广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤行终1515号上诉人（原审原告）：化州市南盛街道山尾村马田埇村经济合作社。法定代表人：梅进，社长。委托代理人：梁文光，广东粤茂律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：化州市人民政府。住所地：广东省化州市鉴江区北京路1号。法定代表人：邓泽友，代市长。委托代理人：李亮东，化州市自然资源局工作人员。委托代理人：谢立传，广东橘城律师事务所律师。原审被告：化州市南盛街道办事处。法定代表人：蒙开艳，主任。上诉人化州市南盛街道山尾村马田埇村经济合作社（下称马田埇经合社）因诉化州市人民政府、化州市南盛街道办事处（下称南盛街道办）征地协议行政纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2018）粤09行初11号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2013年5月7日，原广东省国土资源厅对茂名市人民政府上报的《关于化州市南盛街道2011年度第一批次城镇建设用地的请示》，经广东省人民政府同意后，作出粤国土资（建）字[2013]342号《广东省国土资源厅关于化州市南盛街道2011年度第一批次城镇建设用地的批复》。该批复同意化州市人民政府逐级上报的农用地转用方案和征收土地方案。即同意将化州市南盛街道山尾村民委员会马力坡、马田埇村民小组属下的集体农用地转为建设用地，与上述村集体建设用地一并办理征收为国有土地手续；将该街道办事处属下的国有农用地转为建设用地，同时使用国有建设用地，上述合计5.228公顷土地经完善有关手续后依照规划安排作为化州市城镇建设用地。2013年5月29日，原茂名市国土资源局取得上述批复后，向原化州市国土资源局作出茂国土资复[2013]59号《茂名市国土资源局关于化州市南盛街道2011年度第一批次城镇建设用地的批复》。2014年12月31日，征地单位化州市人民政府作为甲方，与被征地单位（乙方）马田埇经合社签订《征地协议书》，约定征收马田埇经合社位于南盛街道山尾村委会城东公路南侧马田埇村的土地28.4564亩，由化州市人民政府支付土地补偿费、人口安置补助费和青苗补助费共计213.7562万元；该协议第五条约定由于本次征地总面积小，甲方不在本次征地总面积中返还15%的土地给乙方作留用地，乙方可以货币补偿的形式按本次征地补偿标准领取征地款，也可以异地安置的形式在下次征地再安排；第六条约定甲方要积极支持和协助乙方做好马田埇村民小组新农村规划建设，甲方要帮助乙方填平城东公路边的鱼塘和新农村规划的22米路基等。同日，南盛街道办接受化州市人民政府委托，与马田埇经合社就化州市城市管道天然气利用工程顺利推进及与市水土保持站土地权属纠纷等问题，连同本案征地补偿事宜一并签订了《征用土地补充协议》和《协议书》。2015年2月，马田埇经合社已足额领取了征地补偿款。因化州市人民政府未履行上述征地协议中关于填平城东公路边的鱼塘和返还留用地问题，马田埇经合社部分村民阻挠被征收土地的工程施工和向相关部门投诉。为积极和妥善解决上述问题，南盛街道办于2017年6月12日向化州市土地储备中心发出《关于尽快办理征地返还地指标报批手续的函》，催促化州市土地储备中心尽快办理该次征地返还地用地指标报批手续。2017年6月15日，南盛街道办向化州市行政服务中心作出《关于马田埇村民投诉市政府未落实征地返还地和修路问题的调查处理情况报告》。2017年8月18日，南盛街道办经与马田埇经合社协商，经其同意确定留用地安置的方案后，向其出具《2014年马田埇村征地拟返还规划图》。2018年2月1日，马田埇经合社认为化州市人民政府和南盛街道办的行为明显违反征地协议约定的义务，延迟履行，超期办理征地返还留用地，以化州市人民政府和南盛街道办为被告向原审法院提起本案诉讼，请求：1.判令化州市人民政府和南盛街道办履行涉案《征地协议书》第五条的义务，将位于化州市南盛镇城东公路北侧临近原南盛交警中队的5.02亩土地返还给其作为留用地，并责令两被告于2018年上半年给办理好《国有土地使用权证》给马田埇经合社；2.判令两被告履行《征地协议书》第六条规定的义务，责令两被告于判决生效之日起三个月内填平城东公路边的鱼塘和建设新农村规划的22米路基（长约120米）。原审法院认为，关于马田埇经合社提起本案行政诉讼是否符合法定起诉条件的问题。马田埇经合社因被告化州市人民政府未按照征地协议的约定向其落实安排留用地给以及帮助其填平城东公路边的鱼塘和建设新农村规划的22米路基等事项，与化州市人民政府和南盛街道办多次协商，至今无果的情况下，向该院提起要求化州市人民政府和南盛街道办履行上述协议内容的行政诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”《征收土地公告办法》第十五条第一款规定：“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”经查，马田埇经合社因未履行征地协议中留用地安置等内容而引发的争议，虽与化州市人民政府和南盛街道办多次协商，但在协调不成的情况下未根据上述法律规定申请上一级地方人民政府裁决。因此，马田埇经合社在未经政府裁决的情况下直接向法院提起行政诉讼，未符合法定起诉条件，人民法院应不予受理；已经立案的，应裁定驳回起诉。关于南盛街道办是否为适格被告的问题。经查，原广东省国土资源厅作出的征地批复、化州市人民政府与马田埇经合社签订的《征地协议书》、化州市人民政府向马田埇经合社支付土地补偿款等证据，均可认定化州市人民政府为本次征地的土地征收部门。而南盛街道办作为征地协助实施单位，接受化州市人民政府的委托，所实施的签订补充协议、协商安排留用地等事项，应由征收部门对其行为负责。