长沙铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8601行初44号原告长沙达润金属材料有限责任公司，住所地长沙市芙蓉区复兴街**。法定代表人夏肃军，该公司董事长。委托代理人袁丽娟，该公司员工。委托代理人廖常任，该公司员工。被告长沙市雨花区城市管理综合执法大队，住，住所地长沙市雨花区香樟路****楼/div>法定代表人石远康，该队大队长。委托代理人张腾，该队工作人员。委托代理人邓向阳，湖南湘达律师事务所律师。被告长沙市雨花区人民政府，住所地，住所地长沙市雨花区万家丽路与香樟路交汇处iv>法定代表人刘素月，该区区长。委托代理人徐浪。委托代理人向文，湖南不罔律师事务所律师。原告长沙达润金属材料有限责任公司（以下简称达润公司）不服被告长沙市雨花区城市管理综合执法大队（以下简称雨花区城管大队）、长沙市雨花区人民政府（以下简称雨花区政府）强制执行决定及行政复议一案，于2019年12月17日向本院提起行政诉讼，经依法释明，原告于2020年1月3日补正材料，本院于同日立案受理后，向二被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年5月27日公开开庭审理了本案。原告达润公司的法定代表人夏肃军及委托代理人袁丽娟、廖常任，被告雨花区城管大队的委托代理人张腾、邓向阳，被告雨花区政府的委托代理人徐浪、向文到庭参加诉讼。被告雨花区城管大队副大队长徐浪作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。2019年10月9日，被告雨花区城管大队作出长雨综强执字01﹝2019﹞1号《强制执行决定书》。原告不服，向雨花区政府申请行政复议。同年12月2日，雨花区政府作出雨政复决字﹝2019﹞11号《行政复议决定书》，决定维持雨花区城管大队作出的上述《强制执行决定书》。原告达润公司诉称，一、被告适用法律错误，涉案建筑修建于1994年，当时该处属农村，根据“法不溯及既往”的一般原则，应按1990年生效的《中华人民共和国城市规划法》对涉案建筑是否属于违法建设进行认定，而非适用2008年才施行的《中华人民共和国城乡规划法》。被告向原告作出的相关《处罚决定书》、《强制执行决定书》等文书均以《城乡规划法》作为依据，明显适用法律错误。二、《城市规划法》与《城乡规划法》相关规定的区别。被告据以作出相关行政处罚、行政强制行为的《城乡规划法》(2015年修正版)第六十四条规定，但本案实际应适用《城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”可见该条是未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设的法律后果，同时明确规定了只有在“严重影响城市规划”的情况下，才适用该规定。被告自始至终从未提出证据证明涉案建筑严重影响了当时的城市规划，该举证责任本应由被告承担。原告正在积极联系规划部门，申请公开1994年城市规划文件，该申请目前正在规划部门处理中。另一方面，涉案建筑在遭人恶意举报之前并无任何相关单位或部门要对该建筑进行处理，可见涉案建筑对雨花区现行城市规划无任何实质性影响，完全可以通过其他处理方式纠正违法，不必强制拆除。三、对《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的理解。《行政处罚法》第二十九条第二款规定“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”被告认为，“违法建筑从建设到建成只要在没有拆除前违法行为都是一直存在的，是一个持续违法的状态。”原告对此不予认同，首先《行政处罚法》第二十九条规定:“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”可见，第二款是对第一款的解释说明，是对行政处罚追责时效的规定，而非给予行政机关任意更改、认定行政相对人行为的发生时间的权力。其次《行政处罚法》是在1996年生效，而涉案建筑于1994年建成，根据“法不溯及过往”的原则，对所谓“违法行为”时间的认定，不应以《行政处罚法》为准。四、强制拆除不符合合理行政原则，属于明显不当的行政行为。按照《法治政府建设实施纲要(2015-2020年）》，合理行政是行政法的原则之一。合理行政原则范畴下的公平公正原则(平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视)和比例原则(行政机关采取的措施和手段应当是必要、适当的；应当避免采用损害行政相对人权益的方式)在《决定书》中完全未能体现。由于历史遗留问题而证件不齐全的建筑在被告辖区内有很多，而被告对于其他确实严重影响城市规划、市容市貌的违法建筑放任不管，反而基于案外人恶意举报而粗暴认定涉案建筑为违法建筑，明显属于选择性执法，违背了公平公正原则，任何行政相对人对此行为都难以信服。涉案建筑出租所取得的微薄收益一直用于原告71名下岗职工以及该栋宿舍的维修维护、卫生环境管理、公司内部军转干部、参战人员的生活补贴。因此，涉案建筑是原告现有共71名下岗职工、涉军人员、参战人员的生活费用基本来源，若强制拆除该涉案建筑将导致原告公司的困难职工失去生活最基本的保障。