安徽省蒙城县人民法院行 政 判 决 书(2020)皖1622行初4号原告张金德，男，1961年10月2日出生，汉族，住安徽省蒙城县。委托代理人徐伟峰，上海建纬（合肥）律师事务所律师。被告蒙城县公安局，住所地蒙城县仁和路与五里河路交叉口，统一社会信用代码11341622003178605E。法定代表人怀会义，局长。出庭负责人葛新珍，蒙城县公安局副政委。委托代理人张志勇，蒙城县公安局法制大队民警。委托代理人周豹，蒙城县公安局治安管理大队行动中队民警。被告亳州市公安局，住所地亳州市谯城区魏武大道南段，统一社会信用代码11341600704961862T。法定代表人孟祥国，局长。委托代理人肖冰，亳州市公安局法制支队工作人员。委托代理人刘霄扬，亳州市公安局法制支队工作人员。原告张金德不服被告蒙城县公安局行政处罚决定及亳州市公安局行政复议决定一案，于2020年1月6日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。原告张金德及其委托代理人徐伟峰，被告蒙城县公安局的委托代理人张志勇、周豹，亳州市公安局的委托代理人肖冰、刘霄扬到庭参加诉讼。被告蒙城县公安局的出庭负责人葛新珍及亳州市公安局的法定代表人孟祥国有正当理由未到庭，本案现已审理终结。被告蒙城县公安局于2019年10月22日对原告作出了蒙公(治)行罚决字〔2019〕940号行政处罚决定，该决定认定：2014年5月19日上午，蒙城县居民张金星被发现死在家中，后经蒙城县公安局调查不予立案，张金德不服，要求蒙城县公安局对张金星的死亡进行立案调查，并多次就此事进行信访。2018年12月11日安徽省公安厅对张金德的信访内容做出三级信访终结决定，并于2018年12月15日送达给张金德，2019年1月至2019年9月，张金德仍然以同一信访事项内容七次去信至国家信访总局反映，三次到国家信访总局信访同一事项，严重扰乱单位秩序。被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，给予张金德行政拘留十日的处罚。原告不服并申请行政复议，2020年2月12日，亳州市公安局作出亳公复决字〔2020〕11号行政复议决定，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持蒙城县公安局作出的蒙公(治)行罚决字〔2019〕940号行政处罚决定。原告张金德诉称，2019年10月22日晚，蒙城县公安局治安管理大队警察先后将其强制带至蒙城县公安局庄周派出所、东关派出所、蒙城县拘留所。当天晚上，蒙城县公安局治安管理大队以其为其弟弟张金星2014年非正常死亡公安局不立案一事进行信访控告“构成扰乱社会秩序”为由(直至2020年2月15日，收到亳州市公安局《行政复议决定书》时才得知蒙城县公安局作出拘留决定的理由是“严重扰乱单位秩序”)，非法拘留其十日。2019年11月1日将其释放。2019年12月16日，其向亳州市公安局申请行政复议。2020年2月15日下午6时许，其收到亳州市公安局作出的《行政复议决定书》(毫公复决字〔2020〕11号)。其不服并提起行政诉讼。主要理由如下：(一)蒙城县公安局作出的行政处罚决定无违法事实和法律依据。1.通过信访反映问题是宪法和法律赋予公民的权利，依法应予保障，而非打击报复。根据宪法的相关规定，其通过邮寄信件和走访的形式进行批评建议、申诉、控告或者反映情况,不应受到任何人压制和打击报复。根据《信访条例》规定，公民是有权采用走访的形式，向县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的。也就是说，上访(走访)，是《信访条例》允许的信访形式之一，是受《信访条例》保护的合法行为。而其向国家信访局去信去访过程中从来没有从事上述规定所禁止的行为。《信访条例》对信访程序终结后的信访行为并没有作违法认定。蒙城县公安局草率认定其信访违法并作出拘留处罚决定是错误的。2.其没有扰乱单位秩序的行为，更谈不上严重扰乱单位秩序。其弟弟张金星于2014年5月非正常死亡，案发现场和解剖、尸检现象及司法鉴定意见等众多证据无一例外地指向存在有预谋的故意杀人犯罪事实。其和母亲马素兰对蒙城县公安局作出的不立案决定不服，依法逐级进行反映、控告并要求依法立案，是宪法法律赋予其作为公民的正当的自由和权利。蒙城县公安局既然援引《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，就必须拿出证据证明其有相应的违法事实，不能含糊地将信访行为定性为“严重扰乱单位秩序，致使工作不能正常进行”，更要拿出信访人有到国家信访局信访行为要被行政拘留的法律依据。其和母亲马素兰多次反映，得不到解决，无奈到京信访反映问题。