河北省鸡泽县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)冀0431行初3号 原告段志军，男，1946年5月26日出生，汉族，农民，住邯郸市永年区界河店乡北界河店村。 委托代理人高云龙，河北冀港律师事务所律师。 被告邯郸市永年区界河店乡人民政府，地址邯郸市永年区界河店乡北界河店村。 法定代表人高立彬，任乡长。 委托代理人李超，河北贯云律师事务所律师。 委托代理人焦红印，邯郸市永年区界河店乡人民政府工作人员。 被告邯郸市永年区人民政府，地址邯郸市永年区洺州大道。 法定代表人李书峰，任区长。 委托代理人张晓丽，邯郸市永年区人民政府司法局行政复议和应诉科科长。 原告段志军不服被告邯郸市永年区界河店乡人民政府未处理土地承包经营权争议行为及被告邯郸市永年区人民政府作出的永政复决字[2019]第17号行政复议决定书一案，于2019年10月8日向邯郸市永年区人民法院提起行政诉讼。2019年11月8日邯郸市中级人民法院作出（2019）冀04行辖161号行政裁定书，裁定本案由鸡泽县人民法院管辖。本院于2020年1月6日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月24日公开开庭审理了本案。原告段志军及其委托代理人高云龙，被告邯郸市永年区界河店乡人民政府委托代理人李超、焦红印，被告邯郸市永年区人民政府委托代理人张晓丽均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告段志军于2019年5月20日向被告邯郸市永年区界河店乡人民政府提出申请，请求邯郸市永年区界河店乡人民政府责令界河店乡北界河店村返还段志军0.88亩家庭承包地，并排除妨害，将土地恢复原状。被告邯郸市永年区界河店乡人民政府未依其申请作出处理土地承包经营权争议行为。原告段志军不服，向被告邯郸市永年区人民政府申请行政复议，被告邯郸市永年区人民政府于2019年9月18日作出永政复决字[2019]第17号行政复议决定书，驳回了段志军的行政复议申请。 原告段志军诉称：段志军系邯郸市永年区界河店乡北界河店村村民，永年区界河店乡北界河店村村民委员会自2004年开始占用段志军0.88亩家庭承包地(系基本农田)进行“幸福园小区”非农业项目建设。永年区界河店乡北界河店村村民委员会将段志军承包经营的基本农田用于非农业建设，改变了土地用途，其行为严重违反法律强制性、禁止性规定，严重侵害了段志军依法享有的土地承包经营权。2019年5月20日，段志军通过EMS特快专递邮寄的方式向永年区界河店乡人民政府提交了《申请书》，申请永年区界河店乡人民政府对段志军与永年区界河店乡北界河店村村民委员会之间的土地使用权纠纷作出处理。因被告永年区界河店乡人民政府未在法定期限内对段志军提出的《申请书》作出处理，2019年7月25日，段志军向永年区司法局提出行政复议申请，邯郸市永年区人民政府依法受理段志军的行政复议申请后，段志军于2019年9月23日收悉永年区人民政府于2019年9月18日作出的永政复字(2019)第17号行政复议决定书，段志军对该复议决定不服，具体理由如下：一、永年区界河店乡人民政府不依法处理段志军与永年区界河店乡北界河店村村民委员会土地使用权争议的行为违法。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，被告永年区界河店乡人民政府有处理个人与单位之间土地使用权争议的法定职责。另外，依据《中华人民共和国土地承包法》第五十五条：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。”的规定，永年区界河店乡人民政府也有处理个人与单位之间土地使用权纠纷的法定职责。二、永年区人民政府作出的永政复字(2019)第17号行政复议决定认定事实错误。永年区人民政府在行政复议决定书中认定乡级人民政府没有处理承包地纠纷的相应法定职责，属于认定事实错误。依据《中华人民共和国土地承包法》第五十五条：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。”的规定，乡级人民政府有处理承包地纠纷的相应法定职责。三、永年区人民政府作出的永政复字(2019)第17号行政复议决定适用法律依据错误。