河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初831号原告河南科丰实业有限公司，住所地郑州市金水区经三路****楼**。法定代表人周胜利，董事长。原告郑州科丰学校，住所地，住所地郑州市中原区郑上路须水工贸园区iv>法定代表人周国林，校长。委托代理人李永超，河南郑大律师事务所律师。被告郑州市中原区人民政府，住所地，住所地郑州市中原区桐柏路**iv>法定代表人李晓雷，区长。委托代理人于凯，郑州市中原新区管委会工作人员。委托代理人于亚东，河南克谨律师事务所律师。原告河南科丰实业有限公司（以下简称科丰公司）、郑州科丰学校（以下简称科丰学校）因诉被告郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）履行行政协议一案，于2019年11月28日向本院提起行政诉讼。同日本院立案，2019年12月2日向被告送达应诉通知手续。本院依法组成合议庭，于2020年1月2日公开开庭审理了本案。原告科丰公司委托代理人周桂玲、李永超，原告科丰学校校长周国林、委托代理人李永超，被告中原区政府委托代理人于凯、于亚东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：1995年3月原告提出用地申请并获中原区土地管理局、郑州市土地管理局同意。1995年4月24日原告与郑州市须水工贸园区管理委员会（以下简称“园区管委会”，该机构是由被告中原区政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构）签订土地使用权出让合同，约定原告以每亩3.8万元的价格购买案涉约73亩土地，并由园区管委会负责办理土地有关手续。1995年4月至1998年12月间，原告先后九次向园区管委会共支付土地补偿款290万元。1995年7月园区管委会同意原告先开工建设、后补办有关手续。1996年4月中原区计划统计局作出中原计统字（96）第15号《关于下达集体固定资产投资计划的通知》，批复同意原告投资建设。1996年7月园区管委会作出郑须工字（96）第5号《关于郑州科丰学校尽快办理土地使用证申请的批复》，承诺园区管委会将尽快办理土地使用证有关手续。1997年9月郑州市土地管理局作出郑土征安［1997］103号《关于郑州科丰学校新建学校用地问题的补偿安置方案》，研究征用案涉土地交原告作为建校用地，并商定补偿方案。1998年4月根据原告提出的建设用地申请，郑州市土地局、市政府层批同意案涉征地补偿方案及用地手续的办理。2000年1月郑州市土地局为原告制作“郑土测字（1999）第550号”定界图显示，原告通过征用方式获得原小李庄非耕地土地总面积57126.9m2，其中使用权面积44277.2m2、道路面积12849.7m2。1998年6月中原区土地局对原告下发缴款通知：因学校申请补办用地手续，须缴纳一定的罚款以备尽快完善用地手续。1998年12月园区管委会针对学校办理土地使用证一事制作“会议纪要”：科丰学校根据市土地局办证界定面积按原合同约定的每亩3.8万对园区管委会结清土地款，清查土地办证罚款由园区管委会负担。2006年12月根据河南省政府办公厅《关于土地专项清查中违法违规历史遗留问题的处理意见》（豫政办［2006］101号）精神，为完善用地手续，原告又被要求且实际缴纳426130元罚款。此后，原告不断向有关部门反映用地办证遗留问题，中原区国土局、须水镇政府、中原区联席办都不同程度地对该土地遗留问题作出说明，认可原告的土地使用权资格，并承诺继续为原告完善办理国有土地使用证的相关手续，但至今仍未妥善解决。综合上述事实，原告已按合同约定履行完土地出让金的缴纳等义务，也取得了相关职能部门的初步审批并一直实际占用涉案土地至今。然而，被告至今仍未按照合同约定完整履行办理涉案土地有关手续的义务，给原告合法权益带来重大影响，因此，被告应继续履行合同或者采取相应补救措施，依法确认原告对涉案土地的使用权主体资格。具体理由如下：一、被告应依法依约向原告履行办理土地有关手续的义务。根据合同法的相关规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。结合前述事实，原告依据与园区管委会签订的合法有效的土地出让合同已支付了全部出让金并对土地投资建设，与此相应，被告亦应依法按合同中“二、双方责任：甲方责任：1．负责办理土地有关手续”的约定履行办证义务，然而被告迟至今日仍未完整履约。结合《合同法》第107条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”的规定，根据《行政诉讼法》第78条“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的规定，法院应根据原告提出的诉讼请求直接判决被告限期为原告办理土地有关手续。二、原告基于合同约定及信赖保护原则应被认定为实际土地使用权人。所谓“信赖保护原则”，其核心要义是指行政行为的相对人基于对公权力行为的信任而做出相应行为，由此而产生的正当利益应当予以保护。其法律效果通常有“存续保护”和“财产保护”两种，就“存续保护”而言，意味着不论现存法律状况是否合法，为稳定人民所信赖的法律状况，维持原来的信赖基础，不得作出不利于人民的变更。结合前述事实，原告依据与园区管委会签订的合法有效的土地出让合同，同时基于对相关行政主体的行政行为的合理信赖，依法依约支付了相应款项并对土地投资建设，且一直实际占用涉案土地，由此产生的信赖利益应当保护，原告亦自应获得出让土地的使用权。因此，为维护法的安定性、保障公民合法权益、实现诚信政府目标，任何有权主体都应当依法认定原告已实际具备获得涉案土地使用权资格。三、应坚持尊重历史、实事求是的原则为原告办理国有土地使用证。原告按照各相关主体的要求，依法履行了约定及法定办证程序中所设定的申请、补偿和交费等义务，“前期手续已办齐，包括主管市长签字，已交到市土地局”，理应顺利取得涉案土地使用证。但是后来因“工贸园区撤销，无人出面协调土地所有权人申请办证事宜”“造成郑州科丰学校国有土地使用权证至今没有办理”的现状。