广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2020)粤71行终743号上诉人（原审原告）：栾望水，男，1982年2月9日出生，汉族，住广州市天河区************，公民身份号码420************913。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，该局局长。委托代理人：谢庆豪，该局工作人员。委托代理人：陈明扬，广东一粤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，该市市长。委托代理人：董筠，该市司法局工作人员。原审第三人：史穗生，男，1958年1月21日出生，汉族，住广州市天河区***********，公民身份号码440************434。原审第三人：肖仕新，男，1961年11月19日出生，汉族，住广州市天河区***********，公民身份号码440************615。原审第三人：余耀国，男，1945年12月13日出生，汉族，住广州市天河区***********，公民身份号码440************011。上诉人栾望水因诉被上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规资局）、广州市人民政府（以下简称市政府）规划行政许可及行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4486号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审经审理查明：涉案住宅楼位于广州市天河区***********，共9层三十六户，原告栾望水为涉案住宅楼304房业主。2018年3月22日，涉案住宅楼业主代表就涉案住宅楼改建电梯间项目向原广州市天河区国土资源和规划局（以下简称原天河国规局）申请审批咨询服务，提交了申请函、《加装电梯意见确认表》、授权委托书、业主身份证和房产证复印件、建筑设计方案图纸以及华南创图设计有限公司于2017年10月20日出具的《结构安全鉴定说明》《消防情况说明》。授权委托书中共有27户业主签名委托第三人史穗生、肖仕新、余耀国及梁小广为业主代表负责送案、领案等工作，《加装电梯意见确认表》中共有27户业主签名。《结构安全鉴定说明》说明新加的电梯井为独立的建筑，对原有的主楼结构安全没有影响；《消防情况说明》说明拟建的电梯井道与邻近建筑物的距离大于6米以上，符合消防间距的要求，加装电梯后疏散通道为1.2米，符合消防要求，梯井位于室外，连廊采用自然通风排烟，符合建筑防火的要求。2018年4月2日，原天河国规局派员前往涉案住宅楼进行现场踏勘。2018年11月2日，原广州市国土资源和规划委员会（以下简称原市国规委）向涉案住宅楼业主作出《关于核发批前公示图的函》（穗国土规划业务函〔2018〕6995号）。涉案住宅楼业主根据该函的要求，于2018年11月17日至2018年12月6日对拟加装电梯的方案、业主签名同意情况等信息进行了批前公示，共20天。在批前公示期间，涉案住宅楼102、302、304房业主均对加装电梯提出了异议，内容包括通风、采光、卫生、逃生通道各方面的影响以及无法满足安全条件等。2019年1月22日，广州市天河区天河南街育蕾社区*民委员会与涉案住宅楼部分业主就加装电梯事宜进行了协商。2019年2月19日，涉案住宅楼业主向被告市规资局申请核发加装电梯工程的《建设工程规划许可证》，重新提交了委托书、华南创图设计有限公司于2019年1月25日出具的《结构安全鉴定说明》《消防情况说明》等申请材料。2019年2月27日，被告市规资局向涉案住宅楼业主核发被诉规划许可证，建设单位为“肖仕新、余耀国、史穗生等天河区体育西路育蕾二街14号住宅楼业主”，建设项目名称为“住宅楼增设电梯工程”，建设规模为“1宗，地上**，39平方米”。同日，被告市规资局在官网对涉案工程进行建设工程规划批后公布。原告不服被告市规资局作出的被诉规划许可证，于2019年5月28日向被告市政府申请行政复议。2019年7月24日，被告市政府作出《行政复议决定书》（穗府行复〔2019〕868号）即被诉复议决定，维持被告市规资局作出的被诉规划许可证。被告市政府于2019年7月26日向原告邮寄被诉复议决定，原告于2019年7月27日签收。原告仍不服，诉至原审法院。