福建省尤溪县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0426行初25号 原告：李显斌，男，1972年10月9日出生，汉族，住福建省三明市三元区。 原告：李显生，男，1963年6月20日出生，汉族，住福建省三明市三元区。 原告：叶瑞进，男，1952年11月2日出生，汉族，住福建省三明市梅列区。 原告：李宝清，女，1950年5月21日出生，汉族，住福建省三明市三元区。 原告：李富煌，男，1947年11月19日出生，汉族，住福建省三明市三元区。 原告：李贵铭，男，1974年4月24日出生，汉族，住福建省三明市三元区。 原告：李贵川，男，1948年9月15日出生，汉族，住福建省三明市三元区。 原告：李杨明，男，1979年10月4日出生，汉族，住福建省三明市三元区。 原告：李杨智，男，1982年9月4日出生，汉族，住福建省三明市三元区。 原告：林清娣，女，1957年12月6日出生，汉族，住福建省三明市三元区。 原告：李贵忠，男，1958年11月12日出生，汉族，住福建省三明市三元区。 原告：李贵全，男，1962年10月20日出生，汉族，住福建省三明市梅列区。 原告：李显忠，男，1968年6月25日出生，汉族，住福建省三明市三元区。 原告：李贵森，男，1967年11月5日出生，汉族，住福建省三明市三元区。 原告：李贵仔，男，1970年4月20日出生，汉族，住福建省三明市三元区。 上述十五名原告委托诉讼代理人：黄敬荣、罗坚平，福建云坤律师事务所律师。 被告：三明市三元区住房和城乡建设局，住所地福建省三明市三元区青年路**，统一社会信用代码11350403003740821T。 法定代表人：李建闽，该局局长。 委托诉讼代理人：潘长辉、王雁，福建邱宁江律师事务所律师。 第三人：华融（三明）房地产开发有限公司，住所地三明市三元区崇荣路****，统一社会信用代码91350400746376880W。 法定代表人：薛华强，该公司董事长。 委托诉讼代理人：郑开林、林艳玉，福建明经律师事务所律师。 原告李显斌、李显生、叶瑞进、李宝清、李富煌、李贵铭、李贵川、李杨明、李杨智、林清娣、李贵忠、李贵全、李显忠、李贵森、李贵仔与被告三明市三元区住房和城乡建设局（以下简称三元区住建局）、第三人华融（三明）房地产开发有限公司（以下简称华融房地产公司）其他（城建）一案，本院于2019年11月13日立案受理后，分别于2019年11月18日、2019年12月4日向被告三元区住建局、第三人华融房地产公司送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月7日公开开庭审理了本案。十五名原告的委托诉讼代理人黄敬荣、被告三元区住建局出庭行政机关负责人张龙马及其委托诉讼代理人潘长辉、第三人华融房地产公司的委托诉讼代理人郑开林、林艳玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月10日，三元区住建局对作为建设单位的华融房地产公司申请的三明旅社（含小长安）片区旧城改造项目工程进行竣工验收备案。 李显斌等15人诉称，李显斌等15人系三明旅社（含小长安）片区旧城改造项目被拆迁户。2006年至2011年期间，李显斌等15人分别与华融房地产公司、三元区三明旅社拆迁改造筹建处签订《小区房屋拆迁补偿协议》。2009年9月16日，三明市国土资源局根据市政府的批复文件对案涉用地使用权挂牌出让。2009年10月19日，华融房地产公司以底价140万元中标摘牌并开发建设，该工程2幢，，地下**，地上26/**，施工许可证号**开工日期2014年12月16日，竣工日期2018年8月28日。2018年8月28日，该工程的《工程竣工验收报告》记载：“竣工验收结论：本工程已按合同约定内容、图纸设计施工完成，单位工程质量评定合格，内业资料齐全有效，同意验收交付使用”；“单位工程评定等级：评定等级合格”。2019年5月10日，三元区住建局收到华融房地产公司竣工验收备案文件后，在《福建省房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案表》（编号：FJYSBA-0598-SY-9-2019-000013号）上盖章确认。其中记载作为验收备案文件“要件”的“规划认可文件或准许使用文件”、“住宅分户验收汇总记录（住宅工程）”等齐备。事实上，华融房地产公司的竣工验收备案文件，以及三元区住建局对华融房地产公司作出的竣工验收备案的行政行为，均弄虚作假，严重违反建设工程质量管理的法律规定，对李显斌等15人作为拆迁安置户的权利义务产生严重的实质性影响。