广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4762号上诉人（原审被告）：广州市荔湾区××××××××办事处。住所地：广州市荔湾区××××××××××。法定代表人：曹从文，该办事处主任。委托代理人：湛奕彬，广东穗南律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：范耀强，男，1967年10月8日出生，汉族，身份证住址广州市荔湾区×××××××××，公民身份号码440××××××××××××61X。上诉人广州市荔湾区××××××××办事处（以下简称“桥中街道办”）因与被上诉人范耀强责令整改通知书一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2982号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经过查阅卷宗材料和上诉意见，认为案件事实清楚，决定以不开庭方式进行审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年5月15日，桥中街道办的工作人员在消防安全隐患排查时，认为原告范耀强在桥中北路100号搭建的临时建筑存在未保障疏散通道、安全出口、消防车道通畅；未保证防火防烟分区、防火间距符合消防技术标准的问题，遂当场发出《桥中街安全生产和消防安全隐患责令整改通知书》,责令原告范耀强立即采取措施，消除隐患，确保安全。原告范耀强不服，诉至原审法院。另查明，《桥中街安全生产和消防安全隐患责令整改通知书》未明确整改期限，至庭审当日，被告桥中街道办未对原告范耀强作出进一步处理。原审法院认为：首先，关于原告范耀强提起本诉是否符合行政诉讼的受案范围问题。被告桥中街道办发出的《桥中街安全生产和消防安全隐患责令整改通知书》明显对原告范耀强的权利义务产生实质影响，原告范耀强不服该整改通知书，有权向原审法院提起诉讼。被告桥中街道办认为该整改通知书只是阶段性行为，但从在案证据来看，该整改通知书并没有明确整改期限，且直至庭审当日，被告桥中街道办仍未作出进一步处理决定。故对于被告桥中街道办的答辩意见，原审法院不予采纳。其次，关于被告桥中街道办作出的《桥中街安全生产和消防安全隐患责令整改通知书》的合法性问题。根据《消防安全责任制实施办法》第九条的规定，被告桥中街道办具有组织开展消防安全检查，督促整改火灾隐患的职权。行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。但本案中，被告桥中街道办提交的其作出整改通知的证据仅为现场图片一张，而该图片并未能显示案涉临时搭建物与周围建筑物的间距，不足以证明案涉临时搭建物存在未保障疏散通道、安全出口、消防车道通畅；未保证防火防烟分区、防火间距符合消防技术标准的问题。因此，被告桥中街道办作出《桥中街安全生产和消防安全隐患责令整改通知书》主要证据不足。原告范耀强请求撤销该责令整改通知书理由成立，原审法院予以支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销被告广州市荔湾区××××××××办事处于2019年5月15日作出的《桥中街安全生产和消防安全隐患责令整改通知书》。上诉人桥中街道办上诉称：一、被上诉人的诉求不属于行政诉讼的受案范围，原审法院受理本案属于适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，被上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围。第一，上诉人依职权对辖区范围内场所进行消防安全隐患排查而作出涉案的《桥中街安全生产和消防安全隐患责令整改通知书》，是在行政处理过程中实施的阶段性行为。该文书属于告知性质，没有行政强制力，并不是对上诉人行为的最终处理。接到通知书的当事人是否整改是当事人自己的选择，故不对其权利义务产生实际的影响。如果对当事人进行行政处罚或者强拆，依法需由有关职权部门作出行政处罚决定处理，该处理决定才是对当事人权利义务产生实际影响的行为。第二，上诉人依据《中华人民共和国消防法》第五十二条及《消防安全责任制实施办法》第九条的规定，依法行使监督检查职权，对涉案场所进行消防安全隐患排查，上诉人本身没有就消防违法事项进行行政处罚的职权。其次，依据《中华人民共和国消防法》第七十条的规定，违反该法而进行处罚处理的职权是赋予公安机关、住房和城乡建设主管部门、消防救援机构行使。所以，如果需要对被上诉人的行为作进一步处理，依法应由公安机关、住房和城乡建设主管部门、消防救援机构作出有关决定，而并非上诉人。