安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖02行初73号 原告安徽翔鹰混凝土有限责任公司，住所地安徽省无为市。 法定代表人张顺平，该公司总经理。 委托代理人蒋诚，安徽经合律师事务所律师。 委托代理人朱光胜，该公司工作人员。 被告无为市人民政府，住所地无为市。 法定代表人吴瑞新，该市政府市长。 委托代理人王军伟，无为市司法局工作人员。 委托代理人沈小弟，安徽祥骏律师事务所律师。 第三人无为市牛埠镇人民政府，住所地无为市。 法定代表人吴树民，该镇政府镇长。 委托代理人李向东，副镇长。 委托代理人王辉，安徽祥骏律师事务所律师。 原告安徽翔鹰混凝土有限公司（以下简称翔鹰公司）因要求被告无为市人民政府（以下简称无为市政府）履行行政补偿职责，于2019年11月13日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月13日立案受理后，于2019年11月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月2日公开开庭审理了本案。原告翔鹰公司委托代理人蒋诚、朱光胜，被告无为市政府委托代理人王军伟、沈小弟，第三人无为市牛埠镇人民政府（以下简称牛埠镇政府）委托代理人李向东、王辉到庭参加诉讼。本院现已审理终结。 原告翔鹰公司诉称，2011年8月，原告系无为县招商引资项目，投资五千万，于2012年正式投产经营。2017年7月中央环保督察组要求对无为县铜陵淡水豚国家级自然保护区内的有关企业限期拆迁，并承诺给原告相应的补偿，但由于被告的补偿政策具有普遍性，没有兼顾到原告生产经营型企业和特种车辆等固定资产设备的特殊性，原告认为参照此标准补偿，损失巨大，侵害民营企业的合法利益，原告拆除后只公布拆迁补偿办法，对原告合理的请求拒不答复，违背了国家有关“先补偿、后拆迁”法律和政策规定，原告对该补偿标准也提出了书面异议，被告现仅预付1180万元，与原告的实际损失相差巨大，亦未兑现自己的承诺，原告一直向被告和有关部门反映，要求被告依法对原告进行补偿，一直未得到答复，请求依法判令被告履行法定的补偿职责，依法由被告支付原告补偿款人民币3000万元（最后以实际评估为准），本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：第一组证据，原告与牛埠镇政府建设用地租赁《协议书》；原无为县发改委《搅拌站项目备案通知》（发改工字【2011】190号）；原无为县环保局《关于同意翔鹰公司试生产函》（2014年11月28日）；原无为县环保局《验收意见表》（2015年6月8日），证明原告依法成立，并基于对县镇两级政府的高度信赖而进行投产。第二组证据，牛埠镇政府《关于资产登记公示的通知》（2017年8月10日）；牛埠镇政府《关于翔鹰公司搅拌站拆迁补偿方案的函》（2017年8月29日）；《关于翔鹰公司搅拌站拆迁补偿方案的复函》（2017年8月30日）；原告《关于翔龙公司户头搅拌车权属的说明》（2017年10月18日）；原告《关于对翔鹰搅拌站特种车辆纳入不动产的报告》（2017年9月11日）；牛埠镇政府《关于要求对翔鹰搅拌站特种车辆纳入拆迁补助的报告》（牛镇字【2017】249号）；原告《要求牛埠镇政府尽快落实拆迁补偿问题的报告》（2018年1月8日）；牛埠镇政府《关于要求对翔鹰搅拌站拆迁补偿诉求尽快予以解决的报告》（牛镇字【2018】9号），证明原告就拆迁补偿与牛埠镇政府及有关部门多次协商未果。第三组证据，《评估细则及明细表》，翔鹰搅拌站特种车辆权属证明文件，证明原告在拆迁过程当中应该计算的财产损失范围。第四组证据，《律师函》（2018年11月21日），翔鹰搅拌站给无为县政府的报告，证明原告主张权利的事实。