辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终858号上诉人（一审原告）：刘玉书，男，1949年4月14日出生，汉族，住址辽宁省铁岭县。上诉人（一审原告）：蔡春芝，女，1949年1月18日出生，汉族，住址辽宁省铁岭县。委托诉讼代理人：孔庆娟，辽宁国制律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：铁岭县人民政府，住所地铁岭市凡河新区金沙江路**。法定代表人：张洪泉，该县政府县长。委托诉讼代理人：李琼，该县司法局工作人员。委托诉讼代理人：路村，辽宁国制律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：铁岭市人民政府，，住所地铁岭市凡河新区金沙江路**法定代表人：隋显利，该市政府市长。委托诉讼代理人：许利伟，辽宁银冈律师事务所律师。一审第三人：辽宁省交通建设管理有限责任公司，住，住所地沈阳市和平区砂山街**/div>法定代表人：高玉波，该公司董事长。委托诉讼代理人：王**西，辽宁君连（沈阳）律师事务所律师。委托诉讼代理人：赵瑞，辽宁君连（沈阳）律师事务所律师。一审第三人：铁岭市高速公路建设征地动迁办公室，住所，住所地铁岭市银州区广裕街**div>负责人：张明，该办公室主任。委托诉讼代理人：郝家柱，该办公室工作人员。委托诉讼代理人：林树勋，铁岭柏钧法律服务所法律工作者。刘玉书、蔡春芝因诉铁岭县人民政府（以下简称铁岭县政府）、铁岭市人民政府（以下简称铁岭市政府）强制清除青苗行为违法及行政赔偿一案，不服铁岭市中级人民法院（2018）辽12行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。刘玉书、蔡春芝一审诉称：2015年8月下旬，铁岭市高速公路腰堡段建设服务区西区用地，在我们土地权利人不知情的情况下，被第三人聘用的辽宁省三江责任有限公司趁夜推平。第二天问到村长才知道要建服务区，每亩地给2.4万元，因为补偿的太少，当时我们农户都不同意。我们去镇政府，被告知补偿标准是市政府定的，因为进不去市政府就在自己的土地上维权，后来工地就停工了。2016年5月末，工地没动工，地也没，地也没种说可能服务区换地方了，因为当时来不及种玉米，只好种了豆子。2016年9月中旬工地又要开工，征地标准提高到了每亩3.4万元，但是没有人与我们协商，我们继续在土地上维权，9月下旬某天上午九点多，铁岭市高速公路建设征地办公室的祁武、腰堡镇的李海鹏和市公安局副局长带了100多武警、特警及三十多警车来强行占地，辽宁省三江公司出的铲车和推土机，在没有任何手续的情况下强占了土地。原告认为承包的土地被国家征用，没和原告签任何手续，和腰堡村签的合同也不明确，省高速建设局说是铁岭县政府进行的公告，没有按照《中华人民共和国土地管理法》规定的法定程序进行征地和补偿。辽宁省政府规定基本农田的征地标准是每亩5.8万元，就应该按照这个标准给付。原告种豆子也是请求村委会之后，种了3.98亩，每亩按600斤，每斤按2元算，为4776元。原告自始没间断上访维权，腰堡村征地办工作人员多次为我申请失地农民最低生活养老保险，腰堡镇新农保办公室人员答复未收到原告的征地安置补偿款，不能办理。后来我们去铁岭县政府信访局，答复属于不予受理的第二类情况，应向人民法院提出诉讼请求。故2017年12月5日向银州区法院提出行政诉讼，因主体不适格于二审时撤诉。两原告年过七十，靠种承包地来维持最低生活，可是被第三人强占了，2016年到2018年这三年没有一点收入，严重影响我们的正常生活。请求：一、确认四被告强行征地行为违法，未给合理补偿实属错误。二、尽快按照《中华人民共和国征地补偿条例》和辽宁省政府征地相关规定，落实被征的基本农田土地补偿每市亩5.8万元，并赔偿毁地种豆子3.98亩，计4776元。解决原告被征地后社会保障问题。三、本案所涉诉讼的费用等一切费用由被告承担。一审法院审理查明：刘玉书、蔡春芝是铁岭县腰堡镇腰堡村**村民。2006年1月1月，刘玉书与铁岭县腰堡镇腰堡村委会签订农村家庭承包合同，承包期限自2005年1月1日起至2029年12月31日止。刘玉书承包地共9市亩，其中三家道南三亩地位于案涉征收范围之内。2010年4月22日铁岭市政府发布通告，严格禁止在控制红线范围内抢栽、抢种、抢建各种地上附属物。2012年第三人铁岭市高速公路建设征地动迁办公室（以下简称动迁办）对涉案土地进行核量调查时，原告已将其转包给杨国增。