广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤09行终49号上诉人（原审原告）喻兴跃，女，1988年12月3日出生，汉族，住湖南省安化县。被上诉人（原审被告）信宜市应急管理局。住所地：广东省信宜市晨光路**。法定代表人黄昌生，局长。委托诉讼代理人吴坚，信宜市应急管理局工作人员。上诉人喻兴跃因不服信宜市“3·30”丁堡镇云茂高速公路工地事故调查报告一案，不服茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初364号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定,“提起诉讼应当符合下列条件:（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;（二）有明确的被告;（三）有具体的诉讼请求和事实根据;（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中,事故调查报告是由调查组作出，事故调查组属临时工作机构，不是独立的行政主体，该调查报告不具有独立完整、直接执行的法律效力和行政约束力。事故调查报告由调查组对事故的发生的原因、经过、救援、人员伤亡和事故损失进行调查，以便总结事故教训，对整改措施等提出结论性意见，为以后的处理工作提供一份综合客观的证据，其与交警部门处理道路交通事故中的《交通事故认定书》具有相同的意义。再者，该被诉调查报告是由安全监管监察部门参与作出的,根据国家安全生产监督管理总局颁布的2007年11月1日施行的《安全生产行政复议规定》第七条第（一）项规定“安全监管监察部门作出的生产安全事故调查报告不属于安全生产行政复议范围”,其不属于行政复议范围。因此,被诉事故调查报告不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案原告的起诉不符合前述法律规定的属于人民法院受案范围的行政诉讼起诉条件。另外，如前所述，因被诉事故调查报告不属于人民法院行政诉讼受案范围，没有继续进行诉讼的必要，为减少当事人诉累，故对原告追加信宜市人民政府为被告的申请不予准许。综上，对原告的起诉，依法应不予受理，已经立案的，应驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告喻兴跃的起诉。上诉人喻兴跃不服原审裁定，向本院提起上诉，请求撤销茂南区人民法院作出的（2019）粤0902行初364号行政裁定，指令一审法院继续审理上诉人的起诉。理由：一、原审法院既认定上诉人的诉求不属于人民法院行政诉讼受案范围，又对相关事实予以认定错误。1.上诉人向原审法院提起诉讼后，原审法院并未开庭审理。因此，原审法院在一审未开庭的情形下直接采信《信宜市“3·30”丁堡镇云茂高速公路工地事故调查报告》的内容并认定相关事实，明显违反《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，属于枉法裁判。2.原审法院既然认定上诉人的诉求不属于人民法院行政诉讼受案范围，就不应当就相关事实进行实体审查并认定相关事实。原审法院既然就相关事实进行了实体审查，就应当对上诉人的诉求予以受理，而不是驳回起诉。因此，原审法院作出（2019）粤0902行初364号行政裁定，自相矛盾。3.原审法院查明的所谓“事实”，明显与上诉人提交的证据相违背，且与信宜市人民法院作出的（2019）粤0983民初2040号民事判决书所认定的事实相违背。原审法院作出相关事实认定，明显罔顾事实，严重不公，具有严重的地方保护主义色彩。二、原审法院认定“事故调查报告为以后的处理工作提供一份综合客观的证据，其与交警部门处理道路交通事故中的《交通事故认定书》具有相同的意义”错误。1.《中华人民共和国道路交通安全法》对交警部门出具的交通事故认定书的性质明确为证据，但是现有的法律法规并未作出规定事故调查报告为证据。因此，原审法院认定事故调查报告为证据明显违法。2.原审法院在没有开庭审理的情形下直接认定本案的事故调查报告为综合客观的证据，与事实不符，与法律相违背。原审法院是如何知晓本案的事故调查报告为综合客观的证据的?三、原审法院适用“《安全生产行政复议规定》第七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，驳回上诉人的起诉”错误。1.《安全生产行政复议规定》第七条虽然规定生产安全事故调查报告不属于安全生产行政复议范围，但是并没有法律规定“事故调查报告”不属于人民法院行政诉讼受案范围。不能提起行政复议，不是不能提起行政诉讼的充分条件或者必要条件。因此，原审法院以生产安全事故调查报告不属于安全生产行政复议范围，就此推断本案事故调查报告不属于人民法院行政诉讼受案范围错误。2.上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，有权向原审法院提起本案诉讼。①事故调查报告是由调查组做出，事故调查组虽然不具有独立的行政主体，但是成立事故调查组的主体为信宜市人民政府。很明显，信宜市人民政府具有行政主体资格。《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条也规定县级以上人民政府有及时、准确地完成事故调查处理工作的职责。因此，信宜市人民政府是本案适格的被告。②被上诉人信宜市应急管理局称向中铁四局集团第五工程有限公司公开事故调查报告以及将事故调查报告在网上公开合法是错误。既然是内部形成的事故调查报告对外不产生效力亦不是具体行政行为，那就不应当依中铁四局集团第五工程有限公司的政府信息公开申请向其公开，更不应当在政府网站公开。现该事故调查报告既然已经公开并认定黄蓬海的死亡不属于生产安全责任事故，就必然损害上诉人等近亲属依据事实真相应当享有的工亡待遇权益，也促使中铁四局集团第五工程有限公司以该事故调查报告为依据将上诉人告上法庭称上诉人侵害其物权并要求排除妨碍赔偿损失。