广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤14行终23号上诉人（原审被告）：梅州市梅县区程江镇人民政府，地址：广东省梅州市梅县********侧。法定代表人：李建新，该镇镇长。委托代理人：黄冬日，广东义致律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：侯学良，男，汉族，1954年11月14日出生，住址：广东省梅州市梅县*******浒岭侯屋。被上诉人（原审原告）：黄利霞，女，汉族，1960年8月20日出生，住址：广东省梅州市梅县*******浒岭侯屋。委托代理人：刘宏国，北京京平律师事务所律师。上诉人梅州市梅县区程江镇人民政府（以下简称“程江镇政府”）因侯学良、黄利霞诉其确认强制拆除违法纠纷一案，不服广东省兴宁市人民法院（2019）粤1481行初257号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明:梅州市梅县区人民政府根据原国土资源部对广东省人民政府作出的国土资函〔2016〕438号《国土资源部关于国道G206线梅城至畲江段改线工程建设用地的批复》和原广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）函〔2016〕23号《广东省国土资源厅转发的函》，在2016年1月6日发布梅县区府公〔2016〕1号《梅州市梅县区人民政府征收土地房屋预公告》。原告侯学良、黄利霞户位于梅县**********民小组的房屋前的门坪及房屋的一小角属于国道G206线梅城至畲江段改线工程项目征地红线范围内。2016年2月3日，因原告侯学良户未经城乡规划部门批准，在其门坪砌墙淋棚，被告程江镇政府向原告发出《违法建设限期拆除通知书》，限于2016年2月5日自行拆除原告占地面积50平方米的违法建筑物，逾期将依法强制拆除。2017年12月26日，被告又向原告侯学良发出《违法建设限期拆除通知书》，限原告在2017年12月28日前自行拆除占地和建筑面积约100平方米、建筑状况为二楼砌墙并搭建铁皮的违法建筑物，逾期将依法强制拆除。而原告并没有自觉履行被告所发《违法建设限期拆除通知书》中确定的义务。被告遂于2018年9月30日再次向原告侯学良发出《违法建设限期拆除通知书》，限原告在2018年10月3日前自行拆除占地和建筑面积115平方米、建筑状况为一层门坪淋棚二层搭建铁皮瓦的违法建筑物，逾期将依法强制拆除。期间，原梅县区国土资源局也于2017年12月26日和2018年9月30日分别向原告发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令原告侯学良立即停止上述违法建设行为，听候处理，并告知原告主动纠正违法行为，消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。至2018年11月15日前，原告侯学良均未自觉履行被告程江镇政府所发《违法建设限期拆除通知书》及原梅县区国土资源局发出的《责令停止国土资源违法行为通知书》中确定的自行拆除义务。2018年11月15日，被告程江镇政府联合相关部门对原告房屋门坪上的建筑物实施强制拆除，庭审中被告程江镇政府认为原告侯学良被强制拆除的建筑物在2018年9月30日前已经建好。审理中还查明，评估机构于2016年10月14日对原告上述涉案征地范围内的土地及附着物进行评估，被告程江镇政府于2018年5月15日向原告发出《核对清单通知》，要求原告侯学良核对无误后领取补偿款，但原告未在期限内提出异议也未办理补偿款领取手续。2018年11月14日，被告程江镇政府向原告发出《领款通知》，告知原告补偿款存款户名及账号，通知原告到程江镇大沙村委会领取补偿款。2018年11月16日，原告侯学良与被告程江镇政府签订No.大沙带征1（村）《梅畲快速干线建设用地项目（棚户区改造）房屋征收补偿安置协议书》，该补偿协议包含了涉案土地附着物及其他价值补偿人民币93933元。原审法院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见……”、第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定，对违法的建筑物、构筑物设施需要拆除的，应当予以公告，并赋予当事人行政复议或行政诉讼的权利，待行政决定生效后方可强制拆除。