重庆市第三中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）渝03行赔终11号 上诉人（原审原告）重庆宏蔚建筑劳务有限公司，住所地重庆市沙坪坝区凤天路，统一社会信用代码91500106778495833E。 法定代表人杜金龙，总经理。 委托代理人徐晓武，重庆百君律师事务所律师。 委托代理人向芸，重庆百君律师事务所律师。 上诉人（原审被告）重庆市武隆区规划和自然资源局，住所地重庆市武隆区芙蓉街道柏杨路**。 法定代表人王加红，局长。 委托代理人田敬蓉，该局自然资源土地利用科科长。 委托代理人应在华，重庆星空律师事务所律师。 原审第三人重庆市银盾房地产开发有限责任公司，，住所地重庆市彭水县汉葭镇北门乌江商贸园中央豪庭**统一社会信用代码91500243691219641W。 法定代表人刘邦银，总经理。 诉讼代表人重庆经纬资产清算有限公司（重庆市银盾房地产开发有限责任公司破产管理人），，住所地重庆市渝**龙溪街道金山路**中渝都会首站**6-1、6-2、6-3统一社会信用代码915001047093263315。 负责人凌焯，重庆经纬资产清算有限公司总经理、重庆市银盾房地产开发有限责任公司破产清算小组组长。 委托代理人刘方雄，重庆经纬资产清算有限公司工作人员。 委托代理人刘宥寒，重庆经纬资产清算有限公司工作人员。 上诉人重庆宏蔚建筑劳务有限公司（简称宏蔚公司）、上诉人重庆市武隆区规划和自然资源局（简称武隆区规自局）因土地行政赔偿一案，不服重庆市南川区人民法院(2018)渝0119行赔初17号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年9月11日公开开庭审理了本案。因原审第三人银盾房地产开发有限责任公司（简称银盾公司）进入破产程序，尚未指定破产管理人等因素，本案于2019年9月16日裁定中止诉讼，于2020年4月7日恢复诉讼。本院于2020年4月7日再次公开开庭审理了本案，宏蔚公司的委托代理人徐晓武、向芸，武隆区规自局的委托代理人田敬蓉、应在华，银盾公司诉讼代表人的委托代理人刘方雄、刘宥寒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决认定：2016年3月29日，原武隆县国土资源和房屋管理局（后更名为武隆区国土资源和房屋管理局，简称原武隆区国土局）发布《武隆县WL2015-3-3号国有建设用地使用权挂牌出让文件》(竞买须知)，文件第一条载明：本次国有建设用地使用权出让人武隆县国土资源和房屋管理局，由武隆县公共资源综合交易中心（简称交易中心）具体承办。第三条载明：出让土地总面积48553.38平方米（72.83亩），地，地块位置为武隆县白马镇铁佛居委金帝集团白马厂区土地）。挂牌出让地块属于原金帝集团白马厂区职工确权房还建项目用地，需要说明的其他事项如下：1.申请竞买人需同时缴纳竞买履约保证金2000万元和确权房还建安置保证金2000万元，确权房还建安置保证金2000万元缴纳到县移民局（后更名为重庆市武隆区移民局，简称武隆区移民局）指定账户；土地挂牌成交后由县移民综合开发有限公司（简称移民开发公司）与竞得人签订确权房还建安置保证协议。2.竞得人完成职工确权还建房基础工程建设时，退还确权房还建安置保证金500万元；完成职工确权还建房主体工程建设时，退还确权房还建安置保证金500万元；职工确权还建房建成验收合格并按期全部交付使用后，退还确权房还建安置保证金1000万元。每次退还保证金在工程相关建设内容完工15日内，保证金不计算利息。第四条竞买申请人资格要求载明：被政府有关部门列入不受欢迎的企业不得报名；凡欠缴土地出让金的单位和个人不得参加竞买。第六条载明：本宗地竞买履约保证金为人民币2000万元，保证金缴纳截止时间为2016年4月25日17时。成交后，竞买履约保证金转为定金。 2016年4月23日，银盾公司和宏蔚公司签订《地块联合竞买协议书》，决定联合竞买上述挂牌出让土地。2016年4月25日，宏蔚公司和银盾公司向交易中心提交竞买申请书和竞买报价单，申请参与WL2015-3-3号国有建设用地使用权竞买。在银盾公司和宏蔚公司联合竞买前，银盾公司尚欠缴WL2014-9-1地块约1150万元土地出让金。在竞买资格确认前，交易中心就银盾公司欠缴土地出让金是否影响其与宏蔚公司作为联合体竞买资格的问题向原武隆区国土局请示。原武隆区国土局答复交易中心称，银盾公司欠缴土地出让金的情况不影响与宏蔚公司组成联合体的竞买资格，银盾公司对土地出让金的缴纳时间做出书面承诺后，可以确认资格。2016年4月25日，银盾公司向交易中心出具《承诺书》，承诺其于2016年5月5日前缴清前述欠款，欠款缴清后才能与交易中心签订WL2015-3-3号地块成交确认书，否则可以取消该单位的竞得资格。同日，宏蔚公司向交易中心支付了2000万竞买履约保证金，交易中心向银盾公司、宏蔚公司出具了《WL2015-3-3号地块挂牌出让竞买资格确认书》，确认其具备参加该次国有土地使用权竞买资格。 2016年4月27日，交易中心向银盾公司、宏蔚公司出具了武交易土〔2016〕6号《成交确认书》。2016年5月5日，宏蔚公司向武隆区移民局缴纳了2000万确权房还建安置保证金。2016年5月10日，宏蔚公司向原武隆区国土局缴纳了1000万土地出让金。之后，银盾公司、宏蔚公司未缴纳余下的土地出让金。