广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4562号上诉人（原审原告）：邝煜坤，男，1954年12月13日出生，汉族，身份证住址广州市从化区××××××××××,公民身份号码440××××××××××××011。委托代理人：郭峰，北京德恒（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区××××××。法定代表人：彭高峰，局长。被上诉人（原审被告）：广州市从化区××××办事处。住所地：广州市从化区××××××。法定代表人：邝冬梅，主任。委托代理人：邝灼枢，广东广从律师事务所律师。上诉人邝煜坤因诉被上诉人广州市规划和自然资源局、广州市从化区××××办事处行政协议一案，不服广州铁路运输法院(2019)粤7101行初1299号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：1989年8月24日，钟笑被核发从府国用总字第0002268号、从府国用字（1989）第01220300028号《国有土地使用证》，证载：地址为从化县江埔镇大江路口，用地总面积为265平方米，用途为购销店、住宅，建筑占地面积为115平方米。1991年9月24日，原从化县人民政府向钟笑核发粤房字第1887586号《房屋所有权证》，证载：所有权人占有份额为全部，所有权来源为新建，房屋座落广州市从化县××××××××××口（未编号），基底面积为116.33平方米，建筑面积为116.33平方米，其中住宅为116.33平方米。（下称65号首层房屋）2008年3月5日，原从化市公证处出具《继承权证明书》，称邝润来，男，于2007年9月12日在从化市死亡；钟笑，女，于2006年8月23日在从化市死亡，两人死亡后遗有从化市××××××××××口（未编号）（房屋所有权证：粤房字第1887586、国有土地使用证：从府国用总字第0002268号、从府国用字（1989）第01220300028号和从化市××××信用合作社江埔分社（账户：080××××××××××××924）的存款，虽以钟笑的名字登记，但依法应为两人的夫妻共同财产，各占二分之一。两人生前无遗嘱，两人的父母均先于两人死亡。两人在婚姻存续期间生育五个子女，分别为儿子邝煜坤、邝沃高、邝沃文、邝沃坚、女儿邝榕枝，其中邝沃高、邝沃文、邝沃坚、邝榕枝均表示放弃遗产继承权利，邝润来、钟笑的上述遗产由邝煜坤一人继承。2016年9月14日，广州市从化区人民政府作出《从化区人民政府办公室关于从化大桥、从化大道（一期）和北星路项目地块国有土地上房屋征收工作方案和委托合同问题的复函》，称广州市从化区人民政府原则同意从化大桥、从化大道（一期）和北星路项目地块国有土地上房屋征收工作方案和委托合同，由广州市从化区城市更新局负责按规定与属地街道签订房屋征收委托合同，委托属地街道开展征收工作。2016年11月15日，广州市发展和改革委员会作出《广州市发展改革委关于从化大道工程（一期）项目建议书的复函》，原则同意修改后的《从化大道工程（一期）项目建议书》等。该函有效期为2年。2016年12月9日，原广州市国土资源和规划委员会核发穗国土规划选〔2016〕78号《建设项目选址意见书》，载明：建设项目名称为从化大道工程（一期），拟选位置为从化区城郊街、江埔街，南起S355省道，北至环城北路（不含从化大桥段）。2017年8月29日，原广州市国土资源和规划委员会核发穗国土规划地证〔2017〕424号《建设用地规划许可证》，载明：用地单位为广州市从化区××××××××××，用地项目名称为从化大道工程（一期），用地性质为城市道路用地（S1），面积为312202平方米。2017年1月11日，原广州市从化区国土资源和规划局作出从地预审字〔2017〕1号《从化区建设项目用地预审意见》。2017年2月6日，广州市从化区人民政府作出《从化区人民政府关于对公开征求意见的公告》，将《广州市从化区××××（一期）项目地块国有土地上房屋征收补偿方案》予以公布，公开征求公众意见，期限自2017年2月13日至2017年3月14日止。该方案在现场和广州市从化区人民政府网站上进行了公示。2017年8月3日，原广州市从化区城市更新局作出《广州市从化区城市更新局关于请求印发的请示》称根据反馈意见对方案进行了修改，现将修改后的方案呈交广州市从化区人民政府审批。