广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初1355号原告梁洪春，1968年2月2日出生，汉族，住佛山市顺德区。原告聂郴平，1959年10月24日出生，汉族，住佛山市顺德区。上述两原告共同的委托代理人曹旭成，广西旭成律师事务所律师。被告佛山市顺德区城市管理和综合执法局，住所地广东省佛山市顺德区大良街道德民路**区政府西侧行政执法楼。法定代表人胡永峰，局长。委托代理人李兆源，该局工作人员。委托代理人沈密，广东力创律师事务所律师。第三人梁培尧，男，1962年10月26日出生，汉族，住佛山市顺德区。原告梁洪春、聂郴平诉被告佛山市顺德区城市管理和综合执法局行政命令纠纷一案，于2019年12月20日向本院提起行政诉讼，本院于同年12月23日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，因梁培尧与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，于2020年4月9日公开开庭审理了本案，原告梁洪春、聂郴平及委托代理人曹旭成，被告的委托代理人李兆源、沈密均到庭参加诉讼，第三人梁培尧经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月16日，被告作出粤顺管良罚[2019]第A00576号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），决定书查明第三人未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自在顺德区大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块（地号：xxx）建设四处单层锌铁顶结构棚房，该建设的四处棚房均已建成。截至2019年12月13日，经被告核实，该建设的四处棚房建筑面积为3748.94平方米，属违章建筑，属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。为此被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广东省城乡规划条例》第八十条第一款的规定，决定限第三人该决定书送达之日起1日内拆除上述地块违法建设的总建筑面积为3748.94平方米的四处棚房。原告诉称，一、厂房的由来及产权归属。2003年5月1日，梁培尧作为乙方与大良林场作为甲方，双方签订《租地合约》，该合约约定：报建手续由乙方负责，并以甲方名义报建，甲方应协助乙方办理，其费用全部由乙方支付。厂房基建、水电安装、机械设备等均由乙方投资。梁培尧共租赁土地面积2万平方米，土地租期至2021年4月30日。2007年8月1日，原告与第三人签订《转让地上建筑物使用权合同》，原告花费96万元购买了第三人所建的3100平方米的建筑物，土地租期至2021年4月30日，合同还约定在合同期内厂房或土地遇政府部门征用该地，建筑及其设施归原告所有。原告为安全起见，在与第三人签订《转让地上建筑物使用权合同》之前，原告要求第三人到大良林场开具证明，证明同意第三人转租，证明厂房的产权归原告所有。同年，佛山市顺德区大良投资控股总公司（以下简称大良投资公司）出具证明表示大良南国西路大良林场地块，用地面积为15618平方米，证号为xxx号，是大良投资公司物业，已办理国有土地使用证及拆迁征地批文，并将上述地块交由大良林场管理。2007年11月16日，顺德区大良街道办事处城市建设管理办公室出具的《场地审核证明》表示位于佛山市顺德区大良沙田岗红岗工业区（之四）的建筑物产权归属于大良投资公司所有，经审核，同意该建筑物作工业用途使用。2009年9月1日，甲方顺德区林场与乙方梁培尧、丙方佛山市顺德区大良德良物业管理公司（以下简称德良公司）签订《协议书》，协议第一条约定：2009年8月1日起甲方将物业移交给丙方管理，甲乙双方原签署的全部合同条款即日起由丙方履行。二、案涉争议的产生。2019年5月，在案涉建筑物还在合同期内正常使用的情况下，德良公司因“三旧改造”，数次向原告发出通告要强行收回土地，要求原告无条件撤出厂房，把物业无偿交给德良公司。还通过安监局、行政执法局等部门驱赶原告，并对原告的物业进行了断水、断电处理，迫使原告无法正常经营。迫于无奈，原告在2019年10月将德良公司诉至顺德区人民法院，同时原告已将该物业到公证处作了证据保全。2019年11月26日该案已开庭审理，原告与德良公司的纠纷尚在诉讼中。三、被告的行为及所触犯的法律、法规。被告在2019年12月13日在明知建筑物有争议，目前还在诉讼的情况下，对原告发出了《限期拆除告知书》，要求原告在收到决定书1日之内拆除，并要求在收到告知书1日内提出陈述申辩，逾期未提出陈述申辩的，视为放弃上述权利。