甘肃省武威市中级人民法院行政判决书（2020）甘06行终60号 上诉人（原审原告）苗长元，男，1975年11月19日出生，汉族，住址甘肃省武威市凉州区。委托诉讼代理人陈亮，北京盈科（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）凉州区金羊镇人民政府，住所地甘肃省武威市凉州区金羊镇郭家寨村**。法定代表人陈金虎，该镇政府镇长。委托诉讼代理人郭兴虎，甘肃纵横律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武威市自然资源局凉州分局，住所地甘肃省武威市凉州区宣武街武威市土地勘测规划技术楼**。法定代表人齐加旭，该局局长。委托诉讼代理人张荣、俞文婷，甘肃致为律师事务所律师。被上诉人（原审被告）凉州区城市管理综合执法局，住所地甘肃省武威市凉州区东大街贡元巷**。法定代表人刘浩，该局局长。委托诉讼代理人张建强，该局副局长。上诉人苗长元因诉被上诉人金羊镇人民政府（以下简称金羊镇政府）、武威市自然资源局凉州分局（以下简称自然资源凉州分局）、凉州区城市管理综合执法局（以下简称凉州区城管执法局）行政强制拆除一案，不服武威市凉州人民法院（2019）甘0602行初52号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭进行了书面审理。本案现已审理终结。原审查明，2016年10月17日，苗长元与金羊镇政府、金羊镇松涛村民委员会、金羊镇松涛村第四村民小组签订《用地协议》。协议约定：一、为加快设施农牧业发展，丙方（苗长元）拟在位于XXXXX的（集体）土地上从事农副产品收储点建设，面积为5.2亩，四至范围：东至道路；南至道路；西至巷道；北至村庄……四、甲方（金羊镇政府）按要求及时将用地协议与设施建设方案上报备案，丙方依据区国土资源主管部门和区农业部门的核实备案信息，符合农产品收储用地有关规定的方可动工建设。五、丙方必须按甲方规定的标准修建，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，严禁在设施场内修建住宅及其他永久性建筑物。六、丙方应按约定的用途使用土地，不得改变用途……次日，苗长元以用地者松涛村农副产品收储点名义提交申请表，金羊镇松涛村第四村民小组、金羊镇松涛村民委员会、金羊镇政府分别在申请表上加注意见并加盖公章，同月31日，凉州区国土资源局金羊国土资源所在申请表上也加注意见、加盖公章。协议签订后苗长元开始动工修建，至2018年6月建成。2018年11月24日，凉州区人民政府办公室印发《凉州区推进落实“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案》的通知。2018年12月1日原凉州区国土资源局、凉州区城管执法局向苗长元发出《限期拆除违法违章建筑通知书》，同日金羊镇政府向苗长元发出《限期拆除违法违章建筑通知书》，责令苗长元自收到通知书之日起三日内自行拆除非法修建的建（构）筑物及设施，恢复土地原貌。逾期不拆除的，将依法采取强制拆除措施，所造成的经济损失由苗长元自行负责，依法拆除的违法建（构）筑物不予补偿，之后又发出《限期拆除违法违章建筑催告书》。2018年12月下旬，苗长元对其修建的库房的房顶进行了拆除。2019年2月26日，金羊镇政府对苗长元修建的部分建筑物进行了拆除。庭审中，苗长元陈述原凉州区国土资源局、凉州区城管执法局没有向其送达《限期拆除违法违章建筑通知书》，也未实施强制拆除行为。2019年7月9日，苗长元向本院起诉，要求确认金羊镇政府强制拆除其所有的建筑物的行为违法。原审认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：……（四）当事人享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：……（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）……”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，金羊镇政府对苗长元修建的建筑物进行拆除，仅作出《限期拆除违法违章建筑通知书》和《限期拆除违法违章建筑催告书》，但未告知当事人依法享有的陈述权和申辩权以及当事人申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限，程序违法。苗长元提供的视听资料和证人刘全生的证言能够证明金羊镇政府参与并实施了拆除行为，故金羊镇政府是本案适格被告。