该状况不仅导致本属原告合理利用土地的建设行为被处罚，而且迫使原告的经营模式由独立办学变成合作办学，同时又让原告错失盘活资本进行资产运作的“上市”良机，给原告的合法权益造成了重大不利影响。针对上述遗留的土地问题，被告应从政府诚信及信赖保护的视角，秉持尊重历史、实事求是的原则，充分考虑当时法律、法规和政策因素并积极发挥政府的主观能动性，站在公平合理的角度，依法依约为原告办理包括但不限于涉案土地征转审批手续等相关手续，直至原告获得国有土地使用权登记，及时回应原告的办证关切或者采取妥善补救措施，然而被告对此义务及原告的要求却始终消极拖延、怠于履行。综上，被告不依法履行约定的办理土地有关手续之义务，给原告的合法权益造成严重损害，特诉至法院。请求：1．判决被告履行1995年4月24日签订的《郑州市须水工贸园土地使用权出让合同书》约定的办理涉案土地有关手续的义务（当庭明确为包括但是并不限于涉案土地征转审批手续直至原告获得国有土地使用权登记）；2．本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交如下证据：第一组：1．河南科丰实业有限公司营业执照及法定代表人身份证明。2．郑州科丰学校办学许可证及法定代表人身份证明。3．郑州市教育委员会郑教普字［1994］第18号文件。证明：原告是依法成立的法人组织，具有相应法律行为主体资格。第二组：1．郑州科丰学校提出的“关于使用土地的申请”，区、市土地局皆同意科丰学校用地。2．原告与园区管委会于1995年4月24日签订的《郑州市须水工贸园土地使用权出让合同书》。3．土地款支付凭证九张。证明：被告为加快推进招商引资项目的落地实施，利用职权与原告签订承诺为原告办理项目用地手续的合作协议，原告根据协议约定支付了土地补偿金等。第三组：1．园区管委会于1995年7月4日出具的同意先开工后办证的凭证。2．中原计统字（96）第15号《中原区计划统计局关于下达集体固定资产投资计划的通知》。3．园区管委会《关于郑州科丰学校尽快办理土地使用权申请的批复》。证明：被告“同意准许学校先开工，后补办有关建筑手续”，承诺“园区管委会将尽快办理土地使用证有关手续，以便你校（即本案原告）进一步扩建”，原告基于信赖对涉案土地投资建设并实际利用至今。第四组：1．郑州市土地管理局《关于郑州科丰学校新建学校用地问题的补偿安置方案》（郑土征安［1997］103号）。2．郑州科丰学校提交并获批的《郑州市城乡建设用地申请表》。3．《郑州市土地管理局定界图》（郑土测字［1999］第550号）。4．道路红线设计、定桩、测点等费用的票据五张。证明：被告根据协议和原告的用地申请，推动用地手续的办理，并获有关机关的认可，原告理应顺利取得涉案土地使用证。第五组：1．《郑州市建设用地清理检查登记表》。2．中原区土地局向郑州科丰学校下发的“缴款通知”。3．园区管委会1998年12月18日制作的“会议纪要”。4．郑州科丰学校缴纳426130元罚款的票据。证明：因被告不履行办理用地手续承诺，原告实际使用涉案土地被处罚，被告承诺负担第一次罚款证明原告对所谓“非法”用地不存在过错；为加快推进久拖不决的土地办证程序，原告又被迫承受额外的“罚款”负担。第六组：1．中原区国土局“关于郑州科丰学校反映办理土地证问题的情况说明”。2．须水镇政府“关于郑州科丰学校、郑州工友特钢经销公司反映问题的情况调查”。3．中原区集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室会议纪要复印件一份。证明：被告及有关机关均认可原告的土地使用权人地位，也不同角度的承认了被告没有依法依约完整履行协议承诺，给原告合法权益造成重大影响。第七组：1．须水工贸园区管委会1997年4月18日的“证明”。2．须水镇政府的“现场勘测报告”。3．须水镇土地管理所1997年9月27日的“证明”。4．须水镇小李庄村委的“用地申请”和“证明”。5．中原区南水北调中线工程建设管理局的《关于郑上路绕行涉及新华电脑学校征迁工作紧急报告的批复》（中原南调工［2012］2号）及临时用地补偿费的领取单据等。证明：原告作为案涉土地的土地使用权人地位亦获得有关各方的认可。被告答辩称：一、案涉土地所有权人为郑州市中原区须水镇小李庄村民委员会，中原区政府及郑州须水工贸园区管理委员会没有出让涉案土地的权限，因为不是土地的所有权人，而且2008年8月15日该宗土地的集体建设用地使用权已办理在郑州市中原区须水镇小李庄村民委员会。郑州须水工贸园区与原告之间签订的合同不能履行。二、案涉该宗地块与规划调整现变更为基础设施建设用地，用于道路建设及绿化，无法再继续办理科教用地手续。根据郑州市人民政府关于郑州市中原区须水镇规划变更批文及总体规划（2014-2030年），案涉该宗土地规划调整为基础设施建设用地，用于公共道路建设和绿化。该宗土地如果要继续办理科教用地审批手续，将与郑州市土地利用总体规划相违背，故办理不能。三、根据土地管理法和现有法律的规定，集体土地是不能转让的。按照现状，不论是规划调整还是法律规定，该合同均无法履行，无法再继续办理任何土地手续。并且如果按原告要求为其办理国有土地的手续将严重损害社会公共利益，因为是与总体规划相违背的。请求驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交如下证据：1．郑中原集用（2008）第字026号集体建设用地使用证。证明案涉73.12亩土地在2008年8月15日以前为农用地，土地所有权人为郑州市中原区须水镇小李庄村民委员会，2008年8月15日变更为集体建设用地，土地使用权证办理在郑州市中原区须水镇小李庄村民委员会名下，郑州须水工贸园区管理委员会不是该宗土地的所有权及使用权人，没有权利处分该宗土地，这也充分说明原告与被告之间签订的土地使用权出让合同无法履行的原因就在于此。2．行政处罚通知书、行政处罚决定书（被告当庭提交）。证明科丰学校因未经批准非法占用案涉集体建设用地，中原区国土资源局于2003年10月30日作出行政处罚，没收案涉土地上的所有建筑物、附属物，并罚款426130元。3．郑州市人民政府关于郑州市中原区须水镇规划变更批文及总体规划（2014-2030年）。证明案涉该宗土地所处的规划已调整为基础设施用地，用于基础道路建设及绿化建设，用于公共建设。该宗土地要继续用于科教用地，将与郑州市土地利用总体规划相冲突。