广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终1674号 上诉人（一审原告）：周福荣，男，1966年5月9日出生，汉族，住广西桂林市七星区。 被上诉人（一审被告）：桂林市七星区人民政府，住所地广西桂林市七星区骖鸾路**普天大厦。 法定代表人：郑平，区长。 被上诉人（一审被告）：桂林市七星区人民政府民政局，，住所地广西桂林市七星区骖鸾路**普天大厦 法定代表人：田宗新，局长。 被上诉人（一审被告）：桂林市七星区穿山街道办事处，住，住所地广西桂林市七星区施家园路**/div> 负责人：熊波浪，主任。 上诉人周福荣因与被上诉人桂林市七星区人民政府（以下简称七星区政府）、桂林市七星区人民政府民政局（以下简称七星区民政局）、桂林市七星区穿山街道办事处（以下简称穿山街道办）行政强制迁坟一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初234号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，2018年3月5日，七星区政府根据广西壮族自治区人民政府《关于桂林市2015年度城市建设用地第三批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》《关于桂林市2011年度城市建设用地第七批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》及《关于桂林市2013年度城市建设用地第七批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》，发布《迁坟公告》，载明：“该项目用地范围内的迁坟工作将于2018年3月7日开展……并于2018年4月15日前完成迁坟工作，逾期将由国土或民政部门依法按无主坟处理，费用由建设单位承担。”2018年5月10日，七星区民政局发布《限期迁坟通知》，载明：“根据《广西壮族自治区殡葬管理条例》第十七条规定，该项目用地范围内的迁坟公告已于2018年3月5日发出，各指挥部根据公告精神开展了迁坟工作，目前仍有少部分村民未签迁坟协议，请该片区域地上的坟主尽快携带身份证等有效身份证件，与塔山片区项目下的下关、塔山、刘家里、穿山园和樟木指挥部联系，办理迁坟手续，并于2018年5月20日前完成迁坟工作。逾期将由指挥部依法按无主坟处理。”2018年7月31日，穿山街道办发布《关于对已征收土地进行清表迁坟的公告》，告知村民尽快办理手续迁坟，并于2018年8月10日前完成迁坟工作，逾期视为放弃地面附着物（含坟墓）的权利。2018年9月23日，穿山街道办发布《收地公告》，告知2018年9月28日将对刘家里22、23、26、27组征地范围内的部分土地进行清表及场地平整，请在收地范围内仍有附着物（含坟墓）的村民于2018年9月27日下午18时自行清理完毕，否则视为无主、废弃附着物（含坟墓）处理。周福荣也向一审法院提供了七星区政府、七星区民政局、穿山街道办分别于2018年3月5日、5月10日、7月31日发布的三份迁坟公告。七星区政府及穿山街道办均答辩称其没有实施迁移周福荣祖坟的行为，不是本案适格被告。七星区民政局答辩称其根据《广西壮族自治区殡葬管理条例》第十七条规定行使职权，于2018年9月28日组织人员将周福荣诉称的坟墓迁移到朝阳乡丫吉村委穿山坟场。2019年7月8日，一审法院向周福荣释明，其所诉的挖坟行为是由七星区民政局组织实施，七星区民政局是本案适格被告，七星区政府和穿山街道办不是本案适格被告，本案依法应由七星区人民法院管辖。但周福荣拒绝变更被告，坚持以七星区政府、七星区民政局、穿山街道办为被告，提起本案行政诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。行政诉讼中，被告适格包括形式上适格和实质上适格，被告不仅要明确还要正确，要有被告作出行政行为的事实根据。本案中，七星区政府及穿山街道办均答辩称其没有实施被诉迁坟行为。七星区政府发布的《迁坟公告》载明“逾期将由国土或民政部门依法按无主坟处理”，该《迁坟公告》虽系以七星区政府的名义发布，但已经明确迁坟的实施主体为国土或民政部门，七星区政府不是迁坟的实施主体。穿山街道办虽也发布了迁坟公告，但发布迁坟公告的主体不一定就是具体实施迁坟的主体。而七星区民政局不仅发布《限期迁坟通知》，且在答辩及询问中均自认被诉迁坟行为系其组织实施，七星区政府和穿山街道办亦在询问中指出诉迁坟行为是七星区民政局组织实施。