福建省泉州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽05行终202号 上诉人（原审原告）林敦骞，男，1977年12月30日出生，住福建省泉州市丰泽区。 被上诉人（原审被告）泉州市鲤城区人民政府海滨街道办事处，住所地福建省泉州市鲤城区新门街莲灯巷巷头。 法定代表人黄伟民，主任。 委托代理人阮秋梅，福建刺桐律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泉州市鲤城区人民政府，住所地福建省泉州市鲤城区庄府巷**。 法定代表人许宏程，区长。 上诉人林敦骞与被上诉人泉州市鲤城区人民政府海滨街道办事处(以下简称海滨街道办事处)、泉州市鲤城区人民政府(以下简称鲤城区政府)信访答复、行政复议一案，不服福建省泉州市丰泽区人民法院(2019)闽0503行初128号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭以阅卷的方式审理了本案，现已审理终结。 原审裁定查明，原告林敦骞因申请翻建址于泉州市鲤城区××巷××号的房屋，于2017年初向被告海滨街道办事处城管办窗口领取了《协议书》《申请私有危房整治保证书》《鲤城区统一整治片区内私有危房申请翻建审核意见表》。被告海滨街道办事处于2017年6月2日作出《信访事项处理答复意见书》（泉鲤海信告［2017］14号），载明“林敦骞，2017年5月24日，您反映的您居住的房屋为上世纪20年代修建，当前已成危房。您想进行翻修（实为翻建），却被当地告知需邻居同意后才能审批...希望尽快解决您问题的信访事项，经调查核实，现作出处理意见如下：...承天巷已被划入片区整改范围内，故无法申请翻建，已告知当事人。”此后林敦骞因发现承天巷30号正在翻建，再次向相关部门提出信访申请。被告海滨街道办事处于2018年6月15日作出《信访事项处理答复意见书》（泉鲤海信告［2018］11号）。林敦骞不服，向鲤城区政府提出信访事项复查申请，鲤城区政府于2018年8月20日作出《复查答复意见书》。林敦骞不服，又向泉州市人民政府提出复核申请。泉州市人民政府于2018年11月19日作出《信访事项复核意见书》，决定撤销鲤城区政府作出的复核意见书，并责令鲤城区政府适用法定途径重新处理。林敦骞于2018年12月21日向鲤城区政府申请行政复议，请求确认海滨街道办事处在原告危房翻建申请审批中的行政行为侵犯其合法权益，确认海滨街道办事处以“因2018泉州申遗无法申请翻建”为由不予受理翻建申请的行政行为违法，责令鲤城区监察委对经确认的行政违法行为按法定程序问责处理。鲤城区政府查明海滨街道办事处不具有受理及审批危房翻建的法定权限和职责，不是该案的适格被申请人。鲤城区政府无权限要求区监察委启动问责程序，根据《中华人民共和国复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款的规定，于2019年3月7日作出《驳回行政复议申请决定书》。 原审裁定认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定，原告林敦骞申请翻建涉案房屋应向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，被告海滨街道办事处并不具有审批建设工程规划许可证的法定职权。被告海滨街道办事处于2017年6月2日在泉鲤海信告[2017]14号《信访事项处理答复意见书》中对原告作出无法申请翻建的答复，属于对原告的信访事项作出信访答复的行为，对原告的权利义务不产生实际影响。对于明显是针对信访事项申请行政复议，其实质是申诉信访行为，鲤城区政府作出驳回其复议申请的决定，对原告的权利义务不产生实际影响。综上，本案依法不属于行政诉讼受案范围，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(九)项之规定，裁定：驳回原告林敦骞的起诉。 原告林敦骞不服，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，指令原审法院进行实体审理，并对本案件进行重组合议庭。