南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行初3号 原告:南昌保利物业管理有限公司，住所地南昌市红谷滩新区绿茵路****，统一社会信用代码：913601007670316389。 法定代表人：杨建华，该公司总经理。 委托诉讼代理人:严朝清，江西华罡律师事务所律师，律师执业证号：13601200510203285。 委托诉讼代理人：朱钰，江西华罡律师事务所律师，律师执业证号：13601201411882778。 被告：南昌市人民政府，住所地，住所地江西省南昌市红谷滩新区新府路**iv> 法定代表人：黄喜忠，该府市长。 委托诉讼代理人：朱雷，南昌市司法局副处级干部。 委托诉讼代理人：黄小兰，南昌市司法局副主任科员。 委托诉讼代理人：赖江波，江西豫章律师事务所律师,律师执业证号：13601201710762397。 第三人：红谷滩新区保利国际高尔夫花园首届业主委员会，住所地江西，住所地江西省南昌市红谷滩新区庐山南大道**> 负责人：郭建英，该业主委员会主任。 委托诉讼代理人：刘锡秋，江西刘锡秋律师事务所律师。律师执业证号：13601198910109420。 委托诉讼代理人：王虹力，江西刘锡秋律师事务所律师。律师执业证号：13601201211671472。 原告南昌保利物业管理有限公司不服被告南昌市人民政府作出的《行政复议决定书》(洪府复字[2019]305号)，于2019年12月2日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2020年5月8日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人严朝清、朱钰，被告委托诉讼代理人朱雷、黄小兰、赖江波，第三人委托诉讼代理人刘锡秋、王虹力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：1.市政府作出的洪府复字[2019]305号《行政复议决定书》，剥夺了原告参与听证的重大权利，程序严重违法，依法应当撤销。保利业委会申请的行政复议中，复议内容与原告有重大利害关系，应当在听证会中听取原告的申辩和意见，被告在听证会结束后追加原告作为行政复议的第三人，通知原告参加复议却没有重新召开听证会，剥夺了原告的权利，行政复议程序严重违法。2.区住建局作出《关于依法撤销保利国际花园首页业委会作出的违法决定的公告表决事项的决定书》，职权合法、程序正当、认定事实的证据充足、适用法律法规正确，程序合法。3.保利业委会作出的《业主大会会议表决结果》程序和实体均严重违法，其主要委员严重拖欠物业费、违章搭建，已经丧失召集业主大会合法性前提。业主大会的送达程序违法，未按议事规则现给每一位业主发放表决票，只是选择性发放部分选票。召开程序违法，故意规避碟子湖社区居委会全过程指导监督，表决公告也未经社区确认。4.保利业委会在未经业主大会集体授权前不具备申请向被告行政复议的主题资格，被告应当依法驳回保利业委会的复议申请。根据《物业管理法》第十一条第七款、第十二条、第十五条第五款的规定，保利业委会申请行政复议必须召开业主大会进行表决程序，否则应视为无权代理。综上，请求判令：1.依法撤销洪府复字[2019]305号《行政复议决定书》。2.依法确认南昌市红谷滩新区住房和城市建设局于2019年5月30日作出的《关于依法撤销保利国际高尔夫花园首届业主委员会作出的违法决定的公告表决事项的决定书》合法有效。3.诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 1.《关于对保利高尔夫花园临时业主大会公告所涉不实表述的澄清公告》、《关于依法撤销保利国际高尔夫花园首届业委会作出的违法决定的公告表决事项的决定书》，用以证明保利业委会在召开业主大会临时会议的过程中，准备、召开、监督指导、表决流程等整个流程均不符合法律法规的规定。区住建局根据部分业主的举报，经调查核实作出决定书。 2.行政复议听证记录、南昌市人民政府恢复审理通知书、第三人参加行政复议通知书、南昌市人民政府行政复议决定书，用以证明市政府在行政复议中，通知原告参加行政复议的当天即作出了行政复议决定书，剥夺了原告陈述、申辩、举证、质证的权利。 3.