广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行终53号上诉人（原审原告）湛江市赤坎区***民委员会，住所地湛江市赤坎区*******之二。法定代表人苏国留，主任。委托代理人周燊，广东承诺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湛江市赤坎区自然资源局，住所地湛江市赤坎区******。法定代表人余英，局长。委托代理人黄敏裳，该局干部。委托代理人沈妍，该局干部。上诉人湛江市赤坎区***民委员会因土地行政答复纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初288号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。原审认为，本案的争议焦点是被告赤坎区自然资源局作出的湛赤自然资（国土）〔2019〕236号《关于对有关问题的答复》是否属于行政诉讼的受案范围问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项、第十项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，原告金田村委会向湛江市自然资源局提交《复耕闲置二十年“征而不用”土地申报书》，反映位于该村麻章砖厂以北、市林科所以南面积为290亩的土地丢荒二十多年以及征地未经补偿等问题，陈述该村对涉案土地登记提出异议以及对征地协议提起诉讼的情况，并认为该村可以对涉案土地进行复耕，希望该局依照国家法规给予支持。该信件转至被告处后，被告于2019年6月10日作出涉案《答复》，对涉案土地的征收情况、土地补偿费的支付情况进行说明，并对原告提出的“征用农村土地超过二年不使用，原土地所有人可以复耕使用”问题进行解答。从上述过程来看，原告是就涉案土地征收相关问题进行情况反映，并未明确提出申请事项，被告作出的《答复》是针对原告反映的问题进行的解释说明，因此，该《答复》在性质上属于信访答复，并不创设新的权利义务，对原告的权益不产生实际影响。根据上述规定，该处理意见书不属于人民法院的受案范围。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项、第十项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告湛江市赤坎区***民委员会的起诉。案件受理费50元，不予收取，于本裁定生效后退还给原告湛江市赤坎区***民委员会。原审宣判后，湛江市赤坎区***民委员会不服，向本院提出上诉称：一、一审裁定认定“事实”与实际情况严重不符，适用法律错误。首先，上诉人向被上诉人呈送《复耕闲置二十年征而不用土地申报书》不是“信访”，是为复耕使用本村集体土地，而向土地所属行政主管机关明确提出复耕的具体要求。根据行政法规，作为土地行政管理机关的被上诉人，有责任对上诉人的申请做出允许成不允许的答复的具体行政行为。上诉人对被上诉人的回复，依行政法规定和行政诉讼法规定有权申请行政复议和提出行政诉讼的权利。故原审法院认定该《答复》在性质上属于信访答复，不属于人民法院的受案范围，违反了《行政诉讼法》第四十九条的规定。其次，如果是信访，依据法律规定，信访事项并不影响信访人的权利义务，但被上诉人作出的湛赤自然资(国土)【2019】236号《关于对有关问题的答复》(下称《答复》)却剥夺了上诉人的权利，竞称上诉人申请复耕的土地属国有土地，明显地剥夺了上诉人的土地权属！第三，被上诉人至今未提交任何证据证实上诉人的相关申请是信访，信访程序所涉受理、呈批等文件均无法提交，被上诉人根本无法证实上诉人向其提出过信访请求，被上诉人应承担举证不能的法律后果。以上均可证实上诉人并未向被上诉人提出过信访请求，上诉人的相关申请也并非信访要求，一审裁定认定事实错误！故一审法院认定本案不属其受理范围，并驳回上诉人的起诉，属适用法律错误！二、被上诉人作出的《答复》认定事实错误，适用法律错误，应予撤销。首先，被上诉人枉顾事实，《答复》在毫无凭据的情况下，竟称“明耀公司已足额付清征用原金田管理区上述土地的征地补偿款及青苗、迁坟、林木等所有补偿款”。《答复》还称，涉案上地已从原来的集体土地变成国有土地，根本没有任何事实与法律依据。涉案土地也并未履行相关征用手续，何来性质的变更?还有，若涉案土地已变更为国有土地，上诉人又有何权利对确权登记提出异议?“确权登记”又为何仅凭上诉人的异议而完成?以上事实均证实，涉案土地还是原告集体所有，即《答复》称涉案土地已从原来的集体用地变更成国有土地与事实不符。《答复》与湛江市自然资源局(原湛江市国土资源局)作出的湛国土资(地产)【2014】359号《湛江市国土资源局关于历史遗留建设用地完善用地手续有关问题的函》对同一“征地”问题认定事实和处理要求完全相反。湛国土资(地产)【2014】359号《湛江市国土资源局关于历史遗留建设用地完善用地手续有关问题的函》却要求明耀公司支付土地补偿款之后，再征求得村民同意，才可办证用地。故被上诉人的《答复》并非是针对原告反映的问题进行解释，而是明显地偏袒明耀(湛江)房地产有限公司(下称明耀公司)！其次，《答复》违反相关法律规定。《答复》称，涉案土地的情形(超过二年不用)不得适用现行《土地管理法》，这明显与法律适用原则及相关法律规定相悖。如按被告的意见，即现行《土地管理法》实施前的土地都可无限期地闲置?这完全与我国相关的国策相违背！第三，由于上诉人《答复》的作出，已造成了严重的社会矛盾！上诉人与明耀公司各执一份国土管理部门相互矛盾的“复函”，加剧双方的对立和冲突，已在社会群众产生极为恶劣的影响。被上诉人的《答复》本就涉及上诉人的集体巨大利益，关系到290亩土地的权属！而且此一份罔顾事实，颠倒黑白的《答复》出来之后，更为明耀公司非法强占上诉人的土地提供了“合法依据”。在未付清征地价款，未办理土地使用权属证，更未通过用地规划许可和施工许可证的情况下，公然就敢将涉案土地强行围蔽起来施工！