福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽行终1052号 上诉人（原审被告）福州市长乐区人民政府，住所地福建省福州市长乐区解放路**。 法定代表人蔡劲松，区长。 委托代理人陈清枝，女。 委托代理人郑建平，福建友泽律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）林兴俤，男，1963年12月19日出生，汉族，住福建省福州市长乐区。 委托代理人郑为良、孙月眉，福建中美律师事务所律师。 原审第三人福州市长乐区古槐镇竹田村民委员会，，住所地福建省福州市长乐区古槐镇竹田村 法定代表人林锦彬，主任。 委托代理人游金德，福建闽航律师事务所律师。 上诉人福州市长乐区人民政府（以下简称长乐区政府）因林兴俤诉其行政协议一案，不服福州市中级人民法院（2019）闽01行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，原告的房屋坐落在××镇××村××区，位于长乐市营滨路工程项目的征地拆迁范围内。2011年4月12日，被告成立的长乐市营滨路建设指挥部（以下简称营滨路指挥部）发布《长乐市营滨路工程征地拆迁补偿实施细则》。2015年12月4日，原告堂兄林德官代原告，与拆迁单位竹田村委会、见证单位长乐市古槐镇人民政府共同签订了《房屋拆迁协议书》（编号第61号）、《补充协议》《安置房选择户型》，并由林德官代领了各项补偿安置费合计16734元。2018年11月20日，福州市长乐区古槐镇人民政府、竹田村委会通知原告核对拆迁面积、临时安置费和多还少补数字。原告认为林德官未经同意和委托，以其名义与竹田村委会签订协议，程序违法，违背原告的意志自由，侵犯其合法权益，遂向原审法院提起诉讼。 原审另查明，第三人竹田村委会受营滨路指挥部委托，与被拆迁人签订《房屋拆迁协议书》。 原审认为，营滨路指挥部系《长乐市营滨路工程征地拆迁补偿实施细则》所确定的负责实施征地拆迁补偿安置工作的机构，被告长乐区政府作为营滨路指挥部的组建机关，应就营滨路指挥部委托竹田村委会与被征收人签订的《房屋拆迁协议书》承担相应的法律责任，是本案的适格被告。 根据房屋征迁的相关法律、法规规定，与房屋征迁部门签订补偿协议的适格主体应当是被征迁房屋所有权人。本案中，涉案房屋所有权人为原告林兴俤，但被告及第三人仅依据原告堂兄林德官提交的原告身份证复印件，即由林德官代原告签订了被诉《房屋拆迁协议书》，而被告提交的证据又无法证明原告曾就涉案房屋的征迁补偿事宜向林德官进行过授权，根据《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任”的规定，林德官未取得原告的授权即以原告的名义与征收单位签订《房屋拆迁协议书》，事后又未能取得原告的追认，其行为构成无权代理，该协议对原告不产生效力。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”被告委托的第三人竹田村委会在与林德官签订协议时，既不审查核实林德官有无代理权，又不要求原告在协议上签字，行政行为属重大且明显违法。原告诉请确认本案被诉《房屋拆迁协议书》无效，于法有据，予以支持。鉴于被诉《房屋拆迁协议书》因订立主体不适格而无效，故对原告就涉案房屋面积提出异议的问题，不予评判。原告第二项“依法判令被告与原告重新签订《房屋拆迁协议书》”的诉请，已超出行政诉讼的审理范围，不予支持。 综上，原告的部分诉请及理由成立，予以支持。原审依照《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条之规定，判决：一、确认被告长乐区政府委托竹田村委会与林德官代林兴俤于2015年12月4日签订的编号第61号的《房屋拆迁协议书》及《补充协议》无效。二、驳回原告的其他诉讼请求。 上诉人长乐区政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，驳回被上诉人的起诉。主要理由是：一、原审认定原审第三人受营滨路指挥部委托与被征迁人签订《房屋拆迁协议书》及《补充协议》没有事实和法律依据。本案被征收房屋所在地块为集体土地，营滨路指挥部为征收工作协调机构，不负责土地补偿安置方案的实施。村委会与地上建筑物的所有权人签订房屋补偿协议，应认定为土地所有权人因土地被征收而收回土地使用权，签订补偿协议系其收回土地使用权对地上物所有权人的补偿，此后土地征收方可以将征收土地的补偿安置费用直接支付给村委会，村委会进行补偿安置的行为并非受托实施的行为。二、原审第三人与被征迁人签订的《房屋拆迁协议书》及《补充协议》不属于行政协议，不属于人民法院行政诉讼受案范围。因为，对照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定，对集体土地征收补偿没有规定协商订立补偿、安置协议，而对国有土地上房屋征收，法律明确规定了协商订立补偿协议。 