广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3439号上诉人（原审原告）：钟展军，男，1989年11月26日出生，汉族，住广州市萝岗区*******，公民身份号码：440************358。上诉人（原审原告）：钟少冰，女，1985年7月4日出生，汉族，住广州市萝岗区*******，公民身份号码：440************329。上诉人（原审第三人）：钟桂玲，女，1963年2月5日出生，汉族，住广州市开发区*******，公民身份号码：440************321。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局(原广州市国土资源和规划委员会)。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：刘怀明，副调研员。委托代理人：侯丽鹏，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。上诉人钟展军、钟少冰、钟桂玲因与被上诉人广州市规划和自然资源局土地管理行政处罚纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初175号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：钟展军、钟少冰是钟桂玲的子女。2017年12月5日，萝岗国土所在巡查时发现，钟桂玲未经相关部门审批，在广州市黄埔区萝岗街萝岗社区*******建房两栋（下称涉案两栋房屋）。经巡查移动终端显示，涉案两栋房屋各占地约180平方米，土地利用现状为果园，土地利用总体规划为一般农地，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款的规定，且形成国家土地变更调查图斑2017-462号。2017年12月，为了测定（462）图斑的面积和使用土地的界址，原广州市国土资源和规划委员会（以下简称原市国规委）委托深圳地质建设工程公司进行现场测绘。之后，深圳地质建设工程公司出具2017年（变更调查）第462号《广州市黄埔区2017年土地变更调查图斑测绘报告》。该报告显示涉案两栋房屋用地总面积、建基面积为354.38平方米。按土地利用现状分类，占用建设用地中村庄用地1.10平方米，农用地中果园353.28平方米，按土地规划分类，占用一般农地354.38平方米。该报告在原市国规委于2017年12月18日拍摄的两张涉案两栋房屋照片的备注栏中分别标明：土规：占一般农地182.34平方米，现状：占果园181.24平方米，村庄1.10平方米；土规：占一般农用地172.04平方米，现状：占果园172.04平方米。2017年12月27日，钟桂玲对《广州市黄埔区2017年土地变更调查图斑测绘报告》中涉案两栋房屋的照片进行指认的同时，原市国规委就上述测绘报告征询了钟桂玲的意见，并制作《询问笔录》。该《询问笔录》载明钟桂玲陈述涉案两栋房屋是钟桂玲于2017年2月拆除旧房屋，次月开始建设涉案两栋房屋，均为四层楼，准备出租。涉案两栋房屋是由钟桂玲及其丈夫钟惠航出资的，未办理宅基地证和用地审批手续，但经济社收取钟桂玲每平方米100元的投标款，钟桂玲也交了猪舍、牛棚500元的投标款。原市国规委工作人员也在该笔录中表明国家卫片2017年462号图斑是在2017年才出现的。当日，原市国规委对钟桂玲作出《责令停止违法行为通知书》《责令改正违法行为通知书》，称钟桂玲于2017年12月在广州市黄埔区萝岗街萝岗社区*********进行建房两栋的行为，擅自占用土地面积约354.38平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，根据该规定，现责令钟桂玲立即停止上述违法行为，并自收到通知书之日起十个工作日内予以改正，恢复土地原状。逾期不改正的，将依法追究法律责任。钟桂玲于当日签收上述两份通知书。2018年1月25日，原市国规委对上述情况进行立案调查。