山东省日照市东港区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1102行初157号原告日照市乒乓球研究训练基地，住所地日照市秦皇岛路北（祥飞集团办公楼四楼），组织机构代码75828142-4。法定代表人王万海，主任。委托代理人杨莉，山东文信律师事务所律师。被告日照市自然资源和规划局，住所地日照市东港区泰安路59号，统一信用代码113711000042298650。法定代表人吴学伟，局长。出庭负责人齐立东，该单位副局长。委托代理人焦青，该局工作人员。委托代理人冷洁，山东舜铭律师事务所律师。原告日照市乒乓球研究训练基地（以下简称“乒乓球基地”）诉被告日照市自然资源和规划局（以下简称“市自然资源和规划局”）行政管理一案，于2019年9月27日向日照市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2019年10月30日裁定将案件移送本院管辖。本院于2019年11月18日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月27日、2020年4月29日公开开庭审理了本案。原告乒乓球基地的委托代理人杨莉，被告市自然资源和规划局的出庭负责人齐立东，委托代理人冷洁、委托代理人焦青到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告乒乓球基地诉称，为加强日照市乒乓球运动的研究与推广，原告于2003年8月4日经日照市发展计划委员会以日计投资（2003）271号文件批准立项并颁发了固定资产投资项目投资许可证。2004年3月，经原告申请被告拟从日照市烟台××西、学苑路北向原告供地30亩。为此，原告于2004年3月22日缴纳耕地开垦费296772元，缴纳先建后征罚款267870元，同年3月23日缴纳土地管理费41032元。2006年，省政府批复给予乒乓球基地等共50亩，日照市大学科技园管委会出具了“同意在大学科技园内征地50亩建设日照乒乓球研究训练基地”的批复。2006年5月31日，原告应被告要求缴纳了土地使用费170000元、管理费16800元。截止目前，原告共计缴纳各项费用792474元，但被告至今未能向原告提供用地。现为维护原告的合法权益，特向法院起诉。诉讼请求1、判令被告在烟台××西、学苑路北或在同等位置向原告提供建设用地50亩；2、判令被告如果不能向原告提供用地，则按照正常供地时间、同时期、同等位置、同等性质土地的基准地价赔偿原告的经济损失1000万元，并返还本金792474元；3、本案诉讼费用由被告承担。诉讼过程中，原告明确诉讼请求为要求被告按正常供地时间、同时期、同等位置、同等性质土地的基准地价赔偿原告1000万元，并返还本金792474元及利息。原告乒乓球基地向本院提交以下证据：证据1、日照市发展计划委员会日计投资(2003)271号文件、投资许可证，证明市发改委同意原告2003年投资建设计划批准立项，对建设地点、建设规模、建设用地面积作出同意的批复，并颁发了投资许可证；证据2、三张缴费单据，证明2004年被告拟从烟台××西、学院路北向原告供地，原告已于2004年3月22日缴纳耕地开垦费296772元；2004年3月23日缴纳土地管理费41032元；2006年5月31日应被告要求，又缴纳土地使用费170000元、管理费16800元；证据3、日国土资罚字（2004）第23号罚款决定书、罚款单据，证明通过处罚原告在北环路北侧实施非法占地进行非农业建设行为，被告以处罚形式让原告缴纳先建后征费用，从而完善建设用地审批手续，获得省政府批复同意涉案土地转为建设用地并征收。罚款单据证明缴纳先建后征罚款（5357.40元×50亩）267870元；证据4、《关于日照市乒乓球研究训练基地用地的意见》，证明日照市大学科技园管委会出具了“同意在大学科技园内征地50亩建设日照乒乓球研究训练基地”的批复；证据5、2011年5月9日，日照市体育局向原日照市住房城乡规划建设委员会（以下简称“原市住建委”）出具的报告，证明在2006年,山东省国土厅批复给予乒乓球基地用地指标50亩，几经选址，原日照市国土资源局（以下简称“原市国土局”）从北京路西学院路北的菏疃村先供地15亩；证据6、日照市自然资源和规划局的说明，证明原告的缴费情况以及原告对被告作出的补偿数额有异议。