广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行初15号原告林进利，男，汉族，1956年12月24日出生，住广东省雷州市**********，公民身份号码440************912。原告吴艳梅，女，汉族，1961年5月10日出生，住广东省雷州市**********，公民身份号码440************960，系林进利妻子。以上两原告的共同委托代理人梁肖丹，广东大展律师事务所律师。被告雷州市人民政府，住所地：广东省雷州市*******。法定代表人黄廉东，市长。委托代理人黄爵，雷州市****局副局长。委托代理人宋敬，雷州市****局副局长。被告雷州市****局，住所地：广东省雷州市********。法定代表人朱锐，局长。委托代理人周弄，该局政策法规与科技教育股股长。委托代理人李伟文，该局农村合作经济与改革股负责人。第三人林石明，男，汉族，1946年6月19日出生，住广东省雷州市******013号，公民身份号码440************918。第三人雷州市******高朗经济合作社，住所地：广东省雷州市******。法定代表人林其清，社长。原告林进利、吴艳梅因不服被告雷州市人民政府（以下简称雷州市政府）、被告雷州市*********土地承包经营权证一案，本院受理后，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告林进利、吴艳梅诉称：原告是雷州市******原第一生产队第二小组成员，该小组成员共30人，原告一家5人。在1991年，实行家庭土地责任承包制时，原告一家承包了座落在高朗村猪母路1.6亩、四斗排1.2亩田地，以及坡地23亩，其中大墓岭12亩、浦沟2亩、黄麻交界路2亩、大墓下1.5亩、林场尾1.8亩、后母园巷1.5亩、林场尾开荒原2亩。以上土地部分位于上述农村土地承包经营权证承包土地范围内，原告承包上述土地的事实有高朗村原第一生产队队长林石林(1991年负责土地承包分配工作)、会计林石生(1991年负责承包土地的丈量工作)可以证实，且雷州市南兴镇人民政府在2019年7月给原告的信访复函中也确认了该承包事实。原告自1991年承包上述土地后即一直耕种，直至2002年因生病不能种植，为了不荒废土地，才将上述土地转借给高朗村原第一生产队第二小组其他成员林世荣、林广明、林世景、林广森、林智贤、林国春、林妃红(涉案农村土地承包经营权人)耕种，并约定原告可随时要求返还土地进行种植。期间，原告一家仍享有高朗村集体经济组织成员的权利和承担义务，并参与各项村民活动，高朗村第一生产队也从未告知原告上述承包的土地需要进行调整。然而,2019年6月下旬，原告获知，2017年按照政策对农村土地进行确权时，第三人高朗村竟将上述土地列为第三人承包，原告要求高朗村为其办理上述土地的确权手续，但被拒绝，并被明确告知，涉案土地的承包经营权已确认给第三人。原告遂向雷州市南兴镇人民政府反映该情况，2019年7月，经南兴镇人民政府查明，原告存在承包涉案土地的事实，但涉案土地承包经营权已确认给第三人，高朗村第一生产队第二小组同意将机动地确权给原告，同时告知原告向法院提起诉讼解决纠纷。尔后，原告多次要求高朗村第一生产队处理，确权另外的机动地未果，经向被告雷州市****局咨询，被告已作出并颁发了涉案的农村土地承包经营权证。原告认为，被告将原承包给原告的土地确权给他人，损害了原告的合法权益，且涉案农村土地承包经营权证显示，第三人从1998年开始承包经营涉案土地，更是与事实不符。综上，原告属于高朗村第一生产队第二小组的集体经济组织成员，依法与其他成员享有同等的权利，原告在1991年已承包涉案土地，被告将该土地承包经营权确权给第三人，严重损害了原告的合法权益。诉讼请求：1、请求撤销被告在2017年11月30日作出的雷府农地承包权[2017]第440************030J号农村土地承包经营权证。2、诉讼费用由被告承担。被告雷州市政府、雷州市****局辩称：一、本次确权依法依规。本次农村土地承包经营权确权是依据农业部办公厅《关于印发的通知》(农办经[2012]19号)及《关于印发的通知》(粤农2014)275号)作出的，其中基本原则第一条明确指出：保持稳定。在保持现有农村土地承包关系稳定前提下，以已经签订的《土地承包合同》和已经颁发的《土地承包经营权证书》为基础，严禁借机违法调整和收回农户承包地，更不能打乱重分，另起炉灶，但由于我市1999年实行第二轮农村土地承包时很不完善，特别档案资料不齐全，再加上个别村庄存在“五年小调整，十年大调整”，南兴镇高朗村就存在这方面现象。