内蒙古自治区准格尔旗人民法院民 事 判 决 书（2020）内0622民初739号原告：准格尔旗薛家湾镇城坡村辛家圪旦社。负责人：段保林，辛家圪旦社社长。委托诉讼代理人：潘春留，内蒙古鄂准律师事务所律师。被告：杨万成，男，1950年8月3日出生，汉族，农民，现住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。公民身份号码XXXXX。委托诉讼代理人：张瑞祥，准格尔旗法律援助中心律师。被告：李鱼儿，男，汉族，90岁，现住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。公民身份号码不详。被告：刘光荣，又名刘二丑，男，1955年2月24日出生，汉族，干部，现住内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区。公民身份号码XXXX。被告：准格尔旗薛家湾镇城坡村民委员会。住所地：准格尔旗薛家湾镇城坡村。法定代表人：王挨柱，村民委员会主任。原告准格尔旗薛家湾镇城坡村辛家圪旦社（以下简称辛家圪旦社）与杨万成、李鱼儿、刘光荣、准格尔旗薛家湾镇城坡村民委员会（以下简称城坡村委会）合同纠纷一案，本院于2020年3月17日立案，依法适用简易程序公开开庭进行了审理。原告辛家圪旦社负责人段保林及其委托诉讼代理人潘春留，被告杨万成、刘光荣、城坡村委会法定代表人王挨柱到庭参加了诉讼。被告李鱼儿经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。辛家圪旦社向本院提出诉讼请求：一、请求人民法院依法确认被告李鱼儿与被告杨万成签订的《关于购买五荒协议书》无效；二、确认被告刘光荣“同意”《关于购买五荒协议书》的行为无效；三、确认被告城坡村民委员会于2010年代表原告收取购买土地款的行为无效；四、判令被告杨万成返还原告协议中占用的土地；五、本案的诉讼费用由被告承担。事实和理由：2017年11月份，薛家湾镇人民政府对辛家圪旦社所有的土地进行确权过程中，杨万成提出争议的600亩土地属其所有并拿出五荒土地使用证，社员对此毫不知情并产生争议。杨万成的儿子杨尚峰就此向薛家湾镇人民政府信访，镇政府认为购买土地的行为不合法，不支持信访请求。杨万成对此申请土地仲裁。准格尔旗农村土地承包经营仲裁委员会受理后，辛家圪旦社针对杨万成的仲裁申请提起了反请求，但裁决书并未针对辛家圪旦社的反请求进行裁决。为此，辛家圪旦社针对土地仲裁裁决书提起本案诉讼。另，杨万成所持的购买土地协议违法，李鱼儿签订协议的行为是无权代表行为，侵害了辛家圪旦社的集体利益，同时也侵害了部分社员的利益，因此该协议无效。刘光荣在协议上签字“同意”亦无效，其代表的是个人意见，法律责任只能由其本人承担，对辛家圪旦社不产生法律效力。城坡村委会收取土地转让款无效，收取土地转让款是村主任的个人行为，村委会无权收取土地转让款。综上，由于购买土地协议无效，杨万成应当返还辛家圪旦社的土地。杨万成辩称，请求法院驳回辛家圪旦社的诉讼请求。辛家圪旦社提起的本案诉讼，无论从诉讼程序上还是实体请求上均不符合法律规定。从程序上，辛家圪旦社的诉讼主体不适格，其无权主张土地承包合同无效。根据最高人民法院就关于村民小组诉讼权利如何行使向河北省高级人民法院所作答复表明，社长以社集体的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，经过履行民主议定程序确定，故辛家圪旦社主体不适格。根据《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》，辛家圪旦社将李鱼儿、杨万成、城坡村委会均列为被告不符合规定，程序上有错误。辛家圪旦社实体上亦不符合要求，其诉请的第四项请求不明确，应当予以驳回。