广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤08行初5号原告湛江市坡头区乾塘镇三合经济联合社，住所地：湛江市坡头区乾塘镇。法定代表人陈期文，社长。委托代理人赵旭，广东法博律师事务所律师。被告湛江市人民政府，住所地：湛江市赤坎区******。法定代表人姜建军，市长。委托代理人段静雅，湛江市司法局干部。第三人湛江市坡头区*******经济合作社，住所地：湛江市坡头区乾塘镇。法定代表人陈富，社长。委托代理人周封地，广东粤海律师事务所律师。委托代理人游小华，广东粤海律师事务所律师。原告湛江市坡头区乾塘镇三合经济联合社（下称三合经济联合社）诉被告湛江市人民政府、湛江市坡头区*******经济合作社（下称青山西村经济合作社）土地行政复议纠纷一案，本院于2020年1月2日立案受理后，依法向被告湛江市人民政府送达了起诉状副本等应诉材料等。本院依法组成合议庭，于2020年3月20日公开开庭审理了本案；原告三合经济联合社的法定代表人陈期文及委托代理人赵旭、被告湛江市人民政府的委托代理人段静雅、第三人青山西村经济合作社的法定代表人陈富及其委托代理人周封地、游小华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月3日，被告湛江市人民政府作出湛府行复﹝2019﹞55号行政复议决定（以下简称55号《复议决定》），决定：撤销被申请人（湛江市坡头区人民政府）2016年8月23日作出湛坡府﹝2016﹞82号《关于海边鱼垉土地权属争议的处理决定》（以下简称82号《处理决定》），并责令被申请人自收到本行政复议决定之日起180日内重新作出具体行政行为。原告三合经济联合社不服上述行政复议行为，起诉称：原告从1958年开始在涉案争议地生产经营，并于1984年将涉案争议地发包给陈观松联合体，双方签订了《承包林场种养合同》，原告又于1999年将涉案争议地出租给李观转承包经营，以上可证明涉案争议地一直由原告管理使用，因此，湛江市坡头区人民政府作出82号《处理决定》，确认涉案争议地归原告所有是正确的。被告以湛江市坡头区人民政府没有实地调查为由不予认可涉案争议地在《承包林场种养合同》范围内及原告的使用事实并撤销了82号《处理决定》，明显是认定错误，适用法律不当。湛江市坡头区人民政府在处理涉案争议地期间多次组织争议双方到涉案争议地调查核实，且双方对涉案争议地现状示意图盖章确认，涉案争议地就在沙城乡涵闸（堤南）西边，属《承包林场种养合同》的四至范围内。被告受理青山西村经济合作社的复议申请后没有按程序组织听证导致主观认为没有实地调查核实，明显错误。原告在湛江市坡头区人民政府处理争议期间已经提交了《湛江市郊委各公社林业情况的报告》及相关人员证人证言，证实三合林场的存在及生产经营事实，故55号《复议决定》认为82号《处理决定》的事实不清，证据不足显然不当。综上，特向法院提起诉讼，请求：一、撤销被告湛江市人民政府作出的湛府行复﹝2019﹞55号《行政复议决定书》，重新作出维持湛坡府﹝2016﹞82号《关于海边鱼垉土地权属争议的处理决定》的复议决定；二、案件受理费由被告承担。原告三合经济联合社提供如下证据：1、55号《复议决定》；主张证明：第三人不服82号《处理决定》提起行政复议，被告作出行政复议决定，原告不服依法可以提起行政诉讼。2、82号《处理决定》；主张证明：坡头区人民政府就原告与第三人的土地争议作出决定，原告认为该决定事实清楚，证据确凿，适用法律准确，程序合法。3、权属争议范围现状示意图；主张证明：原告与第三人确认了土地争议现场四至范围。4、湛江市郊委各公社林业情况报告；主张证明：三合林场在1959年前就已存在并已种植了林木，收到湛江市郊委的表扬。5、对王建国、林太升、陈瑞春的调查笔录；主张证明：三合林场的场长和工作人员证实三合林场在1958年成立，种植了林木，建造了房屋、鸭舍等。6、对林立峰的调查笔录、租赁滩涂开发养殖合同书、湛江市山权林权证；主张证明：现涉案争议地的东至九洲星基地就是乾塘林场的土地，湛江市政府颁发了林权证，后发包给林立峰及陈康太，均能证明与三合林场相邻，不可能存在第三人的土地。