江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初1310号 原告翟某某，男，1955年4月15日生，××族，住南通市崇川区。 被告南通市公安局崇川分局，住所地南通市青年西路**。 法定代表人丁某某，职务局长。 应诉负责人胡某，职务副局长。 委托代理人陆某某，该局工作人员。 被告南通市人民政府，住，住所地南通市世纪大道**/div> 法定代表人王某，职务市长。 委托代理人施某某、许某，南通市司法局工作人员。 原告翟某某不服被告南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）、南通市人民政府（以下简称南通市政府）行政处罚及行政复议一案，于2019年11月19日向本院提起行政诉讼。本院于11月20日立案受理后，于11月25日向两被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书。被告崇川公安分局、南通市政府分别于12月9日、11月29日向本院提交了答辩状及相应的证据材料。本院依法组成合议庭，于2020年4月24日公开开庭审理了本案。原告翟某某，被告崇川公安分局副局长胡某及委托代理人陆某某，被告南通市政府委托代理人许某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月22日，崇川公安分局作出崇公（城）行罚决字〔2019〕1634号《行政处罚决定书》（以下简称1634号行政处罚决定书），认定2019年9月20日9时许翟某某至北京市中南海周边非正常上访，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予翟某某行政拘留十日的处罚。翟某某不服该处罚决定而于2019年10月17日向南通市政府申请行政复议。南通市政府于2019年10月30日作出〔2019〕通行复第164号《行政复议决定书》（以下简称164号复议决定书），维持1634号行政处罚决定书。 原告翟某某诉称，一是被告崇川公安分局处罚对象错误。原告是代表南通百科经贸中心信访，而非为个人事项赴省、赴京上访。如果信访行为违法，处罚对象应是南通百科经贸中心。二是案涉处罚决定及复议决定认定的事实缺乏主要证据支持。原告本次至北京是去最高人民法院递交再审申请材料，因故临时决定去天安门观光，且在长安街行走过程中身上并未携带信访材料，自始至终没有任何信访言行，不存在非访行为。北京公安机关让原告签署的训诫书也未认定原告在中南海周边信访的事实。三是案涉处罚决定程序合法性缺乏证据证明。被告所提交的证据中缺少原告进入城东派出所至离开城东派出所期间的监控录音录像资料，原告被关在地下室期间是否遭到折磨，询问程序是否合法，询问中是否遭到威胁、引诱、逼供，被告崇川公安分局无法证明其行政执法程序合法。四是案涉处罚决定适用法律错误，超越职权。案涉处罚决定书所认定的违法事实是原告在中南海周边进行了非访，显然原告违法地在北京。《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》第一条第八项规定，应由北京市公安机关管辖。崇川公安分局没有管辖权，其作出案涉处罚决定属于超越职权。同时本案涉及非访处罚，非一般的治安案件，复议机关使用《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，属适用法律错误。综上，两被告认定事实错误，适用法律错误，故请求法院撤销崇川公安分局作出的1634号行政处罚决定书及南通市政府作出的164号复议决定书。 原告翟某某向本院提交了如下证据：1.训诫书，证明府右街派出所出具给原告的训诫书既无盖章又无民警签字，非法律意义上的训诫书；2.最高人民法院材料收取清单，证明原告至北京系为了递交再审申请材料，而非上访；3.2019年9月9日退票信息打印件、照片四张，证明原告未实施违法行为。 被告崇川公安分局辩称，一是案涉行政处罚决定认定事实清楚。原告至北京非信访场所进行信访，相应法律责任由其个人承担。原告的陈述、书证、证人证言等证据能证实2019年9月20日9时许原告翟某某到北京市中南海周边地区进行非正常上访，后被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并予以训诫。因本案针对的是原告到北京非法信访扰乱公共场所秩序的行为，故被告未提交办案场所的监控录音录像并无不当。二是案涉处罚决定程序合法。2019年9月21日，被告下属城东派出所在工作中发现原告有扰乱公共场所秩序的嫌疑，因居住地管辖更为适宜，故城东派出所于当日受理为治安案件进行调查。在查清违法事实后被告对原告进行行政处罚告知，原告提出其未到中南海周边地区进行非法上访。但本案中原告陈述以及相关书证足以证实原告至中南海周边进行非正常上访的事实，故被告对原告的陈述和申辩不予采纳，并于次日对原告作出行政拘留十日的处罚。三是本案处罚量罚适当。2019年9月9日公安机关已告知原告翟某某有关信访的注意事项。但原告翟某某仍于2019年9月20日至北京市中南海周边地区进行非正常上访，后被查获并予以训诫，其已构成扰乱公共场所秩序。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告崇川公安分局向本院提交了以下证据： 1.受案登记表、传唤证、行政处罚告知笔录、1634号行政处罚决定书、行政拘留执行回执、被拘留人家属通知登记表，证明被告作出案涉处罚决定程序合法。 2.翟某某、陈永明的询问笔录及权利义务告知书，证明翟某某至北京非正常上访的情况； 3.信访告知书，证明公安机关已告知过翟某某中南海周边不是信访接待场所； 4.训诫书，证明2019年9月20日翟某某至北京非正常上访。 被告南通市政府辩称，164号复议决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。 被告南通市政府向本院提交了以下证据： 1.行政复议申请书，证明原告提起行政复议的时间及请求； 2.行政复议答复通知书及邮寄信封，证明被告在法定期限内通知崇川公安分局答复； 3.行政复议答复书，证明崇川公安分局在规定期限内予以书面答复； 4.164号复议决定书、邮寄信封及回执，证明被告在法定期限内作出复议结论。 经审理查明，2019年9月20日9时许，原告翟某某至北京市中南海周边地区进行非正常上访被查获，后北京市公安局西城分局府右街派出所依法予以训诫并向其出具了训诫书，明确告知原告翟某某中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。后南通市崇川区城东街道办工作人员将原告翟某某接回至南通。