2019年12月16日在间隔没有1个工作日情况下，又对原告发出了《限期拆除决定书》，并口头告知原告2019年12月20日进行强拆。被告利用周末的时间偷偷张贴公告，没有给予原告充分申诉的时间就急忙作出拆除决定，有毁灭证据的嫌疑，完全剥夺原告的听证权利。根据《广东省关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》规定，完善“三旧”改造司法裁决途径。在旧村庄改造中，因实施改造对改造范围内农村集体土地及国有土地及其上盖物业的受让人、承租人、抵押权人的正当权益造成影响的，依照其与农村集体经济组织或国有土地及其上盖物业的所有权人签订的出让、出租、抵押合同的约定进行补偿，对补偿标准存在争议的，由合同约定双方自行协商或采取民事诉讼途径解决。对无合法征地手续或手续不完善的，按照用地发生时的土地管理法律、法规及政策规定落实处理并完善征地手续后，以土地权利人作为改造主体。此外，根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，被告在发出案涉决定书之后，原告有权提起诉讼。原告对案涉执行标的主张权利的，确有理由的，应中止执行。四、原告认为，原告一直依合同履约，按时按月足额缴纳地租给德良公司，被告从未发出过违章拆除的通告，足以说明原告所购买的物业属于历史遗留问题，不能一概而论定性为非法建筑，同时也说明德良公司存在恶意串通被告，假借被告之手达到毁灭证明的目的。被告在《限期拆除决定书》中将第三人列为当事人，明显在颠倒是非，故意绕过原告，已严重侵犯原告的合法权益。此外在该决定书中表示第三人擅自建设厂房，与事实不符，以上陈述足以证实建设厂房的行为是得到政府相关部门的同意和确认。2019年9月3日，第三人在得到政府120多万元补偿款后，在2019年9月将自己拥有的1500平方米厂房拆除。而原告却未得到任何赔偿。综上，原告起诉请求：1.撤销被告作出的《限期拆除决定书》；2.诉讼费由被告承担。诉讼中，原告对事实和理由补充如下：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在2年内未被发现的，不再行政处罚。违法行为连续或继续状态的，从行为终了之日起继续。本案的违建行为在2003年5月1日开始建设，至2003年9月完工。违法建筑物的存在不是违法行为的持续，违法行为只是在建设时存在，建设完毕以后不再存在违法行为。存在的只是违法建筑物，而不是行为。因此，被告的处罚期限已超过法定期限。原告在诉讼中提供了下列证据：1.转让地上建筑物使用权合同，证明涉案建筑物是属于两原告所有。2.租地合约、《证明》、场地审核证明、土地使用权证、《证明》、《协议书》《通知》3份、照片4张，证明涉案建筑物是第三人和大良区林场通过租地建造，涉案建筑物已于2007年7月30日和第三人转让给原告，产权归原告所有，土地使用权还是大良区林场所有。建筑物是在国有土地上建设的。3.《合同解除及厂房搬迁清退补助协议书》《限期拆除告知书》《限期拆除决定书》，证明该协议书是无效，建筑物已经转让给原告，德良公司也是知道，其明知的情况还与第三人签订该协议，没有与原告签。由于第三人没有建筑物的权属，第三人无权签订该协议书。且对告知书、决定书将第三人列为处罚对象也有异议。4.（2009）佛中法民五终字第601号《民事判决书》，证明涉案建筑物属于原告所有。该判决书第9页倒数第9行载明“土地承租人当然就是上诉人，上诉人自然取代被上诉人的承租地位”，上诉人即原告方。第12页第6行载明“因此，梁培尧在其对涉讼土地使用权范围内另行让予梁洪春，聂彬平对涉讼土地的使用是转租行为，并且该行为不影响梁培尧对自身投资建设的厂房进行转让的处分。”再次可说明原告是涉案建筑物的所有权人，也是涉案行政行为的相对人。5.视频2份，证明2019年12月27日左右，原告与被告的工作人员，司法局的见证人对于内部搭建的2层钢结构如何处理、如何约定进行了协商，双方均有录音录像。当初都没有谈到赔偿的金额，只是行政执法局同意将该钢结构600多平方由行政执法局搬迁，所有的费用（包括拆迁、仓储费用）由行政执法局全部承担。还约定只暂定1个月的保管期限，如超过1个月的期限，视为我方自动放弃。里面还有200多吨的石粉（碳酸钙），至今也没人通知原告存放在何处，下落不明。6.交给行政执法局的清单，证明2019年12月23日向被告提交涉案建筑物是原告所有的、土地是原告租用，原告对被告发出限期拆除的告知书、决定书的主体有异议。被告辩称，一、被告有在辖区内行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和第六十六条规定，对于未经城乡规划主管部门许可或者批准进行建设的行为，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门进行处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”国发〔2002〕17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》规定：“依照行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。”