广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4319号上诉人（原审原告）：广州市番禺区******股份合作经济社。住所地：广州市番禺区***************。法定代表人：林进发，社长。委托代理人：廖新华，广东南冠律师事务所律师。委托代理人：杨芷雅，广东南冠律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区**镇人民政府。住所地：广州市番禺区********。法定代表人：罗志辉，镇长。委托代理人：黎燕芳，该单位工作人员。委托代理人：蒋凌霞，广东法制盛邦律师事务所律师。原审原告：林建晖，女，1986年11月20日出生，汉族，住广州市番禺区************，公民身份号码：440************523。委托代理人：何英健，广东一贯律师事务所律师。上诉人广州市番禺区******股份合作经济社(以下简称官堂村经济社)因诉被上诉人广州市番禺区**镇人民政府（以下简称南村镇政府）、原审原告林建晖行政处理决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1976号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：林建晖于1986年11月20日出生，根据广州市公安局番禺区************常住户口登记表显示，官堂村5组家庭户的户主为林福汉，户主妻李萍坚，户主子林德倫，户主子林德成，户主女林建晖。林某汉、李某坚并非林建晖的生父母，林建晖出生后由李萍坚抚养。林建晖出生后无及时办理入户登记，林福汉于1994年10月12日向广州市番禺区**镇人口和计划生育办公室缴纳了违法执养一女罚款6000元后，林建晖于1994年10月12日入户官堂村经济社处，户口至今未发生迁移，未在其他经济社享受集体经济组织成员待遇。《广州市番禺区******经济合作社章程》第十条规定：“配股的范围：在确权截止时间前，现户籍仍在本村的原经济合作社的所有村民（挂靠户除外）。”第十一条规定：“股权确认时间：2007年6月30日24时为股份固化截止时间。在股权确认时间计算，有本社股东资格的村民进行股权确认和固化。本章程实施的固化是以固定股东人数。”因一直未享有村民福利待遇以及股权分配，林建晖于2017年2月23日向南村镇政府提出行政处理申请，请求：一、南村镇政府作出行政处理决定，确认林建晖享有与其他村民同等的股权配置，并责令官堂村经济社向其发放股权证，享受其他村民同等福利待遇；二、官堂村经济社向林建晖补发1994年至2016年的福利和股份分配款，从2007年计算至2016年为人民币68730元。2017年8月10日，南村镇政府作出南府决〔2017〕1号《行政处理决定书》，认为：林建晖提交的手写出生证与南村派出所调查显示结果的父母亲名字、出生地点等信息均不符，结合对当年负责妇女、计生工作相关人员的调查以及林福汉缴交违法执养罚款的事实，认为林建晖并非林福汉与李萍坚所生，其坚持本人为官堂村集体经济组织成员所生子女当然享有集体组织成员资格的主张不成立。同时，因林福汉与李萍坚已生养过两胎，不符合收养条件。1994年，林福汉到官堂村为林建晖办理入户手续，官堂村委干部明确，林建晖入户官堂村只是户口挂靠在村，无权要求享受官堂村其他村民的福利待遇，且官堂村股份已固化10年，村全部资产资金收益转入股份，分配人数确定，没有多余的股份可供分配，对于林建晖要求确认股权并发放福利和分配款的请求，不予支持。故根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第三款、《中华人民共和国收养法》第三条、第六条，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款的规定，决定：林建晖不具有官堂村经济社集体经济组织成员资格，不能享受官堂村村民的同等福利分配待遇。林建晖不服，诉至原审法院。原审法院于2018年3月8日作出（2017）粤7101行初3171号《行政判决书》，认为：首先，林建晖落户于官堂村经济社，南村镇政府仅凭官堂村经济社工作人员的调查笔录就认定林建晖为挂靠户，不能享有村民同等福利待遇，证据不足。其次，关于林建晖是否是官堂村村民林福汉和李萍坚所生子女的问题，虽然林建晖提交的手写出生证父母名字不是林福汉与李萍坚，但非常相近，且“第三胎”与林福汉与李萍坚已生育两胎相符。南村镇政府从派出所调取的户口情况显示林建晖父母是林福汉与李萍坚，但南村镇政府并未查明相关事实，仅以相关调查笔录否认了该情况，认定林建晖并非林福汉与李萍坚所生，事实不清。第三，关于林建晖与林福汉与李萍坚收养关系是否成立的问题，南村镇政府一方面以林福汉缴交违法执养罚款，认定林建晖是林福汉与李萍坚所收养，另一方面又以林福汉与李萍坚已生养过两胎，认为收养不符合条件。