河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初98号原告徐屹峰，男，1969年1月8日出生，汉族，住河南省荥阳市。委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。委托代理人张慧洁，金博大律师事务所律师。被告荥阳市人民政府，住所地荥阳市索河路**。负责人王效光，市长。出庭负责人李云峰，副市长。委托代理人单学良，荥阳市人民政府办公室工作人员。委托代理人任晓贝，荥阳市人民政府办公室工作人员。被告荥阳市京城路街道办事处，住，住所地荥阳市索河路东段/div>负责人陈秀珍，主任。出庭负责人李建文，该办事处纪工委书记。委托代理人鲁永滨，河南神龙剑律师事务所律师。委托代理人王光辉，河南神龙剑律师事务所实习律师。第三人荥阳市京城路街道办事处冯寨村民委员会，住，住所地荥阳市京城路街道冯寨村/div>负责人冯钊，主任。委托代理人杨柳，河南神龙剑律师事务所律师。原告徐屹峰因要求撤销《公告》、履行城中村改造安置补偿协议诉被告荥阳市人民政府、荥阳市京城路街道办事处（以下简称京城路办事处）及第三人荥阳市京城路街道办事处冯寨村民委员会（以下简称冯寨村委会）一案，于2020年1月17日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月17日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年5月12日公开开庭审理了本案。原告徐屹峰及其委托代理人刘德宇、张慧洁，被告荥阳市人民政府的出庭负责人李云峰及其委托代理人单学良、任晓贝，被告京城路办事处的出庭负责人李建文及其委托代理人鲁永滨、王光辉，第三人冯寨村委会的委托代理人杨柳，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告徐屹峰诉称，请求：1.撤销被告2019年6月26日针对原告作出的《公告》；2.判决被告继续履行双方签订的《京城路街道办事处冯寨村城中村改造安置补偿协议》（以下简称安置补偿协议），被告向原告限期交付协议约定的190.4平方米商业用房；3.被告承担诉讼费。事实和理由：原告系荥阳市xx路街道办事处xx村村民，在该村拥有合法宅基地和房屋。2011年，荥阳市人民政府成立荥阳市城中村（旧城）改造、合村并城工作指挥部，负责辖区内xx路街道办事处xx村的城中村改造。2015年4月7日，经双方协商，原告与被告委托的京城路办事处、冯寨村委会及城中村改造指挥部签订安置补偿协议，根据协议约定，户主徐屹峰应得实际安置面积254平方米的安置房2套（高低结合），地，地下车位共3个，商业门面房190平方米。协议生效后，被告支付了拆迁补偿款等费用，为原告安置了2套房屋，共计254平方米。但是，对于协议书约定的商业用房被告一直没有交付。2019年6月26日，城中村改造指挥部发布《公告》，称“2018年5月底，荥阳市审计局在审计冯寨村拆迁安置事项过程中发现问题。拆迁档案中显示，拆迁协议证号为463号的徐屹峰持有宅基证面积3**平方米，应分配安置房472.72平方米，协议显示分配安置房254平方米、门面房190.4平方米。现予以纠正为472.72平方米安置房、门面房作废。”原告认为，该公告属于单方面变更协议，其行为严重违法，应予以撤销，被告应继续履行双方签订的协议。被告荥阳市人民政府辩称，一、答辩人不是安置补偿协议签订的当事人之一，不是本案适格被告。京城路办事处是荥阳市人民政府的派出机关，可以在其职权范围内独立履行相关职责、承担相应的法律责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，京城路办事处与原告签订安置补偿协议，依据合同相对性的原则，答辩人不是上述安置补偿协议的签订主体，也不是作出该行政行为的主体，因此不是本案适格的被告。二、答辩人认为《公告》符合审计结果，遵守了冯寨村的安置补偿方案，维护了原告本应获得的合法的拆迁利益，不具有被撤销的情形。本案中“安置补偿协议中关于商业门面房详见附页”的表述与“《关于京城路街道办事处冯寨村城中村改造安置补偿协议的补充说明》第2点”是关于商业门面房如何分配问题的完整协议条款。关于“190.4平方米商业用房的内容”既不是安置补偿协议的补充条款，也不是对安置补偿协议的变更，连最基本的合同当事人都不同，是两个完全相互独立的书面凭证，原告所诉的190.4平方米商业用房不是安置补偿协议约定的内容，原告要求继续履约该内容是不合理的诉求。