辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终764号上诉人（一审原告）：毕素兰，女，1953年9月11日出生，汉族，住址阜新市新邱区。委托诉讼代理人：丛根宝（毕素兰丈夫），男，1949年12月11日出生，汉族，住址阜新市新邱区。被上诉人（一审被告）：阜新市新邱区人民政府，住所地阜新市新邱区新邱大街**。法定代表人：刘昕，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：纪瑛，该区司法局工作人员。委托诉讼代理人：高晓春，辽宁公明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：阜新市新邱区长营子镇人民政府，，住所地阜新市新邱区新邱大街法定代表人：王金龙，该镇人民政府镇长。委托诉讼代理人：李伟宁，该镇人民政府副镇长。委托诉讼代理人：尤铭川，辽宁公明律师事务所律师。第三人：阜新市新邱区长营子镇长营子村村民委员会，，住所地阜新市新邱区长营子镇长营子村本街负责人：于国华，该村民委员会主任。委托诉讼代理人：吴小峰，辽宁公明律师事务所律师。毕素兰因诉阜新市新邱区人民政府（以下简称新邱区政府）、阜新市新邱区长营子镇人民政府（以下简称长营子镇政府）及阜新市新邱区长营子镇长营子村村民委员会（以下简称长营子村委会）颁发土地承包经营权证一案，不服阜新市中级人民法院（2019）辽09行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并组织各方当事人进行了询问。新邱区政府的委托诉讼代理人纪瑛、高晓春，长营子镇政府的委托诉讼代理人李伟宁、尤铭川及长营子村委会的委托诉讼代理人吴小峰到庭参了加询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明：1997年1月1日，毕素兰与长营子村委会签订了耕地承包合同，承包期限30年，毕素兰耕种承包地至今。毕素兰原系长营子村村民，在2000年左右转为城镇户口，新邱区政府及长营子镇政府均未收到村组上报关于毕素兰颁证的相关材料，毕素兰至今未取得农村土地承包经营权证。一审法院认为：《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。新邱区政府对其具有颁发土地经营权证的职责予以认可。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。新邱区政府及长营子镇政府提供的《农村土地承包经营权登记工作规程》二、基本类型及其操作流程（一）家庭承包方式登记4.公示审核的规定，由村、组土地承包经营权登记工作组审核地籍草图后，在村、组公示。对公示中农户提出的异议，及时进行审核、修正，并再次公示。公示无异议的，由农户签字确认后作为承包土地地籍图，由村组上报镇人民政府。镇人民政府汇总后并核对后上报区人民政府。6.根据实际，依照土地承包经营权登记簿记载内容，适时对承包经营权证书进行完善。依据上述规定，颁发土地经营权证程序是应先在村组公示无异议后，由村组上报镇人民政府，镇人民政府汇总并核对后上报区人民政府。由此可见，村组、镇政府、区政府在颁发土地经营权证中，各自有自己的工作权限内容，工作程序是有序衔接的。本案中，新邱区政府、长营子镇政府均未收到当事人长营子村委会上报的相关材料，故毕素兰直接请求被告新邱区政府、长营子镇政府颁发土地经营权证不符合上述规定。毕素兰一并起诉新邱区政府、长营子镇政府、长营子村委会也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定的共同被告条件，故其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回原告毕素兰的起诉。案件受理费人民币50.00元，退还原告毕素兰。毕素兰上诉称：新邱区政府具有为毕素兰颁发土地承包经营权证的法定职责，长营子镇政府具有承上启下的呈报职责，而长营子村委会扣留毕素兰的申请材料未予上报应当承担相应责任。因此，毕素兰起诉新邱区政府、长营子镇政府及长营子村委会履行发证职责符合法定起诉条件。一审裁定适用法律错误。请求二审法院支持毕素兰的上诉请求。新邱区政府辩称：毕素兰的起诉没有事实根据，一审裁定驳回其起诉正确。长营子镇政府辩称：因长营子镇政府未接到村委会上报材料，毕素兰起诉镇政府没有事实依据。一审裁定结果正确，请求二审法院予以维持。长营子村委会辩称：毕素兰已经由农村户口变为非农户口。按照目前的农村政策属于有争议的，属于不在发证之列。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款的规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。农业部令第33号《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。第七条规定：实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。在进行颁证程序中，根据上述规定，村民委员会将应颁发土地承包经营权证的审批材料报送乡（镇）人民政府农村经营管理部门的行为属于规章授权履行行政管理职责的行为，当事人如对该行为不服，应以村民委员会为被告。在本案审理过程中，各方当事人均认可长营子村委会在收到毕素兰申请颁发土地经营权证的材料后，未将该材料报送审查，毕素兰虽于一审起诉时请求新邱区政府及长营子镇政府履行颁发土地承包经营权证的职责，但由于长营子村委会未将申请材料上报，导致新邱区政府及长营子镇政府在此过程中未对毕素兰作出任何行政行为。因此，对毕素兰权利义务产生实际影响的行为应是长营子村委会对其申请材料未予上报的行为。一审认定毕素兰起诉新邱区政府及长营子镇政府为被告不符合法律规定并无不当。但其认定长营子村委会不是被告的观点不当。尽管二被上诉人及长营子村委会不符合作为共同被告的法定条件，但是，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。一审法院未对毕素兰所列被告及所诉行为进行指导释明，直接认定毕素兰一并起诉新邱区政府、长营子镇政府、长营子村委会不符合起诉条件，迳行裁定驳回其起诉不符合法定程序，也易增加当事人诉累，不利于实质化解行政争议。故，一审法院应对毕素兰所诉行为进行具体释明，并依法裁判。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销阜新市中级人民法院（2019）辽09行初5号行政裁定；二、本案指令阜新市中级人民法院继续审理。审判长  徐桂伶审判员  武 江审判员  王华迪二〇二〇年五月二十六日法官助理高书涵书记员栾晶