江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣03行初2号原告周仔秀，女，1935年12月7日出生，汉族，住江西省莲花县。委托代理人刘忠清，男，1965年2月21日出生，汉族，住江西省莲花县，系周仔秀之子。被告莲花县人民政府，住所地江西省莲花县新建街**，组织机构代码014808-8。法定代表人曾国祥，县长。委托代理人刘华雄，莲花县司法局副局长。委托代理人颜开光，江西和园律师事务所律师。原告周仔秀因要求确认被告莲花县人民政府（以下简称“莲花县政府”）强制拆除房屋违法及行政赔偿一案，于2019年12月24日向本院提起诉讼，本院于2020年1月7日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等文本。本院依法组成合议庭，于2020年4月14日公开开庭审理了本案。原告周仔秀委托代理人刘忠清，被告莲花县政府委托代理人刘华雄、颜开光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告周仔秀起诉请求：1、依法确认被告强拆原告房屋的行政行为违法；2、判令被告赔偿原告各项经济损失2634000元（附损失清单：房屋价值1722000元；宅基地价值306000元；室内物品和衣物价值250000元；水井50000元；拆迁补偿费和搬迁费50000元；安置补偿费和过渡费100000元；精神损失费200000元）。事实和理由：原告的祖宅位于莲花县，已经合法存续多年。该祖宅在莲花县征收范围内，被告作为征收主体，迟迟没有对原告作出安置补偿决定。2019年11月15日上午九点多，一百多人对原告的祖宅进行了强拆，原告得知后及时报警，请求依法阻止强拆，经处警人员答复系政府行为。原告为维护自己的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规规定，依法提起行政诉讼，请求法院作出公平、公正的裁判。原告为支持自己的主张，向本院提交了以下证据：证据一：原告身份证及户口簿复印件，证明原告的身份信息及原告与刘忠清系母子关系。证据二：宅基地使用证复印件，证明案涉房屋的权属为原告，原告丈夫刘德先已去世，房屋为原告所有。证据三：房屋强拆前、强拆中和强拆后的照片，证明原告房屋拆除时有物品在房屋内，拆迁前有水井。证据四：报警电话截图，证明被告强拆了原告房屋，被告强拆时原告未在家，被告知后赶回家后报警，同时证明拆除案涉房屋的时间为2019年11月15日。证据五：萍莲高速（安源段）项目房屋征收补偿方案，证明莲花范围内的补偿也应按安源区范围内的标准进行补偿。证据六：莲花县琴亭镇党委副书记刘铜柱出具的证明，证明刘忠清曾与拆迁工作人员沟通。被告莲花县政府答辩称，一、周仔秀并非涉案房屋所有权人，不是本案适格原告。案涉房屋是没人居住的老旧房屋，周仔秀没有房屋权属证明，不是案涉房屋的所有权人，与本案处理没有法律上的利害关系，不是本案适格原告。二、莲花县政府没有实施拆除案涉房屋的行为，不是本案适格被告。案涉房屋坐落在萍莲高速项目征地红线内，但原告起诉的不是相关具体组织实施征地行为、补偿行为或履职行为，莲花县政府没有实施拆除涉案房屋的行为，不是适格的行政责任主体，不是本案适格被告。本案系对农村房屋强制拆除行为不服提起诉讼，鉴于莲花县政府没有实施拆除涉案房屋的行为，也不是具有法定责令交出土地的行政主管部门，不适用推定被告规则。三、原告诉求赔偿2634000元明显过高，且没有事实依据和法律依据。被告莲花县政府在举证期限内向本院提交了以下证据：证据一：萍莲高速公路（莲花段）工程建设征地拆迁实施方案，证明土地和房屋征收程序、征收补偿标准等。证据二：萍莲高速公路（莲花段）房屋评估机构选定表，证明多数征收人协商选定评估机构为南昌万恒房地产评估咨询有限公司。证据三：案涉房屋《估价初步结论》及其《征求意见书》（2018.5.3），证明经南昌万恒房地产评估咨询有限公司评估：1.案涉房屋估价为722450元；2.主房面积950.5平方米，系刘志清、刘忠清、刘木清、刘九清共有，估价413468元；3.主房占地487.7平方米，系刘志清、刘忠清、刘木清、刘九清共有，估价292620元。证据四：《房地产估价报告》（刘志清房屋），证明经南昌万恒房地产评估咨询有限公司评估：1.