南昌铁路运输法院行 政 裁 定 书（2020）赣7101行初414号原告陶明会，男，1973年12月26日出生，汉族，住江西省南昌市进贤县。委托代理人胡瑾，江西华昌律师事务所律师，执业证号：13601199911726092。委托代理人王欢，江西华昌律师事务所律师，执业证号：13601201911135889。被告进贤县民和镇人民政府，住所地江西省南昌市进贤县民和路**，统一社会信用代码：113601240145417564。主要负责人于金明，该镇镇长。委托代理人章晓晖，该镇副镇长。委托代理人梅扬飞，该镇政法办公室副主任。被告进贤县自然资源局，住所地江西省南昌市进贤县人民大道，统一社会信用代码：11360124014541369P。主要负责人姜敏，该局局长。委托代理人吴悦，该局工作人员。委托代理人张小平，江西法剑法律师事务所律师，执业证号：13601199810391402。原告陶明会认为被告进贤县民和镇人民政府（以下简称民和镇政府）、进贤县自然资源局（以下简称县资源局）未按约定履行行政协议，向本院提起行政诉讼，本院于2020年5月8日立案后，于同月10日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭审理了本案。原告陶明会及委托代理人胡瑾、王欢，被告民和镇政府出庭负责人章晓晖及委托代理人梅扬飞，被告县资源局出庭负责人杨峰及其委托代理人吴悦、张小平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年3月1日，原告陶明会（乙方）与被告民和镇政府（甲方）签订了《青岚新区滨湖新城房屋征收回购安置房协议书》（编号：0000223，以下简称回购协议），约定原告可回购安置房面积为120平方米，应缴纳安置房购房款84000元。现被告以原告未提交建房的合法手续为由认定原告不具有安置房回购资格。原告陶明会诉称，2014年初，为建设青岚新区滨湖新城（以下简称滨湖新城），被告民和镇政府征收了原告140.56平方米自建房及附属物（以下简称案涉房屋）。2014年3月1日，原告作为乙方与民和镇政府（甲方）签订《青岚新区房屋征收货币补偿协议书》（编号：0000357，以下简称货币补偿协议），约定房屋编号为A20，各项补偿费共计169733.6元，补偿款在协议签订后7日内一次性支付给乙方，协议签订后7日内乙方应将房屋腾空搬出。同日，原告（乙方）与民和镇政府（甲方）签订回购协议，约定：“一、……乙方可回购安置房面积120平方米，乙方应缴纳安置房购房款84000元……四、回购安置房选房方式根据先签先搬先选房原则，按照民和镇政府和建设单位制定的选房细则选房。乙方选定的回购安置房座落在青岚新区滨湖新城项目范围内。……五、甲方应在24个月内将房屋交付乙方，逾期未交甲方将从第25个月起，在原有标准的基础上增加50%发放过渡费、生活补贴，直至甲方回购安置房交付”。两份协议签订后，原告将房屋腾空并交由民和镇政府验收、拆迁。2014年2月27日，民和镇政府向原告支付了征收补偿款169733.6元，2014年3月19日，民和镇政府向原告支付了过渡费28000元。滨湖新城项目完成后，原告多次要求被告民和镇政府履行回购协议，民和镇政府至今没有明确答复。原告认为，被告县资源局在征用土地过程中具有签订征地补偿、安置协议的法定职权，应当共同承担回购协议中确定的权利义务。为维护其合法权益，原告向本院起诉，请求判令：1.责令二被告立即履行与原告签订的回购协议，即原告以84000元的价格回购位于滨湖新城项目范围内面积为120平方米的安置房，并享有优先选房权；2.二被告向原告支付违约金（过渡费、生活补贴），即从2016年4月1日起，按照过渡费1200元/月的150%比例支付违约金至被告交付回购安置房时止，暂计至2020年4月1日为86400元；3.案件受理费由二被告承担。原告为支持其主张，向本院提交了以下证据：第一组证据：原告身份证及户口簿复印件、残疾人证、贫困户档案，用以证明原告主体适格，且生活特别困难。