甘肃省武威市中级人民法院行政判决书（2020）甘06行终65号上诉人（原审被告）武威市自然资源局凉州分局。住所地甘肃省武威市凉州区土地勘测技术服务楼七楼。法定代表人齐加旭，该分局局长。上诉人（原审被告）凉州区高坝镇人民政府。住所地甘肃省武威市凉州区高坝镇。法定代表人褚志强，该镇镇长。被上诉人（原审原告）王禄文，男，1968年1月10日出生，汉族，住甘肃省武威市凉州区。上诉人武威市自然资源局凉州分局、凉州区高坝镇人民政府因确认行政行为违法一案，不服武威市凉州区人民法院（2019）甘0602行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审查明，原告王禄文系凉州区XXXXXXXXX农民。2015年王禄文在其住宅院落对面占用耕地修建、翻新了养殖场。王禄文修建、翻新养殖场未办理任何审批手续。自2017年4月起王禄文建设的养殖场一直闲置。2018年8月10日，武威市凉州区人民政府发出《关于在全区开展镇村规划建设管理突出问题整治行动的通告》，通告中清理整治范围：1.全域范围内重点是G30高速公路、312国道等主要道路沿线两侧，城市规划区、集镇区、村庄巷道等房前屋后搭建的违法违章建（构）筑物；2.道路沿线两侧有碍观瞻、和周围环境不相协调的临时建（构）筑物、残缺建筑、破旧建筑、废弃棚舍、果园围墙等残垣断壁；3.“一户多宅”、建新不拆旧及已搬迁、闲置、空置、废弃的住宅院落；……。2019年2月27日，凉州区高坝镇人民政府、武威市自然资源局凉州分局组织人员对王禄文建设的养殖场强制拆除。王禄文不服，向原审法院提起行政诉讼。原审认为，拆除建筑物应当依照法律规定的程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十六条规定:“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”本案中，被告凉州区高坝镇人民政府、武威市自然资源局凉州分局对王禄文建设的养殖场进行拆除，未作出任何决定，未履行催告义务，剥夺了原告依法享有的陈述、申辩权，被告实施的拆除行为，违反法定程序。综上，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项规定，判决：确认凉州区高坝镇人民政府、武威市自然资源局凉州分局拆除王禄文养殖场的行政行为违法。上诉人武威市自然资源局凉州分局上诉称：一、涉案养殖棚系违法建筑事实清楚。涉案养殖棚修建在集体耕地上，压占土地的性质属生产设施用地。原国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014〕127号）规定，设施农业的修建及用地应履行的程序为签订用地协议和用地协议备案。涉案养殖棚修建前，被上诉人并未向台庄村六组申请及协商建设方案，未与台庄村六组及高坝镇人民政府签订用地协议，修建完成后也未向原凉州区国土局和原农牧局备案。因被上诉人在修建涉案养殖棚时未履行上述审核、备案程序，故涉案养殖棚属违法建筑事实清楚；二、对涉案养殖棚的拆除具备事实依据。2017年7月19日，凉州区人民政府办公室作出凉政办发〔2017〕159号《关于切实做好畜禽养殖禁养区划定整治工作的通知》，武威市城区规划区被划为第五个畜禽禁养区，高坝镇台庄村于此时早已被纳入武威市城区规划区。上述政府的文件下发后，被上诉人的养殖棚停止畜禽养殖。根据《土地管理法》第37条的规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。2017年至2019年涉案养殖棚处于荒置状态，涉案养殖棚原本压占的土地即是耕地，在此情形下，被上诉人应及时拆除涉案养殖棚，恢复耕地，但被上诉人并未及时拆除、恢复耕地，直至涉案养殖棚被拆除；三、对涉案养殖棚的拆除符合政策规定。2018年10月5日，武威市创建全国文明城市凉州区工作领导小组作出《关于印发的通知》，要求区国土局、各镇政府、区执法局、区建设局、区规划分局、区交通局、区公安局联合执法，对城乡结合部、交通沿线的废弃建筑、棚舍和残垣断壁等重点区域建（构）筑物予以拆除。原凉州区国土局、规划局、执法局等相关单位和部门对凉州区域内未取得建设工程规划许可、未按照建设工程规划许可、未取得审批、未进行备案等土地违法和违法建设行为进行全范围摸底调查、集中整治，对上述土地违法行为和违法建设的建（构）筑物予以集中拆除。涉案养殖棚经调查属于违法建筑，且浪费耕地，故在此次集中整治专项行动中对涉案养殖棚予以了拆除，对其违法行为的纠正具有紧迫性、即时性和必要性。综上，请求二审法院撤销凉州区人民法院(2019)甘0602行初65号行政判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。凉州区高坝镇人民政府上诉称：一审认定上诉人拆除被上诉人养殖棚的程序违法不当。2017年2月15日武威市凉州区人民政府下发《关于严肃查处城市规划区内违法建设的通告》明确了对未经批准、未取得合法有效的审批手续，擅自动工建设的一切建筑物、构筑物一律视为违法建筑，由凉州区城市管理执法局、国土局、规划局、建设局等部门会同违法建筑物、构筑物所在地乡镇人民政府依法予以强制拆除。2018年8月10日武威市凉州区人民政府下发《关于在全区开展镇村规划建设管理突出问题整治行动的通告》，也进一步明确了清理整顿范围，即城市规划区、集镇区、村庄巷道等房前屋后搭建的违法违章建（构）筑物由镇人民政府或主管部门告知限期拆除后，当事人逾期不拆除的依法采取强制拆除措施。2018年10月5日，为改善全区城乡环境，推进全国文明城市创建，武威市创建全国文明城市凉州区工作领导小组印发凉创城组发〔2018〕l号《凉州区城乡拆临拆违治乱工作方案》的通知，要求集中整治城区及各镇违反土地、规划、建设等相关法律法规的违法违章建筑。2019年1月2日武威市人民政府办公室下发了《关于开展违法建设清零专项行动的通知》，更进一步明确加大对违建的清理力度。被上诉人涉案的养殖棚所占用的土地性质为耕地而且一直闲置，根据凉州区人民政府下发的〔2017〕159号《关于切实做好畜养殖禁养区划定整治工作的通知》，该涉案养殖场处在禁养区，未办理任何合法规划、审批手续，同时也不符合审批条件，实属违法建设。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”上诉人多次口头或书面催告被上诉人限期自行拆除，可是被上诉人不予理睬，故上诉人依据法律赋予的职能职权依法拆除涉案养殖场是合法的行政行为。综上，请求二审法院撤销凉州区人民法院作出的(2019)甘0602行初65号行政判决，改判上诉人的执法程序符合法律规定。王禄文未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十六条规定:“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据以上法律规定，行政机关实施行政强制拆除，应以与强制拆除有关的行政决定已经作出为程序前提，并按照法定的程序进行。本案中，二上诉人对被上诉人建设的养殖场进行拆除，未作出相应的行政强制决定，未履行催告义务，剥夺了被上诉人依法享有的陈述权和申辩权，故二上诉人实施的涉案强制拆除行为违反法定程序。原审根据案件事实和相关法律规定确认二上诉人拆除涉案养殖场的行政行为违法正确。综上，一审法院认定事实清楚，审理程序合法，判决结果正确，上诉人的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人武威市自然资源局凉州分局、凉州区高坝镇人民政府各负担50元。本判决为终审判决。审判长 李明武审判员 刘清云审判员 王天雄二〇二〇年五月二十二日书记员 李玉萍