浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙02行初302号 原告暨诉讼代表人王波，男，汉族，1988年8月30日出生，住浙江省宁波市鄞州区。 原告暨诉讼代表人干爱芬，女，汉族，1964年5月5日出生，住浙江省宁波市海曙区。 原告孙定海，男，汉族，1967年11月8日出生，住浙江省宁波市鄞州区。 原告钟永海，男，汉族，1962年5月11日出生，住浙江省宁波市海曙区。 原告童建国，男，汉族，1960年7月27日出生，住浙江省宁波市鄞州区。 原告包祥云，男，汉族，1949年12月3日出生，住浙江省宁波市海曙区。 原告朱华明，男，汉族，1971年1月18日出生，住浙江省宁波市鄞州区。 原告毛礼春，男，汉族，1940年6月27日出生，住浙江省宁波市海曙区。 原告楼成云，男，汉族，1956年8月10日出生，住浙江省宁波市鄞州区。 原告方朋元，男，汉族，1951年7月15日出生，住浙江省宁波市鄞州区。 原告徐后伦，男，汉族，1965年3月4日出生，住浙江省宁波市海曙区。 原告汪国祥，男，汉族，1955年11月17日出生，住浙江省宁波市鄞州区。 原告苏财正，男，汉族，1957年2月4日出生，住浙江省宁波市海曙区。 原告张镇，男，汉族，1977年1月11日出生，住浙江省。 原告徐朋政，男，汉族，1962年7月13日出生，住浙江省宁波市海曙区。 委托代理人王雷（特别授权代理），北京市盛廷律师事务所律师。 委托代理人高华君（特别授权代理），北京市盛廷律师事务所律师。 被告宁波市海曙区人民政府，住所地宁波市海曙区县前街**。 法定代表人褚孟形，区长。 出庭应诉负责人毛孟军，副区长。 委托代理人赵丽娜（特别授权代理），宁波市海曙区人民政府工作人员。 委托代理人赖卫星（特别授权代理），北京大成（宁波）律师事务所律师。 原告王波等15人因不服被告宁波市海曙区人民政府（以下简称海曙区政府）作出的海政发[2019]22号《宁波市海曙区人民政府关于薛家路（环城南路—中山西路）道路工程（望春段）项目房屋征收的决定》（以下简称被诉房屋征收决定），于2019年11月12日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告海曙区政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月1日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人王波、干爱芬及其委托代理人王雷，被告海曙区政府的委托代理人赵丽娜、赖卫星到庭参加了诉讼。本院另通过移动微法院对部分证据进行了质证。本案现已审理终结。 2019年5月31日被告海曙区政府作出被诉征收决定，认定：因基础设施建设需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《省条例》）、《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》（以下简称《办法》）等规定，决定对薛家路（环城南路—中山西路）道路工程（望春段）项目（以下简称涉案项目）涉及的国有土地上房屋实施征收，具体如下：一、征收范围：东至望童路、南至中塘路、西至望童路，北至后塘河（南塘河）。具体房屋坐落：望童路9弄3号、望童路9弄4号、望童路55弄1号107室（自行车房）、望童路55弄1号207室（自行车房）、望童路55弄1号307室（自行车房）、望童路55弄1号407室（自行车房）、望童路55弄1号108室（自行车房）、望童路55弄1号208室（自行车房）、望童路55弄1号308室（自行车房）、望童路55弄1号408室（自行车房）、望童路55弄2号105室（自行车房）、望童路46号—104号（双号）、中塘路91弄1号、2号、西方郊乡徐家漕1队（实际门牌号××部分）、望童路55弄信谊新村1幢西北边（实际门牌号××西侧）、××部分、望童路73号（信谊菜场口）、望童路113临—127临（单号）（上述房屋坐落范围内国有土地上房屋、以规划红线为准）。征收房屋总建筑面积约8400平方米，征收总户数75户。上述范围内的国有土地使用权同时收回。二、房屋征收部门为宁波市海曙区房屋征收办公室（以下简称海曙征收办），房屋征收实施单位为宁波市海曙区望春街道房屋征收（拆迁）办公室。三、签约期限40天，搬迁期限自项目签约之日起计算，住宅搬迁期限为60天，非住宅搬迁期限为90天。具体起止日期由房屋征收部门另行公告。被征收人不服被诉房屋征收决定的，可以自征收决定生效之日起60日内向宁波市人民政府申请行政复议，或在征收决定生效之日起6个月内向本院提起行政诉讼。 