经原武隆区国土局催缴后，宏蔚公司、银盾公司仍未缴纳余下的土地出让金。 2017年3月8日，原武隆区国土局作出武隆国土房管发〔2017〕9号《取消竞得资格通知》，通知银盾公司、宏蔚公司，因其未将余下土地出让价款1982.22万元缴清，也未与该局签订《国有建设用地使用权出让合同》，未履行《成交确认书》中约定的义务，决定取消两公司竞得资格，缴纳的2000万元定金不予退还。 2017年4月7日，原武隆区国土局向银盾公司、宏蔚公司作出武隆国土房管发〔2017〕19号《解除成交确认通知》，告知两公司于2017年4月12日前主动到交易中心解除武交易土〔2016〕6号《成交确认书》。若逾期未办理，则视为自动放弃该地块的竞得资格。 宏蔚公司对原武隆区国土局作出的《WL2015-3-3号地块挂牌出让竞买资格确认书》《成交确认书》《取消竞得资格通知》不服，于2017年9月12日分别向重庆市南川区人民法院（简称南川区法院）提起诉讼，请求予以撤销。南川区法院于2018年6月22日作出的（2017）渝0119行初126号行政判决认为，交易中心在明知银盾公司欠缴土地出让金，银盾公司与宏蔚公司组成的联合体不具有竞买资格的情况下，向宏蔚公司、银盾公司出具竞买资格确认书的行为存在没有依据的重大明显违法情形，属无效行政行为。之后的成交确认行为自始无效。成交确认行为确定的银盾公司、宏蔚公司缴纳土地出让金并签订国有土地使用权出让合同的义务依法不应该履行。故原武隆区国土局以宏蔚公司、银盾公司未履行成交确认书确定的义务为由，作出取消竞得资格的通知缺乏事实基础及法律依据，属于重大明显违法而无效。遂判决确认原武隆区国土局向宏蔚公司、银盾公司作出的《取消竞得资格通知》无效。原武隆区国土局不服，上诉至本院。本院于2018年10月29日作出（2018）渝03行终131号行政判决，驳回上诉，维持原判。 2018年4月11日，宏蔚公司向原武隆区国土局提交《请求返还安置保证金和土地出让金的申请书》，请求原武隆区国土局返还确权房还建安置保证金2000万元，土地出让金1000万元。2018年4月23日，原武隆区国土局回复宏蔚公司，对其请求不予支持。 宏蔚公司于2018年12月7日向南川区法院提起本案诉讼，请求：1.依法判令原武隆区国土局向宏蔚公司返还该公司为竞买武隆县WL2015-3-3号国有建设用地所支付的人民币2380万元(含竞买履约保证金2000万元、土地出让金380万元)；2.请求原武隆区国土局自2016年4月26日起以人民币2000万元为基数，向宏蔚公司按中国人民银行同期存款利率支付利息至付清之日止；自2016年5月11日起以人民币380万元为基数，向宏蔚公司按中国人民银行同期存款利率支付利息至付清之日止。 另查明，2017年5月27日，银盾公司（甲方）与宏蔚公司（乙方）等达成《还款协议书》，约定：“1.各方确认，就原金帝集团白马厂区职工确权房项目，甲方应向乙方退还投资款总额人民币5000万元；甲方应当向乙方支付上述款项的资金占用利息，自付款之日起，以人民币5000万为本金，按月息2%计算，利随本清。……”。后银盾公司未按照协议约定偿还款项，宏蔚公司向重庆市沙坪坝公证处申请出具执行证书。重庆市沙坪坝公证处于2017年6月21日就前述《还款协议书》出具（2017）渝沙证字第11237号《执行证书》。宏蔚公司依据该执行证书向重庆市第四中级人民法院（简称市四中院）申请强制执行。因申请人和被执行人达成《执行和解协议》，市四中院于2018年7月20日作出（2017）渝04执75号《结案通知书》，决定终结本次执行。 再查明，因银盾公司与案外人之间的民事争议，2018年4月17日，重庆市武隆区人民法院（简称武隆区法院）作出（2018）渝0156执551号之二裁定，扣留并提取被执行人银盾公司（宏蔚公司）在移民开发公司处的保证金400万元。2018年5月18日，移民开发公司通过重庆农村商业银行转账的方式向武隆区法院拨付389万元扣留款。武隆区法院于2018年5月18日作出（2018）渝0156执551号之五执行裁定，扣留被执行人银盾公司（宏蔚公司）在原武隆区国土局处的土地出让金300万元，于2019年1月7日作出（2018）渝0156执1464号执行裁定书，扣留被执行人银盾公司（宏蔚公司）在原武隆区国土局处的土地出让金80万元。 还查明，2018年12月29日，宏蔚公司出具收条载明：现收到原武隆区国土局通过银行转账方式退还的WL2015-3-3号地块的款项3000万元。同日，宏蔚公司出具《承诺书》载明：如武隆区国土局在2019年1月10日前退还我公司3000万元，该款项收到后，我公司承诺在国家赔偿案件中向法院明确已收到武隆区国土局已退还3000万元的事实，并向法院申请将国家赔偿金额扣减该3000万元及其资金利息。2019年1月8日，原武隆区国土局通过支票转账的方式向宏蔚公司支付款项2620万元。在本案诉讼过程中，双方均认可原武隆区国土局已退还宏蔚公司2620万元款项的事实，但双方对该笔款项的性质存在争议。宏蔚公司主张该笔款项为620万元的土地出让金，2000万元的确权房还建安置保证金，而原武隆区国土局则陈述本应退还宏蔚公司3000万元（含2000万元竞买履约保证金和1000万元的土地出让金），但因人民法院执行扣留了380万元，故实际只退还原告2620万元（含2000万元竞买履约保证金和620万元的土地出让金）。 2019年1月11日，宏蔚公司收到原武隆区国土局退还的2620万元后，向市四中院去函，告知减少执行金额2620万元，并将该情况告知银盾公司。 