广东省高级人民法院民 事 裁 定 书（2020）粤民申2666号再审申请人（一审原告、二审上诉人）:深圳市思贝特服饰用品有限公司。住所地：广东省深圳市坪山新区坑梓办事处横坪路**B201。法定代表人：钱国庆，总经理。委托诉讼代理人：熊氢玲，广东雄爵律师事务所律师。委托诉讼代理人：叶伟智，广东雄爵律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）:东莞市教育局。住所地：广东省东莞市东城区八一路**机关**大院。法定代表人：梁凤鸣，局长。一审第三人：深圳市中南活力实业股份有限公司。住所地：广东省深圳市龙岗区龙东社区大埔二路**。法定代表人：陈汉武，总经理。一审第三人：厦门市育新工贸有限公司。。住所地：福建省厦门市思明区龙昌路**嘉莲商务中心**综合楼****法定代表人：许艺，董事长。一审第三人：佛山市三水恒利达针织有限公司。住。住所地：广东省佛山市三水区云东海街道兴业五路**/div>法定代表人：李伟。一审第三人：东莞市第十高级中学。住。住所地：广东省东莞市沙田镇湖景路旁/div>法定代表人：周谨，校长。一审第三人：东莞市第一中学。住。住所地：广东省东莞市东城区牛山钟屋围/div>法定代表人：熊盛才，校长。一审第三人：东莞外国语学校。住。住所地：广东省东莞市寮步镇横坑管理区/div>法定代表人：尹效登，校长。一审第三人：东莞市第二高级中学。住。住所地：广东省东莞市东城区东城南路**/div>法定代表人：王世红，校长。一审第三人：东莞市第八高级中学。住所。住所地：广东省东莞市樟木头镇官仓社区div>法定代表人：黎灼辉，校长。一审第三人：东莞市信息技术学校。住所。住所地：广东省东莞市石碣镇四甲村西河村div>法定代表人：关锦文，校长。再审申请人深圳市思贝特服饰用品有限公司（以下简称思贝特公司）因与被申请人东莞市教育局以及一审第三人深圳市中南活力实业股份有限公司、厦门市育新工贸有限公司、佛山市三水恒利达针织有限公司、东莞市第十高级中学、东莞市第一中学、东莞外国语学校、东莞市第二高级中学、东莞市第八高级中学、东莞市信息技术学校合同纠纷一案，不服广东省东莞市中级人民法院（2019）粤19民终13773号民事裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。思贝特公司向本院申请再审请求：撤销一、二审裁定，指令东莞市第一人民法院对本案进行实体审理。主要事实和理由：一、原一、二审法院对《东莞市市直属学校学生服定点供应服务协议》的定性错误，该协议不属于行政协议，属于民事合同，具体理由如下：（一）《东莞市市直属学校学生服定点供应服务协议》的基础是“东教计〔2004〕1号”文件，该文件第五章第十条、第十一条明确赋予了被申请人同选定的市直属学校的学生服定点供应企业签署《中小学学生服服务协议》的责任，该文件对定点供应企业的条件也提到须符合政府采购法的规定。案涉服务协议就是依据“东采公〔2004〕833号”采购活动而签署的协议。（二）根据《中华人民共和国政府采购法》第四十三条规定：政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。因此该服务协议的开头也提到协议的依据为《中华人民共和国合同法》。（三）协议适用的法律是《合同法》。协议是服务协议，被申请人向申请人购买服务服务的内容（即合同标的物）是申请人（乙方）向被申请人（甲方）提供服务，为被申请人管理下的东莞市各市直属学校所属的学生供应学生服。（四）案涉协议看不出被申请人履行行政管理职能的痕迹，通篇体现的都是双方协商一致的结果。也就是说，案涉协议的权利义务是体现的是双方协议一致符合民事活动的权利义务，而不是行政法上为履行行政管理职责的需要而设置的权利义务。案涉《东莞市市直属学校学生服定点供应服务协议》不符合行政协议的特征。