镇江市丹徒区人民法院 民 事 判 决 书 （2019）苏1112民初2593号 原告：镇江宝龙钢结构有限公司，住所地镇江市丹徒区镇荣路东谷阳大道南。 法定代表人：刘茂富，该公司总经理。 委托诉讼代理人：郗英，该公司员工。 被告：镇江市丹徒区丹徒新城管理委员会，住所地镇江市丹徒区丹徒新城盛丹路**。 法定代表人：朱敏，该管委会主任。 委托诉讼代理人：王国成，江苏君业律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈宾，江苏君业律师事务所律师。 原告镇江宝龙钢结构有限公司（以下简称宝龙钢结构公司）与被告镇江市丹徒区丹徒新城管理委员会（以下简称丹徒新城管委会）招商引资合同纠纷一案，本院于2017年11月28日立案，2019年6月10日，本院作出（2017）苏1112民初3481号之一民事裁定，驳回原告的起诉，后原、被告均不服该裁定，上诉至镇江市中级人民法院，2019年8月14日，镇江市中级人民法院作出（2019）苏11民终2471号民事裁定，撤销本院（2017）苏1112民初3481号之一民事裁定，指定本院审理，本院于2019年9月3日立案后，依法适用普通程序，组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告的委托诉讼代理人郗英、被告的委托诉讼代理人王国成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告宝龙钢结构公司向本院提出诉讼请求：1.要求被告协助原告办理位于镇江市丹徒区谷阳大道以南镇荣公路以东21.78亩土地的国有土地使用权出让手续（工业用地手续），并要求被告协助原告办理上述土地的国有土地使用权证（工业用地的国有土地使用权证）；2.要求被告赔偿原告损失850万元；3.诉讼费由被告承担。事实和理由：2003年1月16日，原、被告签订国有土地使用权出让合同，原告按照合同约定全额支付了土地款，办理了各项手续并着手开工建设。合同约定被告在收到原告付款后60日内，为原告运作好土地使用权证，但被告收到土地款后，一直不予履行合同约定的义务，也不给予任何书面答复。原告购买土地为办理钢结构公司，在购买土地后，办理了公司的工商注册登记，并申请办理了各项手续，同时开始投入工厂的各项前期工作，如设计、勘察、部分工程建设等。由于被告迟迟不办理合同约定的相关手续，导致原告公司厂房无法建设，经营活动无法开展，2009年原告公司被工商部门吊销营业执照，原告的所有投入无法收回，估算投资利息及经营损失、营运费用,其中1.管理费用1153410.11元；2.购建支出994006.93元；3.基础、房屋施工及绿化220万元;4.财务费用6332195.23元。上述损失合计10679612.27元,在本案中，原告只主张850万元,超过部分自愿放弃。 被告丹徒新城管委会辩称，1.原、被告签订的合同系无效合同，由于规划的调整，以前的土地为工业用地，现调整为商业用地，目前双方的合同不具备履行的条件，无法继续履行，对此被告无过错；2.原告主张850万元的损失，其中被告收取的90万元，被告同意退还，并愿意承担相应的利息，其他损失没有事实和法律依据，不予认可。 本院经审理查明如下事实：原告于2003年6月4日开业，2009年9月28日被吊销执照。 2003年1月16日，刘茂富以原告的名义（乙方）与被告（甲方）签订项目协议书一份，约定因乙方在甲方工业园内投资建设钢结构制品厂项目，甲方向乙方出让土地，乙方自建厂房新办钢结构制品厂项目；乙方计划投资1200万元，注册资金500万元；甲方出让给乙方的地块位于丹徒新区工业区内，谷阳大道以南，镇荣公路以东地块，具体位置以规划红线图为准。出让土地面积为20000平方米，约30亩（以实测为准）；土地使用年限为50年，土地使用性质为工业用地；土地使用权出让价格为每亩93800元，具体付款方式由国土部门在签订用地协议时予以明确；乙方享受进区同类企业相关优惠政策，甲方为鼓励乙方尽快开工建设，同意对乙方受让土地每亩补贴51800元，实际乙方受让土地价格为每亩42000元，差额部分由甲方予以补贴，同意乙方免缴水、电增容费；甲方负责出让土地的“三通一平”，负责为乙方办理好项目审批、注册登记等前期工作，乙方须配合甲方提供相关材料。