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第二款规定，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案中，人民法院生效判决已经认定宏蔚公司与银盾公司联合竞买的申请属于无效申请，交易中心对宏蔚公司、银盾公司作出的竞买资格确认行为及之后的成交确认行为均属无效行政行为，故原武隆区国土局因该国有土地挂牌出让行为从宏蔚公司及银盾公司处取得的财产应当按照法律规定予以返还。 结合当事人双方的诉辩意见，归纳本案争议焦点如下：一、原武隆区国土局在诉讼中退还宏蔚公司2620万元款项的性质；二、原武隆区国土局是否应当退还被人民法院划扣的380万元土地出让金；三、原武隆区国土局是否为退还确权房还建安置保证金的主体；四、宏蔚公司与银盾公司达成还款协议并申请执行的情况是否影响宏蔚公司获得赔偿的权利；五、原武隆区国土局主张1951.6146万元应从确权房还建安置保证金予以扣除能否成立；六、原武隆区国土局是否应当赔偿宏蔚公司利息损失。针对以上问题，原审法院综合分析评判如下： 关于争议焦点一，从宏蔚公司缴纳5000万元的过程来看，1000万元的土地出让金和2000万元的竞买履约保证金系向原武隆区国土局缴纳，其中2000万元的竞买履约保证金由交易中心代收，而2000万元的确权房还建安置保证金系宏蔚公司直接转账至武隆区移民局账户。根据相关转账凭据，结合退款者原武隆区国土局的意思表示，认定所退款项为2000万元竞买履约保证金和620万元土地出让金较为符合客观实际，原审法院予以确认。 关于争议焦点二，人民法院的生效裁定具有执行力，任何单位和个人均应当遵照执行。原武隆区国土局在收到人民法院的执行裁定书后，应当协助执行，配合人民法院划扣380万元。宏蔚公司对原武隆区国土局的协助执行行为有异议，不可提起行政诉讼，仅能通过法律规定的其他途径予以解决。故本案原武隆区国土局在协助人民法院执行划扣380万元后，不具有返还宏蔚公司380万元土地出让金的义务，宏蔚公司的该部分请求不应予以支持。 关于争议焦点三，涉案国有建设用地使用权出让人为原武隆区国土局，缴纳确权房还建安置保证金系按照原武隆区国土局挂牌出让文件的规定缴纳至武隆区移民局指定账户，而武隆区移民局在本次土地出让活动中没有实施具体行政行为，故因该国有土地挂牌出让行为无效导致的退款义务应由原武隆区国土局承担，原武隆区国土局主张2000万元确权房还建安置保证金应由武隆区移民局返还的理由不能成立，原审法院不予支持。 关于争议焦点四，原武隆区国土局主张宏蔚公司已依法向银盾公司主张了权利，故不应由其返还。对此，原审法院认为，宏蔚公司与银盾公司达成还款协议是为了确保自己债权能够实现而采取的措施之一，属于宏蔚公司与银盾公司的内部约定，协议中并未放弃申请行政赔偿的权利，因为还款协议剥夺宏蔚公司获得行政赔偿的权利没有法律依据。原武隆区国土局的该主张不能成立，原审法院不予采纳。 关于争议焦点五，原武隆区国土局主张武隆区移民局收到宏蔚公司2000万元确权房还建安置保证金后，已经使用了绝大部分款项，一是因银盾公司欠案外人建设工程款被武隆区法院强制执行389万元，二是清退银盾公司在武隆区白马镇白马盛世华城项目中向群众违规收取的购房款1033.6万元，三是受银盾公司委托支付各项费用529.0146万元，以上共计1951.6146万元应从确权房还建安置保证金中予以扣除。对此，原审法院认为，从挂牌出让文件及其附件《确权房还建安置保证协议书》来看，确权房还建安置保证金系为了保证还建房按约定顺利建设所缴纳，需要按照还建房建设进度返还给宏蔚公司，故该笔款项只有经相关当事人同意方可使用。对于人民法院强制执行的389万元，不应由原武隆区国土局退还，理由同争议焦点二。对于原武隆区国土局使用确权房还建安置保证金清退银盾公司违规向群众收取的购房款的行为，因现有证据无法证明获得了银盾公司和宏蔚公司授权，在此情况下擅自使用该笔资金与缴纳该笔资金的初衷和目的相悖，明显缺乏法律依据，应予退还。对于原武隆区国土局所称受银盾公司委托支付的各项费用，根据原武隆区国土局提交的支付凭据来看，存在两种情况：一部分没有加盖银盾公司或宏蔚公司的印章，另一部分加盖有银盾公司的印章。对于未加盖印章的支付凭据，因无法查明支付是否得到宏蔚公司或银盾公司的授权，在无其他证据印证的情况下，原武隆区国土局主张扣除的理由不能成立。对于加盖有银盾公司印章的支付凭据部分，原审法院认为原武隆区国土局亦应当退还。首先，宏蔚公司和银盾公司系联合竞买人，确权房还建安置保证金应当视为二者共同缴纳，使用该笔款项亦应当经两公司许可，仅得到银盾公司授权使用该笔保证金缺乏法律依据。其次，原武隆区国土局提交的支付凭据均为借领款票据，并无其他转账凭证予以印证，无法证明该笔款项已实际支出。综上，原武隆区国土局应当退还除被人民法院强制执行的389万元外的确权房还建安置保证金1611万元。 关于争议焦点六，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。本案中，原武隆区国土局作为涉案土地的挂牌出让机关，未尽到监管职责，在明知宏蔚公司和银盾公司组成的联合体不具有申请人资格的情况下，仍作出资格确认和成交确认行为，对挂牌出让行为被确认无效存在重大过错，应当赔偿宏蔚公司的利息损失。诉讼中，宏蔚公司出具书面承诺放弃对原武隆区国土局已还款项利息损失的主张，系对自身权利的处分，原审法院予以认可。