南宁铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂71行终152号 上诉人（一审原告）南宁市西乡塘区石埠街道办事处永安村5队，住所地广西南宁市西乡塘区石埠街道办事处永安村5队**。 负责人梁沛环，该队队长。 上诉人（一审原告）南宁市西乡塘区石埠街道办事处永安村6队，，住所地广西南宁市西乡塘区石埠街道办事处永安村6队** 负责人梁逊昌，该队队长。 上诉人（一审原告）南宁市西乡塘区石埠街道办事处永安村8队，住，住所地广西南宁市西乡塘区石埠街道办事处永安村8队**/div> 负责人梁怀灿，该队队长。 上诉人（一审原告）南宁市西乡塘区石埠街道办事处乐洲村18队，住所，住所地广西南宁市西乡塘区石埠街道办事处乐洲村18队**div> 负责人梁方儒，该队队长。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区自然资源厅，住所地广，住所地广西南宁市青秀区中新路**v> 法定代表人陈建军，厅长。 委托代理人黄雪莲，该厅工作人员。 委托代理人廖平军，北京大成（南宁）律师事务所律师。 第三人南宁市西乡塘区石埠中学，住所地广，住所地广西南宁市西乡塘区石埠路**v> 法定代表人卢明增，该校校长。 委托代理人陆志勇，广西崇泰律师事务所律师。 委托代理人黄伟先，广西崇泰律师事务所律师。 上诉人西乡塘区石埠街道办事处永安村5队、南宁市西乡塘区石埠街道办事处永安村6队、南宁市西乡塘区石埠街道办事处永安村8队、南宁市西乡塘区石埠街道办事处乐洲村18队（四上诉人以下简称永安村5队等四队）因诉被上诉人广西壮族自治区自然资源厅（以下简称区资源厅）复议决定，以南宁市西乡塘区石埠中学（以下简称石埠中学）为第三人一案，不服南宁铁路运输法院作出的（2019）桂7102行初408号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，1974年12月10日，永安村5队等四队与乐洲、乔版农中并校筹备小组签订《议定书》，将南宁国用〔1992〕字第80××51号《国有土地使用证》（以下简称80××51号国有土地使用证）登记项下的土地无代价划给乐洲、乔版农中并校后新成立的学校使用。1975年，石埠乡乔版中学与乐洲中学合并，成立了原南宁市郊区石埠初级中学（原名石埠二中）。 1992年9月20日，原南宁市郊区石埠初级中学申请办理涉案土地的土地登记，并提交了《土地登记审批表》、《土地登记申请书》、原南宁市城市建设局南城管字（83）66号《关于市郊石埠二中补办征用土地手续的批复》、桂民征字〔1983〕58号《关于南宁市郊区补办征用土地手续的批复》、《议定书》等申请材料。1992年11月1日，南宁市人民政府依法向原南宁市郊区石埠初级中学颁发了××号国有土地使用证。同年，原南宁市郊区石埠初级中学撤销合并入南宁市郊区石埠中学，南宁市郊区石埠中学后更名为南宁市西乡塘区石埠中学。 2018年7月30日，原南宁市国土资源局在其门户网站上发布《南宁市郊区石埠初级中学不动产权证证书遗失声明》。 2019年7月8日，永安村5队等四队对南宁市人民政府颁发80××51号国有土地使用证的行政行为不服，向区资源厅申请行政复议。2019年7月11日，区资源厅决定予以受理。区资源厅受理后要求南宁市自然资源局就永安村5队等四队的复议申请进行答复、举证，并通知石埠中学参加行政复议。2019年9月29日，区资源厅作出桂自然资复〔2018〕41号《行政复议决定书》（以下简称41号复议决定书）。永安村5队等四队不服，遂诉至法院，请求依法判决：1.撤销区资源厅于2019年9月29日作出的41号复议决定书；2.判令区资源厅在法定期限内就永安村5队等四队的行政复议申请重新作出行政行为；3.本案诉讼费用由区资源厅承担。 另查明，根据《不动产登记暂行条例》规定，不动产登记统一由国土资源主管部门管理，原属于南宁市人民政府土地登记职能由原南宁市国土资源局继受。同时，根据《中共南宁市委南宁市人民政府关于印发的通知》（南发〔2019〕5号），原南宁市国土资源局组建为南宁市自然资源局。南宁市不动产登记职权现由南宁市自然资源局继续行使。 一审法院认为，《行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，区资源厅是南宁市自然资源局上一级主管部门，其具有作出行政复议决定的法定职责。 