关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕西省高级人民法院 行 政 判 决书 （2020）陕行终119号 上诉人（一审被告）：咸阳市秦都区人民政府。住所地：陕西省咸阳市秦都区。法定代表人：景雪峰，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：冯险峰，该人民政府工作人员。委托诉讼代理人：张胜利，陕西世创律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：岳会敏，女，1944年12月16日出生，汉族，住陕西省咸阳市秦都区。被上诉人（一审原告）：袁知毅，女，1978年10月10日出生，汉族，住陕西省咸阳市秦都区。被上诉人（一审原告）：张岳梅，女，1976年11月16日出生，汉族，住陕西省咸阳市秦都区。共同委托诉讼代理人：张岳峰，男，1973年8月25日出生，汉族，住陕西省西安市莲湖区，系岳会敏之子，袁知毅之夫，张岳梅之兄。一审被告：咸阳高新技术产业开发区管理委员会。住所地：陕西省咸阳市。负责人：景雪峰，该管委会主任。委托诉讼代理人：袁红军，该管委会工作人员。委托诉讼代理人：郭宁，陕西金镝律师事务所律师。上诉人咸阳市秦都区人民政府（以下简称秦都区政府）因被上诉人岳会敏、袁知毅、张岳梅（以下简称岳会敏等3人）诉秦都区政府、咸阳高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）房屋行政强制一案，不服咸阳市中级人民法院(2019)陕04行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月27日公开开庭审理了本案。上诉人秦都区政府的委托诉讼代理人冯险峰、张胜利，被上诉人岳会敏、袁知毅、张岳梅共同的委托诉讼代理人张岳峰，一审被告高新管委会的委托诉讼代理人袁红军、郭宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：2011年3月26日，陕西省人民政府作出陕政土批[2011]184号《关于咸阳市2010年度第七批次农用地转用和土地征收的批复》，同年8月26日，陕西省人民政府作出陕政土批[2011]555号《关于咸阳市2010年度第八批次农用地转用和土地征收的批复》，2012年11月5日，陕西省人民政府作出陕政土批[2012]778号《关于咸阳市2012年度第三批次农用地转用和土地征收的批复》，2013年12月31日，陕西省人民政府作出陕政土批[2013]1347号《关于咸阳市2013年度第三批次农用地转用和土地征收的批复》。分批次将咸阳市秦都区乡级土地利用XX街道办事处XX组24.6725公顷集体建设用地依法征收为国有。2017年3月6日，秦都区政府、高新管委会作出咸秦政字[2017]7号关于印发《XX村、华家寨村、王家村区XX户区改造项目实施意见》的通知，并附有实施意见，该实施意见确定由高新管委会与秦都区政府联合成立咸阳市XX村、华家寨村、王家村区XX户区XX小组（以下简称征迁小组），并确定由该征迁小组实施征收工作。2017年4月6日，咸阳市人民政府发布《土地征收公告》，公告征收咸阳市高新区XX道XX线XX村、华家寨村、王家村区域集体土地。公告中确定征收主管单位为高新管委会，实施单位为秦都区政府。嗣后，征迁小组在征收区域内展开相应的征收工作。岳会敏在咸阳市秦都区XX镇XX村拥有宅基地一处，位于XX村XX街XX号，并在该宅基地上建有房屋。2018年8月10日，咸阳市国土资源局高新分局以岳会敏户拒不配合丈量工作，不签订征迁补偿协议，严重阻扰征迁工作的顺利实施为由，作出咸国土高新责[2018]19号《责令交出土地决定书》，责令岳会敏户自收到本决定书之日起3日内搬离，并交出土地，并向其进行了送达。岳会敏对该决定书向咸阳市国土资源局申请行政复议。高新管委会以咸阳市国土资源局高新分局作出咸国土高新责[2018]19号《责令交出土地决定书》后，岳会敏未在规定期限内搬离物品，交出土地为由，于2018年11月5日，向岳会敏作出了《强制拆除通知书》，决定2018年11月6日对岳会敏房屋强制拆除。2018年11月6日，岳会敏位于XX村XX街XX号宅基地上的房屋被拆除。2019年11月1日，岳会敏等3人提起行政诉讼，请求确认秦都区政府、高新管委会强制拆除其房屋的行为违法。