四川省自贡市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）川03行赔初1号 原告荣县东兴镇郝文生猪屠宰场。住所地四川省荣县东兴镇直街**。 法定代表人文红英，经理。 委托代理人文萍，荣县东兴镇郝文生猪屠宰场职工。 委托代理人刘国军，四川悬衡知平律师事务所律师。 被告自贡市人民政府。住。住所地四川省自贡市自流井区丹桂大街**/div> 法定代表人何树平，市长。 出庭负责人江声全，自贡市人民政府副秘书长。 委托代理人闫小枫，自贡市农业农村局副局长。 委托代理人熊永富，四川海岷律师事务所律师。 原告荣县东兴镇郝文生猪屠宰场（简称郝文屠宰场）因与被告自贡市人民政府（简称市政府）行政许可行政赔偿一案，于2020年1月7日向本院提起行政诉讼，同时一并提出行政赔偿请求。本院于2020年3月12日分立本案后，于2020年3月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月12日公开开庭审理了本案。原告郝文屠宰场的委托代理人文萍、刘国军，被告市政府的出庭负责人江声全及委托代理人闫小枫、熊永富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告郝文屠宰场提出诉讼请求：判决市政府赔偿郝文屠宰场的损失149.7072万元。事实和理由：郝文屠宰场于2019年7月16日在荣县农业农村局收到了市政府作出的自府函〔2019〕89号《关于自贡市生猪定点屠宰资格审查验收意见的批复》（简称89号批复），该文件内容是市政府作出了取消郝文屠宰场的生猪定点屠宰资格的行政行为，实质是对郝文屠宰场的强行关闭，但市政府作出行政行为无事实和法律依据，证据不足，程序违法，剥夺了郝文屠宰场的权利，造成了郝文屠宰场的损失：购买房屋及扩建80万元、沼气池及净化池10万元、机械设备及钢材与安装35万元、天然气户头及安装3万元、三相电户头及安装3万元、电脑及摄像头等安装0.6万元、生猪服务费损失18.1072万元，共计149.7072万元。 原告郝文屠宰场向本院提交了以下证据： 证据一：营业执照，拟证明原告主体资格。 证据二：身份证复印件，拟证明经营者身份情况。 证据三：自府函〔2019〕89号《关于自贡市生猪定点屠宰资格审查验收意见的批复》，拟证明被告作出的具体行政行为。 证据四：生猪定点屠宰证（批准号：自府函〔2011〕72号），拟证明原告有合法有效的生猪屠宰资格。 证据五：四川省排放污染物许可证，拟证明原告的环保合法有效。 证据六：荣发科局〔2019〕26号《关于重新核定生猪定点屠宰服务收费标准的通知》，拟证明生猪屠宰服务收费标准100元/头。 证据七：证明，拟证明原告2018年屠宰生猪1358头。 证据八：荣县房产管业证（荣房管证字第NO0188317号），拟证明屠宰场的建筑面积及应当根据建筑面积计算损失。 证据九：土地使用权证（川国土统印NO0199194），拟证明屠宰场占地面积。 证据十：照片，拟证明停产状况及设施设备情况。 证据十一：收款收据（购买设备发票），拟证明2016年原告购买设备花费21万元。 被告市政府辩称：1.市政府作出的89号批复系市政府对自贡市农业农村局、自贡市生态环境局的内部行文，并非对郝文屠宰场作出的行政行为，不具有可诉性，市政府不是本案的适格被告。2.市政府自2016年起开始对全市生猪屠宰资格进行审核清理。郝文屠宰场在长达3年多的整改期限届满后，经验收仍不具备符合环保要求的污染防治设施，市政府同意取消郝文屠宰场的生猪定点屠宰资格的事实清楚，证据充分。3.行政主管部门在生猪定点屠宰资格审核清理过程中向郝文屠宰场履行了明确告知义务，市政府同意取消郝文屠宰场的生猪定点屠宰资格后，尚未作出行政行为，届时将依法启动相关行政程序，保障郝文屠宰场的合法权益。4.郝文屠宰场因自身整改不到位被依法取消生猪定点屠宰资格，其请求行政赔偿没有事实和法律依据。 被告市政府向本院提交了以下证据： 第一组证据：组织机构代码证复印件、法定代表人身份证明书，拟证明被告诉讼主体资格。 