西安铁路运输法院     行 政 判 决 书     （2020）陕7102行初76号     原告何壬桂，女，汉族，1991年4月28日出生，住址陕西省渭南市XX城县，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX   委托代理人王军科，陕西睿群律师事务所律师。   委托代理人张涛，陕西睿群律师事务所实习律师。   被告西安市XX队XX大队，XX区XX城XX路。   负责人郑小晶，教导员。   委托代理人李大雄，陕西普迈律师事务所律师。   第三人王江，男，汉族，1988年6月1日出生，住址陕西省绥德县，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   第三人王晓辉，男，汉族，1960年5月14日出生，住址陕西省绥德县，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   以上两名第三人委托代理人王新刚，陕西若定律师事务所律师。   原告何壬桂诉被告西安市XX队XX大队（以下简称经开消防大队）不履行法定职责一案，于2019年11月14日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年4月20日公开开庭审理了本案。原告何壬桂的委托代理人王军科，被告经开消防大队负责人郑小晶及委托代理人李大雄，第三人共同委托代理人王新刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告何壬桂诉称，2017年2月18日，原告与西安市XX区XX城XX路XX号XX小区XX幢XX号商铺的业主王江的父亲王晓辉签订合作协议，约定王晓辉将海棠花园小区1幢10202号商铺的西面用于与原告一起合作经营。协议签订后，原告进入商铺准备装修时，发现该房屋的消防通道多处被改动、堵塞和封闭，与原有的房屋设计图纸上完全不符，存在严重的消防安全隐患:业主王江擅自堵塞、封闭该房屋的多条消防疏散通道和安全出口，并将该房屋二层通往一层的消防通道出租给他人用于水果店和便利店的经营，获取租赁费用，导致该房屋目前长期处于消防通道被阻塞、封闭的状态，只有一条在一楼外墙上凿开的原本建筑设计图上没有的小门进入楼梯，房屋存在严重的火灾隐患，严重危及当地公众的人身和财产安全。原告为了开业经营，就该房屋的消防火灾隐患问题多次与第三人协商，要求消除消防隐患，但是，第三人以各种理由拒不排除，无奈之下原告分别于2019年4月10日、4月24日、10月17日三次向被告举报投诉，但被告在收到原告的举报投诉后，不按照法律规定查处第三人的违法行为，而是采取各种理由推诿，而不进行实质性查处，导致该房屋截止目前两年之久仍旧处于火灾隐患的状态下，原告一直无法正常开展营业，给原告造成了极其严重的经济损失。根据《中华人民共和国消防法》第二十八条、公安部《消防监督检查规定》第十八条、第十九条、第二十二条及《陕西省消防条例》的规定，公安机关消防机构对举报投诉的消防安全违法行为应当在法律规定的时限内进行实地核查:并对消防安全违法行为应当依法处理，将处理情况及时告知举报投诉人。被告本应有职责和义务及时处理日常发现的消防火灾隐患问题，但是其在原告多次的举报、投诉后仍旧不予处理，是典型的不作为、乱作为。根据《中华人民共和国消防法》、《陕西省消防条例》、公安部《消防监督检查规定》及《中华人民共和国行政诉讼法》等法律法规的相关规定，特诉至贵院，请求：1.请求依法判决被告履行法定职责，查处第三人违反法律规定堵塞、占用消防通道的行为；2.本案的诉讼费依法由被告承担。                                                                            原告向本院提交了以下证据：   第一组证据：   1、2017年2月18日，原告与王晓辉签订《协议书》一份；   2、2019年9月24日原告委托人张涛拨打“96119”向被告电话投诉涉案房屋的消防通道被堵塞的情况电话记录一份；   3、2019年10月17日原告委托人王军科向被告寄送了《举报消防违法的材料》一份及邮寄物流单据一份；   4、2019年3月7日被告工作人员曾前往涉案房屋进行消防检查的视频光盘一张；   证明1.原告与第三人于2017年2月18日签订《协议书》，系涉案房屋的使用人；2.原告多次向被告投诉涉案房屋存在的消防违法问题，与被诉不履行法定职责行为具有利害关系，是本案利害关系人，具有诉讼主体资格；3.被告在收到原告的多次投诉后，拒不履行法定职责，致使涉案房屋的消防违法问题一直存在至今。   第二组证据：   1、涉案房屋的房屋平面设计图一份；   2、房屋消防通道堵塞的现状示意图一份；   3、涉案房屋存在的消防违法问题的照片一组；   证明在本案的涉案房屋消防通道被堵塞的状况，且至今仍未解决。   被告经开消防大队辩称，一、原告所述与事实不符。