广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤18行终195号上诉人（原审原告）：周钊玲，男，1975年5月21日出生，汉族，住佛冈县。委托诉讼代理人：梁纪锋，广东法制盛邦律师事务所律师。委托诉讼代理人：熊洁，广东法制盛邦律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：佛冈县自然资源局，住所地：广东省佛冈县行政服务中心**。法定代表人：黄耀提，局长。委托诉讼代理人：李功添，该局干部。委托诉讼代理人：董诚君，广东御福律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市自然资源局，住所地：广东省清远市清城区人民二路**交通大厦****。法定代表人：林英营，局长。委托诉讼代理人：张文俊，该局干部。上诉人周钊玲因与被上诉人佛冈县自然资源局、清远市自然资源局土地行政处罚纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初98号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，周钊玲通过签订《土地承租协议》，约定其租用佛冈县汤塘镇汤塘村委丰联村民小组10名村民的土地，租赁期限为2013年11月5日起至2043年11月4日止。2014年4月25日，周钊玲办理了佛冈县汤塘镇华钊养殖场的营业执照，经营范围是牲畜饲养。2015年5月25日，原佛冈县国土资源局作出了佛国土资执罚字〔2015〕182号《国土资源行政处罚决定书》，对周钊玲非法占地274平方米的行为处以“限期十五日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处以每平方米20元共5480元罚款”的行政处罚。周钊玲没有申请复议或提起诉讼。2018年10月18日，原佛冈县国土资源局的执法人员巡查中发现周钊玲擅自在涉案土地进行建设，遂立案查处，并于同日向周钊玲发出佛国土资执责停（汤）字〔2018〕第219号《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令其停止土地违法行为，听候处理。原佛冈县国土资源局在调查过程中，对周钊玲制作了《询问笔录》，周钊玲反映其从2014年3月开始在佛冈县汤塘镇汤塘村民委员会丰联村民小组建设鸭棚和饭堂，没有办理相关用地手续。经原佛冈县国土资源局现场勘测，周钊玲占用土地的面积为645.19平方米（含已作处罚的274平方米），根据《佛冈县汤塘镇土地利用总体规划图（2010-2020）局部》，周钊玲所占用土地的地类属于一般农用地，不符合土地利用总体规划。2018年12月3日，原佛冈县国土资源局调查终结后向周钊玲发出佛国土资执听告（汤）字〔2018〕第219号《国土资源行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容和享有的权利。周钊玲在法定期限内没有提出陈述、申辩和听证。原佛冈县国土资源局调查终结后认为周钊玲的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，已构成了非法占地行为。经逐级审批后，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，于2018年12月10日作出涉案《国土资源行政处罚决定书》，决定对周钊玲处以“限期十五日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌。并处以每平方米20元共7423.80元罚款”的行政处罚。同时，亦告知了当事人履行行政处罚决定的方式和期限及申请复议和诉讼的权利。并于同日将上述《国土资源行政处罚决定书》送达给周钊玲。周钊玲不服，向原清远市国土资源局申请行政复议。原清远市国土资源局于2018年12月27日进行立案受理，亦向原佛冈县国土资源局送达了《提出答复通知书》。经审查复议各方提交的证据、依据和其他有关材料，于2019年1月23日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出涉案《行政复议决定书》，维持原佛冈县国土资源局的上述处罚决定。周钊玲仍不服，遂向原审法院提起诉讼。根据机构改革方案，原佛冈县国土资源局的职责已经整合到新组建的佛冈县自然资源局。原清远市国土资源局的职责已经整合到新组建的清远市自然资源局。原审法院认为，本案是不服行政处罚决定纠纷。本案需要审查的是佛冈县自然资源局作出的涉案《国土资源行政处罚决定书》及清远市自然资源局作出的涉案《行政复议决定书》认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。对于涉案土地，佛冈县自然资源局经现场勘测，并查阅土地利用总体规划数据库，根据《佛冈县汤塘镇土地利用总体规划图（2010-2020）局部》，认定涉案土地地类为一般农用地并无不当。因此对于周钊玲认为涉案并非农用地的意见，原审法院不予采纳。《中华人民共和国畜牧法》第三十七条规定“……农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。畜禽养殖场、养殖小区用地使用权期限届满，需要恢复为原用途的，由畜禽养殖场、养殖小区土地使用权人负责恢复。