按照购买土地协议本身来看，辛家圪旦社是相对方，其主张协议无效属于恶意诉讼，且其未经村民议定程序提起诉讼。辛家圪旦社以签订合同未经民主议定程序要求确认合同无效的理由不能成立，案涉土地在长达二十年时间里，杨万成做了大量的投资，且实际承包了近二十年，辛家圪旦社无人提出异议，表明辛家圪旦社全社社员是认可土地承包协议的。综上，根据《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第二十五规定，请求人民法院驳回辛家圪旦社诉讼请求。刘光荣辩称，签字非个人行为，村里曾召开全村党员社长会议，讨论如何拍卖治理五荒。村里确定承包人自愿与合作社签订协议，并经村里同意盖章后生效。五荒地款交付村委会保管，但由合作社使用，村委会进行监督。城坡村委会辩称，购买土地协议书是拍卖的所有权，不是使用权。村委会同意杨万成经营。2009年收取杨万成挂账的3000元，只是追缴杨万成的欠款，不能说是协议无效。本院经审理并认定事实如下：2001年4月15日，辛家圪旦社作为甲方、拍卖方与杨万成作为乙方、购买方签订《关于购买五荒协议书》（下称“协议”）。约定：一、为了适应西部大开发的有关政策，积极投入还草还林，本人通过考察论证，开发本社部分五荒，利用有利条件搞种养殖业。二、具体开发地址：本社的阳上塔以及邬柳沟一带。东至邬柳沟、西至西石湾与虎石沟运煤叉路处、北至沟底（黑岱沟主沟）、南至虎石沟运煤公路畔。预计总亩数600亩。按照国家政策规定，五荒每亩计价5元，总计款3000元人民币。按政策此款是乡管村用，应交村委会统一使用。三、甲、乙双方签字后，乙方可按照自己设计、施工作业。但在交款后，乙方不得干涉甲方正常工作，造成损失，由甲方负责。四、交款后，乙方方可进行施工作业。五、此协议一式三份，甲、乙各持一份，村委会持一份，相互签字后生效。协议下方甲方（负责人）处由李鱼儿签字，乙方处由杨万成签字。鉴证单位处由城坡村委会签署“同意，城坡村，2001.4.15”并加盖公章。在协议“杨万成”签字右下方签有“同意，刘光荣”。2001年4月18日，原准格尔旗哈岱高勒乡人民政府向杨万成颁发了《五荒土地使用证》，土地证记载的用地面积为600亩，用途发展养殖业。四至为：东邬柳沟、西西石湾煤运公路、南虎石沟公路、北大沟底。备注栏记载“土地座落：准旗哈乡城坡村辛家圪旦社阳上塔邬柳沟”。土地使用权取得方式一栏记载“个人所有权”。批准使用年限2001年4月18日至2031年4月18日填发机关处加盖城坡村委会公章，时间为2001年4月18日。2009年12月25日，城坡村委会出具了收据，收到了杨万成五荒款3000元。2017年12月12日，城坡村委会出具《证明》，载明“一九九九年两委换届，由刘光荣下挂城坡村支部书记。刘圈生、周方树、刘顺为村委会委员”。2018年5月10日，城坡村委会出具《关于我村拍卖集体五荒地的情况说明》，载明“城坡村拍卖五荒工作是在1998年二轮土地承包期间，在完善承包土地后接着实施的。当时按照国家政策，政府要求五荒地每亩最低价5元，可拍卖到户（人）甚至可拍卖给外人。对此，村两委召开了以各社社长为代表的扩大会议，宣传贯彻落实了上级有关政策的精神，且统一了共识。全村9个社全面展开工作，在实施中大部分村民是观望态度，进展缓慢，效果不佳。全村购买五荒的就辛家圪旦社村民杨万成购买五荒600亩，滑石窑社村民韩永胜、周方树购买五荒60亩，受99年两委换届的影响，此项工作途中搁浅，没有完善”。在土地确权过程中，因杨万成要求将所购买的600亩五荒地确权在其名下与辛家圪旦社产生争议，杨万成儿子杨尚峰对此进行了信访。准格尔旗薛家湾镇人民政府于2018年4月27日作出薛政函〔2018〕135号《薛家湾镇人民政府关于城坡村杨尚峰信访事项处理意见函》。根据杨尚峰反映的问题，薛家湾镇人民政府认为辛家圪旦社拍卖“五荒”程序不合法，故对所反映的问题不予支持。