福建省泉州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)闽05行终178号 上诉人（原审原告）余建土，男，1949年7月3日出生，汉族，住福建省惠安县。 被上诉人（原审被告）惠安县自然资源局，住所地泉州市惠安县螺城镇建设南街**。统一社会信用代码：11350521MB1889585Y。 法定代表人许魂铭，局长。 原审第三人李山德，男，1942年7月3日出生，汉族，住福建省惠安县。 委托代理人张云兰，北京市京师(泉州)律师事务所律师。 上诉人余建土诉被上诉人惠安县自然资源局、原审第三人李山德土地行政登记一案，不服福建省泉州市鲤城区人民法院(2019)闽0502行初279号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭以阅卷的方式审理了本案。现已审理终结。 原审法院查明，1987年12月20日，原惠安县土地管理局为原告余建土颁发Ｎ.018879号《建筑用地许可证》，该许可证载明，用地地点惠安县华村三关尾海埭；四至：东（与）祖贵合巷，西（与）孜柿合巷，南至自埕，北至埕；用地110平方米。2005年，惠安县人民政府为第三人李山德颁发惠国用［2005］字第150676号《国有土地使用权证》，土地坐落惠安县崇武镇；用途住宅；使用权类型划拨；使用权面积498.4平方米；2004年初始登记；2005年转为国有划拨；宗地图四至：东至蔡振兴宅，西至路，南至本宅埕路，北至黄育水宅。2019年9月16日,原告余建土提起本案诉讼，请求判决：一、确认被告惠安县自然资源局为第三人李山德办理的惠国用［2005］字第150676号《国有土地使用权证》行政行为违法并予撤销；二、被告惠安县自然资源局承担本案全部诉讼费用。2019年11月22日，被告惠安县自然资源局向原审法院出具情况说明称，经到档案室查询，其局颁发的［2005］字第150676号《国有土地使用权证》及Ｎ.018879号《建筑用地许可证》均没有查询到宗地的内业资料。早期档案可能存放于当地镇政府，因案涉办证人员某已离职，故惠安县崇武镇人民政府也无法提供前述证件的内业资料。 原审裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据本案现有证据查明，原告余建土提供的N.018879号《建筑用地许可证》上登记的四至与第三人李山德惠国用[2005]字第150676号《国有土地使用权证》宗地图上登记的四至并无存在重合的情形。原告余建土关于被告惠安县自然资源局向第三人李山德颁发惠国用[2005]字第150676号《国有土地使用权证》侵害其合法权益的主张没有事实依据，原告余建土不具备原告主体资格。另原告余建土在庭审时提出N.018879号《建筑用地许可证》上登记的四至与其所建有宅基地地基的地块四至有出入，系村里登记错误。对此，原审法院分析认为，公民的个人合法财产平等的受法律保护。不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。即使存在原告余建土所称的四至登记错误的情形，因被告惠安县自然资源局已向原审法院出具情况说明称无法找到惠国用[2005]字第150676号《国有土地使用权证》及N.018879号《建筑用地许可证》的内业资料，原审法院无法对惠安县自然资源局颁发给李山德惠国用[2005]字第150676号《国有土地使用权证》的行为进行审查，余建土可依《中华人民共和国土地管理法》第十四条之规定，向乡级以上人民政府申请土地权属的处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定：驳回原告余建土的起诉。 宣判后，余建土不服，上诉请求：撤销一审裁定；依法确认惠安县自然资源局为李山德办理的惠国用［2005］字第150676号《国有土地使用证》违法并予撤销；一、二审诉讼费由惠安县自然资源局承担。事实与理由：余建土（受害人）系惠安县华村村民、低保户，1985年、1986年间余建土获得座落于土地），面积300平方米左右，1987年该地经委会、崇武镇政府、惠安县土地管理局批准权属面积110平方米。惠安县土地管理局发给编号Ｎ.018879号《建筑用地许可证》。因该宅基地土质疏软，余建土花费大量人力、物力与资金筑建基础。2008年妻子去世后，余建土与患有智力残疾的大女儿相依为命，因经济困难政府给予办理最低生活保障。