广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终422号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：卢绮晴，该局工作人员。委托代理人：梁庆华，广东沁森律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：薄兴国，男，1939年7月28日出生，汉族，住广州市越秀区**************，公民身份号码：440************01X。委托代理人：谢漩，广东永通律师事务所律师。上诉人广州市规划和自然资源局因与被上诉人薄兴国房屋登记纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3622号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年6月13日，原告向被告下属的广州市*******申请办理位于广州市越秀区**********（以下简称涉案房屋）的继承（遗赠）登记，并提交了申请表、不动产权证书、身份证复印件、离婚协议书、司法鉴定意见书、民事裁定书、证明等材料。其中《离婚协议书》复印于广州市越秀区档案馆，记载原告与徐淑芬于1997年5月15日在广州金桥律师事务所赵宏彬见证下签订《离婚协议书》，协议修改部分约定“由双方的单位分配给双方的淘金路淘金街20号401住房，已参加两次房改，离婚后双方都有同等使用权。双方都健在时，产权属双方，不属任何其他人，如果一方先逝去，产权完全属健在方，不属去世者家的任何人继承。”粤华生司鉴中心〔2019〕文鉴字第051号《司法鉴定意见书》的鉴定意见为《离婚协议书》第1页右下方（修改部分）的“徐淑芬”签名与第2页乙方（签名）处“徐淑芬”签名是出自同一人；广州市越秀区人民法院于2019年5月29日作出的（2019）粤0104民初23057号《民事裁定书》，记载原告于2019年5月29日就与徐淑芬离婚后财产纠纷向该院提起诉讼，根据离婚协议的约定，请求判令涉案房屋归原告所有，该院经审查认为根据广东省社会保险基金管理局于2019年5月17日出具的复函显示徐淑芬于2000年3月死亡，故对原告的起诉不予受理。广州市*******经查验上述材料，当场向原告作出穗登记业务函〔2019〕01374号《不予受理告知书》（以下简称被诉告知书），告知原告其申请办理位于越秀区淘金街20号406房继承（遗赠）登记，根据原告提供的材料，原告与徐淑芬已离婚，徐淑芬已故，原告要求按离婚协议书上的财产分配继承徐淑芬占有的1/2产权，属于遗赠，但上述离婚协议书未经公证或未经徐淑芬的全部法定继承人确认，且未有生效的法律文书确认该遗赠协议的效力，要求原告提供徐淑芬的全部法定继承人确认该遗赠行为有效的证明材料或生效的法律文书，后再进行申请登记。根据《不动产登记暂行条例》第十七条，该中心作不予受理处理。后原告不服，诉至原审法院。原审法院认为：《中华人民共和国继承法》第十六条规定：“公民可以依照本法规定立遗嘱处分个人财产，并可以指定遗嘱执行人。公民可以立遗嘱将个人财产指定由法定继承人的一人或者数人继承。公民可以立遗嘱将个人财产赠给国家、集体或者法定继承人以外的人。”第二十五条第二款规定：“受遗赠人应当在知道受遗赠后两个月内，作出接受或者放弃受遗赠的表示。到期没有表示的，视为放弃受遗赠。”《不动产登记暂行条例》第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。”《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条规定：“因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。”第三十八条规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）买卖、互换、赠与合同；（三）继承或者受遗赠的材料；（四）分割、合并协议；（五）人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书；（六）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（七）相关税费缴纳凭证；（八）其他必要材料。不动产买卖合同依法应当备案的，申请人申请登记时须提交经备案的买卖合同。”