贵州省六盘水市钟山区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0201行初15号 原告黄志安，男，1972年3月14日出生，汉族，住贵州省六盘水市钟山区。 特别授权委托代理人李伟，系贵州景沛律师事务所律师。 被告水城县自然资源局（原行政机关），住所地，贵州省六盘水市水城县双水新区。 法定代表人杨玉乾，系该局局长。 特别授权委托代理人颜朝娥，女，1991年5月20日出生，汉族，住贵州省六盘水市钟山区。 一般授权委托代理人郭瑾，系贵州金鸟律师事务所律师。 被告六盘水市自然资源局（复议机关），住所地，贵州省六盘水市钟山区钟山中路**。 法定代表人曾晓芳，系该局局长。 特别授权委托代理人林昆。 一般授权委托代理人沈律，系贵州灏峰律师事务所律师。 第三人朱凡刚，男，1979年10月22日出生，汉族，，住贵州省六盘水市钟山区 原告黄志安不服被告水城县自然资源局作出的水自然资行处字(2019)第23号行政处罚决定书及被告六盘水市自然资源局作出的六盘水自然资行复（2020）2号行政复议决定书，于2020年2月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年3月12日向被告水城县自然资源局、2020年3月13日向被告六盘水市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月24日公开开庭审理了本案。原告黄志安的委托代理人李伟，被告水城县自然资源局的委托代理人颜朝娥、郭瑾，被告六盘水市自然资源局的委托代理人林昆、沈律，第三人朱凡刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告水城县自然资源局于2019年11月4日作出水自然资行处字(2019)第23号《自然资源行政处罚决定书》，认定原告黄志安擅自将水城县双水街道办以朵社区白马洞组25.89亩（其中基本农田15.26亩）土地使用权以230万元价款转让给第三人朱凡刚建设机动车检测站（现已建成并投入使用）。原告转让土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，已构成非法转让土地的事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条、第二条的规定，对原告黄志安作出行政处罚：没收黄志安转让水城县双水街道办以朵社区白马洞组25.89亩（其中基本农田15.26亩）土地的违法所得2300000元。原告黄志安不服，于2020年1月9日向被告六盘水市自然资源局申请行政复议。被告六盘水市自然资源局于2020年2月13日作出六盘水自然资行复（2020）2号《六盘水市自然资源局行政复议决定书》，决定：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一项之规定，维持被申请人水城县自然资源局2019年11月4日作出的《自然资源行政处罚决定书》（水自然资行处字[2019]第23号）。 原告黄志安向本院提出诉讼请求：1.判决撤销水城县自然资源局的水自然资行处字(2019)第23号行政处罚决定书；2.判决撤销六盘水市自然资源局的六盘水自然资行复(2020)2号行政复议决定书；3.诉讼费由二被告承担。事实及理由：2013年6月至2014年9月，水城县双水街道办事处、水城县双水街道以朵居民委员会及被告水城县自然资源局（时称水城县国土资源局）以建设例检站客运站项目的名义，分三次对以朵社区的39.605亩土地进行征收，征收补偿价格为49700元／亩。水城县双水街道办事处、水城县双水街道以朵居民委员会及被告水城县自然资源局制作《水城县客运站弃土场建设征用土地勘丈登记表》，由水城县自然资源局工作人员、双水办事处工作人员、以朵居民委员会工作人员及被征地村民在《水城县客运站弃土场建设征用土地勘丈登记表》上签字，对被征收的土地面积、土地四至及土地上付着物予以确认。原告黄志安以每亩49700元的价格支付了39.605亩的土地补偿金1968368.5元后，获得上述土地的占有使用。并且原告黄志安为了带动当地的经济发展，还无偿地花费了60万元，在以朵社区白马洞组修建了约400米的便民公路。原告黄志安向相关部门交纳土地补偿金1968368.5元，获得涉案土地的占有使用后，一直积极地向水城县自然资源局申请办理涉案土地的土地使用权登记，但由于被告水城县自然资源局的行政不作为，导致涉案土地虽由原告黄志安占有使用，但至今仍未办理土地使用权权属登记。在对涉案土地进行征收时，水城县自然资源局的工作人员在《水城县客运站弃土场建设征用土地勘丈登记表》上签字认可。因为公民对国家机关公信力的确信，让原告黄志安有理由确信其在交纳了土地补偿金1968368.5元并取得土地的占有使用后，已经获得了该土地的使用权。水城县自然资源局对涉案土地进行征收时对征收行为予以认可，该征收行为不但对行政相对人具有拘束力，对水城县自然资源局同样具有拘束力，非经法定程序不得解除。现被告水城县自然资源局又以未对涉案土地进行过征收为由对原告黄志安进行行政处罚，明显属于滥用行政职权、行政处罚明显不当，依法应当予以撤销。