广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书(2020)粤01民终5099号上诉人（原审原告）：陈**强，男，汉族，1964年5月1日出生，住广州市南沙区。委托诉讼代理人：程浩，北京市京师律师事务所律师。委托诉讼代理人：周天明，北京市京师律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：广州南沙开发区土地开发中心（广州市南沙区国有土地上房屋征收与补偿办公室），住所地：广州市南沙区凤凰大道******。法定代表人：杜永洪，主任。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区珠江街土地征收与补偿工作办公室，住所地：广州市南沙区珠江街嘉安花园嘉顺一街**首层之一、之二。法定代表人：韦娴平，副主任。上列二被上诉人共同委托诉讼代理人：胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。上列二被上诉人共同委托诉讼代理人：梁楚君，国信信扬（南沙）律师事务所实习人员。上诉人陈**强因与被上诉人广州南沙开发区土地开发中心（以下简称南沙土地开发中心）、广州市南沙区珠江街土地征收与补偿工作办公室（以下简称珠江街征收办公室）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服广州市南沙区人民法院（2019）粤0115民初8392号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月11日立案后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。陈**强上诉请求：1.撤销一审判决；2.改判支持陈**强的原审诉讼请求或发回重审；3.本案诉讼费用由南沙土地开发中心、珠江街征收办公室承担。事实和理由：一、陈**强与南沙土地开发中心、珠江街征收办公室签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》具有行政协议和民事合同的双重属性，在确认该协议效力时，不仅应根据民事法律法规关于合同效力的规定，亦应根据行政法律法规关于行政协议这种行政行为效力的相关规定进行审理。1.虽然本案系人民法院受理的民事诉讼案件，但不应因此剥夺陈**强寻求法律救济的途径。因《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定，陈**强无法就本案提起行政诉讼，只得提起民事诉讼，当事人对案涉《征收补偿安置协议书》的行政合法性不服，理应有相关司法救济途径，若在本案中也不予审查，则当事人即丧失了对案涉《征收补偿安置协议书》行政合法性不服的相关司法救济途径，不符合我国法律保护行政相对人合法权益的立法精神。2.行政协议系行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，案涉《征收补偿安置协议书》完全符合行政协议的定义，并不能因适用民事诉讼而改变其行政协议的性质，故在审理案涉《征收补偿安置协议书》的效力时，应当参照行政法律法规对于行政协议效力的有关规定，即应参照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定。3.根据陈**强一审提交的证据4“穗南征土地[2019]70号《政府信息公开申请答复书》”，关于陈**强房屋被征收的房屋征收决定，房屋征收年度计划及相关调整和修改文件，房屋拆迁补偿安置方案及征收补偿方案的征求意见情况和根据公众意见修改情况有关文件及公告，社会稳定风险评估文件，决定作出房屋征收决定的有关政府常务会议纪要及相关批准文件或决定，房地产价格评估机构选定过程和结果的公证文件，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的证明材料等文件均不存在，南沙土地开发中心、珠江街征收办公室的征收行为严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于国有土地上房屋征收与补偿的规定，符合“行政行为没有依据等重大且明显违法情形”，案涉《征收补偿安置协议书》应被确认无效。二、根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第(三)项、第(五)项关于合同无效的相关规定，案涉《征收补偿安置协议书》亦应当被确认无效。