河北省保定市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2020)冀06民终1214号 上诉人（原审原告）：保定市徐水区东釜山乡北陈庄村村民委员会，住所地保定市徐水区东釜山乡北陈庄村。 法定代表人：陈艳文，该村委会主任。 委托诉讼代理人：刘华强，河北广容律师事务所律师。 委托诉讼代理人：薛富和，保定市徐水区昆仑法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）：郭利利，男，1979年6月19日出生，汉族，住保定市徐水区。 被上诉人（原审被告）：王永，男，1960年2月15日出生，满族，住保定市徐水区。 被上诉人（原审被告）：李小贵（曾用名李桂英），女，1964年6月7日出生，汉族，住保定市徐水区。 三被上诉人委托诉讼代理人：李国强，河北虹天律师事务所律师。 三被上诉人委托诉讼代理人：陈冬冬，河北虹天律师事务所律师。 上诉人保定市徐水区东釜山乡北陈庄村村民委员会（以下简称北陈庄村委会）因与被上诉人郭利利、王永、李小贵农村土地承包合同纠纷一案，不服河北省保定市徐水区人民法院（2018）冀0609民初1699号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月3日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 北陈庄村委会上诉请求：一、撤销原判；二、依法改判上诉人与被上诉人于2001年9月23日签订的《承包荒山协议书》无效；三、诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决适用法律错误，程序违法。北陈庄村委会将农民集体所有的土地发包给本集体经济组织以外的个人承包经营，没有经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，未报乡镇人民政府批准，违反了法律的效力性强制性规定，《承包荒山协议书》应为无效。一审法院在判决依据中故意回避了《土地管理法》和《农村土地承包法》的相关规定，又依据《物权法》和《合同法》关于认定合同无效的依据，判决却驳回上诉人的诉讼请求。二、一审法院认定合同效力的理由错误，没有任何法律依据。首先，一审判决认为村委会应保证合同签订经过民主议定程序，应基于诚信原则履行缔约义务。该判决的言外之意是只要村委会没有按照法律程序完成民主议定程序，法院就认定合同有效，无论合同的签订是否违反法律强制性规定。其次，一审法院认为合同签订17年，无证据证明村委会和村民提出异议，承包费入账，视为对合同的追认。关于期限问题，一审法院给无效合同加了一个类似诉讼时效和异议期限以及追认效力的法律设定，一方17年没有提出异议、没有起诉，承包费入账就视为全体村民追认合同效力，这样的法律设定没有任何法律依据，一审判决亦没有就此法律设定引用任何法律依据。如果需要全体村民追认合同效力，那也需要完成民主议定程序才可而非一审认为的村民默认。另外，一审法院认为没有证据证明存在恶意串通损害集体利益情况。上诉人认为，本案是因村委会将农民集体所有的土地发包给本集体经济组织以外的个人承包经营，没有经过北陈庄村村民会议三分之ニ以上成员或者三分之二以上村民代表同意，也未报乡镇人民政府批准，违反了法律的效力性强制性规定而无效，至于是否侵害村集体利益，是集体村民说了算，未经民主议定程序本身就是在侵害村民集体利益行为，同时也侵害了本村村民同等条件下的优先承包权。最高院民一庭意见是双方不存在恶意串通的情况下，承包合同效力待定，在一审法庭辩论终结前，补正上述程序的，认定合同有效。言外之意，一审法庭辩论终结前没有补正法定程序的，合同无效。一审认定故意曲解上述意见，认定的理由明显是将民主议定程序理解为管理性强制性规定从而做出错误的判决。三、认定承包合同为有效合同违法且不妥当。根据物权法和农村土地承包法的规定，村集体经济组织不能直接代表全体成员，重大事项须经民主议定决定，此为法律的明确规定，是法定程序。因此，该民主议定程序不是内部程序，应属于相对人的注意义务范畴。