广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1803行初472号原告杨伟强，男，1986年2月13日出生，汉族，身份证住址清远市清新区，现住清远市清新区。委托代理人杨进芬，男，1957年12月14日出生，汉族，身份证住址清远市清新区，现住清远市清新区，系原告的父亲。被告清远市清城区城市管理和综合执法局。住所地：清远市清城区新城半环北路向秀丽公园南门侧。统一社会信用代码：11441802050666054Y。法定代表人谢华亮，局长。委托代理人丘雅丽，该局干部。委托代理人成惠雄，广东劲龙律师事务所律师。原告杨伟强不服被告清远市清城区城市管理和综合执法局（以下简称城区城综局）城市规划管理纠纷一案，于2019年11月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年11月14日向被告城区城综局送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告杨伟强的委托代理人杨进芬，被告城区城综局的委托代理人丘雅丽、成惠雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杨伟强诉称，原告位于清远市清城区东城街办石板村民委员会古井村门前的花木场的配套设施年久失修，严重影响原告和工作人员的生命安全。原告于2019年6月10日向清远市清城区人民政府东城街道办事处（以下简称东城街办）申请重建。同年7月12日，东城街办作出答复称原告申请建设地块属于规划为返还用地，要求不得改变现状。原告认为东城街办的答复没有法律依据，根据国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定进行重建。被告于同年11月7日对原告作出涉案通知，并于同年11月8日10时许，组织15位执法人员和勾机实施强制拆除原告花木场的铁棚屋。一、被告拆除原告铁棚屋的行政行为违法。被告于同年11月7日对原告作出涉案通知，该通知属于警告的性质，且涉案通知没有注明行政相对人，对原告权利义务未产生影响，而被告对原告作出涉案通知的第二天就对原告铁棚屋实施拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，被告行政行为违反法定程序。被告在拆除原告铁棚屋前，没有依法履行公示制度。根据《广东省行政执法公示办法（试行）》第四条的规定，被告行政行为违反法定程序。同年11月8日10时许，被告在实施拆除原告铁棚屋执法过程中，没有进行全过程记录。违反《广东省行政执法全过程记录办法》的规定。被告总共有约18位执法人员实施行政强制行为，只有2人持有行政执法资格证和工作人员上岗证，其余派出的执法人员全部是无证上岗执法。根据《广东省行政执法责任制条例》第四十一条和国务院《关于加强市、县政府依法行政的决定》，被告行政行为拆除违法。原告的承包土地属于城市市郊外土地，不在城市、集镇、村庄内，不属于《中华人民共和国城乡规划法》管理范围，属于农用地管理范围，因此，被告拆除原告铁棚屋的行政行为适用法律错误。在被告管辖范围内有大量新建的建筑物、构建物，农庄已建成的，被告没有依法处罚，明显执法不公。二、原告所搭建的铁棚屋合法。根据《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，原告所搭的简易铁棚是为了农业生产，其建设用地属于农用地管理，无需办理报建手续。综上所述，被告强制执法行为认定事实不清，程序违法，适用法律错误，执法不公。为维护合法权益，原告特提起诉讼，请求判决：1.确认被告于2019年11月8日上午10时许，拆除原告位于清远市清城区东城街办石板村民委员会石井村门前花木场的铁棚屋的行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告负担。原告杨伟强向本院提交了以下证据、依据：1.《责令改正（停止）违法行为通知书》，证明被告对原告作出处罚时，没有明确处罚的行政相对人；2.图片一、二，证明被告正在拆除原告铁棚屋；3.图片三，证明被告已经对原告财产构成损害；4.图片四、五、六，证明原告用于农业生产配套用房已经不能再使用，同时符合重新搭建条件；5.《设施农用建设申请书》，证明原告已经依法向东城街办申请建设铁棚屋；6.《快递回证》，证明东城街道办事处已经收到上述原告申请材料；7.《答复书》，证明东城街办作出不予行政许可的违法；8.图片七、八，证明被告选择性执法；9.《土地租赁合同》、身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格；10.《信访事项答复意见书》，证明被告有实施拆除原告铁棚屋的行政行为。被告城区城综局辩称，被告没有组织对原告违法建设的铁棚实施强制拆除行为。因发现清远市清城区东城街道办事处石板村民委员会石井村存在未经批准擅自搭建的铁棚，被告于2019年11月7日向该户主发出涉案通知，要求当事人立即拆除违法搭建的铁棚并恢复原貌。但被告并没有在同年11月8日组织实施强制拆除原告违法建设的铁棚的行为。故原告起诉请求“确认被告于2019年11月8日上午10时许，拆除原告位于清远市清城区东城街办石板村民委员会石井村门前花木场的铁棚屋的行政行为违法”缺乏事实依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告城区城综局向本院提交了以下证据、依据：1.《责令改正（停止）违法行为通知书》，证明被告发现清远市清城区东城街道办事处石板村民委员会古井村存在未经批准擅自搭建的铁棚，遂向该户主发出《责令改正（停止）违法行为通知书》，要求当事人立即拆除违法搭建的铁棚并恢复原貌。法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款、第六十六条第一款第一项。