福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行初1号 原告薛细祥，男，1956年04月10日出生，汉族，住福安市。 被告宁德市人民政府，住所地宁德市闽东中路**。 法定代表人梁伟新，市长。 委托诉讼代理人李立春，宁德市司法局工作人员。 委托诉讼代理人郑延峰，福建惠尔律师事务所律师。 原告薛细祥诉被告宁德市人民政府不予受理行政复议一案，本院曾作出（2019）闽01行初24号行政裁定，以原告不具有提起行政诉讼的主体资格为由裁定驳回原告的起诉。原告不服，提起上诉。福建省高级人民法院作出（2019）闽行终1053号行政裁定，撤销本院一审裁定，指令本院继续审理。本院于2020年1月2日立案后，依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭进行了审理。原告薛细祥、被告宁德市人民政府委托诉讼代理人李立春、郑延峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告宁德市人民政府于2018年12月7日作出宁政行复不[2018]第65号《行政复议不予受理决定书》，其主要内容为：“本府认为：被申请人作出宁规便函[2018]86号《告知单》的行为，对申请人的权利义务未产生实际影响，不属于具体行政行为。申请人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（五）项规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，决定不予受理。如不服本决定，可自收到本决定书之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。” 原告薛细祥诉称：1.根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定，原告对福安市住建局违法核发《乡村建设规划许可证》的行政许可行为具有举报和控告权，宁德市城乡规划局依法具有履行受理、组织核查、处理的法定职责。2.根据安国土资[2012]473号《福安市国土资源局关于甘棠镇西门村村民住宅建设用地的请示》和安政地[2012]217号《福安市人民政府关于甘棠镇西门村村民住宅建设用地的批复》，福安市住建局核发《乡村建设规划许可证》的地块系西门村村民住宅建设用地，根据《福建省农村村民住宅建设管理办法》第六条、第三十六条规定，原告作为西门村村民，对该地块村民住宅建设是否符合国家规划法的规定，有着直接的利害关系。3.福安市住建局违法核发《乡村建设规划许可证》，致使福安市万辉农贸市场有限公司违法建设农贸市场侵害原告的合法权益，为此原告依法向宁德市城乡规划局举报控告福安市住建局的违法行为，而宁德市城乡规划局不履行法定职责，侵害了原告的举报控告权利和原告的合法财产权。4.原告向被告申请行政复议的两个请求事项是有机联系的，但被告作出不予受理决定分割了两个请求事项，只对第一个请求事项孤立地作出审查决定，而未对第二个请求事项进行审查，未尽到行政复议的审查义务。第一个行政复议请求：“1.确认被申请人宁德市城乡规划局作出宁规便函[2018]86号《告知单》违法。”因宁德市城乡规划局将举报控告材料转给被举报对象福安市住建局，违反相关法律法规，是违法行为。宁德市城乡规划局不履行法定职责的行政不作为对原告的权利、义务产生影响，第一个请求事项实质上是通过确认违法从而责令宁德市城乡规划局履行法定职责。第二个行政复议请求：“2.责令被申请人履行责令福安市住房和城乡规划建设局撤销，或者直接撤销《乡村建设规划许可证》（乡字第350981201809003号）的法定职责。”原告申请行政复议的根本目的是责令宁德市城乡规划局履行法定的受理、组织核查、处理职责。但被告未依法对此进行审查而直接对第一个行政复议请求作出不予受理决定，没有法律和事实依据。5.由上可知，原告向被告申请行政复议符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，被告应当依法受理，但被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（五）项规定作出宁政行复不[2018]第65号《行政复议不予受理决定书》，属适用法律错误，且该条例第二十八条只有一款，被告依据第二十八条第一款第（五）项，援引法律法规错误，也属适用法律错误。综上，原告诉请：1.撤销被告作出的宁政行复不[2018]第65号《行政复议不予受理决定书》；2.判令被告依法受理原告的行政复议申请，并在法定期限内作出行政复议决定；3.本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交如下证据：证据1.《原告身份证复印件》，以证明原告系福安市甘棠镇西门村村民；证据2.安国土资[2012]473号《福安市国土资源局关于甘棠镇西门村村民住宅建设用地的请示》复印件;证据3.