甘肃省武威市中级人民法院行政判决书（2020）甘06行终55号上诉人（原审原告）史觐荣，男，1976年8月28日出生，汉族，住甘肃省武威市凉州区。委托代理人史天彦，男，1950年8月12日出生，汉族，住甘肃省武威市凉州区。上诉人（原审被告）武威市自然资源局凉州分局（以下简称自然资源局凉州分局）。住所地甘肃省武威市凉州区宣武街武威市土地勘测技术服务楼7楼。法定代表人齐加旭，该分局局长。出庭负责人严发表，该分局执法监察大队大队长。委托代理人陈德、张荣，甘肃致为律师事务所律师。被上诉人（原审被告）凉州区金沙镇人民政府（以下简称金沙镇政府）。住所地甘肃省武威市凉州区金沙镇金沙村五组。法定代表人周吉元，该镇政府镇长。委托代理人李建军，该镇政府武装部部长。委托代理人朱仙洲，甘肃致为律师事务所律师。上诉人史觐荣、上诉人自然资源局凉州分局因史觐荣诉自然资源局凉州分局、凉州区金沙镇人民政府确认行政行为违法一案，不服武威市凉州人民法院（2019）甘0602行初75号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭，于2020年4月20日公开开庭进行了审理。上诉人史觐荣及其委托代理人史天彦，上诉人自然资源局凉州分局的出庭负责人严发表及委托代理人陈德、张荣，被上诉人金沙镇政府的委托代理人李建军，朱仙洲到庭参加了诉讼。上诉人史觐荣在二审庭审前撤回了一审请求赔偿的诉讼请求和二审确认赔偿责任主体及赔偿的上诉请求。本案现已审理终结。原审查明，2017年3月9日，史觐荣（乙方）与金沙镇新中沟村第一村民小组（甲方）签订《土地流转租赁协议》，约定甲方将本组土地9.03亩租赁给乙方修建养殖暖棚，租赁期20年等。同时，史觐荣与金沙镇人民政府、金沙镇新中沟村村民委员会、金沙镇新中沟村第一村民小组签订《设施农业用地协议》，约定史觐荣必须按金沙镇人民政府规定的标准修建，严禁在养殖场内修建住宅及其他永久性建筑物，不得改变农用地用途等。同年5月9日,武威市土地勘测规划院出具《项目用地规划审核书》。同年5月11日，史觐荣养殖场项目完成环境影响登记备案。同年5月14日，经凉州区林业局核对，史觐荣养殖场用地为非林地。同年5月17日，经凉州区文化体育广播影视局核查，史觐荣养殖场用地不在文物保护范围。同年5月31日，经凉州区农牧局核查，史觐荣养殖场用地不在基本草原区域内。同年6月6日，经凉州区水务局复核，史觐荣养殖场须在西营河二干渠右岸18米以外修建。同年6月19日，凉州区国土资源局金羊国土资源所在设施农用地申请表上加注意见：该宗地拟从事设施农业建设，经现场勘查，该宗地符合土地利用总体规划，经国土、农业部门许可后，方可动工建设，否则，视为违法占地行为。同日,金沙镇政府同意史觐荣养殖场用地登记备案，向凉州区国土资源局上报《关于中沟村一组史觐荣养殖场用地申请登记备案的报告》，要求该局予以备案。同年8月，原告开始动工修建。同年10月11日，凉州区国土资源局金羊国土资源所对原告修建的建筑物进行了现场勘测及调查询问，并作出（2017）第66号《责令停止国土资源违法行为通知书》及《国土资源违法后果预先告知书》，责令史觐荣立即停止违法用地行为，退还非法占用的土地，自收到本通知之日起自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并送达史觐荣。同时，凉州区国土资源局作出（2017）第51号责令停止土地（矿产）违法行为通知书，责令史觐荣立即停工，拆除占用耕地上修建的建筑物和构筑物，恢复土地原貌，拒不履行，将依法处理，并送达史觐荣。同年10月20日，凉州区国土资源局予以立案。2018年11月14日，凉州区人民政府将史觐荣案涉建（构）筑物列入“大棚房”问题专项清理整治违法违规项目范围。同年11月30日，武威市规划局凉州分局、凉州区国土资源局作出凉拆违（金沙）第39号《限期拆除违法违章建筑通知书》，责令史觐荣自收到本通知书之日起三日内自行拆除非法修建的建（构）筑物及设施，恢复土地原貌。逾期不拆除的，将依法采取强制拆除措施，所造成的经济损失由史觐荣自行负责，依法拆除的违法违章建筑物不予补偿。并将该通知书进行了送达。2018年12月4日，上述建筑物被拆除。现原告提起诉讼。