广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂07行初148号 原告灵山县三海街道流屋埠村民委员会鲤鱼镜村第一村民小组。 诉讼代表人黄昌海，组长。 委托代理人秦高任，男，1974年3月22日出生，汉族，住广西灵山县。 原告灵山县三海街道流屋埠村民委员会鲤鱼镜村第二村民小组。 诉讼代表人梁怀权，组长。 委托代理人欧阳克颂，男，1972年12月10日出生，汉族，住广西灵山县。 原告灵山县三海街道流屋埠村民委员会鲤鱼镜村第三村民小组。 诉讼代表人黄昌清，组长。 委托代理人黄昌喜，男，1968年1月11日出生，汉族，住广西灵山县。 被告灵山县人民政府，住所地灵山县灵城镇广场路**，统一社会信用代码11450721008116008W。 法定代表人刘钦，县长。 委托代理人陆钊，灵山县自然资源局政策法规股股长。 委托代理人劳方凯，广西方凯律师事务所律师。 原告灵山县三海街道流屋埠村民委员会鲤鱼镜村第一、二、三村民小组（以下简称鲤鱼镜村一、二、三组）因诉被告灵山县人民政府（以下简称灵山县政府）不履行法定职责一案，于2019年7月11日向本院提起诉讼。本院于同日向原告送达补充材料《告知书》，2019年7月24日，本院收到原告邮寄的补充材料，2019年7月30日，本院立案受理，并依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，分别于2019年9月29日、2020年5月7日公开开庭审理了本案。原告鲤鱼镜村一组的委托代理人秦高任、二组的委托代理人欧阳克颂、三组的委托代理人黄昌喜，被告灵山县政府的委托代理人陆钊、劳方凯到庭参加诉讼。因新冠肺炎疫情影响，当事人申请庭外协调，扣除审限120日。本案现已审理终结。 原告鲤鱼镜村一、二、三组共同起诉称，原告于2019年2月25日、27日已经通过邮政特快专递EMS向被告灵山县政府寄送《土地确权申请书》及相关证据材料，被告收到原告的土地确权申请后，在法定期限内未作出处理决定，构成不履行法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（六）项的规定，向钦州市人民法院提起行政诉讼，请求：1、确认灵山县政府不履行法定职责违法；2、判令灵山县政府在判决生效之日起60日之内履行原告提出的土地确权申请；3、判令灵山县政府承担本案诉讼费。 原告鲤鱼镜村一、二、三组向本院提交了以下证据： 1、EMS邮政特快专递单； 2、《土地确权申请书》。 证明原告已经向灵山县政府邮寄《土地确权申请书》及附件（《群众代表推举书》及群众代表身份证复印件）。 被告灵山县政府质证意见：《土地确权申请书》已经收到，但没有附件；土地确权申请不具有合法性，之前是以村民小组作出申请主体，实质上是个人以村民小组的名义提出申请。 被告灵山县政府辩称，一、原告诉讼主体不适格，依法应当驳回起诉。（一）村民小组为当事人的行政诉讼应当以村民小组长作为负责人提起，村民小组长以村民小组的名义提起行政诉讼应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定履行民主议定程序作出决议。（二）被答辩人（原告）提起诉讼，均没有参照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定履行民主议定程序作出决议，均没有按照法律规定由法定代表人为诉讼行为，其村民小组长均没有在《行政起诉状》签名。（三）对是否提起本案诉讼重大事项，被答辩人（原告）没有召开过村民会议或村民代表会议，没有履行民主议定程序作出过决议等，三原告在《行政起诉状》诉称“生产队对涉及农村集体土地的行政行为不起诉”，没有提供任何合法有效的证据证明，该主张没有事实根据。（四）《签名选举群众代表保护物权书》签名人的身份不明，何人签名不明，《签名选举群众代表保护物权书》是否是签名人的真实意思不明，三原告的成年村民的身份、人数不明，村民代表身份、人数不明，三原告没有召开过村民会议或村民代表会议对本案的起诉进行表决。《签名选举群众代表保护物权书》不能作为秦高任、欧阳克颂、黄昌喜代表其所在的村民小组提起诉讼的依据，秦高任、欧阳克颂、黄昌喜无权代表其所在的村民小组提起诉讼。综上所述，秦高任、欧阳克颂、黄昌喜分别以三原告村民小组群众推荐的代表身份提起诉讼，诉讼主体不适格，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（四）项“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的”的规定，对已经立案的，应当裁定驳回起诉。二、答辩人已经履行了法定职责。