山西省高级人民法院   行政赔偿裁定书   （2020）晋行赔终10号   上诉人（原审原告）张玉山，男，汉族，1960年2月1日出生，现住太原市。   委托代理人滑若云，北京冠领律师事务所律师。   委托代理人钱亚洲，北京冠领律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）太原市杏花岭区人民政府，住所地山西省太原市杏花岭区胜利街99号。   法定代表人侯森，职务区长。   委托代理人刘锐，太原市杏花岭区司法局副局长。   委托代理人宿根生，太原市杏花岭区杏花岭法律服务所法律工作者。   上诉人张玉山因诉太原市杏花岭区人民政府（以下简称杏花岭区政府）行政赔偿一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2019）晋03行赔初74号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。上诉人张玉山及其委托代理人滑若云、钱亚洲，被上诉人杏花岭区政府委托代理人刘锐、宿根生到庭参加了询问。本案现已审理终结。   原审查明，原告张玉山在太原市杏花岭区新建北路497号有房屋一处，房屋所有权证编号为房权证并字第XXXX号。2017年3月3日被告作出《太原市杏花岭区人民政府关于北沙河道路快速化改造及周边棚户区改造工程的房屋征收决定》并予以公告，公告亦包括《太原市杏花岭区人民政府关于北沙河道路快速化改造及周边棚户区改造工程国有土地上房屋征收与补偿方案》。原告所有的房屋在上述征收范围内。双方经协商，未能达成房屋补偿协议。2017年7月29日，涉案房屋被强制拆除。原告不服该强拆行为，向该院提起行政诉讼要求确认杏花岭区政府强制拆除原告房屋的行为违法。该院于2017年11月22日作出（2017）晋03行初368号行政判决，确认杏花岭区政府强制拆除涉案房屋的行为违法且该判决已生效。2018年12月7日该院作出（2018）晋03行赔初61号行政赔偿判决书，张玉山不服该赔偿判决上诉至山西省高级人民法院。2019年4月11日，山西省高级人民法院作出（2019）晋行赔终15号行政判决书，“责令太原市杏花岭区人民政府在本判决生效之日起六十日内按照本判决对张玉山依法予以行政赔偿”。2019年6月18日，杏花岭区政府分别作出了杏政房认字第[2019]1号《太原市杏花岭区人民政府关于对张玉山房屋的认定书》（以下简称《房屋认定》）和杏政房赔字第[2019]1号《行政赔偿决定书》（以下简称《赔偿决定》）。原告张玉山对上述《房屋认定》不服，向太原市人民政府提起行政复议。2019年9月23日，太原市人民政府作出并政行复决字[2019]98号《行政复议决定书》，撤销了《房屋认定》。2019年8月9日，原告张玉山向该院单独提起行政赔偿诉讼。   原审认为，山西省高级人民法院作出的（2019）晋行赔终15号行政判决作为上级人民法院的生效判决，其中明确的事实和相关认定应当作为本案的无争议事实和基本认定。该行政判决明确载明“本案诉涉房屋存在证载面积与实际面积不符、房屋性质和用途不明等情形，在征收程序中杏花岭区政府并没有对案涉房屋的合法面积和用途作出认定，而该认定行为又属于行政机关的首次判断权，人民法院无相应职权，也很难在司法审查程序中直接作出判断，因此杏花岭区政府应当按照相关法律规定以及规范性文件的规定，在对案涉房屋的合法面积以及用途依法作出认定的基础上，再作出赔偿决定”。本案中，被告杏花岭区政府作出的《房屋认定》作为行政机关行使首次判断权的文件，成为了对涉案房屋作出赔偿的依据和关键，但该《房屋认定》已被太原市人民政府予以撤销，那么《赔偿决定》也就丧失了据以执行的基础和依据，所以，被告杏花岭区政府也必须在重新作出房屋认定的基础上重新作出赔偿决定。在新的赔偿决定作出后，原告如果对杏花岭区政府确定的赔偿数额有异议或者该机关逾期不予赔偿，原告才可以向人民法院单独提起行政赔偿诉讼。综上，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第五项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告张玉山的起诉。   张玉山上诉称，被上诉人己经按照山西省高级人民法院的[2019]晋行赔终15号行政判决书作出了《房屋认定》和《赔偿决定》。根据《国家赔偿法》第十四条第二款，赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。据此，上诉人已经符合了行政赔偿起诉的条件，上诉人的起诉没有任何瑕疵。请求二审法院撤销一审裁定，将本案发回一审法院继续审理，或在法律适用准确的基础上依法受理，支持上诉人的诉讼请求。   杏花岭区政府辩称，一审法院的行政赔偿裁定书适用法律正确，应当予以维持。理由如下：1.赔偿请求人单独提起行政诉讼必须符合法定条件。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条对单独提起行政赔偿的诉讼条件作了明确规定，其中第五项要求赔偿义务机关已经先行处理或者超过法定期限不予处理；《国家赔偿法》第十四条规定“赔偿请求人对赔偿方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼”。