第二组证据：自委编发〔2015〕9号《中共自贡市委机构编制委员会关于同意自贡市农牧业局调整有关机构编制事项的批复》，拟证明生猪屠宰管理职责由自贡市商务局移交到自贡市农牧业局，自贡市农业农村局（原自贡市农牧业局）具备履行生猪屠宰管理的职责。 第三组证据：1.《生猪屠宰管理条例》2.《四川省生猪屠宰管理办法》3.农医发〔2016〕29号《农业部关于加强屠宰行业管理保障肉品质量安全的意见》4.《四川省农业厅关于做好2016年畜禽屠宰监管工作的通知》5.农牧发〔2019〕7号《农业农村部关于加强屠宰环节非洲猪瘟检测工作的通知》6.《农业农村部副部长于康震在2019年全国重大动物疫病防控工作视频会议上的讲话》7.川农函〔2019〕236号《关于开展加强屠宰监管防范非洲猪瘟疫情专项治理行动的通知》8.农明字〔2019〕第20号《农业农村部关于开展落实生猪屠宰环节非洲猪瘟自检和官方兽医派驻制度百日行动的通知》9.农牧便函〔2019〕506号《农业农村部畜牧兽医局关于精准核实生猪等屠宰企业信息的通知》。拟证明被告自2016年以来对行政区域内开展生猪定点屠宰资格审核清理工作的规章和规范性文件依据。 第四组证据：1.自府办函〔2016〕59号《自贡市人民政府办公室印发自贡市2016年生猪定点屠宰清理整顿工作实施方案的通知》2.自生屠宰〔2016〕1号《自贡市生猪屠宰领导小组关于印发2016年生猪定点屠宰场（点）资格审核清理目标任务的通知》3.自生屠宰〔2016〕2号《自贡市生猪屠宰管理领导小组关于开展生猪定点屠宰厂（场、点）资格审核验收工作的通知》4.自屠宰办〔2016〕2号自贡市生猪屠宰管理领导小组办公室关于印发《自贡市小型生猪屠宰场（点）（B类）建设执行标准（试行）》的通知5.自屠宰办〔2016〕3号自贡市生猪屠宰管理领导小组办公室关于印发领导小组组长、副组长《在生猪定点屠宰清理整顿工作会上的讲话》的通知6.自府办函〔2016〕77号《自贡市人民政府办公室关于自贡市生猪定点屠宰资格审核初步清理结果的通报》7.自屠宰办〔2018〕1号《关于下达屠宰场按资质标准和环保要求实施整改的通知》8.自农牧〔2018〕130号《自贡市农牧业局、自贡市环境保护局关于全市生猪定点屠宰资格审查意见的请示》9.自府函〔2018〕190号《自贡市人民政府关于全市生猪定点屠宰资格审查意见的批复》10.自屠宰办〔2018〕2号《对达不到屠宰场资质标准及环保要求的屠宰企业依法予以取缔的通知》11.《自贡市农业农村局关于组织参加2019年全国重大动物疫病防控工作视频会议的通知》。拟证明：1.被告按照国家农业部、四川省农业厅有关要求开展行政区域内生猪定点屠宰资格审核清理工作的具体实施步骤、情况；2.被告在行政区域内开展生猪定点屠宰资格审核清理工作的目标、程序和整改时限要求；3.原告因不具有环保要求的污染处理设施被责令限期整改，并明确被告知限期整改仍不符合要求将被依法取消定点屠宰资格的事实。 第五组证据：《屠宰与肉类加工废水治理工程技术规范》（HJ2004-2010），拟证明因对原告郝文屠宰场开展现场检查时，发现屠宰废水仅建有沼气池，没有按照技术规范要求设置消毒及除臭单元，不具有环保污染处理设施的事实。 第六组证据：1.《荣县生猪定点屠宰厂（场、点）资格审核现场检查表》（2017年2月10日）2.《小型生猪定点屠宰场点资格联合审核表》3.《荣县农业农村局关于荣县生猪定点屠宰场按环保要求和资质标准要求整改的情况说明》4.《四川省小型生猪定点屠宰场点资格联合审核表》5.2018年自贡市农业审查组对全市上报的33家屠宰企业复核情况及结论原始资料6.2019年3月19日《2019年全国重大动物疫病防控工作视频会议签到册》7.市生态环境局对荣县未发放新版排污许可证屠宰企业检查表及现场照片资料8.屠宰场验收简表、自贡市生态环境主管部门审核表、郝文屠宰场审核验收现场图片资料9.2019年7月市农业农村局开展全市屠宰企业审查验收意见表10.自贡市农业农村局、自贡市生态环境局对区县上报验收合格屠宰场联合审核意见表11.荣县检查、验收屠宰场相关资料。拟证明：1.原告在长达3年多的全市生猪定点屠宰资格审核清理过程中，因自身整改不到位，不具有环保要求污染处理设施，且资质不达标，经现场验收评定为“不合格”的事实；2.