宁夏回族自治区高级人民法院行政判决书（2020）宁行终135号上诉人（原审被告）同心县人民政府。法定代表人丁某，县长。委托代理人魏某，宁夏昊德律师事务所律师（一般授权）。委托代理人叶某，宁夏昊德律师事务所律师（一般授权）。被上诉人（原审原告）顾某，住宁夏回族自治区同心县，委托代理人赵某，北京盈科（成都）律师事务所律师（一般授权）。委托代理人杨某，北京市才良律师事务所律师（一般授权）。原审第三人宁某1。法定代表人马某。原审第三人宁某2。上诉人同心县人民政府因与被上诉人顾某、原审第三人宁某1（以下简称同心供销社）、宁某2（以下简称同心城关供销分社）拆迁行政强制一案，不服宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院（2019）宁03行初17号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，被告同心县人民政府2000年向第三人同心城关供销分社颁发同国用（95）字第0444号《国有土地使用证》，该证书载明，土地使用者是同心城关供销分社。2001年3月1日原告与同心城关供销分社签订《同心县城关供销分社职工入股建楼协议书》。同心城关供销分社院内平房建成后分配给原告2间使用。2006年7月4日，因同心城关供销分社职工联名上访，被告同心县人民政府批示组成联合调查组，对信件中反映的问题进行了调查核实，并由同心县监察局作出同监发[2006]08号《关于对城关供销社职工联名上访反映有关问题的调查情况及处理决定》。该文件第5页：（三）反映“院内98间平房除分配给职工的68间外，其它30间的经营权和所有权不明”的问题：经查，院内98间平房除周忠祥租营业楼开饭馆临时搭建的3间和门房1间（含水房）外，其余94间中有76间分配给职工：…顾某2间2.3万元（房屋少6㎡少交0.2万元）……。2016年3月5日，被告同心县人民政府作出《关于棚户区改造银平街以南片区（一期）项目房屋征收决定的公告》，内容为：“……对《同心县人民政府关于棚户区改造银平街以南片区（一期）项目房屋征收决定》（同政征字[2016]2号）予以公告。一、征收范围：中寺片区（大寺路以东、银平街以南、富强路以西）。二、征收主体：同心县人民政府。三、征收实施单位：同心县棚户区改造指挥部。四、征收补偿标准：按照中共同心县委员会、同心县人民政府《关于印发同心县棚户区改造实施意见的通知》（同党发[2015]33号）执行。五、征收实施时间及签约期限：自2016年3月5日起开始实施征收，征收签约期限2个月（自2016年3月5日起至2016年5月4日）……”。原告使用的案涉房屋在上述征收范围内。2016年4月6日，同心县棚户区改造指挥部作出《征收通知书》（存根），内容为：“同心县供销合作社被征收人：根据《同心县人民政府关于棚户区改造银平街一期片区房屋征收决定的公告》，您坐落于××乡城关供销社的房屋在棚户区改造范围内，决定予以征收，请接此通知后，于公告征收期限内与征收工作人员办理有关征收安置补偿手续……”2018年7月18日宁夏德光房地产评估咨询有限公司受同心县棚户区改造指挥部委托作出《致估价委托人函》，载明顾某所属的房屋及构筑物征收价值为286666元。2019年5月16日，同心县棚户区改造指挥部向原告作出第063号《限期签约通知书（送达）》，内容为：“顾某被征收人：根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《宁夏回族自治区实施国有土地上房屋征收与补偿办法》和同心县人民政府《关于印发同心县棚户区改造房屋征收补偿安置方案的通知》有关规定，你居住的预海镇银平街（路）城关供销社房屋，属同心县棚户区改造中寺片区征收范围。该房屋已登记丈量，请你于2019年5月26日前与棚户区改造指挥部征收第三组取得联系，签订房屋征收协议并按时拆除。逾期不签约、不拆除的，将依法申请人民法院强制执行。特此通知。”2019年6月24日，第三人同心供销社作出《证明》一份，主要内容为：“一、涉案的房屋属于同心供销社下属企业同心城关供销分社所有的集体资产，涉案的9名职工不享有所有权。案涉房屋未办理房屋产权登记，国有土地使用权登记在同心城关供销分社名下。土地证号：同国用（95）字第04**。二、同心县人民政府2016年3月5日发布的《同心县人民政府关于棚户区改造银平街以南片区（一期）项目房屋征收决定的公告》，我社服从县人民政府决定并始终参与配合征收拆迁工作，同意县政府以评估价对房屋实际使用人进行补偿的政策。”