1.南沙土地开发中心、珠江街征收办公室与陈**强签订案涉协议系以合法形式掩盖非法目的.南沙土地开发中心、珠江街征收办公室以“万新大道”房屋拆迁项目建设需要为由与陈**强签订案涉《征收补偿安置协议书》，从协议内容来看，似乎符合国有土地上房屋征收与补偿安置协议的形式，但从其签订协议的目的来看，南沙土地开发中心、珠江街征收办公室系为规避《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的的严格的国有土地上房屋征收与补偿程序，未征先用，从而实现快速拆迁、建设的结果，该目的违反了法律法规对于房屋征收程序的规定，扰乱了国家对国有土地上房屋征收与补偿的管理秩序，不利于法治国家、法治政府的建设，系非法目的，案涉协议应当被确认无效。2.案涉协议符合《合同法》第五十二条第(五)项规定关于违反法律法规的强制性规定，应被确认无效。具体理由如下：（1）根据理论界一般观点及2019年11月8日《全国法院民商事审判工作会议纪要》第30条的规定，违反了某一法律法规的规定，如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，该法律法规的规定应为效力性强制性规定。因此，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十三条、第十五条关于国有土地上房屋征收与补偿必要程序的规定属于效力性强制性规定，此类条款既是为了保护被征收人的合法权益，更是为了限制公权力，防止公权力被滥用，规范征收行为，而国有土地上房屋征收，直接影响社会经济发展和社会稳定，不仅涉及被征收人的利益，更是为了国家利益和社会公共利益的需要，如征收方未按《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定实施征收，必然会扰乱社会经济秩序和社会稳定，不利于法治国家、法治政府的建设，有损国家利益和社会公共利益。案涉协议违反了上述行政法规的效力性强制性规定，应属无效。（2）根据《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》第十五条规定，即使《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于房屋征收程序性规定的条款属于管理性强制性规定，也不能简单认定为不影响合同效力，亦应当根据具体情形认定合同效力。如前所述，南沙土地开发中心、珠江街征收办公室征收涉案房屋的行为，缺少房屋征收决定、房屋征收年度计划、房屋拆迁安置补偿方案公告等国有土地上房屋征收的必要程序，该征收行为明显违法，一审对此适用法律错误。三、一审法院一审判决书第8页倒数第4行“该院认为”起至该段落结束部分，内容明显与前文不相匹配，系表述错误，应予纠正。综上，案涉《征收补偿安置协议书》存在缺乏依据等重大且明显违法情形，违反法律、行政法规强制性规定，且以合法形式掩盖非法目的，应被确认无效。若确认案涉协议有效，即认可了以签署补偿协议代替合法征收行为的合法性，不利于保护被征收人合法利益，更不利于法治国家、法治政府建设。故请求撤销一审判决，支持陈**强的上诉请求。被上诉人南沙土地开发中心、珠江街征收办公室二审共同答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。具体理由如下：1.本案系通过民事诉讼立案受理，不应当再适用行政诉讼法第七十五条规定；2.涉案协议系双方当事人经充分协商约定，是当事人的真实意思表示，不存在违反合同法第五十二条第三项、第五项的规定。涉案协议的签订是为了社会公共利益，不存在以合法形式掩盖非法目的情形；3.九民会议纪要明确不得不当扩大无效合同的范围，本案也不存在陈**强提及的违反公序良俗的情况；4.涉案协议的签订充分保障了陈**强的合法权益。征收补偿协议的签订是征收程序，不存在不经程序而征收的行为。2019年11月14日，陈**强向一审法院提起本案诉讼，请求判令：1.确认陈**强与南沙土地开发中心、珠江街征收办公室签订的穗南开土地拆[2015]0034号《国有土地房屋征收补偿安置协议书》无效；2.本案诉讼费用由南沙土地开发中心、珠江街征收办公室承担。