贵州省毕节市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔05行初12号原告金沙县柳塘镇联盟村四组（原金沙县城关镇联盟村五组）。组长王朝阳，男，汉族，1955年4月23日生，贵州省金沙县人，住贵州省金沙县。委托代理人（特别授权）邹鸿，金沙县城东法律服务所法律工作者。被告毕节市人民政府。住所地：毕节市七星关区碧阳大道**。法定代表人张集智，市长。委托代理人杨静。委托代理人吴艳，贵州贵达（毕节）律师事务所专职律师。被告金沙县人民政府。住所地：金沙县城治路**/div>法定代表人李涛，县长。出庭负责人曾凡俊，副县长。委托代理人（特别授权）王伦进，贵州（金沙）山一律师事务所专职律师。第三人金沙县柳塘镇联盟村村民委员会。法定代表人陈永华，主任。第三人邓成康，男，汉族，1942年11月1日，贵州省金沙县人，住金，住金沙县div>委托代理人（特别授权）兰亚昌。原告金沙县柳塘镇联盟村四组（以下简称联盟村四组）因与毕节市人民政府行政复议纠纷一案，不服本院作出的（2018）黔05行初87号行政裁定，向贵州省高级人民法院提起上诉。贵州省高级人民法院于2019年11月5日作出（2019）黔行终642号行政裁定，指令本院继续审理本案。本院依法组成合议庭，并于2020年5月8日公开开庭审理了本案。原告金沙县柳塘镇联盟村四组组长王朝阳、委托代理人邹鸿，被告毕节市人民政府委托代理人杨静、吴艳，被告金沙县人民政府出庭负责人曾凡俊、委托代理人王伦进，第三人金沙县柳塘镇联盟村村民委员会主任陈永华，第三人邓成康及其委托代理人兰亚昌到庭参加诉讼。原告联盟村四组诉称：2005年，原告与第三人邓成康就沙沟、青杠林林地发生权属纠纷，从2005年至2017年多次经金沙县人民政府协调处理未果。原告于2017年10月17日向毕节市人民政府申请行政复议，请求撤销金沙县人民政府向第三人邓成康颁发的金府林证字（2008）第××号《林权证》。毕节市人民政府于2017年12月8日作出毕府行复决字［2017］70号《行政复议决定书》，以金沙县人民政府于1997年向第三人邓成康颁发的《金沙县土地承包经营权证》第4页所载争议林地登记内容为由，维持了金府林证字（2008）第××号《林权证》。原告收到复议决定书后，于2017年12月19日到金沙县档案局查阅1997年金沙县城关镇联盟村《乙方承包林业生产及其收益分成表》，该表第4页载明争议地登记内容。原告才知道自己的权益被侵害，但1997年城关镇联盟村的《乙方承包林业生产及其收益分成表》所载内容与1980年下放土地时承包记载的内容完全不相符。原告于2018年2月27日向被告毕节市人民政府申请行政复议，请求撤销被告金沙县人民政府于1997年颁发给邓成康的《金沙县土地承包经营权证书》中第四页所载明的争议地登记内容。毕节市人民政府于2018年4月17日作出毕府行复［2018］3号行政复议决定书，维持了金沙县人民政府的颁证行为。原告于2018年4月21日收到该行政复议决定书后，对该决定书不服，遂向毕节市中级人民法院提起诉讼，请求：1.撤销毕节市人民政府毕府行复［2018］3号行政复议决定书；2.责令毕节市人民政府在限期内重新对原告的复议请求作出复议决定；3.本案诉讼费用由二被告承担。被告毕节市人民政府辩称：毕节市人民政府作出的毕府行复[2018]3号行政复议决定书认定事实清楚、符合法律规定、程序合法。依法应当维持。请求毕节市中级人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告金沙县人民政府辩称：金沙县人民政府1997年向邓成康颁发土地承包经营权证有事实依据，且颁证以后的相关证据也可以佐证颁证行为认定的事实清楚。