河南省郑州高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0191行初95号原告：河南开源房地产开发有限责任公司，住所地漯河市源汇区五一路南段。法定代表人：张文军，总经理。委托诉讼代理人：韩青山，男，1970年11月6日出生，汉族，住河南省漯河市源汇区，系该公司员工。被告：漯河市自然资源和规划局，住所地漯河市郾城区淞江路**。负责人：王喜成，局长。委托诉讼代理人：孟祥伟，系该单位工作人员。委托诉讼代理人：卢延祥，河南恩达律师事务所律师。被告：河南省自然资源厅，住，住所地河南省郑州市金水东路**/div>负责人：刘金山，副厅长。委托诉讼代理人：蔡潇，系该单位工作人员。委托诉讼代理人：张梦梦，河南大正律师事务所律师。原告河南开源房地产开发有限责任公司与被告漯河市自然资源和规划局、河南省自然资源厅行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告河南开源房地产开发有限责任公司的委托诉讼代理人韩青山，被告漯河市自然资源和规划局的委托诉讼代理人孟祥伟、卢延祥，被告河南省自然资源厅的委托诉讼代理人蔡潇、张梦梦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告河南开源房地产开发有限责任公司诉称，一、原告因相同行为和事实已经漯国土监源罚［2018］069号、076号行政处罚决定书处理，漯自然监源罚［2019］12号行政处罚决定书属于重复处罚，依法应当予以撤销；二、漯自然监源罚［2019］12号行政处罚决定书将多个行为所涉及的土地面积合并计算以提高处罚档次，该事实认定和法律适用存在严重错误；三、漯自然监源罚［2019］12号行政处罚决定书违反法定程序，依法应当撤销；四、豫自然资复［2019］66号行政复议决定书查明内容错误，漯国土监源罚［2018］069号并未被撤销，069、076号行政处罚的相应处罚款也未被退还；五、豫自然资复［2019］66号行政复议决定书认定内容错误，涉案行政处罚决定书认定地类所依据的图纸存在重大错误，存在将开工时间错误提前以套用不符合认定地类规则的图纸，将其他土地认定为一般耕地的重大错误。综上所述，被告作出豫自然资复［2019］66号行政复议决定书和漯自然监源罚［2019］12号行政处罚决定书，存在事实不清、证据不足、地类、地类认定依据错误原告进行重复处罚、变相提高处罚档次，依法应当予以撤销。原告河南开源房地产开发有限责任公司支持其诉讼请求，向本院提交的证据材料有：1、漯国土监源罚［2018］069号行政处罚决定书以及缴费凭证；2、漯国土监源罚［2018］076号行政处罚决定书、处罚明细表以及缴费凭证；3、占地勘测图纸；4、漯自然监源罚［2019］12号行政处罚决定书；5、豫自然资复［2019］66号行政复议决定书及送达回证。被告漯河市自然资源和规划局辩称，一、对原告的行政处罚认定事实清楚、适用法律正确，不存在重复处罚。原告公司未经批准，擅自于2008年6月1日至2013年6月16日，多次占用漯河市源汇区干河陈乡干河陈村土地38127.49平方米（其中一般耕地19807.13平方米，其他土地18320.36平方米）建设城镇住宅及其他配套设施，包含五个建设项目，上述建设项目已经形成占地事实。其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条、第四十四条的规定，属非法占地。漯国土监源罚［2018］069号、076号行政处罚决定书，我局分别作出漯国土资源撤字［2018］第001号、002号对其予以撤销，并于2018年11月15日送达原告。2018年11月19日，我局对原告进行立案调查，并于2019年6月27日送达漯自然监源罚［2019］12号行政处罚决定书。二、关于原告提出的行政处罚决定时限问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”；《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（（1997）法行字第26号）对（原国家土地管理局）［1997］国土［法］字第135号《关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示》答复如下：“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算”。