海南省海口市中级人民法院行政判决书（2020）琼01行初91号原告谢某，公民身份证号×××，住海口市。委托诉讼代理人解某，云南亮剑律师事务所律师。被告海口市龙华区人民政府。法定代表人郭某，区长。委托诉讼代理人洪某。委托诉讼代理人倪某，海南云联律师事务所律师。原告谢某诉被告海口市龙华区人民政府（以下简称龙华区政府）房屋行政征收补偿决定一案。本院于2020年1月8日受理立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2020年4月20日公开开庭审理了本案。原告谢某及其委托诉讼代理人解某，被告龙华区政府的委托诉讼代理人洪某、倪某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月24日，被告龙华区政府以原告谢某为被征收人作出《房屋征收补偿决定书》（以下简称征收补偿决定），决定征收原告位于海口市××区房屋（征收现场编号：F4-201）(以下简称涉案房屋),并按照《海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿安置方案》（以下简称补偿安置方案）的规定给予货币补偿或产权调换。原告不服，向本院提起行政诉讼。原告谢某诉称：一、2019年6月24日，被告向原告作出的《征收补偿决定》违法，理由如下：（一）该行为没有足够充分的法律依据。（二）根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第八条至第十六条规定：被告应当对以下事项举证，否则应判定违法：1.国民经济和社会发展规划；2.土地利用总体规划；3.城乡规划和专项规划；4.如本项目属于保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；5.房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府；6.市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案公布公告，和公众意见征求反馈报告，征求意见期限不得少于30日。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案；7.市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定;8.关于资金到位的证明，法律规定：作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用，并接受审计进行公布。二、关于本案是否属于重复征收以及其他的问题。（一）一次征收公告只是划定大致范围，此次被诉行政征收行为则是精准到户，但此次被诉行为其中有些核心内容没有完成填空，用空白下划线确定被征收标的物。（二）既然征收行为已经被司法确认违法，那么配套的补偿、评估和后续行为怎么可能合法？本案如不纠正，必将带来一个难以解释的逻辑：征收违法，补偿合法。如果按照被告在其他案件中的辩解：这是两个行政行为，那么作出新的“补偿”行政行为的法律和证据依旧何在？如果解释不清，请求人民法院判决其违法。（三）关于房屋安置补偿问题。《征收补偿决定》明显在规避法律，以货币方式进行实物补偿。这种行为如果还被认为合法，那么法律设定实物补偿与货币补偿方案有何意义。本案的核心问题在于：以货币方式进行实物补偿是不是规避法律的行为，具不具备合法性。因此，特提出诉讼，请求：一、判决确认被告于2019年6月24日向原告作出的《房屋征收补偿决定书》违法；二、本案诉讼费由被告承担。原告针对其诉讼请求和理由提交了以下证据：证据一：身份证复印件。证明：原告主体适格。证据二：《征收补偿决定》。证明：龙华区政府于2019年6月24日作出《征收补偿决定》，该行政行为违反法律规定，侵害原告合法权益。证据三、《征收补偿决定》公告。证明：龙华区政府于2019年7月3日发出公告送达原告等62户《征收补偿决定》，载明原告有权自领取之日起60日内申请行政复议或6个月内提起行政诉讼；原告起诉在法定时限之内。被告龙华区政府辩称：一、海南省高级人民法院（以下简称海南高院）另案对海口市龙华区坡博坡巷片区棚户区（城中村）改造项目“确认该房屋征收决定行为违法。保留效力，不予撤销。”因此龙华区政府作出的《关于坡博坡巷片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收决定》（以下简称征收决定）及其附件《补偿安置方案》继续有效，不需要重新作出征收决定及安置补偿方案。龙华区政府作出的《征收补偿决定》有事实和法律依据。二、房地产价格评估机构选定程序合法。《征补条例》第十九条第一款规定：“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”；第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定”。