被告市自然资源和规划局辩称，一、原告应明确其诉讼请求。原告在起诉状中有两个诉讼请求:一是判令被告在烟台××西、学苑路北或在同等位置向原告提供建设用地50亩;二是判令被告如不能向原告提供用地，则按照正常供地时间同时期、同位置、同等性质土地的基准地价赔偿原告的经济损失1000万元。原告的诉讼请求是针对两个行政行为，原告不服行政行为提起行政诉讼，其诉讼标的应当针对的是一个行政行为，不服多个行政行为提起行政诉讼，应当分案起诉。否则，法院应依法驳回原告的起诉。二、原告的诉讼请求无事实和法律依据，请依法驳回原告的起诉。经查阅，2004年原告项目第一次选址位于烟台××西，学苑路以北，原告通过补缴罚款的方式缴纳了罚没款、土地管理费、耕地开垦费，共计605674元，2004年3月24日，日照市人民政府作出《关于日照市城市建设用地补办审批手续的请示》(日政土发C2004)21号)，2004年12月21日，山东省人民政府作出《关于日照市完善城市建设用地审批手续的批复》(鲁政土字[2004]417号)，办理了该宗土地农转用手续并征收，2014年4月24日，该宗土地经日政土字[2014]26号文件批准以挂牌方式公开出让，后被告在中国土地市场网上发出国有土地使用权挂牌出让公告(日国土资告字[2014]3号)，该宗土地由日照青苹果置业有限公司以9200万元竞得，原告并未参加该宗土地的竞买。被告挂牌出让土地的行政行为合法有效，原告请求在烟台××西、学苑路北或同等位置向原告提供建设用地50亩的请求无事实和法律依据。2006年，原告缴纳的土地使用费及管理费，经被告报批，山东省人民政府于2006年6月23日作出了鲁政土字[2006]1008号文件，批准农用地转为建设用地并征收，目前，该宗土地尚未供地。原告诉讼请求第二项无事实和法律依据，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条之规定，行政赔偿的前提是行政行为被有权机关撤销或确认违法。本案，在无行政行为被撤销或确认违法的情况下，该赔偿之诉无法得到支持。综上所述，原告的诉讼请求无事实和法律依据，根据《最高法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六条之规定，请求依法驳回原告的起诉；三、原告的起诉已经超过法定的起诉期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，涉案土地已在2014年公开挂牌拍卖，截止原告起诉时，早已超过法律规定的起诉期限。被告市自然资源和规划局向本院提交以下证据：证据1、山东省人民政府鲁政土字(2004)417号文件，证明涉案土地转为建设用地并征收；证据2、日照市人民政府日政土字(2014)26号文件，证明涉案土地经日照市人民政府批复，以挂牌方式公开出让由被告依法组织实施；证据3、日国土资告字(2004)3号出让公告一份，证明2014年3月26日被告在中国土地市场网上发布国有土地使用权挂牌出让公告，公告了涉案地块的基本情况及提交竞买申请，竞买保证金缴纳的时间，挂牌活动的时间及地点。原告并未在规定的时间内提交竞买申请及缴纳保证金；证据4、日照青苹果置业有限公司的挂牌出让竞买申请书及授权委托书一份，证明日照青苹果置业有限公司在公告规定的时间内提交了竞买申请；证据5、国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书及供地结果信息一份，证明日照青苹果置业有限公司以9200万元竞得该宗土地；证据6、山东省人民政府鲁政土字(2006)1008号文件，证明涉案土地转为建设用地并征收，但目前该地块尚未供地。