另外，冯寨村有统一的安置补偿方案，对拆迁主体和被拆迁主体均具有约束力，原告要求将安置住房换成商业用房的行为，不仅违背了整个村集体的安置补偿方案，还欲将属于集体共有的财产据为己有，严重侵害了其他村民的合法权益，势必会损害冯寨村的公共利益。在不损害原告合法补偿利益的基础上，将在审计中发现的问题以《公告》的形式予以纠正，是对违法行为的变更、解除，符合法律规定。针对原告要求撤销《公告》的诉求，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，应依法驳回原告的诉讼请求。综上，答辩人不是安置补偿协议的签订当事人，而且《公告》内容也维护了原告应获得的合法利益，请求法院依法查明事实，驳回原告的起诉。被告京城路办事处辩称，一、原告所诉的两项诉讼请求属于不同的法律关系，不应作为一案合并起诉。二、原告所诉的《公告》的签发主题是冯寨村委会，与答辩人无关；冯寨村委会不是行政主体，该诉求不属于行政诉讼的受案范围；《公告》符合审计结果，遵守了安置补偿方案，维护了原告应得的合法拆迁利益，不具有被撤销的情形。三、有关190.4平方米商业用房的内容是安置补偿协议最后一页日期落款后单方出具的，与安置补偿协议不具有一体性、关联性，不是安置补偿协议的补充条款，也不是安置补偿协议的变更，合同当事人也不同，是两个相互独立的书面凭证，所以有关190.4平方米商业用房的内容不是安置补偿协议的约定内容，原告要求继续履行的诉求不合理；有关190.4平方米商业用房的内容与安置补偿协议中关于商业门面房的约定相矛盾。安置补偿协议明确约定原告宅基户成员每人获取10平方米门面房。有关190.4平方米商业用房的内容应是无效的。冯寨村安置区内的商业用房（每人应获得10平方米以外）的所有权归属于冯寨村集体经济组织，城中村改造指挥部没有权利干预冯寨村的自主治理、决定商业用房的分配。因此城中村改造指挥部的越权行为，违反了行政法的强制性规定，同时该内容损害了社会公共利益。冯寨村有统一的安置补偿方案，对拆迁主体和被拆迁主体均具有约束力，原告要求将安置住房换成商业用房的行为，不仅违背了整个村集体的安置补偿方案，还欲将属于集体共有的财产据为己有，严重侵害了其他村民的合法权益，势必损害冯寨村的公共利益。在不损害原告合法补偿利益的基础上，将在审计中发现的问题予以纠正，是对违法行为的变更、解除，符合法律规定。因此，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，应依法驳回原告的诉讼请求。第三人冯寨村委会述称，一、原告所诉的190.4平方米商业用房不是安置补偿协议的约定内容，此内容是城中村改造指挥部在安置补偿协议之外另行出具的，原告未曾与冯寨村委会协商约定，冯寨村委会作为安置补偿协议的合同主体，既没有签章也没有同意。因此，原告所诉的190.4平方米商业用房与安置补偿协议没有关联性。二、原告无权要求将安置住房换成商业用房。原告持有的是宅基证，被拆除的房屋是宅基住房，均不具有商业性质；冯寨村安置补偿方案对冯寨村全体村民具有普遍约束力，补偿主体和被补偿主体都应在方案固定范围内行使权利、履行义务。按照方案，每户获得的门面房面积是固定的，即每人10平方米；冯寨村的安置区内的商业用房是由冯寨村集体经济组织所有，对其享有使用、收益、处分的权利，其他组织或个人无权干涉；商业用房的价值通常高于普通住房，原告的置换要求无异于超出了其应获取的补偿利益，违背了公平原则。综上，应驳回原告的诉讼请求。原告徐屹峰向本院提交以下证据：1.集体土地建设用地使用证（荥集建【92】字第1100534）；2.《京城路街道办事处冯寨村城中村改造安置补偿协议》（000463）。证据1、2证明：徐屹峰对案涉宅基地具有合法使用权，并持有集体土地建设用地使用证，2015年4月7日，京城路办事处与徐屹峰签订安置补偿协议约定，徐屹峰应得实际安置面积为254平方米的安置房2套（高低结合），地，地下车位共3个，商业门面房190平方米。协议生效后，被告支付了拆迁补偿款等费用，为原告安置了2套房屋，共计254平方米。但是，对于协议书约定的商业用房被告一直没有交付。3.《公告》。证明：根据《公告》“2018年5月底，荥阳市审计局在审计冯寨村拆迁安置事项过程中发现问题。