另查明，涉案住宅楼总建筑面积为2827平方米，不同意加装电梯的业主为101、102、103、104、201、204、301、302、303、304房共10户。签名同意加装电梯且向原市国规委提交了房产权证的业主户数为26户，所占建筑面积合计2037平方米。根据规划设计图，涉案住宅楼加建电梯位于楼道出入口前方；加建电梯后楼道梯间出入口消防通道宽1.2米。原天河国规局为原市国规委的派出机构，原市国规委的职责于2019年1月划入广州市规划和自然资源局。庭审中，原告称因电梯井与邻墙之间现状存在水管，加建电梯后楼道出入口消防通道的宽度不能满足1.2米的要求，被告市规资局称图纸上没有显示水管，该部件是要拆除的，第三人称在设计方到现场勘察时，也对该下水管进行了查验，查验该水管为废弃水管，在电梯加装过程中该管道要移出，通道1.2米是保证要满足的。原审法院认为，本案为规划行政许可纠纷。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”对于涉案住宅楼增设电梯申请，被告市规资局具有办理建设工程规划许可证的法定职权。《广州市既有住宅增设电梯办法》第五条规定：“既有住宅增设电梯的意向和建筑设计方案应当听取拟增设电梯所在物业管理区域范围内业主的意见，并应当经本单元或者本幢房屋专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意。增设电梯拟占用业主专有部分的，还应当征得该专有部分的业主同意。前款所指面积和业主人数的计算方式按照最高人民法院的有关司法解释和相关规定执行。分单元增设电梯不影响本幢其他单元房屋结构安全的，本条第一款所指总面积和总人数按照增设电梯单元的房屋独立计算。”《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第九条规定：“物权法第七十六条第二款规定的业主人数和总人数，可以按照下列方法认定：（一）业主人数，按照专有部分的数量计算，一个专有部分按一人计算。但建设单位尚未出售和虽已出售但尚未交付的部分，以及同一买受人拥有一个以上专有部分的，按一人计算；（二）总人数，按照前项的统计总和计算”。案涉住宅楼共36户业主，同意加建电梯且提交了身份证及房产证的业主户数为26户，同意加建电梯业主比例超过三分之二，同意加建电梯业主专有部分占住宅楼建筑物总面积也超过了三分之二，符合上述规定关于两个三分之二的要求。《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条第一款规定：“既有住宅增设电梯申请建设工程规划许可证，应当提交以下资料：（一）申请书及立案申请表。（二）申请人身份证明文件。申请人为单位的，应当提交《中华人民共和国组织机构代码证》或者其他有效证明文件；申请人为业主的，应当提交业主身份证明；接受委托代为提出申请的，还应当提交代理人身份证明文件、授权委托书。（三）具有相应资质的建筑设计单位出具的建筑设计方案图纸一式两份（含绘制在1/500现状地图上的总平面图、各楼层平面图、各向立面图、剖面图）。（四）建筑设计单位出具的结构安全说明和满足消防设计规范说明。（五）专有部分占该幢（单元）建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意增设电梯的书面文件及其同意所送审的建筑设计方案的书面意见，并附有同意增设电梯业主的不动产权属证书或者登记证明复印件。（六）申请人与相关业主进行协商的书面材料。（七）其他法定资料。”涉案住宅楼业主申请增设电梯建设工程规划许可证时，提交了申请函、申请人身份证明、授权委托书、代理人身份证明、设计图、设计单位出具的结构安全说明和消防说明、业主协调会议记录等申请材料，符合上述规定的要求。原告认为育蕾社区居民委员会出具的协商大会说明内容不真实，但没有提供相反证据。原告认为设计方案送审批前没有听取部分业主的意见、加装电梯费用分摊比例等费用也未听取原告等业主意见。根据上述规定，以上情况并非被告市规资局进行规划行政许可所需审查的材料，且在批前公示后不同意加梯的业主也提出了异议，保障了业主的知情与异议权；关于费用分摊的问题，应由业主根据《广州市既有住宅增设电梯办法》中的相关规定进行协商或通过民事诉讼途径解决。原告还认为因电梯井与邻墙之间现状存在水管，加建电梯后楼道出入口消防通道的宽度不能满足1.2米的要求。