银川铁路运输法院行政判决书（2019）宁8601行初604号原告银川暖源供热有限公司，住所地：宁夏回族自治区银川市金凤区。法定代表人吴国锋，该公司总经理。委托代理人刘虎龙、刘睿，宁夏搏强律师事务所律师，特别授权代理。被告银川市自然资源局（原银川市国土资源局），住所地：宁夏回族自治区银川市金凤区。法定代表人沈爱红，该局局长。出庭行政机关负责人徐万生，该局副调研员。委托代理人赵强、刘艳宁，宁夏辅德律师事务所律师，特别授权代理。原告银川暖源供热有限公司（以下简称暖源供热公司）诉被告银川市自然资源局不履行法定职责一案，本院于2019年12月2日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月24日、4月21日公开开庭审理了本案。原告暖源供热公司的法定代表人吴国锋及委托代理人刘虎龙、刘睿，被告银川市自然资源局的副调研员徐万生及委托代理人赵强、刘艳宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2004年，银川市金风区政府和丰登镇政府决定在丰登镇建设集镇供热中心。2005年初，丰登镇政府在“新消息报”上刊登招商引资公告。2005年5月30日，原告与丰登镇政府多次协商后，签订了《关于建设银川市丰登镇集中供热中心项目合同书》，双方约定原告是该项目的投资主体，由原告投资建设丰登镇集中供热中心；集中供热中心是丰登镇的基础建设工程，丰登镇政府向原告提供项目建设用地12亩(北五环以北、集镇规划路以东)，每亩地价2万元；原告的供热中心一期建成并开始正常供热后，用地由丰登镇政府协助原告办理土地证，有关费用丰登镇政府协助原告给予减免或缓交。合同签订后，原告按照丰登镇政府的决定和规划设计要求，依照合同约定进行投资建设，于2005年11月完成一期建设项目，并开始供热。2007年经双方结算，确认丰登镇政府实际向原告出让建设用地12.86亩，原告实际以每亩25800元的价格向丰登镇政府交付了土地出让金331780元。双方依法履行了合同约定的全部义务，涉案合同已履行完毕。原告作为丰登镇政府招商引资、解决基础设施建设的投资人，积极响应政府号召，投资650万元建设了丰登镇集中供热中心。2005年至今，原告一直为丰登镇政府及辖区机关事业单位以及商住户进行供暖，解决了镇政府、学校、医院及居民的供热取暖需求。2006年以来，原告无数次向被告申请和催促办理土地证，丰登镇政府也多次向被告出具相应文件和报告，要求给原告办理土地证，但是被告以各种理由推脱不办。直至2019年6月26日，被告针对原告的办证申请，向原告出具行政公函，要求原告向银川市政府缴纳369万元的土地划拨成本费。原告认为，原告以受让方式依法取得涉案土地使用权并进行供热工程建设，程序合法有效，且土地转让和项目建设已经履行完毕。被告以现行规定，要求原告再缴纳十四年前以出让形式已经合法取得的12.86亩土地划拨成本费369万元，没有事实和法律依据，违反了2004年和2005年已作出的行政决定和审批，也违反了合同约定和诚实信用原则。现原告起诉请求判令：1、确认被告银川市自然资源局未依法履行法定职责为原告办理土地使用证的不作为行为违法，判令被告银川市自然资源局履行法定职责为原告依法取得的12.86亩建设用地(位置:北五环以北、集镇规划路以东)办理土地使用权证；2、本案诉讼费用由被告承担。被告辩称，一、原告诉请没有事实依据。依据《不动产登记暂行条例实施细则》第二条的规定：不动产登记应当依照当事人的申请进行，但法律、行政法规以及本实施细则另有规定的除外。可见，不动产登记以申请登记为原则。所以，且不论原告的登记材料是否齐备，在原告未能就涉案土地登记事宜提出申请的情况下，被告无法为其办理任何登记行为。二、原告未依法缴纳划拨土地费用。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条第一款的规定：土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。划拨土地在一定情况下需要缴纳补偿、安置等费用，而非完全无偿取得。本案中，原告系有限责任公司，其从事的城市供热行为虽具有公共利益属性，但不可否认的是其以盈利为目的本质。