广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤12行初51号原告潘桂有，男，汉族，1978年1月8日出生，住广东省四会市东城区。委托代理人刘勇，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。委托代理人谢尧琼，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。被告四会市人民政府，住所地：广东省四会市行政中心大楼。法定代表人李伟忠，该市市长。委托代理人邱伟寿。四会市司法局工作人员。委托代理人李宇亨，广东西江律师事务所律师。原告潘桂有诉被告四会市人民政府（以下简称“四会市府”）确认行政强拆行为违法一案。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，并于2018年9月17日作出裁定驳回原告潘桂有的起诉。原告不服上诉至广东省高级人民法院，该院经审理于2019年3月13日作出（2018）粤行终1912号《行政裁定书》裁定撤销本院驳回起诉的裁定，指令本院对本案继续审理。因原告一并提起的行政赔偿案件需委托评估，本院于2019年7月17日作出《行政裁定书》裁定中止本案诉讼。本院分别于2019年6月24日、2020年3月26日对本案进行了公开开庭审理。原告潘桂有、委托代理人谢尧琼，被告四会市府的委托代理人邱伟寿、李宇亨到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告潘桂有诉称，一、被告确定的征地拆迁补偿款明显偏低，原告与被告就征地拆迁补偿事宜未达成一致。2015年3月27日，被告作出《关于肇庆市亚洲金属资源再生工业基地项目征地拆迁青苗、附着物补偿标准的批复》载明：因建设亚洲金属资源再生工业基地项目的需要，就本次征地拆迁范围内的青苗及地上附着物颁发了补偿标准。原告所在的四会市东城区清东村委会黄泥塘村在本次征地拆迁范围之内。原告修建的地上附着物、青苗及其他设施如下：1.地上附着物：泥砖瓦住房130.9㎡、红砖混住房97.97㎡、红砖柱混凝水泥97.97㎡、红砖混猪舍408.28㎡、红砖围墙17.02㎡、泥砖瓦猪舍17.85㎡、泥砖围墙25.6㎡、化粪池1.87㎡、水池1个、鱼塘782.5㎡和深水井1口。2.经济作物：青皮竹、白粉竹、白榄树、葡萄树、笋竹、桉树、榄树、荔枝树、撑篙竹、芒果树、姜地、石榴树、柳树、树上菠萝、柚树、柿子树、柑树、龙眼树、菠萝、蕉树、黄皮树、木瓜树、菜地、芋头地、杂木树。3、其他设施：排水管100m、柴油抽水泵1台、母猪定位产床（子母）10张、鸽笼（12格1只）15只。2015年10月28日，东城街道办指派征地拆迁工作人员与原告签订《征地、青苗、附着物踏查确认表》确认拆迁物的数量、面积和大小。后征地拆迁工作人员复印该确认表并在表的右侧单方填上补偿金额，前后填写了2次给原告：第1次补偿费为787910.58元，因不到实际价值的1/5，原告立即当场提出异议；第2次征地拆迁工作人员重填表格将补偿款提高为965308.60元，原告仍然认为该补偿价格偏低，不到实际价值的1/4，当场拒绝。原告向被告申请行政协调，被告委托四会市东城街道办事处（以下简称东城街道办）与原告谈判。但经过多次协调，东城街道办只愿意支付250万元补偿款给原告。原告认为，被告《关于肇庆市亚洲金属资源再生工业基地项目征地拆迁青苗、附着物补偿标准的批复》补偿标准低于市场价，比同年度位置更偏的汕湛高速征地拆迁补偿标准还低，而东城街道办对原告的具体补偿金额更是明显偏低；且原告种植的某些青苗根本不在补偿标准范围内，应委托有资质的机构进行评估；依法按市场价计算，原告应得的补偿费应为3856365.8元；且被告应签发正式的征地拆迁补偿通知函给申请人。双方差距较大，故双方未能协调成功。二、被告强拆严重违法。2017年10月10日，原告发现自己土地上的房屋及地上附着物设施、青苗及经济作物被强拆。被告在未通知原告的情况下强拆原告的房屋及地上附着物、青苗及经济作物。被告强拆超出行政职权，应由法院实施强拆。（一）根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《土地管理法实施条例》第二十五条第三款以及第四十五条的规定，被告不是执行强拆的合法主体，无权实施强拆，应由法院实施强拆。