河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)豫03行终142号上诉人（原审原告）洛阳市洛投置业有限公司，住所地洛阳市西工区纱厂南路**金阳国际**。法定代表人熊智乐，该公司总经理。委托代理人刘帅凤，河南洛神律师事务所执业律师,特别授权。被上诉人（原审被告）洛阳市自然资源和规划局，住所地，住所地洛阳市西工区凯旋东路**iv>负责人李松涛，该局局长。委托代理人张双亚，该局工作人员。一般代理。委托代理人杨刚，河南中冶律师事务所执业律师，特别授权。被上诉人（原审被告）洛阳市人民政府，住所地洛，住所地洛阳市洛龙区开元大道**v>法定代表人刘宛康，该市市长。委托代理人张帆，该单位工作人员，特别授权。委托代理人马元龙，河南开物律师事务所执业律师，一般代理。上诉人洛阳市洛投置业有限公司因不服洛阳市西工区人民法院作出的(2019)豫0303行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人洛阳市洛投置业有限公司（以下简称洛投公司）的委托代理人刘帅凤,被上诉人洛阳市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）的委托代理人张双亚、杨刚，被上诉人洛阳市人民政府的委托代理人张帆、马元龙到庭参与诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年3月14日，洛阳市住房保障和房产管理局向被告市自然资源和规划局发送关于亿和SOHO国际广场项目涉嫌违规问题的沟通函，内容如下：“‘电子信息中心’项目由洛投置业委托亿和置业进行前期销售，对外名称为‘亿和SOHO国际广场’，该项目在未办理规划变更手续的情况下，擅自将3－17层每层改建为16套住宅，面积分别为40.7平方米、53.87平方米、89.29平方米、95.5平方米……。”。2019年3月25日，洛阳市城市规划监察支队对原告在洛阳市洛龙区科技园区经三路与牡丹大道交叉口西南角建设的电子信息中心项目进行立案调查。2019年4月3日，洛阳市城市规划监察支队对原告公司出具书面授权委托书指定的受委托人卜文辉(职务为公司部门经理)进行了调查询问。在调查中，受委托人陈述以下事实：“电子信息中心项目A座三至十七层部分厂房变更为公寓；B座三至十七层全部厂房变更为公寓，C座不清楚”。同日，洛阳市城市规划监察支队对电子中心项目进行了现场勘验，勘验照片显示该建设项目的宣传标语有“SOHO国际广场，五证齐全、现房特价，住宅、商铺、厂房、写字楼出租出售”，勘验结论载明，“该项目地上一至十八层擅自变更规划用途，厂房变更为商铺、商业公寓和住宅对外租售。此行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第一款之规定，属违法建设。”。2019年4月8日，被告市自然资源和规划局认定原告未按照《建设工程规划许可证》批准内容进行建设，变更房屋用途，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，将拟作出限期30日内将地上一至十八层所有与方案不一致的隔墙全部拆除，依法申请规划核实，处建设工程造价10%的罚款共计人民币10736604元的处罚内容对原告进行了告知，同时告知其享有陈述、申辩、听证的权利。2019年4月18日，市自然资源和规划局依据原告的听证申请举行了听证。同日，市自然资源和规划局以原告未按照《建设工程规划许可证》批准内容进行建设，变更规划用途，工业建筑变更为商业公寓和住宅，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第一款之规定，属违法建设，并作出处罚决定，责令其限期10日内恢复原批准规划用途，并作出如下行政处罚：罚款人民币10736604元。原告不服该处罚决定，于2019年6月13日向被告洛阳市人民政府申请行政复议，2019年8月15日洛阳市人民政府作出洛政复决字[2019]第1243号行政复议决定，决定维持市自然资源和规划局行政处罚决定书。