南宁铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）桂7102行初29号 原告苏裕刚，男，1986年3月9日出生，汉族，住广西壮族自治区灵川县。 被告南宁市青秀区市场监督管理局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区金洲路**。 法定代表人农耀国，该局局长。 委托代理人暴惠宾，该局工作人员。 委托代理人杨渭凯，广西万益律师事务所律师。 被告南宁市市场监督管理局，，住所地广西壮族自治区南宁市金湖路** 法定代表人李善钦，该局局长。 委托代理人谢华波，该局工作人员。 委托代理人黄丽芳，该局工作人员。 原告苏裕刚不服被告南宁市青秀区市场监督管理局（以下简称青秀市监局）作出行政答复、南宁市市场监督管理局（以下简称南宁市监局）作出行政复议一案，于2019年12月6日向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月6日收到补正材料，于当日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月18日公开开庭审理了本案。原告苏裕刚，被告青秀市监局的委托代理人暴惠宾、杨渭凯，被告南宁市监局的委托代理人谢华波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告青秀市监局于2019年8月19日作出《关于苏裕刚投诉南宁市青秀南城百货有限公司等销售“小鹏食品”相关问题的答复》（以下简称《答复》），对苏裕刚关于南宁市青秀南城百货有限公司、南宁市新城南城百货有限公司、广西南城百货有限责任公司昌泰分店、广西大洋投资有限公司南宁第二分公司（以下简称被举报人）销售的“小鹏食品”涉嫌超范围使用食品添加剂的投诉，经调查认为上述产品（调味面制品）执行的标准为河南省地方标准《调味面制食品》（DB41/T515-2007）(以下简称DB41/T515地方标准)，而DB41/T515地方标准依然现行有效，上述产品DB41/T515地方标准明确调味面制品食品参照糕点类和膨化食品类使用食品添加剂并未违反食品安全标准，苏裕刚投诉的事实不能成立，青秀市监局对商家不予处理，对于苏裕刚要求奖励的请求不予支持。苏裕刚收到《答复》后不服，向南宁市监局提起行政复议，南宁市监局于2019年11月27日作出（南）市监复字〔2019〕141号《行政复议决定书》，决定维持青秀市监局作出的《答复》。 原告苏裕刚诉称，其在南宁市××区步步××城百货：麻村店、新城店、昌泰分店；广西大洋投资有限公司南宁第二分公司等超市消费，购买了小鹏食品（星座翅、星座片），因认为涉案产品在配料表中标注有山梨酸钾，存在超范围使用食品添加剂的嫌疑，违反原国家卫生和计划生育委员会（以下简称国家卫计委）发布的《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（ＧＢ2760-2014）（以下简称ＧＢ2760国家标准）及《中华人民共和国食品安全法》的规定，于2019年6月10日向青秀市监局举报，请求依法处理。青秀市监局于2019年8月19日作出《答复》，表示涉案产品未违反食品安全标准。原告不服，于2019年10月8日提起行政复议，南宁市监局于2019年11月27日作出行政复议决定予以维持。原告认为青秀市监局作出的《答复》以及南宁市监局作出的《行政复议决定》均认定事实不清，适用法律不当，应予撤销，理由如下：1.2015年5月27日，原国家食品药品监督总局下发《关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》（以下简称《休闲食品监管通知》）第二条规定，将调味面制品纳入“方便食品”实施许可，作为独立单元，生产许可证内容为归为“方便食品（调味面制品）”，第三条要求严格使用食品添加剂，不得超范围、超限量使用食品添加剂，重点是防腐剂、甜品剂、着色剂。依据ＧＢ2760国家标准的规定，食品分类系统中，方便米面制品食品分类代号为06.07，该类食品不允许使用食品添加剂山梨酸钾，被告适用ＤＢ41／Ｔ515地方标准作为依据是错误的。2.原告于2019年7月24日向国家市场监督总局申请公开原食品药品监管总局办公厅食药监办科函〔2017〕748号《关于调味面制品在食品添加剂使用标准中食品类别归属问题的复函》（以下简称748复函），国家市场监督总局于2019年8月6日作出《政府信息公开答复书》，并公开了748复函的内容，该复函明确将“调味面制品”归为“方便食品”进行监督抽查和合格判定，也明确“调味面制品”归为“方便食品”进行监管。原告为维护作为消费者的合法权益，特提起诉讼，请求依法判令：1.