海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）琼96行初274号 公益诉讼起诉人：海南省人民检察院第一分院。 被告：琼海市自然资源和规划局，住所地：海南省琼海市嘉积镇金海北路**。 法定代表人：陈剑华，该局局长。 委托诉讼代理人：张春强，该局副局长。 委托诉讼代理人：杨丹，海南法立信律师事务所律师。 公益诉讼起诉人海南省人民检察院第一分院（以下简称一分院）认为被告琼海市自然资源和规划局（以下简称琼海自规局）不履行法定职责，亦未按检察建议全面依法履行法定职责，于2019年12月2日向本院提起林业行政管理的行政公益诉讼。本院于2019年12月4日立案受理后，于2019年12月5日向被告送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2019年12月30日、2020年5月12日公开开庭审理了本案。海南省人民检察院第一分院指派检察员蒙殷深、梁海英出庭履行职务，被告的委托诉讼代理人张春强、杨丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人海南省人民检察院第一分院诉称，琼海市人民检察院在履行检察公益诉讼职责中发现,海南会山省级自然保护区（以下简称会山保护区）牛路岭库区琼海区域的天然林、天然次生林毁坏严重，原琼海市农林局怠于履职致使国家利益和社会公共利益受到侵害,该院于2018年6月11日立案，2018年6月12日向原琼海市农林局发出检察建议。2019年6月24日，海南省人民检察院将该案交给一分院审查起诉。一分院经调查查明：牛路岭水库位于万泉河上游，，地处琼海琼中及万宁三地交界处，是三地人民重要的生产、生活水源源头。库区周边森林资源主要分布在琼海市境内的会山保护区、万宁境内的上溪省级自然保护区及琼中境内的白马岭南面水库。会山保护区范围内的森林资源具有涵养水源、保持水土、美化环境等重要生态功能。该保护区国有土地面积共66963亩，1991年统计数据显示，保护区内林地面积为59358亩、其他用地7605亩。林地面积中，原始林（天然林）6025亩，残次林(天然次生林）53333亩，原始林和残次林面积占比88.64%以上。长期以来，会山保护区范围内牛路岭库区周边，大量村民通过“套种”槟榔、橡胶等经济林，以环剥树皮、钻孔注射农药“蚕食”等方式致天然林、天然次生林树木枯死。且随着槟榔价格的稳步增长，此类违法现象呈逐年高发态势。据琼海市农林局2018年统计数据显示，会山保护区范围内牛路岭库区周边的林地面积约33566亩，其中人工林面积约14595亩，占比达43.48%。而人工林主要为村民种植的槟榔、橡胶等经济作物。牛路岭库区周边森林资源毁坏情况严重，周边生态环境已遭到严重破坏。根据海南会山省级自然保护区管理站提供的数据显示，截至2018年12月21日，保护区尚有62块合计150.796亩被侵占林地未清理。其中已查出违法行为人的有26块，计77.267亩，尚有36块计73.529亩被侵占林地未查出违法行为人。2019年8月5日，该管理站给上述被侵占林地的部分违法行为人发出《责令整改通知书》，要求违法占地的人员在接到通知书15日内自行移除非法种植的经济作物，并恢复国有林地原状，否则将依法追究责任。琼海市辖区林业主管部门原为琼海市农林局，2019年3月琼海市人民政府内设机构改革后，林业主管部门变更为琼海自规局。多年来，原琼海市农林局作为该辖区的林业主管部门，对牛路岭库区周边违法“套种”、“蚕食”天然林、天然次生林的行为疏于监管，未依法履行法定职责，致使囯家利益和社会公共利益遭到严重损害。针对原琼海市农林局怠于履行法定职责的行为，琼海市人民检察院于2018年6月12日向该局发出琼海检民（行）行政违监[2018]46002300013号检察建议，建议该局通过多种方式，全面遏制库区周边破坏森林资源的违法行为，同时研究制定综合整治方案，采取多种措施，逐步恢复被破坏的生态环境资源。该局于2018年7月30日作出书面回复，对库区森林资源遭破坏的原因、森林资源保护中存在的问题等情况及下一步工作措施进行了说明。截至目前，检察建议发出已有近一年半时间，原林业主管部门琼海市农林局、现林业主管部门琼海自规局，虽然针对违法情况展开了一些调查工作，向部分违法行为人发出了整改通知书，但除此之外，未按检察建议全面依法采取有效措施制止破坏生态环境资源的违法行为，并使之得到有效遏制，亦未研究制定切实可行的综合整治方案，逐步恢复被破坏的生态环境资源。根据《中华人民共和国森林法》第十条、第十三条规定，县级以上地方人民政府林业主管部门是森林资源的主管部门，应当依法对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。《中华人民共和国森林法》及《海南省自然保护区条例》、《海南经济特区林地管理条例》、《海南省重点公益林管理办法》等相关法律法规同时规定，自然保护区的森林严禁采伐，自然保护区和国家重点公益林地禁止改变用途、禁止从事开垦、放牧、采伐、毁林等违法活动，对违反上述规定的单位和个人，林业主管部门应当采取责令停止违法行为、赔偿损失、限期恢复原状、补种和代为补种、没收违法所得及用于违法活动的工具、罚款、申请强制执行等行政措施，予以严格、有效监管。