第五组证据，无为县产业布局办公室说明一份，牛埠镇政府证明一份，无为县城乡建设局的汇报一份，建筑企业资质证据，工程质量检测评估证明，证明原告公司的设置符合产业政策，在牛埠镇规划的工业园区内符合当地规划，布局合理，原告为一级建筑资质，具有混凝土检测资格。第六组证据，18辆车辆清单购置税发票和驾驶证复印件一份，加油设备购置发票一份，证明原告非固定物损失。第七组证据土地清明损失账单一份，证明土地征用青苗损失的由来。第八组证据五个月的工资清单五份，证明因拆迁导致原告工人工资损失。 被告无为市政府辩称，1、无为市政府非本案适格被告，因原告公司位于铜陵淡水豚国家级自然保护区缓冲区内，违反了《中华人民共和国自然保护区条例》相关规定，2017年8月7日原无为县环境保护局作出《责令改正违法行为决定书》，责令翔鹰公司立即停止经营，拆除已建成设备，2017年8月20日，原无为县环境保护局作出《查封决定书》决定对翔鹰公司生产设备进行查封，无为市政府不是作出上述决定的主体，故不是本案的适格被告；2、原告起诉已经超过诉讼时效，依法应当驳回，原无为县环境保护局作出的相关决定均为2017年，现原告提起诉讼超过法定诉讼时效；3、原告企业建成设施为违法建设，依法应当拆除；4、本案行政行为符合法律规定，程序合法，2017年12月7日无为市铜陵淡水豚国家级自然保护区整治工作领导小组发布《无为县铜陵淡水豚国家级自然保护区专项整治项目依法拆除补助办法通知》，该通知明确拆除补助标准，原告补偿标准应适用该规定，2018年7月6日无为市铜陵淡水豚国家级自然保护区整治工作领导小组印发《会议纪要》，明确对原告申报的22辆特种车辆评估意见；2018年11月21日无为市铜陵淡水豚国家级自然保护区整治工作领导小组作出《关于无为县铜陵淡水豚国家级自然保护区整改工作中拆除企业有效证件确认的会议纪要》，确认原告公司的有效行政许可证只有一项为土地租赁协议书；2017年8月8日，经原告公司研究决定选择铜陵华诚资产评估有限公司为原告公司做资产评，鉴定结论为原告公司拟拆除资产公允价值为2624.81万元；5、无为市铜陵淡水豚国家级自然保护区专项整治项目依法拆除补助办法具有合法性，符合法律、法规、规章规定，合法有据；6、原告诉请赔偿无事实和法律依据，应予驳回，截至2018年6月13日原告得到1182.86万元拆迁补偿款预付款，已经超过此次拆迁补偿款应得数额，依法应当予以返还超额支付部门293.339万元，请求法院依法驳回原告的起诉或者驳回诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据：第一组证据，被告统一社会信用代码书、法定代表人证明，证明被告的身份。第二组证据，无为县环境保护局责令改正违法行为决定《无环责改字【2017】74号》、送达图片、无为县环境保护局查封决定书（2017）05号《查封决定书》、送达回执，证明（1）原告在铜陵淡水豚国家级保护区缓冲区内从事生产经营活动，违反法律规定，依据规定2017年8月7日无为县环境保护局做出责令其立即停止经营行为，拆除已建成设施并在原告厂区进行现场送达，（2）2017年8月20日无为县环境保护局对原告做出查封原告生产设施并于2017年8月21日进行送达。第三组证据，无为县城乡规划局函《关于牛埠镇安徽翔鹰混凝土有限责任公司违法建设认定的函》无规函（2017）84号，证明2017年8月31日，无为县城乡规划局作出《关于牛埠镇安徽翔鹰混凝土有限责任公司违法建设认定的函》无规函（2017）84号，经无为县城乡规划局核查，安徽翔鹰混凝土有限责任公司在无为县城乡规划局未查到已审批材料，依法认定原告属于违法建设企业。第四组证据，牛埠镇政府会议纪要，证明因2006年成立淡水豚国家级保护区，其后中央第四环保督察组反馈拆除原告企业整改意见，被告希望企业尽快自行拆除。