经庭审质证，原告对被告提交的证据质证如下：对证据1的真实性和证明内容无异议，同时该证据已经证明原告在缴纳了先建后征罚款以后，被告完善建设用地审批手续对被告方拟向原告提供的土地获得了省政府的批复同意，并且在该批复的第一条非常明显的可以看出该批复当中的地块是包含了原告方的乒乓球基地的科研用途，但是被告方并没有向原告供地；对证据2真实性无异议，该证据当中能够证明涉案地块以原告名义报批，被告批而未供，又将涉案土地以其他方式改变了土地用途，转为商业用地，从而违背了对原告方的诚实信用原则；对证据3关于挂牌出让公告，该证据能够证明被告方将涉案土地改变了土地适用性质和用途，因原告的建设项目是带有公益性的科研训练基地并不是具有商业性质，故而对于被告向原告的供地不需要走招拍挂的程序，但因被告转变了土地的性质为商业开发用地，才在网上进行挂牌公告，所以该竞买原告方未参加土地竞买，被告将原告方未参加土地竞买作为原告方未获得供地的过错责任推给了原告，不能证明被告之前未履行供地行为的正当性，更不能否认被告未向原告供地的合法性和过错责任，而该证据的最终指向仍然是被告并没有履行向原告方的供地义务；对证据4，该证据与本案无关，质证意见同上述质证意见；对证据5质证意见同上；对证据6真实性无异议，该证据更能证明被告认可向原告的供地义务，认可与原告之间的供地关系，只是因没有履行供地义务致使供地行为几易其址，批而未供是一个不争的事实，通过该批复的落款时间以及原告2006年的缴款的时间，应认为被告是在收到原告的罚款以后又进行了报批。被告市自然资源和规划局对原告提交的证据质证如下：对证据1真实性无异议，该份证据只能表明日照市发展计划委员会对投资计划进行批复，不能证明原告取得合法的土地使用权；对证据2真实性无异议；对证据3真实性无异议，该份证据不能证明原告取得合法土地使用权；对证据4，该证据系复印件，该份证据只是相关的用地意见，不能证明原告取得合法的土地使用权；对证据5真实性无异议，该份证据是日照市体育局向原市住建委提交的规划许可报告，原市住建委并无相关批复；对证据6无异议，被告同意返还原告缴纳的本金及利息补偿。本院对上述证据认证如下：因原、被告对双方提交证据的真实性均无异议，因此本院对证据真实性均予以确认。经审理查明，2003年8月4日，日照市发展计划委员会向日照市乒乓球运动协会下发《关于下达市乒乓球研究训练基地2003年建设投资计划的通知》（日计投资[2003]271号），该通知载明同意新建市乒乓球研究训练基地并下达2003年建设投资计划，批复内容如下：“一、建设地点：日照大学科技园内。二、建设规模及主要建设内容：总建设面积24156平方米……项目建设用地控制在60亩以内。……请据此到市计委领取投资许可证，凭许可证办理开工建设等事宜。该项目2003投资纳入我市2003年全民自筹基本建设投资规模考核”。当日，向原告颁发了《固定资产投资项目投资许可证》，载明项目名称为乒乓球基地，建设单位为日照市乒乓球运动协会，建设地址为日照大学科技园内，项目负责人为王万海等。2004年2月29日，原市国土局以原告未经批准，于2003年10月份擅自占用北环路北侧土地33343平方米（约50亩）进行非农业建设为由，作出日国土资罚字（2004）第23号土地违法案件行政处罚决定：1、写出深刻检查；2、罚款267870元。2004年3月22日，原告向原市国土局缴纳了上述罚款。2004年3月23日，原市国土局向原告收取耕地开垦费296772元、土地管理费41032元。2004年12月11日，山东省人民政府向日照市人民政府作出“关于日照市完善城市建设用地审批手续的批复”（鲁政土字[2004]417号），该批复主要内容为：“日照市于2002年因科研、公益事业、教育建设违法占用土地3宗，目前已依据有关法律法规进行了处理。为完善用地手续，同意将日照市东港区秦楼街道办事处115501平方米农用地转为建设用地……上述农用地转用后，同意征用……。（庭审中，被告承认该批复中的土地包括涉案土地。）2006年5月31日，原市国土局收取原告土地有偿使用费170000元、管理费16800元。以上，原告向原市国土局缴纳款项共计792474元。