江西省万年县人民法院行 政 判 决 书（2020）赣1129行初11号原告周凌书，男，1956年8月29日出生，汉族，住江西省上饶市广信区。委托诉讼代理人罗贤东，江西金乘律师事务所，一般代理。被告上饶茶亭经济开发区管理委员会，住所地上饶市广信区茶亭镇茶亭工业园区，统一社会信用代码12360921591804472Q。法定代表人童上军，主任。委托诉讼代理人朱开迪，系该单位企业服务中心主任，一般代理。委托诉讼代理人吕国继，江西六尺条律师事务所律师，一般代理。原告周凌书诉被告上饶茶亭经济开发区管理委员会行政协议一案，本院立案后，依法组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭审理了本案。原告周凌书及其委托诉讼代理人罗贤东，被告上饶茶亭经济开发区管理委员会委托诉讼代理人朱开迪、吕国继到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告周凌书诉称，2015年,被告因为经济开发的需要,征收原告的水田、鱼塘等土地,因考虑到原告的历史遗留问题等特殊情况,保护原告的合法权益,在原告签订征收《协议书》时,被告前身上饶经济技术开发区茶亭工业园管理委员会于2015年7月27日作出饶县茶管发(2015)9号《茶亭工业园征地工作协调会议纪要》,会议决定“考虑到周凌书家中的特殊情况,破例允许其享受拆迁户待遇,以成本价落实两直位于320国道北侧的地基共计120平米,除拆迁户外优先安排宅基地。水电费用按拆迁户标准执行。”2016年下半年,被告在完成了宅基地的土地整理后,迟迟不按约定提供宅基地给原告,原告多次催讨未果。于是从2017年开始向上饶县信访局、上饶市信访局信访,要求被告解决宅基地,但是均未得到答复。2017年7月18日原告向江西省信访局进行信访,后上饶县茶亭镇人民政府于2017年8月15日代为信访答复,认为茶亭镇范围内不存在安置地,原告也无法享受安置地政策,故不予提供安置地给原告。但是实际情况是,至今在安置点还有空余的宅基地,但是被告故意不给。被告前身为2009年设立的上饶经济技术开发区茶亭工业园,2016年更名为上饶茶亭产业园并升级为省级产业园,2019年6月经江西省人民政府批准更名为上饶茶亭经济开发区,为上饶市广信区正科级全额拨款事业单位。被告的行为违反了其自身的承诺,是违反行政合同的行为,且其有履行行政合同的能力而故意不履行,为维护原告的合法权益,特向法院起诉，请求：1、要求被告提供120平方米宅基地，由原告支付成本价30000元；2、要求被告补齐按新标准计算的征地款40000元；3、本案的诉讼费用由被告承担。原告周凌书向本院提交了下列证据，第一组证据：1、原告身份证复印件；2、被告统一社会信用代码；3、上饶县茶亭产业园获批省级产业园（凤凰网江西新闻2016年2月17日）；4、江西省人民政府关于同意上饶茶亭产业园更名为经济开发区的函（2019年6月21日）；5、上饶茶亭产业园管理会2019年部门预算（2019年4月12日）；6、上饶茶亭产业园2018年预算；以上证明1、原告的身份情况及主体适格；2、被告的名称经过数次变更成现名，被告属于省级人民政府批准设立的开发区管理机构属于上饶市广信区直属正科级全额拨款事业单位，主要职责是：茶亭产业园规划、建设、开发和管理工作，负责产业发展、企业招商和服务有国有资产管理工作，证明被告的身份情况和主体适格。第二组证据：1、协议（2015年7月）；2、上饶经济技术开发区茶亭工业园管理委员会文件（2015年7月27日）；证明原告由于田地被征收以及历史遗留问题，被告同意给予原告120平方米的地基补偿和按新标准补齐征田款差额等内容，以文件的形式予以了确定。被告如果说没有这个职责，不可能用红头文件发文给原告，如果说被告欺骗原告的话，原告也是不知情的。第三组证据：上饶县茶亭镇人民政府文件（2017年8月15日），证明1、原告自行不停地向被告主张权利，也不断地通过信访的方式向被告主张权利，被告均不履行承诺；2、原告的主张未超过诉讼时效。