广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终46号上诉人（原审原告）：珠海市财信投资有限公司，住所地：广东省珠海市************办公。法定代表人：林城波，董事长兼总经理。委托诉讼代理人：职消寒，北京市中银（珠海）律师事务所律师。委托诉讼代理人：成静，人和启邦（横琴）联营律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区************。法定代表人：王朝晖，局长。委托诉讼代理人：吴婧，工作人员。委托诉讼代理人：李军华，广东友邦方达律师事务所律师。上诉人珠海市财信投资有限公司（以下简称财信公司）与被上诉人珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局）土地行政管理一案，不服广东省珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初336号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实1998年12月31日,原珠海市国土局与珠海市某某实业发展公司签订珠国土西区合字(98)第147号《珠海市国有土地使用权出让合同书》（以下简称“(98)第147号合同”），将珠海市*******新城面积为15000平方米的国有土地使用权出让给某某公司,土地使用权出让年限为50年，自1998年12月31日起至2048年12月31日止。合同约定该用地容积率为1:2（以规划局最后确定的为准），容积率不超过1:1时，用地单价为每平方米用地面积人民币800元；容积率超过1:1，超过的部分用地单价为每平方米建筑面积人民币640元；临街（或占海、河岸线）按每米加价人民币3000元。地价计算式：15000平方米×800元/平方米=12000000元；15000平方米×800元/平方米×80%=9600000元；135平方米×3000元/平方米=405000元，则某某公司应付地价款总额为22,005,000元。1999年1月4日，某某公司缴纳地价款人民币609,399元，1999年7月20日，某某公司缴纳地价款人民币11,390,601元，合计缴纳地价款人民币12,000,000元。1998年12月28日,珠海市规划局西区分局为涉案地块办理珠规西地字(1998)第236号《建设用地规划许可证》。1999年6月15日,珠海市规划国土局西区分局向财信公司颁发珠海市西区(1999)珠国土西批字第0038号《建设用地批准书》。在批准书中的备注栏，计费科于1999年6月16日手写“该用地按800元/㎡,容积率1:2计费。”2007年4月2日，湖南省人民政府办公厅作出湘政办函〔2007〕60号《湖南省人民政府办公厅关于再次请支持办理长沙卷烟厂所属珠海房地产项目资产划转手续的函》，函复珠海市人民政府，财政部财建[2005]684号文件已明确将包括涉案地块在内的三宗土地使用权无偿划转给湖南省人民政府，该政府决定将三宗土地使用权授权给其财政厅所属财信公司进行管理和处置，请珠海市人民政府协调有关部门将包括涉案地块的三宗土地使用权变更登记到财信公司名下。2009年9月11日第45期《珠海市国土资源局工作会议纪要》指出，涉案土地地价尚未缴清，且在土地利用总体规划中为基本农田，不具备开发条件，建议收回涉案地块,退还某某公司缴纳的1200万元地价款。2009年11月20日,原珠海市国土资源局下属金湾分局作出珠国土金函〔2009〕475号《复函》，函复市国土资源局斗门分局，涉案地块在《金湾区土地利用总体规划(2007-2020年)》及《红旗镇土地利用总体规划(2007-2020年)》规划上属于一般耕地。2009年12月,某某公司和财信公司向原珠海市国土资源局发出《关于尽快处理珠海市斗门某某北地块的函》，要求退还某某公司已支付的地价款1200万元,并考虑期间的利息问题。2010年7月12日,财信公司和某某公司向市政府提交《关于尽快退还斗门某某北项目地价款的请示》,再次要求原珠海市国土资源局尽快退还已缴纳的地价款及十几年的利息。2014年5月13日，原珠海市国土资源局下属金湾分局作出珠国土金函〔2014〕258号《关于办理退还原珠海市某某实业发展公司已缴1200万元地价款的函》（以下简称“258号退款函”）,告知财信公司尽快到金湾分局办理退款和完善终止供地手续。2018年7月18日，财信公司向原珠海市国土资源局下属金湾分局提交《关于妥善处理某某北15000平方米商业用地的回函》，复函金湾分局，称其于2018年6月22日收到金湾分局来函，要求财信公司在收到函件之日起一个月内到金湾分局办理1200万元地价款的退回手续，逾期将办理提存公证手续。财信公司认为只退地价款不合理合法，提出三个解决方案,一是要求在斗门区或金湾区范围内以同等条件调换土地,二是向财信公司支付与该地块现有土地价值等值的地价款；三是在退回地价款本金1200万元的基础上,按照银行同期贷款利率上浮50%的利率,向其支付从1999年7月21日开始到实际付清本息之日止的利息。