河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)冀行终401号 上诉人（原审原告）刘生云，男，1946年11月18日出生，汉族，住唐山市乐亭县。 委托代理人刘桂兰，女，1946年9月5日出生，汉族，住唐山市乐亭县，系刘云生之妻。 委托代理人高和平，北京市盈科（石家庄）律师事务所律师。 上诉人(原审被告)乐亭县人民政府。住所地：唐山市乐亭县乐亭镇东大街**。 法定代表人李轶，该县代县长。 委托代理人崔志明。 原审第三人乐亭县商务局。住所地：乐亭县将军路行政服务中心**。 法定代表人左大陆，该局局长。 上诉人刘生云及乐亭县人民政府因迁址行政允诺及赔偿一案，不服唐山市中级人民法院（2018）冀02行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，刘生云曾经在乐亭县老米沟海口经营加油站，名称为乐亭县姜各庄老米沟加油站，取得了成品油零售经营批准证书及危险化学品经营许可证，手续齐全。2005年乐亭县人民政府建设中心渔港和修建通港公路，占用该加油站，需对该加油站进行迁建。后经乐亭县渔港建设领导小组研究多次进行协调，补偿了刘生云搬迁损失，并帮助办理相关迁址手续。后经乐亭县人民政府协调，将新建加油站位置选在乐亭县姜各庄镇东海村沿海公路东侧。2005年6月7日乐亭县计划统计局作出乐计统〔2005〕50号《关于迁建姜各庄老米沟加油站的批复》，对姜各庄老米沟加油站迁建项目予以批准。2005年4月1日刘生云与姜各庄镇东海村委会（现名称为碧海村）签订土地承包合同，约定将东海村盐碱地一块承包给刘生云建一所加油站，承包费50000元，承包期30年。之后刘生云于2007年办理了建设工程规划许可证，于2010年办理了建设用地规划许可证，建设项目及用地项目名称均为加油站。刘生云以乐亭县姜各庄老米沟加油站的名义，于2007年、2008年分别向唐山市成品油协会交纳会费500元，共计1000元。2010年通过出让方式，刘生云妻子刘桂兰取得了坐落于姜各庄镇××东沿海公路东侧的两处土地使用权，共缴纳土地出让金900150元，缴纳税款36456.1元。2010年4月28日、7月27日乐亭县人民政府分别为刘生云妻子刘桂兰颁发了乐国用（2010）第041号、乐国用（2010）第××号国有土地使用证，地类用途为加油站。2010年乐亭县工商行政管理局为该加油站预先核准为乐亭县姜各庄碧海加油站。后刘生云向乐亭县商务局申请换发成品油零售经营批准证书，乐亭县商务局履行了报批程序，但至今未获批准。原因是拟迁建所选站址与其相邻同侧的乐亭县向阳加油站距离不足2公里，不符合建加油站规定的间距要求。由于不能办理经营手续，刘生云向法院提起行政诉讼，要求确认乐亭县人民政府选址行为违法，并赔偿刘生云的经济损失。 原审法院另查明，因刘生云与高建生民间借贷纠纷一案，高建生在申请执行过程中申请对刘生云之妻刘桂兰名下坐落在乐亭县姜各庄镇西海东村加油站土地及地上建筑物进行评估。唐山天勤资产评估有限公司分别作出唐勤评报字〔2016〕第005号、唐勤评报字〔2016〕第023号拟拍卖部分资产资产评估报告书，评估结果分别为241.13万元、25.75万元。 原审法院认为，2005年乐亭县人民政府建设中心渔港和修建通港公路，刘生云原有手续齐全的加油站需要搬迁，乐亭县人民政府应当为其重新选址，经乐亭县人民政府协调，将新加油站地址选在乐亭县姜各庄镇碧海村沿海公路东侧。因新加油站地址同侧两公里处有一加油站，加油站之间距离不符合《河北省成品油零售市场管理实施细则》规定的标准，不能得到审批。依据当时施行的《成品油市场管理暂行办法》之相关规定，乐亭县人民政府为刘生云选址应当符合当地加油站行业发展规划，故乐亭县人民政府为刘生云新建加油站选址行为违法。 