青海省西宁市城西区人民法院行 政 判 决 书（2019）青0104行初44号原告：巨×，女，汉族，1984年8月24日出生，公民身份号码：×××，住青海省乐都县。委托诉讼代理人：罗涛，青海鑫辰律师事务所律师。原告：孙×，男，汉族，2013年4月18日出生，公民身份号码：×××，住青海省西宁市。法定代理人：巨×，原告孙×母亲。被告：西宁市公安局，统一社会信用代码：11630100015007707N，机构地址：西宁市城中区南大街13号。负责人：潘志刚，该局局长。出庭行政机关负责人：王丕仓，该局法制支队副支队长。委托诉讼代理人：杨生录，西宁市拘留所所长。委托诉讼代理人：吴瑞娟，该局法制支队民警。原告巨×、孙×与被告西宁市公安局收拘管理行政纠纷一案，经西宁市中级人民法院作出的（2019）青01行终17号行政裁定发回重审，本院受理后，依法另行组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭进行了审理，原告巨×及委托诉讼代理人罗涛，原告孙×法定代理人巨×与被告西宁市公安局出庭行政机关负责人王丕仓及委托诉讼代理人杨生录、吴瑞娟均到庭参加了诉讼。现已审理终结。本案被诉行政行为，系原告认为被告对受害人孙世昌的收拘及收拘后的监管行为失职，最终造成孙世昌死亡，应当确认上述行政行为违法，并应赔偿死亡赔偿金和丧葬费1351380元、精神抚慰金200000元、赔偿原告孙×生活费76104元，致使纠纷产生。原告巨×、孙×向本院提出如下诉讼请求：一、请求确认西宁市拘留所对受害人孙世昌作出的收拘及收拘后的监管行政行为违法；二、判令被告赔偿死者孙世昌的死亡赔偿金和丧葬费1351380元；三、判令被告赔偿原告孙×生活费76104元（按照西宁市最低生活保障标准计算至18周岁止）；四、判令被告赔偿原告巨×、孙×精神损害抚慰金各100000元，两人共计200000元，本案诉讼费由被告负担。事实和理由：2017年10月7日下午，原告巨×得知丈夫孙世昌被黄河路派出所以协助调查其朋友偷手机一事传唤至该所，至2017年10月8日中午又得知将孙世昌送往西宁市拘留所（以下简称拘留所）。自孙世昌到黄河路派出所再到拘留所，直至2017年10月13日死亡，原告从未接到任何有关孙世昌被拘留的书面通知。2017年10月13日早上，原告巨×接到拘留所的电话称其丈夫孙世昌经抢救无效死亡。事发后在2017年10月25日，巨×与拘留所共同委托青海省警官职业学院司法鉴定中心对孙世昌的死亡原因进行鉴定，2017年12月8日作出青警院司鉴中心（2017）法病鉴字第314号《司法鉴定意见书》认定：被鉴定人孙世昌系肺结核全身多器官功能衰竭死亡，双方对此结论均不持有异议。因此，原告认为孙世昌患有肺结核传染性疾病，根据《拘留所条例实施办法》第十八条、第十九条的规定，患有严重疾病以及传染病的不得适用拘留的强制措施，但被告却实施了该措施，且该收拘行为直接导致延误了对孙世昌的身体检查和治疗，从而进一步导致其死亡，孙世昌死亡原因为肺结核致全身器官功能衰竭死亡。但根据病理学的原理，因器官衰竭导致人死亡不必然具有骤然性，一定是有一个缓慢发作的过程和症状，孙世昌自2017年10月8日12时被收拘至2017年10月13日凌晨5时死亡，历时五天五夜，113个小时，期间器官衰竭症状应当是明显的，从尸检报告和监控视频中也能看出，死者在拘留所内活动少，多数时间处于睡觉状态，饮食欠佳，这也是肺结核病人的典型表现。2017年10月12日晚10时许，因其胸闷不适，在监管支队体检中心给予了吸氧20分钟后又将其送回拘留室，这表明其身体状况已经很差，但并未引起拘留所的注意，也未对其及时送往医院做进一步的检查而耽误了对孙世昌的及时治疗，因此被告在孙世昌病情严重后未进行及时检查治疗，进而导致其死亡的后果应当承担责任。而且在此过程中孙世昌是因吸毒被拘留，但拘留所未对吸毒人员采取相关措施进行治疗。