广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤08行初24号原告黄凤娇，女，汉族，1973年9月6日出生，住广东省廉江市**********，公民身份号码:440************622。委托代理人何艺，男，汉族，1974年5月13日出生，住廉江市****************,公民身份号码:440************537。被告湛江市人民政府，住所地：湛江市赤坎区******。法定代表人姜建军，市长。委托代理人段静雅，湛江市司法局干部。第三人庞燕，女，汉族，1963年5月6日出生，住广东省廉江市***********，公民身份号码：440************620。第三人廉江市人民政府，住所地：廉江市*****。法定代表人庞晓东，市长。委托代理人周尉君，廉江市自然资源局干部。委托代理人李益昌，广东红棉律师事务所律师。第三人何伟清，女，汉族，1966年9月23日出生，住广东省廉江市*********，公民身份证号码：440************527。委托代理人王海志，广东鸿峰（麻章）律师事务所律师。原告黄凤娇不服被告湛江市人民政府作出的湛府行复〔2019〕74号行政复议决定一案，于2020年2月25日向本院提起行政诉讼，本院于2020年2月25日立案后，于2020年3月10日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭审理了本案。原告黄凤娇的委托代理人何艺，被告湛江市人民政府的委托代理人段静雅，第三人廉江市人民政府的委托代理人周尉君、李益昌，第三人何伟清及委托代理人王海志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年2月11日湛江市人民政府作出湛府行复〔2019〕74号《行政复议决定书》，决定：确认被申请人（即廉江市人民政府）向第三人（即黄凤娇）颁发廉府国用（2001）第2301966/0020170号《国有土地使用证》的具体行政行为违法。原告黄凤娇诉称，一、被告认为“《工程建设许可证》不是土地权属来源主要依据”是错误的。《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地”，从该法条可得出结论:建设用地规划许可证是建设单位在向国土资源管理部门申请用地凭证。《工程建设许可证》已标明用地的位置，至于《工程建设许可证》载明面积与涉案土地面积不符，这是规划部门和国土部门各自对用地面积定义不同，《工程建设许可证》标明的用地面积包括部分街道面积，《国有土地使用证》标明的用地面积是实建面积，前者大于或等于后者都是正确的。需要说明的是，涉案地在乡镇，乡镇政府当时对征地、转让不是很规范，将“征”来的土地划转给私人建房，以《工程建设许可证》标明建设用地位置、面积，这是使用土地的唯一权属依据。二、第三人庞燕没有土地来源依据，不是涉案土地的利害关系人。(一）第三人庞燕提供的证据《现金凭证№000230》复印件欠缺证据的三性。首先，该复印件没有任何单位盖章，说明未有任何单位认可。其次，该复印件只是存根联，没有财会收款一联，未能证明交款的事实。再次，现金凭证不能证明有土地权利，最多只起到证明购买合同的作用，与涉案土地没有关联，所以该证据欠缺真实性、合法性、关联性。(二）第三人庞燕提供的证据《廉江市安铺镇规划图纸》复印件欠缺证据的三性。《廉江市安铺镇规划图纸》与客观事实不符，因为廉江市河堤镇建设委员会于1995年6月15日已给黄凤娇颁发了建设地址位于河堤镇包子村新区164号的《工程建设许可证》，且规划图纸不是取得土地的有效依据，所以该证据欠缺真实性、合法性、关联性。(三）第三人庞燕提供的证据《湛江日报报纸公告》，只起到表明第三人庞燕已失去该票据，不能证明第三人庞燕有其他权利，第三人要取得该失去票据的权利，应取得票据出据单位的认可。(四）（2017）粤0891行初174号《行政判决书》已确认地字第20140301AP号《建设用地规划许可证》违法，进一步说明第三人庞燕主张的票据、土地权利未得到有权机关的认可。三、第三人庞燕申请复议已超过60日复议期限。第三人廉江市人民政府已在复议答辩中提出第三人庞燕申请复议已超过60日复议期限；原告认为，原告申请办理《国有土地使用证》时，廉江市国土局经组织地籍调查、权属审核后于2000年11月5日对该宗土地登记申请审核情况子以公告，公告期满无异议，显然第三人庞燕申请复议已超过60日复议期限。