银川铁路运输法院行政裁定书（2019）宁8601行初637号原告王苡暄，住宁夏回族自治区银川市金凤区。原告李泽洋，住宁夏回族自治区石嘴山市平罗县。原告丁芋升，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。原告陈坤，住宁夏回族自治区银川市金凤区。原告张以祥，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。共同委托代理人王秉、黄芳霞，宁夏宁人律师事务所律师。被告银川市综合执法监督局，住所地：宁夏回族自治区银川市金凤区。法定代表人邓彦林，局长。出庭负责人李承强。委托代理人马春晟、靳翔云，宁夏浩晟律师事务所律师。第三人中铁建（银川）城市发展有限公司，住所地：宁夏回族自治区银川市金凤区。法定代表人王永刚，董事长。委托代理人徐振杰、张乐，宁夏辅德律师事务所律师。原告王苡暄、李泽洋、丁芋升、陈坤、张以祥诉被告银川市综合执法监督局、第三人中铁建（银川）城市发展有限公司不履行法定职责一案,本院于2019年12月6日受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告王苡暄、李泽洋、丁芋升、陈坤、张以祥诉称,原告系银川世悦府（世茂悦玺）小区的业主，2018年购买世海房地产有限公司开发的世悦府商品房，所签订的《银川市商品房买卖合同（预售）》约定2019年10月底交房。但至2019年8月，原告发现所购小区北侧约50米绿化带已被推平，道路已在施工，后来原告经多渠道了解才知，此处要建沈阳东路（亲水大街-京藏高速）快速通道工程（正源北街-沈阳路）段。而该快速通道工程紧邻小区北侧，匝道距离小区背面围墙极尽，建成通车后将对世悦府小区的业主尤其是小区北侧的业主造成严重的噪音、粉尘、尾气、灯光等环境污染及安全影响，并且该项目直接造成原告所购房屋价格贬值，严重影响房屋再次转让。原告于2019年9月3日向银川市审批服务管理局申请公开“银川市沈阳路快速通道项目互通立交工程（正源北街-沈阳路）段项目施工审批许可、规划审批许可”信息，2019年9月9日该局答复：“自2018年6月1日‘一书两证’由银川市规划管理局转至银川市审批服务管理局以来，银川市沈阳路快速通道项目互通立交工程未向本局申请办理过规划审批手续及建筑工程施工许可证。”获取以上信息后，原告及多位世悦府（世茂悦玺）业主曾多次向银川市12345举报第三人未批先建等问题，并且2019年9月30日和10月16日在银川市信访局召开沟通答复会议上，原告得知被告已经作出处罚。原告于2019年10月23日向被告举报第三人未批先建违法行为并申请公开相关行政处罚信息。被告11月18日公开银综执罚决字（2019）第0024号《银川市综合执法监督局行政处罚决定书》，并于同日进行了公示。该行政处罚决定书仅是被告对第三人未取得施工许可证擅自开工建设银川市北部片区项目-沈阳东路快速通道工程的违法行为作出的行政处罚，决定罚款3万元。根据银川市审批服务管理局答复内容，第三人亦未办理《建设工程规划许可证》和《建设用地规划许可证》，被告仅对第三人未取得施工许可证擅自开工建设违法行为进行处罚，而未对未取建设工程规划许可证等违法行为作出处罚，明显避重就轻，不依法履行法定职责，违反法律规定。为维护原告合法权益。请求依法判令：1.确认被告不履行法定职责的行为违法，责令被告限期内对第三人未取得建设工程规划许可证就进行施工的行为进行处罚。2.诉讼费用由被告承担。被告银川市综合执法监督局辩称，1.原告要求被告对未取得《建设用地规划许可证》擅自开工建设的行为进行行政处罚的诉讼请求没有法律依据，被告并非作出该行政处罚的主体。银川市人民政府办公室文件《银川市人民政府关于划转市住建局等部门行政执法事项的通知》（银政发【2017】232号），研究决定将市住建局等8个部门的272项行政执法事项划转或下放至被告银川市综合执法监督局，其中并无建设用地规划许可的执法事项划转，被告对未取得《建设用地规划许可证》擅自施工的行为无管辖权，并非作出相应行政处罚的主体。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定，由城乡规划行政主管部门核发《建设用地规划许可证》，作为建设单位向土地主管部门申请征用、划拨和有偿使用土地的法律凭证。原告应向城乡规划行政主管部门提出投诉或控告，并等待其答复。2.建设工程规划许可由规划部门负责管理，当事人行为是否违法应由部门认定。被告始终未接收到关于未取得《建设工程规划许可证》开工建设的案件移送及违法行为的确认，故无权对其作出行政处罚。目前，全国范围内的综合执法局，均处于权利划转的状态中，其相关的行政管理权限并未全部划转，被告受理执法案件主要依赖案件移送机制，相关业务主管部门在日常履行管理和监督检查职责过程中，发现当事人有违法、违章行为的，应当责令改正或责令停止。需要给予行政处罚的，在3个工作日内将案件形成案卷材料移送至被告，被告审查受理后，再进行立案查处。即违法行为的确认需业务主管部门认定，被告的职责只是根据违法行为的认定，调取相关证据作出行政处罚。对于涉案工程未取得建设工程规划许可的线索，被告始终未收到相关业务主管部门的案件移送，故无需对其未取得《建设工程规划许可证》开工建设进行行政处罚。3.原告应向城乡规划部门进行控告或举报，不应直接向被告提起行政诉讼要求被告作出行政处罚。根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条之规定：“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。”原告应先向城乡规划部门进行控告或举报，等待其答复，如被告收到该案件的移送，材料审查合格后定会立案查处。目前被告未收到该案件移送，故无权对该行为进行行政处罚。