湖北省咸宁市咸安区人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂1202行初41号原告：咸宁市新合作商贸连锁有限公司（以下简称新合作公司），地址：湖北省咸宁市银泉大道**。法定代表人：李伟，总经理。委托代理人：李傑，男，汉族，1961年8月23日出生，系该公司副总经理，一般代理。委托代理人：李杨隽子，湖北立中律师事务所律师，一般代理。被告：咸宁市高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会），地，地址：湖北省咸宁市旗鼓大道**/div>法定代表人：夏福卿，主任。行政首长出庭：吴四清，副主任。委托代理人：舒易平，湖北众和律师事务所律师，一般代理。被告：咸宁市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局），地，地址：湖北省咸宁市咸宁大道**/div>法定代表人：李光，局长。行政首长出庭：石健，副局长。委托代理人：陈新贵，湖北海舟律师事务所律师，一般代理。原告新合作公司诉被告高新区管委会、市资源规划局不履行《投资协议》《国有建设用地使用权出让合同》行政协议一案，本院受理后，分别向原、被告送达了受理案件通知书、应诉通知书、举证通知书及起诉状副本、公开开庭传票等诉讼文书。于2019年11月1日公开开庭进行审理。原告新合作公司委托代理人李傑、李杨隽子，被告高新区管委会副主任吴四清及委托代理人舒易平，市资源规划局副局长石健及委托代理人陈新贵均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告新合作公司诉称：李傑、杨名先积极响应咸宁市招商引资政策号召，投资咸宁建设，于2013年8月13日与咸宁市供销合作联合社、咸安区供销合作联合社、嘉鱼供销合作联合社、赤壁供销合作联合社、通城供销合作联合社、崇阳供销合作联合社、通山供销合作联合社及黄章强订立《股权转让协议》，以人民币610万元价格受让原告100％的股权(含原告先期缴纳的土地出让金460万元)，还在该《股权转让协议》中承诺履行原告于2010年7月15日与被告一签订的《投资合同书》约定的义务--建设“新合作鄂南物流园区及经营网络项目”。为履行该《投资合同》，原告股东于2013年11月30日前分期缴纳了剩余土地出让金1840万元。在被告一的协同下，原告于2013年12月2日与被告二签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：4212002013B01175），依法取得了出让宗地面积40003.55平方米的土地使用权。2014年6月28日，以湖北新合作商贸连锁有限公司、咸宁市供销合作联合社、咸安区供销合作联合社、嘉鱼供销合作联合社、赤壁供销合作联合社、通城供销合作联合社、崇阳供销合作联合社、通山供销合作联合社及黄章强为甲方，李傑、杨名先为乙方，李伟、李定加为丙方订立《补充协议》，李傑受让目标公司--咸宁市新合作商贸连锁有限公司60％的股权转让给其子李伟，杨名先受让的40％股权转让给其子李定加。2014年8月29日，李伟、杨名先在咸宁市政务服务中心参加新合作公司25％的国有股权竞拍，竞得咸宁市供销合作联社等7家股东所持有的咸宁市新合作商贸有限公司25％的股权。为该项目顺利实施，原告在咸宁市专门租用了办公和生活场所，招聘了员工，实施了前期开工的筹备，已开始了规划设计等准备工作，投入巨大。被告一以巡视组检查违规为由，以配合应付整改为借口，欺骗原告订立了两份协议：一是2016年10月24日与被告高新区管委会签订的《补充协议》，解除双方于2010年7月15日签订的《投资合同书》、高新区管委会退还土地出让金2300万元、支付利息、赔偿损失等；二是2017年1月16日与高新区管委会签订《协议书》，约定：高新区管委会对乙方的补偿以咸宁高新区常务会议纪要（20）和双方签订的补充协议执行。被告一与原告签订的该两份协议，严重损害了原告的合法权益，在签订该两份协议时，当时的高新区管委会副主任还承诺，只是应付检查，待事了以后，原投资协议继续履行。2017年1月18日，被告二在未征询原告意见的情况下，向原告送达《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》，告知原告解除《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：4212002013B01175）。