山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终313号 上诉人（原审原告）日照万通机械有限公司，住所地莒县振兴西路**。 法定代表人史文峰，经理。 委托代理人张延武，山东公孚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）莒县人民政府，住，住所地莒县振兴东路**/div> 法定代表人费立志，县长。 上诉人日照万通机械有限公司（以下简称万通公司）因诉被上诉人莒县人民政府（以下简称莒县政府）行政行为违法及补偿一案，不服日照市中级人民法院于2020年2月17日作出的（2019）鲁11行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向双方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 万通公司向原审法院诉称：2019年2月15日，日照市人民政府作出日政复决字〔2018〕254号行政复议决定，确定莒县政府应当于60个工作日对原告万通公司请求履行厂房补偿安置申请予以处理。2019年5月30日，被告莒县政府作出《关于日照万通机械有限公司厂房补偿安置处理决定》，在严重超出上述期限的情况下，决定对原告不再予以安置补偿。原告对此决定不服，理由如下：１.被告莒县政府于2004年作出〔2004〕1号《征用土地方案公告》，将包括原告厂房所在土地范围内的土地进行征收，被告依法应当落实安置补偿之职责。但是被告并未对原告进行补偿。２.原告的决定属于规避补偿责任的行为，2004年被告已经作出土地征收公告，当时对于原告的厂房并未作出补偿数额的认定，也没有认定原告的厂房属于非法建设，现在被告以原告的厂房属于违法建筑不予补偿为由，属于明显的规避补偿责任的行为。３.原告的合法权益依法应当得到补偿。（1）钢结构车间、砖混车间及地上附属物价值488.1065万元；（2）搬迁补偿费23.2871万元；（3）停产停工损失20万元；（4）租赁土地剩余期限使用价值10万元；（5）周转过渡用房费用一年21.5万元，以上费用共计562.8936万元。请求确认被告莒县政府于2019年5月30日作出的《关于日照万通机械有限公司厂房补偿安置处理决定》违法，请求判决被告依法赔偿原告562.8936元，诉讼费用由被告承担。庭审过程中，原告当庭明确诉讼请求为确认被告莒县政府于2019年5月30日作出的《关于日照万通机械有限公司厂房补偿安置处理决定》违法，请求判决被告依法补偿原告562.8936万元，诉讼费用由被告承担。 原审法院经审理查明，2004年3月15日，山东省人民政府作出鲁政土字〔2004〕161号《关于莒县2003年第四批次城市建设用地的批复》，同意莒县将26305平方米农用地转为建设用地，转用后同意征用。2004年3月30日，被告莒县政府发布〔2004〕第1号征用土地方案公告。2004年4月23日，莒县政府作出莒政函[2004]33号《关于对征用城阳镇孙家村等村集体土地〈征地补偿安置方案〉的批复》。2004年4月28日，莒县国土资源局与山东省莒县彩印有限公司（以下简称莒县彩印公司）签订国有土地使用权出让合同，约定将位于莒县振兴路北侧山东省莒县彩印有限公司以东的土地10809平方米(编号2004-11)出让与莒县彩印公司供工业使用，期限50年。2004年5月31日，莒县政府作出莒政函[2004]46号《关于山东省莒县彩印有限公司使用国有土地的批复》，同意土地出让事宜。原告原有厂房院落在该出让范围内。 2017年7月10日，原告向莒县政府邮寄请求履行厂房补偿安置申请书，请求莒县政府组织实施鲁政土字〔2004〕161号批复，给原告落实企业厂房和房屋的拆迁补偿款项。由于莒县政府未落实补偿措施，原告于2017年9月向日照市人民政府提出行政复议申请，请求确认莒县政府未对原告地上厂房、房屋及附属物补偿的行为违法，责令莒县政府对原告的厂房、房屋及附属物进行补偿。2019年2月15日，日照市人民政府作出日政复决字〔2018〕254号行政复议决定,责令莒县政府自收到行政复议决定之日起60日内对原告请求履行厂房补偿安置的申请依法予以处理。