第五组证据，《无为县铜陵淡水豚国家级自然保护区专项整治工作方案》无发办（2017）48号，无保护区整治办【2017】1号文件，《无为县铜陵淡水豚保护区专项整治项目依法拆除补助办法》，证明（1）无为县关于开展铜陵淡水豚国家级自然保护区专项整治工作方案中明确牛埠镇安徽翔鹰混凝土有限责任公司应于2017年8月底全部拆除，（2）【2017】1号文件关于补偿范围项目、标准等符合国家、省及县政府规定，依据的规范性文件具有合法性。第六组证据，无为县人民政府会议纪要、无为县铜陵淡水豚保护区专项整治工作领导小组办公室文件，证明（1）原告申报车辆必须明确权属属于公司所有，且无产权纠纷，对于不能提供权属证明车辆不纳入评估；（2）安徽翔鹰混凝土有限责任公司确认书中只有1个合法有效行政许可证件，为土地租赁协议。第七组证据，通知、委托书、评估报告，证明（1）2017年8月10日，牛埠镇人民政府向原告送达了，对原告公司资产登记初步结果公示的通知，公示期为3个工作日，（2）原告委托铜陵市华诚资产有限公司进行资产评估，评估报告载明价值固定物2061.59万元，非固定物563.22万元，合计2624.81万元。第八组证据，支付凭证、收据，证明截止2018年6月13日牛埠镇政府通过银行转账支付原告预付拆迁补偿款11828600元。证据九牛埠财政所出具的情况说明一份，证明原告拆迁补偿款纳入县级财政预算，牛埠镇政府根据进度及县财政调度资金代拨补偿资金，最终根据审计报告清算。 第三人牛埠镇政府辩称，1、牛埠镇政府不是适格当事人，牛埠镇政府是受无为县铜陵淡水豚国家级自然保护区整治工作领导小组和无为市人民政府指示要求原告企业自行拆迁，原告公司的拆除补偿金由无为市人民政府承担，由无为市财政纳入预算，牛埠镇政府只是根据拆迁进度及县财政调度资金代发补偿金，且该支付款只是预付款，根据法律规定，应由委托机关对外承担责任，故牛埠镇政府不是本案适格第三人；2、原告企业已建成设施均为违法建设，依法应当拆除；3、牛埠镇政府实施的行政行为符合法律规定，程序合法；4、无保护区整治办【2017】1号通知关于无为县铜陵淡水豚国家级自然保护区专项整治项目依法拆除补办法具有合法性；5、牛埠镇政府于原告企业之间未形成任何协议，牛埠镇政府的承诺是超越职权行为；6、原告诉请赔偿无事实和法律依据，应予驳回，原告企业获得的预付补偿款已经超过其应当获得的补偿款293万余元，综上请求驳回原告的诉讼请求。 第三人向本院提交了以下证据：第一组证据，第三人统一社会信用代码书，证明第三人的身份。第二组证据，无为县环境保护局责令改正违法行为决定、送达图片、无为县环境保护局查封决定书、送达回执，证明（1）原告在铜陵淡水豚国家级保护区缓冲区内从事生产经营活动，违反法律规定，依据规定2017年8月7日无为县环境保护局做出责令其立即停止经营行为，拆除已建成设施并在被告厂区进行现场送达，（2）2017年8月20日无为县环境保护局对原告做出查封原告生产设施并于2017年8月21日进行送达。第三组证据，无为县城乡规划局函，因无为县城乡规划局未查到已审批材料，依法认定原告属于违法建设企业。第四组证据，牛埠镇政府会议纪要，证明因2006年成立淡水豚国家级保护区，其后中央第四环保督察组反馈拆除原告企业整改意见，被告希望企业尽快自行拆除。第五组证据，《无为县铜陵淡水豚国家级自然保护区专项整治工作方案》无发办（2017）48号，无保护区整治办【2017】1号文件，《无为县铜陵淡水豚保护区专项整治项目依法拆除补助办法》，证明（1）无为县关于开展铜陵淡水豚国家级自然保护区专项整治工作方案中明确牛埠镇安徽翔鹰混凝土有限责任公司应于2017年8月底全部拆除，（2）【2017】1号文件关于补偿范围项目、标准等符合国家、省及县政府规定，依据的规范性文件具有合法性。第六组证据，无为县人民政府会议纪要、无为县铜陵淡水豚保护区专项整治工作领导小组办公室文件，证明（1）原告申报车辆必须明确权属属于公司所有，且无产权纠纷，对于不能提供权属证明车辆不纳入评估；（2）安徽翔鹰混凝土有限责任公司确认书中只有1个合法有效行政许可证件，为土地租赁协议。