广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行终4792号上诉人（原审原告）：广美香满楼畜牧有限公司。住所地：广州市天河区××××××。法定代表人：SIUPINGWAN（尹少平），董事长。委托代理人：庄丹丹，广东国智律师事务所律师。被上诉人（原审被告）:广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区××××××。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：饶晓婷，该局工作人员。委托代理人：陈明扬，广东一粤律师事务所律师。原审第三人：广州高新技术产业开发区天河科技园管理委员会。住所地：广州市天河区×××××××、1039号。法定代表人：邹彦庭。上诉人广美香满楼畜牧有限公司因诉被上诉人广州市规划和自然资源局同意用地结案书一案，不服广州铁路运输法院(2019)粤7101行初2157号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。原审法院经审理查明：2013年2月21日，广东省国土资源厅向广州市人民政府发出粤国土资（建）字〔2013〕132号《广东省国土资源厅关于广州市2011年度第十三批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》，批复同意将广州市天河区××××××属下的集体农用地10.0367公顷（耕地5.9026公顷、林地1.3509公顷、其他农用地2.7832公顷）一并办理征收为国有土地手续；另同意将广州市国营新塘农工商联合公司使用的国有农用地18.7204公顷（耕地0.0494公顷、林地3.3336公顷、其他农用地15.3374公顷）转为建设用地，上述合计29.539公顷土地经完善相关手续后依照规划安排作为广州市城市建设用地，等等。2013年3月25日，原广州市国土资源和房屋管理局天河区分局向第三人发出穗天国土建用通字〔2013〕3号《关于配合办理农转用、征收土地及收回国有土地批后实施手续的通知》，记载：经广东省人民政府批准，广东省国土资源厅以粤国土资（建）字〔2013〕132号文批复，同意将天河区新塘街新塘村的集体农用地10.0367公顷转为建设用地，并连同集体建设用地0.7819公顷，合计10.8186公顷集体土地征收为国有土地；同意将广州市国营新塘农工商联合公司使用的国有农用地18.7204公顷转为建设用地并收回；另经市政府同意收回国有建设用地0.4953公顷。上述土地面积合计30.0343公顷（范围详见附图用地界址红线，规划许可文件为：穗规选〔2006〕第57号《建设项目选址意见书》，用地方案号：110××××××××002），经完善征收手续后拟安排作为政府储备用地。请按以下要求办妥有关批后实施手续。……2013年3月27日，原广州市国土资源和房屋管理局天河区分局作出《集体土地所有证废止公告》，记载：2012年广州市集体土地所有权总登记期间，集体土地确权到各具有所有权的集体经济组织后，涉及的原集体土地所有权办理注销登记，故公告将包括土地登记档案号为11集有（09）第000001号、第000002号、第000003号，权属人为广州市亿骏置业发展有限公司农民集体的土地所有权证废止。2013年3月28日，广州市人民政府发出穗府征〔2013〕30号《征收土地公告》，公告将广州市天河区××××××的集体土地10.8186公顷（合162.279亩）征收为国有土地，并公告《征收土地方案》和《征地补偿安置方案》。2013年，第三人向被告提交了广州市天河区×××新塘股份合作经济联社出具的《征地补偿款付清证明》、广东省地方税收通用发票等证明相关地块已完成征地补偿。2013年12月23日，原广州市国土资源和房屋管理局天河区分局作出穗天国土用结字〔2013〕8号《同意用地结案书》，记载：用地单位为第三人，建设项目为高新科技用地，批准用地机关为广东省人民政府，批准用地文号为粤国土资（建）字〔2013〕132号文、穗天国土建用通字〔2013〕3号《关于配合办理农转用、征收土地及收回国有土地批后实施手续的通知》，规划许可文号为穗规函〔2011〕2718号文，用地面积为108186，用地方案号为110××××××××002，土地所有权性质为国有，土地座落天河区广汕路，备注记载：一、该用地的图号为D3513-9，二、该用地为政府储备用地，需按市政府批准的方式供地。该项建设用地业经有权机关批准，已经完成补偿安置手续，缴清征地税费，注销原产权登记，经审核同意用地结案，特发此书。