辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终531号上诉人（一审被告）：沈阳市大东区人民政府，住所地辽宁省沈阳市大**津桥路**。法定代表人：李刚，该政府区长。委托诉讼代理人：李刚，该政府工作人员。委托诉讼代理人：李杨，北京大成(沈阳)律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：沈阳利港净化设备有限公司，，住所地辽宁省沈阳市大**大东路堂子街堂子庙巷**法定代表人：李立明，董事长。委托诉讼代理人：张岩，辽宁权兴律师事务所律师。上诉人沈阳市大东区人民政府(以下简称大东区政府)因与被上诉人沈阳利港净化设备有限公司（以下简称利港公司）不履行房屋征收决定违法并赔偿一案，辽宁省沈阳市中级人民法院于2017年9月13日作出(2017)辽01行初161号行政判决，双方均不服，上诉至本院。本院于2018年12月21日作出（2018）辽行终90号行政裁定，将本案发回一审法院重审。一审法院于2019年11月27作出（2019）辽01行初21号行政判决，大东区政府不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2020年5月13日组织双方当事人进行询问，上诉人大东区政府的委托诉讼代理人李刚、李杨，被上诉人利港公司的委托诉讼代理人张岩到庭参加询问。本案现已审理终结。利港公司起诉称，2014年3月26日，大东区土地房屋征收补偿中心出具《致大东区堂子街培育巷棚户区改造被征收企业的一封信》，告知李立明其所有的位于沈阳市××××号的房屋被纳入拆迁范围。在得知拆迁消息后，为了响应政府号召，配合政府工作，利港公司按照大东区政府的要求将其在该处经营的企业进行停业、暂时给职工放假，等待拆迁后的安置职工。大东区政府的工作人员与利港公司就其所有的房屋的补偿问题进行协商，基本达成一致。协商后本公司等待大东区政府与其正式签署拆迁协议。但是大东区政府以及工作人员开始以各种理由进行推诿，迟迟不与本公司签订拆迁协议。本公司多次与大东区政府就此问题进行了沟通、协商，但是大东区政府一直不予解决此问题。本公司无奈之下，为维护自己的合法权益，诉至法院，请求法院判令履行补偿义务，开庭后，大东区政府承认了案涉房屋纳入了征收范围，但在庭审中大东区政府明确表示对本公司所有的房屋不予征收。在此之前，大东区政府从未向本公司出具任何不予征收决定的通知。虽然大东区政府已经明确表示不对本公司所有的房屋进行拆迁，但是大东区政府已经对本公司所有的房屋周边进行了道路改造，将所有道路改为人行横道、生产车辆不能通行，致使本公司所有的房屋不能再作为工业用房而使用。鉴于大东区政府的改造行为已经严重的侵害了本公司的合法权益，本公司现要求大东区政府对房屋周围的围挡以及道路进行恢复原状，保证本公司所有房产作为工业用房所必须的道路等必要条件。综上所述，请求法院依法确认大东区政府不履行拆迁义务的具体行政行为违法并要求赔偿，由大东区政府承担本案全部诉讼费用。利港公司向一审法院提交的证据有：1.《致大东区堂子街培育巷棚户区改造被征用企业的一封信》，证明存在拆迁事实；2.公证书、沈阳产权交易专用发票、产权交易凭证，证明房产、土地交易事实；3.房屋产权证，证明所拆房屋所有权人为李立明；4.土地使用证，证明涉诉土地使用者为沈阳市利港净化设备工程有限公司；5.法庭审理笔录，证明大东区人民政府作出不予拆迁的具体行政行为；6.照片，证明现状道路被堵。大东区政府答辩称，一、利港公司诉称本机关不履行拆迁义务的具体行政行为违法，没有依据。1.根据市政府关于棚户区改造任务部署，涉案地区在2014年进行棚户区改造。棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项安居工程，重点在于改善居民的居住条件、美化城市环境。利港公司的厂房虽然不是居民住宅，当时也纳入到改造范围内。但是，利港公司一直索要高额的征收补偿，与征收部门的评估价格相差太大，因此，一直无法协商一致，没有签订补偿协议。