铁岭市政府委托铁岭县国土资源局发布征收土地告知书，铁岭县国土资源局接受委托后于2014年2月10日作出铁县国土资征告字[2014]25号征收土地告知书，并于当日送达铁岭县腰堡镇腰堡村。2016年5月5日第三人动迁办与杨国增签订了林木动迁补偿协议，杨国增已领取相关动迁补偿费。2016年刘玉书、蔡春芝在被征收地块上种植豆子，随后被强制铲除。另查，2018年1月2日，原告以铁岭县腰堡镇人民政府和动迁办为被告向铁岭市银州区人民法院提起行政诉讼，要求确认强制征地行为违法；落实基本农田土地补偿每市亩5.8万元，并赔偿毁地种的豆子3.98亩，计4776元；解决原告被征地后安置保障问题。2018年4月27日铁岭市银州区人民法院作出（2018）辽1202行初3号行政裁定书，驳回了刘玉书、蔡春芝的起诉。刘玉书、蔡春芝不服该一审裁定提起上诉，后以原审被告不适格需另行起诉为由，申请撤回上诉，铁岭市中级人民法院于2018年9月11日作出（2018）辽12行终101号行政裁定书，准予其撤回上诉。2018年9月19日，刘玉书、蔡春芝提起本案诉讼。一审法院认为：本案的第一个争议焦点是谁是本案的适格被告。原告于本案第一次庭审中确认本案被诉行政行为是实施强制铲除涉案青苗的事实行为。在没有行政机关及其工作人员认领该行政行为的情况下，应根据作出行政行为时的名义、身份及其权力的来源，并结合所依据的实体法律规范和案件事实，进行综合判定。首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。因而，在被强制交付土地位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明土地上青苗确系在其不知情的情况下由其他主体违法铲除，人民法院可以依据上述法律规定，推定强制铲除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。本案涉征土地的征收主体为铁岭市政府。其次，根据铁岭市高速公路建设征地动迁办公室提供的铁政办发〔2014〕40号文件及庭审答辩，可以看出动迁办在征收补偿和实施搬迁环节中起主导作用。而动迁办作为由铁岭市政府成立的临时机构，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，因其不是独立的法人单位，不能独立承担法律责任，且其负责的相关征收工作也是受铁岭市政府指派所实施的，其行为的法律后果应当由设立该机构的铁岭市政府承担。本案原告主张被诉强制铲除行为发生时，有动迁办和腰堡镇等政府工作人员在场。动迁办虽答辩称涉案青苗系由腰堡镇政府和施工单位协商处置，但未提供任何证据予以证明。综合上述情况来看，铁岭市政府作为涉案土地的征收主体，由其成立的动迁办亦在实施征收过程中起主导作用，在涉案土地位于其征收范围内，且其未能举证证明涉案青苗系由其他主体违法铲除的情况下，可以推定强制铲除行为系由其实施，进而可以认定其为本案适格被告。铁岭县政府及其他行政机关虽然参与了部分征收工作，但也系根据铁岭市政府指令或接受委托而为，并非与铁岭市政府共同作出被诉行政行为的行政机关，不是本案适格被告。本案的第二个争议焦点是被诉行政行为合法性的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，责令交付土地的强制执行权由人民法院行使。本案中，在原告未自愿交出土地的情况下，铁岭市政府组织的强制铲除涉案青苗的强制交付土地的行为显然超越了法定职权，因该强制行为已实施完毕不具有可撤销性，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，应确认违法。关于铁岭市政府是否需因涉案违法强制铲除行为承担行政赔偿责任的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条规定，因公民、法人或者其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。本案中，涉案土地被批准征收前，铁岭市人民政府就于2010年4月22日发布通告，严格禁止在控制红线范围内抢栽、抢种、抢建各种地上附属物。又委托铁岭县国土资源局发布征收土地告知书，铁岭县国土资源局接受委托后于2014年2月10日发布征收土地告知书，其中第九条明确规定，本告知书下发后，在拟征土地上抢栽、抢种青苗，抢建或突击装修的地上附属物，征地实施时一律不予补偿。