根据土地管理法的相关规定，该国有土地使用证也无法办理，涉案合同也无法履行。经庭前会议及当庭质证，各方发表如下质证意见：被告对原告第一组证据中证据1的真实性有异议，认为河南科丰实业有限公司的营业执照显示该公司成立时间为2000年12月4日，案涉合同的签订时间是1995年，被告对其主体有异议，不能证明在合同签订时河南科丰实业发展公司具有相应的法人资格。对证据2和3的真实性无异议，但是被告没有见到郑州科丰学校的相关营业资质，对其主体资格被告无法认可，无法核实。只有一个办学许可，许可是以具有营业执照为前提的。对原告第二组证据中证据1和2的真实性无异议，对证据3票据及其具体金额庭后需要向财务核实（庭后被告未向本院反馈）。原告第三组证据中证据1，从其内容上看，证明科丰学校在建设期间不具有相关的审批用地及规划审批手续。对证据2，被告没有见原件，无法核实其真实性，对真实性不予认可。对证据3的真实性认可，该证据的内容来看，证明工贸园区管委会一直在积极协调办理相关手续，履行合同义务，但最终没有办成，这个原因、过错不在被告。原告第四组证据中证据1、2、3没有原件，无法核实其真实性，被告不予认可。证据4只看到交费的相关凭证，而没有对应的交费合同，对其缴费原因被告无法核实。对第四组证据的证明目的被告均不认可。原告第五组证据中证据1和3，因没有原件，无法核实其真实性，被告不予认可；从证据3的名称来看，该证据应为政府会议纪要，属于政府内部文件，对外不具有效力。证据2缴款通知是1998年发布的，上面不显示具体金额，不能证明原告交款42万余元，也不能证明原告已经履行了相应的缴款义务。该42万多元的罚款实为原告非法占用须水镇小李庄村集体土地，而由中原区土地管理局给予的罚款，作出的行政处罚通知及行政处罚决定书均显示该金额与原告提交的罚款金额是一致的，原告履行了相应的罚款义务。对于第六组证据，证据1、2、3没有原件，无法核实其真实性，对其真实性及证明目的均不予认可。对第七组证据，证据1仅显示原告曾经占用的土地面积，而不能证明该土地使用权已经确认为原告，对其证明目的被告也不认可。证据2、3、4因没有原件，无法核实其真实性，被告不予认可。对证据5被告没有异议。原告认为被告证据1是被告所发，但被告当庭回答不清楚是否向小李庄村依法送达。从原告了解的实际情况来看，该原件并未向小李庄村依法送达，对小李庄村也不会发生法律依据。这就需要来查实一下该证办理的初衷。该证办理的初衷并不是为小李庄村确权。根据原告提供的第六组证据可知，办理该证的目的是为了给原告完善用地手续及办理国有土地使用证，报省政府审批土地征用。而集体土地使用证又是报批程序的必备材料之一。这一点从该证中所记载的地类用途科教用地的信息也能佐证。因此，被告提供该证据的证明目的不能成立。相反，却进一步证明了被告对于协议约定的负有办理土地有关手续的义务，不仅是不否认的，而且在一定的时期也是在积极推动履行的。对证据2中（2003）第80号处罚决定书，被告在法定举证期限内未提供，因此该证据不能作为证据来使用。就被告在举证期间提供的中原国土资告知（2003）第67号行政处罚告知书只是程序性告知行为，不是影响原告权益的最终处罚决定，因此也不能够作为证据来使用。该组证据中的罚款票据显示的缴纳罚款时间为2006年12月，该罚款的票据没有所依据的处罚决定，也不能够证明原告的地上附属物被没收。对该组证据需要进一步说明的是，原告所谓非法占用集体土地是因开发区土地手续未办完，经开发区研究同意学校先开工后补办有关建筑手续所致，也是原告基于对被告所属园区管委会承诺其将尽快办理土地使用证有关手续，以便原告进一步扩建的信赖所致。直至十余年后的今天，涉案土地依然为原告所用。地上建筑物。地上建筑物依然合法存在所称的地上附着物被没收的状态。至于罚款的存在，更需进一步梳理案件发展的经过。相对于1998年6月的清查土地办证罚款而言，该组证据中所显示的2006年12月缴纳的罚款是第二次罚款，其中1998年的罚款虽是为了尽快完善用地手续而做，但受罚的原因是被告所属园区管委会引起，所以园区管委会承诺该次清查土地办证罚款每亩1万元由郑州市须水工贸园区管委会负担。这也证明了原告对非法用地是不存在过错的。结合原告所提供的第六组证据中证据2显示：2006年12月缴纳的罚款是原告在实属无奈的情况下，为了加快推进久拖不决的土地办证程序被迫承受的额外负担。该罚款缴纳后也确实在一定程度上推进了土地办证程序，具体也就体现在被告所提供的证据1即2008年集体土地使用证的办理，但因工贸园区的撤销造成土地征收征用报批手续又无法再进一步推进。总之，原告对案涉土地的占用不仅不违法而应受到保护，而且还是因被告不履行协议义务导致原告成为非法状态的受害者。证据3，并不能够清晰的显示原告或者案涉土地为绿地，因此该证据与本案无关。另外需要说明的是，该总体规划是2015年作出，其形成时间晚于涉案土地的签订或项目建设时间，因而其法律效力只能拘束之后的城乡建设活动，而对于发生于其20年前的行为，显然无追溯的效力。事实上原告的建设行为，从被告所提供的证据材料2003年处罚决定书上显示该项建设符合土地利用总体规划，也即原告的建设行为，从当时的法律及规划情况来看，是合法合规的。那么今天的总体规划其具体实施还需要有控制性详细规划等进一步的落实，尚需一定的时间及相应的建设过程，那么这不影响被告依约依法履行协议所约定的办理土地有关手续的义务。如果说后续规划的实施真涉及到案涉土地的话，也应当是在确认原告对案涉土地的使用权主体资格后，依法走征收程序。从另外一个角度讲，该规划是面向于未来，直至2030年的。未来十余年的发展并不意味着被告即可不承认原告的已有的合法权益。因此即使该规划真实存在，也不影响被告基于20年前的协议约定继续履行相应的办理土地有关手续的义务。本院对上述证据认证如下：原告第一组证据出示了原件，客观真实，被告质疑原告河南科丰实业有限公司并非涉案土地使用权出让合同的签订主体“河南科丰实业发展公司”，不认可其主体资格，对此原告当庭解释称河南科丰实业有限公司系2000年由“河南科丰实业发展公司”改制而来，具备主体资格，并当庭出示了河南省工商行政管理局签章的证明原件，载明“河南科丰实业发展公司”于2000年12月4日更名改制为河南科丰实业有限公司，原公司债权债务由更名改制后的公司承担，庭后向本院出示了“河南科丰实业发展公司”变更登记的工商档案资料；另涉案土地使用权出让合同的签订主体为“河南科丰实业发展公司（郑州科丰学校）”，且郑州科丰学校未变更过，郑州科丰学校主张其系“河南科丰实业发展公司”出资成立，该公司后更名改制为河南科丰实业有限公司；另河南科丰实业有限公司持有教育主管部门准许其开办郑州科丰学校的批复文件原件，郑州科丰学校具有社会力量办学许可证原件，故两原告均具有本案诉讼主体资格，原告第一组证据本院予以采信。