广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1861号上诉人（原审原告）：清远市安能农场有限公司。住所地：广东省清远市清城区石角镇田心管理区。法定代表人：姚锦峰，董事长。委托代理人：罗国林、李梦莎，均系广东格林律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：黄喜忠，市长。委托代理人：黄杰钧，清远市司法局工作人员。委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市清城区人民政府。住所地：广东省清远市清城区东城新区行政文化中心大楼。法定代表人：邱泽军，区长。委托代理人：孔玲梅，清远市清城区司法局工作人员。委托代理人：郭庭佳，广东金亚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市清城区石角镇人民政府。住所地：广东省清远市清城区石角镇府前路**。法定代表人：吴永明，镇长。委托代理人：刘业庆，清远市清城区石角镇人民政府农林水办主任。委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市清城区城市管理综合执法局。住所地：广东省清远市清城区新城半环北路秀丽公园南门侧。法定代表人：谢华亮，局长。委托代理人：丘雅丽，清远市清城区城市管理综合执法局工作人员。委托代理人：成惠雄，广东劲龙律师事务所律师。原审第三人：清远市清城区石角镇田心村民委员会大树村民小组。负责人：陈炽波，组长。原审第三人：清远市清城区石角镇田心村民委员会新群村民小组。负责人：陈兴朝，组长。原审第三人：清远市清城区石角镇田心村民委员会禾谷村民小组。负责人：陈伟谦，组长。原审第三人：清远市清城区石角镇田心村民委员会。法定代表人：雷润苏，主任。上诉人清远市安能农场有限公司（以下简称安能农场）因诉被上诉人清远市人民政府（以下简称清远市政府）、清远市清城区人民政府（以下简称清城区政府）、清远市清城区石角镇人民政府（以下简称石角镇政府）、清远市清城区城市管理综合执法局（以下简称清城区城管执法局）以及原审第三人清远市清城区石角镇田心村民委员会大树村民小组（以下简称大树村民小组）、清远市清城区石角镇田心村民委员会新群村民小组（以下简称新群村民小组）、清远市清城区石角镇田心村民委员会禾谷村民小组（以下简称禾谷村民小组）、清远市清城区石角镇田心村民委员会（以下简称田心村民委员会）土地征收行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，本案是确认征地行为违法及财产补偿纠纷，争议焦点是四被告征用安能农场承包经营的土地的行为是否违法，以及安能农场提出的行政赔偿请求是否成立。一、征地行政行为是否违法问题本案涉及的农村集体土地，是经广东省人民政府同意，原广东省国土资源厅作出《广东省国土资源厅关于清远市清城区2014年度第三批次城镇建设用地的批复》《广东省国土资源厅关于清远市清城区2015年度第八批次城镇建设用地的批复》《广东省国土资源厅关于清远市清城区2016年度第二批次城镇建设用地的批复》《广东省国土资源厅关于清远市清城区2017年度第七批次城镇建设用地的批复》批准征收的，在征收土地方案经依法批准后，清远市政府依征地程序组织实施，制定了《清远市人民政府征收土地公告》，将征收集体土地的批准机关、建设用地用途、被征收土地的所有权人、征收土地的位置、面积、地类、征地补偿标准等事项进行了公告，且土地的所有权人大树村民小组、新群村民小组、禾谷村民小组对涉案土地均同意征收，已经全部收取了土地补偿款，也已经向安能农场发出了解除承包合同的通知，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十五条：“征收下列土地的，由国务院批准：(一)基本农田；(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；(三)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。……”第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十八条：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”以及《中华人民共和国土地管理法实施细则》（以下简称《土地管理法实施细则》）第二十五条第三款：“……征地补偿、安置争议不影响争议征用土地方案的实施”的规定，被告依法可以在取得合法批文、履行正当程序后实施征地行为，也可以在双方未达成补偿协议的情况下责令交出土地并实施征地方案。因此，清远市政府征收上述土地的行为没有违反上述法律规定，并不存在违法征地的情形。安能农场请求确认征地行为违法的理由不充分，不予采纳。安能农场要求确认清远市政府征收狗眠岭水库的行政行为违法的请求，由于清远市政府没有实施该行为，因此安能农场的该项请求，不予支持。安能农场要求确认清城区政府、石角镇政府的征收土地行为违法的请求，属于主体错误，不予支持。清城区城管执法局没有对安能农场的建筑物和构筑物实施强制拆除，安能农场要求确认清城区城管执法局的征收土地行为违法的请求，不予支持。二、安能农场要求赔偿因违法征地造成的损失84300325元的请求是否支持问题从安能农场向清城区石角镇征地拆迁办公室提交相关材料、向石角镇政府发出的函件、向清城区政府主要领导发出的请示报告，与清城区石角镇征地拆迁办公室签订拆迁补偿统计表、与石角镇政府签订评估申报明细表以及安能农场从2016年8月31日至2018年4月26日间分5次向清城区政府申请预拨补偿款，一共收取了10000000元补偿款来看，安能农场对于清远市政府征收土地的行为一直都是支持和同意的，只是认为石角镇政府提出的补偿金额10124722元与实际损失差距太大无法接受，要求给予不低于50000000元的补偿，可见，安能农场与清远市政府是因为对土地征收后补偿的金额有分歧才产生争议，双方的争议属于征地补偿争议范围，对于由此产生的争议，可以通过相关的途径来解决，根据《中华人民共和国土地管理法事实条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条第三款关于“市、县政府土地行政部门主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在本征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，征地补偿、安置方案报市、县人民政府部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”和最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条关于“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”的规定，安能农场对补偿安置不服，应先行向行政机关申请裁决，未经行政机关裁决而直接向人民法院提起诉讼的，并不符合行政诉讼法规定的起诉条件。