2017年9月11日，广州市从化区人民政府发布从府〔2017〕18号《从化区人民政府关于印发从化大道（一期）项目地块国有土地上房屋征收补偿方案的公告》，称因从化大道（一期）项目建设需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（穗府〔2014〕38号）的有关规定，区人民政府决定对从化大道（一期）项目地段的国有土地上房屋进行征收。《广州市从化区××××（一期）项目地块国有土地上房屋征收补偿方案》已征求公众意见，并经广州市从化区人民政府常务会议审议，予以印发执行。该方案第四点第（三）项第（3）点中的第（2）小点载明：“对1967年1月1日后至2010年7月20日前建设的未经产权登记的建筑，按照不超过房屋征收决定公告之日起被征收房屋住宅房地产市场评估价的60%给予货币补偿。”该方案第四点第（四）项载明：“……被征收人或者江埔街道办、城郊街道办对评估确定的被征收房屋价值有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向原房地产价格评估机构申请复核评估……”2017年9月，广州筑正工程建设管理有限公司作出《从化大道（一期）项目国有土地上房屋征收项目社会稳定风险评估报告》。2017年10月9日，广州市从化区人民政府作出《广州市从化区人民政府关于征收从化大道（一期）项目地块国有土地上房屋的决定》，该决定在《广州日报》和“中国广州从化”网站上进行了公示。65号首层房屋位于征收范围内。被告江埔街道办（甲方，房屋征收实施单位）与原告（乙方，被征收人）签订《广州市从化区××××（一期）项目国有土地上房屋征收补偿协议书》，约定甲方征收乙方的65号首层房屋，该协议对停产停业损失未约定。该协议日期未填写。被告江埔街道办（甲方，房屋征收实施单位）与原告（乙方，被征收人）签订《广州市从化区××××（一期）项目国有土地上未经产权登记房屋征收补偿协议书》，约定甲方征收乙方位于广州市从化县××××××××××未经产权登记建筑。该部分建筑的结构类型为框架结构，建筑层数为6层，测量的建基面积为174.97平方米，测量的建筑面积为1043.10平方米，建设年代在2010年7月20日前，扣除有合法房地产权利证书的建筑面积后，未经产权登记建筑情况如下：未登记产权建筑面积58.64平方米（第一层），868.13平方米（第二至六层），该协议未对停产停业损失进行约定。被告江埔街道办（甲方，房屋征收实施单位）与原告（乙方，被征收人）签订另一份《广州市从化区××××（一期）项目国有土地上未经产权登记房屋征收补偿协议书》，约定甲方征收乙方位于广州市从化县××××××××××未经产权登记建筑。该部分建筑的结构类型为框架结构，建筑层数为6层，测量的建基面积为205.26平方米，测量的建筑面积为1043.53平方米，建设年代在2010年7月20日前，扣除有合法房地产权利证书的建筑面积后，未经产权登记建筑情况如下：未登记产权建筑面积205.26平方米（第一层），838.27平方米（第二至六层），该协议对停产停业损失未约定。上述两份协议日期均未填写。经原告、被告在庭审中确认上述两份《广州市从化区××××（一期）项目国有土地上未经产权登记房屋征收补偿协议书》中未登记产权建筑面积、有权属证明建筑面积的总和是正确的。2018年11月16日，被告江埔街道办、原告的儿子邝观河签订《房地产估价业务委托书》，委托评估65号首层房屋停产停业损失费、员工安置补偿费、物品搬迁补偿费、地下室建筑物价值等。广州启诚房地产土地评估有限公司作出穗启诚咨字〔2018〕-8073号《评估报告》，载明：价值时点为2017年9月11日，委托人为：被告江埔街道办、邝观河；该《评估报告》第二章结果明细表载明：65号首层房屋经营损失等明细：一、停业停产损失补偿：建筑面积205.26平方米，评估单价72元/平方米·月，数量6个月，总价88672元，备注：参照《广州市人民政府关于印发广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法的通知》（穗府〔2014〕38号）有关规定；二、员工安置补偿费：8人，总价24000元；三、物品搬迁补偿费等：物品搬迁一批，19车次，单价1800元，总价34200元；叉车8台班，单价400元，总价3200元；汽车起重机2台班，单价2000元，总价4000元；设备拆、装、调试费20工日，单价300元，总价6000元；四、地下室建筑物价值：建筑面积254.99平方米，结构为钢筋混凝土，单价1910元/平方米，总价487031元。