四、第三人庞燕称其于1987年12月24日购买涉案土地，到其主张土地权利时已有27年，买到土地二十多年都没办证，有违常理。即管第三人庞燕曾经购有土地，也不能证明其现在还有权主张土地权利，因为不能排除其已将涉案土地转给他人的可能。综上所述，第三人庞燕未能提供有效证据证明其与涉案的行政行为有利害关系，且已过了60日申请复议期限，理应驳回第三人庞燕的复议申请，然而被告还认为《工程建设许可证》不是土地权属来源主要依据，违反《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，作出错误复议决定。为了维护原告合法权益，特诉至贵院。请求：撤销湛江市人民政府的湛府行复【2019】74号《行政复议决定书》。原告向本院提供的证据如下：1、身份证，证明原告身份情况；2、湛府行复〔2019〕74号《行政复议决定书》，证明被告作出错误的行政复议行为。被告湛江市人民政府辩称，一、湛府行复〔2019〕74号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确、程序合法。首先，2019年9月2日广东省高级人民法院作出的（2018）粤行终1794号行政判决认为庞燕可能系廉府国用(2001)字第2301966/0020170号《国有土地使用证》所登记宗地的于1984年被开发时的最初购买者，故廉江市人民政府于2000年11月5日给黄凤娇颁发涉案《国有土地使用证》，将该宗地使用权登记在黄凤娇名下的行政行为可能会损害庞燕的合法权益，即庞燕与廉江市人民政府的该土地登记行为具有利害关系。其次，当时生效的《土地登记规则》第十四条第一款规定，“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。”，第二十三条第一款第二项规定，以划拨方式取得国有土地使用权的，土地使用单位或者个人应当在接到县级以上人民政府批准用地文件之日起三十日内，持批准用地文件申请国有土地使用权设定登记。本案中，廉江市人民政府向原告黄凤娇颁发的涉案《国有土地使用证》土地类型为划拨，依上述规定廉江市人民政府批准用地文件才是涉案土地权属来源证明，原告黄凤娇应当持批准用地文件办理土地登记手续，廉江市人民政府应当对涉案土地权属来源、面积筹进行审核，而不能仅仅依据《工程建设许可证》颁发涉案《国有土地使用证》，廉江市人民政府的土地登记行为显属认定事实不清。再次，廉江市人民政府依据的1995年6月15日原廉江市河堤镇建设委员会向黄凤娇颁发的№.4-2000171《工程建设许可证》，证载用地面积为100平方米，而廉江市人民政府向黄凤娇颁发的涉案《国有土地使用证》面积为93平方米，《工程建设许可证》与《国有土地使用证》的证载面积不相符。综上所述，黄凤娇以《工程建设许可证》作为土地权属来源证明向廉江市人民政府申请土地初始登记，但《工程建设许可证》并不是土地权属来源主要依据，且证载面积与涉案土地面积不符。廉江市人民政府在没有查明涉案土地权属来源的情况下，径直向黄凤娇颁发廉府国用〔2001〕第2301966/0020170号《国有土地使用证》，显属认定事实不清。因廉府国用〔2001〕第2301966/0020170号《国有土地使用证》已注销，不具有可撤销的内容，故应确认违法。可见湛府行复〔2019〕74号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确、程序合法。二、原告请求撤销湛府行复〔2019〕74号行政复议决定缺乏法律依据和事实根据。原告诉称的《建设用地规划许可证》与其申请土地登记的《工程建设许可证》并非同一行政许可行为，其依据《城乡规划法》阐述建设用地规划许可证的法律意义与本案没有任何关联性。涉案土地权属来源证明即廉江市人民政府的批准用地文件是原告必须向廉江市人民政府提交的文件资料，亦是廉江市人民政府进行土地登记必须进行审核的内容之一，因此原告主张《工程建设许可证》是涉案土地的唯一权属依据缺乏法律依据和事实依据。