江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初1373号 原告郁美娟，女，1977年6月8日生，××族，住如皋市。 委托代理人张亚泉，上海金显律师事务所律师。 被告如皋市综合行政执法局，住所地如皋市行政中心****。 法定代表人何福平，局长。 应诉负责人杨小卫，该局执法大队大队长。 委托代理人缪卫华，该局工作人员。 原告郁美娟不服被告如皋市综合行政执法局（以下简称如皋综合执法局）行政处罚一案，于2019年11月27日向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月4日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告于2019年12月23日向本院提交了答辩状及相应的证据材料。本院依法组成合议庭于2020年5月8日公开开庭审理了本案，原告郁美娟的委托代理人张亚泉，被告如皋综合执法局应诉负责人杨小卫及委托代理人缪卫华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月22日，被告如皋综合执法局作出皋城综罚字〔2017〕第169号《行政处罚决定书》，认为原告于2017年8月在如皋市××××室北侧阳台未取得建设工程规划许可证进行建设，搭建钢架彩钢瓦棚一间，长3.4米，宽3.2米，高1.7-1.8米，建筑面积10.88平方米。原告的上述建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条第一款和《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款的规定，责令原告在接到《行政处罚决定书》之日起七日内自行拆除上述10.88平方米的违法建设。 原告郁美娟诉称，一、被告如皋综合执法局作出的皋城综罚字〔2017〕第169号《行政处罚决定书》，认定事实错误。首先，原告居住在小高层建筑的顶层，因小区年代久远，再加上房屋的老化，房屋里多处出现渗漏，原告对其房屋进行的维修行为不属于被告认定的搭建钢结构彩钢棚的行为。其次，依据原告提供的照片证明，原告家房屋渗漏现象严重，原告不进行维修，原告家及相应邻居的合法权益将无法得到保护，故原告的维修行为是为了公共利益的需要，不存在违法行为。再次，被告向规划局发函及规划局的回复函没有生效，因为原告正在向江苏省高级人民法院申请再审过程中，现在正在审理过程中。二、被告适用法律错误。本案中，被告存在选择性执法、滥用职权行为，且根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，违法行为在2年内未发现的，不得予以处罚，被告对原告的处罚违背了上述法律规定的时效规定，另被告存在被举报人利用的情形，与行政合理性相悖。综上，请求人民法院撤销被告作出的皋城综罚字〔2017〕第169号《行政处罚决定书》。 原告向本院提交以下证据： 1.光盘，证明原告居住地及相邻地都有类似的情形，且原告家的房屋建设属于防漏措施，不是违章搭建。 被告如皋综合执法局辩称，其具有违法建设行政处罚执法的主体资格，作出的处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律准确。原告所述事实、理由均不能成立：一是原告诉称涉案建设行为系房屋屋顶老化为防水修建，且维修行为是为了公共利益的需要，与事实不符；二是原告认为因规划局函及回函相关诉讼案件在向江苏省高级人民法院申请再审过程中，因此该规划局函及回函没有生效，但相关诉讼案件已经终审判决生效，向省高院申请再审不影响生效判决；三是原告认为被告适用法律错误，滥用职权、违反行政合理性原则及违背处罚法关于时效规定的观点也不能成立。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提交以下证据及依据: 一、证据： 1.《行政处罚决定书》及送达证明，证明被告作出处罚决定并送达原告的事实； 2.当事人身份信息材料，证明原告身份； 3.《现场检查笔录》及照片，证明被告作出的行政行为事实清楚； 4.《责令改正通知书》，证明被告作出的行政行为事实清楚； 5.对郁美娟的《调查询问笔录》一份，证明被告作出的行政行为事实清楚； 6.被告对如皋市规划局审批手续查询的《函》及《回函》，证明涉案建设未经行政许可，且不可改正； 7.如皋市城市总体规划图，证明涉案建设在城市规划区内； 8.《行政处罚听证告知书》及送达证明，证明行政行为程序合法； 9.《行政处罚听证通知书》及送达证明，证明行政行为程序合法； 10.行政处罚听证笔录，证明行政行为程序合法； 11.当事人对如皋市规划局认定材料的复议材料，证明行政行为中止合法； 12.