同理，六盘水市自然资源局的六盘水自然资行复(2020)2号行政复议决定书亦依法应予以撤销。原告黄志安转让给朱凡刚的系车辆检测站项目而非非法转让土地。事实是黄志安获得涉案土地的占有使用后，向相关部门申请立项在土地上建设车辆检测站，后因遭遇经济下行资金短缺等情况才将车辆检测站项目转给朱凡刚，后来朱凡刚建设成车辆检测站，亦证明了当时转让的是车辆检测站项目而非非法转让土地。原告黄志安转让车辆检测站的行为并没有任何获利。水城县双水街道办事处、水城县双水街道以朵居民委员会及被告水城县自然资源局在对以朵社区的39.605亩进行征收时，黄志安支付了土地补偿金1968368.5元，后无偿修建便民公路花费60万元，其共计支出近280万元。被告水城县自然资源局以原告黄志安违法所得230万元为由，对其违法所得230万元进行没收与事实不符。该行政处罚明显事实不清，依法应当予以撤销。综上，水城县自然资源局及六盘水市自然资源局已经侵犯了原告黄志安的合法财产权利，故诉至法院，请求判如所请。 原告黄志安向本院提交证据：1.原告身份证复印件；2.2013年4月12日招商引资项目协议书复印件；3.水城县客运站弃土场建设征用土地勘丈登记表25份、例检站客运弃土场花名册及村民代表领取土地款项复印件；4.2019年9月10日水城县双水街道以朵居民委员出具的二份《情况说明》。 被告水城县自然资源局辩称：第一、黄志安无征地职权，自行征收集体土地并支付补偿款的行为不产生土地征收法律效力，亦未办理相关用地登记手续，未合法取得案涉土地使用权，其转让土地使用权行为违法，被诉行政行为认定事实清楚、证据确实充分。2013年，由黄志安担任法定代表人的“六盘水三环汽车服务实业有限公司”以从事机动车检测、驾驶员培训、六盘水东客运站等项目与水城县住房和城乡建设局签订《招商引资项目投资协议书》，经以朵社区及双水街道办协调，在水城县口通过给村民补偿的方式丈量约11Ｏ余亩土地用于修建三环驾校、机动车检测站、六盘水东客运站，案涉25.89亩土地并未包括在前述约11Ｏ余亩土地范围，系黄志安自行征收占有使用作例检站、客运站建设的弃土场。根据《土地管理法》第四十七条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，即国家为土地征收主体、县级以上地方人民政府为具体实施机关，原告在并无征收职能、权限情形下私自征收，非法占有、使用集体土地，不产生征收法律效力。另外，土地使用权属于物权范畴，根据《土地管理法》第十二条：“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行”，《物权法》第九条：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力”的规定，我国不动产物权变动采取登记生效主义，黄志安未缴纳案涉土地出让金、未依法办理相关用地登记手续。2019年5月16日我方通知黄志安到本单位执法监察大队办公室进行询问，原告黄志安亦自认案涉土地未取得合法用地手续，并在《询问笔录》上签字捺印予以确认。黄志安实际占有使用案涉土地并不能及于我方而产生约束力，从而合法取得土地使用权，因此其协议转让行为违法。水自然资行处字（2019）第23号《自然资源行政处罚决定书》认定其违反《土地管理法》第二条第三款：“任何单位和个人不得侵占，买卖或者以其他形式非法转让土地”之规定构成非法转让土地，事实清楚，有《招商引资项目投资协议书》、《勘丈表》、《土地勘测定界技术报告书》、《例检站客运站弃土场花名册》、《土地使用权转让协议书》、《收条》、《询问笔录》等证据加以印证，证据确实充分，足以认定。 第二，我方严格遵循执法查处程序要求，以事实为依据、以法律为准绳，全面保障原告各项实体性、程序性权利，被诉行政行为合法、依规，并无相悖；2019年5月，我方就神福检测站用地情况进行调查，发现案涉土地使用权来源于黄志安，经初步核查后于2019年7月10日立案调查，经详细调查后于2019年9月20日形成《调查报告》，委托六盘水天龙测绘咨询有限公司勘测定界并出具《土地勘测定界技术报告书》(编号：20190428)。2019年10月8日，我方向黄志安送达《自然资源行政处罚告知书》(水自然资行处告字2019-23)、《自然资源行政处罚听证告知书》(水自然资行处听字2019-23)，告知黄志安陈述、申辩、申请听证的权利。黄志安于2019年10月11日向我方提交《听证申请书》，我方于2019年10月14日送达《听证通知书》(水自然资听字(2019)第6号），并于2019年10月28日按时组织听证，制作《听证笔录》、《听证纪要》备考。2019年11月4日，我方依法作出《自然资源行政处罚决定书》，并于2019年11月11日向黄志安送达。我方已全面履行行政处罚程序立案查处、调查取证、事实认定等职责，充分保障黄志安知情、陈述、申辩、听证等相关权利，执法、处罚程序均符合相关法律、法规规定，并无不当。 第三，黄志安违法转让土地使用权，当事人转让全部所得均为违法所得，被诉行政行为适用法律正确、处罚措施适当：黄志安在无合法用地手续情形下于2017年9月21日与朱凡刚订立《土地使用权转让协议书》，将案涉土地使用权以230万元价格协议转让，并于2017年10月6日向朱凡刚出具《收条》，其中载明：“收到朱凡刚购买土地款2300000元”，其非法转让土地使用权行为已触犯《土地管理法》第二条第三款的规定，构成非法转让。