山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终186号 上诉人(原审原告)赵国强。 委托代理人董宝玉，平度永昌法律服务所法律工作者。 被告平度市水利水产局，住所地平度市青啤大道**。 法定代表人高志强，局长。 出庭负责人孙剑英，党组成员。 委托代理人赵典明，山东道安（平度）律师事务所律师。 委托代理人杨萍，山东道安（平度）律师事务所律师。 上诉人赵国强因诉被上诉人平度市水利水产局（以下简称“水利局”）行政处罚一案，不服山东省平度市人民法院（2019）鲁0283行初76号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭,于2020年5月7日在互联网法庭进行了法庭调查。上诉人赵国强委托代理人董宝玉，被上诉人平度市水利水产局负责人孙剑英及委托代理人赵典明参加法庭调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，被告水利局在巡查过程中发现平度市xxx街道办事处xxx河道管理范围内xxx段种植林木，2018年8月9日，被告水利局的执法人员对平度市xxx街道办事处xxx书记吕吉星进行了询问。2018年8月10日，被告水利局的执法人员对原告赵国强进行了调查，原告认可在xxx河道内种植了桃树、杨树、白蜡、国槐。同日，被告水利局对原告赵国强一案立案，并向原告送达了平水责改字〔2018〕02-810号《责令（限期）改正通知书》，通知原告赵国强在白××办事处大鱼××山沟××段河道管理内种植林木的行为，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国防洪法》第五十五条的规定，责令赵国强立即改正，清除河道管理范围内种植的林木（限于2018年8月14日前改正完毕）、逾期未改正的，将依据《中华人民共和国防洪法》第五十五条的规定，依法给予相应的行政处罚。并于同日将通知书送达给原告。2018年8月13日，原、被告对现场进行勘验，经测量，原告在河道内栽植桃树约41亩。2018年8月14日，被告作出水事违法案件调查终结报告。次日，经集体讨论研究决定对原告予以限期清理，处以罚款50000元，并经审批。2018年8月16日，被告向原告发送了水行政处罚事先告知书，告知其享有申辩、陈述权利。原告于2018年8月20日提交了书面申辩意见。2018年8月28日，被告向原告送达了平水听告字（2018）016号行政处罚听证会告知书，同日，原告向被告提交申请进行听证。被告于2018年10月22日向原告送达行政处罚听证会通知书，并于2018年10月25日召开了听证会。2018年11月1日，被告作出平水罚字〔2018〕016号《行政处罚决定书》，于次日送达原告。原告不服于2019年4月16日向法院提起行政诉讼。另查明，原告不服被告作出的平水责改字〔2018〕02-810号《责令（限期）改正通知书》，向平度市人民政府申请行政复议，申请撤销该《责令（限期）改正通知书》。平度市人民政府于2018年10月12日作出平政复决字[2018]87号行政复议决定书，维持被告作出的平水责改字〔2018〕02-810号《责令（限期）改正通知书》。原告不服该行政复议决定，向法院提起行政诉讼，法院于2018年12月14日作出（2018）鲁0283行初165号行政判决书，驳回原告的诉讼请求。原告不服向青岛市中级人民法院提起上诉，青岛市中级人民法院于2019年5月27日作出（2019）鲁02行终161号行政裁定书，撤销原判，驳回原告的起诉。 原审法院认为，被告水利局作为县级地方人民政府水政主管部门，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。《中华人民共和国防洪法》第二十二条规定，“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高杆作物。”被告水利局在履行巡查职责过程中发现原告在xxx大鱼××山沟××河段河道管理范围内种植林木，原告的行为违反了上述法律规定。《中华人民共和国防洪法》第五十五条规定，“违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：（三）在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高杆作物的。”依据上述规定，被告水利局履行了立案、勘验、调查取证、责令限期改正通知、集体讨论决定、行政处罚事先告知、听证告知、听证、作出行政处罚决定等，该行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。原告辩称转包土地合法、林木办理了林权证也是合法的，原告的行为并不违法。法院认为，原告提交的租赁合同、转包协议、收据，只能证明原告对涉案土地享有使用权，对涉案土地上的林木享有所有权，其是否合法有效均不属于本案的审查范围，本案不予评判，原告提交的证据不能证明原告在xxx河道内种植林木的合法性。关于被告对原告罚款五万元是否显失公平问题。根据现场勘验及询问原告，原告在河道内栽植桃树面积约41亩，被告参照《青岛市水利局行政处罚裁量基准》认定原告的行为影响行洪较大，属于特别严重的情形，对原告处以五万元罚款并无不当。综上，被告的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚得当。原告的诉讼请求于法无据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵国强的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告赵国强负担。 上诉人赵国强不服原审判决，向本院提起上诉，其主要上诉理由为：一、案外人王xxx当年为了响应平度市xxx街道办事处(原崔召镇政府)的号召，基于防止沙土流失及乱拉沙土和植树造林需要，于2006年11月1日与平度市xxx街道办事处xxx民委员会签订了租赁合同，并交纳了租赁费30000元，开始具体经营，投入了大量人力物力。王xxx在2011年9月1日与上诉人赵国强签订转包协议，平度市林业局于2012年4月10日为该租赁合同上的林木合法办理了林权证，并且当时平度市人民政府有关部门还对王xxx和上诉人奖励了丰产林补偿款，上诉人赵国强经营该租赁合同范围内的林木属于合法转包，合法经营，不存在任何违法情形。