本案中，根据查明的事实，原告与徐淑芬在《离婚协议书》中约定涉案房屋“双方都健在时，产权属双方，不属任何其他人，如果一方先逝去，产权完全属健在方，不属去世者家的任何人继承。”属于遗赠的意思表示；原告在2019年5月17日知道徐淑芬死亡后，于2019年5月29日向广州市越秀区人民法院提起诉讼，根据离婚协议约定，请求判决涉案房屋归原告所有，表明原告已接受遗赠。原告向被告申请涉案房屋的继承（遗赠）登记，提交了申请表、不动产权证书、身份证复印件、离婚协议书、司法鉴定意见书、民事裁定书、证明等材料，符合上述规定。国土资源部印发的《不动产登记操作规范（试行）》属部门规范性文件，该文件第1.8.6.2条规定“受理登记前应由全部法定继承人或受遗赠人共同到不动产所在地的不动产登记机构进行继承材料查验。不动产登记机构应重点查验当事人的身份是否属实、当事人与被继承人或遗赠人的亲属关系是否属实、被继承人或遗赠人有无其他继承人、被继承人或遗赠人和已经死亡的继承人或受遗赠人的死亡事实是否属实、被继承人或遗赠人生前有无遗嘱或者遗赠扶养协议、申请继承的遗产是否属于被继承人或遗赠人个人所有等，并要求申请人签署继承（受遗赠）不动产登记具结书。不动产登记机构可以就继承人或受遗赠人是否齐全、是否愿意接受或放弃继承、就不动产继承协议或遗嘱内容及真实性是否有异议、所提交的资料是否真实等内容进行询问，并做好记录，由全部相关人员签字确认。”原告作为受遗赠人到场提出申请并接受查验，亦符合上述文件规定。行政机关行使职能时必须符合法律规定，行使法律赋予的行政权力，其不能在有关法律法规规定之外创设新的权力来限制或者剥夺行政相对人的合法权利。被告以离婚协议书未经公证或未经徐淑芬的全部法定继承人确认，且未有生效的法律文书确认该遗赠协议的效力，要求原告提供徐淑芬的全部法定继承人确认该遗赠行为有效的证明材料或生效的法律文书，后再进行申请登记，对原告的申请作不予受理处理，违反《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定，故原审法院对被告作出的被诉告知书依法予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）之规定，原审法院判决：一、撤销被告广州市规划和自然资源局于2019年6月13日作出的穗登记业务函[2019]01374号《不予受理告知书》；二、被告广州市规划和自然资源局于本判决发生法律效力之日起三十日内对原告薄兴国申请办理位于广州市越秀区**********继承（遗赠）登记重新予以处理。案件受理费50元，由被告广州市规划和自然资源局负担。上诉人广州市规划和自然资源局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实错误，被上诉人提供的申请材料并不足以证实其是涉案房屋二分之一产权份额的确定继承人，上诉人依法作出被诉告知书并无不当。《中华人民共和国继承法》第十六条虽然规定公民可以定立遗嘱处分个人财产，但是设立遗嘱属于生前行为，被继承人在世时完全有权自主改变自己先前作出的意思表示，因此去世后不排除会发生立有多份遗嘱的情况。本案中，被上诉人提交的《离婚协议书》虽然体现了被继承人徐淑芬在离婚当时有遗赠的意思表示，但在该《离婚协议书》未经被继承人徐淑芬全部法定继承人认可或者其他生效法律文书确认的情况下，并不能就此确证被继承人徐淑芬与被上诉人离婚后未对涉案房屋份额作出过其他处分，被继承人徐淑芬所有的产权份额完全有可能由被上诉人以外的其他人继承。被上诉人提交的《离婚协议书》也不属于《中华人民共和国继承法》所规定的不得撤销、变更的情形。原审法院仅依据《离婚协议书》中对涉案房屋的约定便草率认定被上诉人是徐淑芬合法唯一的受遗赠人，并由此撤销被诉告知书显属认定事实不清。二、原审法院适用法律错误，上诉人作出的被诉告知书并未超出法律法规规定，更未剥夺被上诉人的合法权利。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条、第三十八条的规定，上述部门规章系以不完全列举的方式，要求申请人向登记机构提供足以证明其系标的物合法权利人的证明材料，该条款中的“遗嘱”应属合法有效确定的遗嘱。同时，该条款也赋予了不动产登记机构相应的自由裁量权，如若申请人提供的资料无法证实其对标的物享有唯一合法的所有权，登记机构有权要求其补充材料，此系上诉人作为不动产登记机关，为维护公民合法财产权益、保障不动产登记安全，履行审慎审查义务的应有之义。