怀化铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8603行初25号原告李建军，男，汉族，1973年2月9日出生，住湖南省怀化市鹤城区。原告陈琳，女，汉族，1989年11月20日出生，住湖南省怀化市鹤城区。原告李建军、陈琳的共同委托代理人吴玉文，湖南泰阳律师事务所律师。被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局，住所地湖南省怀化市鹤城区金海路**。法定代表人张开森，局长。委托代理人曾俊。委托代理人彭盛。原告李建军、陈琳诉被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局（以下简称鹤城区城管局）房屋拆迁管理行政强制一案，于2020年1月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年1月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月25日公开开庭审理了本案。原告李建军、陈琳及其共同委托代理人吴玉文，被告委托代理人曾俊、彭盛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年7月8日，被告鹤城区城管局作出怀鹤执拆决字〔2019〕第0402号《限期拆除决定书》，责令原告李建军、陈琳于2019年7月12日前自行拆除位于鹤城区所建的违法建筑物。原告李建军、陈琳皆诉称，被告的行政行为侵犯了原告的合法权益。一、被告不具备本案行政执法主体资格。被告作出该决定的依据是《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十七条。上述两条规定作出限期拆除的执法主体不是被告，而是市、县人民政府城乡规划行政主管部门或者镇、乡人民政府。二、被告程序违法。（一）被告启动执法程序时无统一编号的立案审批表，违反了《湖南省行政程序规定》第六十四条第二款的规定。（二）被告无调查终结材料，无负责人对调查结果的审查材料；被告在作出行政处罚决定前未履行法定审核程序，分别违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款、第三款的规定。三、被告未全面、客观、公正地调查本案，收集有关证据，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条的规定，导致被告作出限期拆除决定缺乏充分的事实依据，且证据不足。被告对原告所建房屋所占土地权属问题、具体位置、施工方、栋数、层数、总建筑面积、工程造价等均未查清。被告对原告于2012年12月申请的危房鉴定以及2013年3月取得危房鉴定报告的事实未作任何调查。原告的房屋是否属于严重影响城市规划，无事实依据。被告于2016年上半年在没有任何合法手续的前提下，用挖掘机强行拆除原告部分房屋。被告作出限期拆除决定之前没有按《中华人民共和国行政处罚法》规定程序办理本案，听证程序中遗漏处罚对象。被告于2019年7月15日向原告下达怀鹤催执〔2019〕第0402号《催告通知书》无法律依据。四、被告适用法律错误。该决定适用的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十七条，上述两条不仅没有规定被告有对违法建筑物的行政执法权，更没有规定逾期不拆除的，将由怀化市鹤城区人民政府责成被告依法强制拆除。综上，诉请法院：1.依法撤销被告作出的怀鹤执拆字〔2019〕第0402号《限期拆除决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。原告李建军、陈琳向本院提交了以下证据：1.怀鹤执拆决字〔2019〕第0402号《限期拆除决定书》，拟证明2019年7月8日被告作出该决定并于2019年7月10日送达原告；2.怀鹤执催字〔2019〕第0402号《催告通知书》，拟证明2019年7月15日被告作出催告通知，并于2019年7月16日送达原告，程序违法；3.李建军、陈琳身份证复印件，拟证明原告身份信息，系本案适格原告；4.怀鹤执告字〔2019〕第0402号《权利告知书》，拟证明被告2019年4月5日作出并送达原告李建军，事实未查清，程序违法，且被告无执法资格；5.听证申请书，拟证明2019年5月6日原告李建军提起听证申请；6.怀鹤执听字〔2019〕第001号《行政处罚听证通知书》，拟证明2019年5月7日被告作出听证通知并送达给原告李建军；7.鉴定申请及鉴定报告，拟证明2012年12月28日原告向所在村、乡递交房屋鉴定申请报告，原告所在村、乡、区均签字盖章。鉴定结论为原告房屋的危险性等级为C级，并附原告危房照片；8.集体土地建设用地使用证，拟证明原告所建房屋土地使用权系李建军父亲、陈琳爷爷李传文所有；9.原告所建房屋现场照片10张，拟证明：（1）原告所建房屋共2栋；（2）原告房屋东、西两头都是使用多年的房屋，原告房屋并不严重影响城市规划必须拆除；（3）2016年被告用挖掘机强行拆除部分房屋。被告鹤城区城管局辩称，一、原告未取得《建设工程规划许可证》，擅自在规划范围内修建房屋的违法事实确实存在，应当依法拆除。