被告作为会山保护区范围内牛路岭库区森林资源的主管部门，对该区域的森林资源具有法定的监管职责。但长期以来，由于被告怠于履行监管职责，致库区周边森林资源遭受严重破坏。经检察机关诉前检察建议督促后，被告至今未全面落实检察建议，未依法履行监管职责，针对已查明违法行为人的26宗被侵占林地，仅向部分违法行为人发出责令整改通知书，至今未依法作出行政处理，库区周边森林资源被大面积破坏的局面未得到有效遏制，仍处于持续状态，严重影响了保护区森林资源生态功能的实现，损害了国家利益和社会公共利益，被告怠于履行法定职责的行为明显违法。为保护国家利益和社会公共利益，依法履行法律监督职责，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，提起诉讼，请依法判决：1.确认被告对会山保护区内牛路岭库区已发现的26宗违法占用林地的人员未依法作出行政处理违法；2.确认被告对会山保护区内牛路岭库区森林资源怠于履行监管职责的行为违法；3.被告在判决生效之日起一个月内对会山保护区内牛路岭库区已发现的26宗违法占用林地的人员依法作出行政处理，履行法定监管职责。在诉讼过程中，鉴于被告履行了部分职责并对相关事实作了补充说明，公益诉讼起诉人对被告提交的《15宗地清理情况汇总表》予以确认并变更了诉讼请求：1.确认被告对会山保护区内牛路岭库区已发现的22宗违法占用林地的人员未依法作出行政处理违法；2.确认被告对会山保护区内牛路岭库区森林资源怠于履行监管职责的行为违法；3.被告在判决生效之日起一个月内对会山保护区内牛路岭库区已发现的7宗违法占用林地的人员依法作出行政处理，履行法定监管职责。 公益诉讼起诉人向本院提交了如下证据：第一组证据，交办函，证明本案由琼海市人民检察院立案，海南省人民检察院于2019年6月24日将本案交一分院审查起诉。第二组证据，机构代码证、法定代表人身份证,琼海市委办公室琼海党办(2019)36号文件,广东省海南行政区公署海行(1981)151号文件，海南省机构编制委员会琼编[1989]110号文件,琼海市机构编制委员会海编办[2009]1号文件,海南省机构编制委员会琼编办[2012]241号文件,海南省机构编制委员会琼编办[2016]333号文件,共同证明琼海自规局是本案适格被告。第三组证据，琼海检民(行)行政违监第[2018]46002300013号《检察建议书》及送达回证，证明本案已履行诉前检察建议程序；第四组证据，国有山林界限核定书、核定图、会山保护区公益林示意图、2018年5月7日航拍照片及视频,2019年8月22日航拍照片及视频、会山保护区本图、2016年及2017年遥感图，共同证明1.牛路岭库区琼海境内为会山保护区；2．库区内的森林资源均为公益林，具有重要的生态功能；3．库区周边森林资源被破坏现象相当严重。第五组证据，关于牛路岭库区周边森林资源保护情况报告、关于2018年7月30日以来牛路岭库区周边森林资源保护落实情况的说明、照片、林区测量调查表、责令整改通知书、会山保护区管理站《关于全面清查会山保护区内非法侵占国有林地的工作报告》、会山保护区管理站《2019年人工林调查工作的报告》、关于报送有关材料的说明及办理牛路岭库区涉林案件情况表、加略村第五村民小组组长陈明德的询问笔录、对违法行为人坟明海的儿子坟国荣、妻子韦启英的询问笔录、会山保护区管理站站长吴石松的询问笔录、被告法定代表人陈剑华、主管副局长张春强的询问笔录，共同证明1.被告长期以来对牛路岭库区森林资源怠于履行监管职责，致使库区森林资源大面积被破坏。2.检察机关向被告发出检察建议后近一年半的时间里，被告仍未依法履行法定监管职责，全面落实检察建议，对破坏森林资源的违法行为和已被破坏的生态环境未采取实质性、有效措施予以制止和整治。3.被告对26宗被侵占林地的违法行为人亦末依法作出处理，库区周边森林资源被破坏仍处于持续状态。第六组证据，现场勘验笔录、违法占地清理现场及周边照片、违法占地清理现场及周边沿途视频，共同证明被告仅对违法行为人种植的部分槟榔幼苗进行清理，对大量成片种植的槟榔林木未进行清理，对相关违法行为人至今亦未依法作出行政处理，被告未依法履行职责仍处于持续状态。 被告琼海自规局辩称：一、琼海自规局对于已发现的26宗违法占用林地的人员未依法作出处理的行为，不存在违法行为。1.琼海自规局根据海南会山省级自然保护区管理站提供的材料只能确认违法人员，但是由于历史原因对于相关人员的违法占地面积等信息无法准确地确认，导致工作受阻。2.由于2019年琼海市机构改革后，对于违法占用林地的行为的行政处罚权已移交给琼海市综合行政执法局，但因保护区管理站对于相关人员的违法信息的收集不完善导致琼海自规局无法对违法行为信息进行审核亦无法将涉案的违法行为移交给琼海市综合行政执法局处理。3.琼海自规局对于海南会山省级自然保护区管理站工作具有指导职能和对其队伍有管理职责。