广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行终35号上诉人（原审原告）陈树信，男，汉族，1936年9月18日出生，住广东省吴川市**********，公民身份号码440************910。委托代理人李兴华，男，汉族，1960年8月10日出生，住广东省吴川市********，公民身份号码440************915。被上诉人（原审被告）吴川市住房和城乡建设局，住所地：广东省吴川市***********。法定代表人陈康养，局长。委托代理人吴志，吴川市房产管理所副所长。委托代理人龙航明，广东佳业律师事务所律师。上诉人陈树信因与被上诉人吴川市住房和城乡建设局一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初162号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明，涉案两处房屋位于吴川市*********、59号，1994年10月26日吴川县人民政府颁发《房屋所有权证》，证载:所有权人为吴川县房地产管理局，所有权性质是全民，所有权来源是接管，证号分别为粤房字第2015672号、粤房字第26203**。2019年4月15日，吴川市住房和城乡建设局书面通知陈树信，内容为：陈树信：黄坡镇红卫路57号、59号房屋为国有资产，属市政府委托我局（原吴川市房产管理局）统一管理的公产房，你于2018年8月对该房屋非法占用，经我局工作人员多次劝告，至今仍未搬离，这一行为已涉嫌违法。此外，黄坡镇红卫路57号、59号房屋已属D级危房，存在严重的安全隐患，不宜居住，现通知如下：1、限你于本通知发出的七天之内（即2019年4月21日前）搬离该房屋并搬清属于你的个人物品。2、若逾期搬离，我局将采取必要的强制措施，一切法律责任后果由你承担。3、对你长期占用我局房屋而未缴纳相应租金的行为，我局保留追缴租金的权利。陈树信对该《通知》不服，遂提起本案诉讼。原审认为，本案属于行政命令纠纷。根据原、被告双方的诉辩意见，本案焦点问题为：一、本案是否属于行政案件受案范围；二、吴川市住房和城乡建设局作出涉案《通知》是否有事实和法律依据。关于焦点问题一，本案是否属于行政案件受案范围的问题。吴川市住房和城乡建设局认为其向陈树信发出涉案《通知》是基于其是涉案房屋的权利所有人，其行使的是民法上的排除妨碍之请求权，该行为是民事行为，不是行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围的意见，经查，涉案两处房屋属于公产房，其所有权、收益权、处分权均归国家所有，吴川市住房和城乡建设局受政府委托代表国家对公产房进行统一管理，权力来源是基于其行政管理职能，具有行政管理的特征，而不是简单的依据其是房屋的权利所有人，因此是行政行为，而不是民事行为。由于涉案《通知》限期陈树信搬离涉案房屋，显然对陈树信的权利义务产生影响，因此是可诉的具体行政行为，故本案属于行政诉讼案件受案范围。关于焦点问题二，吴川市住房和城乡建设局作出涉案《通知》是否有事实和法律依据问题。根据该院查明的事实，陈树信在无任何权利依据的情况下对涉案公产房予以占有，吴川市住房和城乡建设局作为涉案公产房管理机关，有权要求陈树信限期搬离，因此，吴川市住房和城乡建设局作出涉案《通知》有事实和法律依据，应予支持。综上所述，陈树信请求撤销吴川市住房和城乡建设局作出的吴建城（2019）128号《通知》的具体行政行为，理据不足，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回陈树信的诉讼请求。案件受理费50元，由陈树信负担。上诉人陈树信不服原审判决，向本院提起上诉称：一、湛江经济技术开发区人民法院(2019)粤0891行初162号的行政判决书，其所判决的事实是凭想象，不是凭事实理由判决的，上诉人在一审起诉书提出的证人有李木生、邱永钦、李生、李亚统，一审法院对上述证明人没有调查就不予采信，作出驳回判决不公平。二、新中国成立后，政府将两涉案房屋交当时的财政局接管，财税分设，分别成立财政局、税务局后，两涉案房屋由房管局接管，于1994年涉案房屋均登记在吴川县房地产管理局的名下，房屋所有权证证号分别为粤房字第2015672号和粤房字第26203**现房管局与住房和城乡建设局合并后两涉案房屋由吴川市住房和城乡建设局接管，本案判接管的经过没有依据（没有上管下接的手续）。三、判决上诉人于2018年8月强行住进涉案房屋没有证据证明，上诉人是长期性放物和居住的。四、被上诉人所发的通知是根据《中华人民共和国物权法》第九条、第三十四条、第二百四十三条规定的返还原物请求权，要求物权占有的上诉人返还房屋，被上诉人行使返还原物请求权是为了恢复原物的占用，是民事行为，该《通知》中“若逾期搬离，我局将采取必要的强制措施，一切法律后果由你负责”是不确立的，尚未发生行为，证实了被上诉人的通知是违法的。