浙江省嵊州市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0683行初6号 原告嵊州市欢磊化纤网布厂，经营场所嵊州市浦口街道新建村下新建。 经营者石欢祥男，1961年4月15日出生，汉族，住嵊州市。 委托代理人（特别授权代理）过学超、马芳，浙江计然律师事务所律师。 被告嵊州市综合行政执法局，住所地嵊州市官河横路**。 负责人阮德显，局长。 委托代理人（特别授权代理）王卫云，浙江剡城律师事务所律师。 被告嵊州市浦口街道办事处，住所地浙江省嵊州市浦口街道浦南二路**。 负责人王春江，主任。 委托代理人（特别授权代理）李毅明，浙江世纪方正律师事务所律师。 原告嵊州市欢磊化纤网布厂（以下简称“欢磊网布厂”）诉被告嵊州市综合行政执法局（以下简称“嵊州执法局”）、嵊州市浦口街道办事处（以下简称“浦口街道办”）行政强制及行政赔偿一案，原告于2018年12月18日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2019年4月25日公开开庭审理了本案。本案经浙江省高级人民法院批准，审理期限延长至2019年12月18日。2019年9月24日本院作出（2018）浙0683行初230号行政裁定，驳回了原告的起诉。原告不服，向绍兴市中级人民法院提出上诉，绍兴市中级人民法院于2019年11月27日作出（2019）浙06行终577号行政裁定，撤销了本院作出的（2018）浙0683行初230号行政裁定，指令本院继续审理。本院组成合议庭于2020年4月2日再次公开开庭审理了本案。原告欢磊网布厂经营者石欢祥及其委托代理人过学超、马芳，被告嵊州执法局的行政负责人副局长闾明及其委托代理人王卫云，被告浦口街道办的行政负责人副主任胡建江及其委托代理人李毅明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告欢磊网布厂诉称，2002年嵊州市浦口街道下新建村为发展村集体经济，决定通过招商引资将村集体所有的闲置土地用来开发办厂。经多次协商，原告经营者石欢祥于2002年7月20日与下新建村村民委员会、下新建村经济合作社签订了《土地租赁协议》。石欢祥向下新建村承租1000平方米（1.5亩）土地用于办厂，租赁期限三十年，自2003年1月1日至2032年12月31日止。租赁协议签订后，石欢祥于2002年至2005年间陆续在租赁土地上建造厂房、办公用房和职工宿舍，厂房面积为698.26平方米，办公用房面积为273.04平方米，职工宿舍面积为72.66平方米，合计面积1043.96平方米。另因经营需要，2006年石欢祥在承租地上搭建100平方米的钢棚作为仓库使用。2004年3月9日，石欢祥办理了欢磊网布厂个体工商营业执照。2005年4月1日，石欢祥办理了门牌号。合同签订后，石欢祥每年按租赁协议的约定缴纳土地租赁款。2018年7月31日，嵊州市综合行政执法局向原告送达了《责令限期拆除（改正）决定书》，以原告在新建村建造房屋的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》和《浙江省城乡规划条例》为由，要求原告在2018年8月2日前自行拆除，逾期嵊州市综合行政执法局将采取相应措施。2018年8月3日、2018年8月7日，二被告分两次将原告建造的厂房、办公用房、职工宿舍和钢棚全部予以拆除。因不服《责令限期拆除（改正）决定书》，原告于2018年8月10日向嵊州市人民政府申请行政复议。原告认为，原告建造的厂房、办公用房、职工宿舍和钢棚时间在2002年至2006年间，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年实施，《浙江省城乡规划条例》于2010年10月1日起实施，均晚于原告建造涉案房屋之时。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条的规定，故对原告建造房屋行为的处理应当适用行为发生时的法律、法规。被告嵊州执法局以违法行为继续存在为由适用《中华人民共和国城乡规划法》，混淆了法律溯及力和违法处罚时效的关系。