江西省新余市渝水区人民法院 行 政 判 决 书 （2019)赣0502行初22号 原告王青梅。 被告新余市公安局渝水分局。 法定代表人朱东飞，该局局长。 委托代理人郭志勇、廖武，该分局民警。 被告新余市人民政府。 法定代表人犹王莹，该市市长。 委托代理人李卫民，新余市司法局副局长。 委托代理人黄韶勇，新余市行政复议与应诉中心主任。 原告王青梅（下称原告）不服被告新余市公安局渝水分局（下称第一被告）行政处罚、新余市人民政府（下称第二被告）行政复议及行政赔偿一案，本院于2019年11月26日立案后，于2019年11月29日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月30日公开开庭审理了本案。原告，第一被告负责人乔艳副局长及其委托代理人郭志勇、廖武，第二被告负责人黄道阳副秘书长及其委托代理人李卫民、黄韶勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 第一被告查明“2014年11月11日下午16时许，王青梅到北京市中南海周边滞留，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫”，于2014年12月12日作出余公渝（中）决字[2014]0834号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定对原告处以行政拘留七日的行政处罚，该处罚已执行完毕。原告不服该行政处罚，于2015年2月9日向第二被告申请行政复议，第二被告于2015年3月30日作出余府复字[2015]10号《行政复议决定书》，维持第一被告作出的行政处罚决定。 原告诉称，一、事实不清。原告是基督教徒，在2014年11月11日下午在北京市缸瓦市教堂做礼拜，结束后途经北京市西城区，被北京市公安局西城分局府右街派出所送进了马家楼接济中心，后被送回新余。原告回新余后，被告于2014年12月12日派人到我家强行拖走并作出了行政拘留7日的《行政处罚决定书》。《行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。原告是到教堂做礼拜结束后经过中南海周边，当时并没有上访行为。2004年原告村土地全部被征用，作为失地农民，2005年12月村委会向每位村民发放1.2万元土地补偿款；2006年10月每人又发放2.9万元；2011年3月24日再次给每人发放0.4万元。村民委员会推行性别歧视，非法剥夺了原告母子二人的村民待遇，拒绝发给原告及儿子被征用的土地补偿款共计9万元。2006年村里推行旧城改造和新农村建设，原告母子二人的旧住房也遭遇拆迁。在领取了房屋补贴后，该分配的3套住房却没有，导致原告母子二人居无定所。2009年起原告先后多次向上级有关部门反映，主张自己的权益，丝毫没有进展。2011年9月27日下午3时，多人对原告家新建住房实行了暴力强拆，家中的贵重物品被毁，并把原告打成重伤，之后还被关押在，造成原告腰椎严重损伤和骨裂，2011年10月4日入住新余市中医院长达302天，伤情加重于2012年7月31日转入南昌大学第二附属医院手术治疗，8月18日出院。先后花费近10万元医疗费，经权威机构鉴定伤情为9级伤残，城北办只报销了6万元费用。二、证据不明。1、《治安管理处罚法》第九十三条规定，公安机关查处治安案件，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。2、训诫书不能证明原告有违反《治安管理处罚法》第二十三条第一条第（一）款的行为。（1）、训诫书来源不合法。训诫书，是对轻微违法行为给予的一种书面处罚，其效力低于警告。训诫书应当是由北京市府右街派出所给原告出具的，但原告并不知道派出所开过训诫书，也不清楚应当交给原告的训诫书是怎样落到第一被告手中的。因此，原告质疑该训诫书来源的合法性和真实性。（2）、如果该训诫是一种行政处罚行为，则该处罚行为可以证实原告上访是违法的，因为只有违法行为才可以接受行政处罚。根据一事不再理原则，新余市公安局渝水分局又给予原告一次行政处罚，违反了法律规定。如果该训诫书不是一种行政处罚，只是公安机关作出的一种普通的具体行政行为，而一项普通具体行政行为是不能够证明当事人的行为是违法的。三、适用法律错误。根据《中华人民共和国立法法》第七十九条规定：法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。《中华人民共和国行政处罚法》的效力高于公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字［2008］相关规定），第一被告违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定拘留原告7天属于非法拘禁。四、传唤程序违法。《治安管理处罚法》第八十二条规定：需要传唤违反治安管理行为人接收调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应在询问笔录中注明。2014年12月12日，被告安排民警在没有出具任何证件的情况下，强行把原告带到派出所。第一被告在行政复议结论中以《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”，论证第一被告的做法正确，忽略了第九条的其他内容：“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作”。综上所述，充分说明原告是无辜的，被非法拘禁，第一被告的处罚决定是违法的，第二被告的复议决定是错误的。