广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终95号 上诉人（原审第三人）贺州市八步区贺街镇西南村沙子冲第一村民小组。 诉讼代表人周世德，组长。 委托代理人程达坤，广西桂东律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）贺州市八步区贺街镇香花村第七村民小组。 诉讼代表人李万龙，组长。 委托代理人陈月保，男，1961年8月5日出生，汉族，住贺州市八步区。 委托代理人陈丽萍，女，1987年7月26日出生，汉族，住贺州市八步区。 原审被告贺州市八步区人民政府，住所地贺州市八步区向阳路1号。 法定代表人雷少华，区长。 委托代理人谢东林，该区调处办工作人员。 原审被告贺州市人民政府，住所地贺州市八步区贺州大道1号。 法定代表人林冠，市长。 委托代理人陈磊鑫，该市司法局工作人员。 委托代理人黄柏兰，该市人民政府法律顾问助理。 上诉人贺州市八步区贺街镇西南村沙子冲第一村民小组（以下简称沙子冲一组）与被上诉人贺州市八步区贺街镇香花村第七村民小组（以下简称香花村七组）及原审被告贺州市八步区人民政府（以下简称八步区政府）、贺州市人民政府（以下简称贺州市政府）山林权属纠纷一案，不服贺州市中级人民法院（2019）桂11行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，香花村七组与沙子冲一组争议的山场位于贺州市八步区贺街镇西南村境内，称综合山(莫鱼山)。四至界线：东面以综合山山脚为界；南面以大坳为界；西面以综合山山脚小冲为界；北面以综合山山脚田边为界。争议面积约72亩，部分山场已作高速公路使用，部分山场种植有柑子果树、三桦李等，柑子果树、三桦李是陈月保管护。解放后土地改革时，争议山场未确权分配，“四固定”时期没有固定划分。原西南大队沙子冲生产队村民在该山场开垦种植农作物，并在山脚开垦有2.5亩水田。1966年西南大队沙子冲生产队与沙头岭生产队合并沙子冲生产队。上世纪六十年代经贺城公社批准在青年水库成立南木水管所。1978年3月4日，南木水管所与五协大队第11生产队(现香花村第7、8、9村民小组)签订莲塘界脚莫鱼山管理权的合同。合同约定五协大队第11生产队将莫鱼山交南木水管所管理，而南木水管所则免费向对方供水作为互换条件。合同签订后，西南大队沙子冲生产队以在莫鱼山开有荒地和水田，并种有茶叶为由，对五协大队第11生产队将综合山划给南木水管所作劳动基地提出异议，并产生纠纷。同年3月24日当时贺城公社召集五协大队第ll生产队、西南沙子冲生产队的队长和社员代表以及南木水管所的代表进行协商，一致同意把综合山给水管所做劳动基地。1978年3月25日，贺城公社革委会作出了《关于批准南木水管所在综合山建立劳动基地的决议》，该决议载明“……但由于西南大队沙子冲生产队原先在此山开垦由荒地(田)和种有茶叶十多亩。对五协十一队划综合山给南木水管所作劳动基地，发生了土地纠纷……一致同意把综合山划给南木水管所作劳动基地，为了便于管理，对于沙子冲队往年开垦的荒地(田)和种植的茶叶全部归南木水管所，南木水管所适当给予壹佰贰拾元的种子费和劳动报酬补助费。”1979年5月18日，因沙子冲队在综合山耕种的田地未明确补偿，贺城公社召集南木水管所和西南大队沙子冲生产队对莲塘界脚综合山田地进行协商并达成协议，南木水管所同意对其耕种的田地作适当补偿。后争议山场由南木水管所种植管理。1980年落实生产承包责任制前，沙子冲生产队划分为沙子冲第l、2村民小组，沙子冲第2村民小组对争议山场不提出争议；五协大队划分为五协、香花大队，五协大队第11生产队划分为香花村第7、8、9村民小组，香花村第8、9村民小组对争议山场不提出争议。贺街镇西南村委会存档有林业三定时期沙子冲第一生产队的《西南大队山界林权登记表》，该登记表载明：“青年水库尾120亩荒山，东至贺梧路；南至岭顶流水；西至南木水利；北至中合山”。1984年开始南木水管所陆续将综合山山场发包给李达裔、岑立清、岑立海种植果树。1988年南木水管所将综合山承包给莲塘人黄昌平承包，此后综合山山场一直由黄昌平种植果树至2001年。