广东省深圳市盐田区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤0308行初2240号 原告李立华，男，汉族，1956年5月1日出生，住址广东省深圳市福田区。 被告深圳市住房和建设局，住所地广东省深圳市福田区华强北街道振华路**设计大厦**，统一社会信用代码11440300693981103B。 法定代表人张学凡，该局局长。 委托代理人陈湘波，该局工作人员。 委托代理人刘丽蓉，广东华商律师事务所律师。 原告李立华诉被告深圳市住房和建设局行政处罚决定一案，原告于2019年7月1日向本院提起行政诉讼，本院受理后依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭审理了本案。原告李立华及被告委托代理人陈湘波、刘丽蓉到庭参加了诉讼。经广东省高级人民法院批准，本案审理期限延长六个月，现已审理终结。 原告诉称，2018年8月9日，被告作出深建保罚[2018]1号《深圳市住房和建设局行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），以原告于2002年2月4日经原深圳市住宅局分配福田区益田村第109栋009G安居房（以下简称涉案房屋），在该住房上市前于2002年2月6日向案外人李练潮转卖该住房，违反安居房管理规定为由，决定对原告罚款40000元。原告认为该行政行为依据的事实不清，程序严重违法，应予撤销，理由如下：一、原告与李练潮并未就买卖涉案房屋达成协议，被告认定原告转卖涉案房屋错误。1.2002年2月6日签订的《协议书》属于未包含主要条款的预约。2002年2月6日《协议书》的内容共五条，仅简单约定了当事人和标的物等内容，其中第一条约定“甲方（原告）在获得乙方（李练潮）一定的经济补偿后（补偿金双方另议），将此房转让乙方”，即《协议书》对经济补偿金额并未明确，而是约定“双方另议”，而该经济补偿金额实质上为转让价款的一部分，属于买卖合同的核心条款，该核心条款为未决条款的情况下，房屋买卖事实仍需双方进一步磋商，以一致达成正式、完备的本约。未协商一致，则《协议书》只具有预约的效力，属于未包含主要条款的预约。2.2002年2月6日《协议书》不具备法定核心条款，买卖合同未成立。根据《中华人民共和国合同法》第十二条及第一百三十四条的规定，涉案《协议书》的内容并未包括买卖房屋的质量、价款或者报酬、履行期限、履行方式、违约责任、解决争议的方法、所有权保留等法定核心条款，即双方对合同主要内容尚未达成一致意见，此后也未继续协商一致订立合同，因此涉案房屋买卖应认定为欠缺主要条款而合同未成立。《中华人民共和国民法通则》及《中华人民共和国合同法》对预约尚无规定，参照《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第五条“商品房的认购、订购、预订等协议具备《商品房销售管理办法》第十六条规定的商品房买卖合同的主要内容，并且出卖人已经按照约定收受购房款的，该协议应当认定为商品房买卖合同”的规定，涉案《协议书》并不具备房屋买卖合同的主要内容，李练潮也未向原告支付经济补偿即买卖价款，该《协议书》不应认定为本约。3.双方未达成本约，预约合同已经解除。《协议书》签订后，双方未就转让价款及其他合同条款协商一致，李练潮也通过微信向原告确认补偿款未支付，其一直采取敷衍态度，双方至今仍未能达成本约，该《协议书》预约的目的落空，预约丧失其效力，原告已经通知李练潮终止该《协议书》，该通知已经发生法律效力，故双方之间买卖房屋的合同未成立。二、被告的行政行为适用法律错误，程序严重违法。在原告与李练潮的民事诉讼中，李练潮的代理人为广东华商律师事务所律师。民事诉讼期间也是被告作出上述决定的调查期间，而被告负责处理保障性住房业务的顾问律师也是广东华商律师事务所的，被告在向原告调查过程中，多次诱导、威迫原告，企图让原告作出对自己不利陈述，对原告所作的申辩故意不予记录，已经记录的对原告有利的调查笔录内容也予以隐匿，并将李练潮的虚假陈述作为依据，说明被告作出行政处罚过程中，与李练潮恶意串通,企图损害原告的合法权益，被告作出行政行为程序严重违法。综上所述，被告行政行为所依据的事实认定不清，适用法律错误，程序严重违法，该行为应当撤销。原告诉至法院，请求判令：撤销被告作出的《行政处罚决定书》。 被告辩称，一、被告作为市政府住房制度改革职能部门，负责推进深圳市住房制度改革和住房保障工作，有权依法依规作出涉案决定。二、被告作出涉案决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。