河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀行终236号 上诉人（原审原告）：涞源县皓清养殖场，住所地河北省保定市涞源县涞源镇石门村。 法定代表人：唐明，该养殖场经营者。 被上诉人（原审被告）：涞源县人民政府，住所地河北省保定市涞源县开源路**。 法定代表人：周峰，县长。 被上诉人（原审被告）：涞源县涞源镇人民政府，，住所地河北省保定市涞源县富强路** 法定代表人：王永志，镇长。 被上诉人（原审被告）：涞源县城市管理行政执法局，住所，住所地河北省保定市涞源县百泉路东段路南div> 法定代表人邹宇，局长。 被上诉人（原审被告）：涞源县畜牧业发展中心，住所，住所地河北省保定市涞源县聚源大街**div> 法定代表人：李琳荃，主任。 被上诉人（原审被告）：涞源县住房和城乡建设局，住所地河，住所地河北省保定市涞源县开源路**v> 法定代表人：李继军，局长。 上诉人涞源县皓清养殖场因不服强制拆迁行为一案，不服河北省保定市中级人民法院（2019）冀06行初263号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 上诉人涞源县皓清养殖场上诉称，上诉请求：撤销河北省保定市中级人民法院行政裁定书（2019）冀06行初263号，将案件发回重审或者指定立案审理。事实和理由：一、原审时是认定错误。1、在原审中，上诉人不存在违法占地或者违法建设的行为，被上诉人未查明事实，原审法院亦未当庭查明，存在重大事实认定错误。8.《中华人民共同共和国土地管理法》第二条，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。第九条，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第十条，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。第十一条，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。而在本案中，上诉人系通过村委会的管理行为，通过签订《转让协议》的方式获得了涉案土地的使用权，且从事的商牧业养殖行为，在签署协议并从事养殖的当年，不仅合法，合情，而且属于受到商牧业部门积极支持的产业，同时根据法不溯及既往的基本原则，被上诉人的行为不仅未查明事实，而且罔顾事实。2、涉案的地块是否存在影响环境的因素?包括被上诉人在《通知》中的“不具备防疫条件”?上诉人认为，举证责任在被上诉人。首先，《防疫法》第七条国务院兽医主管部门主管全国的动物防疫工作。县级以上地方人民政府兽医主管部门主管本行政区域内的动物防疫工作。被上诉人涞源县畜牧业发展中心属于畜牧管理部门，并不属于兽医主管部门，缺乏相应的职权和防疫能力，违背了行政执法的基本原则，即“法无授权不可为”的基本原则，属于僭越职权的行为。其次，根据我国《防疫法》的规定，如果涉案地块存在可能或则潜在的疫情风险，因为就疫情分门别类，分为一、二、三级，分别采取相应的措施，特别是需要对于涉案的畜禽采取扑杀的情形，更应该考虑到养殖人的实际经济损失问题。如果确实存在需要扑杀的问题，应该采取根据《防疫法》第二十六条从事动物疫情监测、检验检疫、疫病研究与诊疗以及动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输等活动的单位和个人，发现动物染疫或者疑似染疫的，应当立即向当地兽医主管部门、动物卫生监督机构或者动物疫病预防控制机构报告，并采取隔离等控制措施，防止动物疫情扩散。其他单位和个人发现动物染疫或者疑似染疫的，应当及时报告。接到动物疫情报告的单位，应当及时采取必要的控制处理措施，并按照国家规定的程序上报。而不是像本案中执行程序，直接采取现场强制把上诉人所饲养的家禽进行控制并带离的行为，这严重侵害了上诉人的财产权。再次，涉案的地块，是否存在“养殖业污染的问题”?原审中，根据农业局的《反映材料》(简称)予以认定，缺乏事实依据和法律依据。既然现场的产业属于农业的范畴，执法部门理应是农业部门，来进行调查处理，一众被上诉人属于僭越职权的行为。而且即使现场可能存在污染的行为，上诉人认为，最严厉的结果是农业部门应当采取从：就违法事实进行调查取证--限期改正--罚款--要求关停，等等基本的执法程序和由轻到重的处罚措施。