江西省抚州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣10行初3号原告涂齐发，男，1958年10月12日出生，汉族，现住抚州市临川区。原告黄辉金（系原告涂齐发之妻），女，1962年12月28日出生，汉族，现住抚州市临川区。上述两原告委托代理人涂盛高（系原告涂齐发、黄辉金之子），男，1983年4月16日出生，汉族，现住抚州市临川区。被告抚州市临川区人民政府（以下简称临川区政府），住所地抚州市临川区府前路**。法定代表人杜晓良，区长。委托代理人陈筱华，女，1966年4月16日出生，抚州市临川区司法局副局长。委托代理人张志强，男，1983年10月17日出生，抚州市临川区司法局公职律师。原告涂齐发、黄辉金诉被告临川区政府土地行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告涂齐发、黄辉金诉称，根据《江西省自然资源厅关于抚州市临川区2018年度第一批次城市建设用地的批复》以及之后的第二次批复发现，“山头村”根本不在征地范围，更何况是其辖下涂家组原告的承包地。而被告作出的《抚州市临川区土地征收公告》（抚临征地（2019）004-1号）及抚临征地（2019）8号文却把“山头村”纳入到征地范围，被告此行为明显违法。《江西省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于进一步规范征地管理工作指导意见的通知》〔赣府厅发（2014）69号〕（以下简称省政府通知）第二条规定：“征地工作方案经批准后，市、县政府发布征地告知书，并在被征土地所在地的乡（镇）、村、组的公共场所张贴，以拍照等方式保存。”第四条规定：“调查确认土地。由市、县国土资源部门会同乡（镇）政府，组织村委会、被征地农村集体经济组织及地上附着物、青苗产权人，对被征收土地的权属、地类、面积以及地上附着物、青苗进行调查，调查结果由被征地农村集体经济组织和农户签字确认。”被告就此征地没有安排相关部门在被征地所在的村委会、涂家组公共场所张贴，更没有拍照保存，此为被告征地程序违法之一。被告没有公布征地调查结果，也没有将该结果和原告签字确认，此为被告征地程序违法之二。省政府通知第九条规定：“协商签订征收土地协议。由乡（镇）政府和村委会协助市、县国土资源部门与被征地农村集体经济组织、地上附着物和青苗权利人，协商签订征收土地协议及地上附着物、青苗补偿协议。”被告根本没有安排相关部门和原告签订任何征收土地协议、补偿协议，此为被告征地程序违法之三。省政府通知第十七条规定：“切实保障被征地群众的知情权和参与权。市、县政府征收土地时，要依法吸收被征地农村集体经济组织和群众参与土地调查确认、听证和签订征地协议等过程，充分听取被征地群众的意见，确保被征地群众的知情权、参与权、申诉权和监督权”。被告根本没有安排相关机构组织和群众参与土地调查确认、听证和签订征地协议等过程，也没有听取被征地群众的意见，确保被征地群众的知情权、参与权、申诉权和监督权，而在具体执行过程当中实行强征，强征之后立即施工，将原告的土地立即破坏而施工，此为被告征地程序违法之四。因此，无论是适用《中华人民共和国土地管理法》《江西省征用土地管理办法》、还是参照《省政府通知》的相关规定，被告都有明显的程序违法违规之处。为此，原告特提起本案诉讼，请求“确认被告对山头村的抚八线两侧土地征收行为违法”。经法庭释明，原告第一次将诉请变更为“确认被告违法征收原告处于抚八线以北承包地的行为违法”，后考虑诉请还是不明确，第二次又将诉请变更为“请求确认被告使用原告处于抚八线以北承包土地的行为违法”，最后，原告考虑其抚八线以北承包土地有两块，于本案庭审中明确其诉请为“请求确认被告违法破坏原告处于抚八线以北大溪下承包地的行为违法”。被告临川区政府辩称，一、原告起诉违反一案一诉原则，依法应驳回起诉。原告诉请“确认被告破坏原告处于抚八线以北承包土地的行为违法”，但其起诉时未明确“抚八线以北承包土地”的含义，而是在第二次变更诉讼请求时明确为其《农村土地承包经营权证》所载“村前”、“大溪下”两块位于不同地方的土地。经查，两块土地涉及两次不同批次的土地征收行为，所谓的“破坏”行为也属于不同的施工行为所致，涉及多个不同主体的不同行为，涉及到不同的法律关系及法律适用，原告合并起诉违反了“一案一诉”的基本原则。二、原告起诉无事实和法律依据，依法应驳回起诉。经查，原告所谓“破坏行为”，涉及“大溪下”地块的是临川区住房和城乡建设局实施的上顿渡城区雨污管网工程，具体内容是布设截水箱涵；涉及“村前”地块的是抚州市住房和城乡建设局实施的抚州市中心城区城市供水应急水源工程，具体内容是铺设输水管道。以临川区政府作为被告提起行政诉讼不符合法律规定：（1）该两项目均有明确的实施单位，临川区政府不是适格被告；（2）所谓“破坏行为”即使存在，也并非行政行为，而是民事侵权行为，不属于行政诉讼受案范围；（3）不存在所谓“破坏行为”。截止目前，涉及“村前”地块是在路基排水沟以内铺设输水管道，铺设位置属于道路范围，不属于原告承包地范围；涉及“大溪下”地块为布设截水箱涵临时堆放材料。