南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终122号 上诉人（一审原告）林日飞，男，1958年3月23日出生，汉族，住广西柳州市城中区。 被上诉人（一审被告）柳州市自然资源和规划局，住所地广西柳州市高新一路北一巷**。 法定代表人李继昭，局长。 委托诉讼代理人胡莉娟，该局工作人员。 委托诉讼代理人韦程，该局工作人员。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区自然资源厅，住所地广西南宁市青秀区中新路**。 法定代表人陈建军，厅长。 委托诉讼代理人黄雪莲，该厅工作人员。 委托诉讼代理人陈炎坤，广西桂海天律师事务所律师。 上诉人林日飞因诉被上诉人柳州市自然资源和规划局不履行土地查处法定职责及被上诉人广西壮族自治区自然资源厅（以下简称区自然资源厅）行政复议决定一案，不服南宁铁路运输法院（2019）桂7102行初374号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 林日飞于2019年4月2日向柳州市自然资源和规划局邮寄一份《查处申请书》，主要内容为：“林日飞在广西壮族自治区柳州市城中区拥有合法承包土地，承包期限自2000年1月1日起至2029年12月31日止，2018年1月下旬在申请人未签订任何协议，更未获得通知的情况下，林日飞合法承包的香沟小山边2.708亩土地被不明人强行侵占。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六条、第六十六条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。现林日飞财产遭受非法侵害，特申请贵局对违法行为人进行监督检查，并依法追究其法律责任。”2019年6月17日，林日飞向区自然资源厅申请行政复议，认为柳州市自然资源和规划局未履行查处职责，请求确认柳州市自然资源和规划局不履行查处职责的行政行为违法，并责令柳州市自然资源和规划局在法定期限内履行查处职责。2019年8月26日，区自然资源厅作出桂自然资复〔2019〕34号《行政复议决定书》（以下简称34号复议决定），认为柳州市自然资源和规划局已履行了土地管理监督检查相关法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四十八条第一款第（一）项规定，驳回林日飞的行政复议申请。 一审法院查明，林日飞系柳州市城中区静兰村村民，在该村二组拥有承包地，持有《土地承包经营权证书》，承包期限自2000年1月1日起至2029年12月31日止，《土地承包经营权证书》登记的地块为“香沟小山边”的面积为1.32亩，四至：东至梁志能、南至石山、西至冲沟、北至冲沟，土地类别为旱地，用途为种植。 2019年4月2日，林日飞向柳州市自然资源和规划局提交《查处申请书》，内容及请求如前所述。2019年4月9日，柳州市自然资源和规划局执法人员到涉案土地进行现场核查，并拍照现场取证，制作《国土资源执法监察动态巡查记录》，巡查情况记载：“案涉土地上为紫荆花种植的苗圃，未发现有违法占地建设行为。”因未发现有违法行为，柳州市自然资源和规划局未向林日飞作出答复。 2019年6月17日，林日飞认为柳州市自然资源和规划局未履行法定职责，向区自然资源厅申请行政复议，区自然资源厅于当日立案受理并将《行政复议提交答复通知书》及《行政复议申请书》副本邮寄给柳州市自然资源和规划局，于次日将《行政复议受理通知书》送达给林日飞。 2019年6月27日，柳州市自然资源和规划局执法人员组织柳州市城中区征地办、柳州市土地储备交易中心等部门相关人员，会同林日飞一同到涉案土地再次进行现场复核，并拍照现场取证，制作《国土资源执法监察动态巡查记录》。经核查，案涉土地现状保持农地农用，未发现有违法用地行为。柳州市自然资源和规划局将核查情况现场向林日飞进行答复。 2019年8月12日，区自然资源厅作出《行政复议延期审理通知书》，因案件情况复杂，决定延长期限30日，并送达给林日飞及柳州市自然资源和规划局。2019年8月26日，区自然资源厅作出34号复议决定，认为“柳州市自然资源和规划局接到林日飞《查处申请书》后，派出执法监察工作人员前往现场进行核查，经核查认定，该地现状为农地农用，未发现违反土地管理法律、法规的行为，对核查情况，亦进行了证据留存、登记存档等工作，柳州市自然资源和规划局已履行了土地管理监督检查相关法定职责，但柳州市自然资源和规划局需注意改进工作方式方法，及时将举报线索处理情况向林日飞反馈”，根据《实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，决定驳回林日飞的行政复议申请，并于次日将34号复议决定书送达给林日飞及柳州市自然资源和规划局。林日飞不服，于2019年9月11日向一审法院提起诉讼，请求判决：1.