宁夏回族自治区高级人民法院行政判决书（2020）宁行终37号上诉人（一审原告）任某，住宁夏回族自治区石嘴山市。被上诉人（一审被告）石嘴山市惠农区人民政府。法定代表人王某，区长。委托代理人雷某，副区长（特别授权）。委托代理人陈某，宁夏剑平律师事务所律师（特别授权）。上诉人任某因与石嘴山市惠农区人民政府确认行政协议无效一案，不服宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院（2019）宁02行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，为加快推进贺兰山国家级自然保护区石嘴山段生态环境综合整治工作，石嘴山市人民政府于2017年7月26日制定了石政办发〔2017〕141号《石嘴山市贺兰山国家级自然保护区生态环境综合整治工作实施办法》，其中就评估补偿在第九条载明“补偿内容为相关治理点被拆除的构筑物、建筑物、设备、设施等”；2017年9月15日石政办发〔2017〕187号《关于下达贺兰山国家级自然保护区石嘴山段排查生态环境综合整治任务分工》中，将惠农县天文粘土矿列入整治范围。2018年6月原告的粘土矿被拆除，同年8月28日原告与惠农段指挥部签订了20号《贺兰山国家级自然保护区惠农段非煤矿山关闭退出补偿协议》（以下简称《补偿协议》），同年9月17日惠农段指挥部通过银行划拨支付原告补偿款218876元。一审法院认为，原告诉讼请求依法确认双方签订的《补偿协议》无效，理由为行政补偿明显不当、没有法律依据及行政程序违法。原告主张《补偿协议》明显不当与程序违法依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，属于可撤销的情形。庭审中，法院对原告的该项诉讼请求予以释明，但原告仍坚持确认双方签订的《补偿协议》无效，拒绝变更诉讼请求。本案中，被告基于生态环境综合整治工作需要拆除了原告的粘土矿，理应对原告的损失予以补偿，且有相关规范性文件作依据，被告同原告就补偿事宜进行了协商，并达成了《补偿协议》，该补偿协议业已履行完毕，故原告称行政补偿没有法律依据及行政程序违法没有事实根据。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。经审查，原、被告双方签订的补偿协议并不属于无效情形。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”综上，原告的主张没有事实根据和法律依据，其诉讼请求依法应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决：驳回原告任某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告任某负担。任某不服一审判决，向本院提起上诉，请求1.撤销宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院（2019）宁02行初37号行政判决，依法改判撤销解除上诉人与被上诉人签订的案涉《补偿协议》，判令被上诉人重新与上诉人依评估报告给上诉人予以补偿。2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：上诉人与被上诉人签订的案涉《补偿协议》仅是按评估报告的30%补偿，属明显不当，显失公平，侵害了上诉人的合法财产权利，该《补偿协议》符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的“明显不当的”情形，且被上诉人在要求上诉人退出治理经营场所过程中，动用强制手段，将上诉人控制，在没有达成补偿协议的情况下，强行将评估报告所列财产用机械推倒且夷为平地，在前期评估过程中，被上诉人对上诉人的全部财产并未核实，只是对上诉人的部分财产进行了评估，对上诉人在经营过程中修建的道路、树木等并未评估。被上诉人针对上诉人的关闭退出补偿的具体行政行为存在着明显的行政不当行为和结果上的显失公平。一审法院对被上诉人上述行政行为和补偿的形成过程并没审查认定，系认定事实不清。签订的《补偿协议》，在依据的文件和整个庭审过程中，没有一份文件规定按评估价值30％比例补偿，且在征用强拆过程中，未按法定程序进行补偿，系程序违法。被上诉人石嘴山市惠农区人民政府向本院提交书面答辩意见。1.石嘴山市人民政府办公室对关闭的贺兰山自然保护区内非煤矿山企业资产评估范围及关闭程序进行了明确的规定，被上诉人也是按照上述程序规定办理，对惠农县天文钻土矿关闭退出补偿程序合法；2.上诉人的黏土矿资产按照石嘴山市人民政府《市人民政府办公室关于印发石嘴山市贺兰山国家级自然保护区生态环境综合整治理工作实施办法》经依法评估后，依据宁财（预）发431号文件第三条第二项规定按照评估价的30％计算，并非上诉人所称的按照评估价总额计算，而且上诉人于2018年8月28日，对其黏土矿资产评估汇总表及明细表核对后签字确认，并签订了《补偿协议》，同时上诉人保证不得以任何理由和方式再进行信访，历史遗留的长期“涉访”问题一并结案，故关于上诉人的补偿事宜全部处理完毕；3.上诉人关于撤销案涉《补偿协议》的上诉请求，超出了上诉人在一审中要求确认《补偿协议》无效的诉讼请求范围，严重违反法律程序，依法不能成立。石嘴山市惠农区人民政府向一审法院提交以下证据:证据一、石政办发〔2017〕141号《石嘴山市贺兰山国家级自然保护区生态环境综合整治工作实施办法》；证据二、原告资产评估结果汇总表及明细表4张；证据三、补偿协议；证据四、采矿许可证复印件。任某向一审法院提交以下证据：证据一、石嘴山市人民政府2017年7月26日石政办发〔2017〕141号《石嘴山市贺兰山国家级自然保护区生态环境综合整治工作实施办法》、2017年9月15日石政办发〔2017〕187号《关于下达贺兰山国家级自然保护区石嘴山段排查生态环境综合整治任务分工》；证据二、宁夏回族自治区财政厅2017年6月20日宁财（预）发〔2017〕431号《关于支持贺兰山国家级自然保护区环境综合整治财政补助政策的通知》；证据三、2017年10月30日石正信评报字（2017）第53号《任某非煤矿山企业关闭退出涉及的资产评估报告》；证据四、《补偿协议》。上述证据均已随案移送本院。二审时双方当事人均未提交新的证据。经审查，一审法院对上述证据进行了当庭举证质证，对证据的认证意见符合法律规定，本院予以确认。二审法院查明的事实与一审法院查明的主要事实一致。本院认为，本案争议的焦点是石嘴山市惠农区人民政府与任某签订的《补偿协议》是否无效的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”的规定，重大明显违法是指行政行为存在一般正常的有理智的人都足以判断的违法性，必须同时具备重大违法和明显违法两个条件。该条所称的“行政主体”是指具有行使行政管理职能，能够以自己名义作出行政行为和独立承担法律后果的行政机关或法律、法规、规章授权组织。该条所称的“其他重大且明显违法的情形”是指违背地域专属管辖，无法辨认作出行政处理决定的行政机关，未依法作成书面决定，客观上不可能实施的行为，行政行为的实施可能导致相对人犯罪等。另，行政协议还应当参照适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效的规定。根据本案已经查明的事实，石嘴山市惠农区人民政府与任某签订的案涉《补偿协议》，并无上述法律和司法解释规定的无效情形，且上诉人也未能提交证明石嘴山市惠农区人民政府存在恶意串通、欺诈、胁迫等损害其合法权益的证据。一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”的规定，在审理的过程中，法院向任某释明了案涉《补偿协议》不属于无效情形，任某拒绝变更诉讼请求，一审法院据此判决驳回其诉讼请求并无不当。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人任某的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人任某负担。本判决为终审判决。审判长 吴 峰审判员 胡冬梅审判员 胡文红 二〇二〇年五月十八日书记员 王 琳附：本案所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；