广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终419号上诉人（原审被告）：广州市增城区新塘镇人民政府。住所地：广州市增城区*********。法定代表人：潘国，镇长。委托代理人：区展婷，该府工作人员。委托代理人：于文晴，广东南方福瑞德律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：卜汉云，男，汉族，1964年4月10日出生，住广州市增城区**********，公民身份号码：440************393。委托代理人：胡乐乐，北京市京师律师事务所律师。委托代理人：陈志霞，北京市京师律师事务所实习律师。上诉人广州市增城区新塘镇人民政府（以下简称新塘镇政府）因与被上诉人卜汉云行政强制拆除一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2987号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1999年3月26日，新塘镇政府向各村（居）委、有关单位作出增新府〔1999〕8号《关于明确果林场权属问题的通知》载明，果林场（又名棉花场）（包括土地的使用权、办公楼、宿舍、青年场房产等）属镇政府所有，由镇企业办负责管理。凡租赁、开发或变更果林场的土地用途（包括房屋、场地），必须事前请示镇政府，经研究审批后才能实施，在未批准答复前，果林场不得擅自租赁、开发；不得擅自搭建简易铺位对外招租，由此造成的经济损失，由当事人承担一切经济责任。2002年11月28日，原增城市新塘镇经济发展办公室作出《关于果农场耕种责任田方案》载明，新塘镇经济发展办属下的果农场原有耕地600多亩，在既要参照市场经济同时又要结合果农场原有耕种人员负担实际而有所变革，提出如下方案：1.按照交农业税（公粮）的形式，改实物为现金（即不再交纳稻谷而改交现金）；2.户在人在的人员每亩150元；3.户在人不在的人员每亩180元（原调出农场安排过其他单位的人员不属于分耕范围）；4.人在户不在而一直耕种的人员每亩180元；5.所有分耕种的责任田规定，以自己本户自耕自种为主，不得直接或者变相转租给他人耕种，如一经发现类似情况，可直接向镇政府经济办反映，如情况属实，将收回耕种田另作处理；6.镇外人员如需耕种的，根据田块实际，现场定价，价高者得耕得种；7.所有耕种田包括田头田尾，不准种灌木植物，即果树等。2019年2月21日，新塘镇政府下属的新塘镇执法中队向村民作出《温馨提示》载明，根据新塘镇政府统一部署，城管中队将联合政府相关部门及村居于2月21日开始对辖区范围内的“六乱”现象（乱搭乱建、乱贴乱画、乱摆乱占、乱堆乱倒、乱扯乱拉、乱停乱放）进行专项整治，严肃查处违法行为，着力改善环境卫生质量，若存在上述“六乱”现象，请停止一切违章行为并自行整改清理，截止2月28日对拒不整改的，该中队将依法予以查处。庭审中，卜汉云表示城管中队工作人员于2019年2月27日在田里直接将上述《温馨提示》送达给其妻子。2019年3月31日，广州市增城区*******民委员会及广州市增城区*******卜屋经济合作社共同出具《证明》载明，该社包括卜汉云等三户社民，原籍为该社社民，于1983年3月全家随父亲并且带户口移居落户到增城区新塘镇棉花场（原增城县新塘公社棉花场），到现在在原籍没有享受任何福利和待遇。2019年3月20日，新塘镇政府强制拆除卜汉云位于新塘镇棉花场的建筑物。庭审中，卜汉云表示其原是棉花场经济组织的成员，涉案建筑物是棉花场分配的，具体建设时间不清楚，建筑物内存放有农药、耕田的农具、棉被、风扇、厨房用品，旁边种了蔬菜及香蕉。新塘镇政府表示涉案建筑物的地块原为果林场（棉花场），由新塘镇经济发展总公司经营管理，拆除涉案建筑物时没有作出相关的决定，仅依据《温馨提示》，亦未对建筑物内的物品进行记载记录，因不知道谁为建设主体，故在送达过程中存在程序上的瑕疵。原审法院认为，关于卜汉云是否具备原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，卜汉云为证明其具备原告诉讼主体资格向原审法院提供了广州市增城区*******民委员会及广州市增城区*******卜屋经济合作社共同出具《证明》和强拆现场视频资料等证据，根据《证明》可知，1983年3月卜汉云随父亲移居落户到增城区新塘镇棉花场（原增城县新塘公社棉花场），从涉案建筑物的外观及其周围的环境来看，建筑物建在田间，比较破旧，应该系用于农业生产。此外，从新塘镇政府提供的所有证据材料来看，其在强拆涉案建筑物前并未开展必要的调查工作，其并不知悉谁为涉案建筑物的权属人或者使用人，现在诉讼中因其工作的失误直接否认卜汉云的原告诉讼主体资格，明显理据不足。截止至庭审时，没有案外人对涉案建筑物主张权利，卜汉云主张涉案建筑物为棉花场分配给其使用，对此已经提供了上述《证明》及强拆现场视频资料等证据予以证实，新塘镇政府主张卜汉云不具备原告诉讼主体资格，但未能提供相应的证据予以证实，故原审法院对卜汉云的原告诉讼主体资格予以认可。《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”第二十条第三款规定：“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，城市管理综合执法机关应当予以配合……”据此，对于在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法行为，新塘镇政府具有查处以及强制拆除的行政职权。