江西省九江市柴桑区人民法院行 政 判 决 书（2020）赣0421行初22号原告：吴建国，男，1977年10月1日出生，汉族，住江西省九江市浔阳区。被告：九江市自然资源局，住所地：江西省九江市濂溪区十里大道**，统一社会信用代码：11360400MB1603460T。法定代表人：虞莉清，系该局局长。参加诉讼行政机关负责人：欧阳伟南，系九江市城市规划违法违章建设认定中心主任。委托诉讼代理人：凤舟毅，江西际民律师事务所律师，特别授权。委托诉讼代理人：蔡灿超，江西际民律师事务所实习律师，特别授权。被告：九江市浔阳区城市管理局，住所地：九江市浔阳区浔阳路**，统一社会信用代码：11360403723916012G。法定代表人：晏疆，系该局局长。参加诉讼行政机关负责人：张剑锋，系该局副局长。委托诉讼代理人：钱钧，江西挚诚律师事务所律师，一般代理。委托诉讼代理人：付仅，江西挚诚律师事务所律师，一般代理。被告：九江市人民政府，住所，住所地：江西省九江市八里湖大道**市民服务中心div>法定代表人：谢来发，系该市代市长。委托诉讼代理人：霍骏，九江市司法局公职律师办公室律师，一般代理。委托诉讼代理人：赵伟，九江市司法局公职律师办公室律师，一般代理。原告吴建国因不服被告九江市自然资源局、九江市浔阳区城市管理局（以下简称浔阳区城管局）认定违章建筑及九江市人民政府行政复议一案，向本院提起行政诉讼，本院立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2020年4月29日公开开庭审理了本案。原告吴建国、被告九江市自然资源局参加诉讼行政机关负责人欧阳伟南及委托诉讼代理人凤舟毅、蔡灿超，被告九江市浔阳区城市管理局参加诉讼行政机关负责人张剑锋及委托诉讼代理人付仅，被告九江市人民政府委托诉讼代理人霍骏、赵伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告吴建国诉称：吴建国对九江市人民政府作出的行政复议决定书九府复决字［2020］30号不服，特针对“商请认定违章建筑函”“函告”的违章“搭建房屋”事实认定提出异议。一、合理性问题。通过“九江市浔阳区城市管理局商请违章认定建筑函”中可以看出，城管明确要求对“搭建的房屋17.68平方米”申请认定，九江市城市规划违法违章建设认定中心“函告”回复“当事人吴建国在浔阳区搭建房屋”。1、作为专业认定违章搭建部门，并未对“商请函”中提出的商请认定“范围”重新认定，直接回复相同字眼“搭建房屋”；2、参照图片（附件2），被认定违章搭建的位置会被在图中标明“违建”二字。吴建国房屋上仅被划出一条“红线”，没有任何标注；且该“红线”还是有证的墙体位置；3、所附图片（附件4）全图中心即城管局“商请”认定的违章搭建房屋大门。综上，没有证据证实，自然资源局下“函告”认定的违章范围是两墙之间的“半道缝”；二、公平性问题。从当时的现状来看，甚至从现在来看，那条街上在院子内搭建的不带产权证的房屋比比皆是。自然资源局和城管在10月初即拆迁项目进行的中间时间段，仅对吴建国房屋下达“函告”称“搭建房屋”违反规定，是何用意？在复议程序中有答复只是“半道缝”被挡住的问题，那么在“函告”中写“搭建房屋、未经规划批准”的公权力的运用是否得当；三、合法性问题。这是一条历史老街，有很多历史遗留印迹。从自然资源局提供的图纸中看，临街两间房屋并不是共用一堵外墙，而且临街处存在历史遗留的“大院子墙”（服装店门口左边有同样高度的“大院子墙”）。因此，1、两堵墙之间的“缝”事实是“在”还是“不在”，自然资源局并未提供证据证明；2、该“半道缝”是被“违章墙”围合还是历史遗留下来的“大院子墙”围合，或是两堵比较厚的靠在一起的墙体，均未提供证据证明。由于城管毁坏现场，造成证据灭失，应当承担“违建认定”证据不足的法律后果；四、城管局答复称“邵蔚拒绝签收”，事实上是邵蔚签字为承诺，即“代为转达吴建国”，因为邵蔚对该房屋不享有产权，并无发表意见的权利。随后，吴建国多次与街道、城管、110、信访办申诉冤情，通过110的达十次以上的报案记录、浔阳区信访办、市信访办的记录，均可证实吴建国强烈的反映过“该间房屋是有产权证”。在多次的强拆现场中，110均要求城管负责人比如“36020209号”等出示强拆书面材料，城管均回答“没有，这是在执行命令”。请问城管是执行什么书面命令。到复议阶段，城管又答复“没有收到过吴建国反映房屋相关情况”，是故意掩盖还是推卸责任。