二、被告鹤城区城管局是依法具有对城乡规划范围内违法建筑进行查处、拆除执法权的行政执法机构，有权依法律法规规定对涉案房屋进行查处。三、被告在实施对本案违法建筑查处的过程中，具体行政行为程序合法，适用法律法规正确。综上，请求法院依法驳回原告起诉。被告鹤城区城管局向本院提交了以下证据：第一组证据：《湖南省人民政府关于怀化市调整相对集中行政处罚权工作的批复》、《关于进一步深化城市行政执法和环卫管理体制改革的通知》、《怀化市鹤城区城市管理和行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》、《关于印发〈怀化市鹤城区机构改革实施方案〉的通知》，拟证明被告具有对违法建筑的行政执法权，主体适格；第二组证据：怀鹤执调坨院字[2019]第010号《调查通知书》及其送达回证，拟证明被告告知了原告接受调查；第三组证据：《现场勘验笔录》及房屋照片、李建军的《调查询问笔录》、《关于对李建军修建房屋情况的复函》、怀化市城市总体规划（2010—2030），拟证明原告所建房屋位于规划区范围内，未取得《建设工程规划许可证》，属违法建筑；第四组证据：怀鹤执告字〔2019〕第0402号《权利告知书》及其送达回证，拟证明被告已告知李建军享有的各项权利及适用的法律法规，程序合法；第五组证据：怀鹤执听字〔2019〕第001号《听证通知书》、《听证会笔录》，拟证明被告依法举行听证会；第六组证据：陈琳的《调查询问笔录》，拟证明陈琳的陈述与被告前期调查的情况相符，原告未取得《建设工程规划许可证》擅自建设房屋；第七组证据：怀鹤执告字〔2019〕第0402号《权利告知书》及其送达回证，拟证明被告已告知陈琳享有的各项权利及适用的法律法规，程序合法；第八组证据：怀鹤执拆决字〔2019〕第0402号《限期拆除决定书》及其送达回证，拟证明被告作出的处罚决定程序合法、事实清楚、处罚适当并告知救济途径；第九组证据：执法证复印件、原告身份证复印件，拟证明执法队员具有执法资格和原告的身份信息；第十组证据：《停工通知书》及其送达回证，拟证明被告于2013年8月23日责令原告停工；第十一组证据：日常巡查照片，拟证明2013年9月3日建筑工地处于基础阶段。经庭审质证，原、被告发表以下质证意见：原告对被告提交的第一组证据的证明目的有异议，认为其无法证实被告具有对违法建筑的行政执法权；对第二组证据的合法性、关联性有异议，认为被告无权下达调查通知书；对第三组证据的合法性、真实性、关联性有异议，认为被告作出的复函没有查清事实，没有明确法律依据；对第四组证据的合法性有异议，认为被告只告知了李建军，遗漏了当事人陈琳，程序违法；对第五组证据的合法性有异议，认为被告在听证前没有立案审批，没有调查终结报告，且仅告知李建军一人听证，程序违法；对第六组证据的合法性、真实性、关联性有异议，认为该笔录上无调查人员的签名，不合法；对第七组证据的合法性有异议，认为被告在同一案件中告知两次，程序违法；对第八组证据的合法性有异议，认为被告认定事实不清、证据不足，程序违法，适用法律错误；对第九组证据无异议；对第十组证据的合法性有异议，认为被告未及时立案调查，未告知救济途径，程序违法；对第十一组证据的合法性有异议，认为被告于2013年8月23日责令原告停工，直到2019年7月8日才作出限期拆除决定，且未全面收集证据，程序违法。被告对原告提交的证据1、3、4、5、6、8无异议；对证据2的证明目的有异议，认为该文件系被告在原告未履行限期拆除决定后作出，程序合法；对证据7的证明目的有异议，认为房屋鉴定报告不是原告可以重建房屋的依据；对证据9的证明目的有异议，认为被告在强制拆除原告的违章建筑前，已经送达了拆除通知，程序合法。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1和被告提交的第八组证据系本案审查的行政行为，不作为证据使用。原、被告提交的其余证据具有合法性、真实性、关联性，可以作为本案审理的依据，本院均予以采纳。经审理查明，2013年8月，原告李建军、陈琳在怀化市鹤城区修建房屋，同年8月23日，怀化市鹤城区城市管理行政执法局以其未取得《建设工程规划许可证》下达怀鹤执停石门字［2013］111号《停工通知书》，责令李建军自收到通知书之日起立即停工。2019年4月6日，根据群众举报，被告对李建军所建房屋一栋（四层，砖混结构，总建筑面积约2736.2㎡）涉嫌违法展开调查，经现场勘验、拍照取证，于当日立案。2019年4月26日，怀化市自然资源和规划局作出《关于对李建军修建房屋情况的复函》，认定该建筑物未办理《建设工程规划许可证》，属违法建筑。2019年5月5日，被告向原告李建军送达了怀鹤执告字〔2019〕第0402号《权利告知书》，告知其陈述、申辩、质证及听证的权利。后原告李建军向被告提出听证申请，被告于2019年5月17日举行了听证会。2019年7月2日，被告向原告陈琳送达了怀鹤执告字〔2019〕第0402号《权利告知书》，告知其陈述、申辩、质证及听证的权利。原告陈琳在规定期限内未向被告提出听证申请。2019年7月8日，被告作出怀鹤执拆决字〔2019〕第0402号《限期拆除决定书》，责令原告李建军、陈琳于2019年7月12日前自行拆除位于鹤城区所建的违法建筑物。