河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫01行初924号原告宋军，男，1966年4月13日出生，汉族，住河南省巩义市。被告巩义市人民政府，住所地巩义市陇海路**。法定代表人袁聚平，市长。委托代理人尚建文，巩义市自然资源和规划局工作人员。委托代理人周武召，河南星光律师事务所律师。被告巩义市自然资源和规划局，住所地巩义市政通路**。法定代表人崔国强，局长。委托代理人尚建文，巩义市自然资源和规划局工作人员。委托代理人周武召，河南星光律师事务所律师。原告宋军因诉被告巩义市人民政府、巩义市自然资源和规划局行政征收一案，于2019年12月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭审理了本案。原告宋军，被告巩义市人民政府、巩义市自然资源和规划局的共同委托代理人尚建文、周武召到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告宋军诉称：2019年8月22日，原告在孝南村委看到巩义市人民政府关于征收孝南村土地方案的公告及巩义市自然资源和规划局关于征收孝南村土地补偿安置方案的公告。被告在没有与原告签订任何补偿协议，没有给原告任何土地补偿款的情况下，于2019年11月1日晚强行将原告的承包土地上的优质麦苗摧毁。为维护原告的合法权益，提起本案诉讼，请求判令巩义市人民政府和巩义市自然资源和规划局强征土地行为违法违约。被告巩义市人民政府、巩义市自然资源和规划局均答辩称：一、本案属于复议前置情形，原告应当先行申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”经查，原告在提起本诉之前并未提起相关行政复议申请，现直接向人民法院提起行政诉讼违反法定程序。二、原告不具有提起行政诉讼的主体资格。经核实，原告的承包地在巩义市2019年度第二批城乡挂钩试点项目用地报批范围内。原告同村村民李广福、李占元、都正卫等人于2019年10月16日不服河南省人民政府作出的豫政土〔2019〕867号批复向复议机关申请复议。复议机关认为豫政土〔2019〕867号批复批准征收土地符合法律、法规和政策规定，依法应予维持，已于2019年12月4日作出“维持《河南省人民政府关于巩义市2019年度第二批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》（豫政土〔2019〕867号批复）”的复议决定（豫政复决〔2019〕918-922号）。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由此，原告与所涉行政行为没有法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的主体资格，依法应当予以驳回。三、原告的诉讼请求不具体，不符合法律规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三款规定：提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。征收土地行为系一系列行政行为构成，原告诉状中陈述的事实、理由均指向征收土地过程中不同阶段、不同行政机关的不同行政行为。原告笼统的要求确认征收土地行为违法属于诉讼请求不具体，不符合法定的起诉条件，依法应当予以驳回。此外，在征收土地过程中，巩义市人民政府和巩义市自然资源和规划局系具有不同法定职责的两个行政机关。原告同时将二者作为被告，要求确认二被告征收土地行为违法，属于无具体的诉讼请求，应当依法予以驳回。四、被告依照法定程序实施土地征收，不存在违法强征土地。原告为巩义市孝义路街道办事处孝南村村民，其起诉状中所称“2019年8月22日看到的巩义市人民政府关于征收孝南村土地方案的公告和巩义市自然资源和规划局作出的关于征收孝义街道孝南村土地补偿安置方案公告”，系二被告实施巩义市2019年度第二批城乡挂钩试点项目征收土地过程中，由承办单位巩义市自然资源和规划局依照法定程序作出的公告。2019年度，巩义市人民政府为实施巩义市土地利用总体规划和年度土地利用计划，拟征收河洛镇土地1.2084公顷、孝义街道办孝南村集体土地17.9661公顷（其中耕地15.0081公顷、其他农用地2.958公顷）作为巩义市2019年度第二批城乡挂钩试点项目用地。该批次用地于2019年8月3日经河南省人民政府以《河南省人民政府关于巩义市2019年度第二批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》（豫政土〔2019〕867号）批准农转用及征收。接到《河南省人民政府关于巩义市2019年度第二批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》（豫政土〔2019〕867号）后，巩义市人民政府依法印发了《关于征收孝义街道孝南村土地方案的公告》（第53号），巩义市自然资源和规划局于2019年9月2日拟定了《关于征收孝义街道孝南村土地补偿安置方案的公告》，征收土地方案公告及补偿安置方案公告均在孝南村政务公开栏进行了张贴公示。目前，该批次用地已完成了征收工作，征地补偿安置费、青苗补偿费已于2019年10月28日拨付至孝义街道办事处。法律依据为《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征收土地公告办法》第五条规定。五、被告征地程序合法，保障了被征地群众的知情权、确认权、听证权。