另查，1983年5月30日，广州市房地产管理局作出1983年房地晴字213号《同意使用土地通知书》，记载：用地单位为广州市××××××场，用地项目为肉牛舍、仓库、车间、办公室等，征用土地地点为新塘果园场新塘大队杨梅岭张岗山大石古，核准用地面积333095平方米（合500.14亩）。1989年12月12日，广州市对外经济贸易委员会对广州市国营农工商联合总公司作出穗外经贸业〔1989〕184号《关于终止广美香满楼畜牧有限公司合作经营合同的批复》，记载：一、批准同意广州市××××××场与香港中国农工业发展有限公司于1989年11月17日签订的《关于终止广美香满楼畜牧有限公司合作经营合同的协议》生效，该企业随即转为香港中国农工业发展有限公司独资经营，独资企业名称仍采用“广美香满楼畜牧有限公司”并按外资企业法办理申报手续；二、同意香港中国农工业发展有限公司支付现金人民币三百万元给广州市××××××场作为合作条件的补偿，等等；三、原广美香满楼畜牧有限公司使用的531亩土地，由广州市××××××场提供给香港中国农工业发展有限公司使用，使用期限为42年，土地使用期满后，上述场地上所有固定资产，全部无条件归广州市××××××场所有；……五、独资企业经营期内，广州市××××××场为牛场提供饲料的800亩土地，仍然为牛场种植饲料，具体事宜双方另签合同确定。2006年4月18日，被告向原告颁发穗国用（2005）第588号《国有土地使用证》，记载：土地使用权人为原告，座落广州市天河区东圃新塘，地类（用途）为工矿仓储用地，使用权类型为划拨，使用权面积为19438.4139平方米；记事一栏记载：本宗地不含蓝线部分；原告使用的养牛场用地（附图蓝实线部分），从2031年12月12日起，无条件归还广州市××××××场所有；附图记载：1、红实线部分为本次核发的国有土地使用证范围，用地面积19438.4139平方米，2、红虚线范围是广州市城市规划局以（85）城地批字第566号文同意原告征用范围，面积22895平方米，3、蓝虚线范围是我局以1992年房地复字32号土地使用权属证明书同意原告使用范围，面积22250平方米，4、蓝实线部分是我局以1983年房地晴字213号同意使用土地通知书同意广州市××××××场使用范围，面积333095平方米。原告主张上述穗外经贸业〔1989〕184号《关于终止广美香满楼畜牧有限公司合作经营合同的批复》提及的由广州市××××××场提供给香港中国农工业发展有限公司使用的531亩土地（使用期限为42年），亦即原告的穗国用（2005）第588号《国有土地使用证》记事部分、附图记载部分及附图中蓝实线部分记载的土地，即须于2031年12月12日起无条件归还广州市××××××场所有的333095平方米土地[穗国用（2005）第588号《国有土地使用证》上记载原告拥有国有土地使用权的19438.4139平方米土地（即附图红实线部分）与本案无关]。原告认为上述蓝实线部分土地与涉案穗天国土用结字〔2013〕8号《同意用地结案书》项下的地块有部分重叠。原告还提交了2017年5月2日的穗天府会纪〔2017〕34号广州市天河区办公室《关于香满楼地块相关问题的会议纪要》，议定事项包括：中港双方同意将香满楼大观路以西养牛场地块约534亩土地以及大观路以东乳品加工厂约34亩土地作为整体进行谈判，中方承认上述两地块均属需协商补偿的范围，具体范围以双方历年来所签订的文件为依据进行确定；该地块以及附着物（含建筑物、青苗等事宜）、因中方提前提出解约、以及提前解约所产生的补偿等问题，均以双方友好协商、平等、公平以及不违反中华人民共和国法律法规为原则进行谈判，等等。2018年9月25日，第三人对原告及周冬青作出穗高天管函〔2018〕278号《关于答复香满楼地块被强征等问题的函》，主要内容为：一、对反映的香满楼地块未落实穗天府会纪〔2017〕34号文件问题，双方进行了多次谈判，第三人已完成资料的补充和收集，双方仍在协商中，未违背穗天府会纪〔2017〕34号文的精神及双方意愿；二、第三人在香满楼征地补偿的工作中，已向权属单位支付土地补偿款，但原告提出土地使用协议未到期，不同意进入评估和测量地上附着物，导致补偿工作停滞；三、据调查，宝供公司于2016年12月5日通过公开招拍挂的途径，合法竞得该天河区AT0305123-1地块，并按期足额缴纳了全部土地出让金和契税，2017年3月3日与天河科技园管委会签订土地移交书，随后取得开工所需的所有合法证照，等等；四、对于原告提出的滥用职权人员问题，可向相关部门投诉，查实后将依法处理。原审法院认为，原告对穗天国土用结字〔2013〕8号《同意用地结案书》有异议，系认为该《同意用地结案书》项下的土地与原告正在使用的土地存在部分重叠，因此该《同意用地结案书》侵害了原告的利益。关于原告主张其使用的土地（以下简称涉案约500亩地块），广州市房地产管理局于1983年5月30日作出的1983年房地晴字213号《同意使用土地通知书》，系同意广州市××××××场使用土地面积共333095平方米（合500.14亩），用于兴建肉牛舍、仓库、车间、办公室等工程。