2019年5月30日，莒县政府作出《关于日照万通机械有限公司厂房补偿安置的处理决定》，主要内容为：１.万通公司称在莒县振兴西路北侧莒县彩印公司厂区以东建设了约2698平方米厂房用于企业生产与事实不符。2004年6月15日，在莒县彩印公司合法取得国有土地使用权之前，万通公司用地的唯一合法手续是史尧生前的私有住宅地，在此之外建的厂房用地没有合法手续，本身不具有合法性。根据《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十七条第二款之规定，万通公司请求对该部分厂房进行安置补偿没有法律依据。２.关于史尧生前留有的住宅，根据（2018）鲁11民终60号民事调解书，万通公司法定代表人史文峰已与莒县彩印公司于2018年6月8日经日照市中级人民法院调解，以莒县彩印公司补偿给史文峰50万元结案。综上，针对万通公司提出的厂房安置补偿申请，莒县政府决定不再予以安置补偿。原告不服莒县政府作出的《关于日照万通机械有限公司厂房补偿安置的处理决定》，向原审法院提起本案诉讼。 原审法院另查明，2018年6月8日，日照市中级人民法院（2018）鲁11民终60号民事调解书载明，史文峰与莒县彩印公司自愿达成协议，就涉案房屋、院落及占用的208平方米宅基地，莒县彩印公司补偿史文峰50万元。 从日照市人民政府日政复决字〔2018〕254号行政复议决定书及山东省高级人民法院（2015）鲁民提字第533号民事判决书查明的案件事实看，万通公司占用的土地共分为三部分：一是208平方米宅基地；二是2004年前，万通公司通过承包村委土地等方式取得的土地，该承包地最后期限为2005年；三是2004年后，万通公司通过与村民签订承包合同取得的土地。2017年1月，原告的厂房等地上附属物被莒县人民法院强制拆除，被拆除前，涉案厂房及地上附属物一直由原告占有使用。 原审法院认为，对于原告所诉请的涉案土地，被告莒县政府于2019年5月30日作出的《关于日照万通机械有限公司厂房补偿安置处理决定》是否合法以及被告应否给予补偿的问题，现从以下三个方面进行分析：第一、关于208平方米宅基地，被告的处理决定是否合法及应否给予补偿的问题。从本案查明的事实看，万通公司法定代表人史文峰与莒县彩印公司已就208平方米宅基地自愿达成协议，莒县彩印公司补偿史文峰50万元，且已履行完毕。2018年6月8日，日照市中级人民法院（2018）鲁11民终60号民事调解书已予以确认。本着行政补偿的公平公正原则，在已由莒县彩印公司予以补偿的情况下，不应再由被告承担行政补偿责任。被告在《关于日照万通机械有限公司厂房补偿安置处理决定》中对于该项的认定正确，原审法院予以确认。第二、关于2004年前，万通公司通过承包村委土地等方式取得的土地，被告的处理决定是否合法及应否予以补偿的问题。该地块的合同有效期至2005年，2004年征收时，该地块虽处于合同有效期内，但2004年被征收后，原告一直占有使用该地块至2017年1月被强制拆除时，即原告占有使用该地块实际已超出合同有效期，山东省高级人民法院（2015）鲁民提字第533号民事判决亦认定，万通公司承包涉案土地的最后期限为2005年，2005年后，万通公司占用涉案诉争土地没有合法依据，根据合同约定，地上附，地上附着物也应在合同期满时自行拆除集体自行处理，故对于2004年前，万通公司通过承包村委土地等方式取得的土地，被告不应予以补偿。被告的《关于日照万通机械有限公司厂房补偿安置处理决定》对于该部分的认定具有事实和法律依据，原审法院予以维持。第三，关于2004年后，万通公司通过与村民签订承包合同取得的土地，被告的处理决定是否合法及应否予以补偿的问题。山东省高级人民法院（2015）鲁民提字第533号民事判决亦认定，涉案地块于2004年被征收为国有并出让给莒县彩印公司，莒县彩印公司与征收范围内的村民已达成拆迁补偿协议，村民也已领取补偿款，故万通公司再行陆续与村民签订承包合同取得的土地不具有合法性，被告不应给予原告补偿。综上，被告莒县政府于2019年5月30日作出的《关于日照万通机械有限公司厂房补偿安置处理决定》并不存在违法之处，原告请求被告补偿562.8936万元的主张不成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回万通公司的诉讼请求。