2018年12月12日，市国土局下属金湾分局作出珠国土金函〔2018〕1021号《复函》，函复财信公司,请其按照市政府的批示尽快到金湾分局办理该用地1200万元地价款的退回手续。财信公司不服上述《复函》,于2018年12月27日向原珠海市国土资源局提交《关于妥善处理某某北15000平方米商业用地权益的申请》，于2019年3月27日向市自然资源局提交《关于妥善处理某某北15000平方米商业用地权益方案的补充说明》,仍不同意仅退还1200万元地价款的处理意见。2019年7月3日，市自然资源局作出珠自然资函〔2019〕1484号《珠海市自然资源局关于妥善处理某某北15000平方米商业用地权益事宜的复函》,请财信公司尽快到金湾分局办理退款手续和完善终止供地手续。财信公司、市自然资源局在《开庭笔录》中均确认因涉案土地规划变动导致合同无法实际履行，且双方已解除《珠海市国有土地使用权出让合同书》。以上事实，有财信公司、市自然资源局提交的证据及《开庭笔录》在卷佐证。财信公司的一审诉讼请求为：1.市自然资源局向财信公司退还地价款本金人民币1200万元并支付利息（按银行同期贷款利率计算，自1999年7月21日起算至偿清之日止，暂计至2019年8月22日，借款利息暂计人民币13,608,746.67元；2.市自然自然局承担本案全部诉讼费用；上述金额暂合计为人民币25,608,746.67元。一审法院判案理由及结果一审法院认为，财信公司请求判令市自然资源局退还已缴纳的土地使用权出让金人民币1200万元，于法有据，应予支持。财信公司请求判令市自然资源局支付退还土地使用权出让金人民币1200万元的利息，理据不足。本案争议焦点为:市自然资源局在案涉用地因规划调整而无法向财信公司供地，双方协议解除土地使用权出让合同的情形下，是否应当支付财信公司退还土地出让金的利息。本案中，双方一致确认已协议解除双方签订的土地使用权出让合同，且双方对合同解除后，市自然资源局应当退还财信公司已缴纳的土地使用权出让金人民币1200万元均不持异议。根据本案查明的事实，土地使用权出让合同无法履行的原因系土地规划的调整导致案涉土地用途发生了变化，案涉用地由建设用地调整为农业用地。换言之，案涉土地使用权出让合同无法继续履行并非基于任何一方的过错，双方对合同无法继续履行均不存在过错。因此，市自然资源局不存在行政过错的情形下，案涉土地使用权出让合同协议解除后，市自然资源局应退还财信公司已缴纳的土地使用权出让金。财信公司请求市自然资源局支付土地使用权出让金人民币1200万元的利息无事实根据和法律依据，一审法院不予支持，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决如下：一、责令市自然资源局于本判决发生法律效力之日起三十日内退还财信公司已缴纳的土地使用权出让金人民币1200万元；二、驳回财信公司的其他诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由市自然资源局负担。当事人二审诉辩主张上诉人财信公司认为,一审法院认定事实和适用法律错误，其上诉请求如下：1.撤销珠海市金湾区人民法院出具的（2019）粤0404行初字336号行政判决书第二项判决内容；2.依法判决被上诉人向上诉人支付地价款1200万元自1999年7月21日起至实际支付之日期间的利息，利息按照人民银行同期贷款利率计算，截止2019年8月22日，借款利息暂计人民币壹仟叁佰陆拾万捌仟柒佰肆拾陆元陆角柒分（小写：13，608，746.67元）；3.本案的上诉费由被上诉人承担。其具体理由如下：一、一审法院查明事实错误，“(98)第147号合同”至今并未依法解除。《珠海市自然资源局关于妥善处理某某北15000平方米商业用地权益事宜的复函》（珠自然资函（2019）1484号）显示，截止2019年7月3日，双方仍未就解除“(98)第147号合同”达成一致意见，更没有办理终止供地的手续。自被上诉人2019年7月3日向上诉人发函至今，双方并未针对解除“(98)第147号合同”事宜进一步协商。二、一审法院适用法律错误，土地规划的调整是导致“(98)第147号合同”无法继续履行的直接原因，被上诉人不能按照“(98)第147号合同”的约定提供出让土地，依法应当返还土地出让金并赔偿上诉人因此受到的损失。被上诉人市自然资源局答辩称:一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，二审法院应驳回上诉。其理由如下：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。一审庭审中，上诉人明确确认其与被上诉人所签署的“(98)第147号合同”已实际解除，上诉人的前述确认意见记录在开庭笔录中，一审判决将双方确认的事实作为定案事实依据并无不妥。一审判决认为基于双方无过错且合同无法履行的情况下，双方协议解除合同后被上诉人应退还上诉人已缴纳的土地出让金本金，上诉人主张被上诉人支付利息的请求无事实和法律依据。一审判决的观点符合《中华人民共和国合同法》第九十七条的规定。二、上诉人在上诉中提出赔偿请求缺乏事实和法律依据。上诉人在起诉时未提出赔偿损失的请求，在二审中以赔偿损失为由，主张支付利息作为其损失赔偿，缺乏法律依据。