海南省第一中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）琼96行终40号 上诉人（原审原告）屯昌县屯城镇屯新村委会第五村民小组。 法定代表人：王平孙。 被上诉人（原审被告）屯昌县自然资源和规划局。住所地：屯昌县屯城镇兴业二横路。 法定代表人：蔡峰辉，局长。 委托诉讼代理人：王玮玲，海南信达律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈翠颖，海南信达律师事务所律师。 原审第三人符林清，男性，汉族，1964年7月11日出生，住海口市。 委托代理人李稷平，海南天皓律师事务所律师。 上诉人屯昌县屯城镇屯新村委会第五村民小组（以下简称第五村民小组）因土地行政管理一案，不服屯昌县人民法院(2019)琼9022行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，1994年5月6日，广州军区屯昌房管处提交《关于4222座落土地权属确权发证事》，向屯昌县政府申请确权发证。屯昌县政府依据《关于营界及射击训练场土地界线的复查情况(4222)》和《关于原六八四六部队射击训练场土地纠纷的处理决定》等资料，经勘界、核定宗地界线及四至后，给予广州军区屯昌房管处确权登记4222座落范围内的23234平方米土地(不含广州军区屯昌房管处划转给屯昌县政府的5506.9平方米)颁发[屯国用军土字第015号]《国有土地使用证》(档案登记有屯昌县政府于1995年4月13日审批同意颁证的《土地登记审批表》)，权属性质为国有土地，用途为部队用地。1995年8月6日，经广州军区房地产管理局批复《关于合作开发4222座落事》（1995广房字第号)，广州军区屯昌房管处与符林清签订《合作开发4222座落协议书》，将上述已确权登记土地范围内的其中2675平方米转让给符林清。1999年10月，符林清持广州军区屯昌房管处《关于变更4222座落土地使用证事》及其他相关材料申请办理变更登记。经勘界、核定宗地界线及四至后，屯昌县政府于1999年10月11日颁发[屯国用（1999）字第00204号《国有土地使用证》（以下简称第00204号《国有土地使用证》）给符林清。2003年9月29日，经符林清申请，屯昌县政府为符林清换发[屯国用（2003）字第13-00369号]《国有土地使用证》（以下简称第00369号《国有土地使用证》）。第五村民小组认为上述第00204号《国土证》和第00369号《国有土地使用证》颁证违法，遂提起行政诉讼。另查明，第五村民小组在庭审中陈述，2018年上半年其向巡视组反映涉案土地被人占用盖房时，就知道屯昌县政府给符林清颁证。再查明，屯昌县不动产登记中心已于2015年11月挂牌成立，隶属于原屯昌县国土局，承担全县土地、房屋、农业、林地、海域的登记发证工作。2019年初，屯昌县政府部门机构改革，原屯昌县国土局更名为屯昌县自然资源和规划局（以下简称屯昌县自规局），现由屯昌县自规局继续行使土地登记职权。 原审法院认为，本案首先应审查的是第五村民小组的起诉是否超过起诉期限的问题。从查明的事实来看，屯昌县政府根据[屯国用军土字第015号]《国有土地使用证》以及广州军区屯昌房管处与符林清签订的《合作开发4222座落协议书》等相关材料，给符林清颁发第00204号《国有土地使用证》和第00369号《国有土地使用证》，属国有土地的变更登记，并没有不当之处。从第五村民小组主张的事实来看，第五村民小组以“依据当时第五村民小组和6846部队达成用地协议，土地所有权并没有改变，只是租给6846部队做军事训练场，部队撤销后没有租用涉案地做军事训练的必要，应按约定归还租用涉案地给原告”的理由，主张涉案地应属于其集体所有而非国家所有，实质上本案要审查的是涉案土地的初始登记是否合法的问题，即1995年屯昌县政府颁发[屯国用军土字第015号]《国有土地使用证》(档案登记有屯昌县政府于1995年4月13日审批同意颁证的《土地登记审批表》)是否合法的问题，该问题应视为第五村民小组首先要诉讼的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，该规定所称“自行政行为作出之日”应当是指涉案土地初始登记行政行为作出之日，即从颁发[屯国用军土字第015号]《国有土地使用证》的行政行为作出之日(1995年)开始起计算最长起诉期限，第五村民小组于2019年6月18日提起涉案土地颁证的行政诉讼，已经超过最长二十年的诉讼时效，本院不应予以受理，因此对第五村民小组的起诉应予以驳回。另，第五村民小组在庭审中也承认，2018年上半年就知道屯昌县政府给符林清颁发涉案土地的《国有土地使用证》。