本案中，从被告程江镇政府提交的证据看，被告虽然在2018年11月15日实施强拆前三次向原告侯学良发出《违法建设限期拆除通知书》，但该三份通知书均未告知当事人享有陈述和申辩的权利，也并没有告知当事人有复议、起诉的救济途径。而涉案建筑物在强拆前已经建好，对已经建好的建筑物实施强制拆除行为，应严格遵循《中华人民共和国行政强制法》的相关程序规定。而被告未遵循上述规定对原告涉案建筑物实施强制拆除，程序上不符合行政强制程序的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”。本案中，被告程江镇政府对原告侯学良、黄利霞的涉案建筑物实施强制拆除的行为违反了行政强制法的程序规定，但涉案建筑物已拆除，不具有可撤销的内容，应当确认被告程江镇政府的强拆行为违法。故对原告侯学良、黄利霞确认被告程江镇政府在2018年11月15日的强制拆除行为违法的诉讼请求应予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告梅州市梅县区程江镇人民政府在2018年11月15日强制拆除原告侯学良、黄利霞建筑物的行政行为违法。上诉人程江镇政府上诉称：一、一审法院在未查明案件事实的情况下，判决确认上诉人对被上诉人涉案建筑物实施强制拆除的行为违法错误。(一)被上诉人未经城乡规划部门批准，于征地预公告发布后至2018年期间在其居住房屋前门坪违法建设，建成一层砖混房屋和搭建起二层铁皮瓦棚，属违章建筑。自梅县区人民政府发布征收土地房屋预公告后，被上诉人即利用夜间时间在其居住房屋门坪处，即被上诉人起诉状中所称“副楼”所在位置进行抢建。2016年2月3日，上诉人工作人员在巡查时发现被上诉人在其房屋门前处进行违法建设，建筑状况为占地面积50㎡，门坪砌墙淋棚阶段，上诉人同日向其发出《违法建设限期拆除通知书》，要求其于2016年2月5日前自行拆除。被上诉人在执法文书下发后未停止建设，利用上诉人巡查空档不间断地施工抢建。后土地房屋征收安置中心与上诉人和大沙村委组成的征地工作组对被上诉人做征地工作时，被上诉人提出仅同意征收其房屋门前的门坪，后经研究，市公路局提出采取切割房屋的方案，即征收红线内保留红线外房屋。2016年10月14日，被上诉人积极配合征地工作组和评估公司对其门前原门坪地块(即被上诉人所称“副楼”)进行登记丈量，被上诉人领取评估报告后，得知其原门坪后经抢建的副楼被定性为杂房，未被认定为住宅后拒绝配合办理后续征收，工作组多次反复做被上诉人的思想工作，被上诉人户不配合，反而利用夜间在其居住房屋前门坪继续抢搭抢建。2017年12月26日，上诉人工作人员在巡查时再次发现被上诉人继续建设，建筑状况为占地约100㎡，二楼堆砌砖墙，搭建铁皮，故向其发出《违法建设限期拆除通知书》，责令其于2017年12月26日自行拆除。2018年9月30日，上诉人工作人员在巡查时再次发现被上诉人仍未停止违法建设，建筑状况为占地约115㎡，一层门坪淋棚，二层搭建铁皮瓦，故再次向其发出《违法建设限期拆除通知书》，责令其于2018年10月3日自行拆除，但被上诉人均置之不理。同时梅县区国土资源局也多次向被上诉人发出《责令停止国土资源违法行为通知书》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，被上诉人新建房屋必须履行报建手续，且被上诉人门坪已在公布的国道G206线梅城至畲江段改线工程项目征地红线范围内，被上诉人所称“副楼”属违法建筑，事实清楚，证据确凿。(二)上诉人依法拆除被上诉人违章建筑事实清楚，程序合法。从上诉人提交的证据看，被上诉人在征收土地房屋预公告发布后，历经两年多，在上诉人制止后一直不停止建设，一审法院认定涉案建筑物在强拆前已经建好，系认定错误，仅能为目前暂时“建成”为拆除时的状况，但不能认定为最终“建好”，鉴于被上诉人的违法建设行为历时长，且具备持续性，结合违法建筑的变化，故不能认定为建好，同时，对被上诉人建房的行为也应当认定其持续性和在建性，为防止被上诉人违法行为的继续扩大，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十五条，上诉人作为属地人民政府，在被上诉人拒不改正的情况下，上诉人依法对被上诉人违法建设部分进行强制拆除，系一种合法的行政措施，该制止行为具有及时性，符合法律规定。