贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔23行初271号原告梅游，男，1975年12月24日生，汉族，贵州省兴义市人，农民，住贵州省兴义市。委托代理人胡宝岭、杜红梅，北京京平律师事务所律师。代理权限：特别授权。被告兴义市人民政府，住所地贵州省兴义市市府路**。法定代表人田涛，市长。委托代理人何瑞。代理权限：特别授权。被告兴义市人民政府兴泰街道办事处，住所地贵州省兴义市文化路**。法定代表人岑国仲，主任。委托代理人王显兴。代理权限：特别授权。二被告之共同委托代理人刘洋，贵州心达律师事务所律师。代理权限：特别授权。原告梅游诉被告兴义市人民政府、兴义市人民政府兴泰街道办事处（以下简称兴泰街道办）土地征收行政协议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告梅游诉称，原告为原兴义市黄草坝镇××村**（以下简称原××村**）村民。因兴泰新区项目用地，包括原告在内的村民承包的土地被征收，征收土地时政府承诺为村民预留部分土地。2006年3月9日、2006年4月17日，兴义市人民政府黄草街道办事处（以下简称黄草街道办）分别与原××村二组签订《征收土地协议书》及《补充协议》。其中，《征收土地协议书》第三条明确预留出40亩土地，《补充协议》明确增加预留土地12亩，总计预留土地52亩。上述预留地在性质上应为政府征收承包土地之后，返还给各承包人口用于保证承包人口基本生活水平的生计用地。但《征收土地协议书》及《补充协议》签订之后，本居民小组在没有召开会议讨论决定，也没有充分征求小组成员意见的前提下，滥用职权与赣兴房地产开发有限公司签订《协议书》，将其中15.8亩预留地交由后者开发；2013年8月16日，兴泰街道办与贵州华联房地产开发有限公司签订项目建设协议，项目占地范围也包含了大部分预留地。这说明预留地的占有、使用、收益以及处分的权利依然是政府部门在行使，预留地既没有实现真实有效的划拨，也没有真正用于保证承包人口的基本生活水平，而是被政府部门及本小组个别负责人用于谋取一己私利，与划拨预留地的初衷严重背离。兴义市人民政府作为县级人民政府，按照《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规的规定，是行使补偿安置及划拨预留地职权的法定主体。兴泰街道办目前仍然在事实上占有、使用、收益以及处分预留地，表明预留地实际上根本就没有真正划拨和发挥应有的效用。为实现划拨预留地的问题尽快解决，并确保预留地真正用于确保各承包人口的基本生计，原告于2019年7月8日向二被告提出书面申请，要求二被告依法为原告安置预留地并赔偿损失。原××村二组共有189个承包人口，每个承包人口需要划拨的预留面积应为183.42平方米（计算方法：52亩×666.67平方米/亩÷189人=183.42平方米）。但截至目前，原告未收到被告作出的任何正式答复，被告也未履行安置预留地的职责，已经构成行政不作为。请求人民法院：1.判决被告限期履行为原告划拨预留地183.42平方米的职责；2.本案诉讼费用由被告承担。被告兴义市人民政府辩称，一、原告主体不适格，依法应驳回起诉。2006年，黄草街道办经兴义市人民政府同意后，与原××村二组签订征收协议，同年还签订了《补充协议》，共计征收土地346.73亩，并按征收土地15%的比例，预留52亩作为该组企业用地和安置失地农户宅基地。2013年8月，在原××村二组148户（总承包户189户）签字同意下，以“带地入股”的方式与贵州华联房地产开发有限公司进行联合开发建设。鉴于自留地的被安置对象是集体经济组织，因此原告提起诉讼主体不适格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，原告的起诉虽已立案，但依法应予驳回。二、本案诉讼期限已过，应依法驳回起诉。原××村二组的土地征收从2006年开始，至2013年兴泰街道办在通过××社区大多数居民签字同意的情况下，将兴泰街道办××社区371.386亩（含原××村二组预留地52亩）土地与贵州华联房地产开发有限公司进行合作开发，多次签订协议内容及过程，原告等人是完全知晓的，且兴泰街道办也多次向原告进行具体说明。即在距离将原××村二组52亩预留地作为集体经济发展用地进行合作开发建设已经6年之久，原告才提起诉讼，早已过诉讼期限。三、本案预留地已交付，原××村二组村民已享受预留地作为集体经济发展用地投资所带来的收益。2019年1月11日，由兴泰街道办××社区、贵州华联房地产开发有限公司、兴泰街道办在××社区各组代表同意的情况下，签订《协议》作为合作开发建设的补充协议，约定由公司按照已开发面积向××社区集体经济组织每年支付租金及过渡费。