河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)豫01行初66号原告：刘广泉，男，汉族，1963年5月12日出生，住登封市。委托代理人：万勇升，北京创为律师事务所律师。委托代理人：赖宁宁，北京创为律师事务所实习律师。被告：登封市人民政府，住所地登封市少林大道**。法定代表人：杨金军，市长。委托代理人：杨舒奥，工作人员。委托代理人：高戈，河南金苑律师事务所律师。被告：登封市少林街道办事处，，住所地郑登封市东关街与滨河路交叉口南150米法定代表人：张超峰，主任。委托代理人：赵国和，工作人员。委托代理人：陈光涛，河南群达律师事务所律师。原告刘广泉因要求确认被告登封市人民政府、登封市少林街道办事处强制拆除其房屋的行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月14日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月23日公开开庭审理了本案。原告刘广泉及其委托代理人万勇升、赖宁宁，被告登封市人民政府的委托代理人杨舒奥、高戈，被告登封市少林街道办事处的委托代理人赵国和、陈光涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘广泉向本院提出诉讼请求：１、请求依法确认被告强制拆除原告房屋的行为违法；２、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：原告系河南省登封市少林街道塔沟村人，在登封市少林街道武术馆北拥有合法宅基地、房屋和土地承包经营权。2019年11月29日晚20：00左右至2019年11月30日凌晨2：00左右，登封市人民政府及少林街道办事处在无任何文件下发且未通知原告，也未给予任何补偿的情况下，直接强制拆除原告的房屋，给原告造成了重大的经济损失。被告的强拆行为无任何法律依据，且程序完全违法。被告登封市人民政府辩称：一、登封市人民政府不是本案的适格被告；原告的诉求没有事实以及法律依据，应予驳回。原告称答辩人强制拆除了其房屋，但在本案中，答辩人并没有做出拆除涉案房屋的行政行为。本案中，河南省嵩山风景名胜区管理委员会（以下简称嵩山景区管委会）分别于2018年5月16日、2019年7月9日向原告送达了违法建设拆除通知书两份。诚然，嵩山景区管委会为登封市人民政府主管嵩山风景名胜区的派出机构，其行为代表了市政府，但是嵩山景区管委会仅仅只是向原告下达了违法建设拆除通知书。本案中，嵩山景区管委会所作的限拆通知，只是程序性告知，对刘广泉的合法权益并没有产生不利影响，不属于可诉的行政行为。从通知书的内容上看，通知书也只是责令刘广泉自收到该通知之日起一定期限内自行拆除违法建筑，恢复原貌。该限拆通知属于催告程序，告知和督促当事人主动履行拆除违法建设的义务，当事人依法享有陈述权和申辩权，该催告行为并未给当事人设定新的权利和义务，对刘广泉的合法权益不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法>第二条之规定，提起行政诉讼的前提是公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益。嵩山景区管委会仅仅送达了两份限期拆除通知，对原告的权利义务没有产生任何影响，没有侵犯原告的合法权益，不是具体的行政行为，不可能侵犯原告的合法权益，更不可能存在原告所称的行政行为违法的情形。二、涉案建筑系在建违法建筑，严重违反多部法律禁止性规定，依法应当拆除。被告登封市人民政府在收到诉状后，经过详细调查了解，发现涉案建筑属于近两年来的新建工程，建筑物位于嵩山风景名胜区核心景区范围、国家重点文物保护范围内，原告在未取得建设用地、工程规划许可的情况下私自开建，并且在建筑过程中大量占用、损坏林地（被告提供的生效法律文书及相关资料能够对刘广泉于嵩山风景名胜区核心景区和全国重点保护文物范围内违法在建工程及非法侵占林地的事实予以认定）。因此，该建筑属于违法建筑。同时，该建筑属于上级要求重点整治范围。其涉案房屋系违法在建工程的事实清楚，证据确实充分，基于上述事实，该建筑物依法应当拆除。三、原告对涉案土地并没有任何权利，并且原告所在村庄已经完成了拆迁工作，对原告的安置补偿业已到位。