第二组证据中除证据3中的一张票据原告因未携带原件到庭未能出示外，其他均出示了原件，庭后原告也向本院出示了该张票据的原件，故该组证据客观真实，本院予以采信。原告第三组、第四组、第五组、第六组、第七组证据，系政府相关部门签章出具的正式文件、批复、会议纪要、建设用地申请表、郑州市土地管理局定界图、建设用地清理检查登记表、缴款通知、现场勘测报告、补偿协议、情况说明、情况调查、证明、原告缴费后政府相关部门开具的收据、票据等，凡是政府等有关部门出具给原告，如原告第三组证据中证据1、证据3、第四组证据中证据4、第五组证据中证据2、第七组证据中证据1、证据5中进账单、补偿协议等，原告都有原件；其他没有原件的证据，原告解释称系信访过程中相关部门复制给其，但是提供单位拒绝加盖公章，原件保存在相关国土、信访等部门，且上述证据复印件有文号、有签章，形成证据链条，印证了原告主张的事实，部分证据和事实（如原告被国土部门处罚并交纳罚款）被告也认可，因此，原告上述证据及其证明的事实，本院予以认可，关于原告证明目的成立与否，系本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。被告证据中，除行政处罚决定书系当庭提交外，其他证据均在法定举证期限内提交，客观真实，可作为认定事实的依据；行政处罚决定书的提交虽超过了法定举证期限，但是被告提交有行政处罚前的告知书，且原被告均提交有缴款人郑州科丰学校缴纳“依据土地管理法实施条例处罚”426130元的河南省行政事业性收费及罚没收入专用票据，能够相互印证，故对该证据及其证明的事实本院予以认可。原告对被告证据证明目的的异议，系本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。根据上述有效证据，本院认定如下事实：1994年6月“河南科丰实业发展公司”（该公司2000年12月4日更名改制为本案原告河南科丰实业有限公司）获得郑州市教育委员会《关于河南科丰实业发展公司开办“郑州科丰学校”的批复》（郑教普字［1994］第18号），批准其开办郑州科丰学校，即本案另一原告。1995年3月原告郑州科丰学校向郑州市土地管理局提交《关于使用土地的申请》，郑州市中原区土地管理局签章同意，郑州市土地管理局签章并注明“同意用地，请抓紧办理有关手续”。1995年4月24日乙方河南科丰实业发展公司（郑州科丰学校）与甲方“郑州市须水工贸园区管理委员会”签订本案涉诉《郑州市须水工贸园区土地使用权出让合同书》，三方均在该协议上签章。该协议主要内容为：根据土地管理法、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，双方就出让土地使用权一事达成如下合同：一、出让地块基本情况。1．土地面积约73亩（以实际测量定界为准，东西约200米，南北宽约150米）。2．土地坐标和地号北临郑上路，东距须水桥头约500米。3．土地用途办学。4．使用年限70年。5．建设期限1年。6．土地出让价格每亩叁万捌仟万整人民币。7．其他：上述土地价格为最终价格，包括各项费用。二、双方责任。甲方责任：1．负责办理土地有关手续。2．负责提供“四通”（即排水、电、路、通讯）基础条件。3．负责其他有关事项的协调工作。乙方责任：1．保证使用土地资金按时按期到位，合同生效十日内向甲方按比例缴纳保证金（空白）。2．乙方应按甲方总体规划设计，建设并接受甲方管理。合同生效后六个月内如占而不动或圈而不建者，按国家土地管理有关规定，工贸园区管理委员会有权收回土地使用权。3．乙方在合同期内，有依法继承权，可以转让、抵押、出租。但必须依照规定办理过户有关手续。三、付款方法。合同生效，乙方付壹拾万元整人民币；乙方正式动工前，乙方再付给甲方捌拾万元人民币；剩余款项乙方保证于1995年12月底前付清，等等内容。原告出示了其向郑州市须水工贸园区管理委员会缴纳征地款、道路占用土地款、办土地证款的收据原件共9张，金额合计290万元。1995年7月“郑州市须水工贸园区管理委员会”签章为郑州科丰学校出具“因开发区土地手续未办完，经开发区研究同意准许学校先开工，后补办有关建筑手续”的书面材料一份。1996年4月郑州市中原区计划统计局针对“须水工贸园区管委会”下达《关于集体固定资产投资计划的通知》［中原计统字（96）第15号］，批复同意郑州科丰学校中学部计划投资900万元，占地37亩；小学部计划投资900万元，占地35亩，请抓紧办理各种手续。1995年7月郑州科丰学校申请建设用地，投资文件即为中原计统字（96）第15号，土地管理部门意见处显示经研究同意区土地局意见，为郑州科丰学校办理中原须水镇小李庄村在郑上路南4816017平方米土地的征地手续和有关手续，并按有关规定交该校使用，请邢局长审后转征地处办，1996年6月15日相关负责人签字并加盖郑州市土地管理局原工程师室印章，上述信息记载于“郑州市城乡建设用地申请表”上。1996年6月10日郑州市中原区土地管理局签章并签署“同意清查补办手续”意见在“郑州市建设用地清理检查登记表”上。1996年7月“郑州市须水工贸园区管理委员会”签章作出《关于郑州科丰学校尽快办理土地使用证申请的批复》称：你校“关于尽快办理规划证、土地证有关手续的申请”收悉，一年来，你校已成为郑州市社会力量办学示范单位，为此园区管委会将尽快办理土地使用证有关手续，以便你校进一步扩建。1996年9月至1997年10月，原告郑州科丰学校分次向郑州市规划勘测设计研究院缴纳了道路红线设计费、拨地定桩控规设计费、路网设计费、测点、出工、图纸费等费用。1997年4月郑州须水工贸园区管委会出具证明，称郑州科丰学校在（中学部）在1995年7月须水工贸园区征用土地37亩，属学校。1997年9月须水镇土地管理所出具证明，称郑州科丰学校在须水镇小李庄村第二村民组所用土地系非耕地。