事实和理由：一、原审擅自变更当事人诉讼请求及起诉内容违法。上诉人原审的诉讼请求如下：1.请求判令被告海滨街道办事处决定：“因2018泉州申遗无法申请危房翻建”的行政许可行为违法；2.请求判令被告海滨街道办事处的行政许可行为侵犯原告的合法权益，赔偿原告精神损失1元；3.请求判令撤销被告鲤城区政府作出的《驳回行政复议申请决定书》(泉鲤政行复[2019]1号)。原审擅自变更诉讼请求为：1.判令被告海滨街道办事处对原告作出：“因2018泉州申遗无法申请危房翻建”的答复违法；2.撤销被告鲤城区政府作出的《驳回行政复议申请决定书》(泉鲤政行复[2019]1号)；同时起诉书内容也发现相应配合性修改：“原告林敦骞不服被告海滨街道办事处以2018年泉州申遗为由，拒绝原告危房翻建手续进件审核的行政许可行为”擅自变更为“原告林敦骞不服被告鲤城区政府海滨街道办事处信访答复”原审裁定书中把上诉人林敦骞的诉讼请求中的“行政许可行为违法”擅自变更为“答复违法”。诉讼请求第二项将“行政许可行为”直接删除。同时对起诉书内容也进行配合性修改，从而达到驳回林敦骞起诉的目的。二、原审程序违法。1.驳回第三人泉州市自然资源和规划局出庭申请程序违法。本案原审立案受理后，上诉人及时向原审递交追加诉求及变更起诉书的申请、追加第三人申请书、新版起诉书三份资料。之后上诉人林敦骞没收到丰泽法院的任何反馈通知。在2019年12月17日开庭审理前几分钟，原审法官口头要求上诉人剔除起诉书中关于申请泉州市自然资源和规划局为第三人的要求，上诉人当场拒绝还强行开庭。合议庭没有出具任何关于驳回第三人申请的裁定书。原审裁定也没有第三人出庭申请事项被驳回的裁定内容。2.处理合议庭组成人员回避程序违法。上诉人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，对此当庭向原审承办法官申请合议庭组成人员回避。原审法官休庭向院长请示后，法院在没作出书面反馈后就强行开庭程序违法。庭审结束后作出的驳回申请回避决定书、复议决定书没有逐条详细回复质疑，特别是关于陪审员和被上诉人同一职业属性问题及随机抽取陪审员问题。3.庭审前举证阶段程序违法。原审开庭时，被上诉人海滨街道办事处律师阮秋梅当庭表示并没有收到法院送达的新版起诉书，不知道上诉人对海滨街道办事处的诉讼请求。原审在举证阶段已经在预谋篡改上诉人的诉讼请求和掩盖申请第三人出庭为目的。三、原审认定事实、适用法律错误。1.针对信访事项作出答复内容非本案诉讼请求。泉鲤海信告[2017]14号《信访事项处理答复意见书》的处理意见为“经与相关部门咨询，若翻建申请人在翻建时承诺不动到共有墙，不影响对方相关权益时，经审批后或可批准翻建。”很显然“承诺不动到共有墙可翻建”是针对“四邻协议”信访事项而作出的答复内容。上诉人并不是针对信访事项作出“承诺不动到共有墙可翻建”的答复违法作为诉讼请求提起上诉。海滨街道办事处泉鲤海信告[2017]14号《信访事项处理答复意见书》已经对上诉人林敦骞实施“因2018泉州申遗无法申请危房翻建”的行政许可行为的陈述，“因2018泉州申遗无法申请危房翻建”的行政许可决定不属于“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”情形。同时上诉人在2018年3月19日发现承天巷30号正在进行房屋翻建施工时，开始质疑海滨街道办事处作出“因2018泉州申遗无法申请危房翻建”行政行为违法。针对该事项于2018年4月18日作出信访维权。2018年11月19日，泉州市人民政府《信访事项复核意见书》(泉政信复核[2018]62号)复核意见，决定撤销鲤城区政府作出的《复查答复意见书》(泉鲤信复[2018]8号)，并责令鲤城区政府适用法定途径重新处理。2.认定“被告海滨街道办事处并不具有审批建设工程规划许可证的法定职权”错误。上诉人林敦骞2017年初到第三人规划局审批窗口申请危房翻建时，工作人员明确告知必须先向街道办事处申请，街道办事处同意其翻建后才来规划局申请，也就是街道办事处和第三人规划局是逐级审批关系。