河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终158号上诉人（一审原告）常效通，男，汉族，2011年12月12日出生，住郑州市金水区。法定代理人常帅英，男，汉族，1989年11月26日出生，住郑州市金水区。委托代理人王东星，河南豫龙律师事务所律师。上诉人（一审被告）郑州市郑东新区管理委员会，住所地河南省郑州市郑东新区商务外环路22号。法定代表人王鹏，主任。委托代理人李丽莎，该单位工作人员。委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市郑东新区龙子湖街道办事处，住所地河南省郑州市郑东新区薛夏南街与小夏街交叉口西北角院内。法定代表人王少辉，主任。委托代理人涂峰，该单位工作人员。委托代理人秦芳芳，北京观韬中茂（郑州）律师事务所律师。上诉人常效通诉郑州市郑东新区管理委员会（以下简称郑东新区管委会）、郑州市郑东新区龙子湖街道办事处（以下简称龙子湖办事处）拆迁安置一案，双方均不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初457号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。常效通以郑东新区管委会、龙子湖办事处不予安置的行为侵犯常效通的合法权益为由提起本案诉讼，请求：1.判令郑东新区管委会、龙子湖办事处对常效通安置，即给常效通一套位于陈三桥沿街的70平方米安置房；2.诉讼费用由郑东新区管委会、龙子湖办事处承担。郑州市中级人民法院一审查明：常效通出生于2011年12月12日，出生申报于2012年1月20日，其父亲为常帅英，常效通户籍登记在其祖父常遂群（户主）的户籍地，即郑州市金水区姚桥乡后常庄村54号。后常庄村原属郑州市金水区人民政府管辖，2010年8月起由郑东新区管委会代管。2004年7月15日，郑州市人民政府发布《郑州市人民政府关于郑东新区户籍管理和征地拆迁补偿安置有关问题的通知》（郑政文〔2004〕154号），规定“一、2002年7月21日前，公安部门登记在册的郑东新区规划区域（限107国道以东、京珠高速公路以西、连霍高速公路以南、陇海铁路以北，下同）内农业人口，享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策。二、2002年7月22日以后，至征地公告发布之日，迁入郑东新区规划区域内的以下人员，享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策：1．义务兵退伍回原籍的；……5．第一条和第二条1、2、3款人员的符合国家计划生育政策新生婴儿。三、郑东新区规划区域内户籍不再冻结，并按郑州市统一政策规定实行一元制户籍管理。2002年7月22日以后迁入郑东新区规划区域内的其他人员，一律不享受郑东新区的征地拆迁补偿安置政策。”同年10月11日，郑州市金水区人民政府发布《关于界定享受郑东新区拆迁补偿安置政策人员身份的通知》（金政文〔2004〕129号），重申了郑政文〔2004〕154号通知规定的享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策。后陈三桥社区（原陈三桥村）进行拆迁改造。2006年5月4日，龙子湖办事处郑东新区征地拆迁协调指挥部向陈三桥第六村民组拆迁户发布《通知》，公布该组拆迁户各户2003年1月15日以前在册农业人口情况第三榜；2003年1月15日以后符合郑政文〔2004〕154号、金政文〔2004〕129号文件规定的五类新增人口待回迁安置时界定、公布，其中常遂群家入榜人员为常遂群、姚玉爱、常帅英三人。2006年5月17日，甲方“金水区龙子湖街道办事处”、被拆迁方（乙方）常遂群，协助拆迁方（丙方）“陈三桥村村委会”签订《郑东新区建设拆迁安置补偿协议》，其中约定“为了确保郑东新区建设顺利进展……一、拆迁要求：……必须拆除至地平，并经甲方、丙方会同郑东新区管委会验收合格。二、资金兑付办法：1．户口截止时间为：2003年元月15日，本协议签订后，以被征迁区域内户口为准（除出门的闺女户口没有迁出的、娶的媳妇没有入户的、新生的婴儿没有在2003年元月15日以前入户的、在校大中专学生外），甲方发放给乙方10个月过渡费……3．乙方在签订协议、领取过渡费和搬家费后……由甲方对乙方按照自愿的原则选择的安置住房面积，以乙方在被征迁区域内的户口为准……”2009年10月21日，陈三桥村（安置小区）分房工作领导小组发布《公告（3号）》，告知全体村民：根据该村实际情况，经村分房领导小组研究决定，确定对拆迁户回迁户口截止时间为2009年10月31日24时整。