广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终482号 上诉人（一审原告）：韦启东，男，1983年3月2日出生，壮族，住南宁市良庆区。 上诉人（一审原告）：莫涓涓，女，1987年4月4日出生，汉族，住南宁市良庆区。 上诉人共同委托代理人：樊堂鑫，广西国海律师事务所律师。 上诉人共同委托代理人：黄能昉，广西国海律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：南宁市自然资源局，住所地南宁市青秀区锦春路**，统一社会信用代码11450100MB19822539。 法定代表人：郭维宁，局长。 被上诉人（一审被告）：南宁市良庆区人民政府，住，住所地南宁市良庆区歌海路**一社会信用代码11450108775964657G。 法定代表人：王川，区长。 上诉人韦启东、莫涓涓（以下简称韦启东等2人）因与被上诉人南宁市自然资源局、南宁市良庆区人民政府（以下简称良庆区政府）履行房屋拆迁补偿安置协议一案，不服南宁市中级人民法院(2019)桂01行初367号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，2010年9月14日，南宁市国土资源局作出《关于五象新区3号回建安置项目征收土地预公告》（南国土征预〔2010〕183号），将对位于五象大道以南，规划定点蓝线范围内的36.9630公顷土地实施征地拆迁工作。征地拆迁后的土地主要用于南宁市良庆区土地储备中心（以下简称良庆区土地储备中心）申请的五象新区3号回建安置用地项目的建设。2010年9月13日，南宁市国土资源局就该项目用地的建设手续向南宁市良庆区房屋和征地拆迁办公室（以下简称良庆区征拆办）出具委托书，委托良庆区征拆办开展相关工作，其中包括：与被征地单位及被拆迁当事人协商补偿事宜，签订征地补偿安置协议书和拆迁补偿安置协议书。 2013年６月17日，韦启东与良庆区土地储备中心签订了《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》（协议编号：回建3-098号，以下简称涉案协议），协议第六条约定，安置人口、面积及回建安置房价格由南宁市良庆区相关部门按南府发〔2013〕10号文的规定落实，回建安置按政府规划确定的安置地点组织实施。乙方应安置的人口共肆人：韦启东、莫涓涓、韦启杭。韦启东、莫涓涓已婚尚未生育有子女，按第三十七条规定，可以增加一个安置人口。 另查明，2019年1月，中共南宁市委员会、南宁市人民政府《关于印发的通知》（南发〔2019〕5号）明确“组建市自然资源局，作为市政府工作部门”，原南宁市国土资源局组建为南宁市自然资源局，不再保留市国土资源局。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，当事人直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告。本案中，韦启东等2人就涉案协议的履行提起本案诉讼，但涉案协议系韦启东与良庆区土地储备中心签订，良庆区政府并非涉案协议的签订方，其亦未委托良庆区土地储备中心签订涉案协议。据此，良庆区政府不是本案适格被告。韦启东等2人将良庆区政府列为本案被告没有事实依据。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第六款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，涉案土地系集体土地。根据《征用土地公告办法》第十一条的规定，南宁市国土资源局是涉案集体土地征收补偿、安置方案的组织实施者。南宁市国土资源局发布涉案土地预公告，并就案涉项目用地的建设手续委托良庆区征拆办与被拆迁当事人签订拆迁补偿安置协议书。良庆区征拆办作为主持人在协议上加盖印章。根据上述事实，本案签订涉案协议行政职权的委托机关应当是南宁市国土资源局。南宁市自然资源局作为继续行使南宁市国土资源局职权的行政机关，应为本案适格被告。经本院释明，韦启东等2人仍然坚持将良庆区政府列为共同被告不符合法律规定，且因韦启东等2人不同意变更本案被告为南宁市自然资源局，导致本案亦不具备移送条件，应当驳回其起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四十九条第三项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项的规定，裁定驳回韦启东等2人的起诉。 上诉人韦启东等2人不服一审裁定，向本院上诉称：（一）一审法院认定事实不清。1.良庆区征拆办的隶属关系及其在涉案协议上盖章的定性。良庆区征拆办系庆良区政府组建的本辖区征地机构，良庆区征拆办在涉案协议上盖章，不能仅仅是主持签订协议，而应认定其认可由其来履行协议中的安置义务。2.南宁市自然资源局无补偿安置职权。签订涉案协议时，涉案土地尚未取得国务院或省级政府征收土地方案批准文，涉案土地是否能成功征收存在不确定性，故南宁市自然资源局并无补偿安置职权。且，根据《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》（南府发〔2013〕10号）第三条规定，市国土资源行政主管部门是本市集体土地的征收部门，负责全市集体土地征收的监督管理工作；城区人民政府和开发区管委会负责组织本辖区征地机关实施集体土地征收的具体工作；城区人民政府和开发区管委会依法成立的征地机构是其辖区内集体土地征收的实施单位。