被上诉人林兴俤答辩称，原审判决正确无误，上诉人的上诉请求没有事实与法律依据。主要理由是：一、原审认定原审第三人受营滨路指挥部委托与被征迁人签订《房屋拆迁协议书》及《补充协议》不但具有事实依据而且还有法律依据。事实依据是，上诉人确定营滨路指挥部实施营滨路工程项目的征地拆迁补偿工作，根据《长乐市营滨路工程征地拆迁补偿实施细则》第七条第6款的规定，原审第三人是受委托与被征迁户签订拆迁补偿协议。法律依据是，在《中华人民共和国土地管理法》等法律法规修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行，根据该条例第四条和第五条的规定，营滨路指挥部属于上诉人确定的涉案房屋征收部门，依法可以委托原审第三人承担房屋征收与补偿的具体工作，但原审第三人不能作为征收补偿主体。二、本案讼争的《房屋拆迁协议书》及《补充协议》属行政协议，属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，土地房屋征收补偿协议属行政协议，本案涉案项目征地拆迁补偿安置协议是上诉人作为行政机关为实现公共利益进行征收或拆迁而与被征收签订的，属于行政协议。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人竹田村委会没有提交书面意见，其在本院组织的调查询问中称，认可上诉人长乐区政府上诉的事实和理由。 当事人向原审法院提交的证据，均经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。经审理，原审认定的案件事实，有相关证据在案证明，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，营滨路指挥部2011年4月12日发布的《长乐市营滨路工程征地拆迁补偿实施细则》第七条“征地拆迁补偿和安置工作的程序”中第6款规定：“由乡镇（街道）、村（居）与被征迁户签订拆迁补偿协议。”可见，营滨路指挥部已通过行政规范性文件形式授权村（居）行使与被征迁户签订拆迁补偿协议的职权，依照上述规定应当认定为委托。营滨路指挥部是上诉人长乐区政府组建的负责实施征地拆迁补偿和安置工作的机构，其在本案中委托竹田村委会签订被诉《房屋拆迁协议书》及《补充协议》所产生的法律后果，应当由其组建机关长乐区政府承担。 行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，对于被诉《房屋拆迁协议书》及《补充协议》，从其权利义务主体来看，一方是行政机关即长乐区政府，另一方是作为行政相对人的公民；从其签订目标来看，其载明“因营滨路建设需要，依照《长乐市营滨路工程征地拆迁补偿实施细则》（长营路指〔2011〕1号）文件规定”签订，体现了行政管理或者公共服务目标；从其所载内容来看，主要规定了行政相对人进行搬迁、移交涉案房屋拆迁并有权取得补偿、安置和奖励，行政机关有权对涉案房屋进行拆迁但应给予补偿、安置和奖励，即协议内容具有行政法上的权利义务。因此，被诉《房屋拆迁协议书》及《补充协议》属于行政协议，属于人民法院行政诉讼受案范围，长乐区政府是本案适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，行使行政职权的一方主体在签订关于涉案房屋的拆迁协议时，既没有要求该房屋所有权人林兴俤本人签订协议，又没有提供证据证明林兴俤委托林德官签订协议，属于实施行政行为重大且明显违法的情形。而且，《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”本案中，没有证据证明林兴俤委托林德官签订涉案协议，涉案协议签订之后也没有证据证明林兴俤对协议进行追认，故被诉《房屋拆迁协议书》及《补充协议》应被认定为无效。 综上，林兴俤关于确认被诉《房屋拆迁协议书》及《补充协议》无效的诉讼请求，应予支持，但其关于判令上诉人与其重新签订房屋拆迁协议的诉讼请求，属于须由双方协商的事项，不属于本案审查范围，不应支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人长乐区政府的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人福州市长乐区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  陈生奇 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年五月十九日 书 记 员  陈美明 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……