河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初849号原告胡成卫,男,汉族,1977年11月4日出生,住河南省新郑市。委托代理人胡娟玲，女，汉族，1988年4月25日生，住河南省新郑市。被告郑州航空港经济综合实验区管理委员会，住所地河南省郑州航空港经济综合实验区新港大道**。法定代表人张俊峰，主任。委托代理人王强，郑港办事处副主任。委托代理人宋聃，上海段（郑州）律师事务所律师。被告郑州航空港经济综合实验区郑港办事处(原郑州航空港区管理委员会郑港办事处)，住，住所地郑州航空港经济综合实验区华夏大道/div>法定代表人杨振国，主任。出庭应诉负责人王强，郑港办事处副主任。委托代理人宋聃，上海段（郑州）律师事务所律师。第三人郑州航空港经济综合实验区郑港办事处胡岗村村民委员会，住，住所地郑州航空港经济综合实验区郑港办事处胡岗村/div>负责人王青香，村主任。第三人马占丽，女，汉族，1978年8月8日出生，住河南省新郑市。原告胡成卫因诉被告郑州航空港经济综合实验区管理委员会（以下简称港区管委会）、郑州航空港经济综合实验区郑港办事处（以下简称郑港办事处）、第三人郑州航空港经济综合实验区郑港办事处胡岗村村民委员会（以下简称胡岗村委会）要求撤销协议并签订补偿协议一案，根据河南省高级人民法院（2019）豫行终1603号行政裁定，本院于2019年12月3日立案继续审理。本院依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告胡成卫及其委托代理人胡娟玲，被告港区管委会的委托诉讼代理人王强、宋聃，郑港办事处的出庭负责人王强及委托代理人宋聃，胡岗村委会的负责人王青香到庭参加诉讼。第三人马占丽经本院依法传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。原告诉称：原告系郑州航空港区管理委员会郑港办事处胡岗村委会第一村民组村民，分配有宅基地并建有房屋。2012年9月20日，原告被判刑服刑至2018年4月19日刑满释放。释放后原告发现，第三人胡岗村委会2013年4月15日错误的将第三人马占丽认定为户主，将原告认定为马占丽的丈夫，后郑港办事处、胡岗村委会于2013年6月26日与第三人马占丽签订《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）村民征迁安置补偿协议书》、《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）村民征迁安置补偿补充协议》，将属于原告的拆迁安置补偿错误的发放给第三人马占丽。原告认为，第三人马占丽不是村集体成员，原告也没有向第三人出具任何委托手续，被告郑港办事处的上述行政行为没有任何事实和法律依据。被告郑港办事处系受被告郑州航空港区管委员的委托与原告签订的拆迁安置补偿协议，故郑州航空港区管委会应履行对原告进行拆迁安置补偿的职责。原告向被告反映上述情况，被告至今未能正确处理原告诉求，原告未能享受相关拆迁安置补偿，诉至法院。请求：1.确认被告与第三人马占丽签订的《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）村民征迁安置补偿协议书》、《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）村民征迁安置补偿补充协议》无效；2.判令被告履行法定职责，重新作出行政行为，和原告签订《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）村民征迁安置补偿协议书》，依法向原告发放拆迁安置补偿。在本案指令继续审理之前的一审庭审时，原告将其第一项诉讼请求变更为确认被告与第三人马占丽签订的《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）村民征迁安置补偿协议书》、《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）村民征迁安置补偿补充协议》违法并予以撤销。本院经审查后准许变更。原告向本院提交以下证据：第一组证据：1.胡成卫户口本，证明原告是被告拆迁安置范围村民，依法应享受拆迁安置待遇；第二组证据：2.河南省许昌市中级人民法院（2018）豫10刑更581号刑事裁定书，证明原告于2012年9月20日到2018年4月19日在监狱服刑，出狱后于2018年7月16日起诉符合法律规定；第三组证据：3.第三人胡岗村委会出具的郑港办事处人口认定表；4.