山东省潍坊市奎文区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁0705行初131号 原告谭玉国，男，汉族，1965年2月8日，住潍坊市奎文区。 被告潍坊市自然资源和规划局奎文分局，住所地潍坊市奎文区新华路**。 负责人王伟东，局长。 出庭负责人董萍。 委托代理人宋乔玉，山东元仓律师事务所律师。 被告潍坊市奎文区住房和城乡建设局，住所，住所地潍坊市奎文区东风东街**div> 负责人李顺廷，局长。 出庭负责人谭保民。 委托代理人任国芹，山东潍州律师事务所律师。 被告潍坊市奎文区综合行政执法局，住所地潍，住所地潍坊市奎文区胜利东街**v> 负责人许荣军，局长。 出庭负责人傅国栋。 委托代理人张建国，山东北海律师事务所律师。 委托代理人侯婷婷，山东北海律师事务所律师。 被告潍坊市奎文区人民政府北海路街道办事处，住所地潍坊市奎，住所地潍坊市奎文区圣疃巷** 负责人王洪波，主任。 出庭负责人王晓丽。 委托代理人韩明，山东玉帛律师事务所律师。 委托代理人王智勇，山东玉帛律师事务所实习律师。 原告谭玉国不服被告潍坊市自然资源和规划局奎文分局、潍坊市奎文区住房和城乡建设局（以下简称奎文住建局）、潍坊市奎文区综合行政执法局（以下简称奎文综合行政执法局）、潍坊市奎文区人民政府北海路街道办事处（以下简称奎文北海路街办）限期拆除房屋通告一案。本院于2019年12月11日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月30日公开开庭审理了本案。原告谭玉国，被告潍坊市自然资源和规划局奎文分局委托代理人宋乔玉、出庭负责人董萍，被告奎文住建局委托代理人任国芹、出庭负责人谭保民，被告奎文综合行政执法局委托代理人张建国、侯婷婷、出庭负责人傅国栋，被告奎文北海路街办委托代理人韩明、王智勇、出庭负责人王晓丽，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告谭玉国诉称，原告在潍坊市奎文区××路街道××区拥有合法土地及房屋，土地性质为宅基地，原告及家人一直在此居住生活。四被告共同于2019年11月17日向原告作出涉案的〔2019〕29号通告，原告认为，四被告共同向原告发出的涉案关于责令拆除违章建筑的通知，没有任何事实和法律依据，是在以拆违代拆迁。原告提起诉讼,请求依法撤销四被告共同作出的奎治违办〔2019〕29号通告。 原告为证明其主张，向本院提交了以下证据： 1.本案所诉通告。该通告载有原告谭玉国名称，张贴在原告谭玉国大门上，证明该通告是针对原告，不具有普遍性。 2.集体土地建设用地使用证。证明原告父亲谭效德在本村有两块宅基地，其中一块赠与谭玉国，房屋为原告合法所有。 3.房屋赠与协议书。证明房屋为原告合法所有。 被告潍坊市自然资源和规划局奎文分局辩称，一、涉案通告不具有可诉性，且被告并未对涉案房屋、土地作出认定。该涉案通告仅是奎文区城市违法建设治理行动领导小组办公室共同各部门，在违法建设专项整治行动中，对整治行动的流程及各部门查处违法建设职责范围进行划分的通告，被告的职责范围为对建设用地上违法建设是否经过规划审批等事项的认定、清查和处置工作，负责对非建设用地上违法建设的查处。原告所诉涉案土地为建设用地，对其涉案土地地上建筑的查处不属于《通告》中确定的被告的职责范围，且被告并未对涉案土地及地上附着物规划审批等事项作出任何的认定、清查和处置。被告并未依据该《通告》作出对原告合法权益产生实质性影响的行为。二、原告与本案无利害关系。原告称归其所有的宅基地已于1994年征收并出让，据被告了解，原告在1994-1996年期间已经用其原有宅基地及地上附着物置换了楼房，置换后原告与其原有宅基地及地上附作物再无利害关系，因此该《通告》中关于该地上附着物限期拆除的内容与原告无关，原告诉讼主体不适格。