广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终428号上诉人（原审原告）：刘柏林，男，1975年5月21日出生，汉族，住广州市番禺区**************之二，公民身份号码：440************638。委托代理人：苏富强，广东法全律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区石楼镇人民政府。住所地：广州市番禺区*******。法定代表人：傅铭深，镇长。委托代理人：郭庆强，广东华誉品智律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区******。住所地：广州市番禺区*********。法定代表人：仇金荣，主任。委托代理人：陈汉贤，该中心工作人员。委托代理人：梁菁，广东华誉品智律师事务所律师。原审第三人：广州市番禺区*******股份合作经济社。住所地：广州市番禺区石楼镇。上诉人刘柏林因与被上诉人广州市番禺区石楼镇人民政府、被上诉人广州市番禺区******，原审第三人广州市番禺区*******股份合作经济社行政协议一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4220号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明：原告刘柏林为广州市番禺区********民。原告的父亲刘满球（已故）在广州市番禺区*******承包责任制农田16.47亩，其中位于“第三”（地名）有5.92亩。2015年3月20日，广州市人民政府发布穗府征[2015]36号《征收土地公告》，经广东省人民政府批准，征收番禺区石楼镇茭塘东村、茭塘西村面积共22.1642公顷集体土地为国有土地。2015年12月31日，被告广州市番禺区石楼镇人民政府、广州市番禺区******与第三人广州市番禺区*******股份合作经济社共同签订番土发征[2015]63号《征地补偿协议》（即被诉征地补偿协议），就有关征地补偿事宜达成协议，对征收土地范围及面积、补偿费用、补偿款的支付等进行约定，其中约定征收第三人位于广州市番禺区*******的集体土地310.730亩，征地补偿费、提前交地奖励费、经济扶持费、养老保险（村集体补助）的补偿款总计82995006.93元，协议项下土地的青苗及地上附着物补偿协议由广州市番禺区石楼镇人民政府与第三人或涉及的农户另行签订。原告陈述其于2017年8月到被告广州市番禺区******信访得知上述《征地补偿协议》及其内容。后原告不服，于2019年6月27日诉至原审法院，请求确认被诉征地补偿协议涉及原告的5.92亩责任承包制农田的内容无效。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，两被告与第三人签订的被诉征地补偿协议为对第三人所有的被征收集体土地310.730亩的相关征地补偿事宜进行约定，其中对征地补偿费、提前交地奖励费、经济扶持费、养老保险（村集体补助）等进行了约定，并约定协议项下土地的青苗及地上附着物补偿协议由广州市番禺区石楼镇人民政府与第三人或涉及的农户另行签订。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一、二款规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。……”，征收土地补偿费、安置补助费归集体经济组织所有，即被诉征地补偿协议的签订并未减损原告的权利或增加原告的义务，对原告的权利、义务不产生实际影响。原告并非被诉征地补偿协议的签约方，且与被诉征地补偿协议无利害关系，原告的起诉不符合行政诉讼的受理条件，依法应予以驳回。此外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”原告于2017年8月得知被诉征地补偿协议及其内容，原告直至2019年6月27日才向原审法院提起本案诉讼，已超过法定起诉期限，原审法院应依法驳回原告的起诉。综上，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）（二）项之规定，裁定：驳回原告刘柏林的起诉。上诉人刘柏林不服原审裁定，向本院提起上诉称，一审裁定审查事实不清，适用法律错误，理由如下：一、上诉人与被诉征地补偿协议具有法定利害关系，作为原告身份起诉的主体资格适当。其一，根据最高人民法院(2017)最高法行再41号《行政裁定书》，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，其原告资格中的利害关系应当以“可能性”为标准，只要原告的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性即具有利害关系。至于是否事实上存在利害关系则不属于原告资格的审查范畴，而是实体审查的范畴。如果进入实体审查，审查完毕却做出一个驳回起诉的程序性裁定，则完全抹杀了人民法院实体审查的成果，未从实体上做出判决也不利于对被诉行政行为合法性的监督，更不利于当事人服判息诉。而本案恰恰是经过开庭审理，举证质证，最终实体审理的结果是驳回起诉的程序性裁定。其二，上诉人所在地从1982年分田到户，至今政策不变。自1995年开始，在上诉人毫不知情的状况下，其承包地被其他不明身份人员霸占，但其他人员的非法占用并不能阻隔该土地与上诉人之间的利害关系，现该土地再次被协议征收，且土地被定义为集体所有，完全忽略上诉人与该土地之前应存在的土地承包关系，明显减损了上诉人的合法利益，与被诉征地协议具有法定利害关系，符合行政诉讼受理条件。二、一审裁定认为上诉人起诉已经超过法定起诉期限，适用法律错误。上诉人一审请求法院确认涉案“征地协议”无效，而我国行政诉讼法并未就起诉确认行政行为无效类案件明确应受起诉时效的限制，无效的行政行为不会因为时间的推移而自然具有合法效力，而是自始无效、当然无效，当事人针对该行政行为起诉确认无效，不应当受到到起诉时限的限制。综上，请求：1、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4220号行政裁定，发回一审法院重新审理或直接改判；2、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人广州市番禺区石楼镇人民政府二审答辩称：一、被诉征地补偿协议合法合规。广州市番禺区石楼镇人民政府作为涉案地块征收的具体实施单位，依法与原审第三人签订征地补偿协议，并于2017年12月27日向原审第三人支付征地补偿款66215586.93元，是履职行为，协议合法有效，付款程序正当，已完善用地补偿手续。二、上诉人不是被诉征地补偿协议的签约主体。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。被上诉人广州市番禺区******二审答辩称：一、上诉人不是被诉征地补偿协议的合同主体方，且被诉征地补偿协议对上诉人的权利、义务不产生实际影响，上诉人与被诉征地补偿协议无利害关系，上诉人的起诉不符合行政诉讼的受理条件，依法应当予以驳回。二、广州市番禺区******负责番禺区集体所有土地的组织实施工作，有权签订被诉征地补偿协议。三、被诉征地补偿协议内容合法。涉案征地补偿安置方案拟订、报批、审核和公告过程依据充分、程序合法，且原审第三人对征收土地补偿安置方案和被征地农民养老保险方案均无异议。综上，应驳回上诉人的起诉或诉讼请求。原审第三人广州市番禺区*******股份合作经济社未陈述二审意见。经审理，原审查明的事实清楚，本院予以确认。另查明，根据一审审理中经上诉人签名确认的谈话笔录，2019年7月15日，上诉人称其在2017年8月份左右在广州市番禺区******信访时得知二被上诉人与原审第三人签订的番土发征[2015]63号《征地补偿协议》及其内容。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民起诉期限的，起诉期限从公民知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，上诉人2017年8月即知晓了本案被诉征地补偿协议及其内容，但2019年6月27日才提起本案诉讼，超过了法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为无效限于实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，被诉征地补偿协议明显不属于此种情况，上诉人认为其诉请确认被诉征地补偿协议无效，故不应当受到起诉期限限制的理由不能成立。另外，上诉人属于涉案土地承包经营的家庭成员，与涉案土地的征收补偿具有利害关系，原审法院以上诉人并非被诉征地补偿协议的签约方，与被诉征地补偿协议无利害关系的认定不当，本院予以纠正。原审法院裁定驳回上诉人的起诉，处理结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 肖志雄审 判 员 陈雪梅审 判 员 彭铁文二〇二〇年五月二十日法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