湖南省永州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘11行初23号原告：唐建秋，男，1954年7月22日出生，汉族，湖南祁阳县人，居民，住湖南省祁阳县。委托诉讼代理人：边均福，湖南湘行律师事务所律师。委托诉讼代理人：郁康明，湖南杰联律师事务所律师。被告：祁阳县人民政府，住所地祁阳县金盆西路。法定代表人：陈小平，该县县长。委托诉讼代理人：李娟，该县司法局工作人员。委托诉讼代理人：黄军，湖南金州律师事务所律师。第三人：祁阳县城镇建设投资开发有限公司，住所地祁阳县浯溪中路。法定代表人：张国军，该公司董事长。委托诉讼代理人：唐小寅，该公司职员。委托诉讼代理人：高楚南，湖南金州律师事务所律师。原告唐建秋诉被告祁阳县人民政府（以下简称县政府）、第三人祁阳县城镇建设投资开发有限公司（以下简称城投公司）土地行政侵权纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月8日依法立案受理后，当日向被告县政府、第三人城投公司邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本案依法由审判员成大辉担任审判长，与审判员于朝晖、人民陪审员夏建云组成合议庭，书记员寇伶俐担任法庭记录，分别于2019年3月26日上午、8月14日上午、11月6日上午，2020年4月24日下午、5月29日下午在本院第九审判庭公开开庭审理了本案。原告唐建秋及其委托诉讼代理人边均福、郁康明，被告县政府的委托诉讼代理人李娟、黄军，第三人城投公司的委托诉讼代理人唐小寅、高楚南到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告唐建秋向本院提出诉讼请求：1、请求法院判决确认被告县政府占用原告名下土地2,100㎡的行为违法；2、请求法院判决被告因占用原告名下土地2,100㎡,按17,582.34元/㎡标准应赔偿原告经济损失人民币3,692.291万元。并从2016年6月15日起,以3,692.291万元为基数,按每月1.5%的标准计算逾期付款利息损失直至全部实际付清之日止；3、本案诉讼费用由被告县政府承担。事实与理由:⑴1998年11月原告出资购买了位于祁阳县苗圃土地一宗,在国土部门支付土地收益金后，办理了土地使用权证。2007年原告申请更换了新国有土地使用权证,证号为祁国用[2007]第0381号,面积为7,099㎡,用途为商业住宅。后经国土部门实测上述土地红线图范围面积为9,199㎡,因政策原因,原告在2007年按照国土部门及其他部门的要求补交土地(收益金)出让金,基础设施费及土地使用权的土地款。⑵2003年被告县政府因修建金盆西路,未经原告同意擅自占用了原告所受让范围内的土地2100㎡,原告多次向被告县政府及具体负责实施建设的第三人城投公司请求置换土地或者补偿款项,经过多次申请以及被告县政府相关主管人员签字,最终在2016年1月8日,被告县政府安排第三人城投公司作出了《关于修建金盆西路占用唐建秋土地信访事项的调查情况及处理建议》。该建议中认定了占用原告土地面积2,100㎡,建议对占用原告的土地按“商业兼住宅”类型进行“依法评估,等值置换”。置换等值的非铺面或铺面地给原告,置换地点为:长虹路与祁阳大道之间的金盆西路上(中国银行宿舍斜对面、浪涛宾馆西侧区,详见红线图)。若有不足部分,从新中医院对面的长虹路上置换,所置换的土地必须符合规划要求。在第三人城投公司作出处理建议后,被告县政府相关领导也批示给予落实,但之后被告县政府以种种理由未予落实所作出的处理意见,给原告造成了巨大的经济损失。原告为保护自己的合法权益,曾向人民法院提起了民事诉讼,并在法院的主持下对于涉案土地价值进行评估,在2016年6月15日所评估的价格为17,582.34元/㎡。综上，原告认为,被告县政府为修建道路占用原告上述土地,既未征得原告同意,也未办理征用手续，也没有进行赔偿,该行为实属违法。故被告县政府对于所实施的违法行为给原告造成的经济损失应当予以赔偿。据此,为维护自己的合法权益,原告依照法律规定提起诉讼,请求法院依法判决。原告唐建秋为支持其诉讼主张，在举证权限内向法庭提交了如下证据：证据1，《承包合同书》、《土地出让协议书》，拟证明：⑴祁阳县农委将祁阳县兴隆建筑工程公司（以下简称兴隆公司）以大包干形式承包给原告唐建秋，除交纳管理费以外，由原告唐建秋自负盈亏，承包期内所置资产归唐建秋所有。该承包方式符合当时国家法律和政策，实际为唐建秋个人独立经营；⑵唐建秋以兴隆公司名义在祁阳县苗圃出资购买土地一宗，明确四至边界，根据丈量长宽的面积为80×109=8,720㎡，核算面积标注为7800㎡，土地出让金为34万元，并需办理土地的出让手续。该协议合法有效，并经主管部门盖章认可。该土地实际由唐建秋出资购买，在承包期满后归唐建秋个人所有。证据2，1998年11月12日祁阳县人民政府国有土地使用权转让审批单、土地登记申请书及地籍资料、土地估价报告、祁阳县国有土地使用权证转让合同》；祁国用（98）103902号土地使用权证（已注销）；1998年11月11日《祁阳县地产交易中心收费审核表》及《服务性收费专用发票》，唐建秋以兴隆公司名义与祁阳县苗圃签订的《土地出让协议书》作为该次土地转让的合同在国土局备案，国土局以划拨性质土地签订出让合同并办理6,800㎡住宅用途的国土证，但在实测面积上以及土地性质方面存在错误，后于2007年经过唐建秋请求后仅对土地性质进行纠正，面积仍然未予以纠正。在地价评估时，是以商业兼住宅用途评估的，唐建秋根据国土局的要求已交纳土地收益金103,362元以及其他费用合计145,000元，国土局错误将土地性质登记为划拨地，而非出让地。证据3，2006年3月18日唐建秋《关于将行政划拨土地更正为出让土地的请求》；2007年1月12日《地产手续会审意见》；土地登记申请书以及地籍资料以及《祁阳县人民政府国有土地使用权出让审批单》；2007年2月12日《湖南省非税收入专用收据》，拟证明：⑴原告唐建秋认为所出资购买的土地（协议约定面积为7,800㎡）已交纳土地款以及出让金，认为国土局将土地性质办理了行政划拨是错误的，向县政府提出申请并获得国土局的认可，启动国土证性质及面积变更的程序，但国土局仅对7099㎡进行变更发证，地类用途为住宅，对于唐建秋在购地协议中约定四至范围（已交纳土地出让金和收益金，并在自建围墙界线内一直使用的）的其他面积未予以纳入并发证；⑵原告唐建秋根据国土局的要求，在已交纳收益金的情况下再次交纳30万元的土地（收益金）出让金。证据4，2008年3月12日《分摊到唐建秋建设用地费用情况》；《湖南省非税收入一般缴款书》；2008年6月6日《湖南省非税收入专用收据》、《收款收据》，拟证明：⑴被告县政府以及第三人城投公司（即西区开发指挥部）在2003年修建金盆西路已占用唐建秋土地的情况下，考虑到需要对唐建秋进行土地置换，按县政府的要求，第三人城投公司根据2003年已实际占用修路面积的情况，要求唐建秋交纳35万元设施费以及在办理7099㎡出让土地证后，再缴纳13.4万元的土地款，以完善土地置换前的所有手续。