2017年1月31日，咸宁高投公司在原告未有出具财务手续的前提下转帐汇款18290000元至原告银行账户上。为此，原告多次要求两被告履行原投资协议，办理土地使用证，以便原告尽快开工建设，或者退还原告投资款、赔偿原告损失。两被告均置之不理，拖延至今。原告认为，原告与被告一签订的《投资合同书》并不违反国家法律法规，合法有效，国发〔2015〕25号文件也有明确规定“各地与企业已签订的合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往”。被告高新区管委会以应付检查名义，以欺骗方式与原告订立的该两份解除投资合同，依法应属于无效协议。被告二在被告一没有履行解除投资协议全部义务的前提下，无权单方通知解除与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：4212002013B01175），原告与被告二签订的该土地出让合同继续有效，为保障原告的合法权益不受侵犯，请求法院一、确认被告一与原告签订的《补充协议》、《协议书》为无效合同，要求继续履行《投资合同书》；二、被告二履行与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》；三、本案诉讼等费用由两被告承担。原告为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据：证据一、原告营业执照及法人身份证明；证据二、《投资合同书》；证据三、《股权转让协议》；证据四、《补充协议》；证据五、《成交确认书》；证据六、《国有建设用地使用权出让合同》；证据七、土地出让金缴费明细；证据八、2016年10月24日补充协议；证据九、湖北咸宁高新技术产业园区常务会议纪要（20）；证据十、2017年1月16日《协议书》；证据十一、《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》。被告高新区管委会辩称：一、本案案由依法不应被认定为行政确认纠纷，应属于民事合同纠纷。高新区管委会虽是咸宁市人民政府的派出机构，但不代表其对外发生的法律关系均属于行政法律关系。涉案《补充协议》以及《协议书》的主要内容是，解除高新区管委会与新合作公司双方签订的《投资合同书》，并由高新区管委会协调市国土部门（现咸宁市自然资源和规划局）办理终止土地招拍挂出让的相关程序、退还土地出让金。从内容性质上，高新区管委会并未涉及相关行政行为。而协议中有关终止项目用地土地招拍挂流程，解除国有建设用地使用权出让合同的相关行政行为，系由市资源规划局依法办理，并非直接依据《补充协议》、《协议书》所为之。因此，高新区管委会认为仅因涉案协议中提及土地出让相关事宜，而将本案案由定性为行政纠纷较为不妥，与协议内容所体现的合同性质不符。二、高新区管委会与新合作公司签订的《补充协议》和《协议书》不具有违法性，不应被认定为无效合同，且相关合同义务以实际履行。如上所述，高新区管委会与新合作公司之间所签订的《补充协议》和《协议书》属于民事合同，依法应受我国《合同法》制约。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，合同无效需具备五类法定条件之一。而高新区管委会与新合作公司之间签订的两份协议书内容上并不具有《合同法》第五十二条所规定的违法性。高新区管委会在履行相关协议的过程中，系按照与新合作公司协商一致的内容在履行相关义务，并无不妥。同时，市资源规划局亦是按照法定程序与新合作公司办理终止土地招拍挂的相关手续。因此，从本案相关协议的合法性以及市资源规划局的行政行为的合法性角度出发，并无新合作公司所述的相关违法情况。并且，高新区管委会方面亦协同市资源规划局履行了合同义务，向新合作公司退还了1829万元土地出让金，新合作公司对此予以认可。因此，从维护法律关系的稳定性角度出发，新合作公司否定涉案协议有效性的诉讼要求，不仅不合理，而且在法律上也难以成立。综上，请求人民法院在查明本案事实的情况下，驳回新合作公司各项诉讼请求。被告高新区管委会为支持其主张，向本院提交如下证据：证据一、被告统一社会信用代码证书、法人身份证明；证据二、《投资合同书》；证据三、《国有建设用地使用权出让合同》；证据四、《补充协议》、《协议书》；证据五、《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》；证据六、《关于申请退还土地出让金的申请》；证据七、《湖北银行转账支票存根》、《收据》；证据八、471万元银行汇款凭证。