山东省高级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）鲁行赔终43号 上诉人（原审原告）烟台鲁海石化有限公司,住所地山东省海阳市凤城化工产业园区。 法定代表人李延良，执行董事。 委托代理人王毅，江苏擎天柱律师事务所律师。 委托代理人邵佳权，江苏石塔律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海阳市人民政府,住所地山东省海阳市海滨中路**。 法定代表人王彦博，市长。 委托代理人李春光。 委托代理人尹涛，山东德衡（烟台）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海阳市国土资源局,住,住所地山东省海阳市济南路**/div> 法定代表人梁勇，局长。 委托代理人王学锋。 委托代理人杨福海，山东息相通律师事务所律师。 上诉人烟台鲁海石化有限公司(以下简称鲁海公司）因诉被上诉人海阳市人民政府（以下简称海阳市政府）、海阳市国土资源局（以下简称海阳市国土局）行政赔偿一案，不服烟台市中级人民法院于2019年7月24日作出的（2019）鲁06行赔初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原告鲁海公司向原审法院起诉称，烟台鲁海石化高能复合生物柴油项目（以下简称项目）系由鲁海公司投资实施的海阳市政府化工产业园区招商引资项目。2014年2月24日，鲁海公司与海阳市政府签订《投资协议书》，约定由鲁海公司在海阳化工产业园区征地50亩用于上述项目实施。2014年6月2日，鲁海公司与海阳市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定鲁海公司以每平方米150元的价格取得位于海阳市××街道××路××路西的31006.29平方米国有土地使用权，用于上述项目投资建设，期限50年。同年6月4日，海阳市政府对该合同及所约定的事项予以批复确认。后鲁海公司依约支付土地总价款4650944元。2014年7月，项目正式开工建设。 2015年4月14日，鲁海公司投资项目正在建设当中，海阳市政府单方面撕毁投资协议，以“安全生产考虑”为由向鲁海公司下发《关于鲁海石化项目停工搬迁的函》，要求鲁海公司停止施工并搬迁至异地，鲁海公司正在施工的项目被迫叫停，海阳市国土局正在办理的土地权属登记也被中止。海阳市政府、海阳市国土局的行为直接导致鲁海公司前期投资遭受严重损失。项目中止后，海阳市政府一边保持与鲁海公司协商，一边借故拖延协商进程，致使双方就是否解除《投资协议书》《国有建设用地使用权出让合同》的问题以及解除后土地补偿和损失赔偿等问题长期协商未果。在鲁海公司多方反映诉求之下，海阳市政府于2018年5月18日向鲁海公司出具《关于烟台鲁海石化有限公司征迁补偿相关费用问题的答复》，明确终止协议合同，并就土地补偿事宜决定采用“全额退还已缴土地出让金，并按银行一年期贷款基准利率计算四年利息（自2014年5月30日起至2018年5月30日止）”的方式，就鲁海公司其他赔偿诉求作出了肯定、明确且具体的安排。然而，鲁海公司在履约过程中未有任何违约行为，项目突然中止皆因两被告违约而致，鲁海公司急切希望推进项目实施，事已至此绝非原告之想见。海阳市政府作出上述《答复》，决定终止协议及合同并明确土地补偿和损失赔偿，海阳市国土局在海阳市政府授意之下拒不为鲁海公司办理土地权属登记事项，明显违反《投资协议书》《国有建设用地使用权出让合同》。鲁海公司认为，海阳市政府无权解除《投资协议书》《国有建设用地使用权出让合同》，更无权恣意决定以《答复》中所提方案进行土地补偿和损失赔偿，海阳市国土局应当为原告办理土地权属登记。《投资协议书》《国有建设用地使用权出让合同》系典型的行政协议，鲁海公司依约履行己方义务的情形下，合同规定的权利依法受法律保护。鲁海公司按照正常、规范的招商引资程序和土地招拍挂程序取得项目用地，协议和合同明确的付款和投资实施等主要义务已经履行的情况下，海阳市政府、海阳市国土局撕毁协议合同，公然违约，应当承担相应的违约责任。鲁海公司项目停工，除土地上建筑物、构筑物的价值损失外，还发生了企业经营成本、工程设计费、环评费和其他前期投入的直接经济损失，根据法律和合同，也应予以赔偿。故请求海阳市政府、海阳市国土局连带赔偿因其违约而导致鲁海公司直接经济损失3879579.78元，并自2015年4月14日起按照中国人民银行发布的银行同期同类贷款利率支付逾期付款利息，并按市场评估价格给出土地补偿。 原审法院审理查明，2014年2月24日，鲁海公司与海阳市政府签订《投资协议书》，约定由鲁海公司在海阳市政府化工产业园区高尔夫东路西、海滨中路东方仪控项目北、南北长约220米、东西长约150米的区域内实施高能复合柴油项目；项目计划3月初开工建设，7月底建成投产；在具备开工条件下，未经被告同意，鲁海公司按协议约定的开工时间推迟三个月以上的，海阳市政府将视同鲁海公司放弃在海阳市政府处投资，有权终止协议；鲁海公司负有在海阳市政府协助下依法申报环保、安监、消防、质检等有关法律手续和其他必备手续。