首先，华融房地产公司所完工的案涉工程内容与工程设计内容不符，且未经规划核实，2018年8月28日案涉工程不具备竣工验收条件，验收无效。《建筑法》第五十八条：“建筑施工企业对工程的施工质量负责。建筑施工企业必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，不得偷工减料”。《建设工程质量管理条例》第十六条第二款：“建设工程竣工验收应当具备下列条件：（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容……建设工程经验收合格的，方可交付使用。福建省人大《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十五条规定：建设单位或者个人在组织建设工程竣工验收前，应当向城乡规划主管部门申请核实规划条件……未经核实规划条件或者经核实不符合规划条件的建设工程，建设单位不得组织竣工验收，建设主管部门和其他有关部门不予办理竣工验收备案，房屋登记机构不予办理房屋登记。案涉工程的图审施工图及竣工图记载：拆迁安置户的房屋室内设计有天棚、内墙面及地面的抹灰；内门窗（含推拉门）、厨房灶台灶具、卫生洁具马桶等，以及室内电路照明系统、给排水系统等等。但华融房地产公司完工的案涉工程并无上述工程设计内容，即涉案工程未按建设工程规划许可确定的建设工程设计内容进行建设。华融房地产公司于2018年8月28日组织竣工验收前，三明市城乡规划局尚未对案涉工程进行规划核实，即三明市城乡规划局在2018年12月13日才出具《建设工程竣工规划条件核实意见书》。因此，2018年8月28日华融房地产公司组织勘察、设计、监理、施工等单位相关人员进行竣工验收，所作的竣工验收结论不真实，明显虚假。其次，三元区住建局对华融房地产公司作出的竣工验收备案的行政行为明显违法，应予撤销。《建设工程质量管理条例》第四十九条：建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。涉案工程根本不具备竣工验收的条件，三元区住建局在竣工验收备案中未尽到谨慎审查义务，未及时发现建设单位华融房地产公司违法建设情形并责令停止，该验收备案行为明显违法，应予撤销。最后，三元区住建局应当履行法定职责，责令华融房地产公司停止使用案涉工程，重新组织竣工验收，并对华融房地产公司处20万元以上50万元以下罚款。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第八条规定，备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。第十一条，建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收，处20万元以上50万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。华融房地产公司所完工的案涉工程内容与工程设计内容不符，且未经规划核实，在不具备法定的竣工验收条件下弄虚作假进行验收及申报竣工验收备案，是不合法的、无效的。作为备案机关三元区住建局应依法予以确认竣工验收无效，责令停止使用，重新组织竣工验收。综上，李显斌等15人请求法院判令：1.撤销三元区住建局于2019年5月10日核发的编号为FJYSBA-0598-SY-9-2019-000013号三明旅社（含小长安）片区旧城改造项目《福建省房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案表》；2.三元区住建局履行法定职责，对华融房地产公司在三明旅社（含小长安）片区旧城改造项目竣工验收过程中严重违反国家建设工程质量管理规定的行为，认定竣工验收无效，责令停止使用，重新组织竣工验收，并对华融房地产公司处20万元以上50万元以下罚款。李显斌等15人向本院提供了以下证据材料：1.拆迁补偿安置合同，证明：李显斌等15人系三明旅行（含小长安）片区旧城改造项目被拆迁户，2006-2011年期间，李显斌等15人分别与华融房地产公司、三元区三明旅行拆迁改造筹建处签订《小区房屋拆迁补偿协议书》，李显斌等15人与案涉工程项目具有利害关系，具有诉讼主体资格。2.竣工验收备案表、竣工验收备案报告、建设工程竣工规划条件核实意见书，证明：（1）2018年8月28日华融房地产公司提交三明旅社（含小长安）片区旧城改造项目《工程竣工验收报告》；（2）《工程竣工验收报告》记载：“竣工验收结论：本工程已按合同约定内容、图纸设计施工完成，单位工程质量评定合格，内业资料齐全有效，同意验收交付使用”；“单位工程评定等级：评定等级合格”。