上述总价总计647103元。该《评估报告》第六章影响因素经济评价及估算中第四点地下室建筑物价值中第1点建筑物重置价载明：建筑物重置价=开发成本2143元/平方米+管理费用63元/平方米+销售费用0元+利息14元/平方米+开发利润321元/平方米=2541元/平方米；第2点建筑物的折旧载明：“据现场查勘，估价对象房屋建筑结构为钢筋混凝土结构，该建筑物约建成于1998年，房屋已使用年限约为19年，该类建筑物的耐用年限为60年，残值率为0%，至价值时点，房屋使用年限为19年，房屋还可使用年限为41年……建筑物的折旧率为25%。建筑物折旧=2541×25%=635元。”第3点估价对象单价载明：“估价对象单价=建筑物的重置价格-建筑物折旧=2542-635=1910元/平方米（取整至十位）；估价对象总值=1910×254.99=487031元。”第六点咨询结果载明：“停业停产损失总额=经营损失费+员工安置补偿费+物品搬迁等补偿费+地下室建筑物价值=88672+24000+47400+487031=647103元。”2018年12月12日，被告江埔街道办（甲方，房屋征收实施单位）与原告（乙方，被征收人）签订《广州市从化区××××（一期）项目国有土地上房屋征收补偿补充协议书》，对65号首层房屋停产停业损失等情况进行约定。该协议第二点停产停业损失载明：“根据选定的房地产评估机构广州启诚房地产土地评估有限公司，2018年11月19日作出的穗启诚咨字〔2018〕-8073号《评估报告》，乙方停产停业损失、员工安置补偿费、搬迁补助费、地上构筑物、附着物补偿等合计647103元。乙方选择货币补偿的，甲方一次性支付给乙方停产停业损失合计647103元，甲方于签订本协议后十五个工作日内支付给乙方。”该协议第八点双方另行约定的其他事项载明：“1、评估报告于2018年12月7日送达给乙方，甲方决定以评估报告的数额补偿乙方的停产停业损失、员工安置补偿费、搬迁补助费、地上构筑物、附着物补偿，乙方如认为补偿有漏项、错项、补偿标准不足等，可以直接行政复议或诉讼。2、乙方签署本协议，仅表示同意接收本协议款项，同意按之前的约定配合甲方进行拆迁，对本协议的其余内容乙方不予认可。”原告未向评估机构申请复核评估。原告收到上述款项后，不服该协议中第二条关于停产停业损失中关于地下室建筑物价值487031元补偿的约定，要求撤销，遂诉至原审法院。根据从化市江埔大诚饲料店的《营业执照》显示，类型为个体工商户，经营者为原告，经营场所为广州市××××××××××××（临时经营场所有效期至2017年8月25日）。2018年12月29日，原告向本院提起行政诉讼，要求撤销广州市从化区人民政府于2017年10月9日作出的从府〔2017〕22号《广州市从化区人民政府关于征收从化大道（一期）项目地块国有土地上房屋的决定》等。2019年6月11日，本院作出（2019）粤71行初31号行政裁定，裁定驳回原告的起诉。原告不服，提出上诉。目前正在二审中。2018年12月29日，原告向本院提起行政诉讼，要求依法确认广州市从化区人民政府对涉案63号、65号房屋地下室至四层半的房屋的补偿违法，判决依法补偿等。2019年6月11日，本院作出（2019）粤71行初32号行政裁定，裁定驳回原告的起诉。因机构改革，广州市从化区城市更新局的职责由被告广州市规划和自然资源局进行承接。诉讼中，原告在庭后要求明确诉讼请求为确认被告对原告位于广州市从化区××××××××××、65号的地下室补偿违法，判决被告依法补偿。原审法院认为，关于原告在庭后要求明确诉讼请求的意见。无论原告在庭审中明确的诉讼请求，还是庭后要求明确的诉讼请求，均是对《广州市从化区××××（一期）项目国有土地上房屋征收补偿补充协议书》（65号首层房屋）第二条关于停产停业损失中关于地下室建筑物补偿的约定进行审查，故本案仍以在庭审中明确的诉讼请求为准。本案中，因广州市从化区××××（一期）项目建设，广州市从化区人民政府决定对65号首层房屋进行征收，被告江埔街道办作为房屋征收实施单位与原告签订《广州市从化区××××（一期）项目国有土地上房屋征收补偿协议书》、诉争协议。