杨万成陈述，杨尚峰对该意见不服，向准格尔旗人民政府提出复查申请，准格尔旗人民政府复查后撤销了《薛家湾镇人民政府关于城坡村杨尚峰信访事项处理意见函》，建议杨万成通过土地仲裁解决纠纷。杨万成向准格尔旗农村土地承包经营纠纷仲裁委员会（下称“土地仲裁委”）申请仲裁，请求确认薛家湾镇城坡村辛家圪旦社阳上塔邬柳沟五荒土地承包经营权属杨万成享有并给予确权登记。该委于2020年2月26日作出准农仲案[2019]第[66]号仲裁裁决书（下称“66号裁决书”），裁决：一、薛家湾镇城坡村辛家圪旦社阳上塔邬柳沟一带案涉协议与证件的四至范围内五荒土地承包经营权由申请人杨万成享有。二、被申请人城坡村民委员会对申请人杨万成阳上塔协议与证件四至范围内五荒土地依法进行确权登记。辛家圪旦社庭审中陈述，在审理过程中，该社曾提出仲裁反请求，但土地仲裁委未对反请求进行裁决。辛家圪旦社以对66号裁决书不服为由，在法定期限内向本院提起诉讼。庭审中，经询问杨万成土地如何利用，其陈述“栽树，大约是在2002到2009年办养殖业，中途赔了，停了几年，从2018年又开始养殖”，且用于养殖业的设施没有拆除。辛家圪旦社对此予以认可。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四十八条规定“当事人不服仲裁裁决的，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力”。该规定赋予了土地仲裁双方就不服仲裁结果可在一定期限内所行使权利的救济渠道。土地仲裁中的当事人如未在规定的期限内未提起诉讼，则裁决书发生法律效力，对于当事人具有强制约束力。本案系辛家圪旦社以不服土地仲裁委作出的66号裁决书为由提起的诉讼，但其提出的主张却是请求确认案涉协议无效，非针对“薛家湾镇城坡村辛家圪旦社阳上塔邬柳沟一带案涉协议与证件的四至范围内五荒土地承包经营权由申请人杨万成享有”的裁决结果提起诉讼。本院注意到以下事实，杨万成申请土地仲裁委进行仲裁时，辛家圪旦社亦提起了仲裁反请求，即请求确认案涉协议无效。根据在案的仲裁庭笔录及66号裁决书可反映出，土地仲裁委对于辛家圪旦社的仲裁反请求是予以受理的，其在仲裁庭开庭审理时陈述了其反请求事项并进行了举证；66号裁决书中的仲裁庭认为部分，亦对该社的仲裁反请求成立与否进行了论述，即认为其提起的确认《关于购买五荒协议书》无效的仲裁反请求不能成立，但却在未在裁决书主文中进行表述。本院就此情况函询了土地仲裁委，该委回复“漏裁驳回被申请人辛家圪旦社反请求申请的裁决”。据此，本案首先应当确定辛家圪旦社是否属于《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四十八条所规定的“当事人不服仲裁裁决”而提起的诉讼。本院认为，虽然土地仲裁委在66号裁决书主文中遗漏了对辛家圪旦社仲裁反请求的裁决，但从仲裁庭的庭审笔录、66号裁决书及土地仲裁委针对本院函询的回复来看，仲裁庭在案件审理过程中是受理了辛家圪旦社提起的仲裁反请求申请，却在裁决书主文部分漏述了裁决结果，在土地仲裁委未依据《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》第五十三条“对裁决书中的文字、计算错误，或者裁决书中有遗漏的事项，仲裁庭应当及时补正。补正构成裁决书的一部分”作出补正，且基于辛家圪旦社已经向本院提起诉讼的情况下，结合新辛家圪旦社在民事诉状事实与理由部分中亦载明要求杨万成“返还原告已经占用土地的所有权和使用权”和庭审中其认可提起本案诉讼的目的亦在于否认杨万成所享有五荒土地承包经营权来看，辛家圪旦社的起诉应当视为其不服仲裁裁决而提起的诉讼。综上，在首先确定了辛家圪旦社是否基于对仲裁裁决不服而提起本案诉讼的情况下，结合诉辩双方的主张及意见，本案的主要争议焦点在于案涉《关于购买五荒协议书》的效力问题。