广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤09行终200号上诉人（原审第三人）吴卓勇，男，1987年2月27日出生，汉族，住广东省化州市***********。委托代理人吴亚福，男，1957年5月12日出生，汉族，住广东省化州市***********,系上诉人吴卓勇的父亲。被上诉人（原审原告）吴建辉，男，1951年10月10日出生，汉族，住广东省化州市*************。委托代理人陈春霖，广东前瞻律师事务所律师。原审被告化州市自然资源局。法定代表人冯孔浪，局长。委托代理人彭文龙，化州市自然资源局工作人员。委托代理人陈锡海，化州市自然资源局工作人员。上诉人吴卓勇因被上诉人吴建辉诉原审被告化州市自然资源局（以下简称化州自然局）土地登记行政纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初235号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，本案涉案土地位于化州市************，面积103.5㎡，四至为：东至空地，南至吴华锦屋1.5米，西至吴日桂基地1.5米，北至吴亚福基地1.0米。2009年2月29日，吴卓勇因无房屋居住，向原化州市国土资源局申请本案涉案土地作建房用地，并提交了《茂名市农（居）民申请建房用地呈批表》、吴卓勇的身份证复印件和户口簿复印件、吴卓勇持有的涉案土地《乡村建设规划许可证》及规划建设红线图等材料。原化州市国土资源局经审查，于2009年7月24日颁发了涉案土地的[2009]化良集字第xx号《建设用地批准书》给吴卓勇。吴卓勇因遗失该《建设用地批准书》，于2016年10月14日向原化州市国土资源局申请补发证书。原化州市国土资源局经审查核实，于同日向吴卓勇补发了涉案土地的化补集字[2016]第x9号《建设用地批准书》。吴建辉不服原化州市国土资源局颁发给吴卓勇的上述《建设用地批准书》，认为发证事实不清，违反法定程序，损害原告的合法权益，于2018年7月18日诉至原审法院，请求：1、撤销被告核发给第三人的[2009]化良集字第xx号《建设用地批准书》；2、本案诉讼费用由被告承担。原审法院另查明，吴卓勇向国土部门提交的上述《茂名市农（居）民申请建房用地呈批表》中村民小组意见栏只有吴卓勇的亲属（含负责人）共六人签名确认，没有其他村民签名确认；化州自然局和吴卓勇未提供证据证明吴卓勇该建房用地申请已经其所在的村集体会议讨论同意。吴建辉在本案庭审中确认其在2017年3月已经知道原化州市国土资源局颁发了涉案的[2009]化良集字第xx号《建设用地批准书》给吴卓勇，因认为[2009]化良集字第xx号《建设用地批准书》已经登报遗失失效，故吴建辉对其后的补发证行为化补集字[2016]第x9号《建设用地批准书》于2017年8月提起行政诉讼。原审法院又查明，2017年8月11日，吴建辉以原化州市国土资源局为被告、以吴卓勇为第三人向原审法院提起行政诉讼[案号：（2017）粤0902行初148号]，请求撤销原化州市国土资源局颁发给吴卓勇的化补集字[2016]第x9号《建设用地批准书》。2017年12月28日，原审法院作出（2017）粤0902行初148号《行政裁定书》，认为化补集字[2016]第x9号《建设用地批准书》是在[2009]化良集字第xx号《建设用地批准书》遗失后予以补发，该补发证行为对原告的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性，裁定驳回吴建辉的起诉。该裁定书于2018年2月16日发生法律效力。原审法院再查明，因机构改革，化州市国土资源局已整合并入化州自然局，不再保留化州市国土资源局。原审法院认为，本案的争议焦点有三方面：一、吴建辉是否具有本案的原告主体资格；二、吴建辉提起本案诉讼是否属于重复起诉及是否超过法定起诉期限；三、原化州市国土资源局颁发的涉案《建设用地批准书》是否合法。