第四组证据：安置地照片2张，证明1、被告尚有可提供给原告的地基；2、被告不提供地基给原告，有能力履行而不履行，严重违约，对原告合法权益造成严重的损害。被告上饶茶亭经济开发区管理委员会辩称，一、被告并非征收补偿义务主体，被告诉讼主体不适格；二、《茶亭工业园征地工作协调会议纪要》并非补偿行为之依据，不具有强制执行力；三、根据上饶县茶亭镇人民政府答复意见，对原告已补偿到位；四、原告的请求权基础是征收补偿事由，茶亭镇人民政府并非代为被告履行信访，其职能、级别与被告相等为正科级单位均隶属于上饶县人民政府（现更名为广信区人民政府）；五、原告并非被告辖区的村民，被告辖区范围内无宅基地的安置，原告起诉的被告主体不适格；六、会议纪要并非具体行政行为，即使原告以会议纪要侵犯其权益也应当行使的是民事诉讼而非行政诉讼。被告上饶茶亭经济开发区管理委员会向法院提交下列证据：赣府厅字【2016】11号文件；2、赣府厅字【2019】48号文件，证明我们系上饶市广信区人民政府辖区范围内的全额拨款的事业单位。经质证，原告周凌书对被告提交的证据质证如下：1、真实性没有异议，但是对于其中有关职责不是被告所说的，其中第5点可以看管委会具有一个征收和补偿的一个职能；2、真实性没有异议，省政府的文件也要求开发区要落实建设主体责任，所以开发区的职能有一个文件规定。被告对原告周凌书提交的证据质证如下，第一组证据：1、原告身份证，三性无异议，原告的身份证的住址里已经记载为其系上饶县茶亭镇白沙村的村民而并非被告辖区范围内的公民，其直接管理的是茶亭镇人民政府，与被告没有关联；2、被告统一社会信用代码，三性无异议；3、上饶县茶亭产业园获批省级产业园（凤凰网江西新闻2016.2.17），与本案没有关联性并且是网上的下载件，不具有客观性；4、江西省人民政府关于同意上饶茶亭产业园更名为经济开发区的函（2019.6.21），没有异议；5、上饶茶亭产业园管理会2019年部门预算（2019.4.12），三性有异议，即使是下载件应当提供原文下载，茶亭镇的下载件与本案的宅基地没有关联性，也不是本案审理的范畴；6、上饶茶亭产业园2018年预算，和第5号证据的质证意见一样，另外补充（茶亭镇人民政府以及被告的管委会均由财政全额拨款，原告的证明目的当中也认可了其系广信区全额拨款事业单位，原告所在的镇茶亭镇人民政府系广信区全额拨款公务员编制单位，而本案的被告是事业单位）。第二组证据：1、协议（2015.7），原告提供的是复印件，但真实性无异议，对其关联性有异议，协议内容载明的非常清楚，征收的主体是上饶茶亭镇白沙村委会而征地的依据是饶县府的相关文件，而并非被告为征收主体，被告也不具有授权白沙村村委会的征收主体资格；原告的征收款也并非由被告直接支付，为此，原告的征收主体为茶亭镇人民政府辖区范围内的白沙村委会，白沙村委会是依据茶亭镇人民政府授权或上饶县人民政府授权；2、上饶经济技术开发区茶亭工业园管理委员会文件（2015.7.27），真实性没有异议，但是会议纪要并非具体行政行为，不是原告所能适用的作为行政诉讼中的诉讼依据，原告提起行政诉讼的拆迁补偿的问题是拆迁补偿协议，那么拆迁补偿协议主体是白沙村委会；（归纳为：原告诉请的宅基地只能由其所在的村委会或者镇政府安置，被告即使有土地也不能可给原告安置，原告并非被告辖区内的村民，原告已经享有了宅基地不得重复享有多处宅基地。根据原告的该组证据反映出原告的诉讼已经超诉讼时效，原告早在2015年就知道。）第三组证据：上饶县茶亭镇人民政府文件2017.8.15，该份证据的三性无异议，但对证明对象有异议，答复意见的第一页第二行已经记载的非常详细，茶亭镇人民政府在信访答复中已经明确告知原告，原告提及的征收补偿问题的对象为茶亭镇人民政府，而并非本案的被告；在信访答复中的内容也同时记载了，原告已经享有了房屋拆旧建新的安置，根据相关规定既然原告已经享有了宅基地不能同时享有多处的宅基地；该组证据不能证明我们应该补偿4万元，我们也不具有补偿主体资格。第四组证据：照片，三性均有异议，原告在证明对象当中认为只要有地就应当安置这种逻辑是错误的，并不是说可以任意的给原告或其他人使用，土地必须规划后才能做相应的安排。经审理查明，2015年，原告的水田、鱼塘等土地被征收。