根据尸检报告载明，2017年10月13日凌晨5时许，已经发现孙世昌意识丧失，并通知监管支队体检中心医生紧急救诊送往中医院抢救无效死亡，但并未提供抢救的视频资料，是否进行了抢救等具体情形，原告不得而知。综上，原告认为对孙世昌的收拘行为违法，收拘后导致孙世昌病情加重、治疗不及时而死亡，被告负有不可推卸的责任，根据《行政诉讼法》第十二条、《国家赔偿法》第三条、第九条、《公安机关办理国家赔偿案件程序规定》第二条等相关法律规定，依法提起诉讼，请求依法给予判令。被告西宁市公安局辩称，2017年10月7日孙世昌因涉嫌吸食毒品被黄河路派出所传唤至该所后，于当日通过电话将传唤情况告知了原告巨×，在查明其吸毒事实后，遂作出行政拘留决定，于10月8日已经电话告知原告巨×本人。被告依照《拘留所条例》第九条、《拘留所条例实施办法》第十三条、第十六条的规定，根据宁西公（黄）行罚决字[2017]11098号《行政处罚决定书》和拘留所入所健康检查表于2017年10月8日依法对孙世昌予以收拘。在收拘当时所有相关材料和对孙世昌本人的入所谈话记录均未反映其患有肺结核病史。因其系吸毒人员，拘留所根据《拘留所执法细则》分级管理工作规定，入所时对其风险评估等级确定为重大等级，将其确定为重大管控对象，对其采取重点观察和掌握动态，期间孙世昌有拒绝吃药的现象，同时作为吸毒人员曾向医务人员提出要止疼药，为防止掩盖脱毒戒断症状被拒绝，有相关记录为证。2017年10月12日晚22时许，孙世昌因胸闷不适，民警立即带其进入医务室进行检查并吸氧半个小时，医务人员检查各项指标正常，且其本人自述好转，要求回拘室。当日值班民警对其进行了重点观察和掌握动态，根据监测情况才能确定是否送医，且当晚治疗后各项指标正常。2017年10月13日凌晨对其进行了询问，其称无事。至凌晨5时02分其拘室值班人员再次询问时，其并未回应，值班人员及时报告值班民警，民警立即通知医务人员进行检查，发现孙世昌呼吸微弱、意识丧失，建议送医进行抢救。在进行送医过程中对其进行了持续吸氧、胸外按压，大约5时40分到达西宁市中医院，经检查已经死亡。后经司法鉴定系肺结核致全身多器官功能衰竭死亡。事后被告与原告协商沟通成立调查组，西宁市公安局警务督察支队认为拘留所及派出所民警均不存在玩忽职守，致使被拘留人死亡的违法渎职行为。西宁市检察院针对原告巨×的控告于2018年1月15日作出宁检反渎不立〔2018〕2号《不立案通知书》，认为拘留所在孙世昌被行政拘留期间，没有发现公安干警存在渎职犯罪行为，依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条之规定，决定不予立案。依据上述事实，派出所对孙世昌的处罚行为正确且将处罚决定当场送达本人，同时电话告知其家属，在收拘行为中进行了常规体检并询问其病史和告知相关权利，在收拘后的管理过程中重点观察和掌握动态，期间给予了吸氧、用药等常规治疗方式，发现情况时送医进行抢救，不存在违法之处；孙世昌入所后从未陈述其患有肺结核病史，结合其本身系吸毒人员，故日常动态中嗜睡、活动量减少并不是判断肺结核的标准，而且在其收拘过程中被告已尽到了必要的检查和治疗及相应的职责；在孙世昌被拘留至死亡期间，其家属及死者均未向拘留所告知其有肺结核病史，当在不知其患有严重疾病和可能存在危及生命安全的情形下，拘留所是不可能违反法律规定作出停止执行的决定。综上，孙世昌系因病而导致其全身器官衰竭死亡，其死亡原因与被告的行政行为无因果关系，被告无行政违法行为和渎职行为，不应当予以国家赔偿，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。