黄志安就违法取得土地使用权违法转让，自行支付土地补偿金1968368.5元、修建便民公路花费60万元，具体数额暂且不论，均系其违法占有集体土地自行投入，并不能纳入成本扣减数额，当事人转让全部所得均为违法所得，根据《土地管理法》第七十四条：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门没收违法所得”之规定，作出没收原告全部违法所得230万元的处罚决定，适用法律正确，处罚措施合理、适当。 第四，就黄志安主张转让给朱凡刚的系车辆检测站而非土地，结合黄志安与朱凡刚《土地使用权转让协议书》、《收条》内容，可证明黄志安转让案涉土地使用权的事实，两份书证黄志安均签字捺印予以确认，系其真实意思表示，且该地块在黄志安与朱凡刚交易时属于三环驾校建设的弃土场，没有建设项目，不存在黄志安所称转让项目情况，该主张不容采信。综上所述，被诉行政行为认定事实清楚、证据确实充分、执法程序合法、适用法律正确、处罚措施合理适当，因此，请求贵院依法驳回原告诉讼请求。另，原行政处罚决定书是依据当时生效的土地管理法第七十三条，现该条款已调整为第七十四条。 被告六盘水市自然资源局辩称：被告水城县自然资源局作出的《自然资源行政处罚决定书》（水自然资行处[2019]第23号）程序合法、认定事实、适用法律正确，应予维持。被告水城县自然资源局于2019年6月27日接到其他部门转办的自然资源违法线索并进行登记，经初步核查后于2019年7月10日立案调查，经详细调查后于2019年9月20日形成《调查报告》，委托六盘水天龙测绘咨询有限公司勘测定界并出具《土地勘测定界技术报告书》（编号：20190428）。2019年10月8日，被告水城县自然资源局向黄志安送达了《自然资源行政处罚告知书》（水自然资行处告字2019-23）、《自然资源行政处罚听证告知书》（水自然资行处听字2019-23）。黄志安于2019年10月11日向被告水城县自然资源局提交《听证申请书》，被告水城县自然资源局于2019年10月14日向申请人黄志安送达《听证通知书》（水自然资听字[2019]第6号），并于2019年10月28日按时组织听证，制作了《听证笔录》和《听证纪要》。2019年11月4日，被告水城县自然资源局依法作出《自然资源行政处罚决定书》（水自然资行处[2019]第23号），并于2019年11月11日向黄志安送达。据此，被告水城县自然资源局作出行政处罚决定所经程序合法。黄志安因不服被告水城县自然资源局的行政处罚决定书向我方提出行政复议申请，我方依法受理案件并审理案件，我方认为被告水城县自然资源局作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、适用法律依据正确、程序合法，应予以维持，故作出了《六盘水市自然资源局行政复议决定书》（六盘水自然资行复[2020]2号）维持被告水城县自然资源局行政处罚决定。综上所述，黄志安在未办理相关用地手续，取得土地使用权情况下，擅自转让国有集体土地，并通过非法转让土地获利，其行为已违反《中华人民共和国土地管理法》第二条、第七十四条之规定，被告水城县据此作出的《自然资源行政处罚决定书》（水自然资行处[2019]第23号）并无不当，故应予维持，我方作出的行政复议决定书也应予以维持。 被告水城县自然资源局及被告六盘水市自然资源局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据：1.水城县自然资源局、六盘水市自然资源局的统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件各一份；2.国土资源违法线索登记表（编号：2019-23）、违法线索核查情况报告单、自然资源违法案件立案呈批表（编号：2019-23）；3.黄志安询问笔录、龙斌询问笔录、朱凡刚询问笔录、龙斌身份证复印件；4.土地使用权转让协议书复印件、2017年10月6日收条复印件（金额2300000元）、2017年10月6日收条复印件（金额60000元）、2017年10月6日结算业务申请书复印件（金额2000000元）、2017年10月6日六盘水农村商业银行凭证复印件（金额60000元）、2017年10月7日六盘水农村商业银行凭证复印件（金额120000元）；5.招商引资项目投资协议书、水城县招商引资项目投资意向登记表、六盘水三环汽车服务实业有限公司营业执照、法定代表人黄志安身份证复印件；6.2019年9月10日情况说明（以朵居委出具，双水街道备注）、2019年9月10日情况说明（以朵居委会出具）、例检站客运站弃土场花名册及水城县客运站弃地场建设征用土地勘丈登记表、收条6份、三环驾校现金使用明细、以朵村提存材料、水城县客车站征地丈量补偿汇总表、水城县客车站征地丈量补偿花名册三份、拟用地范围土地勘测丈量登记表；7.土地勘测定界技术报告书（编号：2019-0828）原件；8.调查报告、违法案件处理决定呈批表、违法案件会审记录、自然资源行政处罚告知书（存根，编号：水自然资行处告字2019-23）、自然资源行政处罚听证告知书（存根，编号：水自然资行处听字2019-23号）原件各一份；9.