福建省莆田市荔城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0304行初14号 原告吴国防，男，1953年11月3日出生，汉族，住所地莆田市秀屿区。 委托代理人林美雄，福建绩学律师事务所律师。 被告莆田市秀屿区自然资源局，所在地福建省莆田市秀屿区笏石镇桃李街**。统一社会信用代码11350300003725461C。 负责人林国挺，局长。 委托代理人方建冰，该局工作人员。 委托代理人林紫英，福建普阳律师事务所律师。 原告吴国防不服被告莆田市秀屿区自然资源局行政处罚一案，于2020年1月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月4日公开开庭审理了本案。原告吴国防的委托代理人林美雄，被告莆田市秀屿区自然资源局的委托代理人方建冰、林紫英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告吴国防诉称，其系东庄镇××村村民，东庄镇××村仑兜地界（秀屿高速出口侧）处有一废弃矿山，该废弃矿山因多年石料开采，形成了一个深度达20多米的大石坑，给周边民众的生产生活带来了极大的安全隐患。为了解决该安全隐患，原告在政府的动员下，自1984年起，陆续出资购买废石等材料对该大石坑进行回填，直到2015年才将该大石坑填平并进行了硬化，之后原告将房屋、附属设施及硬化后的埕地出租给中国石油天然气运输公司福建分公司，彻底解除了大石坑对周边民众造成的安全隐患。在此期间，原告依法取得了对该大石坑地块的农村土地承包经营权，承包期限从1998年12月31日至2028年12月30日止。2019年11月12日，被告认为原告将其坐落于东庄镇××村建设的停车场出租给中国石油天然气运输公司福建分公司使用，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，构成了非法出租集体土地建设用地行为，决定处罚：1、没收原告违法所得387466.6元；2、按原告违法所得387466.6元的百分之五处以罚款19373元。原告认为，首先，原告依法取得了农村土地承包经营证，原告有权对外出租并获取收益；其次原告出租给中国石油天然气运输公司福建分公司使用的范围主要是地上建筑物及其配套附属设施，硬化后的埕地不是停车场，而是被中国石油天然气运输公司福建分公司用于停放车辆；再者，原告对外出租的埕地系由废弃矿山回填而来，不具备非农业建设性质和功能用途的集体建设用地性质，该埕地不属于《中华人民共和国土地管理法》第六十三条中的“农民集体所有的土地”所涵盖的范围；最后，原告收取租金后依法纳税，而该依法缴纳的税款也被被告认定为非法所得：另外，原告将废弃矿山回填修建埕地的行为，不仅解决了废弃矿山对周边民众带来的安全隐患，而且盘活了废弃矿山的功效为政府创收。综上所述，被告作出的《行政处罚决定书》认定事实不清，适用法律错误。现请求撤销被告莆田市秀屿区自然资源局于2019年11月12日作出的莆秀自然资行罚［2019］009号《行政处罚决定书》。原告向本院提交以下证据：1、莆秀自然资行罚［2019］009号《行政处罚决定书》，证明被告对原告进行行政处罚的事实；2、农村土地承包经营权证，证明原告依法取得了对案涉土地的农村土地承包经营权，承包期限从1998年12月31日至2028年12月30日止，原告有权对外出租并获取收益；3、场地租赁合同、租赁物明细（现场照片），证明2017年9月20日，原告将案涉地上建筑物、附属配套设施及硬化后的埕地出租给中国石油天然气运输公司福建分公司，出租的范围包括地上建筑物、附属设施（含办公室、宿舍、保安室、车库、空调、热水器、洗车加压水箱等）及埕地，租期三年，含税租金为20396.39元／月（其中租金1.5万元、税金5396.39元）；4、情况说明四份，证明废弃矿山给周边民众带来巨大安全隐患，案涉埕地等系原告历经30余年由废弃矿山回填而来，不具备非农业建设性质和功能用途的集体建设用地性质。 被告莆田市秀屿区自然资源局辩称，一、吴国防将集体土地建设用地租赁给中国石油天然气运输公司福建分公司使用并收取租金，事实清楚。吴国防于2017年5月将其于东庄镇××村建设的停车场租赁给中国石油天然气运输公司福建分公司使用，吴国防自2017年6月至2019年3月共收取中国石油天然气运输公司福建分公司支付的土地租金共387466.6元。上述事实有吴国防询问笔录《场地租赁合同》、中国建设银行个人活期交易明细等证据证明。吴国防诉称其出租的场地并非停车场，与其在询问笔录中的陈述不一致，该主张缺乏事实根据。二、被告作出的行政处罚决定，程序合法。被告于2019年6月20日对吴国防将集体土地建设用地租赁给他人进行立案查处，经调查取证后作出行政处罚决定，符合“先调查、后处理”的原则。