被上诉人的《答复》明确认定“明耀公司已履行支付征地价款”，享有使用土地的权利，认定涉案土地已变成“国有土地”，作为原土地所有权人，已丧失了土地使用、支配权利，这不是划设了新的权利与义务又是什么?一审裁定驳回上诉人的起诉，实质上是否定湛江市自然资源局的“函”，亦即是以法院判决形式支持下级机关公开否定上级机关的行政行为！综上所述，一审裁定认定事实严重错误，适用法律错误，且已产生极坏的社会影响，依法应予撤销；上诉人请求撤销湛赤自然资(国土)【2019】236号《关于复耕闲置二十年“征而不用”土地申报书有关问题的答复》，有足够的事实根据亦有充分的法律依据，依法应予支持。上诉请求：1、判决撤销湛江经济技术开发区人民法院(2019)粤0891行初288号《行政裁定书》；2、判决撤销湛江市赤坎区自然资源局湛赤自然资(国土)【2019】236号《关于对有关问题的答复》；3、判决本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。湛江市赤坎区自然资源局辩称：一、一审法院以答辩人作出的涉案《答复》属于信访答复，并不创设新的权利义务，对原告的权益不产生实际影响，该处理意见书不属于人民法院的受案范围，依法驳回被答辩人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。一审法院经审理认定，原告金田村委会向赤坎区自然资源局提交《复耕闲置二十年“征而不用”土地申报书》，反映位于该村麻章砖厂以北、市林科所以南面积为290亩的土地丢荒二十多年以及征地未经补偿等问题，陈述该村对涉案土地登记提出异议以及对征地协议提起诉讼的情况，并认为该村可以对涉案土地进行复耕，希望该局依照国家法规给予支持。该信件转至被告处后，被告于2019年6月10日作出涉案《答复》，对涉案土地的征收情况，土地补偿费的支付情况进行说明，并对原告提出的“征用农村土地超过二年不使用，原土地所有人可以复耕使用”问题进行解答，从上述过程来看，原告是就涉案土地征收相关问题进行情况反映，并未明确提出申请事项，被告作出的《答复》是针对原告反映的问题进行的解释说明，该《答复》在性质上属于信访答复，并不创设新的权利义务，对原告的权益不产生实际影响。据此，一审法院以该处理意见书不属于人民法院的受案范围为由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项、第十项、第六十九条第一款笫一项之规定，驳回被答辩人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。二、答辩人所作出《答复》事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法。2019年5月6日，湛江市赤坎区***委会(前身湛江市赤坎区****办金田管理区，以下简称金田管理区)提交信访材料《复耕闲置二十年“征而不用”土地申报书》。经查,1994年5月16日，金田管理区与原湛江市国土资源局签订《实征土地协议书》。1994年11月1日，原湛江市国土资源局业经湛江市人民政府审查同意以《关于明耀(湛江)房地产有限公司开发建设松林度假山庄征用土地问题的请示》(湛地政报〔1994〕35号)上报原省国土厅。同年11月21日原省国土厅以《关于湛江市建设松林渡假山庄用地的批复》(粤地政〔1994〕218号)批复同意原市国土局征用上述290亩土地并出让给明耀公司，用作建设松林度假山庄，涉案土地性质已转为国有。根据原金田管理区于1994年3月25日出具的《证明》，证明明耀公司已足额付清征用原今田管理区上述土地的征地补偿费及青苗、迁坟、林木等所有补偿费基于以上事实，根据《广东省信访条例》第四十六条规定“信访事项应当自受理之日起六十日内办结……”，答辩人在2019年6月10日作出答复湛赤自然资(国土)〔2019〕236号《答复》，对申诉所涉土地具体事实进行告知，涉案《答复》认定事实清楚，证据确凿，应予维持。综上所述，涉案《答复》属于信访答复，并不创设新的权利义务，对原告的权益不产生实际影响，该处理意见书不属于人民法院的受案范围，一审法院依法驳回被答辩人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持，赤坎区自然资源局所作出的涉案《答复》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请法院根据事实，依法驳回被答辩人的上诉，维持原裁定。本院认为：本案的焦点问题为：被上诉人作出的湛赤自然资（国土）〔2019〕236号《关于对有关问题的答复》是否对上诉人的合法权益产生影响。在案证据显示，上诉人于2019年5月向湛江市自然资源局发出《复耕闲置二十年“征而不用”土地申报书》，反映有关该村被征收土地的情况，湛江市自然资源局将该函转交被上诉人处理，被上诉人遂作出争讼的湛赤自然资（国土）〔2019〕236号答复。从该文的内容看，该答复仅是对上诉人提出的涉及该村1994年已被征收土地情况，诸如征收面积、批准机关、文号、用地单位、土地补偿费支付内容以及适用法律的说明等内容的客观描述，该答复并未对上诉人创设新的权利义务，没有对上诉人的合法权益产生实际影响。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审认为涉案行政行为属于信访事项，依据不足，予以纠正。上诉人湛江市赤坎区***民委员会的上诉意见，不予支持。原审认定主要事实清楚，程序合法，可予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（十）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杨纯京审判员  黎振华审判员  李常红二〇二〇年五月十二日书记员  梁春雨附：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。