广东省惠州市中级人民法院民 事 裁 定 书(2020)粤13民终2294号上诉人（原审原告）：罗玉强，男，汉族，1982年12月1日出生，公民身份号码：440************213，住址：广东省韶关市曲江区*************。委托诉讼代理人：魏展谦，广东扬鼎律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘俊凯，广东扬鼎律师事务所实习律师。被上诉人（原审第一被告）：李志年，男，汉族，1962年3月8日出生，公民身份号码：442************51X，住址：广东省惠州市惠城区*******。被上诉人（原审第二被告）：李志灵，男，汉族，1963年10月17日出生，公民身份号码：442************017，住址：广东省惠州市惠城区**************。被上诉人（原审第三被告）：李志忠，男，汉族，1969年8月14日出生，公民身份号码：442************031，住址：广东省惠州市惠城区江北老爹岭****。上述三被上诉人的共同委托诉讼代理人：李伟胜、钟家珂，广东点津律师事务所律师。原审第三人：惠州市惠城区自然资源局，地址：广东省惠州市惠城区********。负责人：陈若能。委托诉讼代理人：李应洋、孙东群，广东伟伦律师事务所律师。原审第三人：惠州市自然资源局，地址：惠州市惠城区********。负责人：袁贵平。委托诉讼代理人：何小静，广东伟伦律师事务所律师。委托诉讼代理人：黎冠麟，广东伟伦律师事务所实习律师。原审第三人：惠州市住房和城乡建设局，地址：惠州市惠城区校园东路34号小区******。负责人：严戈科。委托诉讼代理人：李乾，广东法村律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈伟如，广东法村律师事务所实习律师。上诉人罗玉强因与被上诉人李志年、李志灵、李志忠及原审第三人惠州市惠城区自然资源局、惠州市自然资源局、惠州市住房和城乡建设局房屋买卖合同纠纷一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302民初15271号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人罗玉强的委托诉讼代理人魏展谦，被上诉人李志忠，被上诉人李志年、李志灵、李志忠的共同委托诉讼代理人李伟胜、钟家珂，原审第三人惠州市惠城区自然资源局的委托诉讼代理人李应洋，原审第三人惠州市自然资源局的委托诉讼代理人何小静、黎冠麟以及原审第三人惠州市住房和城乡建设局的委托诉讼代理人李乾、陈伟如到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人罗玉强上诉请求：一、撤销原审裁定并发回重审，或改判由被上诉人依照国家和本市有关规定补缴地价；二、本案的诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、本案案由是房屋买卖合同纠纷，属于民事案件，应确认被上诉人的违约责任。1、被上诉人未就房屋建设和权属的真实信息进行披露，存在重大违约行为。在房屋买卖合同关系中，上诉人的主要义务是支付房款，而被上诉人的义务除了交付房屋并协助办理过户事宜外，还应详细告知所售房屋的具体情况、保证对所售商品房享有完整的产权、提供相关产权资料等义务。根据双方签订的《房屋买卖合同》第十条：“卖方保证出售的房屋没有产权纠纷和债权债务纠纷。因卖方原因，造成该房屋不能办理产权登记或发生债权债务纠纷的，由卖方承担全部责任。”该条款是《房屋买卖合同》的主要条款之一，上诉人也是基于对该条款保障的信赖，才与被上诉人订立合同。然而，直到近年上诉人在办理房屋过户时，才知道被上诉人隐瞒了房屋的违法情形，若上诉人先前知晓，就不会签约购买了。