粤府〔2004〕17号《广东省人民政府关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》明确佛山市各区城市管理行政执法局分别为各区人民政府负责集中行使行政处罚权的行政机关。粤机编〔2009〕21号《关于印发佛山市顺德区党政机构改革的通知》批准组建顺德区环境运输和城市管理局，将顺德区城市管理执法局的职责划入顺德区环境运输和城市管理局。顺办发〔2010〕43号《印发佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》和顺委发[2019]4号《中共佛山市顺德区委佛山市顺德区人民政府关于印发〈佛山市顺德区机构改革方案〉的通知》、《顺德区城市管理和综合执法局关于“三定”方案中执法职能情况说明》，进一步明确被告集中行使包括城乡规划管理方面的行政处罚的职权。因此，被告有权行使顺德区城乡规划管理方面的行政处罚权的职权。二、被告对第三人未取得《建设工程规划许可证》进行建设作出《限期拆除决定书》事实清楚、程序正确、合法合理。（一）被告作出《限期拆除决定书》事实清楚。2019年10月31日，被告大良分局执法人员在巡查时发现，位于顺德区大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块（地号：xxx）上有八个已建成的单层砖墙锌铁顶建筑物，该八个建筑物总面积为19070平方米。由于第三人在场未能出示《建设工程规划许可证》，但提供其身份证、xxx号《国有土地使用证》以及租赁合同。被告执法人员对现场拍照取证并制作《现场检查（勘验）笔录》，并向第三人发出《协助调查通知书》。2019年11月1日，第三人配合被告对案件情况进行调查。被告制作《调查询问笔录》，核实相关情况。上述地块（地号：xxx）与xxx号《国有土地使用证》所标示地块为同一地块。地块所有人是大良投资公司。涉案地块于2003年出租给第三人，出租面积为20000平方米，且租地合同约定期满后，其场地上一切物业建设归出租人所有。涉案地块内有八个已建成的建筑物，其中4个建筑物为第三人出资建设，分别是棚房分布图序号1-4号，面积约3860平方米。涉案建筑物于2003年5月1日开始建设，9月1日完工，建设时均没有取得《建设工程规划许可证》。另，德良公司于2009年8月接管包含涉案地块在内的顺德区大良街道林场的物业管理。11月11日，大良投资公司委托工作人员到被告处接受调查，其所述事实与上面相同，被告制作了《调查询问笔录》。2019年12月13日，被告执法人员再次到上述建筑物所在地块进行复查，核实宗地测量图事实情况。相关建筑物并未改变，涉案四处建筑物总面积为3748.94平方米。详见佛山市顺德区大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块（地号：xxx）棚房分布图序号：1、2、3、4的建筑物。执法人员对现场进行拍照取证并制作《现场检查（勘验）笔录》。被告于2019年11月22日发函至规划部门佛山市自然资源局顺德分局，规划部门复函认定涉案建（构）筑物未取得《建设工程规划许可证》，属于《广东省城乡规划条例》第八十条第二款第（二）项规定，无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，应依法对建设的建（构）筑物进行处理。被告根据已经掌握的证据材料及查明的事实情况，认为第三人违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条以及《广东省城乡规划条例》第四十条第一款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条以及《广东省城乡规划条例》第八十条第一款的规定，对第三人作出限期拆除决定。以上事实有证据：1.《现场检查（勘验）笔录》（10月31日、12月13日）及现场相片；2.《协助调查通知书》；3.第三人身份证复印件；4.《营业执照》复印件；5.法定代表人身份证明书及身份证复印件；6.《授权委托书》及受委托人身份证；7.《租地合约》、《租地合约补充协议》及《宗地平面图》；8.《国有土地权使用证》；9.《调查询问笔录》；10.《宗地平面图》；11.《顺德区城市管理和综合执法局关于协助调查大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块（地号xxx）涉嫌违法建设一案的函》；12.《关于大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块涉嫌违法建设一案的复函》；13.