广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终340号上诉人（原审原告）：黄松开，男，汉族，1949年11月24日出生，住广州市番禺区**************，公民身份号码：440************113。委托代理人：黄桂平，女，汉族，1976年9月21日出生，住广州市番禺区**************，公民身份号码：440************128，系上诉人黄松开女儿。委托代理人：苏富强，广东法全律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：李云超，该局工作人员。委托代理人：梁菁，广东华誉品智律师事务所律师。上诉人黄松开因与被上诉人广州市规划和自然资源局信访复函纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4251号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明：黄联与原告是父子关系。2019年5月22日，原告、黄杰鹏、黄桂平向广州市番禺区信访局反映原告家庭的宅基地被黄志、杨淑婉侵占，请求番禺区人民政府土地管理部门依法履行职责，查处土地违法行为，保护原告家庭所有的宅基地使用权。广州市规划和自然资源局番禺区分局于当日收到广州市番禺区信访局转办的上述材料，并2019年5月31日向原告等人作出《受理告知书》。2019年5月31日，广州市规划和自然资源局番禺区分局向原告等人作出穗规划资源番〔2019〕249号《广州市规划和自然资源局番禺区分局关于黄松开等人反映宅基地问题的复函》，函复如下：“经查，黄志、杨淑婉于1995年与上漖村签订用地协议，经村、镇及原番禺市政府逐级审批同意，并缴纳土地出让金、土地开发基金、土地管理费等相关税费后，于1996年9月24日取得《建设用地许可证》（番国土〔1997〕住宅用地字923号），批准用地面积119.70平方米，上述住宅用地审批符合当年政策规定。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，农村宅基地，是指农村村民依法取得农村集体建设用地使用权，用于建造住宅及附属设施的土地。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。经核查，我分局住宅用地档案中没有洛浦街上漖村黄联办理宅基地使用权登记的相关记录。根据你们提供的信息，经查土地登记系统，没有坐落‘洛浦街’且土地使用权人为‘黄联’的土地使用权登记记录。”原告于2019年6月初收到该复函后不服，诉至原审法院。另查，根据《番禺市住宅用地审批表》载明：申请地点为大石镇上滘村六队，申请人为黄志、杨淑婉（该处有涂改），申请理由为“本人原籍是上滘村村民，所以回乡申请住宅用地面积119.70平方米建房居住。”该申请经原番禺市大石镇上漖村民委员会、原番禺市大石镇国土所、原番禺市大石镇人民政府、原番禺市人民政府同意。1995年12月8日，黄志、杨淑婉与原番禺市大石镇上漖村民委员会签订《用地协议》，约定同意黄志、杨淑婉使用番禺市大石镇上滘村六队119.70平方米土地建住宅。该协议中黄志、杨淑婉签名处有涂改。1996年9月24日，原番禺市人民政府向黄志、杨淑婉核发番国土〔1997〕住宅用地字923号《建设用地许可证》，该证载明：项目地点为大石镇上滘村六队，用地面积为119.70平方米。根据《番禺市行政事业单位专用收据》显示：黄志、杨淑婉缴纳了垦复金、土地开发基金、出让金、土地管理费。1998年12月31日，原番禺市人民政府核发粤房地证字第15206**《房地产权证》，该证载明：权属人为黄志，占有房屋份额为共同共有，土地权属来源为1996年5月由番禺市国土局出让，土地权属性质为国有，房屋所有权性质为私有，房屋座落番禺市大石镇上漖村6队，用地面积为共用119.7平方米，共有权人为杨淑婉，共有（用）权证号为0277654。该证附记注明：此证含土地使用权和房屋所有权。2019年8月15日，广州市番禺区国土资源和规划局以“镇名：洛浦街，土地使用者：黄联”为查询条件，在土地登记档案中进行查询，结果为没有满足查询条件的记录（仅限番禺区）。原审法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”本案中，原告等人向广州市番禺区信访局反映原告家庭宅基地被侵占，请求番禺区人民政府土地管理部门依法履行职责，查处土地违法行为，保护原告家庭所有的宅基地使用权。广州市规划和自然资源局番禺区分局收到上述转办的材料后发现，涉案土地经原番禺市人民政府审批同意由黄志、杨淑婉使用，黄志、杨淑婉也已于1995年12月8日与原番禺市大石镇上漖村民委员会签订《用地协议》，并于1996年9月24日取得番国土〔1997〕住宅用地字923号《建设用地许可证》，批准用地面积119.70平方米。之后，黄志、杨淑婉缴纳了土地管理费等费用后，原番禺市人民政府于1998年12月31日核发粤房房地证字第15206**房地产权证》。被告在了解上述情况后，作出诉争复函，原告等人也收到了诉争复函。