广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行终4847号上诉人（原审原告）：广美香满楼畜牧有限公司。住所地：广州市天河区××××××。法定代表人：SIUPINGWAN（尹少平），董事长。委托代理人：庄丹丹，广东国智律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区××××××。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：詹金煌，该局工作人员。委托代理人：陈明扬，广东一粤律师事务所律师。原审第三人：广州市亿骏置业发展有限公司。住所地：广州市天河区×××××××××××。法定代表人：简树华，董事长。委托代理人：简铭义，该公司工作人员。委托代理人：桂建明，上海桂维律师事务所律师。原审第三人：广州市国营新塘农工商联合公司。住所地：广州市天河区东圃镇新塘。法定代表人：李忠，董事长。上诉人广美香满楼畜牧有限公司因诉被上诉人广州市规划和自然资源局产权登记一案，不服广州铁路运输法院(2019)粤7101行初1695号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。原审法院经审理查明：1982年12月21日，广东省对外经济工作委员会对广州市对外经委作出粤外委合〔1982〕719号《关于与美商合作经营养牛场的批复》，记载：同意市农场管理局新塘果园场（甲方）与美商香港中国农工业发展有限公司（乙方）就合作经营养牛场签订的合同，并批复同意：甲方提供适宜建牛场的坡地500亩，为建肉牛舍、加工场及牛场生活设施建筑用地，不计收土地使用费，乙方无息投资1200万美元，合作期限为十二年，（筹建、基建期一年不计）从1983年1月1日起至1996年12月31日止，等等。原告提交了其复制的1983年郊征1424号档案材料，档案显示：1983年3月31日，广州市城市规划局对广州市××××××场作出（83）城地批字第83号《国家建设征用土地通知书》，记载：同意广州市××××××场征用新塘果园场新塘大队杨梅岭张岗山大石古地段土地，核准面积共333095平方米（合500.14亩），兴建牛舍、仓库、车间、办公室等工程，请到广州市房管局及市农场局办理征地手续，领取土地使用证后，方得使用土地，等等。1983年5月18日，广州市××××××场、广州市××××××场新塘大队、广州市农场管理局在《关于补偿青苗费的协议》上盖章，该协议记载：新塘果园场与香港美商合作拟在果园场下属集体经济新塘大队的庄岗山、大石古间兴办牛场，经广州市城市规划局划定的500.14亩范围内的青苗种类及数量……一致同意如下的补偿协议：协议生效起（基建工地动土日期）由新塘果园场补偿给新塘大队青苗费94916元，等等。1983年5月10日，市农场管理局向市房管局出具意见表示同意新塘果园场征用并补偿给新塘大队青苗费94916元。1983年5月30日，广州市房地产管理局作出1983年房地晴字213号《同意使用土地通知书》，记载：用地单位为广州市××××××场，用地项目为肉牛舍、仓库、车间、办公室等，征用土地地点为新塘果园场新塘大队杨梅岭张岗山大石古，核准用地面积333095平方米（合500.14亩）。1989年12月12日，广州市对外经济贸易委员会对广州市国营农工商联合总公司作出穗外经贸业〔1989〕184号《关于终止广美香满楼畜牧有限公司合作经营合同的批复》，记载：一、批准广州市××××××场与香港中国农工业发展有限公司于1989年11月17日签订的《关于终止广美香满楼畜牧有限公司合作经营合同的协议》生效，该企业随即转为香港中国农工业发展有限公司独资经营，独资企业名称仍采用“广美香满楼畜牧有限公司”并按外资企业法办理申报手续；二、同意香港中国农工业发展有限公司支付现金人民币三百万元给广州市××××××场作为合作条件的补偿，等等；三、原广美香满楼畜牧有限公司使用的531亩土地，由广州市××××××场提供给香港中国农工业发展有限公司使用，使用期限为42年，土地使用期满后，上述场地上所有固定资产，全部无条件归广州市××××××场所有；……五、独资企业经营期内，广州市××××××场为牛场提供饲料的800亩土地，仍然为牛场种植饲料，具体事宜双方另签合同确定。同日，广州市对外经济贸易委员会对市农委作出穗外经贸业〔1989〕185号《关于独资经营的批复》，记载：……四、香港中国农工业发展有限公司可在现在广州市××××××场提供使用的531亩土地内兴办其他生产性项目或与其他外商合作兴办其他生产性项目，新办企业应按我国规定的法律程序办理报批手续，等等。