被告的施工单位故意将施工泥土倾倒在原告的房屋和种植的经济作物上，还强拆原告的房屋，迫使原告搬迁，导致原告的房屋及地上附着物倾塌无任何价值，原告种植的青苗、经济作物也无法继续种植养护，本质是违法、野蛮强拆行为，被告应对其强拆行为承担全部责任。依据《土地管理法实施条例》规定，应由国土部门责令交出土地，不交出的由人民法院实施强制执行。（二）被告强拆未经合法程序，属严重违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条以及第三十七条第二款的规定，原告与被告未能就搬迁补偿事宜达成一致，应由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府进行裁决，依法裁决后原告再不搬迁的，才可以强拆。此事至今未由县级以上人民政府协调，也未由批准征用土地的人民政府裁决。强拆前，被告未依照《行政强制法》第三十五条、第三十七条规定作出合法的强拆催告通知书、强制执行决定书，被告便强拆原告的房屋及地上附着物、青苗、经济作物，属违法强拆。综上所述，被告在未与原告达成补偿安置协议、未经批准征用土地的人民政府作出裁决的情况下便自行强拆原告房屋及地上附着物、经济作物，属超越法定职权、违反法定程序；且在强拆原告的房屋及地上附着物、经济作物前，被告也未依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条作出合法的催告通知书、强制执行决定书，故被告强拆严重违法，原告为维护自身合法权益，特向法院提起诉讼，请求：1.判决确认被告强拆原告房屋及其他地上附着物、青苗及经济作物的行政行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。原告潘桂有向本院提交以下16份证据：1.原告身份证；2.被告组织机构代码证复印件；3.四府批【2015】46号《四会市人民政府关于肇庆市亚洲金属资源再生工业基地项目征地拆迁青苗、附着物补偿标准的批复》；4.征地、青苗、附着物踏查确认表（第一次、第二次）；5.征地拆迁补偿律师函邮单、送达记录；6.征地拆迁补偿协调申请邮单、送达记录；7.行政裁决申请邮单、送达记录、四信告【2017】26号《信访事项不予受理告知书》；8.律师函邮单及送达记录、投诉信邮单及送达记录；9.《四会市人民政府关于潘桂有征地拆迁补偿问题的复函》；10.《回函》邮单及送达记录、（潘桂有）征地拆迁补偿款（地上附着物、青苗）明细邮单及送达记录；11.强拆前、后房屋及地上附着物、青苗及经济作物照片；12.原告户口本；13.与强拆有关的法律规定；14.“肇庆市亚洲金属资源再生工业基地项目”政府信息公开信息；15.《再次声明》及视频光盘；16.2018年8月9日现场勘查照片。被告四会市府答辩称：一、被告系县级市人民政府，具有实施征地的权限。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被告作为县级市人民政府，具有实施征地的权限。二、本案所涉征地行为严格按照相关的流程开展，征地流程合法合规。在开展涉案土地的征地、拆迁工作前，被告已经委托辖区的东城街道办在拟被征收范围依法张贴了征地预公告，并且作出《四会市人民政府关于肇庆市亚洲金属资源再生工业基地项目征地拆迁青苗、附着物补偿标准的批复》，对涉案被征收土地的青苗、附着物补偿标准进行了公示。涉案土地权属人四会市东城街道清东村民委员会已经召开村民会议对征地事宜进行决议，并依法通过土地征收的一致意见，同意由被告实施涉案土地的征收工作。土地权属人对征地行为及征地拆迁补偿标准均无异议，并对征收土地的位置、面积、类别、补偿标准、补偿金额等进行确认，且土地权属人已经与被告签订《征收农村集体土地协议书》，被告已经按照补偿标准将土地补偿款支付给土地权属人四会市东城街道清东村民委员会。被告征收涉案土地的行为合法，依法应予以维持。三、本次征地过程中对原告所主张的青苗种类、种植面积进行的踏查、测量客观真实有效，应适用四会市府所作的补偿标准对相关项目进行补偿。如上所述，被告在实施征地工作前已经在案涉土地范围内对拟征收事宜及补偿标准进行公告，土地权属人四会市东城街道清东村民委员会及原告一户并未对征收事宜及补偿标准提出异议；土地权属人四会市东城街道清东村民委会更积极配合四会市府的工作，组织相关人员及原告的母亲冯奀女对原告一户的青苗种类、种植面积进行了踏查，落实相关补偿项目及具体款项，因原告一户所在集体组织四会市东城街道清东村民委员会清晰知道原告一户所主张的青苗大部分由原告的母亲冯奀女及其父所种植，仅有小部分的地上建筑物为原告所建，且土地权属人向四会市府反映因原告对外欠债，为保障原告一户因本案征收的补偿收益，应由原告母亲冯奀女收取相应款项。