一审法院经审理查明：2015年3月9日，陈**强（乙方、被征收人）与南沙土地开发中心（甲方、征收人）、珠江街征收办公室（丙方、协助征收人）签订穗南开土地拆[2015]0034号《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，约定：“为满足万新大道房屋拆迁项目建设的需要，甲方须征收属乙方位于南沙区珠江街的一处房屋。根据《国有土地上房屋征收补偿条例》、《中华人民共和国合同法》等的相关规定，甲、乙、丙三方经协商，就有关征收房屋及其青苗、、地上附着物的补偿事宜达成如下协议三方共同遵守执行:第一条、乙方被征收房屋基本情况：乙方被征收房屋位于珠江街××沙××街××号，建筑面积163.49平方米。第二条、甲、乙、丙三方经现场清点，确认所清点的附属物、青苗及地上附着物无误。第三条、三方同意对原址房屋及其附属物、青苗及地上附着物的补偿价格采取协商的方式确定。三方最终同意原址房屋货币补偿总额及房屋附属物、青苗及地上附着物补偿的金额合计为人民币675022.05元。其中房屋货币补偿总额（含土地使用权补偿）为527255.25元，房屋附属物、青苗及地上附着物补偿147766.8元，具体构成详见附件。第四条、丙方负责督促乙方按本协议约定期限自行搬迁完毕和将原址房屋移交甲方拆除，原址房屋及其附属物、青苗及地上附着物属甲方所有和处置。第五条、甲方另支付给乙方3000元搬迁补助费（包括搬家费；电话迁移费；有线电视迁移费；电器安装；交通补助费等搬迁涉及的一切费用）。第六条、奖励搬迁标准：如乙方在本协议约定的时间内搬迁并交房完毕的，按照房屋补偿面积或土地使用权面积163.49平方米，由甲方给予乙方100元/平方米的奖励。未按本协议约定期限搬迁并交房的，不予任何奖励。乙方奖励金合计为16349元。第七条、临迁安置补助费的计算：1、乙方自行搬迁完毕并交房后次日起，至安排乙方选房和收楼入住的过渡期间，由乙方自行解决居住，甲方向乙方发放临迁安置补助费。本协议签订后，甲方先向乙方一次性发放3个月的临迁安置补助费，若3个月期满（自乙方自行搬迁完毕并交房后次日起算），甲方仍未安排乙方选房和收楼入住的，甲、乙双方签订补充协议，由甲方按本协议约定的临迁安置补助费标准继续向乙方发放临迁补助费至安排乙方收楼时止。2、乙方经确认的房屋补偿面积为163.49平方米，按每月每平方米15元标准，乙方每个月临迁安置补助费为2452.35元（不足60平方米，按每户每月1000元标准补助）。因此，本合同中甲方向乙方支付的第1季度临迁安置补助费为7357.05元，以后甲方每季度按前述标准向乙方发放临迁安置补助费，直至安排乙方收楼时止。第八条、安置房购买：1、经协商，甲、乙方按以下方式确定乙方可购买安置房总建筑面积：按乙方被征收房屋货币补偿总额（房屋补偿价+用地综合补偿价+基础设施补偿价）折算的可购买安置房总建筑面积为：（154㎡=412720元÷2680元/㎡、47.92㎡=114535.25元÷2390元/㎡）。2、根据本条第1点规定，乙方选择广南安置区和珠江管理区安置区的安置房类型、面积登记意向如下：类型一：高层住宅（有电梯）2680元/平方米，总建筑面积约为154平方米（1套）；类型二：高层住宅（有电梯）2390元/平方米，总建筑面积约为88平方米（1套）……4、乙方购买上述房屋，暂按安置房优惠单价（高层住宅2680元/平方米、高层住宅2390元/平方米）计算，未计上浮购买部分和因特殊原因超出40平方米购买部分，需支付认购房款（预计）623040元。第九条、根据前面所述，甲方共需向乙方支付的房屋货币补偿总额及房屋附属物、青苗及地上附着物补偿费、搬迁补助费、奖励金、第1季度的临迁安置补助费合计701728.1元。甲方承诺，自本合同签订之日起60日之内，将前述补偿款合计701728.1元一次性支付给丙方，丙方收款后转付给乙方。但选择购买安置房的，需将认购房款（预计）部分由乙方、丙方与开户行签订协议予以冻结，剩余款项由乙方支取。上述款项到达乙方帐户后十天内，乙方应将被征收房屋的有关产权证明文件交给甲方办理权属注销手续，并自行搬迁完毕并交房。一审庭审中，各方确认涉案房屋已被强制拆除。2013年5月7日，广州南沙经济技术开发区管理委员会办公室、广州市南沙区人民政府办公室印发穗南开管办[2013]8号《广州南沙集体土地房屋征收补偿安置指导意见》，该《指导意见》第三十二条：珠江街、龙穴街国有划拨土地上房屋征收补偿安置可参照本指导意见中万顷沙镇补偿安置标准执行。南沙土地开发中心、珠江街征收办公室在一审庭审中确认涉案《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》按照上述指导意见第三十二条的标准进行补偿。