河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初71号原告梁桂荣，女，1954年6月23日出生，汉族，住郑州市管城回族区。委托代理人仝乐，北京市京师（郑州）律师事务所律师。委托代理人徐黎明，北京市京师（郑州）律师事务所实习律师。被告郑州市管城回族区人民政府，住所地郑州市商城路**。法定代表人张艳敏，区长。委托代理人白鑫，郑州市管城回族区司法局工作人员。委托代理人刘凤彬，河南聚铭律师事务所律师。第三人郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处，住，住所地郑州市紫东路**/div>法定代表人常凯，主任。委托代理人李凡，郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处工作人员。委托代理人李芳，河南裕达律师事务所律师。第三人郑州市管城回族区紫荆山南路办事处南五里堡社区赵堡居民组，住，住所地郑州市管城回族区紫荆山南路办事处南五里堡社区赵堡/div>负责人赵三喜，组长。委托代理人石磊，河南万翔律师事务所律师。原告梁桂荣请求判决被告郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）及第三人郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处（以下简称紫荆山南路街道办）、郑州市管城回族区紫荆山南路办事处南五里堡社区赵堡居民组（以下简称赵堡居民组）依法履行《梁桂荣拆迁问题解决方案》一案，于2020年1月14日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月14日立案后，于2020年1月15日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月9日公开开庭审理了本案。原告梁桂荣的委托代理人仝乐、徐黎明，被告管城区政府的委托代理人白鑫、刘凤彬，第三人紫荆山南路街道办的委托代理人李凡、李芳，赵堡居民组的委托代理人石磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处五里堡赵堡城中村改造指挥部（以下简称赵堡城中村改造指挥部）于2012年9月26日向原告梁桂荣出具《梁桂荣拆迁问题解决方案》，但未依法履行。原告梁桂荣诉称：1.请求依法确认被告不履行《梁桂荣拆迁问题解决方案》的行为违法；2.请求判令被告依法继续履行《梁桂荣拆迁问题解决方案》中的约定，并限期30日内向原告交付安置区域内的同类房屋322平方米；3.本案相关诉讼费用由被告承担。事实和理由：2006年8月，原告所在的赵堡村冻结人口，原告家庭享受拆迁改造福利人口数量为3人，2011年原告所住赵堡村拆迁改造时，被告及第三人却未将原告儿媳列入拆迁待遇人员名单，且在改造过程中，被告及第三人对原告宅基地证面积补偿计算有误。后原告多次依法向被告管城区政府及第三人紫荆山南路街道办反映该问题，该事经被告交第三人解决，并最终与原告协商达成协议，于2012年9月26日出具了《梁桂荣拆迁问题解决方案》（以下简称解决方案），承诺恢复原告儿媳的各项福利待遇资格，其中有：恢复原告儿媳梁某的人口房屋及各项福利；补足原告梁桂荣宅基地证中**平方米的误差面积；对原告地下室面积按照1：1的比例进行补偿。对误差面积和地下室补偿共计多补偿162平方米。同时，按照拆迁政策，村里福利人口房屋为每人160平方米，原告儿媳也确定享有。因此，按照解决方案的约定，被告共须向原告补偿安置322平方米的房屋。目前，村民已经逐步回迁，原告在接收房屋时，却没有收到解决方案中相应面积的房屋。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律法规规定，管城区政府作为拆迁改造工程的主导机关，应当承担依法履行协议的主体责任，被告及第三人至今未将协议兑现，原告依法提起诉讼。原告当庭放弃第一项诉讼请求。原告梁桂荣提交下列证据：证据1.居民户口本，原告儿子赵某的结婚证。证明梁桂荣、赵某、梁某为赵堡村村民，原告儿子赵某与儿媳于2007年6月15日结婚。证据2.《梁桂荣拆迁问题解决方案》。