广州市对外经济贸易委员会于1989年12月12日作出的穗外经贸业〔1989〕184号《关于终止广美香满楼畜牧有限公司合作经营合同的批复》记载，同意原广州市××××××场使用的531亩土地，提供给香港中国农工业发展有限公司使用，使用期限为42年，土地使用期满后，上述场地上所有固定资产，全部无条件归广州市××××××场所有。根据原告的穗国用（2005）第588号《国有土地使用证》记载，原告拥有国有土地使用权面积为19438.4139平方米，该面积与涉案约500亩土地无关；而该证记事一栏记载：本宗地不含蓝线部分；原告使用的养牛场用地（附图蓝实线部分），从2031年12月12日起，无条件归还广州市××××××场所有；附图记载：……4、蓝实线部分是我局以1983年房地晴字213号同意使用土地通知书同意广州市××××××场使用范围，面积333095平方米。根据上述文件内容可知，原告主张的涉案约500亩地块系广州市××××××场提供给香港中国农工业发展有限公司使用，亦即由原告使用，并在原告的穗国用（2005）第588号《国有土地使用证》的记事部分记载“从2031年12月12日起，无条件归还广州市××××××场所有”。因此，原告并非涉案约500亩地块的权属人或使用权人，原告使用涉案约500亩地块的前提是广州市××××××场对涉案约500亩地块拥有所有权或使用权，并将涉案约500亩地块提供给原告使用。但本案证据并未反映出广州市××××××场对涉案约500亩地块办理了产权登记，或者对涉案《同意用地结案书》主张权利。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”在广州市国营新塘农工商联合公司未取得涉案约500亩地块权属登记，亦未对涉案《同意用地结案书》提出异议的情况下，原告提起行政诉讼，其主体不适格，原告与涉案《同意用地结案书》不具有直接的利害关系；关于原告与广州市国营新塘农工商联合公司（即原广州市××××××场）使用涉案约500亩地块的民事纠纷，应另循途径解决。综上，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告广美香满楼畜牧有限公司的起诉。上诉人广美香满楼畜牧有限公司上诉称：一、一审认定上诉人主体不适格，与事实不符。上诉人是适格主体，与涉案《同意用地结案书》有直接利害关系。首先，广州市新塘国营农工商联合公司（下称新塘公司）是涉案约500亩土地的土地使用权人，根据外经委批复，新塘公司在1989年撤出合作，上诉人支付了300万作为新塘公司合作期的补偿，广美香满楼畜牧有限公司改为由上诉人独资经营。上诉人能够得以继续使用土地，实质是政府将征用的土地交由上诉人继续使用，替代新塘公司成为包括涉案约500亩土地的实际使用权人，使用期限为42年，使用期限至2031年12月27日。其次，上诉人与新塘公司不是租赁关系。上诉人没有与新塘公司签订过任何租赁合同，而且上诉人使用的地块是国有农用地，在上诉人取得涉案约500亩土地使用权时，并无租赁国有农用地的立法。上诉人提交的证据《国有建设征用土地通知书》后的“遵守事项”上也列明“土地征用后，所有权属于国家，不得出租、买卖，不得擅自转让、调换土地，违者按违章占地论处”。在上述征地手续完成后，广州市房地产管理局出具了(1983)房地晴字第213号《同意使用土地通知书》，确认500.14亩土地，不论是“拨给的公有土地及征用的私有土地，地权一律为国有，不得转租转让”。最后，包括涉案约500亩土地内的AT0305123-1地块之所以能够出售给广州宝供电子商务发展有限公司，是被上诉人在2011年进行土地登记时，没有对该宗土地权属进行严格审查，认定事实错误，程序违法。被上诉人出具涉案《同意用地结案书》严重违规，造成土地征收中的补偿行为违法而使得后续的土地交易不具有合法性，现上诉人作为被售地块的实际使用权人，既无法使用土地也未能依法得到补偿，上诉人的合法权益受到损害，是利害关系人之一。因此，上诉人与被上诉人出具的涉案《同意用地结案书》有直接利害关系，是适格主体。二、一审认定上诉人主体不适格，适用法律错误。上诉人取得涉案约500亩土地使用权时，物权法、公司法均未出台，不能以现行法律规定来界定该使用权的性质，必须结合土地的历史来源和当时的政策来认定。上诉人股东与新塘公司1982年开始合作经营奶牛场，新塘公司据此得到被上诉人批准，着手征用500亩土地工作，并在上诉人出资支付补偿费用后，获准同意使用土地。特殊历史时期的政府批文与现在的物权凭证具有相同的地位和效力。当时国内法律尚不健全，只能将商务合作条款以政策形式落实下来。