山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁08行终93号 上诉人（原审原告）高旭光，男，汉族，1980年6月7日出生。 委托诉讼代理人刘磊，北京万典律师事务所律师。 委托诉讼代理人肖以荣，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济宁市任城区自然资源局。住所地济宁市任城区供销路北首**。 法定代表人张名福，局长。 委托诉讼代理人闫树华，济宁市任城区自然资源局工作人员。 委托诉讼代理人王卫东，济宁市任城区自然资源局工作人员。 原审第三人中国五冶集团有限公司。住所地成都市锦江区五冶路**。 法定代表人程并强，董事长。 上诉人高旭光因与被上诉人济宁市任城区自然资源局、原审第三人中国五冶集团有限公司未履行法定职责一案，不服济宁市任城区人民法院（2019）鲁0811行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告高旭光系***村村民，在该村拥有宅基地及房屋。该房在任城区李营街道***村棚户区改造范围内。2018年5月15日，原告高旭光房屋被拆除。2019年6月4日，原告高旭光向被告济宁市任城区自然资源局邮寄查处申请等材料。2019年6月5日，被告济宁市任城区自然资源局收到该邮件。2019年6月11日，被告济宁市任城区自然资源局作出关于查处违法用地、非法建设申请书的情况说明并对原告进行送达。原告高旭光认为虽然被告济宁市任城区自然资源局给予了答复，但被告济宁市任城区自然资源局并未制止第三人中国五冶集团有限公司停止违法用地施工行为，第三人中国五冶集团有限公司至今仍存在继续实施违法用地施工行为。原告高旭光认为被告济宁市任城区自然资源局并未依法履行其法定职责，未责令第三人中国五冶集团有限公司停止施工的行为严重违法。原告请求：1、依法判决被告济宁市任城区自然资源局未责令第三人停止违法用地施工不履行法定查处职责的行为违法。2、依法判决被告济宁市任城区自然资源局依法履行职责制止第三人中国五冶集团有限公司停止违法用地施工行为。另查明，原告高旭光房屋所在地块因涉及违法用地行为，被告济宁市任城区自然资源局已于2019年3月8日作出济任自然资改字〔2019〕第27号责令改正违法行为通知书，要求济宁市市中区城建投资有限公司停止建设，补办合法的用地手续。2019年3月20日，被告济宁市任城区自然资源局作出济任自然罚决字〔2019〕1号行政处罚决定书，并送达济宁市市中区城建投资有限公司。2019年3月22日，济宁市市中区城建投资有限公司交纳罚款，非法财物已移交济宁市任城区国有资产管理局。2018年12月9日，该宗土地已报山东省人民政府批准转为建设用地并征收（鲁政土字〔2018〕1389号）。 原审法院认为，关于原告高旭光主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……。”本案中，原告高旭光要求被告济宁市任城区自然资源局对第三人中国五冶集团有限公司违法用地施工行为予以查处制止，从原告高旭光申请被告济宁市任城区自然资源局履行职责的内容看，针对的是原告自身宅基地使用权是否受侵害的问题，与原告高旭光的权利有关。第三人中国五冶集团主张涉案地块现已被征收国有建设用地，涉案地块被征收的事实并不影响原告高旭光申请被告济宁市任城区自然资源局履行对涉案举报内容进行查处的法定职责。故，原告高旭光主体适格。关于被告济宁市任城区自然资源局是否存在对原告高旭光申请查处不履行法定职责的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。……。”被告济宁市任城区自然资源局作为土地管理部门，对非法占地行为依法具有查处的法定职责。《国土资源行政处罚办法》第十二条规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。……。”本案中，被告济宁市任城区自然资源局收到原告高旭光的申请后即展开调查，查明其于2019年3月20日已作出济任自然罚决字〔2019〕1号行政处罚决定书没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，对非法占用的94176平方米土地处以每平方米15元的罚款，罚款金额为人民币1412640元整。2019年3月22日，济宁市市中区城建投资有限公司交纳罚款，非法财物已移交济宁市任城区国有资产管理局。