江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏02行初145号 原告无锡禾美农化科技有限公司，住所地江阴市云亭街道佘城村**庄**。 法定代表人闻陈国，该公司执行董事。 委托代理人王熔，江苏德富信律师事务所律师。 委托代理人张华，江苏德富信律师事务所律师。 被告江阴市人民政府，，住所地江阴市澄江中路** 法定代表人蔡叶明，该市市长。 委托代理人吴勇，江阴市自然资源和规划局副局长。 委托代理人沈健，江苏信卓律师事务所律师。 原告无锡禾美农化科技有限公司（以下简称禾美公司）诉被告江阴市人民政府（以下简称江阴市政府）行政补偿一案，本院于2019年11月13日受理后，依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案，原告禾美公司的法定代表人闻陈国及委托代理人王熔、张华，被告江阴市政府的委托代理人吴勇、沈健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告禾美公司诉称，2015年，原告为配合落实政府关停“三高两低”政策后全面停产。2018年，原告在转让过程中发现该土地性质根据2013年11月批准实施的《江阴市中心城区副城控制性详细规划》发生了变更。原告为此不断向当地街道、政府相关部门反映寻求解决方案，均未果。2018年11月6日形成澄规委纪[2018]3号会议纪要，会议纪要中决定，原告土地因政策发生变化不再适合作为工业用地使用，将土地性质调整为物流仓储用地，同时各部门和街道应全力支持。2019年7月原告委托代理人和政府进一步沟通，得到的回复和江阴市城乡规划委员会会议纪要澄规委纪[2018]3号文件中第五项有出入，在向镇政府、街道反应后，决定依然是将严格按照该会议纪要执行。根据该会议纪要主导，原告的土地用途直接调整为物流仓储用地，显然已经违背了国有土地使用权出让合同澄土出合字（2004）第108号中的工业用地的性质，该用途调整只是政府的单方行为，并非原告的意愿，同时该行为严重侵害了原告的财产权。2019年7月9日原告委托代理人向被告发出律师函，未给与回复；2019年7月22日、8月26日两次向被告申请政府信息公开，答复均为：向江阴市自然资源和规划局申请信息公开；2019年9月28日，原告向被告提出要求收回该国有土地使用权并做相应补偿，未给与回复。原告的财产权因政府行为而受到了侵害，原告多次与被告交涉未果，最后只能要求被告收回涉案土地使用权并做出补偿。被告不仅形式上未给与原告回复，同时在实体上也并未履行保护原告财产权的职能，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第六项、第十五条、第二十五条等规定，请求：责令被告依法履行保护原告财产权的法定职责，收回原告国有土地使用权并给与相应补偿。 原告禾美公司向法院提交的证据如下：1.国有土地使用权证、房屋所有权证，证明原告系涉案土地的合法使用人，且土地性质为工业用地；2.律师函及快递面单和签收情况，证明原告给被告发送的律师函，告知被告原告财产受到了侵害；3.两份政府信息公开申请书，证明原告申请的两次政府信息公开，与政府沟通寻求解决方案。证据2、3证明受规划调整及当地政府的干扰，涉案土地使用方式及性质一改再改，变现能力差，同时原告及时通知了被告，寻求解决方案未果。4.《国有土地使用权收回申请书》及快递面单和签收情况，证明原告要求被告收回土地使用权但是被告未给予回复。 被告江阴市政府辩称，原告要求答辩人依法履行保护原告的法定职责，收回原告国有土地使用权并给与相应补偿无事实与法律依据。一、根据江阴市城市总体规划图反映，1995年批准的江阴市城市总体规划中，涉案地块不在城市规划区范围内，2006年、2012年批准的江阴市城市总体规划中，涉案地块均为非城镇建设用地。二、原告所使用的土地是依据原告与江阴市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》而取得，因此，对于土地使用权人的相关权利义务应当依据合同的约定。根据出让合同第十八条的约定：“政府保留对本合同项下宗地的城市规划调整权，原土地利用规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、附着物改建、翻建、重建或期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。”根据该条的约定，政府有权对已出让土地的规划进行调整，同时该条还约定，原规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响。因此，无论涉案地块的规划是否发生调整，均不影响土地使用权人对土地的合法使用。三、目前无任何法律规定，原告有权强制要求政府回收土地，同时无任何法律规定，原告申请政府收回土地后，政府就必须要收回土地，即依申请收回土地不属于政府的法定职责。