山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终545号 上诉人（原审原告）鲍中平。 上诉人（原审原告）王成地。 被上诉人（原审被告）莱阳市人民政府，住所地山东省莱阳市金水路**。 法定代表人李冬，市长。 委托代理人吕怀玉。 原审原告鲍中平、王成地诉莱阳市人民政府行政复议一案，不服烟台市中级人民法院于2019年11月28日作出的（2019）鲁06行初142号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告鲍中平、王成地向原审法院起诉称，2019年4月14日，二原告以书面、邮寄形式向莱阳市团旺镇人民政府提交政府信息公开申请书，于2019年4月22日收到莱阳市团旺镇人民政府作出的《关于信息公开申请答复书》。原告于2019年6月11日向被告提出行政复议申请。被告作出的行政复议决定程序违法，剥夺了原告的查阅材料权、听证权，未依法全面审查莱阳市团旺镇人民政府作出的《关于信息公开申请答复书》其中存在的违法行为，严重失职。原告申请复议是请求被告依法纠正其下属行政机关的违法行为，虽然被告撤销了莱阳市团旺镇人民政府作出的《关于信息公开申请答复书》，但对于原告复议请求的《关于信息公开申请答复书》与事实不符、被申请人未履行法定监管职责等请求未依法全面审理，未履行行政复议的法定职责。故请求判令：1、确认被告作出的莱政复决字[2019]27号行政复议决定违法；2、诉讼费由被告承担。 原审法院审理查明，2019年4月14日，二原告向莱阳市团旺镇人民政府提出政府信息公开申请，申请公开“孙太庄村2015年上级扶贫政策的文件及扶贫款总金额、用途，扶贫款的去向和审批手续”。 2019年4月22日，莱阳市团旺镇人民政府作出关于信息公开申请答复书，告知二原告：1.2015年上级部门拨付孙太庄财政专项扶贫资金金额5万元；用于村庄基础设施提升或者产业项目发展。2015年孙太庄在宏达花生加工合作社门前位置建设办公用房并出租给花生加工合作社，合作社上交租金3000元；后来因为房屋所占用土地产权属合作社所有，导致该房屋产权不明确。于2018年向上级扶贫部门申请对该项目进行变更，在2018年孙太庄村重新实施了村东平塘清淤护坡工程。该笔资金将于项目账目处理结束后直接拨付给施工方。2.向申请人书面公开《关于对团旺镇孙太庄村2015年财政专项扶贫资金项目实施方案变更申请的批复》(莱扶贫组办字【2018】56号)。 二原告于2019年6月11日向被告提出行政复议申请，请求：1.被告确认莱阳市团旺镇人民政府于2019年4月22日作出的《关于信息公开申请答复书》与申请人申请的内容事项不相符，形式违法；2.被告确认莱阳市团旺镇人民政府于2019年4月22日作出的《关于信息公开申请答复书》与事实严重不相符，行政行为违法；3.被告确认莱阳市团旺镇人民政府违反《财政专项扶贫资金管理办法》等法律法规的规定，对孙太庄村书记王成喜无中生有、编造子虚乌有的扶贫项目，骗取国家扶贫资金，未履行监管的法定职责的行政行为违法，并要求被告依法追究相关责任人的法律责任；4.要求莱阳市团旺镇人民政府重新依法书面公开二原告的申请事项；5.在法定期限内查阅复制被申请人提交的证据、依据及相关材料，避免被申请人提供假证；6.依法组织听证，并与原告一起到现场质证，依法监督管理腐败的乱象。 被告收到上述行政复议申请书后，于2019年6月19日予以受理，于2019年8月10日作出行政复议决定延期通知，告知二原告行政复议决定延期至2019年9月11日前作出。2019年9月5日，被告作出莱政复决字[2019]28号行政复议决定，认为被申请人莱阳市团旺镇人民政府作出的《关于信息公开申请答复书》不合法；关于二原告提出的《关于信息公开申请答复书》与事实不符、被申请人未履行法定监管职责等请求不属于本案审理范围，遂决定撤销莱阳市团旺镇人民政府作出的《关于信息公开申请答复书》，责令被申请人自收到决定书之日起根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）的规定对该政府信息公开申请重新作出处理。被告作出的上述行政复议受理通知书、行政复议决定延期通知书和行政复议决定书均已送达给二原告，其中，二原告于2019年9月13日收到本案行政复议决定书。 2019年9月25日，二原告以邮寄方式向原审法院提交本案起诉材料。 原审法院认为，二原告是本案被诉行政行为的相对人，依法有权提起本案诉讼。被告是作出本案行政复议决定的行政机关，是本案的适格被告。 2019年9月13日，二原告收到本案行政复议决定书，于2019年9月25日向该院提起行政诉讼，未超过法定的起诉期限。 关于被告作出的被诉行政复议决定的合法性问题，原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定，“属于行政复议法规定的行政复议范围”是行政复议申请得以受理的必要条件之一。由此可见，行政复议是公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理作出决定的行政行为。一个先前存在的具体行政行为也即原行政行为（包括作为和不作为）是行政复议启动的前提条件，行政复议机关必须针对原行政行为方能确定审查对象和内容，一个不基于原行政行为提出的复议申请不属于行政复议范围。本案中，二原告的行政复议申请涉及六项内容，第一、二、四项内容是二原告请求被告针对莱阳市团旺镇人民政府作出的政府信息公开答复确认违法并责令重作；第三项内容是要求被告确认莱阳市团旺镇人民政府未监督管理孙太庄村书记的违法行为违法；第五、六项内容是要求在复议程序中查阅复制证据材料和听证、现场质证。由于二原告并未在其向莱阳市团旺镇人民政府提出的信息公开申请中提出上述第三项请求内容，故该项请求实质上超出了原行政行为的内容，构成了一项新的履责申请，依法不属于行政复议范围，被告对此认定于法有据。在被告作出的本案被诉行政复议决定中，已经认定莱阳市团旺镇人民政府对二原告作出的政府信息公开答复与申请内容不符、不合法，并最终决定撤销莱阳市团旺镇人民政府作出的信息公开答复，责令其重新作出答复处理。