广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终148号 上诉人（一审原告）：刘发生，男，1957年7月24日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审被告）：桂林市七星区人民政府，住所地桂林市七星区骖鸾路**。 法定代表人：郑平，区长。 被上诉人（一审被告）：桂林市七星区人民政府民政局，，住所地桂林市七星区骖鸾路** 法定代表人：田宗新，局长。 被上诉人（一审被告）：桂林市七星区穿山街道办事处，住，住所地桂林市七星区施家园路**/div> 负责人：熊波浪，主任。 上诉人刘发生因与被上诉人桂林市七星区人民政府（以下简称七星区政府）、桂林市七星区人民政府民政局（以下简称七星区民政局）、桂林市七星区穿山街道办事处（以下简称穿山街道办）行政强制迁坟一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初242号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，2011年2月26日，广西壮族自治区人民政府作出《关于桂林市2010年第十七批次城市建设用地的批复》〔桂政土批函（2011）85号〕，2016年12月6日作出《关于桂林市2015年度城市建设用地第三批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》〔桂政土批函（2016）652号〕，批准桂林市人民政府征收刘家里村部分集体土地。2011年4月27日和2017年1月18日，桂林市人民政府先后发布了征收土地公告，2011年7月12日和2017年3月7日，桂林市国土资源局先后发布了上述所征土地的补偿安置方案公告。2017年4月12日，穿山街道办与桂林市七星区穿山街道办事处穿山村民委员会刘家里22组（以下简称刘家里村22组）签订了《征地协议书》及《补偿协议》，协议载明了刘家里村22组被征土地面积和补偿标准。2017年5月11日，刘家里村22组的征地补偿款转到了桂林市七星区穿山乡穿山村民委员会（以下简称穿山村委）。2017年2月27日，穿山街道办和穿山村委组织召开了刘家里村征地工作组组长及代表会议，又于同年3月1日召开了刘家里村22组户代表会议，告知了七星区开展征地工作的事实。2018年3月5日，七星区政府发布了《迁坟公告》，告知被征收的刘家里村、江东村等村被征土地上的迁坟工作将于同月7日开展，坟主到指挥部办理迁坟相关手续，并于2018年4月15日前完成迁坟工作，逾期将由国土或民政部门依法按无主坟处理。2018年5月10日，七星区民政局发布《限期迁坟通知》，要求未签迁坟协议的小部分村民到桂林市××星区塔山片区××村改造项目指挥部（以下简称塔山片指挥部）办理相关迁坟手续，于2018年5月20日前完成自行迁坟工作，逾期将由指挥部依法按无主坟处理。2018年7月14日，塔山片指挥部发布《收地公告》，公告载明：刘家里22、23、26、27组被征收土地范围内的地上附着物已清点且基本补偿完毕，即将启动清表，为避免不必要的损失，请在上述地块范围内仍有附着物的村民在2018年7月25日下午18时前自行清理完毕，否则将视为无主附着物处理。2018年7月31日，穿山街道办发布《关于对已征收土地进行清表迁坟的公告》，告知刘家里村等村在被征收土地范围内尚未清点核实地面附着物及未领取补偿款的村民于2018年8月10日前与塔山片指挥部进行清点核实、签订协议、领取补偿款并自行完成地上附着物的清理和坟墓的迁移，逾期则根据《广西壮族自治区实施办法》和《广西壮族自治区殡葬管理条例》的相关规定视为放弃附着物（含坟墓）的权利，政府将依法实施收地。同年9月23日，穿山街道办再次发布《收地公告》，告知2018年9月28日将对刘家里22、23、26、27组征地范围内部分土地进行清表及场地平整，请在收地范围内仍有附着物（含坟墓）的村民于2018年9月27日下午18时前自行清理完毕，否则将视为无主、废弃附着物（含坟墓）处理，造成的损失由村民自行承担。2018年9月28日，七星区民政局组织人员对刘家里村被征收土地进行了清表。七星区民政局称清表时对未迁走的坟墓中挖出的骨骸已迁移至朝阳乡丫吉村委穿山坟场。 刘发生诉称其家族有4座祖坟在2018年9月28日被七星区政府、七星区民政局、穿山街道办挖毁，只提供了六张照片，其中二张是祖坟照片，一张是墓碑照片，墓碑上刻有孝男刘发生，另三张照片看不出照的是什么，刘增明也未在照片上予以说明。仅凭墓碑照片无法确认墓碑对应的坟墓是七星区民政局从刘家里村征收土地中迁移走的坟墓，也无法确认七星区民政局确实从征收刘家里村22组土地中迁移走了刘发生家族4座祖坟。 一审法院认为，虽然刘发生没有提供充分的证据证实其家族在刘家里村被征收土地范围内有4座祖先坟墓于2018年9月28日被迁移，但七星区民政局对此未予否认，可视为刘发生有主体资格。但是，刘发生诉的是强制迁坟行为而非《迁坟公告》，《迁坟公告》与强制迁坟行为是二个不同的行政行为，根据我国行政诉讼法第二十六条第一款的规定，作出行政行为的行政机关是被告，从七星区政府发布的《迁坟公告》“逾期将由国土或民政部门依法按无主坟处理”的内容，可看出迁坟的实施主体不是七星区政府，也不是穿山街道办，七星区民政局已明确表明强制迁坟系其组织人员实施。