河南省新乡市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)豫07行初178号原告新乡市金门实业有限公司（原新乡市金门投资有限公司），住所地新乡市凤泉区卫北工业园区，统一社会信用代码9141070456374744XG。法定代表人关士林，总经理。委托代理人姚玉军，河南正安律师事务所律师。委托代理人闫玉贵，该单位工作人员。被告新乡市凤泉区人民政府，住所地新乡市凤泉区区府路。法定代表人范文卿，区长。委托代理人岳碧云，河南普建律师事务所律师。委托代理人李振宇，该单位工作人员。第三人新乡市凤泉区产业集聚区管理委员会，住所地新乡市凤泉区市场南街56号，统一社会信用代码12410704553151570F。法定代表人赵宝富，主任。委托代理人陈玲玲，河南普建律师事务所律师。委托代理人杨宗伟，河南普建律师事务所律师。第三人新乡市卫北经济投资有限公司，住所地新乡市卫北工业园区，统一社会信用代码914107047932252688。法定代表人王在方，经理。委托代理人李磊，河南启轩律师事务所律师。委托代理人张全玉，该单位工作人员。原告新乡市金门实业有限公司（以下简称金门公司）诉被告新乡市凤泉区人民政府（以下简称凤泉区政府）、第三人新乡市凤泉区产业集聚区管理委员会（以下简称产业集聚区管委会）、新乡市卫北经济投资有限公司（以下简称卫北公司）要求确认不履行行政允诺行为违法一案，原告金门公司于2019年11月13日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月19日公开开庭审理本案，原告金门公司委托代理人姚玉军、闫玉贵，被告凤泉区政府委托代理人岳碧云、李振宇，第三人产业集聚区管委会委托代理人杨宗伟、卫北公司李磊、张全玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告金门公司诉称，2010年10月被告凤泉区政府为了开发工业园区，发布了《凤泉区产业集聚区招商引资优惠政策（暂行）》，提出了很多招商引资的优惠条件，原告为了响应被告的号召多方筹资，准备到第三人负责开发的卫北工业园区投资建设四星级宾馆项目，被告和第三人给原告建设项目的选址位置是一个面积达16万平方米的大坑（分南、北两个区域），为了推进项目建设，被告和第三人承诺积极协助原告办理项目的审批手续。但在原告准备动工（填土）前，被告迟迟办不了有关土地和规划手续，导致原告的项目建设无法按预定时间正常进行，被告和第三人虽然一再督促原告赶快组织施工，并且保证给原告办理相关手续，原告仍然心存顾虑，不敢轻易动工。被告和第三人为了打消原告的顾虑，在2010年12月2日和2011年2月21日先后给原告出具《承诺书》和《会议纪要》，在被告的《会议纪要》中要求原告“立即启动项目前期准备和建设工作，在项目建设中出现的土地转用等问题及责任由市国土局凤泉分局负责——金门投资有限公司要消除顾虑、放下包袱，加快项目建设进度，确保按照年度计划推进项目建设”等。在得到被告书面承诺的情况下，原告开始组织施工，先后填土约32万方，将南部的大坑填平。在施工期间，原告多次催促被告办理相关手续，被告一推再推没有任何进展，再这种情况下，原告不敢继续施工下去。2012年10月，原告委托河南正源会计师事务所对施工情况进行了审计，2012年12月25日正源会计所出具的审计报告说明在建工程价值5347408元。停工七年来，原告多次找被告及第三人协商，要求解决这个遗留问题，被告和第三人始终没有拿出解决问题的办法，原告于2019年9月7日向被告发出《要求履行承诺通知书》，被告仍然置之不理。在万般无奈之下，原告只能依法提起诉讼，请求确认被告不履行承诺给原告办理用地等有关手续的行政行为违法，诉讼费用由被告承担。