因此，南盛街道办不是本案适格被告。原审法院在庭审中已向马田埇经合社释明，告知其撤回对南盛街道办的起诉，马田埇经合社错列南盛街道办为被告且拒绝撤回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，原审法院裁定驳回马田埇经合社的起诉。马田埇经合社不服原审裁定，向本院提出上诉称：1.在本案中，马田埇经合社和化州市人民政府对《征地协议书》的补偿数额、补偿方案和留用地返还数量等均没有任何异议，化州市人民政府也已经如约支付了全部征地补偿款，即马田埇经合社不是对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，而是对被上诉人没有按照约定依法履行《征地协议书》中第五条、第六条的合同义务有异议，才提起本案诉讼。另外，依据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律、法规的规定，本案并不属于行政裁决或者复议前置的案件，马田埇经合社可以选择行政复议或者行政诉讼的方式维持自己的合法权益，原审法院根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条以及《征收土地公告办法》第十五条第一款的规定，认定马田埇经合社在没有经过化州市人民政府的上一级政府的裁决，裁定驳回马田埇经合社的起诉，适用法律明显错误。2.化州市人民政府不履行《征地协议书》属于行政不作为，原审法院对此不予审查属程序错误。综上，请求撤销原审裁定，支持马田埇经合社的诉讼请求。被上诉人化州市人民政府答辩称，本案纠纷系因上诉人对涉案征地补偿即返还留用地问题不服而起，属于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定的对土地补偿有异议。上诉人引用的《广东省高级人民法院关于明确土地、房屋征收征用补偿协议纠纷案件作为行政案件处理的通知》第二条强调的是行政机关征地时应当与被征地方签订补偿协议，如果不履行签订的义务，该行政行为可诉，该条款不适用于处理本案纠纷。综上，原审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请贵院驳回上诉，维持原裁定。原审被告南盛街道办未提交答辩意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案为征地协议行政纠纷，二审争议焦点是上诉人马田埇经合社提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。本案中，马田埇经合社与化州市人民政府于2014年12月31日签订了涉案《征地协议书》，后马田埇经合社认为化州市人民政府虽然如约支付了全部征地补偿款，但未履行涉案《征地协议书》第五条和第六条关于返还15%土地给马田埇经合社作为留用地以及填平城东公路边的鱼塘和建设新农村规划的22米路基的合同义务，遂向原审法院提起本案诉讼，请求判令化州市人民政府和南盛街道办履行涉案《征地协议书》第五条和第六条约定的义务。根据本案查明事实，马田埇经合社已经和化州市人民政府就涉案征地补偿费、人口安置补偿费、青苗补偿费、返还留用地形式等协商一致并且签订了涉案《征地协议书》，结合马田埇经合社上述诉讼请求，可知其提起本案诉讼并非对征地补偿标准或者数额有异议，而是认为化州市人民政府没有依约履行涉案征地协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定有关“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”的规定，马田埇经合社提起本案诉讼，请求化州市人民政府履行涉案征地协议相关条款，法院应予受理。原审法院适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条关于“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”的规定以及《征收土地公告办法》第十五条第一款关于“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”的规定，认为马田埇经合社未经裁决直接向法院起诉，不符合法定起诉条件，裁定驳回马田埇经合社的起诉，属于认定事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。马田埇经合社上诉主张本案不属于应当先行政裁决的情形，请求撤销原审裁定，依法有据，本院予以支持。至于马田埇经合社关于支持其一审诉请的上诉请求，需待本案进入实体审理后经由一审法院审查和裁判，本院在此不予审查。另外，马田埇经合社请求化州市人民政府、南盛街道办履行涉案《征地协议书》第五条、第六条约定的合同义务，但签订该协议的主体是化州市人民政府而非南盛街道办，南盛街道办并非本案适格被告，故马田埇经合社将南盛街道办列为被告属错列被告。原审法院已经向马田埇经合社释明南盛街道办并非本案适格被告，但南盛街道办拒绝撤回对南盛街道办的起诉，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”的规定，原审裁定驳回马田埇经合社对南盛街道办的起诉并无不当，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销广东省茂名市中级人民法院（2018）粤09行初11号行政裁定；二、指令广东省茂名市中级人民法院以化州市人民政府为被告继续审理本案。本裁定为终审裁定。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  方丽达二〇二〇年五月二十九日法官助理陈丹书记员温瑜