被告市规资局作出的被诉规划许可中设计的出入口通道为1.2米，该设计符合住宅设计规范要求，当事人根据该规划许可实施施工，必须满足设计的要求，施工的问题不是被告作出规划许可的审查范围。而且，被诉规划许可的附件《建设工程审核书》第八点规定：“本意见仅作为规划管理行政审批意见，涉及消防安全、结构安全、现有绿树、交通管理、市政管线等问题，应取得相关专业主管部门意见并按其要求办理，如因专业管理意见须对设计方案进行修改的，应及时向规划部门申请修改设计方案……”。根据该规定，取得规划许可的当事人应当按照规划许可的设计要求进行建设，保证实施经批准的设计方案，如果因管线等问题需要对设计方案进行修改，需申请修改设计方案。因此，涉案住宅楼的业主在取得被诉规划许可后，应当按经许可的设计方案施工。原告提出的问题，属于施工中如何按设计方案实施的问题，不是被告市规资局作出规划许可的审查范围。对于原告的上述主张，原审法院不予采纳。《广州市既有住宅增设电梯办法》第十一条第一款规定：“既有住宅增设电梯申请建设工程规划许可证，按照以下程序办理：（一）申请人按照本办法的规定提交申请资料。（二）国土规划行政管理部门审查建筑设计方案。（三）国土规划行政管理部门按照本办法的规定组织批前公示。（四）批前公示结束后，国土规划行政管理部门依法核发增设电梯的建设工程规划许可证。”涉案住宅楼业主按照规定提交资料，原市国规委亦依法组织其进行批前公示，被告市规资局作出被诉规划许可证程序合法。组织涉案住宅楼业主进行听证并非法定强制程序，原告认为被告市规资局未组织涉案住宅楼业主进行听证违反法定程序，原审法院不予采纳。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”因此，被告市政府有权处理原告对被告市规资局提起的行政复议申请。被告市政府受理原告的复议申请后，在法定期限内作出维持原决定的行政复议决定并依法送达，程序合法。综上，涉案住宅楼业主申请在既有住宅增设电梯，提交了充分的申请材料，被告市规资局作出的被诉规划许可程序合法、适用法律正确。被告市政府作出的被诉复议决定程序合法。原告请求撤销被诉规划许可及被诉复议决定，理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告栾望水的诉讼请求。上诉人栾望水不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被诉规划许可违法事实清楚，依法应予撤销。（一）被诉规划许可审核程序违反了《中华人民共和国行政许可法》《广州市既有住宅增设电梯办法》《广州市既有住宅增设电梯技术规程》的相关规定，依法应当予以撤销。1.涉案加装电梯方案未与包括上诉人在内的全体业主充分协商，送审批前公示的建筑设计方案未听取包括上诉人在内的部分业主的意见，亦未经上诉人确认；2.加装电梯费用分摊比例约定出资、维护和养护费用的分摊等事项未通知上诉人也未征求上诉人的意见；3.涉案电梯设计方案对涉案住宅楼的通风、采光和消防安全均构成严重影响。被上诉人市规资局对被诉规划许可申请材料未进行形式和内容的有效审查，也未就上述情况进行现场踏勘，违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十四条、第三十六条、第七十八条、第七十九条，以及《广州市既有住宅增设电梯办法》第八条、第十二条、第十五条等规定。（二）被诉规划许可申请材料部分内容虚假。育蕾社区居民委员会出具的《关于天河区天河南育蕾二街14号住宅楼增设电梯工程业主协商大会的现场见证情况说明》内容虚假，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，依法应当予以撤销。二、被上诉人市政府作出被诉复议决定维持被诉规划许可基本事实认定不清，违反《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，依法应予撤销。上诉人向被上诉人市政府提供了大量被诉规划许可违法的证据，但被上诉人市政府未就此展开调查、组织审查、听取上诉人意见，片面采信被上诉人市规资局的意见作出被诉行政复议决定，依法应予撤销。三、原审判决认定事实不清，适用法律法规及相关规范性文件不准确，依法应予撤销。原审法院未就上诉人反映的焦点问题进行证据审查和组织辩论，也未对被诉规划许可内容是否合法进行审查，对客观事实认定不清，以及未结合《中华人民共和国行政许可法》《广州市既有住宅增设电梯办法》《广州市既有住宅增设电梯技术规程》中支持上诉人主张的事实与理由相应的条款进行审理，违反了以事实为依据、以法律为准绳、公平公正的审判原则。