广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终680号 上诉人（一审原告）：黄秀云，女，1977年12月6日出生，汉族，住广西桂林市秀峰区。 委托代理人：蒋林艳，广西桂强律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：桂林市七星区人民政府，住所地桂林市七星区骖鸾路**。 法定代表人：郑平，区长。 被上诉人（一审被告）：桂林市七星区人民政府城市管理局，，住所地桂林市七星区骖鸾路**普天大楼** 法定代表人：卓志炳，局长。 委托代理人：刘训迪，广西中心律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：桂林市七星区人民政府住房和城乡建设局，住，住所地桂林市七星区骖鸾路**普天大楼**/div> 法定代表人：马志鹏，局长。 上诉人黄秀云因与被上诉人桂林市七星区人民政府（以下简称七星区政府）、桂林市七星区人民政府城市管理局（以下简称七星区城管局）、桂林市七星区人民政府住房和城乡建设局（以下简称七星区住建局）确认行政强制行为违法一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初436号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明:黄秀云租赁取得涉案房屋使用权，租赁期限从2016年4月15日至2019年8月10日。涉案房屋系桂林市七星区和平村委染坊25队、4队（以下简称染坊25队、4队）未经审批所建建筑，被桂林市规划局作出的市规行决字〔2018〕七星第151号、第161号《广西建设行政处罚决定书》认定为违法建筑。2018年6月12日，桂林国家高新区管理委员会、七星区政府作出《桂林国家高新区管委会桂林市七星区人民政府关于依法拆除和平村委染坊5队等105户建设的违法建筑的决定》，责成七星区城管局按桂林市规划局行政处罚决定书强制拆除涉案违法建筑。2018年6月27日，七星区城管局对包括涉案房屋在内违法建筑作出星城管催字〔2018〕第024号、第025号《履行行政处罚决定催告书》。2018年7月3日，七星区城管局对包括涉案房屋在内违法建筑作出星城管执字〔2018〕第024号、第025号《行政强制执行决定书》。2019年4月2日，七星区城管局在公证机关的现场公证下，将黄秀云涉案房屋内物品搬到万达项目安置房19栋202室、203室，并将涉案房屋予以拆除。黄秀云不服，于2019年10月25日提起本案行政诉讼。 一审法院认为，本案的争议焦点是本案被诉强制拆除行为是何行政机关作出，何行政机关是本案适格被告。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”这一规定是确定“正确被告”的基本原则，即“谁行为，谁为被告”。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。七星区城管局作为被授权行政机关，具有对违法建筑实施强制拆除的职权。本案中，七星区政府责成七星区城管局依法对包括黄秀云租赁使用的涉案房屋在内的违法建筑进行拆除，七星区城管局依职权对黄秀云租赁使用的涉案房屋组织实施被诉行政强制拆除行为。黄秀云以七星区政府、七星区住建局为被告起诉，起诉的被告不适格。黄秀云对强制拆除行为不服，应当以七星区城管局为被告向桂林市七星区人民法院提起行政诉讼。经释明，黄秀云坚持起诉七星区政府、七星区城管局、七星区住建局。 综上，黄秀云以七星区政府、七星区住建局为被告提起本案诉讼属于错列被告，经释明，黄秀云仍不同意变更。本案适格被告应为七星区城管局。黄秀云以七星区城管局为被告，向一审法院提起诉讼违反行政案件级别管辖规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第三项之规定，裁定驳回黄秀云的起诉。 上诉人黄秀云不服一审裁定，向本院上诉称：（一）一审裁定认定事实错误。本案是七星区政府、七星区城管局、七星区住建局共同违法将属于黄秀云的电脑等网吧经营设备强行搬走，拆除黄秀云承租的涉案房屋。1.2019年3月26日，桂林市七星区和平村征（收）地工）地工作指挥部简称征地指挥部）、桂林国家高新区七星区综合执法大队、桂林国家高新区七星区清理整治违法占地违法建设领导小组办公室联合发出通知，明确将组织相关职能部门依法强制拆除违法建筑，限2019年3月29日24时前自行搬离；2.