由于清远市政府征收上述土地的行为没有违法，根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第四条：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利:……(三)违法征收、征用财产的；……”的规定，清城区政府、石角镇政府、清城区城管执法局没有对安能农场实施侵权行为，因此，安能农场要求四被告给予行政赔偿的请求依据不足，不予支持。至于安能农场使用的土地被征用后涉及的补偿安置问题，根据上述法律和司法解释的规定，安能农场应先经行政裁判前置程序寻求解决，如对行政裁决不服的，再向人民法院起诉，原审法院在本案中不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回清远市安能农场有限公司的诉讼请求。安能农场不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决第26页顺数第15行“本案是确认征地行为违法及财产补偿纠纷”，属于案由确定错误。根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》第三点，行政诉讼案由应当根据原告的起诉及法律关系的性质予以确定。而在本案中，上诉人是要求确认被上诉人的征地行为违法并以此要求赔偿，并非对征地补偿款不服而提起关于征地补偿的诉讼。因此，原审法院将本案定性为确认征地行为违法及财产补偿纠纷，与上诉人的诉讼请求不符，属于确认案由错误，本案应当定性为确认征地行为违法及行政赔偿纠纷。二、原审判决基本事实认定不清，主要事实认定有误。1.原审判决第26页顺数第9行“经本院现场勘查，涉案土地部分已经建设，地上主要建筑物及其他地方仍保持原貌。清城区石角镇人民政府没有征收狗眠岭水库”属于事实认定错误。2015年8月28日，清城区石角镇征地拆迁办公室出具《证明》，证明涉案土地及地上青苗、建构筑物等在2018年8月26日至28日被强行征收。又根据被上诉人提供的四次征地文件和坐标以及上诉人经政府信息公开获取的材料，上诉人委托相关有权部门绘制了《安能农场被强拆强占情况的示意图》，从该示意图足以看出，被上诉人在2015年8月强行征收涉案土地时，并未获得2015年第八批次、2016年第二批次、2017年第七批次、2017年第九批次的征地批文，更甚的是，截至一审法庭辩论终结为止，涉案土地中仍有部分土地及全部狗眠岭水库，仍未获得任何征地批文而被强占至今，被上诉人明显违反我国《土地管理法》第四十四条的规定，属于“少批多征”“未批先征”的违法征地行为。2018年8月15日，原审法院组织上诉人、被上诉人等前往涉案土地查勘现场。现场明显可见，涉案土地已经全部被被上诉人所征收，建筑物已大部分被拆除，青苗已全部被破坏。而涉案土地上仍保留的部分建筑物虽未被拆除，但是由于被上诉人的征地行为已经无法通电、通路、用水，上诉人已无法进行正常使用、经营，即该部分建筑物实际上也已在被上诉人的控制之下，已被实际征收。而对于涉案的狗眠岭水库，在现场明显可见，水库的原貌已被破坏，水库面积大大缩小，水库旁的公路从以前的3、4米拓宽至40、50米，水库中间已建设公路，足以证明上诉人依法享有使用权的狗眠岭水库亦实际已由被上诉人征收，原审判决认为狗眠岭水库没有被征收不符合事实。因此，原审判决并未查明涉案土地及狗眠岭水库已在2015年由被上诉人在未获得征地批文的情况下以强拆强占的方式强行征收的事实，而目前涉案土地及狗眠岭水库至今仍由被上诉人占用、控制，原审判决回避了被上诉人存在征地违法行为的主要事实，明显属于基本事实认定错误。2.原审判决第17页顺数第6行“证据1的真实性予以认可，对其合法性、关联性不予认定”，未查明上诉人对涉案土地依法享有集体土地使用权的事实。上诉人对涉案土地的权利，不仅是依据《承包山地协议》、《租赁用地合同书》等取得的合同权利，而且是依据上诉人于1998年9月依法取得的107集用(1998)字第00234、00235、00236、00237号《集体土地使用证》享有的集体土地使用权，且经查涉案土地并无任何查封抵押的记录，上诉人至今仍为涉案土地的合法使用权人。根据我国《土地管理法》第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”的规定，《集体土地使用证》及《不动产登记资料查询结果证明》与上诉人的主张及本案的事实认定存在明显关联性。在被上诉人无相反证据足以推翻的情况下，原审判决对该组证据的“合法性、关联性不予认定”明显缺乏事实根据及法律依据。3.原审判决第23页倒数第7行“2015年3月12日，田心村民委员会向原告发出了《解除合同通知书》和《清场通知书》，通知原告解除双方签订的《承包山地协议》，要求原告于3月25日前自行清场”属认定事实错误。被上诉人清远市政府及清城区政府均提供了《解除合同通知书》《清场通知书》作为证据，虽然落款都是田心村民委员会，但是该两份证据的抬头不一致，不排除是被上诉人为了诉讼而临时制作的文件。而事实上，该两份文件也从未送达上诉人，在被上诉人未能提供《解除合同通知书》《清场通知书》的合法签收文件或者送达文件的情况下，原审法院即对其“真实性、关联性”予以确认，并直接对该“事实”予以认可，明显缺乏事实根据，属于基本事实认定有误。4.原审判决第25页顺数第8行“上述几项相加，清城区石角镇人民政府一共向原告支付了补偿款10000000元”，属于对10000000元款项的性质认定有误。