刘志清产权部分估价为187204元；2.主房面积237.625平方米，系占整栋房屋面积的1/4，估价103367元；3.主房占地121.93平方米，系占整栋房屋占地面积的1/4，估价73155元。证据五：拆除前房屋内图片、视频光盘，证明涉案房屋平时没人居住，房屋被拆前物品已清空，为空房。经质证，原告对被告证据的质证意见为：对被告证据一的真实性无异议，对合法性不认可，认为该文件不具法律效力；对证据二真实性无异议，房屋评估机构选定表上“刘忠清”的名字是真实的，其中有一栋房屋属原告；对证据三，认为《估价初步结论》及《征求意见书》未经原告同意，且未盖章，是无效的；对证据四中所载明的房屋面积及占地面积无异议，对折旧50%有异议；对证据五不认可，视频只拍摄一小部分，没有拍到全部，未能反映屋内物品情况，原告生活用品实际上放置在涉案房屋内。被告对原告的质证意见为：对证据一无异议；对证据二，认为不能达到原告证明目的，宅基地使用权人是刘德先，不是原告，但对刘德先与周仔秀为夫妻关系无异议；对证据三的真实性无异议，但认为不能达到原告证明目的，因拆除前的图片不是具体拆除时点的图片，房屋内物品无清单，图片显示基本没有什么物品；对证据四，认为因只有通话的时间点，不能达到原告证明目的；对证据五的真实性、关联性不认可，认为安源区的标准只适用于安源区范围内，不能作为莲花的标准来适用；对证据六的真实性、关联性不认可。本院对上述证据认证如下：1、关于被告的证据，被告证据一是莲花县政府办印发《萍莲高速公路（莲花段）工程建设征地拆迁实施方案》的通知，与本案原告主张的房屋被拆有关，应予以认定；证据二有参会村民签到确认，真实性予以认定；证据三并非评估公司出具的最终评估结果，不予认定；证据四系案外人刘志清房屋的估价报告，与本案原告无关，不予认定；对证据五的真实性予以认定，但能否达到被告的证明目的，需结合其他证据作出认定。2、关于原告的证据，原告证据一符合三性要求，具有证明效力；证据二符合三性要求，具有证明效力；证据三系房屋拆除前后的照片，真实性予以认定；对证据四的真实性予以认定，但其本身不能证明被告强制拆除房屋的时间；证据五系萍莲高速（安源段）房屋征收补偿方案，与本案无关；证据六与本案审理对象无关。经审理查明，原告周仔秀系莲花县村民，在斜田村田塍背有集体土地上土木结构房屋（二层）。房屋所在的宅基地使用证（户名为刘德先，即原告周仔秀之夫，刘德先已去世）载明宅基地面积为153平方米，主建筑面积为123平方米，附属建筑面积为30平方米。被告莲花县政府因萍莲高速公路项目建设，需要征收周仔秀的该处房屋。2019年11月15日，上述房屋被强制拆除。周仔秀对强制拆除行为不服，向本院提起行政诉讼。另查明，莲花县政府为实施萍莲高速公路项目建设，就征地拆迁事宜制定了《萍莲高速公路（莲花段）工程建设征地拆迁实施方案》。该实施方案确定莲花县人民政府为征收责任主体，莲花县国土资源局和萍莲高速所经过乡镇为征地拆迁实施单位。本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、周仔秀是否为本案适格原告，莲花县政府是否为本案适格被告；二、被告强制拆除案涉房屋是否合法；三、原告要求被告赔偿的各项损失是否应当支持，赔偿数额应当如何确定。关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款和第二款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十四条第一款规定：“行政诉讼法第二十五条第二款规定的‘近亲属’，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。”刘德先系案涉房屋所在宅基地使用证登记的使用权人，而周仔秀作为刘德先的妻子享有对其房屋的合法继承权，该合法继承权不仅及于房屋本身，还包括房屋征收所应获得的拆迁利益。因此，周仔秀与本案拆迁具有法律上的利害关系，属于有权提起行政诉讼的当事人。关于莲花县政府是否为本案适格被告的问题，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。由此可见，农村集体土地的征收，属于县级以上人民政府的法定职权，其他主体并无此项权限。