首先，原告提供的证据中唯一能证明原告与涉案土地有利害关系的是证据5中的登封市土地管理局分别于1993年、1994年下发的《宅基地用地许可证》，但是根据《农村宅基地管理办法》第十五条之规定，如果有自批准宅基地之日起满二年未动工兴建的或者经批准实施旧村改造或下山移民的村，已迁入新居（村）居住的，收回宅基地使用权。原告的宅基地用地许可证是1993年颁发的，但是其宅基地上的建筑物是近两年才修建的，间隔时效远远超过了两年的有效期间，其宅基地使用权理应收回，宅基地用地许可证早已失效。因此，涉案土地与原告没有任何法律上的利害关系。其次，原告是登封市少林办事处塔沟村村民，该村早已经被登封市政府征收并拆迁完毕，原告在拆迁安置区分配有独门院栋一处，符合《农村宅基地管理办法》第十五条中经批准实施旧村改造或下山移民的村，已迁入新居（村）居住的，收回宅基地使用权的情况。因此，即使原告的宅基地许可证有效，其宅基地使用权也应该已被收回，涉案土地与原告同样没有关系，原告也无权在涉案土地上大兴土木。综上所述，登封市人民政府没有对涉案房屋进行拆除的行为，不是本案的适格被告；涉案建筑系在建违法建筑，严重违反多部法律禁止性规定，依法应当拆除；原告所在村庄已经完成了拆迁工作，对原告的安置补偿业已到位，原告对涉案地并没有任何权利。原告的诉求没有事实以及法律依据，应予驳回。被告登封市少林街道办事处辩称：1、刘广泉涉案房屋系违法建筑事实清楚、证据确实充分。刘广泉涉案房屋系违法施工在建工程，其违法行为先由嵩山景区管委会相继送达两份“违法建设拆除通知书”予以制止并要求自行拆除。后由登封市林业局以登林罚书字[2019]第0046号林业行政处罚决定书、登封恢字[2019]第0120号责令恢复原状通知书予以处理。上述生效法律文书对刘广泉于嵩山风景名胜区核心景区违法在建工程及非法侵占林地的事实依法予以认定，其涉案房屋系违法在建工程的事实清楚，证据确实充分。2、刘广泉涉案在建违法工程已经郑州市违建别墅清查整治专项行动领导小组成员单位共同确认的“具有别墅风格的经营性项目”，已经列入国家系统（编号410185WT0064），属于应当拆除的范围，并由登封市相关部门于2019年11月29日晚组织拆除，故答辩人并非本案适格被告。因为原告本案诉讼所涉房屋位于答辩人辖区范围之内，答辩人根据登封市违建别墅问题清查整治专项行动领导小组办公室统一安排和部署，参与了整改工作方案要求的动员、安抚以及引导其自行整改工作，但由于刘广泉拒不配合以及自行整改，故答辩人在2019年11月29日晚有关单位的强制拆除工作中，作为基层单位认真协助与配合，并将现场拆除、整改情况予以上报，故答辩人并非执法主体，原告将答辩人列为被告显属错误。3、本案原告刘广泉所诉实系抽象行政行为，其诉讼请求不属于人民法院受案范围，应予依法驳回。本案刘广泉所诉拆除其违法在建房屋的行为，系相关部门根据河南省违建别墅问题清查整治专项领导小组下发的政策指导意见及郑违建别墅整治办法[2019]6号、8号文件而具体实施。该指导意见及相关文件实系抽象行政行为，故本案不具有可诉性，其诉讼请求不应得到人民法院的保护，应当依法予以驳回。综上所述，为了维护法律和生效行政法律文书的权威，为了维护违建别墅问题清查整治的效果，请求依法驳回刘广泉的诉讼请求。原告刘广泉提交了如下证据：1、刘广泉居民身份证复印件，证明原告主体适格。2、原告房屋被强拆前、被强拆中、被强拆后照片一组，证明原告、被告主体适格。3、被告强制拆除原告房屋前、中、后照片及视频光盘，证明原告、被告主体适格，且被告实施了强制拆除行为。4、城关镇人民政府文件（城政[1992]22号文件复印件，证明原告自上世纪90年代始，响应政府政策号召，在登封市少林街道武术馆北的宅基地建房。5、登封市土地管理局分别于1993、1994年下发的《宅基地用地许可证》三份，证明原告自上世纪90年代始，即在登封市少林街道武术馆北拥有合法宅基地。6、《收到条》、《关于欠办塔沟村四组宅基证的有关承诺》，证明原告已缴纳过宅基地权证的办证费用，也有村委及土地所负责人的相关承诺。7、2019年11月29日中原网报道网页截图及网址，证明被告强制拆除原告房屋。8、登封市自然资源局《政府信息告知书》(2019年12月27日)，证明原告宅基地经登封市国土部门测量的位置坐标及面积。9、登封市少林街办事处土地利用总体规划图(2010-2020)纸质版、放大后箭头标注刘广泉涉案房屋位置及放大后图例。证明此涉案地块为原告刘广泉的宅基地，是村镇建设用地区的“现状建设区”,并非其他性质土地。