湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘04行初38号 原告：衡阳市家和新节能建材有限公司。住所地：衡阳市珠晖区东阳渡太山村井冲组**。 法定代表人：雷善甲，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：康青青，湖南居安律师事务所律师。 委托诉讼代理人：向小春，湖南居安律师事务所律师。 被告：衡阳市人民政府。。住所地：衡阳市蒸湘区解放大道** 法定代表人：朱健，该市市长。 委托诉讼代理人：陈金娥，系该市司法局工作人员。 被告：衡阳市珠晖区人民政府。住。住所地：衡阳市珠晖区湘江东路**/div> 法定代表人：刘桢干，该区区长。 委托诉讼代理人：彭奕丁，系该区司法局工作人员。 委托诉讼代理人：蔡丹，湖南天戈律师事务所律师。 原告衡阳市家和新节能建材有限公司（下称家和公司）因与被告衡阳市珠晖区政府（下称区政府）、衡阳市人民政府（下称市政府）确认行政强制行为违法一案，本院2019年6月3日作出（2018）湘04行初165号行政判决，驳回原告衡阳市家和新节能建材有限公司的诉讼请求,原告不服，上诉于湖南省高级人民法院；2019年11月8日，湖南省高级人民法院作出（2019）湘行终1568号行政判决，撤销了本院的（2018）湘04行初165号行政判决，将本案发回本院重审。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2020年5月21日对本案公开开庭进行了审理。原告家和公司的委托诉讼代理人康青青、向小春，被告市政府的委托诉讼代理人陈金娥，被告区政府的委托诉讼代理人彭奕丁、蔡丹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉讼请求：一、撤销被告区政府于2018年7月30日作出的《关于责令关闭衡阳市家和新节能建材有限公司的决定》（衡珠府罚[2018]10号）；二、撤销被告市政府于2018年11月28日作出的《行政复议决定书》（衡府复决字[2018]57号）。事实与理由：2018年7月30日区政府以原告生产场地简易、物料堆放杂乱、环保治理设施欠缺、生产过程中废气污染当地环境、投产以来未向区环保部门办理环保审批手续、未配套建设污染防治设施、2017年5月中央环保督查后原告不仅未在规定期限内完成整改而且仍然开展生产、继续污染环境等为由，依据《中华人民共和国环境保护法》第六十条、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条、《建设项目环境保护管理条例》第二十条等规定作出衡珠府罚[2018]10号《关于责令关闭衡阳市家和新节能建材有限公司的决定》。原告不服，于同年9月18日向市政府申请行政复议，同年11月28日市政府作出衡府复决字[2018]57号《行政复议决定书》，决定维持区政府作出的衡珠府罚[2018]10号《关于责令关闭衡阳市家和新节能建材有限公司的决定》。原告认为：一、根据《中华人民共和国环境保护法》第六十条的规定，有权作出责令停业、关闭事项的是县级以上人民政府环境保护主管部门，不是县级以上人民政府，故区政府的执法主体不合法；二、区政府未依据《行政处罚法》第四十二条的规定向原告告知听证的权利，向原告告知的提起行政诉讼的期限不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，程序违法；三、区政府处罚所依据的事实不存在，原告不存在《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条、《中华人民共和国环境保护法》第六十条规定的违法行为；四、市政府无视案件基本情况和区政府在行政执法过程中存在的违法事实作出维持决定错误。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：1、区政府关于责令关闭原告的决定（衡珠府罚［2018］10号）、市政府行政复议决定书（衡府复决字［2018］57号），拟证明被告区政府无权作出相关处罚决定，市政府在没有查明案件事实的情况下作出案涉行政复议决定依法应当撤销；2、土地租赁合同书，拟证明原告与衡阳市珠晖区东阳太山村井冲组签订了土地租赁合同，土地租赁期限从2011年9月19日开始到2030年12月31日结束，租赁土地用途为修建砖厂及附属设施并在页岩山取石；3、衡阳市工商行政管理局珠晖分局字号名称预先核准通知书（（珠晖）名个字［2013］第659号