福建省莆田市荔城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0304行初13号 原告吴亚祥，男，1944年5月16日出生，汉族，住所地福建省莆田市秀屿区。 委托诉讼代理人林美雄，福建绩学律师事务所执业律师。委托权限特别代理。 被告莆田市秀屿区自然资源局，所在地福建省莆田市秀屿区笏石镇桃李街**。统一社会信用代码11350300003725461C。 负责人林国挺，局长。 委托诉讼代理人方永辉，男，该局工作人员。委托权限一般代理。 委托诉讼代理人林紫英，福建普阳律师事务所执业律师。委托权限一般代理。 原告吴亚祥不服被告莆田市秀屿区自然资源局土地行政处罚一案，于2020年1月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月24日公开开庭审理了本案。原告吴亚祥的委托诉讼代理人林美雄，被告莆田市秀屿区自然资源局的委托诉讼代理人方永辉、林紫英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告吴亚祥诉称，其系东庄镇××村村民，东庄镇××村仑兜地界（秀屿高速出口侧）处有一废弃矿山，该废弃矿山因多年石料开采，形成了一个深度达20多米的大石坑，给周边民众的生产生活带来了极大的安全隐患。为了解决该安全隐患，原告在政府的动员下，自1984年起，原告陆续出资购买废石等材料对该大石坑进行回填，历经30余年，直到2015年才将该大石坑填平并进行了硬化，之后将房屋、附属设施及硬化后的埕地出租给了蔡福贵，彻底解除了大石坑对周边民众造成的安全隐患。在此期间，原告依法取得了对该大石坑地块的农村土地承包经营权，承包期限从1998年12月31日至2028年12月30日止。被告作出的《行政处罚决定书》认定事实不清，适用法律错误，应予撤销，理由如下：首先，原告依法取得了农村土地承包经营权，原告有权对外出租并获取收益。其次，原告出租给蔡福贵使用的范围主要是地上建筑物及其配套附属设施，硬化后的埕地不是停车场，而是被蔡福贵用于停放车辆。再者，原告对外出租的埕地系由废弃矿山回填而来，不具备非农业建设性质和功能用途的集体土地建设用地性质，该埕地不属于《土地管理法》第六十三条中的“农民集体所有的土地”所涵盖的范围。最后，原告将废弃矿山回填修建埕地的行为，不仅解决了废弃矿山对周边民众带来的安全隐患，而且盘活了废弃矿山的功效为政府创收。现请求撤销被告于2019年11月12日作出的莆秀自然资行罚（2019）008号《行政处罚决定书》。原告吴亚祥向本院提供以下证据、依据：1、行政处罚决定书，证明2019年11月12日，被告认为原告将其坐落于东庄镇××村建设的停车场出租给蔡福贵使用，违反了《土地管理法》第六十三条的规定，对原告予以处罚；2、吴洪勇、吴洪飞、吴志藏、吴志权的农村土地承包经营权证，证明原告依法取得了对案涉土地的农村土地承包经营权，承包期限从1998年12月31日至2028年12月30日止，原告有权对外出租并获取收益；3、土地租赁协议，4、租赁物明细（现场照片），证据3、4共同证明2015年11月13日原告将案涉地上建筑物、附属配套设施及硬化后的埕地出租给蔡福贵，出租的范围包括地上建筑物、附属设施（含办公室、宿舍、保安室、车库、空调、热水器等）及埕地；5、关于荒废石坑填埋处理的情况说明，塘边村七组村民吴东兴、吴东荣、吴志藏、吴志权停车场有关情况的说明，2019年9月6日林丽英的情况说明，2019年9月6日村民的情况说明，证明废弃矿山给周边民众带来巨大安全隐患，案涉埕地等系原告历经30余年由废弃矿山回填而来，不属于不具备非农业建设性质和功能用途的集体建设用地性质。 被告莆田市秀屿区自然资源局辩称，一、吴亚祥将集体土地建设用地租赁给蔡福贵使用并收取租金，事实清楚。吴亚祥于2015年11月以吴亚祥、吴国防的名义与蔡福贵签订《土地租赁协议》，将其与吴**清共同建设的、位于东庄镇××村的停车场租赁给蔡福贵使用，吴亚祥自2017年1月至2019年1月共收取蔡福贵支付的土地租金共280000元。上述事实有吴亚祥询问笔录、土地租赁协议、中国建设银行个人活期交易明细等证据证明。