被告同心县人民政府未与原告顾某签订安置补偿协议，于2019年6月12日拆除案涉房屋。原审法院认为，关于本案原告是否具有原告主体资格的问题。案涉土地的使用权属同心城关供销分社，经庭审中向各方当事人核实，均认可案涉土地上的房屋（院内的平房），由原告等人集资建成后，分配给原告2间使用直至被拆除。原告是案涉房屋的实际使用人，被告拆除其使用的房屋与原告具有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。故本案原告有权提起诉讼。关于被告同心县人民政府拆除案涉房屋的行为是否违法的问题。经核实，被告同心县人民政府在实施案涉房屋征收的过程中未与房屋的实际使用人签订安置补偿协议，也未对案涉房屋的补偿作出补偿决定，即于2019年6月12日拆除了案涉房屋。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。被告同心县人民政府未对案涉房屋进行补偿，也未向人民法院申请强制执行，拆除案涉房屋，程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告同心县人民政府2019年6月12日拆除案涉房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告同心县人民政府负担。同心县人民政府不服一审判决，向本院上诉称，1.涉案房屋征收的行政相对人是第三人同心供销社，而非被上诉人；2.被上诉人既不是本案的行政相对人，也不是法律上的利害关系人。第三人同心供销社与被上诉人之间存在借贷关系，亦或入股关系，而非房屋买卖合同关系。被上诉人的财产权益是与同心供销社之间借贷关系的合同纠纷，亦或公司与股东投资纠纷，而非与上诉人之间的征收补偿纠纷。请求：撤销一审法院（2019）宁03行初17号行政判决，依法予以改判，驳回被上诉人顾某的诉讼请求。被上诉人顾某答辩称，1.上诉人同心县人民政府在作出征收决定这一征收过程的基础性工作中就存在严重错误；2.在对答辩人房产及附属物进行确权认定时仅依据案外人金某的表述和指认显然是错误的；3.上诉人同心县人民政府仅提供货币补偿一种安置方式显然违反法律规定；4.在双方协商未果的情况下，上诉人没有进行任何事先告知，强制拆除案涉房屋，导致房屋灭失、屋内物品全部损失，答辩人至今未得到分文补偿；5.同心县人民政府辩称被征收人为同心供销社，其拆除行为合法是背离客观事实的；6.案涉房屋强拆过程中，直接将土地交于开发商建设，其合法性值得怀疑；7.上诉人同心县人民政府反复提到的文件，规定的是二层营业楼的处置问题，不涉及案涉房屋。综上，上诉人的强拆行为严重侵害了答辩人的合法权益，其上诉于法无据，请求二审法院依法予以驳回。原审第三人同心供销社、同心城关供销分社未向本院提交书面答辩意见。上诉人同心县人民政府向一审法院提交以下证据：证据一、同政征字[2016]2号《同心县人民政府关于棚户区改造银平街以南片区(一期)项目房屋征收的决定》《同心县人民政府关于棚户区改造银平街以南片区(一期)项目房屋征收决定的公告》、同心县党政信息网发布公告打印件；证据二、《国有土地使用证》（同国用（95）字第0444号）、《建设用地批准书》（吴忠市同心县[2003]同国土建字第018号）；证据三、《关于城关供销社职工集资建造营业商场的报告》（同供政发[2000]1号）、《关于城关供销社营业商场基建计划的批复》（同计经发[2000]92号）、《关于城关供销社营业商场基建计划的批复》（同计经发[2000]112号）；证据四、同心供销社同供政字（2001）14号《关于职工集资新建营业商场个人使用权期限的通知》；证据五、《征收通知书》《同心县人民政府关于印发同心县棚户区改造房屋征收补偿安置方案的通知》（同政发[2017]62号）、《同心县城关供销社房地产评估报告书》《同心供销社便函》《关于成立加快城关供销社棚户改造领导小组的通知》（同供社字（2019）9号）、《证明》。被上诉人顾某向一审法院提交以下证据：证据一、原告身份证复印件；证据二、入股协议书、限期签约通知书；证据三、《关于棚户区改造银平街以南片区（一期）项目房屋征收决定的公告》；证据四、卫星图打印件；证据五、致估价委托人函；证据六、2019年6月12日强制拆除中的现场照片打印件；证据七、评估结果清册；证据八、《关于对城关供销社职工联名上访反映有关问题的调查情况及处理决定》；证据九、《同心县棚户区房屋征收货币安置补偿协议公证书》。