辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)辽行终1134号上诉人（一审原告）：崔福胜,男,1963年8月27日出生,汉族,住址沈阳市和平区。上诉人（一审被告）：沈阳市和平区人民政府,所在地址沈阳市和平区十一纬路**。法定代表人：马原，该区政府区长。委托诉讼代理人：高振旺，该区政府办公室工作人员。委托诉讼代理人：张从国，辽宁申弘律师事务所律师。崔福胜诉沈阳市和平区人民政府（以下简称和平区政府）政府信息公开一案，崔福胜与和平区政府均不服沈阳市中级人民法院(2019)辽01行初167号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。崔福胜一审诉称：2019年1月16日，和平区政府办公室作出沈和政依申请（2019）3号《和平区人民政府依申请公开政府信息告知书》，针对崔福胜申请公开的“北市四期旧城改建项目社会稳定风险评估报告”事项作出答复，答复内容为上述申请事项涉及国家秘密，属于不予公开的范围。崔福胜认为该“告知书”违法，理由如下：1、和平区政府没有举证证明崔福胜申请的事项涉及国家秘密；2、涉及公民切身利益的重大建设项目的批准和实施情况及土地征收、房屋拆迁的批准文件、补偿标准、安置方案等相关信息是政府应该主动公开的事项，和平区政府不予公开是违法的。请求：1、确认和平区政府作出的沈和政依申请（2019）3号《和平区人民政府依申请公开政府信息告知书》违法；2、诉讼费由和平区政府负担。一审法院查明：2019年1月16日，和平区政府办公室作出沈和政依申请（2019）3号《和平区人民政府依申请公开政府信息告知书》，针对崔福胜申请公开的“北市四期旧城改建项目社会稳定风险评估报告”事项作出答复，答复内容为上述申请事项涉及国家秘密，属于不予公开的范围。崔福胜不服该《告知书》，遂来院诉讼。另查明，经过庭后向和平区政府机关核实，案涉“社会稳定风险评估报告”并没有标明密级等信息。一审法院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。”故和平区政府具有政府信息公开的法定职权。关于“北市四期旧城改建项目社会稳定风险评估报告”应否公开的问题，行政机关所制作或保存的政府信息应当尽可能的主动公开或者依申请公开，以最大程度地保障社会公众的知情权，以此监督行政权力在阳光下运行。但毋庸置疑，必然会有一部分政府信息不能公开，属于信息公开的豁免范围。实践中豁免公开的政府信息，既包括涉及国家安全等需要绝对豁免公开的信息，也包括可以由信息公开义务主体利益衡量后裁量免予公开的信息，还包括可以与第三方协商确立的豁免信息，等等。案涉报告系政府决策征收过程中的社会稳定风险评估报告。此类有关社会稳定风险评估的政府信息，是行政机关在作出决策前据以研究、讨论使用的内部信息，也属于过程性信息，属于信息公开义务主体可以根据情况决定是否豁免的范围。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条也规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。而且，此类社会稳定风险评估本身即包含部分敏感信息，其中有关风险隐患的认定、分析与防范，一旦公开既可能侵犯相关个人隐私，也可能造成风险防范措施的失效；且一旦公开，就存在在一定范围内将影响公共安全和社会稳定的可能性。综上所述，崔福胜申请的信息既属于过程性信息，也属于不宜公开的政府信息，故和平区政府不予公开上述政府信息的结论是正确的。关于和平区政府作出的《和平区人民政府依申请公开政府信息告知书》是否合法的问题，本院认为，崔福胜申请公开的“北市四期旧城改建项目社会稳定风险评估报告”，并没有被有权确定密级的机关确定为国家秘密，故上述“风险评估报告”并不构成《中华人民共和国保守国家秘密法》第九条所调整的国家秘密的范围，和平区政府以崔福胜申请公开的政府信息涉及国家秘密为由不予公开，属于认定事实错误，适用法律不当，应予确认违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。”本案中，和平区政府作出的“告知书”虽然违法，但是崔福胜申请公开的信息确属不应公开的范围，故上述“告知书”不具有可撤销的内容，根据上述法律规定，本案应单独确认案涉“告知书”违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款之规定，判决：确认和平区政府作出的沈和政依申请（2019）3号《和平区人民政府依申请公开政府信息告知书》违法。