广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤09行终187号上诉人（原审原告）梁坚，男，汉族，1981年9月12日出生，住广东省信宜市************。上诉人（原审原告）陈永燕，女，汉族，1990年3月23日出生，住广东省信宜市************。上诉人（原审原告）陈庆，男，汉族，1963年4月25日出生，住广东省信宜市************。上诉人（原审原告）陈永清，女，汉族，1988年4月29日出生，住广东省信宜市************。上诉人（原审原告）梁国华，男，汉族，1936年10月21日出生，住广东省信宜市************。上诉人（原审原告）梁生，男，汉族，1980年4月30日出生，住广东省信宜市************。上诉人（原审原告）梁耀庆，男，汉族，1952年10月16日出生，住广东省信宜市************。上诉人（原审原告）陈万，男，汉族，1970年8月11日出生，住广东省信宜市************。上诉人（原审原告）梁勇，男，汉族，1978年2月20日出生，住广东省信宜市************。上诉人（原审原告）梁保，男，汉族，1987年6月11日出生，住广东省信宜市************。上诉人（原审原告）梁耀生，男，汉族，1956年7月18日出生，住广东省信宜市************。上诉人（原审原告）陈永旺，男，汉族，1992年7月9日出生，住广东省信宜市************。上诉人（原审原告）曾瑞芳，女，汉族，1939年3月22日出生，住广东省信宜市************。上诉人（原审原告）梁琼，女，汉族，1968年7月5日出生，住广东省信宜市************。上诉人（原审原告）陈尉，男，汉族，1984年10月10日出生，住广东省信宜市************。上诉人（原审原告）周秀娟，女，汉族，1958年9月9日出生，住广东省信宜市************。上诉人（原审原告）陈科荣，男，汉族，1992年2月12日出生，住广东省信宜市************。被上诉人（原审被告）茂名市自然资源局。住所地：广东省茂名市茂南区********。法定代表人梁荣杰，局长。上诉人梁坚等17人因诉被上诉人茂名市自然资源局（以下简称茂名自然局）行政答复一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初102号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，梁坚等17人认为信宜市人民政府、原信宜市国土资源局及有关征收部门、单位对原告所在的信宜市东镇街道塘面社区****的集体土地实施征收拆迁，存在未依法张贴公告征收文件，未依法制定征地补偿安置方案、未依法征求被征收人意见等违法行为，侵犯了原告的合法权益，遂于2018年2月4日向原茂名市国土资源局邮寄了《违法征收集体土地查处申请》，请求原茂名市国土资源局依法查处信宜市人民政府、原信宜市国土资源局等机关部门上述违法征收集体土地的行为，并书面答复原告。原茂名市国土资源局自2018年2月5日收到原告的以上查处申请后，没有在法定期限内作出任何答复。梁坚等17人认为原茂名市国土资源局该行为属不履行法定职责行为，侵犯了原告的合法权益，于2018年4月18日诉至原审法院。原审法院立案后，经审理作出（2018）粤0902行初122号行政判决书，判决原茂名市国土资源局自本判决发生法律效力之日起在六十日内对原告2018年2月4日提出的《违法征收集体土地查处申请》依法履行法定职责。2019年3月6日，承继原茂名市国土资源局职权的茂名自然局就原告提交的上述《违法征收集体土地查处申请》向原告作出涉案的《关于的回复》，主要内容如下：原广东省国土资源厅批复信宜市2009年度第六批次、2010年度第七批次以及2011年度第四、第五、第七批次城镇建设用地，上述批次用地位于信宜市站前片区，土地坐落东镇街道大坡山、塘面、城郊社区；2013年11月1日，信宜市政府发布了《信宜市人民政府征收土地公告》（信府征[2013]10、11、12、13、14号），其中征地涉及塘面社区十九塘经济合作社为信宜市2011年度第四、第五批次城镇建设用地（信宜征[2013]13、14号）；信宜市政府依据原省国土资源厅的用地批复，发布征地公告，成立站前片区征地工作组，深入到被征地单位召开会议、实地测量、清点苗木、并对征地地类、面积、补偿金额及留用地面积等进行公示，核实无误后将补偿款划拨给被征地单位和个人；信宜市政府征收站前片区土地已经依法报批，征地程序合法，不存在违法征地行为；你们申请我局对信宜市政府违法征收站前片区土地的行为履行查处的法定职责没有依据。原告认为茂名自然局作出的上述《关于的回复》缺乏事实和法律依据，认定事实错误，其怠于履行法定职责的行为侵犯了原告的合法权益，遂于2019年3月25日诉至原审法院。