福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽05行终112号 上诉人（原审被告）泉州市泉港区自然资源局，住所地泉州市泉港区中兴街土地交易中心大楼。 法定代表人林昀瑜，局长。 委托代理人陈宝芬，福建天衡联合(泉州)律师事务所律师。 委托代理人陈燕虹，福建天衡联合(泉州)律师事务所实习律师。 上诉人（原审第三人）刘连珠，女，1955年9月16日出生，汉族，住泉州市泉港区。 委托代理人柳林香，女，1984年9月6日出生，汉族，住泉州市丰泽区。系刘连珠之女。 被上诉人（原审原告）柳清宝，男，1962年12月1日出生，汉族，住泉州市泉港区。 委托代理人朱碧桂。 原审第三人柳海龙，男，1982年9月15日出生，汉族，住泉州市泉港区。 原审第三人柳林兰，女，1987年5月18日出生，汉族，住泉州市泉港区。 上诉人刘连珠、泉州市泉港区自然资源局(以下简称泉港自然资源局)与被上诉人柳清宝集体土地登记一案，不服泉州市丰泽区人民法院(2019)闽0503行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，2002年柳清贵向原泉州市泉港区国土规划建设局申请对址在泉港区××镇××村××组65.2平方米的集体土地予以登记，并提交土地登记申请书及《泉港区个人建房用地清查登记卡》（南政柳厝村324号）。原泉州市泉港区国土规划建设局于2002年12月28日组织进行地籍调查，形成《地籍调查表》。2002年3月16日经原泉州市泉港区国土规划建设局审核，同月18日经泉州市泉港区人民政府审批后，颁发泉港集用（2002）字第701010324号《集体土地使用证》，土地使用者柳清贵，使用权类型为划拨用地，用途住宅，使用权面积65.2平方米。原告柳清宝不服，向法院提起诉讼。请求判决：撤销被告于2002年3月颁发给柳清贵的泉港集用（2002）字第701010324号《集体土地使用证》。另查明，原告柳清宝系柳清贵的弟弟。柳清贵于2015年5月7日去世，第三人刘连珠系柳清贵的妻子，第三人柳海龙、柳林兰系柳清贵的儿女。再查明，2018年12月，因泉港区机构改革，组建泉州市泉港区自然资源局，将泉港区国土资源部门的职责并入泉州市泉港区自然资源局。 原审法院认为，被告泉港自然资源局作为泉港区人民政府土地管理部门，具有负责泉港区辖区内的土地登记工作。 本案争议焦点一，原告柳清宝是否具有原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案原告柳清宝与涉案集体土地使用者柳清贵为亲兄弟，原告主张诉争土地房屋本为家庭祖业，且涉案土地上房屋于解放前占地建设，原告认为被诉集体土地登记行为侵犯了其合法权益，故其与被诉土地登记行为具有利害关系。 本案争议焦点二，原告柳清宝对本案的起诉是否超过起诉期限。原告主张其离开家乡往海南岛打工三十多年，其于2019年3月份在办理申请翻建旧屋时，才得知诉争土地使用权办理在柳清贵名下。被告认为原泉州市泉港区国土规划建设局于2002年2月17日公示涉案土地登记情况，原告自2002年就应当知道诉争土地使用证。原审法院认为，原告并非行政行为的相对人，被告虽然有提供《关于土地登记申请审核情况公告》底稿及《张贴情况说明》，公告土地登记申请的审核情况，但不足以证明进行了张贴公告行为，也不能证明原告从公告期间就应当知道被诉土地使用证的内容。故被告关于原告超过起诉期限的辩称意见缺乏事实与法律依据，不予采纳。被诉土地登记行政行为于2002年3月作出，本案没有证据证明原告知道或者应当知道被诉土地使用权证具体内容的时间，故应以原告自认其知道被诉行政行为内容的时间即2019年3月作为本案起诉期限的起算点。根据《最高人民法院关于适用 本案争议焦点三，被告颁发的泉港集用(2002)字第701010324号《集体土地使用证》是否合法。(一)被告辩称适用泉港政[2001]地6号《泉港区人民政府关于清理个人违法占地建房若干暂行规定的通知》，对在1982年2月前建房用地没有合法用地手续的土地，予以确认土地使用权。第三人主张涉案土地房屋为柳清贵的养父母向他人购买的，柳清贵继承养父母的财产而得。原审法院认为，在本案审理中，各方当事人一致确认涉案土地上的房屋建成于解放前，且未翻建过；本案《泉港区个人建房用地清查登记卡》亦登记1982年以前占地建房，用地实占于解放前。因此涉案土地上的房屋明显不是柳清贵所建。《泉港区人民政府关于清理个人违法占地建房若干暂行规定的通知》适用的范围是个人建房的违法占地行为，由于房屋并非柳清贵所建，土地不是柳清贵所占，而柳清贵在申请土地登记时并未能向被告提供相关权属来源证明材料，因此被告适用该清理通知规定将土地确权到柳清贵个人名下明显不当。