另查明，凉州区国土资源局、武威市规划局凉州分局职能由新组建的武威市自然资源局凉州分局承接。原审认为，拆除建筑物应当依照法律规定的程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十六条规定:“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，被告对史觐荣修建的建筑物进行拆除，仅作出限期拆除违法违章建筑通知书，未遵循作出限期拆除决定、履行催告义务、告知当事人陈述申辩权、作出强制拆除决定、予以公告等法定程序，故被告拆除原告建筑物程序违法。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”自然资源局凉州分局作出限期拆除违法违章建筑通知书后，原告未自行拆除建筑物，此种情况下，被告应申请人民法院强制执行，但其采取了自行拆除行为，违反了上述法律规定，故被告拆除行为违法。关于凉州区金沙镇人民政府是否系本案适格被告的问题，因该政府未提交证明其未实施拆除行为的证据，原告、武威市自然资源局凉州分局均陈述凉州区金沙镇人民政府实施了拆迁行为，故凉州区金沙镇人民政府是本案适格被告。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”第三款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”根据上述规定，在农用地上修建建筑物和其他设施，需办理乡村建设规划许可证、农用地转用审批手续。本案中，原告在租赁土地上修建建筑物，未办理乡村建设规划许可证、农用地转用审批手续，故被告认定原告修建的建筑物属非法建筑的事实清楚，本院依法予以确认。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据该规定，公民的合法权益受到侵犯是取得国家赔偿的前提条件。本案中，虽然被告拆除原告建筑物的行政行为违法，但原告提供的证据不能证明其建筑物系合法建筑，也不能证明其财产物品在拆除时被被告毁损，且被告否认拆除时损毁了原告物品，故原告请求确认被告因强拆行政行为造成原告巨大经济损失的事实存在并进行赔偿的请求不予支持，应当依法予以驳回。原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款及《最高人民法院》第三十三条之规定，判决：（一）、确认武威市自然资源局凉州分局、凉州区金沙镇人民政府拆除史觐荣建筑物的行政行为违法；（二）、驳回史觐荣的其它诉讼请求。案件受理费50元，由武威市自然资源局凉州分局、凉州区金沙镇人民政府负担25元，史觐荣负担25元。宣判后，史觐荣和自然资源局凉州分局均不服，向本院提起上诉。上诉人史觐荣上诉称：一、一审法院将其合法修建的养殖场认定为违法建设，属认定事实错误。依据国土资源部、农业部（国土资发〔2014〕127号）《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，上诉人修建养殖场的用地性质属于农用地，不需要办理农用地转用审批手续。上诉人修建养殖场严格按照上述规定履行了法定程序，依法通过土地流转，经村小组、村委会镇政府协议约定，并经镇政府申报国土资源部门备案登记，并经相关政府部门审核同意，有完整合法的行政许可审批建造手续，其修建的养殖场属于合法的农业设施，一审法院将其认定为违法建设明显错误。二、一审法院适用法律错误。一审法院依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一、三款及《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款，以上诉人修建的养殖场未办理乡村规划许可证和农用地转用审批手续，认定上诉人的养殖场属违法建筑，适用法律错误。综上，上诉人认为一审法院认定上诉人的养殖场为违法建设认定事实错误，适用法律不当。故请求二审法院依法改判。上诉人自然资源局凉州分局上诉称：一、涉案建筑物属于非法建筑物认定事实清楚。史觐荣修建的养殖场未办理乡村建设规划许可证、农用地转用审批手续，一审法院对其修建的养殖场认定为违法建筑物认定事实清楚。