福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽05行终125号 上诉人（原审原告）施清秀，男，1955年3月28日出生，汉族，住泉州市泉港区。 委托代理人施锦英，女，1981年2月15日出生，汉族，住泉州市泉港区。 委托代理人苏坤明，福建顺济律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泉州市泉港区南埔镇人民政府，住所地泉州市泉港区南埔镇柳厝村。 法定代表人陈宝喜，镇长。 委托代理人林培勇。 委托代理人陈憬雄，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 上诉人施清秀诉被上诉人泉州市泉港区南埔镇人民政府（以下简称南埔镇政府）行政协议一案，不服福建省泉州市丰泽区人民法院（2019）闽0503行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审查明，被告南埔镇政府因石化安全控制区建设需要，征迁原告施清秀位于南埔镇××房屋××幢。2018年3月1日，原告施清秀与被告南埔镇政府签订《泉港石化工业区安全控制区房屋搬迁补偿协议书》，协议约定搬迁原告施清秀房屋四幢，编号分别为4-186、4-187、4-233、4-234，约定搬迁房屋的补偿款、补助、补贴和奖励金等合计2455417元，其中房票可安置面积910平方米，房屋预留补偿款在可安置面积以内按每平方米1500元计算，合计1365000元，在可安置面积内购房享受区内购房奖励金标准：购买房票安置签约商品房，购房奖励金按每平方米1810元计算；购买非房票安置签约商品房，购房奖励金按每平方米1210元计算，搬迁房屋非房票部分的补偿款、补助、补贴和奖励金等合计1090417元。附表2-1：房屋户籍人口数认定表（公安户籍登记人口）登记为张志平等13人；附表2-2：房屋户籍人口数认定表（房屋产权共有人）载明无房屋共有权人。协议签订后，原告施清秀领取了款项981376元。2018年10月9日，泉港石化工业区安全控制区安征迁项目第一指挥部出具《泉港石化工业区安全控制区项目房屋搬迁腾空证》，载明施清秀于2018年10月9日腾空房屋。2019年3月29日，泉州市审计局在对泉港区人民政府保障性安居工程资金投入和使用绩效审计中，发现外嫁女及其家庭人口在征迁公告后迁入征迁区域，违规认定为可安置人口享受补偿安置方案相关政策，作出《泉州市审计局关于泉港区保障性安居工程资金投入和使用绩效审计有关问题的审计移送处理书》，载明：“第一片区被拆迁人施＊秀（10297ＣＭ）共有女婿及外孙子女共5人在2017年6月1日征迁公告后迁入征迁区域，违规认定为可安置人口享受补偿安置政策多补偿69.6万元。以上违反《泉州市泉港区人民政府关于印发泉港石化工业区安全控制区项目征迁补偿安置实施方案的通知》‘二十三、安置人口数确定办法（一）动迁人口确定的截至时间为项目征迁公告发布之日，原则上以公安部门户籍登记情况为准，结合房屋实际共有权人认定’的规定。……根据《中华人民共和国审计法》的相关规定，现移送你单位进行依法处理，追回违规多补偿的资金，……”。2019年6月20日，泉港石化工业区安全控制区安征迁项目第一指挥部作出《审计整改通知书》，载明施清秀与第一片区指挥部签订的房屋搬迁补偿协议书错误认定可安置人口5人，多计算补偿享受购房奖励、临时安置和生活过渡补助等合计69.59万元，须于2019年6月30日前办理协议退款手续，退回所有多补偿款项。同日，泉港石化工业区安全控制区安征迁项目第一指挥部将上述通知书送达原告施清秀，原告施清秀妻子拒绝接收。原告施清秀向原审法院提起诉讼，请求判决：一、被告南埔镇政府继续履行档案编号为第一片区指挥部第（10297ＣＭ）号的《泉港石化工业区安全控制区房屋搬迁补偿协议书》，解冻385.57平方米×3310元／平方米房票预留补偿款和购房奖励金的款项、支付临时安置补助金50400元及生活过渡补助金12000元；二、本案诉讼费用由被告南埔镇政府负担。 