乙方负责在协议签订后于2003年6月前开工建设（甲方须在2003年4月底交地），否则第二年甲方将土地价格上浮30%，并有权重新调整地块方位。乙方须按照新区规划要求建设厂房，服从工业区的统一管理，规划建设方案须报新区规划部门审核后方可施工…… 2013年1月26日，刘茂富以原告的名义（乙方）与被告的内设部门国土管理部（甲方）签订国有土地使用权出让合同一份，约定甲方出让给乙方的宗地面积为2万平方米，约30亩（以实际测量的面积为准），该宗地位于丹徒新区范围内，谷阳大道以南、镇荣公路以东地块（地块具体位置详见红线图）；该宗土地使用权性质为工业用地，土地使用权出让年限为50年，根据国家以及省有关法律规定，土地出让价格为9.38万元/亩；考虑到乙方对丹徒新区的贡献以及付款方式和开工时间，根据丹徒新城管委会项目协议书精神，丹徒新城管委会补贴5.18万元/亩，乙方实际结算地价为4.2万元/亩；该宗土地使用权出让金总额为126万元，本合同签订后十天内，乙方付给甲方土地出让金总额的50%计63万元，二月后付30%即37.8万元，余款在甲方交地给乙方使用前结清；甲方在收到乙方第一次土地款后30天内，向乙方发放建设用地许可证，并协调规划部门提供用地规划红线图，发放“一书两证”（即选址意见书、用地规划许可证、建设工程规划许可证）；甲方负责按合同要求于2003年4月30日前及时交地给乙方使用，保证乙方正常施工。甲方负责完善该宗土地国有土地使用权出让报批材料及有关报批手续，并按合同要求向乙方发放有关土地使用权出让证书，乙方须积极配合甲方提供相关材料；乙方应服从丹徒新区总体规划及建设要求，在本合同签定后，积极组织规划设计，在具备“三通一平”的开工条件下，原则上在2003年6月30日前开工建设，第二年未开工的地价上浮30%，第三年仍未开工的再上浮30%，三年后仍未开工的依法收回土地，不返还本金。乙方要文明施工，保护好宗地周边绿化、道路等环境和设施，不超面积用地；乙方应严格按合同规定的土地使用性质和有关设计要求使用土地，不得擅自转让他人使用。乙方应在土建工程建设竣工1个月后，向甲方申请检查验收，发放国有土地使用权证书…… 2003年2月28日，镇江市丹徒区建设局出具建设项目选址意见书，该意见书上载明建设项目名称为原告；建设单位名称为刘茂富；建设规模为用地面积约21.8亩；建设单位拟选位置为丹徒新区工业区，镇荣公路以东；城市规划行政主管部门选址意见为该项目性质为工业，与用地性质一致，符合新区总体规划，同意定点。该用地只能作为宝龙钢结构有限公司生产、仓储、办公用地，不得挪作它用，该项目应加紧委托规划设计，并报丹徒新区规划建设部审查。该用地容积率小于1.0，绿地率不小于35%。 2003年3月31日，镇江市丹徒区发展计划与经济贸易局以镇徒计经投[2003]58号文件批复同意原告年产5000吨各类钢结构项目方案实施。 2003年6月16日，镇江市勘察工程总公司出具工程地质勘察报告一份，载明工程名称为原告新厂区；委托单位为原告；施工时间为2003年6月10日至6月12日…… 2003年12月2日，原告向丹徒区环境保护局提供建筑施工噪声申报，称夜间不施工，设立防护。丹徒区环境保护局意见：要求严格按《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》和《镇江市环境噪声管理暂行办法》的要求施工。 2003年12月22日，原告向被告支付土地款40万。 2004年4月15日，镇江市丹徒区国土资源局向原告出具责令停止土地违法行为通知书，载明：“你单位在丹徒区谷阳镇光明村的土地上所新建围墙及部分临时房屋，经查，你单位未取得合法的用地审批手续，面积约21亩，你单位土地违法行为已违法了《中国人民共和国土地管理法》有关规定，现责令立即停止土地违法行为，听候处理”。 