广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1803行初495号原告清远天慧广告有限公司。地址：清远市新城**区凤鸣路**首层第三卡。统一社会信用代码：91441802707507251F。法定代表人曾锡波。委托代理人杨进芬，该公司员工。被告清远市清城区城市管理和综合执法局。地址。地址：清远市清城区新城半环北路向秀丽公园南门侧社会信用代码：11441802050666054Y。法定代表人谢华亮，局长。委托代理人成敏华，该局干部。委托代理人成惠雄，广东劲龙律师事务所律师。原告清远天慧广告有限公司(以下简称天慧公司)不服被告清远市清城区城市管理和综合执法局（以下简称城区城综局）城市规划管理纠纷一案，于2019年11月19日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于同年11月25日向被告城区城综局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告天慧公司的委托代理人杨进芬，被告城区城综局的委托代理人成敏华、成惠雄到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年7月16日，被告城区城综局作出清城综执责字〔2019〕No.0003139《责令改正（停止）违法行为通知书》（以下简称涉案责停通知），责令原告7日内将其位于清远市广清大道与人民路交汇处东南角的立柱广告（以下简称涉案立柱广告）自行拆除。原告天慧公司诉称，一、案情经过。原告于2000年期间，经原清远市城建规划局批准，建设了涉案立柱广告。涉案立柱广告建成后，原告一直依法经营，并向原清远市城建规划局支付各项政府收费。2019年7月16日，被告作出涉案责停通知并于同年10月期间对涉案立柱广告实施拆除，其行为明显违法。二、被告拆除涉案立柱广告的行政行为违法。被告作出的涉案责停通知属于警告的性质，对原告的权益没有实质性影响，被告实施行政强制措施条件未成熟。但是，被告已经实施了拆除原告涉案立柱广告。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，被告未经催告，未作出行政强制执行决定，便拆除涉案立柱广告，违反法定程序。被告在拆除涉案立柱广告前，没有依法履行执法公示制度。根据国办发〔2018〕118号文和《广东省行政执法公示办法(试行)》第四条的规定，被告的行政行为违法。被告在作出涉案通知前，未履行法制审核制度，违反了《广东省重大行政执法决定法制审核办法》第五条的规定。被告在实施行政强制执行中，未按照《广东省行政执法全过程记录办法》对拆除原告涉案立柱广告执法的全过程记录。被告在实施拆除原告立柱广告设施执法过程中，全部使用临时工实施执法，违反了《广东省行政执法责任制条例》第十条和国务院《关于加强市、县政府依法行政的决定》第十九条的规定。三、原告的涉案立柱广告不应受行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，涉案立柱广告已经建设了10多年，依法已经超过了追诉期限。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十四条的规定，原告建成涉案立柱广告后没有重建和扩建，被告作出的行政处罚没有法律依据。根据《中华人民共和国宪法》第十一条第二款的规定，原告的涉案立柱广告是受法律保护的。四、清府办函〔2013〕172号《清远市规划区户外广告整治方案》与原告无关。原告于2018年6月6日向清远市人民政府申请财产保护，清远市人民政府在法定期限内没有回复原告，原告遂于同年8月10日向清远市中级人民法院提起诉讼。清远市中级人民法院作出（2018）粤18行初107号《行政判决书》，判决清远市人民政府限期回复原告。清远市人民政府至今没有回复原告，证明《清远市规划区户外广告整治方案》的行政相对人不是原告，即原告的涉案立柱广告不受上述方案的影响。综上所述，原告特提起诉讼，请求判决：1.撤销被告2019年7月16日作出的涉案责停通知；2.确认被告2019年10月期间拆除原告涉案立柱广告的行政行为违法。原告天慧公司向本院提交了以下证据：1.涉案责停通知，证明被告对原告涉案立柱广告作出处罚的事实；2.临时建设工程规划许可证，证明原告涉案立柱广告是获得批准后建成的；3.户外广告设施设置许可证，证明原告的涉案立柱广告期满后的审批，是待清府办函〔2013〕172号文落实后继续审批续期，并非已经过期；4.《审定通知书》，证明原告涉案立柱广告是获得批准后建成的；5.《清远市规划区户外广告整治方案》，证明被告真正执行清府办函〔2013〕172号文拆除原告涉案立柱广告，而不是执行对违法建筑物实施拆除；6.《行政判决书》，证明清府办函〔2013〕172号文与原告涉案立柱广告的整治无关；7.拆后图片，证明被告已经拆除原告涉案立柱广告的违法事实；8.营业执照，证明原告符合诉讼主体资格。被告城区城综局辩称，一、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法不应受理。