凉州区城管执法局、原凉州区国土资源局向苗长元发出了《限期拆除违法违章建筑通知书》，但凉州区城管执法局、自然资源凉州分局均辩解其未对苗长元修建的建筑物实施强制拆除行为，苗长元对该辩解意见认可，金羊镇政府也未提供凉州区城管执法局、自然资源凉州分局实施强拆行为的证据，因此，凉州区城管执法局、自然资源凉州分局不是本案适格被告。从苗长元提供的武威市自然资源局《关于政府信息公开申请的答复》看，涉案建筑物所占用土地虽然属凉州区土地利用总体规划确定的有条件建设区，城市规划地性质为备用地，但该块土地目前属于金羊镇松涛村四组的集体土地。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。经拟定设施建设方案、土地利用条件、向社会公告并无异议的，乡政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。据上规定，设施农用地的使用虽无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案。本案中，苗长元并未依照上述规定取得相应的备案手续，擅自动工修建，属于未经批准擅自在集体土地上违法修建建筑物的情形。凉州区城管执法局、原凉州区国土资源局向苗长元发出的《限期拆除违法违章建筑通知书》认定苗长元修建的建筑物属违法建筑的事实清楚，证据充分，应予以确认。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定，判决确认金羊镇政府拆除苗长元位于凉州区XXXXXXXX建筑物的行政行为违法。宣判后，上诉人苗长元不服，向本院上诉称：一、其修建建筑物已经国土资源部门批准，属于合法建筑，一审法院认定上诉人违法修建建筑物属认定事实不清。2016年10月17日，苗长元与金羊镇政府、金羊镇松涛村民委员会、金羊镇松涛村第四村民小组签订《用地协议》进行农副产品收储点建设，并按照《用地协议》约定提交了《农产品收储点项目建设用地方案》和《武威市凉州区农副收储点用地申请表》，金羊镇松涛村第四村民小组、金羊镇松涛村民委员会、金羊镇政府均认为该宗土地四至界限清楚，权属无争议，建设方案符合实际，同意登记备案，并签字盖章。10月31日原凉州区国土资源局经审核后，认定该宗地拟从事设施农业建设，经现场勘测，建设符合土地利用总体规划，并签字盖章同意。在取得国土资源部门备案批准后，上诉人于2017年2月在该块土地上修建建筑物。一审认定事实与上述事实明显不符。二、被上诉人自然资源凉州分局、凉州区城管执法局作出的《限期拆除违法违章建筑通知书》认定上诉人未经批准即占用金羊镇松涛村四组土地非法修建建筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《甘肃省城乡规划条例》属事实不清，证据不足。另外，二机关在作出该通知书前未履行催告义务，亦未告知上诉人应享有的陈述权和申辩权，程序违法。在此情况下，一审对该通知书认定的事实进行确认属于认定事实不清。综上所述，上诉人请求对一审法院认定其在未经批准擅自在集体土地上违法修建建筑物及凉州区城管执法局、自然资源凉州分局发出的《限期拆除违法违章建筑通知书》予以确认的事实部分予以更正。被上诉人金羊镇政府辩称：一、2016年10月17日，苗长元与金羊镇政府、金羊镇松涛村民委员会、金羊镇松涛村第四村民小组签订《用地协议》，协议签订后，金羊镇政府依规定向原凉州区国土资源局提交了《用地申请登记备案报告》，经原凉州区国土资源局审查认为，苗长元拟在松涛村四组修建的农副产品收储点用地，不属于设施农用地范围，不符合设施农用地备案要求，请金羊镇政府按照建设用地报批，未予以备案。以上备案情况金羊镇政府依法向苗长元进行了告知。苗长元所称经国土资源部门批准并取得备案批准的说法与客观事实不符，一审认定涉案建筑物属于违法违章建筑物的事实清楚，苗长元的上诉理由不成立。二、金羊镇政府认定涉案建筑物性质所依据的法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，金羊镇政府具有在凉州区金羊镇范围内开展城乡规划管理和查处违法行为的职权。苗长元未经批准违法建设的证据确凿，一审在此基础上予以确认正确。据上事实和理由，金羊镇政府请求驳回上诉，维持原判。自然资源凉州分局辩称：一、上诉人苗长元对涉案《限期拆除违法违章建筑通知书》不服，应当依法另行提起诉讼。自然资源凉州分局与凉州区城管执法局虽向苗长元作出《限期拆除违法违章建筑通知书》，但并未对苗长元修建的建筑物实施强制拆除行为，苗长元在一审中亦对上述事实予以认可。苗长元一审诉请确认涉案强制拆除行为违法，苗长元在二审时认为《限期拆除违法违章建筑通知书》认定事实不清，证据不足，属于增加独立的诉讼请求，程序违法。苗长元若对《限期拆除违法违章建筑通知书》不服，应当依法另行提起诉讼。二、一审认定涉案建筑物属于违法违章建筑的事实清楚。