为此，本次农村土地承包经营权确权基本原则就是保持现有农村土地承包关系稳定前提下，按照确权流程“十三步”依法依规进行。二、第三人林石明承包使用土地，事实清楚，被答辩人主张土地承包经营权属缺乏事实依据。第三人林石明与雷州市******高朗经济合作社承包土地经营期限从1999年1月1日至2028年12月31日，且答辩人给第三人林石明颁发雷府农地承包权[2017]第440************030J号《农村土地承包经营权证》中5块土地(井头坑、井头坑、村场园、村塘园、橙园)共12.64亩均没有被答辩人行政起诉状中所提到的自己承包地名(猪母路、四斗排、大墓岭、浦沟、黄麻交界路、大墓下、林场尾、后母园巷、林场尾)，据此，被答辩人并没有土地在第三人林石明的《农村土地承包经营权证》范围之内。同时，被答辩人林进利、吴艳梅反映1991年在南兴镇高朗村第一生产队第二小组所分到25.8亩田地，从1991年使用至今，从未放弃过该田地一事，无法证实，反而对方个别人（林世荣、林景仁、林广明、林国春等人也是同案起诉）至今还保存有当年部分交粮单据。三、政府及农业部门高度重视。被答辩人林进利、吴艳梅对土地承包经营问题纠纷应该不止一两年了，我们当地政府及农业部门高度重视。从2018年8月开始，原雷州市****局曾多次与南兴镇人民政府组织有关人员及当事人到高朗村委、镇政府进行调解，并于2019年7月11日才达成最后统一意见：林进利、吴艳梅土地承包确权问题，将从高朗村第一生产队第二小组的机动地中进行解决。让“耕者有其田”，化解基层矛盾。综上，答辩人给第三人林石明颁发的雷府农地承包权[2017]第440************030J号《农村土地承包经营权证》的具体行政行为属于事实清楚，证据确实充分。被答辩人起诉没有事实和法律依据，恳请贵院依法维持答辩人的具体行政行为，并驳回被答辩人的起诉或诉讼请求。第三人林石明述称：一、原告提起诉讼的时间已超过法定起诉期限，依法应予驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”，最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民，法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民，法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。原告诉状中认为其于2019年6月下旬才获知被告雷州市人民政府给我颁发雷府农地承包权[2017]第440************030J号《农村土地承包经营权证》，侵犯其合法权益，该主张明显与事实不符。2017年，根据上级有关农村土地承包经营权确权登记颁证工作文件的要求，雷州市全市*******土地承包经营权确杈登记颁证工作。原告起诉时提交了一份《证明》(证据页码:14)，日期为2017年11月27日，结合该份证明的内容、日期与2017年雷州市***********土地承包经营权确权登记颁证工作等文件即可看出，原告于2017年11月27日前已知道被告在第三人高朗经济合作社处进行农村土地承包经营权确权工作，那么被告雷州市政府2017年11月30日给我颁发雷府农地承包权[2017]第440************030J号《农村土地承包经营权证》是否会侵犯其合法利益，其于被告雷州市政府给我作出颁证具体行政行为的当时应已知道。其应于2017年12月1日起一年内向法院提起诉讼，而其于2019年12月17日才提起诉讼，故其提出行政诉讼的时间已超过法定起诉期限，依法应予驳回起诉。二、我一直承包使用土地，被告雷州市政府给我颁证，事实清楚，符合法律规定。我一直承包使用土地，并缴纳粮食税直至国家全面取消征收粮食税为止，此后我仍继续耕种至今。我有与高朗经济合作社签订的土地承包合同，被告雷州市政府给我颁发雷府农地承包权[2017]第440************030J号《农村土地承包经营权证》事实清楚，依据充分，符合法律规定。三、原告主张土地承包经营权属没有事实依据，依法应当驳回其诉讼请求。原告主张其一直耕作，至2002年因病转借他人，没有证据予以证明。其于1998年5月27日将户口迁入广东省雷州市**********，户别为居民户口家庭户，服务处所为居民管区。其提交的《证明》内容混乱，没有日期，不符合证据的法定形式，依法应不予采信。更重要的是，被告雷州市政府给我颁发雷府农地承包权[2017]第440************030J号《农村土地承包经营权证》中5块土地(井头坑、井头坑、村场园、村塘园、橙园)共12.64亩均没有原告诉状中所提到的承包地名(猪母路、四斗排、大墓岭、浦沟、黄麻交界路、大墓下、林场尾、后母园巷、林场尾)，也即是原告没有土地在我的《农村土地承包经营权证》范围之内。