在信访过程中，自始至终从来没有到中南海、天安门、故宫、外国使领馆等非信访接待场所逗留和信访，也从来没有穿状衣、拉横幅、游街示威、大吵大闹、围堵拦截、毁坏财物、寻衅滋事等行为和情节，没有损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。蒙城县公安局罔顾事实和法律，将群众的单纯信访行为认定为构成《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定的“扰乱单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行”，且称之为“严重扰乱单位秩序”，并非法限制信访人人身自由，是对法律规则应有射程之义的严重的、肆意的扩张解释，大大突破了作为正常社会人对法律规则的可以预见的理解。一是主观上，没有通过扰乱单位秩序达到某种目的的意思；二是客观上，没有扰乱社会秩序的行为，更谈不上蒙城县公安局所谓的“严重扰乱单位秩序”；三是结果上，也没有造成任何单位工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行的后果。(二)蒙城县公安局作出的行政处罚决定存在严重程序违法。《行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《治安管理处罚法》第九十六条规定：“公安机关作出治安管理处罚决定的，应当制作治安管理处罚决定书。决定书应当载明下列内容：(一)……(二)违法事实和证据；(三)处罚的种类和依据；……(五)对处罚决定不服，申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限；”《治安管理处罚法》第九十七条规定：“公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人；无法当场向被处罚宣告的，应当在2日内送达被处罚人。决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。有被侵害人的，公安机关应当将决定书副本抄送被侵害人。”事实上，直到2019年11月1日其被蒙城县拘留所释放后经拘留所警察提醒，其去找县公安局要《行政处罚决定书》，县公安局依然拒绝提供。时至今日，拘留执行结束3个多月了，其依然没有看到更没拿到《行政处罚决定书》。2020年2月15日，其收到毫州市公安局行政复议决定书(亳公复决字〔2020〕11号)后，才从决定书中“蒙城县公安局的辩解”部分内容得知蒙城县公安局2019年10月22日作出的拘留决定最终的依据是《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的“扰乱单位秩序”。这是其第一次看到加盖公章的白纸黑字写明的正式处罚依据。也就是说，其在向亳州市公安局申请行政复议时,都没看到蒙城县公安局据以拘留其的法律文书，都没能准确知晓蒙城县公安局最终究竟因为什么处罚。其向亳州市公安局申请行政复议后，亳州市公安局经审查作出的《行政复议决定书》也只是对其的复议请求和蒙城县公安局的辩解简单汇总后就作出维持决定，没有就核心事实和法律依据拿出合理合法的解释说理,对蒙城县公安局未依法履行送达处罚决定书法定程序一事和其因此未能准确知悉蒙城县公安局拘留其的最终正式法律依据更是避而不谈。蒙城县公安局在对其作出行政处罚决定后根本未履行送达义务，致使其无法就蒙城县公安局最终认定的违法事实和证据以及作出的处罚依据进行针对性地辩解。其对蒙城县公安局对其的拘留行为不服，多次要求行政复议并提出暂不拘留的请求，蒙城县公安局仍未告知可以提出暂缓执行行政拘留的权利，通过剥夺其十日人身自由的方式对其打击报复。因此，蒙城县公安局构成严重程序违法。综上，蒙城县公安局在没有其所谓“破坏单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行”事实证据的情况下，错误适用法律、法规，进而违法作出拘留其十日的行政行为，是违法的，应予撤销。同时，亳州市公安局作出的维持原行政行为的复议决定亦应撤销。为维护原告的合法权益，请求法院：1.依法撤销被告蒙城县公安局作出的蒙公(治)行罚决字〔2019〕940号行政处罚决定；2.依法撤销被告亳州市公安局作出的亳公复决字〔2020〕11号行政复议决定；3.依法判令本案诉讼费由被告承担。原告向法庭提供的证据：1.蒙城县拘留所解除拘留证明书一份、照片四张；证明原告被非法拘留，蒙城警方对原告24小时不间断监视的事实。2.录音及书面文字说明一份；证明王某1在公安局所作询问笔录与事实不符，与和原告说的话不一致，证明了证人证言的不稳定性。3.原告的身份证复印件一份；证明原告的诉讼主体适格。被告蒙城县公安局辩称，一、蒙城县公安局对本案认定事实清楚，证据确实、充分。