原审法院另查明，2012年12月28日，原广东省国土资源厅向茂名市人民政府作出粤国土资（建）字[2012]1260号《广东省国土资源厅关于信宜市2011年度第五批次城镇建设用地的批复》，同意信宜市******坡山、城郊、塘面社区居委会属下的集体农用地33.3696公顷转为建设用地，并办理征收为国有土地手续。2013年1月9日，原茂名市国土资源局向原信宜市国土资源局作出茂国土资复[2013]4号《茂名市国土资源局关于信宜市2011年度第五批次城镇建设用地的批复》，根据原广东省国土资源厅上述批复精神，同意将信宜市*****坡山、城郊、塘面社区居委会属下的集体农用地33.3696公顷转为建设用地，并办理征收为国有土地手续。2013年11月1日，信宜市人民政府根据原广东省国土资源厅和原茂名市国土资源局的上述批复，作出信府征[2013]14号《信宜市人民政府征收土地公告》，对上述包括原告所在的信宜市东镇街道塘面社区****的集体土地发布征收公告，公告的内容主要包括建设用地项目名称、征收土地位置和范围、被征收土地单位及面积、征收土地补偿安置方案（包括征地补偿标准、征地补偿支付办法、留用地及社会保障安置等内容）、办理征地补偿登记的期限、地点等方面的内容。原审法院认为，根据原广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字[2012]1260号《广东省国土资源厅关于信宜市2011年度第五批次城镇建设用地的批复》、原茂名市国土资源局作出的茂国土资复[2013]4号《茂名市国土资源局关于信宜市2011年度第五批次城镇建设用地的批复》，以及信宜市人民政府作出的信府征[2013]14号《信宜市人民政府征收土地公告》，信宜市人民政府于2013年对本案原告所在的信宜市东镇街道塘面社区****的集体土地进行征收，已经依法报批同意，程序合法，不存在未批先征的违法征地行为；信宜市人民政府根据原广东省国土资源厅和原茂名市国土资源局的批复，已对征收的涉案土地依法发布征收土地公告，对征收涉案土地的位置和范围、被征收土地单位及面积、征收土地补偿安置方案（包括征地补偿标准、征地补偿支付办法、留用地及社会保障安置等）、办理征地补偿登记的期限和地点等予以公告，符合法律规定。原告主张信宜市人民政府等有关单位存在未依法张贴公告征收文件、未依法制定征地补偿安置方案、未依法征求被征收人意见等违法行为。对此，原审法院认为，张贴公告征收文件实际上是一种告知行为，既未对被征收人创设新的权利，亦未在征收决定之外增设义务负担，行政机关是否张贴公告征收文件，不影响被征收人的实体权益；而据信宜市人民政府上述征收土地公告，信宜市人民政府也已对被征收的涉案土地制定并公告了征收土地补偿安置方案，原告如对该征收土地补偿安置方案有异议，可另寻法律途径解决。因此，原告主张信宜市人民政府等有关单位存在其所反映的上述违法征收原告集体土地行为，缺乏依据。茂名自然局作出的《关于的回复》，认定原告申请该局对信宜市人民政府违法征收涉案土地的行为履行查处的法定职责没有依据。该认定事实清楚，证据充分，并无不当。原告的本案诉求，理据不足，原审法院不予支持。遂判决：驳回原告梁坚等17人的诉讼请求。上诉人梁坚等17人不服原审判决，向本院上诉称：原审法院认定被上诉人作出涉案答复事实清楚、证据充分系对案件事实的错误认定，作出的判决明显错误。一、涉案征收文件未依法公告。根据《土地管理法》第四十六条第一款、《土地管理法实施条例》第二十五条第一款、《征收土地公告办法》第四条的规定，在征收过程中，依法进行公示公告既是保证被征收人基本知情权的程序性要求，更是被征收人能够及时行使救济权利、征收项目能够依法顺利开展的重要保障。本案中，被上诉人仅仅提交了信宜市人民政府作出的《征收土地公告》文件本身，但并未提供任何证据证明该公告依法进行了实际的张贴，不能证明涉案征收文件依法进行了公告，不能证明征收活动依法依规进行。原审法院认为“张贴公告征收文件实际上是一种告知行为”、“行政机关是否张贴公告征收文件，不影响被征收人的实体权益”明显违反法律规定，系对征收过程中公示公告程序的错误理解。二、未依法制定和公告征地补偿安置方案。本案中，被上诉人仅提交了征收土地公告，却没有提交相应的征地补偿安置方案，也没有提交征地补偿安置方案经过了公告以及征求意见的证据，无法证明涉案征收项目依法制定和公告了征地补偿安置方案。原审法院认定“信宜市人民政府也已对被征收的涉案土地制定并公告了征收土地补偿安置方案”，但征收土地公告中有关补偿安置的内容并非法定的征地补偿安置方案，上诉人递交的茂名市中级人民法院(2018)粤09行终155号《行政判决书》对此已经做出了明确认定，原审法院的认定结果与人民法院生效判决的内容明显矛盾。而且，被上诉人仅提供了征地批文及征收公告文件，未提交任何征收实施行为的相关证据，无法证明征收项目已合法实施。三、未依法进行登记核查。