《行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《行政复议法》和《行政复议法实施条例》均未规定申请行政复议的最长期限，涉及不动产的行政行为申请行政复议最长期限，可参照《行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，而上述最长保护期限的起算点是“行政行为作出之日”，该期限为不变期间，无论申请人何时知道行政行为的内容，或者因其他原因耽误申请，从行政行为作出之日起超过二十年，即丧失申请复议的权利。本案中，原南宁市国土资源局于2018年7月30日在其门户网站上发布《南宁市郊区石埠初级中学不动产权证证书遗失声明》，但永安村5队等四队于2019年7月8日才向区资源厅提出行政复议申请，已超过六十日。同时，被诉80××51号国有土地使用证于1992年11月1日颁发，永安村5队等四队不服颁证行为于2019年7月8日向区资源厅提起行政复议，已明显超过上述最长保护期限。综上，区资源厅作出41号复议决定书，驳回永安村5队等四队的行政复议申请，并无不当。永安村5队等四队的诉讼请求不能成立，不予支持。 综上所述，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回永安村5队等四队的诉讼请求。 上诉人永安村5队等四队上诉称，（一）一审判决认定事实不清。1.区资源厅自始至终未提供其1992年己经颁发“××号国有土地使用证”给永安村5队等四队进行质证；石埠中学也未提供其1992年石埠二中办学手续和证明材料给永安村5队等四队进行质证。一审判决以1974年签订无效的“议定书”作为定案依据偏袒区资源厅。2.一审判决未对区资源厅颁发的××号国有土地使用土地证的合法性进行审查。1974年“文革”签订的“议定书”属于行政协议行为，中央己经作出“彻底否定文化大革命”依法应当认定为无效协议，不能作为定案依据。永安村5队等四队只知道当年免费提供的土地是给原石埠乡桥版农中和乐洲农中合并办学使用，该学校为农民出资筹建的农业中学，学校宗旨和目的有二：一是白天用于石埠上片区域农民子女生产技能使用，非第三人石埠二中公办学校使用。事实上石埠二中只是后来成立的名义上的学校，既然第三人1992年停办学校就应当退还土地给永安村5队等四队。即使不退回土地也应当补办征用土地手续，足额支付土地补偿费。（二）区资源厅作出行政复议决定查明事实不清。1.区资源厅查明内容与事实不符：①1974年12月10日，永安村5队等四队签订《议定书》载明涉案诉争大河岭Ｃ又名:双正岭部分）61.062亩土地无代价划拨的是给原南宁市郊区石埠公社乔板农业中学使用，非区资源厅所查明的原南宁市郊区石埠初级中学（原名石埠二中）使用；②1974年12月10日，永安村5队等四队签订《议定书》第四条（载明）：学校是社办学校，学校所用土地（包括修路经过的土地）由以上生产队无代价拨给学校长期使用。原南宁市郊区石埠公社乔板农业中学是社办学校（即民办学校），而原南宁市郊区石埠初级中学（原名石埠二中）为南宁市教育局和原南宁市郊区教育局出资（市）、区办学校（即公办学校），两个学校（即公一农）完全是的两个不同性质的学校。2.区资源厅既查明1974年12月10日之前己经存在原南宁市郊区石埠初级中学（原名石埠二中），另查明1975年，石埠乡乔板中学和乐洲中学合并，成为原南宁市郊区石埠初级中学（原名石埠二中），是自相矛盾的。1974年永安村5队等四队与石埠中学签订《议定书》落款盖章的原南宁市郊区石埠公社乔板农业中学，非原南宁市郊区石埠初级中学（原名石埠二中）。（三）区资源厅作出行政复议决定认定事实错误，适用法律不当。1.区资源厅既确认永安村5队等四队提供《关于使用石埠中学校区教育用地的通告》的三性合法，说明永安村5队等四队行政复议申请时间应当自知道之日的2019年5月20日算起至2019年7月8日，没有超过《中华人民共和国行政复议法》第九条、第一款：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”，2.本案80××51号国有土地使用证颁发于1992年11月，同年11月11日石埠中学申请土地证年检，南宁市自然资源局对石埠中学违规用地和双方存有土地权属争议收回了该证，南宁市自然资源局颁证行政行为发生时间至永安村5队等四队提起行政复议申请之日的2019年7月8日，没有超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款：“关于最长起诉期限的规定，当事人不服涉及不动产的行政行为寻求司法救济的最长保护期限为该行政行为作出之日起二十年”的规定。