山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁02行初57号 原告朱平平，女，1985年4月26日生，汉族，住山东省沂南县，现住青岛市李沧区。 原告刘万彬,男，1983年3月6日生，汉族，住山东省兰陵县，现住青岛市城阳区。 原告谷昭娟,女，1965年9月28日生，汉族，住青岛市市**，现住青岛市市**。 原告季善分，女，1977年11月1日生，汉族，住山东省莒县，现住青岛市李沧区。 四原告共同委托代理人黄艳，北京在明律师事务所律师。 四原告共同委托代理人国艺凡，北京在明律师事务所实习律师。 被告青岛市城阳区人民政府，住所地青岛市城阳区正阳路**。 法定代表人解宏劲，区长。 出庭负责人李明刚，副区长。 委托代理人杨长清，该区司法局工作人员。 委托代理人张新萍，山东海乐普律师事务所律师。 被告青岛市人民政府，住，住所地青岛市市**香港中路**/div> 法定代表人孟凡利，市长。 委托代理人韩文超，青岛市人民政府行政复议委员会办公室工作人员。 原告朱平平、刘万彬、谷昭娟、季善分不服被告青岛市城阳人民政府（以下简称“城阳区政府”）作出的青城征字[2019]13号《青岛市城阳区人民政府关于青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收决定》（以下简称“《征收决定》”）及被告青岛市人民政府（以下简称“青岛市政府”）作出的青政复决字[2019]717号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月29日公开开庭审理了本案。原告朱平平、刘万彬、谷昭娟、季善分及四原告共同委托代理人黄艳、国艺凡，被告城阳区政府的副区长李明刚及委托代理人杨长清、张新萍，被告青岛市政府的委托代理人韩文超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月28日，被告城阳区政府作出《征收决定》，决定：于2019年6月29日正式启动青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上的住宅房屋征收与补偿工作，房屋征收范围为青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上的住宅房屋。 原告朱平平、刘万彬、谷昭娟、季善分不服《征收决定》，向青岛市政府申请行政复议，青岛市政府于2019年11月13日作出青政复决字[2019]717号《行政复议决定书》，决定维持被告城阳区政府作出《征收决定》的行政行为。 原告朱平平、刘万彬、谷昭娟、季善分共同诉称，四原告权利项下位于城阳区仙山路77号1号楼的房产被纳入《征收决定》征收范围，四原告因不在城阳区居住，此前并未见到前述房屋征收决定。四原告知晓前述征收决定后，认为被告城阳区政府在作出征收决定之前未进行规划论证，未充分履行就拟定的征收补偿方案征求社会公众意见之程序义务，未依法进行社会稳定风险评估，于2019年8月31日向青岛市政府邮寄《行政复议申请书》，请求撤销前述房屋征收决定，被告青岛市政府决定维持被告城阳区政府所作征收决定。被告青岛市政府作出该复议决定事实依据不足，被诉争议房屋征收决定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，属于违法行政行为。一、被告青岛市政府认定城阳区政府在作出争议房屋征收决定前进行规划论证的事实依据不足。《国有土地上市房屋征收与补偿条例》第九条第二款规定，争议房屋征收决定作出前，并未就征收项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划予以查明，并且上级人民政府青岛市政府也没有进行科学论证，欠缺合法性。二、争议房屋征收决定作出前，未充分履行就拟定的征收补偿方案征收社会公众意见之程序义务。在公众意见征求期限届满后，由房屋征收部门城阳区住房和城市建设管理局于期满第二日立刻做出了《征收补偿方案公示意见反馈情况》。而被告城阳区政府并未严格依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条第一款规定根据公众意见对征收补偿方案进行修改、完善，亦未将征求意见情况和根据公众意见修改的具体情况予以公布，供社会公众外部监督，剥夺了原告等行政行为相对人关于前述情况的知情权、建议权、监督权。综上，请求：1、撤销被告城阳区政府作出的青城征字[2019]13号《青岛市城阳区人民政府青岛新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收决定》；2、撤销被告青岛市政府作出的青政复决字[2019]717号《行政复议决定书》；本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交如下证据： 1、四原告各自持有的不动产权证书、四原告经常居住地证明，证明四原告权利项下位于城阳区仙山西路77号1号楼的房产因被诉争议征收决定被纳入前述征收范围，四原告因不在城阳区居住，此前并未见到前述房屋征收决定。 2、《征收决定》，证明2019年6月29日，青岛市城阳区政府作出涉案征收决定，四原告权利项下房产被纳入前述征收范围。 3、朱平平、谷昭娟、刘万彬、季善分评估报告复核申请、关于评估价格异议函的回复，证明房屋价值的确定是经过房屋评估专家委员会的专家指导会审后，确定估价对象一层南向征收补偿基准价为每平方米13500元，被征收房屋的补偿价格依据确定的基准价格进行楼层因素调整决定。在此种模式下，房屋价值 的确定应当提前至补偿方案公示阶段予以公示，以保障被征收人的知情权和异议权。 4、业主集体复议申请书，证明被征收人仙山西路77号环海小区1号楼2号楼全体居民联名对评估单价提出异议，实质上被征收人对补偿标准存在异议，但由于前期补偿方案公示不全面，导致被征收人的异议提出滞后。 5、行政复议申请书及邮寄底单、妥投单，证明2019年8月31日，四原告向被告青岛市政府申请了行政复议，请求被告青岛市政府撤销被诉争议征收决定。 6、青政复延字[2019]717号《行政复议决定延期通知书》，证明2019年10月31日，被告青岛市政府决定行政复议决定延期至2019年12月1日前作出。 