2014年5月19日上午，蒙城县居民张金星被发现死在家中，后经蒙城县公安局调查不予立案，张金德不服，要求蒙城县公安局对张金星的死亡进行立案调查，并多次就此事进行信访，2018年12月11日安徽省公安厅对张金德的信访内容做出三级信访终结决定，并于2018年12月15日送达给张金德，2019年1月至2019年9月，张金德仍然以同一信访事项内容七次去信至国家信访总局反映，三次到国家信访总局信访同一事项，严重扰乱了单位秩序。以上事实有违法行为人的陈述和申辩、证人证言、书证等证据证实。二、蒙城县公安局办理案件适用法律正确，处罚内容适当，程序合法。张金德扰乱单位秩序案，由报案人母某报案至我单位，于2019年9月3日立即受案调查，依法查明了案件事实，本局民警向违法嫌疑人张金德依法进行了处罚前告知，本局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定给予张金德行政拘留十日的处罚，以上处罚决定依法宣告送达当事人张金德。综上所述，本局对张金德的处罚认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，处罚程序合法，处罚内容适当。故请求法院依法裁定驳回原告的诉讼请求。被告蒙城县公安局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：一、程序部分的证据：1.蒙城县公安局行政处罚决定书；2.公安行政处罚审批表；3.受案登记表；4.受案回执；5.传唤证；6.传唤审批表；7.延长办案期限审批表；8.接受证据材料清单；9.行政处罚告知笔录；10.蒙城县拘留所执行回执；11.呈请报告书。以上证据证明对张金德的处罚程序合法。二、事实部分的证据：1.对违法行为人张金德的询问笔录；2.对证人王某1的询问笔录；3.对证人母某的询问笔录；4.对证人王某2的询问笔录；5.对证人蔡某的询问笔录；6.对证人韩某的询问笔录；7.书证：安徽省公安厅信访终结决定、信访等相关材料；8.张金德等人的户籍证明；9.违法行为人张金德的违法犯罪经历查询情况说明。以上证据证明对张金德的处罚事实清楚，证据确实、充分。三、适用法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项；《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条第二款；《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条第一款；《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款；《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条。被告亳州市公安局辩称，张金德不服蒙城县公安局对其作出的行政拘留行政处罚，2019年12月16日申请行政复议，要求撤销该处罚决定，答辩人依法受理。经审理查明蒙城县公安局作出的蒙公(治)行罚决字〔2019〕940号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，答辩人于2020年2月12日依法作出行政复议决定维持该行政处罚决定，并将行政复议决定书及时送达张金德和蒙城县公安局。答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请蒙城县人民法院判决驳回原告的诉讼请求。被告亳州市公安局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1.张金德行政复议申请材料；2.张金德户籍资料；3.行政复议案件受理审批表。证据1-3证明依法及时受理段平行政复议申请。4.行政复议提交答复通知书；5.行政复议提交答复通知书送达回执；6.行政复议答辨状。证据4-6证明行政复议审查程序合法。7.行政复议决定审批表；8.行政复议决定书；9.行政复议决定书邮寄送达凭证。证据7-9证明依法作出并送达行政复议决定。适用法律依据：1.《中华人民共和国行政复议法》第六条第(一)项、第九条、第十条、第十一条、第十二条第一款、第十七条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条；证明依法受理行政复议申请。2.《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第二十三条、第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条、第三十三条；证明行政复议审查程序合法。3.《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项、第三十一条；证明依法作出行政复议决定。