山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁08行终92号 上诉人（原审原告）陈恩军，男，汉族，1951年7月26日出生，住济宁市任城区。 上诉人（原审原告）陈为昌，男，汉族，1942年5月6日出生，住济宁市任城区。 共同委托诉讼代理人豆雄亮，北京盈科（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济宁市任城区自然资源局，住所地济宁市任城区供销路北首**。 法定代表人张名福，局长。 委托诉讼代理人闫树华，济宁市任城区自然资源局工作人员。 委托诉讼代理人张自亮，济宁市任城区自然资源局工作人员。 上诉人陈恩军、陈为昌因与被上诉人济宁市任城区自然资源局不履行法定职责一案，不服济宁市任城区人民法院（2019）鲁0811行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告陈恩军、陈为昌系济宁市任城区××北××村村民，其承包经营土地位于济宁市任城区××北××村，因政府组织实施的“济宁市北二环西延工程”项目被纳入征收范围。两原告认为该工程项目未依法取得相关审批文件，于2019年4月8日通过EMS向济宁市任城区自然资源局邮寄查处申请书等材料，请求：1、被告依法就“济宁市北二环西延工程”建设项目违反土地管理法律规定，在未进行土地征收的情况下，径行占用农用地进行项目建设，并已投入使用的违法行为进行调查处理，责令该项目停止运行，并退还非法占用的土地。2、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分或向其任免机关或者检察机关提出处分建议，构成犯罪的，依法追究刑事责任。3、对相关行政管理部门的工作人员玩忽职守、滥用职权，构成犯罪的，依法追究刑事责任，不构成犯罪的，请求给予行政处分或向其任免机关或者检察机关提出处分建议。4、将处理结果依法书面告知申请人。2019年4月10日，被告济宁市任城区自然资源局签收该邮件。后被告济宁市任城区自然资源局就该查处申请进行调查核实，于2019年5月20日向山东佳顺路桥工程有限公司作出了行政处罚告知书（济任自然资罚字〔2019〕41号），被告济宁市任城区自然资源局责令涉案企业退还非法占用的土地、没收其在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以4597025元的罚款。同年5月24日，被告济宁市任城区自然资源局向涉案单位下达了济任自然资罚决字〔2019〕41号行政处罚决定书。原告陈恩军、陈为昌认为被告济宁市任城区自然资源局未就两原告申请查处的事项作出处理，也未将处理结果答复两原告，构成行政不作为。原告陈恩军、陈为昌于2019年6月25日提起行政诉讼。原告陈恩军、陈为昌请求：1、依法确认被告对于原告申请查处的事项未在法定期限内作出处理的行为违法。2、责令被告对于原告申请查处的事项依法作出处理。3、责令被告将处理结果以书面的形式答复原告。4、本案诉讼费用由被告承担。另查明，被告济宁市任城区自然资源局就济宁市北二环西延项目于2018年5月7日向济南金日公路工程有限公司下达了责令停止违法行为通知书和责令改正违法行为通知书。同年10月20日，再次向济南金日公路工程有限公司下达了责令停止违法行为通知书和责令改正违法行为通知书，并制作了现场勘测笔录。 原审法院认为，关于焦点一、本案是否属于行政案件受案范围。本案中，原告陈恩军、陈为昌因其承包经营的土地位于政府组织实施的“济宁市北二环西延工程”项目内，被纳入征收范围。其认为该工程项目未依法取得相关审批文件，向被告济宁市任城区自然资源局邮寄查处申请书，要求国土资源主管部门对其进行调查处理。原告陈恩军、陈为昌申请查处的主要目的是基于维护自身的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……。（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……。”故，本案原告陈恩军、陈为昌主体适格，属于行政案件的受案范围。关于焦点二、原告陈恩军、陈为昌申请的查处事项是否属于被告的职责范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。……。”对于未进入处罚程序类的举报投诉，《国土资源行政处罚办法》没有明确规定行政机关的处理期限，但根据前述《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，行政机关应当在两个月内履行相应法定职责。本案中，被告济宁市任城区自然资源局于2019年4月10日收到原告陈恩军、陈为昌的查处申请，于2019年5月20日作出济任自然资罚听告字〔2019〕41号行政处罚听证告知书，2019年5月24日，被告作出济任自然资罚决字〔2019〕41号行政处罚决定书。因此应当认定被告济宁市任城区自然资源局已在法定期限内履行法定职责。综上,原告陈恩军、陈为昌的诉讼请求，证据不足，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈恩军、陈为昌的诉讼请求。 