宁夏回族自治区高级人民法院行政裁定书（2020）宁行终30号上诉人（原审原告）李某1，住宁夏回族自治区石嘴山市。委托代理人李某2，住宁夏回族自治区石嘴山市，系李某1长子（特别授权）。被上诉人（原审被告）石嘴山市惠农区人民政府。法定代表人王某，区长。李某1因诉石嘴山市惠农区人民政府（以下简称惠农区政府）确认行政协议无效一案，不服宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院（2019）宁02行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审原告李某1诉称，1998年11月2日原告经法定程序，依法取得贺兰山大川5**亩土地的使用权出让合同30年，用途为农林种植开发用地。为此原告投入了大量的人财物力开发建设。2004年因贺兰山国家级自然保护区扩界整治，政府相关部门强行阻止原告经营受让地，强行迁出。为此原告多年来多次向政府及相关部门申诉请求行政补偿。2017年惠农区政府依据宁政办发〔2016〕47号、市政办发〔2017〕61号文件，委托石嘴山市正中信资产评估事务所对原告500亩受让地及相关资产进行了评估，评估总值5322397元。2018年4月4日惠农段指挥部通过银行划拨方式，支付原告行政补偿款635852.64元。为此，原告多次向被告提出异议和申诉，被告推诿扯皮并拒绝出具书面答复。直到自治区督察组督办，才于2019年2月25日，由惠农区政府信访局出具了《信访事项不予受理告知书》。2019年4月8日，原告向石嘴山市人民政府提出行政复议申请，市政府以“行政协议不属于行政复议的受案范围”为由，驳回了行政复议申请。原告当时响应政府开发四荒地的号召，经法定程序，依法取得受让地土地的使用权。政府应该遵照执行行政许可法的信赖保护原则，因公权力的行使“由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。国家、地方政府及贺兰山国家级自然保护区生态环境综合整治相关法律、法规明文规定要“依法整治、依法行政、依法补偿”。强调要“公开、公平、公正”。本案原告搬迁退出的涉案受让地，是列入石政办发〔2017〕61号文件“惠农区大川农业种植，位于保护区核心区”退出项目，有别于工业矿山开采退出项目，适用土地征收征用行政补偿相关法律法规，并且符合国办函〔2003〕58号通知第三条之规定。涉案农业种植土地，不存在生态环境恢复整治问题（生态已自然恢复）。被告应当依据客观实际的评估净值足额补偿。本案“行政补偿”《评估报告》按40%成新率计算明显错误，原告退出的涉案受让地实际“已使用年限”是6年。《评估报告》评估原值是5322397元，按照“年限法成新率”计算成新率应为80%，评估净值是4257917元。被告不但前期程序性工作不作为，不及时送达《评估报告》，而且胁迫行政相对人“不签协议不给评估报告，不给补偿款”，行政程序违法。惠信访复查〔2019〕2号复查意见书第一款内容证明惠农段指挥部不具有行政主体资格，以其名义签订的《补偿协议》不适格，超越职权。并且至今仍不能出示补偿所依据的规范性规定，缺乏法律依据，违反法定程序，属于违法行为。请求：1.2018年1月22日以惠农段指挥部名义签订的06号《补偿协议》主体不适格，程序违法，行政行为违法，请求依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条之规定，确认该《行政补偿协议》无效，同时责令被告采取补救措施，并承担由此造成的一切损失；2.2018年4月4日被告对原告大川农业种植关闭退出的行政补偿行为，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）（二）（三）（四）（五）（六）项所列全部情形，请求依法判决被告限期重新作出行政行为，依法一并判令被告给予原告行政补偿4257917元；3.诉讼费用由被告承担。原审法院查明，2016年4月15日，石嘴山市人民政府下发了石政办发〔2016〕33号《宁夏贺兰山国家级自然保护区石嘴山段清理整顿实施方案》，其中载明：清理整顿的主要目标为“严格按照环保部西北环境保护督查中心约谈要求，全面清查、整治保护区内的非法人类活动”；完成时限要求于2017年12月31日前完成对已关闭非煤矿山、环境治理工程断电、拆除设备设施工作等。2016年5月4日石嘴山市人民政府石政办发〔2016〕44号《关于印发宁夏贺兰山国家级自然保护区石嘴山段清理整顿任务分工的通知》中，原告的大川农业种植公司被列入清理整顿企业之列。被告于2017年5月对原告所有大川农业种植公司地面附着物及其他基础设施进行了清理整治。2017年6月7日，石嘴山市惠农区人民政府下发惠政办发〔2017〕93号文件，决定成立惠农段指挥部，对贺兰山自然保护区惠农段清理整治任务进行统筹推进。2017年6月20日，宁夏贺兰山国家级自然保护区环境综合整治工作领导小组办公室发出《关于依法关停宁夏贺兰山国家级自然保护区内工矿企业及相关设施的通告》。