河南省新乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫07行终297号上诉人（原审原告）王明生，男，汉族，1963年12月20日出生，住封丘县。委托代理人王洁嵩，男，汉族，住封丘县。被上诉人（原审被告）封丘县城关镇人民政府，住所地封丘县南环路中段。法定代表人杨琳，任镇长。委托代理人曹明乐，河南御典律师事务所律师。委托代理人范国宾，系该单位工作人员。被上诉人（原审被告）封丘县自然资源局，住所地封丘县世纪大道东段158号。法定代表人郭忠仁，任局长。委托代理人张颖，系该局工作人员。上诉人王明生因土地行政管理一案，不服河南省原阳县人民法院（2019）豫0725行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审审理查明：2003年12月1日付景秋与封丘县城关镇南范庄村第二生产小组签订土地租赁协议，租用位于封曹路南封开路路西的8.5亩地。租金每年共计2500元。原告称自己从付景秋手中租用了该地中的一部分，每年交租金600元。原告在租用的地上建砖混结构房屋九间、活动板房两间。2019年2月12日原告王明生将旧板房两间拆除并建造了钢结构板房两间。2019年2月17日封丘县国土资源局向王明生下发《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》，认为王明生未经县级以上政府批准，擅自在南范庄封新路西搭建钢结构棚的行为，违反了《中华人民共和国土地法》第二条第（三）款的规定，根据《中华人民共和国土地法》第七十六条的规定，责令王明生停止违法行为，并自收到通知书的三日内予以改正。原告王明生在收到通知之后未将钢结构房屋予以拆除，2019年3月26日被告封丘县城关镇人民政府组织人员将原告的两间钢结构板房强制拆除。原告认为该拆除行为违法，提起本案诉讼。一审法院认为：被告封丘县自然资源局主管本行政区域内的土地管理和监督工作，对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。本案中，原告王明生称付景秋的土地系从封丘县城关镇南范庄村第二生产小组租赁的，因付景秋提供的租赁协议租赁期限有改动，对租赁协议的真实性法庭无法核实，原告提供的收条租地范围无法确认，原告无证据能够证实自己从付景秋手中转租的土地。原告王明生在无合法手续取得土地使用权的情况下，在土地上自建钢结构房屋，属违法建筑构筑物。被告封丘县自然资源局在查处后，依法享有对违法行为的行政处罚权。原告王明生在收到《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》后，逾期未予以改正，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，逾期不予拆除的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的可以拆除。依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，对违法的构筑物行政机关可以依法强制拆除。故被告封丘县城关镇人民政府在原告未将违法构筑物拆除的情况下，组织人员将构筑物拆除的行为合法、程序适当。原告称被告封丘县城关镇人民政府应申请法院强制执行的意见，因被告封丘县城关镇人民政府在拆除违法构筑物上有强制执行权，不需申请法院强制执行，故原告的意见不予采纳；原告称2019年2月17日封丘县国土资源局向王明生下发《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》，签章是封丘县国土资源局，属于用过期签章的意见，因被告封丘县自然资源局提供的封丘县档案馆关于封丘县国土资源局与封丘县自然资源局印章的更换时间是2019年2月19日，故2019年2月17日用封丘县国土资源局的签章是正确的，原告所说理由不予采信。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：驳回原告王明生的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告王明生负担。上诉人王明生上诉称：一、上诉人对案涉土地具有合法的使用权。案涉土地是以付景秋的名义租赁的，土地性质是建设用地。付景秋2019年6月3日出庭证言与一审认定“原告称自己从付景秋手中租用了该地中的一部分，每年交租金600元”的事实、上诉人提供租赁费收条及现场照片相印证，足以证明上诉人租赁案涉土地的事实成立。故一审认为“原告无证据能够证实自己从付景秋手中转租的土地，依法不能成立。二、被上诉人强制拆除上诉人房屋的行为违反法定程序。1、2019年2月17日封丘县国土资源局向王明生下发的《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》所依据的《中华人民共和国土地法》不存在，其行政行为没有法律依据，也不能证明依法出示过执法证，属程序违法。从下发通知书到强制拆除案涉房屋，共计37天时间，强拆行为发生时仍在法定的行政复议期限内。2、本案强拆行为发生前，除《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》，被上诉人封丘县城关镇人民政府既没有向上诉人作出任何强制执行文书，没有告知上诉人违反《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定并提供相关证据。3、被上诉人封丘县自然资源局作出该《通知书》时，没有依法告知上诉人享有的陈述权和申辩权及不服行政处罚决定申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定。