另，岳会敏与袁知毅及张岳梅在同一户籍，户主为岳会敏，张岳梅系岳会敏女儿，袁知毅系岳会敏儿媳。一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在的地的市、县人民政府组织实施。”据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，发布公告亦是其履行职权的表现。因而，在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依据上述法律规定，推定强制拆除行为系市、县人民政府或其委托的主体实施。本案中，秦都区政府、高新管委会作出的《XX村、华家寨村、王家村区XX户区改造项目实施意见》中确定实施人为：征迁小组（该征迁小组现已解散，承担责任的主体应为设立该领导小组的秦都区政府、高新管委会）及咸阳市人民政府发布的《土地征收公告》中确定征收主管单位为高新管委会，实施单位为秦都区政府，加之秦都区政府、高新管委会未提供证据证明岳会敏房屋系其他主体违法强拆的情况下，应认定系秦都区政府、高新管委会对岳会敏房屋实施了拆除行为，本案亦应认定拆除岳会敏房屋的实施主体为秦都区政府、高新管委会。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”据此，在集体土地征收中，对拒不交出土地、逾期不拆除建筑物的，均由作出处理决定的行政机关申请人民法院强制执行。即法律在该领域内没有设定行政机关强制执行权。本案中，秦都区政府、高新管委会在没有完成安置补偿的情况下，直接对岳会敏房屋实施了强制拆除行为，违反法律规定，岳会敏等3人请求确认秦都区政府、高新管委会强制拆除房屋行为违法的理由成立，其诉请予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，判决确认秦都区政府、高新管委会强制拆除位于咸阳市秦都区XX镇XX村XX街XX号岳会敏宅基地上的房屋违法。案件受理费50元，由秦都区政府、高新管委会承担。上诉人秦都区政府上诉称：高新管委会于2018年11月6日作出的《强制拆除通知书》，能够证明被诉拆除行为是高新管委会实施的。虽然其与高新管委会共同成立征迁小组，但是拆除行为并不是征迁小组实施的。一审判决以公告推定其与高新管委会共同实施了拆除行为，没有证据支持。请求：撤销一审判决中确认其拆除行为违法的内容，依法改判驳回岳会敏等3人对其的起诉。被上诉人岳会敏等3人答辩称：实施方案中可以体现出，秦都区政府是组织实施拆迁的义务人和责任人，秦都区政府和高新管委会与拆迁是有关系的，都参与了拆除行为。拆除行为是违法的，请求维持一审判决。一审被告高新管委会提交意见称：1.其对涉案宅基依法实施的征迁行为合法，岳会敏等3人应当配合征迁工作的顺利开展，岳会敏等3人无正当理由拒不配合征迁工作，产生的法律后果应当由岳会敏等3人自行承担；2.其并非一级人民政府，无权实施土地征收，征迁工作均由征迁小组全面负责实施，针对涉案房屋其并未指派工作人员参与任何强制拆除工作，岳会敏等3人的诉请无据。二审庭审中，岳会敏等3人提交了2018年12月17日咸阳市秦都区城市建设征收补偿办公室给岳会敏的《答复意见书》，主要内容为：“……高新管委会土地管理部门依法启动司法强拆程序，并于2018年11月6日对其实施了强拆，当时有多个部门参与，我办只是其中之一……”用以证明秦都区政府和高新管委会共同实施了拆除行为。经法庭质证，秦都区政府和高新管委会对该份新证据均不予认可。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定：“本规定第五十条和第五十一条中的‘新的证据’是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。”岳会敏等3人提交的上述证据，系在一审程序中已经获取的证据，庭审中岳会敏等3人称，其未向一审法院提交的原因是因为当时未找到该份证据原件，故该份证据不属于上述法律规定的新证据。且该份证据内容指向的拆除主体为高新管委会土地管理部门，亦无法达到被诉拆除行为系由秦都区政府和高新管委会共同实施的证明目的。