南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终154号 上诉人（一审原告）蒋丽芬，女，1953年4月7日出生，壮族，住南宁市良庆区。 委托代理人陆锋，广西辰亿律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市住房和城乡建设局，住所地南宁市青秀区金湖路**。 法定代表人林兢，局长。 上诉人蒋丽芬因诉南宁市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）征收补偿协议一案，不服南宁铁路运输法院作出的（2019）桂7102行初349号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院查明，2015年5月25日，南宁市××区良庆镇良庆社区居民委员开具一份《证明》，主要内容为：“兹有我辖区居民蒋丽芬私人自建的住宅房屋（测绘编号：ＧＪＧ109）座落于良庆镇××××号，该住宅房屋建设用地为祖辈留下的宅基地，历史来源清楚，与周边的农村集体经济组织及良庆镇社区一队、二队无土地权属争议。” 2015年10月15日，南宁市人民政府作出《关于对良庆区棚户区改造项目实施房屋征收的决定》。征收范围为：东临新良路，南至良兴路，西邻延庆路，北靠五象大道范围内所有房屋及附属物，集体土地除外；确定房屋征收部门为南宁市城乡建设委员会（以下简称市城建委），房屋征收实施单位为南宁市良庆区人民政府；具体补偿安置按《良庆区棚户片区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）执行。同时还告知了申请复议及起诉权限等。2015年10月26日，南宁市人民政府作出南征〔2015〕13号《关于对良庆区棚户区改造项目实施房屋征收决定的公告》（以下简称《征收公告》）。蒋丽芬的房屋座落于南宁市良庆区，位于良庆区棚户区改造项目征收范围之内。《征收公告》的附件《征收补偿方案》第十条第（二）、（三）项规定：“（二）2004年8月15日前建成的房改房、集资房、单位房和四层以下（含第四层）的私人自建房，规划、土地、建设批准手续不齐全的，按该项目房屋分类评估价格的70%给予补偿；2004年8月15日后建设的手续不全、无房屋所有权证的房屋不予补偿。（三）规划、土地、建设批准手续齐全，但未取得房屋所有权证的，按该项目房屋分类评估价格的95%补偿。”2015年10月27日，南宁市良庆区土地储备中心（以下简称土地储备中心）作出《南宁市××区良庆镇棚户区改造项目房产面积测绘成果图》，载明：“权利人：蒋丽芬；建筑面积汇总：390.50平方米；砖混结构：322.63平方米；一层面积：51.16平方米；二层至五层总面积：271.47平方米；钢架棚面积：67.87平方米。”2016年6月22日，南宁市良庆区人民政府作出〔2016〕26号《研究南宁市××区良庆镇棚户区改造项目征收补偿问题专题会议的纪要》（以下简称〔2016〕26号《良庆棚户区征补偿会议纪要》），主要内容为：“……二、关于在原农村自留地上建造的房屋如何补偿问题。由工作组调查核实，非农业人口属于良庆镇良庆街户口，且未享受过集体土地征收补偿安置政策的，原则同意其在自留地上建造的房屋参照国有划拨给予评估补偿（扣除集体征用划拨土地费用），但不给予上浮20%奖励和产权调换。……。四、关于征收预公告发布前建造的房屋补偿层数认定及补偿标准问题。原则同意对未办理房产证，仅有《国有土地使用证》或《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的手续不全私人住宅房屋，由城区组织相关部门确认房屋结构和建设的时间按项目房屋分类评估价格折后给予货币补偿：（一）2005年3月18日前建造的住宅房屋，七层以下（含七层）且建筑实体手续不全建筑面积按分类评估价格的95%给予补偿。