贵州省安顺市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)黔04行初3号原告陈敏，女。原告孙廷明，男。被告贵州省人民政府，住所地贵州省贵阳市云岩区中华北路**。法定代表人谌贻琴，省长。委托代理人向琢。委托代理人汪明菊。被告安顺市人民政府，住，住所地贵州省安顺市西秀区市府路/div>法定代表人宋晓路，市长。委托诉讼代理人袁蕾。委托诉讼代理人涂芳。被告安顺经济技术开发区管理委员会，住，住所地贵州省安顺经济技术开发区迎宾路/div>法定代表人吕庆，主任。委托代理人邓松林。委托代理人张雪滢，贵州同舆律师事务所律师。原告陈敏、孙廷明因与被告贵州省人民政府（以下简称省政府）、安顺市人民政府（以下简称市政府）、安顺经济技术开发区管理委员会（以下简称管委会）房屋行政补偿一案，于2020年1月3日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2010年1月21日向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。于2020年4月27日公开开庭审理了本案。原告陈敏、孙廷明，被告省政府的委托代理人向琢、汪明菊，被告市政府的委托代理人袁蕾、徐芳，被告管委会的委托代理人邓松林、张雪滢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。经安顺经济技术开发区棚户区改造办公室（以下简称开发区棚改办）多次调查被征收房屋产权人情况，因原告陈敏、孙廷明与其家庭成员对房屋权属存在争议，且未能提供有效证据证明系被征收房屋的产权人，现被征收房屋所有权人不明确。管委会根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”的规定，在未确定被征收人的情况下，于2019年8月20日就安顺经济技术开发区（以下简称开发区）某处建筑面积1217.54㎡住宅作出《房屋征收补偿决定书》（以下简称补偿决定）。原告陈敏、孙廷明诉称：2015年10月9日，管委会受市政府授权对辖区内建设所需的房屋进行征收。管委会让其下设的中华西路二期棚户区改造指挥部，以一个《承诺函》欺骗原告，拆除了原告位于开发区，面积为1217.54㎡的楼房。事后不与原告协商签订征收补偿协议，也不和原告商谈赔偿事宜，在二年后才叫原告向法院起诉，在法院判决后，又不依法履行法定职责。直到2019年8月20日，在法院的督促下才作出补偿决定送给原告。其行政行为违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”的规定，剥夺了原告房屋产权调换的选择权，损害了原告的合法权益，构成征收原告房屋的行政行为违法。第二十五条“订立补偿协议”的规定是房屋征收的必经程序，没有订立补偿协议，构成征收原告房屋的程序违法。第二十七条“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”的规定，没有补偿就拆除了原告的房屋，同样构成征收原告房屋的程序违法。至今未与原告协商，就作出补偿决定，这一行政行为已构成征收原告房屋的行政行为违法。对于管委会的这一行政违法行为，原告依法向省政府申请行政复议，其作出的黔府行复驳字〔2019〕57号驳回行政复议决定书（以下简称57号复议决定）认定的事实不清，证据不足，应当撤销。本案是贵州省安顺市中级人民法院（2017）黔04行初469号行政判决（以下简称469号行政判决）的执行连续案件，管委会于2019年8月20日所作的补偿决定是市政府授权所至，是代表市政府。管委会接受授权后，作为征收主体对原告有负责安置补偿的法定职责。市政府授权后，有监督管委会履行法定职责的责任，但原告多次以信函向市政府反映，没有得到明确答复和解决，其行为构成行政不作为的违法行为。综上所述，本案是469号行政判决的执行连续案件。省政府在行政复议中，偏袒管委会，认定的主要事实不清，证据不足。对其作出的57号复议决定应依法撤销。