广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤04行初88号原告：珠海市斗门区白藤街道群兴股份合作经济联合社。住所地：广东省珠海市斗门区******************。法定代表人：巫蓝霞，理事长。委托代理人：潘世禄，该合作经济联合社理事。委托代理人：孟登高，北京在明律师事务所律师。被告：珠海市人民政府。住所地：广东省珠海市香洲区******。法定代表人：姚奕生，市长。委托代理人：杜娟，珠海市司法局工作人员。原告珠海市斗门区白藤街道群兴股份合作经济联合社（以下简称群兴合作联社）诉被告珠海市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，于2019年11月25日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2020年4月14日公开开庭审理了本案。原告珠海市斗门区白藤街道群兴股份合作经济联合社的法定代表人巫蓝霞及其委托代理人潘世禄、孟登高，被告珠海市人民政府的委托代理人杜娟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。当事人的诉辩意见及证据原告群兴合作联社的诉讼请求：1.撤销被告市政府作出的珠府行复〔2016〕98号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定）;2.被告市政府承担本案诉讼费用。其起诉理由是：被诉行政复议决定在时隔三年之后作出程序违法，适用法律错误，应予撤销。原告群兴合作联社向本院提交以下证据：证据1.（粤农集字第*****）《广东省农村集体经济组织证明书》正副本和法定代表人身份证明；证据2.行政复议材料收据和复议申请书；证据3.行政复议案件延期审理通知书；证据4.行政复议决定书；证据5.收件快递；证据6.《农业农村部、中国人民银行、国家市场监督管理总局关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》（农经发〔2018〕4号）和《关于印发的通知》（粤农农规〔2019〕6号）；证据7.珠海市斗门区白藤街道群兴股份合作经济联合社关于(2019)粤04行初88号案件的观点；证据8.中止行政复议审理申请书；证据9.中止行政复议审查通知书；证据10.恢复审理申请书；证据11.行政复议材料收据；证据12.换证赋码申请表；证据13.农村集体经济组织登记申请告知书；证据14.恢复行政复议审查申请书；证据15.恢复行政复议审查通知书；证据16.EMS收件快递（恢复行政复议审查通知书）；证据17.广东省农村集体经济组织证明书申请表；证据18.珠海市斗门区白藤街道群兴股份合作经济联合社章程；证据19.原告股东大会表决章程的会议记录；证据20.关于成立斗门区白藤街道办事处好景、群兴、团结三个股份合作经济联合社的批复；证据21.关于公布白藤街道群兴股份合作经济联合社第一届选举结果的通知；证据22.白藤街道党政领导班子会议纪要；证据23.珠海市人民政府行政复议决定（珠府行复〔2013〕80号）；证据24.白蕉公社红卫大队成裕围一二队分伙前往白藤湖决定；证据25.白藤湖村购粮收购发票；证据26.《关于请求解决白藤湖一大队、鱼塘队、幸福河东居民历史房地确权问题的请示》（井府字〔2009〕04号）；证据27.《珠海市人民政府关于“两违”整治中村民（被征地农民）建房若干问题的意见》；证据28.《土地使用权确权公告》；证据29.《关于成立斗门区白藤办事处藤业经济联社的请示及关于成立斗门区白藤办事处藤业经济联社的批复》；证据30.斗门县人民政府办公室关于六大队交接有关问题的批复；证据31.关于协助做好土地移交的函；证据32.关于斗门区藤业经济合作联社自留用地进行房地产开发和旧村改造有关问题的批复；证据33.《珠海市国家建设（预征）土地协议书补充协议》；证据34.珠海市西区征地“农转非”指标审批表；证据35.珠海市“农转非”人口指标审批表；证据36.白藤湖是村的证明；证据37.关于研究白藤湖群兴社区有关诉求问题的会议纪要（之三）；证据38.关于移交白藤湖907.75亩留用地的通知；证据39.关于报请审批我区白藤湖留用地选址方案的请示；证据40.珠海市人民政府关于斗门区白藤湖留用地规划条件论证的批复；证据41.