海南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）琼行终91号 上诉人（一审原告）：吴亚活，男，1960年1月27日出生，汉族，住海南省乐东黎族自治县。 上诉人（一审原告）：陈兰菊，女，1961年10月23日出生，汉族，住海南省乐东黎族自治县九所镇九所村民委员会九所村十三队**，系吴亚活妻子。 二上诉人共同委托诉讼代理人：林明宇，海南中海律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：乐东黎族自治县人民政府，住所地海南省乐东黎族自治县抱由镇人民路。 法定代表人：李永群，该县县长。 一审第三人：吴木尧，男，1951年8月18日出生，汉族，，住海南省乐东黎族自治县 委托诉讼代理人:黄晓芬，海南瑞伊律师事务所律师。 一审第三人：乐东黎族自治县九所镇九所村民委员会第十三村民小组，住所地海南省乐东黎族自治县九所镇九所村。 负责人：吴永秀，该小组组长。 上诉人吴亚活、陈兰菊因诉被上诉人乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）及一审第三人吴木尧、乐东黎族自治县九所镇九所村民委员会第十三村民小组（以下简称九所第十三村小组）土地行政登记纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2019）琼97行初164号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年2月19日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 吴亚活、陈兰菊向一审法院起诉请求：撤销乐东县政府于2005年9月20日为吴木尧颁发的乐东(县)农地承包权(九所)第1111318号《农村土地承包经营权证》（以下简称1111318号《承包证》）。 一审法院经审理查明，吴亚活与吴木尧系同胞兄弟关系。在1998年承包方代表为吴木尧的《海南省农村土地承包经营权证登记表》中，土地承包经营权共有人一栏中记载有吴亚活的名字。2005年9月20日，乐东县政府给吴木尧颁发1111318号《承包证》，该证上的土地承包经营权共有人一栏中没有记载吴亚活的名字。另查明，吴亚活与陈兰菊系夫妻关系，吴亚活与陈兰菊系城镇居民户口。吴亚活于2018年10月办理退休手续，并享有养老保险待遇。在一审案庭审之中，吴亚活称其在1987年左右变更为非农业户口，陈兰菊的情况是随吴亚活，现在吴亚活与陈兰菊都还是非农业户口。 一审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修正）第十六条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。”从本案查明的事实看，虽然在1998年的《海南省农村土地承包经营权证登记表》中记载有吴亚活的名字，但是吴亚活与陈兰菊于1987年起系城镇居民户口，属于非农业户口，故自此吴亚活与陈兰菊已不是九所第十三村小组的村民，也不是该村小组的农户，依照上述法律规定，吴亚活与陈兰菊不符合家庭承包土地承包方的法定承包资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”有权提起行政诉讼的当事人，应当是行政行为的相对人或者与行政行为有利害关系的人。本案中，被诉行政行为即1111318号《承包证》涉及的是农村家庭承包土地，涉案土地系九所第十三村小组集体经济组织所有，吴亚活与陈兰菊不是九所第十三村小组的农户，其与被诉行政行为没有利害关系，故吴亚活与陈兰菊不具有提起行政诉讼的原告主体资格。吴亚活与陈兰菊诉称其是非农业户口，但其具有农村土地承包经营权资格以及具有本案适格原告主体资格的理由于法无据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，一审法院裁定驳回吴亚活、陈兰菊的起诉。 吴亚活、陈兰菊不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院重新审理。事实和理由：虽然吴亚活、陈兰菊于1987年将户口迁到三亚市，但吴亚活、陈兰菊家庭依然依靠承包土地作为重要生产资料维持生计，吴亚活、陈兰菊一家共7口人。1986年，陈兰菊下岗后务农，一直在村里赡养父母至今35年，家庭仍然在村里生产生活，村小组仍然认可吴亚活、陈兰菊村民身份，在1998年第二轮土地承包时继续分配承包土地给吴亚活、陈兰菊家庭经营管理。2003年吴亚活内退后回村一直以种植槟榔、香蕉为生。一审庭审中，村小组对此予以认可，而且表示第二轮农村土地承包吴亚活、陈兰菊继续享有土地经营权，村集体并未收回。村委会历届领导班子及村集体都认可吴亚活、陈兰菊仍然是村集体经济组织成员，享有参加村民大会的投票表决权及村集体活动的权利，陈兰菊是村民代表。一审法院以户口迁出为由否定吴亚活、陈兰菊的村民身份理由不成立。《中华人民共和国农村土地承包法》(2003年施行版本)第二十六条规定，承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。虽然吴亚活、陈兰菊的户口迁到三亚市，但依法应保留土地承包经营权。本案中，村小组一直未收回吴亚活、陈兰菊的承包地，吴亚活、陈兰菊也一直在该承包地上种植农作物，且涉案土地上还有1988年12月24日由乐东黎族自治县九所乡人民政府颁给吴亚活的宅基地，而乐东县政府也未依法撤销土地承包经营权证登记表并实施合理合法的收回程序。因此，吴亚活、陈兰菊依法还享有涉案土地承包经营权，乐东县政府为吴木尧颁证的行为与吴亚活、陈兰菊存在法律上的利害关系，一审裁定驳回起诉适用法律不当。吴永勇及吴世军在2005年颁证时均为非农业户口，并没有资格享有土地承包经营权，但在1111318号《承包证》上却有吴永勇和吴世军的名字。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律不当。 被上诉人乐东县政府未提交书面答辩意见。 一审第三人吴木尧、九所第十三村小组均未提交书面意见。 本院对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告是符合该法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据上述规定，有权提起行政诉讼的当事人，应当是行政行为的相对人或者其他与行政行为有利害关系的人。本案中，被诉行政行为是乐东县政府于2005年9月20日为吴木尧颁发1111318号《承包证》的行为。1111318号《承包证》登记的是农村家庭承包土地，吴亚活、陈兰菊起诉主张该颁证行为侵害了其二人的农村土地承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修正）第十六条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益”的规定，吴亚活、陈兰菊主张农村土地承包经营权的基本前提是其二人应当是涉案土地所在村集体的农户。虽然在1998年的承包方代表为吴木尧的《海南省农村土地承包经营权证登记表》中，土地承包经营权共有人一栏中记载有吴亚活的名字，但是，据吴亚活述称，其与陈兰菊于1987年左右已变更为非农业户口，且至今仍为非农业户口，故吴亚活与陈兰菊早已不是九所第十三村小组的农户。依照上述法律规定，吴亚活与陈兰菊不具备家庭承包土地承包方的法定承包资格。吴亚活、陈兰菊与涉案土地承包经营权的登记发证行为没有法律上的利害关系，无权提起本案诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，一审法院裁定驳回吴亚活、陈兰菊的起诉并无不当。 综上，一审法院认定吴亚活、陈兰菊不具备本案诉讼原告资格并据此裁定驳回其二人的起诉并无不当，应予维持。吴亚活、陈兰菊的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 凌杰泉 审 判 员 郭晓欣 审 判 员 孔 琼 二〇二〇年五月十一日 法官助理 杨秋雨 书 记 员 符 宁 附：相关法律及司法解释条文 《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修正） 第十六条家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。 农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。