南宁铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂71行初3号 原告石传和，男，汉族，1959年1月15日出生，住广西合浦县。 委托代理人王玲，北京万典律师事务所律师。 委托代理人王丽媛，北京万典律师事务所实习律师。 被告广西壮族自治区人民政府，住所地南宁市青秀区民生路**。 法定代表人陈武，自治区主席。 委托代理人唐亦，广西壮族自治区司法厅工作人员。 委托代理人陈武，广西壮族自治区司法厅工作人员。 原告石传和诉被告广西壮族自治区人民政府(以下简称广西区政府)不服行政复议决定一案，原告于2019年12月9日向本院提起行政诉讼，经原告补正材料后，本院于2020年1月2日立案，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年5月8日公开开庭审理了本案。原告石传和及委托代理人王玲，被告广西区政府的委托代理人唐亦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告石传和不服被告广西区政府作出的《广西壮族自治区人民政府关于合浦县2015年第一批次城市建设用地的批复》（桂政土批函〔2015〕545号，以下简称545号批复），于2019年8月23日向被告广西区政府申请行政复议，要求撤销545号批复，被告于2019年11月22日作出桂政行复〔2019〕80号《行政复议决定书》（以下简称80号复议决定），以广西区政府作出545号批复的行政行为不属于行政复议范围，原告提出的复议申请不符合受理条件为由，决定驳回原告的行政复议申请。 原告石传和诉称，80号复议决定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销并重新作出行政复议决定，具体理由如下：一、涉案批复对原告的权利义务产生了实际影响。545号批复涉及的土地包含原告拥有合法使用权的集体土地，原告早在1993年就办理了《合浦县非农业建设农户用地许可使用证》，该使用证中明确记载了原告宅基地所使用土地的地址即龙门江二队，权属性质为集体土地，该土地一直由原告使用至今。而在今年八月份通过广西壮族自治区自然资源厅的政府信息公开答复告知书才得知原告多年来建房占用的集体土地性质已经变成了国有土地，权利人也变成了他人。另外合浦县人民政府为占用该地块施工建设，早在11月8日就强制拆除了原告家的围墙及大门，后来又多次进行强制拆除。因此，原告认为该批复严重侵犯了原告的合法权益。二、涉案地块农用地转用审批手续的作出晚于批复。本案中被告声称545号批复所涉地块为国有农用地和国有未利用地，但被告在作出该征地批复前并未办理农用地转用审批手续，而是在一年后才发布农用地转用方案，办理农用地转用审批手续，该行为严重违法，不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，因此该批复违法，应予撤销。三、涉案批复审批前未依法保障包括原告在内的被征收人的知情权，在征地报批前未依法举行听证，未告知原告有听证的权利，征地未经被征收人同意和确认。四、被告作出的该批复不符合土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和村庄、集镇规划，涉案征收决定的作出严重违法,应予撤销。五、545号批复作出前并未落实包括原告在内的被征收人的社会保障工作，属于程序违法。六、545号批复作出后超过2年未用地，涉案征地批复已经失效。七、本案中涉及征收原告的土地性质为集体土地，征收集体土地需要征地批复文件将集体土地性质转变为国有土地，而根据该批复内容征收的土地性质全部为国有土地，广西壮族自治区人民政府通过批复的方式征收国有土地是严重错误、重大违法的。综上，原告认为80号复议决定严重违法，侵犯了原告合法权益，涉案批复对其权利义务造成实际影响，依法应当予以撤销。为此原告诉至法院，请求判令：1.撤销被告作出的80号复议决定；2.被告重新作出行政复议决定。 原告石传和在举证期限内向本院提供的证据有： 1.原告身份证、《合浦县非农业建设农户用地许可使用证》、房屋及猪舍照片，拟证明原告系广西合浦县廉州镇廉东社区**居民，在该社区拥有国有农用地并建有房屋，具有合法的用地许可使用证。 2.桂自然资公开告知[2019]72号《广西壮族自治区自然资源厅政府信息公开告知书》、快递单、邮寄详情单，拟证明2019年8月1日原告收到广西壮族自治区自然资源厅邮寄送达的政府信息公开告知书，原告首次见到该批复。 3.行政复议申请书、80号复议决定，拟证明原告于2019年8月23日向被告申请行政复议，后在11月26日收到被告邮寄送达的《行政复议决定书》。 4.广西自然资源征地信息公开平台征地信息网页截图，拟证明该批复自2015年12月29日批准后未用地的时间已超过2年，涉案征地项目并未用地，故该批复已经失效；涉案地块农用地转用审批手续的作出晚于批复，被告在作出该征地批复前并未办理农用地转用审批手续，而是在一年后才发布农用地转用方案，办理农用地转用审批手续。 被告广西区政府答辩称，一、被告作出的80号复议决定事实认定清楚，法律适用正确。2019年8月23日，原告认为被告作出的545号批复违反法律规定，向被告申请行政复议，被告予以受理。经审查，被告认为，公民、法人或者其他组织申请行政复议，应当符合法定的申请条件。本案中，545号批复项下的土地是国有农用地、国有未利用地和国有建设用地，审批内容是国有农用地转用为国有建设用地，该审批行为是过程性行政行为，尚未对原告的权利义务产生实际影响，对原告的权利义务产生实际影响的是有关行政机关后续收回国有土地使用权的行政行为。被告作出545号批复的行政行为不属于行政复议范围，原告提出的行政复议申请不符合受理条件，被告不予支持；有关行政机关后续收回国有土地使用权的行政行为属于行政复议范围，原告可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。二、被告作出的80号决定程序合法。2019年8月28日，被告受理该行政复议申请。因案情复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，2019年10月25日被告根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，决定延期30日至2019年11月26日前作出行政复议决定。2019年11月22日被告作出80号复议决定并送达原告。综上，80号复议决定事实认定清楚，法律适用正确，程序合法，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告广西区政府向本院提供了作出被诉行政行为的证据有： 1.545号批复，拟证明545号批复为农用地转用审批行为，系过程性行政行为，与原告没有利害关系。 