广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤09行终13号上诉人（一审原告）李文胜，男，汉族，1964年7月1日出生，住茂名市茂**。上诉人（一审原告）李金谷，男，汉族，1970年10月11日出生，住茂名市茂**。两上诉人的共同委托代理人吴夏硕，广东诚挚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）茂名市自然资源局。住所地：茂名市茂**官渡四路**。法定代表人梁荣杰，局长。委托代理人邱国良，茂名市自然资源局工作人员。委托代理人阮传欣，广东海日律师事务所律师。原审第三人茂名市世和实业发展有限公司。。住所地：广东省茂名市茂**站前一路**法定代表人戴业威，经理。指定管理人茂名市盈恒信会计师事务所。委托代理人李红霞，广东大贤东宇律师事务所律师。委托代理人车文斯，广东大贤东宇律师事务所实习律师。上诉人李文胜、李金谷因土地行政登记一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初85号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人李文胜、李金谷及其共同委托代理人吴夏硕，被上诉人的负责人杨兰新副局长及被上诉人的委托代理人阮传欣，原审第三人的委托代理人李红霞、车文斯到庭参加法庭调查。本案现已审理终结。原审法院查明，涉案土地位于现茂名市茂南区************侧，面积10万平方米，四至为：东至电白县羊角玻璃厂，南至茂羊公路，西至高水一级公路，北至羊角镇爱群红砖二厂。1997年3月17日，第三人茂名市世和实业发展有限公司与原电白县羊角镇爱群管理区签订《征用土地协议书》，征收原电白县羊角镇爱群管理区位于交椅岭地段10万平方米的涉案土地作为建设茂名市农产品综合批发市场的用地。该协议签订后，第三人茂名市世和实业发展有限公司在征地手续未经政府部门批复的情况下就开发建设上述涉案土地。2001年10月25日，原茂名市国土局水东经济开发试验区分局对第三人茂名市世和实业发展有限公司作出茂水国土字[1997]04号《土地违法案件行政处罚决定书》，对第三人茂名市世和实业发展有限公司的违法用地行为处以罚款人民币10万元。2001年10月26日，广东省国土资源厅作出粤国土资(建)函[2001]25号《关于茂名市世和实业发展有限公司违法用地补办手续问题的批复》，同意对茂名市世和实业发展有限公司的违法用地行为进行处罚后再按程序补办完善用地手续。同年12月26日，原茂名市国土资源局经报广东省国土资源厅批准，作出茂地政[2001]062号《关于茂名市世和实业发展有限公司补办用地手续的批复》，同意第三人茂名市世和实业发展有限公司补办征用原电白县羊角镇爱群管理区位于交椅岭地段范围内的集体土地10万平方米手续，并同意出让该块土地给第三人茂名市世和实业发展有限公司作为建设农产品综合批发市场的建设用地。2002年4月27日，原茂名市国土资源局与第三人茂名市世和实业发展有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，将上述涉案土地出让给第三人茂名市世和实业发展有限公司作为建设农产品综合批发市场的建设用地。同年4月28日，第三人茂名市世和实业发展有限公司依据上述事实向茂名市国土局申请涉案土地使用权的设定登记。经地籍调查、审批等程序，原茂名市国土资源局于2003年3月11日向第三人茂名市世和实业发展有限公司颁发了茂国用(2003)字第X号《国有土地使用证》。其后，本案涉案土地于2007年7月8日颁发了新的茂国用(2007)字第X号《国有土地使用证》，上述茂国用(2003)字第X号《国有土地使用证》因此被注销。2019年3月11日，原告李文胜、李金谷以本案涉案土地包含原电白县羊角镇爱群村委会交椅岭村转让给两原告的土地，第三人茂名市世和实业发展有限公司取得的茂国用(2013)第03000135号《国有土地使用证》所涉的土地未经合法征收程序及发证程序违法等理由，提起行政诉讼，请求撤销被告核发给第三人茂名市世和实业发展有限公司的茂国用(2003)字第X号《国有土地使用证》。