广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤09行终2号上诉人（一审被告）信宜市水口镇人民政府。住所地：信宜市国道路与207国道交叉口东150米。法定代表人何秋菊，镇长。委托代理人郭子铭，信宜市水口镇人民政府工作人员。委托代理人李枝繁，广东前瞻律师事务所律师。被上诉人（一审原告）何强，男，1957年6月19日出生，汉族，住信宜市。委托代理人张华，北京创为律师事务所律师。委托代理人王丙红，北京创为律师事务所实习律师。原审被告信宜市人民政府。住所地：信宜市人民路**市政府大院。法定代表人王土瑞，市长。委托代理人刘都、梁祖泽，均为信宜市司法局工作人员。上诉人信宜市水口镇人民政府（下称水口镇政府）因行政强制拆除及行政复议一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初166号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人负责人梁文副镇长及上诉人的委托代理人郭子铭、李枝繁，被上诉人的委托代理人张华、王丙红以及原审被告的委托代理人刘都、梁祖泽参与在线法庭调查。本案现已审理终结。原审法院查明，何强是广东省信宜市**********民，其于2012年11月6日取得乡字第X号《乡村建设规划许可证》，并在岭上下虾塘村27号建有房屋一幢。上述房屋在广东省罗定至信宜（粤桂界）高速公路（茂名段）建设项目征收范围内。为推进辖区内罗定至信宜高速公路建设，何强与水口镇政府多次就拆迁补偿安置事宜协商未果。2018年11月21日，水口镇政府向何强发出水发[2018]112101号《限期拆除通知书》，认定何强未经批准或未取得规划许可证和用地批准书，不按规划擅自占用位于岭上新屋的土地约159平方米进行建设，限何强于2018年11月26日前自行拆除违法建筑。2018年12月3日，水口镇政府工作人员和云茂高速公路信宜水口段工程建设指挥部办公室工作人员在何强房屋上张贴了内容为敦促何强在2018年12月6日办理拆迁确认手续、自行搬迁的《通知》。2018年12月14日，水口镇政府工作人员和云茂高速公路信宜水口段工程建设指挥部办公室工作人员在何强房屋上张贴了内容为征地拆迁补偿款项以及安置地情况的《告知书》。上述《通知》和《告知书》上的落款单位是云茂高速公路信宜水口段工程建设指挥部办公室。2018年12月21日，在广东省信宜市公证处公证员的公证下对何强房屋内的物品进行清点搬迁后，水口镇政府对何强上述房屋进行了强制拆除。何强不服水口镇政府强拆房屋行为，向信宜市人民政府（以下简称信宜市政府）申请行政复议。信宜市政府受理后，向水口镇政府发出行政复议答复通知书。因案情复杂，信宜市政府决定延长审查期限30天，并将《延长行政复议审查期限通知书》送达何强和水口镇政府。2019年5月12日，信宜市政府作出信府行复﹝2019﹞4号《行政复议决定书》，决定维持水口镇政府作出的具体行政行为。何强不服水口镇政府的强制拆除行政行为及信宜市人民政府的行政复议决定，提起本案行政诉讼，请求确认水口镇政府强制拆除行政行为违法及撤销信宜市政府的行政复议决定。原审法院认为，本案系在涉及云茂高速公路建设项目土地征收过程中，因拆除何强的房屋而发生本案的行政强制争议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第（三）项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”该条虽然是针对国有土地上房屋征收强制执行程序的规定，但对因集体土地征收而引起的房屋及附着物的强制拆除问题，亦可参照。据此，征收集体土地上的房屋，应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。本案中，水口镇政府为推进土地征收工作，在何强未签订征收补偿协议的情况下，不遵循法定的组织实施程序，迳行将涉案房屋认定为违法建筑并强制拆除，其执法目的不是为了严格农村土地的管理使用，而是为了避开法定的组织实施程序，加快拆除进程，属于滥用职权行为。此外，何强已取得乡村建设规划许可证，水口镇政府未能提供充足证据证明何强的房屋属于违法建筑。水口镇政府以何强未取得规划许可证和用地批准书等理由认定何强的房屋属于违法建筑，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条等规定对涉案违法建筑物实施拆除行为。对此，由于农村发展程序以及行政管理的实际情况，农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是一种客观现实，不是农村居民能够克服和解决的。水口镇政府仅作出限期拆除通知书，其未提供向当事人依法送达书面催告书的相关证据，剥夺了何强的陈述权和申辩权；水口镇政府也未依法将强制拆除违法建筑物的内容予以公告。