广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂03行终88号 上诉人（一审原告）庾慧君，女，壮族，1935年8月29日出生，住广西壮族自治区桂林市叠彩区。 上诉人（一审原告）陈艳萍，女，壮族，1958年8月16日出生，住广西壮族自治区桂林市叠彩区。 上诉人（一审原告）陈海涛，男，壮族，1959年10月20日出生，住广西壮族自治区桂林市七星区。 被上诉人（一审被告）灵川县不动产登记局。住所地广西壮族自治区灵川县银渠路丰源**楼。 法定代表人王孜，局长。 委托代理人粟承忠，灵川县不动产登记局工作人员。 委托代理人李军华，广西鑫顺律师事务所律师。 上诉人庾慧君、陈艳萍、陈海涛诉被上诉人灵川县不动产登记局行政不作为一案，不服广西壮族自治区桂林市灵川县人民法院（2019）桂0323行初45号行政判决，向本院提起上诉，本院受理并依法组成合议庭，于2020年5月11日公开开庭审理了本案。上诉人陈艳萍、陈海涛，被上诉人灵川县不动产登记局的委托代理人粟承忠、李军华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明：1988年10月12日，灵川县土地管理局作出灵土字[1988]1333号《批复》（以下简称1333号批复），同意蒋来荣、龙润成、陈勇平、陈铁、唐共科、秦忠达六户征用定江镇宝路村公所路西第一村民小组位于桂黄公路桂林至灵川六公里处东侧上菌木洲（地名）的旱田594平方米作建房用地，每户用地面积84.7平方米。1989年初，该六户分别缴纳了相关土地补偿费、耕地占用税、管理费、工本费等相关税费，取得相应的土地使用权。其中，陈勇平与在案证据中“陈松平”系同一人，陈铁与原告庾慧君系夫妻关系，陈勇平、原告陈艳萍、陈海涛系陈铁、庾慧君夫妻的子女。陈勇平、陈铁现已亡故。2015年7月13日，灵川县人民政府作出灵政处字[2015]1号《行政处理决定书》（以下简称1号处理决定），决定依法收回灵土字[1988]1333号《批复》给陈铁、陈松平（陈勇平）合计169.4平方米国有划拨建房用地使用权，按照该用地所在位置的规划，在收回划拨用地原址退让红线后重新安置划拨136.79平方米土地使用权由庾慧君、陈艳萍、陈海涛使用。庾慧君、陈艳萍、陈海涛不服1号处理决定，向桂林市中级人民法院起诉，桂林市中级人民法院作出一审判决，判决撤销1号处理决定。灵川县人民政府不服该一审判决，上诉至广西壮族自治区高级人民法院。2017年7月11日，广西壮族自治区高级人法院作出（2017）桂行终445号《行政判决书》，判决撤销桂林市中级人民法院一审判决，同时驳回原告请求撤销1号处理决定的诉讼请求。原告不服该二审判决，申诉至最高人民法院第一巡回法庭。2018年6月29日，最高人民法院第一巡回法庭作出（2018）最高法行申1096号《行政裁定书》，裁定驳回原告针对（2017）桂行终445号《行政判决书》的再审申请，同时在“本院认为”指出：“庾慧君等三人继承的土地使用权于1989年初已经依法、依约缴纳相关土地出让费用，落实1号处理决定第（一）、（三）项内容，不是重新出让涉案136.79平方米土地，不得再次收取土地出让费。灵川县政府不动产登记机关应当按照处理历史遗留问题的基本原则，及时给庾慧君等三人补发国有土地使用证。”2019年7月3日，三原告向灵川县自然资源局提交了《补发（国有出让土地）不动产证申请报告》，灵川县自然资源局随即转交给被告灵川县不动产登记局办理。2019年7月19日，被告向原告作出《关于庾慧君、陈艳萍、陈海涛〈补发（国有出让土地）不动产证申请报告〉的答复》，告知原告应申请办理国有划拨土地使用权登记手续以及所需相关材料。原告收到被告的书面告知后，并未向被告重新提交办证申请及所需相关材料，并认为被告未在法定期限内为其办理涉案136.79平方米建房用地的国有出让土地使用权证，构成行政不作为，遂于2019年11月8日诉至该院。另查明，2003年至2004年，蒋来荣、龙润成、唐共科、秦忠达四户经调整用地面积后，已分别申请登记发证，登记的土地性质均为国有划拨土地。 一审法院认为，依据《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，被告灵川县不动产登记局作为县级人民政府不动产登记机关，依法承担办理不动产登记的法定职责。根据最高人民法院（2018）最高法行申1096号《行政裁定书》、广西壮族自治区高级人民法院(2017)桂行终445号《行政判决书》，灵川县土地管理局1333号批复和灵川县人民政府1号处理决定应属合法有效的行政决定，根据该二份行政决定以及案外人蒋来荣等户的登记发证情况，原告庾慧君、陈艳萍、陈海涛所继承使用的涉案136.79平方米建房用地应为国有划拨土地，不是国有出让土地。