原告对诉争协议中关于地下室建筑物的补偿有异议，对诉争协议的其他内容均无异议。由于地下室建筑物属于未经产权登记的建筑，原告的儿子与被告江埔街道办共同委托广州启诚房地产土地评估有限公司对该建筑进行评估。根据涉案《评估报告》显示，该建筑约建成于1998年，估价总值为487031元。原告于2018年12月7日收到涉案《评估报告》，并于2018年12月12日与被告江埔街道办签订诉争协议，对包括该建筑物补偿等内容进行了约定。该约定并未违反法律法规强制性规定，也未违反《广州市从化区××××（一期）项目地块国有土地上房屋征收补偿方案》的规定，原告也未提出复核或证据证明上述评估结果有误，而原告也收到诉争协议项下全部款项，65号首层房屋也已拆除，故对原告要求撤销诉争协议该部分内容的意见，原审法院不予支持。关于原告认为被告江埔街道办未满涉案《评估报告》的十天复核期，就签订诉争协议，应予撤销的意见。本案中，原告于2018年12月7日收到涉案《评估报告》，并于2018年12月12日与被告江埔街道办签订诉争协议，期间未满十天复核期，但原告在期间内未提出复核申请，在诉讼中也未提交证据证明涉案《评估报告》有错误，而65号首层房屋也已拆除，故被告江埔街道办未满十天复核期就签订诉争协议，属于工作中的瑕疵，在今后的工作中，应予以改正。对原告的该项意见，原审法院不予采纳。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告邝煜坤的诉讼请求。上诉人邝煜坤上诉称：一、原审判决确定的诉讼及审理的诉讼标的均错误。在第一次庭审后，因变更被告第二次重新开庭。庭审时，上诉人明确诉讼请求为依法确认被告对原告位于从化区江埔街河东北路63号、65号的地下室补偿违法，判决被告依法补偿。在明确诉讼请求后，法官未表示不同意，对方未提出异议，庭审正常进行。但庭审笔录把之前开庭的笔录粘贴复制，诉讼请求内容与到庭明确的不符，在签署笔录时，代理人要求更正，因修改文字过多，书记员请示法官后，指示代理人庭审后提供书面意见，并在庭审笔录上注明诉讼请求以庭审后书面意见为准。上诉人照此办理。上述事实可以调取庭审同步录音录像，也可以向书记员了解情况，庭审笔录和随后的《情况说明》亦可佐证。本案的诉讼请求应该是：依法确认被告对原告位于从化区江埔街河东北路63号、65号的地下室补偿违法，判决被告依法补偿。故本案审查的具体行政行为不是征收补偿协议，而是被上诉人对有争议的部分未依法补偿；不是征收补偿协议该不该撤销，而是地下室应如何补偿。原审判决错误地确定诉讼请求，从而导致审理的诉讼标的错误，张冠李戴，起诉的具体行政行为未审，审非所诉具体行政行为。二、双方对地下室的补偿未达成一致，本案起诉的事项属于双方共同确认的有争议事项范围。因双方对包括地下室在内的诸多补偿事项存有争议，故而在《补偿补充协议》第八条对争议范围和争议解决方式作出约定。依据该条款，地下室的补偿，是双方的争议事项，上诉人有权循行政复议或行政诉讼救济。三、因地下室的补偿是争议事项，双方未达成协议，不存在撤销问题，法院应对双方的争议进行裁判。四、被上诉人剥夺了上诉人对评估报告申请复核的权利。《补偿补充协议》第八条“甲方决定按评估报告补偿。”该协议是上诉人拟定、在评估报告的十天异议期内签署，当时要么签署领钱、要么不签拆房，没有给足十天的异议期，也不准许上诉人提出异议，上诉人未提出异议，是被上诉人的违法行为造成的。五、被上诉人对地下室的补偿存在如下违法行为：1、未依法确定评估机构；2、未依法保障上诉人对评估报告申请复核的权利；3、对地下室的补偿违反了《广州市国有土地上房屋征收补偿实施办法》，因属于八十年代建成，应按照房地产市场价格的60%予以补偿，而不应当按房屋重置价补偿建房成本。综上，请求撤销原审判决，依法确认被上诉人对上诉人位于从化区江埔街河东北路63号、65号的地下室补偿违法，判决被上诉人依法补偿；诉讼费由被上诉人负担。其委托代理人补充提出代理意见如下：被上诉人程序违法。对双方有争议的部分，在补偿协议中，被上诉人要求上诉人按行政复议或行政诉讼程序解决，该要求违反法律规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，征收人与被征收人就补偿问题有争议的，征收人应作出征收补偿决定书，针对征收补偿决定书，被征收人可选择行政复议或行政起诉。