经庭审质证，一、原告对被告蒙城县公安局提交的（一）程序部分的证据1、9形式上的真实性无异议，对内容上的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议。原告没有违法行为的事实，被告作出的处罚决定事实不清、证据不足且适用法律错误，且该处罚决定书原告至今没有收到。对证据2审批表真实性无异议，对证明目的有异议，不能证明被告对原告进行处罚是合法合理的，被告应当在举证期限内提供证据，该证据当庭提供已经逾期。对证据3-8、10、11形式上的真实性无异议，对内容上的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议。原告的行为不具有违法性，对原告进行行政处罚过程中形成的程序性文件也不具有合法性。对证据8有异议，该证据的取得是违法取得，本案报案人母某提供的信访记录是从信访局调取，母某作为普通公民，既不具有执法人员身份也不具有相关授权，其从信访局调取他人信访记录及信访局为他人提供信访记录的行为存在违法性。根据《行政诉讼法》的规定，依据非法手段取得的证据不能作为定案依据。（二）原告对被告蒙城县公安局提交的事实部分的证据1-6的三性均有异议。对原告的询问笔录存在违法情形，该案的接案机关是小涧派出所后被治安管理大队接手，对原告进行询问应当在这两处进行，但该案是将原告带至庄周派出所，涉嫌程序违法。母某等人的询问笔录内容与事实不符，存在虚假陈述及串供的嫌疑。（1）对笔录中证人陈述的原告带坏集体风气影响集体先进，主张因原告的行为导致该村被列为重点管理村是主观推测，没有事实依据，村集体被列为重点管理村是各个方面共同导致的，而不是因为个别人的个别行为就能导致的，在母某等人的陈述中还提到了其他上访户，原告没有与这些人接触过，不存在证人所说的带坏风气之说。（2）从询问笔录来看，母某明确的提供了原告的信访次数，但根据被告提供的证据，原告去公安部信访的次数是被告自行调取，那么母某提供的原告去公安部信访的次数从何而来。（3）从询问笔录内容来看，存在雷同现象。被告依据证人证言来认定原告违法行为是不充分的。王某2的询问笔录中也提到了原告的信访次数，其数据来源是什么，存在证人串供的嫌疑。对证据7书证真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的均有异议。母某调取信访次数是违法的，通过这些记录只能证明原告的信访记录，不能证明原告存在扰乱工作秩序的行为。根据国家信访条例的规定，原告依法信访并没有实施起哄、打砸、滞留等扰乱单位秩序的行为，客观上也没有扰乱单位秩序的结果，主观上也没有扰乱目的。对证据8、9真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的均有异议。该两份材料无法证明原告存在违法行为。（三）原告对被告蒙城县公安局提交的法律依据有异议，认为适用法律错误。被告蒙城县公安局对原告的异议理由予以辩驳，认为原告的观点不能成立。被告蒙城县公安局已经送达了处罚决定书。被告已经履行了审批程序，处罚审批已经经过了网上审批，庭后可以提供。传唤原告到庄周派出所是因为治安大队没有办案区，传唤到庄周派出所的办案区进行询问是合法的。原告认为证人有串供嫌疑是不能成立的，证人证实的都是同一事实，很多人都知道，案件陈述基本一致是符合客观事实的，询问过程符合程序规定。被告提供的证据应当予以采信。母某、王某2都是小涧镇政府的工作人员，王某2专门负责稳控信访，他们对事实比较熟悉。原告认为其不具有违法行为不能成立，原告在三级信访终结后依然进行多次信访，扰乱单位工作秩序的违法事实清楚，被告作出的处罚决定事实清楚、证据充分、适用法律正确，应予维持。证据2审批表是真实有效、合法的，应当予以采信，事实上已经提供，是扎卷的时候扎少了。被告亳州市公安局对被告蒙城县公安局提交的证据均无异议。二、原告对被告亳州市公安局提交的证据的真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的均有异议。认为复议决定没有审查处罚决定的事实、法律适用和证据来源，据此作出的复议决定是没有事实和法律依据的。在复议材料中也能说明原告没有收到涉案处罚决定。复议材料中出现的段平、段侠名字错误，不认真。本人没有违法事实，被告也没有对本人进行处罚的法律依据，被告处罚错误。被告亳州市公安局对原告的异议理由予以辩驳，认为材料中名字错误是笔误。被告作出的复议决定是按照法律规定，依法进行了审查。复议决定已经通过邮寄送达了。被告作出的复议决定有法律和事实依据、程序合法。2.被告提供的证据能够证明被告已经保证了原告的复议权利，不能证明处罚决定没有送达。卷宗材料中的笔误没有影响原告的实体权利。被告蒙城县公安局对亳州市公安局提交的证据均无异议。