河南省新密市人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2019)豫0183行赔初2号原告广东长城建设集团有限公司，住所地广州市越秀区寺右新马路**之8。法定代表人何绍文，该公司总经理。委托代理人耿玉娟、王永豪，河南仟问律师事务所律师。被告新密市自然资源和规划局，住所地河南省新密市西大街**。法定代表人苏松杰，该局局长。委托代理人郑冬霞，该单位法制信访办公室副科长。委托代理人李**，河南京原律师事务所律师。原告因与新密市自然资源和规划局行政赔偿一案，于2019年12月12日向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2020年1月13日公开开庭审理了本案。本案原告广东长城建设集团有限公司的委托代理人耿玉娟、王永豪，被告新密市自然资源和规划局委托代理人郑冬霞、李**，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，广州军区司令部企业管理局（以下简称“广州军区企业管理局”）于1992年以300万元的价格，从新密工业园实业(集团)公司(原名称为中原科技城公司)受让了位于新密市曲梁乡中原科技城(现曲梁科技园区及新密市产业集聚区)密杞公路南侧总计面积1200亩土地的土地使用权。原告（原名称广东长城建设总公司）为广州军区企业管理局的下属企业。广州军区企业管理局购置土地使用权的上述价款实际由原告支付。1992年8月29日，原密县人民政府向广州军区企业管理局颁发了六个《土地使用证》，编号分别为92-271号、92-272号、92-273号、92-274号、92-275号、92-276号，每个《土地使用证》项下土地面积均为200亩，合计1200亩。2016年2月，由于国家设立战区，广州军区被撤销，中央军委成立了广州军区善后工作办公室，负责处理广州军区被撤销后的善后工作。2017年6月7日，广州军区善后工作办公室决定将原广州军区企业管理局名下的新密市1200亩土地使用权及债权债务由原告承继，并全权处理相关事宜。新密市自然资源和规划局未经土地使用权人广州军区企业管理局同意，将广州军区企业管理局所持土地使用权证项下的部分土地使用权出让给河南鼎峰置业有限公司（以下简称“鼎峰置业公司”），并为鼎峰置业公司颁发了编号为豫（2018）新密市不动产权第0002784号不动产权证，土地面积19990.71平方米（折合29.986065亩），用途为城镇住宅。2019年1月24日，郑州市上街区人民法院作出（2018）豫0106行初129号行政判决，判决确认新密市自然资源和规划局为鼎峰置业公司颁发编号为豫（2018）新密市不动产权第0002784号不动产权证的行政行为违法。新密市自然资源和规划局不服上述判决上诉于郑州市中级人民法院，2019年4月8日，郑州市中级人民法院作出（2019）豫01行终363号行政裁定，以经法院传票传唤，无正当理由拒不到庭，按撤回上诉处理。新密市自然资源和规划局（原新密市国土资源局）上述行政违法行为严重侵犯了原告的土地使用权，严重损害了原告的合法权益。原告认为，被告未经土地使用权人广州军区企业管理局同意，将广州军区企业管理局所持土地使用权证项下的部分土地使用权出让给鼎峰置业公司，并为鼎峰置业公司颁发了编号为豫（2018）新密市不动产权第0002784号不动产权证，上述行政违法行为已被法院作出的生效判决确认。被告上述行政违法行为侵犯了原告的土地使用权，严重损害了原告的合法权益。经查询，本案争议的土地使用权所处同等地理位置的市场价格为150万元/亩，被告违法行政行为侵犯原告所享有的19990.71平方米（折合29.986065亩）土地使用权，应按照此土地使用权的市场价格向原告作出赔偿。原告于2019年7月向被告提出行政赔偿申请。被告新密市自然资源和规划局于2019年9月6日作出新密自然行赔决字[2019]1号行政赔偿决定书，作出对原告不予赔偿的决定，该赔偿决定书认定事实违背法院生效判决所确认的基本事实和结论，将原告继受取得的1200亩土地使用权认定为划拨取得，作出不予赔偿决定丧失基本诚信。综上所述，依法提起诉讼，请求：1、撤销被告新密市自然资源和规划局作出的新密自然行赔决字[2019]1号《行政赔偿决定书》；2、判决被告新密市自然资源和规划局按照同等地理位置土地使用权的市场价格（150万元/亩）赔偿原告广东长城建设集团有限公司19990.71平方米（折合29.986065亩）土地使用权损失人民币4497.90975万元。原告广东长城建设集团有限公司向本院提交了以下证据、依据：证据1、郑州市上街区人民法院（2018）豫0106行初129号行政判决书；证据2、郑州市中级人民法院（2019）豫01行终363号行政裁定书。