第七组证据，通知、委托书、评估报告，证明（1）2017年8月10日，牛埠镇人民政府向原告送达了，对原告公司资产登记初步结果公示的通知，公示期为3个工作日，（2）原告委托铜陵市华诚资产有限公司进行资产评估，评估报告载明价值固定物2061.59万元，非固定物563.22万元，合计2624.81万元。第八组证据，支付凭证、收据，证明截止2018年6月13日牛埠镇政府通过银行转账支付原告预付拆迁补偿款11828600元。证据九牛埠财政所出具的情况说明一份，证明原告拆迁补偿款纳入县级财政预算，牛埠镇政府根据进度及县财政调度资金代拨补偿资金，最终根据审计报告清算。 《无为县铜陵淡水豚国家级自然保护区专项整治工作方案》无发办（2017）48号，无保护区整治办【2017】1号文件，《无为县铜陵淡水豚保护区专项整治项目依法拆除补助办法》，证明（1）无为县关于开展铜陵淡水豚国家级自然保护区专项整治工作方案中明确牛埠镇安徽翔鹰混凝土有限责任公司应于2017年8月底全部拆除，（2）关于补偿范围项目、标准等符合国家、省及县政府规定，依据的规范性文件具有合法性。第六组证据，无为县人民政府会议纪要、无为县铜陵淡水豚保护区专项整治工作领导小组办公室文件，证明（1）原告申报车辆必须明确权属属于公司所有，且无产权纠纷，对于不能提供权属证明车辆不纳入评估；（2）安徽翔鹰混凝土有限责任公司确认书中只有1个合法有效行政许可证件，为土地租赁协议。第七组证据，通知、委托书、评估报告、说明，证明（1）原告通知第三人关于企业资产登记结果公示（2）原告委托铜陵市华诚资产有限公司进行资产评估，评估报告载明价值固定物2061.59万元，非固定物563.22万元，合计2624.81万元。评估报告首先是经过原告同意的，无论谁委托，这份评估报告首先它具有客观性。第二，即便是在2017年8月份当时委托的。在2019年作出评估报告时间，虽然有一定的跨度，但是不影响报告的客观性。还有一点，如果评估报告是在原告的配合下进行的。第八组证据，支付凭证、收据，证明截止2018年6月13日牛埠镇政府通过银行转账支付原告预付拆迁补偿款11828600元。第九组证据，说明，证明原告拆迁补偿款纳入县级财政预算，牛埠镇政府根据进度及县财政调度资金代拨补偿资金，最终根据审计报告清算。第十组证据，无为县法院裁定，证明（1）第三人系执行被告决定，在执行过程中没有新的行为侵犯原告的合法权益，（2）第三人不是本案的补偿主体。 经庭审质证，被告对原告提交的第一组证据中提交为复印件的真实性有异议，其他无异议。第二组证据的中的拆迁补偿方案三性均有异议，牛埠镇政府的补偿方案并不能作为最终的补偿内容，该方案不具合法性和有效性，第二组证据中的《关于翔鹰公司搅拌站拆迁补偿方案的复函》（2017年8月30日）；原告《关于翔龙公司户头搅拌车权属的说明》（2017年10月18日）；原告《关于对翔鹰搅拌站特种车辆纳入不动产的报告》均不符合证据的法定形式，不能作为证据使用。原告《关于对翔鹰搅拌站特种车辆纳入不动产的报告》（2017年9月11日）；牛埠镇政府《关于要求对翔鹰搅拌站特种车辆纳入拆迁补助的报告》（牛镇字【2017】249号）牛埠镇政府《关于要求对翔鹰搅拌站拆迁补偿诉求尽快予以解决的报告》（牛镇字【2018】9号）三性无异议；原告《要求牛埠镇政府尽快落实拆迁补偿问题的报告》（2018年1月8日）三性及证明目的不予认可。第三组、第四组证据三性均不予认可，第三组证据评估细则明细表并不是评估鉴定报告。第五组证据证明目的不予认可，不能证明原告公司符合当时的规划布局。第六组证据证明目的不予认可，车辆的票据在评估的时候已经提交过了，并不能证明车辆的权属关系。第七组、第八组证据系原告单方制作，不能作为证据使用，三性及证明目的均不予认可。 第三人对原告提交的第一组证据三性无异议，原告企业当时成立的时候合法企业，但并不能证明在本次案发时当时无为县环保局对原告企业因违法进行查封当时不合法。