河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)豫01行初21号原告：新郑市具茨山景区旅游开发有限公司，住所地新郑市**寨。法定代表人：王超，总经理。委托代理人：刘德宇，金博大律师事务所律师。委托代理人：刘慧丽，金博大律师事务所律师。被告：新郑市人民政府，住所地新郑市人民路**。法定代表人：马志峰，市长。委托代理人：花磊，政府工作人员。委托代理人：罗保贤，河南瀛豫律师事务所律师。被告：新郑市具茨山国家级森林公园（具茨山景区）管理委员会，住，住所地河南省新郑市**寨同源路**/div>法定代表人：郭微酬，主任。委托代理人：王广伟，工作人员。委托代理人：王永林，河南瀛豫律师事务所律师。原告新郑市具茨山景区旅游开发有限公司（以下简称具茨山旅游公司）诉被告新郑市人民政府、新郑市具茨山国家级森林公园（具茨山景区）管理委员会（以下简称具茨山管委会）确认强制拆除房屋行为违法一案，本院于2019年6月19日受理后，于2019年7月24日作出（2019）豫01行初283号行政裁定书，以新郑市人民政府被告主体不适格为由，裁定驳回原告具茨山旅游公司的起诉。具茨山旅游公司上诉后，河南省高级人民法院于2020年12月25日作出（2019）豫行终2941号行政裁定书，认定新郑市自然资源和规划局不是本案适格被告，新郑市人民政府是本案适格被告，裁定撤销原裁定，指令本院继续审理。本院于2020年1月3日重新立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。庭前，原告向本院提交了撤回对新郑市自然资源和规划局的起诉，并撤回第二项要求行政赔偿的诉讼请求申请书，当事人均对该申请无异议，本院予以准许。原告具茨山旅游公司的法定代表人王超及其委托代理人刘德宇、刘慧丽，被告新郑市人民政府的委托代理人花磊、罗保贤，被告具茨山管委会的委托代理人王广伟、王永林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉讼请求：1、确认被告强制拆除原告位于具茨山风景区东山门里南侧房屋（面积约1600平方米）的行为违法；2、判决被告承担本案诉讼费。事实与理由：原告系被告新郑市人民政府招商建设新郑市具茨山森林公园景区的企业。2006年7月11日，原告与被告具茨山管委会（原新郑市始祖山景区管理委员会）签订《开发建设协议书》，约定由原告在始祖山景区山门处征用驮腰村荒地38亩，投资兴建生活休闲区及其他旅游服务项目，同时由具茨山管委会同驮腰村委会将征用土地的土地使用证办理到原告名下。协议签订后，原告依照约定投资风景区的各项基础建设，包括景区规划设计与施工建设、山体护坡工程建设、水电设施及地下工程建设、河道开挖、修缮工程建设，景区植被绿化与维护工程建设等等。2017年6月，原告按照被告的要求在山门处建设旅游配套办公房屋供景区使用，房屋直到2018年11月左右主体建设结束。2019年4月25日，被告具茨山管委会在山门附近张贴《整改通知》，认定“根据2018年国土卫片执法监测认定图斑号1526为私搭乱建违法建筑，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五等规定，现责令你停止现行非法建筑行为，限你五日内自行拆除。否则，我单位将依法申请有关执法单位对其强行拆除，拆除费用将由你自行承担。”同时，被告新郑市自然资源和规划局也张贴《责令改正违法行为通知书》。2019年5月22日，被告具茨山管委会又张贴通告，声明：涉案房屋属于违章建筑，为配合市政府、管委会做好耕地保护工作，原告自愿将办公用房及附属设施之产权无偿移交管委会，作为今后具茨山景区旅游发展公益事业使用。在原告未答应具茨山管委会无偿移交请求的情况下，2019年5月24日、25日，被告具茨山管委会组织人员强行将原告位于东山门处南侧面积约1600平方米的房屋拆除，给原告带来了608余万元的经济损失。原告认为，被告强制将原告修建的房屋拆除的行为违法，涉案房屋系根据协议约定并经被告同意建造的，被告将涉案房屋认定为非法建筑并强制拆除的依据不足，且拆除程序违反法律规定。被告新郑市人民政府答辩称：1、新郑市人民政府不是本案适格被告。土地管理法第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。新郑市人民政府不具有拆除违法建筑的权力同时也没有实施拆除原告违法建筑的行为，故不应当是本案适格被告。