广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3449号上诉人（原审原告）：广州市汇康达饮品有限公司，住所地：广州市天河区渔沙坦龙洞广州大学校区内。法定代表人：曹文合，经理。委托代理人：李文胜、温彦，广东诺臣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市生态环境局，住所地：广州市越秀区********。法定代表人：杨柳，局长。委托代理人：罗庆全，该局工作人员。委托代理人：周磊，广东国智律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市天河区人民政府，住所地：广州市天河区*****。法定代表人：陈加猛，区长。上诉人广州市汇康达饮品有限公司（以下简称汇康达公司）与被上诉人广州市生态环境局、广州市天河区人民政府（以下简称天河区政府）行政处罚及行政复议一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初524号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。原审查明，原告于2000年4月12日成立，类型为有限责任公司（法人独资），法定代表人为曹文合，住所地位于广州市天河区渔沙坦龙洞广州大学校区内，经营范围为酒、饮料和精制茶制造业，持有广州市天河区工商行政管理局于2017年3月24日颁发的《营业执照》。根据2005年6月23日原告编写的《建设项目环境影响报告表》中建设项目拟采取的防治措施及预期治理效果一项载明：水污染物有清洗水、生活污水，防治措施为三级沉淀过滤处理，预期治理效果为清洗水排入泄洪渠作为农灌之用，生活污水预处理后进入化粪池，作为绿化和花圃用水，不外排。2005年12月22日，原广州市环境保护局向原告作出穗环管影〔2005〕580号《关于广州市汇康达饮品有限公司建设项目环境影响报告表的函》，称该矿泉水生产项目主要的污染物为农业环境污染。2006年4月3日，原广州市环境保护局向原告作出穗环管验〔2006〕81号《关于同意广州市汇康达饮品有限公司建设项目竣工环境保护验收申请报告的函》，函复如下：经核查，该项目建设前期的环保审批手续（穗环管影〔2005〕580号）齐备，建设内容与环评批复一致，同意该项目通过环境保护验收，从即日起正式投入使用。二、项目的建设内容如果需要改变，应提前向有审批权限的环保行政主管部门重新报批环评文件。2013年3月6日，原告与广州大学劳动服务公司签订《广州市房屋租赁合同》，租用广州市天河区**********（下称涉案地址）的房地产，供原告做临时商用用途使用，建筑面积450平方米，租赁期限从2013年3月7日至2020年5月6日。2015年9月2日，原广州市天河区环境保护局（以下简称原天河区环保局）向原告核发《广东省污染物排放许可证》，证载：排污种类为废水、噪声，有效期限：2015年8月1日—2020年7月31日。2018年5月6日，原天河区环保局工作人员前往涉案地址进行现场检查，发现原告自2000年4月起在该址进行经营，主要生产经营瓶装饮用水。现场面积约10000平方米，项目总投资约50万元，生产经营时间从每天9：00至16:00。生产工艺及原辅材料为地下水取水、沉淀、过滤、消毒、灌装、出厂。污染物排放情况：生产过程中产生的废水经隔渣沉淀处理后，排入车陂涌右支涌。现场检查时其配套污水处理设施未正常运行，生产废水通过私设暗管直排河涌。治理设施情况：现场未规范设置排污口标志，经现场负责人介绍没有设置，其生产生活废水实际通过沟渠集中后，未通过配套处理设施直排河涌。原告已办理相关环境影响评价手续，取得《广东省污染物排放许可证》。原天河区环保局将上述情况，制作成《天河区环境保护局现场检查笔录》。同日，原告工作人员接受原天河区环保局的询问时，对上述事实予以确认，也陈述原告正常生产等。同日，原天河区环保局向原告发出穗天环责改〔2018〕B38号《责令改正违法行为决定书》，认为原告于2000年4月在涉案地址经营桶装水项目，生产废水通过私设暗管未经处理直排至厂区外车陂涌支涌的行为，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条等规定，责令原告立即改正违法行为（禁止私设暗管排放水污染物）。次日，原告收到该决定书。2018年5月15日，原天河区环保局再次前往涉案地址进行现场检查，发现原告设有一条生产线，生产过程中产生洗罐废水，经沉淀加入清水稀释后部分直排沟渠，部分灌溉菜地，并拍摄了现场照片。