甘肃省酒泉市中级人民法院行政裁定书（2020）甘09行终18号上诉人（原审原告）夏某，男，汉族，甘肃省酒泉市人，现住甘肃省酒泉市肃州区南环东路**楼****，公民身份号码×××。委托代理人李某，甘肃竭诚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）瓜州县自然资源局，住所地甘肃省酒泉市瓜州县渊泉镇渊泉街**。法定代表人朱某，该局局长。出庭负责人唐某，该局副局长。委托代理人吕某，甘肃祁连律师事务所律师。原审第三人陈某，男，汉族，现住瓜州县渊泉镇邮电街社区**楼**，公民身份号码×××。上诉人夏某因与被上诉人瓜州县自然资源局、原审第三人陈某林权抵押登记纠纷一案，不服甘肃省敦煌市人民法院（2019）甘0982行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年3月16日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”原告与第三人陈某之间是民事关系，是否借款不取决于被告是否办理抵押登记，抵押登记行为是对抵押权人的授益行为并非损益行为，且原告所称2016年10月20日办理的林权证编号A620380519抵押登记行为并无证据证明其是完成的行政行为。另瓜州县公安局已于2019年3月5日对第三人陈某涉嫌伪造国家机关证件案立案侦查。原告不能证实行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，无原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条、第六十九条之规定，原审法院裁定：驳回原告夏某的起诉。原告夏某不服，提起上诉称：被上诉人于2016年10月20日办理的《林权抵押登记证》系具体行政行为，该登记证上有被上诉人工作人员的签字并加盖被上诉人的公章，该行政行为已经完成。原审法院认定该行政行为没有完成缺乏事实依据。上诉人与第三人的借款是基于林权抵押登记为前提，否则借款不可能产生。因被上诉人办理的林权抵押登记证上载明的林权证（编号A620380519）不存在，审查林权证的真伪是被上诉人的法定职责，由于被上诉人工作人员疏忽甚至是与第三人恶意串通办理了抵押登记证，该登记行为确属违法，原审法院认定上诉人无原告主体资格错误，请求二审法院撤销原审裁定，重新审理本案，依法判决确认被诉的抵押登记行为违法。被上诉人瓜州县自然资源局辩称，一、上诉人将瓜州县自然资源局作为被告诉讼是错误的，被告主体不适格。首先，因为被上诉人单位的工作人员，并没有为办理过林权抵押登记申请表和林权抵押登记证，没有具体的行政行为。其次，第三人陈某拿着填写好的林权抵押登记申请表和林权抵押登记证来到被上诉人处，找到具体负责林权抵押登记业务工作的陶茂伦同志，称急需贷款需要办理林权抵押贷款手续并称，他和银行已经沟通好，银行要贷款抵押申请模板。和具体经办人员谢研在陈某已经自行填写好的林权抵押登记申请表模板和林权抵押登记证模板上私自签字并加盖“瓜州县林业局林权专用章”，而没有加盖“瓜州县林业局”印章。陈某向申请机关隐瞒有关情况、提供虚假材料，应由陈某承担行政及刑事法律责任。最后，根据林业局办理林权抵押贷款登记办理条件和程序：一是要有双方林权抵押贷款协议；二是借款人要向银行提出借款申请经银行同意后，借款人要来林业局领取并填写正式的《林权抵押登记申请表》，由银行审核通过并经负责人签字银行盖章后，林业局方可作出进行林权抵押贷款登记的决定。并由主管贷款的林业局副局长审核签字，加盖“瓜州县林业局”印章。因陈某让答辩人林业局工作人员出具样本以后，陈某和银行工作人员却从未来林业局办理正式的贷款抵押登记手续。由此被上诉人并无具体的登记行政违法行为。二、上诉人作为出借方，没有严格审查林权抵押登记申请表模板和林权抵押登记证模板的真实性，并核查林权证原始证件，草率出借200万元，责任在上诉人一方。上诉人也没有严格按照林权抵押程序办理真实有效的林权抵押登记手续，被上诉人处没有合法有效的手续，故不负任何责任。因被上诉人没有给上诉人办理过林权抵押登记证，其持有的林权抵押登记申请表和林权抵押登记证均系陈某自己欺骗行为所致。