河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初822号原告孙甲妮，男，汉族，1934年7月15日出生，住郑州市惠济区。委托代理人孙山水，男，汉族，1955年9月17日出生，住郑州市金水区，系原告之子。原告孙山水，男，汉族，1955年9月17日出生，住郑州市金水区。被告郑州市惠济区人民政府，住所地河南省郑州市开元路**。法定代表人丁文霞，区长。委托代理人朱琳，郑州市惠济区大河路街道办事处工作人员。委托代理人王蕊，河南师道律师事务所律师。原告孙甲妮、孙山水诉被告郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）确认征收行为违法及撤销征收行为一案，于2019年11月25日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月26日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月22日公开开庭审理了本案。原告孙甲妮的委托代理人及原告孙山水，被告惠济区政府的委托代理人朱琳、王蕊到庭参加诉讼。现已审理终结。原告孙山水、孙甲妮诉称：原告的承包地位于惠济区大河路弓寨桥西北角大河路街道新庄村四组集体土地范围内，边界东至弓寨交界，西至原徐良至交界，北至生产路，南至索须河大堤。2018年11月，建设单位郑州市城乡建设局在此施工，并出具了建筑工程施工许可证和建工证附件道路规划红线图。原告对此进行诉讼，郑州市城建局称该土地是经过惠济区征收办征收的，由惠济区征收办协调新庄村委会完成征收，并提交了新庄村委会北四环快速化新庄四组孙山水附属物补偿款发放表和孙山水北四环快速新庄村段附属物清查计算表。郑州中院（2019）豫01行终845号裁定认定该土地已经被政府征收。原告认为根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，征收集体土地的主体是县级以上地方人民政府，为此惠济区征收办的征收行为应由惠济区人民政府来承担。其次，惠济区政府征收涉案土地没有取得省级以上政府的征收土地批准文件和农用地转用审批文件，没有出示县级以上政府的征收土地公告，没有出具任何征地批文。被告还对道路规划红线外的土地进行了征收，被告的征地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定。为维护原告的合法权益，特提起行政诉讼。请求：1、确认被告征收道路规划红线内原告承包耕种集体土地的行政行为违法；2、撤销被告征收道路规划红线外原告承包耕种集体土地的行政行为。庭审中，原告再次明确坚持其诉讼请求，并明确其起诉指向的征收行为，就是指惠济区政府未经土地征收审批及省政府的征收批复，所决定实施征收原告土地的行为。被告在征收过程中没有出示过任何关于征收的文件，包括征收决定、公告、安置补偿方案公告等一系列文件。被告未经原告同意，以孙山水的名义开设银行账户打入征收土地的补偿款项，原告对此并不认可。涉案耕地是孙甲妮承包的，因孙甲妮年龄大，所以让孙山水经营管理，孙甲妮和孙山水户口不在一起，孙甲妮单独一户。原告孙甲妮、孙山水向法院提交证据如下：1.郑州市中级人民法院（2019）豫01行终845号行政裁定书。证明惠济区政府征收涉案土地，孙甲妮具有原告主体资格。2.四环快速化（新庄村段）附属物清查计算表。3.北四环快速化（新庄四组）附属物补偿款发放表。4.原告名义存单。证明惠济区政府作出实施征收原告土地的行为。5.市城市规划局道路规划红线图。证明规划红线穿越原告土地，惠济区政府对涉案土地征收，包括红线内和红线外的土地。6.第四村民组和村委会情况说明。证明孙甲妮是土地承包人和土地权利人。7.接处警登记表。证明双方没有达成补偿意见，惠济区政府强制原告交出土地。8.现场照片。证明北四环工程项目和施工占用了该土地，产生征收原告土地的实际结果。9.孙山水附属物普查登记表。证明被告组织对原告土地附属物进行了普查登记。10.孙甲妮承包地款收据。证明孙甲妮是涉案土地的承包人。11.