河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3852号上诉人（原审原告）刘振萍，又名刘红花，女，汉族，1966年8月2日出生，住河南省商丘市睢阳区。委托代理人王海鹰，系刘振萍之夫。上诉人（原审原告）王海鹰，又名王海英，男，汉族，1962年6月17日出生，住商丘市睢阳区。上诉人（原审被告）商丘市睢阳区人民政府。法定代表人栗朝举，该区人民政府区长。委托代理人张业峰，该区人民政府工作人员。委托代理人谢向涛，金博大律师事务所律师。上诉人刘振萍、王海鹰与上诉人商丘市睢阳区人民政府（以下简称睢阳区政府）因确认强拆行为违法及行政赔偿一案，不服河南省周口市中级人民法院（2019）豫16行初178号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。上诉人刘振萍、王海鹰的原审诉讼请求：一、确认睢阳区政府擅自强行拆除刘振萍、王海鹰合法房产、损坏财物的行为违法。二、判令睢阳区政府依据《商丘历史文化名城保护规划》的要求，在城郭内恢复和重建刘振萍、王海鹰合法房屋737.72平方米、简易房468平方米，返还被睢阳区政府恶意破坏占有的合法土地2035.6平方米，或者赔偿房屋、国有土地使用权、路面、厕所、线路、下水道等配套设施合计人民币1800万元整。三、判令睢阳区政府赔偿刘振萍、王海鹰被其违法强拆毁坏的所有财物、植物以及违法强拆所产生的一切费用合计人民币350万元（以实际发生计算）。追加赔偿数额申请：刘振萍、王海鹰诉睢阳区政府强拆行为违法及行政赔偿一案，如睢阳区政府确实不愿在商丘市睢阳区古城城郭内返还违法强占刘振萍、王海鹰合法使用的国有土地和重建被睢阳区政府强行违法拆除和毁坏的房屋及配套设施，不能返还被睢阳区政府强行毁坏和拿走的财物，不能返还被睢阳区政府占有而且是唯一的刘振萍、王海鹰父母遗像和刘振萍、王海鹰家人的结婚照以及其他照片，刘振萍、王海鹰认同睢阳区政府用货币进行补偿，并申请在原《行政起诉状》赔偿人民币2150万元的基础上再追加赔偿人民币951万元，合计赔偿人民币3101万元整。原审法院经审理查明：刘振萍、王海鹰系夫妻关系，在商丘市睢阳区古城西关校场口后街拥有土地并建有房屋。2000年3月24日，商丘市土地管理局就涉案土地为刘红花颁发了商国用（2000）字第0695号、商国用（2000）字第0696号国有土地使用证，载明用途为住宅，使用权类型为划拨，使用权面积分别为794.8㎡、1241.8㎡。2017年3月26日，睢阳区政府作出商睢政﹝2017﹞9号《关于对商丘古城棚户区改造项目四期五期工程实施房屋征收的决定》，涉案房屋在此次征收范围内。2018年12月24日，睢阳区政府未对刘振萍、王海鹰进行依法补偿的情况下组织有关部门强拆了刘振萍、王海鹰的涉案房屋。刘振萍、王海鹰不服，提起本案诉讼。原审法院认为：一、关于本案被诉强制拆除房屋行为的合法性问题。刘振萍、王海鹰的涉案房屋位于睢阳区政府商丘古城棚户区改造项目征收范围内，睢阳区政府征收刘振萍、王海鹰国有土地上的房屋，应当按照法定权限和法定程序进行。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、第二十六条、第二十八条的规定，征收国有土地上的房屋，房屋征收部门应与被征收人订立补偿协议，达不成补偿协议，房屋征收部门应报请相关市、县级人民政府作出补偿决定，被征收人不服在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又在补偿决定规定的期限内不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。据上述规定，市、县级人民政府没有强制拆除被征收人房屋的法定职权，即使补偿决定生效后需要强制执行的，也应当申请人民法院强制执行。本案中，睢阳区政府的房屋征收部门与刘振萍、王海鹰未达成补偿协议，在此情况下睢阳区政府直接强制拆除刘振萍、王海鹰房屋的行为，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，程序违法且超越职权，因该行为系事实行为无可撤销内容，故应确认该强拆行为违法。二、关于赔偿问题。刘振萍、王海鹰的涉案房屋被征收后，睢阳区政府未经补偿进行强拆，睢阳区政府强拆刘振萍、王海鹰房屋的行为应确认违法，对于刘振萍、王海鹰因违法强拆所遭受的直接损失，睢阳区政府负有全面赔偿的责任。现双方对赔偿范围及赔偿数额争议较大，刘振萍、王海鹰所提供的证据并不能真实体现其所遭受的损失，刘振萍、王海鹰的损失需进一步进行核实，因此，应判决睢阳区政府限期对刘振萍、王海鹰依法进行全面赔偿为宜。睢阳区政府对刘振萍、王海鹰进行赔偿时，应遵照以下原则：（一）赔偿范围。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法，侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。