2、原告违法建筑没有获得赔偿的权利。新郑市国土部门已经对涉案建筑的性质进行了认定，原告属于非法占地建设房屋。因原告违法行为产生的损失应当由原告自行负担。综上，请求法院依法驳回原告对新郑市人民政府的起诉。被告具茨山管委会答辩称：具茨山管委会不是本案适格的被告。结合本案，涉案强制拆除行为属于事实行为，系新郑市自然资源和规划局组织实施，拆除现场有新郑市自然资源和规划局工作人员现场指挥，具茨山管委会仅在人力及工具方面为新郑市自然资源和规划局提供了帮助，具茨山管委会并非强制拆除行为的实施主体，因此具茨山管委会不是本案适格的被告。综上，请求依法驳回原告对具茨山管委会的诉请。原告提交以下证据：第一组证据：1、新郑市始祖山景区管委会与原告2006年7月11日签订的《开发建设协议书》一份。2、新郑市具茨山管委会职权介绍一份。证明：原告系被告新郑市人民政府招商的企业，与原新郑市始祖山景区管委会签订了《开发建设协议书》，同意原告投资建设房屋。新郑市始祖山景区管委会不具有行政管理职权，相关责任应该由新郑市人民政府承担。第二组证据：1、《土地征用协议书》一份；2、《土地征用补充协议》一份。3、新郑市新店镇人民政府出具的规划图。证明：原告与新郑市新店镇驮腰村村民委员会签订协议，征用该村38亩非耕地，涉案土地已经被告规划为建设用地。第三组证据：新郑市自然资源和规划局出具的《责令改正违法行为通知书》一份。证明：新郑市自然资源和规划局是强拆的主体，其拆除原告所建设房屋的行为违法。第四组证据：新郑市具茨山国家级森林公园管委会2019年5月22日出具的《公告》一份。证明：具茨山管委会是涉案房屋强拆的参与者，也是同意建设涉案房屋的批准者，应当对违法拆迁及赔偿承担法律责任。第五组证据：1、涉案房屋被拆除前后及拆除过程的照片6张；2、拆除过程的视频资料一份。证明：原告的房屋被被告违法拆除的过程及损失的情况。第六组证据：1、原告与第三人签订的施工协议2份；2、原告支付的工程款付款凭证35份，共计2745950元。证明：被告违法拆除行为给原告造成损失六百余万元，应该由被告承担赔偿责任。（以上为原一审提交的证据）。第七组证据：1、新郑市始祖山景区管委会收据一份；2、辛店镇人民政府的报地申请一份；3、新郑市建设项目用地预审申请表1份；4、具茨山景区建筑物卫生间游客中心照片三张。证明：涉案土地是经过新郑市人民政府规划为建设用地，原告也积极申请了办理相关手续，建筑物的建设是经过被告同意不属于违法建设，具茨山景区建筑物卫生间游客中心目前还在合法使用，说明涉案已被拆除的建筑物也应属于合法建筑，被告强制拆除其他建筑物显然于法无据。第八组证据：新郑市人民政府提供的新编（2005）25号文件，证明：新郑市具茨山国家级森林公园（具茨山景区）管理委员会受新郑市人民政府委托行使审查监督景区内的各种建设项目。被告新郑市人民政府对原告证据发表如下质证意见：对第一组证据证据1的真实性没有异议，证明效力有异议。该协议明确规定，原告应当取得土地使用证方可使用土地。恰恰证明了原告使用土地是一种违法占地行为。对证据2具茨山管委会职权没有异议。对第二组证据，根据土地管理法规定，原告不能实施征地行为。该协议属于违法协议。从另一个方面也证明了原告实施的是违法占地行为。对第三组证据真实性没有异议，证明目的有异议。该证据不能证明被告新郑市政府实施了拆除行为，反而证明了新郑市政府不是土地违法行为的主管机关。对第四组证据真实性没有异议，证明目的有异议。该证据不能证明新郑市政府和本案所诉的强拆行为有关。对第五组证据真实性、关联性和证明目的均有异议。该组照片不能证明是原告的合法财产，也不能证明原告具有要求赔偿的权利。对第六组证据，该组证据没有原件，对真实性有异议。该组证据也不能证明原告具有土地使用证或者是建设工程许可证，对于原告实施违法行为的支出，不应当得到赔偿。对第七组证据，收据不具有关联性，无法显示与涉案建筑有关，不能证明原告的证明目的。镇政府报地申请、建设项目用地预审申请表显示涉案土地建设用地，只是在报批中，也就是说还没有被批准为建设用地，未批先建是典型的违法行为。对照片的真实性、关联性、合法性、证明目的均不认可。对第八组证据，（2005）25号文件不能证明系新郑市人民政府委托管委会，恰恰证明了管委会具有独立的法人资格和职权。具茨山管委会对原告证据发表如下质证意见：对前四组证据均有异议，均不能证明原告为合法占用土地、合法建设房屋的依据，原告涉案房屋系违法建筑。