西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行初47号 原告陕西鑫昌德建设工程有限公司，住所地西安市长安区太乙长安道南北一路**。 法定代表人党焱，总经理。 委托代理人范明君，陕西迈拓律师事务所律师。 委托代理人赵卓，陕西迈拓律师事务所律师。 被告西安市长安区人民政府，，住所地西安市长安区西长安街** 法定代表人李娴，区长。 委托代理人陈羽萌，西安市长安区司法局工作人员。 委托代理人李超，陕西云德律师事务所律师。 原告陕西鑫昌德建设工程有限公司（以下简称鑫昌德公司）不服被告西安市长安区人民政府（以下简称长安区政府）作出的强制拆除决定，于2020年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年1月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月22日公开开庭审理了本案。原告鑫昌德公司的委托代理人范明君、赵卓，被告长安区政府的委托代理人陈羽萌、李超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告长安区政府于2019年7月29日作出《强制拆除决定书》（长拆决字〔2019〕43号，以下简称被诉强拆决定），该决定载明：鑫昌德公司未取得《建设工程规划许可证》擅自在长安区何家营新村陕西学前师范学院北门口建设砖混结构两层建筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，经规划长安分局《关于陕西学前师范学院北门口违法建设的认定函》（市规长函〔2018〕159号，以下简称159号违建认定函）认定，该建筑物属违法建筑，意见为拆除。2018年11月13日，长安区城市管理综合行政执法局（以下简称长安区城管局）依法作出《行政处罚决定书》（长城管执罚字违〔2018〕159号，以下简称159号处罚决定），并向鑫昌德公司送达，责令鑫昌德公司在2018年11月20日前自行拆除该违法建筑，鑫昌德公司逾期未拆除，经催告后仍未履行。现根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，决定对鑫昌德公司违法搭建的建筑物依法强制拆除。如对本《强制拆除决定书》不服，可在接到《强制拆除决定书》之日起六十日内，向西安市人民政府申请行政复议；也可于六个月内向西安铁路运输中级法院提起行政诉讼。 原告鑫昌德公司诉称，2020年元月上旬，原告听闻陕西学前师范学院北门口代征地上的砖混结构两层建筑为违法建筑，政府将予以强制拆除。后原告到长安区政府经查询得知被告作出的《关于强制拆除陕西学前师范学院北门口违法建设的公告》以及被诉强拆决定，上述两份文件均未按照法律规定的方式向原告送达。2014年12月，原告在承建师范学院公寓楼的过程中，经师范学院同意在其学院北门口代征地上修建了砖混结构两层房屋，作为该建设工程的项目部用房，由原告占有使用。该项目工程竣工后，因师范学院未按照双方之间的建设工程承包合同的约定支付工程款，原告也就未将该建筑物移交给师范学院。涉案违建虽然由原告占有使用至今，但该建筑应属师范学院所有。被告在作出被诉强拆决定前，违反《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，未告知原告该行政决定的事实、理由及依据，也未给原告陈述申辩的机会。被告作出处罚决定后，也未按照法定方式向原告送达。被告作出被诉强拆决定程序严重违法，且该决定认定的事实与实际不符，其决定错误，侵犯了原告的合法权益。请求：1.依法撤销被诉强拆决定；2.本案诉讼费用由被告承担。 被告长安区政府辩称：一、长安区城管局针对涉案违法建筑作出159号处罚决定，该处罚决定既未被撤销也未被确认违法，故被告依据该处罚决定作出被诉强拆决定并无不当之处。二、被告作出被诉强拆决定事实清楚、证据确凿、程序合法、依据正确。三、被告作出被诉强拆决定通过法定程序送达给了原告指定的代收人，原告主张其并未收到该决定书明显与客观事实不符，其要求撤销被诉强拆决定的理由不能成立，依法应当驳回其诉讼请求。 