吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终102号 上诉人（一审原告）孔祥臣，男，汉族，1967年2月6日出生，住吉林省柳河县。 上诉人（一审原告）王莉，女，汉族，1973年01月27日出生，住吉林省长春市。 二上诉人共同委托代理人唐宝君，吉林安邦律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）柳河县人民政府。 法定代表人庄亚楠，县长。 委托代理人刘利，柳河县人民政府土地收储中心主任。 委托代理人秦英杰，吉林秦英杰律师事务所律师。 上诉人孔祥臣、王莉因诉被上诉人柳河县人民政府行政赔偿一案，不服吉林省通化市中级人民法院（2019）吉05行初121号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审查明，柳河县人民政府为彻底解决柳河城区居民饮水安全及工业用水问题，根据《吉林省发展改革委关于柳河县大迫子水库工程项目建议书的批复》立项文件，于2013年4月9日发布《柳河县人民政府关于禁止在安口镇、向阳镇拟建大迫子水库淹没区范围内从事建筑和种植苗圃等经济作物的公告》，规定自公告发布之日起，严禁在该区域土地上实施养殖项目和播种经济类作物（如苗圃、果树等，其中：现有苗圃不得在区域内再进行分床、假植、扩大原播种规模，销售后空地也不得再播种或移栽），自公告发布之日起新增加的建筑物及苗木等经济作物不予补偿，后果自负。2012年7月18日柳河县人民政府组织工作人员对孔祥臣种植苗木情况进行了摸底调查，对孔祥臣在大迫子水库淹没区的树种和面积进行了调查，孔祥臣在苗木调查表上签字确认。2015年对孔祥臣种植苗木进行现场勘查，制作评估明细表，对苗木种植面积进行了确认。2018年8月27日柳河县人民政府发布公告，内容为：因2018年7月17日至8月3日，18天连续高温，无有效降水，根据实际情况，依据相关规定，决定启用备用水源大迫子水库，于2018年8月29日9时开始对大迫子水库蓄水。对大迫子水库死库容区域内6户共计47.79亩苗木占地依法予以临时征用，征用期限为1年，对被征用土地上合法种植的苗木，按市场价进行评估作价补偿。对2013年4月9日县政府4号公告发布后，在大迫子水库二期征地范围内的土地上非法耕种的农作物和苗木以及建设的构筑物等其他附属物不予补偿。2018年8月28日，柳河晨铭森林资源资产价格评估有限公司对孔祥臣树苗及看护房作出《价格评估报告书》，孔祥臣栽种的樟子松及看护房经评估，价值为115,187.10元。2018年8月29日苗木被淹没。2019年7月26日经王莉自行委托，北京中勤永励评估有限责任公司作出资产评估报告书，评估结论为百花秋、红松、冷杉、樟子松（均为树龄10年以上）及看护房总价值为14746,838.50元。孔祥臣、王莉提起本案诉讼，请求：柳河县人民政府大迫子水库蓄水淹没苗木，赔偿损失16029838.50元。另，一审期间，经一审法院分别委托吉林省荣达森林资源资产评估有限公司与通化瑞泽森林资源资产价格评估有限公司对樟子松是否符合绿化苗木标准以及实际价值进行鉴定，两家公司均表示无法鉴定。 一审认为：（一）关于王莉是否具有原告主体资格问题，因王莉提供了与孔祥臣、庄金奎的土地租赁合同，且孔祥臣认可与王莉合伙租地种树苗。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，王莉可以作为本案原告提起诉讼。（二）关于柳河县人民政府蓄水行为是否合法问题。柳河县人民政府为了城市供水和农业灌溉需要，经吉林省发展改革委批复并公告，修建柳河县大迫子水库符合公共利益的需要。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”因此，柳河县人民政府征用行为合法。该建设项目于2013年经省人民政府批准，柳河县人民政府在2018年8月29日库区淹没前有充足的时间进行补偿安置。柳河县人民政府却在淹没前一天才做出评估报告并送达孔祥臣、王莉，违反了程序正当的原则，因此柳河县人民政府的补偿行为违法，孔祥臣、王莉要求赔偿损失应予支持。（三）关于损失数额问题。孔祥臣、王莉要求赔偿的范围包括樟子松、百花秋、红松及看护房。根据2012年7月18日地块摸底调查时，由孔祥臣签字确认的苗木调查表上记载，苗木只有樟子松和冷杉。孔祥臣、王莉主张百花秋系2013年才出苗，当年调查时没有。通过自己提供的资产评估报告书，百花秋的树龄为10年以上，如果2013年出苗，至2019年鉴定时也仅为7年苗。该鉴定报告上记载与孔祥臣、王莉主张不相符，因此不能认定百花秋系在公告前栽种，百花秋不在赔偿范围之内。孔祥臣、王莉主张赔偿红松的损失，在2012年调查表上也没有记载，因此不能认定红松系在公告前栽种，故亦不能赔偿。关于看护房的损失，原、被告对面积、数额均无异议，即3937.50元，一审予以确认。关于樟子松的损失数额问题。柳河县人民政府提供了迁移费用的评估报告，评估结论是包括看护房和迁移费共计115187元，孔祥臣、王莉主张没有给留出迁移的时间，也没有提供迁移地点，因此不能按照评估结论补偿。孔祥臣、王莉提供了2019年7月26日的评估报告，结论为樟子松价值为6988621元。诉讼中，一审法院通过该院鉴定服务中心对外委托鉴定机构，鉴定机构复函称：根据苗木调查表，评估对象应为造林苗木，对在淹没时是否是绿化苗木无法确定，也无法鉴定实际损失。