二、上诉人已充分给予被上诉人陈述、申辩权。自2016年2月被上诉人实施违法建设行为之时，上诉人即向其下达了《违法建设限期拆除通知书》，但其不停止，上诉人工作人员在对其多次执法过程中，已多次告知其违法的事实、理由和依据，并告知其享有陈述、申辩的权利，也未向上诉人提出过任何异议，在被上诉人历时两年多的违法建设行为中，上诉人已充分依法保障了被上诉人的陈述、申辩权。综上所述，一审判决认定事实错误，导致判决结果错误。上诉请求：1、依法撤销广东省兴宁市人民法院作出的(2019)粤1481行初257号《行政判决书》，并依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；2、本案一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人侯学良、黄利霞答辩称：一、一审法院判决上诉人强制拆除我方建筑物的行政行为违法、案件受理费由上诉人承担，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人称其强制拆除是因为我方建筑物是违建，多次通知拆除未果才拆的，已经充分保障了我方陈述、申辩权是不符合事实的。程江镇政府和梅县区国土局的限期拆除通知和责令停止违法行为通知没有按照法律规定程序，没有催告，没有告知上诉人诉期和诉权。程江镇政府对被上诉人房屋及其他建筑物进行强制拆除的行为违反了法律禁止性规定。因此，一审法院认定其强拆行为违法是正确的。二、被上诉人的房屋划分三部分及房屋介绍：1、一栋是建筑层数一层，占地和建筑面积均为65.9070平方米。2、一栋占地116.0231平方米，层高三层。第一层建筑面积116.0231平方米，第二层建筑面积116.0231平方米，第三层112.3360平方米。这两栋楼建筑面积一共为410.2892平方米。与评估机构时间节点为2016年9月23日的登记面积一致，已经经过上诉人和梅州市梅县***********的房屋确权认可。3、在三层建筑物主楼的后面，早于65.9070平方米房屋，建造一栋面积为22.2553平方米的房屋，此次评估被列为“杂房”，按照附着物价格补偿。4、被上诉人的65.9070平方米房屋旁边的宅基地上所建占地面积50平方米的一层房屋，这个房屋上诉人和梅州市梅县***********没有作出房屋确权认可。5、被上诉人在65.9070平方米（已确权）和通知所指建设面积为50平方米的一层房屋上砌墙、搭建铁皮用作隔热层。这就是2016年、2017年、2018年先后通知拆除的50平方米、约100平方米、115平方米的部分。6、在强拆房屋外大门至村道路止，约80平方米宅基地道路（未给补偿）。上诉人此次强拆的部分包括：1、第1项中，被上诉人的合法建筑65.9070平方米被拆除；该部分已经确权。2、第4项中，所指50平方米的一层房屋，镇里2016年通知拆除的部分。3、第1、4项中房屋的二层隔热层115平方米，2017年、2018年通知拆除。三、上诉人称我方“副楼”等建筑物是违法建设是错误的，没有法律依据。上诉人拆除的是被上诉人的合法建筑，以及生活必要的防雨和隔热部分建筑。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。2016年9月8日梅县区人民政府发布征地公告，2016年9月23日梅县区人民政府发布房屋征收决定。上诉人没有对被上诉人本案中的建筑物进行“违建”的调查、认定程序，因此不能确定我方房屋为“违法建设”。这一点，从上诉人一审提交法庭的证据中也能看出。1、评估机构的评估时间节点是2016年9月23日，评估材料里显示我方房屋编号：“CJ房1-9”，面积为410.2892平方米。2、加盖“梅州市梅县区程江镇政府”“梅州市梅县***********”两个单位公章的《梅畲快速干线（程江段）房屋征收补偿确权表》中的《房地产确权结果明细表》显示：这些房屋的用途是住宅，建筑结构是混合。因此，未经法定程序认定，不能确定该建筑物是违法建设。四、上诉人陈述被上诉人自愿申请征收全部房屋，不是事实。