辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终263号上诉人（一审原告）曹宝海，男，1970年6月29日生，汉族，住辽宁省铁岭县。委托诉讼代理人刘宝文，辽宁金正律师事务所律师。被上诉人（一审被告）铁岭县人民政府。住所地：辽宁省铁岭市凡河新区金沙江路。法定代表人张洪泉，县长。委托诉讼代理人李琼，该县司法局工作人员。委托诉讼代理人路村，辽宁国制律师事务所律师。被上诉人（一审被告）铁岭县自然资源局。住所地：辽宁省铁岭市凡河新区金沙江路**。法定代表人刘大文，局长。委托诉讼代理人董志良，该局工作人员。委托诉讼代理人路村，辽宁国制律师事务所律师。被上诉人（一审被告）铁岭县新台子镇人民政府。。住所地：辽宁省铁岭县新台子镇法定代表人赵宝丹，镇长。委托诉讼代理人周文健，该镇政府工作人员。委托诉讼代理人姜立宏，辽宁词盟律师事务所律师。一审第三人辽宁泰龙耐火保温材料有限公司。。住所地：辽宁省铁岭县懿路工业园区懿路工业园中央路第**一审第三人爱尔法农业科技（辽宁）有限公司。住。住所地：辽宁省铁岭县懿路工业园区中央路第**/div>上诉人曹宝海因诉被上诉人铁岭县人民政府、铁岭县自然资源局、铁岭县新台子镇人民政府、第三人辽宁泰龙耐火保温材料有限公司、爱尔法农业科技（辽宁）有限公司占用土地违法一案，不服铁岭市中级人民法院（2019）辽12行初56号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年5月7日组织四方当事人进行询问。上诉人曹宝海及其委托诉讼代理人刘宝文，被上诉人铁岭县人民政府的委托诉讼代理人李琼、路村，被上诉人铁岭县自然资源局的委托诉讼代理人董志良、路村，被上诉人铁岭县新台子镇人民政府的委托诉讼代理人周文健、姜立宏，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，曹宝海为铁岭县新台子镇东××村**村民。为实施铁岭县乡级土地利用总体规划，铁岭县人民政府拟对新台子镇东××村11.544公顷集体土地征为国有。2014年9月4日，铁岭县国土资源局作出铁县国土资征告字[2014]第362、363号《征收土地告知书》，对拟征收土地用途、位置、补偿标准等问题进行告知。2015年4月29日，辽宁省人民政府作出《辽宁省人民政府关于铁岭县2014年度第55批次建设用地的批复》（辽政地[2015]662号）、《辽宁省人民政府关于铁岭县2014年度第56批次建设用地的批复》（辽政地[2015]664号），同意将铁岭县新台子镇东××村11.544公顷集体土地用地转为建设用地并征为国有。2015年5月4日，铁岭县人民政府在新台子镇东××村村委会公开张贴“通告”及“铁岭县人民政府征地补偿安置方案通告”。同年5月28日，拨付了土地补偿款。2017年6月24日，铁岭县国土资源局与第三人辽宁泰龙耐火保温材料有限公司签订编号为2112032017A007号的《国有建设用地使用权出让合同》。2017年8月19日，铁岭县国土资源局与第三人爱尔法农业科技（辽宁）有限公司签订编号为2112032017A008号的《国有建设用地使用权出让合同》。曹宝海认为被上诉人及第三人违法占用其承包的土地，向铁岭市中级人民法院提起本案诉讼。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项的规定，当事人提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“有具体的诉讼请求”，主要指确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。此即“一行为一诉”行政诉讼立案受理原则。原告对两个以上行政行为提起诉讼的，人民法院应向当事人释明由其分别起诉，当事人拒不分别起诉，人民法院可以裁定不予立案或者驳回起诉。本案中，曹宝海诉被上诉人及第三人强行使用承包地违法及恢复承包地原状，被上诉人和第三人使用土地是基于土地征收和土地出让两个不同的行政行为，即该案曹宝海实际是对土地征收和土地出让两个完全不同的行政行为不服提起行政诉讼，土地征收与土地出让行为在作出主体、依照的行政法律规范、涉及的行政法律关系、人民法院的管辖层级等方面均不同，如果合并审理，会造成人民法院级别管辖的混乱，造成案件审理的复杂化，影响案件审理的公正和效率。铁岭市中级人民法院依法向曹宝海释明由其分别起诉，曹宝海坚持不变更诉请，铁岭市中级人民法院不予支持。且即使曹宝海以被上诉人强行使用土地违法及恢复承包地原状为诉请，实际是对土地征收不服，即诉讼对象是土地征收，但土地征收行为包括省级人民政府批准征收集体土地的批复、发布征收公告和征收补偿方案公告、签订征收补偿协议、发放征收补偿款、强制搬迁等一系列各自独立的行政行为，各个行政行为的作出主体、行为内容、程序和依据均不相同。起诉人以征收土地行为为对象提起行政诉讼，亦属于被诉行政行为不明确，不符合行政诉讼的起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回曹宝海的起诉。曹宝海上诉称：一审法院对于上诉人诉请被上诉人强占土地违法属于被诉行政行为不予明确认定属于适用法律错误，剥夺了上诉人的诉权。被上诉人在未与上诉人就涉案土地达成补偿协议，未告知其相关权利的情况下对涉案土地实施强制推平，明显缺乏事实和法律依据，应确认该强制行为违法。请求撤销一审裁定，指令一审法院对本案进行实体审理。铁岭县人民政府二审询问时答辩称：1、一审认定事实清楚、适用法律正确，请求维持；2、本案属于复议前置事项，上诉人直接提起诉讼错误。被上诉人铁岭县自然资源局二审询问时答辩意见同铁岭县人民政府。被上诉人铁岭县新台子镇人民政府二审询问时答辩称：1、一审认定事实清楚、适用法律正确，请求予以维持；2、新台子镇政府未参与土地征收工作，不是本案适格被告。一审第三人辽宁泰龙耐火保温材料有限公司、爱尔法农业科技（辽宁）有限公司一、二审均未应诉。一审法院认定事实正确，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是上诉人曹宝海的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）、（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”。任何一个起诉，都应当有明确的诉讼请求，这不仅是诉的具体内容，是原告的权利主张，同时构成了法院审理和裁判的对象。本案中，曹宝海一审起诉时的诉讼请求是依法判令被告和第三人强行使用原告承包地违法；请求判决被告和第三人将原告承包地恢复原状。一审法院在审理时要求曹宝海明确诉讼请求，具体诉哪个机关的哪一行政行为。曹宝海称因第三人和被上诉人存在共同违法行为，应该一起审理，坚持原诉讼请求。本院在询问时要求曹宝海明确诉讼请求，其称坚持一审诉讼请求，强行使用其土地违法；拔除其地上玉米违法；第三人在其地上建工厂违法，应为其恢复原状。曹宝海一审起诉了铁岭县人民政府、铁岭县自然资源局、铁岭县新台子镇人民政府三个被告，其诉讼请求指向的对象含混不清、存在多种可能，没有特定的、明确的被诉行政行为。在一审法院履行释明义务后，曹宝海仍无法明确其诉讼请求所指向的具体对象和作出主体，这样的诉无法固定审查对象，无法确定被诉行政行为，不符合法定起诉条件，一审法院裁定驳回曹宝海的起诉并无不当。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人曹宝海的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  孙弘达审判员  刘 毅审判员  席铁斌二〇二〇年五月二十六日法官助理倪弘毅书记员曲宏