同月，原××村二组组委会就已经开始对由贵州华联房地产开发有限公司拨付的2019年上半年的租金和过渡费376556.28元进行分配，本次分配共有173户领取。故本案中涉及的预留地作为集体经济发展用地在2019年取得了收益，兴泰街道办已经通过此种方式向各组集体进行交付，××社区各组也实际享受到投资回报。故原告的诉请并不具有实际交付意义。综上，请人民法院依法驳回原告的起诉。被告兴泰街道办的答辩意见与兴义市人民政府一致。经审理查明：2006年3月9日，黄草街道办（甲方）与黄草街道办××村二组（乙方）签订了《征收土地协议书》，约定甲方征收乙方土地共219.19亩，甲方同意从该组总面积中预留出40亩土地，在甲方规划的安置区内，作为村民小组企业用地和安置失地农户宅基地。同年4月17日，双方再次签订《补充协议》，约定甲方除已预留给乙方的40亩土地外，增加乙方集体公益事业用地12亩，共计52亩，作为乙方集体企业用地和无房农户宅基地。2011年3月30日，兴义市人民政府作出兴府发〔2011〕37号《关于处理原兴泰新区开发建设历史遗留问题的决定》，认为原兴泰新区划拨的预留地比例过大，标准不统一，制约新区未来发展，且用途不符合城市总体规划。鉴于原来已经签订协议，按原征地协议预留地比例不变，采用集体经济组织带地入股的方式按城市规划进行集中开发，集体经济组织所享有的资产份额由该组织统一经营管理，进行内部收益分配。2013年8月16日，兴泰街道办（甲方）与贵州华联房地产开发有限公司（乙方）签订《兴义市兴泰新区××社区棚户区改造投资项目建设协议》，约定由乙方对兴泰新区××社区棚户区改造项目进行投资建设。乙方在已建成商品房内整体分配161508平方米（含部分商业）给甲方，停车位返还818个，甲方定向用于该土地拆迁安置补偿。因各种原因，现仅开发利用了204.062亩（全部在××社区），剩162.3743亩土地尚未拆迁，也未交公司开发。2019年1月11日，兴泰街道办事处××社区（甲方）与贵州华联房地产开发有限公司（乙方），在（丙方）兴泰街道办事处的见证下，签订了《协议》，对缺额的面积进行了明确和处理，并交付返租以及租金和过渡费的支付进行了约定。2019年7月7日，原告向被告兴义市人民政府邮寄了《划拨预留地申请书》。另查明：原××村二组即为现在兴泰街道办××村五组。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民法人或者其他组织有权提起诉讼。本案中，原告起诉请求为：“判决被告限期履行为原告划拨预留地183.42平方米的职责”，虽字面表述为履行职责，但从预留地183.42平方米的具体请求、计算方式，以及上诉状中关于政府承诺为村民预留部分土地，并签订协议，明确预留土地52亩的陈述来看，原告的请求是基于2006年3月9日、2006年4月17日，黄草街道办分别与原××村二组签订的《征收土地协议书》和《补充协议》中，黄草街道办约定预留52亩预留地的基础，原告按照××村二组有189个承包人口，计算出每个承包人口应划分到183.42平方米。即，原告提起诉讼的基础是征收土地协议，本案是要求履行征收土地协议之纠纷。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第一款规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。首先，2006年形成的涉案《征收土地协议书》和《补充协议》，签订双方分别为黄草街道办和原××村二组，原告虽为原××村二组集体经济组织成员，但签订协议的主体是集体经济组织，而非原告个人，即原告并非协议相对方；其次，除协议各方当事人外，协议之外的第三人针对行政协议提起诉讼时，应当考察该第三人的合法权益是否因行政协议的签订和履行受到了法律意义上的实际影响。涉案预留地，全称应为“集体经济发展预留地”，是指政府因建设需要，对农村集体所有的土地实施征收后，提供给被征地集体经济组织一定数量的建设用地，作为村集体经济发展和无宅基地村民住宅建设之用，其目的是保障被征地农民基本生活和长远生计，发展壮大集体经济。即集体经济发展预留地应归属于集体，由集体经济组织具体管理。如何管理、如何经营、如何分配等，均由集体经济组织自行决定，并不由征地方直接分配到农户个人。据此，涉案协议的履行与否并不对原告个人产生法律意义上的实际影响。综上所述，原告作为个别村民，无权提起关于要求被告履行划拨预留地之约定义务的诉讼。梅游个人无提起本案诉讼的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告梅游的起诉。诉讼费不予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  陈颜虹审判员  王幼封审判员  张国斌二〇二〇年五月二十六日书记员  舒应莲