广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初1241号原告佛山市禅城区祖庙街道简村股份合作经济联合社，住所地佛山市禅城区简村村大街七巷**。负责人霍润坤，社长。委托代理人吴彩晃，广东通利达律师事务所律师。被告佛山市禅城区祖庙街道办事处，住所地佛山市禅城区朝安北路**。法定代表人肖映泽，主任。委托代理人陈娟娟，该办事处工作人员。被告佛山市禅城区人民政府，，住所地佛山市禅城区岭南大道**法定代表人孔海文，区长。委托代理人曹青恒，该府工作人员。委托代理人何婉怡，该府工作人员。第三人周颖欣，女，1993年2月20日出生，汉族，住佛山市禅城区。委托代理人何志恒，广东连捷律师事务所律师。原告佛山市禅城区祖庙街道简村股份合作经济联合社不服被告佛山市禅城区祖庙街道办事处（以下简称祖庙街办）作出的行政处理决定及被告佛山市禅城区人民政府（以下简称禅城区府）作出的行政复议决定，于2019年10月26日通过网上立案的方式向本院提起行政诉讼。本院于同年11月11日受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因周颖欣与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年3月19日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人吴彩晃，被告祖庙街办的委托代理人陈娟娟，被告禅城区府的委托代理人何婉怡，第三人的委托代理人何志恒均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告祖庙街办于2019年5月7日作出（2019）禅祖办行决第002号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），查明第三人于1993年2月20日出生，常住人口登记卡载明其1993年12月28日出生入户佛山市禅城区。1994年8月28日制定的《张槎镇简村管理区合作经济股份制章程》（以下简称《1994年章程》）第七条规定“下列人员均有权享受股东资格：1、按1994年6月底属本区（村）在册的农业户口的人员，经审核后确定为有权享受股东资格”。2003年佛山市禅城区委、区政府禅发〔2003〕57号《批转佛山市禅城区农业局关于进一步深化农村股份合作制改革意见的通知》（以下简称禅发〔2003〕57号文）为区级规范性文件，针对农村集体经济组织中“外嫁女”及其子女是否具有农村集体经济组织成员资格作出明确的规定。第三人是其母亲梁燕平（作为“外嫁女”）符合计生政策生育的子女。祖庙街办认为，第三人符合禅发〔2003〕57号文关于“外嫁女”及其子女股东身份界定以及《1994年章程》第七条第1点的规定，属于原告1994年6月底的在册人口，应享有股东资格。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》《广东省农村集体经济组织管理规定》《1994年章程》相关规定，祖庙街办作出如下处理决定：对第三人的申请事项予以支持，责令原告自该《行政处理决定书》生效之日起60日内，对第三人的集体经济组织成员身份、股东资格进行确认，确认其享受与其他集体经济组织成员同等的股份分配和福利待遇。原告对上述处理决定不服，向被告禅城区府申请行政复议。禅城区府于2019年10月16日作出禅城府行复[2019]478号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持祖庙街办作出的《行政处理决定书》。原告诉称，一、案涉的“外嫁女”问题是历史遗留问题，按照当时的政策法规，“外嫁女”户口不能随夫迁入城镇不能归责于原告，且每个农村集体经济组织的土地资源有限，不能无限扩充集体经济组织成员。第三人的母亲梁燕平在1994年股份社成立前结婚，因嫁给城镇户口居民，户口无法随夫迁移而留在简村，属于户口应迁未迁人员。二、原告1994年制订的章程是由上级主管部门制定初稿，股东代表大会讨论通过，报经上级主管部门审批后才生效。2000年修改后的章程，同样是股东代表大会讨论通过后，报经上级主管部门审批才生效。2004年修改后的章程，也呈报上级主管部门备案。因此，原告的章程符合当时的法律法规以及政策。2000年制定的章程第八条第1点及2004年制定的章程第九条第2点第（2）小点规定，纯女户每户只允许一女婿有配股权；第十条第3点规定，女性股东与非本村股东所生子女均不属于配股对象。以上规定并非原告故意侵害妇女的合法权益，而是由于妇女出嫁后，户口迁入男方所在地，其合法权益应当由男方所在地的有关部门履行保障义务，如果本村（股份社）人员只进不出，其结果会导致人员暴增，股份社的现有资源无法养活所有人员。保护妇女合法权益是全社会的共同责任，不应由原告独自承担。原告在制定章程的过程中，充分考虑以上问题，才有“女性股东子女不属于配股对象”的规定。原告的股权已固化，若为原来没有配股的股东子女重新配股，则固化政策会被打破。三、根据《中华人民共和国土地承包法》第三条以及中共中央1984年的1号文件规定，应稳定农村土地承包关系。2004年，禅城区府及农业主管部门引导属下各股份社进行股权固化，符合法律法规的规定，也与中央的政策相符。