海南省琼中黎族苗族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼9030行初8号 原告王某1，男，1963年1月2日出生，黎族。现为无民事行为能力人。 法定代理人韦某，女，1965年2月16日出生，壮族，现住海南省琼中县，系原告的妻子。 委托代理人王某2，女，1990年1月16日出生，黎族，现住海南省海口市，系原告女儿。 被告琼中黎族苗族自治县公安局交通管理大队（以下简称琼中县交管大队）。住所地：海南省琼中县营根镇新**琼中县公安局大楼**。统一社会信用代码：11468846G51222187D。 负责人卢某，该大队大队长。 委托代理人赖某1、赖某2，均为海南顺翔律师事务所律师。 原告王某1不服被告琼中县交管大队作出的琼公交管函[2019]45号《关于出具交通事故责任认定书的复函》（以下简称45号《复函》），于2020年2月26日向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月26日立案后，于2020年3月6日向被告琼中县交管大队送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。原告王某1的委托代理人王某2，被告琼中县交管大队的委托代理人赖某1到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告琼中县交管大队于2019年5月23日作出45号《复函》，复函称原告在2018年6月19日下午驾驶×××号普通二轮摩托车返回琼中县城营根路计生委宿舍区内的住房时，其所驾驶的车辆在宿舍区内发生侧翻，事故发生时并未与其他车辆或行人有接触，排除他人在事故中承担的责任，原告王某1应承担全部责任。 原告王某1诉称，其诉讼请求：1.请求法院确认被告琼中县交管大队作出的45号《复函》违法；2.本案诉讼费由被告承担。事实与理由：因为原告王某1现在还未苏醒，无法对被告作出的具体行政行为提出抗辩，现由法定代理人韦某代为提起行政诉讼。原告的女儿曾向被告琼中县交管大队报案称原告在自家小区楼下发生交通事故，2019年1月17日被告向原告法定代理人送达琼中公交证字[2019]9001号《道路交通事故证明》（以下简称9001号《证明》），证明内容是原告王某1在小区楼下发生交通事故。该份事故证明仅证明是一起交通事故，并没有做出责任划分。2019年5月20日，琼中县人力资源和社会保障局因在办理原告的工伤申请，向被告发函希望能确定此次事故中责任的划分。被告于2019年5月23日作出45号《复函》称，在该起事故中原告承担全部责任。在被告做45号《复函》的过程中，并未告知原告，也未送达给原告事故责任认定书。琼中县人力资源和社会保障局依照该复函作出了（琼中）劳工伤认字[2019]第41号《不予认定工伤决定书》（以下简称41号《决定书》），并于2019年6月28日向原告法定代理人送达41号《决定书》，内容已明确不予认定工伤的原因是因为被告作出45号《复函》中原告在此次事故中承担全部责任。原告法定代理人认为被告对原告作出的具体行政行为违反法定程序，严重影响原告的合法权益，具体如下：一、45号《复函》的作出是违反行政法基本原则的程序正当原则，行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵遁正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等，被告作出的45号《复函》确认原告在这起事故中承担全部责任，却没有给原告陈述、申辩及事后救济的途径，违反了程序正当原则。行政程序正当原则是当代行政法的主要原则之一。行政公开、公民参与、回避等程序要求是正当程序的基本内容。而被告在收到琼中人社函[2019]130号《关于出具交通事故责任认定书的函》和作出45号《复函》期间都未告知原告，使得原告无法行使申辩的权利，存在程序严重违法的事实。二、被告在作出具体行政行为时未向原告告知和送达相关的事故责任认定书，导致原告无法通过救济途径得到救济。原告法定代理人从41号《决定书》中得知45号《复函》的认定后，曾多次到海南省××队《复函》的内容进行复核，海南省××队《复函》虽然认定事故责任，但其性质属于《复函》，海南省公安厅交通警察总队表示不能对《复函》进行复核，只能对《道路交通事故责任认定书》作出复核。且申请复核必须在收到《道路交通事故责任认定书》的三日内申请复核。而原告至今都未收到与45号《复函》责任认定结果内容一样的事故责任认定书或法律文书，种种因素导致原告合法权益得不到救济，无法对事故责任认定做出复核申请，直接影响了原告无法行使救济途径，被告此行为违反了行政法的程序正当原则。三、被告作出45号《复函》是没有依据、没有证据的。