（一）2001年8月10日，原告申请分配安居房。2002年2月4日，原深圳市住宅局向原告出具《深圳市住宅局安居房分配通知单（全成本微利房）》，分配涉案房屋。2002年2月20日，原告与原深圳市住宅局签订深（ZZ）房售字（2002）第003785号《深圳市安居房买卖合同（全成本微利价）》，购买涉案房屋。广东省深圳市福田区人民法院（以下简称福田法院）作出的（2016）粤0304民初5773号民事判决查明：1、2002年1月3日，原告出具收据，确认收到李练潮支付的安居房定金5000元；2、2002年2月6日，原告与李练潮签订《协议书》，将涉案房屋转让给李练潮，双方约定“一、……甲方（即原告）……愿意在获得乙方（即李练潮）一定的经济补偿后（补偿金双方另议），将此房转让给乙方。二、乙方受让了甲方所转让的该房后，购买该房的定金及全部房款均由乙方负责。但由于政策上的原因，购买该房的一切手续仍然以甲方的名义办理。”该协议签订后，原告将涉案房屋交付李练潮占有使用至今；3、李练潮已依约承担涉案房屋购房款并向原告支付了经济补偿。2017年11月22日，被告依法向原告询问并制作了《调查询问笔录》。原告确认在2002年与李练潮签订《协议书》后，将涉案房屋交付李练潮居住使用，同时原告提交了《协议书》以及（2016）粤0304民初5773号案件《民事起诉状》及《民事判决书》等材料。同年12月6日，被告依法向李练潮询问并制作了《调查询问笔录》，李练潮确认了原告向其转让涉案房屋。（二）被告作出涉案决定适用法律正确，程序合法。《深圳市国家机关事业单位住房制度改革若干规定》（市政府令第88号，以下简称88号令）第三十七条规定，经市房改办依本规定审核后取得安居房全部产权的，安居房即成为市场商品房，权利人依法享有占有、使用、收益和处分权；第七十五条规定，安居房上市前，违反安居房管理规定，转卖安居房的，由住宅管理部门或原产权单位按原价收回其转卖的安居房。基于上述事实，被告认为，原告在取得涉案房屋全部产权前，于2002年2月6日向李练潮转让涉案房屋，其违规转卖安居房的事实清楚，应当按88号令第七十五条规定处理。因此，被告于2018年3月24日向原告作出深建保罚告知[2018]1号《深圳市住房和建设局行政处罚意见告知书》，拟对其处违法转卖涉案房屋违法所得二倍的处罚，告知其如有异议，可在收到告知书之日起5日内进行陈述和申辩；同日向原告作出深建保罚听证告知[2018]1号《深圳市住房和建设局行政处罚听证告知书》，告知其享有要求举行听证的权利。前述文书于2018年7月18日送达原告。但原告未提出陈述或申辩意见，未要求举行听证。经研究，被告于2018年8月9日作出《行政处罚决定书》，决定对其处违法转卖涉案房屋违法所得二倍的处罚，并告知其可以申请行政复议或提起行政诉讼。该决定于2019年1月6日送达原告。三、关于原告起诉的事实和理由的回应。1.原告认为，其与李练潮并未就买卖涉案房屋达成协议，被告认定其转卖安居房错误。被告认为，本案中，原告在签订安居房买卖合同前即与李练潮达成涉案房屋转让协议，且购房款均由李练潮支付，李练潮亦实际占有使用涉案房屋，原告违规转卖安居房的事实清楚。被告有权根据88号令第七十五条规定作出涉案决定。至于原告向李练潮转让涉案房屋，属于双方之间的民事法律关系，其二人就此订立的合同是否合法有效并不能变更或撤销被告与原告之间的行政法律关系，不影响被告对原告转卖安居房行为性质的认定。因此，原告的主张与事实不符。2.原告认为，被告与李练潮恶意串通，程序严重违法。被告认为，如前所述，原告向李练潮转让涉案房屋，属于双方之间的民事法律关系，并不能改变或撤销被告与原告之间的行政法律关系。被告依法对原告的违法行为进行调查并作出涉案决定，程序合法。原告的主张缺乏事实依据。综上，请求法院驳回原告的诉求。 经审理查明，2001年8月10日，原告申请分配安居房。 2002年1月3日，原告出具收据，确认收到李练潮支付 的安居房定金5000元。 2002年2月4日，原深圳市住宅局向原告出具《深圳市住宅局安居房分配通知单》，分配涉案房屋给原告。 2002年2月6日，李练潮（乙方）与原告（甲方）签署《协议书》约定，甲方自愿将涉案房屋转让给乙方，双方自愿达成如下协议：1、甲方于2002年2月4日分得了涉案房屋，但由于甲方经济困难，无能力支付购房款，为此，愿意在获得乙方一定的经济补偿后（补偿金双方另议），将此房转让给乙方，甲方从此不再享有该房的使用权及所有权，并为乙方办妥完整的房产手续交乙方；2、乙方受让了甲方所转让的该房后，购买该房的定金及全部房款均由乙方负责。但由于政策上的原因，购买该房的一切手续仍然以甲方的名义办理。