琼海自规局对该管理站的工作指导、人员的管理确实存在不足，琼海自规局将进一步加强对海南会山省级自然保护区管理站的指导工作。二、琼海自规局已履行了职责，不存在怠于履行监管职责的违法行为。1.2018年6月，琼海市人民检察院向琼海市农林局发出检察建议书，指出问题所在，并要求两个月内将办理情况书面回复琼海市人民检察院。2018年7月30日琼海市农林局向琼海市人民检察院作出了《关于牛路岭库区周边森林资源保护情况报告》，报告中明确了存在的问题多是历史原因导致的，且执法过程中也有相应的困难；关于落实检察建议内容即下一步工作措施作了详细的报告并利用宣传车、网络、报刊、广播电视、标语等宣传媒介广泛宣传《中华人民共和国森林法》、《海南省经济特区林地管理条例》等有关森林资源保护的法律法规，定期（每周3次以上）在库区周边人类生活的区域广播宣传等措施全面制止破坏生态环境资源的违法行为。2、2019年8月14日，琼海自规局向一分院递交《关于2018年7月30日以来牛路岭库区周边森林资源保护落实情况的说明》，说明中载明自2018年7月30日以来琼海市查办涉林案件20宗，其中刑事案件18宗，行政案件2宗；对违法侵占林地套种行为进行清查，共清理经济作物72亩，尚有150亩因涉及民生和维稳问题导致清理难度大，群众抵触情绪大，反抗情绪激昂、意见大，但是海南会山省级自然保护区管理站仍向违法人员发放了责令整改通知书，要求相关人员自行清理，由于历史时间长，海南会山省级自然保护区管理站工作人员对于相关人员违法占地的面积测量存在不确性，导致琼海自规局无法对违法行为进行下一步处理；对老残林、风害区域进行生态修复，恢复库区周边生态环境，目前已补植树种160多亩。3、2019年3月份，琼海市机构改革后林业局的权利和义务由琼海自规局继承，琼海自规局在机构整合后，对违法占用自然保护区林地的行为进行了如下工作：（1）对于违法占用自然保护区林地的行为进行梳理，琼海自规局并于2019年10月17日向会山镇人民政府、海南会山省级自然保护区管理站发出《关于做好海南会山省级自然保护区人工林调查工作的函》，要求调查核实人工林（橡胶、槟榔等）种植情况、核实上报；（2）2019年11月14日琼海自规局将草拟的《海南会山省级自然保护区综合整治方案》发送给市财政局、市综合行政执法局、市森林公安局、市生态环境局、会山镇人民政府、海南会山省级自然保护区管理站，征求各单位的意见，后各单位陆续向琼海自规局回复；（3）2019年11月20日，琼海自规局将草拟的《海南会山省级自然保护区综合整治方案》呈报并请示琼海市人民政府；（4）琼海自规局请示市政府后，市政府于2019年11月30日发布《关于切实加强海南会山省级自然保护区管理的通告》，该通告对涉案的套种、“蚕食”的违法行为明确，对于违反通告内容的将按照法律规定追究责任；（5）《海南会山省级自然保护区综合整治方案》于2019年11月29日经市领导批准后，琼海自规局于2019年12月3日向市财政局、市综合行政执法局、市森林公安局、会山镇人民政府、海南会山省级自然保护区管理站印发《海南会山省级自然保护区综合整治方案》，并请各单位认真组织实施。以上工作内容均证明琼海自规局对于会山保护区内牛路岭库区森林资源积极履行监管职责并遏制新的违法行为的发生，而非起诉人起诉所称的怠于履行职责。三、琼海市人民检察院发出检察建议后不再有新的违法行为发生。在琼海市农林局收到检察建议后，职能部门都在积极地对违法占用林地行为做调查、收集证据、大力宣传，一方面为了遏制新的违法行为的发生，另一方面将违法行为移交市综合行政执法局作出处理。根据一分院向海南会山省级自然保护区管理站的工作人员做的询问笔录可知，检察建议发出后，经过职能部门的努力已经全方面地遏制新的毁林现象的发生，且逐步修复了160多亩的生态环境资源。另外，经调查，违法占地的实际是25宗，不是26宗，因为有1宗属于重复登记。25宗中有1宗名为邓玉和，但实际该地属于王儒锋，蒋秀容地的使用人应该是蒋运海，前后总共9宗均是在上报的时候上报错的。具体以最后提交的证据为准。综上所述，琼海市农林局在接到琼海市人民检察院的检察建议后就积极地履行监管职责，琼海自规局在机构改革后更是积极地宣传，梳理违法行为，并将工作汇报给市政府，起草的《海南会山省级自然保护区综合整治方案》也通过市政府的批准，由于涉案的违法占用自然保护区林地的行为系历史原因，涉及民生问题等导致工作进度受阻，而非是琼海自规局怠于履行职责导致的。因此起诉人的起诉理由不成立，诉讼于法无据，请求法院依法驳回起诉人的起诉。公益诉讼起诉人变更诉讼请求后，被告提交一份情况说明：一、对公益诉讼起诉人变更诉讼请求无异议且不需要新的举证期和答辩期。二、涉案违法占地共计22宗，被告已组织清理15宗，剩下7宗中，4宗有承包合同，是合法占有，另3宗清理难度较大，被告已移送琼海市综合行政执法局执行并跟进执行情况。三、被告不存在怠于履行监管职责的问题。长期以来，被告对会山保护区的保护工作均有开展宣传及调查，并及时处理已发现的违法行为，因会山保护区面积较大且居民存在抵触情绪及过激行为，导致清理进度缓慢，但不能因此认定被告怠于履行职责。