广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终1729号 上诉人（一审原告）:秦妹，女，汉族，1961年6月10日出生，住桂林市七星区。 被上诉人（一审被告）：桂林市七星区人民政府，住所地桂林市七星区骖鸾路**。 法定代表人：郑平，区长。 被上诉人（一审被告）：桂林市七星区人民政府城市管理局，，住所地桂林市七星区骖鸾路**普天大楼** 法定代表人:卓志炳，局长。 被上诉人（一审被告）：桂林市公安局七星分局，住，住所地桂林市七星区东二环路信息产业园/div> 法定代表人:胡凯，局长。 上诉人秦妹因与被上诉人桂林市七星区人民政府（以下简称七星区政府）、桂林市七星区人民政府城市管理局（以下简称七星区城管局）、桂林市公安局七星分局（以下简称七星公安分局）确认行政强制行为违法一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初86号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，2010年1月7日，广西壮族自治区人民政府作出（桂政土批函〔2010〕17号）《关于桂林市2009年第十九批次城市建设用地的批复》，2010年3月30日，桂林市人民政府(以下简称桂林市政府)发布（市政〔2010〕44号）《桂林市人民政府征收土地公告》，2010年5月25日，桂林市国土资源局发布《桂林市2009年第十九批次城市建设用地征地补偿安置方案公告》。2015年4月15日，广西壮族自治区国土资源厅作出（桂国土批函〔2015〕114号）《关于桂林市2013年城市建设用地第三批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》，批复桂林市政府对广西桂林市七星区穿山街道办事处（以下简称穿山街道办）和平村民委员会（以下简称和平村委会）大栗塘村1组、23组（以下简称大栗塘村1组、23组）169.71亩集体土地予以征收。2015年6月18日，桂林市政府发布（市政〔2015〕37号）《桂林市人民政府征收土地公告》，2015年7月16日，桂林市国土资源局发布《桂林市2013年城市建设用地第三批次农用地转用和土地征收实施方案征地补偿安置方案公告》。2016年11月21日，穿山街道办与大栗塘村1组、23组签订了《征地协议书》及《补充协议》，2017年1月至2017年12月，桂林市七星区和平村征（收）地）地工作指挥部分2次付清了大栗塘村**3组征地补偿款项。2018年5月8日，七星区政府组织有关部门对秦妹户家庭承包地上的农作物实施清理。秦妹不服，提起本案诉讼。 另查明，涉案土地未依法取得土地承包经营权证等证书，秦妹也未提供承包合同书原件，其申请一审法院向和平村委会调取。经一审法院调查证实：在承包合同上签字的人为秦付，秦付为其户户主，秦付在世，为完全民事责任能力人，秦妹系秦付姐姐。 一审法院认为：本案的争议焦点是秦妹是否具有适格的原告主体资格。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”提起诉讼的原告应当是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第四条规定,“农户成员为多人的，由其代表人进行诉讼。农户代表人按照下列情形确定：（一）土地承包经营权证等证书上记载的人；（二）未依法登记取得土地承包经营权证等证书的，为在承包合同上签字的人；（三）前两项规定的人死亡、丧失民事行为能力或者因其他原因无法进行诉讼的，为农户成员推选的人。”根据法院依秦妹申请调查的土地承包合同及秦妹的户口本，查实本案清表行为涉及的土地的户主为秦付，在涉案土地承包合同上签字的人为秦付。依据《中华人民共和国农村土地成承包法》第三条规定，“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”农村土地以户为单位实行联产承包责任制。本案中，在涉案土地承包合同上签字的人为秦付，秦妹是秦付的姐姐，既不是户主，也不是在涉案土地承包合同上签字的人，其无权代表农户提起诉讼。对涉案土地强制清表行为不服提起行政诉讼的原告应当是在涉案土地承包合同上签字的人秦付，秦妹不具有适格的原告主体资格。 关于七星区公安分局的资格问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，对涉案土地进行清表是七星区政府组织实施，七星区公安分局虽然参与清表行为，但其法律责任也应当由作出组织实施清表行为的七星区政府承担，故七星区公安分局并非本案适格被告，秦妹将七星区公安分局列为被告系错列被告，依法应当驳回秦妹对七星区公安分局的起诉。 综上，秦妹以个人名义提起诉讼，不具有适格的原告主体资格，依法应当不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回秦妹的起诉。 上诉人秦妹不服一审裁定，向本院上诉称：（一）一审裁定以秦妹不具有原告主体资格为由驳回起诉严重错误。本案土地承包合同虽由秦付签字，但秦妹系其姐姐，并且姐弟二人早已分家，案涉土地现由秦妹实际耕种，按照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”之规定，秦妹是集体土地的使用权人，依法可以以自己名义提起民诉讼。