可知，南宁市自然资源局的职责仅是监督管理。3.涉案协议性质及实际履行者。涉案协议宜理解为征地前，良庆区政府为保障被征收人知情权，被征收人如有不同意见可在征收方案中再作调整。实际履行涉案协议时，系由南宁市良庆区财政局支付约定的临时过渡补助费；安置房地点南宁天誉花园系由良庆区政府负责选定；安置房准购证系由良庆区政府组建且不具备行政主体资格的“南宁市良庆区服务五象新区开发建设指挥部”负责发放；拟安置人员也是将购房款按要求汇入南宁市良庆区机关事务管理局。即使以南宁市自然资源局为被告，也面临如何解释涉案协议第六条关于“安置人口、面积及回建安置房价格由南宁市良庆区相关部门按南府发〔2013〕10号文的规定落实，回建安置按政府规划确定的安置地点组织实施”之约定的问题。该约定为协议双方外的第三方设定补偿安置义务，良庆区征拆办在协议上盖章，说明该办是协议双方外的第三方，确认由该办履行协议约定的补偿安置义务。（二)一审裁定适用法律错误。涉案协议第五条明确约定的“南宁市良庆区相关部门”也可认为是约定不明，依照合同法第四十一条关于约定不明，按交易习惯处理的规定，本案中，交易习惯正是由良庆区政府及其设立的良庆区征拆办等负责安置。此外，《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》亦明确各级政府各部门在南宁市集体土地征收工作中的职权。一审法院没有依据上述规定裁判，属于适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 本院经审理，确认一审法院查明的事实。 本院认为，韦启东等2人以良庆区政府、南宁市自然资源局没有依涉案协议约定安置其2人为由，提起本案诉讼，请求判令良庆区政府、南宁市自然资源局依涉案协议约定的补偿方式和补偿标准，履行给予韦启东等2人安置在南宁市良庆区安置点（天誉花园6栋28楼5号房），住宅面积为122.55平方米安置房的安置补偿义务;并另行给予住宅面积为60平方米安置房；赔偿韦启东等2人违约金10万元，则本案属于履行行政协议之诉。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，当事人直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告。本案属于履行行政协议之诉，应以签订行政协议的行政机关为被告。根据查明的事实，与韦启东签订涉案协议的对方当事人系良庆区土地储备中心，良庆区征拆办作为签订合同主持人在涉案协议上盖章，则良庆区土地储备中心的行为是否代表良庆区政府，系确定良庆区政府是否适格被告的关键。首先，良庆区土地储备中心作为行政协议一方当事人与韦启东签订涉案协议，系在良庆区征拆办主持下实施，其签订协议之法律后果是否当然应由良庆区政府承担，应结合法定职责及案件具体事实综合分析。 其次，南宁市自然资源局作为土地行政主管部门有组织实施征收涉案土地的法定职责。涉案协议基于征收集体土地补偿安置而签订，根据《中华人民共和国土地管理法》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，南宁市自然资源局组织实施征地补偿安置方案有法律依据。 再次，南宁市自然资源局组织实施征收涉案土地有事实依据。南宁市自然资源局已于2010年9月14日作出《关于五象新区3号回建安置项目征收土地预公告》，且就补偿安置事项委托良庆区征拆办具体实施，事实清楚。发布征收土地预公告行为实施的时间，不影响组织实施行为性质的认定。 最后，良庆区征拆办实际参与涉案协议签订的组织工作。涉案协议所涉及征收土地系由良庆区土地储备中心作为用地单位主要用于五象新区3号回建安置用地项目的建设，良庆区征拆办主持用地单位与被征地权利人签订涉案协议，名为主持实为组织性质，基于接受南宁市自然资源局委托之事实，应认定为履行受托代理义务。 至于涉案协议有关补偿安置义务是否由良庆区政府实际承担，以及莫涓涓是否符合安置资格的审核资格问题，亦不影响南宁市自然资源局作为征地组织实施部门承担涉案协议义务的法律认定。综上，一审法院认定，本案涉案协议的一方当事人应为南宁市自然资源局并无不当，本院予以确认。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条“基层人民法院管辖第一审行政案件。”及第十五条“中级人民法院管辖下列第一审案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作出的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件”的规定，本案依法应由基层人民法院管辖。一审法院经释明，因韦启东等2人坚持起诉主张，遂裁定驳回其起诉，符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的”的规定，依法应予维持。 综上，韦启东等2人的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 潘 莉 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年五月二十七日 书记员 陈 芳