1989年12月18日，广东省人民政府向原告颁发《中华人民共和国台港澳侨投资企业批准证书》，批准号为商外资粤外资证字〔1989〕0005号，企业类型为外资企业，企业地址为广州市天河区××××××，等等。根据原告的营业执照（广州市天河区工商行政管理局于2018年7月4日颁发）记载，原告于1989年12月27日成立，经营期限至2031年12月27日。2006年4月18日，被告向原告颁发穗国用（2005）第588号《国有土地使用证》，记载：土地使用权人为原告，座落广州市天河区东圃新塘，地类（用途）为工矿仓储用地，使用权类型为划拨，使用权面积为19438.4139平方米；记事一栏记载：本宗地不含蓝线部分；原告使用的养牛场用地（附图蓝实线部分），从2031年12月12日起，无条件归还广州市××××××场所有；附图记载：1、红实线部分为本次核发的国有土地使用证范围，用地面积19438.4139平方米，2、红虚线范围是广州市城市规划局以（85）城地批字第566号文同意原告征用范围，面积22895平方米，3、蓝虚线范围是我局以1992年房地复字32号土地使用权属证明书同意原告使用范围，面积22250平方米，4、蓝实线部分是我局以1983年房地晴字213号同意使用土地通知书同意广州市××××××场使用范围，面积333095平方米。诉讼中，原告陈述上述（83）城地批字第83号《国家建设征用土地通知书》、1983年房地晴字213号《同意使用土地通知书》、穗外经贸业〔1989〕184号《关于终止广美香满楼畜牧有限公司合作经营合同的批复》、穗外经贸业〔1989〕185号《关于独资经营的批复》涉及的约500亩土地（以下简称涉案约500亩土地），即为广州市××××××场提供给原告使用的土地，使用期限至2031年12月12日，该事实亦反映在原告的穗国用（2005）第588号《国有土地使用证》记事部分、附图记载部分及附图中蓝实线部分的内容上。各方当事人确认穗国用（2005）第588号《国有土地使用证》上记载原告拥有国有土地使用权的19438.4139平方米土地（即附图红实线部分）与涉案约500亩土地并无关联。2011年7月18日，广州市亿骏置业发展有限公司（即为改制后的广州市天河区××××××民委员会）农民集体向被告（即原广州市国土资源和房屋管理局）申请对地号为440×××××××××××××000的位于广州市天河区××××××，面积为122735.7平方米，现状用途为农用地的土地申请集体土地所有权初始登记，并提交相关材料。根据《地籍调查土地登记审批表》显示，广州市亿骏置业发展有限公司、广州市国营新塘农工商联合公司（亦即原广州市××××××场）、广州市华天时代科贸有限公司、京华信息科技股份有限公司、广州市××××××等相邻地块用地权人均于2011年3、4月份签署《指界委托书》，委托相关人员出席天河区新塘街440×××××××××××××000号土地权属界线的现场指界，并在审批表中确认界址点并加盖公章。2011年8月2日，被告在地块附近及村委公告栏张贴《土地登记审核结果公告11集有09000001》，公告440×××××××××××××000地块登记结果，并告知有异议者可办理复查手续。2011年8月8日，被告作出（11）集有（09）第000001号土地登记，权属人为广州市亿骏置业发展有限公司农民集体，地址为天河区新塘村高普路以西地块，地号为440×××××××××××××000，土地总面积为12.2736公顷，等等。原告认为上述土地所有权证项下的土地是包含在涉案约500亩土地范围内的，原告提供了广州市城市规划勘测设计研究院出具的上述两地块的示意图和位置坐标图证实上述两地块的位置关系；原告表示其至2019年通过信息公开途径才知道涉案（11）集有（09）第000001号土地所有权证的存在，并提起本案诉讼。被告表示涉案（11）集有（09）第000001号土地所有权证已于2013年5月在《广州日报》上公告废止，该证项下的地块已被依法收储并出让给广州宝供电子商务发展有限公司使用。关于涉案（11）集有（09）第000001号项下土地的实际使用情况，原告及第三人广州市亿骏置业发展有限公司均认为该土地一直由其自身而非对方实际使用。原审法院认为，原告对广州市亿骏置业发展有限公司农民集体（11）集有（09）第000001号土地登记有异议，系认为该证项下的12.2736公顷土地包含在原告使用的涉案约500亩土地范围内，因此该土地权属登记侵害了原告的利益。