原告建设行为在《中华人民共和国城乡规划法》实施之前已结束，只能说建设行为导致的状态在继续，而非违法行为在继续。故嵊州执法局作出《责令限期拆除（改正）决定书》违背了法不溯及既往的原则，属于适用法律错误。原告认为，二被告未向原告送达书面催告通知书、未催告原告履行拆除义务，未听取原告的陈述和申辩，在未依法作出强制执行决定和未予以公告的情况下，在原告申请行政复议前，就强行将原告面积1043.96平方米的厂房和100平方米的钢棚全部拆除。二被告的行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第四十四条及《浙江省违法建筑处置规定》等相关规定，拆除行为明显违法。因二被告拆除原告厂房和办公用房的行政行为违法，二被告应依法赔偿因其违法拆除原告厂房和办公用房给原告造成的经济损失4777977.45元。故原告提起诉讼，请求法院判令：1、确认二被告2018年8月3日、2018年8月7日拆除原告厂房和办公用房的行政行为违法；2、判令二被告赔偿因其拆除原告厂房和办公用房给原告造成的经济损失共计4777977.45元；3、本案诉讼费用由二被告承担。 原告起诉时向本院提交了以下证据： 证据1、个体工商户营业执照及经营者身份证复印件一份，证明原告主体资格和基本情况； 证据2、土地租赁协议和新建村村委会证明一份，证明原告租赁荒地办厂和按时缴纳土地租赁费的事实； 证据3、门牌证一份，证明原告建造的厂房获得地名办认可的事实； 证据4、责令限期拆除决定书一份，证明决定书认定事实不清、适用法律错误； 证据5、复议决定书一份，证明决定书认定事实不清、适用法律错误； 证据6、新建村村委会证明和拆除现场照片11张及光盘一份，证明原告建造成的厂房和办公用房等全部建筑物被二被告强制拆除的事实及拆除前办公用房和厂房的情况； 证据7、新建村村委会证明、建筑物情况调查登记表五份以及钢棚照片，证明原告建造的厂房、办公用房、职工宿舍和钢棚的情况； 证据8、损失清单一及办公用房内照片16张，钢棚宿舍照片1张，证明被拆除建筑物的价值为1905158元； 证据9、损失清单二及设施设备照片19张，证明原告在租赁期间投入的设施设备损失为278411.45元； 证据10、损失清单三及机器照片10张、租赁合同及租金支付凭证各2张，证明原告因厂房被拆除造成搬运、厂房重新装修、设备重新安装、租金等损失为2594408元。 被告嵊州执法局辩称，一、本案涉案房屋系违法建筑事实清楚、证据充分。2018年7月23日下午，被告下属开发区（浦口）中队接到浦口街道城市管理局告知：要求对浦口街道新建村内四家集聚私企的违法建筑进行统一整治。7月24日上午，被告中队执法人员与浦口街道管理局、国土所等部门一同前往新建村进行现场勘查，经现场勘查及询问调查，查实：嵊州市欢磊化纤网布厂（经营户：石欢祥）在未取得建设工程规划许可的情况下，于2002年至2009年期间在浦口街道下新建村其承租的土地上建造919平方米的砖混结构房屋，对这一事实，原告无异议，被告提供的证据足以证明这一违建事实。二、被告作出的《责令限期拆除（改正）决定书》适用法律正确、程序合法并无不当。基于违法建筑的事实，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条和《浙江省城乡规划条例》第三十六条、第五十九条的规定，于2018年7月31日作出嵊综执（2018）责改字第15-010号《责令限期拆除（改正）决定书》，责令其于2018年8月2日24时前自行拆除，并于同日以留置送达方式送达原告。三、被告并未实施拆除行为。原告诉称由被告所拆除，缺乏事实依据，被告本身并非拆房专业机构，不具备拆房的主体资格，也未委托任何单位去拆除，也未支付过拆除的任何费用。但被告不否认拆除当天下属开发区（浦口）中队确有工作人员随浦口街道办事处一同前往现场，但并未实施任何的拆除行为。四、违法建设系非法权益，不属于依法保护的范围。原告诉请要求赔偿拆除厂房和办公用房给其造成的经济损失，被告认为被拆的厂房和办公用房系违法建设，不属于合法权益。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，原告的损失显然不受法律保护的。