因此，七星区政府和穿山街道办不是本案的适格被告。根据我国行政诉讼法第十五条的规定，对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件或者本辖区内重大、复杂的案件才是中级人民法院管辖的第一审行政案件。刘发生对本案中适格被告七星区民政局在被征土地上迁坟行为的起诉，不属于上述规定应由中级人民法院管辖的第一审行政案件，刘发生的起诉违反了我国《行政诉讼法》对级别管辖的规定，不符合起诉条件。经释明，刘发生应撤回对七星区政府和穿山街道办的起诉，再由一审法院将刘发生诉七星区民政局强制迁坟行为一案移送七星区人民法院管辖。但刘发生不同意一审法院的释明意见，仍坚持起诉七星区政府、七星区民政局、穿山街道办，其起诉不符合起诉条件，应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第十五条第一项、第四十九条第四项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三项，第三款之规定，裁定驳回刘发生的起诉。 上诉人刘发生上诉称：（一）刘发生的起诉符合法定起诉条件。首先，刘发生作为中国公民具备起诉主体资格。其次，刘发生提供其祖坟被刨挖及运送骨骸的现场图片，祖坟碑文证实祖坟与刘发生有利害关系。（二）七星区政府、七星区民政局及穿山街道办的行为恶劣，给刘发生造成极大损害。七星区政府、七星区民政局、穿山街道办不能提供其强制迁坟以扩充土地征收的合法手续。（三）一审法院未对相关证据进行质证程序违法。综上，七星区政府、七星区民政局、穿山街道办没有法律授权，未经合法审批，擅自发布公告，并实施强制迁坟行为，严重违法，请求二审法院撤销一审裁定，将本案发回一审法院继续审理。 被上诉人七星区政府答辩称：（一）一审法院认定事实清楚。行政诉讼法第二十六条规定，作出行政行为的行政机关是被告。从七星区政府发布的《迁坟公告》可以看出，迁坟的实施主体不是七星区政府，也不是穿山街道办，而是七星区民政局，同时七星区民政局亦自认是其实施的，一审法院认定七星区民政局是本案适格被告正确。（二）一审法院适用法律正确。根据行政诉讼法第十五条规定，本案适格被告是七星区民政局，本案第一审行政案件不属于一审法院管辖范围，刘发生的起诉违反级别管辖的规定，经一审法院释明，刘发生仍坚持起诉七星区政府和穿山街道办，一审法院裁定驳回其起诉正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 被上诉人七星区民政局答辩称：（一）七星区政府实施迁坟行为法律依据充分，程序合法。经广西壮族自治区人民政府批准，刘发生户坟墓占用的土地已被合法征收，征地批准文件齐全，程序合法。在七星区政府发布的《迁坟公告》基础上，七星区民政局于2018年5月10日发布《限期迁坟通知》。由于刘发生拒绝配合迁坟，根据《广西壮族自治区殡葬管理条例》第十七条规定，七星区民政局依职权将该户坟墓迁移到制定坟场安葬，在迁坟过程中没有毁损尸骨的行为，处理恰当。（二）本案依法不属于一审法院管辖，一审法院裁定驳回起诉符合行政诉讼法第十四条及第四十九条第四项的规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 被上诉人穿山街道办的答辩意见和七星区政府的答辩意见一致。 本院认为，本案被诉行政行为系涉案强制迁坟行为，人民法院应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”与职权法定原则，结合案情确定适格被告。《殡葬管理条例》第三条的规定，县级以上人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。《广西壮族自治区殡葬管理条例》第十七条规定，对逾期拒不迁移或者属无主坟墓的，由土地行政主管部门或者民政部门处理。本案中，七星区民政局发布了《限期迁坟通知》，且在诉讼中自认组织实施涉案强制迁坟行为，与七星区政府发布的《迁坟公告》“逾期将由国土或民政部门依法按无主坟处理”内容，及七星区政府、穿山街道办的诉讼主张吻合，一审法院据此认定本案适格被告系七星区民政局，有事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条“基层人民法院管辖第一审行政案件。”及第十五条“中级人民法院管辖下列第一审案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作出的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件”的规定，本案依法应由基层人民法院管辖。刘发生经一审法院释明仍坚持其起诉主张不予变更，一审法院裁定驳回其起诉，符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的”的规定，依法应予维持。 综上，刘发生的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年五月七日 书记员 陈 芳