综上所述，本府作出湛府行复〔2019〕74号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请贵院依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交证据如下：1、湛府行复〔2019〕74号行政复议决定书、重新审理、延长审理期限、受理、答复、第三人通知书，（2018）粤08行初14号行政判决书、湛府行复〔2017〕14号行政复议决定书，证明湛江市人民政府受理并审理查明后，作出的湛府行复〔2019〕14号行政复议决定已被（2018）粤08行初14号行政判决书撤销并责令重作，现重新审理后作出湛府行复〔2019〕74号行政复议决定事实清楚、程序合法；2、复议申请人提交的材料，证明符合申请行政复议条件；3、廉江市人民政府提交的答复书及相关证据材料，证明廉江市人民政府颁发给黄凤娇的廉府国用（2001）第2301966/0020170号《国有土地使用证》的具体行政行为，证据不足，认定事实不清；4、复议第三人黄凤娇提交的答复状，证明原告主张缺乏事实根据和法律依据；5、法律文书送达回证，证明依法送达法律文书，程序合法。第三人庞燕答辩认为，一、被答辩人黄凤娇对涉案土地使用权，土地权属来源不清，湛江市人民政府依法确认廉江市人民政府颁发给黄凤娇的《国有土地使用证》【证号：廉府国用（2001）字第2301966/0020170】违法，事实清楚，适应法律依据正确，该土地使用权事实属于答辩人所有。位于安铺镇河堤包子村地段面积为93平方土地使用权属于答辩人所有。答辩人于1987年12月24日以5125元(地皮单现金凭证编号为：№：0000230)购买位于原河堤镇包子村新区164号土地（即被答辩人黄凤娇《国有土地使用证》的位于安铺镇河堤包子村地段面积为93平方土地）。交付相应的款项后，答辩人一直未办理《国有土地使用证》等证件。由于答辩人保管不善，遗失上述地皮单现金凭证。2014年1月8日答辩人在《湛江日报》刊登遗失公告，声明作废上述地皮单现金凭证。2014年8月25日，答辩人依法办理了该土地的《建设用地规划许可证》（证号：地字第20140301AP）,地址为：安铺镇新区延河路23号。当答辩人准备建设房屋时，却被告知答辩人的购买的土地己经被违法办理了《工程建设许可证》及《国有土地使用证》，户主是被答辩人黄凤娇。后被答辩人黄凤娇将该土地使用权转让给何伟清。综上，被答辩人黄凤娇对涉案土地使用权，土地权属来源不清。湛江市人民政府依法确认廉江市人民政府颁发给黄凤娇的《国有土地使用证》【证号：廉府国用(2001）字第2301966/0020170】违法，事实清楚，适应法律依据正确。二、答辩人对涉案土地是有绝对的利害关系。湛江市中级人民法院（2018）粤08行初14号行政判决，以及广东省高级人民法院（2018）粤行终1794号行政判决已明确确认答辩人对涉案土地是有绝对的利害关系。三、答辩人申请复议没有超过复议期间。答辩人自知涉案土地被违法颁证给黄凤娇后，即向湛江市人民政府提起行政复议，并没有超期。被答辩人黄凤娇如认为答辩人超期提出行政复议，应当提出相应证据证实，否则应当有被答辩人承担举证不能的责任。综上所述，湛江市人民政府依法确认廉江市人民政府颁发给黄凤娇的《国有土地使用证》【证号：廉府国用(2001）字第2301966/0020170】违法，事实清楚，适用法律依据正确。请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。庞燕未提交证据。第三人廉江市人民政府答辩称：一、将答辩人列为本案第三人，主体不适格。理由如下：本案是因被答辩人不服复议机关湛江市人民政府作出的行政复议决定而向法院起诉产生的。根据《行政诉讼法》第二十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”和第二十九条：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”的规定以及《行政复议法》第三十二条：“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。”的规定，本案中，复议机关作出的复议决定（湛府行复〔2019〕74号《行政复议决定书》），确认被申请人（答辩人）向第三人（黄凤娇）颁发廉府国用（2001)第2301966/0020170号《国有土地使用权》的具体行政行为违法。被答辩人可以将复议机关作为被告起诉，但不宜将答辩人列为本案第三人。依据上述法律条文规定，本案的处理结果，与原告黄凤娇、第三人庞燕的利益、被告的复议决定均存在利害关系。答辩人作为复议机关的下级机关，必须履行行政复议决定，执行行政复议决定，所以案件处理的结果与答辩人没有利害关系。故将答辩人列为本案第三人，主体不适格。