云南省临沧市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云09行终13号上诉人（一审第三人）张吉正，男，汉族，1969年2月17日生，云南省凤庆县人，住凤庆县。委托诉讼代理人张丽春，云南任通律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）凤庆县勐佑镇习谦村阿里寨村民小组。负责人杨子平，男，汉族，1966年10月20日生，云南省凤庆县人，住凤庆县。被上诉人（一审被告）凤庆县人民政府。住所地：凤庆县凤山镇滇红南路。法定代表人谭波，代理县长。委托诉讼代理人杨子祥，云南天外天（临沧）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托诉讼代理人郑晓萍，云南天外天（临沧）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人张吉正因与被上诉人凤庆县勐佑镇习谦村阿里寨村民小组、凤庆县人民政府土地行政管理行政撤销一案，不服凤庆县人民法院（2019）云0921行初13号行政判决，向本院上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经过阅卷、调查和询问当事人，依法审理了本案。一审法院认定，1995年凤庆县有偿出让集体荒山和“两山”使用权的时候，阿里寨社将“灰窑岭干”、“狐狸洼”、“草地岭干头”、“烧炭处”四个地方的4块地有偿出让给袁世昌（张吉正岳父）。2015年，凤庆县相关部门到凤庆县镇开展农村土地承包经营权确权调查工作。2015年12月31日至2016年1月6日为期7天的农村土地承包经营权调查信息公示表（一轮公示）中显示，张吉正户在“旱地”共有2块地块，土地利用类型为水田和茶园，面积4.23亩；在2016年3月9日至2016年3月11日为期3天的农村土地承包经营权调查信息公示表（二轮公示）中显示，张吉正户的地块变为3块，即在“旱地”有2块，面积4.23亩，在“大地”新增1块土地，土地利用类型为旱地，面积10.14亩，地块编码为5309211062041900312，东南西北四至均为地埂。2016年3月28日，凤庆县勐佑镇习谦村民委员会与张吉正签订了《农村土地承包合同》。2018年3月25日，凤庆县人民政府向张吉正户颁发了滇（2018）凤庆县农村土地承包经营权第076390号《农村土地承包经营权证》。其中争议的“大地”地块，在《农村土地经营权证》的地块代码：5309211062041900381，东至张鸿户，南至曹国华户，西至路，北至树林，面积9.97亩。一审法院认为，“根据《中华人民共和国土地管理法》第十条及《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条规定，农村集体土地属于村民集体所有，村民小组对其所有的土地享有所有权。因此，阿里寨村民小组具有行政诉讼原告主体资格”。“依据《云南省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》第三部分第（五）项调查摸底的规定，被告凤庆县人民政府在进行农村土地承包经营权证的确权之前应当对需要确权的土地进行调查摸底，对发包方、承包方、承包经营权共有人和承包地块的面积、四至、土地种类、土地变动情况和经营方式等各方面情况进行收集、归纳、整理、核对，要保证每一块承包地调查结果的真实性、准确性和唯一性。本案中，原告方提交的有偿出让‘荒山’和‘责任山’、‘自留山’合同，没有涉案‘大地’地块的相关信息。证明涉案地块在“两山”有偿转让时并没有转让涉案地块。而在被告方提交的农村土地承包经营权调查信息公示表中，一轮公示张吉正户在‘旱地’共有2块地块，在二轮公示中，张吉正户的地块变为3块，除在‘旱地’有2块外，新增地块名为‘大地’，且在被告颁发的农村土地承包经营权证中，“大地”地块的编码、四至、面积均与两轮公示的内容不符。由此可见，被告在对本案争议承包地块进行确权时未按照《云南省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》第三部分第（五）项要求完成调查摸底工作，在未查清争议地块的合法权属来源时，就向第三人张吉正颁发滇（2018）凤庆县农村土地承包经营权第076390号《农村土地承包经营权证》，属于事实认定不清，证据不足，依法应予撤销”。最后，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销被告凤庆县人民政府颁发的《滇（2018）凤庆县农村土地承包经营权第076390号农村土地承包经营权证》。案件受理费50.00元，由凤庆县人民政府承担。上诉人张吉正上诉称，一、诉争的“大地”地块系上诉人买来，已经管理使用了20多年，凤庆县人民政府将滇〔2018〕凤庆县农村土地承包经营权第076390号颁发给上诉人，事实清楚，证据确凿，原审判决撤销该证显然是错误的。涉案的“大地”地块是上诉人在1995年“两山”拍卖时与村小组买来，已经管理使用了20多年，这20多年从来没有人来干涉过，直到征用，小组才提起诉讼。