证明管城区政府、紫荆山南路街道办、赵堡城中村改造指挥部在赵堡拆迁改造过程中，与原告梁桂荣达成拆迁解决方案，承诺恢复原告儿媳福利待遇，包括人口房屋以及对原告宅基地证的计算误差及地下室误差，共计应补偿房屋面积为322平方米。证据3.赵某1、赵某2、王某的证人证言。证明赵堡村村民在拆迁改造过程中每人分得的人口房屋面积为160平方米，且得到居民组、社区、街道办及被告的同意。证据4.《致南五里堡赵堡村全体村民的一封公开信》。证明赵堡城中村改造指挥部受被告委托告知村民，南五里堡赵堡村被政府列入城中村改造的范围内。证据5.河南省郑州市管城回族区人民法院（2019）豫0104行初331号行政裁定书、《管城回族区紫荆山南路街道办事处南五里堡社区（赵堡、李堡、北刘庄）城中村改造方案》、《关于成立紫荆山南路街道办事处五里堡社区城中村改造指挥部的通知》（紫文〔2007〕31号）、《关于设立南五里堡城中村改造工作指挥部的通知》，共同证明被告管城区政府是管城回族区紫荆山南路街道办事处南五里堡社区（赵堡、李堡、北刘庄）城中村改造工程的实施主体，是本案的适格被告。其于2012年4月30日下发改造方案的行为适用郑州市人民政府《郑州市城中村改造管理办法》（郑政文〔2011〕258号）的规定。证据6.《来访事项转送办理通知单》，证明原告梁桂荣于2012年6月份向被告下属信访局反映要求儿媳享受村民待遇，拆迁安置不合理等问题，被告将该问题交于第三人紫荆山南路街道办处理。被告及紫荆山南路街道办称未与原告协商过，对梁桂荣拆迁问题解决方案不知情完全不属实。被告管城区政府辩称：一、本案涉及的南五里堡城中村改造活动是在《郑州市城中村改造管理办法》出台之前的城中村改造活动，系由南五里堡村民委员会自行改造，与被告之间没有任何关系。原告主张的该次南五里堡赵堡村城中村改造项目并不是由政府主导的城中村改造活动，该次城中村改造批准时间是在2006年，而政府必须主导城中村改造活动的政策是在2011年的《郑州市城中村改造管理办法》中规定的，该办法是2011年11月7日印发并实施的，在该办法实施之前的此次南五里堡城中村改造活动显然不是政府主导的，而是由南五里堡村民委员会自行研究决定实施的，并由村民委员会自行组织实施，被告并没有参与实施，因此原告的诉讼请求不能成立，依法应当驳回。二、管城区政府不是适格被告，请求依法驳回原告对管城区政府的起诉。原告起诉状中所述的拆迁补偿问题和所谓的解决方案，管城区政府并未参与过协商，也非解决方案的签订主体。梁桂荣所在赵堡村的城中村改造项目系由梁桂荣所在村集体自行组织实施，与管城区政府无关。被告管城区政府向本院提交了以下证据、依据：1.城中村改造协议书；2.管城回族区紫荆山南路街道办事处南五里堡社区居民委员会出具的《证明》；3.《关于下达2006年第二批城中村改造计划的通知》（郑村改〔2006〕10号）；4.《郑州市人民政府关于印发进一步规范城中村改造的若干规定的通知》（郑政文〔2007〕103号）；5.《郑州市人民政府关于〈郑州市人民政府关于印发进一步规范城中村改造的若干规定的通知〉的调整补充意见》（郑政文〔2009〕326号）。证据1、2证明，城中村改造是管城回族区紫荆山南路街道办事处南五里堡社区居民委员会与房产开发公司参与自行改造，管城区政府不是协议的主体，不是适格被告。证据3-5证明，依据当时的文件规定，城中村改造的方式，村组可以自行筹集资金改造，也可以与房地产企业合作改造，区级政府仅负责政策咨询、资料审核等指导工作。第三人紫荆山南路街道办述称，本案属于村民待遇问题，按照相关法律规定，不属于人民法院受理范围。请求依法驳回原告的起诉。第三人紫荆山南路街道办未提交证据、依据。第三人赵堡居民组述称，2006年8月1日冻结户口时，梁桂荣之子赵某与周某系夫妻，后赵某和周某离婚，周某户口迁走。2011年赵堡居民组拆迁改造时，按村规民约取消了周某的村民待遇。梁桂荣宅基地证上**平方米的错误，是航海路拓宽产生的问题，城中村改造只能按照现在的房屋面积进行赔偿或者补偿。解决方案是因为其他村民都拆迁走了，只剩下包括原告在内的几家，村民组一直做不通梁桂荣的工作，又没有强制拆迁的权利，所以只能以出具解决方案的方式处理，但解决方案没有经过村委会表决或者同意，效力待定。另外，解决方案产生于2012年9月，原告起诉超出了诉讼时效。综上所述，应驳回原告的诉讼请求。第三人赵堡居民组未提交证据、依据。经庭审质证，被告管城区政府对原告提交的证据质证称：对证据1无异议。