被告提交如下证据：第一组证据：组织机构代码证、法定代表人身份证明书、授权委托书、被传唤人家属通知书、孙世昌尿检报告、吸毒前科资料、处罚前告知笔录、行政拘留家属通知书，证明依法作出了行政处罚及通知了家属；第二组证据：孙世昌入所体检表，证明入拘留所体检时并未发现患有肺结核；第三组证据：收拘手续（处罚决定书、处罚审批表、入所谈话笔录、被拘留人权利义务告知），证明被告收拘手续合法、完备，孙世昌本人也并不知道其患有肺结核病症；第四组证据：入所在拘人员风险情况登记表、风险评估表、拘留所值班记录，证明被告依法开展拘留期间日常管理工作；第五组证据：监管支队卫生所治疗记录，证明依法对已知病情治疗；第六组证据：所内就医登记，证明依法对已知病情治疗；第七组证据：门诊病历，证明在发现紧急情况下，送至医院及时开展救治；第八组证据：西宁市人民检察院不立案通知书，证明整个行政行为过程中民警无渎职犯罪行为；第九组证据：青警院司鉴中心（2017）法病鉴字第314号《司法鉴定意见书》，证明孙世昌死因；第十组证据：孙世昌死因初查报告及相关材料，证明民警无违法渎职行为；第十一组证据：西宁市公安局监管支队与西宁夏都手足外科医院合作医疗服务项目协议，证明体检机构的基本情况；第十二组证据：拘留所监控光盘，证明孙世昌入所手续合法合规，收拘期间不存在民警违法渎职行为，带械具也符合规定，对孙世昌的病情亦给予了及时跟进和治疗；第十三组证据：《强制隔离戒毒决定书》，证明对孙世昌收拘后的管理行为合法；第十四组证据：《使用警械审批表》，证明对孙世昌使用警械戴手铐的程序合法；第十五组证据：驻所医院资质、医生情况说明，证明体检的医院、医生的资质。原告对上述证据的质证意见：对于组织机构代码证、法定代表人身份证明书、授权委托书、孙世昌尿检报告的证据三性无异议，被传唤人家属通知书、处罚前告知笔录、吸毒前科资料、行政拘留家属通知书不予认可，原告并未接到电话通知，且孙世昌已经死亡，没有相关视频予以佐证，故对此不予认可；对于孙世昌入所体检表的真实性认可，但证明方向不予认可，被告并未检测出肺结核，对其他检测中的一般状况“良好”认可，但孙世昌是有其他重大疾病的，且上面署名的医师马龙，是否有相应的医生资质不清楚；对于收拘手续中的处罚决定书、处罚审批表的合法性不予认可，行政处罚必须要以客观事实作出决定，吸毒事实存在，但由于孙世昌患有肺结核，依法不能收拘；对于入所谈话笔录、被拘留人权利义务告知真实性无法核实；对于入所在拘人员风险情况登记表、风险评估表、拘留所值班记录均是属于内部资料，该表上登记的孙世昌的健康状况是较弱，与体检表反映状况并不一致，重点观察予以认可；对于监管支队卫生所治疗记录、所内就医登记仅是内部资料，无法核实真实性，故对被告的医疗工作记录情况不予认可；对于中医院门诊病历的真实性无异议，但孙世昌在送医前就已经死亡，不存在救治；对于西宁市人民检察院不立案通知书真实性无异议，但证明方向不认可，不存在渎职犯罪不代表行政行为不违法；对于青警院司鉴中心（2017）法病鉴字第314号《司法鉴定意见书》的证据三性无异议，但对死亡原因的分析证明孙世昌是因肺结核感染导致脏器的衰竭死亡，但其本人并不患有脏器的重大疾病，因此能够证明就是因为被告监管行为失职才进一步导致病情加重；对于孙世昌死因初查报告及相关材料是其内部资料，客观性的认定上有偏差，不能证明民警无违法行为；对于西宁市公安局监管支队与西宁夏都手足外科医院合作医疗服务项目协议的真实性无异议，但体检行为应当是被告的履职行为，医院并未作出客观的体检结论性报告，故责任的承担主体，也应当是被告；对于拘留所监控光盘的真实性无异议，结合所有情况及鉴定意见，孙世昌是患有肺结核的，因此不能进行收拘，故收拘行为违法，而且孙世昌刚入拘室时就说了胸口疼，证明肺结核已经发作，且入拘后第三、四天已经不能独立行走，日趋严重，在这个过程中，给孙世昌吃过药品，一直到10月12日病情已经很严重时，所服药均是心脏和感冒药类，没有一个是治疗肺结核的，肺结核有隐蔽性，患者在不知情的情形下，需要就诊医生进行专业诊断，但拘留所不能对症治疗，导致疾病加重死亡，故其监管行为失职，而且在孙世昌呼吸已经微弱的情况下，同拘室4时59分进行了汇报，直到5时31分才送往医院，属于拖延，已经错过最佳抢救时间。