综上，请求法院驳回原告之起诉或驳回诉讼请求。 被告嵊州执法局在举证期限内向本院提交以下证据、依据： 证据1、统一社会信用代码证书以及法定代表人身份证明，证明被告主体资格； 证据2、现场检查（勘查）笔录、现场勘测平面图、现场照片（图片、影像资料）、接受调查处理通知书、原告的营业执照、原告经营者的身份证复印件、土地租赁协议、询问（调查）笔录，证明原告违法建设的事实； 证据3、责令限期拆除（改正）决定书以及留置送达现场照片一份，证明决定书已依法送达。 被告嵊州执法局明确《中华人民共和国城乡规划法》第四十六条第一款、第六十四条，《浙江省城乡规划条例》第三十九条、第五十九条，《浙江省住房和城乡建设厅“关于规划行政执法新旧法律问题的适用答复意见”》（2002）函法字（626）号是其作出行政行为的法律法规及政策依据。 被告浦口街道办辩称，一、浦口街道办的被告主体不适格。行政诉讼原告针对某一行政机关提起行政诉讼，应当提供涉案行政行为系被告行政机关作出的相应证据材料。具体到本案，案涉被诉行政强制行为均未指向浦口街道办，从嵊州执法局提供的一整套证据材料当中亦能得出上述结论。原告亦未提供证据证明涉案被诉行政强制行为系由浦口街道办作出。二、原告的行政赔偿请求无事实与法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，构成行政赔偿及行政机关及其工作人员在行使行政职权时存在违法侵权行为，且该违法侵权行为已给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害为前提条件。本案中，由嵊州执法局提供的证据材料及原告在起诉状中的自认可以看出，涉案厂房等建筑均系违法建筑事实清楚，故原告的赔偿诉请无事实与法律依据。综上，被告主体不适格，原告诉请无事实和法律依据，请求法院驳回原告对被告的起诉。 被告浦口街道办当庭向本院提交以下证据、依据： 证据1、《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第二章第六条第（二）项以及第八条规定，证明案涉行政行为系被告嵊州执法局的职权范围，浦口街道办并非适格被告主体； 证据2、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条以及《浙江省实施办法》第二十一条、第三十四条规定，证明原告的案涉房屋系违法建筑的法律依据。 经庭审质证，被告嵊州执法局对原告提供的证据质证如下：证据1的真实性无异议；证据2不能达到原告的证明目的；证据3的真实性无异议，同样不能达到原告的证明目的；证据4、5的真实性合法性无异议，但不能达到原告的证明目的，该决定书是事实清楚、证据确凿的；证据6并不能证明被告嵊州执法局参与了强制拆除行为；证据7的真实性有异议，该证据并不能否认被告的证据；证据8的真实性有异议，无法达到原告的证明目的，无证明效力；证据9不能作为赔偿的证据材料，证据10与本案无实质关联性。 被告浦口街道办对原告提供的证据质证如下：对证据1-5的质证意见与被告嵊州执法局一致，证据6，真实性无异议，关联性合法性及证明内容均有异议，村委不具有出具该证明的主体资格；证据7，真实性无异议，达不到原告的证明目的；证据8、9、10，损失清单是原告自行制作的，对其真实性、合法性和关联性均不予认可，对照片的真实性无异议，但无法达到原告的证明目的，只能证明其内部建筑，不能证明为涉案房屋的建筑，且照片是在强拆行为发生之前，与本案没有关系。 原告对被告嵊州执法局提供的证据质证如下：证据1真实性无异议，证据2中的现场检查（勘查）笔录、现场勘测平面图有异议，笔录中提到于2009年修建完成与事实不符，面积有误，平面图将阴影部分区域标注为违法建设的房屋于法无据，对现场照片（图片、影像资料）、接受调查处理通知书、原告的营业执照、原告经营者的身份证复印件、土地租赁协议、询问（调查）笔录真实性无异议，但原告所建房产不属于违法建筑，土地租赁协议恰能证明原告具有合法的土地使用权，原告在承包地上建造厂房是获得出租方同意的，也符合村庄规划和土地利用总体规划；而询问（调查）笔录是事先打印好再叫石欢祥签名的，笔录中提到的厂房、办公用房与宿舍的建造时间和面积与事实不符。