7、1999年招标三合林场现场会照片；主张证明：第三人的社长陈康胜也参加投标，没有人对涉案争议地提出异议。被告湛江市人民政府答辩称：一、55号《复议决定》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。本案涉案争议地四至明确，原告和第三人均无异议。2013年2月25日，坡头区人民政府就本案争议于2013年2月25日作出湛坡府发﹝2013﹞7号《关于海边鱼垉土地权属争议的处理决定》，决定将本案争议的海边鱼垉的所有权和使用权确定给第三人青山西村经济合作社。原告不服，向我府申请复议，我府于2013年7月31日以认定的事实、理由和适用法律不妥当为由予以撤销。2013年11月22日，坡头区人民政府就本案争议的海边鱼垉土地权属重新作出湛坡府发﹝2013﹞13号《关于对海边鱼垉土地权属进行重新处理的决定》，将海边鱼垉土地的所有权和使用权再次确定给第三人青山西村经济合作社。原告不服，向本府申请复议。我府于2014年4月23日作出湛府行复﹝2014﹞11号《行政复议决定书》，以湛江市坡头区人民政府在没有实地调查核实即认定涉案争议地不在原告提供的《承包林场种养合同》范围内，违反法律规定为由决定撤销湛坡府发﹝2013﹞13号《关于对海边鱼垉土地权属进行重新处理的处理决定》，并责令湛江市坡头区人民政府180日内重新作出具体行政行为。2016年8月23日，湛江市坡头区人民政府就海边鱼垉涉案争议地重新作出82号《处理决定》，将涉案的海边鱼垉29亩土地的所有权和使用权划归原告三合经济联合社所有。我府认为，湛江市坡头区人民政府作出决定的主要依据是《承包林场种养合同》，但湛江市坡头区人民政府仍未进行实地调查核实，便认定涉案争议地在《承包林场种养合同》范围内，明显违反了《广东省土地权属纠纷处理条例》第十三条的规定，应予撤销。综上，我府作出55号《复议决定》证据确凿，依法有据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告湛江市人民政府在法定期限内提供了如下证据：1、55号《复议决定》、受理、答复、第三人（通知书）、询问笔录；主张证明：湛江市人民政府受理并审理查明后作出55号《复议决定》，事实清楚、程序合法。2、青山西村经济合作社提交的材料；主张证明：符合行政复议受理条件。3、坡头区人民政府提交的答复书及相关证据材料；主张证明：坡头区人民政府作出82号《处理决定》的行政行为，证据不足，认定事实不清。4、三合经济联合社提交的行政答辩状；主张证明：原告主张缺乏事实根据和法律依据。5、法律文书送达回证；主张证明：依法送达法律文书，程序合法。第三人青山西村经济合作社述称：被告撤销82号《处理决定》，责令湛江市坡头区人民政府重新作出处理决定，是正确的，请求法院驳回原告的诉讼请求。理由：一、82号《处理决定》对涉案争议地所有权、使用权的处理不符合法律规定，应予撤销。原告及坡头区人民政府均没有证据证明涉案争议地在《承包林场种养合同》范围内及原告对涉案争议地有使用事实，在举证不能的情形下，82号《处理决定》仍认定涉案争议地在《承包林场种养合同》范围内，显然不符合证据裁判的基本原则，也违反《土地权属争议调查处理办法》关于举证责任的规定。原告和坡头区人民政府均没有提供证据证明已去公证机关核实原告提供的《承包林场种养合同》以及现场核实《承包林场种养合同》中提及的土地面积、四至、名称、权利人、宗地图等信息，坡头区人民政府在没有调查核实当事人提供的证据材料的情况下做出82号《处理决定》显然违反了《广东省土地权属纠纷处理条例》第十三条的规定。82号《处理决定》对涉案争议地所有权的处理不符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条关于按照实际使用土地界线确定所有权的规定。我社只是在1999年2月15日至2014年2月15日因原告非法将涉案争议地强行发包给李观轩而导致未能使用涉案争议地，我社一直向有关政府部门主张涉案争议地所有权，并要求排除原告的非法占用。