贵州省六盘水市六枝特区人民法院 民 事 判 决 书 （2020）黔0203民初1384号 原告：贵州寿昌置业开发有限公司，住所地六枝特区平寨镇贵烟路，统一社会信用代码9152000006771100X0。 法定代表人：陈诚，该公司总经理。 委托诉讼代理人：李泰，贵州久同律师事务所律师，执业证号15201201510568199。 委托诉讼代理人：顾胤，贵州久同律师事务所律师，执业证号15201201910145847。 被告：六枝特区郎岱镇人民政府，住所地六枝特区郎岱镇，统一社会信用代码1152020309470471L。 法定代表人：安昌鹏，该镇镇长。 委托诉讼代理人：范述喜，贵州九紫星律师事务所律师，执业证号15201198710743137。 委托诉讼代理人：刘洪太，男，该镇副镇长，住六枝特区。 原告贵州寿昌置业开发有限公司（以下简称寿昌公司）与被告六枝特区郎岱镇人民政府（以下简称郎岱镇政府）合资、合作开发房地产合同纠纷一案，本院于2018年4月25日作出（2018）黔0203民初370号民事判决，被告郎岱镇政府不服该判决，向贵州省六盘水市中级人民法院提起上诉。贵州省六盘水市中级人民法院于2018年8月8日作出（2018）黔02民终1297号判决，驳回上诉，维持原判。被告郎岱镇政府向贵州省高级人民法院申请再审，贵州省高级人民法院于2019年8月2日作出（2019）黔民申977号民事裁定，指令贵州省六盘水市中级人民法院再审，贵州省六盘水市中级人民法院于2019年12月17日作出（2019）黔02民再119号民事裁定，发回本院重审。本院于2020年5月6日立案后，依法另行组成合议庭，于2020年5月25日公开开庭进行了审理。原告寿昌公司的委托诉讼代理人李泰、顾胤，被告郎岱镇政府的委托诉讼代理人范述喜、刘洪太到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告寿昌公司向本院提出诉讼请求：1.请求确认原告与被告于2014年1月6日签订的《六枝特区2014年扶贫生态移民工程郎岱镇后营村新桥边安置点建设工程招商引资合作开发协议》（以下简称《合作开发协议》）及2015年9月18日签订的《六枝特区2014年扶贫生态移民工程郎岱镇后营村新桥边安置点建设工程招商引资合作开发补充协议》（以下简称《合作开发补充协议》）有效；2.请求判令被告立即配合原告办理郎岱镇后营村新桥边安置点项目建设用地划拨手续；3.请求判令被告立即履行对郎岱镇后营村新桥边安置点项目住宅部分进行结算及回购的义务；4.请求判令被告立即配合原告办理郎岱镇后营村新桥边安置点项目商业部分土地出让手续。事实和理由：2014年1月6日，原告与被告签订了《合作开发协议》，该协议约定：1、原告与被告合作开发六枝特区2014年扶贫生态移民工程郎岱镇后营村新桥边安置点建设工程项目；2、被告提供项目支撑文件及负责办理相关手续、协调地方关系；3、原告负责项目的整体开发及销售，负责项目上级拨款以外的资金融资并向施工方垫付；4、项目所有收入优先用于支付建设及开发费用，结余部分双方按结算成本另行商定。合同签订后，原告立即按照被告的要求安排施工单位及人员进场施工，同时，原告还向六枝特区农村信用合作联社贷款1500万元用于支付工程款，充分履行了合同约定的义务。2015年9月18日，原告与被告签订《合作开发补充协议》，对《合作开发协议》未尽事项进行补充。补充协议约定：1、被告委托原告对郎岱镇后营村新桥边安置点建设工程项目整体融资代建开发；2、被告应提供项目用地，待上级批复建设用地后，划拨到原告名下；3、项目工程施工结算由原告独立与施工方结算，被告不得干涉；4、融资代建完成并经验收合格后，住宅部分经被告向原告支付回购款后归被告所有，回购款计算方式：项目上级补助资金加上向住户制定的销售价格；5、商业部分由原告补缴土地出让金后取得所有权，原告自行面向市场销售，弥补原告代建开发投入。目前，该项目在原告的组织施工下已接近开发建设完毕，且部分住宅已经交付给生态移民入住。但被告至今未按照合作协议及补充协议的约定为原告办理项目建设用地划拨手续，也未就项目住宅部分与原告进行结算及回购，同时还拒绝配合原告办理项目商业部分的土地出让手续，由此导致原告无法正常偿还银行贷款，也无法与施工单位进行正常结算，给原告造成巨大损失。