综上，上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销被诉《建设工程规划许可证》和《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人市规资局答辩称：一、被上诉人市规资局核发被诉规划许可证事实清楚、证据充分、程序合法，依法应予维持。1.上诉人并未提供证据证实申请材料内容虚假，虽然在部分材料中有“本梯间的业主一致同意”等字样，但被上诉人市规资局在审核同意增设电梯有效户数时，要求同意加装的业主签名并提供有效身份证明和房产证复印件，因此不能因申请材料部分表述瑕疵而认定申请材料内容虚假，更不能因此不予作出行政许可。2.既有住宅增设电梯设计方案的选择和修改属业主自行决定范畴，被上诉人市规资局对设计方案是否符合相关法律法规和强制标准进行审查，在申请材料符合法规要求的情况下，应予审批通过。3.被上诉人市规资局在审核既有住宅增设电梯设计方案对通风采光是否构成影响时，要结合现场踏勘、图纸审查等结果进行判断，但这属过程性信息，依法可不予公开。被上诉人市规资局经审核，认为涉案电梯设计方案未对拟增设电梯的交通单元内住宅或相邻住宅构成导致通风、采光、通行等受到直接影响的严重遮挡，并以此作为核发被诉规划许可的依据。二、原审判决以及被诉行政复议，认定事实清楚、适用法律法规正确，依法应予维持。综上，上诉人上诉请求和理由均不成立，请依法予以驳回。被上诉人市政府答辩称：被诉行政复议认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用依据正确，原审判决正确，请求法院判决驳回上诉人的诉讼请求。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，关于被上诉人市规资局向原审第三人核发被诉建设工程规划许可证的合法性和被上诉人市政府作出的被诉行政复议决定的合法性，原审判决理由阐述充分，本院不再赘述。关于上诉人认为设计方案送审前没有听取部分业主的意见、加装电梯费用分摊比例等也未听取上诉人等业主意见的问题。根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条第一款的规定，上述情况并非被上诉人市规资局进行规划行政许可所需审查的内容，且在批前公示后不同意加装电梯的业主也提出了异议，保障了业主的知情权和异议权。加装电梯费用的分摊应由业主根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第八条的规定进行协商或通过民事诉讼途径解决。上诉人因此认为被上诉人市规资局核发被诉规划许可程序违法的理据不足，本院不予支持。关于上诉人认为业主代表提交的加装电梯申请材料部分内容不真实的问题。虽然在部分申请材料中有“本梯间的业主一致同意”等字样，但这仅属申请材料部分表述瑕疵，不影响涉案住宅楼业主申请增设电梯的意向和建筑设计方案已经本单元或者本幢房屋专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意的事实。被上诉人市规资局在审核同意增设电梯有效户数时，已要求同意加装的业主签名并提供有效身份证明和房产证复印件，因此不能因申请材料部分表述瑕疵而认定申请材料内容虚假。上诉人上诉认为被诉规划许可申请材料虚假的理由不能成立，本院不予支持。关于上诉人认为因电梯井与邻墙之间现状存在水管，加建电梯后楼道出入口消防通道的宽度不能满足1.2米要求的问题。有资质的建筑设计单位已提供情况说明，涉案建设方案符合安全和消防规范，也符合《广州市既有住宅增设电梯技术规程》的相关规定，对于上诉人请求撤销被诉《建设工程规划许可证》的主张，本院不予采纳。原审法院依法开庭审理本案，在法庭上各方当事人对案件事实、法律适用及程序等问题进行充分的举证、质证、辩证，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人栾望水上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人栾望水负担。本判决为终审判决。审 判 长 侯建文审 判 员 金 霞审 判 员 王 荣二〇二〇年五月二十九日法官助理 梁玉玲书 记 员 林润华