河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3871号上诉人（原审原告）洪贵荣，女，1950年9月7日出生，回族，住河南省郑州市管城回族区。委托代理人刘文州，男，1978年2月1日出生，回族，住郑州市。被上诉人（原审被告）郑州市二七区人民政府，住所地郑州市政通路**。法定代表人苏建设，该区人民政府区长。委托代理人吕中原，该区房屋征收与补偿办公室工作人员。委托代理人牛玉亮，河南帅法律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市二七区房屋征收与补偿办公室，，住所地郑州市**政通路**院法定代表人赵青，该办公室主任。委托代理人王永生，该办公室工作人员。委托代理人孙晓华，河南大河律师事务所律师。上诉人洪贵荣因与被上诉人郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）、郑州市二七区房屋征收与补偿办公室（以下简称二七区征收办）履行行政协议一案，不服郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初578号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。上诉人洪贵荣原审诉讼请求：判令二被告向洪贵荣支付滞纳金87174元。原审法院经审理查明：2019年3月11日，甲方二七区征收办与乙方洪贵荣签订《征收住宅房屋货币补偿协议》，其中第四条约定：甲方给乙方的以上所有补偿费、各项补助费和奖励费共计人民币785353.82元；第五条第三项约定：甲方未按约定期限支付各种补偿费，自违约之日起每日按房屋征收总额的3‰向乙方支付滞纳金。同日，洪贵荣在《被征收房屋交接验收单》中交房人处签字，并搬离被征收房屋。同年3月20日，洪贵荣在《房屋征收补偿、各种补助费及奖励结算单》中收款人处签字。同年4月25日，二七区征收办将《征收住宅房屋货币补偿协议》中约定的费用785353.82元汇入洪贵荣账户。洪贵荣认为，《房屋征收补偿政策解答》第二问中载明“结算手续办理后在7个工作日内资金到达个人账户”，被告却迟至2019年4月25日才将费用汇入其账户，构成违约，应按照涉案《征收住宅房屋货币补偿协议》第五条第三项的约定，支付滞纳金。故诉至本院。原审法院认为，涉案《征收住宅房屋货币补偿协议》第五条第三项约定：甲方未按约定期限支付各种补偿费、自违约之日起每日按房屋征收总额的3‰向乙方支付滞纳金。该协议仅约定了滞纳金的标准，但并未明确约定具体的支付期限及违约之日。《房屋征收补偿政策解答》是对征收房屋工作中各种问题的答疑解惑，并不具有强制约束力。第二问中载明的“结算手续办理后在7个工作日内资金到达个人账户”，也没有在涉案《征收住宅房屋货币补偿协议》予以明确约定。在此情况下，原告洪贵荣请求被告支付滞纳金的理由不成立，本院不予支持。应当指出的是，被告作为征收主体，理应统筹协调，合理安排工作，提高行政效率，尽快将被征收人应得补偿款项支付到位，最大程度保护被征收人的合法权益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回洪贵荣的诉讼请求。上诉人洪贵荣上诉称：1.《房屋征收补偿宣传册》系房屋征收货币补偿案件的一部分，在双方补偿协议没有约定明确的事项，法院应当认定《房屋征收补偿宣传册》的效力。首先，二七区政府在原审答辩中明确认可《房屋征收补偿政策解答》是房屋征收部门将被征收人关心反映的问题印制成册发放给被征收人，而二七区征收办也认可该证据的真实性,说明了该证据系二七区征收办对房屋被征收人所发放的。其次，从该政策解答可以明确看出，支付补偿金的时间系办理结算手续后七个工作日内支付。该规定明确具体系征收办所发放，代表了其对被征收人的承诺，应当作为征收房屋货币补偿案件的证据进行认定，而原审法院单一看问题，仅仅把双方的《征收住宅房屋货币补偿协议》作为处理本案件的依据，明显错误。