第二组证据的资产登记公示，因其不是原件，对真实性不予认可，第二组证据2三性均有异议，首先该份函未经牛埠镇党委研究决定，也未经有权机构授权作出的承诺，属无效承诺。第二组的关于翔鹰公司搅拌站复函真实性予以认可，但是我们认为复函恰恰能证明了牛埠镇人民政府所谓的承诺在原告公司并没有认可的情况下，双方始终到目前为止始终没有形成任何的协议也没有达成一致的意见。第二组证据关于安徽翔鹰混凝土有限责任公司签字拆迁费用补偿报告，该报告是原告单方盖章出具的，不符合证据的法定形式，三性均有异议。第二组证据5三性均有异议。对于第二组证据6三性无异议，但证明目的不予认可，该证据恰能证明第三人在本次拆除工作中仅为协调单位。第二组证据7的三性无异议，第二组证据8、证据9，三性均有异议。第三组和第四组三性均不予认可，第三组证据评估细则明细表并不是评估鉴定报告。第五组证据证明目的不予认可，不能证明原告公司符合当时的规划布局。第六组证据证明目的不予认可，车辆的票据在评估的时候已经提交过了，并不能证明车辆的权属关系。第七组、第八组证据系原告单方制作，不能作为证据使用，三性及证明目的均不予认可。 原告对被告提交的第一组证据三性无异议。第二组、第三组证据合法性不予认可。第四组证据关于牛埠镇政府的会议纪要，真实性无异议，证明目的不予认可。第五组、第六组证据的合法性不予认可。第七组证据的评估报告，证明目的不予认可，该评估报告评估的价格低和范围小，评估时间不当。第八组支付的凭证和收据三性予以认可。第九组证据关联性、证明目的不予认可。 第三人对被告所举证据的证明目的及三性均予以认可。 原告对第三人所举证据的质证意见同对被告所举证据的质证意见。 被告对第三人所举证据的证明目的及三性均予以认可。 本院对上述证据认证如下：关于原告提交的证据一，证明目的不予认可，原告提供的该组证据仅能证明其获得了相关部门的审批意见；证据二三性及证明目的均予以认可；证据三车辆权属证明不予认可，结合铜陵华诚资产评估有限责任公司向无为县审计局出具的情况说明可知涉案车辆的权属尚不能确定；证据四三性及证明目的均予以认可；证据五无为县产业布局工作领导小组出具的情况说明仅能证明企业名称变更，牛埠镇证明可以证明用地性质系工业，住建局说明可以证明其符合规划布点。第六组证据的证明力不予认可，购置票据和税费票据并不能证明车辆的产权人现为原告公司。证据七和证据八系原告单方制作，证明力不予认可。 关于被告提交的证据一三性及证明目的均予以认可；证据二、证据三与本案不具关联性，本案审查的是被告对原告企业的关停行为和是否应予补偿，其他行政主体对原告作出的行政行为不是本案的审查范围；证据四、五、六、七、八、九三性及证明目的均予以认可。 关于第三人提交的证据一三性及证明目的均予以认可；证据二、证据三与本案不具关联性；证据四、五、六、七、八、九、十三性及证明目的均予以认可。 经审理查明，2006年国务院办公厅以国办发［2006］9号文批准将铜陵淡水豚类省级保护区晋升为国家级自然保护区。2011年7月13日，原无为县发展和改革委员会准予翔鹰公司混凝土搅拌站项目备案。2011年8月，翔鹰公司与无为县牛埠镇人民政府达成协议，翔鹰公司租用无为县牛埠镇土桥社区老集镇区域面积约30亩土地建设“混凝土搅拌站”，租赁期限为40年，年租金为1000元/亩。同时约定，在产业调整或依照相关规划及大型项目建设，需要改变该宗地用途的，合同终止，翔鹰公司损失该宗地上固定资产的投资，参照国家相关政策及拆迁时市场价予以评估、计算及理赔。2014年11月28日，原无为县环境保护局同意原告翔鹰公司试生产。原无为县环保局2015年6月8日同意该项目通过验收。2015年7月15日原无为县住建局向市住建局汇报原告公司符合《安徽省促进散装水泥发展和应用条例》实施之前的规划布点。2017年7月，根据中央环保第四督查组反馈要求，翔鹰公司位于牛埠镇土桥社区长江岸边混凝土搅拌站项目属铜陵淡水豚国家级自然保护区内的企业，必须限期拆除。