基于原告在置换后仍继续占用该宅基地及地上附作物的行为，向原告告知该《通告》，要求原告于拆除前腾倒房屋并无不当。综上，应当依法驳回原告起诉。 被告潍坊市自然资源和规划局奎文分局为证明其主张，在答辩期内向本院提交了以下证据、依据: 1.《关于潍坊市规划国土局出让土地使用权的请示》（潍政请字（1994）90号）。证明土地已被征收出让。 2.（1994）鲁土用偿字第67号文件。该文件系《关于潍坊市潍城区规划国土矿产分局征用土地并由潍坊市规划国土局向潍坊市潍城区华银房地产开发公司出让土地使用权的批复》，证明土地已被征收出让。 被告奎文住建局辩称，一、被告依据奎文区《关于开展城市违法建设治理行动的实施意见》工作的要求，共同其他几部门下发涉案通告，并无违法之处。二、该通告系在全区范围内下发的政府性文件，具有普遍约束力。从通告内容看，没有专门针对“原告”的内容，更没有原告起诉状中主张的“要求原告限期拆除所谓违法建筑”的表述，原告不具有行政诉讼主体资格。三、涉案通告第四条明确了被告职责是:负责区级许可项目建筑工程质量安全监管、组织贯彻建筑工程质量、建筑安全生产和竣工验收备案的政策文件并监督执行，组织实施全区国有土地上房屋征收和补偿工作。如原告诉称的“宅基地及房屋”系违法建筑，则被告共同下发通告的行为未损害原告的合法权益。四、该通告的性质系行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令，不具有可诉性，不属于法院受理的行政诉讼案件范围。综上，请求依法驳回原告的起诉。 被告奎文住建局为证明其主张，向本院提交了以下证据、依据: 1.《关于深入开展城市违法建设治理行动的实施意见》。证明被告按照政府文件要求依法发布决定、命令。 被告奎文综合行政执法局辩称，一、涉案行为属于抽象行政行为，不具有可诉性。原告起诉要求撤销的通告是有关行政机关面向全区制定、发布的关于在全区开展违法建设专项整治行动的通告，具有普遍约束力，不属于法院受理的行政诉讼案件范围。二、原告所称房屋在土地征收过程中已经获得安置补偿，与本案无利害关系。原告提交的《集体土地建设用地使用证》涉及的土地于1994年已经被征收为国有，其证载房屋在原北胡住村集体土地征收过程中已经依法安置补偿。原告与涉案土地及证载房屋均无法律上的利害关系，不具有原告资格。三、即便涉案行政行为属于具体行政行为，也是行政程序中的过程性、阶段性行为，不具有可诉性。《关于查处违法建设的通告》第三条“2019年11月20日前为自行拆除期，逾期不拆除的，奎文区将依法组织强制拆除”等内容，即便视为具体行政行为，也是责令限期改正违法行为，属于有关行政机关查处违法建设过程中的过程性、阶段性行为，对原告的合法权益明显不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。四、原告房屋系违法建设。原告提交的《集体土地建设用地使用证》载明的土地上房屋已经依法安置补偿。若原房屋被拆除后，原告未经批准又在涉案土地上建设了有关房屋，则系属违法建设。即便《关于查处违法建设的通告》具有可诉性，该通告也符合法律规定。综上所述，原告的起诉及其诉讼请求没有事实和法律依据，应予依法驳回。 被告奎文综合行政执法局未向本院提交证据、依据。 被告奎文北海路街办辩称，一、涉案行为属于抽象行政行为，不具有可诉性。原告起诉要求撤销的《关于查处违法建设的通告》是有关行政机关面向全区制定、发布的关于在全区开展违法建设专项整治行动的通告，具有普遍约束力，不属于法院受理的行政诉讼案件范围。二、原告并非本案涉案房屋的所有者，并非本案适格原告。