广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂08行初97号 原告桂平市南木镇联江村第4村民小组。 诉讼代表人罗宗建，组长。 委托代理人莫耀文，广西河城律师事务所律师。 被告桂平市人民政府，住所地：桂平市西山镇县府街**。 法定代表人陈锦秀，市长。 委托代理人陆健刚，桂平市司法局干部。 委托代理人冼毅锋，广西桂力律师事务所律师。 原告桂平市南木镇联江村第4村民小组（以下简称联江4组）诉被告桂平市人民政府（以下简称桂平市政府）不支付征地补偿款一案，本院于2019年6月11日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月28日、2020年4月22日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人罗宗建及委托代理人莫耀文，被告桂平市政府委托代理人陆健刚、冼毅锋到庭参加诉讼。2019年11月18日，本院作出（2019）桂08行初97号行政裁定书，中止审理本案，2020年4月15日恢复审理。本案现已审理终结。 原告联江4组诉称，原告位于黔江河边大冲口至木赖坑的1856.3亩林地及位于木赖坑至马骝坎的1343.1亩林地，自合作化、四固定至今均属原告集体经营管理。2013年12月23日，被告颁发浔林证字（2013）第000071953号《林权证》（以下简称53号林权证）给原告。原告群众曾在该地种植小麦、红薯、冬豆等农作物及各种林木等经济林。近几年来，由于村里青壮年外出务工，没有人去河边种地，大冲坝一带土地留荒至今。广西大藤峡水利枢纽工程在建设过程中，需要征用南木镇联江村各村屯大量集体土地，并成立大藤峡水利枢纽工程桂平市库坝区移民安置工作指挥部。2016年11月-2018年12月，被告成立征地工作组，到实地丈量征收原告集体土地时，将位于黔江河边从大冲坑-木赖坑-马骝坎一带面积265亩的集体土地列入河道内的滩涂土地，没有将该土地列入征收范围，不给予土地征收补偿款。原告认为，位于黔江河对面的联江村第2、6、7村民小组集体土地，与原告集体土地位置、等高线等性质一样，却得到补偿，而原告没有得到补偿。大藤峡水电站建设蓄水后肯定淹原告的265亩土地，但被告没有去丈量这些土地，也没有给予补偿，被告征地行为存在违法，严重损害群众切身利益。原告认为，被告作出的具体行政行为没有事实和法律依据。理由如下：一是被告作出上述具体行政行为程序违法。被告组织征地工作组征收原告上述265亩集体土地并将该土地界定为河道内的滩涂土地，认定为国家所有时，没有依照法律规定进行公示。二是被告具体行政行为认定事实不清，实体处理错误。主要是没有根据法律规定来确定河道内管理范围，将原告上述265亩集体土地，强制界定为河道内滩涂土地，不给予补偿。被告2013年12月23日颁发53号林权证给原告时，已把原告位于黔江河边地确认为经济林地。然而，被告在2016年1月25日作出《关于大藤峡水利枢纽（坝区）工程建设用地征收集体土地和收回国有土地的公告》，大致界定大藤峡水利枢纽工程桂平市库区共有内陆滩涂地498.1515亩，但没有根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十条规定界定库区内西山、南木两镇七村各生产队滩涂地具体面积、更没有界定原告区域内滩涂地实际面积。以上事实证明被告2013年12月23日的确认与2016年1月25日的公告，前后自相矛盾，明显不当，证据不足，违背历史事实，违反法律规定，影响政府公信力，严重损害群众切身利益。直到2018年10月，原告才知道被告作出上述行政行为。原告多次请求被告处理未果，为维护原告合法权益，特提起行政诉讼，恳请人民法院依法确认被告征收原告位于黔江边从大冲坑至马骝坎一带265亩集体土地，不支付征地补偿款的行政行为违法，并判决被告按2016年度补偿标准43700元/亩支付征地补偿款共11580500元。 原告向本院提交以下证据：1.负责人证明书，证实原告负责人身份情况；2.2019年3月20日《会议记录》，证实原告诉讼主体适格；3.53号林权证，证实原告集体土地3199.4亩，其中涉案265亩土地被列入河道内的滩涂地；4.2019年3月4日《报告》，证实被告将涉案265亩土地认定为河道内滩涂土地；5.卫星图片，证实涉案265亩土地现场基本情况及不属于河道滩涂土地范围；6.现场照片，证实涉案265亩土地地貌现状，虽然林木被砍伐，但仍然长出草木，证实被告的界定是错误的；7.2017年4月18日《征地补偿协议书》，证实被告征用原告集体土地72.1737亩共计补偿2920647.60元，只补偿了2742600.60元，尚未补偿172047元；8.2015年11月16日指挥部出具的《公示》，证实征用联江村第2村民小组河边土地均已得到补偿；9.联江村6、7组征地图，证实联江村与原告河边同等高度土地被界定河道地面积，第6组仅为21.4亩，第7组仅为7.01亩；10.2016年1月25日桂平市政府浔政布[2016]4号《关于大藤峡水利枢纽（坝区）工程建设用地征收集体土地和收回国有土地的公告》，证实被告桂平市管辖区（大藤峡水利枢纽库坝区）内陆滩涂地共有498.1515亩收回国有土地，该公告没有释明原告涉案265亩土地列为国有滩涂地；11.2018年12月28日桂平市南木镇人民政府《关于罗宗建等群众信访事项处理情况答复意见书》，证实被告将原告位于黔江河边哪些土地列为河道内滩涂地，属于国家所有，不给予补偿，没有向原告进行公示；12.2019年3月12日《大藤峡水利枢纽工程桂平市库坝区移民安置工作指挥部关于何秀英、蓝群芳等联江村1-4队群众代表信访问题的答复》，该答复第十一条《关于联江村第3队反映“有河边耕地近100亩没有得到补偿”的问题》说明已经被征收丈量，第3队100亩河边地，证实原告265亩河边地与联江村3队河边地100亩相接，水位等高线一致；13.