江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初1372号 原告曹某某，男，1953年4月11日生，××族，住南通市通州区。 委托代理人裴爱英，北京京坤律师事务所律师。 被告南通市通州区综合行政执法局，住所地南通市通州区金沙街道朝阳路**。 法定代表人周某某，职务局长。 应诉负责人顾某某，职务副局长。 委托代理人陆某，该局工作人员。 原告曹某某不服被告南通市通州区综合行政执法局（以下简称通州区综合执法局）101号限期拆除决定书，于2019年11月27日向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月3日立案后，于12月6日向被告通州区综合执法局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等。被告通州区综合执法局于12月20日向本院提交了答辩状及相应的证据材料。本院依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭审理了本案。原告曹某某及其委托代理人裴爱英，被告通州区综合执法局副局长顾某某及委托代理人陆某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告通州区综合执法局于2019年5月30日作出101号限期拆除决定书，认为曹某某于1998年起有未取得建设工程规划许可在南通市通州区××（××东××海五线西侧、平东农贸市场北侧进行违法建设建（构）筑物6处（建筑总面积534.03平方米）的行为，且违法建设行为对于规划实施的影响一直未予消除，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定。故依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定责令曹某某三日内自行拆除上述未取得建设工程规划许可擅自建设的六栋建（构）筑物。 原告曹某某诉称，原告有位于南通市××新××里居的房屋，用于开设通州区平潮镇新三十里居社区卫生服务站。该房屋是依据江苏省农村社区卫生服务站统一规划要求，经原平东镇人民政府及有关职能部门批准建设的。2015年，平潮镇人民政府将原告该房屋列入搬迁范围并委托评估机构进行了评估。因评估价格远远低于其他相邻被搬迁人房屋的评估价格，原告拒绝和平潮镇人民政府签订搬迁协议。在此情形下，被告突然介入并称原告房屋系违建，于2019年5月30日对原告作出了101号限期拆除决定书，责令原告于三日内自行拆除。原告认为，原告的房屋并非擅自占用土地进行建设，而是基于政府关于完善乡村公共卫生事业的统一政策要求和部署，经政府及相关职能部门批准建设，完全符合当时的规划，不应认定为《城乡规划法》第六十四条规定的应予责令限期拆除的违建情形。被告作出的限期拆除决定，没有事实和法律依据，且不具有正当性，明显是为了协助平潮镇人民政府逼迫原告搬迁并不给予原告公平合理补偿之非法目的，严重违法，应予撤销。综上，请求法院依法撤销被告通州区综合执法局于2019年5月30日作出的101号限期拆除决定书。 原告曹某某向本院提供了如下证据：1.医疗机构执业许可证，证明涉案房屋是新三十里居卫生服务站用房；2.原通州市卫生局关于调整通州市农村社区卫生服务站设置规划的通知（通卫【2008】69号），证明原告建设的卫生服务站是通州市为了构建适应社会主义新农村建设要求的农村卫生服务体系统一规划审批建设的309个卫生服务站之一；3.《南通市通州区委办公室、区政府办公室关于印发的通知》（通办发【2014】28号），证明原告卫生室是经整合保留的通州区214家卫生室中的一家，规划设置地址在村公共服务中心内；4.2004年10月24日协议书，证明原告为了响应政府完善农村卫生服务体系的政策要求而出资购买村集体旧楼房拆除后建设卫生服务站；5.申请报告两份，证明原告根据市卫生局对卫生服务站达标建设的要求，经村委、镇卫生所同意，向镇政府申请扩建，镇政府领导予以批示；6.证人崔某,4书面证言，证明1998年建设村卫生服务站是经村委会讨论决定并报镇政府同意，并由时任村委会主任崔某,4参与建设工程的放样放线；7.证人沙某,4书面证言及证人沙某,4当庭证言，证明2004年扩建村卫生服务站是根据上级部门对村居卫生服务站达标要求，经居两委集体讨论决定并报镇政府同意建设的，由时任新三十里居居委会主任沙某,4参与扩建工程动工放线工作。上述证据1-7证明原告的卫生服务站用房是根据区委、区政府、市区卫生行政部门的统一规划设置要求建设、扩建的，经村委、镇政府同意，完全符合规划要求，非原告擅自违反规划进行建设，不应认定为严重违反规划、应予限期拆除的违建。 被告通州区综合执法局辩称，一是被告作出101号限期拆除决定书事实清楚、程序合法。经查，原告曹某某自1998年起，在南通市通州区××（××东××组，陆续建设房屋六栋。在调查过程中原告曹某某未能提供相关规划审批手续。经被告向南通市自然资源局通州分局确认，原告曹某某的上述建设行为并未取得建设工程规划许可；另平潮镇人民政府也出具相关证明表明原告的上述建设行为并未办理相关建房审批手续。故曹某某的上述建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，并参照住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条的规定，被告依法对原告曹某某作出101号限期拆除决定。且在查处过程中被告依法送达行政处罚事先告知书，保障原告陈述、申辩的权利。原告在规定期限内未提出陈述、申辩，应视为放弃上述权利。