①南昌市商品房买卖合同、南昌市不动产登记信息查询单、物业费增值税缴费发票，②东湖区人民法院（2019）赣0102民初10229、10273、10276号民事调解书，③东湖区人民法院（2018）赣0102民初6171号民事判决书，用以证明保利业委会多名成员存在长期拖欠物业费拒不缴纳情形，依据相关法律法规的规定，上述业委会成员不具备任职资格。 4.业委会主任郭建英、副主任曾志平、成员高翔违章搭建现场图片及说明，用以证明上述人员违法擅自搭建、扩建、改建违章建筑，且至今仍拒不改正。 5.部分业主致红谷滩新区住建局和凤凰洲管理处的一封信，用以证明部分业主认为业委会在没有征得全部业主的同意下，非法召集临时业主大会，侵害和剥夺了部分业主的合法权利。 6.业委会《关于筹备召开第三次业主大会的告知函》和区住建局《要求指导换届选举的回复》以及业委会《工作联系函》，用以证明红谷滩新区住建局和凤凰洲管理处经调查后，建议业委会依法终止违规业委会成员资格并向全体业主通告，但业委会明知上述情况仍回函强行认为上述违法、违规业主具有资格的事实。 7.①南昌市东湖区人民法院（2017）赣0102民初4688号民事裁定书，用以证明保利业委会曾于2017年以自己名义起诉保利物业，要求给付业委会办公用房，南昌市东湖区人民法院认为业委会未经授权不具有主体资格，驳回了起诉，该裁定已发生法律效力。②江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行终1091号行政裁定书、湖南省长沙市中级人民法院（2017）湘01行终396号行政裁定书，用以证明参照司法判例，提起诉讼属于重大事项，业委会必须经过业主大会授权。③江苏省高级人民法院（2018）苏行终18号行政判决书，用以证明参照该司法判例，提起复议属于重大事项，业委会必须经过业主大会授权。本案业委会未获得业主大会授权前不可申请复议及行政诉讼，应当予以驳回。 8.南昌铁路运输中级法院立案庭加盖印章的现金交款单、诉讼费微信交费回执，用以证明原告是于2020年12月2日提起本次诉讼，并未超过诉讼时效的事实。 被告南昌市人民政府答辩称：1.答辩人作出的洪府复字[2019]305号复议决定书认定事实清楚，适用法律正确。区住建局作出的《关于依法撤销保利国际花园首页业委会作出的违法决定的公告表决事项的决定书》未阐明具体的违法违规行为，在复议过程中提交的9份证据也不能充分有效地证明保利业委会违法违规行为的存在。原告虽然在行政复议期间提交了部分证据材料，但这些材料并非区住建局作出行政行为前取得，有悖于法治公平原则和对行政机关严格依法执法的本质要求，行政复议机关也不宜在行政复议期间对行政机关未查清的事实进行补充调查以支持行政行为的合法性、正确性。同时，本案《决定书》虽然被撤销，但投诉的情况是否属实，业主大会的决定是否合法等问题仍需行政主管部门给于一个明确的说法，区住建局应当重新调查核实并作出处理决定。2.答辩人行政复议程序符合法律规定。答辩人在受理保利业委会补正后提交的行政复议申请后，在时限内进行了受理、送达、听证、决定等程序。综上，请求判令：驳回原告全部诉讼请求。 被告南昌市人民政府向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书，2.行政复议申请受理通知书，3.行政复议答复通知书，4.南昌市红谷滩新区管委会《答复书》，5.变更行政复议申请人通知书，6.延期审理通知书，7.听证通知书，8.第三人参加行政复议通知书，9.南昌保利物业管理有限公司《行政复议答辩状》，10.中止行政复议通知书，11.恢复审理通知书，12.行政复议文字邮寄凭证及送达回执。以上十二份证据共同证明南昌市人民政府按法定程序履行了行政复议职能。 第三人保利业委会述称，1.原告南昌保利物业管理有限公司已过诉讼时效。原告于2019年11月20日签收洪府复字[2019]305号《复议决定书》，应当于2019年12月5日前向南昌铁路运输中级法院提起行政诉讼。答辩人认为原告的起诉超过了起诉期限，人民法院应依法驳回其诉讼请求。2.本案行政复议程序合法正当。根据相关规定，行政复议机关依法有权自行决定是否召开、何时召开听证会以及何时追加第三人。在追加原告为行政复议第三人后未召开听证会符合法律规定；且事实上，原告在参加行政复议后，已经通过书面的形式行使了其“陈述、申辩”的权利并放弃了其质证权利。