作为本案，无论二七区政府或二七区征收办作为行政主体，其作出的政策解答具有明显的公信力，上诉人也正是基于此而积极响应政府号召，主动搬迁，但也正是因为被上诉人系行政主体，其作出的房屋征收补偿政策解答具有确定性、可执行性，系对被征收人的承诺，所以二被上诉人应诚实信用，积极履行补偿协议。2.滞纳金支付标准明确具体应当支付。在本案中双方签订的《征收房屋货币补偿协议》中，约定的未按约定支付补偿款的，应当自违约之日起按每日房屋征收总额的3‰支付滞纳金，该约定明确具体，法院应当依法判决。综上，原审判决认定事实不清，请求二审法院依法查明事实，撤销原判，依法改判支持上诉人洪贵荣的原审诉讼请求。被上诉人二七区政府答辩称：被上诉人已将房屋补偿款等各项费用转账给洪贵荣，《征收住宅房屋货币补偿协议》已经全部履行完毕，合同目的已经实现。《征收住宅房屋货币补偿协议》中并没有关于支付各种补偿费“期限”的约定，不存在“违约之日”。《房屋征收补偿、各种补助费及奖励结算单》中的“备注”一项中明确写明“待查档后，房屋无抵押再发放货币费用”，也即房屋征收补偿费的发放需要经过查档等一系列手续后才会办理，洪贵荣对此是明知的。被上诉人在查档等手续办理完后的合理期限内向洪贵荣支付了房屋征收补偿费，并不存在违约情形。《房屋征收补偿政策解答》是房屋征收部门将了解到的、被征收人关心反映的问题，印制成宣传册，发放给被征收人，介绍房屋征收补偿方案，帮其释疑解惑，对被上诉人没有合同约束力。其中载明“结算手续办理后在7个工作日内资金到达个人账户”的表述仅作签约时的意见参考。实际工作中，因为涉及到被征收人八百多户，被上诉人需要审核确认相关情况、办理完毕结算手续、查询房产档案等所有事宜完结后支付补偿资金，不可能在7个工作日内完成，双方的权利义务内容应当以《征收住宅房屋货币补偿协议》的约定为准。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，洪贵荣的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人二七区征收办答辩称：双方签订的《征收住宅房屋货币补偿协议》并未约定补偿款支付期限。在洪贵荣签字确认的《房屋征收补偿各种补助费及奖励结算单》中备注“待查档后，房屋无抵押再发放货币费用”，洪贵荣并未对备注内容提出异议，表明其认可双方的该特别约定。二七区征收办是在落实洪贵荣的房产信息后及时支付补偿款，不存在违约行为。洪贵荣将房屋征收补偿宣传册的内容作为二七区征收办违约的依据，明显没有事实及法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经二审查明的事实除与原审判决认定的事实一致外，另查明：二七区政府在依法实施涉案国有土地上的房屋征收中，以“郑州中央商务区项目指挥部”名义印发了《郑州火车站西广场周边旧城改造项目房屋征收补偿政策解答》向被拆迁群众进行发放，以“便于被征收居民更好地了解掌握征收补偿政策，配合房屋征收工作顺利进行”，其中载明“结算手续办理后在7个工作日内资金到达个人账户”。根据二七区征收办一审中提交的不动产登记资料查询结果证明（房屋）显示，二七区征收办于2019年3月26日作为申请人对洪贵荣的涉案房屋进行了查询，结果为“无预告信息、无抵押信息、无查封”。本院认为：1.关于本案的被告主体问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中，二七区征收办作为二七区政府下设的房屋征收部门，系经过依法登记的事业单位法人，依法具有在涉案房屋征收中与被征收人签订有关征收补偿协议的主体资格，现当事双方因履行征收补偿协议而引发纠纷，二七区征收办系适格的被告，二七区政府不是本案适格被告，依法应驳回洪贵荣对二七区政府的起诉。2.关于二七区征收办是否存在违约的问题。涉案的《征收住宅房屋货币补偿协议》系二七区征收办与洪贵荣在自愿的基础上达成的协议，不违反法律的规定，应为有效协议，双方均应依法全面履行。