需要说明的是，虽然承诺书中载明需返还3000万元，客观上仅返还了2620万元，但系原武隆区国土局协助法院执行所致，可视为原武隆区国土局已经履行了承诺。故本案只对2000万元的确权房还建安置保证金计算利息损失，计算日期为：389万元自宏蔚公司缴纳之日起至人民法院划扣之日止，1611万元自宏蔚公司缴纳之日起至清偿完毕之日止。 最后需要指出的是，因宏蔚公司和银盾公司组建联合体参与竞买，无论两公司内部如何约定，对外应当视为一体，故无论缴纳款项的实际主体是谁，应当认定两公司为缴纳款项单位，故退还款项以及赔偿利息损失亦应当向两公司退还和赔偿。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第（八）项之规定，判决：一、原武隆区国土局于该判决生效之日起十日内返还宏蔚公司及银盾公司确权房还建安置保证金1611万元；二、原武隆区国土局赔偿宏蔚公司及银盾公司2000万元资金占用利息损失（该利息以中国人民银行同期存款利率，按实际占有资金的时间、金额分段计算，即389万自2016年5月5日起至2018年5月18日止，1611万元自2016年5月5日起至清偿完毕之日止）；三、驳回宏蔚公司的其他诉讼请求。 宏蔚公司上诉请求：1.请求撤销原审判决；2.判令原武隆区国土局向宏蔚公司返还该公司为竞买武隆县WL2015-3-3号国有建设用地所支付的人民币2380万元；3.判令原武隆区国土局自2016年5月5日起以人民币2000万元为基数，向宏蔚公司按中国人民银行同期存款利率支付利息至付清之日止；自2016年6月21日起以人民币380万元为基数，向宏蔚公司按中国人民银行同期存款利率支付利息至付清之日止。 其主要理由是：1.原审判决认定宏蔚公司与银盾公司组建联合体参与竞买，对外应视为一体，将就应单独返还给宏蔚公司的款项确定为返还给宏蔚公司和银盾公司，没有事实和法律依据。第一，联合体不是法律概念，也不是独立法人和非法人组织，不独立享有民事权利、承担民事义务。宏蔚公司与银盾公司均系独立法人，不能基于宏蔚公司与银盾公司组织联合体参与竞买，就将宏蔚公司单独所有的5000万元等同于是宏蔚公司与银盾公司的共同缴纳款项而认定为向两公司返还，从而将宏蔚公司独立所有财产转化为宏蔚公司与银盾公司的共有财产。第二，无论是基于宏蔚公司与银盾公司签订的合作协议、5000万元的付款凭证，还是原武隆区国土局、武隆区移民局向宏蔚公司出具的收款收据，均证明是宏蔚公司实际支付了5000万元，与银盾公司无关。第三，原武隆区国土局已经返还的2620万元，亦是返还给宏蔚公司，并非银盾公司。两公司无共有账户，实际操作也不能实现。第四，银盾公司在原审庭审也明确陈述，这5000万元是由宏蔚公司支付，应当归宏蔚公司所有，银盾公司不主张这笔款项。原审法院不应在银盾公司对涉案5000万元明确放弃权利的情况下，仍然判令原武隆区国土局向两公司返还。 2.原审法院认定原武隆区国土局对协助人民法院执行扣划的380万元不具有返还义务，属认定事实错误。第一，原武隆区国土局协助人民法院强制执行380万元所涉执行裁定和协助执行通知书显示该案被执行人是银盾公司，其执行内容是银盾公司与案外人的债权债务，与宏蔚公司无关，不能从宏蔚公司的款项中扣划。第二，人民法院扣划款项的前提是该笔款项应为被执行人银盾公司所有，或待人民法院生效行政判决认定该笔款项应返还给两公司方可扣划，否则其扣划行为没有事实基础。不能因人民法院扣划措施存在，就直接在未确认原武隆区国土局的返还义务之前扣除该部分被扣划款项。 3.原审判决将移民开发公司2018年5月18日同意配合法院执行的389万元纳入本案进行扣减没有法律依据和事实根据。第一，协助执行通知书确定的协助被执行人是移民开发公司，并非原武隆区国土局。宏蔚公司与移民开发公司无债权债务关系，也未向移民开发公司支付过款项。第二，武隆区法院执行裁定和协助执行通知显示被执行对象是银盾公司，与宏蔚公司无关。第三，宏蔚公司2018年4月11日向原武隆区国土局提交《请求返还安置保证金和土地出让金的申请书》时抄送给武隆区移民局，同年5月15日又向武隆区移民局提交《请求返还安置保证金的申请书》，要求武隆区移民局返还2000万元确权房还建安置保证金。武隆区移民局明确此款项应当返还给宏蔚公司。原武隆区国土局将移民开发公司同年5月18日配合法院执行的389万元纳入本案抵扣没有法律依据。 原武隆区国土局上诉请求，撤销原审判决第一项、第二项判决。其主要理由是：1.原审法院判决原武隆区国土局返还宏蔚公司和银盾公司确权房还建安置保证金1611万元，认定事实错误。宏蔚公司向武隆区移民局缴纳了2000万元确权房还建安置保证金。武隆区移民局收到该笔款后，已支付1951.6146元，其中包括，银盾公司欠李梅建设工程款被武隆区法院强制执行389万元，清退银盾公司在武隆区白马镇白马盛世华城项目中向群众违规收取的购房款1033.6万元，受银盾公司委托支付各项费用529.0146万元，前述清退费用1033.6万元以及受委托支付的529.0146万元系得到银盾公司同意和受其委托支付。宏蔚公司与银盾公司组建联合体参与竞买，联合竞买地块，对外应视为一体，因此，对银盾公司在此项目中同意清退及委托支付的费用应当是联合体认同行为，现宏蔚公司不能要求返还。原审法院对原武隆区国土局提交的武隆区移民局支付票据中加盖有银盾公司印章的支付凭证不予认可理由不成立，因银盾公司同意并委托武隆区移民局支付的行为不违反现行法律规定。