宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院行政判决书（2020）宁0202行初21号原告杨国兴，男，汉族，住石嘴山市。委托代理人杨东（系原告儿子），男，汉族，住银川市。被告石嘴山市自然资源局，地址位于石嘴山市大武口区新区行政中心科技信息中心**。法定代表人王金建，系该局局长。委托代理人马玉红，系该局自然资源调查监测与所有者权益科科长。委托代理人赵海荣，宁夏宁众律师事务所律师。被告宁夏回族自治区自然资源厅，，地址位于宁夏银川市金凤区尹家渠北街**法定代表人马波，系该厅厅长。委托代理人王运霞，系该厅综合法规处二级调研员。委托代理人丁云，宁夏宁人律师事务所律师。原告杨国兴与被告石嘴山市自然资源局、宁夏回族自治区自然资源厅土地行政登记、行政复议一案，于2020年1月16日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月19日受理后，于2020年1月21日分别向被告石嘴山市自然资源局（以下简称市自然资源局）、宁夏回族自治区自然资源厅（以下简称区自然资源厅）送达了起诉状副本、举证应诉通知书及行政机关负责人出庭通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月11日公开开庭审理了本案。原告杨国兴及委托代理人杨东，被告市自然资源局的委托代理人马玉红、赵海荣，被告区自然资源厅的委托代理人王运霞、丁云均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年10月28日，被告市自然资源局对原告杨国兴作出《关于杨国兴土地登记申请的答复》（以下简称《登记申请答复》）。该答复中记载：“1987年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第十七条规定:‘开发国有荒山、荒地、滩涂用于农、林、渔业生产的,由县级以上人民政府批准,可以确定给开发单位使用’。1984年5月1日生效的《宁夏回族自治区土地管理暂行条例》第二十八条规定:‘国家建设需要使用荒山、荒地、滩涂等国有土地,由用地单位提出申请,按本条例有关程序和审批权限进行报批,无偿划拨。用地在三十亩以下,由县(区)人民政府审批;三十亩以上(含三十亩)五十亩以下,由县(区)人民政府审查后,报市(行署)人民政府批准;五十亩以上(含五十亩),报自治区人民政府批准’。1987年4月23日的《石嘴山市人民政府关于土地审批权限问题的批复》(第10号):‘凡占用荒地五十亩,耕地一亩,由市人民政报自治区人民政府审批。’根据上述文件规定,50亩以上荒地的使用权审批权限在自治区人民政府,你所持土地使用权批复文件为平土发(87)54号,时间为1987年5月9日,批复机关为原平罗县土地管理局，批复面积51.3亩。你所持土地批复虽经核实真实存在,但是不符合当时的土地管理法规和市人民政府的相关规定,是否有法律效力需要进一步认定。综上所述,根据《不动产登记暂行条例》第二十二条第(二）款‘违反法律、行政法规规定的’登记申请不予登记,你所提出的土地登记申请不符合登记条件”。2020年1月2日，被告区自然资源厅对原告杨国兴作出《行政复议决定书》，该决定书中记载：“本机关认为,被申请人市自然资源局收到申请人杨国兴提交的《登记申请书》后,依据《不动产登记暂行条例》第十八条‘不动产登记机构受理不动产登记申请的,应当按照下列要求进行查验:(一)不动产界址、空间界限、面积等村料与申请登记的不动产状况是否一致;(二)有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致;(三)登记申请是否违反法律法规规定’进行审核,......（作出）不予登记答复。同时,被申请人答复的程序和时限等也符合《不动产登记暂行条例》规定。综上,被申请人的答复行为认定事实清楚,适用依据正确,程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一)项的规定,本机关决定维持被申请人作出的《登记申请答复》。”