原告仍不服，诉至本院。另查明，2009年4月3日，洛阳市自然资源和规划局对洛投公司登记颁发了地字第110300200900025号建设用地规划许可证，其中用地项目名称：建投新材料工业园；用地位置：东至经三路、西至张衡街，南至用地界、北至牡丹大道；用地性质：一类工业用地。2009年5月，原告公司以出让方式取得上述建设用地规划许可范围的土地使用权证，洛市国用（2009）第05001461号，地类（用途），地类用地。2011年4月6日，原洛阳市城乡规划局在原告公司的项目总平面布局图中批注：“原则同意该项目总平面布局，但不得建成或用于商业公寓、住宅等其他非工业建筑”。2012年9月14日，原告公司的“电子信息项目”总平面图获洛阳市城乡规划局批准，载明“经局长办公会研究，原则同意补办电子信息中心的……设计方案，且该项目性质为工业建筑，外立面及……需按规定时限另行报批。”2013年6月5日，原告公司取得“电子信息中心”建设项目的建设工程规划许可证，建设位置在“建投新材料工业园”项目的用地范围内。2013年5月，原告公司按照120元/平方米的标准缴纳城市基础设施配套费8824560元。2015年2月4日，洛阳市住房保障和房产管理局为原告颁发了涉案房屋的预售许可证，证载房屋用途为车库、厂房。2019年8月15日，洛阳市人民政府作出的行政复议决定书（洛政复决字[2019]第1243号）第5页10行载明：“2013年5月，申请人向原洛阳市城乡规划局缴纳城市基础设施配套费882456000元。”再查明，庭审时，原告认可案外人程红军与亿和置业公司签订的认购协议中销售给程红军房屋所在的“SOHO国际广场”项目楼盘即为原告公司已经规划许可建设的电子信息中心项目工程，在该《认购协议》中另载明有：待具备《商品房买卖合同》条件时，双方签署《商品房买卖合同》，并办理房款、按揭等相关手续。原审法院认为，被告作为县级以上人民政府城乡规划主管部门依法有权对违反城乡规划管理的行为进行处理的法定职责。本案中，原告虽取得了建设工程规划许可证，但在建设过程中没有按规划许可内容进行建设，而是在批准的工业用地上建设用于商业公寓、住宅等其他非工业建筑，有建设楼盘的现场勘验照片及行政调查阶段原告公司委托人卜文辉的陈述为证，本院予以确认。原告否认其变更规划许可内容进行建设，另称建设中的设计图纸在修正过程中已经规划备案变更，没有事实根据，本院不予采信。原告公司虽否认其委托亿和公司对涉案楼盘进行销售，但不影响原告公司改变规划许可内容建设非工业建筑违法事实的存在。即使原告公司出具书面的授权委托书中确定的受委托人卜文辉与亿和公司存在劳动关系，也不足以排除卜文辉另作为原告公司部门经理在出具原告公司书面授权委托书、公司营业执照及法定代表人身份证复印件的情况下接受原告公司委托处理规划违法一案接受调查的事实。原告另以其按照120元/平方米的标准缴纳了城市基础设施配套费，以及建设项目至今未经过工程验收等事由，来主张撤销行政处罚决定的理由均不能成立，本院不予支持。市自然资源和规划局认定原告未按照《建设工程规划许可证》审批内容进行建设的行为属违法建设，并据此作出处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确。复议机关在接到原告的行政复议申请后依法予以受理,并向市自然资源和规划局履行了送达行政复议申请书副本并通知提交行政复议答复等程序。在市自然资源和规划局向复议机关提交答辩状和证据材料，后组织双方进行了听证并经依法审查后,在法定期限内作出《行政复议决定书》并履行了送达程序。复议机关履行行政复议的程序并无不当,本院予以支持。但复议机关在复议决定的查明事实中将原告公司缴纳的城市基础设施配套费8824560元误写为882456000元，属于书写笔误瑕疵，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，经合议庭评议，判决：驳回原告洛阳市洛投置业有限公司的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告洛阳市洛投置业有限公司承担。