关于原告主张的涉案约500亩土地，根据广州市城市规划局于1983年3月31日对广州市××××××场作出的（83）城地批字第83号《国家建设征用土地通知书》及广州市房地产管理局于1983年5月30日作出的1983年房地晴字213号《同意使用土地通知书》，系同意广州市××××××场征用并使用土地面积共333095平方米（合500.14亩），用于兴建牛舍、仓库、车间、办公室等工程。根据广州市对外经济贸易委员会于1989年12月12日作出的穗外经贸业〔1989〕184号《关于终止广美香满楼畜牧有限公司合作经营合同的批复》及穗外经贸业〔1989〕185号《关于独资经营的批复》，均记载同意将广州市××××××场使用的531亩土地，提供给香港中国农工业发展有限公司使用，使用期限为42年，土地使用期满后，上述场地上所有固定资产，全部无条件归广州市××××××场所有。根据原告的穗国用（2005）第588号《国有土地使用证》记载，原告拥有国有土地使用权面积为19438.4139平方米，但诉讼中各方当事人确认该面积与涉案约500亩土地无关；而该证记事一栏记载：本宗地不含蓝线部分；原告使用的养牛场用地（附图蓝实线部分），从2031年12月12日起，无条件归还广州市××××××场所有；附图记载：……4、蓝实线部分是我局以1983年房地晴字213号同意使用土地通知书同意广州市××××××场使用范围，面积333095平方米。根据上述文件内容可知，原告主张的涉案约500亩土地应当为广州市××××××场征用土地后提供给香港中国农工业发展有限公司使用，亦即由原告使用，并在原告的穗国用（2005）第588号《国有土地使用证》的记事部分记载“从2031年12月12日起，无条件归还广州市××××××场所有”。因此，原告使用土地的前提是广州市××××××场对涉案约500亩土地拥有所有权或使用权。但本案证据并未反映出广州市××××××场对涉案约500亩土地办理了产权登记，在被告2011年向广州市亿骏置业发展有限公司农民集体审查核发涉案（11）集有（09）第000001号土地所有权证时，广州市国营新塘农工商联合公司（亦即原广州市××××××场）亦派员在土地权属界线的现场指界确认，并未对上述土地登记提出异议。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”在广州市国营新塘农工商联合公司未取得涉案约500亩土地权属登记，亦未对涉案登记行为提出异议的情况下，原告提起行政诉讼，其主体不适格，原告与涉案（11）集有（09）第000001号土地所有权登记行为不具有直接的利害关系。关于原告与广州市国营新塘农工商联合公司（即原广州市××××××场）使用涉案约500亩土地的民事纠纷，应另循途径解决。综上，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告广美香满楼畜牧有限公司的起诉。上诉人广美香满楼畜牧有限公司上诉称：一、一审认定上诉人主体不适格，与事实不符。上诉人是适格主体，与案涉（11）集有（09）第000001号土地所有权登记行为有直接利害关系。首先，广州市新塘国营农工商联合公司（下称新塘公司）是涉案约500亩土地的土地使用权人，根据外经委批复，新塘公司在1989年撤出合作，上诉人支付了300万作为新塘公司合作期的补偿，广美香满楼畜牧有限公司改为由上诉人独资经营。上诉人实际上已经替代新塘公司成为包括涉案约500亩土地的实际使用权人，使用期限为42年，使用期限至2031年12月27日。其次，上诉人与新塘公司不是租赁关系。上诉人没有与新塘公司签订过任何租赁合同，而且上诉人使用的地块是国有农用地，在上诉人取得涉案约500亩土地使用权时，并无租赁国有农用地的立法。上诉人提交的证据《国有建设征用土地通知书》后的“遵守事项”上也列明“土地征用后，所有权属于国家，不得出租、买卖，不得擅自转让、调换土地，违者按违章占地论处”。在上述征地手续完成后，广州市房地产管理局出具了(1983)房地晴字第213号《同意使用土地通知书》，确认500.14亩土地，不论是“拨给的公有土地及征用的私有土地，地权一律为国有，不得转租转让”。最后，包括涉案约500亩土地内的AT0305123-1地块之所以能够出售给广州宝供电子商务发展有限公司，是被上诉人在2011年进行土地登记时，没有对该宗土地权属进行严格审查，认定事实错误，程序违法。