证明目的：新密市自然资源和规划局向鼎峰置业公司颁发的《土地使用权证》登记的土地坐落位置与长城公司享有土地使用权范围重合，导致一块土地出现两个不同的土地使用权人，被郑州市上街区人民法院作出（2018）豫0106行初129号行政判决确认新密市自然资源和规划局为鼎峰置业公司颁发的土地使用权证的行政行为违法。新密市自然资源和规划局上诉后，无正当理由拒不到庭，按撤回上诉处理，郑州市中级人民法院作出（2019）豫01行终363号行政裁定书。证据3、新密市自然资源和规划局行政赔偿决定书；证据4、2018年7月5日，新密市国有建设用地使用权挂牌出让结果公示。证明目的：2019年7月16日，长城公司以郑州市上街区人民法院（2018）豫0106行初129号行政判决书和郑州市中级人民法院（2019）豫01行终363号行政裁定书，向新密市自然资源和规划局申请行政赔偿。赔偿数额的计算依据为：2018年7月5日新密市国有建设用地使用权挂牌出让结果公示。2019年9月6日，新密市自然资源和规划局以长城公司持有的土地使用权证土地使用性质为划拨国有土地，且长城公司未进行开发为由，决定不予赔偿。为此，形成诉讼。被告新密市自然资源和规划局辩称，一、被告作出的新密自然行赔决字[2019]1号行政赔偿决定书事实清楚，证据充分，原告所持有原密县人民政府向广州军区司令部企业管理局颁发的六个土地使用权证上记载的颁发时间为1992年8月29日，被告后来将上述土地中部分土地出让给裤都置业等公司，并为其颁证，长城建设集团不服此颁证行为提起诉讼，法院确认被告为鼎峰置业公司颁发土地使用权证的行政行为违法，但长城建设集团所持有的六个土地使用权证，没有土地档案资料记载，广州军区司令部企业管理局没有与原密县人民政府签订土地出让合同，也没有缴纳土地出让金，颁证后也没有对该土地按照城市规划进行开发、利用、经营和建设、也没有缴纳土地出让金等相关款项，该六个土地使用权证记载的土地使用年限起始日期均为1992年8月27日，没有到期日期，颁证日期为1992年8月29日，在新密市开始办理国有出让土地手续之前，以上事实有相关文件予以证明，故该六个土地使用权证使用性质全民即为划拨国有土地，事实清楚，证据确凿；根据相关法律法规，对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划需求，可以无偿收回并依照相关规定予以出让，因此被告依法作出行政赔偿决定书适用法律正确；根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十三条规定，被告受理长城建设集团的赔偿申请后，在法定期间内审理查明后，作出了行政赔偿决定书并依法送达给长城建设集团，程序合法。二、长城建设集团请求赔偿土地使用权损失，理由不能成立。原告以被告未经土地使用人广州军区司令部企业管理局同意，将广州军区所持土地使用权证项下的部分土地使用权出让给鼎峰置业公司的行政行为违法，侵犯其合法权益为由，向被告提出赔偿土地使用权损失，根据法律规定，被告可以无偿收回广州军区司令部企业管理局所持六个土地使用权证上的划拨土地使用权。虽然被告在收回上述土地使用权时程序上存在瑕疵，但并不影响被告对该土地的合理开发、利用等。因所收回的土地上没有建筑物、构筑物和附着物，被告在收回土地使用权时不应当予以补偿或赔偿。综上，被告作出的行政赔偿决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法且适用法律正确，请求法院依法予以维持。被告新密市自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据：第一组：1.2019年7月16日，广东长城建设集团有限公司向新密市自然资源和规划局提交的《行政赔偿申请书》一份，证明目的：原告广东长城建设集团有限公司向新密市自然资源和规划局提出行政赔偿申请。第二组：2.新密市自然资源和规划局保存的显示用地单位为广州军区司令部企业管理局的《国有土地使用证》存根6份；3.2018年12月26日，新密市自然资源和规划局下发的《关于对广州军区司令部企业管理局持有六本土地性质认定意见的报告》（新密国土资文[2018]420号）文件一份；4.1994年11月1日，新密市人民政府下发的《关于实行城镇国有土地使用权出让和转让制度的通告》（新密政通[1994]3号）文件一份；5.1994年11月9日，新密市自然资源和规划局下发的《关于实施的有关说明》文件一份；6.1994年11月3日，新密市人民政府下发的《关于印发的通知》（新密政[1994]95号）文件一份；7.