河南省洛阳市洛龙区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0311行初29号原告：曾利晓，女，汉族，1983年2月6日生，户籍地：洛阳市洛龙区，现住河南省洛阳市洛龙区。委托诉讼代理人：马江河，男，汉族，1976年11月11日生，住河南省洛阳市洛龙区，关系，特别授权。被告：洛龙区关林街道办事处，住所地：洛阳市洛龙区关林镇北路，统一社会信用代码：1141031106382658X5。负责人：焦志纯，主任。委托诉讼代理人：王德礼，河南智翔律师事务所律师，特别授权。第三人：洛阳市洛龙区关林街道办事处槐树湾村村民委员会，住所地：河南省洛阳市洛龙区龙门大道南环路交叉东北方槐树湾村村委会。负责人：陈店庄，村委会主任。委托诉讼代理人：郭丰天，河南智翔律师事务所律师，特别授权。原告曾利晓诉被告洛龙区关林街道办事处（下称关林街道办）第三人洛阳市洛龙区关林街道办事处槐树湾村村民委员会（下称槐树湾村委会）请求确认不履行法定职责违法一案，2020年3月26日本院审查立案，后依法组成合议庭，2020年5月7日公开开庭审理本案。庭审中原告曾利晓委托诉讼代理人马江河，被告关林街道办委托诉讼代理人王德礼，第三人槐树湾村委会委托诉讼代理人郭丰天到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告曾利晓诉称：2019年5月19日，原告因不服洛龙区关林街道办事处槐树湾村村委会以村规民约强制要求本村妇女（包含原告）合法生育子女缴纳人口增容费方能落户本村的行为，依法向洛龙区关林街道办事处以邮政挂号信形式发起投诉,请求关林街道办事处履行法定职责，责令槐树湾村村委会改正违法村规民约，退还原告直接经济损失一万元。因关林街道办事处不作为，2019年8月26日，原告向其上级机关洛龙区人民政府依法邮寄《行政复议申请书》，请求依法确认被告关林街道办事处法定期限不作为行为违法；责令关林办事处10日内履行法定职责；责令关林街道办事处槐树湾村村委会退还收取申请人的1万元人口增容费。2019年9月18日，原告收到洛龙区人民政府于9月6日作出的“洛龙复决[2019]17号”行政复议决定书，书中载明：“……被申请人在接到本决定书之日，60日内履行其法定职责。”被告仍拒不履行行政复议决定书，原告再次向洛龙区人民政府提出书面申请，11月25日洛龙区人民政府作出洛龙政复责(2019)01号《责令履行行政复议决定通知书》，要求关林街道办对原告2019年5月19日邮寄的投诉信依法作出书面答复。2019年11月26日，被告向原告作出“答复”驳回原告投诉请求。原告不服，理由如下：一、“答复”程序违法，认定事实不清，第三人以村规民约向原告收取人口增容费违反国家法律法规。被告作出的“答复”未对原告投诉信所描述的客观事实进行回应亦未进行采信，违反了《河南省行政执法条例》第二十五条：行政执法机关应当依照法定程序，全面、客观、公正、及时地收集证据。第三人向原告强制收取人口增容费违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条：任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。“河南省实施《中华人民共和国妇女权益保障法》办法”第二十二条：村民会议或者村民代表会议在制定村民自治章程、村规民约或者讨论决定土地权益、集体经济组织收益分配等事项时，应当依法维护妇女的合法权益。第三人制定人口增容费顾名思义是因本村增加人口容量所产生的村集体公益性费用，但原告家只有父母亲三人户籍在村内，原告只有二个女儿落户本村，原告丈夫并未落户槐树湾村，难道第三人要求原告家必须绝户才能符合第三人村规民约规定？且人口增容费只针对槐树湾村女性，男性无论生育多少子女均不增容，第三人的规定不仅荒唐且违反了党和国家男女平等基本方针政策。二、村规民约如违反国家法律法规，被告有依法调解或责令改正的法定职责。《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十五条：违反本法规定，以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的，或者因结婚男方到女方住所落户，侵害男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等权益的，由乡镇人民政府依法调解；“河南省实施《中华人民共和国妇女权益保障法》办法三十六条：违反本办法第二十二条规定的，由乡（镇）人民政府或者街道办事处依法调解；……。”