云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云26行终45号上诉人（一审原告）肖国珍，男，壮族，1958年12月28日生，住云南省丘北县。委托代理人罗明坤，宏旸法律服务所法律工作者。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）丘北县人民政府。统一社会信用代码：11532626015214810G。住所地：丘北县政通路**。法定代表人杨波，县长。委托代理人殷晓明。代理权限：特别授权代理。第三人何云坤，男，壮族，1971年8月23日生，住云南省丘北县。委托代理人杨立文，云南立文律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。上诉人肖国珍因与被上诉人丘北县人民政府、第三人何云坤土地行政管理行政登记一案，不服云南省丘北县人民法院（2019）云2626行初43号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年3月3日受理后，依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。一审裁定认定，丘北县天星乡法白村民委卡纳村小组集体土地巴丁（地名），地号为：5326262022060400037号土丘，1984年第一轮土地承包、1999年第二轮土地承包时均为荒丘，一审原告肖国珍、第三人何云坤均未取得承包经营权。2014年第三人何云坤开荒种植后，2018年8月，一审被告丘北县人民政府为稳定和完善农村土地承包关系，维护土地承包当事人的合法权益，巩固农村基本经营制度，确认承包方依法取得农村土地承包经营权，将巴丁（地名），地号为：5326262022060400037号，面积3.22亩的土地发包给第三人何云坤，并将巴丁（地名）5326262022060400037号土地填入第三人何云坤的滇（2018）丘北县农村土地承包经营权第076314号农村土地承包经营权证。一审原告肖国珍认为其从1991年起一直耕管，2018年一审原告外出打工，将该地交给陆保福照管耕种，直至本轮卫星定位，土地确权接近尾声才发现第三人何云坤利用政府交办土地确权工作之便，滥用职权，将巴丁（地名）326262022060400037号土地登记在其名下。认为一审被告丘北县人民政府未认真调查核实，未严格按照颁证程序操作，将巴丁（地名）5326262022060400037号土地发证给第三人何云坤而提起诉讼，请求人民法院依法撤销一审被告丘北县人民政府为第三人何云坤颁发的滇（2018）丘北县农村土地承包经营权第076314号，经营权证代码为532626202206040003J号农村土地承包经营权证。一审法院认为，巴丁（地名）5326262022060400037号土地原为集体所有荒丘，2014年第三人何云坤开垦种植后，2018年8月，一审被告丘北县人民政府为稳定和完善农村土地承包关系，将该地发包给第三人何云坤承包经营并无不妥。一审原告肖国珍主张巴丁(地名)5326262022060400037号土地自己享有承包经营权，从1984年第一轮、1999年第二轮土地承包经营权证上看无相应记载。请求人民法院判决撤销一审被告为第三人颁发的滇（2018）丘北县农村土地承包经营权第076314号缺乏主体资格，其请求不能成立，一审法院不予支持。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）、（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，一审法院裁定驳回一审原告肖国珍的起诉。诉讼费不予收取。上诉人肖国珍不服一审裁定上诉称：1.一审认定事实、适用法律错误，本案原告诉讼主体适格。