2018年12月18日，经过银川市政府同意，原银川市国土资源局向原告作出并送达了《关于缴纳丰登供热中心项目用地划拨成本费用的函》，要求原告缴纳369万元土地划拨成本费。此后，由于原告未能缴纳，被告于2019年6月26日又向原告作出并送达了《关于银川暖源供热有限公司缴纳土地划拨成本费的函》。原告至今也未向被告缴纳上述土地划拨成本费用。由于原告迟迟不缴纳该费用，被告无法为其办理土地划拨的后续手续，更无法办理不动产登记手续。所以，应由原告自行承担由此引发的不利法律后果。请求依法驳回原告的诉讼请求。原告为支持其诉讼主张，向法庭提交如下证据：证据一：《关于丰登集镇供热中心用地的请示》（丰政发（149）号）、《关于丰登镇供热中心选址的请示》（丰政发[2004]96号）、《关于丰登集镇供热中心立项的报告》（丰政发[2004]101号）、《关于建设以燃煤为热源的集中供热中心的报告》（丰政发[2005]69号）。证明丰登镇政府决定建设丰登集镇供热中心,该项目规划占地10亩，为此丰登镇政府于2004年和2005年向金凤区人民政府、金凤区经济统计局、银川市房管局物业办供热科进行报告请示，已经依法履行了供热中心选址报批手续，原告依法取得涉案土地并建设供热中心。被告对该组证据的关联性及证明目的不予认可，认为该组证据与原告申请办证的诉讼请求没有关联，也不能证明原告符合办证要件。证据二：《金凤区人民政府关于金凤区丰登集镇供热中心用地的请示》（银金土政发[2004]36号）。证明2004年4月24日，金凤区政府根据丰登镇政府的请示向银川市政府请示，请求将金凤区丰登镇联丰村集体所有土地0.6668公顷（合10亩）转为国有建设用地后，出让给丰登镇政府，作为其建设丰登集镇供热中心用地，故原告依法以出让方式取得涉案土地建设集镇供热中心。被告对该证据的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的不予认可。认为该份文件仅是请示文件，且内容是关于建设供热中心事宜，并没有得到有权部门的批复，不能证明原告取得涉案土地使用权。证据三：《关于丰登集镇供热中心项目立项的批复》（金经统发[2004]240号）、《关于丰登集镇供热中心立项的请示》（金经统发[2004]148号）。证明金凤区经济发展统计局批复同意丰登镇供热中心项目，明确该项目计划征用联丰村土地10亩进行建设，并于2004年8月19日向银川市供热办进行了请示，以此证明根据金凤区经济发展统计局批准，丰登镇政府依法取得涉案土地用于建设供热中心，原告亦依法取得涉案土地。被告对该证据的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的不予认可，认为文件内容是关于建设供热中心事宜，并没有得到有权部门的批复，不能证明原告取得涉案土地使用权，且批文单位均是不能作出土地使用权批准的单位。证据四：土地利用总体规划局部调整方案。证明为了建设丰登镇供热中心，2004年3月28日和12月29日，经原银川市规划和国土资源局及自治区规划部门审批，同意将涉案0.6668公顷土地由一般农田调整为建设用地。原告依法取得涉案土地建设供热中心，被告应当依法为原告办理土地使用权证。被告对该证据的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可。证据五：《银川市人民政府关于金凤区丰登集镇供热中心项目用地的请示》（银政发[2004]351号）。证明经银川市人民政府研究，向自治区人民政府报送请示，将涉案土地由集体土地转为国有建设用地后作为建设丰登集镇供热中心项目用地，证明被告已对涉案土地作出行政决定，原告取得涉案土地建设供热中心合法有效，被告应当为原告办理土地证。证据六：《关于金凤区丰登集镇供热中心项目的预审意见》（银规土发[2004]58号）。证明原银川市规划和国土资源局审查认为丰登集镇供热中心选址符合银川市原丰登乡土地利用总体规划，待项目批准后，同意依法供给建设用地，证明被告已经对涉案土地做出行政决定，原告取得涉案土地建设供热中心项目，被告应当为原告办理土地证。证据七：《关于金凤区城镇建设用地的批复》（宁政土批字[2005]79号）。