鉴于土地权属人的客观反映，被告对原告一户的青苗种类及面积同意由原告家庭成员的冯奀女予以代表原告一户进行确认，并于2016年4月1日由原告母亲冯奀女作为户代表与东城街道办签订了《征收农村集体土地协议书》，其中原告一户合计应取得的补偿款为人民币1036669.55元，该补偿款已经得到原告成年家属的确认。四、原告的诉讼主体不适格，无权自行主张征地违法及赔偿。根据我国农村土地承包法的规定，农村土地承包是以家庭承包经营为基础的，结合本案，原告对外土地承包所代表的不仅仅是自己单一个人，而是以“户”为代表的整个家庭。由于原告家庭内部的意见不统一出现的纠纷，应由原告家庭内部统一意见后再行起诉，在其家庭成员冯奀女已经对四会市府实施的征地行为及补偿数额均予以认可的情况下，原告单以自己名义提起诉讼主体不适格。综上所述，被告的征地行为及程序合法，被告应补偿给原告一户的数额已经得到其成年家属（母亲）的确认，并未损害原告一户的合法权益，原告的主张无法律依据，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告四会市府向本院提供以下8份证据：1.《四会市人民政府关于肇庆市亚洲金属资源再生工业基地项目征地拆迁青苗、附着物补偿标准的批复》；2.《征收农村集体土地协议书》（黄泥塘经济社方）；3.《征地、土地补偿、安置补助款登记表》；4.《征收农村集体土地协议书》（承租户冯奀女方）；5.《征地拆迁农户各项补偿合计表》；6.《征地青苗补偿表》《征地、青苗、附着物踏查确认表》；7.《调查笔录》8.《撤销授权声明书》。本院依职权调取以下3份证据：1.肇庆市亚洲金属资源再生有限公司的营业执照副本及企业机读档案变更登记资料；2.向四会市龙甫镇循环经济金属产业基地管理中心副主任做的调查笔录；3.2018年8月9日的涉案现场照片。本案审理期间，原告潘桂有另一关联案件向本院申请对其损失进行评估鉴定，本院2019年7月31日依法摇珠选定深圳市国房土地房地产评估咨询有限公司作为受托评估机构。深圳市国房土地房地产评估咨询有限公司于2019年8月28日作出了深国房第03080202019080001号《评估报告书》（以下简称：《评估报告书》）。经庭审质证，被告四会市府对原告提交的证据2、4、5、7、9、10、12的三性无异议；证据1真实性、合法性予以确认，关联性不认可；证据3的真实性、合法性予以确认，认为是合法的；证据6的证明内容有异议；证据8的律师信、快递单认可，对投诉信的内容由法院认可；证据11真实性认可，合法性和关联性不予认可；证据13真实性、合法性认可，关联性有异议；证据14和16不予质证；证据15不予认可。被告四会市府对法庭依职权调取的证据予以确认。原告潘桂有对被告提交的证据1真实性无异议，但对证明内容与关联性有异议；证据2的三性均有异议；证据3真实性和证明内容有异议。原告潘桂有对法庭依职权调取的证据予以确认。根据各方当事人的陈述及举示的证据，经庭审质证，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：四会市为了实施城市规划占用土地，需要征收四会市东城街道清东村民委员会黄泥塘村的集体土地。2013年12月24日，东城街道办与四会市东城街道清东村黄泥塘经济合作社签订《征收农村集体土地协议书》，征收四会市东城街道清东村民委员会黄泥塘村的911.19亩土地，给付补偿款41005780元，该协议书约定征用范围内的青苗、附着物补偿标准按本地政策执行，由征用单位负责补偿，与村民小组无关。东城街道办的工作人员于2013年10月28日对被征土地上原告一户的青苗、附着物进行现场踏查确认并制作了《征地、青苗、附着物踏查确认表》，原告潘桂有的母亲冯奀女在踏查确认表上签名确认。2015年3月27日，被告向东城街道办作出《关于肇庆市亚洲金属资源再生工业基地项目征地拆迁青苗、附着物补偿标准的批复》，该批复对肇庆市亚洲金属资源再生工业基地项目征地拆迁中涉及的青苗、附着物补偿标准以及补偿范围进行了确定。2016年4月17日，东城街道办依照上述批复确定的补偿标准开展青苗、附着物补偿工作，原告潘桂有的母亲冯奀女对东城街道办按照2013年10月28日制作的《征地、青苗、附着物踏查确认表》、按照上述批复规定的补偿标准制作的《征地青苗补偿表》签名确认，并与东城街道办签订《征收农村集体土地协议书》，原告一户的补偿款合计为1036669.55元。