河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2796号上诉人（原审原告）河南豫源生态农业科技有限公司，住所地河南省郑州市金水区政七街**********。法定代表人王雪锋，该公司总经理。委托代理人岳卫中，河南昌浩律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荥阳市人民政府，住所地，住所地河南省荥阳市索河路**iv>法定代表人王效光，该市人民政府市长。委托代理人葛慧钦，该市房屋征收与补偿办公室工作人员。委托代理人王花永，河南神龙剑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荥阳市高村乡人民政府，住所地荥阳，住所地荥阳市高村乡高村>法定代表人张光明，该乡人民政府乡长。委托代理人汪军伟，该乡人民政府工作人员。委托代理人畅玉倩，河南神龙剑律师事务所律师。原审第三人韩金阳，男，1980年2月1日出生，汉族，现住荥阳市。上诉人河南豫源生态农业科技有限公司（以下简称豫源公司）因与被上诉人荥阳市人民政府（以下简称荥阳市政府）、荥阳市高村乡人民政府（以下简称高村乡政府）确认土地征收行为违法并赔偿损失一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2019）豫01行初193号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人豫源公司的委托代理人岳卫中，被上诉人荥阳市政府的委托代理人葛慧钦、王花永，被上诉人高村乡政府的委托代理人汪军伟、畅玉倩到庭参加诉讼。原审第三人韩金阳经本院合法传唤未到庭应诉。本案现已审理终结。上诉人豫源公司的原审诉讼请求：依法确认荥阳市政府征收行为违法;依法判令荥阳市政府、高村乡政府赔偿经济损失200万元。原审法院经审理查明：豫源公司于2014年10月10日与荥阳市高村乡张村行政村第十村民组签订了《土地承包经营权转包（出租）合同书》，约定该组的人口责任田156.76亩土地转包（出租）给豫源公司从事生态农业、林业、牧业、水产养殖业、设施农业等生产经营，转包期限30年，自2014年10月10日起至2044年10月10日止。荥阳市政府于2017年9月份因郑州市牛口峪引黄工程需要征用豫源公司承包的高村乡张村行政村第十村民组范围内的土地。豫源公司认为荥阳市政府在征用时未出示征收的审批手续，也未公布补偿方案，至今该土地征用补偿款未支付给豫源公司，遂引起本案纠纷。同时查明，2011年12月10日，郑州市城乡规划局作出《关于“牛口峪引黄工程”规划路线方案的意见函复》（郑城规函〔2011〕477号），同意郑州市水务局关于牛口峪引黄工程所选线路方案。2014年7月2日，河南省发展和改革委员会文件《河南省发展和改革委员会关于郑州市牛口峪引黄工程项目建议书的批复》（豫发改农经〔2014〕1028号），同意郑州市发展改革委员会所报的郑州市牛口峪引黄工程项目建议书。2014年12月29日，郑州市城乡规划局作出《郑州市城乡规划局关于郑州市牛口峪引黄工程输水管道选线规划意见的复函》（郑城规函〔2014〕618号），同意郑州地产集团有限公司报送的郑州市规划勘测设计研究院所作的《郑州市牛口峪引黄工程输水管道选线规划》。2015年1月6日，荥阳市城乡规划局作出《荥阳市城乡规划局关于郑州市牛口峪引黄工程线路规划方案的复函》（荥规划函〔2015〕1号），同意该工程输水支线的线路走径为：由高村乡内分水口沿规划道路东侧绿化带向南敷设至规划新龙路，沿新龙路北侧绿化带向东敷设至S232，沿S232中西19.5米位置向南敷设至310国道，沿310国道北侧绿化带向东敷设就近入索河。2016年5月24日，河南省人民政府移民工作领导小组办公室作出《河南省政府移民办公室关于郑州市牛口峪引黄工程可行性研究阶段建设征地拆迁安置规划的审核意见》（豫移办〔2016〕63号）。2016年9月23日，郑州市环境保护局作出《郑州市环境保护局关于郑州市牛口峪引黄工程环境影响报告书的审查意见》（郑环审〔2016〕154号）。2016年9月5日河南省住房和城乡建设厅作出《建设项目选址意见书》（选字第410000201600048号），并予以公示。