山西省吕梁市中级人民法院行政判决书（2020）晋11行初4号原告白×1。委托代理人白×2，山西省晋中市人，系白×1之子。被告晋中市榆次区人民政府。法定代表人李×，区长。委托代理人范×。委托代理人薛×，北京大成（太原）律师事务所律师。第三人白×3。原告白×1诉被告晋中市榆次区人民政府土地行政审批一案，本院于2020年1月10日立案受理，同年1月19日向被告晋中市榆次区人民政府送达起诉状副本、举证通知书及应诉通知书，同年4月7日通知白×3为本案第三人参加诉讼。同年4月27日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告白×1的委托代理人白×2，被告晋中市榆次区人民政府的委托代理人薛×、范×，第三人白×3到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告白×1诉称，原告是榆次区东赵乡西赵村村民，在第一轮土地承包时原告家庭以原告的名义承包了西赵村17.2亩土地，其中包括“为堰”地块5.7亩。2001年西赵村开始二轮土地延包，西赵村在没有公布二轮土地延包方案，没有村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意的记录，村委会擅自将“为堰”5.7亩承包地登记到白×3名下，并将《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》逐级上报至原榆次区政府审批。西赵村二轮承包合同文本没有对权利人承包土地的地名、四至、面积等基本信息明确记载，在合同签订了一部分后由于大多数村民反对没有继续下去，还是按第一轮承包土地进行耕种，二轮合同没有实际履行。2019年11月份，西赵村土地确权时原告才知道榆次区政府的审批确认行为。原告认为，西赵村委会在进行二轮延包期间，当时相关法律、规章尚未制定，被告对农村土地二轮延包工作中的法律关系进行处理时，应当依据当时的国家政策。中共中央办公厅、国务院办公厅于1997年8月27日联合下发《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（以下简称“97通知”），作为第一轮土地承包到期、第二轮土地延包启动的政策依据。其中“97通知”规定：二、认真做好延长土地承包期的工作。(二）土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包。已经做了延长土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延长30年。（三）承包地“大稳定、小调整”的前提是稳定。“大稳定、小调整”是指在坚持上述第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户范围之间适当调整。做好“小调整”工作还应坚持以下几条原则：一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；三是“小调整”的方案要经过村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批。根据前述规定，原告白×1家庭系涉案土地的第一轮承包主体，在第二轮延包时，应按照“大稳定、小调整”的原则，涉案土地未经“小调整”的正当程序，不具有“小调整”后的法律效果，其第二轮延包主体应与原第一轮承包主体保持一致。因此，在涉案土地二轮延包的背景下，土地调整未经西赵村村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）政府和县（市、区）政府主管部门审批，就直接改变涉案土地承包权人的做法显属不当。榆次区政府在没有有效证据证明涉案土地已按正当程序进行“小调整”的情形下，作出被诉审批表将涉案土地的承包权调整给非第一轮承包主体，没有法律依据。土地承包合同是土地行政使用权审批行为的依据，榆次区政府在涉诉合同没有对权利人承包地的地名、四至、面积等基本信息明确记载的情况下，对涉诉审批表予以盖章确认，缺乏事实依据。榆次区政府在西赵村未提交二轮土地承包方案及相关会议记录、决议的情况下，没有尽到审慎审查义务，直接对包括涉诉土地在内的《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》盖章确认，明显违反政策规定，不符合程序正当要求。故请求：1.依法撤销被告晋中市榆次区人民政府关于榆次区东赵乡西赵村村民白×3《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》中的“为堰”5.7亩土地的部分；2.由被告承担诉讼费用。被告晋中市榆次区人民政府的主要答辩理由是，一、依据行政诉讼法相关规定，西赵村村民白×3与“为堰”5.7亩土地存在利害关系，应当作为本案第三人参加诉讼。二、被告对二轮土地承包时的承包经营权确认符合法律规定，原告主张撤销二轮承包时白×3审批表中“为堰”5.7亩部分，没有法律依据。1.原告在二轮承包时明确放弃“为堰”5.7亩部分土地，并签订书面承包合同。