河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1016号上诉人（一审原告）李佳诚，男，汉族，2014年10月25日出生，住河南省新郑市。法定代理人李超杰，男，汉族，1988年2月23日出生，住河南省新郑市。被上诉人（一审被告）郑州航空港经济综合实验区管理委员会，住所地河南省郑州航空港经济综合实验区新港大道**。法定代表人张俊峰，主任。被上诉人（一审被告）郑州航空港经济综合实验区龙王办事处，住，住所地河南省郑州航空港经济综合实验区龙王办事处龙王村/div>法定代表人陈展，主任。上诉人李佳诚因诉郑州航空港经济综合实验区管理委员会（以下简称航空港区管委会）、郑州航空港经济综合实验区龙王办事处（以下简称龙王办事处）履行行政协议一案,不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初617号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。李佳诚一审诉称，2014年10月份以来，李佳诚响应政府的号召，为了加快进行合村并城项目建设，支持政府工作，与一审被告签订《郑州航空港经济综合实验区村民征迁安置补偿协议书》（以下简称《征迁协议》）、《郑州航空港经济综合实验区村民征迁安置补偿补充协议》（以下简称《补充协议》），一审被告出具了《龙王办事处征迁安置人口认定表》（以下简称《人口认定表》）。自签订协议以来，李佳诚就按照协议约定进行腾房，搬离家园。直到2019年7月份，村里进行分房时，才发现一审被告没有按照所签的协议履行其约定。李佳诚多次与一审被告沟通，要求一审被告按照之前所签的《征迁协议》、《补充协议》、《人口认定表》等协议履行交付义务。但一审被告称，以前是为了让李佳诚答应征迁才签的协议，现在得按照一审被告的征迁政策来履行。李佳诚迫于无奈，提起本案行政诉讼。请求法院：1.依法判令双方所签的《征迁协议》、《补充协议》、《人口认定表》等协议合法有效；2.依法判令一审被告按照上述协议向李佳诚承担合同义务，并继续履行征迁安置补偿约定中一审被告尚未履行的条款；3.本案的诉讼费用、评估费、保全费、鉴定费、律师费等由一审被告承担。郑州市中级人民法院一审审理查明，2012年3月17日，郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）管理委员会以通知的形式将《暂行办法》印发，要求其所属单位认真遵照执行。该办法第三条第二款规定，办事处是本辖区合村并城征迁工作的责任主体，具体负责本辖区内的安置、征迁、稳定工作。第二十三条第二款规定，被征迁安置人口的界定时间为征迁公告发布之日的24时。因李佳诚所在村庄纳入合村并城范围，2014年8月28日，龙王办事处制定了《征迁安置实施方案》，对房宅征收补偿及安置对象认定等均作出了规定。该方案显示对被征迁人口的界定时间截止到征迁安置实施方案发布之日零时。该方案第八项第1条规定，列入征迁安置对象包括（1）有农业户口的常住村民；（2）原有农业户口的在读大中专院校学生；（3）原有农业户口正在服刑的人员；（4）原有农业户口且不符合国家安置政策的现役军人；（5）依法办理户口迁入的人员（在同一拆迁区域内已享受拆迁安置政策的除外）；（6）由村民代表会讨论通过并经办事处审核同意的其他人员。不列入征迁安置对象包括（1）租住、借住房屋的；（2）因入托、入学等情况，户口在当地派出所的“空挂户”；（3）有当地户口，无责任田、无合法宅基地的回迁人员；（4）违反计划生育政策并且未足额缴纳社会抚养费的超生儿；（5）按有关政策规定不属于征迁安置对象的其他人员。按照前述方案规定的流程，2014年9月20日,李佳诚所在村的村干部、龙王办事处包村干部王鑫及李佳诚爷爷李占发共同填报《人口认定表》，对李占发家庭户是否符合安置条件予以认定。