广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终560号上诉人（原审原告）：温子罗，男，1941年3月10日出生，汉族，住广东省广州市增城区。上诉人（原审原告）：彭元珍，女，1949年12月11日出生，汉族，住广东省广州市增城区。上诉人（原审原告）：温志良，男，1978年10月14日出生，汉族，住广东省广州市增城区。上诉人（原审原告）：温靖琳，女，2006年9月10日出生，汉族，住广东省广州市增城区。上述四上诉人共同委托代理人：李剑锋，广东杰信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市增城区人民政府。住所地：广州市增城区荔城街惠民路1号。法定代表人：赵国生，区长。委托代理人：刘远新，广州市增城区司法局工作人员。委托代理人：朱国良，广东兆广律师事务所律师。原审第三人：广州市增城区仙村镇沙滘村中坊经济合作社。住所地：广州市增城区仙村镇沙滘村中坊经济合作社。负责人：温炽均，社长。委托代理人：徐叔宝，广东增泰律师事务所律师。上诉人温子罗、彭元珍、温志良、温靖琳因诉广州市增城区人民政府（以下简称增城区政府）行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初948号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告温子罗与彭元珍系夫妻关系，二人生育一子温志良，温志良又生育一女温靖琳。温子罗原系广州市增城区仙村镇沙滘村中坊经济合作社（以下简称中坊合作社）社员，因工作调动原因将户口迁出沙滘村中坊合作社，2015年12月15日返迁，彭元珍、温志良、温靖琳亦随温子罗迁入、迁出中坊合作社。现祖孙三代四人均居住在中坊合作社。2016年10月，四名原告取得《关于沙滘村中坊合作社返迁人与中坊社员享有集体一切权利的征求意见》（以下简称《征求意见》），该《征求意见》下附有中坊合作社年满18周岁的185名原社员签字，并盖有中坊合作社公章。2017年6月30日，四名原告因迁入中坊合作社处后未获得该社分配广州铁路枢纽东北货车外绕线的第一期土地补偿款，向仙村镇政府提出行政处理申请，请求该府：1.确认四人具有中坊合作社社员资格；2.责令被申请人中坊合作社恢复四人的村民股份分红、集体福利待遇，并将广州铁路枢纽东北货车外绕线的土地补偿款合计9700元/人一次性发给四申请人。仙村镇政府受理该行政处理申请后，对申请人和被申请人进行了询问调查、对申请人提供的相关证据进行了审查。2019年5月15日，中坊合作社时任社长温国志向仙村镇政府出具《说明》一份，称“《征求意见》共九页，共有229人签字，剔除不符合表决条件的返迁人员及未成年人后，共有该社年满18周岁的185名原社员签字，对于该《征求意见》的合法性及真实性，该社予以认可，同意按上述表决结果进行处理”，该《说明》附有温国志的签名及该社公章。仙村镇政府又查明，该《征求意见》有185名社员签字同意，同时根据被申请人提交的《沙滘村中坊社18岁以上社员登记名册》显示，中坊合作社共有在册人员335名。仙村镇政府据此认为，对曾经是集体经济组织成员，因工作、农转居等原因将户口迁出后再迁入原户籍所在地是否应享受村民待遇问题，应按照《中华人民共和国村民委员会组织法》有关村民自治的原则处理，听取该集体经济组织成员意见，尊重成员民主表决。该《征求意见》经过半数成员表决同意，并经被申请人公示，符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十条的规定，故对四申请人请求支付涉案土地补偿款的请求予以支持。2019年6月18日，仙村镇政府作出14号处理决定，决定如下：由被申请人中坊合作社向申请人温子罗、彭元珍、温志良、温靖琳每人支付土地补偿款9700元，合计38800元。涉案14号处理决定向双方当事人送达后，中坊合作社部分社员对该处理决定不服，就14号处理决定向增城区政府提出行政复议申请，请求该府：1.撤销仙村镇政府所作14号处理决定；2.确定中坊合作社无须向温子罗、彭元珍、温志良、温靖琳支付每人9700元的土地补偿款。2019年7月26日，中坊合作社就“针对（2019）仙府行决字第2-17号处理决定提起行政复议、诉讼和聘请律师代理复议、诉讼一事”进行村民表决，共有270人签名同意。