山东省济宁市任城区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0811行初13号原告济宁市天意印务有限责任公司，统一社会信用代码913708117262333132，住济宁市建设北路**。法定代表人黄际斌，经理。被告济宁市自然资源和规划局（济宁市林业局），统一社会信用代码11370800MB2855934R，，住济宁市太白湖新区省运会指挥中心****负责人王庆峰，局长。委托代理人肖某某，男，济宁市自然资源和规划局工作人员。委托代理人汪孟雷，山东康桥（济宁）律师事务所律师。原告济宁市天意印务有限责任公司（以下简称“天意公司”）诉被告济宁市自然资源和规划局（以下简称“市自然资源局”）不履行行政登记法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告天意公司法定代表人黄际斌，被告市自然资源局出庭负责人侯成之及其委托代理人肖某某、汪孟雷到庭参加诉讼，本案现已审理终结。天意公司诉称，1998年11月24日,济宁声远食品厂破产,资产拍卖时，原告竞拍购买破产企业全部地上资产,接收了29名下岗国营职工,并办理了公证。其地上建筑物占用范围内的国有划拨土地使用权登记在济宁市劳动服务公司名下。郊区劳动服务公司以地谋私，拒绝交出土地,没有完成破产“房地一体”整体资产拍卖。1999年12月,任城区人民政府和任城区土地管理局在任城区劳动服务公司未能提供任何证明材料的情况下，对其土地进行年检及土地权属名称变更，颁发了（1999）字第081103510014号《国有土地使用证》。原告于2008年10月16日知道后,遂提起异议诉讼。任城区人民法院2009年3月12日作出(2009)任行初字第21号判决书,依法撤销了该《国有土地使用证》。土地使用权不应再为“第三人”所有。据2019年10月28日任城区自然资源局的“政府信息公开答复书”称“你要求公开的原市郊区劳动服务公司因建综综合培训实习厂征用李营村耕地的监察监督信息,因该宗地属于国有土地,未超出土地使用权范围,未发生违法用地行为,因此该宗地不存在土地使用情况的监督监察信息。”并对现行土地的登记和年检信息未作答复。土地权属不明,已给国家和原告造成了严重的损失。涉案8216平方米国有划拨土地,始自济宁市人民政府批准征用,一直为原破产企业济宁声远食品厂,以工业用地用途占有使用。任城区劳动服务公司却以“机关”用途登记。原告购买了其全部地上资产后,继续无偿占有使用全部涉案土地,交纳土地使用税。名义土地使用权人和实际使用人分离。根据“物权法”“城市地产管理法”和“土地登记规则”等房地一体的规定,请求确认国有土地使用权,补办用地变更登记手续。为证明其诉讼主张，原告向本院提交以下证据复印件：证据1、购买济宁声远食品厂资产协议；证据2、成交确认书；证据3、购买济宁声远食品厂资产协议公证书；证据4、接受济宁声远食品厂职工花名单；证据5、李营税务分局责令限期改正通知书；证据1-5共同证明：原告购买了破产企业地上建筑物等资产，为利害关系人和土地实际使用权人。证据6、济宁声远食品厂关于企业无力自救申请破产的报告；证据7、资产评估报告；证据8、济宁市任城区人民法院公告；证据6-8共同证明：破产企业自始占有使用涉案土地。证据9、济任国用（1999）字第081103510014号《国有地土地使用证》；证据10、济宁市任城区人民法院（2009）任行初字第21号《行政判决书》；证据9-10共同证明：济宁市任城区劳动就业办公室因没有开发使用涉案土地被撤销了国有土地使用权证。证据11、通知函；证明原告由资产购买人承继而来。证据12、济宁市任城区自然资源局《政府信息公开答复书》；证明原告使用土地合法。证据13、济政发（1988）土字57号文件；证据14、济郊土字（1988）第32号文件；证据13-14共同证明：涉案土地来源。证据15、国家建设申请用地报告书；证据16、国家建设申请用地报告；证据17、土地登记审批表；证据15-17共同证明：申请用途、使用人、地上建筑物登记与审批登记不符。证据18、关于收回处理声远食品厂土地使用权的请示报告；证明土地名义权利人以土地投资兴办破产企业。证据19、1999年土地登记簿、郊区劳动服务公司用地申请书、济宁市任城区土地证据年检工作实施方案；证明关于1999年土地年检的规定。市自然资源局辩称，一、原告提起的本案诉讼无事实根据和法律依据。原告请求确认其享有涉案8216平方米国有土地的使用权，原告是否享有土地使用权，系民事基础事实，应通过相关民事程序从实体上进行解决，原告以不动产登记机关即济宁市自然资源和规划局为被告，以提起行政诉讼的方式主张上述权利，没有事实根据和法律依据。