2019年6月11日，被告济宁市任城区自然资源局作出关于查处违法用地、非法建设申请书的情况说明并将相关材料送达原告高旭光。被告济宁市任城区自然资源局已履行法定职责。原告高旭光未提交证据证明被告济宁市自然资源局应当查处而未查处的事实。原告高旭光的诉讼请求，证据不足，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告高旭光的诉讼请求。 上诉人高旭光不服上述判决，向本院提起上诉称，一、第三人违法用地，应予查处。第三人施工建设未依法获得建设用地规划许可证，项目建设使用土地违反法律规定，依法应予查处。第三人在未依法取得建设用地规划许可证的情况下使用集体土地施工建设违反法律规定，侵犯了上诉人的合法权益，被上诉人依法应予查处。二、被上诉人依法具有法定查处职责，应切实履责，制止违法建设行为。依据《土地监察暂行规定》、《国土资源行政处罚办法》的规定，被上诉人作为土地管理部门依法受理土地违法的检举控告，可以调查处理土地违法案件，有权对第三人违法用地施工建设的土地违法建设行为进行制止。三、被上诉人并未实际履行其法定查处职责，违法建设行为仍在持续，被上诉人只是形式上履责，并未实质履行法定查处职责，被上诉人的行为明显属于行政不作为，一审判决认定事实严重错误。四、一审法院以上诉人诉讼请求证据不足为由判决驳回诉请认定事实、适用法律严重错误。综上，被上诉人提供的证据无法证明其实际履行了法定职责，上诉人请求被上诉人予以查处的违法建设行为仍在继续，被上诉人的行为实际上构成行政不作为。一审法院本应依法判决被上诉人行政不作为违法并责令其限期实质履行法定职责，但一审法院未查明案件事实，错误驳回上诉人的诉请，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人济宁市任城区自然资源局答辩称，一、关于对本案涉案企业违法建设行为的查处问题，被上诉人在动态巡查中，发现本案第三人存在违法违规建设行为，2019年3月8日，被上诉人向济宁市市中区城建投资有限公司下达了《责令改正违法行为通知书》。2019年3月20日，被上诉人向济宁市市中区城建投资有限公司作出了《行政处罚告知书》，被上诉人没收其在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施、并处以1412640元的罚款。目前涉案单位罚款已经缴纳，非法财物已经移交济宁市任城区国有资产管理局。因此，上诉人在诉状中所谓的“不履行法定查处职责”的行为不存在。二、关于涉案地块征收问题，为了实施城市规划，加快推进旧村改造项目，济宁市人民政府于2018年决定拟征收涉案土地。按照土地征收程序，济宁市人民政府向山东省人民政府上报了《济宁市政府关于济宁市任城区2018年第10批次建设用地呈报申请书》。山东省人民政府经审查，于2018年12月9日作出了《关于济宁市任城区2018年第10批次建设用地的批复》。目前涉案土地为国有建设用地。三、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请济宁市中级人民法院驳回上诉人的请求。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统。经审理，本院同意原审法院据此确认的案件事实。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款…。本案中，被上诉人济宁市任城区自然资源局作为对辖区内土地违法行为具有监督检查职责的土地行政主管部门收到上诉人高旭光的举报申请后进行了调查，查明其已于2019年3月20日作出了济任自然罚决字〔2019〕1号行政处罚决定书，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以罚款。2019年3月22日，被处罚人已缴纳罚款，涉案财物亦已移交济宁市任城区国有资产管理局。被上诉人于2019年6月11日作出涉案情况说明告知上诉人上述相关情况，已经履行了相应的法定职责，上诉人关于被上诉人未履行法定职责的诉讼主张缺乏事实依据，一审法院驳回上诉人的诉讼请求并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高旭光负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 玲 审判员 李传平 审判员 惠 慧 二〇二〇年五月十二日 法官助理刘娟 书记员颜素音