广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终830号上诉人（原审原告）：萧学强，男，汉族，1967年5月21日出生，住广州市白云区*********，公民身份号码440************036。委托代理人：张棣，广州金鹏律师事务所律师。委托代理人：邹泰然，广州金鹏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市白云区钟落潭镇人民政府。住所地：广州市白云区**********。法定代表人：刘耀均，镇长。上诉人萧学强因与被上诉人广州市白云区钟落潭镇人民政府（以下简称钟落潭镇政府）清拆通知一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4152号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了书面审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1994年4月8日，广州市白云区竹料镇经济发展总公司组建广州市白云区竹料镇自来水公司，并申领了企业法人营业执照。1996年9月30日核发的穗郊字第324754号《农村（墟镇）宅基地使用证》载明，使用权人为竹料第二水厂，宅基地座落于竹料镇雄伟乡肖田生产队，面积9265.74平方米，建筑种类为框架结构，层数为三层，建筑面积为3082.27平方米。该证的“说明”载明，凡发现买卖、出租和转让建房用地者，土地收归集体，取消宅基地使用证，如有变更使用人，必须凭有关证明及时办理更名手续。2011年8月25日，钟落潭镇党政办公室作出钟班子会纪﹝2011﹞16号《会议纪要》载明，……二、关于竹料新水厂地块的转让问题，竹料经济发展总公司送来《关于处理竹料自来水公司新水厂地块的请示》。来文称：原竹料镇政府于1994年征用雄伟村一社土地13.9亩（实际使用面积），用于建设竹料新水厂（竹料第二水厂），并相继建成了办公楼，宿舍楼，生产间、循环池、清水池、过滤池等设施。后因建设资金不足，上述地块及设施从1995年开始就一直处于闲置状态，至今已长达16年，加之管理不善，相关设施已多遭盗窃，损坏、失去使用价值。目前，竹料新水厂只有土地、办公楼、宿舍楼有一定的使用价值。经广州市腾业房地产评估咨询有限公司评估，上述物业在2011年8月11日的市场价值为3586612元，上述物业曾于2001年5月和7月被两次用作抵押，向广州市****信用社贷款。鉴于上述情况，为盘活闲置资产，竹料总公司建议将上述物业作价300万元进行转让。班子会议同意竹料总公司的上述建议。2011年10月23日，广州市竹料镇经济发展总公司作为甲方与萧学强作为乙方共同签订《土地及房屋转让协议》载明，甲方将位于广州市白云区********社、原竹料自来水公司新水厂的土地、房屋和原有设备等转让给乙方永久使用。前述土地面积约9265平方米，房屋面积约875平方米。上述土地和房屋属于历史用地和遗留建筑，没有办理任何产权手续和书面凭证，也没有办理规划报建等行政手续；目前由第三人临时使用。甲方按土地和房屋的现状转让给乙方，乙方予以同意。二、甲方将上述土地和房屋的产权共作价人民币叁佰万元转让给乙方。三、价款的支付时间和方式、签订本协议当天，乙方向甲方（或甲方授权收款的第三方）以转账支票方式付清全部价款叁佰万元。收款后，甲方向乙方出具收据……五、其他约定（一）甲方按土地和房屋的现状进行转让，已就上述土地和房屋的基本情况和瑕疵向乙方作了详细披露，而乙方对该等情况已充分理解并已调查，且到现场进行了核实，乙方在了解情况后仍然自愿向甲方受让。（二）基于上述土地和房屋存在产权及报建手续等瑕疵，而甲、乙双方对该风险特征已有充分了解……双方还就其他事项进行了约定。同日，广州市白云区竹料镇自来水公司在穗郊字第324754号《农村（墟镇）宅基地使用证》上经盖章确认注明“全部资产已转让给萧学强”。2011年12月28日，广州市竹料经济发展总公司财务出具收据，证实收到萧学强交来的新北厂土地转让款300万元整。2018年11月12日，广东省水利厅向各地级以上市水务局、河长制办公室作出粤水建管〔2018〕111号《广东省水利厅关于印发全省河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知》，该通知中的问题认定标准对乱占、乱采、乱堆、乱建进行了认定，其中“乱建”是指……河道管理范围内修建阻碍行洪的建筑物、构筑物（其中民房、厂房、办公房等违法违规建设行为的认定时间从1988年6月10日起算，1988年6月10日前的民房、厂房、办公房以及因改堤后而被动成为堤外房屋的列入历史遗留问题）。