但是在本案中，不仅未见执法部门，而且即使农业部门有参与，上诉人作为行政相对人，理由享有知情权，就针对人作出的不利评价，首先，应该由农业部门予以当面送达并书面告知。3、被上诉人存在明显滥用职权的行为，原审中理应予以纠正，并就该行为予以负面评价。上诉人所使用的土地、加盖的房屋、购买的机械设备、还有所购买的鸡、以及为从事生产所请的工作人员，均系合法劳动，诚实经营所应当具备的基本条件，上诉人完全属于小微企业的类型，同时也属于中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权意见》中，所规定的，保护民营企业家产权的基本精神。而在原审中，上诉人一并提起的诉讼中，向被上诉人涞源县人民政府提交的政府《信息公开申请》中，要求共公开涉案地块的“征收公告”，原审法院已经责令被上诉人予以公开。迄今为止，被上诉人发布了《拒马河通知》(简称)，包含了上诉人的范围，却拒绝按照该《通知》来进行测量、入户调查、评估、面积认定等等程序，不仅违法，而且所采取的行政强制措施，致该中小企业消亡，也违背了合理行政的原则，明明可以采取更文明且理性的作法，却一定要一刀切，致企业消亡的做法。4、本案中，被上诉人的行政强制措施违法了《行政强制法》的规定。《行政强制法》第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。行政诉讼法所列明的行政相对人的起诉期限至少为六个月。其次，《土地管理法》所列明的执行措施系由土地行政机关作出《责令限期交出土地的决定书》，之后，在经过司法程序裁决之后，由司法机关予以强制执行，本案中的行政机关均无权执行。接着，《行政强制法》第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：(一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准；(二)由两名以上行政执法人员实施；(三)出示执法身份证件；(四)通知当事人到场；(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；(六)听取当事人的陈述和申辩；(七)制作现场笔录；(八)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；(九)当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；(十)法律、法规规定的其他程序。同时在本案的强制执行过程中，包括机械设备、生活用品、家具家电、个人生活物品等等，均属于上诉人的个人私人物品，可移动且与本次强制执行行为无关，行政机关应当将上述物品在强制搬离的过程中，予以妥善登记，保管，并将物晶清单制作成《明细》，一式两份，由被执行人予以签名确认。考虑到实际执行的过程中，可能存在一些情绪激动的因素，行政机关和行政相对人，不仅在法律上，而且在实际生活中，行政机关作为整个辖区的管理者和可能的执法者，理应有更高的素养、认知能力，保持最大程度的理性、克制，不应轻易被可能的争论或者言语激怒，采取“泄愤式的执法”，对于公民的基本财产和物品，执行之后，应当如数、完整、无损的归还。二、原审中证据认定错误。1、原审中，环保督查组的文件要求、《治理方案》、督办函、《三区方案》、《反应材料》、《发现问题的线索》等系列文件，上诉人认为，均属于线索、行动计划或工作安排，并不是执法依据或者直接证据，更不可能代替行政机关执法过程中产生或者获取的证据。同时也不属于《行政诉讼法》所列明的证据类型。《行政诉讼法法》第一十三条证据包括：(一)书证；(二)物证；(三)视听资料；(四)电子数据；(五)证人证言；(六)当事人的陈述；(七)鉴定意见；(八)勘验笔录、现场笔录。以上证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。 原审原告涞源县皓清养殖场诉称，涞源县皓清养殖场位于河北省保定市涞源县涞源镇石门村的房屋，系其从事畜牧业养殖的场所。2017年9月7日，涞源县人民政府发布《房屋及占地补偿安置方案的通知》，双方至今未签署补偿安置协议。