10、《谈话记录》复印件，证明登封市人民政府是强拆行为的组织、实施者，登封市少林街道办事处是实施者，二被告适格。被告登封市人民政府质证意见如下：对证据1的真实性无异议，对证明目的有异议；对证据2的真实性有异议，且对证明目的有异议，强拆行为与我方无关，登封市人民政府没有下达决定拆迁的任何指令或通知；对证据3真实性有异议；证据4与本案无关联性，对证据5的真实性无异议，证明目的有异议，有合法宅基地并不能证明原告的地上建筑物符合规划；对证据6的质证意见同证据5的质证意见；对证据7真实性有异议，且即使该证据为真也不能作为证据使用，也不具有证据效力；对证据8真实性无异议，同证据5、6的质证意见；对证据9，同证据8的质证意见；对证据10，首先真实性有异议，该证据未盖章，举证超过举证期限。被告登封市少林街道办事处质证意见如下：证据3、4、5与本案原告的诉请无关，是另外一个行政法的关系；证据2、7不能证明登封市少林街道办事处实施了本案行政行为；证据10来源不明，不知道如何形成的，若是派出所形成的，原告是如何获得的。另，原告涉案房屋属于少林景区，属于林地，违法行为已被生效判决认定，登封市少林街道办事处不是强拆的组织单位，也不是拆迁主体。其他质证意见同登封市人民政府的质证意见。被告登封市人民政府提交如下证据：第一组：嵩山景区管委会分别于2018年5月16日、2019年7月9日向原告送达的违法建设拆除通知书两份及留置送达的照片、建设位置示意图、嵩山风景名胜区总体规划等三份图纸。第二组：登封市林业局对刘广泉非法侵占林地的登林罚书字[2019]第0046号林业行政处罚决定书、登林恢字[2019]第0120号责令恢复通知书。刘广泉不服行政处罚提起行政复议、诉讼均被驳回的登封市人民政府登政（行复决）[2019]45号行政复议决定书、登封市人民法院（2019）豫0185行初97号行政判决书及相关鉴定文书、刘广泉非法侵占林地违法建设的现场照片。第三组：《河南省人民政府关于调整我省全国重点文物保护单位省级文物保护单位保护范围和建设控制地带的批复》（豫政文[2004]151号）、《河南省人民政府关于第七批全国重点文物保护单位及河南省第六批第七批文物保护单位保护区划的批复》（豫政文[2018]100号）。第四组：《少林寺保护范围和建设控制地带局部图》。第五组：涉案房屋的在建照片。以上证据共同证明涉案在建行为是在未取得合法、有效的批准手续的情况下，在嵩山风景名胜区核心景区范围、国家重点文物保护范围内进行的，该行为大量占用、损坏林地。基于上述事实，该建筑物依法应当拆除。原告刘广泉对以上证据的质证意见如下：对第一组的第1、2、3项证据真实性予以认可，合法性不予认可。首先，《违法建设拆除通知书》不仅是程序性的告知，其实质为行政相对人设置了权利负担，对行政相对人的权利义务产生了实质影响；其未依法给予行政相对人以陈述、申辩之权利，亦未载明相关救济途径，属违法；参考最高人民法院(2019)最高法行审3347号行政裁定书，关于限期拆除通知可诉的观点，该违法建设拆除的通知亦应可诉。其次，涉案房屋建设于20世纪90年代，《风景名胜区条例》于2006年制定，不应简单粗暴地适用于涉案房屋。先后两份《违法建设拆除通知书》均由嵩山景区管委会作出，而该嵩山景区管委会系登封市人民政府主管嵩山风景名胜区的派出机构，能证明登封市人民政府系本案的适格被告。对于第一组的第4、5项证据，与本案无关。对于第二组证据中第1、2、3、4项证据真实性予以认可，原告已对上述文书及相关案件申请再审。上述证据不能达到被告的证明目的，亦不能证明强拆行为的合法性。对于第二组第5项证据，对其真实性予以认可，合法性不予认可。《林业技术鉴定意见书》鉴定人员的工作单位是国有登封林场。2018年4月21日的鉴定意见书中将涉案地块认定为国有登封林场，鉴定人与该鉴定结果有利害关系，不具有客观真实性。同时，2018年、2019年两份鉴定意见书中涉及毁坏林地面积、、地类均有不同亦未作出合理解释，其认定事实不清。对于第二组第5项证据，不能反映本案基本事实。涉案房屋主体部分已于20世纪90年代建成，照片所示是原告对房屋进行局部修缮，并非是新建房屋，该组证据无法达到被告的证明目的。对于第三组证据真实性予以认可。但涉案房屋建设于20世纪90年代，两份文件分别发布于2004年、2018年，如果依据两份文件对涉案房屋进行处置，可以采取进行合理补偿进而迁出的方式，而非强制拆除。同时，该组证据亦不能证明强拆行为的合法性。