对第六组，原告用于违法建筑的所有支出依法不能得到赔偿。原告的全部证据不能证明新郑市人民政府参与了对原告违法建筑的拆除。对第七组证据，收据与案件无关，且款项性质不明，不能证明原告的证明目的。报地申请及预审申请表，可以看出原告是并未获得相关的审批手续，原告明知涉案建筑属于违法建筑，且原告在未获得审批手续的情况下，故意在国家级森林公园进行违法建设。规划图并不能证明涉案土地的规划情况，且相关规划应以规划部门的文件为准。照片不予认可，且不显示拍摄时间及拍摄人员，无法证明是涉案建筑物，属于涉案建筑物范围。对第八组证据，新编（2005）25号文件，同样系复印件，不能证明原告的证明目的。其他质证意见同新郑市人民政府的质证意见。被告新郑市人民政府提交如下证据：第一组：新郑市自然资源和规划局向原告下发的责令改正违法行为通知书两份。第二组：具茨山管委会向原告下发的整改通知两份。两组证据综合证明了新郑市人民政府不具有拆除原告违法建筑的职能，没有实施拆除行为，不应当成为本案被告。也证明了原告实施违法建设的违法行为不应当得到补偿。（以上为原一审提交的证据）。第三组：2017年6月17日及2018年12月18号两份整改回执，2018年度违建统计表，（2018）021号、107号责令停止违法行为通知书，卫星图斑照片。证明新郑市人民政府不是涉案适格的被告，涉案建筑系违法建筑。第四组：原告于2019年5月21日出具的关于无偿移交办公用房的说明，2019年5月22日发布的公告，原告工商信息材料。证明原告已将涉案建筑无偿移交给具茨山管委会处理，原告与涉案建筑的拆除不再具有利害关系，原告不具有诉讼主体资格。原告对新郑市人民政府的证据质证意见如下：对第一组证据，新郑市国土资源局的责令改正违法行为通知书两份，对这两份证据的来源的真实性没有异议，但是对其合法性、证明目的有异议。本案中，原告在涉案土地上没有建酒店，是经过具茨山管委会同意建的配套用房，且由于具茨山管委会不具有法律法规规章授权的行政职能，是新郑市人民政府委托的或者说它的权力是新郑市人民政府授权的，因此根据行政诉讼法的规定，应该由委托单位承担法律责任。对第二组证据，2017年6月17日、2018年12月18日的两份整改通知书，来源的真实性无异议，但对其合法性、证明目的有异议。新郑市具茨山管委会没有行政管理职权，他在整改通知上面所谓的让原告自行拆除，认定为我们是违法建筑，缺乏执法主体资格，缺乏执法职权，该行为不具有法律效力。且其提供的两次整改通知内容也不完全一样，2018年的整改通知书又变为让我们接受国土部门的相关处罚，否则其依法申请有关执法单位对原告强行拆除，跟2017的整改通知书的内容不同。对第三组证据，1、整改通知书回执的真实性没有异议，对其合法性有异议。2、对于新郑市国土资源局出具的两份整改通知书的真实性没有异议，对其合法性、证明目的有异议。3、对于被告提供的景区管委会私搭乱建图斑统计表的真实性、合法性、证明目的均有异议，该文件只是一个复印件，自己打印。被告具茨山景区管委会提供的2017年6月17日的整改通知书与新郑市国土资源局提供的责令改正违法通知书是矛盾的。新郑市国土资源局明确告知你单位于2017年12月份未经批准，擅自占用土地修建。但是具茨山景区管委会竟然在2017年6月17日就发现进行违法建设，时间不一致。第二点，具茨山景区管委会引用的规划法，说明具茨山景区管委会就没有职权，因为该条规定是乡镇人民政府的职责，具茨山景区管委会本身是个事业单位。对第四组证据，被告提交的原告关于无偿移交我公司办公用房的说明的真实性、合法性无异议，但对证明目的有异议。对于具茨山景区管委会出具的公告的真实性无异议，对其合法性、证明目的有异议。原告提供的说明明确说明将产权无偿交给管委会管理和使用，不是把所有权转移登记给具茨山景区管委会，所以这两者有根本的区别，更没有说把房屋交给管委会拆除。具茨山管委会对新郑市人民政府的证据无异议。被告具茨山管委会提交如下证据：证据一，新郑市国土资源局作出的2018年度违法建筑统计表1份，证明原告涉案建筑系违法建筑。证据二，新郑市国土资源局责令停止违法行为通知书，证明原告涉案房屋系违法建筑。证据三，新郑市自然资源和规划局工作人员现场照片四张，证明对原告的违法建筑的拆除行动是依法进行。证据四，拆除现场视频一份。证明具茨山管委会的拆除行为是在新郑市自然资源和规划局指挥下配合执法部门进行执法。证据五，关于移交办公用房说明一份，证明原告涉案违法房屋已经将所有权无偿地转移给了管委会。原告无权对此房屋主张诉讼权利，原告没有诉讼主体资格。