广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终150号 上诉人（原审原告）凤山县金牙瑶族乡上牙村民委员会。 法定代表人林长迎，主任。 委托代理人韦启德，广西博爱律师事务所律师。 委托代理人韦道义，广西博爱律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）凤山县人民政府，住所地：凤山县凤城镇朝阳大道**。 法定代表人陆嵘，县长。 委托代理人张远新，凤山县司法局干部。 委托代理人覃翀颖，广西弘生联合律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）河池市人民政府，，住所地：河池市金城江区百旺路** 法定代表人唐云舒，市长。 委托代理人蒙波，河池市司法局工作人员。 原审第三人凤山县金牙瑶族乡陇旺村民委员会。 法定代表人张登团，主任。 委托代理人冉启锋，男，1963年3月15日出生，汉族，住凤山县。 上诉人凤山县金牙瑶族乡上牙村民委员会（以下简称上牙村委会）因诉凤山县人民政府（以下简称凤山县政府）林地所有权处理决定及河池市人民政府（以下简称河池市政府）行政复议一案，不服河池市中级人民法院（以下简称河池市中院）（2019）桂12行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月10日公开开庭审理了本案。上诉人上牙村委会的法定代表人林长迎、委托代理人韦启德、韦道义，被上诉人凤山县政府的委托代理人张远新、覃翀颖，被上诉人河池市政府的委托代理人蒙波，第三人凤山县金牙瑶族乡陇旺村民委员会（以下简称陇旺村委会）的法定代表人张登团、委托代理人冉启锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 河池市中院一审审理查明，被告凤山县人民政府于2018年11月15日作出凤政处字〔2018〕4号《行政处理决定书》，查明双方争议的林地地名叫牙尾。其四至范围：东从1160.2米高程点沿沟至890.2米高程点;北从890.2米高程点沿沟至1085.2米高程点；西从1085.2米高程点沿山梁经1075.8米，1161.8米，1187.4米高程点；南从1187.4米高程点经1135.2米高程点至1160.2米高程点闭合，面积675亩。争议地位于上牙村辖区内，解放后至1981年争议地都未经政府确权，生产合作化、“四固定”时期，争议地是否固定给争议双方集体所有，无法查实认定。上个世纪70年代初期以来，陇旺大队在争议地垦荒种林建林场，1981年3月16日，县人民政府颁发给上牙村盘弄生产队（下称上牙盘弄队）的《山界林权证》记载：“东从拉松梁直上到轰团过陇旺大队林场防火线，又下到公社牛场棚子边，后又跟陇旺大队田七场棚子边的山梁上登胡三凹，又跟梁过到坡满。”1981年3月18日，县人民政府颁发给上牙村那平生产队（下称上牙那平队）的《山界林权证》记载：“东从拉龙梁跟梁直到单卜梁一直到和陇旺大队林场共界，南从陇旺大队林场防火线直下到轰团梁，又跟那松梁直下到大沟。”上牙盘弄队和上牙那平队持有的《山界林权证》均记载争议地属陇旺大队林场，1981年3月24日，上牙大队党支部与陇旺大队党支部订立的《陇旺大队与上牙大队落实山界合同》记载：“陇旺大队在一九七三年公社号召粮林大会战，陇旺到牙尾造林（杉木、油桐、油茶）约有陆佰至捌佰亩左右，原划地界由金牙直上去右边由畜牧场房屋角直上第一个沟直上胡三凹。左边至陇贵砍的防火路为界，八〇年公社办畜牧场，八一年畜牧场解散了，大约叁佰亩由陇旺全部造上油茶。在八一年三月份落实山界林权，在三月五号公社召开三级干部会议，上牙大队干部与陇旺大队干部双方协议落实：一、陇旺大队在牙尾造林（杉木、油茶、油桐）按原定界限山林权永远归陇旺所有（不要什么比例分成）。二、八一年陇旺造牛场约有叁佰亩退给上牙大队，陇旺不要补工、种成木。以上合同，双方协定，不得违反”。该合同订合同人均盖有凤山县金牙公社陇旺生产大队革命委员会和凤山县金牙公社上牙生产大队革命委员会公章，该合同虽未有双方大队干部及书写人签名，但该合同书写内容以及合同中两个大队革委会公章均是真实，该合同记载争议地属陇旺大队集体所有。