本案属于永安村5队等四队行政复议申请时效中断，应当发回重审。综上，永安村5队等四队请求：1.判决撤销（2019）桂7102行初408号行政判决；2.判决本案发回重审；3.判决区资源厅承担一、二审诉讼费用。 被上诉人区资源厅答辩称，（一）一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。1.区资源厅依法受理永安村5队等四队不服南宁市人民政府于1992年颁发的××号国有土地使用证的行政复议申请。因南宁市西乡塘区石埠中学与申请行政复议的具体行政行为有利害关系，区资源厅通知南宁市西乡塘区石埠中学作为第三人参加行政复议。由于案件情况复杂，区资源厅于2019年8月30日作出《行政复议延期审理通知书》，通知复议案件的三方当事人行政复议决定延期30日作出。2019年9月29日，区资源厅作出41号复议决定并依法送达永安村5队等四队及南宁市自然资源局，主体适格，程序合法。2.区资源厅经审理查明，永安村5队等四队于1974年12月10日签订《议定书》，将80××51号国有土地使用证登记项下的土地无代价划给原南宁市郊区石埠初级中学（原名石埠二中）使用。1992年9月20日，原南宁市郊区石埠初级中学申请办理涉案土地的土地登记，并提交了《土地登记审批表》《土地登记申请书》《关于市郊石埠二中补办征用土地手续的批复》〔南城管字（83）66号〕、《关于南宁市郊区补办征用土地手续的批复》（桂民征字〔1983〕58号）、《协定书》等申请材料。1992年11月1日，南宁市人民政府依法向南宁市西乡塘区石埠中学颁发了××号国有土地使用证。2018年7月30日，原南宁市国土资源局在其门户网站上发布《南宁市郊区石埠初级中学不动产权证书遗失声明》，公告期为15个工作日，南宁市西乡塘区石埠中学至今仍未申请办理遗失补证业务。区资源厅认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于最长起诉期限的规定，当事人不服涉及不动产的行政行为寻求司法救济的最长保护期限为该行政行为作出之日起二十年。本案80××51号国有土地使用证颁发于1992年11月，该行政行为发生时间至永安村5队等四队提起行政复议之日起已超过二十年。此外，原南宁市国土资源局2018年7月30日在门户网站上发布《南宁市郊区石埠初级中学不动产权证书遗失声明》，永安村5队等四队在公告期届满之日即应当知道颁发80××51号国有土地使用证的行政行为，但永安村5队等四队于2019年7月才提出行政复议，也已超过行政复议的法定申请期限，不符合行政复议案件受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项及第四十八条第一款第（二）项的规定，区资源厅作出41号复议决定，驳回永安村5队等四队的行政复议申请，认定事实清楚、适用法律正确。3.一审法院在查明案件事实的情况下，依据《行政诉讼法》第六十九条的规定，作出《行政判决书》（（2019）桂7102行初408号），判决驳回永安村5队等四队的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。（二）永安村5队等四队的上诉理由缺乏事实和法律依据。1.本案中，各方于1974年12月10日自愿签订《议定书》，均为真实意思表示，《议定书》内容未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，不存在无效情形。2.永安村5队等四队根据《议定书》约定，自愿将80××51号国有土地使用证登记项下的土地无代价划给石埠乡乔板中学和乐洲中学合并后的学校，即原南宁市郊区石埠初级中学（原名石埠二中）使用。区资源厅作出41号复议决定认定事实清楚，无矛盾之处。3.永安村5队等四队提供的《土地证年检收存证明》，仅能证明80××51号国有土地使用证暂时交回原南宁市土地管理局收存，待完成土地证书年检手续后即可领取土地证书，不能证明原南宁市土地管理局因南宁市郊区石埠中学违规用地和存在土地权属争议而收回该证。综上所述，请求法院驳回永安村5队等四队的上诉请求。 第三人石埠中学答辩称，1.一审判决完全正确，永安村5队等四队提起上诉缺乏依据。经一审法院依法查明，80××51号国有土地使用证颁证行政行为由南宁市人民政府于1992年11月1日作出，2018年7月30日，因石埠中学持有的不动产权属证书遗失，原南宁市国土资源局在其网站上发布《南宁市郊区石埠初级中学不动产权证书遗失声明》，公告期为15个工作日。