云南省普洱市景谷傣族彝族自治县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）云0824行初3号 原告景东生元农业科技有限公司。地址云南省普洱市景东彝族自治县文井镇速南村老乌箐。 统一社会信用代码91530823325278473N。 法定代表人章一。 委托代理人裴爱英，北京京坤律师事务所专职律师。执业证号11101200211981435。代理权限为一般授权。 委托代理人廉惠子，北京京坤律师事务所实习律师。代理权限为一般授权。 被告景东彝族自治县自然资源局。地址云南省普洱市景东彝族自治县青云路**。 统一社会信用代码11532724015223215N。 法定代表人罗煜东，局长职务。 委托代理人罗军辉，男。代理权限为特别授权。 委托代理人郭权，男，景东彝族自治县自然资源局督察员。代理权限为特别授权。 委托代理人刘铭兵，云南银生律师事务所律师专职律师。执业证号15308200010844275。代理权限为特别授权。 原告景东生元农业科技有限公司诉被告景东彝族自治县（以下简称景东县）自然资源局土地行政管理争议一案，本院2020年1月3日受理后，于五日内向被告景东县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。于2020年4月21日依法组成合议庭，在景东县人民法院中法庭公开开庭进行了审理。原告景东生元农业科技有限公司的法定代表人章一，委托代理人裴爱英，被告景东县自然资源局的委托代理人罗军辉、郭权、刘铭兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告景东生元农业科技有限公司诉讼请求：1、撤销被告于2019年5月14日作出景自然资责改字〔2019〕第11-9号《责令限期改正违法行为通知书》；2、本案诉讼费由被告承担。 事实及理由：原告于2013年通过土地流转方式取得景东县XXX的部分荒地使用权，经县发展和改革局进行投资项目备案、县环境保护局进行环评批复、县畜牧局进行规模化养殖项目备案等手续后，建设养鸡场从事蛋鸡养殖经营。 2019年1月，文井镇人民政府根据县征地拆迁安排，以墨临高速公路十标段拟占用原告养鸡场部分土地进行建设为由，就原告位于征地红线内的部分附着物进行核算并与原告协商征收补偿事宜，在双方不能达成一致意见的情形下，被告于2019年4月18日以原告的养鸡场属违法用地为，由向文井镇人民政府发函，要求文井镇人民政府对原告的养鸡场按违建进行查处，文井镇人民政府遂按被告要求分别于2019年5月1日、2019年5月2日作出《违法建筑认定书》《限期拆除告知书》，认定原告的养鸡场属于违法建筑，并责令原告于2019年5月7日前自行拆除。 2019年11月14日，被告又针对原告的养鸡场作出景自然资责改字〔2019〕第11-9号《责令限期改正违法行为通知书》，称原告建设养鸡场未能提供合法有效的用地手续，违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，根据《土地管理法》第七十四条及第七十六条的规定，责令原告15日以内改正，自行拆除养鸡场建筑及附属设施，并恢复耕种条件。 原告认为，原告的养鸡场用地本就属于农业用地性质，而且建设之前系荒地，原告通过土地流转方式取得使用权，建设养鸡场用于养殖，完全合法，依法不需要依据《土地管理法》第四十四条的规定办理农用地转用审批手续，被告作出的《责令限期改正违法行为通知书》没有事实依据，适用法律错误，也未履行法定程序，程序严重违法。从上述案件事实也可以看出，该通知实际是被告局为了达到征收原告养鸡场用地而不依法给予原告公平合理补偿的目的而作出的，不具有正当性。因此，被告作出的《责令限期改正违法行为通知书》严重违法，依法应予以撤销。 被告景东县自然资源局辩称，一、景自然资责改字〔2019〕第11-9号《责令限期改正违法行为通知书》是与行政处罚不相同的一种行政行为，属于行政处罚程序中对行政相对人权利义务并未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，即行政责令改正通知书不可诉。1、责令限期改正违法行为是指行政机关在实施行政处罚过程中对违法行为人发出的一种作为命令。2、责令限期改正违法行为，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。3、责令限期改正因各种具体违法行为不同而分别表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除等形式则是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法，恢复原状，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第八条中规定情形。 综上，本案中的《责令限期改正土地违法行为通知书》是土地行政机关给予当事人的自行改正其违法行为从而可以受到较轻或免除行政处罚的机会的告知，不具有终结性，无法具备行政处罚决定的法律效力，其法律性质是整个执法查处程序中的一个环节，此时行政机关对于违法行为的查处程序尚未结束，是为配合、衔接下步行政处罚工作的阶段性具体行政行为。在作出行政处罚决定书之前的各类告知（通知书），不属于行政复议、行政诉讼的受理范畴。 二、原告违法行为确实存在。原告在占用基本农田建设养鸡场的过程中，未履行土地报批程序，未经批准占用基本农田0.2443公顷。1、2019年4月，被告在巡查中发现原告建设的养鸡场存在未经批准占用基本农田的情况，即根据《云南省违法建筑物处置规定》，向文井镇人民政府发函，要求进行查处整改。