河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终160号 上诉人（原审原告）：曲秀忠，男，1965年11月9日出生，满族，现住围场满族蒙古族自治县。 被上诉人（原审被告）：围场满族蒙古族自治县人民政府，住所地：围场满族蒙古族自治县围场镇木兰中路263号。 法定代表人甄毓敏，县长。 上诉人曲秀忠因不服不予补偿决定行为一案，不服河北省承德市中级人民法院（2019）冀08行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2007年围场满族蒙古族自治县燕格柏乡玛哈吐村村民委员会为了发展经济，组织召开村民代表大会及村委会会议，将该村采矿许可证号为冀地采证承围冶字【88】第002号位于大榆木沟荒道梁头的萤石矿（此案被责令停产的6号矿井）交由原告经营，同年7月12日双方签定了《矿山承包合同》，原告购买设备并进行生产经营。采矿权人围场满族蒙古族自治县广泰萤石开采有限公司采矿许可证号为C130800201026120086361，法定代表人杨广军（自然人独资），有效期限自2013年7月7日至2018年7月7日。曲秀忠、乔永静与村委会签订的矿山承包合同日期为2007年7月12日，围场满族蒙古族自治县广泰萤石矿采矿许可证批准日期为2008年7月25日。即签订合同时，广泰萤石矿还未取得采矿权。2008年1月14日国务院办公厅关于发布北京百花山等19处新建国家级自然保护区名单的通知（国办发[2008]5号），新建自然保护区中包括滦河上游国家级自然保护区，围场满族蒙古族自治县广泰萤石开采有限公司吗哈吐萤石矿在此保护区范围内。中华人民共和国环境保护部《关于联合开展“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动的通知》（环生态函[2017]144号）下发以后，承德市共涉及23个矿山（围场县2个），其中22个全部完成。2018年2月2日承德市国土资源局下发关于对全市自然保护区重点问题整改工作督导检查通知。围场满族蒙古族自治县广泰萤石开采有限公司吗哈吐萤石矿位列自然保护区未完成整改清单内。2018年5月28日围场县国土资源局向围场满族蒙古族自治县广泰萤石开采有限公司吗哈吐萤石矿下发整改通知，要求其于2018年6月12日前拆除吗哈吐萤石矿井架及临时厂房，完成整改。原告曾向有关部门主张补偿未得到答复，遂向本院提起“要求围场县政府履行法定职责”之诉。本院于2019年5月8日受理，2019年7月4日庭审时被告同意作出答复，原告当庭撤诉。被告于2019年7月12日作出《关于曲秀忠申请补偿事项的答复意见》：“曲秀忠的补偿申请县政府不予支持”。曲秀忠即向本院提起“确认被告围场满族蒙古族自治县人民政府不予补偿决定行政为违法”之诉（原告当庭对其行政起诉状中的第二、三项诉讼请求撤销）。 原审法院经审理认为：围场县广泰萤石开采有限公司吗哈吐萤石矿处在滦河上游国家级自然保护区内。依据中华人民共和国环境保护部《关于联合开展“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动的通知》（环生态函[2017]144号），以及河北省、承德市、围场县政府的相关文件和通知的要求，关闭整改围场县广泰萤石开采有限公司吗哈吐萤石矿，确属于法有据。围场县广泰萤石开采有限公司吗哈吐萤石矿的法定代表人是杨广军，原告曲秀忠因与围场县燕格柏乡玛哈吐村村民委员会签订合同而取得了涉案矿体第6号矿井的开采权，曲秀忠无权代表该矿向围场县政府主张“围场县广泰萤石开采有限公司吗哈吐萤石矿被依法关闭所造成的财产补偿”。围场县政府于2019年7月12日作出《对曲秀忠的补偿申请县政府不予支持的答复意见》并不违反相关法律、法规的规定，曲秀忠诉请“确认被告围场县政府不予补偿行政行为违法”的主张无事实和法律依据，本院不予支持。如果曲秀忠基于上述“合同”因“矿体关闭”不能继续履行而主张补偿，也应向“合同”的相对方主张。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回原告曲秀忠的诉讼请求。 上诉人曲秀忠不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：一、承德市中级人民法院作出的（2019）冀08行初S6号行政判决认定原告签定承包合同时广泰萤石矿尚未取得采矿许可证是错误的。理由为：1、被上诉人答复意见第一项采矿权审批情况：玛哈吐萤石矿1988年前建厂并投入生产，原采矿证编号：冀地采证承围冶字（88）第002号，也就是说该矿1988年就有采矿许可证。