根据《土地管理法实施条例》的规定，征地补偿的，须先与被征收人达成征收补偿协议，若未达成征收补偿协议的，征收人应当及时作出征收决定，再行支付征地补偿款。而在本案中，被上诉人并未与上诉人签订征地补偿协议，也没有作出补偿决定，导致上诉人迟迟未能取得征地款项。而上诉人迫于生计，向被上诉人申请拨付的款项，均须在最终确定的补偿款中抵扣。由此可见，石角镇政府支付的10000000元不符合《土地管理法实施条例》对于征地补偿款支付的规定，因此应当认定为借支。原审判决将该10000000元认定为补偿款明显不符合事实，也缺乏法律依据，明显属于认定事实有误。三、原审判决适用法律存在明显错误。1.原审判决第27页顺数第10行“根据《土地管理法》第四十五条……、第四十六条……及《土地管理法实施条例》第二十五条……被告也可以在双方未达成补偿协议的情况下责令交出土地并实施征地方案。因此，清远市人民政府征收上述土地的行为没有违反上述法律规定，不存在违法征地的情形”属于适用法律有误。被上诉人在对案涉土地及水库的征收过程中，未经合法审批程序就以强拆强占方式强行征收了案涉土地，明显违反了《土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”、第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”以及《广东省实施办法》第三十二条“国家征用土地，依照法定程序批准后，市、县人民政府按以下程序组织征地：……（五）实施征地补偿安置方案和交付土地”的规定。由此可见，征收土地应当依照法定程序经批准，实施了征地补偿安置方案后，才具备交付土地的条件，原审判决认为“被告……也可以在双方未达成补偿协议的情况下责令交出土地并实施征地方案”明显缺乏法律依据。因此，本案应当适用《土地管理法》第四十四条、第四十六条以及《广东省实施办法》第三十二条的规定，认定被上诉人的征地行为违法。2.原审判决第29页顺数第9行“最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，原告对补偿安置不服，应先行向行政机关申请裁决，未经行政机关裁决而直接向人民法院提起诉讼的，并不符合行政诉讼法规定的起诉条件”属于适用法律有误。如上所述，本案属于确认征地行为违法纠纷而不涉及征地补偿纠纷，而且根据《土地管理法》第四十四条、第四十六条以及《广东省实施办法》第三十二条的规定，被上诉人存在“未批先征”的严重违法行政行为，应当确认被上诉人的征地行为违法，从而适用《国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的”的规定，从而判决因被上诉人的违法征地行为造成上诉人的损失予以赔偿。综上所述，原审判决对案件定性有误，基本事实认定不清，主要事实认定有误，适用法律存在错误。上诉请求：1.撤销一审判决，改判支持上诉人全部诉讼请求；2.判令四被上诉人共同承担本案全部诉讼费用。被上诉人清远市政府二审答辩称：一、上诉人关于补偿标准的起诉不符合法律规定的程序。涉案土地已被征收，上诉人亦收取了10000000元的征收补偿款。但上诉人对征收补偿的标准有异议。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，上诉人对征收补偿标准及补偿金额有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院应不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。二、上诉人认为原判案由定性错误不成立。上诉人虽然起诉要求“赔偿”，但其“赔偿”请求建立在涉案土地征收的基础上，其实质为土地征收的地上附着物补偿。根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》“应当根据审理后确定的法律关系性质来确定结案案由”的规定，原审确定结案案由为“征地行为违法及财产补偿纠纷”是正确的。三、原审认定事实清楚，不存在上诉人所称的“主要事实认定有误”的情形。1.我府依法征收涉案土地。关于征收的面积、范围，我府已经向法院提交了相关证据，原审亦已查明了我府依法征收涉案土地的事实。关于涉案土地的现状，经原审法院现场勘查，涉案土地部分已经建设，地上主要建筑物及其他地方仍保持原貌。狗眠岭水库并没有被征收。2.涉案土地征收后，上诉人不再拥有使用权。《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第十七条规定：“承包方享有下列权利：……（四）承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；……”1996年11月12日签订的《租赁用地合同书》第六条“终止条约”第2点规定：“合同期内，遇国家建设（含市、镇政府级国土局征文）征用该土地，甲、乙双方必须服从。”2002年11月20日签订的《承包山地协议》第七条规定：“在承包土地期限内，……如遇国家或政府部门征用该土地的，甲、乙双方必须服从。”2015年3月11日，上诉人根据石角镇征地拆迁办公室的通知，提交了承包涉案土地的相关资料作为征收补偿依据。3月12日，发包人田心村民委员会向上诉人发出《解除合同通知书》和《清场通知书》，通知上诉人因承包土地已被政府征收，解除《承包山地协议》，要求上诉人于2015年3月25日前自行清场。上诉人从2015年起没有交付承包款给田心村民委员会。根据上述规定及相关事实，涉案土地被征收后，上诉人自2015年3月起不再拥有使用权。3.石角镇政府支付10000000元给上诉人的性质属于征收补偿款。首先，石角镇政府根据上诉人确认的《房屋勘丈成果（含房屋围墙、挡土墙、水池、水沟、硬化地面补偿清单统计表》《安能农场青苗数据确认表》《安能农场附着物及设备数据确认表》以及清府办[2013]19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》（以下简称清府办[2013]19号文）规定的标准，计算出上诉人的补偿金额为10124722元。其次，上诉人分批收取石角镇政府支付的10000000元，均明确表示款项的性质为“征收补偿款”。再次，上诉人一方面认可涉案土地的征收行为，并向石角镇政府申请预支征地补偿款，另一方面又表示补偿款数额未能达成一致。