7、青政复决字[2019]717号《行政复议决定书》，证明2019年11月13日，被告青岛市政府作出了青政复决字[2019]717号《行政复议决定书》，决定维持被告城阳区政府所作《征收决定》。 被告城阳区政府辩称，《征收决定》适用法律正确，证据确实充分，程序合法。一、青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程系青岛市的重点交通设施项目，项目位于城阳区仙山路全段，是中心城区“承接东西，辐射南北”的湾底横向交通中枢，也是加强东岸和北岸城区交通联系的重要通道。作为横向联系胶州湾高速和青银高速的交通中枢，新机场高速连接线不论是在中心城区快速路网衔接，还是在机场交通快速疏解方面，均具有不可替代的重要功能。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条之规定，涉案项目建设只要符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划即可。《关于印发青岛市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知》（青政发[2016]9号）已于2016年4月5日由青岛市人民政府发布实施，其中明确了新机场高速作为“五连”高速公路网之一，进而也说明了涉案项目是符合国民经济和社会发展规划的。2018年7月21、9月8日、9月10日，青岛市政府先后三次研究了涉案项目。青岛市发展和改革委员会于2018年9月14日作出《关于批复新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程项目建议书的函》（青发改投资审[2018]63号），2019年3月11日作出《关于批复新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程项目建议书的函》（青发改投资审[2019]15号）进一步证明了涉案项目符合相关规划。2019年2月13日，青岛市自然资源和规划局作出《关于新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程建设项目用地预审意见》（青自然资规（预字）[2019]1号），2019年2月19日青岛市自然资源和规划局作出《建设项目选址意见书》《建设项目选址意见书附件》及《准予规划行政许可决定书》，以上文件既是批准文件，同时也证明涉案项目符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，不存在再由被告对涉案项目是否符合相关规划予以查明情况。至于国民经济和社会发展规划、土地利用总体归规划、城乡规划和专项规划的制定是否合法，不在本案的审查范围，如原告认为该四项规划没有进行科学论证、欠缺合法性，应当另案主张。二、征收决定作出前，已充分履行就拟定的征收补偿方案征求社会公众意见之程序义务。涉案项目征收补偿方案2019年4月11日经青岛市城阳区第六届人民政府第35次常务会议研究论证，《青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收补偿方案》报青岛市房屋征收与补偿办公室审核备案后，于2019年5月6日同《征收补偿方案征求意见的公告》在征收范围内张贴公示，载明：征求意见期限为三十日，自2019年5月7日至2019年6月5日，同时公布了公众意见反馈地点及联系电话。公示期间，无人就《青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收补偿方案》（征求意见稿）提出异议，且在征收补偿协议签约期限内，大部分被征收人签订了补偿协议并搬离了被征收房屋，说明《补偿方案》（征求意见稿）已经取得了被征收人的认可。根据《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定，只有在根据征求意见和听证会的情况对征收补偿方案进行修改的前提情况下，才有将修改后的征收补偿方案在拟征收房屋范围内公布问题，由于无人对《补偿方案》（征求意见稿）提出异议，《补偿方案》（征求意见稿）无需再次进行修改，也就是不存在所谓的修改后公布问题，且被告作出《征收决定》后，对《青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收补偿方案》也进行了公示，因此，不存在剥夺四原告等人知情权、建议权和监督权情况。三、四原告的复议申请已过法定的复议期限。被告于2019年6月28日作出《征收决定》，于2019年6月29日即对《征收决定》进行了公告。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条之规定，原告于2019年8月31日提出复议申请，距离征收决定作出公告之日已达63天，超过了法定的申请行政复议的期限，应当依法驳回四原告的行政复议申请及本案的诉讼请求。四、四原告的诉讼请求无事实与法律依据。被告青岛市政府作出的《行政复议决定书》事实认定清楚，被告城阳区政府作出的《征收决定》事实清楚，证据确实充分，适用依据正确，程序合法，内容适当。综上，请求法院驳回四原告的诉讼请求。 被告城阳区政府在法定举证期限内依法向本院提交如下证据： 1、青岛市政府《关于印发青岛市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知》（青政发【2016】9号）1份、青岛市发展和改革委员会《关于批复新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程项目建议书的函》（青发改投资审【2018】63号）1份、青岛市发展和改革委员会《关于批复新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程可行性研究报告的函》（青发改投资审[2019]15号）1份，证明2016年4月5日青岛市人民政府就包括新机场高速连接线项目进行了规划，该项目符合国民经济和社会发展规划。