此时原告唐建秋按要求交纳全部费用，其享有对占用面积的合法权属以及置换权利；⑵原告所交纳的土地款以及费用是当时被告县政府县长办公室研究认可，并由第三人城投公司对原告唐建秋提出的。原告唐建秋交纳费用后，即达到土地置换的最后条件，可以启动土地置换程序，也属于对原告唐建秋实际购买、实际占有使用范围内未办证面积的合法认可，在当时因土地已被占用多年且处于政府置换土地期间，不可能再追加发放占用面积的土地证。第一组证据拟证明：原告唐建秋购买涉案土地行为合法有效，通过祁阳县政府审批已办理出让手续，交纳土地出让金、收益金以及所有规费，并在2008年补交土地款。因此，涉案已办证的7,099㎡以及由祁阳县国土局确认的占用面积均为唐建秋有偿受让的出让地并依法交纳土地费用，权属合法有效。证据5，2009年7月15日《修建金盆西路占用兴隆公司土地面积的情况说明》、2003年4月28日《关于兴隆公司土地面积的说明》。拟证明：在2003年4月开元公司征地科确定征用兴隆公司土地面积合计为1,877.5㎡。其中，下马渡路侧土地面积为560㎡。此后，原告唐建秋多次表示面积有误。经该公司核算确定为修建金盆西路占用土地面积为2,012.1㎡的事实。证据6，2011年3月16日《关于修建金盆路占用唐建秋土地信访问题调处意见暨情况汇报》；2014年11月8日、2015年1月6日、2015年10月14日《关于修建金盆西路占用唐建秋土地信访事项的调查情况及处理建议》。拟证明：⑴第三人城投公司作为实际占用唐建秋土地的主体，陆续以报告方式向被告县政府汇报相应的情况，证实原告唐建秋对于被告县政府以及该公司的占用行为、占用面积计算以及土地置换性质等提出异议，并一直在主张权利。⑵在该公司书面汇报时，被告县政府相应的主管领导在报告上均有批示，要求第三人城投公司进行具体实施操作。证据7，2016年1月8日《关于修建金盆西路占用唐建秋土地信访事项的调查情况及处理建议》。拟证明：⑴该文件再一次确认修建金盆西路占用唐建秋土地面积为2,100㎡的事实。同时，提出考虑土地的综合利用及对等性，建议对原占用唐建秋的土地及置换给唐建秋的土地按“商业兼住宅”类别进行“依法评估，等值置换”；⑵该文件能够客观反映修建金盆西路占用土地2,100㎡的事实，以及其认可应按“商业兼住宅”类别进行置换，而非住宅类别。证据8，2011年4月20日唐建秋原征地红线图；2013年11月26日祁阳县苗圃地段宗地图；2011年4月20日对比图。拟证明：⑴根据三张图纸以及对比可以证实，唐建秋以兴隆公司名义与祁阳县苗圃签订土地出让协议书四至描图，实测面积为8,400㎡，而修建金盆西路一侧占用唐建秋土地面积为1,912㎡+188㎡=2,100㎡。该2,100㎡中有667㎡属于已办证的7,099㎡范围内的面积；⑵该图纸未对下马渡路占用土地面积进行核算，应根据国土局在2018年7月22日的情况说明，追加下马渡路侧占用的面积560㎡。证据9，2018年7月22日《关于唐建秋金盆西路土地使用面积情况的说明》。拟证明：⑴其作为国土主管部门，对于原告唐建秋出资34万元购买土地的实测面积、红线图位置、通过交纳土地收益金以及后续补办出让手续，并补交土地出让金等事实进行证实；⑵除修建金盆西路占用土地以外，还确认下马渡路侧占用了唐建秋的土地，并提到在该局无法查阅到资料，无法进行现场核实，建议以开元公司征地科2003年4月28日出具的《关于兴隆公司土地面积的说明》为依据。即确认下马渡路占用面积为560㎡；⑶再次确认修建金盆西路占用唐建秋土地面积为2,100㎡，加上下马渡路占用的560㎡，在本案中占用唐建秋土地面积合计应为2,660㎡。第二组证据拟证明：被告县政府与第三人城投公司未经原告唐建秋同意占用其土地。经过原告唐建秋多次提出异议并信访，最终第三人城投公司确认占地事实以及以商业兼住宅类别的置换方案。祁阳县国土资源局作为土地主管部门确认红线实测面积以及修建道路占用的实际面积，即修建金盆西路占用2,100㎡。证据10，2016年1月27日《土地评估委托协议书》。拟证明：第三人城投公司在对原告唐建秋进行土地置换时，委托土地评估公司进行估价认可置换地面积与用途均为商业兼住宅用地。证据11，2016年6月15日祁阳县人民法院的《委托评估函》；2016年8月9日《关于的说明》以及《土地估价预评估结果一览表》；永州市中级人民法院（2017）湘11民初58号《民事判决书》。拟证明：祁阳县人民法院在审理案件时，依法委托土地评估公司进行评估以确认占用唐建秋土地的价值，在案件移送永州市中级人民法院审理后，依法认定了修建金盆西路占用唐建秋土地2,100㎡的事实。同时确认土地价值为3,692.29万元，并以此为依据判决当时的被告祁阳县城镇建设投资开发有限公司赔偿。该评估报告的程序、依据、结果以及法院对事实的认定均是正确的。证据12，2012年4月5日祁阳县人民政府《关于公布2011年县城基准地价标定地价的通知》。拟证明：⑴该通知是县政府颁布的，也是评估报告所依据的计算地价的合法依据，金盆路范围的基准地价标准为11,297元/㎡，符合当时市场以及政府规定；⑵县政府恶意针对诉讼，滥用职权于2017年5月15日制作的《关于发布县城区及19个建制镇基准地价的公告》，该公告未将涉案土地的金盆西路纳入范围。同时，将一类地段“商服”性质的基准地价定为3,100元/㎡，只达到当时祁阳县商品房住宅地均价6,000元/㎡的一半、2012年县政府一类地段价值11,297元/㎡的四分之一。证据13，2017年12月22日《证明》及房屋产权证及他项权证共7份。拟证明：原告唐建秋在涉案土地上所建设的房屋，所颁发的土地证性质为综合住宅，所建房屋的产权证用途为商住。该房屋以及周边临街房屋均属于商住性质。目前，临近金盆西路的房屋一楼用于银行经营使用。证据14，2016年2月4日唐建秋金盆西路置换用地规划平面图；2017年2月27日唐建秋金盆西路-长虹路东南角置换用地规划平面图。拟证明：这两份图纸是被告县政府以及第三人城投公司拟置换给唐建秋的两块土地的规划平面图，在法院评估报告中一并评估，上述土地均是临近道路，并且规划的层数均为7层，符合当时被告县政府以及第三人城投公司确认的置换地与被置换地均按“商业兼住宅”性质进行评估和置换的要求。第三组证据拟证明：第三人城投公司以及被告县政府主管领导确认修建金盆西路占用唐建秋土地面积2,100㎡，以商业兼住宅用地的用途进行评估。由法院委托评估公司进行评估，评估结果为3,692.29万元，符合祁阳县土地价格以及评估的法定程序，应作为本案合法有效的土地价格依据。证据15，（2018）湘11民初181号《民事裁定书》。拟证明：⑴修建金盆西路占地行为系被告县政府决定并安排实施。决定金盆西路的修建是被告县政府的行政职能行为，其道路规划方案的审定、资金筹集、开发利用收益均归集于被告县政府；⑵具体占地行为由被告县政府指示第三人城投公司具体实施。包括建设方案、征地拆迁、资金调度、土地收益等具体工作都由该公司办理，该公司是被告县政府的投融资平台公司，协助或者与被告县政府共同实施了占用唐建秋土地的侵权行为。第四组证据综合证明：被告县政府与第三人城投公司共同侵犯唐建秋土地权利，应当对唐建秋的损失承担连带赔偿责任。证据16，2008年5月4日《请示及批示》。