总之，9月30日、10月8日之后，城管未出示“服装店是违章搭建”的更改决定意见书，也未出示对“函告”的回复意见，城管属于行政确权中“违章搭建17.68平方米”的事实认定错误。为此，原告特依据《行政诉讼法》及相关规定，向法院提起诉讼，请求：1、确认九江市自然资源局在ＨＧ2019（045）号函告中对案涉房屋认定案涉房屋系违章搭建房屋事实认定错误，以及九江市浔阳区城市管理局作出的限期整改通知书中认定违章搭建房屋认定事实错误。2、请求撤销九江市城市规划违法违章建设认定中心2019年10月8日出具ＨＧ2019（045）号函告。3、本案诉讼费用由被告承担。根据一行一诉原则，经法庭释明吴建国表示要求认定九江市浔阳区城市管理局作出的限期整改通知书中认定违章搭建房屋事实错误的诉请不在本案中处理。原告为支持其诉请，向本院提供了证据一组：被强拆房屋的照片1张（附件4）、045号函告（附件4）、标注了违章位置的房产本的图纸（附件3）、标明了违建位置错误的认定的房产本的图纸（附件2）、商请认定函（附件1），证明从照片本身看并无任何违章搭建，附件3红线标注部分不合法，附件1认定违章建筑不合法，附件2标注的违建部分与事实不符。被告九江市自然资源局辩称：2019年9月30日，答辩人下属机关九江市城市规划违法违章建设认定中心收到浔阳区城管局来函，函请对申请人在浔阳区浔阳东路31号西区搭建房屋行为进行规划违法违章认定。其工作人员于2019年10月8日现场核查，经现场取证及调取相关档案资料，确认浔阳区城管局来函图纸标注部分并未进行搭建，实际违章搭建部分为其在红笔围合位置。据此，其认定中心依据《中华人民共和国城乡规划法》第40条作出认定，并函告浔阳区城管局。答辩人认为，其作为九江市中心城区城乡规划实施统一管理单位，负有依法对市区范围内已批建设项目进行批后管理和规划条件核实的法定职责，其在收到浔阳区城管局就申请人房屋是否属于违章建筑予以确认的函后，依法对浔阳区城管局的函请事项进行调查，并出具函告。从该房屋的产权证附图看，申请人房屋坐东朝西，房屋最西边是由长2.44米和2.95米的两堵分开的墙体组成，两墙中间留有缝隙。从九江市自然资源局现场取证照片看，申请人的房屋西侧仅有一堵墙，整个墙体连成一体，未见有络陂，申请人对此改变未提供已经相关部门批准的证据，答辩人据此认定申请人的房屋搭建行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第40条，认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确，依法应予支持。被告九江市自然资源局为支持其答辩意见，向本院提供了如下证据：证据1、自然资源局统一社会信用代码、法人身份证、法人代表证明，证明被告主体身份。证据2、函号HG2019（045）号、九江市浔阳区城市管理局商请认定违章建筑函、房屋现场图、涉案房屋测绘图、房改房面积误差补（退）款表，证明：1.浔阳区城管局于2019年9月30日发函至答辩人要求确认涉案建筑物的违章性质等，答辩人经现场核实及调取相关档案资料（由于答辩人无行政执法权，所以无法进入涉案建筑物室内，无法确认违章面积及违章业主），于2019年10月8日回函浔阳区城管局涉案建筑物中所搭建的房屋，未经规划批准；2.通过现场照片和测绘图对比可以明显看出涉案建筑物内所搭建的房屋，未经规划批准。3.045号函告并不是答辩人作出的行政行为，其函告的对象是浔阳区城管局，属于行政机关的内部公文。证据3、九江市人民政府行政复议决定书，证明答辩人作出的涉案建筑物未经规划批准的认定，认定事实清楚，适用法律准确。被告浔阳区城管局辩称：一、答辩人并未对原告吴建国的房屋认定为违章搭建，原告诉称无事实依据。二、答辩人向九江市自然资源局发出的函告不具有可诉性。答辩人向九江市自然资源局发出的函告即九江市浔阳区城市管理局商请认定违章建筑函（2019）浔城管商请字025号（以下简称《商请函》），该文件是内部商请文件，亦不对原告的实体权利产生影响，因此，不具备可诉性。三、原告所诉行政行为不明确不具体，不符合行政诉讼法规定的“一行为一诉”的起诉条件，请予驳回起诉。原告诉状所针对的既有对行政复议不服的诉讼，也有对自然资源局函告不服的诉请，同时还有对答辩人商请函不服的内容，更有对所谓强拆行为的告诉。原告一纸诉状诉讼的是多个行政行为，多个行政部门，原告之诉不符合行政诉讼“一行为一诉”的基本要求，为此，请求贵院依法驳回其起诉。