河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3986号上诉人（一审第三人）刘贵卿，男，1944年5月4日出生，汉族，住河南省濮阳县。委托代理人马自莲，女，1944年12月10日出生，汉族，住河南省濮阳县。委托代理人侯兴虎，河南濮兴律师事务所律师。上诉人（一审被告）濮阳县人民政府，住所地河南省濮阳县红旗路东段。法定代表人孙庆伟，县长。委托代理人司少松，濮阳县人民政府办公室工作人员。委托代理人孙贯玲，河南长庚律师事务所律师。被上诉人（一审原告）齐秋云，女，1938年7月6日出生，汉族，住河南省濮阳县。委托代理人王辉，河南鼎德律师事务所律师。委托代理人段丰乐，河南鼎德律师事务所实习律师。一审被告濮阳市人民政府，住所地濮阳市华龙区人民路**。法定代表人杨青玖，市长。委托代理人靳爱红，濮阳市司法局工作人员。委托代理人李杰，濮阳市司法局工作人员。上诉人刘贵卿、濮阳县人民政府因与齐秋云撤销行政处理决定及行政复议决定一案，不服濮阳市中级人民法院（2019）豫09行初157号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘贵卿的委托代理人马自莲、侯兴虎，上诉人濮阳县人民政府的委托代理人司少松、孙贯玲，被上诉人齐秋云的委托代理人王辉、段丰乐，一审被告濮阳市人民政府的委托代理人靳爱红、李杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。齐秋云一审诉称：齐秋云所持有的濮阳市郊区人民政府于1986年1月29日的宅基地使用权证书为有效证件。该宅基地使用证经村委会同意，乡政府、县政府依法审批，现场统一丈量后建立档案发放证书，政府机关保存档案不善，不应由齐秋云承担不利后果。就本案事件已终结所有诉讼程序，再次进行撤销不符合法律规定；行政复议决定书认定事实错误，涉案宅基地是齐秋云长期使用，刘贵卿不是在涉案宅基地上建房，而是在涉案宅基地北边的宅基地上。刘贵卿不是行政相对人，没有证据证明自身权益受到侵害，不具有本案主体资格。涉案宅基地齐秋云自1986年划分颁证后实际使用多年，距离刘贵卿提起复议申请已经31年，已经超出法定诉讼时效。请求：撤销濮县政土决〔2017〕1号行政处理决定书及濮政复决〔2018〕5号行政复议决定。濮阳市中级人民法院一审查明：齐秋云与刘贵卿均为濮阳县文留镇文留村村民，2014年刘贵卿与齐秋云两户发生宅基地使用权争议。齐秋云一户持有争议宅基地使用证，该宅基地使用证显示户主为任松先，东至丙和、西至寨、南至胡同、北至贵卿，落款为濮阳市郊区人民政府，日期为1986年1月29日。齐秋云与任松先1997年结婚，齐秋云与任文七系继母子关系。2017年9月4日刘贵卿以任文七为被申请人向濮阳县人民政府提出申请，请求确认署名为任松先的加盖有濮阳市郊区人民政府印章的宅基地使用证无效。濮阳县人民政府经调查，于2017年12月27日作出濮县政土决〔2017〕1号行政处理决定，决定：任文七所持有的署名为任松先，四至为：东至丙和、西至寨、南至胡同、北至贵卿，落款为濮阳市郊区人民政府，日期为1986年1月29日的宅基地使用证不是濮阳市郊区人民政府依法颁发的宅基地使用证。任文七不服，向濮阳市人民政府申请行政复议，濮阳市人民政府于2018年3月13日作出濮政复决〔2018〕5号行政复议决定，决定维持濮县政土决〔2017〕1号行政处理决定。任文七不服，向鹤壁市中级人民法院提起行政诉讼，鹤壁市中级人民法院2018年9月18日作出（2018）豫06行初38号行政裁定书，裁定驳回任文七起诉。任文七不服提起上诉，河南省高级人民法院于2018年12月24日作出（2018）豫行终3528号行政裁定，裁定驳回任文七上诉，维持原裁定。现任文七之母齐秋云不服上述行政处理决定及复议决定，提起本案行政诉讼。濮阳市中级人民法院一审认为：本案争议焦点有三个，一是齐秋云是否具有本案的诉讼主体资格，二是齐秋云的起诉是否超过起诉期限，三是被诉行政处理决定及行政复议决定是否合法。