原告杨国兴诉称，1987年5月9日，经平罗县人民政府土地管理局批准，原告以行政划拨方式依法取得了51.3亩国有荒地，后对荒地进行了开垦的开发性生产，并于1989年3月22日一次性交纳土地管理费15.4元。2011年，由于石嘴山市汝箕沟沟道箕拦洪库工程建设的需要，大武口区长胜街道办事处分别征用了上述51.3亩土地中的8.06亩和13.5亩土地，通过司法途径原告获得相应的征地补偿款。原告对剩余29.74亩土地向大武口区自然资源局申请不动产登记，该局同意原告继续使用土地，但需由被告一进行审批。原告依据平罗县人民政府土地管理局作出的平土发（87）54号《关于给杨国兴、吴学尧二同志划拨荒地搞开发性生产的批复》文件（以下简称（87）54号划拨荒地批复文件）向被告一申请办理不动产登记，后被告一只向原告送达不动产权籍调查补正材料告知书，而以1984年《宁夏回族自治区土地管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第二十八条的规定为由，于2019年10月28日作出了《登记申请答复》。原告认为，该《暂行条例》第二十八条所规定的内容只适用于国家建设用地，但涉案地从事荒地开垦进行农业开发性生产，被告一作出的行政行为适用法律条款错误，且该《暂行条例》及1987年《土地管理法》第十七条等规定对于从事农业生产开发国有荒地在数量上并没有设定行政审批等限定条件。后被告二受理原告提出的行政复议申请，于2020年1月2日作出的《行政复议决定书》，仍维持了被告一的答复意见。综上所述，为维护自身合法权益，原告诉请法院依法判令：1、撤销石市自然资源局2019年10月28日作出的《土地登记申请的答复》与宁夏回族自治区自然资源厅作出的宁自然资复（2019）4号行政复议决定书;2、判令被告在查明事实的基础上，为原告办理涉案土地登记颁证;3、本案诉讼费由被告承担。诉讼中，原告杨国兴向本院提交并庭审出示的证据（注：均为复印件）如下：证据一、（87）54号划拨荒地批复文件、土地管理费收费票据各一份，证明原平罗县土地管理局于1987年5月9日依据自身职权将位于长胜村51.3亩荒地划拨给原告搞开发性生产，由此原告于1989年3月22日向该局一次性缴纳了土地管理费15.4元。证据二、土地登记申请书一份，证明原告于2019年9月19日向被告市自然资源局提出了土地登记申请颁证的事项。证据三、宁党发[1984]43号文件、宁政发[1985]106号文件、宁党发[1991]10号文件各一份，证明自治区党委、自治区人民政府授权荒地所在县的土地管理部门行使土地的审批权限，及时审查划拨土地；同时，证明平罗县土地管理局是依据上述文件规定的权限作出的（87）54号划拨荒地批复文件，不存在违法。被告市自然资源局辩称，根据“法不溯及既往”原则，未修改的《中华人民共和国土地管理法》第十七条规定、《暂行条例》第二十八条的规定，《石嘴山市人民政府关于土地审批权限问题的批复》(1987年4月23日第10号)（以下简称10号市政府土地审批权限批复）：“凡占用荒地五十亩，耕地一亩，由市人民政府报自治区人民政府审批”。依据上述法律、法规及文件规定，开发使用50亩以上荒地的使用权审批权限在宁夏回族自治区人民政府。经对原告土地登记申请核查，认为其申请不符合法律规定。理由如下：首先，原告所持土地使用权批复文件为平土发(87)54号，时间为1987年5月9日，批复机关为原平罗县土地管理局，批复面积51.3亩。可见，原告申请持有的（87）54号划拨荒地批复文件违反了法律、法规的规定，依法应当不予登记。其次，原告所持土地批复虽经核实真实存在，即使如原告所称不受审批亩数的限制，也是需经过县级以上人民政府批准，而原告持有的批复机关系原平罗县土地管理局，违反了原土地管理法的规定，该批复是否经平罗县人民政府授权，无相应的档案或者证据予以证实。根据《不动产登记暂行条例》第十八条规定，不动产登记机构受理不动产登记申请的，要对“登记申请是否违反法律、行政法规规定”进行核查;第二十二条第一款“违反法律、行政法规规定的”不动产登记申请，不动产登记机构应当不予登记。