本案为行政协议争议，根据行政诉讼法及国家赔偿法的规定，行政赔偿的前提条件是行政机关被确认有违法行为或违反行政协议约定的行为。一审判决已确认合同无法履行双方均无过错，故被上诉人在行政协议履行过程中无违约行为，不应承担赔偿责任。二审查明的事实原审法院查明的事实属实，本院予以确认；根据一审已经质证的证据和二审法庭调查，另查明如下事实：“(98)第147号合同”约定了如下合同解除条件和无偿收回土地使用权的行使：土地使用权受让方不按合同付地价款时，除加付每月1.8%的利息和每日千分之一点五的滞纳金外，出让方有权解除合同，收回本地块且已付定金不予退还；受让方应在动工期限2000年12月底前动工开发本地块。动工开发期满超过一年未动工开发的，出让方可向受让方征收相当于总地价款20%的土地闲置费，超过动工开发期满两年未动工开发的，出让方可无偿收回本地块的土地使用权。2014年5月15日，原珠海市国土资源局下属金湾分局将“258号退款函”直接送达给财信公司联系人；次日，财信公司向金湾分局复函称，当年地价与现行地价相差甚远，而且付清地价款后项目迟迟未能开发经营，给企业多年来的资金运作及经营造成了艰难的困境及严重损失，现仅仅退还1200万元地价款不合理，我司不接受。二审法庭调查中，财信公司针对2009年9月11日第45期《珠海市国土资源局工作会议纪要》指出的“案涉土地地价尚未缴清”问题予以抗辩称：根据珠海市历年土地价格管理规定，在该规定第二条非常明确珠海市范围内出让土地的价格是指其土地开发程度要达到“三通一平”，那么，涉案土地也不例外。但是在双方签署合同后，一直到2007年涉案土地的用途发生调整，涉案土地都没有达到“三通一平”出让标准，这也是规划局为什么一直未确定容积率的原因。总之，规划局没有确定最终容积率，是上诉人未能交付余款的关键原因，而被上诉人没有依法确定上诉人交款余额的金额，而且被上诉人自签约至今都没有将涉案土地完成“三通一平”的交易条件，因此，没有交付地价余款的责任不应当归责于上诉人。二审判案理由及结果“(98)第147号合同”是否已解除，是本案事实争点。本院认为，“(98)第147号合同”已由被上诉人市自然资源局单方解除。本案中无证据显示，在案涉地块受让方未依约缴清地价款或逾期开发动工的情形下，市自然资源局依合同解除合同，或依约或依法行使行政优益权，无偿收回案涉地块的土地使用权。据此，结合案涉地块规划变迁及现状、财信公司方相关文件及其抗辩意见，本院采信财信公司关于“没有交付地价余款的责任不应当归责于上诉人”的观点。一审判决基于其法庭调查等证据，认定“(98)第147号合同”已解除；而财信公司上诉称，一审法院查明事实错误，“(98)第147号合同”至今并未依法解除。然而，本案无可争议的事实是，案涉土地在土地利用总体规划中调整为基本农田，不具备开发条件，“(98)第147号合同”遂被市自然资源局以“258号退款函”单方解除。“(98)第147号合同”于2014年5月16日解除后，市自然资源局只愿退还所收地价款本金，财信公司明示不同意，在要求市自然资源局调换土地、支付等值地价款或按本付息以补偿所受损失未果情形下，遂提起本案诉讼。故本案实质争议及核心问题在于，财信公司要求支付贷款利息的诉请是否合法合理。公益优先无可非议，相应受损私益亦应依法保护；这不仅是行政诉讼目的应有之义，更是合法合理或公平公正之体现。本院认为，案涉土地规划调整引发本案，财信公司是本案合同解除后权益受损方，应获得公正合理补偿。综合考量案涉土地明显增值、市自然资源局占有本金即有孳息、财信公司本案可计损失和类似案例对补偿问题处理等因素，即便被上诉人在退还本金时按同期人民银行贷款利率支付利息，也不足以弥补财信公司所受损失。有鉴于此，被上诉人只愿退还所收地价款本金之行政行为，明显不当。不过，财信公司在收到“258号退款函”后，未积极收回本金，对损失的扩大负有一定责任。故被上诉人自2014年5月16日起按同期人民银行存款利率支付利息较为合理。原判认定的基本事实清楚，但未适用“明显不当”的法律标准审查被诉行政行为，致使处理结果有误，本院应予纠正。财信公司二审主要诉请理据充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项和第一百零一条之规定，判决如下:一、维持原判第一项，即珠海市自然资源局退还珠海市财信投资有限公司已缴纳的土地使用权出让金人民币1200万元；二、撤销原判第二项，即驳回珠海市财信投资有限公司的其他诉讼请求；三、以人民币1200万元为本金，珠海市自然资源局向珠海市财信投资有限公司支付利息（自1999年7月21日起至2014年5月15日,按照人民银行同期同类贷款利率计算利息；自2014年5月16日至实际付清之日,按照人民银行同期同类存款利率计算利息）。被上诉人珠海市自然资源局于本判决发生法律效力之日起30日内履行前述给付义务；如迟延履行前述给付义务，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，由被执行人加倍支付迟延履行期间的债务利息。二审案件受理费人民币50元，由被上诉人珠海市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇二〇年五月二十二日书记员 李 羚