该《人口认定表》显示李占发家共计人口4人，符合安置条件4人，包含本案争议的李佳诚，其中对应的身份证号码一栏显示信息为：10.25。2014年9月30日，李佳诚的爷爷李占发（乙方）代表其家庭户与龙王办事处（甲方）、铁李村村民委员会（丙方）签订《征迁协议》和《补充协议》。《征迁协议》第一条“乙方基本状况”第（2）项约定：乙方家庭符合安置房回购条件的安置人员农4人。第三条“过渡安置”第（1）项约定：按照4口人（含4口人）以下的每户600元、超过4口人的每增加1人增加100元的补助标准，甲方一次性支付乙方搬家补助费600元。2019年4月22日，中共郑州航空港经济综合实验区龙王办事处工作委员会（以下简称“龙王办事处工作委员会”）及龙王办事处作出龙王工委〔2019〕15号《回迁安置方案通知》，该通知第四条“时间安排”规定，铁李行政村于2019年6月30日前分房到户，2019年8月31日前完成村民回迁。同时期，纪检、审计、新型城镇化等有关部门对合村并城征地安置过程中签订违规协议的问题进行了排查。龙王办事处按照排查出的问题开展专项整治工作。2019年5月29日，〔2019〕12号《龙王办事处党政联席会议纪要》第三条第（二）款记载：第二批拆迁村中王道、铁李、杨家寨3个行政村发布拆迁公告的时间为2014年8月28日零时；对协议中已签订的公告日后出生的村民需按新增人口政策进行整改。在龙王办事处召开联席会进行整改工作的同时，航空港区管委会出台郑港〔2019〕68号《关于调整合村并城村民安置政策的通知》，对征迁公告发布次日零时至首次安置房分房公告发布之日24时期间新增加的人口享受相关安置政策进行了新的规定。2019年7月16日，龙王办事处工作委员会作出龙王工委〔2019〕33号《关于印发龙王办事处合村并城征迁安置违规协议问题专项整治实施方案的通知》，在附件中列明违规协议问题整治台账。2019年7月25日，航空港区社会治安综合治理委员会办公室作出郑港综治办〔2019〕18号《成立督导小组通知》，指导协调推进专项整治工作，该区法、检、公安、纪委、政法委、办事处等机关有关负责人均是督导组成员。2019年8月30日，郑州航空港经济综合实验区、郑州新郑综合保税区监察审计局对龙王办事处征地拆迁资金管理和使用情况进行了审计，并作出郑审港征〔2019〕23号《审计报告征求意见书》，在报告中列明办事处违规安置公告日后新增人口，包括公告日后出生儿童101人，违反管委会征迁政策进行补偿、安置。基于前述审计整改要求，龙王办事处展开了整肃清理工作。在安置房回迁中，李佳诚被告知不再按照《征迁协议》约定安置购买标准向李佳诚进行安置，遂提起本案行政诉讼。龙王办事处应诉后向李佳诚的爷爷李占发邮寄《变更协议通知书》，李佳诚的父亲李超杰作为收件人拒绝接收该邮件。另查明，李佳诚于2014年10月25日出生，常住人口登记卡显示其为2014年10月25日出生，落户时间是2014年11月11日。郑州市中级人民法院一审认为：一、关于本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》、《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》等相关规定，航空港区管委会是其行政区域内村庄改造、合村并城工作的主体，也是涉案房屋所在行政区域内房屋征收、拆迁、补偿的主体。龙王办事处不具有组织实施征收土地的法定职责，亦无补偿安置职权。郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）管理委员会《暂行办法》规定“办事处是其辖区合村并城安置征迁工作的责任主体，具体负责本辖区内的安置、征迁、稳定工作”，龙王办事处与被安置人签订《征迁协议》是为了实现航空港区管委会的行政管理目标，应当视为受委托的行为，其行为的法律后果应当由航空港区管委会承担。故航空港区管委会是本案适格的被告；龙王办事处不是本案的适格被告，依法应当驳回李佳诚对龙王办事处的起诉。