拟证明：⑴被告县政府的副县长及工作机构认可涉案地已经办理了全部土地出让手续；⑵该地用途为铺面地（商业住宅）；⑶同意按照西区回报地542宗铺面地方式处理；⑷涉案土地问题因被告县政府的原因拖了多年未处理。被告县政府辩称：1，被答辩人依据信访回复文件即《处理意见》提起行政诉讼,不符合法定程序。《最高人民法院关于适用的解释》明确规定行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围,原告不能提起履责之诉。本案中,《关于修建金西路占用唐建秋土地信访事项的调查情况及处理建议》是唐建秋提起诉讼的主要依据和基础。该书面建议,实际上属于县政府的某个行政官员及城投公司对于唐建秋多年来信访事项作出的一个内部处理建议,本质属于对信访事项的处理意见,不能代表县政府。依据行政诉讼法的解释,该类行为并不属于行政诉讼的受案范围,《处理意见》的内容也不能作为提起行政诉讼的主要依据。2，2003年答辩人修建金盆西路占用原兴隆公司的土地面积并不是2,100㎡,更不是2,767㎡,而是405.5㎡。理由：⑴1998年县政府仅仅批准同意将6,800㎡的国有划拨用地办理至原兴隆公司名下。1998年祁阳县苗圃与原兴隆公司签署了《土地转让协议》,根据该《土地转让协议》关于土地四至的描述,协议约定的面积确实远远超过6,800㎡。鉴于涉及转让的土地系划拨用地,依法转让必须获得县政府同意,并且要依法缴足土地出让金。因此,该份协议本身无效,不具有合法性。1998年县政府最终同意办理给兴隆公司的国有划拨用地面积为6,800㎡。所以,最终红线图确定的四至范围与之前签署的土地转让协议中约定的四至范围区别明显,修路占用原兴隆公司的土地不能依据《土地转让协议》约定的四至范围计算,该依据不具备客观性、真实性、合法性。只能依据1998年获得县政府审批同意的红线图范围土地来计算。并且占用的土地的性质为划拨用地,依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定:“对划拨土地使用权,市、县政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求,可以无偿收回”,县政府依法对原祁阳县兴隆建筑公司的土地可以无偿收回。⑵2007年唐建秋办理国有土地使用权出让手续时,获得的土地面积为7,099㎡。该7,099㎡土地中仅有405.5㎡的土地属2003年答辩人修建金盆西路时占用的土地,该土地系金盆西路的人行道。祁阳县国土资源局经过反复的图纸比对和实地勘测，最终确定唐建秋名下仅有405.5㎡土地在金盆西路人行道的用地范围内。根据《湖南省城乡规划技术管理规定》(试行)第二十六条规定“沿城市道路的建筑物,应按道路功能、路幅宽度以及建筑物类别、高度,确定其后退规划道路红线的距离”。故金盆西路两侧规划新建房屋时,靠近金盆西路沿线范围的国有土地都统一退让道路红线3.6米的距离。依据上述规定,以及城市规划建设的实际情况,唐建秋名下7,099㎡的国有土地使用权并不能全部规划用于建设房屋,其本身也应向后退让道路红线3.6米的距离,预留该部分土地用于开发项目内部公共配套和基础设施建设服务。综上,被答辩人唐建秋所称修路占用2,100㎡土地,由两部分组成,一部分是1,433㎡,该部分从未登记在原祁阳兴隆建筑工程公司或唐建秋名下;另一部分是667㎡,该部分同时登记在1998年(6,800㎡平米)育苗划拨土地以及2007年(7,099㎡)的住宅出让土地范围中。677㎡的土地应将唐建秋在广场房产项目开发的过程中,因项目规划建设的需要,本身应向后退让的土地要排除在外。因此,金盆西路人行道占用的面积为405㎡。3，涉案土地的用途不是“商业兼住宅”性质。永州天元土地评估有限公司于2016年6月15日作出的评估报告不具有合法性和真实性,不能作为计算土地价值的依据。⑴评估报告的作出时间为2016年12月30日,因超过一年有效期,已经失效；⑵评估报告不应按照土地性质为“出让”、用途为“商业兼住宅”来评估。1998年,原兴隆公司办理的土地使用权证显示土地性质为“划拨”,用途为“住宅”。2000年,祁阳县城总体规划(2001-2020)确定了金盆西路为东西走向的主干道。2003年,祁阳县人民政府依照总体规划设计,修建金盆西路时使用兴隆公司部分划拨土地,当时该地段土地整体还未开发。依据祁阳县城市总体规划图,该土地一直为道路建设用地。而评估报告仅依据“第六条、地价定义”中第2项及第5项“祁阳县建筑规划设计院出具的规划平面图以及委托评估函”来确定土地用途,显然是错误的。土地的价值应该根据县政府批准同意或已经实施的规划设计来综合计算和评估；⑶评估报告假定容积率为7.0没有任何法律依据。评估报告“第六条、地价定义”中第5项“规划建筑层数为**,占地面积2,100㎡,总建筑面积约14,700㎡”，并且设定容积率为7.0。若按该逻辑,则土地将全为房屋,无法留出任何公共空间,有悖常理。县政府关于发布县城区及19个建制镇基准地价的公告(2017)。其中，明确一类土地的容积率为2.2。现今环境下,开发商若想通过规划变更增加待开发地块的容积率,不仅需要补缴土地出让金,还需要经永州市政府市长办公室会议讨论决定。综上,评估报告直接假定容积率为7.0缺少事实和法律依据；⑷评估报告所设定的商业使用年限错误。评估报告“第六条、地价定义”中第6项“本次估价设定待估宗地土地使用年限为61年”,并未区分商业年限和住宅年限,均采用了住宅70年的最高年限标准。而商业用地年限最高40年,相应缩减应为31年,而非依据住宅最高年限70年缩减为61年；⑸评估报告假定的商业及住宅比例不明。评估报告“第六条、地价定义”中“规划建筑层数**(第2层为商业)”,在并未区分商业和住宅的比例,也未明确商业用途和住宅用途的土地单价的情况下,得17,582.3/㎡书面的土地单价显然不具有科学性；⑹该评估报告的评估价格远超市场水平。2017县政府公布的基准地价,商服用地基准地价最高为207万元/亩,住宅用地最高为137万元/亩。而2016年12月30日作出的评估报告,得出2,100㎡的土地价值为3,692.28万元,远远超过祁阳县目前任何地块的出让价格,甚至高于长沙市大部分核心城区的土地出让摘牌价格(长沙市国土局网站查询),不符合常理,违背市场规律,不具备合法性；⑺出具评估报告的目的在于为土地置换提供参考,报告中影响土地的关键因素和条件均系假设和虚拟得来,该报告根本就无法客观反映修路所占土地的价值。故该评估报告系被答辩人向祁阳县人民法院起诉要求进行土地置换时,为了便于区别和比较置换地与被置换地的价值,假设置换地与被置换的地都为“商业兼住宅”、容积率为7.0、土地使用权性质为“出让”、开发程度为“五通一平”等虚拟的前提下,实施的价值评估,并非根据行政机关批准和实际规划的条件下实施的评估,不能代表涉案土地的真实价值。4，原兴隆公司及唐建秋名下的土地在转让、出让、登记、费用缴纳的过程中,存在一些违法违规的情形,请法院裁判时予以综合考虑。⑴2004年中共祁阳县纪委作出《调查报告》,该报告的书面结论:唐建秋与原苗圃于1998年3月4日签订的土地转让协议,将签订日期人为地提前到1993年12月28日,其本身带有虚假性。此外,由于1998年的原苗圃主任是王儒生,而1993年的原苗圃主任是毛秋和。为此,在签订转让协议时,毛秋和又被请回签字。