1981年3月25日，县人民政府颁发给陇旺大队的《山界林权证》记载：“陇旺大队林场地处上牙牙尾，总面积陆佰亩，全部种上杉木还有茶油，陇旺大队林场的四至界限东方：从飞机的航空线的三角架岭横过下牙尾岭（梁）。南面从牙尾岭下到公社牛场棚边。西面：从防火线山梁下到沟到公社牛场棚边又上到陇旺田七棚边直上到牙尾岭。北面：从三角架下到单卜梁跟着防火线下到西边公社牛场。说明：（按合同为准）。”陇旺大队的《山界林权证》记载争议地属陇旺大队山权。1985年12月29日，陇旺村委会将牙尾林场发包给陇旺村拉王生产队刘瑞然承包经营种植杉木林20年，承包金额12000元。1988年6月30日和1989年1月20日刘瑞然用其承包经营牙尾林场作为抵押物向凤山县农业银行贷款174500元，1989年12月17日，刘瑞然不幸死亡，凤山县农业银行以刘瑞然妻子为被告向凤山县人民法院提起诉讼，凤山县人民法院经立案审理，于1990年1月13日作出［1990］凤法民判字第2号民事判决书，判决将刘瑞然生前承包经营使用的牙尾林场674亩林木所有权和林地使用权交由凤山县农业银行经营使用。1991年2月19日，凤山县农业银行金牙营业所与上牙村委会订立《经营使用牙尾荒山造林合同书》，该合同于1991年2月27日经凤山县公证处公证，1998年12月5日，凤山县农业银行将牙尾林场杉木林出卖给凤山县久文扶贫林场。2007年12月28日，陇旺村委会与凤山县久文扶贫林场订立《砍林退地协议书》，定于2009年10月30日以前凤山县久文扶贫林场将牙尾林场杉木全部砍伐，并将牙尾林场土地退回给陇旺村委会经营使用。2009年9月，凤山县久文扶贫林场砍伐牙尾林场杉木后，陇旺村委会因经营使用牙尾林地，上牙村委会才提出争议。县调处办几次组织争议双方调解未能达成协议。上牙村委的调解方案：按2:8比例划分争议地所有权，20%争议地面积归陇旺村集体，80%争议地面积归上牙村集体。陇旺村委会的调解方案：争议675亩牙尾林地所有权归××村集体，但陇旺村委会自愿让出35亩牙尾林地所有权××××村集体。上述事实，有当事人申请书、书证及知情人的证人证言等证据材料在卷证实，事实清楚，证据充分。县人民政府认为，争议双方订立的山界合同合法有效，该山界合同约定争议的675亩牙尾林地所有权属陇旺村集体所有，而且县人民政府已将争议地发林权证给陇旺村委会，争议地所有权××依法××给××村集体所有，但陇旺村委会自愿让出35亩争议地所有权××××村集体，属于陇旺村委会自行处分的事项，并没有违反我国法律强制性的规定。上牙村委会以争议地位于上牙村辖区内和上牙村委会与凤山县农业银行金牙营业所订立《经营使用牙尾荒山造林合同书》为由主张享有争议地权属，其理由不成立。鉴此，依据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第十一条第四款，《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十二条、第三十四条第（六）、（七）、（十一）项、第三十五条第（二）、（五）项，林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条、第七条第（三）项，国家土地管理局（1995）国土［籍］字第26号文第二十条第一款，《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条之规定，县人民政府作出如下处理决定：双方争议的675亩（四至界线详见1／10000地形图）牙尾林地中640亩（四至界线详见1／10000地形图即东从1160.2米高程点沿沟至890.2米高程点;北从890.2米高程点沿沟至Ｃ点（990米高程点）沿水平线至Ｂ点（990米高程点）沿小沟直上至Ａ点（1065高程点）；西从Ａ点沿山梁经高程点1075.8米、1161.8米至1187.4米；南从1187.4米高程点经1135.2米高程点至1160.2米高程点闭合）林地所有权属陇旺村集体所有；35亩（四至界线详见1／10000地形图即东从Ｂ点（990米高程点）沿水平线至Ｃ点（＂990米高程点）；北从Ｃ点（990米高程点）沿沟直上至1085.20米高程点；西从1085.2米高程点沿山梁至Ａ点（1065米高程点；南从Ａ点下至Ｂ点闭合）林地所有权××村集体所有。