同年7月27日，原上饶经济技术开发区茶亭工业园管理委员会就白沙村村民周凌书征地补偿事宜召开了协调会，原告参加了该协调会，会后形成了饶县茶管发[2015]9号《茶亭工业园区征地工作协调会议纪要》，加盖了被告的公章。该纪要决定：“1、考虑到周凌书家中的特殊情况，破例允许其享受拆迁户待遇，以成本价落实两直位于320国道北侧的地基共计120平米，除拆迁户外优先安排宅基地。水电费用按拆迁户标准执行。2、被征用水田面积按实际测量为准，补偿标准按照国家最新政策为准，若在2015年12月底前出台了新的征地补偿标准，按新标准补齐。……”。原告以被告未履行会议纪要内容为由向本院具状起诉，请求：要求被告向原告提供120平方米宅基地，由原告支付成本价30000元并补齐按新标准计算的征地款40000元。另查明，1、原上饶县茶亭镇白沙村委会与周凌书签订了征地协议；2、原上饶经济技术开发区茶亭工业园管理委员会已更名为上饶茶亭产业园管理委员会，2019年6月21日江西省人民政府发函（赣府厅字[2019]48号）同意原上饶茶亭产业园更名为上饶茶亭经济开发区。上述事实，有原、被告的当庭陈述及其向本院提交的证据等在卷予以佐证，足以认定。本院认为，2015年，原告的水田、鱼塘等土地被征收。同年7月27日，原上饶经济技术开发区茶亭工业园管理委员会就白沙村村民周凌书征地补偿事宜召开了协调会，原告参加了该协调会，会后形成了饶县茶管发[2015]9号《茶亭工业园区征地工作协调会议纪要》，加盖了被告的公章。该会议纪要决定“1、考虑到周凌书家中的特殊情况，破例允许其享受拆迁户待遇，以成本价落实两直位于320国道北侧的地基共计120平米，除拆迁户外优先安排宅基地。水电费用按拆迁户标准执行。2、被征用水田面积按实际测量为准，补偿标准按照国家最新政策为准，若在2015年12月底前出台了新的征地补偿标准，按新标准补齐。……”等，上述决定内容可视为原、被告达成一致的征收补偿协议。但根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，没有证据证实被告具有征收原告土地的法定职权，同时也没有证据证明县级人民政府委托被告具体实施征收原告土地的工作，故被告于2015年7月27日下发饶县茶管发[2015]9号《茶亭工业园区征地工作协调会议纪要》，决定“1、考虑到周凌书家中的特殊情况，破例允许其享受拆迁户待遇，以成本价落实两直位于320国道北侧的地基共计120平米，除拆迁户外优先安排宅基地。水电费用按拆迁户标准执行。2、被征用水田面积按实际测量为准，补偿标准按照国家最新政策为准，若在2015年12月底前出台了新的征地补偿标准，按新标准补齐。……”等，超出了其法定职权，违反了行政法“职权法定”的原则，故该会议纪要中的上述决定无效。根据《中华人民共和国合同法》的相关规定，无效合同自始没有法律约束力，故原告要求被告继续履行会议纪要的决定内容，不符合法律规定，不予支持。鉴于被告超越职权下发饶县茶管发[2015]9号《茶亭工业园区征地工作协调会议纪要》，存在过错，如给原告造成了损失，应当承担相应的赔偿责任。因本案的原告是主张饶县茶管发[2015]9号《茶亭工业园区征地工作协调会议纪要》的上述决定有效，没有对损失部分进行举证，故原告可以就赔偿事宜另行提起诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十五条之规定，判决如下：驳回原告周凌书的诉讼请求。本案受理费50元，由原告周凌书负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院，并向上饶市中级人民法院预交上诉案件受理费。上诉案件受理费按照不服一审判决部分的上诉请求预交。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（开户银行：上饶市农业银行饶东支行，账号：36×××14，收款单位:江西省上饶市中级人民法院）。审 判 长  张仁忠审 判 员  李占军人民陪审员  王兆雨二〇二〇年五月二十八日书 记 员  彭丽珍