涞源县人民政府、涞源县涞源镇人民政府、涞源县城市管理行政执法局、涞源县畜牧业发展服务中心及涞源县住房和城乡建设局于2019年7月12日，强制拆除了涞源县皓清养殖场的房屋，树木、室内物品、地上附属物、地上附属物和家禽均被破坏殆尽养殖场不服，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，向贵院提起行政诉讼，请求确认涞源县人民政府、涞源县涞源镇人民政府、涞源县城市管理行政执法局、涞源县畜牧业发展服务中心及涞源县住房和城乡建设局于2019年7月12日对涞源县皓清养殖场位于河北省保定市涞源县树木和地上附属物的强制拆除行为违法，并判令本案的诉讼费用由被告负担。 被告涞源县人民政府辩称，一、涞源县人民政府不是所诉行为的实施主体，因此在本案中不承担责任，涞源县皓清养殖场起诉涞源县人民政府属于被告主体错误。二、涞源县皓清养殖场所诉的行为不属于具体行政行为，不属于行政案件的受理范围。在畜牧局于2019年4月8日和5月17日作出责令其停止营业，立即搬迁的决定后，涞源县皓清养殖场拒不履行，由畜牧局实施的履行该搬迁决定的行为不是具体行政行为，其他单位只是协助畜牧局履行，没有实施具体行政行为。涞源县皓清养殖场若不服，可以对责令其搬迁的具体行政行为提起诉讼，而不应当对执行行为进行起诉，故本案不符合受理条件，应当驳回起诉。三、涞源县皓清养殖场所诉的建筑物因违反了畜牧、环保、土地、规划等部门的多项法律法规的规定，畜牧局作出的责令停止经营、立即搬迁决定并无不当。具体理由如下：1、涞源县皓清养殖场未取得动物防疫条件合格证，根据《动物防疫条件审查办法》第五条至十条的规定，其不具备动物防疫条件，违反了《中华人民共和国动物防疫法》第二十条、第七十七条的规定。2、根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条、第三十七条的规定，涞源县皓清养殖场未取得环保审批手续，且在城镇居民区、文化教育人口集中区域，应当予以拆除。3、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、七十六条规定，涞源县皓清养殖场没有土地使用证或者相关合法的用地手续，应当予以拆除。4、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十五条、第六十六条的规定，涞源县皓清养殖场不符合涞源县土地利用总体规划，应当予以拆除。5、根据河北省委省政府环境保护督查工作领导小组办公室〔2019〕24号、25号文件的要求，涞源县皓清养殖场在白洋淀生态环境治理和保护的区域范围内，必须立即取缔。6、根据《涞源县畜禽养殖“三区”划定和禁养区专项整治实施方案》的规定，涞源县皓清养殖场在禁养区，且污染严重，保定市环保局和农业局严厉查处，应当取缔。因此，涞源县人民政府在本案中不存在违法行为，请求贵院依法驳回涞源县皓清养殖场的起诉或者诉讼请求。 被告涞源县涞源镇人民政府辩称，一、涞源县涞源镇人民政府不是本诉的主体，不是具体的实施单位。镇政府因属地管辖在此次行为中协助拆除单位做群众思想工作和宣讲政策法律，未实施拆除行为，涞源县皓清养殖场所诉涞源县涞源镇人民政府主体错误。二、关于涞源县皓清养殖场内树木的问题。涞源县皓清养殖场内树木，因位于泄洪沟两侧，严重影响泄洪，早在2012年涞源县皓清养殖场与防汛指挥部达成地上附着物清除补偿协议，且涞源县皓清养殖场已在2012年5月9日足额领取了补偿款，其同意清除树木，但其迟延履行，无奈在这次拆除活动中，树木被清除。故树木的清理与本案所诉行政行为无关。三、本案所诉的具体行政行为适用法律正确，程序合法。其他答辩意见同涞源县人民政府。 被告涞源县城市管理行政执法局未答辩。 被告涞源县畜牧业发展服务中心辩称，一、根据《中华人民共和国动物防疫法》《动物防疫条件审查办法》对动物防疫管理及机构设置、执法授权的规定，涞源县畜牧业发展服务中心系涞源县区域的动物防疫机构，对动物防疫工作具有监督，管理执法权。二、涞源县皓清养殖场位于涞源县人民政府划定的禁养区（涞政办〔2017〕131号）范围内；基于该养殖场设置在城市建设区域控制边界范围内，毗邻居民区、学校，不符合控制边界外500米以上的行政许可条件，依法应当迁移；另该养殖场的存在已导致多起投诉、信访案件；根据《中华人民共和国动物防疫法》、中共河北省委、省人民政府、保定市生态局环境保护督办函，涞源县畜牧业发展服务中心多次通知催告及做工作，要求其迁址（属依法行使管理权，而非处罚），但涞源县皓清养殖场拒绝迁址，在涞源县畜牧业发展服务中心下发书面通知后，涞源县皓清养殖场仍未有实质行动，也未向其他有关部门提出合理诉求。