江苏省徐州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)苏03行初178号原告王安全，男，1969年1月16日生，汉族，住徐州市云龙区。被告徐州市云龙区人民政府，住所地徐州市和平大道**。法定代表人周天文，该区区长。委托代理人李洁，徐州市云龙区司法局工作人员。委托代理人裴建平，江苏智临律师事务所律师。原告王安全诉被告徐州市云龙区人民政府撤销拆除通知一案，向本院提起诉讼。本院于2019年4月11日立案受理后，于法定期限内向被告送达起诉状副本、举证告知书等相关诉讼材料，并依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查和询问当事人后，本案现已审理终结。原告王安全起诉称：原告在2002年左右从刘金生、苗玉侠夫妻处通过有偿使用方式，获得位于城东大道北侧、工程兵学院东侧部分土地的使用权，随后原告在土地上自建房屋，后该处房屋用作云龙区土灶台公鸡馆（以下简称“公鸡馆”）经营用房。2017年底，云龙区人民政府作出《公告》，要求对徐州市城东高架快速路（云龙段）项目范围内的房屋实施征收，原告的公鸡馆房屋恰好位于本次征收范围内。之后，政府征收工作人员多次与原告协商征收补偿事宜，但直到立案时止，双方仍未就补偿款达成一致。2018年12月21日，徐州市城东高架快速路（云龙段）项目征收指挥部（以下简称“征收指挥部”）向原告下达了一份通知书，认为土灶台公鸡馆无合法手续，并要求自行拆除，否则相关部门就会强制拆除。原告遂向徐州市人民政府提起行政复议，要求撤销该通知书。2019年3月底，徐州市人民政府作出“［2019］徐行复第12号《驳回行政复议申请决定书》，以原告不具备申请本行政复议的主体资格为由，驳回了原告的行政复议申请。原告不服该通知书，依法向人民法院提起行政诉讼。1、被诉通知书作出的对象错误，原告是云龙区土灶台公鸡馆房屋的实际建造人，与被诉通知书有利害关系。该份通知书抬头写着“刘芳、苗玉侠”，明显错误。涉案土地是刘金生、苗玉侠夫妻俩的自留地，刘芳是他们的女儿。刘金生、苗玉侠在一部分自留地上建了几间房屋自用，剩余部分土地提供给王安全使用，后王安全在该部分土地上建造房屋，用于公鸡馆的经营用房。在2017年、2018年，征收工作人员多次与原告协商公鸡馆房屋的征收补偿事宜，同时针对涉案房屋进行了入户调查，并向原告王安全出具了房屋征收编号为D1-3的建筑物及附属物的预评估单。从上可知，政府一直认可涉案房屋的实际产权人是王安全，而不是“刘芳、苗玉侠”。涉案房屋是原告所建，原告王安全才是涉案通知书的行政相对人。因此，原告与本案被诉通知书有利害关系，有权依法提起行政复议与行政诉讼。2、徐州市城东高架快速路（云龙段）项目征收指挥部无权作出该通知书，被告云龙区人民政府作为本案被告适格。根据云龙区人民政府于2017年11月2日发布的《公告》可知，云龙区人民政府作出了“徐云政征字[2017]3号”《房屋征收决定》，对涉及城东大道高架快速路（云龙段）项目范围内的房屋实施征收，并且公告中明确征收现场办公地点是城东大道高架快速路（云龙段）项目指挥部。根据该公告，徐州市城东高架快速路（云龙段）项目征收指挥部只是由云龙区人民政府设立的负责实施征收补偿工作的临时单位，其所有职权是依据设立机关的委托和法律法规的授权。因此，作为只负责征收补偿事宜的临时机构，征收指挥部并无以自己的名义作出涉案通知书，认定涉案房屋无手续，并要求当事人自行拆除的职权。作为组建该临时机构的行政机关，云龙区人民政府是本案的适格被告。3、被诉通知书事实认定不清，作出程序违法，适用法律错误，执法目的违法。作为负责征收补偿的临时机构，征收指挥部理应对征收项目范围内的房屋进行调查核实，包括权属、区位、用途、建筑面积等情况。然而，在涉案通知书中并未列明公鸡馆房屋的具体四至范围以及建筑面积等基本事实，更是将他人错列为房屋所有权人。同时该通知书认定涉案房屋无合法手续，但却未明确到底是什么手续。综上，该份通知书事实认定不清。在作出该份通知书前，征收指挥部未上门来向原告调查核实情况。通知书中也未告知原告有陈述申辩的权利，以及依法寻求行政复议或者行政诉讼的权利，这明显剥夺了原告的救济途径，该通知书明显程序违法。通知书中称涉案房屋无合法手续，但却未告知原告到底违反法律哪一条规定，需要办什么手续。征收指挥部作出要求原告拆除房屋的决定，却未能告知具体是依据哪一条法律规定，该通知书明显违法。在作出涉案通知书前，负责征收补偿的工作人员已找过原告，征收单位告知原告涉案房屋不在庄体范围内，不能按照其他人的补偿标准给予补偿，最后给予的补偿价格很低。因此双方未能达成征收补偿协议。我国法律明确规定，“先补偿、后搬迁”，但征收指挥部却为了尽快完成征收工作，就以涉案房屋无合法手续为由，作出该通知书，以此逼迫原告搬迁，其执法目的明显违法。综上，涉案通知书违法，应当予以撤销。原告为维护自身合法权益，特提起行政诉讼，请求依法撤销徐州市城东高架快速路（云龙段）项目征收指挥部于2018年12月21日作出的《通知书》。被告徐州市云龙区人民政府答辩称：1、答辩人并非适格被告，原告曾对涉诉通知书向徐州市人民政府提出过行政复议，徐州市人民政府以原告不具备主体资格为由，作出“［2019］徐行复第12号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了原告的行政复议申请。