《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称征收评估办法）第四条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定”。本案中，2015年9月21日，金宇街道办事处分别向坡博坡巷片区发出《公告》，决定采取投票方式产生坡博坡巷片区棚户区（城中村）改造项目评估公司，并公告投票时间、投票方式及固定投票地点。经投票公示推选结果后，确定了坡博坡巷片区棚户区（城中村）改造项目评估机构。海南高院另案对推选评估机构程序的作出了合法认定。三、龙华区政府依法向原告送达了涉案房屋《海口市龙华区坡博坡巷片区棚户区（城中村）改造项目分户评估报告》（以下简称分户评估报告）。《征补条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《征收评估办法》第二十条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题”；第二十二条规定：“被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的，按照《征补条例》第二十六条规定处理”。根据上述规定，被征收人如果对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估；如果对复核结果仍有异议的，还可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。这是赋予被征收人的权利。涉案房屋《分户评估报告》于2019年2月20日刊登在《海口日报》，要求被征收人在登报之日起15日内领取；如没有领取，则在登报之日起60日内视为送达。被征收人未在法定时间内申请复核评估，也未向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。四、龙华区政府依法作出征收补偿决定并送达申请人。（一）补偿决定主体合法，按照《征补条例》第四条规定，作出补偿决定的主体符合法律规定。（二）补偿决定作出的前提是龙华区政府已经依法作出房屋征收决定和及时公告，并告知包括涉案房屋所有权人在内的被征收人相关的权利和义务。（三）补偿书内容：因与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，龙华区政府按照《征补条例》第二十六条规定及征收补偿方案作出补偿决定，并向原告依法送达。补偿决定书中被征收房屋的价值就是房屋征收决定公告之日评估机构评估出的类似房地产的市场价格。海南高院另案对补偿标准也做了认定：“征收补偿方案所确定的补偿标准过低的理由不能成立。”补偿决定书中对补偿方式依法明确告知原告“提供了货币及实物两种补偿方式”，并没有剥夺申请人的补偿选择权。综上，龙华区政府作出的补偿决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容正当；原告的诉讼请求不符合事实和法律规定，请贵院依法驳回其诉讼请求。五、被告在庭审中补充答辩如下：（一）本案不属于重复征收，在征收过程中必须作出两个决定：1.《征收决定》；2.《征收补偿决定》。本案诉讼的是撤销补偿决定，不涉及征收决定和征收行为，对征收决定在海南高院生效判决已经加以认定。（二）关于选定评估程序的合法性问题。另案生效判决书中已对此进行认定，无需赘述。（三）关于选择权问题。对棚户区改造被征收人有两种选择方式，一种是货币补偿，一种是实物补偿，在《征收补偿决定》中已经把相应的授权告知被征收人，所以没有选择权没有事实依据。（四）原告认为资金不到位的问题，资金问题应当在征收决定中，资金是否到位是征收很重要的因素，本案审理的是补偿决定，而不是征收决定，原告提出的资金不到位问题并不是审理的实质内容，况且资金到位在另案中已经加以证明，这里无需赘述。被告龙华区政府针对其作出的行政行为提交了以下证据：第一组证据：《征收决定》报纸公告及《征收补偿安置方案》。证明：涉案房屋被依法征收以及安置补偿标准；第二组证据：《公告》、《关于推选坡巷片区棚户区改造项目评估机构结果的函》、《海口市龙华区坡巷棚户区（城中村）改造项目评估机构推荐结果统计表》、《关于推选坡博片区棚户区改造项目评估机构结果的报告》、《海口市龙华区坡博棚户区（城中村）改造项目评估机构推荐结果统计表》；第三组证据：《分户评估报告》报纸公告、《征收补偿决定书》报纸公告、《分户评估报告》、《征收补偿决定》；证明：《分户评估报告》依法作出、依法送达、《征收补偿决定》依法作出、依法送达。根据本案各方当事人提交的前述证据材料和诉、辩意见，经庭审质证、核实及庭审中对各方证据的认证，本院确认各方提供的证据的真实性和关联性。经审理查明：2015年7月10日，海口市人民政府办公厅作出海府办[2015]175号《关于印发我市2015年棚户区（城中村）改造计划调整方案的通知》和《海口市2015年棚户区（城中村）改造计划调整方案》，方案中确定2015年度计划完成棚改前期项目12个，包括坡博村、坡巷村，实施主体为龙华区政府。