其次，从价值导向上看，如果认定承包合同有效，则在对村集体经济组织没有其他监督制约手段的情形下，法律关于重要事项须经民主议定程序的规定就会流于形式，亦会诱导村集体经济组织随意处置集体财产，在目前村集体经济组织本身已经非常强势的情况下，不利于保障农民利益。因此，在价值选择上，在承包方利益与农民利益之间，应更倾向于保护农民利益，这符合中央现有的政策精神以及农村土地承包法和物权法的立法目的。而对承包方的利益，可以通过赔偿损失等方式予以保护。 郭利利、王永、李小贵辩称，一审法院已经查明，2001年答辩人与北陈庄村委会签订协议之前，双方到承包的荒山实际考察，并且考察后，答辩人主动询问了村委会民主议定程序和到乡政府批准的程序，被答辩人负责人告知，这个无需答辩人参与，且在一审中被答辩人认可上述内容。考察一个月之后，双方才签订的本案中的承包协议，答辩人有理由相信北陈庄村村民委员会已经经过了内部的民主议定程序。首先，本合同签订时为2001年，北陈庄村村民委员会上诉事实理由中的部分法律依据是2001之后颁布施行的，对本案不适用。且《中华人民共和国合同法》第五十二条规定:“有下列情形之一的，合同无效:(5)违反法律、行政法规的强制性规定。”同时，最高院《关于适用(中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第十四条规定，合同法第五十二条的第(五)项的规定的强制性规定，是指效力性强制性规定。而北陈庄村委会上诉事实理由中的法律依据均是约束作为北陈庄村委会在对外发包土地时，在村集体内部所需进行的程序，故该规定是管理性强制性规定，不能对抗合同相对方，对答辩人不具有约束力，该条不能作为认定合同效力的法律依据。其次，就北陈庄村委会现有的证据，无法证明承包合同签订前没有经过内部的民主议定程序，是否经过内部议定程序的证据均由北陈庄村委会掌握，即使没有经过内部议定程序，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定“国家实行农村土地承包经营制度，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式、不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”。本案中答辩人承包的正是不宜采取家庭承包方式的荒山，因此，该承包合同也可通过公开协商的方式承包。北陈庄村委会作为发包方，并且是承包合同的签订主体应当保证对承包合同的签订经过了议定程序，本合同正式签订，足以证明北陈庄村委会已经进行了民主议定程序，按照法律规定村民委员会每年都会进行财务及政务的公开。本案中答辩人的承包合同已经实际履行17年之久，承包人已经长期持续做了实际投入，北陈庄村委会和村民均是知情的且未提出异议。根据合同签订时，最高人民法院有效适用期的《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)自1999年7月8日起施行》第二十五条第二款规定:“属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的人民法院不予支持。”因此，北陈庄村委会自己进行民主议定的内部程序，是其作为合同缔约方基于诚实信用原则而应负担的缔约义务，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原判。 北陈庄村委会向一审法院起诉请求：确认北陈庄村委会与郭利利、王永、李小贵于2001年9月23日签订的《承包荒山协议书》无效；诉讼费由其承担。 一审法院认定事实：2001年9月初，郭利利、王永、李小贵找到陈艳文家中，说要承包南山，就先去看了山。此山原由陈艳文承包，一年交5元的承包费，陈艳文自愿终止原承包合同。2001年9月23日，陈艳文、陈宝文代表北陈庄村委会与郭利利、王永、李小贵签订承包荒山协议书，约定承包费20元／年，郭利利、王永、李小贵按合同约定一次性缴纳了1400元。陈艳文表示对签订合同一切程序问题不用郭利利、王永、李小贵负责。对当事人有争议的证据和事实，认定如下：北陈庄村委会主张其与郭利利、王永、李小贵所签订的承包荒山协议书无效。