上诉人洛投公司上诉称：一、被上诉人作出的行政处罚决定与事实有明显的出入，也不符合相关法律规定，请求二审法院予以查清。1、被上诉人向上诉人下发的《行政处罚决定书》显示上诉人承建的电子信息中心项目未按照《建设工程规划许可证》批准内容进行建设，与事实明显不符。上诉人所建设的电子信息项目是严格依照规划许可证上所显示的规划内容来进行建设的，并未超出《建设工程规划许可证》所批准的内容。2、《行政处罚决定书》中提出的变更房屋用途，与事实严重不符。上诉人向规划局提交的《洛阳电子信息产业园电子信息中心方案设计》〔以下简称《方案设计》〉业己得到批准通过，在《方案设计》的设计说明第四项第三节功能分区中，己明确提到办公内部采用了完全的大空间，大空间可以根据不同需要进行各种形式的分割，完全可以满足各种不同办公模式的需求。电子信息中心项目预售许可证为商品房预售许可证，上诉人是严格按照洛阳巿住房保障和房产管理局颁发的《洛阳市预售许可证》所批准的内容进行预售。上诉人向第三方出售办公房屋时，己向其明确表示其所购买的房屋的土地性质为工业用地，用途为办公，并未变更房屋用途为公寓和住宅。被上诉人提出的上诉人变更房屋用途的处罚决定没有事实和法律依据。3、上诉人缴纳的城市基础设施配套费是按办公楼的标准来进行缴纳的。本案中，关于电子信息中心项目地上全部面积（共计73538平米）的城市基础设施配套费，被上诉人是按照120元/平方米收取的，上诉人也依法缴纳了上述城市基础设施配套费，以上可以证明，洛阳市城乡规划局是按照办公楼类别收取的电子信息中心项目的城市基础设施配套费。现被上诉人提出电子信息中心项目系工业用地，明显与事实冲突。二、即使上诉人存在违法行为，从程序法及相关法规的规定来看，被上诉人的处罚也明显偏重，违背了行政法的比例原则。《行政处罚法》第四条规定“实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”行政机关在作出行政处罚时，应遵循行政法的基本原则，其中比例原则是指行政权的行使应当全面均衡公共利益和公民、法人和其他组织的个人利益，尽量采取对行政相对人权益损害最小的方式，并使其所追求的行政目的之间保持平衡。包括合目的性、适当性和损害最小性。被上诉人所做出的的《行政处罚决定书》明显偏重，违背了比例原则。综上，上诉请求:1、依法撤销洛阳市西工区人民法院（2019）豫0303行初51号行政判决书并发回重审或依法改判。2、判令被上诉人承担本案一、二审全部诉讼费用。被上诉人市自然资源和规划局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。1、原告建设的电子信息中心项目与规划批准不一致，改变了规划批准内容。根据规划审批内容，电子信息中心项目系原告建设的“建投-新材料工业园”项目组成部分，电子信息中心项目的规划性质为工业建筑，洛阳巿城乡规划局在批准的总平面图中明确要求“不得建成或用于商业公寓、住宅等其他非工业建筑”，现状建成事实为商业公寓、住宅和商铺，与原批准的规划用途严重不符。2、原告违规变更规划用途，即工业建筑变更为商业公寓和住宅，并且违规销售和出租。该案经群众实名举报后，通过答辩人执法人员多次现场入户调查，结合洛阳巿住房保障和房产管理局向答辩人函告的调查处理情况，工业建筑变更为商业公寓和住宅的问题完全属实。3、电子信息中心项目征缴的城巿基础设施配套费，严格按照《洛阳巿城巿基础设施配套费征收细则》标准进行缴纳。电子信息中心项目系原告建设的“建投-新材料工业园”项目组成部分，其功能属于工业园区配套服务设施。根据《洛阳巿城巿基础设施配套费征收细则》第二条“工业厂房项目按规划建筑面积征收40元／平方米巿政配套部分，办公楼、宿舍楼、餐厅、研发中心等配套服务设施按120元／平方米收取”的规定，洛阳巿城乡规划局按照工业厂房项目研发中心标准收取120元/平方米的城市基础设施配套费合理合法。2019年3月28日，答辩人依法对该案违法建设行为进行了立案调查，至2019年4月18日调查终结。