山西省吕梁市中级人民法院行政裁定书（2020）晋11行初12号原告张×，住山西省平遥县。原告郭×1，住山西省平遥县。委托代理人郭×2，北京市华泰律师事务所律师。委托代理人陈×，北京市浩东律师事务所律师。被告平遥县人民政府。法定代表人石×，县长。出庭负责人刘×。委托代理人范×，平遥县古陶镇人民政府人大主席。委托代理人苗×，山西轩明律师事务所律师。原告张×、郭×1诉被告平遥县人民政府收回集体土地使用权行政批复一案，本院于2020年4月1日立案受理，同年4月7日向被告平遥县人民政府送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。同年5月6日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张×、郭×1的委托代理人陈×、郭×2，被告平遥县人民政府的负责人刘×以及委托代理人范×、苗×到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告张×、郭×1诉称，原告系平遥县古陶镇城南堡村村民，在城南堡村依法取得宅基地使用权，并依法建造住宅。2017年4月7日，城南堡村委会就城南堡村拆迁改造问题召开会议，参会人数56人，主持人白文忠，记录人王平，就拆迁范围、实施单位、拆迁安置办法、补偿标准等问题进行讨论，最终作出关于收回平遥县古陶镇城南堡村城中村改造范围内集体土地使用权并拆除置换所有地上附着物，以及城南堡村城中村改造拆迁货币化补偿安置方案的决议。2018年9月6日，城南堡村委会向古陶镇政府提出《关于收回城南堡村部分村民集体土地使用权的请示》。2018年9月7日，古陶镇政府向平遥县政府提出《关于收回城南堡村部分村民集体土地使用权的请示》。2018年9月10日，被告平遥县政府作出平政函发【2018】123号《平遥县人民政府关于收回城南堡村部分村民集体土地使用权请示的批复》。该批复批准了《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》，以及《城南堡村城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》。原告认为，一、城南堡村委会作出关于收回平遥县古陶镇城南堡村城中村改造范围内集体土地使用权并拆除置换所有地上附着物，以及城南堡村城中村改造拆迀货币化补偿安置方案的决议，严重违法，应予撤销。具体理由如下，(一）城南堡村委会不具有收回集体土地使用权的主体资格。依据《土地管理法》第66条之规定，收回土地使用权的合法主体为“农村集体经济组织”，即农村经济合作社等组织。城南堡村委会作为“村民委员会”，并非法定的“农村集体经济组织”。因此，城南堡村委会不具有收回集体土地使用权的主体资格。(二）城南堡村委会不具有收回集体土地使用权的前提条件。依据《土地管理法》第66条之规定，“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”是本案城南堡村委会收回集体土地使用权的基本前提条件。但是，从平遥县城市总体规划的内容来看，平遥县政府要将城南堡村、干坑村片区，幵发为旅游集散区，由县政府开发，投资50亿元，规划占地500亩，拟建设游客服务中心、旅游停车场、集贸广场、特色手工业广场、博物馆及景观等设施，并配套管网、绿化和道路等基础设施建设项目。该项目将启动棚户区征收拆迀，后续项目实施正在招商中。可见，该项目非乡（镇）村公共设施和公益事业建设项目。(三）城南堡村委会作出的收回集体土地使用权及货币补偿安置方案决议，程序严重违法。依据《村民委员会组织法》第24条规定，涉及村民利益的重大事项，经村民会议讨论决定方可办理。本案中，城南堡村委会作出的收回集体土地使用权及货币补偿安置方案决议，涉及全体村民的合法权益、根本利益，甚至生存保障，根据上述法律规定，显然需要“经村民会议讨论决定方可办理”。城南堡村委会在广大村民不知情的情况下，非法召集56人，就决定了需要全体村民会议决定的事项，不具有合法性。(四）城南堡村委会作出的收回集体土地使用权及货币补偿安置方案决议，严重侵害了原告在内的广大村民合法权益。《物权法》第42条规定，“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。城南堡村委会作出的收回集体土地使用权及货币补偿安置方案决议，仅仅按照纯货币补偿方式进行安置补偿，剥夺了广大村民的选择权〔即选择货币补偿或房屋安置〉。并且，每平米4200元的补偿价格，远远低于类似房地产的市场价，严重侵害原告及村民的合法权益。二、城南堡村委会作出的收回集体土地使用权及货币补偿安置方案决议，被告作为审核机关，没有尽到基本的审核义务，其作出的涉案批复，严重违法，应予撤销。