被告浔阳区城管局为支持其答辩意见，向本院提供了如下证据：证据1、九江市浔阳区城市管理局商请认定违章建筑函（2019）浔城管商请字025号，证明该函为内部商请文件，不具备可诉性。证据2、函告HG2019（045）号，证明认定原告有未经规划批准搭建的房屋主体不是该局。被告九江市人民政府辩称：一、答辩人作出《复议决定》的程序合法。2019年12月4日，代办人收到原告提交的不服九江市自然资源局、浔阳区城管局对其浔阳东路31号6栋房屋作出属违章搭建的认定的行政复议申请后，依照《行政复议法》的相关规定，于同月6日决定立案受理，次日答辩人向九江市自然资源局九江市城管局送达了《行政复议答复通知书》。2019年12月17日、18日，九江市自然资源局、浔阳区城管局提交了书面答复及相关证据材料。2020年1月21日，本府决定对该案延期三十日作出复议决定，并告知相关当事人。2020年2月27日，经书面审理后答辩人依法作出《复议决定》。答辩人的立案受理、书面审理、决定的整个复议程序完全符合我国相关法律规定。二、答辩人作出的《复议决定》认定事实清楚、证据确实充分、适用法律准确。原告房屋坐东朝西，房屋最西边是由长2.44米和2.95米的两堵分开的墙体组成，两墙中间留有缝隙。而从九江市自然资源局现场取证照片看，原告的房屋西侧仅有一堵墙，整个墙体连成一体，未见有缝隙，原告对此改变未提供已经相关部门批准的证据，九江市自然资源局据此认定原告的房屋搭建行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第40条，认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确。九江市浔阳区城市管理局并未直接认定原告的房屋属违章搭建，其向九江市自然资源局发出的函告也并不对原告的实际权利产生影响，故答辩人作出维持九江市自然资源局作出的原告搭建房屋未经规划批准的认定，并驳回原告对九江市浔阳区城市管理局的行政复议申请的复议决定，认定事实清楚、证据确实充分、适用法律准确。三、原告起诉理由依法不能成立。原告认为九江市自然资源局对其浔阳东路31号6栋房屋作出属违章搭建的认定不合法、合理的诉讼理由，明显与该房产证中显示该房产西边墙体由两堵分开的墙体组成，两墙中间留有缝隙，而从九江市自然资源局现场取证照片看，原告的房屋西侧仅有一堵墙，整个墙体连成一体，未见有缝隙的事实不符。原告认为九江市浔阳区城市管理局认定其违章搭建16.78平方米认定错误的诉讼理由明显与九江市浔阳区城市管理局并未直接认定原告的房屋属违章搭建的事实不符。综上所述，答辩人作出的《复议决定》，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，原告的诉讼理由依法不能成立，请人民法院依法驳回原告的诉请，维持答辩人的《复议决定》。被告九江市人民政府为支持其答辩意见，向本院提供了如下证据：证据1、原告向答辩人提交的《行政复议申请书复印件》、行政复议受理审批表复印件；九府（复受通）字[2019]第194号《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》及送达凭证复印件；九江市自然资源局、九江市浔阳区城市管理局的行政复议答复书复印件；九府（复决延通）字[2020]4号《行政复议决定延期作出通知书》复印件及送达凭证；九府复决字[2020]30号《行政复议决定书》及送达凭证复印件，证明被告的立案受理、书面审理、决定的整个复议程序完全符合我国相关法律的规定。证据2、九江市自然资源局答复书；原告房产证及附图；九江市自然资源局现场实地察看时所拍照片；HG2019（45）号函告，证明九江市自然资源局认定原告的房屋搭建行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第40条，认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确。证据3、九江市浔阳区城市管理局答复书、（2019）浔城管商请字025号《商请认定违章建筑函》，证明九江市浔阳区城市管理局并未直接认定申请人的房屋属违章搭建。