根据《城市房地产管理法》第三十九条的规定，房地产在被转让时，应当按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书。涉案房产是由三位被上诉人共同开发建设的，不可能不知道房屋存在超出批准范围建房的情况。然而，被上诉人不仅没有完成向土地管理部门缴纳土地使用权出让金的义务，也没有履行向上诉人披露房屋建设和权属真实信息的义务，违反了诚实信用原则。2、被上诉人应当承担完善用地手续的违约责任，交付给上诉人一个整体合法、权属完整的房屋。根据《合同法》第壹佰零七条：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”被上诉人作为售房者，应当保证所售房屋整体合法、权属完整。然而，被上诉人交付给上诉人的却是存在权利瑕疵的房屋，违反了双方在《房屋买卖合同》中的约定，被上诉人应当为此承担全部责任。二、原审裁定认定需先经土地管理行政部门处理，属于事实认定不清。1、在本案确定责任主体前，要求先经土地管理行政部门处理无法解决实际矛盾纠纷。行政部门之所以未对被上诉人作出“处罚决定”，是因为本案双方存在责任主体争议。若坚持要求行政部门先行处理，必将导致该责任主体与行政部门间的纠纷。，不能实际解决本案的矛盾。因此，由法院确定责任主体，行政机关确定行政责任，二者并不冲突。2、退一步讲，即使本案需要行政部门先行处理，第三人惠州市资源资源局也明确答复了应通过补缴地价的形式消除违法情形。本案第三人惠州市自然资源局作为房屋所在地的市级土地主管部门，在即将施行的《关于惠州市**城区国有土地上房屋完善用地手续的处理意见》中明确提出了解决超出原土地批准面积建房问题的办法，那就是：按照基准地价补缴超建部分的土地出让金。而且，其在此前给上诉人的《国土资源信访事项告知书》中、在一审庭前提交的答辩状中，在一审开庭过程中，都明确表示：该房屋在完善超建部分的用地手续后，可以申请办理不动产权证。涉案房屋寂静建成近二十年，入住的各位业主也已取得了合法的《房地产权证》，经过惠州市自然资源局的权威指引，涉案房屋完全可以通过补缴土地出让金以消除对规划实施的影响。三、原审裁定适用法律错误，房屋的违法状态完全可以通过补足地价的形式予以消除，被上诉人应对此采取补救措施。根据《广东省自然资源厅关于印发加快处理不动产登记历史遗留问题指导意见的通知》第十项：“已取得房屋所有权属证书，房屋的幢基底涉及跨宗地，当事人申请不动产登记的，不动产所在地的县级以上政府应组织自然资源管理部门对涉及宗地按照房屋与宗地对应一致原则进行分割、合并或调整边界处理，不动产登记机构依据处理结果办理登记。”即房屋的违法状态完全可以通过补足地价的形式予以消除，原审裁定适用《土地管理法》第七十六条属于适用法律错误。四、上诉人提起本案的目的，是确定被上诉人为承担完善超占部分的用地手续的责任主体。1、本案矛盾源头明朗，解决方法清晰，原审裁定认为可能出现“法院代替行政部门处理行政行为”的情形缺乏事实依据。本案矛盾的源头，是上诉人无法以其合法的《房地产权证》办理《不动产权证》或过户登记手续。引起这个矛盾的原因，本案第三人惠州市自然资源局已在答辩状中明确解释：“经对惠州市惠城区**************迎福居进行权集调查，涉案房产超出用地红线范围而建房，建房范围与用地范围不一致，存在违法建房的情形，故而无法办理转移登记。”同时，惠州市自然资源局也明确提出了解决办法：“先向惠城区自然资源局申请完善超占部分的用地手续，再向答辩人（惠州市自然资源局）申请办理不动产权证。”至此，本案所需解决的问题已十分明确，那就是：确定超出批准范围建房的责任主体，再由其按照惠城区自然资源局和惠州市自然资源局的要求完善超占部分的用地手续。至于如何申请、土地出让金几何、多久完成等具体办理问题，由行政机关确定，法院仅需确认承担此义务的责任主体即可。2、被上诉人是完善超占部分的用地手续的责任主体。超出批准范围建房的违法行为，在被上诉人建房之初便开始存在。之所以现在才提，并不是因为政策的变化，而是因为经过惠城区自然资源局的全面排查，直到近期才在发现被上诉人这一隐蔽的违法行为。