因此，我局对原告的行政处罚没有超过处罚时效。综上所述，我局对原告的行政处罚认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，应予以维持。被告漯河市自然资源和规划局在举证期限内向本案提交证据有：第一组：漯自然监源罚【2019】012号行政处罚的相关证据。（一）事实部分：1、询问笔录1份；2、现场勘测笔录1份；3、宗地图及现场勘测图10张；4、现场照片3张；5、河南开源房地产开发有限责任公司漯国用（2011）000672号国有土地使用权证1份；6、违法用地土地类别及是否符合土地利用总体规划情况说明5份；（二）程序部分：1、立案呈批表一份；2、责令停止违法行为通知书及送达回证各一份；3、河南开源房地产开发有限责任公司营业执照复印件、法人代表身份证复印件、委托书各一份；4、土地违法案件调查报告一份；5、违法案件会审记录一份；6、违法案件处理决定呈批表一份；7、行政处罚告知书各及送达回证各一份；8、行政处罚听证告知书及送达回证各一份；9、行政处罚决定书及送达回证各一份。第二组：漯国土监源罚【2018】076号行政处罚的相关证据。（一）事实部分：1、询问笔录2份；2、现场勘测笔录1份；3、宗地图11张；4、现场照片6张；5、漯河市人民政府城建交通工程周例会纪要（漯例纪【2018】44号）一份；6、违法用地土地类别及是否符合土地利用总体规划情况说明5份；（二）程序部分：1、立案呈批表一份；2、责令停止违法行为通知书及送达回证各一份；3、河南开源房地产开发有限责任公司营业执照复印件、法人代表身份证复印件、证明各一份；4、违法案件会审记录一份；5、违法案件处理决定呈批表一份；6、行政处罚告知书各及送达回证各一份；7、行政处罚听证告知书及送达回证各一份；8、行政处罚决定书及送达回证各一份；9、罚款缴纳票据及电子回单一份；10、非法财物移交书、移交清单及送达回证各一份；11、撤案呈批表一份；12、关于撤销国土资源行政处罚（漯国土监源罚【2018】076号）的决定（漯国土资源撤字【2018】第002号）及送达回证各一份。第三组：漯国土监源罚【2018】069号行政处罚的相关证据。（一）事实部分：1、询问笔录1份；2、现场勘测笔录1份；3、宗地图4张；4、现场照片1张；5、漯河市人民政府解决规划管理历史遗留问题协调领导小组第5次会议纪要1份；6、证明1份；7、违法土地类别及是否符合土地利用总体规划情况说明1份；（二）程序部分：1、立案呈批表一份；2、责令停止违法行为通知书及送达回证各一份；3、河南开源房地产开发有限责任公司营业执照复印件、法人代表身份证复印件、证明各一份；4、违法案件会审记录一份；5、土地违法案件调查报告一份；6、违法案件处理决定呈批表一份；7、行政处罚告知书各及送达回证各一份；8、行政处罚听证告知书及送达回证各一份；9、行政处罚决定书及送达回证各一份；10、罚款缴纳票据及电子回单一份；11、非法财物移交书、移交清单及送达回证各一份；12、撤案呈批表一份；13、关于撤销国土资源行政处罚（漯国土监源罚【2018】069号）的决定（漯国土资源撤字【2018】第001号）及送达回证各一份。第四组：法律适用部分：1、《土地管理法》（2004）；2、《土地管理法实施条例》；3、《河南省（土地管理法）及其相关配套法规行政处罚裁量标准》；4、《行政处罚法》；5、《国土资源部关于查处土地违法行为如何适用有关问题的通知》（1999年4月7日国土资发［1999］87号）。被告河南省自然资源厅辩称，一、在法定期限内作出并送达行政复议决定书，程序合法。2019年8月27日，收到原告邮寄的行政复议申请书并依法受理，依法向漯河市自然资源和规划局送达《行政复议答复通知书》，漯河市自然资源和规划局于2019年9月6日提交证据材料的答复书。答辩人经审查后于2019年10月23日作出豫自然资复［2019］66号《行政复议决定书》并向原告送达，符合行政复议法的规定，程序合法。