原告对上述协议不予确认，被告亦未按该协议履行。2016年12月15日，冯奀妹作出《声明》，认为被征收土地上除一间房屋是其与丈夫潘木荣（已故）共同建设外，其他均由原告潘桂有出资建设或种植，并委托潘桂有进行征地拆迁维权事宜。期间，被告与原告就拆迁补偿事宜进行沟通协调，但未达成一致意见。2017年10月10日，原告发现自己土地上的房屋及地上附着物设施、青苗及经济作物被强制清除，遂向本院提起本案诉讼。另查明，本院于2018年8月9日进行现场勘查，原告在本案中诉称的地上青苗及附着物确已全部被泥土填埋，原被告双方均确认施工方是肇庆市亚洲金属资源再生有限公司。再查明，根据肇庆市政府信息公开系统显示，肇庆市亚洲金属资源再生工业基地建设项目属于市重点建设项目，建设单位为肇庆市亚洲金属资源再生有限公司，责任单位为被告四会市府。本案审理期间，被告于2018年8月22日提交书面申请，以双方协商和解为由申请本案延期审理。原告亦同意与被告协商和解，并申请本院居中协调。经本院协调，双方未能达成一致意见。本院认为，本案为确认强制拆除行为违法纠纷。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”的规定，本案审理主要对案涉强制拆除行为是否合法进行全面审查。一、关于本案原被告双方的主体资格问题。潘桂有的原告资格问题，潘桂有请求确认对被征收的集体土地上的青苗、附着物等设施进行拆除的行为违法，根据《中华人民共和国土地承包法》第十七条“承包方享有下列权利：……（四）承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿……”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定，潘桂有一户是地上附着物及青苗的所有者，是本案拆除行为的行政相对人。潘桂有作为被征收的集体土地的家庭承包经营户的户主提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，是本案适格原告。被告的主体资格问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……”的规定，有且仅有县级以上人民政府具有依法组织实施土地征收的职权，根据广东省高级人民法院作出的（2018）粤行终1912号《行政裁定书》，本案应推定案涉强制清拆行为系由被告四会市府组织或实施，因此四会市府是本案适格被告。二、关于案涉强制拆除行为的合法性问题。此为本案各方争议的焦点。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”本案中，根据审理查明的事实，被告四会市府属下东城街道办虽与原告潘桂有的母亲冯奀妹签订了《征收农村集体土地协议书》，但原告对上述协议不予确认，被告亦未按该协议履行。在此情况下，被告四会市府在组织实施强拆过程中，未作出相应的书面行政强制执行决定，也没有明确告知当事人依法应享有的陈述权、申辩权及提起行政复议或行政诉讼的权利等，剥夺了当事人应享有的合法权利。虽案涉强制拆除行为是由肇庆市亚洲金属资源再生有限公司直接实施，但被告作为涉案征收行为的具体负责实施单位，对该项目的建设单位负有监管责任。且被告未能举证证明强制拆除行为确系在其不知情的情况下由其他主体违法实施。综上所述，应推定案涉强制拆除行为系由被告四会市府组织或实施，相关法律后果应由被告承担。故，被告四会市府对原告潘桂有的房屋、地上附着物、青苗及经济作物组织实施的强制拆除行为，程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，应当确认被告四会市府的案涉强制拆除行为违法。原告潘桂有的诉求有事实和法律依据，本院予以支持。被告四会市府抗辩潘桂有不是本案适格原告，且其征地行为及程序合法、没有损害原告一户的合法权益的主张，于理无据，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告四会市人民政府对原告潘桂有的房屋、地上附着物、青苗及经济作物实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告四会市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  邓海东审判员  潘启智审判员  张国良二〇二〇年五月二十九日法官助理梁国安书记员冼碧玉