根据《不动产统一登记有关问题的处理意见》第四条第二项第1目：“土地存在违法用地行为的，由国土资源主管部门会同有关部门对原开发商依法依规处理，督促其补办用地手续和补缴土地出让金。”三位被上诉人作为涉案房屋的建设方，显然是承担完善超占部分的用地手续责任的法定主体。而且，经过法庭的询问，被上诉人李志忠也当庭确认同意补缴地价以解决本案纠纷。综上，原判认定事实不清，适用法律错误，本案是民事纠纷，被上诉人隐瞒房屋权属情况的行为属于重大违约，应当承担违约责任，其实现违约责任的方式是采取补救措施，完善超占部分的用地手续，交给上诉人一个整体合法、权属完整的房屋。请求二审法院改判支持上诉人的上诉请求。被上诉人李志年、李志灵、李志忠答辩称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。二、本案是因《不动产登记暂行条例》颁行而产生的，答辩人已全面履行了与上诉人签订的《房屋买卖合同》约定的全部义务，不存在任何违约的行为。答辩人在与上诉人签订了《房屋买卖合同》后，向上诉人履行了交付房屋的义务，并依照当时施行的《房屋登记办法》为上诉人办理了不动产登记并成功将该房过户至上诉人名下，全面履行了约定的义务。在《不动产登记暂行条例》颁行前，该房屋再次进行转让过户登记是不存在任何问题的。三、本案属于历史遗留问题，且应先由人民政府处理，但本地人民政府至今尚未出台处理该等问题的规定，相关处理意见现处于意见征集阶段。根据《广东省自然资源厅关于印发加快处理不动产登记历史遗留问题指导意见的通知》精神，各地级以上市、县（市、区）政府要尽快建立解决不动产登记历史遗留问题的专门工作机制，针对不动产登记工作中遇到的普遍性问题，制定出台处理历史遗留问题的法规或改革性文件，妥善处理行政区域内各类不动产登记历史遗留问题。但案涉房屋所在的惠州市或惠城区人民政府至今仍然没有就处理该等问题正式制定出台有关规定。因此，上诉人请求答辩人补缴地价或完善用地手续也是没有任何法律依据的。现《关于惠州市**城区国有土地上房屋完善用地手续处理意见》已处于意见征集阶段，处理相关历史遗留问题的工作已经在积极推动中。因此，本案争议的历史遗留问题依法应当在《处理意见》正式出台后首先通过人民政府进行处理。综上，请求人民法院依法驳回上诉人的上诉。原审第三人惠州市惠城区自然资源局答辩称，一、答辩人不应该是本案的第三人，被答辩人列答辩人为第三人错误。根据《土地管理法》第五条、《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》第一条“市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构。”以及《行政复议法》第十五条“在没有法律法规或者规章授权的情况下，派出机构以自己的名义作出具体行政行为时，不具备诉讼主体资格，只能由排除该机构的行政机关参加行政诉讼。”的规定，以及现行的土地管理、矿产资源法律法规或者规章，没有明确规定国土资源管理分局、国土资源管理所可以以自己的名义作出具体行政行为。故根据依法行政的原则，派出机构不能以自己的名义作出其他具体行政行为、参加行政诉讼等。对于行政机关在没有法律法规或者规章规定的情况下，授权派出机构、内设机构或者其他组织行使行政职权的情形，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。2019年答辩人经改制挂牌成立，而在2011年、2017年，答辩人仍是惠州市自然资源局的派出机构，不能以自己的名义参加诉讼。同时，本案系上诉人与被上诉人房屋买卖合同纠纷。答辩人的利益均不因判决结果受到侵害，答辩人与本案并无因果关系。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十六条，答辩人并非适格的第三人。故不应列答辩人为本案第三人。