被告市资源规划局辩称：一、基本情况。2012年12月新合作公司，因高新区管委会招商工作需要申请，并经咸宁市人民政府以挂牌方式出让了位于咸宁××新区××以北××一宗国有建设用地，土地面积60亩，由原告竞得。2003年12月签订土地出让合同。但该土地一直闲置。因省委巡视组因高新区管委会与原告招商投资约定返还土地出让金违反政策要求整改。2016年10月24日原告与高新区管委会签订补充协议同意解除项目投资协议，2017年1月16日签订协议书同意收回项目用地。2017年1月18日，经高新区管委会与市资源规划局报经市政府同意解除土地出让合同。随即市资源规划局向原告送达解除通知并由高新区管委会退还土地出让金，原告签署同意解除并出具收条。二、本案系合同纠纷，不属行政诉讼受理范围。原告诉称要求继续投资协议书与国有建设用地使用权合同上述合同均为民事合同，涉及合同效力与履行问题均为民事争议，原告以行政诉讼主张权利无法律依据。三、原告主张事实理由不能成立。原、被告达成解除投资协议书与国有建设用地使用权合同的合意并签订相关解除协议合法有效。省委巡视组因高新区管委会与原告招商投资约定返还土地出让金违反政策要求整改后，项目合同关于土地出让金返还约定无法履行导致合同履行不能。为此，2016年10月24日原告与高新区管委会经协商签订补充协议同意解除项目投资协议，2017年1月16日签订协议书同意收回项目用地。2017年1月18日，经高新区管委会与市资源规划局报经市政府同意解除土地出让合同。随即市资源规划局向原告送达解除通知，原告签署同意解除并出具收条。上述解除合同与通知、收条均有原告盖章与签字认可，不存在合同无效的情形。综上，原告起诉不属于行政诉讼，其主张事实与理由不能成立，请求人民法院驳回其诉讼请求或驳回起诉。被告市资源规划局为支持其主张，向本院提交如下证据：证据一、市政府处理笺、关于解除出让合同的请示、市法制办法律意见；证据二、解除通知函、解除协议书、收条及汇款凭证。经审理查明：2010年7月15日，原告与被告高新区管委会签订了一份《投资合同书》，合同约定：乙方（原告）在长江产业园内，贺泉路以北，横五路以西，栗林村还建点以南区域内，建设新合作鄂南物流园区及经营网络项目，甲方（被告高新区管委会）出让土地约73亩，其中净用地面积58亩，代征道路面积15亩，性质为商业综合用地，土地使用权出让期限为70年，合同还对项目用地价格、权利义务、项目建设、违约责任等事项进行了约定。2013年12月2日，原告与被告市资源规划局签订了一份《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称土地出让合同），合同对土地交付、出让价款缴纳、土地开发建设与利用、土地使用年限、违约责任等进行了约定。合同签订后，原告依约分别于2012年11月8日、9日，2013年11月28日缴纳了共计2300万元土地出让金的义务，但二被告一直未依约履行向原告交付出让土地的义务。2016年10月24日，因国家政策调整，致使上述合同无法履行，被告高新区管委会与原告签订了一份《补充协议》，约定一、甲乙双方同意解除2010年7月5日签订的《投资合同书》，终止履行所有约定；二、甲方会同市国土部门终止2014年该宗土地招拍挂出让程序，并退还乙方交纳的土地出让金2300万元；三、甲方自乙方土地出让金交纳时间起，至土地出让金退还之日止，比照银行同期存款利率计算利息，按此金额对乙方进行补偿；四、乙方在该地块上前期实际投入地面构建物，甲方委托中介评估公司进行评估，双方根据评估情况再另行对乙方进行补偿。2017年1月16日被告高新区管委会与原告签订了《协议书》，约定甲乙双方于2016年10月24日签订的《补充协议》同意解除原在长江产业园投资建设新合作鄂南物流园及经营网络项目投资项目基础上，双方就收回项目地块的有关事项达成如下协议：一、乙方（原告）同意市国土部门下达的收回项目用地使用权的决定，退出该宗土地招拍挂出让程序，放弃签订的国有建设用地使用权出让合同的所有权利；二、甲方（高新区管委会）同意收回项目地块，不再向乙方供地，并按《补充协议》约定，退还乙方交纳的土地出让金本金2300万元；三、甲方对乙方的补偿以高新区管委会2016年11月25日常务会议纪要（20）和双方签订的《补充协议》执行。