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条、四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并保障当事人陈述和申辩的权利。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，新塘镇政府未对涉案建筑物进行调查，直接以发布涉案《温馨提示》的方式将涉案建筑物列为辖区范围内的“六乱现象”，在没有对涉案建筑作出行政决定的情况下即组织实施强拆，且在强拆前，亦未作出拆除涉案建筑物的催告、公告、强制拆除决定等程序性的书面文件以及保障卜汉云陈述和申辩的权利。因此，新塘镇政府强拆涉案建筑物缺乏事实依据，且严重违反法定程序，因涉案建筑物已被强制拆除，不具有可撤销的内容，故原审法院依法确认被告于2019年3月20日强制拆除涉案建筑物的行政行为违法。关于新塘镇政府提出棉花场的土地使用权为其所有，其拆除涉案建筑物是民事行为的主张，即使新塘镇政府拥有棉花场土地使用权，但其同时亦是行政机关，其拆除涉案建筑物的行为属于行政强制执行，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定进行，故新塘镇政府的上述主张理据不足，原审法院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告新塘镇政府于2019年3月20日强制拆除原告卜汉云位于广州市增城区新塘镇棉花场的建筑物的行政行为违法。本案诉讼费50元，由新塘镇政府负担。上诉人新塘镇政府不服原审判决，向本院上诉称：一、原审判决认定事实错误。涉案建筑物没有任何报建手续，且明显没有人居住。新塘镇政府在拆除涉案建筑物前得到棉花场土地管理人广州市增城区新塘镇经济发展总公司同意后才拆除涉案建筑物。二、卜汉云不具有本案诉讼主体资格。卜汉云提供的证据不足以证明其对涉案建筑物享有所有权或者使用权。卜汉云提交的《证明》仅能证明其落户新塘镇棉花场。卜汉云提交的现场视频资料仅能证明新塘镇政府拆除涉案建筑物的过程，并且视频中卜汉云完全放任新塘镇政府拆除涉案建筑物，既未提出交涉也未搬出自己的物品，由此可推定卜汉云对涉案建筑物不享有所有权或者使用权。原审法院认定涉案建筑物为卜汉云搭建，属认定事实错误。三、原审判决错将“证明（被上诉人）具有本案诉讼主体资格”的举证责任转由新塘镇政府承担。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定，卜汉云应当就其具有本案诉讼主体资格承担举证责任。原审法院在卜汉云未能提供证据证明其具有本案诉讼主体资格的情况下，将举证责任转由新塘镇政府承担，明显与法律相违背。此外，没有案外人对涉案建筑物主张权利并不能证明卜汉云对涉案建筑物享有权利。四、原审判决适用法律错误，新塘镇政府拆除涉案建筑物的行为系民事自助行为而非行政行为。新塘镇政府并非以违法建筑为由对涉案建筑物进行拆除。涉案建筑物侵犯了新塘镇政府对棉花场土地享有的使用权，且无任何报建手续。新塘镇政府拆除涉案建筑物系民事自助行为，故原审判决适用《中华人民共和国行政强制法》《广州市违法建设查处条例》的相关规定属适用法律错误。即使认定涉案建筑物系卜汉云使用，卜汉云亦应当通过民事诉讼维护其合法权益。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决，依法驳回卜汉云的起诉；2.本案诉讼费用由卜汉云承担。被上诉人卜汉云二审期间未提交答辩意见。经审查，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。本院另查明，本案一审庭审中，卜汉云及其代理人陈述涉案建筑物系棉花场分配给其使用，涉案建筑物存放农药、农具、棉被、风扇、厨房用品等物品，但是其不能提供相应的证据予以证明。另外，其陈述不能提供证明卜汉云承租果农场土地实际缴纳租金的证据，不能提供证明其实际使用涉案建筑物的证据，不能提供证明涉案建筑物与卜汉云具有利害关系的证据。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，卜汉云不服新塘镇政府强制拆除涉案建筑物向原审法院提起本案诉讼，但是，其向原审法院提交的广州市增城区*******民委员会及广州市增城区*******卜屋经济合作社共同出具的《证明》以及拆除现场视频资料均不能证明其是涉案建筑物以及涉案建筑物内存放物品的所有权人或者使用权人。并且，在本案一审庭审中，卜汉云及其代理人明确陈述其不能提供涉案建筑物系棉花场分配给其使用的证据，不能提供证明卜汉云承租果农场土地实际缴纳租金的证据，亦不能提供证明其实际使用涉案建筑物的证据。即卜汉云并未提供充分的证据证明其与新塘镇政府强制拆除涉案建筑物的行为之间存在利害关系，故根据上述法律和司法解释的规定，对于卜汉云提起的本案诉讼，应当依法予以驳回。综上所述，原审判决适用法律不当，本院予以纠正。上诉人的上诉请求，理据充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）之规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院作出的（2019）粤7101行初2987号行政判决；二、驳回被上诉人卜汉云的起诉。本案一、二审已预交的案件受理费均予以退还。本裁定为终审裁定。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年五月十一日法官助理  郑小敏书 记 员  罗 涛