当然，上述施工会造成一定的余土散布等影响，但事后均已经或可以恢复原状，永久建设尚未进行；（4）原告据以主张权利的1998年前颁发的《农村土地承包经营权证》所载权利已经全部或部分失效，其中：①“村前”地块已由原告违法改变土地用途，已是房屋、房前空地和抛荒地；②“村前”地块部分土地早已被征收并建成抚八线；③《农村土地承包经营权证》已经换发新证，旧证失效。三、土地征收行为合法，属过程性行政行为。临川区政府征收“村前”、“大溪下”地块，分别是为实施抚八线（王安石大道）提升改造工程和龙津路南延伸段道路工程做准备。上述项目均列入了省、市、区重点工程项目计划，均处于前期准备阶段（征地阶段），并未开工建设。临川区政府向国土（自然资源）部门下达土地征收抄告，发布征收土地告知书和土地征收公告。上述公告均在征地范围内进行了张贴，并在区政府网站/全市政府信息公开平台进行了公告。经土地现状调查等各项法定程序，2019年11月17日和2018年12月8日，征收实施单位国土（自然资源）部门、上顿渡镇政府与山头村6组及村民分别就“大溪下”、“村前”所在批次地块签订了《征收土地协议书》，且目前已经将征地补偿款拨付至山头村。2019年8月26日修正的《中华人民共和国土地管理法》，对征地程序进行了重大改变，由先批后征改为先征后批。因此，临川区政府按照新《中华人民共和国土地管理法》规定对案涉土地进行了征收，目前土地征收尚未完成，案涉土地尚未使用。临川区政府已经完成土地征收报批资料准备工作，基本完成征地协议签订，将依法报请省政府批复，待批复后继续实施完成。因此，临川区政府对案涉集体土地征收行为尚未完成，属《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定的“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，原告提起行政诉讼既无事实依据也无法律依据，所列被告不适格，违反“一案一诉”的基本原则，不符合行政诉讼立案条件。请法院依法驳回原告的起诉。经审理查明，原告涂齐发、黄辉金系夫妻关系，其均为抚州市临川区上顿渡镇山头村涂家组村民。2013年9月25日，江西省国土厅作出《关于抚州市临川区2013年度第四批次城市建设用地的批复》（赣国土资核〔2013〕1020号），该批复载明：“一、同意抚州市将临川区上顿渡镇吕坊村、山头村、章舍村、笠上村、仓下村的农村集体农用地16.5082公顷（其中耕地9.814公顷）转为建设用地并办理征地手续……”。但被告临川区政府称原告承包大溪下的土地不在该征地批复范围内。2018年12月8日，抚州市国土资源局临川分局与抚州市临川区上顿渡镇山头村涂家6组签订了《征收土地协议书》，原告承包大溪下的土地在该征收协议中载明的征地范围界址内。《抚州市临川区2020年重点建设项目计划表》载明，临川区城区雨污管网改造工程属于省大中型项目，建设单位为区住建局。原告承包的案涉土地不在临川区城区雨污管网改造工程项目用地范围内，该项目在施工过程中将挖出的泥土部分堆放在原告所承包的案涉土地上。原告认为，被告征地行为明显违法，被告违法破坏了原告承包的案涉土地。为此，原告特提起本案诉讼，请求确认被告对山头村的抚八线两侧土地征收行为违法。经法庭释明，原告第一次将诉请变更为“确认被告违法征收原告处于抚八线以北承包地的行为违法”，后考虑诉请还是不明确，第二次又将诉请变更为“请求确认被告使用原告处于抚八线以北承包土地的行为违法”，最后，原告考虑其抚八线以北承包土地有两块，于本案庭审中明确其诉请为“请求确认被告破坏原告处于抚八线以北大溪下承包地的行为违法”。本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼应当符合法律规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼；第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，原告起诉请求确认被告破坏原告处于抚八线以北大溪下承包地的行为违法。经查，原告承包的案涉土地不在临川区城区雨污管网改造工程项目用地范围内，但该项目在施工过程中将挖出的泥土部分堆放在原告所承包的案涉土地上。由此可知，本案非政府出于管理目的使用案涉土地，而因项目建设导致泥土堆放在涉案土地上的行为属于民事行为，非行政机关和行政机关工作人员的行政行为。因此，原告提起确认被告破坏其处于抚八线以北大溪下承包地的行为违法的起诉，不属于人民法院行政诉讼受案范围，其提起本案诉讼不符合法定起诉条件，对其起诉依法予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告涂齐发、黄辉金的起诉。案件受理费50元，退回原告涂齐发、黄辉金。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长  余惠娇审判员  陈 辉审判员  王康季二〇二〇年五月二十七日法官助理刘凯超书记员黎璇