青岛市发展和改革委员会批复同意新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程项目建议书及可行性研究报告进一步证明了涉案项目符合相关规划。 2、《王鲁明副市长专题研究新机场高速连接线等重点市政基础设施项目建设工作》（政务专报第116期）1份、青岛市政府会议纪要（第12期）《关于新机场交通路网保障工作专题会议纪要》1份、青岛市第十六届人民政府常务会议纪要（第43次）1份，证明就新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程项目由青岛市政府组织会议讨论的相关情况，涉案项目系由政府组织实施的交通项目，已经过充分讨论论证。 3、青岛市自然资源和规划局《关于新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程建设项目用地预审意见（青自然资规（预字）[2019]1号）1份、建设项目选址意见书及附件各1份、准予规划行政许可决定书1份、《青岛市中心城区道路网规划（含专项规划和部分重要道路详细规划）》的批复1份、青岛市中心城区道路网规划（含专项规划和部分重要道路详细规划）文本1份及网上公示打印件1份，证明新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程项目符合土地利用总体规划、城乡规划、专项规划及国家产业政策和国家土地供应政策，取得了规划行政许可。 4、城阳区政府青岛新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程流亭街道辖区内拟征收范围公告1份、青岛市城阳区住房和城市建设管理局《关于暂停办理青岛新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程流亭街道辖区内拟征收国有土地上住宅房屋相关手续的通知》及公告各1份、房屋征收调查公告及相关公示相片一组，证明新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程项目征收决定作出前，被告城阳区政府就青岛新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程流亭街道辖区内拟征收范围予以公告，青岛市城阳区住房和城市建设管理局组织对拟征收范围内住宅房屋情况进行调查登记相关事项公告，并通知相关部门暂停办理事项且依法进行公告。 5、青岛市城阳区住房和城市建设管理局（青城住建发字[2019]18号）房屋征收调查结果公告及调查结果明细表各1份及相片一组，证明2019年4月28日青岛市城阳区住房和城市建设管理局就青岛新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上房屋征收调查的结果及公示情况，被告城阳区政府履行了对拟征收房屋范围内的房屋情况进行调查登记义务。 6、青岛市城阳区第六届人民政府常务会议纪要（第35次）1份、城阳区政府《关于青岛新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程国有土地上房屋征收补偿方案备案的函》及复函各1份、城阳区政府《关于青岛新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程国有土地上房屋征收补偿方案征求意见的公告》及征收补偿方案（征求意见稿）各1份、《征收补偿方案公示征求意见反馈情况》1份，相关的公示相片一宗，证明拟定的青岛新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程项目国有土地上房屋征收补偿方案，于2019年4月11日经城阳区六届人民政府第35次常务会议研究论证，征收补偿方案已在在青岛市房屋征收与补偿办公室备案，并于2019年5月6日在拟征收房屋范围内予以公示，征求公众意见。公示期满后，无书面反馈意见。被告城阳区政府已根据相关规定进行了公示，程序正当。 7、国有土地上房屋征收项目补偿房屋预留协议1份、房屋征收补偿资金监管协议、征收补偿资金存储证明各1份，证明2019年5月10日青岛市城阳区住房和城市建设管理局与青岛鲁昊投资集团有限公司双方就青岛新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程国有土地上房屋征收项目预留新建住宅房屋作为补偿房源签订协议及协议内容。此次征收，预留房源充足，符合相关的法律规定。征收补偿资金已经足额到位，专户储存，专款专用。 8、城阳区政府《关于报审青岛机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收项目社会稳定风险评估报告的函》（青城征字[2019]7号）及社会稳定风险评估报告、青岛市房屋征收与补偿办公室《关于青岛新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收项目社会稳定风险评估报告审核备案的复函》（青房征字[2019]10号）各1份，证明被告城阳区政府向青岛市房屋征收与补偿办公室报审青岛机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收项目社会稳定风险评估报告及相关内容。青岛市房屋征收与补偿办公室对被告城阳区政府提交的相关风险评估报告予以备案。 9、未登记建筑认定结果告知书1份及公示照片1张证明被告城阳区政府组织相关部门就未登记建筑进行调查认定、处理，作出认定结果告知书并予以公布。 10、城阳区政府《关于报审青岛新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地住宅房屋征收决定相关材料的函》及复函各1份，证明青岛市房屋征收与补偿办公室对被告城阳区政府提交的关于青岛新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收决定相关材料予以备案情况。 