广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4734号上诉人（原审原告）：温少华，男，1992年10月12日出生，汉族，住广州市黄埔区********，公民身份号码：440************412。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：候丽鹏，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。上诉人温少华因诉被上诉人广州市规划和自然资源局行政处罚一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2624号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年7月23日，被告巡查人员日常巡查时，发现原告正在金坑村黄屋路后果园地块进行建房（一层立柱）。因涉案地块为一般农用地，巡查人员立即拍照取证，并当场向原告发出穗埔国土规划资询〔2018〕第0001173号《询问通知书》、穗埔国土规划资停〔2018〕第0005110号《责令停止违法行为通知书》、穗埔国土规划资改〔2018〕第0003513号《责令改正违法行为通知书》，要求原告接受询问，停止违法建房并改正。2018年7月24日，被告工作人员对原告进行调查询问，并制作了《询问笔录》。原告在接受询问时陈述其于2018年7月20日在涉案金坑村黄屋路后果园地块动工建设住房，占地面积约100平方米；涉案地块原为果园，是生产社分田到户时分配的，没有宅基地证，没有办理相关用地手续；其符合一户一宅条件，已经村委公示及村社同意；其于2017年9月已向相关部门申请报建，但广州市黄埔区九龙镇人民政府一直没有审批。其后，深圳地质建设工程公司经2018年8月7日测量作出测字2018（镇龙）第132号《广州市黄埔区土地执法测绘报告》，确认原告建房用地总面积135.59平方米。2018年9月5日，被告对原告违法占用土地正式立案。2018年10月23日，被告作出穗埔国土规划资罚告〔2018〕462号《土地违法案件行政处罚告知书》，告知原告拟对其进行的处罚及其提出陈述申辩、要求听证的权利。原告收到上述告知书后，于2018年10月26日向被告提交了陈述和答辩意见。2018年11月13日，被告经审查作出穗埔国土规划资罚〔2018〕462号《土地违法案件行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚决定），根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十七条第一款的规定，向原告作出“自收到处罚决定书之日起15日内退还非法占用的135.59平方米土地，拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的行政处罚决定，并于2018年11月19日邮寄送达原告。原告不服，向原审法院起诉。在本案一审诉讼中，原告提交了其于2017年9月11日填写的《一户一宅承诺书》《农村村民住宅建设申请表》，以证实其曾向广州市黄埔区九龙镇人民政府申请在金坑村黄屋社建设住房，广州市黄埔区*******民委员会、广州市黄埔区******黄屋经济合作社在《农村村民住宅建设申请表》审核意见一栏填写“同意报建”，在《一户一宅承诺书》亦加盖公章。此外，原告还提交了广州市黄埔区*******民委员会向广州市黄埔区九龙镇人民政府提交的《关于村民申请建房进行公示的报告》并附公示照片，以证实其申请新建住宅已经公示，公示期自2017年9月11日至2017年9月19日。对此，被告认为上述资料只能证明其曾经向村集体组织申请过农村住宅建设，但这类材料不构成原告合法用地的依据。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”依照上述规定，农村村民建设住宅用地应当经有权部门审核审批。本案中，原告确认其在涉案金坑村黄屋路后果园地块进行建房，并未经乡（镇）人民政府审核、未经县级人民政府批准。被告经现场巡查、调查、组织土地执法测绘等程序后，确定原告未经批准非法占用土地建住宅的违法行为，遂依据上述规定作出被诉行政处罚决定，并无不当。对于原告提出因广州市黄埔区九龙镇人民政府未按规定为其办理农村村民住宅建设审核手续，致其申请未通过县级人民政府审批，起诉被诉行政处罚决定是希望相关职能部门能履行村民住宅建设审批职责，满足其居住需要的意见。如前所述，农村村民住宅用地应当经有权部门审核审批，未经批准占用土地建设住宅行为违法。原告以相关部门未批准其村民住宅建设审批手续为由，请求撤销被告所作被诉行政处罚决定的主张，于法无据，原审法院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告温少华的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告温少华负担。上诉人温少华不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实有误，忽视上诉人提供的证据。上诉人在一审中明确表示，上诉人按已按照《广州市**建设规划许可证实施办法》第十三条的规定，依法向所在镇、街报送申请材料，并已获得所在经济社、村委会的签字同意和盖章。但是，自2017年9月14日起至2018年5月份止，镇、街受理窗口或经办部门并未依法受理上诉人的申请材料，被上诉人在审批过程中违反了《广州市**建设规划许可证实施办法》第十四条第二款的规定，根据该办法第三十六条的规定，应当采取相应措施予以纠正或依法追究相关责任人员法律责任，而不是将过错归咎于上诉人。二、被上诉人作出被诉行政处罚决定的行政行为违法。根据《广州市**建设规划许可证实施办法》第十四条第二款、第三十五条及《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第六十二条第三款的规定，一个完整的行政执法流程是先走审批手续后监督执法，被上诉人对上诉人所作被诉行政处罚决定明显不当，认定事实不清，依据不足。三、原审判决与上诉人的起诉意愿相违背，上诉人一审诉求是请求确认被上诉人作出的行政行为违法，请求撤销被诉行政处罚决定，并不是“希望相关职能部门能履行村民住宅建设审批职责，满足其居住需要”。