综合上述情况，可以认为拘留所医务人员应当查明病情并及时进行治疗，但实际上被告并未做到，毋庸置疑被告存在监管失职行为，应当由被告承担上述责任；对于《强制隔离戒毒决定书》与本案无关；对于《使用警械审批表》的证据三性无异议，但需要说明在对孙世昌使用警械戴手铐之前，身体状况较差，即使程序合法，但戴手铐的行为也会加重其病情；对于驻所医院资质、医生情况说明的客观性无异议，但涉及马龙的相关资质并未提供，即使资质合法也不能证明体检报告合法，故应当由被告承担主体责任。原告提交如下证据：第一组证据：身份证复印件、结婚证复印件、户口簿复印件和出生医学证明，证明原告巨×与死者孙世昌系夫妻关系，原告孙×与死者孙世昌系亲父子关系，二原告具有适格主体资格；第二组证据：死者孙世昌体检表，证明被告对死者孙世昌在入所拘留前的体检过程中，并未对孙世昌采取肺结核等传染性疾病的检测，致使死者孙世昌未能检测出肺结核疾病；第三组证据：行政处罚决定书，证明城西公安分局依据错误的体检报告，违反《拘留所条例实施办法》第十八条、第十九条的规定，对死者孙世昌违法采取行政拘留强制措施；第四组证据：拘留所视频光盘，证明拘留所民警明知死者孙世昌病情严重，如不及时治疗将会产生死亡的后果时，仍然怠于履行严格注意义务，致使其疾病严重恶化未得到及时治疗而放任孙世昌死亡的事实；第五组证据：司法鉴定意见书，证明虽然孙世昌的死亡是因肺结核疾病导致全身多器官功能衰竭而亡，但肺结核疾病仅是造成死亡的诱因；第六组证据：西宁市中医院门诊病历，证明拘留所值班医生代诉患者昏迷伴颈动脉搏动消失1小时，但查体患者已经自主呼吸消失，颈动脉搏动消失，瞳孔最大、四肢无体温，死者在送往中医院之前已经死亡的事实。被告对上述证据的质证意见：对于身份证复印件、结婚证复印件、户口簿复印件和出生医学证明的证据三性和证明方向均无异议；对于死者孙世昌体检表的真实性无异议，但对证明方向有异议，公安机关不是医疗救治机关，肺结核病必须做出检测并非被告之职责，关于被告进行的收拘行为，主要是询问病史、体表的基本检查，从2016年开始，进行的常规检查是血压、心电图、血常规、胸片、腹部B超及体格检查，尸检报告是在显微镜下做出的检查，孙世昌也不知道自己患有肺结核，因此被告认为这是在用事后检测出的肺结核否认前行为的合法；对于行政处罚决定书的真实性无异议，证明方向不认可，与本案无关；对于拘留所视频光盘本身就是被告所提供的，但对于原告对此的证明方向不予认可，从录像中可以看出死者孙世昌本身系吸毒人员，其入所后的表现均是吸毒人员的表现，在其每次发生病情时，被告均给予了积极的治疗；对于司法鉴定意见书无异议，但对证明方向不予认可，死者是因肺结核导致全身器官衰竭死亡；对于西宁市中医院门诊病历的真实性无异议，但对证明方向不认可，被告在送医救治时确实采取了紧急救治措施，并且送往医院的过程中给予了吸氧及心肺复苏。当事人围绕本案争议的事实向本院提交了上述证据，本院依法组织当事人当庭进行了举证和质证，现对上述证据中：组织机构代码证、法定代表人身份证明书、授权委托书、被传唤人家属通知书、孙世昌尿检报告、吸毒前科资料、处罚前告知笔录、行政拘留家属通知书、孙世昌入所体检表、收拘手续（处罚决定书、处罚审批表、入所谈话笔录、被拘留人权利义务告知）、入所在拘人员风险情况登记表、风险评估表、拘留所值班记录、监管支队卫生所治疗记录、所内就医登记、门诊病历、青警院司鉴中心（2017）法病鉴字第314号《司法鉴定意见书》、西宁市公安局监管支队与西宁夏都手足外科医院合作医疗服务项目协议、拘留所监控光盘、《使用警械审批表》、原告身份证复印件、结婚证复印件、户口簿复印件和出生医学证明、行政处罚决定书符合证据的真实性、合法性和关联性，本院予以确认上述证据的效力，并在卷佐证。经审理查明，2017年10月7日西宁市公安局城西公安分局黄河路派出所查实，孙世昌有吸毒违法行为，遂作出宁西公（黄）行罚决字[2017]11098号《行政处罚决定书》（执行期限为2017年10月9日至2017年10月23日）和宁西公（黄）强戒决字[2017]10175号《强制隔离戒毒决定书》（自2017年10月24日至2019年10月23日，强制隔离戒毒所名称及地址：青海省多巴强制隔离戒毒所），给予其行政拘留十五日的行政处罚，执行方式由民警送往西宁市行政拘留所执行，执行期限为2017年10月9日到2017年10月23日。