听证申请书、《听证通知书》水自然资听字（2019）第6号及听证送达回证、行政处罚听证笔录、听证纪要；10.《自然资源行政处罚决定书》水自然资行处字（2019）第23号及送达回证、《六盘水市自然资源局行政复议决定书》六盘水自然资行复（2020）2号。 被告六盘水市自然资源局向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.行政复议申请书、自然资源行政处罚决定书、情况说明、建设征用土地堪丈登记表、六盘水市“三变”改革股份合同、会议纪要（份）照片（2张）复印件；2.六盘水市自然资源局行政复议案件受理通知书及送达回证（2020年1月13日）、六盘水市自然资源局提出行政复议申请答复通知书（2020年1月13日）复印件；3.水城县自然资源局行政复议答复书（2020年1月16日）;4、六盘水市自然资源局关于送达行政复议决定书（六盘水自然资行复[2020]2号）的通知。 第三人朱凡刚述称，对原告的陈述的事实无意见，对于各方当事人的陈述也没有意见。 第三人朱凡刚向本院出示其本人身份证复印件。 经庭审质证，当事人对证据质证意见如下。 被告水城县自然资源局对原告提交的证据1无异议；对证据2真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的有异议，该份证据不能与涉案土地有关联性，不能证明以此取得土地使用权；对证据3三性均有异议，该征收行为没有得到国家机关准许，没有经过县级以上人民政府组织和实施征收，故对其征收相关资料体现的征收的相关土地面积补偿金额均不予认可，其次征收行为违法；对证据4三性均有异议，该路和本案所涉土地没有关联性，也不能证明是在本案涉案的土地上的投资；征收土地违法，以朵社区和街道办事处对征用以及补偿的相关数据未经被告的确认。 被告六盘水市自然资源局对原告提交的证据1无异议；对证据2三性无异议，对证明目的有异议，该证据仅能证明原告以其投资公司的名义，与行政机关签订招商引资项目的协议书，但是项目的正式备案需向发改部门提出，原告认为其已经取得项目合法手续是错误的理解与认识；对证据3合法性、证明目的有异议，原告不是土地征收的主体，并且原告想要取得土地的合法使用权应当到原国土资源部门办理合法的国有土地出让手续，原告自行征收不符合法律规定，不能取得国有土地使用权，原告提交的该份证据中未见任何有权机关的公章，即使有行政机关工作人员参与，该证据依法也不能产生任何行政征收法律效力；对证据4三性均有异议，质证意见同被告水城县自然资源局，以朵居委会没有权利对其辖区内的土地是否可以征收以及征收补偿是否支付给农户等相关职权外的权利进行情况说明，双水街道办也无相关权利，该证据违法。 原告对被告水城县自然资源局及六盘水市自然资源局提交的证明原行政行为合法性证据中，对证据1、8无异议；对证据2三性无异议，对证明目的有异议，这是水城县国土资源局的一项规定，不能证明原告非法转让的事实；对证据3三性无异议，对证明目的有异议，因原告是通过政府部门及国土资源部门的参与丈量的土地，并且原告也依据当时的补偿款项补偿给农户，原告有理由相信对该涉案土地拥有使用权，所以并不存在非法转让的事实；对证据4三性无异议，对证明目的有异议，因为原告获得涉案土地的丈量补偿后，向相关部门申请立项车辆检测站，在建设过程中因遭遇资金短缺的情况才将该项目转让给有资质的第三人朱凡刚继续建设车辆检测站，其次因为非法转让土地使用权是指拥有土地使用权的情况下才考虑是否非法转让的问题，因该涉案土地的使用权至今并未办理土地使用权登记，故原告与第三人签订的土地使用权转让协议实质是机动车检测项目；对证据5三性无异议，对证明目的有异议，该组证据反而证明了原告于2013年4月28日以六盘水三环服务实业有限公司名义取得该片区实施客运站机动车检测、驾驶员培训中心的项目，说明原告在之后的征地过程中都是以其中的一个机动车检测项目作为实施的地点；对证据6三性无异议，对证明目的有异议，首先丈量登记表上面有镇政府代表签字及国土部门代表签字，还有村负责人签字，该行为足以让原告认为是通过合法的手续获得了该土地的使用权，并且原告对该土地缴纳了1968368.5元的土地补偿费，该土地补偿费一部分支付给水城县国土资源局，一部分由滥坝国土资源所指定打在银行，根据丈量花名册由农户自行在银行领取，故不是原告无相关职能权限自行征收土地，事实上是原告经水城县政府部门及当时的国土资源部门允许并同意且参与的情况下丈量征收的土地；对证据7的真实性无异议，对关联性、合法性有异议，不能证明原告非法转让土地的事实，并且该证据是被告委托鉴定，与本案无关联性；对证据9三性无异议，对证明目的有异议，该组证据只是证明自然资源局程序的一些规定，并不能说明被告作出的处罚依据适用法律正确；对证据10三性无异议，对证明目的有异议，现水城县自然资源局的行政处罚决定书及市自然资源局的行政复议书使用的法律程序错误，应予撤销，处罚决定书中依据的事实并未调查清楚对原告进行处罚，其行为明显不当，应依法撤销。 