江苏省连云港市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）苏07民终1085号上诉人（原审被告）：东海县自然资源和规划局，住所地东海县牛山街道牛山北路206号。法定代表人：朱燕昌，局长。委托诉讼代理人：傅明华，江苏冠文律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：李宝义，男，汉族，住东海县。委托诉讼代理人：张成柱，江苏云台山律师事务所律师。委托诉讼代理人：王健，江苏东方金牛律师事务所律师。原审第三人：东海县绿园房地产开发有限公司，住所地东海县牛山街道。法定代表人：李其先，该公司董事长。委托诉讼代理人：张小秋，男，该公司职工。上诉人东海县自然资源和规划局（以下简称自然资源规划局）因与被上诉人李宝义、原审第三人东海县绿园房地产开发有限公司（以下简称绿园公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服江苏省东海县人民法院（2020）苏0722民初3511号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月4日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。上诉人自然资源规划局上诉请求：1.依法撤销东海县人民法院（2020)苏0722民初3511号民事判决，并改判驳回被上诉人的一审诉讼请求。2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院认定事实部分错误。1.一审法院认定案涉土地出让金中的1010万元是被上诉人交纳与事实不符。案涉土地的1510万元出让金应全部认定为绿园公司缴纳。因为原东海县国土资源管理局（以下称原东海县国土局）出具的东海县非税收入一般缴款书上“缴款人”一栏明确载明缴款人是绿园公司，而不是被上诉人。2.一审法院认定原东海县国土局与绿园公司所签《国有土地出让合同》扰乱正常的国有建设用地出让交易市场秩序，改变受让主体，违反公序良俗，没有事实根据。因为原东海县国土局与绿园公司所签《国有土地出让合同》是基于被上诉人无房地产开发资质，其与绿园公司双方合作，并签订了《房地产开发合作协议》。二、本案已超过诉讼时效。案涉《国有建设用地使用权出让合同》签订于2011年3月9日，该合同中有被上诉人本人的签名。这足以证明，在2011年3月9日时，被上诉人已知道原东海县国土局就案涉土地与绿园公司签订土地出让合同之事实。而被上诉人直到2020年1月19日才提起本案诉讼，显然已超过诉讼时效。三、原东海县国土局与绿园公司所签《国有建设用地使用权出让合同》合法有效。1.被上诉人没有按约缴纳成交价款，丧失了竞得人资格。被上诉人与原东海县国土局2010年11月15日签订的《成交确认书》第3条明确规定：“竞得人必须在成交确认书签订后10个工作日内交清全部成交价款。否则，以自动放弃处理。竞得人所交纳的定金不予退还。”被上诉人并没有在成交确认书规定的10个工作日内交清成交价款，应视为其自动放弃竞得人资格。2.原东海县国土局与绿园公司所签《国有建设用地使用权出让合同》系双方在平等自愿的情况下所签，合同内容系双方真实意思表示。3.原东海县国土局与绿园公司所签《国有建设用地使用权出让合同》不存在《中华人民共和国合同法》第52条所列举的合同无效的任一情形。原东海县国土局与绿园公司所签合同的价款与本案被上诉人李宝义的中标价完全相同，故本案不存在损害社会公共利益之说。4.本案案涉土地登记在绿园公司名下，实际上是被上诉人操作完成的，其因为提供虚假资料被注销土地权属证书。现申请确认该协议无效有违诚实信用原则。四、一审法院适用法律不当。1.原国土资源部39号令即《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》属于行政规章，不属于法律法规，不能作为认定合同效力的依据。因为《中华人民共国合同法解释(二）》第14条规定，合同法第52条第（5)项中“强制性规定”是指法律法规中效力性强制性规定。2.《中华人民共和国房产管理法》、《中华人民共和国物权法》虽然属于法律法规，但其中关于出让商业经营性用地应当采取招、拍卖等公开竞价的方式之规定，只是管理性规定规定，并不是效力性规定，不能作为认定合同无效的依据。五、案涉的行为属于签订行政协议的行为，最高院关于行政协议的司法解释理解与适用已经明确土地使用权出让合同属于行政协议，最高法关于行政诉讼法的司法解释明确规定针对2015年5月1日之前行政行为提起无效的人民法院不予立案。因此，本案应当驳回被上诉人的起诉。被上诉人李宝义答辩称：1.一审法院查明事实是被上诉人交纳了土地出让金且都打入了上诉人账户，上诉人也开具了相关凭证。2.被上诉人竞得涉案土地后与绿园公司达成协议约定合作开发涉案土地，绿园公司提供了法人为被上诉人的执照与组织机构代码证，绿园公司于2011年3月9日与东海国土局签订国有用地使用权出让合同，被上诉人后来才知道绿园公司提供的营业执照是虚假的。被上诉人和国土局均被欺骗导致土地证被注销。