提供1、承包荒山协议书复印件一份，并说明该复印件复印自徐水区人民法院档案室存档的（2017）冀0609民初552号卷宗。2、北陈庄村村民代表决议，证明北陈庄村村民代表于2018年5月30日召开会议，会议认为涉案承包荒山协议书未经村民代表讨论决定，是无效协议，要求村委会收回荒山或确认协议无效。3、北陈庄村委会出具的声明书一份，证明2001年村委会原主任陈宝文，支书陈艳文与郭利利、王永、李小贵签订的承包荒山协议书没有经过村民会议讨论决定，涉及全体村民的重大利益，请求确认协议无效。4、提交陈国安等18名村民代表的证明及身份证复印件，证明北陈庄村委会原主任陈宝文、支书陈艳文，没有经过村民会议和村民代表会议的讨论决定，私自将本村荒山承包给郭利利、王永、李小贵，上述承包荒山协议书，是无效协议，要求村委会收回荒山，起诉确认协议无效，另外证实郭利利、王永、李小贵从签订协议后从来没有耕种过。5、陈光辉等37名村民书面证明及身份证复印件，证明目的同第四点。6、光盘一张，包含13个录像文件，是北陈庄村民的录像内容，证明内容同第四点。郭利利、王永、李小贵质证称，1、对荒山协议书由于北陈庄村委会没有提供原件，不予认可；2、对于北陈庄村委会18名代表签字我方不认可，因为当事人没有到庭作证，对于村民32名签字我方不予认可，因为物权保护纠纷案中，陈艳文、陈三义，在北××村主任村支书核心要职，所以二人完全可以利用职务之便，达到个人目的，我方对于13个人的录像不认可；3、2018年8月15日民二庭庭审记录，陈凤清、陈国文二人当庭出证表示对于2018年5月30日开会目的表示不知情，民二庭有记录有当事人签字；4、根据村民委员会组织法不同于其他法律，它主要规范的是村民组织并不规范合同法律上的另一方主体，所以这种约束只限于本村民组织，这种约束有特定性质，所以该荒山承包协议有效；5、根据村民组织法第三十条、第三十四条、第三十五条，说明了北陈庄村民代表2001年已知晓，该合同签订，且17年内没有提出不同意见，该事实说明了北陈庄村村民代表和全体村民已经对该荒山承包协议认可，并且放弃了民事诉讼的权利；6、北陈庄村委会必须提供原件，没有原件没有理由起诉，我们是看山一个月之后才签订的合同，程序问题由两委班子负责操作，有充分的时间安排这一切，不用我们管，收钱入了村委会的帐，为什么协议无效？村民代表也好全体村民也好，应该追究北陈庄两委班子的责任，两委班子应该与我们的承包人协商，村民与村民代表没有权利追究我们的责任，更没有理由说合同无效。一审法院认为，北陈庄村委会主张其与郭利利、王永、李小贵所签订的承包荒山协议书无效，提供了承包荒山协议书复印件一份，并说明该复印件复印自徐水区人民法院档案室存档的（2017）冀0609民初552号卷宗，经核查，（2017）冀0609民初552号卷宗中有承包荒山协议书，但也是复印件。该协议保存在（2017）冀0609民初552号案件庭审中，应是郭利利、王永、李小贵一方所提交，且郭利利、王永、李小贵并没有否认该协议书内容，根据最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定，确认该承包荒山协议书复印件中条款内容。依据现行《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，对荒山的承包等涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定方可办理。但村民会议讨论的是承包方案而不是承包合同本身，郭利利、王永、李小贵与北陈庄村委会签订承包荒山协议书不需经民主议定程序，只需双方协商同意即可。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。本案中，郭利利、王永、李小贵不是北陈庄村集体经济组织的成员，其承包经营涉案土地应当经过上述民主议定程序，但该合同不应因此认定无效。首先，北陈庄村委会作为基层群众性自治组织，依照《村民委员会组织法》第二十八条第三款的规定，管理本村属于村集体所有的土地和其他财产，但应向本村村民会议负责，基于其法律地位，北陈庄村委会在和郭利利、王永、李小贵签订涉案合同时，应保证对内就该合同的签订已经经过了民主议定程序，此为其基于诚实信用原则而应负担的缔约义务，且不因村内负责人变动而有所改变。