原告对六盘水市自然资源局提交的证明复议程序合法性的证据1三性无异议，对六盘水市“三变”改革股份合同有异议，股权结构中约定，乙方以资金技术经营管理等评估作价1886.7078万元，入股、占股94.3%说明六盘水市神福汽车检测有限公司是以资金技术经营管理等作价入股，并没有包含涉案的土地，说明原告与六盘水市神福汽车检测有限公司转让的实为机动车检测项目，而非土地；对证据2无异议；对证据3的三性无异议，对证明目的有异议，该答复书中县自然资源局认为原告未办理合法手续，属于认定事实不清，法律适用不当。 原告黄志安、被告水城县自然资源局、六盘水市自然资源局均对第三人朱凡刚提交的身份证复印件无异议。 第三人朱凡刚对原告提交的证据、被告水城县自然资源局及六盘水市自然资源局提交的证明原行政行为合法性的证据、六盘水市自然资源局提交的证明复议程序合法性的证据均无异议。 本院对上述证据的认证如下：对各方当事人均无异议的证据：1.对原告提交的原告身份证复印件；2.被告水城县自然资源局及六盘水市自然资源局提交的水城县自然资源局、六盘水市自然资源局的统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件；3.被告水城县自然资源局提交的（证据8）调查报告、违法案件处理决定呈批表、违法案件会审记录、自然资源行政处罚告知书（存根，编号：水自然资行处告字2019-23）、自然资源行政处罚听证告知书（存根，编号：水自然资行处听字2019-23号）；4.被告六盘水市自然资源局提交的证明行政复议行为合法的六盘水市自然资源局行政复议案件受理通知书及送达回证（2020年1月13日）、六盘水市自然资源局提出行政复议申请答复通知书（2020年1月13日）复印件，5、第三人身份证复印件，以上证据，各方当事人无异议，本院予以确认。 各方当事人有异议的证据：1.原告提交的（证据2）2013年4月12日招商引资项目协议书复印件，当事人对其真实性、合法性无异议，能证明水城县住房和城乡建设局与六盘水三环汽车服务实业有限公司签订协议，约定六盘水三环汽车服务实业有限公司拟在水城县双水新区以朵片区投资建设客运站、机动车检测、驾驶员培训中心项目，用于机动车检测、驾驶员培训的事实，本院予以确认；2.原告提交的水城县客运站弃地场建设征用土地勘丈登记表25份、例检站客运弃土场花名册及村民代表领取土地款项复印件（证据3），此组证据系真实产生，本院对其真实性予以确认，但本案争议地块未按法定程序办理征用审批，故本院对其合法性不予认定；3.原告提交的（证据4）（1）2019年9月10日水城县双水街道以朵居民委员会出具2019年9月11日水城县人民政府双水街道办事处证明的情况说明，该说明有相关人员签名并加盖有水城县双水街道以朵居民委员及水城县人民政府双水街道办事处公章，本院对该证据予以确认，但因黄志安个人征用该地无法律依据，故对黄志安主张个人名义支付土地补偿款合法性不予认定。（2）对原告提交的2019年9月10日水城县双水街道以朵居民委员会出具的《情况说明》，本院对该证据的真实性予以确认，但该证据上体现黄志安是以“例检站客运站项目”名义修路，而非黄志安个人名义修建，不能证明黄志安事后转卖土地具有合法性，故本案对此证据的证明目的不予认定；4.二被告提交的国土资源违法线索登记表（编号：2019-23）、违法线索核查情况报告单、自然资源违法案件立案呈批表（编号：2019-23）（证据2），当事人对该组证据真实性、合法性、关联性均无异议，且能证明被告水城县自然资源局收到线索登记并核查原告黄志安涉嫌非法转让土地的事实，故本院予以确认；5.被告水城县自然资源局提交的黄志安询问笔录、龙斌询问笔录、朱凡刚询问笔录、龙斌身份证复印件（证据3），当事人对该组证据真实性、合法性、关联性均无异议，能证明被告水城县自然资源局调查原告非法转让土地的事实，故本院予以确认；6.被告水城县自然资源局提交的土地使用权转让协议书复印件、2017年10月6日收条复印件（金额2300000元）、2017年10月6日收条复印件（金额60000元）、2017年10月6日结算业务申请书复印件（金额2000000元）、2017年10月6日六盘水农村商业银行凭证复印件（金额60000元）、2017年10月7日六盘水农村商业银行凭证复印件（金额120000元）（证据4），当事人对该组证据的真实性无异议，本院对真实性予以确认，但因黄志安尚未取得本案争议地块的土地使用权，其私自转让国有土地无法律依据，故本院对其合法性不予认定；7.被告水城县自然资源局提交的招商引资项目投资协议书、水城县招商引资项目投资意向登记表、六盘水三环汽车服务实业有限公司营业执照、法定代表人黄志安身份证复印件（证据5），当事人对该组证据真实性、合法性、关联性均无异议，能证明六盘水三环汽车服务实业有限公司向水城县住房和城乡建设局申请投资意向的事实，故本院予以确认；8.被告水城县自然资源局提交的（1）2019年9月10日情况说明（以朵居委出具，双水街道备注）、2019年9月10日情况说明（以朵居委会出具），分析及认定意见与对原告证据分析意见（第3条）一致，（2）例检站客运站弃土场花名册及水城县客运站弃地场建设征用土地勘丈登记表，分析及认定意见与对原告证据分析意见（第2条）一致，（3）收条6份、三环驾校现金使用明细、以朵村提存材料、水城县客车站征地丈量补偿汇总表、水城县客车站征地丈量补偿花名册三份、拟用地范围土地勘测丈量登记表，此组证据未经出具人到庭核对真实性，且黄志安未履行法定征用土地审批手续，其个人支付补偿款无合法依据，故本院对合法性不予认定；9.