2014年6月2日，鲁海公司与海阳市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同约定的国有建设用地使用权出让年期为50年，自约定的交付土地之日起计算；对鲁海公司获得土地的范围以及价格进行约定，此土地用于上述项目的投资建设；海阳市国土局同意在2014年9月30日前将出让宗地交付给鲁海公司；鲁海公司同意在涉案地块上的建设项目在2014年12月31日之前开工，于2015年12月31日之前竣工。2014年5月30日，鲁海公司依约交纳土地出让价款总计4650944元。2014年6月4日，海阳市政府发布《关于烟台鲁海石化有限公司使用国有建设用地的批复》，同意鲁海公司使用凤城街道海滨中路北、高尔夫东路西31006.29平方米国有建设用地，规划用途为工业用地，使用年限为50年，同时对与海阳市国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》予以确认。2014年7月，项目正式开工建设。 2015年4月14日，海阳市政府向鲁海公司发送《关于鲁海石化项目停工搬迁的函》，载明：因中核仪控项目在你公司项目南侧规划设计一栋核探测器生产车间，并布有一处核放射点，加之你公司为化工项目，导致中核仪控和你公司双方项目均通不过有关部门安评和环评审核。从安全生产考虑，经市委市政府综合考量，决定请你公司搬迁至海翔东路以北、枫林新材料项目以东地块。请你公司顾全大局，着眼长远，尽快启动搬迁和新址建设工作。 2015年10月29日，鲁海公司与海阳市住房和规划建设管理局签订《房屋征收补偿协议》，约定拆除房屋及附属设施按2015年8月31日评估补偿标准执行，补偿款项5898630元及房屋腾空协议各方均已实际履行。2016年10月25日，海阳市政府向鲁海公司发送《回复函》载明：2015年4月14日，市政府向贵公司发送搬迁函，要求尽快启动搬迁和新址建设。2015年10月29日，贵公司与住建局就搬迁补偿事宜签订的《房屋征收补偿协议》双方均已实际履行。因法律对土地闲置有严格期限规定，请尽快启动异地搬迁和新址建设工作。 2017年5月12日，海阳市国土局向鲁海公司发送了《闲置土地调查通知书》，要求鲁海公司提供材料进行闲置土地认定。 2018年5月18日，海阳市政府向鲁海公司发送《关于烟台鲁海石化有限公司征迁补偿相关费用问题的答复》。2018年7月3日，鲁海公司对海阳市政府作出的《关于烟台鲁海石化有限公司征迁补偿相关费用问题的答复》不服，向烟台市人民政府申请复议。2019年1月3日，烟台市人民政府作出驳回行政复议申请的决定。 另，2019年1月18日，原审法院立案受理（2019）鲁06行初13号鲁海公司诉海阳市政府作出的《关于烟台鲁海石化有限公司征迁补偿相关费用问题的答复》违法一案，该案已经审理终结，判决：一、撤销被告海阳市人民政府于2018年5月18日作出的《关于烟台鲁海石化有限公司征迁补偿相关费用问题的答复》。二、责令被告海阳市人民政府于本判决生效之日起两个月内,重新向原告烟台市鲁海石化有限公司作出明确可执行的补（赔）偿决定。 原审法院认为，2018年5月18日，海阳市政府作出《关于烟台鲁海石化有限公司征迁补偿相关费用问题的答复》，该行为实质就是针对案涉土地使用权出让合同终止履行后鲁海公司提出的相关赔偿问题所作具有行政补（赔）偿性质的行政行为，且鲁海公司与该行政行为存在直接的利害关系。原审法院在审理（2019）鲁06行初13号鲁海公司诉海阳市政府作出的《关于烟台鲁海石化有限公司征迁补偿相关费用问题的答复》违法一案中，已经确认海阳市政府作出的《关于烟台鲁海石化有限公司征迁补偿相关费用问题的答复》违法，并依法予以撤销，责令海阳市政府重新作出补（赔）偿决定，至此双方之间行政争议的解决已经得到有力的保障。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条第一款第㈢项之规定，“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：……（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”第六十九条第一款第㈥项之规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的”。因本案的诉讼请求已被包含在确认《关于烟台鲁海石化有限公司征迁补偿相关费用问题的答复》违法一案中，构成重复起诉，依法驳回鲁海公司的起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第㈥项、第一百零六条第一款第㈢项之规定，裁定驳回原告烟台鲁海石化有限公司的起诉。案件受理费37787元，依法退回原告烟台鲁海石化有限公司。 上诉人鲁海公司不服原审法院裁定，请求撤销原审法院裁定；改判由被上诉人连带赔偿因其违约而导致上诉人直接经济损失3879579.78元，并自2015年4月14日起按照中国人民银行发布的银行同期同类贷款利率支付逾期付款利息。理由：1.本案并不构成重复起诉。根据行政诉讼法适用解释第一百零六条的规定，当后诉与前诉全部具备规定条件时方才构成重复起诉。