原告王波等15人起诉称，各原告系浙江省宁波市海曙区望童路的居民，在该片区拥有依法购买的房屋，房屋所在土地系国有土地，房屋性质系商住性质，并按照商业房屋缴纳了契税。因涉案项目需征收原告所有的房屋。2019年5月31日，被告作出《宁波市海曙区人民政府关于薛家路（环城南路—中山西路）道路工程（望春段）项目房屋征收决定的公告》（以下简称《征收公告》），显示被告作出了被诉房屋征收决定。原告由此知晓涉案具体行政行为存在。原告认为，被告作出被诉房屋征收的决定，不符合为了公共利益需要进行征收的规定，违反“四规划一计划”的法定要件，并且补偿标准过低，存在众多违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定的情形，严重侵犯了各原告合法的安置补偿权益，实体错误、程序违法。请求撤销被诉房屋征收决定。 原告在法定期间向本院提交以下证据材料以证明自己的主张：1、原告房屋所有权证复印件、土地使用权证复印件、契税发票复印件；2、向法庭当庭提交付款人为王波的发票一份。用以证明原告房屋的性质及原告的主体资格。 3、宁波市海曙区人民政府关于涉案项目房屋征收决定的公告，用以证明被诉的行政行为。 被告质证认为认可原告15户均有独立产权，均在征收范围内。但相关房屋一楼是商业，二楼是住宅，因此在户数认定上以1户来认定。 被告海曙区政府答辩称：一、其作出被诉房屋征收的决定符合公共利益的需要，也符合法定程序。因基础设施建设的公共利益需要拟对涉案项目范围内相关房屋予以征收，该项目的建设活动主体宁波市市政工程前期办公室向海曙征收办提出房屋征收申请。宁波市发展和改革委员会、宁波市国土资源局海曙分局、宁波市规划局海曙分局向海曙征收办提供了关于拟征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划（专项规划）的证明等材料。被告组织有关部门对涉案项目征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，并经调查登记、社会稳定风险评估等程序，且征收补偿资金已足额到位。海曙征收办向相关部门发送了《宁波市海曙区房屋征收相关事项的通知》（海征收通[2019]第3号），暂停房屋征收范围内相关事项的办理。2019年5月31日，被告作出被诉房屋征收的决定，并予以公告，决定对该项目范围内国有土地上的房屋实施征收。二、被告作出被诉房屋征收的决定适用法律正确。基于前述事实和程序，被告依据《国条例》第八条至第十六条；《省条例》第七条、第九条、第十一条、第十二条、第十四条；《宁波办法》第七条至第二十一条的规定，依法作出涉案征收决定。综上，案涉行政行为合法，请求驳回原告王波等15人的诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提交并在庭审中出示了以下证据： 证据1、宁波市市区国有土地上房屋征收申请表，拟证明项目实施单位提出征收决定申请的事实。原告质证认为对证据的合法性不予认可，申请表中第二页所提交的材料，并不包含《宁波办法》第七条的规定的材料内容，无法证明建设实施单位提交的材料符合法规规定，被告并未提交证据证明海曙区征收办收到申请后，及时将受理申请的有关情况报市房屋征收部门，因此存在程序遗漏。被告反驳认为关于《宁波办法》第七条的三项材料在申请表均有涉及到，报市级部门的材料属内部材料。 证据2、关于涉案项目符合国民经济和社会发展规划的证明；证据3、关于涉案项目符合土地利用总体规划的证明；证据4、关于涉案项目符合城乡规划（专项规划）的证明；证据5、2019年度宁波市国有土地上房屋征收计划；证据6、资金证明，以上证据拟证明涉案项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、年度国民经济和社会发展计划、补偿资金已落实等事实。 原告质证认为，1、对证据2的合法性、关联性不予认可，第一，程序上应是房屋征收部门在收到建设活动实施单位提出房屋征收申请后作出书面意见，之后市或者区县（市）发展和改革、自然资源和规划等行政主管部门方可进行核实。本案房屋征收申请时间是2019年1月14日，而证据2的作出时间是2017年11月22日，故程序前后颠倒，不具有合法性。第二，被告用以符合2017年的计划代替符合国民经济和社会发展规划，不符合法律规定。第三，被告没有提供宁波市的国民经济和社会发展规划进行比对和证明，无法证明涉案项目是如何符合国民经济和社会发展规划的。2、对证据3、4的合法性、关联性不予认可，第一，原宁波市国土资源局海曙分局、原宁波市规划局海曙分局都是派出机构不具有证明职能，且两者受海曙区政府管理，证明不具有中立性和客观性，且没有提供总体规划进行比对。第二，该两份证据的形成时间是2017年12月28日和2017年11月14日，违反《宁波办法》第八条的规定，程序前后颠倒。