被告水城县自然资源局提交的土地勘测定界技术报告书（编号：2019-0828）原件（证据7），该报告书系被告水城县自然资源局在处理违法用地过程中依职权委托相关部门进行的技术鉴定报告，且在勘测定界过程中也通知利害关系人朱凡刚到场指认，程序合法。同时，该报告书能界定本案争议地块相关情况，与本案待证明事实有关联，故本院对此证据予以确认；10.被告水城县自然资源局提交的听证申请书、《听证通知书》水自然资听字（2019）第6号及听证送达回证、行政处罚听证笔录、听证纪要（证据9），当事人对该组证据真实性、合法性、关联性均无异议，能证明被告展开行政处罚听证程序的事实，本院予以确认;12.被告水城县自然资源局提交的《自然资源行政处罚决定书》水自然资行处字（2019）第23号及送达回证、《六盘水市自然资源局行政复议决定书》六盘水自然资行复（2020）2号（证据10），当事人对该组证据真实性、合法性、关联性均无异议，能证明被告对原告作出行政处罚决定，原告不服，提出复议，市自然资源局复议维持了被告的行政处罚的事实，故本院予以确认；13.被告六盘水市自然资源局提交的（1）行政复议申请书，当事人对该证据真实性、合法性、关联性均无异议，能证明原告向被告六盘水市自然资源局申请复议的事实，本院予以确认，（2）自然资源行政处罚决定书、情况说明、建设征用土地堪丈登记表，认定及分析意见如上；14.被告六盘水市自然资源局提交的六盘水市“三变”改革股份合同、会议纪要（份）照片（2张）复印件（证据2），此组证据涉及另案法律关系，本案中不作认定；15.水城县自然资源局行政复议答复书（2020年1月16日）复印件，当事人对真实性无异议，且该行政复议申请答复书系被告在法定期限内办理了复议事项并给申请人予以答复，程序合法，本院对此证据予以确认；16.被告六盘水市自然资源局提交的《调查报告》、《土地使用权转让协议书》、《收条》、《土地勘测定界报告书》、《自然资源行政处罚告知书》（存根编号：水自然资行处告字2019-23）、《听证申请书》（2019-10-11）、《听证通知书》及送达回证（水自然资行处听字[2019]第6号）、《听证笔录》（2019年10月28日）、《听证纪要》、《自然资源行政处罚决定书》及送达回证（水自然资行处字[2019]第23号）、《六盘水市自然资源局行政复议决定书》（六盘水自然资行复[2020]2号）等在对被告水城县自然资源局提交的证据中已作分析认定，不再赘述。17.被告六盘水市自然资源局提交的六盘水市自然资源局关于送达行政复议决定书（六盘水自然资行复[2020]2号）的通知，当事人对该证据的真实性、合法性、关联性均无异议，能证明被告六盘水市自然资源局已依法送达行政复议决定书的事实，本院予以确认。 经审理查明，2013年4月12日，六盘水三环汽车服务实业有限公司与水城县住房和城乡建设局签订《招商引资项目投资协议书》，约定：六盘水三环汽车服务实业有限公司拟在水城县双水新区以朵片区投资建设客运站、机动车检测、驾驶员培训中心项目，用于机动车检测、驾驶员培训。合同约定，六盘水三环汽车服务实业有限公司在办理公司注册登记及土地、建设等相关申办手续时，水城县住房和城乡建设局有联系和协助相关部门的义务，在项目投资意向登记表上记载占地面积为69.3亩。 2013年8月，六盘水三环汽车服务实业有限公司取得工商注册登记的营业执照。营业执照记载公司成立时间2013年7月25日，企业类型为有限责任公司，黄志安系该公司法定代表人。 在签订《招商引资项目投资协议书》后，该公司通过以朵社区及双水街道办协调，在水城县路口通过给村民补偿的方式量了两宗土地用于修建驾驶培训、机动车检测站、六盘水客运站，其中一宗用于建设机动车检测、驾驶员培训、六盘水东客运站，另一宗土地用作弃土场。2019年5月16日，原告黄志安在水城县国土资源局询问时认可六盘水三环汽车服务实业有限公司两宗地占地共145亩左右，其中用于机动车检测、驾驶员培训、六盘水东客运站的约120亩，另一宗约25亩左右，该两地块均未取得合法的用地手续。 2017年9月21日，原告黄志安与第三人朱凡刚签订《土地使用权转让协议书》，约定原告黄志安将位于六盘水市水城县“陈家地丫口”的土地（约40亩）的使用权以2300000元的价格转让给朱凡刚。2017年10月6日，黄志安出具收条，载明收到朱凡刚土地款2300000元。原告黄志安将本案争议土地转让给第三人朱凡刚后，朱凡刚在该地块上修建汽车检测站并营业。 经水城县自然资源局委托，2019年8月28日，六盘水天龙测绘咨询服务有限责任公司对第三人朱凡刚作为法定代表人的六盘水神福汽车检测服务有限公司占用本案争议土地的面积和使用土地的界址进行了实地勘测定界测量，经实测该项目共占土地25.8930亩，其中基本农田面积为15.264亩。 2019年10月8日，被告水城县自然资源局向原告黄志安送达《自然资源行政处罚告知书》，拟对其作出：（一）没收黄志安转让水城县双水街道办以朵社区白马洞组25.89亩（其中基本农田15.26亩）土地的违法所得2300000元；（二）将黄志安非法转让水城县双水街道办以朵社区白马洞组基本农田面积为15.26亩涉嫌犯罪的违法行为移送司法机关处理。2019年10月11日，黄志安向水城县自然资源局申请听证。