在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建（构）筑物，涉及农用地转用的，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理。”原国土资源部、农业部2010年9月30日印发了国土资发〔2010〕155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，规定“规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地”属于生产设施用地，“按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；”同时亦规定“在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。”规范设施农用地审核，“农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。申报与审核用地按以下程序和要求办理：（一）经营者申请。设施农业经营者应拟定设施建设方案，方案内容包括项目名称、建设地点、用地面积，拟建设施类型、数量、标准和用地规模等；并与有关农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、补充耕地、土地复垦、交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，双方签订用地协议。经营者持设施建设方案、用地协议向乡镇政府提出用地申请。（二）乡镇申报。乡镇政府依据设施农用地管理的有关规定，对经营者提交的设施建设方案、用地协议等进行审查。符合要求的，乡镇政府应及时将有关材料呈报县级政府审核；不符合要求的，乡镇政府及时通知经营者，并说明理由。涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与农村集体经济组织和承包农户签订土地承包经营权流转合同。（三）县级审核。县级政府组织农业部门和国土资源部门进行审核。农业部门重点就设施建设的必要性与可行性，承包土地用途调整的必要性与合理性，以及经营者农业经营能力和流转合同进行审核，国土资源部门依据农业部门审核意见，重点审核设施用地的合理性、合规性以及用地协议，涉及补充耕地的，要审核经营者落实补充耕地情况，做到先补后占。符合规定要求的，由县级政府批复同意。”依照上述法律法规的规定，在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性构筑物，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。设施农用地使用前亦应当按程序履行申请、申报、审核手续，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。本案中，周钊玲虽签有《土地承租协议》，但在涉案土地上建设鸭棚和饭堂时，没有办理任何用地手续，亦没有向县级国土资源部门和农业部门办理申请、申报、审核手续。周钊玲虽然办理了佛冈县汤塘镇华钊养殖场的《营业执照》，可以从事牲畜饲养的经营活动，但其从2014年3月开始在畜禽养殖场兴建饭堂等硬底化构筑物占用了土地，不符合土地利用总体规划，涉及到农用地转用问题，仍然要依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理用地手续。兴建鸭棚等畜禽舍，属于生产设施用地，不需办理农用地转用审批手续，但周钊玲作为经营者并没有提出农业设施的建设与用地的申请，没有由乡镇政府申报县级政府审核同意，亦违反了上述法律法规的规定。因此佛冈县自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定认定周钊玲的上述行为属非法占用土地行为并无明显不当。原佛冈县国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，对周钊玲占用371.19平方米（645.19平方米减已作处罚的274平方米）土地的行为作出行政处罚，适用法律、法规正确。原佛冈县国土资源局在行政处理过程中，履行了立案、调查取证、告知等程序，依法作出涉案《国土资源行政处罚决定书》并送达给周钊玲，程序合法。原清远市国土资源局收到周钊玲的行政复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》所规定的复议程序进行了审查，确保了各方当事人的权利，在此基础上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出涉案《行政复议决定书》，维持了原佛冈县国土资源局的上述处罚决定。该复议决定程序合法，实体处理得当。综上，周钊玲要求撤销涉案《国土资源行政处罚决定书》及涉案《行政复议决定书》的诉讼请求理由不充分，依据不足，原审法院不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回周钊玲的诉讼请求。本案受理费50元，由周钊玲承担。上诉人周钊玲上诉请求：1.撤销原审判决；2.支持上诉人的诉讼请求；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、被上诉人将铁棚认定为硬底化永久性构筑物，缺乏依据。