银川铁路运输法院行政判决书（2019）宁8601行初650号原告刘寅，男，1989年8月10日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。委托代理人王秉、何凤玲，宁夏宁人律师事务所律师，特别授权代理。被告银川市兴庆区综合执法局，住所地：宁夏回族自治区银川市兴庆区。法定代表人马文成，该局局长。出庭行政机关负责人马保强，该局副局长，特别授权代理。委托代理人陈玉霞，宁夏方和圆律师事务所律师，特别授权代理。原告刘寅不服被告银川市兴庆区综合执法局作出的《责令改正通知书》，于2019年12月17日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月13日公开开庭审理了本案。原告刘寅的委托代理人王秉、何凤玲，被告银川市兴庆区综合执法局的副局长马保强及委托代理人陈玉霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月13日,被告作出银兴综责改字[2019]第10172号《责令改正通知书》,因原告擅自封包阳台的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，责令原告立即停止一切违法行为，并于2019年12月20日16时前改正违法行为。原告诉称，2019年5月，原告将自家阳台封包，由于楼下住户到被告处反映原告所封包的阳台未经审批，被告遂与宁夏民生物业服务有限公司、兴庆府大院业主委员会协调原告和楼下住户协商解决。协商中，兴庆府大院业主委员会负责人称在业主委员会成立后，曾经会同宁夏民生物业服务有限公司以及丽景街街道办事处共同开会研究了兴庆府大院外阳台封包事宜，认为西北风沙较大，外阳台藏纳灰尘，基本不能使用，同意业主在装修房屋时可自行封包阳台至室内，被告表示同意，并且在会议后形成了具体文件。后在宁夏民生物业服务有限公司和丽景街街道办事处的协调下，原告和楼下住户达成民事补偿协议。协议达成后，被告却于2019年12月13日向原告下达了银兴综责改字[2019]第10172号《责令改正通知书》，责令原告在规定的期限内自行拆除违法建设部分，如果未按期拆除，被告将按照法律程序进行执法活动，由此产生的全部法律责任由原告自行承担。原告认为，被告作出涉案《责令改正通知书》没有事实和法律依据，且封包阳台事宜已经原告所在小区业主委员会、物业管理公司和街道办事处共同开会决定。封包阳台已经成为原告所在小区业主的普遍现象，现被告仅对原告封包阳台行为作出涉案《责令改正通知书》，影响原告的合法权益。原告现起诉请求判令：1、撤销被告作出的银兴综责改字[2019]第10172号《责令改正通知书》;2、本案诉讼费用由被告承担。被告辩称，一、原告的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》，事实清楚，证据充分。2019年5月前后，被告接到群众举报，称“原告于×××小区进行楼体墙面改装工程，影响其他住户住宅采光”。接案后，被告安排丽景街执法中队执法人员前往处理。经现场勘查：原告在房屋装修时将其阳台搭建为钢架结构建筑物，封包总面积约为4.8平方米。2019年7月，被告及丽景街街道办事处分别就此情况致函银川市自然资源局、银川市审批服务管理局，经主管部门复函，确认该施工行为并未办理规划许可手续。原告实施的阳台改扩建施工行为未办理规划许可手续，已经违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及相关规定，依法应予纠正。二、依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令当事人改正或者限期改正违法行为，是行政机关实施处罚前的具体行政行为。本案自立案以来，被告严格按照法定程序进行案件受理、现场勘验、事实定性，在此基础上作出[2019]第10172号《责令改正通知书》，并于2019年12月13日在原告拒签的情况下采取留置送达的方式向原告进行送达。被告充分尊重了原告的知情权，符合法律规定。三、被告未参与原告所称的“会议”，也未作出过“同意业主在装修房屋时可自行封包阳台至室内”的承诺，更未安排人员参与相关协调。现实生活中，居民封包阳台必须按照法律法规规定的程序进行。如不按规定的程序进行，私自封包阳台属于违建行为，理应予以纠正。被告认为，原告提出的诉讼请求缺乏事实和法律依据，被告作出的《责令改正通知书》程序合法，符合法律规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告为证明行政行为合法，向法庭提交如下证据：证据一：银兴政办发[2016]135号《关于印发的通知》。证明目的：被告依法享有对辖区违章建（构）筑物进行查处和配合各乡镇、街道对小区内的违章建筑、乱搭乱建进行拆除的职责，被诉责令改正的行政执法行为，在职责范围之内。原告对该证据的真实性、合法性予以认可，对关联性及证明目的不予认可。该文件在第一页下放职责部分载明，乡镇街道执法中队负责辖区内私人违法建设的查处，被告与该主体不符；该文件在第三页第十五项载明，被告配合乡镇街道办事处对小区内的违章建筑、乱搭乱建进行拆除。