证明自治区政府批准银川市政府《关于金凤区丰登集镇供热中心项目用地的请示》，同意将金凤区联丰村集体耕地6.9505公顷转用、征收为国有建设用地后，作为金凤区城镇建设用地。原告依法取得该宗土地并建设丰登镇供热中心，被告应当履行职责为原告办理土地使用权。被告对证据五、证据六、证据七的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的不予认可，认为文件内容是关于建设供热中心的，尚未得到有权部门的批复，不能证明原告取得涉案土地使用权，且批文单位均无权作出土地使用权审批，土地农转非和收取划拨费用是银川市政府决定的。证据八：2005年3月《银川市促进非公有制经济发展文件汇编》一份、原告与丰登镇政府签订的《关于建设银川市丰登镇集中供热中心项目合同书》一份。证明2004年5月30日，原告与丰登镇政府协商签订了《关于建设银川市丰登镇集中供热中心项目合同书》，约定丰登镇政府以协议出让方式向原告提供项目建设用地12亩，每亩价格2万元，由原告投资建设丰登镇集中供热中心。在双方协商建设用地出让价格时，原告提出涉案土地属于政府招商引资的公益项目，土地出让价格每亩2万元过高。为此丰登镇政府给原告提供了银川市文件汇编，并向原告解释2万元土地出让价格是依据和参照银川市委、银川市政府《关于加快开发区和工业园发展的决定》（银党发[2003]9号）规定的价格。因此原告才接受了每亩2万元出让价格并签订了合同。合同签订后，原告全面严格履行了合同约定的交付土地出让款的义务，投资建设完成了供热中心一期建设工程，并于2005年11月按时供暖。原告与丰登镇政府签订的合同真实、合法、有效，以出让方式取得涉案土地使用权并建设供热中心，被告应当依法履行法定职责，向原告颁发土地使用证。被告认为该组证据中的《银川市促进非公有制经济发展文件汇编》与本案没有关联，对《关于建设银川市丰登镇集中供热中心项目合同书》的真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的有异议，认为该合同中关于土地出让价格的约定是无效的，丰登镇政府无权对土地作出任何处置，涉案土地的批复权是银川市政府，且办理农转非或土地使用手续要通过法律程序，而非合同约定。证据九：《账务结算清单》一份、商业销售发票、宁夏农村信用社进账单、中国人民银行支付系统专用凭证各一张。证明2007年8月2日，经原告与丰登镇政府确认，丰登镇政府向原告出让土地12.86亩，每亩地价为20000元，原告实际向丰登镇政府缴纳土地款331780元，丰登镇政府尚欠原告56940元。2007年8月6日，丰登镇政府向原告支付了下欠的56940元。至此，丰登镇政府履行了土地出让，原告支付了土地价款，完成了土地出让交易活动，建设了供热中心项目，原告依法取得土地使用权，被告应当依法为原告办理土地使用证。被告对该组证据的合法性、关联性及证明目的有异议，认为原告与丰登镇政府签订的合同无效，后续结算依然无效，且过程性材料与办理土地证没有关联，其他意见同上一份证据质证意见一致。证据十：原银川市规划和国土资源局出具的《建设项目选址意见书》（银规土建选书[2004]字第78号）。证明原告建设的供热中心经过被告选址规划审批，原告依法取得涉案土地使用权建设供热中心，被告应当为原告办理土地使用证。证据十一：银川市金凤区丰登镇集中供热中心规划设计平面图一份、银川市勘察测绘院数字化测绘图一份。证明原银川市规划和国土资源局审查通过银川市勘察测绘院数字化测绘图，银川市规划管理局审批同意银川市金凤区丰登镇集中供热中心规划设计平面图，原告根据上述两个单位的审核意见，依法在涉案12.86亩建设用地上建设了供热中心，被告应当依法为原告办理土地使用权证书。证据十二：土地勘测定界技术报告一份、银川市金凤区丰登镇集中供暖中心勘测定界图一份、银川市勘察测绘院拨地放线勘测工程有关规定一份。证明根据被告的规划审批，银川市勘察测绘院对涉案土地进行勘测定界，确定了土地坐标，计算建设用地面积为0.8571公顷（12.86亩），银川市勘察测绘院向原告发放拨地放线勘测工程有关规定，要求原告严格按照相关要求进行放线建设。据此原告依法取得涉案土地使用权，被告应当依法为原告办理土地证。