二、答辩人作出的豫自然资复［2019］66号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确。经答辩人审查，原告自2008年开始非法占用漯河市源汇区干河陈乡干河陈村土地38127.49平方米（其中一般耕地19807.13平方米，其他土地18320.36平方米）建设城镇住宅及其他配套设施。漯河市自然资源和规划局于2018年7月19日、2018年8月15日分别作出漯国土监源罚［2018］069号、076号行政处罚决定书对涉及此次行政处罚的内容作出了处理，但将土地性质认定为其他土地，后经巡查发现，涉案土地性质认定错误。遂于2018年11月15日作出撤销国土资源行政处罚的决定，撤销了上述两个处罚决定书并送达了原告。后于2019年4月22日作出漯自然监源罚［2019］12号行政处罚决定书对非法占用耕地和其他土地的情形重新作出处罚，认定事实清楚、适用依据正确。但存在超期作出处罚的情形，故程序上存在瑕疵。综上，答辩人作出的豫自然资复［2019］66号《行政复议决定书》适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应当驳回原告的诉讼请求。被告河南省自然资源厅在举证期限内向本院提交证据有：1、行政复议申请书和收文处理单；2、行政复议答复通知书和邮寄单；3、行政复议答复书和证据材料；4、行政复议决定书和邮寄单。经庭审质证，本院对各方提交的证据材料作如下分析与认定，原告对二被告提交的证据的真实性均无异议，但对其证明目的均有异议。二被告对原告提交的证据的真实性均无异议。经审查，原、被告提交的证据均可以证明案件的基本事实，本院予以采信。根据上述有效证据及当事人的当庭陈述，本院确认以下事实：自2008年6月至2013年6月期间，原告公司分别占用漯河市干河陈乡干河陈村的五宗集体土地先后开发建设大唐凤凰府、蓝湖南区、森林庄园二期、村长论坛综合项目（开源大剧院、村长论坛住宅楼、劳模广场、新办大楼）及丽江花园共五个项目；其中，大唐凤凰府和森林庄园二期两个项目是建设在国有土地上，但该两个项目的违法超占部分均涉及集体土地。2018年11月19日，原漯河市国土资源局对原告公司的上述行为进行立案调查。2019年4月22日，该局向原告作出漯自然监源罚［2019］012号行政处罚决定书，以原告自2008年6月1日至2013年6月16日期间多次擅自占用土地38127.49平方米（其中一般耕地19807.13平方米、其他土地18320.36平方米）建设城镇住宅及其他设施的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定为由，对原告公司进行行政处罚，处罚内容为：1、没收原告单位在非法占用的38127.49平方米土地上新建的建筑物及其他设施；2、对非法占用的19807.13平方米的一般耕地处以20元/平方米罚款，共计39.61426万元；3、对非法占用的18320.36平方米其他土地处以8元/平方米罚款，共计14.65628万元。两项罚款共计54.27054万元。2019年6月27日，该局向原告送达上述行政处罚决定书。2019年8月26日，原告公司向被告河南省自然资源厅申请复议；2019年10月23日，被告河南省自然资源厅作出豫自然资复［2019］66号《行政复议决定书》，对漯自然监源罚［2019］12号处罚决定书予以维持。2019年10月26日，原告收到该复议决定书。2019年11月12日，原告诉至本院。另查明，涉案违法占地共有五宗，分别是：1、位于漯河市泰山路西侧的大唐凤凰府项目，超占面积为10860.33平方米；2、位于漯河市五一路西侧、金江路北侧的蓝湖小区南区边角地，该地面积为577.19平方米、442.81平方米；3、位于漯河市金江路北侧、五一路东侧交叉口的丽江花园的边角地，该地面积为459.9平方米、199.4平方米、188.9平方米、1332平方米；4、位于漯河市五一路西侧、银江路北侧的森林庄园二期项目，该项目面积为1206.92平方米；5、位于漯河市泰山路东侧，银江路南侧交叉口的村长论坛综合项目，该项目面积为22930.04平方米。