上诉人肖国珍外出广西打工后将自家的田地交给同村的陆某耕管，其中就包括现被一审被告确权给第三人管理使用的地宗号5326262022060400037号等多块承包地。2.上诉人于1991年在该争执地周围发展养殖业以及在该地种植梨树、柿子树等果树，1993年建盖住房，这些在2014年放大的卫星航拍图上都能清晰地看到上诉人的房屋以及周边的果树，从没有放荒。一审法院却主观臆断该地原为集体所有的荒丘，2014年第三人何云坤开垦种植后……认定事实错误。3.1984年登记在上诉人的继父名下的“岜丁”类型为干田，1999年和2007年发包给上诉人名下的“岜丁”类型虽为“田”，面积仅为0.84亩，但从地理位置以及四至界线来看，东至何云亮、西至李安珍、南至李春玉、北至何云辉以及从航拍图中也能显示东南方地宗0082号为何云亮、西方的00831号和00833号方向为李安珍的地、南方00832号的李春光（与李春玉为亲哥俩，之前登记在李春玉的名下，后来分家分地，分给李春光）、北方00189号为何云辉，这些记载足于证明该争执地是涵盖在当时登记的“岜丁”0.84亩的承包田范围内，只是工作人员的原因，未能把田和地分开记载，但也能证明该地之前已发包给上诉人经营管理。4.作为土地确权工作不可分割的一级乡镇政府和村民委所做出的调查报告，虽然不具有法律效力，但是它具有真实性，可作为证据性的特征。本案中，调查组成员何**作为天星乡党委委员、武装部长，负责天星乡法白村民委的挂钩领导以及作为天星乡法白村民委主任的罗绍方通过调查了解情况后，所作的代表着村民委、乡政府的调查报告更补强了上诉人肖国珍“1991年在该地块开荒种地并建房在该地块发展种植业，1997年第二轮土地承包时，肖国珍将该地块登记在本人名……在肖国珍不知情的情况下登记在了何云坤（时任村长、发包代表人）的名下”。综上所述，被上诉人未能严格按照登记、调查、公示、颁证等程序，将实为上诉人名下的承包地确权给第三人，侵害了上诉人对该地的承包经营权，上诉人完全具备主体资格，一审所认定的事实错误、适用法律不当，为此，恳请二审法院依法撤销一审裁定，判决支持上诉人的诉讼请求。被上诉人丘北县人民政府答辩称：1.关于上诉人在上诉状中称其外出打工后将自家的田地交给同村的陆某耕管，其中就包括了5326262022060400037号地块。那么陆某在耕管过程中土地被第三人耕种了，陆某告诉上诉人了没有，上诉人虽在外打工，每年都要回家，上诉人回家时向第三人索要土地了没有。很显然，陆某就根本没有为上诉人耕管着该诉讼地块，上诉人将土地交给陆某耕管的说法不成立。2.关于上诉人自称在该争议地块建房子栽果树等。不否认上诉人早年曾在诉讼地块建盖过房屋，也曾在房屋周围栽过几棵果树。但是后来，房屋除了几根腐烂的屋架几堵破墙外并没有什么了，果树还遗几棵孤立的老树桩在那里，并没有果树。早已没有人生活的任何痕迹。那就是一个荒丘。土地是集体的，不是谁去开栽以后就永久是谁的，中国农村地域辽阔，农民曾经到处开荒种地，这个人种几年放荒另一个人又来种几年是常有的事，关键看在实行土地承包以后是否纳入登记，上诉人在耕管期间没有将土地纳入登记，早就失去了对该土地的承包经营权。上诉人在第一审诉讼中称该地域有其祖坟，是在祖坟周边开的荒地，在此，我们再次强调，那个地域内没有上诉人家的祖坟。在上诉状中怎么不提祖坟周边开荒了。3.关于上诉人认为是工作人员的原因，导致相关证书中“地”和“田”未能分开。请上诉人自己查询，在本案所有的涉案证书中，没有一本证书中“地”和“田”是没有分开的。恰恰相反，在1984年的证书“田”和“地”分得更细，甚至分出了“干田”，请上诉人自己到实地查看，这一个山丘有没有“田”的半分痕迹。至于四至界线，上诉人认为1999年承包证书中的“岜丁”地块涵盖了现在第三人的00037号地块，那么请上诉人自己看图，北方的何云辉的00189号地块何在，东方的00830号陆占祥地块何在，通过图示，我们可以看出，1999年承包给上诉人的“岜丁”地块实则是现在的00834号地块。4.关于天星乡政府的调查报告。