广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1803行初498号原告郭建华，男，1967年2月5日出生，汉族，身份证住址为清远市清城区。委托代理人黄绍腾，广东大观律师事务所律师。被告清远市清城区人民政府东城街道办事处。地址：清远市清城区东城长埔开发区。统一社会信用代码：114418020073036458。负责人黄向军，主任。委托代理人冯健健，该办事处干部。委托代理人黄金全，广东泽萃律师事务所律师。第三人清远市清城区东城街道新星村犁头岗村民小组。地址：清远市清城区东城街道新星村犁头岗村民小组。代表人陈志明，该村民小组组长。原告郭建华不服被告清远市清城区人民政府东城街道办事处（以下简称东城街办）政府行政管理纠纷一案，于2019年11月25日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于同年11月29日向被告东城街办、第三人清远市清城区东城街道新星村犁头岗村民小组（以下简称犁头岗村）送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2020年4月20日公开开庭审理了本案。原告郭建华的委托代理人黄绍腾，被告东城街办的委托代理人冯健健、黄金全到庭参加了诉讼；第三人犁头岗村经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郭建华诉称，2013年7月10日，案外人清远市领略置业投资有限公司（以下简称领略置业公司）与第三人签订《承包使用土地合同》，约定由领略置业公司承包第三人面积约80亩的土地；四至范围为东以犁头岗村围墙为界、南以烂地塘为界、西以牛角窟为界、北以河为界；在承包过程中，如果国家和政府征收土地，双方无条件服从，土地补偿归甲方所有，地上青苗及地上建筑物补偿归乙方所有。2015年1月14日，原告与领略置业公司签订《土地承包内部管理协议》，约定由原告继续履行并承接领略置业公司与犁头岗村签订《承包使用土地合同》的全部权利和义务，领略置业公司已交付的承包款及押金归原告所有，一切地上物及将来征地拆迁补偿归原告。协议签订后，原告开始接管并承包上述土地。2016年，政府征收了上述原告承包的土地。2018年6月22日，原告与被告签订《协议》，《协议》第四条约定：“该场内尚有部分建筑物为犁头岗村小组租用给乙方前所建，由于乙方就该部分建筑物权属与犁头岗村小组存在争议，尚需时间协商或走法律途径解决。为保证甲方的建设项目能按时施工，乙方同意甲方先行拆除该部分建筑物并使用土地，该部分建筑物（评估价值约118万，具体以评估报告为准），若乙方与犁头岗官司胜诉，可凭法院判决书，向甲方索取，甲方承诺按法院判决书内容支付补偿款给乙方。”2018年8月6日，原告以犁头岗村作为被告就上述土地的地上建筑物权属的归属问题向清远市清城区人民法院提起民事诉讼。案经审理，清远市清城区人民法院作出了（2018）粤1802民初5076号《民事判决书》，判决驳回了原告的诉讼请求。原告不服，向清远市中级人民法院上诉。清远市中级人民法院作出（2019）粤18民终802号《民事判决书》，撤销了原审判决，且限犁头岗村在本判决生效之日起十日内向原告返还1180000元补偿款。2019年6月3日，原告依据上述生效《民事判决书》《协议》向被告索取补偿款。但被告却于同年7月1日作出复函，明确拒绝了原告要求取得1180000元补偿款的合法请求。同年7月10日，原告依据生效判决向清远市清城区人民法院申请强制执行。但经该院确认，第三人已无可执行财产。同年11月19日，清远市清城区人民法院作出裁定，终结该案件的执行。本案《协议》属于土地征收补偿协议，其性质属于行政协议。被告在签订《协议》时，已经明确知悉上述土地的地上建筑物的权属存在争议，并承诺在争议得到解决之后，再将该笔补偿款发放给权属人。但被告并未实际履行《协议》约定义务，诉讼案件尚处于一审审理时就擅自将该笔补偿款直接发放给了第三人，该行政行为违反了诚实信用原则，属于违法行政行为。