原告未经相关部门批准，擅自在清远市清城区广清大道与人民路交汇处东南角设置大型户外广告，其行为违反了《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条的规定。根据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条的规定，被告依法于2019年7月16日作出涉案责停通知。涉案责停通知属于过程性行为，不会导致法律关系的发生、变更与消灭。原告就涉案责停通知提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条的规定，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定，应驳回原告的起诉。二、涉案责停通知认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。被告城区城综局向本院提交了以下证据、依据：涉案责停通知，证明被告作出的具体行政行为。法律依据：《城市市容和环境卫生管理条例》。经庭审质证，一、原告天慧公司对被告城区城综局提交证据的质证意见是：真实性无异议，但涉案责停通知对原告未作出任何意思的表示，故对其合法性不予质证。被告适用法律错误。二、被告城区城综局对原告天慧公司提交证据的质证意见是：证据1、8无异议；证据2的真实性、合法性无异议，对其证明的内容有异议，该证已失效；证据3的真实性、合法性无异议，证明内容有异议，该证已失效；证据4的真实性、合法性无异议，证明内容有异议，该通知已失效；证据5、6的真实性、合法性无异议，证明内容有异议，与本案无关；证据7的真实性无异议，合法性、关联性及证明内容有异议。本院对上述证据认证如下：一、对原告天慧公司提交的证据1与被告城区城综局提交的证据，具有真实性、关联性，其合法性在待下的本院认为部分进行阐述。二、对原告天慧公司提交的证据2、4、8，具有真实性、关联性与合法性，本院予以采信；证据3、7，具有真实性、关联性，但本院对其证明内容不予采信；证据5、6，与本案无关，本院不予采信。经审理查明，2000年8月2日，原清远市城建规划局向原告天慧公司发出临时建设工程规划许可证，许可原告在清远市新城区人民路与107国道（即人民路与广清大道）交汇处东南角建设立柱广告（即涉案立柱广告）。2008年6月5日，原清远市城乡规划局向原告发出户外广告设施设置许可证（总编号为20080113，编号为户外广告2008-0083），许可原告设置涉案立柱广告，广告规格为长20米、宽7米，发布期限为2008年6月5日至2010年6月4日。逾期后，原清远市城乡规划局于2013年3月28日同意原告上述户外广告设施设置许可证继续延期1年（2013年3月30日至2014年3月30日），并明确待清远市人民政府确定《清远市规划区整合公共广告资源方案》《清远市户外广告设施设置管理办法》后，再重新办理报建相关手续。2013年9月1日起，原清远市城乡规划局不再受理清远市清城区户外广告招牌的设置申请，也不再办理有关延期申请。2019年7月16日，被告城区城综局在巡查中发现原告上述涉案立柱广告涉嫌未经批准擅自设置，遂向其发出清城综执责字〔2019〕No.0003139《责令改正（停止）违法行为通知书》，认为原告“违反了《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条及《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条的规定，现我机关责令你（单位）立即停止违法行为，限期七日内自行拆除违规广告。仍不改正的，我机关将按有关法律、法规的规定进行处罚（处理）。”原告未履行上述拆除义务，被告遂组织有关人员对涉案立柱广告实施了强制拆除。原告不服，遂向本院提起本案诉讼。另查明，原告涉案立柱广告的批准报建期限届满后，原告亦未到城市人民政府市容环境卫生行政主管部门办理有关审批手续。本院认为，本案系不服城市规划管理纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据原告天慧公司的诉讼请求、被告城区城综局的答辩、双方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：一、涉案责停通知是否属于行政诉讼受案范围；二、被告作出的涉案责停通知是否合法；三、被告实施的强制拆除行为是否合法。争议焦点一：关于涉案责停通知是否属于行政诉讼受案范围的问题。被告于2019年7月16日向原告发出涉案责停通知，责令其限期自行拆除涉案立柱广告，并载明“仍不改正的，我机关将按有关法律、法规的规定进行处罚（处理）”，故上述通知属于程序性、阶段性的过程行为，并非独立的行政行为,原则上不属于行政诉讼的受案范围。但是，被告后来于同年10月依据涉案责停通知实施了强制拆除行为，故该通知已产生了外化作用，对当事人权益产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围。