《如皋城管局三定方案》等相关行政职能依据材料，证明被告有权行使城市规划方面的行政处罚权； 13.集体讨论记录、案件审批材料（仅提供给合议庭），证明行政行为中止合法。 经庭审质证，被告对原告所举证据，认为被告本着实事求是的精神持续推进对违法建设的整治和查处。 原告对被告所举证据3，认为达不到被告的证明目的，且原告家房屋所在小区所有的房屋都有相同类似的情形，被告作出行政处罚时，仅仅对原告作出处罚，存在选择性处罚情形；对其他证据均无异议。 本院对原、被告提供证据的真实性予以认定，证明目的涉及本案争议焦点，待后文予以阐述。 经审理查明，郁美娟与钱德志系夫妻，二人居住在如皋市××××室。2017年8月19日，原告在上述房屋的北侧阳台搭建钢架彩钢瓦棚一间，长3.4米，宽3.2米，高1.7-1.8米，建筑面积10.88平方米。原如皋市城市管理行政执法局（以下简称如皋城管局）接举报后经检查，郁美娟未能提供上述建设行为的相关规划审批手续。如皋城管局于同日向钱德志、郁美娟发出皋城综罚字〔规划2017〕第921号《责令改正通知书》，主要内容为：你于2017年8月19日在如城街道秀水苑303幢606室北阳台进行未经批准擅自搭建钢架彩钢瓦棚的行为，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，责令立即停止上述行为，三日内自行恢复原样。2017年8月28日，如皋城管局对该案进行了立案，案号为皋城综罚字〔2017〕第169号。 2017年8月30日，如皋城管局致函原如皋市规划局咨询郁美娟上述建设行为的相关规划手续办理情况等。2017年9月1日，如皋市规划局作出皋规函〔2017〕49号函（以下简称49号函），答复如皋城管局“函中所述的钢架彩钢瓦棚未取得建设工程规划许可证，无法采取改正措施消除对规划实施的影响”。郁美娟获知该函内容后，于2017年10月26日向如皋市规划局递交申请，要求如皋市规划局对49号函作出解释并予以撤销。同月29日，郁美娟亦向如皋市规划局递交申请，要求如皋市规划局批准其在居住房顶层搭建彩钢瓦进行防漏的维修申请。2017年11月21日，如皋市规划局作出《关于郁美娟来信的答复》（以下简称1121答复），主要内容为：1.关于申请屋面维修，根据法律法规及我局“三定”方案，屋面维修审批非我局职能范围。2.关于49号函，你擅自在建筑物楼顶、退层平台搭建彩钢瓦棚的建设行为已超出屋面“维修”范围，违反了《江苏省城乡规划条例》第六十二条规定，属于无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形。对如皋城管局的来函咨询，我局作为规划主管部门，根据如皋市相对集中行政处罚权相关的规定，配合如皋城管局依法履行职能作出函复。郁美娟不服，于2018年1月25日向如皋市人民政府申请行政复议。2018年4月13日，如皋市人民政府作出〔2018〕皋行复第10号行政复议决定书（以下简称10号复议决定），维持了如皋市规划局所作的1121答复。郁美娟不服，向海安市人民法院提起行政诉讼，要求撤销1121答复及10号复议决定，并责令如皋市规划局重新作出答复。2018年7月10日，海安市人民法院作出（2018）苏0621行初102号行政裁定，裁定驳回郁美娟的起诉。郁美娟仍不服，向南通市中级人民法院提起上诉，南通市中级人民法院于2018年10月23日作出（2018）苏06行终593号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。郁美娟仍不服，向江苏省高级人民法院提起再审，江苏省高级人民法院于2020年1月14日作出（2019）苏行申677号行政裁定书，裁定驳回郁美娟的再审申请。 2017年9月26日，如皋城管局作出皋城综罚字〔2017〕第169号《行政处罚听证告知书》，告知郁美娟如皋城管局拟对其上述建设行为作出行政处罚的事实、理由、依据以及被处罚人应享有的权利。郁美娟于2017年9月27日提出听证申请，如皋城管局于2017年10月17日对该案公开举行了听证。听证会后如皋城管局对郁美娟提出的听证意见和相关证据进行了认真的审查和复核。2017年10月26日，因上述行政处罚案件较为复杂，经如皋城管局领导批准延长办理期限一个月。2017年11月27日，因郁美娟对如皋市规划局的认定函不服提出行政复议及诉讼，如皋城管局遂对该案件中止办理。2019年5月22日，因南通市中级人民法院已作出（2018）苏06行终593号行政裁定，如皋综合执法局遂恢复该案件的处理，并作出皋城综罚字〔2017〕第169号行政处罚决定书，责令郁美娟在接到《行政处罚决定书》之日起七日内自行拆除上述10.88平方米的违法建设。2019年5月27日，被告如皋综合执法局向郁美娟直接送达了上述处罚决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，原如皋城管局的职责现由如皋综合执法局行使。