（二）2005年3月19日至2007年4月12日建造的住宅房屋，七层以下（含七层）且建筑实体手续不全建筑面积按分类评估价格的80%给予补偿。（三）2007年4月13日至2013年1月17日建造的住宅房屋，七层以下（含七层）且建筑实体手续不全建筑面积按分类评估价格的70%给予补偿。（四）2013年1月18日至2014年6月20日建造的住宅房屋，七层以下（含七层）且建筑实体手续不全建筑面积按分类评估价格的60%给予补偿。（五）2014年6月20日（项目下发征收预公告）后建造的住宅房屋，按材料费给予补助。五、原则同意在城区政府发布奖励公告之日起15日内签约的被征收户奖励10000元；30日之内签约的被征收户奖励6000元；60日之内签约的被征收户奖励3000元。……。”2016年11月4日，广西华正房地产土地评估咨询有限公司受良庆区征拆办的委托评估被征收房屋的价值，作出《房地产估价报告》（以下简称《估价报告》）。主要内容为：“估价对象：南宁市××区良庆镇棚户片区改造项目国有土地的被征收房屋；价值时点：2015年10月26日，房屋类型：私人自建房；土地级别：住宅五级；土地性质：划拨；结构：砖混;被征收房屋全新市场交易分类单价：3739元／平方米；扣减土地使用权收益后的被征收房屋全新市场交易分类单价3739元／平方米……不锈钢楼梯扶手（普通）100元／ｍ；不锈钢楼梯扶手（中档）110元／ｍ。”2017年6月13日，广西华正房地产土地评估咨询有限公司受市城建委的委托对南宁市××区良庆镇棚户片改造项目同区位、同地段在售新建普通商品住房平均销售价格评估，估价结果为平均销售价格为7340元／㎡。2018年2月9日，广西南宁五象新区规划建设管理委员会作出〔2018〕20号《五象新区2018年征地拆迁和安置工作第二次协调会议纪要（二）》（以下简称〔2018〕20号《征拆安置会议纪要（二）》），主要内容为：“会议确认良庆区棚户片区项目涉及征收补偿事项如下：（四）未办理土地证房屋补偿问题。未办理土地证的（含非农业人口），房屋占地为祖辈留下的宅基地，不是本社区集体人员的，按照国有划拨土地上房屋评估补偿。”2018年5月23日，蒋丽芬签署《被征收住宅房屋建设年限承诺书》。主要内容为：“房屋座落南宁市良庆区；征收项目名称：良庆区棚户区改造项目；四至：东至街巷、南至街巷、西至直管公房、北至莫炳光；建设年限：第一层建设于2005年3月18日前，第二、三层建设于2013年1月17日前，第四、五、六层建设于2014年6月20日前，住宅房屋面积：322.63平方米，事实铺面面积：0。”同日，土地储备中心对蒋丽芬的被征收房屋进行调查，并制作《南宁市房屋及其他地上附着物征收调查登记表》，主要内容为：“建筑总面积：390.50平方米；建筑占地面积：51.16平方米；住宅房屋部分：混合结构住宅房屋322.63平方米；非住宅房屋部分:钢架棚（3ｍ以上）67.87平方米；特殊装修部分：不锈钢楼梯扶手（普通）28ｍ；其他征收补偿（补助）部分：住宅房屋搬迁补助322.63平方米；搬迁误工补助1户；水表迁移1只；电表迁移1只。”同日，良庆征拆办对蒋丽芬的被征收房屋作出《南宁市房屋及其他地上附着物征收作价表》。同日，蒋丽芬（乙方）与南宁良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室（以下简称良庆征拆办）（甲方）、以土地储备中心为第三人，签订了良房拆协（2018）-580号《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称《补偿协议书》），约定：根据南国土资发〔2005〕1号、南府发〔2009〕37号、南府发〔2013〕10号及有关会议纪要的规定，经甲、乙双方协商一致，现就被拆迁住宅房屋及其他地上附着物的补偿事宜达成如下协议：一、甲乙双方同意对被拆迁住宅房屋实行评估价补偿。