市政府授权后，监管不力，构成行政不作为的违法行为，以后应当对管委会加强监管督促，使其依法履行赔偿职责。管委会在决定征收并拆除原告房屋后四年多时间，不与原告协商签订补偿协议，剥夺原告房屋产权调换的选择权，不先补偿就拆除了原告的房屋，然后作出补偿决定，已构成征收原告房屋的行政行为违法。故请求：一、请求人民法院依法判决、确认管委会征收原告位于开发区房屋的补偿决定的行政行为违法；二、依法撤销省政府于2019年12月20日作出的57号复议决定。原告陈敏、孙廷明在举证期限内向本院提交以下证据：1.469号行政判决，拟证明该行政判决已经生效。2.补偿决定，拟证明执行结果，也是管委会违法的证据。3.57号复议决定，拟证明2号证据的复议结果，本案是执行延续的案件。4.规划建设许可证及申请表。5.〔2000〕安开集用XX号集体土地使用证（以下简称XX号土地证）。6.建设工程施工许可证。7.产权证。8.建房合同。上述证据4—8拟证明本案案涉房屋的权属属于原告陈敏、孙廷明所有，陈敏、孙廷明是本案案涉房屋的权利人。9.承诺函。10.公证书。上述证据9—10拟证明在涉案房屋拆除前，管委会也是承认涉案房屋是原告陈敏、孙廷明所有，否则不会对原告承诺和公证。11.邮件寄据，拟证明原告曾多次向市政府信函，请求依法解决赔偿问题，但从未得到答复。12.转让协议。13.收款收条。14.安顺经济开发区西航办事处龙井村民委员会证明。15.土地位置图。上述证据11—15拟证明原告建设并没有侵犯陈友刚的合法权益。省政府启动撤销XX号土地证的行政复议行为，违反《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，同时证明57号复议决定认定主要事实不清。16.省政府行政复议决定书（黔府行复决字〔2008〕13号）（以下简称13号复议决定）。17.贵州省贵阳市中级人民法院（2009）筑行初字第12号行政判决书。18.贵州省高级人民法院（2009）黔高行终字第32号行政判决书。19.鉴定书。上述证据16—19拟证明撤销XX号土地证认定的主要事实不清，适用法律法规错误。20.贵州省安顺市西秀区人民法院（2009）西行初字第1号行政判决书（以下简称区法院1号行政判决）。21.贵州省安顺市中级人民法院（2010）安市行终字第14号行政判决书（以下简称14号行政判决）。上述证据20—21拟证明撤销产权证是因XX号土地证被撤销所至，颁证没有违规行为。22.申请书，拟证明申请调取《中华西路二期改造征收补偿方案》，作为下一步赔偿计算的依据。被告省政府辨称：一、省政府认定事实清楚，符合法律规定。管委会因实施安顺中华西路旧城（棚户区）改造项目，2019年8月20日，对位于开发区建筑面积1217.45㎡住宅作出补偿决定，该房屋的XX号土地证、房屋所有权证已被有权机关依法予以撤销，现该房屋没有明确的产权人。2008年8月4日，省政府作出13号复议决定，撤销了涉案房屋所在地块XX号土地证。2009年12月8日，区法院1号行政判决撤销了涉案房屋的房屋所有权证。原告不服一审法院的上述判决提起上诉，2010年3月23日，二审法院作出14号行政判决：驳回上诉，维持原判。原告在行政复议期间，未向省政府提交有效证据证明其为涉案房屋所有权人，不能证明其与补偿决定存在法律上的利害关系，不符合行政复议的受理条件，省政府驳回原告的行政复议申请，认定事实清楚，符合法律规定。二、省政府作出的57号复议决定程序合法。2019年10月17日，原告通过邮寄方式向省政府申请复议，省政府于2019年10月21日依法予以受理，行政复议被申请人市政府提交行政复议答复，省政府于2019年12月20日依法作出57号复议决定，并通过邮寄方式送达原告。因此，省政府作出57号复议决定符合法定程序。综上所述，省政府作出的57号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法裁判。被告省政府在举证期限内向本院提交以下证据：第一组：1.补偿决定；2.13号复议决定；3.查询结果；4.14号行政判决及送达回证。