江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初1140号 原告陈某，男，1961年9月6日生，××族，住如皋市。 被告(原行政机关)如皋市人民政府城南街道办事处，住所地如皋市丞相大道**标龙大厦。 法定代表人章爱平，职务主任。 应诉负责人沈燕，职务副主任。 委托代理人周欣欣，江苏瀛联律师事务所律师。 被告（复议机关）如皋市人民政府，，住所地如皋市解放路** 法定代表人何益军，职务市长。 委托代理人徐晶，如皋市司法局工作人员。 委托代理人袁婷婷，如皋市司法局工作人员。 第三人如皋市城南街道建设社区居民委员会，，住所地如皋市城南街道城南花苑建设社区服务中心 法定代表人陈小兵，职务主任。 委托代理人王春林，江苏如一律师事务所律师。 原告陈某诉被告如皋市人民政府城南街道办事处（以下简称城南街办）不履行法定职责及不服如皋市人民政府行政复议决定，于2019年10月9日向本院邮寄起诉材料提起行政诉讼，本院于10月16日立案后，于10月18日向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因如皋市城南街道建设社区居民委员会（以下简称建设社区居委会）与本案存在利害关系，本院依法通知建设社区居委会为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年4月xx日公开开庭审理了本案，原告陈某，被告城南街办应诉负责人沈燕及委托代理人周欣欣，被告如皋市人民政府的委托代理人徐晶、袁婷婷，第三人建设社区居委会法定代表人陈小兵及委托代理人王春林到庭参加诉讼。在新冠××疫情期间，本案暂停审限。本案现已审理终结。 2019年7月31日，城南街办作出《关于陈某申请书的答复》，主要内容为：经查，建设社区xx组在二轮土地承包时，有部分胡桑田和老宅地因涉及胡桑的砍伐、老宅地需复垦等原因，使得这十多亩地未列入二轮承包地统一分配，由第一轮承包户继续耕种至今。对于这十多亩集体性质的土地如何处置问题，属于村民自治范围，目前，建设社区居委会已形成初步方案：1.耕种暂时保持现状。2.政府征收该地块时，其收益作为该组公用面积收益，由该组全体经济组织成员确定具体的分配方案并参与分配。陈某不服，向如皋市人民政府申请行政复议。9月30日，如皋市人民政府作出[2019]皋行复第54号《行政复议决定书》，驳回陈某的行政复议申请。 原告陈某诉称，2019年6月份，其向城南街办提出书面申请，要求依法解决本组未发包到户的部分土地问题。城南街办于7月31日作出答复，原告不服，向如皋市人民政府申请复议，如皋市人民政府于9月30日作出复议决定。城南街办、建设社区居委会系原建设乡、建设村划分、合并、演变而来，其功能仍然存在，城南街办农村社会事业局负责人已确认，该问题应由该单位负责处理。如皋市人民政府故意玩弄文字游戏，推卸责任，构成行政不作为。请求：1.撤销被告城南街办2019年7月31日作出的《关于陈某申请书的答复》和如皋市人民政府作出的[2019]皋行复第54号《行政复议决定书》。2.判令被告城南街办责令建设社区居委会将本组未发包的土地依法发包到户，并申领土地证。3.诉讼费由被告承担。 原告陈某向本院提交了以下证据： 1.关于陈某申请书的答复、[2019]皋行复第54号《行政复议决定书》，证明存在被诉行政行为。 2.如皋市城南街道土地利用现状图，证明争议土地属于承包地。 3.建设村xx组手绘图，证明争议土地与原告存在利害关系。 4.如皋市国土资源局不予受理告知书，证明城南街道有义务责令村委会依法整改。 5.如皋市人民法院司法建议，证明土地没有确权，侵犯其权利。 被告城南街办辩称，1.原告申请事项不在城南街办的法定职权范围。原告所述十多亩土地的分配使用，是在整体承包田分配完毕基础上，根据各户自愿耕种等情况确定的，相关分配事宜属于村民自治范围，城南街办无权干涉。2.原告申请的建设社区居委会未将十多亩土地纳入承包范围，并非行政复议或诉讼的审理范围。已经生效的（2018）苏06行终752号行政判决确认了河塌地属于零星隙地，是否纳入承包地范围并非行政诉讼的审理范围。农民集体所有的土地，由村集体经济组织或村委会、村民小组发包、经管和管理，是否分配以及如何分配，决定权在村集体，本案的十多亩土地是否纳入承包地范围，亦不属于行政复议或诉讼的范围。3.城南街办收到申请书后，进行了调查、研究，并向原告作出书面答复，保障了原告的知情权，所作答复合法准确，不存在撤销之情形。请求依法驳回原告的起诉。 2019年10月29日，被告城南街办向本院提供了以下证据： 1.（2018）苏0621行初52号《行政判决书》、（2018）苏06行终752号《行政判决书》，证明原告所申请的建设社区居委会未将十多亩纳入承包地范围并非行政复议或诉讼的审理范围。 2.申请书、关于陈某申请书的答复及送达回证，证明原告2019年6月3日向城南街办提出申请，被告在法定期限内作出答复并送达。 3.建设社区居委会2018年9月1日所作《答复意见》、会议记录，证明原告申请的事项属于村民自治范围，城南街办无权干涉。 4.[2019]皋行复第54号《行政复议决定书》，证明如皋市人民政府复议维持的事实。 被告如皋市人民政府辩称，原告认为城南街办未履行法定职责，于2019年8月5日申请行政复议，如皋市人民政府于8月6日受理，经审查后，于9月30日作出复议决定，并于当日邮寄送达原告，行政复议程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。 被告如皋市人民政府向本院提供了以下证据： 1.行政复议申请书；2.行政复议受理通知书及邮寄凭证；3.行政复议答复通知书及邮寄凭证；4.答复书；5.行政复议决定书及邮寄凭证。 第三人建设社区居委会述称，1.生效判决已经驳回了原告要求将0.48亩河塌地列入承包范围并发证的诉请，原告向城南街道办事处再次申诉后不服答复并提起诉讼，纯属浪费司法资源，应予驳回。2.案涉土地是否应予发包，属于村民自治范围，不属于人民法院审理范围，应予驳回。对于集体所有的土地是否发包属于村民自治范围，不属于行政诉讼审理范围，且原告申请对河塌地发包，被告及第三人均已作出答复，原告的重复申诉行为不属于法院行政诉讼受理范围，应当裁定驳回。3.