山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终579号 上诉人（原审原告）李国富。 被上诉人（原审被告）荣成市人民政府，住所地荣成市伟德东路**。 法定代表人刘昌松，市长。 委托代理人于明怀，山东荣顺律师事务所律师。 原审原告李国富诉荣成市人民政府（以下简称荣成市政府）违法占地一案，不服威海市中级人民法院于2019年12月18日作出的（2018）鲁10行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告李国富向原审法院起诉称，2016年10月9日，被告作出《关于桑沟湾北海岸岸线整治修复的公告》，决定整治修复桑沟湾北海岸岸线及近岸海域，并同步建设半岛环海路，修建范围为：西起滨海公园明珠广场，北起成山大道东段以及半岛环海路建设沿线，南至高潮线以外2000米，其中蔡家庄—青鱼滩村高潮线外1000米区域。修复内容包括依法征收、收回土地及陆上建筑物、附着物等。原告从荣成市寻山街道办事处嘉鱼汪村村民委员会（以下简称嘉鱼汪村委会）承租的育苗场、原告经营的养殖厂和晒场等所在区域均在被告公布的修复范围内。原告上述经营场所使用的土地系集体土地，根据《山东省土地征收管理办法》第三条之规定，被告的征地行为应当经过山东省人民政府或国务院批准以及履行其他的审批等手续。但是，经原告向政府有关部门申请政府信息公开、依法信访后获知，被告征收涉案土地没有依法履行批准、审批手续，系违法征收占用土地。其中，在荣成市国土资源局作出的荣国土资信告字[2018]第1号《国土资源信访事项告知书》中直接明确“您于2018年1月向我局提出的关于半岛环海路的信访事项，经研究，我局认为违法情况属实，现已立案查处”。被告违法占地后，既没有与原告商谈土地征收补偿事宜，也未履行法定手续就迳行强制拆迁挖掘育苗场、养殖厂和晒场。在拆迁过程中，被告没有事先通知原告将对育苗场、养殖厂和晒场等采取行政强制措施，甚至采用断电、停水等各种非法方式逼迫原告搬迁，从而给原告造成了巨大经济损失。综上，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第九条之规定，行政机关违法征收、征用财产的，受害人有权主张损害赔偿。请求：1.确认被告荣成市政府为修建半岛环海路而实施的征收占地、拆迁行为违法；2.判令被告赔偿原告经济损失暂估31325300元（以最终鉴定结论为准）。诉讼过程中，原告放弃第二个诉讼请求，并将第一个诉讼请求明确为：请求确认被告荣成市政府为修建半岛环海路而实施的占地行为违法。 原审法院审理查明，2016年1月28日，原告李国富（乙方）与嘉鱼汪村委会（甲方）签订《育苗场转租合同》，嘉鱼汪村委会将育苗场转租给李国富从事生产。合同约定：一、租赁范围地点为嘉鱼汪村育苗场，配套设施包括育苗场院内的以及院外的原锅炉房、海边泵房1个、水塔4个、沙滤罐1个、上下水管道（注：一切设施明细见附表）；二、租期自2015年12月31日至2040年12月31日；……六、在租赁期内，如因政府规划或政策调整导致合同不能履行，双方无条件服从，不按违约论。如在合同履行期内规划，李国富所建的建筑物补偿归李国富所有。……附《育苗场设施附表》记载有：一、主厂房占地面积东西89.2米南北51.85米，总4625平方米。二、西车间，东西33.6米南北36.25米，总1218平方米……三、东车间，东西40.6米南北24.2米，总982.5平方米……四、东办公平房……五、道南原锅炉房……六、码头原泵房一栋。七、沙滤池一个、有电机一台、水泵一台，沉淀池4个，磨磨石崖边泵房1个，电机1台、水管1套，160千伏安变压器1台，院内锅炉1套。八、海上有30亩养苗地。2016年9月27日，荣成市寻山街道办事处组织对涉案育苗场进行现场查勘。2016年10月13日，荣成市价格认证中心出具荣价拆迁（2016）第17号《半岛环海路道路建设工程拆迁企业和业户及机器设备和物资拆迁补偿的价格认证报告》，其中有涉及到李国富海水养殖物资的评估。2016年11月24日，荣成市寻山街道办事处与嘉鱼汪村委会签订《协议》，约定：一、嘉鱼汪村委会于协议签订后30日内拆除（搬离）嘉鱼汪村育苗场及附属设施和物资等。二、寻山街道办事处补偿嘉鱼汪村委会拆除（搬离）嘉鱼汪村育苗场及附属设施和物资的损失400万元。该协议所涉及的育苗场即本案李国富租赁嘉鱼汪村的育苗场。2017年3月10日，嘉鱼汪村委会以李国富为被告向荣成市人民法院提起民事诉讼，称荣成市政府修建半岛环海路，因李国富拒绝搬迁育苗场，导致半岛环海路建设中途停滞，请求：解除租赁合同；李国富立即搬迁育苗场内的所有物资及池内所养殖的养殖物。