江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0691行初198号原告中铁十五局集团第二工程有限公司，住所地上海市青浦区朱家角镇沪青平公路**。法定代表人万雨晴，执行董事。委托代理人邓苗、元镜朝，该公司工作人员。被告海门市人力资源和社会保障局，住所，住所地江苏省海门市北京路**div>法定代表人陆冬辉，局长。委托代理人杨育飞，该局工作人员。第三人赵建亮，男，1979年4月5日生，××族，住海门市。委托代理人曹**新，江苏智昇律师事务所律师。原告中铁十五局集团第二工程有限公司诉被告海门市人力资源和社会保障局（以下简称海门人社局）、第三人赵建亮工伤行政确认一案，本院于2020年3月25日立案受理后向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书。被告在法定期限内向本院提交了答辩状及相应的证据材料。本院依法组成合议庭，于2020年5月15日公开开庭审理了本案。原告中铁十五局集团第二工程有限公司（以下简称中铁十五局第二公司）委托代理人邓苗、元镜朝，被告海门人社局应诉负责人江宝新及委托诉讼代理人杨育飞，第三人赵建亮委托代理人曹**新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月27日，海门人社局作出海人社工认[2019]976号《工伤认定决定书》（以下简称976号工伤决定），查明：赵建亮系中铁十五局第二公司承接的海门市区长江路与新S3**线交叉路口以北的宁启铁路通启段“海门火车站”项目工地木工。2016年10月12日6时许赵建亮由租住地（海门市东海东路民生小区）前往宁启铁路通启段“海门火车站”项目工地上班，6时10分左右，赵建亮驾驶电动车沿民生路由南向北至人民路路口地段时，与他人所驾皖Ｌ×××**轻型普通货车发生交通事故，造成赵建亮受伤。赵建亮负事故的次要责任。海门人社局认为，中铁十五局第二公司作为宁启铁路通启段工程项目承接方，未能提供所属工程标段内确切的劳务分包信息，致海门人社局在穷尽手段、竭尽调查职责后仍然无法确定赵建亮事发前系何劳务分包单位或不具备用工主体资格的自然人招用的员工。根据《江苏省实施办法》第三十六条、最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》{（法释）[2014]9号）}第三条第一款第（四）项规定，具备用工主体资格的中铁十五局第二公司应当承担工伤保险责任。职工或者近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由该用人单位承担举证责任。用人单位拒不举证的，社会保险行政部门可以根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定决定。综上，海门人社局认定赵建亮2016年10月12日因交通事故所受伤害为工伤。976号工伤决定还告知了复议、诉讼权利及行使的期限。原告中铁十五局第二公司诉称，工伤认定以职工与用人单位存在劳动关系是前提，生效民事判决已经认定第三人赵建亮与中铁十五局第二公司不存在劳动关系，被告海门人社局所作976号工伤决定明显错误。2018年5月25日，被告以第三人与原告之间不存在劳动关系为由，作出工伤认定终止通知书。赵建亮对该终止通知曾提起行政诉讼，后经一审、二审，赵建亮二审程序中撤回一审起诉，因此该终止通知书仍然有效。被告在此基础上又作出相互矛盾的工伤认定，程序违法。请求撤销976号工伤决定。为支持其诉请，原告中铁十五局第二公司提供了海门市人民法院（2017）苏0684民初627号民事判决书、南通市中级人民法院（2017）苏06民终2253号民事判决书、海人社工终【2018】12号工伤认定终止通知书（以下简称12号工伤终止通知书）、南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初384号行政判决书、南通中院（2019）苏06行终251号行政裁定书以证明原告与第三人赵建亮不存在劳动关系，所作出的976号工伤决定程序违法，明显错误。庭审中，原告补充提交中国中铁股份有限公司和中国铁建股份有限公司网站工商登记信息，原告全资控股股东隶属于中国铁建，被告认定承建单位的企业标识图片是中国中铁，因此被告作出的工伤决定事实不清。被告海门人社局辩称，原告认为不存在劳动关系就不能认定为工伤是对法律法规的误读，原告作为宁启铁路通启段工程项目承接方，未能依法提供所属工程标段内确切的劳务分包合同，根据《江苏省实施办法》第三十六条、最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》{（法释）[2014]9号）}第三条第一款第（四）项规定，具备用工主体资格的原告应当承担工伤保险责任。被告重新作出976号工伤决定程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。