依据《土地管理法》第66条之规定，对于集体经济组织收回集体土地使用权的决定，被告有法定的审核义务。本案被告没有尽到审核机关的法定责任，在城南堡村委会不具备收回涉案土地使用权主体资格的情况下，在不具备“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”这一前提条件的情况下，在决议作出程序严重违法的情况下，在安置方案严重侵害老百姓合法权益的情况下，公然作出严重违法的批复，依法应予撤销。从平遥县城市总体规划的内容来看，平遥县政府在涉案地块建设的所谓“旅游集散区”，显然不属于“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”这一范畴，而属于平遥县政府主导的征收拆迁项目，其征收拆迁的××街停车场）国有土地上房屋征收拆迁，具有法定权限；但对于该范围内的集体土地，即原告在内的城南堡村民的宅基地，平遥县政府并没有法定的征收拆迁职权，按照《土地管理法》第46条之规定，需要省级政府或国务院的批准。综上所述，被告作出的平政函发【2018】123号《平遥县人民政府关于收回城南堡村部分村民集体土地使用权请示的批复》严重违法，依据《行政诉讼法》第70条之规定，应予撤销。请求：一、撤销被告作出的平政函发【2018】123号《平遥县人民政府关于收回城南堡村部分村民集体土地使用权请示的批复》；二、本案诉讼费用由被告承担。被告平遥县人民政府的主要答辩理由是，一、平遥县人民政府作出的平政函发【2018】123号批复，程序合法、内容正确，该批复合法有效。为了切实改善城南堡村民的生活居住条件，城南堡村委会依据《中华人民共和国村民委员会组织法》《土地管理法》相关规定，经村民会议决议，决定对城南堡村进行城中村改造，并审议通过《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》。2018年9月6日，城南堡村委会就收回部分村民集体土地使用权一事向古陶镇人民政府提出请示。2018年9月7日，古陶镇人民政府呈请平遥县人民政府批示。2018年9月10日，平遥县人民政府依法作出平政函发【2018】123号批复，批准了城南堡村委会报请的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》，并要求城南堡村委会严格按照补偿安置方案执行。二、平政函发【2018】123号批复不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《土地管理法》第六十六条第一款第（一）项规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。本案中，城南堡村委会为实施城中村改造，报经原批准用地的平遥县人民政府批准收回改造范围内村民的宅基地使用权，平遥县人民政府只是通过批准收回的方式对相关收回行为行使监督权，而收回宅基地使用权的主体依然是城南堡村委会，并不是平遥县人民政府。该批复行为不针对外部相对人，也未向相对人送达，其法律效果仅局限于行政机关内部，属于不具有强制执行力的指导性行为，对外也未直接创设权利和义务。故原告的诉请不符合行政诉讼的起诉条件，依法不应予以立案，己经立案的，应当裁定驳回起诉。原告张×、郭×1在诉讼期间提交以下证据（复印件）：1.《集体土地使用证》，证明原告依法取得宅基地使用权，用于建造住宅。2.《会议记录》，证明包括原告在内的广大村民不知情情况下，村委会就拆迁改造问题召开会议，参会人数56人，就作出城中村改造货币化补偿方案，不符合法律规定。3.《关于收回城南堡村部分村民集体土地使用权的请示》，证明村委会违法作出收回集体土地使用权并拆除地上附着物的决定后，向古陶镇政府提出请示。4.平政函发【2018】123号批复，证明被诉行政行为实体、程序均严重违法，依法应予撤销。5.①平遥县官方媒体发布的《平遥县城市总体规划》、平遥县2018年度政府工作报告摘录内容；②平遥县官网发布的《平遥古城“城南堡”旅游服务基地建设项目》；③平遥县人民政府2016年11月28日批准的《平遥县城市棚户区及城中村改造实施方案》；④《平遥县城南堡片区城中村改造服务单一来源公示》《平遥县城南堡片区城中村改造项目政府购买服务协议》。证明：第一，从平遥县城市总体规划、政府工作报告及政府信息公开的内容来看，平遥县要将城南堡村、干坑村片区开发为旅游集散区，由县政府开发投资50亿元，规划占地500亩。拟建设游客服务中心、旅游停车场、集贸广场、特色手工业广场、博物馆及景观设施，该项目将启动棚户区征收拆迁，后续项目实施正在招商中。可见，城南堡村委会收回集体土地的目的，是县政府进行商业开发、征收拆迁项目，村委会是违法实施收回土地职权。