且确认土地使用权与原告另一请求即补办用地变更登记手续系二个不同的请求，不应一并提出审理。二、原告不享有涉案土地使用权。原告主张其1998年购买原济宁声远食品厂破产财产，并一直占有并使用涉案土地，该主张不能作为原告拥有涉案土地使用权的依据。我方经查询相关生效法律文书，原告此前与济宁市人民政府、山东省人民政府的行政复议、行政诉讼案件中，最高人民法院（2016）最高法行申3082号行政裁定书已最终认定：虽然原济宁声远食品厂作为济宁市劳动服务公司下属企业自1991年就使用该宗土地，但并未取得涉案土地的土地使用权。天意公司与原济宁市劳动服务公司的土地使用权问题，可通过协商、民事诉讼等途径另行解决。该认定明确说明破产人济宁声远食品厂未取得涉案土地的土地使用权，据此，作为破产财产购买人的原告也相应无涉案土地的土地使用权。三、原告起诉属于重复行政诉讼。原告与济宁市人民政府的行政诉讼中，要求济宁市人民政府履行法定职责，收回和处置涉案土地,将涉案土地登记到原告名下，山东省高级人民法院驳回其上述诉讼请求，最高人民法院亦驳回其再审申请。现原告另行起诉要被告确认土地使用权并办理变更登记手续，其诉讼请求及事实理由与上述诸诉讼其主旨内容皆基本一致，实为重复起诉行为。据此，依据《行政诉讼法司法解释》第69条，已经立案的重复起诉行为应当裁定驳回起诉的规定，原告的起诉应依法驳回。四、原告要求被告履行法定职责，因本案是涉及到不动产登记，根据不动产依申请登记的原则，原告未向被告提出过变更登记申请，被告也未收到相关司法文书，要求变更登记。据此，原告要求被告履行涉案职责没有法律依据。综上所述，原告的诉讼请求无事实根据和法律依据，且为重复起诉情形，请求贵院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。为证明其诉讼观点，被告向本院提交了以下证据、依据：证据1、（2015）济行初字第262号《行政判决书》及该案《行政起诉状》、开庭传票；证据2、最高人民法院（2016）最高法行申3082号《行政裁定书》；证据3、山东省高级人民法院（2015）鲁行终字第56号《行政判决书》；证据4、山东省高级人民法院（2016）鲁行终559号《行政判决书》。以上证据复印件共同证明：涉案土地一直登记于案外人济宁市劳动服务公司名下，权属清晰，不存在土地确权补办手续问题。原告诉讼属于重复诉讼应当依法驳回。经庭审质证，被告对原告举证证据真实性没有异议，但对证据观点不予认可。原告对被告提供的证据真实性亦没有异议，但不认可被告的证明观点。经审理查明，原告就本案所涉国有土地使用权归属及登记事宜，曾对不同行政机关分别提起行政诉讼。经生效法律文书确认，案涉国有划拨土地并未登记在破产企业济宁声远食品厂名下，该破产企业没有取得案涉国有土地使用权，原告购买该破产企业财产时清单中亦不包含土地使用权。本院认为，本案系请求履行法定职责之诉，本案审理重点是：被告市自然资源局是否存在不履行法定职责的情形。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。即本案被告不是依法行使确定土地使用权归属职责的行政机关，故原告与案外人之间如存在土地使用权争议，应通过协商或其他途径解决，不属于本案审查范围。另，根据《土地登记规则》第三十一条“因机构调整、企业兼并等原因引起土地权属变更的，变更的各方应持有关的合法证明文件到土地管理部门申请变更土地登记。”及《不动产登记暂行条例》第十四条“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。”的规定，被告履行变更登记职责的前提应是“土地权属确定、变更各方共同提出申请”。结合本案事实，以原告现有证据，不能证明其在取得破产企业地上资产的同时一并取得所占压的土地使用权。因此，原告要求被告确认案涉土地使用权、补办变更登记手续的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告济宁市天意印务有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告济宁市天意印务有限责任公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  朱玉娥审 判 员  朱玉红人民陪审员  沙 帅二〇二〇年五月二十二日书 记 员  李 颜