原审法院认为，本案争议焦点是被告南埔镇政府是否应继续履行其与原告施清秀于2018年3月1日签订的《泉港石化工业区安全控制区房屋搬迁补偿协议书》。《泉州市泉港区人民政府关于印发泉港石化工业区安全控制区项目征迁补偿安置实施方案的通知》规定：“二十三、安置人口数确定办法（一）动迁人口确定的截至时间为项目征迁公告发布之日，原则上以公安部门户籍登记情况为准，结合房屋实际共有权人认定”。经查，《泉州市泉港区人民政府关于实施泉港石化工业区安全控制区搬迁项目的决定》发布时间为2017年6月1日。《泉港石化工业区安全控制区房屋搬迁补偿协议书》证明诉争房屋产权人系原告施清秀，无共有产权人，原告施清秀提供可安置人口为13人，其中5人即林向农（施清秀的女婿，于2017年7月24日迁入）、林子然（施清秀的外孙女，于2017年7月24日迁入）、林子茜（施清秀的外孙女，于2017年7月8日出生）、张志平（施清秀的女婿，于2017年6月20日迁入）、张以禾（施清秀的外孙，于2017年6月20日迁入）不符合上述通知的相关规定，施清秀对上述5人的迁入时间亦无异议。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，对涉案行政协议的合法性进行审查。涉案《泉州市泉港区人民政府关于印发泉港石化工业区安全控制区项目征迁补偿安置实施方案的通知》制定了征迁补偿安置的具体标准，该标准构成签订安置补偿协议的依据，而涉案《泉港石化工业区安全控制区房屋搬迁补偿协议书》关于可安置人口为13人及相应补偿款项的约定严重违反了安置补偿政策，应当视为该约定内容没有依据。被告南埔镇政府已依行政协议部分履行了协议约定的义务，原告施清秀请求被告南埔镇政府按可安置人口13人继续履行行政协议，缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告施清秀的诉讼请求。案件受理费50元，由原告施清秀负担。 宣判后，施清秀不服，上诉请求：撤销一审判决；依法改判：1．确认南埔镇政府与上诉人签订的编号为第（10297CM）号的《泉港石化工业区安全控制区房屋搬迁补偿协议书》合法、有效；2．判令南埔镇政府继续履行拆迁补偿协议；3．本案一、二审的诉讼费用由南埔镇政府承担。事实和理由：一、原审法院未全面、如实的审查案件，程序错误，导致事实审查不清，依法应予以改判。根据泉港区人民政府泉港政综【2017】86号文件明确规定实施部门由泉港区住建局和泉州市国土局泉港分局负责实施，本案南埔镇政府仅是受委托承担搬迁、补偿工作，因此，本案的当事人应有泉港区住建局和泉州市国土局泉港分局。另根据拆迁条例第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，因此，泉港区人民政府也应列席本案庭审；上诉人在一审中有提出是否应追加上述当事人作为被告，而一审并未准许；哪怕上诉人未提出，为查清案件事实，一审也应当主动追加上述当事人作为被告参加庭审，因此，原审判决程序错误，依法应予以撤销。查清事实是正确审判的基础。只有在查清事实的基础上，从各证据与案件事实的关联程度、各证据之间的联系等方面进行综合审查判断，这样才能依法公正办案，维护当事人的合法权益。二、原审判决未对《泉港石化工业区安全控制区项目房屋征迁补偿安置实施方案》（泉港政综［2017］85号］）（以下简称“《实施方案》”）的合法性与有效性进行审查是错误的，应予以撤销。《实施方案》规定：动迁人口确定的截止时间为项目征迁公告发布之日。本项目至今尚未发布征迁公告。《征收土地公告办法》第三条：征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。第四条：被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告。