行政处罚决定执行后，将对其进行强制戒毒措施。2017年10月8日送至西宁市拘留所收拘，收拘时对其进行了体检，内容包括体表五项检查，体检结论为：自诉糖尿病、测血糖22.1mol/l、B超显示：肝血管瘤、前列腺肥大，既往病史：自诉“糖尿病（15年）”、“前列腺肥大”，否认传染病史、手术史，其父母（已去世）患糖尿病，药敏史“无”，吸毒史“海洛因14年余”，并备注2017年7月5日在青海省人民医院超声检查提示：1、双肾多发结晶形成，2、前列腺肥大，该检测由孙世昌本人签字确认。在入所谈话笔录中，其本人自述“糖尿病、前列腺肥大、肾结晶等。”及十多年吸毒史。入所时对孙世昌告知了被拘留人权利义务，在拘人员风险情况登记表中记载：因有吸毒前科、复吸、拟转强戒、身体多病，故评定风险等级为重大，重大管控对象。根据《拘留所条例实施办法》第三十条规定：“拘留所应当根据被拘留人拘留期间的具体情况，实行分级管理。”《拘留所执法细则》3-08-2中分级管理的种类：（1）严管对象。对于吸食、注射毒品成瘾人员，可能转刑事拘留、逮捕、予以采取强制性教育矫治措施等其他处理的，有自杀、自残、互殴、脱逃倾向的，严重扰乱监管秩序的，以及其他不实行严管可能发生危险的被拘留人，经拘留所领导批准，并填写严管被拘留人登记，实行严管。对此类对象根据上述执法细则规定采取的分级管理措施主要有：可以根据不同情况采取设立严管拘室进行专门管理、不参加被拘留人集体活动、适当限制拘室外活动时间以及通信、通话、会见等活动、必要时经所长审批，可以对其使用约束性警械，或者实行单独拘押管理。2017年10月8日的风险评估表中记录的重大管控的措施为：（1）、及时谈话谈心，掌握其思想活动情况；（2）、不安排外出劳动；（3）、不让其单独活动；（4）、专人负责，重大管控，孙世昌因符合吸食、注射毒品成瘾人员条件，且已被确定为强制戒毒人员，故对其作出重大管控。在拘留所期间，孙世昌自称身体不适，拘留所驻所医生根据孙世昌个人身体情况，给其服用了丹参滴丸、通便药、速效感冒药、氟哌酸、奥美拉唑胶囊、吸氧等医疗措施和药物。至2017年10月12日晚孙世昌自述胸闷头痛不适，后对其进行了吸氧，症状缓解后返回拘室，23时59分换班查岗时询问孙世昌情况基本正常。至13日凌晨4时59分值班民警再次巡视期间，询问孙世昌情况时，拘室人员再次上前查看发现其无反应，立即进行报告。5时02分，民警进入拘室，进行拍照，电话通知医务人员。5时06分同拘室人员陈述前10分钟情况正常，以为在休息。5时08分医务人员入拘室进行检查。5时17分带班领导进入拘室。5时21分医务人员带检测仪器进行心电图检测，同时汇报上级确定是否出所进行就医。5时32分被送往西宁市中医院抢救。西宁市中医院病例记载：时间2017年10月13日5时50分，查体：患者自主呼吸消失、颈动脉搏动消失、瞳孔散大、四肢无体温（冰冷），民警所带心电图示：停搏、不确定心电轴。现原告综合上述情节，认为在孙世昌患有肺结核疾病情形下收拘，收拘后监管中又严重怠于履行职责、未对症治疗及时送医和非法行医，造成孙世昌死亡的后果，故其行政行为违法，而被告认为其行政管理行为无违法之处，孙世昌因其自身疾病致全身器官衰竭死亡，死亡原因与被告的行政管理行为无因果关系，不应予以确认违法及赔偿，导致纠纷产生。