广东省东莞市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）粤19民终4423号上诉人（原审原告）:李文兵，男，1969年4月21日出生，汉族，住广东省东莞市东城区***********，公民身份号码：512************919。上诉人（原审原告）:李宽，男，1991年10月28日出生，汉族，住广东省东莞市东城区***********，公民身份号码：450************059。被上诉人（原审被告）:张应军，男，1984年8月21日出生，汉族，住广东省丰顺县******石牌下，公民身份号码：441************012。委托诉讼代理人：凌文珍，广东大洲律师事务所律师。上诉人李文兵、李宽因与被上诉人张应军合同纠纷一案，不服广东省东莞市第二人民法院（2019）粤1972民初19640号之一民事裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。李文兵、李宽上诉请求：撤销（2019）粤1972民初19640号之一民事裁定，指令一审法院进行实体审理，诉讼费用由张应军承担。事实及理由：一、李文兵、李宽诉求确认《合作建房协议书》无效，对于协议书的效力认定，并不以行政主管部门对涉案土地是否属于违法用地、地上建筑物是否属于违章建筑进行认定为前提条件。合同当事人对合同效力出现分歧时，可直接起诉至法院请求确认合同无效，相关政府部门是否作出违法用地、违法建筑的认定，均不影响涉案协议书的效力，且李文兵、李宽第一项诉求与第二项诉求之间可以分开处理，确认合同效力不会涉及对违法用地或非法建筑部分直接审理并作出判决。二、涉案土地及建筑物权权属清晰，张应军应赔偿李文兵、李宽各项损失。一审时李文兵、李宽所提交的《红线图变更申请书》可证明李文兵、李宽已取得涉案土地及建筑物的权属，东莞市大朗镇规划管理所也出具红线图予以确认。李文兵、李宽基于合同无效而要求张应军赔偿损失，并没有对涉案土地或建筑物主张实体权益。依双方签订的合作建房协议书第六条、第七条第1款约定，上述约定可证明张应军只有在获得报批后方可施工、拆除，但在涉案土地未取得审批手续前，张应军擅自拆除了李文兵、李宽的房屋，依合同法第五十八条的规定，张应军应当赔偿李文兵、李宽所有损失。故本案符合民事诉讼法第一百一十九条规定的受理条件。张应军答辩称，一、一审程序合法，实体处理正确，应予维持。二、李文兵、李宽认为其持有在案相关证据就能证明其对涉案土地权属以及性质的观点显然依据不足，其应当通过政府主管行政部门对其是否合法对涉案土地享有权属进行行政确认，这是处理相关争议的基础。在未解决以上权属以及涉案土地性质确认的情况下，本案涉及商业目的进行住宅建设的合同效力就处于待定状态。人民法院不能逾越职责范围，直接对李文兵、李宽的诉讼请求的前提基础作出认定，从而对李文兵、李宽的诉请的合同效力作出判决。李文兵、李宽向一审法院起诉请求：1.确认李文兵、李宽与张应军签订的《合作建房协议书》无效；2.张应军向李文兵、李宽赔偿各项损失共计773500元（包括房租损失195000元、搬迁补偿费65000元、房屋损失513500元）；3.诉讼费用由张应军承担。一审法院认定事实，李文兵、李宽户籍所在地均在东莞市东城区，李文兵主张其二人为父子关系，案外人李宏明、李运燕分别是李文兵的侄子及侄女，均为大朗镇黎贝岭村的村民。案涉宅基地位于东莞市*******兴市****（面积为218.6平方米）。李文兵、李宽提交的《红线图变更申请书》显示：2004年6月18日，黎贝岭村村民李宏明、李运燕将上述宅基地（用地面积218.6平方米，用地项目：联建楼，已出红线图，图号为45-2005-240），因报建需要，变更为其父，变更为李文兵、李宽，并向大朗镇规划管理所提交申请书。案外人李宏明、李运燕在原户主处签名捺印，李文兵、李宽在新户主处签名捺印,大朗镇黎贝岭村委会也在上述申请书上加盖公章予以确认；大朗镇黎贝岭村委会出具的《证明》显示：2006年6月18日，黎贝岭村村民李宏明、李运燕有宅基地218.6平方米（红线图号为45-2005-240），因报建需要，由李宏明、李运燕变更为李文兵、李宽拥有，该宅基地在变更前已向黎贝岭村委会支付地价款；《铺位出租合同》及《收据》显示：李文兵于2012年5月29日将案涉宅基地及其建筑物出租给案外人谢玲使用，约定租期自2012年5月31日至2017年5月31日，每月租金为6500元，押金为13000元，后谢玲向李文兵、李宽交付租金、卫生费、水电费至2017年6月。