根据《中华人民共和国道路交通安全法》、《道路交通事故处理程序》的相关规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人”，被告在认定原告事故责任时，未对现场事故做勘验、检查等相关的调查就下结论，称是原告在此次事故中承担全部责任，是缺乏证据依据。四、被告作出45号《复函》时未将事故当日可能造成交通事故的原因考虑进去。原告发生事故时，居住的小区正处于部分拆迁，道路坑坑洼洼并且未设置警示标语，根据《中华人民共和国道路交通安全法》的相关规定“道路施工作业未放置安全警告标语或危险提示，致使通行的人员、车辆及其他财产遭受损失的，负有相关职责的单位应当依法承担赔偿责任”，可见，被告在作出责任认定时并未做全面的调查、勘验，因此原告对45号《复函》所证明的内容存在异议。五、被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和依据。综上所述，被告作出的45号《复函》形式不合法，证据不足，且存在严重违反法定程序的行为，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十六条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定向贵院提起诉讼，恳请法院依法查明案件事实，依法撤销被告作出的45号《复函》，支持原告的全部诉讼请求，维护原告的合法权益。 原告王某1向本院提交了以下证据、依据： 1.身份证复印件，证明原告、法定代理人基本信息。 2.户口本复印件、结婚证，证明原告与法定代理人的夫妻关系以及原告与委托代理人系父女关系。 3.《道路交通事故证明》，证明被告曾向原告作出交通事故认定。 4.《不予认定工伤决定书》，证明琼中县人力资源和社会保障局依据45号《复函》对原告作出不予认定工伤决定。 5.摔车地点，证明原告王某1摔车前后，小区近半年时间的环境就是照片所呈现的情况，导致路面状况极差，且未设置安全标识。 被告琼中县交管大队辩称，第一，2019年1月某日，原告家属报案称，王某1于2018年6月19日在自家小区楼下发生交通事故，鉴于报案时距其指称的事故时间经过了近七个月，已无现场或者其他物证可证实原告家属不能提供任何与他人或者他物有涉及的事实或者证据，显然是属于单方事故，由此出具了9001号《证明》，原告当时对事故的证明也是没有意见的。2019年5月23日，被告根据琼中县人力资源和社会保障局函请，就9001号《证明》具体内容作出了45号《复函》，明确原告王某1所驾驶的车辆在宿舍区内发生侧翻，事故发生时并未与其他车辆或者行人有接触，排除他人在事故中承担的责任，原告王某1应承担事故的全部责任。45号《复函》是对此前的事故证明内容的补充和完善。第二，被告向琼中县人力资源和社会保障局出具的45号《复函》，是行政机关之间就特定性问题进行咨询的意见往来，不属于对外的具体行政行为，法律没有规定需要送达原告，客观上并没有影响到原告的所谓救济权利，不属于行政诉讼受案范围。原告据此提起的行政诉讼，于法无据。首先，45号《复函》是对9001号《证明》相关内容的释明，性质上仍然属于事故证明，而且是就琼中县人力资源和社会保障局来函咨询的回复，属于行政机关之间的内部公文往来，不属于行政法意义上的具体行政行为。客观上该复函也没有影响到原告的权利，不属于行政诉讼法第十二条规定行政诉讼受案范围中列明的任何一种情形，即本案情形不具有可诉性，原告针对45号《复函》提起行政诉讼于法无据。其次，依据同理反证原理，原告既然对时间在前，性质相同的9001号《证明》没有异议。那么其认为时间在后的45号《复函》违法就没有正当理由。《道路交通事故处理程序规定》第六十七条规定，道路交通事故基本事实无法查清，成因无法判定的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明。该规定第六十条第一款第一项也规定了因一方当事人的过错导致道路交通事故的，承担全部责任。最后，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见，也有明确规定，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书作为处理交通事故案件的证据使用，并没有当然的证明效力，是否采信，其证明效力由审判机关认定，因此交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，原告对45号《复函》提起行政诉讼于法无据。第三，现有证据足以证明原告病情源于自身基础性疾病导致，与交通事故无关。依据《道路交通事故处理程序规定》第五十九条以及《公安机关内部执法监督工作规定》第十三条的规定，被告依法撤销9001号《证明》和45号《复函》，理由：一是原告致病源于其自身基础疾病，与交通事故无关。