四、被告经请示已制作综合整治方案，虽方案中部分工作完成时限已到期，但被告仍按照整治方案持续推动会山保护区的管理和整治工作。今后，被告将继续加强对会山保护区的整治和保护工作。 被告向本院提交了如下证据：证据1、行政处罚决定书、证明、收款收据，证明林业局在收到检察建议之后，对于涉案26宗地中违法占用林地的违法行为证据齐全的已移交职能部门作出处理了。证据2、中共琼海市市委办公室文件（琼海党办[2019]36号），证明在2019年3月23日经过改革后被告自此为主管全市的林业部门。证据3、《关于做好海南会山保护区人工林调查工作的函》，证据4、《关于切实加强自然保护区管理的通告》、照片，共同证明在收到检察建议之后，琼海自规局积极地履行监管职责，广泛利用媒介宣传、普法，遏制新的违法行为发生。证据5、关于征求《海南会山省级自然保护区综合整治方案》意见的函，证据6、关于呈报《海南会山省级自然保护区综合整治方案》的请示，证据7、市政府文件处理表、关于呈报《海南会山省级自然保护区综和合整治方案》的请示及附件，证据8、关于印发《海南会山省级自然保护区综合整治方案》的通知、《海南会山省级自然保护区综合整治方案》，共同证明琼海自规局在向检察院作出情况说明后，积极地调查研究，制定可行性的综合整治方案，遏制违法行为的蔓延和发生，并向相关部门征求意见，待征求意见完毕后向市政府请示批准，经市政府通过后琼海自规局将综合整治方案印发给各部门，由此可见琼海自规局也在积极地履行监管职责。证据9，中共琼海市市委办公室文件海府办（[2019]49号、权力清单），证明2018年5月11日市政府下发通知，对于林业部门的违法使用林地、毀林等违法行为的行政处罚权力纳入综合行政执法，琼海自规局在机构改革后将违法使用林地、毁林等违法行为的行政处罚权力已移交综合行政执法局。证据10、琼海党办2019琼海131号文件，证明2019年10月23日保护区的执法权已经全部移交给综合执法局。证据11、关于违法占地的移送函，证明25宗违法占地的案件在诉讼之后已经移交相关机关处理。证据12、现场清理照片，证明诉讼之后，被告仍然积极给违法行为人做工作，其中一户王儒锋自行清理。证据13、琼编（1989）110号、琼编办（2016）333号文件，证明由保护区的管理权由三亚市已经移交给了琼海市。证据14、14宗违法占地清理汇总表、照片、斑块示意图（14宗违法占地）、、地上作物清点登记表14份公证书一份（含光盘），共同证明被告组织14宗违法占地人员（王儒锋、蒋运海、蒋玉美、蒋明良、坟明海3宗、梁琼国、黎积标、邓振德、马智含、梁学建、蒋政明、邓运锋）自行清理14宗违法占地并做了清点登记，以及请琼海市公证处做了现场清理公证。证据15、承诺书23份，证明涉案25宗违法占地人员，其中23宗违法占地人员签署承诺书，承诺自行清理。证据16、承包合同书、拍卖橡胶合同书、村委会证明、身份信息，证明李**、赵运雄、陈秀平、李德林四人是合法占有涉案林地种植。证据17、林权证三份、证明书、承包合同（李德林、赵明达、陈秀平、李**）、斑块示意图、身份信息，证明朝阳橡胶农场和李权对李永德占用涉案林地11.09亩已经办理林权证，其中2.9亩位于李权的林权证范围，因此李永德是合法占有。朝阳橡胶农场对王启东占用涉案林地3.9亩已经办理林权证，因此王启东是合法占有。承包合同载明李永德合法承包橡胶140株，30年承包期。证据18、情况说明、斑块示意图、、地上作物清点登记表现场清理照片，证明经调查，对于坐标（X：41299Y：2106815）实际占有人为邓进雄，且已组织清理违法占用林地2.563亩的行为。证据19、证明、情况说明，证明本案涉讼明确查明的违法占地合计25宗，由于当时自然保护区工作的同志重复计算，才导致上报的是26宗。证据20、移送函及附件（责令整改通知书、林区测量调查表、占地示意图、现场照片），证明对于涉诉的25宗违法占地行为，其中已经清理了15宗，7宗是合法占有，剩余3宗因违法占地人不配合，现移交给综合执法局执行。证据21、会山自然保护区报告，证明在检察院提起诉讼时，涉案的26宗违法占地人员名称有变动，但宗地未变动。证据22《关于会山省级自然保护区违法占用林地案件的补充说明》，包括25宗违法占用林地调查确认表、未清理侵占林地统计表、林区测量调查表2份，对李德林、蒋玉美、邓振德、蒋明良的违法占地情况作了说明。 公益诉讼起诉人对被告证据的质证意见：对证据1中林业处罚决定书（王英兰）的真实性及合法性无异议、关联性和证明目的有异议，对证据1的证明、收款收据及证据2-9的真实性、合法性和关联性均无异议，但对证明内容有异议。证据1中琼海市森林公安局于2018年10月30日对王英兰作出的林业处罚决定书与被告于2019年8月5日向王英兰发出的责令整改通知书所认定的行为并非同一违法行为，不能证明被告已对王英兰作出行政处理。证据3只能证实被告曾向会山镇政府、管理站去函，要求其开展人工林调查工作，不能证实被告积极履职。这份证据反证了被告怠于履职的情况，这份函的落款时间是2019年10月15日，距被告在收到检察建议已一年多时间。