因此，被告的复议决定实际上已经针对二原告提出的第一项和第四项复议请求事项作出了审查处理。对于行政机关向申请人公开的政府信息答复内容是否与事实相符，不属于复议机关对原信息公开行政行为的审查范围，被告对此认定正确。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”第二十三条第二款规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”行政复议程序采取书面审查为原则，如复议机关认为有必要时方才对有关组织和人员进行调查。复议程序中查阅有关材料是法律赋予复议申请人的权利，复议申请人可以在复议程序中向复议机关提出。本案中，被告受理二原告的复议申请后，依法进行了书面审查，并最终支持了二原告针对原行政行为的请求，未有证据证实被告拒绝二原告行使查阅有关材料的权利，同时，未采用调查和听证的方式进行审查也未影响二原告复议权利的实现。因此，被告作为复议机关针对复议案件的具体情况有权决定采取何种审查办法，二原告在复议申请中提出的第五、六项请求中涉及的复议权利并未受到侵害，被告作出的本案被诉复议决定对二原告的复议权利给予了有效保障。 关于被告复议决定中的法律适用问题，原审法院认为，二原告向莱阳市团旺镇人民政府提出政府信息公开申请及莱阳市团旺镇人民政府作出答复时施行的是《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号），被告在对原行政行为进行审查时适用原行政行为发生时施行的相关法律法规于法有据，并无不妥。况且，新、旧《中华人民共和国政府信息公开条例》的适用并不会对本案被诉行政复议决定及其对原行政行为的审查结果造成不同影响，二原告以此主张本案被诉行政复议决定适用法律错误的理由不成立，不予支持。 综上，被告作出的本案被诉行政复议决定认定事实清楚,适用法律正确,程序合法，予以确认。二原告请求确认本案被诉行政行为违法的理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告鲍中平、王成地要求确认被告莱阳市人民政府作出的莱政复决字[2019]28号行政复议决定违法的诉讼请求。案件受理费50元，由原告鲍中平、王成地负担。 上诉人鲍中平、王成地不服原审法院判决，请求依法撤销原审法院判决；确认莱阳市人民政府作出的莱政复决字(2019)28号《行政复议决定书》违法，予以撤销并重新作出行政复议决定。诉讼费由被上诉人承担。理由：1.涉案复议决定书没有支持上诉人的复议请求，至今未公开上诉人申请的信息公开事项，侵害了上诉人的合法权益。2.被上诉人违反法定程序。被上诉人没有履行告知的职责，未保障申请人的查阅材料权和知情权，未依法提供莱阳市团旺镇人民政府作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。3.被上诉人作出的行政复议决定，适用废止的《中华人民共和国政府信息公开条例》(国务院令第492号)中的法律条文侵害了上诉人的合法权益。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求依法审理。 被上诉人莱阳市人民政府向本院提交书面答辩意见称，被上诉人作出的《行政复议决定书》(莱政复决字[2019]28号)认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人对法律法规存在误解、曲解，上诉理由不能成立。请求维持原判。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。上述证据已经原审法院庭审质证。二审中，各方当事人均没有新证据提交。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，本案审理的焦点是莱阳市人民政府作出的莱政复决字[2019]27号行政复议决定书是否合法。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”本案中，根据上诉人一审起诉状和二审上诉状的表述，并结合原审法院以及行政复议机关查明的事实，莱阳市团旺镇人民政府于2019年4月22日作出的《关于信息公开申请答复书》与鲍中平、王成地二人申请的内容不相符、公开的内容和程序不合法，莱阳市人民政府据此作出莱政复决字[2019]27号行政复议决定书，决定撤销该《关于信息公开申请答复书》，并责令其重新作出具体行政行为，符合上述法律规定，并无不当。鉴于涉案《关于信息公开申请答复书》已由被诉行政复议决定所撤销，原行政行为无论在合法性上还是在效力上都已受到了否定性评价，且正处于准备答复过程中，上诉人再行诉讼请求撤销该复议决定没有实际意义。因此，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人请求撤销一审判决和被诉行政复议决定，因缺乏事实根据与法律依据，本院不予采纳。 需要强调的是，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条均规定，决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。具体到本案，被诉莱政复决字[2019]27号行政复议决定书虽作出了责令莱阳市团旺镇人民政府重新作出处理的决定，但未规定限期履行的时间，程序上存在瑕疵。因该瑕疵尚不足以构成撤销或者确认涉案行政复议决定违法的法定条件，本院予以指正。本院建议，莱阳市人民政府应当督促相关政府和部门尽快落实莱政复决字[2019]27号行政复议决定书，依法履行行政复议决定。 综上，原审法院判决结果正确，程序合法。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人鲍中平、王成地负担。 本判决为终审判决。 审判长  王云阁 审判员  曹林灿 审判员  许 琳 二〇二〇年五月十九日 书记员  王超群