广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2019)粤71行终4695号上诉人（原审原告）：广州市黄埔区萝岗街长平社区芳一经济合作社。住所地：广州市黄埔区萝岗街长平社区芳一经济合作社。负责人：胡文礼，社长。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：向奔，该局黄埔区分局副局长。委托代理人：侯丽鹏，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。上诉人广州市黄埔区萝岗街长平社区芳一经济合作社（以下简称芳一经济合作社）因与被上诉人广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会，以下简称市规划资源局）不动产登记一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2617号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，对本案进行了审理现已审理终结。原审法院经审理查明，2004年8月18日，市规划资源局向广州经济技术开发区萝岗街长平村颁发了穗集有（2004）第660001号《集体土地所有证》,注明土地所有权人为广州经济技术开发区萝岗街长平村农民集体，地址为广州经济技术开发区萝岗街长平村，地号为11110206A0014，土地总面积为2.3666公顷，其中地类面积：农用地0.1475公顷，建设用地2.2191公顷。2012年9月4日，芳一经济合作社向市规划资源局申请核发集体土地所有证，提交了土地登记申请书、广东省农村集体经济组织证明书、组织机构代码证、法定代表人身份证明书及授权委托书、法定代表人身份证和委托代理人身份证、地籍调查表（已含宗地图1份）、指界委托书、镇（街）出具的证明、宗地图等集体土地所有权登记的申请材料。2012年12月21日，市规划资源局向芳一经济合作社颁发了穗集有（2012）第05001853号《集体土地所有证》,注明土地所有权人为广州市黄埔区萝岗街长平社区芳一经济合作社农民集体，地址为广州市黄埔区萝岗街长平社区芳一经济合作社，地号为440116004001JA00009，土地总面积为31.0049公顷，其中地类面积处均未填写，且记事：1.宗地内土地分类面积以年度土地变更调查统计数据为准。2.本宗地范围内已核发第0100530号、第0100205号、第0100195号《林权证》。芳一经济合作社于2013年3月15日签收该证。2019年1月15日，芳一经济合作社向市规划资源局提出政府信息公开申请（编号：2019060000003506），申请公开的内容为“穗集有（2012）第05001853号集体土地所有证所涉地块利用总体规划从建设用地变更为基本农田的依据”。市规划资源局于2019年1月30日作出穗规划资源公开〔2019〕62号《政府信息公开申请告知书》，告知芳一经济合作社：穗集有（2012）第05001853号集体土地所有证所涉地块涉及《黄埔区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案》中永久基本农田面积为2.1630公顷。基本农田划定主要依据《关于印发的通知》（粤国土资耕保发〔2010〕121号）等文件。2019年1月15日，芳一经济合作社向市规划资源局提出政府信息公开申请（编号：2019060000003506），申请公开的内容为“穗集有（2004）第660001号集体土地所有证换发为（2012）第05001853号集体土地所有证的依据及过程文件”。市规划资源局于2019年2月2日作出延期至2019年3月1日前作出告知的决定，后又于2019年2月26日作出穗规划资源公开〔2019〕372号《政府信息公开申请告知书》，告知芳一经济合作社其要求获取的政府信息属于特定行政管理领域的业务查询事项，请芳一经济合作社向广州开发区不动产登记中心查询。2019年2月27日，广州开发区城市建设和房地产档案馆公开的信息内容显示：穗集有（2012）第05001853号《集体土地所有证》缮证项目表中记载涉案地号为440116004001JA00009的土地所有权人为芳一经济合作社，土地总面积为31.0049公顷，其中农用地29.9198公顷，建设用地0.8861公顷，未利用地0.199公顷。在该表中注明本表土地分类面积为2011年土地利用现状数据。其中，关于本次土地使用权进行登记的程序性资料文件，如《土地登记申请书》《地籍调查表》《具结证明》《土地登记审核结果公告》等材料中均未注明农用地和建设用地的具体面积。现芳一经济合作社认为穗集有（2012）第05001853号《集体土地所有证》减少了其所有的建设用地面积，向本院提起本诉，要求撤销该证并重发。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，市规划资源局于2012年12月21日核发穗集有（2012）第05001853号《集体土地所有证》标注了不动产的界址和面积，宗地内土地分类面积以年度土地变更调查统计数据为准，可以直观看出该记载方式与穗集有（2004）第660001号《集体土地所有证》关于地类面积的记载方式存在不同。