同时,毛秋和还与唐建秋于同天签订了一份字据,否认这份土地转让协议。据此,1998年11月份,唐建秋凭日期倒签的土地转让协议在县国土局所办的土地转让手续,应无法律效力。但是,鉴于1998年8月17日时任县苗圃领导成员三人召开会议,同意将土地按原协议卖给唐建秋,以及2003年2月7日祁府阅[2003]5号《会议纪要》认为该宗土地转让有效,考虑实际情况,建议剩余土地不作收回使用权处理。纪委的该份调查报告,比较客观的反映了原兴隆公司经营者唐建秋获得土地时存在合同倒签、违法办证等弄虚作假的行为，不排除其通过找个别领导违规批字打招呼将土地使用权办理下来,导致国有资产流失的情形；⑵2005年办理证号为祁国用(2007)第0381号,面积为7,099㎡国有土地使证时,国有土地使用权出让合同明确约定出让价格为287万余元。但唐建秋实际只补交了30万元土地出让金，没有依法交足。这实际上造成了国有资产的严重流失。2004年3月31日,国土资源部、监察部发布了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌情况执法监察工作的通知》,要求在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。8月31日后,不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权,也就是国有土地的出让必须严格按照“招、拍、挂”程序来实施,而2007年唐建秋获得土地时并没有依法通过“招、拍、挂”程序,很显然属违法违规；⑶我们也可以从另一角度合理推断,2007年时,县政府就已经考虑到2003年修路占用了土地,重新办证时,把不在1998年红线图范围内的周边其他土地直接划到唐建秋名下,从而对唐建秋进行了土地置换和补偿。5，2003年县政府召开会议,以及2005年祁阳县县委召开会议,都明确表示修路占用土地,应对土地的合法权益人给予补偿。县政府一直都没有否认对土地权益人给予合理补偿。产生争议纠纷的根本原因在于唐建秋多年来一直“信访不信法”,向县政府提出的补偿数额和方式不合理。综上,请求人民法院依法驳回被答辩人唐建秋的诉讼请求。被告县政府为支持其行政行为的合法性，在举证期限内向法庭提交了如下证据：证据1，湖南省高级人民法院（2018）湘民终311民事裁定书。拟证明唐建秋通过民事诉讼方式主张赔偿时，二审法院认为一审法院对土地权属、用途、面积、价值等关键事实没有查清，撤销一审判决，发回永州市中级人民法院重审。证据2，永州市中级人民法院（2018）湘11民初181号民事裁定书。拟证明：永州市中级人民法院认为《关于修建金盆西路占用唐建秋土地信访事项的调查情况及处理建议》涉及占用土地是否补偿、如何补偿的结论，只是祁阳县城镇建设投资开发有限公司在行使请示和建议的权利，并无实际决策权。因此，该建议不能作为主张补偿的合法依据。证据3，祁阳县住房和城乡建设局的书面说明。拟证明：7,099㎡国有土地不是全部用来建设房屋。开发建设时，本身要按照城市规划，沿道路红线后退3.6米距离，退让一部分土地用于开发项目内部公共基础设施建设。证据4，祁阳县国土资源局的说明及红线图。拟证明：综合城市的实际规划及现状，祁阳县国土局最终核实唐建秋名下的土地仅有405.5平方米在金盆西路道路用地范围。证据5，县政府祁府阅（2003）5号《关于处理县苗圃出让三宗土地问题的会议纪要》。拟证明：⑴祁阳县苗圃无权擅自出让国有土地；⑵会议决定修路占用划拨国有土地，按购地价对原土地使用者给予补偿；⑶原兴隆公司的承包经营者唐建秋参加了会议。证据6，祁阳县纪委2004《关于祁阳县苗圃与祁阳县兴隆建筑公司唐建秋同志转让土地的调查报告》。拟证明：⑴唐建秋签署土地转让协议本身就带有虚假性；⑵报告认定唐建秋依据无法律效力的土地转让协议在县国土局所办的土地转让手续，应无法律效力。证据7，祁阳县委常委（2005）第12期《关于金盆西路苗圃段房屋拆迁安置与基础设施建设协议会议纪要》。拟证明：⑴修路时原兴隆公司的土地还没有开发；⑵修路占地，按祁府阅（2003）5号文件确定的标准补偿执行；⑶唐建秋参加了会议。证据8，祁阳县人民政府土地审批单。拟证明：1998年原祁阳兴隆建筑工程公司办理的土地类型为划拨；面积为6,800㎡；用途为育苗。证据9，承包合同书。拟证明：原兴隆公司系祁阳县农委名下的国有企业，唐建秋仅仅承包经营该企业，并不是该企业的所有权人。证据10，祁国用（98）字第103902号国有土地使用证及红线图。拟证明：⑴办证土地的面积为6,800㎡；⑵土地的类型为国有划拨；⑶用途为住宅用地；⑷土地登记在兴隆公司名下。证据11，土地估价报告、缴费票据。拟证明：⑴1998年土地的评估价值为713,200元；⑵唐建秋1998年仅仅缴纳了土地收益金103,362元，并没有依法缴足土地出让金，所以办理国有土地使用权证时土地的类型仍为“划拨”性质，而不是“出让”性质。证据12，唐建秋于2007年与祁阳县国土局签署的《国有土地使用权出让合同》、县政府土地审批单、（2007）第0381号产权证书、土地宗地图、土地估价报告、缴费收据。拟证明：⑴2007年唐建秋不是通过“招、拍、挂”的方式获得国有出让用地；⑵2007年的土地在1998年办证的基础上没有任何依据新增加了299平米；⑶应缴土地出让金287.5095万元，但唐建秋只缴纳30万元；⑷土地的用途为住宅用地。证据13，祁阳县住建局的情况说明及规划图纸。拟证明：金盆西路在祁阳县城总体规划（2001—2020）时，早就已经规划确定，修路占用原兴隆公司名下的土地规划的用途始终为“公共道路”用地。证据14，祁阳县人民政府祁政发(2017)7号文件《祁阳县人民政府关于发布县城区及19个建制镇基准地价的公告》。拟证明：2017公布的基准地价，商服用地基准地价最高为207万元/亩，住宅用地最高为137万元/亩。2016年12月30日作出的评估报告评估的土地价值明显过高，不能作为合法的依据。证据15，土地转让协议。拟证明唐建秋与祁阳县苗圃于1998年同时也签署了一份转让面积为6,800㎡的《土地转让协议》。证据16，原祁阳县苗圃退休干部和在职职工实名举报唐建秋违法违纪的相关材料。拟证明唐建秋获得国有土地使用权存在较多的争议，不排除其通过违法违纪的手段获取国有土地使用权。第三人城投公司陈述：1、同意被告县政府的答辩意见；2、原告唐建秋提起诉讼的依据是我公司对被告县政府的出具意见，不能成为唐建秋提起诉讼的主要依据和基础。第三人城投公司没有向法庭提交证据。本院在审理过程中，依据职权调取了如下证据：证据1，土地面积测量结果。经本院司法技术室委托，永州市国土资源局规划设计测绘院于2020年4月21日作出永测函字2020—30号《祁阳县金盆西路占用唐建秋（原兴隆公司）土地面积测量报告》，测量结果为：⑴根据兴隆公司（唐建秋）与祁阳县苗圃于1993年12月28日签订的《土地出让协议书》约定土地四至范围，金盆西路建设占用兴隆公司（唐建秋）土地面积为2,101.1平方米；⑵根据国有土地使用权人为唐建秋的祁国用（2007）字第0381号土地证红线图，金盆西路建设占用唐建秋土地面积为693.8平方米。证据2，土地价值咨询结果。