甲方在办理完购房手续后的一切原始凭证要无条件交给乙方；3、待该房交清了购房款，取得了房地产证，并在市政府允许安居房上市后，甲方要负责将该房产过户到乙方名下的手续，其过户费（含税费）由乙方负责；4、甲方再次承诺本协议确实因经济困难，并自愿转让给乙方，本协议经甲乙双方签字后生效；5、本协议一式两份，甲乙双方各执一份，具有同等法律效力。 2002年2月20日，原告（买方）与原深圳市住宅局（卖方）签署编号为深（ZZ）房售字（2002）第003785号《深圳市安居房买卖合同（全成本微利价）》，根据国务院、广东省有关城镇住房制度改革的法规、规章及《深圳市国家机关事业单位住房制度改革若干规定》并参照其他相关法律、法规的规定，经买卖双方协商一致，订立该合同。该合同约定，买方购买涉案房屋，建筑面积91.76平方米，卖方依有关程序核定上述住房总房款为178040.10元；买方以住房抵押贷款（按揭）方式购买上述住房，首期款（约30%）为58040.10元，须于接到分配通知单起5个工作日内支付给卖方，其余款项由买方向工商银行宝华支行贷款支付卖方；卖方须于2002年5月30日前将本合同的住房交付买方使用；买方付清购房款后，卖方应出具付清安居房购房款证明书；买方付清房款后，即取得该安居房的产权，可向房地产权登记机关申请办理全成本微利房房地产证；买方须换领市场商品房房地产证时，须向卖方提出申请，经市房改办审核后可向房地产权登记机关办理有关手续。买方取得市场商品房房地产证后，即取得房屋的全部产权。 同日，原告（借款人）与中国工商银行深圳市宝华支行（贷款人）签署《个人住房（安居房）借款合同》约定，原告向该行借款120000元用于购买涉案房屋，贷款期限为72个月。该行另向原告开具《回执》记载，原告于2002年2月20日向该行借款120000元，现借款手续已办理完毕，下列资料作为贷款抵押物，产权证明文件交银行执管：1、《深圳市住宅局安居房买卖合同》；2、付清楼款证明；3、已交房款收据；4、抵押物保险单正本；上列资料等还清贷款本息后，凭此收条退还。原告的上述贷款均为李练潮支付，按揭贷款已于2008年全部偿还完毕，因原告拒绝配合办理按揭贷款的注销手续，相应的资料原件仍在贷款银行处，涉案房屋亦未办理任何权利证书。 2002年2月9日、20日，李练潮分别向原告转账支付70000元、20000元。原告确认70000元中的50000元用作支付涉案房屋的首期款，20000元是按揭款，2月20日支付的20000元为双方口头协商的补偿款。 2016年3月7日，福田法院立案受理了本案原告与案外人李练潮之间房屋买卖合同纠纷一案，该案中李练潮起诉要求本案原告继续履行双方于2002年2月6日签订的《协议书》，立即办理将涉案房屋产权转移登记至李练潮名下的相关手续，本案原告反诉要求确认双方签订的涉案房屋买卖合同未成立，李练潮向本案原告返还涉案房屋及《深圳市安居房买卖合同》原件、购房款支付发票，并向本案原告支付2002年5月26日至返还房屋期间的占有使用费。2017年4月14日，福田法院作出（2016）粤0304民初5773号民事判决书，判决驳回李练潮的诉讼请求及本案原告的反诉请求。本案原告、李练潮不服，上诉至深圳市中级人民法院（以下简称深圳中院）。2018年3月27日，深圳中院作出（2018）粤03民终3825号民事裁定书，确认一审查明的事实无误，认为根据被告的复函可知，被告将对本案原告涉嫌违规转卖安居房开展调查、处理，不同的行政处理后果将影响涉案房屋转卖的合法性认定及该案的处理结果，在行政主管部门对涉案房屋转卖行为作出处理前，该案不应作为民事案件受理，裁定撤销一审民事判决，驳回李练潮的起诉及本案原告的反诉。 2017年11月22日，被告对原告进行询问，原告称在签订安居房买卖合同之前即与李练潮签订《协议书》，达成转卖涉案房屋的意向，2002年2月20日李练潮向其转账20000元作为预付款，李练潮支付了涉案房屋的首期款和按揭款，涉案房屋自2002年4月交付钥匙后，即由李练潮居住。 2017年12月6日，被告对李练潮进行询问，李练潮称与原告签订《协议书》，约定原告向其转卖涉案房屋，但未约定房款或补偿金，2002年2月20日向本案原告转账20000元，涉案房屋首期款和按揭款由李练潮支付。 2018年3月24日，被告向原告作出深建保罚告知[2018]1号《行政处罚意见告知书》及深建保罚听证告知[2018]1号《行政处罚听证告知书》，查明原告于2002年2月4日经原深圳市住宅局分配涉案房屋后，又于2002年2月6日向李练潮转卖该住房，该行为属于安居房上市前违反安居房管理规定，转卖安居房，按照《深圳市国家机关事业单位住房制度改革若干规定》第七十五条的规定，拟对原告处以转卖该住房违法所得20000元二倍即40000元的罚款，告知原告有提出陈述、申辩和申请听证的权利。