辽宁省本溪市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽05行初98号原告：本溪满族自治县明达粘土加工厂（以下简称明达粘土加工厂），地址：本溪满族自治县小市镇腰堡村。经营者：李明地，1949年10月11日出生，满族，个体工商户，现住本溪满族自治县。被告本溪满族自治县人民政府（以下简称本溪县政府），住所地本溪满族自治县小市镇政府路**。法定代表人邵涛，县长。诉讼代理人张兴涛，辽宁华义律师事务所律师。诉讼代理人董维峰，县环保局工作人员。被告本溪市人民政府（以下简称市政府），，住所地本溪市高新区枫叶路法定代表人田树槐，市长。诉讼代理人贾爽，本溪市司法局工作人员。原告明达粘土加工厂诉被告本溪县政府、市政府行政关闭决定及行政赔偿案，本院受理后依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。原告明达粘土加工厂的经营者李明地，被告本溪县政府的诉讼代理人张兴涛、董维峰，市政府的诉讼代理人贾爽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。本溪县政府于2019年7月18日作出本县政决字［2019］17号《关于依法关闭本溪满族自治县明达粘土加工厂的决定》（以下简称关闭决定），主要内容是：你单位未配套建设污染防治设施，2011年4月7日办理建设项目环境影响登记表。按照《辽宁省人民政府关于本溪市观音阁水库饮用水源保护区的批复》，你单位地点位于保护区范围内。依照《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条规定，经县政府研究决定，依法对你单位下达关闭决定，责令你单位自收到本决定之日起立即关闭该项目。原告不服申请行政复议，被告市政府作出本政行复决字［2019］第198号行政复议决定，维持了被告本溪县政府作出的《关闭决定》。原告明达粘土加工厂的诉讼请求是：撤销《关闭决定》和《行政复议决定》；赔偿原告经济损失；诉讼费用由被告承担。理由：1、原告工程始建于1981年，后于1985年购买了腰堡村黏土矿大窑一处，办理了营业执照，经营手续合法，经营范围受法律保护，原告1985年受让时，观音阁水库还没有兴建，饮用水源二级保护区划定在原告成立之后。设立保护区不等于以前存在的生产企业就得全部关闭。原告的企业不是新建、也未进行改建和扩建，距库区水源地约500米，未向库区排放污染物，不应关闭。如果关闭会给原告造成重大经济损失。2、关闭决定程序违法，表现在：县环保局责令整改是当天立案、当天现场勘查、隔日处理；没有告知原告陈述申辩权利，未举行听证会；县环保局6月13日作出责令整改决定，13日作出调查报告，7月1日集体讨论决定。3、原告经营期间投入了大量的资金和人财物力，关闭企业给原告造成经济损失，被告应予赔偿。被告本溪县政府的答辩意见是请求本院驳回原告的诉讼请求。理由：1、县环保局经过调查、勘验，集体讨论决定认为原告单位违反《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条规定，遂报请本溪县政府下达关闭决定，程序合法。2、原告单位位于水源地保护区范围内，关闭原告单位系为了公共利益，被告适用法律正确。3、原告使用的集体土地未办理审批手续，虽有历史遗留问题，但本溪县自然资源局已经立案，正在查处中，待处理结束后再决定是否补偿。被告市政府辩称：行政复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。对关闭决定是否合法及应否对原告予以赔偿的意见与本溪县政府意见一致。被告本溪县政府提供了立案审批表、询问笔录、现场勘查笔录及照片、《责令改正违法行为决定书》及送达回执、调查报告、集体讨论笔录、关闭请示、环境影响登记表、辽宁省人民政府的批复、本溪县自然资源局《关于明达粘土加工厂违法占地报告》及立案呈批表。被告市政府提供了立案审批表、送达回证。原告提供了买窑收据、村委会证明、营业执照、销售合同、照片、撤销行政处罚决定，证明明达粘土加工厂系合法经营，被告应予赔偿。经庭审质证上述证据能够证明案件事实，本院予以采信。本院查明如下事实：李明地系个体工商户，经营明达粘土加工厂，于2011年4月22日经工商户部门注册登记，于2011年4月7日办理了《建设项目环境影响登记表》，经营范围是粘土、石灰石矿加工销售，主要产品为粘土熟料，规模为每年1万吨。