案件受理费50元，由万通公司负担。 万通公司不服原审法院判决上诉称，一、原审法院认定事实不清。原审法院判决认定，上诉人厂房占用的土地承包有效期至2005年。2005年至2017年，上诉人占有涉案土地没有法律依据。但是本案被上诉人作出〔2004〕1号《征用土地方案公告》的具体时间为2004年3月30日，即被上诉人对于上诉人进行补偿的时间节点应为2004年3月30日。至于此后上诉人继续占用土地的事宜，已经相关人民法院裁判判决，与被上诉人是否履行安置补偿职责无关。二、原审法院适用法律错误。山东省人民政府鲁政复驳字〔2015〕566号驳回复议申请决定认为，被上诉人应该给上诉人以征地补偿安置。日照市人民政府日政复决字〔2018〕254号复议决定要求莒县政府自收到决定书之日起60日内对申请人履行厂房补偿安置申请依法予以处理。但是本案被上诉人作出《关于日照万通机械有限公司厂房补偿安置的处理决定》，认定上诉人厂房用地没有合法手续不予补偿，且该处理决定作出的时间严重超期。原审法院判决对此未涉及，也未确定被上诉人相关行为违法。三、上诉人依法应当得到安置补偿。上诉人的厂房系自1990年代响应政府号召开始建设，被上诉人组织土地征收工作时，依法应当进行勘察、测量，并合理确定上诉人的补偿数额，但被上诉人未履行上述法定职责。2015年10月30日，上诉人因不服山东省人民政府鲁政土字〔2004〕161号批复向山东省人民政府申请行政复议。复议过程中，上诉人得知其作为莒县城阳镇孙家村涉案土地上唯一的企业，最少占用工矿用地1223平方米，被上诉人依法应当对该部分土地上的地上建筑物予以补偿。综上，请求撤销原审法院判决；依法改判确认被上诉人于2019年5月30日作出的《关于日照万通机械有限公司厂房补偿安置处理决定》违法；依法改判由被告依法赔偿原告562.8936万元；判令被上诉人承担本案一审、二审全部诉讼费用。 莒县政府向本院提交书面答辩意见称，一、莒县政府于2004年3月30日作出《征用土地方案公告》（〔2004〕1号）后，上诉人未在公告规定的期限内向相关部门办理征地补偿登记，应视为上诉人放弃了权益。二、上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据。上诉人要求对其厂房进行补偿安置，但上诉人厂房占用的土地，除史尧的宅基地（面积208平方米）外，其余用地在莒县政府征用时均无合法用地手续，不属于补偿范围。其地上附属物2017年1月由莒县人民法院强制拆除，208平方米上的住宅，莒县彩印公司已补偿50万元。莒县政府基于上述事实作出的处理决定合法有据。上诉人的诉求无事实和法律依据。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律得当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本案诉讼费用由上诉人承担。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案移送本院。二审中，双方当事人均没有新证据提交。 经审理，本院查明的事实与原审法院一致，对原审法院判决查明事实予以确认。 本院另查明，案外人莒县彩印公司以万通公司在其受让的土地上建厂经营，提起财产损害赔偿民事诉讼。2018年11月12日，莒县人民法院作出（2017）鲁1122民初3566号民事判决，判决万通公司支付给莒县彩印公司涉案国有土地占用费446719.6元。万通公司不服向日照市中级人民法院提起上诉。该院经审理，于2019年8月19日作出（2019）鲁11民终1210号民事判决，驳回上诉，维持原判。 本院认为，本案系行政补偿争议。涉案土地原为集体土地性质，2004年3月经山东省人民政府批准同意转为建设用地并征用。按照当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订版）第四十六条、第四十七条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999年施行版）第二十六条之规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。