四川省沐川县人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）川1129民初85号 原告：四川省冶金地质勘查局水文工程大队，住所地：四川省成都市郫县郫筒镇一里东街**。 法定代表人：赵德富，大队长。 委托诉讼代理人（特别授权）：林贞斌，四川恒和信律师事务所律师。 委托诉讼代理人（一般代理）：李大福，四川恒和信律师事务所律师。 原告：四川省冶金地质勘查局六〇一大队，住，住所地：四川省攀枝花市攀枝花大道南段**/div> 法定代表人：傅宏，大队长。 委托诉讼代理人（特别授权）：林贞斌，四川恒和信律师事务所律师。 委托诉讼代理人（一般代理）：李大福，四川恒和信律师事务所律师。 被告：沐川县土地事务服务中心，住所地：沐川县沐溪镇沐源路**。 法定代表人：杜刚强，主任。 委托诉讼代理人（特别授权）：张锦，四川升力律师事务所律师。 第三人：井研县正祥农副产品贸易有限公司，住，住所地：井研县研城镇滨河路/div> 法定代表人：李正祥，董事长。 委托诉讼代理人（特别授权）：李晨曦，男，1990年5月24日出生，汉族，住四川省井研县，系公司员工。 委托诉讼代理人（特别授权）：唐倩，四川泰宇律师事务所律师。 第三人：谢正国，男，1967年10月9日出生，汉族，住四川省井研县。 第三人：沈登元，男，1958年3月1日出生，汉族，住四川省井研县。 委托诉讼代理人（特别授权）：尹晏军，四川武阳律师事务所律师。 第三人：四川天基投资有限公司，住，住所地：成都市武侯区科华北路********/div> 法定代表人：王晓光。 委托诉讼代理人（特别授权）：王丽芬，女，1982年12月29日出生，汉族，住四川省乐山市市中区，系公司员工。 第三人：李正祥，男，1970年10月21日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托诉讼代理人（一般授权）：李南廷，男，1994年3月23日出生，汉族，住四川省乐山市市中区，系李正祥之子。 原告四川省冶金地质勘查局水文工程大队（以下简称水文工程大队）、四川省冶金地质勘查局六〇一大队（以下简称六〇一大队）与被告沐川县土地事务服务中心、第三人井研县正祥农副产品贸易有限公司（以下简称正祥公司）、谢正国、沈登元、四川天基投资有限公司（以下简称天基公司）合同纠纷一案，正祥公司不服沐川县人民法院作出的（2019）川1129民初162号民事判决，向乐山市中级人民法院提起上诉。乐山市中级人民法院于2019年12月6日作出（2019）川11民终1344号民事裁定，撤销（2019）川1129民初162号民事判决，将该案发回沐川县人民法院重审。本院依法组成合议庭进行审理。为查清案件事实，本院于2020年4月7日追加李正祥为第三人。 水文工程大队、六〇一大队向本院提出诉讼请求：1、判令被告按照《沐川县土地整理项目投资合作协议书》及《补充协议》的约定为原告办理新增1800亩耕地指标流转手续并将相应的案涉耕地指标流转资金转到原告指定账户中国建设银行成都市新都支行5100××××4253账户中；2、判令被告向原告支付违约金2376000元；3、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：2010年6月8日，被告与正祥公司签订了《沐川县土地整理项目投资合作协议书》（以下称为《土地整理协议》），约定正祥公司向被告投资进行土地整理，协议就土地整理相关事宜、合同价款、违约责任等进行了约定。2013年10月22日，原告与正祥公司签订了《乐山市沐川县高笋乡、箭板镇等三个土地整理项目投资合作协议》（以下称为“合作协议”），约定原告向正祥公司投入23760000元、案涉土地整理项目的所有处置权和收益权归原告所有，协议就合作方式、投资价款及支付、案涉1800亩耕地指标流转、双方的权利义务、违约责任等进行了约定。2013年10月23日，原告与被告、正祥公司签订了《＜土地整理项目合作协议书＞补充协议》（以下称为《土地整理补充协议》），约定土地整理协议的投资主体变更为原告，原告享有案涉1800亩耕地指标的处置权和收益权。 协议签订后，原告按照协议约定全面履行了义务。原告积极联系好案涉耕地指标受让方后，多次提请被告履行办理案涉1800亩耕地指标流转手续。但被告却以所谓的“正祥公司提出不知情为由”拒绝办理相关手续，其理由根本不成立，根据2013年10月23日原告与被告、正祥公司签订的补充协议，被告清楚并确认原告取得了案涉1800亩耕地指标独立、完整的处置权和收益权。 原告认为，被告拒不办理案涉耕地指标流转手续的行为，构成严重违约，致原告的投资目的无法实现，给原告造成了重大的经济损失。为维护自身合法权益，特提起诉讼。 本院经审查认为：原告诉请依据的合同是《土地整理协议》及《土地整理补充协议》，《土地整理协议》是否是行政协议、本案纠纷解决应当适用民事诉讼程序还是行政诉讼程序系本案的争议焦点。经查，2019年4月24日，经沐川县委编委会研究并报经沐川县委常委会议议定，将原沐川县国土资源局下属公益一类股级事业单位县土地管理事务所、县土地储备中心和县土地开发中心整合，更名为县土地事务服务中心，调整为沐川县自然资源局下属公益一类股级事业单位，其主要职责为：负责编制和实施土地复垦、整治、未利用地开发等规划，组织实施土地复垦、整理、开发、城乡建设用地增减挂钩等项目建设；负责新增耕地指标流转，配合落实耕地“占补平衡”等。2010年6月8日，为提高可利用土地资源，重点增加耕地面积，改善农业生产条件和生态环境，推进社会主义新农村建设，沐川县土地事务服务中心与正祥公司签订《土地整理协议》，合同内容为调整用地结构、平整土地、综合建设道路、沟渠、林网；恢复利用废弃地、整理宜农土地后备资源，划定地界、确定权属。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”因此，行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。对《土地整理协议》而言:（一)《土地整理协议》的一方当事人为沐川县自然资源局下属的土地事务服务中心，具备协议订立一方必须是行政主体的形式特征。（二)沐川县土地事务服务中心在《土地整理协议》中处分的虽有民事机关法人的职权，但主要是涉及土地整理、权属确认、新增耕地指标流转等行政管理职能。（三)《土地整理协议》的目的是为了公共利益。（四)《土地整理协议》的主要内容约定除包括相关民事权利义务外，还包括难以与其相分离的行政权利义务约定。因此,《土地整理协议》属行政协议。 《土地整理协议》有关民事权利义务的约定与行政权利义务的约定互相交织、难以完全分离。对于原告选择通过民事诉讼解决本案纠纷，本院本应尊重当事人选择权，但考虑到原告第一项诉请即办理新增耕地指标流转手续属行政权利义务约定,从审判的便利性、纠纷解决的有效性，以及有利于对行政权力的监督和公共利益的维护等方面，与民事诉讼程序相比较，行政诉讼程序更有利于全面审查《土地整理协议》中有关行政权利义务的约定。故本案适用行政诉讼程序审理也更为适宜。 综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条、第一百五十四条，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释》第二百零八条之规定，裁定如下： 驳回四川省冶金地质勘查局水文工程大队、四川省冶金地质勘查局六〇一大队的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审判长  杨甲华 审判员  张 伟 审判员  贺黎黎 二〇二〇年五月十四日 书记员  龚 维