为证明被诉工伤决定合法，被告在法定期间内向本院提供了以下证据及依据：1、工伤认定申请表。2、证据清单。以上证据证明第三人提交的材料符合相关法律规定。3、营业执照复印件，证明原告具有用工主体资格。4、赵建亮身份证复印件，证明第三人身份。5、公证书，证明第三人是在去原告承接的工地上班途中发生交通事故受伤。6、海门市劳动人事争议仲裁委员会仲裁裁决书，证明第三人在原告承接的工程土地上工作并在上班途中发生交通事故。7、海门市中医院门诊病历及出院记录，证明第三人受伤事实及诊治情况。8、道路交通事故认定书及路线图，证明第三人发生交通事故的时间、地点及在、地点及在此次交通事故中负次要责任v>9、授权委托书及律师事务所函，证明第三人授权委托情况。10、个人参加社会保险情况，证明第三人未参加社会保险。11、江苏省海门市人民法院传票，证明第三人与原告之间因确认劳动关系提起民事诉讼。12、营业执照复印件，证明原告具有用工主体资格。13、法定代表人身份证复印件。14、法定代表人身份证明书，证明原告法定代表人身份。15、授权委托书，证明原告授权委托情况。16、回复。17、海门市人民法院传票及受理通知书，证明第三人与原告之间的劳动关系确认已经提起民事诉讼。18、新建宁启铁路I标工程施工协议书。19、海门市劳动人事争议仲裁委员会庭审笔录，证明通过庭审质证，第三人在原告承接的工程土地上工作并在上班途中发生交通事故。20、海门市人民法院民事判决书；21、江苏省南通市中级人民法院谈话笔录；22、南通市中级人民法院民事判决书；证明通过审理也未查清原告将案涉工段分包或者转包给有资质的承接方。23、海门市人力资源和社会保障局调查笔录，证明无证据证明原告将承接的宁启铁路通启段工程转包给具备用工主体资格的承建方。24、情况说明及图，证明被告已穷尽手段寻找“屠燕丽”调查，但取证未果。25、南通经济技术开发区人民法院行政判决书；26、行政上诉状；27海门市人力资源和社会保障局调查笔录；28施工合同；29、撤诉申请；30、中院裁定书；31工伤认定申请表；32答辩状、营业执照、法定代表人身份证复印件及身份证明书，证明本案中，中铁十五局集团第二工程有限公司作为宁启铁路通启段工程项目承接方，未能提供所属工程标段内确切的劳务分包信息，致被告在穷尽手段、竭尽调查职责后仍然无法确定赵建亮事发前系何劳务分包单位或不具备用工主体资格的自然人招用的员工，具备用工主体资格的原告应当承担工伤保险责任。33、工伤认定申请受理决定书及送达回证；34、工伤认定限期举证告知书及送达回证；35、工伤认定中止通知书及送达回证；36、工伤认定终止通知书及送达回证；37、工伤认定申请受理决定书及送达回证；38-44、工伤认定限期举证告知书及送达回证；45、工伤认定决定书。证明工伤认定程序合法。法律法规依据：《工伤保险条例》第十九条，《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第三十六条，《工伤认定办法》第十七条，最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》{（法释）[2014]9号）}第三条第一款第（四）项。第三人赵建亮述称，本案争议焦点不在于是否存在劳动关系，而是原告应否承担工伤保险责任。原告在之前的诉讼中陈述其就是施工方，没有分包，现又否认并认为存在分包，原告作为施工方应当对第三人是否存在其他用工主体资格的事实承担举证责任。请求驳回原告的诉讼请求。第三人未向本院提交证据。经庭审质证，被告认为原告庭审中提供中国中铁和中国铁建的企业标识、工商登记信息不足以否定本案的工伤责任主体，被告认定原告承担工伤责任有施工协议书等其他证据证明，对其余证据的真实性不持异议，但认为被告认定赵建亮工伤并没有以劳动关系为前提；第三人赵建亮质证认为企业图片、工商登记信息与本案事实认定无关联；原告认为被告所举证据不能证明第三人是去原告工地上班途中发生的交通事故，原告已经向被告提供了六家分包单位，被告在无法查清用工主体的情况下确定由原告承担工伤责任于法无据；第三人对被告所举证据的真实性、合法性、关联性均予认可。本院对当事人提供的证据认证如下:原告所举人民法院民事判决书证明第三人与原告之间不存在劳动关系。行政判决书证明第三人赵建亮曾向被告申请工伤，被告作出终止工伤通知书，第三人提起诉讼的过程和裁判结果。对于原告庭审中提交的企业标识、工商登记信息，根据行政诉讼的举证规则，被告在行政程序中依照法定程序要求原告或者第三人提供证据，原告或者第三人依法应当提供而没有提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳；对被告所举证据真实性、合法性、关联性予以认可，采信理由结合认定工伤的事实在裁判理由部分予以阐述。经审理查明，原告中铁十五局第二公司承接了宁启铁路南通至临江站前工程的线下工程，含路基、桥梁、涵洞等工程（不含桥梁上部结构的预制及架设）。