以上非法占地面积共计38197.49平方米。又查明，2018年6月13日，原漯河市国土资源局对原告公司占用漯河市干河陈乡干河陈村的集体土地开发建设丽江花园小区项目的行为进行立案调查。2018年7月19日，该局向原告作出漯国土监源罚［2018］069号行政处罚决定书，以原告于2012年6月6日擅自占用2110.2平方米土地违法建设城镇住宅为由对原告作出下述行政处罚：1、没收非法占地的建筑物及其他设施；2、对非法占地面积处以3元/平方米罚款，共计6,330.6元。2018年7月23日，该局又对原告公司占用漯河市干河陈乡干河陈村的集体土地建设多层房屋及城镇住宅（1、蓝湖南区项目；2、河上街古镇项目；3、村长论坛综合项目；4、森林庄园二期项目；5、大汉民国河上街项目）的非法占地行为进行立案调查。2018年8月15日，该局向原告作出漯国土监源罚［2018］076号行政处罚决定书，以原告在2009年3月16日至2015年5月20日擅自占用213221.36平方米土地非法建设为由对原告公司作出下述行政处罚：1、没收非法占地上的建筑物及其他设施；2、对非法占地面积处以8元/平方米罚款，共计1,705,770.9元。2018年8月1日、2018年9月5日，原告公司分别向漯河市源汇区财政局缴纳上述罚款6,330.6元、1,705,770.9元。2018年11月15日，该局以原告提供的占地动工日期不准确导致土地类别认定有误为由，分别作出漯国土资源撤字［2018］第001号、第002号关于撤销国土资源行政处罚的决定，自行撤销了该局之前对原告公司作出的漯国土监源罚［2018］069号、076号行政处罚决定书予以并于2018年11月15日送达原告。再查明，原告公司在开发建设涉案项目时，涉案五宗土地的性质均为集体土地。2019年1月24日，因漯河市进行机构改革，漯河市国土资源局划入漯河市自然资源和规划局，相关职责也相应进行调整。本院认为，根据《国土资源行政处罚办法》第五、六条的规定，被告漯河市自然资源和规划局对本案原告公司的违法行为具有处理并实施行政处罚的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，原告公司未经相关部门的批准，擅自在涉案的集体土地上相继开发建设城镇住宅，并修建其他配套设施及通行道路，该行为属违法占地，已违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。关于本案是否属于重复处罚的问题。《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”本案被告漯河市自然资源和规划局虽在2018年7、8月对原告作出过漯国土监源罚［2018］069号、76号行政处罚决定书，但该处罚决定已被其自行撤销，处罚效力已经不存在。故本案被告漯河市自然资源和规划局于2019年4月22日对原告公司作出的被诉行政处罚系行政机关对行政相对人的违法行为重新作出的行政处罚，不构成重复处罚。《国土资源行政处罚办法》第三十一条：“当事人有两个以上国土资源违法行为的，国土资源主管部门可以制作一份《行政处罚决定书》，合并执行；《行政处罚决定书》应当明确对每个违法行为的处罚内容和合并执行的内容。”根据上述法律规定，被告漯河市自然资源和规划局针对本案原告公司存在多个违法行为的情形，可以制作一份《行政处罚决定书》并合并执行；但该处罚决定书应对每个违法行为的处罚内容及合并执行的内容进行明确表述。结合本案被告漯河市自然资源和规划局制作的漯自然监源罚［2019］012号行政处罚决定书的内容，首先，该决定书仅表述有涉案土地的总面积，并没有明确体现大唐凤凰府超占部分的面积、蓝湖南区边角地的面积、森林庄园二期修建道路超占部分的面积及丽江花园边角地的面积，也没有明确村长论坛项目具体是哪一部分超占及超占面积，更没有体现哪个项目占用的是一般耕地或其他土地；其次，该处罚决定书对涉案土地上的新建建筑物及其他设施，也没有明确是哪个项目的建筑物及具体面积，由此可见，该局将上述五起违法占地行为的具体情形混为一谈、模棱两可，处罚内容模糊不清，也未对违法事实的认定以及处罚依据进行逐一罗列表述。