原审法院对武隆区移民局在得到银盾公司明确同意后清退银盾公司在武隆区白马镇白马盛世华城项目中向群众违规收取的购房款不予认可，其理由也不成立。因武隆区移民局清退该部分费用征得银盾公司的明确同意，而且，当时由于银盾公司收到老百姓建房款后不能交房，严重影响当地百姓生活和社会稳定，武隆区移民局在征得银盾公司同意的情况下代为清退，也是为了维护老百姓的利益及社会安定。对此，银盾公司在原审庭审中并无异议。至于武隆区移民局使用该笔款项是否必须同时经宏蔚公司和银盾公司认可，那是宏蔚公司与银盾公司之间的内部约定，对武隆区移民局没有约束力。宏蔚公司如因此有损失，应当依据联合竞买协议约定向银盾公司主张权利。 2.原审法院判令原武隆区国土局向两公司支付2000万元的占用利息不当。因该笔款项已被武隆区移民局支付了1951.6146万元，原审判决对该笔款项认定全部由原武隆区国土局支付利息，认定事实不清。 3.宏蔚公司就武隆区“原金帝集国白马厂区职工确权房”项目的投资款5000万元已与银盾公司达成《还款协议书》，该《还款协议书》还经过公证，并进入人民法院强制执行程序，现该案正处于执行过程中，市四中法院已对银盾公司在武隆区平桥镇建设的房屋进行了查封并进行拍卖。故，宏蔚公司对向原武隆区国土局缴纳的确权房还建安置保证金等费用已经依法向银盾公司主张了权利。如果本案判令原武隆区国土局向宏蔚公司返还其缴纳的确权房还建安置保证金，宏蔚公司将获得双重利益，其结果明显对原武隆区国土局和银盾公司不公平。 银盾公司诉讼代表人答辩称，请人民法院依法支持宏蔚公司的上诉请求。 二审过程中，宏蔚公司向本院提交了以下证据：1.重庆市第三中级人民法院（2019）渝03民终708号民事判决书（宏蔚公司与李梅等执行异议纠纷）。拟证明：该判决认定宏蔚公司对其与银盾公司以联合体的形式参加竞买土地使用权而缴纳的涉案保证金享有足以排除强制执行的民事权益；在宏蔚公司与银盾公司以联合体形式参加竞买土地使用权的竞买资格确认无效的情况下，银盾公司在法律上对宏蔚公司缴纳的款项不享有民事权利；宏蔚公司与银盾公司签订《还款协议书》，未明确约定债权债务转让事宜，也未明确涉案款项对外应由银盾公司享有和主张权利，不能视为宏蔚公司将其缴纳的包括确权房还建安置保证金在内的相关款项的民事权利转让给了银盾公司，宏蔚公司仍然是涉案款项民事权益的享有者。 2.重庆市第三中级人民法院（2019）渝03民终1028号民事判决书。拟证明：该生效判决认定移民开发公司无权基于其与银盾公司签订的《原金帝集团白马厂区危旧住房改造建设项目合作协议》等协议内容向宏蔚公司主张权利，宏蔚公司参与联合投标、交付保证金等行为不足以认定构成债务加入，判决驳回移民开发公司对宏蔚公司的起诉。 对于宏蔚公司提交的证据，武隆区规自局质证认为：对两份判决书的真实性合法性无异议，对证据1的三性均无异议，对证据2的关联性有异议。 对于宏蔚公司提交的证据，银盾公司诉讼代表人质证认为：对两份证据的三性均无异议。 经本院责令，武隆区规自局提交了一份客户收款回单业务凭证，拟证明：2019年9月20日，武隆区法院根据（2019）渝03民终708号民事判决，将在移民开发公司处执行扣留的389万元退还至移民开发公司账户。 对于本院责令武隆区规自局提交的证据，宏蔚公司质证认为：对证据的真实性无异议，对该笔款项已经划转到移民开发公司账上这一事实无异议。 对于本院责令武隆区规自局提交的证据，银盾公司诉讼代表人质证认为：对该事实不了解，不发表任何意见。 本院对上述证据认证如下：来源合法，客观真实，与本案相关联，能够反映相关案件事实，作为本案证据使用。 本院补充查明以下事实：2016年3月29日，原武隆区国土局发布挂牌出让文件，载明：中华人民共和国境内外的法人、自然人和其他组织均可申请参加，可单独申请，也可联合申请；联合竞买申请文件要求提交联合申请各方共同签署的竞买申请书、联合竞买协议书等资料（协议书要明确约定各成员的权利、义务，并明确签订《国有建设土地使用权出让合同》时的受让人）；竞得人有下列行为之一的视为违约，竞得人无理由拒绝签订《成交确认书》的，逾期或拒绝签订《国有建设用地使用权出让合同》的，不能在《成交确认书》约定的期限内缴清全部土地成交价款的；有其他情形影响交易的；拍卖（挂牌人）可以就以上违约情形要求竞得人同时或单独承担以下违约责任，取消竞得人的竞得资格，竞得人交纳的定金不予退还，承担本次交易产生的服务费用及本宗地再次公开交易所造成的价差损失。挂牌出让文件附件《确权房还建安置保证协议书》（样本）载明：乙方在签订本项目土地出让成交确认书时，同时签订本协议书，并向甲方缴纳履约保证金2000万元，以确保还建房按约定的要求顺利建设，甲方收取保证金账户为武隆区移民局账户。 2016年4月23日，银盾公司（甲方）与宏蔚公司（乙方）签订《地块联合竞买协议书》，其中第二条约定：“双方同意，甲方作为竞买活动的代表方，全权负责办理与土地竞买活动相关的一切事宜；”第三条约定：“乙方于2016年4月25日前，将2000万元竞买保证金汇入武隆交易中心保证金专用帐户。竞买失败，国土局退还的竞买保证金直接退还给乙方。竞买成功，保证金转为受让地块的定金。”同日，银盾公司、宏蔚公司、重庆银盾建设工程集团有限公司、刘邦银、秦国芳签订《原金帝集团白马厂区职工确权房项目合作协议》，就涉案地块确权房建设的合作模式、利润分配、项目运营等事项进行约定。 