被告长安区政府在举证期限内向本院提交了以下证据： 第一组：1.159号违建认定函及现场照片；2.立案呈批表。该组证据证明长安区城管局收到159号违建认定函后，经审核符合立案条件，遂予立案。第二组：3.责令停止违法行为通知书；4.执法证复印件；5.营业执照、胡军身份证复印件、委托书；6.情况说明；7.现场勘验笔录、现场照片2张；8.询问笔录；9.行政违法案件处理意见报告。该组证据证明长安区城管局依法立案后，下发了《责令停止违法行为通知书》，要求原告停止违法行为，对其制作了询问笔录并要求其提供了相关证据材料，同时依法对违法现场进行了勘验，确定其建设违建的违法事实客观存在，依照法律规定拟作出限期拆除的处罚决定。第三组：10.行政处罚预先告知书（长城管执告字违〔2018〕159号）及送达回证；11.159号处罚决定及送达回证。该组证据证明作出159号处罚决定前依法向原告送达了《预先处罚告知书》并告知其陈述和申辩的权利，事实清楚、证据确凿、定性准确，并无不当之处。第四组：12.催告书及送达回证（2019.6.3）；13.催告书及送达回证（2018.11.23）；14.关于强制拆除陕西学前师范学院北门口违法建设的公告（长政告字〔2019〕56号）及送达回证。该组证据证明在作出被诉强拆决定之前，长安区城管局依法进行了催告及公告。第五组：15.被诉强拆决定及送达照片。结合前四组证据，证明被诉强拆决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。 经庭审质证，原告鑫昌德公司发表如下质证意见：对被告提交的第一组证据的真实性、证明目的认可。对第二组证据的真实性、合法性、证明目的均不认可。对第三组证据的真实性无异议，合法性、证明目的不认可。对第四组证据的真实性认可，合法性、证明目的不认可。对第五组证据的真实性认可，合法性、证明目的不认可。 本院对上述证据认证如下：对被告长安区政府提交全部证据的真实性、合法性、关联性均予以确认。 经审理查明，2018年10月11日，原西安市规划局长安分局向长安区城管局作出159号违建认定函，认定何家营新村陕西学前师范学院北门口砖混结构两层建筑物（佳乐购超市）因未取得《建设工程规划许可证》提前动工建设，属违法建设，处理意见为：1.以书面形式责令停止建设，不停止建设的，请长安区城管局请示区政府依法查封施工现场；2.对该违法建设予以拆除。长安区城管局收到该违建认定函后，于2018年10月19日立案，同日制作《现场勘验笔录》（长城管执勘字违〔2018〕第159号）和调查询问笔录（长城管执调字违〔2018〕第159号），并向鑫昌德公司发送《责令停止行政违法行为通知书》，责令鑫昌德公司于2018年10月19日之前停止违法建设。2018年10月22日，鑫昌德公司向长安区城管局出具授权委托书，授权委托该公司胡军为代理人负责陕西学前师范学院北门口两层砖混结构房屋协调事宜，有效期30天；并出具情况说明，载明：陕西学前师范学院北门口二层砖混结构房屋建于2014年，因本公司在陕西学前师范学院承接盖楼及道路工程，当时工人及技术员等没有办公区域，经学校商议在此建房用作项目部及办公、住宿等。工程已交工，因学校至今未清工程款，所以留作住人给学校后期维修服务。现为方便学生在此经营小超市。2018年11月6日，长安区城管局向鑫昌德公司作出《行政处罚预先告知书》，拟责令其接到行政处罚决定书之日起七日内自行拆除违法建设，并告知其七日内提出陈述和申辩。同日，鑫昌德公司代理人胡军签收该告知书。2018年11月13日，长安区城管局向鑫昌德公司作出159号处罚决定，认定鑫昌德公司无规划审批手续擅自在陕西学前师范学院北门口建设砖混结构两层建筑物，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定责令其接到行政处罚决定书之日起七日内自行拆除违法建设，并告知其诉权。同日，鑫昌德公司代理人胡军签收该处罚决定。2018年11月23日，长安区城管局向鑫昌德公司作出《催告通知书》，履行义务期限为接到催告通知书之日起三日内，履行义务方式为自行拆除违法建设，并告知其接到催告书之日起三日内提出陈述申辩。同日，胡军签收该催告通知书。