上诉人林敦骞发现承天巷30号在翻建施工时，向第三人规划局申请翻建手续信息公开时，第三人规划局领导明确是海滨街道办事处的职责范围，让上诉人去找海滨街道办事处寻求解决。上诉人林敦骞2017年初到海滨街道城建窗口申请时，工作人员给三份表格，分别是《协议书》《申请私有危房整治保证书》《鲤城区统一整治片区内私有危房申请翻建审核意见表》三份申请表明确标注有“鲤城”“海滨”“逐级”“审核”等字眼。并且详细注明经审核同意后，申请人持本表按程序向城乡规划部门申报危房翻建审批手续。因此证明海滨街道办事处和第三人属于逐级审批的关系。审核、包括初审和终审，都是行政许可的方式，所有审核属行政许可行为。四、原审合议庭组成人员不履行回避制度。上诉人在一审法庭庭审前向原审法官申请回避。1.原审合议庭人民陪审员郭丽娜任职资格存在问题。上诉人目前掌握的泉州市丰泽区第四届人大常委会第三十一次会议于2016年2月26日审议通过的28名人民陪审员名单。根据中国裁判文书网公开信息搜索查询统计近年丰泽区人民陪审员出庭情况。该届人民陪审员有14名陪审员存在连任现象，占比达50%。郭丽娜在本届陪审员出庭比例高达39.7%，八年期间共出庭参审1220件案件，年平均152件，远远超过30件的规定上限。郭丽娜还在2019年度参审153件案件，存在明显超期连任现象，且长期驻庭陪审。2.原审合议庭成员庄金盈、郭丽娜与本案海滨街道办事处有利害关系可能影响公正审判。根据网上公开信息查询，人民陪审员庄金盈职业为华大街道办事处地质社区党支部书记，人民陪审员郭丽娜曾经为华大街道办事处南埔社区党支部宣传委员。两人系同一街道办事处工作人员，让工作性质一样的街道工作人员参与关于街道办事处的审判会影响司法公正。3、原审合议庭组成人员存在暗箱操作的可能性，不履行随机抽取陪审员之原则。 被上诉人海滨街道办事处辩称，一、原审裁定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。原审法院对上诉人在原审开庭时提出的各项请求事项依法进行审查并告知上诉人，之后按照法定程序开庭审理，符合法律规定，程序合法，所作出的裁定是正确的。二、上诉人原审的诉求不属于法院受案范围。本案答辩人对上诉人在2017年5月24日及2018年4月18日的信访事项，经咨询相关部门后分别作出的泉鲤海信告[2017]14号及泉鲤海信告[2018]11号的《信访事项处理答复意见书》，不属于法院行政诉讼的受案范围。且该信访答复行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响。三、答辩人不具有对危房翻建的行政审批或行政许可的职权范围。根据《城乡规划法》第四十条第一款的规定，要申请危房翻建，需取得建设工程规划许可证，颁发此证的职能部门是城乡规划部门。答辩人并不具有审批建设工程规划许可证的法定职权。《个人私宅危房翻建申请表》是职权部门要求申办该许可证的环节之一，对“常住人口、四邻关系协议”的栏目出具意见的行为，答辩人作为基层组织只是按照惯例配合法定职能部门的工作。 被上诉人鲤城区政府辩称，一、原审裁定程序合法，事实认定清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，认定海滨街道办事处不具有审批建设工程规划许可证的法定职权。依据本案查明的事实，认定对于针对信访事项申请行政复议的实质是申诉信访行为，答辩人驳回其复议申请对其权利义务亦不产生实际影响。二、答辩人驳回林敦骞行政复议申请，程序合法，事实清楚，适用法律正确。答辩人于2018年12月21日受理申请人林敦骞针对被申请人海滨街道办事处的行政复议，依法召开行政复议听证会，充分听取双方的意见。经审查，申请人请求“确认被申请人以泉州申遗为理由拒绝危房翻建申请的行为属于滥用职权行为”，因海滨街道办事处并无受理和审批危房翻建申请的法定权限，不是适格被申请人。申请人“要求区监察委对被申请人按法定程序问责处理”明显不属于《行政复议法》第六条规定的复议范围。综上，答辩人依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条之规定，驳回申请人的行政复议申请，程序合法，事实清楚，适用法律正确。