同日分房领导小组发布《龙子湖办事处陈三桥村安置小区住房分配实施细则（2号）》，其中规定“一、住房分配的原则。住房分配坚持以人口计算分房面积、按户大小选择户型、货币分配与回迁公告确定的户口截止时间相结合及分批回迁的原则进行。在办事处东区征地拆迁协调指挥部的全面指导下，我村作为住房分配的主体，成立相应的村分房工作领导小组，具体负责搞好本村住房分配工作。”“二、住房分配的顺序。……第一批分配人员：详见本文件第四条；第二批分配人员：2003年元月15日以后，回迁公告确定的户口截止日前已迁入我村户口册的其他人员。”“四、住房分配资格的界定。……（一）户口截止时间：以发布回迁公告所确定的时间为准。（二）我村拆迁户享受等面积置换住房安置的对象……第二批：2003年元月15日以后，回迁公告确定的户口截止日前已迁入我村户口册未享受第一批分房的其他人员。”“六、住房分配工作步骤。第一步：发布回迁公告、公布安置房情况。1．村分房工作领导小组发布回迁公告，明确户口截止时间。……”经三榜公告，常遂群家入陈三桥村第六组分房人员户口核对表（第三榜）的为常遂群、姚玉爱、常帅英、常合英、谭罡五人（其中注明常合英、谭罡系没有参加第一批分房的其他人员）。后常遂群家领取45号楼70平方米户型的安置房五套。2011年10月30日，龙子湖办事处向郑东新区规划局呈报《关于陈三桥村沿街安置房规划报批的请示》，称“安置用地建设住房已安置村民3700人，还有452人未分到住房（此人口数截止到2010年年底），且人口仍不断增加（平均每年增长约200人）……为尽快安置本村新增人口，经办事处和村两委会研究，决定启动该村沿街安置用地，进行多层安置房的建设工作。此次我们拟在龙子湖办事处姚六、姚七地块建设安置房……用于安置不断增加的人口……现规划方案设计工作已完成，特向贵局申报，以尽快履行相关报批手续，早日开工建设沿街安置房，确保本村未安置的村民及时得到安置。恳请郑东新区规划局对姚六、姚七地块规划调整方案尽快审批。”郑东新区规划局2011年11月11日在该请示上签章并注明“……同意建设方部分调整规划设计，用于解决安置区新安置，不再考虑增加安置用地”等（常效通提交复印件的内容不完整）。2015年10月10日，郑东新区陈三桥社区工作组（签章单位为龙子湖办事处）发布致陈三桥社区居民的一封信，称“陈三桥安置房余留空号为245人……该结果和村委会与开发商签订的联合开发协议约定的分配房基本吻合。不管最后和开发商谈到何种程度，都将保证社区第一批分房时余留空号的安置。……工作组决定将在选举产生新的社区两委干部后，在工作组、办事处指导下，就社区二批房屋安置人员按政策进行界定，新增人口安置待遇由新两委研究，结合实际妥善解决……”2017年4月13日，陈三桥社区居民委员会签章向龙子湖办事处提交《关于解决陈三桥社区未安置人员及备用地安置房问题的请示》，其中称：截止2009年10月31日经社区审核人口共计4146人，已安置3630人，未安置人口（即空号人员数）516人……社区在全部安置完毕前每年新增200人，每年需新增安置房面积14000平方米。……社区备用地开发应当优先满足安置用房需求。现备用地已经开发，且开发商在不彻底解决社区未安置人员及备用地安置房的情况下，违法私自对外销售……恳请龙子湖办事处解决陈三桥社区未安置人员、备用地安置房问题。常效通称多次找郑东新区管委会、龙子湖办事处协商安置房无果。2019年4月常效通的父亲常帅英向龙子湖办事处提交《住房申请书》，未收到回复，后向郑州市人民政府复议龙子湖办事处不作为，被驳回复议申请。郑州市中级人民法院一审认为：本案争议焦点有三个，一是常效通本案起诉是否超过了法定起诉期限；二是谁是本案的适格被告；三是常效通诉讼请求能否成立。关于焦点一起诉期限问题。郑东新区管委会、龙子湖办事处认为，陈三桥村委会成立陈三桥安置小区分房领导小组将2009年10月31日确定为安置人口界定截止日的符合分房安置条件的人员第三榜公告公示时，常效通尚未出生，常效通其他符合条件的亲属已参与安置房分配并实际取得了安置房，自常效通2011年12月12日出生时，常效通法定代理人即已知道常效通未分配70平方米安置房，而其至2019年9月11日才起诉，显然超过起诉期限。常效通称其是基于龙子湖办事处及村两委的决议、请示，以该村沿街安置用地进行多层建设，用于安置原来未安置村民和新增村民，但安置备用地已开发完毕，却未对常效通进行安置为由提起的本案诉讼。即常效通主张对其进行安置的基础并不是认为其属于之前已经三榜公示过的安置人口，而是基于龙子湖办事处及村两委表示用该村沿街安置用地进行多层建设用以安置原来未安置村民和新增村民的决议、请示。