二、关于李佳诚的第（一）项诉讼请求能否支持的问题。基于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项的规定，李佳诚可以因协议有效主张龙王办事处履行协议，即协议有效系龙王办事处应该履行协议的依据。履行行政协议之诉必然涉及到对协议效力的审查。在履行行政协议诉讼中应仅对行政机关是否应当履行行政协议予以裁判，当事人同时提起的确认协议合法有效的诉请不具有单独裁判的意义。另外，李佳诚所诉《人口认定表》系龙王办事处履行征收改造职责时所实施的中间过程性行为，不具有独立可诉性。综上，李佳诚的第（一）项诉讼请求不能成立，依法不予支持。三、关于李佳诚的第（二）项诉讼请求能否支持的问题。虽然龙王办事处与李佳诚签订了《征迁协议》，但在制作《人口认定表》时李佳诚尚未出生，《征迁协议》签订时虽已出生，但李佳诚落户日期晚于征迁人口界定截止时间，《人口认定表》中记载的李佳诚的信息也印证了李佳诚出生在填制《人口认定表》之后的事实，李佳诚的人口认定存在虚假。《征迁协议》将其计入安置人口内，与事实不符，也不符合《暂行办法》及《征迁安置实施方案》规定的安置条件。该部分补偿利益不当支出会造成补偿资金损失，损害社会公共利益，故协议中涉及到李佳诚补偿利益的约定条款无效，李佳诚据此要求航空港区管委会、龙王办事处履行协议中涉及到李佳诚补偿利益的约定条款的请求，依法不予支持。对李佳诚所在家庭户其他符合安置条件人员的认定双方均无争议，且具备实际分配安置房的现实条件，故无司法裁判的必要性。四、李佳诚要求航空港区管委会、龙王办事处支付的评估费、保全费、鉴定费和律师费的诉请，因无事实和法律依据，依法不予支持。综上，李佳诚的诉讼请求不成立，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李佳诚的诉讼请求。上诉人李佳诚不服一审判决，上诉称，1.龙王办事处是本案的适格被告。龙王办事处应当与航空港区管委会共同承担其与上诉人签订的征迁安置补偿协议责任。2.上诉人请求确认安置补偿协议合法有效的情况下,请求被上诉人履行补偿协议约定义务并无不当。3.龙王乡办事处有继续履行的能力,应当继续履行前款协议。上诉提交的证据能够证明李佳诚享有安置房回购条件。被上诉人提供的《人口认定表》、《郑州航空港经济综合实验区村民征迁安置补偿协议书》日期系被上诉人伪造的，与实际签订日期不符。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审，一审、二审的诉讼费、评估费、保全费、鉴定费、律师费等由被上诉人承担。被上诉人航空港区管委会、龙王办事处未提交书面答辩意见。本院二审查明的案件事实与一审法院查明的案件事实基本一致。本院认为，李佳诚的诉讼请求不应支持。根据《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法》的规定，被征迁安置人口的界定时间为征迁公告发布之日的24时，2014年8月28日龙王办事处制发的《龙王办事处合村并城征迁安置实施方案》亦规定，对被征迁人口的界定时间截止到征迁安置实施方案发布之日零时，而李佳诚出生时间为2014年10月25日，并不符合被征迁安置人口的界定条件。龙王办事处将不符合安置条件的李佳诚列入人口认定表并作为案涉征迁协议的安置人口，属于超越职权，明显超出相关文件确定的安置对象范围，造成补偿资金损失，损害了社会公共利益，因此，案涉征迁协议涉及李佳诚补偿利益的约定条款应属无效，不能作为向李佳诚提供安置房的合法依据。综上，一审判决驳回李佳诚的诉讼请求正确，依法应予维持。李佳诚的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李佳诚承担。本判决为终审判决。审判长  王盛楠审判员  万宗杰审判员  关永生二〇二〇年五月二十五日法官助理李晶晶书记员赵文雅