涉案争议地的实际合法使用人一直是我社，依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条及《土地管理法》第十条的规定，涉案争议地所有权应确定给我社而不是原告。82号《处理决定》把涉案争议地所有权确定给原告，违反了上述法条规定。二、湛府行复（2019）55号行政复议决定撤销82号《处理决定》符合《土地权属争议调查处理办法》第三条、《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条关于合理裁判的规定。82号《处理决定》没有从实际出发，没有考虑涉案争议地一直由我社占用使用的历史事实，没有考虑土地利用问题，在认定案件事实方面明显错误，程序违反法律规定。被告撤销82号《处理决定》并责令坡头区人民政府在法定期限内重新作出处理决定，是合法的。请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人青山西村经济合作社在法定期限内提供了如下证据：1、乾塘镇三合居委会林场四至平面示意图、海边鱼垉（滩涂）地权属争议范围现状示意图；主张证明：三合林场四至范围内有若干插花地；海儿（仔）垉位于垉尾村去海路以西，海边鱼垉不在三合林场范围内；三合经济联合社、青山西村经济合作社均对海边鱼垉的具体位置、范围、面积没有异议，只是对海边鱼垉的权属有不同主张。2、湛江市山权林权证（1982.5.10）；主张证明：三合乡林场与西南海岸角林地交界，东与乾塘区林场交界；三合乡林场南部没有到海滩，中间还隔着乾塘区林场的西南海岸角林地；1984年9月1日的《承包林场种养合同》的“南至海边”是没有根据的，至少是越界的，是不包括海边鱼垉土地的。3、承包林场种养合同；主张证明：该合同涉及的承包范围只是“林场荒地和林木面积共有651亩”，其中空地599.1亩、林木（地）30.5亩、21.3亩，不包括当时已经属于水面的海边鱼垉面积约29亩，不包括林场屋背的水田3亩、海儿垉水塘2亩。4、承包协议书；主张证明：该承包协议涉及的51亩，包括海边鱼垉29.02亩不在《承包林场种养合同》范围内，《承包林场种养合同》、《承包协议书》是同一个承包方与不同的发包人在相隔一年时间签订的两个独立合同，有不同的空间范围，没有交叉。5、《承包土地合同》（1999.2.1）；主张证明：该合同的范围没有包括海边鱼垉；三合经济联合社据此合同强行把海边鱼垉划入该合同的发包范围，没有根据；该合同承包土地的名称、四至、面积与1984年9月1日的《承包林场种养合同》明显不一致。当时，青山西村对三合管区强行把海边鱼垉划入该承包合同范围提出了强烈抗议，该合同不能作为三合经济联合社主张海边鱼垉权属的证据。6、谈话笔录（3份）、证明材料（2份）；主张证明：海边鱼垉一直青山西村使用的，大约1988年，乾塘镇政府与青山西村因海边鱼垉权属发生争议，双方协商后，镇政府确认青山西村对海边鱼垉的所有权。1999年，青山西村对三合经济联合社的强占海边鱼垉的行为提出了异议。7、行政复议证据清单（2014.2.14）、调查笔录（16份）；主张证明：坡头区调处办对16位参与处理乾塘镇政府与青山西村争议海边鱼垉的经手人、见证人、经营使用海边鱼垉的村民均证实：海边鱼垉一直青山西村使用，青山西村与乾塘镇政府对海边鱼垉的争议已在1988年解决，历史上青山西村与三合经济联合社对海边鱼垉没有争议。1999年，青山西村对三合经济联合社强占海边鱼垉的行为提出了强烈异议。8、《关于海边鱼垉土地权属进行重新处理的决定》（2013.11.22）；主张证明：湛江市坡头区人民政府在该决定中认定：海边鱼垉土地从解放后至1999年一直是青山西村经营使用；1984年9月1日的《承包种养合同》没有涉及争议地、1999年2月1日的《承包土地合同》是在争议期间签订的，依法不能作为主张权利的根据。