贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0321行初130号 原告遵义东高康林养殖农民专业合作社。住所：贵州省遵义市新蒲新区新中街道办事处新中村东高组。统一社会信用代码：93520390MA6GG8KE3W。 法定代表人王吉奎，总经理。 委托代理人孙金学，贵州祥景律师事务所律师。 被告遵义市综合行政执法局。住所地：贵州省遵义市汇川区人民路**。统一社会信用代码：11520300009902115Q。 法定代表人申剑，局长。 委托代理人李云姣，工作人员。 委托代理人王世顶，贵州贵弘律师事务所律师。 原告遵义东高康林养殖农民专业合作社（以下简称东高康林养殖合作社）不服被告遵义市综合行政执法局作出的（2019）遵新综执0801字第107号行政处罚决定（以下简称“第107号处罚决定”），向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月17日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月1日公开开庭审理了本案。原告东高康林养殖合作社法定代表人王吉奎及委托代理人孙金学，被告遵义市综合行政执法局委托代理人李云姣、王世顶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告遵义市综合行政执法局于2019年12月24日作出“第107号处罚决定”认定，东高康林养殖合作社于2019年1月在新蒲新区新中办新中村东高组占地修建养殖场，经遵义市渝凡达不动产测绘有限责任公司现场测量，该养殖场占地面积944.06平方米（旱地），修建钢架板房655.75㎡。养殖场占用的土地不符合新蒲镇2016-2020土地利用总体规划，为有条件建设区，且该养殖场未办理用地审批手续和建房审批手续。其行为违反《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条、第四十四条第一款，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条规定，对东高康林养殖合作社作出，“1、责令将非法占用的944.06平方米土地退还给新中村村民委员会；2、限期3日内自行拆除在新蒲新区新中办新中村东高组修建的违法建筑655.75㎡；3、对非法占地一事处罚款10元/平方米，共计人民币玖仟肆佰肆拾元整（￥9440.00）。”的行政处罚。 原告东高康林养殖合作社诉称，2017年3月，原告在法定代表人王吉奎自己的承包地上修建养鸡场，先后经相关部门在审批表上签字盖章批复，并于同年5月建成，建筑总面积944.06㎡。2019年4月1日，被告在巡查监督中认为原告非法占地944.06平方米，并根据《土地管理法》和《城乡规划法》对原告作出处罚，责令原告退还非法占用的土地、自行拆除违法建筑，并罚款9440元。原告认为，根据《国土部、农业部关于禽畜养殖政策的通知》第二条和第三条的规定，禽畜养殖用地只需乡镇人民政府同意，无需办理农用地转用手续，而农用地并不属于规划的建设用地，并不受《城乡规划法》的规制。《城乡规划法》第四十二条明确规定：城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。实际上诉争地块一是属于农用地（旱地），二是根本就在城乡规划确定的建设用地范围以外，也无需办理规划许可。同时，养鸡场建在原告法定代表人王吉奎承包经营的土地上，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，对农村集体土地查处的主体应为县级以上政府土地行政主管部门，而非被告。因此，被告针对原告作出的行政处罚决定超越职权，适用法律错误。 综上所述，被告作出的行政处罚决定，认定事实不清，适用法律错误，特提起诉讼，请求撤销被告作出的“第107号处罚决定”并由被告承担本案诉讼费用。 原告提供如下证据。第一组：审批表、承包证，证明其养鸡场经审批修建在其农村承包地上；第二组：养鸡场内部的照片，证明养殖的事实。 被告遵义市综合行政执法局辩称，第一、我局具有行政执法主体资格，对原告违法行为作出处罚系履行法定职责。 根据遵党办发（2018）15号《中共遵义市委办公室、遵义市人民政府办公室关于印发〈遵义市综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》，我局具有主体资格。