广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤09行终198号上诉人（原审原告）信宜市东镇街新里社区坡脚二经济合作社。法定代表人李以强，社长。委托代理人陈天荣，男，1963年3月25日出生，汉族，住广东省信宜市*****。被上诉人（原审被告）信宜市自然资源局。住所地：广东省信宜市******。法定代表人周志文，局长。委托代理人梁武，信宜市自然资源局工作人员。原审第三人信宜市黄氏发展有限公司。住所地：广东省信宜市xxx。法定代表人黄子绍，经理。委托代理人刘小和，广东泰的律师事务所律师。上诉人信宜市东镇街新里社区坡脚二经济合作社（以下简称坡脚二社）因诉被上诉人信宜市自然资源局（以下简称信宜自然局）土地行政登记一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初111号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认为，本案的焦点问题是坡脚二社就信宜自然局向信宜市黄氏发展有限公司（以下简称黄氏公司）颁发信府国用（2001）字第0xx0号《国有土地使用证》的行政行为是否具有原告主体资格。结合本案诉辩双方的意见及审理查明的情况分析，案涉土地早于1996年12月经原信宜市国土局批复同意征收为国有土地，也就是说在1996年征收案涉土地的行政行为就对坡脚二社的合法权益产生了影响。但坡脚二社未对该征收土地的行政行为主张权利，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”征收行为发生于1996年，至今已超过二十年的最长起诉期限，故坡脚二社对案涉土地的征收行政行为不再享有诉权，该征收行政行为已发生法律效力，案涉土地的土地性质已转变为国有土地。而被诉颁证行为在前，林业部门对坡脚二社的颁证行为在后，前证的颁证行为并未对颁证在后的行政相对人权利义务产生影响。因此，信宜自然局将案涉土地出让给黄氏公司并依黄氏公司的申请进行土地登记的行政行为未对坡脚二社的合法权益产生实际影响，坡脚二社不具有本案原告主体资格。综上所述，对坡脚二社的起诉，依法不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。原审法院遂裁定：驳回坡脚二社的起诉。上诉人坡脚二社不服原审裁定，向本院上诉称：一、上诉人自从新中国成立以来直至现在，都是案涉土地的所有权人，而且一直都在行使着占有、使用、管理、收益的权限，这是众所周知的事实。原审未经实地调查却罔顾这一事实，以被诉具体行政行为未对上诉人的合法权益产生实际影响为由，认定上诉人不具有本案的原告主体资格，这是认定事实错误。虽然上诉人在一审时提交的《林权证》是在2004年3月24日重新颁发的，但并不能因此就认为上诉人从2004年3月24日开始才对案涉土地享有所有权，而在2004年3月24日之前就不享有对该土地的所有权。因为从解放以来一直到现在，上诉人都是该土地的所有权人，正如原审查明里所讲的“该土地原属信宜市东镇镇新里坡脚二队的集体土地”。既然案涉土地原来就是上诉人的集体土地，信宜自然局于2001年8月24日发证给黄氏公司之后仍然是上诉人的集体土地。因此，原审裁定认为信宜自然局将案涉土地出让并发证给黄氏公司的具体行政行为对上诉人的合法权益没有产生实际影响，并据此认定上诉人不具有本案原告主体资格是完全错误的。二、原审以裁定书的方式对案件的实体问题做出定性化的处理是完全错误的。因为从黄氏公司的《营业执照》的内容显示，黄氏公司成立日期是2001年8月1日，而信宜自然局于2001年7月10日与黄氏公司签订《国有土地使用权出让合同》时，该公司仍未成立。根据我国《民法通则》第三十六条和现行的《民法总则》第五十九条规定，“法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消灭”的规定，黄氏公司在2001年7月10日时尚未成立，哪有什么民事权利能力和民事行为能力去签订所谓的《国有土地使用权出让合同》，故该出让合同应为违法的出让合同。原审法院对于这个明显有悖于一般法律常识和日常生活经验法则的出让合同不但没有依法进行证据排除，反而作为已经查明的事实和证据予以认定和采信，并以裁定书的方式来处理这一案件实体问题，是完全错误的。三、关于征地问题，案涉的所谓征地问题根本就没有合法性。首先，黄氏公司作为一个私营公司，根本没有征地的权力，根本没有资格作为征地方签订《征地协议》。其次，从来没有哪一级政府与上诉人签订过任何征地协议。