可见，在不违反法律规定的前提下，适度控制各村的人口规模，有利于农村的稳定。四、子女的监护及保护，是夫妻双方的权利义务，作为城镇人员一方的父亲，同样有义务与责任对子女进行保护，该责任不该推给股份社。五、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条、第三十六条的规定，祖庙街办在《行政处理决定书》中就具体的原始股东资格审查、确认等事项予以直接决定，超越了其职权范围。禅城区府认定上述处理决定正确错误。综上，请法院依法判决：1.撤销被告祖庙街办作出的《行政处理决定书》及被告禅城区府作出的《行政复议决定书》，责令祖庙街办重新作出第三人不具有原告原始股东资格的行政处理决定；2.被告承担本案诉讼费用。原告在诉讼中提供了《行政处理决定书》《行政复议决定书》，证明祖庙街办越权干涉原告的自主管理权，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，禅城区府对祖庙街办的违法行为未能纠正，作出错误的复议决定。被告祖庙街办辩称，一、祖庙街办处理程序合法。第三人于2018年12月25日向祖庙街办提交《行政处理申请书》，请求祖庙街办确认其具有原告的农村集体经济组织成员资格与股东资格。祖庙街办依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，于2019年5月7日作出《行政处理决定书》，在职权范围内依照合法程序履行了法定职责。二、祖庙街办作出行政处理决定的相关事实、法律依据及理由与《行政处理决定书》中记载的一致。综上，祖庙街办作出的行政处理决定程序合法，事实认定清楚，适用法律、依据正确，合法、合理，请法院予以维持。被告祖庙街办在诉讼中提供了以下证据：1.祖庙街办的统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书，证明祖庙街办的主体资格。2.《1994年章程》，证明该章程第七条规定的内容。3.禅发〔2003〕57号文，证明该文件为区级规范性文件，针对农村集体经济组织中“外嫁女”及其子女是否具有农村集体经济组织成员资格作出明确的规定，第三人是其母亲符合计划生育政策生育的子女。4.《行政处理决定书》、2019年《行政处理决定书》签收表、EMS邮寄单及投递查询记录，证明祖庙街办作出的行政处理决定程序合法，事实认定清楚，适用法律依据正确。5.行政处理申请书、第三人的身份证、户口本、梁燕平的身份证，证明第三人向祖庙街办提出申请，要求作出行政处理决定。6.常住人口登记表4页、育龄信息卡、育龄妇女信息卡、申请保证书、原告出具的《关于周颖欣要求配股的回复》，证明第三人于1993年2月20日出生，其出生符合计划生育政策，第三人于1993年12月28日出生入户佛山市禅城区。第三人母亲曾经为了取得原告的股东资格向原告提交了《申请保证书》。祖庙街办受理第三人的申请后，充分听取了原告的意见。被告祖庙街办在诉讼中提供了以下法律依据：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《广东省农村集体经济组织管理规定》。被告禅城区府辩称，一、禅城区府具有作出《行政复议决定书》的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十五条的规定，禅城区府对祖庙街办作出的《行政处理决定书》具有履行行政复议职责的法定依据。二、禅城区府作出的《行政复议决定书》程序合法。原告因不服祖庙街办作出的《行政处理决定书》，于2019年8月19日向禅城区府提出行政复议申请，禅城区府于当日予以受理。后禅城区府于2019年8月20日将原告提交的行政复议申请书副本邮寄送达给祖庙街办，祖庙街办于同年8月21日签收，并于2019年8月30日向禅城区府提交了书面答复，且一并提交了作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。禅城区府对祖庙街办作出的行政处理决定进行全面审查后，于2019年10月16日作出《行政复议决定书》，维持了祖庙街办作出的行政行为。禅城区府于2019年10月17日以邮寄的方式向祖庙街办及原告的委托代理人送达了《行政复议决定书》，祖庙街办及原告的委托代理人均于同年10月18日签收。禅城区府在受理、作出决定、送达等各个程序中均严格遵照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定执行，作出的复议决定程序合法正当。三、禅城区府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条的规定，本案事实、证据、依据方面由作出原行政行为的祖庙街办进行举证。综上，禅城区府作出的《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请法院予以维持。被告禅城区府在诉讼中提供了行政复议申请书、授权委托书、行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、证据材料清单、《行政复议决定书》、送达回证2份、EMS邮寄单及投递结果记录各3份，证明禅城区府作出《行政复议决定书》的程序合法。