金沙县人民政府的颁证行为符合法定程序。涉案《金沙县土地承包经营权证书》颁发于1997年1月1日，原告于2018年申请行政复议，已超过法定复议期限。综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉。第三人金沙县柳塘镇联盟村陈述意见与金沙县人民政府答辩意见一致。第三人邓成康述称：1.原告的起诉已经超过复议时效及诉讼时效，依法应当驳回其起诉；2.金沙县人民政府的颁证行为认定事实清楚，程序合法，有相应的法律依据，依法应当予以维持。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告毕节市人民政府为了证明其行政行为的合法性，在法定举证期限内向本院提交了以下证据并经庭审举证、质证：第一组证据：1、行政复议申请书、王朝阳身份证复印件；2、市政府行政复议受理通知、提交答复通知、第三人参加行政复议通知及送达凭证、行政复议决定书送达凭证；3、第三人邓成康行政复议陈述意见，邓成康身份证复印件。用以证明被告市政府复议程序合法。原告质证：真实性、合法性、关联性无异议。被告金沙县人民政府质证：无异议。第三人金沙县柳塘镇联盟村村民委员会质证：无异议。第三人邓成康质证：真实性、合法性、关联性无异议，但受理该复议申请超出了法定期限。第二组证据：1、金沙县人民政府行政复议答复书；2、《金沙县集体山林管理证》（林管字第074号）、金沙县打坝乡一九八四年山林、土地承包表、第三人邓成康身份证、户口簿复印件、档案局1998年存档的城关镇联盟村五组《乙方承包耕地明细表》、《乙方承包林地生产及其收益分成表》、2013年4月17日联盟村村干部周兴国、杨德俊对时任联盟村支书申万华的调查笔录、2013年4月27日联盟村村干部周兴国、杨德俊对时任小队会计钟光华的调查笔录、第三人邓成康持有的1997年《金沙县土地承包经营权证书》、《中共贵州省委的通知》、（[1997]省通字第15号）及《中共金沙县委金沙县人民政府关于深化土地制度建设试点方案》、2013年联盟村组织争议林地纠纷调解时的调解笔录。用以证明被告复议决定事实清楚。原告质证：在作出行政复议决定之前，原告提交的关键证据被告已经遗漏，当时金沙县集体山林管理证（林管字第074号）和金沙县山林所有证（金林权字第0078号）是一并提交的，但山林所有证被告没有列在行政复议决定书上。对第二组证据的第二项集体山林管理证该证上面已经明确了邓成康和张志伦所属权利是代管，山林也是归集体，采伐权归集体也是明确的。从该组证据上能够充分体现毕节市人民政府作出的行政复议决定混淆了林管证的内容，只是属于代管，并不属于承包经营权证，对金沙县打坝乡一九八四年山林、土地承包清册，该清册所登记的邓成康的山林承包明细表中权属是属于集体，面积是20亩，对收益也是注明的，而在邓成康所承包的另外两户林地权属就是个人，类别也改变了，与林管证相互吻合，对邓成康的身份证户口册无异议。对证据《乙方承包耕地明细表》就只记载沙沟树林，也没有进行权属分类，且1984年所登记的邓成康名下还有两户没有进行登记，同时证明金沙县政府在颁发第二轮土地承包证时，程序不合法，未按照第一轮土地承包登记的内容进行延包。对申万华、钟光华的调查笔录三性都无异议，两份调查笔录同时证明了争议林地在1981年由邓成康和张志伦看护的事实。对1997年《金沙县土地承包经营权证书》第四页第三项乙方承包林地及分成表中所记载的内容与1997年明细表相互吻合，同时证明金沙县人民政府未认真审查，与1984年所颁证登记内容不一致。对《中共贵州省委的通知》及《中共金沙县委金沙县人民政府关于深化土地制度建设试点方案》三性无异议。