从依法调取王某1在琼中县人民医院疾病证明书、住院病历首页、入院记录、出院小结等病历材料可以证实原告的病情是其自身疾病导致。根据1.入院记录中家属主诉：突发神志不清2小时；现病史：患者入院前2小时被家属发现神志不清躺在地上，呼之不应，叫之不理，伴有口吐白沫，小便失禁、呼吸急促；患者有高血压病史2年，最高血压为BP190/97mmHg；体格检查：神志呈昏迷状态，急性面容、呼吸急促，全身皮肤黏膜无黄染、瘀点、瘀斑，头颅五官无畸形。2.出院小结诊断：左侧基底节出血，脑疝形成、高血压病3级（极高危），与疾病证明书内容相同。二是为查明王某1交通事故真实情况，被告大队警员依法向琼中县人民医院医务人员调查制作的询问笔录，证实王某1的临床表现和影像学表现支持高血压脑出血，不支持外伤（外力）造成脑出血，当时根本没有外力造成外伤。三是原告于2020年4月14日提交的多幅照片，也能够证实所谓的摔车地点为拆迁工地，并非小区道路，不属于《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条规定的道路范围，不属于交管部门管辖。基于上述查明的事实和证据证实，足以认定王某1家属所称的交通事故摔伤事实不清，证据不足。依据《道路交通事故处理程序规定》第五十九条，道路交通事故认定应当做到事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、责任划分公正、程序合法之规定。被告依据《公安机关内部执法监督工作规定》第十三条之规定，决定依法撤销案涉9001号《证明》和45号《复函》。第四，鉴于被撤销的事故证明以及复函当时均是源于原告方不实报案导致，原告方的行为严重干扰公安机关依法办案。被告将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十五条的规定，依法追究原告法定代理人涉嫌虚报警情的法律责任。因为原告当庭变更请求确认原作出的45号《复函》违法，当庭补充以下几点，首先，我们认为其起诉时所依据的或者说所主张的撤销请求，现在已经不复存在，这个基础已经没有了，那么其仍然主张确认违法没有法律依据。其次，根据法律规定，行政诉讼过程中，行政机关对此前的行为作出撤销，那么法院应当裁定驳回其起诉，而不是另外进行确认违法之诉。综上，原告提起行政诉讼不符合法律规定，恳请法庭在查明事实的基础上驳回原告起诉请求。 被告琼中县交管大队向本院提交了以下证据、依据：依法申请本院调取的王某1住院病例资料（包括住院首页、入院记录、出院小结、CT/DR检查报告单）、询问笔录、《琼中县公安局交通管理大队关于决定撤销和的通知》，共同证明原告发病原因是源于自身疾病，不存在交通事故造成的事实，正是依据原告起诉我方后，通过法院调取的相关的证据以及前往琼中县人民医院进行调查的事实才做出撤销证明以及复函的决定。 经庭审质证，原告对被告琼中县交管大队提交的证据中对原告在琼中县人民医院的主治医生制作的询问笔录的真实性有异议，因为当时原告在治疗的时候，委托代理人有咨询过主治医生，原告脑出血在摔车前出现还是摔车后出现的，主治医生说不能确定，代理人也到海口市人民医院和海南省人民医院问过原告的主治医生，他们均无法确认。现在被告给琼中县人民医院的主治医生制作的笔录中，他说没有外伤，能证明是因为脑出血才摔车的。因此，对该主治医生的这份证据的真实性有异议。对关联性也有异议，事故发生时，原告有戴安全帽，手上和腿上均有创伤，医院在住院的病历上面也并没有说到这些外伤的情况，但代理人对此拍过照片。被告现在才申请法院调证作出撤销的证明，就证明了被告当时作出45号《复函》是没有任何证据的，恰恰能证明他们作出的行政行为是违法的。因此，被告对其违法的行政行为，也即对作出的复函进行撤销，我方没有意见，但请求法院确认行政行为违法。 被告对原告提交的证据1、证据2无异议，对证据3的真实性没有意见，当时确实是被告作出，但是对于证明的合法性以及关联性有意见。我方正是基于在诉讼过程中，根据调查的客观事实，也已作出了撤销该事故证明。根据医生的询问笔录以及其住院病历的家属主诉、CT检查报告单以及病历诊断，不能得出王某1是摔车导致的伤害还是因为自身的疾病导致摔车的事实。如果因为是自身疾病导致摔车，那么是不属于交通事故，所以我们正是基于客观的事实，因没有证据证实王某1是因为摔车才导致了伤害，所以我们才做出了撤销事故证明的决定。就因为我们对事故证明的合法性以及关联性有意见，才作出了撤销。同样复函存在违法，所以我们都一起撤销了。对证据4的真实性、合法性没有意见，但是与本案没有关联性，具体的理由与《道路交通事故证明》一样，我们认为复函是基于没有证据证实存在交通事故，所以认为《不予认定工伤决定书》与本案无关联性。