），拟证明衡阳市工商行政管理局珠晖分局同意申请人设立个体工商户，字号名称为衡阳市珠晖区家和页岩砖厂；4、衡阳市国有建设用地使用权矿业权网上交易网上竞得证明、衡阳市国土资源局矿业权网上挂牌出让公告（衡网采挂字［2012］003号）、［2012］网采挂03号采矿权出让成交确认书、衡阳市国土资源局关于下达2011年度追加采矿权出让计划的通知（衡国土资字［2011］33号）、证明、采矿许可证，拟证明原告于2012年5月25日竟得衡网采挂字［2012］003号采矿权并于当日签订［2012］网采挂03号采矿权出让成交确认书，矿区名称为衡阳市珠晖区东阳页岩砖，原告于2013年7月1日向衡阳市国土资源局珠晖分局申请采矿许可证，该局于2015年5月21日向原告颁发了采矿许可证，开采矿种为砖瓦用页岩；5、资源综合利用认定证书（湘综证书2014第51号），拟证明原告生产的页岩烧结多孔砖属于低能耗、清洁生产的绿色建材；6、衡阳市住建局、衡阳市关于加快开展绿色建材推广应用工作的通知（衡建发［2018］28号），拟证明原告生产的页岩烧结多孔砖属于低能耗、清洁生产的绿色建材；7、衡阳市建筑节能产品（材料）备案证明（衡建节材备ＮＯ:（2014）019号）、衡阳市珠晖区经济发展局（珠投备［2015］5号），拟证明原告生产的页岩烧结多孔砖符合衡阳市备案要求并予以备案；8、衡阳市珠晖区东阳渡镇人民政府关于家和页岩砖厂生产页岩砖项目的批复，拟证明原告申请的页岩砖生产项目符合国家政策规定，政府同意原告在东阳井冲组建设页岩砖厂；9、衡阳市林业局关于同意衡大页岩砖厂等5单位临时占用林地的批复，拟证明原告经衡阳市林业局批复同意可以临时占用林地用于页岩砖厂取土；10、证明（衡阳市珠晖区安监局），拟证明原告已向珠晖区安监局申请办理安全生产许可证，正在办理中；11、建设项目环境影响登记表，拟证明原告新建的年产1500万块页岩砖生产线项目产品是黏土砖替代产品，属新型节能墙体材料，生产工艺中无废水排放。项目占地3300平方米，地处，地处城郊资源丰富，选址合理；12、增值税一般纳税人申请认定表，拟证明原告依法纳税；13、珠晖区环保分局的证明，拟证明原告在生产过程中没有污染环境；14、废气处理环保设施建设承揽合同，15、湖南宏诚环保科技有限公司的证明，拟共同证明原告在2017年3月13日已经开始投资建设脱硫塔；16、收据，拟证明原告购买了片碱用于脱硫塔的废气处理，原告的脱硫塔在正常运行；17、收条，拟证明原告安装的污染防治设施在使用中；18、衡阳市国土局珠晖分局的证明，拟证明国土部门办证时故意拖延，采矿权延续未办理错误在国土部门而非原告；19、采矿许可延续申请报告，拟证明原告在2017年5月27日即向衡阳市国土局申请延续采矿许可；20、湖南省非税收入一般缴款书，拟证明原告向衡阳市国土局珠晖分局缴款8410元用于办理采矿权证；21、湖南省非税收入一般缴款书，拟证明原告向衡阳市国土局珠晖分局缴款5100元用于办理采矿权证；22、现金交款单，拟证明原告向衡阳市国土局交款5100元用于办理采矿权证；23、收据，拟证明原告已启动采矿权延续的申报工作。 被告区政府辩称：答辩人作出的处理决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，市政府作出的行政复议决定合法。一、原告的经营场所位于市中心城区516.1平方公里规划范围内，根据《湖南省大气污染防治条例》第十三条第二款规定，城市规划区已经建成的建筑用砖厂，设区的市、自治州、县（市、区）人民政府应当依法关停。故答辩人是具有处罚权的行政机关，原告亦属于该法规明令的治理对象；二、原告的违法事实确实存在，原告自2012年投产以来未办理环保审批手续，未办理安全生产许可证，未配套建设污染防治设施，其采矿许可证也早已逾期；三、在查实原告违法事实并多次与原告沟通无果后，答辩人联合区环保局、安监局、公安局等多部门在各自职责范围内对原告进行处理程序合法；四、十九大明确要加强生态文明建设，深入推进大气污染综合治理，持续改善全国环境空气质量，因此污染大的企业应依法停产停业。