撤销被告青秀市监局于2019年8月19日作出的《答复》；2.撤销被告南宁市监局于2019年11月27日作出的（南）市监复字〔2019〕141号《行政复议决定书》；3.责令被告青秀市监局对原告的投诉重新调查处理，并给出书面回复；4.本案诉讼费由两被告承担。 原告苏裕刚向本院提交了以下证据：1.《答复》，证明该复函是本案讼争文书；2.（南）市监复字〔2019〕141号《行政复议决定书》，证明该决定书是本案诉争的相关文书；3.购物小票，证明买卖关系成立；4.食品外包装照片，证明原告所购食品；5.《休闲食品监管通知》，证明通知已经规定将调味面制品纳入“方便食品”实施许可，作为单独单元，生产许可证内容为“方便食品（调味面制品）”；6.GB2760国家标准，证明方便米面制品食品分类代号为06.07，山梨酸钾仅限米面灌肠制品；7.举报函，证明原告向青秀市监局举报经营者销售的方便食品（调味面制品）超范围使用食品添加剂；8.行政复议申请函，证明原告提起行政复议的内容；9.（南）市监复字〔2019〕141-1号行政复议案件受理通知书，证明原告向被告南宁市监局提出行政复议申请；10.748复函，证明国家食品药品监督管理总局将“调味面制品”归为“方便米面制品”。 被告青秀市监局辩称，1.青秀市监局就原告苏裕刚所举报的事项而作出的行政答复是对举报内容作出的明确说明，是告知行为，对原告的合法权益并不产生任何实际的影响，是不可诉的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，请求依法裁定驳回原告的起诉；2.即使法院认为本案属于行政诉讼的受案范围，青秀市监局已就原告所举报的事项依法履行法定调查职责，并按规定作出《答复》，且所作《答复》符合法律、法规的相关规定，原告请求重新处理并作书面文件回复没有任何事实和法律依据；3.涉案商品在国家未制定出台调味面制品食品安全国家标准时，根据现行有效的DB41/T515地方标准参照糕点类、膨化食品类的类别使用山梨酸钾食品添加剂符合相关规定，并且国家市场监督管理总局发布的《国家食品安全监督抽检实施细则》已删除了原调味面制品的抽检细则和标准，并规定调味面制品的抽检细则要根据相关食品安全国家标准的发布实施情况另行制定。因此，在国家未制定并发布调味面制品食品安全国家标准且存在现行有效的地方标准时，原告单方主张调味面制品应按照GB2760国家标准食品分类06.07方便米面制品的要求不得添加山梨酸钾食品添加剂完全没有事实和法律依据。青秀市监局所作《答复》认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告青秀市监局向本院提交了以下证据、依据：1.《中华人民共和国食品安全法》，2.《中华人民共和国行政处罚法》，3.《食品药品投诉举报管理办法》，4.《国家食品安全监督抽检实施细则》，5.GB2760国家标准，6.南宁市青秀区人民政府办公室关于印发《南宁市青秀区食品药品监督管理局主要职责和人员编制规定的通知》（青政办〔2013〕174号），7.中共南宁市青秀区委办公室南宁市青秀区人民政府办公室关于印发《南宁市青秀区市场监督管理局职能配置和人员编制规定》的通知（南青办发〔2019〕39号），证据1-7共同证明青秀市监局依法履行职权，对举报线索进行调查，并进行判断的依据和规定；8.举报函及附件，证明青秀市监局收到原告的举报；9.现场检查笔录及被举报人提交的材料，证明青秀市监局收到原告的举报前，已对涉及被举报人的相关投诉进行了现场检查、询问，并收集了相关材料，经审查被举报人均具有合法的经营资质，涉案商品的生产企业具备相应的生产、经营资质，涉案商品经检验检测均为合格产品；10.DB41/T515地方标准，证明河南省于2008年1月10日起实施该标准，该标准明确调味面制食品添加剂的使用应符合GB2760（参照糕点类、膨化食品类）的规定，而GB2760中明确糕点类、膨化食品类可以使用山梨酸钾与脱氢乙酸钠作为食品添加剂；11.《关于食品安全国家标准有关问题的复函》（国卫办食品函〔2016〕34号），证明在相关食品安全国家标准发布实施前，现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准仍然有效，食品生产经营活动及其监督管理应当按照现行相关标准执行；12.《河南省食品药品监督管理局关于调味面制食品标准适用问题意见的函》（豫食药监食生函〔2017〕242号），13.《关于调味面制食品标准有关问题的复函》（豫卫食品函〔2018〕9号），14.《关于协查调味面制食品使用标准有关情况的复函》（豫食药监稽函〔2018〕436号），证据12-14共同证明原河南省食品药品监督管理局、原河南省卫生和计划生育委员会就相关部门咨询河南省涉案调味面制食品使用（适用）的标准相关问题时多次明确答复：涉案食品执行的标准为DB41/T515地方标准，DB41/T515地方标准在作出答复时未被废止，现行有效；15.