2005年12月15日，原告（乙方）与被告（甲方）签订项目补充协议一份，约定甲乙双方于2003年1月16日签订项目协议书及土地出让合同一份，现就有关事宜，签订补充协议如下：一、根据国家土地使用投资密度要求，乙方增加投资900万元，甲方协助办理相关增资手续；二、经规划调整，乙方实际使用土地为21.78亩。按照丹徒新区土地整改方案要求，乙方受让土地价格调整为4.92万元/亩；三、因乙方进区较早，本着支持乙方建设的要求，甲方同意补贴乙方土地款9.15万元；四、乙方已支付土地金40万元，尚欠58.01万元。考虑该宗地省国土厅已经批复，并且具有时效，乙方在签订补充协议后15日内付款50万元，专项用于运作土地使用权证；五、甲方承诺在乙方付款后60个工作日内，为乙方运作好土地使用权证。原协议条款内容不变；六、乙方地块处于主干道路口，乙方承诺尽快开工建设…… 2005年12月29日，原告又向被告支付土地款50万元，加上之前支付的40万元，合计90万元。 2006年9月12日，原告向丹徒区环境保护局提交建设项目环境保护预审表一份，就生产工艺流程、项目周围环境及可能产生的主要污染物和拟采取的污染防治措施在该表中书面说明，被告在该表中基层环境保护部门初步审查意见中加盖印章确认，丹徒区环境保护局审批意见：此表不作为同意建设和办理工商营业执照的依据，根据《中华人民共和国环境保护法》、《建设项目环境保护分类管理名录》，建设单位应委托有资质的环评单位编制环境影响报告表报批，环评未经批准，不得开工建设。并加盖环境保护局行政审批专用章。 2008年11月27日，镇江市丹徒区人大常委会通过关于批准调整丹徒新城镇荣路沿线等部分用地规划性质的决定：1.谷阳大道东延（镇荣路转盘至沪宁高速公路支线）沿线两侧土地规划性质调整为商贸用地；2.瑞山路以南，镇荣路以东、沪宁高速公路支线以西、谷阳镇区以北的土地规划性质调整为商住混合用地…… 又查明，2009年4月2日，镇江市国土资源局出具文件—镇国土资注（2009）第13号，载明：“镇江市丹徒区建设投资有限公司：你单位报送的关于申请办理国有土地使用权出让手续的报告以及用地材料，经我局审核，现批复如下：一、同意将位于丹徒区镇荣公司以东、谷阳大道以南，地块面积14500平方米的国有土地使用权出让给你单位，具体位置及四址详见用地红线图；二、出让用途为商住用地；三、出让地价为1494元／平方米；四、出让期限为商业用地40年、住宅用地70年，自2009年3月30日起算。该地块被重新收储入市交易后，土地使用权同时终止；其余有关事项按所签订的《国有土地使用权出让合同》的条款执行”。目前，涉案土地登记在镇江市丹徒区建设投资有限公司名下。 案件审理过程中，被告表示由于涉案土地的规划进行了调整，由以前的工业用地调整为商业用地，目前双方的合同不具备履行的条件，无法进行履行。经本院释明后，原告坚持要求被告继续履行涉案的合同并赔偿因继续履行合同所造成的损失850万元，即要求被告协助原告办理位于镇江市丹徒区谷阳大道以南镇荣公路以东21.78亩土地的国有土地使用权出让手续（工业用地手续），并要求被告协助原告办理上述土地的国有土地使用权证（工业用地的国有土地使用权证），另要求被告赔偿原告损失850万元。 以上事实有项目协议书、项目补充协议、镇江市丹徒区人大常委会文件、收费收据、开庭笔录、镇江市国土资源局文件、镇江市不动产登记信息查询结果证明及当事人陈述等证据予以证明，本院予以确认。 本院认为，合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，是双方当事人意思自治的表示，但不得违反法律、行政法规的强制性规定。 关于本案的第一个争议焦点：涉案合同的性质问题？