二、复议机关湛江市人民政府作出的湛府行复〔2019〕74号《行政复议决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。第三人庞燕不服答辩人2001年1月1日给黄凤娇颁发的廉府国用（2001）第2301966/0020170号《国有土地使用权》的具体行政行为，提起行政复议。复议机关以《工程建设许可证》并不是土地权属来源主要依据，且证载面积与涉案土地面积不符，从而认定发证认定事实不清。因涉案使用证已注销，不具有可撤销的内容，复议机关依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目的规定，作出确认发证具体行政行为违法的复议决定。该复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，原告将答辩人列为本案的第三人，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的相关规定，将答辩人列为本案第三人，主体不适格。复议机关湛江市人民政府作出的湛府行复【2019】74号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确。恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人廉江市人民政府向本院提交的证据：1、地籍调查土地登记审批表，证明黄凤娇取得的涉案土地当时经过国土部门相关人员的审查、审核及批准；2、土地登记申请书，证明黄凤娇申请将涉案土地申请登记在其名下；3、4土地登记卡、土地归户卡，证明国土部门将涉案土地登记在黄凤娇名下；5、土地登记公告，证明国土部门对涉案土地在登记前进行公示；6、身份证、户籍证明，证明权属申请人的身份及户籍资料；7、宗地图，证明涉案土地宗地图；8、工程建设许可证，证明登记时依据的涉案土地的权属来源；9、土地登记申请表，证明两个第三人就涉案土地使用权转让，向国土管理部门提出变更登记；10、土地登记审批表，涉案土地在第三人之间转让获得批准；11、地籍调查表，证明涉案土地地籍调查结果合格；12、土地登记卡，证明将权利人何伟清登记在土地登记卡上；13、土地归户卡，证明将权利人何伟清登记在土地归户卡上；14、变更登记相关材料，证明变更登记所需的申请材料及相关手续；15、土地登记办法，证明当时涉案土地登记发证的法律依据；16、湛府行复【2019】74号行政复议决定书，证明本案经过行政复议机关复议，确认涉案《国有土地使用证》发证行为违法。第三人何伟清答辩认为，一、第三人庞燕无权就廉江市人民政府向被答辩人黄风娇颁发《国有土地使用证》的行为申请行政复议。涉案土地已经多手转让，湛江市人民政府没有在查清转让过程的基础上作出湛府行复【2019】74号《行政复议决定书》，属于认定事实不清，证据不足的违法行政行为，应给予撤销。4月20日，湛江市中级法院法官及廉江市自然资源局的工作人员在现场勘察涉案土地的时候，知情人就把该土地转让的过程说得很明白：涉案土地是黄瑞把土地卖给马军，马军又把土地卖给黎康全，黎康全又把土地卖给何来，何来把土地卖给黄凤娇，黄凤娇卖给了何伟清，这就很好解释了为什么庞燕拿不出地皮单现金凭证原件，那么多年对该土地没有主张权利的理由。据此，庞燕直接要求确认廉江市人民政府颁发国有土地使用权证给黄风娇的具体行政行为违法是没有这个资格的，因此，查清整个涉案土地的转让过程很有必要。如果转让过程真的如上所述，则庞燕涉嫌刑事诈骗，请法院依法移送公安机关立案。特别是庞燕在2017年2月20日向安铺镇政府、安铺规划建设办以及国土所的《申请书》中明确说明：“因国土部门有些工作人员，末经本人同意已将我的地皮权属转让给他人，造成我土地争议”，那么，如果是庞燕这样说，庞燕已经没有针对黄风娇的土地权属提起复议的权利，只能向国土部门提起赔偿诉讼。二、黄凤娇的廉府国用2001第2301966/0020170号土地使用权并非从庞燕手里购得，而是通过合法程序取得，湛江市市政府确认颁证行为违法，没有依据，黄凤娇是于2001年取得《土地使用证》的，申请办理土地使用证的时候，廉江市国土局组织了地籍调查，审核了土地权属，并且在2000年11月5日将土地登记申请审核情况进行了公告，有《土地登记卡》、《土地归户卡》、《土地使用证》及《工程建设许可证》土地四至清楚，完全符合法律的规定，并不存在程序上的违法或土地权属来源不清的情况，而且当时《工程建设许可证》是在建设部门核查清楚土地来源的基础上核发的许可证，廉江甚至湛江很大部分土地管理部门都以《工程建设许可证》作为土地来源的一个重要的依据。