广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行终40号上诉人（原审原告）原告卢茂泉，男，1975年6月7日出生，汉族，住广东省湛江市坡头区****担黎村25号。公民身份号码：440************237。上诉人（原审原告）卢观朝，男，1951年12月14日出生，汉族，住广东省湛江市坡头区****担黎村50号。公民身份号码：440************213。上诉人（原审原告）卢土兴，男，1954年12月28日出生，汉族，住广东省湛江市坡头区****担黎村65号。公民身份号码：440************218。上诉人（原审原告）卢胜原，男，1977年11月13日出生，汉族，住广东省湛江市坡头区****担黎村71号。公民身份号码：440************219。上诉人（原审原告）卢康铁，男，1948年1月19日出生，汉族，住广东省湛江市坡头区****担黎村69号。公民身份号码：440************211。上诉人（原审原告）卢慧宇，男，1966年11月18日出生，汉族，住广东省湛江市坡头区****担黎村90号。公民身份号码：440************513。上诉人（原审原告）卢观弟，男，1953年11月4日出生，汉族，住广东省湛江市坡头区****担黎村63号。居民身份号码：440************231。上诉人（原审原告）卢观同，男，1936年9月8日出生，汉族，住广东省湛江市坡头区****担黎村39号。公民身份号码：440************210。上诉人（原审原告）林康贵，男，1949年9月13日出生，汉族，住广东省湛江市坡头区****担黎村4号。公民身份号码：440************210。被上诉人（原审被告）湛江市坡头区****办事处（以下简称南调街道办），住所地广东省湛江市坡头区****办事处院内。负责人陈钦，主任。委托代理人郑荣刚，广东海东律师事务所律师。委托代理人钟佩娟，广东海东律师事务所律师。上诉人卢茂泉、卢观朝、卢土兴、卢胜原、卢康铁、卢慧宇、卢观弟、卢观同、林康贵因政府不履行法定职责纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初290号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，当事人起诉要求行政机关履行法定职责，应当以被诉行政机关具备当事人所要求履行的法定职责为前提。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第八条第二款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产……”第二十八条第三款规定：“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定……”根据上述规定，被告南调街道办事处下辖担黎村于2013年7月19日与湛江市晟安房地产开发有限公司、湛江市宇恒房地产开发有限公司签订《合作开发房地产项目合同》，属于农村集体经济组织自治范围内的事项。而且，合同是平等主体之间就民事权利义务达成的协议，原告要求被告运用行政手段责令担黎村撤销上述合同，该事项明显不在被告的处理权限范围内。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”之规定，可以裁定驳回原告的起诉。综上所述，被告不具有对原告提出的请求进行处理的法定职责，原告提出的请求明显缺乏事实根据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款之规定，裁定如下：驳回原告卢茂泉、卢观朝、卢土兴、卢胜原、卢康铁、卢慧宇、卢观弟、卢观同、林康贵的起诉。上诉人卢茂泉等人不服原审裁定，上诉称：一审裁定以上诉人提出的请求不属于被上诉人法定职责范围为由，驳回上诉人起诉，显然是适用法律错误：一、在行政程序中，上诉人的请求属于被上诉人的法定职责范围，有明文的法律规定，一审裁定视而不见，显然错误。上诉人所在村集体经济组织（村民小组）在未召开村民会议、弄虚作假、伪造村民表决票数的情况下与开发商秘密签订开发本村98亩留用地合同的问题属于经济合作社（村民小组）不依照法律、法规的规定履行法定义务，侵害包括上诉人在内的绝大多数村民的合法权益。被上诉人应该依据《村民委员会组织法》第36条第二款、《广东省实施》第41条进行查处。二、上诉人在诉讼程序中的诉求也是被上诉人法定职责范围，一审裁定认为不属于被上诉人法定职责范围，显然也是错误的。由于被上诉人没有在法定期限内对上诉人的以上合法要求予以答复，上诉人的诉求简单明确，合理合法，一审法院认为上诉人的请求不在被上诉人职责范围内而驳回上诉人的起诉，显然悖理违法，请求二审法院撤销湛江经济技术开发区人民法院作出的（2019）粤0891行初290号行政裁定，责令湛江经济技术开发区人民法院继续审理本案。