证明被告不具有对违章建筑、乱搭乱建进行拆除的职权，该职权应当由乡镇街道办事处行使。证据二：丽景街派出所公安提示函1份、信访事项程序性受理告知书1份、银川123**服务平台工单3份。证明目的：原告的行为，已侵犯他人权益，且被楼下住户魏女士多次多渠道投诉，丽景街派出所、银川123**服务平台要求被告依法处理并在5个工作日内予以回复。原告对公安提示函的真实性、合法性予以认可，对关联性及证明目的不予认可，认为该证据是丽景街派出所向丽景街街道办事处综合执法大队作出的提示函。其他四份证据均为复印件，真实性无法核实，且该四份证据中投诉人为穆女士和张子豪，并非被告说的魏女士。12345工作单内容显示对原告封包阳台行为需要经过银川市自然资源局进行认定，应依据认定结果跟进处理，被告并未提交认定结果的相关证据。被告无权对原告行为是否侵犯他人权益进行判断。证据三：银川市不动产登记信息查询单1份。证明目的：×××室的市民穆女士举报原告的房屋坐落在兴庆区凤凰北街东侧×××室情况属实，原告存在对其阳台封包的行为。原告对该证据的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可，认为该证据无法证实原告存在封包阳台的事实，也无法证实是魏女士或者穆女士举报的事实。证据四：关于对阳台封包行为规范整治的建议的请示1份。证明目的：被告在落实原告及辖区存在违法封包阳台的事实后，采取积极措施，认真履行职责。原告对该证据的真实性、关联性予以认可，对合法性及证明目的不予认可，认为该证据显示阳台封包行为在原告所在小区系普遍现象，被告应当依法履行法定职责，对其他封包阳台的业主采取同原告一样的行政措施，但被告仅向原告下发了《责令改正通知书》。该证据是对阳台封包行为规范整治的请示，被告未提交针对该请示的答复意见，被告在未收到答复意见的情况下采取处罚手段，没有法律依据。原告实施的阳台封包行为并非《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定的独立整体工程建设，被告不应做扩大解释，不应依据该规定对原告进行处罚。证据五：《兴庆区丽景街街道办事处关于对×××室南北阳台涉嫌加建建筑物的情况进行甄别认定的函》（银兴丽办函[2019]109号）。证明目的：针对原告涉嫌违法建设的行为，丽景街街道办事处向银川市自然资源局发函，请对加建部分的合法性进行甄别认定。证据六：银川市自然资源局《关于×××小区业主阳台搭建建筑规划审批情况的复函》。证明目的：原告存在违法封包、搭建阳台的违法行为，其行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条之规定，该违法建筑应限期拆除。原告对证据五和证据六的关联性予以认可，对真实性、合法性及证明目的不予认可。对证据五中记载的“经执法人员现场勘查”这一内容不予认可，丽景街街道办事处人员并未现场勘查。证据六只能证实原告搭建钢结构构筑物未在银川市自然资源局申报办理过规划手续，包括原告在内的其他业主均未申报规划方案，不能证明原告行为属于违法建设。证据七：银兴综执函[2019]191号《关于对×××室南北阳台涉嫌加建建筑物的情况进行甄别认定的函》及银川市审批服务管理局作出的《关于×××号楼审批手续办理情况的复函》。证明目的：被告以事实为依据，以法律为准绳，不存在违法办案的情况。证据八：《兴庆区综合执法局行政处罚立案审批表》《现场检查（勘察）笔录》《×××室违法搭建勘验草图》各一份，照片复印件两页（立案前丽景街街道办执法中队拍摄涉案房屋搭建情况）、《责令改正通知书》一份。证明目的：被告作出的《责令改正通知书》，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确。原告对证据七中《关于×××号楼审批手续办理情况的复函》的真实性、合法性、关联性予以认可，对《关于对×××室南北阳台涉嫌加建建筑物的情况进行甄别认定的函》的真实性、合法性、关联性不予认可，对证据七的证明目的不予认可，认为《关于×××号楼审批手续办理情况的复函》明确载明甄别认定不属于银川市审批服务管理局的职责范围，该证据不能作为被告认定原告违法建设的依据。对证据八中《立案审批表》的真实性予以认可，对合法性、关联性及证明目的不予认可，认为原告封包阳台的行为是否违反法律规定未经有权机关进行甄别认定；对《现场检查（勘察）笔录》、违法搭建勘验草图、照片的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，认为被告没有进行现场勘察，更未制作现场勘察笔录，且该笔录没有原告签名；原告封包阳台面积没有4.8平方米，原告房屋的阳台本身就存在，仅仅与楼下相邻的四分之一的部位没有搭严，原告装修时将窗户部位搭严，是参照小区其他住户已经装修的方案进行的，并非法律上的违法建筑；照片2张并不是原告家中照片，该证据与原告房屋实际不符，没有关联。原告为证明其主张，向法庭提交如下证据：证据一：《责令改正通知书》2份（银兴综责改字[2019]12938号和10172号）。