就“是否同意向返迁户及返迁人员分配征地补偿或分红款一事”进行村民表决，其中签署“不同意分配”人数超过三分之二。2019年8月13日，中坊合作社就“推举温炽均等四人作为提起行政复议、行政诉讼的代表一事”进行表决，共有276人同意。2019年8月27日，中坊合作社向增城区政府补正了行政复议申请材料后，该府受理了该社的行政复议申请。该府审查后认为，被申请人仙村镇政府对温子罗、彭元珍、温志良、温靖琳提出的有关社员资格确认和征地补偿款分配方面的请求有权作出处理，但是14号处理决定存在两个方面的问题，一是针对社员资格确认的申请事项没有作出处理，二是没有查明《征求意见》的真实性和有效性。增城区政府据此认为，仙村镇政府作出责令中坊合作社向温子罗、彭元珍、温志良、温靖琳每人支付9700元土地补偿款的处理决定，事实查明不清，证据不足。2019年10月25日，增城区政府作出164号复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，决定：1.撤销14号处理决定；2.责令仙村镇政府在收到本复议决定之日起60日内对温子罗、彭元珍、温志良、温靖琳的行政处理请求重新作出处理。四名原告于2018年11月8日签收了该164号复议决定，其不服该决定继而提起本案诉讼，请求：1.撤销被告增城区政府作出的164号复议决定；2.维持仙村镇政府作出的14号处理决定；3.本案诉讼费用由被告承担。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十三条第一款规定，公民、法人和其他组织对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，可以在知道该具体行政行为之日起六十日内，向上一级地方人民政府申请行政复议。因此，中坊合作社不服仙村镇政府所作处理决定，有权在法定期限内向增城区政府申请行政复议，增城区政府对于中坊合作社的行政复议申请进行调查、处理并作出复议决定，具有法定的职权依据。本案的争议焦点在于原行政行为的合法性问题即四名原告是否具有中坊合作社的集体经济组织成员资格以及是否应享受相关土地补偿款分配，被告增城区政府作出被诉复议决定，理据是否充分。首先，对于涉案处理决定、被诉复议决定的合法性问题。行政诉讼中存在全面审查原则，即在行政案件审理过程中，对被诉行政行为的事实根据、法律依据、行政程序、职权权限等各方面进行合法性审查，不受诉讼请求和理由的拘束。因此，原行政行为的合法性亦属于本案审查范围。本案四名原告在向仙村镇政府所提行政处理申请中，第一项请求即为“确认申请人具有中坊合作社社员资格”，而仙村镇政府在案涉行政处理决定中，仅认可涉案《征求意见》为有效的成员资格表决并直接支持原告第二项关于涉案征地分红款的分配请求，并未对原告所提第一项请求作出处理，其遗漏处理申请事项的情况明显存在。被告增城区政府在受理复议申请后，依法通知各方当事人参加复议并提交相关证据材料，对案件相关事实进行了调查，在法定期限内作出涉案复议决定并送达各方当事人，处理程序合法。被告增城区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，认定仙村镇政府在未对原告社员资格进行认定的情况下即作出案涉行政处理决定，属主要事实不清、证据不足，故撤销仙村镇政府所作行政处理决定并责令其限期重作，理据充分，处理正确，原审法院予以支持。其次，对于涉案《征求意见》能否视为有效的成员资格表决、可否依据该《征求意见》支持原告土地补偿款的请求。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七）征地补偿费的使用、分配方案；……（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”。《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第一款规定，农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。