综上所述，答辩人认为原告所提出的土地登记申请不符合登记条件，答辩人作出的答复及区自然资源厅作出的宁自然资复(2019)4号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法、适用法律得当，应依法驳回原告的诉讼请求。诉讼中，被告市自然资源局向本院提供并庭审出示的证据（注：均为复印件）如下：证据一、（87）54号划拨荒地批复文件一份，证明原告要求对涉案土地申请土地登记提交的申请批复材料，该批复中明确了1987年至1989年5月两年的开发期限，后续使用土地的合法性是否有权限，原告未向被告市资源局提交相应的申请登记材料。证据二、石嘴山市人民政府石政发[1988]124号《关于开展城镇国有土地使用权申报登记的通知》（1988年11月21日）,该通知与10号市政府土地审批权限批复为本局作出答复的法律法规批复及规范性文件，该组证据证明被告市自然资源局作出的答复依法依规。区自然资源厅辩称,我厅完全认同自然资源局的答辩意见。一、答辩人依法履行了法定职责，作出《行政复议决定书》(宁自然资复[2019]4号)的程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条的有关规定，答辩人收到杨国兴的行政复议申请后，在法定期间内受理并及时审查，并于2020年1月2日作出行政复议决定，依法送达双方当事人，答辩人作出的维持行政复议决定在程序上合法。二、市自然资源局作出的《登记申请答复》合法、适当，答辩人的维持行为实体上合法。市自然资源局收到杨国兴提交的《土地登记申请书》后，依据《不动产登记暂行条例》第十八条进行审核，依据1987年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第十七条、1984年5月1日生效的《暂行条例》第二十八条，以及10号市政府土地审批权限批复之规定，认为批复不符合当时的土地管理法规和石嘴山市人民政府的相关规定，依据《不动产登记暂行条例》第二十二条相关规定作出的不予登记的答复行为并无不妥，且答复程序和时限等也符合《不动产登记暂行条例》的规定。石嘴山市自然资源局作出的《登记申请答复》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，答辩人据此作出维持的行政复议决定在实体上合法。综上，答辩人的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求及理由不成立，请求贵院依法驳回其诉讼请求。诉讼中，区自然资源厅向本院提交并庭审出示的证据（注：均为复印件）如下：行政复议申请书一份、行政复议受理通知书及送达回证各一份、行政复议决定书及送达回证各一份，证明被告自然资源厅在法定期限内，依照法定程序对于原告的行政复议申请作出决定，程序合法。经庭审质证，（一）对被告市自然资源局的证据，1.原告杨国兴的质证意见：对证据一的“三性”无异议，对证明目的有异议，该份文件不存在违返法律的规定。对证据二的规范性文件，认为被告据此作出答复不正确。2.被告区自然资源厅的质证意见均无异议。（二）对被告区自然资源厅的证据，1.原告杨国兴的质证意见无异议；2.被告市自然资源局的质证意见无异议。（三）对原告杨国兴的证据，1.被告市自然资源局的质证意见：对证据一的真实性、关联性无异议，对合法性及证明目的均有异议，该批复违反了相关法律法规，且该批复期限已满，原告对涉案土地没有任何的权利。对证据二无异议。对证据三文件的真实性、合法性无异议，但是关联性及证明目的有异议，认为上述文件均系政府或党委的号召性的行政文件，其效力不能与法律法规向抵触，即使政府鼓励推进荒地的开发利用，不能违法法律及相应法规的规定，上述文件中并没有相应授权土地管理部门进行土地审批的内容，同时上述文件中不断重复荒地的承包必须要与土地管理部门签订承包合同，原告在申请时及庭审时并未提交承包合同。2.被告区自然资源厅的的质证意见：对证据一同自然资源局一致，对证据二无异议。对证据三文件的真实性、合法性无异议，但是关联性及证明目的有异议，认为上述文件用于规范土地承包经营权的相关问题，案涉批复及案涉纠纷指向国有土地使用权的权属职责，上述文件与本案诉称无直接关联。