后三关尾海埭改造成西沙路。第三人李山德系惠安县崇武镇海门村村民，原在华小学任教师，2008年-2012年期间，李山德多次与余建土洽谈，欲购买余建土上述位于土地），余建土均不同意。万万没有想到的是，李山德竟在余建土不知情的情况下将上述宅基地私自侵占并建成房屋。2018年10月，原告余建土的亲戚无意中途经，发现余建土位于西沙路、已筑好地基的宅基地上被人建成房屋与围墙，其中前面三间店面、一个大门，后面围墙内建成花园。余建土从亲戚处得知自己的宅基地被他人侵占建房后向村干部反映，现场察看时得知侵占者是李山德。为维护自己的合法权益，余建土于2018年11月向惠安县信访局投诉，案转惠安县国土资源局处理。其后，余建土及亲属多次到惠安县国土资源局办公室、土地执法监察大队、中队反映，请求依据《土地违法案件查处办法》、《国土资源行政处罚办法》等法律、法规依法对李山德违法占地建房行为进行查处，其后又多次询问查处进展情况，但惠安县国土资源局接到惠安县信访局转交举报线索超过2个月依然没有对李山德“违法占地建房”行为作出处理，也没有对余建土予以回复。为此，余建土于2019年1月17日以惠安县国土资源局为被告、李山德为第三人向原审法院提起行政诉讼，请求：“1、确认被告惠安县国土资源局在查处第三人李山德违法占地和违法建房案件中，未在法定期限内履行法定职责违法。2、责令被告惠安县国土资源局依照《土地违法案件查处办法》、《国土资源行政处罚办法》受理余建土所举报的第三人李山德违法占地和违法建房案件，并作出处理。”立案后，惠安县国土资源局向余建土提供了第三人李山德《土地使用权证》、《城镇个人建房申请表》、房屋照片各一份，拟证明李山德持有土地使用手续。但查李山德《城镇个人建房申请表》显示李山德原旧石头房用地只有230平方米，根本没有《国有土地使用权证》，而且经镇政府批准翻建房屋用地只有200平方米，而李山德实际占地500多平方米修建建筑物，其中侵占余建土家庭土地面积300平方米，明显违法占地。诉讼过程中，法院以“原告余建土欠缺自己直接向惠安县国土资源局申请履行职责的书面证据”为由要求撤诉，并称如果余建土向惠安县国土资源局寄送履行职责申请书后，惠安县国土资源局在法定期限仍然不作为，余建土可重新向法院起诉。后机构改革，惠安县国土资源局整合为惠安县自然资源局，2019年3月24日，余建土向惠安县自然资源局寄达《受害人请求查处土地违法行为申请书》，请求：1、依据《土地违法案件查处办法》、《国土资源行政处罚办法》行使行政职权对第三人李山德违法占地行为立案调查，依法处罚，并把调查、处理结果书面告知申请人；2、责令李山德限期拆除违法建筑物，恢复土地原状，保护受害人余建土的合法权利与利益。惠安县自然资源局作出《关于崇武镇海门村民李山德建房用地的情况反馈》，余建土不服向惠安县人民政府申请行政复议。2019年7月19日，惠安县政府作出惠政行复【2019】13号《行政复议决定书》：维持被申请人于2019年4月9日作出的《关于崇武镇海门村民李山德建房用地的情况反馈》”。余建土不服，依法向人民法院起诉。法院受理后告知应起诉撤销惠安县自然资源局为第三人李山德违规办理的《国有土地使用证》，要求余建土撤诉重新起诉。2019年11月，余建土就确认惠安县自然资源局为第三人李山德办理的《国有土地使用证》行政行为违法并予撤销向法院提起行政诉讼。余建土提供相关证据并向法院呈送《现场取证申请书》，请求法院依职权到“案涉原告被第三人李山德侵占的西沙路土地”现场查看、向“案涉土地”所在惠安县华村村委会领导及“案涉土地”周边村民调查取证，村委会领导与村民可以证明第三人李山德侵占余建土案涉土地的事实，第三人李山德把原占地230平方米旧石头房翻建扩建成现占地500多平方米的钢筋框架房时，村干部曾上前阻止其占有余建土案涉土地，当时第三人李山德欺骗村干部说该地其已向余建土购买。在法定举证答辩期间，惠安县自然资源局与李山德没有提供证据。诉讼过程中，惠安县自然资源局向原审法院出具情况说明称，没有查询到宗地的内档资料。诉讼过程中，余建土向原审法院提供了“案涉土地”周边十几名村民签名证明第三人李山德侵占原告案涉土地的证词。并在庭审中指出“原告余建土名下编号Ｎ.018879号《建筑用地许可证》四至与第三人李山德名下惠国用〔2005〕字第150676号《国有土地使用证》四至不相符是村里登记错误及历史变迁造成，许多村民宅基地的实际位置均与《建筑用地许可证》四至不符，并非原告余建土一人土地四至不符。”