广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终1294号 上诉人（一审原告）：宁明玲，男，1950年10月20日出生，汉族，现住南宁市。 上诉人（一审原告）：何少华，男，1942年9月11日出生，汉族，现住南宁市。 被上诉人（一审被告）：南宁市人民政府，住所地南宁市嘉宾路**。 法定代表人：周红波，市长。 被上诉人（一审被告）：广西壮族自治区人民政府，住所地南宁市民生路**。 法定代表人：陈武，主席。 上诉人宁明玲、何少华因与被上诉人南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）、广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）房屋征收行政决定及行政复议一案，不服南宁市中级人民法院（2017）桂01行初452号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，2016年9月21日，南宁市政府作出《关于对北湖北路4号片区旧城区改建项目实施房屋征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》），决定对北湖北路4、4-1号等605户的房屋实施征收，并载明被征收人对该征收决定不服的，可自该征收决定公告之日起60日内向自治区政府申请行政复议，也可以自该征收决定公告之日起6个月内向一审法院提起诉讼。同年9月27日，南宁市政府作出南征〔2016〕6号《关于对北湖北路4号片区旧城区改建项目实施房屋征收决定的公告》（以下简称《房屋征收决定公告》），载明的房屋征收范围包括：北湖北路4、4-1号，明秀东路北三里1、2、3、4、4-1、6、8、8-1、10号等房屋，并载明被征收人对该征收决定不服的，可自该征收决定公告期限届满之日起60日内向自治区政府申请行政复议，也可以自该征收决定公告期限届满之日起6个月内向一审法院提起诉讼。本案所涉明秀东路北三里10号5栋在该《房屋征收决定》确定的房屋征收范围内。同日，该《房屋征收决定公告》刊登在南宁市城乡建设委员会的网站上。同年9月30日，该《房屋征收决定公告》刊登在《南宁日报》上。同年10月8日，该《房屋征收决定公告》张贴在包括明秀东路北三里10号在内的征收范围内。宁明玲、何少华对案涉《房屋征收决定》中征收范围包括其所在的明秀东路北三里10号5栋楼不服，于2017年9月20日向自治区政府申请行政复议。自治区政府于同年9月21日受理后，于同年11月16日作出桂政行复〔2017〕106号《行政复议决定书》（以下简称106号复议决定），维持案涉《房屋征收决定》。宁明玲、何少华不服，于同年12月7日向一审法院提起本案诉讼，请求法院判令：一、撤销自治区政府作出的106号复议决定；二、撤销南宁市政府作出的《房屋征收决定公告》中对于明秀东路北三里10号5栋楼的征收决定。 一审法院认为，行政行为一经作出并送达即对行政相对人产生法律效力。当事人对行政行为不服提起行政诉讼，应当遵循行政诉讼法定期限的相关规定；对于经过行政复议的案件，即使行政复议机关对于超过申请期限的复议请求予以受理并作出实体处理的复议决定，也不因此得以将已经超过行政诉讼法定期限的原行政行为重新纳入行政审判权限范围。本案中，宁明玲、何少华不服南宁市政府于2016年9月21日作出的《房屋征收决定》，于2017年8月18日向自治区政府申请行政复议，已经超过法定复议申请期限；自治区政府作出106号复议决定维持案涉《房屋征收决定》，对宁明玲、何少华权利义务不产生新的实际影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第八项的规定，应当驳回宁明玲、何少华的起诉。具体理由分述如下： 首先，关于案涉《房屋征收决定》的送达时间问题。《征补条例》第十三条第一款规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”根据上述规定，房屋征收决定以公告方式送达，无需参照民事诉讼法规定的送达程序，向每一户被征收人逐户送达。只要市、县人民政府依法进行公告，即视为征收决定已经送达每一户被征收人；征收决定公告中告知当事人诉权和起诉期限，即视为全体被征收人已经被告知诉权和起诉期限。本案中，案涉《房屋征收决定公告》载明：“被征收人对案涉征收决定不服的，可自该征收决定公告期限届满之日起60日内向自治区政府申请行政复议，也可以自该征收决定公告期限届满之日起6个月内向南宁市中级人民法院提起诉讼。”参照国务院原法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法﹝2014﹞40号）第二条的规定，行政机关能够提供下列证据之一，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据：（一）行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料；征收乡（镇）农民集体所有土地的，出具的在乡（镇）人民政府所在地张贴公告的书面证明及视听资料等。具体到本案中，根据南宁市政府提供的在被征收范围内张贴公告的照片，能够证明南宁市政府按照《征补条例》第十三条的规定，于2016年9月21日作出《房屋征收决定》后，先后于同年9月27日、9月30日和10月8日分别在南宁市城乡建设委员会网站、《南宁日报》以及征收范围内进行了刊登或张贴案涉《房屋征收决定公告》，并在公告中明确告知被征收人不服征收决定申请行政复议、提起行政诉讼的权利和复议、诉讼期限。在没有相反证据否定上述事实的情况下，宁明玲、何少华至迟于2016年10月8日应当知晓案涉《房屋征收决定》的事实。 