广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行赔终159号 上诉人（一审原告）：周明掌，男，1958年8月3日出生，汉族，住广西桂林市七星区。 上诉人（一审原告）：周福掌，男，1956年6月2日出生，汉族，住广西桂林市七星区。 上诉人（一审原告）：周初长，男，1964年11月16日出生，汉族，住广西桂林市七星区。 上诉人（一审原告）：周连长，男，1962年7月25日出生，汉族，住广西桂林市七星区。 被上诉人（一审被告）：桂林市七星区人民政府，住所地桂林市七星区骖鸾路**普天大厦。 法定代表人：郑平，区长。 被上诉人（一审被告）：桂林市七星区人民政府民政局，，住所地桂林市七星区骖鸾路** 法定代表人：田宗新，局长。 委托代理人：丘火德，广西瑞佰伦律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：桂林市七星区穿山街道办事处，住，住所地桂林市七星区施家园路**/div> 负责人：熊波浪，主任。 上诉人周明掌、周福掌、周初长、周连长（以下简称周明掌等四人）因与被上诉人桂林市七星区人民政府（以下简称七星区政府）、桂林市七星区人民政府民政局（以下简称七星区民政局）、桂林市七星区穿山街道办事处（以下简称穿山街道办）行政强制迁坟一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初342号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，2018年3月5日，七星区政府根据广西壮族自治区人民政府《关于桂林市2015年度城市建设用地第三批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》、《关于桂林市2011年度城市建设用地第七批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》和《关于桂林市2013年度城市建设用地第七批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》，发布《迁坟公告》，该《迁坟公告》载明：“该项目用地范围内的迁坟工作将于2018年3月7日开展……并于2018年4月15日前完成迁坟工作，逾期将由国土或民政部门依法按无主坟处理，费用由建设单位承担。”2018年5月10日，七星区民政局发布《限期迁坟通知》，该通知载明：“根据《广西壮族自治区殡葬管理条例》第十七条规定，该项目用地范围内的迁坟公告已于2018年3月5日发出，各指挥部根据公告精神开展了迁坟工作，目前仍有少部分村民未签迁坟协议，请该片区域地上的坟主尽快携带身份证等有效身份证件，与塔山片区项目下的下关、塔山、刘家里、穿山园和樟木指挥部联系，办理迁坟手续，并于2018年5月20日前完成迁坟工作。逾期将由指挥部依法按无主坟处理。”2018年9月30日，穿山街道办根据总指挥部要求发布《迁坟公告》，告知村民尽快办理手续迁坟，并于2018年10月30日前完成迁坟工作，逾期将由相关部门依法按无主坟处理。2018年10月29日，穿山街道办再次根据总指挥部的要求发出《通告》，告知穿山园3组村民周明掌，请其在2018年10月30日前持户口本、身份证到塔山项目指挥部核实并签定协议，领取补偿款，完成迁坟工作。请周明掌户支持配合政府征地工作。如果周明掌户不配合，根据《广西壮族自治区殡葬管理条例》的有关规定，将依法按无主坟处理，政府将依法实施收地，周明掌户不得妨碍收地工作。周明掌等四人系穿山街道办穿山村委穿山园村村民，其诉称2018年11月13日，其祖坟被强制迁移，遂以七星区政府、七星区民政局、穿山街道办为被告，向一审法院提起行政诉讼。一审法院于2019年1月7日作出（2019）桂03行初17号行政裁定，对其起诉不予立案。周明掌等四人不服该裁定上诉，本院于2019年5月16日作出（2019）桂行终487号行政裁定，认为“在未听取七星区政府、穿山街道办及七星区民政局答辩意见的情况下，尚不能将七星区政府排除在实施被诉行政行为的主体之外，亦无法判断本案的适格被告，故一审法院在立案审查阶段即以七星区政府、穿山街道办不是本案适格被告，本案应由桂林市七星区人民法院管辖审理为由，裁定对周明掌等四人的起诉不予立案不当，依法予以纠正。”撤销一审法院（2019）桂03行初17号行政裁定，指令一审法院依法立案。一审法院立案之后，依法向七星区政府、穿山街道办及七星区民政局送达应诉通知书和起诉状副本。七星区政府及穿山街道办答辩称其没有实施迁移周明掌等四人祖坟的行为，其不是本案适格被告。七星区民政局答辩称其根据《广西壮族自治区殡葬管理条例》第十七条规定行使职权，于2018年11月13日组织人员将周明掌等四人诉称的坟墓迁移到朝阳乡丫吉村委穿山坟场。2019年9月19日，一审法院向周明掌等四人释明，其所诉的行政行为是由七星区民政局组织实施的，七星区民政局是本案适格被告；七星区政府和穿山街道办不是本案适格被告；本案依法应由桂林市七星区人民法院管辖。但周明掌等四人拒绝变更被告，坚持以七星区政府、七星区民政局及穿山街道办为被告，向一审法院提起行政诉讼。 一审法院认为，周明掌等四人诉请确认七星区政府、七星区民政局及穿山街道办2018年11月13日共同强行刨挖祖坟，强行运走骨骸的行为违法；以及判决七星区政府、七星区民政局及穿山街道办找回骨骸就地恢复，并赔偿4座祖坟所需费用20万元，赔偿周明掌等四人精神抚慰金10万元。第一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。即行政诉讼确定适格被告的原则是“谁行为，谁被告”。本案中，七星区政府及穿山街道办均答辩称其没有实施被诉迁坟行为。从查明的事实看，七星区政府发布了《迁坟公告》，该公告载明的“逾期将由国土或民政部门依法按无主坟处理。”