2018年2月8日，原市国规委向钟桂玲作出《土地违法案件行政处罚告知书》，告知钟桂玲被告拟作出的处罚及钟桂玲享有陈述、申辩及听证的权利。钟桂玲于当日签收上述告知书。2018年2月12日，钟少冰代钟桂玲提交《行政处罚听证申请书》。次日，钟桂玲作出《延期听证申请书》。2018年5月21日，钟桂玲委托钟展军、钟少冰全权代表钟桂玲办理相关事项。2018年5月28日，原市国规委举行了听证会，钟展军、钟少冰作为钟桂玲的代理人参与了听证。根据《听证笔录》第四页第十五行显示：“……现在说处罚的房子，我是2010年的时候已经建好了，只是没有装修……”第七页倒数第八行显示：“……因为这个房子在2010年的时候我把砖瓦全部揭掉，重建，2015、2016年发现有渗水现象，2017年3月前已经动工了，我在楼顶盖了楼板挡一下，因为墙体都有开裂现象，就贴了瓷砖，为什么就变成了违法……”2018年5月9日，原市国规委决定延长办案期限90日。2018年6月25日，原市国规委向钟桂玲作出穗埔国土规划资罚〔2018〕37号《土地违法案件行政处罚决定书》，称“……2017年12月以来，你未经批准在萝岗街道萝岗社区西社街70号建房，该地块用地总面积为354.38平方米，土地利用现状分类为非耕农用地353.28平方米（果园）、建设用地1.1平方米（村庄）；土地利用总体规划为一般农地354.38平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第六十二条第三款的规定，已构成违法用地事实……根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定，处罚如下：自收到处罚决定书之日起15日内退还非法占用的354.38平方米土地，拆除在非法占用的土地上新建的房屋……”钟桂玲收到该决定书后不服，诉至原审法院。另查，2019年3月11日，原市国规委向钟桂玲作出并送达《土地违法案件行政处罚决定书补正通知书》，称被诉处罚决定中处罚地址“萝岗街道萝岗社区西社街70号”有误，应为“萝岗街道萝岗社区西社街70号后”。钟桂玲拒收该通知书。诉讼中，钟展军、钟少冰陈述1999年涉案土地上已经存在一层青砖房屋两间，一间属于钟展军、钟少冰的奶奶（已去世），一间属于投标地。2001年，钟展军、钟少冰的父亲钟惠航（行）向经济社购得上述投标地后，一直由钟展军、钟少冰一家占有使用，于2003年拆除两间房重建成两幢一层平房，2014年因山体泥土倒塌，把两间房屋压坏了。钟展军、钟少冰遂于2015年底投资兴建了涉案两栋房屋。钟展军、钟少冰亦陈述其已分家。为此，钟展军、钟少冰提供《收据》《证明》《广州经济技术开发区村镇住宅报建表》、银行转账凭证、《情况说明》等材料予以证明。其中，2001年11月7日的两份《收据》显示，原广州市白云区*******社经济合作社收到钟惠航交来的西头园80平方米房地款8000元（每平方米100元）、破烂牛棚500元折价费。根据2002年5月4日的《收据》显示，原广州市白云区*******社经济合作社收到钟惠航交来的西头园一间80平方米房地款8000元（每平方米100元）。根据2003年5月10日的《收据》显示，原广州市白云区*******社经济合作社收到钟惠航交来的西头园100平方米房地款10000元（每平方米100元）。根据2003年7月8日的《收据》显示，原广州市白云区*******社经济合作社收到钟桂玲交来的西头园一间100平方米房地款10000元（每平方米100元）。根据广州市黄埔区萝岗街萝岗社区*社经济合作社于2018年9月4日出具《证明》显示：“兹有图班号462号房屋是属钟少冰2017年前已有一层，是历史遗留房屋，于2017年拆旧建新。特此证明。”广州市黄埔区萝岗街萝岗社区*民委员会于当日在该《证明》上加具“情况属实”的书面意见，并加盖公章。根据钟少冰的《广州经济技术开发区村镇住宅报建表》载明：申请人姓名为钟少冰，申请地点为广州市萝岗区**********面，申报事项为拆旧建新，用地面积为139.2平方米。2015年9月6日，原广州市萝岗区萝岗街萝岗社区*社经济合作社、原广州市萝岗区萝岗街萝岗社区*民委员会均出具“该拟建房屋在住宅控制线范围内，属拆旧建新用地，权属人为钟少冰，原用地面积139.2m2，基底面积139.2m2，层数4层。