原告在法定期限内提交以下证据：第一组：证据1、凤泉区政府凤政（2010）113号文件关于印发《凤泉区产业集聚区招商引资优惠政策（暂行）》的通知。证明目的：被告凤泉区政府为了推进凤泉区工业化进程，2010年10月28日发布了《凤泉区产业集聚区招商引资优惠政策（暂行）》，提出了很多招商引资的优惠政策，其中包括土地供应和财政扶持政策，并且在第13、17、19条承诺：工业项目审批建设过程中本区涉及的各种行政性收费，一律全部免收。对外来投资者实行手续“全程代理服务”和“一站式”办公制度，产业集聚区管委会负责解释并组织实施。这是原告到卫北工业园区投资建设项目的政策背景。证据2、产业集聚区管委会办公室给原告出具的《承诺书》。证明目的：产业集聚区管委会2010年12月2日代表凤泉区政府给原告作出庄严承诺“我区将积极请示新乡市政府协调辉县市政府尽快将项目用地问题予以关注解决，以确保金门投资有限公司行政服务中心项目用地”。证据3、被告凤泉区政府给原告出具的凤办（2011）2号《关于卫北园区四星级宾馆项目建设会议纪要》。证明目的：2011年2月21日被告凤泉区政府在送给原告的《会议纪要》中明确要求“立即启动项目前期准备和建设工作，在项目建设中出现的土地转用等问题及责任由是国土局凤泉分局负责。金门投资有限公司要消除疑虑、放下包袱，加快项目建设进度，确保按照年度计划推进项目建设”等。第一组证据综合证明：原告属于被告招商引资的企业，原告在得到被告书面承诺的情况下开始组织施工。第二组：证据4、河南省企业投资项目备案申请表和备案确认书（编号豫新凤泉服2011-00031）。证明目的：被告2011年2月21日作出书面承诺后，原告开始启动项目建设，在2011年3月4日申请立项，按规定报经新乡市发改委复核同意，2011年3月16日在区发改委进行了备案。证据5、工程施工情况说明。证明目的：2012年12月24日原告金门公司给被告书面汇报了施工情况。证据6、河南正源会计事务所出具的豫正会审字（2012）第334号审计报告书。证明目的：原告当年年审时委托河南正源会计事务所对施工情况进行了审计，2012年12月5日正源会计师事务所出具的审计报告第7页“资产负债表”说明2012年10月31日在建工程价值5347408元。第二组证据综合证明：原告是依法合规进行项目建设，给被告也汇报了施工情况。第三组：证据7、要求履行承诺通知书及邮件交寄单。证明目的：原告在多次找被告及第三人协商无果的情况下，2019年9月7日给被告发出书面通知（通过邮政专递寄送），要求被告履行承诺的事情，解决这个遗留问题，被告仍然置之不理，到立案当天（11月12日）被告超过两个月没有履行这些承诺，原告只能依据行政诉讼法第47条的规定通过起诉维护自己的合法权利。被告凤泉区政府答辩称，一、本案原告起诉已超过法定起诉期限。金门公司所诉的会议纪要于2011年2月21日作出，至其2019年11月12日提起本案诉讼，历时已达八年有余，不仅超过了行政诉讼法第46条规定的六个月的起诉期限，也超过了五年的最长起诉期限，且无行政诉讼法第四十八条规定的情形，根据相关法律规定，应驳回原告的起诉；二、金门公司的诉讼请求违反了“一案一诉”的受理原则，应当裁定驳回其起诉。金门公司的诉讼请求时要求确认凤泉区政府不履行承诺给其办理用地、规划等行政审批手续的行政不作为违法行为。由此说明，金门公司的诉讼请求最少涉及土地、规划等两个行政行为，根据河南省高级人民法院《关于规范行政案件异地管辖立案若干问题的意见》第二条“原告起诉涉及多个行政行为或者有多项诉讼请求，除法律和司法解释有明确规定的外，人民法院应当告知原告分案起诉，原告拒绝分案起诉的，裁定不予立案”之规定，应依法裁定驳回原告的起诉；三、会议纪要不是具体行政行为，不是行政诉讼的受案范围。