(二)根据被诉登记行为作出时有效施行的《国家土地管理局土地登记规则》(1996年2月1日实施)第六条规定“土地登记依照下列程序进行：(一)土地登记申请；(二)地籍调查；(三)权属审核；(四)注册登记；(五)颁发或者更换土地证书。”第十条第一款规定“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：(一)土地登记申请书；(二)单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；(三)土地权属来源证明；(四)地上附着物权属证明”。《福建省土地登记条例》第二十一条规定“申请初始登记，应当提交下列文件：(一)土地登记申请书；(二)身份证件；(三)土地权属来源证明文件。”本案中，柳清贵向原泉州市泉港区国土规划建设局申请土地登记时，并没有提供上述法律规定的涉案土地权属来源证明文件、地上附着物权属证明、申请人身份证明。原泉州市泉港区国土规划建设局在缺乏上述土地登记必要材料的情况下，未对土地权属进行审核，未依法尽到合理审慎的查验义务，故其作出的被诉土地登记行为事实不清，证据不足，依法应予撤销。被告及第三人认为被诉登记行为合法的辩论意见，缺乏证据和法律依据，不予采纳。另，如原告与第三人之间对涉案集体土地使用权存在权属争议，双方应协商处理，协商不成的，可以申请由相关人民政府处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项的规定，判决：一、撤销被告泉州市泉港区自然资源局于2002年3月颁发的泉港集用(2002)字第701010324号《集体土地使用证》；二、被告泉州市泉港区自然资源局应于本判决生效之日起法定期限内对涉案土地登记申请重新作出行政行为。本案诉讼费50元，由被告泉州市泉港区自然资源局负担。 宣判后，泉州市泉港区自然资源局不服，向本院提起上诉称，一、本案被上诉人明显不具有原告主体资格，一审法院认定被上诉人与被诉土地登记行为具有利害关系不能成立。被上诉人主张诉争房屋为祖遗房产，原审第三人主张诉争房屋为其养父母赠与所得，根据村委会的调查，该房屋在2002年颁证时确为原审第三人实际所有。显然，被上诉人主张该房屋为家庭祖业应当提供相关有效证据，否则无法成立。一审法院在被上诉人未提供任何有效证据的情况下，仅以被上诉人单方面的陈述，以及被上诉人与原审第三人之间的亲属关系即认定被上诉人具有原告主体资格显然是错误的。二、一审法院认定上诉人未对土地权属进行审核，未尽到查验义务显然是错误的。上诉人根据泉港区南埔镇柳厝村及南埔镇土地所根据实际情况作出的清查结果认定权属来源依法有据，也符合当时的清查工作实际情况。且上诉人也依法将拟登记行为进行事先公示，然至公示期结束，也从未有人提出异议。一审法院脱离当时的历史情况，认为上诉人未对土地权属进行审核，未尽到查验义务显然是错误的。三、一审法院作出撤销判决，不利于被上诉人与原审第三人的利益，导致诉争土地今后无法进行确权。综上，请求：1.撤销丰泽区人民法院(2019)闽0503行初123号行政判决书，改判驳回柳清宝的起诉。2.一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 刘连珠上诉称，一、被上诉人柳清宝与案涉土地使用权并不具有利害关系，其主体不适格。柳清宝并无证据证明其与案涉纠纷土地使用权存在法律上的利害关系，其据以主张的1977年《民事纠纷调解书》经一审法院查明为复印件，真实性无法确认。故被上诉人柳清宝与诉争土地并不具备法律上的利害关系，其作为行政案件原告的主体不适格，依法应予以驳回。二、一审法院判决存在事实认定错误，主要有：1.一审法院认定泉港区自然资源局将案涉房屋确权到柳清贵名下明显不当，是错误的。2.一审法院认为柳清贵申请土地登记时，缺乏涉案土地权属来源证明文件、地上附属物权属证明、申请人身份证明，是错误的。三、柳清宝起诉已超过诉讼时效。柳清宝称其直至2019年初才知晓案涉土地使用证书之事并不属实。案涉土地使用证书在2002年即予以公告，行政机关的公告行为具有一定的公示力，柳清宝称其三十几年均在海南打工以证明其不知情，但其并未提供相应的证据予以证实，且柳清宝庭审时称在柳清贵去世时，就找柳清贵家属讨要过房子，据此即可推定最迟在柳清贵去世时即2015年，柳清宝就应该知道案涉土地已办证的事实。本案显然早已超过起诉期限。综上，请求判决：1.撤销(2019)闽0503行初123号行政判决，依法改判：驳回柳清宝的全部诉讼请求。2.本案一、二审案件受理费均由被上诉人柳清宝承担。 被上诉人柳清宝述称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回二上诉人的上诉请求，维持原判。事实与理由：1.诉争房屋和土地都还是维持现状，该房屋是解放前所建的。2.诉争房屋是柳清宝几位兄弟从父母处共同继承所得。