被告禅城区府在诉讼中提供了以下法律依据：《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》。第三人述称，祖庙街办作出的行政处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，请依法予以维持。第三人在诉讼中没有提供证据。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告及两被告提供的证据，各方当事人对证据的真实性均无异议，上述证据与本案有关联，本院予以采纳。经审理查明，第三人周颖欣的母亲梁燕平是佛山市禅城区祖庙街道简村的村民。1993年2月20日，梁燕平在政策外生育第三人。同年10月，梁燕平登记结婚。第三人于1993年12月28日随母入户佛山市禅城区，户口至今未迁移。2004年7月12日，梁燕平出具《申请保证书》，主要内容为根据禅发〔2003〕57号文精神，其向原告申请从申请当年起享受原告的股东资格和股份分配，至于其子女的股权问题愿意放弃，其作为监护人保证子女不享受原告的股东资格和股份分配（但必须与1994年7月1日界定为股东的外嫁女的子女受同等待遇），并严格遵守原告章程。其后，梁燕平取得原告的成员资格。因原告一直没有确认第三人的成员身份，第三人于2018年12月向被告祖庙街办提出申请，要求确认其具有原告的农村集体经济组织成员资格和股东资格。行政处理过程中，原告针对第三人的申请向被告作出《关于周颖欣要求配股的回复》，认为：第三人的母亲梁燕平在1994年前已出嫁，但其户口没有迁出，属于“空挂户”，故1994年股份社成立界定股东资格时，梁燕平没有被界定为原告股东；2004年原告股权固化时，梁燕平书写了《申请保证书》，承诺自愿放弃其子女的股权请求，与此同时，梁燕平本人的股东资格经表决得以认可，第三人所提的申请在2004年已经处理，按照有关法律规定以及原告章程的约定，第三人不属于原告股东，也不是配股对象。经调查，祖庙街办于2019年5月7作出《行政处理决定书》，对第三人的申请事项予以支持，责令原告自该《行政处理决定书》生效之日起60日内，对第三人的集体经济组织成员身份、股东资格进行确认，确认其享受与其他集体经济组织成员同等的股份分配和福利待遇。上述决定书于2019年6月5日、6月21日分别送达给第三人和原告。原告不服上述行政处理决定，于2019年8月19日向被告禅城区府申请行政复议。禅城区府当日受理后，向祖庙街办发出《提出行政复议答复通知书》。祖庙街办于2019年8月30日作出书面答复，并提交了相关的证据材料。经审查，禅城区府于2019年10月16日作出行政复议决定，维持祖庙街办作出的《行政处理决定书》。庭审中，原告确认该社除了《1994年章程》外，曾在2004年制定过新章程，并在同年对该社股权进行了固化。另，各方当事人同意本案适用《1994年章程》对第三人的成员资格进行审查。另查，原告于1994年8月28日制定的《1994年章程》第七条规定：“下列人员均有权享受股东资格：1、按1994年6月底属本区（村）在册的农业户口的人员，经审核后确定为有权享受股东资格（不含第八条第2、3款的人员）；……”第八条规定：“有下列情况之一者，均不能享有股东资格：……2、在1994年6月30日前结婚登记嫁出本区（村）的人员及其所生子女；3、因其它原因在本区（村）暂时‘挂空户’的人员[包括结婚登记嫁出本区（村）后应迁未迁的女方及其所生的小孩]；……”第九条规定：“……2、集体资产量化到村民（个人）的资产股，按年龄分为下列三个股份等级：出生至15周岁（即1979年7月1日至1994年6月30日出生）为一份，15周岁以上至30周岁（即1964年7月1日至1979年6月30日出生）为二份，……3、从1994年7月1日起，第七条享有股东资格的人员，其股份份数若未达到二份或三份的，要随着年龄的增长而按本公司的每份资产值以现金购买入股，作为本人增加股份的唯一条件，否则按其本人原股份数不作变动。……”本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，被告祖庙街办作为经批准设立的被告禅城区府派出机关，依法行使乡镇一级人民政府的职权，其对第三人的请求事项予以处理，依法有据。祖庙街办在收到第三人的申请后，依法向原告进行调查，经调查后作出《行政处理决定书》并送达给各方当事人，履行了作出行政行为的正当程序，本院予以确认。被告禅城区府作为设立祖庙街办的人民政府，有权受理原告不服祖庙街办作出的行政处理决定提出的行政复议申请，并依法作出行政复议决定。禅城区府在受理原告的复议申请后，通知祖庙街办提出行政答复，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并送达各方当事人，符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，程序合法。本案的争议焦点是第三人是否有权取得原告的成员资格。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定:“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”本案中，第三人的母亲梁燕平属于原告的集体经济组织成员，第三人作为原告成员的子女，出生后于1993年随母入户原告所在地，根据上述地方政府规章规定，第三人在履行原告章程规定的义务后可享有原告的成员资格。