三、两被告对原告提供的证据1真实性无异议，对证明目的有异议。对证据2客观性、真实性有异议，录音是在当事人不知情的情况下偷录的，照片、录音的来源、真实性均不清楚，在公安局办公场所进行的询问都是依法进行的，经过被询问人签字确认，王某1在公安局接受询问是如实作证的，具有真实性、合法性。对证据3无异议。原告对两被告的异议理由予以辩驳，认为其提供的证据都是真实的，王某1在谈话中明确说在公安局接受调查的时候什么都没有说、什么都没看，是迫于压力作了伪证。本院对上述证据认证如下：对被告蒙城县公安局提供的事实部分的证据，合议庭认为具有真实性、合法性以及与本案的关联性，能够证明原告在安徽省公安厅对其信访内容作出终结决定后仍然向国家信访总局上访的事实，予以认定。原告的异议理由不成立，依法不予采信；对被告蒙城县公安局提供的程序部分的证据及法律依据，合议庭认为，原告拒绝在行政处罚告知笔录及行政处罚决定的送达回证上签名、捺指印，被告两名办案民警在该笔录及行政处罚决定的送达回证上签名并进行了说明，符合《公安机关办理行政案件程序规定》。原告虽提出异议，但没有提供相关的证据予以证实，依法不予采信。对被告当庭提供的行政处罚审批表，因被告蒙城县公安局在向本院提交证据时，证据目录中列明有行政处罚审批表，由于被告蒙城县公安局工作人员工作疏忽，致使卷宗材料发生了遗漏,应予以纠正。对被告亳州市公安局提供的证据，合议庭认为，其具有真实性、合法性以及与本案关联性，依法予以认定。对原告提供的证据1、3是书面证据，其所载事实予以认定，证据2为录音资料，原告意在证明证人王某1在公安局所作证言是伪证，因该录音资料原告没有提供其合法来源，亦没有证明是王某1本人的真实意思，且与证人王某1证言相矛盾，不予认定。经审理查明，2014年5月19日上午，蒙城县居民张金星（张金德弟弟）被发现死在家中，后经被告蒙城县公安局调查不予立案，原告张金德不服，要求被告蒙城县公安局对张金星的死亡进行立案调查，并多次就此事进行信访，2018年12月11日安徽省公安厅对张金德的信访内容做出三级信访终结决定，并于2018年12月15日送达给张金德，2019年1月至2019年9月，张金德仍然以同一信访事项内容七次去信至国家信访总局反映，三次到国家信访总局信访同一事项，严重扰乱单位秩序。被告蒙城县公安局于2019年10月22日对原告作出了蒙公(治)行罚决字〔2019〕940号行政处罚决定，对原告张金德处以行政拘留十日的行政处罚。原告张金德被执行行政拘留后，2019年12月16日原告向亳州市公安局提出行政复议，2020年2月12日亳州市公安局作出的亳公复决字〔2020〕11号行政复议决定，认为蒙城县公安局作出的蒙公(治)行罚决字〔2019〕940号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，内容适当，依法予以维持。本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款、第九十一条的规定，被告蒙城县公安局对其辖区内居民张金德具有作出行政处罚决定的法定职权。被告蒙城县公安局提交的证据能够证明张金德在安徽省公安厅对其信访内容作出三级信访终结决定后，仍然以同一事项七次书信、三次到国家信访总局反映的事实。蒙城县公安局受理后，依法进行了调查取证，履行了行政处罚告知、审批等程序后根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的第一款第（一）的规定，作出蒙公(治)行罚决字〔2019〕940号行政处罚决定，该处罚决定事实清楚，主要证据充分，程序合法，适用法律正确，依法予以支持。被告蒙城县公安局在向本院提交证据时，证据目录中虽列明有行政处罚审批表，但卷宗材料中发生了遗漏，致使当庭提供，在今后的工作中应予以纠正。被告亳州市公安局依法受理原告的行政复议申请后，根据《中华人民共和国复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出亳公复决字〔2020〕11号行政复议决定，该行政复议决定，事实清楚，主要证据充分，程序合法，适用法律正确，依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告张金德的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张金德负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省亳州市中级人民法院。审 判 长  井飞雪审 判 员  彭 鹏人民陪审员  张淑艳二〇二〇年五月八日书 记 员  王雯静附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。