第二组证据：2007年11月28日胡石根与进贤县民和镇凤岭村民委员会塔上村签订的征用土地协议书、江西省罚没现金专用收据，用以证明原告与胡石根所建房屋在塔上村，土地使用权来源合法。第三组证据：货币补偿协议、回购协议、陶明会南昌银行账户交易明细表，用以证明被告民和镇政府已与原告签订货币补偿协议与回购协议，现货币补偿款已支付，但原告未获安置。被告民和镇政府辩称：1.原告与民和镇政府于2014年3月1日签订协议，原告至2020年5月才起诉，已超过起诉期限；2.2014年初，进贤县人民政府（以下简称县政府）为征收滨湖新城建设规划区域集体土地上的房屋及附着物，制定了《进贤县青岚新区滨湖新城集体土地上房屋及附着物征收补偿安置实施方案》（进府办发[2014]13号，以下简称征收补偿方案）及《进贤县青岚新区滨湖新城安置房回购资格认定操作细则》（进府办发[2014]12号，以下简称资格认定细则）等多份文件。2017年12月20日，县政府制定了《进贤县青岚新区近水胡家、塘湾、塔上三个自然村安置房分配遗留问题解决办法》（进办字[2017]114号，以下简称遗留问题解决办法），明确规定“关于非本村居住户、原已建房的外嫁女及非本村养殖户等回购资格争议问题，按照已签订回购协议的情况，首先，审核原征收房屋的土地、建设等相关合法手续……”，被告民和镇政府与原告签订了两份协议是因为原告在村里建了房屋，但原告一直不能提供原征收房屋的土地、建设等相关合法手续，故原告不享有安置房回购资格；3.按照《进贤县城市建设项目推进指挥部办公会议纪要》（进城建指字[2014]23号，以下简称会议纪要）第二条规定，原告要求支付生活补贴及过渡费的请求不应支持。综上，请求驳回原告起诉。被告民和镇政府为支持其主张，向本院提交了以下证据：第一组证据：《2015年1月赴京非正常上访问题处理情况统计表》《2015年2月16日当前信访突出问题情况排查表》、凤岭村委会信访维稳事件排查表、《关于青岚新区胡家、塘湾、塔上三个自然村第二批安置房分配存在的问题》、南昌日报刊登青岚新区征收工作的二篇报道复印件各一份，用以证明在2014年征迁工作中由于时间紧、任务重，工作人员在征收程序上不到位，违反了村民自治法。征收补偿方案出台后，在实际操作过程中，发现了不够完善，界限不清晰的问题，导致出现征收对象群体赴京、赴省市县上访。第二组证据：征收补偿方案及遗留问题解决办法，用以证明征收补偿方案不够完善，界限不清晰，原告不符合遗留问题解决办法第二条的规定。第三组证据：《关于凤岭村委会胡家村小组安置房享受政策的指导意见》《关于凤岭村委会塔上自然村代建安置房享受资格认定的操作办法》、青岚新区塔上自然村代建房享受对象审核公榜照片、青岚新区三个自然村居住户合同回购房情况复核公榜表（五）及复核公榜表说明复印件各一份，用以证明民和镇政府协助村民进行分房，所有的安置房享受资格认定方案都是村民代表大会讨论后决定，符合村民自治法相关程序，2018年10月23日被告已张榜公布，原告属于“待查”，因原告不能提供原征收房屋的土地、建设等相关合法手续，故原告不享有安置房回购资格。第四组证据：会议纪要，用以证明过渡安置费只需一次性补偿给原告28800元，不再需要进行补偿。被告县资源局辩称：1.县资源局根据江西省国土资源厅批复实施征地，与被征地村委会及村民代表签订征、拨用地协议书，完成征地补偿费用的发放，已将土地补偿费、青苗补偿费打入被告民和镇政府的财政账户。县资源局在征收补偿方案中虽被列为征收部门，但具体组织实施是由民和镇政府进行；2.本案超过起诉期限。回购协议签订于2014年3月1日，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，即使原告享有权利，也已超过法定起诉期限，应当驳回；3.原告陶明会不具有安置房回购资格。陶明会不是被拆迁土地所在村的集体组织成员，民和镇政府工作人员与原告签订回购协议，系对县政府文件理解不到位所致，应予纠正。原告的安置、补偿已全部到位，若再作安置、补偿，不仅会造成国有资产流失，亦对类似情况村民不公平。