拆迁档案中显示，拆迁协议证号为463号的徐屹峰持有宅基证载面积3**平方米，应分配安置房472.72平方米，协议显示分配安置房254平方米、门面房190.4平方米。现予以纠正为472.72平方米安置房、门面房作废。”原告认为，被告单方面变更协议，严重违法，应予撤销，被告应继续履行安置补偿协议（000463）。被告荥阳市人民政府向本院提交以下证据：1.编号为000463号的《京城路街道办事处冯寨村城中村改造安置补偿协议》和《补充说明》；2.荥阳市京城路街道办事处（实为冯寨村委会）2019年6月26日发布的《公告》。证明：荥阳市人民政府不是本案安置协议签订当事人之一，《公告》的内容遵守冯寨村的安置补偿方案，维护了原告的合法利益。被告京城路办事处向本院提交以下证据：1.《京城路街道办事处冯寨村城中村改造安置补偿方案》。证明：冯寨村在城中村改造过程中，给予村民每人安置10平方米商业门面房，并由集体负责统一管理、经营、分配。2.原告与京城路办事处、冯寨村委会于2015年4月7日签订的《京城路街道办事处冯寨村城中村改造安置补偿协议》和《补充说明》。证明：安置补偿协议中明确约定原告家庭享有每人10平方米的安置房。有关190.4平方米商业用房的内容在日期落款下方的空白处，不是约定的内容，且与安置补偿协议中关于商业门面房的约定相矛盾。3.原告左右邻居及同村同组村民签订的《京城路街道办事处冯寨村城中村改造安置补偿协议》和《补充说明》。证明：与原告宅基同样紧邻索河路的邻居及同村同组村民所获得的门面房均是每人10平方米。4.《审计取证单》、冯寨村委会于2019年6月26日张贴的《公告》。证明：《公告》的签发主体是冯寨村委会；该《公告》符合《审计取证单》的结果，遵守了冯寨村的安置补偿方案，维护了原告本应获得的合法的拆迁利益。第三人冯寨村委会向本院提交以下证据：1.《京城路街道办事处冯寨村城中村改造安置补偿协议》。证明：明确约定原告家庭享有每人10平方米的安置房。安置补偿协议第4页日期落款下方空白处的手写内容的出具主体不是第三人冯寨村委会。2.原告左右邻居及同村同组村民签订的《京城路街道办事处冯寨村城中村改造安置补偿协议》。证明：与原告宅基同样紧邻索河路的邻居及同村同组村民所获得的门面房均是每人10平方米。3.冯寨村委会于2019年6月26日张贴的《公告》。证明：《公告》符合冯寨村的安置补偿方案，不损害原告的合法安置补偿利益。经庭审质证，原告对被告荥阳市人民政府提交证据质证如下：证据1中安置补偿协议的真实性、合法性、关联性均没有异议。该协议是双方的真实意思表示，合法有效。协议中明确强调原告被拆迁的房屋属于商业门面房，被告给原告安置190.4平方米的商业用房，表述清楚，不违反法律法规的强制性规定。《补充说明》的真实性、合法性、关联性均有异议。该《补充说明》原告没有见到过，不能对抗安置补偿协议。证据2《公告》的真实性、合法性有异议。被告提供的《公告》的盖章单位是冯寨村委会，与原告提供的《公告》显然不一致，原告没有见到过，也没有张贴、送达，且冯寨村委会也不是法定公告主体，所以与本案没有直接关联性。原告对被告京城路办事处提交证据质证如下：证据1真实性、合法性及关联性均有异议，因为安置补偿方案在安置补偿协议中没有提及。安置补偿方案也只是指导性文件，不具有法定效力。证据2安置补偿协议的真实性、合法性及关联性均没有异议。《补充说明》有异议，原告从未见过，在安置补偿协议中也没有提及，所以跟本案没有关联性。因安置补偿协议中每户十平方米的内容是格式条款，故被告提供的其他安置补偿协议中都有这样的内容。但是原告的安置补偿协议在最后专门进行了书写约定，是协议的一部分，且有城中村改造指挥部盖章，所以该约定合法有效。双方可以根据具体情况对于相关内容进行变更或者补充。证据3系被告提供的其他的安置补偿协议，且协议系复印件，真实性无法核对。即使真实，因为协议具有协商性，每家每户的选择不一样，可以选择要安置房或住宅。由于原告的是商业门面房，所以选择要门面房。第四组，《审计取证单》是一张白纸打印了一些内容，真实性、合法性均不认可。且审计局没有法定职权，没有权力否定安置补偿协议的内容，不能干预安置补偿协议的签订或者履行。对《公告》的质证意见同上。原告对第三人冯寨村委会提交证据质证如下：证据1安置补偿协议的真实性、合法性及关联性没有异议，证明目的有异议。因为行政协议具有一定的协商性，双方对于原告门面房进行了补充约定，符合事实，也符合法律，合法有效。村民委员会没有职责或权利签订安置补偿协议，因为它属于行政协议。