芳一经济合作社于2013年3月15日签收此证时，已经知道“宗地内土地分类面积以年度土地变更调查统计数据为准”，可以进一步通过查询档案资料中的缮证项目表获知关于地类面积记载的具体信息。现并无证据证明存在不可抗力等因素阻碍芳一经济合作社查阅穗集有（2012）第05001853号《集体土地所有证》档案、获知该证缮证项目的情况，故其应当2013年3月15日签收此证知道该证的具体内容，且并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定耽误起诉期限的情形。即使按照芳一经济合作社签收权证时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，芳一经济合作社应当在2013年3月15日签收权证后知道行政行为的内容，但其直至2019年5月14日才向法院提起本案诉讼，已超过了法定起诉期限。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”的规定，应当裁定驳回起诉。且根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”的规定，芳一经济合作社以穗集有（2012）第05001853号《集体土地所有证》减少建设用地面积为由要求予以撤销，应当证明该行为对其合法权益产生了实际的影响。因涉案地块的土地利用现状会根据每年的土地变更调查发生变化，穗集有（2012）第05001853号《集体土地所有证》明确宗地范围内的土地分类面积以年度土地变更调查统计数据为准，而土地变更调查统计确定的建设用地面积数据并不意味着芳一经济合作社相应拥有利用建设用地进行建设的合法手续。获取相应的建设规划许可等审批手续，是合法利用建设用地的前提，芳一经济合作社所称建筑面积减少影响以后建设住宅、工厂等可能，非因证载信息直接导致合法权益受到的实际影响，故其以该理由提起的本案诉讼亦应当予以驳回。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项和第（八）项的规定，裁定驳回原告广州市黄埔区萝岗街长平社区芳一经济合作社的起诉。上诉人芳一经济合作社不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、上诉人提起本案诉讼未超过诉讼时效，涉案《集体土地所有证》证减少的集体建设用地对上诉人的合法权益有实质且重大损害。首先，原审法院并未查明本案主要事实，其认为上诉人于2013年3月15日签收涉案《集体土地所有证》时就应该知道、已经知道该行政行为的内容，明显不当。其次，原审法院认定涉案《集体土地所有证》少记的集体建设用地面积对上诉人实质权益不构成影响系错误。另核发涉案《集体土地所有证》时，被上诉人并未告知上诉人起诉期限，亦未完整记载具体内容，上诉人自2019年2月27日查询获知地类面积《缮证项目表》才知道集体建设用地面积大幅减少，诉讼时效应以此时起计算，故上诉人2019年5月14日提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。二、被上诉人核发涉案《集体土地所有证》既程序违法，又损害了上诉人合法权益，应予撤销。首先，涉案《集体土地所有证》的核发违反《土地登记办法》第十五条和《不动产登记暂行条例》第八条的规定，并未完整记载土地用途。其次，涉案《集体土地所有证》违反《广州市人民政府关于开展广州市农村集体土地登记的通告》要求的程序，将两次登记变为以此登记，致使手续不全。被上诉人通过核发涉案《集体土地所有证》调整土地利用总体规划却未曾向上诉人进行公告。因涉案《集体土地所有证》建设用地面积缩小，而根据土地管理法的规定，其从程序和实体两方面侵犯了上诉人的建设用地使用权。综上所述，请求法院撤销原审裁定，依法改判支持上诉人一审全部诉讼请求，即撤销被上诉人核发的穗集有（2012）第05001853号《集体土地所有证》并重新核发涉案地块的《集体土地所有证》。被上诉人市规划资源局答辩称，首先，根据行政诉讼法第四十六条第一款、第四十八条及行政诉讼法司法解释第六十四条的规定，本案已超过法定起诉期限，应当依法裁定驳回上诉人的上诉请求。其次，涉案《集体土地所有证》的核发不构成对上诉人实质权益的影响。最后，被上诉人核发涉案《集体土地所有证》符合程序规定。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法驳回上诉，维持原裁定。经审查，原审裁定查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点在于上诉人的起诉是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，被上诉人于2012年12月21日核发被诉的穗集有（2012）第05001853号《集体土地所有证》，并在该不动产登记档案的缮证项目表载明相应土地分类面积。上诉人对上述不动产登记中的土地分类面积不服，直至2019年5月14日才向法院提起本案诉讼，已超过了五年的最长起诉期限。原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当，应当予以维持。上诉人的上诉意见理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年五月十八日此件与原本核对无异法官助理 马 淼书 记 员 马可茗