4、行政机关实施行政强制执行行为前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利:经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。本案中，被上诉人并未履行相关法定程序，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定。5、本案中，被上诉人未予公告且在行政复议期间内直接强制拆除上诉人房屋，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。6、被上诉人封丘县自然资源局不是适格的行政强制执行主体，只能依法作出限期拆除的行政处罚决定，然后申请人民法院强制执行。7、被上诉人封丘县自然资源局认定上诉人钢结构板房为违法构筑物的理由是未经批准占用土地，并非违反《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，因此，关于在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的强制拆除问题，被上诉人封丘县城关镇人民政府不具有法定职权，不是适格的行政强制执行主体。8、一审法院认为“被告封丘县城关镇人民政府在原告未将违法构筑物拆除的情况下，组织人员将构筑物拆除的行为合法、程序适当”，无事实根据和法律依据，依法不能成立。三、一审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条适用法律错误。综上所述，案涉土地系上诉人合法取得，被上诉人的违法强拆行为事实清楚，请求撤销一审判决，判决确认二被上诉人强制拆除上诉人房屋的行政行为违法。被上诉人封丘县城关镇人民政府辩称，上诉人对案涉土地没有合法使用权，自然资源局在职权范围内先后两次下发通知，在上诉人拒不改正的情况下，被上诉人对案涉建筑进行了强拆，因此被上诉人依照法律规定处理，主体适格。因案涉违章建筑在建，如适用《中华人民共和国行政强制法》履行的时间较长，在此期间上诉人可能完工，明显不利于保护正常的社会管理秩序，也会对上诉人造成更大的损失。一审认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求维持原判。被上诉人封丘县自然资源局辩称，下发案涉两份通知书是依据的《中华人民共和国土地管理法》第43条、第63条和第66条，请求驳回上诉，维持原判。二审中，各方当事人均未提交新证据。本院经审理查明事实与一审认定事实一致。本院认为，人民法院审理行政案件主要是对行政行为的合法性从职权来源、事实认定、程序及法律依据四个方面进行审查。从职权来源来看，案涉强制拆除系被上诉人封丘县城关镇人民政府所作出，根据《中华人民共和国共和国城乡规划法》第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定，应认定被上诉人封丘县城关镇人民政府作出案涉行政行为的职权来源合法。从事实认定方面来看，本案上诉人王明生在建设案涉建筑物时并未按照相关规定事先取得建设许可，故上诉人王明生的违法建设事实成立，被上诉人封丘县城关镇人民政府和封丘县自然资源局认定案涉建筑物为违法建筑并无不当。从行政行为程序方面来看，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《河南省实施办法》第七十一条第一款均规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程建设许可证进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入。以上规定是递进关系的处罚程序，被上诉人封丘县自然资源局在发现案涉违法行为时，依法向上诉人王明生送达了《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，但该两份通知书只是告知上诉人王明生停止建设并进行整改，并未对限期拆除进行告知，故不能作为案涉强拆行为的依据。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”。该条规定的是在依法履行了责令停止建设和限期改正程序后，需要作出拆除行为的法定程序。本案被上诉人封丘县城关镇人民政府在实施案涉强拆行为时未履行该法定程序，应认定为程序违法。另外，被上诉人封丘县自然资源局在作出案涉《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》时适用法律存在瑕疵，应在以后工作中规范适用相关法律法规。因本案所涉强拆行为系被上诉人封丘县城关镇人民政府作出，故上诉人王明生要求确认封丘县自然资源局强拆行为违法没有事实和法律依据，依法不予支持。综上所述，被上诉人封丘县城关镇人民政府作出案涉强拆行为认定事实清楚，但程序违法，上诉人上诉请求部分成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销河南省原阳县人民法院（2019）豫0725行初19号行政判决；二、确认封丘县城关镇人民政府强制拆除王明生房屋的行政行为违法；三、驳回王明生的其它诉讼请求。一审案件受理费50元，由封丘县城关镇人民政府负担；二审案件受理费50元，由封丘县城关镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  崔海成审判员  刘强平审判员  王大鹏二〇二〇年五月二十七日书记员  李旭亮