加之该地区经棚户区改造己达到改善居民居住条件和美化城市环境的目的，城市绿化及体育健身设施已经建设完毕。所以，本机关停止了对利港公司厂房的征收。2.本机关停止对利港公司厂房的征收未违反任何法律法规。自2014年启动征收以来，因利港公司索要高额补偿，不能达成一致，已经过三年，早已超过三个月的征收期限。棚户区改造形成政府规划形式后，征收部门已经告知将停止对利港公司厂房的征收。况且，没有任何法律、法规规定停止征收形式的不予征收决定或停止征收后，本机关需要依法下发任何形式的不予征收决定或通知。同样本机关停止征收的行为也没有被任何法律、法规规定为违法行政行为。二、利港公司要求对其厂房周围恢复原状，没有依据。本机关虽然对堂子街培育巷棚户进行了改造，建成城市绿地和居民建身设施，道路进行了改善，增设了公益宣传画板，但是，这些措施未对利港公司产生任何影响。根据目前的现状，车辆依然可以通行，宣传画板也未对利港公司使用厂房产生阻隔作用。相反，本机关还美化了周边环境。综上所述，利港公司的诉求均没有依据，请求人民法院依法驳回其诉求。大东区政府向一审法院提交的证据有：1.沈阳市棚户区改造工作领导小组办公室《关于重新确定2014年棚户区改造任务通知》沈棚改组办发[2014]1号)、《房屋征收决定》(大东区政征字[2014]9号)、《房屋征收公告》(大东区政征字[2014]9号)，证明根据沈阳市棚户区改造的总体规划，2014年为改善居民居住环境，加快城市建设，本机关发布房屋征收公告和房屋征收决定，决定对大东区堂子街培育巷棚户区实施房屋征收，征收期限自2014年4月28日至2014年7月28日；2.《房屋及构筑物评估明细表-预评》《固定资产-机器设备征收清查估测明细表》《动迁申请补偿说明》及《申请动迁款明细表》-利港公司提供，启动征收后，大东征收办对利港公司的建筑物、构筑物及机器设备搬运费、国有土地使用权价值进行了预评估，但是利港公司不认可，仍然索要高价补偿，一直无法与征收部门达成补偿一致，征收部门也未对利程公司的厂房或设备实施过任何拆除行为；3.照片8张，该照片拍摄的是目前利港公司企业及周边现状，证明该地区经棚户区改造已形成城市绿地及体育健身场所，棚户区居民的居住环境已得到改善，达到市政府对于棚户改造的总体规划要求，并且未对利港公司造成任何影响。经庭审质证，一审法院对以下证据作如下确认：利港公司提交的证据1、5可以证明大东区政府不履行征收法定职责，予以采信；证据2-4可以证明利港公司在征收地块有不动产，房屋所有人为利港工程公司，予以采信。大东区政府提交的证据1可以证明大东区政府对大东区堂子街培育巷棚户区地块实施房屋征收，征收期限自2014年4月28日至2014年7月28日；证据2可以证明利港公司与沈阳市大东区土地房屋征收管理办公室就征收补偿问题未能达成协议，予以采信；证据3不能实现大东区政府证明目的。一审法院经审理查明，2014年4月28日，大东区政府作出大东区政征字[2014]9号《房屋征收决定》(以下简称9号房屋征收决定)并予以公告，由沈阳市大东区土地房屋征收管理办公室负责对大东区堂子街培育巷棚户区组织实施房屋征收与补偿工作，征收期限自2014年4月28日-2014年7月28日，李立明的房屋在房屋征收范围内。李立明系利港公司和沈阳利港设备工程有限公司(以下简称利港工程公司)的法定代表人，利港公司和利港工程公司使用该房屋从事经营。大东区政府对案涉土地、房屋的评估总额为6722676元，因与沈阳市大东区土地房屋征收管理办公室在征收期限内就补偿安置问题未能达成协议，大东区政府对案涉房屋未进行征收。利港公司对此不服，提起了本次诉讼。一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。行政行为作出之后即具有公定力和执行力，行政机关、相对人及其他利害关系人即受该行政行为的拘束，行政机关应当履行其后续法定职责。本案中，2014年4月28日，大东区政府作出9号房屋征收决定，对案涉国有土地上的房屋进行征收。沈阳市大东区土地房屋征收管理办公室与利港公司就补偿安置未能达成补偿协议，大东区政府应当依职权主动履行法定征收职责，按照征收补偿方案作出征收补偿决定。