2、采矿许可变更至国土资源部门管理后广泰萤石矿采矿权系通过勘查备案及挂牌出让方式取得的，勘查备案R期为2006年6月20日，挂牌成交确认日期为2007年1月25日，在取得勘查许可后对外发包是允许的，只是不允许开采矿石。3、我国采矿许可证办理程序是：取得勘查许可后提交详查报告等资料，在缴纳矿业权价款后即可取得采矿许可证。此案2008年7月采矿许可证即己经办理了。4、采矿许可证办理后，上诉人与村委会就承包合同继续履行。一。、承德市中级人民法院作出的（2019）冀08行初56号行政判决遗漏重要事实。即：1、2017年10月20日，围场满族蒙古族自治县国土资源局通知广泰萤石矿有限公司：⑴停止一切生产经营活动；⑵关闭矿山，限期拆除；⑶注销采矿许可证。采矿许可证到期后不再办理延续手续。也就是说，此案系国土资源局强令停产关闭，注销采矿许可证。上诉人由于被告下属部门的行政行为造成投入确定的不能收回。2、广泰萤石矿位于滦河上游自然保护区试验区范围内。按照自然保护区条例，试验区范围内的矿山不属于必须关停的范围，应该保留继续生产，强令停产、注销采矿许可证是造成上诉人损失根本原因。三、承德市中级人民法院作出的（2019）冀08行初56号行政判决认定上诉人无权代表广泰萤石矿主张权利被关停的财产损失，并要求上诉人向广泰萤石矿主张赔偿是错误的，理由为：1、上诉人起诉没有代表广泰萤石矿，上诉人主张的是自己投入的财产因行政行为遭受损失主张的补偿，没有主张广泰萤石矿的部分。2、广泰萤石矿在此案中也是受害者，其停产是因为行政行为，不是其自身停产，让一个受害者来赔偿另一个受害者公平何在！四、承德市中级人民法院作出的（2019）冀08行初56号行政判决认定关停矿山确属于法有据是错误的。1、此案被上诉人2依据绿盾行动文件强令关闭矿山，但是按照自然保护区条例规定，试验区矿山不在关停退出范围，被上诉人的行政行为显然于法无据。2、此次诉讼，被上诉人才向法庭陈述此矿区未予深河上游自然保护区的试验区范围内，这种既不给与补偿也不允许生产的行为就是将上诉人往绝路上逼，上诉人为此矿区投入巨额财产，这些投入一部分是上诉人早年在北京房山煤矿背煤炭所得血汗钱，另一部分是从很多很多亲友处拆借的，累计4000多万元，这都是血汗呀！五、被上诉人应予上诉人补偿。理由为：就绿盾行动之前，环保部即联合9部委于2015年5月6日下发了环发（2015）57号文。该文件第四条：对自然保护区设立之前己存在的合法探矿权、采矿权和取水权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且己征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。此规定明确规定应该补偿，上诉人据以主张补偿于法有据，被上诉人拒不补偿，应予纠正。综上所述，一审判决理由遗漏重要事实，同时认定事实错误造成错判，应予撤销，发还重审或依法改判被上诉人予以上诉人补偿。 被上诉人围场满族蒙古族自治县人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，应予维持。围场满族蒙古族自治县人民政府责令围场满族蒙古族自治县广泰萤石开采有限公司吗哈吐萤石矿整改所依据的事实清楚、证据确实，适用法律、法规正确，程序合法。曲秀忠申请补偿没有事实和法律依据，答辩人做出的不予补偿的答复决定正确。一、曲秀忠作为原告的诉讼主体不适格：1、《行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”本案主要是围绕对围场满族蒙古族自治县广泰萤石开采有限公司吗哈吐萤石矿因整改关停补偿的问题，即使补偿也应是该萤石矿。矿山主管部门行使矿山管理职权所针对的行政相对人只能是广泰萤石开采有限公司。曲秀忠不是行政相对人，主张补偿主体不适格；表面看其与行政行为虽然有利害关系（因其实际经营案涉矿井），但是其经营违法、进而权益非法，不应得到保护和支持，亦不能成为适格的补偿请求权主体。2、曲秀忠、乔永静与村委会签订的矿山承包合同因违反《矿业权出让转让管理暂行规定》第三十八条：采矿权人不得将采矿权以承包等方式转给他人开采经营之规定，因而不是权利受侵害的适格主体；3、双方签订矿山承包合同日期为2007年7月12日，围场满族蒙古族自治县广泰萤石矿采矿许可证批准日期为2008年7月25日，签订合同时，广泰萤石矿还未取得采矿权，进一步证实原告主张的权益非合法权益。即使曲秀忠因履行此协议而实际对矿区进行投资经营，此协议尚未到期，履行过程中因国家政策原因造成合同不能继续履行，其遭受的损失也应该是合同各方之间履行合同的民事纠纷。