根据原告的诉状，其之所以起诉凤泉区政府行政不作为，是认为凤泉区政府未按2011年2月21日的会议纪要为其办理土地、规划等手续，故会议纪要是否具备可诉性，就成为本案的关键。答辩人认为，政府会议纪要是摘要记载会议情况和议定事项的内部文件，不属于对外的行政行为。当有关职能部门根据政府会议纪要作出具体行政行为而影响到当事人的权利义务时，当事人可以针对职能部门所作出的具体行政行为提起行政诉讼，但不能针对政府会议纪要提起行政诉讼，故会议纪要不是行政诉讼的受案范围，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项规定，应当依法驳回原告的起诉；四、凤泉区政府不存在行政不作为的违法行为。在金门公司所诉事由中，凤泉区政府只是于2011年2月21日作出了一份《会议纪要》，该《会议纪要》只是凤泉区政府作为当地行政管理部门，对其下属的各职能部门的工作部署，凤泉区政府不具备为原告办理土地、规划手续的行政职能，故原告以凤泉区政府不为其办理土地、规划等手续为由，认为答辩人存在行政不作为的违法行为，没有法律依据，不应支持；五、金门公司的诉讼理由没有事实和法律依据，不应支持。原告作为一家企业法人，应当非常清楚办理国有土地使用权登记、建设用地规划许可等行政审批手续，是一种应申请的行政行为，应当到相应的职能部门进行申请，但相反的是，原告并没有依法到上述职能部门提出登记申请或行政许可申请，而只是催促答辩人和第三人卫北工业园区两家无此项行政职能的单位，为其办理上述手续，显然是一种违反法律规定的错误行为，不应支持。答辩人从未向金门公司承诺协助其办理项目的审批手续，也从未直接督促金门公司赶快组织施工，更没有为了打消金门公司的疑虑而直接向其出具会议纪要等，所以原告的诉讼理由没有事实根据，不应支持。综上，请求依法驳回原告的起诉。被告凤泉区政府在举证期限内未提交证据材料。第三人产业集聚区管委会述称：一、原告的起诉已超过法定起诉期限。答辩人作出的承诺是2010年12月2日作出的，至金门公司2019年11月12日提起本案诉讼，历时已达九年有余，不仅超过了行政诉讼法第46条规定的六个月的起诉期限，也超过了五年的最长起诉期限，且无行政诉讼法第四十八条规定的情形，根据相关法律规定，应驳回原告的起诉；二、产业集聚区管委会出具的《承诺函》不是具体行政行为，不是行政诉讼的受案范围。从产业集聚区管委会出具的《承诺函》来看，不属于对外的行政行为，记载的内容不影响当事人的实体权利义务，且体现出是产业集聚区管委会协助原告办理相关手续，而不是承诺办理，也没向原告承诺任何结果，所以这不是行政诉讼的受案范围，根据相关法律规定，应驳回原告的起诉；三、本案与产业集聚区管委会无关，且也不存在行政不作为的违法行为。产业集聚区管委会不是职能部门，不具备办理土地、规划手续的行政职能，故不存在原告所诉的行政不作为的违法行为，原告的诉求和理由没有事实根据和法律依据，应驳回起诉；四、原告的诉求没有要求产业集聚区管委会承担责任，所以应依法驳回对其的起诉。第三人产业集聚区管委会在举证期限内未提交证据材料。第三人卫北公司述称，卫北公司与本案诉争事实无关，也不知情，原告在起诉状中称由卫北公司开发的卫北工业园区是错误的。第三人卫北公司在举证期限内未提交证据材料。经庭审质证，被告凤泉区政府对原告金门公司的证据发表如下质证意见：对第一组证据的客观性无异议，对关联性、证明目的和合法性均有异议。证据1和原告诉讼请求不具有关联性，该文件是凤泉区政府针对辖区内各乡镇、办事处、区直单位下发的文件，并非针对原告下发的，故原告依据该文件要求认定被告具备行政不作为的违法行为不成立，原告根据该文件17条，称被告有行政不作为显然不对，因该条款是被告对产业集聚区的工作部署，并非被告有义务或承诺为原告代理涉案项目的行政审批手续。