证据六，公告一份，证明涉案违法房屋原告已经无偿转移给了具茨山管委会，原告无权针对此房屋主张权利，原告不具备诉讼主体资格。证据七、证据八整改通知书两份，证明原告涉案房屋系违法建筑，原告无权就违法建筑要求赔偿。（以上为原一审提交的证据）。证据九，（2019）豫01行初433号行政判决书。证明：原告起诉属于重复起诉，且违反一事不再理原则。证据十，2017年6月17日及2018年12月18日的整改通知回执。证明：管委会是多次对原告的违法建设发出整改通知，要求原告停止现行的非法建设，即原告在建设之初就已签收相关的整改通知，证明原告是明知没有相关的手审批手续而故意进行违法建设。证据十一：2018年度违建统计表，以及国土局的（2018）21号、107号的责令违法停止违法行为通知书。证明：涉案建筑已经被国土局认定为违法建筑，并且多次向原告送达责令改正违法行为通知，且原告公司的法定代表人朱建华予以签收确认。证据十二：2019年5月21日原告关于无偿移交办公用房的说明，2019年5月22日具茨山管委会的公告，原告的工商信息材料。证明：原告经研究决定，并且经公司法定代表人朱建华签字认可，为配合政府做好耕地保护和违建拆除工作，将涉案房屋进行腾空，并将涉案建筑的产权，也就所有权无偿移交管委会，原告对涉案房屋不享有任何权利。同时管委会依法获得对涉案建筑的占有使用及处分的权利，所以原告不具有本案诉讼主体资格。证据十三：现场拆除照片。证明：原告将房屋腾空之后，涉案建筑违法拆除情况。证据十四：（2016）苏06行终622号行政判决书一份。证明：在法定职责范围内，当事人是可以和行政机关对违法建筑的拆除达成合意，无需经过漫长的行政程序，而直接以行政协议的方式进行平和地消除违法状态。具体到本案之中，原告已经将涉案建筑产权移交管委会，自愿放弃了涉案建筑的所有权等相关权利，故本案的拆除行为具有合法性。原告对具茨山管委会提交的证据质证意见如下：对证据一的真实性、合法性、证明目的有异议。这是具茨山管委会自己单方出具的，不能证明其真实性。对证据二，新郑市国土资源局责令停止违法行为通知书的真实性没有异议，对该证据的合法性、证明目的有异议。对证据三，现场指挥的照片的真实性没有异议，证明目的没有异议，对其合法性有异议，新郑市自然资源和规划局没有强拆房屋的权利。对证据四，拆除现场视频，真实性没有异议，该证据能够显示新郑市自然资源和规划局参与了涉案房屋的强拆，应该与其他被告共同承担法律责任。对证据五，原告2019年5月21日出具的关于无偿移交我公司办公用房的说明一份。对盖章签字的真实性没有异议，是证明目的有异议。根据该说明的内容，我们是无偿交给管委会管理和使用，产权还是原告的，为让具茨山管委会配合我们使该房屋不被拆除才做了本说明。对证据六，公告的真实性无异议，对其证明目的有异议。该公告反而证明原告的房屋的修建是经过具茨山管委会同意的，且在建设过程中得到了具茨山管委会的配合和保护。对证据七、八，整改通知书两份的真实性没有异议，证明目的及合法性有异议。具茨山管委会不具有行政管理职权，不具有执法职权，而且依据其提供的整改通知书上面引用的城乡规划法第65条的规定，该规定反而说明原告所建房屋在乡村规划区范围内，拆除的职权是乡镇人民政府，被告拆除原告房屋的行为违法。对证据九，（2019）豫01行初433号行政判决书，对真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议。根据最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释第106条规定，当事人就已经提起诉讼的事项，诉讼过程中或者生效裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉。本案中前诉与后诉，虽然被告相同，但前诉的诉讼标的和诉讼请求与本案均不相同，也不存在包含的情形，所以本案并不构成重复起诉。对证据十四，（2016）苏06行终622号行政判决书的真实性无异议，对其关联性有异议。本案和（2016）苏06行终622号案件有根本的区别，该判决书并不适用本案。对其他证据的质证意见同对新郑市人民政府相同证据的质证意见。新郑市人民政府对具茨山管委会的证据无异议。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。