在补偿项目、规格、数量已经确认无误的基础上，补偿款数额存在争议意味着补偿标准存在争议。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，上诉人认为石角镇政府支付的10000000元属于“借支款”性质不成立。四、原审适用法律正确。涉案土地征收的事实清楚、程序合法，上诉人一直就征地补偿事宜与石角镇政府进行协商，并已收取了10000000元征收补偿款。原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回上诉人的诉讼请求，适用法律正确。综上所述，上诉人的上诉没有事实根据和法律依据，请求二审法院查明事实，依法驳回上诉，维持原判。被上诉人清城区政府二审答辩称：一、关于本案定性问题。原审法院在庭审之时已反复向上诉人释明，要求其明确诉求，并且中止第一次开庭，给予上诉人时间重新确认诉求，而第二次开庭时又再次释明，上诉人上诉再就本案定性提出异议无任何依据。二、关于石角镇政府受托征地范围及进程。原审法院除书面核实外，还组织双方进行实地考察，已尽职尽责，上诉人对法院实地考察结果也提出质疑，实属刻意纠缠。三、关于涉案土地使用权问题。上诉人是通过1996年11月12日的《租赁用地合同书》约定一次性支付租地款，1998年9月30日取得原清城区国土分局颁发的集体土地使用证。在办证后，在2002年11月20日补签《承包山地协议》约定按年支付租地租金。集体土地证或租赁合同取得使用权的本质区别是，使用人未依时交租时出租人可否主张解除合同收回土地使用权。上诉人已因未交租金，被田心村委会发出解除合同通知，而上诉人未在法定期限内对解除合同主张异议，实质上上诉人已丧失土地使用权。四、上诉人对石角镇政府征地是认可的，并收取了10000000元补偿款，树木是自砍的，现上诉人认为10000000元是借支款，这显然是违背客观事实。综上，我府认为原审判决程序合法，事实清楚，证据充分，适用法律正确，请二审法院予以维持，并依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人石角镇政府二审答辩称：一、上诉人关于补偿标准的起诉不符合法律规定的程序。涉案土地已被征收，上诉人亦收取了10000000元的征收补偿款。但上诉人对征收补偿的标准有异议。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，上诉人对征收补偿标准及补偿金额有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院应不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。二、上诉人认为原判案由定性错误不成立。上诉人虽然起诉要求“赔偿”，但其“赔偿”请求建立在涉案土地征收的基础上，其实质为土地征收的地上附着物补偿。根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》“应当根据审理后确定的法律关系性质来确定结案案由”的规定，原审确定结案案由为“征地行为违法及财产补偿纠纷”是正确的。三、原审认定事实清楚，不存在上诉人所称的“主要事实认定有误”的情形。1.依法征收涉案土地。关于征收的面积、范围，我府已经向法院提交了相关证据，原审亦已查明了依法征收涉案土地的事实。关于涉案土地的现状，经原审法院现场勘查，涉案土地部分已经建设，地上主要建筑物及其他地方仍保持原貌。狗眠岭水库并没有征收。2.涉案土地征收后，上诉人不再拥有使用权。《农村土地承包法》第十七条规定：“承包方享有下列权利：……（四）承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；……”1996年11月12日签订的《租赁用地合同书》第六条“终止条约”第2点规定：“合同期内，遇国家建设（含市、镇政府级国土局征文）征用该土地，甲、乙双方必须服从，……”2002年11月20日签订的《承包山地协议》第七条规定：“在承包土地期限内，……如国家或政府部门征用该土地的，甲、乙双方必须服从，……”2015年3月11日，上诉人根据石角镇征地拆迁办公室的通知，提交了承包涉案土地的相关资料作为征收补偿依据。3月12日，发包人田心村民委员会向上诉人发出《解除合同通知书》和《清场通知书》，通知上诉人因承包土地已被政府征收，解除双方签订的《承包山地协议》，要求安能农场于2015年3月25日前自行清场。上诉人从2015年起没有交付承包款给田心村民委员会。根据上述规定及相关事实，在涉案土地征收后，上诉人自2015年3月起不再拥有使用权。3.我府支付10000000元给上诉人的性质属于征收补偿款。首先，我府根据上诉人确认的《房屋勘丈成果（含房屋围墙、挡土墙、水池、水沟、硬化地面补偿清单统计表》《安能农场青苗数据确认表》《安能农场附着物及设备数据确认表》以及[2013]19号文规定的标准，计算出上诉人的补偿金额为10124722元。其次，上诉人分批收取我府支付的10000000元，均明确表示款项的性质为“征收补偿款”。再次，上诉人一方面认可涉案土地的征地行为，并向我府申请预支征地补偿款，另一方面又表示补偿款数额未能达成一致。在补偿项目、规格、数量已经确认无误的基础上，补偿款数额存在争议意味着补偿标准存在争议。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，上诉人认为我府支付的10000000元属于“借支款”性质不成立。四、原审适用法律正确。涉案土地征收的事实清楚、程序合法，上诉人一直就征地补偿事宜与我府进行协商，并已收取了10000000元征收补偿款。原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回上诉人的诉讼请求，适用法律正确。综上所述，上诉人的上诉没有事实根据和法律依据，请求二审法院查明事实，依法驳回上诉，维持原判。被上诉人清城区城管执法局二审答辩称：一、我局没有对上诉人的建筑物、构筑物等实施强占强拆行为。就上诉人涉嫌未取得《建设工程规划许可证》的情况下在石角镇擅自建设建筑物和构筑物35座的问题，我局于2015年8月31日向上诉人发出城区城执拆决[2015]19号《限期拆除决定书》，限上诉人十五日内自行拆除违法建设。