山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行再3号再审申请人（一审原告、二审上诉人）张某1，住山西省太原市杏花岭区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）张某2，退休，住山西省太原市杏花岭区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）张某3，退休，住山西省太原市尖草坪区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）张某4，退休，住山西省太原市尖草坪区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）张某5，退休，住山西省太原市杏花岭区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）张某6，住山西省太原市万柏林区。共同委托代理人张某7，北京盈科（太原）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）太原市规划和自然资源局（原太原市国土资源局）。法定代表人李某。委托代理人赵某，山西晋泰律师事务所律师。原审第三人张某8，住山西省太原市尖草坪区。委托代理人葛某，山西丹清律师事务所律师。再审申请人张某1等六人因诉被申请人太原市规划和自然资源局（原太原市国土资源局）、原审第三人张某8土地行政登记一案，不服山西省太原市中级人民法院（2019）晋01行终108号行政裁定，向本院申请再审。2019年11月20日，本院作出（2019）晋行申291号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。2000年12月，太原市杏花岭区人民政府（以下简称杏花岭区政府）向张某8核发了杏花岭集用〔2000〕字第0702126217号《集体土地使用证》（以下简称诉涉集体土地证）。张某1、张某2、张某3、张某4、张某5、张某6等六人不服，于2018年提起行政诉讼，要求撤销诉涉集体土地证。太原市杏花岭区人民法院一审认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，诉涉集体土地证所涉宅基地位于太原市杏花岭区，该区于1999年开展全区集体土地范围内所有农村住宅用地的年检和清查补办工作，并由杏花岭区政府发布宅基地使用证年检公告。2000年12月，经张某8申请、村乡两级同意，杏花岭区政府审批后向张某8核发了诉涉集体土地证。张某1作为杏花岭区中涧河村村民，应该知晓全区范围内核发集体土地证一事。同时，案涉宅基地上的房屋在2009年进行过修建，无论政府公告还是房屋重新修建，均可认为张某1至少于2009年应当知道诉涉集体土地证的内容，其起诉期限从2009年起算，于2010年届满。张某1于2018年才向法院提起行政诉讼，明显超过了法定的起诉期限。超过法定起诉期限且无正当理由的，不应立案，已经立案的，裁定驳回起诉。遂裁定驳回张某1、张某2、张某3、张某4、张某5、张某6的起诉。张某1等六人不服，提起上诉。太原市中级人民法院二审认为：张某1等六人的诉讼请求是撤销诉涉集体土地证。经查，该集体土地证于2000年12月经张某8申请，村乡两级同意，杏花岭区政府审批后向张某8核发。张某1等六人在2018年才提起行政诉讼，显然已超过法定起诉期限，依法应当不予受理。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉理由不能成立。裁定驳回上诉，维持原裁定。张某1等六人申请再审称：申请人的起诉未超过法定起诉期限。一、原裁定认定的事实错误。（一）杏花岭区政府2000年底开展农村住宅用地的年检和清查补办工作时，并未将各户年检结果进行公布，申请人无从得知年检结果，太原市规划和自然资源局在诉讼中也未提供村委会公布结果的相关证据。（二）张某82009年改建房屋时，申请人均不同意，在此情况下张某8更不可能将变更集体土地使用证的情况告知申请人，原裁定以此推断申请人获知宅基地登记信息纯属无端臆测，毫无根据。（三）从太原市规划和自然资源局提交的证据可知，变更登记的申请资料上没有申请人父亲的书面同意，申请人更是无从得知。（四）杏花岭区政府为张某8颁发诉争集体土地使用证时，但行政机关并未将变更事宜进行通知，致使申请人父亲的合法权益受损，申请人也基于此与被诉变更登记行为有利害关系。二、原裁定适用法律错误。（一）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款、第六十五条的规定，案涉集体土地为不动产，在申请人既不知道诉权、起诉期限也不知道行政行为内容的情况下，应当适用最长保护期限20年。2017年10月，东涧河村被太原市政府列入拆迁范围，申请人才得知父母名下的宅基地被更名至张某8名下，于2018年2月23日向阳泉市中级人民法院提起行政诉讼，没有超过起诉期限。（二）根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，应由其承担举证责任。本案中，太原市规划和自然资源局主张本案超过法定的起诉期限，却没有提供相应证据证明发证时通知了所有利害关系人，无法证明申请人发证时已经知道政府的发证行为，应当承担举证不能的法律后果。（三）行政诉讼法设置了20年起诉期限制度，目的就是要最大限度地保障当事人诉权，避免行政机关不公开、不透明、不告知行政行为而肆意侵犯当事人的合法权益。原裁定无视该制度，认定事实和适用法律均存在错误，依法应当再审并予纠正。请求：一、依法撤销山西省太原市中级人民法院（2019）晋01行终108号行政裁定；二、对本案依法改判或者发回重审；三、诉讼费用由被申请人承担。太原市规划和自然资源局辩称：一、关于本案的起诉期限和管辖。（一）本案涉及民行交叉，应当以审查民事实体权利为前提，也就是应当先审查张某1等六人是否具有民事实体权利，首先从民事诉讼时效的角度进行考查。根据张某1等六人所述，其父母分别于1996年、2001年去世，已经超过了两年的民事诉讼时效，无法以诉讼方式获得案涉财产的实体权利，故其无权对变更登记行为提起行政诉讼。