而本案与(2019)鲁06行初13号行政诉讼案件，当事人并不相同，前者两个被告，后者仅有一个被告；诉讼请求也完全不同，前者诉请确认行政行为违法，并未要求国家赔偿，后者只要求国家赔偿，并未要求裁断是否行政违法。2.两被上诉人应对其违法行为造成的经济损失承担赔偿责任。被上诉人在2015年下发的停工函和《答复》，直接导致项目中止，上诉人为此投入的巨大人力、物力、财力均已化为泡影。同时，基于两被上诉人的违法行为已经持续数年，期间对于上诉人又造成了巨额的经济损失，且目前损失仍在不断扩大，间接损失更是无法估量。3．一审审判程序违法。上诉人于2019年1月18日向一审法院共立案三起，分别是(2019)鲁06行初13号确认违法案件、(2019)鲁06行赔初7号国家赔偿案件及(2019)鲁06行初12号继续履行案件。三案理应分别审理分别裁判，但2019年2月27日却是两案同时同审，2019年7月4日复庭更是三案同时同审。综上，一审法院认定事实错误、审判程序违法，请求二审法院依法审理。 被上诉人海阳市政府向本院提交书面答辩意见称，1.《国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(一)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；(二)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；(三)违法征收、征用财产的；(四)造成财产损害的其他违法行为。赔偿的前提是存在上述违法行政行为，与本案有关联的行政行为未被确认违法，至少截至目前该行为并未被生效法律文书确认为违法，因此不符合《国家赔偿法》的规定。2、答辩人已按照《投资协议书》履行了合同义务，不存在违反合同的违约情形。因本案被答辩人在取得项目用地的《成交确认书》或《中标通知书》后无法按法律规定及《投资协议书》第六条第(二)项完成项目的安评和环评义务，又不同意更换项目用地，使项目无法继续实施。因此导致《投资协议书》无法实施的责任方是被答辩人，答辩人不存在违约情况。另外，根据《投资协议书》第六条约定，在安评和环评未能通过的情况下，被答辩人就私自进行项目开工，由此造成的人工及材料损失，应当属于其自身的投资风险，是其自身违法开工所致，应由其承担损失。3.被答辩人一审起诉构成重复起诉。请求二审法院驳回被答辩人的上诉请求。 被上诉人海阳市国土局未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。上述证据已经原审法院庭审质证。二审中，各方当事人均没有新证据提交。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点系上诉人提起本案的诉讼是否构成重复起诉。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。由此可见，如果同一争议事项正处在诉讼之中，或者已经生效裁判处理，当事人不能重复起诉。 经审查，2019年1月18日，上诉人因招商引资项目停工搬迁等问题，曾以海阳市政府为被告向原审法院提起行政诉讼，请求确认海阳市政府于2018年5月18日作出《关于烟台鲁海石化有限公司征迁补偿相关费用问题的答复》违法。庭审中，上诉人将其诉讼请求明确为确认被告作出的答复违法，责令被告就相关问题重新作出行政决定，其中土地补偿按照国有建设用地使用权出让合同第二十条规定执行。原审法院于2019年7月14日作出（2019）鲁06行初13号行政判决：撤销案涉答复；责令海阳市政府于判决生效之日起两个月内,重新向原告作出明确可执行的补（赔）偿决定。2019年1月18日，上诉人又以海阳市政府、海阳市国土局为被告，向原审法院提起本案行政诉讼，请求二被告连带赔偿因其违约而导致鲁海公司直接经济损失3879579.78元，并自2015年4月14日起按照中国人民银行发布的银行同期同类贷款利率支付逾期付款利息，并按市场评估价格给出土地补偿。庭审中，上诉人明确表示该诉讼是针对海阳市政府作出的涉案答复行为，并称该行为违反投资协议书，违反土地出让合同，至今未履行土地权属登记进而提出赔偿诉请。 具体到本案，两诉的当事人基本相同，原告均是鲁海公司，前诉被告为海阳市政府，后诉被告为海阳市政府和海阳市国土局。尽管上诉人在本诉中将行政行为表述为其经济损失因海阳市政府、海阳市国土局违约而导致，在前诉中将行政行为表述为海阳市政府作出涉案答复的行为，但实质均是针对海阳市政府作出《关于烟台鲁海石化有限公司征迁补偿相关费用问题的答复》的行政行为，两诉的诉讼标的均是该答复行为的违法性及其对上诉人权利的侵害。至于两诉的诉讼请求，无论前诉的诉讼请求与本诉的诉讼请求在文字表述上是否一致，其实质都是对海阳市政府的答复行为不服提起的诉讼，在根源上都是要求予以补偿和赔偿，且本案诉讼请求实际上已经被前诉裁判所包含。因此，上诉人不能充分合理的说明其在本案的诉请事项与另案诉请事项存在本质区别，原审法院据此认定上诉人的起诉系重复起诉，进而驳回其起诉，并无不当。 综上，原审法院裁定结果正确，程序合法，本院予以支持。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王云阁 审判员  曹林灿 审判员  许 琳 二〇二〇年五月七日 书记员  王超群