评估程序、实施办法、和年限折扣参照良庆区棚户区改造项目国有土地上住宅房屋征收的有关政策和会议纪要规定执行；其他地上附着物按《南宁市集体土地征收与补偿安置标准》规定的补偿标准，实行政府指导价货币补偿。二、乙方向甲方提供如下被拆迁住宅房屋真实有效的权属证：无证。三、乙方被拆迁住宅房屋及其他地上附着物位于南宁市良庆区，测绘编号：ＧＪＧ109，总建筑面积390.50平方米。其中，砖混结构住宅房屋ＧＪＧ109建筑面积322.63平方米（其中，手续合法住房建筑面积0平方米，手续不全住房建筑面积0平方米，无手续住房建筑面积322.63平方米）；非住宅房屋部分：钢架棚（3ｍ以上）建筑面积67.87平方米。四、乙方选定广西华正房地产土地评估咨询公司对被拆迁住宅房屋进行资产价值评估。分类评估报告书编号为：广华正房（估）字第××号，甲乙双方对分类评估结果均无异议。五、乙方被拆迁住宅房屋及其他地上附着物应得货币补偿（补助）金额计算如下：1.办公住宅部分。［适用公式］被拆迁住宅房屋评估补偿金额＝被拆迁住宅房屋建筑面积×被拆迁住宅房屋分类评估价格×年限折扣比例。砖混结构住宅房屋ＧＪＧ109货币补偿（补助）金额（计算公式）：51.16×3552.05×1＋135.74×2617.3×1＋135.73×2243.4×1＝841491.86元；2.非住宅房屋部分。钢架棚（3ｍ以上）补偿金额：67.87×80.00＝5429.60元；3.特殊装修部分补偿金额2520元；4.拆迁补助部分。其他征收补偿（补助）部分补偿金额共计4726.30元；5.拆迁奖励。（1）按时签约奖励（在2018年8月31日前）2000元；（2）提前搬迁奖励（在2018年8月31日前）4000元；以上被拆迁住宅房屋、其他地上附着物的各项补偿（补助）款及拆迁奖励共计860167.76元。2018年5月24日，蒋丽芬将涉案被征收房屋交付给良庆征拆办。2018年8月2日，南宁市良庆区财政局将《补偿协议书》约定的全部补偿款共计860167.76元汇入蒋丽芬的银行账户。 2019年5月20日，蒋丽芬以南宁市人民政府、南宁市良庆区人民政府为被告诉至南宁市中级人民法院，请求撤销《补偿协议书》、按国有土地上房屋征收重新签订补偿协议及对该协议书所附的相关规范性文件进行审查。经南宁市中级人民法院释明，蒋丽芬将被告变更为市住建局。2019年8月7日，南宁市中级人民法院作出（2019）桂01行初193号行政裁定书，裁定移送一审法院管辖。蒋丽芬提起本案行政诉讼，请求一审法院判决：1.撤销《补偿协议书》；2.责令市住建局按不低于房屋征收决定公告发布之日被征收房屋同地段新建商品房价格的标准与蒋丽芬重新签订国有土地上房屋征收补偿协议；3.请求对南府规〔2016〕20号《通知》第八条、南府规〔2017〕19号《通知》第六条、《征收公告》（南征〔2015〕13号）的附件1《征收补偿方案》第五条第二项、第三项及第十条的合法性进行审查；4.本案诉讼费由市住建局承担。 另查明，蒋丽芬属于非农业户口，非任何村集体成员，其被征收房屋为无证房屋。 还查明，根据2019年1月27日南发〔2019〕5号《中共南宁市委南宁市人民政府关于印发的通知》，因机构改革，市城建委的职责以及市规划管理局的城市设计等管理职责整合，组建市住建局作为市政府工作部门，不再保留市城建委，其职权已变更由市住建局履行。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第二款规定，征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起行政诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中，涉案房屋位于南宁市良庆区，在南宁市××区良庆镇棚户区改造项目征收范围之内，且土地性质不属于集体土地。《征收公告》载明，涉案项目房屋征收部门为市城建委，《征收补偿方案》载明良庆区人民政府受市城建委的委托，承担本项目房屋征收与补偿的具体工作，因机构改革，市城建委职权已变更由市住建局履行，故市住建局是本案的适格被告。 