中共贵州省委的通知》中第四步骤和要求和规定，已经明显的对第二轮土地作出了明确的要求，要在第一轮承包土地上延续30年不变。对2013年联盟村组织调解组织调解时争议林地纠纷时的调解笔录三性无异议，在该证据中本案邓成康已经提交的山林管理证及1997年土地承包经营权证，严重与第一轮承包土地不吻合。被告金沙县人民政府质证：无异议。第三人金沙县柳塘镇联盟村村民委员会质证：无异议。第三人邓成康质证：三性无异议，但涉及其中从管理到承包属于政策变更历史沿革问题，2013年联盟村组织调解组织调解时争议林地纠纷时的调解笔录可以说明原告至迟在2013年知道自己的权利可能被侵害。被告金沙县人民政府为了证明其行政行为的合法性，在法定举证期限内向本院提交了以下证据并经庭审举证、质证：第一组证据：1、《金沙县集体山林管理证》（林管字第074号）；2、金沙县打坝乡一九八四年山林、土地承包清册；3、第三人邓成康的身份证、户口簿复印件；4、档案局1998年存档的城关镇联盟村五组《乙方承包耕地明细表》、《乙方承包林业生产及其收益分成表》；5、2013年4月17日联盟村村干部周兴国、杨德俊对时任联盟村支书申万华的调查笔录；6、2013年4月27日联盟村村干部周兴国、杨德俊对时任小队会计钟光华的调查笔录；7、第三人邓成康持有的1997年《金沙县土地承包经营权证书》。用以证明金沙县政府颁证行为事实清楚，证据充分。原告质证：对1号证据已经明确了邓成康和张志伦所属权利是代管，山林也是归集体，采伐权归集体也是明确的。对其他证据的质证意见与对市政府相同证据的质证意见相一致。既然金沙县人民政府已经下发了第二次土地改革实施方案就应当严格按照该方案的内容执行，但在本案中被告县政府未认真审查邓成康所承包的林地，与1984年所登记的内容严重不符，从而错误的颁证给邓成康。被告毕节市人民政府质证：无异议。第三人金沙县柳塘镇联盟村村民委员会质证：无异议。第三人邓成康质证：无意见。第二组证据：1、《中共贵州省委的通知》2、《中共金沙县委金沙县人民政府关于深化土地制度建设试点方案》。用以证明被告作出的行政行为程序符合省、县的政策规定。原告质证：无异议。被告毕节市人民政府质证：无异议。第三人金沙县柳塘镇联盟村村民委员会质证：无异议。第三人邓成康质证：无异议。第三组证据：2013年联盟村组织调解争议林地纠纷时的调解笔录。用以证明原告至少于2013年4月就已知晓金沙县人民政府于1997年向第三人邓成康颁发了土地承包经营权证书。原告质证：对2013年联盟村组织调解组织调解时争议林地纠纷时的调解笔录三性无异议，在该证据中本案邓成康已经提交的山林管理证及1997年土地承包经营权证，严重与第一轮承包土地不吻合。被告毕节市人民政府质证：无异议。第三人金沙县柳塘镇联盟村村民委员会质证：无异议。第三人邓成康质证：无异议。第三人金沙县柳塘镇联盟村在法定举证期限内未向本院提交证据。第三人邓成康为了证明其主张，在法定举证期限内向本院提交了以下证据并经庭审举证、质证：第一组证据：邓成康身份证复印件。用以证明其自然身份情况。原告质证：无异议。被告毕节市人民政府质证：无异议。被告金沙县人民政府质证：无异议。第三人金沙县柳塘镇联盟村村民委员会质证：无异议。第二组证据：毕府行复决字[2017]70号《行政复议决定书》。用以证明被告县政府颁发在对涉案林地进行调查核实的基础上，通过三榜公示向邓成康颁发的林权证书合法，颁证程序合法。原告质证：对该证据真实性无异议，但第三人的证明目的及证据的内容有异议，该组证据是根据被告县政府1997年第二轮土地承包颁发给第三人的土地承包经营权证书所作出的具体行政行为，但被告市政府未认真审查核实被告县政府在1997年所颁发给第三人的承包经营权证书登记内容与1984年第一轮土地承包所登记的内容不相符。