2017年8月7日，原无为县环境保护局向翔鹰公司发出责令改正违法行为决定书，认为翔鹰公司在铜陵淡水豚国家级自然保护区缓冲区内从事生产经营活动，违反了《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条、第二十八条、第三十二条第一款和规定，责令翔鹰公司立即停止经营行为，拆除已建成设施。翔鹰公司未在法定期限内申请复议和提起行政诉讼。2017年8月20日，原无为县环境保护局向翔鹰公司作出无环查封［2017］05号《查封决定书》，依据《中华人民共和国环境保护法》第二十五条和环保部《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》的规定，决定对翔鹰公司生产设施进行查封。翔鹰公司也未在法定期限内申请复议和提起行政诉讼。2017年8月7日中共无为县委办公室、无为县人民政府办公室下发了无办发［2017］48号《无为县关于开展铜陵淡水豚国家级自然保护区专项整治工作方案》文件，成立了无为县铜陵淡水豚国家级自然保护区整治工作领导小组。该文中确定的整治范围、内容包括位于无为县牛埠镇土桥社区的翔鹰公司混凝土搅拌站。2017年12月7日，无为县铜陵淡水豚国家级自然保护区整治工作领导小组办公室发出《无为县铜陵淡水豚国家级自然保护区整治工作领导小组办公室关于印发〈无为县铜陵淡水豚国家级自然保护区整治项目依法拆除补助办法〉的通知》，2018年11月21日，无为县铜陵淡水豚国家级自然保护区整治工作领导小组做出《关于无为县铜陵淡水豚国家级自然保护区整改工作中拆除企业有效证件确认的会议纪要》（无保护区整治办［2018］30号），确认翔鹰公司只有1个合法的有效行政许可证件，即为土地租赁协议书。2018年7月6日，无为县人民政府办公室做出《关于无为县铜陵淡水豚国家级自然保护区整治工作领导小组》会议纪要，该纪要对翔鹰公司拆除补助有关问题形成意见，即对翔鹰公司申报22辆特种车辆评估意见，明确对该公司申报的车辆，需有证据证明产权属翔鹰公司，且无产权纠纷的，纳入该公司的资产评估范围；不能提供证据的车辆不纳入资产评估范围。 2019年7月4日无为县财政局牛埠财政所出具《说明》，说明记载原告公司的拆除经评估公司评估后纳入县级财政预算，牛埠镇政府根据进度以及县财政调度资金代拨补偿资金，最终依据审计报告进行清算，被告无为市政府亦认可该说明。 2017年8月8日，翔鹰公司确认经公司研究决定，选择铜陵华诚资产评估有限公司为翔鹰公司作资产评估。2017年8月10日，牛埠镇人民政府向翔鹰公司发出通知，对翔鹰公司资产登记结果予以公示，公示后交评估机构和审计部门。2017年8月29日，无为县牛埠镇人民政府向原告发出《关于翔鹰搅拌站拆除补助方案函》，明确已经县委常委会研究，同意参照《无为县长江岸线集中治理补助方案》中的码头拆除补助标准，进行评估计算，原告为此向无为县牛埠镇人民政府复函，不接受参照《无为县长江岸线集中治理补助方案》中的码头拆除补助标准，进行评估计算。同日，无为县牛埠镇人民政府向原告发出《关于翔鹰搅拌站拆除补助方案函》，明确已经向县分管县长及主管局长作了请示，同意参照《无为县长江岸线集中治理补助方案》中的50%拆除补助标准为基数，进行评估计算。2019年1月28日，铜陵华诚资产评估有限公司出具了铜华诚评报字（2018）第175号《安徽翔鹰混凝土有限责任公司拆除补助项目资产评估报告书》，该评估报告评估结论为，翔鹰公司拟拆除资产，于评估基准日2017年8月8日所表现的公允价值为2624.81万元，其中：固定物2061.59万元，非固定物563.22万元。被告共计支付原告预付拆除补偿款1182.86万元。 本院认为，一、关于被告无为市政府是否为本案适格被告。 