陕西省咸阳市渭城区人民法院 民 事 裁 定 书 （2019）陕0404民初578号之三 原告：大西安（咸阳）文化体育功能区开发建设管理委员会。统一社会信用代码：12610400580786379J。 负责人：杨隆丰，系该管委会副主任。 住所地：咸阳市政府办公楼。 委托诉讼代理人：于艇，陕西渭民律师事务所律师。 被告：北京当当网信息技术有限公司。 法定代表人：俞渝，该公司总经理。 住所地：北京市东城区藏经馆胡同********。统一社会信用代码：91110000600065238C。 委托诉讼代理人：梁宁辉，陕西稼轩律师事务所律师。 委托诉讼代理人：党敏，陕西稼轩律师事务所律师。 第三人：陕西省西咸新区秦汉新城管理委员会。统一社会信用代码：12610100MB29314661。 法定代表人：杨占文，该管委会主任。 住所 住所地：陕西省西咸新区秦汉新城兰池大道中段iv> 委托诉讼代理人：薛文安，该管委会工作人员。 原告大西安（咸阳）文化体育功能区开发建设管理委员会（以下简称大西安管委会）与被告北京当当网信息技术有限公司（以下简称当当网）、第三人陕西省西咸新区秦汉新城管理委员会（以下简称秦汉管委会）合同纠纷一案，本院立案后，依法进行了审理。本案现已审理终结。 大西安管委会向本院提出诉讼请求：1.请求依法解除：原、被告于2014年10月28日签订的《当当西北（咸阳）电子商务产业园项目投资框架协议》(以下简称投资框架协议)、《当当西北（咸阳）电子商务产业园项目投资协议书》（以下简称投资协议书）、《当当西北（咸阳）电子商务产业园项目补充协议一》（以下简称补充协议一）、《当当西北（咸阳）电子商务产业园项目补充协议一附件》（以下简称补充协议一附件）、《当当西北（咸阳）电子商务产业园项目补充协议二》（以下简称补充协议二）；2015年11月30日签订的《扶持当当西北电子商务产业园项目协议》（以下简称扶持协议），2.请求依法判令被告返还原告扶持资金1500万元及利息，利息按年利率8%计算，从2015年12月19日开始至扶持资金返还完毕止，截止2019年1月7日利息为372万元。3.本案诉讼费由被告承担。事实与理由：被告在大西安（咸阳）文化体育功能区内购置300亩土地，建设当当西北（咸阳）电子商务产业园项目，包括：当当西北地区总部、当当西北电子商务物流基地、数字出版基地、电商培训基地。项目总投资约10亿元。项目用地位于渭城区周陵街道办事处赵家村、李家村、费家村。原被告于2014年10月28日、2015年11月30日先后签订了包括《投资框架协议》、《扶持协议》等在内的多份协议。协议签订后，原告按约定向被告支付了3000万元产业扶持资金，被告也按约定向原告指定账户支付了1500万元土地剥离款，原告还为土地征收做了大量准备公作。2017年4月8日，上述项目涉及的宗地划转至西咸新区秦汉新城管理。至此原告对上述宗地不再有管辖权，原被告双方签订的上述协议因此也无再继续履行的可能。为此，原告于2018年10月12日，向被告发函要求解除双方签订的协议并要求被告返还剩余的1500万元产业扶持资金，被告予以拒绝。综上所述，当当西北（咸阳）电子商务产业园项目用地因管理权已划归至西咸新区秦汉新城管委会，原被告双方签署的上述协议已再无实际履行的可能，被告拒绝返还剩余的1500万元产业扶持资金，侵犯了原告的合法权益，故提起诉讼。 当当网辩称：一、大西安管委会诉请解除的案涉协议属行政协议并非民事协议，其无权以民事诉讼的方式提请解除。根据2018年2月新实施的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第一款的规定“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”，本案中原告大西安管委会诉请解除的“2014年10月28日签订的《投资框架协议》、《投资协议书》、《补充协议一附件》、《补充协议二》、2015年11月30日签订的《扶持协议》”，均由原告大西安管委会与被告当当网签署，该协议签署的主体并非平等的主体关系；且内容也是大西安管委会作为行政机关在依法行使其行政管理职责，协议的签署是为了实现大西安管委会的行政管理目标，故大西安管委会诉请解除的协议属于行政协议并非民事协议。