该棚由铁皮搭建，随时可恢复土地原状。被上诉人未提供证据证明上诉人建设的配套设施属于永久性建（构）筑物。根据畜牧法第三十七条的规定，只有在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建筑物，才涉及农用地转用及办理用地手续。根据国土资发〔2010〕155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定，上诉人搭建的铁棚属于养羊的生产设施用地，不属于土地管理法及相关规定应经批准的范围。二、原审判决适用法律错误。上诉人用于养羊的附属设施，不属于以农业为依托的休闲观光项目和永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场。被上诉人未举证证明配套简易设施属于休闲观光项目，且上诉人建的养殖场占地属于设施农业用地，根据规定，从2014年起设施农用地已由审批同意改为备案制。即本案用地程序由当事人申请、乡镇人民政府审核同意、由乡政府报国土资源部门和农业部门备案即可，不需要办理农用地转用手续。因未备案而认定未经批准缺乏依据。三、被上诉人提交的证据不实。2002年起汤塘镇已将本村土地利用总体规划修改，变更为城市房地产规划区。涉案地块已给开发商颁发了国有土地使用证，但政府拍卖本地块前未实施征地公告、完善补偿工作，上诉人及其他村民仍持有2017年测绘定界的确权证。羊场被强制拆除后，上诉人上访，佛冈县自然资源局答复“……佛冈中意置业有限责任公司目前施工范围在持证红线内，暂未发现非法占地行为”，清远市人民政府亦答复“该块土地已被汤塘镇政府征收”。因此，涉案地块在被上诉人2018年10月8日作出行政处罚时，不可能为农用地，而是城市范围内的国有建设用地。被上诉人依据土地管理法的规定作出处罚，属于适用依据错误。四、涉案处罚决定程序违法。上诉人建养殖场的行为属于非法占地行为，应根据其是否符合土地利用规划作出限期拆除或予以没收的决定。被上诉人未举证证明该处罚决定是否经过单位领导集体讨论。五、建设养殖场的行为取得了合法手续，不违反2014-2018年的规划。该地为上诉人承包地，无灌溉耕种条件，上诉人在自己承包地内建设养殖场的行为无需取得规划许可。且建设行为完成已超过三年，超过处罚期限。综上，请求撤销一审判决并改判。被上诉人佛冈县自然资源局答辩称：一、原审认定事实清楚、适用依据正确。根据畜牧法第三十七条、国土资发〔2014〕127号文的规定，在禽畜养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性构筑物，必须符合土地利用总体规划，依法办理建设用地审批手续。设施农用地使用前也应拟定建设方案、公告、签订协议、审核、备案，不符合设施农用地规定的不得动工建设。周钊玲自2014年3月开始在养殖场兴建饭堂等硬地化建筑物占用了土地，不符合土地利用总体规划。周钊玲收到涉案处罚决定后未提出异议。周钊玲占地行为违法。二、涉案行政处罚决定证据确凿、程序合法。周钊玲占地600余平方米，所占土地属于一般农用地，不符合土地利用总体规划，根据土地管理法的规定，属于非法占地。答辩人从立案到作出处罚决定，已全面履行法定程序。三、涉案处罚决定适用法律正确。土地管理法第七十七条、土地管理法实施条例第四十二条的规定，答辩人对周钊玲处以限期拆除、恢复土地原貌并处以罚款的决定，适用法律正确。被上诉人清远市自然资源局辩称：一、行政复议受理程序合法。答辩人收到行政复议申请后依法立案受理，向上诉人送达了受理通知书，并向佛冈县自然资源局发出提交答复通知书。二、行政复议审查合法。周钊玲在复议程序中提交的营业执照、土地承租协议，仅证明其业务范围和土地租赁情况，不能证明涉案土地使用的合法性。根据查明的事实，答辩人认为，周钊玲在未经批准的情况下，擅自占用一般农用地建设，已违反土地管理法第四十三、四十四条的规定，属于未经批准非法占地的行为。佛冈县自然资源局根据土地管理法的相关规定作出处罚决定，认定事实清楚、适用依据正确，程序合法。三、答辩人的复议决定符合行政复议法的要求。二审期间，各方当事人均未向本院提交新的证据。经审理查明，原审判决认定事实属实，本院予以确认。另查，2020年4月10日，本院组织各方当事人进行了现场勘查。勘查时佛冈县自然资源局工作人员表示，由于羊场饭堂在河道管理范围内，属于“四乱”问题，2019年6月4日，汤塘镇三防指挥部联合县相关部门对羊场饭堂予以强制清除。羊场饭堂范围内占用土地现已复耕。本院认为，本案系土地行政处罚及行政复议纠纷。人民法院审理上诉案件，应当对原审裁判和被诉行政行为进行全面审查。结合当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点可归纳为：佛冈县自然资源局作出的佛国土资执罚（汤）字〔2018〕219号《国土资源行政处罚决定书》及清远市自然资源局作出的清自然资复决〔2019〕2号《行政复议决定书》是否合法。关于周钊玲建设鸭棚和饭堂行为性质的问题。根据《中华人民共和国畜牧法》（下称畜牧法）第三十七条的规定，农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建（构）筑物，涉及农用地转用的，依照《中华人民共和国土地管理法》（下称土地管理法）的规定办理。