涉征地块的相关土地补偿费、被征地农民社保资金等征地补偿费用也已拨付到位。铁岭市政府在组织实施案涉强制行为之前，动迁办已与涉案土地核量时的青苗所有人杨国增签订了林木动迁补偿协议并在此之前完成了林木清理。因此，铁岭市政府虽未经申请人民法院裁定准予即自行组织实施强制行为被确认违法，但其已经履行相应征地补偿和告知义务。原告在明知案涉土地已经被纳入征收范围的情形下，继续种植涉案青苗，由此引发的风险损失应由原告自行承担。同时，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十四条第二款规定，自征地公告发布之日起，突击栽种的树木、青苗和抢建的建筑物、构筑物等，不予补偿。根据“举轻以明重”原则，既然抢种、枪栽的行为不能得到补偿，那么原告在已经完成征收补偿的土地上继续耕种所造成的损失因不属于合法权益范畴，亦不应获得赔偿。故，原告的赔偿请求本院不予支持。关于原告提出的补偿标准问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”故原告关于补偿标准低，应适用5.8万元补偿标准的主张不属于行政诉讼受案范围，亦不属于本案审查范围。关于原告提出的征地后社会保障的问题。根据《国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。本案系铁岭市政府强制铲除涉案青苗违法而并非基于征地行为违法引发的赔偿诉讼，原告提出的为其解决征地后安置社会保障问题的主张，不属于本案被诉违法行为导致的直接损失范畴，而属于土地征收补偿安置范畴，原告可依法另行主张权利。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第五条之规定，判决：一、确认铁岭市政府对刘玉书、蔡春芝所种青苗实施的强制铲除行为违法；二、驳回刘玉书、蔡春芝的其他诉讼请求。案件受理费50元，由刘玉书、蔡春芝负担。刘玉书、蔡春芝上诉请求：撤销一审判决第二项，依法改判，诉讼费及其它费用由被上诉人承担。事实和理由：1、一审判决第一项仅确认铁岭市政府对上诉人所种青苗实施的强制铲除行为违法，这项判决完全违背起诉的目的。两被告和两第三人均有过错，强占承包地，没与上诉人签订征地补偿协议，实属侵犯上诉人的承包经营权。2、上诉人至今补偿费分文未得，足以证明是强占，是侵权，征地程序违法，自始无效。2016年占地就得用2016的补偿标准，不能按市政府的规定。上诉人当年种豆子损失4776元，一审己在判决第一项认定违法，地权是，地权是上诉人的的承包期己过并与上诉人无关，一审认定“原告自行承担”是错误的。解决征地后社会保险问题，属行政赔偿范围，是基于土地征收补偿安置范畴，更是违法行为导致应由被告承担。铁岭县政府答辩称：本案涉案土地征收工作并非为答辩人所为，该地段位××县范围内，但沈四高速公路铁岭段的征地工作均由铁岭市政府及动迁办负责，答辩人只是配合铁岭市政府及动迁办工作，并非征收主体，不承担因征收工作而产生的义务。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。铁岭市政府答辩称：铁岭市政府没有对涉案地块实施强制拆迁行为，一审认定事实错误。上诉人在铁岭市政府、铁岭县国土资源局多次发布公告后，仍然在已经征收土地上抢栽抢种青苗，由此引发的风险损失应当自行承担，不属于合法补偿权益范畴。对土地补偿标准有异议的，应当由土地权利人先申请行政机关裁决，不属于人民法院受案范围。且补偿标准是按照省市补偿标准给付的，符合法律规定。上诉人的被征地农民社会保险金，被上诉人已经将款项拨付给铁岭县财政，上诉人已经在按月领取，上诉人此项诉求没有依据。综上，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。动迁办答辩称：答辩人在实际工作过程中没有接受到铁岭市政府对涉诉地块实施强迁的决定，同时从来实施过强迁行为。依照辽政发[2010]2号、铁政办发[2015]78号《关于实施征地区片综合地价标准的通知》，腰堡村征地补偿每亩3.4万元，有法可依。被答辩人2016年在国有建设用地上种豆子是一种侵权抢种行为，不予补偿有法可依。答辩人已经实际履行了被征地农民社会保险金的补偿义务。综上，被答辩人上诉内容既无事实依据，又没有法律政策依据，实属无理缠诉，请求二审法院依据事实和法律规定驳回其上诉。本院经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为：本案的审查客体是铁岭市人民政府强制铲除刘玉书、蔡春芝青苗的行为。