原告不服向河池市人民政府申请复议，河池市人民政府作出河政复决字〔2019〕19号行政决定书维持了县政府的复议决定，原告不服提起诉讼。 一审另查明，第三人陇旺村委会作为委托单位，委托广西桂科司法鉴定中心对1981年3月25日《凤山县社队山界林权证（存根）》上的“凤山县金牙人民公社陇旺生产大队革命委员会”印文与1981年3月24日《陇旺大队与上牙大队落实山界合同》上的同名印文是否同一枚印章盖印。广西桂科司法鉴定中心作出科桂司鉴中心（2018）文鉴字第063号《司法鉴定意见书》，鉴定意见：送检1981年3月25日《凤山县社队山界林权证（存根）》上的“凤山县金牙人民公社陇旺生产大队革命委员会”印文与1981年3月24日《陇旺大队与上牙大队落实山界合同》上的同名印文是同一枚印章盖印。2019年1月22日，原告上牙村委会因不服凤山县人民政府作出的凤政处字〔2018〕4号《行政处理决定书》，向河池市人民政府申请行政复议。河池市人民政府于2019年3月22日作出河政复决字（2019）19号《行政复议决定书》，维持凤山县人民政府作出的本案行政处理决定。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。 一审法院认为，本案是单位之间发生的土地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款的规定，被告凤山县人民政府作为县级人民政府，具有作出本案被诉行政行为的行政主体资格和法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，被告河池市政府作为凤山县人民政府的上一级人民政府，具有对凤山县人民政府作出的处理决定进行复议的法定职责。本案原告上牙村委会与第三人陇旺村委会发生土地权属纠纷后，经陇旺村委会提出申请，被告凤山县人民政府依法立案受理，并组织争议双方当事人实地勘查，勾画争议地的范围及面积，并经双方当事人签字确认。在诉讼中，原告和第三人对本案争议地的地名、四至范围、面积的认定均未提出异议，本院予以确认。第三人在被告凤山县人民政府调处本案期间，提供了争议双方于1981年3月24日订立的《陇旺大队与上牙大队落实山界合同》以及凤山县人民政府于1981年3月25日颁发给第三人的《凤山县社队山界林权证（存根）》，该山界合同和林权证均明确争议地属第三人所有；同时，第三人陇旺村委会于20世纪70年代在争议地造林建设林场，并于1985年将争议地承包给陇旺村拉王生产队刘瑞然（已逝世）承包种植杉木等客观事实，可以确认第三人陇旺村委会对争议地具有长期经营管护的事实。因此，被告凤山县人民政府根据当事人达成的协议和县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证，结合争议地实际管护情况，确定本案争议土地所有权，依法作出本案被诉的凤政处字〔2018〕4号《行政处理决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，依法应予维持。复议机关河池市人民政府作出的河政复决字（2019）19号《行政复议决定书》，维持了被告凤山县人民政府作出的凤政处字〔2018〕4号《行政处理决定书》，认定事实清楚，证据充分，亦应维持。对于原告上牙村委会提出本案争议土地在其村辖区内且由其长期管护经营使用，应属原告集体所有的主张，由于原告对该主张未能提供充分证据予以证实，且与已查明的本案争议地长期以来由第三人实际管护的情况不符，因此，本院对原告的该主张不予采纳。原告请求撤销被告凤山县人民政府作出的凤政处字〔2018〕4号《行政处理决定书》和河池市人民政府作出的河政复决字（2019）19号《行政复议决定书》，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告凤山县金牙瑶族乡上牙村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告凤山县金牙瑶族乡上牙村民委员会负担。 上牙村委会不服一审判决，向本院上诉称，一、凤山县政府凤政处字〔2018〕4号《行政处理决定书》是前两次处理决定的翻版，还是事实不清、证据不足。1、凤山县法院及河池市中院以《陇旺大队与上牙大队落实山界合同》以及《山界林权证》存在重大瑕疵为由认定被上诉人作出的两次处理决定属于认定事实不清、证据不足。