广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终385号上诉人（原审原告）：陆倩红，女，汉族，1982年12月15日出生，住广东省广州市海珠区*******，公民身份号码：440************723。委托代理人：何庆忠，系上诉人陆倩红丈夫。委托代理人：王俊，广东明境律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市卫生健康委员会。住所地：广东省广州市越秀区*********。法定代表人：唐小平，主任。委托代理人：唐娜，该单位工作人员。委托代理人：周芳，广东金领律师事务所律师。上诉人陆倩红因与被上诉人广州市卫生健康委员会（以下简称市卫健委）信访答复函及行政赔偿一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2854号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告就其亲属在广东省中医院就医期间产生的医疗纠纷争议向广东省中医药局持续信访，广东省中医药局从2018年1月至10月间作出多次信访回复，指引原告按照相关法律规定向有关部门寻求解决。2018年10月24日广东省中医药局将陆倩红、何庆忠的信访材料转交广州市卫生和计划生育委员会处理。陆倩红、何庆忠的投诉请求为：1、通过尸检来确定死者的死亡原因，2、通过医学鉴定来确定因果关系，3、查清患者为何会反流窒息，窒息的原因是什么，4、胃造瘘是否存在问题，及问题的原因，5、胃造瘘是否导致反流窒息的主要原因，6、癫痫中心为何明知胃造瘘有问题，不处理还隐瞒，7、追究医院工作人员违反医疗护理常规，严重不负责任的行为及存在医疗过错行为的责任，8、追究此次致病人死亡的相关科室的医疗责任。广州市卫生和计划生育委员会收到上述材料受理后，于2018年10月31日向广东省中医院发出医疗纠纷处理调查函，要求该院予以调查处理，将核实处理情况及相关材料提交广州市卫生和计划生育委员会。2018年11月10日，广东省中医院向广州市卫生和计划生育委员会作出《关于何庆忠先生、陆倩红女士反映意见的情况报告》，描述了患者陆志骅入院治疗的情况，并称患者家属已向广州市越秀区人民法院提起民事诉讼。广东省中医院还提交了该院及经治医生相关资质证书、患者住院病案材料及广州市越秀区人民法院受理原告与广东省中医院医疗损害责任纠纷的开庭传票。2018年11月12日，广东省中医院再次向广州市卫生和计划生育委员会提交了《关于何庆忠、陆倩红女士反映意见的补充说明》。2018年11月27日，广州市卫生和计划生育委员会作出穗卫群[2018]972号《广州市卫生和计划生育委员会关于何庆忠等2人所提事项的答复函》（以下简称被诉答复函），答复如下：“一、关于你们质疑该院给患者施行的胃造瘘术存在问题，并导致患者出现反流误吸，对患者给予的营养支持不合理，用药不合理，治疗、抢救不合理等诊疗问题……目前患方家属已向越秀区人民法院提起诉讼，根据《医疗事故处理条例》第四十条“当事人既向卫生行政部门提出医疗事故争议处理申请，又向人民法院提起诉讼的，卫生行政部门不予受理；卫生行政部门意见受理的，应当终止处理”。因此，建议你继续通过诉讼途径解决纠纷。二、关于你要求尸检的问题。经了解，你提交的投诉材料中，有中山大学法医鉴定中心出具的司法鉴定意见书，已对陆志烨的死因作出了鉴定意见。三、关于你要求医学鉴定的问题。经查，患方家属已向越秀区人民法院提起诉讼，法院在审理过程中会根据案情需要，决定是否委托司法鉴定机构进行鉴定……”原告不服，诉至原审法院，请求撤销被诉答复函，责令被告重新作出处理，并赔偿原告精神损失费1元。在本案庭审过程中，原告当庭增加诉讼请求：1、确认被告丢失材料的行为违法；2、确认被告逾期答复的行为违法。