被告在处理投诉过程中无过错。经被告查询投诉记录，仅有2019年4月10日王先生的投诉，并无原告所称4月24日、10月17日的投诉；再查有关1号楼202室的投诉记录，仅有9月24日张涛的投诉。4月10日16时，王先生向96119电话投诉“海棠花园，应急灯损坏”，该投诉由西安消防支队转至被告。次日，被告遂至现场进行检查，当场向海棠花园发出经公消即字（2019）第2394号《责令立即整改通知书》，并将结果告知王先生。9月24日16时，张涛向96119电话投诉“XX小区XX楼XX室封堵疏散通道”，该投诉由西安消防支队转至被告。被告遂派员前往现场核查，发现该房屋无人使用，已经停业。9月25日，将结果告知张涛。10月15日，被告对海棠花园进行消防检查。指出该花园存在“安全出口数量不足；封闭、堵塞安全出口、疏散通道”的情况，当场向管理海棠花园的西安金居物业管理有限责任公司（以下称“金居物业”）下发《责令限期整改通知书》。金居物业做出情况说明，提交图纸。金居物业并于10月18日、10月22日分别作出《海棠花园1号楼商铺消防通道整改情况汇报》，提供（2018）陕01执715号之一西安市中级人民法院《执行裁定书》。称已将其他占用通道的商贩清理，但202户房屋涉及诉讼案件被人民法院依法查封，房屋持有人表示待房屋恢复使用后，立即拆除封堵，恢复房屋原有结构。以上的投诉人，均不是原告。原告所主张的被告不履行法定义务的诉请和事实理由无从谈起。被告处理投诉而实施的消防检查无过错。因此，应依法驳回原告的起诉。二、被告认为：原告提起的本案之诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，理应不予受理。首先，被告处理投诉举报的行为，不是可诉的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》和法释（2018）1号《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》有关的规定，原告所提起的本案诉讼不属于行政诉讼案件受案范围。其次，被告处理投诉的行为和结果对原告的实际权利义务不产生任何实际影响，即对本案当事人的权利无额外限制、义务未额外增加，也不存在具体行政行为侵犯原告合法权益的情形。再次，原告的诉请和行为不符合行政诉讼法第十二条第一款第六项“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”之规定，本案中被告不存在不履行法定职责的情形。所以，被告认为原告提起的诉讼人民法院应当依法不予受理。三、本案原告与第三人之间存在民事合同纠纷，其民事合同的无法履行，并不能当然认为是以被告处理投诉为前提条件的。也就是说处理投诉的行为和过程，并不影响本案当事人行使民事权利、承担民事义务，也没有侵犯任何人的合法权益。因此，应对原告的诉请予以驳回。综上，原告提出的本案之诉，无法律依据和事实依据；本案不属于人民法院的受案范围；被告在处理投诉的行为中无任何错误，亦无侵犯任何人的合法权益。因此，恳请人民法院公正审理，对原告的诉请不予支持，依法做出公正决断。   被告向法庭提交的证据如下：   第一组证据：   1、《中华人民共和国消防法》、《陕西省消防条例》、《消防监督检查规定》；   证明被告的消防监督检查是法定职权；被告处理本案投诉的行为并无不当。   第二组证据：   2、2019年4月10日消防违法行为举报投诉查处情况记录、4月11日消防监督检查记录、经公消即字（2019）第2394号责令立即整改通知书，内部流转截屏等；   3、2019年9月24日消防违法行为举报投诉查处情况记录、9月25日消防监督检查记录、责令立即整改通知书，内部流转截屏、情况说明、图纸、整改情况汇报、执行裁定书等。   证明1、本案投诉人不是原告，被告无不履行法定义务的行为。原告提起之诉，无法律依据和事实依据。2、被告处理投诉而实施的消防检查无过错，不存在具体行政行为侵犯原告合法权益的情形。3、被告处理投诉的消防检查没有对原告与第三人的民事法律关系产生任何影响。4、针对于原告的诉请，人民法院应不予支持。   第三组证据：   4、消防检查的影像光盘；   证明1、被告的消防检查无过错。2、人民法院不应支持原告诉请。   第三人述称，一、第三人与原告签订商铺租赁合同时，第三人已经明确告知原告涉案商铺所有权属于第三人王江，并并已经办理了房屋所有权证书，房屋所有权证登记号为：XXXXXXXXXX-XX-X-XXXXX-1，相关部门可以给第三人发放房屋所有权证书，可以证明涉案商铺符合商业经营条件也符合消防安全规范的要求。二、《西安市公安消防支队建设工程消防验收意见书》更能说明涉案商铺符合消防安全要求的，是可以作为商业用途适用的。因此原告也明确知道租赁涉案商铺的消防安全是符合规范要求的。