2015年7月28日，龙华区政府作出海龙府[2015]32号《关于金宇街道办事处作为坡博、坡巷棚户区（城中村）改造项目业主的决定》，决定由金宇街道办作为该项目业主。2015年9月21日，金宇街道办分别向坡博、坡巷片区发出《公告》，决定采取投票方式产生坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目评估公司，并公告投票时间、投票方式及固定投票地点。2015年10月15日，经投票并公示推选结果后，确定海南中正信房地产评估有限公司（以下简称中正信公司）为海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目坡巷片区评估机构；确定海南鸿宇土地房地产评估有限公司（以下简称鸿宇公司）为海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目坡博片区评估机构。2016年8月30日，被告龙华区政府在《海口日报》上发布《征收决定》，并于同年9月1日作出海龙府[2016]38号文，向各镇政府、各街道办事处、区政府直属各部门下发了前述征收决定。决定对坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目范围内的国有土地上房屋实施征收，征收范围为：东至龙昆南路、南至南海大道，西至南沙路，北至现代花园小区（具体范围以规划红线为准）。征收补偿安置按海口市房屋征收局批复的《补偿安置方案》执行。2016年9月1日，鸿宇公司作出涉案房屋的《分户评估报告》，确定《分户评估报告》的估价时点为2016年9月1日。2019年2月20日，海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目指挥部在《海口日报》上公告送达了《分户评估报告》。2019年6月24日，被告龙华区政府向原告作出涉案房屋的《征收补偿决定》，主要内容为：因海口市龙华区坡博、坡巷片区改造征收需要，被告于2016年9月1日发布《征收决定》。原告名下的涉案房屋（征收现场编号：F4-201），建筑面积为80.54平方米属于项目征收范围内；被告的房屋征收部门为原告提供了货币补偿及产权调换两种补偿方式，因原告在签约期限内，未与被告达成补偿协议，为确保海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目征收工作的顺利进行，维护公共利益，根据《征补条例》第十七条、第二十一条、第二十六条、第二十八条及《补偿安置方案》的规定，决定如下：一、对被征收人名下的房屋实施征收，限被征收人收到本决定书之日起十五日内到海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目指挥部签订征收补偿安置协议，并自行完成搬迁将房屋交付征收人拆除；二、被征收人选择货币补偿的，根据评估公司对房屋、室内装修及附属物的评估和《补偿安置方案》的规定，被征收人应得的补偿数额为：房屋、室内装修及附属物补偿费人民币188036元，水电等迁移费1560元、搬迁费1772元、货币安置奖励80540元，共计271908元，全部存于中国光大银行海口金贸支行；三、被征收人选择实物补偿的，根据评估公司对房屋、室内装修及附属物的评估和《补偿安置方案》规定，被征收人应得补偿数额为：房屋、室内装修及附属物补偿费人民币204091元，水电等迁移费1560元、搬迁费1923元、30个月临时过渡安置费47207元，共计254781元；被征收人在按照《补偿安置方案》对征收补偿及购买的商品房价款进行差价结算后，根据《补偿安置方案》确定的原则及安置地点购买商品房及选房。2019年7月3日，被告在《海口日报》上对原告公告送达了上述《征收补偿决定》。原告不服上述《征收补偿决定》，遂向本院提起本案诉讼。另查明，《征收决定》及相关的《补偿安置方案》已经本院一审和海南高院二审审理和裁判。海南高院已生效的涉案房屋征收行政判决认为，龙华区政府在作出涉案《征收决定》时，将征收范围内的集体土地、集体财产一并征收，但未能提供相关征地报批和审批依据，违反法律规定，依法应予撤销。鉴于相关集体土地所有权人没有提出异议，且涉案土地上大部分权利人已依涉案《征收决定》与房屋征收部门签订了协议，撤销涉案《征收决定》会对社会公共利益造成重大损害，故依法确认该《征收决定》行为违法，保留效力，不予撤销。同时认为《补偿安置方案》第十一条规定参照同类房屋二手房市场评估价确定商品住房或非住宅房屋的补偿金额，并无不当；且相关的《补偿安置方案》已被大多数被征收人同意，并不违反《征补条例》的相关规定。本院认为，本案的争议焦点为涉案的《征收补偿决定》是否符合法律规定。结合本案原告的起诉理由，重点审查以下几个方面：一、关于被告作出的《征收决定》及《补偿安置方案》能否作为涉案征收补偿标准的问题。根据本案查明事实，被告作出的《征收决定》及《补偿安置方案》已经被海南高院生效的行政判决确认违法，但保留了效力未予以撤销，龙华区政府作出的《征收决定》及《补偿安置方案》继续有效，可以作为涉案房屋征收的补偿标准。