第三十六条第（四）、（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成损害的，原则上应当按照直接损失给予赔偿。依据上述规定，在土地、房屋征收过程中，对因违法强制拆除造成被征收人房屋等相关财产损失的，参照土地征收补偿标准予以行政赔偿，确保被征收人因违法强制拆除行为造成损失获得的行政赔偿，不低于行政机关合法征收拆除房屋给予被征收人的行政补偿。而“直接损失”的范围，除包括被拆建筑物重置成本损失外，还应当包括被拆迁人应享有的房屋拆迁安置补偿权益以及对动产造成的直接损失等，不仅包括既得财产利益的损失，还应当包括虽非既得但又必然可得的财产利益损失。也就是说，赔偿范围至少为被拆迁人按照拆迁补偿程序本可获得的全部补偿。本案中，对于刘振萍、王海鹰的损失即被拆建筑物重置成本损失、应享有的房屋拆迁安置补偿权益以及对动产造成的直接损失，睢阳区政府应依法予以赔偿。（二）赔偿方式。从切实保障被拆迁人应享有的合法权益角度看，本案中，睢阳区政府仍有提供产权安置房或者支付拆迁安置赔偿金的义务，以保障刘振萍、王海鹰的赔偿方式选择权，进而保障刘振萍、王海鹰所享有的实际居住权益。（三）赔偿标准。为体现对违法拆除行为的惩戒，对刘振萍、王海鹰的相应赔偿不应低于其原应得到的相关拆迁安置补偿权益。还应当考量其他被拆迁户以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，结合刘振萍、王海鹰实际情况，尽可能给予刘振萍、王海鹰必要、合理的照顾和安排，确保其享有的居住条件不降低、有改善。睢阳区政府应积极与刘振萍、王海鹰协商，如果难以达成一致意见，应及时作出行政赔偿决定，按照全面赔偿原则，对刘振萍、王海鹰的合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十五条的规定，判决：一、确认睢阳区政府2018年12月24日强拆刘振萍、王海鹰涉案房屋的行为违法；二、责令睢阳区政府在判决生效之日起九十日内对刘振萍、王海鹰依法予以全面赔偿。案件受理费50元，由睢阳区政府承担。上诉人刘振萍、王海鹰不服原审判决，提起上诉称：一、原审法院未按照法定程序全面客观审核证据，对未采纳的证据未说明理由，违反法律规定，审理查明中遗漏了上诉人因违法强制拆除房屋被损的合法财产，没有查明涉案房屋的面积、结构、装饰等，事实查明存在错误。2、原审判决没有作出全面赔偿的具体数额，判决让睢阳区政府作出行政赔偿决定，把裁决权交给睢阳区政府，不能真正解决纠纷。3、原审判决基本照抄（2018）最高法行再163号判决书中关于集体土地上房屋强制拆除行为确认违法而引发的行政赔偿争议的内容，把国有土地、集体土地上的房屋强拆确认违法与赔偿混为一谈，认定事实错误。原审判决认定的赔偿范围遗漏了国有土地使用权和地上附属物及配套设施权益的损失，商丘古城内的居民房价已高达每平方4万元以上且国家在2003年已禁止在国有土地上建单门独户的房产，如以房屋重置成本价赔偿明显不公。4、刘振萍、王海鹰穷尽举证办法完成了关于涉案房屋及财产损失的项目、品名、数量及价值的举证责任，睢阳区政府没有相反的证据予以反驳，在举证期限内未申请鉴定，原审法院认定刘振萍、王海鹰所提供的证据不能真实体现所遭受的损失，没有事实依据和法律依据，且违反法律法规。原审法院应参考最高人民法院相关案例，作出不利于行政机关的损失金额认定。综上，请求二审在原审判决基础上，另判决睢阳区政府在古城关厢内返还刘振萍、王海鹰与被违法强拆同面积的房屋和土地并赔偿各项损失851万元，或者赔偿刘振萍、王海鹰各项损失3101万元。上诉人睢阳区政府提起上诉并答辩称：一、涉案房屋在征收决定范围之内，睢阳区政府已发布行政征收决定，并对该区域内房屋进行资产评估，刘振萍、王海鹰在合理期限内没有提出异议或诉讼，也没有搬迁、没有自行拆除房屋，睢阳区政府多次通知其搬离未果，已严重影响城市发展和已搬迁人员的权益，造成古城建设、维护项目严重滞后。为了保护历史文化名城及文物古迹，改善古城居民生活居住环境，提升城市形象，睢阳区政府才对刘振萍、王海鹰的房屋予以强制拆除，这一事实行为符合城市发展的需求，更符合《城乡规划法》所规定的“保护自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌”的要求，故睢阳区政府的强制拆除行为不宜认定为违法。二、原审判决睢阳区政府对刘振萍、王海鹰全面赔偿没有事实根据，是错误的。刘振萍、王海鹰所主张的损失不真实、不客观，明显存在虚假列支情况，且二人对于其主张的损失应当承担证明责任；本案在是否存在损失或损失不能确定或无法确定的情况下，睢阳区政府无法界定对刘振萍、王海鹰损失的全面赔偿，不应当将是否发生损失或损失数额分配由睢阳区政府证明。