1977年12月14日分家时，柳清宝将其他兄弟除了柳清华的份额都购买过来，诉争房屋柳清宝和柳清华二兄弟一人分了一半。2002年柳清贵申请集体土地使用证时未经过柳清华的同意。 原审第三人柳海龙、柳林兰未向本院陈述意见。 经审查，泉港自然资源局、刘连珠提起上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。各方当事人对泉港自然资源局具有作出泉港集用(2002)字第701010324号《集体土地使用证》的法定职权不持异议，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点一，柳清宝是否有权提起本案诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，被上诉人柳清宝与涉案集体土地使用者柳清贵系亲兄弟。柳清宝与柳清贵遗孀刘连珠在一审庭审中确认诉争土地址在××镇××村××组，该土地上的房屋建于解放前，至今未再翻建过。被上诉人柳清宝主张该房屋系其与柳清贵的祖父母所建，属于祖业。上诉人刘连珠则主张该房屋系柳清贵的养父母购买所得，但未能提供证据予以证明。故被上诉人柳清宝与案涉《集体土地使用证》具有利害关系，其有权对本案提起诉讼。 本案争议焦点二，柳清宝对本案的起诉是否超过法定起诉期限？根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。所谓的“行政行为作出”的核心标准为是否具有处分性，这里的“处分性”是指行政行为对起诉人的权利义务将直接产生实质性影响。本案中，原泉州市泉港区国土规划建设局于2002年2月17日发布《关于土地登记申请审核情况公告》，该公告是原泉州市泉港区国土规划建设局对柳清贵土地登记申请审核情况的公布，并不能证明被上诉人柳清宝于发证之日就已经知道或应当知道涉案颁证行为,且该公告仅为颁发集体土地使用权证的过程性行为，不具有处分性，不属于行政行为。故上诉人刘连珠主张案涉土地使用证在2002年即予以公告，被上诉人柳清宝的起诉已超过起诉期限，缺乏事实和法律依据,本院不予支持。 本案争议焦点三，上诉人泉州市泉港区自然资源局作出的泉港集用(2002)字第701010324号《集体土地使用证》是否合法？《福建省土地登记条例》第二十一条规定“申请初始登记，应当提交下列文件：(一)土地登记申请书；(二)身份证件；(三)土地权属来源证明文件。”本案中，柳清贵向原泉州市泉港区国土规划建设局申请土地登记时，提供了土地登记申请书(编号集用701010324)、身份证件及《泉港区个人建房用地清查登记卡》（NO.南政柳厝村324号）。其中《泉港区个人建房用地清查登记卡》村委会意见和镇土地所意见一栏中记载“该户……占地建设，情况属实”，南埔镇柳厝村委会和南埔镇土地管理所对该情况均予以盖章确认。另据，《泉港区人民政府关于清理个人违法占地建房若干暂行规定的通知》（泉港政[2001]地6号）第一条规定，凡是在《村镇建房用地管理条例》颁布实施前（即1982年2月13日前）建房用地的，无合法用地手续，由个人出示具结书，并经所在村村民委员会证实认可的，给予确认土地使用权。由此，泉港区自然资源局根据该通知要求及柳清贵在申请土地登记时提交的相关申请材料、《地籍调查表》(编号集用701010324)和《土地登记审批表》(编号集用701010324)等材料作出泉港集用(2002)字第701010324号《集体土地使用证》并无不当。一审法院认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。被上诉人柳清宝若对登记在该集体土地使用证项下的房屋存有产权争议，可通过民事争议解决机制处理。若人民法院生效的判决书确认被上诉人的财产份额，被上诉人即可向上诉人泉港区自然资源局申请更正登记。上诉人的上诉请求和理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销泉州市丰泽区人民法院(2019)闽0503行初123号行政判决； 二、驳回原审原告柳清宝的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由柳清宝负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈鹏腾 审 判 员 张爱玲 审 判 员 邱旭锋 二〇二〇年五月十四日 法官助理 翁伯明 书 记 员 吕顺达 附注：本案适用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更; (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判; (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。