江苏省江阴市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0281行初154号 原告丹徒区上党柏华家畜饲养场，住所地镇江市丹徒区上党镇东沛村铜涵**。 经营者马柏华，女，1966年1月9日生，汉族，住镇江市。 被告镇江市丹徒生态环境局，，住所地镇江市丹徒区勤政路** 负责人窦云峰，该局局长。 委托诉讼代理人王坤，江苏恒强律师事务所律师。 委托诉讼代理人曹荣荣，江苏恒强律师事务所律师。 原告丹徒区上党柏华家畜饲养场（下称饲养场）不服被告镇江市丹徒生态环境局（下称丹徒生态局）环保行政命令一案，于2019年11月5日诉至本院，于11月7日补正诉讼材料，本院于2019年11月12日立案后，11月18日向被告丹徒生态局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月14日公开开庭审理了本案。原告饲养场经营者马柏华，被告丹徒生态局出庭负责人戴文妍、委托诉讼代理人王坤、曹荣荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原镇江市丹徒区环境保护局（下称丹徒环保局）于2018年4月23日作出镇徒环改字〔2018〕32号责令改正违法行为决定书，认定：2018年4月7日，丹徒区环境执法人员对马柏华经营的饲养场现场检查，发现该饲养场生猪养殖废水经化粪池沉淀后排放至下游农田和农灌渠内，丹徒区环境监测人员在饲养场废水排放口采集水样一个。经监测，对照《畜禽养殖业污染物排放标准》（GB18596-2001，下称《畜禽排放标准》），显示排放的废水中化学需氧量、氨氮、总磷严重超标，该局已依据《中华人民共和国水污染防治法》（下称《水污染防治法》）第八十三条第（二）项的规定，于4月19日送达行政处罚决定书，罚款20万元。2018年4月19日，区环境监察大队再次对饲养场现场检查，发现其仍未整改，生猪养殖废水仍经化粪池沉淀后排放至下游农田和农灌渠内，丹徒区环境监测人员再次在废水排放口采集水样一个。经监测，对照《畜禽排放标准》表5，显示该饲养场排放的废水中化学需氧量、氨氮、总磷仍严重超标。饲养场的上述行为违反《水污染防治法》第十条，丹徒环保局依据该法第八十三条第（二）项的规定，责令马柏华（饲养场）：1、立即停止违法行为，停止生猪饲养；2、对养殖废水、粪便采取有效的治理措施，消除污染，不得外排和随意倾倒。 原告饲养场诉称：原告是合法养殖，丹徒环保局作出的行政处罚是在配合丹徒区人民政府关闭畜禽养殖的要求，该处罚认定事实不清，证据不确凿，违反法定程序，应予撤销。理由为：1、原告起诉未超过起诉期限。涉案决定作出时，马柏华已因非法侵占农用地被刑事拘留，虽被告将涉案决定送至看守所让马柏华签字了，但事实上其并未拿到。2019年8月18日马柏华刑满释放，因此本案起诉期限应自2019年8月19日起计算。2、被告应依据《畜禽规模养殖污染防治条例》（下称《畜禽防治条例》）的规定对原告进行监督和管理。原告将养殖废弃物用作肥料，排放至自己承包的水稻田，没有超出土地消纳能力。根据该条例，确需关闭或搬迁现有畜禽养殖场所的，应由政府依法予以补偿，被告突然关闭饲养场未给予任何补偿。3、对取样及监测结果不认可。取样地点是在储存池里，并非外环境。采集的水样是经过化粪池净化后的水，不会比农药化肥污染大。取样应由原、被告双方同时在现场提取后封存并由原告签字确认，双方共同送到有资质的第三方检验才有法律效力，被告存在移花接木的可能，也没有原告外排污水的证据。4、被告处罚过程中未向原告制作任何询问笔录，处罚过程原告不知情，也未告知原告可申请听证，程序不合法。综上，请求法院判令撤销2018年4月23日丹徒环保局作出的镇徒环改字〔2018〕32号责令改正违法行为决定书，并由被告承担本案诉讼费用。 被告丹徒生态局辩称：一、原告的起诉已超过了可以提起诉讼的期限，应当裁定予以驳回。涉案决定书作出后4月25日就送达马柏华，若其提起诉讼应当在收到决定书之日起六个月内即2018年10月25日前提起。二、涉案行政行为合法。原告超过国家规定的水污染物排放标准排放水污染物，证据确凿。该行为违反了《水污染防治法》第十条，根据该法第八十三条，丹徒环保局作为环境保护主管部门有权责令改正或者责令限制生产、停产整治。