对证据2的关联性、证明目的有异议，该承诺书并不是被告作出的，原告称被告向其作出承诺后才施工是错误的，该承诺书只是积极请示新乡市政府协调辉县市政府解决项目用地问题，并未承诺为原告办理土地手续，也未承诺让原告进行施工。对证据3的证明目的、关联性和合法性均有异议，会议纪要仅是凤泉区政府摘要记载会议情况的内部文件，是凤泉区政府对下属各职能部门的工作部署，不属于对外行政行为，故该会议纪要不具备可诉性，原告依据该会议纪要要求确认被告行政不作为错误。该会议纪要被告也未向原告承诺为其办理土地、规划等行政审批手续，土地手续、规划手续行政职能不在凤泉区政府；对第二组证据，证据4的客观性无异议，对证明目的、关联性、合法性有异议，该证据只能证明就涉案项目向有关部门进行了项目备案，但原告作为企业法人非常清楚，项目开工建设前期需要进行用地、规划、施工等行政审批，原告未履行上述审批手续擅自开工，造成的损失应由原告承担，备案书不能证明凤泉区政府有行政不作为行为。对证据5的客观性有异议，原告未提交该证据原件，该证据反映内容系原告单方意思表示，没有被告或第三人的认可，故不能证明原告诉讼请求成立。对证据6的客观性、关联性和合法性均有异议，该审计是依据原告单方制作资料作出的，故客观性有异议，审计报告第7项载明该报告仅供年检使用，故该报告与本案无关，也不能支持原告的诉讼请求；对第三组证据，证据7的客观性、关联性和合法性有异议，凤泉区政府未收到该邮件，原告提交的证据无法证明被告收到该文件，该证据不能证明凤泉区政府具有行政不作为行为。综上，原告的证据不能证明被告具有行政不作为的行为，其诉讼请求没有事实和法律依据。第三人产业集聚区管委会同意被告凤泉区政府的质证意见，产业集聚区管委会作出的《承诺函》不是具体行政行为，并未影响原告的实体权利义务，不应作为受案范围，本案已超过法定起诉期间。第三人卫北公司对原告证据的质证意见为，卫北公司对案涉事实不知情、不了解，其他同意被告凤泉区政府的质证意见。本院对上述证据作如下认证：原告金门公司提交的证据1-4客观真实，证据2的《承诺函》、证据3《会议纪要》、证据4的《备案确认书》均加盖相关职能部门印章，能够证实被告凤泉区政府招商引资，由金门公司投资建设四星级宾馆项目的事实，上述证据明确了被告凤泉区政府及其所属部门的允诺内容，本院予以确认。原告提交的证据5-6系其单方行为，缺乏其他证据佐证，对真实性和证明目的，本院不予确认。原告证据7客观真实，能够证明原告向被告提出要求履行允诺、被告未予兑现允诺也未予答复的事实。经审理查明，被告凤泉区政府于2010年10月28日发布《凤泉区产业集聚区招商引资优惠政策（暂行）》，鼓励投资者到凤泉区产业集聚区投资项目，给予投资者相关扶持优惠政策，免除部分行政性收费，实行手续“全程代理服务”和“一站式”办公制度，同时规定该文件由产业集聚区管委会负责组织实施，并为投资者全程办理相关手续。原告金门公司即为凤泉区产业集聚区招商引资的企业，原告称其准备投资建设四星级宾馆项目，凤泉区政府、产业集聚区管委会给其项目选址位置是一个面积达16万平方米的大坑（分南、北两个区域）。为推进项目建设，产业集聚区管委会办公室于2010年12月2日作出《承诺函》，称：“金门投资有限公司在我区产业集聚区、卫北工业园区投资兴建的行政服务中心项目，因项目用地存在争议，金门投资有限公司对用地问题存有顾虑。为进一步体现我区招商引资诚意，打消投资方疑虑，在此作出庄严承诺：我区将积极请示新乡市政府协调辉县市政府尽快就项目用地问题予以关注解决，以确保金门投资有限公司行政服务中心项目用地。附：凤泉区金门投资有限公司行政服务中心项目协调会会议记录。”