由于乐亭县人民政府选址行为违法，导致刘生云新建加油站未能取得加油站经营手续，无法正常经营，给刘生云造成了经济损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条之规定，刘生云有取得赔偿的权利。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，乐亭县人民政府应当对刘生云的直接损失予以赔偿。刘生云的损失包括两部分，一是新建加油站的投入，二是必要性日常开支。第一部分损失包括刘生云取得国有土地使用权的费用和建加油站及附属设施的投入。刘生云取得国有土地使用权时交纳了土地出让金900150元。鉴于涉案国有土地在刘生云出资购买数年后已产生了增值收益，根据公平原则，国有土地使用权及加油站附属设施的价值均应该依据评估报告的评估结果予以确认，该部分损失为2668800元。另，刘生云为了新建加油站，与姜各庄镇东海村委会（现名称为碧海村）签订土地承包合同，支付承包费约50000元，取得国有土地使用权时缴纳税款36456.1元，向唐山市成品油协会交纳会费1000元。综上，刘生云第一部分损失共计2756256.1元。第二部分必要性日常开支的损失，刘生云新建加油站雇佣了一名工人为其进行看护，刘生云对看护人员支付的工资，属于必要性开支。被雇佣工人提交的证明证实刘生云为其支付工资375600元，因与当地实际工资水平相差较大，原审法院对其工资数额不予认可，原审法院依据当地近几年实际工资水平酌定赔偿刘生云支付看护工人工资损失200000元。刘生云要求赔偿电费损失，虽然也属于必要性日常开支，但刘生云未提交证据证实具体数额，原审法院不予支持。刘生云要求赔偿刘生云及其妻子的正当收入922074元，并不是新建加油站的直接经济损失，原审法院不予支持。刘生云要求赔偿借款利息损失，其借款的利息损失并不属于新建加油站的直接经济损失，原审法院亦不予支持。综合刘生云两部分损失，刘生云的经济损失共计2956256.1元。根据公平原则，乐亭县人民政府赔偿刘生云财产损失，但刘生云不再享有乐国用（2010）第041号、乐国用（2010）第××号国有土地使用证所涉国有土地使用权，刘生云所建加油站及地上附属物应归乐亭县人民政府所有。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定判决如下：一、乐亭县人民政府为刘生云新建加油站的选址行为违法；二、乐亭县人民政府赔偿因其选址行为违法给刘生云造成的财产损失2956256.1元；三、刘生云不再享有乐国用（2010）第041号、乐国用（2010）第××号国有土地使用证所涉国有土地使用权，刘生云所建加油站及地上附属物归乐亭县人民政府所有。 上诉人刘生云上诉称，1.行政赔偿的范围是直接经济损失，但直接经济损失的范围不仅仅是刘生云直接付出的金钱，还包括刘生云应取得而由于乐亭县人民政府的原因未得的损失。刘生云的借款直接购买案涉土地，由于未能正常经营，截止到2018年12月份产生的利息达200余万元，这是刘生云必须直接支出的费用，属于直接损失的范围。2.刘生云主张的夫妻二人十余年的正常收入，属于无需举证的基本社会常识，属于直接损失的范围。刘生云并未主张案涉加油站的经营损失，而一审以刘生云主张的水电费用没有证据为由不予支持，确有不妥。水电费用属于基本常识，法院应酌情支持。2.一审判决超越刘生云诉讼请求，将案涉土地强行判决给乐亭县人民政府，不符合行政诉讼法审判的原则，也不符合本案当事人的意思自治。刘生云起诉主张赔偿并未要求以已经取得的土地使用权置换，而是要求由于选址错误带来的损失。乐亭县人民政府亦未要求在承担赔偿责任后取得刘生云的土地使用权。综上，请求撤销一审判决第二、三项，并改判乐亭县人民政府赔偿刘生云经济损失508万元。 上诉人乐亭县人民政府上诉称，1.