对第四组证据，对其真实性予以认可，但不能证明强拆行为的合法性。对于第五组证据，同对第二组第5项证据的质证意见。登封市少林街道办事处对登封市人民政府提交的证据无异议。被告登封市少林街道办事处提交如下证据：第一组：1、嵩山景区管委会分别于2018年5月16日、2019年7月9日向原告送达的违法建设拆除通知书两份及留置送达的照片、建设位置示意图、嵩山风景名胜区总体规划等三份图纸；2、登封市林业局对刘广泉非法侵占林地的登林罚书字[2019]第0046号林业行政处罚决定书、登林恢字[2019]第0120号责令恢复通知书。刘广泉不服行政处罚提起行政复议、诉讼均被驳回的登封市人民政府登政（行复决）[2019]45号行政复议决定书、登封市人民法院（2019）豫0185行初97号行政判决书及相关鉴定文书、刘广泉非法侵占林地违法建设的现场照片。证明刘广泉起诉所涉房屋系违法建造，已经违反《森林法实施条例》、《风景名胜区条例》等法规。第二组：1、中国共产党登封市委员会登文[2019]128号文件；2、登封市违建别墅问题清查整治专项行动领导小组办公室针对刘广泉违建别墅整治专项行动工作卷宗一套。证明刘广泉违法建造的房屋已经被列入违建别墅（项目编号410185WT0064）范围，并由相关部门组织实施拆除。原告刘广泉对以上证据的质证意见如下：对于登封市少林街道办事处所提交证据与登封市人民政府相同部分，质证意见同对登封市人民政府的证据质证意见。对于不同部分，即登封市违建别墅问题清查整治专项行动领导小组办公室针对刘广泉违建别墅整治专项行动工作卷宗一套，质证意见如下：1、该卷宗中对于涉案地块的性质认定不清。原告提交的第9份证据明确显示属于村镇建设用地区的“现状建设区”。2、卷宗中政府文件亦提出在处理相关问题时要考虑相应的地块性质、房屋建造年份，不能“一刀切”实施懒政。3、卷宗中亦明示，应当按照法定程序对事实进行调查，即使需要强拆，也须严格依照《行政强制法》相关程序要求。该证据不能达到被告的证明目的。登封市人民政府对登封市少林街道办事处提交的证据无异议。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。综合质证意见，本院对上述证据认证如下：1、嵩山景区管委会于2018年5月16日向原告刘广泉送达了《违法建设拆除通知书》一份，因刘广泉拒绝签收而留置送达，载明：刘广泉：你在少林核心景区武术馆东北位置建房，因未经风景名胜区主管机构审核批准，擅自动工建设。根据《风景名胜区条例》第二十八条之规定，限你在收到本通知书后三日内将该违法建筑自行拆除。逾期不拆除，由此引起的一切经济损失和法律责任概由你承担。2、嵩山景区管委会于2019年7月9日向原告刘广泉送达了《违法建设拆除通知书》一份，因刘广泉拒绝签收而留置送达，载明：刘广泉：你在少林景区武术馆东北150米处建设砖混建筑3500平方米，因未经风景名胜区主管机构审核批准，擅自动工建设。根据《风景名胜区条例》第四十一条之规定，限你在收到本通知书后三日内将该违法建筑自行拆除。逾期不拆除，由此引起的一切经济损失和法律责任概由你承担。3、登封市林业局于2019年9月16日向原告刘广泉送达了登林罚书字[2019]第0046号《林业行政处罚决定书》、登林恢字[2019]第0120号责令恢复通知书。载明：经依法查明：你2011年8月25日至2014年8月13日期间，在没有办理林地使用手续的情况下，在登封市少林办事处塔沟村李家门南侧建房，经林业技术工程师鉴定，鉴定意见为：经鉴定：登封市少林办事处武术馆北侧（刘广泉）占用林地面积3369平方米（其中1014.5平方米毁坏程度为严重，2354.5平方米没有被破坏），，地类为有林地上述行为及事实有违法人的陈述、现场勘验检查笔录及照片、林业技术鉴定意见书、农村土地经营权登记簿、刘广泉承包地周边情况说明，中华人民共和国农村土地承包经营权证、用地许可证、少林办塔沟村村委证明等证据为证，违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一款的规定，已构成违法。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，本机关决定对你处以下行政处罚：1、限期恢复原状；2、并处擅自改变林地用途1014.5平方米每平方米20元，共计20290元的处罚。并告知了被处罚人复议、诉讼权利及期限，逾期将依法强制执行或者依法申请人民法院强制执行。