二、惠州市自然资源局作出的房屋登记及无法办理被答辩人房屋过户行为均符合当时法律规定。原审已查明，在2011年房屋登记时，原审被告提交的登记材料符合《房屋登记办法》的法律规定，依法应当予以登记。2017年因涉案房产存在超出原批准范围的土地上建房违反了《不动产登记暂行条例》，导致被答辩人提交的申请无法办理。惠州市自然资源局的两次行政行为均符合法律规定，并无不当支持。三、就答辩人的问题，惠州市自然资源局已正式函复被答辩人。2018年，对于被答辩人对无法办理不动产权证的情况，惠州市自然资源局已经出具解释。《关于李伟文反应购房无法办理不动产权证的复函》，惠州市自然资源局已明确告知李伟文，平安街迎福居的业主应先向答辩人出申请完善超占部分的用地手续，再想惠州市自然资源局申请办理不动产权证。原审第三人惠州市自然资源局提交情况说明，根据《中共惠州市委、惠州市人民政府关于进一步理顺市政府与惠城区人民政府、仲恺高新区管委会事权关系的通知》（惠市委【2019】27号）的规定，原市不动产登记中心（市房产交易所）已整体下放至惠州市惠城区自然资源局，双方已于2020年1月1日正式交接。因本案房屋买卖纠纷的具体负责部门为不动产登记中心，根据上述文件的规定，我局并非适格第三人。原审第三人惠州市住房和城乡建设局答辩称，1、根据《民事诉讼法》的相关规定，第三人是指对他人争议的诉讼标的享有独立请求权，或者虽无独立请求权，但案件的处理结果与其具有法律上的利害关系，而参加到原告、被告已经开始的诉讼中进行诉讼的人。也就是说，第三人参加诉讼的依据是对原被告争议的诉讼标的认为有独立请求权的，或者案件处理结果可能与其有法律上的利害关系的，而具体至本案，答辩人与涉案的民事争议无关，对于本案的处理结果也是没有法律上的利害关系，因此，答辩人在本案中并不具备作为第三人参加诉讼的条件。2、被答辩人起诉所述的涉案不动产是否违规超建、是否可过户给案外人，以及上诉所称是否需对土地用地存在违法行为进行处置等问题，经过2018年12月的惠州市机构改革后，答辩人已不具备处置上述问题的行政职权。因此，答辩人与本案纠纷无关。原审原告罗玉强向一审法院起诉请求：一、因被告超出原批准范围建房，存在违法建房的情况，请求法院判令被告按照第三人的要求向第三人完善超占部分的用地手续，并全额补交地价8万，以让该房屋违法因素消除，原告房屋可顺利过户；二、判令被告向原告支付自起诉之日起至诉讼请求实现日止的违约金（违约金的计算按年6%，以购房价总额226500元为标准计算）。三、本案的诉讼费由被告承担。一审法院认定事实：2010年12月10日，原告罗玉强与第一被告签订《房屋买卖合同》，合同约定，原告向第一被告购买位于惠州市*********的“迎福居”第六层1号房；房屋总价按套计为总款人民币226500元，该房价款已含被告为原告的办证费用；同时还约定，第一被告保证出售的房屋没有产权纠纷和债权债务纠纷，因第一被告原因，造成该房屋不能办理产权登记或发生债权债务关系的，由第一被告承担全部责任。合同签订后，原告依约定支付了全部购房款226500元，第一被告向原告交付了房屋。2011年7月27日，原告办理了房产过户登记手续，证号：粤房地权证惠州字第**。涉案房产的楼房是第一被告李志年、第二被告李志灵、第三被告李志忠开发建设，房屋及占用土地原为第一、第二、第三被告以及李志明（已故）共有，由第一被告转让给原告。2017年，原告欲出售上述房屋，因国家政策调整实行两证合一，涉案房产存在超出原批准范围的土地上建房，原告申请办理房屋过户给案外人时被第三人拒绝。2018年5月7日，惠州市国土资源局发出惠市国土资函（2018）793号《关于李伟文反映购房无法办理不动产权证的复函》，该复函载明：小金口街道平安街迎福居的业主在2010年与李志年、李志灵、李志忠、李志明（已故）四兄弟签订了房屋买卖合同，于2011年9月在市房管局办理了房产证，现在有业主因过户办理不了不动产权证的情况。