综上所述，原告特提起诉讼，请求判决：1.确认被告未按《协议》约定履行义务，将因征收原告承包犁头岗村土地的地上建筑物所产生的1180000元补偿款直接支付给第三人的行政行为违法；2.被告赔偿原告损失1180000元；3.本案诉讼费由被告负担。原告郭建华向本院提交了以下证据：1.居民身份证，证明原告诉讼主体资格；2.全国组织机构统一社会信用代码公示查询结果，证明被告诉讼主体资格；3.《协议》，证明原告与被告明确约定，被告承诺在涉案地上建筑物权属争议得到解决后，如人民法院判决确认涉案地上建筑物的权属归原告所有，原告可凭该判决向被告索取补偿款；4.（2018）粤1802民初5076号《民事判决书》、（2019）粤18民终802号《民事判决书》、《案件生效证明书》，证明涉案地上建筑物权属争议已经得到解决，人民法院确认涉案地上建筑物权属归原告所有，并判令因征收涉案地上建筑物所产生的1180000元补偿款归原告所有；5.《关于要求立即支付补偿款的函》，证明原告在（2019）粤18民终802号《民事判决书》生效后，根据《协议》约定，要求被告按约定向原告支付1180000元地上建筑物征收补偿款；6.《答复书》，证明被告无故拒绝原告的合法请求，拒绝向原告支付补偿款；7.《受理执行案件通知书》、（2019）粤1802执3259号《执行裁定书》，证明原告依据（2019）粤18民终802号生效判决向人民法院申请强制执行，但第三人无财产可供执行，原告的实际损失已经形成。被告东城街办辩称，一、原告主张被告赔偿损失，没有事实和法律依据。首先，原告与第三人的民事诉讼是以确权之诉提起，之后变更为返还之诉，而生效民事判决已经明确判决第三人返还补偿款给原告，支持了原告所主张的返还补偿款的诉讼请求；其次，生效民事判决已经判决第三人返还补偿款给原告，原告已经依法取得了补偿款的已决取得权，虽然法院目前未能执行，终结了案件的执行，但不等于原告在案件中获得的请求返还权灭失，原告可根据第三人的财产状况，申请对案件恢复执行，不影响原告根据生效判决所取得的已决取得权，未造成原告获取补偿款的实际损失；再次，原告在本案请求被告赔偿补偿款项，实质存在原告获得双重的权利，即既享有生效民事判决的收取返还补偿款的权利，又获得被告等额的赔偿款，存在重复获取补偿款权利的事实。因此，应当依法驳回原告的起诉。二、被告不存在不履行协议的违法行为。根据《协议》第四条约定，虽然原告在与第三人的诉讼案件之中胜诉，但生效民事判决的内容不是确认补偿款的归属，而是由第三人返还补偿款给原告，被告无法履行《协议》中的承诺，凭判决书的内容支付补偿款给原告。如果被告履行《协议》的承诺，支付补偿款给原告，既违反生效民事判决的内容，亦导致原告获得双重的补偿款项。综上所述，被告不存在违反行政协议的事实，没有造成原告的实际损失，不应当承担赔偿责任。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的起诉。被告东城街办向本院提交了以下证据：1.统一社会信用代码证书，证明被告主体资格；2.《协议》，证明原、被告合同权利义务关系，被告未依《协议》约定支付补偿款给原告不存在违法事实；3.（2019）粤18民终802号《民事判决书》，证明原告已经获得收取补偿款的权利，没有造成原告的实际损失，被告依法不应当承担赔偿责任；4.《关于要求立即支付补偿款的函》，证明原告曾要求被告支付补偿款；5.《答复书》，证明被告答复建议原告申请执行生效民事判决，向第三人收取补偿款，不存在违法及不履行协议的事实。法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条。第三人犁头岗村未提出答辩，也未向本院提交证据。经庭审质证，一、原告郭建华对被告东城街办提交证据、依据的质证意见是：证据1无异议；证据2、3的真实性、合法性、关联性无异议，证明内容有异议；证据4的真实性、合法性、关联性无异议，但原告在涉事建筑物权属争议解决后，已经第一时间向被告主张权利；证据5的真实性、关联性无异议，合法性及证明内容有异议，原告向法院申请对第三人强制执行，只是原告追讨补偿款的其中一种途径，在第三人无可供执行财产的情况下，不能视为原告放弃对被告的权利；证据6的真实性、合法性无异议，关联性有异议，被告应当提供充分的法律依据或合同依据，以说明在原告与第三人之间争议未解决的情况下，其向第三人支付1180000元补偿款存在合法性和合理性。