根据《环境行政处罚办法》第十二条，本案责令停止违法行为属于行政命令，原告认为应按行政处罚法相关规定给予其听证权利的观点不能成立。故行政行为适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院对原告诉请依法予以驳回。 被告向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据： 1、原告营业执照及马柏华身份证复印件各一份，证明原告主体资格合法。 2、《江苏省行政执法证》两份，证明执法人员身份合法。 3、现场照片五张及现场视频一份，证明环境监测技术人员在化粪池排放口采集水样的事实。 4、监测报告、《畜禽排放标准》，证明原告的废水相关含量超过了《畜禽排放标准》所允许的最高日均排放浓度。 5、涉案决定书送达回证，马柏华在上面签字，证明涉案决定书已向原告送达。 法律及职权依据为《水污染防治法》第十条、第八十三条第（二）项，《环境行政处罚办法》第十二条，中共镇江市委机构编制委员会办公室《关于明确各市、区生态环境机构和行政编制的通知》（镇编办通〔2019〕21号）。 为查明案件事实，本院至原告经营场所进行现场查勘，制作了调查笔录、勘查笔录及现场图。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1-2无异议；对证据3-5有异议，认为取样是在内环境，监测结果不能作为认定排污超标的依据，涉案决定书未收到。双方当事人对本院的调查笔录、勘查笔录及现场图无异议。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据中，原告无异议部分，其证明效力本院予以确认，对原告有异议的证据3-5，能够证明被告取样的地点、所取水样的各项污染物指标，涉案决定书的送达回执上有马柏华的签字，能证明其送达情况，均具备真实性、合法性、关联性，故该部分证据的证明效力本院予以确认。 经审理查明：原告系马柏华经营的生猪饲养个体工商户，经营场所在马柏华租赁的东沛村集体土地上。马柏华将猪舍分别承包给他人用于生猪饲养，养殖户的养殖废水由马柏华负责处理，经干湿分离、化粪池净化后，再排放至马柏华建造的储存池中。储存池建在饲养场南侧马柏华向东沛村其他农民租赁的土地上，储存池东侧是田埂和化粪池、南侧是马柏华种植的水田、西侧是马柏华种植的旱田。 2018年4月19日上午，丹徒环保局工作人员至原告处进行检查，并在上党镇政府工作人员见证下，在原告化粪池至储存池的排水口采集水样一份，并委托镇江市丹徒区环境监测站对水样进行监测，结果为水样中化学需氧量浓度为7.26×103mg/L、氨氮893mg/L、总磷102mg/L、悬浮物86mg/L，前三者超过《畜禽排放标准》表5规定的化学需氧量400mg/L、氨氮80mg/L、总磷8.0mg/L的水污染物最高允许日均排放浓度。 4月23日，丹徒环保局作出涉案决定书。4月25日，丹徒环保局工作人员至镇江市看守所向马柏华送达涉案决定书，马柏华在送达回执上签字。原告对涉案决定不服，于2019年11月5日诉至本院。 另查明，马柏华因非法占用农用地一案于2018年4月19日被刑事拘留，于2019年8月18日刑满释放。 再查明，2019年5月29日，中共镇江市委机构编制委员会办公室发布《关于明确各市、区生态环境机构和行政编制的通知》，根据该通知丹徒环保局的名称变更为丹徒生态局。 本院认为，根据《水污染防治法》第八十三条、《畜禽防治条例》第五条，处罚当时丹徒环保局作为县级以上人民政府环境保护主管部门，对超标排放水污染物及畜禽养殖污染防治均有依法处理的职责。原、被告双方对此均无异议。 本案争议焦点为：1、原告起诉是否超过法律规定的起诉期限；2、原告超标排放水污染物的违法行为是否事实清楚、证据确凿；3、涉案决定程序是否违法。 关于争议焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第四十八条第一款规定：公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，原告经营者马柏华在涉案决定送达时已被公安机关刑事拘留，直至2019年8月18日才刑满释放，在此期间应属因其他不属于其自身的原因耽误的起诉期限，不应计算在起诉期限内，故原告提起诉讼并未超过法律规定的六个月起诉期限，被告对此的抗辩意见，本院不予采信。 