11、城阳区政府《关于青岛新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收决定》（青城征字[2019]13号）及公告、征收补偿方案及相应的公示相片一组，证明2019年6月28日，被告城阳区政府就青岛新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋作出征收决定，并于2019年6月29日发布征收公告，公示了所附的征收补偿方案。 12、青岛市城阳区住房和城市建设管理局《停止办理青岛新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋相关手续的通知》及公告各1份、公示照片一组，证明青岛市城阳区住房和城市建设管理局在被告青岛市城阳区人民政府作出青岛新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程流亭街 道辖区内国有土地上住宅房屋征收决定后，于2019年7月1日就停止办理青岛新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋相关手续作出通知及进行公告情况。 13、青岛市政府青政复决字[2019]717号行政复议决定书1份，证明行政复议的结果正确，法律适用准确，依法应予以维持。 被告青岛市政府辩称，行政复议决定程序合法。原告对城阳区政府作出的《青岛市城阳区人民政府新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收决定》不服，提出行政复议申请。被告青岛市政府于2019年9月3日依法予以受理，作出《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》。2019年9月11日，城阳区政府向其提交了《行政复议答辩状》及相应证据。2019年10月30日，被告青岛市政府决定延期至2019年12月1日之前作出复议决定。2019年11月13日，被告青岛市政府依法作出青政复决字[2019]717号《行政复议决定书》。上述法律文书均依法送达各方当事人。《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十条第二款、第十一条第一款、第十二条第一款、第十三条的规定，案涉项目已经纳入国民经济和社会发展规划，符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的要求，相关行政主体也已经就有关规划征求了社会公众意见，经过了科学论证。同时，城阳区政府依法制定了案涉房屋征收补偿方案（征求意见稿）并征求了公众意见。而且，城阳区政府在分析研究社会稳定风险的基础上向青岛市房屋征收部门提报了《社会稳定风险评估报告》并获得备案。原告有关城阳区政府未进行规划论证、未对征收补偿方案征求社会公众意见、未依法进行社会稳定风险评估的复议理由，并不成立。城阳区政府作出案涉《征收决定》认定事实清楚，正确确实充分，适用依据正确，程序合法，内容适当。综上，被告决定维持城阳区政府作出的《征收决定》行政行为。原告的起诉并无事实和法律依据，请求依法予以驳回。 被告青岛市政府在法定举证期限内依法向本院提交如下证据： 1、行政复议申请书，证明原告提出行政复议申请。 2、行政复议受理通知书，证明依法受理原告提出的行政复议申请。 3、提出行政复议答复通知书，证明依法通知城阳区政府提出答复。 4、行政复议答复书，证明城阳区政府在法定期限内答复。 5、行政复议决定延期通知书，证明依法延期作出复议决定。 6、行政复议决定书，证明法定期限内作出复议决定。 7、送达回证，证明法律文书依法送达相关当事人。 经庭审质证，原告对被告城阳区政府证据2、8、11、12无异议，对证据9、证据10中附件3真实性不予认可。对证据1三性认可，但该项目还需进行项目初步设计立项批复（见15号函要求）。对证据3中用地预审意见三性认可，但根据意见第二条有22.715公顷用地不符合土地利用总体规划，应当有土地利用总体规划修改方案，以及修改方案的审查意见；对建设项目选址意见书及附件、准予规划行政许可决定书证据三性认可，但在部分用地不符合土地利用总体规划的情况下，不能直接作出城乡规划许可；对其它证据认可。对证据4三性认可，由于国土资源部门出具的材料中存在22公顷土地不符合土地利用总体规划，故该组证据并不完全符合《青岛市国有土地房屋征收与补偿条例》第六条的规定。对证据5三性认可，该调查结果仅有产权登记面积，缺少无证面积调查确认结果，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条，也不符合《征收补偿方案》第十七条关于无证面积、未登记阁楼、地下、地下室下室等附属房进行合法性认定、确定补偿的规定。对证据6中会议纪要、备案函及复函三性认可，但尚未进行房屋基本情况调查（20190428）即拟定好征收补偿方案报区政府讨论，程序倒置；对城阳区政府补偿方案征求意见的公告及征收补偿方案(征求意见稿)三性认可，但方案第10条仅规定被征收房屋价值由选定的评估机构分户评估，未明确估价标准和定价方式是先确定一层南向房屋补偿基准价为13500元/㎡，再根据楼层系数调整确定分户补偿。本案原告在方案公示期间听闻每平米补偿标准分1.8万、2万、2.2万三档，基于误导未对补偿方案异议。前述不全面公示明显损害原告的知情权、异议权。方案第十一条第三项，异地房屋补偿存在如下问题：①仅明确为鲁昊壹号院项目新建高层住宅，但一共多少套房源、具体户型、面积、购买单价均未明确，并规定征收部门可视情况补充房源，信息过于笼统，且具有不确定性，不符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第五项关于补偿方案应当包括产权调换房屋的地点、单套建筑面积、套数、产权调换房屋价值认定等具体信息的规定。②房屋征收部门提供与货币补偿金价款相当的产权调换房屋实际降低了被征收人居住条件，不符合公平补偿原则。方案第14条第3项直接规定装饰装修评估确定，不符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款装饰装修价值先行协商确定，协商不能评估确定的规定。原告中最高装修花费达3800元/㎡，基础装修1000多元/㎡、2000多元/㎡，而征收部门委托的评估公司仅评估100多元/㎡，合理性严重欠缺。