2017年8月31日，荣成市人民法院作出（2017）鲁1082民初1575号民事判决书，判决：一、解除原被告于2016年1月28日签订的租赁合同。二、李国富于本判决生效之日起三十日内搬迁育苗场内的所有物资及养殖物。李国富不服，提起上诉。2017年12月2日，原审法院作出（2017）鲁10民终1981号民事判决书，驳回上诉，维持原判。因李国富不履行上述生效判决，2018年1月30日，嘉鱼汪村委会向荣成市人民法院申请强制执行。2018年4月12日，荣成市人民法院对现场物资及养殖物进行清点后，进行了强制执行。 原审法院另查明，2012年5月30日，李国富与于守宗签订《嘉鱼汪村土地租赁合同》，于守宗将土地租赁给李国富作为海带晒场使用，土地位于嘉鱼汪村，面积2.5亩，租期自2012年5月30日至2022年5月30日。2016年8月10日，李国富与于守宗签订《嘉鱼汪村土地租赁合同》，于守宗将土地租赁给李国富作为海带晒场使用，土地位于育苗场东，面积2.5亩，租期自2022年5月30日至2029年5月30日。2014年12月30日，李国富与于守奇签订《嘉鱼汪村土地租赁合同》，于守奇将土地租赁给李国富使用，土地位于嘉鱼汪村育苗场东，租期自2014年12月30日至2029年12月30日。2017年3月3日，李国富与王学增签订《合同书》，王学增将土地租给李国富使用，土地位于育苗场东，租期自2017年3月3日至2029年10月。李国富称租赁三村民的土地用于晒场，放杂物和海带，地上没有建设建筑物。 原审法院再查明，2016年8月23日，荣成市政府形成[2016]第14号专题会议纪要，确定推进观海路、半岛环海路等工程建设，征用嘉鱼汪村等土地。2016年10月9日，荣成市政府作出《关于桑沟湾北海岸岸线整治修复的公告》，决定对桑沟湾北海岸岸线及近岸海域整治修复，并同步修建半岛环海路，整治修复范围为：西起滨海公园明珠广场，北起成山大道东段以及半岛环海路建设沿线，南至高潮线以外2000米，其中蔡家庄——青鱼滩村高潮线外1000米区域。修复内容包括依法征收、收回土地及陆上建筑物、附着物等。2016年10月14日，荣成市政府办公室作出荣政办发[2016]54号《关于印发桑沟湾北海岸带综合整治实施方案的通知》。2017年6月29日，荣成市政府作出荣政字[2017]45号《关于同意半岛环海路规划方案的批复》，原则同意荣成市规划局报送的半岛环海路规划，并要求抓紧组织实施。2017年5月10日，荣成市国土资源局作出荣国土资罚字[2017]第163号《行政处罚决定书》，认定荣成市市政工程有限公司未经批准擅自占用嘉鱼汪村等集体土地建道路，责令退还非法占用的土地，没收新建的建筑物及其他设施，限期拆除新建的建筑物及设施、恢复土地原状，并罚款共计5485850元。 原审法院认为，一、李国富具有本案原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”关于半岛环海路是否占用李国富租赁的嘉鱼汪村育苗场及租赁于守宗、王学增、于守奇三村民的土地。原告主张三村民的土地在育苗场东侧，被占用修建半岛环海路；嘉鱼汪村育苗场小部分被占用修建半岛环海路，其他部分被占用修建绿化带。被告主张嘉鱼汪村育苗场未被占用，其他三村民的土地不清楚具体位置。对此，原审法院认为，2016年1月28日，原告李国富与嘉鱼汪村委会签订《育苗场转租合同》。因修建半岛环海路，嘉鱼汪村委会提起民事诉讼要求解除租赁合同并搬迁物资及养殖物，法院判决解除租赁合同并要求李国富限期搬迁育苗场内的所有物资及养殖物，并经法院强制执行。法院强制搬迁育苗场内物资及养殖物时，涉案育苗场及相关附属设施并未被拆除，故可以认定在租赁关系存续期间，被告并不存在占用育苗场及拆除相关设施的行为。租赁关系解除后，李国富对嘉鱼汪村涉案育苗场已经没有占用、使用及收益的权利，该育苗场是否被占地修建半岛环海路与其没有法律上的利害关系。原告李国富主张其在租赁期间建造了建筑物，可以依据租赁合同向嘉鱼汪村委会主张权利。原告从于守宗、王学增、于守奇三村民处租赁的土地位于育苗场东侧，被告提交的谷歌地球截图显示育苗场东侧为半岛环海路，被告作为一级人民政府未对三村民的土地位置进行调查核对，故可以认定半岛环海路占用了李国富所租赁的该三村民的土地，李国富与该占地行为之间有利害关系，具有本案原告主体资格。 二、被告荣成市政府未经批准占用土地修建半岛环海路的行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条，除乡镇企业、乡镇村公共设施及村民住宅等用地外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。根据该法第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。