但在被上诉人作出第三次处理决定前没有补充调查收集其他能够证明原审第三人对该争议地享有所有权的证据，而是照搬前两次处理决定所依据的证据并以存在重大瑕疵的前述两份证据作为主要依据作出同样的处理决定，该处理决定同样属于事实不清、证据不足。2、〔2018〕4号处理决定主要还是以存在瑕疵的《山界合同》以及《山界林权证》等证据作为认定原审第三人对争议地享有所有权的依据。这些证据要么没有证据能力，要么证明力较弱，单独或与其他证据相互佐证都不足以证明原审第三人对争议地享有所有权，况且有一系列相反证据证明该争议地属于上诉人所有。二、河池市政府河政复决字（2019）19号行政复议决定及河池市中院（2019）桂12行初132号行政判决均属认定事实不清、证据不足，适用法律错误。请求高院：1、依法撤销河池市中院（2019）桂12行初132号行政判决；2、依法撤销凤山县政府凤政处字〔2018〕4号行政处理决定，并责令其重新对林地权属争议作出处理决定；3、依法撤销河池市政府河政复决字（2019）19号行政复议决定；4、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人凤山县政府答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。县政府根据广西桂科司法鉴定中心（2018）文鉴字第063号《司法鉴定所》的鉴定结果以及2018年4月4日组织双方调解，作出处理决定确认争议地归属陇旺村委会事实清楚。经过一审庭审，认定争议双方于1981年3月24日签订的《陇旺大队与上牙大队落实山界合同》以及县政府于1981年3月25日颁发给陇旺村委会的《凤山县社队山界林权证（存根）》均能证明本案争议地属陇旺村委会所有。二、本案争议地虽然位于上牙村辖区内，但事实上却由陇旺村集体经营使用，对争议地完全行使占有、使用、收益、处分的权利，上牙村亦认可陇旺村集体的经营事实，并订立山界合同明确约定。陇旺村委会对争议地的权属在“林业三定”时期取得人民政府颁发的《山界林权证》予以确认。此后，陇旺村委又与久文林场签订了砍林退地协议，获得争议地权属。因此，争议地权属依法应属陇旺村集体所有。三、山界合同订立时间为1981年3月24日，在这个时期生产大队革委会是在党支部领导下负责生产的管理机构，是订立合同的适格主体，加盖大队革委会的公章是有效的；凤山县人民政府关于启用大队管委会新印章的通知[凤政办（1981）4号]中关于启用大队管委会新印章的时间为1981年4月1日，原县革委会制发的大队革委会旧印章于同日停止使用，据此，订立山界合同时，上牙大队革委会的公章仍在使用，加盖大队革委会的公章是有效的。请求高院依法驳回上诉人上牙村委会的上诉请求。 被上诉人河池市政府答辩称，一、河池市政府作出河政复决字〔2019〕19号行政复议决定的程序合法。上牙村委会因不服凤山县政府2018年11月15日作出的凤政处字〔2018〕4号《行政处理决定书》，向市政府申请行政复议。经审查，上牙村委会的行政复议申请符合受理条件，市政府在法定期限内依法予以受理。法定期限内，市政府向凤山县政府送达《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本，凤山县政府在法定期限内提交答复及证据材料。同时，市政府向第三人陇旺村委会送达《第三人参加行政复议通知书》。复议期间，市政府向各方当事人送达《行政复议调解意愿确认书》，上牙村委会不同意调解。市政府经书面审查，于2019年3月22日作出河政复决字〔2019〕19号《行政复议决定书》，并依法送达当事人。二、市政府作出的河政复决字〔2019〕19号行政复议决定事实清楚，适用法律准确。复议期间，市政府已全面审查了凤山县政府作出凤政处字〔2018〕4号《行政处理决定书》所依据的证据材料。经审查，市政府认为凤山县政府所提交的证据材料具有真实性、合法性和关联性，能够证明其作出的处理决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确。市政府对凤山县政府提交的证据材料予以采信，并依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，依法维持了凤山县政府作出的凤政处字〔2018〕4号《行政处理决定书》。