广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4321号上诉人（原审原告）：广州博程运输代理有限公司。住所地：广东省广州市荔湾区**************。法定代表人：胡红友，经理。被上诉人（原审被告）：广州市荔湾区应急管理局。住所地：广东省广州市荔湾区*********。法定代表人：黄汝灶，局长。委托代理人：刘恺，该单位工作人员。委托代理人：陈列，广东国智律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市荔湾区人民政府。住所地：广东省广州市荔湾区*******。法定代表人：毕锐明，区长。委托代理人：连泽璇，该单位工作人员。上诉人广州博程运输代理有限公司（以下简称博程公司）因与被上诉人广州市荔湾区应急管理局（以下简称荔湾应急管理局）、广州市荔湾区人民政府（以下简称荔湾区政府）行政处罚及行政复议一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初860号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理，现本案已审查终结。原审查明，2018年8月31日，原荔湾安监局下属的南源街安全生产监察中队在广州市荔湾区*********进行安全生产执法日常检查，该经营场所对外以“安能物流”名义经营，现场负责人罗聪提供的营业执照显示被检查单位为博程公司，该场所是博程公司租赁用于经营，是其收发货的分点。此次现场检查发现博程公司未建立员工安全生产教育培训档案，未如实记录安全生产教育和培训情况，执法人员遂当场发出《责令限期整改指令书》，要求博程公司于2018年9月10日前整改完毕，并发出《询问通知书》，告知其接受询问调查。2018年9月5日，原荔湾安监局依法对博程公司法定代表人胡红友进行调查询问，并依法制作了《询问笔录》。该《询问笔录》显示：“……问：你公司有没有对员工进行安全生产教育和培训？答：只是口头进行培训……问：有没有建立安全生产教育和培训档案，并如实记录安全生产教育和培训时间、内容、参加人员以及考核结果等情况？答：没有。……”2018年9月17日，原荔湾安监局执法人员前往博程公司的法定注册地址广州市荔湾区**************进行现场检查，并制作《现场检查记录》，同时发出《整改复查意见书》，查实博程公司建立员工安全教育培训档案、记录安全生产教育培训情况。2018年10月11日，原荔湾安监局向博程公司发出《行政处罚告知书》，告知拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，以及行政处罚的种类，并告知其依法享有陈述申辩的权利。2018年10月16日，博程公司向原荔湾安监局进行陈述、申辩，并形成了《当事人陈述申辩笔录》。经审查相关证据、依据，原荔湾安监局于2018年10月29日作出被诉行政处罚决定，决定对博程公司给予“责令10日内改正，并处壹万元罚款的行政处罚。”处罚决定书于2018年10月30日送达博程公司。博程公司不服，于2018年11月8日向荔湾区政府申请行政复议。荔湾区政府收到后，于次日依法受理其复议申请。2018年11月9日，荔湾区政府向原荔湾安监局发出《提出行政复议答复通知书》，告知其自收到通知之日起十日内提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据，同时告知逾期不提交的法律后果。原荔湾安监局收到后，于2018年11月21日提交了《行政复议答复书》和相关证据材料。经审查相关证据、依据，荔湾区政府于2018年12月29日作出荔湾府行复〔2018〕124号《行政复议决定书》，决定维持被诉行政处罚决定。上述《行政复议决定书》分别于2019年1月3日送达博程公司，于2019年1月2日送达原荔湾安监局。另查明，《广州市荔湾区机构改革方案》第二大点“调整优化区级党政机构和职能”中的第3小点“新组建和优化职责的机构”第（7）小项规定：“组建区应急管理局。将区安全生产监督管理局的职责，以及区政府办公室的应急管理职责……等整合，组建区应急管理局，按中央有关改革部署实施。不再保留区安全生产监管理局。”原审认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条规定：“……县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条规定：“县级以上安全监管监察部门应当按照本章的规定，在各自的职责范围内对安全生产违法行为行政处罚行使管辖权。”本案中，博程公司的法定注册地址和位于广州市荔湾区*********收发货的分点均属于原荔湾安监局的行政执法范围，根据上述规定，原荔湾安监局有权对其辖区范围内的安全生产违法行为进行行政处罚。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，根据《广州市荔湾区机构改革方案》第二大点第3小点中的第（7）小项的规定，原荔湾安监局的法定职权已经由荔湾应急管理局全部承接，根据上述规定，荔湾应急管理局是本案适格被告。