而根据2017年7月《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项行政案件受案范围为“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼......（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”规定可知，行政协议属于行政诉讼的受案范围，现大西安管委会以民事诉讼方式提起诉讼，明显与法相悖。且根据最高人民法院（2019）最高法民申594号、（2018）最高法民申1275号、（2017）最高法行申195号等裁定书裁定内容可知，最高院也认定行政协议不属于民商事案件受理范围。二、当当网不是本案适格被告。根据大西安管委会签署的《投资框架协议》第3条第3款“本协议项下的权利义务，自乙方项目公司、运营公司注册完成之日起全部转移至乙方在咸阳设立之相应公司”及《投资协议书》第1条第5款“乙方项目公司及运营公司（以下合称乙方公司）设立后，本合同中乙方的相关权利义务转移至乙方项目公司及运营公司承担”的规定可知，自当当网设立项目公司及运营公司后，上述协议中当当网的权利义务转移至项目公司及运营公司。而为了落实与大西安管委会签署的协议，当当网在大西安管委会的协助下分别于2015年5月18日成立项目公司当当网信息技术（陕西）有限公司、2015年11月17日成立了运营公司咸阳银河物流有限公司。故案涉协议中当当网的权利和义务自项目公司及运营公司成立时已发生转移，现大西安管委会起诉当当网无合同依据，当当网也不是本案适格的被告。三、大西安管委会无权解除与当当网签署的案涉协议。1.本案中原被告无合同约定的解除条件及法律规定的解除情形。协议的解除需满足双方当事人约定的解除条件或法律规定的解除情形，但本案中既无合同约定的解除条件发生，也无合同法第94条法定解除情形的存在，故大西安管委会无权要求解除案涉协议。其次，本案中根据大西安管委会的起诉状可知，大西安管委会认为2017年4月8日涉案宗地划转至西咸新区秦汉新城管理，其不再有管辖权，故双方签署的协议已无法再履行，但该解除理由既不符合双方合同约定，也不符合法律规定的合同法定解除情形。2.根据《优化营商环境条例》的相关规定及精神，原告无权解除合同。根据国务院颁布的行政法规《优化营商环境条例》第三十一条“地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人或者职能调整等原因擅自毁约”的规定可知，政府不得因行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整等原因擅自毁约，故本案中大西安管委会无权以涉案宗地划转至西咸新区秦汉新城管理为由要求解除合同。3.原告大西安管委会存在违约，无权在单方违约的情形下要求解除合同。根据《九民会议纪要》第48条“违约方不享有单方解除合同的权利”的规定，本案中因大西安管委会存在严重违约，其无权享有单方解除权，《投资协议书》第二条明确约定“甲方需在乙方项目公司注册后即启动土地招拍挂程序，并确保乙方在此后6个月内完成招拍挂程序取得项目用地”，协议签署后当当网于2015年5月成立了项目公司，但2017年4月前原告大西安管委会未按照合同约定履行相关义务，故原告存在严重的违约行为，其无权要求解除合同。四、大西安管委会无权要求当当网返还扶持资金及利息。1.根据双方签署的协议约定，在任何条件下当当网均无需返还扶持资金。