1997年9月27日郑州市国土资源局针对中原区土地管理局、郑州科丰学校作出《关于郑州科丰学校新建学校用地问题的补偿安置方案》（郑土征安〔1997〕103号文件）：经研究，拟在郑上路南、今日世界度假村东征用中原区须水镇小李庄村第二村民组非耕地48160平方米（以市土地局定界图为准），交郑州科丰学校作为新建学校的建设用地。受市土地管理局委托，中原区土地管理局于一九九七年九月二十七日组织乡、村、组及建设单位的有关人员，按照《土地管理法》和省、市有关规定共同商定征地补偿安置方案如下：一、土地补偿费：按三类耕地年产值的六倍计算补偿。二、安置补偿费：小李庄村第二村民组现有农业人口320人，耕地280亩，人均耕地面0.88亩，安置补助费按三类耕地年产值标准的四倍计算补偿。市土地管理局原则上同意上述方案，待报市政府批准后，各有关方面要尽快落实用地补偿安置方案，抓紧办理有关手续。1998年1月-4月经市土地管理局、郑州市人民政府主管副市长等负责人签批同意为郑州科丰学校补办手续。1998年6月23日郑州市中原区土地管理局向郑州科丰学校作出《缴款通知》，载明：因你单位申请补办用地手续，现已经郑州市土地管理局批准，请你单位于1998年7月15日前将罚款缴纳我局，以备尽快完善用地手续，逾期不缴者，后果自负。1998年12月18日郑州科丰学校与“郑州市须水工贸园区管理委员会”就郑州科丰学校办理土地使用证一事举行会议并形成《会议纪要》，会议确定：科丰学校按市土地局办证界定面积按原合同每亩叁万捌仟元整对郑州市须水工贸园区管理委员会付款，清查土地办证罚款每亩壹万元由郑州市须水工贸园区管理委员会负担。同日郑州科丰学校向郑州市须水工贸园区管理委员会支付捌拾万元整土地款（办土地证款），该笔款项包含在前文所称290万元中。2000年1月5日，郑州市土地管理局测绘队出具图号为土测字（1999）第550号的郑州市土地管理局定界图，显示土地使用者郑州科丰学校，用地位置郑上路南，用途学校，原使用者中原区须水镇小李庄村第二村民组，原土地类别非耕地。2003年4月中原区政府下发中原政［2003］6号文件，撤销“郑州市须水工贸园区管理委员会”，并将须水工贸园区事宜移交郑州市中原区须水镇人民政府进行管理。2003年10月30日郑州市中原区国土资源局作出中原国土资告字（2003）第67号《土地行政处罚告知书》，同年11月24日作出中原国土资罚字（2003）第80号《土地行政处罚决定书》，经处罚前告知后，决定：1．没收你单位在非法占用的土地上新建的教学楼、食堂、办公楼、锅炉房、传达室、配电房、澡堂、公寓等建筑物。2．按非法占用土地每平方米10元计算，罚款426130元。2006年12月24日郑州科丰学校向郑州市中原区财政局缴纳“依据土地管理法实施条例处罚”款426130元。2006年11月30日《河南省人民政府办公厅关于土地专项清查中违法违规历史遗留问题的处理意见》（豫政办〔2006〕101号）中“二、分类处理土地违法违规历史遗留问题（一）关于不同时段土地历史遗留问题的处理。对1999年1月1日经修改后公布的《土地管理法》（以下简称新《土地管理法》）实施以前的各类违法违规用地行为，按照没修改前的《土地管理法》规定进行处罚后，依法完善用地手续。对新《土地管理法》实施后到《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）下发各类违法违规用地行为，属于政府责任的，由当地政府向上一级政府作出深刻书面检查；属于用地单位或个人责任的，由当地国土资源管理部门依法处罚。在落实耕地占补平衡、做好征地补偿安置工作后，对于符合土地利用总体规划的，依法办理用地手续；不符合土地利用总体规划的，依法调整规划并补办用地手续。对国发〔2004〕28号文件下发后发生的违法违规用地行为，必须坚持既处理事、又处理人的原则，经依法处理后补办用地手续。其中，对国发〔2004〕28号文件下发后顶风违法违规的，要依法从严处理。”该文件已经被《河南省人民政府关于废止豫政办〔2006〕101号文件的决定》（豫政〔2009〕58号）废止。后郑州科丰学校因办理土地证问题多次信访。2008年1月28日中原区国土资源局向该区信访局作《关于郑州科丰学校办理土地证问题的情况说明》，其中称：1996年中原区政府成立郑州市须水工贸园区管委会。郑州科丰学校是1995年中原区须水工贸园区招商项目，并与该园区签订了土地使用权出让合同书，1998年12月须水工贸园区管委会就郑州科丰学校土地证办理问题召开了会议并出有会议纪要，明确郑州科丰学校负责向工贸园区管维护支付土地款和各项颁证费，由管委会负责为其办理用地手续，后因双方协议落实执行不到位，造成郑州科丰学校国有土地使用权证至今没有办理。原进驻工贸园区十多户企业同时也存在上述类似问题。中原区政府于2003年4月撤销了须水工贸园区管委会，并将工贸园区管理事宜移交须水镇政府进行管理。郑州科丰学校等企业在原工贸园区使用的土地，在当时须水工贸园区管委会和招商入驻企业均没有依法办理合法用地手续。根据河南省人民政府办公厅《关于土地清查专项整治中违法违规历史遗留问题的处理意见》（豫政办［2006］101号）文件精神，及有关政策规定，完善上述用地手续，需先办理集体建设用工地使用手续。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十条、《河南省实施办法》第四十九条规定的土地用途管制制度“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准”办理《集体土地使用证》，再报省政府审批土地征收手续。但报省政府审批必须提交《集体土地使用证》，把《集体土地使用证》列为必报件之一。该企业用地与工贸园区管委会签订合同，同时该企业向园区支付了各项费用，企业的用地手续应由管委会负责协调土地所有权人申请办理。现因工贸园区撤销，无人出面协调土地所有权人申请办理集体建设用地使用证事宜，故造成该企业的土地征用报批手续无法办理。2008年2月21日须水镇政府作出《关于郑州科丰学校、郑州工友特钢经销公司反映问题的情况调查》，其中称：郑州科丰学校1995年4月与原须水工贸园区管委会签订了土地使用权合同书，合同现该宗地土地使用面积73亩，价格每亩3.8万元整（负责办理土地证）。同时，合同规定办证时以土地部门实际测量为准。合同签订后，原须水工贸园区管委会开始办着手办各种手续。