《新密市自然资源和规划局关于收回并注销[新密国用（92-271至92-276）]的请示》（新密自然资文[2019]24号）文件一份；8.2019年6月13日，新密市人民政府作出的《新密市人民政府关于收回并注销92-271号等6本国有土地使用证的批复》（新密政文[2019]96号）文件一份；9.2019年7月18日，郑州市中级人民法院（2019）豫01行赔初8号行政赔偿判决书一份；10.2019年10月10日，河南省高级人民法院（2019）豫行赔终466号行政赔偿判决书；证明目的：新密市自然资源和规划局受理广东长城建设集团有限公司的赔偿申请后，认真审查了相关证据材料，查阅了相关法律规定，认定原告广东长城建设集团有限公司持有的《国有土地使用证》土地性质系国有划拨土地，且自原告取得该土地使用权后20余年内，其并未对涉案土地进行过任何投入、开发、经营和利用，该事实也已经人民法院生效判决予以确认，故新密市自然资源和规划局可以无偿收回该土地。后经新密市人民政府批复，新密市自然资源和规划局已对涉案国有土地使用证予以注销。第三组：11.新密市自然资源和规划局于2019年9月6日作出的《行政赔偿决定书》一份；12.新密市自然资源和规划局依法向原告邮寄送达《行政赔偿决定书》的快递单一份。证明目的：新密市自然资源和规划局接到原告的赔偿申请后，及时作出赔偿决定，并依法向其送达。经审理查明，1992年广州军区司令部企业管理局从新密工业园实业（集团）公司（原名称中原科技城公司）受让了位于新密市曲梁镇中原科技城（现曲梁科技园区及新密市产业集聚区）密杞公路南侧总计面积1200亩（折合800400平方米）的土地使用权。1992年8月29日，原密县人民政府向广州军区司令部企业管理局颁发了六个《国有土地使用证》，编号分别为92-271号、92-272号、92-273号、92-274号、92-275号、92-276号，每个《国有土地使用证》项下土地面积均为200亩（折合133400平方米），土地使用证存根注明上述六证颁证目的为引进资金、引进项目使用，广州军区司令部企业管理局合法拥有上述土地使用权。2009年7月24日，新密市人民政府将广州军区司令部企业管理局拥有的上述土地使用权中的部分土地使用权对外出让，并为他人颁发土地使用证。2018年8月，原告得知被告将案涉土地使用权中的19990.71平方米（29.99亩）土地使用权出让给鼎峰置业公司，并颁发了豫（2018）新密市不动产权第0002784号不动产权证。2015年6月，广州军区司令部企业管理局查询后发现其《国有土地使用证》项下土地被出让提起诉讼，因诉讼过程中广州军区被撤销，导致其诉讼主体资格不明确，撤回起诉。后中央军委成立广州军区善后工作办公室，负责处理广州军区被撤销后的善后工作，2017年6月7日，该办公室决定将原广州军区司令部企业管理局名下的新密市1200亩土地使用权及其债权债务由广东长城建设集团有限公司承接，并由其全权处理相关事宜。2018年11月6日原告广东长城建设集团有限公司提起诉讼，郑州市上街区人民法院于2019年1月24日作出(2018)豫0106行初129号行政判决，确认新密市国土资源局为鼎峰置业公司颁发豫（2018）新密市不动产权第0002784号不动产权证的行政行为违法;责令新密市国土资源局采取补救措施。新密市国土资源局上诉后，无正当理由拒不到庭，2019年4月8日，郑州市中级人民法院作出(2019)豫01行终363号行政裁定，按撤回上诉处理。2019年7月16日原告向被告提出行政赔偿申请，要求被告就违法颁发豫（2018）新密市不动产权第0002784号不动产权证的行为赔偿原告的经济损失。2019年9月6日被告作出新密自然行赔决字[2019]1号行政赔偿决定书，决定对原告不予赔偿。原告不服，于2019年12月12日向本院提起本案行政赔偿之诉。另查明，2018年11月26日新密市自然资源和规划局（原新密市国土资源局）向新密市人民政府呈报的《关于对广州军区司令部企业管理局持有六本土地性质认定意见的报告》，认为涉案六本《国有土地使用证》土地性质全民即为划拨国有土地，并将新密市人民政府《关于实行城镇国有土地使用权出让和转让制度的通告》(新密政通[1994]3号)、《关于实施的有关说明》、新密市人民政府《关于印发的通知》(新密政[1994]95号)作为该报告的附件。2019年3月11日新密市自然资源和规划局向新密市人民政府呈报《关于收回并注销[新密国用(92-271至92-276)号]的请示》，报请新密市人民政府批准收回并注销广州军区司令部企业管理局持有的六本《国有土地使用权证》。2019年6月13日新密市人民政府针对新密市自然资源和规划局该请示，作出《关于收回并注销92-271号等6本国有土地使用证的批复》(新密政文[2019]96号)，批准收回并注销原密县人民政府颁发给广州军区司令部企业管理局编号为92-271号至92-276号的六本国有土地使用证，请新密市自然资源和规划局接批复后依法收回并注销上述土地使用证。