一审中，被上诉人凤庆县人民政府已向法院提交了相关颁证证据，一审判决撤销权证，侵害了上诉人的合法权益。第二，被上诉人阿里寨村民小组起诉时已超过诉讼期限，涉案土地承包经营权证的发证时间是2018年3月25日，而在2018年5月份，上诉人知道土地被征用后就与小组负责人杨子平联系，并称所涉地块在经营权证里面，随后上诉人回家，勐佑镇政府及小组就开始调查，也就是说被上诉人阿里寨的村民小组知道土地经营权证情况是2018年5月份，小组于2019年9月11日提起本案诉讼，明显已超过法定知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月的起诉期限。被上诉人凤庆县人民政府答辩称，本案诉争的“大地”地块已被征收，土地经营权证书已经失效，无法进行实际撤销，一审原告凤庆县勐佑镇习谦村阿里寨村民小组的诉讼请求无法律依据，应予以驳回，一审判决撤销经营权证书错误，应予以改判。本院二审查明的基本事实与一审查明的事实一致，在此予以确认。本院另补充认定如下事实，一是涉案的《农村土地承包经营权证》项下登记的土地一共有3块，在本案争议的地块“大地”之外，尚登记有另外2块不涉及争议的土地；二是涉案土地在本案诉讼之前，已被习谦水泥厂征收，相关的土地补偿款因存在争议尚未发放。本院认为，首先，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十条、第十一条、第二十条、第二十一条、第二十二条分别规定：“农村土地承包经营权证登记簿、承包合同登记及其他登记材料，由县级以上地方农业行政主管部门管理。农村土地承包方有权查阅、复制农村土地承包经营权证登记簿和其他登记材料。县级以上农业行政主管部门不得限制和阻挠”。“农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正”。“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。（四）其他收回土地承包经营权证的情形”。“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告”。“收回的农村土地承包经营权证，应退回原发证机关，加盖‘作废’章”。由此可见，对于农村土地承包当事人基于《承包经营权证》登记项下的内容发生争议，认为需要更正、以及需要收回或注销相关权证的，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》已经作出了明确的规定，争议当事人应该按照该办法的规定申请登记机关进行解决。其次，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、第二十四条第一款分别规定:“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。可见，因农村土地发包、承包关系涉及的土地使用相关权利义务的取得系基于《农村土地承包合同》而不是《农村土地承包经营权证》，颁发《农村土地承包经营权证》仅仅是对承包方已经取得的承包经营权的一种确认行为，该行为本身未对合同当事人赋予新的权利，也未对合同当事人已享有的权益进行减损，当事人对土地使用面积的争议，其产生根源并非出自于《承包经营权证》而是来自于承包合同关系，所以，争议的解决应围绕合同中涉争议事项的真实性、合法性以及效力等等方面进行审查和处理，此属于民事合同纠纷范畴而不属行政诉讼的受案范围。再次，应予关注本案涉案权证中所登记的争议地已经被征收，相关权证上所载的土地使用物权已随征收而变化，当事人之间的争议实际上已转化为对相关补偿费用的争议，而处理此争议所涉及的是补偿费用所系的土地承包合同民事关系。本案中的《承包经营权证》对争议土地的行政确认行为不等同于分配或发包土地等“赋权”行为。毋庸置疑，《农村土地承包经营权证》对合同之外外的第三人有“公示”的作用和效应，但针对本案中签订合同的当事人而言，双方之间涉合同事实争议的认定不应受权证的影响并直接根据权证认定，而是应根据有无实际发（承）包关系等最基础的事实情况认定。另外，由于涉案权证中还登记了无争议的其他2块土地，如果简单地以撤销方式对涉案权证进行处理，则被撤销的范围将超过当事人所争议的内容。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”。因此，本案中一审原告凤庆县勐佑镇习谦村阿里寨村民小组提出的起诉不符合法律规定的起诉条件，依法应驳回其起诉。综上，一审对本案作出实体判决不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销凤庆县人民法院（2019）云0921行初13号行政判决。二、驳回凤庆县勐佑镇习谦村阿里寨村民小组的起诉。一审案件受理费50元，退还凤庆县勐佑镇习谦村阿里寨村民小组，二审案件受理费50元，退还上诉人张吉正。本裁定为终审裁定。审判长  邬忠育审判员  苏国权审判员  王 军二〇二〇年五月十二日书记员  何志鹏