假如被上诉人认为是租赁合同无效，即便合同无效，也应当按合同法中无效合同来处理，不能如此进行处罚。二、案外人王xxx是2006年11月1日与村委签订的租赁合同，被上诉人在长达13年的时间里，从来没有对上诉人转租经营的林木进行过消除泄洪隐患管理及告知行为，上诉人赵国强自2011年9月1日签订转包协议至今，实际经营将近8年，也已经进行了资金投入，导致今天这种局面，不仅仅是上诉人赵国强自身的原因，显然存在被上诉人有意或无意的不作为行为。该不作为行为显然违反行政法上的高效、及时、便民原则。原审判决结果明显显失公平。退一步讲，从承包转租到现在，上诉人并没有造成实际的严重后果。被上诉人进行顶格处罚，处罚过重。本案应当依法撤销上诉人赵国强持有的林权证，对于上诉人赵国强的经营经济损失给予合法合理的赔偿或补偿，使上诉人合理合法的诉讼请求得到解决。原审中，上诉人赵国强依法申请当时负责林业站的站长出庭作证，以证实上诉人赵国强的诉求。同时上诉人依法申请原审法院调取当时发放丰产林补偿款的相应档案，原审法院最终没有调取到位。特提起上诉，请求二审法院依法撤销原审判决，撤销涉案《行政处罚决定书》，一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人平度市水利水产局答辩称，一、被上诉人认定上诉人在河道管理范围内种植树木的违法行为事实清楚，依据充分。2018年8月10日经巡查发现，上诉人在平度市××办事处××沙河沟××河段河道管理范围内种植树木，阻碍河道行洪，存在违法行为。随即派员进行现场勘验、调查当地村委负责人员、征询当地街道意见，明确了上诉人未经批准占用河道种植林木的违法事实。经调查上诉人，上诉人认可未经批准种植桃树、杨树、白蜡、国槐等树木，占用泄洪河道土地的事实。现场勘验笔录及勘验图、调查笔录、照片、xxx街道办事处占用土地平面图等足以证实上诉人违法的事实。上诉人认为其有合法的转包手续，且有林业经营权证，违法行为不存在。被上诉人认为，上诉人行使合同约定的权利时，不得违背法律规定。林权证是林业部门根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，依照一定程序，对王xxx所有的地上林木发放的所有权证明，是明晰产权和办理采伐手续的依据，不是占用河道种植林木的批准证书。二、被上诉人作出的行政处罚决定程序合法。被上诉人依法查实上诉人违法事实后，经水政监察大队相关人员集体研究讨论，作出限期将河道范国内树木予以清除的意见，于2018年8月10日作出了平水责改字[2018]02-810号《责令(限期)改正通知书》，责令其于2018年8月14日改正清除完毕，逾期未改正的，将依法给相应的行政处罚。2018年8月15日，被上诉人集体讨论研究决定上诉人限期清理，处以5000元罚款。2018年8月16日向上诉人送达了行政处罚事先告知书，告知其享有行使申辩、陈述权利。上诉人于2018年8月20日提交了书面申辩意见。2018年8月27日，被上诉人向上诉人送达了平水听告字[2018]016号行政处罚听证会告知书，并进行了公告，于2018年10月25日公开召开了听证会，上诉人提供了书面听证意见。被上诉人依法经过听证程序，于2018年11月1日作出了平水罚字[2018]016号《行政处罚决定书》。因此，被上诉人履行了立案、勘验、调查取证、集体讨论决定、责令限期改正通知、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书等行政处罚程序，程序合法。三、被上诉人作出的行政处罚决定适用法律正确。鉴于被上诉人违法占用河道管理区范围内的土地种植林木，堵塞泄洪渠道，从而影响河道泄洪功能。其行为违反了《中华人民共和国水法》第三十七条及《中华人民共和国防洪法》第二十二条之的规定，依据《中华人民共和国水法》第六十六条、《中华人民共和国防洪法》第五十五条、第五十七条及《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定进行处罚，适用法律正确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。 关于原审法院的审判程序，上诉人明确表示不持异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 双方当事人原审时向法院提交的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审查，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，二审法庭调查时经询问上诉人，上诉人对被上诉人作出的涉案行政处罚决定书中认定的其存在“未经许可，擅自在xxx街道办事处××沙河沟××段河道管理内种植林木的行为”并无异议，但主张被上诉人应当及早发现该情况的存在，早制止和处理就不会出现本案的局面，并要求被上诉人及林业部门对上诉人的损失进行补偿，同时认为被上诉人的处罚数额过高。本院认为，上诉人的涉案违法行为系因上诉人自身未经许可擅自在涉案河道管理内种植林木造成的，被上诉人是否及早发现该违法行为，并不影响该违法行为的存在。至于上诉人主张的转包合法及要求补偿问题，与本案非同一行政法律关系，不在本案审查范围之内，本院不予审查。关于处罚数额的问题，《中华人民共和国防洪法》第二十二条第三款规定：“禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物。”第五十五条规定：“违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：……（三）在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物的。”本案中，上诉人在涉案河道管理区范围内种植桃树面积约41亩，被上诉人参照《青岛市水利局行政处罚裁量基准》认定上诉人的涉案违法行为影响行洪较大，处以五万元罚款符合上述法律规定，并无不当。上诉人对涉案行政处罚程序也无异议，经审查，本院确认涉案行政处罚程序合法。 综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人赵国强承担。 本判决为终审判决。 审判长  徐奎浩 审判员  李玉兰 审判员  高沛沛 二〇二〇年五月十五日 法官助理 宫惠敏 书记员赵洪峰 书记员李丹