三、原告与第三人履行合同时，由于原告自身的因素不能履行合同，原告就以消防安全不合格存在重大隐患为理由要求第三人在履行合同同时做出让步，但是第三人坚决不同意让步，为此发生争议以致于合同不能履行，此后第三人已经向西安市未央区人民法院提起民事诉讼要求原告承担不履行商铺租赁合同的违约责任。后原告又以消防管理不履行法定职责提出行政诉讼，以此来恶意拖延民事诉讼已达到其不法目的。四、第三人同意被告的第二条、第三条答辩意见，综上应依法驳回原告的诉讼请求。   第三人向法庭提交如下证据：西安市公安局消防支队建设工程消防验收意见书；西安市房权证经济技术开发区字第XXXXXXXXXX-XX-X-XXXXX-1号；   证明涉案房屋已经过消防支队的审核与验收，更有房管局颁发的产权证书，都能表明涉案房屋是可以投入商业使用的，完全符合政府相关使用标准。   经庭审质证，原告认为被告提交的证据不完整，第一组证据属于法律、法规，不予质证。第二组证据被告并没有按照原告要求的形式履行职责。第三组证据真实性认可，但是和本案无关。原告对第三人提交的证据对第三人提交的证据真实性无异议，证明目的不认可，涉案房屋的权属并无异议，只是涉案房屋的消防通道被占用、堵塞，存在安全隐患，致使合同无法完全履行。   被告对原告提交的第一组证据1证明目的不认可，和本案无关，对真实性不质证；证据2、3和原告起诉无关，且没有原告本人的签字，只有王军科的签字；证据4和本案无关。第二组证据1真实性、证明目的不认可，和本案无关；2、3不符合现在的证据要件，没有拍摄时间、地点、人物，无法证明被告不履行或乱履行的证据。被告对第三人提交的证据真实性认可，证明目的不认可，和本案无关。   第三人对原告提交的证据对原告提交的第一组证据1真实性认可；其他证据不清楚，不发表质证意见；第二组证据均不认可。第三人对被告提交的第一、二、三组证据认可。   本院对上述证据认证如下：对各方当事人提交证据的真实性予以确认。   经审理查明，2019年9月24日，原告何壬桂委托代理人张涛拨打“96119”投诉凤城五路XX小区XX楼XX室封堵疏散通道的问题。同日，被告经开消防大队予以受理。2019年9月25日，被告向原告代理人张涛回复“XX小区XX楼XX室封堵疏散通道，此房屋现在无人使用，已经停业，反应的投诉举报情况不属实”。原告不满意回复内容，由原告的委托代理人王军科于2019年10月12日通过EMS向被告经开消防大队邮寄《律师函》，XX城XX路XX号XX小区XX幢XX号商铺业主第三人王江擅自堵塞、封闭该房屋的多条消防疏散通道和安全出口的情况。快递跟踪信息显示被告于2019年10月17日签收。   2019年10月15日，被告经开消防大队对五路海棠花园小区包括原告所投诉的房屋范围进行消防监督检查，发现该小区存在安全数量不足，封闭安全出出口，疏散通道的情形，并于当日向该小区物业西安金居物业管理有限责任公司下发责令限期整改通知书，要求其在2019年11月15日前改正。当日西安金居物业管理有限责任公司向被告作出书面情况说明内容为：“……1-202商铺，业主王江，该房屋出租使用。自2018年5月起至今，该房屋停业空置。据业主告知，业主与使用人之间正在进行法律诉讼，无法进入房内……”   2019年10月18日，西安金居物业管理有限责任公司向被告经开消防大队回复了《海棠花园1#楼商铺消防通道整改情况汇报》内容为：“贵单位于2019年10月15日下午对海棠花园小区进行消防检查时发现1-201、1-202房屋持有人违反消防法规，擅自从户内封堵消防通道，导致消防安全通道不满足疏散要求。就此问题，我司在实施物业服务的过程中，已多次告知该房屋持有人上述行为已违反消防法相关规定，应当立即整改、恢复房屋原有结构，但该房屋持有人一直拒绝配合。在接到贵单位提出的整改意见后，我司迅速通知房屋持有人和使用人按照贵单位要求做出整改，截至目前的整改情况如下:10月16日早，我司第一时间组织人力对201西侧和202东侧通道临时占用的商贩进行清理，17日已清理完毕。10月16日，我司已就201和202户内私装钢板堵塞消防楼梯的严重违法行为再次告知房屋持有人和使用人，要求其在10月22日之前拆除钢板，恢复消防通道畅通;同时以书面形式向房屋持有人寄发整改通知，到期若未拆除，我司将通过寻求贵单位协助强制拆除或法律途径进行处理，严格按照贵单位下达的整改通知内容整改到位……”2019年11月14日，原告认为被告并未履行其法定职责对第三人进行查处，诉至本院要求，诉请如上。   另查明，案涉房屋西安市XX区XX城XX路XX号XX幢XX单元XX室，为本案第三人王江所有。该房屋于2018年4月12日，被陕西省西安市中级人民法院查封，查封期限为三年。2017年2月18日，原告何壬桂与被告王江父亲王晓辉签订了《协议书》，约定案涉房屋由原告何壬桂经营使用。   本院认为，各方当事人对于被告的职权依据无异议，本案争议的焦点是：1、原告之诉是否属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告是否具有主体资格；2、针对原告的投诉事项，被告是否履行了法定职责。    