广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初145号原告李泽南，男，1958年9月18日出生，汉族，住佛山市顺德区。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路**。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人龙健，该局顺德分局工作人员。委托代理人冯文臻，该局顺德分局工作人员。被告佛山市人民政府，住所地佛山市禅城区岭南大道**。法定代表人朱伟，市长。委托代理人黄智琴，佛山市司法局工作人员。原告李泽南诉被告佛山市自然资源局（以下简称自然资源局）政府信息公开以及被告佛山市人民政府（以下简称佛山市府）行政复议一案，于2020年1月20日向本院提起行政诉讼。本院于同月31日立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月23日公开开庭审理了本案。原告李泽南，被告自然资源局的委托代理人龙健、冯文臻，被告佛山市府的委托代理人黄智琴均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告自然资源局于2019年10月22日作出佛自然资顺依公开〔2019〕523号《政府信息公开答复书》（以下简称《政府信息公开答复书》），告知原告经检索，被告自然资源局并未制作或获取“2003年4月10日大良区国土管理所与大门经济社签订《征用土地补偿协议》19.85亩留用地红线图”信息，不存在该政府信息。原告对上述答复不服，向被告佛山市府提出行政复议。被告佛山市府于2020年1月13日作出佛府行复〔2019〕385号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），决定维持被告自然资源局作出的《政府信息公开答复书》。原告诉称，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十条规定，行政机关制作的政府信息……由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。大良区国土管理所于2003年4月10日与大门经济社签订的《征用土地补偿协议》《征用土地补充协议》，于2010年1月8日签订《留用地确认书》。现顺德区大良街道国土城建和水利局与原大良区国土管理所是同一主体，是制作上述协议的行政机关。2003年签订的《征用土地补充协议》已经确认留用地为19.85亩，其中属于小湾组的留用地7.34亩已取得了留用地使用权，并在2010年4月2日取得由人民政府颁发的土地使用证，证号为：佛府（顺国用2010）第01***号，位置为南区***号地块，图号为12***。19.85亩留用地是依据2003年4月7日《征用土地补偿协议》产生，其中7.34亩已经落实，剩余的12.51亩与7.34亩具有关联性，为此原告申请涉及的19.85亩留用地与7.34亩是同一行政行为，原告申请上述留用地的红线图符合常理。原告有理由相信被告自然资源局下属的大良国土城建和水利局对安置落实19.85亩留用地的情况完全知情，并保存了相关的档案材料。根据《政府信息公开条例》第二十—条的规定，被告自然资源局应当主动公开19.85亩留用地使用地红线图的关联性信息，并遵循公正、公平、合法性加以说明。被告佛山市府作出的行政复议决定是错误的。第一，原告从未单一申请过公开7.34亩留用地对应的规划图。第二，原告在行政复议申请中已经明确是大良街道南区***号地块。***地块有土地使用证、地、地号及图号此自然资源局仅通过系统的“检索”，就答复原告的行为明显不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条，被告佛山市府理应撤销被诉的《政府信息公开答复书》，并应责令自然资源局重新作出答复。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条，行政复议机关负责法制工作的机构应当对具体行政行为进行审查……提出意见……。被诉的《政府信息公开答复书》不准确、不全面、有错误。但佛山市府作为复议机关，在发现错误后未依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项的规定，责令被告自然资源局重新作出行政行为，也没有对其错误予以指正及建议。