且灵川县土地管理局作出灵土字1333号批复时，依据当时的《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月1日起实施），国有建设用地的取得只有划拨一种方式，直至1990年5月19日《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》发布实施，出让制度方正式适用。陈铁、陈松平于1989年初缴纳的土地补偿费及其他税费并非国有土地出让金，亦未签订国有土地使用权出让合同。故原告请求办理涉案136.79平方米建房用地的国有出让土地使用权证没有事实根据和法律依据，一审法院不予支持。最高人民法院（2018）最高法行申1096号《行政裁定书》仅强调应当及时给原告补办国有土地使用权证，原告认为应当办理国有出让土地使用权证，仅系其个人的片面的理解，本院不予采信。被告灵川县不动产登记局作出的《答复》正确，原告未按《答复》要求重新提交办证申请及所需相关材料，被告在法定期限内不予登记发证未违反法律法规的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告庾慧君、陈艳萍、陈海涛的诉讼请求。 上诉人上诉称：广西壮族自治区灵川县人民法院(2019)桂0323行初45号行政判决，属错误裁判。一、该判决严重违法，是属于县级人民法院对最高人民法院已生效的(2018)最高法行申1096号《行政裁定书》实行的变相审判监督。（2018)最高法行申1096号《行政裁定书》对本案涉诉土地性质是划拨还是出让作出的认定有两点，一是(该裁定书第9页22行)对已被征收的土地的补偿按什么性质进行补偿“本案中，在落实1号处理决定第（二）项内容时，应当按照桂黄公路拓宽，征收32.61平方米土地时的市场价格进行评估，确定补偿数额，并对逾期支付补偿款的利息一并予以补偿。”只有出让土地才可能按市场价格进行评估补偿，划拨土地征收并不存在按市场价格评估的问题。二是(该裁定书第9页26行)对未被征收的土地性质认定“庾慧君等三人继承的土地使用权于1989年初已经依法、依约缴纳相关土地出让费，落实1号处理决定第（一）、(三)项内容，不是重新出让涉案136.79平方米土地，不得再次收取土地出让费”。对上述土地性质认定的理解，不会得出本案涉诉土地的性质为国有划拨土地。灵川县人民法院在(2019)桂0323行初45号行政判决中直接认定“原告庾慧君、陈艳萍、陈海涛继承的涉案136.79平方米建房用地应为国有划拨土地，不是国有出让土地。”直接否定了最高人民法院对本案涉诉的涉案136.79平方米建房用地是国有出让土地性质的认定。因此，灵川县人民法院作出的该认定，实质上是对已发生法律效力的裁判文书实施了违法的审判监督权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法的有权提审或者指令下级人民法院再审。”规定表明，除最高人民法院外，各级人民法院只能对本院已经发生法律效力的判决、裁定，存在有第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法的情形时起动审判监督程序，无权对上一级审判机构的裁判文书行使审判监督权。二、上诉人涉案的136.79平方米建房用地是国有出让土地不是国有划拨土地。（1)该地在1989年初已依法、依约缴纳相关土地出让费用，并完成土地使用权交付。1333号批复写到，适用的法律是1986年6月23日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议于一九八六年六月二十五日通过，1988年12月29日经第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于一九八八年十二月二十九日修正并公布施行的《中华人民共和国土地管理法》第五章乡（镇）村建设用地的第四十一条，而当时的划拨土地适用的法律是《中华人民共和国土地管理法》的第四章国家建设用地。《中华人民共和国土地管理法》立法至今只有国有建设用地才能划拨取得，而国有建设用地及划拨取得有严格的法律规定（现行土地法第五十四条）公民私人住宅建设用地是无权使用国有建设划拨用地。（2）原《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款亦规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”正是因为中国改革开放过程对向个人出让国有土地使用权的行为须进一步明确且规范化，才会有（1990年5月19日中华人民共和国国务院令第55号发布自发布之日起施行）的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。