证明目的：被告对×××室，作出两次责令改正通知书，违反一事不再理原则，且两份责令改正通知书都违反了法定程序，应当被撤销。被告质证，对12938号《责令改正通知书》的真实性认可，但与本案没有关联。对10172号《责令改正通知书》的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可。证据二：原告房屋封包阳台内部照片1张、外部照片1张（南部）。证明目的：被告并未对原告封包的阳台内部和外部进行现场勘查；被告所出示的检查勘验笔录、勘验草图、现场照片都是伪造的；被告的行政行为违反法定程序，应当被撤销；原告装修的阳台与被告出示的勘验证据完全不同。被告对该组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，该复印材料不能证明是涉案房屋。证据三：银川市审批服务管理局作出的银审服[2020]第2号《政府信息答复告知书》、《登记回执》、银自然信息公开[2020]第5号《政府信息答复告知书》各一份。证明目的：1.银川市审批服务管理局、银川市自然资源局未曾制作、获取或记录兴庆府大院任何业主封包阳台时提交规划许可申请的情况。2.银川市审批服务管理局、银川市自然资源局没有制作、获取或记录兴庆府大院任何封包阳台的业主办理规划许可手续的情况。3.丽景街街道办事处和被告对兴庆府大院小区违法封包阳台的业主没有进行调查和行政处罚。4.被告对兴庆府大院小区诸多业主违反相关法律规定的行为，没有按照《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定查处和责令改正，单独给原告下发责令改正通知书属于选择性执法，违反公平公正原则，该通知书应当被撤销。被告对该证据不予质证，认为原告未在开庭审理前向法庭提交。证据四：被告作出的银川市兴庆区综合执法局[2019]第1号-答《政府信息答复告知书》（2019）第1号-答、《登记回执》各一份。证明目的：1.截至2019年12月19日被告双公示项目中不存在×××小区内其他涉及封包阳台的行政处罚案件。2.被告存在行政不作为、选择性执法的问题，违反公正公平原则，单独对原告作出《责令改正通知书》，程序违法，应当被撤销。证据五：×××小区其他业主违法封包阳台照片1组，举报信2封、邮政速递送达查询单1份。证明目的：1.被告对小区内其他业主封包阳台的行为未进行查处。2.原告对小区内其他业主封包阳台的行为举报后，被告仍未作出任何行政处罚，属于选择性执法。证据六：《行政诉讼答辩状》1份、被告《关于对阳台封包行为规范整治的意见建议的请示》一份。证明目的：被告的职责是对小区内的违章建筑，配合乡镇街道办事处进行拆除，无权直接给原告下发责令改正通知书。2.被告就阳台封包问题向银川市综合执法监督局报送请示后，在没有得到回复的情况下，没有对其他封包阳台的业主下发《责令改正通知书》，仅向原告下发责令改正通知书，没有法律依据。证据七：录音光盘1张（内含录音共十段）。证明目的：自2019年7月，被告在作出银兴综责改字[2019]第12938号《责令改正通知书》至作出10172号《责令改正通知书》期间，多次出面给原告和举报人进行调解，被告答辩称未调解不属实。被告和丽景街街道办事处既然出面调解，就应该将原告与举报人之间的邻里纠纷定性为民事纠纷，告知举报人向法院提起相邻权纠纷诉讼，而不是再次下发《责令改正通知书》。证据八：装修保证金收据1张、室内装修许可证1份。证明目的：原告装修经过物业公司备案，物业公司作为街道办事处备案登记管理小区的机构，对原告的装修行为未提出任何异议，也未履行向业主委员会、街道办事处、被告等报告的义务，导致原告以为自己装修并未违法。证据九：协议书1份。证明目的：在被告和丽景街街道办事处、物业公司的调解下，原告已经与楼下业主达成协议，被告在双方达成调解协议后下发责令改正通知书，明显不当。被告对证据四、证据五、证据六、证据七、证据八、证据九不予质证，认为原告未在开庭审理前向法庭提交。上述证据，经原、被告当庭质证，本院审查认为，被告提交的证据客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信；原告提交的证据一、证据二，客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信；原告提交的证据六与被告提交的证据四相同，本院予以采信。原告提交的证据三、证据四、证据五、证据七、证据八、证据九与本院审理被诉行政行为是否合法没有直接关联性，且未在开庭审理前向本院提交，本院不予采信。经审理查明，2019年6月，被告接到群众举报，称原告在×××小区进行楼体墙面改装工程，影响其他住户采光。接案后，被告安排其丽景街执法中队执法人员前往处理。经执法人员现场勘察发现，2019年4月，原告刘寅在对本人所有的兴庆区凤凰北街东侧×××室房屋进行装修时，将南边卧室墙面拆除，向外延伸80厘米，搭建成钢架结构构筑物，封包后作为阳台使用，面积约3.6平方米；将北侧餐厅外面的露台搭建成钢架结构构筑物，封包后作为阳台使用，面积约1.2平方米。