国土局与绿园公司签订合同的基础是被上诉人与绿园公司之间的房地产开发合作协议，但该协议于2018年11月12日被东海法院判决解除，被上诉人与绿园公司系各自独立主体，东海国土局与绿园公司签订的使用权出让合同系绿园公司以欺骗手段订立的合同，违反法律法规，扰乱出让交易秩序，损害公共利益，属于无效合同。3.无效合同具有社会危害性，确认合同无效是法律的公权力，是对民事行为的主动干预。我方确认合同无效不受诉讼时效限制。4.上诉人在与被上诉人就案涉合同签订事宜，被上诉人在东海法院第一次诉讼过程中上诉人提出案涉合同属于行政协议，对该案属于民事案件处理提出异议，后被上诉人撤回了该案起诉，到开发区以行政诉讼要求上诉人履行相关行政职责，依法与被上诉人签订土地出让合同，该案经开发区法院审查认为该案属于民事诉讼，不属于行政诉讼，做出了（2020）苏0791行初52号裁定书，将该案移送东海法院处理。上诉人在第一次开庭提出的抗辩理由与本次开庭的抗辩自相矛盾，滥用诉权。5.本案一审法院经过多次开庭，事实已经查清，本案第三人使用欺骗手段提供虚假资料，导致本案被上诉人在案涉土地要求上诉人履行相关职责过程中造成很大障碍，本案过错方明显是第三人，与被上诉人无关。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉不能成立，请求二审驳回上诉，维持原判。原审第三人绿园公司答辩称没有意见。李宝义向一审法院起诉请求：1.确认原东海县国土资源局2011年3月9日与第三人绿园公司签订的编号为3207222011CRHT0011的《国有建设用地使用权出让合同》无效。2.本案诉讼费用由第三人承担。一审法院认定事实：2010年11月15日，李宝义与东海县国土资源局签订《成交确认书》，内容为：“在2010年10月26日至2010年11月15日东海县国土资源局举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，李宝义竞得了编号为Ｄ××0-57号(牛山果树综合实验场、北辰路南侧、牛山北路东侧)地块的国有建设用地使用权，现将有关事项确认如下：一、该地块成交总价为人民币1510万元（地块面积以实际使用面积为准）。二、竞得人签订成交确认书后，竞买保证金自动转作受让地块的定金。三、竞得人必须在成交确认书签订后10个工作日内交清全部成交价款。否则，以自动放弃处理。竞得人所交纳的定金不予退还。四、李宝义（竞得人）必须在交清全部成交价款7日内，持本《成交确认书》到东海县国土资源局建设用地科签订《国有建设用地使用权出让合同》。不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人所交纳的定金不予退还，所交的出让金不计利息予以退还，并应承担相应的其他法律责任。出让人：东海县国土资源局竞得人：李宝义。”另查明，2010年11月4日，李宝义交纳竞买定金200万元，另外当天还交纳10万元，2010年11月26日、2010年12月29日、2011年1月21日，分别向东海县国土资源局土地出让金400万元、200万元、200万元，合计交纳土地出让金1010万元。另外，绿园公司向东海县国土局交纳500万元。东海县国土资源局向绿园公司开具1510万元土地出让金收据。2011年3月9日，东海县国土资源局与绿园公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，案涉地块（Ｄ××0-57号）于2011年4月1日前按现状土地条件交付，用途为住宅用地，年限70年，土地出让价款1510万元，定金200万元抵作土地出让价款，本合同签订之日起10日内，一次性付清土地出让款。合同落款处，李宝义作为绿园公司法定代表人签名，同时受让人加盖绿园公司印章，同时提交的法人身份证明及营业执照中载明李宝义为法定代表人。关于绿园公司印章由谁加盖，李宝义、自然资源规划局均称由绿园公司派人加盖，具体经手人不清楚，绿园公司代理人当庭表示不清楚由谁加盖。2011年3月30日，绿园公司经登记领取该宗地块东国用（2011）第001002号国有土地使用证。2011年4月20日，东海县工商行政管理局执法人员在江苏省土地市场东海交易所查阅一份编号为Ｄ××0-57号土地出让档案发现：土地受让人是绿园公司，档案中的绿园公司的营业执照复印件上法定代表人姓名为李宝义，随即执法人员查询该公司的登记信息，发现该公司的法定代表人为李其先，未依法变更他人。执法人员认为绿园公司涉嫌伪造营业执照，于当日立案调查。经查明，2010年11月，李宝义通过竞拍获得出让宗地编号为Ｄ××0-57号的土地使用权，用途为房地产开发，但李宝义个人不具有从事房地产开发的资质，于是决定和绿园公司合作开发。绿园公司为达到以自己的名义和李宝义合作开发房地产的目的，把自己的营业执照、组织机构代码证的复印件上的法定代表人改为李宝义，出具一份证明李宝义为绿园公司法定代表人的法人代表身份证明，以李宝义名义向东海县国土资源局写了一份申请，由绿园公司开发Ｄ××0-57号土地的申请书，把以上材料提交给江苏省土地市场东海交易所。东海县国土资源局就把Ｄ××0-57号的土地受让人变更为绿园公司，于2011年3月9日于绿园公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，绿园公司曾于2010年11月29日与李宝义签订《房地产开发合作协议》。