证据2，解决方案是由居委会与原告签署，协议的履行是村民自治问题，与政府无关。证据3，160平方米安置房只是针对享受村民待遇的人员，是村民集体经济用房，并不是此次城中村改造拆迁安置房屋，属于村民的财产，办事处和区政府没有权力干涉居委会分配房屋，居委会也没有向办事处和区政府进行过申报。证据4，指挥部是居委会自设的，该证据与管城区政府无关。对证据5中的行政裁定书，真实性和合法性无异议，关联性有异议。该证据不能证明本案的被诉行政行为与管城区政府有关，而且适用郑政文〔2011〕258号文件错误，应适用郑政文〔2009〕326号文件的规定。对《管城回族区紫荆山南路街道办事处南五里堡社区（赵堡、李堡、北刘庄）城中村改造方案》，原告所在居委会的拆迁改造是2006年开始的，应该是先有改造方案后签改造协议。原告提供的城中村改造方案的落款时间为2012年，但是改造协议书显示的时间是2011年，两个时间是相互矛盾的。对《关于成立紫荆山南路街道办事处五里堡社区城中村改造指挥部的通知》（紫文〔2007〕31号）、《关于设立南五里堡城中村改造指挥部的通知》，是南五里堡居委会自行成立的指挥部，与管城区政府无关。根据郑政文〔2007〕103号文件第四十二条规定，区政府对城中村改造是拟定城中村改造方案，然后经村民（股东）大会或代表大会形成决议，在村组予以公示，以文件形式向市政府呈报，市政府审核批准。第四十六条规定，区政府具体负责城中村改造的政策咨询、资料审核、督促指导、监督检查等相关工作，而不是具体的实施工作。证据6，与本案无关。第三人紫荆山南路街道办对原告提交的证据的质证意见同管城区政府。另外，认为原告提交的证据3证人均与原告有利害关系，证明内容不客观，且没有客观的证据与证人证言相印证。该证据不可采纳。第三人赵堡居民组对原告提交的证据质证称：对证据1的真实性没有异议。但是原告儿子赵某与梁某于2007年6月15日结婚，2006年8月份户口已经冻结，而赵某与周某已经离婚。证据2，是在特殊情况下的一个解决方案，但是该解决方案并没有经过村委会的集体讨论决定，该解决方案的法律效力待定。证据3，证人只是证明每个人实际已经分到160平方米，但每个家庭的具体情况都不一致，该证据不应采信。证据4，是指挥部就当时拆迁过程中有关的问题或者事宜进行的通知，与本案没有关联。对证据5的真实性没有异议，同区政府的质证意见。证据6，与本案没有关联。原告对被告管城区政府提交的证据质证称：证据1并不能排除被告在涉案改造工程中的主导作用及实施主体的身份。证据2不具备真实性且形式不合法。对证据3-5的真实性无异议，但与本案无关。第三人紫荆山南路街道办、赵堡居民组对被告管城区政府提交的证据、依据无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据，除证据3的真实性无法确认外，其他证据的真实性、合法性、关联性，本院均予以确认；被告提交的证据，除证据2的真实性、证据3的关联性无法确认外，其他证据的真实性、合法性、关联性，本院均予以确认。经审理查明，原告梁桂荣之子赵某和梁某于2007年6月15日登记结婚，梁某于2011年1月7日将户籍迁入赵堡村梁桂荣户内。2007年10月19日，中共管城回族区紫荆山南路街道工作委员会下发《关于成立紫荆山南路街道办事处五里堡社区城中村改造指挥部的通知》（紫文〔2007〕31号），该文件显示：为加快五里堡社区都市村庄改造工作的步伐，决定成立紫荆山南路街道办事处五里堡社区城中村改造项目指挥部。下设办公室负责各项手续进行审核处理，拆迁的后勤保障等工作；下设宣传组负责拆迁前的政策宣传、条幅制作、悬挂等工作；下设拆迁组负责拆迁政策的制定、审核，拆迁前的动员、政策宣传和解释工作，入户动员，地，地面附属物的认定与丈量订补偿协议，拆迁补偿的结算，实施拆迁和验收，对钉子户的强制拆迁，与开发商的协调，与上级相关部门的协调等等事宜。成员包括街道办工作人员及村组干部。2007年10月31日，中共南五里堡社区党总支部委员会、南五里堡社区居民委员会联合下发《关于设立南五里堡城中村改造工作指挥部的通知》，显示南五里堡城中村改造工作指挥部下设赵堡村改造指挥部等。赵堡城中村改造指挥部对外发布《致南五里堡赵堡村全体村民的一封公开信》，告知村民赵堡村被政府列为城中村改造范围。2010年10月23日，郑州市管城回族区紫荆山南路街道南五里堡社区居民委员会与河南源升置业有限公司签订《城中村改造协议书》。