原审法院另查明，原告李文胜、李金谷均是原电白县羊角镇爱群管理区交椅岭村的村民。2000年6月22日，原电白县羊角镇爱群管理区交椅岭村(甲方)与原告李文胜(乙方)签订《土地转让协议书》，同意将与李文胜屋相连的一块面积约1.05亩的空地(四至为：东至李文发围墙，南至李文胜自己屋，西至李文菊围墙，北距爱群开发区4米)转让给原告李文胜使用，转让价格为19000元，土地使用期限为永久性。该《土地转让协议书》落款处的“甲方签名盖章”栏盖有原电白县羊角镇爱群管理区交椅岭第一经济合作社和原电白县羊角镇爱群管理区交椅岭第二经济合作社的公章；“乙方签名盖章”栏签有李文胜签名；“见证单位”栏盖有原电白县羊角镇法律服务所的公章；同时合同落款处也加盖有原电白县羊角镇爱群村民委员会的公章及李国生签名予以证明。2000年7月23日，原电白县羊角镇爱群管理区交椅岭村(甲方)与原告李金谷(乙方)签订《土地转让合同》，同意将与李文发西面围墙外相距4米，李文胜、李金谷屋后相距4米的一块约2.1亩的空地转给李文胜、李金谷使用，其中该转让土地的一部分土地的四至和面积为：东至李文胜围墙，南至李金谷自己屋后相距4米，西至爱群开发区路边，北至以文发围墙为准相距爱群开发区4米，面积约1.05亩。该《土地转让合同》落款处“甲方签名盖章”栏盖有原电白县羊角镇爱群管理区交椅岭第一经济合作社和原电白县羊角镇爱群管理区交椅岭第二经济合作社的公章；“乙方签名盖章”栏签有李金谷签名；“见证单位”栏盖有原电白县羊角镇法律服务所的公章；同时合同落款处也加盖有原电白县羊角镇爱群村民委员会的公章及李国生签名注明情况属实。原告李文胜、李金谷受让上述土地后一直使用该土地，并在该土地上搭建简易建筑、修车棚和种植果木。又查明，因机构改革，茂名市国土资源局整合并入茂名市自然资源局，不再保留茂名市国土资源局。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，根据原茂名市国土资源局向原茂港国土分局作出的茂地政[2001]062号《关于茂名市世和实业发展有限公司补办用地手续的批复》可知，涉案土地的征地行为已被广东省国土资源厅所作的粤地政[2001]28号文所批准。在涉案土地被依法征收后，其土地性质已由集体土地转为国有土地，不再属农村集体所有的土地，故原集体土地权利人已不具有涉案土地的所有权或使用权。原告李文胜、李金谷在本案起诉的虽然是涉案土地的行政登记行为，但其所述理由均为本案涉案土地的征地行为违法，而在涉案土地的征地行为未被依法否认其效力前，涉案土地原权利人与征地后转为国有土地的涉案土地登记颁证行为已不具有法律上的利害关系。因此，原告李文胜、李金谷即使是本案涉案土地其中部分土地的原实际使用人，在该地被依法征收为国有土地后也已丧失了该地的合法使用权，无权对与该地相关的涉案土地登记颁证行为直接提起诉讼，其与转为国有土地的涉案土地登记颁证行为没有法律上的利害关系，不具有本案原告主体资格，依据上述法律规定，应裁定驳回原告李文胜、李金谷的起诉。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第(一)项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定驳回原告李文胜、李金谷的起诉。李文胜、李金谷不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、上诉人与被诉行政行为有法律上的利害关系，具有本案原告的主体资格。涉案土地原应属原电白县爱群村委会交椅岭村所有，而非属原电白县羊角镇爱群管理区所有。交椅岭村与上诉人签订《土地转让协议书》和《土地转让合同》系属集体经济组织将其所属土地的使用权处分给其组织成员的行为。本案争议土地自2000年以来一直由上诉人李文胜、李金谷合法使用进行建筑、种植果树等，期间没有任何人提出过争议，上诉人长期使用涉案土地的证据充分，显然与被诉行政行为存在法律上的利害关系。