广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4603号上诉人（原审原告）：廖伟曾，男。被上诉人（原审被告）：广州市白云区钟落潭镇人民政府。住所地：广州市白云区**********。法定代表人：刘耀均，镇长。委托代理人：龚衍钊，该府工作人员。委托代理人：李佳，广东知先后律师事务所律师。上诉人廖伟曾因与被上诉人广州市白云区钟落潭镇人民政府（以下简称钟落潭镇政府）土地征收行政纠纷一案，不服广州铁路运输法院作出的（2019）粤7101行初1610号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2000年1月1日，广州市白云区钟落潭镇五龙岗村第八经济合作社（以下简称五龙岗第八经合社）（发包方）与廖伟曾的父亲廖永占（承包方）签订《白云区耕地承包合同》，内容为“一、承包方向发包方承包耕地面积1.92亩，（土名共2个，打务蛇0.81亩、水井头1.46亩，合计2.27亩，多0.35亩，400元计）。二、落实中央关于承包期三十年不变的政策，可作小调整，每15年调整一次。（第一次调整承包期由2000年1月1日至2014年12月31日）……五、农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。……”2018年9月19日，原广州市国土资源和规划委员会（以下简称原市国规委）向广州市净水有限公司作出《关于健康城净水厂建设项目选址意见的复函》（穗国土规划业务函〔2018〕5812号）同意用地预选址，并提供建设用地规划示意图。地块总用地148710平方米，其中净用地86973平方米，道路用地51702平方米，绿化用地9887平方米，河涌用地148平方米。原市国规委于2018年10月12日作出《征收土地预公告》（穗国土规划预征字〔2018〕79号），拟征收白云区钟落潭镇五龙岗村148710平方米(合223.0650亩)土地作在编排水设施用地。2018年10月20日，广州市白云区人民政府办公室作出《健康城净水厂项目土地及非住宅房屋征收补偿工作方案和补偿办法的通知》要求各单位做好征收补偿工作。2018年11月16日，广州市白云区钟落潭镇五龙岗经济联合社（以下简称五龙岗经联社）、广州市白云区********民委员会（以下简称五龙岗村民委员会）受上级政府委托，与五龙岗第八经合社签订《健康城净水厂项目第八经济合作社土地征收补偿协议》，约定征用第八经合社位于“打务蛇”50.45亩集体土地，补偿款包括青苗补偿款、被征地经济补偿款等。该征收土地包括廖伟曾家庭在“打务蛇”的0.81亩承包地，但是五龙岗第八经合社与廖永占未签订《土地征用合同》。2018年11月30日，钟落潭镇政府作出通知督促五龙岗第八经合社各业（户）主于2018年12月3日前到五龙岗村委会进行登记和领取补偿款，并自行清（处）理地上物品及其他种植物，逾期视作主动放弃，该镇将配合业主单位进行依法收地。2018年12月3日，五龙岗经联社向原广州市白云区国土资源和规划局出具《同意留用地安置方案的证明》《放弃听证的证明》，同意上述征收土地补偿安置方案和被征地农民养老保障方案以及留用地方案。同日，五龙岗经联社出具《已收齐征地补偿款的证明》，证明已全额收齐该批次用地的征地补偿款。2019年1月31日，健康城净水厂取得《建设项目选址意见书》（穗规划资源选〔2019〕13号），地上面积148710平方米（其中净用地面积86973平方米、河涌面积147平方米、道路面积51702平方米、绿化面积9888平方米）。2019年3月13日，广州市净水有限公司取得《建设用地规划许可证》（穗规划资源地证〔2019〕67号），用地项目名称“健康城净水厂”，用地面积与《建设项目选址意见书》（穗规划资源选〔2019〕13号）一致。另查明，钟落潭镇政府在庭审中陈述其在2018年12月对涉案地块实施了整体清表行为。钟落潭镇政府称其与广州市白云区人民政府签订了一份合同委托钟落潭镇政府进行清表，但未向法院提交该合同。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”廖伟曾父亲与五龙岗第八经合社签订耕地承包合同，耕地承包合同是以家庭承包，子女也履行承包合同的义务。廖伟曾以承包地被违法征收推填施工为由提起行政诉讼，其中包含了承包地被清表的行政行为，因清表行为直接作用于土地上的青苗及地上附着物，与廖伟曾主张的合法权益之间具有法律上的利害关系，廖伟曾就此提起行政诉讼，具备原告主体资格，符合法定起诉条件。符合行政诉讼受理条件。钟落潭镇政府实施了被征收土地的清表工作，为本案适格被告。钟落潭镇政府称受广州市白云区人民政府的委托进行清表，但未提供证据证明，不予采纳。关于被诉强制清表行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》第三十一条第二款规定：“青苗、水产品的补偿对象为土地承包经营权人，青苗转由他人经营管理的，补偿对象按承包经营权人与经营管理人的协议确定，协议未约定的对经营管理人予以补偿。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”根据上述规定，在未与廖伟曾家庭就承包地的征收补偿达成协议的情形下，钟落潭镇政府对廖伟曾家庭被征收的承包集体土地实施强制清表行为没有职权依据。关于廖伟曾请求恢复涉案土地原状的问题。《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》第二十五条规定：“征地批准后，有下列情形之一的，土地行政主管部门应当向被征地农村集体经济组织发出责令限期交付土地通知书。