苗长元以其提供的《武威市凉州区农副收储点用地申请表》来证明涉案建筑物系合法建筑物，但该申请书上凉州区国土资源局金羊国土资源所的意见为：该宗地拟从事设施农业建设，经现场勘测，选址符合土地利用总体规划，未经国土、农业部门同意，不得提前动工建设。苗长元在未经国土、农业部门批准备案的情况下，擅自动工修建，属于未经批准擅自在集体土地上修建建筑物的情形。综上，自然资源凉州分局请求驳回上诉，维持原判。 凉州区城管执法局辩称：一、一审认定其不是本案适格被告事实清楚，证据充分，适用法律准确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，没有证据证明凉州区城管执法局对苗长元的建筑物实施了强制拆除行为。凉州区城管执法局与原凉州区自然资源局虽向苗长元作出《限期拆除违法违章建筑通知书》，但未实施强制拆除行为，未对苗长元的权利造成影响和侵害。在庭审中，苗长元亦陈述凉州区城管执法局并未实施强制拆除行为，故其不是本案适格被告。二、金羊镇政府实施了强制拆除行为，其为本案适格被告。金羊镇政府依据相关“大棚房”清理整治的文件，认为系清理整治“大棚房”的责任主体系国土部门，认为一审认定凉州区城管执法局未实施强拆行为不当的理由不成立。实施强制拆除是行政事实行为，并非形式要件，清理整治“大棚房”工作方案设计部门较多，该工作方案不能作为认定强制拆除实施主体的证据。同时苗长元在一审时亦明确陈述凉州区城管执法局并未实施强制拆除行为，金羊镇政府也无证据证明凉州区城管执法局实施了强拆行为。据此，金羊镇政府的上诉理由没有事实和法律依据，请求驳回其上诉，维持一审判决。二审经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。    本院另查明，2016年10月31日原凉州区国土资源局金羊国土资源所在《武威市凉州区农副收储点用地申请表》国土所意见一栏加注“该宗地拟从事设施农业建设，经现场勘测，选址符合土地利用总体规划，未经国土农业部门同意，不得提前动工建设”。2017年1月19日，原凉州区国土资源局作出《关于苗长元拟建农副产品收购点用地的审查意见》，经该局审查：根据国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）关于设施农用地范围的界定，金羊镇三盘磨村七组村民苗长元拟在松涛村四组修建的农副产品收储点用地，不属于设施农用地范围，不符合设施农用地备案要求，请金羊镇政府按照建设用地报批。本院认为，本案的争议焦点主要有两个方面：一是苗长元修建的建筑是否属于违法建筑物；二是金羊镇政府拆除苗长元涉案建筑物的行为是否合法。    关于苗长元修建的建筑是否属于违法建筑物的问题。根据国土资源部、农业部（国土资发[2014]127号）《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。经拟定设施建设方案、土地利用条件、向社会公告并无异议的，乡政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。据上规定，设施农用地的使用虽无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案。本案中，苗长元在涉案用地未依法取得设施农用地备案手续的情况下，擅自在集体土地上修建建筑物，属未经批准擅自在集体土地上修建建筑物的违法情形。原凉州区国土资源局，凉州区城管执法局认定苗长元修建的建筑属违法违章建筑的事实清楚，一审对该事实进行确认，并无不当。关于金羊镇政府拆除苗长元养殖场的行为是否合法的问题。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关亦应当严格按照法定程序履行职责。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条有关行政机关强制执行程序的规定，行政机关在实施强制执行前，应当依法履行事先催告，告知当事人陈述、申辩权，听取当事人陈述申辩意见，制作强制执行决定并公告等法定程序。金羊镇政府在拆除涉案建筑物时，仅向苗长元下发了《限期拆除违法违章建筑通知书》和《限期拆除违法违章建筑催告书》，并未完全履行上述法定程序，属程序违法。一审确认金羊镇政府强制拆除苗长元涉案建筑物行为违法的判决结果正确。综上，一审认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人苗长元的上诉理由不成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人苗长元负担。本判决为终审判决。   审判长 赵成维审判员 李明武审判员 刘清云 二〇二〇年五月二十五日书记员 高 静