证据4通告的落款日期为2019年11月30日，是被告得知即将面临被诉的局面之后才发的，很难排除被告应付之嫌。从内容看，仅是对相关法律规定简单的罗列，起不到任何震慑和制止破坏森林违法行为的作用。证据5-8，只能证明被告于2019年12月3日制定了整治方案。从方案内容看，要求人工林调查核实、发布通告、向违法行为人发整改通知书等工作要在12月10日前完成，违反常识，也只能说明被告对如何履行森林保护职责有了初步的工作安排，也不能证实其已全面依法履职。证据9，该文件第4页第3条明确规定，限自然保护区、森林公园以外的行政处罚权移交给综合执法部门，会山保护区内的林业行政处罚权仍然由被告行使。证据10、不能证明天然保护林的执法权已经移交。对证据11、真实性没有异议，合法性、证明内容有异议，在保护区内，应由被告依法履行职责。对证据12的真实性、关联性、合法性均不予认可。对证据13的真实性、关联性、合法性没有异议，证明内容有异议，110号文件恰恰证明涉案保护区一直都是琼海市管的。对被告补充提交的证据14-20的真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议。（一）承诺书及25宗地承诺书签署表，不能证明被告已经履行了法定职责。（二）关于报送会山保护区内违法占用林地案件处理的阶段性情况报告的函附件一，25宗违法占用林地调查表。1.对原违法行为人蒋秀容更正为李德林无异议，但原来李德林违法占地2宗，应为3宗，但该调查表中显示为2宗，说明该调查表遗漏了1宗。2.对其他违法行为人的变更说明，不持异议。(三)关于清理情况汇总表，被告先后补充提交了两份，以最后提交的一份，即15宗地清理情况汇总表为准，结合公证书、照片及现场勘验情况发表质证意见。经核对，该清理表中记载的蒋运海、蒋玉美、蒋明良、邓振德等4个违法行为人与诉请26宗地的违法行为人不一致，也与被告最后更正后提交的调查表中的违法行为人不ー致，而且这4宗地的面积与诉请的26宗地的面积均不一致，不具有关联性。对该份汇总表中记载的其他11宗地，不持异议，认可被告已对诉请的26宗地中的11宗地进行了清理，还剩余15宗。(四)关于承包合同和林权证。承包合同是李**等人与加略村委会签订，承包的经济作物是橡胶，而本案针对的是其在保护区内破坏林地，违法种植槟榔的行为。林权证上林地使用权人为朝阳橡胶农场，经进一步核实，对三份林权证真实性、合法性、关联性均无异议。(五)关于3份涉嫌违法案件移送的函及责令整改通知书、林区测量调査表、照片、占用林地示意图。不能证明被告已经履行了对该3块林地的法定监管职责。对证据21的真实性有异议，该材料是被告自己的报告，落款日期是2019年12月16日，该证据形成于第一次庭审之前，是不合理也是不严谨的。对证据22的真实性、合法性、关联性均无异议。 被告琼海自规局对公益诉讼起诉人提交的证据的质证意见：对第一组证据的真实性、关联性、合法性证明内容均没有异议。对第二组证据真实性、关联性、合法性没有异议，证明内容也没有异议，但是会山保护区在2016年之前的托管单位是三亚市，根据琼编办【2016】333号文确定会山保护区的托管单位是琼海市，而被告琼海市自规局系2019年3月份机构改革后才主管林业部门的。对第三、第四组证据的真实性、关联性、合法性、证明内容无异议。对第五组证据真实性、关联性、合法性无异议，证明内容有异议。1、起诉的26宗违法占用林地的违法行为数额有异议，应当是25宗，在检察建议发出后已经交琼海市森林公安局查办1宗；由于会山保护区在早前的托管单位不是琼海市，而库区森林资源被破坏的情况发生在很久以前，具有持续性，琼海市接管之后曾积极地清理部分违法行为，但是同时清理涉及历史原因以及民生问题，导致已发现的25宗违法占林地的行为不能及时地处理，被告自2019年3月机构改革后主管林业工作后，积极地进行宣传并指导管理站的同志巡山等工作，在被告接管之后并无新的“套种”行为的发生，证明被告并未怠于履行监管职责。2、检察建议发出后，被告积极地进行了宣传和巡山、发通告、发调查函、征求意见、草拟综合整治方案呈报请示市政府、并请各单位认真组织实施综合整治方案等工作内容证明，被告、原农林局在收到检察建议后全面落实检察建议，依法履行法定职责，遏制了新的违法行为的发生。3、剩余的25宗由于原调查的户主和现在调查的户主有所不同，尚未全部处理，但是不能因为目前没有处理结果就认为被告的行为违法，被告一直积极地做处理的前期工作，所以被告不存在违法行为。对第六组证据真实性、关联性、合法性没有异议，证明内容有异议。根据自然资源部（2020）71号文的规定，过渡的生活区允许少量的种植放牧等行为。 经庭审质证，本院对公益诉讼起诉人、被告琼海自规局提交的证据认证如下：对双方无异议的证据的真实性、关联性、合法性予以确认。对被告提交的证据1－9、13的真实性、合法性和关联性予以确认(除对证据1中针对王英兰作出的林业处罚决定书的关联性及证明内容不予认可外);对被告提交的证据10－11的真实性予以确认；对被告提交的证据14-20真实性、合法性予以确认。对被告提交的三份林权证真实性、合法性、关联性予以确认；对公益诉讼起诉人提交的证据第一到第四组的真实性、关联性、合法性及证明内容予以确认。