江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏08行初116号 原告纪海波，男，1971年3月19日出生，汉族，住淮安市淮安区。 委托代理人李玉忠，江苏司北律师事务所律师。 被告淮安市淮安区人民政府，住所地淮安市淮安区西长街**。 法定代表人颜复，该区代区长。 行政机关出庭应诉负责人王成伟，该区副区长。 委托代理人秦福海，江苏大业天平律师事务所律师。 被告淮安市人民政府，住，住所地淮安市生态新城翔宇南道**/div> 法定代表人陈之常，该市市长。 委托代理人纪乐雨、朱昊，淮安市司法局工作人员。 原告纪海波因诉淮安市淮安区人民政府（以下简称区政府）、淮安市人民政府（以下简称市政府）撤销行政行为一案，于2019年11月25日向本院提起诉讼。本院受理后，依法向各方当事人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭于2020年5月8日公开开庭审理了本案。原告纪海波及其委托代理人李玉忠，被告区政府行政机关出庭应诉负责人王成伟及委托代理人秦福海，被告市政府委托代理人纪乐雨、朱昊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告纪海波诉称：1998年8月25日，原淮安市博里乡浜南村民委员会与原告户签订土地承包合同书，约定原告户承包6.1亩责任田，分别是薄荷田2.93亩、桑围地1.92亩、秧池地1.13亩、自留地0.15亩。被告区政府根据该承包合同向原告核发了016号农村集体土地承包经营权证书，确认原告对上述承包地有30年承包经营权，原告每年按规定缴纳税费。2016年10月3日，被告区政府制作苏（2016）淮安区农村土地承包经营权第031478号农村土地承包经营权证，确认原告户的承包地面积为1.84亩，该承包证书载明承包期限是1998年10月30日至2028年10月29日。从1998年到2016年间，原告户四口人仍是浜南村三组的集体组织成员，村委会并没有与原告户签订新的土地承包合同变更原告户土地承包面积，2016年颁发的证书将承包面积由6.1亩变更为1.84亩不合法。故原告向市政府申请行政复议，申请撤销区政府2016年颁发的农村土地承包经营权证书，并重新作出具体行政行为。被告市政府行政复议时明知区政府超过法定期限提交行政复议答复书以及做出具体行政行为的证据、依据等，以及区政府发证依据材料不真实，且原告申请对区政府举证的2016年农村土地承包合同中签名笔迹和手印进行鉴定，市政府没有依法委托鉴定，就作出行政复议决定书，维持区政府2016年颁发的证书。两被告的行政行为给原告造成了损失，故提起本案行政诉讼，请求撤销区政府2016颁发给原告户的农村土地承包经营权证，撤销市政府作出的[2019]淮行复第53号行政复议决定书，并判决赔偿原告损失2万元。 原告依法向本院提交以下证据： 1.1998年颁发的农村土地承包经营权证书和合同，证明1998年原告与村委会签订农村土地承包合同，原淮安市人民政府依据该合同向原告发放土地承包经营权证书，载明原告面积为6.1亩，该证书是原告承包土地的法律凭证和物权凭证。 2.居民户口簿：1999年9月1日签发的纪海波老户口本，户籍号为008812；1999年8月22日签发的纪万年老户口本为，户籍号为008810。证明原告和其父亲纪万年在1999年之前已经分户，被告称因为原告家庭内部分户致土地减少不属实，原告的女儿和长子都在二轮土地承包之前出生。 3.1998年原告和纪海洪、纪万年的农民负担监督卡，证明1998年原告和纪海洪、纪万年是三个独立户，原告承包地为6.1亩，纪海洪承包地为4.94亩，纪万年承包地为4.65亩。 4.税费收据一组，证明原告依规定缴纳了税费。 5.委托律师代理合同和律师费发票，证明原告在行政复议及诉讼期间律师代理费共计1万元，结合在这期间原告往返上海、淮安车费超过1万元，故向被告主张2万元赔偿。 被告区政府辩称：1.依照农村土地承包法第十六条和农村土地承包经营权证管理办法第四条的规定，区政府在登记发证时建立了一户一档资料，审核了发包方提交的农村土地承包经营权登记簿、承包地块示意图、承包方调查表、承包地块调查表、农村土地承包经营权公示结果归户表、农村土地承包合同等资料，在手续资料齐备的情况下，区政府依照农村土地承包经营权证管理办法履行了登记发证程序，且登记内容与承包合同一致，区政府的登记发证行为合法。同时，区政府是依据农村土地承包合同进行的确认登记，在承包合同未发生变更的前提下，区政府无法撤销土地承包经营权证。2.区政府对原告确认登记承包土地亩数准确。区政府是依照农村土地承包合同确定的承包土地亩数，其承包地亩数与承包合同所载一致。同时，经区政府了解，原告户1998年确权登记6.1亩，其中有2.93亩薄荷田，系村集体果园田，属村集体预留机动田，不应在承包面积中。2016年确权时另减少的1.33亩，应是其家庭内部调整，因其兄弟纪海洪、纪海涛及原告三户总承包面积与1994年其父为户主时承包地面积基本一致。3.原告要求直接撤销农村土地承包经营权证与法不符。农村土地承包经营权证管理办法第二条、第七条规定，区政府颁发农村土地承包经营权证的行为，系对农村土地承包经营合同的确定，在合同未被撤销前，区政府无法撤销该证。