被告郑港办事处、胡岗村委会与第三人马占丽签订的郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）村民征迁安置补偿协议书；5.被告郑港办事处、胡岗村委会与第三人马占丽签订的《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）村民征迁安置补偿补充协议书》；6.河南省高级人民法院（2019）豫民申4222号民事裁定书，证明马占丽不符合表见代理。以上证明被告将马占丽认定为原告胡成卫的户主没有事实和法律依据，将第三人马占丽认定为拆迁安置人口没有法律依据，被告与第三人马占丽签订征迁安置补偿协议书，并将原告的征迁安置补偿待遇交给马占丽处理违法，应当撤销。被告港区管委会答辩称：一、答辩人作为本案被告的主体不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的作出行政行为的行政机关是被告，然而本案系房屋拆迁安置补补偿合同纠纷，与被答辩人签署补偿协议的相对方并非答辩人，答辩人在该补偿合同中并不享有权利承担义务。因此答辩人作为本案被告主体不适格。二、本案被答辩人应当通过民事诉讼程序向第三人主张合法权益。被答辩人在起诉时提到的征迁安置补偿协议及相关补充协议的内容并未对其合法权益造成损害。根据答辩人了解的情况，被答辩人与第三人虽未及时办理结婚登记，但是2人以夫妻名义举办婚礼共同生活的事实毋庸置疑。同时征迁安置补偿协议约定的内容及签署事实，当时被答辩人父母也知情，他们对此也未提出任何异议，且分别取得并占有了部分补偿款。因此第三人马占丽签署安置补偿协议，并领取安置补偿款的行为，构成表见代理。如被答辩人对第三人领取并占有补偿拆迁补偿款的行为有异议，可通过民事诉讼途径予以予以进行救济。其通过行政诉讼主张权利没有法律依据。综上，请依法驳回被答辩人的起诉。被告郑港办事处辩称：一、被答辩人并非被征迁房屋所有权人及宅基地使用权人，其请求确认该补偿协议无效甚至违法的理由及法律依据不能成立。本案所涉的胡岗村安置补偿工作是以家庭为单位，被答辩人胡成卫所在家庭的户主是其父胡中喜。签订补偿协议的人，原本应当是胡中喜或者被答辩人之母张书菊。当时由于胡中喜夫妻年事已高，就委托儿媳，也就是被答辩人的妻子马占丽代为签署，并同意马占丽代胡成卫领取属于他们夫妻2人的补偿款，属于胡中喜和张书菊的补偿款都由胡中喜领取，这就说明作为户主胡中喜夫妇是知晓并接受补偿标准补偿方式的，而且也接受马占丽作为他们家庭的代表，代为签署补偿协议，并代为领取部分补偿款，而胡成卫因其接受刑事处罚被羁押无法作为家庭代表履行前述义务。同时其不是被征迁房屋所有权人及宅基地使用权人，并非家庭户户主，本身也没有资格签署协议，虽然涉诉补偿协议中包含了被答辩人的部分权益，但是不能因为其没有参与协议的签署行为并亲自领取占用补偿款，就认为该补偿协议属于无效甚至违法。如果被答辩人认为自己的合法权益受到损害，完全可以通过民事诉讼程序向相关侵权人主张。二、郑港办事处与被安置主体签署的相关补偿协议合法有效。根据《中华人民共和国合同法》第49条的规定，行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。在本案中被答辩人虽未与第三人马占丽进行结婚登记，但2人按当地习俗举办婚礼后，以夫妻身份共同生活的事实，为同村村民所共知，胡中喜、张书菊一家拆迁安置补偿协议及其补充协议签署代表的身份，也已经过胡岗村及村民小组的审核查证，且第三人马占丽签署补偿协议，领取征迁补偿款时，被答辩人家人并未表示反对，相关权利人也已于2013年陆续领取，并实际占有相应补偿款项。因此马占丽签署补偿协议，领取补偿款的行为符合表见代理的法律特征，答辩人与其签署相关补偿协议并发放补偿款的行为合法有效，而且征迁安置补偿协议已经签署生效，补偿款已经按时发放到位。答辩人已经依法履行法定职责，无法再次签署补偿协议并重新发放补偿款。三、本案所述相关补偿协议的签订时间为2013年6月26日，被答辩人对2015年5月1日之前签订的征迁安置补偿协议不服，此类安置补偿协议不应被纳入行政诉讼受案范围，应当通过民事诉讼程序主张权益。本案被答辩人是以答辩人与第三人签署补偿协议向第三人发放补偿款的行为不当而起诉要求确认相关补偿协议无效，其诉讼针对的是补偿协议签署及补偿款发放行为，该行为已于2013年6月完成。河南省高级人民法院（2019）豫行终1603号行政裁定书，以胡岗村拆迁安置工作尚未完成，被诉协议仍处于履行程序为由，认为本案原审认定不当是明显错误的。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条对此再次作出明确规定。