广西壮族自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）桂行终1730号上诉人（一审原告）：秦五妹，女，1965年8月11日出生，汉族，住广西桂林市七星区。被上诉人（一审被告）：桂林市七星区人民政府,住所地桂林市七星区骖鸾路**。法定代表人:郑平，区长。被上诉人（一审被告）：桂林市七星区人民政府城市管理局，，住所地桂林市七星区骖鸾路**高新开发大厦普天大楼**法定代表人:卓志炳，局长。被上诉人（一审被告）：桂林市公安局七星分局，住，住所地桂林市七星区东二环路信息产业园内/div>法定代表人:胡凯，局长。上诉人秦五妹因与被上诉人桂林市七星区人民政府（以下简称七星区政府）、桂林市七星区人民政府城市管理局（以下简称七星区城管局）、桂林市公安局七星分局（以下简称七星公安分局）行政强制清表一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初84号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院查明，因城市发展需要，广西壮族自治区人民政府于2010年1月7日作出《关于桂林市2009年第十九批次城市建设用地的批复》，同意将桂林市七星区穿山街道办事处（以下简称穿山街道办）和平村民委员会（以下简称和平村委会）大栗塘、染房村民小组的集体农用地5.2076公顷转为建设用地并征收为国有，作为桂林市2009年第十九批次城市建设用地。2010年3月30日，桂林市人民政府发布《桂林市人民政府征收土地公告》，2010年5月25日，桂林市国土资源局发布《桂林市2009年第十九批次城市建设用地征地补偿安置方案公告》，对征地事项进行公告。广西壮族自治区国土资源厅于2015年4月15日作出《关于桂林市2013年城市建设用地第三批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》，同意桂林市申报的2013年度城市建设用地第三批次农用地转用和土地征收实施方案，同意使用业经国务院批准农用地转用和土地征收的土地93.1162公顷作为桂林市2013年第三批次城市建设用地。2015年6月18日，桂林市人民政府发布《桂林市人民政府征收土地公告》，2015年7月16日，桂林市国土资源局发布《桂林市2013年城市建设用地第三批次农用地转用和土地征收实施方案征地补偿安置方案公告》，对征地内容进行了再次公告，要求被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人应在公告规定的期限内，持土地权属证明或其他有关证明材料，到指定的地点办理征地补偿登记。2016年11月21日，穿山街道办与秦五妹所在的穿山街道办和平村委会23组（以下简称23组）签订了《征地协议书》及《补充协议》，就征地事项达成了一致意见，其中《征地协议书》第二条明确了征地补偿价格为13.635万元／亩（含土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费）。秦五妹承包的土地在上述征地范围内。2016年12月，桂林市七星区和平村征（收）地）地工作指挥部下简称征地指挥部）相关工作小组与秦五妹开展地上附着物登记工作，秦五妹拒绝在《地上附着物调查表》签字。2017年1月及2017年12月，征地指挥部分2次付清了1组、23组的征地补偿款项，该款项目前由和平村委会代管。征地指挥部于2017年5月5日至2018年4月25日期间，先后六次发布《关于清理大力塘村项目用地范围内地面附着物、青苗的通告》《征地范围内迁坟通告》，要求征地范围内的村民限期清除土地上的附着物及青苗、到村委会签订自行迁移坟墓协议并自行迁坟墓。其中2017年11月29日，征地指挥部在张贴《限时迁坟通告》，该通知载明，桂政土批函〔2010〕17号批复和桂政土批函〔2015〕114号批准，同意征收集体土地作为桂林市2009年第十九批次、2013年第三批次城市建设用地使用，已签订土地征收协议，项目用地范围内仍有坟墓的村民在2017年12月30日下午前自行完成坟墓清理及迁移工作，逾期将按无主坟处理。2018年4月25日，征地指挥部再次在张贴《关于清理项目用地范围内附着物、青苗的通告》，该通告载明，桂政土批函〔2010〕17号批复和桂政土批函〔2015〕114号批准，同意征收集体土地作为桂林市2009年第十九批次、2013年第三批次城市建设用地使用，已签订土地征收协议，要求征地范围内的仍有附着物及蔬菜的村民于2018年4月30日前自行清理完毕，逾期将视为无主附属物、青苗处理，造成的损失将由村民自行承担。上述告知期满，秦五妹仍未对涉案承包地进行清理。2018年5月8日，七星区政府组织对被征收的土地实施了清表，七星区公安分局受七星区政府委托到场维持秩序。秦五妹不服，提起本案行政诉讼。