南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终106号 上诉人（一审原告）柳州市双诚物资有限责任公司，住所地广西壮族自治区柳州市柳**南站路**柳州邮政枢纽楼**。 法定代表人陈双其，董事长。 委托诉讼代理人朱月香，广西超仁律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）柳州市自然资源和规划局，住所地广西壮族自治区柳州市高新路北一巷**。 负责人李继昭，局长。 委托诉讼代理人尹爱群，工作人员。 委托诉讼代理人龙凤麟，广西正泰和律师事务所律师。 一审第三人张赟，女，1978年12月3日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市柳**，现住。 一审第三人广西联勤建筑有限公司，住所地广西壮族自治区柳州市海关路西金桂巷**。 法定代表人谢泉，总经理。 上诉人柳州市双诚物资有限责任公司（以下简称双诚公司）因诉柳州市自然资源和规划局行政登记一案，不服柳州铁路运输法院作出的（2019）桂7101行初148号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，2014年12月19日，柳州市自然资源和规划局（原柳州市房产管理局）向一审第三人广西联勤建筑有限公司（以下简称联勤公司）颁发柳房权证字第××号房屋所有权证，座落于广西柳州市房屋所有权登记在联勤公司名下；2015年8月28日，双诚公司及广西柳州市昌业机械制造有限公司（以下简称昌业公司）出具授权委托书，双诚公司委托代理人张赟、联勤公司及昌业公司委托代理人韦权斌签订了《抵押借款协议书》，约定联勤公司将其所有的座落于广西柳州市房地产抵押给张赟以作韦权斌借款担保；张赟于同日办理了柳房他证字第××号房屋他项权证，获得联勤公司柳房权证字第××号房产的抵押权。2017年3月9日，广西壮族自治区柳州市中级人民法院作出（2016）桂02民终3708号民事判决，认定张赟、韦权斌分别系受双诚公司和昌业公司的委托与联勤公司签订《抵押借款协议书》。张赟、韦权斌签订《抵押借款协议书》的行为代表的是双诚公司和昌业公司，应由双诚公司和昌业公司承担相应的法律后果。2018年11月20日，广西壮族自治区柳州市中级人民法院作出（2018）桂02行终59号行政判决，认定柳州市自然资源和规划局在核发柳房权证字第××号房屋所有权证时，是依据来宾市房产管理局出具的《柳州地区房屋权属情况证明》对联勤公司房屋权属作出认定，符合《柳州市人民政府来宾市人民政府关于原柳州地区房产证变更为柳州市房产证的办理意见》的规范要求，并无不当。联勤公司利用柳州、来宾两地开展不动产换证工作之机，隐瞒其原房产权利已灭失的事实，骗取了柳州市自然资源和规划局核发的柳房权证字第××号房屋所有权证。但该证与韦红卫等人仍持有的柳州市自然资源和规划局所核发的房产所有权证客观上存在“一房两证”的效力冲突，故依法应当予以撤销。柳房权证字第××号房屋所有权证被撤销，导致双诚公司无法实现抵押权优先受偿，双诚公司认为系柳州市自然资源和规划局登记错误所致，诉至一审法院，请求：1.确认柳州市自然资源和规划局对柳房他证字第××号房屋他项权证的行政登记行为违法；2.柳州市自然资源和规划局赔偿双诚公司直接经济损失3718870.00元，间接经济损失7170619.20元（利息及违约滞纳金：1000万元×2%×27个月＋754万元×2%×7个月＋5218870.00元×2%×4个月＋3718870.00元×2%×4个月），损失共计10889489.20元；3.诉讼过程产生的一切费用，包括律师费、诉讼费等由柳州市自然资源和规划局承担。 另查明，从2016年2月18日起，柳州市实行不动产统一登记，原由柳州市房产管理局承担的房屋登记等相关职责全部整合到柳州市国土资源局下属不动产登记中心，由柳州市国土资源局继续行使其职权。又根据《中共柳州市委员会柳州市人民政府》（柳委〔2019〕24号）文的要求，原柳州市国土资源局已组建为柳州市自然资源和规划局，原柳州市国土资源局不再保留。 