由于工作人员与区整治办联合检查中发现，原告于2019年1月开始违法占用土地和违反规划许可修建涉案违法建筑物，至今未完善建设用地、规划许可审批手续，因而我局于2019年4月1日对原告的违法行为予以立案调查，并依法作出处罚决定系履行法定职能职责。第二、我局对原告违反土地审批、建设规划许可建设的违法事实认定清楚，程序合法，确认违法占地、违规建设面积计算合理。首先，根据我局2019年4月1日和4月2日《现场检查笔录》、实物图片和原告负责人王吉奎的《调查笔录》综合显示，案涉违法建筑物违法占地和违规修建于2019年1月，后经我局委托遵义市渝凡达不动产测绘有限责任公司现场测量，2019年6月5日出具书面《测绘报告》记载显示，原告养殖场占地面积944.06㎡（早地），其上修建有钢架板房655.75㎡，因而原告违反占地和修建建筑物的事实清楚。其次，经我局函请、遵义市新蒲新区管理委员农业农村局、遵义市新蒲新区管理委员会自然资源局查询涉案养殖场项目审批、用地规划等信息，通过查询机关的回复意见显示，原告的养殖项目没有获得农业主管部门的审批备案，且占用的土地不符合新蒲镇土地利用总体规划（2016-2020），为有条件建设区，且该养殖场未办理用地审批手续和建房审批手续，因而原告违反土地利用和建设规划许可的事实清楚。其三，我局对原告作出处罚决定程序合法、规范。2019年4月1日正式立案对原告违反规划许可的行为进行立案调查，并于当日向原告送达限期整改通知书；2019年5月5日接受遵义市新蒲新区管理委员会自然资源局关于原告违反占地案件线索，一并进行调查处理，调查程序规范。调查完成后经讨论决定，于2019年12月16日，向原告送达了（2019）遵新综执0801字第107号《行政处罚告知书》，并依法向原告告知其享有的陈述、申辩、听证及相关权利、义务，在原告未提出陈述、申辩、听证要求后，于2019年12月24日作出“第107号处罚决定”书，并予以送达。第三、我局对原告作出行政处罚决定适用法律、法规正确，处罚种类、幅度合理。 首先，由于原告未取得用地审批手续和建房审批手续开始修建建筑物，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”、第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。另外，根据《城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定，因此原告占地、修建建筑物的行为均属于违法行为。其次，根据《土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”，《土地管理法实施条列》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”，结合《遵义市综合行政执法局行政处罚自由裁量标准（综合支队）》第25款“非法占用基本农田以外的其它耕地的处每平方米10至20元罚款”。另外，根据《城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”之规定，责令原告将非法占用土地退还给村集体，限期自行拆除违法建筑并处以一定数额的罚款符合法律法规规定。 综上所述，鉴于原告违法占地、违反规划建设的违法行为事实清楚、证据确实充分，处罚程序正当合法，因而请求贵院依法驳回原告的诉请，以维护法律的正确实施。 被告遵义市综合行政执法局在举证期限内提交下列证据，并说明其证明目的。第一组：立案审批表、违法案件线索。证明其在2019年4月1日执法检查中发现原告违规建设，予以立案查处，5月5日新蒲国土局移交涉案违法用地一并予以调查的事实。第二组：改正违法行为通知书、调查询问通知书、送达回执，证明立案后依法向原告送达文书、要求原告接受调查的事实。第三组：身份证、营业执照等，证明原告建设的涉案养殖场于2017年登记注册，养殖场法定代表人为王吉奎的事实。第四组：现场检查笔录及违法建筑物图片、第三方违法建筑物用地、违建测绘报告，证明原告违法用地和违反规划许可建设、违法用地面积、违法建筑物面积经被告委托的第三方测绘机构测量予以确认的事实。第五组：调查询问笔录，证明2019年4月2日，根据原告法定代表人王吉奎的陈述，涉案违法建筑占地修建于2009年1月，至今未取得用地、建设规划许可审批的事实。第六组：新蒲农业农村局、国土资源局查询移送资料，证明函请新蒲农业农村局、国土资源局查询移送资料显示：1、原告养殖场项目未经农业部门审批，2、项目用地建设未经土地部门、规划部门审批，3、项目用地不符合遵义是总体规划（2008-2030）和新蒲镇（2016-2020）土地利用总体规划，4、新蒲国土资源局于2019年4月19日向原告下达土地违法《责令停止违法行为通知书》，原告并未予以纠正。