广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终453号 上诉人（一审原告）：叶霜，女，1984年11月28日出生，瑶族，住南宁市。 诉讼代理人：单正宏，北京市京师律师事务所律师。 诉讼代理人：赵燕，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：南宁市邕宁区人民政府，住所地南宁市邕宁区红星路**。 法定代表人：许强初，区长。 一审第三人：南宁市达观农业有限公司，，住所地南宁市邕宁区蒲庙镇良勇村公所那桂坡**统一社会信用代码91450103MA5KAY1241。 法定代表人：王中正，执行董事。 上诉人叶霜因与被上诉人南宁市邕宁区人民政府（以下简称邕宁区政府）、一审第三人南宁市达观农业有限公司（以下简称达观公司）房屋强制拆除一案，不服南宁市中级人民法院（2019）桂01行初434号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，案涉房屋位于南宁市邕宁区蒲庙镇良勇村那贵坡，系达观公司出资建设。2016年3月25日，达观公司与南宁市贵园农业专业合作社签订《南宁市邕宁区蒲庙镇良勇村那贵坡农村土地承包经营权流转合同》，由南宁市贵园农业专业合作社将其承包的位于南宁市邕宁区蒲庙镇良勇村那贵坡约1489亩土地以租赁方式流转给达观公司从事农、林、牧、水产业种植与开发、养殖、设施农业及相关配套设施、农业旅游观光、休闲观光农业开发建设、都市农业开发、农家乐建设开发、农业开发配套设施建设等生产经营。后达观公司在上述土地范围内建设樱花园农业旅游精准扶贫项目，案涉房屋属该项目建设范围内的建筑之一。2017年3月11日，叶霜与达观公司签订《樱花漫步主题农场VIP会员合同》，认养达观公司坐落于南宁市邕宁区蒲庙镇良勇村那贵坡樱花主题农场F区1排12号农场，占地面积为437平方米，双方约定使用期限（含赠送期限）自2016年4月1日至2046年3月31日，会员费（含认养费用）总计219700元。 2017年8月3日，南宁市邕宁区城市管理综合行政执法局（以下简称邕宁区城管局）作出《行政处罚决定书》（南邕城管行决〔2017〕45号），内容为：达观公司于2016年5月起，在未经批准的情况下擅自占用南宁市邕宁区蒲庙镇良勇村那贵坡的38353.97平方米集体土地进行“樱花园”农业旅游精准扶贫项目建设行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出如下处罚决定：一、责令退还非法占用的38353.97平方米集体土地；二、没收非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；三、并处罚款115061.91元。该处罚决定书于同日送达给达观公司。2018年11月29日，邕宁区城管局又作出《行政处罚决定书》（邕城管行决〔2018〕61号），内容为：达观公司于2017年7月起，在未经批准的情况下擅自占用南宁市邕宁区蒲庙镇良勇村的10200.39平方米集体土地建设樱花园农业旅游项目的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定及广西壮族自治区国土资源厅关于印发《广西壮族自治区国土资源行政处罚裁量办法（试行）的通知》（桂国土资规〔2017〕8号）第六点之规定，作出如下处罚决定：一、责令退还非法占用的10200.39平方米集体土地；二、没收非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；三、并处罚款255009.75元。该处罚决定书亦于同日送达给达观公司。 2018年7月3日，邕宁区城管局作出《行政处罚决定书》（邕城管罚字〔2018〕第0008083号），载明达观公司未经规划行政主管部门批准，擅自在蒲庙镇良勇村建设的砖混建（构）筑物违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十、四十一条，《广西壮族自治区实施办法》第三十一、三十八条的规定，已构成违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四、六十五条的规定，作出限被处罚人自收到该决定书之日起3日内自行拆除上述位于蒲庙镇良勇村违法建设的砖混建（构）筑物的处罚决定。该处罚决定书于同日送达给达观公司，由该公司工作人员冯庆刚签收。