《立案审批表》;14.《案件调查报告》；15.《案件集体讨论会议记录》；16.《案件审批表》；17.《限期拆除告知书》及告知书送达回证、现场照片；18.《限期拆除决定书》及决定书送达回证、现场照片等。（二）被告作出《限期拆除决定书》程序合法。1.现场核实涉嫌违法建设情况。对此，在“被告作出《限期拆除决定书》事实清楚”中已说明，本处不再赘述。2.立案。被告于2019年11月8日对第三人涉嫌未取得建设工程规划许可进行建设的行为立案。3.调查核实相关情况。（1）2019年11月1日，被告大良分局执法人员向第三人进行询问、核实相关情况并要求其提供相关资料；大良投资公司共同确认相关事实情况并制作《询问笔录》。（2）被告于2019年11月4日委托佛山市顺德区建兴测绘有限公司包含涉案建筑物在内的涉案地块上的八处建筑物统一测量，总面积为18980.66平方米，并分别标注序号（1-8），涉案建筑物为1-4。（3）2019年11月22日被告发函至规划部门，对包含的本案涉案四处建（构）筑物在内的大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块（地号xxx）上八处建筑物进行规划定性。2019年11月26日，佛山市自然资源局复函，认定涉案建（构）筑物均未取得《建设工程规划许可证》，且属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，应依法对建设的建（构）筑物进行处理。（4）2019年12月13日，被告执法人员再次到上述建筑物所在地块进行复查，并对现场进行拍照取证并制作《现场检查（勘验）笔录》。4.作出行政处理告知。根据已掌握的事实和证据材料，被告于2019年12月13日组织重大案件集体讨论，决定对第三人作出限期拆除决定。2019年12月13日，被告作出《限期拆除告知书》并于次日送达，告知第三人拟作出行政处理决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有陈述、申辩的权利。5.作出限期拆除决定。鉴于第三人在期限内没有提出陈述申辩，2019年12月16日，被告作出《限期拆除决定书》要求第三人自行拆除其违法搭建的涉案建（构）筑物，并于同日送达、告知申请复议及提起诉讼的权利。（三）被告作出《限期拆除决定书》适用法律正确，合法合理。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”、第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除”。《广东省城乡规划条例》第四十条：“在城市、镇规划区范围内进行建筑物、构筑物、道路、桥梁和管线等工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第八十条：“建设单位或者个人违反本条例第四十条规定，未依法取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由当地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期改正，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。无法采取改正措施消除影响的，责令限期拆除；不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”对未取得建设工程规划许可证进行建设，无法采取改正措施消除影响的，主管部门应对建设单位或者个人责令限期拆除。因此，被告对第三人作出的涉案《限期拆除决定书》事实清楚、适用法律正确、程序合法。三、原告并非涉案行政行为的相对人，涉案行政行为对其合法权益不产生实际影响，其不具备原告主体资格，应驳回其起诉。首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及六十四条规定可知，针对涉案建筑物未取得《建设工程规划许可证》进行建设且无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，其处罚对象是涉案建筑物的建设者。根据被告掌握的证据材料，可知本案涉案建筑物的建设者正是第三人。因此，被告针对第三人作出涉案《限期拆除决定书》是符合事实情况且合法合理。其次，被告在作出涉案《限期拆除决定书》时已经穷尽手段查清事实。被告曾多次联合红岗居委会工作人员到涉案建筑物现场进行调查并送达《协助调查通知书》、《限期拆除告知书》、《限期拆除决定书》等文书，这期间发现涉案建筑物一直无人使用。原告在案件调查期间均未主动向被告反映情况或提供相关证据主张其为涉案建筑物的实际使用人。最后，虽然原告在本案中提供了《转让地上建筑物使用权合同》及相关《租地合约》、《证明》等证据，认为其已经取得涉案建筑物的所有权。