被上诉人错误登记行为造成土地征收中的补偿行为违法而使得后续的土地交易不具有合法性，现上诉人作为被售地块的实际使用权人，既无法使用土地也未能依法得到补偿，上诉人的合法权益受到损害，是利害关系人之一。因此，上诉人与被上诉人作出（11）集有（09）第000001号土地所有权登记行为有直接利害关系，是适格主体。二、一审认定上诉人主体不适格，适用法律错误。上诉人取得涉案约500亩土地使用权时，物权法、公司法均未出台，不能以现行法律规定来界定该使用权的性质，必须结合土地的历史来源和当时的政策来认定。上诉人股东与新塘公司1982年开始合作经营奶牛场，新塘公司据此得到被上诉人批准，着手征用500亩土地工作，并在上诉人出资支付补偿费用后，获准同意使用土地。特殊历史时期的政府批文与现在的物权凭证具有相同的地位和效力。当时国内法律尚不健全，只能将商务合作条款以政策形式落实下来。因此，以现行的法律框架和法律问题来说明和解释历史遗留的政策问题是不现实的。上诉人提供的穗国用(2005)第588号土地证上亦清楚显示：“广美香满楼畜牧有限公司使用的养牛场用地（附图蓝实线部分），从2031年12月12日起，无条件归还广州市××××××场所有。”至于新塘公司未办理权属登记事宜也未对被上诉人的涉案登记行为提出异议，非本案争议的焦点。四、案涉约500亩土地原本就是批给上诉人使用的，上诉人对其所享有的使用权独立于新塘公司的权力之外，是直接利害关系人。五、案涉约500亩土地是国有农用地，不再属于集体所有土地，（11）集有（09）第000001号土地使用权登记行为明显错误。综上所述，上诉人主体适格，新塘公司是否提出异议与上诉人的诉权并无关系，一审裁定认定事实及适用法律均错误。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理，本案诉讼费由被上诉人负担。被上诉人广州市规划和自然资源局答辩称：一、上诉人并非其争议的500.14亩土地的集体土地所有权人或国有土地使用权人，而是租用原审第三人新塘公司土地的承租方，不是本案适格原告。在上诉人提供的与涉案土地相关的批文中，用地单位均为广州市××××××厂；在上诉人申领穗国用(2005)第588号《国有土地使用权证》时提交的《关于广美香满楼畜牧有限公司乳品加工厂用地情况的说明》以及穗国用(2005)第588号《国有土地使用权证》的注记均是对该租赁关系的确认，并非对土地使用权的确认。二、上诉人并非案涉（11）集有（09）第000001号《集体土地所有证》直接利益关系人，无权提起本次诉讼，应予驳回。三、原审第三人新塘公司对《集体土地所有权证》所涉宗地四至范围已经盖章确认并派人参与了界线现场指界，确认了对本案《集体土地所有权证》所涉土地权属无异议，上诉人作为租赁土地使用人无权提起本案诉讼。四、即使上诉人为本案适格主体，其提起本案诉讼的时效已经超过，依法应予驳回。综上所述，原审裁定认定事实清楚、适用法律准确，依法应当维持。上诉人上诉请求于法无据，请依法驳回。原审第三人广州市亿骏置业发展有限公司对原审裁定无异议。原审第三人广州市国营新塘农工商联合公司二审未提交书面陈述意见。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：本案被诉行政行为系集体土地所有权初始登记的行为。有权对该登记行为提起行政诉讼的，应为与原审第三人广州市亿骏置业发展有限公司存在土地权属争议的公民、法人或者其他组织。本案中，上诉人并非与原审第三人广州市亿骏置业发展有限公司存在集体土地所有权争议，而是认为其享有案涉土地的国有土地使用权。但是，案涉土地系原审第三人新塘公司提供给上诉人使用，而并无证据证明新塘公司已经完成对案涉土地的征收程序，也无证据证明新塘公司办理了案涉土地的国有土地使用证。而在上诉人2005年办理的国有土地使用证中，案涉土地也并未被纳入上诉人享有使用权的国有土地红线内，而仅是以蓝实线作出标注，不能证明案涉土地的性质已经转变为国有土地。可见，本案目前没有证据案涉土地性质已经转变为国有土地，更无法证明上诉人或者新塘公司已经合法取得案涉土地的国有土地使用权。因此，上诉人与被诉集体土地所有权登记行为之间没有行政法上的利害关系，不具有提起行政诉讼的原告主体资格。原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以维持。上诉人的诉讼请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  丁 玮审 判 员  林 彦审 判 员  易鸣娟二〇二〇年五月六日法官助理  张丽敏书 记 员  苏瑛琪