2018年11月27日，邕宁区城管局作出《履行义务催告书》（邕城管催字〔2018〕第0007434号），载明因达观公司逾期未履行该局于2018年7月3日作出的《行政处罚决定书》（邕城管罚字〔2018〕第0008083号）要求履行自行拆除位于蒲庙镇良勇村违法建设的砖混建（构）筑物的义务，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条，《广西壮族自治区实施办法》第六十五条，《中华人民共和国行政强制法》第三十四、三十五条的规定，催告该公司于2018年11月30日前履行自行拆除上述建（构）筑物的义务。该催告书亦于同日送达给达观公司，由该公司工作人员冯庆刚签收。 2019年3月28日，邕宁区政府发布《关于依法接管违法用地上的违法建筑物的通告》，内容为：“南宁市达观农业公司在建设那贵樱花园项目中存在违法用地违法建设行为，南宁市邕宁区城市管理综合行政执法局依法立案查处，并根据违法事实的情况，作出了没收非法占用的土地上建设的符合土地利用总体规划的建筑物及构筑物的行政处罚决定。为依法顺利执行上述处罚决定，现作如下通告：在上述已作出没收处罚决定的建筑物或构筑物内居住的人员，自本通告发出之日起五日内，请自行将上述建筑物及构筑物内的全部物品清理搬迁完毕，并撤离。我城区将依法接管该违法用地上的违法建筑和构筑物。逾期不清理、不撤离的，我城区将依法处置。特此通告。”2019年4月28日，邕宁区城管局向达观公司作出《关于督促达观公司自行拆除那贵樱花园违法占地违法建设的通知》，督促该公司3日内自行拆除那贵樱花园违法占地违法建设，退还所占用土地，并载明如不按规定履行的，该局将依法处理。2019年5月7日，达观公司发出《关于限期搬离物品的通知》，内容为：“那贵樱花园会员：根据政府工作要求，那贵樱花园内所有（515栋）高脚楼，必须在2019年5月20日前全部拆除。为了按时完成政府要求，现通知全体会员务必在2019年5月15日前，将自己个人所有物品自行搬离园区，逾期不自行搬离的，一律按无主物处理。”2019年5月10日，达观公司向邕宁区政府递交《关于请求支持做好樱花园园区违建项目拆除风险稳控工作的报告》，主要内容为：“我公司在邕宁区蒲庙镇良勇村那贵坡开发的樱花园农业旅游项目，因违法占地建设被国家资源部广州督察局督办整改，经政府相关部门多次约谈，我公司深刻认识到自身的错误，决定按照督办的内容、期限进行全面整改，自行拆除园区内违法建筑、复耕复绿。在公司实施拆除的前期工作中，就赔偿问题上没能与部分会员达成一致，造成该部分会员多次上访，产生社会负面影响。我公司在实施拆除过程中将面临会员抱团对抗，维稳压力大。恳请城区政府协助我公司在风险稳控上给予支持。”后邕宁区政府制定《南宁市达观公司自行拆除蒲庙镇良勇村那贵樱花园违法建（构）筑物维稳工作方案》，载明根据国家自然资源部广州督察局对达观公司樱花园项目违法占地建设督办整改要求，因达观公司决定自行拆除，来文请求政府给予风险稳控上的支持，为做好城区信访维稳工作，制定上述维稳方案。该方案载明工作时间为2019年5月20日。2019年5月19日，达观公司（甲方）与案外人黄思锦、颜德茂（乙方）签订协议书，将樱花园515栋房屋的拆除工作承包给乙方施工，其中第二条“施工要求”的内容包括乙方按甲方要求进行房子拆除工作等；第三条“甲方责任”的内容包括甲方负责安保工作等；还约定了施工费用和付款方式，施工期限为2019年5月20日。2019年5月20日，案涉房屋被强制拆除。2019年6月25日，达观公司向南宁市邕宁区整治违法用地违法建设工作领导小组办公室（以下简称邕宁区整治“两违”办）提交《关于对达观农业有限公司自行拆除违法建筑产生的费用给予补助的请示》，主要内容为：自2018年6月起，该公司分阶段先后三次对违法建筑进行拆除，共拆除建（构）筑物547处，面积64622.88平方米，并于2019年5月23日完成全部拆除整改工作，因该公司此次整改租用大量拆除机械，聘请大量民工和搬家公司确保整改工作得以顺利完成，同时产生高额的整改费用，请求邕宁区整治“两违”办根据城区相关文件和会议精神，对该公司自行拆除整改给予补助。2019年7月9日，邕宁区整治“两违”办制作《南宁市邕宁区那贵樱花园违法建筑自行拆除补助汇总表》，载明拟补偿金额为9338825元。2019年8月8日、9月6日，邕宁区整治“两违”办先后向达观公司转账支付了上述补偿款。叶霜认为2019年5月20日的拆除行为系邕宁区政府实施，于2019年9月17日向一审法院提起本案诉讼。 