二、一审法院以涉案土地被征收为由，认为上诉人不享有涉案土地权属，进而认定上诉人与被诉土地证无利害关系，属认定事实错误。在被上诉人提交的证据中并没有涉案土地被征收的生效文件，实际上涉案土地并未被依法征收。根据被上诉人提供的广东省国土资源厅作出粤国土资（建）函[2001]25号《关于茂名市世和实业发展有限公司违法用地补办手续问题的批复》，原审第三人使用涉案土地应当按照1988年修订的《土地管理法》补办完善用地手续。由于原审第三人违法用地面积达150亩，按该法第二十五条第一款规定，应由广东省政府批准方可被征收。三、被上诉人核发的茂国用(2003)字第X号《国有土地使用权证》存在严重程序问题，涉案土地从集体土地变为国有土地，未经法定程序征收，程序违法。其中表现在：1、本案一审的证据只能证明颁证结果，无法体现征收颁证的过程；2、地、地籍调查中指界人签名处只有“李允”的签名见“地籍调查”制作宗地图程序中没有通知相邻土地的使用权人参与现场指界，也没有制作地籍调查表，上诉人对其已使用19年来的土地被违法颁证的情况一无所知。3、在一审证据《土地登记审批表》中，四至为“东至电白羊角玻璃厂，南至茂羊公路、民居，西至高水一级公路，北至公园绿地、羊角镇爱群红砖二厂”，除了上诉人处的土地外，还有其他民居未被划入本案的国有土地使用证，显然涉案土地四至是模糊的，而审核意见却说面积准确；4、本案土地登记过程中没有进行过任何公告，上诉人对所使用土地被征收情况不知情，也没有实际收到任何征地补偿款。四、被诉土地证存在其他违法情节，如原审第三人与爱群管理区签订的《征用土地协议书》属无效合同，涉案土地属交椅岭村所有而非爱群管理区所有；被上诉人作出的茂地政[2001]062号文是依据广东省国土资源厅作出的粤地政[2001]28号文而作出的，但未提供该号文的内容。综上所述，上诉人与被上诉人茂名市自然资源局作出颁发土地使用证给原审第三人世和公司的具体行政行为具有法律上的利害关系，具有原审原告诉讼主体适格。请求二审法院：1、依法撤销广东省茂名市茂南区人民法院(2019)粤0902行初85号行政裁定书。2、请求判令被上诉人茂名市自然资源局承担本案一、二审的诉讼费用。被上诉人茂名市自然资源局辩称：一、一审裁定认定上诉人不具有本案的原告诉讼主体资格，依法驳回其起诉的事实清楚、适用法律正确。2001年10月26日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）函[2001]25号《关于茂名市世和实业发展有限公司违法用地补办手续问题的批复》，同意原审第三人茂名市世和实业发展有限公司补办建设用地报批手续，并按1988年修订的《土地管理法》补办完善用地手续，并追缴有关税费。由此可见，涉案土地的征地行为已被广东省国土资源厅所作的粤地政[2001]28号文所批准。在涉案土地被依法征收后，其土地性质已由集体土地转为国有土地，不再属农村集体所有的土地，故原集体土地权利人已不具有涉案土地的所有权或使用权、涉案土地原权利人与征地后转为国有土地的涉案土地登记颁证行为已不具有法律上的利害关系。因此，上诉人李文胜、李金谷即使是涉案土地其中部分土地的原实际使用人，在该地被依法征收为国有土地后也已丧失了该地的合法使用权，无权对与该地相关的涉案土地登记颁证行为直接提起诉讼，其与转为国有土地的涉案土地登记颁证行为没有法律上的利害关系，不具有本案原告主体资格。二、涉案土地已履行征收程序。（一）世和公司已补办完善用地手续，涉案土地被征收为国有土地。登记在第三人世和公司名下茂国用(2003)字第X号《国有土地使用权证》项下的土地，面积为100000.15平方米。1997年3月17日，世和公司与原电白县羊角镇爱群管理区签订《征用土地协议书》，约定世和公司征用爱群管理区范围内100000平方米土地。世和公司已按约定付清被征各类土地的土地补偿费、安置补偿费、青苗费及附着物费共计人民币2043800元给爱群管理区。2001年，世和公司向原茂港区国土局申请补办用地手续。