关于上述协议，辛家圪旦社认为系李鱼儿与杨万成签订，且李鱼儿的行为系无权代表行为，违反了村民委员会组织法和物权法的相关规定。但根据协议内容载明，协议的签订双方分别系辛家圪旦社和杨万成，李鱼儿系作为当时辛家圪旦社负责人代表辛家圪旦社在协议上签字。据此，对于该协议的效力，本院分析评判如下：案涉协议签订于2001年4月15日，彼时我国《土地承包法》、《物权法》均尚未制定，根据《立法法》第九十三条规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”综上，考察案涉协议是否有效应根据当时的已经制定的相关法律并结合当时国家的相关政策来综合予以评判。《中华人民共和国农业法》（1993年）第十二条规定“集体所有的或者国家所有由农业集体经济组织使用的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面可以由个人或者集体承包从事农业生产。国有和集体所有的宜林荒山荒地可以由个人或者集体承包造林。个人或者集体的承包经营权，受法律保护。发包方和承包方应当订立农业承包合同，约定双方的权利和义务”；第十五条规定“国家鼓励个人或者集体对荒山、荒地、荒滩进行承包开发、治理，并保护承包人的合法权益”，上述规定表明，国家对于荒地等土地并非禁止开发，而是在既定的法律规定内鼓励个人或者集体对荒山、荒地、荒滩进行承包开发、治理，同时亦注重保护承包人的合法权益。1998年10月，党的十五届三中全会审议通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中，明确提出“制定鼓励政策，推进荒山荒沟荒丘荒滩使用权的承包、租赁和拍卖，加快开发和治理，切实保障开发者的合法权益”的要求。1999年12月21日，国务院办公厅下发的《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》（国办发〔1999〕102号）指出“（二）农村‘四荒’资源属当地农民群众集体所有，农村集体经济组织在实施承包、租赁或拍卖‘四荒’使用权之前，必须坚持公开、公平、自愿、公正的原则，充分发扬民主，广泛征求群众意见，应成立由村民代表参加的工作小组，拟定方案，要规定治理开发‘四荒’的范围、期限、方式（承包、租赁、拍卖等）与程序、估价标准，明确治理开发的内容和要求等，经村民会议或者村民代表大会讨论通过。依照有关土地管理的法律、法规须报经县级以上人民政府批准的，应办理有关批准手续。如果承包、租赁或拍卖对象是本集体经济组织以外的单位或者个人，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。（三）承包、租赁或拍卖‘四荒’使用权，农村集体经济组织要与对方签订合同或协议。合同或协议的内容应符合国家有关法律法规，并应依法明确双方的权利、义务和违约责任。合同和协议经县级人民政府批准生效后，双方都应认真履行。农村集体经济组织不得因负责人的变动而随意变更合同内容或解除合同。采取拍卖方式的，要标定拍卖底价，实行公开竞价。‘四荒’使用权承包、租赁或拍卖的期限最长不得超过50年”。1999年10月1日起施行的《中华人民共和国合同法》第五十二条对于合同无效的情形作出了明确的规定；同年12月施行的合同法司法解释（一）第四条规定“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”。2000年12月12日通过《内蒙古自治区农牧业承包合同条例》第二条规定“在自治区行政区域内订立、变更、解除农牧业承包合同，适用本条例。