确认柳州市自然资源和规划局不履行查处职责的行政行为违法，并责令柳州市自然资源和规划局在法定期限内履行查处职责；2.撤销区自然资源厅2019年8月26日作出的34号复议决定；3.诉讼费用由柳州市自然资源和规划局、区自然资源厅承担。 一审法院认为，根据《土地管理法》第六十六条第一款的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。本案中，柳州市自然资源和规划局作为县级以上人民政府土地行政主管部门具有查处土地违法行为、履行土地监管职责的法定职权。 关于是否超过起诉期限的问题。《行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。林日飞于2019年8月27日签收34号复议决定，于2019年9月11日向一审法院邮寄行政起诉状提起行政诉讼，林日飞向法院提起行政诉讼的期限并未超过上述法律规定的起诉期限。故对区自然资源厅认为林日飞起诉已经超过法律规定期限的主张，不予采纳。 关于柳州市自然资源和规划局是否已履行法定职责的问题。本案中，林日飞持有的《土地承包经营权证书》已清晰地载明林日飞承包的涉案“香沟小山边”土地的面积、四至、类别及用途等信息。2019年4月3日，柳州市自然资源和规划局接到林日飞认为他人非法侵占其承包土地的《查处申请书》后，分别于2019年4月9日、2019年6月27日派执法人员前往案涉土地进行核查，并于2019年6月27日现场答复林日飞，有国土资源执法监察动态巡查记录、巡查现场照片予以证实，林日飞于庭审中对上述事实亦予以认可。经核查发现，林日飞持有的《土地承包经营权证书》上记载的涉案“香沟小山边”1.32亩土地，权属、界限清晰，该1.32亩土地状况为种植紫金花苗圃，未发现有违法改变土地规划用途行为，林日飞亦未举证证明该1.32亩土地上紫金花苗圃为他人所种植。综上，柳州市自然资源和规划局对林日飞的涉案投诉已履行调查核实的法定职责，柳州市自然资源和规划局进行充分调查后，因林日飞所主张的违法事实不存在而未作出相应行政处罚，不属于主观上不履行法定职责，林日飞主张柳州市自然资源和规划局存在行政不作为与事实不符，不予支持。 关于行政复议的问题。《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。故区自然资源厅对林日飞提出的复议申请具有受理的法定职权。区自然资源厅收到林日飞的行政复议申请后，依法进行受理，在调查核实后，认为柳州市自然资源和规划局已经履行法定职责，根据《行政复议法》的相关规定驳回林日飞的行政复议申请，并依法向各方当事人送达了复议决定书。故区自然资源厅作出的34号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，予以确认。 综上所述，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回林日飞的诉讼请求。 上诉人林日飞诉称，一审判决认定事实与适用法律错误。（一）本案违法事实存在。根据《物权法》第四条、第三十二条、《土地管理法》第十三条的规定，说明依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。本案证据《土地承包经营权证》、案涉土地被侵占照片、《查处申请书》、邮寄详单等能充分证明林日飞依法享有的合法使用权的土地被他人非法占用种植紫金花苗圃的违法行为存在，侵犯了林日飞的合法财产权（土地使用权）。而一审法院以未发现有违法改变土地规划用途行为由，认定林日飞所主张的违法事实不存在，认定事实错误。2、林日飞针对上述违法行为要求柳州市自然资源和规划局履行查处法定职责以保护其合法财产权益，而柳州市自然资源和规划局不给予林日飞任何答复的行为明显构成行政行为违法。根据《广西壮族自治区行政执法程序规定》（广西壮族自治区人民政府令第13号）第二条第（三）项、第二十五条的规定，本案中柳州市自然资源和规划局既然受理了林日飞的申请，就应当在收到申请之日起三十日内作出是否同意的决定，并书面送达相对人。一审法院以国土资源执法监察动态巡查记录、巡查现场照片认定柳州市自然资源和规划局不存在行政不作为，认定事实错误。二、区自然资源厅所作34号复议决定，实体与程序均违法。首先，本案在法定举证期限内，区自然资源厅未提供任何证据证实其作出的34号复议决定经过行政复议机关的负责人同意或集体讨论通过。违反了《行政复议法》第二十八条、《行政诉讼法》第三十四条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，程序违法，应予撤销。其次，区自然资源厅作为复议机关通过审查柳州市自然资源和规划局提供的证据材料明显能够看出在法定期限内未给林日飞答复的行政行为违法，而区自然资源厅却作出维持的34号复议决定，认定事实和适用法律错误，程序违法。