2018年5月22日，原天河区环保局作出穗天环听告〔2018〕46号《环境保护行政处罚听证告知书》，将拟作出行政处罚的事实、理由和依据，以及原告享有陈述、申辩及申请听证权利等内容予以告知。原告收到上述告知书后，向原天河区环保局提出听证申请。2018年5月28日，原天河区环保局向原告作出《环境保护行政处罚听证通知书》，决定于2018年6月6日15时召开听证会。2018年6月6日，原天河区环保局召开听证会。根据《广州市天河区环境保护局听证笔录》可知，原告陈述2018年5月6日水池正在清理，原天河区环保局发现的水流是原告正在对水池进行清理，不存在偷排和私设暗管的情况，还确认在2018年5月6日确有生产，原天河区环保局工作人员陈述2018年5月6日检查当天有工人在厂房洗桶，并打电话告知厂长曹文合。2018年7月24日，原天河区环保局向原告作出穗天环罚〔2018〕119号《环境保护行政处罚决定书》，认为原告在2018年5月6日原天河区环保局进行现场检查时，原告在正常生产的情况下，其配套污水处理设施未正常使用，生产废水通过私设暗管直接排入河涌。该行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项的规定，责令原告立即改正违法行为，并处罚款人民币200000元整。原告收到该决定书后，不服，向被告天河区政府提出行政复议申请。被告天河区政府于2018年9月10日作出《行政复议受理通知书》，并向原天河区环保局作出《被申请人答复通知书》。原天河区环保局向被告天河区政府提交《行政复议答复书》及证据材料。2018年11月5日，被告天河区政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长该案审查期限30天。原告于次日收到该通知书。2018年12月4日，被告天河区政府作出天河府行复〔2018〕85号《行政复议决定书》，决定维持穗天环罚〔2018〕119号《环境保护行政处罚决定书》。原告于2018年12月6日收到该《行政复议决定书》后仍不服，遂诉至原审法院。诉讼中，原告陈述原告已经进行了整改，在整改前，原有一个三级沉淀设施，即一个离地面约1米高的池子，原告生产产生的废水经过该池，从厂区大门旁的排污口排出，也陈述原告在2018年5月6日排放的水为清洗水，由于当天三级沉淀设施正在清洗，故没有使用该设施。被告天河区环保局陈述原告在2018年5月6日排放的水并没有流入三级沉淀池，而是流入其他管道，并通过挡土墙上的裂隙流出。经机构改革，原广州市天河区环境保护局更名为广州市生态环境局天河区分局，为被告广州市生态环境局的派出机构。原审认为，《中华人民共和国水污染防治法》第九条第一款规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”根据上述规定，原天河区环保局负有辖区内水污染防治的监督管理职责，由于机构改革，原天河区环保局是被告广州市生态环境局的派出机构，其行为后果由被告广州市生态环境局承担。《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定：“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。”第八十三条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的……”本案中，原告自2000年4月起在涉案地址生产经营瓶(罐)装饮用水。2018年5月6日，原天河区环保局对原告进行了现场检查。根据原天河区环保局制作的《天河区环境保护局现场检查笔录》、原告的工作人员当时接受原天河区环保局的询问而制作的《调查询问笔录》，以及《广州市天河区环境保护局听证笔录》可知，原告在2018年5月6日接受原天河区环保局时确有进行生产。根据原告编写的《建设项目环境影响报告表》中内容可知，原告的生产会产生水污染物有清洗水、生活污水，防治措施为三级沉淀过滤处理，原广州市环境保护局作出的涉案《关于广州市汇康达饮品有限公司建设项目环境影响报告表的函》也称原告的矿泉水生产项目主要的污染物为农业环境污染，原天河区环保局也向原告核发《广东省污染物排放许可证》。由此可知，原告的生产是会产生污染，即使如原告陈述的所说原告只是对水井进行打压换水，清理积水，也需要经过配套的污染防治设施处理后，方可向外排放，而非原告认为的没有污染，可以直接向外排放。