另查：1、2017年10月25日，原被告共同委托青海警官职业学院司法鉴定中心对孙世昌的死亡原因、死亡性质、伤病关系及致伤物分析鉴定，青海警官职业学院司法鉴定中心作出青警院司鉴中心（2017）法病鉴字第314号《司法鉴定意见书》，确认被鉴定人孙世昌系肺结核致全身多器官功能衰竭死亡，无需分析伤病关系及致伤物，即被告死亡是因其疾病发展所致；2、2018年4月24日，原告巨×向被告西宁市公安局提出申请行政赔偿，被告经审查认为，原告提出的赔偿请求事项不属于国家赔偿范围，根据《公安机关办理国家赔偿案件程序规定》第十条第一款第（三）项规定，作出宁公赔不受字〔2018〕01号《西宁市公安局国家赔偿申请不予受理通知书》，决定不予受理；3、事发后由西宁市公安局警务督察支队立即成立调查组，经查于2017年10月14日作出《西宁市行政拘留所羁押人员孙世昌死亡事件的初查报告》，认为不存在拘留所民警殴打、虐待或指使、纵容其他人实施上述行为造成孙世昌死亡的情况；不存在同拘室在押人员的殴打虐待行为；不存在因拘留所民警玩忽职守致使被拘留人孙世昌死亡的情节；4、西宁市人民检察院于2018年1月15日就原告巨×控告城西区公安分局黄河路派出所、西宁市拘留所涉嫌滥用职权罪一案，作出宁检反渎不立〔2018〕2号《不立案通知书》，认为派出所及拘留所在孙世昌被行政拘留期间，不存在公安干警渎职犯罪行为，故依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条之规定，决定不予立案；5、西宁市中级人民法院作出的（2019）青01行终17号行政裁定书认为原判事实不清，证据不足，主要涉及孙世昌死亡原因、性质与拘留所在管理期间职责行为是否存在违法及与死亡之间是否具有因果关系，未有相关证据证实。再查，经查询，吸毒人员的生理脱毒期的时间为7-15日，该期间的生理状态因个人情况不同表征有：兴奋、躁动、全身疼痛、血压身高、脉搏加快、出汗、口渴、呼吸困难、震颤、反射亢进、头痛等症状，情节严重的会出现精神错乱、幻听幻视、被害妄想等精神症状、胸痛、心律失常、代谢酸中毒、高热抽搐、昏迷甚至呼吸衰竭。孙世昌因具有常年吸毒史（14年），而且也是由于吸毒被拘，其被拘时尚在生理脱毒期间。本院认为，本案就同一事实涉及两个行政管理行为内容，一是收拘行为，该行政行为解决是否应当对孙世昌进行收拘以及如何收拘的具体管理行为；二是收拘后的监管行为，是指拘留所管理及医护行为是否存在未对症治疗、及时送医及违法行医的行政违法行为。评判上述行政行为，一方面要审查行政机关的权能性质和权限范围及程序和法律适用，同时也要结合实施该行政行为时的各种管理手段的客观性条件，客观物质条件对行政行为的实施起到何种支持程度，即被告收拘时所能提供医疗条件的程度、范围和内容等因素进行综合认定，如果抛开客观医疗条件审查被告行政行为，则不能客观公正评价行政行为；另一方面，作为法学中的反向思维，判定一个行政机关的行政行为性质，要审查是否违反法律法规的规定，如果行政行为没有违反法律法规的情形，则不构成违法。现就两部分行政行为内容分析如下：一、针对被告所实施的收拘行为是否违法阐明如下：原告认为被告西宁市公安局收拘时未能对孙世昌检查出其患有肺结核疾病，违反了《拘留所条例》及《拘留所条例实施办法》第十八条、第十九条的规定，在孙世昌患有肺结核严重疾病的情形下对其作出的收拘行为违法，据此争议的核心焦点是被告作出收拘行政行为时对孙世昌患有的肺结核疾病是否必须应当检出，未检出而作出收拘行为是否构成行政行为违法。（一）、是否违反法律法规是确认行政行为违法的依据和前提，根据《拘留所条例》第十八条：“拘留所应当建立医疗卫生防疫制度，做好防病、防疫、治疗工作。拘留所对患病的被拘留人应当及时治疗。被拘留人患病需要出所治疗的，由拘留所所长批准，并派人民警察管理；被拘留人患有传染病需要隔离治疗的，拘留所应当采取隔离治疗措施。被拘留人病情严重的，拘留所应当立即采取急救措施并通知被拘留人的亲属。”第十九条：“拘留所发现被拘留人有下列情形之一的，应当建议拘留决定机关作出停止执行拘留的决定：（一）患有精神病或者患有传染病需要隔离治疗的；（二）病情严重可能危及生命安全的。”《拘留所条例实施办法》第十八条：“被拘留人有下列情形之一的，拘留所不予收拘，并出具不予收拘通知书，通知拘留决定机关：（四）被拘留审查的人患有严重疾病的；收拘后发现被拘留人具有上述情形之一的，拘留所应当立即出具建议另行处理通知书，通知拘留决定机关。