河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初866号原告张羽，男，1958年10月20日出生，汉族，住郑州市金水区。委托代理人肖永红，女，1970年5月30日出生，汉族，住郑州市金水区。被告中牟县人民政府，住所地郑州市中牟县商都大街**。法定代表人楚惠东，县长。委托代理人张彪，中牟县林业局工作人员。委托代理人田慧峰，河南明商律师事务所律师。原告张羽诉被告中牟县人民政府行政答复一案，于2019年12月10日向本院提起行政诉讼,本院同日立案后，依法在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张羽及其委托代理人肖永红，被告中牟县人民政府的委托代理人张彪、田慧峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：原告张羽同合伙人李小邦在2007年1月8日与国有中牟县林场签订了《国有林地承包合同》，承包198亩地块位于国有中牟县林场西林区（实际种植面积230亩），承包期为30年。2007年3月12日，李小邦退出合伙。签订承包合同后，原告办理了字号为中牟县刘集乡八一农场的个体工商户营业执照进行经营。原告在承包的198亩土地上和32亩荒地上种植了2万多棵杨树。2008年3月，原告以中牟县刘集乡八一农场的名义提出申请，经中牟县、郑州市林业部门多次勘查、验收，认定八一农场种植林木面积230亩，造林类型为A号（防护林），杨树60×60×60，密度56等。据此，中牟县林业局将八一农场列入《中牟县2008年防沙治沙工程造林小班施工设计表》中，并向郑州市林业局呈送。2009年1月19日，中牟县林业局向原告发放第一年的防风固沙占地补助款39100元。2012年12月26日，原告第一次向被告中牟县政府提出确认其承包的国有中牟林场西林区的198亩林木林种类型为防护林的申请，被告于2013年5月29日作出《关于对申请人张羽申请确认林种类型的答复》，认为198亩林木所在林区的林种类型为用材林区。对此原告提起行政诉讼，2014年6月9日，河南省郑州市中级人民法院作出了终审判决撤销中牟县人民政府作出的《关于对申请人张羽申请确认林种类型的答复》。2014年8月15日，原告第二次向被告提交了230亩划定林种类型的申请书，经过原告申请强制执行，被告于2016年3月4日作出《中牟县人民政府关于对张羽申请林种划分的答复》，仍然认定原告承包的国有中牟县林场西林区230亩的林种类型为用材林，原告对此答复不服提起诉讼，2018年4月9日，河南省高级人民法院判决撤销被告作出的答复，判决被告于判决生效之日起六十日内对原告申请的林种类型进行划定。被告于2018年6月25日第三次作出《关于对张羽申请林种划分的答复》，再次认定230亩林木所在林区的林种类型为用材林。2019年5月31日，河南省高级人民法院判决撤销被告答复并在法定期限内对原告申请的林种类型进行划定，被告于2019年9月4日第四次作出《关于对张羽申请林种划分的答复》。被告第四次作出的《答复》主要证据不足，适用法律、法规错误，应当依法撤销。请求：1.判决撤销被告2019年9月4日作出的《关于对张羽申请林种划分的答复》；2.责令被告重新对原告承包种植的230亩林木林种类型进行划定或者直接判令原告种植的230亩林木林种类型为防护林。3.判令被告承担本案全部诉讼费用。原告向本院提交证据如下：证据材料1、2013年5月29日、2016年3月4日、2018年6月25日、2019年9月4日四份答复书。2、河南省郑州市中级人民法院（2014）郑行终字第86号行政判决书。3、河南省高级人民法院（2015）豫行终00554号行政判决书.4、郑州市中级人民法院（2016）豫01行初258号行政判决书。5、河南省高级人民法院(2017)豫行终1912号行政判决书。6、河南省高级人民法院（2019）豫行终1169号行政判决书。7、2014年8月15日提交的《申请书》。8、《国有林地承包合同》、《声明》和李小邦的说明。9、个体工商户营业执照复印件、税务登记证复印件。10、一份河南省统一财务收款收据和河南省农村信用社邮电费手续费收费凭证。11、《中牟县2008年防风治沙工程造林小班施工设计表》。12、《郑州市森林生态城总体规划摘要》。13、郑州市人民政府关于抓好郑州市风沙源的通知（2019年12月）。