科丰学校先后向管委会缴纳各种款项223万元。前期手续已半齐，包括主管市长签字，已交到市土地局。由于土地部门实测土地面积（办证面积）为91.5532亩，按照合同科丰学校尚欠土地款及颁证等费用124.9万元。不知当时科丰学校是何原因一直没有及时交清应缴纳款项，错过了办证的最佳时机。2006年底，省委、省政府为解决全省土地方面的问题，出台文件，提出原各违法用地单位缴纳违法占地罚款、耕地占补平衡费、新增建设用地有偿使用费后，可按程序办理征地手续。科丰学校按照相关规定交纳了此次费用。但市2006年6月出台的有关规定，工业用地最低出让价不得低于25.6万元，划拨土地办证费用也远远超过3.8万元/亩，加之走征地手续需相关村重新盖章，而相关各村认为当时定的地价偏低（1万多元/亩），要求现在按征地政策算账、补偿。几种原因致使相关手续没有继续办理。2008年3月中原区集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室作出中原信联纪〔2008〕2号《中原区集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议2008年第二次例会会议纪要》，其中称：“一、关于郑州科丰学校土地证办理问题。郑州科丰学校与原须水工贸园区管委会于1995年签订了土地使用权合同，因种种原因至今未办理土地使用证。会议要求，由须水镇牵头，郑州机械（加工）产业园区、区国土局积极配合，摸清每家企业的具体情况，做通工作。针对各企业的不同情况，可先为郑州科丰学校、郑州工友特钢经销公司办理集体企业土地使用证。在下步工作中，如需办理国有土地证，待完善相关手续，补交相关款项后再予办理。”郑州市中原区须水镇小李庄村民委员会签章向中原区国土资源局提交《用地申请》称，“本村位于北临郑上路、东距须水桥头约500米一块集体土地，现同意出让给郑州科丰学校使用，需办理土地使用证，请贵单位给予办理。”该村出具证明称，郑州科丰学校占用我村集体土地，无经济纠纷，无地权纠纷等。郑州市中原区须水镇人民政府签章作出《现场勘测报告》称，郑州科丰学校已建成，用地总面积48745平方米，用途为教育。上述三份材料均无落款时间。2008年8月15日郑州市中原区人民政府签章为郑州市中原区须水镇小李庄村民委员会颁发了郑中原集用（2008）第字026号集体建设用地使用证，土地使用权人为郑州市中原区须水镇小李庄村民委员会，坐落于郑州市中原区须水镇小李庄村，地号10-，地号10-3-6-001，图号48.00-54.00，地类用地，使用权类型批准拨用集体建设用地，使用权面积48744.8平方米。庭后被告提交郑州市中原区自然资源局于2020年4月7日签章出具给“中原新区管理委员会”的《关于的复函》一份，称：经查询，郑州市中原区须水镇小李庄村民委员会于2008年6月2日提交用地申请，申请补办位于郑上路南、杭州路东集体土地使用权，总面积48744.8平方米，该局依法受理。经中原区人民政府批准，2008年8月15日依法依规将该宗集体土地使用权登记在郑州市中原区须水镇小李庄村民委员会名下。该宗集体土地使用权办理完毕后，该局通知郑州市中原区须水镇小李庄村民委员会领取集体土地证，至今未领取。原告对该复函中所称郑州市中原区须水镇小李庄村民委员会未领取该集体建设用地使用证的说法不予认可，认为该说法掩盖了被告以中原信联纪［2008］2号会议纪要确定的先为郑州科丰学校办理集体企业土地使用证、下步再为原告办理国有土地证的工作思路，这才是被告2008年办理土地使用权人为郑州市中原区须水镇小李庄村民委员会、用途为科教用地的集体建设用地使用证的真实意图；该证的办理就是为原告办理国有土地使用证做准备的，不会颁发给小李庄村民委员会，只是该证办理后，被告不再为原告继续办理国有土地使用证了。2012年因南水北调工程项目建设占用河南科丰实业有限公司（郑州科丰学校）的部分土地，须水街道办事处南水北调工程项目建设协调指挥部与河南科丰实业有限公司（郑州科丰学校）签订补偿协议，河南科丰实业有限公司（郑州科丰学校）也领取了相应补偿款。被告提交了《郑州市人民政府关于郑州市中原区须水镇总体规划（2014—2030年）的批复》，同意中原区人民政府呈报的《郑州市中原区须水镇总体规划（2014—2030年）》。根据《郑州市中原区须水镇总体规划（2014—2030年）》，涉案宗地已规划调整为基础设施建设用地，用于道路建设及绿化。本院认为：本案争议焦点是原告诉请判令被告履行1995年4月24日签订的《郑州市须水工贸园土地使用权出让合同书》约定的办理涉案土地有关手续的义务（当庭明确为包括但是并不限于涉案土地征转审批手续直至原告获得国有土地使用权登记）的诉讼请求能否获得支持。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院第73号令，自1991年2月1日起施行至1998年12月31日废止）第十八条规定“国家建设用地的审批程序：（一）建设单位持经批准的设计任务书或者初步设计、年度基本建设计划等有关文件，向被征用土地所在的县级以上地方人民政府土地管理部门申请建设用地。（二）县级以上地方人民政府土地管理部门对建设用地申请进行审核，划定用地范围，并组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级以上人民政府批准。（三）建设用地的申请，依照法定批准权限经县级以上人民政府批准后，由被征用土地所在的县级以上人民政府发给建设用地批准书，土地管理部门根据建设进度一次或者分期划拨建设用地。（四）建设项目竣工后，建设项目主管部门组织有关部门验收时，由县级以上人民政府土地管理部门核查实际用地（城市规划区内的建设项目竣工后，由城市规划行政主管部门会同土地管理部门核查实际用地），经认可后依照本条例第二章的有关规定，办理土地登记手续，核发国有土地使用证。在城市规划区内申请建设用地，建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，依照前款规定的程序办理。”即根据当时的土地管理法律法规，应当走上述法定程序，才能获得合法的国有建设用地使用权。