四川省成都市新都区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川0114行初44号 原告万素珍，女，1929年5月12日出生，汉族，住成都市龙泉驿区。 原告李世洪，男，1976年2月8日出生，汉族，住址同上。 委托诉讼代理人冯超，四川信与和律师事务所律师。 被告成都市龙泉驿区人民政府龙泉街道办事处，住所地成都市龙泉驿区龙泉滨河路**。 法定代表人吴刚，主任。 出庭负责人张斌，副主任。 委托诉讼代理人余曼莉，四川均鼎律师事务所律师。 委托诉讼代理人胡圣刚，四川均鼎律师事务所律师。 原告万素珍、李世洪与被告成都市龙泉驿区龙泉街道办事处（以下简称“龙泉街道”）行政协议纠纷一案，原告于2020年1月15日向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月3日公开开庭进行了审理，原告的委托诉讼代理人冯超，被告出庭负责人张斌、委托诉讼代理人余曼莉、胡圣刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2017年11月22日，被告与原告签订了一份《自愿提前搬迁补偿安置协议》，双方约定原告将房屋、宅基地、土地及地上附着物全部交予被告，被告按签订合同时的龙泉征地政策标准给予各种补偿、补助、奖励、过渡费及其他费用，该协议第六条特别约定：1、本协议所涉及土地征收时，原告已领取的各种补偿、补助、奖励、过渡费及其他费用，均视作被告向原告支付的征地费用，原告同意并认可被告已履行征地安置责任；原告不得再行要求被告及各级政府、相关职能部门再次支付房屋及建筑物补偿费、其他补助、过渡费等。原告承诺不得要求被告及各级政府、相关职能部门按照土地征收时的征地拆迁政策、规定对此补差或要求增加支付款项。2、本协议所涉及土地征收时，被告按协议约定对原告进行的住房安置补偿或货币化安置补偿视作被告及各级政府、相关职能部门征地拆迁时为原告落实的住房安置责任；原告同意并认可被告、各级政府、相关职能部门已履行征地安置责任，原告承诺不得要求被告及各级政府、相关职能部门再次安置，也不得要求按照土地征收时的政策、规定主张增加住房面积或增加其他任何安置补偿待遇；3、房屋、建构筑物及宅基地交付被告后，原告不再享有所有权、使用权或处置权。该协议签订后，被告将原告的房屋拆除，原告的宅基地、承包土地等全部交由被告使用，原告的地上建筑物、附着物全部由被告处置。该协议除未进行人员安置外，包含了土地征收安置补偿的其他全部内容，被告以自愿提前搬迁的协议实现了土地征收利用的全部目的。 另，被告与原告所在村组所有村民均签订了内容完全一样的合同，所有村民已全部腾退土地及房屋，原告村组的土地全部被被告征收。 对此，原告认为，被告与原告签订《自愿提前搬迁补偿安置协议》的行为，表面上是平等、自愿的民事行为，但本质上是土地征收的安置补偿行为，该行政行为的程序违背法律的强制性规定，且基于该行政行为而签订的协议对原告按照实际征地时的标准享受安置补偿的权利进行限制，严重损害原告的合法利益，因此，基于违法行政行为而签订的《自愿提前搬迁补偿安置协议》应认定为无效。综上，被告以协议拆迁的方式进行土地征收的安置补偿且无端限制原告合法权利，严重违反法律规定，损害原告合法利益，故原告诉至法院，请求确认被告与原告签订的《自愿提前搬迁补偿安置协议》无效，本案诉讼费用由被告承担。 被告龙泉街道辩称，一、《自愿提前搬迁补偿安置协议》不是行政协议，本案不属于行政诉讼受案范围。为解决生产生活不便，改善居住条件，原告自愿申请提前搬迁集体土地上的地面构（建）筑物，并交回宅基地及林地、申请土地流转。为此，原告分别与被告及书房村村委会签订了《自愿提前搬迁补偿安置协议》、《自愿土地流转协议》。原告认为案涉协议系土地房屋征收补偿协议，系行政协议，这与本案基本事实完全相悖，被告认为案涉协议系民事协议的理由如下：1、从协议签订的程序看。本案中，案涉协议是在原告自愿申请，并向书房村村委会提交申请后，方才签订的协议。土地房屋征收系行政机关单方作出，一旦征收，原告土地房屋如在征收范围内，无需提出申请即应当享有相应的权利，获得补偿，本案中并无相应的征收程序。2、从协议内容上看。