综上，一审判决认定事实与适用法律错误，证据不足，请求二审法院依法改判或发回重审。 被上诉人柳州市自然资源和规划局答辩称，一．柳州市自然资源和规划局已依法履行职责，不存在行政不作为情形。林日飞系柳州市城中区静兰村村民，在该村二组拥有承包地，持有《土地承包经营权证书》，承包期限自2000年1月1日起至2029年12月31日止，《土地承包经营权证书》登记的地块为“香沟小山边”的面积为1.32亩。2019年4月柳州市自然资源和规划局接到林日飞《查处申请书》后，柳州市国土资源执法监察支队城中大队组织执法人员对林日飞举报非法占用的地块及周边进行了现场核查，对现场进行拍照取证，并制作《国土资源执法监察动态巡查记录》。现场及周边为紫荆花种植的苗圃，仍是农地农用状态，未发现违法占地建设行为。2019年6月，柳州市国土资源执法监察支队城中大队组织柳州市城中区征地办柳州市土地储备交易中心的有关人员，与林日飞到现场进行现场核查。该地块现状保持农地农用，未发现有任何违法用地行为，即不存在违反土地管理法律法规的行为。执法人员已现场答复，亦进行了证据留存、登记归档等工作，履行了土地管理监督检查相关法律职责。二.林日飞若认为有人侵占其承包地，可以以侵权为由提起民事诉讼进行维权。据林日飞一审提交拍摄时间2019年4月2日的照片显示，其承包地小香沟仍保持农地农用状态，未发现该地块存在违法占地建设行为。若林日飞认为有人侵占了其承包地应收集相关证据提起民事诉讼，要求停止侵权、返还土地。综上，柳州市自然资源和规划局进行充分调查后，已依法履行了土地查处职责，因林日飞所指违法事实并不存在而未作出相应行政处罚，故林日飞主张柳州市自然资源和规划局存在行政不作为与事实不符，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人区自然资源厅答辩称，一、一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确。(一）区自然资源厅作出34号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，应予以维持。1.区自然资源厅作出34号复议决定程序合法。林日飞认为柳州局（柳州市自然资源和规划局）不履行查处职责行为违法，向区自然资源厅提出行政复议申请，请求责令柳州局在法定期限内履行查处职责。区自然资源厅于2019年6月17日收到复议申请书，于当日立案受理并将《行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》副本邮寄给柳州局。由于情况复杂，2019年8月12日，区自然资源厅作出《行政复议延期审理通知书》，并于2019年8月14日邮寄给林日飞及柳州局。2019年8月26日，区自然资源厅作出34号复议决定，并于同日分别邮寄给林日飞和柳州局。区自然资源厅的行为符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条的规定。因此，区自然资源厅作出34号复议决定程序合法，应予支持。2.区自然资源厅所作34号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。区自然资源厅根据林日飞和柳州局提供的证据，查明如下事实并予以认定：林日飞系柳州市城中区静兰村村民，在该村二组拥有承包地，持有《土地承包经营权证书》，承包期限自2000年1月1日起至2029年12月31日止，登记的地块为“香沟小山边”的面积为1.32亩。2019年4月2日，林日飞认为其合法承包的香沟小山边2.708亩土地被不明人员强行侵占，以EMS方式（快递单号1095720934831)向柳州局邮寄《查处申请书》，柳州局于2019年4月3日收到《查处申请书》。2019年4月9日，柳州局执法人员前往现场进行核查，对现场进行了拍照取证，并制作《国土资源执法监察动态巡查记录》。涉案土地为紫荆花种植的苗圃，仍是农地农用状态，柳州局未发现违法占地建设行为。区自然资源厅认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查”有关规定，柳州局接到林日飞的《查处申请书》后，派出执法人员前往现场进行核查。经核查认定，该地块现状为农地农用，未发现违反土地管理法律法规的行为。对核查情况，亦进行了证据留存、登记存档等工作。因此，柳州局已经履行了土地查处的法定职责。综上,根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一)项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议申请认定事实清楚，证据充分确凿，适用依据正确，决定内容适当，应当予以维持。(二）一审判决驳回林日飞的诉讼请求合法有据。