对证据第五、第六组的真实性、关联性、合法性予以确认。 经审理查明，涉案的会山保护区是1981年就确定为自然保护区的，1991年划界。在广东省海南行政区公署管辖时，原为琼海县会山保护站，由琼海县统一领导，同时受区、县林业部门在业务上的指导。后又称为琼海县会山森林经营所。海南建省以后，1989年9月18日，将会山森林经营所委托所在市县的林业部门管理。2009年3月19日，“琼海市会山森林经营所”更名为“海南会山省级森林经营所”。2012年8月1日，更名为会山省级自然保护区管理站。2016年9月22日，该管理站调整为委托市县管理的财政预算管理事业编制单位。 被告琼海自规局于2019年3月23日成立（承接原琼海市农林局的职责），是主管全市自然资源、规划、林业、测绘工作的市政府工作部门，加挂琼海市林业局、琼海市海洋局（琼海市海洋执法大队）、琼海市测绘地理信息局牌子。根据该局《职能配置、内设机构和人员编制规定》，其主要职责中包括：履行全市全民所有土地、矿产，森林，草地，湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责；负责组织实施最严格的耕地保护制度；负责林业管理工作；负责林业及其生态保护的监督管理；组织林业生态保护修复和造林绿化工作；负责全市森林、湿地的监督管理；负责开展林业政策法规宣传教育等内容。 2018年6月15日，海南省琼海市人民检察院向原琼海市农林局发出《检察建议书》，提出如下检察建议：1、在会山保护区范围内以发布通告、通知等方式，全面制止破坏生态环境资源的违法行为，使之得到有效遏制，防止继续扩大、蔓延；2、组织全面调查，研究制定综合整治方案，分类型、分情况、分阶段打击和整治；并采取多种措施，逐步恢复被毁坏的生态环境资源。请于收到本检察建议书后两个月内将办理情况书面回复本院。但在公益诉讼起诉人起诉前，涉案的违法占地问题没有得到有效的处理。 2019年10月15日，被告向会山镇人民政府、海南会山省级自然保护区管理站，发出《关于做好海南会山省级自然保护区人工林调查工作的函》，要求调查核实并上报人工林（橡胶、槟榔等）种植情况。2019年11月20日,被告向琼海市政府报告《海南会山省级自然保护区综合整治方案》，该方案的内容包括会山保护区基本情况、整治的目标任务、整治内容及保障措施。2019年11月30日，琼海市政府发布《关于切实加强海南会山省级自然保护区管理的通告》，禁止以环剥树皮、注射毒物毁坏林木，套种，间种等“蚕食”方式侵占保护区林地行为。保护区内种植的橡胶，槟榔等经济作物，只能采取无公害生产方式管理。禁止砍伐清除杂灌杂草，禁止施用农药、化肥。被告在加略村、交通路口等地建宣传栏、挂宣传标语。2019年12月3日,被告将经市政府同意的《海南会山省级自然保护区综合整治方案》，下发市财政局、市综合行政执法局、市森林公安局、会山镇人民政府、会山保护区管理站等单位，请各单位组织实施。 再查明，2018年5月11日，琼海市政府办公室《关于印发琼海市深化行政执法体制改革推进综合行政执法实施方案的通知》,将林业部门对违法使用林地，湿地，盗伐滥伐毁坏林木（包括海防林），违法使用野外用火等破坏林地保护空间的行政处罚权（限自然保护区，森林公园以外的区域行使）跨领域综合行政执法集中到市跨领域综合行政执法部门。2018年7月30日，琼海市农林局向琼海市人民检察院回复《关于牛路岭库区周边森林资源保护情况报告》中载明：库区周边人工种植槟榔、橡胶等经济林。因历史遗留问题突出、村民生产生活方式长期不变和外来人员受利益驱使等原因，毁林开荒，“要地”种植槟榔、橡胶等经济林的行为愈演愈烈。存在村民自身发展与保护森林资源间的矛盾及当前库区森林资源管护与执法中的“套种”“蚕食”等侦办难点，并提出了四项落实措施。一是调查摸底，制定台账，掌握情况。二是加大宣传，制止违法行为，营造良好社会氛围。三是出台整治方案和措施，分类型、分情况、分阶段进行打击和整治。四是开展生态修复治理，将资源破坏和环境污染的损失降至最低程度。2019年8月14日，被告作出的《关于2018年7月30日以来牛路岭库区周边森林资源保护落实情况的说明》，载明建立巡山记录台账、设置3个宣传牌、发放通告10份，对于保护区内的面积16381.71亩的人工林，进行清查，共清理经济作物72亩，150亩共向16户发放责令整改通知书责令自行清理，恢复库区周边生态环境，目前已补种槟榔、油茶等树种160多亩。存在的问题是森林资源管理压力较大，，地点偏僻作案手段隐蔽、时间跨度长，难以全方位进行监管；群众抵触情绪大，对清理工作加以阻挠，影响了执法人员的正常清理。 另查明，1991年的琼海县会山森林经营所国有山林界线核定书载明，土地总面积66963亩，其中有林地59358亩，含原始林6025亩，残次林53333亩。会山保护区2016年公益林示意图注明公益林面积54473.72亩。会山保护区多规合一后公益林示意图注明公益林面积51873.1亩。通过航拍照片可以看出会山保护区种植了一定面积的槟榔，不全部是天然林。