经庭审质证，被告九江市自然资源局对原告吴建国提供的证据质证意见为：对附件4的照片关联性有异议，仅凭照片无法认定涉案房屋是否属于违章建筑，需要结合产权证明及图纸；对附件4的函告，通过函告的抬头和落款恰恰能够说明该函告是行政机关的内部公文，没有对原告产生实质性的权利义务、影响；附件3中关于“标明了违建位置”（蓝字）、附件2中关于“标明了违建位置”并不是九江市自然资源局标明，对其真实性无法予以质证；对附件1的真实性、合法性无异议，但达不到原告的证明目的。根据该函的内容是浔阳区城管局向我局提出的关于涉案建筑物认定的意见函，也是属于内部公文。被告浔阳区城管局对原告提供的证据质证意见为：对附件2-4的质证意见同被告九江市自然资源局、九江市人民政府一致。对附件1的商请函的真实性无异议，关联性和证明目的有异议，该函为内部商请文件，没有认定原告搭建为违章建设，不具有可诉性。被告九江市人民政府对原告提供的证据质证意见为：附件1-2是浔阳区城市管理局向九江市自然资源局申请时提供的，附件3-4是由九江市自然资源局提供的。九江市自然资源局在进行现场勘查以及核实原告的房产证后作出原告房屋属违章搭建的认定，并向浔阳区城管局进行了函告。对附件1-4的真实性、合法性无异议，关联性有异议。附件1-2这两份证据是九江市自然资源局的商请认定材料，并未对原告的实际权利产生影响，因此这两份证据与本案无关。附件3-4不但不能证明原告的诉讼请求及理由，反而能够证明九江市自然资源局是经过认真的核查原告的证载产权证图纸，及现场进行勘察，勘察后作出原告的房屋属违章搭建的认定，其认定事实清楚，证据确凿。我方正是基于九江市自然资源局认定事实清楚，证明确凿的函告作出维持其认定，原告房屋属违章搭建的复议决定，符合法律规定。原告对被告九江市自然资源局提供的证据质证如下：对证据1没有异议。对证据2真实性无异议，证明目的有异议。涉案房屋属于历史遗留问题，《函告》认定面积为17.68平方米的违章。自然资源局在提供的图纸上已经标注违建，后来因为我方要诉讼才把违建改成前面的围合，事实是自然资源局认定忽略历史遗留印记，将行署大院院子墙归责于产权人建造，从而导致半条缝围合。自然资源局剥夺当事人产权对错误认定进行抗辩的权利，违反认定程序，在现场遭到多次破坏后，借口把人都走不进去的两墙之间的半条缝定性为搭建房屋证据不足。而且外部还有大院子墙、木板（附件3）。对证据3真实性无异议，关联性有异议。涉案建筑物有房产证，对九江市人民政府组织的现场调查表示认可，复议程序合法。对复议机关认定事实存在异议，从现场照片看（附件4）临接两间房屋夹缝墙和外墙均未连成一体，其中一间房屋的外墙还和行署大院老墙遮挡。被告浔阳区城管局、被告九江市人民政府对被告九江市自然资源局提供的证据无异议。原告对被告浔阳区城管局提供的证据质证如下：对证据1真实性无异议，合法性、关联性有异议。房屋多次被强拆直至毁灭产权受侵的结果导致城市管理局的责令整改行为的可沟通层次上升到行政确权可诉层次。因为《商请函》与《函告》公告、限期整改通知书是互为一体的产权确认材料。原告也只收到这些确权材料，只能认定是城管、自然资源局对房屋进行过违章认定。他们应当承担证实行政违章确权行为材料的举证责任，否则，该组证据则为证实城管行政确权行为所依据的合法材料具有可诉性。2019年9月19日对原告下达通知书，对违章面积作出认定，实际上2019年9月30日城管才向自然资源局申请认定，2019年10月8日自然资源局下达产权认定函告，城管下达搭建17.68平方米通知书认定事实错误，程序不合法，应当予以撤销。原告个人认为的程序是先是商请认定函，其次是函告回复，再是限期整改通知书，而城管对本人是先下达限期整改通知书，再商请认定函，最后函告回复。本人本着协商的原则，先是四处沟通，请求110协助，但每个单位都说与自己无关，最终房屋确实被偷拆了。无奈才进行复议，被逼无奈只好围绕行政确权和偷拆两类违法行政行为进行起诉。将事情所经过的所有单位囊括进来诉讼，必然出现城管这样的：材料不可诉、材料过了时效、不是我们认定的、不是我们做的等等托词。不该承担法律责任的单位便可逃避违规认定的法律责任。对证据2无异议。被告九江市自然资源局、九江市人民政府对被告浔阳区城管局该两组证据无异议。原告对被告九江市人民政府提供的证据质证如下：对证据1真实性无异议，复议程序合法。证据2房屋没有任何搭建行为，即使有也是历史遗留问题。证据3城管2019年9月19日给我下达了责令限期改正通知书，改正通知书上载明了：搭建砖木结构建筑物17.68平方米违章建筑，并限期2019年9月21日16:30分之前自行拆除，恢复原状。