四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1488号 上诉人（原审原告）荣昌成，男，汉族，生于1965年3月19日，住四川省安岳县。 被上诉人（原审被告）资阳市人民政府。住所地：四川省资阳市雁江区广厦路**市政府大楼。 法定代表人吴旭，市长。 委托代理人：袁红娟。 委托代理人：鲁建红，四川豁达律师事务所律师。 上诉人荣昌成因诉被上诉人资阳市人民政府行政复议一案，不服四川省资阳市中级人民法院(2019)川20行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2011年4月12日，四川省人民政府作出《关于安岳县2010年第18批城市建设用地的批复》（川府土〔2011〕309号）同意征收原告所在的安岳县岳阳镇望城村7组的土地为国家所有。2011年9月21日，安岳县人民政府以安府函〔2011〕385号《关于征收岳阳镇望城村7组部分集体土地补偿安置方案的批复》，同意原安岳国土局呈报的《征收岳阳镇望城村7组部分集体土地补偿安置方案》。2012年4月9日，安岳县人民政府发布了（2012）第029号《征收土地公告》。2012年4月13日，原安岳国土局发布了〔2012〕20号《关于征收岳阳镇望城村7组部分集体土地补偿安置方案公告》。原安岳国土局在组织实施补偿安置方案过程中，于2013年3月1日向原告发送了安房征通字〔2013〕第9号《房屋及附属物补偿通知书》，告知原告的房屋及附属设施选择货币补偿安置的金额，选择产权调换的房屋位置、面积及签订协议期限等相关事宜。原告在期限内未就补偿方式等与原安岳国土局签订协议，不领取补偿款、也不搬迁。据此，原安岳国土局于2013年4月25日对原告作出安国土资征字﹝2013﹞08号《责令交回土地决定书》。2013年6月4日，原安岳国土局按照补偿通知书中货币补偿方式确定的补偿款628475.86元（安置的住房价格每平方米3096元，安置的营业用房价格每平方米6000元），全额存入安岳县房屋征收局为原告开设的账户内，并为原告安排了周转房屋。原告在法定期限内，既未申请行政复议或提起行政诉讼，也未领取补偿款、腾出房屋、交出土地。2013年7月24日，原安岳国土局再次书面催告原告交回土地，原告拒绝签收，也未进行陈述和申辩。原安岳国土局向安岳县人民法院申请强制执行。2013年11月27日，安岳县人民法院作出生效行政裁定书（2013）安岳非执审字第23号，认为土地依法批准征收为国有后，安岳县人民政府依法进行了公告，确定《征收集体土地补偿安置方案》并依法公告。在组织实施的过程中，原告未按照补偿通知书确定的期限，就补偿方式与原安岳国土局签订协议，不领取补偿款，也不搬迁腾出房屋、交出土地，使安岳大道北段道路施工用地严重受阻。原安岳国土局已全额存付了申请人宅基地上房屋、构筑物及附属物补偿款，并提供了周转房，原告的合法权益已有保障，故原安岳国土局作出的《责令交回土地决定书》并无不当。原告在法定期限内既未申请行政复议或提起行政诉讼，也未自觉履行，经催告仍未自觉履行。原安岳国土局申请强制执行，符合相关法律法规规定。据此，裁定准予执行《责令交回土地决定书》，交由安岳县人民政府组织实施。 2018年5月，原告以对其补偿安置标准有异议为由向安岳县人民政府申请协调，安岳县人民政府于2018年5月29日组织原告与原安岳国土局、安岳县房屋征收局进行了协调，但协调未成，安岳县人民政府出具协调未成的《行政协调答复书》。原告于2018年12月12日以原安岳国土局和安岳县人民政府作为被申请人向被告提交《行政裁决申请书》，请求：1、撤销原安岳国土局《房屋及附属物补偿通知书》；2、按照拆一还一、对等略好的补偿安置政策标准，责令被申请人将货币补偿方式变更为产权调换方式补偿安置原告。被告受理原告的裁决申请后，向安岳县人民政府发出《行政裁决答复通知书》。安岳县人民政府和原安岳国土局合并提交了《行政裁决答复书》、作出《房屋及附属物补偿通知书》的事实依据和法律依据。因案情复杂，不能在规定期限内作出行政裁决，被告依法决定延期30日作出裁决决定。2019年2月26日，被告作出资府裁（2019）2号《驳回行政裁决申请决定书》，以原告的申请超过法定时限为由而驳回了原告的申请，具体理由为：《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）明确，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款规定“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。”《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”第四十二条规定“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为的，批准机关为被申请人”。依照上述规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。本案中，申请人对补偿标准不服申请行政裁决，被申请人应当为安岳县人民政府。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条规定“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：（一）当场作出具体行政行为的，自具体行政行为作出之日起计算；（二）载明具体行政行为的法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算；（三）载明具体行政行为的法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算。