广西壮族自治区南宁市青秀区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0103行初49号 原告潘桂娥，女，1943年5月6日出生，汉族，住南宁市。 委托代理人李笃振，北京市盛廷律师事务所律师。 委托代理人郭悦，北京市盛廷律师事务所律师。 被告南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法局，地址：南宁市西乡塘区鲁班路**金水湾小区****。 负责人何方来，该局局长。 委托代理人罗强，广西永泰和律师事务所律师。 委托代理人蔡升华，广西永泰和律师事务所实习律师。 原告潘桂娥不服被告南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法局（以下简称西乡塘区城管局）作出的行政强制执行决定一案，于2018年12月12日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月19日立案后，于2019年8月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月30日公开开庭审理了本案。原告潘桂娥的委托代理人李笃振、郭悦，被告西乡塘区城管局的局长何方来及委托代理人罗强、蔡升华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告西乡塘区城管局于2018年8月8日作出2018-TL041号《行政强制执行决定书》，主要内容为：被执行人屯××队××号房屋建设人，你未办理建设工程规划许可证在屯××队××号建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条的规定，构成违法建设，本机关于2018年7月26日向你送达了《行政处罚决定书》（文号：2018-TL041），于2018年8月2日向你送达了《行政强制执行催告书》（文号：2018-TL041）进行催告，现催告期届满，但你仍未履行义务，依据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第三十七条第一款的规定，本机关决定依法对屯××队××号的房屋实施强制拆除，并于本决定书送达后择日执行。 原告潘桂娥诉称，其为南宁市西乡塘区屯渌村村民，在村内建有房屋，一家人在此居住。2018年8月8日，被告针对原告房屋作出行政强制拆除决定，认为原告未办理建设工程规划许可证在屯渌村内建造房屋的行为违反城乡规划法第四十条的规定，构成违法建筑。据此，被告决定依法针对原告在屯渌村一队的房屋实施强制拆除，于决定书送达后择日执行。原告认为，被告作出强制拆除决定的内容及程序均违法，侵犯原告合法权益。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，向法院提起行政诉讼，请求法院：1、依法撤销被告作出的2018-TL041号《行政强制执行决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。 原告潘桂娥向本院提供了以下证据： 1、2018-TL041号《行政强制执行决定书》，证明诉争行政行为存在； 2、南宁市西乡塘区人民政府安吉街道办事处屯渌村民委员会（以下简称屯渌村委会）《证明》，证明原告系本案的适格主体，与本案具有利害关系。 被告西乡塘区城管局辩称，一、被告依法由政府责成进行强制拆除。2018年8月，南宁市西乡塘区人民政府（以下简称西乡塘区政府）依据城乡规划法第六十八条规定，责成被告对原告位于屯渌村的T1-G259号违法建筑依法进行拆除。二、被告的强制执行决定合法。2018年7月13日，被告工作人员对原告的违法建设依法进行规划检查，对原告下发并送达《调查通知书》，要求原告2日内携带房屋建设有关手续到被告处接受调查。同时，被告工作人员对涉嫌违建的房屋进行现场勘察。2018年7月19日，被告下发并送达《行政处罚告知书》，告知原告拟作限期拆除的处罚，以及提出陈述和申辩意见的时间、地点。、地点8年7月26日，被告下发并送达《行政处罚决定书》，对原告作出限期自行拆除该房屋的决定，并依法告知其诉权。此后，西乡塘区政府责成被告依法强制拆除。2018年8月2日，被告下发并送达《行政强制执行催告书》，催告原告履行处罚决定，自行拆除该违法建筑，如逾期不履行的，依法强制执行，同时告知其陈述和申辩的权利。2018年8月8日，被告下发并送达《行政强制执行决定书》，决定对原告的违法建设房屋择日实施强制执行，并告知其诉权。同日，被告还下发并送达《强制拆除公告》，督促原告自行拆除违法建设房屋，逾期不拆除，将强制拆除。三、原告违法建设的房屋系占地面积135.67平方米，建筑面积达814.03平方米违法建筑。可见，原告违法建设不是小规模的，而是严重违反城市规划的行为，应当予以严厉打击，才能遏制违法建设的势头，杜绝其他村民效仿。四、违法建筑不受法律保护。原告建设房屋没有办理规划建设手续，建设的房屋均属违法建筑。对违法建筑及违法利益，不应受到法律保护。五、潘桂娥不是本案适格的原告，其应提交相关证据证明，才能成为本案适格原告。 被告西乡塘区城管局向本院提交了以下证据： 1、现场勘察笔录； 2、违法建（构）筑物与周边关系及各种规划控制线示意图、现场取证照片； 3、2018-TL041号《调查通知书》及公文送达回执单、现场照片； 4、2018-TL041号《行政处罚告知书》及公文送达回执单、现场照片； 5、2018-TL041号《行政处罚决定书》及公文送达回执单、现场照片； 6、西乡塘区政府《关于同意依法拆除屯渌村一队T1-G259违法建设的请示批复》； 7、2018-TL041号《行政强制执行催告书》及公文送达回执单、现场照片； 8、2018-TL041号《行政强制执行决定书》及公文送达回执单、现场照片； 9、2018-TL041号《强制拆除公告》及公文送达回执单、现场照片； 证据1-9证明被告作出强制执行决定经过了调查、勘察，告知了相关权利，程序合法，适用法律正确； 10、黄文、农吉宁的行政执法证； 11、南宁市西乡塘区人民政府安吉街道办事处《证明》； 证据10、11证明现场执法人员资格，送达文书经过见证。 