另根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项之规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。依照上述法律规范规定，市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿、办理土地转用手续的法定主体。本案中，因修建半岛环海路,需征收嘉鱼汪村部分集体土地。但在未取得征收批准文件的情况下，李国富租赁于守宗、王学增、于守奇三村民的土地被该项目实际占用。荣成市政府作为征收补偿的法定主体，应当对此承担法律责任，故荣成市政府未取得征收批准文件的情况下实际占用李国富租赁上述三村民的土地，其行为违反相关法律规定，应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告荣成市政府实施的占用李国富租赁于守宗、王学增、于守奇三村民的土地修建半岛环海路的行为违法。案件受理费50元，由被告荣成市政府负担。 上诉人李国富不服原审法院判决，请求撤销一审法院判决；纠正一审法院对本案事实的错误认定，改判支持上诉人的诉讼请求。诉讼费由被上诉人承担。理由：1.一审判决认定上诉人与被上诉人占用上诉人与嘉渔汪村委会租赁合同范围内的土地的违法行为无利害关系，属于事实认定错误。上诉人与嘉渔汪村委会的租赁合同解除之前，被上诉人就已经占用了租赁合同范围内未修建建筑物部分的土地，并且破坏了地下管道等设备，即违法占地的事实在上诉人与嘉渔汪村委会的租赁合同解除之前就已经发生了。2.一审判决认定养殖池位于海参养殖车间，不属于上诉人所建，认定事实错误。养殖池是上诉人在租赁期间为养殖需要所建，其所有权当然属于上诉人所有。3.一审法院认定并采信寻山街道办事处与嘉鱼汪村委会于2016年11月24日签订的《协议》包括上诉人的物资损失的补偿，系证据不足。4.一审法院认定上诉人与于福军签订的《合同书》的内容是关于海域租赁的，而非土地租赁的，亦属事实认定错误。综上，一审判决认定事实错误，且在审理程序上未能保障上诉人的举证权利，应当予以撤销。 被上诉人荣成市政府向本院提交书面答辩意见称，上诉人的诉讼请求事实不清，证据不足，依法不应支持，请求驳回其上诉。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。上述证据已经原审法院庭审质证。二审中，各方当事人均没有新证据提交。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，本案二审审理的重点是原审法院判决认定是否事实清楚，适用法律是否正确。 关于上诉人的原告资格问题。针对修建半岛环海路占用上诉人李国富所租赁于守宗、王学增、于守奇三村民的土地，原审法院认定上诉人与该占地行为之间有利害关系，且双方当事人对此均无异议，本院不再赘述。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。行政法上的利害关系，是指行政行为作出（包括不作为）时，已经或者将来必然对利害关系人的权利义务或者法律保护的利益产生实际影响。本案中，因修建半岛环海路，嘉鱼汪村委会提起民事诉讼，要求解除与上诉人李国富2016年1月28日签订的《育苗场转租合同》。2017年12月2日，原审法院作出终审判决，解除租赁合同并要求李国富限期搬迁育苗场内的所有物资及养殖物。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。租赁关系依法解除后，上诉人与嘉鱼汪村涉案育苗场是否被占地修建半岛环海路已经没有利害关系。原审法院对此认定正确，本院予以维持。上诉人没有充分有效证据证明租赁合同解除前，被上诉人就实际占用了租赁合同范围内的土地。对于该项主张，本院不予支持。 关于占地行为的违法性问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。依据上述法律规定，本案涉案土地为农村集体土地，荣成市政府占用该土地进行建设前应依法办理征收及农用地转用审批手续。上诉人租赁于守宗、王学增、于守奇三村民土地被占用并未办理土地征收手续，属于违法行为。原审判决确认荣成市政府实施的占地行为违法认定事实清楚，适用法律正确。荣成市政府应当积极主动采取补救措施，及时纠正违法行政行为，切实维护行政相对人的合法权益。 综上，原审法院判决结果正确，程序合法。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人李国富负担。 本判决为终审判决。 审判长  王云阁 审判员  曹林灿 审判员  许 琳 二〇二〇年五月二十七日 书记员  王超群