基于上述事实以及政策、法规的规定，已存在紧急、迫切性条件下的强制迁址情形，故2019年7月12日的措施系行政管理措施且系代履行，合乎《中华人民共和国行政强制法》第五十条的规定，该代履行（非处罚）措施本身不具有可诉性。三、涞源县皓清养殖场本身不具有合法占地、行政许可法定条件。根据法律授权和责、权相一致原则，如地方各级人民政府及其工作人员未依法履行职责的，将对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。据此，涞源县畜牧业发展服务中心下发通知要求涞源县皓清养殖场迁址属依法行使监督管理权，程序正当，事实清楚。 被告涞源县住房和城乡建设局辩称，一、涞源县住房和城乡建设局不是执法主体。二、涞源县皓清养殖场起诉涞源县住房和城乡建设局，无事实与法律依据。综上，驳回涞源县皓清养殖场对涞源县住房和城乡建设局的起诉。 原审法院经审理查明，2017年11月26日，涞源县人民政府研究同意《涞源县畜禽养殖“三区”划定和禁养区专项整治实施方案》,规定了总体思路、划定原则及依据、划定区域、工作内容、保障措施、生效日期。其中划定区域中载明县城居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域为畜禽养殖禁养区。保障措施中载明环保局要对禁养区内的规模养殖场（小区）严格执法，监督执行关停和迁建任务；严格按法律、法规规定，对限养区、适养区现有规模养殖场（小区）落实各项环保措施；国土局负责对在禁养区内违法建设的规模养殖场（小区）严格执法，优先安排对合法占地的规模养殖场（小区）迁建用地进行选址、审批；对在适用区新建规模养殖场（小区）的用地要严格把关，对没有土地审批的规模场（小区）严格查处。畜牧业发展服务中心负责按限养区、适养区有关要求对新建养殖场防疫条件进行审核和备案，指导规模养殖场（小区）、专业户建设粪污处理设施。2018年6月26日，保定市农业局作出关于查办《关于涞源县第一小学周边一处猪场、两处鸡场严重影响师生身心健康的反映材料》的通知，要求涞源县畜牧业发展中心对该养殖业污染问题进行调查处理。2019年4月8日，涞源县畜牧业发展服务中心向涞源县皓清养殖场作出责令停产搬迁告知书并张贴公告，该告知书认为涞源县皓清养殖场不具备动物防疫条件，违反《中华人民共和国动物防疫法》第二十条之规定未取得《动物防疫条件合格证》，依据《中华人民共和国动物防疫法》第七十七条规定，责令该养殖场停止经营，立即搬迁。2019年5月17日，涞源县畜牧业发展服务中心再次向涞源县皓清养殖场作出责令停产搬迁告知书，该告知书内容同2019年4月8日责令停产告知书内容一致。2019年4月10日，涞源县生态环境局对涞源县皓清养殖场进行现场监察，监察意见为1.责令养殖场立即处理现存种鸡6000只、粪便无害化处理；2.禁养殖区域内责令停止违法行为，拒不停止违法行为的给予处罚，并报县级以上人民政府责令拆除或关闭。同日，涞源县自然资源和规划局作出责令停止违法行为通知书，认为唐明未经国土部门批准擅自在涞源县施工建设，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，责令其立即停止上述违法行为，听候处理，主动纠正违法行为、清除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。2019年4月22日、5月22日，保定市生态环境局将受理的信访案件线索汇总给涞源县领导，其内容多次提及“涞源县第一小学（滨湖小区）周边百余米处存有两处养鸡场和一处养猪场，臭气熏天”。2019年6月3日，涞源县白洋淀工作专班向涞源县畜牧业发展服务中心作出关于保定市白洋淀上游流域生态环境治理和保护督察第七督导组整改问题交办卡，要求其对包括“涞源县县第一小学滨湖校区周边有两个养鸡场和一家养猪场臭气熏天，影响居民环境”的信访案件进行调查处理。2019年6月14日，中共河北省委河北省人民政府环境保护督察工作领导小组办公室对涞源县白洋淀生态环境治理和保护工作开展情况进行专项督察后，形成《涞源县白洋淀生态环境治理和保护专项督察反馈意见》（以下简称反馈意见），反馈于涞源县人民政府。