但内容虚假且违法无效；（3）2019年5月10日，三元区住建局收到第三人华融房地产公司竣工验收备案文件后，在《福建省房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案表》（编号：FJYSBA－0598－SY－9－2019－000013号）上盖章确认。其中记载作为验收备案文件“要件”的“规划认可文件或准许使用文件”、“住宅分户验收汇总记录（住宅工程）”等齐备。此亦违法无效；（4）2018年12月13日，三明市城乡规划局出具《建设工程竣工规划条件核实意见书》（明规[2018]核字第033号）迟于竣工验收。3.房屋现状照片，证明：根据华融房地产公司施工图设计对拆迁安置户的房屋室内设计有天棚、内墙面及地面的抹灰；内门窗（含推拉门）、厨房灶台灶具、卫生洁具马桶等，以及室内电路照明系统、给排水系统等等，但华融房地产公司没按图施工。4、三明市城建档案馆复印的图纸4张，是由华融房地产公司向三明市城建档案馆报备的竣工图纸，图纸是墙壁及天棚上是有抹灰且有隔墙等。证明华融房地产公司没有按图纸施工，存在虚假验收问题。5、处罚公告公示、建设工程规划许可证，证明案涉工程建设存在超容积率的事实。6、法律依据，证明华融房地产公司在履行竣工备案登记应依据的相关法律法规规定。 三元区住建局辩称，李显斌等15人所诉与事实不符。三元区住建局负责三明市三元区行政区域内建筑和市政基础设施工程竣工验收备案的工作，但三元区住建局依法仅对建设项目公司提供的备案材料进行形式审查，对其实体内容并不承担审查义务。李显斌等15人所在的三明旅社（含小长安）片区旧城改造项目竣工验收后向三元区住建局提交备案材料，经审查备案材料齐全，且各单位及行政部门均有出具相关合格、认可或准许的文件，故准予备案。因此，李显斌等15人起诉没有事实和法律依据，应依法予以驳回。三元区住建局向本院提供了以下证据：1、社会统一信用代码证，证明三元区住建局的诉讼主体资格。2、竣工验收备案表及授权委托书和身份证复印件，证明三明旅社（含小长安）片区旧城改造项目工程经竣工验收后，华融房地产公司提交相关材料，三元区住建局经审查材料齐全，于2019年5月10日予以竣工验收备案的事实。3、竣工验收质量合格文件、质量评估报告、工程竣工报告，证明三明旅社（含小长安）片区旧城改造项目工程勘察单位福建泉成勘察有限公司、设计单位中城建（福建）建筑设计研究院有限公司、监理单位福建省城乡建设股份有限公司、施工单位福建三明市第一建设工程有限公司就该项目工程出具了竣工验收质量合格文件的事实。4、建设工程竣工规划条件核实意见书、关于建设项目竣工环保验收的函、三明市人民防空办公室关于同意三明旅社（含小长安）片区改造项目人防地下室验收合格意见书、三明市公安消防支队三元区大队建设工程消防验收意见书，证明三明市城乡规划局、三明市三元区环境保护局、三明市人民防空办公室分别出具了同意案涉工程项目通过规划条件核实、项目属免办竣工环保验收行政许可、人防地下室验收合格、消防验收合格等相关文件的事实。5、防雷装置验收意见书，证明福建省三明市气象局出具案涉工程防雷装置经验收，符合国家有关标准和国务院气象主管机构规定的使用要求意见书的事实。6、三明市城市建设项目档案认可书，证明三明市城市建设档案馆出具案涉建设项目档案按有关国家、地方标准审核验收，符合归档要求的认可书的事实。7、、地方标准审核验收修书、三明市新建商品住宅使用说明书和质量保证书，证明案涉工程施工单位和华融房地产公司按照规定向三元区住建局出具质量保修书、住宅使用说明书和质量保证书的事实。8、住宅工程质量分户验收汇总表，证明案涉工程施工单位、监理单位、华融房地产公司和物业公司对工程质量分户进行验收并确认验收合格的事实。9、工程质量监督报告，证明三明市三元区建设工程质量监督站就案涉工程质量监督情况同意并出具了监督报告的事实。10、农民工工资支付证明，证明案涉工程施工单位和华融房地产公司按照规定向三元区住建局出具已按合同约定支付工程款无拖欠农民工工资证明的事实。11、竣工验收报告，证明案涉工程经华融房地产公司（建设单位）组织勘察单位、设计单位、监理单位和施工单位进行竣工验收，评定案涉工程等级合格及共同签署竣工验收报告的事实。12、法律依据，证明三元区住建局依照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款、第五条、《建设工程质量管理条例》第四十九条的规定作出的行政行为合法。 华融房地产公司述称，三元区住建局作出的行政行为合法。