综上，水口镇政府拆除何强房屋的行为，认定事实不清，未履行法定程序，鉴于被诉拆除行为不具有可撤销内容，故应予判决确认违法。信宜市政府收到何强的行政复议申请后，依法进行了立案、审查，并在法定期限内作出行政复议决定书的复议程序合法，但其作出维持水口镇政府行政行为的依据不足，故复议决定应予撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十条第（一）项的规定，判决：一、确认水口镇政府于2018年12月21日强制拆除何强位于信宜市*********的房屋的行政行为违法。二、撤销信宜市政府于2019年5月12日作出的信府行复﹝2019﹞4号《行政复议决定书》。上诉人水口镇政府不服一审判决，上诉至本院，请求依法撤销一审判决并迳行改判驳回被上诉人何强的全部诉讼请求。理由为：一、被上诉人何强户的房屋属于违法建筑，上诉人予以拆除为依法行使行政职责。1、被上诉人何强涉案房屋属于违法建筑。被上诉人本案除提供一份《乡村建设规划许可证》外，未能提供其他合法的申请用地或审批手续等证明，应承担举证不能的法律后果。上诉人认定涉案房屋属于违法建筑，并无不当。而一审法院认为“农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是一种客观事实，不是农村居民能够克服和解决的”，及认为上诉人未能提供充分证据证明被上诉人房屋属于违法建筑，上诉人认定事实不清，显属认定错误。2、上诉人依法享有拆除违法建筑的行政职责。因被上诉人何强房屋手续不完备，属违法建筑，上诉人已于2018年11月21日发出限期拆除通知，限期被上诉人于2018年11月26日前自行拆除房屋，2018年12月3日发出并送达了《通知》给被上诉人户，再次限期被上诉人自行搬迁完毕，2018年12月14日，上诉人再次与云茂高速公路水口段工程指挥部办公室送达《告知书》给被上诉人，告知其积极配合好拆迁工作，期间被上诉人也提供银行账户给云茂高速公路水口段工程指挥部办公室，云茂高速公路水口段工程指挥部办公室已按相关标准将补偿款划入被上诉人的账户。根据《城乡规划法》第六十五条的相关规定，上诉人享有拆除违法建筑的行政职权，上诉人多次限期被上诉人改正并拆除违法建筑，但被上诉人逾期仍未拆除，因此上诉人依法拆除涉案违法建筑。3、涉案房屋拆迁过程经信宜市公证处公证员公证，屋内全部物品放置安全区域，相关证据由公证处存档，被上诉人的权益已充分保障，其合法权益未受到损害。二、拆除被上诉人的房屋具有紧迫性和必要性。1、云茂高速是广东省的重点工程，水口镇内绝大部分云茂高速高路拆迁户的拆迁已完成，被上诉人违法房屋位于云茂高速主干线上，不及时拆迁将会导致高速公路不能按时通车，对本地经济发展产生较大影响，最终损害的是广大人民群众的利益。2、云茂高速计划通车时间是2020年，水口段是云茂高速茂名段的其中一段，征地拆迁工作时间紧任务重。被上诉人的房屋拆迁时间是2018年12月21日，已远滞后于工程建设进程了，严重影响了整个云茂高速茂名段的建设进程。为了广大人民群众的出行便利，拆除被上诉人违法建筑的房屋很有必要。综上，恳请二审法院支持上诉人的上诉请求，为积极作为者正名，让积极作为者继续为党和人民的事业作贡献。被上诉人何强答辩称：一、一审法院认定事实清楚、适用法律准确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。二、被上诉人所建的房屋办有合法的《乡村建设规划许可证》及通过审核，和国土局存放的土地红线规划图，该房屋是被上诉人唯一住宅，属于合法建筑。三、上诉人强制拆除被上诉人房屋，违反《行政强制法》及《土地管理法实施条例》的相关规定，属于违法强拆。四、根据《行政诉讼法》第三十条规定，本案对被上诉人的房屋是否合法应当由上诉人负举证责任，如上诉人不能提供，则由其承担举证不能的后果。原审被告信宜市政府答辩称：本府认同上诉人水口镇政府的上诉理由，被上诉人何强被拆房屋属于违法建筑，且强制拆除涉案房屋具有紧迫性和必要性。被上诉人何强的房屋属于违法建筑是无可争议的事实，被上诉人在向本府提起行政复议时，只提供《乡村建设规划许可证》，无法提供任何用地手续。根据现行土地管理法的规定，被上诉人的房屋属于未经批准非法占用土地，依法应予限期拆除。被上诉人虽提供有《乡村建设规划许可证》，只能证明其建设房屋原来不违反乡村建设规划，但建设规划和用地是两个不同的概念，由不同法律规范调整，符合规划并不能等同于用地合法。本案中，上诉人未办理合法用地手续就建起了房屋，违法用地的事实十分清楚。一审法院认为水口镇政府未能提供充足证据证明被上诉人的房屋属于违法建筑的观点，明显错误。且一审法院认为农村集体土地上房屋普遍存在只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是一种客观现实，不是农村居民能够克服和解决的观念更是错离谱。