9、关于海边鱼垉土地权属争议的处理决定（2016.8.23）；主张证明：2016年8月23日，坡头区人民政府在没有新证据、没有新法律规定的情形下，否定自己之前认定的案件事实、处理结果，把海边鱼垉的所有权确定给三合经济联合社，是明显违法悖理的行政行为。10、农村集体经济组织证明书、全国组织机构统一社会信用代码公示查询单；主张证明：原告青山经济合作社、被告坡头区人民政府主体资格合法。经庭审质证，各方对上述证据发表如下质证意见：原告三合经济联合社提供的证据：被告对证据1的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据2真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为82号《处理决定》依据的相关证据坡头区人民政府没有核实；对证据3的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据4，认为报告的内容模糊，具体情况不了解，关联性有异议；对证据5至7的关联性有异议。第三人对证据1的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据2的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为82号《处理决定》认定事实错误或者不清，适用法律错误；对证据3的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为其社的签名人未经依法授权，主张图示土地归其所有没有事实依据，法律依据，签字人的主张不能代表是其经济合作社集体的意思表示；对证据4的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为字迹无法辨认，内容不清楚，无法确认该报告中的林场与案涉土地的交叉、重叠关系；对证据5的真实性、合法性有异议，对关联性无异议，认为三份笔录均为三合村时任代理人所做，有利害关系，不可信；且被调查人历史身份没有证据证明，所述内容不可信；笔录关于涉案土地的历史没有相应证据证明，不能证明三合村所主张的观点。对证据6的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，认为该笔录是三合村时任代理人所做，有利害关系，且无相应证据证明不可信；养殖合同、林权证两者所提及的名称、位置、面积等方面均明显不同，故与涉案土地无关联。对证据7的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明内容有异议，认为其村当时已经多次提出异议，而且向镇政府、区政府提出调处要求，均有证据证明，但三合村干部不理。被告湛江市人民政府提交的证据：原告对证据1的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为被告没有组织听证，导致55号《复议决定》认定事实错误，违反程序，应予撤销；对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议，认为第三人所提供的材料无法证明其曾使用过涉案土地，坡头区人民政府所作出的决定是正确的。对证据3-5的真实性、合法性、关联性均无异议。第三人对证据1、5的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据2、3的真实性、合法性部分确认，对关联性无异议，确认其证明的事实；对证据4的关联性无异议，对真实性、合法性有异议，确认其证明的事实。第三人青山西村经济合作社提供的证据：原告对证据1的真实性、合法性、关联性均有异议，认为第一张示意图不准确，不是专业测绘，第二组示意图是经双方签字盖章，能证明坡头区人民政府曾组织双方已到现场勘察过。对证据2、3、5、9、10的真实性、合法性、关联性均无异议。对证据4的真实性、合法性、关联性均有异议，认为第三人是原告村委会的组成之一，明知原告已发包给他人经营，还签订合同明显是无效的，不能证明第三人所要证明的事实。