故该决定书结论错误。被告毕节市人民政府质证：无异议。被告金沙县人民政府质证：无异议。第三人金沙县柳塘镇联盟村村民委员会质证：无异议。第三组证据：《中华人民共和国林权证》（金府林证字（2008）第××号）。用以证明第三人依法取得涉案土地后于2008年12月20日取得林权证。原告质证：对该组证据真实性无异议，对登记的内容及证明目的有异议，该证第一页所载明的涉案土地面积为9.1亩，与1984年所登记的土地经营权证书记载内容不一致，第二页所登记的四川洞为2.2亩，该证还遗漏了1984年蛇洞这块地未进行登记，故能够充分证明金沙县政府在颁证时未认真审查核实就进行颁证，颁证违法。被告毕节市人民政府质证：无异议。被告毕节市人民政府质证：无异议。第三人金沙县柳塘镇联盟村村民委员会质证：无异议。原告联盟村四组为了证明其主张，在法定举证期限内向本院提交了以下证据并经庭审举证、质证：第一组证据：1、身份证复印件；2、联盟村证明（2018年4月25日及2018年9月14日）两份；3、会议记录一份。用以证明原告的诉讼主体适格。被告毕节市人民政府质证：对1、2号证据中证明王朝阳身份的证明无异议。对2号证据无异议，对3号证据三性均有异议。被告金沙县人民政府质证：以法院审查为准。第三人金沙县柳塘镇联盟村村民委员会质证：无异议。第三人邓成康质证：对该组证据请法院依法核实，对原告的主体资格请法院依法认定。第二组证据：1、毕节市人民政府行政复议决定书一份（毕府行复[2018]3号）；用以证明被告市政府作出该处理决定事实不清，应予以撤销。被告毕节市人民政府质证：证据三性无异议，但达不到原告证明目的。被告金沙县人民政府质证：证据三性无异议，但达不到原告证明目的。第三人金沙县柳塘镇联盟村村民委员会质证：无异议。第三人邓成康质证：该组证据查明的事实清楚，但受理复议决定超过法律期限。第三组证据：1、金沙县山林管理证［金林权字第018号］，发证时间为1981年12月31日；2、2018年4月27日联盟村委会的证明一份。用以证明1、位于金沙县（现联盟村**）的山林一幅地名为沙沟青杠林权属于第五组集体所有。2、在1981年12月31日被告县政府已经颁发林权证给原告的事实。被告毕节市人民政府质证：对1号三性无异议，但达不到原告证明目的，所有权与使用权并不冲突，从山林管理证可以看出第三人1981年12月31日开始管理使用争议地，并获取争议地经营收益。对2号证据三性和证明目的有异议。被告金沙县人民政府质证：与被告毕节市人民政府质证意见一致。第三人金沙县柳塘镇联盟村村民委员会质证：无异议。第三人邓成康质证：与被告毕节市人民政府质证意见一致。第四组证据：金沙县集体山林管理证［林管字第074号］，发证时间为1981年12月31日。用以证明位于金沙县（现联盟村四组）的山林一幅地名为沙沟青杠林由本案第三人邓成康与张志伦管理，并由金沙县打坝人民公社管理委员会于1981年12月31日发证给两户村民，该户林地是由邓成康和张志伦进行代管，但被告县政府单独颁发林权证给邓成康，严重侵害了张志伦的权利，与山林管理权不符。同时，原告提交的第三组证据中的1号证据和第四组证据所涉争议林地地块名称一致、面积一致、权属主体均属于原联盟大队第五生产队即原告，金沙县山林管理证［金林权字第018号］是合法有效的。被告毕节市人民政府质证：三性无异议，但达不到原告证明目的，所有权与使用权并不冲突，从山林管理证可以看出第三人1981年12月31日开始管理使用争议地，并获取争议地经营收益。对于山林管理证将争议山林由邓成康与张志伦管理无异议，但具体承包发生是在1984年6月22日，被告县政府依据第一轮承包于1997年颁发给邓成康的土地承包经营权证合法。