（一）签订协议的被征地农村集体经济组织、农民及其他权利人已按协议依法补偿、安置的；（二）在征地补偿安置方案确定的签约期限内达不成协议，或者被征收房屋权属人不明确的，征收部门按照征地补偿安置方案确定的标准向公证机构申请办理证据保全、征地补偿安置费用提存手续的。被征地农村集体经济组织应当按通知规定的期限交付土地。征地补偿安置费用未按规定支付的，社会保障费用未按规定落实的，被征地农村集体经济组织有权拒绝交付土地。”五龙岗经联社、五龙岗村民委员会受上级政府委托与五龙岗第八经合社签订了土地征收补偿协议，补偿款包括青苗补偿款、被征地块经济补偿款等，协议约定的款项已实际支付。涉案健康城净水厂项目也已取得建设用地规划许可证。因此，被征收集体土地符合交地条件且已实际交地并清表。廖伟曾请求恢复其被征收承包土地的原状，不予支持。廖伟曾可以向五龙岗第八经合社请求支付属于其承包地的青苗补偿款等款项。综上，钟落潭镇政府对廖伟曾家庭承包地实施清表行为没有职权依据，应确认违法。但廖伟曾请求恢复土地原状，于理无据。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认广州市白云区钟落潭镇人民政府于2018年12月对廖伟曾位于广州市白云区钟落潭镇五龙岗村第八经济合作社“打务蛇”0.81亩家庭承包地实施清表的行为违法；二、驳回廖伟曾的其他诉讼请求。上诉人廖伟曾不服原审判决，上诉称：一、涉案地块即使已经取得建设用地规划许可证和进行征地预公告，并不等同征地程序合法，上诉人仍然有权在自己承包的土地上进行正常的农业生产。被上诉人在没有取得广东省人民政府建设用地批准书、没有发布征收土地公告，没有经广州市人民政府批准的补偿安置方案，且未与上诉人确认征用土地面积并签订土地征收合同的情况下，就对上诉人的承包地实施强制清表并围蔽施工，明显违反征地程序，侵害上诉人的合法权益。二、原审判决称上诉人可以向五龙岗第八经合社请求支付属于上诉人的青苗补偿等款项，但没有作出相应判决。侵犯上诉人合法权益的主体是钟落潭镇政府，原审法院应当责令钟落潭镇政府承担相关责任，否则案件完结后违法责任无法追究，责任无人承担，执行没有对象，因此应就恢复土地原状这一诉讼请求作出明确判决。综上，上诉人二审请求撤销原审判决第二项并依法改判。被上诉人钟落潭镇政府二审答辩称，原审查明事实清晰，适用法律正确，无需被撤销并改判，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，依法应当予以驳回。原审已审理查明本案事实，确认被上诉人在未与上诉人就征收补偿达成协议的情况下进行的清表行为违法。但本案征地手续已完成，上诉人所在村社也与被上诉人达成土地征收补偿协议，协议约定的款项已实际支付至各村社，被征收土地符合交地条件且已实际交地并清表。至于上诉人称原审未对恢复土地原状这一诉讼请求作出明确判决没有事实和法律依据，且原判已进行释明说理，并对该项诉讼请求予以驳回，上诉人要求支付青苗款等问题也不属于本案审理范围。请求驳回上诉人的上诉请求。经审查，原审法院查明的事实有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》第二十五条第一款第（二）项规定,征地批准后，在征地补偿安置方案确定的签约期限内达不成协议，或者被征收房屋权属人不明确的，征收部门应按照征地补偿安置方案确定的标准向公证机构申请办理证据保全、征地补偿安置费用提存手续，土地行政主管部门应当向被征地农村集体经济组织发出责令限期交付土地通知书。第二十七条规定，依法实施征地补偿安置后，被征地的农村集体经济组织、农民及其他权利人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在责令限期交付土地通知书规定的期限内不交付土地的，由土地行政主管部门依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，向有管辖权的人民法院申请强制执行。本案中，钟落潭镇政府虽然是受委托实施涉案农村集体土地征收的行政机关，但在县级以上人民政府土地行政主管部门未依法对涉案土地作出交付土地通知并申请人民法院强制执行的情况下，迳行实施被诉强制清表行为，违反上述规定。原审判决以钟落潭镇政府没有职权依据为由确认其实施被诉强制清表行为违法，认定事实清楚、处理正确，本院予以支持。对于曾伟曾提出应当责令钟落潭镇政府停止对涉案土地围蔽并恢复土地原状的问题。对此，考虑到涉案土地已经发布征地预公告、被征收地所在的集体经济组织亦已签订土地征收补偿协议，土地征收补偿款包括青苗补偿款已经实际支付并发放到曾伟曾所在的集体经济组织处，且涉案健康城净水厂项目已取得建设用地规划许可证等情况，曾伟曾因强制清表行为所受损的权益，可以向所在集体经济组织请求支付属于其承包地的青苗补偿款的方式获得救济。曾伟曾如对青苗补偿标准等不服，还可依法申请市、区人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。故在本案中，判决由钟落潭镇政府恢复涉案土地原状已无必要。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理正确，本院予以维持。上诉人曾伟曾的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人廖伟曾负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年五月十二日法官助理  农倩倩书 记 员  罗子晴