2019年7月17日，兴庆区丽景街街道办事处向银川市自然资源局发出银兴丽办函[2019]109号《关于对×××室南北阳台涉嫌加建建筑物的情况进行甄别认定的函》，称×××室业主存在在南北两侧阳台用钢架扩充阳台的行为，请银川市自然资源局对该房屋加建部分的合法性予以甄别认定。2019年7月23日，银川市自然资源局向丽景街街道办事处复函，在《关于×××室业主阳台搭建建筑规划审批情况的复函》中载明：“截至2018年6月规划许可手续办理事项划转至市审批服务管理局前，×××室业主将南北两侧阳台搭建成钢架结构构筑物未在我局申报办理过规划许可手续。2018年6月以后，我局也未收到相关单位（个人）申报规划方案。”2019年7月31日，兴庆区信访局接到信访件，反映×××室的住户将南边卧室的墙面整个拆除，私自往外延伸60厘米，搭了块钢板，没有任何支撑点，直接影响楼下住户采光，且存在安全隐患，要求尽快查处并拆除，将墙面恢复原状。2019年12月3日，银川市公安局兴庆区分局丽景街派出所向丽景街街道办事处综合执法大队发出《丽景街派出所公安提示函》，称派出所在工作中多次接到“×××室存在违规搭建，其房主因此事与周围住户、物业公司发生纠纷”报警警情。为防止事态升级，引发不良后果，建议对此处违建进行拆除，加强监管。2019年12月5日，银川市兴庆区综合执法局向银川市审批服务管理局发出银兴综执函[2019]191号《关于对×××室南北阳台涉嫌加建建筑物的情况进行甄别认定的函》。2019年12月11日，银川市审批服务管理局向银川市兴庆区综合执法局复函，在《关于×××小区11号楼审批手续办理情况的复函》中载明：自2018年6月1日规划“一书两证”发证环节由原银川市规划管理局划转至市审批服务管理局以来，×××小区项目未向我局申报过规划审批手续。且根据《银川市审批服务管理局职能配置和内设机构规定》，我局负责规划“一书两证”的核发工作及相关证载信息变更、注销、作废等，甄别认定不属于我局的职责范围。当日，银川市兴庆区综合执法局作出《行政处罚立案审批表》，决定对刘寅在×××室封包南北两侧阳台的行为予以立案查处。2019年12月13日，银川市兴庆区综合执法局向原告刘寅作出银兴综责改字[2019]第10172号《责令改正通知书》。原告刘寅不服，提起本案行政诉讼。另查明，2019年7月2日，银川市兴庆区综合执法局向原告的母亲刘山姐作出银兴综责改字[2019]第12938号《责令改正通知书》，因刘山姐在×××进行的未经审批扩建露台行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令刘山姐停止违法行为，并于2019年7月7日18时前改正违法行为。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。涉案的《责令改正通知书》由银川市兴庆区综合执法局作出，责令原告于2019年12月20日16时前改正擅自封包阳台的违法行为，并告知原告逾期不改正的，将按照有关法律、法规、规章的规定，进行行政处罚。该通知书设定了原告刘寅的义务，对刘寅的权益已经产生了不利影响，属于可诉的行政行为，故银川市兴庆区综合执法局是本案适格被告。根据《银川市城市管理相对集中行政处罚权实施办法（试行）》的规定，被告对未经城市规划行政管理部门同意在城市规划区内违章乱搭乱建的违法行为享有处罚权限。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，原告刘寅将×××室房屋南边卧室墙面拆除，向外延伸搭建成钢架结构构筑物，在北侧露台搭建钢结构构筑物，共搭建面积约4.8平方米，改变房屋原有结构，应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。经银川市自然资源局和银川市审批服务管理局核实，原告刘寅未向城乡规划主管部门申请办理过建设工程规划许可证，其擅自搭建的构筑物属于违法建筑。银川市兴庆区综合执法局调查核实后，作出银兴综责改字[2019]第10172号《责令改正通知书》，事实清楚、证据确凿，适用法律正确。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案中，被告虽针对涉案房屋违法搭建行为下发过两次《责令改正通知书》，但均不是罚款，不违反一事不再罚原则，原告的该项主张本院不予支持。且被告第一次向原告的母亲刘山姐下发《责令改正通知书》后，原告未改正违法行为，被告再次向原告下发《责令改正通知书》，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘寅的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘寅负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 孙振华审判员 严 辉审判员 沈丽颖 二〇二〇年五月二十二日法官助理 晏润芝书记员 刘 娜 附：相关法律法规条款《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。