3、对证据5的合法性、关联性和证明目的不予认可，首先，该计划是2019年度的房屋征收计划，但被告用的是2017年度的各项证明证据，无法证明2019年的征收项目是否符合《国条例》第九条的规定。第二，2019年度房屋征收计划也仅是计划房屋征收项目，不能说明涉案的征收项目符合国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城乡规划、专项规划。4、对证据6的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可，程序上被告应当在收到房屋征收申请后，就收到了全部足额的征收补偿费用，而进账单显示的时间是2019年5月30日，故在建设单位提出征收房屋申请时，征收补偿资金并未足额到位到达征收部门的专有账户。被告反驳认为，1、原宁波市规划局海曙分局的证明，已明确项目符合城乡规划。2、关于主体问题，依据《宁波办法》第八条规定，市或县市区国土和规划部门都是适格的主体，3、2019年的相关证明以及出具的决定，取得证明到作出决定，这个需要过程，并不是说随时可以作出决定，因为沿线项目较多，因此征收决定也多。4、关于账户资金，已足额到位，且专款专户，充分保障原告的补偿权利。 证据7、关于涉案项目房屋征收范围的公告、照片，证明拟征收项目征收范围公告的事实。原告质证认为对证据的真实性、合法性不予认可，本案房屋征收的申请违反《宁波办法》第七条的规定，故后续的确认征收范围的程序及公告不具有合法性。不认可照片的真实性，该证据不具备基本的证据形式，无法证明制作人是谁，公开公示的地点在哪里，不能证明其证明目的。被告认为公告的张贴人张卫红、张顺山，张贴地点为中山西路1766号。 证据8、调查登记的公告、照片；证据9、房屋征收调查结果公示、照片，用以证明拟征收项目调查登记公告及房屋征收调查结果公示的事实。原告质证认为对两证据的质证意见同证据7，同时原告不认可调查结果公示的房屋性质及面积的准确性。 证据10、房屋征收补偿方案论证结论书，用以证明拟征收项目经论证的事实。原告质证认为不认可证据的合法性，首先，本案房屋征收的申请违反《宁波办法》第七条的规定，故后续的房屋征收补偿方案论证程序的法律基础不成立。第二，被告并未提交论证会的会议纪要，无法证明论证会议真实召开。第三，论证结论的内容与事实不符。 证据11、房屋征收补偿方案（征求意见稿）征求意见的公告、照片；证据12、房屋征收补偿方案（征求意见稿）征求意见情况的通告、照片，用以证明房屋征收补偿方案（征求意见稿）征求意见情况并向被征收人进行反馈的事实。原告质证认为对两证据的合法性不予认可，第一，补偿价格未明确对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。第二，产权调换房屋未明确交付房屋的时间。第三，没有补偿协议生效的签约比例的相应内容。故房屋征收补偿方案（征求意见稿）违反《宁波办法》第十四条的规定。认为照片的形式不符合证据规则，也未证明公开征求意见的时间持续长达30日。 证据13、重大决策社会稳定风险评估报告（摘要），用以证明拟征收项目经过社会稳定风险评估的事实。原告质证认为对其合法性不予认可，社会稳定风险评估报告的制作主体应当是区级政府，由望春街道拆迁办作出属于主体错误。同时，社会稳定风险评估报告备案栏空缺，内容并不完整。 证据14、宁波市海曙区房屋征收相关事项的通知（海征收通[2019]第3号），用以证明向相关部门通知暂停办理房屋征收范围内新建等相关事项的事实。原告质证认为质证意见同证据7。 证据15、房屋征收补偿方案的审核意见；证据16、宁波市海曙人民政府关于涉案项目房屋征收的决定、公告、媒体公告、照片，用以证明作出征收补偿决定并进行公告的事实。原告质证认为对证据15质证意见同证据7的质证意见。对证据16合法性不予认可，根据《宁波办法》第十三条房屋征收涉及一百个以上被征收人或者符合设区的市、县（市、区）人民政府规定的其他情形的，房屋征收决定应当经政府常务会议讨论决定。结合本案被告的证据1、5都体现被征收户数为104户，因此，被告作出房屋征收决定前，未经区政府常务会议讨论决定，是程序违法。被告反驳认为因申请时对现场具体情况不清楚，具体多少户经通过房屋征收部门、街道现场调查后才能确定。 证据17、《国条例》，证据18、《省条例》，证据19、《宁波办法》，证据20、《宁波市人民政府关于印发宁波市国有土地上房屋征收补偿、补助、奖励规定的通知》，证据21、《宁波市市区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查补偿办法》，证据22、《宁波市国有土地上房屋征收评估技术规程》，证据17—22为法律依据。 