建设用地规划许可证；证据42.好景、群兴、团结股份合作经济联合社907.75亩用地分配方案；证据43.关于土地移交前期工作协议书。被告市政府答辩称，一、关于本案的基本事实。2009年10月19日，珠海市斗门区人民政府下发《关于成立好景、群兴、团结、新城、白藤等五个社区居民委员会的批复》，成立包括群兴社区居委会在内的五个居委会，群兴合作联社系在群兴社区居委会的基础上成立的股份合作社。2015年12月28日，群兴合作联社向原珠海市斗门区农业局（以下简称原斗门区农业局）提交《广东省农村集体经济组织证明书申请表》。2016年2月23日，原斗门区农业局向原告颁发加盖原斗门区农业局公章的《广东省农村集体经济组织证明书》正副本。群兴合作联社所在的珠海市斗门区白藤湖现区域原为海域。在政府组织实施填海、滩涂填土等工作后，形成陆地。根据《中华人民共和国宪法》（1978年）第六条规定和《中华人民共和国海域使用管理法》第三十二条第一款的规定，上述土地属于国有性质。市政府作出被诉行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条规定：“本规定所称农村集体经济组织，是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等”；第十八条规定：“农村集体经济组织证明书是农村集体经济组织的身份证明，县级人民政府或者不设区的市人民政府免费向农村集体经济组织颁发组织证明书，具体工作由农业行政主管部门负责”；《关于印发的通知》第八条规定了《证明书》申报、颁发的程序，其中第一款第（四）项规定：“县级或者不设区的市农业行政主管部门把同级政府同意并加盖政府印章的《证明书》，向申请单位颁发”。由此可见，“县级人民政府或者不设区的市人民政府”有权为符合条件的农村集体经济组织颁发《广东省农村集体经济组织证明书》；《广东省农村集体经济组织管理规定》或者其他法律法规均没有规定农业行政主管部门可以自己名义颁发《证明书》。因此，本案中原斗门区农业局以自己名义颁发涉案《证明书》的行为没有法律依据。虽然原斗门区农业局认为其行为是“考虑到该地区的发展稳定和申请人实际运作的需要，为解决民生问题，因事制宜，按照特事特办、方便民众的原则”，但其明显违背了行政法“职权法定”的基本规定，依法应当予以纠正。三、市政府作出被诉行政复议决定程序合法。群兴合作联社认为原斗门区农业局作出涉案行政行为违法，于2016年4月21日向市政府申请行政复议，市政府依法受理（本案案号：珠府行复〔2016〕98号）。随后，市政府向原斗门区农业局发出《提出答复通知书》，原斗门区农业局在法定期限内向市政府提交了《行政复议答复书》以及作出涉案行政行为的证据、依据等材料。因案情复杂，本案延长审理期限30日。2016年7月8日，因原斗门区农业局与原告进行协调，案件中止审理。2019年10月30日，双方协调不成，市政府根据原斗门区农业局的申请，恢复案件审理。根据《珠海市斗门区机构改革方案》以及中共珠海市斗门区委办公室、珠海市斗门区人民政府办公室2019年3月20日印发的《珠海市斗门区农村农业局职能配置、内设机构和人员编制规定》（珠斗办字〔2019〕16号）的规定，斗门区重新组建珠海市斗门区农村农业局，承接原斗门区农业局的职能，本案列珠海市斗门区农村农业局为被申请人。2019年10月31日，市政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第4目的规定，作出被诉行政复议决定，撤销原斗门区农业局作出的颁证行为。本案相关文书均已送达给群兴合作联社和斗门区农业局。市政府作出被诉行政复议决定，程序合法。四、群兴合作联社的诉讼请求缺乏权利保护的必要，应当予以驳回。群兴合作联社提起行政复议时，在行政复议申请书中载明其复议请求事项为：认定原斗门区农业局作出的颁证行为是违法行为。市政府经审查，撤销了原斗门区农业局作出的颁证行为。市政府作出的被诉行政复议决定已经撤了颁证行为，原告群兴合作联社行政复议目的已经达到，复议决定对群兴合作联社有利，现群兴合作联社以适用法律错误为由要求撤销复议决定，不足以使群兴合作联社产生诉权。被告市政府在举证期限内向本院提交了以下证据：证据1.行政复议材料收据、行政复议申请书以及《广东省农村集体经济组织证明书》（粤农集字第*****号）；证据2.