2016年11月14日，郑州市发展和改革委员会作出《郑州市发展和改革委员会关于郑州市牛口峪引黄工程可行性研究报告的批复》（郑发改农经〔2016〕684号）。2017年1月13日，郑州市人民政府作出《郑州市人民政府关于印发郑州市牛口峪引黄工程建设实施方案的通知》（郑政文〔2017〕8号），该通知明确：成立郑州市牛口峪引黄工程建设指挥部；由市水务局负责项目建设管理工作；工程沿线荥阳市、中原区、郑州高新区负责本辖区范围内的永久占地和临时占地的征地、拆迁和安置工作；市国土资源局负责项目占用土地手续的办理工作。2017年1月24日，郑州市发展和改革委员会作出《郑州市发展和改革委员会关于郑州市牛口峪引黄工程初步设计的批复》（郑发改设〔2017〕59号）。随后郑州水务建设投资有限公司与荥阳市政府签订郑州市牛口峪引黄工程拆迁协议，协议包括拆迁范围、拆迁时间、拆迁经费、经费支付、双方职责等内容。荥阳市政府于2017年10月16日形成《关于郑州市牛口峪引黄工程拆迁工作有关问题的会议纪要》（荥政会纪〔2017〕24号），附属物补偿资金自目标责任书签订起2日内拨付至乡镇（街道），乡镇（街道）根据附属物调查明细表及时进行兑付。同时传达了《郑州市牛口峪引黄工程占地及附属物调查工作方案》，该方案明确：由市水务局组织对工程进行施工放线，确定工程临时及施工占地范围；协助市征收办、财政局和乡镇开展附属物调查、赔偿。市征收办负责施工范围内工程占地和附属物的调查、统计以及补偿资金上报和赔偿工作。高村乡按照划定的施工范围，配合征收办做好本辖区内附属物调查、拆迁和赔付工作。各乡镇作为牛口峪引黄工程沿线征地、附属物调查拆迁的主体……。另查明，豫源公司承包涉案土地后，经荥阳市农业农村工作委员会审核予以“荥阳市新型农业组织登记备案”，同时经荥阳市发改委审批予以颁发“河南省企业投资项目备案确认书”，对豫源公司生态农业种植园建设项目准予备案。据此豫源公司建设了豫源农庄，并于2016年10月1日与案外人杨春霞签订了《合作协议》，将该农庄交付给杨春霞生产经营，并同意杨春霞享有转租权。该协议4.10条约定“本协议履行期间，如遇政府征收、征用农庄地块土地使用权，其所有土地补偿款项，需优先支付给甲方（即豫源公司）1600万元，其剩余款项，甲方有权分取40%，乙方（即杨春霞）有权分取60%”。2017年6月5日，杨春霞与案外人一亩桃花园公司签订《转租协议书》，约定一亩桃花园公司承接《合作协议》的权利和义务，并由一亩桃花园公司负责豫源农庄的投资和经营，杨春霞不再参与。2017年7月3日，涉案土地在进行附属物调查时，荥阳市房屋征收与补偿办、乡镇、村、组以及户主共同对豫源公司占地范围内的附属物进行清查，确定占地面积共计27.65亩及地埋管、机井、树木等附属物，由豫源公司项目经理即本案第三人韩金阳代表豫源公司在附属物调查表上签字认可。并在韩金阳出具了豫源公司聘用其为项目经理的聘书、豫源公司与杨春霞的合作协议、杨春霞与一亩桃花园公司的转租协议书、一亩桃花园公司的委托授权书，且在该期间并未有豫源公司任何工作人员提出异议情况下，由高村乡张村村委会于2017年10月19日通过银行汇款方式将附属物补偿款1043109元支付给韩金阳。韩金阳称该补偿款全部用于一亩桃花园公司在该地块的经营管理。目前，因牛口峪引黄工程占地已经施工完毕，管道已铺设完毕，土地已经复耕。原审法院认为，本案郑州市牛口峪引黄工程从2011年12月郑州市城乡规划局针对水务局关于规划线路方案意见的函复，历经工程项目立项、工程输水管道选线规划、可行性研究阶段建设征地拆迁安置规划、工程环境影响报告、环评公众参与信息公示、建设项目选址意见书及公示、可行性研究报告的批复、工程初步设计的批复等一系列行政审批环节，直至2017年1月郑州市人民政府下发该工程建设实施方案（郑政文〔2017〕8号），并由郑州水务建设投资有限公司与荥阳市人民政府签订工程拆迁协议。上述事实表明该工程征用土地的主体是郑州市人民政府，而非荥阳市政府。故荥阳市人民政府抗辩称其不是本案适格被告，不存在豫源公司所称的土地征收行为，抗辩理由成立。但依据郑州市人民政府关于《郑州市人民政府关于印发郑州市牛口峪引黄工程建设实施方案的通知》（郑政文〔2017〕8号）及荥阳市人民政府《关于郑州市牛口峪引黄工程拆迁工作有关问题的会议纪要》（荥政会纪〔2017〕24号）、《郑州市牛口峪引黄工程占地及附属物调查工作方案》，并结合上述拆迁协议的签订主体，荥阳市政府及高村乡政府是负责牛口峪引黄工程项目所征用土地的附属物调查、补偿及拆迁的主体。