河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫13行初3号原告唐桂荣，女，汉族，生于1943年7月24日，住宛城区。委托代理人程波，北京京平律师事务所律师。委托代理人贾振华，北京京平律师事务所律师。被告南阳市宛城区人民政府。法定代表人樊牛，任区长。委托代理人宋汉生，河南佑邦律师事务所律师。委托代理人向鲲鹏，宛城区政府工作人员。原告唐桂荣诉被告南阳市宛城区人民政府为房屋征收行政管理一案，向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告唐桂荣及其委托代理人程波、贾振华，被告南阳市宛城区人民政府委托代理人宋汉生、向鲲鹏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2019年7月10日，被告作出宛区政房补决字[2019]58号房屋征收补偿决定。原告诉称：被告作出的宛区政房补决字[2019]58号房屋征收补偿决定违反法律、行政法规等规定，该补偿安置标准无法达到原告被征收房屋的现有市场价值，更无法保障其现有的生活居住水平，严重侵犯了原告的合法权益。故请求：1、依法撤销被告做出的宛区政房补决字[2019]58号房屋征收补偿决定。2、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提供如下证据：1、身份证、户口簿等身份证明文件。证明：原告的主体身份、亲属关系。2、土地使用证、房产证等产权证明文件。证明：原告拥有合法房屋和土地使用权的事实。房屋面积、土地权属，具体分户说明。3、南阳市宛城区人民政府《关于对仲景街道东关社区城中村改造工作有关问题的解释》。证明：案涉征收区域内存在集体性质土地的事实。4、其他人的《房屋所有权证》，一份为屈双文，另一份编号为宛市房权证字第**。证明：征收区域内三层以上房屋属于合法建筑的事实。被告主张的三层以上房屋都属于违法建筑与事实不符。5、房屋价格材料。文华南阳天地房屋售价广告，商品房买卖合同备案摘要（郭景丹1901048838、尚红勇1901048794）；房屋买卖（居间）合同（其中一份为何振虎，另一份的合同编号：0001079）；王铁峰另外单独提供，商品房买卖合同备案摘要（17956100）、房屋买卖合同（编号N0：0000267）。证明：案涉房屋所在区域新建房屋价格单价已经超过1万元、二手房价格超过8000元的事实。6、南阳市住房和城乡建设委员会关于报送《南阳市中心城区国有土地上房屋征收补偿工作监管实施细则》的备案报告（宛建[2018]179号），南阳市人民政府房屋征收办公室关于印发南阳市中心城区国有土地上房屋征收补偿工作监管实施细则的通知，《南阳市中心城区国有土地上房屋征收补偿工作监管实施细则》。证明：南阳市住房和城乡建设委员会、南阳市政府征收办下发的该实施细则，第十二条明确要求，对未进行权属登记的建筑，参照2014年8月4日公布的卫星图片和市房屋征收部分选定的专业机构出具的房屋建成年代对比报告。凡2014年8月4日前已建成未进行权属登记的房屋，经认定为合法建筑的给予补偿，对认定为违法建筑的不予补偿。7、《南阳市房屋管理中心信息公开回复》、《责任告知书》、与房管局张涛局长谈话视频。证明：南阳市房地产价格评估专家委员会没有组建以及原告曾经申请进行专家鉴定的事实。被告答辩称：一、项目征收决定及补偿方案已发生法律效力。答辩人于2012年2月27日作出《南阳市宛城区人民政府关于对宛城区仲景街道东关社区实施城中村改造房屋征收的公告》和《宛城区仲景街道东关社区实施城中村改造房屋征收安置补偿方案》，同时在征收区域内进行公告。法定期限内，征收区域内的被征收人未对该征收决定及补偿方案申请行政复议或提起行政诉讼，现该征收决定及补偿方案已发生法律效力。二、补偿决定认定事实清楚、程序正当、补偿结果公平。1、房地产价值评估机构的选定程序合法。2、评估报告合法有效。