甘肃省武威市中级人民法院行政判决书（2020）甘06行终59号上诉人（原审被告）武威市自然资源局凉州分局（以下简称自然资源局凉州分局）。住所地甘肃省武威市凉州区土地勘测技术服务楼七楼。法定代表人齐加旭，该分局局长。委托代理人马长军，该分局干部。委托代理人王依蕊，甘肃致为律师事务所律师。被上诉人（原审原告）凉州区中坝特种养殖场（以下简称中坝特种养殖场）。住所地甘肃省武威市凉州区石羊河新鲜大桥东北侧。法定代表人王玉萍，该场场长。委托代理人朱维新，甘肃森博律师事务所律师。上诉人自然资源局凉州分局因确认行政行为违法一案，不服武威市凉州区人民法院（2019）甘0602行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人自然资源局凉州分局委托代理人马长军、王依蕊，被上诉人中坝特种养殖场法定代表人王玉萍、委托代理人朱维新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2004年2月23日，原武威市凉州区国土资源局将位于武民公路新鲜大桥东北侧的宗地15亩出让给原告，出让年限50年，批准的总体规划为农业综合用地，用途为新建中坝特种养殖场项目建设用地。同时，凉州区人民政府为原告颁发了凉国用〔2004〕第XXXXXX号国有土地使用证，该证载明土地用途为畜禽养殖地，使用权面积10000平方米。2017年11月至2018年12月，被告对原告养殖场内的建筑物等进行了拍摄。2019年2月28日，被告对原告养殖场的房屋、彩钢棚、树木等进行了数量、规格等登记。同年5月6日，凉州区农业农村局作出凉农函〔2019〕59号关于中坝特种养殖场是否符合养殖场标准的函，主要内容为：经现场核查，该宗地上的建筑物不符合标准养殖场建设技术规范要求。同年5月11日，被告作出凉自然资源罚告字〔2019〕第17号行政处罚告知书，主要内容为，凉州区中坝特种养殖场未经批准，在批准用途为畜禽养殖用地的土地上修建不符合养殖场标准建筑物的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第56条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第80条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第43条的规定，我局拟对你单位的土地违法行为作出如下行政处罚：1、责令交还非法改变土地批准用途的10000平方米土地；2、对未经批准，非法改变土地批准用途的违法行为处以10元/平方米的罚款，计100000元。现将上述情况告知，你单位享有陈述和申辩的权利等。同时，被告作出凉自然资源听告字（2019）第17号行政处罚听证告知书，告知原告对上述拟行政处罚享有要求举行听证的权利。并将上述告知书送达原告。同年5月30日,被告根据武威市凉州区人民政府《关于对凉州区杨家坝河海藏河水系生态治理工程征收项目国有土地上企事业单位房屋征收决定的公告》（2018年第9号）精神，作出告知书一份，要求原告将项目区涉及原告的建筑物、附着物、建筑垃圾等于2019年6月2日前自行进行清理整治等，并将该告知书于2019年6月4日送达被告。同年6月4日，被告作出凉自然资源处字〔2019〕第15号自然资源违法案件行政处罚决定书，主要内容为：凉州区中坝特种养殖场未按照批准用途使用土地10000平方米的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第56条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第80条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第43条的规定，对中坝特种养殖场未按照批准用途使用土地的违法行为作出如下处罚：1、责令退还未按照批准用途使用的10000平方米（合15亩）土地，拆除违法修建的建筑物，恢复土地原状；2、对未按照批准用途使用的10000平方米（合15亩）土地处以10元/平方米的罚款，计100000元等，并将该决定书送达原告。同年6月5日，被告对中坝特种养殖场进行了拆除。现原告提起诉讼，要求确认被告拆除中坝特种养殖场的行政行为违法。原审认为，拆除建筑物应当依照法律规定的程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十六条规定:“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，被告对中坝特种养殖场进行拆除，仅作出行政处罚决定，未遵循履行催告义务、告知当事人陈述申辩权、作出强制拆除决定、予以公告等法定程序，故被告拆除程序违法。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”被告作出拆除违法建筑物的行政处罚决定后，原告并未自行拆除建筑物，在此情况下，被告应申请人民法院强制执行，但被告自行采取了拆除行为，违反了上述法律规定，故被告拆除行为违法。原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决：确认武威市自然资源局凉州分局拆除凉州区中坝特种养殖场的行政行为违法。自然资源局凉州分局不服上述判决，向本院提起上诉。其上诉请求：1.依法判令撤销凉州区人民法院(2019)甘0602行初72号行政判决；2.依法判令驳回被上诉人的诉讼请求。主要理由：1.被上诉人违法用地事实清楚、证据确凿。2019年6月4日，上诉人作出凉自然资源处字〔2019〕15号《自然资源违法案件行政处罚决定书》认定，被上诉人未经批准，在批准用途为畜禽养殖用地的土地上修建不符合养殖场地标准建筑物的行为以及将畜禽用地出租给驾校用于驾驶员培训的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第56条的规定，违法用地事实清楚、证据确凿；2.上诉人对被上诉人的处罚适用法律法规正确、处罚适当。根据《中华人民共和国土地管理法》第80条的规定“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”上诉人对被上诉人未经批准修建不符合批准用途的建筑物的行为处以责令交还土地、并处每平米10元（合计100000元）罚款的行政处罚符合上述法律规定；3.上诉人对涉案建筑物的拆除具有紧迫性、必要性和正当性，符合政策规定。上诉人对涉案建筑物的拆除虽存在程序瑕疵，但该拆除行为维护石羊河水系生态环境安全，符合政策要求，应依法予以维持，一审判决不当。中坝特种养殖场答辩称，1.被上诉人不存在改变土地用途的事实；2.上诉人拆除被上诉人养殖场的行政行为违法。被上诉人对上诉人养殖场进行拆除，未履行催告义务、告知当事人陈述申辩权、作出强制拆除决定、予以公告等法定程序，拆除行为违法。请求驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；……（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定:“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。”根据以上法律规定，行政机关在实施行政强制执行前，应当依法履行事先催告程序、告知当事人陈述申辩权、充分听取当事人陈述申辩意见，实施强制拆除，应以与强制拆除有关的行政决定已经作出为程序前提，并按照法定的程序进行。本案中，上诉人对被上诉人涉案养殖场实施拆除，并未作出相应的行政强制拆除决定，其在作出凉自然资源处字〔2019〕15号自然资源违法案件行政处罚决定的次日，且该行政处罚决定尚在法定提起行政复议期限的期间，即对涉案养殖场实施强制拆除，程序明显违法。涉案土地系被上诉人合法取得使用权，但原审适用《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定对涉案建筑物的拆除行为及程序作出判定不当，应予纠正。综上，一审法院认定事实清楚，审理程序合法，判决结果正确，上诉人的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人武威市自然资源局凉州分局负担。本判决为终审判决。审判长 李明武审判员 刘清云审判员 王天雄二〇二〇年五月二十日书记员 李玉萍