2019年9月21日被告崇川公安分局城东派出所以原告涉嫌扰乱公共场所秩序予以受案调查，书面传唤原告翟某某至城东派出所接受询问并制作了询问笔录。在询问中翟某某陈述其本来是想去北京信访，后发现没有带信访材料，所以到了北京后就去了天安门、中南海两地，当然也有去天安门、中南海那边闹点事情的想法，后因怕拘留还没有具体行动就被警察盘问后发现是上访人员而被带至派出所。鉴于原告翟某某本次可能适用行政拘留处罚，故被告崇川公安分局城东派出所询问过程中决定将询问查证的时间延长至24小时，后原告翟某某于9月22日0时15分离开。2019年9月21日被告崇川公安分局对翟某某履行了处罚前的告知程序，告知将依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定对其进行处罚，并告知其有陈述和申辩的权利。后原告翟某某申辩其未至中南海周边地区非法上访。被告崇川公安分局经审查后，对原告翟某某的辩解不予采信。2019年9月22日，被告崇川公安分局作出1634号行政处罚决定书，决定给予原告翟某某行政拘留十日的行政处罚，并依法向原告翟某某进行了送达。 后原告翟某某不服该处罚决定，于2019年10月17日向被告南通市政府申请行政复议。被告南通市政府于次日予以受理并向被告崇川公安分局送达了行政复议答复通知书。后被告崇川公安分局于10月25日提交了行政复议答复书。2019年10月30日被告南通市政府作出164号复议决定书并于11月4日向原告翟某某及被告崇川公安分局进行了送达。 另查明，被告崇川公安分局城东派出所于2019年9月9日已向原告翟某某告知有关信访注意事项，其中明确告知天安门地区、中南海周边……重大活动场所等地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。 以上事实有原、被告各方提供的证据及各方当庭陈述等予以证实。 本院认为，根据当事人诉辩意见，本案的争议焦点为：1.被告崇川公安分局有无管辖权限；2.1634号行政处罚决定书认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法，量罚是否适当；3.164号复议决定书是否合法正确。 一是被告崇川公安分局具有对原告翟某某案涉行为的管辖权限。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”该法对行政处罚的管辖作出了一般性规定，一般由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《中华人民共和国治安管理处罚法》是特别法，对治安案件的管辖作出了特别规定，对该类案件的管辖由国务院公安部门规定。而中华人民共和国公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”因此，对于治安案件的管辖应适用《公安机关办理行政案件程序规定》第十条的规定。本案中，被告崇川公安分局系违法行为人翟某某居住地的公安机关，因此，其依法有权对原告翟某某的违法行为作出处理。 二是1634号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，量罚适当。本案处罚因原告翟某某赴京信访而引发。《信访条例》规定公民可以通过电话、书信、走访等形式向各级政府或县级以上政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。为此，条例详细规定了信访的渠道、信访事项的具体处理程序及其法律责任。公民有信访的权利，但应当依法信访，不得因行使信访权而实施扰乱社会公共秩序等违法行为。具体到本案中，原告翟某某赴北京中南海周边地区，意图反映其信访诉求，该事实有原告翟某某在公安机关的陈述、陈永明的陈述、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书等证据证明，足以证明原告翟某某在中南海周边地区非法上访的事实。中南海周边地区是特定的公共场所，该地区不是法定的信访接待场所，也不允许信访人员滞留、聚集，原告翟某某的非法上访行为扰乱了公共场所的秩序。因此被告崇川公安分局所认定事实清楚，证据充分。本案中，被告崇川公安分局依法传唤原告进行调查并制作了询问笔录，因原告翟某某的违法行为可能适用行政拘留处罚，故经批准后将询问查证的时间延长至24小时，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条规定的程序。被告崇川公安分局对翟某某作出处罚决定前，依法履行了处罚前的告知程序，告知陈述、申辩的权利，并听取了原告翟某某的陈述申辩。原告翟某某在被告崇川公安分局已经就相关信访注意事项对其进行告知的情况下仍然在国庆前夕至北京中南海周边地区进行非正常上访，当属情节较重的情形。故被告崇川公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定作出1634号行政处罚决定书，决定给予行政拘留十日的处罚，适用法律正确，符合法定程序，量罚适当，本院依法予以支持。关于原告提出的被告崇川公安分局未提交办案场所监控录音录像资料导致缺乏证据证明其行政执法程序合法的问题。本院认为，办案场所的监控录音录像系被告崇川公安分局内部管理的资料，并非作为本案行政行为的相关证据，且原告翟某某未提供任何初步证据证明其在被告行政程序中遭受非法侵害，被告崇川公安分局提供的现有证据能证明其行政处罚程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，故对原告的该主张不予采纳。 三是164号复议决定书合法正确。被告南通市政府在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定、送达等法定程序，作出维持1634号行政处罚决定的复议决定符合法律规定。 综上，1634号行政处罚决定书及164号复议决定书均合法正确，原告翟某某的主张无事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告翟某某的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告翟某某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  陈金平 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  唐海兵 二〇二〇年五月十三日 书 记 员  徐 烨 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。