本案中，原行政行为已被本案复议决定撤销，因此，人民法院仅需审查复议决定的合法性，而无需或不直接审查原行政行为的合法性。3.区住建局作出的原行政行为事实不清、证据不足、程序错误、适用法律错误，依法应当予以撤销。区住建局无法证明其在作出行政决定前进行了必要的调查取证，也未告知答辩人作出行政决定的事实、理由及依据，其在复议期间提交的证据未经法定程序无证明力。区住建局作出行政行为所依据的两部规范性文件同《物业管理条例》相冲突且其中一规定已于2019年12月4日被宣告废止。4.答辩人召集临时业主大会的程序，不属于本案审查范围。5.答辩人依法有权提起行政复议。根据相关规定，业主大会决定被撤销，直接影响全体业主的合法权益，业主委员会作为业主大会的执行机构，提起行政复议是在法律授权的范围内履行职责的行为。 第三人保利业委提交了南昌市红谷滩新区保利国际高尔夫花园首届业主委员会备案表。用于证明其以自己名义申请行政复议及参加诉讼的主体资格。 经庭审质证，各方当事人就证据的真实性、合法性、关联性发表了质证意见。 被告对原告提交的证据1、2、5、7及证据3中的证据①三性无异议，对其证明目的有异议，认为无法达到其证明目的。对证据3中的证据②、③及证据6的真实性和合法性没有异议，对关联性和证明目的有异议，认为该证据是在行政行为作出后形成，不能作为作出行政行为的依据，且证明力不足。对证据4的三性及证明目的均有异议，认为该组图片无法证明其拍摄时间、地点，且相应建筑、地点于违章建筑应当由有关职权部门进行认定。对于第三人提交的证据三性均无异议。 第三人认为原告提交的证据1及3-7与本案审理的被诉行政行为无关，这些证据既不能证明区住建局的行政行为合法，同时不能在区住建局行政行为作出后代其收集证据并举证。对证据2的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，该证据恰好证明了被告行政行为合法，是原告自行放弃了质证权利。对被告提交的证据三性均无异议。 原告对于被告提交的证据真实性均无异议，对证据1、2、3、10、11、12的合法性有异议；对上述十二份证据的关联性及证明目的有异议。认为此十二份证据恰好说明被告南昌市人民政府没有审核第三人保利高尔夫业委会复议申请资格，以及复议过程中被告程序性剥夺原告参与行政复议的陈述、申辩、听证、举证权利的事实。对第三人提交的证据真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，认为业委会成员存在长期违法搭建的情况，不具有申请行政复议的主体资格。 本院认为，被告提交的十二份证据均为案涉行政复议中形成的书面文件，内容真实、形式合法、与本案待证实相关，本院予以确认。对其证明目的及原告、第三人提交的证据，因当事人存在争议，在说理部分一并分析认定。 经审理查明，南昌保利国际高尔夫花园小区位于红谷滩新区，归属碟子湖社区、凤凰洲管理处管辖，原告保利物业作为该小区的前期物业服务企业为小区提供物业服务。2016年12月17日至2016年12月24日，保利国际高尔夫花园小区召开业主大会，成立首届业主委员会，并选举郭建英为主任，曾志平为副主任，罗时英、高翔、邓春梅、李萍华、王幼春为业主委员会委员，喻玲、吴庆欢为候补委员，该届业主委员会任期2016年12月24日至2019年12月23日，并在碟子湖社区、凤凰洲管理处和红谷滩新区房产管理局办公室办理了登记备案。2019年1月26日，保利业委会召开临时业主大会，针对“解除前期物业合同，选聘物业服务企业”、“业主大会议事规则（修改稿）”等议题作出《关于保利国际高尔夫花园临时业主大会会议表决结果的公告》（以下简称业委会公告）。第三人区住建局在收到部分业主和保利物业投诉后，针对保利业委会临时业主大会流程是否合法，保利业委会成员是否存在违章搭建及前交物业费等违法情况进行调查后，于2019年5月30日作出《关于依法撤销保利国际高尔夫花园首届业委会作出的违法决定的公告表决事项的决定书》（以下简称区住建局决定）。保利业委会不服，向被告南昌市人民政府申请行政复议，请求确认区住建局决定违法并予以撤销。