拘留决定机关应当立即处理并通知拘留所。”第十九条：“收拘时或者收拘后，拘留所发现被拘留人有下列情形之一的，应当出具建议停止执行拘留通知书，建议拘留决定机关作出停止执行拘留的决定：（一）患有精神病或者传染病需要隔离治疗的。”纵观上述法律法规规定中所有涉及不予收拘或者建议停止执行拘留的前提，均是已知或者收拘时、收拘后发现被拘留审查人、被拘留人患有传染病需要隔离治疗的情形，因此作出不予收拘行为的前提一定是已经发现被拘留人患病，而且法律规定内容中针对传染性疾病发现是一个动态过程，包括收拘前、收拘时或者收拘后，在任何一个阶段发现病情都是被允许的，而拘留所在法定正常体检中并未检出孙世昌患有严重的不能羁押的疾病，而疾病检查与治疗是专业行为，与医生经验和医疗环境有直接关系，不能认为被告未检出肺结核疾病其收拘行政行为违法，因此原告认为被告在收拘孙世昌时未检查出其患有肺结核传染疾病而作出的行政行为违法的理由于法无据，不予支持。（二）、被告收拘时体检行为是否违法，根据《公安部、卫生部关于切实加强和改进公安监管场所医疗卫生工作的通知》中规定：“各地要结合本地实际，根据公安监管场所开展健康检查、常规检查、一般治疗、急救处置、传染病预防控制等不同需求，视情配备必要的检查，急救医疗设备、器械和药品，积极改善医疗条件。”《拘留所条例实施办法》第十六条规定：“拘留所收拘被拘留人，应当由医生对其进行健康检查，并填写入所健康检查表。发现被拘留人身体有伤或者情况异常的，拘留决定机关应当出具相关情况说明，拘留所详细登记伤残或者异常情况，并由送拘人员和被拘留人签名确认。”《拘留所执法细则》（公监字[2014]86号）第2-03规定：“1.医生对被拘留人进行健康检查，并填写入所健康检查表。2.按照询问病史、身体检查、查验相关诊断证明和资料、填写入所健康检查表等流程进行……。3.发现被拘留人身体有伤或者情况异常的，拘留决定机关应当出具相关情况说明，拘留所详细登记伤情或者异常情况，由送拘人员和被拘留人签名确认，并记录在入所健康检查表。4.健康检查后由医生对被拘留人是否符合收拘条件提出意见，由拘留所领导签署意见。”根据公安部《关于规范和加强看守所管理确保在押人员身体健康的通知》（公监管[2010]214号）第一款（二）项规定：“健康检查的项目为：血压、血常规、心电图、B超、胸片等；问诊的项目为：目前身体状况、以往病史、药物过敏史、家族病史等。检查结果必须由医生签名或者医院盖章。”根据《关于变更收押犯罪嫌疑人、被告人、行政拘留人员入所健康体检医院的通知》宁公通（2016）379号中明确了体检范围系上述五项体检内容。据此目前西宁市拘留所体检内容的范围：血压、血常规、心电图、B超、胸片；问诊的项目为：目前身体状况、以往病史、药物过敏史、家族病史等。根据上述相关法律法规条款的规定，对于被收拘人的身体状况的检查，被告所提供的医疗条件一定是以本地拘留所医疗条件的配备为基础，其中要考虑检测项目、检测水平和医师能力，目前对于被收拘人的身体疾病状况检查主要途径有两种：一是常规的基础性五项检查，二是问诊项目的检查，从被告当时医疗客观实际条件和具体工作方法中所适用的两种检查方法是初步筛查，但在短时间内确定被拘留人是否患有传染性疾病，实际上更为重要的是被收拘人对自身身体及病情的陈述，是拘留所发现和确定是否具有传染性疾病的重要方式和途径，结合本案被收拘人孙世昌在进行问诊阶段中未陈述其患有肺结核疾病和其他与其致死原因相关的疾病，其家属亦不知晓孙世昌患有此病，而且从当时被告实施的检查中未检出孙世昌患有肺结核疾病或其他严重的疾病。因此，被告在对孙世昌收拘时已经依据相关拘留条例及实施细则的规定，对其进行了法律规定范围内的检查项目和相关程序，不存在违反法律法规规定的违法行为。二、收拘后监管行为中是否存在怠于履行管理及医护职责，未对症治疗、及时送医及违法行医的行政违法行为，这些行为与孙世昌的死亡结果之间是否存在直接因果关系，此争议点是确定被告应否承担国家赔偿责任的基础。