于2019年7月16日向吴国防送达《自然资源行政处罚陈述申辩听证告知书》，告知作出处罚决定的事实、理由、依据及其享有陈述、申辩权利和申请听证权利。吴国防提出听证申请，被告于2019年9月3日组织听证，听取了吴国防陈述、申辩意见，后被告于2019年11月20日向吴国防送达《行政处罚决定书》，程序合法。三、被告适用法律正确。在查明吴国防将集体土地建设用地租赁给中国石油天然气运输公司福建分公司使用并收取租金的事实后，被告根据原《中华人民共和国土地管理法》第八十一条、《土地管理法实施条例》第三十九条的规定对原告没收违法所得及作出行政处罚。综上，被告认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回吴国防的诉讼请求。 被告莆田市秀屿区自然资源局向本院提交了以下证据、依据：1、行政处罚决定书及送达回证，证明被告依法作出行政处罚决定；2、国土资源违法案件现场勘测笔录、照片二张，证明原告建设的停车场现状情况；3、吴国防询问笔录、场地租赁合同，证明吴国防于2017年5月将其于东庄镇××村建设的停车场租赁给中国石油天然气运输公司福建分公司使用；4、中国建设银行个人活期交易明细一份（八笔租赁费），证明吴国防收取中国石油天然气运输公司福建分公司支付的土地租金387466.6元；5、自然资源违法案件立案呈批表，证明被告对原告租赁集体土地建设用地的行为立案调查；6、自然资源行政处罚陈述申辩听证告知书及送达回证，证明告知原告作出处罚决定的事实、理由、依据及其享有陈述申辩、听证权利；7、请求举行听证申请书、自然资源听证通知书、听证笔录，证明被告组织听证。法律依据：原《中华人民共和国土地管理法》第四条、第八条、第六十三条、第八十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条。 经庭审质证，各方意见如下：（一）原告对被告莆田市秀屿区自然资源局提供的证据、依据质证认为：证据1行政处罚决定书形式真实性无异议，但对该证据的内容有异议，原告将案涉地块出租给石油公司不构成非法占用集体土地，被告的处罚决定没有法律依据；证据2勘测笔录及照片形式真实性无异议，但对证明的内容有异议，该勘测笔录中勘测情况称部分场地是水泥，这个不是事实，从照片可以看出只有房屋及设施，并没有停车场；证据3询问笔录形式真实性无异议，对内容及合法性有异议，该询问笔录的内容与事实不符，与之后的场地租赁协议存在矛盾，对租赁合同三性无异议，但对证明对象有异议，该协议虽然明确是场地租赁合同，但还包括配套设施、房屋及房屋所涉及的埕地等等；证据4真实性无异议，但对证明对象有异议，被告依据该八笔金额共计388266.6元作出的行政处罚是错误的，2017年5月27日原告的第一笔金额包含向税务机关纳税的金额9869.06元，原告实际收到租金40000元。2017年9月26日第二笔金额23222.74元，包含四部分，因为原告自己的房子也租赁给福建石油分公司，故该笔款项包含房屋租金5828.87元及房屋对应的税收770.85元，以及涉案地块的租金12703.34元及地块对应的税收3919.68元，2017年11月14日第三笔租金10833.33元，该笔金额全部是房屋的租金及房屋对应的税收，与案涉地块无关。2018年6月27日第四笔租金78919.65元，包含四部分，案涉的地块租金45048.96元，所对应的税收16140.21元，剩下就是房屋的租金15424.19元，所对应的税收2306.29元。2018年9月29日第五笔租金76160.79元，2018年12月26日第六笔租金76160.79元，第五、六笔涉案地块所产生的租金分别为45048.96元，所对应的税收分别16140.21元，剩余的金额系房屋的租金及所对应的税收，具体以庭后补充提供税务机关开具的税票为准，2019年3月21日第七笔租金14585.31元，系房屋租金及所对应的税款，与本案无关，2019年3月21日第八笔金额58241.93元，包含案涉地块租金是45000元及税款13241.93元，这些款项所对应的流水不单单包含地块的租金还包含案涉地块的所建设的房屋、配套设施及埕地所产生的租金，另外还包括原告将涉案地块之外的自建房租给中石油所产生的租金；证据5呈批表真实性无异议，但原告的行为不构成非法出租集体土地，不应当立案查处；证据6告知书及送达回证形式真实性无异议，对内容及证明对象有异议，原告对外出租案涉地块的行为并没有违反土地管理法第六十三条的行为，不应当处罚；证据7三性无异议；对法律依据，被告适用法律错误。