对于原告向被告提出的《国有土地使用权收回申请书》，属于《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第十四条所规定的要约，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六项、第三十八条所称的提出申请保护财产权的申请书。法律没有规定，接受要约的人对要约必须要作出回应。相反从《合同法》第二十条的规定可以看出，接受要约人可以通过直接拒约的方式或不作出承诺的方式来使得要约失效。因此，答辩人在收到原告提出的《国有土地使用权收回申请书》后是否作出回应，均不构成不履行法定职责。四、本案的实质是原告要求答辩人协议收回土地使用权的问题，不属于行政诉讼法第十二条规定的受案范围，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。 被告江阴市政府向法院提交的证据如下：1.《国有土地使用权出让合同》，根据出让合同第十九条的约定，政府有权对出让土地的规划进行调整，同时该条还约定，原规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响；2.1995年批准的江阴市城市总体规划图[1994-2010]、2006年批准的江阴市城市总体规划图[2002-2020]、2012年批准的江阴市城市总体规划图[2011-2030]，证明1995年涉案地块不在规划范围内，2006、2012年总体规划中涉案地块均为非城镇建设用地；3.苏政复[1995]33号《省政府关于江阴市城市总体规划的批复》、苏政复[2006]39号《省政府关于江阴市城市总体规划的批复》、苏政复[2012]9号《省政府关于江阴市城市总体规划的批复》，证明证据2提供的规划已经经过省政府的批准。 经庭审质证，原告禾美公司对被告江阴市政府提供的证据1真实性、合法性无异议，但是与本案无关。合同第三条明确约定了土地的具体位置及面积，第四条确定了土地的用途为工业性质，第六条确定了出让年限为50年，同时该合同第三十四条约定出让人交付的土地未能达到合同约定的土地条件的视为违约，受让人有权要求出让人按照约定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失，根据以上条款的约定，被告调整已经出让的土地规划并不能影响土地按照合同约定进行使用，否则受让人可以要求继续履行且要求赔偿损失；对证据2、3真实性予以认可，但是与本案无关。 被告江阴市政府对原告禾美公司提供的证据1真实性无异议，证据2、3与本案无关，本案是要求收回土地。证据4的申请书，按照合同法规定是单方邀约，法律明确规定承诺人不作出任何承诺视为对要约的不认可，原告不能依据单方要约要求承诺人必须作出承诺。 本院对原被告提交的证据作如下确认：原告提供的证据1和被告提供的证据1具有真实性，且与本案待证事实具有关联性，均予以采纳。原被告所提供的其他证据，因与本案所审查收回国有土地使用权申请事宜并无关联，本院不予采纳。 经审理查明，2004年1月19日，无锡瑞泽农药有限公司（禾美公司原名，以下简称瑞泽公司）与江阴市国土资源局签订澄土出合字（2004）第108号《国有土地使用权出让合同》。2004年2月26日，瑞泽公司取得澄国用（2004）第002082号国有土地使用权证，土地座落于，，地类用途）为工业，使用权面积39689.2平方米。2008年6月20日，禾美公司取得澄土国用（2006）第10182号国有土地使用权证，，地类用途）为工业用地，使用权面积39689.2平方米，禾美公司庭审中陈述该证系原国有土地使用权证换证取得。2019年9月28日，禾美公司向江阴市政府以邮寄方式提交《国有土地使用权收回申请书》，认为根据澄规委纪［2018］3号会议纪要，其土地用途直接调整为物流仓储用地，显然已经违背《国有土地使用权出让合同》中的工业用地性质，该用途调整只是政府的单方行为，并非其意愿，故请求对其土地收回并做相应补偿。因江阴市政府未给予答复，禾美公司遂向本院提起行政诉讼。 庭审中，禾美公司向本院明确，其申请收回土地使用权的法律依据为《土地储备管理办法》第八条、《江苏省国有土地储备办法》第六条、《无锡市市区土地收购储备暂行办法》第四条第九款。 本院认为，本案的争议焦点是被告江阴市政府是否具有依照原告禾美公司申请收回国有土地使用权并给与相应补偿的法定职责。 2018年1月3日，原国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合修订的《土地储备管理办法》第二条规定：“土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。”因此，土地储备的目的在于加强政府对土地市场的调控管理，而非保护个人的财产权益。该规定第八条规定：“下列土地可以纳入储备范围：1.依法收回的国有土地；2.收购的土地；3.行使优先购买权取得的土地；4.已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；5.其他依法取得的土地。入库储备土地必须是产权清晰的土地。