被告金沙县人民政府质证：不认可原告提交的金沙县山林管理证[金林权字第018号]的合法性，其余质证意见与市政府一致。第三人金沙县柳塘镇联盟村村民委员会质证：质证意见与金沙县人民政府质证意见一致。第三人邓成康质证：质证意见与市政府一致，涉案土地承包前为代管，承包后邓成康享有使用权与代管事实并不冲突，不违反法律规定。第五组证据：1、金沙县（现柳塘镇联盟村四组）在1981年自留山分配明细表一份；2、金沙县档案局调取的1998年承包耕地明细表；3、承包林业生产及其收益分成表各一份。用以证明：1、原告在1981年自留山分配明细表一份记载邓成康分配的自留山两幅地名为：四川洞岩上、蛇洞；2、证明1998年第二轮土地承包时邓成康承包的自留山地名为沙沟树林，且只有一幅，两次承包登记的地名不相符。被告毕节市人民政府质证：对于1号三性均有异议，本案争议林地为沙沟青杠林，原告提交的证据与本案无关，达不到证明目的。对2号、3号三性无异议，但达不到证明目的。被告金沙县人民政府质证：质证意见与市政府一致。第三人金沙县柳塘镇联盟村村民委员会质证：质证意见与市政府一致。第三人邓成康质证：质证意见与市政府一致，1号证据的形成时间与证据载明处理该项事务的时间严重不相符。第六组证据：1、刘昌杰、王朝阳、刘明伍在1997年第二轮土地承包经营权各一份；2、刘昌杰持有金沙县社员自留山证一份、王朝阳持有金沙县人民政府的农业生产联产承包合同书一份。用以证明：1、1997年第二轮土地承包时所登记的山林承包与1981分配的地名不符、四至面积不符；2、证明1981年第一轮山林分配时与县政府颁发的合同书载明的地名一致；3、证明在1997年第二轮土地及山林承包时当时的村委会闭门造册，被告县政府未核实清楚的颁证行为程序不合法。被告毕节市人民政府质证：真实性无异议，关联性有异议，本案是针对金沙县政府颁证是否合法，原告提交的证据与本案无关，被告县政府1997年颁发的土地承包经营权证与1984年邓成康山林承包登记表一致，且被告县政府颁发给第三人的土地承包经营权证有村委会盖章确认，第三人合法取得争议林地承包经营权，县政府颁证合法。该组证据恰好证明在1997年颁发的证书形式都是一致的，邓成康对涉案土地从代管到承包的转变经村委会盖章确认，县政府的颁证是合法的。被告金沙县人民政府质证：与市政府的质证意见一致。第三人金沙县柳塘镇联盟村村民委员会质证：与市政府的质证意见一致。第三人邓成康质证：与市政府的质证意见一致，认为原告提交的证据达不到证明目的。第七组证据：金沙县城关镇联盟村委会对争议地的协调意见一份。用以证明2005年至2013年期间原告与第三人发生纠纷后经联盟村委会处理的事实，联盟村村委会按照1981年被告颁发的林权证及林业管理证的内容进行处理。被告毕节市人民政府质证：三性均有异议，原告并未提供该协调意见的送达回证，该协调意见并未生效。被告金沙县人民政府质证：该协调意见合法性有异议，当事人对协调意见的处理达不成一致，最终应当以人民法院的裁判为准。第三人金沙县柳塘镇联盟村村民委员会质证：无异议。第三人邓成康质证：该意见违反了调解自愿原则，将调解主体的意愿强加给第三人，故该协调意见无效。本院认证：原告提交的第六组证据与本案无关联性，本院不予采信。原告提交的第五组证据中1号证据虽有村委会盖章，但该证据系手写材料，没有证据形成的时间，没有制作人、分配人、分配自留山村民的签字，不符合证据形式，本院不予采信。各方当事人提交的其他证据均与本案具有关联性，本院依法予以确认。经审理查明：原告因与第三人邓成康持有的金府林证字（2008）第××号林权证上登记的沙沟、青杠林林地发生争议，于2017年10月17日向毕节市人民政府申请行政复议。