广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终567号 上诉人（一审原告）刘旺发，男，1950年12月30日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）李初明，男，1973年12月24日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）周金娥，女，1977年6月7日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）刘春姑，女，1950年3月25日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）刘海明，男，1977年9月3日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）赵丽丽，女，1982年1月4日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）刘养发，男，1936年11月5日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）刘小军，男，1973年6月11日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）张永秀，女，1970年11月25日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）刘婷，女，1996年12月18日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）李润旺，男，1947年6月24日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）蒋九初，女，1947年10月27日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）朱干，女，1945年3月17日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）刘桂江，男，1972年7月5日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）李爱珍，女，1978年4月26日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）龙莲香，女，1965年11月23日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）刘怡，女，1995年12月2日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）廖建富，男，1964年11月28日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）秦云娣，女，1965年2月6日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）李孝妹，女，1937年12月7日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）刘艳萍，女，1992年6月6日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）李桂文，男，1968年10月6日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）李萍，女，1968年10月1日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）李万明，男，1992年1月6日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）刘付有，男，1963年11月4日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）刘锟，男，1993年6月1日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）刘四有，女，1934年5月18日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）李桂源，男，1972年6月4日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）李玉婷，女，1996年11月2日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）黄金红，女，1973年5月3日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）洪桂芳，女，1958年8月12日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）陈欣延，男，1985年11月1日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）陈洪韬，男，1988年1月15日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）刘秀芳，女，1973年4月15日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）陶志鹏，男，1997年3月14日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）林桂芝，女，1962年6月16日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）何辉辉，男，1988年9月9日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）林桂荣，男，1970年1月4日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）林玉荣，女，1973年3月15日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）洪桂强，男，1967年10月3日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）马四兰，女，1969年5月24日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）洪俊杰，男，1990年11月21日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）苏初妹，女，1946年12月9日