2019年1月22日，原告以新密市人民政府为被告，以新密市人民政府就该批土地的另一颁证行为违法为由，提起行政赔偿诉讼，郑州市中级人民法院作出（2019）豫01行赔初8号行政赔偿判决书，判决新密市人民政府向广东长城建设集团有限公司支付赔偿金25.8万元及其利息，并认定涉案六本《国有土地使用证》项下的1200亩土地总支付款项为300万元，平均每亩2500元，付款时间为1993年6月，涉案土地至出让前未清表，未开发使用，一直由原集体经济组织农民耕种。后河南省高级人民法院作出（2019）豫行赔终466号行政赔偿判决书，对上述判决予以维持。本院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（五）项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合赔偿义务机关已先行处理的条件；第二十九条规定，人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。本案中，原告广东长城建设集团有限公司提起行政赔偿申请，被告新密市自然资源和规划局作出不予赔偿决定，决定不予赔偿，原告在提起诉讼时提交的《行政赔偿决定书》用于证明其赔偿请求已经过行政机关先行处理程序，从而符合单独提起行政赔偿诉讼的条件，故应对原告与被告之间的行政赔偿争议进行审理并作出裁判，原告主张撤销《行政赔偿决定书》的诉讼请求不属于人民法院审理范围，不予处理。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。上述法条从法律层面对闲置土地的行为作出了限制，明确连续两年未使用的，政府可以无偿收回。本案中，原告没有证据证明其曾对上述土地进行过任何的投入、开发、经营和利用，因此对于原告取得土地证20余年、未投资开发利用，而要求按照每亩150万的土地出让市场价格予以赔偿的请求，于法无据，本院不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八款的规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失予以赔偿。本案中，原告的直接损失是其当时为取得土地使用权实际支付的款项及该款项支付以来原告所损失的利息，对此被告应予赔偿。（2019）豫01行赔初8号行政赔偿判决书和（2019）豫行赔终466号行政赔偿判决书，属生效判决，具有法律羁束力，其认定事实及处理结果与本案有直接关联，可以作为本案裁判的依据和参考。原告持有的六本国有土地使用证项下土地共计1200亩，其总支付款项为300万元，平均每亩土地的实际支付款项为2500元，针对本案所涉国有土地使用证项下29.99亩（19990.71平方米）土地，1993年支付的款项应为7.50万元，被告新密市自然资源和规划局应当在返还原告本金7.50万元的基础上，支付原告付款以来上述款项的利息损失。对于利息的计算标准，在没有法律明确规定的情况下，考虑上述款项实际支付时间已逾20年，其间有通货膨胀等因素，按照有利于原告的原则，参照（2019）豫01行赔初8号行政赔偿判决书，本院确定以1993年6月12日以来中国人民银行公布的五年贷款利率的最高值计算原告的利息损失。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第九条、第三十六条第八项之规定，判决如下:一、被告新密市自然资源和规划局于本判决生效之日起三十日内向原告广东长城建设集团有限公司支付赔偿金7.50万元及其利息(利息计算方法:从1993年6月12日起至款项实际支付之日止，以7.50万元为基数，按照中国人民银行自1993年6月12日以来公布的五年贷款利率最高值计算;最后阶段不满五年的，仍按五年贷款利息计算);二、驳回原告广东长城建设集团有限公司的其他诉讼请求。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于郑州市中级人民法院。审 判 长  朱颖军人民陪审员  王彩焕人民陪审员  姚海芳二〇二〇年五月二十六日书 记 员  宋梦蕊附本判决适用的法律法规和依据的条款：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第九条赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：…………（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。