2006年6月23日，山东省人民政府向日照市人民政府作出“关于日照市2006年第二批次城市建设用地的批复”（鲁政土字[2006]1008号），该批复主要内容为同意将东港区64387平方米农用地转为建设用地，并要求要采取招标、拍卖或挂牌的方式出让土地。2006年10月13日，日照大学科技园管委办公室出具“关于日照市乒乓球研究训练基地用地的意见”文件，该文件内容为：“日照市乒乓球研究训练基地项目选址在学苑路以北、前团岭村东侧，计划用地10000平方米，该选址周边用地已经安置项目，不会影响到其他项目布局，可以到有关部门办理相关手续。”2011年5月9日，日照市体育局向原建委作出了“关于将日照市乒乓球研究训练基地列入城建规划许可的报告”，该报告载明：“……后几经选址，市国土局于2006年6月从北京路西、学苑路北的菏疃村先供地15亩。为此，基地已先后支付土地有偿使用费、耕地开垦费、管理费等80万元。为了尽快落实建设计划，特请求将日照市乒乓球研究训练基地列入城建规划许可，以适应我市乒乓球教学、训练和竞赛的需求”。未得到原市住建委答复。2011年10月20日、2012年11月2日，原市国土局分别向原市住建委发函，大体内容为：根据日照市当年土地利用年度计划，其拟公开出让位于学××、××路以西20000平方米国有建设用地使用权，该宗地已经省政府文件批复农用地转用和土地征收，请求予以出具上述宗地的国有建设用地建设规划设计条件。但均未得到原市住建委答复。2014年3月11日，日照市人民政府向原市国土局、原市住建委作出批复，要求原市国土局将省政府鲁政土字[2014]417号、[2006]441号文件批准的用地以挂牌方式公开出让，规划用途为商服用地。之后，原市国土局以挂牌出让的方式将上述批复土地公开拍卖（包含涉案土地在内），原告未参与竞买。2014年4月24日，该土地由日照青苹果置业有限公司以9200万元竞得。因政府机构改革，原市国土局职能合并至日照市自然资源和规划局。2019年7月24日，被告市自然和规划局作出“关于对日照市乒乓球研究训练基地利息补偿的说明”，载明：“……我局领导高度重视，安排相关业务科室对基地交款数额、补偿依据进行了调查。……两次缴纳费用共计792474元，为了及时化解历史遗留问题，本着尊重历史，面对现实的原则，2019年5月23日，经我局会审会集体研究，对其提出的利息补偿，按照同期贷款利率（缴纳费用时间）上浮60%的比例进行核算，并通过仲裁方式给予解决。如果基地对补偿标准及仲裁方式不同意的，建议通过法院诉讼途径解决。”。原告不同意上述意见，遂提起行政诉讼。诉讼过程中，原告主张根据《中华人民共和国合同法》规定，当事人没有采用书面形式缔结，但一方已经履行主要义务，对方接受的，视为合同成立。本案中原告提交的日照市体育局报告、日照市大学科技园管委会意见等证据之间能够形成完整的证据锁链，均能证明原告实际申请过供地并获得市发改委的投资许可，被告有实际为原告供地的意向及向省政府审批的事实，双方已经形成了事实上的建设用地供地协议，应当认定双方之间存在供地协议关系。另，原告提交的证据能够形成证据链，可以证明原告已实际履行缴纳协议项下土地的开垦费、管理费及以罚代征的费用，被告对收取的各项协议项下土地费用数额均无异议,但未对实际收取原告所缴纳的各项费用的依据作出明确合理说明，也未提供缴费同时期、相应地段所应足额收取土地费用的具体依据，在被告同意履行办理供地手续而收取的协议项下土地费用情况下，双方履行行为系真实的意思表示，在被告举证不能的情况下，原告已经履行了协议供地关系下主要的缴费义务，双方之间的供地协议关系成立。根据当时的相关规定，被告应履行向原市住建委办理城建规划许可后合同才能生效，但被告未能办理。故合同未生效。即双方之间供用地协议未能生效，是由于被告的过错导致，故被告应赔偿因此给原告造成的损失，包括原告可期待利益。根据诚实信用原则及双方协议权利义务对等的原则，被告向原告收取了50亩涉案土地的相关费用，应当履行供地的法定职责与义务，鉴于涉案实际损失1000万元，并另行返还本金792474元。被告认为原告提出本案系行政协议无事实和法律依据，根据《最高法关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政协议应是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。