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）雷玉珍，女，1974年10月24日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）刘玉清，男，1973年4月1日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）刘佳灵，男，1996年3月25日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）全初弟，女，1950年7月20日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）刘开旺，男，1970年12月4日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）刘秀兰，女，1975年7月2日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）秦艳萍，女，1998年10月6日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）何晶晶，女，1986年1月17日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）莫荣英，女，1980年12月24日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）游群，女，1975年5月25日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）刘艳琳，女，1990年1月11日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）李建树，男，1985年11月3日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）刘玉红，女，1977年2月19日出生，汉族，住桂林市七星区。 上诉人（一审原告）李丽萍，女，1998年4月18日出生，汉族，住桂林市七星区。 诉讼代表人刘桂江、洪桂强、刘付有、刘旺发、廖建富。 被上诉人（一审被告）桂林市七星区人民政府，住所地桂林市七星区骖鸾路**。 法定代表人郑平，区长。 一审第三人桂林市七星区穿山街道办事处刘家里第23村民小组。 诉讼代表人刘小臣，负责人。 上诉人刘旺发等57人因诉被上诉人桂林市七星区人民政府（以下简称七星区政府）及第三人桂林市七星区穿山街道办事处刘家里第23村民小组（以下简称刘家里23组）行政协议一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初423号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2011年2月26日，广西壮族自治区人民政府作出《关于桂林市2010年第十七批次城市建设用地的批复》（桂政土批函〔2011〕85号），同意将穿山街道办事处七星村民委员会福隆上村、福隆中村、福隆下村、建干里村民小组、穿山村委会及下关、刘家里、张家园、江东、白果树、穿山园村民小组的集体农用地11.1107公顷转为建设用地并征收为国有，作为桂林市2010年第十七批次城市建设用地。桂林市人民政府于2011年4月27日发布《桂林市人民政府征收土地公告》（市政〔2011〕57号），桂林市国土资源局于2011年7月12日发布《桂林市2010年第十七批次城市建设用地征地补偿安置方案公告》。2016年12月6日，广西壮族自治区人民政府作出《关于桂林市2015年度城市建设用地第三批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂政土批函〔2016〕652号），同意桂林市申报的2015年度城市建设用地第三批次农用地转用和土地征收实施方案，同意使用业经国务院批准农用地转用和土地征收的土地96.7881公顷作为桂林市2015年第三批次城市建设用地。桂林市人民政府于2017年1月18日发布《桂林市人民政府征收土地公告》（市政告字〔2017〕2号），桂林市国土资源局于2017年3月7日发布《桂林市2015年度第三批次城市建设用地项目征地补偿安置方案》。2017年2月27日，穿山街道办、穿山村委会召开了刘家里征地工作村组组长及代表会，同年3月6日又召开了刘家里23组户代表会议，告知了开展征收土地工作的情况。2017年4月12日，穿山街道办与刘家里23组签订了《征地协议书》及《补充协议》，就征地事项达成了一致，两份协议分别约定征地补偿价格为21.681万元/亩、集体经济扶持费每亩8万元，《征地协议书》还约定“四、征地范围内的地上附着物经双方清点核实后，依照《桂林市城市规划区内集体土地征收补偿安置办法》（市政〔2014〕27号）规定并结合《桂林国家高新区七星区地上建（构）筑物、附着物补偿（自拆）标准》（新星政发〔2016〕5号）予以补偿，另行签订补偿协议书”。由于刘家里23组无对公账户，以上协议约定的全部款项已于2017年5月11日依协议约定汇入了穿山街道办穿山村委会的银行账户。随后，刘家里23组制定的内部分配方案，对征地补偿款及集体经济扶持费按该组享受村民待遇的人数240人进行平均分配，刘家里23组总户数为74户，其中已有48户领取该款，尚有包含原告刘旺发等57人的22户在内的26户未领取。 一审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，从涉案《征地协议书》的内容来看，协议第四条明确约定对地上附着物经双方清点核实后予以补偿，另行签订补偿协议。经核实，在签订《征地协议书》后，政府对征地范围内的蔬菜、树木、水池等青苗和地上附着物另行组织了清点登记和签订协议进行补偿，还发布公告要求不配合清点登记的村民限期配合清点、签订协议、领取补偿款，对仍未在期限内配合清点登记的村民，政府组织对其青苗和地上附着物也进行了清点登记、制作补偿清单并依补偿标准计算出补偿金额，其所有者可随时领取该补偿款。由此可知，本案《征地协议书》只是土地所有权人刘家里23组与政府关于土地所有权被征收就补偿款达成的协议，仅是涉及刘家里23组全体村民对土地享有的所有权权益的行政行为，并不直接涉及土地使用权的行使，与土地使用权行使相关联的是土地征收决定或者限期搬迁决定、强制清除地上附着物等行为，且政府按照《征地协议书》和《补充协议》约定支付征地补偿款及集体经济扶持费后，刘家里23组制定的分配方案也是按照享受村民待遇的村民人数平均分配，各村民之间并无差别，进一步佐证原告刘旺发等57人与涉案《征地协议书》并不存在区别于其他村民的特别权利。此种情况下，依上述司法解释规定，如对签订《征地协议书》行为不服，只有集体土地所有权人或者过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼，原告刘旺发等57人并非过半数的村民，且其以个人名义起诉要求确认《征地协议书》无效，依法不具备原告资格。