没有邮件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日起计算；（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；（五）行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算；（六）被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。行政机关作出具体行政行为,依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。”本案中多份证据表明，申请人于2013年已经知道就其本人房屋的补偿方式和补偿标准，申请人的行政裁决申请已超出法律规定时限。 另查明，国务院法制办公室于2011年5月18日发出《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号），该通知的制定背景及经过的程序为：因近年来，一些地方因不服市、县人民政府征地补偿、安置方案引发的行政争议有所增多，部分争议未能得到及时处理，影响了社会和谐稳定，为了进一步依法做好征地补偿安置争议的行政复议工作，经征求全国人大法工委和最高人民法院的意见，并报国务院领导同意。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决……”以及中华人民共和国国土资源部《征收土地公告办法》第十五条第一款“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”的规定，被告资阳市人民政府具有对征地补偿标准或补偿安置争议进行行政裁决的法定职责，资阳市人民政府审查原告提出的行政裁决申请，并作出案涉驳回行政裁决申请决定的主体合法。 从《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的内容可见，上一级人民政府对补偿安置争议进行裁决是参照行政复议的程序进行，那么申请裁决的期限也应参照申请复议的期限进行审查。从本案事实看，原告于2013年便已经知道其房屋的补偿安置方式和标准，如原告对补偿方式和标准有异议，应及时主张权利以使行政法律关系的尽早安定。依照《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”的规定，原告于2018年5月、2018年12月12日向安岳县人民政府申请协调、向被告申请行政裁决，均早已超过了上述复议法规定的法定期限。即使当时原安岳国土局在告知原告其房屋的补偿安置方式和标准时，没有告知其救济渠道或主张权利期限。那么参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道行政行为内容之日起不得超过2年”的规定，原告于2018年5月、2018年12月12日向安岳县人民政府申请协调、向被告申请行政裁决，也已超过了法定期限。上述期限是法定的，不存在“中止”、“中断”情形，也不因安岳县人民政府进行了协调而使法定期限重新计算。综上，被告以原告申请裁决超过了法定期限为由，从程序上驳回了原告的申请，该处理结果正确。同时，该裁决程序合法，一审法院对原告要求撤销该裁决的诉讼请求依法不予支持。 从本案事实可见，针对原告房屋的补偿安置，原安岳国土局于2013年3月1日向原告发送了安房征通字﹝2013﹞第9号《房屋及附属物补偿通知书》；原安岳国土局于2013年4月25日向原告作出安国土资征字﹝2013﹞08号《责令交回土地决定书》；原安岳国土局于2013年7月24日再次书面催告原告交回土地；原安岳国土局向安岳县人民法院申请强制执行，安岳县人民法院于2013年11月27日作出生效行政裁定书（2013）安岳非执审字第23号，裁定准予执行《责令交回土地决定书》，交由安岳县人民政府组织实施。依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第八十六条规定的条件。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第九十五条“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：(一)明显缺乏事实根据的；(二)明显缺乏法律依据的；(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”的规定，安岳县人民法院在作出非诉执行生效裁定过程中，实际已对征收土地、补偿安置方式和标准等事实和合法性进行了司法审查，被告实际已无权再对原告主张的补偿安置标准和方式进行行政裁决。 原告提起的第三项诉讼请求，需经行政机关先行处理，人民法院不能代替行政机关进行裁判。同时，如上所述，原告要求的补偿安置方式和标准已经安岳县人民法院生效裁定进行了司法审查确定，人民法院不能再行处理原告的第二、三项诉讼请求。因此，对原告的第二、三项诉讼请求也一并驳回。 综上，原告裁决申请超过了法定期限，被告以此为由从程序上驳回了原告的申请，该处理结果正确。且被告也无权再对案涉补偿安置方式和标准进行审查。原告要求撤销案涉驳回行政裁决申请决定的诉讼请求依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告荣昌成的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告负担。 