现同意按原用地面积139.2m2，基底面积139.2m2进行原规模拆建”的书面意见。钟展军的《广州经济技术开发区村镇住宅报建表》载明：申请人姓名为钟展军，申请地点为广州市萝岗区**********面之一，申报事项为拆旧建新，用地面积为138.84平方米。2015年9月6日，原广州市萝岗区萝岗街萝岗社区*社经济合作社、原广州市萝岗区萝岗街萝岗社区*民委员会均出具“该拟建房屋在住宅控制线范围内，属拆旧建新用地，权属人为钟展军，原用地面积138.84m2，基底面积138.84m2，层数为4层。现同意按原用地面积138.84m2，基底面积138.84m2进行原规模拆建”的书面意见。原广州市萝岗区萝岗街萝岗社区*社经济合作社于2015年9月5日作出两份《情况说明》，称钟展军申请报建的房子是钟桂玲当时在政策允许生产社员建房宅基地使用采取投标或缴交按每100元/平方米的计价进行投标地的屋地，现位置是塘头村西社街66后面的房子之一，而钟少冰申请报建的房子（塘头村西社街66号后面的房子之一）是爷爷辈留下的，房屋属于番月梅（已故），房屋历史有50年等。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”原市国规委作为辖区内土地行政主管部门，有权查处违反土地管理法律、法规的行为。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”本案中，根据《询问笔录》《听证笔录》、国家土地变更调查图斑2017-462号形成时间可知，涉案两栋房屋是由钟桂玲及其丈夫钟惠航出资，由钟桂玲于2017年2月拆除旧房屋，次月建成两栋四层房屋，且未办理相关用地批准手续。经深圳地质建设工程公司现场测绘，涉案两栋房屋用地面积、建基面积均为354.38平方米，按土地利用现状分类，占用建设用地中村庄用地1.10平方米，农用地中果园353.28平方米，按土地规划分类，占用一般农地354.38平方米。钟桂玲的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十四条第一款、第六十二条第三款的规定，属于非法占用土地。被告根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十七条第一款规定，对钟桂玲处以限期退还非法占用的354.38平方米土地，并拆除在非法占用的土地上新建的房屋，并未违反上述规定。同时，被告在作出被诉处罚决定之前，履行了案件的立案、调查、告知、听证等程序，其在作出被诉处罚决定后向钟桂玲进行了送达，符合办案的法定程序，故被告作出被诉处罚决定，事实清楚、程序合法、适用法律正确。关于钟展军、钟少冰认为涉案两栋房屋由其投资兴建，故被诉处罚决定的处罚对象错误的意见。首先，钟桂玲在接受原市国规委询问时，已陈述涉案两栋房屋是由钟桂玲及其丈夫钟惠航出资，由钟桂玲于2017年2月拆除旧房屋，次月建成两栋四层房屋。在听证程序中，钟少冰代钟桂玲向原市国规委递交了听证申请，并且钟展军、钟少冰也作为钟桂玲的代理人参加了听证会，在听证会中钟展军、钟少冰并未明确指出涉案两栋房屋是由其投资兴建，且钟桂玲陈述对涉案两栋房屋支付了部分款项。其次，钟展军、钟少冰虽然提供广州市黄埔区萝岗街萝岗社区*民委员会出具的《证明》和两份《广州经济技术开发区村镇住宅报建表》以及提供了钟少冰支付建房款的银行转账凭证等材料，但这些材料并不能证明钟展军、钟少冰已与钟桂玲分户以及涉案两栋房屋为钟展军、钟少冰个人所有，且钟展军、钟少冰提供的两份《广州经济技术开发区村镇住宅报建表》中原广州市萝岗区萝岗街萝岗社区*社经济合作社、原广州市萝岗区萝岗街萝岗社区*民委员会出具的意见指出“原用地面积139.2m2，基底面积139.2m2，层数为4层”，这与钟展军、钟少冰陈述于2015年拆除两幢一层平房兴建了涉案两栋房屋相矛盾，故对钟展军、钟少冰提出的该项意见，原审法院不予采纳。对钟展军、钟少冰申请证人出庭作证的要求，不予准许。关于涉案两栋房屋的用地属于历史用地的意见。