在本案中，答辩人虽作出过行政赔偿决定书，但因其据以执行的基础和依据《房屋认定》被撤销，故需重新作出。2.《太原市人民政府关于印发太原市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》第六条第四款规定“对未经登记的建筑，房屋征收部门应组织住建、规划、国土、财政、房管等部门进行认定”。这个赔偿决定书在法定期限内必须由承担赔偿责任的行政机关作出，人民法院无法定条件不能直接作出。另，答辩人已组织相关部门联合调查，将重新作出认定书，并在此基础上作赔偿决定书。   双方对一审查明的事实均无异议，本院予以确认。本院另查明，太原市人民政府作出的并政行复决字[2019]98号行政复议决定书除决定撤销被上诉人杏花岭区政府作出的《房屋认定》之外，还责令其自收到决定书之日起六十日内对申请人的房屋重新作出决定。截至本案诉讼，被上诉人在指定期限内并未重新作出决定。   本院认为，本案争议的焦点是上诉人张玉山诉杏花岭区政府行政赔偿一案是否符合起诉条件。具体涉及以下两个问题：   第一，上诉人能否提起行政赔偿诉讼的问题。本案实际上是上诉人在提起行政诉讼的同时一并提起的赔偿诉讼。只是由于作出赔偿还需要行政机关对有关事实进行调查和认定，故在判决责令被上诉人在依法组织有关部门对相关事实进行调查和认定后对上诉人的赔偿请求作出赔偿决定。被上诉人在作出相关认定及赔偿决定后，上诉人又对被上诉人作出的赔偿决定不服提起的赔偿诉讼。因此，本案在赔偿诉讼的提起方式上不属于上诉人单独提起的行政赔偿诉讼，在性质上也不是将被上诉人作出的赔偿决定作为一个新的行政行为而提起的诉讼，应当认为还是基于同一违法强拆的事实而提起的赔偿之诉，只是由于出现了行政机关进一步认定和处理的新事实而重新赋予当事人的一次救济机会。上诉人提起赔偿诉讼符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款的规定，人民法院应当受理。   第二，关于被上诉人作出的《房屋认定》被复议决定撤销是否影响本案审理的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”。“未经登记的建筑”包括建筑整体未经登记，也包括改扩建或者其他原因登记不全的部分。“有关部门”包括土地、规划等行政机关。“依法”包括除了应当遵循本条规定的调查、认定和处理程序外，还应当按照土地、规划等方面有关违法建筑的处理程序依法进行。当事人对行政机关作出的建筑物是否属于违法建筑以及对违法建筑的处理结果不服的，可以依法申请行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼。当事人对行政机关作出的建筑物认定及处理结果申请行政复议或者提起行政诉讼的属于一个独立的案件，而且该案件的处理结果是确定当事人赔偿范围和数额的基础和依据。当该案件未审结时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《民事诉讼法》第一百五十条第一款第（五）项的规定，应当对赔偿案件裁定中止审理，待该案件审结后，再恢复赔偿案件的审理。本案的事实是，上诉人对被上诉人作出的《房屋认定》启动行政复议程序后，复议机关撤销了该《房屋认定》，并责令被上诉人在指定期限内重新作出。双方均没有对该复议决定提起诉讼，该复议决定已经生效。而被上诉人在指定期限内也没有重新作出新的认定行为。至此出现的问题是，该房屋认定案件是否审结。一般来说，如果被上诉人在指定期限内重新作出认定行为，且上诉人对该重新作出的认定行为没有再申请行政复议或者提起行政诉讼，或者经行政复议或行政诉讼最终确定其效力的，该房屋认定案件才能被认为已经审结。本案的情况是房屋认定案件的审理停止在了复议机关责令重作的复议决定执行阶段，被上诉人在事实上不履行复议决定确定的重作义务，从而导致上诉人无法对还没有重新作出的认定行为寻求救济，而且《中华人民共和国行政复议法》也没有规定对生效复议决定可以申请强制执行的救济途径，因此，如果被上诉人一直不予履行复议决定致使房屋认定案件迟迟没有结果，上诉人的赔偿权益将无法实现，而且被上诉人虽在诉讼中声称将会作出新的房屋认定和赔偿决定，但其已经以其行为表明事实上不履行复议决定的态度，对此上诉人还没有有效的救济手段。为了依法保护上诉人的合法权益，及时解决行政争议，防止程序空转，减少当事人诉累，应当视为诉涉的房屋认定案件已经审结，且行政机关已经对房屋认定事项行使过首次判断权，法院应当对上诉人的赔偿请求进行审理，并按照有关法律法规及相关规定，对被上诉人的房屋性质、用途等依法作出司法认定，在此基础上根据已经生效的本院（2019）晋行赔终15号行政判决确定的原则依法作出明确的判决。综上，一审裁定驳回上诉人的起诉不当，应当予以纠正。上诉人的上诉理由本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：   一、撤销阳泉市中级人民法院（2019）晋03行赔初74号行政裁定书；   二、指令阳泉市中级人民法院对本案继续审理。   本裁定为终审裁定。   审 判长 魏晓俊   审 判 员 石春英   审 判 员 闫成先      二○二○年五月二十一日   法官助理 闫玥玥   书 记 员 谢 茹