另外，因被告漯河市自然资源和规划局对原告公司的非法占地面积并未逐一排查、确认，仅认定总面积，与原告代理人当庭陈述的违法占地面积数额并不一致，因此，该局作出的行政处罚显属认定事实不清。被告工作人员在庭审中对本院就上述问题的询问也无法明确表述清楚。经庭审查明，原告公司自2008年6月就开始在涉案土地上陆续进行非法建设，在数年内已经成片开发建设成大规模的城镇住宅并已对外销售，原告公司在漯河市非法占地面积已达到将近4万平方米，而被告漯河市自然资源和规划局作为当地土地行政主管部门，直到2018年6月才开始对原告公司的上述非法占地行为进行立案调查，属怠于履行其法定职权，鉴于原告公司的违法行为发生时间过久，该局作出的处罚决定明显滞后，导致行政机关对违法行为人进行处罚时主要违法事实认定不清。故被告漯河市自然资源和规划局对此负有一定的责任。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定的期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。”本案经庭审查明，被告漯河市自然资源和规划局自2018年11月19日立案至2019年4月22日作出漯自然监源罚［2019］12号行政处罚决定书，已明显超过法定的60日的处罚期限，且该局也未履行延期手续，程序明显违法。《河南省实施办法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门作出的行政处罚决定，应予七日内直接送达违法当事人；直接送达却有困难的，可以留置送达或者邮寄送达。”本案中，被告漯河市自然资源和规划局于2019年4月22日作出处罚决定，直到2019年6月27日才将该决定书送达原告，送达程序明显违法。被告漯河市自然资源和规划局当庭辩称因其单位当时正在进行机构改革，人员编制及岗位混乱、原告公司高管被调查组带走询问等因素未及时作出行政处罚和送达。本院认为，行政机关机构改革的情况固然客观存在，但行政机关对行政相对人的处罚应遵守法律的规定，即使因机构改革不能及时作出行政处罚，也要有内部的延期审批程序，同时也应当向行政相对人书面告知延期情形及延期原因。而本案被告漯河市自然资源和规划局既没有内部延期手续，也没有书面告知原告公司，且其处罚程序前后达七个多月，已超出了行政处罚的合理期限。因此，对被告漯河市自然资源和规划局的辩解意见，与庭审查明的事实不符，本院不予采信。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”本案中，被告漯河市自然资源和规划局对原告公司作出的行政处罚事实认定不清且处罚程序违法，被告河南省自然资源厅作为复议机关，在复议程序中应当查清上述情形并依法作出适当的复议结果，但被告河南省自然资源厅在明知漯河市自然资源和规划局处罚事实不清且程序违法的情况下，却作出维持原具体行政行为的复议结果，明显不符合《行政复议法》第二十八条第一款第一项规定的情形，因此，该复议决定适用法律错误。本院认为，复议机关在对申请人的重大申请事项进行复议时应依法进行复议并作出适当的复议结果，结合本案的实际情况，可以看出，复议机关在作出复议决定时，显然是受了案外因素的影响，导致其复议结果明显不适当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三、六项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告漯河市自然资源和规划局于2019年4月22日对原告河南开源房地产开发有限责任公司作出的漯自然监源罚［2019］012号《行政处罚决定书》；二、撤销被告河南省自然资源厅于2019年10月23日对原告河南开源房地产开发有限责任公司作出的豫自然资复［2019］66号《行政复议决定书》；三、责令被告漯河市自然资源和规划局于本判决生效后六十日内对河南开源房地产的违法行为重新作出行政处罚。案件受理费50元，由被告漯河市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审 判 长  李 华人民陪审员  穆瑞玉人民陪审员  张 洁二〇二〇年五月十一日书 记 员  刘 欢