根据双方签署的《补充协议二》第四条“本协议所述产业扶持资金，人才培训补贴的奖励、享受、取得，不得以项目公司完成一定的交易额与税收为前提，项目公司按照协议约定取得、享受的产业扶持资金、人才培训补贴在任何条件下均无需返还”的约定，大西安管委会设立的扶持资金在当当网项目公司取得后，在任何条件下无需返还。故大西安管委会无权要求当当网返还该扶持资金及利息。2.上述协议履行过程中，大西安管委会存在严重违约行为，其无权要求返还扶持资金。根据双方签署的《投资协议书》第二条第1点“甲方为乙方在大西安（咸阳）文化体育功能区区域内提供300亩仓储土地。甲方需在乙方项目公司注册后即启动土地招拍挂程序，并确保乙方在此后6个月内完成招拍挂程序取得项目用地”的约定，当当网分别于2015年5月18日成立项目公司当当网信息技术（陕西）有限公司、2015年11月17日成立了运营公司咸阳银河物流有限公司，但是大西安管委会并未按照协议约定的时间启动并完成土地招拍挂程序，上述协议的履行过程中大西安管委会存在严重的违约行为，其不能以其违约为由主张扶持资金及利息的返还。 秦汉管委会辩称：2010年10月泾渭新区管委会（秦汉新城前身）成立，2011年6月西咸新区管委会由陕西省政府决定成立，并确定了西咸新区的总体规划红线图，同时泾渭新区更名为秦汉新城。而由咸阳市政府设立的大西安管委会（原北塬新城）成立较晚，其部分区域在西咸新区秦汉新城规划范围内，本案涉及的当当网项目用地即在其中，但本案原被告间签订的协议秦汉管委会并不知情，也与秦汉管委会无关。2017年4月，当当网项目用地所在的周陵街道办事处划转至秦汉管委会管理，秦汉管委会方得知此事，由于该项目与省政府相关文件精神相悖，故秦汉管委会于2017年5月10日向咸阳市国土资源局紧急发函，要求暂停办理其相关手续，咸阳市国土资源局随后暂停了该项目手续的办理。综上所述，本案原被告间协议的签订及履行与秦汉管委会无关，秦汉管委会也无需承担其协议中约定的权利义务，请法院依法秉公裁决。 本院经审查认为，本案的争议焦点之一为大西安管委会与当当网签署的《投资框架协议》、《投资协议书》、《补充协议一》、《补充协议一附件》、《补充协议二》、《扶持协议》属于民事合同还是行政协议。本院认为，民事合同是平等民事主体之间基于合意而达成的具备民事权利义务关系的协议，而行政协议是指行政机关为了履行行政职责实现行政管理目标与相对人经过协商一致所达成的协议。行政协议区别于民事合同主要体现在行政协议具备以下四个方面的特征：一是行政协议主体一方恒定是依法享有行政职权的行政主体；二是签订行政协议的目的在于实现行政管理公益目标；三是行政主体行使的是行政职权；四是行政协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。 本案中，首先，从案涉协议主体方面看，协议一方当事人大西安管委会系咸阳市人民政府的派出机构，其具备行政协议主体一方是行政主体的要求。 其次，行政协议的目的是为了实现社会公共利益。从协议的整体内容来看，大西安管委会招商引资引进当当网在其区域内购置土地开办当当西北（咸阳）电子商务产业园有利于带动当地就业和电商产业发展，具有明显的实现社会公共利益的目的。 再者，大西安管委会在协议中行使的主要是行政职权。从案涉协议内容来看，双方约定的（甲方）大西安管委会为当当网（乙方）在其区域内提供300亩仓储土地。土地招拍挂起拍价不高于19万元/亩。甲方需在乙方项目公司注册后即启动土地招拍挂程序，并确保乙方在此后6个月内完成招拍挂程序，并确保乙方在此后6个月内完成招拍挂程序取得项目用地；项目仓储用地由乙方设立的项目公司以国土交易管理部门规定的招拍挂方式取得，甲方协助乙方项目公司与国土交易管理部门另行签订国有土地使用权出让合同，办理《国有土地使用权证》及进行施工须办理的各项证照文件；甲方确保在项目仓储用地进行招拍挂程序前完成土地的“七通一平”（通路、通水、通电、通邮、通电信宽带、通天然气、通排污设施、土地平整到位），确保项目用地所涉及的各级政府已经完成出让前的拆迁补偿工作，项目以及所在园区周边的道路绿化、路灯等各项基