关于吴建辉是否具有本案的原告主体资格的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，根据吴建辉提交的原告所在村集体的证明、原告所在村集体村民的证实材料及原告所在村委会的证明等证据材料，可以证实吴建辉已经提供初步证据证明其与原化州市国土资源局的被诉发证行为可能存在利害关系，而至于上述证明材料的证明力，不属于原告资格审查的范畴，故吴建辉具有本案的原告主体资格。关于吴建辉提起本案诉讼是否属于重复起诉及是否超过法定起诉期限的问题。吴建辉另案以原化州市国土资源局为被告、以吴卓勇为第三人向原审法院提起的行政诉讼[案号：（2017）粤0902行初148号]，是请求撤销原化州市国土资源局颁发给吴卓勇的化补集字[2016]第x9号《建设用地批准书》，非本案请求的撤销原化州市国土资源局颁发给吴卓勇的[2009]化良集字第xx号《建设用地批准书》，故吴建辉本案的起诉不属于重复起诉。又根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实可以作为定案的依据。本案中，据茂名市中级人民法院（2019）粤09行终60号行政裁定书所确认的事实可知，吴建辉提起的本案诉讼，没有超过法定的起诉期限。关于原化州市国土资源局颁发的涉案《建设用地批准书》是否合法的问题。《广东省实施办法》第三十五条第二款规定：“农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报市、县人民政府批准。”本案中，据吴卓勇向国土部门提交的《茂名市农（居）民申请建房用地呈批表》可知，吴卓勇因无房屋居住而申请涉案土地作建房用地，但该呈批表中村民小组意见栏只有吴卓勇的亲属（含负责人）共六人签名确认，没有其他村民签名确认，且也无证据证明吴卓勇该建房用地申请已经其所在的村集体会议讨论同意。故根据上述法律规定，原化州市国土资源局于2009年7月24日向吴卓勇颁发的涉案土地[2009]化良集字第xx号《建设用地批准书》，土地来源不清，主要证据不足，依法应予撤销。吴建辉诉请撤销该《建设用地批准书》，于法有据，原审法院予以支持。原审法院遂判决：撤销原化州市国土资源局于2009年7月24日颁发给吴卓勇的[2009]化良集字第xx号《建设用地批准书》。案件受理费50元，由被告化州市自然资源局负担。上诉人吴卓勇不服原审判决，向本院上诉称：一、吴建辉作为本案主体不适格。1、本案涉案土地与吴建辉无法律上利害关系。本案涉案土地位于化州市************，面积103.5平方米，四至为：东至空地，南至吴华锦屋1.5米，西至吴日桂基地1.5米，北至吴亚福基地1.0米。而吴建辉持有的1962年“三包四固定”土地证所登记在领井的土地为该岭的坡地，并不包括该岭的岭顶，其四至为：东至田边，南至粉屋，西至车路，北至(大队)办公室。本案涉案土地与吴建辉在领井的坡地没有重叠，也不在坡地的范围内。吴建辉出示的1983年的土地承包登记证明，分配给其使用的土地中，没有任何证据证明其有土地在涉案土地范围内。而吴卓勇的曾祖父吴恒林有涉案土地的山林权证和土地证。因此，上述事实已充分证明原化州市国土资源局核发给吴卓勇的批准书并没有侵犯吴建辉合法权益，吴建辉与核发批准书的行政行为无法律上的利害关系，其原告主体不适格。2、吴建辉出示的上诉人所在岭井村集体的证明，是村民吴亚曾的报复性伪造证据。在吴建辉出示的上诉人所在岭井村集体的证明上，盖有上诉人集体经济合作社的公章。事实上，2017年上诉人村集体还没有启用经济合作社公章，公章一直在村委会保管，正常使用的公章是“村民小组公章”，盖章签名的社长吴亚曾也是冒名顶替的。当时没有任何村集体会议选举吴亚曾为村长和社长，村民发现其对外冒充村长和社长后，已按照村民自治选举规定选举新村长，对吴亚曾冒充村长所作出的行为，一概不予承认。吴建辉用伪造的证据来证明其与核发批准书的行政行为有法律上的利害关系，是站不脚的。二、吴卓勇建房用地符合城乡建设用地规划，并经过镇政府和原化州市国土资源局等单位审批，符合法定程序。吴卓勇所在村集体的成员，是由其高祖父吴风荣和吴俊荣两兄弟衍下子孙组成，村集体成员与吴卓勇全部都有亲属关系。即使有其他村民签名，也属于亲属关系。至于无证据证明吴卓勇该建房用地申请已经其所在的村集体会议讨论同意一说，是强人所难。