被告适用法律错误。二、被告东城街办对原告郭建华提交证据的质证意见是：证据1、2无异议；证据3的真实性、合法性无异议，《协议》明确约定“甲方承诺按法院的判决书内容支付补偿费给乙方”，而生效判决书明确判决由第三人支付补偿款给原告，并未判决由被告进行支付；证据4的真实性、合法性无异议，一审民事判决第10页明确“被告确认1180000元的补偿款，政府已划付给被告，原告变更诉请请求为要求被告返还1180000元补偿款”，故原告在一审民事诉讼中以实际行为放弃了权利，原告暂时不能执行到款项与被告划款给第三人无必然的关系；证据5、6的真实性、合法性无异议，但原告要求被告支付补偿款无事实和法律依据，被告也给予了答复；证据7的合法性、关联性无异议，但裁定书只能说明第三人暂时无可供执行的财产，不足以证明原告已受损失。本院对上述证据认证如下：一、对原告郭建华提交的证据1-7与被告东城街办提交的证据1、4，均具有真实性、关联性、合法性，本院予以采信。二、对被告东城街办提交的证据2、3、5，具有真实性、关联性，但本院对其证明内容不予采信。经审理查明，2015年，原告郭建华承包了第三人犁头岗村的土地进行经营。2018年，因省职教基地项目用地建设需要，政府征收了原告上述承包土地。2018年6月22日，被告东城街办作为甲方与作为乙方的原告郭建华签订《协议》，约定“……二、现双方在评估公司出具的评估报告基础上达成一致协商，乙方同意以叁佰零伍万元整（￥3050000.00元）的总青苗补偿金额达成一致协议，交出上述所有地块给甲方。……四、该场内尚有部分建筑物为犁头岗村小组租用给乙方前所建，由于乙方就该部分建筑物所有权属与犁头岗村小组存在争议，尚需时间协商或走法律途径解决。为保证甲方的建设项目能按时施工，乙方同意甲方先行拆除该部分建筑物并使用土地，该部分建筑物（评估价值约118万，具体以评估报告为准），若乙方与犁头岗官司胜诉，可凭法院判决书，向甲方索取，甲方承诺按法院判决书内容支付补偿款给乙方。……”次日，被告将《协议》第二条约定的3050000元支付给了原告。2018年8月6日，原告以犁头岗村为被告向清远市清城区人民法院提起民事诉讼，请求确认原告承包犁头岗村的地上建筑物征收补偿款1180000元的权益（具体以征收单位评估报告为准）归原告所有。该案庭审中，犁头岗村确认东城街办已支付征收补偿款1180000元给该村，原告遂变更诉讼请求为要求犁头岗村返还征收补偿款1180000元。同年11月6日，清远市清城区人民法院作出（2018）粤1802民初5076号《民事判决书》，判决驳回了原告的诉讼请求。原告不服，向清远市中级人民法院提出上诉。2019年5月24日，清远市中级人民法院作出（2019）粤18民终802号《民事判决书》，判决撤销了清远市清城区人民法院上述一审民事判决，并限犁头岗村在判决生效之日起10日内向原告返还1180000元补偿款。清远市清城区人民法院、清远市中级人民法院查明《协议》第四条约定的建筑物及附属设施，经广东金兰德房地产土地资产评估规划有限公司评估价值为1183145元。清远市中级人民法院上述民事判决于同年5月29日发生法律效力。2019年6月3日，原告向被告提交《关于要求立即支付补偿款的函》，并附上清远市中级人民法院上述民事判决，要求被告向其支付征收补偿款1180000元。同年7月1日，被告向原告作出《答复书》，载明“……你应向东城街道新星村犁头岗村民小组提出要求，若新星村犁头岗村民小组不履行广东省清远市中级人民法院民事判决书〔（2019）粤18民终802号〕所确定的义务，你可向人民法院申请执行。”2019年7月10日，原告以犁头岗村为被执行人向清远市清城区人民法院申请强制执行清远市中级人民法院作出的（2019）粤18民终802号《民事判决书》。