广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2018）桂08行赔初1号 原告衡阳市长江建设工程有限责任公司，住所地湖南省衡阳市石鼓区常胜中路希望广场******，统一社会信用代码914304007790227715。 法定代表人贺宁福，董事长。 委托代理人龙双华、陈涛，湖南湘华律师事务所律师。 被告桂平市人民政府，住所地桂平市县，住所地桂平市县府街** 法定代表人陈锦秀，市长。 委托代理人马飞，桂平市司法局干部。 委托代理人谭伟初，广西桂力律师事务所律师。 原告衡阳市长江建设工程有限责任公司（以下简称长江公司）诉被告桂平市人民政府（以下简称桂平市政府）行政赔偿一案，本院于2017年6月8日作出（2017）桂08行赔初6号行政赔偿裁定书驳回长江公司的起诉，长江公司不服提起上诉，2017年12月18日，广西壮族自治区高级人民法院作出（2017）桂行赔终7号行政裁定书，指令本院继续审理。本院组成合议庭继续审理本案，因本案的审判须以其他民事案件的审理结果为依据，本院于2018年5月22日裁定中止诉讼，现相关案件已经审理终结，本院决定恢复本案诉讼，于2020年4月24日公开开庭进行了审理，长江公司的委托代理人龙双华，桂平市政府的委托代理人谭伟初、马飞到庭参加诉讼。在恢复审理过程中，长江公司书面申请继续中止本案审理，经合议庭评议，认为原告申请不属于法定中止审理的情形，决定不同意原告提出继续中止审理的申请，本案现已审理终结。 原告长江公司诉称，广西贵通新能源汽车有限公司（以下简称贵通公司）大客车生产项目系桂平市政府2014年招商引资的项目，桂平市政府与贵通公司签订了《广西贵通新能源汽车生产项目建设合作协议书》一份（以下简称《合作协议书》）、《广西贵通新能源汽车生产项目建设合作补充协议书》二份（以下简称《合作补偿协议书》），2014年11月15日，长江公司与贵通公司签订《工程建设施工合同》，约定由长江公司负责承建贵通公司大客车生产项目联合生产厂房工程，此后，长江公司于同月20日进场施工，并一直垫资建设，直至2015年5月底，己完成厂房、办公楼和综合楼等部分工程项目，完成工程量金额总计64708365.62元，在向贵通公司要求支付工程款时，发现贵通公司法定代表人及股东均己失联。后经查，发现桂平市政府违反规定为贵通公司颁发了《建设项目选址意见书》，办理了《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，还于2016年1月12日在报纸刊发《公告》，解除与贵通公司签订的协议书，并声明将依法收回土地及处置地上建筑物。长江公司向桂平市政府提出国家赔偿申请，桂平市政府于2017年1月3日作出浔政赔字（2017）1号《不予行政赔偿决定书》（以下简称1号决定），而正是由于桂平市政府一系列不履行职责行为和违法行为，导致长江公司的巨大经济损失，被告不履行职责行为和违法行为具体事实有：1.根据《合作补充协议书》第三条的规定，贵通公司承诺应缴纳的项目履约保证金1000万元没有缴纳，但被告没有履行好监管缴纳的职责；2.在2014年2月21日的关于贵通新能源汽车项目落户政策回复函中，被告违法作出承诺“住建及规划，让企业先开工，边建设边审批”；3.违反《土地管理法》和《城乡规划法》的规定，违法发放《建设工程规划许可证》和《用地规划许可证》；4.在项目未取得施工许可证的情况下，强行要求原告长江公司进行施工，并组织有关部门进行项目奠基开工仪式；5.未履行好监管职责，导致贵通公司全体股东和法定代表人失联，在股东失联后，违法刊发声明收回土地及处置地上建筑物，严重侵犯了长江公司的合法权益。为此，特提起诉讼，要求判令：被告因其违法行为给长江公司造成的经济损失64708365.62元（后变更为55616475.19元，其中应付违约金以人民币44436601.09元为基数，按中国人民银行同期贷款利率从2018年5月1日起计算至生效判决确定还清之日止）。 原告向本院提交的证据如下：1.长江公司及贵通公司营业执照，证明原告的主体资格问题；2.长江公司与贵通公司签订的《工程建设施工合同》，证明原告依照合同约定垫资建设了贵通公司大客车生产项目的部分工程；3.桂平市政府与贵通公司签订的《合作协议书》和《合作补充协议书》；4.桂平市政府关于贵通公司投资建设项目具体事项的复函一份；5.《建设项目选址意见书》、《建设工程规划许可证》、《用地规划许可证》；6.大客车生产项目落户桂平签约仪式及《奠基开工仪式》照片；7.《公告》，证据4至7证明桂平市政府在招商引资过程中和履行招商引资活动中存在五个方面的过错；8.叶羽旋、刘景恒、张秀辉、雷朝文与长江公司因贵通项目发生的民事诉讼案件已生效并申请强制执行的民事判决书五份，证明长江公司与贵通公司大客车生产项目已经遭受了的部分损失；9.国家赔偿申请书一份；10.