因此，被告认为涉案责停通知不属于行政诉讼受案范围的辩称，本院不予采信。争议焦点二：关于被告作出的涉案责停通知是否合法的问题。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”第十八条规定“设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。”本案中，原告建造的涉案立柱广告已经原清远市城建规划局审批同意设置，但其最后一次延期许可仅至2014年3月30日止，后未被有关部门审批同意延期。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一、二款“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。”第六十六条“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：……（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。”的规定，且参照清远市人民政府办公室2013年7月29日印发的《清远市规划区户外广告和招牌设置管理暂行办法》第二十二条“《户外广告设置许可证》的设置期限届满，需要继续设置的，设置人应当于期限届满30日前向原审批机关申请延期，审批机关应当在期限届满前作出是否准予延期的决定。期满后不再设置或者申请延期未获得批准的，设置人应当于户外广告设置期限届满之日起7日内自行拆除。临时性户外广告不得申请延期，设置人应当于设置期限届满之日起2日内自行拆除。”第二十九条“本办法实施前已设置的户外广告，设置期满后，符合户外广告专项规划的，一律按本办法重新确定其设置权和使用权；不符合的，一律予以拆除。”的规定，被告认为原告涉案立柱广告应予拆除，并无不当。同时，原告涉案立柱广告亦未到城市人民政府市容环境卫生行政主管部门办理有关审批手续，根据《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条“……大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。”第三十六条“有下列行为之一者，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款：（一）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的；……”的规定，被告认为原告涉案立柱广告应予拆除，亦无不妥。虽然被告在涉案责停通知中仅载明了《城市市容和环境卫生管理条例》的相关规定，未载明《中华人民共和国城乡规划法》上述规定，但两者的内容基本是一致的，故并无明显不当。被告作出的涉案责停通知具有合法性，原告认为涉案责停通知违法应予撤销的主张，没有事实与法律依据，本院不予支持。争议焦点三：关于被告实施的强制拆除行为是否合法的问题。原告的涉案立柱广告已超过户外广告设置的许可期限，应予以拆除，但拆除已建成的违法构筑物，亦应符合法定的程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期……”第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，行政强制法对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除行为规定了比一般行政强制执行行为更多的前置条件，即应经公告并经法定期限届满后，被执行人仍未自行拆除也未提起行政复议或行政诉讼的，有强制执行权的行政机关才可以依法自行强制执行。本案中，被告实施涉案拆除行为前，仅作出责令改正违法行为通知，未作出拆除决定，未事先催告原告履行义务，未作出强制执行决定，亦未公告限期履行等便对涉案立柱广告实施强制拆除，程序严重违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”的规定，本院依法确认被告的涉案强制拆除行为违法。综上所述，被告对原告作出的涉案责停通知具有合法性，原告请求予以撤销，本院不予支持；被告实施的涉案拆除行为违法，原告该请求理由充分，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项的规定，判决如下：一、确认被告清远市清城区城市管理和综合执法局于2019年10月期间拆除原告清远天慧广告有限公司位于清远市广清大道与人民路交汇处东南角立柱广告的行政行为违法；二、驳回原告清远天慧广告有限公司的其他诉讼请求。本案受理费50元，由原告清远天慧广告有限公司、被告清远市清城区城市管理和综合执法局各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  陈桂清审 判 员  梁希哲人民陪审员  陈志勇二〇二〇年五月六日书 记 员  曾洁莹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。