本条例所称农牧业承包合同，是指农村牧区集体经济组织与其成员或者嘎查村民委员会与村民之间为发包、承包集体所有或者国家所有并依法由集体使用的土地资源和其他资产而订立的协议”；第十二条规定“农村牧区集体所有或者国家所有并依法由集体使用的土地资源和其他资产，分别采取以下承包方式：(一)耕地和草原实行按户承包，家庭经营；(二)林地、果园、苗圃、养殖水面、荒山、荒沟、荒沙、荒丘、荒滩、农牧业机械、水利设施、房屋以及村办企业等专业经营项目应当采用招标方式承包，可以实行按农户承包、按组承包、联户承包或者个人专业承包”；第十八条规定“农牧业承包合同应当采用书面形式，合同书由自治区人民政府农牧业行政管理部门规范，旗县级人民政府印制”。从上述的农业法、政策性规定及地方性法规中可以反映出，我国当时在党和国家政策层面及法律层面均对于荒地等‘四荒’土地的开发使用作出了明确规定，且对于承包、租赁或拍卖荒地等土地，只有参与者是本集体经济组织以外的单位或者个人，才必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。如通过承包、租赁、拍卖获得荒地的经营使用权的，使用权人与荒地所有人签订的合同应当是由旗县级人民政府统一印制的承包合同。本案中，杨万成作为辛家圪旦社社员与辛家圪旦社于2001年4月15日签订的案涉协议，虽非旗县级人民政府统一印制的承包合同，但不能据此否定双方签订上述协议的效力；另，根据合同法及司法解释的规定，上述政策亦不能成为否定案涉协议的效力的依据。综上，因案涉协议不存在合同法（1999年）第五十二条关于无效的情形，辛家圪旦社请求确认案涉协议无效的主张不能成立本院不予支持。对于辛家圪旦社要求杨万成返还土地的主张，因杨万成实际已经成为案涉协议中五荒土地的承包经营权人，已是用益物权人，其该项主张亦无事实及法律依据，本院亦不予支持。关于辛家圪旦社要求确认刘光荣“同意”《关于购买五荒协议书》的行为无效和确认城坡村民委员会于2010年代表原告收取购买土地款的行为无效的主张，本院认为，刘光荣在案涉协议上签字“同意”和城坡村委会代为收取土地款的行为，本身系签订合同与履行合同的组成部分，上述行为并不构成独立的诉讼标的，不符合诉的构成要素，辛家圪旦社的上述主张均缺乏法律依据，不予支持。另，关于本案案由的问题，本院认为，民事案件案由一般应当依据当事人主张的民事法律关系的性质来确定。本案立案案由是土地承包经营权纠纷，但辛家圪旦社的主张却要求确认《关于购买五荒协议书》无效，从法律关系层面去看属于合同法律关系，但在本案中，通过其提交的民事诉状中事实与理由以及庭审中的陈述可以明确，辛家圪旦社实际上是否认杨万成享有协议中所涉及的五荒土地的承包经营权，辛家圪旦社虽未就此明确提出主张，但其庭审中的陈述亦对此有反映。据此，为了更准确真实地体现本案诉争的民事法律关系性质，本案案由应当确定为土地承包经营权纠纷和合同纠纷。综上所述，辛家圪旦社的诉讼请求不能成立，应当予以驳回。依照《中华人民共和国合同法》（1999年）第五十二条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释(一)》第四条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条的规定，判决如下：驳回原告准格尔旗薛家湾镇城坡村辛家圪旦社的诉讼请求。案件受理费100元（原告已预交100元），由原告准格尔旗薛家湾镇城坡村辛家圪旦社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于鄂尔多斯市中级人民法院。审判员 王 捷二〇二〇年五月九日书记员 乔海燕法条链接：《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用若干问题的解释(一)》第四条合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。《最高人民法院关于适用的解释》第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。