贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终214号上诉人(原审被告)清镇市人民政府，住所地贵州省清镇市红旗路130号。法定代表人王鸣明，市长。委托代理人杜之翔，贵州证衡律师事务所律师。被上诉人（原审原告）清镇市潜发烟花爆竹引线有限责任公司，住所地贵州省清镇市暗流乡大槽工业区。法定代表人廖位建，董事长。委托代理人傅宗华，贵州业精律师事务所律师。上诉人清镇市人民政府（以下简称清镇市政府）因与被上诉人清镇市潜发烟花爆竹引线有限责任公司(以下简称潜发公司)履行征收补偿法定职责一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2019）黔01行初462号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明：2014年9月3日，清镇市政府作出《清镇市人民政府关于对成都至贵阳铁路乐山至贵阳段（清镇境）范围内房屋征收的决定》，决定对成都至贵阳铁路乐山至贵阳规划红线范围内的房屋进行征收。上述征收决定中载明：征收主体为清镇市人民政府；征收实施部门为清镇市房屋征收局；受委托实施单位为清镇市铁路建设办公室。征收过程中，由于潜发公司用于烟火引线生产的厂房位于成贵铁路征地红线外约80米，安全距离不足。铁路施工方实施爆破会对潜发公司造成极大安全隐患，严重影响成贵铁路暗流河特大桥施工和今后铁路运营安全。为此，贵州省人民政府与成都铁路局于2015年2月7日召开加快铁路建设联席会议并形成黔府专议［2015］20号《关于共同加快推进铁路建设有关问题的会议纪要》，明确将潜发公司涉及安全隐患问题的引线厂调整纳入成都至贵阳铁路乐山至贵阳（清镇境）项目房屋征收范围。2018年6月29日，清镇市铁路建设办公室与潜发公司签订征收补偿协议并支付潜发公司：房屋补偿费4779846.0元、构筑物及设施补偿费5937838.0元、存货（危险品）补偿费3127071.0元、土石方工程补偿费2273485.0元、土地租金补偿费67643.18元、房屋租金补偿费182916.69元、林木补偿费10691.0元、看护人员工资928000.0元、职工失业补助补偿363900.0元、企业前期开办费用（包括耕地占用税、累点风险评估及设施检测）补助384000.0元、库存危险品销毁补偿费1382363.94元，上述十一项补偿共计19437754.81元。2019年1月31日，潜发公司与清镇市铁路建设办公室签订征收补偿补充协议并支付潜发公司：厂区内设备收购价值补偿611757.0元、设施设备搬迁费182400.0元，以上两项补偿费共计794157.0元。因上述两份补偿协议中并未涉及停产停业损失、房屋搬迁奖励及重新办厂必要投入等相关费用，潜发公司于2019年4月9日向清镇市政府提交《要求履行征收补偿法定职责申请书》，请求：支付潜发公司房屋搬迁奖励7569597元、停产停业损失32558370元、易地重新建厂相关费用1500000元。清镇市政府于2019年5月13日作出《清镇市人民政府关于清镇市潜发烟花爆竹引线有限责任公司的回复》，答复潜发公司：一、你公司房屋不具有房屋产权认定部门的相关支撑资料，不具备房屋搬迁奖励；二、你公司一直未提供纳税所得额证明，无法计算停产停业损失。因对此协商无法就停产停业损失达成共识，请你公司采取司法途径解决；三、你公司已明确选择异地搬迁，重新开办费用由你公司负责。潜发公司不服，遂诉至一审法院，请求：一、依法撤销清镇市政府2019年5月13日作出的《清镇市人民政府关于清镇市潜发烟花爆竹引线有限公司的回复》；二、判令清镇市政府履行征收潜发公司厂房及其他财产后，应补偿给潜发公司的搬迁奖励7569597元，停产停业损失32558370元，易地重新建厂涉及的消防许可、环境评价、安全评估、规划设计等相关费用1500000元（暂计），三项共计41627967元的法定职责；三、本案诉讼费由清镇市政府承担。一审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。……”之规定，清镇市政府负责其辖区内国有土地上房屋的征收补偿工作，是本案要求履行征收补偿法定职责之诉的适格被告。本案中，贵州省人民政府与成都铁路局于2015年2月7日召开加快铁路建设联席会议并形成黔府专议［2015］20号《关于共同加快推进铁路建设有关问题的会议纪要》将潜发公司厂房纳入成都至贵阳铁路乐山至贵阳（清镇境）项目房屋征收范围。清镇市铁路建设办公室亦受清镇市房屋征收局委托与潜发公司就被征收厂房及设备的部分补偿事宜签订《房屋征收补偿协议》，故一审法院认为要求履行征收补偿职责所涉及的厂房系成都至贵阳铁路乐山至贵阳（清镇境）项目房屋征收范围的合法被征收房屋。上述房屋系经营性用房，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”之规定，潜发公司在享有厂房价值及搬迁、安置补偿外，还依法享有获得停产停业损失补偿及征收补助、奖励的权利，该停产停业损失补偿及征收补助、奖励的具体金额应由征收双方在案涉征收补偿方案规定的范围内公平、自愿协商确定。