第十五条第三款规定，实行以家庭成员经营为基础、统分结合的双层经济体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。可见，对于涉及集体经济组织成员切身利益的重大事项，应当由集体经济组织通过召开村民会议或成员大会的方式进行讨论、表决后方可决定。本案中，有证据证明四名原告存在户口迁入、迁出的情况，其成员资格的认定与否，关系到征地补偿费的使用及分配，属于涉及集体经济组织成员切身利益的重大事项，因此，相关回迁人员的成员资格依法必须通过召开村民会议或成员大会的方式进行表决确定。而涉案《征求意见》及相关公示材料、中坊合作社现任社长出具的《说明》《询问笔录》等材料，基于以下考虑，不能作为四名原告的成员资格已获表决确定的证据。其一，从《征求意见》的形式上看，该《征求意见》全称为《关于沙滘村中坊合作社返迁人员与中坊社员享有集体一切权利的征求意见》，从其文意可知，该《征求意见》仅涉及权利分配问题，并不涉及成员资格问题。其二，从《征求意见》的实质内容看，其仅是一份附有若干中坊合作社村民签字的签名表格，并未涉及任何成员资格表决的内容，也未载明村民会议或成员大会召开时间、地点、具体议案及决议等情况。而本案中显而易见的事实是，中坊合作社大多数社员目前不同意四名原告获得成员资格并获得相应补偿款分配。其三，即使该《征求意见》曾经获得现任社长的提供的《说明》及其本人签名、中坊合作社的盖章作为其效力的背书，但考虑到该社社长在本案中出具明显前后矛盾的陈述意见、该社先予认可而后又不予认可回迁人员的成员资格的现实表现，可以认定中坊合作社对于该社返迁人员成员资格的认定，并无形成统一、稳定的处理意见。因此，该社加盖公章出具的认可或不认可返迁人员成员资格的相关材料，证明力不足，不能作为佐证四名原告成员资格已经集体表决并获得确认的证据采信。仙村镇政府在四名原告的成员资格未获认定的情况下，即直接决定由中坊合作社向四名原告每人支付土地补偿款9700元，没有事实与法律依据，处理明显错误。增城区政府撤销涉案处理决定并责令仙村镇政府重作的处理，有利于查明相关事实、将矛盾解决在基层、从实质上化解行政争议。上述考虑，亦构成原审法院支持被诉复议决定的另一理由。综上，四名原告所提撤销被诉行政复议决定并维持原行政处理决定效力的诉请，缺乏事实根据及法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告温子罗、彭元珍、温志良、温靖琳的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告温子罗、彭元珍、温志良、温靖琳负担。上诉人温子罗、彭元珍、温志良、温靖琳不服原审判决,上诉请求：撤销原审判决及涉案行政复议决定，维持仙村镇政府作出的涉案处理决定，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要事实与理由：一、原审法院认定事实错误，《征求意见》含有认定返迁人员的成员资格及权利分配问题，该《征求意见》体现了村民的真实意思表示，具有民主决议效力。原审法院认定该《征求意见》仅涉及权利分配问题，并不涉及成员资格问题是错误的，《征求意见》认定了上诉人的集体组织成员资格，且原审第三人中坊合作社已经在事实上承认了上诉人的成员资格。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定，具有本集体经济组织成员资格的人才可以享受集体的一切权利，参加集体利益分配，原审法院忽略这一前提，简单从《征求意见》的全称上认定本次决议不包含成员资格认定是错误的。原审第三人中坊合作社作出《征求意见》后，已经在事实上认定上诉人的集体经济组织成员资格。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，程序上，上诉人的户口在迁入中坊合作社时，是经中坊合作社、党支部、村民委员会审核同意的，并且经过村民会议的有效表决，中坊合作社返迁人员与中坊合作社社员享有集体一切权利。事实上，中坊合作社给予上诉人作为中坊合作社社员的地位，给予上诉人享有选举权、被选举权、表决权、分红等中坊合作社社员才能享有的权利和待遇。上诉人还拥有宅基地、分红、责任田期待权（注：中坊合作社在1993年之后就没有调整过责任田）也在说明申请人享有中坊合作社集体资产产权的分配权。