针对第一个争议焦点，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政案件的受案范围。该解释第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生影响的行为，不属于人民法院行政案件的受案范围。第十二条第一款第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的情形，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。《消防监督检查规定》第六条消防监督检查的形式第（三）项规定，对举报投诉的消防安全违法行为的核查。第十七条，公安机关消防机构接到对消防安全违法行为的举报投诉，应当及时受理、登记，并按照《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定处理。本案中，原告何壬桂认为案涉房屋消防通道的堵塞对其造成损失，向作为公安机关消防机构的被告进行投诉举报，应认定原告为投诉举报人，向具有消防监督检查职责的被告进行举报投诉，并认为被告未履行法定职责提起诉讼，符合上述规定，故应认定原告与本案被诉行政行为具有利害关系，具有原告主体资格，原告提起本案之诉属于人民法院行政诉讼的受案范围。   针对第二个争议焦点，首先，必须确定原告何时进行了有效的投诉举报。本案中，原告声称其在2019年4月10日及24日均向被告进行过投诉举报。但从原告提交的证据来看，只有2019年9月24日拨打投诉热线的通话记录和10月11日邮寄的书面材料，故本院认定原告提出有效投诉举报时间为2019年9月24日，这与被告提供的证据一致。因原告2019年10月12日向被告邮寄的《律师函》与2019年9月24日投诉举报内容一致，该《律师函》视为对第一次举报内容的督促，不能视为新一次的举报。   其次，依据《消防监督检查规定》第十八条，公安机关消防机构应当按照下列时限，对举报投诉的消防安全违法行为进行实地核查：（一）对举报投诉占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者其他妨碍安全疏散行为，以及擅自停用消防设施的，应当在接到举报投诉后二十四小时内进行核查；（二）对举报投诉本款第一项以外的消防安全违法行为，应当在接到举报投诉之日起三个工作日内进行核查。核查后，对消防安全违法行为应当依法处理。处理情况应当及时告知举报投诉人；无法告知的，应当在受理登记中注明。本案中，被告在接到原告代理人张涛2019年9月24日电话投诉举报后，在24小时内 2019年9月25日16时，核查处理情况：“2019年9月24日，经开大队监督员经核查发现：XX小区XX楼XX室封堵疏散通道，此房屋现在无人使用，已经停业，市民反映投诉举报情况不属实。”从形式上看，被告已按照上述规定在法定期限内对原告进行了答复，实现了原告的知悉权。但此次的核查结果与被告2019年10月15日进入海棠花园小区（包括案涉房屋）发现安全出口数量不足、封闭、堵塞安全出口，疏散通道的问题的检查情况相矛盾。且被告在庭审中也仅提供打印的对2019年9月24日投诉内容的核查记录，无其他证据佐证。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案中由被告应承担不利后果。显然被告对原告2019年9月24日投诉举报的办理结果答复的内容无事实依据。   再次，经过诉讼，原告也知晓了被告于2019年10月15日进入海棠花园小区进行实地消防检查，并发现案涉房屋存在违法消防法规，擅自从户内封堵消防通道，导致消防安全通道不足疏散要求。并要求物业进行限期整改。换言之，原告已经通过庭审知晓了其举报内容核查的结果，判决被告再次做出回复显然没有意义。   最后，依据上述规定，原告仅是投诉举报人仅对办理结果具有知悉权。至于是否对被投诉举报人第三人王江、王晓辉采是否处罚或取何种处罚与原告无任何利害关系，原告亦不是实体性行政行为的行政相对人，不具有提起履行之诉的主体资格。   综上，被告经开大队于2019年9月25日作出的针对原告2019年9月24日的投诉举报的回复程序违法，事实不清，但因原告已在庭审中知晓投诉事项的核查结果，判令被告重新答复已无意义，应当确认违法。   依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：   确认被告西安市XX队XX大队于2019年9月25日作出的针对原告2019年9月24日的投诉举报的回复行为违法。   案件受理费50元，由被告西安市XX队XX区XX大队负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长   唐颖杰   人民陪审员   孙玉革   人民陪审员   强智才       二〇二〇年五月二十九日     书记员   卢晓蕊                   1