第七组：行政执法证，证明执法资格。第八组：案件讨论记录、处罚告知书、处罚决定书，证明集体讨论后，向原告送达行政告知书，原告未提出陈述、申辩、听证要求后，依法作出行政处罚决定书。 经庭审质证，被告对原告所提交的第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明目的有异议；对第二组证据的真实性、合法性、关联性无异议。原告对被告提交的第一、二、四、五、八组证据的三性无异议，但对其证明目的有异议；对第三、七组证据的三性无异议；第六组证据中的清单与本案无关不予质证，对遵义市城市总体规划、协助调查函、总体土地规划图的三性无异议，对其证明目的有异议；对法律文书送达的三性均有异议，系留置送达，在该送达上只有被告方工作人员的签字，认为存在程序违法问题。 本院对双方当事人提供的均无异议的证据予以确认，以证明本案案件事实；对双方持有异议的证据及其证明目的，综合全案证据予以确认。 经审理查明，原告法定代表人王吉奎于2016年在自家房内开始养鸡，2017年3月13日其申请在新蒲镇新中村东高组选址建设“养猪、蛋鸡”养殖场，并填报《遵义新建畜禽规模养殖养殖场申报审批表》：遵义市红花岗区新中街道办事处（以下简称新中街道办）新中村委会意见是“请上级部门按相关规定办理”；3月14日，新中街道办城市综合服务中心意见是“请上级规划部门按相关规定办理”；3月15日，新中街道办经济发展服务中心意见是“经规划、国土、环保允可后实施，必须安全、文明施工，但今后一旦国家征用，则必须积极配合”；3月15日，新中街道办国土资源管理所意见是“请规划、环保、林业等部门审定，若行，将严格按照农业设施用地管理，到农业部门和国土部门进行设施备案”；3月24日，新中街道办意见是“按程序办理齐全手续后方可实施，请主管部门审核”；区农牧水利局意见栏为空白（未有审批意见）。2017年11月28日，原告办理营业执照。2019年1月，原告未经审批在其法定代表人王吉奎承包的位于新中村东高组的“海椒田”（旱地2.53亩，非基本农田）占地944.06㎡修建彩钢棚655.75㎡用于养殖蛋鸡等。2019年12月24日被告作出前述处罚决定。原告不服，提起本案诉讼，请求予以撤销。 本院认为，本案争议的焦点是：1、被告是否具有行政处罚主体资格；2、“第107号处罚决定”是否合法。 1、关于被告是否具有本案行政执法主体资格问题。按照政府职能转变和机构改革要求，根据相对集中行政处罚权试点工作的相关规定，被告系适格行政处罚主体。 2、关于“第107号处罚决定”是否合法问题。《土地管理法》第四十三条规定，使用集体经济组织农民集体所有的土地需经依法批准、第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，又由于涉案养殖场占地位于新蒲镇土地利用总体规划范围内，《城乡规划法》第四十条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”由此可见，使用土地、进行建设都应办理审批手续。即使按照《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号文件）中界定的直接用于经营性养殖的畜禽舍等设施农用地，亦应经经营者申请、乡镇申报、县级审核即县政府组织农业部门和国土资源部门进行审核，符合规定要求的，由县级政府批复同意。但原告涉案彩钢棚占地建设，没有任何批准手续，应属违法占地建筑。被告对原告作出责令其退出非法占用的土地、拆除违法建筑、处以非法占地每平方米10元罚款的处罚决定，符合《土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”和《土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定， 综上所述，被告作出的“第107号处罚决定”事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，且处罚适当；原告诉请撤销的理由，没有事实依据和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下︰ 驳回原告遵义东高康林养殖农民专业合作社的诉讼请求。 案件受理费50元，由东高康林养殖合作社负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审 判 长  潘嘉品 人民陪审员  容 鲜 人民陪审员  何德华 二〇二〇年五月九日 法官助理李丽莎 书记员刘玉