本案强制拆除被上诉人房屋，是加快建设我省重点建设项目云茂高速公路的需要，也是执行上级党委政府要求的结果，必须不折不扣地完成。二、本府对被上诉人提出的行政复议，严格按照行政复议法的规定履行了行政复议程序，程序合法。本府查明，拆除被上诉人房屋前水口镇政府已多次通知其本人，充分保障了被上诉人的知情、陈述、申辩等权利，征地拆迁补偿款也已划到其本人账户，其合法权益并未受到损害。被上诉人的房屋属于非法占用土地，本不应享有拆迁补偿的权利，现既已得到拆迁补偿，已经是额外得益。故本府不支持被上诉人的复议请求有理有据。三、被上诉人二审中所称的红线图没盖有信宜市规划建设局的印章，上诉人按照土地管理法的规定，对农民建房有审核的权利，被上诉人没有提交用地申请，证明建房没有经过上诉人的用地审批。因此，上诉人认定被上诉人的房屋属于违法用地的事实清楚。四、一审法院认定上诉人应当按照《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第（三）项规定，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定，应向人民法院申请强制执行，但一审法院忽略了本案被上诉人是违法建筑的事实，根据《土地管理法》第四十五条的规定，违法建筑是不予补偿的，法律是为了维护合法建筑。本案不存在征收，因此不存在作出行政决定再申请法院执行。综上，被上诉人的房屋是违法建筑，上诉人实施强制拆除的程序合法，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案虽因云茂高速公路建设项目的土地征收而引发，但水口镇政府对何强房屋实施强制拆除的依据是《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条等相关规定。因此，本案审查重点在于被上诉人何强是否存在违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条的行为以及水口镇政府适用该条款实施强制拆除行为是否正确。《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。因此，在其行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，法律已授予水口镇政府强制执行权。但本案被上诉人对涉案建筑提供有信宜市水口镇村建所于2012年11月6日颁发的乡字第X号《乡村规划许可证》，因此，并不符合《城乡规划法》第六十五条规定的“未依法取得乡村规划许可证”的情形。至于是否符合“未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设”的情形，水口镇政府作出的水发[2018]112101号《限期拆除通知书》仅笼统认定何强“未经批准或未取得规划许可证和用地批准书，不按规划擅自占用位于岭上新屋的土地（耕地）约159平方米进行建设”，并未提供相应证据证明其存在“未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设”的情形。因此，原审判决认定水口镇政府实施的强制拆除目的是避开法定的责令交出土地程序，加快拆除进程、推进国家建设土地征收工作，属于滥用职权并无不当。原审判决确认水口镇政府强制拆除涉案建筑的行为违法，同时撤销信宜市政府维持水口镇政府行政行为的复议决定，处理结果正确，本院予以维持。应当指出的是，由于违法建筑包括违反土地管理以及规划管理两方面法律规定的情况，至于仅取得乡村建设规划许可证是否就能等同为合法建筑，仍需要土地管理部门和规划管理部门各司其职，依据相关规定进行审查认定，否则可能助长农村集体土地上的违法建筑蔓延，不利于乡村规划和用地管理的实施，本院对原审判决相关表述依法予以纠正。综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，判决正确，本院予以维持。水口镇政府上诉请求改判的理据不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人信宜市水口镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 叶 滢审判员 张国平审判员 封桢莉二〇二〇年五月十八日书记员 王晓婷附：本判决适用的相关法律依据1.中华人民共和国城乡规划法第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。2.中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……