征收补偿方案、资格认定细则明确规定，滨湖新城安置房回购资格及人数，遵循（按照）村民自治、一事一议的原则，由村民大会集体讨论、表决、张榜公布后，再由村委会报民和镇党委、政府研究确定。民和镇政府在具体实施安置工作中应按此程序要求进行资格认定，并据实签订回购协议，但操作中存在未遵循前述程序要求，直接以协议方式认可部分人员回购资格的现象。为此，县政府启动行政纠错工作，成立滨湖新城安置房分配领导小组，重新进行安置房回购资格及人数的认定工作，民和镇政府根据村民自治、一事一议原则，由村民大会集体讨论、表决、张榜公布后，认定陶明会不享有安置房回购资格，该认定符合法律规定。综上，请求驳回原告的起诉。被告县资源局为支持其主张，向本院提交了征收补偿方案、资格认定细则及遗留问题解决办法，用以证明原告不享有安置房回购资格。经庭审质证，被告民和镇政府、县资源局对原告提交的第一组证据真实性、合法性无异议；对第二组证据三性均有异议，认为集体土地不能私下买卖，罚没款收据无原件，不能证明原告房屋有合法建造手续；对第三组证据中的回购协议真实性无异议，合法性提出异议，认为原告没有安置房回购资格，对其他证据三性无异议。原告陶明会对被告民和镇政府提交的第一组证据三性提出异议，认为《2015年1月赴京非正常上访问题处理情况统计表》《2015年2月16日当前信访突出问题情况排查表》《关于青岚新区胡家、塘湾、塔上三个自然村第二批安置房分配存在的问题》系民和镇政府单方制作，不符合证据形式，报纸无原件；对第二组证据真实性无异议，合法性、关联性提出异议，认为征收补偿方案未公示征求意见，违反法律规定，回购协议及货币补偿协议已确定了原告具有安置房的回购资格，应尊重当事人的意思表示；遗留问题解决办法对安置房回购资格的授益性规定作了限缩解释，在没有法律依据的情况下，并不当然具有法律约束力，且颁布于回购协议已部分履行后，对回购协议的合法性不产生影响；对第三组证据三性均提出异议，认为村委会无权制定征收补偿方案，更无权以村民代表签字形式决定安置房分配资格认定的操作办法；公榜表说明上没有单位及个人的盖章或签字，复查公榜表显示原告的复核结果为待查，证明被告未明确答复，原告起诉未过起诉期限；对第四组证据的真实性无异议，合法性、关联性提出异议，认为该纪要系针对无安置房回购资格的人员，与本案无关。原告对被告县资源局提交的征收补偿方案、遗留问题解决办法质证意见同对民和镇政府相关证据的质证意见；对资格认定细则三性均有异议，认为没有加盖公章，不具备证据形式要件。县资源局对民和镇政府提交的证据三性无异议。民和镇政府对县资源局提交的证据三性无异议。本院对上述证据认证如下：上述证据中双方对真实性无异议的部分，能够相互印证证明本案事实，本院予以采信；关于原告提交的征用土地协议书，原告已提交原件，二被告对其真实性提出的异议本院不予采信；江西省罚没现金专用收据，虽然原告未提交原件，但被告民和镇政府张贴的复核公榜表上已载明原告向其提交，故对二被告的真实性异议本院不予采信；关于被告民和镇政府提交的第一组证据，与本案无关，本院不予采信；关于原告对被告民和镇政府第三组证据真实性的异议，被告已提交原件，且原告对胡石根承认知道张榜公布结果的陈述未表示异议，故对该组证据的真实性本院予以确认；关于原告针对被告县资源局提交的资格认定细则提出的真实性异议，因该文件已被本院生效判决确认有效，故该异议本院不予采信。经审理查明，2007年11月28日，胡石根（乙方）与塔上村（甲方）签订征用土地协议书，约定甲方同意将座落在地岗上的一块399平方米土地转让给乙方使用和所有，乙方支付10000元。2007年12月31日，进贤县城市管理综合执法大队向陶明会、胡石根收取了违章建筑罚款300元，违章建筑地点为凤岭村委会塔上村。2014年2月13日，县政府办公室下发征收补偿方案，明确：征收范围为青岚新区滨湖新城建设规划区域；征收对象为该规划范围内被征收房屋和附着物所有人；征收补偿签约期限为2014年3月1日至3月31日；征收部门为进贤县国土资源局（以下简称县国土局），实施单位为民和镇政府；被征收人安置房回购建筑面积标准为每人90平方米；回购资格认定为户口（农业户口）在本村、居住在且拥有土地联产承包责任权的村民，原则上都享有安置房回购资格。