被告认为证据十、十一、十二与本案无关。证据十三：《关于丰登镇供热中心用地的请示》（丰政发[2006]10号）、《关于银川暖源供热有限公司项目建设用地的请示》（丰政发[2007]88号）、《关于协调办理银川市暖源供热有限公司土地证的请示》（丰政发[2012]55号）。证明因原告多次申请办理土地证未果，2006年至2012年，丰登镇政府出具上述文件向金凤区政府请示为原告办理供热中心12.86亩土地使用权审批手续。但被告的行政不作为，致使原告一直未能取得土地使用证，应当承担行政不作为的法律责任，并为原告办理证件。证据十四：《关于协调银川市规划局为银川暖源供热有限公司办理相关手续的请示》（丰政发[2018]1号）。证明根据原告再次申请，丰登镇政府于2018年1月4日再次向金凤区政府请示为原告办理土地证，并再次确认原告依法取得涉案土地使用权，但是被告的不作为致使原告一直未能取得土地使用证。被告对证据十三和证据十四的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的不予认可，认为土地的使用权审批职能在银川市政府，任何其他单位均无权对土地使用权作出处分，且该文件是政府内部的请示文件，不能证明原告取得土地使用权，更不能证明原告向被告提出了办理土地使用证的事实。证据十五：2007年1月25日至2019年7月7日，原告申请办理涉案土地使用证的报告十一份：15-1、2007年1月25日给丰登镇政府的《报告》；15-2、2007年7月15日给金凤区信访局的《关于请求政府办理土地证的报告》；15-3、2008年12月16日给金凤区政府的《关于请求办理土地证的报告》；15-4、2009年6月23日给丰登镇政府的《申请办理土地证的报告》；15-5、2012年5月16日给丰登镇政府的《关于申请办理土地证的报告》；15-6、2012年5月16日给金凤区政府和丰登镇政府的《关于申请办理土地证的报告》；15-7、2012年5月16日给金凤区政府和丰登镇政府的《关于申请办理土地证的报告》；15-8、2018年3月27日给金凤区政府的《关于再次请示金凤区政府办理土地证报告》；15-9、2018年12月24日给银川市国土资源局的《关于要求办理土地证意见的报告》；15-10、2018年4月3日给丰登镇政府的《关于办理土地证的问题回复的函》；15-11、2019年7月7日给银川市国土资源局的《关于银川暖源供热有限公司缴纳土地款的报告》。证明原告依法以出让方式取得涉案土地使用权，全面履行了合同约定义务，建设了供热中心项目，解决了丰登镇集镇供热问题，在2007年1月25日至2019年7月7日期间，原告多次向丰登镇政府、金凤区政府和被告提出书面办理土地证申请，但被告一直不履行法定职责，未给原告办理土地使用证，被告应当承担行政不作为的法律责任，依法为原告办理土地证。被告认为，除证据15-9和15-11外，其他均不是向被告提出，不能起到申请办理土地证的作用，且15-9和15-11是原告对银川市政府要求缴纳成本费的回函，而非办证申请；因原告尚未缴纳土地成本费，其并未取得涉案土地的使用权；该组证据均系原告单方制作的过程性文件，非不动产登记规定的办证文件，不能达到原告的证明目的。证据十六：《估价委托协议书》、《丰登供热中心项目划拨供地成本测算》、《测算说明》各一份。证明被告违反法不溯及既往原则，于2018年10月24日委托宁夏恒正不动产评估咨询有限公司，以2018年10月24日的现行规定和土地收费、税费价格，对原告2005年已经以出让方式取得的土地再次进行成本测算，测算结果为土地面积10165.01平方米，总价368.20万元，并以此向原告收费，没有事实依据和法律依据。证据十七：《委托征地协议》、《征地补偿协议》各一份。证明丰登镇政府与金凤区国土资源水务局签订的《委托征地协议》中明确征地补偿标准为0.75万元/亩，金凤区国土资源水务局与金凤区丰登镇联丰村签订的《征地补偿协议》也明确征地补偿标准为0.75万元/亩，原告与丰登镇政府以协议出让方式，取得涉案土地价格为每亩2万元，远远大于丰登镇政府征用土地的价格，原告取得土地来源合法。证据十八：2018年12月17日银川市人民政府会议纪要（2019年2月12日第29期）一份。