经过处罚事先告知、听证权利告知、原告申请听证、召开听证会等法定程序，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，于2019年4月18日向原告下达了[2019]洛规罚决字第05号《行政处罚决定书》。上述事实有答辩人提交的包括项目土地利用指标、洛阳巿洛投置业有限公司用地规划许可证、洛阳巿城乡规划局批准的项目总平面图，电子信息中心项目建设工程规划许可证、洛阳巿商品房预售许可证、洛阳巿住房保障和房产管理局关于亿和3090国际广场项目涉嫌违规问题沟通函（洛房函〔2019〕15号）、购房户程红军的购房协议、行政处罚案件立案审批表、案件调查询问笔录、勘验笔录、行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚听证笔录、行政处罚决定书等为证，充分证明答辩人作出的行政处罚决定书〔2019〕洛规罚决字第05号认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。二、原告的违法建设行为性质严重，影响恶劣，答辩人作出的（2019）洛规罚决字第05号《行政处罚决定书》依法裁量，内容适当。原告擅自变更规划用途的行为属于明知故犯，且拒不配合查处工作，其违法事实不仅侵害了购房者的切身利益，而且造成了极坏的社会影响，其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第一款的规定。原告的理由不能作为其违法建设的根据，掩盖不了其违法建设的事实，于法无据。答辩人按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，参照河南省住房和城乡建设厅印发的《〈中华人民共和国城乡规划法〉行政处罚裁量标准》第二条的规定，确定了原告的违法性质为“严重”，做出了限期10日内恢复原规划批准用途，并处违法工程造价10%的处罚决定，内容适当。综上，应当依法驳回原告的全部上诉请求。被上诉人洛阳市政府答辩称：河南省洛阳巿西工区人民法院所作[2019]豫03**行初51号《行政判决书》认定事实清楚，适用法律正确。一审法院审理查明洛阳巿自然资源和规划局依法有权对违反城乡规划管理的行为进行处理的法定职责。上诉人在建设过程中没有按规划许可内容进行建设，而是在批准的工业用地上建设用于商业公寓、住宅等其他非工业建筑。洛阳巿自然资源和规划局依照《中华人民共和国城乡规划法》及《〈中华人民共和国城乡规划法〉行政处罚裁量标准》对上诉人作出行政处罚决定书。答辩人作为复议机关在接到上诉人的行政复议中请后依法进行审查，在组织听证后作出《行政复议决定书》，二审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求贵院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为：根据一、二审查明的事实，被上诉人市自然资源和规划局向法院提交的现场勘验笔录照片、案件调查询问笔录等证据证实上诉人虽取得了建设工程规划许可证，但在建设过程中没有按规划许可内容进行建设，而是在批准的工业用地上建设用于商业公寓、住宅等其他非工业建筑的事实。被上诉人市自然资源和规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》的相关法律规定对上诉人洛投公司作出的[2019]洛规罚决字第05号行政处罚决定书，该处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确。被上诉人洛阳市政府作为复议机关在接到上诉人洛投公司的行政复议申请后依法予以受理,依法履行了行政复议程序，在进行双方听证并经依法审查后,在法定期限内作出洛政复决字[2019]第1243号行政复议决定书，该复议决定程序合法。故上诉人洛投公司要求撤销以上处罚及复议决定的上诉请求理由不足，本院不予支持。综上，一审判决正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人洛阳市洛投置业有限公司承担。本判决为终审判决。审判长 高 玲审判员 李扬丽审判员 李太山二〇二〇年五月二十日书记员 戚欣童