其次，关于《房屋征收决定公告》并未载明公告期限的问题。关于公告期限问题，《征补条例》《南宁市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》以及《南宁市国有土地上房屋征收补偿工作规程》均未有明确规定，《中华人民共和国行政诉讼法》也未有以公告方式进行送达的期间的相应规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定”的规定，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条关于公告送达“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。”的规定，在案涉《房屋征收决定公告》未载明公告期限的情况下，从最大限度保护被征收人合法权益角度出发，自公告之日起六十日即应当视为该《房屋征收决定》已经送达给被征收人。被征收人对该《房屋征收决定》不服的，即应当在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。本案中，案涉《房屋征收决定公告》先后通过发布在南宁市城乡建设委员会网站、刊登在《南宁日报》以及在案涉《房屋征收决定》确定的征收范围内进行张贴等方式进行公告，而上述方式公告的时间并不相同。即使以最后公告的日期，即2016年10月8日在房屋征收范围内张贴案涉《房屋征收决定公告》作为公告期限的起算点，宁明玲、何少华不服案涉《房屋征收决定》提起行政复议或行政诉讼，也至迟应当自2016年10月8日起六十日公告期满后的六十日内向自治区政府申请行政复议，或者六个月内向本院提起行政诉讼。宁明玲、何少华迟至2017年8月18日才向自治区政府申请行政复议，已经超过复议法定申请期限。 最后，关于106号复议决定的处理问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条明确规定，复议机关受理行政复议申请的条件之一就是在法定申请期限内提出，对不符合规定的行政复议申请，则应当决定不予受理。也就是说，行政机关受理当事人的复议申请不能采取意思自治原则，应当受到法律规定的期限等条件的约束，其效力应当接受司法审查。复议机关受理超出法定期限的复议申请并作出相应复议决定的行为，不符合法律规定。当然，对此情况也要进行区分并作出不同的处理。如果复议机关对于超出申请期限的复议申请予以受理，并作出维持原行政行为的复议决定，实质上是对当事人对原行政行为申诉的重复处理行为，对申请人的权利义务不会产生实际影响。申请人对该复议决定及原行为提起行政诉讼，人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉，否则实际上是允许当事人通过行政复议将本不属于行政诉讼受案范围的行为导入诉讼程序，不仅违反行政诉讼法关于起诉条件的相关规定，还造成司法资源的浪费，亦给案件的其他当事人造成不必要的诉累。如果复议机关受理超出法定期限的复议申请后，认为原行政行为根据的事实或法律状态发生变化，或者出现了足以推翻原行政行为的新证据，进而作出复议决定自行撤销或废止原行政行为，此时属于行政机关自行纠错的行为。人民法院应当予以尊重并可以对该纠错行为进行实体审查。就本案而言，自治区政府对宁明玲、何少华的复议申请予以受理并作出维持原行政行为的案涉复议决定，属对当事人就原行政行为申诉的重复处理，并未对宁明玲、何少华的权利义务产生新的实际影响。在此情形下，应当裁定驳回宁明玲、何少华的起诉。 综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第八项、第一百零一条第二项的规定，驳回宁明玲、何少华的起诉。 宁明玲、何少华向本院上诉称，一审裁定驳回宁明玲、何少华的起诉，理由是超过起诉期限。宁明玲、何少华认为超过法定期限是政府行为造成的，宁明玲、何少华的单位重型机器厂一直不同意5栋楼旧改，西乡塘区政府不将5栋楼业主作为征收对象，认为业主是重型机器厂，一直不与5栋楼业主和重型机器厂联系，所以责任不在72户职工。根据最高法院规定，确实因不可抗力、不可归责于当事人自身原因耽误起诉期限的，人民法院不得以超过起诉期限为由不予立案。请求二审法院撤销一审裁定，支持宁明玲、何少华的诉讼请求。 本院认为，南宁市政府于2016年9月21日作出的《房屋征收决定》后，同年9月27日、9月30日和10月8日分别在南宁市城乡建设委员会网站、《南宁日报》以及征收范围内进行了刊登或张贴《房屋征收决定公告》，并在公告中明确告知被征收人不服征收决定申请行政复议、提起行政诉讼的权利和复议、诉讼期限。据此可以认定宁明玲、何少华至迟于2016年10月8日应当知道《房屋征收决定》的内容。宁明玲、何少华就案涉《房屋征收决定》提起行政复议的时间应当自2016年10月8日起六十日公告期满后的六十日内，但宁明玲、何少华迟至2017年8月18日才向自治区政府申请行政复议，已经超出法定复议申请期限。自治区政府受理超出申请期限的复议申请，并作出维持原行政行为的复议决定，实质上是对当事人就原行政行为提出的申诉的重复处理行为，对申请人的权利义务不会产生实际影响。申请人对该复议决定及原行为提起行政诉讼，人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。综上，一审法院驳回宁明玲、何少华的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。宁明玲、何少华的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年五月二十六日 书记员 陈 芳