第二，从《平遥县城市棚户区及城中村改造实施方案》表明，是政府投资的棚户区改造项目，必须按照《土地管理法》的规定实施征收补偿。所谓的集体土地使用权收回，是在平遥县政府的组织下，指令村委会违法实施的行为。第三，涉案集体土地使用权收回，实质是平遥县政府主导的征收拆迁行为，相关资金来源于平遥县财政以及政府购买服务的方式。6.①山西省政府《政府信息公开答复书》；②山西省政府《关于平遥县二OO七年度第二批次建设用地的批复》；③平遥县政府《关于平遥县二OO七年度第二批次建设用地的请示》；④山西省政府《行政复议决定书》。以证明涉案集体土地早在2007年被山西省政府批准征收，已变为国有土地。征收主体是平遥县人民政府，应按照国有土地上征收补偿标准进行补偿。7.平遥县政府房屋征收管理办公室作出的《政府信息公开答复书》，明确城南堡城中村改造是在不改变土地性质的情况下，依法收回部分集体土地使用权。结合证据2、5，可以说明村委会收回集体土地使用权的目的，就是交给平遥县政府进行开发。被告平遥县人民政府为证明被诉行政行为的合法性，在法定举证期间内向本院提交下列证据（复印件）：1.城南堡村委《关于收回城南堡村部分村民集体土地使用权的请示》；2.城南堡村委会党员代表和村民代表《会议记录》;3.城南堡村委会关于会议记录和安置方案的公示。证明：第一，城南堡城中村改造、补偿安置方案及收回集体土地使用权等事宜，已经村民代表大会审议通过，且对会议表决情况公示。第二，城南堡村委会按照《土地管理法》的规定，就收回集体土地使用权依法向古陶镇人民政府进行请示。4.古陶镇人民政府《关于收回城南堡村部分村民集体土地使用权的请示》，证明古陶镇政府就城南堡村委会的请示，经依法审核后向平遥县人民政府进行请示。5.平遥县人民政府平政函发【2018】123号批复，证明平遥县人民政府依法批准了城南堡村委会因城中村改造，需收回集体土地使用权的请示。6.《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》，证明平遥县政府在作出被诉批复后，又以自己的名义对外发布公告，进一步说明政府的批复属于内部行为，且该批复并未向相对人送达，对外没有直接创设权利和义务，不具有可诉性。7.法律依据。在庭审质证过程中，原告对被告提交的证据主要质证意见是：证据1、2从形式来看，第一，会议记录仅讨论一个议题即货币化补偿方案，没有讨论集体土地使用权收回的问题。说明村委会对收回土地使用权未进行任何讨论表决程序，擅自决定土地使用权收回。第二，参会人数56人，按《村民委员会组织法》规定，涉及集体宅基地使用权的方案必须经村民会议讨论决定，而不是村民代表大会审议决定。第三，参会人员包括党员和村民代表，二者应区别开来。如果仅有党员身份，不具有村民代表身份，是无权表决的。第四，讨论结果8人不同意，无具体记录意见，不合法。第五，对比村委会报给古陶镇政府的三项附件，超出了会议记录讨论的范围，是违法无效的。结合平遥县城市棚户区改造实施方案，其中棚改范围是重合的，按照国务院相关规定，对于棚改范围内涉及的集体土地应当采取征收的模式而不是集体土地收回的模式。以上可以说明，该项目不属于乡村公共建设，而是政府的征拆项目。证据3被告未出示照片原始载体，不符合证据的形式要件。证据4真实性认可，证明目的不认可。附件中城南堡村请示材料只是笼统表述，不能明确提交了哪些材料。证据5真实性认可，证明目的不认可。在城南堡村委会不具备收回土地使用权资格及民主议定程序的情况下，直接批复同意公告和方案，未尽到基本审核义务。且批复第四条明确可申请复议或提起诉讼，对相关人权利义务产生直接影响，属于人民法院受案范围。证据6真实性认可，证明目的不认可，《土地管理法》并没有赋予政府可直接决定收回集体土地使用权的职权。被告对原告提交的证据主要质证意见是：证据1真实性无异议，需要说明的是，因城南堡城中村改造，包括原告在内的村民集体土地使用证已注销。对证据2、3、4的意见是，第一，会议记录并非未涉及收回集体土地使用权，作出货币补偿的前提是收回集体土地，如果不收回土地使用权，就谈不上补偿。第二，村委会是基层自治组织，参照“四议两公开”方式，完全符合民主议定程序。第三，在集体土地性质不变的前提下，收回土地使用权，并不涉及土地征收问题。证据5真实性认可，但与本案无关联性。第一，政府工作报告与本案城中村改造没有必然因果关系，不能因为政府有总体规划城南堡村委就不能进行城中村改造。文件内容很清楚，并不是政府投资的项目，也不是政府进行商业开发。第二，关于棚户区改造问题，因为城南堡村地理位置特殊，周边都是国有土地，涉及的国有土地是政府依法征收，涉及的集体土地是村委会自筹改造。证据6真实性认可，关联性不认可。省政府征地批复下发后，平遥县政府对涉及城南堡的集体土地并未履行土地征收程序，所以自动失效，截止现在仍然是集体土地性质，平遥县资源局在其他案件中也作出过说明。