另一方面，庞燕取得的《建设用地规划许可证》已失效，且法院已经判决确认了廉江市住房和城乡规划建设局于2014年8月25日给庞燕颁发《建设用地规划许可证》这一行为违法，由此可见，庞燕与涉案地块已没有任何的利害关系。根据《行政复议法》、《行政复议法实施条例》对“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益”才可以行政复议的规定，庞燕与涉案地块没有利害关系，更无法证明其“合法”权利受到行政机关具体行政行为侵犯，因此其提起行政复议是没有依据的，湛江市人民政府根据庞燕的申请作出行政决定不符合法律规定和行政程序要求，应给予撤销。三、庞燕的《现金凭证》只有复印件，没有收款单位盖章，该购买地皮的情况是否真实，购买土地的资金是否已经入了公账，是否属于非法买卖，目前没有任何证据支持湛江市政府的74号《行政复议决定书》。在没有明确证明庞燕与该涉案土地有合法利害关系的情况下，庞燕就无权提起确认廉江市人民政府向黄凤娇颁发土地使用权证的行为违法。第三人庞燕仅凭没有收款单位盖章的《现金凭证》和被确认为违的《建设用地规划许可证》就主张土地权利明显证据不足，高院也明确表示“可能”存在利害关系，说明是存疑的，因此，查明庞燕是否合法取得该土地使用权，是否已经合法转让该土地使用权尤为关键，本案湛江市政府及庞燕提供的证据无法支持这一点。四、答辩人何伟清取得涉案地块的程序合法，手续齐全，涉案土地的使用权已属于何伟清，被告湛江市人民政府确认廉江市人民政府颁证行为违法的决定不影响答辩人的土地使用权。何伟清取得涉案地块的土地使用证的过程均是按照行政机关的要求履行的，包括了提交土地登记申请书、土地登记审批表、土地登记卡、土地使用权转让申请、申请书、土地使用权转让合同、评估土地使用权交易成交证明书、纳税申报表、发票、完税证明等等，可以看出，何伟清通过受让方式合法取得黄凤娇的土地使用权，是从黄凤娇的土地使用权证(廉府国用2015第224号)转让而来，非被撤销的(廉府国用2001第2301966/0020170号)土地使用权证转让而来，因此，答辩人的土地使用权程序合法，法律依据充分，是不容他人侵犯的。答辩人作为第三人，在被答辩人黄凤娇将土地使用权出让给答辩人后，依法办理并取得了国有土地使用证。虽然被告的行政复议决定确认廉江市人民政府向黄凤娇颁发国有土地使用证行为违法，但是答辩人在受让土地的时候该地块显然是属于黄凤娇所有的，何伟清是善意的受让人，且答辩人向相关行政机关申请登记发证时符合《土地登记规则》规定的登记条件，权属来源清楚，故答辩人的合法权益应当受到法律保护，本次的湛府行复【2019】74号《行政复议决定书》对黄凤娇的土地使用权作出的认定不应影响答辩人的合法权益。综上，请求撤销湛江市人民政府作出的湛府行复【2019】74号《行政复议决定书》。何伟清提交的证据如下：1、土地登记审核情况公告，证明国土部门对涉案土地登记进行公示；2、土地归户卡、土地登记卡，证明国土部门将涉案土地登记到黄凤娇名下；3、地籍调查土地登记审批表及土地审批表，证明黄凤娇2001年以划拨方式取得国有建设用地使用权，2015年经批准该土地由划拨转为出让；4、廉江市国土资源局文件，经批准该土地使用权由划拨转为出让；5、划拨土地使用权准予办理出让通知书，证明黄凤娇对土地使用权从划拨变更为出让；6、国有建设用地使用权出让合同，证明黄凤娇合法取得土地使用权；7、发票及票据，证明黄凤娇已经就该土地使用权缴交了税费和建设用地使用权出让价款给有关部门；8、国有土地使用权转让合同，证明黄凤娇把国有土地使用权转让给何伟清；9、授权委托书及公证书，证明黄凤娇授权何伟清办理过户手续；10、税收完税证明及税收通用发票，证明黄凤娇把国有土地使用权转让给何伟清已缴交有关费用；11、土地登记申请书、地籍调查表、土地登记卡、土地归户卡、申请书等、证明何伟清已经合法取得黄凤娇转让的国有土地使用权并取得国有土地使用证，整个转让过程程序合法，法律依据充分，依法有效；12、判决书及生效证明，证明庞燕许可证是违法颁发的，没有法律依据，不符合复议受理条件。经庭审质证，被告湛江市人民政府、第三人廉江市人民政府对原告提交的证据质证如下：对证据1、2的真实性、合法性、关联性均无异议，对其证明内容不予认可。第三人何伟清对原告提交证据无异议。