2017年8月7日无为县委下发无办发【2017】48号文件，文件名为《中共无为县委办公室无为县人民政府办公室关于印发的通知》，该通知决定县委、县政府成立县铜陵淡水豚自然保护区整治工作领导小组，负责自然保护区内违法违规项目清理整顿工作，该领导小组由县委书记任组长，县长任副组长。领导小组成立后出台了依法拆除补助办法，办法规定拆除、搬迁补助资金由县财政主要承担；并多次召开相关会议，推进整治工作。 该领导小组系由原无为县政府组建的，不具有独立承担法律责任能力的机构，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”，故本案的适格被告为无为市人民政府。 原无为县环境保护局虽于2017年向原告公司下达了《责令改正违法行为决定书》和《查封决定书》，但无为县环保局并未强制执行上述决定书，且原告公司并非对上述两项决定书不服提起本案之诉。原告公司的关停系因铜陵淡水豚国家级自然保护区专项整治工作的开展，其提起本案之诉系要求被告履行关停补偿的法定职责，故无为市政府辩称其不是适格被告的理由本院不予支持。 另关于第三人牛埠镇政府称其不是适格当事人的理由本院不予采纳，被告出台的《无为县铜陵淡水豚保护区专项整治项目依法拆除补助办法》中曾记载补助资金由镇财政承担20%，且牛埠镇政府全程参与拆除搬迁工作，本着更好查明案件事实的原则，宜将牛埠镇政府列为第三人。 二、关于被告无为市政府是否具有对原告公司进行补偿的法定职责。 《中华人民共和国自然保护区条例》第二十八条第一款规定：“禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动”、第三十二条第一款规定：“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施”，环境保护部等国家十部委发布的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》要求：“自然保护区属于禁止开发区域，严禁在自然保护区内开展不符合功能定位的开发活动。禁止在自然保护区核心区、缓冲区开展任何开发建设活动，建设任何生产经营设施”，本案中原告公司位于铜陵淡水豚国家级自然保护区缓冲区内，确已违反上述法律规定，且原告公司未取得相应的规划审批，属违法建设项目，无为市政府成立领导小组开展专项整治工作，决定关停原告公司系为了保护环境、维护国家利益和社会公共利益，应予支持。 但原告公司违反自然保护区条例建设，并不意味着被告在关停原告企业时无需承担任何补偿责任。行政机关在行政执法的过程中，对于行政相对人因政府招商引资或行政允诺而为的经营行为，不宜简单认定为违法行为并迳行采取责令停产停业或排除妨害、恢复原状等行政措施，而是应结合信赖利益保护原则，充分考虑公平正义及实际效果，承担相应的行政补偿责任。行政补偿承担的前提本就是行政主体为了实现国家和社会公共利益所实施的合法行政行为而造成行政相对人合法权益的损害。 本案中淡水豚国家保护区虽成立于2006年，但2011年原告翔鹰混凝土公司与第三人牛埠镇政府签订了《协议书》，协议约定为促进地方经济发展，原告在第三人境内设立“混凝土搅拌站”，用地采取租赁方式，租赁期限为40年，其后原告公司获得原无为县发改委的准予备案通知，原无为县环保局出具《关于同意进行试生产的函》、同意该项目通过验收的验收意见等，以上可以说明原告公司系无为市招商引资企业，在初期的生产建设过程中获得了被告相关职能部门的许可，并投入了大量资产，现原告公司应被告要求已停止生产经营，其基于信赖利益产生的损失，被告无为市政府理应承担相应的行政补偿责任。 三、关于原告诉请的3000万元补偿款是否应予支持。 行政补偿不同于行政赔偿，关于行政补偿数额的确定法律并无明确规定，本案虽不是因国家利益、公共利益撤回行政许可的情形，但与之有一定的相似性，均因为了社会公共利益之需要，行政机关作出的行政行为损害了行政相对人之利益，故本案可以参照《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额”，以“实际损失确定补偿数额”为宜。 