根据钟展军、钟少冰所称，涉案两栋房屋修建以前，最早为村里的投标地和钟展军、钟少冰奶奶的房屋，但钟展军、钟少冰均未提出证据证明这两栋房屋办理了权属证明或用地手续，结合图斑形成的时间为2017年。故对钟展军、钟少冰提出的该项意见，原审法院不予采纳。综上所述，对钟展军、钟少冰要求撤销被诉处罚决定的意见，原审法院不予采纳。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告钟少冰、钟展军的诉讼请求。案件受理费50元，由原告钟少冰、钟展军负担。上诉人钟展军、钟少冰、钟桂玲不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院以实体判决的形式判决驳回钟展军、钟少冰的诉讼请求，无形中承认了钟展军、钟少冰具有起诉的主体资格，与被诉行政行为存在利害关系。原行政行为在作出过程中对利害关系人未尽告知义务，剥夺了其陈述、申辩权，存在严重的程序错误，依法应予撤销。二、原审判决依据的《询问笔录》合法性存在重大瑕疵。原审判决根据钟桂玲的《询问笔录》认定钟桂玲是涉案房屋的违法行为人，但钟桂玲本人文化程度低并不认识字，且基本无法律常识，不知在《询问笔录》上签字的相关法律后果。被上诉人并未向钟桂玲宣读《询问笔录》内容便让其签字确认，其合法性存在重大瑕疵，缺乏正当性、合理性、显失公平。三、原审判决对涉案房屋的土地性质认定事实不清，定性错误。被上诉人未提交证明涉案房屋为农用地性质的法定材料（如土地规划文件等），仅依据涉案地块图斑（其仅能证明违法建设物的形成时间）便认定涉案房屋为农用地性质，缺乏事实和法律依据。据村的档案材料显示，钟展军、钟少冰取得房屋时的土地性质为宅基地，涉案房屋属于拆旧重建房屋，对涉案房屋土地性质的认定应当以钟展军、钟少冰建设时土地规划性质为准。四、被上诉人未全面履行调查义务，未向村进行询问或调取相关档案材料，仅向钟桂玲进行询问便作出认定，调查程序存在重大瑕疵，导致村的报建材料及用地材料与被上诉人所作出的认定存在矛盾。五、涉案房屋的建设者、实际占有者（居住人）为确定违法行为者的关键因素。钟展军、钟少冰提交了涉案房屋的申报手续、建设房屋的购材发票、证人证言、与包工头的付款银行凭证以及申请证人出庭等一系列证据，能够证明钟展军、钟少冰才是涉案房屋的建设者，但法庭对上述证据不予质证，对申请不作书面答复，不符合法定程序。综上，原审判决事实不清、证据不足。故上诉请求：1．撤销原审判决；2．撤销被诉行政处罚决定；3．请求发回原审法院重审或依法改判；4．本案一审及二审诉讼费用全部由被上诉人承担。被上诉人广州市规划和自然资源局二审期间答辩称：一、钟桂玲未取得合法用地手续在涉案地块土地上建设房屋，依法构成违法用地。钟桂玲在《询问笔录》确认了涉案房屋是由其与丈夫钟惠航出资建设，于2017年2月拆除旧房屋，次月重新修建，该地块未办理任何用地审批手续。钟桂玲还指认《测绘报告》中两张现场照片的房屋均为其所建设，并在照片的尾部处签名进行确认，签名处还分别注有“照片中的房屋为本人所建”、“照片中为本人所建”字眼。二、钟展军、钟少冰的上诉理由没有任何事实和法律依据。（一）关于钟展军、钟少冰称被上诉人未向其履行告知义务，剥夺其陈述、申辩权的问题。被诉处罚决定中处罚的对象为钟桂玲，并非是钟展军或钟少冰，被上诉人无需向钟展军、钟少冰履行任何行政处罚告知义务。且在被上诉人依法为钟桂玲举行听证会过程中，钟少冰、钟展军作为钟桂玲的代理人己全程参与了听证会，其事实上已参与到听证会的全部过程，在听证会上也充分阐述了对行政处罚的各项抗辩理由和观点。（二）钟展军、钟少冰以钟桂玲文化程度低、无法律常识为由主张《询问笔录》合法性存在重大瑕疵，没有事实和法律依据。钟桂玲作为完全民事行为能力人，理应知道在法律文书上签字确认的法律后果。被上诉人向钟桂玲提出的问题全都均是与涉案房屋建设相关的事实问题，而非法律问题，钟桂玲回答上述问题无需任何法律素养或常识。且钟桂玲在调查询问过程中从未提及其文化程度低、不认识字或无法律常识等情形。如钟桂玲确实存在该等情形的，理应当场提出并拒绝签字，而不是继续签字确认。