山东省德州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁14行初110号 原告刘桂兰，女，1960年7月16日出生，汉族，住山东省夏津县。 被告夏津县人民政府，所在地址夏津县南城街**。 法定代表人高善玉，县长。 出庭负责人任桂英，副县长。 出庭负责人王春波，副县长。 委托代理人郑振，夏津县司法局工作人员。 委托代理人刘振礼，山东金剑光律师事务所律师。 原告刘桂兰因诉被告夏津县人民政府（以下简称夏津县政府）占用土地行为，向本院提起行政诉讼，本院将该案转入德州市行政争议审前和解中心进行和解未果，2020年2月18日立案后，于2020年2月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月27日、5月20日公开开庭审理了本案。原告刘桂兰，被告夏津县政府负责人任桂英、王春波及委托代理人郑振、刘振礼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘桂兰诉称，请求：确认被告占用原告所承包土地的行为违法，并复耕土地。事实与理由：2009年，被告夏津县政府租用我村土地建设中钿生物有限公司，每年每亩租金1350元。2014年，中钿生物有限公司破产，该土地闲置。2017年，被告在没有征求村民意见，也没有公布征地批复手续的情况下，强行以每亩6.7万元买断土地，高价转卖给开发商。被告占用原告承包土地的行为违法，根据《土地管理法》第三十七条的规定，原告要求复耕。 原告为证明其主张，向本院提交了以下7组证据： 证据1.夏津县自然资源局政府信息公开告知书（2019-011号）。 证据2.公示。证明原告知道被告转让土地的时间。 证据3.土地现状照片。证明目前土地处于荒芜状态。 证据4.夏津县国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让公告（夏国土资告字〔2018〕01号）。 证据5.银行存折。证明2009年-2017年被告给付土地租赁费。 证据6.河沟村村文书孙学敏书面证明。 证据7.夏津县政府行政复议决定书（夏政复决字〔2019〕26号）。 以上7组证据证明被告占地行为不合法。 被告夏津县政府答辩称，一、原告不具有诉讼主体资格，不是适格原告,无权以自己名义起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。本案中涉案土地被山东省人民政府鲁政土字【2009】1038号文件批准同意征收,土地补偿等款项已发放到位。至此,原告不再具有该宗土地使用权,该村村委会也不具有土地所有权,原告基于集体土地上的承包经营权或宅基地使用权也已经丧失。故原告不具有本案诉讼主体资格。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的,可以以自己的名义提起诉讼。本案原告对涉案土地已无使用权,又不是该宗土地的实际使用人,故原告无权以自己名义提起诉讼。二、原告应当先申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。原告应向有管辖权的机关提起行政复议申请,而不能未经复议直接向法院提起行政诉讼。三、原告起诉超过起诉期限。夏津县政府于2009年10月3日作出了征收土地方案，通过2009年第25号公告予以发布,就征地的位置、面积、安置方案在河沟村进行了公告，载明复核时间为2009年10月13日。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第九条的规定，涉及农村集体土地的行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算。应当认定原告的起诉期限自我机关作出公告届满之日起开始计算六个月的起诉期限,至原告起诉时,已远超起诉期限,应当裁定驳回起诉。四、涉案土地征地程序合法。夏津县人民政府以夏政发【2009】64号文件、德州市人民政府以德政土发【2009】42号文件，就河沟村集体土地的征收依照法定程序逐级请示。2009年5月23日，夏津县国土资源局向山东夏津经济开发区河沟居民委员会（以下简称河沟居委会）发布了征地听证告知书,河沟居委会出具了放弃征地听证证明,2009年4月27日,夏津县国土资源局向河沟居委会发出拟征地告知书,告知内容包括征地面积、位置、补偿方案。2009年9月22日，山东省人民政府以鲁政土字【2009】1038号文件,同意征收河沟居委会所有的7.6756公顷集体土地。夏津县政府于2009年10月3日发布了征收土地方案（2009年第25号),就征地的位置、面积、安置方案在河沟村进行了公告，复核时间为2009年10月13日。