综上所述，被告的行为已经严重侵害了原告的合法权益，请求法院支持原告的诉讼请求。 被告郎岱镇政府辩称，一、原、被告之间仅是工程发包与承包关系，并不是合作建房关系。六枝特区2014年扶贫生态移民工程郎岱镇后营村新桥边安置点建设工程，是根据《贵州省扶贫生态移民工程规划（2012-2020）》总体要求，2013年12月17日经六盘水市发改委批准实施的项目工程。由于前期手续尚未完善，但上级对工程的建设进度的要求，正好原告在涉案工程旁边修建小区，被告便将工程的场平和道路工程发包给原告施工，分别于2014年1月14日签订《六枝特区2014年扶贫生态移民工程前期场平地块施工合同》，2014年3月6日签订《郎岱镇扶贫生态移民搬迁工程安置点项目区内道路工程施工框架协议》。2014年1月25日，原告将场平工程转包给广西裕华建设集团有限公司施工，并且约定，场平之后建房，则与中标公司结算前期工程款。2014年9月19日，经招投标，贵州华业建设工程有限公司中标，2014年10月14日，被告与贵州华业建设工程有限公司签订施工合同。不管是广西裕华建设集团有限公司还是贵州华业建设工程有限公司的工程款，全部都是被告支付，原告没有支付分文工程款。二、原、被告签订的《合作开发协议》是为了贷款而非真实合作开发。原告于2014年11月18日提出申请，要求被告向银行贷款，被告于2015年1月18日召开镇党委会，同意配合原告贷款。按信用社的要求，原、被告拟了第一份落款日期为2013年12月25日的《合作开发框架协议》。信用社认为过于简单，不符合要求，又签订了第二份日期为2014年3月22日的《合作开发协议》，但第二份协议因内容序号编错等原因，应信用社的要求，才再签订第三份日期为2014年1月6日的《合作开发协议》，即原告用于贷款的这一份。为了说明《合作开发协议》的真实目的，原告向被告出具了一份《承诺》，虽然日期和合作开发协议的日期不吻合，但内容是真实的，即签订《合作开发协议》只是用于贷款。至于2015年9月18日的《合作开发补充协议》，纯粹是原告伪造出来的，也就是原告偷盖被告印章的，这实际已经不是民事纠纷，而是涉及刑事犯罪。三、《合作开发协议》不合法，是无效的。退一步说，即使《合作开发协议》与《合作开发补充协议》真实，也是不合法的，无效的，因其不符合合作开发地产合同的定义及特征。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第14-27条，对合作开发房地产合同作了规定，其中第14条规定，合作开发房地产合同，是指当事人订立的以提供出让土地使用权，资金作为共同投资、共享利润、共担风险合作开发房地产为基本内容的协议。其特征为：（1）用以合作开发房地产的土地使用权为出让土地使用权而不是集体土地使用权和划拨土地使用权；（2）合作出资一方（或双方）提供国有土地使用权，一方（或双方）提供资金、技术、劳务等；（3）合作各方的关系是共同投资、共享利润、共担风险；（4）合作的内容是进行房地产开发。涉案工程，首先，土地不是出让的；其次，合作开发协议不符合共同投资、共享利润、共担风险的原则，原告只享有利益，没有风险；最后，合作的内容是扶贫生态移民安置而非房地产开发。所谓合作协议约定：原告“负责项目上级拨款以外的资金融资并向施工方垫付”，“负责项目的整体开发，销售和融资，负责项目及其建设投入资金开支”。但原告除了从被告处领取工程款外，自己并没有投资，从信用社的贷款是挪作他用，并没有用在涉案工程上。原告作为施工方，没有出资，赚取工程款，而被告不仅出资修建，还要出钱从原告处购回房屋，等于被告出两次款，原告获利两份。为此，原告的起诉没有事实与法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据，本院认定如下：原告提供的证据《合作开发协议》、《合作开发补充协议》、《固定资产借款合同》、《（2017）黔02民初171号民事调解书》、《借款借据》、《（2018）黔民终845号民事判决书》与被告提供的证据《贷款请示》（2014年11月18日）、《合作开发框架协议》（2013年12月26日）、《合作开发协议》（2014年1月6日）、《合作开发协议》（2014年3月22日）、《会议纪要》、《抵押合同》、《六枝信合联社证明》、《承诺函》（原告出具）、《光碟与录音材料》相互印证，能证明原、被告签订的《合作开发协议》、《合作开发补充协议》系用于原告向六枝特区农村信合作联社贷款。