原告对被告提交的证据质证意见：(一)证据1、三性没异议，但对证明事实有异议，该证据没能证明第三人廉江市人民证府向原告颁发的廉府国用(2001)第2301966/0020170号《国有土地使用证》的行政行为是违法的，反而证明是合法的。(二)证据2、三性没异议，但对证明事实有异议，复议申请人提交的材料中，《建设用地规划许可证》【地字第20140301AP号】已被湛江经济技术开发区人民法院《行政判决书》【(2017)粤0891行初174号】确认违法，故申请人未能提供与涉案土地有利害关系的证据，不符申请行证复议条件。(三)证据3、三性没异议，但对证明事实有异议，该证据证明廉江市人民政府颁发给黄凤娇的廉府国用(2001)第2301966/0020170号《国有土地使用证》的行政行为证据充足，认定事实清楚(四)证据4、三性没异议，但对证明事实有异议，该证据证明原告主张有事实和法律依据。(五)证据5、三性没异议。另外补充证据第63-67页，真实性无法确定，真实性有异议。第三人廉江市人民政府对被告提交证据无异议。第三人何伟清对被告提交证据的质证意见：证据1,74号行政复议决定书不具有合法性，对其证明内容不予认可，证明事实不予认可；证据2，不具有真实性、合法性，建设规划许可证已经被开发区人民法院确认违法，该判决已经生效，庞燕的资金凭证不具有真实性、合法性，没有原件，没有单位盖章，没有经办人签字，没有公款入账，是否真的购买土地不清楚；证据3，三性无异议，对证明事实有异议，恰恰证明廉江政府办证给原告是合法；证据4-5，三性无异议，对证明事实有异议。被告湛江市人民政府对第三人廉江市人民政府提交的证据的质证意见：证据1-5，合法性有异议；证据6，三性无异议；证据7，真实性、合法性有异议；证据8-14，三性均有异议，合法性有异议；证据15、16，三性无异议，对于证明内容不认可；证据15，颁证依据土地登记规则，提交的是办法。原告对第三人廉江市人民政府提交的证据质证意见：对证据1-15的三性没异议，对证据16有异议，湛府行复【2019】74号行政复议决定书是本案的审理对象，不属证据；这从另一角度说明廉江市人民政府的答辩是消极的。第三人何伟清对廉江市人民政府提交证据的质证意见：证据1-15，无异议，证明原告和第三人何伟清办证合法；证据16，认为不具有合法性，对其证明内容有异议。被告湛江市人民政府、第三人廉江市人民政府对第三人何伟清提交证据的质证意见：证据1-11，合法性均有异议，证据12，三性无异议，所要证明事实有异议。原告对何伟清提交证据无异议。本院制作的勘验笔录，各方均无异议。庞燕未发表质证意见。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据、被告提交的证据、第三人廉江市人民政府提交的证据、第三人何伟清提交的证据及本院制作的勘验笔录，符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》有关规定，且与本案具有关联性，本院予以确认，并作为认定案件事实的依据。经审理查明：涉案土地位于廉江市**********，面积93平方米。1995年6月15日，廉江市河堤镇建设委员会向黄凤娇核发建设地址为“河堤镇包子村新区壹佰陆拾肆号”的《工程建设许可证》，登记的应当面积为壹佰㎡。随后，黄凤娇以该《工程建设许可证》为土地权属来源依据提出涉案土地的使用权登记申请。黄凤娇以前述《工程建设许可证》为权属依据，向有关部门申请涉案宗地的“划拨国有土地使用权设定登记”，有关部门对涉案宗地进行了“地籍调查”，2000年11月5日原廉江市国土局发布《公告》，对黄凤娇登记申请涉案宗地的情况进行了公告。2001年1月11日，有关部门在初审意见中登记类型为“划拨国有土地使用权设定登记”，使用权类型为“划拨”，并加注“经审查，该宗地权属合法，上述内容正确，符合土地登记有关规定，拟予注册登记。”2001年1月，廉江市人民政府给黄凤娇颁发了廉府国用（2001）字第2301966/0020170号《国有土地使用证》，登记土地座落：安铺镇河堤包子村地段，使用权类型为：划拨，用途：住宅，面积93平方米；四至为：东至八米街，南至八米街，西至王李成屋0.5米，北至陈天赐屋0.5米。廉江市住房和城乡规划建设局于2014年8月25日给庞燕颁发地字第20140301AP号《建设用地规划许可证》，用地位置：安铺镇新区延河路23号，面积214.2平方米。