三、上诉人的上诉请求无事实和法律依据。对于原审裁定书中的笔误，原审已以裁定书形式予以补正，符合规定。对于是否同意追加第三人、合议庭组成人员的回避、举证质证等程序性工作，原审依照行政诉讼法之规定，予以审查，并告知当事人，程序合法。 经审查，上诉人林敦骞提出上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。二审查明的事实与一审一致。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。根据上述规定，负有办理建设工程规划许可证法定职责的行政机关是市、县人民政府城乡规划主管部门，被上诉人海滨街道办事处不具有审批建设工程规划许可证的法定职权。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；”。本案上诉人林敦骞原审的诉讼请求为：1.请求判令被告海滨街道办事处决定：“因2018泉州申遗无法申请危房翻建”的行政许可行为违法；2.请求判令撤销被告鲤城区政府作出的泉鲤政行复[2019]1号《驳回行政复议申请决定书》。上诉人林敦骞申请翻建涉案房屋应向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，被上诉人海滨街道办事处不具有审批建设工程规划许可证的法定职权，其在《鲤城区统一整治片区内私有危房申请翻建审核意见表》出具意见的行为仅是审查证明，是行政许可的前置程序，并非行政许可行为。被上诉人海滨街道办事处于2017年6月2日作出的泉鲤海信告[2017]14号《信访事项处理答复意见书》是针对上诉人林敦骞的信访事项作出信访答复的行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响。上诉人林敦骞上诉请求撤销被上诉人鲤城区政府2019年3月7日作出的泉鲤政行复[2019]1号《驳回行政复议申请决定书》，该行政复议针对的是被上诉人海滨街道办事处出具的不能翻建的审查意见，因海滨街道办事处不具有该行政许可职能，故上诉人提出的该行政复议申请其实质也是针对信访事项申请，被上诉人鲤城区政府作出的驳回其复议申请的决定，对上诉人的权利义务亦不产生实际影响。另，原审对上诉人林敦骞提出的申请合议庭组成人员回避的问题，已按《最高人民法院关于审判人员在诉讼活动中执行回避制度若干问题的规定》作出驳回林敦骞的回避申请决定，并经复议决定维持，原审程序合法。对上诉人林敦骞提出的追加泉州市自然资源和规划局为第三人的请求，因泉州市自然资源和规划局与本案处理结果没有利害关系，原审庭审时对上诉人的该申请已当庭告知不予准许。关于上诉人林敦骞上诉主张的诉讼请求第二项“请求判令被告海滨街道办事处的行政许可行为侵犯原告的合法权益，赔偿原告精神损失1元”被删除的问题，因本案从厦门市中级人民法院移送原审法院审理后，上诉人林敦骞提出新的诉讼请求，该诉讼请求是在起诉状副本送达被上诉人后提出的，不符合《最高人民法院关于适用的解释》第七十条的规定，原审庭审时已当庭告知不予准许。关于原审裁定文字笔误问题，原审已另行制作裁定书，予以补正，将原审行政裁定书第2页第11行“答复”，更正为“行政许可行为”。据此，原审并无违反法定程序，上诉人林敦骞上诉主张原审程序违法的理由不能成立。综上所述，上诉人林敦骞原审的诉讼请求属于行政机关针对其信访事项作出的处理行为，且均对其权利义务不产生实际影响，故本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(九)项之规定，裁定驳回林敦骞的起诉并无不当。上诉人林敦骞的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，程序合法、适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  黄海瑞 审判员  庄丽娜 审判员  谢火生 二〇二〇年五月二十日 书记员  陈嘉怿 附：本案所适用的法律 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；