同时，常效通提交的2011年10月30日龙子湖办事处向郑东新区规划局的请示中确实有“为尽快安置本村新增人口，经办事处和村两委会研究，决定启动该村沿街安置用地，进行多层安置房的建设工作”的内容；2017年4月13日陈三桥居民委员会给龙子湖办事处的请示中也有新增人口需新增安置房面积，恳请龙子湖办事处解决陈三桥社区未安置人员、备用地安置房问题等内容。郑东新区管委会提交的2015年10月10日致陈三桥社区居民的一封信中也有“工作组决定将在选举产生新的社区两委干部后，在工作组、办事处指导下，就社区二批房屋安置人员按政策进行界定，新增人口安置待遇由新两委研究，结合实际妥善解决”的内容。即无论是陈三桥社区居民委员会还是龙子湖办事处此前都曾在相关请示和公开信中提及要研究解决新增人口安置待遇问题，常效通对此有一定的信赖利益。因此，郑东新区管委会、龙子湖办事处主张以常效通出生日即2011年12月12日作为常效通起诉期限的起诉点，依法不予认可。本院认定常效通本案起诉为不超过起诉期限为宜。关于焦点二适格被告问题。虽然2006年对常遂群一户的拆迁及签订《郑东新区建设拆迁安置补偿协议》的拆迁方系“金水区龙子湖街道办事处”，但因行政管辖调整，“金水区龙子湖街道办事处”2010年已经划归郑东新区管委会代管，变更成郑东新区龙子湖街道办事处，因此该次拆迁引发的拆迁安置问题以及新增人口的安置问题相应地也应当由郑东新区管委会及其龙子湖办事处来承接。且该拆迁安置补偿协议中也载明“为了确保郑东新区建设顺利进展……一、拆迁要求：……必须拆除至地平，并经甲方、丙方会同郑东新区管委会验收合格。”即郑东新区管委会系此次拆迁的受益方。同时，根据我国相关法律法规规定，征地拆迁改造及补偿安置应当是由县级以上人民政府包括管委会来负责组织实施，故龙子湖办事处具体实施的相关行为应视为是受郑东新区管委会委托而为。关于郑东新区管委会所称其不是陈三桥所涉安置房的建设和分配主体，其不负有职责的理由，依法不予采纳。因此，依法认定郑东新区管委会系本案的适格被告；常效通对龙子湖办事处的起诉依法予以驳回。关于焦点三常效通诉讼请求能否成立问题。关于涉案拆迁安置人口的界定标准，郑政文〔2004〕154号文和金政文〔2004〕129号作出了明确规定，即2002年7月21日前公安部门登记在册的郑东新区规划区域内农业人口，以及该文件列举的2002年7月22日以后至征地公告发布之日，迁入郑东新区规划区域内的“五类人”，享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策。涉案陈三桥社区拆迁确定的安置人口已经对前述两个文件规定进行了突破，规定第一批安置人员为2003年1月15日前在本村居住享有合法村民待遇的在册农业人口，以及2003年1月15日以后回迁公告确定的户口截止日（即2009年10月31日24时整）前的在册农业人口中“五类人”；第二批安置人员为2003年1月15日以后回迁公告确定的户口截止日前已迁入该村户口册未享受第一批分房的其他人员。因郑东新区管委会、龙子湖办事处对上述突破均予认可，并已按上述标准执行，司法亦无异议。但常效通出生于2011年12月12日，显然晚于安置政策规定的安置人口截止日即2009年10月31日24时整。因此，常效通在本案中要求给予其安置房缺乏相应法律法规及安置政策的支持。关于常效通所称陈三桥社区居民委员会向龙子湖办事处请示解决未安置人员和备用地安置房问题，以及龙子湖办事处向郑东新区规划局请示以安置原来未安置村民和新增村民为由申请该局批准姚六、姚七地块规划调整方案，因二郑东新区管委会、龙子湖办事处明确否认上述事实，且常效通提交证据有限，郑州市中级人民法院无法认定常效通所称姚六、姚七地块规划调整或备用地开发就是为了建设安置房，且是为了安置常效通等新增人口。故常效通依据其提交的两份请示就认为其符合安置资格、郑东新区管委会、龙子湖办事处应该给予其安置房，缺乏事实根据，依法不予支持。今后如郑东新区管委会对已公告认定安置人员之外的新增人口出台了相应的安置政策，常效通可再行主张。因此，常效通的诉讼请求不能成立，依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回常效通的诉讼请求。上诉人常效通不服一审判决，向本院上诉称：1.一审认定事实错误。依据批示请示文件，龙子街道办事处、陈三桥社区居民委员会是分别按照2012年年底、2017年的人口数向郑东新区规化局、郑东新区龙子街道办事处请示的，两份请示文件都是在考虑陈三桥社区未安置人员数量与新增人口数量的情况下进行请示的，并非是按照陈三桥村分房工作领导小组回迁公告（3）号来确定户口回迁截止日期为2009年10月31日。2.