陈**强于2019年7月9日向广州市南沙区国有土地上房屋征收与补偿办公室提出政府信息公开申请，该办于2019年8月2日作出穗南征土地[2019]70号《政府信息公开申请答复书》，载明：“一、经查，南沙区珠江街××沙××街××号房屋房屋区位、权属、用途、结构、建筑面积及相关公告，本中心保存有该文件，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第(二）项规定，现将文件公开给您。（详见附件）二、您申请公开房屋征收决定，房屋征收年度计划及相关调整和修改文件，房屋拆迁补偿安置方案及征收补偿方案的征求意见情况和根据公众意见修改情况有关文件及公告，社会稳定风险评估文件，决定作出房屋征收决定的有关政府常务会议会议纪要及相关批准文件或决定，房屋补偿决定，房地产价格评估机构选定过程和结果的公证文件，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的证明材料。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项的规定，您申请公开的政府信息不存在。”一审另查明，陈**强于2019年9月9日向广州铁路运输法院起诉广州南沙开发区土地开发中心（广州市南沙区国有土地上房屋征收与补偿办公室）、广州市南沙区珠江街土地征收与补偿工作办公室房屋行政征收一案，请求确认涉案协议书无效。广州铁路运输法院于2019年10月30日作出（2019）粤7101行初4858号行政裁定书，其中载明：“2014年7月17日，原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局向广州市南沙区基本建设办公室作出《关于万新大道（四涌至九涌）道路用地预审意见的复函》（穗国房南开（预审）函[2014]8号），同意通过符合土地利用总体规划中的356782平方米的用地。2016年1月21日，原广州市规划局向广州市南沙区基本建设办公室核发《建设用地规划许可证》（穗规南地证[2016]13号），用地项目名称‘万新大道工程（四涌至九涌）’、用地位置‘广州南沙开发区珠江街’、用地面积‘叁拾叁万零玖佰壹拾肆点伍平方米’……另查明，陈少玲、陈少敏诉陈**强法定继承、分家析产纠纷一案，广州市南沙区人民法院以（2015）穗南法南民初字第497号立案受理，陈少玲、陈少敏请求分割涉案房屋拆迁补偿款。广州市南沙区人民法院于2016年8月31日作出《民事判决书》，对涉案《征收补偿安置协议》中约定的房屋货币补偿总额及房屋附属物等补偿费、补助费以及购房指标进行了分割。案经二审，广州市中级人民法院作出（2016）粤01民终18416号《民事判决书》，维持原判。”该院认为：“《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定：公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。涉案《征收补偿安置协议》签订时间为2015年3月9日，陈**强起诉请求确认协议无效，不符合行政诉讼受理条件。而且，陈**强在该协议的落款时间为2015年1月20日，陈**强与陈少玲、陈少敏在2016年就《征收补偿安置协议》也进行过民事诉讼，陈**强在2016年以前就已经知道《征收补偿安置协议》，陈**强于2019年9月就该协议提起行政诉讼，亦超过了法定起诉期限。综上，陈**强的起诉不符合行政诉讼的受理条件。”故裁定如下：“驳回陈**强的起诉。”各方在一审庭审中确认（2019）粤7101行初4858号行政裁定书已经生效。各方在一审庭审中确认涉案房屋及其所占土地未办理房产证和土地使用权证。一审法院依职权向广州市规划和自然资源局南沙区分局调查，该局于2019年12月27日向一审法院函复查无以广州市南沙区珠江街××沙××街××号为登记地址的房屋登记发证信息，涉案房屋所占土地性质为国有。一审庭审中,陈**强主张涉案《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》因违反法律和行政法规的强制性规定而无效，具体为《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八、九、十、十一、十二条。一审法院认为：因涉案协议签订于2015年3月9日，广州铁路运输法院已经裁定陈**强的起诉不符合行政诉讼受理条件。