被告受理后，依法通知红谷滩管委会并要求提交答复书，9月16日作出《变更行政复议申请人通知书》，将被申请人变更为区住建局，并于同日作出《延期审理通知书》；9月23日作出《行政复议听证通知书》，9月30日组织保利业委会、区住建局进行了听证，10月10日向原告作出《第三人参加行政复议通知书》，要求提交有关复议请求的书面意见、证据及有关材料；10月14日作出《中止行政复议通知书》；11月14日作出《恢复审理通知书》，同日作出《行政复议决定书》，该《决定书》中载明：原告作为第三人参加行政复议并提交了11份证据材料。南昌市人民政府认为，区住建局认定保利业委会“从准备、召开、表决程序等整个流程”均存在违法违规之处，并罗列了相关法律法规和文件条款，但并未阐明具体的违法违规行为，区住建局作出的《决定书》显然存在认定事实不清的问题。针对区住建局指出保利业委会的三个主要违法违规行为：1.保利业委会成员存在违章搭建及欠缴物业费等违法情况；2.临时业主大会送达程序违法；3.临时业主大会召开程序违法。南昌市人民政府认为区住建局提供的9份证据并不能有效证明其主张。原告在行政复议期间提供了部分证据，但上述证据并非在区住建局作出行政行为前取得，行政复议机关也不宜在行政复议期间对行政机关未查清事实进行补充侦查以支持行政行为的合法性、正确性。综上，决定1.撤销区住建局作出的《关于依法撤销保利国际高尔夫花园首届业委会作出的违法决定的公告表决事项的决定书》；2.责令区住建局在收到本决定书之日起60日内重新就部分业主和第三人的投诉进行调查核实并作出处理决定。原告不服，诉至本院，请求判如所请。 本院认为，本案的争议焦点有三：一是保利首届业委会是否具有提起行政复议的主体资格；二是被告通知原告参加复议却没有重新召开听证会，是否剥夺了原告陈述、申辩等权利，行政复议程序是否违法。三是行政复议决定认定的事实是否清楚、适用法律是否正确。 关于争议焦点一。《行政复议法实施条例》第二十八条规定：行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。第三人系依法成立并经主管行政机关备案的业主大会的执行机构，任期为2016年12月24日至2019年12月23日，在现有证据不能证明业委会成员资格被终止而影响第三人正常履行职责的情况下，第三人具有对外代表全体业主、对内具体实施与物业管理有关行为的职能，其行为的法律效果及于全体业主。区住建局决定撤销第三人作出的《关于保利高尔夫花园临时业主大会会议表决结果的公告》，第三人认为该决定侵害了其合法权益，向被告提起行政复议申请符合上述规定，被告予以受理并无不当。 关于争议焦点二。《行政复议法》第二十二条规定：行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。据此，听证会并非行政复议的必经程序。同时，原告作为第三人参加行政复议，通过书面方式提交了答辩意见及相关证据，实质行使了行政复议的陈述、申辩等权利。综上，被告行政复议程序没有违反法律规定。 关于争议焦点三。《行政复议法》第三条第一款第（三）项规定：行政复议机关审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定。区住建局决定认为：保利业委会“从准备、召开、表决程序等整个流程”均存在违法违规之处，并罗列了相关法律法规和文件条款，但并未阐明具体的违法违规行为。在复议听证会中，区住建局指出了保利业委会三项违法违规行为，但相关证据未能有效证明；保利物业作为第三人参与行政复议后提交了新的证据材料，不应成为认定区住建局行政行为是否合法的依据。因此，被告认定被诉行政行为认定主要事实不清且证据不足，并无不当。 关于第三人认为原告超过起诉期限的意见。《行政复议决定书》于2019年11月14日作出，11月20日送达原告，原告于2019年12月2日提起本次诉讼，并未超过经过行政复议后提起行政诉讼15日的起诉期限。 综上，被告南昌市人民政府作出《行政复议决定书》(洪府复字[2019]305号)认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下: 驳回原告南昌保利物业管理有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告南昌保利物业管理有限公司承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。 审 判 长  石 斌 审 判 员  朱映红 审 判 员  张庆文 二〇二〇年五月十四日 法官助理  熊雨辰 书 记 员  高煜格