由于诉争复函只是对黄志、杨淑婉使用涉案《房地产权证》项下土地的客观陈述，并未增加或减损原告的权益，故诉争复函对原告的合法权益不产生实际影响，且涉案土地性质由集体土地转为国有土地，并由原番禺市人民政府核发上述《房地产权证》已经超过20年的最长起诉期限，故对原告的起诉依法予以驳回。综上，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定驳回原告黄松开的起诉。上诉人黄松开不服原审裁定，向本院提起上诉称:一、一审以被诉复函未增加或减损原告权益作为驳回上诉人起诉理由之一，是错误的，被上诉人拒绝履行职责的行为，已使上诉人请求行政机关救济的法定权利遭受了损害。（一）上诉人作为原涉案宅基地所有人认可的使用权人，曾使用的宅基地在不知情情形下被转为国有，上诉人出于维护自身合法的财产权而向被上诉人请求其履行职责，保护合法财产权利，被上诉人拒绝履行调查，处理的法定职责，上诉人的起诉是符合法律规定的起诉条件。（二）原涉案宅基地所有权人上漖村村委会的证明，证实上诉人为原涉案宅基地的使用权人，证明上诉人与原涉案宅基地存在法律上的利害关系，涉案宅基地转为国有土地时未经上诉人同意，并且相关资料记录存在虚假嫌疑，可能在土地违法行为，上诉人依据《土地管理法》的规定向被上诉人申请调查处理，而被上诉人未调查直接作出被诉复函拒绝履行职责。上诉人要求被上诉人履行法定职责，针对的是被上诉人的拒绝履行职责的行为即行政不作为，该不作为已使上诉人请求行政机关救济的法定权利遭受了减损，而非一审认定对上诉人的合法权益不产生影响。二、上诉人并未对原番禺市人民政府的发证行为提出任何诉讼请求，一审以发证行为超20年最长起诉期限作为驳回上诉人起诉理由，同样错误。上诉人起诉针对的是被上诉人拒绝履行职责的行为，而非发证行为，即使经调查存在土地违法行为，也不必然导致发证行为违法或无效。并且发证行为主体为原番禺市人民政府，并非被上诉人，与被上诉人的被诉行为无关。综上，上诉人认为被上诉人拒绝履行职责任的行为已对上诉人请求行政机关对合法财产权利进行保护救济的合法权利造成了实质损害。综上，请求：1、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4251号行政裁定，指令一审法院继续审理上诉人的起诉；2、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人广州市规划和自然资源局答辩称：一、上诉人既与被上诉人对案外人的发证行为没有利害关系，也与被诉复函无利害关系，被诉复函对上诉人的权利、义务不产生实际影响，上诉人的起诉不符合行政诉讼的受理条件，依法应当予以驳回。涉案土地已由案外人黄志、杨淑婉于1995年与上漖村签订用地协议，经村、镇及原番禺市政府逐级审批同意，并缴纳土地出让金、土地开发基金、土地管理费等相关税费后，于1996年9月24日取得《建设用地许可证》，上诉人与该发证行为没有法律上的利害关系。上诉人以来访形式反映“其宅基地被侵占”等问题，实质是对被上诉人对案外人的发证行为有异议，应当另行根据相关法律规定寻求救济，被诉复函仅是对上诉人信访事项的客观陈述答复，未减损上诉人的权利和增加上诉人的义务，对上诉人的权利、义务不产生实际影响。上诉人的起诉不符合行政诉讼受理条件，应裁定驳回上诉人起诉。二、被诉复函事实清楚，程序内容合法。对于上诉人的申请事项，被上诉人根据核查到的相关资料，积极履行了答复的职责，告知上诉人相关土地信息，被上诉人作出的复函符合法律规定。综上，上诉人的起诉不符合行政诉讼受理条件，依法应当驳回。经审理，原审查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是被诉复函是否对上诉人的合法权益产生实际影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”本案中，上诉人信访反映1995年至1996年发生涉嫌土地违法行为，其宅基地被案外人侵占并转为国有，20多年来，该涉嫌违法行为并未经诉讼确认或者有关部门的认定处理，案外人于1996年已在涉案地块上建造建筑物。上诉人未能证明涉案地块上有其房屋、其所有的宅基地处于涉案地块内，原告并非涉案土地的使用权人和实际使用人。被上诉人已依法对上诉人信访事项予以复函回复，向上诉人告知了调查意见，对涉案地块权属情况及上诉人父亲黄联未有土地使用权登记记录的情况进行客观陈述回复，回复陈述本身并不会对上诉人的合法权利造成实际影响，对其起诉，应当依法予以驳回。上诉人在本案中请求撤销被上诉人的复函，并要求被上诉人对涉嫌土地违法行为进行查处的意见，本质上仍然是对1996年涉案土地转为国有土地并发证的行为不服，而该行为明显超出起诉期限。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉意见不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 肖志雄审 判 员 陈雪梅审 判 员 彭铁文二〇二〇年五月十一日法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