行政主管机关据此上报请示被告依法取消其生猪定点屠宰资格的事实。 第七组证据：1.自农〔2019〕70号《自贡市农业农村局、自贡市生态环境局关于全市生猪定点屠宰资格审查验收意见的请示》2.自府函〔2019〕89号《自贡市人民政府关于自贡市生猪定点屠宰资格审查验收意见的批复》。拟证明市政府不是本案适格被告。 经庭前证据交换，原告对被告提交的第一组、第二组证据，无异议。对第三组证据的第1项、第2项的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，认为被告是本案适格主体，涉案批复不是内部行为；对第3项至第9项，认为该部分文件未发放到原告，原告不知情，被告借非洲猪瘟来取缔原告，是错误的，这与被告提供的第七组证据是矛盾的。对第四组证据第3项的真实性、合法性、关联性无异议，认为能证明原告已按要求在2016年底整改完毕，被告未进行验收;对第4项证据，真实性、合法性、关联性无异议，但认为无法达到其证明目的;对本组证据中的其他证据均未收到，有异议。对第五组证据的真实性、合法性无异议，但对证明目的有异议，认为该规范不是B类屠宰场的要求，该组证据仅仅只是一个标准，无证据佐证原告未达到该标准。对第六组证据第1项的真实性无异议;对第2项的真实性有异议，认为不是文萍本人的签字，且未加盖公章;对第3项至第5项,认为原告不知情;对第6项的真实性有异议;对第7项,图片的真实性无异议，表格的真实性、证明目的有异议，认为该项证据证明原告在2016年就已整改完毕，被告2019年才进行验收;对第8项,图片的真实性无异议，表格的真实性有异议，认为原告未参加，不清楚;对第9项至第11项的真实性、合法性、关联性有异议，认为反映的不是2019年的情况，而是2018年的情况，与本案无关联性,对签到表无异议，对会议内容有异议，认为与本案无关联性；认为该组证据均不能达到被告的证明目的。对第七组证据的真实性无异议，对合法性及证明目的有异议，认为无证据证明原告是资质不合格还是环保不达标；被告作出的所有决定都未告知当事人及救济途径等。 被告对原告提交的证据一、证据二的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。对证据三的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的有异议，认为涉诉批复不是具体行政行为，只是内部机关的批复。对证据四的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明目的有异议，认为其具有生猪屠宰资格证并不意味着在经营活动中，随着国家对环保要求的逐步提高，资质或者环保要求都达标。对证据五的真实性、合法性、关联性无异议，但认为无法达到证明目的，具有排污许可证并不意味着经营中排污或者环保设施都已达到要求。对证据六、证据七的真实性无异议，对证明目的不予认可。对证据八、证据九的真实性无异议，但认为房产土地只是一种固定资产，不能证明原告的实际损失。对证据十的真实性无异议，认为无法达到其证明目的，当时是由于非洲猪瘟环保不达要求，按照相关规定要求其立即停止屠宰。对证据十一的真实性、关联性有异议，认为无法达到证明目的。 本院对上述证据认证如下：郝文屠宰场提交的第八组、第九组证据，与本案没有关联性，不予采纳；郝文屠宰场的其他证据和市政府提交的证据，能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，予以采纳。 经审理查明，2011年7月20日，市政府向荣县东兴镇屠宰场颁发了生猪定点屠宰证（批准号：自府函〔2011〕72号），定点屠宰代码为B29100511。2012年1月12日，文红英作为经营者注册成立郝文屠宰场，类型为个体工商户，经营范围为生猪屠宰、销售。2015年11月2日，荣县环境保护局向郝文屠宰场颁发了四川省排放污染物许可证（证书编号：川环评C50032），有效期限为2015年11月2日至2020年11月1日。上述三证的地址均为荣县东兴镇直街118号。 