睢阳区政府提交了完整搬运视频，证明没有造成财产损坏，刘振萍、王海鹰的物品一直完好存放在桂花小镇却未领取；刘振萍、王海鹰主张的树木损失达137棵，明显超出院落内树木生长的正常空间，二人主张的损失明显虚假。涉案土地为划拨用地，并没有支付土地出让金，进行征收补偿时应当先扣除土地出让金，不能按照出让的土地补偿。综上，原审法院认定事实错误，请求二审撤销原判，改判驳回刘振萍、王海鹰的诉讼请求。刘振萍、王海鹰针对睢阳区政府的意见答辩称：一、原审法院判决确认睢阳区政府2018年12月24日强拆涉案房屋的行为违法是非常正确的，睢阳区政府未对征收范围的资产进行评估，没有证据证明公布评估结果，更没有证据证明进行分户评估，睢阳区政府从未与刘振萍、王海鹰沟通有关征收补偿事宜，这足以说明睢阳区政府捏造事实，作没有证据证明的虚假陈述。二、原审法院判决睢阳区政府在一审判决生效90日内依法予以全面赔偿是完全正确的，只是在审查核实有关涉案证据、事实查明、赔偿项目和赔偿标准方面偏袒睢阳区政府，违反举证规则，把裁决权交予睢阳区政府存在错误。刘振萍、王海鹰请求赔偿的物品损失真实可信。睢阳区政府在周口中院第二次开庭审理向法庭提交的完整搬运视频是假的，且超过法定的举证期限，刘振萍、王海鹰主张的损失没有任何虚假问题。请求二审法院驳回睢阳区政府的上诉，支持刘振萍、王海鹰的诉讼请求。本院经审理查明的事实与原审法院查明事实一致。本院认为：一、关于睢阳区政府强制拆除刘振萍、王海鹰房屋的行为是否违法的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、第二十六条、第二十八条的规定，征收国有土地上的房屋，房屋征收部门应与被征收人就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项订订立补偿协议；双方在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，房屋征收部门应报请相关市、县级人民政府作出补偿决定，被征收人不服的可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，睢阳区政府为了保护历史文化名城及文物古迹，改善古城居民生活环境，提升城市整体形象而实施了商丘古城棚户区改造项目，其目的的正当性毋庸置疑，但即便如此，其在具体实施房屋征收的行政行为中，亦应遵守程序正当的原则，应当按照法定权限和法定程序进行。根据上述规定，市、县级人民政府没有强制拆除被征收人房屋的法定职权，即使补偿决定生效后需要强制执行的，也应当申请人民法院强制执行。但本案中睢阳区政府的房屋征收部门在未与刘振萍、王海鹰达成补偿协议的情况下，睢阳区政府即直接强制拆除了刘振萍、王海鹰的房屋，程序违法且超越职权，原审判决确认该强拆行为违法并无不当。二、关于本案的赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法，侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，睢阳区政府强拆刘振萍、王海鹰房屋的行为已被确认违法，睢阳区政府对于刘振萍、王海鹰因违法强拆所遭受的直接损失依法应予赔偿。一审中双方对赔偿范围及赔偿数额争议较大，而经审查，刘振萍、王海鹰所提供的证据并不能完全证实其所遭受的损失，对刘振萍、王海鹰的损失数额尚需进一步进行核实，在此情况下，一审法院判决睢阳区政府限期对刘振萍、王海鹰依法进行全面赔偿并无不当。本院也注意到，一审判决在对本案的赔偿问题确定赔偿原则时引用了大量最高人民法院相关案例中关于赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准的评述，但最高人民法院的该案例系对于集体土地上的房屋实施的强拆，此种情况下的赔偿问题与国有土地上的房屋强拆赔偿在适用法律上有所不同，因此最高人民法院该案例确定的赔偿原则不能在本案中简单照搬适用，故此本院对一审判决所确定的赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准中不适应国有土地上房屋强拆赔偿的部分予以纠正，睢阳区政府应依照《中华人民共和国国家赔偿法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准确定赔偿项目和赔偿数额，从而对刘振萍、王海鹰因违法强拆所遭受的直接损失予以全面赔偿。综上，上诉人刘振萍、王海鹰的上诉理由以及上诉人睢阳区政府的上诉理由均缺乏事实和法律依据，不能成立。一审判决认定事实清楚，其裁判理由中不当部分本院予以纠正，但其实体处理正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，上诉人刘振萍、王海鹰和上诉人睢阳区政府各承担25元。本判决为终审判决。审判长  张同仁审判员  田伍龙审判员  荆向丽二〇二〇年五月二十九日法官助理崔璐书记员齐冬冬