因此，上诉人作出的《桥中街安全生产和消防安全隐患责令整改通知书》属于行政程序中的过程性行政行为，不对行政相对人即本案被上诉人的权利义务产生实际的影响，不具有可诉性，依照行政诉讼法的规定对被上诉人的起诉应予驳回。二、原审法院认为上诉人作出涉案《桥中街安全生产和消防安全隐患责令整改通知书》主要证据不足属于认定事实不清，请二审法院予以纠正。第一，2019年5月15日上诉人对涉案场所桥中北路100号等地进行消防安全隐患排查，发现涉案场所存在违法搭建顶棚，堆放杂物等情形，遂依据《中华人民共和国消防法》第二十八条的规定以被上诉人“未保障疏散通道、安全出口、消防车通道畅通；未保证防火防烟分区、防火间距符合消防技术标准”而发出《桥中街安全生产和消防安全隐患责令整改通知书》，责令其整改。第二，上诉人在一审时提供的证据“现场图片”清晰显示标的物（即图片显示的“临时搭建物”）位于相邻两栋建筑之间的其中一栋建筑一侧，该相邻两栋建筑之间的空间为防火间距（国标GB5006-2014，2018年修订版《建筑设计防火规范》第2.1.21条）。从图片可清晰看见，该标的物顶棚连接至相邻建筑墙体，占用了两栋建筑之间的防火间距，一旦一栋建筑发生火灾，会沿此路径波及另一栋建筑，蔓延时间会大大缩短，据此，应视为占用防火间距的消防隐患。故被上诉人的该行为违反上述《中华人民共和国消防法》第二十八条的规定。因此，上诉人提供的证据能充分证明被上诉人的行为存在“未保证防火防烟分区”的情形，上诉人依职权作出涉案《桥中街安全生产和消防安全隐患责令整改通知书》事实和职权依据充分。综上所述，原审法院适用法律错误，错误受理被上诉人的起诉，且认定事实不清，误将显然易见的客观事实和消防隐患认定为证据不足。请求撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉，本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人范耀强对原审判决无异议。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点为：一、被诉责令整改通知是否属于行政诉讼受案范围；二、在被诉责令整改通知属于行政诉讼受案范围的前提下，该行为是否合法。关于第一个争议焦点。行政机关在行使行政管理职权过程中作出的责令整改通知，通常情况下是行政执法程序中的阶段性行为，不是对违法行为的最终处理，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于可诉讼或可复议的行政行为。但是，如果责令整改通知已经明确为当事人设定了权利义务，且没有证据证明行政机关作出责令整改通知后又作出后续处理行为、该通知效力已被后续处理行为吸收的，应赋予当事人对该通知提起行政诉讼的权利。本案中，上诉人作出被诉责令整改通知，认定被上诉人在桥中北路100号搭建的临时建筑存在“未保障疏散通道、安全出口、消防车道通畅；未保证防火防烟分区、防火间距符合消防技术标准”的问题并对其设定整改的义务，且没有证据证明对该临时建筑曾作出后续处理、该通知的效力被后续处理行为所吸收，故该通知属于行政诉讼受案范围。上诉人所提被诉责令整改通知不属于行政诉讼受案范围的上诉理由不成立，本院不予采纳。关于第二个争议焦点。上诉人依据《中华人民共和国消防法》第五十二条及《消防安全责任制实施办法》第九条规定行使的是日常消防安全检查职权，而非行使行政处罚职权，其作出的责令整改通知在行政相对人不予整改的情况下没有强制执行的效力。因此，上诉人作出责令整改通知并非代替行政处罚，其证据也不需达到行政处罚程序所要求的严格证明标准。本案中，虽然上诉人仅提供了一张现场图片，但该图片已能清晰反映出案涉临时搭建物顶棚连接至相邻建筑墙体，占用了两栋建筑之间的防火间距，存在《中华人民共和国消防法》第二十八条规定的违法情形，上诉人作出被诉责令整改通知，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人所提其作出被诉责令整改通知不属于“主要证据不足”的上诉理由成立，本院予以采纳。综上所述，原审以“主要证据不足”为由判决撤销被诉责令整改通知不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第六十九条的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2982号行政判决；二、驳回被上诉人范耀强的诉讼请求。一、二审案件受理费50元，均由被上诉人范耀强负担。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  林 彦审 判 员  易鸣娟二〇二〇年五月六日法官助理  张丽敏书 记 员  苏瑛琪