原告提供的证据《劳务分包框架协议》、《工程施工补偿协议》、《工作联系函》、《劳务结算书》、《工程量计算表》、《支付进度情况说明》、《欠条》、《建筑物资租赁合同》、《佳缘箭镞材料租赁站租赁合同》、《（2017）渝01民终463号民事判决书》、《（2016）渝0120民初1731号民事判决书》、《（2018）黔民终845号民事判决书》、《电汇凭证》、《收据》不能证明原、被告之间存在合作开发房地产关系，亦不能证明原告依据《合作开发协议》、《合作开发补充协议》进行了投资。原告提供的证据《郎岱镇政府科目明细账五页》、《电汇凭证两页》不能证明原、被告之间存在合作开发房地产关系，不予认定。原告提供的证据《贵州省人民政府办公厅黔府办发（2013）3号》、《黔府用地函（2017）130号》、《新闻报告四份》，能证明涉案工程使用的土地已批准作城镇建设用地，但不能证明原、被告之间存在合法的合作开发房地产关系。被告提供的原告与被告签订的《前期场平地块施工合同》、广西裕华建设集团有限公司与原告签订的《前期场平地块施工合同》与原告提供的《（2018）黔民终845号民事判决书》相互印证，能证明涉案工程的场平工程系被告交由原告施工，原告又将场平工程交由广西裕华建设集团有限公司施工。被告提供的证据《记账凭证》、《借条》、《进度表》、《借款请示》相互印证，能证明原告向被告借款，以及广西裕华建设集团有限公司与原告向被告请求拨付工程款以支付工人工资的事实。被告提供的证据《施工协议》、《承诺书》无签订时间，不能充分证明原、被告之间存在施工合同关系。被告提供的《中标通知书》、《建设工程施工合同》与原告提供的《（2018）黔民终845号民事判决书》相互印证，能证明涉案工程的中标单位是贵州华业建设工程有限公司。被告提供的《人事任命书》、《项目委托合同书》、《施工权转让协议》、《贵州华业建设工程有限公司授权委托书》无其他证据予以佐证，不能充分证明原、被告之间存在施工合同关系。被告提供的《（2017）黔02民终132号民事判决书》与原告提供的《（2018）黔民终845号民事判决书》，对其中已经生效法律文书确认的事实，本院予以认定。 根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2014年1月6日，原、被告签订《合作开发协议》，约定：由原告垫资合作开发“六枝特区2014年扶贫生态移民工程郎岱镇后营村新桥边安置点建设工程”项目。建设总用地面积16650M2，总建筑面积40227M2，其中，住宅面积34577M2，商业面积5700M2，共有住户318户；预计总投资约6000万元。被告提供项目支撑文件及负责相关手续、协调地方关系；原告负责项目的整体开发及销售，负责项目上级拨款以外的资金融资并向施工方垫付。被告将项目上级补助资金和售房款等及时返给原告，便于原告滚动开发。原告持有所有商业门面产权及时销售，确保项目整体融资工作开展。项目所有收入优先用于支付建设及开发费用，结余部分双方按结算成本另行商定。被告的权利义务为：负责项目产权证所载范围内地上房屋、地下管网设施的拆迁补偿的费用，应在签约之日起30日内完成本条约的拆迁补偿义务。负责办理本项目前期的拆迁补偿、规划审批、施工许可、销售许可等相关手续。自本协议签订之日起3个月以内，取得本项目的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》；自本协议签订之日起4个月以内，取得本项目的《建设工程施工许可证》；自主体封顶之日3个月内取得本项目的《销售许可证》。并保证本项目的各项规划指标与本协议第一条的内容一致。被告有义务为原告融资提供可能的便利条件；协议履行期间，负责解决因土地权属发生的纠纷；负责工程施工进度、工程质量的督促工作，协助原告组织工程竣工验收及相关移交工作；负责移民安置户的房款收取，并将上级项目补助资金等项目款及时转给原告，便于支付相关的款项。