一审判决确认乐亭县人民政府为刘生云新建加油站的选址行为违法，无事实及法律依据。乐亭县人民政府并无加油站选址的法定职责，对涉案加油站选址未出具过选址的文件，也无相关人员进行过选址行为。并无证据证实案涉加油站选址系乐亭县人民政府所为。一审判决认定“乐亭县人民政府应当为刘生云重新选址”无事实和法律依据。刘生云加油站的搬迁与乐亭县人民政府应当为刘生云重新选址无法律上的因果关系。且一审判决在“本院认为”部分没有认为乐亭县人民政府进行了选址，仅认为乐亭县人民政府进行了协调，也无证据证实乐亭县人民政府是如何协调选址的。2.刘生云新加油站未获得行政许可的原因不明。一审无证据证明刘生云向省商务厅申请加油站的行政许可，无证据证明省商务厅收到了该申请，更无书面凭证证明是选址错误导致刘生云加油站未获得省商务厅的行政许可。一审判决认定刘生云加油站未被许可的原因是选址错误无法律及事实依据。3.刘生云于2014年6月23日起诉。根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十九条的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。根据当时施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。据此推算，刘生云最近于2013年12月向有关部门报送申请材料，以期获得本案加油站手续批准，故刘生云最迟应于2014年6月前提出行政诉讼，故刘生云于2014年6月23日起诉超过法定起诉期限。4.一审判决乐亭县人民政府对刘生云的赔偿于法无据。案涉加油站属未经市商务局考察选址和省商务厅预先批准即开工建设，为非法建筑，且乐亭县商务局在2008年10月13日向刘生云下达了《成品油市场管理违法案件行政处罚告知书》（乐亭油管罚字﹝2008﹞第18号），根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第七条规定，判决乐亭县人民政府对非法建筑行政赔偿于法、于事实无据。一审判决以民事案件委托的加油站土地及地上建筑物的评估作为行政赔偿的依据，无事实及法律依据。承包土地费用是刘生云自己与村委会签订的协议，与乐亭县人民政府无关。工人工资是刘生云看护非法建筑，且是否有工人看护加油站及所支付的工资缺少证据证明。综上，一审判决认定事实错误、适用法律法规错误，请求予以撤销。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院又查明，2006年6月10日，乐亭县中心渔港筹建处出具《证明信》，内容如下：“姜各庄镇明庄子村刘生云在碧海路西侧原有一加油站，具有有效土地使用手续，因中心渔港项目建设需要碧海路拓宽取直要求其搬迁，经乐亭县渔港建设领导小组研究并多次进行协调，补偿其搬迁损失费壹万元，并帮助协调办理相关迁址手续。特此证明。”同日，乐亭县人民政府时任副县长在该《证明信》上批示：“建设局：根据渔港领导小组前期工作的实际需要，同意按规定办理有关手续。” 另外，一审庭审中刘生云主张其还想要案涉新建加油站国有土地。二审中本院对刘生云进行询问，刘生云表示其坚持继续使用案涉新建加油站的国有土地，其要求赔偿的508万元损失包括案涉新建加油站地上建筑物和设备的投入、夫妻二人收入、民间借贷利息、工人工资、水电费等损失，并不包括国有土地的损失。 本院认为，本案主要涉及如下问题： 1.关于刘生云起诉是否超过法定起诉期限的问题。刘生云曾于2012年6月、9月，2013年3月，2014年3月多次向相关部门反映新建加油站未审批的问题，乐亭县人民政府始终未作答复，亦未完全履行允诺义务。故刘生云于2014年6月提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限。 