拟证明行政复议申请人与行政行为之间不具有法律上的利害关系，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，省政府据此作出的57号复议决定认定事实清楚、适用法律正确，证据充分。第二组：5.行政复议申请书及部分申请材料（安市行复告字〔2019〕35号市政府行政复议告知书、469号行政判决、邮寄凭证；6.行政复议申请受理通知书、提出行政复议答复通知书及送达回证；7.行政复议答复意见书；8.57号复议决定、邮寄凭证及送达回证。拟证明省政府作出的57号复议决定符合法定程序。被告市政府辩称：一、涉案房屋坐落于开发区龙井村。2008年8月4日，省政府作出13号复议决定，撤销了涉案房屋所在地块的XX号土地证。2009年12月8日，区法院1号行政判决，撤销了涉案房屋的房屋所有权证，原告不服提起上诉，2010年3月23日，二审法院作出14号行政判决：驳回上诉，维持原判。2013年12月30日，因实施安顺中华西路旧城（棚户区）改造项目，管委会作出《关于对中华西路旧城改造（龙井片区）房屋征收决定公告》，涉案房屋位于上述征收范围内。二、市政府认真履行职责，无行政不作为。2018年4月12日，市政府向管委会发出《市政府指令限期履职通知书》，指令管委会限期履行补偿安置职责。2018年6月12日，市政府对管委会发出《市政府行政复议意见书》（安市行复意〔2013〕1号）对管委会正确履职提出意见，要求60日内予以办理。经市政府安排，市行政复议委员会办公室于2018年6月14日约谈管委会分管领导和相关工作负责人，对管委会在土地、房屋征收补偿工作中提出具体要求。市政府分管负责人书面批示要求认真做好原告案件的相关工作，从根本上妥善化解矛盾纠纷。综上所述，市政府针对原告的具体情况，多次进行安排部署，指令管委会及相关部门妥善化解矛盾纠纷，已正确全面履行法定职责，无行政不作为，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。市政府在举证期限内向本院提交以下证据：1.市政府指令限期履职通知书。2.市政府行政复议意见书。3.市政府行政复议委员会办公室提醒约谈通知。4.开发区参加提醒约谈人员名单。5.市政府办公室公文处理笺。上述证据1—5拟证明市政府已履行职责。6.执行通知书签收函，拟证明管委会已收悉相关文件。7.公证书，拟证明管委会已将涉案房屋补偿款提存于贵州省安顺市求实公证处（以下简称求实公证处）。被告管委会辩称：一、二原告诉讼主体不适格，依法应当予以驳回。2008年8月14日，13号复议决定撤销了本案涉案房屋所在地块的XX号土地证。2009年12月8日，区法院1号行政判决，撤销了本案涉案房屋的房屋所有权证。二原告不服提起上诉。2010年3月23日，二审法院作出14号行政判决：驳回上诉，维持原判。2019年8月20日，管委会作出的补偿决定所载明的被征收房屋系位于开发区龙井村的房屋，该房屋的XX号土地证、房屋所有权证已被有权机关依法予以撤销，二原告并非该房屋的合法产权人。管委会依法作出的补偿决定与被诉行政行为无关，二原告并非行政行为的相对人，与被诉行政行为之间不存在法律上的利害关系，故二原告的诉讼主体不适格。二、管委会作出的补偿决定符合规定，程序正当。首先，2017年12月25日，469号行政判决仅判决市政府履行对本案涉案房屋进行安置补偿的法定职责，并未明确本案涉案房屋的权属。判决生效后，二原告向贵州省安顺市中级人民法院（以下简称安顺中院）申请强制执行。2018年4月11日，安顺中院作出（2018）黔04执53号《执行通知书》（以下简称53号执行通知），要求履行对本案涉案房屋进行安置补偿的法定职责。同日，管委会为履行法定职责，告知二原告提交涉案房屋规划建设许可证、建设工程施工许可证等相关手续及土地使用证等合法证件，但二原告一直未能提供。2018年4月12日，市政府向管委会发出《市政府指令限期履职通知书》，要求管委会在2018年4月13日前履行对本案涉案房屋进行安置补偿的法定职责。鉴于此，管委会只得依法作出补偿决定，将房屋征收补偿款进行公证提存，并告知房屋争议人，可依据相关部门裁决确认被征收房屋的权属后予以支付。