本案中，被上诉人未提交《违法线索登记表》，不能证明其对上诉人反映的违法线索依法进行了登记和核查，不能证明其依法依规对上诉人反映的违法行为进行了调查处理。综上所述，原审法院认定被上诉人作出涉案答复事实清楚、证据充分系对案件事实的错误认定，其作出的判决侵犯了上诉人的合法权益。为此，上诉人特依法提起上诉，恳请贵院依法审理，撤销原审判决，发回重审。被上诉人茂名自然局没有提交书面答辩意见。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为，本案所诉的行为是梁坚等17人要求茂名自然局对信宜市人民政府、原信宜市国土资源局等有关部门对其所在的村集体土地实施征收拆迁的违法行为予以查处，茂名自然局基于该请求作出的书面答复行为。而梁坚等17人要求茂名自然局对信宜市人民政府、原信宜市国土资源局的违法行为予以查处是否属于内部层级监督行为，应属本案应当予以审查的主要内容。公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为违法侵犯其合法权益，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，也可以通过申诉、控告等方式向具有内部监督职责的上级行政机关反映，请求上级机关依法监督或者作出相应处理。上级行政机关对下级机关的内部层级监督是与行政复议、行政诉讼并行的监督和救济途径，但不同于以直接救济行政相对人权利为目的的复议和诉讼制度，内部层级监督侧重于维护行政机关内部的管理秩序，最终目的是确保上级机关对下级机关及其所属部门的有效管理。申诉或控告等方式可以作为启动内部层级监督程序的线索，但不能直接和必然启动内部层级监督程序，是否启动内部层级监督程序以及程序启动后如何作出处理决定，由上级机关根据上下级管理需要自行判断，属于行政机关内部管理范畴。原则上，上级机关只有在内部层级监督程序中改变或者撤销被监督行政行为，重新设定利害关系人权利义务情况下，内部层级监督行为才外化为可复议和诉讼的行政行为。因此，上级行政机关不启动内部层级监督程序的，不改变公民、法人或者其他组织既有的权利义务关系，利害关系人不能以上级行政机关不履行法定职责为由申请行政复议或提起行政诉讼。内部层级监督行为启动后，上级行政机关基于内部监督管理职责作出不改变或不撤销下级行政机关行政行为的处理、答复，因没有对公民、法人或者其他组织设定新的权利义务关系，利害关系人申请复议或者提起行政诉讼的，不属于行政诉讼受案范围；上级机关基于内部监督管理职责作出改变或者撤销下级机关行政行为的决定、命令等行为，因对公民、法人或者其他组织设定新的权利义务关系，利害关系人申请复议或者提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。因此，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的执法检查、督促履责等行为不属于行政诉讼的受案范围。本案梁坚等17人要求茂名自然局履行查处信宜市人民政府、原信宜市国土资源局违法征收土地行为职责，依据的是《中华人民共和国土地管理法》第六十六条关于“县级以上人民政府土地行政管理部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定，而该规定的监督检查，既包括上级土地行政机关管理部门对下级政府及其所属的土地行政主管部门履行土地管理职责行为的监督检查行为，也包括土地行政主管部门对作为土地行政管理部门相对人的自然人、法人或者其组织涉土地违法活动的行政管理行为，前者系上下级行政机关之间的内部层给监督行为，不属于行政诉讼受案范围，后者系针对普通行政相对人或者利害关系人的行政行为，属于行政诉讼受案范围。具体到本案而言，梁坚等17人认为信宜市人民政府、原信宜市国土资源局违法征收土地。要求茂名自然局进行查处，实质是通过投诉举报的方式，要求茂名自然局启动对信宜市人民政府、原信宜市国土资源局违法征收土地行为的内部层级监督程序。茂名自然局是否启动内部层级监督程序或对梁坚等17人所作的行政答复意见，均不属于行政复议和行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（八）项关于“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属行政诉讼受案范围”的规定，原审法院本应对梁坚等17人提起的履职之诉和答复之诉裁定驳回起诉，但鉴于履职之诉的判决结果和本案判决驳回诉讼请求的结果并未损害梁坚等17人的实体权利，故本院在此予以指正后，维持原审判决的结果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梁坚等17人负担。本判决为终审判决。审 判 长  叶 滢审 判 员  张国平审 判 员  封桢莉二〇二〇年四月八日法官助理  邹君萍速 录 员  车嘉贤