方案第十四条第五项规定配套车库评估补偿，未设定车库等附属用房产权调换的选择权，且执行过程中车库评估价仅5000左右，而据原告了解，产权调换房屋配套车库购买价格10万元，故该补偿方案确定也违反公平补偿原则；对《征收补偿方案公示征求意见反馈情况》、相关的公示相片一组的证据三性、证明目的认可。对证据7预留协议三性认可，但产权调换房屋仅在14个月内预留，并不必然用于产权调换，不符合产权调换房屋应当产权清晰、补偿房源足额到位的规定；对房屋征收补偿资金监管协议、对征收补偿资金存储证明的证据三性认可，但征迁补偿费预算230964万元，现仅提供1亿元专户存储、监管的证明，不能证明被诉房屋征收决定作出前，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款。对证据9未登记建筑认定结果告知书及公示图片真实性不予认可：原告未见过该未登记建筑认定结果告知书，直到2019年9月16日才在拆迁办收到，且是在原告申请区政府认定的情况下。根据社会稳定风险评估报告第5页，未登记建筑是71处，而该告知书中却是61处，明显矛盾。对证据10城阳区政府报审青函及复函三性认可，但附件3社会稳定风险评估复函形成于2019年6月20日，不可能于2019年6月10日作为附件报送，所以对该附件3的真实性不予认可。 原告对被告青岛市政府证据无异议，对证明目的予以认可。 两被告对对方证据均无异议。 被告城阳区政府对原告证据1中不动产权证书、身份证的真实性无异议，对朱平平的居住证的真实性没有异议，对谷昭娟、季善分的居住情况证明有异议，因为社区不能开具证明，对房屋租赁合同及收条、证明的真实性不清楚，因为刘万彬并非是房屋租赁合同的主体，不能证明四原告的真实居住情况，根据相关规定，包括征收决定在内的相关文书，仅需在征收房屋范围内公示即可，四原告的居住情况与本案无关。对证据2、3的真实性没有异议，但证据3是房屋征收决定作出后的补偿问题，与房屋征收决定及本案没有任何关系。对证据4真实性不清楚，没有证据证明全体业主曾经提出过异议，且即便提出，也是房屋征收决定作出后的补偿问题，与房屋征收决定及本案没有关系。对证据5-7的真实性无异议。 被告青岛市政府对原告证据5-7没有异议，证明了原告提起行政复议的整个过程。对证据1-4的质证意见同城阳区政府。 经审查，本院对当事人提交的上述证据认证如下：原告提交的证据3、4涉及房屋具体评估补偿问题，与本案审查房屋征收决定的合法性无关，不予采纳；原告提交的其它证据和两被告提交的所有证据均内容客观，形式合法，且与本案待证事实相关联，本院均予以采信。 经审理查明： 1、四原告在城阳区仙山西路77号1号楼分别拥有合法房屋，其中朱平平房屋位于城阳区仙山西路77号1号楼2单元602，不动产权证号为鲁（2017）青岛市城阳区不动产权第0003188号，证载房屋建筑面积89.50平方米；谷昭娟房屋位于城阳区仙山西路77号1号楼2单元601，不动产权证号为鲁（2017）青岛市城阳区不动产权第0005054号，证载房屋建筑面积89.50平方米；季善分房屋位于城阳区仙山西路77号1号楼2单元202，不动产权证号为鲁（2017）青岛市城阳区不动产权第0003107号，证载房屋建筑面积89.50平方米；刘万彬房屋位于城阳区仙山西路77号1号楼4单元601户，房地产权证号为青房地权城字第××号，证载房屋建筑面积89.50平方米，规划用途为住宅。 2、2016年4月5日，青岛市政府发布《青岛市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（青政发[2016]9号），其中明确了新机场高速作为“五连”高速公路网之一。2018年10月15日，青岛市人民政府作出《青岛市中心城区道路网规划（含专项规划和部分重要道路详细规划）》的批复（青政字[2018]69号），原则同意《青岛市中心城区道路网规划（含专项规划和部分重要道路详细规划）》，规划包含机场高速。 3、2018年9月14日，青岛市发展和改革委员会作出青发改投资审[2018]63号《青岛市发展和改革委员会关于批复新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程项目建议书的函》，指出：根据市政府确定意见，原则同意新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程项目建议书。工程建设范围及建设内容为：本项目西起女姑口大桥，东至青银高速，全长约9.8km，新建主线快速路，同步完善地面道路系统、沿线交通衔接立交和匝道、市政配套设施。主要建设内容包括道路、桥梁、管线、景观、绿化、照明工程及交通设施。2019年3月11日，青岛市发展和改革委员会作出青发改投资审[2019]15号《青岛市发展和改革委员会关于批复新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程可行性研究报告的函》，原则同意新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程可行性研究报告。 4、2019年2月13日，青岛市自然资源和规划局作出青自然资规（预字）[2019]1号《青岛市自然资源和规划局关于新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程建设项目用地预审意见》，指出：项目建设符合国家产业政策和国家土地供应政策。项目总用地规模90.2438公顷，全部为道路建设用地。项目用地符合《山东省建设用地控制标准（2019年版）》的要求。 5、2019年2月19日，青岛市自然资源和规划局作出选字第370200201915101号《准予规划行政许可决定书》，决定准予青岛市住房和城乡建设局行政许可。同日，为青岛市住房和城乡建设局核发选字第370200201915101号《建设项目选址意见书》，载明：建设项目名称为新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程，建设单位名称为青岛市住房和城乡建设局，建设项目拟选址位置为青岛市城阳区仙山路、仙山支路90.2438公顷。 