广东省中医院提交的广州市越秀区人民法院送达的开庭传票显示，原告与广东省中医院的医疗损害责任纠纷定于2018年9月18日9时开庭。2018年7月9日，中山大学法医鉴定中心受理了广东省中医院及何庆忠委托的就患者陆志骅死亡原因进行鉴定的申请，2018年8月7日进行尸解，于2018年9月13日作出穗司鉴180********511号鉴定意见书。另查明，2019年1月6日，中共广州市委、广州市人民政府下发《中共广州市委广州市人民政府关于印发的通知》，方案内容包括：“组建市卫生健康委员会。将市卫生和计划生育委员会的职责，以及市民政局的老龄工作职责，市安全生产监督管理局的职业安全健康监督管理职责等整合，组建市卫生健康委员会。市老龄工作委员会的日常工作由市卫生健康委员会承担。不再保留市卫生和计划生育委员会。”原审法院认为，广州市卫生和计划生育委员会作为市级卫生行政部门，具有对所辖区域内卫生医疗机构进行监督管理的职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”因此，被告市卫健委作为继续行使医疗卫生监管职权的机关，是本案适格被告。《医疗机构管理条例》第四十条规定：“县级以上人民政府卫生行政部门行使下列监督管理职权：（一）负责医疗机构的设置审批、执业登记和校验；（二）对医疗机构的执业活动进行检查指导；（三）负责组织对医疗机构的评审；（四）对违反本条例的行为给予处罚。《医疗机构管理条例实施细则》第六十九条规定：“各级医疗机构监督管理办公室的职责：（一）拟订医疗机构监督管理工作计划；（二）办理医疗机构监督员的审查、发证、换证；（三）负责医疗机构登记、校验和有关监督管理工作的统计，并向同级卫生计生行政部门报告；（四）负责接待、办理群众对医疗机构的投诉；（五）完成卫生计生行政部门交给的其他监督管理工作。”第七十条第三款规定：“医疗机构监督员应当严格执行国家有关法律、法规和规章，其主要职责是：（一）对医疗机构执行有关法律、法规、规章和标准的情况进行监督、检查、指导；（二）对医疗机构执业活动进行监督、检查、指导；（三）对医疗机构违反条例和本细则的案件进行调查、取证；（四）对经查证属实的案件向卫生计生行政部门提出处理或者处罚意见；（五）实施职权范围内的处罚；（六）完成卫生计生行政部门交付的其他监督管理工作。”根据上述规定，卫生行政部门对医疗机构的执业活动进行监督、检查、指导，对医疗机构违反条例和细则的案件进行调查、取证，进行处罚等等。广东省卫生和计划生育委员会发布的粤卫[2015]77号《关于做好职能调整衔接工作的通知》中罗列了144项违法行为，其中第54项违法行为为“医师在执业活动中违反卫生行政规章制度或者技术操作规范，造成严重后果；不负责任延误急危病重患者的抢救和诊治，造成严重后果；造成医疗责任事故；……”第71项违法行为为“医疗机构发生医疗事故的”。本案中，原告的投诉请求有八项，分别为通过尸检来确定死者的死亡原因；通过医学鉴定来确定因果关系；查清患者为何会反流窒息，窒息的原因是什么；胃造瘘是否存在问题，及问题的原因；胃造瘘是否导致反流窒息的主要原因；癫痫中心为何明知胃造瘘有问题，不处理还隐瞒；追究医院工作人员违反医疗护理常规，严重不负责任的行为及存在医疗过错行为的责任；追究此次致病人死亡的相关科室的医疗责任。该投诉内容的前六项均属于医疗技术事故的投诉，后两项属于医疗执业活动是否规范及存在违法行为的投诉。对于前六项投诉，《医疗事故处理条例》第三十六条规定：“卫生行政部门接到医疗机构关于重大医疗过失行为的报告后，除责令医疗机构及时采取必要的医疗救治措施，防止损害后果扩大外，应当组织调查，判定是否属于医疗事故；对不能判定是否属于医疗事故的，应当依照本条例的有关规定交由负责医疗事故技术鉴定工作的医学会组织鉴定。”