2.关于选址行为的问题。2005年乐亭县人民政府为建设中心渔港和修建通港公路，占用了刘生云位于乐亭县老米沟海口的手续齐全的加油站，导致需对加油站进行迁建。由乐亭县中心渔港筹建处出具并由乐亭县人民政府时任副县长批示的《证明信》，足以证明乐亭县人民政府仅补偿了刘生云壹万元搬迁损失费，并允诺帮助协调办理相关迁址手续。因此，在新建加油站因选址不符合法定间距要求而无法办理经营手续的情况下，乐亭县人民政府并未完全履行允诺义务。一审判决乐亭县人民政府为刘生云新建加油站的选址行为违法，结果并无不当。 3.关于刘生云要求赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”因此，乐亭县人民政府应当按照未完全履行允诺义务给刘生云造成的直接损失给予赔偿。刘生云要求赔偿的508万元损失，包括案涉新建加油站地上建筑物和设备的投入、工人工资、水电费、夫妻二人收入、民间借贷利息等损失，应逐项予以分析。 首先是案涉新建加油站地上建筑物和设备的投入损失。乐亭县人民政府为建设中心渔港和修建通港公路占用了刘生云的加油站，导致刘生云需新建加油站，且乐亭县人民政府允诺帮助协调办理相关迁址手续。基于此，刘生云新建了加油站地上建筑物并购置相关设备。由于新建加油站无法办理经营手续，乐亭县人民政府并未完全履行允诺义务，导致新建加油站地上建筑物和设备无法投入使用。因此，案涉新建加油站地上建筑物和设备的投入损失，属于乐亭县人民政府未完全履行允诺义务给刘生云造成的直接损失，依法应给予赔偿。乐亭县人民政府主张案涉新建加油站为非法建筑、不应给予赔偿，但乐亭县人民政府提交的乐亭县商务局《成品油市场管理违法案件行政处罚告知书》（乐亭油管罚字﹝2008﹞第18号）只有复印件，并未提供原件，且该行政处罚告知并非最终对外发生法律效力的行政处罚决定。此外，案涉新建加油站有迁建批复、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、国有土地使用证等合法手续，缺乏的只是经营手续。综上，乐亭县人民政府提出的案涉新建加油站为非法建筑的主张不能成立。至于赔偿数额，在唐山市中级人民法院执行二分局乐亭执行大队办理的申请执行人高建生与被执行人李向晨、刘生云民间借贷纠纷一案中，唐山市中级人民法院已经委托具备评估资质的唐山天勤资产评估有限公司对案涉新建加油站土地及地上建筑物（实际也包括加油机、油罐等设备）进行司法鉴定。唐山天勤资产评估有限公司出具了唐勤评报字[2016]第005号、第023号《河北省唐山市中级人民法院拟拍卖部分资产资产评估报告书》。两份评估报告确定案涉新建加油站地上建筑物和设备（具体包括办公室、加油机、油罐、水管、围墙、硂地面、罩棚、地下油罐池、井、桥、回填土、彩钢房）原值共计为1644316元。因此，可以认定案涉新建加油站地上建筑物和设备的投入损失为1644316元。乐亭县人民政府主张上述两份评估报告不能作为行政赔偿的依据，无事实和法律依据。 其次是工人工资损失。刘生云提供了案涉新建加油站警卫出具的书面证明，证明刘生云为其支付工资375600元。乐亭县人民政府对此虽提出反驳，但并未提供证据予以证明，本院不予支持。工人工资属于新建加油站的必要性日常开支，故工人工资损失属于乐亭县人民政府未完全履行允诺义务给刘生云造成的直接损失，依法应给予赔偿。至于赔偿数额，一审法院依据当地近几年实际工资水平，酌定工人工资损失为200000元，并无不当。 再次是水电费损失。刘生云并未提供任何水电费票据等有力证据证明其水电费损失，也并非因乐亭县人民政府的原因导致其无法举证。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”因此，刘生云应承担举证不能的法律后果，其提出的水电费损失依法不应给予赔偿。