2019年6月12日本溪县环保局执法人员在对观音阁水库水源地保护区进行检查时发现原告单位位于水源地保护区，有违反《中华人民共和国水污染防治法》的违法行为，立案调查，次日进行了现场勘查及询问，该局同日作出本环责改字（2019）1—15号《责令改正违法行为决定书》并送达，责令原告单位立即停止生产，待报请县政府批准后拆除或关闭。6月13日本溪县环保局形成调查报告，7月1日经集体讨论决定报请县政府予以关闭或拆除并于9日向本溪县政府呈请。7月18日被告本溪县政府作出被诉的《关闭决定》，7月26日送达。原告不服该决定申请行政复议，市政府作出被诉的《行政复议决定》，维持了本溪县政府作出的《关闭决定》。另查明，2010年12月31日辽宁省环境保护厅作出辽环发（2010）57号《关于本溪市饮用水水源保护区区划方案的批复》，同意本溪市上报的水源保护区区划方案。2018年11月1日辽宁省人民政府作出辽政（2018）167号《关于本溪市观音阁水库饮用水水源保护区的批复》，同意本溪市划定的观音阁水库饮用水水源保护区，原告单位位于保护区范围内。再查明，因原告单位涉嫌未经批准占用集体土地，本溪县自然资源局已立案调查。本院认为，根据各方当事人的诉辩主张，本案主要争议的问题是事实及执法程序问题，即原告单位是否属于《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条规定的排放污染物的企业？被告本溪县政府作出《关闭决定》的程序是否合法？针对第一个问题，被告调查时原告陈述没有污染防治设施，庭审中亦自认其配备的除尘装置只是一个排烟除尘通道，并不是处理烟粉尘装置，没有配备粉尘的收集装置，因此应当视为排放污染物的企业，被告本溪县政府决定予以关闭认定事实清楚，适用法律正确。关于第二个问题——被告执法程序问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案中，被告本溪县政府在作出关闭原告单位的决定前未履行相应的告知义务，侵犯了原告的知情权和救济权，程序明显违法。至于原告提出的县环保局当天立案，当天作出责令整改决定问题，因责令整改决定只是本案的证据之一，并非审查客体，原告也未提起诉讼或复议，该决定现已生效，且县环保局当天立案、当天结案也不违反法律的禁止性规定，对此观点不予支持。原告还提出县环保局先作出责令整改决定，后作出调查报告和集体讨论决定的问题，经查，县环保局出具调查报告并经集体讨论，研究的事项并非是下达责令整改决定，而是作出整改决定后的后续程序——呈请本溪县政府作出关闭决定的程序，没有违反“先调查，后裁决”的行政法基本原则。关于原告提出的赔偿问题，原告庭审中陈述赔偿的项目主要是：大窑、窑里设备、树木、、地面附属设施，生产损失、场地。对此本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，只有在公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害时，受害人才有取得国家赔偿的权利。本案中的原告虽然取得了工商营业执照，但本溪县环保局作出的责令停止生产整改决定已经生效，原告应当及时处置机器设备和原材料，以避免损失扩大。最后本案的裁判方式问题。基于以上论述，尽管被告本溪县政府作出关闭决定的结果正确，但程序违法，本应属于可撤销的行政行为。鉴于原告单位是饮用水源地保护区内排放污染物的企业，如果撤销被诉的《关闭决定》和《行政复议决定》可能会对饮用水安全形成重大风险，出于保护水生态，维护公众健康这一公共利益需要，应当确认违法，保留效力，不予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条一款（一）项之规定，判决如下：一、确认被告本溪满族自治县人民政府作出的本县政决字［2019］17号《关于依法关闭本溪满族自治县明达粘土加工厂的决定》和被告本溪市人民政府作出的本政行复决字［2019］第198号《行政复议决定》违法；二、驳回原告本溪满族自治县明达粘土加工厂的其他诉讼请求。案件受理费五十元由被告本溪满族自治县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审 判 长  褚铁莉审 判 员  蒋天飞人民陪审员  刘小岩二〇二〇年五月二十七日书 记 员  高天鹏附：本案适用相关法律条款1、《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条：行政行为有下列情形之一，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；