一审法院认为，根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款的规定，直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记，又根据中共柳州市委办公室柳办〔2019〕45号《中共柳州市委办公室柳州市人民政府办公室关于印发的通知》及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告，故柳州市自然资源和规划局作为本案被告行政主体适格，一审法院予以确认。 关于本案第一个争议焦点原告主体资格是否适格的问题，根据《中华人民共和国合同法》第四百零二条的规定“受托人以自己的名义。在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人。本案中，张赟的受委托关系已被（2016）桂02民终3708号民事判决确认，张赟、韦权斌分别受双诚公司和昌业公司的委托与联勤公司签订《抵押借款协议》，该协议书对双诚公司和昌业公司具有约束力，而张赟基于上述抵押借款协议办理的抵押权，亦是在双诚公司的委托范围内，双诚公司享有该他项权证的权利并承担相应的义务，故双诚公司与本案行政行为有利害关系，主体资格适格。 关于本案第二个争议焦点是柳州市自然资源和规划局作出的抵押登记行为是否违法的问题。根据（2018）桂02行终59号行政判决关于“原柳州市房产管理局在核发柳房权证字第××号房屋所有权证时，是依据来宾市房产管理局出具的《柳州地区房屋权属情况证明》对联勤公司房屋权属作出认定，符合《柳州市人民政府来宾市人民政府关于原柳州地区房产证变更为柳州市房产证的办理意见》的规范要求，并无不当”的认定，并未确认柳州市自然资源和规划局在颁发柳房权证字第××号房屋所有权证时存在过错及违法。2015年8月28日，在柳房权证字第××号房屋所有权证未被法院生效判决撤销的情况下，柳州市自然资源和规划局根据张赟提交的他项权利办理申请材料进行审核后颁发柳房他证字第××号房屋他项权证的行为，符合法律规定，并无不当，故对于双诚公司认为柳州市自然资源和规划局登记行为违法的意见一审法院不予支持。但基于柳房权证字第××号房屋所有权证已被（2018）桂02行终59号行政判决所撤销，柳房他证字第××号房屋他项权证的权利已无法实现，一审法院依法予以撤销。 关于本案的第三个争议焦点即双诚公司诉请的各项损失是否有事实和法律依据的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，存在侵犯他人财产权并造成他人财产损害的违法行为的，受害人有赔偿的权利。本案中，柳州市自然资源和规划局在颁发柳房他证字第××号房屋他项权证符合法律规定，并无过错及违法事由，故不应承担赔偿责任，双诚公司诉请的各项损失，一审法院不予支持。 综上，原柳州市房产管理局在颁发柳房他证字第××号房屋他项权证时符合法律规定，并无不当，鉴于原房产管理机关的相关职权已转移给市自然资源和规划局，故应由柳州市自然资源和规划局履行撤销的义务。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第七十条第一项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项的规定，一审判决：1.撤销原柳州市房产管理局于2015年8月28日核发的柳房他证字第××号房屋他项权证；2.驳回双诚公司的诉讼请求。 上诉人双诚公司上诉称，一、一审法院认定事实不清，证据不足，遗漏了重要事实，柳州市自然资源和规划局于2015年8月28日作出对柳房他证字第××号房屋他项权利的行政登记违法。1.柳州市中级人民法院（2018）桂02行终59号行政判决依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项。可见，柳州市自然资源和规划局作出核发的柳房权证字第××号房屋所有权证的行政行为是因为主要证据不足，也说明了柳州市自然资源和规划局未尽到审慎的义务才造成了违法的行政行为。2.柳州市自然资源和规划局对经其登记的房产证、他项权证等具有公示公信力的，而现在由于具有公示公信力的行政行为被判决撤销，可以看出是具体的行政行为已经违法。3.根据《房屋登记办法》第18条、第19条的规定，柳州市自然资源和规划局于2009年9月8日对联勤公司办理房屋所有权属于初始登记，应当实地查看。