所以冯寨村委会没有在空白处盖章不影响协议的效力，而且该协议最后一页是由京城路办事处、冯寨村委会和城中村改造指挥部三方盖章，时间是同一天，因此被告是明知的。证据2质证意见同上。证据3《公告》不具有真实性、合法性，因为拆迁安置的主体是荥阳市人民政府。被告荥阳市人民政府对原告提交证据质证如下：证据1、2真实性无异议，但不能达到原告的证明目的。因为协议的内容并没有显示门面房的安置，只是在协议的空白处手写了约定的安置房面积的内容，而且手写的主体与签订的安置补偿协议的主体也不一致。因此手写的约定不是有效的内容。证据3也不能达到原告的证明目的，因为该《公告》的内容与我方提供的《公告》的内容一致，也只能够证明原告知道了该《公告》的内容。而且也反映出安置补偿方案和安置补偿协议的内容并没有约定门面房的补偿内容。从安置补偿方案到安置补偿协议内在的逻辑是一致的，能够充分反映出安置补偿的内容。被告京城路办事处对原告提交证据质证如下：1.原告所提供的宅基地使用证真实性没有异议。但是该宅基证是否有效有待证明，并且只能证明原告所享有的是宅基地使用权，而非商业门面房的所有权。所以原告在拆迁过程中应当获得的是和本村村民一样享有的宅基地安置补偿，而非商业门面房所有权的补偿。2.对安置补偿协议正文内容的真实性没有异议，对正文内容以后添加的内容真实性有异议，添加的内容明显与安置补偿协议不一致，且没有添加人的落款及日期，并且落款的印章与协议签订主体的印章不一致，并且该添加协议内容侵害了冯寨村其他村民的合法利益，所以该添加内容属无效。3.原告提供的《公告》与被告以及冯寨村委会认可的《公告》主体不一致。安置补偿协议主体是冯寨村委会，有权进行公告的应当是冯寨村委会而非所谓的指挥部，因此应当认定被告及冯寨村委会认可的《公告》主体内容为主。第三人冯寨村委会对原告提交证据质证如下：对原告提交的宅基证、宅基地使用权证真实性无异议，但对其证明目的有异议。该证据恰恰能证明原告对涉案土地享有的是宅基地使用权。众所周知，农村宅基地保护的是村民的居住权而不是收益权。当原告改变其住宅用途，并且村里边为其另外安排一处居住后，该宅基地的使用权应当由村委会收回，所以原告认为其住宅具有商业门面房的性质不合法也不合理。对其提交的安置补偿协议真实性无异议，但对其证明目的有异议。安置补偿协议字第一页到第四页日期上方的内容是真实有效的，但对其日期落款处下方手写的内容，因为第三人没有签字盖章，而且对此不知情，且该内容涉及处置第三人村集体所有村民共同所有的财产权益，所以第三人认为该内容无效。对于原告提交的《公告》真实性有异议。村委会是《公告》的签发主体，且张贴发布。但其内容与我方提交的《公告》内容一致，符合冯寨村安置补偿方案，同时也不存在侵害原告合法利益的情形，所以第三人认为该《公告》不具有撤销性。本院对上述证据认证如下：对于原告证据的真实性、合法性及关联性均予认可。对被告荥阳市人民政府、被告京城路办事处及第三人冯寨村委会提交的证据，其中安置补偿协议及安置补偿方案的真实性、合法性及关联性均予认可；《补充说明》不具有关联性，不予认可；《公告》及其他证据的真实性、合法性及关联性均不予认可。经审理查明，原告徐屹峰系荥阳市xx路街道办事处xx村**村民，在该村拥有宅基地和房屋，集体土地建设用地使用证证号为荥集建【92】字第1100534，用地面积311平方米，其中建筑占地119.4平方米。2011年，被告荥阳市人民政府成立荥阳市城中村（旧城）改造、合村并城工作指挥部，负责辖区内京城路办事处冯寨村的城中村改造。该指挥部于2013年3月1日制定《京城路办事处冯寨村城中村改造安置补偿方案》，其中第一条改造方案第二项安置办法第2条规定：“在城中村改造过程中，按现有总人口每人10平方米获取的商业门面房，由集体负责统一管理、统一经营、统一分配”。2015年4月7日，（乙方）原告与（甲方）被告京城路办事处、第三人冯寨村委会签订《京城路街道办事处冯寨村城中村改造安置补偿协议》，就改造范围、安置办法、拆迁补偿及安置补偿内容分别予以约定。其中第一条改造方案第二项安置办法第2条同样约定：“在城中村改造过程中，甲方按现有总人口每人10平方米获取的商业门面房，由集体负责统一管理、统一经营、统一分配”。在第二条安置补偿内容中约定：“户主徐屹峰应得实际安置面积254平方米，安置房2套（高低结合），地，地下车位共3个业门面房见附页”。在该协议落款及日期之后，有手写增加内容为：“该户为冯寨村三组临索河路东临徐国安宅基，北临徐文亮宅基。