二、原一、二审法院对案涉协议性质的审查没有从案涉协议的背景、依据及内容来分析，曲解行政法及司法解释关于行政协议的规定，将本案涉协议归类为行政协议的范畴，对事实的认定及对法律的适用错误。东莞市教育局提交意见称，一、原审法院认定案涉合同为行政协议已经充分论证，理据充足。1.被申请人作为东莞市中小学校学生服管理工作的主管部门与申请人订立的案涉系列文件的目的是为了组织、指导、协调、监督东莞市直属中小学学校学生服管理工作，因此案涉系列协议是具有公共性的特征，并非为了自身利益而与申请人签订相关文件。被申请人并非是校服的实际购买人和使用人，购买校服的资金亦非财政资金，而是学生家长自行支付。而实际上，申请人无法获得相关学校校服订单的根本原因是其生产校服存在质量问题、售后服务极其滞后和傲慢等自身原因。若被申请人仍然动用行政力量强制要求各学校必须在申请人处订购校服，则违反了被申请人作为教育行政部门统筹、组织、协调、监督东莞市直属中小学学生服管理工作的本意。2.关于申请人主张根据《行政采购法》相关规定政府采购适用合同法，被申请人认为，案涉合同适用合同法的前提是政府与供应方作为平等主体订立协议，并运用财政资金进行采购，而案涉系列协议显然不符合政府采购的特征。3.关于申请人提到的行政协议的三点特征，被申请人作为教育行政主管部门订立协议，以组织、指导、协调、监督东莞市直属中小学校学生服管理工作为订立协议的目的，并在案涉协议中明确规定了被申请人的统筹组织权力、监管职能等条款，充分体现了案涉协议属于行政协议的特征。至于部分条款经双方协商一致的问题，被申请人认为，即使个别条款经双方协商一致，并不因此改变案涉合同的性质。但申请人以偏概全，声称“看不出被申请人履行行政管理职能的痕迹，通篇体现的都是双方的协商一致的结果”，完全是申请人的单方错误理解。二、鉴于以上事实，原审法院适用法律正确，依法作出了正确的判决结果。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案一审、二审法院最终作出裁定，驳回申请人的起诉，认定案涉合同属于行政协议，并告知申请人另行提起行政诉讼进行主张，是正确适用法律，并无不妥。本院认为，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第一款的规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。即行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，东莞市教育局是东莞市中小学学生服管理工作的主管部门，主要负责制定学生服管理相关规定，统筹全市中小学学生服管理工作并负责组织、指导、协调、监督市直属中小学学校学生服管理工作，因此，东莞市教育局在校服管理上起着监督、指引作用。从东莞市教育局与思贝特公司签订的《东莞市市直属学校学生服定点供应服务协议》来看，东莞市教育局并非为了实现自身利益而与思贝特公司签订的合同，而是作为管理机构签订协议，具有公共性的特征，且东莞市教育局在该协议的履行中有权进行检查和监督，实际上行使的是其监督、管理职责，故思贝特公司与东莞市教育局签订的《东莞市市直属学校学生服定点供应服务协议》属于行政协议。在确定包括思贝特公司在内的多家企业是否具备学生服定点供应企业资格这一筛选过程虽然使用了政府采购的词语，但东莞市教育局并非是校服的实际购买人，其与思贝特公司签订《东莞市市直属学校学生服定点供应服务协议》的目的是行使行政管理职权，并非校服买卖双方为进行交易而签订的供销合同。因此双方关系仍属于行政关系，由此产生的争议应适用行政法，不适用合同法。思贝特公司可另行提起行政诉讼主张权益。综上，思贝特公司提出本案应按照民事诉讼立案审理的再审请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款规定，裁定如下：驳回深圳市思贝特服饰用品有限公司的再审申请。审判长 江 萍审判员 苏大清审判员 王晓琴二〇二〇年五月八日书记员 陈泽纯