被上诉人南调街道办辩称：一、我办无权干预担黎村村民自治事项，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第8条第2款的规定，担黎村依法管理本村属于村集体所有的土地和财产。依据该法第28条的规定，担黎村与湛江市晟安房地产开发有限公司、湛江市宇恒房地产开发有限公司签订《合作开发房地产项目合同》，属于法律规定的农村集体经济组织自治事项，由担黎村依照法律规定讨论决定。依据《村民委员会组织法》第5条第1款的规定，我办作为政府机关，不得干预以上属于村民自治范围内的事项，上诉人要求我办运用行政手段责令撤销该《合作开发房地产项目合同》，这明显不在我办的职权范围内，我办无权干预以上村民自治事项。二、本案应当适用《村民委员会组织法》第36条的规定。上诉人认为，根据《广东省办法》第41条，我办应当对涉案事项进行调查并作出处理，这属上诉人在法律的理解和适用方面产生了错误，该地方法规41条与《中华人民共和国村民委员会组织法》第36条的规定不一致。在法律适用时产生了矛盾，应当以《村民委员会组织法》第36条的规定为准，理由如下：《中华人民共和国村民委员会组织法》是全国人大制定的法律，是上位法，《广东省实施办法》是广东省制定的地方性法规，是下位法，该地方法规与《村民委员会组织法》的规定不一致时，根据上位法优于下位法的原则，应当适用上位法，即《村民委员会组织法》第36条的规定。同时，《中华人民共和国村民委员会组织法》是2018年12月29日施行的，《广东省实施办法》是2012年11月1日施行的，根据新法优于旧法的原则，本案应当适用新法，即适用《中华人民共和国村民委员会组织法》第36条的规定。三、我办没有对涉案事宜调查处理的职责。上诉人要求我办履行法定职责，应当以我办具备法律规定的职责为前提，根据适用《村民委员会组织法》第36条的规定，我办已经没有对涉案事宜进行调查并作出处理的权限，上诉人的请求超越了我办的职权范围，这一诉求是没有法律依据的。根据该法第36条的规定，上诉人如果认为村民委员会作出的决定侵害其合法权益，只能申请人民法院予以撤销，行政机关无权处理。这是法律的强制性规定。综上所述，我办没有对涉案事宜调查处理得当职责，就谈不上行政不作为，上诉人的诉请于法无据，一审法院根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第93条二款之规定驳回起诉，是符合法律规定的，请二审法院驳回上诉，维持原裁定。二审审理查明：2019年4月25日，被上诉人南调街道办收到湛江市坡头区****办事处麻西社区担黎村居民小组居民卢茂泉等人邮寄的《强烈请求南调街道办事处尽快立案查处担黎村居民小组（经济合作社）无视法律法规、弄虚作假、伪造〈村民表决书〉表决票数、非法与开发商秘密签订本村98亩留用地〈合作开发房地产项目合同〉腐败行为的申请书》，请求南调街道办责令担黎村撤销2013年7月19日其与湛江市晟安房地产开发有限公司、湛江市宇恒房地产开发有限公司签订的开发担黎村98亩留用地《合作开发房地产项目合同》，终止该合同的履行。被上诉人在两个月内未对该申请作出处理或答复，2019年7月5日，上诉人卢茂泉等人提起本案诉讼。本院认为，本案系不履行法定职责纠纷。本案争议的焦点为：被上诉人南调街道办对上诉人卢茂泉等人所申请的事项是否具有法定的处理职责？本案中，担黎村虽然是被上诉人南调街道办下辖的自然村，但作为基层群众自治组织，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条关于：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”、第八条第二款关于：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产……”以及第五条第一款关于：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”的规定，担黎村于2013年7月9日与湛江市晟安房地产开发有限公司及湛江市宇恒房地产开发有限公司所签订的《合作开发房地产项目合同》属于村民自治的范畴，被上诉人作为行政机关无权对此事项进行调查并作出处理。上诉人卢茂泉等人认为被上诉人具有查处并责令担黎村撤销及终止该合同的法定职责缺乏法律依据，本院不予支持。综上所述，上诉人卢茂泉等人的上诉请求理据不足，本院不予支持。原审裁定适用法律正确，处理结果恰当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 麦江梅审 判 员 李常红审 判 员 黎振华二〇二〇年五月十日法官助理 莫望春书 记 员 黄文琪附相关的法律条文:《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。