原告提交的《集体土地建设用地使用证》涉及的土地于1994年已经被征收为国有，北胡住经济合作社在1993年2月27日，在对村民用平房置换楼房时，已将原告位于奎文区××路街道××村××房××楼房。置换后，该处房屋收归北胡住村（现为北胡住经济合作社）集体所有，原告不再对该处房屋及土地享有所有权及使用权。该地块收回后，被潍坊市农村商业银行依法取得，该土地的所有权人为潍坊市农村商业银行，原告手中的宅基地权证已经失效，并非涉案土地的所有权人。因此该房屋及土地与原告无任何利害关系，不是本案适格原告，无权针对上述房屋提出任何诉讼请求。综上所述，应当依法驳回原告诉讼请求。 被告奎文北海路街办为证明其主张，向本院提交了以下证据、依据: 1.潍坊市奎文区大虞镇北胡住村民委员会（现为北胡住经济合作社）《旧房折价与新房预报表》（1993年2月27日）。 2.2019年12月25日奎文区北胡住经济合作社出具的《房屋情况说明》一份。 1-2号证据证明在1993年2月27日，奎文区大虞镇北胡住村民委员会在对村民用平房置换楼房时，已将原告的原平房置换了楼房。置换后，原告房屋收归北胡住村（现为北胡住经济合作社）集体所有，原告不再对该处房屋及土地享有所有权及使用权。 经庭审质证，原告对被告潍坊市自然资源和规划局奎文分局提供的证据质证后认为： 对1号证据潍政请字（1994）90号文件，之前未见过该文件，不认可。 对2号证据（1994）鲁土用偿字第67号批复，之前未见过该文件，不认可。 经庭审质证，原告对被告奎文住建局提供的证据质证后认为： 对《关于开展城市违法建设治理行动的实施意见》，之前未见过该文件，不认可。 经庭审质证，原告对被告奎文北海路街办提供的证据质证后认为： 对1号证据1993年2月27日《旧房折价与新房预报表》，之前未见过该文件，不认可。 对2号证据2019年12月25日《房屋情况说明》，之前未见过该文件，不认可。被告所述置换楼房为1993年村里卖地后为村民盖的楼房，与本案无关。原告分到了楼房。 经庭审质证，被告潍坊市自然资源和规划局奎文分局对原告提供的证据质证后认为： 对1号证据本案所诉通告，真实性无异议，不能证明原告的证明事项。通告送达过程被告不清楚。 对2号证据集体土地建设用地使用证，真实性无异议，但该证已经于奎文区设区时要求统一更换该证已作废，且该土地已于1994年被合法征收，因此，原告与本案无利害关系，该证记载土地使用者为谭效德。 对3号证据房屋赠与协议书，真实性不予认可，系原告单方所有，且宅基地不得赠与买卖。因此，该赠与协议书不能证明原告主张。 经庭审质证，被告奎文住建局对原告提供的证据质证后认为： 对1-3号证据，质证意见同被告潍坊市自然资源和规划局奎文分局。该通告是在全区开展违法建设整治行动所发布的，具有普遍约束力。送达过程被告不清楚。 经庭审质证，被告奎文综合行政执法局对原告提供的证据质证后认为： 对1号证据本案所诉通告，真实性无异议，该通告是有关部门对在全区开展违法建设专项整治行动下发的公告，具有普遍约束力。不能因为该通告上手写有原告名称就认定为是专门针对原告作出的。送达过程被告不清楚。 对2号证据，同被告潍坊市自然资源和规划局奎文分局质证意见。 对3号证据房屋赠与协议书，真实性不认可，该协议是涉案土地被征收为国有，且地上房屋已经安置补偿后形成的，即便是真实的，谭效德也无权处置，不发生宅基地和地上房屋权利转移的效力。 经庭审质证，被告奎文北海路街办对原告提供的证据质证后认为： 对1号证据本案所诉通告，同被告奎文综合行政执法局意见。赵建伟确系被告奎文北海路街办的工作人员，通告是赵建伟陪同城管执法局的工作人员一同送达原告。 对2号证据，同被告潍坊市自然资源和规划局奎文分局意见。 对3号证据房屋赠与协议书，真实性认可，内容合法性不认可，其他意见同被告潍坊市自然资源和规划局奎文分局。 经庭审质证，四被告对相互之间提供的证据均无异议。 