证明在2018年12月17日银川市政府会议纪要中，银川市国土资源局建议由原告向银川市政府缴纳土地划拨成本费369万元后，将涉案土地划拨给原告。原告认为，2005年原告以出让方式取得涉案土地使用权，不属于以划拨方式取得土地使用权，不应缴纳补偿、安置等费用，更不应缴纳土地划拨成本费369万元。证据十九：《关于缴纳丰登供热中心项目用地划拨成本费用的函》（银国土资函[2018]1135号）、《关于银川暖源供热有限公司缴纳土地划拨成本费的函》。证明2018年12月18日和2019年6月26日，被告依据2018年12月17日银川市政府会议纪要，要求原告向银川市政府缴纳369万元土地划拨成本费后，为原告办理土地使用权证。原告认为，2005年原告以出让方式取得涉案土地使用权，不属于以划拨方式取得土地使用权，不应缴纳补偿、安置等费用，更不应缴纳土地划拨成本费369万元。被告根据会议纪要向原告发函，违反了法律规定，违反了法不溯及既往原则。被告对证据十六、证据十八、证据十九的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，认为结合原告出示的证据七以及法律规定，涉案土地使用权的审批权是银川市政府，银川市政府以会议纪要形式作出决定并要求原告支付划拨成本费符合法律规定。该组证据同时证明原告不具备办理土地使用证的法律要件。证据十七均与本案无关，也与原告申请办理土地使用证的请求无关，不能达到原告的证明目的。被告向法庭提交如下证据：证据一:1-1《关于缴纳丰登供热中心项目用地划拨成本费用的函》（银国土资函[2018]1135号）一份；1-2《关于银川暖源供热有限公司缴纳土地划拨成本费的函》一份；1-3银川市人民政府专题会议纪要（2019年2月12日第29期）一份。证明根据银川市人民政府专题会议纪要，被告于2018年12月18日向原告发出《关于缴纳丰登供热中心项目用地划拨成本费用的函》，于2019年6月26日又向原告发出《关于银川暖源供热有限公司缴纳土地划拨成本费的函》，要求原告缴纳369万元土地划拨成本费。上述两份文件均已向原告工作人员进行了送达，且原告未提出任何异议。在原告未按照上述文件要求向被告缴纳划拨土地成本费前，原告尚不具备申请办理涉案土地证的法律要件，被告无法为其办理其他后续手续。原告对证据1-3银川市人民政府会议纪要的合法性及证明目的不予认可，被告在该会议纪要中，建议原告向银川市人民政府缴纳369万元土地划拨成本费后，办理土地证。该收费建议没有事实依据和法律依据，被告的行为违反了法律规定的“法不溯及既往原则”。且政府会议纪要是摘要记载会议情况和议定事项的内部文件，不属于对外的行政行为，也不能作为规范性文件使用，更不应作为行政机关执法的法律依据。同时会议纪要也确认了原告于2005年5月30日以出让方式依法取得涉案土地使用权，被告的收费建议与会议纪要确认原告已经合法取得涉案土地的事实相矛盾。该证据不能达到被告的证明目的。原告对证据1-1《关于缴纳丰登供热中心项目用地划拨成本费用的函》和证据1-2《关于银川暖源供热有限公司缴纳土地划拨成本费的函》的合法性及证明目的有异议，认为2005年原告以土地使用权出让方式取得土地，不属于以划拨方式取得土地，不应缴纳补偿、安置等费用，被告以公函形式要求原告再缴纳土地划拨成本费369万元，违反了法律规定的“法不溯及既往”原则，也不符合依法行政的法律规定。上述证据，经原、被告当庭质证，本院审查认为，被告提交的证据与原告提交的证据十八、证据十九相同，双方对该证据的真实性均无异议，本院予以采信。原告提交的证据十一、十二、十七与本案审理的行政法律关系无直接关联性，本院不予采信。原告提交的其他证据客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。经审理查明，2004年，丰登镇政府决定建设丰登集镇供热中心，拟选址在北五环以北、集镇规划内部路网以东，规划占用土地10亩，计划征用联丰村集体耕地0.67公顷，作为建设丰登集镇供热中心项目用地。为此，丰登镇政府先后向金凤区政府、金凤区经济统计局、银川市房管局物业办供热科等部门递交了请示和报告。