原审法院认定被诉告知书违反法律规定，实属对《中华人民共和国继承法》以及不动产登记相关法律法规的错误解读。三、上诉人作出被诉告知书符合法定程序。上诉人收到被上诉人申请后，根据《不动产登记暂行条例》第十七条规定一次性告知被上诉人需要补正的材料并当场出具被诉告知书，程序合法。四、被上诉人的权益可以通过其他途径获得救济。登记机构因当事人欠缺资料作出不予受理决定，并不意味着当事人主张的权益无法得到实现。具体到本案，被上诉人可以通过提供徐淑芬全部法定继承人确认该遗赠行为有效的证明材料来进一步证据其系合法、唯一继承人，亦可通过民事诉讼的途径确认该遗赠行为有效。被上诉人向越秀区人民法院系以离婚后财产纠纷为由提起诉讼，被上诉人依然可以通过向徐淑芬的法定继承人提起确认遗赠协议有效的方式主张自己的权益。被上诉人怠于履行举证义务，凭单方主张即要求继承徐淑芬的财产，原审法院仅依据《离婚协议书》便草率认定被上诉人是徐淑芬合法、唯一受一赠人，实属对民事法律关系和行政法律关系的混淆。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.判令由被上诉人承担本案一审、二审全部诉讼费用。被上诉人薄兴国二审答辩称：一、为证明自己的实体权利，被上诉人已经提交充分的材料证实自己是涉案房屋二分之一产权份额的合法继承人。首先，被上诉人提交的申请材料从形式上完全符合《中华人民共和国继承法》《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定。其次，上述材料的真实性并不存疑，特别是被上诉人对涉案房屋享有受遗赠权利的主要依据《离婚协议书》，系调取自广州市越秀区档案馆，该协议书是被上诉人与徐淑芬登记离婚时签订，由民政部门保存，真实性不容置疑。再次，徐淑芬至今已去世近二十年，并没有其他继承人主张过权利，即使现在主张权利也将超过二十年的最长诉讼时效，丧失胜诉权。因此，本案情况可以排除涉案房屋存在其他继承人的合理怀疑。二、上诉人作出被诉告知书不符合法律规定，实体处理亦不合理。《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》中没有要求行政相对人办理不动产转移登记时必须出示公证书或者其他法律文书，而是赋予登记机关因事制宜的审查权力。根据行政法高效便民原则，上诉人本应充分发挥主观能动性和专业知识，结合办案具体情况为群众办事，避免群众诉累。另外，在上位法没有规定办事条件的情况下，作为下位法的《不动产登记操作规范（实行）》不能随意创设与上位法相冲突的内容。三、行政机关不是作为民事主体参加诉讼，不能援用民法上的抗辩权支持自己的行政行为。徐淑芬是否立有多份遗嘱及其效力的问题归民事法律规范调整。上诉人不能仅凭遗赠有无经过公证作为群众办事的“死标准”，而是应当结合案件的具体情况处理。另外，《不动产登记暂行条例实施细则》专门摒弃了办理房屋继承登记时必须提交继承公证书或者生效法律文书的二选一要件模式，从中可以看出行政机关办理房屋转移登记时要求行政相对人出示公正的继承文书是错误的，机械的。四、从法院作出的判决来看，类似本案的具体行政行为均被认定为违反法律规定，为保持司法一致性，使群众对法律规则的后果有稳定的预期，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为:《中华人民共和国继承法》第十六条第三款规定：“公民可以立遗嘱将个人财产赠给国家、集体或者法定继承人以外的人。”第二十条规定：“遗嘱人可以撤销、变更自己所立的遗嘱。立有数份遗嘱，内容相抵触的，以最后的遗嘱为准。自书、代书、录音、口头遗嘱，不得撤销、变更公证遗嘱。”《不动产登记暂行条例实施细则》（2016年1月1日实施）第十四条规定：“因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。”第三十八条第一款规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）买卖、互换、赠与合同；（三）继承或者受遗赠的材料；（四）分割、合并协议；（五）人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书；（六）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（七）相关税费缴纳凭证；（八）其他必要材料。”