为做好畜禽屠宰监管工作，市政府自2016年起开始对自贡市生猪定点屠宰资格进行审核清理，先后出台了一系列文件指导工作，要求达不到审核验收标准的生猪定点屠宰场（点）进行整改，整改仍不达标的予以取缔。市政府办公室印发了《自贡市2016年生猪定点屠宰清理整顿工作实施方案》，其中明确自贡市农牧业局负责组织开展对生猪定点屠宰场（点）的资格审核，自贡市环境保护局负责组织区县环境保护部门加强对生猪定点屠宰场（点）环境保护的日常监督检查。2019年，受非洲猪瘟疫情影响，农业农村部要求对生猪定点屠宰企业进行全面清理，对未取得排污许可证、不符合动物防疫要求的企业一律立即停产整改，整改不达标的，依法取消生猪定点屠宰资格。荣县人民政府等机关多次召开相关工作会议，传达审核清理工作要求。 2016年7月8日，自贡市生猪屠宰管理领导小组办公室印发《自贡市小型生猪屠宰场（点）（B类）建设执行标准（试行）》，其中在厂（场）资质标准中规定：“环保设施：依法获得《排放污染物许可证》。获证条件：1.通过环境影响，并经环保部门审批。2.环保设施按环保要求建设并经环保部门验收合格。3.排放污染物达到国家相关排放标准”。2016年8月29日，市政府办公室通报了自贡市生猪定点屠宰资格审核初步清理结果，郝文屠宰场属于拟异地迁建或就地整改的企业之一，整改时限为2016年10月底。2017年2月10日，郝文屠宰场经荣县环境保护局、荣县东兴镇人民政府、荣县农牧业局现场检查后，荣县生猪屠宰领导小组办公室出具综合意见为同意验收。2018年6月，自贡市农牧业局、自贡市环境保护局对郝文屠宰场进行联合审核，郝文屠宰场在建筑规定、平面布局与卫生环境等方面存在不符合要求的情形。2018年8月3日，自贡市生猪屠宰领导小组办公室下达通知，要求郝文屠宰场必须于2018年12月31日前取得全国统一编码的新版排污许可证并完成废污处理设施设备（不包括沉淀池、沼气池）的整改；未按期完成整改的，依法予以取缔。2018年9月12日，自贡市农牧业局、自贡市环境保护局向市政府作出《关于全市生猪定点屠宰资格审查意见的请示》（自农牧〔2018〕130号），拟要求郝文屠宰场等34家不完全符合环保要求、基本达到资质标准责令限期整改的生猪定点屠宰企业必须于2018年12月31日前实施整改，取得全国统一编码的新版排污许可证并达到屠宰企业资质标准，经自贡市农牧业局、自贡市环境保护局联合审查合格后再行换发屠宰许可证书和标识标牌；对审查不合格的屠宰企业依法予以取缔。2018年9月25日，市政府向自贡市农牧业局、自贡市环境保护局作出《关于全市生猪定点屠宰资格审查意见的批复》（自府函〔2018〕190号），要求自贡市农牧业局、自贡市环境保护局督促郝文屠宰场等34家生猪定点屠宰企业按照环保要求进行限期整改，逾期仍达不到《生猪屠宰管理条例》规定条件的，依法依规取消其生猪定点屠宰厂（场）资格。 自贡市农牧业局、自贡市环境保护局、荣县人民政府、荣县农牧业局、荣县环境保护局等机关先后多次对郝文屠宰场进行审核、检查，均认定郝文屠宰场不具备符合环境保护要求的污染防治设施，未取得全国统一编码的新版排污许可证，要求郝文屠宰场进行整改，否则取消其生猪定点屠宰资格。2019年6月10日，荣县农业农村局向自贡市农业农村局出具情况说明，认定郝文屠宰场未配备符合环保要求的废污处理设施设备（不包括沉淀池、沼气池），且在规定时限内未取得全国统一编码的新版排污许可证。2019年6月19日，自贡市生态环境局对郝文屠宰场进行现场检查后，认定郝文屠宰场无生化处理设施、无污水去向证明、地址在场镇、无检测报告，文萍在《荣县未发证屠宰场情况调查表》上签字确认。2019年6月30日，市政府所属行政机关根据防范非洲猪瘟疫情工作相关要求，从郝文屠宰场撤出检疫人员，郝文屠宰场于7月2日以后停止屠宰。2019年7月2日，自贡市农业农村局、自贡市生态环境局联合组织验收组再次对郝文屠宰场进行审查。2019年7月8日，自贡市农业农村局、自贡市生态环境局出具联合审核意见，自贡市农业农村局认定郝文屠宰场按照屠宰企业资质标准，未通过现场审核验收，自贡市生态环境局认定郝文屠宰场污水处理设施不符合环保要求，复核结论为不合格。