案涉协议约定：本协议自双签字盖章且本次提前搬迁及土地流转地块所涉及的村组村民与村委会及龙泉街道办事处签订《自愿提前搬迁补偿安置协议》、《自愿土地流转协议》的户数率达到100%以上之日起生效，至该宗土地征收且下达拆迁任务书时终止；房屋及建构筑物补偿款参照征地拆迁安置流程完成清点丈量、登记录入、公示核对后30个工作日内支付。本协议所涉土地征收时，原告已领取的各种补偿等视作被告向原告支付的征地费用，原告认可被告已履行征地安置责任。这些内容均能说明与征地拆迁无关，而且表明原告自始至终均清楚案涉土地并未征收。3、从协议履行看。如案涉协议系行政协议，房屋的交付、拆除均应由被告完成，但原告已按协议约定领取相应补偿款项，所涉房屋均已交付书房村村委会并由其拆除，更能证明案涉协议是民事协议。4、从案涉协议与《自愿土地流转协议》的关系看。就本案而言，案涉协议与土地流转协议是一个整体，是一揽子协议中的各部分，两份协议的生效条件是基本一致的，如案涉协议是基于土地征收产生的拆迁安置补偿的行政行为，则无需流转原告的承包地，也不需与另外一个协议作为整体对待。综上，案涉协议是双方平等协商的民事协议，协议中并无被告履行行政职责和完成行政管理或与征地拆迁相关联的任何内容，故本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围。 二、案涉协议系有效的民事协议，原告认为案涉协议无效的理由是违反《中华人民共和国土地管理法》及《土地管理法实施条例》的强制性规定，依据《中华人民共和国合同法》第五十四条之规定，案涉协议无效；同时认为案涉协议实质是以租代征的违法征收行为，因未按照法定程序进行征收，故协议无效。被告认为：1、案涉协议不存在以租代征的情形，现行法律、法规对以租代征并无明确的解释，以租代征不是一个法律术语。以租代征通常出现在相关文件中，从文件的内容及字面看，以租代征是指以租用农村集体土地的形式替代或规避土地征收的法定审批等环节，将其作为建设用地的行为。首先，本案中，案涉协议所涉土地并未作为建设用地；其次，原告流转土地及交回宅基地均是自愿的，目的是为了改善居住条件，自愿意提交申请，且其所在的组集体的其他成员均自愿流转土地的情况下，书房村村委会才开展的该项双方自愿提前搬迁工作。只是因为村委会对丈量等工作没有这个能力，双方才共同明确由被告参照征地拆迁补偿安置流程进行清点丈量、登记录入、公示核对等工作。如果以租代征的话，整个主导应当由被告进行，不存在书房村村委会主导整个双自愿提前搬迁工作的情形；第三、原告与村、组签订的《自愿土地流转协议》中的租金完全与拆迁毫无关系，青苗及地面附着物由原告转让给村委会，这也明显与拆迁是不一样。虽然房屋及构建筑物补偿款明确参照征地拆迁的标准执行，但参照二字非常清楚说明，各方都是清楚案涉土地不是征收，不是征地拆迁；第四、案涉协议及《自愿土地流转协议》都规定了生效条件，表明所有协议都是以所在集体经济组织成员的自愿为准的。以租代征目的是规避土地征收的审批程序，其完全无需设定生效条件，直接租用土地即可。综上，原告的理由无任何事实依据，案涉行为不是土地征收行为，也更不存在违反相关法律、法规的情形。请求法院驳回原告的起诉。 被告为证明自己的主张，向本庭提交了如下证据： 1、自愿提前搬迁补偿安置协议一份，载明：原告为改善自身居住条件，提高生活品质，自愿向被告申请提前搬迁，经平等协商，双方达成如下协议：（1）、原告自愿提前搬迁，将房屋及宅基地交给被告，原告不再享有该房屋所有权；（2）、房屋及建构筑物的补偿，参照协议生效时同期征地拆迁政策标准一次性支付房屋及建构筑物补偿款，过渡费标准参照征地拆迁标准执行，征收后予以住房安置补偿或货币化安置补偿；参照征地拆迁相关文件规定，原告应享有房屋安置2人，面积为70平方米，并对安置地点予以确认。（3）、约定按协议执行的给予每平方米15元的补助和30元的搬迁奖励，并每户按2000元的标准一次性计发搬迁补助；（4）、房屋及建构筑物补偿款参照（征地拆迁安置流程）完成丈量、登记录入、公示核对后30个工作日内支付；（5）、特别约定：本协议所涉土地征收时，原告已领取的各种费用，均视作被告向原告支付的征地费用，原告同意并认可被告已履行征地安置责任，原告不得再行要求支付款项；本协议所涉土地征收时，被告按协议约定对原告进行的现房安置补偿或货币安置补偿视作被告征地拆迁时为原告落实的住房安置责任；如原告未按约定交付房屋及宅基地，逾期5日的，应向被告支付违约金50000元；本协议自双方签字盖章且本次提前搬迁及土地流转地块所涉及的村组村民村委会及龙泉街道签订《自愿提前搬迁补偿安置协议》、《自愿土地流转协议》的户数率达到100%以上之日起生效，至该宗土地征收且下达拆迁任务书时终止。 