被告行为给原告带来极大的伤害。原告向法院提出诉讼请求：1、依法撤销第一被告作出的余公渝（中）决字［2014］0834号《行政处罚决定书》；2、依法撤销第二被告作出的余府复字［2015］10号《行政复议决定书》；3、依法判令被告新余市公安局渝水分局违法作出的行政处罚治安拘留给原告造成的侵害给予赔偿；4、诉讼费由被告承担。 原告未向本院提交证据。 第一被告辩称，一、第一被告认定原告扰乱单位秩序的事实清楚。经依法调查查明：2014年11月11日，原告在北京市中南海周边附近滞留上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，北京市公安局西城分局以非正常上访为由对原告作出训诫，当日移交我市驻京办，要求对原告劝返接离。二、第一被告认定原告扰乱单位秩序的证据确实、充分。第一被告经过调查取证，2014年11月12日，新余市渝水区城北街道办事处到我局报案、出具公函，要求对原告到北京非访一事进行处理;新余市渝水区人民政府信访局证实，2014年11月11日，市驻京工作组接到马家楼工作小组关于渝水区城北办王青梅赴京非访劝返接离移交通知单及北京市公安局西城分局训诚书，后信访局通过信息系统接到上述材料;训诫书、江西省赴京非访人员劝返接离移交通知单可以证实原告到北京非访的事实;城北办事处关于王青梅进京非访情况说明，可以证实劝返接离的经过及原告到案情况;中山路派出所关于王青梅到案经过说明可以证实原告的到案经过。上述违法事实清楚，证据确实、充分，且证据能够相互印证。三、第一被告对原告处以行政拘留七日的行政处罚决定程序合法、决定正确、于法有据。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项规定:“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。”本案中，原告曾因扰乱单位秩序被行政拘留，第一被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款的规定，决定对原告处以行政拘留七日的行政处罚，于法有据。四、原告对行政处罚决定不服，没有在规定时间内提起行政诉讼。在办案过程中，第一被告依法办案，做到了程序合法。综上所述，第一被告对原告处以行政拘留七日的行政处罚决定，事实清楚，证据确实充分、程序合法、适用法律准确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，请求法院依法判决维持第一被告作出的余公渝（中）决字[2014]0834号公安行政处罚决定，驳回原告的诉讼请求。 第一被告向本院提交了如下证据材料： 第一组证据：原告的陈述及申辩。证明：2014年11月10日，原告乘火车去了北京，11月11日在缸瓦市教堂所在的那条街（街名不知道），被府右街派出所训诫，具体是什么内容没印象，后被带到马家楼接济中心。 第二组证据：书证。1、报案材料：证明：城北办证实原告1994年与他人结婚，2002年离婚，户口一直在堆上管理处堆上村没有迁走，因不满村民小组“凡嫁出的女子一律不能享受本村村民待遇”征地分配方案，多次到区、市、省有关部门上访。2014年11月份，原告不听街道办领导劝阻，执意到北京非正常上访，导致城北街道办花费了大量的人力和财力，严重扰乱了街道办的工作秩序，请求公安机关对王青梅予以严厉打击；2、城北办要求对王青梅进京非访进行处理的函，证明：城北办要求公安机关依据相关法律法规对原告到北京非访进行处理；3、区信访局关于王青梅进京非访情况证明，证实2014年11月12日，区信访局通过信访系统接到市驻京工作组转交的关于渝水区城北办王青梅赴京非访劝访接离移交通知单及北京市公安局西城分局训诫书。4、北京市公安局西城分局训诫书，证实王青梅到中南海周边非访的事实；5、移交通知单，证实王青梅因到北京非访，被送到马家楼分流中心，而后通知新余市驻京工作组去马家楼接王青梅的事实；6、城北办关于王青梅进京非访情况说明及王青梅到案经过说明，证实了王青梅的到案经过。7、户籍信息及前科查询，证实了王青梅的年龄（1966年11月26日生）及2009年3月曾因扰乱单位秩序受过行政处罚的事实。8、城北办堆上管理处证明，证实该管理处的各村民小组征地分红款，以村民小组自行决定为准，挂靠户不享受村民待遇。 第三组证据：程序证明材料，受案登记表、传唤证、处罚审批表、行政处罚告知笔录、处罚决定书，证明第一被告严格履行了办案程序，处罚程序合法。 第二被告辩称，第一被告作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、适用法律正确，第二被告作出了维持第一被告的行政处罚的复议决定。第二被告已根据法定程序履行完毕该行政复议程序，而原告于2019年11月19日就该复议决定提起行政诉讼明显超过了诉讼时效，依法应予驳回。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 第二被告向本院提供了如下证据材料： 第一组证据：余府复字[2015]10号《行政复议决定书》、送达回证。证明：第二被告于2015年3月30日对原告作出了行政复议决定并于同日邮寄送达给原告。 经庭审质证，第二被告对第一被告提交的证据无异议，原告对第一被告提交的第一组证据无异议，第一被告和原告对第二被告提交的证据无异议，本院对第一被告提交的第一组证据和第二被告提交的证据予以认定。 对第一被告提供的第二组证据，原告提出质证意见：法律没有规定结婚了就要将户口迁出去，村规不能违反法律规定。