经本院司法技术室委托，国众联资产评估土地房地产评估有限公司于2020年5月29日作出国众联咨报字（2020）第5-0470号《土地咨询报告》，土地价值咨询结果为：土地面积：693.8㎡；总地价：177.61万元。经庭审举证质证，原告唐建秋、被告县政府、第三人城投公司对提交法庭的证据相互之间,以及对法院委托中介机构作出的土地面积和土地价值发表了如下质证意见。被告县政府对原告唐建秋提交的证据发表质证意见为：证据1,⑴对《承包合同书》的真实性没有异议。但对合法性、关联性和证明目的有异议。原兴隆公司系国有企业，其名下的资产是国有资产，并不能随意处置。该企业与唐建秋不能直接等同，唐建秋仅仅是承包经营者，也不可能是股东。原兴隆公司名下的土地系国有划拨土地，该土地不可能归唐建秋所有，这不符合当时的法律和政策；⑵对《土地出让协议》的三性均有异议。划拨用地出让，以及出让多少面积，必须获得县政府的同意，必须依法缴齐土地出让金。唐建秋并未交清土地出让金。另外，法律规定：划拨地不能办理至个人名下。后经祁阳县纪委调查，该协议存在虚假性。故协议中约定的面积也属无效的约定。证据2，对真实性、合法性没有异议，但是对于关联性及证明目的有异议。该证据恰恰能够证明，原兴隆公司名下的土地面积为6,800㎡，而不是8,400㎡，性质为划拨，用途为育苗或住宅。并没有登记错误。正是因为唐建秋只交了103,362元的费用。所以不可能将土地直接变更为国有出让土地直接办理至唐建秋名下。证据3，对《更正请求》的三性及证明目的有异议；对《会审意见》的三性及证明目的具有异议；2007年土地登记资料的三性及证明目的有异议。因为，⑴国土局登记的土地为国有划拨性质正确；⑵如果因为历史遗留问题办理出让手续的话，面积也应和1998年办理的面积一致，是6,800㎡，不是7,099㎡，多登记的299㎡并没有合法的依据；⑶2004年3月31日，国土资源部、监察部发布《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国土资发[2004]71号）明确“除原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题之外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式，其他土地的供地计划公布后，同一宗地有两个或两个以上意向用地者的，也应当采用招标拍卖挂牌方式供应。各地要严格按国家有关政策规定界定《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施前的历史遗留问题，不得擅自扩大范围，也不得弄虚作假，变相搭车。要加快工作进度，在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。因此，2007年没有通过“招、拍、挂”程序，直接通过协议出让方式给唐建秋补办手续本身违法违规；⑷就算依据《会审意见》中按25%的标准补缴出让金，也应该是缴纳72万元的出让金，而不是30万元。并且依据当时的法律和签署的合同，就应该缴纳287万元的土地出让金。证据4，对《分摊到唐建秋建设用地费用情况》三性及证明目的均有异议。手写的草稿纸，没有政府机关单位的盖章，不是正式的文件；对《湖南省非税收入一般缴款书》真实性没有异议，但对合法性、关联性及证明目的有异议。对2008年6月6日《湖南省非税收入专用收据》、《收款收据》真实性没有异议，但对合法性、关联性及证明目的有异议。该证据只能证明唐建秋缴纳了少部分的土地出让金或购地预付款，以及基础设施费，并没有依法交齐。同时恰恰直接证明了其获得土地的手续不合法，程序不到位。原告认为达到了土地置换的最后条件，属毫无事实基础的推断，县政府及祁阳县国土资源局从来就没有认可要对其实施土地置换。证据5，对2009年7月15日《说明》的三性均有异议。2003年修路占用兴隆公司的土地面积应以国土资源局出具的数据为准；对2003年4月28日《说明》的三性均有异议。该证据中也说明了根据兴隆公司与苗圃签订的土地转让协议上的四至抵界及实地丈量得出的数据为1,877.5㎡。并不是根据县国土局和县人民政府批准转让，以及实际登记的国有土地红线范围测量。该说明系伪造的，经签字人确认说明只是在手写稿上签字，并未在打印稿签名。证据6，对三性均有异议。这只是祁阳城投公司出具的书面建议，内容前后不一，不能作为唐建秋主张权利的合法依据。同时也反映了每个部门对于具体修路占用土地的面积有不同的意见（城投公司认定为1,877.7㎡；当年的承办人手稿证明为739.5㎡；征地事务所为2,100㎡；县纪委调查为161.5㎡）。另唐建秋并没有交齐81.98万元的基础设施费。证据7，对三性均有异议。祁阳城投公司不是决策机关，具体占用土地的面积、性质、补偿方式和标准，应以祁阳县国土资源局的认定为准，并且要获得祁阳县人民政府同意。面积不是2100㎡，国土局并没有同意实行土地置换，更没有认可土地为“商业兼住宅”的性质。证据8，对三张图纸的真实性、合法性没有异议，但对关联性及证明目的有异议。该证据恰恰能够证明修路占用原兴隆公司的土地面积为667㎡。根据1998年兴隆公司与苗圃签署的协议约定的四至范围来测量占用土地面积显然不合法、不合理。该出让协议本身无效。最终县政府审批同意的土地面积为6,800㎡，而不是8,400㎡。原兴隆公司名下的土地依法只能以政府审批同意或国土局实际登记的面积和红线图为准。证据9，对真实性、合法性没有异议，但是对于关联性及证明目的有异议。该证据能充分的证明2003年修路占用的土地面积为667㎡。而且唐建秋1998年并没有交纳34万元的费用。下马渡路本身就不在1998年、2007年国土局登记的红线图范围，根本就与唐建秋没有任何关系。证据10，对三性均有异议。土地的用途以国土登记，以及规划部门的实际规划为准。证据11，对三性均有异议。该民事判决已被湖南省高院以“事实不清”为由，判决撤销了，不具有合法性。被占用的土地，登记的用途为住宅，规划的用途为道路用地。修路占用土地的面积为667㎡，不是2,100㎡。证据12，对真实性、合法性没有异议，但对于关联性和证明目的有异议。2017年5月15日，双方都没有展开诉讼。说祁阳县人民政府恶意针对诉讼。如果这是代理人的原话，也太不专业和严谨了，简直是诬陷。基准地价的制定经过了严格的法定程序，根据城市的发展情况调整，合情合法合理。证据13，对真实性、合法性没有异议，但对关联性有异议。每一块土地的用途最终应依据规划部门规划确定的用途为准。修路占用的土地依据2001年——2020年的城市总规划和实际用途，其依法的用途系道路用地。不是住宅，更不是商业兼住宅。证据14，对三性均有异议。祁阳县国土资源局和祁阳县人民政府从来没有同意实施土地置换的方式实施补偿，一直都是主张货币补偿。规划设计院没有这个资格和权限。证据15，对真实性、合法性没有异议，但对关联性和证明目的有异议。并不能证明县政府或城投公司存在侵权的行为。修路占用的土地当年为国有划拨用地，可以无偿收回的。证据16，对三性、证明目的均有异议。并不能证明该土地的用途的就是商业兼住宅，也不能证明是被告的原因拖了多年，相反可证明原告没有交纳土地出让金，没有按照法律规定的程序办证。