4、来宾市房产局出具的《柳州地区房屋权属情况证明》这一证据的来源是否合法及该证据的真实性存疑，说明柳州市自然资源和规划局在对联勤公司所持有的桂房证字第总一00571号房屋所有权证换发的过程程序违法，未尽到合理审慎义务，存在严重过错。5.联勤公司自述，在办理柳房权证字第××号房屋所有权证的时候己经将所有的产权证明包括韦红卫等16人购买联勤公司原房产的合同复印件及柳州地区房产证复印件等全部交给了柳州市自然资源和规划局，是柳州市自然资源和规划局的错误才发证给联勤公司。一审法院遗漏对的该事实的审查。二、一审法院适用法律错误。关于赔偿的问题，应当适用《中华人民共和国物权法》第21条的规定进行审查。三、因柳州市自然资源和规划局作出行政行为的程序违法，未尽到合理审慎义务，存在严重过错，应当承担行政赔偿责任。双诚公司根据柳州市自然资源和规划局错误的行政行为产生的公示公信力办理了涉案房屋的抵押登记手续，才出借1000万给了昌业公司，现在由于无法实现抵押权、对涉案房屋的优先受权导致双诚公司的合法债权无法全部实现，柳州市自然资源和规划局应当承担登记错误导致的行政赔偿责任。综上所述，正是由于柳州市自然资源和规划局未尽到合理审查的职责，将涉案房屋错误登记给联勤公司，并将错误登记的后果延续至本案的抵押权登记，造成了双诚公司无法实现抵押权、优先受偿权的损失达10889489.2元，应当由柳州市自然资源和规划局承担赔偿责任，因此，提起上诉，请求：1.撤销一审判决；2.请求确认柳州市自然资源和规划局于2015年8月28日作出对柳房他证字第××号房屋他项权证的行政登记违法；3.请求判令柳州市自然资源和规划局向双诚公司赔偿直接经济损失3718870.00元和间接损失7170619.20元（利息及违约滞纳金：10000000元×2%×27个月＋7540000元×2%×7个月＋5218870元×2%×4个月＋3718870×2%×4个月），以上损失共计10889489.2元；4.请求判令柳州市自然资源和规划局承担本案全部的诉讼费。 被上诉人柳州市自然资源和规划局辩称，一、双诚公司请求判决确认柳房他项证字第××号房屋他项权证行政登记违法的诉请,不符合《行政诉讼法》第七十四条的规定,因请求缺少“不撤销行政行为”的前提条件和没有该条规定的确认违法“情况之一”事实，该理由不能成立。二、一审认定柳州市自然资源和规划局作出的抵押登记行为合法,事实清楚,证据充分,适用法律法规正确,并对双诚公司认为本案抵押登记违法的意见和要求赔偿损失的诉请不予支持是正确的。一审判决符合《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条的司法解释规定和精神。双诚公司认为柳州市自然资源和规划局未尽合理审慎义务,存在严重过错,应承担赔偿责任的主张既没有证据证明,也是违反行政诉讼法及上述司法解释关于赔偿的规定。据此,双诚公司主张一审法院适用法律错误和有关赔偿的诉请应当适用《中华人民共和国物权法》第21条的规定是不能成立的。三、本案涉案房屋抵押登记是在该房屋所有权证还未被法院撤销的情况下办理完成并颁证的,是合法的。后该房屋所有权证于2018年11月20日被柳州市中级人民法院作出的（2018）桂02行终59号行政判决撒销,这就导致之前作出本案抵押登记发证的权源基础的房屋所有权消灭丧失。因此，他项抵押权丧失所有权源依存,所以,一审判决在上述生效判决的新证据出现后而作出撤销本案抵押权登记是正确的。综上,一审判决认定事实清楚,证据充分确凿,适用法律法规正确。请求维持一审判决,驳回上诉。 一审第三人张赟述称，柳州市自然资源和规划局在颁证的过程中，没有尽到审查义务，导致涉案房屋所有权证被撤销，柳州市自然资源和规划局存在过错。 一审第三人联勤公司未提交答辩意见。 二审审查期间，各方当事人均未提交新的证据。本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款的规定，直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记，又根据中共柳州市委办公室柳办〔2019〕45号《中共柳州市委办公室柳州市人民政府办公室关于印发的通知》及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告，故柳州市自然资源和规划局作为一审被告的行政主体适格。 