经庭审质证： 一、被告对原告提供的证据1的真实性予以认可，但认为不能证明持有该决定书即为房屋建设人，该决定书是粘贴在违法建筑上的，路人也可能取得之后进行相应的行为，因此如果是真正的违法建设人，应当在接到文书后与被告联系确认其身份，如没有确认，则不是本案适格原告；证据2因无原件核对，对其真实性、合法性、关联性不予认可，对待证内容有异议，即便有原件，对其真实性、合法性、关联性也不予认可，因为经办人苏照兰身份不明，历史原因未办理房产证，究竟是什么原因也未写清楚，村委会或苏照兰是如何知道原告建设房屋的，均没有相关的表述。 二、原告对被告提供的证据2-5、7-9中照片的真实性有异议，认为均不是原件，照片的拍摄人、拍摄时间也无法确认；对证据1-5认为系行政处罚程序的证据，与本案无直接关联性，且部分证据内容与被告在另一行政处罚案件中提交的证据内容不同；对证据6的真实性无异议，对合法性不予认可；对证据7的真实性、合法性、关联性不予认可，认为原告未收到该催告书，被告进行催告的时间、程序违法，送达回证的见证人身份不明，亦未出庭作证，不能证明其签名的真实性，见证人与送达的文书具有利害关系，记载的受送达人拒收与事实不符；对证据8中《行政强制执行决定书》的真实性认可，对合法性不予认可，对送达回证、现场照片的真实性、合法性、关联性不予认可，认为《行政强制执行决定书》未写明当事人姓名，未载明强制执行的方式和时间，违反了行政强制法第三十七条第二款规定，送达回证记载不真实，送达程序违法；对证据9中《强制拆除公告》的真实性予以认可，对合法性不予认可，对送达回证、照片的真实性、合法性、关联性不予认可，认为《强制拆除公告》是向社会、不特定多数人的公告，并非是对行政相对人送达的文书，不应当有送达回证；对证据10中黄文执法证的真实性予以认可，对关联性不予认可，认为被告未提交证据证明黄文在执法现场，也未证明执法过程中其向相对人出示过执法证，对农吉宁执法证的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据11的真实性予以认可，对关联性、合法性不予认可，认为被告未提交见证人在执法现场的证据，不能证明送达回证中的签名系其所签，且见证人作为拆迁实施单位的工作人员，在文书送达时不具有公正性、中立性。 本院对上述证据认证如下： 一、原告提供的证据1、2来源合法，与本案具有关联性，且证据2的原件亦在庭后提交本院核对，本院依法予以确认。 二、被告提供的证据1只记录了案涉房屋占地面积、建筑面积而无具体勘察情况，无法判断勘察结果是否正确，从证据2中示意图上也无法辨别房屋的具体位置，且证据1、证据2中示意图上当事人签名处均记载“拒签”，但证据上却无当事人身份情况的记载，无法判断拒签当事人的具体指向，因此综合来看，对证据1、证据2中示意图的真实性、合法性无法确认，故不作为本案的定案依据。证据2-5、7-9中照片，能够反映案涉房屋的情况，本院对照片的真实性予以确认。证据3-5、7-9中《调查通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、《行政强制执行催告书》、《行政强制执行决定书》、《强制拆除公告》及证据6来源合法，且与本案具有关联性，本院依法予以确认。证据3-5、7-9中公文送达回执单，上面“受送达人”处均记载为“屯××队××号房屋建设人”，被告在未确定具体受送达人的情况下采取留置的方式送达文书，不符合有关留置送达的规定，故本院不予确认。证据10中黄文的行政执法证合法有效，且与本案具有关联性，本院依法予以确认；农吉宁的行政执法证因无原件核对，原告对其真实性亦不予认可，故本院不予确认。证据11来源合法，且与本案具有关联性，原告对其真实性亦无异议，本院依法予以确认。 经审理查明：2018年7月13日，被告西乡塘区城管局发出2018-TL041号《调查通知书》，认为屯××队××号房屋（该号为被告自行对房屋的编号）建设人未办理建设工程规划许可证在屯××队××号建设房屋的行为，涉嫌违反城乡规划法第四十条第一款的规定，要求其收到通知之日起两日内携带相关材料到西乡塘区城管局规划监察大队接受调查。2018年7月19日，被告作出2018-TL041号《行政处罚告知书》，认为T1-G259号房屋建设人未办理建设工程规划许可证在屯××队××号建设房屋的行为，违反了城乡规划法第四十条的规定，依据城乡规划法第六十四条的规定，拟对其作出限期拆除房屋的行政处罚，并告知其有陈述申辩的权利。2018年7月26日，被告作出2018-TL041号《行政处罚决定书》，限期T1-G259号房屋建设人在决定书送达之日起三日内自行拆除位于屯××队××号的房屋。2018年8月2日，西乡塘区政府回复被告《关于同意依法拆除屯渌村一队T1-G259违法建设的请示批复》，根据城乡规划法第六十八条规定，责成被告依法对屯渌村一队T1-G259违法建设进行拆除。同日，被告作出2018-TL041号《行政强制执行催告书》，催告T1-G259号房屋建设人自收到催告书之日起三日内自行拆除T1-G259号房屋，并告知可在收到催告书之日起三日内向被告进行陈述或申辩。2018年8月8日，被告作出2018-TL041号《行政强制执行决定书》，决定依法对屯××队××号的房屋实施强制拆除，并于本决定书送达后择日执行。