巩义市人民政府为实施土地利用总体规划、城乡建设规划和年度土地利用计划，巩义市自然资源和规划局依据原巩义市规划中心出具的《规划设计条件通知书》及红线图组卷，上报了2019年度第二批城乡挂钩试点项目用地和巩义市2019年度第五批城市建设用地批次，拟征收储备孝义街道孝南村土地20.8017公顷，其中17.9661公顷经《河南省人民政府关于巩义市2019年度第二批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》（豫政土〔2019〕867号）批准农转用及征收；2.8355公顷经河南省人民政府于2019年9月10日《河南省人民政府关于巩义市2019年度第五批城市建设用地的批复》（豫政土〔2019〕1000号）批准征收。2019年6月24日，巩义市自然资源和规划局按照《河南省人民政府办公厅关于进一步加强征地管理切实维护被征地农民合法权益的意见》（豫政办〔2014〕139号）有关规定，就征收孝义街道孝南村土地发布了巩自然资告字〔2019〕第52号《征地告知书》，并于2019年6月25日在孝义街道办孝南村委进行了张贴公告，对涉案拟征收土地的用途、范围、、地类及面积征地补偿标准、安置途径等事项进行了告知。巩义市自然资源和规划局会同孝义街道办、孝南村委等相关单位对拟征收土地进行勘测定界后出具了《征地调查结果确认表》，孝义街道办、孝南村委、被征地农户代表均在《征地调查结果确认表》签字加章进行了确认，履行了土地调查结果确认的义务。2019年6月25日，巩义市自然资源和规划局向孝南村村委、村小组长及村民代表送达了巩自然资听告字〔2019〕第47号《征地听证告知书》，听证送达回证由孝南村村委主任、组长及村民代表签收，同时在孝南村设立的公告栏内张贴公告。2019年7月2日，孝南村村委主任、组长及群众代表出具《放弃征地听证证明》，对巩义市自然资源和规划局拟定的《征地补偿安置方案》不要求听证。材料完善后，巩义市自然资源和规划局于2019年7月18日将有关材料报河南省自然资源厅审核，省厅相关处室在会审中认定该批次符合巩义市土地利用总体规划，不涉及基本农田，并上报河南省人民政府审批。六、依照法定程序实施征收，落实了被征地群众的社会保障费用。巩义市2019年度第二批城乡挂钩试点项目用地征地补偿标准按照省政府公布的征地区片综合地价执行。社会保障费1673.9339万元按照《河南省人力资源和社会保障厅关于公布2019年被征地农民社会保障费用最低标准的通知》（豫人社规〔2019〕2号）文件的规定执行，已2019年7月16日预存入指定帐户，保障了被征地农民的合法权益。七、原告提出的关于签订补偿协议、落实土地补偿款的要求没有法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”第四十七条规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有;;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”《村民委员会组织法》第二十四条第七项规定：“征地补偿费的使用、分配方案由村民会议讨论决定”。巩义市2019年度第二批城乡挂钩试点项目用地的土地补偿费已于2019年10月28日拨付至孝义街道办事处，巩义市2019年度第二批城乡挂钩试点项目征收的土地为孝义街道办孝南村集体土地，根据以上法律规定，土地补偿费应归孝南村集体经济组织所有，待孝义街道办事处将土地补偿费拨付至孝南村委后，土地补偿费的具体分配方案由孝南村委根据《村民委员会组织法》的规定，结合孝南村实际情况予以发放。八、原告提出的关于没有给原告任何土地补偿的事实不存在。巩义市2019年度第二批城乡挂钩试点项目用地涉及的补偿费用除土地补偿费外还有地上附着物及青苗补偿费。青苗补偿费已于2019年10月28日同征地补偿费一同拨付至孝义街道办事处，待孝义街道办事处将青苗费拨付至孝南村委后，青苗补偿费由孝南村委发放至青苗所有者（含被答辩人）。。地上附着物补偿费按照《巩义市人民政府关于印发巩义市征收集体土地补偿安置标准的通知》（巩政〔2014〕**标准已拨付至孝义街道办，待孝义街道办事处将地上附着物补偿费拨付至孝南村委后，地，地上附着物补偿费由孝南村委发放至被征地农户被答辩人）。九、组织召开听证会，保障被答辩人的听证权。综上所述，被告依照法定程序实施土地征收，充分保障被征地农民的知情权、确认权、听证权，符合法律规定，程序合法；原告的诉讼请求不具体，不符合法律规定的起诉条件，请求贵院依法驳回被答辩人的起诉。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。本案中，原告的诉讼请求为“要求判令巩义市人民政府和巩义市自然资源和规划局强征土地行为违法违约”。土地征收包含了从用地申请、征地批复到土地征收公告、征收补偿、安置、实施等一系列行政行为，涉及到不同级别的行政机关及多个职能机构，原告不能明确对征收土地过程中的哪一个行政行为提起行政诉讼。原告经本院释明，仍坚持笼统的诉请确认“强征土地行为违法违约”，诉讼请求不明确。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定：两个以上行政机关作出同一行政行为，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。在征收土地过程中，巩义市人民政府和巩义市自然资源和规划局系具有不同法定职责的行政机关。原告同时将二者作为被告，却不能明确陈述并提供证据证明二被告共同实施了同一行政行为，被告亦不明确。综上，原告的起诉不符合起诉条件，依法应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告宋军的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  赵军胜审判员  张 启审判员  徐 滢二〇二〇年五月十九日书记员  冯月梅