关于柳州市自然资源和规划局作出的涉案抵押权登记行为是否合法的问题。《房屋登记办法》（建设部令第168号）第七条第一款规定：办理房屋登记，一般依照下列程序进行：（一）申请；（二）受理；（三）审核；（四）记载于登记簿；（五）发证。第十七条规定：申请人提交的申请登记材料齐全且符合法定形式的，应当予以受理，并出具书面凭证。第二十条第一款规定：登记申请符合下列条件的，房屋登记机构应当予以登记，将申请登记事项记载于房屋登记簿：（一）申请人与依法提交的材料记载的主体一致；（二）申请初始登记的房屋与申请人提交的规划证明材料记载一致，申请其他登记的房屋与房屋登记簿记载一致；（三）申请登记的内容与有关材料证明的事实一致；（四）申请登记的事项与房屋登记簿记载的房屋权利不冲突；（五）不存在本办法规定的不予登记的情形。第四十三条规定：申请抵押权登记，应当提交下列文件：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）抵押合同；（五）主债权合同；（六）其他必要材料。第四十二条规定：以房屋设定抵押的，当事人应当申请抵押权登记。第四十四条规定：对符合规定条件的抵押权设立登记，房屋登记机构应当将下列事项记载于房屋登记簿：（一）抵押当事人、债务人的姓名或者名称；（二）被担保债权的数额；（三）登记时间。上述规定可见，申请不动产抵押权登记的，申请人应向登记机关申请，并提交申请抵押权登记材料。对于提交材料齐全且符合法定形式的，登记机关应当受理。受理后，登记机关应对抵押权登记申请进行审核，符合登记条件的，应当予以登记，并将抵押权登记事项记载于房屋登记簿，向申请人发放抵押权登记凭证。本案中，张赟和联勤公司于2015年8月28日向柳州市自然资源和规划局提出抵押权登记申请，并提交《柳州市房地产抵押登记申请表》、申请人的身份证明、柳房权证字第××号房屋所有权证、土地使用权证、《抵押借款协议书》等材料。柳州市自然资源和规划局审核认为申请人所提交的申请登记材料齐全且符合法定形式，并于2015年8月28日经受理、审核、记载于登记薄、发证等程序作出涉案抵押权登记行为。在柳州市自然资源和规划局作出涉案抵押权登记行为时，柳房权证字第××号房屋所有权证未被撤销，仍具有法律效力。因此，柳州市自然资源和规划局依据当时具有法律效力的柳房权证字第××号房屋所有权证等材料作出涉案抵押权登记行为符合《房屋登记办法》的规定，已尽到合理的审查义务。但鉴于柳房权证字第××号房屋所有权证被柳州中院作出的（2018）桂02行终59号行政判决撤销且已经发生法律效力，柳房他证字第××号房屋他项权证已经没有实现的权利基础，一审法院予以撤销涉案抵押权登记行为并无不当。故双诚公司请求确认涉案抵押权登记行为违法的上诉理由不成立，本院不予支持。 关于柳州市自然资源和规划局是否需要行政赔偿的问题。根据《房屋登记办法》第九十二条的规定，申请人提交错误、虚假的材料申请房屋登记，给他人造成损害的，应当承担相应的法律责任。房屋登记机构及其工作人员违反本办法规定办理房屋登记，给他人造成损害的，由房屋登记机构承担相应的法律责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，存在侵犯他人财产权并造成他人财产损害的违法行为的，受害人有赔偿的权利。本案中，虽然涉案抵押登记行为应予以撤销，但柳州市自然资源和规划局在依据当时具有法律效力的柳房权证字第××号房屋所有权证等材料作出涉案抵押权登记行为时，并未违反《房屋登记办法》的规定，已尽到了合理的审查义务，不存在需要赔偿的事由。故市柳州市自然资源和规划局不应承担赔偿责任，双诚公司要求赔偿的上诉理由不成立，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人柳州市双诚物资有限责任公司的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人柳州市双诚物资有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 胡青兮 审 判 员 杨 斌 审 判 员 梁耀美 二〇二〇年五月二十七日 法官助理 蒋易成 书 记 员 陈斯涛 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销。