2020年1月10日，沙滘村村委向全体村民发出《通知》将进行登记发放第六资源热电厂生态补偿金，每个人口发放2000元并公告了参与分配的人口名单，其中包含了上诉人。《征求意见》的全称之所以定为《关于沙滘村中坊合作社返迁人员与中坊社员享有集体一切权利的征求意见》，是由于当时社干部法律意识不高，社干部是根据上诉人返迁时签订的《承诺书》而制定的。《承诺书》中明确上诉人返迁以及随迁人员后代由村民代表及成员代表大会或村民大会决定是否享有集体分配权，故当时社干部没有在标题上注明成员资格问题，但原审第三人中坊合作社进行表决时，是涉及成员资格确认和分配的。原审法院已经从《征求意见》的全称上认定了本次决议的内容为权利分配问题，但是在下文却称《征求意见》未涉及具体议案，明显前后矛盾。中坊合作社于2016年10月18日在中坊社召开社员大会，就返迁人员是否具有村民资格和是否与中坊社员享受集体一切权利进行表决。前任社长温国志在庭审中始终确认上诉人具有村民资格，同意上诉人享有村民待遇的，除了对于《征求意见》有无进行表决有不一致陈述之外，并无其他前后矛盾的陈述意见。《征求意见》的表决时间为2016年10月18日，而社长温国志是在2017年5月才上任的，对于之前发生的事情不是很清楚，仅记得当时有通知开会。《征求意见》表决程序、内容及结果公示，均是按照民主议定程序进行的，到会人数符合法律规定，表决超过到会人数过半数同意，表决后依法向社员公示，公示期间没有任何社员提出异议，是有效决议。退一步讲，即使《征求意见》是入户表决的，从实体权利实现以及方便村民的角度考虑，入户表决符合民主议定、民主决策原则，表决结果体现了村民真实的意志，具有民主决议的效力。上诉人返迁后，原审第三人中坊合作社就恢复了上诉人的集体经济组织成员资格，之所以会发生先予认可而后又不予认可回迁人员的成员资格的情况，系由于发生了征收，产生了巨大利益，导致部分社员出尔反尔，不同意向上诉人分配福利待遇。原审第三人中坊合作社的行为严重损害了上诉人的合法权益，违反禁止反言的原则。而上诉人在原审第三人中坊合作社拥有宅基地、自留地，也交过公粮、余粮，这证明上诉人已履行作为社员应尽的义务。原审第三人在处理返迁人员的问题上明显是不公平、不合法的，但是原审法院没有查明该事实，没有查明《村民表决》违法的事实。二、原审法院没有对中坊合作社在行政复议中提交的《村民表决》的真实性、合法性进行审查。且《村民表决》系涉案行政处理决定书后重新作出的，违反了证据原则。沙滘村村委会于2019年10月18日出具一份《声明》，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第三款的规定，故中坊合作社提交的《村民表决》系无效的。原审法院遗漏查明原审第三人中坊合作社作出的《村民表决》违法，被上诉人没有尽到审查监督义务。根据《最高人民法院关于适用审判监督程序若干问题的解释》第十条的规定，中坊合作社提交《村民表决》作为“新的证据”，是在仙村镇政府作出行政处理决定后重新作出的，不符合证据原则，不能视为新的证据。综上所述，四上诉人认为，仙村镇政府作出的涉案《行政处理决定书》事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求依法维持。被上诉人增城区政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。二、被上诉人作出增府行复(2019)164号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，内容适当，程序合法，是合法有效的行政行为。三、关于上诉人上诉状中的几点回应。（一）关于《征求意见》是否属于确认上诉人成员资格以及福利待遇依据的意见。上诉人的核心观点在于其认为《征求意见》中已经确认了上诉人具有原审第三人成员资格，且该《征求意见》是原审第三人中坊合作社的集体意志，是民主表决而成，理应予以执行。但无论在一审庭中还是在上诉状中，上诉人都无法陈述该《征求意见》是如何形成的，无法陈述何时在何地举行的社员大会，具体的表决内容是什么，表决的参与人数以及表决结果等具体情形是怎么样的。