广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终199号上诉人（原审原告）佛山市顺德区太鼎置业开发有限公司。法定代表人林炳煌。委托代理人肖才元，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。委托代理人黎爱耀，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局。负责人杨小晶，局长。委托代理人张银安，该局顺德分局工作人员。上诉人佛山市顺德区太鼎置业开发有限公司（太鼎公司）因诉被上诉人佛山市自然资源局行政协议纠纷一案，不服佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1062号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：2010年7月15日，原佛山市国土资源局与香港太平洋商业地产开发有限公司（以下简称香港太平洋公司）签订了合同编号：440606-2010-001621《佛山市国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），合同约定：香港太平洋公司通过挂牌出让方式取得位于佛山市顺德区**镇吴家围综合发展区地块一（宗地编号：207085-500，宗地面积：52662.24平方米）、地块二（宗地编号：206085-500，宗地面积：29555.38平方米）、地块三（宗地编号：206085-501，宗地面积：60933.88平方米）的使用权，出让价款为307880000元；该三地块的建设项目在2013年11月27日竣工并申请竣工验收，申请竣工验收日期以规划主管部门受理受让人申请竣工验收之日为准；受让人未能按照合同约定竣工的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额0.3‰的违约金。2010年8月3日，佛山市国土资源局、佛山市顺德区太平洋商业房地产开发有限公司（以下简称顺德太平洋公司）、太鼎公司、佛山市顺德区太保置业开发有限公司（以下简称太保公司）签订了编号为440606-2010-001621-补01号《国有建设用地使用权出让合同变更协议》（以下简称《变更协议》），合同约定：《出让合同》中受让人由香港太平洋公司变更为顺德太平洋公司、太鼎公司、太保公司，受让人的权利义务由该三家公司承担。2011年11月25日，原佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称顺德国土局）与顺德太平洋公司、太鼎公司和太保公司签订了编号为440606-2010-001621-补02号《国有土地使用权出让合同补充协议》（以下简称《补充协议》），合同约定：地块的竣工期限变更为2014年11月27日前竣工并申请竣工验收。2017年8月9日，顺德国土局认为太鼎公司作为地块二的使用者，没有按照合同约定于2014年11月27日前竣工并申请竣工验收，存在竣工违约行为，向太鼎公司送达了《竣工违约土地调查通知书》。2018年3月6日，顺德国土局对太鼎公司作出编号为顺陈竣违认[2018]002号《竣工违约土地认定书》（以下简称《认定书》），主要内容为该局与太鼎公司所签订的《出让合同》及《补充协议》中约定涉案地块于2014年11月27日前竣工并申请竣工验收，该宗地存在仍未全部工程竣工并申请规划条件核实的情况，经调查，认定上述宗地为竣工违约土地，违约原因为自身原因，应当按《出让合同》的约定承担违约责任。同日，顺德国土局对太鼎公司作出编号为顺陈违缴[2018]002号《关于支付竣工违约金的通知》（以下简称《通知》），主要内容为由于太鼎公司的涉案地块超过约定竣工期限仍未竣工，已构成竣工违约，上述地块竣工违约截至2018年3月6日共1195天，其中属自身原因导致违约1195天，根据《出让合同》第三十四条及《补充协议》第五条的约定“受让人未能按照本合同或同意延建所另行约定日期竣工的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额的0.3‰的违约金”，太鼎公司每天应支付的违约金额为1.907万元，要求太鼎公司在30日内缴纳竣工违约金2278.865万元。另查，顺德国土局以太鼎公司为被告，于2018年7月24日就太鼎公司的合同违约责任提起民事诉讼，诉讼请求为请求判令太鼎公司支付自2014年11月28日起至付清日止的违约金（每日为土地出让价款的0.3‰），暂计至2018年4月30日的违约金为23818430元。该案原审法院于2018年7月24日立案受理，案号是（2018）粤0606民初13788号，目前该案仍在审理中。又查，因佛山市机构改革，顺德国土局、佛山市国土资源和城乡规划局已不再保留，涉案的职权已由佛山市自然资源局承接。原审法院认为，太鼎公司不服顺德国土局作出的《认定书》、《通知》及其分别与佛山市国土资源局、顺德国土局签订的《出让合同》、《变更协议》、《补充协议》的约定条款而引起的行政诉讼，而《认定书》、《通知》的主要内容是顺德国土局认为太鼎公司不履行《出让合同》、《变更协议》、《补充协议》约定的期限竣工所造成的竣工违约责任而书面要求太鼎公司按合同约定支付违约金，故审查涉案《出让合同》、《变更协议》、《补充协议》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围是案件的关键，也是案件诉讼双方争议的焦点。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。涉案的《出让合同》、《变更协议》、《补充协议》是国土部门在管理国有土地、履行出让职责的过程中与受让人所签订的合同，故涉案协议属于行政协议。