南沙土地开发中心、珠江街征收办公室抗辩本案纠纷属于行政诉讼受案范围，一审法院不予采纳。因本案不属于行政诉讼受理范围，故陈**强主张涉案协议因违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定而无效，依据不足，一审法院不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八、九、十、十一、十二条仅为国有土地上房屋征收程序性规定，并未违反法律行政法规效力性强制性规定，陈**强主张涉案协议因违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》上述规定而无效，于法无据，一审法院不予支持。陈**强未能举证证明涉案协议存在其他无效的情形，故陈**强请求确认涉案协议无效，一审法院不予支持。对于陈**强主张南沙土地开发中心、珠江街征收办公室征收行为存在程序违法及补偿标准适用错误的情形，不属于民事诉讼确认合同无效的依据，陈**强可另寻途径解决。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，于2020年1月13日作出如下判决：驳回陈**强的全部诉讼请求。一审案件受理费5275元，由陈**强负担。经审查，一审查明事实无误，本院予以确认。二审中，各方当事人均未提交新证据，并均确认如下事实：1.两被上诉人已于2019年1月23日强制拆除了涉案房屋，陈**强就此提起行政诉讼，要求确认该强拆行为违法，但该案中不会涉及到对本案《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》效力的审查。2.两被上诉人已将涉案协议约定的补偿款提存到公证处，并向陈**强发出领取通知，但陈**强至今仍未领取。另经本院询问，一、对涉案房屋面积补偿问题。两被上诉人称有现房，还有很多套，其给陈**强预留了份额，陈**强可以随时参加摇珠；其已电话通知陈**强参加摇珠分房；与陈**强同批的均已摇号分房。陈**强否认两被上诉人曾通知其去参加摇珠分房，并认为虽有现房，但这些房屋出租过，且有老人在其中去世，其不要这种周转房，如有新房其会参加摇珠，且其认为现在的补偿面积也不够。二、关于诉讼目的问题。陈**强称：其签约时不清楚其他人的补偿方案，故没有对涉案协议提出异议；后其于2017年发现补偿款及安置面积均少了，故其想先通过诉讼确定涉案协议无效后再开展后续工作，最终目的是要拿到合理的补偿；希望两被上诉人按征收政策补偿陈**强；至于按政策应该补偿多少，其没有计算过。经本院释明，陈**强明确表示其在本案中仅要求确认涉案协议的效力，至于合同无效的后果，不在本案中主张，将另案诉讼。本院认为，对于陈**强要求确认涉案协议无效的诉讼请求，因广州铁路运输法院已经认定陈**强的起诉不符合行政诉讼受理条件，并裁定驳回起诉，故陈**强就此向一审法院提起本案民事诉讼。一审法院经审查后判令驳回陈**强要求确认涉案协议无效的诉讼请求。陈**强对此不服上诉，二审争议焦点在于陈**强要求确认涉案协议无效的理由是否成立问题。具体分析如下：涉案协议系陈**强与南沙土地开发中心、珠江街征收办公室经协商后于2015年3月9日自愿签订。目前并无证据证明陈**强在签约时曾就该协议提出过任何异议，且在陈**强与案外人陈少玲、陈少敏的（2015）穗南法南民初字第497号法定继承、分家析产纠纷一案中，亦无证据证明陈**强曾提出有关涉案协议无效的抗辩意见。在此情况下，陈**强于签约四年后的2019年9月9日才向广州铁路运输法院提起（2019）粤7101行初4858号案诉讼，后于2019年11月14日向一审法院提起本案诉讼，请求确认涉案协议书无效，显然有违《中华人民共和国合同法》第六十条有关“全面履约”及“诚实信用”的规定。一审法院受理本案后，依法审查认定陈**强要求确认涉案协议无效的依据不足，并判令驳回陈**强该诉请，处理结果并无不当。至于南沙土地开发中心和珠江街征收办公室在与陈**强签订涉案协议书前后是否存在程序违法的情形，并不属于民事诉讼中确认合同无效的审查范围，本院对此不作评判。陈**强未在二审中举证推翻一审认定，其上诉意见缺乏充分理据，本院不予采纳。综上所述，陈**强的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费10550元，由陈**强负担。本判决为终审判决。审判长 刘 卉审判员 赵云川审判员 白小云二〇二〇年五月二十九日书记员 张冰玲李逸丹