2011年5月16日，因为绿园公司伪造营业执照，违反了《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十条的规定，东海县工商行政管理局依据该条例第七十四条的规定，对绿园公司行政处罚，罚款4万元。2011年6月，因上述法定代表人身份造假，东海县国土资源局以采取非法手段骗取土地登记为由，依据《江苏省土地管理条例》第五十条的规定，吊销Ｄ××0-57号国有土地使用权证书。再查明，2011年6月3日，李宝义（甲方）与第三人绿园公司（乙方）又签订《房地产开发合作协议》（双方曾经在李宝义与东海县国土资源局签订成交确认书后签订过一份合作协议），约定双方共同出资对林牧业局东侧地块（Ｄ××0-57号），进行房地产合作开发，首批投资为1500万元，甲方投资500万元，以土地出让金作为投资占33.34%，乙方投资1000万元占66.66%，如需进一步投资，双方按以上比例进行追加。同一日，绿园公司向李宝义出具一份承诺书，内容为：“李宝义先生：对于本公司与贵方在东海县2010-57#地块合作事宜上，因工商营业执照所发生的过失，对此造成的负面影响，我公司表示歉意。本公司郑重承诺，以后我公司将严格遵守双方约定，公开、公正、公平的与贵方合作，之前所发生的费用和责任均由本公司承担，与贵方无关。”2018年，李宝义诉至一审法院，仅请求解除2011年6月3日与第三人绿园公司签订的《房地产开发合作协议》，审理中双方一致同意解除，一审法院作出（2018）苏0722民初6777号民事判决书，判令解除该合作协议,该判决书已生效。还查明，案外人吉树旺与绿园公司担保追偿权纠纷一案，案号（2012）新商调初字第0062号，该案审理过程中，当事人达成调解协议，内容：绿园公司于2012年12月30日前将我为周文卿担保的欠吉树旺债务270万元及利息（利息按月息2%计算，从2011年11月13日起计算至付清欠款时止）一次性付清。后来该案进入执行阶段，原新浦区人民法院（现为海州区人民法院）执行扣划绿园公司在东海县国土资源局的案涉土地出让金362.04万元。绿园公司2001年4月23日成立，现在已经被吊销营业执照，没有正常经营，绿园公司的股东为东海县牛山果树综合实验场（持股比例88.75%）、东海县无纺制品厂（持股比例11.25%），东海县牛山果树综合实验场持有东海县无纺制品厂100%的股权，东海县牛山果树综合实验场原系东海县林牧业局下属单位，因机构改革，原东海县国土资源局及东海县林牧业局撤销，其相应职能并入自然资源规划局。2019年12月，李宝义曾诉至一审法院，请求自然资源规划局与其就Ｄ××0-57号地块签订《国有建设用地使用权出让合同》，在该案审理中，第三人在该案审理中主张其于2011年3月9日与自然资源规划局签订的《国有建设用地使用权出让合同》没有解除，后李宝义撤诉。2020年1月，李宝义在连云港经济开发区人民法院提起行政诉讼，要求确认原东海县国土资源局与第三人签订的土地出让合同无效，该院经审查认为本案应当作为民事案件处理，作出（2020）苏0791行初52号行政裁定书，将本案移送一审法院审理。目前案涉土地仍然闲置，未开发利用，自然资源规划局也未出让给其他人。一审法院认为，根据当事人的意见及查明的事实，本案争议的焦点系案涉地块《国有建设用地使用权出让合同》的受让主体，2011年3月9日，绿园公司作为受让人与原东海县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》的效力？《中华人民共和国房地产管理法》第十三条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”《中华人民共和国物权法》第一百三十七条规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。”此外，国土资源部第39号令即《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（以下简称：《招拍挂规定》）还提出一种新的土地出让方式即挂牌出让，其中第20条明确规定，以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书，中标确认书或者成交确认书。中标确认书或者成交确认书应当包括出让人和中标人或者竞得人的名称，出让标的，成交时间、地点、价款以及签订国有建设用地使用权出让合同的时间、地点等内容。中标通知书或者成交确认书对出让人和中标人或者竞得人具有法律效力。第21条规定，中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。本案中，李宝义通过挂牌竞得案涉地块，并且已经与东海县国土资源局签订《成交确认书》，按照上述规定，东海县国土资源局应当与李宝义签订国有建设用地使用权出让合同，然而最终，东海县国土资源局是与绿园公司签订出让合同，虽然李宝义作为法定代表人在该合同中签名，事后证明李宝义法定代表人身份系造假，鉴于李宝义和绿园公司系相对独立的主体，东海县国土资源局、李宝义及绿园公司，背离案涉地块《成交确认书》，另行订立出让合同，违反《招拍挂规定》第20条和第21条的规定。