第四十条规定：“当事人既向卫生行政部门提出医疗事故争议处理申请，又向人民法院提起诉讼的，卫生行政部门不予受理；卫生行政部门已经受理的，应当终止处理。”被告市卫健委以此答复原告继续通过诉讼途径解决纠纷及在诉讼中委托司法鉴定机构进行鉴定，符合法律规定。对原告要求尸检的投诉，因中山大学法医鉴定中心已经进行尸检并对患者陆志骅的死因作出鉴定，被告市卫健委认为不再进行尸检，并无不当。对于原告的后两项投诉事项，根据上述法律规定，属于被告市卫健委的监督、检查职责范围，但被告市卫健委并未明确予以答复，而是遗漏处理了原告的投诉请求，因此，被告市卫健委应当履行法定职责，对原告的第七项和第八项投诉事项作出处理。对于原告当庭增加的两项诉讼请求，首先没有证据显示被告市卫健委在处理原告的投诉请求的过程中丢失了原告的材料，其次被告市卫健委在2018年10月24日收到广东省中医药局转送的投诉材料后，及时进行调查处理，于同年11月27日作出答复，并依法送达给原告，程序合法，原告的上述请求均没有依据，原审法院不予支持。对于原告赔偿精神损失费1元的请求，原告的该项请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定的精神损害赔偿的范围，对原告的该项请求，原审法院不予支持。综上，被告市卫健委对原告投诉事项的前六项作出的涉案答复函事实认定清楚，适用法律正确，原审法院予以支持。但被告市卫健委遗漏处理原告的第7和第8项投诉事项，被告市卫健委当履行法定职责，对原告的上述两项投诉事项作出处理。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：一、被告广州市卫生和计划生育委员会于本判决发生法律效力之日起30日内对原告陆倩红的第7项和第8项投诉请求作出处理；二、驳回原告陆倩红的其他诉讼请求。上诉人陆倩红不服原审判决，上诉称：一、被上诉人超期回复，监管不力，偏袒医院，因要进行司法鉴定而拒绝调查，属于行政不作为。被诉信访答复函没有查明上诉人父亲离世的原因，没有解决上诉人与医疗机构产生的医疗纠纷，应予撤销。二、一审认定事实错误，程序错误，适用法律错误，诉讼结果对上诉人极度不公。（一）一审未将广东省中医药局列为被告，未查明全部事实，影响到本案的公平、公正审理。上诉人首先向广东省中医药局处投诉后，按行政职能，信访转办至被上诉人。信访前期投诉情况与本案具有关联性。法院应审理作为源头的投诉过程，调查要求广东省中医药局对投诉情况说明。（二）一审认定上诉人对广东省中医药局的投诉得到回复，认定事实错误。上诉人首次向广东省中医药局信访是在2017年11月，请求事项是“给予合理的必须的常规的治疗及所必须供应的足够营养”，但该局是在2019年1月25日才送达《受理通知》，已超信访受理回复期限。广东省中医药局出具粤中医信(2018)4号告知将相关材料转广州中医药大学医管处处理，但上诉人至今还没收到回复，属于超期办理。在涉案医院发生事故后，上诉人向广东省卫生和健康委员会进行投诉，结果转至广东省中医药局处理。如当时广东省中医药局能处理该医疗纠纷，上诉人父亲可能就不会死亡。一审仅陈述后续的信访结果，没把首次投诉内容陈述在判决中，没有全面认定事实。（三）一审认定广东省中医药局在多次的回函中，已作出了相关的指引，认定事实错误。广东省中医药局在上诉人投诉后应直接转至广州市卫生和健康委员会处理，但该局因广州市中医药大学拖延信访时间，导致信访不畅，信访请求没有得到有效的解决。故广东省中医药局应承担相应的责任，被上诉人应承担信访不畅连带责任。因信访不畅所导致上诉人父亲的死亡，故上诉人才多次向广东省中医药局信访，该局作出指引是为了隐瞒事实、推卸责任。因一审未将广东省中医药局列为被告，故无法将涉案情况调查清楚。三、一审认定被上诉人已履行应尽的职责，认定事实错误。涉案医院认为临床手术医学影像资料不属于病案资料不需保存，没有按照医疗规程并结合《医疗机构病历管理规定》妥善保管相关资料，反而删除临床手术医疗影像资料以隐瞒事实。