上诉人不服该《限期拆除决定书》，向清远市清城区人民法院提起行政诉讼。清远市清城区人民法院于2016年7月4日作出(2016)粤1802行初9号行政判决，撤销了我局发出的上述《限期拆除决定书》。我局不服该判决，依法提出上诉。清远市中级人民法院于2016年9月21日作出(2016)粤18行终91号行政判决，驳回了我局的上诉，维持一审判决。因我局作出的上述《限期拆除决定书》被撤销，我局没有组织实施强制拆除上诉人的建筑物和构筑物。一审判决也已查明“清远市清城区城市管理综合执法局没有对原告的上述建筑物和构筑物实施强制拆除”。同时，经一审法院现场勘查，证实“涉案土地部分已进行建设，地上主要建筑物及其他地方仍保持原貌”。故上诉人起诉请求“确认四被告对上诉人依法拥有承包经营权的清远市清城区石角镇田心管理区狗眠岭山803.481亩土地及其建筑物、构筑物、农田、果园、苗圃、鱼塘、林地等的强占强拆行为违法”缺乏事实根据。上诉人诉称“在没有签订补偿协议并没有支付任何补偿的情况下，自2015年起，四被告违反法定程序，强占了安能农场的农田、果园、鸡场、鱼塘、山林”“四被告早已在该《限期拆除决定书》发出之前就已经实施了强拆行为”“安能农场的建筑物、构筑物、农场、果园、苗圃、鱼塘、山林、鸡场等已被四被告违法强拆，并一直被四被告强行占有进行工程建设至今”明显违背事实。二、上诉人要求我局赔偿各项损失人民币84300325元缺乏事实根据。如上所述，我局没有组织实施强制拆除上诉人的建筑物、构筑物等行为，一审判决也认定“清远市清城区城市管理综合执法局没有对原告实施侵权行为”，故上诉人诉称“四被告的违法行为已严重侵害了上诉人依法取得的集体土地使用权、承包经营权、对安能农场内建筑物、构筑物的所有权等，造成了安能农场重大的经济损失共计人民币84300325元”“四被告的违法征收、强拆强占行为已严重损害了安能农场的合法权益，对安能农场造成了重大的经济损失，四被告应当对上述土地及其建筑物、构筑物、农地、果园、苗圃、鱼塘、山林、鸡场等采取恢复原状的补救措施，或对由此给安能农场造成的损失共同承担赔偿责任”没有任何事实根据和法律依据，其请求“若被告无法对上述土地及其构筑物、农田、果园、苗圃、鱼塘、林地等恢复原状的，则判令四被告共同向上诉人赔偿各项损失人民币84300325元”应依法不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉缺乏事实根据和法律依据，请依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。原审第三人大树村民小组、新群村民小组、禾谷村民小组、田心村民委员会二审未提交书面陈述意见。本院经审理查明：1996年11月12日，广东安能贸易有限公司与清远市清城区石角镇田心管理区经济联合社（现为田心村民委员会）签订了《租赁用地合同书》，合同主要内容为：田心管理区经济联合社将区内面积约为2000亩的土地有偿租赁给广东安能贸易有限公司经营，含面积为300亩的狗眠岭大水库、面积为50亩的狗眠岭内小水库，神仙洞大小6只山头，东至狗眠岭水库边，南至路旱地，西至生产林，北至狗眠岭水库边路等土地，具体范围面积以图纸及清城区石角镇国土所证明为准，并以所插碑牌为界；租赁期限为50年，自1997年1月1日至2046年12月31日；每年租金为38000元；合同期内，遇国家建设（含市、镇政府级国土局征文）征用该土地，双方必须服从，属补偿给广东安能贸易有限公司的损失归该公司所有。1997年12月29日，广东安能贸易有限公司与安能农场签订《合同转让协议》，广东安能贸易有限公司将上述《租赁用地合同书》中的全部权利和义务一并转让给安能农场。1998年9月30日，清城区政府颁发了107集用（1998）字第00234、00235、00236、00237号《集体土地使用证》，4证登记的土地使用者安能农场，土地所有者田心管理区经济联合社，座落狗眠岭山，用途种养业，使用权类型租赁，终止日期2046年12月31日，面积分别为127.49亩、252亩、213.991亩、210亩。1998年10月15日，安能农场与田心管理区经济联合社签订《土地使用权租赁合同》，主要内容有：安能农场租用的土地是狗眠岭水库，面积为240亩，狗眠岭水库边两口池塘，面积为28亩，旱地30亩；狗眠岭水库的租赁期限为50年，自1998年10月15日至2048年10月14日；狗眠岭水库边两口池塘及旱地的租赁期限为7年，自1998年10月15日至2005年10月14日；安能农场向田心管理区经济联合社一次性支付租赁的狗眠岭水库50年租期的土地租用费和水库边两口池塘及旱地7年的土地租用费共计人民币95000元整。2002年11月20日，田心村民委员会与安能农场签订《承包山地协议》，主要内容有：田心村民委员会与广东安能贸易有限公司于1996年11月12日签订了《租赁用地合同书》，现广东安能贸易有限公司退出租赁，由安能农场经营。田心村民委员会将其本辖区荒山荒地发包给安能农场用于发展种养业，总面积为803.48亩，四至范围：东至农场内环路、南至农场迎宾路、西至农场外环路、北至农场外环路，具体以石角镇国土所测绘地域红线图及清城区政府颁发的107集用（1998）字第00234、00235、00236、00237号《集体土地使用证》为准；承包期限从2002年1月1日至2046年12月31日；每年承包款72000元；如国家或政府征用该土地的，双方必须服从，征地补偿款由田心村民委员会收取，物业、财产、生产性补偿由安能农场收取。2013年2月28日，清远市政府颁布清府办[2013]19号文,确定了清远市城市规划区征收土地及房屋补偿和安置标准。该办法第二条规定:“本市城市规划区因城市建设征收土地及房屋需要进行补偿和安置的，适用本办法。”第六十条规定:“本办法自公布之日起实施。”2013年3月4日，清远市政府将清府办[2013]19号文在该府网站予以公开发布，并于2014年8月14日向广东省人民政府办理了报备手续。2014年4月2日，原清远市国土资源局发布了清国土征预字〔2014〕16号《征收土地预公告》，该公告载明了拟征收土地范围、用途、面积、补偿标准等。2015年l月9日，原清远市国土资源局、清远市清城区人力资源和社会保障局向征地所涉及的新群村民小组、田心村民委员会送达了《听证告知书》，新群村民小组、田心村民委员会分别于同年1月15日、16日作出《放弃听证的证明》。