2004年3月27日，金凤区经济发展统计局向丰登镇政府作出《关于丰登集镇供热中心项目立项的批复》，原则同意丰登镇就丰登集镇供热中心项目开展前期工作，计划征用联丰村土地10亩进行建设。2004年3月28日，银川市规划和国土资源局在《土地利用总体规划局部调整方案》中表述“为实施丰登集镇供热中心，同意将该地块0.6668公顷一般农田调整为建设用地”，省级土地行政主管部门在该《调整方案》中审查意见为“同意对原丰登乡土地利用总体规划作局部调整”。2004年8月13日，银川市规划和国土资源局作出银规土建选书[2004]字第78号《建设项目选址意见书》，同意丰登镇供热中心在规划北五环路以北，集镇规划路以东，总占地面积约10亩范围内选址建设。2005年4月12日，自治区政府向银川市政府作出《关于金凤区城镇建设用地的批复》（宁政土批字[2005]79号），同意将金凤区丰登镇联丰村集体耕地6.9505公顷转用、征收为国有建设用地后，作为金凤区城镇建设用地，具体建设项目用地由银川市政府依法审批，经营性项目建设用地必须以招标、拍卖、挂牌出让方式供给。2005年5月30日，丰登镇政府与原告签订《关于建设银川市丰登镇集中供热中心项目合同书》，约定由原告投资建设丰登镇集中供热中心；集中供热中心建成后，由原告自主经营管理，自负盈亏，属地照章纳税；集中供热中心是丰登镇的基础建设工程，丰登镇政府向原告提供项目建设用地12亩，每亩地价2万元；供热中心一期建成并开始正常供热后，用地由丰登镇政府协助原告办理土地证，有关费用丰登镇政府协助原告给予减免或缓交。2007年8月2日，丰登镇政府与原告签订《账务结算清单》，对双方的债权债务进行结算，明确原告应缴纳土地款257200元，实际缴纳土地款331780元，丰登镇政府尚欠原告余款56940元。8月6日，丰登镇政府向原告付清余款56940元。2007年至2018年，原告多次向丰登镇政府、金凤区政府提交报告，请求为其办理丰登镇集中供热中心土地使用证。丰登镇政府也多次向金凤区政府报送请示，协调解决涉案土地使用证办理事宜。2018年10月24日，银川市国土资源局委托宁夏恒正不动产评估咨询有限公司对丰登供热中心项目划拨供地进行成本测算。2018年12月20日，宁夏恒正不动产评估咨询有限公司出具《丰登供热中心项目划拨供地成本测算》，测算出该宗地于估价期日2018年10月24日正常情况下取得土地实际发生的客观土地取得费用、相关税费、新增建设用地有偿使用费共计368.20万元。2018年12月17日，银川市政府召开国土规划工作专题会议，对原告申请办理丰登供热中心项目土地手续事宜，决定由原告向银川市政府缴纳土地划拨成本费369万元后，银川市国土资源局负责将位于金凤区丰登安置区四期用地西侧、规划路北侧面积10165.01平方米（约合15.25亩）用地划拨给原告。2018年12月18日，银川市国土资源局向原告发出银国土资函[2018]1135号《关于缴纳丰登供热中心项目用地划拨成本费用的函》，载明：“贵公司申请办理丰登供热中心项目用地手续，该事宜经市人民政府2018年12月17日专题会议研究，同意由贵公司向市人民政府缴纳369万元土地划拨成本费后将该用地划拨给贵公司，各项规划指标按市规划管理局出具的《规划设计条件审定意见书》（银规设审字[2018]96号）执行。请贵公司尽快缴纳后办理该项目用地手续。”2018年12月24日，暖源供热公司向银川市国土资源局报送了暖源供热[2018]98号《关于要求办理土地证意见的报告》，提出继续要求办理土地证，土地价格应尊重事实、尊重合同约定。2019年6月26日，被告向原告发出《关于银川暖源供热有限公司缴纳土地划拨成本费的函》，载明：“你公司关于缴纳丰登镇供热中心项目土地划拨成本费事宜，按照财政部《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综[2009]74号）‘除国务院有明确规定以外，任何人民政府均不得减免缓缴或者变相减免土地出让收入’规定，经市人民政府研究，由你公司按照市人民政府（2019年第29期）专题会议精神，向市人民政府缴纳369万元土地划拨成本费后办理。”