因此，以现行的法律框架和法律问题来说明和解释历史遗留的政策问题是不现实的。上诉人提供的穗国用(2005)第588号土地证上亦清楚显示：“广美香满楼畜牧有限公司使用的养牛场用地（附图蓝实线部分），从2031年12月12日起，无条件归还广州市××××××场所有。”至于新塘公司未办理权属登记事宜也未对被上诉人出具的涉案《同意用地结案书》提出异议，非本案争议的焦点。综上所述，上诉人主体适格，新塘公司是否提出异议与上诉人的诉权并无关系，一审裁定认定事实有误，适用法律错误。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理，本案诉讼费由被上诉人负担。被上诉人广州市规划和自然资源局答辩称：一、上诉人并非其争议的500.14亩土地的集体土地所有权人或国有土地使用权人，而是租用第三人新塘公司土地的承租方，不是本案适格原告。在上诉人提供的与涉案土地相关的批文中，用地单位均为广州市××××××厂；在上诉人申领穗国用(2005)第588号《国有土地使用权证》时提交的《关于广美香满楼畜牧有限公司乳品加工厂用地情况的说明》以及穗国用(2005)第588号《国有土地使用权证》的注记均是对该租赁关系的确认，并非对土地使用权的确认。二、上诉人并非案涉《同意用地结案书》直接利益关系人，无权提起相关诉讼，其上诉请求应予驳回。《同意用地结案书》涉及的土地面积为108186平方米，征收前属于广州市亿骏置业发展有限公司（广州市天河区×××新塘股份合作经济联社）集体所有，上诉人并非该土地的所有权人或使用权人，《同意用地结案书》的作出没有侵犯其合法权益。三、上诉人请求确认案涉《同意用地结案书》违法已经超过诉讼时效期限，依法应当不予受理，已经受理的应当驳回诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，本案并非因不动产提起诉讼的案件，而是上诉人与案外人新塘公司土地租赁引发的合同纠纷所导致，属合同纠纷，自案涉《同意用地结案书》作出后超过五年提起诉讼的，人民法院应当不予受理。另一方面，案涉《同意用地结案书》所涉土地在征收过程中，于2013年3月28日由广州市人民政府发布了《征收土地公告》（穗府征〔2013〕30号）并在被征收土地现场、新塘村委会等区域张贴，且在我局（原广州市国土资源和房屋管理局）网站上公布。同时，还对被征收的集体土地所有权证予以注销并在报纸上公告，上诉人对该《同意用地结案书》所指地块被依法征收应当知情，如其认为该地块被征收侵害其合法利益，应当自2013年3月29日起6个月内提起行政诉讼，至2019年4月早已超过诉讼时效。四、案涉《同意用地结案书》不属于行政诉讼受案范围，应当依法驳回诉讼请求。《同意用地结案书》并非法律设置的行政许可项目，我局核发《同意用地结案书》的行为，对相对人的权利义务不产生实际影响，没有增加或减少相对人的权利义务，也没有限制或免除相对人的权利义务，属于行政机关在作出行政行为之前所作出的过程性行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定，我局核发《同意用地结案书》的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上所述，原审裁定认定事实清楚、适用法律准确，依法应当维持。上诉人上诉请求于法无据，请依法驳回。原审第三人广州高新技术产业开发区天河科技园管理委员会对原审裁定无异议。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：案涉土地系第三人新塘公司提供给上诉人使用，而并无证据证明新塘公司已经完成对案涉土地的征收程序，也无证据证明新塘公司办理了案涉土地的国有土地使用证。而在上诉人2005年办理的国有土地使用证中，案涉土地也并未被纳入上诉人享有使用权的国有土地红线内，而仅是以蓝实线作出标注，不能证明案涉土地的性质已经转变为国有土地。可见，本案目前没有证据证明案涉土地性质已经转变为国有土地，更无法证明上诉人或者新塘公司已经合法取得案涉土地的国有土地使用权，该土地仍为集体土地，并已于2011年被登记至第三人广州市亿骏置业发展有限公司名下。被诉《同意用地结案书》是案涉土地被登记为第三人广州市亿骏置业发展有限公司所有的集体土地后，经过对该集体土地的征收程序后所作出，上诉人与被诉《同意用地结案书》没有行政法上的利害关系，不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以支持。上诉人的诉讼请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  丁 玮审 判 员  林 彦审 判 员  易鸣娟二〇二〇年五月六日法官助理  张丽敏书 记 员  苏瑛琪