原告的权利义务为：负责项目的整体开发、销售和融资，负责项目及建设投入资金支出。协助被告办理规划报批、图纸设计以及申请施工许可等相关工作；负责监督工程建设进度、质量、安全生产等项目实施工作；负责项目推进，按照建筑工程管理程序，负责项目有关资料的收集和归档；按时提供工程验收和审计资料，并配合被告做好验收和竣工审计工作。付款方式：被告按项目工程进度向上级部门申请进度款，并按形象进度付款。每栋地梁建设完成付工程总款15%，每栋每层顶板混凝土浇筑完成付工程总款10%，主体楼房全部封顶付工程总款65%，验收合格付工程总款7%，余下工程总款3%作为工程质量保证金。双方还对违约责任、争议解决等进行了约定。2014年1月14日，原、被告签订《六枝特区2014年扶贫生态移民工程前期场平地块施工合同》，将涉案工程的场平工作交由原告施工，并对工程内容、单价、技术要求、施工工期、结算、付款方式进行了约定；2014年1月25日，原告又将场平工程交由广西裕华建设集团有限公司施工，并且约定，场平之后建房，则与中标公司结算前期工程款，广西裕华建设集团有限公司支付原告100万元履约保证金。2014年9月19日，经招投标，贵州华业建设工程有限公司中标，2014年10月14日，被告与贵州华业建设工程有限公司签订《建设工程施工合同》，将涉案工程的后续工程发包给该公司施工。2014年1月6日，原告出具《承诺函》给被告，称与被告于“2014年3月22日”签订的《合作开发协议》不作为合作的依据。2015年2月6日，原告与六枝特区农村信用合作联社签订《固定资产借款合同》，向该社借款1500万元，六枝特区郎岱市政开发投资有限公司用六土国用（籍）第20140289号、六土国用（籍）第20140288号土地向原告的该笔借款提供抵押担保。2015年4月17日，原告出具的《寿昌公司关于配合郎岱生态移民项目建设的情况说明》中称与被告联合开发建设，没有得到被告认可；该工程是民生工程，由被告自己筹资，自己建设。2015年9月18日，原、被告签订《合作开发补充协议》，约定：被告将项目委托由原告整体融资代建开发；项目土地由被告提供，待上级批复建设用地后，划拨到原告名下；项目工程施工结算由原告独立与施工方结算，被告不得干涉；融资代建完成并经验收合格后，住宅部分经过被告向原告支付回购款后归被告所有，回购款计算方式：项目上级补助资金加上向住户制定的销售价格合计；商业部分由原告补缴土地出让金后取得所有权，原告自行面向市场销售，弥补原告代建开发投入。2017年7月20日，广西裕华建设集团有限公司向六盘水市中级人民法院提起诉讼，要求原、被告支付其工程款466.846222万元及返还保证金100万元，六盘水市中级人民法院作出判决后，原、被告不服，向贵州省高级人民法院提起上诉，贵州省高级人民法院于2019年5月13日作出（2018）黔民终845号判决，认定涉案工程1-8号楼部分主体工程是由广西裕华建设集团有限公司施工，并判决由原、被告支付广西裕华建设集团有限公司313.904772万元及利息，原告返还广西裕华建设集团有限公司保证金100万元。判决生效后，被告按判决内容支付了广西裕华建设集团有限公司工程款。涉案后续工程已由贵州华业建设工程有限公司施工完毕并已交付使用，工程已审计完毕，工程总价款为5626.308463万元。同时查明，涉案工程的土地已经贵州省人民政府批准作为建设用地，六枝特区人民政府已将该土地划拨给被告作为涉案工程用地，并明确划拨后的土地所有权仍属国有，至今未办理土地使用权手续。《合作开发协议》与《合作开发补充协议》中约定的土地未经有批准权的人民政府批准作为合作开发房地产使用。 本院认为，本案系因《合作开发协议》与《合作开发补充协议》而引起的纠纷，案由应为合资、合作开发房地产合同纠纷。《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条规定，具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。