第三人城投公司对原告唐建秋提交的证据发表质证意见为：同意被告县政府的质证意见，但补充一些质证意见如下：证据2、3，对证明目的有异议。因其交纳的是土地预付款，不是出让金，不能证明其土地转让。证据8，对证明目的有异议。因占用原告红线范围内的土地，而非8400㎡范围内的土地。证据9，对证明目的有异议。因未提交原件核对，不能证明其真实性、合法性。证据12，对证明目的有异议。因原告没有提起民事诉讼，原告提起诉讼的是2017年11月。证据13，对关联性有异议。因当时房产证和土地证是分离的，修路后才有商铺，而非商铺本身存在。原告唐建秋对被告县政府提交的证据发表质证意见为：证据1，对真实性、合法性没有异议，但对证明目的有异议。因为省高院裁定书撤销一审判决的主要原因是赔偿主体应为被告县政府。并没有认定土地权属、用途、面积、价值等事实没有查清，这从永州市中院后来重审作出的裁定书可以看出来。证据2，对真实性、合法性没有异议，但对证明目的有异议。因为永州中院没有否定本案土地权属、用途、面积、价值等事实，也没有否定《关于修建金盆西路占用唐建秋土地信访事项的调查情况及处理建议》的合法性以及内容，只是在赔偿主体方面进行的裁定，将本案的责任主体认定为被告县政府。证据3，对三性均有异议。因该规划局系被告政府的组成部门，该说明仅属于被告的答辩观点；该证据的形成时间在原告起诉之后；被告侵占原告红线范围内的土地就应当承担责任，不能用假定建设过程中需要退让的规定来减去补偿面积或减少损失赔偿。证据4，没有异议。该说明对于修建金盆西路占用2,100㎡，以及下马渡路占用土地560㎡予以了认定，恰好构成本案原告起诉赔偿的2,660㎡土地面积。对2019年1月28日祁阳县国土局的补充说明有异议，该说明是在本案诉讼过程中形成的证据，不符合行政诉讼对于证据的规定，并且该局作为土地主管部门无权对于规划问题进行说明，所说明的内容也与本案无关联性。对几份图纸没有异议，但认为对于修建金盆西路占用唐建秋原土地出让协议四至界线内的2,100㎡，包含7,099㎡权证内的667㎡的图纸以及对比图纸能够客观地反应占用面积的事实。证据5，对真实性无异议，但对其合法性有异议。该会议纪要直接侵害了原告的土地权益，没有征得原告的同意，才造成原告不断向被告县政府、第三人城投公司以及上级部门主张土地权益，并提起诉讼。证据6，对真实性无异议，但对其它有异议。该处理意见属于县纪委单方面作出的，未向原告公布，也未保障原告的辩护和陈述权利，原告对于其中调查的部分事实是不予认可的。县纪委并未就土地违规违法对原告进行立案查处，也没有否定（或无权否定）土地权属的合法性，反而在调查结果中也认可原告购买土地行为的合法有效性。证据7，对县委常委文件的质证意见与证据5的质证意见一致，均未征得原告同意，且损害原告合法权益。证据8，对真实性和合法性无异议，但对其它有异议。该6,800㎡的面积并不是准确的面积，只是估算的，与约定的四至界限最终计算的面积不一致，最终县国土局在证据4第一份2018年7月22日的说明予以证明，并提供图纸进行对比，实际根据四至约定所购买的面积应为8,400㎡。证据9，对真实性无异议，但对证明目的有异议。因为祁阳县农委将兴隆公司以大包干形式承包给原告唐建秋，除交纳管理费以外，由唐建秋自负盈亏，承包期内所置资产归唐建秋所有。该承包方式符合当时国家法律和政策，实际为唐建秋个人独立经营。之后原告唐建秋以兴隆公司名义在祁阳县苗圃出资购买土地一宗，并出资办理土地的出让手续，经主管部门盖章认可，该土地实际由原告唐建秋出资购买，在承包期满后归唐建秋个人所有是完全正确合法的，未违背该合同书的条款约定。证据10，对真实性无异议，但对其它有异议。原告当时已按规定支付土地款以及交纳土地收益金，只是国土局在办证方面出现土地性质以及面积办理方面的两个错误，才会出现国土局在2007年补办手续的事实，以及原告在2008年又补交13.4万元土地款的事实。证据11，对真实性没有异议，但对证明目的有异议。因为土地的评估价不等同于土地出让金或收益金价格，当时交纳费用是完全合法合规，国土局并未提出异议，也未撤销权证。证据12，没有异议。唐建秋出资购买的土地已交纳土地款以及出让金，县国土局将土地性质登记为国有划拨是错误的。原告要求变更国土证的土地性质和面积，向县政府提交了申请并获得县国土局的认可。后县国土局仅对于7,099㎡进行变更发证，对于唐建秋在购地协议中约定四至范围（已交纳土地出让金和收益金，并在自建围墙界线内一直使用的）的其他面积未予以纳入并发证。287余万元系当时土地的评估价，即地价，并不是土地出让金的金额，况且土地会审意见已对于历史情况以及出让金的优惠比例进行了说明。证据13，对祁阳县住建局的情况说明有异议。因为该规划并没有进行公示，也未明确禁止国土局办理权证。原告与祁阳苗圃的土地出让行为发生在2001年规划制定之前。如果当时已明确是公共道路，那么在2007年是不可能办理7,099㎡的国土证的。证据14，对地价表的三性均有异议。因为该地价是被告县政府恶意针对诉讼，滥用职权制作的。该地价公告并未将涉案土地的金盆西路纳入范围，与本案没有关联性。另外，该地价表将一类地段“商服”性质的基准地价定为3,100元/㎡，只达到当时祁阳县商品房住宅均价6,000元/㎡的一半，只达到县政府在2012年地价通知中一类地段价值11,297元/㎡的四分之一，明显系虚假的地价文件。证据15，有异议，应当以国土局土地档案中的转让协议书为准，并且该转让行为已通过政府确认合法有效。证据16，对三性均有异议。因为该举报材料内容不实，并且未通过法定调查部门调查并作出结论，与本案也无关联性，不能否定土地的合法性。原告唐建秋对司法鉴定结果发表了如下质证意见：证据1，无异议。证据2，对合法性、真实性均有异议。⑴委托的程序违法。因本次委托的依据是（2019）湘11行初23号之二《行政裁定书》，而该裁定原告是2020年5月27日收到，但是本次评估的委托日期是2020年5月25日，也就是说在裁定没有生效的情况下就执行了；⑵评估的程序违法。没有看到评估师的资质证明，而且没有经双方当事人选定评估机构；⑶该评估报告引用的证据与评估的结论自相矛盾，依据不足；⑷该评估报告所依据的证据第381号土地证，是一本被注销的土地证，不能作为评估依据；⑸该评估报告的内容与客观事实不符。被告县政府对司法鉴定结果发表了如下质证意见：对证据1、2，均无异议。第三人城投公司对司法鉴定结果发表了如下质证意见：对证据1、2，均无异议。本院综合庭审中各方当事人的举证目的和质证意见，对双方当事人提交的证据综合分析认证如下：（一）对原告唐建秋提交的证据认证为：证据1-3、12-14,因符合证据的真实性、合法性和关联性，本院均予以采信。证据4，其中《分摊到唐建秋建设用地费用情况》不符合证据的形式要件，本院不予采信；《湖南省非税收入一般缴款书》、《湖南省非税收入专用收据》、《收款收据》符合证据规则的“三性”，本院予以采信。证据5-10，虽然被告县政府提出异议，但均是被告县政府下属单位第三人城投公司向其汇报的涉案材料，且部分材料有被告县政府主管副县长签字认可，不能达到原告的证明目的，只能反映处理唐建秋信访等事实的经过，本院不予采信。证据11、15，系人民法院依法作出的司法文书，本院予以采信。（二）对被告县政府提交的证据认证为：证据1、2，系人民法院依法作出的裁判文书，本院予以采信。