桂平市政府不予行政赔偿决定书一份，证据10、11证明长江公司在提起行政赔偿诉讼前，已按法律规定申请桂平市政府确认其不履行职责或履行职责行为违法，但桂平市政府作出了不予赔偿决定书，为此，原告长江公司依法提起行政赔偿诉讼，原告提起的行政赔偿诉讼符合法定程序。补充证据：1.（2018）桂08民初17号民事判决书及生效证明书，证明长江公司因贵通公司联合生产厂房项目所遭受的经济损失暂为人民币54928080.19元（其中违约金暂计算至2018年4月30日）；2.（2019）桂08执190号之一（2019）桂08执异38号执行裁定书、（2019）桂08执190号拍卖公告，证明长江公司因贵通公司联合生产厂房项目遭受的经济损失还没有执行到位，所能够挽回的经济损失无法确认；3.（2017）桂08民终1297号民事判决书、（2017）桂08民终1298号民事判决书、（2017）桂08民终1520号民事判决书，证明长江公司因贵通公司联合生产厂房项目被卷入多起支付工程款、材料款的民事诉讼案件，目前大部分涉诉案件由于贵通公司无法支付长江公司项目工程款，致使长江公司被强制执行并支付了由此扩大的经济损失；该部分扩大损失仍在发生，也致使长江公司经济损失在不断增长和变化；4.通知，证明贵通公司法定代表人和股东已经失联多年，长江公司未从该公司及股东处收到任何拖欠的项目工程款和违约金。 被告辩称，一、被告与贵通公司之间是合同关系，被告不存在违法行为；二、原告与贵通公司之间签订的《工程建设施工合同》是违法的；三、原告诉称因被告的违法行为，给原告造成的经济损失没有事实依据；四、原告如果存在损失，应由其向贵通公司予以追偿，而不应由被告赔偿；五、原告不具有申请行政赔偿的主体资格；六、原告起诉超过诉讼时效。综上，被告不同意原告提出的诉讼请求，不同意中止本案的审理，请求驳回原告的起诉。 被告在法定举证期限内向本院提交证据如下：1.贵通新能源汽车生产项目建设《合作协议书》一份、《合作补充协议书》二份，证实桂平市政府与贵通公司是合同关系，双方签订的合同依法成立有效，桂平市政府不存在违法行为的事实；2.长江公司《关于广西贵通新能源汽车联合生产工程人员任职的通知》，证实长江公司任命李海平同志为贵通公司新能源汽车联合生产厂房工程项目部的项目负责人，允许其挂靠经营的事实；3.贵通公司新能源汽车联合生产厂房工程施工合同、建筑工程施工承包协议条款，证实长江公司与广西贵通新能源汽车有限公司签订建成建设施工合同后，并没有实施施工，而是由李海平以衡阳市长江建设工程有限公司桂平项目部的名义将工程转包给叶羽旋、王建安等人带资承包的事实。证明原告衡阳市长江建设工程有限公司没有造成损失；4.国家赔偿申请书、桂平市政府不予行政赔偿决定书、送达回证、委托书，证实原告衡阳市长江建设工程有限公司曾于2016年12月26日向桂平市人民政府申请国家赔偿，经被告桂平市人民政府依法审理于2017年1月3日作出浔政赔字（2017）1号《不予行政赔偿决定书》，并于当日依法送达给原告衡阳市长江建设工程有限公司法定代表人李耀光签收。证明原告衡阳市长江建设工程有限公司向法院起诉已经超过起诉期限的事实。 被告补充证据：1.（2018）桂08民初17号民事判决书，证明长江公司起诉贵通公司的案件经法院作出了判决，判决原告的工程款及违约金等损失由贵通公司予以赔偿；2.（2016）桂0881行初15号行政判决书，该判决的13页，证明原告在2月13日任命李海平为贵通项目部的负责人，李海平组织施工并与长江公司桂平项目部的名义发包给施工班组，由施工班组垫资招用民工的事实。 经庭审举证质证，本院认为，除原告提供的证据4-8与本案没有关联，不予作为本案认定事实的证据外，双方提供的其余证据均符合证据的合法性、真实性、关联性，作为本案认定事实的证据。 经审理查明，贵通公司大客车生产项目系桂平市政府2014年招商引资的项目，桂平市政府与贵通公司签订了《广西贵通新能源汽车生产项目建设合作协议书》一份、《广西贵通新能源汽车生产项目建设合作补充协议书》二份。随后，贵通公司与长江公司签订《工程建设施工合同》和《补充协议书》，约定由长江公司负责承建贵通公司大客车生产项目联合生产厂房工程。合同签订后，长江公司进场施工，并一直垫资建设，至2015年5月，完成了部分工程项目，贵通公司未支付工程款。2016年1月12日，桂平市政府在报纸上刊发《公告》，解除与贵通公司签订的协议书，并声明将依法收回土地及处置地上建筑物。2016年12月26日，长江公司向桂平市政府申请行政赔偿，2017年1月3日，桂平市政府作出1号决定，对长江公司提起的行政赔偿申请不予支持。长江公司不服，于2017年5月12日提起本案行政诉讼，请求判令桂平市政府赔偿经济损失64708365.62元。在本案审理期间,长江公司于2018年5月9日向本院提起民事诉讼，请求判令贵通公司支付工程款、违约金及利息。2019年6月3日，本院作出（2018）桂08民初17号民事判决，判决贵通公司支付工程款44436601.09元及利息、违约金10491479.10元（计至2018年4月30日止）给长江公司，目前该民事案件已经生效并进入执行程序正在执行中。