但从原告提供的证据来看，第三人与原告签订的只是涉案部分建筑物的使用权转让合同（该合同明确标明仅为3座星铁棚厂房，而本案涉案建筑物是四处棚房），涉案建筑物并未发生产权的转让，因此，原告并非涉案建筑物的所有权人。且从《转让地上建筑物使用权合同》以及第三人的调查笔录可知，原告获得涉案建筑物使用权时这些建筑物已经存在，涉案建筑物的建设人为第三人，而非原告。另外，涉案建筑物已被规划部门认定为违法建筑物，被告要求第三人限期拆除，不可能对原告的合法权益产生实质影响。原告认为其作为《建筑物买卖协议书》的一方主体，应获得相应补偿，这是其与其他主体之间的民事纠纷，且其已另案起诉，相应民事权益应通过另案主张，与本案无关。综上，被告向第三人作出涉案《限期拆除决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。原告并非涉案行政行为的相对人，不具备原告资格，恳请法院依法驳回原告的起诉。被告在诉讼中提交了下列证据、依据：1.立案审批表、现场检查（勘验）笔录（2019年10月31日）及现场照片11张、协助调查通知书、第三人身份证复印件、《营业执照》复印件、法定代表人身份证明书及身份证复印件、授权委托书及受委托人身份证及其工作证、《租地合约》、《租地合约补充协议》及《国有土地权使用证》《宗地平面图》、《调查询问笔录》（何万桥、第三人）、《证明》、《移交书》及林场物业移交清单，证明2019年10月31日，被告大良分局执法人员在巡查时发现，位于顺德区大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块（地号：xxx）检查发现，上述地址有八处已建成单层砖墙锌铁顶的建筑物，执法人员对现场进行拍照取证并制作《现场检查（勘验）笔录》，并对第三人及大良投资公司调查核实相关情况、制作《调查询问笔录》，两者确认上述建（构）筑物所在的涉案地块（地号：xxx）与《土地使用证》（证号：xxx号）所标示地块为同一地块。涉案地块于2003年出租给第三人，出租面积为20000平方米，且租地合约期满后，其场地上一切物业建设归出租人所有。涉案地块内有八个已建成的建筑物，其中4个建筑物为第三人出资建设，分别是棚房分布图序号1-4号，面积约3860平方米。涉案建筑物于2003年5月1日开始建设，9月1日完工，建设时均没有取得《建设工程规划许可证》。德良公司于2009年8月接管包含涉案地块在内的顺德区大良街道林场的物业管理。2019年11月8日，被告对大良投资公司涉嫌未取得建设工程规划许可进行建设的行为立案。2.《现场检查（勘验）笔录》（2019年12月13日）及照片（8张）、《宗地平面图》及其委托测量协议、佛山市顺德区建兴测绘有限公司的资质文件、《顺德区城市管理和综合执法局关于协助调查大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块（地号xxx）涉嫌违法建设一案的函》、《关于大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块涉嫌违法建设一案的复函》，证明被告于2019年11月4日委托佛山市顺德区建兴测绘有限公司包含本案涉案建筑物在内的涉案地块上的八处建筑物统一测量，总面积为18980.66平方米，并分别标注序号（1-8），涉案建筑物为1-4。2019年11月22日被告发函至规划部门，对包含的本案涉案四处建（构）筑物在内的大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块（地号xxx）上八处建筑物进行规划定性。2019年11月26日，佛山市自然资源局复函，认定涉案的建（构）筑物均未取得《建设工程规划许可证》，且属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，应依法对建设的建（构）筑物进行处理。2019年12月13日，被告执法人员再次到上述建筑物所在地块进行复查，核实宗地测量图事实情况。3.《案件调查报告》、《重大案件集体讨论会议记录》、《限期拆除决定审批表》、《限期拆除告知书》及现场照片和送达回证、见证人工作证、《限期拆除决定法制审核意见书》、《限期拆除决定书》及现场照片和决定书送达回证、执法人员工作证、见证人工作证，证明根据已掌握的事实和证据材料，被告制作调查报告，经重大案件集体讨论、法制审核等程序，于2019年12月13日作出《限期拆除告知书》并于次日送达文书。因第三人在法定期限内没有提出的申辩意见，2019年12月16日被告作出《限期拆除决定书》并于同日送达文书，告知其在法定期限内有申请复议及提起诉讼等权利。被告在诉讼中提供的法律依据有：《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国城乡规划法》《广东省城乡规划条例》。第三人未提交陈述意见及证据。