（二）秦妹的本案起诉，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖，一审法院裁定予以驳回错误。首先，集体土地征收包括审批、公告、安置补偿、责令交出土地等程序，七星区政府、七星区公安分局未经以上法定程序，直接实施征收最后环节，强制清除承包土地上的青苗，一并破坏地上附着物，严重侵害秦妹合法权益。其次，七星区政府、七星区公安分局实施的土地行政强制行为是一个独立的行政强制行为，且实体和程序严重违法。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的解释》第一条“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，人民法院应受理本案起诉。最后，七星区政府属于县级以上地方人民政府，根据行政诉讼法第十五条第一项关于级别管辖的规定，本案应向一审法院起诉。（三）一审法院适用法律错误，违反法律适用基本原则。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》于2005年9月1日施行，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的解释》于2011年9月5日施行，按照新法优于旧法原则，应优先适用后者第四条规定，认定秦妹具有原告主体资格。一审法院适用前者错误。综上，请求二审法院撤销一审裁定，提审或判决一审法院依法进行实体审理。 被上诉人七星区政府答辩称，本案诉讼与另案生效裁判的起诉事实和理由相同，另案已经裁定驳回起诉，本案上诉理由亦不成立，依法应当驳回上诉。请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 本院认为，本案争议焦点是秦妹是否具有原告主体资格。秦妹起诉请求确认七星区政府、七星区公安分局以强制清除其地上青苗、附着物的方式对土地实施强制征收的行为违法。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条第一款规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第四条第一款、第二款规定，“农户成员为多人的，由其代表人进行诉讼。”“农户代表人按照下列情形确定：（一）土地承包经营权证等证书上记载的人；（二）未依法登记取得土地承包经营权证等证书的，为在承包合同上签字的人；（三）前两项规定的人死亡、丧失民事行为能力或者因其他原因无法进行诉讼的，为农户成员推选的人。”上述规定，明确农村土地承包是家庭承包，承包方为农户，而非农户内部的某个成员。在农户成员众多的情况下，其部分成员的意思表示并不必然等同于农户的意思表示。正因如此，在解决基于农村土地承包权益产生的纠纷时，农户成员为多人的情况下，由其代表人进行诉讼，方符合农村土地承包之内在要义。本案中，秦妹户以其弟弟为户主，则应由其弟弟作为代表参加诉讼，秦妹可作为户主的代理人参加诉讼。据上分析，一审法院认定以秦妹不具有本案原告诉讼主体资格并无不当。 此外，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地、地上附着物和青苗的补偿费等费用排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。此外，《中华人民共和国物权法》还对物权转移的问题进行了规定。该法第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。本案中，秦妹户的承包地位于广西壮族自治区人民政府批准的征收范围内，穿山街道办与秦妹户所在的大栗塘村1、23组签订了《征地协议书》及《补充协议》后，桂林市七星区和平村征（收）地）地工作指挥部依照协议约定支付了征地补偿费置补助费及青苗补偿费。因秦妹户没有配合地上附着物清点登记工作，秦妹户承包地的地上附着物的补偿费已提存到和平村委会账户。据此，相关行政主体因秦妹户不主动清理其承包地而实施强制清理，并不损害秦妹户的实体权利，故本院维持一审法院裁定驳回秦妹户起诉的结果。秦妹户若对七星区政府的补偿行为不服，可以另行依法通过其他途径解决。 另，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案系因人民政府征收集体土地引发的确认行政强制清除地上附着物行为违法的诉讼，人民法院应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“作出行政行为的行政机关是被告”的规定与职权法定原则，结合案情确定适格被告。根据查明的事实，本案被诉行政强制清除行为系七星区政府组织实施，故七星区政府是本案的适格被告。七星区城管局、七星公安分局派出工作人员现场参与相关工作，属于协助性质，依法不应当作为实施强制行为的责任主体，故七星区城管局、七星公安分局并非本案适格被告。 综上，一审法院裁定驳回秦妹的起诉正确，本院予以维持。秦妹的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年五月二十日 书记员 陈 芳