2、（体育中心）征地青苗及附着物补偿发放表一份，载明原告领取了相关款项。 3、《自愿土地流转协议》一份，载明：原告与龙泉街道书房村第18村民小组达成如下协议：一、流转土地的位置及面积；二、流转土地的方式为出租，原告将土地上的青苗及地上附着物处理后将土地交给18村民小组，该组向原告一次性支付青苗及地上附着物补偿款；三、土地流转的期限为自本协议生效后起至土地被征收时止；四、特另约定：1、双方同意本协议所涉流转土地由村民小组再次流转给龙泉街道；2、双方同意由龙泉街道拆迁办参照《征地拆迁补偿安置流程》统一安排和组织实施清点丈量、登记录入、公示核对等相关工作；3、本协议所涉土地征收时，村小组支付的补偿款在本协议所涉土地征收时视作土地征收而支付的青苗及地上附着物补偿款，原告对此同意并认可，不提出异议；4、如原告未按照本协议约定交付土地、青苗及附着物逾期30日的，原告应向村小组支付违约金20000元；五、本协议自双方签字盖章且本次提前搬迁及土地流转地块所涉及的村组村民与村委会及龙泉街道签订《自愿提前搬迁补偿协议》和《自愿土地流转协议》起生效。 就被告提交的证据经开庭质证，原告对1、3项证据的真实性予以认可，但认为这二项证据是被告进行土地征收的综合性行为，表面上是民事行为，但这是被告为完成土地征收的一个步骤；第2项证据的真实性予以认可，但被告征收和使用土地的目的并不是为了提高原告的生活品质，发放表的名称可以看出，被告以自愿拆迁方式以租代征。 就被告提交证据本院予以确认。 原告为证明自己的主张，向本庭提交了如下证据： 自愿提前搬迁补偿安置协议一份。 就原告提交的证据经开庭质证，被告对其三性无异议，但对其证明目的有异议，这份协议并没有涵盖土地征收的内容，另外承包地的人员安置及两费是没有涉及的，且该协议也明确约定原告将房屋及宅基地交付给村委会。 本院对原告提交的证据予以确认。 经审理查明，2017年11月22日，原告与被告签订了一份《自愿提前搬迁补偿安置协议》，该协议载明，原告为改善自身居住条件，提高生活品质，自愿向被告申请提前搬迁，经平等协商，双方就提前搬迁涉及的安置补偿事项达成如下协议：一、原告自愿提前搬迁，即搬离现所在房屋（含地面建构筑物），将该房屋（含地面建构筑物）及宅基地（含地面建构筑物所占用的集体土地）交给被告，原告不再享有该房屋（含地面建构筑物）所有权。二、提前搬迁的补偿范围及标准：1、房屋及建构筑物的补偿。被告参照本协议生效时同期征地拆迁政策标准一次性支付房屋及建构筑物补偿款。2、被告计发过渡费，过渡费标准参照征地拆迁标准执行，征收后予以住房安置补偿可货币化安置补偿；3、参照征地拆迁相关文件规定，原告应享有房屋安置2人，面积为70平方米，并对安置地点予以确认。三、其他补助费用及约定。原告及原告所在的本组全体村民且与所在村委会及被告签订了《自愿土地流转协议》和《自愿提前搬迁补偿协议》均按照各自与所在村委会及被告签订的协议约定交付房屋及宅基地、流转土地、青苗、附着物的，被告原房屋的合法面积给予每平方米15元的补助和30元的搬迁奖励，并每户按2000元的标准一次性计发搬迁补助。四、房屋及建构筑物补偿款、其他补助费用的支付时间。房屋及建构筑物补偿款参照（征地拆迁安置流程）完成清点丈量、登记录入、公未核对后30个工作日内支付。五、原告交付房屋（含地面建构筑物）及宅基地（含地面建构筑物所占用的集体土地）的时间，原告应在本协议生效并收到一次性房屋及建构筑物补偿款后15日内将本协议所涉及房屋（含地面建构筑物）及宅基地（含地面建构筑物所占用的集体土地）交付给所在村委会。六、特别约定，1、本协议所涉及土地征收时，原告已领取的各种补偿、补助、奖励、过渡费及其他费用，均视作被告向原告支付的征地费用，原告同意并认可被告已履行征地安置责任；原告不得再行要求被告及各级政府、相关职能部门再次支付房屋及建筑物补偿费、其他补助、过渡费等。