该涉案建筑为公司全部职工的共同权益，如果被告将该建筑物简单认定为违法建筑进行强制拆除，公司职工的收入和困难人员的补贴将无以为继。甚至可能引起维权、上访的群体性事件。可能产生的这一系列问题，最后会给政府增加不必要的维稳负担。根据行政法基本原则，行政机关在作出具体行政行为时应当合理，即行政机关行使行政权力应当客观、适度、符合理性。对于存在时间长，拆除会造成重大损失或影响的应当考虑补办手续的方式去处理。被告作出强制拆除决定时并没有考虑原告的特殊情况，也没有遵循客观、适度的合理行政原则，该具体行政行为明显不当。综上，原告认为，有关涉案建筑的问题应适用《城市规划法》，而涉案建筑并不构成《城市规划法》中应予拆除的情形，被告对于涉案建筑的处理，既不合法也不合理。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求判决撤销雨花区政府作出的《行政复议决定书》和雨花区城管大队作出的《强制执行决定书》，并停止执行强制执行决定。原告达润公司向本院提交了以下证据：证据1.长沙市企业改革和发展领导小组办公室长企改［2008］12号《关于同意长沙物资实业发展总公司改制为达润公司的批复》。拟证明1.原告达润公司是由国有企业长沙物资实业发展总公司改制而来；2.原长沙物资实业发展总公司的非经营性资产由原告达润公司继承；3.证明位于长沙市雨花区××路××路××宿舍楼西侧的单层砖混结构建筑物，为原告达润公司的非经营性资产；4.证明原告达润公司为改制特困企业。证据2.涉案《行政复议决定书》《强制执行决定书》。拟证明被告雨花区城管大队向原告作出强制拆除决定，原告收到被告雨花区政府作出的行政复议决定书。证据3.长沙市雨花区人民法院判决书、长沙市中级人民法院判决书。拟证明原告的该建筑物属于历史建筑，该建筑物没有侵犯任何其他第三人的合法权益。证据4.长沙市自然资源和规划局政府信息部分公开告知书（编号20190797XXGK）。拟证明长沙市规划局确认涉案建筑所处位置范围在1994年未编制控制性规划。证据5.现承租人的营业执照，居民身份证，残疾证复印件。拟证明涉案建筑现在的承租户是一个残疾人员，拆除涉案建筑将阻断其生活。证据6.《达润公司关于公司困难情况的报告》。拟证明国企改制中下岗职工生活艰难。证据7.与左家塘街道办事处赤岗社区签的《关于赤城路门面协议》。拟证明涉案建筑有社区的行政许可。被告雨花区城管大队辩称，一、长沙物资实业发展总公司于1994年在左家塘街道赤岗社区阿弥岭路2号宿舍楼西侧建设了27.56平方米的砖混结构建筑物。2008年，长沙物资实业发展总公司改制为长沙达润金属材料有限公司，该建筑物被原告达润公司作为商业门面出租给他人，现为“芙蓉兴盛超市”。2017年8月23日，被告接举报投诉，称雨花区桂花路与阿弥岭路交叉口的“芙蓉兴盛超市”是违法建筑。经被告调查核实，于2017年9月18日正式立案。长沙市城乡规划局雨花区分局认定涉案建筑物的建设未取得建筑工程规划许可证，系违法建设，且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响。经依法履行法制审核、听证、集体讨论决定和处罚意见告知等程序后，被告于2018年4月9日下达长雨综罚字01〔2018〕1号《行政处罚决定书》。原告达润公司不服处罚决定，向长沙市雨花区人民法院和长沙市中级人民法院提出行政诉讼，2019年5月22日长沙市中级人民法院二审终审维持被告作出的行政处罚决定。2019年7月17日，雨花区政府依法责成被告牵头组织有关部门对原告达润公司的违法建筑实施强制拆除。经依法催告、公告，被告于2019年10月11日下达涉案《强制执行决定书》。二、被告依法作出的强制执行决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。长沙市雨花区人民法院、长沙市中级人民法院两审终审，认为被告对涉案违法建筑作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，依法驳回达润公司的诉讼请求。由于原告在法定期限内未履行义务，被告依法执行已经生效的行政处罚决定。在接到雨花区政府的责成后，被告依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条和第四十四条相关规定，在作出强制执行决定前进行了催告、公告，限期原告自行拆除，原告逾期仍未履行义务，被告遂于2019年10月11日依法作出并送达涉案《强制执行决定书》，符合法定程序，法律适用正确。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告雨花区城管大队向本院提交了以下证据、依据：证据1.长雨综罚字01〔2018〕1号《行政处罚决定书》及送达回证。拟证明涉案建筑属于违法建筑，被告依法作出的行政处罚决定。证据2.（2019）湘01行终307号《行政判决书》。拟证明二审终审维持被告依法作出的行政处罚决定。证据3.关于依法强制拆除违法建设的通知。拟证明雨花区政府依法责成被告强制执行。证据4.长雨综催字01〔2019〕1号《履行行政决定催告书》及送达回证。拟证明被告依照行政强制法的有关规定，履行了催告的职责。