吴卓勇申请建房用地时，是根据良光镇旺财塘村委会同时期申请建房用地的做法进行申请的，当时基本上没有村集体会议讨论同意这一做法。良光镇申请建房用地的标准程序是后来才逐步规范的。退一步来说，即使当时没有村集体会议讨论同意，又与吴建辉有何关系。吴卓勇所在村为良光镇旺财塘岭井村，而吴建辉所在村为良光镇旺财塘山树桦村，两人隶属于不同自然村，而且上述证据显示涉案土地均不在吴建辉提供的土地登记证明上。三、原审适用法律不当。上诉人在建房用地审批前已经按照法定程序向原化州市国土资源局申请《乡村建设规划许可证》，规划部门对吴卓勇申请用地作出规划许可并附规划建设红线图。且吴卓勇已经根据用地规划许可和《建设用地批准书》在审批土地上清表平整，原审判决撤销[2009]化良集字第xx号《建设用地批准书》适用法律不当。事实上原审被告的发证行为是基本符合法定程序的，也具有具体的规划依据。根据《行政诉讼法》第七十条、第七十四条的规定，若撤销[2009]化良集字第xx号《建设用地批准书》会给国家利益、社会公共利益和上诉人吴卓勇的利益造成重大损害。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律不当。为维护上诉人的利益和行政行为的稳定性，故上诉人向二审法院请求：撤销茂名市茂南区人民法院(2018)粤0902行初235号行政判决，并依法改判驳回被上诉人吴建辉的诉讼请求；由被上诉人承担本案诉讼费。被上诉人吴建辉答辩称：原审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，请二审法院维持原审判决。原审被告化州自然局陈述称：一、原审判决认为吴建辉原告主体适格，属认定事实错误。吴建辉是化州市****************民，上诉人吴卓勇是化州市***************民，两人分属不同的经济合作社。吴建辉所在的山树华合作社出具《证明》证实涉案土地是其村集体土地由集体安排给吴建辉使用，吴卓勇所在的岭井合作社出具《证明》证实涉案土地是其村集体土地由集体安排给吴卓勇使用。两个经济合作社均主张涉案土地的所有权，吴建辉无涉案土地的权属凭证，无确凿证据证明其对涉案土地有经营管理使用的事实，未提供证据证明发证侵犯其合法权益，其与发证行政行为无法律上的利害关系。两个合作社均主张涉案土地所有权，属于土地权属争议案件，应由政府处理，故吴建辉所在村集体无涉案土地的权属证书，未经政府确权处理，其出具涉案土地属其村集体所有由集体安排给吴建辉使用的证明依法不具有合法性，原审判决据此认定其原告主体适格失之严谨。因此，原审判决仅依据吴建辉所在村集体及村民提供的证明就认定吴建辉与发证行政行为“可能”存在利害关系，没有进一步审查吴建辉原告的主体是否适格，没有清晰明确地确认其是否与发证行为存在法律上的利害关系，就直接认定原告主体适格，属认定事实不清。二、原审被告发证土地来源清楚，程序合法。吴卓勇填写《茂名市农（居）民申请建房用地呈批表》，表中村民小组意见栏有村小组的6位村民代表签名并注明“经本村小组会议研究三分之二成员同意吴卓勇建房”。在呈批表中，村委会出具“同意建房”的审批意见，镇政府、国土所审批同意，原审被告审核后，核发[2009]化良集字第xx号《建设用地批准书》给吴卓勇。该建设用地批准书，土地来源清楚，程序合法。虽然受生效法律文书所羁束，但吴建辉起诉期限的问题也是值得探讨的。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款是对行政相对人而言，吴建辉不是发证行为的行政相对人，其起诉期限不适用该条法律规定，而应适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定计算其起诉期限。按该法律规定，吴建辉的起诉已超过法定的起诉期限。综上所述，原审被告核发给吴卓勇的[2009]化良集字第xx号《建设用地批准书》，土地来源清楚，发证程序合法，没有侵害吴建辉的合法权益。吴建辉无涉案土地权属依据，与发证行为无法律上的利害关系，其原告诉讼主体不适格，原审判决认定事实不清，上诉人的上诉有事实及法律依据，请法院依法撤销原审判决并驳回吴建辉的起诉。