此后，由于二原告及案外人陈友刚因本案涉案房屋多次起诉管委会，向有关部门反映情况。因此，2019年8月20日，管委会为充分履行法定职责作出补偿决定。故管委会所作补偿决定系履行469号行政判决，符合法律规定，程序正当。其次，2013年12月30日，管委会依法作出《关于中华西路旧城改造（龙井片区）房屋征收决定公告》，本案涉案房屋位于征收范围内。在征收过程中，二原告作为被征收人在房屋征收功能四方认定表及房屋征收估价分户报告单上签名捺印，后因案外人提出异议，征收部门未与二原告签订安置补偿协议，根据《安顺市两城区集体土地上房屋征收与补偿办法》第三十五条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、区人民政府（管委会）依照相关法规和本办法的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”之规定，管委会依法作出补偿决定符合法律规定，程序正当。综上所述，管委会认为，原告诉讼主体不适格，管委会依法作出补偿决定符合法律规定，程序正当。恳请人民法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。管委会在举证期限内向本院提交以下证据：1.《统一社会信用代码证书》、法定代表人身份证明书及身份证，拟证明被告管委会的主体资格，以及法定代表人职务情况和身份信息。2.《关于中华西路棚户区改造二期项目立项的批复》（安发改投资〔2012〕810号）、《关于对中华西路旧城改造（龙井片区）房屋征收决定公告》《开发区龙井片区城市棚户区改造房屋征收安置补偿方案》、公示照片，拟证明本案涉案项目的合法性，管委会于2013年12月30日对外发布房屋征收决定公告、依法制作房屋征收安置补偿方案并公告的事实。3.《中华西路二期旧城（棚户区）改造项目房屋征收委托代办合同》，拟证明被告依法委托安顺鑫明房地产咨询有限公司对中华西路旧城（棚户区）改造二期工程（龙井片区）实施征收的事实。4.《房地产评估委托书》，拟证明被告依法委托评估机构对被征收房屋进行评估，评估机构具备评估资质，并按照委托书对原告房屋进行评估，评估机构向被告出具《初评报告》后，被告依法进行公示的事实。5.分户报告《公证书》一份，拟证明原告陈敏、孙廷明对本案涉案房屋的面积、结构等均予以认可，且该公证系由其二人申请。6.469号行政判决、53号执行通知及签收函、《市政府指令限期履职通知书》《关于陈敏、孙廷明向法院对市政府申请强制执行相关事宜的专题会议纪要》（安开管专议〔2018〕59号）、《通知》、安顺中院（2018）黔安求证字第921号《公证书》、（2018）黔04执53号《结案通知书》，拟证明二原告主体不适格，且管委会系按照469号行政判决和53号执行通知履行法定职责，依法作出补偿决定。经庭审质证，原告对被告省政府提交的证据2有异议，其他证据无异议；对被告市政府提交的证据1有异议，其他证据无异议；对被告管委会提交的证据无异议。三被告对原告提交证据的三性均无异议，但认为不能达到原告的证明目的。本院对上述证据认证如下：对原告及三被告提交的证据因其来源合法、客观真实，本院予以采信。经审理查明：二原告原系夫妻关系，本案涉案房屋坐落于开发区龙井村，面积为1217.54㎡。2008年8月4日，省政府作出13号复议决定，撤销了涉案房屋所在地块的XX号土地证。2009年12月8日，区法院作出1号行政判决，撤销了涉案房屋的房屋所有权证。原告不服提起上诉。2010年3月23日，安顺中院作出14号行政判决：驳回上诉，维持原判。管委会因实施安顺中华西路旧城（棚户区）改造项目，于2013年12月30日作出《关于对中华西路旧城改造（龙井片区）房屋征收决定公告》，原告主张的房屋位于上述征收范围内。2019年8月20日，因涉案房屋权属证书被撤销，管委会遂对已无房屋所有权人的该涉案房屋作出补偿决定：“一、对被征收范围内的房屋实施征收，按照《方案》的规定给予货币补偿。按《方案》规定被征收人应得货币补偿金额为：１.混合结构住宅房屋面积为1049.78㎡，房屋货币补偿：874.82㎡×2344.00元／㎡＋174.96㎡×2710.00元／㎡＝2524719.68元。