本案对价值时点的调整更有利于保护被征收人的合法权益，评估机构依照相关法律法规、政策的规定对原告房屋进行评估，评估结果按相关程序规定送达原告并在该房屋所在区域进行了公示，在规定期限内原告未对评估机构出具的复核评估结果提出异议或申请专家委员会鉴定。评估报告结果客观公正，合法有效。答辩人在实际操作中，均是按原告合法宅基地面积的二倍进行置换的，同时不用找补差价。答辩人提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式供原告选择，若原告认为现在房价增长较大的话，那么安置房价格也在增长，原告可以选择产权调换实现自己的利益最大化保障自己合法权益。答辩人所作的房屋征收补偿决定程序正当、结果公平。故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内提供如下证据材料：一、房屋征收决定及公告。1、南阳市宛城区人民政府《关于对宛城区仲景街道东关社区实施城中村改造房屋征收的公告》及附件《宛城区仲景街道东关社区城中村改造房屋征收补偿安置方案》；2、张贴照片；3、南阳市宛城区人民政府《通告》（宛区政告〔2019〕1号）；4、公证书（〔2019〕豫宛兴证内民字第364号）；1-4项证实：①宛城区人民政府于2012年2月17日发布了《关于对宛城区仲景街道东关社区实施城中村改造房屋征收的公告》，一并公布了《宛城区仲景街道东关社区城中村改造房屋征收补偿安置方案》，对明山路以西、新华路以南、仲景路以东、解放广场以北区域实施房屋征收。在法律规定的期限内，征收区域内的被征收人未对宛城区人民政府作出的征收决定申请行政复议或提起行政诉讼，该决定已发生确定的法律效力；②2019年4月11日南阳市宛城区人民政府做出宛区政告〔2019〕1号通告，对本项目的房屋征收价值时点、奖励期限等进行调整。二、补偿决定相关证据。5、《关于选定孔明路两侧、明山路以西区域城改项目房地产评估单位有关事项的通知》；6、公证书（〔2017〕南宛兴证经字第0215号）；7、公证书（〔2017〕南宛兴证经字第0216号）；8、关于对“选定南阳和谐房地产估价有限公司为孔明路两侧、明山路以西区域城改项目评估单位”有关事宜的公示；9、公证书（〔2017〕南宛兴证经字第0217号）。5-9项证实：房屋征收部门依法公布评估机构名单供征收区域内的被征收协商选定，同时明确投票或随机选择的地点、时间和选定办法，因被征收人未能自行协商选定，且投票当日无被征收人到场，房屋征收部门依法组织采用抽签的方法随机选定评估机构，选定的过程由公证处进行公证。评估机构选定后，房屋征收部门在征收区域内公示选定结果，公示期间，无被征收人提出异议。10、《房屋征收估价委托合同》；11、《通知》及张贴照片；12、南阳和谐房地产估价有限公司实地勘查笔录；13、南阳市宛城区人民政府房屋征收办公室《关于对解放广场以北区域房屋征收项目被征收房屋初步评估结果公示的公告》；14、公证书（〔2019〕豫宛兴证内民字第455号）；15、《房屋评估价值及相关权利告知书》；16、《房地产估价报告》；17、公证书（〔2019〕豫宛兴证内民字第571号）；18、送达回执；19、评估复核申请书；20、《关于对解放广场以北区域城改项目房屋被征收人复核评估申请的复函》；21、公证书（〔2019〕豫宛兴证内民字第687号）；22、南阳市宛城区人民政府房屋征收办公室《关于对王铁峰等13户是否申请当地专家委员会对复核评估结果鉴定的工作联系函》；23、《关于对王铁峰等13户是否申请当地专家委员会对复核评估结果鉴定的工作联系函的复函》。10-23项证实：①房屋征收部门依法委托房地产价格评估机构对被征收人房屋价值进行评估并出具《房地产估价报告》；②房屋征收部门在征收区域内公示评估结果；③房屋征收依法向被征收人送达《房地产估价报告》并告知其相关权利。④被征收人对评估机构出具的评估结果提出异议并申请复核评估⑤复核评估结果送达复核申请人后，在法律规定期限内，复核申请人未申请当地专家委员鉴定。