南村镇政府没有证据证明林建晖不符合《广州市番禺区******经济合作社章程》第十一条、第十二条关于股红分配的规定，即使林建晖不符合上述条件，《广州市番禺区******经济合作社章程》对超计划生育或者违法收养有限制性规定，但并未完全排除相关股东权利。在南村派出所以及官堂村委会证明均显示林建晖与林福汉和李萍坚为父母子女关系的情况下，南村镇政府应当查明相关事实，根据具体情况作出行政决定。因此，南村镇政府作出南府决〔2017〕1号《行政处理决定书》，事实不清，证据不足，林建晖请求撤销该行政处理决定书并责令南村镇政府重新作出行政处理决定的请求，理由成立，遂判决：一、撤销南村镇政府于2017年8月10日作出的南府决〔2017〕1号《行政处理决定书》；二、南村镇政府在判决生效之日起六十日内就林建晖的申请依法重新作出处理。后南村镇政府与官堂村经济社不服，向本院上诉，本院于2018年10月20日作出（2018）粤71行终775号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。判决生效后，南村镇政府对林建晖与官堂村经济社关于集体经济组织成员资格、股份分红以及其他福利待遇纠纷一案重新作出行政处理。2018年3月4日，南村镇政府作出南府决〔2019〕2号《行政处理决定书》，认为：根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一、二款规定，林某汉、李某坚是南村镇官堂村5队村民，享有官堂村股东待遇。林建晖先主张其是官堂村林福汉与李萍坚生育的女儿并提交了日期为1986年11月25日、江南村卫生所出具的《出生证》。该《出生证》上手写笔迹显示林建晖出生日期为1986年11月20日9时，其父为“林汉”，母为“李平坚”，属“第三胎”。南村镇政府就林建晖出生入户情况向南村派出所做了调查，派出所的回复为：1994年的《出生登记册》上显示林建晖的父亲登记为“林福汉”，母亲登记姓名为“李萍坚”，出生地点是“家中”。南村镇政府向官堂村1986年前后负责妇女、计生工作的妇女主任吴汉玲、负责财务工作的干部林培珠、村会计林醒甜做调查，其均证实：林建晖并非林福汉（已于2017年5月30日去世）和李萍坚所生，而是李萍坚住在江南村的大哥夫妇所生，林建晖出生后就由李萍坚来带养。林建晖提供的出生证明为手写、字迹有涂改痕迹且印章模糊。父亲一栏“林汉”与南村派出所户口登记记录显示不符，林福汉户口登记簿并没有曾用名叫“林汉”，南村镇政府在对官堂村村民调査中也证实，林福汉并没有使用过“林汉”这个名字。出生证上登记的其母亲的名字“李平坚”也与林福汉的妻子户口登记簿上登记的“李萍坚”不一致。林建晖出生证为江南村卫生所出具，公安部门户籍登记上其出生地则是在“家中”。2016年5月18日南村镇人口和计划生育办公室证明“兹有官堂村5队村民林福汉于1994年10月12日在我办缴交违法执养壹女罚款合共人民币陆仟元整已缴清”，该证明也从侧面证实林建晖并非林福汉夫妇所生。其后，林建晖承认其并非林某汉、李某坚所亲生，但自出生后一直随二人生活，存在事实收养关系。林建晖于1986年11月20日出生，《中华人民共和国收养法》自1992年4月1日起施行，即林建晖与林某汉、李某坚在《中华人民共和国收养法》实施前已存在事实收养行为。官堂村不认可林某汉、李某坚与林建晖是收养关系，但并不能否定林某汉、李某坚与林建晖的事实收养关系。故林建晖与林某汉、李某坚应视为养父母子女关系，林建晖的情形符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定，本案中，林建晖的户口在官堂村，且官堂村无证据证明林建晖未履行法律、法规和组织章程规定的义务。因此，林建晖属于官堂村的集体经济组织成员，故林建晖之情形符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条以及第十六条规定，林建晖应享有官堂村集体经济组织集体资产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益。因此，官堂村经济社不给予林建晖股份分配及福利款项集体经济组织成员平等待遇的行为违反了上述法律规定，依法应予纠正。林建晖要求官堂村经济社依法向其发放股权证，补发1994年至2016年福利和股份分配款，从2007年计算至2016年人民币共68730元，该请求虽具有一定合理性，但存在不妥。其一，林建晖对其股东权利从股份固化至提出行政申请前对其股东权利怠于行使，法律不保护怠于行使权利的权利人，故林建晖也需为自己的行为承担责任；其二，官堂村2007年至2016年每年的股份分红也均已实际发放完毕，官堂村再次对2007年至2016年的股份分红作出处理不妥。对于林建晖要求确认股权并发放股权证的请求，南村镇政府予以支持，关于发放2007年至2016年的福利和分配款的请求，南村镇政府不予支持，遂决定：一、确认林建晖为官堂村经济社成员即股东身份，官堂村经济社向林建晖发放股权证。