本院对原、被告的证据分析认证如下：（一）关于被告市自然资源局的证据，具有内容真实、来源合法及与本案有关联性,可以作为证据使用。其中，（87）54号划拨荒地批复文件，对反映所载相关内容的证明效力予以确认；（87）54号划拨荒地批复文件规定了当时占用国家荒地的审批权限，规定了当时城镇国土地使用权申报登记的事宜，被告将此作为审核原告登记申请的依据之中，是合适的。（二）关于被告区自然资源厅的证据，真实、合法、有效，且原告杨国兴和被告市自然资源局表示均无异议，具有证明效力。（三）关于原告杨国兴的证据，证据一的荒地批复和收费票据，内容真实、来源合法，与本案有关联性，确认证明效力；证据二的申请书，鉴于二被告均无异议，确认证明效力;证据三为三份规范性文件，据其所载相关内容,能够反映原告的证明目的，但前两份文件（43号和106号）所载相关内容与1984年《暂行条例》第二十八的相关规定不符，10号文件为1991年制作的，不能作为作出（87）54号划拨荒地批复文件时的适用依据。经审理查明：1984年11月17日，宁夏回族自治区委员会作出宁党发（1984）43号文件《关于开发改造银北百万亩荒地的几项政策的试行规定》，其中：“二、在统一规划的基础上，......数量不限，由承包者向荒地所在县（区）的管理部门或农场申请，双方签订合同，限期开发......”。“五、荒地承包期三十年不变......”。1985年8月3日，宁夏回族自治区人民政府作出宁政发（1985）106号文件《自治区人民政府关于做好荒地开发管理工作的通知》，其中规定：“一、......不论本地、外地，单位、个人，凡自愿投资开发的，都要向荒地所在县（区）的管理部门申请，经审查同意后，双方签订开发承包合同，由土地管理机关负责划给土地。承包单位和个人按照合同规定的期限和经营内容进行开发经营”。1987年4月23日《石嘴山市人民政府关于土地审批权限问题的批复》第10号，其中规定:“凡占用荒地五十亩,耕地一亩,由市人民政报自治区人民政府审批。”1987年5月9日，平罗县人民政府土地管理局作出平土发（87）54号《关于给杨国兴、吴学尧二同志划拨荒地搞开发性生产的批复》，其中批准原告杨国兴占用国有荒地51.3亩进行两年土地开发。1989年3月22日，原告杨国兴由此一次性交纳土地管理费15.4元。1991年3月5日，宁夏回族自治区委员会作出宁党发（1991）10号文件《自治区党委、人民政府关于加快农业开发的几项政策规定》，其中规定：“1984年以来，自治区党委，人民政府制定了一系列鼓励开发的优惠政策，调动了各方参与开发的积极性......一、鼓励各行各业参与开发。二、荒地开发实行承包经营责任制。承包期30年不变。国有大面积荒地，由市县人民政府授权土地管理部门或国营农场发包。发包方与开发者签订合同，实行律师公证，依法保护双方的权益，并有土地管理部门颁发土地开发许可证，加强监督管理......”。2019年9月19日,原告杨国兴向被告石嘴山市自然资源局递交《土地登记申请书》,请求对位于大武口区长胜村51.3亩国有划拨农用地中剩余29.74亩国有农用地依法登记发证”。2019年10月28日，被告市自然资源局作出《关于杨国兴土地登记申请的答复》，答复原告杨国兴所提出的土地登记申请不符合登记条件，不予登记。原告杨国兴对此答复不服，于2019年11月4日向被告宁夏回族自治区自然资源厅提出复议申请。2020年1月2日，被告区自然资源厅作出宁自然资复（2019）4号《行政复议决定书》，维持了被告市自然资源局作出的《登记申请答复》。原告杨国兴仍然表示不服，遂诉诸本院请求判如所请。本院认为，不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。本案中，原告申请办理登记不动产权利属于农地承包经营权，其申请登记的权属证明为（87）54号划拨荒地批复文件，该文件可否作为农地承包经营权属登记的依据则是本案争议的主要焦点问题。首先，被诉的《登记申请答复》，是以案涉（87）54号划拨荒地批复文件和该答复的首页中所记载的土地管理法规、市人民政府批复，作出事实认定的。第二，作出被诉《登记申请答复》的法律适用和处理结果。