郑州市发改委〔2017〕857号文件。证明被告是涉案土地的征收主体。被告惠济区政府答辩称：一、涉案耕地系孙山水承包，孙甲妮原告主体不适格。涉案承包地附属物普查登记表显示户主为孙山水，故孙甲妮与该耕地没有法律上的利害关系，原告主体不适格，应当依法驳回孙甲妮的起诉。二、征收行为由一系列行政行为组成，原告诉讼请求不明确，应当依法驳回起诉。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，征收土地程序是由行政机关作出的一系列行政行为构成，每一个行政行为产生独立的效力，原告要求确认征收行政行为违法，系诉讼请求不明确，不符合起诉条件，应当根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一项之规定“不符合行政诉讼法第四十九条规定的”驳回起诉。三、涉案耕地在内的土地系郑州市四环线及大河路快速化工程项目用地，符合国家土地供应政策，涉案耕地附属物补偿款已到位，原告诉求不成立，应当依法驳回。涉案耕地在内的项目是郑州市推进国家中心城市建设进程中的一项特大型城市立体交通项目，是畅通郑州工程中“井字十双环”快速路网系统中的重要一环。对于完善郑州快速路网结构，改善出行环境，缓解交通压力具有十分重要的意义。该项目是经市委发改委审批批准的城市基础设施项目，符合国家产业政策、土地供应政策和用地规划。原告孙山水所诉涉案耕地附属物补偿款早已到位，存在其名下的存折内，但是孙山水拒绝领取该补偿款，该拒绝行为并不影响涉案耕地已经补偿的事实。故原告诉求没有事实和法律依据，应当依法驳回。综上，应当依法驳回原告的起诉。被告惠济区政府向法院提交证据如下：1.建设工程规划许可证。2.郑发改审批〔2017〕440号《郑州市发展和改革委员会郑州市四环线及大河路快速化工程项目建设书的批复》。3.郑国土资函〔2017〕288号《郑州市国土资源局关于郑州市四环线及大河路快速化工程项目用地审查意见的函》。4.郑政函〔2017〕129号《郑州市人民政府关于郑州市四环线及大河路快速化工程规划方案的批复》。5.规划红线图。上述证据证明涉案耕地在内的土地用地是经过规划批准的，符合用地政策。6.孙甲妮附属物补偿款表及存折。证明涉案耕地附属物补偿款已经补偿给孙山水，但是其拒绝领取，并不影响补偿到位。本院对上述证据认证如下：原告对被告提供证据的真实性均无异议，被告对原告提交的证据1、2、3、4、5、9、11的真实性无异议，对上述证据的真实性予以确认。原告提交的证据8照片可以证明案涉土地的状况，本院予以采纳。被告对原告提交的证据6、7、10的真实性有异议，但并无相反证据予以推翻，本院对上述证据的真实性予以确认。经审理查明，原告孙山水、孙甲妮在惠济区大河路街道办事处新庄村承包、租种土地。郑州市人民政府2017年5月24日对郑州市规划局作出的郑政函〔2017〕129号《郑州市人民政府关于郑州市四环线及大河路快速化工程规划方案的批复》中规定：原则同意你局组织编制的《郑州市四环线及大河路快速化工程规划方案》（含立交方案）。郑州市发展和改革委员会2017年7月19日对郑州市城乡建设委员会作出的郑发改审批〔2017〕440号《郑州市发展和改革委员会郑州市四环线及大河路快速化工程项目建议书的批复》中规定：一、为进一步完善郑州市快速路网结构，加强中心城区与周边功能片区的联系，缓解交通压力，改善出行环境，同意建设郑州市四环线及大河路快速化工程。二、建设地点该项目建设地点位于郑州市主城区，途经郑东新区、经开区、管城区、二七区、中原区、高新区、惠济区、金水区。三、建设内容及规模该项目为环线改造工程，由东四环、南四环、西四环、北四环（大河路）组成，全长约93公里。规划红线宽度道路断面形式、设计行车速度以规划部门批复为准。主要建设内容包括道路、桥梁、隧道、交通、雨水、污水、照明、绿化等工程。具体建设内容、建设规模在可行性研究阶段确定。四、总投资和资金来源在可行性研究阶段确定。五、请你单位接文后，按基本建设程序完善各项手续，尽快编制项目可行性研究报告报我委审批。