现北陈庄村委会作为缔约主体以涉案合同未经过民主议定程序为由主张合同无效，是将自己没有尽到的缔约义务而可能造成的法律后果让对方当事人承担，有违诚信原则。其次，自2001年签订合同至起诉，合同已履行长达十七年，无证据证实期间北陈庄村委会及村民对合同提出过异议，且承包费已入村委会账目，应当视为北陈庄村委会和村民对涉案合同的追认。另外，本案中北陈庄村委会也没有提供证据证明涉案合同的签订中存在恶意串通损害集体利益的情况，故对北陈庄村委会要求确认《承包荒山协议书》无效的主张，不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项，《中华人民共和国物权法》第五十八条第一项、第五十九条第二款第一项、第六十条第一项，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，判决：“驳回原告保定市徐水区东釜山乡北陈庄村村民委员会的诉讼请求。案件受理费80元，由保定市徐水区东釜山乡北陈庄村村民委员会负担。” 二审期间，上诉人北陈庄村委会提交保定市中级人民法院（2017）冀06民终4838号民事裁定书，用以证明村委会响应国家政策绿化荒山，在荒山上种植树木，郭利利一方起诉村委会主任陈艳文侵权，该案发还重审，保定中院在该裁定书中明确应驳回郭利利一方诉讼请求，现在该案还在中止；2.提交徐水区东釜山乡政府出具证明一份，用以证明双方签订的承包协议没有经过民主议定程序，未经乡政府批准；3.提交北陈庄村委会出具证明一份，用以证明双方的协议没有经过民主议定程序及乡政府批准，该荒山经郭利利三人承包以来没有进行任何治理，村民要求收回荒山，村委会进行绿化并铺设了上山的管道。被上诉人发表质证意见称，对裁定书真实性、合法性认可，对证明目的不认可，该裁定是郭利利基于承包合同主张物权纠纷，与本案无关，该裁定认可的是村委会在荒山上挖坑铺设管道，侵犯了郭利利的权利，但为的是全体村民利益，驳回的诉讼请求，以上是发还后要查明的事实，与本案没有直接关系；对乡政府证明的真实性、合法性、证明目的不认可，村委会是否经过民主议定程序没有相关法律规定需经乡政府备案，乡政府无法证明承包合同的签订是否经过了民主议定程序；对村委会证明三性不认可，上诉人自己出具的证明不具有证明效力，只是上诉人自己的陈述。 本院认为，《农村土地承包法》第五十二条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。最高人民法院民一庭倾向性意见认为：村集体经济组织将“四荒”土地发包给村外人承包的，必须经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，否则属于无效处分。（《民事审判参考与指导》总第61辑）。一审法院已经认定被上诉人郭利利、王永、李小贵不是北陈庄村集体经济组织的成员，其承包经营涉案土地未经民主议定程序，但认为系上诉人北陈庄村委会未尽缔约义务，期间未提异议，视为对合同的追认。无效合同因不具备合同有效的实质要件而自始不生效，因当事人过错而导致合同无效的，过错方应对合同无效造成的损失承担缔约过失责任，但并不因此产生改变合同效力的法律效果。本案双方当事人签订《承包荒山协议书》时，北陈庄村委会违反上述效力性强制性法律规定，未经民主议定程序作出无效处分，该协议自始无效；协议签订后北陈庄村委会未召开村民代表会议对该协议予以追认，本案亦不存在合法的默示追认情形，故一审法院认定上诉人及村民未提出异议，承包费已入账，视为对合同的追认，无法律依据，本院对此予以纠正。 综上所述，上诉人北陈庄村委会的上诉请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销河北省保定市徐水区人民法院（2018）冀0609民初1699号民事判决； 二、保定市徐水区东釜山乡北陈庄村村民委员会与郭利利、王永、李小贵于2001年9月23日签订的《承包荒山协议书》无效。 一审案件受理费80元、二审案件受理费80元，均由郭利利、王永、李小贵负担。 本判决为终审判决。 审判长 庞 茜 审判员 霍丽芳 审判员 付术勇 二〇二〇年五月十四日 书记员 齐亚卿