另查明，2017年11月15日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函〔2017〕598号《关于南宁市邕宁区2017年第十二批次乡镇建设用地的批复》，同意将南宁市邕宁区蒲庙镇良勇村民委员会、张村村民委员会的集体农用地12.0539公顷、集体未利用地0.1053公顷，同时使用南宁市人民政府国有未利用地0.4085公顷，共计12.8101公顷土地，作为邕宁区2017年第十二批次乡镇建设用地。根据南宁市自然资源局《南宁市建设用地审批结果（2017年11月）》记载，该地块所涉项目名称为：广西南宁市邕宁区樱花园农业旅游精准扶贫项目，但各方当事人均未能提供证据证实上述项目已取得用地审批和规划建设等相关用地和建设批准手续。 再查明，叶霜及案外人陈青云等270人不服邕宁区政府于2019年3月28日作出的《关于依法接管违法用地上的违法建筑物的通告》，于2019年5月6日向一审法院提起行政诉讼。一审法院于2019年7月9日作出（2019）桂01行初170号行政裁定，裁定驳回叶霜等270人的起诉。叶霜等270人不服，已向广西壮族自治区高级人民法院提出上诉，目前该案尚未审结。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第四十九条第四项规定，提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。综合在案证据以及本院查明的事实，邕宁区城管局在作出限达观公司自行拆除案涉房屋的《行政处罚决定书》（邕城管罚字〔2018〕第0008083号）并催告履行自行拆除义务后，达观公司自愿履行上述处罚决定确定的自行拆除义务，组织案外人于2019年5月20日对案涉房屋实施拆除工作。达观公司在向邕宁区政府提交的《关于请求支持做好樱花园园区违建项目拆除风险稳控工作的报告》中，明确作出对案涉房屋自行拆除整改的自认，并请求邕宁区政府在拆除时协助进行稳控工作。邕宁区政府亦作出工作方案，对2019年5月20日达观公司自行拆除当日现场秩序的维稳工作进行部署。达观公司自行拆除后，还向邕宁区政府申请了自行拆除相关费用的补助。上述事实足以证实，案涉房屋拆除行为系达观公司自行实施，不属于行政行为，故本案不属于行政诉讼受案范围，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，应当裁定驳回叶霜的起诉。至于叶霜关于案涉房屋系邕宁区政府强制拆除的主张，与事实不符，叶霜关于案涉没收决定、限期拆除决定存在矛盾的主张，不能推翻该拆除行为实际系达观公司自行实施的客观事实，故对叶霜的上述主张，均不予支持。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回叶霜的起诉。 上诉人叶霜不服一审裁定，上诉称：（一）邕宁区政府的被告主体适格。2019年3月28日，邕宁区政府发布《关于依法接管违法用地上的违法建筑物的通告》将案涉房屋没收。一审法院（2019）桂01行初170号行政裁定载明“接管的标的物属于国有，涉案建筑物和其他设施已经先行被邕宁区城管局予以没收。在没收处罚决定依法被撤销或确认无效以前，涉案建筑物和其他设施已经转为国有。”2019年5月，邕宁区政府制作《南宁市达观公司自行拆除蒲庙镇良勇村那贵樱花园违法建（构）筑物维稳工作方案》证明其各职能部门领导组成指挥部，组织政府工作人员成立数十个工作小组，于2019年5月20日直接参与和实施强制拆除行为。如此大规模组织人力和设备进行强制拆除，不是达观公司能够单独完成的。同时，依据行政处罚法第五十三条第一款规定，邕宁区政府强行拆除案涉房屋及其他设施行为违法。叶霜提交了在邕宁××会议室的录音证据，邕宁区政府承认知情并实际参与拆除案涉房屋。除非邕宁区政府能够举证证明房屋系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依据相关法律规定，推定强制拆除行为系邕宁区政府或其委托的主体实施。（二）案涉房屋系邕宁区政府在达观公司合意下，由叶霜等90户实际出资建设。叶霜等90户合同的会员费高达2400万元，达观公司和邕宁区政府在招商引资和公司设立的初始阶段，就达成某种默契，但邕宁区政府没有出资，达观公司也没有充足资金，就利用叶霜等众多会员的资金，从事樱花园的整体开发。樱花园项目虽然是达观公司的经营内容之一，但被邕宁区政府列为精准扶贫项目，并认为“该项目作为创新试点，对周边经济和示范村有引领和带动作用”，要求“城区各职能部门要站在坚决打赢扶贫攻坚战的思想高度上，推进项目落地，服务于城区经济发展大局”，同时要求“邕宁国土分局协调相关部门抓紧做好完善项目用地手续工作”，如今也没有经过合法程序确认樱花园建筑物是否违法及能否补办合法手续。