广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4625号上诉人（原审原告）：邓浠，女，1971年3月18日出生，汉族，住广州市海珠区***********，公民身份号码441************。被上诉人（原审被告）：广州市越秀区房屋管理局。住所地广州市越秀区******。法定代表人：罗学文，局长。原审第三人：广州市越秀区东山街道社区服务中心。住所地广州市越秀区********之一二层。法定代表人：张勤。原审第三人：肖波，男，1978年2月16日出生，汉族，住江西省萍乡市安源区****************，公民身份号码362************。上诉人邓浠与被上诉人广州市越秀区房屋管理局（下称越秀房管局）、原审第三人广州市越秀区东山街道社区服务中心（下称东山社区服务中心）、原审第三人肖波直管房行政管理纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1595号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理，现本案已审查终结。原审法院经审理查明，涉案直管房位于广州市越秀区********，为商业性质直管公房，建筑面积33.7平方米。第四房管所受越秀房管局的委托将涉案直管房租赁给东山社区服务中心，东山社区服务中心再将涉案直管房租赁给原告邓浠经营服装店。原告自2004年开始与东山社区服务中心签订租赁合同。2016年6月30日，原告与东山社区服务中心签订《场地租赁合同》，约定租赁期限自2016年7月1日起至2017年6月30日止，月租金14000元，合约期满后，在同等条件下，原告享有优先承租权。原告在涉案直管房处经营个体工商户，名称为“广州市越秀区邓浠服装店”。东山社区服务中心于2013年7月23日、2015年3月19日、2017年5月8日分别向第四房管所递交《续租申请报告》，2017年5月8日的《续租申请报告》内容为：“********17号首层，现用做童装店铺。我街道目前有原东湖街下属企业退休工人270人左右，该270人的各项福利、困难补助等均由我单位支付，资金量大，我单位难以支付，所以出租该物业，以取资金以作填补。我中心继续申请签订该物业的租赁合同，请贵所在租金方面给予优惠，并给予办理。”2017年5月8日，第四房管所（甲方）与东山社区服务中心（乙方）签订《广州市直管房（非住宅）租赁合同》，约定租赁期限自2017年1月1日至2017年12月31日，2017年1月1日至2017年3月31日租金每月8694元，2017年4月1日至2017年12月31日租金每月8961元。并约定租赁到期前三至六个月，由甲方向乙方发通知，甲方对租赁到期的房屋将通过公开招租（租赁权拍卖）的方式确定承租方。2018年1月12日，第四房管所向东山社区服务中心发出《关于非住宅直管房公开招租的通知》，通知内容为涉案直管房租赁期限已满，自2018年1月1日起双方属不定期租赁关系，第四房管所有权随时解除与东山社区服务中心的不定期租赁，并将对涉案直管房进行公开招租，请东山社区服务中心于2018年6月30日前结清相关费用并将房屋腾空交回第四房管所。第四房管所委托广州市越秀公有物业租赁服务有限公司对涉案直管房公开招租，并于2018年1月31日在广州日报等信息平台发布招租公告。2018年4月16日，邓浠就涉案直管房公开招租填写《承租意向书》，并缴纳交易保证金26886元。2018年4月19日，东山社区服务中心向第四房管所回函放弃行使优先承租权并申请让邓浠享有优先承租权。2018年5月3日，越秀房管局向广州市越秀公有物业租赁服务有限公司出具《广州市越秀区房屋管理局关于第十批招租物业报名名单确认的复函》（越房函〔2018〕119号），名单显示邓浠通过报名审核。2018年5月18日，涉案直管房经网络一次报价竞标，第三人肖波以38888.88元/月中标，并签订《成交确认书》。