2016年4月25日，宏蔚公司与银盾公司向交易中心提交《WL2015-3-3号国有建设用地使用权竞买申请书》《国有土地使挂牌出让竞买报价单》《地块联合竞买协议书》等资料，申请竞买WL2015-3-3号国有建设用地使用权。其中竞买申请书载明的报名单位为宏蔚公司与银盾公司，竞买报价单的竞买人栏由宏蔚公司与银盾公司共同署名盖章。 2016年4月27日，交易中心向银盾公司、宏蔚公司出具武交易土〔2016〕6号《成交确认书》。2017年3月8日，原武隆区国土局作出武隆国土房管发〔2017〕9号《取消竞得资格通知》。2017年4月7日，原武隆区国土局向银盾公司、宏蔚公司作出武隆国土房管发〔2017〕19号《解除成交确认通知》。2017年5月23日，原武隆区国土局发布公告，就WL2015-3-3号国有土地的部分地块重新公开出让。 另补充查明，武隆区移民局将涉案确权房还建安置保证金2000万元转交给移民开发公司，移民开发公司在征得银盾公司同意后，用涉案确权房还建安置保证金支付了银盾公司违规收取购房款等部分债务。2017年1月-3月，移民开发公司经银盾公司确认，用涉案确权房还建安置保证金代支该公司其他费用326.4万元。2017年8月8日，原武隆区国土局向重庆市武隆区人民政府作出《关于清退重庆市银盾房地产开发有限公司违规收取购房款的请示》（武隆国土房管文〔2017〕215号），载明：银盾公司于2015年11月至2016年9月期间，向110户违规收取购房款997.4万元（申请退款的为109户，共997.3万元），并通过促销及其他活动方式向17户购房户收取中间费36.3万元，建议由其提供清退人员名单及金额，由武隆区移民局在涉案确权房还建安置保证金中支付。2017年8月24日，原武隆区国土局向武隆区移民局作出《关于将重庆银盾公司违规收取的购房款在白马确权房还建安置保证金中进行清退的函》（武隆国土房管函〔2017〕142号），商请武隆区移民局将前述费用在本案所涉确权房还建安置保证金中向业主清退。2017年8月28日，原武隆区国土局向移民开发公司作出《委托书》，委托移民开发公司将银盾公司在白马盛世华城项目中违规收取群众购房款中间费共计1033.6万元在涉案确权房还建安置保证金中向业主清退。 2018年4月11日，宏蔚公司和银盾公司向原武隆区国土局提交《请求返还安置保证金和土地出让金的申请书》，载明在土地挂牌期间，宏蔚公司按照挂牌公告要求，用自有资金缴纳了2000万竞买履约保证金、2000万元确权房还建安置保证金、1000万元土地出让金，请求原武隆国土局将2000万元确权房还建安置保证金和1000万元土地出让金返还给宏蔚公司，对于2000万元竞买履约保证金待行政诉讼案件裁判后另行主张。2018年4月23日，原武隆区国土局回复宏蔚公司，对其请求不予支持。2018年5月11日，宏蔚公司单独向武隆区移民局提交《请求返还安置保证金的申请书》，请求武隆区移民局将2000万元确权房还建安置保证金返还给宏蔚公司。 2018年12月7日，宏蔚公司向南川区法院提起本案行政赔偿诉讼，请求人民法院判令原武隆区国土局返还该公司为竞买武隆县WL2015-3-3号国有建设用地所缴纳的5000万元资金并赔偿利息损失。因原武隆区国土局在原审诉讼过程中向宏蔚公司返还了2620万元，宏蔚公司遂变更本案赔偿请求为：1.判令原武隆区国土局向宏蔚公司返还该公司为竞买武隆县WL2015-3-3号国有建设用地所缴纳的人民币2380万元(含竞买履约保证金2000万元、土地出让金380万元)；2.请求原武隆区国土局自2016年4月26日起以人民币2000万元为基数，向宏蔚公司按中国人民银行同期存款利率支付利息至付清之日止；自2016年5月11日起以人民币380万元为基数，向宏蔚公司按中国人民银行同期存款利率支付利息至付清之日止。 又补充查明，2018年4月17日，武隆区法院在执行李梅、湛传明等与银盾公司、重庆市银盾建设工程集团有限公司建设工程施工合同、借款合同五案中，以（2018）渝0156执551号之二执行裁定，扣留并提取银盾公司（宏蔚公司）在移民开发公司处的保证金（应付款）400万元到该院账户。2018年5月18日，移民开发公司通过重庆农村商业银行转账的方式向武隆区法院拨付389万元扣留款。宏蔚公司不服该裁定，向该院提出书面异议，该院审查后作出（2018）渝0156执异55号执行裁定，驳回异议申请。宏蔚公司遂以银盾公司和李梅为被告提起案外人执行异议之诉，经一二审后，本院于2019年8月30日作出（2019）渝03民终708号民事判决，判决不得执行宏蔚公司因参加联合竞买涉案土地使用权而向武隆区移民局缴纳（在移民开发公司处）的确权房还建安置保证金400万元。其裁判理由是：第一，宏蔚公司与银盾公司组成的联合体不是独立承担责任的单独主体，宏蔚公司与银盾公司对外共同共有涉案款项因联合竞买无效而构成失去权利基础；第二，银盾公司对该款并未取得所有权等民事权利，该案所涉确权房还建安置保证金系由宏蔚公司向武隆区移民局指定账户缴纳，该款项并未进入银盾公司的银行账户或交付给银盾公司，银盾公司也未履行联合竞买协议义务或支付对价；第三，宏蔚公司是涉案款项民事权益的享有者，《还款协议书》对涉案款项的民事权利属于宏蔚公司进行了明确约定，且银盾公司在诉讼中明确表示其对涉案款项不主张权利。2019年9月20日，武隆区法院根据（2019）渝03民终708号民事判决，将在移民开发公司处实际扣留的389万元退还至移民开发公司账户。 