2018年11月13日，广东省水利厅向各地级以上市水务局、河长制办公室作出粤水建管〔2018〕112号《广东省水利厅关于做好“清四乱”专项行动现场核查工作的通知》，将广州市白云区*******原竹料第二水厂厂房、大棚及仓库纳入疑似“四乱”问题清单，并附卫星图。2018年11月14日，广州市白云区河长制办公室向包括钟落潭镇政府在内的各镇、街、区水务局发布云河长〔2018〕290号《广州市白云区河长制办公室关于做好“清四乱”专项行动问题核查认定工作的通知》，主要内容为：现将《广东省水利厅关于印发全省河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知》（粤水建管〔2018〕111号）、《广东省水利厅关于做好“清四乱”专项行动现场核查工作的通知》（粤水建管〔2018〕112号）转发给各单位，请结合《广州市水务局关于开展全市河湖“清四乱”专项行动的通知》（穗水水政〔2018〕15号）要求，认真抓好落实。一迅速组织现场核查与整改，二、按时报送相关材料，三、全面梳理“四乱问题”，四、突出抓好落实责任。并附疑似“四乱”问题卫星图截图等附件，卫星图中将广州市白云区*******原竹料第二水厂厂房、大棚及仓库纳入“清四乱”范围。2018年12月17日，广州市水务局向各区政府、各区河长办发出穗水水政〔2018〕40号《广州市水务局关于转发广东省整治侵占江河湖泊违法违规建设问题专项行动方案的通知》，该通知的附件《广东省水利厅关于印发的通知》（粤水建管〔2018〕121号）中的《省水利厅核查认定的广州市河湖“四乱”问题清单》将广州市白云区*******属竹料旧水厂于1995年形成的厂房、大棚及仓库纳入“四乱”清单范围。2019年6月12日，广州市白云区水务局向竹料第二水厂作出穗云水责改〔2019〕3023号《责令限期改正通知书》载明，经初步调查，该厂未经水行政主管部门审批，擅自在流溪河钟落潭雄伟村段（寮米路157号）河道管理范围内建设建（构）筑物违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定，现根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国水法》第六十五条第一款的规定：责令立即停止违法行为，并在2019年6月26日前自行拆除河道管理范围内违法建（构）筑物，逾期不拆除的强行拆除，所需费用由其承担。并经见证人见证留置送达。萧学强对上述《责令限期改正通知书》不服，诉至原审法院，原审法院以立案号（2019）粤7101行初4153号予以受理，目前该案正在审理中。2019年6月19日，广州市白云区水务局的工作人员就位于广州市白云区*************（以下简称涉案地址）的建筑物（以下简称涉案建筑物）的建设情况向萧学强进行询问并制作《询问笔录》，萧学强在笔录中述称涉案建筑物是1990年左右竹料第二水厂的建筑物，其于2011年从竹料镇人民政府下属商业经济发展公司用300万元购买并有签订合同，购买时不是该村的村民。涉案地址总占地1万平米左右，根据《广州市城市规划勘测设计研究院》图纸显示，总共有9栋（买之前），全部没有改、扩和新建建筑物。其中看起来较新的两栋建筑物在2012年底至2013年初对内部和外墙进行过装修，但未拆除重建，涉案建筑物购买后原为出租作居住和厂房，2016年初已全部收回，之后一直闲置，也用于自己居住用。涉案建筑物有宅基地证、《广州市建设用地通知书》（穗国土〔1994〕建用通字第12**）、《建设用地规划许可证》，涉案建筑物系其唯一住房，这些建筑物没有水行政主管部门的批文，收到了该局于2019年6月12日作出的《责令限期改正通知书》，但其认为涉案建筑不是其本人建设，系竹料第二水厂建设且合规报建，其仅系使用方。萧学强对上述笔录予以签认。2019年7月17日，广州市白云区钟落潭河长办公室向原竹料第二水厂（萧学强）作出《清拆通知》载明，根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款、《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定以及《广东省水利厅关于印发全省河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知》（粤水建管〔2018〕111号）、《广东省水利厅关于加快实施河湖“四乱”问题分类清理整治的通知》（粤水河湖函〔2019〕539号）等文件工作要求，该镇须拆除流溪河流域管理范围内的建（构）筑物（违法建设）。现通知如下：一、必须在2019年7月23日前，自行拆除位于钟落潭镇寮米路157号（原竹料第二水厂）占用流溪河管理范围内（迎水坡及背水坡角线30米内）的厂房、办公用房等建（构）筑物（违法建设）部分。