2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的适用行政诉讼法基本规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律行政法规及司法解释。因此被答辩人如果对本案所诉的相关拆迁安置补偿协议不服，应当通过民事诉讼程序主张权益综上被答辩人的诉讼请求缺乏事实与法律依据，请受诉法院查清事实，依法驳回被答辩人的诉讼请求。第三人述称：作为村民自治组织的村民委员会不是行政机关，村民委员会不能作为行政诉讼的被告。在胡岗村2013年安置补偿工作中，胡岗村村民委员会并非补偿主体，只是在支持配合基层政府部门从事土地面积补偿、人口审核认定工作，在拆迁安置补偿协议中并不享有权利，也无需承担义务。被答辩人的诉讼请求缺乏事实与法律依据，请受诉法院查清事实，驳回被答辩人的起诉。被告郑港办事处在法定期限内提交以下证据：第一组证据：1.《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）村民征迁安置补偿协议书》（复印件5页）；2.《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）村民征迁安置补偿补充协议》（复印件2页）；3.《郑港办事处人口认定表》（复印件1页）；4.张书菊、马占丽、胡成卫三人的《户口本》登记卡（复印件3页）；5.《胡岗村房屋拆迁安置补偿表》（复印件1页）；6.胡成卫家人收到补偿款的部分凭证复印件。以上证明综合证明：通过户籍登记信息可以证明原告胡成卫所在家庭在征迁时的户主系胡中喜，第三人马占丽也是该家庭成员之一，马占丽在征迁安置补偿协议上签字，以及后期领取安置补偿款的行为系接受该家庭户主及其他家庭成员的委托而为之。而且，胡成卫的父母同时也领取了部分补偿款项，更加证明他们对马占丽的行为是认可并接受的。郑港办事处与被安置主体签署相关补偿协议、发放安置补偿款项的行为合法有效。第二组证据:7.胡岗村村委会及村民组长出具的《证明》；8.郑州航空港郑港派出所出具的户籍信息变更查询单（经向法院申请调取的证据）。以上证明胡成卫按照当地习俗与马占丽举行婚礼，以夫妻身份共同生活的事实是当地村民组及村民所周知的，二人没有进行婚姻登记的原因是胡成卫的户籍信息中显示“已婚”，马占丽有资格在原告限制人身自由期间代表其他家庭成员代为签署安置补偿协议并代为领取安置补偿款项。第三组证据9、航空港区法院（2018）豫0192民初2585号民事判决书、郑州中院（2019）豫01民终5100号民事判决书。该生效判决认定第三人马占丽签署补偿协议、领取补偿款的行为构成表见代理，原告如需主张合法权益，应当通过民事诉讼程序向第三人马占丽主张。经庭审质证，二被告对原告的证据发表以下质证意见：证据一胡成卫的户口本，对真实性没有异议，对证明事实也没有异议，但是通过胡成卫的户口本，能够证明胡成卫是该拆迁安置补偿家庭的成员，并不是原告理解意义上的户主。对于证据二没有异议。对于证据三人口认定表真实性没有异议，对证明目的有异议，马占丽在人口认定表上的姓名显示在人口认定表的户主一栏，但是户主并不是人们日常理解当中的户口本的户主，其实是作为安置补偿协议家庭的代表来履行签署行为，并不是通常意义上的户籍的户主。另外一个马占丽户口没有迁至胡成卫所在家庭的户籍是有原因的。对于证据四和证据五的补偿协议和补充协议没有异议。证据六生效判决无需质证。村委会质证意见跟二被告一致。原告对被告的证据发表以下质证意见：对证据本身的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议。原告家里没有任何人授权马占丽做户主去签订协议，所以原告认为协议还是无效的。关于户主认定也没有进行公示，原告家里人直至开庭审理，才知道原告家里边的户主变更成第三人马占丽。她签订协议的时候原告父母都不知情，所以不符合表见代理。根据上述质证意见，本院对上述证据认证如下：原告对被告证据真实性、合法性、关联性无异议，本院予以采信。对证明目的的异议在本院认为里综合评述。原告的证据，被告对其真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以认定。对证明目的的异议，在本院认为部分综合评述。根据上述有效证据，本院认定以下事实：原告胡成卫系胡岗村**村民。2012年6月，原告胡成卫与第三人马占丽举办结婚仪式，但二人未进行婚姻登记，也未将户籍迁移至同**口。之后原告胡成卫与第三人马占丽以夫妻名义共同生活。2012年9月，原告胡成卫因盗窃被判刑，服刑至2018年4月19日刑满释放。