从项目协议书及项目补充协议的权利义务来看，被告的主要义务包括：负责出让土地的“三通一平”；协助原告受让上述土地，办理相应受让土地的手续；负责为原告办理好项目审批、注册登记等前期工作；给予原告相应的优惠政策（如享受进区同类企业相关优惠政策，补贴受让土地每亩51800元、免缴水电增容费等）……而原告的主要义务包括：进入被告的工业园区内进行投资，计划投资1200万元，在出让土地上自建厂房新办钢结构制品厂项目；2003年6月份前开工建设；与国土部门签订用地协议、支付相应款项用于办理土地使用权证等……纵观涉案项目协议书及项目补充协议的内容可以发现，涉案项目协议书及项目补充协议属于被告落实招商引资政策而实施的行为，约定的主要内容为原告参与被告工业园区内的投资建设，被告直接或间接给予原告一定政策优惠、经营便利以及提供服务，为将来原告取得涉案土地、办理土地使用权证创造条件等，该项目协议书及项目补充协议系被告为原告与相关部门或机构将来签订土地使用权出让合同、办理土地使用权证等而签订的招商引资合同，故本案的案由应为招商引资合同纠纷。 关于本案的第二个争议焦点：涉案合同的效力问题？项目协议书及项目补充协议，系双方当事人真实意思表示，主要是被告为了鼓励原告参与工业园区的建设而给予原告一定的优惠政策，该项约定并不违反法律、行政法规的强制性规定，故项目协议书及项目补充协议应属有效。 关于本案的第三个争议焦点：涉案合同能否继续履行问题？当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，但有下列情形之一的除外：（一）法律上或者事实上不能履行；（二）债务的标的不适于强制履行或者履行费用过高；（三）债权人在合理期限内未要求履行。本案中，原、被告之间的项目协议书及项目补充协议约定的土地性质为工业用地，而镇江市丹徒区人大常委会于2008年11月27日对涉案土地性质进行了调整，调整为城镇混合住宅用地。目前，涉案土地已经登记在案外人镇江市丹徒区建设投资有限公司名下，另原告于2009年9月28日被吊销执照。综合上述情况，原、被告之间的项目协议书及项目补充协议已无法继续履行，原告要求被告协助其办理涉案土地的国有土地使用权出让手续（工业用地手续），并要求被告协助其办理涉案土地的国有土地使用权证（工业用地的国有土地使用权证）的诉讼请求，本院不能给予支持，经本院释明后，原告仍然坚持该诉讼请求，故本院不予支持。 关于本案的第四个争议焦点：损失赔偿问题？原告向被告主张基于继续履行项目协议书及项目补充协议而造成的损失850万元，但本院已认定双方的项目协议书及项目补充协议无法继续履行，故原告主张该项损失，无法律依据，本院不予支持。至于因项目协议书及项目补充协议无法继续履行而给原告造成的损失，原告可另行主张。 综上，原告的诉讼请求，本院全部予以驳回。据此，依据《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条、第一百一十条和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下： 驳回原告镇江宝龙钢结构有限公司的全部诉讼请求。 案件受理费77600元，由原告镇江宝龙钢结构有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时交纳相应的上诉案件受理费，上诉于江苏省镇江市中级人民法院。 审 判 长  陈文勇 人民陪审员  丁 花 人民陪审员  包海燕 二〇二〇年五月六日 法官 助理  沈 陈                                                                                                          书记员    季玉婷 附法律条文： 《中华人民共和国合同法》 第四十四条依法成立的合同，自成立时生效。 法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。 第一百一十条当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，但有下列情形之一的除外： （一）法律上或者事实上不能履行； （二）债务的标的不适于强制履行或者履行费用过高； （三）债权人在合理期限内未要求履行。