大东区政府以利港公司索要高额补偿为由未与利港公司达成补偿协议。利港公司在诉大东区政府履行补偿法定职责时，大东区政府表示不再对案涉地块进行征收，利港公司撤诉，又提起本案诉讼，应视为利港公司认可大东区政府对案涉房屋不再征收。大东区政府没有法定理由或其他正当理由的情况下停止征收，该行为应被确认为违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。本案中，大东区政府作出9号房屋征收决定并予以公告，利港公司基于对公告的信赖安排和调整自己的生产经营活动。而大东区政府放弃对利港公司使用房屋的征收活动，损害了利港公司的信赖利益，客观上造成利港公司企业的经营损失。并且，因为征收地块未能整体同时动迁，在征收期间由于利港公司周围房屋的动迁、改造，导致利港公司的生产经营不能进行。因此，利港公司请求赔偿符合法律规定，应予支持。《沈阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十九条规定，征收非住宅房屋被征收人选择货币补偿的，按照被征收房屋房地产市场评估价格的6%一次性给予停产停业损失补偿费。本案中，利港公司未提供所得税发票等证据，参照大东区政府提供的预评估报告，一审法院酌定赔偿数额为403360.56元(6722676元×6%)。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定，判决：一、确认大东区政府对利港公司不履行征收职责违法；二、大东区政府于本判决生效之日起六十日内赔偿利港公司403360.566元。本案诉讼费50元由大东区政府承担。大东区政府不服一审判决，向本院提出上诉称：请求撤销一审判决，依法改判驳回利港公司的赔偿请求。理由为：1、一审判决认定大东区政府对利港公司合法权益造成损害，认定事实不清，证据不足。本案中，大东区政府在2014年4月28日作出大东区政征字（2014）9号《房屋征收决定》，征收部门即开始对征收范围内的包含利港公司在内的被征收人进行谈迁。在谈迁过程中，均是在双方友好协商的情况下进行的，上诉人及征收部门没有强迫利港公司停产停业的行为，亦没有阻止被上诉人继续经营的行为。并且，在征收期间对周围房屋的动迁、改造并非是进行了大规模的房地产开发，仅是建设了市民健身广场，更不存在造成利港公司不能生产经营的因素。故一审法院认定利港公司基于对大东区政府的信赖利益停止经营，其经营损失应当由大东区政府承担，与事实不符，也没有任何居证明。因此，利港公司主张赔偿不符合国家赔偿法的有关规定，不应当得到支持。2、一审法院按照被征收房屋市场评估价格的6%一次性给予停产停业损失补偿费没有依据。（1）关于涉案征收地区的停产停业损失，有补偿方案即《大东区堂子街培育巷棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》，其中第四条（二）款第4项规定，征收办公用房、仓储用房、生产用房、车库等非商业用房，按照被征收房屋建筑面积给予第每月25元/平方米补助，该补助给予3个月的过渡期补助费。而一审法院按照征收当时未实施的《沈阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定予以认定，显然没有依据。（2）退一步讲，法院若认定应当按照《沈阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十九条的规定，一次性给予被征收房屋市场评估价格的6%的停产停业损失，也是没有依据的。《沈阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十条规定了给予停产停业损失的条件，即“给予停产停业损失补偿的被征收房屋应当符合以下条件：（一）具有土地、房屋权属证明，或者经依法认定为合法建筑；（二）具有有效的工商营业执照、税务登记证；（三）具有征收决定公告发布前一个月的有效完税证明”。本案中，利港公司没有提供“征收决定公告发布前一个月的有效完税证明”，不符合给予停产停业损失的条件。