证据3、13，虽具有真实性、合法性，但与本案无关联性，本院不予采信。证据4、12，因当事人均无异议，故本院予以采信。证据5-11、14，因符合证据的真实性、合法性和关联性，本院均予采信。证据15，因应当以祁阳县国土局土地档案中备存的《土地转让协议》为准，故本院不予采信。证据16，因与本案无关联性，本院不予采信。（三）对司法鉴定结果认证为：证据1，因当事人均无异议，本院予以采信；证据2，虽然原告唐建秋提出异议，但司法评估的程序合法，本院予以采信。经审理查明：1994年6月6日，原告唐建秋（乙方）与祁阳县农委（甲方）签订《承包合同书》约定“一、承包方式：甲方将兴隆公司以大包干的形式承包给乙方。……六、公司承包给乙方后，乙方除每年向甲方上交管理费外，其余一切收益归乙方。……八、乙方承包公司后，公司所有机械、设备等资产的添置全部由乙方出资，甲方不出资。在承包期内，乙方所置的资产归乙方处理。在承包期满后，所有资产归乙方所有，甲方不予干涉。……。”1998年10月，原告唐建秋以兴隆公司的名义购买了位于湖南省祁阳县宗土地（该宗土地的《土地出让协议书》签字时间提早到了1993年12月28日），其四至界线为：东抵苗圃防空洞外围墙，与苗圃集资房后墙垛连线；南抵苗圃围墙；西至苗圃松树田上田埂（以保安汽修厂共用围墙为界）；北至苗圃正门，磊路左边缘。具体以预制场围墙为界，原告唐建秋向祁阳县苗圃交购地款34万元。1998年10月30日，在祁阳县地产交易中心，祁阳县苗圃与原兴隆公司重新签订了祁国土转字第156号《国有土地使用权转让合同》，并办理了祁国用（98）103902号《国有土地使用证》（现已注销）。该证记载：土地使用者为原兴隆公司、土地性质为划拨、土地用途为育苗或住宅、土地面积为6800㎡。发证当时对土地面积没有进行精确测量，没有绘制土地红线图。2003年2月7日，被告县政府作出《关于处理县苗圃出让三宗土地问题的会议纪要》〔祁府阅（2003）5号〕。该文件对涉案土地处理意见：⑴原兴隆公司受让取得土地使用权在法律上手续完备，是有效的；⑵金盆西路道路占用原兴隆公司的土地按其购地价（不含利息，包括办证费用）由西区开发建设指挥部给予补偿；⑶原兴隆建筑公司剩余土地向县城西区开发建设指挥部补交基础设施费，标准为：属于铺面用地（28米进深）按每平方米补缴320元，非铺面用地按每平方米补缴60元。2003年第三人城投公司按照被告县政府的安排，在修建祁阳县时占用了原告唐建秋协议购买的祁阳县苗圃土地面积2100平方米。2004年中共祁阳县纪委作出《调查报告》,该报告结论为:唐建秋与原苗圃于1998年3月4日签订的土地转让协议,将签订日期人为地提前到1993年12月28日,其本身带有虚假性。此外,由于1998年的原苗圃主任是王儒生,而1993年的原苗圃主任是毛秋和。为此,在签订转让协议时,毛秋和又被请回签字。据此,1998年11月份,唐建秋凭日期倒签的土地转让协议在县国土局所办的土地转让手续,应无法律效力。但鉴于1998年8月17日时任县苗圃领导成员三人召开会议,同意将土地按原协议卖给唐建秋,以及2003年2月7日祁府阅[2003]5号《会议纪要》认为该宗土地转让有效。考虑实际情况,建议剩余土地不作收回使用权处理。2005年12月20日，祁阳县委常委作出（2005）第12期《关于金盆西路苗圃段房屋拆迁安置与基础设施建设协议会议纪要要》。该文件明确了两宗出让土地使用权补偿问题：金盆西路建设占用了秋林公司、兴隆公司部分出让地，秋林公司唐德茂和兴隆公司唐建秋对使用的土地应补缴基础设施费，金盆西路建设占用的土地应对土地原使用者给予补偿。具体补偿标准和方式结合政策规定和祁阳惯例，按祁府阅[2003]5号会议纪要执行。唐建秋于2006年3月18日向被告县政府递交了《关于将行政划拨土地更正为出让土地的请示》。2007年1月13日，祁阳县国土资源局作出了《地产手续会审意见》。该会审意见为“:1、办理手续之前须经得权利人即祁阳县信用联同意，由唐建秋本人向权利人提出申请。2、同意将土地使用者名称由兴隆建筑工程公司变更为唐建秋。3、同意为该宗地办理国有出让土地使用权手续,土地出让金收缴计算办法如下:（1）首先进入地价评估程序；(2)参照企改优惠政策按土地价格的25%标准收缴土地出让金；(3)唐建秋前次办理转让手续所缴土地收益金可列入此次手续收费范围；(4)此次收缴土地出让金(或收益金)为土地纯收益部分,不包括基础设施费,因此计算土地出让金的土地价格基数由评估地价减去基础设施费,基础设施费标准按县委和县政府常务会议纪要内容核定；(5)基础设施费由唐建秋另行缴纳。”按该会审意见：涉案土地应缴纳土地出让金71.877375万元和基础设施费81.98万元。后唐建秋实际缴纳土地出让金53.7362万元和基础设施费35万元。2007年3月6日，被告县政府作出祁政土出批字（07）补第02号《国有土地使用权出让审批单》。2007年3月13日，祁阳县国土资源局向唐建秋颁发了祁国用（2007）0381号《国有土地使用证》。该证记载：土地使用权人为唐建秋、使用权类型为出让、地类（用途）为住宅、使用权面积为7,099㎡。该证四至范围内，2003年县政府修建金盆西路占用的土地只有693,8㎡。另外，祁阳县金盆西路建设占用1407,3㎡的土地不在该证四至范围内，但在1998年10月原兴隆公司与祁阳县苗圃签订的《土地出让协议书》的四至范围内。原告唐建秋因此多年持续上访。2014年、2016年，祁阳县主管城建工作的副县长雷秀新、谢铁山先后签署《关于修建金盆西路占用唐建秋土地信访事项的调查情况及处理意见》，同意对涉案土地进行等值置换。且第三人城投公司于2016年1月27日出具了《唐建秋金盆西路置换用地规划平面图》。2016年原告唐建秋为实现涉案土地置换，向祁阳县人民法院提起民事诉讼。后因涉案土地评估价值为3,692.28万元，超出了县级人民法院的管辖。原告唐建秋便以城投公司为被告，于2017年8月26日向本院提起民事诉讼，要求置换等值土地或进行货币赔偿。本院于2018年3月7日作出（2017）湘11民初58号民事判决书，判决城投公司赔偿人民币3,692.28万元。城投公司不服，上诉于湖南省高级人民法院。省高院于2018年9月12日作出（218）湘民终311号《民事裁定书》，以认定事实不清，发回本院重审。本院另行组成合议庭进行了审理，并于2018年12月11日作出（2018）湘11民初181号民事裁定书，以被告主体和案由不当，驳回了原告唐建秋的起诉。2018年12月27日，原告唐建秋以祁阳县人民政府为被告、以祁阳县城镇建设投资开发有限公司为第三人向本院提起行政诉讼。2019年11月6日，本院依法委托永州市国土资源局规划设计测绘院对涉案土地面积进行测量。该测绘院于2020年4月21日作出了永测函字2020—30号《祁阳县金盆西路占用唐建秋（原兴隆建筑工程公司）土地面积测量报告》，测量结果为：⑴祁阳县金盆西路建设占用原兴隆公司土地面积为2,101.1㎡；⑵祁阳县金盆西路建设占用唐建秋土地面积为693.8㎡。2020年5月25日，本院依法委托国众联资产评估土地房地产评估有限公司对涉案土地进行价值鉴定。该公司于2020年5月29日作出了国众联咨报字（2020）第5-0470号《土地咨询报告》，咨询结果为：土地面积：693.8㎡；总地价：177.61万元。