被告另通过移动微法院补充提供以下证据：证据23、海曙征收办给王波等15位原告提供用于产权调换的非住宅房屋的《告知书》及送达回证：证据24、宁波市海曙区望春街道和白云街道房屋征收（拆迁）办公室分别出具的薛家路安置房使用统计表和环城西路52弄安置房使用统计表、环城西路52弄危旧房改造地块项目房屋征收的签约搬迁公告及协议生效的公告，用以证明涉案征收的产权调换房屋有保障。原告质证认为上述证据超过了举证期限，《告知书》和送达回证与本案无关，证据24是事后形成的证据，且提供方与本案有利害关系，不应被采纳。 本院对原、被告提供的证据认证如下：原告证据与本案相关联，且内容真实，来源合法，能证明被诉行政行为和自己的原告资格，本院予以认定。对于被告提供的证据1，本院认为，《宁波办法》第七条第一款第三项规定的材料是关于征收土地补偿资金和产权房屋调换落实情况。根据《国条例》第十二条规定，仅要求在作出征收决定前，征收补偿费用应当足额到位，专户存储、专款专用。同时，根据《国条例》第八、九、十条规定，相关材料并没有被限制要求在提出申请时即全部具备而不允许在决定作出前补充，考虑到征收需要资金巨大，实践中出于经济利用原因，相关资金往往是在作出决定前才实际到位，因这种操作并不影响被征收人的实际利益保障，故可以允许。进而，整体上申请表的功能，是启动涉案项目房屋的批准征收程序，其也不直接影响当事人的最终权利，故在上位法没有规定，下位法虽有规定但未做到也并不影响当事人权益保护的情况下，可以视为申请表的一个瑕疵，但不影响其证据的有效性。同时，对于证据2-5，考虑到地方政府制定本地区国民经济计划、组织各项建设及实施相应的房屋征收工作，除少数例外情形外，总体上是按照先前编制的计划由各职能部门分别落实展开的，因证据2中附件2017年度宁波市国有土地上房屋征收储备项目表已经明确涉案项目作为市级基础设施建设项目，已经纳入2017年度宁波市国有土地上房屋征收计划中。因此，各职能部门分别对该项目是否符合国民经济和社会发展、土地利用及城乡规划分别审核并作出证明，即便该时间早于正式申请房屋征收时间，也不影响其合法性。本院对上述相关证据予以认定。证据23、24，因涉案房屋征收补偿方案已经明确了住宅和非住宅房屋的补偿方式和产权调换房屋的具体房源，两组证据系对该房源落实情况的进一步明确，故可视为补强证据。被告提供的其他证据均与本案相关联，且内容真实，来源合法，本院予以认定。 经审理查明，2019年1月14日，因涉案项目基础设施建设需要征收土地，该项目的建设活动主体宁波市市政工程前期办公室向海曙征收办提出房屋征收申请。同年1月15日，海曙征收办签署同意意见。该申请附有2017年11月22日宁波市发展和改革委员会提供的关于涉案项目符合国民经济和社会发展规划的证明、2017年11月22日原宁波市国土资源局海曙分局提供的关于涉案项目符合土地利用总体规划的证明、2017年11月14日原宁波市规划局海曙分局提供的涉案项目符合城乡规划（专项规划）的证明等材料。2019年1月21日，被告发布涉案项目房屋征收范围的公告，同日由海曙征收办发布项目拟征收房屋调查登记公告，并于2019年3月18日由海曙征收办发布项目房屋征收调查结果公示。2019年4月9日，被告组织有关部门对涉案项目征收补偿方案进行论证，形成论证结论书。并于同年4月12日对项目征收补偿方案（征求意见稿）予以公布，征求公众意见，同年5月21日发布涉案项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）征求意见情况的通告并予以张贴。2019年5月29日海曙征收办向相关部门发送了《宁波市海曙区房屋征收相关事项的通知》（海征收通[2019]第3号），暂停房屋征收范围内相关事项的办理。2019年5月30日，宁波市住房和城乡建设局作出涉案项目房屋征收补偿方案的审核意见，通过了项目的补偿方案。同日，被告完成社会稳定风险评估程序，形成重大决策社会稳定风险评估报告。被告确认征收补偿资金已足额到位后，于2019年5月31日作出被诉房屋征收决定，并予以公告和张贴，决定对该项目范围内国有土地上的房屋实施征收。原告不服该征收决定，诉至本院。 本院认为，《国条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”。本案被告海曙区政府作为市县级人民政府，有作出被诉房屋征收决定的职权，原告对此亦不持异议，本院予以确认。 《国条例》第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”被告受理的涉案房屋征收申请附有涉案项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划（专项规划）的证明等材料。经审查，符合相关条件。该涉案项目作为市级基础设施建设项目，符合公共利益范畴。