原天河区环保局发现原告在上述情况下，其配套的污水处理设施未正常使用，且生产废水通过私设暗管直接排入车陂涌右支涌。该行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定，原天河区环保局依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项的规定，责令原告立即改正违法行为，并处罚款人民币200000元整。再者，原天河区环保局已告知原告享有陈述、申辩、听证的权利，且原告也参与了天河区环保局举行的听证会，故原天河区环保局作出诉争《环境保护行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。关于原告认为原告没有私设暗管的意见。根据原告的陈述原告在2018年5月6日接受原天河区环保局检查时确有将清理的积水通过雨水分流管排出，而没有通过《建设项目环境影响报告表》中要求的三级沉淀过滤设施排出，而原告也未提交证据证明从原告所称的雨水分流管排出清洗水、生活污水，经过了原广州市环境保护局或其他有权机关批准，故对原告的该项意见，原审法院不予采纳。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告天河区政府依照法律规定在法定期限内作出诉争《行政复议决定书》，决定维持原天河区环保局作出的诉争《环境保护行政处罚决定书》，程序合法，原审法院予以支持。综上所述，原告要求撤销诉争《环境保护行政处罚决定书》及诉争《行政复议决定书》的请求理据不足，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告广州市汇康达饮品有限公司的诉讼请求。上诉人汇康达公司不服一审判决，上诉称：一、被诉处罚程序违法。涉案处罚对上诉人罚款20万元，属于“较重行政处罚”，对于情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论审议，并应当记录在案。同时，原天河区环保局没有提交及说明其自由裁量的依据，也属于程序违法。二、本案的事实认定错误。根据《建设项目环境影响报告表》，原天河区环保局认定的“水污染物”是清洗水，水质指标好于地表水，可以不需要经过三级沉淀过滤处理，直接排放如项目附近的泄洪渠，不会对环境造成危害。检查当天，原天河区环保局发现排放的所谓“废水”是水井里的存水，这些水就是水质高于自来水的矿泉水，只不过按照生产流程，开机器前的静止井水不能装瓶，需要排放。上诉人生产过程中清洗水瓶的废水并没有排放，而是收集后晚上交由清洗剂供应商回收。在复查时，上诉人已经按照要求进行了整改，设置好排污标识，原天河区环保局图中的管道，是项目建设的时候就已经铺设，用于收集、处理水，其管道均在厂内，不存在私设管道的问题。原天河区环保局未抽取水井存水和“清洗废水”进行化验，没有证据证明“水污染物”存在，处罚没有事实基础。三、即便上诉人行为不当，处罚过重。上诉人的行为没有造成任何危害后果，接受检查后，马上按照原天河区环保局的要求进行了整改，不应予以行政处罚。综上，被诉处罚决定依据不足，程序不当，复议机关维持被诉处罚决定错误。一审法院没有查明上述事实，驳回上诉人的诉讼请求错误，请求二审法院撤销一审判决、撤销被诉处罚决定及被诉复议决定，判令两被上诉人承担本案全部诉讼费用。被上诉人广州市生态环境局二审答辩称：一、原天河区环保局依法履行了职责，被诉处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。广州市生态环境局坚持一审答辩意见。二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人诉请无理无据，应予驳回。上诉人生产过程中产生的污水没有经过配套的污染防治措施处理即向外排放，其配套的污水处理设施未正常使用，处罚程序及适用法律正确。上诉人没能提供证据证明其所称的雨水分流管排出清洗水、生活污水，经过了原天河区环保局或其他有权机关批准。三、对上诉人处以二十万元的罚款符合《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条及《广东省环境保护条例》第六十六条的规定，且属于该两个条款规定处罚金额的中下档，未超过中位数五十万元，故不属于较大数额，“较大数额”罚款也不等同于“较重的行政处罚”，就上诉人本案中所涉私设暗管非法排污行为而言，根据《水污染防治法》第八十三条，对其处罚分为两个档次，一是“由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；”二是“情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停产、关闭”。