经清远市清城区人民法院查询，未发现犁头岗村有可供执行的财产，清远市清城区人民法院遂于同年11月8日作出（2019）粤1802执3259号《执行裁定书》，裁定终结该案的本次执行。原告不服，遂向本院提起本案诉讼。本院认为，本案系不服政府行政管理纠纷。行政协议是行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织签订的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，原、被告因征收补偿事宜签订的《协议》属于行政协议。《协议》第四条已明确约定“该场内尚有部分建筑物为犁头岗村小组租用给乙方前所建，由于乙方就该部分建筑物所有权属与犁头岗村村小组存在争议，尚需时间协商或走法律途径解决。为保证甲方的建设项目能按时施工，乙方同意甲方先行拆除该部分建筑物并使用土地，该部分建筑物（评估价值约118万，具体以评估报告为准），若乙方与犁头岗官司胜诉，可凭法院判决书，向甲方索取，甲方承诺按法院判决书内容支付补偿款给乙方。……”当原告依法向清远市清城区人民法院提起民事诉讼时，被告却在该案诉讼中擅自将地上建筑物征收补偿款1180000元直接支付给犁头岗村，该行为显然违反了《协议》第四条的约定，违反诚实信用原则。当清远市中级人民法院二审判决犁头岗村向原告返还征收补偿款1180000元后，经清远市清城区人民法院强制执行，发现犁头岗村没有可供执行的财产，清远市清城区人民法院遂裁定终结本次执行，故被告的上述违约行为已造成原告的损失，被告应负担全部责任，被告应继续按照《协议》的约定支付地上建筑物征收补偿款给原告。经广东金兰德房地产土地资产评估规划有限公司评估，地上建筑物及附属设施的价值为1183145元，现原告主张被告支付1180000元，未损害被告的权益，并无不当。在被告向原告支付地上建筑物征收补偿款后，原告不再享有要求犁头岗村返还地上建筑物征收补偿款的权利，被告可另行向犁头岗村主张追回其已付的地上建筑物征收补偿款。被告认为原告无权要求其行政赔偿、原告双重获得征地补偿款的辩称，本院不予采信。被告认为其向犁头岗村支付地上建筑物征收补偿款前已得到原告同意的辩称，被告未提供任何证据予以证实，本院亦不予采信。原告作为普通公民，其相信作为政府部门的被告，并按照被告的指引通过民事诉讼途径确认涉案地上建筑物征收补偿款的权属，但被告却违反《协议》约定直接向犁头岗村支付地上建筑物征收补偿款。原告知道被告该行为后，其是怀疑的，其不相信政府部门会背信承诺；其是不满甚至愤怒的，其不曾想被告在庭审中仍如此百般辩解拒绝付款。本案案情并不复杂，合议庭亦曾想通过协调方式处理原、被告间的行政争议，但被告却予以拒绝。希望被告能敢于担当、积极作为，尽快将有关征收补偿款支付给原告，并从中吸取教训，杜绝类似事件的发生。综上所述，行政协议签订后，行政机关及行政相对人均应全面履行各自约定义务，行政机关非因公共利益等特殊情况不得随意行使行政优益权。因此，被告应当继续履行《协议》，向原告支付地上建筑物征收补偿款。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十八第一款的规定，判决如下：一、确认被告清远市清城区人民政府东城街道办事处未按其与原告郭建华于2018年6月22日签订《协议》第四条的约定支付地上建筑物征收补偿款给原告郭建华的行政行为违法；二、被告清远市清城区人民政府东城街道办事处于本判决发生法律效力之日起10日内支付地上建筑物征收补偿款1180000元给原告郭建华。本案受理费50元，由被告清远市清城区人民政府东城街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  陈桂清人民陪审员  陈洁华人民陪审员  李立宪二〇二〇年五月十一日书 记 员  谢展劲附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十八条第一款被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。