涉案医疗机构使用“三无产品”的医疗器械给上诉人父亲手术。被上诉人对涉案医院负有行政管理职能及技术指导职责，但被上诉人管理不善，任由涉案医院胡作非为、草菅人命，没有履行应尽的职责，没有恪职的指导下属单位认真开展学习行业相关法律、法规及行业制度等，没有遵守上级行政单位作出的文件传达工作，此行为已属于严重的渎职、失职，并需承担因病案资料丢失所致该医疗鉴定无法进行的责任。五、上诉人不认同一审对于上诉人在一审庭审时增加的两个诉讼请求的判决结果。（一）关于上诉人增加的第一个诉讼请求，因在缺乏主要证据下而判定被上诉人没有丢失上诉的信访资料，该证据上诉人是无法获取的，上诉人已按照证据原则要求法庭依行政令调查，及列广东省中医药局为本案被告，但都被法庭否决，故该证据后果不应由上诉人所承担。（二）关于上诉人增加的第二个诉讼请求，也是因未追加被告，未查明整个信访过程，导致判决结果错误。综上，请求撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2854号行政判决，改判撤销被上诉人作出的穗卫群[2018]972号《广州市卫生和计划生育委员会关于何庆忠等2人所提事项的答复函》、责令被上诉人对上诉人所提事项重新作出调查及处理、判令被上诉人赔偿上诉人精神损失费10万元、判令被上诉人承担本案的诉讼费。被上诉人市卫健委二审期间未提交书面答辩意见。经审理，原审查明事实基本清楚，本院予以确认。另查明，关于上诉人要求追加广东省中医药局为本案被告的申请事项，2019年9月18日，原审法院在庭审时当庭告知上诉人，本案以被诉复函为审查对象，上诉人申请追加广东省中医药局为被告是为了对广东省中医药局的移送行为进行合法性审查，与本案被诉答复函的审查分属不同的法律关系，上诉人可以另循途径解决，故不准许上诉人的追加被告申请。本院认为，被诉答复函涉及对上诉人提出的涉案医疗事件中多项争议事项的认定及处理，就被诉答复函对上诉人投诉内容的第1-6项答复处理是否适当的问题，原审判决论述充分、处理正确，本院予以认可。《医疗事故处理条例》第四十条规定：“当事人既向卫生行政部门提出医疗事故争议处理申请，又向人民法院提起诉讼的，卫生行政部门不予受理；卫生行政部门已经受理的，应当终止处理。”本案中，上诉人投诉反映的该六项内容，实质上属于医疗事故认定的争议，属于技术认定范畴。在上诉人已向法院提起民事诉讼的情况下，被上诉人作出涉案争议应通过民事诉讼及医学鉴定途径解决的回复意见，有利于在实质上解决争议，并无不当。关于上诉人投诉反映的第7-8项内容，要求追究医院工作人员违反医疗护理常规、严重不负责任及存在医疗过错行为的责任，追究致上诉人父亲死亡相关科室的责任的问题。上述问题的处理须以涉案民事诉讼及医学鉴定的最终结果为前提，被诉答复函在作出时答复条件尚不成熟，被上诉人对此是否答复，是否对涉案医院及医护人员追责，对上诉人的权利义务均不会造成实际影响。原审判决被上诉人应当对其遗漏处理上诉人的第7-8项投诉事项作出处理，属于处理不当，本院予以纠正。对于上诉人一审庭审中增加的要求确认被上诉人丢失其投诉材料行为违法的诉讼请求，该请求不属于本案审查的范围，原审法院对此予以接受并作审查不当，本院予以纠正。综上，原审判决认定事实清楚，处理部分有误，本院予以改判。上诉人的上诉意见不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2854号行政判决第一项；二、驳回上诉人陆倩红的诉讼请求。本案一、二审案件受理费共人民币100元，由上诉人陆倩红负担。本判决为终审判决。审 判 长 肖志雄审 判 员 陈雪梅审 判 员 彭铁文二〇二〇年五月十二日法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