协议签订后，原告于2017年1月17日向被告高新区管委会（高新投资公司）提出请求退还土地出让金申请，同年1月18日，被告市资源规划局根据上述《补充协议》、《协议书》的约定向原告作出并送达《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》（以下简称《通知》），原告收到该《通知》后，在该《通知》上签字盖章，同意解除。同日，被告高新区管委会（高新投资公司）通过湖北银行汇入原告银行账户退还土地出让金1829万元。同日，原告出具收条，余下471万元国有土地出让金，被告高新区管委会、市资源规划局未按约定退还，为此发生纠纷，原告诉至本院，要求1、确认被告高新区管委会与原告签订的《补充协议》、《协议书》为无效合同，要求继续履行《投资合同书》；2、要求被告市资源规划局继续履行与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》；3、本案诉讼费由两被告承担。庭审中，经本院释明，原告不同意变更诉讼请求，经本院主持调解未果。同时查明，在诉讼过程中，被告高新区管委会（高新投资公司）于2020年1月22日，通过湖北银行转账至原告在工商银行设立的账户退还土地出让金471万元。上述事实有原、被告双方提供的《投资合同书》、《补充协议》、《协议书》、《国有建设用地使用权出让合同》、《成交确认书》、《国有土地出让金专用发票》、《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》、《银行转账支票》、《记账凭证》、《收条》等证据在卷佐证，并经当庭出示、质证，本院认为原、被告双方提供的证据符合证据的形式要求，且与本案具有关联性，可以作为认定本案的事实依据，本院予以采信。根据本院查明的事实及双方当事人的陈述意见，本案的争议焦点为：该案是否属于行政审判范畴，《投资合同书》、《国有建设用地使用权出让合同》是否已依法解除。本院认为，首先被告高新区管委会是经国务院批准设立，根据咸宁市人民政府职能划分，其对开发区实行统一领导和管理，具有行使行政管理职权的组织，其与原告签订的《投资合同书》、《补充协议》、《协议书》中处分的主要是行政职权，协议的主要内容约定的是行政法的权利义务。被告市资源规划局具有负责本行政区域内土地的管理和监督工作的职责，其与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》、《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》系土地行政主管部门在行使土地资源管理职责过程中，以实现国有土地的合理高效利用原则的，依照行政管理法律法规，代表国家通过法定程序，行使行政相对人行使国有土地使用权，双方以协议的方式约定各自在行政法上相关权利义务内容，由此签订的相关合同，协议是行政协议，均具有行政法上权利义务内容的协议，符合最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条第（三）（六）项的规定，属于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议，属于行政审判范畴，被告辩称该案不属于行政审判范畴，属于民事审判范畴的理由不成立，本院不予采纳。其次，被告高新区管委会为了加快高新区长江产业园的发展，以招商引资的形式经协商与原告签订了《投资合同书》，因国家政策的调整，导致该合同约定的无法履行，2016年10月24日，被告高新区管委会与原告签订了《补充协议》。2017年1月16日，被告高新区管委会与原告亦签订了《协议书》，协议主要约定的内容是1、双方同意解除《投资合同书》，终止履行所有约定；2、被告会同市资源规划部门终止涉案土地，招拍挂出让本部门，并退还原告交纳的土地出让金，补偿其损失，原告同意土管部门下达收回项目土地使用权的决定，放弃签订的《国有建设用地使用权出让合同》的所有权利。根据《补充协议》、《协议书》约定，同月17日，原告向被告高新区管委会（高新投资公司）提出《关于请求退还土地出让金的申请》，次日，被告高新区管委会（高新投资公司）通过湖北银行转账至原告银行账户退还土地出让金1829万元，原告出具了收条。