2017年3月9日，庞燕以廉江市人民政府为被申请人、黄凤娇为第三人向被告湛江市人民政府提出行政复议申请，以其购买而得并准备建房的上述地块已被廉江市人民政府违法登记发证给黄凤娇为由，请求确认廉江市人民政府颁发给黄凤娇位于安铺镇河堤包子村地段面积为93平方米土地的廉府国用（2001）字第2301966/0020170号《国有土地使用证》的行政行为违法；并同时提供了以下证据材料：地字第**《建设用地规划许可证》、刊登No.0000230现金凭证的遗失公告的《湛江日报》、No.0000230现金凭证存根复印件、部分规划图纸复印件、安铺镇规划建设办公室于2016年12月22日出具的《证明材料》以及被告办理涉案土地登记行为的档案资料等等。随后，黄凤娇因不服廉江市住房和城乡规划建设局给庞燕颁发地字第20140301AP号《建设用地规划许可证》的行政行为而提起行政诉讼。2017年5月24日，湛江经济技术开发区人民法院作出（2017）粤0891行初103号行政裁定，认为黄凤娇对涉案土地取得的《国有土地使用证》已被注销，且其在被诉行政行为作出前已将该土地使用权转让给案外人何伟清，故被诉行政行为对其权利义务不产生实际影响，其与被诉行政行为没有法律上的利害关系；裁定驳回原告黄凤娇的起诉。该行政裁定于2017年6月18日生效。后何伟清亦不服廉江市住房和城乡规划建设局给庞燕颁发该地字第20140301AP号《建设用地规划许可证》的行政行为，也提起行政诉讼。2017年8月30日，湛江经济技术开发区人民法院作出（2017）粤0891行初174号行政判决，判决“确认被告廉江市住房和城乡规划建设局向庞燕颁发地字第20140301AP号《建设用地规划许可证》的行政行为违法”。该行政判决于2017年10月5日生效。随后，被告湛江市人民政府于2017年12月15日作出湛府行复〔2017〕14号《驳回行政复议书申请决定书》，以庞燕提供的证据材料未能证明其与涉案的土地发证行为有法律上的利害关系，其申请不符合行政复议受理条件为由，决定驳回庞燕的行政复议申请。庞燕对此不服向本院提起行政诉讼，请求撤销湛府行复〔2017〕14号《驳回行政复议书申请决定书》。本院经审理，于2018年6月20日作出（2018）粤08行初14号行政判决书，撤销了湛府行复〔2017〕14号《驳回行政复议书申请决定书》，并限湛江市人民政府在法定期限内重新作出行政行为。黄凤娇对此不服，向广东省高级人民法院提起上诉，广东省高级人民法院于2019年9月14日作出（2018）粤行终1794号行政判决，判决：驳回上诉，维持原判。2019年12月17日湛江市人民政府作出《行政复议重新审理通知书》，重新启动复议审理程序，并通知庞燕、黄凤娇等重新提交证据，2019年12月23日湛江市人民政府决定延长该案审理期限30天。湛江市人民政府于2020年2月11日作出湛府行复〔2019〕74号《行政复议书决定书》，认为：根据当时有效的《土地登记规则》第六条、第十条第一款的规定，申请土地登记，必须提交土地权属来源证明、地上附着物权属证、地上附着物权属证明等材料《工程建设许可证》作为土地权属来源证明向廉江市人民政府申请土地初始登记，但《工程建设许可证》并不是土地权属来源主要依据，且证载面积与涉案土地面积不符。廉江市人民政府在没有查明涉案土地权属来源的情况下，径直向黄凤娇颁发廉府国用（2001）字第2301966/0020170号《国有土地使用证》，显属认定事实不清。因廉府国用（2001）字第2301966/0020170号《国有土地使用证》已注销，不具有可撤销的内容，故应确认违法。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，决定：确认被申请人（即廉江市人民政府）向第三人（即黄凤娇）颁发廉府国用（2001）字第2301966/0020170号《国有土地使用证》的具体行政行为违法。该决定书于2020年2月16日送达黄凤娇，黄凤娇遂提起本案行政诉讼。另查，2015年2月16日原廉江市国土资源局根据黄凤娇的申请，准予黄凤娇将前述划拨土地办理协议出让手续。同日，该局与黄凤娇签订《国有建设用地使用权出让合同》。2015年3月24日廉江市人民政府向黄凤娇颁发廉府国用（2015）第224号《国有土地使用证》。同时将廉府国用（2001）字第2301966/0020170号《国有土地使用证》予以注销。2015年4月1日黄凤娇与何伟清签订《国有土地使用权转让合同》，约定黄凤娇将涉案土地使用权转让给何伟清。