清远市政府以《关于审批清远市清城区2014年度第三批次城镇建设用地的请示》（清国土资利用报〔2015〕49号）上报广东省人民政府。2015年7月21日，经广东省人民政府同意，原广东省国土资源厅作出《广东省国土资源厅关于清远市清城区2014年度第三批次城镇建设用地的批复》[粤国土资（建）字〔2015〕1189号］，同意清远市政府将包括安能农场部分承包土地在内的29.9965公顷集体土地办理征收为国有土地手续。2015年8月29日，清远市政府发布了《清远市人民政府征收土地公告》（清府〔2015〕145号），对征收土地的批准机关、建设用地用途以及被征收土地的所有权人、位置、面积、地类、征地补偿标准等事项进行了公告。2015年9月10、30日，石角镇政府在田心村民委员会办公大楼旁边的宣传栏上张贴了上述批复和公告。2014年6月19日，原清远市国土资源局发布了清国土征预字〔2014〕44号《征收土地预公告》，该公告载明了拟征收土地范围、用途、面积、补偿标准等。2015年9月10日，原清远市国土资源局、清远市清城区人力资源和社会保障局向征地所涉及的大树经济合作社、禾谷经济合作社、新群经济合作社、田心经济联合社送达了《听证告知书》，大树经济合作社、田心经济联合社、禾谷经济合作社、新群经济合作社分别于同年9月11日、14日作出《放弃听证的证明》。清远市政府以《关于审批清远市清城区2015年度第八批次城镇建设用地的请示》（清国土资利用报〔2015〕165号）上报广东省人民政府。2015年12月4日，经广东省人民政府同意，原广东省国土资源厅作出《广东省国土资源厅关于清远市清城区2015年度第八批次城镇建设用地的批复》[粤国土资（建）字〔2015〕1401号］，同意清远市政府将包括安能农场部分承包土地在内的31.2414公顷集体土地办理征收为国有土地手续。2015年12月30日，清远市政府发布了《清远市人民政府征收土地公告》（清府〔2015〕188号）,对征收土地的批准机关、建设用地用途以及被征收土地的所有权人、位置、面积、地类、征地补偿标准等事项进行了公告。2016年1月20日、2月1日，石角镇政府在田心村民委员会办公大楼旁边的宣传栏上张贴了上述批复和公告。2014年4月2日，原清远市国土资源局发布了清国土征预字〔2014〕16号《征收土地预公告》，该公告载明了拟征收土地范围、用途、面积、补偿标准等。2016年10月15日，原清远市国土资源局、清远市清城区人力资源和社会保障局向征地所涉及的大树经济合作社、禾谷经济合作社、新群经济合作社、田心经济联合社送达了《听证告知书》，大树经济合作社、禾谷经济合作社、新群经济合作社、田心经济联合社分别于同年10月17日、18日作出《放弃听证的证明》。清远市政府以《关于审批清远市清城区2016年度第二批次城镇建设用地的请示》（清国土资利用报［2016］126号）上报广东省人民政府。2017年1月4日，经广东省人民政府同意，原广东省国土资源厅作出《广东省国土资源厅关于清远市清城区2016年度第二批次城镇建设用地的批复》［粤国土资（建）字〔2017〕6号］，同意清远市政府将包括安能农场部分承包土地在内的26.9699公顷集体土地办理征收为国有土地手续。2017年1月20日，清远市政府发布了《清远市人民政府征收土地公告》（清府〔2017〕1号），对征收土地的批准机关、建设用地用途以及被征收土地的所有权人、位置、面积、地类、征地补偿标准等事项进行了公告。2017年2月20日、3月6日，石角镇政府在田心村民委员会办公大楼旁边的党务村务公开栏上张贴了上述批复和公告。2014年4月2日，原清远市国土资源局发布了清国土征预字〔2014〕16号《征收土地预公告》，该公告载明了拟征收土地范围、用途、面积、补偿标准等。2017年4月18日，原清远市国土资源局、清远市清城区人力资源和社会保障局向征地所涉及的大树经济合作社、禾谷经济合作社、新群经济合作社、田心经济联合社送达了《听证告知书》，大树经济合作社、禾谷经济合作社、新群经济合作社、田心经济联合社分别于同年4月20日作出《放弃听证的证明》。清远市政府以《关于审批清远市清城区2017年度第七批次城镇建设用地的请示》（清国土资利用报〔2017〕47号）上报广东省人民政府。2017年5月16日，经广东省人民政府同意，原广东省国土资源厅作出《广东省国土资源厅关于清远市清城区2017年度第七批次城镇建设用地的批复》［粤国土资（建）字〔2017〕252号］，同意清远市政府将包括安能农场部分承包土地在内的64.5318公顷集体土地办理征收为国有土地手续。2017年6月8日，清远市政府发布了《清远市人民政府征收土地公告》（清府〔2017〕13号），对征收土地的批准机关、建设用地用途以及被征收土地的所有权人、位置、面积、地类、征地补偿标准等事项进行了公告。2017年6月16日、6月23日，石角镇政府在田心村民委员会办公大楼旁边的党务村务公开栏上张贴了上述批复和公告。2018年3月30日，原清远市国土资源局清城分局将清远市清城区2017年第九批城镇建设用地的征地听证、报批等资料提交给原清远市国土资源局，本案涉及的部分土地属于上述报批征地范围内。本院另查明：2014年10月29日，石角镇政府与新群村民小组签订了《征用土地协议书》，约定征收位于新群村民小组陈大岭、狗眠岭、大小长冲、鸭掌岭、念磨岭、陈大岭冲、车岗、大岭公、黄蜂岭、园岭、力、田尾、牛枯冲、鱼花塘、长岭咀、棚岗岭横冲、夜崩塘、车岗冲一带的土地1650.9868亩，土地补偿费及安置补偿费总共55963972.68元。石角镇政府分别于2014年11月14日、2015年l月9日分两笔付清了征地补偿款给新群村民小组。2014年11月13日，石角镇政府与大树村民小组签订了《征用土地协议书》，约定征收位于大树村民小组象岭、南木仔、磨衣田、农场鱼塘、农场地（土名）一带的土地157.2752亩，土地补偿费及安置补偿费总共5618021.01元。石角镇政府分别于2014年12月2日、2015年l月9日分两笔付清了征地补偿款给大树村民小组。2015年4月3日，石角镇政府与禾谷村民小组签订了《征用土地协议书》，约定征收位于禾谷村民小组狗眠岭、平塘、叉柳、上牛仔述、下牛仔迷（土名）一带的土地703.1664亩，土地补偿费及安置补偿费总共24489060.15元。石角镇政府分别于2015年5月13日、10月13日、11月16日分三笔付清了征地补偿款给禾谷村民小组。