2001年8月19日，白×1与发包方西赵村签订了土地承包合同，承包合同期限30年，自2003年1月1日至2030年1月1日。同日，白×1向西赵村村委会出具了《土地承包明细》，明确放弃“为堰”部分。此后，被告根据西赵村村委会提供的承包合同等材料对原告的土地承包经营权进行了确认，并于2004年4月颁发《集体土地农业用地使用证》。2.被告依据原告与村委会签订的承包合同制作的审批表合法。土地承包经营权证及审批表是基于土地承包合同作出的，变更和作废完全依附承包合同，属于国家对土地经营权的确认而不能直接确认承包权利，政府行为是行政备案行为，不具有创设物权的效力。二轮土地承包时规范承包行为及相关行政行为的主要是国家政策，当时颁布的“97通知”虽未明确规定，但实践中均是以承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。3.审批表作为阶段性行政行为不具有可诉性。2004年4月，被告根据审批表内容制作颁发了《集体土地农业用地使用证》，故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。原告白×1在诉讼期间提交以下证据：1.第一轮土地承包合同，证明白×1户对涉案土地享有承包权。2.西赵村承包地底薄，证明白×1户承包土地的地块、亩数、亩产等情况。3.西赵村委会证明，证明西赵村没有发放二轮承包合同。4.入学通知书，证明白×1之子白×2在二轮土地承包时应征服役。5.收条，证明西赵村委会对白×1户收取的公粮国税情况。6.最高院、山西高院及晋中中院相关法律文书。被告晋中市榆次区人民政府为证明被诉行政审批行为的合法性，在举证期限内向本院提交如下证据：1.关于印发《榆次区农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》的通知，证明按照土地承包经营权确权登记颁证工作要求，被告制定完整详细的土地确权方案，各村配合乡（镇）政府做好土地确权资料登记、规范承包合同等工作。2.《东赵乡西赵村土地延包三十年合同实施方案》，证明西赵村2001年7月二轮延包方案，基本原则为“大稳定、小调整”，允许户对户调整。3.西土字第96号《土地承包合同》与土地承包明细，证明2001年8月19日村委会与白×1签订承包合同，明细表显示白×1明确放弃涉案土地。4.白×1《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》与《集体土地农业用地使用证》，证明被告于2004年4月根据村委会提供的承包合同与相关资料，制作审批表并向村委会颁发土地使用证，白×1不享有涉案土地的经营权。另审批表是阶段性行政行为，不具有可诉性。5.白×3《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》与《集体土地农业用地使用证》，证明根据村委会提供的承包合同与相关资料，被告制作审批表并向村委会颁发土地使用证，白×3享有涉案土地的经营权。6.《集体农用土地发证登记表》，证明被告将白×1与白×3的经营权证书发放于村委会，完成二轮延保颁证工作。7.2016年《东赵乡西赵村农村土地承包经营权确权登记颁证实施草案》《东赵乡西赵村土地确权补充方案》，证明二轮承包西赵村村委会已按照要求制定确权方案，目前大部分村民已按规定完成确权工作，白×1与白×3之前存在用地纠纷是二轮延包工作未完成的主要原因。第三人白×3在诉讼期间提交下列证据：1.2001年8月《土地承包合同》；2.2004年《集体土地农业用地使用证》；3.2016年10月《农村土地（耕地）承包合同》；4.《土地流转合同登记批办卡》。证明诉争“为堰”5.7亩土地西赵村委二轮承包给了第三人，并已办理相关土地审批登记手续。一审庭审质证过程中，原告对被告提交的证据主要质证意见是：证据1真实性不持异议，合法性有异议。该证据是作出审批后收集的，不能作为定案依据。证据2真实性无异议，合法性和关联性有异议，不符合“97通知”精神。证据3真实性无异议，但该承包合同四至、亩数及范围不明确，虽有明细表，但不能证明它们之间有关联性。证据4、5真实性不持异议，审批表、土地证没有下发，原告对该证据不知情，因此可诉。证据6真实性不持异议，对合法性和关联性有异议，该证据没有发放到承包户。证据7真实性不持异议，但收集程序不合法，是在具体行政行为作出以后收集的证据，不能作为定案依据。原告对第三人提交的证据主要质证意见是：证据1承包合同不具备合同成立要件，没有土地面积、四至、座落，以土地使用证为准。证据2土地使用证是在承包合同签订后作出的，显然证据1对第三人承包的土地约定不明确。证据4真实性无异议，但合法性、关联性有异议。证据3是2016年的承包合同，是在证据4之后签订的，地块面积与实际底薄不符，不予认可。被告对原告提交的证据主要质证意见是：证据1、2真实性、合法性无异议，关联性有异议。被告的行政行为系对二轮土地延包作出的，依据的是原告、第三人与村委会签订的土地承包合同，承包合同是取得土地承包经营权的法定依据，而不是原告提交的这两份证据。证据3真实性、合法性、关联性均不认可，与被告提供的证据6明显不符，原告已签字确认收到使用权证。证据4真实性、合法性认可，但与本案无关。