原审第三人同心供销社向一审法院提交以下证据：证据一、《关于下发的通知》（同供财9301号）；证据二、《国有土地使用证》；证据三、《关于城关供销社职工集资建造营业商场的报告》（同供政发[2000]1号）、《关于城关供销社营业商场基建计划的批复》（同计经发[2000]112号）、同供政字（2001）14号《关于职工集资新建营业商场个人使用权期限的通知》；证据四、《关于同心县城关供销社与单位职工签订入股建楼协议书的报告》《同心县城关供销分社职工入股建楼协议书》；证据五、《关于对城关供销社职工联名上访反映有关问题的调查情况及处理决定》（同监发[2006]08号）；证据六、《国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见》（国发[2009]40号）；证据七、《关于印发的通知》（同供社发[2011]41号）；证据八、《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》（中发[2015]11号）。上述证据均已随案移送本院。二审审理期间，当事人均未提交新的证据。经审查，一审法院对上述证据的认定符合法律规定，本院予以确认。二审法院审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。另查明，本案原审第三人同心城关供销分社，已于2010年3月9日被吊销，其单位公章已经交由同心供销社，对外没有从事经营活动，没有负责人及工作人员，办公地点在案涉房屋征收过程中已被拆除。本院认为，本案的争议焦点是被上诉人是否具有提起案涉行政诉讼的主体资格以及同心县人民政府强制拆除案涉房屋是否合法。关于被上诉人是否具有提起案涉行政诉讼的主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”及《最高人民法院关于适用的解释》第十二条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”的规定，行政诉讼法上的利害关系最直接的表现为，当事人的权利义务因被诉行政行为的实施发生了改变，受到了实际的影响。经查，本案案涉房屋所占土地的土地使用权登记在原审第三人同心城关供销分社名下，案涉房屋是经该供销分社组织被上诉人等人集资建设，并分配给被上诉人等人使用。在案涉房屋征收过程中，因同心城关供销分社已被吊销，其管理部门同心供销社出具书面证明，同意同心县人民政府对案涉房屋实际使用人进行补偿。在上诉人对案涉房屋强制拆除过程中，即使被上诉人没有实际取得案涉房屋的房屋所有权证，但被上诉人作为案涉房屋的集资建设人，同时也是实际使用人，因案涉房屋被强制拆除其权利义务因拆除行为发生了改变，并受到了实际影响，故被上诉人与案涉房屋强制拆除行为之间具有法律上的利害关系，有权提起行政诉讼。上诉人关于被上诉人既不是本案的行政相对人，也不是法律上的利害关系人，不具有案涉房屋行政强制拆除违法案件的行政诉讼主体资格的意见不能成立，本院不予采纳。关于同心县人民政府强制拆除案涉房屋是否合法的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二十七条第一款：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”第二十八条第一款：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”的规定，本案中，同心县人民政府在未与房屋的实际使用人达成拆迁补偿协议，未作出补偿决定，也未申请人民法院强制执行的情况下，即于2019年6月12日强制拆除案涉房屋，程序违法。综上，一审法院判决确认同心县人民政府2019年6月12日拆除案涉房屋的行为违法，认定事实清楚，处理结果正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人同心县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 吴 峰审判员 胡冬梅审判员 胡文红 二○二○年五月十一日（法官助理 金 芳书记员 韩丽萍附本案所适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；