广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行终42号上诉人（原审原告）沈迅艺，男，1960年5月15日出生，汉族，公民身份号码440************812，住广东省湛江市市辖区*********。委托代理人全凤媚，广东韬宇律师事务所律师。委托代理人郑春宇，广东韬宇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湛江市自然资源局，住所地：湛江市********。法定代表人吴松江，局长。委托代理人李劲、张萍萍，均系湛江经济技术开发区国土资源局工作人员。原审第三人湛江市先锋药业有限公司，住所地湛江市霞山区***********之一。法定代表人庄景华，总经理。上诉人沈迅艺因与被上诉人湛江市自然资源局、原审第三人湛江市先锋药业有限公司（以下简称先锋药业公司）不动产行政登记一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初428号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认为，本案属于不动产行政登记纠纷。本案的争议焦点是原告沈迅艺与被告湛江市自然资源局（即原湛江市国土资源局）颁发粤（2018）湛江开发区不动产权第0016796号《不动产权证书》的行政行为是否有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”根据上述规定，与被诉行政行为有利害关系，是当事人提起行政诉讼的必要条件之一。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第三项的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时，应当提交原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。本案中，沈迅艺以涉案《不动产权证书》侵犯其土地使用权为由提起诉讼，但未能举证证明其对该《不动产权证书》所涉宗地享有权属。此外，涉案土地使用权的首次登记行为是原湛江市郊区人民政府于1990年7月1日向“国药”颁发郊府国用总字第0000648号/字（1990）第08110500218号《国有土地使用证》的行政行为，该行政行为至今已经超过20年。对行政行为不服的最长起诉期限为20年，故对于涉案土地的首次登记行为，当事人已不再具有诉权，首次登记行为已具有确定的效力，土地权属已经明确。沈讯艺主张该《国有土地使用证》是其与原湛江市药材公司的部分职工通过集资的方式支付相关补偿款后所办理，没有证据证明。因此，沈讯艺与被诉行政行为没有利害关系，其起诉不符合法定条件。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回原告沈迅艺的起诉。案件受理费50元，不予收取。上诉人沈迅艺不服上述裁定，提起上诉称：原审裁定认定事实错误，上诉人在本案中是适格的主体，上诉人与本案涉案的土地有行政法意义上的利害关系。一、根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条规定的几种属于行政诉讼法第二十五条第一款规定“与行政行为有利害关系”的情形。在本案中，上诉人虽无直接证据证明上诉人是涉案土地的权利人，但上诉人是本案涉案土地中房屋建造者之一，只是因房屋建造的年代久远，当时建造房屋是原告等人出资的凭证现已无法收集。但在一审庭审中，第三人一直主张房屋是第三人改制以前的“湛江市药材公司”所建造，但其无法提供相应的审批文件或建房房屋所支付的款项等相关证据。第三人为公司，若涉案土地上的房屋为其建造，那么其在财务报表或者是财务单据上应有相应的记录，但第三人未向法庭提供。从举证能力方面去分析，明显第三人具备举证能力，其未能提供相应证据的法律后果应由其承担。而且在一审过程中，第三人也确认包含上诉人在内的职工在房屋建造好之后一直使用房屋至今，且第三人从来向上诉人收取过租金，由此可以推断出第三人及原湛江市药材公司均明知房屋的建造者为原告等人。另外，原湛江市药材公司在其原建好的宿舍即原土地使用权证图纸上的房屋的使用过程中，是有向职工收取租金的事实亦可以看出，原湛江市药材公司是确认涉案土地的房屋为全体职工所有。二、上诉人是涉案土地房屋的所有人，本案上诉人起诉土地的变更登记完全具有行政法意义上的利害关系。