证据5没有任何人签章，不予认可。证据6无异议。被告对第三人提交的证据“三性”均予认可。第三人同意被告的质证意见。本院的认证意见是：对三方当事人出示的证据的真实性，予以认定。对证据的关联性与合法性，根据有效证据采纳标准，具体分析认证意见同本院确认的下列案件事实：白×1为榆次区东赵乡西赵村村民。2001年8月，榆次区东赵乡西赵村委会在第二轮土地延包中与白×1签订土地承包合同。土地承包合同约定承包期限30年，承包土地座落、四至、面积等以土地使用证规定为准。2004年4月，晋中市榆次区人民政府经审批，为白×1作出榆集农用（2004）字第1110104号《集体土地农业用地使用证》。土地使用证记载白×1承包土地、座落、面积、四至范围，总计承包土地9.3亩，与农经部门审批表中记载内容一致。西赵村委会在第二轮土地延包中未设立台帐，也未发放土地承包合同及农业用地使用证。2017年5月26日，白×1向本院提起行政诉讼，请求撤销榆集农用（2004）字第1110104号《集体土地农业用地使用证》。2017年7月10日，本院作出（2017）晋11行初44号行政裁定，驳回白×1的起诉。白×1不服，提起上诉。2018年3月16日，山西省高级人民法院作出（2017）晋行终770号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。之后，白×1向榆次区人民法院提起民事诉讼，请求确认其与西赵村签订的第二轮土地承包合同无效。榆次区人民法院作出（2018）晋0702民初2127号民事判决，驳回白×1的诉讼请求。白×1提起上诉后，晋中市中级人民法院于2019年12月10日作出（2019）晋07民终2749号民事判决，驳回上诉，维持原判决。2020年1月10日，白×1又提起本案行政诉讼。本院认为，本案的诉争焦点是：一、白×1是否符合法定起诉条件；二、被诉行政审批行为是否符合法律规定。关于第一个争议焦点。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。白×1作为涉案“为堰”5.7亩土地的第一轮承包人，且存在二轮延包期间实际耕种的事实，与被诉行政审批行为具有利害关系，可以提起本案行政诉讼。由于土地承包合同、农业用地使用证等二轮承包手续一直由村委会保管，未下发到承包个户，故被诉行政审批行为不能视为过程性行政行为。2016年10月，白×1在土地确权过程中获悉具体承包内容后，分别提起了行政与民事诉讼，主张“为堰”5.7亩的二轮土地承包经营权，因此，白×1以土地行政审批行为提起诉讼，不存在超过起诉期限的问题，符合法定起诉条件。关于第二个争议焦点。正如生效的山西高院（2017）晋行终770号行政裁定指出：涉案的土地使用证与实际承包地不符的情况下，应先确定土地承包合同中调整土地及约定不明确的问题，这是化解行政登记确认的先决性问题，待民事基础法律关系确定之后，再对本案涉诉土地行政登记行为合法性提起行政诉讼。2019年12月10日，晋中中院作出的（2019）晋07民终2749号生效民事判决认为：白×1与西赵村双方签订的二轮土地承包合同系双方真实意思表示，其在签订合同的同时还在土地承包明细上签字，对所承包的地块、亩数均知情，该签订合同行为发生于2001年，合同内土地已由白×1耕种18年之久，2017年之前白×1从未提出过异议和请求。虽然村委会未能举证证明2001年发包时经过民主议定程序，但即使未经过民主议定程序发包土地也只是属于无权处分行为，合同属于效力待定，可以通过事后追认的方式进行弥补。经过东赵乡政府调查确认西赵村2016年召开两议会通过了《西赵村农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，该内容涵盖了2001年的土地承包方案的执行，应视为对于2001年村委会二轮土地发包行为的追认，该二轮承包合同因此合法有效。故判决驳回白×1要求确认其与村委会签订的二轮承包合同无效的诉讼请求。从上表明，在白×1与村委会签订的二轮承包合同有效的情况下，民事基础法律关系已经确定。若白×1仅以曾实际耕种“为堰”5.7亩的事实，主张二轮土地承包经营权，没有相应的法律依据。至于白×1提出二轮土地延包违反了“大稳定，小调整”的问题，本院认为，第一，在晋中两级法院民事诉讼过程中，西赵村委会仍主张应以2001年7月在册人口为基数，明确按照2001年的土地承包方案执行。第二，白×1自愿放弃“为堰”5.7亩的二轮土地承包经营权，已经生效的民事判决所确认。况且，“小调整”并不等于“不调整”，显属对当时政策的错误理解。综上所述，被诉行政审批行为事实清楚，证据确凿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告白×1的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告白×1负担。如不服本判决，可在接到判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 王建栋人民陪审员 王智华人民陪审员 李卫娥 二〇二〇年五月七日法官 助理 张二月书 记 员 闫娟娟 附：本判决适用的相关法律依据