《村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”据此，村民认为村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定侵犯其人身权利、民主权利和合法财产权利的，有权请求乡、民族乡、镇的人民政府行使行政监督权，有管辖权的乡、民族乡、镇的人民政府具有履行法定监督职责的义务，未履行监督义务，即构成不履行法定职责，因关林镇人民政府被撤销后由关林街道办事处继续其职权，根据《行政诉讼法》二十六条：“……行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”三、被告具有行政主体资格。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”。街道办事处作为市辖区或者不设区的市人民政府的派出机关，虽然不是一级人民政府，但在授权范围内具有独立承担责任的行政主体资格，可以作为行政诉讼的被告。故此，关林街道办具有行政主体资格。四、被告具有赔偿责任。被告在2013年3月就已经得知第三人以村规民约强制收取本村妇女生育子女人口增容费的行为，被告本应当依职权主动履行责令改正的法定职责却拒不履行，在原告多次申请被告履行职责未果后又提起行政复议，洛龙区人民政府作出洛龙复决(2019)17号行政复议决定书后，被告仍拒不履行复议决定，原告向复议机关投诉后，被告才作出不作为“答复”，其以上不作为行为严重侵害了原告的合法权益。根据《法释〔2018〕1号》最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十八条：因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。被告应当依法作出赔偿。五、最高人民法院（2017）最高法行申5824号判例明确被告具有法定职责。2019年5月19日原告寄给被告的投诉信中，附有类似本案案情的（2017）最高法行申5824号判例以供被告参考，且根据最高人民法院于2019年10月11日公布的“关于建立法律适用分歧机制的实施办法”【法发（2019）23号】精神，被告具有监督村规民约的法定职责。综上，原告现依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《法释〔2018〕1号》最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释，最高人民法院（2017）最高法行申5824号判例，【法发（2019）23号】指导精神，依法向人民法院提起诉讼，请求确认被告作出的《关于对曾利晓行政复议申请的答复》不履行法定职责行政行为违法；判决被告赔偿因其不履行法定职责对原告所造成的经济损失壹万二千元整。原告曾利晓向本院提交以下证据材料：1、原告身份证。证明：原告主体适格。2、人口增容费收据。证明：槐树湾村侵犯原告合法权益。3、行政履责申请书。证明：原告投诉要求被告履行法定职责。4、关林街道办事处《关于对曾利晓行政复议申请的答复》。证明：关林街道办事处不作为。5、（2017）最高法行申5824号指导案例。证明：最高人民法院对村委会以村规民约侵害妇女合法权益的指导案例，被告有相关法定职责。6、洛龙法复决字[2019]17号行政复议决定书。证明：洛龙区政府曾责令被告针对原告投诉信限期作出书面答复。7、原告户口本、原告父亲户口本，证明大女儿落户时间为2012年7月7日，而非第三人开具收据时间。证明：被告答复书认定事实错误。8、二胎证，证明原告合法生育二女儿，并未超生；9、河南省政府官网刊登的保护妇女权益相关报道，证明原告诉讼请求符合法律规定。被告关林街道办辩称：一、答辩人作出的行政复议答复书内容合法合理、程序合法合规。原告曾利晓诉称2019年9月18日收到洛龙区政府作出的“洛龙复决[2019]17号”行政复议决定书，书中载明：“被申请人在接到本决定书之日60日内履行其法定职责”，根据行政复议决定书中的相关内容，答辩人需要履行的职责是向原告答复关于出嫁子女及所生子女需缴纳人口增容费的村规民约事项，答辩人已经于2019年11月25日向原告曾利晓作出答复，并多次向其解释原告向村委会缴纳的一万元人口增容费，是原告所在村的村民委员会依据本村相关情况制定的村规民约，是否合理、合法应当由村民或村民委员会自己完善和修改，并没有相关法律、法规制约。因此，答辩人作出的答复行为程序合法，内容合理。二、答辩人不应当赔偿其经济损失。