在无法协商一致并签订补偿协议的情况下，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”之规定，清镇市政府应与潜发公司就其主张的房屋搬迁奖励、停产停业损失补偿及易地重新建厂相关费用进行协商，如无法签订补偿协议，则应依法作出征收补偿决定。清镇市政府在潜发公司已书面提出履行征收补偿法定职责的情况下，作出《清镇市人民政府关于清镇市潜发烟花爆竹引线有限责任公司的回复》认定事实错误、主要证据不足，依法应予以撤销。潜发公司诉请判令清镇市政府支付房屋搬迁奖励、停产停业损失、易地重新生产的相关费用41627967元，但上述补偿款项的具体支付金额需结合案涉补偿房屋及相关材料及实际情况具体计算，清镇市政府作为行政机关享有优先判断及裁量的余地，人民法院应尊重行政机关的首次判断权，不宜过早介入代替或者干预行政权的行使，故对潜发公司要求给付具体补偿费的诉请不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……”、第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”之规定，作出如下判决：一、撤销清镇市政府于2019年5月13日作出的《清镇市人民政府关于清镇市潜发烟花爆竹引线有限责任公司的回复》；二、责令清镇市政府在本判决生效后的六十日内就潜发公司于2019年4月9日提出的《要求履行征收补偿法定职责申请书》依法履行房屋征收补偿法定职责；三、驳回潜发公司的其余诉讼请求。案件受理费50元由清镇市政府负担。一审宣判后，清镇市政府不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。其上诉理由：一、一审判决适用法律法规错误。上诉人作出案涉《回复》仅为上诉人对房屋搬迁奖励问题、停产停业损失补偿问题、重新开办费用问题的回复，对被上诉人的权利义务不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，本案不属于行政诉讼受案范围，应予驳回。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”的规定，上诉人并非房屋征收部门，而是负责本辖区内房屋征收工作，确定房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作，无权作出房屋征收补偿决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”之规定，应由房屋征收部门报请上诉人才能作出补偿决定，基于此应以房屋征收部门为被告。二、一审判决认定事实错误。对房屋使用类型的认定需要提交有权机关颁发的权属证或权证证载为依据，被上诉人被征收房屋只是修建的临时建筑，所签补偿协议亦是按临时建筑标准进行补偿，并非一审判决认定的经营性用房，后续亦不能享有经营性征收补助、奖励。被上诉人潜发公司辩称，案涉《回复》对潜发公司的权利义务产生了实际影响，上诉人认为本案不属于行政诉讼受案范围是对法律的故意曲解，故意拖延时间损害潜发公司的权益。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请二审依法驳回。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，一、关于是否属于受案范围的问题。清镇市政府作出的案涉《回复》既有对相关事实的陈述，也有对申请事项不予补偿的表述等内容，已对潜发公司的权利义务产生影响，属于行政诉讼受案范围。清镇市政府提出依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第九项、第十项的规定，本案不属于受案范围的上诉意见不能成立，本院不予支持。二、关于适格被告的问题。清镇市政府作出的《清镇市人民政府关于对成都至贵阳铁路乐山至贵阳（清镇境）范围内房屋征收的决定》及《成都至贵阳铁路乐山至贵阳（清镇境）房屋征收补偿安置方案》载明房屋征收主体是清镇市政府，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”的规定，作出补偿决定的主体是市、县级人民政府，故清镇市政府是本案适格被告，具有履行征收补偿的职责和义务。三、关于清镇市政府是否具有履行停产停业损失、搬迁奖励等补偿职责的问题。潜发公司厂房被纳入成都至贵阳铁路乐山至贵阳（清镇境）项目房屋征收范围，且已签订《房屋征收补偿协议》，对房屋、设备等已获得相应的补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定，清镇市政府有履行支付停产停业损失等费用的补偿义务。双方如对停产停业损失等费用未能达成协议的，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，应由清镇市政府作出补偿决定。本案清镇市政府未作出补偿决定而是作出案涉《回复》，认定事实证据不足，一审判决据此予以撤销，并责令清镇市政府依法履行法定职责并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人清镇市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 孟 婷审判员 黄 瑶审判员 陈显杰二〇二〇年五月二十九日法官助理黄千柏书记员萧弘亦可