广东省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2018）粤行赔终2号上诉人（原审原告）：中山市西区沙朗安合股份合作经济社，住所地广东省中山市**沙朗村，组织机构代码C0389209-9。法定代表人：梁润玲，社长。委托代理人：高庆萍、胡秀萍，均为河北九度律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市**松苑路**市政府大楼，统一社会信用代码11442000722460762W。法定代表人：焦兰生，市长。委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。委托代理人；陈润，广东金丰华律师事务所律师。原审第三人：中山市人民政府西区办事处。住所地：广东省中山市**富华道升华路**，统一社会信用代码11442000007333211F。法定代表人：丁勇，主任。委托代理人：卫冬云、游志尧，均为广东盈进律师事务所律师。上诉人中山市西区沙朗安合股份合作经济社（以下简称安合合作社）因与被上诉人中山市人民政府、原审第三人中山市人民政府西区办事处（以下简称西区办事处）行政赔偿纠纷一案，不服广东省中山市中级人民法院作出的（2017）粤20行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1998年，中山市人民政府以中国土征复[1998]XX号《关于卢业华申请受让住宅用地的批复》（以下简称XX号批复）、中国土征复[1998]XX号《关于西区农村信用合作社申请受让商业住宅用地的批复》（以下简称XX号批复）、中国土征复[1998]XX号《关于西区农村信用合作社申请受让商业住宅用地的批复》（以下简称XX号批复）、中国土征复[1998]XX号《关于余骥等九户申请受让商业住宅用地的批复》（以下简称XX号批复）批准征用了安合合作社集体土地40812.53平方米。广东省人民政府于2015年分别作出粤府行复[2015]35、36、37、38号四份《行政复议决定书》，四份复议决定分别认定XX号批复、XX号批复、XX号批复、XX号批复关于涉及地块经被征地集体组织表决，已完善征地补偿手续的事实缺乏有效证据，分别确认中山市人民政府作出的XX号批复、XX号批复、XX号批复、XX号批复违法。安合合作社不服上述广东省人民政府四份《行政复议决定书》，以广东省人民政府为被告向广东省高级人民法院提起行政诉讼。2016年，广东省高级人民法院分别作出（2016）粤行终444、445、446、447号四份《行政判决书》，维持了广东省人民政府分别作出的粤府行复[2015]35、36、37、38号四份《行政复议决定书》。广东省高级人民法院作出的（2016）粤行终444号《行政判决书》查明XX号批复涉及地块被广东省人民政府认定为未批先占的违法用地，中山市国土资源局于1998年12月28日对该违法行为进行了行政处罚。广东省高级人民法院作出的（2016）粤行终445号《行政判决书》查明XX号批复涉及地块被广东省人民政府认定为未批先占的违法用地，中山市国土资源局于1998年6月20日对该违法行为进行了行政处罚。广东省高级人民法院作出的（2016）粤行终446号《行政判决书》查明XX号批复涉及地块被广东省人民政府认定为未批先占的违法用地，中山市国土资源局于1998年6月30日对该违法行为进行了行政处罚。广东省高级人民法院作出的（2016）粤行终447号《行政判决书》查明XX号批复涉及地块被广东省人民政府认定为未批先占的违法用地，中山市国土资源局于1998年6月20日对该违法行为进行了行政处罚。XX号批复征收的土地为旱地九分六厘、XX号批复征收的土地为旱地二十七亩零五毫、XX号批复征收的土地为旱地二十七亩三分七厘五毫、XX号批复征收的土地为旱地五亩八分七厘五毫。另查明：2017年1月26日，安合合作社以XX号批复、XX号批复、XX号批复、XX号批复违法为由，向中山市人民政府申请行政赔偿。2017年3月24日，中山市人民政府作出中府行决字[2017]3号《不予赔偿决定书》，决定不予赔偿。再查明：2017年5月11日庭审时，中山市人民政府陈述XX号批复安合合作社收取了19200元，XX号批复安合合作社收取了540100元，XX号批复安合合作社收取了547586元，XX号批复安合合作社收取了117136元，总计1224022元。通过农业银行转账支付，收取时间均为1992年。2017年5月11日庭审时，安合合作社陈述：安合合作社是由原中山市沙朗村6队组建。2017年5月11日庭审时，安合合作社现负责人梁润玲查看中山市人民政府提供的账册时，在收款人签名处找到了自己的签名，但不确定是自己亲自所签。