刘玉书、蔡春芝上诉中对一审法院判决确认铁岭市政府强制铲除其青苗行为违法没有异议，只是对一审不予赔偿其青苗损失及不审理征地补偿标准、养老保险费缴纳问题有异议。本院认同一审法院关于“确认铁岭市政府对刘玉书、蔡春芝所种青苗实施的强制铲除行为违法”的论述，不再赘述。针对刘玉书、蔡春芝的三项上诉请求分述如下：一、关于青苗损失是否应予赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第五条规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：…（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；…”《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十四条第二款规定：“自征地公告发布之日起，突击栽种的树木、青苗和抢建的建筑物、构筑物等，不予补偿。”本案中，涉案土地被批准征收前及征收过程中，铁岭市政府、铁岭县国土资源局均发布通告，严格禁止在控制红线范围内抢栽、抢种青苗、抢建地上附属物，对抢栽、抢种、抢建一律不予补偿。2012年第三人动迁办对涉案土地进行核量调查时，案涉土地上的种植物所有人为杨国增，杨国增系从刘玉书、蔡春芝手中转包土地用于种植。2016年5月5日第三人动迁办与杨国增签订林木动迁补偿协议，杨国增领取了相关动迁补偿费。刘玉书、蔡春芝2016年被强制铲除的青苗（豆子）系其2016年种植的，根据上述公告及法律规定，刘玉书、蔡春芝在明知案涉土地已经被纳入征收范围，且杨国增已经领取地上苗木补偿费的情形下，再行种植青苗，由此产生的损失不属于合法权益，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿条件，故一审法院不支持刘玉书、蔡春芝青苗损失的赔偿请求并无不当。二、关于补偿标准问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法［2011］35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定，法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院起诉的，依照法律、法规的规定。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”根据上述规定，刘玉书、蔡春芝关于补偿标准低，应适用5.8万元补偿标准的诉讼请求不符合本案受案范围，亦不属于本案审查范围。三、关于征地后社会保障问题。根据《国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。本案的审查客体是铁岭市人民政府强制铲除刘玉书、蔡春芝涉案青苗的行为，因该行为被确认违法产生的行政赔偿，仅限于强制铲除行为造成的直接损失。刘玉书、蔡春芝主张解决征地后社会保障问题，属于征收补偿程序中解决的问题，与本案无关联性，不属于本案的审查范围。另，关于诉讼费承担问题。国务院令(第481号)《诉讼费用交纳办法》第二十九条规定，诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外；部分胜诉、部分败诉的，人民法院根据案件的具体情况决定当事人各自负担的诉讼费用数额。《中华人民共和国国家赔偿法》第四十一条规定，赔偿请求人要求国家赔偿的，赔偿义务机关、复议机关和人民法院不得向赔偿请求人收取任何费用。本案系诉强制铲除行为违法一并提起行政赔偿案件，一审法院虽然没有支持刘玉书、蔡春芝的赔偿请求，但确认了铁岭市政府强制铲除刘玉书、蔡春芝涉案青苗的行为违法，根据上述规定，一审法院判令诉讼费由刘玉书、蔡春芝承担，没有法律依据，应予以纠正。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。刘玉书、蔡春芝除诉讼费之外的上诉理由不能成立，本院对其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审案件受理费50元，由铁岭市人民政府负担；二审案件受理费50元由刘玉书、蔡春芝负担。本判决为终审判决。审判长 武 江审判员 徐桂伶审判长 王华迪二〇二〇年五月二十三日法官助理李雪书记员孟慧