《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第四款规定：“生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。”第九十四条第（四）项规定：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：……（四）未如实记录安全生产教育和培训情况的；……”本案中，执法人员在2018年8月31日现场检查中发现博程公司存在未如实记录安全生产教育和培训情况，博程公司的法定代表人在2018年9月5日的调查询问中亦明确称其公司只是对员工进行了口头培训，并称没有建立安全生产教育和培训档案和如实记录安全生产教育和培训时间、内容、参加人员及考核结果等情况。在2018年10月16日进行陈述申辩时，亦未对原荔湾安监局认定其单位“未如实记录安全生产教育和培训情况”提出任何的异议。因此，原荔湾安监局结合本案案情和博程公司的违反情节，对博程公司给予“责令10日内改正，并处壹万元罚款”的行政处罚符合上述规定，并无不当。原荔湾安监局于2018年8月31日发现违法情形后制作了《现场检查记录》，并对博程公司的法定代表人进行了调查。在作出行政处罚决定前，亦依法向博程公司告知其享有陈述申辩的权利，并听取了博程公司的陈述申辩。经审查相关证据、依据，原荔湾安监局于2018年10月29日作出被诉《行政处罚决定书》，并依法进行了送达，程序合法。因此，被诉《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，博程公司主张撤销上述决定书的理由不成立。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，博程公司对被诉《行政处罚决定书》不服，有权向荔湾区政府申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……”本案中，博程公司于2018年11月8日申请行政复议，荔湾区政府于次日依法予以受理。其后，荔湾区政府发出《提出行政复议答复通知书》，告知原荔湾安监局自收到通知之日起十日内提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据，同时告知逾期不提交的法律后果。原荔湾安监局提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。经审查相关证据、依据，荔湾区政府于2018年12月29日作出被诉《行政复议决定书》，并依法进行了送达，程序合法。因此，荔湾区政府作出的被诉《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，博程公司请求撤销上述复议决定书的理由不成立。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告广州博程运输代理有限公司的诉讼请求。上诉人博程公司不服原审判决，向本院上诉称：一、上诉人收到《限期整改指令书》后已经根据《中华人民共和国安全生产法》要求进行整改并合格。事实上，上诉人一直依法进行了安全生产教育和培训并建立了档案，但因为员工流动性大，安全生产教育和培训档案在安全员离职后没有妥善交接，导致遗失不全。只是上诉人法定代表人胡红友接受询问过程中，违心承认未完整建立员工安全生产教育和培训档案。但原荔湾安监局没有考虑上诉人已整改，没有听取上诉人的解释，作出被诉处罚决定罚款1万元，明显不当。二、一审认定事实不清，《提出行政复议答复通知书》在2018年11月9日已经送达荔湾应急管理局，但荔湾应急管理局于2018年11月21日才做出《行政复议答复书》。根据《行政复议法》第二十三条、第二十八条第一款第（四）项，应视为荔湾应急管理局的具体行政行为没有证据、依据，荔湾区政府应当撤销被诉处罚决定。三、上诉人是因管理漏洞和员工流动性大，造成安全生产教育和培训档案缺失，但立即整改并达到要求，也没有造成事实上的安全生产事故，因此“并处壹万元罚款”的处罚明显不当，根据《行政诉讼法》第七十条第（六）项，应判决撤销或者部分撤销。综上，请求撤销（2019）粤7101行初860号判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人荔湾应急管理局二审答辩称：一、被上诉人荔湾应急管理局系依法履行职责，程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。二、上诉人的上诉理由无理，于法无据，理应驳回。（一）被诉行政处罚决定不存在处罚过重的情形。上诉人认为其一直依法进行安全生产教育和培训并建立了档案的意见，没有任何证据予以佐证，与事实不符。