本案的2019年2月25日《土地确权申请书》实质是秦高任、欧阳克颂、黄昌喜个人多次信访内容类同的重访，此前，答辩人对秦高任、欧阳克颂、黄昌喜三人2017年12月27日的《土地所有权确权申请书》信访转原灵山县国土资源局办理，该局通过ＥＭＳ国内标准快递向黄昌喜等人送达了信访事项终结性的2018年1月17日的《信访事项答复意见书》，明确答复如下：“秦高任、欧阳克颂、黄昌喜等3人：您们于2018年1月2日向灵山县人民政府反映‘三海街道流屋埠村委会鲤鱼镜村第一、二、三村民小组申请土地所有权’的信访事项，上级已转交我局调查处理，根据《信访条例》相关规定，现将处理意见答复如下：一、主要申请诉求。确认灵山县等集体经济组织所有的信访事项。二、所申请土地位置问题及现状用途情况。我局派出工作人员到实地调查核实，您们所申请土地所有权确权的位置座落灵山县十里工业区（原十里飞机场），2005年经自治区人民政府同意批复划为十里工业用地区，现在是宇峰场和灵骏厂使用，以合法登记发证。三、您们所提交《土地所有权确权申请书》。所提交《土地所有权确权申请书》经我局工作人员认真审阅，申请土地所有权确权主体资格不符，应当以村民小组长法定代表人身份申请。另到实地查明，村民小组长法定代表人和其他群众不主张土地确权申请，是您们（3个群众）私自提出土地确权申请。综上所述，所申请的土地所有权确权位置座落、四至清楚，并且经相关部门核发了合法手续。我局认为您们反映的信访事项与事实不符合。如不服本处理意见，根据《信访条例》第三十四条规定你可以自收到答复意见书之日起30日内向灵山县人民政府或钦州市国土资源局提出信访复查申请，逾期未申请复查，本处理意见书即为此信访事项终结性意见。”秦高任、欧阳克颂、黄昌喜2019年2月25日的《土地确权申请书》的“土地所有权确权请求”、“事实和理由”与2017年12月27日的《土地所有权确权申请书》信访的“土地所有权确权请求”、“事实和理由”基本一致，属于同一事实和理由的重访。上述2018年1月17日的《信访事项答复意见书》已经作出明确终结性意见，答辩人履行了法定职责。三、《行政起诉状》所述称的事实没有任何合法有效的证据证实，与事实不符，被答辩人的诉讼请求没有事实和法律依据，依法不成立。综上所述，原告诉讼主体不适格，答辩人已经履行了法定职责，被答辩人诉讼请求没有事实和法律依据，应当裁定驳回起诉。 被告灵山县政府在法定期限内向本院提交了以下证据： 1、土地所有权确权申请书（2017年12月27日）。证明：（1）鲤鱼镜村一、二、三组的秦高任、欧阳克颂、黄昌喜三人于2018年1月2日向被告提交的《土地所有权确权申请书》信访件的事实；（2）证明秦高任、欧阳克颂、黄昌喜2019年2月25日的《土地确权申请书》信访的“土地所有权确权请求”、“事实和理由”与2017年12月27日的《土地所有权确权申请书》信访的“土地所有权确权请求”、“事实和理由”基本一致，属于以同一事实和理由的重访； 2、灵山县政府办公室群众来信处理单（收信字号：〔2017〕018号）。证明被告于2018年1月2日将“三海街道流屋埠村委会鲤鱼镜村第一、二、三村民小组申请土地所有权确权申请书”的事项转交原灵山县国土资源局办理，由该局将办理情况形成书面直接答复来信人； 3、信访事项答复意见书、EMS国内标准快递（单号：1036055487521）。证明被告于2018年1月2日将“三海街道流屋埠村委会鲤鱼镜村第一、二、三村民小组申请土地所有权确权申请书”的事项转交原国土资源管理局办理后，原灵山县国土资源局于2018年1月17日作出的信访事项答复意见书，并邮寄送达了信访人。 原告质证意见：证据1，我们提交的土地确权申请书有附件，证明我们是村民群众代表；证据2，送达的材料是2018年1月2日的，不是2019年2月25日的材料；证据3，答复是对2018年1月2日申请的答复，不是对2019年2月25日原告申请的答复。 经庭审举证、质证，本院对各方当事人的证据综合认证如下：原告提供的证据1-2能证明原告已经向灵山县人民政府邮寄《土地确权申请书》及附件（《群众代表推举书》、群众代表身份证复印件），予以采信；被告提交的证据1能证明秦高任、欧阳克颂、黄昌喜分别以鲤鱼镜村一、二、三组负责人的身份于2018年1月2日向被告灵山县政府提交过《土地所有权确权申请书》，对其真实性予以确认；由于没有原告于2019年2月25日邮寄给被告的《土地确权申请书》印证，对被告的第二个证明目的不予采信；证据2、3能证明被告灵山县政府办公室将2018年1月2日的《土地所有权确权申请书》转交原灵山县国土资源局办理，原灵山县国土资源局以信访事项为由，于2018年1月17日作出信访事项答复意见书，并邮寄给黄昌喜，对证据2、3的真实性予以确认。 经审理查明，2018年1月2日，秦高任、欧阳克颂、黄昌喜分别以鲤鱼镜村一、二、三组负责人的身份向被告灵山县政府提交《土地所有权确权申请书》，请求将位于灵山县等集体经济组织所有。同日，被告灵山县政府将上述申请转原灵山县国土资源局办理。2018年1月17日，原灵山县国土资源局以申请确权主体不适格、该土地已经广西壮族自治区人民政府同意批复划为十里工业区用地为由，作出《信访事项答复意见书》，并于2018年1月19日通过ＥＭＳ邮政特快专递寄给黄昌喜，2018年1月22日，黄昌喜的妻子陈振梅签收。