关于被诉《补偿协议书》是否合法的问题。本案中，良庆征拆办依据〔2016〕26号《良庆棚户区征补偿会议纪要》、〔2018〕20号《征拆安置会议纪要（二）》、广西华正房地产土地评估咨询有限公司作出的《估价报告》，对涉案房屋参照良庆区棚户区改造项目国有划拨房屋分类评估单价打折进行货币补偿，未违反法律强制性规定。蒋丽芬自愿与良庆征拆办签订《补偿协议书》，系双方协商一致的真实意思表示，且各方均已按约定履行了各自的义务，蒋丽芬已经按《补偿协议书》将被征收房屋交付给了良庆征拆办，南宁市良庆区财政局亦已向蒋丽芬支付了全部补偿款，故《补偿协议书》合法有效。对蒋丽芬要求撤销《补偿协议书》、责令市住建局按不低于房屋征收决定公告发布之日被征收房屋同地段新建商品房价格的标准与蒋丽芬重新签订国有土地上房屋征收补偿协议的诉讼请求，一审法院不予支持。 关于合法性审查问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案《补偿协议书》的法律依据是良庆征拆办依据〔2016〕26号《良庆棚户区征补偿会议纪要》、〔2018〕20号《征拆安置会议纪要（二）》，南府规南府规〔2016〕20号《南宁市人民政府关于国有土地上房屋征收奖励补助与补偿有关问题的通知》（以下简称南府规〔2016〕20号《通知》）、南府规〔2017〕19号《南宁市人民政府关于印发的通知》（以下简称南府规〔2017〕19号《通知》）、《征收补偿方案》不是《补偿协议书》作出的依据，故蒋丽芬要求附带审查南府规〔2016〕20号《通知》、南府规〔2017〕19号《通知》、《征收补偿方案》合法性的诉讼请求，于法无据，一审法院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回蒋丽芬的诉讼请求。 上诉人蒋丽芬上诉称，一、被上诉人市住建局在征收涉案被征收房屋时，存在违法情形，依法应予以撤销，一审法院驳回被上诉人的诉讼请求认定事实错误，适用法律不当。1.涉案被征收房屋属《征收公告》的征收范围内,且征收安置补偿协议的附件材料中证实被征收房屋系蒋丽芬祖辈留下的宅基地,该宅基地不属于周边任何农村集体的土地。市住建局辩称涉案被征收房屋属集体土地上房屋,但未能举证证明该主张,故应承担举证不能的不利后果；2.《补偿协议书》的补偿标准远低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格,市住建局确定的涉案棚改项目征收公告时被征收房屋同区位、同地段新建普通商品住房平均销售价格为7340.00元/平方米。市住建局以被征收房屋无证为由，违法降低补偿标准，仅按3552.05元/平方米、2617.30元/平方米和22243.40元/平方米对被征收房屋进行补偿，补偿标准远远低于市场均价。根据〔2018〕20号《征拆安置会议纪要（二）》第（四）条的规定，蒋丽芬可享有南府规〔2017〕19号《通知》第六条第（二）项“手续不全房屋符合《南宁市人民政府关于国有土地上房屋征收奖励补助与补偿有关问题的通知》（南府规〔2016〕20号）第八条的规定可获房屋征收补偿的，可获奖励金额=(新建普通商品住房平均销售单价一房屋征收项目同类房屋分类评估单价）×对应比例×房屋面积。”规定的奖励项目，但《补偿协议书》没有给予奖励。因此，根据行政诉讼法第七十条第（二）、（五）项的规定及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条、第十一条及其他相关法律的规定，《补偿协议书》依法应予以撤销，但一审判决却驳回上诉人的诉讼请求，存在认定事实错误、适用法律不当情形。二、一审判决未对诉请相关规范性文件的合法性进行审查,违反行政诉讼法的规定。