辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终142号上诉人（一审原告）：樊晓军，男，1970年10月15日出生，汉族，住址辽宁省彰武县。委托诉讼代理人：宣继璇，北京英淇律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：阜新市人民政府，住所地阜新市细河区中华路**。法定代表人：张成中，该市政府市长。委托诉讼代理人：李坤，该市政府办公室工作人员。委托诉讼代理人：张扬，该市政府办公室工作人员。被上诉人（一审第三人）：彰武县人民政府，，住所地彰武县彰武镇人民大街**法定代表人：杨敬忠，该县政府县长。委托诉讼代理人：张俊岩，辽宁鑫晟律师事务所律师。樊晓军因诉阜新市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，不服阜新市中级人民法院（2018）辽09行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。樊晓军一审诉称：彰武县大冷乡木头营子村民委员会为了对村域范围内的柳河河道进行管理、治理，经村民会议讨论决定，对河滩沼泽地进行发包。樊晓军与木头营子村村民委员会签订了《土地承包合同》，合同签订后，樊晓军对荒滩、沼泽地进行改造，历经数年投入资金改造，在承包合同四至范围内形成一定规模的水田、林地及其他能够耕种的土地。2015年2月份，彰武县水利局以《告知书》、《河滩地管理委托书》等方式称其对樊晓军承包的土地享有权利，将在樊晓军土地承包合同期内的土地收回并委托村委会进行发包，木头营子村民委员会以越权发包为由欲终止与樊晓军的土地承包合同，并向彰武县农村土地承包仲裁委员会提起仲裁。同年3月底4月初，彰武县人民政府（以下简称彰武县政府）组织相关部门、并安排警力强行将樊晓军改造的土地收回，并另行发包。彰武县政府作出该决定缺乏职权、事实和法律依据，侵犯了樊晓军的合法权利，樊晓军依法向市政府提起复议，请求依法查明事实，确认彰武县政府收回樊晓军承包土地，进行另行发包的行为违法并撤销。市政府作出阜政行复决字[2015]30号复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，以“没有证据证明被申请人作出过具体行政行为，申请人将彰武县政府作为该案的被申请人于法无据”为由，驳回了樊晓军的行政复议申请。故樊晓军请求法院依法撤销市政府作出的阜政行复决字[2015]30号行政复议决定书。一审法院查明：2003年1月1日，樊晓军和彰武县大冷镇木头营子村委会签订《合同书》，合同约定彰武县大冷镇木头营子村委会将河湾子一块地承包给樊晓军。2015年2月27日，彰武县水利局向大冷镇木头营子村村民委员会送达了《告知书》，告知彰武县水利局依据《国有土地使用证》（彰武国用94字第01号），在该段河道内对部分国有土地拥有使用权，要求木头营子村无条件退回已经发包的国有河滩地。2015年3月5日和3月28日，大冷镇木头营子村民委员会向樊晓军两次送达了关于停止柳河湾子地经营的通知，告知其停止耕种国有河滩地，其耕种经营国有土地部分属于村民委员会越权发包。2015年9月30日，樊晓军向市政府申请行政复议，请求确认彰武县政府收回樊晓军承包土地进行发包的决定违法并依法予以撤销。市政府于2015年11月20日作出阜政行复决字[2015]30号复议决定，认为没有证据证明彰武县政府作出过具体行政行为，樊晓军将彰武县政府作为被申请人于法无据。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项之规定，驳回了申请人樊晓军的行政复议申请。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，市政府具有行政复议的法定职权。且庭审中，樊晓军及彰武县政府对市政府的法定职权、复议程序均无异议，当庭予以确认。本案中，虽然彰武县水利局的一份《告知书》中显示为“经县政府研究决定”，彰武县公安局出具的《出警情况及依据》中称“使政府多次组织的土地发包工作无法进行”，但告知书系彰武县水利局作出，《出警情况及依据》为彰武县公安局出具，该两份材料并非彰武县政府直接出具。