律规定。被告宣恩县人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性及复议程序合法性的如下证据：证据一、原告张银香的《复议申请书》1份、《行政复议受理通知书》1份、《送达回证》1份。用以证明被告宣恩县人民政府是依据原告张银香的复议申请受理的该行政复议。证据二、《行政复议答复通知书》1份、《送达回证》1份。用以证明被告宣恩县人民政府受理原告张银香的复议申请后于2019年9月17日给被告宣恩县沙道沟镇人民政府送达《行政复议答复通知书》。证据三、《行政复议受理通知书》及《送达回证》各1份。用以证明被告宣恩县人民政府已依法通知第三人简易琼。证据四、《行政复议答复书》1份。用以证明被告宣恩县沙道沟镇人民政府已作出行政答复。证据五、《行政复议决定书》及《送达回证》各1份。用以证明被告宣恩县人民政府已于2019年11月13日送达《行政复议决定书》，案件处理程序合法。第三人简易琼未提出答辩，亦未在举证期限内向本院提交证据。经庭审质证，被告宣恩县沙道沟镇人民政府、被告宣恩县人民政府对原告张银香提交证据一、认为与原告张银香的《农村土地承包经营权证登记簿》不一致，应以《农村土地承包经营权证登记簿》的登记内容为准；认为证据二、证据三不符合证据的形式要件，应不予认定，对证据四、证据五的真实性无异议。被告宣恩县人民政府对被告宣恩县沙道沟镇人民政府提交的十一组证据均无异议；原告张银香认为被告宣恩县沙道沟镇人民政府提交的证据四证人作证不真实，第三人简易琼是利害关系人不能作证。认为证据九未写清四至界线。认为证据十不真实，与客观事实不符。对其余证据的真实性均无异议。原告张银香及被告宣恩县沙道沟镇人民政府对被告宣恩县人民政府提交的五组证据的真实性均无异议，但原告张银香对被告宣恩县人民政府提交的证据四、证据五的内容有异议。本院对上述证据认为，对当事人均无异议的证据应予以采信。原告张银香提交的证据一与《农村土地承包经营权证登记簿》记载内容不一致的部分，应以《农村土地承包经营权证登记簿》记载的内容为准；原告张银香提交的证据二与本案不具有关联性，本院不予采信；原告张银香提交的证据三不符合证据的形式要件，本院不予采信。被告宣恩县沙道沟镇人民政府提交的证据四不符合证据的形式要件，本院不予采信；被告宣恩县沙道沟镇人民政府提交的证据九是发包方出具的，且与原告张银香的《农村土地承包经营权证登记簿》和覃正安《农村土地承包合同》的记载内容一致，客观真实，与本案具有关联性，本院予以认定；被告宣恩县沙道沟镇人民政府提交的证据十符合证据的三性，本院予以采信。经审理本院认定事实如下：1982年，第一轮土地承包时，原告张银香与覃正安（简易琼之夫，已于2018年11月8日去世）各自在沙道沟镇××组小地名“后生垭”的地方取得承包地。当时，覃正安家庭承包人口为3人（覃正安与其儿子覃道富、覃道兵），第三人简易琼为非农业户口，不属沙道沟镇松坪村民委员会村民，未取得土地承包经营权。1989年，覃道富、覃道兵随第三人简易琼农转非，按照当时的土地政策，覃道富、覃道兵需交回其承包的土地份额，覃正安家庭交回覃道富、覃道兵承包的水田份额后，沙道沟镇松坪村民委员会将其分别承包给原告张银香及案外人张照成、张兆树、张丁源4农户。1997年第二轮土地延包及2005年完善土地承包时，沙道沟镇松坪村民委员会与覃正安签订《农村土地承包合同》，将覃正安原承包的小地名“后生垭”的承包地继续发包给覃正安，四至界线为：东至张登余的土、南至张登发的土、西至张先文的土、北至张照元的土。原告张银香2005年的《农村土地承包经营权证登记簿》记载其小地名“后生垭”的承包地四至为：东至张照胜土坎、南至张登书土、西至张登强土坎上、北至荒岩地。2017年，因建设沙道沟镇松坪村易地扶贫搬迁集中安置点的需要征收了上述承包地（含争议地）。2019年5月14日，原告张银香以覃正安为被申请人向被告宣恩县沙道沟镇人民政府提出土地确权申请，要求确认覃正安原承包的小地名“后生垭”的承包地使用权属原告张银香。因覃正安已于2018年11月8日去世，被告宣恩县沙道沟镇人民政府于2019年8月26日书面告知原告张银香将被告申请人覃正安变更为继承人简易琼，原告张银香签字表示同意。2019年9月4日被告宣恩县沙道沟镇人民政府作出沙政决字（2019）2号《土地权属争议处理决定书》，将争议地的承包经营权确权给第三人简易琼。原告张银香不服，于2019年9月9日向被告宣恩县人民政府申请复议，被告宣恩县人民政府于2019年11月8日作出的宣政复决字【2019】16号《行政复议决定书》，维持被告宣恩县沙道沟镇人民政府作出沙政决字（2019）2号《土地权属争议处理决定书》。本院认为，我国农村土地承包是采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，家庭承包是集体经济组织内部的农户进行的承包，以农户为承包单位，按户承包，按人分地，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。本案中，1982年，第一轮土地承包时，覃正安家庭承包人口为3人，即覃正安与其儿子覃道富、覃道兵，第三人简易琼为非农业户口，不属沙道沟镇松坪村民委员会村民，未取得土地承包经营权。1989年，覃道富、覃道兵随其母亲第三人简易琼农转非后，覃道富、覃道兵已交回承包地，1997年第二轮土地延包及2005年完善土地承包时，覃正安家庭承包人口只有覃正安1人。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十一条规定，承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。第五十条规定，土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包。《中华人民共和国农村土地承包法》没有规定承包地可以继承，故覃正安死亡后，将第三人简易琼列为被申请人参与土地确权，并依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条的规定，将争议地确权给非集体经济组织成员的第三人简易琼，属适用法律错误，该具体行政行为依法应予以撤销。原告张银香要求被告宣恩县沙道沟镇人民政府对争议地重新确权，因被申请人覃正安已经死亡，该承包户再无沙道沟镇松坪村民委员会集体经济组织成员，无重新作出处理决定的事实基础。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二款，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十条第一款的规定，判决如下：一、撤销被告宣恩县沙道沟镇人民政府作出的沙政决字（2019）2号《土地权属争议处理决定书》及被告宣恩县人民政府作出的宣政复决字【2019】16号《行政复议决定书》；二、驳回原告张银香的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告宣恩县沙道沟镇人民政府和被告宣恩县人民政府各承担25元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第十三条第（一）款的规定，预交上诉案件受理费，款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，帐号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  苏学斌人民陪审员  龙安桃人民陪审员  邓永华二〇二〇年五月十二日书 记 员  李璞瑜