（三）钟桂玲已经在《测绘报告》的现场照片及《询问笔录》中确认了其出资建房的事实，钟展军、钟少冰作为钟桂玲的代理人全程参与听证会过程中，既未指出涉案房屋是由其所投资兴建，更未对被诉处罚决定的处罚对象提出任何异议。故被上诉人将钟桂玲作为处罚对象并无不当。此外，关于钟展军、钟少冰称被上诉人未全面履行调查义务，调查程序存在重大瑕疵的问题。针对涉案地块的违法用地情形，被上诉人已采取调查询问、现场拍照、摄像、委托专业机构勘测等多种方式开展调查取证，并无不当。（四）钟展军、钟少冰提供的证据无法证明涉案房屋已经分户归钟展军、钟少冰所有的事实。其中，《证人证言》陈述的地址均为“广州市黄埔区萝岗街萝岗社区*社街八巷22号”“广州市黄埔区萝岗街萝岗社区********”，与涉案房屋地址不一致，该《证人证言》与本案并不存在任何关联，且证人的身份也根本无法确认；《广州经济技术开发区村镇住宅报建表》中均记载了“原用地面积139.2㎡，基地面积139.2㎡，层数为4层”，与钟展军、钟少冰陈述“于2015年拆除两幢一层平房兴建涉案房屋”相矛盾；《情况说明》只涉及涉案房屋的报建情况，并未反映房屋的出资建设或权属等内容。综上所述，被诉处罚决定认定事实清楚、证据确凿充分，适用法律正确，请法院依法驳回上诉。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。另查明：2019年1月9日，中共广州市委、广州市人民政府印发穗字〔2019〕1号《中共广州市委广州市人民政府关于印发〈广州市机构改革方案〉的通知》，该通知要求将市国规委的职责整合，组建广州市规划和自然资源局，不再保留市国规委。因此，本案中，原市国规委的职责由被告继续行使。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十二条规定：“……农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。……”第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”本案中，钟桂玲在未经相关职权部门批准的情况下，于2017年在涉案地块上建设涉案两栋房屋的事实，有《国土所巡查土地涉嫌违法行为日志》、钟桂玲的《询问笔录》、2017（变更调查）第462号《广州市黄埔区2017土地变更调查图斑测绘报告》等证据予以证实，原市国规委据此在事先告知了钟桂玲拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及其享有的陈述、申辩、听证权利，并举行听证充分听取了钟桂玲的意见之后，作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，本院予以支持。关于钟桂玲上诉提出钟展军、钟少冰才是涉案两栋房屋的建设者，被诉处罚决定处罚主体错误以及原市国规委在作出被诉处罚决定过程中未向钟少冰、钟展军履行告知义务，剥夺了其陈述、申辩权，程序违法的问题。首先，2017年12月27日，原市国规委向钟桂玲作询问，钟桂玲在《询问笔录》中明确陈述涉案两栋房屋是其于2017年3月开始动工建设，2017年10月竣工并装修完毕。建房资金是由钟桂玲和其丈夫钟惠行出资。其次，2018年5月28日原市国规委应钟桂玲申请召开听证会，钟桂玲委托钟少冰、钟展军作为其委托代理人参加了听证会，钟少冰、钟展军在听证过程中充分发表了陈述、申辩意见，并且未提出其二人是涉案两栋房屋建设者的主张。故原市国规委根据钟桂玲的《询问笔录》等证据，认定钟桂玲为涉案两栋房屋的建设主体，在向钟桂玲送达《土地违法案件行政处罚告知书》后作出被诉处罚决定，并无不当。钟桂玲的上述主张，理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人要求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人钟展军、钟少冰、钟桂玲共同负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 闵天挺审判员 王 荣二〇二〇年五月二十六日书记员 罗 涛