1989年土地详查时，争议山场核定在西南村管辖的行政界线内。1993年，陈理与承包人黄昌平等人因承包综合山山场发生纠纷而起诉，贺县人民法院认为该案涉及土地所有权争执，裁定中止诉讼。之后，香花村七组以与南木水管所发生综合山场权属纠纷为由申请原贺县人民政府处理。后贺县人民政府处纠办召集当事人达成协议，协议上载明综合山山场权属为香花村七组。西南村第1村民小组没有参加调处。后贺县人民法院作出（1993）贺民初字第195号民事判决书。1996年南木水管所自行解散。2002年6月24日，贺街镇河东街人陈秀凤(陈理妻子)与香花村七组村民陈月保签订综合山山场承包划分协议书，约定陈秀凤管理三分之二，陈月保管理三分之一。2007年广贺高速公路征收部分争议山场，陈秀凤等人与香花村七组因争议山场土地青苗补偿款发生纠纷，案经贺州市八步区人民法院于2007年7月27日作出(2007)贺八民一初字第22号民事判决书，认定广贺高速公路征用争议山场29.666亩的土地补偿款归土地所有者香花村七组所有。2007年9月3日香花村七组领取了广贺高速公路征收争议山场29.666亩山场补偿款。2007年12月25日，沙子冲一组对争议山场与香花村七组发生山场权属争议向贺街镇人民政府提出调处申请，经贺街镇人民政府调解未果。2008年1月，沙子冲一组向八步区政府提出确权申请。2008年3月4日，八步区政府召集争议双方进行现场勘验，形成有现场勘验笔录及附图。2008年3月18日，八步区政府召集争议双方进行调解未能达成调解协议。2009年8月11日，八步区政府作出贺八政处字[2009]28号行政处理决定书，将争议综合山山林权属处理归沙子冲一组所有。香花村七组不服，向贺州市政府申请复议，复议机关于2009年11月20日作出贺政复决[2009]84号行政复议决定，维持八步区政府作出的行政处理决定。香花村七组不服，向贺州市八步区人民法院提起行政诉讼，该院于2010年3月23日作出(2010)贺八行初字第8号行政判决书，撤销八步区政府作出的贺八政处字[2009]28号行政处理决定。沙子冲一组不服一审判决提起上诉，贺州市中级人民法院于2010年11月4日作出(2010)贺行终字第37号行政判决书，驳回上诉，维持原判。2017年6月23日，八步区政府作出贺八政处字[2017]2号行政处理决定。香花村七组不服该行政处理决定，向贺州市政府申请行政复议，复议机关于2017年10月11日作出贺政复决[2017]33号行政复议决定，撤销贺八政处字[2017]2号行政处理决定，由八步区政府重新处理。八步区政府重新处理期间，组织调解未果。2018年12月31日，八步区政府作出贺八政处字[2018]16号行政处理决定（以下简称16号处理决定）：争议的综合山(莫鱼山)被征用前的29.666亩山场权属归征收前香花村七组集体所有；剩余的42.334亩争议山场权属归沙子冲一组集体所有。香花村七组不服该行政处理决定，向贺州市政府提出复议申请。贺州市政府作出贺政复决字【2019】14号行政复议决定（以下简称14号复议决定）：维持八步区政府作出的16号处理决定。香花村七组仍不服，遂向该院提起行政诉讼。 原审认为，解放后至四固定时期，争议山场未划分固定。集体化时期，原沙子冲生产队（即沙子冲一组的前身）在争议山场内开垦有荒田荒地。上世纪七十年代，香花村七组将整个综合山的山场土地转给南木水管所建立劳动基地，该水管所则以向香花村七组供水为交换条件取得综合山的经营管理。因沙子冲生产队在该山场原开垦有荒田荒地提出异议，原贺城人民公社于1978年3月24日组织西南大队、沙子冲生产队、五协大队、十一生产队、群众代表、南木水管所调解协商并达成协议，西南沙子冲生产队往年开垦种植的荒地（田）和种植的茶叶全部归南木水管所所有，南木水管所给予补偿120元种子费和劳动报酬补助费。1979年5月18日，因沙子冲生产队在综合山耕种的田地未明确补偿，贺城公社再次召集南木水管所和西南大队沙子冲生产队进行协商并达成协议，南木水管所同意对其耕种的田地作适当补偿。