6、2019年3月14日，城阳区政府发布了《青岛市城阳区人民政府青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内拟征收范围公告》，明确拟征收范围为：青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上的房屋及房屋附属物。同日，青岛市城阳区住房和城市建设管理局作出青城住建发字[2019]4号《关于暂停办理青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内拟征收国有土地上住宅房屋相关手续的通知》及《暂停办理青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内拟征收国有土地上住宅房屋相关手续的公告》，要求暂停办理相关房屋的新建、扩建、改建和改变房屋用途等不当增加补偿费用的手续。 2019年3月15日，青岛市城阳区住房和城市建设管理局作出《房屋征收调查公告》，公告调查登记范围及登记时间。2019年4月28日，青岛市城阳区住房和城市建设管理局作出青城住建发字[2019]18号《房屋征收调查结果公告》，对青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上房屋征收调查结果进行公布。 7、2019年5月5日，青岛市房屋征收与补偿办公室就城阳区政府青城政函字[2019]20号《关于青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程国有土地上房屋征收补偿方案备案的函》及相关材料，作出青房征字[2019]8号《关于青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程国有土地上房屋征收补偿方案备案的复函》，同意对其提报的《青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上非住宅房屋征收补偿方案》、《青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收补偿方案》和《青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程夏庄街道辖区内国有土地上非住宅房屋征收补偿方案》进行备案，并要求被告城阳区政府按照规定程序进行公示，该项目房屋征收补偿方案最终以征收公告规定为准。 2019年5月6日，城阳区政府发布青城征字[2019]5号《关于青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程国有土地上房屋征收补偿方案征求意见的公告》，指出：根据《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法规政策的规定，结合征收区域实际情况，分别研究制定了三个征收补偿方案（征求意见稿），于2019年4月11日经城阳区六届人民政府第35次常务会议研究论证，于5月5日在青岛市房屋征收与补偿办公室备案，现在拟征收房屋范围内予以公布，征求公众意见。征求意见期限为三十日，自2019年5月7日至6月5日。并公告了现场办公室地址及联系方式。 8、2019年5月10日，青岛市城阳区住房和城市建设管理局与青岛鲁昊投资集团有限公司签订《国有土地上房屋征收项目补偿房屋预留协议》，就涉案项目在鲁昊壹号院项目区域预留新建高层住宅房屋（包括100平方米、107平方米、118平方米、143平方米面积不等的房源）共计189套。 2019年6月19日，招商银行股份有限公司青岛城阳支行出具《征收补偿资金存储证明》，载明：青岛市城阳区流亭街道财政所在招商银行股份有限公司青岛城阳支行开立对公账户，用于青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程国有土地上房屋征收补偿资金存储以及发放，该账户于2019年6月13日存入资金人民币1亿元。 9、2019年6月，城阳区政府出具《青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收项目社会稳定风险评估报告》，认为：经评估分析，青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程项目流亭街道辖区可能引发的不利于社会稳定的综合风险值为0046，风险程度中等，意味着项目实施过程中有出现群体性时间的可能性，但又不排除会发生个体矛盾冲突的可能。目前已采取的和下步将采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果。但其效果的好坏，取决于这些防范措施执行力度大小的影响。 2019年6月20日，青岛市房屋征收与补偿办公室作出青房征字[2019]10号《青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收项目社会稳定风险评估报告审核备案的复函》，同意对城阳区政府提报的《青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收项目社会稳定风险评估报告》予以备案。 10、城阳区政府于2019年6月23日就涉案项目环海小区1号楼和2号楼未登记建筑，作出《未登记建筑认定结果告知书》，并进行了公示。 11、2019年6月10日，被告城阳区政府向青岛市房屋征收与补偿办公室提报《关于报审青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收决定相关材料的函》及相应附件。2019年6月25日，青岛市房屋征收与补偿办公室作出青房征字[2019]15号《关于青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收决定相关材料备案的复函》，同意对该工程国有土地上房屋征收决定相关材料予以备案。 