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案二审阶段的争议焦点有两个方面：一是吴建辉是否具有本案的原告主体资格，其起诉是否超过法定期限；二是被诉发证行为的事实是否清楚、证据是否充分。关于吴建辉是否具有本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”依据规定，公民提起诉讼时，必须提供证明其与被诉行政行为有利害关系的初步证据。本案中，吴建辉为了证明其与被诉土地行政许可行为有利害关系，在一审阶段提交了1003号土地证存根和其所在村集体、村民、村委会等证据材料，已完成关于原告主体资格的初步举证责任，故其具有本案原告主体资格。至于上述证据能否证明涉案土地的使用权属吴建辉所有，则属于本案实体审理的范畴,不属于原告主体资格审查的范畴。关于吴建辉提起本案诉讼是否超过起诉期限的问题。由于本院生效的（2019）粤09行终60号行政裁定，对吴建辉在本案的起诉没有超过法定期限的事实已作出认定，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条关于“生效的人民法院裁判文书确认的事实可以作为定案的依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼”的规定，吴卓勇和化州自然局在上述生效法律文书未被撤销的情况下再次主张吴建辉的起诉超过法定期限，缺乏法律依据，故对其主张本院不予支持。关于被诉发证行为的事实是否清楚、证据是否充分的问题。从本案所附的证据反映，吴建辉所在的村集体是化州市*******山树桦经济合作社（以下简称山树桦社），吴卓勇所在的村集体是化州市*******领井经济合作社（以下简称领井社），两人分属两个不同的农民集体组织。现该两个村集体分别出具证明材料，各自主张涉案土地属其村集体所有、由其村民使用。而且，吴建辉为了证明涉案土地属其村集体所有的事实，还出具了1962年良光区出拔公社旺星大队山士土化第二生产队土地证存根所登记的二亩二分岭井坡地，以证明涉案土地在该证的登记范围内，属其村集体所有。但该证是否包含涉案土地，由于地形地貌变迁较大难以确认，应当通过土地确权程序予以解决和确认。由此可见，吴建辉与吴卓勇的涉案土地使用权争议实质为山树桦社与领井社的土地所有权之争，在涉案土地所有权未明确归属哪个村集体所有之前，其土地使用权不应确权登记给吴卓勇使用。况且，吴卓勇已是公职教师，其户籍虽然仍在领井社尚未迁出，但其在该社没有履行村民义务，不属该社农村集体经济组织的成员。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条关于“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”的规定，吴卓勇不应享有领井社所有土地的使用权。化州自然局在涉案土地所有权未明确的情况下，将该地使用权许可给不具有领井社村民资格且已属公职教师的吴卓勇使用，该发证行为明显事实不清，证据不足。原审判决据此撤销化州自然局颁发给吴卓勇的[2009]化良集字第xx号《建设用地批准书》，并无不当。上诉人吴卓勇上诉主张被诉发证行为事实清楚，证据充分，属合法的行政行为，只是其个人的主观认定，并无有效的证据予以证实，故对其主张本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，本院予以维持；上诉人吴卓勇请求撤销原审判决缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴卓勇负担。本判决为终审判决。审 判 长 张国平审 判 员 欧卫慧审 判 员 封桢莉二〇二〇年四月二十日法官助理 邹君萍书 记 员 车嘉贤附本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。第七十条生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第十条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。