对证据6的真实性、合法性、关联性均有异议，认为这些证人证言是第三人自行收集的，不具真实性和合法性，不能证明第三人所要证明的事实。对证据7的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为这些证人证言并不能证明第三人所要证明的事实，且2013年坡头区人民政府的处理决定被复议机关撤销了，与本案无关；对证据8的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，认为该处理决定已被复议机关撤销。被告对证据1中的涉案争议土地现状图真实性、合法性、关联性无异议，对三合居委会林场平面示意图的关联性有异议；对证据2的关联性有异议；对证据3、4的关联性有异议，认为坡头区人民政府没有实际去调查核实；对证据5、6的关联性有异议；对证据7-10的真实性、合法性、关联性均无异议。本院对上述证据认证如下：原告三合经济联合社提交的证据5、6的调查笔录中接受调查的人员与原告具有利害关系，且这些证言未能与其他证据相互佐证以形成完整的证据链，本院不予确认；证据6中的租赁滩涂开发养殖合同书及证据7在现阶段无法证实与本案具有关联性，本院不予确认。第三人青山西村经济合作社提交的证据1乾塘镇三合居委会林场四至平面示意图没有制作单位及制作时间，无法确认其真实性及合法性，本院不予确认；证据6其调查笔录、证明材料接受调查的人员与第三人具有利害关系，且这些证言未能与其他证据相互佐证以形成完整的证据链，故本院不予采纳。原告、第三人提交的其他证据和被告提交的全部证据均符合证据的三性要求，可以作为本案的有效证据使用，本院予以确认。原告三合经济联合社在本院指定的举证期限届满之前，向本院提交《申请证人出庭作证申请书》，申请证人陈康敬、林立中、郑观国就坡头区人民政府对涉案争议地现场勘察、确定争议地在《承包林场种养合同》的四至范围内的事项出庭作证。经审查，现有证据显示，坡头区人民政府承认自2014年4月至2016年8月23日作出涉案81号《处理决定》期间未组织过争议双方到现场实地对《承包林场种养合同》的四至界址进行过勘查，青山西村经济合作社亦确认坡头区人民政府的该陈述属实。故原告的该证人出庭作证申请已无必要，本院不予准许。经审理查明：涉案争议地海边鱼垉位于坡头区乾塘镇三合居委会区域内，四至：东至九洲星水产养殖基地虾池边，西至青山西村去海路，南至九洲星水产养殖基地排淡沟边，北至三合林场原公路（原为虾塘）；面积29亩。2009年10月23日，第三人青山西村经济合作社向湛江市坡头区人民政府就海边鱼垉涉案争议地申请确权。湛江市坡头区人民政府立案后于2013年11月22日作出湛坡府发﹝2013﹞7号《关于海边鱼垉土地权属争议的处理决定》，决定将海边鱼垉涉案争议地的所有权和使用权确定给第三人青山西村经济合作社。原告三合经济联合社不服，向被告湛江市人民政府申请行政复议。湛江市人民政府于2013年7月31日以湛坡府发﹝2013﹞7号《关于海边鱼垉土地权属争议的处理决定》认定的主要事实、理由和适用法律都不妥当为由予以撤销。2013年11月22日，湛江市坡头区人民政府作出湛坡府发﹝2013﹞13号《关于对海边鱼垉土地权属进行重新处理的处理决定》，决定将海边鱼垉土地的所有权和使用权确定给第三人青山西村经济合作社。原告三合经济联合社不服，向湛江市人民政府申请复议。湛江市人民政府于2014年4月23日作出湛府行复﹝2014﹞11号《行政复议决定书》，以湛江市坡头区人民政府在没有实地调查核实即认定涉案争议地不在原告提供的《承包林场种养合同》范围内，违反法律规定为由决定撤销湛坡府发﹝2013﹞13号《关于对海边鱼垉土地权属进行重新处理的处理决定》，并责令湛江市坡头区人民政府180日内重新作出具体行政行为。2016年8月23日，湛江市坡头区人民政府就海边鱼垉涉案争议地重新作出82号《处理决定》，认为原告三合经济联合社提供的《承包林场种养合同》和《承包土地合同》经调查属实，原告三合经济联合社从1958年起对涉案争议地范围内部分土地进行种植经营，直到1999年2月才发生权属争议，遂决定将涉案的海边鱼垉29亩土地的所有权和使用权划归原告三合经济联合社所有。