一审法院认为，秦五妹诉请确认七星区政府强行摧毁其承包地及地上农作物的行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，只有公民的合法权益受到行政行为侵害，具有需要司法救济的必要性，才具有提起行政诉讼的原告主体资格。首先，秦五妹诉请所称的青苗及附着物已获得补偿，遂丧失了对该青苗和附着物的合法权益。2010年3月30日桂林市人民政府发布《桂林市人民政府征收土地公告》，2015年6月18日桂林市人民政府发布《桂林市人民政府征收土地公告》，2016年11月21日穿山街道办与秦五妹所在的23组签订了《征地协议书》及《补充协议》，其中《征地协议书》第二条明确了征地补偿价格为13.635万元／亩（含土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费）。秦五妹承包的涉案土地在上述征地范围及协议范围内。2017年1月及2017年12月，征地指挥部分两次付清了23组征地协议确定的补偿款。据此，秦五妹所在的23组上述公告范围内的集体土地已被征收，集体土地已转化为国有建设用地，秦五妹遂丧失了土地承包经营权。征地指挥部向秦五妹所在的村民小组足额支付了征地补偿款，秦五妹所主张的青苗及附着物的合法权益已经转化为补偿款。故强制清除行为没有侵害秦五妹的合法权益。其次，秦五妹承包的涉案土地在上述征地范围内，但2016年12月征地指挥部相关工作小组开展地上附着物登记工作时，秦五妹没有配合登记。并在征地指挥部先后于2017年11月29日、2018年4月25日在张贴的《限时迁坟通知》《关于清理项目用地范围内附着物、青苗的通告》，已将签订涉案征地补偿协议的事实在进行公告。包括秦五妹在内的涉案土地原相关权利人在征地指挥部开展地上附着物登记工作及发布上述通告后应当已经知道涉案征地补偿协议内容，但至今未对该协议提起诉讼，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，已超过法定起诉期限，涉案征地补偿协议已产生确定力，秦五妹遂丧失涉案土地的使用权及地上附着物的所有权，故七星区政府对涉案土地实施清表行为并未损害秦五妹的合法权益，秦五妹与被诉行政行为没有利害关系，不是本案适格原告。再次，秦五妹未按规定办理征地补偿登记，依法应视为放弃补偿，即放弃相应的合法权益。根据《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第五十一条第三款“被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书和地上附着物的产权证明等文件，到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。逾期不办理征地补偿登记的，视为放弃补偿；但是，有正当理由导致延期办理征地补偿登记的除外。”的规定，进行征地补偿登记既是被征地人的权利，也是被征地人的义务，不依法履行义务，其权利也无法得到法律保护。本案中，征地指挥部支付征地补偿款之后，实施强制清除之前，2017年5月5日至2018年4月25日期间，七星区政府设立的征地指挥部在和平××和××组多次张贴《关于清理项目用地范围内地面附着物、青苗的通告》《关于清理地面附着物及迁坟公告》，告知秦五妹在规定的期限内办理相关登记手续并清理地面附着物、自行迁移坟墓，逾期按无主物、无主坟处理。但秦五妹在规定的期限内，无任何正当理由不办理征地补偿登记，依上述规定应视为秦五妹放弃补偿，即视为秦五妹放弃了自己的合法权益。综上所述，行政强制清除行为未侵害秦五妹的合法权益，秦五妹不具有提起行政诉讼的主体资格，依法应当驳回其起诉。此外，七星区城管局、七星公安分局不是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。即行政诉讼确定适格被告的原则是“谁行为、谁被告”。本案中，七星区政府承认被诉清表行为系其组织实施，七星区公安分局接受委托到场维持秩序，两部门虽然均出现在清表现场，但并非实施被诉清表行为主体，相关法律责任应由作出组织实施清表行为的七星区政府承担。故七星区公安分局并非本案适格被告，秦五妹将七星区公安分局列为被告系错列被告，经释明，秦五妹拒绝变更被告，依法应当驳回秦五妹对七星区公安分局的起诉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款、第四十九条第一项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回秦五妹的起诉。上诉人秦五妹不服一审裁定，向本院上诉称：（一）七星区政府出庭人员不符合行政法规定，秦五妹代理人多次提出异议，一审法院仍予以维护。（二）一审法院认定秦五妹放弃补偿权利及丧失诉权缺乏事实和法律依据。首先，最高人民法院发布的公报案例（2017）最高法行申1145号一案的裁判要旨是，被征收人签订补偿安置协议并领取相应补偿费用后，如坚持认为征收行为违法，仍可在法定期限内依法对征收行为提起行政诉讼，而不能认为签订补偿安置协议或领取相应补偿费用后，被征收人即丧失相应原告主体资格，无权提起相关行政诉讼。