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 区政府为支持其答辩主张，向本院提交了如下证据：１、衡阳市国土局关于全面整治违法生产砖厂的函（衡国土资函［2018］111号），拟证明原告的采矿许可证已经过期；2、衡阳市生态环境保护委员会办公室关于印发《2018年衡阳市城区砖瓦行业专项整治实施方案》的通知（衡环委办[2018]30号，拟证明原告的采矿许可证已经过期，区政府为负责下达关闭非法砖厂的责任主体；3、衡阳市国土局关于关闭取缔辖区内非法砖厂的函（衡国土资函[2018]315号），拟证明区政府为关闭整治非法砖厂的责任主体；4、2018年7月23日、7月30日的询问笔录，拟证明原告知道自己采矿许可证已经过期的违法事实；5、衡阳市国土局责令停止违法行为通知书，拟证明原告占地建砖厂的行为违法；6、衡阳市林业局文件，拟证明原告只是临时占用林地，期限已经超过；7、珠晖区安监局关于提请衡阳市珠晖区恒辉建材厂等10家非法砖厂停产停业的报告，拟证明原告未取得安全生产许可证，行为违法；8、衡阳市环境保护局珠晖分局责令停产的通知，拟证明原告未依法办理环保手续，行为违法；9、衡阳市环境保护局珠晖分局关于建议立即关闭衡阳市珠晖区万**环保建材厂等19家页岩砖厂的报告，拟证明原告占地建厂的行为违法，根据法律规定区政府有权予以关闭；10、区政府关于责令关闭原告的决定（衡珠府罚[2018]10号），拟证明原告的行为违法，区政府依法作出处罚决定。 被告市政府辩称：一、案涉行政复议决定程序合法；二、案涉行政复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确。原告砖厂位于衡阳市中心城区516.1平方公里城市规划范围内，属于必须关停的砖厂之一，区政府作出责令关闭原告公司的决定符合客观事实，虽然区政府在作出关闭决定时程序存在瑕疵且作出关闭决定的同时未依法处理，但撤销该决定将对公共利益造成重大损害，故答辩人依据《湖南省行政程序规定》第一百六十三条第一款（一）项之规定决定不予撤销正确。综上，请求法院判决驳回原告的诉请。 市政府为支持其答辩主张，向本院提交了如下证据：证据1、行政复议申请书；证据2、行政复议答复通知书及送达回证；证据3、延期审理通知书及送达回证；证据4、行政复议决定书及送达回证，拟共同证明行政复议程序合法；证据5、复议程序中区政府提交的《行政复议答辩状》及作出具体行政行为的证据，拟证明区政府在规定的时间内提交了行政复议答复书及作出具体行政行为的证据，原行政行为认定事实清楚。 经庭审质证，被告区政府、市政府对原告提交的证据发表如下质证意见:证据1、真实性、合法性无异议，证明目的有异议，行政处罚决定书是根据环境保护法第13条第2款作出的；证据2、真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，该份合同无法证明是东阳太山村与谁签订，最后盖章的只有村组和村委二级机构；证据3、证明目的有异议，不能证明原告是否依法进行了工商登记；证据4、真实性有异议，出让成交确认书的竞得人并不是原告，采矿证的期限是2015年5月21日至2016月5月21日，区政府作出行政处罚决定时原告的采矿权已经到期，该份证据只能证明原告在2015年获取了采矿许可证，且只有一年；证据5-7，只能证明原告向相关部门报备了资料，但是报备的资料与实际生产是否一致不清楚，也没有其他证据能够证明；证据8、不能达到原告的证明目的；证据9、真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议，该份证据的第二页载明原告的土地是临时用地且不超过两年，2015年就已到期，区政府作出案涉行政处罚决定时原告属非法使用；证据10、落款时间是2013年7月3日，原告在向安监部门申请后五年都没有办下来，说明其不符合相关法律规定；证据11、真实性无异议，合法性、关联性及证明目的有异议，该登记表是2011年1月10日，当时原告还没有投入生产，环保局只是对其提交的资料进行审查，原告没有办理其他的相关手续；证据12、与本案无关；对于原告当庭提交的证据13-23我们认为已经超过了举证期限，其中证据13、落款时间是2015年8月26日，这仅仅只能说明在出具证明的时候原告没有污染环境；证据14、没有提供甲方的资质，即使是真的，也是在2017年3月之后建设的脱硫塔，恰恰证明原告不满足环保要求；证据15、真实性、合法性、关联性均有异议；证据16、17，收据的收款人是家和砖厂，家和砖厂与本案没有关联，如果是给原告的，应该开具发票，故对其真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议；证据18、是在原告获得采矿许可证之前的证明，只能证明原告在获得采矿许可证之前向国土局报备了相关手续；证据19、真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，报告是否是向市国土局申请不清楚，即使申请了，也没有回复；证据20-22，收据都是2018年8月的，只能证明原告在2015年5月21之前向国土局履行了相关手续、交纳了费用；证据23，真实性有异议，仅仅只能证明原告进行了申报，不代表其获取了采矿许可权证。