经审理查明：1、2006年7月11日，原告与被告具茨山管委会（原新郑市始祖山景区管理委员会）签订《开发建设协议书》，约定由原告在始祖山景区山门处征用驮腰村荒地38亩，投资兴建生活休闲区及其他旅游服务项目。协议签订后，原告依约投资风景区的基础建设。2、因新郑市国土资源局认定原告于2017年起未经批准擅自占用驮腰村土地建设酒店，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条和第四十四条的规定。新郑市国土资源局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条，责令原告整改。新郑市国土资源局分别于2018年4月21日作出并送达了《责令停止违法行为通知书》（新国土资责改字（2018）021号），于2018年12月18日作出并送达了《责令停止违法行为通知书》（新国土资责改字（2018）107号）。3、因原告于2018年未经批准擅自占用驮腰村土地建设酒店，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条和第四十四条的规定，新郑市自然资源和规划局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条，责令原告限期整改。2019年4月25日，新郑市自然资源和规划局作出《责令停止违法行为通知书》（新自然资责改字（2019）47号），并送达原告。4、原告于2019年5月21日向具茨山管委会出具了《关于无偿移交我公司办公用房的说明》：按照《中华人民共和国城乡规划法》第五十四条之规定，为配合政府做好耕地保护和违建拆除工作，经新郑市具茨山景区旅游开发有限公司研究决定，自愿将我公司在景区东山门以里路南侧建设的一栋旅游配套办公用房（违建图斑号：2018卫片1526，占地面积2.3亩，建筑物面积1560平方米）及附属设施产权无偿交给管委会管理和使用。5、具茨山管委会于2019年的5月22日发布《公告》：经上级国土部门认定，新郑市具茨山旅游开发有限公司（法人：朱建华）在景区东山门以里路南侧建设的旅游配套办公用房，属未经政府批准擅自建设的违法建筑（图斑号：2018卫片1526，占地面积2.3亩）。为配合市政府、管委会做好耕地保护工作，该公司自愿将办公用房及附属设施之产权无偿移交管委会，作为今后具茨山景区旅游发展公益事业使用。现予公告，请社会各界予以监督。6、在具茨山管委会组织人员参与下，位于东山门处南侧面积约1600平方米的案涉房屋于2019年5月24日、25日被拆除。本院认为，原告于2017年开始建设案涉房屋，在建设过程中，因原告未经批准擅自占用土地，新郑市土地主管部门多次作出并向原告送达了《责令停止违法行为通知书》。原告收到责令停止违法行为通知书后，未提出异议，且未按通知要求停止建设案涉房屋等违法行为，应承担相应的法律责任。原告于2019年5月21日向具茨山管委会出具了《关于无偿移交我公司办公用房的说明》，该声明明确：按照《中华人民共和国城乡规划法》第五十四条之规定，为配合政府做好耕地保护和违建拆除工作，经新郑市具茨山景区旅游开发有限公司研究决定，自愿将我公司在景区东山门以里路南侧建设的一栋旅游配套办公用房（违建图斑号：2018卫片1526，占地面积2.3亩，建筑物面积1560平方米）及附属设施产权无偿交给管委会管理和使用。在原告将案涉房产及附属设施产权无偿交给管委会管后，在具茨山管委会组织人员参与下，于2019年5月24日、25日，将位于东山门以里路南侧面积约1600平方米的案涉房屋拆除。综上，案涉建筑物被土地主管部门认定为违法建筑，多次作出《责令停止违法行为通知书》并送达原告，原告并未提出异议，但始终未按通知要求停止建设案涉房屋等违法行为，最后原告将案涉建筑物及附属设施产权无偿移交给具茨山管委会后被拆除，符合相关法律规定，该拆除行为并无不当。另，原告已将案涉建筑物及附属设施产权无偿移交给具茨山管委会，原告与涉案建筑的拆除亦已不再具有利害关系。现原告请求确认被告拆除案涉建筑物的行为违法，因无事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告新郑市具茨山景区旅游开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告新郑市具茨山景区旅游开发有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年五月二十五日书记员  王玉霞