再补充查明，2019年6月4日，市四中法院作出（2019）渝04破申2号民事裁定书，裁定受理申请人李德成对被申请人银盾公司的破产清算申请，指定重庆市彭水苗族土家族自治县人民法院（简称彭水县法院）受理该案。2019年10月11日，彭水县法院作出（2019）渝0243破5号决定书，指定重庆经纬资产清算有限公司为银盾公司的破产管理人。 在二审庭审中，宏蔚公司表示其基于本赔偿案件获得人民法院支持的本金、利息部分，将会在本案《还款协议书》所涉（2017）渝04执75号执行案中予以抵充。武隆区规自局对于本案赔偿诉求所涉2380万元中扣除四笔有争议的款项后的余款48.3854万元应当返还给宏蔚公司，不持异议。 因涉及行政机关机构改革，原武隆区国土局国土资源管理职能整合到武隆区规自局。 本院查明的其他事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有该条规定侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。本案，生效判决已认定交易中心对宏蔚公司与银盾公司联合竞买作出的竞买资格确认行为、成交确认行为无效，原武隆区国土局作出的取消竞得资格行为无效。申请竞买人因前述无效行政行为缴纳的款项应依法予以返还，不能返还的应当予以赔偿。机构改革后，该赔偿责任由继续行使原武隆区国土局相关职权的武隆区规自局承担。 结合二审各方当事人意见，归纳本案二审争议焦点如下：一、本案的赔偿对象是宏蔚公司还是宏蔚公司与银盾公司；二、武隆区规自局主张其不负赔偿责任的四笔款项理由是否成立；三、本案是否计算利息损失。 关于争议焦点一本案的赔偿对象问题。 宏蔚公司与银盾公司以联合体的形式申请竞买涉案国有土地使用权并缴纳涉案资金，宏蔚公司作为联合体之一，在涉案行政行为被确认无效且银盾公司对涉案资金不主张国家赔偿权利的情况下，宏蔚公司可以单独提起诉讼主张国家赔偿。且，本案已查明涉案资金来源于宏蔚公司自有资金，涉案行政行为被确认无效后其实际利益受损者为宏蔚公司。故，本案赔偿对象可单独确定为宏蔚公司。至于宏蔚公司和银盾公司因联合竞买产生的其他债权债务纠纷，应由双方另行处理，本案不予处理。 关于争议焦点二武隆区规自局主张其不负赔偿责任的四笔款项理由是否成立的问题。 第一笔380万元系原武隆区国土局因协助人民法院执行在土地出让金中扣留的款项，武隆区规自局认为协助人民法院执行系依法进行，不应返还该笔款项。对此，本院认为行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，原武隆区国土局对无法返还该部分款项并无过错。宏蔚公司已对该部分执行扣留款项提起执行异议之诉，目前尚未审结。故，本院对宏蔚公司针对该笔款项提出的赔偿请求暂不予支持，待法院对执行异议之诉作出生效判决后，宏蔚公司可根据相应裁判结果另案主张该笔款项的赔偿。 第二笔389万元系移民开发公司协助人民法院执行在确权房还建安置保证金中扣留的款项，武隆区规自局主张不应返还该笔款项，理由与第一笔款项不应返还的理由一致。对此，本院认为，本院（2019）渝03民终708号民事判决书已经判决不得执行宏蔚公司因参加联合竞买涉案土地使用权而向武隆区移民局缴纳（在移民开发公司处）的确权房还建安置保证金400万元，武隆区法院因此实际执行扣留的389万元已执行回转到移民开发公司账户。故，武隆区规自局主张其不应返还该笔款项的理由因事实基础发生改变而不成立，该笔款项应当返还给宏蔚公司。 第三笔1033.6万元系原武隆区国土局委托移民开发公司在确权房还建安置保证金中清退银盾公司违规收取的购房款、中间费，武隆区规自局认为清退购房款及委托支付费用等已得到银盾公司同意并受其委托支付，宏蔚公司与银盾公司组成联合体参与竞买，对外应视为一体，对银盾公司在此项目中同意清退购房款及委托支付费用应当视为联合体认同的行为，宏蔚公司不能要求返还。对此，本院认为，第一，原武隆区国土局处置前述款项已发生返还给联合体的法律效果。宏蔚公司与银盾公司以联合体的形式申请竞买涉案国有土地使用权，宏蔚公司向原武隆区国土局账户及其指定账户缴纳的5000万元，即视为联合体已缴纳5000万元。据此，原武隆区国土局将联合体缴纳的资金返还给联合体任意一方也应视为返还给联合体。本案，宏蔚公司、银盾公司申请竞买时向原武隆区国土局提交的《地块联合竞买协议书》约定：由银盾公司作为竞买活动的代表方，全权负责办理与土地竞买活动相关的一切事宜；竞买失败，国土局退还的竞买履约保证金直接退还给宏蔚公司，竞买成功，保证金转为受让地块的定金。该协议仅约定了竞买履约金的返还对象为宏蔚公司，并未对土地出让金和确权房还建安置保证金的返还对象作出约定。同时，两公司亦未提供证据证明双方就其他两笔款项的返还对象作出约定并明确告知原武隆区国土局或交易中心。在两公司申请竞买时未明确表示该部分资金为宏蔚公司用自有资金缴纳且明确告知返还对象应仅为宏蔚公司的情况下，原武隆区国土局亦并无义务审查联合体缴纳资金的真正来源。且，根据协议约定，银盾公司作为竞买活动的代表方全权负责办理与土地竞买活动相关的一切事宜。原武隆区国土局有足够理由相信银盾公司具备联合体的代理权而与其进行法律行为，银盾公司代理行为的法律后果由联合体承担。故，原武隆区国土局经征得联合体代表方银盾公司同意后，在联合体缴纳的确权房还建安置保证金中清偿银盾公司的债务，视为发生将该部分联合体缴纳资金返还给联合体的法律效果。第二，原武隆区国土局在处置该笔款项的过程中不存在过错。