原告对被告区政府提供的证据发表如下质证意见：除了证据10以外，证据1-9的真实性、关联性均有异议，其中证据1、合法性及证明内容有异议；证据2、合法性、证明目的有异议，是否是责任主体应该由法律规定；证据3、合法性有异议，理由同证据2，证据2、3的两份文件都提到拆除厂房设备……恢复地貌，这些要求完全没有法律依据；证据4、第一份询问笔录没有被问话人的签名，只有公章，对于其合法性有异议，因为被问话人不是一个单位，而是自然人，问话的内容与关停决定书的事实没有任何关联性，第二份笔录的被问话人是珠晖区东阳渡街道太山村井冲组组长，被问话人与原告没有任何关系，问话的内容与处罚决定书记载的事实没有任何关联性，这两位问话人都是衡阳市国土资源执法监督工作大队的工作人员，本案是因为环保治理进行关停，国土执法对于环保关停没有任何资格；证据5、不是最终的决定，不能作为原告违法的证据；证据6、该份文件只能证明原告从2013年开始占用林地的时间到2015年，不能证明区政府作出案涉决定时原告仍在占用林地；证据7、该份报告只提到了原告尚未取得安全生产执照，但是没有提到没有取得的原因，没有取得的原因在职能部门；证据8、该送达回证的时间是2018年5月26日，而通知落款的时间是同年7月24日，通知时间晚于送达时间，故我们认为该份证据是伪造的，内容也是不真实的，另根据我们调查，收件人与原告公司没有关系，同时，该份通知显示“原告未依法办理相关手续”，这个与珠晖分局向我们出具证明的内容是完全相悖的；证据9、本案争议的是区政府是否系依法对原告进行关停，故该份证据达不到其证明目的，另在该信息表里记录了原告有脱硫塔污染治理设施；证据10、真实性无异议，合法性有异议，因为其所记载的事实和法律依据在本案中都不存在。市政府对区政府提交的证据没有异议。原告对市政府提供的证据1、2不持异议；证据3、真实性无异议，合法性有异议，因为原告并没有收到该通知书；证据4、对行政复议决定书的真实性无异议，合法性有异议，作出行政决定的事实和法律依据不足，对送达回证没有异议；证据5、对区政府的行政复议答复书的真实性无异议，对其他证据的合法性、关联性均有异议，因为市政府在行政复议过程中没有组织原告对该证据进行核实，另提醒法庭注意页码为69的信息表上载明原告有脱硫塔。区政府对市政府提交的证据没有异议。 本院对原、被告提交的证据认定如下：原告提交的证据1、3、4、8、9内容真实、来源合法，与本案待证事实相关联，可以作为证据予以采信，原告提交的其他证据与本案待证事实不相关联，本院不予采信。被告区政府、市政府提交的证据内容真实、来源合法，与本案待证事实相关联，可以作为认定本案事实的依据。 经审理查明：衡阳市家和新节能建材有限公司的前身为衡阳市珠晖区家和页岩砖厂（以下简称家和砖厂）。2011年12月6日珠晖区东阳渡镇人民政府批复同意家和砖厂在该镇太山村井冲组建设页岩砖厂；2013年1月25日衡阳市林业局批复同意家和砖厂在厂址选定的范围内临时占用林地，临时占用林地期限为批复之日起不超过两年；2015年5月21日家和砖厂取得采矿许可证，有效期限自2015年5月21日至2016年5月21日。2018年3月19日，衡阳市国土资源局向区政府去函要求区政府对辖区范围内的16家采矿许可证已经过期的砖厂依法予以关闭并取缔到位，家和砖厂被列入其中；同年5月8日，衡阳市生态环境保护委员会办公室下发《2018年衡阳市城区砖瓦行业专项整治实施方案》，明确对《衡阳市城市总体规划》（2006-2020年）（2015年修订）确定的城市规划区（中心城区516.1平方公里）范围内采矿许可证已到期的页岩砖厂于2018年9月底前全部关闭取缔到位，家和砖厂被列入其中；同年7月23日，衡阳市珠晖区安全生产监督管理局向区政府提交《关于提请衡阳市珠晖区恒辉建材厂等10家非法砖厂停产停业的报告》，家和砖厂被列入其中；同年7月24日，衡阳市环境保护局珠晖分局对原告作出《责令停产的通知》；次日，该局向区政府提交《关于建议立即关闭衡阳市珠晖区万**环保建材厂等19家页岩砖厂的报告》，建议区政府对家和砖厂立即实施关闭。同年7月30日，区政府作出衡珠府罚（2018）10号《关于责令关闭衡阳市家和新节能建材有限公司的决定》，内容为：你司生产场所简易、物料堆放杂乱、环保治理设施欠缺，生产过程中废气污染当地环境，投产以来未向区环保部门办理环保审批手续，未配套建设污染防治设施。