各方履行协议之后，依据国家土地管理局[1995]国土【籍】字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款“乡(镇)或村办企业事业单位使用的集体土地，《六十条》公布之前使用的，分别属于该乡(镇)或村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡(镇)或村农民集体所有：1、签订过用地协议的(不含租借)；2、经县、乡(公社)、村(大队)批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的。”之规定，沙子冲生产队领取补偿款后，其不再享有争议土地的权属，原属于沙子冲生产队的土地已归南木水管所所有。至1993年，因南木水管所未能继续供水而与香花村七组发生纠纷，经原贺县人民政府处纠办组织调解，双方达成协议书，南木水管所将争议山场土地给回香花村七组所有。因沙子冲生产队已领取补偿款，对该土地不再享有权属，当时沙子冲一组是否参加调解均不影响香花村七组与南木水管所签订该协议的效力，且该协议在已生效的原贺县人民法院（1993）贺民初字第195号民事判决中予以确认。因此，南木水管所有权对争议山场进行处置，争议山场土地属于香花村七组集体所有。八步区政府作出的16号处理决定将争议山场分别处理给沙子冲一组、香花村七组所有，属认定事实不清，处理结果不当，应予撤销。贺州市政府作出的复议决定亦属认定事实不清，复议维持的结果不当，该院亦予以撤销。 综上，香花村七组诉请的理由成立，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销八步区政府于2018年12月31日作出的16号处理决定；二、撤销贺州市政府于2019年4月26日作出的14号复议决定；三、由八步区政府在法定期限内对香花村七组与沙子冲一组综合山(莫鱼山)山场纠纷重新作出行政处理。案件受理费50元（香花村七组已预交），由八步区政府负担。 沙子冲一组上诉称，1.原审判决认定事实错误。原审判决认定“后贺县人民政府处纠办召集当事人达成协议，协议上载明综合山山场权属为香花村第7村民小组”是错误的，南木水管所是原贺街镇人民政府下属的一个机构，纪其祥、龙世宁、姚世贵无权处分南木水管所的财产，且该所于1993年10月21日出具《关于南木水管所十月十九日与香花村七组达成的协议，现要求作出部分变更的声明》，亦否认了该协议的效力。此外，原贺街镇人民政府下属东岸水管所、西岸水管所解散后，其所占用土地都退还原村或村民小组。2.原审判决适用法律错误。本案中，沙子冲一组及香花村七组均提交了一定的权属证据，但均不能证明争议的全部山场归其单独所有，八步区政府在兼顾各方利益的基础上作出处理，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款第二项作出处理决定是完全正确的，原审判决适用国家土地管理局[1995]国土【籍】字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款的规定，明显断章取义。《中华人民共和国行政诉讼法》于1990年10月1日实施，本案纠纷应通过行政诉讼进行确权，香花村七组与纪其祥、龙世宁、姚士贵达成的协议及原贺县人民法院（1993）贺民初字第195号民事判决因未通知沙子冲一组参加，无权确认权属。故请求：1、撤销原审判决，维持八步区政府作出的16号处理决定和贺州市政府作出的14号复议决定；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。 香花村七组辩称，1.八步区政府未考虑历史及现实状况，作出的16号处理决定是错误的，贺州市政府予以维持也是错误的。沙子冲一组与南木水管所分别于1978年及1979年签订协议，将沙子冲一组在综合山的荒地、山脚的荒田及在综合山上耕种的田地交由南木水管所管理，南木水管所则对其进行相应的补偿，沙子冲一组领取补偿后，其对争议山场不再享有所有权。但沙子冲一组于1981年擅自将综合山的其中一个山头茶叶山分作自留山，并以屋后山的地名向贺县人民政府申请自留山证。八步区政府仅以沙子冲一组持有自留山证就作出综合山归其所有的处理决定，认定事实错误，导致适用法律错误。2.沙子冲一组的上诉理由不能成立。