2015年3月10日，石角镇征地拆迁办公室向安能农场送达了《资料提交通知书》，要求安能农场提交征地涉及的场地租赁合同及相关资料（证照）到该办公室进行磋商。次日，安能农场提交了《营业执照》《集体土地使用证》（4个）《承包山地协议》等资料。2015年3月12日，田心村民委员会向安能农场发出了《解除合同通知书》和《清场通知书》，通知安能农场解除双方签订的《承包山地协议》，要求安能农场于3月25日前自行清场。2015年5月11日，广东省家禽科学研究所向石角镇政府发出《关于广东省家禽科学研究所清远科研基地拆迁问题的函》，明确清远科研基地的实际所有者是该所，关于清远科研基地所有资产的相关事宜由该所与石角镇政府拆迁部门洽谈。2015年7月28日，安能农场向石角镇政府发出了《关于种鸡养殖场搬迁补偿问题的复函》，安能农场支持石角镇政府提出的将种鸡养殖场独立划出安能农场范围内进行搬迁补偿协商的建议，依照法律程序独立对种鸡养殖场进行搬迁补偿。2015年9月14日，石角镇征地拆迁办公室制作了《地上附着物及青苗补偿表》和《地上附着物及青苗补偿汇总表》，确认安能农场的各项补偿款总额为10124722元。2015年10月12日，安能农场向清远市清城区主要领导发出《关于提请清远市清城区政府直接处理安能农场征收补偿项目的请示报告》，表示安能农场主动让出农场的部分场地给石角镇政府先行施工，以示安能农场对政府工作的大力支持；无法接受石角镇政府在《地上附着物及青苗补偿汇总表》提出的补偿数额，该补偿数额与安能农场将遭受的实际损失相距巨大；涉及的土地面积巨大、补偿项目众多、补偿数额巨大，已超出石角镇政府的审批权限，请求清城区政府直接对此事进行处理，就被征收土地一次性给予安能农场不低于人民币50000000元的补偿（相关费用由政府承担）。2016年8月31日，安能农场向石角镇政府发出《提前预拨部分征收补偿款申请书》，要求预拨部分补偿款5000000元，石角镇政府实际支付了3000000元。2016年12月1日，安能农场向石角镇政府发出《要求再次预拨部分征收补偿款的申请》，要求预拨部分补偿款3000000元，石角镇政府支付了2000000元。2017年3月16日，安能农场向石角镇政府发出《关于预支部分征收补偿款项的申请函》，要求预拨部分补偿款8000000元（2017年1月前已预支5000000元），石角镇政府实际支付了2000000元。2017年6月16日，安能农场向石角镇政府发出《关于预支部分征收补偿款项的申请函》，要求预拨部分补偿款2000000元，石角镇政府实际支付了2000000元。2018年4月26日，安能农场向石角镇政府发出《关于预支部分征收补偿款项的申请函》，要求预拨部分补偿款1000000元，石角镇政府实际支付了1000000元。上述几项相加，石角镇政府一共向安能农场支付了补偿款10000000元。2017年1月5日，安能农场与石角镇政府在《建筑物清查评估申报明细表》、《构筑物清查评估申报明细表》、《机器设备清查评估申报明细表》、《苗木清查申报明细表》、《集体土地清查评估申报明细表》上盖章确认表中的内容。2017年3月21日，安能农场与石角镇征地拆迁办公室在《安能农场房屋拆迁补偿清单统计表》、《安能农场围墙拆迁补偿清单统计表》、《安能农场挡土墙拆迁补偿清单统计表》、《安能农场水池补偿清单统计表》、《安能农场水沟拆迁补偿清单统计表》、《安能农场硬化地面补偿清单统计表》、《安能农场青苗数据确认表》、《安能农场附着物及设备数据确认表》上盖章确认表中的内容。本院再查明：2015年8月31日，清城区城管执法局向安能农场发出城区城执拆决〔2015〕19号《限期拆除决定书》，限安能农场在15日内自行拆除在石角镇田心管理区擅自建设的建筑物和构筑物35座，建筑面积4950.22平方米。安能农场不服该决定，于2016年2月2日向清远市清城区人民法院提起行政诉讼，要求撤销该决定。清远市清城区人民法院于2016年7月4日作出（2016)粤1802行初9号行政判决，撤销上述《限期拆除决定书》。清城区城管执法局不服该判决，提出上诉。原审法院于2016年9月21日作出（2016）粤18行终91号行政判决，驳回上诉，维持原判。之后，清城区城管执法局没有对安能农场的上述建筑物和构筑物实施强制拆除。2018年4月10日，安能农场以清远市政府、清城区政府、石角镇政府、清城区城管执法局为被告向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.确认四被告对原告依法拥有承包经营权及使用权的位于清远市清城区石角镇田心管理区狗眠岭山的803.481亩土地及其建筑物、构筑物、农田、果园、苗圃、鱼塘、林地等和240亩狗眠岭水库的征地行为违法。2.判令四被告立即停止强占案涉803.481亩土地及其建筑物、构筑物、农田、果园、苗圃、鱼塘、林地以及240亩水库等的侵权行为。3.判令四被告对案涉803.481亩土地及其建筑物、构筑物、农田、果园、苗圃、鱼塘、林地等和240亩水库恢复原状并向原告返还原物。4.若四被告无法对案涉803.481亩土地及其建筑物、构筑物、农田、果园、苗圃、鱼塘、林地等和240亩水库恢复原状并返还原物的，则判令四被告共同向原告赔偿因违法征地造成原告的各项损失合计人民币84300325元。后经原审法院释明，安能农场放弃了第2、3项诉讼请求。2018年8月15日，原审法院组织当事人到安能农场进行现场勘察，制作了《勘验笔录》，该笔录记载：涉案土地部分已进行建设，地上主要建筑物及其他地方仍保持原貌；石角镇政府没有征收狗眠岭水库。本院认为，根据安能农场在一审公开开庭审理过程中的陈述意见、一审庭审后变更的诉讼请求以及二审提交的上诉意见，安能农场提起本案诉讼是要求确认涉案征地行政行为违法并基于该违法征地行政行为给予行政赔偿，因此，本院确定本案案由为确认征地行政行为违法及行政赔偿纠纷，二审争议焦点为：1.涉案征地行政行为是否违法。2.安能农场提出的行政赔偿请求是否应予以支持。一、关于涉案征地行为是否违法的问题《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：(一)基本农田；(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；(三)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。