2019年2月25日，秦高任、欧阳克颂、黄昌喜再次分别以原告鲤鱼镜村一、二、三组负责人的身份向被告灵山县政府邮寄《土地确权申请书》及《群众代表推举书》、群众代表身份证（复印件）等附件，被告灵山县政府收到原告的确权申请后，直至原告于2019年7月11日向提起诉讼，没有对原告的确权申请作出行政行为。 本院认为，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《条例》）第十五条“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理。单位之间发生的土地权属纠纷，由县级以上人民政府处理。”的规定，被告灵山县政府对原告鲤鱼镜村一、二、三组的确权申请有作出处理的法定职责。《条例》第十九条第一款规定，“申请确权处理，应当提交申请书。申请书包括下列内容：（一）申请人及对方权属纠纷当事人的姓名、性别、年龄、住所、联系方式，后者单位名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、联系方式；（二）土地、山林和水利工程权属争议地点、区域的四至范围、面积；（三）对土地、山林和水利工程权属请求和所根据的事实、证据和理由。”第二十条规定，“申请确权处理时应当提供下列材料：（一）能够证明权属归属的有关证明材料；（二）权属争议四至范围及利用现状；（三）请求确定权属的界线图。”第二十一条规定，“土地、山林和水利工程权属纠纷申请提交后，处理机关发现不符合第十九条、第二十条规定的，应当在收到申请材料后五日内告知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限，无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃申请。”第二十二条规定，“土地、山林和水利工程权属纠纷的申请，经审查符合本条例第十九条、第二十条规定的，应当在七日内立案并书面告知当事人。”根据上述规定，处理机关收到当事人（申请人）的确权申请后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案并书面告知当事人（申请人），依法处理；不符合立案条件的，应当告知当事人（申请人）需要补正的事项和合理的补正期限。本案中，秦高任、欧阳克颂、黄昌喜于2018年1月2日分别以鲤鱼镜村一、二、三组负责人的身份向被告灵山县政府提交《土地所有权确权申请书》，但被告灵山县政府没有依照《条例》第十九条第一款、第二十条的规定进行审查，并依照第《条例》第二十一条、第二十二条的规定作出处理，而是将该确权申请转原灵山县国土资源局按信访事项办理。2019年2月25日，秦高任、欧阳克颂、黄昌喜再次分别以原告鲤鱼镜村一、二、三组负责人的身份向被告灵山县政府邮寄《土地确权申请书》及《群众代表推举书》、群众代表身份证（复印件）等附件，直至原告提起诉讼，被告灵山县政府仍然没有依照《条例》的规定对当事人（申请人）的确权申请作出相应的处理，其行为属于违法不作为行为，已经构成不履行调处土地纠纷的法定职责。被告灵山县政府辩称原告诉讼主体不适格。经查，本案2019年9月29日第一次开庭时，起诉人没有提交合法的委托手续。经释明后，2020年5月7日第二次开庭时，起诉人补充提交了村民决议、村民小组长的委托书。因此，本案以鲤鱼镜村一、二、三组为原告提起诉讼，符合法律规定，被告灵山县政府抗辩原告诉讼主体不适格的理由不成立。被告灵山县政府还辩称其已经履行了法定职责。经查，被告灵山县政府收到秦高任、欧阳克颂、黄昌喜等人于2018年1月2日提交的《土地所有权确权申请书》后，没有依照《条例》规定的法定步骤作出答复或者处理决定，而是转原灵山县国土资源局按信访事项进行答复，明显规避《条例》的规定，实质上构成了不履行法定职责行为。2019年2月25日，被告灵山县政府收到秦高任、欧阳克颂、黄昌喜等三人再次分别以原告鲤鱼镜村一、二、三组负责人的身份邮寄的《土地确权申请书》后，以“属于以同一事实和理由的重访”为由，没有作出任何答复或者处理决定，被告灵山县政府抗辩其已经履行了法定职责没有事实根据。 综上所述，被告灵山县政府的行为已经构成不履行法定职责行为，属于违法行为，原告鲤鱼镜村亿、二、三组的诉讼请求有事实根据和法律依据，本院予以支持；被告灵山县政府的抗辩理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 由被告灵山县人民政府于本判决发生法律效力之日起在法定期限内履行法定职责。 一审案件受理费50元，由被告灵山县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审判长 宁 盛 审判员 韦乐熙 审判员 钟凌意 二〇二〇年五月十五日 书记员 郭杨兴