该协议第五条第三项约定“甲方（二七区征收办）未按约定期限支付各种补偿费，自违约之日起每日按房屋征收总额的3‰向乙方支付滞纳金”，虽然该协议中并未明确约定具体的支付期限，属于协议中存在的漏洞，但并不能据此否认协议中违约条款的效力，而应适用漏洞修补的原则予以修补。本案中二七区征收办在依法实施涉案国有土地上的房屋征收中，以“郑州中央商务区项目指挥部”名义印发了《郑州火车站西广场周边旧城改造项目房屋征收补偿政策解答》向被拆迁群众进行发放，以“便于被征收居民更好地了解掌握征收补偿政策，配合房屋征收工作顺利进行”，其中政策解答第二问中明确“结算手续办理后在7个工作日内资金到达个人账户”。涉案房屋征收是一项系统工作，从宣传动员到签订协议都是涉案房屋征收工作的一部分，房屋征收机关在期间为动员被拆迁群众配合拆迁工作所进行的宣传或作出的答复，产生了使被拆迁群众基于对征收机关的信赖而配合拆迁的效果，从诚实信用的原则出发，对上述宣传或答复中的具体事项，应认定为征收机关对被拆迁群众的承诺，征收机关应该履行。具体到本案，由于涉案《征收住宅房屋货币补偿协议》约定了二七区征收办未按约定期限支付补偿费应负的违约责任但却未明确约定具体的支付期限，现洪贵荣要求按照《郑州火车站西广场周边旧城改造项目房屋征收补偿政策解答》第二问中载明的“结算手续办理后在7个工作日内资金到达个人账户”确定二七区征收办应该向其支付补偿费的期限，结合二审查明的二七区征收办于洪贵荣签订补偿结算单后第六天即完成了对涉案房屋的查档且房屋不存在抵押、查封等情况，故应认定二七区征收办于2019年3月29日之前（包含当日，扣除两天休息日）应该向洪贵荣支付相关补偿费用，但二七区征收办迟至同年4月25日才将补偿费用汇入洪贵荣账户，已经构成违约。3.关于如何确定二七区征收办应承担的违约责任。根据当事双方签订的《征收住宅房屋货币补偿协议》第五条第三项约定，甲方未按约定期限支付各种补偿费，自违约之日起每日按房屋征收总额的3‰向乙方支付滞纳金。此处的“滞纳金”应为迟延履行义务的违约金性质。我国的行政法律规范对于违约金的效力审查并无规定，因此可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定审理本案。《中华人民共和国合同法》第一百一十三条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失；《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条规定，当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。本案中，洪贵荣并未向法院举证证明其因二七区征收办的违约行为所受到的经济损失数额，综合考量本案中二七区征收办所实施的房屋征收工作的工作量、被征收房屋情况的复杂性以及二七区征收办的违约情况和主观过错程度等因素，双方约定的每日3‰的违约金标准过高，本院予以调整，二七区征收办应按照中国人民银行同期贷款利率向洪贵荣支付违约金为宜，即按照中国人民银行公布的2019年3月银行一年期贷款年利率4.35%计算，二七区征收办应向洪贵荣支付违约金2433.52元。综上，原审判决认定事实有误，适用法律错误，本院依法予以纠正。上诉人洪贵荣的诉讼请求部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初578号行政判决。二、判令郑州市二七区房屋征收与补偿办公室于本判决生效之日起十五日内向洪贵荣支付违约金2433.52元。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。三、驳回洪贵荣对二七区人民政府的起诉。一、二审案件受理费100元，由郑州市二七区房屋征收与补偿办公室负担。本判决为终审判决。审判长  张同仁审判员  田伍龙审判员  荆向丽二〇二〇年五月二十二日法官助理崔璐书记员齐冬冬