从1991年与2018年两年的数据对比，人工林的面积占比增加。2019年1月4日，海南会山省级自然保护区管理站《关于全面清查会山保护区内非法侵占国有林地的工作报告》中载明，至2018年12月21日，共发现非法侵占国有林地、林下种植经济作物的斑块62块150.796亩。其中26块77.267亩被侵占林地是查明户主的，36块73.529亩被侵占林地未知户主。2019年10月28日海南会山省级自然保护区管理站《2019年人工林调查工作的报告》载明该站通过与村干部座谈、开人工林调查动员会和生态公益林管护培训班等形式已调查人工林面积2841.711亩，涉及农户93户。琼海市森林公安局从2016年4月25日至2019年5月30日共办理牛路岭库区涉林案件31件。在本案审理期间，正值抗击新冠肺炎疫情期间，被告组织14宗违法占地人员（王儒锋、蒋运海、蒋玉美、蒋明良、坟明海3宗、梁琼国、黎积标、邓振德、马智含、梁学建、蒋政明、邓运锋）自行清理14宗违法占地并做了清点登记，并请琼海市公证处做了现场清理公证。后又清理了邓进雄的林下套种槟榔，共计15宗。被告清理后，公益诉讼起诉人到实地查看。之后，通过庭审的质证及庭后与被告作进一步核对，确认实际违法占地为22宗（26宗中有1宗为重复上报，实为25宗，除去李永德2块地和王启东1块共3宗有林权证的之外为22宗），除去已清理的15宗，剩余的陈秀平、李武英、王英兰、李德林、李**、赵运雄、李振林7人的违法占地情况在本案庭审结束前，没有得到有效清理。其中陈秀平、李**、赵运雄、李德林与牛路岭库区办事处加略村委会第一队经济合作（联）社之间有承包经营合同，被告没有对其进行清理。对于拒绝配合处理的李武英、王英兰、李振林等3户3宗，被告则移交给琼海市综合行政执法局进行处理。公益诉讼起诉人认为此7宗为应清理而没有清理。 涉案保护区为一级公益林。2020年1月15日，本院组织公益诉讼起诉人、被告到涉案现场查看：牛路岭进山道路两侧可见岭上种植成片槟榔树。进入牛路岭水库区，可见琼海市所辖库区的岭上槟榔树有些是成片式种植，有些是插花式种植。水库区内水质清澈。加略五村村民生产生活迹象明显，槟榔是该村主要经济作物。 本院认为，本案争议的焦点是被告是否怠于履行监管职责，未依法对会山保护区内牛路岭库区已发现的违法占用林地的人员作出行政处理及被告是否应该继续履行职责。 依照《中华人民共和国森林法》第十条、第十三条的规定，被告系林业主管部门，对其辖区内的森林资源及生态建设具有监督管理的法定职责。被告作为主管琼海市自然资源、规划、林业、测绘工作的市政府工作部门，承接原琼海农林局的工作职责，其主要职责中包括：履行全市森林等自然资源资产所有者职责、负责林业管理工作及其生态保护的监督管理、组织林业生态保护修复和造林绿化工作、开展林业政策法规宣传教育等内容。2018年6月15日，琼海市人民检察院向原琼海市农林局发出《检察建议书》之后，被告作为承接其职责的单位，履行职责开展的工作内容包括下发调查函、拉宣传条幅、制定并向市政府报告综合整治方案、发布加强管理的通告、召开座谈会等。除此之外，被告并没有采取实质性的遏制措施，会山自然保护区违法占地种槟榔，对天然林造成破坏的情况没有得到有效处理。在公益起诉人起诉前，已经过了近一年半的时间，会山保护区内牛路岭库区的生态保护和生态修复进度缓慢。公益诉讼起诉人起诉后，被告以其已向琼海市综合行政执法局移交违法占地人员名单及相关资料为由，抗辩其已履行管理职责。这与会山保护区内牛路岭库区天然林面积减少，人工林面积增加，生态环境被破坏的现状不符。公益诉讼起诉人向本院提交的2018年5月7日航拍照片及视频、2019年8月22日航拍照片及视频，以及2020年1月15日本院组织公益诉讼起诉人、被告到涉案现场查看，会山保护区内牛路岭进山道路两侧可见岭上种植成片槟榔树。琼海市所辖库区的岭上槟榔树有些是成片式种植，有些是插花式种植。被告清理后公益诉讼起诉人到现场查看，仍有大量成片种植的槟榔未清理的情况，都直接反映了会山保护区内牛路岭库区的生态保护存在的问题，生态环境被破坏又没有及时修复的情况令人堪忧。被告以会山保护区内牛路岭库区生态存在的问题多是历史原因导致的，加之涉案地点偏僻、作案手段隐蔽、时间跨度长，难以全方位进行监管，群众抵触情绪大，对清理工作加以阻挠，影响了执法人员的正常清理等困难，且其已履行调研摸底、下发通告、报告市政府、将相关案件移交市综合行政执法局等职责，不存在怠于履行监管职责的违法行为为由提出的抗辩，都体现了被告在履行职责中，没有处理好坚守生态保护的理念与现实履职存在困难的关系，其工作的方式限于文来文往，停留在表面，没有采取切实可行的措施，亦没有切实有效的效果。其抗辩已清理经济作物72亩、补植树种160多亩，亦即无相关证据佐证。在公益诉讼起诉人起诉之前，保护区违法占地行为一直处于持续的状态。故其抗辩理由不能成立，本院不予采纳。本案诉讼中，被告对部分违法占地进行了清理，公益诉讼起诉人因此变更了诉讼请求，但仍请求确认被告不履行职责的行为违法。本院依照《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条的规定，确认被告琼海自规局对会山保护区内牛路岭库区已发现的22宗违法占用林地的人员未依法作出行政处理违法。