由此，第二档情形才是对私设暗管非法排污违法行为进行的较重的行政处罚，而并非是第一档所述的“处十万元以上一百万元以下的罚款”。因此，上诉人关于涉案处罚应当经行政机关集体讨论决定的主张缺乏法律依据。关于原天河区环保局自由裁量依据的问题，原天河区环保局根据上诉人的违法情节，考虑了其属“初犯”，在10万以上30万以下罚款的范围内酌定罚款20万元，并不不当。原天河区环保局听取了上诉人的陈述申辩，进行了听证，处罚程序正当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人天河区政府二审答辩意见同一审答辩意见。经审查，原审查明上诉人在生产过程中不正常运行水污染防治设施排放污水以及被诉行政处罚、行政复议过程的事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点一是上诉人是否存在私设暗管排污行为，二是被诉处罚决定罚款金额是否过当，三是被诉处罚决定作出的程序是否合法。关于上诉人是否存在私设暗管的问题。根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十九及第八十三条第（三）项的规定，私设暗管排放水污染物与不正常运行水污染防治设施排放水污染物属于并列的两种违法行为，其中，私设暗管排污属于行为人蓄意实施的具体违法行为，认定该行为至少应当具有实施主体、实施过程、暗管走向、行为后果等相关证据证明。本案中，被诉处罚决定在作出及行政复议阶段，两被上诉人均没有提供上诉人实施了私设暗管行为的相关证据，认定上诉人私设暗管排污的依据不足。上诉人在生产过程中所产生的废水没有经过已配套建设的三级沉淀过滤设施，而是使用了雨水管道直接外排的事实清楚，该行为属于不正常运行水污染防治措施排放水污染物的违法行为，而不能认定为上诉人私设暗管排放水污染物。关于被诉处罚决定罚款金额是否过当的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条的规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。如上分析，上诉人在本案中实施了不正常运行水污染防治设施排放水污染物的一个违法行为，而非被诉处罚决定认定的未正常使用配套污水处理设施、通过私设暗管排放生产废水二个违法行为，考虑到其属于初犯并非常态且能够及时整改，同时结合本案中上诉人排污情况和具体情节，排污危害不大且没有造成严重后果，对其处以二十万元的处罚过重，本院酌定变更处罚金额为十五万元。关于被诉处罚决定作出的程序是否合法的问题。本案中，被诉处罚决定作出前，原天河区环保局充分听取了上诉人的陈述申辩，并召开听证会听取上诉人的意见，被上诉人天河区政府的复议程序亦无不当。本案不属于对情节复杂或者重大违法行为的行政处罚，不属于应当由行政机关负责人集体讨论审议的案件，上诉人的该项上诉意见不能成立。综上，被诉处罚决定认定上诉人存在不正常运行水污染防治设施、私设暗管排污二个违法行为，属于认定事实不当，鉴于上诉人不正常运行水污染防治设施排放水污染物的行为已经构成《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条、第八十三条第（三）项规定的违法情形之一，为减少诉累，实质化解行政争议，对于涉案处罚金额，本院直接予以酌定变更。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初524号行政判决；二、变更原广州市天河区环境保护局2018年7月24日作出的穗天环罚〔2018〕119号《环境保护行政处罚决定书》，对广州市汇康达饮品有限公司的罚款金额变更为罚款人民币150000元；三、撤销广州市天河区人民政府2018年12月4日作出的天河府行复[2018]85号行政复议决定书。本案一、二审案件受理费各50元，由上诉人广州市汇康达饮品有限公司负担50元，被上诉人广州市生态环境局及被上诉人广州市天河区人民政府共同负担50元。本判决为终审判决。（本页无正文）审 判 长 肖志雄审 判 员 陈雪梅审 判 员 彭铁文二〇二〇年五月二十五日法官助理 张雨晴书 记 员 林润华