证明目的是申请中牟县政府申请是防护林，当时这第一次我都申请给他递交了申请证明我栽了树木是防护林，让中牟县政府答复。被告辩称：一、中牟县政府的答复是向原告张羽公开政府信息的行为，并不创设权利。划分森林种类是林业主管部门根据国家的规定和本级政府的部署所组织，对本辖区内的森林种类进行划分，划分的结果是一种政府信息，这种信息一经认定，是不可更改的，更不可能因一次补偿是按照防风固沙造林占地标准补偿而导致林种发生改变。因此，才形成了本案中原告张羽屡次要求答复，屡次答复后进行诉讼的情形。二、原告所称的林木已经砍伐，原告已经得到足额的补偿且无任何纠纷，现在对于原告所称的已经不存在的林木再进行林种类型划分，确属无本之木。根据郑州市人民政府办公厅郑政办【2007】26号文第三部分，上面所载明中牟县速生丰产的任务3.5万亩，生态景观林任务0.2万亩，生态景观林建设在绕城高速谢庄村以南，机场高速以东，京珠高速以西的夹角趋以常青树、彩叶树为主。这个文件和2008年2月20日郑州市人民政府办公厅郑政办【2008】3号文附表的内容相对应，在该文件附表中对于中牟县的2008年林业生态市建设工程任务表中表述的中牟县确实存在3.7万亩防沙治沙功能的林地，但该林地并非防护林，也就是说承担着该3.7万亩防沙治沙功能的林地是由3.5万亩的用材林，也就是刚才上一个文件所表述的速生丰产林3.5万亩和生态景观林0.2万亩，这两部分构成了防沙治沙功能的3.7万亩的林地，这个是由郑州市政府办公厅的文件予以确认的并且在郑州市林业局证明【2008】20号文件上明确的也指出了3.5万亩和0.2万亩构成该防沙治沙功能林的3.7万。并且在该三份文件中还对0.2万亩的位置进行了确认。0.2万亩是位于绕城高速谢庄村以南机场高速以东，京珠高速以西的夹角区。也就是说除了该0.2万亩在该区域之外的其他3.5万亩林木、均是速生丰产林。原告张羽所提起诉讼，要求确认林种的该部分林地就在3.5万亩。因此结合刚才我们已经提出了两个答辩意见，我们综合认为被告中牟县政府作出的答复是有事实根据，也符合法律规定。综上所述，被告作出的答复事实清楚，证据充分，请法院依法予以驳回原告的诉讼请求。被告中牟县人民政府未在在法定期间向本院提交证据。经庭审质证，本院综合双方当事人在庭审中发表的质证意见，对原告提交的证据的真实性予以认可，对其证明目的将综合阐述。本院经审理查明，认定以下案件事实：2007年1月8日，原告张羽及案外人李小邦与国有中牟县林场签订《国有林地承包合同》一份，约定国有中牟县林场将所属西林区的面积为198亩的林地承包给原告张羽及案外人李小邦，承包期为30年。2007年3月12日，李小邦退出合伙，该林地由原告张羽承包。后原告办理了字号名称为“中牟县刘集乡八一农场”的个体工商户营业执照进行经营。2009年，中牟县因修建绿博园工程，占用原告所承包的林地。2010年8月23日，原告领取该工程范围内的附属物补偿款250万元，并出具保证书一份，称其“在绿博园范围内的附属物及其他设施的补偿款已全部领到位，以后我不再和林场有任何纠纷，做到息诉罢访”。2013年1月16日，原告向被告中牟县人民政府申请，要求被告确认其承包的林木林种为防护林。被告于2013年5月29日作出《关于对申请人张羽申请确认林种类型的答复》，认为原告承包的林地林种为用材林，且原告作为自然人对该块林地重新提出林种类型划分无法律依据。后原告对此答复不服，提起诉讼。2014年6月9日，郑州市中级人民法院作出（2014）郑行终字第86号行政判决书，以被告所作答复主要证据不足，且适用法律错误为由，撤销了被告作出该答复的具体行政行为。2014年8月15日，原告以邮政快递的方式再次向被告法制办递交了划定林种类型的申请书，请求确认其承包的林木林种类型为防护林。被告收到后没有答复。后原告以被告不履行林种划定法定职责，提起诉讼。后郑州铁路运输中级法院作出（2015）郑铁中行初字第9号行政判决书，认为被告具有划定林种类型的职责，被告未在法定期限内作出任何答复，属于行政不作为，确认被告不履行林种划定法定职责违法，责令其于判决生效之日起15个工作日对原告申请的林种类型进行划定。后被告不服，提起上诉。2015年12月24日，河南省高级人民法院作出（2015）豫法行终字第00554号行政判决书，认为一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决驳回上诉，维持原判。