郑州市国土资源局2017年12月1日对郑州市城乡建设委员会作出的《郑州市国土资源局关于郑州市四环线及大河路快速化工程项目用地审查意见的函》中规定：一、该项目是郑州市推进国家中心城市建设过程中的一项特大型城市立体交通项目，是畅通郑州工程中“井字十双环”快速路网系统中的重要一环。对于完善郑州快速路网结构，改善出行环境，缓解交通压力具有十分重要的意义。该项目是经市发改委（郑发改审批〔2017〕440号）批准的城市基础设施项目，符合国家产业政策、土地供应政策。二、同意按照郑州市城市规划，实施郑州市四环线及大河路快速化工程。三、在初步设计阶段，应进一步优化设计方案，从严控制建设用地规模，做到节约集约用地。郑州市发展和改革委员会2017年12月21日对郑州市城乡建设委员会作出的《郑州市发展和改革委员会关于郑州市四环线及大河路快速化工程可行性研究报告的批复》中规定：……五、工程总投资估算不含征地拆迁费用，征地拆迁按市政府相关文件执行，并由项目所在区政府负责投资实施。六、请接文后，项目建设单位要抓紧完善跨河节点、涉铁专项等相关手续，落实各种建设条件，结构体系在下一阶段设计中深化比选确定，抓紧编制工程初步设计文件报我委审批；优化建设方案和交通组织，符合土地利用总体规划和相关专项规划等要求，应避开基本农田，不得改变土地使用性质；……原告孙山水、孙甲妮称其承包、租种的土地于2018年11月由被告占用，原告未就被占土地与被告签订补偿协议。被告提交了2018年10月29日户名孙山水的《大河路快速化附属物普查登记表》，孙山水在该表上签字确认。被告又提交了2018年11月29日北四环快速化（新庄四组）附属物补偿款发放表，该表中显示武荣秀应发金额148378.9元，已发金额27970元，余额120408.9元，由孙卫山签字领取。孙山水应发金额5060元，被告提交2018年11月30日河南省农村信用社户名孙山水金额5060元的储蓄存单一份，孙山水称该存单系被告未经其同意单方以其名义存入银行，不予认可。原告认为被告征收道路规划红线穿过其承包、租种土地，故诉至法院，要求确认被告征收道路规划红线内原告承包耕种集体土地的行政行为违法，撤销被告征收道路规划红线外原告承包耕种集体土地的行政行为。本院认为，关于原告孙甲妮主体是否适格问题。原告孙甲妮称其承包租种村民组土地，并提交了村民组、村委会的《情况说明》与村民组的《收据》相互印证，证明其承包租种了土地，且被告也没有证据证明有他人对该土地主张权利，故孙甲妮对其承包租种的土地有利害关系，可以作为本案原告起诉。郑州市发展和改革委员会作出的郑发改城市〔2017〕857号《郑州市发展和改革委员会关于郑州市四环线及大河路快速化工程可行性研究报告的批复》中规定了征地拆迁按市政府相关文件执行，并由项目所在区政府负责投资实施，故被告惠济区政府是本案适格被告。被告主张郑州市人民政府是本案适格被告的答辩意见没有事实及法律依据，不予采纳。本案原告诉请对征收行为的合法性进行司法审查，但是原告由于专业知识的欠缺，在文字表达方面存在瑕疵，但结合原告对其诉请所作解释，其实质是诉请确认被告占用原告承包、租种土地的行政行为违法，并不存在诉讼请求不明确的情形，亦不会对其诉请所指向的行为产生错误认知。本案中被告并未提交征地批复等土地管理法中规定的相关征收文件，也无法证明涉案行政行为系法律上的征收行为。原告孙山水、孙甲妮承包、租种的土地被占用，被告未与原告签订补偿协议，被告也未就涉案土地被占用的补偿问题与原告达成一致意见，由于原告的土地因为郑州市四环线及大河路快速化工程被被告占用，其要求撤销占用土地行为不具有现实可能性，故应确认被告占用原告涉案土地的行政行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告郑州市惠济区人民政府占用原告孙山水、孙甲妮承包、租种土地的行为违法。本案案件受理费50元，由被告郑州市惠济区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院，于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长 胡涛审判员耿立审判员付保东二〇二〇年五月十九日书记员 王     胜     玲