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。2006年3月1日，江苏省人民政府对南通市人民政府《关于在如皋市开展相对集中行政处罚权工作的请示》作出函复：根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）和《省政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》（苏政发[2003]89号），同意如皋市在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作。南通市人民政府、如皋市人民政府根据以上文件，决定由被告集中行使城市管理方面的行政处罚权。案涉建设在城市规划区范围内，故被告具有对案涉建设查处的职权。 本案争议焦点为：1.被告作出的案涉决定认定事实是否清楚；2.被告作出的案涉决定适用法律是否正确。 关于被告作出的案涉决定认定事实是否清楚的问题。本案中，双方当事人对郁美娟未取得建设工程规划许可证搭建案涉钢架彩钢瓦棚的位置、面积等事实没有异议，同时依据 如皋市规划文件、如皋市规划局的函，能证实原告的上述建设属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形。关于原告提出被告将未生效的如皋市规划局出具的函作为处罚依据的意见，本院认为,当事人申请再审的,不影响判决的效力,故对原告的上述意见本院不予采纳。关于原告提出其搭建上述建筑系为了公共利益维修房屋的意见，与事实不符，故对原告的上述意见本院亦不予采纳。因此，被告作出的案涉决定认定事实清楚。 关于被告作出的案涉决定适用法律是否正确。第一，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款也作了类似规定。本案中，被告经函询原如皋市规划局，原如皋市规划局函复称“函中所述的钢架彩钢瓦棚未取得建设工程规划许可证，无法采取改正措施消除对规划实施的影响”。因此，被告根据规划部门的意见，作出限期拆除的处罚决定符合上述法律的规定。第二，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。全国人大法工委法工办发〔2012〕20号《关于对违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》规定,违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工,因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在,应当认定其行为有继续状态。本案中，案涉违法建筑虽然在作出处罚决定二年前建成，因原告一直未办理规划手续,其违法行为处于继续状态,不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的处罚时效情形，故对于原告提出被告所作的案涉决定超过两年处罚时效的主张，本院不予采纳。第三，《中华人民共和国城乡规划法》对城市规划区的建设活动作出了明确规定,在城市规划区内建设,应当符合规划的要求,同时应当申请办理建设工程规划许可。本案中，原告未取得建设工程规划许可证建造瓦棚的违法行为客观存在,该行为依法应予处罚。原告提到的其他违章建筑未被处理,则需要执法部门加大执法力度,以进行相应的处理。但原告以此为由,认为被告选择性执法的主张不能成立。因此，被告作出的案涉决定适用法律正确。 此外,关于被告作出的案涉决定程序是否合法的问题。被告作出案涉决定前，向原告告知了陈述、申辩权利，并就拟作出处罚决定的事实、理由、依据向原告作出了说明，也组织了听证会，并听取了原告的意见，符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定,涉诉行政行为程序合法。原告对此亦未提异议,本院予以认定。 综上，被告所作的处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当，应予支持。原告诉请缺乏事实和法律依据，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告郁美娟的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告郁美娟负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  王彩霞 人民陪审员  方新强 人民陪审员  唐海兵 二〇二〇年五月十八日 书 记 员  郁佳依 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。