2009年10月13日夏津县国土资源局发布征收补偿安置方案，即2009年第25号公告,载明补偿安置标准和土地补偿安置费数额，告知如有不同意见于2009年10月23日书面向夏津县国土资源局提出。五、我机关实施的征地行为法律依据正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，为了公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收:……(五)在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内,经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的。我机关实施的征地行为符合夏津县土地利用总体规划和国家产业政策,并经山东省人民政府于2009年9月22日批准,由我机关组织实施开发建设用地，故我机关实施的土地征收行为符合法律规定。综上,原告不具备诉讼主体资格,超过了诉讼期限，我机关严格按照《中华人民共和国土地管理法》及《山东省土地征收管理办法》实施土地征收,征地行为程序合法、适用法律正确,请求人民法院驳回原告的起诉。 被告向本院提交了以下4组证据： 证据1.拟征地告知书（2009年第023号）。证明按照法律规定在河沟村发布了拟征地公告。 证据2.征地听证告知书（国土资听告字〔2009〕第023号）、听证送达回证、放弃征地听证证明。证明征地程序合法。 证据3.2009年第四批城镇建设用地勘测定界图（一）、征地补偿登记表、《夏津县政府关于夏津县2009年第四批建设用地的请示》《夏津县2009年第四批城镇建设用地征地明细表》《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》《德州市人民政府关于夏津县2009年第四批城镇建设用地的请示》和《山东省人民政府关于夏津县2009年第四批次城镇建设用地批复》。以上证据证明按照法律规定对征地事项进行了逐级请示，征地程序合法。 证据4.夏津县政府征收土地方案公告（2009年第25号），夏津县国土资源局征收补偿安置方案公告（2009年第25号）。证明依法进行了公告，原告起诉超过起诉期限。 第一次庭审后，被告提交河沟居委会于2018年2月11日出具的“收据”，证明涉案土地于2009年进行征收，由于当时县财政紧张，经县政府与河沟居委会沟通，采取“一次性征用分期付款”的补偿方式，2018年县财政状况有所好转，征地补偿款全部拨付给土地所有人河沟居委会。 本院依职权对刘兴明、刘仁海、刘先礼、刘振通进行调查，制作调查笔录，并通知刘兴明、刘仁海到庭接受质询。 经庭审质证，原告对被告证据发表如下质证意见：证据1、2、3、4均没见过，证据的真实性不确定，不能证明占地行为合法；对被告提交的河沟居委会的“收据”，真实性不予认可。原告对本院调查笔录的质证意见为，对调查无异议，对调查结果有异议，当时的村委会负责人不认可“放弃征地听证证明”中的签字是自己所签，2009年征地的手续是租赁土地，征求意见也是租赁土地，2017年又征地，两次都没有听证、张贴公告。对刘兴明、刘仁海出庭作证的证言，认可刘兴明、刘仁海所述2009年至2018年县政府是租赁土地。 被告对原告证据发表如下质证意见：证据1告知书与本案没有关联性，不能证明原告的主张。证据2是复印件，不予质证，即使是真实的，也证明原告所主张的土地早已被征用，不能证明原告才得知土地被征用。证据3照片无法辨别是否原告主张的耕地，不能证明与本案有关联性。证据4公告的真实性无异议。证据5存折的真实性无异议，可以看出在2012年以前原告已经收到土地补偿款，原告的起诉超过了起诉期限。证据6证明内容并非孙学敏书写，不予认可。证据7复议决定书真实性无异议，但不能证明原告在2019年才知道土地被征收。被告对本院调查笔录质证意见为，刘兴明、刘仁海称2009年为租赁土地，应该是理解有错误。当时县政府财力紧张，对征地补偿款实行分期付款，刘兴明、刘仁海都见过拟征地告知书和征地告知书，不应该理解为县政府租赁土地。对刘兴明、刘仁海出庭作证的证言，对刘兴明所述无异议，对“夏津县人民政府征收土地方案公告”中“刘兴明”签名问题认可其说法，即刘兴明安排村文书刘仁海所签，实际上2009年办理的征地手续，并非是租地手续；刘仁海2018年不再担任村干部，其陈述2009年为租赁土地，不予认可。 本院对上述证据认证如下：原告证据1、2、4、5、7具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定事实的依据；证据3土地照片复印件，没有原始载体，不能说明所处位置，无法作为认定事实的依据；证据6证人证言，证人未到庭作证，依法不予采信。