河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终4022号上诉人(原审被告)郑州市人民政府，住所地河南省郑州市中原西路**。法定代表人王新伟，市长。委托代理人戴宏宇，郑州市自然资源局工作人员。委托代理人马新民，河南良仁律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张增林，男，汉族，1954年1月28日出生，住河南省郑州市。委托代理人邬宏威，北京威泽律师事务所律师。上诉人郑州市人民政府因与被上诉人张增林履行法定职责一案，不服河南省郑州市中级人民法院（以下简称原审法院）（2019）豫01行初482号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开进行了审理。现已审理终结。张增林原审诉讼请求：1.依法确认郑州市人民政府收到张增林《征地补偿安置标准协调申请书》后没有履行法定职责的行政行为违法；2.依法判令郑州市人民政府履行对征地补偿安置标准协调的法定职责。原审法院经审理查明：2019年4月19日，张增林向郑州市人民政府邮寄《征地补偿安置标准协调申请书》（以下简称《协调申请书》），称郑州市二七区国土资源局通过信息公开告知书告知其承包地已被征收，并提供了豫政土〔2018〕488号《河南省人民政府关于郑州市2017年度第十四批乡镇建设征收土地的批复》、郑国土资文〔2018〕825号《郑州市国土资源局关于郑州市2017年度第十四批乡镇建设征收土地（部分）征收土地补偿安置方案》。张增林提交《协调申请书》，请求郑州市人民政府：1.依法对征收张增林耕种了二十多年的承包土地涉及的征地补偿安置标准进行协调处理；2.依法将受理情况、处理结果书面告知申请人。郑州市人民政府收到《协调申请书》后，按照信访事项进行了处理。张增林不服，诉至原审法院。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案中，张增林对涉及其承包地的征收补偿安置标准存在争议，申请郑州市人民政府进行协调，郑州市人民政府应当按照上述法规规定进行处理。郑州市人民政府提出的其对张增林提出的涉案《协调申请书》按照信访事项进行处理的抗辩理由不能视为其已经履行了上述法定职责，张增林要求郑州市人民政府履行上述法定职责的理由成立，原审法院予以支持。但需要说明的是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定的确认违法的判决情形看，确认违法判决是在撤销判决或者给付判决不能实现的情况下对当事人作出的替代性判决，换言之，在通过撤销判决和给付判决不能提供救济的情况下，确认诉讼才是必要和适当的，除非当事人在起诉时就直接提起确认之诉，而不要求判决撤销行政行为或者履行给付义务。因为确认诉讼只是对法律关系是否存在或者行政行为是否违法无效等事项进行“宣示”，不能直接消除行政行为对当事人造成的损害，在能通过撤销诉讼和给付诉讼予以救济的情况下，优先选择撤销诉讼和给付诉讼。因此，实际上任何撤销判决或者给付判决都隐含了一个确认诉讼，因为如果不对法律关系进行确认或者行政行为合法性进行确认，不可能作出撤销判决或者给付判决。本案张增林既提出“确认郑州市人民政府收到张增林的《协调申请书》后没有履行法定职责的行政行为违法”的诉讼请求，又提出“判令郑州市人民政府履行对征地补偿安置标准协调的法定职责”的诉讼请求，如果原审法院认为判决郑州市人民政府履行张增林要求的法定职责已经没有意义的，可以直接确认郑州市人民政府的行为违法。反之，则应当通过判决郑州市人民政府履行义务的方式实现对张增林的救济。很显然，张增林的上述两项诉讼请求不可能同时得到满足，否则即为相互矛盾的判决结果。探究本案张增林诉讼的本意，是希望郑州市人民政府履行法定职责，而非仅要求宣告郑州市人民政府的行为违法性，因此原审法院判决通过给付判决的方式为张增林提供救济，而不再对张增林要求确认违法的诉讼请求以专门的判项作出处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决郑州市人民政府于本判决生效之日起六十日内对张增林提出的《征地补偿安置标准协调申请书》作出处理。案件受理费50元，由郑州市人民政府承担。郑州市人民政府不服原审判决，提起上诉称：1.原审判决认定事实错误。2019年4月19日,郑州市人民政府接到张增林以挂号形式邮寄的《协调申请书》后,于2019年4月23日作出批示,交由信访部门处理;并按照逐级信访的原则,通过信访事项处理系统,逐级交办,最终由郑州市二七区自然资源局接受处理,对张增林进行答复。郑州市人民政府作为协调主体,协调土地管理部门对张增林提出的征地补偿安置标准争议进行答复,履行了法定职责,并不存在不当之处。原审判决认定不能视为郑州市人民政府履行了法定职责,属认定事实错误。2.原审判决适用法律不准确，显失公正。法规仅授权郑州市人民政府负对征地补偿安置标准争议协调,但对协调的程序没有特别规定，并没有授权郑州市人民政府可以对征地补偿安置标准争议的处理权,依法享有裁决处理权的政府机关是批准征地方案的人民政府。本案中,享有对征地补偿安置标准争议裁决处理权的是河南省人民政府。所以,原审判决判令郑州市人民政府对张增林邮寄的《征地补偿安置标准协调申请书》作出处理,有悖于法律规定,显失公正。且《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条三款并没有对协调方式作出特别规定,郑州市人民政府以信访程序,协调土地管理部门对张增林提出的征地补偿安置标准争议作出答复,不存在不当之处。综上,原审判决认定事实错误,适用法律不准确,判决显失公正，请求撤销原审判决,依法改判。张增林答辩称：郑州市人民政府是土地征收的实施主体，张增林承包的土地被征收后未获得补偿安置，张增林按照法律规定于2019年4月19日向郑州市人民政府邮寄《协调申请书》，郑州市人民政府2019年4月21日签收后没有在法定期限内予以协调，因张增林申请事项是郑州市人民政府必须履行的法定职责，其在法定期限内未予协调回复严重违法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持，请求驳回郑州市人民政府的上诉。本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”的规定，县级以上地方人民政府对补偿标准争议具有协调的法定职责。本案中，张增林向郑州市人民政府因对征收其承包地涉及的补偿安置标准不服，向郑州市人民政府申请予以协调。郑州市人民政府具有进行协调的法定职责，但郑州市人民政府未予处理，原审法院据此责令郑州市人民政府作出处理并无不当。至于郑州市人民政府把张增林的申请事项作为信访事项进行逐级交办，没有法律上的依据，况且已有生效判决认定郑州市二七区自然资源局于2019年6月10日所作出的回复，仅是对涉案土地的征地信息及补偿等情况进行了告知，并未对张增林设定任何权利和义务，且该回复系以郑州市二七区自然资源局对张增林作出，并非郑州市人民政府的处理结果，故郑州市人民政府的该项上诉理由，本院不予支持。综上，郑州市人民政府的上诉理由不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由郑州市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  张同仁审判员  田伍龙审判员  荆向丽二〇二〇年五月二十日法官助理张俊书记员宁文煜