还有，据第五村民小组关于“2011年第五村民小组到屯昌县档案局查找涉案地纠纷的材料”的陈述，可以认定第五村民小组当时就已经知道涉案土地已颁证，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，第五村民小组于2019年6月18日才向本院提起撤销第00204号《国有土地使用证》和第00369号《国有土地使用证》的行政诉讼，已经超过了法定起诉期限，且第五村民小组不存在不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉的情况，因此，对于第五村民小组的起诉应当予以驳回。综上，第五村民小组的起诉超过法定起诉期限，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条以及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条第一款、第六十五条、第六十九条第(二)项之规定，裁定驳回第五村民小组的起诉。 上诉人第五村民小组上诉称，一审认定事实错误、适用法律不当、裁定错误。一审没有审查申请人申请办理国有土地使用证应提交的法定材料，以及军用地转商业用地的条件和程序，明显不当。上诉人在2018年下半年因土地纠纷问题上访时得到屯昌县国土资源和环境局的书面答复才发现本案被诉的行政行为，上诉人不间断的上访，起诉期限一直在中断，但一审没有认定，遗漏了主要事实，应属于认定事实错误，因此，上诉人起诉没有超过20年的起诉期限。请二审撤销原判，依法改判支持上诉人诉求。 被上诉人屯昌县自规局、原审第三人符林清在二审中均未提交答辩意见及新证据。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，本案焦点问题在于上诉人第五村民小组提起本案诉讼是否超过行政诉讼法规定的起诉期限的问题。第五村民小组在原审的诉求是请求人民法院确认第00204号《国有土地使用证》颁证行为违法并撤销第00369号《国有土地使用证》。（一）据本院查明，第00204号《国有土地使用证》颁发时间是1999年10月11日，2003年9月29日换发新证为第00369号《国有土地使用证》，第五村民小组在原审提起诉讼的时间为2019年6月18日，从第00204号《国有土地使用证》颁发之日起算至第五村民小组提起行政诉讼之日止，未满20年。第五村民小组并未诉请确认[屯国用军土字第015号]《国有土地使用证》违法，而原审法院却以[屯国用军土字第015号]《国有土地使用证》的颁证之日起计算起诉期限，并认定第五村民小组已超过最长20年起诉期限，显然不合理，应当以第00204号《国有土地使用证》颁发之日起计算最长20年的起诉期限。（二）《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定系指公民、法人或者其他组织从知道或者应当知道行政行为内容之日起，起诉期限最长不得超过一年。虽然第五村民小组在起诉状中陈述“2011年第五村民小组到屯昌县档案局查找涉案地纠纷的材料”，但其并没有提及看到第00204号《国有土地使用证》或者第00369号《国有土地使用证》，被上诉人屯昌县自规局及原审第三人符林清既无证据证明第五村民小组何时知道政府给付清林颁发上述土地证，亦不能证明第五村民小组知道上述土地证的内容。因此，不能适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，原审法院适用该条规定认定第五村民小组超过1年起诉期限，属于适用法律、法规错误，应予纠正。 综上，原审认定第五村民小组超过起诉期限的证据明显不足，原审适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十五条、第六十九条第(二)项之规定裁定驳回第五村民小组的起诉，属于适用法律、法规错误，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销屯昌县人民法院(2019)琼9022行初17号行政裁定； 二、指令由屯昌县人民法院继续审理本案。 审判长 陈 锋 审判员 蔡 莹 审判员 王俊明 二〇二〇年五月十三日 书记员 周文伟 附：本案适用的法律法规 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。 原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。 当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。