咸阳市秦都区人民法院行政判决书（2020）陕0402行初35号原告：严某，男，汉族，住咸阳市永寿县监军镇街道中医医院，身份证号：610XXXXXXXXXXXXXXX严某。委托诉讼代理人：李宁，北京创为律师事务所律师。委托诉讼代理人：梁兰兰，北京创为律师事务所律师。被告：咸阳市秦都区住房和城乡建设局，住所地咸阳市秦都区。法定代表人：赵某某，局长。委托诉讼代理人：张胜利，陕西世创律师事务所律师    委托诉讼代理人：李某，该局工作人员。被告：咸阳市秦都区人民政府，住所地咸阳市秦都区。 法定代表人：景某某，区长。委托诉讼代理人：宋博亚，陕西玖标律师事务所律师。委托诉讼代理人：李某某，秦都区司法局工作人员。原告严某诉咸阳市秦都区住房和城乡建设局（以下简称区住建局）、咸阳市秦都区人民政府（以下简称区政府）城市规划管理行政行为及行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人李宁、梁兰兰及被告区住建局委托诉讼代理人张胜利、李斌以及被告区政府委托诉讼代理人宋博亚、李梁康到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告区住建局于2019年8月19日做出《责令限期拆除决定书》，并向原告送达。原告向被告区政府提出行政复议，被告区政府于2019年10月10日收到了原告的复议申请，于2019年10月31日做出了复议决定，并向原告送达。原告诉称：原告在秦都区XX市场一带合法拥有商铺建筑，并办理有相关建设手续文件，现商铺因当地“居然之家二期”相关建设项目被征收。在拆迁补偿事宜尚未落实的情况下，拆迁方已经逼迫原告签订不合理的安置补偿协议，商铺正面临拆迁方的非法强征危险，原告及家人的人身和财产安全也因此受到极大威胁。期间，被告区住建局联合咸阳市国土资源局秦都分局、秦都区综合执法局、古渡街道办事处等机关于2019年2月28日对原告作出《责令限期拆除违法违规建（构）筑物决定书》，原告不服向被告区政府提起行政复议，被告区政府于2019年6月20日作出撤销上述决定书的复议决定。而后，被告区住建局再次作出《责令限期拆除违法违规建（构）筑物决定书》，以同一事实理由称原告商铺建筑“未取得合法手续，属于违章建筑，……”并要求原告限期自行拆除涉案商铺建筑。原告再次提起行政复议，于2019年11月4日签收被告区政府《行政复议决定书》，其中维持了上述《责令限期拆除违法违规建（构）筑物决定书》。原告认为，被告区政府作出《行政复议决定书》认定事实不清，适用法律错误。被告区住建局作出的本次决定书没有事实和法律依据，原告在涉案地块投资建设系经过当地行政机关许可支持，并在此长期经营，涉案处罚认定没有查清事实，不符现实情况；同时在涉案处罚文件曾被依法撤销的情况下，住建局再次以同一事实理由重复处理，其实体程序均违法；基于涉案地块被列入征收动迁范围，征收方未予以合法补偿等事实，涉案决定书的作出更严重违反信赖利益保护原则，侵害了原告的权益，依法应予撤销。诉讼请求：1、撤销被告区政府作出的咸秦复决字[2019]143号《行政复议决定书》。2、撤销被告区住建局作出的《责令限期拆除违法违规建筑物决定书》。3、本案诉讼费由两被告承担。被告区住建局辩称：一、被告具有作出《责令限期拆除违法违规建(构)筑物决定书》的职权依据，属依法履行职责。二、被告作出《责令限期拆除违法违规建(构)筑物决定书》所依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法。三、原告所称在咸阳市秦都区XX市场合法拥有商铺建筑，与事实不符，其所提供的场地租赁合同、房屋代建合同是无效的，其土地使用权、建筑物使用权来源不合法，不存在其拥有XX市场合法商铺建筑的情形。四、涉案建筑依据法律规定属于无法采取改正措施消除影响的情形，适用拆除措施并无不当。五、被告作出《责令限期拆除违法违规建(构)筑物决定书》所履行程序合法有效。六、本次违法建筑清理整治活动，与原告的房屋是否符合征地拆迁政策无关。七、被告作出的《责令限期拆除违法违规建(构)筑物决定书》符合法律规定，并不属于重复处理。综上所述，被告作出的《责令限期拆除违法违规建(构)筑物决定书》依据事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法有效。区政府所作出的复议决定对该决定书予以维持，符合法律规定。因此，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求依法驳回其诉讼请求。被告区政府辩称：  一、原告诉称：“原告在XX市场一带合法拥有商铺建筑，并办理有相关建设手续文件，”的说法，毫无事实和法律依据，且与客观事实严重不符，故其主张依法不能成立。 （一）原告在未经法定行政机关批准，并取得用地批准文件办理土地使用权证书的情况下，所使用的土地，明显缺乏合法的土地权属来源，其行为属于违法占用土地。 （二）原告就涉案建设物根本未按照相关法律法规规定，办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程动工许可证》相关手续。所以完全可以认定原告在没有办理相关规划审批许可手续的情形下，所建的建筑物属于典型的违法违规建筑物。  二、原告诉称：“住建局再次以同一事实理由重复处理”的观点和看法也是错误的。两份决定书，执法主体明显不同，且四家行政单位联合作出的决定书已经依法撤销，不再产生法律效力。故原告认为是重复处理的观点是十分错误的。  三、被告区住建局作出的《责令限期拆除违法违规建（构）筑物决定书》，执法主体适格，事实认定清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，内容适当，是完全正确的。故原告的撤销请求依法不能成立。四、被告所作出的咸秦复决字（2019）143号《行政复议决定书》，是完全正确的，故要求撤销该《行政复议决定书》依法不能成立。  综上所述，被告认为原告的本次诉讼，缺乏事实和法律依据，请驳回原告的诉讼请求。经审理查明：2007年9月2日，原告与咸阳恒辉仓储物流中心签订《门面房代建合同》，由该中心垫资建造二层门面房二间，竣工后原告支付建房款。同日，双方又签订租赁合同，由该中心将166平方米营业场地租赁给原告自主经营。该经营场地位于咸阳市秦都区XX市场一带。2018年11月19日，被告区政府发布、张贴《关于城市规划区违法建设集中整治行动的通告》，依法查处建设领域内土地使用、规划许可、施工许可、预售许可等环节中存在的违法违规行为，全面查处已有违法建设。违法建设单位或个人在收到违法建设处理决定后立即自行拆除，否则将依法前置拆除。并公布了举报方式。2019年1月3日，被告区住建局进行违法建设专项清查时发现XX市场区域存在连片无规划手续建筑，后于1月7日立案调查，同日，被告区住建局将上述无规划手续建筑情形向咸阳市国土资源局秦都分局、咸阳市秦都区城市管理执法局、咸阳市秦都区古渡街道办事处抄告并向被告区政府报告。2019年1月25日，被告区住建局以及咸阳市国土资源局秦都分局、咸阳市秦都区城市管理执法局、咸阳市秦都区古渡街道办事处联合发布《公告》，按区政府统一安排，决定对古渡辖区“居然购物广场”区域内违法建设依法进行集中整治，请相关建筑物的所有人、占有人持合法用地、规划、建设批准文件接受调查并登记。2019年1月27日，被告区住建局对原告的经营场所进行了现场勘查，2月22日由上述四部门联合向原告制作《通知》，要求原告3日内接受调查。2月27日，被告区住建局就XX市场区域非法建设房屋及其他设施的行为进行了违法案件审理，决定责令该区域建筑物所有人、占有人在10日内自行拆除违法建筑；逾期不拆，依法实施强制拆除。2019年2月28日，上述四部门联合向原告制作《责令限期拆除违法违规建（构）筑物的公告》，认为原告所占有的建（构）筑物未取得相关合法手续，违反法律规定，属违法行为，限原告自行拆除违法建筑物，逾期不拆，依法实施强制拆除。并告知了复议和诉讼的权利。原告不服提起行政复议，被告区政府收到复议申请后，于2019年4月28日向原告送达《补正行政复议申请通知书》，要求原告提供补正材料：1、土地使用权批准文件；2、土地使用权属合法来源及权属证等；3、建设用地规划许可证；4、建设工程规划许可证；5、建设工程施工许可证；6、商铺所有权证书等。原告于5月2日向被告出具《行政复议补正情况说明》，认为其商铺建筑属于XX市场项目一部分，投资建设时持有相关的土地租赁合同及代建合同，其本人只是商铺代建主体，仅负责涉案商铺的投资建设。XX市场项目的推进实施系经古渡街道办事处招商引资、市政府督办的重点商贸项目，其相关土地使用权批准文件、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证等文件，其本人暂时无法提供。其进行行政复议申请时已经将自身持有的代建合同、土地租赁合同等文件一并附件提交，以此证明申请对涉案商铺的合法权益及土地使用权属来源。被告区政府于2019年6月20日作出《行政复议决定书》，认为古渡街道办事处、秦都区城市管理执法局参与共同作出责令限期拆除决定的行政处罚行为无法律职权依据，据此撤销了上述决定书。2019年7月26日，咸阳市城市规划区违法建设集中整治行动领导小组办公室向被告区政府发送《专项督办单》，认为XX市场临建属于违章建筑，要求立即对该市场违建进行调查拆除，并将拆除处理情况反馈。