经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：原告提供的证据1、3、4，上述证据被告对其真实性无异议，且上述证据与本案认定事实有关联，本院均予以采纳。原告提供的证据2能够形成完整证据链证明原告所主张的事实，本院予以采纳。原告提供的证据5、6，上述证据的形成均在本案被诉的行政行为之后，即便证据真实，但与本案被诉的行政行为无关，与本案认定事实无关联，本院不予采纳。被告提供的证据1～3，原告对其真实性无异议，且上述证据系被告在行政调查中所搜集，故对上述证据予以采纳，至于原告对证据中提及的行政相对人错误的问题，详见下文本院认为部分。经审理查明，2003年5月1日，第三人作为乙方，大良林场作为甲方签订《租地合约》，约定甲方同意将坐落在红岗特种变压器厂后面的一块20000平方米的空地租给乙方使用，报建手续由乙方负责，甲方应协助乙方办理，费用由乙方支付。合同期满场地上一切水电设施、道路建设、厂房等物业建设归甲方所有。2007年1月8日，经佛山市人民政府审核同意将位于大良沙田岗红岗工业区、地号**面积为29623.04平方米土地登记大良投资公司名下，并向大良投资公司颁发xxx号《国有土地使用证》。2007年7月24日，原告与第三人签订《转让地上建筑物使用权合同》，合同约定第三人同意将坐落在红岗特种变压器厂后面靠近大路边三座星铁棚转让给原告经营使用，转让价为96万元，在合同期限厂房或土地遇政府部门征用该地，有关政府赔偿的厂房、建筑及其设施归原告所有，土地赔偿属林场所有。合同期满物业投资的归属归大良林场所有，原告不得拆除或搬走。转让后，原告有经营自主权。2009年9月1日，大良林场作为甲方、第三人作为乙方、德良公司作为丙方签订《协议书》，约定2009年8月1日起大良林场将案涉物业移交给丙方管理，甲方双方原签署的全部合同条款即日起由丙方履行。2019年10月31日，被告大良分局执法人员在巡查时发现，位于顺德区大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块（地（地号xx）上有八个已建成的单层砖墙锌铁顶建筑物，该八个建筑物总面积为19070平方米，由于在场人第三人未能出示《建设工程规划许可证》，但能够提供身份证、xxx号《国有土地使用证》及租赁合同，为此被告工作人员对其制作了《现场检查（勘验）笔录》，笔录中第三人对上述情况签名予以确认。此外，被告工作人员亦对八成已建成的建筑物进行了拍照记录。2019年11月1日，被告工作人员对第三人进行调查，第三人表示案涉地块上所占八个建筑物，其中序号1、2、3、4由第三人出资建设，其余的建筑物由其他人出资建设，具体谁出资建设并不清楚，第三人所出资建设的建筑物并未取得《建设工程规划许可证》。2019年11月4日，被告委托佛山市顺德区建兴测绘有限公司对案涉地块所建的建筑物进行测量，佛山市顺德区建兴测绘有限公司出具《宗地平面图》，并对顺德区大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块（地（地号xx）所建八处建筑物进行编号，即1-8号，建筑物总面积为18980.66平方米。2019年11月8日，被告对第三人涉嫌未取得《建设工程规划许可证》擅自在大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块（地（地号xx）建设四处单层锌铁顶结构棚房进行立案处理。2019年11月11日，大良投资公司委托德良公司的员工何万桥前往被告处进行调查，何万桥在调查中表示案涉建筑物所占地块的权属人为大良投资公司，该地块在2003年被大良林场租给第三人使用，大良林场是案涉地块的管理人，至于该地块上建筑物谁建表示不清楚。2019年11月22日，被告向佛山市自然资源局顺德分局发出一份《关于协助调查大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块（地（地号xxx嫌违法建设一案的函》，并附加一份建筑物分布图，该函询问佛山市自然资源局顺德分局案涉建筑物是否办理规划报建手续、是否属于未取得《建设工程规划许可证》或未按照《建设工程规划许可证》的规划进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施影响，若属于，请提出具体的改正措施方案等问题。2019年11月26日，佛山市自然资源局向被告作出《关于大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块涉嫌违法建设一案的复函》，该函表示案涉建筑物未取得《建设工程规划许可证》，属于《广东省城乡规划条例》第八十条第二款第（二）项规定的违反控制性详细规划确定的强制性内容的情形。