经庭审质证，一、对于原告杨伟强提交的证据，被告城区城综局的质证意见是：证据1、2的真实性、合法性无异议，证明内容有异议；证据3、4的真实性有异议；证据5-7的真实性、合法性有异议，该证据与被告作出的行政行为无关；证据8的真实性无法确认，合法性、关联性及证明内容有异议；证据9中身份证复印件的真实性、合法性无异议，对五份《土地租赁合同》的真实性、合法性、关联性有异议；证据10的真实性、合法性无异议，该证据不足以证明被告有实施拆除行为。二、对于被告城区城综局的证据、依据，原告杨伟强的质证意见是：证据1的真实性无异议，合法性有异议。原告在承包土地上所搭建的铁棚屋不属《中华人民共和国城乡规划法》的处罚范围，属于农用地管辖范围。本院对上述证据认证如下：一、原告杨伟强提供的证据1-3、5-7、9、10，本院确认其均具有证据效力；证据4，具有真实性、关联性，但其证明目的本院不予认可；证据8，与本案无关。二、被告城区城综局提供的证据，本院确认其具有证据效力。经审理查明，原告与清远市清城区东城街道办事处石板村民委员会第二村民小组的村民代表签订《土地租赁合同》，约定原告承租清远市清城区东城街道办事处石板村民委员会第二村民小组古井前地段土地用于花木种植。2019年6月11日，原告向东城街办提交《设施农用地建设申请书》，申请于上述古井前处重新建设临时铁棚。同年7月12日，东城街办向原告作出《答复书》，答复称“你所申请建设临时铁棚屋的地块属于石板片区农民实业返还用地选址红线范围内，根据相关政策要保持地块原貌，不得在红线范围内地块新建任何设施。”同年11月2日，原告在上述古井前搭建了占地面积为100平方米的铁棚。同年11月7日，被告向原告发出清城综执责字〔2019〕No.0*****7《责令改正（停止）违法行为通知书》，通知称“经查明，你在东城街道石板村委会古井村存在未经批准擅自搭建铁棚（100平方米）的行为……现我机关责令你单位接通知日起，立即拆除并恢复原貌……”同年11月8日，原告的涉案铁棚被予以强制拆除。拆除现场有被告城区城综局的工作人员在场。原告对该拆除行为不服，遂向本院提起本案诉讼。庭审中，被告否认其组织实施了强制拆除行为，表示其在现场只是为了进行调查取证。本院认为，本案系不服强制拆除行为而引起的要求确认行政行为违法纠纷。根据原告的起诉、被告的答辩、各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：一、被告是否实施了涉案拆除行为；二、涉案拆除行为的实施是否合法。争议焦点一：关于被告是否实施了涉案拆除行为的问题。被告在答辩及庭审中均否认其实施了涉案拆除行为，但原告提交的证据足以证实拆除现场有被告的工作人员在场，虽被告在庭审中表示其工作人员在涉案拆除现场只是进行调查取证，但被告未能提供相关证据予以证明，故本院不予采信。在原告提交初步证据证实被告工作人员在现场的情况下，结合被告发出的《责令改正（停止）违法行为通知书》，本院依法推定被告是实施涉案拆除行为的主体。争议焦点二：关于涉案拆除行为的实施是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十四条第一款规定“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。”东城街办向原告作出《答复书》，明确告知其所申请建设涉案铁棚的地块属于石板片区农民实业返还用地选址红线范围内，并不得在红线范围内地块新建任何设施。涉案铁棚所占地段位于返还用地选址范围内，并不属于农用地。因此，原告建设涉案铁棚，必须经过相关审批手续。而原告在明知涉案铁棚所占土地为非农用地的情况下，仍继续建设涉案铁棚，故被告认定铁棚属于违法建筑物并无不当。另外，根据2014年9月29日施行的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，该规章的有效期为五年，而原告于2019年11月2日搭建涉案铁棚时，该规章有效期已满，故原告的主张于法无据，本院不予支持。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十六条“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的……”第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定，被告认为原告搭建的铁棚应予以拆除，并无明显不当。拆除已建成的违法建筑物，应当符合法定的程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期……”第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，行政强制法对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除行为规定了比一般行政强制执行行为更多的前置条件，即应经公告并经法定期限届满后，被执行人仍未自行拆除也未提起行政复议或行政诉讼的，有强制执行权的行政机关才可以依法自行强制执行。本案中，被告实施涉案拆除行为前，没有告知原告享有陈述申辩权，违反程序正当原则，且被告未作出行政决定、强制执行决定，亦未进行催告履行、公告限期履行等程序便对铁棚实施强制拆除，程序严重违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”的规定，由于被告的强制拆除行为不具有可撤销的内容，故本院对被告的强制拆除行为确认违法。综上述所，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认被告清远市清城区城市管理和综合执法局于2019年11月8日强制拆除原告杨伟强在清远市清城区东城街道办事处石板村民委员会第二村民小组古井前地段土地上铁棚的行政行为违法。本案受理费50元，由被告清远市清城区城市管理和综合执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  梁希哲人民陪审员  李立宪人民陪审员  王秋桂二〇二〇年五月六日书 记 员  曾洁莹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。