原告关于原宁波市国土资源局海曙分局和原宁波市规划局海曙分局是被告下属单位故无权出具证明及缺乏中立性的主张，没有事实和法律依据，本院不予采信。 《国条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”。第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”本案中2019年1月21日，被告发布涉案项目房屋征收范围的公告，同日由海曙征收办发布项目拟征收房屋调查登记公告，并于2019年3月18日由海曙征收办发布项目房屋征收调查结果公示。2019年4月9日被告组织有关部门对涉案项目征收补偿方案进行论证，形成论证结论书。并于同年4月12日对项目征收补偿方案（征求意见稿）予以公布，征求公众意见，同年5月21日发布涉案项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）征求意见情况的通告并予以张贴。相关程序符合法律规定。原告关于相关公告照片不具有真实性的主张，没有依据，本院不予采信。 《国条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，2019年5月29日由宁波市海曙区望春街道房屋征收（拆迁）办公室作为评估主体完成的社会稳定风险评估报告，于同年5月30日由被告海曙区政府确认“经评估该项目为低风险，可以实施”，符合规定。原告认为风险评估的制作主体应当是区级政府，而非本案的望春街道拆迁办，故该评估报告的制作主体错误及程序错误的主张，没有依据，本院不予采信。原告认为证据显示被征收户数为104户，故被诉房屋征收决定应当经政府常务会议讨论决定，本院认为，对照证据9中房屋征收调查结果公示和房屋（非住宅）征收调查结果公示，前者住宅房屋的户数为75户，后者（非住宅）房屋为李四康等27户。该27户均出现在前者里面，即有27户为一户两房情形，在此情况下，被告确认涉及被征收房屋范围为75户并无不当。原告相关主张，没有事实依据，本院不予采信。 《国条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。被告提供的证据能证明在2019年5月31日前已由宁波市市政工程前期办公室以涉案项目的名义分两批将2亿元打进海曙征收办银行账户，应认为补偿费用已足额到位。原告关于被告应当在收到房屋征收申请的同时就应收到了全部足额的征收补偿费用、而本案不满足这一要求的主张，没有事实和法律依据，本院不予采信。虽然《宁波办法》在《国条例》没有规定的情况下，其第七条第一款第三项规定的材料中涉及了产权房屋调换落实情况，本案中被告作出被诉征收决定时申请方未直接提供关于产权房屋调换落实情况的证据，但在被告批准的拆迁实施方案中明确了房屋落实情况，即一处期房三处现房（其中现房共约700套，与环城西路52弄危旧房改造地块项目共同使用）。对照薛家路安置房使用统计表和环城西路52弄安置房使用统计表，可以确认产权房屋的调换有保障。拆迁实施方案另提到非住宅房屋以货币补偿为主，如被征收人确有需要调产安置的，征收部门将在全市范围内提供与被征收非住宅建筑面积或评估价值相当的产权调换房屋。2019年11月19日，海曙征收办对剩余未签约的涉及非住宅房屋的15位原告出具非住宅调产的告知书，分别告知各户非住宅调产房源。根据上述情况，应可确认即便是现房也足以保证住宅房屋的调换需要。鉴于现房的情况，被告是掌握的，而期房的建设也因征收补偿费用足额到位而有保障，而非住宅房屋同样最终落实了产权调换房源。因此，虽然在批准时未提供直接证据，也应认为不因此影响作出被诉房屋征收决定的合法性。 2019年5月29日，海曙征收办作出《宁波市海曙区房屋征收相关事项的通知》（海征收通[2019]第3号），向相关部门通知暂停办理房屋征收范围内新建等相关事项，符合《国条例》第十六条的规定。 综上，本院认为，被诉征收决定认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，程序合法，决定事项齐全。原告要求撤销被诉征收决定，理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告王波等15人的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王波等15人负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农业银行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  谭星光 审 判 员  秦 峰 人民陪审员  张志君 二〇二〇年五月十三日 书 记 员  王 静