综上，根据双方当事人提交的证据和本院依职权调取的证据确认如下事实：⑴原告唐建秋持有的祁国用（2007）字第0381号《国有土地使用证》上记载：土地使用权人：唐建秋；地类（用途）：住宅；使用权类型：出让；使用权面积：7,099㎡。⑵本案祁阳县金盆西路建设占用了唐建秋祁国用（2007）字第0381号《国有土地使用证》红线图范围内的土地面积为693.8㎡。⑶本案祁阳县金盆西路建设占用未办证部分土地面积为1,407.3㎡（2101.1㎡-693.8㎡），没有在唐建秋持有的祁国用（2007）字第0381号《国有土地使用证》红线图范围内，也没有在原兴隆公司持有的祁国用（98）103902号《土地使用证》红线图范围内，该土地仍然是祁阳县苗圃的国有划拨地。本院认为：本案系土地行政侵权纠纷。双方当事人争议焦点为如下三个方面：一、关于祁阳县金盆西路占用唐建秋土地面积的问题。根据《中华人民共和国物权法》第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”的规定，土地是不动产，其所有权主体和性质应以土地权属证书登记的内容为准。主张不动产物权，也应以登记为准。本案中，虽然根据1998年10月原兴隆公司与祁阳县苗圃签订的《土地出让协议书》约定的四至范围，祁阳县金盆西路建设占用原兴隆公司土地面积为2101.1㎡。但在唐建秋的祁国用（2007）0381号《国有土地使用证》红线图范围内的土地面积只有693.8㎡，即享有不动产物权。被县政府修路时侵占，其可作为物权主体主张相关权益。其余县政府修建路占用的土地面积1407.3㎡，并未登记在唐建秋的名下，其无权主张物权。该土地从本案性质来看，仍然是祁阳县苗圃的国有划拨地。故本院确认被告县政府修建祁阳县占用唐建秋土地面积为693.8㎡。二、关于被告祁阳县人民政府修建金盆西路占用原告唐建秋土地是否违法的问题。本案被告祁阳县人民政府在修建金盆西路过程中，没有下达土地征收、征用决定书、没有与原告唐建秋协商和进行补偿的情况下，占用了原告唐建秋祁国用（2007）字第0381号《国有土地使用证》红线图范围内的土地面积为693.8㎡。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”的规定。被告祁阳县人民政府修建金盆西路占用原告唐建秋土地的行政行为违法。三、关于赔偿原告唐建秋土地损失的问题。⑴因被告祁阳县人民政府占用原告唐建秋土地属于侵权行为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”、第三十六条第一款第（八）项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”的规定，被告祁阳县人民政府作为赔偿义务机关主体对修建祁阳县侵占原告唐建秋的土地693.8㎡给其造成的直接损失应当进行赔偿。⑵根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第一款“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”的规定，因原告唐建秋持有的祁国用（2007）字第0381号《国有土地使用证》上记载的地类为住宅，其首次向祁阳县人民法院起诉后涉案《土地评估报告》确定估价期日为2016年6月15日。故具体赔偿数额为：按“土地面积为693.8㎡、住宅用地性质、评估期日为2016年6月15日”进行土地评估的价值为177.61万元；⑶因被告祁阳县人民政府的侵权行为从2016年一直延续至今，故应当计赔利息。其利息应以177.61万元为赔偿基数，从2016年6月15日起按中国人民银行同期贷款利率计算至履行完毕止。关于原告唐建秋提出“被告因占用原告名下土地2,100㎡,按17,582.34元/㎡标准应赔偿原告经济损失人民币3,692.291万元”的诉讼请求，因没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，原告唐建秋的诉讼请求部分成立，本院予以部分支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第（四）项、第七条第一款、第九条、第三十二条第一款、第三十六条第一款第（八）项的规定，判决如下：一、确认被告祁阳县人民政府修建祁阳县占用原告唐建秋土地693.8㎡的行政行为违法；二、限被告祁阳县人民政府于本判决生效之日起十日内向原告唐建秋支付占用土地赔偿款177.61万元及利息（利息以177.61万元为基数，从2016年6月15日起按银行同期贷款利率计算到履行完毕止）；三、驳回原告唐建秋的其他诉讼请求。案件受理费285,052元、土地面积测量费23，371.86元、土地价值咨询费20,000元，共计人民币328,423.86元。由被告祁阳县人民政府负担243,371.86元，由原告唐建秋负担85,052元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  成大辉审 判 员  于朝晖人民陪审员  夏建云二〇二〇年五月二十九日书 记 员  寇伶俐附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：拘留(一)对行政、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；行政强制措施行政强制执行(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等和不服的；(三)申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；土地所有权(四)对行政机关作出的关于确认、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的或者使用权的决定不服的；(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的；(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；土地承包经营权(七)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村、农村土地经营权的；限制竞争(八)认为行政机关滥用行政权力排除或者的；(九)认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；待遇社会保险(十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障或者待遇的；特许经营(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第七条行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。第九条赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。