第二条规定列举了人民法院应当受理的行政协议类型，本案不符合上述司法解释规定的情形。原告与被告之间未达成供地合同关系，原告缴纳的土地管理费、耕地开垦费只是办理农转用时的部分费用，相关的土地补偿费、安置费、地上附着物的相关费用并不是由原告缴纳，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，任何单位和个人建设使用土地的应依法申请国有土地。山东省政府农转用批复后原告与被告并未签订相关的国有土地使用权合同，原告也未缴纳土地出让金、相关税费，未办理国有土地使用权证书，原被告的关系并未形成供地合同关系，本案也不是行政协议争议纠纷。本院认为，本案原、被告双方争议的焦点是：一、原告是否超过起诉期限；二、本案是否属于行政协议纠纷；三、被告的行政行为是否违法以及是否应承担国家赔偿责任。首先，本案原告未超过起诉期限。本案中，原告向被告缴纳相关土地费用后，双方就涉案地块的后续事宜一直处于协商过程中，直到2019年7月24日被告才对双方争议问题出具书面处理意见，故起诉期限应自2019年7月24日时起算，至原告于2019年9月27日向日照市中级人民法院提起行政诉讼未超过法定起诉期限。其次，原告与被告之间供用地协议未成立。合同成立的要件之一是当事人必须就合同的主要条款协商一致。本案中，从原、被告双方举证情况看，双方就涉案土地的供用地协议主要条款并未形成具体意见，原告缴纳的土地管理费、耕地开垦费只是办理农转用时的部分费用。根据当时的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，原告申请用地应当使用国有土地。而本案中山东省政府就包括涉案土地在内的地块农转用批复后，原告与被告并未签订相关的国有土地使用权合同，原告也未缴纳使用国有土地应当缴纳的土地出让金、相关税费，更未办理国有土地使用权证书，因此，原、被告之间并未形成供用地合同关系。第三，被告的涉案行政行为违法，应承担相应赔偿责任。被告在未取得规划许可等前置条件的情况下，先行收取了原告缴纳的相关土地部分费用，后因其他有权行政机关未予批准被告上报的规划许可，导致被告未能为原告办理供地手续，现双方皆认可被告无法履行办理涉案土地使用权相关手续。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”规定，应确认被告行政行为违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”被告涉案行政行为违法，应赔偿原告直接损失。因被告长期未对涉案行政争议作出处理给原告造成利息损失，故其除应向原告返还所收取的本金外，还应按人民银行同期贷款利率赔偿利息损失。鉴于被告同意返还收取的原告本金792474元并按照人民银行同期贷款利率（按缴纳费用时间）上浮60%的比例核算利息损失，本院予以支持。原告主张与被告之间行政协议成立，故应按照正常供地时间、同时期、同等位置、同等性质土地的基准地价赔偿其损失1000万元，于法无据，本院不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第三十六条规定，判决如下：一、被告日照市自然资源和规划局于本判决生效之日起15个工作日内返还原告日照市乒乓球研究训练基地本金792474元；二、被告日照市自然资源和规划局于本判决生效之日起15个工作日内赔偿原告日照市乒乓球研究训练基地利息损失（利息根据缴费时间及数额，按照同期人民银行贷款利率上浮60%计算）;三、驳回原告本案其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告日照市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。审 判 长  赵家娜人民陪审员  崔 斌人民陪审员  朱忠伟二〇二〇年五月十五日法官助理尹成录书记员房娟祥