1993年贺县处纠办召集香花村七组与南木水管所达成协议，载明综合山山场权属为香花村七组所有，调处过程有南木水管所所长纪其祥、副所长龙世宁、姚士贵及贺城公社干部刘福思参加，该协议合法有效，且为原贺县人民法院（1993）贺民初字第195号民事判决所确认。南木水管所出具的《关于南木水管所十月十九日与香花村七组达成的协议，现要求作出部分变更的声明》不影响协议的效力。南木水管所取得山场权属后于1993年与香花村七组达成协议，约定争议山场归香花村七组所有。综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，请求二审法院予以维持。 八步区政府述称，1.贺州市政府作出的14号复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，该复议决定是正确的。本案争议山场在土改、合作化、“四固定”时期均未分配和固定划分，由沙子冲一组前身村民耕种。1978年3月4日，南木水管所与五协大队第11生产队签订了综合山山场使用合同，沙子冲一组对此提出异议引发纠纷，同年经贺城公社召集三方达成了将综合山划分给南木水管所耕种管理的协议。后争议山场由南木水管所管理至1996年自行解散。1993年贺县处纠办召集香花村七组与南木水管所达成协议，南木水管所将争议山场土地给回香花村七组所有，但未追加沙子冲一组参加调处，故该协议对其不发生效力，八步区政府对该协议不予采信。鉴于争议山场西29.666亩已被国家征收，征地款也已宣布由香花村七组领取，且争议双方提供的证据均不足以证明争议山场全部归其所有，故八步区政府在兼顾各方利益的情况下作出的处理决定是正确的。2.香花村七组的诉讼理由无事实及法律依据。首先，1993年贺县处纠办召集香花村七组与南木水管所达成协议，是在山场存在权属争议的前提下达成的，且未通知沙子冲一组参加调处，南木水管所只是贺城公社下属的一个机构，无权以自己的名义签订协议，对该协议应不予采信。其次，争议山场无论叫莫鱼山或综合山，均指本案争议山场。至于陈理与香花村七组签订承包合同及由此引发诉讼，则属陈理的个人行为，不能代表沙子冲一组。再次，法院的民事判决只是对经营权进行处理，无权认定山场的所有权，该判决不能作为本案权属依据。 贺州市政府述称，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款第二项规定：“权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。”本案中，香花村七组提交了《合同书》及《协议书》等证据证明争议山场权属，而沙子冲一组则提交了《西南大队山界林权登记表》《土地权属界线核定书》等证据证明其权属主张，但双方的证据均不能证明争议山场全部归其所有。八步区政府根据全案证据及争议山场的经营管理情况，在兼顾各方利益的基础上作出16号处理决定是正确的，应予维持。贺州市政府作出的14号复议决定证据充分，适用法律准确，程序合法，亦应维持。请求二审法院依法支持沙子冲一组的上诉请求。 二审中，沙子冲一组提交了证据1八步区贺街镇人民政府的证明、证据2纪其祥证明，证明南木水管所是原贺街镇人民政府下属的一个机构，纪其祥、龙世宁、姚士贵等人作为南木水管所的工作人员无权处分南木水管所的财产，证据3贺街镇西南村公所证明、证据4勘验笔录，证明争议山场在南木水管所使用前大部分为沙子冲一组的开荒地。经质证，八步区政府、贺州市政府对上述证据的真实性、合法性、关联性均无异议，认可其证明内容。香花村七组质证认为，对证据1、证据2的证明内容有异议，1993年贺县处纠办召集香花村七组与南木水管所达成协议，载明综合山山场权属为香花村七组所有，调处过程有南木水管所所长纪其祥、副所长龙世宁、姚士贵及贺城公社干部刘福思参加，该协议合法有效，且为原贺县人民法院（1993）贺民初字第195号民事判决所确认。对证据3的真实性有异议，无事实依据。对证据4的真实性有异议，八步区人民法院的判决亦载明2.5亩荒田是在山脚下，与争议地无关，而荒地在勘查中无法查明具体的位置。对此本院认为，沙子冲一组提交的证据1、证据2仅能证明南木水管所系原贺街镇人民政府的下属机构。证据3、证据4无原件予以核对，其真实性无法确认，且并非直接证明争议山场权属的凭证，本院不予采信。 