（二）本案应当严格按照行政诉讼法第二十条关于不动产行政诉讼由不动产所在地人民法院管辖的规定确定管辖法院，即由太原市杏花岭区人民法院审理本案才有利于纠纷解决。二、太原市规划和自然资源局作为本案被告已经不适格。根据《太原市机构改革方案》，组建太原市规划和自然资源局，各城区国土资源局下放属地管理，归各区人民政府管理。本案被诉行政行为是集体土地证变更登记行为，作出该行为的机关是杏花岭区政府和杏花岭区自然资源局，应当以杏花岭区政府或杏花岭区自然资源局为被告。张某8述称：其再审意见与原审时基本一致。一、农村宅基地只有使用权，不属于遗产的继承范围，父亲留下的房屋在2009年由其全部改建，根据地随房走的原则，权属应当归其所有。二、村民，在2000年政府统一组织换证时应该知道被诉的变更登记行为。本案起诉超过了法定时效。三、再审申请人中的张某6、张某5在1980年11月就已经转为非农户口。请求驳回再审申请。本院再审查明如下起诉事实：张某1等六人与张某8系姐弟关系，父母生前系太原市杏花岭区中涧河乡东涧河村村民，在该村有宅基地一处，以父亲名义颁发过集体土地使用权证。母亲于1996年12月去世，父亲于2001年3月27日去世，父母亲去世前后，继承人没有对案涉宅基地及地上房屋进行过分家析产。2000年9月8日，张某8以自己名义单独提出了将其父亲名下宅基地的权利人变更为自己的申请，同年12月，杏花岭区政府向张某8颁发了诉涉集体土地证。2009年，张某8对该处房屋进行了改建。2017年10月，因东涧河村拆迁改造，张某1等六人从村委会处知悉宅基地的土地使用权已登记在张某8名下，于2018年2月向阳泉市中级人民法院提起撤销土地证的行政诉讼。因不动产登记职能转移引起被告发生变化，该案移送至太原市中级人民法院并经该院指定，太原市杏花岭区人民法院于2018年11月2日受理了张某1等六人的起诉。原审诉讼过程中，太原市规划和自然资源局未就张某1等六人起诉超过法定起诉期限的事实提交相关证据。以上事实由当事人诉辩意见、原审提交的证据和询问笔录在案佐证。本院认为，本案系再审案件，审理对象为张某1等六人起诉是否符合法定条件和原审裁判是否存在错误。本案的被诉行政行为是杏花岭区政府2000年12月向张某8颁发诉涉集体土地证的行为，该行为系农村宅基地使用权证的行政变更登记行为，当事人争议的焦点是张某1等六人的起诉是否超过了法定期限，关键事实是张某1等六人知道或应当知道被诉行政行为内容的时间。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”。本案原审过程中，原太原市国土资源局没有提供张某1等六人知道颁发土地证的时间和起诉超过法定期限的证据，当事人提交的其他证据也无法证实张某1等六人在2000年或2009年确已得知变更登记的事实。根据诉涉宅基地及原建房屋在原权利人（张某1、张某8等人的父母）生前死后均没有进行过分家析产，以及农村地区翻建房屋并不一定变更宅基地使用权行政登记的实际情况，原审法院推定张某1等六人知道被诉行政行为内容的时间为2009年既没有证据支持，也不符合农村实际情况，认定事实和适用法律错均属错误。根据已查明事实，张某1等六人在2017年10月东涧河村拆迁改造公示时得知诉涉宅基地使用权变更登记在张某8名下的事实，于2018年2月即提起行政诉讼，未超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第二十五条的规定，张某1等六人与被诉行政行为是否存在法律上的利害关系，直接关系到其是否具备原告资格问题，属于法定的起诉条件之一，起诉时不具备原告资格的，受诉法院应当裁定驳回起诉。本案中，诉涉宅基地使用权及房屋所有权原属于张某1、张某8等人的父母（登记在父亲名下），1996年12月母亲去世时发生第一次继承（针对母亲的财产部分），2001年3月父亲去世时发生第二次继承。根据《中华人民共和国继承法》第二十五条关于“继承开始后，继承人放弃继承的，应当在遗产处理前，作出放弃继承的表示。没有表示的，视为接受继承”的规定，以及《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国继承法〉若干问题的意见》第47条“继承人放弃继承权应当以书面形式向其他继承人表示”的规定，并参照原《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第一百七十七条关于“继承开始后，继承人未明确表示放弃继承的，视为接受继承，遗产未分割的，即为共同共有”的法理精神，2000年12月被诉行政行为发生时，张某1等六人因未明确放弃继承其母亲遗产而对诉涉宅基地上房产享有所有权（性质为家庭成员共同共有），并基于继承房产的事实对诉涉宅基地享有土地使用权（用益物权），该宅基地使用权因法定继承而非农村集体组织成员身份的原因享有，与继承人的户口性质无关，故被诉行政行为直接侵害了张某1等六人的法定权利，二者之间具有法律上的利害关系。同时，因父母遗产始终未进行分割，张某1等六人与张某8就父母的房产、院落形成了共同共有关系，其依法对诉涉宅基地享有的权益不受张某8改建房屋行为的影响，具有提起本案行政诉讼的原告资格。本案被诉行政机关在原审过程中均为原太原市国土资源局，虽然在再审时因太原市政府机构改革、具体办理不动产登记事项的单位将发生主管机关变化，但人员调整和工作衔接是否完全到位尚不明确，故本案可以在实体审理被诉行政行为合法性时由人民法院根据职能转移的完成情况依法变更被告，保障案件依法、及时审理。综上，张某1等六人的起诉符合行政诉讼法规定的法定条件，原裁定认定事实、适用法律错误，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条、第一百二十三条的规定，裁定如下：一、撤销山西省太原市中级人民法院（2019）晋01行终108号行政裁定和山西省太原市杏花岭区人民法院（2018）晋0107行初321号行政裁定；二、本案指令山西省太原市杏花岭区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 程彦斌审 判 员 李 强审 判 员 庞永平 二○二○年五月十八日法官助理 卜勇涛书 记 员 武 蕾