关于争议焦点2，本院认为原告系生猪规模养殖个体工商户，对其养殖废水的处理《水污染防治法》与《畜禽防治条例》均有规定。本案中，丹徒环保局认为原告违反了《水污染防治法》并作出了涉案决定，本院即依据《水污染防治法》的有关规定对认定的违法事实是否清楚、证据是否确凿、作出的涉案决定是否合法等问题进行审查。 《水污染防治法》第二条规定：“本法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治。”第十条规定：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”第八十三条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；……：(二)超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；……。”第一百零二条规定：“本法中下列用语的含义：（一）水污染，是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。（二）水污染物，是指直接或者间接向水体排放的，能导致水体污染的物质。”根据该法规定,水污染排放标准包括国家标准和地方标准。向水体排放污染物,应当遵守国家水污染物排放标准;向已有地方水污染物排放标准的水体排放污染物,应当执行地方水污染物排放标准。水污染物排放标准是强制性标准,必须在标准规定的限值范围内排放水污染物,否则,就应承担相应的法律责任。结合上述内容，本院认为该法第八十三条所规定的超过水污染物排放标准排放水污染物的违法行为应是指直接或间接向江河、湖泊等地表水体或地下水体排放水污染物时超过国家或者地方规定的水污染物排放标准的情形。 本案中，根据采样时现场照片及视频可知，原告的养殖废水经干湿分离、化粪池净化等程序后流入储存池中储存，并非直接向农田排放。因此，丹徒环保局除应证明原告储存池中水污染超标以外，还应证明其有直接或间接向水体排放、对水体造成污染的情形。本案中，丹徒环保局仅采集了化粪池流出的水样，对储存池中的水未取样，其监测结果只能视为化粪池流出水样的各项指标浓度，不能排除储存池中水的各项指标浓度与化粪池流出水样存在不一致的可能性。同时，采样视频中除从化粪池流入储存池的排水口外，未看到储存池还有其他排水口或出水口，也未看到储存池里的水有泄露或排放至其他地表水体的情形。丹徒环保局未进一步调查储存池中的水有无超过《畜禽排放标准》规定的标准、有无污染地表水体或地下水体等事实，仅根据化粪池流出水的监测结果，就作出涉案决定，其认定原告存在违法行为的主要证据并不充分。 关于争议焦点3，《环境行政处罚办法》第十一条规定：“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。第十二条规定：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（七）责令停止违法行为；……根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”本案中，被告认为原告超标排放水污染物，要求原告立即停止违法行为，该决定本质上是对行政相对人违法行为的制止，防止危害后果的扩大，本身不具有制裁性，故本院认为涉案决定在性质上属于行政命令，不适用行政处罚程序的规定。原告认为涉案行政处罚程序不合法的主张，本院不予采信。 综上，本院认为涉案决定认定原告违法行为的事实不清，证据不足，原告要求撤销该决定的诉讼请求,有事实和法律依据,本院予以支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销镇江市丹徒区环境保护局作出的镇徒环改字〔2018〕32号责令改正违法行为决定。 案件受理费50元，由被告镇江市丹徒生态环境局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审 判 长  黄剑 审 判 员  孙妍 人民陪审员  吕莉 二〇二〇年五月二十六日 书 记 员  薛娇 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。