为维护原告的合法权利，请求法院判决：1.撤销被告自然资源局作出的《政府信息公开答复书》；2.撤销被告佛山市府作出的《行政复议决议书》；3.责令被告自然资源局对原告的政府信息公开申请重新作出处理；4.本案诉讼费用由两被告共同承担。原告在诉讼中提交了以下证据：《政府信息公开答复书》《行政复议决定书》及EMS邮单（1014455271133）、留用地确认书、土地使用证，证明被告自然资源局未向原告公开19.85亩留用地信息及相关使用情况。另外证明19.85亩留用地中的7.34亩已经落实并颁发土地使用证，且已实际使用，其余的12.51亩留用地也应该取得相对应的使用情况或用地记录，为此被告自然资源局应主动公开。被告自然资源局辩称，一、自然资源局具有作出的《政府信息公开答复书》的法定职权。根据《政府信息公开条例》第四条规定:“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构的具体职责是：（一）办理本行政机关的政府信息公开事宜……”因此，自然资源局作为佛山市府的职能部门，有权作出《政府信息公开答复书》。二、被诉的《政府信息公开答复书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第三十三条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复……”第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在……”。原告于2019年9月23日申请公开“根据佛山市中级人民法院行政裁定书（2019）粤06行终16号，公开2003年4月10日大良区国土管理所与大门经济社签订的《征用土地补偿协议》19.85亩留用地红线图”的政府信息，并提交以下资料：1.《政府信息公开申请表》;2.原告的身份证复印件。自然资源局根据申请内容，经检索顺德区土地信息管理系统以及查找“征用土地补偿协议”对应的档案，自然资源局并未制作或保存原告申请的“19.85亩留用地红线图”有关的政府信息，自然资源局遂于同年10月22日作出《政府信息公开答复书》，并邮寄送达原告。三、原告的诉讼理由没有事实和法律依据。原告申请的“留用地红线图”不是自然资源局在履行行政管理职能过程中必须制作或保存的法定材料，《留用地确认书》也仅是大良街道办事处在征地事项完成后，就兑现征地补偿协议约定的留用地指标事项，与大门股份社签订的留用地确认协议。原告提出存在《留用地确认书》、“南区***号地块”不动产权证和《征用土地补偿协议》等材料，自然资源局就必然制作或保存了19.85亩留用地对应的红线图的诉讼理由，没有事实和法律依据。自然资源局经过核查，没有制作或保存原告要求获取的政府信息，并告知原告，已履行了信息公开的法定职责。综上，自然资源局作出的《政府信息公开答复书》认定事实清楚、法律依据正确、程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告自然资源局在诉讼中提交了作出被诉行政行为的以下证据：1.政府信息公开申请表、原告的身份证复印件，证明原告的身份信息及向被告自然资源局申请政府信息公开的事项。2.《政府信息公开答复书》及EMS邮单（1018362990833），证明被告自然资源局根据原告的申请内容作出《政府信息公开答复书》并邮寄送达原告。3.被告自然资源局通过土地管理信息系统检索核查截图、申请内容中《征用土地补偿协议》对应的档案照片，证明被告自然资源局根据申请内容检索查找，没有制作或保存原告申请的政府信息。土地管理档案已进行系统化电子处理，经系统检索发现大门社区居委会所对应的征地留用地信息中并没有原告申请提及的19.85亩留用地信息。被告自然资源局提交以下法律依据：《政府信息公开条例》。被告佛山市府辩称，一、佛山市府作出的《行政复议决定书》合法。（一）佛山市府具有作出本案《行政复议决定书》的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”佛山市府作为自然资源局的本级人民政府，具有受理本案行政复议申请并作出复议决定的职权，主体资格合法有效。（二）佛山市府作出《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿。佛山市府作出的《行政复议决定书》认定的事实如下：2019年9月23日，原告向自然资源局递交《政府信息公开申请表》，申请公开“依据佛自然资顺依公开〔2019〕354号，请求按信息公开条例：根据佛山市中级人民法院行政裁定书（2019）复06行终16号，公开2003年4月10日大良区国土管理所与大门经济社签订的《征用土地补偿协议》19.85亩留用地红线图。”