根据《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）附件一，序号76项的备注“告知性备案”可知，建设工程只要具备《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》和《住房和城乡建设部关于修改〈房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法〉的决定》中所规定的条件就予以备案，备案性质为告知性，是指申请备案人将事实形成图文交有关部门存查。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。华融房地产公司按规定提交文件，三元区住建局经验证后，依据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条规定“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫”予以备案，该行政行为合法。李显斌等15人起诉没有事实和法律依据。华融房地产公司与李显斌等15人依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《福建省城市房屋拆迁管理条例》和《三明市人民政府关于进一步完善市区城市房屋拆迁工作的若干意见》等相关法律法规和规范性文件的规定，经过充分协商依法签订《小区房屋拆迁补偿协议书》，就相互间的权利义务进行约定，其中第五条约定“安置房标准”是“达到国家规定的商品房质量验收标准”。签订协议后，华融房地产公司按协议履行义务，安置户29户中现已经安置21户，本案起诉的11户中，已经安置6户。因此，李显斌等15人起诉没有事实和法律依据，应当依法驳回其诉讼请求。华融房地产公司向本院提供了以下证据：1、《小区房屋拆迁补偿协议书》，证明：华融房地产公司与29户安置户签订的《小区房屋拆迁补偿协议书》中第五条对安置房标准已经进行约定，且29号安置户从未有人对此持有异议的事实。2、2019年10月25日小长安片区选房通知单、小长安片区29户选房确认单，证明：李显斌、李显生、李贵忠、李贵川、李贵森、李宝清、李杨明、李杨智、林清娣已在2019年11月6日至13日之间，按照与华融房地产公司签订的《小区房屋拆迁补偿协议书》履行的事实。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：1.三元区住建局提交的证据是其在作出工程竣工验收备案之前依法定程序收集，具备关联性、合法性、真实性，能够证明其备案依法所需的材料事实及履行备案的程序情况，本院予以采纳。2、对李显斌等15人、华融房地产公司提交的证据，本院将综合本案的其他证据予以认定。 经审理查明，李显斌等15人系三明旅社（含小长安）片区旧城改造项目工程部分拆迁安置户。2019年5月10日，三元区住建局根据建设单位华融房地产公司提供的竣工验收材料，对华融房地产公司承建的三明旅社（含小长安）片区旧城改造项目工程进行竣工验收备案。华融房地产公司提供的备案材料有：勘察单位福建泉成勘察有限公司竣工验收质量合格文件、设计单位中城建（福建）建筑设计研究院有限公司竣工验收质量合格文件、监理单位福建省城乡建设股份有限公司质量评估报告、施工单位福建三明市第一建设工程有限公司工程竣工报告、三明市城乡规划局建设工程竣工规划条件核实意见书、三明市三元区环境保护局关于建设项目竣工环保验收的函、三明市人民防空办公室关于同意三明旅社（含小长安）片区改造项目人防地下室验收合格意见书、三明市公安消防支队三元区大队建设工程消防验收意见书、福建省三明市气象局防雷装置验收意见书、三明市城市建设项目档案认可书、房屋建筑工程质量保修书、三明市新建商品住宅使用说明书、三明市新建商品住宅质量保证书、住宅工程质量分户验收汇总表、三元区建设工程质量监督站、三元区建设行业安全生产监督管理站工程质量监督报告、农民工工资支付证明、福建省房屋建筑工程竣工验收报告等。李显斌等15人认为，华融房地产公司提供的竣工验收备案文件弄虚作假，三元区住建局对华融房地产公司作出的竣工验收备案的行政行为违法，严重违反建设工程质量管理的法律规定，对其作为拆迁安置户的权利义务产生严重的实质性影响，为此诉至本院。 本院认为，李显斌等15人主张行政机关三元区住建局作出的工程竣工验收备案的行政行为违法，侵犯其合法权益，要求撤销该行政行为，本案属撤销之诉。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（2000年4月4日建设部令第78号发布，根据2009年10月19日《住房和城乡建设部关于修改〈房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法〉的决定》修正）第三条第二款规定，县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。