三、房屋征收补偿决定及公告。24、南阳市宛城区人民政府《房屋征收补偿决定书》（宛区房征补决字〔2019〕58号）；25、公证书（〔2019〕豫宛兴证内民字第1482号）；26、送达回执；24-26证实：南阳市宛城区人民政府依法作出《房屋征收补偿决定书》，作出后在征收区域内进行公告并送达被征收人。四、其它相关证据。27、南阳市人民政府关于印发《南阳市规划区村民建房管理规定》和《南阳市规划区居（村）民建房审批和管理规定》的通知（宛政〔1996〕44号）。证实：南阳市规划区居（村）民建房审批和管理规定：第二条“居民、村民建房是城市建设的组成部分，凡居住在规划区的居民或村民新建、翻建、扩建、改建住宅或其它建筑时，必须纳入和服从南阳市总体规划，按规定程序履行审批手续，凡未领取建设工程规划许可证或不按批准规定建设的，视为违法建筑。”第二十二条“老城区及居民新村不允许建三层(含三层)以上建筑，沿街建筑按规划管理部门核定的高度建设。”。依据上述规定，被征收人房屋第三层属违法建筑，第三层房屋与一、二层房屋区别进行补偿并无不妥。28、南阳市宛城区人民政府《关于将仲景街道东关社区孔明西路城中村改造项目用地范围内集体土地确权为国有土地的批复》。证实：被征收人房屋所占土地为国有土地。原告对被告提交证据的质证意见为：对证据1的真实性、关联性无异议，合法性、证明目的不认可。公平公正性有异议。1、被告提交的征收公告，明显违法，违法点特别的明显。部分原告的房屋属于集体土地上房屋，明显不能直接实施房屋征收，必须按照土地管理法的规定，进行集体土地上房屋征收拆迁补偿程序。被告作为区县级政府，不具备征收的职权。而且被告作出的房屋征收决定，不符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）所规定的法定前提条件和程序。（1）缺少《征补条例》第8条规定的公共利益这一基本前提条件。从原告提交的《南阳市宛城区健康西路两侧、明山路以西区域城中村改造合同书》也可以看出，该项目并非公共利益，且属于企业投资项目。（2）缺少《征补条例》第9条规定的四规划一计划。（3）没有《征补条例》第12条规定的由相应部门作出合格合法的《社会稳定风险评估报告》。（4）未依法完成征收前的调查登记工作。（5）补偿资金未足额到位。2、被告虽然在2019年发布通告，对价值时点、奖励期限进行调整，但是，时隔7年后，还以举办七届全国农运会的名义拆迁，它的合理性值得怀疑3、实体上，安置方案中将一、二层和三层以上区别对待，没有事实和法律依据。只要是合法的房屋，都应当依法按照市场价给予拆迁补偿。不提供周转房的过渡费每月每户只有400元，期限24个月，无法保证被征收人能维持原有的居住水平。对于2、3号证据的真实性没有异议，对合法性有异议。对证据4无异议。对于5-9号证据真实性、关联性无异议，合法性、证明目的不认可。（1）7号证据0216号《公证书》里面的附件1即《现场工作记录》，这里面记录了当时抽取情况：从三家评估公司抽取两家，然后由指挥部决定指定南阳和谐房地产估价公司作为本次评估机构。这明显不是通过抽签选择评估机构，而是由拆迁指挥部指定了评估机构，严重违反房屋征收拆迁中关于选择评估机构的法律规定。（2）被征收户数众多，却只在两处张贴协商选定评估机构的通知，无法保障所有被征收人的知情权和参与权。而且没有相关证据证明组织了被征收人对评估机构进行协商。对于证据10的合法性有异议。对证据11的意见是张贴在什么位置无法证实，无法达到通知被征收人的目的。对于证据12的真实性有异议，没有现场勘查的照片、影像资料，无法证明是否确实进行了现场勘查。对于证据14张贴公示公告的真实性没有异议，公证处对于张贴过程也予以公证。但是我们对于公告过程的合法性有异议。现场工作记录和公证书只是说张贴在项目区域内，但是并未明确具体是什么位置，从评估勘查的通知对应的《评估名单》看，只有18户，完全具备直接送达通知和初评结果的条件。