12、2019年6月28日，被告城阳区政府作出《青岛市城阳区人民政府关于青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收决定》，决定：自2019年6月28日正式启动青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收与补偿工作；房屋征收部门为青岛市城阳区住房和城市建设管理局；房屋征收组织落实单位为青岛市城阳区流亭街道办事处；房屋征收范围为青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上的住宅房屋（详见征收平面图）。次日，被告城阳区政府在征收区域内发布《青岛市城阳区人民政府关于青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收决定公告》，将《青岛市城阳区人民政府关于青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）作为附件一并公告，同时告知被征收人签约期限为2019年7月30日至2019年8月29日，搬迁腾房期限为2019年8月3日至2019年9月2日。还告知被征收人如对该征收决定有异议，可在本公告发布之日起60日内向上一级人民政府申请行政复议，也可在本公告发布之日起6个月内向法院提起行政诉讼。涉案四套房屋均在上述房屋征收范围内。四原告在房屋征收决定公告的房屋征收补偿协议签订时限内未与房屋征收部门达成补偿协议。 13、四原告不服被告城阳区政府作出的《征收决定》，于2019年9月2日向青岛市政府提出行政复议申请。被告青岛市人民政府经审查认为，涉案项目已经纳入国民经济和社会发展规划，符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的要求，相关行政主体也已经就有关规划征求了社会公众意见，经过了科学论证。原告的复议理由并不成立，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持被告城阳区政府作出《征收决定》的行政行为。四原告不服该行政复议决定，向本院提起本案诉讼。 本院认为，本案争议的焦点问题有二：一是被告城阳区政府所作《征收决定》的合法性；二是被告青岛市政府所作涉案复议决定的合法性。现从以下几个方面进行分析： 一、关于涉案青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收是否符合公共利益需要的问题 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；……”第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。” 本案中，从青政发[2016]9号《青岛市国民经济和社发展第十三个五年规划纲要》第三篇《协调发展的新格局》中第八章《完善互联互通的基础设施网络》第一节《实现铁路高速公路“两网两通”》可知，建设新机场连接线是完善“三纵、四横、五连”高速公路网的规划工作之一。青岛市发展和改革委员会批复同意新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程项目建议书及工程可行性研究报告。2018年8月2日和2018年9月10日，青岛市政府办公厅《政务专报》和《关于新机场交通路网保障工作专题会议纪要》显示，就新机场高速连接线项目建设工作进行专题研究及充分论证。从青岛市自然资源和规划局《关于新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程建设项目用地预审意见》、建设项目选址意见书及附件、《准予规划行政许可决定书》，以及《青岛市人民政府关于的批复》等规划材料可知，该项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。因此，被告城阳区政府启动的涉案青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收符合公共利益的需要。 对于原告所提青岛市自然资源和规划局的用地预审意见中明确有22.715公顷用地不符合土地总体利用规划，因此被告应提供土地利用总体规划修改方案以及审查意见的主张，本院认为，被告城阳区政府在庭审中对于该部分土地情况解释称系属于夏庄街道范围且为集体土地性质，非案涉流亭街道辖区内国有土地范围，经审查，在被告城阳区政府提交的青岛市自然资源和规划局《关于新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程建设项目用地预审意见》中有“该项目用地规模90.2438公顷，土地利用现状情况为农用地22.4595公顷……建设用地61.5448公顷，未利用地6.2395公顷。该项目符合城阳区土地利用总体规划的用地面积为67.5288公顷，不符合城阳区土地利用总体规划的用地面积为22.715公顷。”在《建设项目选址意见书附件》中对用地面积表述为“总规模90.2438公顷，符合城阳区土地利用总体规划的用地面积为67.5288公顷，不符合城阳区土地利用总体规划的用地面积为22.715公顷（以实测为准）。”此外，结合《准予规划行政许可决定书》的内容可知，被告城阳区政府对该部分土地情况的解释与上述材料可以相互印证，本院予以采信，原告主张不能成立，本院不予支持。 二、关于涉案《房屋征收补偿方案》是否合法的问题 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定的房屋征收补偿方案应当包括房屋征收的目的、范围、被征收房屋基本情况、实施房屋补偿和货币补偿的方案、房地产价格评估机构选定方法和选定期限、征收补偿协议的签订期限、被征收人搬迁腾房期限和临时过渡方式、期限、补助和奖励标准等内容。第十一条第二款规定，区人民政府应当将经过论证的征收补偿方案在公布前报市房屋征收部门审查。 本案中，涉案《房屋征收补偿方案》（征求意见稿）系房屋征收部门根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》及青岛市房屋征收相关政策的规定，并结合城阳区实际情况而拟定的，内容包括房屋征收目的、征收人与被征收人、房屋征收部门、组织落实单位、房屋征收范围、被征收房屋基本情况、征收补偿协议签订期限、被征收房屋面积和用途的确定、房地产评估机构的选择和评估价格的确认、住宅房屋征收补偿办法、临时过渡方式、速迁奖励、其他补助、从事经营活动的住宅房屋征收补偿办法、搬迁腾房期限、未登记建筑和临时建筑处理办法等内容。