原告结婚一直没有将户口迁出去，怎么是挂名户。被告没有查明事实。对训诫书原告也不承认，只有一条训诫书就能定罪吗？原告从教堂出来走的那条路是公路，谁都可以走。以训诫书定我们上访人的罪，我们去北京怎么就成了非正常上访呢？原告经过正当途径，找过国土局，也起诉到法院，法院没有受理。本院认为，原告质证意见为对第一被告的处罚有意见，对事实本身无异议，该组证据证明本案基本事实，予以认定。 对第一被告提交的第三组证据，原告认为不合法，对处罚不服。本院认为，该组证据证明办案程序，处罚程序，予以认定。 经审理查明，原告户籍在新余市渝水区，1994年与他人结婚，2002年离婚，户口一直在堆上管理处堆上村没有迁出。后该村土地被征用，村里分配土地补偿款，原告因不满村民小组“凡嫁出的女子一律不能享受本村村民待遇”未分到征地款，多次到区、市、省有关部门上访。2014年11月10日，原告乘火车到达北京。2014年11月11日下午16时多，原告到北京中南海周边滞留，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，该局以非正常上访为由对原告作出《训诫书》，并将原告送到马家楼分流中心。马家楼工作小组通知新余市驻京工作组到马家楼劝返接离原告，并发送《移交通知单》和《训诫书》。新余市渝水区信访局于2014年11月12日通过信访信息系统接到新余市驻京工作组转交的关于原告的劝返接离《移交通知单》和《训诫书》。新余市渝水区城北街道办事处（下称城北办）于2014年11月12日接到渝水区信访局关于原告的《移交通知单》后，于当日晚18时组织人员到新余高铁北站接原告，但未接到原告。城北办于2014年11月12日向第一被告下属中山路派出所提出请求，请求对原告进京非访进行处理。但因原告不配合一直没有联系到原告本人。2014年12月12日，城北办工作人员发现原告在家，立即向中山路派出所反映，当晚19时左右与派出所民警一起劝原告配合公安机关调查。中山路派出所于当晚20时到21时对原告进行了询问，并制作询问笔录，原告陈述其于2014年11月10日乘火车去了北京，11月11日在缸瓦市教堂所在的那条街（街名不知道），被府右街派出所训诫，具体是什么内容没印象，后被带到马家楼接济中心。第一被告于2014年12月12日作出余公渝（中）决字［2014］0834号《行政处罚决定书》，查明“2014年11月11日下午16时许，王青梅到北京市中南海周边滞留，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫”，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定对原告处以行政拘留七日的行政处罚，该处罚已执行完毕。原告不服该行政处罚，于2015年2月9日向第二被告申请行政复议，第二被告于2015年3月30日作出余府复字［2015］10号《行政复议决定书》，维持第一被告作出的行政处罚决定，并于同日将《行政复议决定书》邮寄送达原告。原告不服复议决定，于2015年4月12日到本院提交诉讼材料，本院当时未立案。2019年原告又到法院提起诉讼。本院于2019年11月26日立案。本案庭审过程中，经庭审释明，原告对第3项诉讼请求补充为要求第一被告赔偿3万元。 另查明，第一被告曾于2009年3月8日以扰乱单位秩序对原告处以行政拘留七日的行政处罚。 本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，第一被告具有对本案作出处罚决定的法定职责。 关于本案起诉期限问题。本案经过行政复议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，对复议不服的，可以在收到复议决定书之日起15日内向法院提起行政诉讼。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”第二被告于2015年3月30日将复议决定书送达原告，原告于2015年4月12日向本院提交行政诉讼材料，即原告在收到复议决定后的15日内向法院提起了诉讼。本院于2019年11月26日立案，不属于原告自身的原因耽误起诉期限，被耽误的时间不计算在起诉期限内。故本案未过起诉期限。 关于第一被告处罚程序问题。第一被告在办案过程中，依法履行了受案、调查、告知权利义务、询问、告知处罚等相关程序，程序合法。 关于第一被告认定事实、证据、适用法律问题。根据《信访条例》第十六条和第十八条的规定，原告信访应到有权处理的有关机关设立的信访部门提出。而北京市中南海为国务院、中共中央书记处、中共中央办公厅等中央国家机关办公所在地，中南海及其周边地区没有信访接待场所，不具有接待信访人员功能，也不允许信访人员滞留或聚集。因原告在北京市中南海附近滞留，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并以非正常上访对原告进行训诫，原告到不是信访接待场所的北京市中南海周边地区进行非正常上访，扰乱了中南海周边场所公共秩序。故第一被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款之规定对原告处以行政拘留七日的行政处罚，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，原告诉请依法应予驳回。 关于第二被告复议决定是否证据确凿，适用法律、法规是否正确，程序是否合法问题。第二被告依法受理原告复议申请，对本案进行了审查，在规定时间内作出行政复议决定，并送达原告，第二被告程序合法。