（二）被告莆田市秀屿区自然资源局对原告提供的证据质证认为：证据1三性均无异议，对证明对象有异议，该处罚书可以证实被告处罚事实清楚，适用法律正确，被告认定的事实是依据银行流水明细及场地租赁合同；证据2真实性无异议，关联性有异议，该土地权证涉及的地块并非涉案地块，根据被告的勘测笔录及原告的询问笔录，系涉案地块四至为东至原告住宅，西至吴阿林住宅，北至吴亚祥停车场，南至原莆秀公路，与原告提交的土地经营权证上四至不能相对应，案涉地块系原告修建的停车场，该经营权证不能证明案涉的地块为农业用地；证据3合同真实性无异议，该租赁合同第三条恰可以证明原告将涉案地块租赁给第三方作为停车场使用，现场照片真实性有异议，是原告单方拍摄，也没有标注拍摄时间；证据4情况说明可以证明涉案地块系停车场。 本院对上述证据认证如下：对被告莆田市秀屿区自然资源局提供的证据，证据1中的行政处罚决定系被诉行政行为，并非证据；其他的证据客观真实，且与本案有关联，本院予以确认。对原告吴国防提交的证据1，系被诉行政行为，并非证据；证据2关联性无法确认，不予采纳；证据3、4真实性予以确认。 经审理查明，原告吴国防在莆田市秀屿区建设场地一处。2017年9月20日，原告吴国防与中国石油天然气运输公司福建分公司签订《场地租赁合同》，约定将其坐落于莆田市秀屿区面积为3000平方米的场地租赁给中国石油天然气运输公司福建分公司，用途为停放车辆、进行运输、维修、营运，租赁期限为3年（自2017年9月20日始至2020年9也19日止），租金为20396.39元（含税金5396.39元）。2019年6月20日，被告莆田市秀屿区自然资源局决定对原告吴国防的上述租赁行为进行立案调查。2019年7月11日，被告莆田市秀屿区自然资源局作出莆秀自然资听告字（2019）第009号《自然资源行政处罚陈述申辩听证告知书》，告知原告吴国防，经调查，其于2017年1月开始在东庄镇××村仑兜地界（秀屿高速出口侧位置）的废弃矿山填土平整土地建设停车场并擅自将该停车场租用给中国石油天然气运输公司福建分公司使用，月租金15000元（不含税），截止2019年6月，租期25个月，共计租金375000元，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，构成了非法出租集体土地行为，拟对其作出如下处罚：1、责令限期改正；2、没收违法所得375000元；3、对违法所得处以百分之十五的罚款，计56250万元的处罚。2019年7月18日，原告吴国防申请听证。2019年9月3日，被告莆田市秀屿区自然资源局举行听证。2019年11月12日，被告莆田市秀屿区自然资源局作出莆秀自然资行罚［2019］009号《行政处罚决定书》，认定吴国防与2017年5月将其于东庄镇××村建设的停车场租赁给中国石油天然气运输公司福建分公司使用，自2017年6月至2019年3月，共收取中国石油天然气运输公司福建分公司支付的土地租赁租金共387466.6元。吴国防将集体土地建设用地出租给中国石油天然气运输公司福建分公司使用，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，构成了非法出租集体土地建设用地行为，其非法出租集体土地自2017年6月至2019年3月期间的违法所得共387466.6元。决定对吴国防处罚如下：1、没收吴国防违法所得387466.6元；按吴国防违法所得387466.6元的百分之五处以罚款19373元。该处罚决定书于2019年11月20日送达给原告吴国防。原告不服，诉至本院。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案中，被告莆田市秀屿区自然资源局作出的行政处罚决定认定原告吴国防的行为构成非法出租集体土地建设用地行为，但其提供的证据不足以证明涉案土地性质系集体土地建设用地，该行政处罚决定属于认定事实不清、证据不足。另，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”本案中，被告在作出行政处罚前虽然履行了事先告知义务，也组织听证听取吴国防的陈述、申辩，但其最终作出的行政处罚决定中的没收吴国防违法所得金额超过告知书中的拟没收违法所得金额，实际剥夺了原告对该加重处罚事项的知情权和陈述、申辩权，程序严重违法。综上，被告莆田市秀屿区自然资源局作出的行政处罚决定认定事实不清、证据不足，程序严重违法，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下： 撤销莆田市秀屿区自然资源局于2019年11月12日作出的莆秀自然资行罚［2019］009号《行政处罚决定书》。 本案案件受理费50元，由被告莆田市秀屿区自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。 审 判 长 陈豪杰 审 判 员 陈丽生 审 判 员 陈雨坤 二〇二〇年五月十四日 法官助理 李北雁 书 记 员 沈丽思 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。