可知，该《迁坟公告》虽系以七星区政府的名义发布，但已经明确迁坟的实施主体为国土或民政部门，七星区政府不是迁坟的实施主体。穿山街道办发布的《迁坟公告》《通告》是根据总指挥部的要求发布，并且发布迁坟公告的主体不一定就是具体实施迁坟的主体。而七星区民政局不仅发布《限期迁坟通知》，且在答辩及询问中均自认被诉迁坟行为是其组织实施的，七星区政府和穿山街道办亦在询问中指认被诉迁坟行为是七星区民政局组织实施。法律上，《广西壮族自治区殡葬管理条例》第十七条规定，依法批准的建设项目需要占用墓地的，建设项目批准后，由县级以上人民政府对需要迁移的坟墓向社会公告，土地行政主管部门或者民政部门应当在开工前30日内通知死者亲属限期迁移，迁移费由建设单位按照国家有关规定执行。对逾期拒不迁移或者属无主坟墓的，由土地行政主管部门或者民政部门处理，费用由建设单位承担。该规定赋予了民政部门迁坟的行政职权。事实上，七星区民政局于2018年11月13日组织人员将周明掌等四人诉称的坟墓迁移到朝阳乡丫吉村委穿山坟场。七星区民政局为本案适格被告，具有事实和法律依据。七星区政府及穿山街道办不是本案适格被告。第二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：基层人民法院管辖第一审行政案件。第十五条规定：中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。本案中，被诉行政行为的唯一适格被告系七星区民政局，因此本案一审应当由七星区人民法院管辖，不属于一审法院管辖。又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼应当属于受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一、三项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的；错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。经过释明，本案适格被告是七星区民政局，不是七星区政府和穿山街道办，但是周明掌等四人拒绝变更被告，坚持起诉七星区政府和穿山街道办，属于错列被告且拒绝变更的情形；同时其起诉违反级别管辖的规定，存在有意提高级别管辖之嫌，不符合起诉条件，应依法驳回其起诉。综上所述，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三项及第三款之规定，裁定驳回周明掌等四人的起诉。 上诉人周明掌等四人上诉称，周明掌等四人作为中国公民具备起诉主体资格。周明掌等四人起诉状列明了具体行政行为，并提供其祖坟被强行刨挖及运送骨骸的现场图片。七星区政府、七星区民政局及穿山街道办共同强制迁坟手段残忍，性质十分恶劣，事实清楚。请求二审法院撤销一审裁定，依法审理判决。 被上诉人七星区政府答辩称，一审法院认定迁坟的实施主体是七星区民政局事实清楚，认定本案适格被告是七星区民政局，本案不属于一审法院管辖范围适用法律正确，裁定驳回周明掌等四人起诉正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 被上诉人七星区民政局答辩称，七星区民政局实施迁坟行为法律依据充分，程序合法。经广西壮族自治区人民政府批准，周明掌户坟墓占用的土地已被合法征收，征地批准文件齐全，程序合法。在七星区政府发布的《迁坟公告》基础上，七星区民政局于2018年5月10日发布《限期迁坟通知》。由于周明掌户拒绝配合迁坟，根据《广西壮族自治区殡葬管理条例》第十七条规定，七星区民政局依职权组织人员将该户坟墓迁移到指定坟场安葬，在迁坟过程中没有毁损尸骨的行为，实体处理恰当。本案依法不属于一审法院管辖，一审法院裁定驳回起诉符合行政诉讼法第十四条及第四十九条第四项的规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 本院认为，本案被诉行政行为系强制迁坟行为，人民法院应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”与职权法定原则，结合案情确定适格被告。《殡葬管理条例》第三条的规定，县级以上人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。《广西壮族自治区殡葬管理条例》第十七条规定，对逾期拒不迁移或者属无主坟墓的，由土地行政主管部门或者民政部门处理。本案中，七星区民政局发布了《限期迁坟通知》，且在诉讼中自认组织实施涉案强制迁坟行为，与七星区政府发布的《迁坟公告》“逾期将由国土或民政部门依法按无主坟处理”内容，及七星区政府、穿山街道办的诉讼主张吻合，一审法院据此认定本案适格被告系七星区民政局，有事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条“基层人民法院管辖第一审行政案件。”及第十五条“中级人民法院管辖下列第一审案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作出的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件”的规定，本案依法应由基层人民法院管辖。周明掌等四人经一审法院释明仍坚持其起诉主张不予变更，一审法院裁定驳回其起诉，符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的”的规定，依法应予维持。 综上，周明掌等四人的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年五月二十日 书记员 陈 芳