第二被告经审查后认为第一被告行政处罚事实清楚、依据准确、程序合法、内容适当，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出维持第一被告行政处罚的复议决定，并在法定期限内送达双方当事人。故，第二被告复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。 关于原告要求第一被告赔偿3万元的诉讼请求，本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项和第三十三条规定，第一被告的行为未确认为违法，原告的赔偿请求没有事实和法律根据，依法应予驳回。 综上所述，依照《信访条例》第十六条、第十八条，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第二十三条，中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项、第三十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第四十八条、第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告王青梅的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王青梅负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审 判 长  陈润根 人民陪审员  陈 律 人民陪审员  李 琴 二〇二〇年五月十四日 书 记 员  郭嘉慧 附：本判决适用的相关法律依据： 1.《信访条例》 第十六条信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。 第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。 多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。 2.《中华人民共和国治安管理处罚法》 第二条扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。 第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款： （一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的； （二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的； （三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的； （四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的； （五）破坏依法进行的选举秩序的。 聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。 3.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第二十一条赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件： （１）原告具有请求资格； （２）有明确的被告； （３）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据； （４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法； （５）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理； （６）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖； （７）符合法律规定的起诉期限。 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。 4.《中华人民共和国行政复议法》 第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定： (一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持； (二)被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行； (三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为： 1.主要事实不清、证据不足的； 2.适用依据错误的； 3.违反法定程序的； 4.超越或者滥用职权的； 5.具体行政行为明显不当的。 (四)被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。 行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。 5.《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十五条公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。 第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。