吴亚祥诉称其出租的场地并非停车场，与其在询问笔录中的陈述不一致，其诉称所出租的场地并非停车场缺乏事实根据。二、被告莆田市秀屿区自然资源局作出行政处罚程序合法。被告于2019年6月20日对吴亚祥将集体土地建设用地租赁给他人进行立案查处，经调查取证后作出行政处罚，符合“先调查、后处理”的原则。于2019年7月16日向吴亚祥送达《自然资源行政处罚陈述申辩听证告知书》，告知作出处罚决定的事实、理由、依据，告知吴亚祥享有陈述、申辩权利及申请听证权利。吴亚祥提出听证申请，被告于2019年9月3日组织听证，听取了吴亚祥陈述、申辩意见，于2019年11月12日向吴亚祥送达《行政处罚决定书》。三、被告适用法律正确在查明吴亚祥将集体土地建设用地租赁给蔡福贵使用并收取租金的事实后，根据原《土地管理法》第八十一条、《土地管理法实施条例》第三十九条规定对吴亚祥作出行政处罚，被告适用法律正确。综上，被告莆田市秀屿区自然资源局认定事实清楚，适用法律正确，处罚程序合法，请求驳回吴亚祥的诉讼请求。 被告莆田市秀屿区自然资源局在举证期限向本院提供以下证据、依据：1、莆秀自然资行罚［2019］008号《行政处罚决定书》及送达回证，证明被告依法作出行政处罚决定；2、国土资源违法案件现场勘测笔录一份、照片三张，证明原告建设的停车场现状情况；3、吴亚祥询问笔录二份、土地租赁协议一份，证明吴亚祥于2015年11月将其位于东庄镇××村建设的停车场租赁给蔡福贵使用；4、中国建设银行个人活期账户交易明细一份，证明吴亚祥收取蔡福贵支付的土地租金280000元；5、自然资源违法案件立案呈批表，证明被告立案调查原告租赁集体土地建设用地；6、自然资源行政处罚陈述申辩听证告知书及送达回证，证明告知原告作出处罚决定的事实、理由、依据，告知原告享有陈述申辩、听证权利；7、请求举行听证申请书、自然资源听证通知书、送达回证、听证笔录各一份，证明被告组织案件听证；法律依据：原《土地管理法》第四条、第八条、第六十三条、第八十一条、《土地管理法实施条例》第三十九条。 经庭审质证，各方意见如下：（一）原告对被告提供的证据、依据质证如下：证据1行政处罚决定书形式真实性无异议，但对该证据的内容及证明对象有异议，原告认为被告认定事实不清，适用法律错误，原告的行为并没有违反《土地管理法》第六十三条的规定，被告也没有提供任何证据证明本案涉案地块属于集体土地建设用地，故行政处罚决定书对原告不适用，对送达回证无异议；证据2勘测笔录及照片形式真实性无异议，但对证据的内容及关联性有异议，该勘测笔录中只记载停车场已经建成及部分水泥固化，但是没有对涉案地块四至、面积、硬化面积、房屋及附属设施进行记载，该勘测笔录认定事实不清，不能作为被告作出行政处罚的依据，从照片可以看出，原告涉案地块并没有全部硬化，硬化的地块并不适合停放车辆，故被告将该部分也列入停车场范围是错误的；证据3中二份询问笔录的形式真实性无异议，因原告年事已高，在询问笔录中记载的内容并非全部属实，案件的真实情况仍然应当以证据固定的为准，租赁合同的真实性无异议，对证明对象有异议，该协议虽然名称是场地租赁合同，但土地是用于经营物流园、停车场、车辆维修等，租赁的范围还包括房屋及房屋所涉及的埕地，该埕地并非停车场，而是蔡福贵用于停放车辆，故被告所述的建设停车场与事实不符；证据4真实性无异议，但对证明对象有异议，租金包括地上建筑物及附属设施及埕地，地上建筑物及附属设施是租金的主要来源。故被告陈述是全部土地租金，与事实不符；证据5呈批表真实性无异议，但原告的行为没有违反《土地管理法》第六十三条的规定，不构成非法出租土地；证据6告知书及送达回证形式真实性无异议；证据7三性无异议，但是原告的行为并不构成违法出租土地，没有违反《土地管理法》第六十三条的规定；被告适用法律错误。（二）被告对原告提供的证据、依据质证认为：证据1三性均无异议；证据2真实性无异议，关联性有异议，经营证范围不清楚，且经营权人与原告无关，涉案地块前为矿山后为停车场与事实不符；证据3合同真实性无异议，根据该租赁合同第三条恰可以证明原告将涉案土地租赁给第三方作为停车场使用，现场照片（租赁物明细）真实性有异议，是原告单方提供，且与载明的租赁标的不一致；证据4情况说明的真实性、合法性无异议，关联性有异议。