上述法律规定，明确要求政府部门在拆迁房屋及征收土地时应在相应的场所进行书面公告。本案中，南埔镇政府并没有以书面形式发布任何征收公告，也没有发布工业区安全控制区域拆迁项目及补偿方案的公告，2017年6月1日仅是南埔镇政府制作的拆迁方案中自行确定的日期，并未履行完整的征收程序，程序不合法，该日期并不能作为公告截止的日期，该日期是无效的，不能作为案件审判的依据。而原审判决却未对上述日期进行审查，是错误的。三、原审判决在对编号为第（10297CM）号的《泉港石化工业区安全控制区房屋搬迁补偿协议书》的合法性与有效性的审查时，在对该安置协议所体现的13人是否违反安置政策的问题上，认定证据不足，适用法律错误，认定结论错误。原审判决书依据《行政诉讼法》第六条和第六十九条认定南埔镇政府行政行为合法，依法应驳回上诉人的诉讼请求，属适用法律错误。通过该句表述可知原审判决书首先通过选择适用的法律法规，明确了拆迁补偿安置协议实质上是行政合同。所以不适用《合同法》的相关规定而适用房屋拆迁法律法规和相关政策的规定。《城市房屋拆迁管理条例》第十三条规定：拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。从上述规定可以看出，拆迁人在负责处理拆迁安置补偿事宜时，必须依据法律法规的规定处理，是法律强制性规定。所以拆迁人不得擅自提高或者降低补偿、安置标准，扩大或缩小补偿、安置范围。所以审查拆迁补偿协议是否有效时，不仅要依据民事法律的相关规定，更重要的是审查拆迁人安置行为的合法与合理依据。具体到本案，签订的拆迁补偿协议是经双方协商一致的，具有法律效力，应予以履行；上诉人已按协议要求腾空了房屋，南埔镇政府也应按协议继续全面履行。四、原审未全面审查相关证据材料，未充分考虑《泉港石化工业区安全控制区安征迁工作片区指挥长第九次会议纪要》的具体内涵，应予以撤销。根据《泉港石化工业区安全控制区安征迁工作片区指挥长第九次会议纪要》明确动迁人口的认定中，户籍人口有迁出的，房屋共有权人限于所有权人的配偶及其三代以内直系亲属，也就是三代以内的直系亲属都可以享受征迁补偿。没有任何一份文件有认定外嫁女不能享受房屋拆迁补偿。本案的拆迁补偿方案是在南埔镇政府严格审核、把关下签署的，是合法、有效的，应予以认定并继续履行。综上所述，请求二审法院妥善解决本案纠纷，支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人南埔镇政府提交书面答辩状称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，上诉人的上诉理由均不能成立。一、案涉行政行为由答辩人作出，而非泉港区住建局、泉州市国土局泉港分局、泉港区政府，其不应被列为本案的共同被告，一审法院不存在遗漏当事人的情形。1．签订案涉《补偿协议书》并非由泉港区住建局、泉州市国土局泉港分局、泉港区政府与答辩人共同作出，答辩人系签订该《补偿协议书》的唯一的行政机关。2．泉港石化工业区安全控制区搬迁项目的性质是搬迁项目，而非征迁项目。搬迁项目遵循自愿搬迁原则，不具有强制性，而征迁项目则具有强制性，两者有根本性的区别。故本案不适用关于房屋征迁的相关规定。3．泉港区住建局、泉州市国土局泉港分局以及泉港区政府虽然与整体搬迁项目存在关联，但各司其职，均不负责签订《补偿协议书》，并非本案必要诉讼参加人。4．上诉人未曾向一审法院申请追加泉港区住建局、泉州市国土局泉港分局以及泉港区政府作为被告参加诉讼。因此，一审法院未追加泉港区住建局、泉州市国土局泉港分局以及泉港区政府参加诉讼不属于程序错误。二、《泉港石化工业区安全控制区搬迁项目房屋征迁补偿安置实施方案》不属于本案的审查范围。1．《实施方案》并非本案诉争的行政行为，不属于本案的审查范围。2．泉港石化工业区安全控制区搬迁项目的性质是搬迁项目，与征迁项目不同，不适用关于房屋征迁的相关规定及流程。故不应适用房屋征迁的相关规定对《实施方案》进行评价。