2001年10月26日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）函[2001]25号《关于茂名市世和实业发展有限公司违法用地补办手续问题的批复》，同意世和公司补办建设用地报批手续，并按1988年修订的《土地管理法》补办完善用地手续，并追缴有关税费。2001年12月26日，答辩人依据广东省国土资源厅的批复作出《关于茂名市世和实业发展有限公司补办用地手续的批复》，同意世和公司补办涉案土地的用地手续，后世和公司经补办征用地手续，并缴清有关税费，答辩人与其签订《国有土地使用权出让合同》。由此可见，涉案土地已履行征收程序。（二）涉案土地征地行为的合法性不应在本案中审查。被上诉人认为，涉案土地征地行为与被上诉人就涉案土地向世和公司登记发证行为明显系两个不同的行政行为。本案中，上诉人不服被上诉人向原审第三人颁发茂国用(2003)字第X号《国有土地使用证》的行政行为提起诉讼，因此，本案应就被上诉人颁发涉案土地证给原审第三人的行政行为是否合法进行审查，无需在本案中审查征地行为的合法性。综上所述，一审裁定认定的事实清楚、适用法律正确，涉案土地征收程序合法，被上诉人登记制作茂国用(2003)字第X号《国有土地使用权证》事实清楚、程序合法，依法应予维持。至于上诉人主张涉案土地应当属于交椅岭村所有，并非爱群管理区所有，从而认为爱群管理区无权与原审第三人签订征地协议，鉴于征收行为征收的对象是土地所有权，因此，无论涉案土地原本属于哪个村集体所有，都与上诉人无关。一方面，上诉人属于村集体成员，不享有涉案土地所有权，其无权代表村集体主张征地无效，况且被征地集体或者上诉人所说的交椅岭村至今对征地行为没有任何异议。另一方面，上诉人据土地转让协议书作为主张权利的凭证，被上诉人认为是不成立的。首先，上诉人签订的土地转让协议书是无效协议，约定转让的是集体土地，违反土地管理法的强制规定。其次，即使上诉人认为是村集体将土地的使用权处分给集体成员，也不能以享有土地使用权为由，主张征地无效。2、上诉人长期使用涉案土地，是对征收为国有之后的土地进行使用。且其签订转让土地协议在后，转让时间是2000年，但原审第三人签订征地协议书在前，时间为1997年。因此，原审第三人在取得国有土地证的前提下，上诉人所谓的长期使用土地是属于非法使用土地行为。对此，原审第三人已经提起民事排除妨碍诉讼，并经一审法院作出判决，足以证实上诉人属于非法使用原审第三人国有土地的事实。综上，上诉人上诉理由不成立，恳请二审法院查清事实，依法驳回其上诉。原审第三人茂名市世和实业发展有限公司述称：一、原审裁定事实清楚，适用法律正确，应依法维持。1、对于上诉人李文胜、李金谷的原告主体资格。根据原茂名市国土资源局于2001年12月26日向原茂港国土分局作出的茂地政[2001]062号《关于茂名市世和实业发展有限公司补办用地手续的批复》可知，涉案土地的征地行为已被广东省国土资源厅所作的粤地征[2001]28号文所批准，涉案土地已被依法征收，由集体土地转为国有土地。故即使上诉人为涉案土地中部分土地的原实际使用人，也不再享有涉案土地的合法使用权，也即无权对涉案土地的登记颁证行为直接提起诉讼，与涉案土地的颁证行为已不具有法律上的利害关系。因此，被答辩人李文胜、李金谷不具有原审原告的主体资格。2、原审第三人对涉案土地已按相关法律规定补办用地手续，并缴交了有关税费，依法享有涉案土地使用权。涉案土地是原审第三人依法依规办理相关征地手续获得该土地合法使用权的，原审第三人对涉案土地已依法取得茂名市自然资源局颁发的茂国用(2003)字第X号《国有土地使用证》，对涉案土地享有合法使用权。1997年3月17日，原审第三人就涉案土地与原电白县羊角镇爱群管理区签订《征用土地协议书》，并按约定向爱群管理区付清被征各类土地的土地补偿费、安置补偿费、青苗费及附着物费共计人民币2043800元。