中山市统计局提供的中山市西区1995年至1997年主要农业经济作物平均年产值情况表显示：1995年到1997年水田平均亩产值为1481元、旱地平均亩产值为1213元、水浇地平均亩产值为4731元、果园平均亩产值为2398元、鱼塘平均亩产值为3796元、苗圃平均亩产值为992元。“西区办事处征地补偿表”显示：1.1995年至1997年中山市西区办事处旱地平均年产值1213元；2.征地低标准（土地补偿费平均年产值3倍、安置补偿费平均年产值2倍）6065元/亩；3.征地高标准（土地补偿费平均年产值5倍、安置补偿费平均年产值10倍）18195元/亩。2017年4月6日，安合合作社向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.撤销中山市人民政府作出的中府行决字[2017]3号《不予赔偿决定书》；2.判令中山市人民政府按1998年中山市国有土地基准地价标准向安合合作社支付违法征收土地的赔偿金。2017年5月11日庭审时，安合合作社明确赔偿请求具体为：XX号批复面积为640平米要求赔偿335360元，XX号批复面积18003.3平米要求赔偿9433729元，XX号批复面积18252.9平米要求赔偿9564519元，XX号批复面积3916.33平米要求赔偿2052156元，总面积是40812.53平米总共要求赔偿21385765元。原审法院认为：本案为行政赔偿纠纷，鉴于涉案四件违法征收行为为同类行政行为，且当事人一致，安合合作社以一份行政赔偿申请书提出申请后，中山市人民政府亦仅作出一份不予赔偿决定书，原审法院对四件违法征收行为的赔偿请求合并进行审理。广东省高级人民法院分别作出（2016）粤行终444、445、446、447号四份《行政判决书》维持了涉案征用土地批复的效力，相关四起违法征用行为均发生在1998年，依法应适用《中华人民共和国土地管理法》（一九八八年十二月二十九日修正版）。中山市人民政府违法征用旱地，安合合作社有权依照《中华人民共和国土地管理法》第二十七条“……征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍”之规定收取土地补偿费，及第二十八条“……但是，每亩被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十倍”之规定收取安置补助费。对此，中山市人民政府提供的证据反映，原中山市沙朗村6队（现安合合作社）已于1992年收取了包括涉案土地在内的征用土地款230万元，上述事实有相关银行转账单据及原中山市沙朗村6队账册相互印证，虽然安合合作社不确认上述证据，但安合合作社并不能提供相反证据予以推翻，故原审法院对上述证据及其证明的事实依法予以确认。安合合作社前身原中山市沙朗村6队已于1992年收取了征用土地款230万元，包括本案涉案征用土地款项1224022元（XX号批复19200元/九分六厘=20000元/亩、XX号批复540100元/二十七亩零五毫=20000元/亩、XX号批复547586元/二十七亩三分七厘五毫≈20000元/亩、XX号批复117136元/五亩八分七厘五毫=19938元/亩），安合合作社获得的征用土地款高于1998年的法定补偿标准，高于1998年中山市征用旱地低标准，也高于1998年中山市征用旱地高标准。原审法院依法认定，相关费用已经足额支付，中山市人民政府以XX号批复、XX号批复、XX号批复、XX号批复违法征用土地未给安合合作社造成实际损失。安合合作社主张中山市人民政府应以国有土地基准地价准予赔偿没有法律依据，依法不予采纳。中山市人民政府作出中府行决字[2017]3号《不予赔偿决定书》，决定不予赔偿，查明事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回中山市西区沙朗安合股份合作经济社的全部诉讼请求。上诉人安合合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定安合合作社主张以国有土地基准地价予以赔偿没有法律依据，是错误的。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第九条、第三十六条的规定，涉案土地被违法征收，土地不能返还，已经给上诉人造成实际损失，上诉人有权提出国家赔偿。涉案土地已经被出让，应当依据出让所得价款给予赔偿。上诉人已经提交涉案土地出让合同证明出让价格，同时申请一审法院调取出让同时期国有土地出让基准地价，以便比较涉案土地的实际出让价格是否明显低于财产价值，但一审法院不予调取。退一步讲，即便不比较出让价格是否低于财产价值，按照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（五）项的规定，也应当将出让金作为国家赔偿金给付上诉人。