现征收人对双方有争议的补偿问题，不作出征收补偿决定书，是行政不作为；征收人直接要求被征收人行政复议或行政诉讼，违反法定程序。故应撤销原判，判决被上诉人对争议事项作出征收补偿决定书。被上诉人广州市规划和自然资源局对原审判决无异议。被上诉人广州市从化区××××办事处答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一、我办与邝煜坤于2018年12月12日签订的《广州市从化区××××（一期）项目国有土地上房屋征收补偿补充协议书》是双方真实意思表示，合法有效。二、评估机构是我办与邝煜坤协商一致后共同委托的，是依法选定的。三、邝煜坤收到评估报告后没有在法定期限内提请复核评估和鉴定，故该评估报告合法有效，可作为补偿的依据。综上所述，我办依法依规征收邝煜坤的房屋，程序合法。双方在平等、自愿的基础上依法协商补偿事宜，并签订相关补偿协议，补充协议书合法有效，且案涉房屋现已拆除，邝煜坤亦全部收取诉争协议项下的款项，故邝煜坤提出的上诉请求无事实和法律依据，请求依法驳回上诉人的上诉请求。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定，“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案中，邝煜坤原审起诉的诉讼请求为“依法确认《广州市从化区××××（一期）项目国有土地上房屋征收补偿补充协议书》（65号首层）第二条关于停产停业损失的约定违法，判决被告依法补偿”。在首次庭审过程中，邝煜坤将其诉讼请求明确为“撤销《广州市从化区××××（一期）项目国有土地上房屋征收补偿补充协议书》（65号首层）第二条关于停产停业损失中关于地下室建筑物补偿总价值487031元的约定，判决被告依法重新补偿”，因其诉讼请求指向的对象仍为该协议第二条约定，未超出原诉讼请求的审查范围，可视为对诉讼请求的明确而非提出新的诉讼请求。邝煜坤主张其在第二次庭审过程中，将诉讼请求重新明确为“确认被告对原告位于广州市从化区×××××××××、65号的地下室补偿违法，判决被告依法补偿”，并认为原审法院遗漏了对63号地下室补偿问题作出判决。邝煜坤所主张的63号地下室补偿问题，已经超出了其起诉以及首次庭审时明确的诉讼请求，应属于针对不同补偿事项提出的新的诉讼请求，根据前述规定，原审法院对邝煜坤所提新的诉讼请求可以不予准许。事实上，原审法院没有重新给予被告答辩和举证期限，在第二次庭审过程中没有组织各方当事人对63号地下室补偿问题进行有效质证、辩论，也没有就63号地下室补偿事项作出判决，实质上对邝煜坤所提新的诉讼请求没有进行审理。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”63号地下室补偿问题没有被纳入之前签订的协议范围，属于“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议”的情形，按上述规定应先由作出房屋征收决定的市、县人民政府按照补偿方案作出补偿决定，被征收人对补偿决定不服的，才能申请行政复议或者提起行政诉讼。现邝煜坤越过补偿决定环节而直接提起行政诉讼要求解决63号地下室补偿问题，不符合法定起诉条件，即使其确实在诉讼中增加了该部分诉讼请求，对其起诉也应裁定予以驳回。原审法院在判决中未对邝煜坤主张的新的诉讼请求进行审理，不属于遗漏实体裁判内容。邝煜坤不服《广州市从化区××××（一期）项目国有土地上房屋征收补偿补充协议书》（65号首层）第二条关于停产停业损失中关于地下室建筑物补偿总价值487031元的约定，故提起本案行政诉讼，原审法院将行政协议中邝煜坤有异议的内容作为本案审查对象，并无不当。关于65号地下室补偿的问题，邝煜坤主要是对评估机构选定和评估报告有异议，对此，原审法院已经阐述理由，二审同意原审判决意见，不再赘述。综上所述，原审判决驳回邝煜坤的诉讼请求并无不当，本院予以维持。邝煜坤的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人邝煜坤负担。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  林 彦审 判 员  易鸣娟二〇二〇年五月二十七日法官助理  张丽敏书 记 员  苏瑛琪