根据《土地管理法》第六十六条第一款的规定，柳州局作为县级以上人民政府土地行政主管部门具有查处土地违法行为职责。2019年4月3日，柳州局接到林日飞认为他人非法侵占其承包土地的《查处申请书》后，分别于2019年4月9日、2019年6月27日派执法人员到涉案土地进行核查，并于2019年6月27日现场答复林日飞，有《国土资源执法监察动态巡查记录》、巡查现场照片予以证实，林日飞也于一审庭审中对上述事实亦予认可。该1.32亩土地现状为种植紫荆花苗圃，柳州局未发现有违法改变土地用途的行为，林日飞亦未举证证明该1.32亩土地上紫荆花苗圃为他人所种植。因此，柳州局对林日飞的投诉申请已履行调查核实的法定职责，一审判决驳回林日飞的诉讼请求合法有据。二、林日飞的上诉理由没有事实和法律依据。(一）本案是林日飞要求柳州局履行土地违法查处法定职责的行政诉讼案件，柳州局收到林日飞的查处申请后，已于2019年4月9日到现场巡查，后又在2019年6月27日与林日飞一起到现场进行第二次巡查，查明并不存在违法改变土地用途的情形，现场仍然是农地农用，故柳州局不存在行政不作为。(二）区自然资源厅收到林日飞行政复议申请书后，依法予以受理，在收到柳州局的答复和证据材料后，经审查后认为柳州局已履行了调查核实的法定职责，不存在行政不作为，依法作出驳回林日飞的行政复议申请的34号复议决定，并及时将复议决定书送达给林日飞和柳州局。区自然资源厅的行为符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。故林日飞认为区自然资源厅作出的34号复议决定实体和程序违法没有事实和法律依据。一审法院判决驳回林日飞的诉讼请求正确。林日飞上诉请求缺乏事实和法律依据，请二审法院依法驳回上诉，维持原判。 本案审理期间，各方当事人未提交新的证据。本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决确认的事实一致。 本院认为，根据《土地管理法》第六十六条第一款的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。本案柳州市自然资源和规划局作为县级以上人民政府土地行政主管部门具有查处土地违法行为、履行土地监管职责的法定职权。根据《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。故区自然资源厅对林日飞提出的复议申请具有受理的法定职权，诉讼主体适格。。 关于柳州市自然资源和规划局是否已履行法定职责的问题。本案中，林日飞持有的《土地承包经营权证书》载明了林日飞承包的“香沟小山边”土地的面积、四至、类别及用途等信息。2019年4月3日，柳州市自然资源和规划局收到林日飞因认为他人非法侵占其承包土地的《查处申请书》后，分别于2019年4月9日、2019年6月27日派执法人员前往案涉土地进行核查，并于2019年6月27日现场答复林日飞，并有国土资源执法监察动态巡查记录、巡查现场照片及林日飞当庭陈述等印证，说明林日飞持有的《土地承包经营权证书》上记载的“香沟小山边”1.32亩土地，权属、界限清晰，该1.32亩土地状况为种植紫金花苗圃，未发现有违法改变土地规划用途行为，林日飞亦未举证证明上述1.32亩土地上紫金花苗圃为他人所种植。综上，柳州市自然资源和规划局对林日飞的涉案投诉已履行调查核实的法定职责，因林日飞所主张违法事实不存在而未作出相应行政处罚，不属主观上不履行法定职责，故林日飞认为柳州市自然资源和规划局存在行政不作为与查明的客观事实不符，本院不予支持。林日飞若是因解决土地权属不明问题或是因民事争议纠纷，均不是本院本案审查范围，应向有管辖职能的行政机关或法院明确主张。 关于区自然资源厅所作34号复议决定是否合法问题。经查，区自然资源厅收到复议申请后，依法进行受理，经调查核实后，认为柳州市自然资源和规划局已履行法定职责并根据《行政复议法》相关规定作出34号复议决定，驳回林日飞复议申请，依法向各方当事人送达复议决定书。所作34号复议决定，适用法律和程序并无不当，本院予以确认。 综上，被上诉人柳州市自然资源和规划局已履行土地查处法定职责，被上诉人区自然资源厅据此所作34号复议决定，事实清楚，适用法律法规适当，程序正当，本院应予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人林日飞的上诉请求和理由无事实和法律依据而不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人林日飞负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  易 妙 审 判 员  廖防修 审 判 员  彭 博 二〇二〇年五月二十五日 法官助理  邓蔚长 书 记 员  明俊君 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。