的政府信息。2019年9月23日，自然资源局依法受理，受理编号为660号。自然资源局根据申请内容通过广东省佛山市顺德区土地管理信息系统检索查找，并未制作或保存原告申请的“19.85亩留用地红线图”有关的政府信息。2019年10月22日，自然资源局作出《政府信息公开答复书》，并于次日向原告邮寄送达，10月25日原告本人签收。原告不服，遂向佛山市府提出行政复议申请。另查明，2003年8月13日，原顺德市大良区大门居民委员会集体资产管理办公室（以下简称大门集体资产办）与大门小湾村民小组签订《收购土地协议》，收购大门居委会小湾村民小组商住留用地块7.34亩，折合4893平方米。2009年5月21日，佛山市顺德区大良街大门社区居民委员会向大良街道办城建办提交《关于安置落实大门资产办收购7.34亩商住用地的请示》，申请由大门居委会在南区37号地范围内，自选方位安置落实大门集体资产办已收购5年之久的7.34亩商住留用地。2010年1月27日，大门集体资产办向佛山市顺德区国土城建和水利局提交《关于土地划拨及登记的申请》，申请办理大良南区***号地块的划拨供地手续，面积为4892.99平方米。2010年2月23日，大门集体资产办向佛山市国土资源局提交了《佛山市顺德区土地使用权初始登记申请表》等相关资料。2010年4月2日，大门集体资产办取得顺德区大良街道南区***号地块的使用权，使用权面积：4892.99平方米，该地块相关图纸为不动产权证对应的宗地图图纸，宗地号：12***，地，地籍图号2***。经检索查找，相关实体档案里没有保存原告申请的“19.85亩留用地红线图”。（三）佛山市府作出的《行政复议决定书》程序合法。原告不服自然资源局作出的《政府信息公开答复书》，于2019年11月5日向佛山市府提交行政复议材料，佛山市府于同日收到行政复议申请材料并依法予以受理，并于2019年11月6日将申请材料副本寄送给自然资源局，自然资源局收到申请材料，在法定期限内向佛山市府提交了涉案行政行为的相关证据材料。2020年1月3日，佛山市府依法作出《延长行政复议审查期限通知书》，并于同日邮寄送达原告和自然资源局。之后案件由佛山市府两名工作人员共同审理。根据本案的证据材料，佛山市府于2020年1月13日作出了维持原行政行为的《行政复议决定书》，并于同日向原告及自然资源局邮寄送达。（四）佛山市府作出的《行政复议决定书》适用法律、法规正确。佛山市府作出的《行政复议决定书》确认自然资源局作出的《政府信息公开答复书》内容合法的法律依据有《政府信息公开条例》第二条、第四条、第六条第一款、第十条、第十三条、第三十六条第（四）项的规定。佛山市府作出《行政复议决定书》程序合法的依据有《中华人民共和国行政复议法》第十条、第十七条、第二十二条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条的规定。二、原告起诉的理由没有事实依据和法律依据，应予驳回。因原告在诉讼中提出的理由与申请复议时提出的一致，也没有增加其他理由，为此佛山市府的抗辩理由具体见《行政复议决定书》“本府认为”部分，在此不再累述。综上所述，自然资源局作出的《政府信息公开答复书》和佛山市府作出的《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告佛山市府在诉讼中提供了以下证据：1.行政复议申请书，证明被告佛山市府于2019年11月5日收到原告的行政复议申请。2.行政复议受理通知书及其EMS邮单（10145106110033）、邮单查询结果、提出行政复议答复通知书及其EMS邮单（1014510629533）、邮单查询结果，证明被告佛山市府于2019年11月5日依法受理，并向被告自然资源局发出《提出行政复议答复通知书》。3.延长行政复议审查期限通知书及其EMS邮单（1014455288933、10144552892233）、两邮单查询结果，证明被告佛山市府于2020年1月2日依法延长行政复议审查期限30日。4.《行政复议决定书》及其EMS邮单（10144552725533、1014455271133）、补正《行政复议决定书》告知书、更正后的《行政复议决定书》及其EMS邮单（1023042198833、1023042199133）、两邮单查询结果，证明被告佛山市府在法定期限依法作出复议决定。5.