2018年5月24日，涉案直管房的招标成交结果在广州市越秀公有物业租赁服务平台进行了公示。邓浠不服，向原审法院提起诉讼，请求：1、撤销被告变更位于广州市越秀区**********的非住宅直管房的承租人的行政行为（广州市越秀区房管局第十批非住宅直管房公开招租中交易编号：YXZL1EA11803000370的成交）；2、被告承担本案诉讼费用。另查明，第四房管所以东山社区服务中心、广州市越秀区邓浠服装店作为被告，向广州市越秀区人民法院提起民事诉讼，请求确认第四房管所与东山社区服务中心的上述租赁合同关系在2018年6月30日已解除，东山社区服务中心、广州市越秀区邓浠服装店立即将涉案直管房腾空交回并支付租金损失。广州市越秀区人民法院于2019年4月16日作出（2018）粤0104民初32384号民事判决书。该案已进入二审程序，一审判决尚未生效。根据广州市越秀区人民政府办公室于2015年12月14日发布的《广州市越秀区房屋管理局主要职责内设机构和人员编制规定》，越秀房管局设立公房管理科，负责辖区直管房租赁和监督管理工作。第四房管所为越秀房管局下属事业单位。广州市越秀公有物业租赁服务有限公司由广州市越秀国有资产经营有限公司与广州产权交易所共同设立，经营范围包括场地租赁、房屋租赁、房地产中介服务等。根据《2017年广州市房屋租金参考价》，*******路段商业用房租金参考价348元/平方米。原审法院认为，越秀房管局为负责辖区直管房租赁的职能部门，第四房管所受越秀房管局的委托与东山社区服务中心签订租赁合同，越秀房管局为本案适格被告。市住建局不是本案适格被告。原告请求撤销被告变更位于广州市越秀区**********的非住宅直管房的承租人的行政行为（广州市越秀区房管局第十批非住宅直管房公开招租中交易编号：YXZL1EA11803000370的成交），诉讼标的为被告对涉案直管房公开招租的行为。越秀房管局作为负责直管房租赁的政府部门，其对直管房的公开招租行为是对直管房的行政管理，属于行政诉讼受案范围。原告邓浠作为房屋原租赁人，也对涉案直管房的公开招租进行了投标，享有对该行政行为提起行政诉讼的权利。被告关于其与第四房管所以及邓浠与第四房管所签订房屋租赁合同性质的主张，不影响邓浠对该行政行为提起行政诉讼的权利。《广州市市属行政事业单位国有资产使用管理办法》第三十七条规定：“行政事业单位资产出租，应按照‘公开、公平、公正’的要求，实行公开招租，由产权单位委托有资质的社会中介机构进行评估，该评估价格作为公开招租的标底价；因特殊情况不适宜公开招租的资产，经市政府批准可直接协议出租。”根据《广州市住房和城乡建设委员会关于规范直管房非住宅租赁管理有关事项的通知》第三点“管理要求”的规定，直管房非住宅出租原则实行公开招租，行政事业单位、社区卫生服务中心、街道办事处、社区居委会、全资国有企业、新华书店等单位承租符合条件的，可以定向租赁，其他因特殊情况不适宜公开招租的直管房非住宅，经市政府批准可直接定向租赁。原告主张其租赁涉案直管房具有保障性质，但是，涉案直管房并非由越秀房管局或其委托的第四房管所直接出租给原告，东山社区服务中心转租给原告的目的也是用该出租资金填补该单位的支出，而且按照《2017年广州市房屋租金参考价》龟岗大马路路段商业用房租金参考价348元/平方米计算，涉案直管房月租金为11637.12元，原告与东山社区服务中心于2016年签订的租赁合同月租金为14000元。因此，并没有证据证明原告租赁涉案直管房具有保障性质。而且，原告个人租赁非住宅直管房也不符合上述规定可以适用不公开招租的情形，因此原告认为被告采用公开招租的形式对涉案直管房公开招租违法，原审法院不予支持。《广州市住房和城乡建设委员会关于规范直管房非住宅租赁管理有关事项的通知》第一点“适用范围及有关定义”规定：“本通知所称直管房非住宅公开招租方式是指各直管房管理单位通过符合资质要求的产权交易机构招租，或根据实际采取网络竞价、现场报价、专家评审、招投标等有利于公平竞争的市场化交易方式。”