达观公司的樱花园项目，不是单纯的公司经营行为，而是政府和达观公司合意下的结果，从最初的设计到后续的项目落地、协调相关部门抓紧完善项目用地手续工作等，都是以政府为主导而布局的，所出现的各种矛盾实际上是邕宁区政府与职能部门之间政令不通、职能衔接不顺畅、基本工作不到位所导致的，在整个过程中，达观公司的身份就是邕宁区政府意见的执行者和代理人，其建设樱花园的行为系受邕宁区委托而实施的。（三）我国法律不认可私力救济的方式，可以推定是邕宁区政府行为。民事主体无权组织强制拆除行为。因此，对于发生的拆除行为首先应推定为行政强制行为，否则可移交公安机关、检察机关处理。强制行为发生后，本案当事人多次报案，警察不予处理并向我们说明是政府行为，故推定为行政强制行为具有合理性。邕宁区政府和达观公司共同实施案涉房屋的强拆工作，应当推定邕宁区政府是该行为实施主体。综上，请求二审法院撤销一审裁定，依法确认邕宁区政府强拆涉案房屋的行为违法。 本院经审理，确认一审法院查明的事实。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，行政机关及其工作人员的行政行为是人民法院行政诉讼案件审理的对象，故人民法院对被诉行政行为是否存在以及被诉行政行为是否由被诉行政机关作出等事实的认定，应当达到清楚而有说服力的标准。本案中，叶霜主张2019年5月20日拆除案涉房屋的行为系邕宁区政府实施的行政强制拆除行为，并起诉请求确认该行为违法，则该行政强制拆除行为是否存在及是否由邕宁区政府实施的事实认定，应当有充分的证据证实。 首先，根据查明的事实，达观公司通过租赁集体土地开发樱花园农业旅游精准扶贫项目，案涉房屋是达观公司在该项目建设范围内出资建设的建筑之一。叶霜基于其与达观公司签订的关于认养农场的《樱花漫步主题农场VIP会员合同》，主张其才是案涉房屋的实际出资建设人，进而以邕宁区政府将该项目列为精准扶贫项目为由，主张达观公司建设樱花园的行为系受邕宁区政府委托实施的行为，均缺乏事实和法律依据，本院不予确认。达观公司作为案涉房屋的出资建设人，是邕宁区城管局认定案涉房屋构成违法建筑并作出《行政处罚决定书》《履行义务催告书》的适格行政相对人。 其次，在邕宁区城管局向达观公司作出由其限期自行拆除的《行政处罚决定书》，并催告其履行自行拆除义务后，达观公司自愿履行该处罚决定确定的自行拆除义务，组织案外人于2019年5月20日对案涉房屋实施拆除工作。达观公司在向邕宁区政府提交的《关于请求支持做好樱花园园区违建项目拆除风险稳控工作的报告》中，明确作出对案涉房屋自行拆除整改的自认，并请求邕宁区政府在拆除时协助进行稳控工作。邕宁区政府亦作出工作方案，对2019年5月20日达观公司自行拆除当日现场秩序的维稳工作进行部署。达观公司自行拆除后，还向邕宁区政府申请了自行拆除相关费用的补助。上述事实足以证实，案涉房屋拆除行为系达观公司自行实施。邕宁区政府在达观公司自行拆除案涉房屋过程中知情、指导并协助维稳等行为，不能等同于邕宁区政府直接实施或委托实施拆除的行为，不足以改变达观公司自行拆除案涉房屋的事实认定。 最后，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。据此，关于叶霜以我国法律不认可私力救济的方式，民事主体无权组织强制拆除行为为由，主张本案可推定邕宁区政府实施了强拆案涉房屋的行政行为，与上述法律规定不符，本院不予支持。 综上，在案证据不足以证明被诉行政行为存在，叶霜的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的起诉条件，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，一审法院裁定驳回叶霜的起诉正确，本院予以维持。叶霜的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 潘 莉 审判员 禤柔伶 二〇二〇年五月二十六日 书记员 陈 芳 附相关法律规定： 《中华人民共和国城乡规划法》 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 《中华人民共和国行政强制法》 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条第四项提起诉讼应当符合下列条件： （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；