本案中，结合全案证据及查明的事实看，原告的诉讼请求不应得到支持，理由如下：首先，《合作开发协议》的签订时间无论是2014年1月6日或是2014年3月22日，原告在其出具给被告的《承诺函》中已明确表示该协议是用于向六枝特区农村信用合作联社的贷款，不作为合作开发的依据；同时在原告出具的《寿昌公司关于配合郎岱生态移民项目建设的情况说明》中，原告称提出与被告联合开发建设涉案工程，但没有得到被告认可；该工程是民生工程，由被告自己筹资，自己建设。虽然《合作开发补充协议》签订时间在原告出具的《承诺函》及《寿昌公司关于配合郎岱生态移民项目建设的情况说明》之后，但《合作开发补充协议》是对原协议的补充与完善，仍是原协议的组成部分，并不影响原、被告签订协议的真实目的。故《合作开发协议》与《合作开发补充协议》不是原、被告的真实意思表示。其次，最高人民法院《关于审理国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条规定，合作开发房地产合同，是指当事人订立的以提供出让土地使用权，资金作为共同投资，共享利润、共担风险合作开发房地产为基本内容的协议。根据该规定，合作开发关系的成立必须具备三个法定基本条件：一是共同投资，即合作各方以土地、资金等作为资本投入到项目中；二是共享利润，即合作各方根据项目所得利润按约定比例共同分配利益；三是共担风险，即合作各方在享有利润的同时，应按照约定比例承担风险及不利后果。从本案查明的事实看，原、被告之间并不存在合作开发关系。一、涉案项目的场平工程及部分主体工程系广西裕华建设集团有限公司施工，完工部分的工程款全部系被告支付，后期工程由贵州华业建设工程有限公司施工，被告已经与该公司进行结算，工程总造价已经过审计，被告已支付部分工程款，未支付完毕，故原告提供的证据不能证明涉案工程款系由其支付，亦不能证明对涉案项目进行了投资。二、从共享利润的角度看，协议中亦未明确被告享有利润。三、协议中并未约定原、被告的风险承担问题，而共担风险的内容是判定是否是合作开发关系的关键环节。故《合作开发协议》与《合作开发补充协议》不具备上述要件，原、被告不是合作开发关系。最后，最高人民法院《关于审理国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效。土地使用权划拨实质上是国家通过社会成员行使其占有、使用土地的权能，而不是将土地作为一项财产转让与他人，土地使用者取得的权利是无偿的，该权利不是属于使用者一项独立的财产权利，因而不能进入流通，不得作为民事法律行为的标的进行转让、出租、抵押。房地产开发企业是以土地为资本来实现其价值增值的目标，因此合作开发房地产应当以有偿转让方式取得的国有土地使用权为对象，而不能以无偿划拨的土地使用权为合作开发的对象。即划拨土地使用权要进入市场，必须报有批准权的人民政府批准。本案中，首先，涉案工程是生态移民安置工程，属于国家公益性项目，涉案土地属于划拨，并不是出让，不能用于合作开发房地产；其次，涉案土地未办理土地使用权变更登记手续，未登记在被告名下，即使被告用该土地与原告合作开发房地产，但未得到相关部门的批准，违反了法律规定，故《合作开发协议》与《合作开发补充协议》应属无效协议。综上所述，《合作开发协议》与《合作开发补充协议》的内容并不是原、被告之间的真实意思表示，双方不存在合作开发关系，且协议内容违反了法律规定，应属无效协议。故原告的诉讼请求无事实与法律依据，依法予以全部驳回。依照《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条，《最高人民法院关于审理国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条、第十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定，判决如下： 驳回原告贵州寿昌置业开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费60元，由原告贵州寿昌置业开发有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省六盘水市中级人民法院。 审 判 长  肖 鸿 人民陪审员  陈小英 人民陪审员  王兴海 二〇二〇年五月二十八日 法官助理滕素静翠 书记员周程程