吉林铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）吉7102行初72号 原告吉林市中凯物业服务有限责任公司，住所地吉林省吉林市船营区。 法定代表人黄惠梅，该公司执行董事长。 委托代理人王英博，吉林江城律师事务所律师。 被告吉林市住房和城乡建设局，住所地吉林省吉林市昌邑区。 法定代表人卢晓峰，该局局长。 出庭负责人王立君，该局副局长。 委托代理人王誉博，吉林市房地产监察支队科长。 委托代理人郑海英，吉林钟言宇德（吉林）律师事务所律师。 被告吉林市人民政府，住所地吉林省吉林市松江中路65号。 法定代表人贺志亮，市长。 委托代理人李梓侨，吉林市司法局科员。 原告吉林市中凯物业服务有限责任公司（以下简称中凯公司）不服被告吉林市住房和城乡建设局(以下简称住建局)作出的（吉市住建房）处罚[2019]05号行政处罚决定（以下简称处罚决定）和（吉市住建房）加罚[2019]05号加处罚款决定（以下简称加罚决定），以及吉林市人民政府(以下简称市政府)作出的吉市政复决[2020]2号行政复议决定（以下简称复议决定），于2020年4月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月6日立案后，于2020年5月9日向被告住建局、市政府送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法适用简易程序，于2020年5月26日公开开庭审理了本案。原告中凯公司的委托代理人王英博，被告住建局的出庭负责人王立君、委托代理人王誉博、郑海英，被告市政府的委托代理人李梓侨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告住建局于2019年11月29日作出处罚决定，认定中凯公司违法未经业主大会同意擅自改变物业管理用房的用途，违反了《物业管理条例》第三十七条的规定，依据《物业管理条例》第六十二条的规定，决定给予警告，并处罚款2万元的行政处罚。被告住建局于2020年1月15日作加罚决定，认定中凯公司在履行期限内经催告未履行上述处罚决定的罚款项目，依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第（一）项、《中华人民共和国行政强制法》第四十五条的规定，决定对中凯公司加处罚款2万元，应缴纳罚款和加处罚款共计4万元。市政府于2020年3月26日作出复议决定，维持住建局作出的上述处罚决定。 原告中凯公司诉称：案涉处罚决定指出的违法行为的实际情况是，2009年11月份中凯西苑物业管理用房尚未竣工投入使用，且并未成立业主大会，为方便业主及时办理入住手续，中凯集团将已经投入使用的中凯西苑小区3号楼1单元401室临时作为物业管理用房，后搬到2号楼2号车库、5号楼18号车库、1号楼5号车库和7号楼2号车库。中凯西苑小区物业管理用房竣工投入使用后，中凯公司作为物业服务企业没有改变物业管理用房用途，也没有改变所有权依法属于业主的事实。中凯公司和中凯集团是母子公司关系，虽然都是独立法人，但中凯集团本身在中凯公司物业管理的人、财、物等方面都起到决定作用。中凯公司没有将物业管理用房出借给中凯集团，中凯公司作为中凯集团的下属公司，整体业务是紧密联系、密不可分的，所以也可以说中凯公司也在物业管理用房内办公。业主如果想对物业管理用房作其他使用，或要求中凯公司交还该房，中凯公司都予以配合。该物业管理用房投入使用以来，业主一直没有提出异议，现业主要求腾出，中凯公司已将该房腾出。故起诉要求，撤销案涉处罚决定、加罚决定及复议决定。 原告中凯公司向本院提交了证明其主张成立的以下证据：1.处罚决定；2.加罚决定；3.复议决定。 被告住建局辩称：市政府作出的复议决定，以及住建局作出的处罚决定和加罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应依法予以维持。中凯公司的诉讼请求不具有事实和法律依据，应依法予以驳回。 被告住建局向本院提交了证明其作出行政行为合法性的以下证据、依据： 1.吉林省住房和城乡建设厅城市管理监督局受理举报举报信；2.吉林市物业管理中心行政执法案件转办单；3.立案审批表；4.中凯公司营业执照；5.法定代表人身份证明；6.吉林市规划局建设工程规划许可证附件；7.吉林市中凯西苑竣工图纸；8.房产测绘技术报告；9.实施物业管理证明存根；10.吉林市协议选聘物业服务企业备案表；11.吉林市中凯房地产集团有限公司承诺书；12.吉林市中凯西苑小区物业管理用房现办公位置现场照片；13.中凯公司将原管理用房出借给中凯房地产集团作为办公场所使用照片；14.中凯公司中凯西苑物业管理用房情况说明；15.中凯公司授权委托书及委托人身份证明；16.询问笔录；17.责令限期整改指令书；18.整改复查意见书；19.行政处罚告知书；20.听证申请书；21.行政处罚听证会通知书；22.行政处罚听证会通知书送达回执；23.听证会公告；24.行政处罚听证会公告公示照片；25.授权委托书及身份证明；26.听证会笔录；27.中凯公司减轻行政处罚申请书；28.行政处罚集体讨论记录；29.行政处罚决定书；30.文书送达回执；31.重大行政处罚决定备案报告；32.行政复议决定书；33.加处罚款决定书；34.加处罚款决定书送达回执；35.《物业管理条例》；36.《中华人民共和国行政处罚法》；37.《中华人民共和国行政强制法》；38.《吉林市住建局房地产行政处罚裁量基准》。 被告市政府辩称：本案复议程序合法，市政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确。故要求驳回中凯公司的诉讼请求。 被告市政府向本院提交了证明其作出行政行为合法性的以下证据、依据： 1.受理通知书送达回证；2.延期审理通知书送达回证；3.行政复议决定书送达回证。 