证据7“三性”认可，信息答复明确说明集体土地的性质并没有改变。合议庭的认证意见是：原告提交的证据4与被告提交的证据5是本案被诉行政行为，不属于证据的范畴。原告提交的证据5、6、7与本案无关联性，不能作为定案依据。双方当事人提交的其他证据与本案具有关联性，且符合证据的真实性标准，可以采纳。根据有效证据的采纳标准，以及当事人庭审中无异议的事实，本院确认如下案件事实：张×、郭×1系城南堡村村民，经审批在本村拥有合法住房。2017年4月7日，城南堡村为改善村民居住环境，提高城市品味，经党员、村民代表会表决，决定对该村进行城中村改造，并通过了货币化补偿安置方案。2018年9月6日，城南堡村委会针对收回部分村民的集体土地使用权，向古陶镇人民政府提出《关于收回城南堡村部分村民集体土地使用权的请示》，后附城南堡村《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》《会议记录》。2018年9月7日，古陶镇人民政府作出镇政发〔2018〕51号《关于收回城南堡村部分村民集体土地使用权的请示》，报请平遥县人民政府批示。2018年9月10日，平遥县人民政府作出平政函发【2018】123号《关于收回城南堡村部分村民集体土地使用权请示的批复》，批准了古陶镇人民政府的请示，要求城南堡村委会对收回的集体土地使用权，按照补偿安置方案执行，由古陶镇人民政府协调、监督。2018年9月12日，平遥县人民政府发布《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》，县政府决定对城南堡村改造项目范围内的土地使用权收回并拆除置换所有地上附着物，并附《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》。本院认为，本案的核心争议是平政函发【2018】123号批复是否属于行政诉讼的受案范围。根据2004年修正的《土地管理法》第六十五条第一款第（一）项“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权”的规定，农村集体经济组织在特定情形下报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。这种土地使用权的收回，属于集体经济组织内部土地使用权的调整，有别于政府的土地征收行为。从被诉批复的形式看，是平遥县人民政府针对古陶镇人民政府请示作出的回复，对象是古陶镇人民政府，是集体经济组织收回土地使用权的程序性环节之一，并不产生外部法律效力，不属于行政诉讼的受案范围。本院需要指出的是，2018年9月12日，平遥县人民政府以自己的名义发布《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》，并附《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》，直接决定收回城南堡村改造项目范围内集体土地使用权。该公告与补偿安置方案涵盖了被诉批复的具体内容，对张×、郭×1权利义务产生实际影响的应当是后续行政行为。张×、郭×1如果认为平遥县人民政府变相实施了土地征收行为，则可以区分行为的主体和性质，选择正确的权利救济途径。但这不属于本案审理范围，需要独立的复议或诉讼程序解决。对张×、郭×1选择被诉批复进行权利救济，本院不予支持。至于张×、郭×1主张被诉批复告知可以提起行政诉讼的问题，本院认为，人民法院受理行政案件的范围，是由法律来设定的，而并非由行政机关具体规定。对于行政机关错误告知诉权、起诉期限的，人民法院仍然应当依法审查。对不符合法定起诉条件的，依法应裁定驳回。综上所述，被诉批复不具有可诉性行政行为的基本特征，不属于行政诉讼受案范围，人民法院依法不应立案受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。当事人的其他诉讼理由，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项的规定，裁定如下：驳回原告张×、郭×1的起诉。案件受理费50元，退还原告张×、郭×1。如不服本裁定，可在收到裁定书之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 王建栋审 判 员 刘慧平人民陪审员 王智华 二〇二〇年五月十二日书 记 员 李佳欣附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款下列行为不属于人民法院行政诉讼受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。