上诉人土地使用权交易是在该条例出台前完成，并不代表双方之间的交易就不是出让。故，灵川县人民政府是以“乡（镇）村建设用地”的方式，并通过灵川县土地开发公司将涉诉土地使用权出让给上诉人方，这是个历史事实。与上述有关认定土地性质的材料上诉人申诉时已提交到最高人民法院，且与灵川县人民政府进行了质证后，最高人民法院才作出（2018)最高法行申1096号《行政裁定书》，维持广西壮族自治区高级人民法院(2017)桂行终445号行政判决对涉诉土地使用权减少32.61平方米部分在临桂黄公路一面的认定。但，对涉诉土地性质且以应当指出的方式予以了认定。一审判决以案外人蒋来荣等户的登记发证情况认定上诉人涉案土地性质为划拨土地没有法律依据。依前面所述1333号批复及法律适用和最高人民法院(2018)最高法行申1096号《行政裁定书》，明确证明该文所涉土地性质不是划拨。三、一审法院判决作出最高人民法院(2018)最高法行申1096号《行政裁定书》仅强调应当及时给原告补办国有土地使用权证，原告认为应当办理国有出让土地使用权证，仅系其个人的片面的理解，是对最高人民法院（2018)最高法行申1096号行政裁定书的故意曲解。国有土地使用权证不等于国有划拨土地使用权证。原国有土地使用权证（现不动产证）的使用权类型分为两种，一种是划拨，另一种是出让。这是任何成年人都知道的基本生活常识。上诉人根据(2018)最高法行申1096号《行政裁定书》指出的“庾慧君等三人继承的土地使用权于1989年初已经依法、依约缴纳相关土地出让费，落实1号处理决定第（一）、（三）项内容，不是重新出让涉案136.79平方米土地，不得再次收取土地出让费”，要求被上诉人按土地使用权类型履行为上诉人补发国有出让土地使用权的不动产证书的行政义务，符合法律规定，被上诉人拒绝为上诉人补发国有出让土地使用权不动产证的答复属行政不作为，一审法院的认定及判决，违反客观事实，适用法律错误。请求中级人民法院判决：撤销广西壮族自治区灵川县人民法院(2019)桂0323行初45号行政判决书，改判支持上诉人一审的诉讼请求。 被上诉人灵川县不动产登记局辩称：一、答辩人已经依法履职，不存在拒绝为被答辩人办理不动产登记证书的行为。根据国务院《不动产登记暂行条例》第十五条规定：“当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记”。第十六条规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息”。答辩人统一受理全县不动产登记业务的唯一受理窗口设在灵川县人民政府政务服务中心一楼，在办公场所和门户网站均公开了申请登记所需材料清单等信息。根据被答辩人提供的证据材料显示，被答辩人仅于2019年7月3日向灵川县自然资源局办公室递交了《补发（国有出让土地）不动产证申请报告》。灵川县自然资源局亦及时将被答辩人提交的《补发（国有出让土地）不动产证申请报告》批转县不动产登记中心处理。县不动产登记中心审查后，于2019年7月19日给被答辩人作出了《关于庾慧君、陈艳萍、陈海涛 二审中，结合一审已查明事实以及之前关联案件，本院另查明：1988年3月，灵川县定江乡宝路村公所西村一队（甲方）与陈铁、陈勇平等六户签订了一份《征用土地协议书》（以下简称1988年协议），该协议中明确约定了土地面积、征地四至、土地补偿费、法律效力等内容。其中第二条约定，每户用地补偿费按每平方米23元计算，第四条载明“征用住房用地西面与桂黄公路边缘之间的耕地面积补偿费已由乙方一次性付给了甲方”，第四条约定：“本协议经双方签字并报经人民政府土地管理局审核批准后，乙方将土地补偿费一次性付给甲方。从此始，土地的使用权永归乙方……”甲方所在宝路村公所和灵川县定江乡人民政府在协议上签字盖章。该份1988年协议被前述灵川县土地管理局1333号批复同意履行。1990年，桂林地区清房工作组出具《关于陈铁同志购宅地情况的报告》，报告记载如下情况：“购地及各种税费已付6155.39元，其中，土地费5500元，耕地占用税423.50，土地管理费192.34元，中小学危房集资40元，其资金来源都是历年节约所得。经查证核实土地面积为84.7平方米，尚未动工修建……” 二审中，双方当事人均未提交新证据。对于一审中双方当事人所提交的证据、依据，符合行政诉讼证据和举证要求，本院予以认可，但其证明效力、证明力强弱本院将在判决主文部分一并综合认定。 