案件受理费50元，由和平区政府负担。崔福胜上诉请求：1、撤销（2019）辽01行初167号行政判决中关于“北市四期旧城改建项目社会风险评估报告属于过程性信息及不宜公开的信息的论述和结论；2、责令和平区政府重新作出政府信息公开告知书；3、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：1、一审法院混淆了行政行为成熟前过程性信息和成熟后的政府信息公开，依据社会稳定风险评估的相关规定，参加社会稳定风险评估的人员，包括人大代表、政协委员、建设规划专家、法律工作者、社区干部、居民代表等人，上述人员参加评估会议，本身就应当对其言行负责，何来隐私保护。案涉的北市四期旧城改建项目，征收决定颁布于2013年3月1日，距今已经过去六年时间，社会稳定风险评估报告难道还不宜公开？2、一审法院认定案涉政府信息不易公开属于司法权干预行政权，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条规定，政府信息公开的法定职责在行政机关，法院不能对行政机关的职权有所干预。3、和平区政府没有提供书面答辩状，这一点应当在判决书中有所载明，以体现合议庭程序正当，判决文书严谨规范。和平区政府上诉请求：撤销（2019）辽01行初167号行政判决，依法驳回崔福胜的诉讼请求；一、二审诉讼费由崔福胜承担。事实和理由：一审法院在判决书中明确认定了北市四期旧城改建项目社会稳定风险评估报告一旦公开，就存在在一定范围内将影响公共安全和社会稳定的可能性，不予公开是正确的。因此，涉及影响公共安全和社会稳定的相关信息，也应属于广义的国家秘密管理范畴，不予公开的理由符合法律规定，不应当被确认违法。本院经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点是《北市四期旧城改建项目社会稳定风险评估报告》是否属于国家秘密，是否属于应予公开的政府信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、第十四条、第十五条、第十六条的规定，只有依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，才不予公开。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。据此，人民法院在审理房屋征收案件中，对房屋征收决定的合法性审查包括作出征收决定的市、县级人民政府是否进行了社会稳定风险评估。《北市四期旧城改建项目社会稳定风险评估报告》是和平区政府依照上述规定对北市四期旧城改建项目进行的社会稳定风险评估结论。风险评估报告作为房屋征收案件中合法性审查的一项内容，直接涉及被征收人的合法权益，房屋征收机关对风险评估报告进行公开，有利于保障征收工作的公开透明，防止暗箱操作，故《北市四期旧城改建项目社会稳定风险评估报告》在没有法律、法规规定不予公开或已被确定为国家秘密、商业秘密以及其他不应当公开的秘密文件的情况下，和平区政府以该报告属于国家秘密为由不予公开，缺乏事实和法律根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于行政诉讼受案范围。本案中，《北市四期旧城改建项目社会稳定风险评估报告》是和平区政府作出征收决定的必备要件之一，一经作出即对外具有法律效力，成为作出征收决定的依据，该评估报告不是参考性意见，对被征收人的合法权益可能产生实际影响，不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定的过程性行为，故一审法院以该报告属于过程性信息及不宜公开的政府信息为由不支持崔福胜的诉讼请求，仅以和平区政府认定事实错误和适用法律不当为由判决确认《和平区人民政府依申请公开政府信息告知书》违法，法律依据不充分。综上，一审判决适用法律不当，应予以纠正。崔福胜的上诉理由成立，本院予以支持；和平区政府的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第一、第二项的规定，判决如下：一、撤销沈阳市中级人民法院（2019）辽01行初167号行政判决；二、撤销沈阳市和平区人民政府作出的沈和政依申请（2019）3号《和平区人民政府依申请公开政府信息告知书》并责令其在法定期限内重新作出行政行为。一、二审案件受理费一百五十元，由沈阳市和平区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 武 江审判员 徐桂伶审判长 王华迪二〇二〇年五月二十日法官助理李雪书记员孟慧