2011年2月21日，中共凤泉区委办公室、凤泉区人民政府办公室作出《关于卫北园区四星级宾馆项目建设会议纪要》（凤办[2011]2号），简要内容为：凤泉区相关政府部门召开了会议，对推进金门公司四星级宾馆项目建设中存在的问题进行了专题研究，对涉及规划、土地事宜进行了安排部署，会议认为，区委、区政府要切实保障该项目的建设。关于规划问题，由区规划局主动做好项目规划手续报批等工作；关于土地问题，由市国土局凤泉分局负责切实保障该项目的建设用地并办理相关手续，金门公司要立即启动项目前期准备和建设工作；卫北园区要积极协调辉县市政府、市国土局、火电厂，确保火电厂废弃灰坑土地的收回、出让，确保项目建设顺利推进；金门公司要消除顾虑、放下包袱，加快项目建设进度，确保按照年度计划推进项目建设。此后，原告金门公司于2011年3月4日对“新乡市金门投资有限公司四星级宾馆项目”申请了项目备案，2011年3月16日新乡市凤泉区发展和改革委员会对原告的项目备案作出《河南省企业投资项目备案确认书》（项目编号：豫新凤泉服[2011]00031），准予备案。后新乡市凤泉区发展和改革委员会又于2013年3月11日对该项目准予延期半年。因项目用地产生问题，原告金门公司多次与被告凤泉区政府、第三人产业集聚区管委会等进行协商，在协商无果的情况下，2019年9月7日，原告金门公司以邮寄方式向被告凤泉区政府提交《要求履行承诺通知书》，恳请凤泉区政府尽快解决相关承诺事项。被告凤泉区政府于2019年9月8日签收该邮件后，未对原告金门公司作出任何答复或行为。2019年11月12日原告金门公司向本院提起行政诉讼。另查明，因被告及第三人均未提交证据材料，为查明第三人“新乡市凤泉区产业集聚区管理委员会”的主体身份问题，本院责令被告凤泉区政府和第三人产业集聚区管委会提交“新乡市凤泉区产业集聚区管理委员会”的开办及职能设置文件，相关文件显示“新乡市凤泉区产业集聚区管理委员会”系被告凤泉区政府举办的事业单位法人，主要负责为产业集聚区内企业总体规划提供服务，进行企业项目投资引导、集聚区建设规划工作。为调查了解原告金门公司推进案涉项目的进展情况，本院于2020年1月9日对项目所在地进行了实地勘验，项目占地位于凤泉区和辉县市交界地带，原告所指认的路一侧原大坑现已填平，另一侧的大坑维持原状。被告凤泉区政府、第三人产业集聚区管委会对原告金门公司实际施工填平大坑一事没有异议。经庭审调查，被告凤泉区政府、第三人产业集聚区管委会称金门公司投资项目用地等手续未能办理的主要原因在于所涉地块跨凤泉区、辉县市两个行政辖区，至今用地问题未能协调解决，项目因此搁置。本院认为，原告金门公司以被告凤泉区政府不履行承诺为由提起诉讼，故被告凤泉区政府是否存在行政允诺、有无不履行允诺的行为及是否造成了原告金门公司合法权益受损，是本案的争议焦点。本案为行政允诺案，从行政允诺的性质来看，行政允诺是指行政主体为达到一定的管理目的（如招商引资、解决历史遗留问题等），依其行政职权和相应的法律法规、政策向特定或者不特定的相对人作出的，承诺在相对人某种情况出现或完成了某一特定行为后，由自己（或自己所属的职能部门）完成某种行为或给予某种利益的单方意思表示。行政允诺行为实际上是行政机关为自己设立一定义务的行为，行政机关对相对人作出允诺后，相对人为此产生信赖利益，并在此基础上完成了行政允诺所要求的行为时，可以要求行政机关兑现自己的允诺。对行政允诺行为的审查主要涉及原告主体是否适格、被告是否作出过允诺、原告是否完成了指定行为、被告是否履行了允诺义务等。本案中，被告凤泉区政府作为新乡市凤泉区招商引资的政府部门，其为达到招商引资的目的，在发布的《凤泉区产业集聚区招商引资优惠政策（暂行）》中，承诺给予投资者相关扶持优惠政策、免除部分行政性收费、实行手续“全程代理服务”和“一站式”办公制度，并规定由产业集聚区管委会负责组织实施，由产业集聚区管委会为投资者全程办理相关手续。