第三，自1996年12月31日原信宜市国土局作出国土建[1996]25号《关于建设酒店用地的批复》同意征地之日起至2001年8月24日该局发证给黄氏公司之日止的5年多时间里，原信宜市国土资源局或黄氏公司也没有实际履行过任何征地手续，既没有发布过征地公告，也没有办理过林地用途变更报批手续，更没有支付征地款和上诉人交付被征土地的事实，因此所谓的征地实际上并没有进行。原审法院将原信宜市国土局同意征地的许可行为当成了征地的实施行为，把同意征地当成了完成征地，这是偷换了同意征地与实际征地的概念。原审裁定对所谓的征地不但未进行合法性审查，反而以裁定方式进行实体处理，认定征地已经完成和合法化，认定案涉土地已经变成国有土地，这是极其不严肃和不负责任的。四、在案涉土地目前既存在《国有土地使用证》又存在《林权证》，既属于“国有土地”又属于“集体土地”的“一地两证，互相矛盾”和政府机关所发的《国有土地使用证》和《林权证》互相“打架”的情况下，原审法院在并未进行全面的合法性审查的情况下就以裁定书的方式，确认征地合法和征地已经完成，并且确认案涉土地属于国有土地，这是完全错误和不负责任的，也是与具有法律效力的《林权证》相抵触的。综上，原审法院认定事实错误，以裁定方式处理案件实体问题，其对事实的认定与政府所发的具有法律效力的《林权证》相抵触，其认为被诉具体行政行为对上诉人合法权益没有利害关系，认为上诉人不具有本案的诉讼主体资格，这是完全错误的。请求二审法院依法全面审查被诉具体行政行为的合法性，撤销(2019)粤0902行初111号行政裁定并发回原审法院继续审理，或者直接改判撤销原信宜市国土局于2001年8月24日发给黄氏公司的信府国用(2001)字第0xx0号《国有土地使用证》，以维护国家法律的尊严和上诉人的合法权益。被上诉人信宜自然局没有提交书面答辩意见。原审第三人黄氏公司陈述称：一、原审法院认定事实清楚、适用法律正确。（1）就本案所涉征地行政行为而言，本案己超过二十年最长诉讼时效。本案所涉征地于1996年12月原信宜市国土资源局作出批复将本案所涉土地征收为国有土地的行政行为，故此，从该行政行为作出之日起，本案所涉土地的权属即从集体土地转为国有土地，根据《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因本案所涉土地征收行为发生于1996年12月，至2016年12月诉讼时限届满，但上诉人于2019年4月3日才提起本案诉讼，故已超过二十年最长时效。（2）就本案所涉的《土地使用权证》而言，本案已超过六个月诉讼时效。首先，鉴于黄氏公司已取得本案所涉土地的《土地使用权证》，并依法对本案所涉土地享有占有、使用、处分的权利，于2016年2月5日上诉人与黄氏公司双方就本案所涉土地所遗留的相关问题进行协商，经双方自愿签订了《补偿协议》，黄氏公司已全部履行了双方约定的义务。其次，从《补偿协议》的协商和签订的事实足以认定和证明以下三方面的事实：一是上诉人于2016年2月5日已经明确知道本案所涉土地被上诉人已发证确权给黄氏公司；二是上诉人同意信宜自然局将本案所涉土地确权发证给黄氏公司；三是上诉人确认本案所涉土地已经于1995年12月已经被征收为国有土地。鉴于此，根据《行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，因上诉人在该协议签订之日己经知道黄氏公司领取了本案所涉土地的《土地使用权证》，上诉人对此提出行政诉讼的时效，至2016年8月5日止已届满。但其于2019年5月5日才提起本案诉讼，明显超过六个月的诉讼时效。（3）本案所涉土地属于国有土地，上诉人对本案所涉土地没有所有权。自1996年12月起，本案所涉土地己转为国有土地，不管行政机关将本案所涉土地确权给黄氏公司或其他人，该行政行为均没有损害上诉人的合法权益，对其合法权益也不产生实际影响，故原审法院裁定驳回上诉人的起诉，适用法律完全正确。二、原审裁定程序合法。因本案已超过诉讼时效，本案所涉行政行为未对上诉人产生实际影响，故上诉人不具原告诉讼主体资格，原审裁定驳回起诉程序合法。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。经审理查明，涉案土地位于信宜市区******边，土地使用权类型为出让，面积为215平方米，四至为东至空地、南至空地、西至本单位地、北距迎宾大道中线26米。该土地原属信宜市东镇镇新里坡脚二队的集体土地。1995年11月15日，坡脚二社与香港黄氏集团公司签订征地协议。1996年12月31日，经报信宜市人民政府审批，原信宜市国土局作出信国土建[1996]25号《关于建设酒店用地的批复》，同意征用东镇镇新里坡脚二队山咀的山地面积4666平方米，该批复中的拟征收土地包含涉案土地。