该方案经青岛市房屋征收与补偿办公室审查备案，并在征收房屋区域内予以公告，征求意见，公告期限自2019年5月7日起至2019年6月5日止。根据青岛市城阳区住房和城市建设管理局出具的《征收补偿方案公示征求意见反馈情况》显示，在该公告期限内，有被征收人现场咨询了补偿价格、过渡费补偿标准等问题，房屋征收部门、街道办事处做了政策解释等方面的工作，但没有收到征收区域内的被征收居民对涉案房屋征收补偿方案提出的书面意见。本院认为，涉案《房屋征收补偿方案》的制定程序及内容均符合上述规定。 对于原告所提补偿方案仅规定被征收房屋价值由选定的评估机构分户评估，未明确估价标准和定价方式，损害原告知情权、异议权，以及原告对于装饰装修和附属用房等评估价格异议的主张，本院认为，该方案中明确了如被征收人对评估报告有异议可以申请复核进而申请鉴定的权利，故原告的该主张本院不予支持。对于原告提出征收部门提供与货币补偿金价款相当的产权调换房屋实际降低了被征收人居住条件的主张，本院认为，依照有关法律规定，房屋征收补偿方案并不直接涉及被征收房屋评估价格和安置房屋评估价格，且原告称是根据了解的置换房屋购买价格进行换算推论而来，并无事实根据，故对原告该主张，本院不予采纳。 对于原告所提补偿方案仅规定配套车库评估补偿，未设定车库等附属用房产权调换的选择权的主张，本院认为，补偿方案中明确房屋以权属证书载明的建筑面积为准，同时明确附属用房的评估补偿方式，原告虽主张附属用房产权调换选择权，但并未提供有关附属用房经过合法登记的产权依据，故被告城阳区政府在涉案补偿方案中对此提供评估方式补偿并无不当。 三、关于涉案片区改造项目社会稳定风险评估报告内容是否客观真实的问题 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定，市或者区（市）人民政府在作出房屋征收决定前，应当组织相关部门按照有关规定对拟实施的房屋征收进行社会稳定风险评估，区（市）人民政府的房屋征收社会稳定风险评估报告应当报市房屋征收部门备案。本案所涉社会稳定风险评估报告已经报市房屋征收部门备案、也经政府常务会议讨论决定，所作评估报告的内容和判断贴合客观实际，对政府即将实施的房屋征收决策提供客观真实的社会稳定风险综合评价，符合有关法律规定。 四、关于被告城阳区政府提供的征收补偿费用是否足额到位、专户存储及专款专用的问题 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，在市或者区（市）人民政府作出房屋征收决定前，用于房屋征收的货币补偿资金、房屋补偿房源应当足额到位，补偿资金应当专户储存、专款专用。本案中，根据被告城阳区政府提交的《国有土地上房屋征收项目补偿房屋预留协议》和招商银行股份有限公司青岛城阳支行出具的《征收补偿资金存储证明》可知，青岛市城阳区住房和城市建设管理局就涉案项目预留189套房产，同时，截止到2019年6月，青岛市城阳区流亭街道财政所就涉案项目在该行账户专项存款1亿元，该存款均用于支付补偿费用。实际上，征收补偿费用的足额到位是保障房屋征收实施工作顺利进行的前提条件，也是保护所有被征收人合法利益的重要前提。结合上述规定看，征收补偿费用的足额到位，系房屋和货币两部分之和需要足额到位，选择房屋补偿的，可在总额中予以扣减相应的费用。故被告城阳区政府提供的专款可以保障选择货币补偿的被征收人的补偿费用及其他有关补偿费用的足额支付。 五、关于被告城阳区政府所作房屋征收决定公告是否合法的问题 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公布。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条第一款规定，市、区（市）人民政府作出房屋征收决定后应当及时发布征收公告。第二款规定，区人民政府作出房屋征收决定前，应当将房屋征收决定的有关材料报市房屋征收部门审查。本案中，被告城阳区政府于2019年6月28日作出《征收决定》，并于2019年6月29日在征收区域各片区内及居委会发布涉案片区改造项目实施房屋征收的公告，公告了房屋征收决定的内容、征收补偿方案、行政复议和行政诉讼权利及相应的期限等内容，符合上述规定。且在作出《征收决定》前，有关材料也已经报市房屋征收部门审查，履行了审查和备案程序，并无不当。 六、关于原告提出被告城阳区政府作出《征收决定》之前未履行未登记建筑认定程序，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的主张，本院认为，涉案项目《未登记建筑认定结果告知书》系2019年6月23日作出，《征收决定》系2019年6月28日作出，原告该主张与事实不符，本院不予采纳。 七、关于被诉行政复议决定是否合法的问题 庭审中，原告明确表示对被告青岛市政府的行政复议程序没有异议。但被告城阳区政府提出认为原告申请行政复议已经超过申请期限，被告青岛市政府进行受理不当。本院认为，原告朱平平提供公安机关出具的居住证，原告谷昭娟、季善分提供的实际居住社区出具的居住情况证明，原告刘万彬也对其实际居住情况提供初步证据，在此情况下，被告青岛市政府在行政复议受理阶段，对原告没有在涉案项目房屋征收决定公告时及时知晓的情况予以审慎考虑，进而对其复议申请予以受理，并无不当。经审查，本院确认被告青岛市政府所作行政复议决定程序合法，内容适当，结果正确。 综上，被告城阳区政府作出的涉案房屋征收决定和被告青岛市政府所作涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告朱平平、刘万彬、谷昭娟、季善分的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告朱平平、刘万彬、谷昭娟、季善分共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长  孙志刚 审判员  李玉兰 审判员  刘力铭 二〇二〇年五月二十日 法官助理 王云逸 书记员王崧 书记员刘佳