证明及证人身份证复印件，联江村3、5组村民证明原告村民曾在黔江河边地种植过农作物；14.证明及证人身份证复印件，证明原告全体村民曾在涉案265亩土地内种植过各种农作物。 被告桂平市政府辩称，一、被告不存在征地不支付征地补偿款的行为。因大藤峡水利枢纽工程建设，需要征收原告位于库区范围的土地总面积为444.8461亩，经过工作组与原告协商、丈量土地、公示等程序，南木镇政府与原告签订了5份征地补偿协议，一共征收原告的集体土地417.9803亩，按照协议约定支付征地补偿款（含青苗补偿费）16979766.76元。二、原告认为政府应当征收黔江边265亩滩涂地并向原告支付补偿款缺乏依据。首先，被告是按照大藤峡水利工程桂平市库坝区的征地范围来实施征地的，在联江4组征地范围图内并无原告所说的265亩土地。其次，根据桂平市政府浔政发[2015]1号《关于印发大藤峡水利枢纽工程桂平市库坝区征收集体土地补偿标准的通知》第一条第（三）项的规定：“黔江、南渌江等河道内的水域、滩涂、荒草地等土地属国家所有，不给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（四）项规定：“下列土地属于全民所有制国家所有……（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地……”。原国家土地管理局[1995]国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条规定：“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。”再者，被告并没有与原告签订过涉案265亩土地的补偿协议，故没有向原告支付补偿款的前提和依据。因此，原告认为政府应当征收涉案265亩滩涂地并向原告支付补偿款缺乏依据。三、原告的诉讼请求不属行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二章受案范围第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的”，原告不是对被告的征收补偿决定（行为）不服，而是对未征收的行为不服，因此不属于行政诉讼受案范围。综上，原告的诉讼不属于行政诉讼范围，其诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求人民法院依法驳回其起诉或诉讼请求。 被告向本院提交以下证据：1.2014年10月20日国家发展和改革委员会发改农经[2014]2325号《关于印发国家发展改革委关于报送广西大藤峡水利枢纽工程可行性报告的请示的通知》，证明广西大藤峡水利枢纽工程可行性研究报告经国务院批准；2.2015年1月16日桂平市政府浔政发[2015]1号《关于印发大藤峡水利枢纽工程桂平市库坝区征收集体土地补偿标准的通知》，证明黔江滩涂属国有土地，不予补偿；3.联江村4组征地图斑，证明联江村4组征地的面积、涉及的农户、图斑号；4.南木镇政府与联江4组签订的征地补偿协议，证明联江4组征地的面积、征地补偿款数额；5.联江4组征地图斑图，证明联江4组征地的面积范围、涉及农户；6.桂平市西山镇白兰村第8-15村民小组行政复议申请书，证明桂平市西山镇白兰村第8-15村民小组不服联江4组53号林权证，向桂平市政府提出行政复议申请；7.桂平市政府行政复议受理通知书、告知书及送达回证，证明桂平市政府受理白兰村第8-15村民小组提起的行政复议；8.桂平市政府中止行政复议申请书及送达回证，证明桂平市政府中止白兰村第8-15村民小组提起的行政复议，该复议的最终结果可能影响本案审理。 本院于2019年9月19日组织当事人及测量技术人员进行现场勘验并制作现场勘验笔录。现场勘验之后，被告桂平市政府提交以下证据、依据：9.联江4组指界图，证明联江4组指界范围有42.9494亩土地已丈量征收，有14.118亩属黔江水域；10.桂平市自然资源局于2019年10月30日出具《关于对比南木镇联江村第4队指界图与浔林证字（2013）第000071953号林权证附图的复函》及附件一《南木镇联江村第4队指界图与浔林证字（2013）第000071953号林权证与滩涂重叠图》，主要内容：根据53号林权证与测量人员绘制的《联江村第4队指界图》，在黔江边从大冲口至马骝坎一带，确实存在林权证与滩涂范围有部分重叠，经计算出重叠面积为88.9亩（重叠两处：一处77.6亩，一处11.3亩）；11.桂平市自然资源局《黔江边大冲口至马骝坎一带土地利用现状图和图例（第二次全国土地调查土地分类图）》（注：该证据属涉密资材料，不能复印、拍照等，不能外流）；12.大藤峡水利枢纽工程桂平市库区工程桂平市库坝区移民安置指挥部于2019年9月23日出具的《情况说明》，主要内容：大藤峡水利枢纽工程桂平市库区黔江滩涂及范围的确定以土地利用现状图（第二次全国土地调查土地分类图）为依据，土地利用现状图确定（标注）为内陆滩涂的即为滩涂范围；13.