1999年12月28日，黄氏公司作为用地单位与坡脚二社签订征用土地协议书，由信宜市东镇镇新里管理区办事处鉴证。2001年7月10日，原信宜市国土局与黄氏公司签订《国有土地使用权出让合同》，原信宜市国土局出让涉案土地给黄氏公司。2001年8月7日，黄氏公司就涉案土地向原信宜市国土局申请土地登记。原信宜市国土局受理后，经过地籍调查、审核并报信宜市人民政府批准后，于2001年8月24日向黄氏公司颁发了信府国用（2001）字第0xx0号《国有土地使用证》。2004年3月24日，信宜市林业局向坡脚二社颁发信林证字（2004）第0xx8号《林权证》，该林权证项下的林地包含案涉土地。2016年2月5日，黄氏公司与坡脚二社签订补偿协议，调整1995年签订的征地协议界至。2018年12月15日，坡脚二社通过黄氏公司在涉案土地上设置的公告栏知悉原信宜市国土局向黄氏公司颁发了信府国用（2001）字第0xx0号《国有土地使用证》，认为该发证行为侵犯其合法权益，遂于2019年4月3日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销上述国有土地使用证。另查明，根据2019年2月15日中共信宜市委、信宜市人民政府印发的《信宜市机构改革方案》，信宜自然局组建成立，原信宜市国土资源局的职责归由信宜自然局行使。本院认为，根据坡脚二社的上诉意见及黄氏公司的陈述意见，本案二审存在两个焦点问题：一是坡脚二社提起本案诉讼是否超过起诉期限；二是坡脚二社是否具有本案原告诉讼主体资格。关于坡脚二社提起本案诉讼是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的问题》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案被诉行政行为是原信宜市国土局向黄氏公司颁发信府国用（2001）字第0xx0号《国有土地使用证》的行为，故本案属于因不动产提起的诉讼，被诉行政行为作出之日（2001年8月24日）距坡脚二社向原审法院提起本案诉讼之日（2019年4月3日）不足二十年，坡脚二社提起本案诉讼未超过法定最长起诉期限。坡脚二社诉称其于2018年12月15日通过黄氏公司制作的公示栏知悉被诉行政行为的内容，自该日算至坡脚二社提起本案诉讼之日，未超过上述司法解释规定的一年起诉期限。黄氏公司主张坡脚二社在与其签订补偿协议时就已经知悉被诉发证行为，但纵观该协议全文，并未提及被诉国有土地使用证相关内容，黄氏公司该主张理由不成立，本院不予支持。关于坡脚二社是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”坡脚二社与被诉行政行为是否具有利害关系，是认定其是否具备本案原告诉讼主体资格的关键。而所谓“利害关系”也就是原告存在的合法权益有可能受到行政行为的不利影响，即必须是在行政行为作出时，客观上对行政相对人或利害关系人的利益所产生的直接的、现实的影响，而不是在行为作出后依赖特定条件所形成的影响。根据本案卷宗所附的证据显示，涉案土地于1996年12月已被依法征收为国有土地，原享有该地权属的农民集体自征收后就丧失了涉案土地的所有权和使用权，与涉案土地征收后行政机关在该地上实施的行政行为不存在直接的利害关系。况且，信宜自然局向黄氏公司颁发信府国用（2001）字第0xx0号《国有土地使用证》的时间为2001年8月24日，而坡脚二社持有包含涉案土地在内的信林证字（2004）第0xx8号《林权证》的时间为2004年3月24日所颁发，两行为之间相隔约3年。信宜自然局作出被诉登记行为时，坡脚二社并未取得该宗用地的林权证，其既不是该行为作出时的直接相对人，也不属行政机关作出行为时应当审查或考虑的利害关系人，不存在该登记行为作出时侵害其合法权益的情形，也不存在被诉登记行为作出后侵害其继受取得合法权益的事实。因此，坡脚二社与被诉登记行为之间没有形成法律上的利害关系，不具有对该登记行为提起行政诉讼的原告主体资格。原审裁定据此驳回坡脚二社的起诉并无不当。坡脚二社上诉主张涉案土地未被依法征收，其仍享有涉案土地的权属，缺乏事实根据，对其主张本院不予支持。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持；上诉人坡脚二社上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  叶 滢审 判 员  张国平审 判 员  欧卫慧二〇二〇年三月二日法官助理  邹君萍书 记 员  车嘉贤附本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。