《补偿协议书》所涉及的相关规范性文件，均以被征收房屋建造年限为由进行打折或不予补偿，补偿标准也不按被征收房屋同地段新建商品房价格进行补偿，该相关条款规定已违反《条例》的规定，属与上位法冲突情形，依法应无效。一审判决未予以审查，违反了上述法律的规定。综上，根据我国行政诉讼法及相关法律的规定，特向提起上诉，请求：1.依法撤销一审判决；2.依法改判支持上诉人的一审诉讼请求事项；3.本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人市住建局辩称，一、《补偿协议书》合法有效。《补偿协议书》系经蒋丽芬与良庆征拆办、土地储备分中心平等协商签订,其反映的房屋性质,补偿方式,补偿金额,协议履行等内容是上诉人的真实意思表示,未违反法律强制性规定,内容合法有效,且各方已按协议约定履行了义务,南宁市良庆区财政局已向蒋丽芬支付了全部补偿款,蒋丽芬将被征收房屋交付给良庆征拆办,至此《补偿协议书》已全部履行完毕,蒋丽芬要求撤销《补偿协议书》及重新签订补偿协议的诉请应不予支持。二、本案不应对蒋丽芬第三项诉请列明的文件进行合法性审查。根据《行政诉讼法》第五十三条“公民,法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”的规定,《补偿协议书》作出依据不是南府规（2016）20号《通知》、南府规（2017）19号《通知》以及《征收补偿方案》,故不应对上述文件进行合法性审查。此外,《征收补偿方案》也不属于规范性文件,而是作为南宁市人民政府2015年10月15日作出《关于对良庆区棚户区改造项目实施房屋征收的决定》的附件,若要对《征收补偿方案》合法性进行审查,则应通过对上述征收决定提起诉讼进行审查。综上所述,蒋丽芬的上诉理由不成立,一审判决合法正确,请求驳回蒋丽芬的上诉请求。 经审查，双方当事人均未提交新的证据。本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，关于《补偿协议书》是否合法的问题。一审法院根据已查明的事实，为实施良庆区棚户区改造项目建设工程，根据南国土资发［2005］1号、南府发［2009］37号、南府发［2013］10号及有关会议纪要的规定，蒋丽芬与良庆征拆办经协商一致，对被拆迁房屋及其他地上附着物的补偿事宜达成协议。双方同意实行评估价补偿。评估程序、实施办法和年限折扣参照良庆区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的有关政策和会议纪要规定执行，其他地上附着物按《南宁市集体土地征收与补偿安置标准》规定的补偿标准，实行政府指导货币补偿。该协议不违反法律强制性规定，且从协议确定的补偿标准来看，高于双方均无异议的《评估报告》所确定的补偿标准，更有利于蒋丽芬获得更高的补偿。蒋丽芬于2018年5月23日自愿签订《补偿协议书》，于次日将涉案房屋交付给良庆区征拆办，良庆区财政局于2018年8月2日将补偿协议书约定的全部补偿款共计860167.76元汇入蒋丽芬指定的银行账户。因此，各方均已履行完协议约定的义务。因此，蒋丽芬提出撤销《补偿协议书》的上诉理由均无事实和法律依据，本院不予支持。 关于合法性审查的问题。涉案《补偿协议书》作出的依据均不属于规范性文件，蒋丽芬提出的相关上诉理由，系对法律的理解错误，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人蒋丽芬的上诉请求和理由均无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人蒋丽芬负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  易 妙 审 判 员  彭 博 审 判 员  梁耀美 二〇二〇年五月十八日 法官助理  蒋易成 书 记 员  黄泽清 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销。