三、上诉人以《补偿协议书》应适用征收拆迁相关规定为由，提出原审判决对《补偿协议书》的内容违反补偿安置政策的认定证据不足、适用法律错误的主张，不能成立。1．如上所述，泉港石化工业区安全控制区搬迁项目的性质是搬迁项目，与征迁项目不同，不适用关于房屋征迁的相关规定及流程。2．《补偿协议书》属于行政协议，属于行政行为，双方的协商结果应当建立在具有相应的依据、不损害公共利益的前提下进行。《补偿协议书》关于可安置人口为13人的相关约定不符合所依据的《实施方案》，对于超出安置补偿政策的5个人口的相应补偿属于没有依据，且损害公共利益，不应继续履行。3．《补偿协议书》已被《审计整改通知书》所羁束，《补偿协议书》错误认定的张志平、张以禾、林向农、林子然及林子茜5个安置人口的相应补偿无法继续履行。四、林向农、林子茜、林子然、张志平、张以禾显然不属于《泉港石化工业区安全控制区安征迁工作片区指挥长第九次会议纪要》关于房屋实际共有权人的认定条件。1．林子茜是在2017年6月1日以后出生的，已经超过安置人口确定的截止时间；2．林向农和张志平系施清秀的女婿，不是施清秀的直系亲属；3．林向农、林子然、张志平、张以禾在2017年6月1日前的户籍登记地址与房屋坐落不一致；4．林子然、张以禾并非是原登记在施清秀户内后迁出，而是原未登记在施清秀户内后迁入。此5人均不符合上述《会议纪要》的认定条件。而上诉人所称的“外嫁女”均已认定在可补偿安置的人口中，不存在上诉人所指否认外嫁女的房屋搬迁补偿安置权益的情形。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。上诉人的上诉请求和理由不能成立，恳请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 经审理查明，二审查明事实与原审查明一致，本院予以确认。二审审理中，上诉人施清秀向本院提出申请，请求对涉案《泉港石化工业区安全控制区搬迁项目房屋征迁补偿安置实施方案》的合法性进行审查。 本院认为，上诉人施清秀未在一审起诉时一并请求对《泉港石化工业区安全控制区搬迁项目房屋征迁补偿安置实施方案》的合法性进行审查，二审才提出该申请，且其行为主体与本案行政协议的行为主体不一致，不属本案的审查范围，本院不予审查。施清秀上诉称一审法院应对涉案《泉港石化工业区安全控制区搬迁项目房屋征迁补偿安置实施方案》的合法性、有效性进行审查没有依据，对其该上诉请求不予采纳。施清秀上诉称一审应追加泉港区住建局、泉州市国土局泉港分局、泉港区人民政府作为当事人参加诉讼。因本案系行政协议纠纷，泉港区住建局、泉州市国土局泉港分局、泉港区人民政府均不是行政协议的一方当事人，无需追加该些当事人参加本案诉讼，故本案不存在遗漏当事人的情形，施清秀的该上诉请求不能成立，不予采纳。因施清秀与南埔镇政府签订的《泉港石化工业区安全控制区房屋搬迁补偿协议书》中约定的可安置人口为13人，其中5个安置人口即林向农、林子茜、林子然、张志平、张以禾的相应补偿因不符合《泉港石化工业区安全控制区搬迁项目房屋征迁补偿安置实施方案》第二十三条规定的安置人口的认定标准，亦不符合《泉港石化工业区安全控制区安征迁工作片区指挥长第九次会议纪要》规定的迁出户口的房屋共有权人的安置人口认定标准，且已被《审计整改通知书》所羁束，故施清秀与南埔镇政府的该部分约定没有依据，施清秀请求南埔镇政府继续全面履行双方签订的《泉港石化工业区安全控制区房屋搬迁补偿协议书》并支付剩余补偿款的上诉请求和理由不能成立，予以驳回。综上所述，原审判决认定事实清楚，所作判决并无不当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人施清秀负担。 本判决为终审判决。 审判长  庄希文 审判员  庄丽娜 审判员  谢火生 二〇二〇年五月二十八日 书记员  陈嘉怿 附：本判决所适用的法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。