被告越秀房管局委托符合资质要求的产权交易机构广州市越秀公有物业租赁服务有限公司对涉案直管房进行公开招租符合上述规定，广州市越秀公有物业租赁服务有限公司对涉案直管房的公开招租进行了报纸公告，组织意向人现场看标，最后通过网络竞价方式与最高报价人签订成交确认书，上述程序没有损害相关承租意向人的权益。原告主张广州市越秀公有物业租赁服务有限公司采用一次报价的报价方式损害原告的权益，没有法律依据。原告主张被告越秀房管局剥夺了原告的优先承租权。原审法院认为，首先，优先承租权并非法定权利；其次，在第四房管所与东山社区服务中心的租赁合同中明确约定合同期满后第四房管所将通过公开招租的方式确定承租方，东山社区服务中心与原告之间关于优先承租权的约定不能约束越秀房管局，也没有证据证明东山社区服务中心申请让原告享有优先承租权得到了第四房管所的同意。因此，原告关于优先承租权的主张，原审法院不予支持。综上，被告越秀房管局对涉案直管房公开招租的行政行为符合规定，并未损害原告的合法权益。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回原告邓浠的诉讼请求。上诉人邓浠不服原审判决，向本院上诉称：一、一审判决事实未查清及认定错误，适用法律错误。越秀房管局无权作出涉案公开招租行为，原审认定招租行为合法没有依据。涉案房屋具有社会福利和保障性质，不完全属于民事主体之间的合同关系，被上诉人运用行政权力单方改变出租条件，采取一次性竞价的方式出租涉案房屋行为违法，且损害了作为弱势群体一员的上诉人的合法权益。上诉人作为涉案房屋的实际使用人，自享受政府帮扶以来一直在涉案房屋内进行个体经营，自力更生，涉案房屋收回后上诉人将再度返贫，需要政府救助。二、上诉人一直使用涉案房屋，对房屋装修、修缮有大量投入，还有经营损失，未作补偿强行收回房屋，侵害了上诉人的合法权益。综上，请求撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1595号行政判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求，本案一二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人越秀房管局二审期间未提供书面答辩意见。原审第三人东山社区服务中心、肖波未陈述二审意见。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为，越秀房管局作为负责直管房租赁的政府部门，对涉案直管房的公开招租行为是行政管理行为，属于行政诉讼受案范围。根据《广州市市属行政事业单位国有资产使用管理办法》第三十七条以及《广州市住房和城乡建设委员会关于规范直管房非住宅租赁管理有关事项的通知》第三点的有关规定，被上诉人对涉案非住宅直管公房公开招租的合法性，原审法院论述充分，本院予以认可。涉案房屋属于一般经营性非住宅公房，对于这类房屋的租赁使用秉持依法、公开原则，以确保房屋的合理使用。上诉人与东山社区服务中心签订的租赁合同中约定的是在同等条件下，上诉人享有优先承租权，但在公开招租过程中上诉人并没有竞标成功，不存在同等价格优先情况，原审第三人肖波以更高的报价竞标成功并未对上诉人的优先承租权造成实际影响，上诉人关于被上诉人剥夺了其优先承租权的主张不能成立。上诉人在涉案房屋承租经营使用多年，其对该房屋装修、修缮投入等问题，可以另循途径解决。上诉人如属于依法应当予以帮扶的困难群体，可以由相关部门及基层组织依法以适当的途径及方式给予帮扶救助，但不应影响或阻却对涉案房屋的公开招租行为。综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，处理结果正确，应予维持。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人邓浠负担。本判决为终审判决。审 判 长 肖志雄审 判 员 陈雪梅审 判 员 彭铁文二〇二〇年五月二十一日法官助理 张雨晴书 记 员 林润华