二、逾期未拆除的，镇城管执法队将依法予以拆除占用河道管理范围内的建（构）筑物（违法建设）部分。所产生的费用由违法建设当事人自行承担。庭审中，萧学强、钟落潭镇政府双方确认上述通知当天张贴于涉案建筑物。后因萧学强逾期未拆除，钟落潭镇政府对涉案建筑物予以强制拆除，萧学强不服，诉至原审法院，原审法院以立案号（2019）粤7101行初4955号予以立案受理，目前该案正在审理中。另，在该案中，钟落潭镇政府于2019年8月7日就违法建设当事人作出《关于责令限期拆除违法建（构）筑物的通知》载明，你（单位）未经批准擅自在涉案地址进行违法建（构）筑物，违反《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，现责令你（单位）于2019年8月10日9时前，将该处违法建（构）筑物自行拆除，逾期不拆除，钟落潭镇政府将依据《广州市违法建设查处条例》，组织力量进行强拆，所造成的一切后果由其承担。8月20日，钟落潭镇政府作出《更正说明》，将行政相对人“违法建设当事人”改为“竹料第二水厂”。庭审中，钟落潭镇政府确认广州市白云区钟落潭镇河长制办公室为其工作部门。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，萧学强在受让涉案建筑物时清楚知悉涉案建筑物并没有办理规划报建等行政手续，广州市白云区水务局亦于2019年6月12日向竹料第二水厂作出《责令限期改正通知书》，认定该厂建设涉案建筑物的行为违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定，责令该厂停止违法行为，在限期内自行拆除涉案建筑物。因竹料第二水厂未在限期内自行拆除涉案建筑物，钟落潭镇政府根据广东省水利厅等相关文件，向竹料第二水厂发出《清拆通知》，该通知仅是进一步劝导、催促当事人在限期内自行改正违法行为，后涉案建筑物被强制拆除。被诉《清拆通知》是涉案建筑物被拆除前钟落潭镇政府针对涉案违法行为所作的过程性、程序性的行为，不具有强制执行的内容，该行为已被后续的强制拆除行为所吸收，是不产生外部法律效力的行为，对萧学强的权利义务未产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。因此，对萧学强的起诉应依法予以驳回。综上，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第（十）项的规定，裁定驳回萧学强的起诉。上诉人萧学强不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、被诉《清拆通知》区别于涉案《责令限期改正通知书》以及强制拆除行为，属于独立可诉的行政行为。（一）被诉《清拆通知》与涉案《责令限期改正通知书》在事实基础、法定程序与法律依据方面存在巨大差异，不存在从属关系，是相互独立且均可诉的行政行为。（二）钟落潭镇政府作出的被诉《清拆通知》对萧学强的实际权利义务造成影响，不是过程性、程序性、不产生外部法律效力的行为，属于行政诉讼受案范围。二、原审法院未经实体审理即驳回起诉，严重侵害了萧学强的合法权益。（一）被诉《清拆通知》认定涉案建筑物占用流溪河管理范围没有事实根据。（二）钟落潭镇政府并非水行政主管部门或者流域管理机构，根据《中华人民共和国水法》第六十五条规定，其不具有作出限期拆除行政决定的法定职权，故被诉《清拆通知》适用法律错误。综上，请求二审法院判令：1.撤销原审裁定，并指令原审法院继续审理本案；2.本案诉讼费用由钟落潭镇政府承担。被上诉人钟落潭镇政府二审未提交书面答辩意见。经审查，本院对一审裁定查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，行政机关及其工作人员对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第六十九条第一款第（一）（八）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，或者行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，钟落潭镇政府于2019年7月17日向萧学强作出被诉《清拆通知》，要求其限期自行拆除涉案建筑物，后因萧学逾期未拆除，遂对涉案建筑物予以强制拆除。被诉《清拆通知》并未真正产生使涉案建筑物灭失的后果，其对萧学强合法权益的影响已被后续的强制拆除行为所吸收，现萧学强已就钟落潭镇政府的强制拆除行为另案起诉，原审法院根据上述规定，裁定驳回萧学强的起诉并无不当，本院予以维持。萧学强上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年五月十二日法官助理 江妙龄书 记 员 王裕清