证据5.《公告》及粘贴照片。证据4-5拟证明依法对当事人进行催告、公告。证据6.《强制执行决定书》及《送达回证》。拟证明依法作出涉案强制执行决定。被告雨花区政府辩称，一、涉案《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确。原告于1994年在雨花区××路××宿舍楼西侧建设了涉案建筑物，涉案建筑物属于长沙市城市规划区内的建筑。根据1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”涉案建筑物自修建始至建成后，一直未取得建设工程规划许可证，且违法状态持续至今。长沙市城乡规划局雨花分局认定该建筑物未取得建设工程规划许可证、且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，雨花区城管大队在此基础上，依法举行行政处罚听证会，并向原告送达了《行政处罚意见告知书》及《行政处罚决定书》，要求原告自行拆除涉案建筑物。原告因不服《行政处罚决定书》而向长沙市雨花区人民法院提出行政诉讼，经长沙市雨花区人民法院、长沙市中级人民法院审理判决，均驳回了原告的诉讼请求。2019年7月17日，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，被告责成雨花区城管大队牵头组织有关部门对涉案建筑物依法实施强制拆除。雨花区城管大队作为强制拆除程序的适格主体，在作出强制拆除决定前，向原告依法送达了《履行行政决定催告书》并进行了公告。由于原告在期限内未拆除，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款规定，雨花区城管大队于2019年10月11日向原告依法送达了涉案《强制执行决定书》。涉案《强制执行决定书》根据法院生效判决而作出，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。因此，被告作出的涉案《行政复议决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定。二、被告作出的涉案《行政复议决定书》程序合法。本案中，被告于2019年10月14日收到原告提交的《行政复议申请书》，经依法审查，于2019年12月5日，作出雨政复决字〔2019〕11号《行政复议决定书》并邮寄送达给原告，程序合法。综上，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告雨花区政府在法定期限内向本院提供了如下作出被诉具体行政行为的证据和依据：证据1.《行政复议申请书》及相关证据材料。拟证明原告向雨花区政府提出行政复议申请的时间。证据2.《行政复议答复通知书》（雨政复答字〔2019〕第13号）及送达回证。拟证明雨花区政府在法定期限内依法通知雨花区城市管理综合执法大队进行答复并依法送达。证据3.雨花区城管大队《行政复议答复书》及其为证明行为的合法性所提交的证据材料。拟证明雨花区城管大队依法进行了答复且提供证据证明作出涉案行政强制执行决定证据确凿、适用法律、法规准确且符合法定程序。证据4.涉案《行政复议决定书》及送达凭证。拟证明被告雨花区政府在法定期限内依法作出了行政复议决定并依法送达。经庭审质证，对二被告提交的全部证据，原告的质证意见为：均无异议。对原告提交的证据，二被告的质证意见为：对证据1的关联性有异议，不能达到其证明目的，因为该文件明确说是非经营性资产，但原告却反复提到超市经营租赁的损失。且经实地查勘，涉案建筑物确属占道。对证据2无异议。对证据3的关联性有异议，判决书中没有出现有关历史建筑的表述，且与本强制拆除案件没有法律上的联系，不能达到其证明目的。对证据4无异议，恰好表明涉案建筑物位于城市规划区以内。对证据5的关联性有异议，既然是非经营性资产，不能用于出租，不能达到对方的证明目的。对证据6的关联性有异议，与被诉行政行为无关。对证据7的关联性有异议，与本案无关联性。本院对上述证据认证如下：对原告达润公司提交的证据1-5和二被告提交的全部证据，本院对其真实性均予以采信，至于能否达到证明目的，本院将根据全案综合考虑认定。原告达润公司提交的证据6-7，与本案没有关联性，本院不予认定。经审理查明，2018年4月4日，被告雨花区城管大队对原告达润公司作出长雨综罚字01〔2018〕1号《行政处罚决定书》，主要内容为“达润公司于1994年在雨花区××路××宿舍楼西侧搭建一处单层砖混结构建筑物，面积27.56平方米，未取得《建设工程规划许可证》，属于违法建设，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响，责令接到本决定书之日起10日内自行拆除上述违法建（构）筑物。逾期未拆除的，本机关将报请雨花区政府责任有关部门依法强制拆除。”2019年7月17日，被告雨花区政府向被告雨花区城管大队作出《关于依法强制拆除违法建筑的通知》，主要内容为“根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，责成雨花区城管大队牵头，组织有关部门，对达润公司涉案违法建筑依法实施强制拆除。”