因此，三元区住建局具有对其行政区域内的案涉建设工程竣工验收进行备案的法定职责，其职权依据合法。三元区住建局对三明旅社（含小长安）片区旧城改造项目工程的备案行为，对李显斌等15人作为该建设工程部分拆迁安置户的权利义务产生实际影响，李显斌等15人可以作为原告提起诉讼。 行政机关作出行政行为，应当证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）第76项规定，将房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准改为“告知性备案”。综合上述规定，工程竣工验收备案是建设行政主管部门在本行政区域内对建设单位报告其所建设的工程已经完成验收情况及相关材料予以存档备查的行政行为，备案行为只要具备告知性备案即可，不再具有审查、确认、认可的性质。备案机关在建设单位提交竣工验收备案文件齐全，且未发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，或建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的情况下，应当办理备案手续，即备案机关仅对建设工程竣工验收备案文件的完整性和真实性进行审查。本案三明旅社（含小长安）片区旧城改造项目工程的建设方即华融房地产公司已经向三元区住建局提交了《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条所规定的全部材料，三元区住建局在未发现华融房地产公司在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为和提交虚假证明文件的情况下准予备案。上述备案行为，证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，并不存在违法，本院不持异议。因此，李显斌等15人提出，要求：1.撤销三元区住建局于2019年5月10日核发的编号为FJYSBA-0598-SY-9-2019-000013号三明旅社（含小长安）片区旧城改造项目《福建省房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案表》；2.三元区住建局履行法定职责，对华融房地产公司在三明旅社（含小长安）片区旧城改造项目竣工验收过程中严重违反国家建设工程质量管理规定的行为，认定竣工验收无效，责令停止使用，重新组织竣工验收，并对华融房地产公司处20万元以上50万元以下罚款的诉讼请求，依据不足，予以驳回。 关于李显斌等15人提出，华融房地产公司存在未经规划核实，即对建设工程组织竣工验收，违反了《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十五条规定的主张一节，虽然华融房地产公司在组织建设工程竣工验收后才取得规划条件核实，但在三元区住建局办理案涉工程竣工验收备案时，案涉工程已经取得规划条件核实，三元区住建局依法办理备案的行政行为并不违法。因此，李显斌等15人的该项主张，依据不足，不予采纳。 综上，三元区住建局于2019年5月10日对三明旅社（含小长安）片区旧城改造项目工程进行竣工验收备案的行政行为，证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。李显斌等15人的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回李显斌、李显生、叶瑞进、李宝清、李富煌、李贵铭、李贵川、李杨明、李杨智、林清娣、李贵忠、李贵全、李显忠、李贵森、李贵仔的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由李显斌、李显生、叶瑞进、李宝清、李富煌、李贵铭、李贵川、李杨明、李杨智、林清娣、李贵忠、李贵全、李显忠、李贵森、李贵仔负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省三明市中级人民法院。 审 判 长  董继武 审 判 员  于文琼 人民陪审员  陈由魁 二〇二〇年五月十二日 法官 助理  廖尚流 书 记 员  吴益萍 附：本案适用的法律、法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。