……”第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起３个月内全额支付。”本案中，根据查明的事实，石角镇政府与涉案被征土地的所有权人大树村民小组、新群村民小组、禾谷村民小组分别签订了《征用土地协议书》后，已经按照规定标准付清了土地补偿款并落实安置。安能农场作为涉案土地的使用人也办理了征收涉案土地青苗及地上附着物的登记手续，并以预支的方式领取了10000000元补偿款。大树村民小组、新群村民小组、禾谷村民小组也已经向安能农场发出了解除承包合同的通知。原清远市国土资源局依照程序发布了《征收土地预公告》，向大树村民小组、新群村民小组、禾谷村民小组发出《听证告知书》，告知对征地补偿标准、安置方案和被征地农民养老保障对象、标准以及费用筹集办法等有要求举行听证的权利，并将《征收土地补偿安置方案》和《被征地农民养老保障方案》告知三村民小组。大树村民小组、新群村民小组、禾谷村民小组分别作出《放弃听证的证明》，同意《征收土地补偿安置方案》和《被征地农民养老保障方案》，放弃听证。此后，经广东省人民政府同意，原广东省国土资源厅先后作出粤国土资（建）字〔2015〕1189号《广东省国土资源厅关于清远市清城区2014年度第三批次城镇建设用地的批复》、粤国土资（建）字〔2015〕1401号《广东省国土资源厅关于清远市清城区2015年度第八批次城镇建设用地的批复》、粤国土资（建）字〔2017〕6号《广东省国土资源厅关于清远市清城区2016年度第二批次城镇建设用地的批复》、粤国土资（建）字〔2017〕252号《广东省国土资源厅关于清远市清城区2017年度第七批次城镇建设用地的批复》，同意清远市政府上报的农用地转用方案和征收土地方案。在征收土地方案经依法批准后，清远市政府依征地程序组织实施之前，先后发布了清府[2015]145号、188号和清府[2017]1号、13号《征收土地公告》，将征收土地的批准机关、建设用地用途以及被征收土地的所有权人、位置、面积、地类、征地补偿标准等事项进行了公告。因此，清远市政府征收涉案土地的行为符合上述法律法规规定，并不存在违法征地的情形。安能农场主张涉案征地行为违法，主要是认为涉案土地以及地上的青苗、建筑物、构筑物等在2015年8月26日至28日已经被被上诉人强行征收，而当时清远市政府并未取得2015年第八批次、2016年第二批次、2017年第七批次、2017年第九批次的征地批复，而且涉案土地中的部分土地以及全部狗眠岭水库直至一审庭审结束为止，仍未获得任何征地批文而被强占，涉案征地行为明显属于“少批多征”、“未批先征”的违法征地行为。为证明该主张，安能农场提供了《证明》《安能农场被强拆抢占情况的示意图》和现场图片等三份证据。经查，石角镇征地拆迁办公室于2015年8月28日出具的《证明》，内容只是说明田心村民委员会于8月26日至28日期间对50亩山头进行了取土、对100亩山林进行了清表；《安能农场被强拆抢占情况的示意图》是安能农场单方绘制，不能证明其所述被“强占”的土地不在征地批复之内；安能农场拍摄的现场图片，没有注明拍摄时间和拍摄的具体地点，同样也不能证明被上诉人在征地批复范围之外实施了针对上诉人的征地行为，因此，上述证据均不能证明被上诉人存在“未批先征”、“少批多征”的行为。另外，根据清远市政府提交的征地审批材料中的《土地勘测定界表》《土地分类面积表》《界址点坐标成果》《用地地理位置图》以及一审法院2018年8月15日组织当事人到安能农场进行现场勘察时制作的《勘验笔录》，证明涉案土地除部分在清远市清城区2017年第九批城镇建设用地范围外，其余土地均在涉案4个征地批复范围内。已实际占用的部分土地位于涉案4个征地批复范围内，且该范围内的地上主要建筑物及其他地方仍保持原貌，而狗眠岭水库不在征地批复范围内，石角镇政府没有征收狗眠岭水库。据此，无证据证明被上诉人存在“未批先征”、“少批多征”的情形。二、关于安能农场提出的行政赔偿请求是否应予以支持的问题《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得赔偿的权利。”根据上述法律规定，行政赔偿必须以行政行为违法为前提。本案中，由于涉案征地行为没有被确认违法，因此，安能农场要求清远市政府、清城区政府、石角镇政府、清城区城管执法局赔偿因违法征地行为造成其经济损失，没有事实根据和法律依据，依法不予支持。另，本案需要指出的是，从安能农场向石角镇征地拆迁办公室提交的相关材料，向石角镇政府发出的函件，向清城区政府主要领导发出的请示报告，与清城区石角镇征地拆迁办公室签订拆迁补偿统计表，与石角镇政府签订评估申报明细表以及安能农场从2016年8月31日至2018年4月26日间分5次向石角镇政府申请预拨补偿款，一共收取了10000000元补偿款的事实来看，安能农场对清远市政府实施涉案土地征收行为一直是同意和支持的，只是因石角镇政府制作的《地上附着物及青苗补偿汇总表》按照清府办[2013]19号文确定的补偿标准计算安能农场补偿金额为10124722元，其认为该补偿标准与实际损失差距太大，无法接受，主张应该按照市场重置价确定其补偿金额而产生争议。据安能农场一审庭审中的陈述，其在本案请求赔偿的84300325元经济损失，就是按照市场重置价计算出来的补偿金额。可见，安能农场实际上是对清远市政府制定的征地补偿方案中的地上附着物和青苗补偿标准有异议。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。……”的规定，安能农场对补偿标准不服，可通过先申请县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，如对行政裁决不服的，再向人民法院起诉的方式，维护自身合法权益。综上所述，安能农场起诉请求确认涉案征地行政行为违法并给予行政赔偿的主张，理据不足，原审判决驳回其诉讼请求，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，本院依法予以维持。上诉人安能农场的上诉主张，理据不足，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由清远市安能农场有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  方丽达二〇二〇年五月二十七日书记员  温 瑜