安置房回购资格的认定，遵循村民自治、一事一议原则，由村民大会集体讨论、表决、张榜公布后，再由村委会报民和镇党委、政府研究确定。同日，县政府办公室下发资格认定细则，规定：回购资格人数的认定时间节点截止到2014年2月28日；本细则未作规定的其他情形，由当事人本人提出书面申请，报村小组、村委会、镇人民政府研究决定；以上各类具有回购资格的人数认定，以民和镇党委、政府研究确定后的公示为准。2014年2月24日，进贤县城市建设项目推进指挥部作出会议纪要，该会议纪要第二条规定“涉及青岚新区滨湖新城征收范围内的被征收对象，无安置房回购资格人员，在规定期限内主动签约并搬迁交房的，以房屋主建栋数为单位，按每栋每月1200元标准一次性给予24个月共计28800元的过渡安置费补偿，不提供过渡房源和生活补助”。2014年3月1日，原告陶明会(乙方)与被告民和镇政府（甲方）签订货币补偿协议，约定“房屋编号为A20，甲方对乙方房屋及附属物等给予以下货币补偿：房屋及附属物等补偿金额99899.6元；装修补偿金额35784元；其它设施补偿金额1250元；乙方选择自行过渡，过渡费28800元；生活津贴0元；搬迁费、农机具补偿各2000元，共计169733.6元。甲方委托县拆迁办支付所有补偿款，于签订协议后7日内一次性支付给乙方，乙方应在协议签订后7日内将房屋腾空搬出”。同日，原告（乙方）与被告民和镇政府（甲方）签订回购协议，约定：乙方可回购安置房面积120平方米，乙方应缴纳安置房购房款84000元；回购安置房选房方式根据先签先搬先选房原则，按照民和镇政府和建设单位制定的选房细则进行，乙方选定的回购安置房坐落在青岚新区滨湖新城项目范围内；甲方应在24个月内将房屋交付乙方，逾期未交甲方将从第25个月起，在原有标准的基础上增加50%发放过渡费、生活补贴，直至甲方回购安置房交付。2014年2月27日，民和镇政府向原告支付了征收补偿款169733.6元，2014年3月19日，民和镇政府向原告支付了过渡费28000元。原告将房屋交付被告验收、拆除。2017年12月20日，中共进贤县委办公室、县政府办公室下发遗留问题解决办法，针对征收补偿方案、资格认定细则不够完善、界定不清晰以及实际操作过程中工作人员对征收补偿方案理解不透彻、宣传不深入、执行不到位等原因造成的签订回购协议执行标准不统一等问题，作出纠偏规定，时间界限为2014年2月28日前，其中第二条第（二）款第2项规定：关于非本村居住户、原已建房的外嫁女及非本村养殖户等回购资格争议问题，按照已签订回购协议的情况，首先审核原征收房屋的土地、建设等相关合法手续，再确定回购房屋面积，最后将审定情况张榜公布。2018年10月23日，民和镇政府就青岚新区三个自然村居住户合同回购房情况复核公榜表（五）进行张榜公布，载明原告交2007年12月31日违章建筑罚款收据，复核结果为“待查”。复核公榜表说明第四条载明：为了便于下一步审定需要，请本批公榜的外嫁女、居住户、养殖户三类在本公榜三日时间内上交原拆迁房屋的土地、建设及收款收据等原件至付振成，并留下了联系电话。因原告此后未再提交关于房屋的土地、建设等其他合法手续，民和镇政府认为根据遗留问题解决办法原告不符合安置房回购资格，原告遂诉至法院，请求判如所请。另查明，庭审中原告对胡石根关于“知道被告张榜公布复查结果为待查，但不记得具体时间”的陈述未提出异议。原告在塔上村没有承包土地，户口也不在塔上村。再查明，2019年1月22日，中共进贤县委办公室、县政府办公室印发《进贤县机构改革实施方案》，决定整合县国土局等部门职责，组建县资源局，作为县政府工作部门，不再保留县国土局。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”及《江西省征用土地管理办法》第八条“县级以上人民政府应当加强征用土地工作的领导。