荣昌成上诉称，1.涉及征地引起的房屋补偿标准争议申请行政裁决没有时间限制。2.被上诉人行政裁决必须兼顾合法性与合理性，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。3.本案是行政裁决，不是行政复议，不应当适用行政复议的法律规定和时间限制。4.被告以货币收购方式低价收购其房屋，违反了省委省政府《关于进一步做好征地拆迁补偿安置工作的紧急通知》，在双方未达成拆迁协议，未落实安置补偿的情况下，安岳国土局发出《责令交出土地决定书》违反法律规定，一审法院认定事实不清。5.上诉人从未收过《责令交出土地决定书》等相关法律文书，根本不知道救济途径。6.宅基地使用权是不动产物权，应当适用20年诉讼时效而不是2年。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销资阳市人民政府作出的资府裁（2019）2号《驳回行政裁决申请决定书》，本案一、二审诉讼费用由资阳市政府承担。 资阳市人民政府答辩称，一审行政判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。 荣昌成向一审法院提交了以下证据材料：1.原告的身份证明。2.安岳县人民政府《行政协调答复书》。3.被告作出的《驳回行政裁决申请决定书》。 资阳市政府向一审法院提交了以下证据材料：1.《行政裁决申请书》、《行政协调答复书》、身份证复印件、中国邮政快递单。2.《行政裁决答复通知书》、《行政裁决延期审理通知书》、中国邮政快递单。3.《行政裁决答复书》及所附证据。4.《关于安岳县2010年第18批城市建设用地的批复》、《关于征收岳阳镇望城村7组部分集体土地补偿安置方案的批复》、《征收岳阳镇望城村7组部分集体土地补偿安置方案》及附件《安岳大道房屋拆迁补偿安置方案》、《征收土地公告》、《关于征收岳阳镇望城村7组部分集体土地补偿安置方案公告》、《房屋及附属物补偿通知书》、《责令交回土地决定书》及该决定书送达回证及张贴照片、邮政储蓄存折余额查询记录、安岳县房屋征收局拆迁资金兑付登记表、接谈记录、租房协议、《关于安岳大道北段工程道路施工严重受阻的情况报告》、《安岳县房屋征收局关于强制拆除荣家禄农房的稳定风险评估报告》、《安岳县房屋征收局关于强制拆除荣家禄农房的维稳预案》、户籍证明和地籍调查表等被拆除房屋基本情况、申请、《行政裁定书》（[2013]安岳非执审字第23号)。5.《资阳市人民政府驳回行政裁决申请决定书》及中国邮政快递单。6.《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。 当事人提交的证据材料已随案移送本院，二审中双方未提出新的证据和质证意见。 二审查明的事实、证据与一审查明的事实、证据一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”、《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）第一条“……被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”的规定，上诉人荣昌成对案涉征地补偿安置标准的争议，经向安岳县人民政府申请协调未果后，向被上诉人资阳市人民政府申请裁决，资阳市人民政府应当按上述规定，依照行政复议的法律法规办理。 本案中，原安岳国土局在2013年3月作出《房屋及附属物补偿通知书》后，又于同年4月作出《责令交回土地决定书》，但荣昌成未履行上述决定，经再次书面催告荣昌成交回土地未果，即向安岳县人民法院申请强制执行。安岳县人民法院于2013年11月27日作出生效行政裁定书（2013）安岳非执审字第23号，裁定准予执行《责令交回土地决定书》，交由安岳县人民政府组织实施。参照《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第五条“行政机关不能证明有本意见第二条至第四条情形，但是能够举证证明申请人通过行政复议、政府信息公开、信访、诉讼等其他途径知道征收土地决定主要内容，经查证属实的，可以认定申请人自有证据证明之日起知道征收土地决定”的规定，可以认定荣昌成至迟于2013年11月就应当知道征地行为，根据该意见第六条“行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条办理，即：行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年”的规定，荣昌成于2018年5月安岳县人民政府申请协调后、于2018年12月12日资阳市政府申请行政裁决，已超过复议期限。故资阳市政府以超过复议期限为由，作出资府裁（2019）2号《驳回行政裁决申请决定书》并无不当。 关于荣昌成在一审中提出的诉请撤销原安岳县国土资源局安房征通字（2013）第9号《房屋及附属物补偿通知书》，鉴于作出该行政行为的不是资阳市人民政府，其诉求主体不适格。荣昌成在一审中诉请对其的货币补偿方式变更为产权调换方式安置住房等诉求，实质是对补偿标准申请行政裁决的内容，鉴于资阳市人民政府以超过复议期限作出了《驳回行政复议申请决定书》，在荣昌成坚持起诉的情况下，一审法院一并驳回其诉讼请求并无不当。 综上，上诉人荣昌成的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人荣昌成负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 杨 军 审判员 伍平会 二〇二〇年五月二十七日 书记员 赵玮崙