2.行政复议申请书、行政复议受理通知书及邮单、行政复议答复通知书及邮单，拟证明被告在法定期限内受理原告的行政复议申请，并将行政复议受理通知书、答复通知书分别送达各方当事人。 3.行政复议承办人员安排表，拟证明该行政复议的办案人员为两人，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》关于审理行政复议案件应当由两名以上行政复议人员参加的规定。 4.延期审理通知书及邮单、80号复议决定及邮单，拟证明被告在法定期限内作出行政复议决定，并送达原告。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1的原件真实性认可，合法性不认可，认为达不到其证明目的。原告的土地在545号批复范围内，原告与545号批复有利害关系，且有权申请行政复议，545号批复属于行政复议的受案范围。对证据2认可。证据3真实性请法庭核实，对其合法性不认可，根据行政复议法第3条第8款及实施条例第4条，及国土资源行政规定的第6条第2款的规定，被告没有承办人复议事项的法律资格。对于证据4真实性认可，合法性不认可，该复议决定违法。 被告对原告提交的证据1合法性及真实性无异议，但认为与本案无关。本案涉及两个程序，一个是农用地转用建设用地，一个是收回国有土地的建设用地，前面的程序对原告不产生影响，而后者才对原告产生影响。农用地转用建设用地是收回国有土地的前置环节，不是独立行为。对于证据2合法性及真实性认可，但与本案无关。对于证据3真实性、合法性、关联性均无异议。对于证据4证明目的不认可，本案不涉及征地程序，涉案土地已经属于国有土地，不存在征收，只涉及收回国有土地使用权。收回国有土地使用权是根据土地管理法第58条规定，不存在该批复超过两年时效的说法。批复超两年失效，指的是集体土地的征收审批行为。 本院对双方当事人提交的证据作如下确认：原、被告提交的证据，来源合法，且与本案具有关联性，可作为认定本案事实的证据，但对证据的证明目的由本院根据本案案情予以综合认定。 经审理审明，2015年12月29日，被告广西区政府作出545号批复，主要内容为，针对《北海市人民政府关于申请办理合浦县2015年第一批次城市建设用地国有农用地转用和收回土地手续的请示》（北政报〔2015〕131号）批复如下：同意将北海市合浦县廉州镇廉东社区居民委员会、堂排村民委员会，合浦县林业科学研究所、合浦县农业科学研究所管理使用的国有农用地29.3857公顷转为建设用地，同时使用上述国有单位的国有建设用地1.3076公顷（均为城镇住宅用地）、国有未利用地0.4214公顷（均为其他草地），共计31.1147公顷土地，作为合浦县2015年第一批次城市建设用地。2019年7月31日，原告石传和通过向广西壮族自治区自然资源厅申请政府信息公开，获知545号批复的内容，原告主张其在545号批复涉及的国有农用地上建有房屋，对该土地具有合法的使用权，545号批复违法，侵犯其合法权益，为此于2019年8月23日向被告广西区政府申请行政复议，要求撤销545号批复，被告于2019年8月28日受理该申请，于2019年10月25日作出延期审理通知书，通知原告复议决定延期三十日作出。被告于2019年11月22日作出80号复议决定，认为545号批复项下的土地是国有农用地、国有未利用地和国有建设用地，审批内容是国有农用地转用为国有建设用地，该审批行为是过程性行政行为，尚未对原告的权利义务产生实际影响，对原告的权利义务产生实际影响的是后续收回的行政行为，广西区政府作出545号批复的行政行为不属于行政复议范围，原告提出的复议申请不符合受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，决定驳回原告的行政复议申请。原告的委托代理人王玲于2019年11月26日签收80号复议决定。原告不服，诉至本院，并提出上述诉讼请求。 双方当事人对于被告具备受理行政复议的法定职责无异议，经审查，本院依法予以确认。 根据双方的诉辩意见，本院确认本案的争议焦点为：被告广西区政府作出的80号复议决定认定事实是否清楚?程序是否合法？适用法律法规是否正确？ 本院认为，依照《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议；第六条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，属于行政复议的受案范围。根据上述规定，只有对当事人权利义务可能产生实际不利影响的行政行为，才属于行政复议的受案范围。本案中，545号批复的内容是同意将国有农用地转为国有建设用地，属过程性行为，并未直接导致原告的权利义务发生变化。故545号批复不属于行政复议的受理范围。被告受理原告的行政复议申请后，认为其申请不符合行政复议法规定的受理条件，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，驳回原告的行政复议申请，符合法律法规规定。被告收到原告的行政复议申请后，在法定期限内作出80号复议决定，并送达原告，程序合法。由于545号批复对原告的权利义务不产生实际影响，原告与545号批复没有利害关系，原告不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的原告资格，即不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的起诉条件。而根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故对原告的起诉，应当依法予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告石传和的起诉。 本案受理费50元，退还原告石传和。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  杨 斌 审 判 员  梁耀美 审 判 员  韦圆圆 二〇二〇年五月十九日 法官助理  谢 瑜 书 记 员  庞 嫱 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第四十九条第（一）项提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条第一款第（一）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；