经庭审质证，原告对被告住建局提交的证据1、2、15的关联性有异议；对证据12、13的证明力有异议；对证据14、16的合法性和证明力有异议；对证据29、32、33的合法性有异议；对其他证据无异议。原告对被告市政府提交的证据均无异议。被告住建局、市政府对原告提交的证据真实性、合法性均无异议，对证明的问题有异议。 本院对上述证据认证如下：原告以及被告住建局、市政府提交的证据均符合真实性、合法性、关联性要求，具备证据效力，本院均予以确认，并作为认定案件事实的根据。原告对部分证据的异议质证意见缺乏证据佐证，本院不予采信。 本院经审理查明，2019年7月10日，吉林市船营区解放西路中凯西苑小区业主向吉林省住房和城乡建设厅举报中凯公司侵犯业主利益。2019年9月5日，住建局对中凯公司未经业主大会同意擅自改变物业管理用房的用途立案调查，并于当日向中凯公司送达责令限期整改指令书。2019年9月12日，住建局作出整改复查意见书，认定中凯公司已于2019年9月9日收回出借的物业管理用房，已恢复物业管理用房的用途。2019年9月17日，住建局向中凯公司作出行政处罚告知书，告知拟对该公司给予警告，并处罚款3万元的行政处罚。根据中凯公司的申请，住建局于2019年10月18日组织召开听证会。2019年10月29日，中凯公司向住建局提出减轻行政处罚申请。住建局分别于2019年11月29日、2020年1月15日作出本案案涉处罚决定和加罚决定。中凯公司不服处罚决定，向市政府申请行政复议。市政府于2020年3月26日作出本案案涉复议决定。中凯公司不服上述处罚决定、加罚决定、复议决定，向本院提起本案行政诉讼。 本院认为，人民法院审理行政案件，应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，对行政行为是否合法进行审查，行政行为的合法性审查，包括审查行政机关作出行政行为时，查明事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序，以及行政机关是否存在超越、滥用职权的行为。本案被告住建局作为地方人民政府房地产行政主管部门，具有查处案涉违法行为的法定职权。被告住建局对原告涉嫌违法行为进行立案调查后，依法对相关人员进行了询问，并调取了现场照片等证据，确认了原告的违法事实，应属查明事实清楚，证据确实充分。被告住建局在作出被诉行政行为前履行了《中华人民共和国行政处罚法》规定的责令整改、先行告知、听证、集体讨论等正当程序，应属程序合法。且被告住建局适用《物业管理条例》第三十七条认定违法事实，并适用第六十二条作出处罚决定，亦属适用法律、法规正确。另外，《物业管理条例》第六十二条规定的案涉违法行为的罚款额度在1万元以上10万元以下，《吉林市住建局房地产行政处罚裁量基准》对适用该条款行使自由裁量权亦作出规定，即相对违法程度较轻，符合“在限期内改正”情节的，罚款额度在1万元以上3万元以下。被告住建局在根据案件实际情况，依法确定原告违法情节的情况下，并结合原告的减轻处罚申请，最终将罚款数额确定为2万元，符合《中华人民共和国行政处罚法》规定的过罚相当的行政处罚原则，即无滥用行政自由裁量权或者明显不当的情形。 从行政诉讼举证责任及原告陈述的事实和理由分析。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条均规定，原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。通过对本案被告住建局提交证据的审查，本院可以认定其已经完成了对被诉行政行为合法性的举证责任，而原告对其认为被诉行政行为违法，却未提出任何有效证据予以证明。尤其是原告在行政处罚程序中，向被告住建局提交的减轻行政处罚申请书中明确载明，“申请人汲取本次事件的经验教训，积极配合行政执法机关的调查处理，杜绝类似事件的再次发生”，可视为原告对案涉违法事实的自认，从而进一步佐证了被诉行政行为具备合法性。至于原告认为将案涉物业管理用房出借给其上级母公司，应是视为自己实际使用该房，没有改变用途的主张，原告实际是在混淆概念。母子公司作为分别拥有独立主体资格的企业法人，原告无论出于何种考虑，将用于物业管理的房屋交由其他公司使用，均应认定为改变房屋用途，行为构成违法。至于原告认为业主对案涉房屋使用并未提出异议，且原告已经收回房屋并恢复原有用途的主张，其实是原告欲以已纠正违法行为来否定已发生行为的违法性，该理由更是不能成立，反而进一步佐证了其既往行为的违法性。因此，原告所述被诉行政处罚行为违法并要求撤销的理由均不能成立，本院不予支持。 基于上述同理分析，被告市政府在接到原告复议申请后，履行了《中华人民共和国行政复议法》规定的正当程序，复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确。原告要求撤销该复议决定的主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。 关于本案被诉加罚决定，系因原告未履行处罚决定中的罚款义务，嗣后产生的执行罚，是原告未履行或未完全履行罚款义务必然产生的法定义务延伸，属于《中华人民共和国行政强制法》规定的行政强制执行行为范畴。被告住建局虽无必然作出该行政行为的必要，但其作出该行政行为并不违反法律、法规的强制性规定。且经本院审查，该行政行为的作出亦属事实清楚，适用法律、法规正确，且程序合法。因此，原告要求撤销该加罚决定的主张亦缺乏事实根据和法律依据，本院亦不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告吉林市中凯物业服务有限责任公司的诉讼请求。 案件受理费25元，由原告吉林市中凯物业服务有限责任公司负担。 如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春铁路运输中级法院。 审 判 员 杨峰 二〇二〇年五月二十六日 法官助理 韩璐 书 记 员 关欣 （本件共8页，共印10份）