提出答复通知书；证据3.行政复议答复书以及证据材料清单；证据4.延期审理通知书、中止行政复议审理申请书以及中止行政复议审查通知书、恢复行政复议审查申请书以及恢复行政复议审查通知书；证据5.珠海市斗门区农村农业局职能配置、内设机构和人员编制规定；证据6.广东省农村集体经济组织管理规定、关于印发《广东省农业厅农村集体经济组织证明书管理暂行办法》的通知；证据7.行政复议决定书；证据8.送达回证。本院查明的事实2009年10月19日，珠海市斗门区人民政府下发《关于成立好景、群兴、团结、新城、白藤等五个社区居民委员会的批复》，成立包括群兴社区居委会在内的五个居委会，群兴合作联社系在群兴社区居委会的基础上成立的股份合作社。2015年12月28日，群兴合作联社向原斗门区农业局提交《广东省农村集体经济组织证明书申请表》。2016年2月23日，原斗门区农业局向申请人颁发加盖原斗门区农业局公章的正副本。群兴合作联社于2016年4月21日向市政府申请行政复议，认为原珠海斗门区农业局违反《广东省农村集体经济组织管理规定》（粤府令第189号）第十八条的规定，该局应依法依规将粤农集字第040352001000号《广东省农村集体经济组织证明书》报转珠海市斗门区人民政府同意并加盖政府印章，并向群兴合作联社颁发，其复议请求是认定原珠海市斗门区农业局颁发粤农集字第*****号《广东省农村集体经济组织证明书》的行政行为是违法行为。根据《珠海市斗门区机构改革方案》以及中共珠海市斗门区委办公室、珠海市斗门区人民政府办公室2019年3月20日印发的《珠海市斗门区农村农业局职能配置、内设机构和人员编制规定》（珠斗办字〔2019〕16号）的规定，斗门区重新组建珠海市斗门区农村农业局，承接原斗门区农业局的职能。故本案列珠海市斗门区农村农业局为被申请人。在行政复议过程中，因案情复杂，市政府延长审理期限30日；2016年7月8日，因原斗门区农业局与群兴合作联社进行协调，案件中止审理；2019年10月15日，双方协调不成，市政府2019年10月30日将案件恢复审理。2019年12月6日，群兴合作联社收到市政府邮寄的《恢复行政复议审查通知书》。市政府2019年10月31日作出被诉行政复议决定，并于2019年11月12日邮寄送达群兴合作联社和珠海市斗门区农村农业局。另查明，群兴合作联社所在的珠海市斗门区白藤湖现区域原为海域。在政府组织实施填海、滩涂填土等工作后，形成陆地。根据《中华人民共和国宪法》（1978年）第六条规定和《中华人民共和国海域使用管理法》第三十二条第一款的规定，上述土地属于国有性质。本院裁判理由及结果原告群兴合作联社行政复议请求明确指向的是原斗门区农业局直接颁发粤农集字第*****号《广东省农村集体经济组织证明书》这一行政行为的合法性，认为该局颁证行为违法，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，当被申请复议的行政行为存在主要事实不清证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或滥用职权、行政行为明显不当等情形时，行政复议机关可以撤销、变更或确认该行政行为违法。换言之，行政复议申请人的请求指向行政行为的合法性，且行政行为的确存在合法性问题时，行政复议机关作出的撤销、变更或确认该行政行为违法的决定，均属支持了行政复议申请人的申请请求。本案中，市政府经审查认为原斗门区农业局以自己的名义颁发《广东省农村集体经济组织证明书》超越职权，进而撤销该局颁发的《广东省农村集体经济组织证明书》，实际上支持了行政复议申请人即群兴合作联社的行政复议请求，群兴合作联社起诉支持自己行政复议请求的行政复议决定，缺乏权利保护的必要，应驳回其起诉。综上，原告群兴合作联社缺乏起诉权利保护的必要，应予驳回。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项的规定，裁定如下：驳回原告珠海市斗门区白藤街道群兴股份合作经济联合社的起诉。案件受理费人民币50元，退回原告珠海市斗门区白藤街道群兴股份合作经济联合社。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  陈 伟审 判 员  宋义明人民陪审员  曾祥云二〇二〇年五月二十九日书 记 员  何凘诺