本案被诉《郑州市须水工贸园土地使用权出让合同书》签订于1995年，虽名为“土地使用权出让合同”，但是签订该合同时该合同所指“北临郑上路，东距须水桥头约500米”的涉案土地性质为郑州市中原区须水镇小李庄村民委员会（第二村民组）的集体土地。因此，该合同并非国有土地使用权出让合同。根据上述行政法规的规定，合同甲方“郑州市须水工贸园区管理委员会”以及成立该机构的被告中原区政府均无权就涉案土地的出让事宜与原告订立被诉土地使用权出让合同。而是应当由县级以上地方人民政府土地管理部门对建设用地申请进行审核，划定用地范围，并组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级以上人民政府批准，后报请有法定批准权限的县级以上人民政府（本案中为河南省人民政府）批准用地，由被征用土地所在的县级以上人民政府（本案中为郑州市人民政府）发给建设用地批准书，土地管理部门划拨建设用地。期间由建设单位与被征地单位直接签订集体土地征收补偿合同，对被征地单位补偿安置到位。建设项目竣工、验收后，由县级以上人民政府办理土地登记手续，核发国有土地使用证。因此，本案被诉土地使用权出让合同，实质上是“郑州市须水工贸园区管理委员会”及中原区政府为了发展须水工贸园区、吸引经营主体入驻，在上述法定的集体土地征收补偿出让（划拨）程序之外，抛开了县、市土地管理部门、市政府和省政府以及被征地单位（集体土地所有权人郑州市中原区须水镇小李庄村民委员会），而自行与原告签订的带有招商引资性质的行政合同，合同约定内容包含了土地使用权出让、土地面积、用途、土地出让价格、使用年限及双方权利义务，其中本案争议的就是“郑州市须水工贸园区管理委员会”“负责办理土地有关手续”的条款。由于该合同的签订及其内容均不符合集体土地征收出让法定程序的要求，因此，从1995年合同订立及原告使用涉案土地之始，涉案土地的征地、用地批准手续及颁证手续就一直处于“补办”的状态。且根据上述行政法规的规定，上述手续的办理均非“郑州市须水工贸园区管理委员会”及中原区政府的法定职权和职责，该合同签订本身就是“郑州市须水工贸园区管理委员会”及中原区政府的越权行为。涉案合同关于“郑州市须水工贸园区管理委员会”“负责办理土地有关手续”的约定依法只能理解为“郑州市须水工贸园区管理委员会”及被告中原区政府积极协调和帮助原告去申办国有土地使用权证（该事项并非司法评判的事项），而不能理解为“郑州市须水工贸园区管理委员会”及中原区政府有法定义务且必须确保原告取得涉案土地的国有土地使用权证，否则构成违法。当然，当时双方合同上述约定的本意是甲方要保证为原告办理土地手续的。由于该合同签订于1995年，我国土地有偿出让制度开始施行不久，各地开发区、工贸园区等纷纷涌现，征地用地中的违法违规现象较多出现，我国中央和地方政府对违法违规用地行为也多次进行专项整治。2006年11月30日《河南省人民政府办公厅关于土地专项清查中违法违规历史遗留问题的处理意见》（豫政办〔2006〕101号，该文件已经被《河南省人民政府关于废止豫政办〔2006〕101号文件的决定》豫政〔2009〕58号废止）提出“分类处理土地违法违规历史遗留问题”，对于不同时段土地历史遗留问题分类进行处理。其中规定“关于对1999年1月1日经修改后公布的《土地管理法》（以下简称新《土地管理法》）实施以前的各类违法违规用地行为，按照没修改前的《土地管理法》规定进行处罚后，依法完善用地手续。对新《土地管理法》实施后到《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）下发各类违法违规用地行为，属于政府责任的，由当地政府向上一级政府作出深刻书面检查；属于用地单位或个人责任的，由当地国土资源管理部门依法处罚。在落实耕地占补平衡、做好征地补偿安置工作后，对于符合土地利用总体规划的，依法办理用地手续；不符合土地利用总体规划的，依法调整规划并补办用地手续。对国发〔2004〕28号文件下发后发生的违法违约用地行为，必须坚持‘既处理事、又处理人’的原则，经依法处理后补办用地手续。其中，对国发〔2004〕28号文件下发后顶风违法违规的，要依法从严处理。”因此，对于涉案合同合法性、有效性也不能用现在十分严苛的法治眼光来审视和评价。从原告涉案土地手续的办理历程来看，“郑州市须水工贸园区管理委员会”及被告中原区政府也一直在积极协调和帮助原告去申办国有土地使用权证。1995年3月郑州市中原区土地管理局、郑州市土地管理局签章同意原告郑州科丰学校的《关于使用土地的申请》。1996年4月郑州市中原区计划统计局中原计统字（96）第15号《关于集体固定资产投资计划的通知》批复同意郑州科丰学校投资计划。1996年6月郑州市中原区土地管理局签章并签署“同意清查补办手续”意见在“郑州市建设用地清理检查登记表”。1997年9月27日郑州市国土资源局针对中原区土地管理局、郑州科丰学校作出《关于郑州科丰学校新建学校用地问题的补偿安置方案》（郑土征安〔1997〕103号），并经郑州市国土资源局负责人、郑州市人民政府主管市长签批同意为原告涉案土地补办手续。1998年6月23日郑州市中原区土地管理局向郑州科丰学校作出《缴款通知》，通知原告缴纳罚款，以备尽快完善用地手续。并经过了郑州市土地管理局的勘测定界，定界图号为郑土测字（1999）第550号。据原告提交的中原区须水镇人民政府出具的《关于郑州科丰学校、郑州工友特钢经销公司反映问题的情况调查》显示，中原区须水镇人民政府认为“由于土地部门实测土地面积（办证面积）为91.5532亩，按照合同科丰学校尚欠土地款及办证等费用124.9万元。不知当时科丰学校是何原因一直没有及时交清应缴款项，错过了办证的最佳时机。”2006年底全省清查违法用地时，依据政策原各违法用地单位缴纳违法占地罚款、耕地占补平衡费、新增建设用地有偿使用费后，可按程序办理征地手续。郑州科丰学校按照相关规定交纳了违法占地罚款。据中原区须水镇人民政府《关于郑州科丰学校、郑州工友特钢经销公司反映问题的情况调查》显示，“市2006年6月出台的有关规定，工业用地最低出让价不得低于25.6万元，划拨土地办证费用也远远超过3.8万元/亩，加之走征地手续需相关村重新盖章，而相关各村认为当时定的地价偏低（1万多元/亩），要求现在按征地政策算账、补偿。几种原因致使相关手续没有继续办理。”后因原告不断信访，被告中原区政府及其国土部门积极设法解决原告涉案土地的办证问题。