上诉人一审提交的被上诉人的申请证据显示被上诉人的房屋在上诉人的施工中严重损坏。实际上，这是上诉人违法逼签的一种方式。即使被上诉人同意协商征收，在补偿价格不能达成一致的情况下拆除被上诉人房屋也是严重违法。五、补偿太低是双方发生纠纷的原因，强拆是逼签的手段。评估机构的评估价格包含三部分：410.2892平方米住宅的重置价格（不含土地价格）、装修费、地上附着物补偿。这三部分加起来补偿价格远远低于按照国务院590号令规定的参照周边国有土地上的房屋的市场交易价格，因为巨大的差距在土地上。410平方米房屋，按照7000元计算就是近300万元。22.2553平方米房屋按照附着物标准补偿太低。可见，被上诉人的房屋不是违建，上诉人故意把合法建筑和雨棚、隔热层混淆在一起拆除。一审法院在表述中，提到的违法建设，我们认为这个表述是错误的，但是一审的判决是正确的。综上，被上诉人认为一审判决正确，请二审法院审查案件事实，依法公正判决。经审查，原审法院查明事实属实，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点问题是上诉人程江镇政府于2018年11月15日强制拆除被上诉人侯学良、黄利霞涉案建筑物的行政行为是否合法。本案涉案建筑物位于梅州市梅县**********民小组。被上诉人侯学良、黄利霞未经城乡规划部门批准在其居住房屋前门坪违法建设，上诉人程江镇政府先后于2016年2月3日、2017年12月26日、2018年9月30日向被上诉人发出《违法建设限期拆除通知书》，至2018年9月30日，被上诉人在其房屋前门坪处建成占地面积115平方米、建筑面积115平方米的一层门坪淋棚、二层搭建铁皮瓦的建筑物，该建筑物即是被上诉人本案所诉的“居住楼副楼”。上诉人先后三次向被上诉人发出《违法建设限期拆除通知书》，责令被上诉人限期自行拆除涉案违法建筑物，上诉人在被上诉人逾期未自行拆除的情况下，于2018年11月15日对涉案建筑物进行强制拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”上诉人程江镇政府对被上诉人未经城乡规划部门批准的建设，在责令被上诉人停止建设、限期改正未果的情况下，依照上述法律规定于2018年11月15日对涉案违法建筑物实施强制拆除并无不当。上诉人程江镇政府实施的涉案强制拆除行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应判决驳回被上诉人本案请求确认上诉人于2018年11月15日强制拆除其居住楼副楼的行政行为违法的诉讼请求。上诉人在一审庭审中陈述被上诉人的涉案建筑物在强制拆除前已经建好，原审法院认为对已经建好的建筑物实施强制拆除行为，应依照《中华人民共和国行政强制法》的相关程序规定。对于违法建设“正在进行”的认定，不能仅局限于行政机关实施强制拆除时违法建设行为正在进行，还应包括行为人不听行政机关劝阻继续实施并完成的建设，本案涉案建筑物属于被上诉人不听上诉人劝阻继续实施完成的建设，应认定涉案建筑物是正在进行的违法建设，对正在进行违法建设的建筑物强制拆除应适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。原审法院适用《中华人民共和国行政强制法》，认为程江镇政府对侯学良、黄利霞的涉案建筑物实施强制拆除的行为违反行政强制法的程序规定，确认程江镇政府在2018年11月15日强制拆除侯学良、黄利霞建筑物的行政行为违法属适用法律错误，依法应予纠正。综上所述，上诉人的上诉理由成立，上诉请求依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省兴宁市人民法院（2019）粤1481行初257号行政判决；二、驳回被上诉人侯学良、黄利霞的诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元合计100元，由被上诉人侯学良、黄利霞负担。本判决为终审判决。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年五月十五日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