本院认为，本案上诉争议焦点：涉案136.79平方米国有土地使用权类型属于国有划拨土地使用权还是国有出让土地使用权？被上诉人灵川县不动产登记局是否应当为上诉人补发国有出让土地使用权证？ 关于土地使用权性质问题。涉案136.79平米建房土地的使用权来源于1988年陈铁、陈松平依据灵川县土地管理局作出的[1988]1333号批复征用的面积为169.4平方米国有土地，其性质也取决于依据该批复取得的土地使用权性质。依据1988年12月29日发布的《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”陈铁、陈松平申请国有土地建设住宅获得灵川县人民政府批准的时间为1988年10月12日，交纳税费、管理费、中小学危房集资费、土地补偿费等工作都发生在1989年以后，此时，法律已经允许国有土地使用权的出让。也就是说，上述169.4平方米土地虽然没有明确为国有出让土地，但如果其符合一定条件，就具有国有出让土地的性质。根据1988年前后，在国有土地出让的法律、法规及其他具体操作规范都不够完善的历史情况，判断国有出让土地使用权的性质，最重要的标志是是否向国家支付了土地出让费。根据灵川县定江乡宝路村公所西村一队（甲方）与陈铁、陈勇平等六户（乙方）签订的《征用土地协议书》，其第一条约定陈铁、陈勇平等六人向宝路村公所西村一队支付土地补偿费每平方米23元。其第四条约定，该费用直接支付给甲方。照此计算，169平方米中属于陈铁的84.7平方米，应支付1948.1元（23×84.7）给甲方宝路村公所西村一队。但是，根据1990年桂林地区清房工作组出具《关于陈铁同志购宅地情况的报告》查明的事实：“购地及各种税费已付6155.39元，其中，土地费5500元，耕地占用税423.50，土地管理费192.34元，中小学危房集资40元，其资金来源都是历年节约所得。经查证核实土地面积为84.7平方米，尚未动工修建……”陈铁在获取84.7平方米国有土地使用时，除支付土地原所有人土地补偿费外，另外支付了土地出让费、耕地占用税、土地管理费等费用。另外，《关于陈铁同志购宅地情况的报告》使用“购宅地”“购地及各种税费”字样，也说明1990年清地工作组也认定陈铁获取的土地使用权是支付了相应土地出让费的。随案证据也显示，陈松平也支付了土地出让费、耕地占用税、土地管理费、中小学危房集资费等费用，其支付的土地出让费远超应支付给宝路村公所西村一队的“土地补偿费”。从生活常识判断，1989年初，在相对偏远的灵川县为84.7平方米土地使用权支付土地费5500元，也是符合当时国有出让土地使用权价格的。上述事实证明，案涉169.4平方米的国有土地使用权具备国有出让土地使用权性质。被上诉人关于“其1989年缴纳的相关费用既不是土地出让金，更没有签订土地出让合同和明确使用年限。”的辩解意见既没有考虑当时的历史情况，也与客观事实不符，其关于上述土地为国有划拨土地的理由不成立，本院不予采纳。 关于被上诉人灵川县不动产登记局是否应当为上诉人补发国有出让土地使用权证问题。最高人民法院在其（2018）最高法行申1096号《行政裁定书》明确指出：“庾慧君等三人继承的土地使用权于1989年初已经依法、依约缴纳相关土地出让费用，落实1号处理决定第（一）、（三）项内容，不是重新出让涉案136.79平方米土地，不得再次收取土地出让费。灵川县政府不动产登记机关应当按照处理历史遗留问题的基本原则，及时给庾慧君等三人补发国有土地使用证。”执行生效裁判，不单要执行其主文，其明确指引同样应当执行。上述最高人民法院行政裁定就落实处理1号处理决定提出的明确要求，即被上诉人为上诉人补发136.79平方米土地国有出让土地使用权证应当得到执行。被上诉人关于最高人民法院“补发国有土地使用证”是要求上诉人申请办理国有划拨土地使用权证的观点，是对最高人民法院裁判要求的错误理解，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，但判决错误，依法应予撤销。上诉人上诉请求有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 1、撤销广西壮族自治区灵川县人民法院(2019)桂0323行初45号行政判决； 2、责令被上诉人灵川县不动产登记局在60天内依法为上诉人补发位于灵川县上菌木洲（地名）136.79平方米建房用地的国有出让土地使用权证 一、二审案件受理费100元，由被上诉人灵川县不动产登记局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李明军 审 判 员 刘新农 审 判 员 莫仕航 二〇二〇年五月二十九日 法官助理 柳文豪 书 记 员 唐丽霞