以上种种足以证实该事故调查报告的外化，已经严重侵犯了上诉人的合法权益，且本案事故调查报告严重失实。③《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条已经明确了人民法院不受理公民、法人或者其他组织提起行政诉讼案件的范围。很明显，上诉人的情形不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定的范围。因此，原审法院理应继续审理上诉人的起诉，而不是驳回上诉人的起诉。综上所述，原审法院作出（2019）粤0902行初364号行政裁定不应认定相关事实且认定事实错误，适用法律亦错误。本院经审理查明，2019年3月30日上午约11时，丁堡镇云茂高速公路工地发生一人晕倒，经送医院后于当晚死亡的事故。为查清事故原因，信宜市人民政府成立了“3·30”丁堡镇云茂高速公路工地事故调查组（以下简称事故调查组），由信宜市丁堡镇政府，信宜市应急管理局，信宜市纪委监委、信宜市总工会、信宜市公安局、信宜市人力资源社会保障局、信宜市交通运输局等有关部门组成。事故调查组于2019年6月6日作出《信宜市“3·30”丁堡镇云茂高速公路工地事故调查报告》（以下简称事故调查报告），认定此次事件为突发疾病（非遭受外部能量意外释放造成的肌体创伤）导致伤亡的意外事件，不属于生产安全责任事故。本案上诉人喻兴跃系事件死者黄蓬海之妻子，喻兴跃不服该事故调查报告,以信宜市应急管理局为被告，于2019年11月22日向茂南区人民法院起诉，请求撤销该份报告，并于2019年12月23日向原审法院申请追加信宜市人民政府为被告。原审法院于2019年12月27日作出（2019）粤0902行初364号行政裁定书，裁定驳回喻兴跃的起诉。本院认为，本案的争议焦点为案涉被诉的《信宜市“3.30”丁堡镇云茂高速公路工地事故调查报告》是否属于行政诉讼受案范围。首先，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条、第二十五条、第二十九条、第三十一条的规定，事故调查组是由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查是存在期限限制的，在事故调查报告作出之后，事故调查组的责任便履行完毕，事故调查组也随之解散。因此，事故调查组具有不确定性和临时性。本案中，《信宜市“3.30”丁堡镇云茂高速公路工地事故调查报告》是由事故调查组做出的，同时信宜市事故调查组是由丁堡镇政府、市应急管理局、市纪委监委、市总工会、市公安局、市人力资源社会保障局、市交通运输局等有关部门派人组成的临时性工作机构，不是独立的行政主体，不符合行政行为的特征，不属于行政诉讼受案范围。其次，《事故调查报告》是调查组通过现场勘察、证据收集、走访调查、技术鉴定等最后形成的一种专业性、技术性很强的关于生产安全事故的基本事实、原因、结果、性质的鉴定结论性意见，是确定各方当事人民事、刑事和行政责任的一个环节、一个依据，但其本身并未涉及责任认定，未对当事人的权利义务作出处置。调查报告具有证据性，在相关诉讼中作为证据使用，法院可以通过对证据的认定实现对事故调查报告的审查，并决定是否对事故调查报告的内容予以采纳，这意味着对当事人权利义务的影响是不确定的。当事人若对事故调查报告结论有异议，可以在相关诉讼程序中提出反驳的证据，对于一项证据是否成立、合法问题，没有必要通过一个独立的诉讼案件进行解决。再者，根据国家安全生产监督管理总局颁布的2007年11月1日施行的《安全生产行政复议规定》第七条第（一）项规定“安全监管监察部门作出的生产安全事故调查报告不属于安全生产行政复议范围”；《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”由于本案被诉的事故调查报告既不属行政复议范围，亦不属于法院受案范围，因此喻兴跃不能针对事故调查组及其事故调查报告提起行政复议和行政诉讼。原审裁定依法驳回喻兴跃的起诉并无不当，本院予以维持。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项及第三款的规定，对于不符合行政诉讼法第四十九条规定的，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。因此，一审未对本案开庭审理并未违反法定程序。综上所述，上诉人喻兴跃的上诉请求缺乏依据，本院不予采纳。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 叶 滢审判员 张国平审判员 封桢莉二〇二〇年五月二十八日书记员 王晓婷附：相关法律、司法解释条文1.生产安全事故报告和调查处理条例第二十二条事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组可以聘请有关专家参与调查。第二十五条事故调查组履行下列职责：（一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；（二）认定事故的性质和事故责任；（三）提出对事故责任者的处理建议；（四）总结事故教训，提出防范和整改措施；（五）提交事故调查报告。第二十九条事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。第三十一条事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束。事故调查的有关资料应当归档保存。2.安全生产行政复议规定第七条安全监管监察部门作出的下列行政行为，不属于安全生产行政复议范围：（一）生产安全事故调查报告；（二）不具有强制力的行政指导行为和信访答复行为；（三）生产安全事故隐患认定；（四）公告信息发布；（五）法律、行政法规规定的非具体行政行为。3.中华人民共和国行政诉讼法第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……4.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。