第一份情况说明可以证明原废弃的矿山就是建设用地，涉案地块系停车场，七组村委会的说明抬头就是停车场可以证实涉案地块属于停车场，9月6日林丽英的情况说明及村民的情况说明的真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据载明在矿山原址上修建停车场可以证实原为矿山后修建为停车场。 本院对上诉证据认证如下：对被告莆田市秀屿区自然资源局提供的证据，证据1中的行政处罚决定系被诉行政行为，并非证据；其他的证据客观真实，且与本案有关联，本院予以确认。对原告吴亚祥提交的证据1，系被诉行政行为，并非证据；证据2、4与本案没有关联性，不予采纳；证据3真实性予以确认。 经审理查明，2015年11月13日，吴亚祥、吴国防与蔡福贵签订《土地租赁协议》，约定将吴亚祥、吴国防位于莆田市秀屿区（秀屿）高速出口侧面积约6700平方米的土地租赁给蔡福贵，用于经营物流园、停车场及汽车维修等（天然气槽车、油罐车、物流车等），租赁期限为10年（自2015年11月13日始至2025年11月12日止），前五年每年租金为120000元，后5年每年租金130000元。2019年6月20日，被告莆田市秀屿区自然资源局对原告吴亚祥的非法出租土地行为进行立案调查。2019年7月11日，被告莆田市秀屿区自然资源局作出莆秀自然资听告字（2019）第008号《自然资源行政处罚陈述申辩听证告知书》，认定原告吴亚祥于2017年1月开始在东庄镇××村仑兜地界（秀屿高速出口侧位置）的废弃矿山填土平整土地建设停车场并擅自将该停车场租用给蔡福贵使用，年租金120000元，截止至2019年6月，租期为两年半，共计租金300000元，其行为违反了《土地管理法》第六十三条的规定，构成了非法出租集体土地行为，拟对其作出如下处罚：1、责令限期改正；2、没收违法所得300000元；3、对违法所得处以百分之十二的罚款，计3.6万元的处罚。2019年7月18日，原告吴亚祥申请听证。2019年9月3日，被告莆田市秀屿区自然资源局举行听证。2019年11月12日，被告莆田市秀屿区自然资源局作出莆秀自然资行罚［2019］008号《行政处罚决定书》,认定吴亚祥于2015年11月13日以吴亚祥、吴国防的名义与蔡福贵签订《土地租赁协议》，将其与吴**清共同建设的、位于东庄镇××村的停车场租赁给蔡福贵使用。吴亚祥自2017年1月至2019年1月，共收取蔡福贵支付的土地租赁租金共280000元。吴亚祥将集体土地建设用地出租给蔡福贵使用，违反了《土地管理法》第六十三条的规定，构成了非法出租集体土地建设用地行为。根据《土地管理法》第八十一条、《土地管理法实施条例》第三十九条规定，决定处罚如下：1、没收吴亚祥违法所得280000元；2、按吴亚祥违法所得280000元的百分之五处以罚款14000元。原告对该行政处罚不服，诉至本院。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，被告莆田市秀屿区自然资源局作出的行政处罚决定认定原告吴亚祥的行为构成非法出租集体土地建设用地行为，但其提供的证据不足以证明涉案土地性质系集体土地建设用地；被告并未提交其在组织听证后对吴亚祥的违法所得处以罚款的罚款比例从百分之十二变成百分之五的依据。综上，被告莆田市秀屿区自然资源局作出的行政处罚决定认定依据不足，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销莆田市秀屿区自然资源局于2019年11月12日作出的莆秀自然资行罚［2019]008号《行政处罚决定书》。 本案案件受理费50元，由莆田市秀屿区自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。 审 判 长  陈丽生 人民陪审员  郑亚龙 人民陪审员  刘金水 二〇二〇年五月二十一日 法官 助理  蔡 锐 书 记 员  蔡晶晶 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。