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有造成财产损害其他违法行为的，应当承担国家赔偿责任。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《审理行政赔偿规定》）第一条对《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的“其他违法行为”明确了“包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为”；第三条明确规定了赔偿请求人认为行政机关及其工作人员实施了国家赔偿法第四条第四项规定的“非具体行政行为的行为”侵犯其人身权、财产权并造成损失，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法，赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。据此，《审理行政赔偿规定》上述规定中的“非具体行政行为的行为”应当理解为与“与政机关及其工作人员行使行政职权有关的行为”。 本案中，首先，原告作为涉案的招商引资协议项目的建设施工主体，对于其建设施工形成的地上建筑物享有在建工程物权，其认为作为行政机关的被告在行使收回土地和其承建地上建筑物的行为侵犯其的合法权益，在提起本案诉讼之前已向被告提出赔偿的申请，但被告在作出的1号决定中拒不确认其收回土地和地上建筑物的行为违法并作出了不予行政赔偿决定，作为赔偿请求人的原告直接向本院提起行政赔偿诉讼，符合《审理行政赔偿规定》第三条的规定。 其次，被告为了促进地方经济发展，招商引资，与贵通公司签订了《合作协议书》、《合作补充协议书》，约定贵通公司投资建设约定工程项目。协议签订后，贵通公司将建设施工工程发包给原告垫资建设形成了地上建筑物，可见，原告并非本案两份涉案协议的相对人。即使被告存在原告诉称中所列的未履行好监管职责等不作为行为及其下属的职能部门违法发放《建设工程规划许可证》和《用地规划许可证》等行为，也不是造成原告承建工程经济损失的直接原因，其垫资建设的工程款应当向发包方即贵通公司予以主张，而不是向被告主张行政赔偿予以救济。因贵通公司不履行招商引资协议约定的义务，造成项目无法实施，被告为了避免国家财产遭受损失，公告收回涉案土地及处置地上附着物，是积极履行保护国家财产不受损失的合法履行职责的行为，该履行职责行为并没有违反法律规定。长江公司未能收回垫资的建设工程款，直接原因是其在履行建设合同中未尽到审慎注意、控制风险义务，以及贵通公司违约而造成的，与被告依法履行职责行为无法律上的因果关系。因此，被告作出1号决定，认为长江公司作为赔偿申请方不适格，其损失应由其自己承担，决定对其赔偿申请不予赔偿，并无不当。 再次，长江公司在诉贵通公司未支付工程款的民事诉讼案件中，其诉讼请求已经得到人民法院的支持，目前案件正在执行中，长江公司的损失可通过强制执行程序得到救济，故原告再提起行政赔偿诉讼主张赔偿损失，没有事实和法律依据，本院依法不予支持。 综上，被告作出1号决定认定事实清楚、处理正确，长江公司的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告衡阳市长江建设工程有限责任公司的诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人人数加五提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长 陆守全 审 判 员 廖赞军 审 判 员 王健玲 二〇二〇年五月二十七日 法官助理 李锦华 书 记 员 李 勤 附：相关法律法规 1.中华人民共和国行政诉讼法 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2.中华人民共和国国家赔偿法 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的； （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； （三）违法征收、征用财产的； （四）造成财产损害的其他违法行为。 3.最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定 第一条《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。 第三条赔偿请求人认为行政机关及其工作人员实施了国家赔偿法第三条第（三）、（四）、（五）项和第四条第（四）项规定的非具体行政行为的行为侵犯其人身权、财产权并造成损失，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法，赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。