因此，被告凤泉区政府为促使“新乡市金门投资有限公司四星级宾馆项目”尽快推进，自行或要求其所属部门产业集聚区管委会对原告金门公司作出的相关承诺，均应当视为被告凤泉区政府对原告金门公司的一种行政允诺。根据查明的事实，产业集聚区管委会办公室于2010年12月2日作出的《承诺函》和2011年2月21日中共凤泉区委办公室、凤泉区人民政府办公室作出的《关于卫北园区四星级宾馆项目建设会议纪要》内容，均系被告凤泉区政府上述行政允诺行为的具体体现，包括：为金门公司“全程办理相关手续”、由凤泉区规划部门和土地部门等做好项目规划及用地手续报批等工作。同时，被告凤泉区政府为行政允诺也设定了条件，即金门公司要在相关手续尚未办理的情况下“消除顾虑、放下包袱，加快项目建设进度，确保按照年度计划推进项目建设”。原告金门公司也采取了实际行动推进项目进展，包括申请对项目备案、对项目占地的大坑进行平整等。据此，虽然被告凤泉区政府或其所属部门未与原告金门公司签订投资意向或合作协议，但原、被告之间实质上已基于行政允诺和信赖关系而形成了事实上的投资合作关系。在案涉项目用地存在争议的情况下，被告凤泉区政府和第三人产业集聚区管委会仍明确要求原告金门公司“消除顾虑、放下包袱，加快项目建设进度，确保按照年度计划推进项目建设”，金门公司据此对项目申请备案、出资填平大坑等，已启动实施被告行政允诺所要求的行为，以实际行动履行了投资合作的部分义务，对金门公司的信赖利益，应当予以保护。至于金门公司此后未继续推进项目投资建设的问题，直接原因在于项目用地问题未能协调解决，过错不在金门公司。在被告凤泉区政府明知项目占地跨凤泉区、辉县市两个行政辖区且认为“用地存在争议”的情况下，仍要求金门公司实质性推进项目建设，金门公司可以要求被告凤泉区政府兑现自己的允诺，凤泉区政府亦有义务加快协调案涉地块的用地问题并推进相关土地规划等手续的办理工作，即便将来用地问题协调未果，凤泉区政府也应当妥善处理与金门公司的投资合作遗留问题，但在原告金门公司向被告凤泉区政府提出兑现行政允诺的要求时，凤泉区政府不予兑现允诺亦不予答复，该行为显属违法。对于被告凤泉区政府辩称原告金门公司起诉超期的问题，本院认为，行政允诺行为实际上是行政机关为自己设立一定义务的行为，其起诉期限并不是以作出行政允诺的时间为起算点，而是行政相对人要求行政机关兑现允诺，但行政机关在法定期限内未履行允诺义务的时间为起算点。本案中，虽然被告凤泉区政府作出允诺的时间为2010年12月2日、2011年2月21日等，但原告、被告、第三人等一直就项目用地问题进行协商，且金门公司也一直在要求凤泉区政府及产业集聚区管委会兑现承诺，因此，金门公司在2019年9月7日向凤泉区政府提出《要求履行承诺通知书》无果后，于2019年11月12日提起本案诉讼，不超过法定的起诉期限，故对被告凤泉区政府的该辩解理由，本院不予采纳。综上，原告金门公司要求确认凤泉区政府不履行行政允诺行为违法的诉讼请求及理由成立，本院予以支持。被告凤泉区政府应本着诚信、服务、高效的原则，积极履行允诺，妥善解决纠纷。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告新乡市凤泉区人民政府不履行行政允诺给原告新乡市金门实业有限公司协调投资用地、推进土地规划等手续办理的行政行为违法。本案诉讼费50元，由被告新乡市凤泉区人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  张彩霞审判员  随 伟审判员  谢田霞二〇二〇年五月十八日书记员  丁 妍