2016年3月4日，被告作出《关于对张羽申请林种划分的答复》，认为根据《2003-2012年国有河南省中牟县林场森林经营方案》及《中牟县森林资源规划设计调查报告》公布的内容，原告所承包种植国有中牟县林场西林区的林种类型为用材林。后原告对此答复不服提起诉讼。2017年4月24日，郑州市中级人民法院作出（2016）豫01行初258号行政判决。该判决认为，被告确定原告承包的林木林种类型为用材林，主要依据是《国有河南省中牟县林场森林经营方案（2003-2012）》和《中牟县森林资源规划设计调查报告》公布的内容，即“东、中、西三林区划为商品林经营区”和“中牟县的速生丰产用材林主要分布在刁家乡、郑庵镇、姚家乡、张庄镇等乡镇和国有林场东、中、西林区”。但是，根据前述法律规定，划定林种类型应当根据国家关于林种划分的规定，即“以防护为主要目的的为防护林，其中包括防风固沙林，而以生产木材为主要目的的为用材林”，森林经营方案并不是划定林种类型的必然依据。被告在此前诉讼中提交的《中牟县2008年防沙治沙工程造林小班施工设计表》显示原告承包的林木林种类型为防护林，且林业局在2009年还向原告发放了防风固沙造林占地补偿款，故被告仅根据森林经营方案和森林规划设计调查报告答复确定原告承包的林木林种类型为用材林，显然缺乏事实依据和法律依据，主要证据不足，依法应予以撤销。尽管原告申请林种划定时林木已经不存在，但不妨碍人民政府依照职权对被砍伐之前的林木林种进行划定，被告以原告要求划定的林木已经灭失为由要求驳回原告诉讼请求的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销被告中牟县人民政府2016年3月4日作出的《关于对张羽申请林种划分的答复》，并责令被告中牟县人民政府对原告张羽的申请依法作出行政行为。中牟县人民政府不服提起上诉，河南省高级人民法院于2018年4月9日作出（2017）豫行终1912号行政判决。该判决认为，中牟县人民政府依据《国有河南省中牟县林场森林经营方案（2003-2012）》和《中牟县森林资源规划设计调查报告》将原告张羽申请的林种认定的林木确定为用材林，该认定与中牟县人民政府《中牟县2008年防沙治沙工程造林小班施工设计表》中显示的该林木为防护林以及八一农场收到林业局防风固沙造林占地补偿款的事实相矛盾，且没有对上述事实予以合理说明和解释，本案被诉的《关于对张羽申请林种划分的答复》事实不清，应予撤销，一审判决处理结果正确，依法应予维持。据此驳回上诉，维持郑州市中级人民法院（2016）豫01行初258号行政判决。2018年6月25日，中牟县人民政府作出《中牟县人民政府关于对张羽申请林种划分的答复》，该答复称系为履行（2016）豫01行初258号行政判决的内容所作。该答复认为：对本行政区域内的森林划分种类是本级人民政府和林业主管部门履行行政管理职责的抽象行政行为，是保护和合理利用森林资源具有普遍约束力的行政措施。森林种类划分不是针对个体区域、特定主体的具体行政行为，不能因为公民或者法人的申请行为启动对特定区域森林种类的划分。该答复同时认为：《国有河南省中牟县林场森林经营方案（2003-2012）》和《中牟县森林资源规划设计调查报告》是法律规定的划分中牟县林业林种类型的法定依据，造林设计小班表和收据仅是一种设计行为，同时也不符合《中华人民共和国森林法实施条例》第八条第三款经批准公布的林种改变为其他林种的，应当报原批准公布机关批准的原则。综上所述，（原告）承包的林地位于国有中牟林场贾鲁河林区（西林区）为用材林区。因此，（原告）承包的国有中牟林场西林区林种类型属于用材林于法有据，（被告）不可能依据造林设计小班表和收据就认定为防护林区，也不可能在几千亩的用材林区内单独把（原告）承包的林地划定为防护林区，在没有法律授权和法定依据支撑的情况下，更不可能滥用职权单独划定防护林。我院（2018）豫01行初298号行政判决书判决撤销2018年6月25日中牟县人民政府作出《中牟县人民政府关于对张羽申请林种划分的答复》。中牟县政府不服，提出上诉。2019年5月31日，河南省高级人民法院作出（2019）豫行终1169号终审判决，维持郑州市中级人民法院（2018）豫01行初298号行政判决。2019年9月4日，中牟县人民政府作出《中牟县人民政府关于对张羽申请林种划分的答复》。