4、虽然曲秀忠在履行与村委会的协议过程中以自然人名义向安全生产监管部门缴费，但是安监部门只是针对矿山开采生产安全监管，安监部门并没有矿山审批监管职责，不能因此认定曲秀忠开采矿山合法。二、曲秀忠所提出补偿没有事实依据：1、曲秀忠不存在损失。因曲秀忠经营的矿山自2014年已经停产，至2017年10月20日县政府依据国家环保部及省市要求责令停产、拆除设备、恢复生态，并没有对曲秀忠的经营造成实际影响。2、政府整改通知采矿证到期后不再办理延续手续合法。围场满族蒙古族自治县广泰萤石开采有限公司吗哈吐萤石矿至2018年7月7日到期，在该采矿许可证到期前原围场满族蒙古族自治县国土资源局只是责令其停止生产经营活动，对破坏区域进行生态治理恢复，对堆料厂、渣波进行绿化治理，恢复生态。直至该采矿许可证过期后公告废止并予以注销。3、曲秀忠与村委会的承包协议虽然经围场县人民法院判决确认有效，但是只是双方之间履行协议的合同纠纷，不能作为行政管理的依据。作为矿山管理部门进行行政管理依据《矿业权出让转让管理暂行规定》，采矿权以承包方式转让被法律所禁止。三、曲秀忠申请补偿没有法律、政策依据：虽然10部委发布环发（2015）57号文第四条要求区别不同情况给予退出自然保护区的企业给予补偿，但是也是对合法企业给予补偿。本案曲秀忠并未取得合法矿山开采审批，其开采行为因违反《矿业权出让转让管理暂行规定》而不合法。不合法的权益不应得到保护和支持。四、责令围场满族蒙古族自治县广泰萤石开采有限公司吗哈吐萤石矿整改合法：县政府整改通知是基于国家环保部2017“绿盾行动”以及省、市相关要求作出的决定。广泰萤石开采有限公司在国家自然保护区范围内是事实，该矿在国家关停名单内。五、针对被答辩人的上诉事实理由，针对性答辩如下：1、关于广泰萤石矿的采矿权取得时间问题。围场满族蒙古族自治县广泰萤石矿采矿许可审批日期是2008年7月25日，被答辩人与村委会签订矿山承包合同的日期是2007年7月12日，签订合同时围场满族蒙古族自治县广泰萤石矿确实是尚未审批。2、关于2017年10月22日责令广泰萤石矿关闭矿问题。被答辩人主张的投入损失，案涉矿山的实际情况是自2014年起该矿就已经停产，至2017年责令关停已经没有实际投入，不存在损失。3、关于被答辩人补偿请求权主体问题。被答辩人主体不适格，其主张权益应向合同相对人主张，具体理由已经在前面阐述，不再赘述。4、关于责令关停矿山的法律依据。无论依据《自然保护区条例》还是中央有关部委的政策性文件要求，被答辩人经营的矿区都应予以关停；给予合理补偿是针对的合法采矿权，而被答辩人恰恰未取得或未通过合法途径取得合法采矿权。5、关于被答辩人主张赔偿的依据。环发（2015）57号文件同样要求对合法采矿权给予补偿，而案涉的矿区合法采矿权人非被答辩人。综上，一审判决认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确。答辩人做出的不予补偿决定依据事实清楚、证据充分。应驳回上诉人的上诉，维持一审判决。 本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为：1、本案的案由是请求确认围场满族蒙古族自治县政府不予补偿决定违法。曲秀忠是该县政府《关于曲秀忠申请补偿事项的答复意见》的当事人，故曲秀忠具有本案的诉讼主体资格。2、关于诉争的《答复意见》是否违法。⑴广泰萤石开采有限公司吗哈吐萤石矿处在滦河上游国家级自然保护区内。政府有关部门依据中华人民共和国环境保护部《关于联合开展“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动的通知》（环生态函[2017]144号），以及河北省、承德市、围场县政府的相关文件和通知的要求，关闭整改围场县广泰萤石开采有限公司吗哈吐萤石矿，具有法律依据；⑵该案中，关闭的是广泰萤石开采有限公司吗哈吐萤石矿。曲秀忠与围场县燕格柏乡玛哈吐村村民委员会签订《矿山承包合同》，曲秀忠作为涉案矿体的一个矿井的承包人，不具备向围场县政府主张“围场县广泰萤石开采有限公司吗哈吐萤石矿被依法关闭所造成的财产补偿”的主体资格；⑶上诉人在上诉状中提到的该案采矿许可证的办理日期不影响上述法律关系的认定。故围场县政府于2019年7月12日作出《对曲秀忠的补偿申请县政府不予支持的答复意见》并不违反相关法律、法规的规定。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，曲秀忠的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.0元,由上诉人曲秀忠负担。 本判决为终审判决。 审判长  赵向鸿 审判员  李学境 审判员  刘云鹏 二〇二〇年五月二十九日 书记员  李泽中