第三人赵建亮经工友介绍，至海门市区长江路与新S3**线交叉路口以北的宁启铁路通启段海门工地做木工。2016年10月12日约6时10分，原告赵建亮驾驶电动车沿民生路由南向北行驶至人民路路口地段时，与他人所驾皖Ｌ×××**轻型普通货车发生交通事故，造成赵建亮受伤。2016年10月31日，当地交警部门作出的《道路交通事故认定书》认定，赵建亮负事故的次要责任。经海门市中医院2016年10月24日出院诊断，赵建亮为左膝内侧副韧带损伤，左股骨下端外侧髁隐匿性骨折。随后，赵建亮向海门市劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，请求确认与原告之间存在劳动关系。海门市劳动人事争议仲裁委员会于2017年1月10日作出海劳人仲案字[2016]第559号仲裁裁决书，裁决赵建亮与中铁十五局第二公司之间存在劳动关系。2017年1月16日，赵建亮以中铁十五局第二公司为工作单位向海门人社局申请工伤认定。2017年1月26日，海门人社局受理申请，并于2月3日向中铁十五局第二公司发出了限期举证告知书。原告于2017年2月14日向被告海门人社局提交了书面回复、海门市人民法院受理劳动争议案件的传票及受理案件通知书、新建宁启铁路I标工程施工协议书等材料。被告海门人社局遂中止工伤认定程序。劳动争议案经一审、二审，确认第三人与原告之间不存在劳动关系。2018年4月17日，被告恢复工伤认定程序。第三人称：工资是2016年年底在“屠燕丽”处拿的，因为以前也在“屠燕丽”包的其他工地上干活，所以具体记不清结了多少钱，且表示当日下雨，问“屠燕丽”要不要去干活，“屠燕丽”表示要去干活，所以才去的。2018年5月4日又称：“屠燕丽”在民事案件开庭时没有去作证，事前他说不好去出庭作证，联系“屠燕丽”到被告处做书面调查，联系未果。2018年5月25日，被告作出12号工伤终止通知书，认为第三人与原告之间不存在劳动关系，也非原告将承建工程转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人所招用的员工，决定终止工伤认定程序。2018年9月13日，赵建亮向本院提起行政诉讼，请求撤销12号工伤终止通知书。2019年3月17日，本院以（2018）苏0691行初384号行政判决撤销12号工伤终止通知书，责令被告重新作出决定。被告向南通市中级人民法院提起上诉。二审中，赵建亮同意撤回一审起诉，海门人社局同意撤回上诉。南通市中级人民法院以（2019）苏06行终251号行政裁定予以准许，并撤销一审判决。2019年7月26日，赵建亮以原告承接案涉铁路工程的六家分包单位：湖南宏达建筑劳务有限公司、河南华浩建筑劳务有限公司、林州市祥隆劳务有限公司、林州市天罡建筑劳务有限公司、河南省嘉康建筑工程有限公司、众鼎建设工程有限公司为第三人，向被告提交工伤认定申请。7月29日，被告受理后分别向上述六家单位发出《工伤认定限期举证告知书》。其中林州市祥隆劳务有限公司称未承接案涉工地工程，与赵建亮之间不存在劳动或劳务关系，其他公司未能送达或未向被告作出陈述。9月20日，被告向原告发出《工伤认定限期举证告知书》，要求原告自接到告知书之日起3个工作日内提交书面证据确认赵建亮事发时所属用人单位，否则由其承担工伤保险责任。原告在限定的时限内未予举证。2019年9月27日，被告作出被诉976号工伤决定。本院认为，本案主要争议在于被告作出的976号工伤决定是否具有事实和法律依据,工伤认定程序是否合法。首先，关于被诉工伤决定确定原告为工伤保险责任主体的问题。根据《工伤保险条例》第二条、第十八条规定，工伤的认定通常以职工与用人单位具有劳动关系为前提。职工因工作受到事故伤害的，用人单位应承担工伤保险责任，这种责任属于用工主体责任，但劳动关系和承担用工主体责任是两个不同的概念，承担用工主体责任并不等同于劳动关系成立，在特定情形下不以劳动关系为前提。为全面保护受伤职工的合法权益，防止用人单位将用工风险转嫁，允许用工主体责任突破劳动关系的界限对劳动者予以特殊保护，从而制约、规范用人单位用工。随着工伤保险制度的不断发展，对实践中出现的以分包或转包等形式规避用工风险的情形，最高人民法院相关司法解释及《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》规定，特殊情形下的工伤认定不以存在劳动关系为前提，而直接由具备用工主体资格的用工单位承担工伤保险责任。《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第三十六条规定，具备用工主体资格的用人单位将工程或者经营权发包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者发生事故伤害，劳动者提出工伤认定申请的，由具备用工主体资格的发包方承担用人单位依法应当承担的工伤保险责任，社会保险行政部门可以将具备用工主体资格的发包方作为用人单位按照规定作出工伤认定决定。