土地行政主管部门负责征用土地的实施。乡（镇）人民政府协同土地行政主管部门依法做好征用土地工作，其他有关行政部门、企业、事业单位、街道办事处、村民委员会、村民小组应当支持、配合征用土地工作的实施。”的规定，被告县国土局、民和镇政府在征用土地过程中，具有签订征地补偿、安置协议的法定职权，征收补偿方案第三条亦明确了县国土局系征收部门，民和镇政府具体组织实施，故二者应共同承担回购协议确定的权利义务，为本案适格被告。现因机构改革县国土局被撤销，县资源局为继续行使其职权的行政机关，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，县资源局为本案适格被告。关于起诉期限，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”但新法与旧法在衔接时会存在溯及力的问题，因此，行政行为发生在新法颁布之前的，起诉期限仍适用旧法《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，但计算最长不得超过2019年2月7日。本案中，被告民和镇政府于2014年3月1日与原告签约，直至2017年12月20日中共进贤县委办公室、县政府办公室下发遗留问题解决办法后，才向原告明确表示“需审核原征收房屋的土地、建设等相关合法手续，再确定回购房屋面积，最后将审定情况张榜公布”，不能提交合法手续的，则认定原告不具有安置房回购资格。之后，原告向民和镇政府提交了2007年12月31日违章建筑罚款收据，2018年10月23日，民和镇政府就青岚新区三个自然村居住户合同回购房情况复核公榜表（五）进行张榜公布，对原告户的复核结果为“待查”。原告此后未再提交关于房屋的土地、建设等其他合法手续，故可认定公榜日即为被告明确表示单方解除回购协议的时间，原告于2020年4月3日向本院提起诉讼，明显超过一年的起诉期限，且原告无证据证明其存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定起诉期限扣除与延长的情形，故原告的起诉已超过法定起诉期限。应当指出的是，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合行政诉讼法的相关规定。行政诉讼法规定的起诉期限，是一个不变期间，一般情况下，对于超过起诉期限的案件，将丧失进入实体审理的程序权利，有关行政争议不能由人民法院进行裁判，当事人只能依法通过其他途径寻求救济。虽然根据征收补偿方案第八条第二款“户口（农业户口）在本村、居住在且拥有土地联产承包责任权的村民，原则上都享有安置房回购资格。安置房回购资格的认定，遵循村民自治、一事一议原则，由村民大会集体讨论、表决、张榜公布后，再由村委会报民和镇党委、政府研究确定。……”的规定，原告并非塔上村农业户口，在塔上村也没有土地联产承包权，原则上不享有安置房回购资格，但民和镇政府已与原告签订了回购协议，本身有一定的过错。县政府启动行政纠错工作，重新进行安置房回购资格及人数的认定并出台遗留问题解决办法，被告民和镇政府依据上述规定认定原告不具有安置房回购资格，系单方解除回购协议的行为，为充分保护原告的合法权益，二被告应当在查清事实的基础上，依法妥善处理好本案争议问题，维护社会和谐稳定。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项规定，裁定如下：驳回原告陶明会的起诉。案件受理费3708元（原告已预交），退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  徐莉莉人民陪审员  吴小文人民陪审员  佘 嘉二〇二〇年五月二十七日法官 助理  李伟红书 记 员  张玉茹附本裁定适用的相关法律依据：《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。