综上，被告对原告违反规划管理规定的违法建设行为作出限期拆除的行政决定，事实清楚、程序合法。二是原告辩称其经政府职能批准建设的理由不成立。依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，建设行为需取得建设工程规划许可，否则即为违法建设。即便是曹某某辩称其是为了响应政府关于完善乡村公共卫生事业的统一政策，但不能改变案涉房屋系未取得建设规划许可违法建设的事实。三是原告辩称被告作出案涉限期拆除决定系为协助平潮镇人民政府逼迫原告搬迁，属主观臆断。被告对曹某某未取得建设工程规划许可擅自建设行为的查处完全是依法定职责进行。房屋征收和被告违法建设查处分属两个不同的法律关系，本身非法利益就不应受到法律保护，即使被告查处违法建设与当地政府的房屋征收在时间上有重叠，只要被告未侵犯原告的合法权益，就不应主观臆断认为被告的处罚目的不当、动机不纯。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告通州区综合执法局向本院提供了以下证据：1.曹某某常住人口信息，证明曹某某具备主体资格；2.现场检查笔录、现场证物照片6张、房屋面积测绘图、曹某某调查询问笔录，证明曹某某建设的基本情况及未能提供相关规划审批手续的事实；3.平潮镇人民政府关于曹某某建房情况的说明，证明曹某某未在属地政府办理相关建房手续的事实；4.南通市自然资源局通州分局关于原告建设行为认定函一份，证明原告建设行为未办理建设工程规划许可的事实；5.处罚事先告知书及送达回证、101号限期拆除决定书及送达回证，证明被告充分保障曹某某陈述、申辩权利并依法作出限期拆除决定的事实；6.村居工作人员工作证明及身份证明，证明被告依法邀请基层组织代表见证相关执法过程的事实。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告质证后认为：对证据1无异议；对证据2中现场检查笔录记载的其中一间彩钢棚非原告搭建，同时对现场检查笔录、现场证物照片6张和房屋面积测绘图的合法性有异议，对曹某某调查询问笔录真实性无异议，但对其合法性和证明目的有异议；对证据3、4的三性与证明目的均有异议；对证据5的真实性、关联性无异议，但对合法性及证明目的有异议；对证据6无异议。对原告提供的证据，被告质证后认为，对证据1-3真实性、合法性无异议，但对关联性有异议；对证据4、5的真实性、合法性、关联性均有异议，在调查询问过程中原告表示无法提供相关手续，且该证据不能证明原告的建筑取得了合法审批手续；对证据6、7的三性均有异议，证人证言主观性太强，且无客观证据来佐证其说法。 本院认为，原、被告提供的证据与本案待证事实相关，可以作为证据使用，其证明力结合全案予以分析。 经审理查明，原告曹某某在未办理建设工程规划许可等手续的情况下，在1998年至2017年期间在南通市通州区××（××东××海五线西侧、平东农贸市场北侧先后建设建（构）筑物6处（建筑总面积534.03平方米，详见房屋面积测绘分层分户图S1-S6）。2019年5月9日，被告通州区综合执法局至上述建（构）筑物处进行现场检查并制作了现场检查笔录、拍摄了现场照片、进行了面积测绘。次日，被告通州区综合执法局对原告曹某某进行了调查询问并制作了询问笔录。曹某某陈述了上述6处建（构）筑物系其建设及形成时间等相关情况，但其不能提供上述相关建（构）筑物建设的相关审批手续。同日，平潮镇人民政府向被告出具《关于曹某某在平潮镇（原平东××组建设建筑物的情况说明》，主要载明上述建（构）筑物未在该镇办理任何手续。2019年5月21日，南通市自然资源局通州分局向被告出具《关于提请对“平潮镇（原平东××组曹某某建设的建筑物”进行规划认定的函复》，主要内容为“经核查，未查询到曹某某为上述六栋建筑物申报办理建设工程规划许可或乡村建设规划许可的相关记录。根据现行批准的《南通市通州区平潮镇总体规划（2016-2030）》，上述六栋建筑所属地块功能为商业用地”。5月23日，被告向原告曹某某送达了行政处罚事先告知书，告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有的陈述申辩权利。2019年5月30日被告作出了101号限期拆除决定书，后于2019年6月4日向原告曹某某进行了送达。 另查明，原告曹某某在平潮镇（原平东××宅基地及住房，案涉位于平潮镇（原平东××组的房屋系原用于开设村卫生室。根据现有规划，案涉相关建（构）筑物所在地块属于平潮镇镇区规划范围内，，地块功能为商业用地 本院认为，本案争议焦点为被告作出101号限期拆除决定书认定事实是否清楚，适用法律是否正确，是否符合法定程序。 一、被告作出101号限期拆除决定书认定事实清楚，适用法律正确。本案中，被告通州区综合执法局提交的现场检查笔录及现场照片、调查询问笔录、平潮镇人民政府出具的情况说明及南通市自然资源局通州分局出具的函复，足以证明原告曹某某在未办理相关建设工程规划许可的情况下，在1998年至2017年期间在南通市通州区××（××东××海五线西侧、平东农贸市场北侧建设上述建（构）筑物六处。《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起施行，2008年1月1日废止）第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。《村庄和集镇规划建设管理条例》（自1993年11月1日起施行）第二十六条规定，乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施、公益事业等建设，在开工前，建设单位和个人应当向县级以上人民政府建设主管部门提出开工申请，经县级以上人民政府建设行政主管部门对设计、施工条件予以审查批准后，方可开工。