该户因原临索河路为门面房，属商业用途，其住宿在北地，其证多出置换的面积为0.22亩，该面积应置换127平方米的安置房，现改为127平方米的商业用房（安置区内），剩余宅基为0.095亩63.4平方米，两处相加为190.4平方米商业用房（该面积产权为该户所有）。冯寨村城中村改造指挥部落款并加盖印章”。该协议签订后，被告支付了拆迁补偿款等费用，为原告安置了2套房屋计254平方米。但是，对于该协议约定的商业用房被告没有交付。2019年6月26日，京城路街道办事处冯寨村城中村改造指挥部发布《公告》称：“2018年5月底，荥阳市审计局在审计冯寨村拆迁安置事项过程中发现问题。拆迁档案中显示，拆迁协议证号为463号的徐屹峰持有宅基证载面积3**平方米，应分配安置房472.72平方米，协议显示分配安置房254平方米、门面房190.4平方米。现予以纠正为472.72平方米安置房、门面房作废”。原告认为，该《公告》属于单方变更协议，其行为严重违法，应予撤销，被告应继续履行双方签订的安置补偿协议。遂引起本案诉讼。本院认为，依据双方的诉辩意见，本案审理的焦点实质是本案所涉安置补偿协议中关于安置“190.4平方米商业用房”约定的效力问题。本案中，被告荥阳市人民政府作为城中村改造项目的法定实施主体，制定了《京城路办事处冯寨村城中村改造安置补偿方案》，确定了相关安置补偿政策的具体标准，进而该标准构成签订安置补偿协议的依据。依据本院审理查明事实，原告徐屹峰与被告京城路办事处、第三人冯寨村委会签订《京城路街道办事处冯寨村城中村改造安置补偿协议》，就改造范围、安置办法、拆迁补偿及安置补偿内容进行了约定。其中第一条改造方案第二项安置办法第2条约定：“在城中村改造过程中，甲方按现有总人口每人10平方米获取的商业门面房，由集体负责统一管理、统一经营、统一分配”。因此被告荥阳市人民政府、京城路办事处及第三人冯寨村委会均认为应当依据上述安置补偿协议约定履行。本院认为，虽然在该协议落款及日期之后，有手写增加内容为：“该户为冯寨村三组临索河路东临徐国安宅基，北临徐文亮宅基。该户因原临索河路为门面房，属商业用途，其住宿在北地，其证多出置换的面积为0.22亩，该面积应置换127平方米的安置房，现改为127平方米的商业用房（安置区内），剩余宅基为0.095亩63.4平方米，两处相加为190.4平方米商业用房（该面积产权为该户所有）。冯寨村城中村改造指挥部落款并加盖印章”，但是该内容明显超出协议中关于安置办法“每人10平方米商业门面房”的约定，也不符合《京城路办事处冯寨村城中村改造安置补偿方案》确定的安置办法。京城路街道办事处冯寨村城中村改造指挥部发布《公告》将安置补偿协议中原告分配的安置房254平方米及门面房190.4平方米，纠正为472.72平方米安置房，门面房作废。该《公告》与安置补偿协议中“每人10平方米商业门面房，由集体负责统一管理、统一经营、统一分配”内容实质相一致，符合安置补偿方案。同时，考虑到双方签订涉案安置补偿协议的目的是为改善居民生活条件、实现社会公共利益，如果原告依据违反拆迁安置政策的协议条款再获得安置190.4平方米商业用房，势必增加政府在城中村改造项目中的公共支出，侵犯整个片区的安置补偿秩序，损害社会公共利益。因此，参照《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，涉案安置补偿协议关于获得安置190.4平方米商业用房的约定不符合协议目的，损害社会公共利益的，亦应无效。京城路街道办事处冯寨村城中村改造指挥部发布的《公告》应视为被告对出现损害国家利益或社会公共利益的情形，在履行法定职责过程中，对行政行为的变更或纠正。且经审理，该《公告》合法有据，故原告要求撤销该《公告》并要求继续履行安置补偿协议中关于安置“190.4平方米商业用房”的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决如下：驳回原告徐屹峰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐屹峰承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并提交副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年五月二十二日书记员  邵志强