《广西壮族自治区殡葬管理条例》第十七条也规定，对逾期拒不迁移或者属无主坟墓的，由土地行政主管部门或者民政部门处理，该规定赋予了民政部门迁坟的行政职权，因此，七星区民政局为本案适格被告具有事实根据和法律依据，七星区政府和穿山街道办不是本案适格被告。又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。第十五条规定第一项规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件。由上述规定可知，以地方政府部门为被告的行政案件应由基层人民法院一审管辖。本案中，被诉行政行为的唯一适格被告系七星区民政局，本案一审应由七星区民政局所在地的七星区人民法院管辖，不属于一审法院管辖。经向周福荣释明，本案适格被告是七星区民政局，不是七星区政府和穿山街道办，但周福荣拒绝变更被告，属于错列被告且拒绝变更，依法应驳回其起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三项及第三款之规定，裁定驳回周福荣的起诉。 上诉人周福荣不服一审裁定，向本院上诉称：（一）周福荣的起诉符合法律规定，一审法院裁定驳回起诉于法不符。七星区政府、七星区民政局、穿山街道办发布公告后，周福荣多次请求咨询关于公告的合法手续信息均被拒，周福荣有持证实七星区政府、七星区民政局、穿山街道办采取强制行为的证据提起诉讼，周福荣与强制行为有利害关系，具有本案原告主体资格。（二）七星区政府、七星区民政局、穿山街道办以权代法的行为性质恶劣，给周福荣造成极大的伤害和损失，极大地损害党和国家的形象，一审法院应当依法审理本案，允许老百姓依法维权。（三）涉案《迁坟公告》不能代表国家法律规定，七星区政府、七星区民政局、穿山街道办无法提供扩充征地的合法手续信息，也未与周福荣签约，即实施强制行为，事实清楚。一审法院未经依法审理、质证，片面性地作出驳回起诉的裁定，程序违法。综上，请求二审法院撤销一审裁定，发回一审法院，依法定程序继续审理。 被上诉人穿山街道办和七星区政府均答辩称，一审裁定认定迁坟行为是七星区民政局组织实施，七星区民政局是适格被告，认定的事实清楚。一审裁定驳回周福荣的起诉，适用法律正确，依法应予维持。周福荣的上诉理由不成立，请求二审法院依法驳回周福荣的上诉，维持一审裁定。 被上诉人七星区民政局答辩称：（一）七星区民政局组织实施迁坟行为的法律依据充分、程序合法；（二）本案依法不属于桂林市中级人民法院管辖，一审法院裁定驳回周福荣的起诉，符合法律规定。周福荣所诉的具体行政行为系七星区民政局依职权实施的，本案应由桂林市七星区人民法院管辖，周福荣在经人民法院释明后拒绝纠正，违反了法律的规定。周福荣的请求缺乏事实和法律依据，应当依法驳回周福荣的上诉，维持一审裁定。 本院认为，本案被诉行政行为系涉案强制迁坟行为，争议焦点是适格被告问题，人民法院应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”与职权法定原则，并结合案情确定适格被告。《殡葬管理条例》第三条的规定，县级以上人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作；《广西壮族自治区殡葬管理条例》第十七条规定，对逾期拒不迁移或者属无主坟墓的，由土地行政主管部门或者民政部门处理。本案中，七星区民政局发布了《限期迁坟通知》，且在诉讼中自认组织实施涉案强制迁坟行为，与七星区政府发布的《迁坟公告》“逾期将由国土或民政部门依法按无主坟处理”内容，及七星区政府、穿山街道办的诉讼主张吻合，一审法院据此认定本案适格被告系七星区民政局，有事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条“基层人民法院管辖第一审行政案件。”及第十五条“中级人民法院管辖下列第一审案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作出的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件”的规定，本案依法应由基层人民法院管辖。一审法院经释明，因周福荣坚持起诉主张，遂裁定驳回其起诉，符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的”的规定，依法应予维持。 综上，周福荣的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年五月十九日 书记员 陈 芳