行政复议答复书、收购土地协议书、关于安置落实大门资产办收购7.34亩商住用地的请示、关于土地划拨及登记的申请、佛山市顺德区土地使用权初始登记申请书、土地使用权证，证明被告自然资源局收到被告佛山市府发出的《提出行政复议答复通知书》后在法定期限内作出答复，并提供相关材料。6.《政府信息公开答复书》、佛山市自然资源局政府信息公开申请表、征用土地补偿协议、征用土地补充协议、留用地确认书、佛山市顺德区建设用地规划条件、大良南区***号地块规划条件附图，证明原告申请复议时提交的证据材料。被告佛山市府提交以下法律依据：《中华人民共和国行政复议法》《政府信息公开条例》。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：原告提交的证据、被告自然资源局提交的证据3以及被告佛山市府提供的证据4、5，各方仅对上述证据的证明内容或关联性有异议，对真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。被告自然资源局提交的证据1、2，被告佛山市府提供的证据1、2、3、6，各方当事人均无异议，且上述证据与本案相关联，本院对上述证据的予以采纳。经审理查明，2019年9月23日，原告向自然资源局递交《政府信息公开申请表》，申请公开内容为:“依据佛自然资顺依公开〔2019〕354号，请求按信息公开条例：根据佛山市中级人民法院行政裁定书（2019）粤06行终16号，公开2003年4月10日大良区国土管理所与大门经济社签订的《征用土地补偿协议》19.85亩留用地红线图”。自然资源局于当日受理了原告的信息公开申请，随后根据申请内容通过佛山市顺德区土地管理信息系统检索查找，并未搜索到相关信息。另外，自然资源局又通过原告申请内容中提及的2003年4月10日签订的《征用土地补偿协议》对应的纸质档案进行查找，也没有查找到原告所申请公开的“19.85亩留用地红线图”。2019年10月22日，自然资源局作出《政府信息公开答复书》，并于同月24日向原告邮寄送达。原告不服，于2019年11月5日向佛山市府提出行政复议申请。佛山市府于同日受理，并向自然资源局发出《提出行政复议答复通知书》。自然资源局在法定期限内提出答复意见，并提交了相关证据。2020年1月2日，佛山市府作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长案件审查期限30日，并依法送达给原告及自然资源局。经审查，佛山市府于2020年1月13日作出《行政复议决定书》，决定维持自然资源局作出的《政府信息公开答复书》，并于同日向原告及自然资源局邮寄送达。由于佛山市府作出的《行政复议决定书》落款日期有误，佛山市府于2020年2月18日作出了《补正告知书》，将《行政复议决定书》最后一行落款日期由“2019年1月13日”修改为“2020年1月13日”，并向原告送达了《补正告知书》以及补正后的《行政复议决定书》。原告不服，在法定期限内向本院提起诉讼。另查，2003年4月7日，原大良区国土管理所与大门股份合作社签订了《征用土地补偿协议》，根据协议内容，大良区国土管理所受上级机关委托征用大门股份合作社位于新涌口大田、九亩地（土名）等一带的土地83388.75平方米。大良区国土管理所承诺按照顺府发〔2001〕13号文规定留用10%发展用地指标为8340平方米（折合12.51亩），及兑现李伟强护士学校征地承诺留用给小湾组4893平方米（折合7.34亩），共留用地19.85亩。2003年4月10日，原大良区国土管理所及大门股份合作社签订了《征用土地补充协议》，约定大良区国土管理所在征地范围内共留用19.85亩给大门居委会作发展用地。2003年8月13日，大门集体资产办与大门居委会小湾村民小组签订《收购土地协议书》，由大门集体资产办收购大门居委会小湾村民小组商住留用地块7.34亩，折合4893平方米。2009年5月21日，佛山市顺德区大良街大门社区居民委员会向大良街道办城建办提交《关于安置落实大门资产办收购7.34亩商住用地的请示》，申请由大门居委会在南区37号地范围内，自选方位安置落实大门资产办已收购5年之久的7.34亩商住留用地。2010年1月27日，大门集体资产办向佛山市顺德区国土城建和水利局提交《关于土地划拨及登记的申请》，申请办理大良南区***号地块的划拨供地手续，面积为4892.99平方米。2010年2月23日，大门集体资产办向不动产登记部门提交了《佛山市顺德区土地使用权初始登记申请书》，申请办理大良南区***号地块的土地使用权初始登记。