一、关于第一个争议焦点。齐秋云提交的证据能够证明齐秋云与涉案宅基地使用权证记载户主任松先1997年结婚，系夫妻关系。涉案宅基地使用权证记载发证日期为1986年1月29日，发证时间虽在齐秋云与任松先结婚之前，但因农村集体土地宅基地是以按户分配为原则，齐秋云作为任松先妻子及家庭的增加成员，对任松先户下的宅基地享有相关权益，齐秋云与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，具有本案原告诉讼主体资格。二、关于第二个和第三个争议焦点。本案第二个争议焦点齐秋云的起诉是否超过起诉期限，需要通过分析濮阳县人民政府作出行政处理决定的性质、行政行为的合法性及效力等方面作出认定，故结合本案第三个争议焦点一并加以论述。（一）本案行政处理决定不属于对土地使用权争议的确权处理决定。本案行政处理决定的结果是涉案宅基地使用证不是依法颁发的，并不是对宅基地使用权争议作出的确权处理决定。（二）本案行政处理决定不是对涉案宅基地使用证的自纠行为。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，县级以上人民政府具有通过颁发土地使用权证，确认集体土地使用权的职权。根据行政法理论，县级以上人民政府也相应地具有撤销、变更或确认其作出行政行为效力的职权。本案中，刘贵卿向濮阳县人民政府申请确认涉案宅基地使用证无效，而濮阳县人民政府作出结果是涉案宅基地使用证不是依法颁发的，该处理结果并未对涉案宅基地使用证的效力作出认定，也未作出撤销或变更涉案宅基地使用证的处理，显然不是对颁发涉案宅基地使用证行政行为的自纠行为。（三）本案行政处理决定属于无效行政行为。行政处理决定的处理结果是涉案宅基地使用证不是依法颁发的，该处理结论可能使人产生不同的理解，即涉案宅基地使用证可能是无效的，也可能是违法但有效的。结合本案处理决定，濮阳县人民政府诉讼中对涉案宅基地使用证的效力作出了属于无效的解释，而齐秋云则认为涉案宅基地使用证有效，两种截然相反的理解均源于本案处理决定结论的不明确，均属于一般人的正常理解。在行政处理决定结果意思表示不明确的情况下，本案行政处理决定无法产生一般行政行为的法律效力，不可能导致涉案宅基地使用权的产生、变更或消灭的后果，同时濮阳县人民政府作出的行政处理决定也明显没有法律依据，该行政处理决定应属于无效行政行为。（四）对无效行政行为的起诉不受起诉期限和当事人诉讼请求的限制，应判决确认无效。无效行政行为在法律上无效，但具有行政行为的外观，可能对当事人的合法权益造成侵害，因此应当允许当事人对无效行政行为提起诉讼。无效行政行为是一种自始、当然、确定不发生法律效力的行政行为，作出无效行政行为的机关等有权机关可以随时宣告或确认其无效，对无效行政行为的起诉不受起诉期限的限制，也不受当事人的诉讼请求的限制。故齐秋云提起本案诉讼不存在超过起诉期限的问题，齐秋云的诉讼请求虽是撤销行政处理决定，因行政处理决定属无效行政行为，应依法判决确认行政处理决定无效，而不能判决予以撤销。（五）对本案行政复议决定应予撤销。濮阳市人民政府复议决定维持濮阳县人民政府行政处理决定明显不当，应予一并撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十九条的规定，判决：一、确认濮阳县人民政府于2017年12月27日作出的濮县政土决〔2017〕1号行政处理决定无效；二、撤销濮阳市人民政府于2018年3月13日作出的濮政复决〔2018〕5号行政复议决定。刘贵卿不服一审判决，向本院上诉称：1.齐秋云与涉案宅基地没有法律上的利害关系。河南省高级人民法院于2018年12月24日作出的（2018）豫行终3528号行政裁定书认定“同时，该宅基地上有第三人刘贵卿家坟地，刘贵卿一家在此居住多年，任松先没有主张过该宅基地的权利”，该表述是在濮阳县人民政府于2017年12月27日作出濮县政土决[2017]1号《濮阳县人民政府行政处理决定书》中所认定事实的基础上根据充分的调查核实所下的结论，一审法院认定齐秋云与涉案宅基地有法律上的利害关系错误。