经该院在立案阶段向刘旺发等57人释明，其坚持起诉，该院于2019年5月15日作出（2019）桂03行初260号行政裁定不予立案，广西壮族自治区高级人民法院认为“由于在立案阶段，无法判定政府在签订涉案《征地协议书》前，是否对相关征地信息进行过公告或存在剥夺行政相对人知情权等行为，故现阶段无法排除刘旺发等57人本案适格原告的身份”，于2019年7月3日作出（2019）桂行终901号行政裁定指令该院予以立案。该院立案受理后，向七星区政府送达了起诉状副本及应诉通知书，七星区政府向该院提交的证据材料进一步证实涉案《征地协议书》系土地所有权被征收的补偿协议并未涉及土地使用权行使，且涉案《征地协议书》签订之前，桂林市人民政府发布了征收土地公告，桂林市国土资源局发布了城市建设用地征地补偿安置方案公告，穿山街道办、穿山村委会在签订《征地协议书》和《补充协议》前也召开了刘家里征地工作村组组长及代表会和刘家里23组户代表会议，告知了开展征收土地工作的情况。 另外，原告刘旺发等57人主张根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，其有权以自己名义提起本案行政诉讼，涉案《征地协议书》并不直接涉及原告刘旺发等57人对土地使用权的行使及其地上附着物的补偿，本案不应适用该条规定，故刘旺发等57人的该项主张，该院不予支持。原告还主张按照最高人民法院（2017）最高法行申5096号行政裁定书的裁判观点，其具有原告资格，但该案诉请系要求确认征收土地行政行为违法，本案诉请系要求确认《征地协议书》无效，两案所诉并非同类行政行为，征收土地行政行为包含征地批复、发布征地公告、签订补偿协议、责令交出土地、清表等一系列独立行为，作为拥有土地使用权的村民个人，对其中有些行政行为具有原告资格，可以自己名义起诉，对有些行政行为不具备原告资格，不可一概而论，故原告的该项主张该院亦不予支持。综上，原告依法不具有以自己的名义提起本案行政诉讼的原告资格，经该院释明，其坚持起诉，依法应驳回其起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告刘旺发等57人的起诉。 上诉人刘旺发等57人不服一审裁定，上诉称，一、一审法院严重违反法定审判程序规定。1、法律规定，未经质证的证据不能作为定案依据。一审法院未组织双方质证，直接以被上诉人提供的证据和答辩意见作为本案的定案依据和裁判意见，严重违反法定审判程序规定。2、一审法院以原被撤销裁定的同样法条和理由，仍以上诉人无诉讼资格为由作出裁定，损害司法公信力和形象。二、一审法院认定事实明显错误、不清，主要依据明显不足，涉嫌枉法裁判。1、被上诉人提供的诸多证据材料均为虚假、无效，一审法院不经质证就完全采纳。2、被上诉人委托穿山街道办与第三人对刘家里23组私下签订涉案《征地协议书》，上诉人作为被征收征用土地的用益物权人，显然与本案具有利害关系，有权提起诉讼。3、被上诉人称上诉人所在23组集体土地已被依法征收，但上诉人未见过批文，更未见征收公告、安置补偿方案等文件。被上诉人严重违法。三、一审法院适用法律明显错误。1、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第二款明确作为被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人作为利害关系人有权提起涉及征收征用补偿协议的行政协议之诉；第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定。法律规定是“可以”，不是“必须”，一审法院曲解法条。2、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条明确规定“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。上诉人作为涉案土地的实际使用者，依法取得了涉案土地的承包经营权，与签订的《征地协议书》明显具有法律上的利害关系，依法具备诉讼主体资格。3、最高人民法院公布的典型行政判例（2017）最高法行申5096案件，所涉及情形与本案高度相似，其裁判观点及要旨具有借鉴意义。该案裁判观点为“虽然涉案土地属于村集体所有，《土地补偿协议书》也是由征收单位与村集体签订，但是再审申请人作为承包人，对该土地享有承包经营权，且对该土地上的青苗享有所有权，其与本案具有利害关系。二审适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，认为对案涉农村集体土地的征收行政行为不服，提起行政诉讼的，只能是村民委员会或者农村集体经济组织，或者过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼，再审申请人以自然人名义起诉土地征收行为，不符合行政诉讼原告主体资格，以此为由驳回其上诉，属于适用法律不当，本院予以纠正”。一审法院却不理会司法指导案例的精神，损害了我国司法公信力。综上，请求二审撤销一审裁定，依法提审本案或判令一审法院继续对本案进行实体审理。 七星区政府答辩称，一审裁定认定答辨人对刘家里23组97.96亩集体土地依法实施征收，审判程序合法。一审裁定认定刘旺发等23户57人对《征地协议书》依法不具备以自己的名义起诉的资格，适用法律正确，上诉人以其土地使用权为由起诉是一事二诉，重复起诉，人民法院应当不予受理。请求二审法院依法驳回刘旺发等57人的上诉，支持原审裁定。 本院经查明，本案诉请为判决确认桂林市七星区签订的涉案《征地协议书》无效。本案中，穿山街道办与刘家里23组于2017年4月12日签订了《征地协议书》及《补充协议》，并2017年5月11日付清了刘家里23组征地补偿款项。征地补偿款（含土地补偿款、安置补助费、青苗补偿费）达到了补偿产值标准的41倍。刘家里23组总户数74户，享受村民待遇的人数240人。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”。刘旺发等57人所诉的《征地协议书》是土地所有权人与征收管理部门关于土地征收补偿达成的协议，依法只有集体土地所有权人或过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。因刘家里23组总户数74户，享受村民待遇的人数240人，刘旺发等22户合计57人提起诉讼，户数或人数均没过半数，刘旺发等57人依法不具有以自己的名义提起本案行政诉讼的原告资格，刘旺发等57人的起诉不符合法律的规定，经法院释明，其坚持起诉，依法应驳回起诉。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回刘旺发等57人的起诉正确，刘旺发等57人的上诉理由不成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  贺利研 审判员  李俊思 审判员  杨 钉 二〇二〇年五月六日 书记员  周俊玲