上诉人是涉案土地中房屋的权利人，完全符合有关司法解释中的“撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的”。对行政实体法某一法条或者数个法条保护的权益范围的界定，应坚持从整体进行判断，强调“适用一个法条，就是在运用整部法典”。湛江市国有资产经营公司出具的《关于证明原湛江市药材公司改制评估转让资产的函》不具真实性、合法性，湛江市国有资产经营公司更无权对涉案土地上的房屋权属进行认定。被上诉人及原审第三人称“上诉人是非法侵占房屋”“原审第三人享有涉案土地上房屋的所有权”没有事实和法律依据。行政诉讼中，利害关系与权属没有任何关系，只要存在利害关系即可起诉，也就是适格原告，本案上诉人已被民安街道责令搬离房屋，原审第三人亦以涉案不动产权证为依据起诉上诉人排除妨害。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，上诉人与涉诉行政登记行为有利害关系，是适格的原告。而且，根据上诉人提交的证据显示，陈素荣、陈锦宏、王长民、孙有荣、沈少文、许树秋、文少华、文庆忠（以下简称陈素荣等八人）与上诉人都是原湛江市药材公司职工，居住在涉案土地的房屋内，这些房屋是上诉人及该八人共同集资建设，该八人与本案被诉行政行为存在直接的利害关系。根据行政诉讼法规定，原审法院应当追加陈素荣等人参加诉讼，而没有追加，属程序违法。请求二审法院依法改判为支持上诉人在一审提出的诉讼请求或依法发回原审法院重新审判。被上诉人湛江市自然资源局答辩称：一、上诉人与涉案土地不具有利害关系，不是适格原告。1、上诉人所提供的证据都无法证明其对涉案土地及其房屋享有任何权益，同时其陈述的基本事实多处存在前后矛盾，包括一审起诉状中称现有房屋是在1987年集资建设与1990年首次登记的《国有土地使用证》图载明的建筑物面积情况正好矛盾，一审起诉状中集资建设房屋的说法也与“分配给原告的房屋”存在矛盾。上诉人二审提供的证据超过举证期限，法院不应采纳。上诉人提交2018年民安街道办调查处理意见书和2018年10月11日的信访答复无法证明包括上诉人在内存在集资建造并一直居住使用至今的事实，而且居住使用不等同于房屋具有权属；调查笔录的证人未出庭作证，证据不合法，不真实。根据行政诉讼法及有关司法解释，提供与涉案行政行为具有利害关系的证据是原告最基本的举证责任，在上诉人未能完成举证的情况下应当承担不利的法律后果。2、被诉的不动产权证登记行为属于变更登记行为，涉案土地首次登记是湛江市郊区人民政府于1990年7月1日向湛江市药材公司颁发的郊府国用总字第0000648号／字（1990）第08110500218号《国有土地使用证》。该发证已超过20年最长的起诉期限，法律规定对首次登记的土地证已不具有诉权，该国有土地使用证已具有确定的效力，土地权属也随之确定属湛江市药材公司。答辩人进行变更登记对上诉人权益不产生任何影响。3、有证据证明现在涉案房屋权属人为本案第三人。上诉人在二审庭审辩论中承认湛江市国有资产经营公司将涉案房屋的产权确认给第三人湛江市先锋药业有限公司，上诉人仅是认为由湛江市国有资产经营公司将房屋产权确认不合法，侵犯其权益。对此，可另寻法律途径解决。因此，上诉人与被诉行政登记行为不具有利害关系。二、答辩人作出的不动产登记行为符合法律规定。三、原审不存在遗漏第三人的程序违法。请求驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。原审第三人先锋药业公司述称：一、位于湛江经济技术开发区民安街道民富路**，用地面积860平方米的土地使用权及地上建筑物387．61平方米的房产，有湛江市国有资产经营公司出具的资产转让证明函件及政府相关文件，证明属于第三人合法财产的事实。二、上诉人所提供的证据材料无法证明涉案的土地及土地上附着物房产属于上诉人的合法财产，上诉人对涉案的土地及房产均无任何权利，与具体行政行为没有任何法律上利害关系。上诉人在一审和二审提供的证据都证明其使用房屋的行为是侵权行为，包括：一是2018年12月6日民安街道人民调解委员会的《通知》，要求上诉人在内的八户人限期清理搬离涉案土地上的房屋，以保障第三人对物业（原民安国药宿舍）的正常使用；二是民安街道办的调查处理意见书中说2018年3月21日，民安街道办领导立即组织国土、执法、维稳三大部门对非法拆除国药宿舍和占用土地行为进行联合执法；三是2018年10月11日民安街道人民调解委员会《关于对湛江市先锋药业有限公司＜信访件＞投诉问题的答复》的处理建议是，尽量通过协商解决用户拆除或搬迁物品问题；原“民安国药”职工宿舍使用的土地以及土地上的附着物（包括房屋），属于现湛江市先锋药业有限公司的合法财产，该公司享有财产的处分权；陈锦宏所进行的旧房翻建、占地新建均属侵权行为。