《土地利用现状分类》（节选）、《中华人民共和国宪法》（第九条）、《中华人民共和国物权法》（第四十八条）。证据11-13证明黔江边从大冲口至马骝坎一带属滩涂，滩涂以上才是林地。 经审查，本院对各方当事人提交的证据认证如下：原告的证据1-12和被告的证据1-5、9-13，与本案有关联性，符合证据的形式要件，本院予以确认，可作为本案事实认定的证据。原告的证据13-14和被告的证据6-8，因不符合证据的形式要件或与本案没有关联，本院不予认定。 经审理查明，2013年12月23日，桂平市政府向联江4组颁发53号林权证，该证共登记林地两幅，林地所有权权利人、林地使用权权利人均为联江4组，其中一幅小地名大冲口至木赖坑，面积1856.3亩，四至：东至黔江、南至联江3队2组、西至联江3队2组、北至联江4队罗氏；另一幅小地名木赖坑至马骝坎，面积1343.1亩，四至：东至黔江、南至本队、西至联江4队罗氏、北至联江5队分水为界。2014年10月20日，国家发展和改革委员会作出发改农经[2014]2325号《关于印发国家发展改革委关于报送广西大藤峡水利枢纽工程可行性研究报告的请示的通知》，告知广西壮族自治区发展改革委的发改农经[2014]2156号《关于报送广西大藤峡水利枢纽工程可行性研究报告的请示》已经国务院批准。2015年1月16日，桂平市政府印发浔政发[2015]1号《大藤峡水利枢纽工程桂平市库坝区征收集体土地补偿标准》，其中明确黔江、南渌江等河道内的水域、滩涂、荒草地等土地属于国家所有，不给予补偿。2016年1月25日，桂平市政府发布浔政布[2016]4号《关于大藤峡水利枢纽（坝区）工程建设用地征收集体土地和收回国有土地的公告》，其中征收的集体土地包含联江村的土地。2017年1月至2019年2月，桂平市南木镇人民政府陆续与联江4组签订了五份《大藤峡水利枢纽工程征地补偿协议》。2018年至2019年，联江4组及其村民陆续就大藤峡水利枢纽工程土地征收问题向相关部门上访。2019年5月31日，联江4组认为其有265亩林地在53号林权证范围内，这265亩林地也在大藤峡水利枢纽工程建设用地范围内，向本院提起本案行政诉讼，诉讼请求如前所述。2019年9月19日，本院组织各方当事人到现场指界，后由技术人员绘制指界图。桂平市自然资源局、大藤峡水利枢纽工程桂平市库坝区移民安置指挥部通过比对指界图和53号林权证四至范围图、土地利用现状图（第二次全国土地调查土地分类图）、联江4组征地图斑图，确认联江4组现场指认的土地面积总共200.9131亩，包含水域地块14.1198亩、已征地块42.9494亩、滩涂地块143.8439亩，其中53号林权证登记的林地与滩涂有88.9亩重叠。 本院认为，关于原告的起诉是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿；第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案原告主张的地块在大藤峡水利枢纽工程建设用地范围内，与原告持有的53号林权证登记地块存在重叠，被告不支付涉案地块征地补偿款有可能侵犯原告的合法权益，原告的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第十二项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款的规定，属于行政诉讼的受案范围。因此，被告主张原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，理由不能成立。 关于原告请求被告支付涉案土地征地补偿款是否应该得到支持的问题。根据原告的现场指界，涉案地块总共200.9131亩，其中已征地块42.9494亩，即原告主张未支付征地补偿款的地块实为200.9131亩-42.9494亩=157.9637亩，而在53号林权证范围内土地面积为88.9亩。原告诉称在大诉峡水利枢纽工程建设征收集体土地和收回国有土地时涉案地块为丢荒状态。根据桂平市自然资源局提供的土地利用现状图（第二次全国土地调查土地分类图），该157.9637亩地块的地类为：水域地块14.1198亩、滩涂地块143.8439亩。《中华人民共和国宪法》第九条第一款规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定：依据一九五〇年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。根据国土资源部办公厅国土资厅函[2004]281号《关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》，除土改时分配给农民和在1962年实施《农村人民公社工作条例修正草案》时确定为集体所有之外，海涂、滩涂应当确定为国家所有。本案中，原告主张的地块为水域地块14.1198亩、滩涂地块143.8439亩，对这部分地块原告未提交证据证明其土改和1962年时已经取得所有权或使用权，根据上述规定该水域及滩涂地块为国家所有，原告在第二次全国土地调查后取得的53号林权证明显与法律发生冲突不能作为认定其取得该水域及滩涂地块权属的证据，不能改变该水域及滩涂地块为国家所有的性质，原告请求被告支付该水域及滩涂地块征地补偿款，理由不能成立，本院依法不予支持。