土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、土地权利（包括用益物权和担保物权）等情况进行审核，不得为了收储而强制征收土地。对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、应办理相关不动产登记手续而尚未办理的土地，不得入库储备。”由此可见，土地储备必须经过审核，满足一定的条件才能入库储备。 2001年1月1日起施行的《江苏省土地管理条例》第三十二条规定：“逐步建立国有土地储备制度。县级以上地方人民政府可以根据建设用地供求状况和建设用地计划储备一定数量的国有土地。对城镇闲置和因城市改造或者企业破产、搬迁等需要调整利用的土地，可以由县级以上地方人民政府按照田家规定，统一收回或者收购储备统一实施有偿供地。”此后，《江苏省土地管理条例》虽历经修订，但该条规定并无变化。2003年7月1日起施行的《江苏省国有土地储备办法》第六条规定：“下列国有土地可以通过收购纳入储备：（一）土地使用权转让申报价比标定地价低20％以上，由政府优先购买的土地；（二）以出让方式取得土地使用权后，在法定期限内未按照出让合同约定开发的土地；（三）土地使用权人申请政府收购的土地；（四）政府为实施城市规划指令收购的土地；（五）其他依法收购的土地。”第七条第一款规定：“土地行政主管部门可以委托土地储备机构对拟收购储备的土地进行权属核查，并会同有关部门进行费用测算，提出收购方案，报同级人民政府批准后，由土地行政主管部门委托土地储备机构与原土地使用权人签订收购协议。”该办法2018年12月31日修订后，上述条款并无变化。因此，对于通过收购方式进行土地储备，江苏省的规定亦明确系由政府根据建设用地供求状况和建设用地计划进行储备，且相关土地应当经过土地储备机构核查，收购方案应报政府批准。 2002年1月25日，无锡市人民政府作出《市政府关于印发无锡市市区土地收购储备暂行办法的通知》（锡政发[2002]25号），《无锡市市区土地收购储备暂行办法》第四条规定：“下列土地应当进行储备：（一）市区范围内的无主地；（二）为政府带征的土地；（三）土地使用权期限已满被依法收回的土地；（四）被依法收回的荒芜、闲置的国有土地；（五）依法没收的土地；（六）因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨的国有土地；（七）以出让方式取得土地使用权后无力继续开发和又不具备转让条件的土地；（八）因实施城市规划和土地整理，市政府指令收购的土地；（九）土地使用权人申请市土地储备中心收购的土地；（十）其他需要进行储备的国有土地。”该办法第十条还规定了土地收购的一般程序，包括申请收购、权属核查、征询意见、费用测算、方案报批、签订合同、收购补偿、权属变更、交付土地等。其中方案报批为“市土地收购储备中心根据土地权属调查、收购费用测算的结果，提出土地收购的具体方案，报市国土部门审批；其中特殊地块的收购储备方案还须报市土地收购储备管理委员会批准。”该办法第十一条规定了土地使用权人申请土地收购必须提供的资料，包括土地收购申请书、法人资格说明书、授权委托书、营业执照、土地使用权合法凭证、房屋所有权合法凭证、土地平面图、主管部门意见、其他需要提交的资料。该办法第三十六条规定，江阴市、宜兴市土地收购储备工作可参照本办法执行。《无锡市市区土地收购储备暂行办法》颁布时间较早，其规定的报批程序与此后颁布的上述《江苏省国有土地储备办法》的规定略有出入，且江阴市仅是可以参照执行，并非必须按照执行。因此，在本案中，《无锡市市区土地收购储备暂行办法》仅具备参考意义，况且即使按照该办法的规定，土地使用权人申请市土地储备中心收购的土地也应当经过严格的报批程序，同时提交的资料中还应当有主管部门意见等材料。 综合上述规定，本院认为本案中被告江阴市政府并不具有依照原告禾美公司的申请直接收回国有土地使用权并给与相应补偿的法定职责。土地使用权人的申请并不必然导致政府启动收购土地程序。土地储备目的在于加强政府对土地市场的调控管理，必须以符合建设用地供求状况和建设用地计划为前提，并且在收购前必须经过严格的权属核查及报政府批准等程序。而本案原告禾美公司所主张的规划调整等理由并非政府土地储备行为的法定依据，禾美公司的申请亦不符合政府土地储备收购的相关程序。故禾美公司要求江阴市政府保护其财产权益，收回国有土地使用权并给与相应补偿的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告无锡禾美农化科技有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告无锡禾美农化科技有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，同时预交上诉案件受理费人民币50元，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 马 云 审判员 卢文兵 审判员 崔晓萌 二〇二〇年五月十一日 书记员 黄玉卿 本案援引法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。