2001年，原审第三人向原茂港区国土局申请补办用地手续，后经相关部门作出处罚决定及违法用地补办手续问题批复后，于2002年4月27日原茂名市国土资源局与原审第三人签订《国有土地使用权出让合同》，2003年3月11日颁发茂国用(2003)字第X号《国有土地使用证》，2007年7月8日颁发新的茂国用(2007)字第X号《国有土地使用证》，茂国用(2003)字第X号《国有土地使用证》被注销。因此，原审第三人已依法享有涉案土地的合法使用权。上诉人是在2000年才与其所在交椅岭村经济合作社签订协议书，但上诉人在2008年才开始使用涉案土地。原审第三人在知道上诉人在侵占土地的情况下，在与上诉人多次交涉无果的情况下，于2018年向一审法院提起了排除妨碍的民事诉讼，一审法院已作出（2018）粤0902民初3371号民事判决。综上，原审第三人依法享有对涉案土地的合法使用权，是涉案土地的合法使用者，上诉人在涉案土地征收归国有后，与涉案土地登记颁证行为没有法律上的利害关系，不具有一审原告的主体资格。一审裁定事实清楚，适用法律正确，应依法维持。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点仍是上诉人是否具有起诉本案被诉登记发证行为的原告主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。也就是说，与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，才具有提起行政诉讼的原告资格。而行政法律关系上的利害关系，应当是在行政行为作出时，客观上对行政相对人及利害关系人的利益所产生直接的、现实的影响。具体到本案而言，原审第三人茂名市世和实业发展有限公司在1997年3月17日与原电白县羊角镇爱群管理区签订《征用土地协议书》后，于1997年3月25日将征地补偿款2043800元支付给原电白县羊角镇爱群管理区。同时，从广东省国土资源厅于2001年10月26日作出粤国土资(建)函[2001]25号《关于茂名市世和实业发展有限公司违法用地补办手续问题的批复》以及原茂名市国土资源局于2001年12月26日作出茂地政[2001]062号《关于茂名市世和实业发展有限公司补办用地手续的批复》可见，涉案土地的征收行为已被广东省国土资源厅所作的粤地政[2001]28号文所批准。因此，涉案土地已被征收为国有土地，其土地性质已由集体土地转为国有土地，不再属农村集体所有的土地，原集体土地权利人与征收后的出让以及相关的颁证行为不具有利害关系。两上诉人基于2000年与原电白县羊角镇爱群村委会交椅岭签订《土地转让协议书》以及实际使用部分涉案土地的事实主张撤销被诉登记发证行为，缺乏法律上的利害关系，依法不具有本案原告诉讼主体资格。原审裁定驳回上诉人的起诉正确，本院予以维持。本案审理过程中，上诉人以就原茂名市国土资源局作出的茂地政[2001]062号《关于茂名市世和实业发展有限公司补办用地手续的批复》提起行政诉讼以及就原审第三人与羊角镇爱群村民委员会签订的《征用土地协议》提起民事诉讼为由，申请中止本案诉讼。由于本案被诉的是国有土地登记发证行为，不涉及涉案土地征收的合法性审查，因此并不存在需要按照《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条第一款第（六）项之规定，须以相关民事或者其他行政案件的审理结果为依据的情形，因而对上诉人的中止诉讼申请不予采纳。至于上诉人上诉主张涉案土地原为其所在集体的土地、非属原爱群管理区集体土地，涉案征地程序违法等问题，不属本案的审理范围，上诉人可另行通过其他法律途径解决。综上所述，一审法院裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以维持。上诉人上诉请求改判的理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 叶 滢审判员 张国平审判员 封桢莉二〇二〇年四月十七日书记员 王晓婷附：本判决适用的相关法律依据1.中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；