虽然该规定属于部门规章，但国有土地作为稀缺资源，其流转受法律法规限制及国家宏观政策的监管，本案当事人违反《招拍挂规定》，扰乱正常的国有建设用地出让交易市场秩序，改变了通过公开挂牌竞争确定的土地受让人主体，违反了公序良俗，应当认定绿园公司作为受让人与原东海县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》无效。李宝义请求确认合同无效，不受诉讼时效制度的限制，自然资源规划局提出时效抗辩，一审法院不予采纳。综上，经一审法院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，一审法院判决：原东海县国土资源局于2011年3月9日和第三人东海县绿园房地产开发有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》无效。案件受理费112400元，由李宝义、自然资源规划局、第三人各负担37466.66元(已由李宝义预交，自然资源规划局及第三人应负担部分于判决生效后十日内支付李宝义)。二审中，各方当事人均没有提交新证据。本院经审理查明，一审判决查明的事实属实，本院予以确认。本案二审的争议焦点为：1.本案是否属于民事案件受理范围。2.李宝义起诉是否超过诉讼时效。3.原东海县国土资源局与绿园公司签订的国有土地建设用地使用权出让合同是否有效。本院认为，关于第一项争议焦点，首先，根据《中华人民共和国物权法》,建设用地使用权是法定的用益物权,建设用地使用权出让是设立建设用地使用权物权的一种民事行为。其次，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定“本解释所称的土地使用权出让合同,是指市、县人民政府自然资源主管部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方,受让方支付土地使用权出让金的合同。”《民事案件案由规定》亦将建设用地使用权出让合同纠纷作为民事案由规定。上述规定将涉及土地使用权出让合同纠纷列入民事案件审理范围。最后，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》中并未规定建设用地使用权出让合同属于行政协议。因此，本案中原东海县国土资源局与绿园公司签订《国有建设用地使用权出让合同》,遵循平等、自愿、有偿的原则,且不受单方行政行为强制，一审法院作为民事案件受理本案并无不当，对上诉人的该项上诉意见，本院不予采纳。关于第二项争议焦点，本院认为，诉讼时效抗辩限于请求权，而当事人要求确认合同无效属形成权，且考虑到合同无效制度是对合同自由的限制，是国家运用公权力对当事人民事行为所进行的主动干预，并且合同无效的原因主要在于其违法性，时间的经过不能改变无效合同的法律性质，因此请求确认合同无效的，不应适用诉讼时效期间的规定。故对本案中上诉人提出的诉讼时效抗辩，本院不予支持。关于第三项争议焦点，本院认为，首先，本案中李宝义在挂牌出让活动中竞得涉案土地并与原东海县国土资源局签订《成交确认书》，后绿园公司与原东海县国土资源局签订的涉案国有土地建设用地使用权出让合同，虽李宝义作为绿园公司法定代表人在该合同中签名，但李宝义绿园公司法定代表人身份系造假，且李宝义与绿园公司之间合作协议已被判令解除，故该合同为原东海县国土资源局未经挂牌出让招标、拍卖或挂牌出让等公开竞价的方式与绿园公司所签订。其次，《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款规定“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的,应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”。原东海县国土资源局与绿园公司签订的国有土地建设用地使用权出让合同未经招标、拍卖、挂牌等公开竞价的方式,将建设用地使用权出让给绿园公司,违反了上述法律的强制性规定。最后，土地制度是我国的根本制度，通过公开竞价方式出让土地不仅是为了管理的需要，而且一方面是为了给市场主体提供公平竞争的机会，另一方面也是为了最大限度的实现国有资产价值，优化资源配置，通过公开竞价的方式使国家多收土地出让金，因此违反上述法律强制性规定应当公开竞价而未采取公开竞价方式出让土地的行为损害了国家利益与社会公共利益，应当认定为无效。综上，一审认定原东海县国土资源局与绿园公司签订的国有土地建设用地使用权出让合同无效并无不当，对上诉人的相关上诉意见，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序亦无不当，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费112400元，由上诉人东海县自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审 判 长  程 晨审 判 员  王学明审 判 员  张淑媛二〇二〇年五月二十日法官助理  汤馥宇书 记 员  武 圣法律条文附录《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。