第三人对案涉土地的处理充分维护了包括原告在内的居民利益，未侵犯原告的合法权益，原告申请事项不属于城南街道法定职责范围，城南街办答复合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 第三人建设社区居委会未向本院提交证据。 经庭审质证，对原告提供的证据，被告城南街办、如皋市人民政府对证据1无异议，证据2无关联性，证据3合法性由法院审核，且桑田、宅基地未纳入土地承包范围，属于居委会自治范围，证据4真实性无异议，不能证明被告有履职的义务，证据5真实性没有异议，与本案无关。第三人对证据1无异议，证据2即便真实，只能证明土地利用现状，不能达到原告的证明目的，证据3的桑田如何处理属于村民自治范围，证据4真实性无异议，不能达到原告的证明目的，证据5与本案无关。 对被告城南街办提供的证据，原告对其合法性均不认可；被告如皋市人民政府及第三人均无异议。 对被告如皋市政府提供的证据，原告、被告城南街办、第三人均无异议。 本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议的证据依法确认其效力。对被告城南街办提供的证据1的真实性予以认定，但不能达到其证明目的；证据2-4涉及争议焦点，待后文一并阐述。原告提供的证据2-5不能达到其证明目的。 经审理查明，2019年6月3日，原告向城南街办邮寄《申请书》，主要内容为：“二轮土地承包时本组尚有数十亩土地未能发包到户（包括河塔地三块、老宅地两块、老桑田两块）。本人多次向村委会反映，要求解决，至今未能解决，特申请政府予以裁决。”同年7月31日，城南街办作出《关于陈某申请书的答复》，主要内容为：经查，建设社区xx组在二轮土地承包时，有部分胡桑田和老宅地因涉及胡桑的砍伐、老宅地需复垦等原因，使得这十多亩地未列入二轮承包地统一分配，由第一轮承包户继续耕种至今。对于这十多亩集体性质的土地如何处置问题，属于村民自治范围，目前，建设社区居委会已形成初步方案：1.耕种暂时保持现状。2.政府征收该地块时，其收益作为该组公用面积收益，由该组全体经济组织成员确定具体的分配方案并参与分配。陈某不服该答复，于8月5日向如皋市人民政府申请行政复议。8月6日，如皋市人民政府受理了复议申请，并通知城南街办书面答复。8月14日，城南街办提交了书面答复书，9月30日，如皋市人民政府作出[2019]皋行复第54号《行政复议决定书》，并送达原告。 另，第三人当庭明确原告所在的十七组确有十亩多老桑田和老宅地在二轮承包时因存在矛盾未发包。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是：1.本案是否属于行政诉讼受案范围。2.被告城南街办是否存在不履行法定职责之情形。3.复议程序是否合法。 关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的诉讼。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第三款规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第七条第一款规定，县级以上地方人民政府农村土地承包主管部门和乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营权的保护工作。以上规定表明，乡镇人民政府负有对本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同的管理职责。本案中，原告认为其所在的村组即建设社区居委会十七组尚有十多亩土地未承包到户，侵害了其相关承包经营权，因而向被告城南街办申请处理，被告城南街办经调查研究后作出答复意见，原告对答复意见不服，提起诉讼，应当属于行政诉讼受案范围。 关于被告城南街办是否存在不履行法定职责之情形的问题。《中华人民共和国物权法》第五十九条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；（四）集体出资的企业的所有权变动等事项；（五）法律规定的其他情形。《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。以上法律规定明确，农村集体经济组织所有的土地，包括耕地、林地、滩涂等，是否发包及承包经营方案均由集体经济组织决定，其他任何组织和个人无权非法干涉。如前所述，乡镇人民政府所享有的仅是对本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同的管理及保护工作，如确定承包合同的格式、备案管理土地承包经营合同及流转合同、对承包合同文本及资料的归档和保管等。而对于村集体所有的零星地等是否纳入承包范围予以发包，当属于村民自治的范围，应由村集体成员按照法定程序讨论确定。本案被告城南街办无权就原告所在十七组未发包的十多亩土地的发包或承包作出具体处理，其在原告提出案涉申请后，向原告所在村居组织了解情况并作出案涉答复，并无不当。事实上，原告亦承认其在所在社区居委会已承包了2.1亩承包地。且第三人及城南街办当庭陈述案涉土地已经流转，相关费用将作为村集体收益分配，故案涉土地是否发包并不影响原告实际权益。 关于复议程序是否合法的问题。原告对于如皋市人民政府复议程序未提异议。原告于2019年8月5日申请行政复议，如皋市人民政府于8月6日受理，经审查后，于9月30日作出复议决定，并于当日邮寄送达原告。如皋市人民政府在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出复议决定并送达，程序合法。 综上，被告城南街办作出的被诉答复和被告如皋市人民政府作出的被诉行政复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈某的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告陈某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  齐海生 人民陪审员  吴 灿 人民陪审员  顾春宇 二〇二〇年五月二十二日 书 记 员  顾梦窈 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。