该反馈意见中明确载明“位于禁养区内的涞源县附近的皓清养殖场仍在经营”。2019年6月28日，涞源县自然资源和规划局经与涞源县土地利用总体规划（1997-2010）图纸大致进行比对，认定涞源县皓清养殖场占地面积10765.60平方米，不符合涞源县土地利用总体规划。2019年7月5日，中共保定市委督察室向中共涞源县委作出交办通知，并附有省环保督察办《关于移交白洋淀生态环境治理和保护专项督察发现问题线索的通知》及问题线索移交书，要求其迅速核实，理清责任。该问题线索移交书中载明位于禁养区内的涞源县附近的皓清养殖场仍在经营。2019年7月12日，涞源县皓清养殖场被强制拆除。以上事实有涞源县畜禽养殖“三区”划定和禁养区专项整治实施方案、中共河北省委河北省人民政府环境保护督察工作领导小组办公室关于反馈白洋淀生态环境治理和保护专项监察有关情况的通知（冀环督察领办〔2019〕24号）、保定市生态环境局2019年4月22日、2019年5月22日转信访案件线索、保定市农业局关于查办《关于涞源县第一小学周边一处猪场两处鸡场严重影响师生身心健康的反映材料》的通知、关于保定市白洋淀上游流域生态环境治理和保护督查第七督导组整改问题交办卡、中共河北省委河北省人民政府环境保护监察工作领导小组办公室关于移交白洋淀生态环境治理和保护专项监察发现问题线索的通知（冀环督察领办〔2019〕25号）、中共保定市委督查室交办通知、涞源县白洋淀生态环境治理和保护专项督察问题线索移交书、2019年4月8日、2019年5月17日责令停产搬迁告知书及现场照片、责令停止违法行为通知书及现场照片、涞源县环境监察现场通知书及现场照片、2019年6月28日涞源县自然资源和规划局说明等证据予以证实。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据上述法律和司法解释的规定，本案中，涞源县畜牧业发展服务中心两次向涞源县皓清养殖场发出责令停产搬迁告知书，责令其停止经营、立即搬迁；涞源县生态环境局向涞源县皓清养殖场作出环境监察现场通知书，要求其禁养殖区域内停止违法行为；涞源县自然资源和规划局也向涞源县皓清养殖场发出责令停止违法行为通知书，要求其立即停止在涞源县施工建设的违法行为。后涞源县皓清养殖场因环境问题被多次信访举报；中共河北省委河北省人民政府环境保护督察工作领导小组办公室作出的关于白洋淀生态环境治理和保护专项督察文件中也明确指出仍在经营的涞源县第一小学附近的皓清养殖场位于禁养区内。故涞源县皓清养殖场对其位于涞源县涞源镇石门村的经营场所不具有合法权益，行政机关对该涞源县皓清养殖场的强制拆除行为，对涞源县皓清养殖场的合法权益不产生实际影响。关于涞源县皓清养殖场主张养殖场内树木被毁坏的诉讼请求。涞源县涞源镇人民政府主张涞源县皓清养殖场内树木因妨碍泄洪处于被清理范围，涞源县皓清养殖场同意被清理并已足额领取了该树木的补偿款，并提交了记账凭证封面、记账凭证及拒马河涞源县段（石门村）综合治理一期工程附着物资金领取表予以证实。涞源县皓清养殖场对涞源县涞源镇人民政府提交的上述证据的真实性也予以认可。故涞源县皓清养殖场对养殖场内的树木不再享有所有权，与树木的清理行为不具有利害关系。综上，对涞源县皓清养殖场的起诉，人民法院应不予立案，已立案的，亦应裁定驳回其起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，原审法院裁定如下：驳回原告涞源县皓清养殖场的起诉。 本院对原审认定的事实予以确认。 本院经审查认为，从原审原告的诉讼请求看，是请求确认强制拆除行为违法。畜牧局于2019年4月8日和5月17日作出责令其停止营业、立即搬迁的决定，因涞源县皓清养殖场拒不履行，由畜牧局代履行该决定。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”的规定，该诉争行为系代履行行为，不属具体行政行为范畴。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，不符合行政诉讼的受案范围，原审裁定驳回原审原告起诉符合法律规定，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  赵向鸿 审判员  李学境 审判员  刘云鹏 二〇二〇年五月八日 书记员  李泽中