证据3责令限期拆除（改正）决定书以及留置送达现场照片的真实性无异议，但决定书在认定事实和适用法律上均存在错误；对嵊州执法局作出行政行为的法律法规依据，根据法不溯及既往的规定，上述法律法规依据不能适用于本案。 被告浦口街道办对被告嵊州执法局提供的证据质证后均无异议。 原告对被告嵊州执法局提供的证据质证后认为其逾期提供证据应当视为没有提供证据。 被告嵊州执法局对被告浦口街道办提供的证据质证后认为其证据1证明了原告违反了相关规定，被告一可以行使行政调查权等，各乡镇以属地管辖为原则，管辖应当是管委会的。对证据2质证认为后续程序并非被告嵊州执法局实施的。 本院对各方提交的证据的认证如下：对原告提交的证据1-6，两被告对其真实性未予否认，本院予以确认。对证据7的真实性本院予以确认。证据8、9、10中的损失清单系原告系原告自己制作和估价，本院不予确认，对照片的真实性本院予以确认。对被告嵊州执法局提交的证据，证据1原告无异议，本院予以确认，证据2中的现场检查（勘查）笔录、现场勘测平面图原告虽有异议，但该两份证据中均有原告经营者石欢祥的签名和手印，本院予以确认，对于现场照片（图片、影像资料）、接受调查处理通知书、原告的营业执照、原告经营者的身份证复印件、土地租赁协议、询问（调查）笔录原告对其真实性均予认可，本院予以确认。对证据3原告对其真实性无异议，本院予以确认。对于被告嵊州执法局提交的法律法规以及（2002）函法字（626）号答复意见系政策文件，本院予以确认。对于被告浦口街道办无正当理由逾期提交的证据，本院不予认定。 经审理查明，原告欢磊网布厂经营者石欢祥于2002年7月20日与嵊州市浦口街道下新建村签订土地租赁协议，承租1.5亩村闲置土地建办厂房及职工宿舍等。被告嵊州执法局在2018年7月24日对原告欢磊网布厂进行了现场勘查和询问调查，并于2018年7月31日向原告欢磊网布厂（经营者：石欢祥）作出嵊综执（2018）责改字第15-010号《责令限期拆除（改正）决定书》，责令其于2018年8月2日24时前自行拆除新建村的违建房屋。因原告未在该决定载明的时间之前自行拆除涉案违建房屋，2018年8月3日和2018年8月7日原告厂房及办公用房被强制拆除，拆除时，被告嵊州执法局和浦口街道办均有工作人员在拆除现场。 另查明，原告不服嵊州执法局作出的嵊综执（2018）责改字第15-010号责令限期拆除（改正）决定，于2018年8月10日向嵊州市人民政府申请行政复议，嵊州市人民政府于2018年9月28日作出嵊政复（2018）22号行政复议决定，维持嵊州执法局作出的嵊综执（2018）责改字第15-010号责令限期拆除（改正）决定。 本院认为，本案的争议焦点之一被告嵊州执法局、浦口街道办是否为本案适格被告，如果是适格被告，二被告是否为共同被告？本案结合案涉嵊综执（2018）责改字第15-010号《责令限期拆除（改正）决定书》的内容和嵊州市浦口街道新建村村民委员会于2018年11月20日出具的《证明》内容，以及二被告在庭审中均认可在实施对原告厂房及办公用房实施强制拆除时有其单位工作人员在拆除现场的陈述，可以确认被告嵊州执法局曾责令原告于2018年8月2日24时前自行拆除案涉被拆除建筑，期限届满后，案涉建筑被强制拆除，被告嵊州执法局、浦口街道办均有工作人员在拆除现场。故原告关于二被告于2018年8月3日、8月7日对其厂房和办公用房实施了强制拆除的主张，具有事实和法律依据，且符合逻辑。二被告虽均否认其组织或实施了本案强制拆除行为，但并就为此提供证据，也无法就其所称实际拆除主体作出合理说明，应当承担举证不力的法律后果。故本案二被告主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”本案中二被告均参与了涉案行政强制行为，故二被告为本案共同被告。 本案第二个争议焦点系原告要求判令确认二被告于2018年8月3日、2018年8月7日拆除原告厂房和办公用房的行政行为违法的诉讼请求是否有事实依据和法律依据？