并再次申请法院到现场实地勘查以查清事实。庭审中，针对余建土提出的“第三人李山德的惠国用［2005］字第150676号《国有土地使用证》土地来源于哪里？原告余建土经编号Ｎ.018879号《建筑用地许可证》批准的位于华村三关尾海埭土地现在的哪个位置？第三人李山德的惠国用［2005］字第150676号《国有土地使用证》位于的土地超出李山德2008年12月26日《城镇个人建房申请表》原用地的268.4平方米又是哪里来的？”的质疑，惠安县自然资源局与第三人李山德无言以对，足以说明上述两块土地是同一块。因此惠安县自然资源局与李山德无法对上述质疑作出合理解释。另外，余建土举报李山德侵占土地与违建后，惠安县自然资源局土地监察大队与崇武镇政府、委会工作人员曾到李山德家中调查，要求李山德拿出向余建土买卖土地手续，李山德拿不出买卖土地手续，称土地是其二儿子与余建土做买卖交易的，把其二儿子姓名、手机号码报给监察大队。其后余建土大嫂与村民汪清华到惠安县自然资源局监察大队询问，监察大队刘辉彬称惠安县自然资源局内没有余建土编号Ｎ.018879号《建筑用地许可证》档案，称其打电话给李山德二儿子，但拒接电话，明显理亏，要余建土到法院起诉。2019年12月26日，余建土收到原审裁定：驳回原告余建土的起诉。余建土不服，认为原审法院的裁定书在事实认定上违反证据采认规则，偏袒惠安县自然资源局，请求改判支持余建土的诉求，理由如下：一、原告余建土已对“原告余建土名下编号Ｎ.018879号《建筑用地许可证》四至与第三人李山德名下惠国用〔2005〕字第150676号《国有土地使用证》四至不相符做出合理解释，提供证据证实第三人李山德的惠国用［2005］字第150676号《国有土地使用证》土地面积498.4平方米，李山德2008年12月26日《城镇个人建房申请表》载明原用地面积230平方米，超出268.4平方米，提供了周边十几名村民签名（现有30多名村民签名）证明第三人李山德侵占原告案涉土地的证词，同时申请法院到现场实地勘查以查清事实。而惠安县自然资源局没有提供证据证明李山德案涉［2005］字第150676号《国有土地使用证》“土地”来源，无法对《国有土地使用证》面积比原用地面积超出268.4平方米做出合理解释，也无法说出余建土编号Ｎ.018879号《建筑用地许可证》土地在哪里？惠安县自然资源局明显理亏，依法应认定余建土主张成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第37条规定，余建土可以提供证明行政行为违法的证据。惠安县自然资源局提供的证据不成立的，不免除惠安县自然资源局的举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条规定，原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。一审法院既不去现场调查，又违反证据采认规则，偏袒惠安县自然资源局，做法不符合国家相关法律规定，其裁定书中对余建土提供“10多名村民联名证明第三人李山德侵占原告案涉土地的证词”只字不提，明显徇私枉法，依法应予撤销，改判支持余建土诉讼请求。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第69条规定，原告确有证据证明被告持有的证据对原告有利，被告无正当事由拒不提供的，可以推定原告的主张成立。本案中，惠安县自然资源局作为土地管理部门，不可能没有一点有关李山德案涉［2005］字第150676号《国有土地使用证》与余建土名下编号Ｎ.018879号《建筑用地许可证》资料，惠安县自然资源局拒绝提供，依照行政诉讼相关法律规定，人民法院应推定余建土的主张成立，并依《中华人民共和国行政诉讼法》第49条对被上诉人相关责任人员进行处罚。原审法院却将举证责任推给余建土，严重违法。二、惠安县自然资源局自认其档案室及崇武镇人民政府均没有查询到李山德案涉［2005］字第150676号《国有土地使用证》宗地的内档资料，足以证明颁发给李山德的［2005］字第150676号《国有土地使用权证》严重违法，依法应予撤销。《国家土地管理局土地登记规则》（［1995］国土［法］字第184号）第三条国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者和土地他项权利者，必须依照本规则规定，申请土地登记。