《不动产登记操作规范》（试行）1.8.6.2规定：“受理登记前应由全部法定继承人或受遗赠人共同到不动产所在地的不动产登记机构进行继承材料查验。不动产登记机构应重点查验当事人的身份是否属实、当事人与被继承人或遗赠人的亲属关系是否属实、被继承人或遗赠人有无其他继承人、被继承人或遗赠人和已经死亡的继承人或受遗赠人的死亡事实是否属实、被继承人或遗赠人生前有无遗嘱或者遗赠扶养协议、申请继承的遗产是否属于被继承人或遗赠人个人所有等，并要求申请人签署继承（受遗赠）不动产登记具结书。不动产登记机构可以就继承人或受遗赠人是否齐全、是否愿意接受或放弃继承、就不动产继承协议或遗嘱内容及真实性是否有异议、所提交的资料是否真实等内容进行询问，并做好记录，由全部相关人员签字确认。”《广州市不动产登记规程》（2018年4月17日施行）第四条规定：“登记机构应当按照法律、法规和本规程的要求查验申请人提供的登记材料，就有关登记事项询问申请人，并如实进行登记。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请补充材料，或者实地查看，必要时可以向相关部门调查情况、查阅资料，相关部门及当事人应予配合。”第七十七条规定：“国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记，应当提交下列资料：……6、继承登记……（2）遗嘱继承、遗赠事实未经公正证明或者人民法院判决查明，当事人因遗嘱继承、受遗赠申请登记：资料名称包括不动产登记申请表、申请人身份证明、不动产权证书、遗嘱、遗赠抚养协议、财产约定协议、被继承人、遗赠人的死亡证明材料、全部法定继承人的基本情况证明、全部法定继承人与被继承人的亲属关系证明、遗嘱继承人的死亡证明、遗赠继承人的死亡证明及其全部法定继承人的亲属关系证明、遗嘱继承人表示放弃接受继承或受遗赠人表示同意接受遗赠的声明、遗嘱见证人的身份证明材料、析产协议、承诺书、不动产附图以及税务机关的纳（免）税证明等”根据上述法律、规章以及规范性文件的规定，当事人因受遗赠申请办理房屋转移登记的，可以向登记机关提交遗赠协议经公证的材料或者生效法律文书，以证明自身享有的权益。在当事人不能提交上述材料时，为了保证不动产转移登记的准确和安全性，申请人应当向不动产登记机关提交全部法定继承人的基本情况证明、全部法定继承人与被继承人的亲属关系证明等材料，由不动产登记机构进行查验，不动产登记机构可以就法定继承人对遗嘱内容及真实性是否有异议、所提交的资料是否真实等内容进行询问。本案中，被上诉人向上诉人下属的广州市*******申请办理涉案房屋的继承（遗赠）登记，其并未提交《离婚协议书》经公证的材料和生效的法律文书，亦未提交全部法定继承人的基本情况证明、全部法定继承人与被继承人的亲属关系证明等材料，不符合上述规章以及规范性文件的规定，上诉人经审查后作出被诉告知书，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，本院予以支持。关于被上诉人提出涉案《离婚协议书》系调取自广州市越秀区档案馆，真实性不容置疑，上诉人应当受理其申请的问题。根据《中华人民共和国继承法》第二十条“遗嘱人可以撤销、变更自己所立的遗嘱”的规定，即使涉案《离婚协议书》中涉及遗赠的部分内容属于徐淑芬的真实意思表示，徐淑芬在签订该协议书之后，仍有权予以撤销或者变更。上诉人根据上述规章和规范性文件的要求，告知被上诉人须补充提供徐淑芬的全部法定继承人确认该遗赠行为有效的证明材料或者生效法律文书后再行申请登记，属依法履行审慎审查义务的法定职责，并无不当。被上诉人的上述主张，理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定被诉告知书违反《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定，判决撤销被诉告知书，属适用法律错误，本院予以纠正。上诉人的上诉理由，理据充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院作出的（2019）粤7101行初3622号行政判决；二、驳回被上诉人薄兴国的诉讼请求。本案一审、二审案件受理费各50元均由被上诉人薄兴国负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年五月十八日法官助理  杜春燕书 记 员  罗 涛