被告证据1加盖有“夏津县国土资源局”公章、“山东夏津经济开发区河沟居民委员会”公章及时任居委会负责人手章，具有真实性、关联性，可以作为认定事实的依据；证据2中除“放弃征地听证证明”中刘仁海、刘兆生签名外，加盖有“山东夏津经济开发区河沟居民委员会”公章及时任居委会负责人手章，具有真实性、关联性，可以作为认定事实的依据；证据3、4具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定事实的依据；被告庭审后提交的河沟居委会于2018年2月11日出具的“收据”，具有真实性、合法性，但未在法定举证期限内提交，依法不能作为认定被诉行政行为合法性的依据。本院依职权对刘兴明、刘仁海、刘先礼、刘振通所作调查笔录及刘兴明、刘仁海当庭所作证言，经双方当事人质证，可以作为认定事实的依据。 综合各方当事人提交的证据，本院审理查明事实如下： 2009年4月27日、5月23日，原夏津县国土资源局分别制作拟征地告知书（2009第023号）、征地听证告知书（国土资听告字〔2009〕第023号），并送达河沟居委会，上述告知书载明根据国发〔2004〕28号文件的规定，夏津县政府对河沟村委会集体土地76756平方米进行征收。2009年10月3日，夏津县政府发布征收土地方案公告（2009年第25号），载明经山东省人民政府鲁政土字【2009】1038号文件批准，对河沟居委会7.6756公顷集体土地予以征收，并载明被征收土地的位置、面积、补偿安置标准等。该公告在河沟居委会进行张贴，本案原告涉案承包土地在征收范围内。原告不服被告该占用土地行为，于2019年11月提起本案诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法提起诉讼。”本案中，原告提交的证据2“公示”表格显示其承包经营的土地在被告夏津县政府涉案征地范围内，原告认为夏津县政府该征收土地行为侵犯其土地承包经营权，对该行政行为不服，有权提起诉讼，本院对其原告资格予以确认。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号，自2000年3月10日起施行）第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）第二条规定：“行政机关能够提供下列证据之一，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据：（一）行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料；征收乡（镇）农民集体所有土地的，出具的在乡（镇）人民政府所在地张贴公告的书面证明及视听资料；（二）被征地农民出具的证实其被征收土地已张贴公告的证言等证据。征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起，知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满十个工作日起知道征收土地决定。”本案中，原告的诉讼请求为确认被告占用原告承包土地的行为违法并复耕土地，原夏津县国土资源局于2009年4月27日、5月23日分别制作的拟征地告知书、征地听证告知书，均载明根据国发〔2004〕28号文件的规定，夏津县政府对包括原告涉案承包土地在内的河沟居委会集体土地76756平方米进行征收，被告提交的证据能够证明上述告知书均已送达河沟居委会；夏津县政府于2009年10月3日发布涉案“征收土地方案公告”，对河沟居委会7.6756公顷集体土地予以征收，并载明被征收土地的位置、面积、补偿安置标准，被告提交的证据及本院通知到庭作证的证人证言能够证明该公告在河沟居委会已进行张贴。可见原告至迟应当于2009年10月知道被告作出涉案土地征收行为，也即知道被告占用原告涉案承包土地的行为，其要求确认被告占用原告承包土地的行为违法并复耕土地，起诉期限应当自2009年10月起计算，期限为2年，原告于2019年11月提起诉讼，明显超过前述法律法定的起诉期限，依法应裁定驳回起诉。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告刘桂兰的起诉。 案件受理费50元，退还原告刘桂兰。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  许本海 审 判 员  郝 帅 人民陪审员  刘静莉 二〇二〇年五月二十八日 法官助理杨晓婧 书记员李杨