对证据13、15没有异议。证据16的真实性、合法性、评估报告本身的依据均有异议。（1）评估程序不合法。评估机构的选择违法，因此其作出的任何评估报告都同样没有依据。（2）评估结果与市场价格严重不符。（3）遗漏重大评估对象。（4）区位状况的表述，自相矛盾。（5）没有对用于置换的房屋的价值进行评估。（6）评估报告中没有记载调查收集并选取可比的市场交易实例、没有进行测算，也没有测算的过程，评估的结果是怎么得来的，我们无从得知。（7）评估报告所附的《被征收房屋认定表》（2017.2.14），只将1、2层认定为合法建筑，违背了《物权法》第30条、第42条，以及《征补条例》第2条、第17条等条款的相关规定。（8）评估里面依据的面积认定表与事实不符。对于证据17、18、19没有异议。对于证据20的意见是没有任何修改，也没有提供计算过程、交易实例。对于证据21没有异议。证据22、23与本案没有关联性，也无出具单位的印章或者签名，也不具有真实性。原告提交的证据可以证明，原告已经向相关部门提出鉴定申请，但是由于南阳市并未设立专家鉴定委员会，根本不可能在当地进行鉴定。对于证据24的意见是：（1）原告申请过专家鉴定。（2）三层及以上房屋补偿400元无依据，不合法，也不合理。对证据25、26没有异议。对证据27、28的合法性有异议，（1）规定出台是1996年，而原告建房是在80年代末、90年代初，因此，从建房形成时间上说，也不适用该文件。（2）原告建房时是否是规划区？（3）原告房屋所在地区的规划是怎样的？原告房屋对规划产生了何种影响？在没有征收的情况下，是否达到了必须拆除的程度？如果没有，就应当视对规划的影响程度作出不同的处理。《征补条例》24条也对未登记建筑的认定、调查和处理作出了规定。被告对原告提交证据的质证意见为：对证据1无异议；对证据3真实性不认可，复印件无法核对真实性；对证据4真实性不认可，无关联；对证据5真实性存疑，本案被征收房屋与新建商品房无论权利性质、结构、配套等均不具有可比性，本案房屋为居民自建房，可比性只能是自建房，不能是商品房；对证据6真实性无异议，但不能证实凡是2014年8月4日前建成的均为合法建筑，该文件明确规定只有认定为合法建筑的才予以补偿，本案中，补偿方案规定对一二层合法面积补偿，三层以上按每平400补偿，该方案已发生法律效力，原告未提出异议，对所有征收人具有约束力。原告的房屋均为80年代所建，80年代所建与现在房屋是由差异的，房屋有添建，每一个行政行为作出需要行政相对人的参与配合，在征收中，原告未举出房屋添建时间，4号文件针对的是添建部分，依文件规定，老城区不能有三层以上建筑，原告未举出三层及以上有合法的审批及产权登记；对证据7不能证明原告申请了专家委员会的鉴定。原、被告提交的证据经庭审质证，其真实性、关联性及证据效力，本院将在查明事实及评理过程中综合予以分析运用。本院审理查明：2012年2月17日，被告发布了《关于对宛城区仲景街道东关社区实施城中村改造房屋征收的公告》及《宛城区仲景街道东关社区城中村改造房屋征收补偿安置方案》对明山路以西、新华路以南、仲景路以东、解放广场以北区域实施房屋征收。在法律规定的期限内，征收区域内的被征收人未对宛城区人民政府作出的征收决定申请行政复议或提起行政诉讼。后因被告与被征收人无法达成搬迁补偿协议，2017年1月，南阳市宛城区房屋征收办公室作出《关于选定孔明路两侧、明山路以西区域城改项目房地产评估单位有关事项的通知》并采取张贴形式在被征收区域进行公示，该过程由公证机构进行了公证。2017年1月12日，被告采取抽签方式选定南阳市和谐房地产估价有限公司（二级资质）作为涉案征收项目的评估机构，该过程由公证机构进行了公证。2017年1月12日，南阳市宛城区房屋征收办公室作出《关于对“选定南阳市和谐房地产估价有限公司为孔明路两侧、明山路以西区域城改项目评估单位”有关事宜的公示》并采取张贴形式在被征收区域进行公示，该过程由公证机构进行了公证。