综上，原告提起诉讼的时间已超过法定起诉期限，被告雷州市政府给我颁发的雷府农地承包权[2017]第440************030J号《农村土地承包经营权证》行政行为，事实清楚，符合法律规定。原告主张土地承包经营权属没有依据，恳请法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。第三人高朗经济合作社没有答辩意见。经审理查明，原告林进利、吴艳梅夫妻二人曾为雷州市*******民，原告林进利于1991年在村里分到责任田，后来林进利、吴艳梅不再耕种责任田，并搬到雷州市****住，并取得城市居民户口资格。2019年6月原告林进利通过信访向雷州市南兴镇人民政府反映有关事项并请求为其解决土地确权问题。雷州市南兴镇人民政府于2019年7月16日向林进利作出南信处[2019]15号《关于林进利反映事项行政处理决定》，对林进利反映的事项作出了回复。其中关于林进利提出的土地确权问题，南兴镇人民政府认为：“关于你要求在高朗村第一生产队第二小组进行土地确权问题，我镇党委政府高度重视，成立了由镇综治办、镇农业办、镇司法所、驻村干部组成的调处小组。对于你反映1991年在南兴镇高朗村第一生产队第二小组所分到25.8田地，从1991年至今，你从未放弃过田地一事，我镇根据你提供的证明，通过对在证明书上签名的林妃四、林树彪、林石生、林维兴、林奋、李惠进行谈话记录，发现他们都不是你所在生产小组成员，都只知道1991年高朗村分田到户时你有分到责任田，但都不清楚1991年后你所在生产小组的责任田调整情况，且林妃四、林石生、林维兴、林奋、李惠都申明自己只是证明你有分过责任田，故你反映从1991年至今从未放弃过田地一事缺乏事实依据。但根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第15条中‘实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。’，经雷州市**农业局、南兴镇政府、高朗村委会“两委”干部以及高朗村部分村民代表讨论决定，将高朗村第一生产第二小组机动地分给你进行耕种。如若你对此有异议，建议你另外组织相关资料向法院起诉，通过法律途径解决。”2019年7月11日被告雷州市****局针对原告林进利的信访事项向湛江市****局作出《关于对林进利反映其农村土地确权问题的办理报告》，其中有“（一）对林进利反映1991年在南兴镇高朗村第一生产队第二小组所分到25.8亩田地，从1991年至今，从未放弃过田地一事，双方互相扯皮，互不相让，无法证实。（二）高朗村第一生产队第二小组全体成员开会一致同意，将高朗村第一生产队第二小组机动地确权给林进利，林进利已同意在机动地中解决，该工作正在进行。”至二原告起诉时，二原告尚未承包高朗经济合作社集体土地。另查，2017年11月25日，高朗经济合作社作为发包方与第三人林石明签订《农村土地（耕地）承包合同》（家庭承包方式），约定将12.64亩集体土地承包给第三人林石明家庭经营，并约定该合同自签订之日起生效。被告雷州市政府于2017年11月30日颁发了雷府农地承包权[2017]第440************030J号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，其中登记的发包方为：“雷州市******高朗经济合作社”；承包方代表姓名为：“林石明”；承包方式为：“家庭承包”；承包期限为：“1999年1月1日至2028年12月31日止”；地块名称、面积分别为“井头坑0.43亩”、“井头坑0.31亩”、“村场园1.68亩”、“村塘园9.32亩”、“橙园0.90亩”，总面积为12.64亩。二原告在向雷州市****局咨询时，得知第三人林石明取得了前述《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，认为该行政行为侵犯其合法权益，遂提起本案行政诉讼。再查，二原告起诉认为其曾承包的土地座落在高朗村猪母路1.6亩、四斗排1.2亩田地，以及坡地23亩，其中大墓岭12亩、浦沟2亩、黄麻交界路2亩、大墓下1.5亩、林场尾1.8亩、后母园巷1.5亩、林场尾开荒原2亩。本院认为：本案为土地行政确认纠纷，争议焦点是：1、原告是否具有诉讼主体资格；2、雷州市****局是否为本案适格被告。