本案樊晓军以彰武县水利局写有“经县政府研究决定”的《告知书》及彰武县公安局《出警情况及依据》中表述“县政府决定成立工作组进行调查”等为由，认为系彰武县政府实施了强行收回土地并另行发包的行政行为。庭审中，樊晓军亦认可其向市政府申请复议时提交的系不带有“经县政府研究决定”的《告知书》。樊晓军所诉事实，从本案现有证据来看，尚无直接证据予以证明。彰武县水利局的该份《告知书》及彰武县公安局的《出警情况及依据》尚不能直接证明樊晓军所称的强行收回其土地并另行发包的行为系彰武县政府所实施。故樊晓军所称该事实，证据尚不充分，本院不予支持。市政府作出的阜政行复决字[2015]30号行政复议决定适用法律正确，程序合法，结果适当。樊晓军请求撤销该复议决定无事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回樊晓军的诉讼请求。案件受理费人民币50.00元，由樊晓军负担。樊晓军上诉请求：请求撤销阜新市中级人民法院（2018）辽09行初37号行政判决，改判支持上诉人的诉讼请求或将本案发回重审。事实和理由：上诉人作为一个普通公民，一个承包荒滩并竭尽全力去改造荒滩的农民，在土地承包权被侵犯后，通过各种程序获得证据，彰武县公安局出具的出警情况及依据、关于大冷镇木头营子村高安国反映合同承包纠纷问题情况说明、彰武县水利局出具的告知书等证据，均能直接证明彰武县政府是作出收回上诉人承包土地并另行发包行政行为的机关，彰武县政府无任何证据能够予以反驳。一审法院认为上诉人所述事实证据尚不充分，显然是错误的。本案中，彰武县政府明确认可水利局和木头营子村对权属存在争议，依据土地管理法及实施条例的规定，县级政府是争议处理的机关，在争议处理过程中。未依法作现状维持决定，却作出强行收回土地并另行发包给其他村民的行为，违法行政行为明显。市政府没有提交答辩意见。彰武县政府答辩称：首先，解除合同和收回土地的主体是彰武县大冷镇木头村村委会，村委会在知晓越权发包国有土地后于2015年3月5日和3月28日两次以书面形式通知上诉人解除承包合同，并且明确了越权发包的面积和民事诉讼的救济途径。发包方通知解除承包合同，属于典型的民事法律。其次，彰武县水利局出具的告知书属于民事行为。上诉人因私自扩占国有土地，引起农民大规模上访，经彰武县国土资源局组织现场勘测及彰武县农村土地承包仲裁委员会仲裁程序委托沈阳国源科技发展有限公司进行测绘，认定上诉人在耕种国有土地的前提下，水利局以民事主体的身份向村委会进行告知。告知书不具有强制力和执行力，只是向实际侵权人明确国有土地的管理者，起到通知、释明的作用，是民事行为，而且民事行为的主体是水利局，不是县政府。第三，彰武县公安局《出警情况及依据》，不是具体行政行为。由于上诉人等私自扩占国有土地引起农民大规模上访，当地派出所多次接到报警，公安局为了保证安全，防止发生群体性事件，出警维护现场秩序，性质是维稳。且预警研判的主体是公安局，不是县政府。综上，请求二审法院依法驳回樊晓军的上诉，并由其承担本案诉讼费用。本院经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点是彰武县政府是否实施了强制收回土地的行为。本案中，樊晓军提交了彰武县公安局出具的《出警情况及依据》、彰武县水利局2015年2月27日发布的《告知书》及彰武县政府《关于大冷镇木头营子村高安国反映合同承包纠纷问题情况说明》等证据，用以证明彰武县政府实施了强制收回其土地的行为，但上述证据均不能证明彰武县政府实施了强制收回樊晓军土地的行为。根据本案查明的事实，樊晓军等人的承包土地是木头营子村村民委员会发包给其他村民耕种的，因木头营子村发生承包地纠纷，彰武县政府根据当地村民和基层组织反映的情况，为维护社会稳定，组织相关部门调查了解情况帮助解决问题的行为，不是对争议土地的处分行为，故樊晓军主张彰武县政府实施了强制收回土地的行为缺乏证据支持。一审法院判决驳回樊晓军的诉讼请求并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人樊晓军负担。本判决为终审判决。审判长 武 江审判员 徐桂伶审判长 王华迪二〇二〇年五月十八日法官助理李雪书记员孟慧