2019年12月13日，被告对第三人未取得《建设工程规划许可证》擅自在大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块（地（地号xx）建设四处单层锌铁顶结构面积为3748.94平方米的棚房的违法行为制作《案件调查报告》，并将其作为重大案件进行集体讨论，讨论决定限第三人在限期拆除决定书送达之日起1日内拆除上述地块违法建设的四处建筑面积为3748.94平方米的棚房。2019年12月13日，被告向第三人作出《限期拆除告知书》，告知书告知第三人享有陈述申辩的权利，次日被告向第三人送达该告知书。同时，被告还将该告知书张贴至案涉建筑物门口，由红岗行政服务站工作人员梁卫国、周超龙见证，庭审中，原告表示通过张贴方式亦知晓该告知书。2019年12月16日，被告向第三人作出《限期拆除决定书》，于当日送达给第三人并将该决定书张贴至案涉建筑物门口，并由红岗行政服务站工作人员梁卫国、周超龙见证。再查，顺办发〔2010〕43号《印发佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》规定，佛山市顺德区环境运输和城市管理局行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。顺委发〔2019〕4号《中共佛山市顺德区委佛山市顺德区人民政府关于印发〈佛山市顺德区机构改革方案〉的通知》，不再保留区环境运输和城市管理局，将区环境运输和城市管理局的市政公用、市容环卫、城市管理执法等相关职责等整合，组建区城市管理和综合执法局。又查，2019年8月27日，第三人与德良公司签订《合同解除及厂房搬迁清退补助协议书》，协议书表示此前签订的《租地合约》、《租地合约补充协议》及《协议书》附件1，双方同意并确认于2019年8月31日解除租赁合同关系。德良公司对土地上所建的建筑物不予补助赔偿，仅对场地基础设施及设备搬迁进行相应清退补助，补助金额合计为1211698元。第三人应在移交厂房给德良公司前将各项费用清算完毕，并保证德良公司收回厂房后无需负责，否则第三人赔偿给德良公司由此引起的一切损失。2009年12月11日，佛山市中级人民法院作出（2009）佛中法民五终字第601号《民事判决书》，判决书认为，梁培尧在其对案涉土地使用权范围内另行让予梁洪春、聂郴平对案涉土地的使用是转租行为，并且该行为不影响梁培尧对自身投资建设的厂房进行转让的处分。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、顺办发〔2010〕43号《印发佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》、顺委发〔2019〕4号《中共佛山市顺德区委佛山市顺德区人民政府关于印发〈佛山市顺德区机构改革方案〉的通知》的规定，被告对辖区内违法建（构）筑物有调查处理的职权。关于规划区的问题，原告认为未有证据显示案涉区域属于城市规划区，故被告无职权。本院认为，根据国办函〔2016〕107号《国务院办公厅关于批准佛山市城市总体规划的通知》来看，从2016年开始城市规划区范围覆盖佛山市全市行政辖区，故案涉辖区属城市规划区范围内，不涉及乡镇规划区。原告该意见本院不予支持。本案争议焦点一：原告是否具有提起本案诉讼的主体资格。行政诉讼法上的利害关系最直接的表现为，当事人的权利义务因被诉行政行为的实施发生了改变，受到了实际的影响。本案中，原告提供了《转让地上建筑物使用权合同》，协议书经佛山市中级人民法院认定即存在土地的转租行为，也存在第三人将自身投资建设厂房进行转让的行为，由此可见原告系案涉建筑物的实际使用人，因此与被诉的行政行为具有利害关系，具有本案的原告主体资格。本案争议焦点二：为案涉《限期拆除决定书》是否合法。首先关于程序方面。本案中，被告执法人员经巡查发现涉案建筑涉嫌违法，对涉案建筑物进行了现场勘察并取证拍照，后经勘查对建筑物范围及面积进行了确认，并向第三人本人进行了调查，认定涉案建筑的建造人为本案第三人。此外被告向规划部门发函询问案涉建筑是否具备《建设工程规划许可证》等情况。后被告还向第三人发出《限期拆除告知书》，向第三人表示其涉案建筑物涉嫌违法建设，要求第三人自行拆除，并告知了第三人享有的陈述、申辩权。与此同时，被告亦将《限期拆除告知书》通过张贴的方式告知了原告，原告作为利害关系人亦有权提出自己的意见，在第三人及原告未提出陈述、申辩的申请后，被告作出案涉的《限期拆除决定书》并向第三人送达，被告作出案涉决定书程序符合程序正当原则，本院予以确认。但本院在此说明的是在送达利害关系人时应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定合法送达，不应仅通过张贴方式送达，但庭审中原告表示被告张贴后，已知悉案涉的《限期拆除告知书》、《限期拆除决定书》，故被告送达的目的已到，但送达的方式错误，本院在此指正。其次关于事实认定及法律适用方面。本案中，对事实的判断首先要判断被告所适用的法律是否正确。