第十条土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地）地上附着物权属证明五十九条：土地登记形成的文件资料主要有以下几种：（一）土地登记申请书；（二）土地登记收件单；（三）土地权属证明文件、资料；（四）土地登记审批表；（五）地）地籍图六）土地登记簿（卡）；（七）土地证书签收簿；（八）土地归户册（卡）；（九）土地登记复查申请表；（十）土地登记复查结果表；（十一）确权过程中形成的协议书、决定书等文件、资料。土地登记文件资料由土地管理部门指定专人管理、更新、提供应用。第66条：有下列情形之一的，土地管理部门不予受理土地登记申请：（一）申请登记的土地不在本登记区的；（二）提供的证明材料不齐全的；（三）不能提供合法证明的；（六）其他依法不予受理的。本案中，惠安县自然资源局自认李山德案涉［2005］字第150676号《国有土地使用证》没有内档资料，不符合法定程序，依法应予撤销。三、《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第六十二条：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十条：村民建房每户宅基地面积限额为80平方米至120平方米。利用空闲地、荒坡地和其他未利用地建设住宅，或者对原旧住宅进行改建的，每户可以增加不超过30平方米的用地面积。本案中，第三人李山德身份系教师，户口也不在，而本案涉诉宅基地位于，属于集体土地，且土地面积498.4平方米超过福建省宅基地120平方米规定标准378.4平方米，因此李山德获取的惠国用〔2005〕字第150676号《国有土地使用证》明显是骗取登记与违规办理的，依法应予撤销。四、从行政诉讼立法的目的来看，行政诉讼是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，因此，人民法院对行政案件的审理，主要审查具体行政行为的合法性。本案中，原审法院明知惠安县自然资源局没有提供［2005］字第150676号《国有土地使用权证》内档资料证明其土地来源，属于违规办证，依法应予撤销。但原审法院却以“无法对被告惠安县自然资源局颁发给第三人李山德惠国用［2005］字第150676号《国有土地使用权证》的行为进行审查”为由枉法裁定驳回余建土起诉，是一种不负责任的失职行为，应依法追究责任。综上所述，余建土一审的诉讼请求事实清楚、证据充分，而惠安县自然资源局身负土地管理的法定职责，却为不符合宅基地办理条件的第三人李山德办理《国有土地使用证》，并在余建土不知情的情况下将余建土经编号Ｎ.018879号《建筑用地许可证》批准的土地及1985年间余建土在上述土地扩大筑基的土地纳入李山德违法所办土地证范围内。原审法院对余建土请求确认惠安县自然资源局为李山德办理的《国有土地使用证》行政行为违法并予撤销的合理请求不予支持，实际是包庇惠安县自然资源局的违法行为，枉法分配举证责任及枉法裁判。请求二审法院依法纠正原审法院的错误裁定，支持余建土的诉讼请求。 被上诉人惠安县自然资源局未提交书面答辩状。 余建土提起上诉后，原审法院已将当事人提供的证据材料随案移送本院。经审查，本院二审查明事实如同一审查明。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。本案中，余建土虽持有《建筑用地许可证》，李山德拥有《国有土地使用权证》，但双方对宅基地实占面积与《国有土地使用权证》上记载的面积是否相符存在争议，双方所争议的地段到底应归谁使用尚待确定，宅基地使用权权属不清，属于宅基地使用权权属纠纷。根据上述法律规定，人民政府的处理是当事人提起诉讼的前置必经程序，本案双方的土地权属争议未经人民政府的处理，余建土即向法院提起诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的受理条件，原审据此裁定驳回余建土的起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  庄希文 审判员  庄丽娜 审判员  谢火生 二〇二〇年五月十八日 书记员  陈嘉怿 附：本裁定所适用的法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。