土地征用补偿包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物、青苗补偿。其中，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有本案，被上诉人莒县政府作为案涉土地征用（收）行为的组织实施主体，应当按照上述法律法规规定履行补偿安置职责，保障集体土地所有权人及地上附着物所有者的合法权益。上诉人万通公司作为原集体土地实际使用方，可以且仅可以针对其合法的地上附着物提出相关补偿请求。 根据本案查明的事实，被上诉人莒县政府根据山东省人民政府批复，于2004年3月30日发布〔2004〕第1号征用土地方案公告。2004年5月31日，莒县政府批复同意将包含涉案土地在内的宗地出让给莒县彩印公司，并为其办理了国有土地使用权证。已经生效的人民法院（2019）鲁11民终1210号民事判决认定，莒县彩印公司于2004年6月15日取得莒国用（2004）第170号国有土地使用权证书后，上诉人对涉案土地的使用即为违法占用、构成侵权。故虽然被上诉人主张其实际并未处置上诉人涉案土地地上附着物，上诉人与村委会签订的承包合同约定2005年合同期满后上诉人应自行拆除地上附着物，但案涉土地已因莒县政府的征用（收）行为收归国有，上诉人已因征用（收）行为而在承包合同有效期内即失去了对案涉土地合法的使用权并被人民法院判令自2004年6月起向案外人莒县彩印公司支付违法占地的费用。且被上诉人未提交证据证明其在组织实施征收补偿工作时对上诉人案涉土地地上附着物进行了勘查、清点，已生效的人民法院（2015）鲁民提字第533号民事判决已查明，“2003年3月19日，莒县城乡建设委员会颁发的临时建设工程规划许可证载明，莒县城阳镇孙家村史尧在××路××路××米作用建设厂棚，面积为133.34平方米。……机械公司（日照万通机械有限公司）于2003年3月19日取得的临时建设工程规划许可证有效期至2005年3月19日，……”。因此，上诉人与村委会之间的承包合同2005年到期以及之后上诉人一直违法占用案涉土地的事实，不能当然免除被上诉人莒县政府作出征收行为时对上诉人合法的地上附着物进行合理补偿的责任。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999年施行版）第四十六条第二款的规定，“被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”。本案上诉人未在公告规定期限内办理征地补偿登记，应当承担相应的不利法律后果；并应当按照上述规定，在本次启动的行政补偿程序中如实说明2004年征收公告作出时其合法的地上附着物情况。因案涉土地经批准征收、出让后上诉人继续占用已不具有合法性，其依据2015年形成的价格评估等相关数据主张被上诉人补偿其562万余元，明显不能成立。被上诉人莒县政府应本着尊重历史、公平合理的原则，并考虑迟延履行等因素，对上诉人的补偿请求重新作出处理。 另外，涉及上诉人法定代表人继承其父亲宅基地上房屋的补偿安置问题，已通过民事司法程序解决，上诉人在本次诉讼中亦未就该部分内容提出补偿请求，对此本院不再赘评。 综上，被上诉人莒县政府作出的《关于日照万通机械有限公司厂房补偿安置处理决定》认定事实不清、证据不足，应予撤销。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下： 一、撤销莒县人民政府2019年5月30日作出的《关于日照万通机械有限公司厂房补偿安置处理决定》； 二、撤销日照市中级人民法院（2019）鲁11行初120号行政判决； 三、判令莒县人民政府于本判决生效之日起60日内针对日照万通机械有限公司的补偿请求重新作出处理决定。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人莒县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 琳 审判员 曹林灿 审判员 王云阁 二〇二〇年五月二十七日 书记员 王超群