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位。本案中，生效民事判决虽已认定原告与第三人之间不存在劳动关系，但依据上述最高人民法院司法解释及《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》规定，并不能当然排除原告的工伤保险责任，原告是否系本案中的工伤保险责任主体，还应当考察原告是否存在将案涉工程发包给不具备用工主体资格的组织和个人的情形。根据《工伤保险条例》第十九条规定，社会保险行政部门受理工伤申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工等应当予以协助，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。因此，对于工伤程序中的相关事实，被告有调查核实的职责，用人单位也有相应的举证义务。本案中，被告对赵建亮询问是否存在违法转包给不具备用工主体资格的单位和个人无果，介绍人“屠燕丽”又拒绝接受调查。2019年6月24日，被告向原告合同计划科负责人高星调查，高星答：我公司承接的是南通车站到海门市××镇那边××线东侧××路基、路基附属（排水设施、边坡加固设施、路肩膀等）、绿化（护坡、边坡、边坡以外）、涵洞。这四项工程分包给几十家单位做的。涉及海门火车站东西两侧的这四项工程，是由海门铁路办向我公司交付一个路段后，我公司就安排好几家分包公司集体去做。造成这个原因的是征地比较困难，征到一块地后，为了留住工人，好几家分包公司集体上去干，干完了再等海门铁路办给我们下一个地段。至于赵建亮在哪家分包单位做，我们真的说不上来，一个路段的工程都是集体（好几家公司）干的。从原告的举证来看，其在劳动争议仲裁程序中陈述由其实际施工，民事诉讼中提交两份涵洞施工合同，而在行政程序中又提交了六份涵洞施工合同，工作人员高星陈述分包给几十家单位去做，原告前后陈述不一致。被告根据原告提供的六家单位发出限期举证告知书，以确定赵建亮的实际用工单位，但均未果。因此，原告之后提供的六份施工合同及六家劳务分包单位，可以确定存在分包的事实，但仍然不能确定赵建亮的实际用工单位。本院认为，最高人民法院司法解释及《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》规定用工单位转包给不具备用工主体资格的单位和个人的情形下，由用工单位承担工伤保险责任，本案中，被告经过调查，结合第三人赵建亮提供的线索等材料，未能确定赵建亮的实际用工单位，更无法确定该用工单位有无用工主体资格。在被告已尽到调查职责的情况下，本案原告作为案涉工程项目的施工方，具有管理施工现场的职责，即使存在转包、分包的事实，原告作为发包方无法确定赵建亮出事当日工作地点的用工单位，属于原告管理不善所致，应当由原告承担工伤保险责任。反之，如因原告的原因无法确定赵建亮的实际用工单位，被告经调查核实也无法确定，则第三人的合法权益得不到保护，显然有违《工伤保险条例》的立法目的。其次，关于赵建亮所受伤害是否属于工伤事故的问题。《工伤保险条例》第十四条第一款第（六）规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。本案中，海门市公安局交通巡逻警察大队出具的《道路交通事故认定书》已经对交通事故的事实和责任作出了认定。事故发生地点在赵建亮居住地与工作地之间，且工作时间、工作地点均有工友的证人证言证明，能够形成证据链，确定为上班途中具有合理性。应当确认赵建亮受伤是在去原告工地上班途中因交通事故所致。最后，关于被告工伤认定程序是否合法的问题。本院曾以（2018）苏0691行初384号行政判决撤销12号工伤终止通知书，责令被告重新作出决定。被告向南通市中级人民法院提起上诉后，赵建亮撤回一审起诉，海门人社局撤回上诉。南通市中级人民法院以（2019）苏06行终251号行政裁定予以准许，并撤销一审判决。因此，12号工伤终止通知书在本院一审判决被裁定撤销后处于有效状态。被告在收到第三人赵建亮申请后，重启工伤认定程序并作出被诉976号工伤决定，是对12号工伤终止通知书的改变，自976号工伤决定生效后，12号工伤终止通知书的效力已不复存在。行政机关有权纠正违法或不当的行政行为，被告自行改变作出被诉工伤决定的程序并无不当。综上所述，被告海门人社局作出的976号工伤决定认定事实清楚、适用法律法规正确，程序合法，原告中铁十五局第二公司的诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告中铁十五局集团第二工程有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告中铁十五局集团第二工程有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。审 判 长  张志新审 判 员  王彩霞人民陪审员  陈 莉二〇二〇年五月二十日书 记 员  唐贞贞