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《中华人民共和国土地承包法》第五十五条的规定，永年区界河店乡人民政府有处理段志军与永年区界河店乡北界河店村村民委员会之间的土地使用权纠纷的法定职责。被告永年区人民政府依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第(四)项的规定，认定农村土地承包经营权争议案件不作为乡级政府的受理范围，属于适用法律依据错误。另外，《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地承包法》属于法律，《土地权属争议调查处理办法》属于部门规章，按照上位法优于下位法的原则，应当适用《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地承包法》的相关规定。综上所述，为维护段志军合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)解释》的相关法律规定，段志军向法院提起行政诉讼，诉讼要求：一、确认被告永年区界河店乡人民政府不依法处理段志军与永年区界河店乡北界河店村村民委员会土地使用权争议的行为违法，并判决被告永年区界河店乡人民政府依法履行土地使用权争议处理的法定职责；二、依法撤销被告邯郸市永年区人民政府作出的永政复字（2019）第17号行政行为，并判决被告邯郸市永年区人民政府重新作出行政行为；三、本案的诉讼费用由被告承担。综上，望法院依法裁判。 原告段志军向本院提交了以下证据： 证据1、被告邯郸市永年区人民政府作出的永政复字（2019）第17号行政复议决定书和邮件封皮复印件一份，用以证明被告邯郸市永年区人民政府做出行政复议决定书的内容和原告收悉的时间； 证据2、行政复议申请书和EMS特快专递邮寄详单复印件一份，用以证明原告向邯郸市永年区人民政府提起行政复议申请的内容和被告收悉的时间； 证据3、申请书复印件一份； 证据4、EMS特快专递邮寄详单复印件一份； 证据3、证据4用以证明原告向被告邯郸市永年区界河店乡人民政府提出申请书的具体内容、时间和被告永年区界河店乡人民政府收到原告申请书的具体时间； 证据5、土地承包合同复制件一份，用以证明原告依法享有土地承包经营权。 被告邯郸市永年区界河店乡人民政府辩称，一、段志军与北界河店村委会不存在土地权属争议。段志军提交土地承包合同，拟证明段志军对案涉土地享有土地承包经营权，经双方协商同意，北界河店村委会占用原告0.88亩土地，村委会出具的“三队下坡园占地区性对付表”载明，截止到2017年，段志军逐年从村委会领取案涉土地0.88亩补偿款。双方对案涉0.88亩土地的所有权、承包经营权以及土地使用权归属没有任何争议。二、界河店乡政府不具有处理案涉纠纷的法定职责。修改后的《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。根据原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条的规定，土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件。本案原告与北界河店村委会之间，就案涉土地所有权或者使用权归属不存在争议。段志军主张北界河店村委会严重侵害其土地承包经营权，据此请求返还承包地，排除妨碍，恢复原貌。段志军申请的事项不是土地权属争议，不属于法律授权乡级人民政府处理争议的范围，段志军申请处理不符合受理条件。三、段志军与北界河店村委会土地争议可通过诉讼程序解决。段志军主张2004年村委会开始占其0.88亩承包地进行新民居建设，侵害其土地承包经营权。双方因土地承包或侵权发生争议为民事纠纷，根据《土地承包法》相关规定，应通过调解、仲裁、诉讼程序解决纠纷。综上所述，合法行政是依法行政的基本要求，法无明文规定不可为，是行政机关依法行政的基本原则。邯郸市永年区界河店乡人民政府不具有处理案涉土地承包经营权纠纷的法定职权，无权对段志军申请事项做出行政裁决，不存在行政不作为的事由，段志军请求没有事实根据和法律依据，为此，应当判决驳回原告的诉讼请求。 被告邯郸市永年区界河店乡人民政府为证明其行政行为的合法性向本院提交了以下证据： 卷宗复印件一份（与原件核对一致，正文共计16页），用以证明段志军向乡政府提出申请要求北界河店村委会返还其承包地排除妨害，恢复原状。段志军依据的事实和理由是2004年村委会占用其家庭承包地侵害其土地承包经营权，事实上是段志军同意村委会在案涉土地上建设新民居，在占地兑付表显示，2004-2017年原告一直领取占地补偿款。