2017年原告公司曾委托铜陵华诚资产评估有限公司对原告公司作资产评估，评估得出固定物评估值20615868.84元、非固定物评估值5632200元，合计约2117.9万元。现原告公司起诉时提出的补偿金额为3000万元（最后以实际评估为准），该3000万元的数额应为由经评估得出的固定物评估值20615868.84元和原告公司自行测算的非固定物评估值12198100元构成。原告诉请数额和评估报告数额的差异系因车辆数量计算不同造成，华诚公司评估时仅将7辆搅拌车纳入评估范围，而原告公司则要求对24辆搅拌车予以补偿。2018年7月12日华诚评估公司出具了《关于安徽翔鹰混凝土有限责任公司特种车辆评估情况说明》，详细阐述了因有15辆车属于融资租赁车且已被出租人收回，1辆登记所有权人非原告公司，另有未提供任何证明材料的车1辆，故未纳入评估范围。由此可知原告诉请的3000万元并非其实际损失，故要求给付3000万元补偿款的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理”。本案即符合上述九十一条之规定，因以下四项原因：一是被告未作出补偿决定。被告在关停过程中虽一直与原告公司进行协商，并实际支付了1100余万元的补偿款，但并未作出补偿决定书。二是原告委托华诚评估公司出具的评估报告双方均不认可。原告在起诉时称其对评估报告的结果不认可，认为估值范围小于其实际应评估范围；被告亦对该评估报告不认可。三是关于补偿的数额和补偿事项仍需被告进一步审查核实。本案中固定资产的价值双方争议不大，但是关于非固定资产的价值和补助标准双方仍有很大争议，因此需要被告无为市政府进一步调查核实原告公司的车辆情况，确定产权确属原告公司的车辆数。四是没有可供执行的补偿方案。虽然被告在开展专项整治工作过程中曾出台《无为县铜陵淡水豚保护区专项整治项目依法拆除补助办法》，该办法第五条规定固定物拆除补助标准为：拆迁物现值×【40%+（企业取得国有土地使用证面积÷企业总用地面积）×10%】×（1+企业依法取得的经营许可的项数×5%），但现因车辆价值未核实清楚，评估报告双方均不予认可，故拆迁物现值无法准确计算，该公式无法直接套用。且因原告公司并未取得国有土地使用权证，对原告租赁土地的费用是否可以享受相应补偿，均需被告进一步确定。本案的裁判时机尚不成熟，故不宜由人民法院直接作出数额明确的补偿判决，而应由被告先行作出处理，积极协调当事人，切实履行好行政补偿的义务，尽可能协调化解行政争议，如协调不成，则应尽快作出补偿决定。 关于被告在答辩过程中所称的其已超付293万余元，如最后经核实作出补偿决定后确已超付，为避免国有资产的流失，被告应做好国有资产追回工作，保护国有资产安全。 综上，被告无为市人民政府依法负有行政补偿的法定职责，原告诉请被告履责的诉讼请求本院予以支持，但关于原告诉请的3000万元补偿款，人民法院本着司法权不能代替行政主体先期裁量的原则，该诉请应当由行政主体先行处理，因此在被告未对原告先行作出补偿决定的情况下，原告该部分诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第九十一条的规定，判决如下： 一、被告无为市人民政府应于本判决生效之日起60日内履行对原告进行行政补偿的法定职责； 二、驳回原告的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告无为市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  汪万荣 审 判 员  查 鹏 人民陪审员  苗青秀 二〇二〇年五月二十八日 法官助理胡小燕 书记员王慧 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。