同日，自治区党委办公厅和自治区政府办公厅印发《贺兰山国家级自然保护区生态环境综合整治推进工作方案》，要求石嘴山市人民政府“2017年年底前完成主要生态破坏区生态修复及企业清场撤离工作，包括关闭矿井、拆除设施、退出设备等”。2018年1月22日，原告在石嘴山市正中信评估事务所出具的《资产评估结果汇总表》上签字，该表的评估基准日为2017年5月16日，确定李某1净资产为2119508.8元。同时，原告与惠农段指挥部签订了《补偿协议》，该协议约定补偿金额为2119508.8*30%=635852.64元。并在《自愿息诉罢访保证书》上签字。原告对《补偿协议》不服，向石嘴山市人民政府提出复议申请。2019年5月24日，石嘴山市人民政府作出石政复决字〔2019〕4号《驳回行政复议申请决定书》，以行政协议不属于行政复议的受案范围为由，决定驳回复议申请。另查明，原、被告双方在《补偿协议》中约定的635852.64元补偿款已于2018年4月实际履行完毕。原审法院认为，人民法院审查立案应当对原告的起诉是否符合起诉条件进行审查，而起诉期限是法定的起诉条件之一。超过起诉期限将丧失请求人民法院进入实体审查的权利。行政诉讼法规定的起诉期限制度是所有行政案件立案阶段必须审查的法定起诉条件，因此，请求确认行政行为无效同样要受到起诉期限的限制。2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。根据庭审查证，双方于2018年1月22日签订《补偿协议》，自此原告就已知协议的具体内容是否侵犯其合法权益，但未提起诉讼。原告向行政机关申请复议的行为不拘束人民法院对起诉期限的认定。故原告于2019年7月16日向法院起诉已超过一年的起诉期限。综上，原告的诉讼超过法定起诉期限，且不存在因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形，被告关于原告的诉讼已经超过了起诉期限的抗辩理由成立，其起诉应予驳回。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条、第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告李某1的起诉。案件受理费50元，退回原告李某1。李某1不服一审裁定，向本院提起上诉。请求，1.依法撤销宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院（2019）宁02行初23号行政裁定，依法改判或发回重审；2.支持上诉人的一审诉讼请求；3.诉讼费用由被上诉人承担。事实及理由：1.上诉人的诉讼没有超过法律规定的起诉期限，本案应适用不动产二十年的行政起诉期限，一审法院法律适用错误；2.《补偿协议》是在被上诉人欺骗欺诈上诉人的情况下签订的，属于无效协议，一审法院事实认定错误。被上诉人未向本院提交书面答辩意见。本院认为，本案的焦点是上诉人李某1的一审起诉是否超过起诉期限。经查，行政诉讼规定的起诉期限制度，是所有行政案件必须遵守的法定起诉条件，上诉人李某1的一审起诉请求判令案涉《补偿协议》无效，对于确认行政协议无效之诉，法律和司法解释均没有作出例外的规定，同样受起诉期限的限制。本案中，上诉人李某1于2018年1月22日签订案涉《补偿协议》，于2019年7月16日向法院提起行政诉讼，已超过《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定的期限，且不存在因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的情形，一审法院裁定驳回其起诉符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定。关于上诉人提出的本案应适用不动产二十年起诉期限的上诉理由。经查，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款，是最长保护期限的规定，适用的前提条件是不知道行政行为的内容。本案中，上诉人李某1于2018年1月22日签订案涉《补偿协议》时，就知道行政行为的内容，不符合因不动产而适用二十年最长保护期限的条件，上诉人的该上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，上诉人李某1的一审起诉超过起诉期限，一审法院裁定驳回李某1的起诉并无不当。上诉人李某1的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 孔庆顺审判员 胡冬梅审判员 胡文红 二〇二〇年五月十五日（法官助理 金 芳书记员 韩丽萍附：本案所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。第八十九条人民法院审理上诉案件，依照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；