从上述事实来看，被告高新区管委会与原告签订的《补充协议》、《协议书》是双方当事人的真实意思表示，不损害国家利益、公共利益和他人合法利权益，且不违反法律法规的强制性规定，合法有效，故原告与被告高新区管委会签订的《投资合同书》已依法解除。原告虽以被告高新区管委会以欺骗方式为由，要求确认《补充协议》、《协议书》无效，要求继续履行《投资合同书》，但未提供证据予以佐证，应当承担举证不能的法律后果，故原告要求确认《补充协议》、《协议书》为无效合同，继续履行《投资合同书》的诉讼请求，无事实依据和法律依据，本院不予支持。再次，被告市资源规划局根据被告高新区管委会与原告签订的《补充协议》、《协议书》及要求，并报咸宁市人民政府批准，于2017年1月18日向原告作出并送达《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》，原告收到《通知》后，在该《通知》上签字同意解除，并加盖公司印章，故原告同意解除与被告市资源规划局签订的《国有建设用地使用权出让合同》是真实意思表示，不违反法律法规的强制性规定，且不损害国家利益和他人合法权益，因此原告与被告市资源规划局签订的《国有建设用地使用权出让合同》亦依法解除，原告要求被告市资源规划局继续履行上述合同的诉讼请求，无事实依据和法律依据，本院不予支持。综上，本院认为，被告高新区管委会、市资源规划局与原告签订的《投资协议书》、《补充协议》、《协议书》《国有建设用地使用权出让合同》、《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》具有行政法上权利义务内容的协议，符合最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条第（三）（六）项的规定，属于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议，属于行政审判范畴，被告高新区管委会、市资源规划局辩称该案不属于行政审判范畴的理由不成立，本院不予采纳。原告与被告高新区管委会签订的《补充协议》、《协议书》是双方当事人的真实意思表示，不违反法律法规的强制性规定，且不损害国家利益和他人合法权益，故原告与被告高新区管委会签订的《投资合同书》已依法解除，且原、被告双方就《投资合同书》解除后，给原告造成的损失已达成协议，被告高新区管委会亦根据双方签订的《补充协议》、《协议书》的约定已履行了给付（退还）2300万元土地出让金的义务，因此，原告要求被告高新区管委会继续履行《投资合同书》无事实依据和法律依据，原告称与被告高新区管委会签订的《补充协议》、《协议书》是在受欺骗的情况下签订的，但未提供证据予以佐证，本院不予采纳。原告在收到被告市资源规划局《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》后，在该《通知》上签字同意解除，并加盖公司印章，其同意解除与被告市资源规划局签订的《国有建设用地使用权出让合同》是其真实意思表示，故原告与被告市资源规划局签订的《国有建设用地使用权出让合同》亦依法解除，其要求被告市资源规划局继续履行上述合同的诉讼请求，无事实依据和法律依据，本院不予支持。本院根据查明的事实，经释明要求原告变更诉讼请求，原告拒绝变更诉讼请求，故原告与被告高新区管委会、市资源规划局签订的《投资协议书》、《国有建设用地使用权出让合同》解除后被告高新区管委会已按《补充协议》、《协议书》的约定已履行了退还2300万元土地出让金的义务，至于造成的其他损失，本案不作处理，原告可根据《补充协议》、《协议书》、《国有建设用地使用权出让合同》的约定，另行主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：一、驳回原告咸宁市新合作商贸连锁有限公司要求确认与被告咸宁市高新技术产业开发区管理委员会签订的《补充协议》、《协议书》无效及继续履行投资合同书的诉讼请求；二、驳回原告咸宁市新合作商贸连锁有限公司要求被告咸宁市自然资源和规划局继续履行《国有建设用地使用权出让合同》的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告咸宁市新合作商贸连锁有限公司承担。如不服本判决可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。审 判 长  严 平人民陪审员  徐艳霞人民陪审员  肖 尘二〇二〇年五月二十八日书 记 员  魏竹君