二、驳回林建晖要求发放2007年至2016年的福利和分配款的请求。该《行政处理决定书》于2019年3月5日送达官堂村经济社，于2019年3月5日邮寄送达林建晖，林建晖于次日签收该决定书。林建晖对该行政处理决定不服，诉至原审法院，将官堂村经济社列为第三人。原审法院受理后，官堂村经济社在答辩期内起诉，官堂村经济社遂变更为本案原告之一。原审法院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”依照该规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利是镇人民政府的法定职权。南村镇政府作为镇一级人民政府，林建晖申请南村镇政府对其村民资格及福利待遇问题作出处理，依法属于南村镇政府的职权范围。关于林建晖是否具有集体经济组织成员资格的问题。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”林建晖自出生后一直由林福汉与李萍坚抚养，在林福汉缴纳罚款后入户官堂村经济社范围内，户口没有发生过迁移，林建晖于1986年11月20日出生，其在1992年4月1日施行的《中华人民共和国收养法》实施前已与林某汉、李某坚存在事实的收养关系，在官堂村经济社没有证据证明林建晖未履行法律法规和规章规定的义务的情况下，南村镇政府根据上述法律的规定，认定林建晖具有官堂村经济社的社员资格，并享有与其他社员同等村民待遇，事实清楚，适用法律正确。官堂村经济社认为林建晖属挂靠户的主张没有事实和证据予以支持，原审法院不予采纳。关于集体经济组织成员资格决定是否具有溯及既往效力的问题，根据成员资格确认与享受待遇同步的原则，享受待遇应以股东身份的确认为前提，林建晖享受成员同等待遇的时间一般应从首次主张申请之日起计算。集体经济组织因之前的分红已发放完毕，且集体经济组织也不同意补足，故其在本次行政处理申请中主张补发前述时间集体经济组织成员待遇的理据不足，林建晖的集体经济组织成员待遇应从其提出异议时，即提出行政处理申请之日起计发，因此南村镇政府驳回其补发申请并无不当。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回林建晖、官堂村经济社的诉讼请求。本案受理费50元，由林建晖、官堂村经济社负担。上诉人官堂村经济社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定林建晖具备官堂村村民资格的事实错误。林建晖非官堂村村民李萍坚、林福汉夫妇所生，而是李萍坚在江南村的大哥所生，是其大哥委托林福汉与李萍坚代养（非收养）林建晖。从血亲关系和法律事实来讲，林建晖应为江南村村民而非官堂村村民。依1992年的《中华人民共和国收养法》的规定，林某汉、李某坚于1994年10月收养林建晖的行为属于非法收养，不受法律保护，南村镇政府亦无权确认收养的事实，其作出被诉行政处理决定属越权，是无效行政行为。二、《广州市番禺区******经济合作社章程》于2007年7月1日起实施，至林建晖2017年提出要求享有村民待遇时止，期间将近10年其从未向官堂村或有关政府部门主张过权利，这充分证明其属于挂靠户口，不是官堂村村民，不能享有村民资格。且林福汉将林建晖户口挂靠官堂村时曾与官堂村委签订挂靠协议，约定林建晖不得享有官堂村村民待遇。三、原审判决将林建晖未履行村民义务的举证责任分配给官堂村经济社是错误的。官堂村对集体土地承包进行三固定时，林建晖因是挂靠户口，未主张村集体承包土地的权益，也从未对村集体经济组织履行过任何义务和参加过村集体组织的任何活动。林建晖认为其应享有村民待遇，应由其承担相应的举证责任。四、一审判决仅凭林建晖拥有官堂村户口就认定其享有村民待遇，必将招致全体村民的抵制和反对，并会因此酿成严重的社会问题，极大地冲击社会的稳定。故上诉请求：1．撤销原审判决，改判撤销被诉行政处理决定；2．本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人南村镇政府二审期间答辩称：一、南村镇政府有权作出被诉行政处理决定。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《广州市**办事处工作规定》第二条的规定以及广州铁路运输法院作出的（2017）粤7101行初3171号行政判决、广州铁路运输中级法院作出的（2018）粤71行终775号行政判决，南村镇政府有职权对林建晖提出的申请作出行政处理。二、南村镇政府作出的被诉行政处理决定程序合法，认定事实情况，适用法律正确。南村镇政府收到广州铁路运输中级法院作出的（2018）粤71行终775号行政判决后，分别向官堂村经济社、南村医院、南村派出所、南村计生办以及李萍坚、官堂村经济社工作人员林钜滔、林建晖等人作进一步的调查。