显而易见，该《征求意见》顾名思义就是上诉人的群体私下拿着表格找部分村民签名，征求村民支持确认其享有福利的一份征求意见稿，不属于依法召开村民大会或村民代表大会表决形成的合法决议，该《征求意见》无论在形式上还是在内容上都不能作为确定上诉人具有原审第三人成员资格的依据。上诉人的上诉理由完全不成立。（二）关于原审第三人重新表决确定上诉人是否具有成员资格以及享有福利待遇的表决是否合法的问题。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，上诉人属于迁入人员，其成员资格的确定应当经社委会的审查以及社员大会或社员代表大会表决通过，该程序是上诉人获得成员资格的必经程序。在上诉人一直未能启动该程序确定其社员资格导致与原审第三人产生激烈纠纷的情况下，原审第三人召开社员大会，对其资格进行表决确定，并不存在违反法律规定的情形，应为合法有效，上诉人认为该表决是无效的，没有事实和法律依据。综上，被上诉人作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，请法院查明事实，依法驳回上诉，维持原判。原审第三人中坊合作社答辩称：一、增城区政府作出的《行政复议决定书》程序正当，实体处理合理合法，依法应予以支持。二、上诉人请求享有土地征收补偿分配权利的诉求不合理，其诉求严重违反民事活动原则中的“公平合理”原则。三、回迁人员或是迁回本村人员或村外出生人员，并且不在村内居住生活，对村内人员、事务不了解，部分回迁人员连回乡的路都不认识。无法履行村内的选举和其他事物的管理义务。四、若准许回迁人员参与分配，将会造成不必要的社会混乱。请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案争议的焦点是增城区政府作出增府行复[2019]164号《行政复议决定书》是否合法。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七）征地补偿费的使用、分配方案；……（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”。《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第一款规定：“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。”第十五条第三款规定：“实行以家庭成员经营为基础、统分结合的双层经济体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”根据上述法律、法规的规定，对于涉及集体经济组织成员资格以及征地补偿费的分配方案等涉及村民利益的重大事项，应当由集体经济组织通过召开村民会议或成员大会的方式进行讨论、表决后方可决定。本案中，四上诉人属于户口迁入的情形，其集体经济组织成员资格的认定以及是否可以参与分配补偿费，均属于涉及集体资产分配的重大事项，根据上述法律法规的规定，必须通过召开村民会议或成员大会的方式进行表决确定。从四上诉人提交的《征求意见》内容来看，其仅仅记载“关于沙滘村中坊合作社返迁人员与中坊社员享有集体一切权利的征求意见”的内容，未涉及表决的内容，也未载明村民会议或成员大会召开时间、地点、具体议案及决议等情况，并不涉及成员资格问题，不足以证明四上诉人成员资格已经集体表决并获得确认。增城区政府经复议认定仙村镇政府在四上诉人的集体经济组织成员资格未获认定的情况下，即直接决定由中坊合作社向四上诉人每人支付土地补偿款9700元，缺乏事实与法律依据，并据此作出被诉复议决定撤销涉案处理决定，责令仙村镇政府重作处理决定，并无不当。原审法院经审理判决驳回四上诉人温子罗、彭元珍、温志良、温靖琳关于撤销被诉复议决定的诉讼请求，亦无不当，本院依法予以维持。上诉人温子罗、彭元珍、温志良、温靖琳上诉主张，《征求意见》含有认定返迁人员的成员资格及权利分配，体现了村民的真实意思表示，有民主决议效力，原审判决认定事实错误等，上诉请求撤销原审判决并改判，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人温子罗、彭元珍、温志良、温靖琳共同负担。本判决为终审判决。审判长  窦家应审判员  杨雪清审判员  李婉鸣二〇二〇年五月二十九日书记员  林欣玮