乡政府提交的证据足以证明案涉土地所有权和土地承包经营权权属无争议，原告请求实质是认为村委会侵害其承包经营权，依据法律规定不属于界河店乡人民政府法定职责。 被告邯郸市永年区人民政府辩称，一、复议决定认定事实清楚，证据确凿。经审查查明：本案争议的0.88亩地位于下坡园菜地，原为机动地，是段志军的承包土地，2004年该村委会将其规划为宅基地范围之内，并建了住宅。段志军自2004年至2017年一直领取占地补偿款704元（800元／亩），其后不再领取，要求北界河店村村委会返还其承包地。而北界河店村委会认为段志军反映的诉求不合理。段志军与永年区界河店乡北界河店村委会之间争议属于农村承包经营权的纠纷，依据《中华人民共和国土地承包法》第五十五条之规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。界河店乡政府没有处理该土地承包经营权纠纷案件的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（一）款之规定，决定驳回申请人行政复议申请。二、复议决定适用法律正确。依据《农村土地承包法》第五十五条之规定，当事人不愿协商或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项之规定，农村土地承包经营权争议案件不作为乡级政府的受理范围，因此乡级人民政府没有处理原告与北界河店村委会承包地的法定职责。三、行政复议程序合法。段志军对永年区界河店乡人民政府不依法处理其与北界河店村委会土地承包权争议的行为，于2019年7月26日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理。于2019年9月18日作出决定，驳回段志军的行政复议申请并依法送达给段志军代理人和永年区界河店乡人民政府。永年区人民政府在行政复议过程中，从受理、立案、审查、决定到送达，符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》有关规定，程序合法，并无不当。综上所述，永年区人民政府行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回段志军的诉讼请求。 被告邯郸市永年区人民政府为证明其行政行为的合法性向本院提交了以下证据： 卷宗复印件一份（与原件核对一致，正文共计50页），用以证明永年区人民政府做出的行政复议决定事实清楚，程序合法，证据确凿。 经庭审质证，原告对被告邯郸市永年区界河店乡人民政府提交证据中的兑付表有异议，认为该表不符合事实，每亩800元是领过，但是表中不是本人的签字。当时村委会与原告协商占用原告土地的用途是进行良种培育，不是进行新民居建设。且兑付表为复印件，对真实性不予认可，对界河店乡人民政府提交的其他证据无异议。原告对被告邯郸市永年区人民政府提交的证据中，对复议决定书真实性认可，合法性不予认可。认为依据《土地管理法》十六条和《土地承包法》五十五条规定，乡政府有处理原告与村委会土地使用权纠纷的法定职责。被告依据土地权属争议调查办法在复议决定书中认定原告的申请不属于土地权属争议调查办法处理范围属于适用法律错误，原告的申请不是因为土地使用权归属向乡政府提出，而是基于土地承包经营权争议提出申请。对行政复议答复书、34页情况说明的真实性、合法性不予认可。对35页情况说明真实性、合法性、关联性均不予认可。对37-44页兑付表真实性、合法性不予认可，认为在耕地上建住宅应当取得相关政府部门建设审批手续。对46-48页合法性、真实性不予认可，认为结案报告中没有承办人签字，不符合结案报告法定形式。对其他证据无异议。被告邯郸市永年区界河店乡人民政府对原告提交的证据真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为原告提交的证据证明其土地承包经营权权属清晰，没有争议，原告认为存在侵权行为依法不属于乡政府处理申请的法定职责。被告邯郸市永年区界河店乡人民政府对邯郸市永年区人民政府提交的证据无异议。被告邯郸市永年区人民政府对原告提交的证据没有异议，认为区人民政府于7月26日收到申请书后于9月18日做出复议决定，符合行政复议法规定。被告邯郸市永年区人民政府对邯郸市永年区界河店乡人民政府提交的证据无异议。 