请求二审法院依法维持原审裁定，驳回上诉人的诉讼请求。经审理查明：2016年10月20日，上诉人夏某（抵押权人）与原审第三人陈某（抵押人）到瓜州县林业局办理林权抵押登记手续，瓜州县林业局工作人员谢研、陶茂伦在陈某提交的《林权抵押登记申请》和《林权抵押登记证》上签字并加盖了“瓜州县林业局林权专用章”，《林权抵押登记申请》和《林权抵押登记证》上载明的林权证编号为“A620380519”。瓜州县林业局工作人员将编号为A6203080519的林权证收下后，将《林权抵押登记申请》和《林权抵押登记证》交给了夏某。同日，夏某与陈某签订借款合同和抵押合同各一份，约定陈某向夏某借款300万元，以陈某的林权证（编号为A6203080519）进行抵押担保。2016年10月21日，夏某向陈某转款100万元，陈某出具借条一份。2017年1月15日，夏某向陈某转款100万元，陈某出具借条一份，载明以陈某的林权证作为抵押。因陈某未按合同约定还款，夏某经催要无果，向瓜州县人民法院申请财产保全。瓜州县人民法院经审查，发现陈某名下没有编号为A6203080519的林地。2018年4月10日，瓜州县人民法院将上述情况书面告知了夏某。2019年3月5日，瓜州县公安局对陈某涉嫌伪造国家机关证件案立案侦查。上诉人夏某于2019年4月4日向敦煌市人民法院提起行政诉讼，请求依法确认被上诉人2016年10月20日办理（林权证编号为A6203080519）的林权抵押登记行为违法。以上事实，有当事人陈述、《林权抵押登记申请》、《林权抵押登记证》、借款合同、抵押合同、借条2份、告知笔录、电话录音记录、瓜州县公安局回函等证据证实。本院认为，根据《中华人民共和国担保法》第四十二条的规定，当事人签订抵押合同，以林木抵押的，应当到县级以上林木主管部门办理抵押物登记。本案中，上诉人夏某作为抵押权人，与陈某共同到原瓜州县林业局办理抵押物登记，原瓜州县林业局工作人员未核实陈某持有编号为A6203080519林权证的真伪，便给夏某办理林权抵押登记证，并交付给夏某。夏某作为抵押权人，与林业主管部门作出的林权抵押登记行为具有法律上的利害关系，有权对林权抵押登记行为提起行政诉讼。原审法院以林权抵押登记为授益性行为为由，认定夏某与被诉行政行为没有利害关系，继而不具有本案的原告主体资格不当，应予纠正。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。法律设定起诉期限制度的主要目的在于督促公民、法人或者其他组织及时依法主张权利，同时依法维护行政效率和公法秩序。起诉人只要认为行政行为侵犯其合法权益即有权依法提起行政诉讼。一方面，法律并不要求起诉人在认识到行政行为的违法性后方能提起行政诉讼，起诉人在起诉时即使不能判断该行政行为违法与否，也不影响人民法院依法对被诉行政行为的合法性进行审查；另一方面，法律在计算起诉期限时亦不以起诉人认识到违法性为必要条件，因为行政行为是否违法属于有权机关的专业判断范畴，而即使是有权机关亦未必总能作出及时准确的判断，是故如果将对违法性的认识作为起诉期限的必要条件之一，则可能因起诉人对违法性的判断困难导致起诉期限的起点长期处于不确定状态，进而产生起诉期限制度被架空的风险，影响行政效率和公法秩序。因此，起诉期限制度中起诉人对行政行为的“知道”并不包括对行政行为违法性的认识，也即起诉人自知道行政机关作出行政行为时，起诉期限便开始计算，而并不以起诉人认识到行政行为的违法性作为起诉期限的计算起点。本案中，原瓜州县林业局于2016年10月20日将办理的林权抵押登记证交给夏某，虽然登记证上没有告知起诉期限的内容，但是上诉人夏某已经知道该登记证的内容，其于2019年4月4日向原审法院提起行政诉讼，期间也无因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的情形，上诉人的起诉已经超过了一年起诉期限。原审法院裁定驳回其起诉，虽然适用法律条款有误，但处理结果并无不当，夏某请求二审法院指令继续审理本案的上诉理由不能成立。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 刘 平审判员 张耀泽审判员 丁丽华 二〇二〇年五月二十日书记员 高小粟