2017年1月16日，南阳市宛城区房屋征收办公室与南阳市和谐房地产估价有限公司签订房屋征收估价委托合同。2018年12月6日，南阳市宛城区房屋征收办公室作出通知，通知本案原告在内的19户被征收户于2018年12月10日上午配合评估机构入户查勘，该通知以张贴形式公示，后因原告未配合，评估机构未能对本案涉案房产进行入户查勘。经组、社区、办事处三级认定，涉案房产实际建筑面积为227.86平方米、土地使用权面积113.93平方米。2019年4月15日，被告将本项目尚未征收房屋的评估价值时点调整为2019年4月13日。2019年4月30日，南阳市宛城区房屋征收办公室作出《关于对解放广场以北区域房屋征收项目被征收房屋初步评估结果公示的公告》对本案原告在内的13户被征收户房屋初步评估结果公示，并采取张贴形式在被征收区域进行公示，该过程由公证机构进行了公证。2019年5月8日，南阳市和谐房地产估价有限公司对涉案房屋作出房地产估价报告，确定涉案房产在评估价值时点的市场价值为868147元，2019年5月22日，南阳市宛城区房屋征收办公室对原告作出涉案房屋《房屋评估价值及相关权利告知书》宛区房征告字（2019）62号，2019年5月28日，南阳市宛城区房屋征收办公室将涉案房产估价报告和《房屋评估价值及相关权利告知书》送达唐桂荣儿子，该过程由公证机构进行了公证。2019年5月29日，唐桂荣的儿子王益顺向评估机构申请复核，2019年6月5日，南阳市和谐房地产估价有限公司对于唐桂荣的儿子王益顺的复核申请进行了复函，该复函由南阳市宛城区房屋征收办公室工作人员于2019年6月5日送交唐桂荣的儿子王益顺，该过程由公证机构进行了公证。2019年7月10日，南阳市宛城区人民政府作出被诉宛区政房补决字[2019]58号房屋征收补偿决定，给原告提供了产权调换和货币补偿两种补偿方式。2019年7月19日，南阳市宛城区房屋征收办公室工作人员将房屋征收补偿决定送交唐桂荣的儿子王益顺，该过程由公证机构进行了公证。2020年1月2日，原告提起本案诉讼。另查明，截至本案原告立案之日，涉案征收区域大部分被征收户已与被告达成搬迁补偿协议并已搬迁。本院认为：首先，被告作出《关于对宛城区仲景街道东关社区实施城中村改造房屋征收的公告》及《宛城区仲景街道东关社区城中村改造房屋征收补偿安置方案》后，原告在法定期限内并未提起复议或行政诉讼，被告南阳市宛城区人民政府据此作出本案被诉房屋征收补偿决定，程序并无不当。其次，对原告的房屋进行征收是基于公共利益的需要，在被征收区域大多数住户与被告达成搬迁补偿协议已搬迁，被告因与被征收人无法达成搬迁补偿协议，在通知被征收区域内群众进行选取评估机构的情况下，抽签选取的南阳市和谐房地产估价有限公司作为有资质的专业评估机构，接受房屋征收部门的委托，对涉案房地产价值进行了评估，其评估综合考虑了估价对象的概况，估价结果相对客观公正。估价报告送达后，原告申请了复核，评估机构也进行了相应的复核和说明，被告南阳市宛城区人民政府依据评估机构作出的房屋价值估价结论做出房屋征收补偿决定并进行了送达，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于征收补偿的规定，补偿决定的作出事实清楚。原告称被告作出的宛区政房补决字[2019]58号房屋征收补偿决定程序严重违法，应予以撤销的诉讼主张，没有相应的法律及事实依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下:驳回原告唐桂荣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告唐桂荣负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，同时提交副本10份，并向河南省高级人民法院预交案件上诉费50元，上诉于河南省高级人民法院。审判长 刘旭东审判员郭国旗审判员 冯   兴   民二〇二〇年五月二十六日法官助理郭聪书记员杨宜静