经审理，本院确认原审判决确认的证据合法有效，可作为定案证据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 本院认为，行政机关作出具体行政行为应当认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。根据国家土地管理局[1995]国土【籍】字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款“乡(镇)或村办企业事业单位使用的集体土地，《六十条》公布之前使用的，分别属于该乡(镇)或村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡(镇)或村农民集体所有：1、签订过用地协议的(不含租借)；2、经县、乡(公社)、村(大队)批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的”及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第七项“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：……（七）当事人达成的协议”的规定，本案中，争议的综合山（莫鱼山）山场在土改、合作化、“四固定”时期均未分配和固定划分。集体化时期，原沙子冲生产队（沙子冲一组前身）在争议山场内开垦有荒田荒地。1978年3月4日，南木水管所与五协大队第11生产队(现香花村第7、8、9村民小组)签订莲塘界脚莫鱼山管理权的合同，约定将整个综合山的山场土地转给南木水管所建立劳动基地，该水管所则以向五协大队第11生产队供水为交换条件取得综合山的经营管理。因沙子冲生产队在该山场原开垦有荒田荒地提出异议，原贺城人民公社于1978年3月24日组织西南大队、沙子冲生产队、五协大队、十一生产队、群众代表、南木水管所调解协商并达成协议，西南沙子冲生产队往年开垦种植的荒地（田）和种植的茶叶全部归南木水管所所有，南木水管所给予补偿120元种子费和劳动报酬补助费。1979年5月18日，因沙子冲生产队在综合山耕种的田地未明确补偿，贺城公社再次召集南木水管所和西南大队沙子冲生产队进行协商并达成协议，南木水管所同意对其耕种的田地作适当补偿。各方履行协议后，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第2项的规定，沙子冲一组即丧失了综合山的所有权。至1993年，因南木水管所未能继续供水而与香花村七组发生纠纷，经原贺县人民政府处纠办组织调解，双方达成协议书，协议载明争议山场土地归香花村七组所有。因沙子冲生产队已获得南木水管所的补偿，对该土地不再享有权属，故其当时是否参与调处不影响香花村七组与南木水管所签订协议的效力，且该协议在已生效的原贺县人民法院（1993）贺民初字第195号民事判决中予以确认，故争议的综合山山场土地应归香花村七组所有。沙子冲一组虽持有《西南大队山界林权登记表》《土地权属界线核定书》等两份证据，但《土地权属界线核定书》仅能证明争议山场位于西南村公所的行政管辖范围内，不能直接证明争议山场属沙子冲一组所有。而《西南大队山界林权登记表》的权属来源不清，且该林权登记表的四至范围亦不能证明包含争议山场在内。八步区政府作出的16号处理决定将争议山场分别处理给香花村七组及沙子冲一组所有，属认定事实不清，处理结果不当，应予撤销。贺州市政府作出的14号复议决定维持了16号处理决定，亦应一并撤销。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人沙子冲一组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贺州市八步区贺街镇西南村沙子冲第一村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 辉 审 判 员  麦 青 审 判 员  蒋新江 二〇二〇年五月十三日 法官助理  彭绍征 书 记 员  马素蓉