同时原审法院认为“农村村民住宅用地应当经有权部门审核审批，未经批准占用土地建设住宅行为违法”是行政执法流程的顺序，跟上诉人主张的“先走审批手续后监督执法”的行政执法流程相符，从而佐证被上诉人的行政行为违法。故原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求有误，判决理由前后论述自相矛盾。故上诉请求：1.撤销或判决变更原审判决;2.判决确认被上诉人作出的被诉行政处罚决定违法，不予执行;3.责令被上诉人采取补救措施，核发《乡村建设规划许可证》;4.本案一审、二审的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人广州市规划和自然资源局二审答辩称：一、上诉人未取得合法用地手续即在涉案地块上建设房屋，已然构成违法用地。2018年7月23日，被上诉人经巡查发现，上诉人在涉案地块上违法建设房屋。同日，被上诉人即对违法现场进行拍照取证，并向上诉人发出《询问通知书》《责令停止违法行为通知书》《责令改正违法行为通知书》。2018年7月24日，被上诉人向上诉人询问调查，上诉人确认涉案地块的房屋由其所建设，建设时间为2018年7月20日，占地面积约100平方米。上诉人还确认该地块没有办理宅基地使用证，也没有办理相关用地审批手续。2018年8月7日，被上诉人委托深圳地质建设工程公司对涉案地块进行测绘，测绘报告确认涉案地块的土地利用现状为耕地，土地利用总体规划为一般农用地，房屋基建面积为135.59平方米。并且，上诉人在一审庭审中亦自认其在涉案地块上建设房屋，并未经乡（镇）人民政府审核、县级人民政府批准。以上证据可证明上诉人未经用地审批即占用农用地建房的事实。基于上述查明的事实，被上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第六十二条第三款、第七十七条第一款的规定，作出被诉行政处罚决定，适用法律正确。二、上诉人的上诉理由没有任何事实和法律依据。1.根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款、第七十七条第一款的规定，农村村民若要使用农用地的，必须先按照法律规定经乡（镇）人民政府审核、县级人民政府批准并办理相关用地审批手续，在上述手续办理完成后方可使用土地，未办理的，依法构成违法用地。上诉人所提交的《证明》《关于村民申请建房进行公示的报告》《农村村民住宅建设申请表》等证据，只能证明其曾经向村集体组织申请过农村住宅建设，不能证明其已按前述法律规定办理相关用地审批手续，不构成上诉人合法用地的依据。上诉人以相关部门未批准其村民住宅建设审批手续为由，主张被诉行政处罚决定违法，于法无据。2.上诉人上诉提出的第三项诉讼请求不属于本案审查范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条的规定，人民法院在审理二审案件时，其审理范围应为一审法院判决、裁定以及被诉行政行为。本案纠纷是由于上诉人不服被上诉人作出的被诉行政处罚决定所引发，与核发《乡村规划建设许可证》行为并无关联。因此，上诉人上诉提出的第三项诉讼请求显然不属于本案审查范围，依法应当予以驳回。综上所述，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院另查明：2019年1月9日，中共广州市委、广州市人民政府印发穗字〔2019〕1号《中共广州市委广州市人民政府关于印发〈广州市机构改革方案〉的通知》，该通知要求将广州市国土资源和规划委员会的职责……等整合，组建广州市规划和自然资源局……不再保留广州市国土资源和规划委员会。因此，原广州市国土资源和规划委员会的职责由广州市规划和自然资源局继续行使。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十二条规定：“……农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。……”第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”本案中，上诉人在未经相关职权部门批准的情况下，于2018年7月20日起在涉案地块上建设房屋，以上事实有《巡查报告》《询问笔录》、测字2018（镇龙）第132号《广州市黄埔区土地执法测绘报告》等证据予以证实，被上诉人据此在事先告知了上诉人拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及其享有的陈述、申辩、听证权利之后，作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，本院予以支持。关于上诉人提出其提交的《农村村民住宅建设申请表》已获广州市黄埔区*******民委员会、广州市黄埔区******黄屋经济合作社同意报建，涉案《关于村民申请建房进行公示的报告》已经有效公示，故不能认定其为违法用地的主张。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”以及第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。……在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”的规定，上诉人提交的上述材料并不能证明其已按照上述法律规定完成了住宅用地的合法审批手续，其在未经乡（镇）人民政府审核、县级人民政府批准以及办理农用地转用审批手续的情况下，占用农用地建设房屋，已构成违法用地。上诉人的上述主张，缺乏法律依据，本院不予采纳。关于上诉人提出“责令被上诉人采取补救措施，核发《乡村建设规划许可证》”的上诉请求的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”本案中，上诉人在一审阶段提出的诉讼请求为撤销被诉行政处罚决定，根据上述法律规定，本案二审的审查范围为原审判决以及被诉行政处罚决定的合法性。故上诉人在二审中提出的“责令被上诉人采取补救措施，核发《乡村建设规划许可证》”的上诉请求依法不属于本案二审的审查范围，本院不予审查。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元由上诉人温少华负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年五月二十六日法官助理  杜春燕书 记 员  罗 涛