即公益诉讼起诉人关于被告怠于履行监管职责，对会山保护区内牛路岭库区已发现的违法占用林地的人员未依法作出行政处理的行为违法的诉请成立，本院予以支持。 涉案的会山保护区内牛路岭库区保护区的森林资源均为一级公益林，具有重要的生态功能，应实行最严格的生态保护措施，严格监管，禁止毁林、“套种”、“蚕食”等不法行为。公益诉讼起诉人起诉后，被告积极配合本院审理工作。因本案审理中，正值抗击新冠肺炎疫情期间，给被告的清理行为带来一定的困难，但被告仍组织14宗违法占地人员自行清理14宗违法占地，做了清点登记，并请琼海市公证处做了现场清理公证。之后又清理了邓进雄的林下套种槟榔，共计15宗。被告清理后，公益诉讼起诉人也到实地查看并在之后变更了诉讼请求。因涉案的违法占用地是22宗，除了已清理的15宗之外，还有7宗没有清理。其中4宗的陈秀平、李**、赵运雄、李德林与牛路岭库区办事处加略村委会第一队经济合作（联）社之间有承包经营合同，但该合同并没有得到有关国家机关的确认，在此之前，公益林区种植槟榔或橡胶不具有合法性，应予以清理。对于拒绝配合处理的李武英、王英兰、李振林等3户3宗，被告移交给琼海市综合行政执法局进行处理，并不能当然地免除其作为林业管理部门的法定职责。故其仍应继续履行职责。依照《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项之规定，被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行。故对公益诉讼起诉人关于被告在判决生效之日起一个月内对会山保护区内牛路岭库区已发现的7宗违法占用林地的人员依法作出行政处理，履行法定监管职责的诉请应予支持。 综上所述，公益诉讼起诉人的诉请理由成立。依照《中华人民共和国森林法》第十条、第十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条、第二十五条第一款第（三）项之规定，判决如下： 一、确认被告琼海市自然资源和规划局怠于履行监管职责，对海南会山省级自然保护区内牛路岭库区已发现的22宗违法占用林地的人员未依法作出行政处理的行为违法； 二、限被告琼海市自然资源和规划局在判决生效之日起一个月内对海南会山省级自然保护区内牛路岭库区已发现的7宗违法占用林地的人员依法作出行政处理，履行法定监管职责。 案件受理费人民币50元，由被告琼海市自然资源和规划局承担，于本判决生效后七日内向本院缴纳。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审 判 长  阮慧婷 审 判 员  蔡于干 审 判 员  林 敏 人民陪审员  陈之娇 人民陪审员  罗 玲 人民陪审员  卢大敏 人民陪审员  纪小玲 二〇二〇年五月二十七日 法官 助理  魏 榕 书 记 员  邓芬芬 附：本案适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 第二十四条在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院撤回起诉的，人民法院应裁定准许；人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法。 第二十五条人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决： （一）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的，判决确认违法或者确认无效，并可以同时判决责令行政机关采取补救措施； （二）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为； （三）被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行； （四）被诉行政机关作出的行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额确定、认定确有错误的，判决予以变更； （五）被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，未超越职权，未滥用职权，无明显不当，或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的，判决驳回诉讼请求。 人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。 《中华人民共和国森林法》（2009年修订版） 第十条国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。 第十三条各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。