砖混结构住宅房屋面积为167.76㎡，房屋货币补偿：167.76㎡×1989.00元／㎡＝333674.64元。2.搬迁补助费：1217.54㎡×10元／㎡＝121754.00元。3.各类补偿费：820元（其中含独立电表电、宽带、闭路电视补偿）。4.附属设施补偿共计：15342.60元（其中含化粪池：10.08ｍ3，堡坎17.35ｍ3，桃树1株盛产，松树1株8ｃｍ，木景花1株6ｃｍ，橘子树1株盛产，无花果1株盛产，水井16ｍ3，花椒树1株盛产，葡萄树1株盛产）。5.房屋室内装饰装修补偿款：289102.13元。上述五项合计由征收人给予被征收人房屋货币补偿金额为：3285413.05元。二、我委将位于开发区建筑面积1217.54㎡房屋及附属物的征收补偿款3285413.05元（叁佰贰拾捌万伍仟肆佰壹拾叁元整），提存于公证处。三、被征收房屋争议人，可依据相关部门裁决确认被征收房屋的权属后予以支付。”补偿决定作出后，管委会已将征收补偿款3285413.05元提存于求实公证处。二原告认为管委会作出的补偿决定侵害其合法权益，申请行政复议。2019年12月20日，省政府作出57号复议决定。本院认为,本案的争议焦点和审理重点是：一、二原告诉讼主体是否适格;二、被告市政府是否适格；三、被告管委会是否有权对权属不明的涉案房屋作出补偿决定；四、补偿决定和57号复议决定是否合法。一、关于二原告诉讼主体是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”本案中，二原告向本院提交涉案房屋的规划建设许可证、建设工程施工许可证等合法证件及469号行政判决，拟证明其为涉案房屋的权属人。469号行政判决虽然查明规划建设许可证、建筑工程施工许可证所载权利人为原告陈敏，但并未最终认定涉案房屋的权属人。涉案房屋的权属因该房屋的XX号土地证、房屋所有权证均已被有权机关依法予以撤销而处于待定状态。因此，二原告尚不具有本案的诉讼主体资格，应当裁定驳回二原告的起诉。被告市政府及管委会的答辩理由成立，予以支持。二、关于被告市政府是否适格问题。二原告起诉状虽然在事实及理由部分认为市政府授权后，有监督管委会履行法定职责的责任，但原告多次以信函向市政府反映，没有得到明确答复和解决，其行为构成行政不作为的违法行为。但其具体诉讼请求为：一、请求人民法院依法判决确认管委会征收原告位于开发区房屋的补偿决定的行政行为违法；二、依法撤销省政府于2019年12月20日作出的57号复议决定。二原告最终并未请求对被告市政府作出判决。因此，被告市政府不是本案的适格被告。三、关于被告管委会是否有权对权属不明的涉案房屋作出补偿决定问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，涉案房屋位于征收范围内，管委会应负有对征收范围内的房屋进行安置补偿的法定职责。二原告并无有效证据证明其为涉案房屋的所有权人，涉案房屋的权属目前处于待定状态。管委会有权对被征收房屋所有权人不明确的涉案房屋作出补偿决定。四、关于补偿决定和57号复议决定是否合法问题。因二原告尚不具有本案的诉讼主体资格，应当裁定驳回其起诉。故本案不能从实体上对被诉补偿决定和57号复议决定的合法性进行审查。综上所述，涉案房屋的权属因原权属证书被撤销而处于待定状态，致使二原告的诉讼主体不适格。二原告可依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”的规定，申请行政机关对涉案房屋的权属进行认定和处理后，再行主张提存在求实公证处的涉案房屋补偿款。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告陈敏、孙廷明的起诉。案件受理费50元，退回原告陈敏、孙廷明。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  肖帮华人民陪审员  叶 萍人民陪审员  林贤珍二〇二〇年五月二十七日法官助理王竣谊书记员汤晓燕