同时也符合《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的相关规定。对此原审法院应予认定。因此豫源公司诉请要求确认荥阳市人民政府征收违法，事实根据及法律依据不足，不予支持。本案双方争议的焦点是荥阳市政府及高村乡政府在负责牛口峪引黄工程项目所征用土地的附属物调查、补偿过程中，是否尽到全面审慎注意义务，并履行法定职责将补偿款支付到位。在进行附属物调查时，由荥阳市房屋征收与补偿办、乡镇、村、组以及户主共同对豫源公司占地范围内的附属物进行清点，韩金阳代表豫源公司签字认可。由于有高村乡政府提交的豫源公司聘任韩金阳为其公司项目经理的聘书，明确豫源公司全权委托韩金阳负责其公司名下1108.56亩土地的开发和管理。足以证明韩金阳代表豫源公司参与附属物的调查，也足以令高村乡政府相信韩金阳代表豫源公司行使项目经理权利。土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有调查表上注明有豫源公司，故涉案土地上的附属物所有权应属于豫源公司，征地补偿款应支付给附属物所有者豫源公司。韩金阳作为该公司项目经理收到补偿款后，有通知豫源公司并交付给豫源公司补偿款的义务。虽然其抗辩涉案土地上的树木系其所种植，但未提交相关证据证实，不予采信。同时抗辩涉案土地系其实际经营，并支付了相关土地租金，由于涉及豫源公司与案外人杨春霞、一亩桃花园公司各方的民事权利义务，且有一定的复杂性，可另行通过民事途径解决，不宜在本案一并审理。至于征地补偿款通过高村乡政府及高村乡张村村委会打到韩金阳的账户上，未打到豫源公司账户上的问题。如前所述，韩金阳持有豫源公司的聘书，形成表见代理，因此征地补偿款打到韩金阳的账户上，不违反法律。至于韩金阳向高村乡政府提交的一亩桃花园公司的委托授权书等欲证实其为实际经营人事宜，高村乡政府及荥阳市政府认为也是补偿款支付的依据，由于涉及杨春霞的转租权的成立与否，不属于高村乡政府及荥阳市政府进行确认的法定义务或职责。综上，原审法院认为高村乡政府及荥阳市政府虽然既认为韩金阳是实际经营人，又认为韩金阳是豫源公司聘用的经理，但如前所述，根据附属物所有权归属及韩金阳代表豫源公司参与附属物调查的客观事实，高村乡政府及荥阳市政府虽未尽全面审慎注意义务，但客观上其支付补偿款的行为合法。故豫源公司诉请高村乡政府及荥阳市政府支付经济损失200万元的请求，事实根据及法律依据不足，原审法院不予支持。综上，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回豫源公司的诉讼请求。上诉人豫源公司不服原审判决，提起上诉称：一、根据行政诉讼法第二十九条规定，第三人参加诉讼的方式是由第三人申请或人民法院通知，但本案却依据被告人荥阳市政府的申请追加韩金阳为第三人，违反法定程序。二、荥阳市政府发布《关于郑州市牛口峪引黄工程建设用地征收征收土地方案的通告》，履行法律法规规定的土地征收征用公告手续，证明荥阳市人民政府是涉案土地征收征用的主体，是本案适格被告；根据荥阳市政府发布《郑州市牛口峪引黄工程占地及附属物调查工作方案》，由市征收办负责附属物的调查、统计及补偿资金的上报和赔偿，高村乡政府负责附属物的调查、拆迁和赔付，而征收办是荥阳市政府的临时机构，责任主体仍是荥阳市政府，故荥阳市政府和高村乡政府均是本案适格被告，原审法院认为荥阳市政府与高村乡政府不是本案适格被告违背事实。三、豫源公司承包张村第八组、第十组范围的土地，而被上诉人仅提供了第八组村民被征收征用土地的明细表，没有全面履行举证责任；韩金阳的身份涉及两家公司、四个主体，在没有提供与村民小组或村委会租地的合同书、豫源公司委托其参加补征收征用土地的附属物调查和补偿款领取的委托书的情况下，应当暂缓支付补偿款的情形，荥阳市政府和高村乡政府却将涉案补偿款支付给无权代表豫源公司的韩金阳个人，是未正确履行法定职责，原审法院认定韩金阳参加附属物调查、收取附属物补偿款行为合法与事实不符。综上，请求撤销原判，支持豫源公司的诉讼请求。被上诉人荥阳市政府答辩称：一、本案涉及的引黄工程主体是郑州市人民政府，补偿的资金来源也是郑州市政府，荥阳市政府及高村乡政府只是参与征收工作，不是本案适格被告。