同日，自贡市农业农村局、自贡市生态环境局向市政府作出《关于全市生猪定点屠宰资格审查验收意见的请示》（自农〔2019〕70号），以郝文屠宰场未达到生猪定点屠宰场（点）资质标准或不符合环保要求为由，拟取消郝文屠宰场的生猪定点屠宰资格。2019年7月12日，市政府向自贡市农业农村局、自贡市生态环境局作出89号批复，同意取消郝文屠宰场的生猪定点屠宰资格。此后，荣县农业农村局通过党政网对89号批复进行了传达。 另查明，2015年1月6日，经中共自贡市委机构编制委员会批复同意，自贡市商务局的生猪屠宰管理职责划入自贡市农牧业局。2019年2月19日，自贡市农牧业局按照《自贡市机构改革方案》整合职责后组建自贡市农业农村局。2019年2月20日，自贡市环境保护局按照《自贡市机构改革方案》整合职责后组建自贡市生态环境局。 本院认为，本案的争议焦点为：一、市政府同意取消郝文屠宰场的生猪定点屠宰资格的行为是否违法；二、郝文屠宰场提出的赔偿请求应否得到支持。 关于市政府同意取消郝文屠宰场的生猪定点屠宰资格的行为是否违法的问题。市政府向自贡市农业农村局、自贡市生态环境局作出89号批复，同意取消郝文屠宰场的生猪定点屠宰资格，荣县农业农村局通过党政网进行了传达，并将89号批复送达给郝文屠宰场，郝文屠宰场无法继续生产经营，89号批复已发生外化，外化为具体行政行为，对郝文屠宰场的权利义务产生了实际影响。现郝文屠宰场对89号批复不服提起诉讼，本案属于行政诉讼受案范围，市政府是本案适格被告。郝文屠宰场经多次审核、检查，自贡市农业农村局、自贡市生态环境局等部门均认为郝文屠宰场存在不再符合生猪屠宰条件的情形，要求郝文屠宰场进行整改。因郝文屠宰场经复核验收仍不合格，自贡市农业农村局、自贡市生态环境局认定郝文屠宰场不再符合生猪屠宰条件，并据此请示市政府取消其生猪定点屠宰资格的事实清楚。郝文屠宰场依法取得生猪定点屠宰资格，系行政机关准予其从事特定活动的行为，属于行政许可，市政府同意取消郝文屠宰场的生猪定点屠宰资格，应当遵循公开等原则并严格依照法定程序实施，郝文屠宰场也享有陈述权、申辩权等法定权利。但由于自贡市农业农村局、自贡市生态环境局在履职过程中未依照法定程序保障郝文屠宰场依法享有的知情权、陈述权、申辩权等法定权利，故自贡市农业农村局、自贡市生态环境局拟取消郝文屠宰场的生猪定点屠宰资格的行为违法，市政府根据自贡市农业农村局、自贡市生态环境局的请示，同意取消郝文屠宰场的生猪定点屠宰资格的行为也随之违法。 关于郝文屠宰场提出的赔偿请求应否得到支持的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。行政赔偿是在公民、法人和其他组织的合法权益遭受违法行政行为侵害的情形下，行政机关对受害人合法权益损失进行的赔偿。行政行为违法，但未给当事人合法权益造成损害的，不予赔偿。随着生态文明建设作为“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，国家对环境保护的要求不断提高，生猪屠宰企业亦应当承担更大的环境保护责任，以更严格的标准建设企业，维护人民群众的环境公共利益。市政府对生猪定点屠宰资格进行审核清理，要求达不到审核验收标准的生猪定点屠宰场（点）进行整改，整改仍不达标的予以取缔，符合国家利益和社会公共利益。虽然89号批复因被付诸实施并对郝文屠宰场的权利义务产生了实际影响，完成了内部行为的外部化过程，且因未保障郝文屠宰场依法享有的知情权、陈述权、申辩权等法定权利而被确认违法，但自贡市农业农村局、自贡市生态环境局认定郝文屠宰场不再符合生猪屠宰条件，市政府据此作出的89号批复未对郝文屠宰场造成实际损失，郝文屠宰场的请求没有事实根据。 依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决如下： 驳回荣县东兴镇郝文生猪屠宰场的赔偿请求。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 赵龙跃 审 判 员 谭爱华 审 判 员 罗 璇 二〇二〇年五月二十八日 法官助理 徐 云 书 记 员 曾雅月