五、被上诉人向原审法院提交了粤了粤房字第20156**所有权证和粤证和粤房字第26303**有权证，在庭审过程中，上诉人和代理人提出是假手续，假证据，没有接管来源单位和相关工作人员的手续，是被上诉人的法定代表人写上的新笔迹，故原审判决严重不公正。实质上本案被上诉人提交的证据资料都是弄虚作假的手续，司法部门应该要追诉的，不应支持。六、原审判决认定涉案两处房产是公产房，那么什么叫公产房呢？“公产房是指国家（中央政府或地方政府、城市政府）以及国有企业、事业单位投资兴建、销售的住宅，在住宅未出售之前，住宅的权属归国家所有，公产房也称共有住房、国有住宅”。而上诉人的房屋是祖辈的房屋（木屋盖瓦）根本与公产房不相符，怎么判决为公产房呢？上诉人提供了黄坡镇处理意见书予以证明。综上所述，原审法院认定事实不清，适用法律不当，作出的判决是错误的，请二审法院给予纠正，并支持上诉人的上诉请求：1、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初162号行政判决并支持上诉人的诉讼请求；2、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人吴川市住房和城乡建设局辩称：一、我局是涉案公产房的权属人，房屋归我局所有。根据《中华人民共和国物权法》第九条“不动产物杈的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记”的规定，我局已取得涉案公产房的《房屋所有权证》，具有对世效力和排他效力，房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益和处分权利的唯一合法凭证。涉案公产房所有权证号分别证号分别为粤房字第2015672号、粤房字第26203**的所有权人均为我局，房屋应归我局所有。二、陈树信虽主张涉案公产房系其祖辈的私人财产，但其未能提供涉案公产房所有权归其所有的书面权属凭证，仅提供了证人证言予以证明，证据明显不足，法院不应支持。陈树信在原审时主张该房屋是其祖辈在民国时期经营的商铺，系其祖辈的私人财产，并提供李木生、李生、邱永钦、李亚统四人出具的证明，陈树信既未向法院申请证人出庭作证，在庭审时四人未得到法院准许均无正当理由不出庭，也没有接受过当事人的质询，这四份证人证言也得不到其他证据的佐证，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第三项“下列证据不能单独作为定案依据：……（三）应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言”的规定，陈树信提供的证人证言不能作为定案依据。又根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第二项“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：……（二）鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言”的规定，我局在原审时提交涉案两处公产房的《房屋所有权证》原件是经过登记的书证，而陈树信仅提供证人不出庭的证人证言复印件且无其他证据佐证，我局提供的证据证明力明显大于陈树信提供的证据的证明力，法院应对陈树信提交的证人证言不予采信。三、陈树信主张他是长期性放物和居住的事实不属实。1992年11月至2010年8月，原吴川县房产管理局将涉案公产房租给李智敏使用，李智敏曾用涉案公产房经营“吴川市黄坡粵西皮鞋厂”，吴川市黄坡粵西皮鞋厂于1900年9月9日在湛江工商局注册挂牌成立，其工商注册登记地址为广东湛江市吴川市**********。后来，2010年8月，原吴川市房产管理局检测涉案公产房为D级危房后便不再出租，作危房封存。四、本案案由是行政命令纠纷，而不是不动产登记纠纷。陈树信因不服我局作出的吴建城[2019]128号《关于限期搬离房屋的通知》而向原审法院提起的行政诉讼，所诉的是我局作出吴建城128号《关于限期搬离房屋的通知》的行为，而在陈树信的行政上诉状中请求确认涉案公产房归其所有与本案无关。另外，陈树信在上诉状中所称公产房含义与法律规定不一致，《广东省公有房产管理条例（修正）》第二条规定了“公房是指依法收归国有和国家、地方、企业投资建购的全民所有制的房屋”，以及《湛江市公有房产管理试行办法》第二条规定了“公有房产，包括依法没收和桉规定接收归公的，以及国家、地方投资建购的房产，国家机关、团体、部队、事业、企业单位自管的房产”。综上所述，陈树信在无任何权利依据的情况下对涉案公产房予以占有，我局作为涉案公产房的所有权人和管理机关，无论是依据《中华人民共和国物权法》第三十四条“无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求返还原物”的规定行使返还原物请求权，还是依据《广东省公有房产管理条例》第二十五条第三项“对违反本条例的单位和个人，按下列情况，分别给予处理：……（三）单位和个人强占住房者，房管部门或产权单位有权责令其限期迁出，除追收强占期间的租金外，并对单位处以1000元罚款，对个人处以100元罚款。