本院认为，无论是1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》，还是2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》，均规定在城市规划区内进行建设必须向城市规划行政主管部门申领规划许可证，对未经规划许可或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，主管部门应依法作出处理。案涉建筑物为第三人所建，建设时间为2003年，依照建设行为发生时的法律法规规定，亦属于违法建设，且这一违法行为存在继续状态，在《中华人民共和国城乡规划法》施行之后，此继续状态下的行为仍属违法。对处于继续状态且无法采取改正措施的违法建设行为，被告适用现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》规定的罚则作出决定，并未违反法不溯及既往的原则和有利于行政相对人的原则，适用法律并无不当。原告认为至于原告提出违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚的问题。本院认为，根据建法（2012）43号《住房和城乡建设部关于转发全国人大常委会法工委办公室〈对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见〉的通知》规定：“根据《意见》，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。”本案原告的违法事实一直处于存续期间，被告予以查处未超过法定时效。既然被告适用《中华人民共和国城乡规划法》并无不当，那么被告的事实认定是否有误。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，根据被告提交的《现场检查（勘验）笔录》《调查询问笔录》、佛山市自然资源局作出《关于大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块涉嫌违法建设一案的复函》可以证实，原告未取得《建设工程规划许可证》于顺德区大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块（地（地号xx）建设四处单层锌铁顶结构棚房，且上述建筑物属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建筑，违反了上述《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出《限期拆除决定书》于法有据，本院予以支持。原告认为案涉建筑物因历史原因并非违章建筑的意见本院不予支持。原告还认为被告所列的行政相对人错误，应列为原告。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物和其他工程建设的，建设单位或者个人应当申请办理建设工程规划许可证，由此可见被告在履行行政职责时应当调查案涉建筑物的建设单位或个人是谁。从本案的调查及庭审情况来看，案涉建筑物确由第三人所建，因此被告依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定将第三人作为行政相对人具有事实和法律依据，本院予以确认，原告认为被告调查主体错误意见本院不予支持。因原告与第三人之间因签署《转让地上建筑物使用权合同》，因此双方产生民事上的法律关系，原告对此可另行民事途径解决，本院不予评价。原告还认为被告作出《限期拆除决定书》中限期拆除时间太短，不符合行政合理性原则，故应予撤销。本院认为所谓行政合理性原则是指行政机关的自由裁量行为要做到合理、合情、恰当和适度，禁止行政主体滥用自由裁量权，侵害相对人合法权益和国家社会利益。诚然被告作出案涉《限期拆除决定书》要求第三人在1日之内拆除面积3748.94平方米的棚房可操作性不强，但经庭审调查来看，被告作出案涉《限期拆除决定书》后无论与第三人还是原告，对其今后实施拆除的行为进行了协商，实际上原告或第三人亦无真正实施或者履行案涉的《限期拆除决定书》，根据上文论述，案涉《限期拆除决定书》认定事实及适用法律并无误，若撤销案涉《限期拆除决定书》，会导致行政行为的空转，为此本院对被告要求第三人自行拆除时间过短这一行为予以指正，但不予撤销。被告在今后的行政执法过程中既要符合行政行为合法性要求，又要符合行政行为合理性的要求。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告梁洪春、聂郴平的诉讼请求。本案受理费50元，由原告梁洪春、聂郴平负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  陈 威人民陪审员  李爱真人民陪审员  黎嘉妍二〇二〇年五月二十八日书 记 员  黄银瑞