被告向原告身份证住址邮寄前述文书，因原告拒收文书，邮件被退回。被告前往涉案房屋送达，发现原告未居住在涉案房屋。2018年5月23日，被告登报公告送达前述文书。 2018年8月9日，被告向原告作出《行政处罚决定书》，查明原告于2002年2月4日经原深圳市住宅局分配涉案房屋后，在该住房上市前于2002年2月6日向李练潮转卖该住房，且原告因此收到李练潮支付的经济补偿款项20000元，按照《深圳市国家机关事业单位住房制度改革若干规定》第七十五条的规定，对原告处以转卖该住房违法所得20000元二倍即40000元的罚款。被告向原告身份证住址邮寄前述文书，邮件被退回。被告于2018年10月16日向原告当场送达该决定，原告拒收，被告未留置送达。2018年11月7日，被告登报公告送达该决定。 以上事实有深圳市市直党政机关事业单位职工安居房申请登记表、深圳市住宅局安居房分配通知单、协议书、深圳市安居房买卖合同（全成本微利价）、（2016）粤0304民初5773号民事判决书、（2018）粤03民终3825号民事裁定书、调查询问笔录（李立华、李练潮）、行政处罚意见告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书、公告（行政处罚意见告知书、行政处罚听证告知书及行政处罚决定书）、送达回证、邮单等证据以及庭审笔录在案为证。 本院认为，《深圳市国家机关事业单位住房制度改革若干规定》第二条规定，“本规定所称的安居房是指按本规定出售或出租给国家机关事业单位职工的准成本房、全成本房、全成本微利房和社会微利房。”第三十七条规定，“经市房改办依本规定审核后取得安居房全部产权的，安居房即成为市场商品房，权利人依法享有占有、使用、收益和处分权。”第三十八条规定，“取得安居房全部产权的，自本规定实施之日起满六个月，可以进入市场。”第七十五条规定，“安居房上市前，违反安居房管理规定，转卖安居房的，由住宅管理部门或原产权单位按原价收回其转卖的安居房，同时由市住宅管理部门处以其违法所得三倍以下的罚款，并可依法予以行政处分。”据此，全成本微利房属于安居房，权利人取得全部产权前，其对房产享有的权利受约束，其经批准取得全部产权后，才享有对房产完整的占有、使用、收益和处分权，全成本微利房才可以进入市场交易。权利人取得全部产权之前转卖全成本微利房的，住宅管理部门有权对权利人处以违法所得三倍以下的罚款。本案中，根据安居房买卖合同、协议书、询问笔录及庭审查明的事实足以认定，在分配涉案房屋之前，原告即与李练潮达成转卖涉案房屋的协议，原告在签订安居房买卖合同后，将涉案房屋交由李练潮使用，涉案房屋的首付款及按揭款均为李练潮支付，原告亦收取了20000元的补偿金，故原告在尚未取得涉案房屋全部产权之前，将涉案房屋出卖给李练潮，构成转卖安居房的行为，依法应予处罚，被告对原告处以违法所得二倍的罚款符合法律规定，并无不当。原告主张其与李练潮达成的涉案房屋买卖合同不成立，李练潮支付的款项实为租金。原告与李练潮达成的涉案房屋买卖合同是否合法有效与原告是否构成转卖涉案房屋之间并无必然联系，被告可以依据合同约定、实际履行等情况对原告是否构成转卖安居房的行为作出判断。从《协议书》的约定内容可知，原告与李练潮已就转卖涉案房屋、向原深圳市住宅局支付购房款、办理房屋过户手续等事项达成合意，尽管双方约定关于李练潮支付原告转卖房产的补偿金事宜另议，但是双方是否另行达成补偿金协议及补偿金的支付情况，不影响对原告转卖涉案房屋性质的认定。原告主张其与李练潮之间为房屋租赁关系，但未提交证据证明，应承担举证不能之责任。被告依法开展调查、询问，保障了原告陈述、申辩及申请听证的权利，原告关于被告程序违法的主张并无证据支持，本院不予采纳。综上，被告作出被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告的主张不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李立华的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告李立华负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。 审 判 长 徐  维  阳 人民陪审员 杜  清  华 人民陪审员 陈  雨  薇 二〇二〇年五月十九日 书 记 员 苏广瑛（兼） 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。