原告要求答辩人赔偿因不履行法定职责造成原告的经济损失一万两千元，该诉求没有任何法律依据。首先，答辩人已经充分履行了法定职责，对原告反映事项进行了答复；其次，答辩人也不应当赔偿其经济损失，原告缴纳的一万元人口增容费是其所在的槐树湾村村委会所收取，并非答辩人收取，而且原告缴纳的一万元人口增容费的行为与答辩人是否履行职责以及如何履行职责之间没有直接的因果关系，因为收取人口增容费的约定属于村民自治范畴内的村规民约，答辩人没有权利和义务要求其修改；最后，原告诉称的一万两千元经济损失并非其经济损失，根据2013年3月15日槐树湾村的村委会会议记录显示，5000元的人口增容费是享受福利待遇的前提，原告当时已经缴纳，享受了相关的福利待遇，现在却要求退回，不符合诚实信用原则，答辩人不应当赔偿原告任何经济损失。综上所述，答辩人已经合法、合规履行了法定职责，原告要求的经济损失也没有任何法律依据，请求法院驳回其诉讼请求。被告关林街道办向本院提交如下证据：1、市中级人民法院（2019）豫03行初499号行政判决书；证明：关林街道办于2019年11月25日作出《关于对曾利晓行政复议申请的答复》。2、会议记录；证明：收取人口增容费的内容是槐树湾村自己制定的村规民约，与答辩人没有关系。第三人槐树湾村委会述称：同意被告人答辩意见。第三人槐树湾村委会未向本院提交证据。经过庭审交换证据，原、被告及第三人质证、认证，查明以下案件事实：原告曾利晓系槐树湾村村民，2012年1月9日与马江河登记结婚，婚后户口未迁出。2012年6月12日，婚生大女儿马梦涵（后更名为马钰涵）出生，为其办理入户手续时，槐树湾村委会按照村规民约约定的“凡出嫁女所生子女需入户我村，必须每人缴纳5000元，方可享受村民同等福利待遇”，收取人口增容费5000元。2013年4月8日，槐树湾村委会出具收款收据，载明系付曾庆林外孙女马梦涵人口增容费5000元。2016年10月22日，婚生二女儿马梓涵出生，再次缴纳5000元人口增容费为二女儿办理入户手续。2019年5月16日，原告曾利晓向关林街道办提出行政履责申请，请求确认槐树湾村委会所制订的村规民约中有关出嫁女及所生子女需要缴纳口增容费决定违法，并责令槐树湾村委会限期改正；责令槐树湾村委会退还因违法行为对曾利晓所造成的经济损失一万元。关林街道办收到申请后，未作出答复。为此，曾利晓向洛龙区政府递交行政复议申请书，请求依法确认关林街道办法定期限内不作为行为违法；责令关林街道办10日内履行法定职责；责令槐树湾村委会退还收取原告的1万元人口增容费。2019年9月6日，洛龙区政府作出洛龙法复决字[2019]17号《行政复议决定书》，要求关林街道办在接到本决定书之日，60日内履行其法定职责。关林街道办未按要求期限履行，原告曾利晓再次向洛龙区政府提出申请。2019年11月25日，洛龙区政府作出洛龙政复责[2019]01号《责令履行行政复议决定通知书》，责令关林街道办在接到通知书于12月10日前履行职责。2019年11月25日，关林街道办作出《关于对曾利晓行政复议申请的答复》，对原告曾利晓反映的“槐树湾村嫁女合法生育子女需要向村委会交纳人口增容费5000元方可落户”的情况进行答复。曾利晓收到该《答复》后不服，向本院提起行政诉讼，请求确认关林街道办作出的《关于对曾利晓行政复议申请的答复》不履行法定职责行为违法；判决被告赔偿因其不履行法定职责对原告所造成的经济损失12000元。本院认为：行政主体不履行法定职责是指行政主体在履行其行政管理职能的活动中，对于已经接受对方申请，要求其履行职权范围相一致的法定职责而明示拒绝履行或者不予答复的行为。本案原告庭审中请求确认关林街道办不履行法定职责行为违法，针对此主张，合议庭反复确认其诉讼请求，曾利晓坚持诉讼请求为确认关林街道办不履行法定职责行为违法。被告关林街道办作出的《关于对曾利晓行政复议申请的答复》，实际就是对原告曾利晓所反映的“槐树湾村嫁女合法生育子女需要向村委会交纳人口增容费5000元方可落户”情况进行的书面答复，履行职责中所做的答复内容是否适当，不是履行法定职责案件的审查范围。原告请求确认被告不履行法定职责行为违法，并请求赔偿相应的损失，没有事实及法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经合议庭评议，判决如下：驳回原告曾利晓的诉讼请求。本案受理费50元，由原告曾利晓承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省洛阳市中级人民法院。审 判 长  杨洪璞人民陪审员  蔡荣森人民陪审员  王亚卫二〇二〇年五月二十日书 记 员  晁宁宁