因被诉的上述协议是在2010年和2011年签订，而自2015年5月1日修订的《中华人民共和国行政诉讼法》之日起，才在法律上将行政协议作为行政诉讼的受案范围，根据《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题明确作出“实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”的规定，本案被诉的《出让合同》、《变更协议》、《补充协议》及《认定书》、《通知》的审查，关系到人民法院审理案件时所适用法律、所选择的审判规则，以及把握的裁判尺度和裁判思路问题，直接影响当事人的实体权利义务，属实体问题。又根据2005年8月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”的规定，被诉的《出让合同》、《变更协议》、《补充协议》也符合上述规定，另根据2011年4月1日施行的《最高人民法院关于印发修改后的〈民事案件案由规定〉的通知（2011）》第77项规定建设用地使用权合同纠纷的案由包括了建设用地使用权出让合同纠纷、建设用地使用权转让合同纠纷，由此可知被诉的《出让合同》、《变更协议》、《补充协议》可作为民事案件受理，据此，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定针对被诉行政协议没有溯及力，当事人对2015年5月1日前签订的《国有建设用地使用权出让合同》不服，应提起民事诉讼。况且，顺德国土局已于2018年7月24日在行政诉讼受理前已以太鼎公司为被告，就太鼎公司的涉案合同违约责任提起民事诉讼，请求判令太鼎公司支付自2014年11月28日起至付清日止的违约金（每日为土地出让价款的0.3‰），该案原审法院于2018年7月24日作为民事案件立案受理。综上，太鼎公司提起行政诉讼不符合起诉应当符合的法定条件，应不予受理，鉴于案件已受理，应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回太鼎公司的起诉。案件不收取受理费。上诉人太鼎公司上诉称：一审法院于2018年受理本案行政诉讼，实际上是因为“内部礼让”而中止行政诉讼，本无法律依据，如今，实质上又等着最高院行政协议司法解释的施行，从而以时间段为由，驳回上诉人的起诉，直接违背了溯及力规则，更违背了“保护行政相对人的合法权益更为有利”的除外原则，且直接违背了《行政诉讼法司法解释》第六十九条，更违背了《行政诉讼法》“保护公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”的根本目的。因此，请求二审法院依法撤销一审裁定，并指令一审法院对该案继续审理。被上诉人佛山市自然资源局辩称：上诉人在提起本案诉讼之前已对2015年前订立的案涉竣工违约纠纷提起民事诉讼，并已立案受理，现上诉人又对案涉竣工违约纠纷提起行政诉讼，不符合提起行政诉讼的法定条件，一审法院裁定驳回其起诉合法有据。因此，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人太鼎公司不服顺德国土局作出的《认定书》、《通知》及其分别与佛山市国土资源局、顺德国土局签订的《出让合同》、《变更协议》、《补充协议》的约定条款而引起的行政诉讼，而《认定书》、《通知》的主要内容是顺德国土局认为太鼎公司不履行《出让合同》、《变更协议》、《补充协议》约定的期限竣工所造成的竣工违约责任而书面要求太鼎公司按合同约定支付违约金，故本案争议焦点是《出让合同》、《变更协议》、《补充协议》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。经查，涉案的《出让合同》、《变更协议》、《补充协议》是国土部门在管理国有土地、履行出让职责的过程中与受让人所签订的合同，故涉案协议属于行政协议。因被诉的上述协议是在2010年和2011年签订，而自2015年5月1日修订的《中华人民共和国行政诉讼法》之日起，才在法律上将行政协议作为行政诉讼的受案范围。2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”又根据2005年8月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”的规定，被诉的《出让合同》、《变更协议》、《补充协议》也符合上述规定，另根据2011年4月1日施行的《最高人民法院关于印发修改后的〈民事案件案由规定〉的通知（2011）》第77项规定建设用地使用权合同纠纷的案由包括了建设用地使用权出让合同纠纷、建设用地使用权转让合同纠纷，由此可知被诉的《出让合同》、《变更协议》、《补充协议》可作为民事案件受理，据此，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定针对被诉行政协议没有溯及力，当事人对2015年5月1日前签订的《国有建设用地使用权出让合同》不服，应提起民事诉讼。况且，顺德国土局已于2018年7月24日在本案行政诉讼受理前已以太鼎公司为被告，就太鼎公司的涉案合同违约责任向原审法院提起民事诉讼，请求判令太鼎公司支付自2014年11月28日起至付清日止的违约金（每日为土地出让价款的0.3‰），该案原审法院于2020年2月20日作出一审民事判决。综上，太鼎公司提起本案行政诉讼不符合起诉应当符合的法定条件，原审法院以此为由裁定驳回其起诉正确，依法应予维持。上诉人太鼎公司认为本案属于行政诉讼受案范围等主张理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年五月十八日法官助理  邓明锋书 记 员  黄 妍