2.署名为任松先的宅基地使用权证无效。一审法院对濮县政土决[2017]1号《濮阳县人民政府行政处理决定书》中“不是濮阳市郊区人民政府依法颁发的宅基地使用证”的表述认定不准确，署名为任松先的宅基地使用权证未经法定程序依法丈量和审批，属于重大且明显的违法情形，署名为任松先的宅基地使用权证无效。综上，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。濮阳县人民政府不服一审判决，向本院上诉称：1.一审判决认定齐秋云与任松先具有婚姻关系证据不足，据此认定齐秋云具有本案诉讼主体资格错误。2.一审判决认定濮阳县人民政府作出的处理决定无效并无事实和法律依据。本案中署名为任松先的宅基地使用权证不是由濮阳市郊区人民政府发放的，该宅基地使用权证没有发证机关意见、村委会的意见及乡镇审核意见和签章，不符合当时的农村宅基地审批程序，不具有法律效力，濮阳县人民政府据此作出署名为任松先的宅基地使用权证不是郊区人民政府依法作出的处理决定的结果，并不必然产生歧义或者争议。从该处理决定作出后，齐秋云、任文七先后及时向法院提起诉讼，主张自已权属证书的权利也足以证明没有产生歧义。因此濮阳县人民政府根据事实和法律作出的行政处理决定，合法有效。综上，请求撤销一审判决，改判驳回齐秋云的一审诉讼请求。被上诉人齐秋云答辩称：1.齐秋云提交的证据能够证明其与任松先之间的婚姻关系经过了婚姻登记机关的认可和登记，齐秋云是本案的适格诉讼主体。2.署名为任松先的宅基地使用权证符合申请宅基地发放的条件，是经村委会同意，由县、乡政府依法审批，在现场进行统一丈量后建档发证的，有明确的四至和颁证机关的印章。3.濮县政土决[2017]1号《濮阳县人民政府行政处理决定书》中“不是濮阳市郊区人民政府依法颁发的宅基地使用证”的表述存在歧义，该行政处理决定认定任松先的宅基地使用权证不是濮阳市郊区人民政府颁发的，但并未对该宅基地使用证的效力作出认定，一审认定濮县政土决[2017]1号行政处理决定无效正确。4.生效裁判并非对齐秋云合法权益的裁定处理，不应作为本案处理的前置依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。一审被告濮阳市人民政府陈述称：同意濮阳县人民政府的意见。本院二审查明事实与濮阳市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：（一）农村宅基地的使用以户为单位，齐秋云提交的证据能够证明其与任松先系夫妻关系，齐秋云对任松先名下的宅基地享有使用权，一审认定齐秋云具有本案原告诉讼主体资格正确。（二）刘贵卿向濮阳县人民政府提出申请，请求确认署名为任松先的加盖有濮阳市郊区人民政府印章的宅基地使用证无效。濮阳县人民政府应当在处理决定中使用确认有效、撤销、确认违法、确认无效等法律用语对案涉土地登记行为的效力作出明确认定。但被诉处理决定采用“案涉宅基地使用证不是濮阳市郊区人民政府依法颁发的宅基地使用证”的表述，没有对案涉土地登记行为的效力作出法律上的认定，不符合处理决定的基本形式要件和实质要件，也造成了齐秋云与刘贵卿对处理决定的不同解读。综上，一审判决确认被诉处理决定无效，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人刘贵卿、上诉人濮阳县人民政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘贵卿、上诉人濮阳县人民政府各自承担25元。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  王盛楠审判员  万宗杰二〇二〇年五月二十二日法官助理李晶晶书记员赵文雅