综上所述，河政复决字〔2019〕19号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请求高院依法驳回上诉人上牙村委会的上诉请求。 第三人陇旺村委会陈述意见称，一、凤山县政府凤政处字〔2018〕4号行政处理决定认定事实清楚，证据充分。二、上诉人认为我方于1985年12月29日将牙尾林场承包给本村村民刘瑞然经营后就不再有任何权利，这是对法律的误解。这个承包正好证明争议地的权属是原审第三人的。三、1991年2月19日上诉人与凤山农行金牙营业所签订的《经营使用牙尾荒山造林合同书》是在我方经营使用31年并执证经营10年后背着我方所为，明显是侵权行为，应当承担相应的法律责任。四、2012年，上诉人采取蒙骗的手段将争议地承包给该集体的少数成员用于种植杉木，给这些承包户造成了重大经济损失。综上所述，第三人实际经营牙尾林场已超过半个世纪，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回。 经二审公开开庭审理，各方当事人均确认一审提交的证据已经庭审举证、质证，一审判决没有漏列、错列的情形，双方也没有新的质证意见。上诉人当庭提交了《社队办林场规划表》、姜自贤及姜自远的证人证言，但上述证据在凤山县政府调处时上诉人已经提交，且凤山县政府也作为证据向一审法院提交并经各方质证，不属于本案新证据。据此，本院对经一审庭审质证、认证的本案证据予以确认，对一审判决查明的本案事实予以确认。 本院认为，本案争议林地“牙尾”虽然位于现××××牙村辖区内，但从上世纪70年代开始陇旺大队（现第三人）就在争议地垦荒建设了陇旺大队林场，并于1981年3月24日与上牙大队（现上诉人）订立了《陇旺大队与上牙大队落实山界合同》，明确牙尾林场由陇旺大队经营管理。凤山县政府又于1981年3月25日向陇旺大队颁发了牙尾林场《凤山县社队山界林权证（存根）》。第三人持有的上述《山界合同》及《山界林权证》，属于《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（六）、（七）项规定的有效书证，可以作为本案争议林地权属纠纷确权处理的主要证据。至于上诉人提出第三人持有的《山界合同》及《山界林权证》加盖的是被废止的大队革委会旧印章的问题，凤山县政府在一审时提交了凤山县政府凤政办（1981）4号《关于启用大队管委会新印章的通知》，明确各大队从1981年4月1日起启用大队管委会新印章，大队革委会的旧印章同日停止使用。陇旺大队于1981年3月分别在上述《山界合同》及《山界林权证》加盖了大队革委会的印章，上牙大队在《山界合同》上同样加盖了大队革委会的印章，两个大队的印章均在有效期限内使用，印章的使用合法有效。此外，凤山县政府于1981年3月16日、1981年3月18日分别颁发给上牙盘弄生产队和上牙那平生产队的《山界林权证》均记载了两队林地与陇旺大队林场有交界，可以证明争议地由陇旺大队林场经营管理。陇旺大队1985年将争议林地发包给刘瑞然承包经营，至纠纷发生前上诉人未提出异议，可以确认第三人对争议地具有长期经营管业的事实。因此，被上诉人凤山县政府依据第三人持有的1981年的《山界合同》及《山界林权证》，结合第三人对争议地长期经营管业的事实，在调查取证、组织双方调解达不成协议的情况下，依职权经集体研究作出凤政处字〔2018〕4号行政处理决定，确定本案争议林地640亩归第三人所有，第三人自愿让出的35亩林地归上诉人所有，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，河池市政府复议维持该处理决定也是正确的。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。上诉人的上诉请求及理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人凤山县金牙瑶族乡上牙村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴中权 审 判 员 麦济艰 审 判 员 古华强 二〇二〇年五月二十五日 法官助理 陶燕燕 书 记 员 冼光明