又因各方当事人只提供了原告1994年制订的章程，且同意适用《1994年章程》作为本案的审查依据，故《1994年章程》规定的成员义务应为第三人应履行的成员义务。根据该章程第七条第1点及第九条第2点、第3点规定反映，1994年6月底属原告在册的农业户口人员，经审核后确定为有权享受股东资格，并可按年龄段无偿享有相应的股权数。因第三人属于1993年2月出生的人员，在1993年12月已随母入户原告所在地，在1994年7月1日及2004年股权固化时均未满15周岁，故应可取得原告的成员资格并无偿获得1股股权。被告根据查明的事实，决定对第三人的申请事项予以支持，处理正确。另对于第三人成员待遇的起算时间，本院认为，当农村集体经济组织成员和农村集体经济组织之间就成员资格和待遇问题发生纠纷并经乡镇政府或街道办事处通过行政程序处理时，对集体经济组织成员待遇的起算时间，佛山市的通常做法是：自乡镇政府或者街道办事处作出行政处理决定之日起计算。这种做法综合考虑了此类案件的特点、历史和社会根源、处理此类纠纷经验、相关法律法规要求和社会现实状况，突出了兼顾公平和效率的原则适用，具有合理性。本案也应该和其他类似案件作出相同的处理。即第三人享受原告集体经济组织成员待遇的起算时间应该以《行政处理决定书》作出之日为准。但祖庙街办责令原告在《行政处理决定书》生效之日起60日内才对第三人的成员身份及股东资格进行确认，确认第三人享受与其他成员同等的股份分配和福利待遇，该做法必然导致第三人享受成员待遇的时间延后，损害了第三人的合法权益，故应予纠正。原告认为该社章程明确规定女性股东与非本村股东生育的子女均不属于配股对象，第三人不应享有原告的成员资格，且原告的股权已固化，祖庙街办在《行政处理决定书》中就具体的原始股东资格审查、确认等事项予以直接决定，超越了其职权范围，应予撤销。对此，本院认为，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定，虽然农村集体经济组织享有独立进行经济活动的自主权，但同时要接受各级人民政府的监督。原告在《1994年章程》中规定“1994年6月30日前结婚登记嫁出本区（村）的人员及其所生子女”及“因其他原因在本区（村）暂时‘挂空户’的人员[包括结婚登记嫁出本区（村）后应迁未迁的女方及其所生的小孩]”不属于配股对象，实质上是对男性股东子女和女性股东子女享有的待遇作出了区别对待，明显违反了男女平等原则，损害了女性股东子女的合法权益，因此，祖庙街办对原告的行为予以纠正，并对第三人的申请作出相应的处理，符合上述地方政府规章规定，并未超越职权。且如上所述，第三人本属于原告2004年股权固化前应享有成员资格及配股资格的人员，但因原告的原因未能及时取得相应的待遇，故原告现再以股权已固化为由拒绝确认第三人的成员身份，明显违反公平原则。原告的主张于法无据，本院不予支持。另对于第三人的母亲梁燕平曾出具《申请保证书》，承诺其子女不享受原告的股东资格和股份分配的问题。本院认为，根据《中华人民共和国民法总则》第三十四条第一款、第三十五条第一款的规定，监护人的职责是保护被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益，监护人除为维护被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产。第三人的母亲梁燕平作出的上述承诺，因明显损害了第三人的合法权益，故不能作为本案审查第三人是否享有原告成员资格和股份分配的依据。综上，祖庙街办根据第三人的申请书、户口本、梁燕平的育龄信息卡、育龄妇女信息卡、《1994年章程》等证据，适用《广东省农村集体经济组织管理规定》的规定，作出支持第三人申请事项的决定，事实基本清楚，证据充分，适用法律法规正确，本院予以支持。但祖庙街办在《行政处理决定书》中认定第三人的出生符合计划生育政策与事实不符，本院予以指正。另外，祖庙街办在《行政处理决定书》中决定“责令被申请人简村经联社自本《行政处理决定书》生效之日起60日内，对申请人周颖欣的集体经济组织成员身份、股东资格进行确认，确认其享受与其他集体经济组织成员同等的股份分配和福利待遇”不当，应更正为“申请人周颖欣享有被申请人佛山市禅城区祖庙街道简村股份合作经济联合社的成员资格，自本《行政处理决定书》作出之日起享有该社的集体经济组织成员同等的股权分配和福利待遇”。又因被告祖庙街办作出行政处理决定中的上述瑕疵不影响行政处理结果的合法性，禅城区府经复议审查后决定维持《行政处理决定书》，处理并无不当。原告要求撤销两被告作出的被诉行政行为的诉请理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告佛山市禅城区祖庙街道简村股份合作经济联合社的诉讼请求。本案受理费50元（原告已预交），由原告佛山市禅城区祖庙街道简村股份合作经济联合社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  吴嘉敏人民陪审员  陈光兰人民陪审员  吴近帆二〇二〇年五月七日书 记 员  黎晓昕