第七条规定了区政府办理农村土地承包经营权证的程序，乡镇人民政府农村经营管理部门均为受理申请的第一位责任人，需对申请材料进行初审，然后上报区政府，区政府形式审查后决定是否发证，区政府并不负有核定其承包合同所约定的承包地亩数的义务。区政府在接到复议机关提出答复通知书后，及时了解案情、收集相关证据、准备答复材料，在调查了解及内部行文中期限有所延长，且该延长情况已在提前向复议机关进行过联系说明，不存在故意延期答复的事实。综上，请求驳回原告诉讼请求。 被告区政府依法向本院提交以下证据： 1.农村土地承包经营权登记薄、承包地块示意图；（分别为纪海波、纪海洪、纪海涛户） 2.承包方调查表、承包地块调查表；（分别为纪海波、纪海洪、纪海涛户） 3.农村土地承包经营权公示结果归户表；（分别为纪海波、纪海洪、纪海涛户） 4.农村土地（耕地）承包合同；（分别为纪海波、纪海洪、纪海涛户） 5.《农村土地承包经营权证》及承包合同发放登记表；（分别为纪海波、纪海洪、纪海涛户） 证据1-5证明区政府基于乡镇农村经营管理站向区政府提交的上述登记资料，经过形式上的审查确认，进行了登记发证行为。区政府的登记发证行为有充分的证据，符合法律规定。 6.村委会证明； 7.询问笔录4份。证据6、7证明了证据1-5的真实性，也证实原告户2016年土地承包经营权证与事实相符，是合法的登记行为。 被告市政府辩称：1.原告不服区政府2016年颁发农村土地承包经营权证行为，提出行政复议申请。市政府依法予以受理，并要求区政府在法定期限内提出书面答复，提交作出具体行政行为的证据、依据。区政府在复议期间内进行了答复，提交了相关证据、依据。市政府于2019年10月18日召开了听证会审理此案，各方当事人均参加了听证。市政府于2019年11月7日作出行政复议决定书，并送达给各方当事人。市政府作出的行政复议决定程序正当，符合法律规定。2.2016年9月，原告与博里镇浜南村委会签订了编号为320803110206030038J的农村土地承包合同，区政府于2016年10月3日制作纪海波户2016年农村土地承包经营权证书，证载承包地面积1.84亩。根据农村土地承包法和农村土地承包经营权证管理办法的相关规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，由县级以上人民政府确认承包方享有土地承包经营权的凭证。区政府为县级政府，具有向承包户颁发农村土地承包经营权证的法定职责。原告与村委会签订了320803110206030038J农村土地承包合同，自承包合同生效时申请人已取得土地承包经营权，区政府按照合同内容和相关规定对相关材料审核后发放农村土地承包经营权证的行为并无不当。而原告就土地承包经营权发生的纠纷，以及对农村土地承包合同效力确认，不在本案审理范围。综上，区政府2016年向原告户颁发农村土地承包经营权证，适用法律正确，证据充分，程序正当，市政府依据行政复议法第二十八条第一款第一项的规定予以维持。该行政复议决定程序正当，认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回原告诉讼请求。 被告市政府依法向本院提交以下证据： 1.2019年8月12日，原告提交的行政复议申请材料，证明原告向市政府申请行政复议； 2.2019年8月19日，（2019）淮行复第53号《行政复议提出答复通知书》及送达回证，证明市政府在法定期限内书面通知区政府提交书面答复意见及相关证据、依据； 3.2019年9月3日，区政府提交的行政复议答复意见及相关证据、依据，证明区政府在行政复议期间内提交了书面答复意见及相关证据材料； 4.2019年10月8日，（2019）淮行复第53号《行政复议听证通知书》、送达回证、调查会签到薄、行政复议听证笔录，证明市政府在复议期间进行复议听证事实； 5.原告复议期间提交的《鉴定申请书》及《撤回部分鉴定申请书》； 6.2019年11月7日，（2019）淮行复第53号《淮安市人民政府行政复议决定书》及送达回证，证明答辩人在法定期限内作出行政复议决定并送达各方当事人。 以上证据共同证明市政府作出的行政复议决定程序正当，认定事实清楚，符合法律规定。 经庭审质证，本院对各方所提交证据认定如下：1.对原告提交的证据1的真实性予以确认，对原告提交其他证据的真实性本院不作审查；2.对被告区政府提交的证据1-5的关联性予以确认，其他证据本院不作审查；3.对被告市政府提交证据的真实性予以确认，但对证据3的证明目的不予认可。 根据上述确认有效证据，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实： 1998年8月，原淮安市人民政府向原告纪海波户颁发了016号农村集体土地承包经营权证书，该证书载明耕地6.1亩、宅基地0.3亩、自留地0.15亩。2016年9月2日，淮安区博里镇浜南村民委员会与原告纪海波签订了农村土地（耕地）承包合同。2016年10月3日，淮安市淮安区人民政府给原告户颁发了苏（2016）淮安区农村土地承包经营权第031478号农村土地承包经营权证书，该证书载明原告承包的地块及亩数与农村土地（耕地）承包合同一致，为：东湾—原合同1.64亩—实测1.84亩。