本院对上述证据认定如下：被告邯郸市永年区界河店乡人民政府、邯郸市永年区人民政府、原告段志军提交的证据均符合证据的法定形式，具有真实性、关联性及合法性，本院依法予以确认。 经审理查明，原告段志军曾用名段志的，系邯郸市永年区界河店乡北界河店村人，1995年5月1日其承包了4.85亩承包地，承包期20年。本案中涉及的土地位于下坡园地，是段志军的部分承包土地。2004年北界河店村村委会将其规划为宅基地范围之内，并建了住宅。2010年北界河店村村委会将其中的部分平房拆除重新规划建成七层住宅楼。北界河店村村委会自2004年起按每亩800元补助款向村民发放，段志军2004年至2017年一直领取其被占承包地的补助款，自2018年起不再领取，要求北界河店村村委会返还其承包地。2019年5月20日段志军向邯郸市永年区界河店乡人民政府邮寄书面申请，要求乡政府责令北界河店村村委会返还段志军0.88亩家庭承包地，并排除妨害将土地恢复原状。界河店乡人民政府经调查认为段志军与北界河店村委会之间的争议系土地承包或侵权发生争议的民事纠纷，应通过调解、仲裁、诉讼程序解决纠纷。因界河店乡人民政府未对段志军的申请事项作出处理决定，2019年7月26日段志军向邯郸市永年区人民政府提起行政复议申请，要求确认界河店乡人民政府不依法处理段志军与界河店乡北界河店村村委会土地使用权争议的行为违法，并责令界河店乡人民政府依法履行土地使用权争议处理的法定职责。邯郸市永年区人民政府受理后经立案、审查，认为段志军与永年区界河店乡北界河店村委会之间争议属于农村承包经营权的纠纷，界河店乡人民政府没有处理该土地承包经营权纠纷案件的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（一）款之规定，决定驳回了段志军行政复议申请，并将行政复议决定书送达给段志军、界河店乡人民政府。段志军对此不服故诉至法院。 本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定的争议是指因土地所有权和使用权的权属不清发生的争议，权属不清是指土地的使用权全部或部分不清。原告段志军因其承包的土地被村委会占用向邯郸市永年区界河店乡人民政府申请，要求乡政府责令北界河店村村委会返还段志军0.88亩家庭承包地，并排除妨害将土地恢复原状。从形式上看本案是因段志军、北界河店村村委会之间因土地使用而发生的纠纷，而从权利属性上讲，本案段志军因持有土地承包合同依法对承包土地享有使用权，权属非常明确。故本案属于因侵犯土地承包经营权而发生的纠纷，并非土地使用权纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以向人民法院起诉。依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，农村土地承包经营权争议案件不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡级人民政府受理土地权属争议的案件范围。故案涉土地承包经营权纠纷，界河店乡人民政府仅有权予以调解解决，而本案中段志军要求乡政府责令北界河店村村委会返还段志军0.88亩家庭承包地，并排除妨害将土地恢复原状，针对该申请事项界河店乡人民政府无权作出行政决定。另被告邯郸市永年区人民政府收到原告行政复议申请后,经受理、审查及审批作出的永政复决字[2019]第17号行政复议决定书符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。 综上，被告邯郸市永年区界河店乡人民政府没有处理该土地承包经营权纠纷案件的法定职责。被告邯郸市永年区人民政府作出的永政复决字[2019]第17号行政复议决定书证据确凿，程序正当，符合法律规定。原告段志军的诉讼请求因无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下: 驳回原告段志军的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告段志军承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省邯郸市中级人民法院。 审 判 长  魏建勋 审 判 员  王 军 人民陪审员  范贵平 二〇二〇年五月二十日 书 记 员  贾丹娜 附相关法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。