对此，第三人青山西村经济合作社不服，向被告湛江市人民政府申请复议，被告湛江市人民政府经复议认为，湛江市坡头区人民政府作出决定的主要依据是《承包林场种养合同》，该合同四至明确，湛江市坡头区人民政府在没有进行实地调查核实的情况下，便认定涉案争议地在《承包林场种养合同》范围内，明显证据不足；另外认为坡头区人民政府认定原告三合经济联合社从1958年起对涉案争议地范围部分土地进行使用种植经营的事实亦证据不足，据此作出55号《复议决定》，决定撤销82号《处理决定》，并责令湛江市坡头区人民政府自收到复议决定之日起180日内重新作出具体行政行为。原告三合经济联合社不服，遂提起本案诉讼。另查，1984年9月1日，湛江市乾塘区三合乡（甲方）与乾塘区三合乡陈观松联合体（乙方）签订的《承包林场种养合同》，约定甲方把林场荒地和林木面积共651亩，东至沙城乡涵闸（堤南），堤北东至石碑，西至游泳棚篱笆（篱笆内属乡所有，不标包，但乙方有权管理），南至海边，北至海仔垉田边，其中空地面积有599.1亩，5年以上的林木30.5亩，4年以下林木有21.3亩，以上亩数合计650.9亩。1985年9月20日，青山西队（甲方）与陈观同（乙方）签订《承包协议》，协议约定青山西队将海边鱼垉、青山东换地、林场屋东北地、克岭坡地等共计51亩统一承包乙方开发使用。本院认为：本案系土地行政复议纠纷。本案的各方主要争议焦点为：被告湛江市人民政府复议决定撤销82号《处理决定》的证据是否充分？根据已经生效的湛府行复﹝2014﹞11号行政复议决定可知，湛江市坡头区人民政府在作出湛坡府发﹝2013﹞13号《关于对海边鱼垉土地权属进行重新处理的处理决定》之前，没有对原告提供的《承包林场种养合同》所约定的承包林地范围是否位于本案的海边鱼垉争议地范围内进行过实地调查核实。而在被告湛江市人民政府进行行政复议审查期间，湛江市坡头区人民政府承认在湛坡府发﹝2013﹞13号《关于对海边鱼垉土地权属进行重新处理的处理决定》被依法撤销之后，至其作出82号《处理决定》之前，期间亦没有就《承包林场种养合同》所约定的承包林地范围是否位于涉案的海边鱼垉争议地范围内的问题到实地进行过调查核实，在此情形下湛江市坡头区人民政府作出关于“三合联社提供其主张地权属的证据经调查属实”的认定显属证据不足。同样的，在《承包林场种养合同》所约定的承包林地范围是否位于海边鱼垉争议地范围内的问题得到明确之前，湛江市坡头区人民政府在82号《处理决定》中关于“三合联社从1958年开始对本案争议地范围大部分土地已进行种植经营，1965年成立三合大队林场后，又在本案争议地进行种植、养殖经营，及承包给陈观松（同）联合体进行种养经营，而当时青山西村无异议，直至1999年2月才发生权属争议”的认定也属于事实不清、证据不足。据此，被告湛江市人民政府根据《广东省土地权属纠纷处理条例》第十三条关于“人民政府对双方当事人所提供的证据材料，应当进行调查核实，才能作为认定事实的根据”的规定，认为湛江市坡头区人民政府作出的82号《处理决定》认定事实不清、证据不足并无不当，应予支持。综上，被告湛江市人民政府作出的55号《复议决定》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法；原告三合经济联合社的诉讼请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告湛江市坡头区乾塘镇三合经济联合社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告湛江市坡头区乾塘镇三合经济联合社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 麦江梅审 判 员 李常红审 判 员 黎振华二〇二〇年五月十一日法官助理 莫望春书 记 员 黄文琪附相关的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。