据我局核实，导致现办不了不动产权证的原因是超出原批准范围建房，存在违法建房的情况，所以需要先向城区国土资源分局申请完善超占部分的用地手续后再申请办理不动产权证。2018年6月12日，惠州市国土资源局惠城区分局发出惠城国土资函(2018)471号《国土资源信访事项告知书》，该告知书载明：经调查了解，小金口街道平安街迎福居存在超建及超建所占土地权属来源不清的问题。要解决此问题，需提供是否符合城市规划要求的依据外，还需提供土地权属来源依据，包括是否属于国有等情况。如符合城市建设规划，又属于国有建设用地，经我局处罚后可按全额补交地价后完善用地手续。至于超建多少面积的问题，需通过实地测量才可确定。一审法院认为，涉案房屋不能办理过户手续系因土地使用权存在问题造成的，涉案房产超出用地红线范围而建房，建房范围与用地范围不一致，存在违法建房的情形，故而无法办理转移登记。违法建房首先涉及到建设用地，该被占的土地性质是集体土地还是国有土地，根据土地的不同性质，处理方法也不同。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第二款“超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”以及第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”的规定，违法建房必须依法处理后才能转让他人，对于涉案房产是否存在限期拆除或是否完善补交地价，是一个独立的行政管理行为，原告提出“全额补交地价8万”没有法律依据，人民法院不能在民事诉讼中代替土地管理行政部门处理诸如罚款、补交土地出让金等行政行为。原告请求被告完善超占部分的用地手续以及支付违约金的诉求，应先由土地管理行政部门处理后，再根据违约所造成的损害结果，双方进行协商或提出诉讼予以解决。涉案房产存在违法建房的情形，原告未经土地管理行政部门处理就提起诉讼不符合民事案件受理的条件，依法应当驳回原告的起诉。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条的规定，裁定如下：驳回原告邹有坤、赵琴的起诉。原告预交案件受理费900元，予以退回。二审期间，双方当事人均未提交新证据。本院经审理查明：一审认定事实清楚，本院予以确认。本院经审理认为，本案系房屋买卖合同纠纷，根据各方当事人在二审中的上诉和答辩意见，本案争议的焦点是：一审法院驳回上诉人的起诉是否正确。根据查明的事实，涉案房屋由被上诉人开发建设转让给上诉人，并已办理房产过户手续。现涉案房屋因土地使用权存在问题、涉案房产超出用地红线范围建房，建房范围与用地范围不一致而无法办理转移登记。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第二款“超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”以及第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”的规定，以及根据原审第三人发出的《复函》及《国土资源信访事项告知书》内容，涉案房屋涉及到违法建房，必须依法处理后才能转让他人，对于涉案房产是否限期拆除或者经处罚后完善补缴地价，属于行政部门的行政管理行为，人民法院不能在民事诉讼中代替土地管理行政部门处理诸如罚款、补缴土地出让金等行政行为。上诉人与被上诉人之间的纠纷，应先由土地管理行政部门对涉及的违法建房进行处理后，再就履行《房屋买卖合同》发生的纠纷通过协商或诉讼予以解决。因此，一审法院认定上诉人未经土地管理行政部门处理即提起诉讼不符合民事案件受理条件并无不当，本院予以维持。综上所述，上诉人的上诉请求无理，本院予以驳回。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  周 娟审 判 员  于海砚审 判 员  胡 江二〇二〇年五月十四日法官助理  马晓曼书 记 员  蒋妍妮