2、2019年11月，被告在巡查中发现原告违法占用基本农田的违法行为仍然存在，并向原告进行了询问，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定确定原告未履行基本农田占用审批手续，系违法占用基本农田。3、在口头要求无效的情形下，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条的规定，被告向原告发出了《责令限期改正违法行为通知书》。 三、本案未进行行政处罚的情况被告在向原告发出《责令限期改正违法行为通知书》后，本应立案调查，并按行政处罚法规定进行立案、调查、发出行政处罚告知书、听证告知书、行政处罚决定书的程序进行处罚，但在被告委托昆明麦普空间科技有限公司对原告占用基本农田面积进行测算过程中，原告明确表示已经提起行政诉讼，后测算结果中占用基本农田的面积已经达到刑事立案的标准，故为了等待行政诉讼及有关部门是否立案等结果，被告尚未正式按行政处罚程序进行立案。 综上，被告认为，《责令限期改正违法行为通知书》仅仅是行政处罚的前置阶段，不属于行政复议、行政诉讼的受理范畴。请求人民法院依法驳回原告起诉 经审理查明，2019年11月14日，被告景东县自然资源局对原告景东生元农业科技有限公司作出并送达景自然资责改字〔2019〕第11-9号《责令限期改正违法行为通知书》，主要内容为：经核查，原告单位在景东县XXX建设养鸡场未能提供合法有效的用地手续，该建设行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定。根据该法第七十四条、七十六条的规定，现责令你单位自收到本通知书之日起十五日内予以改正，自行拆除在景东县XXX建盖的养鸡场建筑及附属设施，并恢复耕种条件。逾期不改正的，将依法追究法律责任，构成犯罪的将依法追究刑事责任。 2019年11月15日，被告向原告送达〔2019〕第0715-1号《接受调查通知书》及《权利义务告知书》。《接受调查通知书》主要内容为：原告单位在景东县XXX未经许可进行建设养鸡场的行为，涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，现通知原告单位于5个工作日内即2019年7月19日前，携带相关材料到景东县自然资源局执法大队接受调查；同年11月17日，被告景东县自然资源局在该单位执法监察大队办公室，向原告的法定代表人章一进行询问并制作《调查笔录》。 本院认为，本案需审查的问题是：被告于2019年11月14日对原告作出的景自然资责改字〔2019〕第11-9号《责令限期改正违法行为通知书》是否可诉？ 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条的规定，人民法院行政诉讼受案范围是公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员侵犯其合法权益的行政行为。行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为则不属于人民法院行政诉讼受案范围。 通常，一个完整的行政行为包含不同的阶段和过程，阶段性行为一般为后续的最终结果所吸收，即法律规定和行政法理上“行政行为成熟”原则。对于行政程序中对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，司法权过早介入审查，会影响到行政权的独立性和完整性。 阶段性行为是指：在行政行为进行过程中的某一阶段，或者在行政事项未处置结束时作出的一种行政行为。 本案中，被诉景自然资责改字〔2019〕第11-9号《责令限期改正违法行为通知书》，责令原告自收到本通知书之日起五日内自行拆除在景东县XXX建盖的养鸡场建筑及附属设施，并恢复耕种条件。逾期不改正的，将依法追究法律责任，构成犯罪的将依法追究刑事责任。但自该通知书责令原告自动履行限期起，至本案开庭时，被告并未因此作出影响原告实体权利的进一步行为，应该说，该通知有规制效果，但不导致原告养鸡场权益受到限制。 另从被告的答辩意见三中能够看出，被告已委托其他第三方对原告占用基本农田面积进行测算，且测算结果已经达到刑事立案的标准，因行政诉讼及有关部门是否立案等，被告尚未正式按行政处罚程序进行立案。表明被诉的《责令限期改正违法行为通知书》并不是最终的行政行为，其后续准备、处理、决定等才是真正产生法律效力的行为。也就是说，在行政机关作出最终决定之前，本案的行政法律关系尚处于不确定状态，存在进一步发展变化的可能性，当事人可以通过起诉后续的行为实现司法救济。 综上，本案被诉景自然资责改字〔2019〕第11-9号《责令限期改正违法行为通知书》是对不符合土地管理规定用地行为人提出的总体治理要求，未对原告作出特定处理决定，是阶段性行为，没有侵害原告的实体权益，也未对原告合法权益产生直接影响，因此并不具有可诉性。原告的起诉因不符合法律规定，且诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围，对其起诉，依法不应支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（八）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告景东生元农业科技有限公司的起诉。 已收取的案件受理费50.00元，退回原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于云南省普洱市中级人民法院。 审判长 杨 超 审判员 庞育龙 审判员 王瑞青 二〇二〇年五月十三日 书记员 叶子清