毕节市人民政府于2017年12月8日作出毕府行复决字［2017］70号《行政复议决定书》，以金沙县人民政府就涉案林地已于1997年向第三人邓成康颁发了《金沙县土地承包经营权证》，故金府林证字（2008）第××号《林权证》具有事实依据为由，决定维持金府林证字（2008）第××号《林权证》。原告于2018年2月27日向毕节市人民政府申请行政复议，请求撤销金沙县人民政府1997年1月1日颁发给第三人邓成康的《金沙县土地承包经营权证书》。毕节市人民政府于2018年4月17日作出毕府行复［2018］3号行政复议决定书，维持了金沙县人民政府1997年向第三人颁发《金沙县土地承包经营权证书》的具体行政行为。原告对毕府行复［2018］3号行政复议决定书不服，遂向本院提起诉讼，请求判如所诉。本案的争议焦点是，毕节市人民政府于2018年4月17日作出的毕府行复[2018]3号行政复议决定书是否合法，是否应当被撤销。本院认为，首先，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”。本案中，原告与第三人在2013年4月25日进行调解时，已提供了其持有的1997年1月1日金沙县人民政府颁发的《金沙县土地承包经营权证书》，2013年6月7日，在金沙县城关镇联盟村村民委员会与金沙县城关镇联盟村人民调解委员会联合制作的《联盟村关于多户群众与邓成康户关于沙沟青杠林林权争议一事的协调意见》中亦载明：“邓成康户提供了1997年填发的第二轮土地承包合同上也体现该林地已在邓成康户合同内”，原告对上述调解、协调事宜的真实性予以认可，因此，原告至迟已于2013年知道1997年1月1日金沙县人民政府向第三人邓成康颁发的《金沙县土地承包经营权证书》，而原告于2018年才向毕节市人民政府申请行政复议，已经超过法定申请期限，故原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（四）在法定申请期限内提出；”规定的受理条件。其次，涉案《金沙县土地承包经营权证书》颁发于1997年1月1日，而原告申请行政复议的时间是2018年，即使在原告一直不知道颁证行为的情况下，原告也已超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”规定的二十年起诉期限。行政诉讼起诉期限的立法目的，在于督促当事人及时提起行政诉讼，尽早解决行政纠纷，以维护社会关系稳定。当事人因超过法定起诉期限而丧失的诉权不应通过进入行政复议程序的方式重新获得，否则，将与起诉期限的立法本意相冲突，亦将导致法律对起诉期限的规定形同虚设。因此，在当事人已经超过法定起诉期限的情形下，复议机关作出维持原行政行为的复议决定，并且告知原告有权在收到该决定之日起15日内向人民法院起诉，此举将会导致原本丧失诉权的当事人通过进入行政复议程序达到规避起诉期限的目的。故对于此类情形，人民法院应当不予受理，对已经立案受理的，应当裁定驳回起诉。综上，原告的复议申请已超过法定申请期限，其起诉亦已超过法定起诉期限，基于毕节市人民政府已作出维持决定，故根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”之规定，应当裁定驳回原告的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：驳回原告金沙县柳塘镇联盟村四组的起诉。案件受理费50元，退还原告金沙县柳塘镇联盟村四组。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 陆 川审判员 赵 娟审判员 黄塑希二〇二〇年五月十一日法官助理洪运佳书记员蒋琼