一审判决对此不予赔偿并无不当。 又次是刘生云夫妻二人收入损失。因乐亭县人民政府未完全履行允诺义务并未剥夺或限制刘生云夫妻二人的人身自由，故刘生云主张的夫妻二人收入损失，并不属于乐亭县人民政府未完全履行允诺义务给刘生云造成的直接损失，依法不应给予赔偿。一审判决对此不予赔偿并无不当。 最后是民间借贷利息损失。因乐亭县人民政府未完全履行允诺义务并不会直接、必然导致刘生云承担民间借贷利息，因此民间借贷利息损失并不属于乐亭县人民政府未完全履行允诺义务给刘生云造成的直接损失，依法不应给予赔偿。一审判决对此不予赔偿并无不当。 此外，一审判决将刘生云基于新建加油站支付的50000元土地承包费、向唐山市成品油协会交纳的1000元会费，作为刘生云新建加油站的投入损失给予赔偿。上述两项损失确属乐亭县人民政府未完全履行允诺义务给刘生云造成的直接损失，一审判决给予赔偿并无不当。 4.关于案涉新建加油站国有土地的处理问题。刘生云起诉请求确认乐亭县人民政府选址行为违法并赔偿其经济损失，并未涉及案涉新建加油站国有土地的处理。一审、二审中刘生云也主张继续使用案涉新建加油站国有土地。因此，一审判决确认刘生云不再享有乐国用（2010）第041号、乐国用（2010）第××号国有土地使用证所涉国有土地使用权，刘生云所建加油站及地上附属物应归乐亭县人民政府所有，超出了原告诉讼请求的范围，有违“不告不理”的原则，应予撤销。也正因为刘生云主张继续使用案涉新建加油站国有土地，故国有土地损失并不存在，一审根据唐山天勤资产评估有限公司出具的唐勤评报字［2016］第005号、第023号《河北省唐山市中级人民法院拟拍卖部分资产资产评估报告书》确定的上述两块国有土地的价值（合计1366517元）判决赔偿该项损失，属认定事实错误。基于相同理由，一审判决赔偿刘生云取得国有土地使用权时缴纳36456.1元税款的损失，属认定事实错误。 综上所述，一审判决第一判项确认乐亭县人民政府为刘生云新建加油站的选址行为违法，结果并无不当。一审判决第二判项判决乐亭县人民政府赔偿因其选址行为违法给刘生云造成的财产损失2956256.1元，属认定事实错误。乐亭县人民政府依法应赔偿刘生云损失共计1895316元（新建加油站地上建筑物和设备的投入1644316元＋工人工资200000元＋土地承包费50000元＋唐山市成品油协会会费1000元＝1895316元）。一审判决第三判项确认刘生云不再享有乐国用（2010）第041号、乐国用（2010）第××号国有土地使用证所涉国有土地使用权，刘生云所建加油站及地上附属物应归乐亭县人民政府所有，超出了原告诉讼请求的范围，有违“不告不理”的原则。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项、第七十六条的规定，判决如下： 一、维持唐山市中级人民法院（2018）冀02行初85号行政判决第一项，即乐亭县人民政府为刘生云新建加油站的选址行为违法； 2撤销唐山市中级人民法院（2018）冀02行初85号行政判决第二项，即乐亭县人民政府赔偿因其选址行为违法给刘生云造成的财产损失2956256.1元； 三、撤销唐山市中级人民法院（2018）冀02行初85号行政判决第三项，即刘生云不再享有乐国用（2010）第041号、乐国用（2010）第××号国有土地使用证所涉国有土地使用权，刘生云所建加油站及地上附属物应归乐亭县人民政府所有； 四、乐亭县人民政府于本判决生效之日起两个月内赔偿刘生云18953**元。 一、二审案件受理费各50元由上诉人乐亭县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张丽平 审 判 员 邱振刚 审 判 员 韩锦霞 二〇二〇年五月十四日 法官助理 刘 涛 书 记 员 朱媛媛