根据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条第（四）项规定，法律、行政法规并未规定在上诉人积极整改的情况下，应当不予罚款，相反，如果上诉人不进行积极整改，依法应对其从重处罚。被上诉人荔湾应急管理局在作出行政处罚时已经考虑上诉人复查时积极整改的情况，对其在法定幅度内进行从轻处罚。（二）提交《行政复议答复书》及相关证据的期限应从收到复议机关送达的申请书副本及之日起算。被上诉人荔湾应急管理局于2018年11月12日收到《提出行政复议答复通知书》，于2018年11月21日提交《行政复议答复书》，符合《行政复议法》第二十三条规定的十日期限，程序正当。综上，请求判决驳回上诉人的上诉请求。被上诉人荔湾区政府二审答辩称：一、被诉复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，应当予以维持。被上诉人荔湾应急管理局查明上诉人作为生产经营单位，生产经营过程中未如实记录员工安全生产教育和培训情况的行为，违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第四款的规定；被上诉人荔湾应急管理局依据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条第（四）项的规定，考虑上诉人在复查时已整改的情形，对上诉人从轻处罚，符合法律规定。二、被上诉人荔湾区政府作出被诉复议决定程序合法。2018年11月8日，上诉人申请行政夏议。2018年12月29日，被上诉人荔湾区政府查明相关事实后作出被诉复议决定并于2019年1月2向上诉人送达。综上，请求驳回上诉人的所有诉讼请求。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为，本案上诉人博程公司未建立员工安全生产教育培训档案，未如实记录安全生产教育和培训情况的违法行为事实清楚，博程公司对被责令10日内改正没有异议，对责令改正行为的合法性本院予以认可。《中华人民共和国安全生产法》立法目的是“为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展”，该法第三条规定“安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展，坚持安全第一、预防为主”，企业从事生产经营活动应当秉持安全第一，预防为主的理念，监管部门应当加强事前监督，关口前移，防微杜渐。企业通过对职工进行安全教育和培训，使职工强化安全意识，熟练掌握操作流程及应急处理措施，非常重要。博程公司经营的物流业务，安全生产风险高，一旦发生安全事故可能造成人员伤亡，对公共安全具有重大影响。博程公司只对员工进行口头培训，未依照《中华人民共和国安全生产法》第二十五的规定建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况，应当承担相应的法律责任，荔湾应急管理局依法予以处罚符合法律规定。荔湾应急管理局积极履行安全生产监督检查的职责，监督关口前移，体现了事前监督、预防为主的监督理念，罚款处罚具有警示企业提升自身安全生产意识及风险防范意识的意义，起到防止和减少生产安全事故的作用。关于对博程公司罚款一万元是否适当的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。《中华人民共和国安全生产法》第九十四条第（四）项规定，对生产经营单位未如实记录安全生产教育和培训情况的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款。博程公司在收到《责令限期整改指令书》后在规定的十日期限内完成了整改，其意识到自身行为的违法性，态度积极诚恳，应当值得肯定，但其认为已整改应当免除处罚的主张没有法律依据。依据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条第（四）项的规定，对于限期内改正的并未免除处罚，且逾期未整改的处罚后果更重。荔湾应急管理局对博程公司的整改行为予以了考虑，处以罚款一万元，是在法定幅度内从轻处罚，符合行政处罚“过罚相当”的基本原则。被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。荔湾应急管理局在对博程公司作出行政处罚前，已依法告知了其所享有的权利义务，保障了其合法权益，程序合法。荔湾区政府作出被诉复议决定维持被诉行政处罚决定，适用法律正确，程序正当。综上，原审判决驳回博程公司的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。博程公司的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人广州博程运输代理有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 肖志雄审 判 员 陈雪梅审 判 员 彭铁文二〇二〇年四月二十六日法官助理 张雨晴书 记 员 林润华