2019年7月7日，原告向银川市国土资源局提交了暖源供热[2019]10号《关于银川暖源供热有限公司缴纳土地款的报告》，认为原告与丰登镇政府依据《中华人民共和国合同法》于2005年5月30日签订了《关于建设银川市丰登镇集中供热中心项目合同书》，该合同已履行完毕，不应再重新缴纳369万元土地划拨成本费。2019年12月2日，原告以被告不履行法定职责为由，向本院提起本案行政诉讼。本院认为，人民法院审查行政机关是否履行法定职责，主要包括行政机关是否享有法定职责、该法定职责是依职权主动行使还是依当事人申请行使，是否已经履行法定职责等几个方面。结合本案，本院分述如下：一、被告是否负有办理土地使用权证的法定职责。2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。依据该法律规定，被告作为市级人民政府土地行政主管部门，负有办理土地使用权属证书的职责。二、该法定职责是依职权主动行使还是依当事人申请行使。《土地登记规则》第十条规定，国有土地使用权由使用国有土地的单位及法人代表或者使用国有土地的个人申请登记。《不动产登记暂行条例》第十五条第一款规定，当事人或者其代理人应当向不动产登记机构申请不动产登记。依据上述规定，办理国有土地使用权证，应当以土地使用人申请为前提，被告依土地使用人的申请而履行相应职责。三、被告是否已经履行法定职责。原告自2007年起多次向丰登镇人民政府、金凤区人民政府申请办理土地使用证，因丰登镇人民政府和金凤区人民并非土地使用证办理机关，故不应视为土地使用权登记申请。被告于2018年12月18日向原告发出国土资函[2018]1135号《关于缴纳丰登供热中心项目用地划拨成本费用的函》，该函中“贵公司申请办理丰登供热中心项目用地手续，该事宜经市人民政府2018年12月17日专题会议研究”的内容，可以确定原告在2018年才向被告提出过办理土地使用权证的申请。本案中，原告向被告提出申请，要求按照土地出让方式办理土地使用证，根据宁夏回族自治区人民政府于2005年4月12日宁政土批字[2015]79号《关于金凤区城镇建设用地的批复》中“同意将集体土地征收后转为国有建设用地，具体建设项目用地由银川市政府依法审批”的内容，结合2007修订的《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、第十三条、第十五条，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条、第十六条的规定，原告在申请时应当提交书面的土地使用权出让合同。《不动产登记暂行条例》第十七条规定，不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。被告于2018年12月18日向原告发出银国土资函[2018]1135号《关于缴纳丰登供热中心项目用地划拨成本费用的函》，要求原告向银川市人民政府缴纳369万元土地划拨成本费后将土地划拨给原告，办理项目用地手续。因公函中提出的划拨方式办理用地手续，与原告申请的以出让方式取得土地使用权存在不对称情形，不符合《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，不应视为被告对原告提出的办理土地权属证书申请进行了审查，不履行法定职责的情形存在。原告向被告提交申请后，是否满足土地使用证办理的条件，需要由被告进行审查后作出相应处理意见，故本院对原告要求本院直接判令被告办理土地使用证的请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告银川市自然资源局于判决生效后十五日内对原告银川暖源供热有限公司的办证申请作出处理。驳回原告银川暖源供热有限公司请求判令被告银川市自然资源局为其依法取得的12.86亩建设用地办理土地使用权证的诉讼请求。案件受理费50元，由被告银川市自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 孙振华审判员 严 辉审判员 沈丽颖 二〇二〇年五月二十日法官助理 晏润芝书记员 刘 娜附：相关法律及司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。