2019年8月20日，被告区住建局向原告送达《责令限期拆除违法违规建（构）筑物决定书》，认为原告所占有的建（构）筑物未取得相关合法手续，属于违章建筑，要求原告四日内自行拆除违法建筑，逾期不拆，依法实施强制拆除并告知了复议和诉讼的权利。原告不服提起行政复议，被告区政府于2019年10月11日受理后。后被告区政府于2019年10月31日作出咸秦复决字[2019]143号《行政复议决定书》，维持了被告住建局的《责令限期拆除违法违规建（构）筑物决定书》。原告不服提起本案诉讼。以上事实有原、被告双方提交的证据材料在卷佐证,本院予以确认。本院认为，在城乡规划区内进行建设活动，必须遵守相关法律、法规的规定。首先，本案原告在未取得土地使用许可文件、未取得相关建设规划、施工许可文件的情形下，即与商业公司签订代建合同及租赁合同后，进行商铺经营的行为，明显违反了城乡规划法的规定，其建成的商铺等建筑物应认定为违法建筑。原告称其商铺建设系招商引资、市政府重点商贸项目等，是经过许可的，但法律并未赋予招商引资项目可违法建设而为之，原告作为民商事主体具有完全民事行为能力，对“未办理法律法规强制性规定的行政许可手续”负有合法性研判的法律义务和责任。 原告在法庭辩论中称未取得相关规划建设证件系历史遗留问题，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起实施，原告是在2007年9月签订代建合同，确实是在该法实施之前，但在该法实施之前，已经有《土地管理法》、《城市规划法》等法律实施，上述法律并未规定“无需办理强制性行政许可手续”的情形，因此，原告所诉的商铺建设亦不符合法律规定。因此，被告区住建局认为原告所占有的商铺建筑物为违法建筑事实认定清楚。其次，被告区住建局在认定原告商铺建筑物属违法建筑的情形下，与其他三部门联合发布责令限期拆除决定，因存在其中两个部门无法律职权的情形，因此在行政复议过程中被撤销。后被告区住建局针对该违法建筑再次作出责令限期拆除决定，是对违法建筑的继续查处处理，并非重复处理。按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条中“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除”的规定，被告区住建局作为县XX乡规划主管部门作出责令限期拆除决定并无不当。因被告区住建局与其他三部门联合作出责令限期拆除决定时，已进行了相关的调查取证，证据确实充分，事实认定清楚，仅因为相关部门的“职权原因”被撤销责令限期拆除决定，故被告区住建局作出责令限制拆除决定时不需重新进行调查取证。再次，原告称涉案地块被列入征收动迁范围，征收方未予以合法补偿，本院认为，本案涉及的是商铺建筑是否是违法建筑以及作出责令限期拆除决定是否合法的问题，与土地是否征收动迁、是否合法补偿并无关联性。最后，被告区政府在受理行政复议申请后，按照法定程序，在法定期限内作出行政复议决定，符合法律规定。综上，被告区住建局作出的《责令限期拆除违法违规建（构）筑物决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。被告区政府收到原告的复议申请后，履职进行了受理、审查等程序，在法定复议期限内作出复议决定并向原告告知诉权，复议程序无违法情形。其认定的事实清楚，适用法律正确。综上，初始行政行为被告区住建局及复议行政机关区政府作出行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。关于原告的诉讼请求经审查没有事实及法律依据，本院不予支持采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告严某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告严某承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省咸阳市中级人民法院。     审  判  长  何卫东审  判  员  李  江   审  判  员  黄  宁 二〇二〇年四月二十日 书  记  员  赵  蕊     附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条  行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条  复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。             1