被告九江市自然资源局、浔阳区城管局对被告九江市人民政府提供的证据无异议。经庭审质证，本院认证如下：双方当事人对对方提交的证据经质证无异议的，本院均予以确认并在卷佐证。原告提供的证据通过直观的照片、房产证、图纸及标注的红线能够看出违章的事实，对原告认为照片看不出违章，被告认定违章建筑不合法的证明目的不予采信；被告九江市自然资源局提供的房屋现场图、涉案房屋测绘图能够证明原告吴建国房屋存在违章建筑的事实。浔阳区城管局《商请函》系内部公文不具有可诉性。经审理查明，吴建国系浔阳东路31号西区204室业主，其在房屋室外围合搭建占用了一部分公有部分。2019年9月19日，浔阳区城管局接到举报后，当即前往现场查看并下达了《责令限期改正通知书》。2019年9月30日，浔阳区城管局向九江市城市规划违法违章建设认定中心发出（2019）浔城管商请字025号认定违章建筑函，载明：当事人吴建国在浔阳东路31号西区搭建房屋，面积17.68㎡，未能出示规划审批手续。请贵单位实地察看并对该处构筑物的违章性质、建设面积、违章业主予以具体确认，并提出认定意见函告我局。九江市城市规划违法违章建设认定中心在收到《商请函》后派出工作人员与浔阳区城管局、九江市人民政府相关工作人员一同去现场进行了勘查、拍照，并于2019年10月8日向浔阳区城管局发出ＨＧ2019（045）号函告，载明：你局《商请认定违章建筑函》（2019）浔城管商请字025号已收悉。经我中心2019年10月8日现场核查，当事人吴建国在浔阳东路31号西区搭建房屋，未经规划批准，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第40条。对以上情况函告贵局，并请将处理结果函告我中心。2019年10月中旬原告吴建国从甘棠街道办获悉上述《函告》内容，于2019年12月4日对被告浔阳区城管局向其下发的《责令限期改正责任书》及被告九江市自然资源局作出的函告内容中确认其房屋违章事宜向被告九江市人民政府申请行政复议。九江市人民政府于2020年2月27日作出九府复决字[2020]30号《行政复议决定书》决定如下：1、维持被申请人九江市自然资源局作出的申请人搭建房屋未经规划批准的认定；2、驳回申请人对被申请人九江市浔阳区城市管理局的行政复议申请。故吴建国依法向本院提起行政诉讼。本院认为，本案的争议焦点,九江市城市规划违法违章建设认定中心（045）号函告是否合法?根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：在城市、镇规划区进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。因此,被告九江市自然资源局作为九江市中心城区城乡规划实施统一管理单位，负有依法对市区范围内已批建设项目进行批后管理和规划条件核实的法定职权。2019年10月8日,九江市自然资源局城市规划违法违章建设认定中心经过现场勘查,确认被告九江市浔阳区城市管理局所商请原告吴建国位于浔阳东路31号西区房屋，未经规划批准，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第40条，属于搭建房屋，事实清楚，适用法律正确，并无不当，本院予以确认。九江市自然资源局在作出原告涉案房屋存在违章搭建行为的认定前，未告知原告陈述及申辩等权利，程序上存在瑕疵，因两被告并未依《函告》对原告的违章搭建行为作出行政强制措施，对原告权利未产生实际影响。被告九江市人民政府作出的［2020］30号行政复议决定，事实认定清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法，依法应予支持。被告浔阳区城管局所出具的《商请函》系机关之间内部交流的文件，对原告权益未造成实质性的影响，不属于行政诉讼受案范围。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第七十九条的规定：驳回原告吴建国的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴建国负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省九江市中级人民法院。审 判 长  陈 驰审 判 员  徐 春人民陪审员  饶扬灼二〇二〇年五月二十五日法官助理王维书记员陈冬梅