该答复称：“根据国营河南省中牟林场西林区用材林基本图及上述证据，你所承包的林地位于国有中牟林场贾鲁河林区（西林区），为用材林区，林种类型属于用材林区是有事实根据的。”“2008年，为落实省市林业部门下达的造林任务，县林业局编制了《中牟县2008年防沙治沙工程造林小班施工设计表》，该工程仅为一项造林工程名称而已……。该工程名称和补助款并不是划分林种类型的依据。”“你说承包的林地位于国有中牟县林场贾鲁河林区（西林区），并且将西林区划定为用材林区，均有法律和事实依据……且《2003-2012年国有河南省中牟县林场森林经营方案》、《2013-2022年国有河南省中牟县林场森林经营方案》、和《中牟县森林资源规划设计调查报告》之间编制机构不同，所作出的结论均能够相互印证，均认定为国有中牟县林场贾鲁河林区（西林区）为用材林区。”原告张羽对上述答复不服，提起本案行政诉讼。另查明：1.被告中牟县人民政府在此前诉讼中提交的《中牟县2008年防沙治沙工程造林小班施工设计表》显示：原告张羽的八一农场种植林木面积为230亩，造林类型号为A（防护林），密度为56，种植苗木14168株。2009年1月19日，原告的中牟县刘集乡八一农场出具了收到林业局防风固沙造林占地补偿款39100元的收款收据；2.2002年8月26日，郑州市林业局下发郑林政【2002】94号《关于切实搞好森林资源规划设计调查工作的通知》，决定在全市范围内进行森林资源规划设计调查，通过调查可以查清各县、市、区目前森林资源状况，全面反映当前林业现状，编制科学的经营方案。2003年3月，河南农业大学林园学院和国有中牟县林场共同编制了《国有河南省中牟县林场森林经营方案（2003-2012）》，其中第四章“一、森林经营体系设计”中显示“全场共分为东、中、西、南、北五个经营区。东、中、西三林区划为商品林经营区（其中西、中两个林区有部分经济林）……”2009年5月29日，中牟县人民政府召集县发展和改革委员会、县国土资源局、县水利局等15个单位组成成果评审委员会，对《中牟县森林资源规划设计调查报告》一致同意通过评审。该调查报告4.2.1.1中显示“中牟县的速生丰产用材林主要分布在刁家乡、郑庵镇、姚家乡、张庄镇等乡镇和国有林场东、中、西林区，面积2361.79公顷”。再查明，我院于2019年12月13日向被告邮寄送达起诉状副本等应诉材料，被告于2019年12月16日签收。2020年1月6日，被告向我院提交证据及答辩状，庭审中被告代理人认可逾期提交证据的事实。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。本案被告逾期向本院提交证据，按照法律规定，应视为被诉行政行为没有相应的证据。本案中，被告本次所作的《中牟县人民政府关于对张羽申请林种划分的答复》，相比前三次的回复，虽然此次答复对前述生效判决中认为确定林种类型为用材林的依据不充分及与《中牟县2008年防沙治沙工程造林小班施工设计表》中显示案涉林木为防护林不一致等问题予以了部分回应，但该答复中仅称中牟县2008年防沙治沙工程名称和补助款并不是划分林种类型的依据，对前后矛盾地方的解释和说明并不充分，且无事实依据。前述生效判决已经认定《国有河南省中牟县林场森林经营方案（2003-2012）》只能作为林木林种类型划分的参考，不能作为划分案涉林木林种类型的确切依据。被告本次答复依然主要依据《国有河南省中牟县林场森林经营方案（2003-2012）》《2013-2022年国有河南省中牟县林场森林经营方案》和《中牟县森林资源规划设计调查报告》答复确定原告承包的林木林种类型为用材林，显然缺乏事实依据和法律依据，主要证据不足。综上，被告所作《中牟县人民政府关于对张羽申请林种划分的答复》依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：一、撤销被告中牟县人民政府2019年9月4日作出的《中牟县人民政府关于对张羽申请林种划分的答复》；二、责令被告中牟县人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告张羽的申请依法作出行政行为。案件受理费50元，由被告中牟县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十五份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇二〇年五月十九日书记员 张 林