2013年6月26日，被告郑港办事处作为甲方，第三人马占丽代表乙方家庭（家庭成员为马占丽、胡成卫、张书菊（胡成卫之母），第三人胡岗村委会作为丙方，签订《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）村民征迁安置补偿协议书》以及《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）村民征迁安置补偿补充协议》，对乙方家庭成员进行安置补偿。原告胡成卫2018年4月19日刑满释放后，对上述签订协议行为不服，诉至法院。另查明：1.原告胡成卫之父胡中喜随其另一子胡陈锋所在家庭参与了胡岗村房屋拆迁安置补偿。2.胡成卫因与郑州航空港区管理委员会郑港办事处胡岗村村民委员会、郑州航空港区管理委员会郑港办事处胡岗村村民委员会第一村民组承包地征收补偿费用分配纠纷一案，向法院提起民事诉讼。本院作出（2019）豫01民终5100号民事判决后，胡成卫不服，向河南省高级人民法院申请再审。河南省高级人民法院2019年9月25日作出（2019）豫民申4222号民事裁定。该裁定认为：“本案中胡成卫与马占丽不存在合法婚姻关系，且没有证据证明马占丽在胡成卫家庭长期生活并以胡成卫妻子名义对外从事家庭事务，马占丽不具有使胡岗村一组相信其有代理权的事实或理由。…。原审认定马占丽代胡成卫领取征地补偿款的行为符合表见代理的法律特征，认定事实错误，适用法律错误”。裁定指令本院再审本案。目前该案在航空港区法院审理中。本院认为：一，关于港区管委会是否适格被告的问题。无论是法律法规规定的集体土地征收或者是郑州市关于城中村改造、合村并城的相关规定，办事处均不是安置补偿的法定主体。对于涉案协议涉及的拆迁项目，协议明确系根据《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城拆迁安置暂行办法》及有关法律法规规定签订，根据该暂行办法规定，办事处是拆迁的责任主体，有关文件确定办事处为拆迁主体，其也不属于法律、法规或者规章的授权，故港区管委会以文件方式规定办事处为拆迁主体，应当视为委托。因此本案原告对办事处签订的协议提起诉讼，委托机关港区管委会为适格被告。被告以其并未签订协议为由主张不是适格被告，理由不能成立，本院不予支持。关于被告主张本案不属于行政诉讼受案范围问题。该问题河南省高级人民法院的生效裁定已经予以明确，不再属于可争议事项。受上述生效裁判的羁束，本案属于行政诉讼的受案范围，被告以河南省高级人民法院的生效裁定明显错误为由主张本案不属于行政诉讼受案范围，本院不予支持。关于原告的请求能否成立问题。参照《中华人民共和国合同法》第四十八条:“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。相对人可以催告被代理人在一个月内予以追认。被代理人未作表示的，视为拒绝追认。合同被追认之前，善意相对人有撤销的权利。撤销应当以通知的方式作出”。本案第三人马占丽因未与胡成卫依法进行婚姻登记，户口也不在原告的户籍地，不具有表见代理的特征，且胡成卫并未认可其代理权，被告与不具有代理权的人签订涉案协议，明显不当，胡成卫请求撤销该协议，理由成立，本院予以支持。因被告与无权代理人签订协议导致补偿款项错误发放，被告应当采取补救措施。关于原告第二项诉讼请求，由于是否签订协议是双方的协商和合议行为，不属于可裁判的事项，因此该项诉讼请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第六项的规定，判决如下：一、撤销被告郑港办事处(原郑州航空港区管理委员会郑港办事处)与第三人马占丽签订的《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）村民征迁安置补偿协议书》、《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）村民征迁安置补偿补充协议》；二、责令被告被告港区管委会、郑港办事处采取补救措施；三、驳回原告其他诉讼请求。诉讼费50元，由被告港区管委会、郑港办事处共同承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式八份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  何信丽审判员  侯 贇审判员  魏丽平二〇二〇年五月十一日书记员  马 鹏附录：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。