二、附属物的调查历时一年之久，只有韩金阳代表豫源公司来配合调查，没有豫源公司的其他人来，荥阳市政府已将补偿款支付给豫源公司，不是支付给韩金阳个人，不存在征收征用违法的情形。综上，原审判决认定事实正确，程序合法，应驳回上诉维持原判。被上诉人高村乡政府答辩称：一、高村乡政府不是征地主体，不是本案适格被告。二、发放补偿款不存在违法情形。补偿款是乡政府支付给村里，最终由村里负责实施发放，韩金阳是涉案土地的经营负责人，持有聘书并到场，没有豫源公司其他人参与，补偿款发放也结合了村、组的意见。原审判决认定事实清楚，豫源公司的上诉理由均不能成立。本院经审理查明的事实除与原审法院查明事实一致外，另查明郑州市人民政府实施“牛口峪引黄工程”对豫源公司涉案土地系临时占用。本院认为：根据豫源公司所提诉讼请求和依据的事实理由，本案的实质系因郑州市人民政府实施“牛口峪引黄工程”临时占用豫源公司的承包土地，涉及地上附属物补偿款支付问题而引发的诉讼，故本院确定本案的争议焦点为豫源公司请求荥阳市政府和高村乡政府向其支付地上附属物补偿款200万元是否成立，对于豫源公司所提确认荥阳市政府征收土地行为违法的诉讼请求，与本院查明的对豫源公司涉案土地属于临时占用的情况不符，该诉讼请求缺乏事实依据，依法应予驳回。针对上述争议焦点问题，本院评判如下：一、关于本案应如何确定被告主体的问题。依据郑州市人民政府郑政文〔2017〕8号《郑州市人民政府关于印发郑州市牛口峪引黄工程建设实施方案的通知》、荥阳市人民政府荥政会纪〔2017〕24号《关于郑州市牛口峪引黄工程拆迁工作有关问题的会议纪要》等相关文件精神，荥阳市政府负责本辖区范围内引黄工程永久占地和临时占地的征地、拆迁和安置工作，随后荥阳市政府并与郑州水务建设投资有限公司签订了郑州市牛口峪引黄工程拆迁协议，据此应认定荥阳市政府是负责本辖区内牛口峪引黄工程项目永久占地和临时占地附属物调查、补偿及拆迁的主体，高村乡政府配合荥阳市政府征收办所做的本辖区内附属物调查、拆迁和赔付工作，应系受荥阳市政府委托实施的行政行为，其产生的法律后果依法应由荥阳市政府承担，故本案应认定荥阳市政府为适格被告，高村乡政府不是本案适格的被告。二、关于荥阳市政府是否应向豫源公司支付地上附属物补偿款200万元的问题。本案在进行附属物调查时，韩金阳向有关部门提交了豫源公司聘任韩金阳为该公司项目经理的聘书，载明豫源公司全权委托韩金阳负责其公司名下1108.56亩土地的开发和管理，足以证明韩金阳可以代表豫源公司参与附属物的调查，也足以令高村乡政府相信韩金阳具有代表豫源公司行使项目经理的权力，据此韩金阳代表豫源公司在附属物调查表上签字认可并领取附属物补偿款并无不当。由于涉案土地上附属物的所有权应属于豫源公司，故附属物的补偿款应归豫源公司所有，韩金阳作为该公司的项目经理收到补偿款后，有通知豫源公司并将补偿款交付给豫源公司的义务。一审中韩金阳辩称涉案土地上的树木系其种植，但未提交相关证据予以证实；韩金阳同时辩涉案土地系其实际经营，并支付了相关土地租金，鉴于以上问题涉及豫源公司与案外人杨春霞、一亩桃花园公司各方的民事权利义务，且有一定的复杂性，一审法院对此未予一并审理并无不当，当事人可以通过民事诉讼另行解决。三、关于补偿款的数额，豫源公司主张应按照附属物调查时实际查明的果树数量进行补偿，但经本院审查，根据郑州市人民政府郑政文［2014］142号《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》，对果树的补偿每亩不能超过111棵，荥阳市政府依据上述文件确定的补偿标准认定对豫源公司应予补偿1043109元，并不存在遗漏应补项目和计算错误的情况，豫源公司要求补偿200万元的理由不能成立，本院不予支持。四、关于一审追加第三人程序是否违法的问题。法律规定第三人参加诉讼，有利于人民法院查明案情，保护第三人的合法权利，同时也有利于简化诉讼程序，提高办案效率。本案中，由于韩金阳以豫源公司项目经理的身份参加了附属物调查并领取了补偿款，其参与诉讼对于查明案情很有必要，因此经荥阳市政府提出追加第三人申请，一审法院审查同意后依法通知韩金阳作为第三人参加诉讼并不违反法律规定，一审程序合法。综上，上诉人豫源公司的上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由豫源公司负担。本判决为终审判决。审判长  张同仁审判员  田伍龙审判员  荆向丽二〇二〇年五月十二日书记员  王欣如