础设施按市政建设规划全部到位，基础设施应铺就至地块的红线处，市政道路接通到地块的主要出入口位置；承诺为案涉项目提供一系列的专项服务，包括为当当网新公司注册提供“一条龙”服务和“一站式”审批，委派专人协助当当网项目公司和运营公司进行设立手续，直至取得营业执照与税务登记证，并全程跟进与协调项目设立工作；在当当网项目公司取得《国有土地使用权证》之日起九十日内，在当当网项目公司履行相关办证办照法定义务情况下，协调相关部门协助当当网项目公司取得开工所需全部证照文件；协助当当网办理项目建设报批等手续，并为项目建成后生产经营提供服务；协助当当网申请并落实企业享受陕西省、咸阳市内的优惠政策；协助当当网申请陕西省、咸阳市两级相关产业扶持专项资金等。上述约定中承诺的关于该涉案项目的有关政策优惠以及为该项目顺利开展而承诺提供的专项跟进服务均属于政府行使行政职权的范畴，非民事合同中的主体一方可以履行。 最后，行政协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。行政法上权利义务关系的重要体现在于行政主体双方是一种管理与被管理的关系，双方法律地位不平等，行政主体一方享有行政优益权。本案案涉协议中约定，项目净用地300亩，土地剥离价5万元/亩，费用为1500万元；项目用地在“招、拍、挂”过程中，乙方按照竞拍价全额缴纳土地价款；为扶持企业发展，甲方同意设立科技创新资金4200万元，在乙方缴纳完土地出让金后30个工作日内全额奖励给乙方；乙方项目运营后，按照相关税收政策依法纳税；为扶持咸阳市电子商务产业的大力发展，甲方决定设立3000万元产业扶持资金，在乙方项目公司完成注册后10个工作日内全额奖励乙方，用于产业发展壮大；乙方在收到上述3000万元奖补款后10个工作日内，同意一次性支付1500万元土地剥离款到甲方指定账户，所交款项在土地招拍挂时全额抵作土地出让金；甲方按照国家有关规定，监督产业扶持资金的使用方向、扶持领域和规范使用等，实时监督项目建设运营，跟踪问效等。上述约定中明显体现出大西安管委的在协议签订享有的行政优益权。大西安管委确定的土地剥离价、要求项目运营后按照相关政策纳税、设立的科技创新资金、产业扶持资金及监督资金的后续使用规范等，均体现出了大西安管委会在签订协议中所享有的指挥权、监督权等，其具有明显的行政法上的权利义务关系特征。 综上所述，大西安管委会与当当网签订的案涉协议应属行政协议，并非平等民事主体之间产生的具有民事权利义务关系的民事纠纷，故不属于人民法院民事诉讼的受案范围。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百五十四条第一款第三项之规定，并经本院审判委员会研究决定，裁定如下： 驳回大西安（咸阳）文化体育功能区开发建设管理委员会的起诉。 案件受理费134120元（原告已预交），予以退回。保全费5000元，由大西安（咸阳）文化体育功能区开发建设管理委员会承担。 如不服本裁定，可自裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省咸阳市中级人民法院。 审判长 陈 斌 审判员 王亚秦 审判员 张智华 二〇二〇年五月十九日 书记员 何 栅 附相关法律条文： 《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。 第一百五十四条裁定适用于下列范围：（一）不予受理；（二）对管辖权有异议的；（三）驳回起诉；（四）保全和先予执行；（五）准许或者不准许撤诉；（六）中止或者终结诉讼；（七）补正判决书中的笔误；（八）中止或者终结执行；（九）撤销或者不予执行仲裁裁决；（十）不予执行公证机关赋予强制执行效力的债权文书；（十一）其他需要裁定解决的事项。对前款第一项至第三项裁定，可以上诉。裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。