2019年6月3日，长安区城管局向鑫昌德公司作出《催告通知书》，履行义务期限为接到催告通知书之日起十日内，履行义务方式为自行拆除违法建设，并告知其接到催告书之日起三日内提出陈述申辩。同日，温养利签收该催告通知书。2019年6月27日，长安区政府发布《关于强制拆除陕西学前师范学院北门口违法建设的公告》（长政告字〔2019〕56号），限鑫昌德公司自公告发布之日起20日内自行拆除违法建筑物。2019年7月29日，长安区政府作出被诉强拆决定。同日，温养利签收该强拆决定。庭审时，原告鑫昌德公司认可胡军和温养利均系其公司员工。 庭审后，被告长安区政府提交了在涉案违法建筑外墙面张贴《关于强制拆除陕西学前师范学院北门口违法建设的公告》（长政告字〔2019〕56号）的照片四张。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，被告长安区政府无正当理由逾期提供该证据，本院不予组织质证。 本院认为，本案的审查焦点是被诉强拆决定的合法性。 一、职权依据方面。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”据此，被告长安区政府具有作出被诉强拆决定的法定职权。 二、主要事实和法律依据方面。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。据此，申请办理建设工程规划许可证的义务主体为建设单位，本案中，原告鑫昌德公司投资并建设涉案建筑物，系建设单位，应为行政处罚决定及行政强制拆除决定的行政相对人。原告在未取得建设工程规划许可证的情况下修建涉案房屋，违反了上述规定，159号处罚决定和被诉强拆决定具有事实根据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条的规定，未取得建设工程规划许可证进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，长安区城管局向鑫昌德公司作出159号处罚决定后，原告鑫昌德公司在法定期限内既未申请行政复议，也未提起行政诉讼，且逾期未拆除，被告长安区政府依据159号处罚决定和《中华人民共和国城乡规划法》上述规定，作出被诉强拆决定，适用法律正确。 三、行政程序方面。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。催告的目的是催促当事人在一定期限内自行拆除，并赋予其陈述权和申辩权，最大限度保护当事人合法权益。公告是催告的形式之一，目的侧重于向社会公开相关信息，接受社会舆论的监督。在强制拆除违法建筑时，将公告与催告相结合，既能保障个案的法律效果，又能达到良好的社会效果。本案中，被告长安区政府在作出被诉强拆决定前，已经两次向原告送达《催告通知书》，限期自行拆除违法建设，并告知其陈述申辩权，符合上述法律规定。被告长安区政府亦在作出被诉强拆决定前作出《关于强制拆除陕西学前师范学院北门口违法建设的公告》（长政告字〔2019〕56号），虽未在法定举证期限内提交张贴公告的证据，但因已催告过，故是否依法公告的事实认定并不影响原告自行履行行政义务以及行使陈述申辩权，不宜仅以此举证瑕疵确认被诉强拆决定违法。关于原告主张被告送达程序不合法的问题。送达的意义在于让当事人知晓行政行为的内容并在法定期限内进行法律救济。胡军和温养利作为原告鑫昌德公司的员工，签收催告通知书和被诉强拆决定并无不当，且原告在法定期限内针对被诉强拆决定提起了本案诉讼，并未影响原告诉权的行使，故原告该主张不能成立，本院不予采纳。 综上，被告长安区政府作出被诉强拆决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陕西鑫昌德建设工程有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告陕西鑫昌德建设工程有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  刘 爽 审 判 员  左 昆 人民陪审员  折亚平 二〇二〇年五月二十八日 法官 助理  王一婷 书 记 员  张 婧 1