2017年5月中央环保督查后，你司不仅未在规定期限内完成整改，而且仍然开展生产，继续污染环境，造成不良影响。上述行为已违反《中华人民共和国环境保护法》第六十条、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条、《建设项目环境保护管理条例》第二十条的规定，为保护好生态环境，打击违法排污企业，切实保障人民群众身体健康，根据环保珠晖分局申请，经2018年区政府第9次常务会议研究决定，责令你公司于2018年8月5日前关闭。如不服本处罚决定，可在接到本决定之日起六十日内向衡阳市人民政府提起行政复议，也可在十五日内直接向衡阳市中级人民法院提起行政诉讼。原告不服，遂于同年9月18日向市政府提出行政复议申请，请求撤销该决定，同日，市政府依法受理该申请。同年11月12日市政府向原告送达《延期审理通知书》决定延长30日，同年11月28日市政府作出衡府复决字[2018]57号《行政复议决定书》并送达给原告，该决定书认为：区政府在查明申请人的砖厂位于衡阳市中心城区规划范围内的事实后，根据《湖南省大气污染防治条例》第十三条第二款和衡阳市生态环境保护委员会办公室发布的《2018年衡阳市城区砖瓦行业专项整治实施方案》的规定对申请人作出《关于责令关闭衡阳市家和新节能建材有限公司的决定》认定事实清楚，适用法律正确，但未依法处理，另区政府在作出关停决定时未向申请人告知听证的权利，向当事人告知的起诉时间存在错误，程序存在瑕疵。综上，申请人砖厂位于衡阳市中心城区516.1平方公里城市规划范围内，属于必须关停的砖厂之一，区政府作出责令关闭申请人砖厂的决定认定事实清楚、适用法律正确、证据确凿，但程序存在瑕疵，且作出关闭决定的同时未依法处理，应予撤销。但撤销可能对公共利益造成重大损害，故依据《湖南省行政程序规定》第一百六十三条第一款（一）项的规定，决定不予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，决定：一、维持被申请人衡阳市珠晖区人民政府2018年7月30日作出的衡珠府罚（2018）10号《关于责令关闭衡阳市家和新节能建材有限公司的决定》；二、责令被申请人衡阳市珠晖区人民政府对关停申请人的砖厂依法予以处理。并告知申请人如不服本决定，可自收到本决定书之日起15日内向法院提起行政诉讼。 上述事实，有原、被告提供的证据及陈述为证，足以认定。 本院认为，本案的争议焦点为：区政府作出的衡珠府罚（2018）10号《关于责令关闭衡阳市家和新节能建材有限公司的决定》是否具有事实和法律依据？原告家和公司虽系经批准成立，但其采矿许可证已于2016年5月2日到期，家和公司在申请对采矿许可证续延未获批准的情况下，应当停止生产。区政府在根据安全生产监督部门、环保部门、国土部门的建议，决定对原告家和公司责令关闭，具有事实依据，但是家和公司属于《湖南省大气污染防治条例》修订之前已建成的砖厂，且营业执照并未被注销，区政府责令关闭家和公司，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”而区政府未告知家和公司享有听证的权利，也未组织听证，存在作出行政行为的程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”区政府在处罚决定中告知家和公司直接向法院起诉的时间是十五日，不符合法律的规定。对区政府的这两项违法行为，市政府在复议决定中虽已指出，但未依法对“关闭决定”确认违法，存有不当之处。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，“行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决违法，但不撤销行政行为。”因此，对于原告撤销涉案关闭决定和复议决定的诉求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告衡阳市珠晖区人民政府于2018年7月30日作出的《关于责令关闭衡阳市家和新节能建材有限公司的决定》违法； 二、确认被告衡阳市人民政府作出的衡府复决字（2018）57号《行政复议决定书》违法； 三、驳回原告衡阳市家和新节能建材有限公司的其他诉讼请求。 本案诉讼费50元，由被告衡阳市珠晖区政府、衡阳市人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  丁枥澎 审 判 员  尹运健 人民陪审员  周志刚 二0二年五月二十九日 法官 助理  姚 海 书 记 员  张文珍