国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（下称127号文）规定，按照土地利用规划修建的畜禽养殖场，规模化养殖中的畜禽舍及直接服务于养殖生产所必须的设备、原料、农产品临时存储用地，必要的管理用房等属于设施农业用地，按农业用地管理。上述规定表明，随着农业经营模式日益多元化、立体化，仅凭用地外貌形态判断是否属于农业用地已不符合现代农业的发展要求，土地执法检查中应结合地上建筑的用途对用地性质进行综合判断。本案中，现场照片、国土资源询问笔录、勘查结果等显示，饭堂底部虽曾铺设水泥、为建设用地的外貌形态，但周钊玲已领取了动物防疫条件合格证，领取了华钊养殖场、雷水养羊专业合作社的营业执照。现有证据不能排除鸭棚和羊场饭堂的农业生产功能，其仍有可能属于直接用于或者服务于农业生产的生产设施和附属设施。佛冈县自然资源局认为鸭棚和饭堂属于127号文规定的必须依法按建设用地管理的情形，但未提交充分的证据予以证实，本院不予支持。关于涉案处罚决定适用依据是否正确的问题。根据国土资发〔2014〕127号文“规范设施农用地使用”部分的规定，设施农业建设方案和用地协议仅需备案，由国土资源部门和农业部门将选址不合理、附属设施和配套设施用地超过规定面积、缺少土地复垦协议内容等问题告知乡镇政府、农村集体经济组织和经营者，由乡镇政府督促纠正即可，并不需要审批。根据土地管理法（2004年）第四十三条、第四十四条、第七十六条的规定，建设用地实行审批制，涉及农用地的，应办理农用地转用手续。非法占地责任条款并不适用于设施农业用地行为。本案中，周钊玲已签订土地承租协议，取得动物防疫条件合格证，领取了营业执照，且丰联村民小组出具的《证明》表明周钊玲建鸭棚和饭堂的行为已获得村民小组的同意。如前所述，佛冈县自然资源局未举证证明鸭棚和饭堂属于按建设用地管理的情形。涉案处罚决定在未查明鸭棚和饭堂是否变相用于非农建设、是否用于其他经营性行为、是否超过设施用地规模以及是否能够补办手续等的情况下，直接认定周钊玲的用地行为系非法占地，属于认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。清远市自然资源局作出维持的复议决定，亦属于认定事实不清，适用法律错误。原审判决认定周钊玲的建设行为属于非法占地，亦属不当，本院予以纠正。综上所述，周钊玲的上诉请求于法有据，本院予以支持。涉案处罚决定和复议决定程序合法，但认定事实不清，适用法律、法规错误，依法应予撤销。原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：一、撤销广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初98号行政判决；二、撤销佛冈县自然资源局作出的佛国土资执罚（汤）字〔2018〕219号《国土资源行政处罚决定书》及清远市自然资源局作出的清自然资复决〔2019〕2号《行政复议决定书》；一、二审案件受理费各50元，均由佛冈县自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 黄方然审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年五月二十六日法官助理 廖欣欣书 记 员 李芫霜附裁判依据：1.中华人民共和国行政诉讼法第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.中华人民共和国畜牧法第三十七条国家支持农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织建立畜禽养殖场、养殖小区，发展规模化、标准化养殖。乡（镇）土地利用总体规划应当根据本地实际情况安排畜禽养殖用地。农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。畜禽养殖场、养殖小区用地使用权期限届满，需要恢复为原用途的，由畜禽养殖场、养殖小区土地使用权人负责恢复。在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建（构）筑物，涉及农用地转用的，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理。3.国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知（国土资发〔2014〕127号）三、规范设施农用地使用从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与承包农户签订流转合同，征得承包农户同意。（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息。发现存在选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积、缺少土地复垦协议内容，以及将非农建设用地以设施农用地名义备案等问题的；项目设立不符合当地农业发展规划布局、建设内容不符合设施农业经营和规模化粮食生产要求、附属设施和配套设施建设不符合有关技术标准，以及土地承包经营权流转不符合有关规定的，分别由国土资源部门和农业部门在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。对于国有农场的农业设施建设与用地，可由省级国土资源部门会同农业主管部门及有关部门根据本通知规定，制定具体实施办法。