另查明，2011年9月22日，湖南省人民政府作出湘政函［2011］223号《湖南省人民政府关于怀化市调整相对集中行政处罚权工作的批复》，同意怀化市在城市管理领域实行市、区两级分级执法，设立怀化市城市管理行政执法局和鹤城区城市管理行政执法局。2015年10月12日，中共怀化市委办公室下发怀办［2015］46号《中共怀化市委办公室、怀化市人民政府办公室关于进一步深化城市行政执法和环卫管理体制改革的通知》，载明将市本级履行的城市管理行政执法职能下放鹤城区，设立鹤城区城市管理和行政执法局，为区政府工作部门。2016年12月24日，怀化市鹤城区人民政府办公室下发鹤政办发［2016］21号《关于印发〈怀化市鹤城区城市管理和行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定〉编制的通知》，载明设立怀化市鹤城区城市管理和行政执法局，其主要职责包括行使城乡规划方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证规定进行建设，影响及严重影响城市规划行为的行政处罚权。2019年3月15日，中共怀化市鹤城区委办公室下发鹤办[2019]19号《关于印发〈怀化市鹤城区机构改革实施方案〉的通知》，载明怀化市鹤城区城市管理和行政执法局更名为怀化市鹤城区城市管理和综合执法局。本院认为，本案争议焦点主要有以下三个方面：第一，被告是否具有作出限期拆除决定的执法权限。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。《城市管理执法办法》第八条规定，城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。第十四条规定，直辖市、设区的市城市管理执法推行市级执法或者区级执法。直辖市、设区的市的城市管理执法事项，市辖区人民政府城市管理执法主管部门能够承担的，可以实行区级执法。直辖市、设区的市人民政府城市管理执法主管部门可以承担跨区域和重大复杂违法案件的查处。据此，依据《湖南省人民政府关于怀化市调整相对集中行政处罚权工作的批复》、《中共怀化市委办公室、怀化市人民政府办公室关于进一步深化城市行政执法和环卫管理体制改革的通知》及《怀化市鹤城区城市管理和行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》，被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局具有查处在城市规划区内未取得建设工程规划许可证进行建设行为的行政职权。第二，被告作出限期拆除决定是否程序违法。《湖南省行政程序规定》第六十四条第二款规定，行政机关依职权启动程序，应当由行政执法人员填写有统一编号的程序启动审批表，报本行政机关负责人批准。第八十一条第（四）项规定，法律、法规、规章对行政执法事项以及非行政许可的行政审批事项没有规定办理期限的，实行限时办结制度，行政机关依职权启动的行政执法行为，应当自程序启动之日起60日内办结；60日内不能办结的，经本机关负责人批准，可以延长30日，并应当将延长期限的理由告知当事人。本案中，被告提供的证据无法证明被告按照上述规定履行了行政执法启动审批程序，且被告在启动行政执法程序后未能在60日内办结，程序确有不当。该行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响。第三，被告作出限期拆除决定适用法律是否正确。《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条规定，第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。第八条第（二）项规定，无法采取改正措施消除对规划实施影响的，对存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体，依法下发限期拆除决定书。本案中，涉案房屋不符合上述第四条的规定，为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，被告依据怀化市自然资源和规划局对涉案房屋属违章建筑的认定，作出限期拆除决定，适用法律并无不当。综上，被告鹤城区城管局作出的限期拆除决定认定决定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序轻微违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项之规定，判决如下：确认被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局于2019年7月8日作出的怀鹤执拆决字〔2019〕第0402号《限期拆除决定书》违法。本案案件受理费50元，由被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。审判长 颜 葵审判员 钟小汉审判员 钟奇峰二〇二〇年五月二十九日法官助理李岸枫书记员张曦尹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。