举重以明轻，本案秦五妹至今既未签订补偿安置协议，也未领取任何补偿费用，显然具有原告主体资格。其次，秦五妹作为涉案土地的实际使用人，对七星区政府针对该土地实施的强制清表行为不服，是行政相对人，具有原告主体资格。（三）一审法院认定事实不清，证据不足。一审法院仅采信七星区政府的答辩，不管证据是否符合“三性”原则，对秦五妹提交的证据和意见视而不见。1.征收集体土地应当经省级人民政府以上部门批准方为合法，一审法院直接认定广西壮族自治区国土资源厅超越职权作出的批复，并据此推定事实，明显错误。2.根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条，国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》及《国土资源部关于印发的通知》的规定，七星区政府征地所依据的征地批准文件已经失效。3.根据《征用土地公告办法》第十四条规定，未依法进行征收土地公告的，被征收人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征收人有权依法要求公告，有权拒绝办理补偿、安置手续。4.秦五妹没有签订补偿协议，也没有获得补偿。5.根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，秦五妹具有诉权。（四）一审法院出现明显的“同案不同判”，与广西壮族自治区高级人民法院作出的其他判决观点也不同。（五）一审法院适用法律错误。首先，本案不具有适用《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第五十一条第三款规定的条件和基础；其次，秦五妹作为强制清表行为的行政相对人，作为涉案土地的承包经营者和实际使用人，显然与本案具有法律上的利害关系；最后，一审法院适用该条规定属于对法律的错误理解。在合法征收的情况下，被征收人若不配合补偿登记，才可能会使用该条规定，而本案其行政区政府的征收批复早已失效，一审法院适用该条规定错误。再者，上位法并没有视为放弃征地补偿的规定，该条规定属于超越上位法规定权限，不应适用。综上，请求二审法院撤销一审裁定，依法提审或判令一审法院继续审理。被上诉人七星区政府答辩称，一审法院认定秦五妹承包地及地上农作物已获得补偿，丧失了对该承包地及地上农作物的合法权益，事实清楚。一审法院认定秦五妹未按规定办理征地补偿登记，依法应视为放弃补偿，有事实和法律依据。本案诉讼与另案生效裁判的起诉事实和理由相同，另案已经裁定驳回原告的起诉，故本案上诉理由亦不成立，依法应当驳回上诉。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。本院经审理，确认一审法院查明的事实。本院认为，《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地、地上附着物和青苗的补偿费等费用排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。此外，《中华人民共和国物权法》还对物权转移的问题进行了规定。该法第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。本案中，秦五妹的承包地位于广西壮族自治区人民政府批准的征收范围内，穿山街道办与秦五妹所在的1、23组签订了《征地协议书》及《补充协议》后，征地指挥部依照协议约定支付了征地补偿费、安置补助费及青苗补偿费。因秦五妹没有配合地上附着物清点登记工作，秦五妹承包地的地上附着物的补偿费已提存到和平村委会账户。据此，相关行政主体因秦五妹不主动清理其承包地而实施强制清理，并不损害秦五妹的实体权利，故本院维持一审法院裁定驳回秦五妹起诉的结果。秦五妹若对七星区政府的补偿行为不服，可以依法通过其他途径解决。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案系因人民政府征收集体土地引发的确认行政强制清除地上附着物行为违法的诉讼，人民法院应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“作出行政行为的行政机关是被告”的规定与职权法定原则，结合案情确定适格被告。根据查明的事实，本案被诉行政强制清除行为系七星区政府组织实施，故七星区政府是本案的适格被告。七星区城管局、七星公安分局派出工作人员在现场参与秩序维护等相关工作，属于协助性质，依法不应当作为实施强制行为的责任主体，故七星区城管局、七星公安分局并非本案适格被告。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 潘 莉审判员 梁冬云审判员 禤柔伶二〇二〇年五月六日书记员 陈 芳