根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条之规定，行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的，应首先作出行政处罚决定，当事人在法定期限内既不复议又不诉讼，且不履行行政处罚决定的，行政机关应书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应当予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案二被告在强制拆除原告房屋过程中，仅凭被告嵊州执法局作出一份《责令限期拆除（改正）决定书》，并未给予原告应享有的陈述和申辩等权利，虽在该决定书中告知原告享有申请行政复议或者提起行政诉讼等权利，但在原告对该决定书提起行政复议之前被告就对原告涉案房屋实施了强制拆除，不符合行政行为正当程序的要求，应认定为违反法定程序。鉴于该行为已不具有可撤销内容，故应确认为违法。因此，原告要求判令确认二被告2018年8月3日、2018年8月7日拆除原告厂房和办公用房的行政行为违法的诉讼请求，于法有据，本院予以支持。 本案第三个争议焦点系原告要求判令二被告违法拆除原告厂房和办公用房给原告造成的经济损失4777977.45元的诉讼请求是否有事实依据和法律依据？《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”即国家赔偿的前提必须是受害人的合法财产受到侵犯。虽然二被告强制拆除原告欢磊网布厂厂房和办公用房的行政行为应确认为违法，但原告并未提交涉案的厂房和办公用房已经规划、用地审批等以证明其合法性的证据，故案涉房屋建筑缺乏合法性，且其违法状态一直存续，所以不属国家赔偿范围。故对原告提交的损失清单一中主张的赔偿办公用房、员工宿舍、厂房、钢棚损失共计1541180元的赔偿请求，本院不予支持。对原告提供的损失清单一中主张的办公用房、员工宿舍装修损失，因该装修附属于违法建筑内，无法分割，属于违法建筑的组成部分，故对原告该项赔偿请求，本院亦不予支持。对于原告损失清单二中的其余设施设备损毁，如水井、厂区道路、厂区土石方回填、砌塘坎（石坎）、地下排水管道等系违法建筑物或是违法建筑物无法分割的组成部分，对该部分损失本院不予支持。对于原告主张的自来水初装费、厂区、办公用房水电材料费等损失，无相应的法律依据以及证据支持，本院不予支持。对于原告损失清单三中列明的设备拆除费等损失合计2594408元，并不属于国家赔偿法规定的赔偿范围，该诉讼请求于法无据，本院不予支持。对于原告提供的损失清单二中的厂区大门等建筑物残值，二被告在对原告房屋实施拆除时未能妥善处理，应当承担相应的不利后果，本院结合庭审相关证据、历史沿革及案件实际情况，综合考虑后酌情认定上述建筑物残值为40000元。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、确认被告嵊州市综合行政执法局、嵊州市浦口街道办事处于2018年8月3日、2018年8月7日拆除原告嵊州市欢磊化纤网布厂厂房和办公用房的行政行为违法； 二、被告嵊州市综合行政执法局、嵊州市浦口街道办事处于本判决生效之日起十日内赔偿原告损失人民币40000元； 三、驳回原告嵊州市欢磊化纤网布厂其他赔偿请求。 案件受理费50元，由二被告各负担25元。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  王洪丹 人民陪审员  任 彬 人民陪审员  马仁良 二〇二〇年五月十九日 书 记 员  龚中祥 附相关条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的； （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； （三）违法征收、征用财产的； （四）造成财产损害的其他违法行为。 《最高人民法院关于适用的解释》 第四十七条根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。 对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。 当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。