2019年7月8日，永安村5队等四队因不服上述国有土地使用证颁证行政行为向区资源厅申请行政复议，已经超过法定期限也超过该行政行为寻求司法救济的最长保护期限，区资源厅驳回永安村5队等四队的行政复议申请于法有据，一审法院据此判决驳回永安村5队等四队的诉讼请求认定事实清楚、证据确实充分、适用法律准确。2.永安村5队等四队提起上诉称案涉土地应向其归还缺乏依据。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定，1962年9月《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，签订过土地转移等有关协议的，属于国家所有。第二十六条规定，土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。本案中，1974年12月10日，永安村5队等四队与乐洲、乔板农中并校筹备小组等单位签订《议定书》，约定将案涉土地无代价划给原南宁市郊区石埠初级中学（原石埠二中）使用。1992年，南宁市人民政府向原南宁市郊区石埠初级中学颁发80××51号国有土地使用证。后原南宁市郊区石埠初级中学并入南宁市郊区石埠中学。南宁市郊区石埠中学后改名为南宁市西乡塘区石埠中学。前述事实表明，涉案土地依法早已转为国有土地，且石埠中学由原南宁市郊区石埠初级中学和南宁市郊区石埠中学经合并、更名等程序而来，石埠中学已依法取得案涉土地权属并系该土地实际直接使用人，永安村5队等四队提起上诉称涉案土地应向其退还没有任何事实与法律依据。综上所述，恳请二审法院查明事实，依法驳回永安村5队等四队的上诉请求。 二审期间，各方当事人均未提交新证据。经审查，一审判决确认的证据合法、有效，据此，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于最长起诉期限的规定，当事人不服涉及不动产的行政行为寻求司法救济的最长保护期限为该行政行为作出之日起二十年。本案中，因石埠中学将持有的××号国有土地使用证遗失，原南宁市国土资源局于2018年7月30日在其门户网站上发布《南宁市郊区石埠初级中学不动产权证证书遗失声明》，公告期为15个工作日。永安村5队等四队对原颁证行为申请行政复议，应当在自知道该颁证的行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，而永安村5队等四队于2019年7月8日才提起行政复议，也未有因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限，且80××51号国有土地使用证已于1992年11月1日颁发，永安村5队等四队申请复议的时间已经远远超过二十年的最长保护期限。区资源厅以该理由驳回永安村5队等四队的行政复议申请并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案80××51号国有土地使用证颁发的行政行为发生时间至永安村5队等四队提起行政复议申请之日已经超过了二十年，法院应当裁定驳回永安村5队等四队的起诉，一审法院判决驳回永安村5队等四队的诉讼请求处理不当，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下： 1、撤销南宁铁路运输法院作出的（2019）桂7102行初408号行政判决； 2、驳回西乡塘区石埠街道办事处永安村5队、南宁市西乡塘区石埠街道办事处永安村6队、南宁市西乡塘区石埠街道办事处永安村8队、南宁市西乡塘区石埠街道办事处乐洲村18队的起诉。 本案一、二审受理费共计人民币100元退还上诉人西乡塘区石埠街道办事处永安村5队、南宁市西乡塘区石埠街道办事处永安村6队、南宁市西乡塘区石埠街道办事处永安村8队、南宁市西乡塘区石埠街道办事处乐洲村18队。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  杨 斌 审 判 员  张红娟 审 判 员  贝黄欢 二〇二〇年五月八日 法官助理  谢 瑜 书 记 员  陈斯涛 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （%1）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百二十三条第（一）项人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以径行驳回起诉。