本案，原武隆区国土局于2017年3月8日作出《取消竞得资格通知》，通知银盾公司、宏蔚公司决定取消两公司竞得资格，其缴纳的2000万元定金不予退还。取消两公司竞得资格后，因该行政行为尚未被确认为无效而具有拘束力，自此相关行政机关从联合体处获取的1000万元土地出让金、2000万元确权房还建安置保证金即失去占有的事实基础和依据，应返还给联合体。但宏蔚公司、银盾公司在取消竞得资格后，并未及时通过申请或其他方式向武隆区规自局作出确权房还建安置保证金和土地出让金只能返还给宏蔚公司的意思表示。宏蔚公司首先于2017年5月27日通过与银盾公司等签订《还款协议书》来寻求救济，约定由银盾公司就涉案确权房项目向宏蔚公司退还投资款总额人民币5000万元。后，宏蔚公司又于2017年9月12日向南川区法院提起行政诉讼，请求撤销原武隆区国土局作出的取消竞得资格行为。直到2018年4月11日，宏蔚公司和银盾公司才向原武隆区国土局申请返还确权房还建安置保证金和土地出让金，明确提出涉案资金为宏蔚公司用自有资金缴纳，请求返还2000万元确权房还建安置保证金和1000万元土地出让金给宏蔚公司。2018年10月29日，生效行政判决确认原武隆区国土局作出的取消竞得资格无效，成交确认行为、竞买资格确认行为被取消自始无效。此时，涉案代退购房款、中间费及代支其他费用等均已实施完毕。故，原武隆区国土局对在确权房还建安置保证金中清退购房款、中间费及代支其他费用不存在过错。总之，原武隆区国土局处置前述款项发生返还给联合体的法律效果，并未给联合体造成经济损失，且处置并不存在过错，武隆区规自局的抗辩理由成立，其不应承担该笔款项的赔偿责任。宏蔚公司可据其与银盾公司签订的《还款协议书》向银盾公司及连带保证责任人主张该部分资金的赔偿。 第四笔529.0146万元系武隆区规自局主张的移民开发公司征得银盾公司同意后代支的其他费用，不应返还理由同第三笔款项不应返还的理由一致。对此，本院认为，其中对于无证据表明及无银盾公司盖章认可的202.6146万元，不能证明征得银盾公司同意，不能视为发生返还给联合体的法律效果，武隆区规自局应当返还。对于有证据且经银盾公司盖章认可的326.4万元，产生返还联合体的法律效果，理由同第三笔1033.6万元不应赔偿的理由一致，故武隆区规自局对该笔款项不负赔偿责任的抗辩理由成立。 综上，武隆区规自局应当返还宏蔚公司640万元，对380万元协助人民法院执行款本案暂不支持宏蔚公司的赔偿诉求，对视为已返还给联合体的1360万元武隆区规不承担赔偿责任。 关于争议焦点三本案是否计算利息损失的问题。 首先，被诉2380万元资金应为2000万元确权房还建安置保证金和380万元土地出让金，理由同原审法院一致，不予赘述。其次，应返还资金在被不当占有期间产生利息，联合体在此期间受到的利息损失属于直接损失，应予赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按直接损失给予赔偿。自原武隆区国土局作出《取消竞得资格通知》之日即2017年3月8日起，原武隆区国土局对联合体缴纳至其指定账户上的土地出让金和确权房还建安置保证金具有返还义务，对应返还资金从取消竞得之日起至付清之日止产生资金占用利息，联合体对应返还资金被占用受到的利息损失属于直接损失，应包括在赔偿范围内。其中，对于被人民法院执行的380万元，本院暂不予支持其赔偿诉求，故对其被占用的利息损失亦暂不予支持；对于1033.6万元清退购房款和326.4万元代支费用，银盾公司同意在确权房还建安置保证金中支出，已产生返还给联合体的法律效果，原武隆区国土局对该部分资金的处置并无过错，武隆区规自局不应赔偿该部分资金及占用利息损失；对于已被执行回转的389万元，因原武隆区国土局对该协助执行行为并无过错，武隆区规自局不应赔偿389万元被执行扣留期间的资金占用利息损失，其利息损失计算应自2017年3月8日起至2018年5月18日止及自2019年9月20日起至付清之日止；对于应当返还的其余251万元，其利息损失计算应自2017年3月8日起至付清之日止。最后，参照《国家赔偿法》第三十六条第（七）之规定，以中国人民银行同期存款利率为基准计算应返还的640万元在不当占用期间产生的利息损失。 综上，因二审出现新证据导致案件事实发生变化，本院依法予以改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第八十九条第一款第（二）项和《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第（八）项之规定，判决如下： 一、撤销重庆市南川区人民法院(2018)渝0119行赔初17号行政判决； 二、重庆市武隆区规划和自然资源局于本判决生效之日起三十日内返还重庆市宏蔚建筑劳务有限公司640万元资金； 三、重庆市武隆区规划和自然资源局赔偿重庆市宏蔚建筑劳务有限公司640万元资金占用利息损失（该利息以中国人民银行同期存款利率为基准，其中389万元利息计算自2017年3月8日起至2018年5月18日止及自2019年9月20日起至付清之日止；251万元利息计算自2017年3月8日起至付清之日止）； 四、驳回重庆市宏蔚建筑劳务有限公司其他诉讼请求。 本判决为终审判决。 审 判 长  谭   晓   琪 审 判 员  喻   伦   泰 审 判 员  简   元   华 二〇二〇年五月八日 法官助理  张莹书记员张馨月