二、我局与金沙镇政府对涉案非法建筑物的拆除符合法律规定和政策要求。1.根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，原武威市规划局凉州分局可以在凉州区人民政府的指导下对涉案非法建筑进行拆除，无需申请人民法院强制执行，对涉案建筑物的拆除均是在凉州区人民政府的指导下进行。另外，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，涉案养殖场未办理乡村建设规划许可证，金沙镇政府亦有权对涉案非法建筑物进行拆除。故我局与金沙镇政府对涉案建筑物的拆除主体适格。2.我局与金沙镇政府对涉案建筑物拆除前，原凉州区国土资源局向史觐荣作出《责令停止国土资源违法行为通知书》《国土资源违法后果预先告知书》，符合行政强制法的第三十四条、三十五条的规定。另外，省、市、区三级人民政府关于大棚房清理整治方案要求，应当及时对违法违章建筑物进行清理整治，以保护国家土地资源。故我局与金沙镇政府对涉案非法建筑物的拆除符合法律规定和政策要求。综上，自然资源局凉州分局认为一审法院判决确认其与金沙镇政府拆除涉案养殖场的行为违法不当。故请求本院依法改判或发回重审。被上诉人金沙镇政府辩称：一、涉案建筑物属于非法建筑物认定事实清楚。史觐荣修建的养殖场未办理乡村建设规划许可证、农用地转用审批手续，一审法院对其修建的养殖场认定为违法建筑物认定事实清楚；二、金沙镇政府只是参与了拆除工作，并未对原告作出过行政行为，不是本案的适格被告。二审经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点主要有两个方面：一是上诉人史觐荣修建的养殖场是否属于违法建筑物；二是自然资源局凉州分局与金沙镇政府拆除上诉人史觐荣养殖场的行为是否合法。关于上诉人史觐荣修建的养殖场是否属于违法建筑物的问题。根据国土资源部、农业部（国土资发〔2014〕127号）《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。经拟定设施建设方案、土地利用条件、向社会公告并无异议的，乡政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。据上规定，设施农用地的使用虽无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案。本案中，上诉人史觐荣并未依照上述规定取得相应的备案手续，擅自在流转土地上修建养殖场，属于未经批准擅自在集体土地上违法修建建筑物的情形。原审法院对自然资源局凉州分局认定史觐荣修建的养殖场属违法建筑的事实进行确认，认定事实清楚，并无不当。关于自然资源局凉州分局与金沙镇政府拆除上诉人史觐荣养殖场的行为是否合法的问题。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。本案中，涉案养殖场被认定为违法建设后，史觐荣逾期没有自行拆除，之后由自然资源局凉州分局与金沙镇政府共同对涉案违法建筑强制拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条有关行政机关强制执行程序等规定，行政机关在实施强制执行前，应当依法履行事先催告、告知当事人陈述、申辩权、听取当事人陈述申辩意见、制作强制执行决定并公告等法定程序，自然资源局凉州分局与金沙镇政府在未履行上述法定程序的情形下，直接实施强制拆除行为程序违法。由于上诉人史觐荣在二审庭审前撤回了一审请求赔偿的诉讼请求和二审确认赔偿责任主体及赔偿的上诉请求，故在本案中，对上诉人史觐荣赔偿的问题不作处理。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决结果正确。上诉人史觐荣、上诉人自然资源局凉州分局的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人史觐荣负担50元、上诉人武威市自然资源局凉州分局负担50元。本判决为终审判决。审判长 李明武审判员 刘清云审判员 王天雄二〇二〇年五月二十二日书记员 李玉萍