拒不交纳租金的，按第十五条的规定扣缴”的规定，都有权要求无权占有的陈树信返还房屋，责令其限期迁出。因此，我局所作出的吴建城128号《关于限期搬离房屋的通知》有事实和法律依据，原审法院认定事实清楚，证据充分，程序合法，请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判。案经本院二审审理查明，原审判决查明的事实清楚，本院予以确认。另查明，经政府机构改革，原吴川县房地产管理局的行政管理职能由吴川市住房和城乡建设局承继，现不再保留吴川市房产管理局。本院认为，本案的争议焦点系：被上诉人吴川市住房和城乡建设局作出吴建城[2019]128号《关于限期搬离房屋的通知》的行为是否属于行政行为，本案是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第三十四条规定：“无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求返还原物。”第二百四十三条规定：“不动产或者动产被占有人占有的，权利人可以请求返还原物及其孳息，但应当支付善意占有人因维护该不动产或者动产支出的必要费用。”《广东省公有房产管理办法》第二条规定：“公房是指依法收归国有和国家、地方、企业投资建购的全民所有制的房屋。”第三条规定：“各级房管部门是各级人民政府贯彻执行国家的房产方针政策，行使房产管理的职能机构，负责统管公房工作。”第二十五条第三项规定：“对违反本办法的单位和个人，按下列情况，分别给予处理：……（三）单位和个人强占住房者，房管部门或产权单位有权责令其限期迁出，除追收强占期间的租金外，并对单位处以1000元罚款，对个人处以100元罚款。拒不交纳租金的，按第十五条的规定扣缴；”根据上述法律、规章的规定，一方面，被上诉人主张其是涉案房屋所有权人，可以根据《中华人民共和国物权法》第九条第一款、第三十四条、第二百四十三条的规定，要求无权占有人搬离并返还房屋；另一方面，被上诉人作为行使房产管理的职能机构，具有管理公房的行政职权。因此，判断被上诉人作出涉案通知的行为是否属于行政行为的关键在于：被上诉人是基于所有权人身份为维护自身财产权益发出涉案通知，还是基于其公房行政管理职权发出涉案通知。经查，涉案的两处房屋已颁发《房屋所有权证》给吴川县房地产管理局，证号分别为证号分别为粤房字第2015672号、粤房字第26203**质为全民，属于《广东省公有房产管理办法》第二条所规定的公房。经政府机构改革，原吴川县房地产管理局的行政管理职能由吴川市住房和城乡建设局承继，现不再保留吴川市房产管理局，故涉案的两处房屋的所有权已由吴川市住房和城乡建设局承继。上诉人陈树信主张涉案两处房屋是其所有并占用，双方当事人对涉案两处房屋的所有权问题有争议。从吴建城128号《关于限期搬离房屋的通知》的内容看，被上诉人告知上诉人涉案房屋属于其管理的公房，系表明其是涉案房屋的所有权人；告知上诉人涉案房屋已属D级危房并要求上诉人返还房屋，系基于所有权，披露房屋危险状况和行使返还原物请求权。该通知未引用任何法律条文，通知的内容亦不具有强制性，未对上诉人的合法权益产生实际影响，由此可见，该通知属于平等主体之间的民事行为，并非被上诉人为行使行政管理职权而作出的行政行为。原审法院认定被上诉人向上诉人发出涉案通知的行为属于行政行为，理据不足，适用法律错误，依法应予撤销。鉴于被上诉人作出涉案通知属于民事行为，不属于行政诉讼的受案范围，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项关于“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，应驳回上诉人的起诉。综上所述，原审判决理据不足，适用法律错误，依法应予以撤销。上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围，依法应驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销湛江经济开发区人民法院（2019）粤0891行初162号行政判决；二、驳回上诉人陈树信的起诉。本案不收取案件受理费，上诉人陈树信预交的一审案件受理费50元，由湛江经济技术开发区人民法院予以退还；上诉人预交的二审案件受理费50元，由本院予以退还。本裁定为终审裁定。审 判 长 杨纯京审 判 员 吴有文审 判 员 李常红二〇二〇年四月二十七日法官助理 陈小斯书 记 员 周 玥附：适用的相关法律依据及司法解释《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。