同日，被告还发出2018-TL041号《强制拆除公告》，限期T1-G259号房屋建设人自公告发布之日起三日内自行拆除违法建设，逾期不拆除的，被告将按照法定程序实施强制拆除。上述执法文书，被告仅在案涉房屋上进行了张贴并拍照记录。2018年8月20日，屯渌村委会出具《证明》，证实屯渌村一队村民潘桂娥在村内建有1栋房屋，该房屋建在村集体宅基地范围内，建设地址为屯××队××号，由于历史遗留原因未办理房屋产权所有证，但该房屋产权属其所有。原告因不服被告作出的2018-TL041号《行政强制执行决定书》，遂向本院提起行政诉讼，并提出前述诉讼请求，被告则答辩如前。 另查明，原告因不服被告作出的2018-TL041号《行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2019年11月20日作出（2018）桂0103行初270号行政判决书，判决撤销被告作出的2018-TL041号《行政处罚决定书》。被告不服该判决，提出上诉，目前案件正在南宁市中级人民法院二审中。 本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被告西乡塘区城管局作出的2018-TL041号《行政强制执行决定书》针对的被执行人记载为“屯××队××号房屋建设人”，显然，被告在执法时，并未明确具体的执法对象。现屯渌村委会出具的《证明》证实潘桂娥在该村集体宅基地范围内建有1栋房屋，建设地址为屯××队××号。屯渌村委会作为屯渌村的基层群众性自治组织，对该村情况较为了解，其出具的《证明》已经初步证实潘桂娥与案涉房屋之间的关系。故，潘桂娥作为被诉强制执行决定的相对人，认为被告作出的《行政强制执行决定书》侵犯其合法权益，有权提起本案行政诉讼，具备本案的原告主体资格。被告直至庭审时仍未能明确2018-TL041号《行政强制执行决定书》中被执行人的具体指向，亦无相反证据证实潘桂娥并非案涉房屋的权利人，其单纯否认潘桂娥原告主体资格的主张明显缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 城乡规划法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”据此，一般而言，规划行政主管部门应视违法建设的具体情形作出责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除、没收实物或者违法收入等措施或处罚。而对于“限期拆除”的，应当符合“无法采取改正措施消除影响的”情形。本案中，原告潘桂娥虽未经规划许可即在南宁市××乡塘区屯××队建设案涉房屋，但被告在本案中并未能提供相应的证据证明案涉房屋存在严重影响城市规划、无法采取改正措施消除影响而必须限期拆除的情形。被告在2018-TL041号《行政强制执行决定书》中只是认定T1-G259号房屋建设人未办理建设工程规划许可证在屯××队××号建设房屋的行为违反了城乡规划法第四十条的规定，即决定对案涉房屋实施强制拆除，显然认定事实不清，证据不足。 行政强制法第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明当事人的姓名或者名称、地址等、地址等、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。但在本案中，被告于2018年7月26日作出2018-TL041号《行政处罚决定书》后，即于同年8月2日作出2018-TL041号《行政强制执行催告书》，于同年8月8日作出2018-TL041号《行政强制执行决定书》，上述文书的执法对象不明，亦未依法送达，未能保障当事人依法履行义务或申请复议、提起诉讼、提出陈述和申辩意见的权利，故被告作出本案《行政强制执行决定书》的程序明显违法。 综上所述，被告作出本案《行政强制执行决定书》，认定事实不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。原告的诉讼请求合法有据，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下： 撤销被告南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法局于2018年8月8日作出的2018-TL041号《行政强制执行决定书》。 案件受理费50元（原告潘桂娥已预缴），由被告南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  滕 莹 人民陪审员  梁金培 人民陪审员  赖泳燕 二〇二〇年五月二十五日 书 记 员  罗 婕 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《中华人民共和国城乡规划法》 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 《中华人民共和国行政强制法》 第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）履行义务的期限； （二）履行义务的方式； （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。 强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）当事人的姓名或者名称、地址； （二）强制执行的理由和依据； （三）强制执行的方式和时间； （四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； （五）行政机关的名称、印章和日期。 第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。