对证据5的真实性、合法性以及关联性没有异议，但是不同意原告的举证目的，首先不能证实该地点为摔车地点。其次，从照片里面可以明确的看到该小区为一个拆迁工地，外边也已经用铁皮以及相关的海报做了警示标示，那么原告用于证明没有设置安全警示标示是没有事实根据的。另外根据这个图片来看，也就是原告在该份证据上打交叉的位置，我们不认为这个位置就是原告的摔车地点。 本院对上述证据认证如下：对原告向法庭提交的证据1至证据4，其来源合法，客观真实，且与待证事实具有关联性，本院予以采信。对证据5，因没有其他证据予以佐证，不能证实该地点为摔车地点，故本院不予采信。对被告向法庭提交的证据来源合法，客观真实，且与待证事实具有关联性，本院予以采信。 经审理查明，原告王某1是琼中县卫生和计划生育委员会的公务员。于2018年6月19日下午15时左右，原告王某1与单位同事陈高才、邢春雅、符倩婷、何洁雯等4人一起前往琼中县黎母山镇腰子村委会红罗头村开展扶贫工作。17时30分左右，原告王某1等人完成扶贫工作后返回单位。18时15分左右，原告王某1回到单位办公楼后，驾驶自己的摩托车从单位回家。18时30分左右，原告王某1驾驶摩托车行驶至原琼中县计生委宿舍路段处时发生侧翻。附近的居民看到后，随即上前将原告扶起，并拨打120急救电话。随后，原告被送到琼中县人民医院抢救。琼中县人民医院对王某1的诊断为：左侧基底节出血；脑疝形成；高血压病3级（极高危）。原告王某1目前还在医院住院治疗中。2019年1月17日，被告接到原告女儿报案称原告于2018年6月19日在琼中县营根镇老计生委宿舍区内，驾驶×××牌号普通二轮摩托车发生侧翻事故受伤。被告遂于2019年1月17日出具9001号《证明》，证明2018年6月19日下午，原告驾驶×××号普通二轮摩托车由琼中县城营根路往计生委宿舍方向行驶，18时30分，当该车行驶至计生委宿舍路段处时，发生侧翻，结果造成原告受伤及×××号普通二轮摩托车损坏之伤人道路交通事故。2019年5月20日，琼中县人力资源和社会保障局向被告发送琼中人社函[2019]130号《关于出具交通事故责任认定书的函》，要求被告对原告驾驶摩托车发生侧翻事故出具《交通事故责任认定书》。2019年5月23日，被告根据琼中县人力资源和社会保障局来函，作出涉案45号《复函》，复函称原告驾驶车辆在宿舍区内发生侧翻，事故发生时并未与其他车辆或行人有接触，排除他人在事故中承担的责任，原告王某1应承担全部责任。原告以琼中县人力资源和社会保障局依据45号《复函》作出（琼中）劳工伤认字[2019]第41号《不予认定工伤决定书》，并于2019年6月28日向法定代理人送达了该决定书，内容已明确不予认定工伤的原因就是因为被告作出的45号《复函》中原告在此次事故中承担全部责任，而被告作出45号《复函》的过程未告知原告亦未送达原告为由，认为被告作出的行政行为违反法定程序，于2020年2月26日向本院提起行政诉讼，请求法院：1.确认被告琼中县交管大队作出的45号《复函》违法；2.本案诉讼费由被告承担。 再查明，被告于2020年4月16日作出了《关于决定撤销和的通知》，主动撤销了9001号《证明》和45号《复函》。 另查明原告王某1与韦某系夫妻关系。 本院认为，本院于2020年2月26日立案后，于2020年3月6日向被告琼中县交管大队送达了起诉状副本及应诉通知书，被告自收到起诉状副本及应诉通知书之日起15日内应向本院提供出该行政行为相应的证据和所依据的规范性文件，但被告于2020年3月25日才向本院申请调取证据以及2020年4月20日提交《询问笔录》、《关于决定撤销和的通知》等证据，被告在举证期限内未提供相应的依据，行政行为存在瑕疵，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”因此，被告作出的被诉行政行为主要证据不足，依法应予以撤销。本案在审理中，被告于2020年4月16日主动撤销了被诉行政行为，本院认为，即便被告主动撤销了其作出的被诉行政行为，原告仍请求确认该行政行为违法，符合法律规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，判决如下： 确认被告琼中黎族苗族自治县交通管理大队作出的琼公交管函[2019]45号《关于出具交通事故责任认定书的复函》违法。 案件受理费50元（原告已预交），由被告琼中黎族苗族自治县交通管理大队负担。 如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 [核对位置] 审 判 长 谭 丽 丹 审 判 员 谭 礼 宪 人民陪审员 姜  静 二〇二〇年五月二十七日 法官 助理 （王泽剑 书 记 员 王 珊 珊 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。