四、被诉不动产登记行为程序合法，事实清楚，证据确凿，应予维持。五、上诉人二审开庭时提交的证据超过举证时间，调查笔录的证人未出庭作证，不应作为证据使用。六、一审裁定不存在遗漏第三人，程序合法。请求维持一审裁定。本院查明：位：位于湛江经济技术开发区民安街道民富路**的土地积为860平方米）使用权原属湛江市药材公司所有。原湛江市郊区人民政府于1990年7月1日向湛江市药材公司颁发有郊府国用总字第0000648号/字（1990）第08110500218号《国有土地使用证》。根据该登记的土地使用证记载，当时土地登记时，涉案土地上有建筑物61平方米。2003年，湛江市药材公司改制为先锋药业公司，先锋药业公司根据改制合同受让了上述土地资产。2018年12月12日，湛江市自然资源局根据先锋药业公司的申请，向其颁发了粤（2018）湛江开发区不动产权第0016796号《不动产权证书》，登记的不动产类型为国有建设用地使用权，面积为860M2，权利性质为出让。本院认为：本案为不动产行政登记案件。二审争议的焦点是：一、上诉人与被诉行政登记行为是否有利害关系，原告的主体资格是否适格；二、原审审判程序是否因遗漏应当追加第三人参加诉讼而违法。关于上诉人与被诉行政行为是否有利害关系的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，上诉人不是行政行为的相对人，其提起行政诉讼应与被诉行政行为有利害关系。首先，涉案登记的产权内容为国有建设用地使用权，该不动产权登记并未包括地上建筑物。涉案土地早于1990年已登记在湛江市**公司名下，自该登记时起，湛江市药材公司对该土地享有排他的合法使用权，第三人是基于企业改制的市场行为受让取得上述土地使用权。上诉人主张该地上的建筑物为其与其他职工集资所建，但其提供的证据只能证明其对房屋存在实际使用的事实，并未能提供证据证实其享有房屋物权。涉案土地性质是国有土地，不适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（2011年5月9日发布）第四条关于“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出的涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定。其次，涉案地上建筑物既未办理规划报建手续，亦未经产权登记；建筑物为砖瓦木结构平房，主要是作为原湛江市药材公司职工宿舍使用，这种简陋破旧临时性建筑物与其他用于居民家庭住宅建筑有着明显的区别，对于土地的依附性极低，有随时被清理拆除的可能。即便上诉人关于房屋是其与他人集资建造的主张属实，也只能认定上诉人等人是利用单位职工身份在单位的土地上建造房屋用于宿舍使用的事实，并不能因此认定单位已同意将房屋范围内的土地赠送或转让。因此，上诉人以其于该地上建设有临时建筑就认为对建筑坐落土地享有利益，缺乏法律依据。上诉人未能提供证据证明对涉案土地享有物上权利，而被告颁发国有土地使用权证的行政行为是对第三人土地进行物权登记的行为，该行为与上诉人没有利害关系，原审驳回上诉人的起诉正确，应予维持。关于原审裁定是否违反法定程序的问题。上诉人主张当时与其一起集资建造房屋的陈素荣等八人是涉案土地房屋的权属人，应当追加为第三人参加诉讼而没有追加，是程序违法。本院认为，根据上诉人提交的证据显示，陈素荣等八人与上诉人都是原湛江市药材公司职工或原职工法定继承人，他们一直居住在涉案土地上的房屋中，第三人为了驱使他们搬离房屋，已将他们作为被告提起民事诉讼，因此，在本案中，陈素荣等八人与上诉人的诉讼地位一致，可以追加其进入本案诉讼。但本案一审裁定是以上诉人没有诉权为由驳回其起诉，解决的是诉权问题，案件尚未进入实体审理。本案二审中，根据上述论述，上诉人与本案土地发证行为没有利害关系，上诉人的起诉不符合条件，因此，追不追加陈素荣等八人参加诉讼亦无碍于本案的公正处理。上诉人主张原审未追加陈素荣等人参加诉讼程序违法，理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李若珠审判员  李常红审判员  吴有文二〇二〇年五月十四日书记员  朱志权附：本裁定所适用的相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……