《关于协查佳龙产品相关情况的复函》（新食药监稽协复函〔2018〕167号），证明原青秀区食品药品监督管理局曾就郑州市佳龙食品有限公司生产的鸡丁、辣棒、面筋等调味面制品添加有食品添加剂脱氢乙酸钠向原新郑市食品药品监督管理局发出协查函，原新郑市食品药品监督管理局回函答复上述食品执行的标准为河南省地方标准《调味面制食品》DB41/T515，该标准第4.5项食品添加剂的使用应符合GB2760（参照糕点类、膨化食品类）的规定；16.《南宁市市场监督管理局关于河南省调味面制食品执行标准等相关问题的批复》（南市监复〔2019〕7号），证明南宁市监局就江南区市场监督管理局《关于如何对虾扯蛋等调味面制食品调查处置的请求》作出批复，建议参照河南省有关部门对调味面制食品的产品标准所作的答复执行；17.《关于废止有关食品地方标准的公告》（豫卫公告〔2019〕6号），证明DB41/T515地方标准自2019年10月1日起废止，该标准废止前生产的调味面制品使用山梨酸钾食品添加剂符合当时的食品安全标准；18.《答复》，19.EMS快递单，证据18-19证明青秀市监局经调查核实向原告作出答复并依法送达。 被告南宁市监局辩称，1.南宁市监局行政复议行为程序合法。南宁市监局于2019年10月8日收到原告行政复议申请，于2019年10月9日作出受理决定并依法送达原告，同时向青秀市监局送达行政复议答复通知书。2019年11月27日，南宁市监局依法作出涉案《行政复议决定书》并依法送达给原告及青秀市监局。2.青秀市监局作出的具体行政行为事实清楚、证据充分，适用法律正确，南宁市监局作出的行政复议决定正确。尽管《休闲食品监管通知》将调味面制品纳入“方便食品”生产许可，但在尚未制订调味面制品食品安全国家标准前，地，地方性标准仍为涉案产品生产许可执行的标准前，DB41/T515地方标准尚属有效，涉案产品执行此地方性标准符合《食品安全法》第二十九条的规定，青秀市监局对原告的举报事项作出不予立案决定符合法律规定，南宁市监局作出的复议决定正确。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告南宁市监局向本院提交了以下证据、依据： 1.《行政复议决定书》、《行政复议受理案件通知书》、《行政复议答复通知书》、《送达回证》，证明行政复议认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法；2.行政复议申请书、证据材料，3.青秀市监局答复书及证据材料目录，证据2-3共同证明青秀市监局作出的具体行政行为合法，行政复议决定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法。 依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。 经庭审质证，原告对被告青秀市监局、南宁市监局提交的所有证据的真实性、合法性予以认可，对其关联性和证明目的不认可；被告青秀市监局、南宁市监局对原告提供的证据1、2、8、9真实性、合法性、关联性均无异议，对证据3、4、5、6、7、10真实性、无异议，对其关联性和证明目的不认可，不能证明涉案产品存在超范围使用食品添加剂的情况。各方当事人对其他证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据、依据来源合法，内容真实客观，与本案事实具有关联，本院予以认可。 经审理查明，2019年6月10日苏裕刚向被告青秀市监局提交《举报函》，称其于2019年4月26日和28日在南宁市××区步步××城百货昌泰分店、麻村店、新城店、广西大洋投资有限公司南宁第二分公司等超市购买了郑州市小鹏食品有限公司生产的小鹏食品，包括辣星座海苔片、星座翅-金牛座，上述涉案产品外包装均标明是调味面制品，食品添加剂中包含山梨酸钾，执行标准为ＤＢ41／Ｔ515。原告认为涉案产品违反ＧＢ2760国家标准，违反《食品安全法》第三十四条第（四）项的规定，请求青秀市监局予以查处，并要求青秀市监局对被举报的超市进行处罚，将相关调查处罚结果书面告知举报人，依法奖励举报人。随举报函同时，原告苏裕刚向被告青秀市监局提供了购物小票，商品照片、身份证复印件等材料。青秀市监局收到举报后依法展开了调查，对被举报人进行了现场检查，调取了涉案产品的供货商和生产商资质材料、产品检验报告等材料。2019年8月19日，青秀市监局作出本案《答复》，内容如前所述。原告不服该《答复》，向被告南宁市监局申请复议，南宁市监局受理后于2019年11月27日作出复议决定，认为尽管《休闲食品监管通知》将调味面制品纳入“方便食品”生产许可，并明确指出“省级食品药品监管部门可根据食品安全法、食品生产许可审查通则等规定，制定生产许可审查要求。