2019年10月14日被告水城县自然资源局向原告黄志安送达听证通知书。2019年10月28日水城县自然资源局组织听证。2019年11月11日被告水城县自然资源局向原告送达水自然资行处字（2019）第23号《自然资源行政处罚决定书》，决定：没收黄志安转让水城县双水街道办以朵社区白马洞组25.89亩（其中基本农田15.26亩）土地的违法所得2300000元。原告黄志安对该决定不服，于2020年1月9日向被告六盘水市自然资源局申请复议。被告六盘水市自然资源局于2020年2月13日作出六盘水自然资行复（2020）2号《六盘水市自然资源局行政复议决定书》决定：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一项之规定，维持被申请人水城县自然资源局2019年11月4日作出的《自然资源行政处罚决定书》（水自然资行处字[2019]第23号）。原告黄志安对水自然资行处字[2019]第23号《自然资源行政处罚决定书》、六盘水自然资行复（2020）2号《六盘水市自然资源局行政复议决定书》不服，于2020年2月27日向本院提起诉讼。 本院认为，本案争议焦点有两点：一是水城县自然资源局所做的[2019]第23号行政处罚决定书是否合法，应否撤销；二是六盘水市自然资源局所做的[2020]2号行政复议决定是否应当撤销。 对于水城县自然资源局所做的[2019]第23号行政处罚决定书是否合法，应否撤销的问题，本案中，虽六盘水三环汽车服务实业有限公司与水城县住房和城乡建设局签订《招商引资项目投资协议书》，但该协议仅是一个投资协议，并不能取代项目相关的用地的审批程序。六盘水三环汽车服务实业有限公司在未取得土地使用审批手续的情况下支付农户土地补偿款并使用土地，该行为并不合法。审理中，黄志安称其转让土地系通过县政府相关部门及县国土资源局参与丈量，其有理由相信取得了土地使用权，该行政处罚属于行政滥用职权。本院认为，按照《中华人民共和国土地管理法》及《不动产登记暂行条例》相关规定，建设用地使用权须经办理登记取得，支付土地补偿款给农户并不等同于取得土地使用权。故黄志安此主张不能成立。原告黄志安在审理中主张，其转让给朱凡刚的系车辆检测站项目而非非法转让土地，但通过审理中当事人提交的黄志安与朱凡刚签订的《土地使用权转让协议书》及黄志安出具的《收条》内容，均明确载明系转让土地，且庭审中双方当事人也认可转让的土地系空地，无任何设施设备。故对于原告称转让的是项目而非土地，本院不予支持。黄志安称其支付了土地补偿款，修建便民路，支付了资金近320万元，转让土地所得230万元认定为违法所得与事实不符，该行政处罚明显不当。本院认为，黄志安作为公司的法定代表人，理应依据法律和公司章程代表公司从事相应活动，后果由公司负担。本案中，《招商引资项目投资协议书》主体是六盘水三环汽车服务实业有限公司而非黄志安个人，支付土地补偿款时也是以公司项目名义，但黄志安作为公司法定代表人，混同公司及个人人格，在公司及个人均未取得本案争议土地使用权的情况下，以个人名义非法将本案争议地块转让给第三人朱凡刚使用，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定。被告水城县自然资源局在查清事实后，认定其非法转让土地的事实。并依法作出水自然资行处字[2019]第23号《自然资源行政处罚决定书》，且在处罚过程中履行了相关的调查取证、听证等程序，该处罚证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，原告请求撤销，不予支持。 对于六盘水市自然资源局行政复议[2020]2号《行政复议决定书》是否应当撤销的问题。六盘水市自然资源局在接到原告的复议申请后，依法受理并进行了审查，该审查程序合法，且经审查后以水城县自然资源局所做的[2019]第23号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，程序合法、内容适当为由作出六盘水行复[2020]2号《行政复议决定书》，维持[2019]第23号《行政处罚决定书》，并依法将该决定书送达各方当事人。综合审查，六盘水市自然资源局复议程序合法、适用法律正确。原告请求撤销，本院不予支持。综上，本院应驳回原告的各项诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第二款，第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告黄志安的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告黄志安负担（原告已预交）。 如不服本判决，可在判决书达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省六盘水市中级人民法院。 审 判 长  赵 萍 人民陪审员  李祖艳 人民陪审员  丁发会 二〇二〇年五月二十日 法官助理贝茜 书记员刘承露 附：本判决适用的相关法律依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2、《中华人民共和国土地管理法》(2004修正) 第二条【基本土地制度】中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。 全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。 任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。 国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。 国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。 第十一条【土地登记发证制度】农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。 农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。 单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。 确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。 第十二条【土地变更登记】依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。 第四十六条【征地方案的实施】国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 第七十三条【买卖或者以其他形式非法转让土地的法律责任】买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 3、《中华人民共和国行政处罚法》（2017修正） 第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定： （一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定； （二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚； （三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚； （四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。 对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。 在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。 第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织： （一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出； （二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点； （三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行； （四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避； （五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理； （六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证； （七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。 当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行。 4、《中华人民共和国行政复议法》（2017修正） 第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定： （一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持； （二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行； （三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为: 1主要事实不清、证据不足的； 2适用依据错误的； 3违反法定程序的； 4超越或者滥用职权的； 5具体行政行为明显不当的。 （四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。 行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。 第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。 行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。