《中华人民共和国土地法》赋予了乡人民政府处理个人之间的土地纠纷的权力。但是对外的处理必须是乡人民政府下达处理决定的法律文书且法律文书必须生效。而《调查报告》只是政府机关内部的一种公文，对外不产生任何法律效力。何**、罗绍芳同志作为调查人员，他们出具的调查报告只是两位同志的个人意见，对于本案而言，不具有作为证据的“三性”。5.被上诉人认为上诉人存在如下问题。（1）上诉人诉求地块不清。上诉人称被上诉人将名叫“岜丁”的地块确权给了第三人，但是被上诉人查询，在2018年颁发的农村土地承包经营权证中，第三人名叫“岜丁”的地块有8块，原告名叫“岜丁”的地块有4块，查询2019年版的《农民集体土地承包合同书》，第三人有一块名叫“岂丁”的田，上诉人有一块田及一块地都名叫“岜丁”。查询2007年版农村土地承包经营权证，第三人及上诉人的填写内容与1999年版的承包合同书填的内容一致。上诉人及第三人均有名叫“岜丁”的地块，不知上诉人所诉为哪一块“岜丁”，上诉人诉求标的地块不明。（2）上诉人所诉在“岜丁”的地块上有自己的祖坟并于1993年在此建盖房屋看守鱼塘，按此特征查询，该地块疑似确权给第三人编号为5326262022060400037的地块，该地块位于一个独立的山包上，四至界线为：东至肖国珍，西至李生芬、肖国珍，南至肖国珍，北至荒地。经被上诉人实地查勘，该地域内并无上诉人家的祖坟，上诉人所诉不实。（3）上诉人所诉1999年第二轮土地延包时，“岜丁”地块发包给上诉人并填在编号为057945的农村土地承包经营权证上，经查询上诉人1999年版的承包土地合同书及057945号农村土地承包经营权证，证中所述“芭丁”的地块东方、北方均为何云亮，西方、南方均为山沟，与2018年颁发给第三人的第076314号经营权证中的第5326262022060400037号地不符，就是把何云坤的00037号地块与上诉人的00834号地块相连起来查看，其四至界线也与上诉人所诉的四至界线不符，其所指向根本不是同一地块。充分说明，上诉人所诉的地块不是1999年第二轮土地延包时发包给上诉人的地块。（4）据查，上诉人曾在第三人的00037号地块上建盖过房屋看守位于00831号地块上的鱼塘，但不能说明上诉人对该地块就有了承包经营权，上诉人放弃管理后，该地域已经放荒，第三人于2014年对该地域开荒成地，按谁开荒谁受益的原则，2015年农村土地承包确权颁证工作中，第三人对该地进行了指认并经村小组同意将该地发包给第三人并无不当。综上所述，上诉人所诉地块指向不明确，1999年承包合同书及057945号农村土地承包经营权证均未记载上诉人所诉的地块，撤销第三人持有的农地承包权证（2018）第076314号农村土地承包经营权证的证据不充分。为此，恳请人民法院查明事实后，依法驳回其上诉请求，维持一审裁定。第三人何云坤在二审中未提交书面陈述。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”和第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”之规定，本案上诉人肖国珍认为被上诉人丘北县人民政府为第三人何云坤颁发的滇（2018）丘北县农村土地承包经营权第076314号农村土地承包经营权证的颁证行为侵犯了其合法权益而向人民法院提起行政诉讼，且上诉人和第三人均属于同一个集体经济组织，历史上在此争议地范围内均有种植行为，按照上述条款的规定，上诉人享有起诉权，是本案的适格诉讼主体。至于上诉人肖国珍有无证据证明争议地属其所有，则属于实体审查处理的范畴。一审法院适用法律不当，裁定结果有误，依法应予纠正。据此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销云南省丘北县人民法院（2019）云2626行初43号行政裁定；二、本案指令云南省丘北县人民法院继续审理。审判长  何建兵审判员  郑茂丹审判员  王汉水二〇二〇年五月十八日书记员  袁 瑜