根据《拘留所条例》第十八条第二款、《拘留所条例实施办法》第四章节管理规定的内容、《拘留所执法细则》公监字[2014]86号的相关规定，对报告有病的被拘留人，医生应当及时询问病情，并进行必要的检查，病情严重时需要出所治疗的，值班民警、医生应当立即将情况报告值班领导，经批准后，送医院诊治。拘留所对患病的人应当及时治疗且在拘留内必须建立管理制度、落实各项管理措施，通过庭审中被告提交的值班记录、给药记录及拘留所内监控影像能够确认拘留所已经依法设立并实施了相关的管理制度，对孙世昌在拘留所期间评定风险等级为重大，在此期间拘留所针对已知孙世昌的病情及身体状况进行了给药、吸氧、问询及登记等医疗和监管措施，特别是对其入所前陈述的糖尿病的监控及时，尽到了基本合理的监管义务，亦不存在监管中的其他违法行为情形，包括对孙世昌在拘留所内殴打他人后进行的上械具行为，符合法律规定，并无不当，因此不存在不作为怠于履行职责的行为。原告认为未对症治疗是以未进行肺结核疾病的对症治疗作为判定标准，但任何疾病的对症治疗是以发现或确诊为前提，不能用孙世昌死亡之后尸检结果倒推前行政行为违法；拘留所条例相关规定中亦是以发现疾病为前提进行医护管理行为，所以原告要求确认被告对孙世昌实施的未针对肺结核疾病的给药、吸氧等医护管理行政行为违法的主张，于法无据；对于未及时送医一节，法律法规对于病情严重的人员应当出所诊治，需报告值班所领导并经批准，但对于病情严重的判断即什么情况下达到应当出所诊治情节，这是医护人员对病情的临床观察后的综合判断行为，因而需要结合被拘人员孙世昌的具体情况予以确定，因其有14年吸毒史，自入所至死亡期间是在一般脱毒期的7-15日内，在此期间的表现症状有符合相关脱毒症状，且给药、吸氧后有缓解。同时，拘留所在2017年10月12日晚22时42分至10月13日凌晨4时59分给孙世昌吸氧后的换班查岗巡查时间内履行问询职责，在发现其状况后予以紧急送医，履行了基本管理义务，结合上述被告的医护行为，考虑当时拘留所医疗条件及孙世昌14年海洛因吸毒史和关于死亡原因的鉴定结论，综合判定被告医护行为中不存在怠于履行、未对症治疗及未及时送医的行政违法行为；对于涉及非法行医一节，无证据证实，而且涉及相关人员的医疗行为仅是首次体表检查和一次对其他被拘人员的常规给药，与孙世昌的死亡结果之间无直接因果关系，本院不予采纳，且司法鉴定结论确定孙世昌是因其本身疾病已经发展至全身多器官功能衰竭死亡，因而其死亡结果与被告的行政管理行为无因果关系。而国家赔偿法所确定的赔偿是基于行政行为违法及该违法行为与损害结果之间存在直接因果关系，现被告行政管理行为中不存在违法之处，且与孙世昌的死亡结果不存在因果关系，故原告的赔偿请求不能成立。综上，被告收拘行为及收拘后的监管行为符合《拘留所条例实施办法》第十三条、十六条、二十四条、二十五条、二十七条、二十八条、三十条、三十一条、三十五条、三十六条、四十六条之规定，被告已经实施了上述法律法规规定的行政管理行为，收拘时有处罚决定书，收拘入所前进行了体检，填制了相关材料内容，确定了收拘的等级评定，按吸毒人员的标准进行了管理，期间对其进行了医疗行为，最后对其进行了常规抢救行为，因此其收拘行政行为及收拘后的管理行为不违反法律法规的规定。据此原告的上述诉讼请求均不能成立，应当依法予以驳回，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定：驳回原告巨×、孙×的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告巨×、孙×负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于西宁市中级人民法院。审 判 长 辛 皎 菱审 判 员 高 雪 魁人民陪审员 张 玉 山二〇二〇年五月十三日法官 助理 （马娜娜书 记 员 赵 晓 玲附本案法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理