因此，本院对该份证据不予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2018年11月5日，高新管委会以“东南坊村村民岳会敏”为相对人作出《强制拆除通知书》载明：“……现我管委会决定于2018年11月6日对你户进行强制拆除……”涉案实施意见中，第二部分规定实施人为征迁小组，第五部分第（七）项规定“对已移交的房屋进行拆除”，第（八）项规定“解决遗留问题，对于超过征迁期限，仍不配合征迁工作的被征迁户，依法申请法院强制执行”。还查明，1992年5月27日，陕西省人民政府作出陕政字[1992]19号《陕西省人民政府关于同意咸阳市、渭南地区建立高新技术产业开发试验区的批复》，同意建设咸阳高新技术产业开发试验区。2012年8月19日，国务院作出国函[2012]120号《国务院关于同意咸阳高新技术产业园区升级为国家高新技术产业开发区的批复》，同意咸阳高新技术产业园区升级为国家高新技术产业开发区，定名为咸阳高新技术产业开发区。以上事实有《强制拆除通知书》、涉案实施意见、《陕西省人民政府关于同意咸阳市、渭南地区建立高新技术产业开发试验区的批复》及《国务院关于同意咸阳高新技术产业园区升级为国家高新技术产业开发区的批复》等在卷佐证。另，本院已另行作出（2020）陕行终119号行政裁定，驳回岳会敏等3人对秦都区政府的起诉。本院认为，结合一审判决和秦都区政府的上诉理由，本案应当审查的焦点问题是：1.高新管委会是否具备行政主体资格，能否作为本案适格被告；2.秦都区政府是否为本案适格被告；3.被诉强制拆除行为是否违法。关于高新管委会是否具备行政主体资格，能否作为本案适格被告的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告”。本案中，高新管委会经陕西省人民政府同意建设，并经国务院同意升级为国家高新技术产业开发区，具有行政主体资格，能够独立承担法律责任，应为本案适格被告。关于秦都区政府是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”一般情形下，行政诉讼的适格被告即作出被诉行政行为的行政机关或法律、法规、规章授权的组织。本案中，对于涉案房屋被强制拆除的事实各方均无异议，但对于强制拆除主体各执一词。秦都区政府主张强制拆除行为系由高新管委会实施；高新管委会主张其未指派工作人员参与任何强制拆除工作，征迁工作均由征迁小组全面负责实施；岳会敏等3人主张从实施方案中可以体现出，秦都区政府和高新管委会与拆迁是有关系的，都参与了拆除行为。结合各方主张及相关证据内容看，高新管委会在《强制拆除通知书》中明确其决定于2018年11月6日对涉案房屋进行强制拆除，被诉强制拆除行为亦发生在2018年11月6日，高新管委会虽否认其实施了强制拆除行为，但未提交任何证据证明被诉强制拆除行为系由其他主体实施，故可以认定被诉强制拆除行为是由高新管委会组织实施。通常情况下，对强制实施行为主体不明的，人民法院可以依据相关法律和事实推定被告，而本案中，已经查明高新管委会作出了《强制拆除通知书》的情况下，对于被告的确定不宜再适用推定。况且，虽然征迁小组是实施意见中确定的实施人，但实施意见明确征迁小组负责对已移交的房屋进行拆除，对于不配合征迁工作的被征迁户，仍然需要依法申请法院强制执行。因此，秦都区政府不是本案适格被告，一审法院认定秦都区政府为本案共同被告，属认定事实错误，本院已另行作出（2020）陕行终119号行政裁定，予以纠正。关于被诉强制拆除行为是否违法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，咸阳市国土资源局高新分局于2018年8月10日作出咸国土高新责[2018]19号《责令交出土地决定书》，岳会敏等3人不服该《责令交出土地决定书》向咸阳市国土资源局申请行政复议，在复议期间，高新管委会作出《强制拆除通知书》直接对涉案房屋实施了强制拆除行为，违反法律规定，依法应当确认违法。综上，一审法院认定高新管委会强制拆除位于咸阳市秦都区XX镇XX村XX街XX号岳会敏宅基地上房屋行为违法正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：维持咸阳市中级人民法院（2019）陕04行初104号行政判决中确认咸阳高新技术产业开发区管理委员会于2018年11月6日强制拆除位于咸阳市秦都区XX镇XX村XX街XX号岳会敏宅基地上房屋行为违法的内容。一、二审案件受理费各50元，由咸阳高新技术产业开发区管理委员会负担。本判决为终审判决。  审判长徐  炯审判员张慧颖审判员赵  婧   二〇二〇年五月十三日 书记员刘婉楠1