安政地[2012]217号《福安市人民政府关于甘棠镇西门村村民住宅建设用地的批复》;证据2及证据3以证明案涉建设用地经福安市人民政府批复，作为西门村村民住宅建设用地，该建设用地使用权归西门村村民所有，原告作为西门村村民对案涉建设用地拥有使用权，原告对涉案建设用地的建设是否符合规划法的规定有利害关系。宁德市城乡规划局不履行对原告等村民举报的受理、核查、处理的职责，侵害了原告的合法权益。证据4.《行政复议申请》复印件，以证明原告向被告申请行政复议提出的两项请求;证据5.宁政行复不[2018]第65号《行政复议不予受理决定书》复印件，以证明被告仅仅审查原告第一项请求便做出被诉复议决定，实属未履行行政复议职责的不作为，应该依法予以撤销;证据6.闽政办〔2011〕189号《福建省农村村民住宅建设管理办法》第三十六条;证据7.《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款；证据8.合同编号2-041475《耕地承包合同书》；证据9.林石金《证明》及身份证复印件；证据10.薛贵祥《证明》及身份证复印件；证据11.郑发祥《证明》及身份证复印件；证据12.林灿生《证明》及身份证复印件；证据13.潘细目《证明》及身份证复印件；证据8-13与证据1相互印证，以证明原告系西门村参与承包责任田的村民之一，按照方案，享有案涉西门新村建设项目村民安置房、店面权利的村民身份。证据14.选字第350981201101012建设项目选址意见；证据15.宁政地[2011]284号文件；证据16.安发改[2011]119号《福安市发展和改革局关于甘棠西门新村建设项目可行性研究报告的批复》；证据14-16以证明案涉村民住宅建设项目，建设单位为甘棠镇人民政府，建设资金均由村民自筹，建设用地土地使用权、房屋所有权属于包含原告在内的西门村村民所有。证据17.现场航拍照片三张，以证明依据《乡村建设规划许可证》（乡字第350981201809003号）建设了一个钢架结构的临时性建筑物，建设在上述住宅小区内，严重损害西门村村民利益。证据18.安自然信复字[2019]48号《自然资源信访事项答复意见书》；19.宁自然信查字[2020]2号《自然资源信访事项复查意见书》。证据18-19证明宁德市自然资源局已经确认《乡村建设规划许可证》（乡字第350981201809003号）许可建设的一层钢架结构实际建设为农贸市场，改变了小区配套活动用房的规划建筑使用功能。证据20.《乡村建设规划许可证》（乡字第350981201809003）号，证明原告要求撤销的案涉乡村建设规划许可证。 被告宁德市人民政府辩称，答辩人作出《行政复议不予受理决定书》认定事实清楚、适用法律正确。一、答辩人收到原告不服宁德市城乡规划局作出的宁规便函〔2018〕86号《告知单》的行政复议申请后，经审查相关事实，认为复议被申请人作出上述《告知单》的行为对原告的权利义务未产生实际影响，不属于具体行政行为。行政复议的受理范围必须是具体行政行为，因此答辩人根据《行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（五）项的规定，决定不予受理原告的行政复议申请。原告提出行政复议申请，认为被申请人不履行法定职责，但是原告是在2018年11月8日向被申请人邮寄请求书《紧急请求：责令福安市住建局撤销违法核发的》，便在2018年12月2日提出行政复议申请，未达到《行政诉讼法》第四十七条规定的两个月期限，不符合行政复议受理条件。二、答辩人作出《行政复议决定书》程序合法。答辩人于2018年12月3日收到原告的行政复议申请，于2018年12月7日作出《行政复议不予受理决定书》，符合《行政复议法》第十七条第一款的规定。 被告在法定期限内向本院提交了如下证据：证据1.《行政复议申请书》及薛细祥身份证复印件、《紧急请求：责令福安市住建局撤销违法核发的》、宁规便函[2018]86号《告知单》等相关材料；证据2.《行政复议不予受理决定书》、《送达证明》。上述证据1及证据2以证明被告依法作出被诉《行政复议不予受理决定书》并送达原告。被告提交其作出被诉复议决定的法律依据有：《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（五）项。 经过庭审质证，原告对被告证据质证如下：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，可以证明原告向被告申请行政复议符合行政复议法第六条第（九）项、行政复议法实施条例第二十八条第一款第（五）项的规定；对证据2的真实性和关联性无异议，但被告作出《行政复议不予受理决定书》程序严重违法，被告只审查原告行政复议申请第一项请求，未依法审查第二项请求。对于被告作出被诉复议决定的法律依据，可以证明原告申请行政复议完全符合规定，被告应当依法受理，被告违反法律规定不受理系不作为。 