4、原告刘广泉对上述《林业行政处罚决定书》不服，于2019年10月14日向登封市人民政府提出行政复议申请，申请依法撤销登封市林业局做出的登林罚书字[2019]第0046号《林业行政处罚决定书》。登封市人民政府于2019年11月18日作出登政（行复决）〔2019〕45号《行政复议决定书》，决定维持登封市林业局作出的登林罚书字〔2019〕第0046号行政处罚决定书。5、原告刘广泉不服登政（行复决）〔2019〕45号《行政复议决定书》，于2019年12月2日向河南省登封市人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销登封市林业局作出的《登封市林业局林业行政处罚决定书》（登林罚书字〔2019〕0046号）、登封市人民政府作出的登政（行复决）〔2019〕45号行政复议决定书。河南省登封市人民法院于2019年12月11日作出了（2019）豫0185行初97号行政判决，判决驳回刘广泉的诉讼请求。认定：1、刘广泉未提交有效证据证明其依法取得了涉案土地的集体土地使用凭证或承包经营权证，也未提交建设规划许可证，而在涉案土地建造房屋，违反了相关法律规定。登封市林业局作出的林业行政处罚决定认定了林业工程师依据登封市土地利用总体规划鉴定涉案土地为有林地，刘广泉占用林地面积3369平方米（其中1014.5平方米毁坏程度为严重，2354.5平方米没有被破坏）的事实，符合法律规定，应属认定事实清楚。2、登封市林业局于2019年9月16日作出登林罚书字〔2019〕第0046号林业行政处罚决定，事实清楚，证据充分。6、《河南省人民政府关于调整我省全国重点文物保护单位省级文物保护单位保护范围和建设控制地带的批复》（豫政文[2004]151号）、《河南省人民政府关于第七批全国重点文物保护单位及河南省第六批第七批文物保护单位保护区划的批复》（豫政文[2018]100号）均显示案涉刘广泉的房屋位于少林寺保护范围和建设控制地带内。7、登封市违建别墅问题清查整治专项行动领导小组制作的刘广泉房屋《登封市违建别墅问题清查整治专项行动工作卷宗》（项目编号410185WT0064）显示，刘广泉涉案在建违法工程，占地10.4亩，建筑面积300平方米，开工时间2015年，属嵩山风景名胜核心区，经郑州市违建别墅清查整治专项行动领导小组成员单位共同确认的“具有别墅风格的经营性项目”，已经列入国家系统（编号410185WT0064），属于应当拆除的范围，并由登封市相关部门于2019年11月29日晚组织拆除。本院认为，根据已查明的事实及生效判决认定的事实，原告刘广泉涉案建筑物位于嵩山风景名胜区核心景区范围内和国家重点文物保护范围内，原告在未取得建设用地、工程规划许可的情况下私自开建，并且在建筑过程中大量占用、损坏林地，同时，该建筑属于上级要求重点整治范围，其严重违反多部法律禁止性规定，依法应当拆除。刘广泉涉案房屋系违法施工在建工程，其违法行为先由嵩山景区管委会相继送达两份违法建设拆除通知书予以制止并要求自行拆除，原告刘广泉均未履行通知要求，亦未对此提出异议。此后，登封市林业局作出并向原告送达了登林罚书字[2019]第0046号林业行政处罚决定书，要求原告限期恢复原状，并处以罚款。原告刘广泉针对登林罚书字[2019]第0046号林业行政处罚决定书，依法申请行政复议、后又对行政复议决定不服依法提起行政诉讼，登封市人民法院依法驳回了原告刘广泉要求撤销上述林业行政处罚决定书、行政复议决定书的诉讼请求。原告刘广泉已充分行使了行政复议和行政诉讼的权利。上述违法建设拆除通知书、登林罚书字〔2019〕第0046号行政处罚决定书、登政（行复决）〔2019〕45号行政复议决定书复议决定书、（2019）豫0185行初97号行政判决生效后，原告刘广泉拒不履行拆除、恢复原状等决定。在此情况下，登封市人民政府组织相关部门于2019年11月29日晚组织拆除案涉违法建筑，符合相关法律规定。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告刘广泉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘广泉负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  姚付良审判员  王 冰审判员  郭凤彩二〇二〇年五月十八日书记员  王玉霞