2015年6月11日廉江市人民政府向何伟清颁发了廉府国用（2015）第420号《国有土地使用证》，同时将廉府国用（2015）第224号《国有土地使用证》予以注销。本院认为：本案为土地行政复议纠纷。本案的焦点问题为：廉江市人民政府颁发廉府国用（2001）字第2301966/0020170号《国有土地使用证》的行政行为的合法性。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。原告黄凤娇作为争讼行政复议决定的相对人，认为被告湛江市人民政府作出湛府行复【2019】74号《行政复议决定书》的具体行政行为侵犯其合法权益，根据前述法律和司法解释的规定，其有权提起本案行政诉讼，其参加本案行政诉讼的主体资格应予认可。由查明事实可知，廉江市人民政府于2001年1月向原告黄凤娇颁发了争讼的廉府国用（2001）字第2301966/0020170号《国有土地使用证》，因此判断该颁证行为的合法性应以当时适用的法律、法规等规范性文件为依据。原国家土地管理局《土地登记规则》第二条第三款规定：“土地登记分为初始土地登记和变更土地登记。初始土地登记又称总登记，是指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记；变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变、地址和土地用途变更登记”在案证据显示，黄凤娇进行申请涉案宗地的登记行为为“划拨国有土地使用权设定登记”，登记类型亦为“划拨国有土地使用权设定登记”，根据前述规定，本案土地的登记类型显属前述变更土地登记中的“土地使用权设定登记”，而争讼行政复议决定认为黄凤娇申请登记为“土地初始登记”的意见并适用《土地登记规则》第十条，明显不当，予以纠正。原国家土地管理局《土地登记规则》第二十三条规定：“以划拨方式取得国有土地使用权的，按照以下规定办理土地登记手续：（一）新开工的大中型建设项目使用划拨国有土地的，建设单位应当在接到县级以上人民政府发给的建设用地批准书之日起三十日内，持建设用地批准书申请土地预登记。建设项目竣工验收后，建设单位应当在该建设项目竣工验收之日起三十日内，持建设项目竣工验收报告和其他有关文件申请国有土地使用权设定登记；（二）其他项目使用划拨国有土地的，土地使用单位或者个人应当在接到县级以上人民政府批准用地文件之日起三十日内，持批准用地文件申请国有土地使用权设定登记。划拨新征用农村集体所有土地的，被征地单位应当依照本规则规定，同时申请集体土地所有权注销登记或者变更登记。”据此，申请本案“土地使用权设定登记”应当“在接到县级以上人民政府批准用地文件之日起三十日内，持批准用地文件申请国有土地使用权设定登记”，而在案证据并无黄凤娇在申请涉案土地登记前曾取得县级以上人民政府批准用地文件的相关证据，所以廉江市人民政府向黄凤娇颁发廉府国用（2001）字第2301966/0020170号《国有土地使用证》，主要证据不足，适用法律不当。鉴于该《国有土地使用证》已被注销，不具有撤销内容，庞燕请求确认违法的意见，应予支持。被告湛江市人民政府在行政复议决定中，认定廉江市人民政府颁发廉府国用（2001）字第2301966/0020170号《国有土地使用证》，显属认定事实不清的意见正确，予以支持。第三人何伟清超过举证期限提出证人出庭申请，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，不予准许。综上，原告黄凤娇认为《工程建设许可证》是使用土地的唯一权属依据，及庞燕不是涉案土地利害关系人的意见，理据不足，不予采纳，黄凤娇其它起诉理由，经查理由亦不能成立，一并不予支持。被告湛江市人民政府作出的涉案行政复议决定，主要证据充足，程序合法，处理结果正确，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告黄凤娇的诉讼请求。一审案件受理费50元由原告黄凤娇负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  杨纯京审判员  黎振华审判员  李常红二〇二〇年五月六日书记员  梁春雨附：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条【驳回原告诉讼请求判决】行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。