常效通出生于2011年12月12日，属于本村的新增人口，符合新增人口的安置条件，应享有分配安置房的资格，郑东新区管委会、龙子湖办事处应该履行安置义务，郑东新区管委会、龙子湖办事处称按2009年10月31日作为户口回迁截止日期没有法律依据。综上，请求撤销一审判决，改判支持常效通的一审诉讼请求。上诉人郑东新区管委会不服一审判决，向本院上诉称：根据《土地管理法实施条例》第二十六条第二款的规定，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。因此在农村集体土地征收安置工作中，既有市县政府主导安置的模式，也有农村集体经济组织主导安置的模式。涉案的陈三桥村安置工作即是采取农村集体经济组织安置的模式，上诉人将征收陈三桥集体土地的补偿款通过龙子湖街道办事处支付至陈三桥村委会，由该村自行与开发商在预留的安置区建设土地上进行建设，开发商分配部分开发用房，陈三桥村分配部分安置用房，村委会用该安置房对符合本村认可条件的村民进行分配。因此对于涉案安置房，建设和分配不是郑东新区管委会的职责。在郑东新区管委会已足额支付安置补偿费的情况下，即意味着已经完成了征地补偿工作中的政府应付的义务。常效通如对陈三桥村安置房的具体分配有异议，应当与陈三桥村委会之间另案解决，因此，一审判决认定郑东新区管委会为本案适格被告错误，依法应予纠正。请求：1.维持一审判决结果，改变一审判决认为郑东新区管委会是适格被告的错误认定。2.本案二审诉讼费由常效通承担。被上诉人龙子湖办事处答辩称：1.陈三桥社区拆迁确定的安置人口已经对郑政文〔2004〕154号文和金政文〔2004〕129号文件规定进行了突破，对此郑东新区管委会、陈三桥社区居委会均认可，那么对郑东新区管委会、陈三桥社区居委会等也就有相应的约束力。但是，对于常效通提出在2009年10月31日之后陈三桥社区拆迁确定的安置人口再次“突破”的主张，则与事实不符，且常效通提供的现有证据也不能证明其主张。2.陈三桥社区分房工作合法，如常效通对此有异议应另行通过民事诉讼解决。3.陈三桥社区的安置房系由该社区居委会与开发商联合所建，对于陈三桥社区居委会与开发商之间的原因导致安置房分配产生争议与郑东新区管委会无关。综上，请求驳回常效通的上诉。二审审理中，上诉人常效通向本院提交以下证据：1.姚六、姚七地块现状照片3张；2.建设用地规划许可证1份，工程规划许可证2份，建设工程施工许可证2份。用以证明姚六、姚七地块已经开始建设安置房屋，常效通诉讼请求中要求郑东新区管委会、龙子湖办事处支付的位于陈三桥沿街的70平方米安置房就在此处。经质证，上诉人郑东新区管委会发表如下质证意见：对上述证据的真实性没有异议，但不能达到常效通的证明目的。开发商在姚六、姚七地块建设安置房的行为是基于其与陈三桥村委会的协议，与郑东新区管委会、龙子湖办事处无关。龙子湖办事处发表质证意见同郑东新区管委会质证意见。本院对上述证据认证如下：上诉人常效通提交的上述证据均具备真实性，但不能支持其诉讼请求，对上述证据，本院不予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：（一）关于郑东新区管委会的被告主体资格问题。2006年陈三桥社区（原陈三桥村）进行拆迁改造时，龙子湖办事处郑东新区征地拆迁协调指挥部向陈三桥第六村民组拆迁户发布《通知》，后龙子湖街道办事处针对安置补偿事宜与被拆迁户签订了安置补偿协议。因行政管辖调整，签订协议时的金水区龙子湖街道办事处已变更为郑东新区龙子湖街道办事处，由郑东新区管委会管理，郑东新区管委会是案涉拆迁改造项目的受益人。且上诉人以郑东新区管委会为被告提出履行法定职责的诉讼请求，一审判决认定郑东新区管委会系本案的适合被告并无不当。（二）关于常效通的诉讼请求应否支持的问题。常效通出生于2011年12月12日，晚于陈三桥社区安置政策规定的安置人口截止日期即2009年10月31日，不符合安置人口的界定条件。常效通提交的陈三桥社区居民委员会向龙子湖办事处的请示和龙子湖办事处向郑东新区规划局的请示不能证明姚六、姚七地块规划调整或备用地开发就是为了安置常效通等新增人口，该两份请示也无法证明常效通符合本案安置条件。如后续对已公告安置人员之外的新增人口出台新的安置政策，常效通可再行主张。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。常效通和郑东新区管委会的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由常效通和郑州市郑东新区管理委员会各自承担25元。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  万宗杰二〇二〇年五月二十九日法官助理李晶晶书记员赵文雅