《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起施行）第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第四十一条规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。从上述规定来看，不管是在城市、镇规划区内进行建（构）筑物的建设还是在乡、村庄规划区内进行乡村公共设施和公益事业建设，都需要履行相应的审批手续，需取得县级人民政府相应主管部门的同意或许可，否则将对其建设行为的合法性作出否定性的评价。本案中原告主张其案涉建设行为取得了所在村居的同意及相应政府的同意。但根据上述规定，具有相应审批权限的有权部门并非村居及镇政府，而是县级人民政府相关的职能部门。原告实施相应的建设行为应依据上述法律规定依法进行，不能因原通州市卫生部门对乡村卫生室设置有相应的规格要求而不受上述法律法规的约束。因此，应对原告在未取得上述有权部门的审批的情况下实施上述建设行为的合法性作出否定性评价。因目前案涉相关建（构）筑物所在地块属于平潮镇镇区规划范围内，且该违法行为的状态并未予以消除，故被告认定其违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定并无不当。按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《住房和城乡建设部关于印发﹤关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见﹥的通知》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条规定，第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。本案中，原告曹某某的上述建设行为属于未取得相关部门建设工程规划许可即开工建设，且至今为止其违法行为的状态并未消除。根据上述法律及规范性文件的规定，该违法建筑行为属于上述规定无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。因此，被告依据上述规定作出101号限期拆除决定书证据确凿，认定事实清楚，适用法律正确。关于原告提出上述六处建筑物中S5系他人所建而并非其本人搭建的主张。本院认为，S5位于案涉土地范围的围墙之内，且在行政执法程序中原告陈述上述六处建（构）筑物均系其所有，故被告据此将S5列入处罚范围并无不当，本院对原告的该辩解不予采信。 二、被告作出101号限期拆除决定书符合法定程序。行政处罚类行政行为通常应当经立案、调查、告知、作出处理决定等若干基本程序。本案中，被告通州区综合执法局在现场检查后，于2019年5月10日对原告进行了调查、之后又向有关部门进行了调查核实，在作出处罚决定前履行了告知程序，后于2019年5月30日作出101号限期拆除决定书并送达。案涉行政处罚的方式、步骤、顺序均合法，并无不当。关于原告在庭审中提出案涉处罚决定超过两年追责期限及需举行听证的问题。首先，根据《全国人大常委会法工委办公室〈对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见〉》，违法建设行为因其违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。本案中，原告在1998年至2017年期间先后建设的六处建（构）筑物的违法事实始终存在且并未予以纠正。因此，被告作出案涉处罚决定并未超过二年的追诉时效。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案系责令限期拆除违法建筑，并非上述规定列明需要告知听证权利并举行听证的行政处罚类型。故原告认为被告未告知听证权利并举行听证而违法的主张缺乏法律依据，本院不予以采纳。 关于原告提出被告作出案涉限期拆除决定的目的不具有正当性的问题。首先，被告通州区综合执法局作出的101号限期拆除决定与相关部门对案涉房屋所在地块实施的拆迁，分属两种不同的法律关系，本案只审查101号限期拆除决定书的合法性，拆迁行为的合法性不在本案审查范围。即便案涉房屋所在地块进入征收拆迁程序，若曹某某未能与相关部门就拆迁补偿事宜协商一致，只要通州区综合执法局的行政处罚决定是依法作出，法院就应对该处罚决定的合法性予以肯定。其次，通州区综合执法局对违法建筑的法定查处权也不因土地性质的改变而丧失。即使101号限期拆除决定的行政程序与拆迁行为重叠，只要通州区综合执法局依法作出的处罚决定未侵犯曹某某的合法权益，就不能认为这种处罚目的不当。故原告曹某某的该辩解理由不能成立，本院对此不予采信。 综上，被告作出的101号限期拆除决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告曹某某的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告曹某某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  陈金平 人民陪审员  陆惠球 人民陪审员  李世和 二〇二〇年五月二十五日 书 记 员  徐 烨 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。