同年9月3日，被告雨花区城管大队向原告达润公司作出并送达长雨综催字01〔2019〕1号《履行行政决定催告书》，主要内容为“根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，对你单位进行催告，你单位应当在接到本催告书之日起7日内自行拆除雨花区××路××宿舍楼西侧的违法建筑。逾期未履行的，本机关将依法强制拆除。”并告知其陈述和申辩权利。同日，被告雨花区城管大队对上述内容予以公告。同年10月9日，被告雨花区城管大队对原告达润公司作出涉案《强制执行决定书》，主要内容为“本机关于2018年4月9日依法对你单位作出行政处罚决定，责令你单位自行拆除雨花区××路××宿舍楼西侧的违法建筑，但你单位在规定期限内未拆除；经本机关依法公告、催告，你单位仍未履行相关义务。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条之规定，受雨花区政府责成，本机关决定自2019年10月16日起对上述违法建（构）筑物实施强制拆除。”同年10月11日，原告收到涉案《强制执行决定书》。同年10月14日，原告向雨花区政府申请行政复议。同年12月2日，雨花区政府作出涉案《行政复议决定书》，决定维持雨花区城管大队作出的上述《强制执行决定书》。原告达润公司仍不服，遂诉至本院，请求判如所请。另查明，原告达润公司因不服被告雨花区城管大队作出的长雨综罚字01〔2018〕1号《行政处罚决定书》，诉至法院。2018年11月22日，长沙市雨花区人民法院作出（2018）湘0111行初125号行政判决书，驳回其诉讼请求。原告达润公司不服，提起上诉。2019年5月22日，长沙市中级人民法院作出（2019）湘01行终307号行政判决书，驳回上诉，维持原判。生效裁判文书查明，“2017年8月23日，雨花区城管大队在接到居民投诉后，对达润公司位于雨花区××路××路××宿舍楼西侧搭建的一处单层砖混结构建筑物进行了执法检查，并要求达润公司到中队接受询问调查。同月30日，雨花区城管大队对达润公司现场勘验，出具了《现场勘验笔录》，并于同日向达润公司当时的法定代表人进行了调查询问。2017年9月18日，雨花区城管大队依法对达润公司未办理《建设工程规划许可证》的上述建筑物予以立案查处。10月10日，雨花区城管大队向证人宾端容询问了涉案建筑的相关情况。2017年11月15日，长沙市城乡规划局雨花区分局（以下简称雨花区规划局）向雨花区城管大队出具《关于对雨管综法规函［2017］116号建（构）筑物的专业咨询意见》，确认达润公司搭建的建筑物未取得《建设工程规划许可证》，系违法建设，且属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响。同年11月21日，雨花区城管大队向达润公司出具《行政处罚听证告知书》，告知拟对其作出责令限期拆除的行政处罚决定，达润公司有权要求听证。因达润公司申请听证，雨花区城管大队于同年12月14日召开了听证会，听取了当事人及利害关系人的意见。2018年3月22日，雨花区城管大队向达润公司送达《行政处罚意见告知书》，告知拟对其作出的行政处罚决定的事实、理由、依据以及其享有的陈述申辩权。同年4月4日，雨花区城管大队作出长雨综罚字01〔2018〕1号《行政处罚决定书》”。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定，“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”第三十八条规定，“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。……”第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，法院生效裁判文书已认定原告达润公司建设的涉案建筑物未取得《建设工程规划许可证》，根据新、旧《中华人民共和国城乡规划法》，均属于违法建设行为，且违法状态延续至今。被告雨花区城管大队受雨花区政府责成，根据已经生效的长雨综罚字01〔2018〕1号《行政处罚决定书》，经催告等法定程序作出的涉案《强制执行决定书》，事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告雨花区政府受理原告达润公司的复议申请后,在法定期限内作出涉案《行政复议决定书》，认定事实清楚,适用法律正确，并无不当。原告达润公司主张涉案建筑物长期存在未对城市规划产生严重影响，无需强制拆除的理由，不能成立，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告长沙达润金属材料有限责任公司的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告长沙达润金属材料有限责任公司承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  王 进人民陪审员  刘华丽人民陪审员  徐 红二〇二〇年五月二十九日法官助理贺文仪书记员伍悦附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。