关于原告是否具有诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此，与争讼行政行为有利害关系是取得行政诉讼原告主体资格的主要条件。在案证据显示，二原告虽主张上世纪90年代曾承包高朗村集体土地，但诉讼过程中二原告未能提供相关承包经营合同等证据对其承包使用村集体土地的具体情况予以证明，而其起诉主张权利的12块土地的名称、面积与争讼《中华人民共和国农村土地承包经营权证》确认的范围、面积亦不一致，且第三人林石明对二原告主张的土地位置与其领取承包经营权证的土地位置是否重叠也不予认可。即现有证据无法确认二原告主张权利的土地范围与争讼《中华人民共和国农村土地承包经营权证》确认的承包土地范围的关联性。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。”据此，县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证，是对土地承包经营权人取得土地承包经营权的确认，是依照土地承包合同的约定作出的行政行为。由查明事实可知，第三人林石明与高朗经济合作社在2017年11月25日签订了《农村土地（耕地）承包合同》，第三人林石明基于该《农村土地（耕地）承包合同》，领取了争讼的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。本案被告作出争讼行政行为的基础，在于林石明与高朗经济合作社签订的农村土地承包经营合同，而原告也是因对村集体土地承包经营权的异议，提起本案诉讼。根据上述分析，可以确认被告作出争讼行政行为仅是对承包经营权人取得农村土地承包经营权的确认，而在涉案《农村土地（耕地）承包合同》真实有效，未经法定程序否定其效力的情况下，二原告与争讼行政行为不具有利害关系，其起诉应予驳回。二原告如认为争讼《中华人民共和国农村土地承包经营权证》中根据承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权的，可根据《中华人民共和国农村土地承包法》等规定，寻求权利救济，但直接对颁证行为提起行政诉讼，因欠缺法律上的利害关系，不具有原告资格。《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”另一方面，诉讼过程中，原告提供的证据显示其是居民户口，其未能提供证据证明其是高朗经济合作社的农户，根据前述法律规定，承包方应为本集体经济组织的农户，故在原告不能证明其是高朗经济合作社农户身份的情况下，其主张土地承包经营权，并要求撤销争讼行政行为，明显与争讼行政行为亦不具有法律上的利害关系。关于雷州市****局是否为本案适格被告的问题。根据前述《中华人民共和国物权法》第一百二十七条和《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的规定，以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定。在案证据显示，本案争讼的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，发证机关是雷州市人民政府，因此根据前述法律规定，雷州市人民政府作为当地颁发承包经营权证的县级以上人民政府是本案适格的被告，而雷州市****局仅是具体工作的承办部门，不是法定责任主体，明显不是本案适格被告。经本院当庭释明后，二原告仍坚持以雷州市****局为本案被告，属错列被告且拒绝变更，故根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款和第六十九条第一款第（三）项的规定，应驳回二原告对雷州市****局的起诉。为了节约司法资源，二原告对雷州市****局的起诉本案一并处理。综上，雷州市政府的答辩意见，予以采纳。二原告的起诉不符合法定起诉条件，且以雷州市****局作为被告，属错列被告，故对二原告的起诉，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（一）、（三）项的规定，裁定如下：驳回原告林进利、吴艳梅的起诉。本案不收取诉讼费，原告林进利、吴艳梅已缴纳的诉讼费50元，由本院予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 杨纯京审 判 员 黎振华审 判 员 李常红二〇二〇年五月二十二日法官助理 陈小斯书 记 员 周 玥附：相关法律及司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。