2017年5月19日，李文兵、李宽（作为甲方）与张应军（作为乙方）共同签订了一份《合作建房协议书》，约定：李文兵、李宽以案涉土地使用权，张应军以投入建设资金的方式，在案涉土地上合作开发商用住宅项目（建设楼层达到十层以上），项目完成后，合作期限为70年；案涉商用住宅建好后，其中45%的产权归李文兵、李宽，其中55%的产权归张应军；李文兵、李宽积极配合张应军开发该商用住宅项目，并负责向相关部门申请报建手续；项目建设资金的全部投入，由张应军负责，由张应军向李文兵、李宽支付履约保证金200000元，签订合同后，由张应军向李文兵、李宽一次性支付搬迁费50000元。上述协议书签订后，张应军向李文兵、李宽支付了履约保证金200000元及搬迁费50000元。后李文兵、李宽主张其向谢玲支付了搬迁费65000元，2017年6月中旬，案涉宅基地上的建筑物被拆除，后张应军在案涉宅基地上进行基础打桩，后由于没有履行报建手续，上述宅基地上的施工建设于2017年9月被东莞市大朗镇人民政府相关部门叫停，张应军只完成部分基础桩基建设，现已停止施工建设。另查明，李文兵、李宽没有提交上述案涉宅基地的任何手续，李文兵、李宽与张应军均主张涉案土地所有权属于东莞市*******农民集体所有，也未办理用地审批手续，且拆除前涉案土地上的建筑物也未经规划审批程序批准，也未依法领取建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，李文兵、李宽与张应军均确认双方合作的用途为商用住宅项目。原审法院认为，本案为合同纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划、合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续”及第六十三条“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”的规定，在本案中，由于案涉土地属于农民集体所有，李文兵、李宽与张应军将案涉土地进行商业住宅建设，未办理用地审批手续，案涉土地及其地上建筑物可能涉及违法用地或非法建筑的问题，应先由行政主管部门进行处理，待行政主管部门处理后，才能确定上述案涉土地的财产权益关系。现案涉宅基地未经行政主管部门进行处理，李文兵、李宽起诉要求确认其与张应军签订的《合作建房协议书》无效，不属于法院受理民事诉讼的范围。因此，李文兵、李宽的起诉不符合法律规定，原审法院予以驳回。待行政主管部门进行处理后，当事人可另行提起诉讼。原审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第六十三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第四项、第一百五十四条第一款第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款的规定，裁定：驳回李文兵、李宽的起诉。本案一审案件受理费11536元（李文兵、李宽已预交），原审法院予以退回李文兵、李宽。本院审理查明事实与一审查明事实一致。本院认为，本案为合同纠纷。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条，第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。涉案土地属于农民集体所有，李文兵、李宽提供的《红线图变更申请书》、村委会证明，仅能证明李文兵、李宽已提出变更涉案土地使用权的申请，不足以证明李文兵、李宽已取得涉案土地的使用权，即涉案土地的使用权人仍存在争议；结合李文兵、李宽与张应军协商一致将涉案土地用于商业住宅建设，但未办理用地审批手续，存在违法行为。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”、第五十九条“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划、合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续”、第六十三条“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”的规定，本案争议应先由行政主管部门进行处理，李文兵、李宽未经行政主管部门处理就起诉要求确认涉案《合作建房协议书》无效，并要求张应军赔偿各项损失，不符合法律规定。原审法院裁定驳回李文兵、李宽的起诉，处理恰当。李文兵、李宽可待行政主管部门处理后，再另行提起诉讼。综上，李文兵、李宽的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  黄燕慧审判员  王惠嫦审判员  钟满福二〇二〇年五月二十六日书记员  杨淑芬