综上，被告并非本案的适格主体，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人中铁建（银川）城市发展有限公司述称，第三人违法状态业已消除，原告要求被告对第三人的违法行为作出行政处罚的诉请无事实和法律依据。2019年9月10日，第三人接到被告下达的银综执罚决字（2019）第0024号行政处罚决定书，该决定书对第三人未办理施工许可证的行为作出行政处罚，责令第三人改正违法行为，并处3万元罚款。第三人在接到该行政处罚决定书后，于2019年9月12日缴纳3万元罚款。后，银川市审批服务管理局根据第三人的行政许可申请，于2019年9月30日作出行政许可决定，向第三人颁发《建筑工程施工许可证》《建设工程规划许可证》及《建设用地规划许可证》。就现状而言，第三人已取得开工建设“银川市中北片区项目-沈阳东路快速通道工程”的合法手续。根据《行政处罚法》第四条的规定“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”及《行政诉讼法》第七十二条规定“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”由于第三人已对“未批先建”违法行为作出了整改，目前已取得了涉案项目全部行政许可手续，违法状态业已消除。原告要求被告现在对第三人作出行政处罚以无事实基础，同时被告无权对第三人已改正的违法行为再次作出行政处罚。由此，原告要求被告限期内对第三人违法行为作出行政处罚的诉请，没有事实和法律依据，应驳回原告诉讼请求。经审理查明，原告王苡暄、李泽洋、丁芋升、陈坤、张以祥于2018年3月，分别与银川世海房地产有限公司签订《银川市商品房买卖合同（预售）》，购买了坐落于银川市金凤区正源北街林带西侧、沈阳路林带南侧世悦府小区商品房，合同约定交房时间为2019年10月30日前。原告称其于2019年8月发现所购小区北侧要修建沈阳东路（亲水大街-京藏高速）快速通道工程（正源北街-沈阳路）段，遂于2019年9月3日向银川市审批服务管理局申请公开“银川市沈阳路快速通道项目互通立交工程（正源北街-沈阳路）段项目施工审批许可、规划审批许可”信息。2019年9月9日，银川市审批服务管理局作出市审批服务管理局（2019）第52号-答《政府信息答复告知书》，内容为：自2018年6月1日‘一书两证’由银川市规划管理局转至银川市审批服务管理局以来，银川市沈阳路快速通道工程，沈阳东路（亲水大街-京藏高速）段由中国铁建集团西北投资有限公司负责建设的四处互通立交工程（正源北街-沈阳路）段项目未向本行政机关申报过规划审批手续及未在本行政机关办理《建筑工程施工许可证》。2019年10月21日，原告向银川市审批服务管理局申请公开银川市沈阳路快速通道工程，沈阳东路（亲水大街-京藏高速）段由中国铁建集团西北投资有限公司负责建设的四处互通立交工程（正源北街-沈阳路）段项目施工审批许可证、规划审批许可信息。银川市审批服务管理局于2019年11月14日作出（2019）64号《政府信息答复告知书》，内容为：申请公开的内容已经主动公开，可以登录宁夏政务服务网（银川网上市民大厅）查询。2019年10月23日，原告向被告申请公开“银川市沈阳路快速通道工程、沈阳路（亲水的大街-京藏公路）段由中国铁建集团西北投资有限公司负责建设的四处互通立交工程（正源北街-沈阳路）段项目涉及的未批先建等违法行为的处罚内容和处罚金额及相应的法规标准、要求”信息。2019年11月18日，被告作出银综执监（2019）第1号《政府信息答复告知书》，内容为：您申请的信息已经主动公开，您可以登录银川市人民政府门户网站查询。2019年11月7日，原告向被告提交《举报书》一份，就第三人中铁建（银川）城市发展有限公司在建的“沈阳路快速通道-正源北街互通立交工程未批先建”进行了举报，认为第三人存在未批先建等问题，故要求被告等相关行政部门责令该项目停工，并按照《中华人民共和国城乡规划法》等相关法规就该项目涉及的违法行为对该建设单位执行处罚并公示处罚内容和金额。原告认为被告未按其举报的内容履行法定职责，故向本院提起诉讼。另查明，第三人中铁建公司已于2019年9月30日取得了涉案工程的《建设工程规划许可证》《建设用地规划许可证》《建筑工程施工许可证》。本院认为，本案中，原告王苡暄、李泽洋、丁芋升、陈坤、张以祥于2019年11月7日向被告提交了《举报书》，认为第三人中铁建（银川）城市发展有限公司在建的沈阳路快速通道-正源北街互通立交工程在未取得施工许可证、规划两证等先建行为违法，故要求被告责令案涉建设项目停工，并就该项目涉及的违法行为对该建设单位执行处罚并公示处罚内容和金额。原告提交举报书的时间为2019年11月7日，而第三人中铁建（银川）城市发展有限公司已于2019年9月30日取得了《建设工程规划许可证》《建设用地规划许可证》《建筑工程施工许可证》，此时原告要求被告履行对第三人就涉案工程未取得建设工程规划许可证的未批先建行为进行处罚的事实前提已经不存在，故原告提起本案诉讼无事实根据。且被告是否对第三人进行处罚对原告合法权益不产生实际影响。综上，原告提起本案诉讼不符合法定条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告王苡暄、李泽洋、丁芋升、陈坤、张以祥的起诉。案件受理费50元，退还原告王苡暄、李泽洋、丁芋升、陈坤、张以祥。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 朱 武审判员 冯桂杰审判员 胡小兵 二〇二〇年五月二十九日法官助理 郭 芳书记员 叶 惠 附：本裁定适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；