一审认为，柳河县人民政府在2013年4月9日已经发布公告，孔祥臣、王莉种植的为造林苗木，根据《中华人民共和国国家标准—主要造树种苗木质量分级》樟子松播种苗和移植苗均在1—2年生。孔祥臣、王莉在苗木有效期内既未对苗木进行出售又未对苗木进行移植，已经丧失造林苗的属性。孔祥臣、王莉主张淹没时苗木为绿化苗没有依据。柳河晨铭森林资源资产价格评估有限公司在作出评估报告后，对评估情况进行了说明：1.孔祥臣当时苗木现状为床苗，没有进行移床定值，按照市场价采用“市价法”其价值为4,466.74元。2.绿化苗，按照造林要求每亩地也只有111棵，符合绿化苗条件的树苗当时市场价值每株70-80元，每亩地8,880元，孔祥臣8.52亩地价值75,657.60元。3.根据上述情况，考虑是政府征收，被征收人都有利益最大化或超大化的心理，为了保证顺利征收，同时又保证被征收人的利益得到体现，采用“重置成本法”评估迁移费。可以说这次评估是在充分考虑了苗木现状，市场行情被征收人利益等诸多因素，体现被征收人在评估时点的最大利益。因此对孔祥臣、王莉的损失应以该评估结论为依据进行赔偿。关于孔祥臣、王莉主张19亩滩涂地征地款被苇塘沟屯屯长陈永辉占有问题，不是本案审理范围，不予评判。关于孔祥臣、王莉主张人工费和租赁费损失问题，因未提供证据证明其损失与被诉行为有因果关系，亦未提供证据证明损失数额，因此该项主张不能支持。综上，孔祥臣、王莉的诉讼请求部分应得到支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第九条、第三十六条及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十六条的规定，判决：1.确认柳河县人民政府征用补偿行为违法；2.柳河县人民政府在本判决生效后立即赔偿孔祥臣、王莉樟子松及看护房损失115,187元；3.驳回孔祥臣、王莉的其他诉讼请求。 孔祥臣、王莉上诉称，1.一审依据柳河县人民政府2013年4月9日已经发布的公告认定案步苗木为造林苗木错误，上诉人种植的是绿化苗。2.上诉人的损失应以2018年树木的种类、数量及2018年市场价格作为评估的客观标准和依据，柳河晨铭森林资源资产价格评估有限公司对孔祥臣树苗及看护房作出的《价格评估报告书》不真实，评估程序不合法，该评估报告评估基准日为2018年8月27日，评估数额是根据2012年7月18日《大迫子村水库淹没区苗木调查表》作出的，未包括2012年播种的尚未出土的百花秋和已有的红松，与2018年苗木客观情况不符，2019年10月8日出具的情况说明无公章，且评估资质过期。3.一审判决的115187为树木的迁移费，而非树木的损失，案涉土地2018年8月29日淹没，2019年7月水排净后树木裸露出不，上诉人委托北京中勤奋永励资产评估有限责任公司对树木损失进行了评估，应以该评估结果作为赔偿依据。4.征地补偿款、社会保障费、用工费用都属于上诉人应得补偿。5.一审对种植树木用工损失、租金损失未组织审理，程序不合法。请求：1.撤销一审判决，依法改判；2.赔偿树木损失14746838.50元；3.柳河县人民政府委托柳河晨铭森林资源资产价格评估有限公司评估造假行为违法；4.柳河晨铭森林资源资产价格评估有限公司出具不实证据违法；5.赔偿征地补偿费96000元；6.补偿社会保障费2160000元；7.赔偿租地及用工款123000元。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案中，被诉行为系柳河县人民政府实施的蓄水行为，柳河县人民政府在对案涉土地实施征收过程中，未依照法定程序对案涉土地上种植物作出补偿的情况下即实施蓄水确有不当，一审判决确认违法正确，本院予以确认。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第六条的规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权，当事人的合法权益受到损害才能够获得行政赔偿，没有合法权益可保护的，不能获得行政赔偿。由于孔祥臣、王莉未在苗木生长有效期内将2013年之前种植的樟子松等苗木及时出售或移植，以至2018年8月29日蓄水前，案涉土地上原种植的樟子松等苗木已经成长为林木，丧失了苗木价值，不属于其合法权益，孔祥臣、王莉主张赔偿16029838.50缺乏事实和法律依据，本院不予支持。鉴于征收时具有价值的樟子松和看护房的损失客观存在，一审参照2018年8月28日柳河晨铭森林资源资产价格评估有限公司作出的评估报告，认定柳河县人民政府赔偿115187元，并无不当。孔祥臣、王莉主张的其他损失没有证据证明，且与被诉行为没有因果关系，不属于行政赔偿范围，本院不予支持。孔祥臣、王莉上诉时提出的河晨铭森林资源资产价格评估有限公司出具不实证据违法等其他上诉请求超出其起诉时的诉讼请求，本院不予审查。 综上，孔祥臣、王莉的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孔祥臣、王莉共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孔德岩 审 判 员 王翼博 审 判 员 卢增鹏 二〇二〇年五月二十一日 法官助理 任秀玉 书 记 员 焉秀晨