2012年4月30日，管城区政府拟定《管城回族区紫荆山南路街道办事处南五里堡社区（赵堡、李堡、北刘庄）城中村改造方案》，该方案显示：南五里堡社区（赵堡、李堡、北刘庄）共有土地12宗，参与改造的土地6宗，用于安置房和配套开发商品房、混合区、配套开发区、中小学校、消防、供电、绿化带、道路等用地；不参与改造的土地6宗，其中1宗纳入政府储备、1宗规划为公共绿地、1宗规划为绿地、1宗规划为绿地和市政道路、1宗规划为铁路建设用地、1宗规划为住宅纳入政府收购储备。配套开发区用地（和配套开发区混合用地）采用挂牌方式依据单宗地规划设计条件分13宗按净地进行公开出让。管城区政府做好出让前各项工作，并委托公开出让。配套开发区用地（和安置区、配套开发区混合用地）土地出让收入总价款全额上缴市财政，拆迁补偿安置成本费用拨付管城区政府，用于南五里堡社区城中村改造拆迁安置补偿支出；形成的政府收益拨付管城区政府，用于城中村改造区域内基础设施配套建设等。2012年6月28日，管城区信访局将原告梁桂荣上访反映要求儿媳享受村民待遇、拆迁安置不合理等问题转送紫荆山南路街道办接待处理。2012年9月26日，赵堡城中村改造指挥部向原告梁桂荣出具解决方案，该方案承诺恢复梁桂荣儿媳的福利待遇，包括人口房屋，必须是年终一次性给完，不纳入花名册；同意补足梁桂荣宅基地证中**平方米的误差；对原告地下室面积按照1：1的比例进行补偿。对误差面积和地下室补偿共计多补偿162平方米，过渡费不再支付等。该解决方案加盖有赵堡城中村改造指挥部印章，并有赵三喜签字。解决方案至今未履行，故梁桂荣以紫荆山南路街道办为被告，以赵堡居民组为第三人诉至河南省郑州市管城回族区人民法院，要求紫荆山南路街道办依法履行解决方案。河南省郑州市管城回族区人民法院于2019年12月30日作出（2019）豫0104行初331号行政裁定，该裁定认为紫荆山南路街道办不是适格被告，管城区政府为适格被告。故梁桂荣以管城区政府为被告，以紫荆山南路街道办、赵堡居民组为第三人诉至本院。本院认为，从审理查明的事实看，被告管城区政府及第三人紫荆山南路街道办均参与包含赵堡在内的南五里堡社区城中村改造，并非仅靠南五里堡社区居民委员会自行改造。并且，城中村改造是对村民重大财产权益造成严重影响的行为，总体上应当认定当地县级以上人民政府为改造主体并负主体责任，其下属办事处及基层组织所进行的改造行为，不是法律行为，应当认为实际上受县级政府委托，由县级政府承担责任。就本案而言，被告管城区政府为改造主体并负主体责任，其下属紫荆山南路街道办及南五里堡社区居民委员会所进行的改造行为，应当认为实际上受管城区政府委托，由管城区政府承担责任，因此管城区政府是本案适格被告。根据《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第二十五条规定，原告梁桂荣对被告管城区政府不依法履行行政协议提起诉讼，诉讼时效参照民事法律规范确定。而解决方案未限定交付房屋的时间，故原告起诉未超过诉讼时效。赵堡城中村改造指挥部向原告梁桂荣出具解决方案，在该解决方案未被撤销或者确认无效的情况下，作为委托人的管城区政府应当承担履行解决方案确定的义务。管城区政府应当按照解决方案的承诺向梁桂荣履行宅基地误差面积和地下室补偿共计162平方米房屋，并给付按照村民同等待遇应该分配给梁桂荣儿媳梁某的人口房屋。但因现有证据尚不足以证明按照村民同等待遇应该分配给梁桂荣儿媳梁某的房屋确为160平方米，对此，尚需管城区政府调查后，依法作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，判决如下：一、被告郑州市管城回族区人民政府依法继续履行《梁桂荣拆迁问题解决方案》中的承诺，在本判决生效后三十日内向原告梁桂荣交付安置区域内的同类房屋162平方米及按照村民同等待遇分配给梁某房屋；二、驳回原告梁桂荣的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告郑州市管城回族区人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十五份，上诉于河南省高级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  董正方审判员  王 冰审判员  郭凤彩二〇二〇年五月二十日书记员  乔梦龙