原告承诺不得要求被告及各级政府、相关职能部门按照土地征收时的征地拆迁政策、规定对此补差或要求增加支付款项。2、本协议所涉及土地征收时，被告按协议约定对原告进行的住房安置补偿或货币化安置补偿视作被告及各级政府、相关职能部门征地拆迁时为原告落实的住房安置责任；原告同意并认可被告、各级政府、相关职能部门已履行征地安置责任，原告承诺不得要求被告及各级政府、相关职能部门再次安置，也不得要求按照土地征收时的政策、规定主张增加住房面积或增加其他任何安置补偿待遇；3、如原告未按照本协议约定交付房屋（含地面建构筑物）及宅基地（含地面建构筑物所占用的集体土地）逾期5日的，原告应向被告支付违约金50000元。4、房屋、建构筑物及宅基地交付被告后，原告不再享有所有权、使用权或处置权。……7、本协议自双方签字盖章且本次提前搬迁及土地流转地块所涉及的村组村民与村委会及龙泉街道办事处签订《自愿土地流转协议》和《自愿提前搬迁补偿协议》的户数达到100%以上之日起生效，至该宗土地征收且下达拆迁任务书时终止。该协议签订后，原告按协议约定交出了房屋（含地面建构筑物）及宅基地（含地面建构筑物所占用的集体土地），并领取了拆迁补偿款。2020年1月，原告以该协议实际为以租代征，被告以合法形式掩盖非法目的，程序违法为由诉至本院提出上述请求。 本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”之规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，其包含三个要素，第一是主体要素，即必须一方当事人是行政机关；第二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；第三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；而行政法上的权利义务取决于以下三方面：一是是否行使行政职权、履行行政职责；二是是否为实现公共利益或者行政管理目标；三是在协议里或者法律上是否规定了行政机关的优益权，其中，行使行政职权、履行行政职责及行政机关具有优益权构成了行政协议的标的及内容。而在本案中，第一、签订协议的一方为被告龙泉街道办事处，第二、通过双方所举证据来看，被告的最终目的是为了实现行政管理或者公共服务目标，第三、该协议的特别规定中约定土地征收时该协议的补偿内容即为征地安置补偿，原告不得再行要求另行补偿等约定，能够体现行政机关的优益权，故该协议应属行政协议，属于行政案件受案范围。 该《自愿提前搬迁安置补偿协议》属于行政协议，是否应属无效呢？行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合议产物“合同性”的一面。因此，行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。 对于行政协议无效的判断，既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”在本案中，原告自愿申请提前搬迁，其也明知所有的房屋、宅基地及承包地未被征收，其自愿申请提前搬迁与被告达成协议，故该协议并不违反合同法的上述规定，并不存在合同法规定的无效情形。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”之规定，通过原被告双方的举证，可以看出原告是知道土地是未被征收的，其自愿签订了《自愿提前搬迁补偿安置协议》，被告在签订该协议过程中并无行政诉讼法上所规定的重大且明显违法情形。故原告要求确认《自愿提前搬迁补偿安置协议》无效的主张，不能成立。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告万素珍、李世洪的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告万素珍、李世洪负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长 文 昊 人民陪审员 李 军 人民陪审员 曾 涛 二〇二〇年五月二十六日 书 记 员 周冬艺