故被告以《征收决定》和《补偿安置方案》为依据作出涉案《征收补偿决定》并无不当。原告认为《征收决定》已被确认违法，不能据此作出《征收补偿决定》的理由不能成立，本院不予支持。二、关于涉案房屋评估程序及《分户评估报告》的合法性问题。（一）关于评估机构的选定问题。《征收评估办法》第四条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”第五条第一款规定：“同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担”。本案中，龙华区政府分别向坡博、坡巷两个棚改片区发布了选举评估机构的公告，并采用投票选举的方式确定两家评估公司，程序并无不当。而且，海南高院已生效的行政判决认为，龙华区政府征收涉案房屋经过立项、社会稳定风险评估、推选评估机构、发布房屋征收调查公告、将涉案项目纳入国民经济和社会发展规划、对被征收房屋进行调查登记并公示调查结果、通过项目融资确保征收补偿费用足额到位、发布征收补偿安置方案征求意见、召开常务会议审议并原则通过征收补偿安置方案、公告房屋征收决定等程序，总体上符合《征补条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条、第二十条、第二十四条的规定，征收实施程序合法。（二）关于《分户评估报告》的合法性问题。《征补条例》第十九条第一款、第二款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”，“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定”。本案中，涉案房屋评估机构及作出评估报告的估价师均具有相应资质。在被征收房屋价格评估过程中，因原告在约定的评估时间内不配合评估公司工作人员入户查勘，且未按照规定期限另行约定入户查勘评估的时间，评估公司按照房屋征收部门提供的资料作出评估报告，报告中详细说明了评估结论形成过程和根据，不存在违法情形。涉案的《分户评估报告》于2019年2月20日登报公告送达后，原告未在法定期限内按照规定对该评估报告提出异议，也未向房地产价格评估专家委员会申请复核评估，应视为对该房屋价值评估程序及评估结论的认可。故原告提出评估机构选定程序及《分户评估报告》违法的主张不能成立。三、关于补偿安置选择权保障问题。《征补条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。本案中，由于被告向原告送达的《补偿安置方案》和《征收补偿决定》中明确告知房屋征收部门为其提供了房屋产权调换和货币补偿两种方式。因此，原告可以选择房屋产权调换，也可以选择货币补偿方式，原告诉称涉案《征收补偿决定》规避法律的主张不成立，本院不予采纳。四、关于本案是否属于重复征收的问题。根据《征补条例》第八条、第二十六条的规定，龙华区政府作出的《征收决定》属房屋征收决定，是指人民政府为公共利益需要，依照法律程序作出的将某一区域内的公民、法人或者其他组织土地上房屋所有权及土地使用权收归国家所有的决定；《征收补偿决定》是在与被征收人达不成补偿协议情况下依法作出的补偿决定，也是被告根据每个被征收人具体名下土地房屋作出的具体补偿安置处理。前者是征收行为，系针对被征收范围内土地、房屋的权属作出的集中处理，后者是补偿行为，系在征收过程中对具体被征收人的补偿安置事项作出的个别处理，并不属重复征收行为。因此，被告在无法与原告达成征收补偿协议的情况下依法作出的涉案《征收补偿决定》，其行为符合法律规定，程序并无违法之处。原告主张龙华区政府作出《征收补偿决定》属重复征收的理由属对法律概念和规定的错误理解，不能成立。本院对此不予采纳。综上，被告龙华区政府对涉案房屋作出的《征收补偿决定》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告要求确认涉案《征收补偿决定》违法的诉讼主张和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告谢某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告谢某负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审判长   傅海燕审判员   孙 晓审判员   吴 茜 二〇二〇年五月二十一日法官助理   梁 汕书记员   林 夕附相关法律法规条文：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。第二十条房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。第二十一条被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。......第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。