拆除建筑物、搬离电脑整个过程是七星区政府设立的征地指挥部起主导作用；3.黄秀云一直与征地指挥部交涉谈判涉案房屋被拆除问题，七星区政府指定人员评估网吧装修，支付网吧员工补偿款；4.2019年4月2日在拆除现场并没有见到公证人员。（二）一审裁定适用法律错误。本案是由两个以上行政机关共同作出行政行为，一审适用行政诉讼法第二十六条规定作出裁定错误。综上，请求二审法院撤销一审裁定，发回一审法院重新审理。 被上诉人七星区政府答辩称：（一）一审裁定认定是七星区城管局组织实施拆除涉案房屋，该局是适格被告，事实清楚。1.黄秀云经营的忆缘网吧所租用房屋系违法建筑，已被七星区城管局依法组织拆除；2.2019年5月17日桂林市七星区穿山街道办事处与黄秀云签订网吧《地上附着物补偿（自拆）协议》，并支付其水电工程、消防工程、转道射灯、水晶吊灯、电脑搬迁费199735元，停产停业损失费40320元，合计240055元，黄秀云已获得补偿。七星区城管局拆除的涉案房屋为染坊25队、4队的房屋，没有侵犯黄秀云的合法权益，黄秀云也丧失了提起本案诉讼的主体资格。（二）一审裁定适用法律正确。一审法院经开庭审理查明了事实，且经释明本案适格被告为七星区城管局，不是七星区政府，黄秀云坚持起诉七星区政府，属错列被告且拒绝变更情形。一审法院裁定驳回起诉正确，请求二审法院予以维持。 被上诉人七星区城管局答辩称：（一）黄秀云就经营的忆缘网吧已获得补偿240055元，其因此失去了与七星区城管局行政行为的利害关系，不具有本案原告主体资格；（二）黄秀云经营的网吧所租用的房屋系染坊25队、4队未经规划许可修建而成，经桂林市规划局于2018年6月4日作出行政处罚决定认定为违法建筑并限期拆除，七星区城管局根据七星区政府关于责成按处罚决定依法强制拆除的要求，依法定程序予以拆除；（三）七星区城管局实施拆除前已书面通知黄秀云，其未将门面内物品搬离，七星区城管局予以清点并经公证登记后搬离，并未侵犯其合法权益。综上，请求二审法院依法裁定驳回黄秀云的上诉。 本院经审理，确认一审法院查明的事实。 本院认为，本案被诉行政行为系2019年4月2日强制清空涉案房屋的行政行为。黄秀云上诉主张七星区政府作为被诉强制行为组织实施者，与七星区城管局、七星区住建局共同实施了被诉行为，应为共同被告。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”在强制拆除违法建筑的案件中，政府组织实施强制拆除工作的行为系通过城乡规划主管部门依职权针对特定相对人作出相应处理而实现的，政府的组织行为属于不可诉的内部工作安排，当事人对强拆行为不服提起行政诉讼，应当以依职权实施强拆行为的责任主体作为被告。具体到本案，一审法院根据上述法律规定，结合双方当事人的诉辩意见及所提交的证据材料，确认涉案房屋已经桂林市规划局行文认定为违法建筑，经桂林国家高新区管理委员会、七星区政府作出依法拆除违法建筑决定，并责成七星区城管局依桂林市规划局行政处罚决定予以强制拆除，经七星区城管局催告履行行政处罚决定等事实基础上，确认七星区城管局实施了包括清空并强制拆除涉案房屋的行为，七星区政府不是本案适格被告，事实清楚。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条“基层人民法院管辖第一审行政案件”及第十五条规定“中级人民法院管辖下列第一审案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作出的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件”的规定，本案一审应当由七星区城管局所在地的基层人民法院管辖，不属于本案一审法院管辖的第一审案件。行政补偿行为与行政强制拆除行为属于不同的法律关系，行政补偿主体并不必然与行政强制拆除主体同一，黄秀云关于行政补偿行为主体即行政强制拆除行为主体的主张，缺乏法律依据，亦与本案事实不符。经依法释明，黄秀云仍坚持起诉七星区政府，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的”的规定，一审法院裁定驳回黄秀云的起诉正确，依法应予维持。 综上，黄秀云的上诉理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年五月二十七日 书记员 陈 芳