原告认为，2016年颁发给其户的证书将土地承包面积由6.1亩变更为1.84亩，没有事实和法律依据，被告区政府的颁证行为损害其户合法权益，遂向被告市政府提出行政复议申请，申请撤销区政府2016年给原告户颁发的农村土地承包经营权证书。被告市政府受理后，于2019年8月19日书面通知区政府提交书面答复意见及作出具体行政行为的证据、依据等。区政府于2019年9月3日作出行政复议答复书提交市政府，并提交了相关证据、依据。后市政府召开听证会审理此案，并于2019年11月7日作出[2019]淮行复第53号《淮安市人民政府行政复议决定书》，维持苏（2016）淮安区农村土地承包经营权第031478号《农村土地承包经营权证》。原告纪海波不服，提起本案行政诉讼。 本案争议焦点：一、被告区政府向原告户颁发2016年农村土地承包经营权证的行为是否合法？二、被告市政府的作出的行政复议决定是否合法？ 本院认为，对于争点一，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。据此，被告区政府具有向本行政辖区内农村土地承包方颁发农村土地承包经营权证的法定职权。 《中华人民共和国农村土地承包法》第十三规定，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十六条规定，国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。 根据上述规定，农村土地承包经营权证书的发放是依据农村土地承包合同进行的，登记颁证行为的基础是民事土地承包合同法律关系。政府部门并无干涉土地发包、承包等相关民事活动的职权，登记的实质只具有不动产物权的变动公示的作用。农村集体所有的土地，依法由村集体经济组织或者村民委员会发包，只要承包合同依法成立，农民即取得农村集体土地承包经营权。本案中，区政府提交的2016年原告与淮安区博里镇浜南村民委员会签订的农村土地（耕地）承包合同，证明自该合同成立生效起，原告即取得合同中载明地块的承包经营权，被告区政府依据该承包合同颁证并无不妥。在原告与其所属村委会签订的农村土地承包合同效力未被否定的前提下，原告户径行申请撤销区政府颁发农村土地承包经营权证书的请求无法律依据，本院不予支持。若原告认为被告区政府颁发给其的2016年农村土地承包经营权证书与1998年农村土地承包经营权证书不一致，以及2016年农村土地承包合同中原告的签名、捺印并非其本人所为，损害其合法权益，其应先通过民事诉讼途径审查认定其与所属村委会签订的2016年农村土地承包合同效力。 对于争点二，根据《行政诉讼法解释》第一百三十五条的规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第二十八条第一款第（四）项规定，被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十六条规定，被申请人未依照行政复议法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，行政复议机关应当决定撤销该具体行政行为。本案中，被告市政府受理原告的行政复议申请后，于2019年8月19日书面通知被告区政府提交书面答复意见及作出具体行政行为的证据、依据等。但区政府于2019年9月3日作出行政复议答复书提交市政府，并提交了相关证据、依据，已经超过行政复议法规定的10日答复及举证期限。而行政复议决定中对逾期答复、举证的情况没有说明，径直对逾期提供的证据予以采信，属于明显的程序违法。但鉴于区政府向原告户颁发2016年农村土地承包经营权证书的行政行为并无不当，对该复议决定应确认违法。此外，原告提出被告举证的2016年农村土地承包合同中原告的签名、捺印并非其本人所为，故在行政复议程序中对该合同中签名笔迹和手印申请鉴定，但市政府没有依法委托鉴定。本院认为，登记颁证行为的基础是民事土地承包合同法律关系，土地承包合同成立生效即取得土地承包经营权，而非区因政府的颁证行为取得土地承包经营权，故市政府在行政复议中没有对土地承包合同中签名笔迹和手印委托鉴定并无不当。 综上，原告的诉讼请求部分成立，本院予以部分支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十六条之规定，判决如下： 一、确认被告淮安市人民政府作出[2019]淮行复第53号行政复议决定违法。 二、驳回原告纪海波要求撤销被告淮安市淮安区人民政府作出的苏（2016）淮安区农村土地承包经营权第031478号农村土地承包经营权证的诉讼请求。 三、驳回原告纪海波其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告纪海波负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  梁新星 审 判 员  马玉宝 人民陪审员  杨思平 二〇二〇年五月十九日 书 记 员  陶晓航 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 …… 原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。