从该答复的相关内容记载来看，其法律适用是《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，其处理结果是原告提出的土地申请不符合土地登记条件。根据庭审查证，案涉荒地的（87）54号划拨荒地批复文件在审批单位和审批权限上出现了与被诉《登记申请答复》首页中所依据的土地管理法规和市人民政府（1987）10号批复的相关规定不相符合，但相符合于宁党发（1984）43号文件《关于开发改造银北百万亩荒地的几项政策的试行规定》和宁政发（1985）106号文件《自治区人民政府关于做好荒地开发管理工作的通知》及宁党发（1991）10号文件《自治区党委、人民政府关于加快农业开发的几项政策规定》的相关政策的规定。且1990年12月28日施行的《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》已将1984年5月1日《宁夏回族自治区土地管理暂行条例》废止。由此可见，我区在上述期间就国家荒地划拨在审批单位和审批权限上出现了当时政策规定与法律法规不相符合的情况。本案被诉的《登记申请答复》中仅以此情况为由认定原告的登记申请违反法律法规，欠缺法律依据。《不动产登记暂行条例》第二十二条规定：登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。本案中，原告提出的的登记申请，虽有（87）54号划拨荒地批复文件，以及上述自治区党委、政府的相关文件为其占用案涉换地的权属根据，但由于出现了该批复文件就荒地亩数的审批单位和审批权限与当时的法律法规及市政府的（1987）10号批复不相符合的情况，而且自原告占用案涉荒地至今33年多，均超过了国家法律和政策关于30年承包期限的规定。由此可见，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条的上述规定，原告申请登记的案涉荒地权利也已超过规定期限，据此原告的登记申请也不符合法定条件。因此被诉《登记申请答复》适用法律、法规及处理结果是正确的。另外，根据庭审查证，案涉国家荒地，长期以来政府相关土地管理部门既未与原告签订案涉承包合同，也未就上述情况及时梳理监管，导致本案原告仅持（87）54号划拨荒地批复文件而长期占用案涉国家荒地，对此政府土地管理部门应本着尊重历史、诚信践诺的原则依法妥善处理此事。综上所述，被诉《登记申请答复》认定事实清楚，适用法律法规正确，处理适当；被诉《行政复议决定书》因维持了《登记申请答复》，经庭审查证程序合法。因此，二被告的被诉行政行为均具有合法性。原告关于撤销二被告上述行政行为的诉求理由不能成立；原告关于“判令被告在查明事实的基础上，为其办理涉案土地登记颁证”的诉求，均无事实依据和法律依据，因此，对原告的诉讼请求，本院均不予支持。二被告的诉讼辩解理由成立，本院予以采纳，对二被告的辩解请求，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款、第一百三十六第一款之规定，判决如下：一、驳回原告杨国兴提出的撤销石嘴山市自然资源局作出的《土地登记申请的答复》和宁夏回族自治区自然资源厅作出的宁自然资复（2019）4号《行政复议决定书》的诉讼请求。二、驳回原告杨国兴提出的判令被告在查明事实的基础上，为原告办理涉案土地登记颁证的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨国兴负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于石嘴山市中级人民法院。审判长 陈美荣审判员 徐 宁人民陪审员 孙永珍 二〇二〇年五月二十日书记员 宣雪敏附：本判决适用法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。第一百三十六第一款人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。本院特别提醒：当事人上诉的，应当于递交上诉状之日起至上诉期满后七日内，向石嘴山市中级人民法院缴纳上诉案件受理费，逾期则视为放弃上诉。