2008年1月中原区国土资源局向该区信访局出具《关于郑州科丰学校办理土地证问题的情况说明》，提出了先办理《集体土地使用证》，再报省政府审批土地征收手续的方案。2008年3月中原区作出中原信联纪〔2008〕2号会议纪要，要求“由须水镇牵头，郑州机械（加工）产业园区、区国土局积极配合，摸清每家企业的具体情况，做通工作。针对各企业的不同情况，可先为郑州科丰学校、郑州工友特钢经销公司办理集体企业土地使用证。在下步工作中，如需办理国有土地证，待完善相关手续，补交相关款项后再予办理。”因此，被告中原区政府为郑州市中原区须水镇小李庄村民委员会颁发了郑中原集用（2008）第字026号集体建设用地使用证（使用权面积48744.8平方米）。但是该证郑州市中原区须水镇小李庄村民委员会至今都未领取，仍由中原区自然资源局保存。原告称该证本来就是被告为原告办理国有土地使用权证做准备的，小李庄村民委员会并不是涉案土地真正的权利人，真正的权利人是原告。此后，原告国有土地使用证的办证进展再无下文。原告认为是被告怠于履行被诉合同义务所致。由此可见，作为涉案集体土地征收审批程序和国有土地使用权颁证程序中具有法定职权职责的郑州市土地管理部门和郑州市人民政府，也基于被诉《郑州市须水工贸园土地使用权出让合同书》以及由此产生的原告支付相应土地款、被告中原区政府及其设置的“郑州市须水工贸园区管理委员会”向土地原所有权人小李庄村委会支付相应补偿款后实际取得土地，并将涉案土地实际交给原告使用，且未办理合法用地手续的客观情况，签批同意为原告使用涉案土地补办用地手续。2006年河南省专项清查土地违法违规历史遗留问题时，原告也按照郑州市中原区国土资源局的要求缴纳了非法占地的罚款。如果司法全盘否认被诉合同的效力的话，那么原告从1995年起支付被诉合同约定相应土地价款后投资建校并实际使用涉案土地至今将丧失权利来源基础，而且也导致此前郑州市中原区国土资源部门呈报补办手续、催缴土地罚款、郑州市土地管理部门及郑州市人民政府的审批同意补办用地手续的行为丧失了前提和基础。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”本案虽不是典型的国有土地使用权合同，但是参照上述规定，郑州市土地管理部门及郑州市人民政府已经用其后续行政行为事实上追认了该合同及原告用地的事实，并审批同意给原告补办用地手续，还让原告补交罚款用于补办用地手续。当时《河南省人民政府办公厅关于土地专项清查中违法违规历史遗留问题的处理意见》（豫政办〔2006〕101号）也是允许补办用地手续的。关于涉案合同约定的“郑州市须水工贸园区管理委员会”及其撤销后的被告中原区政府“负责办理土地有关手续”义务，原告明确为包括但是并不限于涉案土地征转审批手续直至原告获得国有土地使用权登记，是否能够履行，司法能否判令履行，原告诉讼请求能否获得支持问题。首先，办理土地征转审批手续、国有土地使用权登记的法定职权机关均非被告中原区政府，司法无法判令其就上述事项履行法定义务；原告所称的被告协助和推进义务，也非行政诉讼的可裁判事项。其次，郑州市中原区须水镇小李庄村民委员会名下的郑中原集用（2008）第字026号集体建设用地使用证是涉案合同义务履行的法律障碍。虽然被告当时办理该证的目的是继续推进为原告办理涉案土地国有土地使用证的程序，但是该证的颁发系因郑州市中原区须水镇小李庄村民委员会申请而来，国土档案中该证项下土地已经登记在郑州市中原区须水镇小李庄村民委员会名下，从法律上讲，小李庄村民委员会有权随时将该证领走。即便被告同意以小李庄村民委员会该集体建设用地使用证为基础推进为原告办理国有土地使用权证的程序，也要受制于小李庄村民委员会是否愿意配合以及其提出的要求能否得到满足等，如此前的办证程序中小李庄村民委员会已经提出了当时的地价偏低、要求按征地政策算账、补偿问题。且在现行法律框架下，负责土地征转审批手续及国有土地使用权证颁证的法定机关均非被告中原区政府，也不允许未经合法程序直接将集体建设用地转化为国有建设用地。因此，郑州市中原区须水镇小李庄村民委员会名下郑中原集用（2008）第字026号集体建设用地使用证的存在，是被诉合同约定的被告“负责办理土地有关手续”继续履行及原告获得国有土地使用权证的法律障碍。第三，原告涉案土地补办用地手续的程序，能否在郑州市土地管理部门及郑州市人民政府前期审批行为的基础上继续往下走以及如何走，能否作为一个特殊历史遗留问题特别加以解决以及如何解决，在现行法律和政策框架下，司法不能提供解决方案，也无法判令仅有形式上的合同义务、却无实质履约能力和法定职权的被告中原区政府来继续履约加以解决，或是如原告所称判令被告继续推动和协助原告补办用地手续及土地登记。被告已明确称涉案合同无法继续履行。第四，《郑州市中原区须水镇总体规划（2014-2030年）》已经将涉案土地规划调整为基础设施建设用地，用于公共道路建设和绿化，该问题也是个现实障碍。另原被告称，整个郑州市须水工贸园的用地均是采用签订类似涉案合同的方式交用地单位使用，也都未办理用地手续和国有土地使用权登记，可见是被告为招商引资主导合同的签订、履行，被告对于涉案合同的订立、原告不能取得合法用地手续和国有土地使用权登记是负有主要责任的，即便涉案合同中被告“负责办理土地有关手续”条款因法律和现实障碍不能履行，被告也应当积极采取补救措施，妥善解决后续问题。综上，原告诉请判令被告履行1995年4月24日签订的《郑州市须水工贸园土地使用权出让合同书》约定的办理涉案土地有关手续的义务（包括但不限于涉案土地征转审批手续直至原告获得国有土地使用权登记）在法律上和现实上都不具有可行性，故其诉求本院不予支持。但是原告如认为被告设立的“郑州市须水工贸园区管理委员会”不当签订被诉合同、承诺为原告“负责办理土地有关手续”无果给原告造成了损失，原告可依法主张。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告河南科丰实业有限公司、郑州科丰学校的诉讼请求。案件受理费50元，由原告河南科丰实业有限公司、郑州科丰学校负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审 判 长  魏丽平审 判 员  侯 贇审 判 员  钟晓奇二〇二〇年五月二十七日代理书记员  张 婷