二、涉案土地被征收的实际时间是1999年7月14日后，所以应当适用1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》。且一审法院查明“1998年6月对未批先占行为作出行政处罚”，没有任何证据。三、一审法院认定上诉人收取涉案土地征地补偿款，依据不足。被上诉人提供的账册缺乏客观性，所记载内容不符合常理，也不能体现出哪些款项与涉案土地相关。一审法院认定的涉案土地补偿对应的金额是推算出来的，并非证据所体现的内容。综上所述，一审法院认定事实、适用法律错误，请求撤销一审判决，改判支持安合合作社的诉讼请求。被上诉人中山市人民政府、原审第三人西区办事处于二审时均未作答辩。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。另查明：对于XX号批复、XX号批复、XX号批复、XX号批复，广东省人民政府分别作出的粤府行复[2015]35、36、37、38号四份《行政复议决定书》，均作出“……涉案批复关于涉案地块经被征地集体组织表决，已完善征地补偿手续的事实认定缺乏有效证据，本府对涉案批复的合法性不予认可。但由于涉案批复距今时间较长，且涉案地块已办理国有土地使用权登记（已另案处理），如撤销涉案批复将会破坏基于涉案批复所衍生的社会交易秩序。基于此种考虑，本府对申请人关于撤销涉案批复的复议请求不予支持。”的认定。本院认为：本案为行政赔偿纠纷，二审需审查中山市人民政府作出中府行决字[2017]3号《不予赔偿决定书》是否合法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的；……”第六条第一款规定：“受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。”第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”对于涉案的XX号批复、XX号批复、XX号批复、XX号批复，广东省人民政府分别作出的粤府行复[2015]35、36、37、38号四份《行政复议决定书》，均确认涉案批复违法，但由于涉案批复距今时间较长，且涉案地块已办理国有土地使用权登记，如撤销涉案批复将会破坏基于涉案批复所衍生的社会交易秩序，因此不予撤销。广东省高级人民法院分别作出（2016）粤行终444、445、446、447号四份《行政判决书》，维持上述行政复议决定，驳回安合合作社要求撤销上述行政复议决定的诉讼请求。根据上述法律规定及已生效判决的认定，安合合作社因中山市人民政府实施的违法征用土地批复行为，有权要求中山市人民政府赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”由于涉案批复未予撤销，且涉案地块已办理国有土地使用权登记，客观上返还土地无法实现，根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第二十七条有关“……征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍”的规定及第二十八条“……但是，每亩被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十倍”的规定，可按安合经济社应收取征地行为导致的土地补偿费、安置补助费计算直接损失给予赔偿。经查，原中山市沙朗村6队（现安合合作社）已于1992年收取了包括涉案土地在内的征用土地款230万元，上述事实有相关银行转账单据及安合合作社前身原中山市沙朗村6队的账册相互印证，安合合作社虽予以否认但不能提供充分的证据推翻。一审根据安合合作社基于涉案XX号批复、XX号批复、XX号批复、XX号批复分别被征收的土地面积、性质及收取的款项，计算出安合合作社因上述批复分别获得的征用土地款均高于1998年的法定补偿标准，高于1998年中山市征用旱地低标准，也高于1998年中山市征用旱地高标准，依据充分。因此，中山市人民政府基于安合合作社已收取全部征地补偿款，且因征地依法应获得的补偿权益没有受到实际损害的事实，作出中府行决字[2017]3号《不予赔偿决定书》决定不予赔偿，结果并无不当。一审法院判决驳回安合合作社的诉讼请求，事实根据和法律依据充分，本院予以维持。安合合作社上诉主张以国有土地基准地价予以赔偿，请求撤销一审判决，改判支持其全部诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。行政赔偿案件不收取案件受理费。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇二〇年五月二十八日书记员  王秋喆肖威