庭审中，原告陈述，涉案房屋于2019年11月21日已经全部拆除，房屋都是1990年前建设，1991年发的房产证。原告有拆除证据，可以庭后提交。房屋拆除时有报警，出警民警在现场告知“由区委区政府带领四部门及派出所进行拆除”。 庭审中，四被告均陈述涉案通告载明的奎文区违法城建治理办公室是区委区办公室成立的临时机构，被告均未对原告房屋的性质进行定性，房屋拆除情况四被告均表示未参与、不知情。 经庭审质证，合议庭对原告提供的证据认证如下： 1号证据系本案所诉通告，系本案诉讼审查的对象，并非证据，不属于认证范畴。 2号证据系集体土地建设用地使用证，具备证据的真实性。该证系1991年潍坊市潍城区人民政府颁发，因涉及行政区域变动，原告所诉称宅基地所在区域划归为潍坊市奎文区，且该宅基地所在村集体经历过旧村改造，涉案房屋所在地块已经被征收为国有土地，故对该集体土地建设用地使用证现在的合法有效性本院无法确定，但结合原告陈述和其他证据，可以证明原告曾经拥有证载的宅基地和房屋，与本案具有关联性，本院作为本案的有效证据予以采信。 3号证据系赠与协议，具备证据的真实性、合法性和关联性，本院作为有效证据予以采信。 经庭审质证，合议庭对被告潍坊市自然资源和规划局奎文分局提供的证据认证如下： 1-2号证据具备证据的真实性、合法性和关联性，本院作为有效证据予以采信。 经庭审质证，合议庭对被告奎文住建局提供的证据认证如下： 1号证据系被告发布涉案通告的政府文件，系被告作出涉案通告的依据，并非证据，不属于认证范畴。 经庭审质证，合议庭对被告奎文北海路街办提供的证据认证如下： 1-2号证据与本案审查的涉案通告无关联性，本院不予采信。 经审理查明，1994年，潍坊市人民政府向省政府呈报潍政请字（1994）90号《关于潍坊市规划国土局出让土地使用权的请示》，拟由潍城区规划国土矿产分局代表区政府征用本区大虞镇北胡住村居民点用地87860平方米，由潍坊市规划国土局将其中85693.3平方米国有土地使用权出让给华银房地产开发公司（后更名为潍坊开发区富友房地产开发公司）。 1994年7月3日，山东省土地管理局向潍坊市人民政府下发（1994）鲁土用偿字第67号《关于潍坊市潍城区规划国土矿产分局征用土地并由潍坊市规划国土局向潍坊市潍城区华银房地产开发公司出让土地使用权的批复》，同意潍坊市潍城区规划国土矿产分局征用大虞镇北胡住村居民点用地87860㎡，并由潍坊市规划国土局将其中85693.3㎡土地使用权出让给华银房地产开发公司。 另，在本院审理的谭玉庚等诉潍坊市自然资源和规划局、第三人潍坊农村商业银行股份有限公司奎文支行撤销分割转让土地使用权批案件中，经本院查明，1998年11月30日，经潍坊市奎文区农村信用合作社联社申请，潍坊市规划国土局作出潍规土字［1998］第381号《关于分割转让土地使用权的批复》，同意将潍坊开发区富友房地产开发公司（由潍城区华银房地产开发公司更名而来）受让的位于××街××路××小区××平方米土地中16880平方米土地使用权转让给该联社。1998年12月16日，潍坊市规划国土局为潍坊市奎文区农村信用合作社共同社颁发了潍国用（1998）字第Ａ××5号国有土地使用证。 在本院审理的谭东旭等诉潍坊市自然资源和规划局、第三人潍坊华潍电力集团有限公司撤销分割转让土地使用权批复案件中，经本院审理查明，1999年5月11日，潍坊市规划国土局作出潍规土字[1999]第32号《关于对潍坊开发区富友房地产开发公司分割转让国有土地使用权的批复》，同意将潍坊开发区富友房地产开发公司受让的43728平方米国有土地使用权分割转让其中41448.9平方米给山东潍坊博达电力实业总公司（现更名为潍坊华潍电力集团有限公司），后潍坊市自然资源和规划局颁发了潍国用（2004）字第E005号《国有土地使用证》。 