在取得了大量证据后，南村镇政府于2019年3月4日作出被诉行政处理决定，并送达各方当事人，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。三、林某汉、李某坚是官堂村经济社集体经济组织成员，林建晖是其养女，依法、依官堂村章程均应享有官堂村集体经济组织成员的资格。根据1993年12月29日起施行的司法部司发通(1993)125号《司法部关于办理收养法实施前建立的事实收养关系公证的通知》，结合南村镇政府向派出所调取的林建晖的户口情况显示林建晖父母为林某汉、李某坚，官堂村民委员会亦作出过“林福汉与林建晖为父女关系”的《证明》及林福汉在1994年已经缴交了违法执养林建晖的罚款等事实，足以认定林建晖是林某汉、李某坚收养的女儿。且根据《官堂村经济合作社章程》第十条、第十四条第7点的规定，官堂村经济社没有证据证明林建晖的户口只是挂靠户，林某汉、李某坚违法执养在被政府处以罚款后已准予其入户官堂村，其违法执养已经合法化。林建晖在本次确权（2007年）前已入户（1994年）官堂村，根据官堂村的章程规定，林建晖属于该村配股的范围，有权享有股权及股红分配。综上，请求法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。原审原告林建晖二审陈述称：原审判决查明事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。在本案处理过程中，官堂村经济社多次提出主张均未获得南村镇政府和原审法院的支持，现其提出上诉请求，二审法院亦不应予以支持。综上，请求二审法院驳回官堂村经济社的上诉请求。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。另查明：《广州市番禺区******经济合作社章程》第十四条第7点规定：“本村的股东按程序、经申请有批复合法收养的子女，并在确权时间内属本村户口的可按本章程规定享有股权及股份分配。”本院认为：《中华人民共和国收养法》第六条规定：“收养人应当同时具备下列条件：（一）无子女；……”第二十五条规定：“违反《中华人民共和国民法通则》第五十五条和本法规定的收养行为无法律效力。……”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“……实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。……”本案中，虽然官堂村林某汉、李某坚自1986年林建晖出生后即开始抚养林建晖，但是根据本案查明事实，林某汉、李某坚在抚养林建晖之前已经生育二子林德倫、林德成，不符合《中华人民共和国收养法》第六条规定的收养人的条件，根据《中华人民共和国收养法》第二十五条之规定，林某汉、李某坚与林建晖之间的收养行为无法律效力，故林建晖于1994年10月12日将户口迁入官堂村经济社处，属于《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定的实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，应当按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格。《广州市番禺区******经济合作社章程》第十四条第7点规定：“本村的股东按程序、经申请有批复合法收养的子女，并在确权时间内属本村户口的可按本章程规定享有股权及股份分配。”，另经审查，官堂村经济社并未就林建晖是否具有集体经济组织成员资格召开成员大会及表决确定林建晖的成员资格，故林建晖依法不具有官堂村经济社集体经济组织成员资格，其向南村镇政府提出“确认申请人为官堂村经济社成员即股东身份以及责令官堂村经济社向其发送股权证，补发1994年至2016年福利和股份分配款，从2007年至2016年人民币共68730元”的申请，缺乏事实和法律依据。南村镇政府作出被诉行政处理决定，认定林某汉、李某坚与林建晖成立事实收养关系并由此确认林建晖为官堂村经济社成员即股东，属适用法律错误，本院予以纠正。综上所述，原审判决适用法律错误，本院予以纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院作出的（2019）粤7101行初1976号行政判决；二、撤销被上诉人广州市番禺区**镇人民政府作出的南府决〔2019〕2号《行政处理决定书》；三、责令被上诉人广州市番禺区**镇人民政府在本判决生效之日起六十日内对林建晖的申请重新作出处理。本案一审、二审案件受理费各50元均由被上诉人广州市番禺区**镇人民政府负担。本判决为终审判决。（本页无正文）审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年五月二十六日法官助理  杜春燕书 记 员  罗 涛