应当指出的是，征收实施部门在对征收范围内的土地进行调查登记时，如发现政府颁发的林权证等权属证书登记内容有误的，应由职能部门及时启动纠错程序，依法纠正错误的权属证书登记内容。 综上，原告的起诉属于行政诉讼受案范围，但其请求被告支付土地补偿款没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告桂平市南木镇联江村第4村民小组的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告桂平市南木镇联江村第4村民小组负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人人数加五提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元，汇款至户名为：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：20--017301040003777。逾期不交也未提出司法救助申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长 陆守全 审 判 员 廖赞军 审 判 员 王健玲 二〇二〇年五月六日 法官助理 张文秀 书 记 员 廖广华 附：相关法律法规、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： （一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的； （二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的； （三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的； （六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； （七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的； （八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； （九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的； （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； （十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2.中华人民共和国宪法 第九条矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国 家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。 国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。 3.中华人民共和国土地管理法 第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。 全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。 任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。 国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。 国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。 第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 4.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照 刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 5.国家土地管理局关于印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知（[1995]国土[籍]字第26号） 第四条依据一九五０年《 中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。 6.国土资源部办公厅《关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》（国土资厅函[2004]281号） 浙江国土资源厅： 你厅《关于要求确认海涂、滩涂土地权属问题的请示》（浙土资[2004]42号）收悉，现复函如下： 一、根据《宪法》、《土地管理法》等有关法律、法规以及原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，除土改时分配给农民和在1962 年实施《人民公社工作条例修正草案》时确定为集体所有之外，海涂、滩涂应当确定为国家所有；开发国有海涂、滩涂的单位和个人应当依法取得国有土地使用权。 二、依法收回农民使用的国有海涂、滩涂时，应当依照《土地管理法》第五十八条的规定，对土地使用权人予以适当补偿。