（四）一审法院计算赔偿数额依据6722676元是错误的，根据沈阳市第46号令规定，一次性6%的停产停业损失是对有合法产权证明的房地产评估价格进行计算的，而一审法院依据的6722676元包含了无证房和构筑物部分的评估价格，是错误的。故一审法院的认定属于事实不清，适用法律错误。（3）一审法院在处理利港公司纳税情况上存在程序性问题。停产停业损失的举证责任在于利港公司，而一审判决认定利港公司未能提供所得税发票等停产停业损失的证据，一审法院应当依职权在税务部门调取利港公司的纳税情况，但一审法院并未采取该程序，就径行认定利港公司存在停产停业损失，故一审存在程序性问题。利港公司答辩称，同意一审判决。1、大东区政府对于利港公司的不予拆迁行为被确认违法，大东区政府的拆迁行为改变了利港公司工业用房周围的道路，致使利港公司无法经营，这是事实。依据法律规定，一审法院确认其违法并就其违法行为向利港公司承担赔偿责任于法有据；2、大东区政府的拆迁行为使利港公司作为正在生产经营的企业多年来无法生产，以至于到目前为止已濒临破产边缘，一审法院参照征收补偿办法对于利港公司予以赔偿，该数额是基于法律的一般规定并无不当。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，大东区政府作出9号房屋征收决定并予以公告，决定对利港公司所在的堂子街培育巷棚户区实施房屋征收，但利港公司与负责征收工作的沈阳市大东区土地房屋征收管理办公室因补偿数额问题在规定期限内未能达成征收补偿协议。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。大东区政府应当依照相关规定对达不成补偿协议的被征收人作出处理意见。但大东区政府未向利港公司作出征收补偿决定，而是通知利港公司不再征收利港公司的房屋。利港公司所在的堂子街培育巷系棚户区，大东区政府对棚户区改造建设健身广场，是实施城市改造有利民生的具有公共利益的行为，大东区政府有责任依据法律规定的程序，按照征收决定确定的范围完成房屋征收工作。大东区政府作出不再征收利港公司房屋的表示，是变更9号房屋征收决定的行为，是放弃了对公共利益的实施。大东区政府作出的不再征收的表示，属于具体的行政行为，该行为缺乏法律依据。大东区政府未按法律规定的房屋征收操作方式的处理争议，而是作出变更房屋征收决定的行为，该行为没有法律依据，原审法院确认大东区政府不履行房屋征收职责违法正确。利港公司因大东区政府停止征收房屋的损失数额，应由利港公司举证证明。原审判决认定，因未能整体动迁，利港公司周围房屋的动迁、改造，导致利港公司的生产经营不能进行，存在停产停业损失。该认定符合实际情况，本院予以确认。大东区政府向利港公司先后作出征收与不再征收的表示，期间近三年时间，在此期间，利港公司信赖政府的房屋征收行为应当能够依法实施，为房屋拆除作出准备性工作，对人员、财产及生产经营进行调整符合一般常理。利港公司因此产生损失应当客观存在。同时，利港公司出行通道被占用而影响生产经营亦符合常识。原审判决比照停产停业损失的相关规定，酌定了利港公司的损失正确。大东区政府上诉提出，不存在造成利港公司不能生产的因素。利港公司提交的照片显示，利港公司位于被征收地块的最内侧，不临街道，在征收时和征收后，利港公司的门前建设健身广场，出行通道被占用。该照片显示的情形与利港公司陈述的情形一致，可以证明大东区政府的征收行为存在影响利港公司生产经营的情形。大东区政府上诉提出，利港公司的情形不符合停产停业损失的规定。大东区政府已决定不再实施征收，对于利港公司的损失不宜再依照征收法律关系中补偿标准计算。因利港公司的损失客观存在，原审法院行使自由裁量权，比照停产停业损失的规定，酌定利港公司的损失并无不当。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法可予以维持。上诉人大东区政府的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由沈阳市大东区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年五月二十八日法官助理浦欣书记员鞠林