被告对原告证据质证如下：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，但仅能证明原告系西门村村民；对证据2、证据3的真实性、合法性、关联性无异议，对证明对象有异议，仅能证明土地权利人为西门村村民委员会，原告仅为西门村村民，是两个不同的法律主体；对证据4的真实性、合法性、关联性无异议，但原告的行政复议请求事项均不符合行政复议受理条件，且能证明土地权利人为西门村村民委员会；证据5属于诉争对象，合法性待审查；证据6、证据7为法律法规的具体条款，不予质证。对证据8《耕地承包合同书》的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明对象有异议，仅能证明原告有权参与案涉房产的分配，但不能直接认定其为利害关系人。对证据9至证据13的真实性有异议，证明对象有异议，其他意见与证据8相同；对证据14至证据16的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明对象有异议，不能证明土地使用权人为原告等村民，而是西门村村民委员会；对证据17至19的关联性有异议，本案是审查被告行政复议不予受理决定的合法性，至于案涉纠纷的实体问题不在本案审理范围内。对证据20的真实性、合法性、关联性无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据5系本案诉讼标的，其合法性下文进行论证。原告提供的证据6、证据7系法律法规或规范性文件，不符合证据形式要件，但可作为本案审理的法律法规依据。原告提供的证据9至证据13，系林石金、薛贵祥、郑发祥、林灿生、潘细目等五人证人证言，其真实性无法确认，本院不予采信。原、被告提交的其他证据符合法律规定的证据要件，可以作为本案认定事实的依据。 经审理查明：2018年7月9日，原福安市住建局核发了甘棠镇西门新村建设项目（高埕地块）2-1#项目《乡村建设规划许可证》（乡字第350981201809003号），核准建设甘棠镇西门村村民住宅小区配套活动场地。原告薛细祥系福安市甘棠镇西门村村民。2018年11月4日，原告等人向宁德市城乡规划局邮寄《紧急请求》，举报福安市住建局违法核发上述《乡村建设规划许可证》。2018年11月14日原告收到宁德市城乡规划局于2018年11月9日作出的宁规便函[2018]86号《告知单》，主要内容为：“薛细祥等人：2018年11月5日你们来信反映福安市住建局违法核发《乡村建设规划许可证》，请求撤销乡村建设规划许可证的事项，我局已将你们反映事项转福安市住房和城乡规划建设局办理，请直接与其联系。特此告知。”原告不服，于2018年12月2日向被告宁德市人民政府申请行政复议。2018年12月11日原告收到被告于2018年12月7日作出的宁政行复不[2018]第65号《行政复议不予受理决定书》（内容上文已述）。原告对该决定不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告作为被诉不予受理行政复议决定的相对人，有权提起本案诉讼。宁德市人民政府以原告的申请不符合行政复议受理条件为由作出被诉不予受理决定，是本案的适格被告。 本案中，原告认为根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款之规定，宁德市城乡规划局负有对相关违法城乡规划行为举报、控告的核查、处理职责，向宁德市城乡规划局邮寄《紧急请求》，请求宁德市城乡规划局撤销或责令福安市住建局撤销《乡村建设规划许可证》。后其认为宁德市城乡规划局未履行上述核查、处理的职责，提起行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，申请行政复议的条件之一，系申请人与具体行政行为有利害关系。虽然原告为该村村民，但原告要求撤销的《乡村建设规划许可证》（乡字第350981201809003号）使用的土地为福安市甘棠镇西门村集体建设用地，虽然原告主张该《乡村建设规划许可证》建设在村民集体所有的小区内，但该小区建设并未实际完工，房屋也未实际分配给原告等村民使用，原告仅以该村村民的名义主张其相关权益受到案涉《乡村建设规划许可证》的侵害，该主张不能成立。案涉《乡村建设规划许可证》对原告的相关权益并不产生实际影响。宁德市人民政府认为原告的行政复议申请不符合受理条件，驳回其复议申请，并无不当。宁德市人民政府在受理原告的复议申请后，依法通知了被申请人，审查双方材料后，于法定期限内作出被诉不予受理决定书并送达原告，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告薛细祥的诉讼请求。 本案一审案件受理费50元，由原告薛细祥负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长  谢红波 审判员  曾 莹 审判员  张厚磊 二〇二〇年五月二十日 法官助理李升 书记员赖忠鸿 附注：本判决书引用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。