据此，对于因征收土地而对地上房屋的拆除首先应推定为县级以上人民政府的行政强制行为，除非有证据足以推翻。就本案而言，莲花县政府的答辩意见以及提供的证据表明案涉房屋位于萍莲调整项目征地红线内，且莲花县政府系萍莲高速公路（莲花段）土地征收责任主体。在莲花县政府不能举证证明确系其他主体违法实施强制拆除的情况下，应当推定其为实施强制拆除的主体，并承担相应的赔偿责任。因此，莲花县政府是本案的适格被告。关于焦点二，征收过程中的违法强拆是指征收人未依照法律规定强制拆除被征收人房屋的行为。违法强拆不仅表现为征收人违反实体法规定实施强拆，还包括征收人未依照法定程序实施强拆。《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地、地上附着物和青苗的补偿费等费用排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。本案中，莲花县政府既未与原告签订征收补偿协议，也未对原告作出征收补偿决定，更未对原告给予及时补偿，其强行拆除房屋损害了原告的合法权益，应当认定违法。另从行政强制的程序而言，莲花县政府的行为也不符合法律规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。莲花县政府并未举证证明已履行了催告、听取当事人陈述与申辩等强制执行前置程序，故莲花县政府的强拆行为违反法定程序，应确认违法。关于焦点三，本案系集体土地上房屋强制拆除行为被确认违法而引发的行政赔偿争议。行政赔偿是国家赔偿的一种形式，故本案核心问题是从国家赔偿法的角度，如何判定赔偿标准和具体赔偿范围。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”就本案而言，上述“直接损失”的范围，除包括被拆房屋价值外，还应当包括原告应享有的房屋拆迁安置补偿权益（如搬迁费、过渡安置费等）以及对动产（屋内物品）造成的直接损失等。关于周仔秀被拆房屋的损失赔偿问题。对周仔秀房屋的赔偿不应低于赔偿时就近地段类似品质房屋的市场价值。鉴于案涉房屋已被拆除，房地产评估机构可根据强制拆除房屋时该房屋所在土地的实际性质，并根据当事人提供的资料，独立、客观、公正地出具评估报告。对于本案强制拆迁过程中案涉房屋内是否有或是有哪些应予赔偿的物品，双方当事人均未提交财产清单，对此问题存在较大争议，且均未提供有效证据证明自己的主张，尚需莲花县政府在后续赔偿环节中进一步查明核定，原告亦应当依法提供相应的证据加以证明。为体现对违法拆除行为的惩戒，在本案赔偿问题上，应当秉持的基本原则是，对原告赔偿不应少于其原应得的全部相关拆迁安置补偿权益。关于原告主张200000元精神损害费的问题。因原告并未提供证据证明被告实施强制拆除行为中原告受到身体伤害，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定的关于支付精神抚慰金的条件。原告的该项主张缺乏法律依据，依法不予支持。综上所述，莲花县政府强制拆除原告房屋的行为违法，应当对原告由此产生的损失予以赔偿。鉴于莲花县政府既未对原告作出安置补偿决定，也未作出赔偿决定，且双方当事人均未提交有效证据证明原告的实际损失数额，因而对本案的处理应秉持“先行政、后司法”的原则，法院对原告各项损失不宜直接判定，以利更好的监督行政机关依法履行其应当履行的职责。需要指出的是，莲花县政府应积极协调原告，切实履行好行政赔偿义务，尽可能协调化解争议，如仍难以达成一致意见，应作出赔偿决定。原告如不服，仍有权依法寻求司法救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第三项、第三十六条第一款第八项之规定，判决如下：一、确认被告莲花县人民政府2019年11月15日强制拆除原告周仔秀拥有的坐落于莲花县田塍背的房屋违法；二、责令被告莲花县人民政府在本判决生效后二个月内对原告周仔秀作出赔偿决定。案件受理费50元，由被告莲花县人民政府负担。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出上诉状副本,上诉于江西省高级人民法院。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇二〇年五月二十九日书记员  刘诗怡