另外，徐州市城东高架快速路（云龙段）项目征收指挥部并非是由答辩人组建，该指挥部里面也没有答辩人的工作人员。原告不能仅凭征收公告是由答辩人作出，就认定答辩人应当承担责任。而是应当由该指挥部的组成行政机关承担责任。2、原告主体不适格。从涉诉通知书可以看出，通知书作出的相对人为“刘芳、苗玉侠”，并非原告，并且原告提供的证据均无法证实涉案房屋是由原告出资所建，因此原告并非适格的起诉主体。3、涉诉通知书并非行政行为，不属于行政诉讼受案范围。徐州市城东高架快速路（云龙段）项目征收指挥部作出的通知书，仅是为最终拆除涉案房屋而产生的过程性行为，不对原告的权利义务产生实际影响。因此，本案不属于行政诉讼受案范围。综上，本案原告和答辩人主体均不合格，应该驳回原告的起诉。本院审理查明：2017年11月2日，被告徐州市云龙区人民政府作出“徐云政征字[2017]3号”《房屋征收决定》，并于当日公告。决定对城东高架快速路（云龙段）项目征收范围内的房屋实施征收。案外人苗玉侠居住的徐州市××××号的房屋及所使用的土地在征收范围内。该用地范围内另建有房屋一处，名称为云龙区土灶台公鸡馆。经营者为原告王安全，房屋无产权合法手续。2018年12月21日，徐州市城东高架快速路（云龙段）项目征收指挥部向“刘芳、苗玉侠”作出《通知书》，内容为“经查，你位于云龙区××大道的建筑物土灶台公鸡馆无合法手续，请自行拆除，否则相关部门将依法强制拆除”。原告王安全认为该房屋系自己所建，于2019年1月4日以徐州市云龙区人民政府为被申请人，就上述《通知书》向徐州市人民政府申请行政复议。徐州市人民政府受理王安全的复议申请后，以涉案房屋占用的土地为“刘芳、苗玉侠”家庭建房用地，涉案《通知书》作出的相对人为“刘芳、苗玉侠”，并非王安全，且王安全提供的现有证据亦无法证实涉案房屋是王安全所建、所有。因此，王安全并不具备申请此次行政复议的主体资格。遂依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，于2019年3月25日作出“［2019］徐行复第12号”《驳回行政复议申请决定书》，驳回了王安全的行政复议申请。该驳回行政复议申请决定书送达后，王安全于2019年4月11日以徐州市云龙区人民政府、徐州市人民政府为共同被告向本院提起行政诉讼。本院立案后审查认为，原告王安全针对徐州市城东高架快速路（云龙段）项目征收指挥部于2018年12月21日作出的《通知书》曾提起行政复议，徐州市人民政府以王安全不具备申请行政复议的主体资格为由驳回其行政复议申请，该复议结论不属于维持原行政行为的行政复议决定。此情形下，徐州市云龙区人民政府、徐州市人民政府不符合共同被告的法定情形，王安全可以就《通知书》及“［2019］徐行复第12号”《驳回行政复议申请决定书》分别提起诉讼。本院于2019年4月30日向王安全作出释明。王安全于2019年5月7日修改诉状，以徐州市云龙区人民政府为被告，对徐州市城东高架快速路（云龙段）项目征收指挥部于2018年12月21日作出的《通知书》提起诉讼。诉讼请求如前所述。另查明，上述云龙区土灶台公鸡馆经营场所房屋于2019年1月4日凌晨被强制拆除，王安全于2019年1月21日以徐州市云龙区人民政府、徐州市云龙区住房和城乡建设局、徐州市云龙区黄山街道办事处为被告，向本院提起确认强拆行为违法并赔偿诉讼，现案件尚处于二审程序中。以上事实有营业执照、征收决定、驳回行政复议申请决定书等证据予以证实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，涉案土灶台公鸡馆经营用房占用土地的使用权人为“刘芳、苗玉侠”，该房屋为未登记的建筑物，亦无建设工程规划许可、施工许可等法律手续。被诉拆除《通知书》载明的相对人为“刘芳、苗玉侠”，内容为“请刘芳、苗玉侠自行拆除无法律手续的建筑物”，后果为“否则相关部门将依法强制拆除”。从该文书的诸要素看，该拆除《通知书》仅是要求土地使用权人“刘芳、苗玉侠”履行相应义务，其规制的对象是土地使用权人不依法使用土地的行为，其并未为土地使用权人之外的主体设定义务。原告王安全与被诉拆除《通知书》之间无利害关系，其针对该《通知书》提起诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于行政诉讼原告的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”因本案原告王安全起诉不符合行政诉讼法第二十五条关于行政诉讼原告的规定，其起诉当然不符合该法第四十九条规定的起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，提起诉讼不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告王安全的起诉。本案不收案件受理费，原告王安全预交的案件受理费50元予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长 刁国民审 判 员 房 涛审 判 员 陈玉浩二〇二〇年五月八日法官助理 石 雪书 记 员 仇慧芳