2019年11月17日，原告收到被告潍坊市自然资源和规划局奎文分局、奎文住建局、奎文综合行政执法局、奎文北海路街办，以及奎文区城市违法建设治理行动领导小组办公室共同作出的奎治违办〔2019〕29号《关于查处违法建设的通告》，写有谭玉国姓名，载明根据《关于深入开展城市违法建设建设治理行动的实施意见》，所有违法建设必须全部拆除且一律不予补偿。2019年11月20日前为自行拆除期，逾期不拆除的，奎文区将依法组织强制拆除，……。 后涉案房屋被拆除。 本院认为，原、被告双方争议的主要焦点问题：一是本案所诉行政行为是否具有可诉性，即涉案通告是否属于具有普遍约束力的决定、命令，被告作出涉案通告的行为是否属于过程性行政行为。二是原告与本案有无利害关系，是否是本案的适格主体。三是被告作出的涉案通告是否应予撤销。 关于第一个焦点问题。1.原告所诉涉案通告，明确载明了指向的对象即本案原告，亦明确了要求本案原告限期拆除房屋的外化的意思表示，对原告产生法律效力，具有对外性和法效性。2.四被告在向本案原告谭玉国下达本案审查的奎治违办〔2019〕29号通告的同时，亦向本院审理的另两起起行政诉讼案件的原告谭玉强、谭玉庚分别送达了奎治违办〔2019〕30号通告、奎治违办〔2019〕31号通告，该三份通告内容相同，但下达对象和文号不同。综合以上两点，原告所诉涉案通告，虽具有通告的形式，但实质上系针对原告个别作出的、责令原告限期拆除房屋的通知，并非具有普遍约束力的决定、命令。3.被告辩称涉案通告的作出系过程性行政行为，所谓过程性行政行为，是指行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等行为，或某个行政行为仅是多阶段行政行为中的一个阶段，由最后阶段对外直接发生法律效力的行政行为作为产生对外法效性的行政行为。根据原、被告双方提供的证据和双方陈述，审查围绕涉案通告指向的房屋而作出的行政行为，仅有四被告共同向原告作出的涉案通告，四被告或者其他行政机关在涉案通告作出后，并未作出相应的后续行政行为，涉案房屋即被拆除，故四被告向原告下达涉案通告的行为，系独立的对外产生法律效力的行政行为，并非过程性行为。 关于第二个焦点问题。四被告向原告下达的涉案通告，系告知原告限期拆除其房屋，原告与涉案通告，具有行政诉讼法上的利害关系，是本案适格原告。本案行政诉讼审查的对象，是被告作为行政机关所作出的行政行为是否合法。至于原告对限期拆除的房屋是否具有合法权利，房屋是否符合规划、消防、是否系违法建设等问题，恰恰是被告等行政机关在处理原告房屋过程中，应当依法认定和解决的问题。 关于第三个焦点问题。程序正当是行政主体在实施行政时应当遵循的基本原则,四被告在向原告下达涉案通告，要求其限期拆除房屋时，不论原告房屋的存续状况是否合法，四被告应当遵循相应的程序，进行调查取证，固定证据，作出行政行为，但被告并未提供相应的证据和法律法规证明其行政行为合法性。鉴于涉案通告指向的房屋已被拆除,涉案通告已无撤销之必要，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，确认四被告共同作出的涉案通告违法。 据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告潍坊市自然资源和规划局奎文分局、潍坊市奎文区住房和城乡建设局、潍坊市奎文区综合行政执法局、潍坊市奎文区人民政府北海路街道办事处于2019年11月17日共同向原告谭玉国作出的奎治违办〔2019〕29号《关于查处违反建设的通告》违法。 案件受理费50元，由四被告共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  崔心波 人民陪审员  韩爱民 人民陪审员  许晓红 二〇二〇年五月十三日 书 记 员  马 蕾