已经制定地方标准的，省级食品药品监管部门要积极协调卫生计生部门，予以完善或修订；没有地方标准的，尽快推动制定地方标准。”目前，ＤＢ41／Ｔ515地方标准尚属有效的地方标准，另在ＧＢ2760国家标准的食品分类中，并无调味面制品食品类别，ＤＢ41／Ｔ515地方标准明确参照相关类别使用食品添加剂并无不妥。ＤＢ41／Ｔ515地方标准在2019年10月1日前有效，涉案食品生产厂家在ＤＢ41／Ｔ515地方标准被废止前生产的调味面制食品以上述地方标准为执行标准来添加相应的食品添加剂并未违反食品安全标准。青秀市监局维持了青秀市监局作出的《答复》，原告苏裕刚不服，向本院提起诉讼。 本院认为，本案的争议焦点为：一、被告青秀市监局作出的《答复》是否具有可诉性的问题；二、涉案食品分类归属及适用标准的问题。 关于被告青秀市监局作出的《答复》是否具有可诉性的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。本案原告苏裕刚作为消费者购买了郑州市小鹏食品有限公司生产的小鹏食品（辣星座海苔片、星座翅-金牛座），认为购买的食品中存在超范围使用山梨酸钾作为食品添加剂的嫌疑，进而向被告青秀市监局进行举报，青秀市监局作出的处理结果与苏裕刚具有法律上的利害关系，苏裕刚具有行政诉讼原告主体资格，依法可以提起行政诉讼。 关于涉案食品分类归属及适用标准的问题。本案各方当事人对涉案食品中使用了山梨酸钾作为食品添加剂无异议，本院对该事实确认。各方争议焦点在于生产调味面制食品使用食品添加剂山梨酸钾是否符合规定的问题，即涉案食品的分类归属以及适用标准。《休闲食品监管通知》中明确调味面制品属于GB2760国家标准中06.07类别方便米面食品的独立单元食品类别，依法应按照该标准使用食品添加剂，GB2760国家标准中并未允许方便食品添加山梨酸钾，故涉案食品存在超范围使用添加剂的情形，违反了食品安全规定。国家卫计委是食品安全标准的行政主管部门，其所制定涉及食品安全的GB2760国家标准为强制性国家标准，在国家标准、行业标准、地、地方标准体标准、企业标准之间，各生产企业在没有严于GB2760国家标准的标准可以适用时，应优先适用GB2760国家标准。被告青秀市监局所提供的证据并不能证明DB41/T515地方标准比GB2760国家标准更严格，故生产调味面制食品应适用GB2760国家标准使用食品添加剂，涉案食品执行DB41/T515地方标准并参照GB2760国家标准中的糕点类、膨化食品类使用了食品添加剂山梨酸钾，违反GB2760国家标准的强制性规定。而且，DB41/T515地方标准是在国家卫计委确定调味面制食品在GB2760国家标准中的类别归属之前制定的，按照新法优于旧法、上位规定（标准）优于下位规定（标准）的适用原则，即便DB41/T515地方标准关于食品添加剂的规定尚未被撤销，亦应适用GB2760国家标准生产调味面制食品。被告青秀市监局适用与GB2760国家标准不一致的DB41/T515地方标准对原告苏裕刚的举报进行办理，属于适用标准错误，对其认定涉案食品为符合食品安全标准的食品之证据和认为涉案食品没有国家统一标准可以适用DB41/T515地方标准的意见，本院不予采信。原告苏裕刚关于涉案食品属于GB2760国家标准中06.07类别方便米面制品食品，不得使用食品添加剂山梨酸钾的意见及其诉讼请求于法有据，本院予以支持。 被告南宁市监局受理苏裕刚的行政复议申请后维持了青秀市监局的《答复》，适用标准错误，适用法律错误，依法应予撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销被告南宁市青秀区市场监督管理局于2019年8月19日作出的《关于苏裕刚投诉南宁市青秀南城百货有限公司等销售“小鹏食品”相关问题的答复》； 二、撤销被告南宁市市场监督管理局2019年11月27日作出的（南）市监复字〔2019〕141号《行政复议决定书》； 三、责令被告南宁市青秀区市场监督管理局依法对原告苏裕刚2019年6月10日的举报函重新处理。 案件受理费50元（原告已预交），由被告南宁市青秀区市场监督管理局、南宁市市场监督管理局共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  刘东海 审 判 员  蓝丹丹 人民陪审员  李一锋 二〇二〇年五月十四日 书 记 员  林海强 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （二）适用法律、法规错误的； 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。