2010年4月2日，大门集体资产办取得大良南区***号地块的使用权证，使用权面积：4892.99平方米，该地块相关图纸为不动产权证对应的宗地图图纸，宗地号：12***，地，地籍图号2***。本院认为，根据《政府信息公开条例》第四条规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构的具体职能是：（一）办理本行政机关的政府信息公开事宜……”被告自然资源局作为佛山市府的职能部门，具有对政府信息公开申请作出相应行政处理的法定职责。自然资源局在收到原告的信息公开申请后，经审查，在法定期限内作出被诉的《政府信息公开答复书》，亦告知当事人申请行政复议和提起行政诉讼的权利，程序合法，本院予以确认。根据《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”由此可见，行政机关公开的政府信息应当是已经存在并以一定形式记录、保存的信息。行政机关没有为申请人制作、收集或者加工所申请信息的义务。该法第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在……”本案中，自然资源局根据原告对申请信息内容的描述，通过土地管理信息系统查核大门社区居委会的征地留用地信息，同时对申请内容中提及的《征地土地补偿协议》相关的纸质档案进行查找，结果并未发现保存有原告申请公开的“19.85亩留用地红线图”。自然资源局遂根据《政府信息公开条例》第三十六条第（四）项规定，告知原告其所申请公开的政府信息不存在。为此，本院认为被诉的《政府信息公开答复书》认定事实清楚、适用法律正确、处理恰当，本院予以确认。原告认为《征用土地补偿协议》确定的留用地面积为19.85亩，从《留用地确认书》中反映其中的7.34亩已经落实并颁发土地使用证且已实际使用，其余的12.51亩留用地也应该取得相应的用地记录。为此被告自然资源局应保存有原告申请公开的信息。本院认为，首先根据《征用土地补偿协议》，协议双方（即大良区国土管理所和大门股份合作社）仅是确定了征地的留用地指标为19.85亩，并未确定具体的留用地范围。其次，《留用地确认书》仅是明确了19.85亩留用地指标中7.34亩留用地的具体范围，即南区***地块4893平方米。但本案中并没有证据证实全部19.85亩留用地指标的落实情况，也没有证据证实自然资源局或者其他相关部门就19.85亩留用地指标具体的用地位置及范围绘制了留用地红线图。再次，原告所申请公开的信息为《征用土地补偿协议》及《征用土地补充协议》中19.85亩留用地红线图。正如自然资源局所述，留用地红线图并非自然资源局在履行行政管理职能过程中必须制作或保存的法定材料，除了制作留用地红线图外，留用地范围也可以通过其他材料予以明确。综上，由于被告自然资源局已对没有制作或者保存原告所申请的信息作出了合理的解释，故对于原告的上述主张本院不予支持。此外,佛山市府作为设立自然资源局的本级人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，有权受理原告针对自然资源局作出的《政府信息公开答复书》提出的复议申请。佛山市府受理原告的复议申请后，依法对申请复议事项进行调查，在法定期间内作出《行政复议申请决定书》，决定维持自然资源局作出的《政府信息公开答复书》，并依法送达给各方当事人，也告知了当事人提起诉讼的权利。虽然佛山市府作出的《行政复议决定书》落款时间有误，但其已经出具了补正通知进行纠正，且该笔误亦未对原告的合法权益产生实质性的影响，为此，佛山市府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理正确，本院予以确认。综上，被告自然资源局作出的《政府信息公开答复书》以及被告佛山市府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以确认。原告请求本院撤销上述《政府信息公开答复书》及《行政复议决定书》，并责令自然资源局对原告的申请重新作出答复的诉请没有事实和法律依据，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李泽南的诉讼请求。本案受理费50元，由原告李泽南负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  梁嘉莹人民陪审员  曾慧虹人民陪审员  林惠霞二〇二〇年五月二十五日书 记 员  陆可盈