上诉人陈恩军、陈为昌不服上述判决，向本院提起上诉称，一、被上诉人未在法定期限内履行法定职责。上诉人申请被上诉人对违法占地行为进行调查处理、责令退还被非法占用的土地，但时至今日涉案土地依然被占用，宝贵的耕地资源依然处于破坏的状态之中，被上诉人对上诉人申请查处的事项并没有切实处理，故被上诉人并未在法定期限内履行其法定职责。二、一审法院认定被上诉人已在法定期限内履行法定职责显然不成立。就本案而言，被上诉人是否履行了法定职责，应从上诉人申请查处的事项是否得到切实处理去分析和判断。被上诉人于2019年5月24日作出[2019]41号《行政处罚决定书》，但该《行政处罚决定书》中的“1、责令退还非法占用183881平方米土地”并未得到落实和执行，非法占地单位至今依然占用涉案土地，土地违法行为至今未得到纠正。而一审法院认为被上诉人作出了《行政处罚决定书》，由此认定被上诉人已在法定期限内履行了法定职责，该一审判决忽视了涉案土地依旧被破坏、土地违法行为依旧持续存在的客观事实，“已履行了法定职责”显然没有事实根据；同时，一审判决结果不符合当下我国严格保护耕地的政策和法律规定，也导致上诉人合法的土地权益得不到应有的保护。三、一审法院驳回上诉人的诉讼请求系事实认定不清、适用法律错误。被上诉人在法定期限内未对上诉人申请的查处事项进行处理，包括上诉人在内的相关农民的承包土地依然处于非法占用的状态，宝贵的耕地资源至今未恢复原状、得到应有的保护，被上诉人的行为构成行政不作为。一审法院认为被上诉人已在法定期限内履行法定职责系事实认定不清，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定驳回上诉人的一审诉讼请求系适用法律错误。 被上诉人济宁市任城区自然资源局答辩称，一、关于对本案涉案企业违法建设行为的查处问题，被上诉人发现济南金日公路工程有限公司存在违法违规建设问题，2018年5月7日，被上诉人向济南金日公路工程有限公司下达了《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》。10月20日，被上诉人再次向济南金日公路工程有限公司下达了《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，并制作了现场勘测笔录。2019年5月20日，被上诉人向山东佳顺路桥工程有限公司作出了《行政处罚告知书》(济任自然资罚字[2019]41号)，责令涉案企业退还非法占用的土地、没收其在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施、并处以4597025元的罚款。5月24日，并向涉案单位下达了《行政处罚决定书》(济任自然资罚决字[2019]41号)，依法对涉案单位进行了行政处罚，目前涉案单位罚款已经缴纳。二、一审法院判定被上诉人依法履行职责事实清楚、适用法律正确。综上所述，被上诉人对济南金日公路工程有限公司违法违规建设行为依法进行了查处，不存在行政不作为情况，请济宁市中级人民法院驳回上诉人的请求。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统。经审理，本院同意原审法院据此确认的案件事实。上诉人在二审期间向本院提供下列证据：1、《关于涉及公开信息的有关说明》；2、编号*农村土地承包经营权证；3、编号*农村土地承包经营权证。上述材料均为复印件。本院认为，上诉人提交的证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中所规定的“新的证据”，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款之规定，本院对上诉人提交的证据不予接纳。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款…。本案中，被上诉人济宁市任城区自然资源局作为对辖区内土地违法行为具有监督检查职责的土地行政主管部门，在收到上诉人的查处申请后进行了立案调查，后依法作出行政处罚决定，责令涉案企业退还非法占用的土地、没收其在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以4597025元的罚款，被上诉人已经根据上述法律规定履行了相应的法定职责。关于上诉人主张的行政处罚决定中对于“退还非法占用的土地”未执行的问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条的规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。涉案行政处罚决定书于2019年5月24日作出，上诉人于2019年6月25日提起本案诉讼，此时非法占地被处罚人的法定救济期间尚未届满，在此期间被上诉人无权申请人民法院强制执行，故对于上诉人的诉讼请求原审判决未予支持并无不当。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈恩军、陈为昌负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 玲 审判员 李传平 审判员 惠 慧 二〇二〇年五月十一日 法官助理刘娟 书记员颜素音