贵州省遵义市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）黔03行赔终5号上诉人（一审被告）遵义市汇川区团泽镇人民政府。住所地：遵义市汇川区团泽镇洪江路**。统一社会信用代码：11520303009515502K。法定代表人严杰琳，系该镇镇长。委托代理人姚剑飞，贵州舸林律师事务所专职律师。被上诉人（一审原告）遵义欧其生农业发展专业合作社，住所地：遵义市汇川区团泽镇四合村桶井组。统一社会信用代码：93520303MA6DMM9H6D。法定代表人欧其生，社长。委托代理人周厚可，贵州藏拙律师事务所律师。委托代理人郑永倩，贵州藏拙律师事务所律师。上诉人遵义市汇川区团泽镇人民政府（以下简称团泽镇政府）因与被上诉人遵义欧其生农业发展专业合作社（以下简称欧其生合作社）行政赔偿纠纷一案，不服贵州省遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行赔初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审经审理查明：欧其生合作社于2016年8月22日登记设立。2017年2月12日，欧其生合作社以租用团泽镇四合村花台组荒山20亩建设土鸡标准化养殖场项目进行项目备案申报。2017年2月20日，欧其生合作社申请租用四合村花台组土地50亩进行生态养殖，分别得到四合村村民委员会、团泽镇农业服务中心、团泽镇政府的同意。2017年3月欧其生合作社在分别与四合村花台组村民签订了共计租用土地23.15亩的租赁土地协议后，经四合村委、团泽镇农业服务中心、遵义市国土资源局汇川区分局团泽镇国土资源所、团泽镇政府审核，于2017年4月1日获得汇川区农牧局备案，发展生态种草养殖。2017年4月10日，欧其生合作社将其所需的养鸡管理房与鸡舍发包给张明发修建。2017年7月17日当涉案房屋修建正在挖基础时，遵义市国土资源局国家经济技术开发区以欧其生未经批准擅自占用四合村花台组集体土地460㎡，涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，向欧其生作出遵开泽国土责停字[2017]150号责令停止违法行为通知书。当涉案建筑物修建到第一层尚未封顶时，团泽镇政府于2017年8月5日以欧其生修建的占地面积为400㎡的住房，无建房审批手续为由，作出团府停字（2017）第C080501号责令停止违法行为通知书，责令欧其生合作社立即停止违法行为，维持现状，接受处理。同日，团泽镇政府作出泽府拆字（2017）第C080501号责令限期自行拆除违法建筑通知书，限接到通知之日起立即自行拆除，逾期未拆除，予以强制拆除。上述文书于当日送达欧其生合作社后，团泽镇政府于当月对部分墙体进行了强制拆除。2017年9月欧其生合作社以其已取得审批，故又在原基础上再次修建房屋，建成砖混结构房屋706.36㎡。房屋建成后，2017年11月8日，团泽镇政府发布公告称因兰海高速公路扩容工程项目建设需要，包括团泽镇四合村花台组以内的在规划线路范围内的集体经济组织与村民，不得新建、改建、扩建建筑物、构筑物及其他设施，已取得建房批准文件但新房尚未开工的，不得开工等行为，违反上述规定实施的，不予补偿，规划区域内的违法建筑一律不予补偿。2018年4月2日，兰海高速公路扩容工程建设指挥部发布测绘公告，其中欧其生合作社建筑物为砖混结构706.36㎡。2018年5月，团泽镇政府组织人员将案涉建筑物强制拆除。2018年6月19日，团泽高速公路指挥部发布公示，对团泽镇辖区内兰海高速公路红线范围内房屋进行合法性甄别，案涉建筑物706.36㎡建筑物被认定为违法建筑，嗣后，案涉建筑物被拆除，其占地作为兰海高速公路扩容工程用地全面开工建设，。另查明，2016年8月2日，贵州省国土资源厅以黔国土资预审函（2016）66号函通过兰海高速重庆至遵义（贵州境）扩容工程建设项目用地预审；2016年12月15日，贵州省发改委以黔发改交通（2016）1941号批复同意兰海高速重庆至遵义（贵州境）扩容工程可行性研究报告。兰海高速公路扩容工程建设项目（汇川境内）建（构）筑物征收补偿标准中砖混结构的畜圈货币补偿为500元／㎡，土地综合补偿标准为50000元／亩。团泽镇政府强制拆除欧其生合作社建筑物的行为已被本院（2018）黔0321行初440号行政判决书确认违法。欧其生合作社称所修建的建筑第一层用途为鸡舍，第二层作为管理用房，其租金每年一付。一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为”之规定，团泽镇政府违法拆除欧其生合作社的建筑物，欧其生合作社享有获得赔偿的权利。本案争议焦点是欧其生合作社请求赔偿的损失是否属于欧其生合作社的合法损失。欧其生合作社认为，欧其生合作社修建的建筑物系发展畜禽养殖项目，该项目已获得各级政府部门审批，依据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2014〕127号）文件的规定，属于合法建筑；团泽镇政府认为，欧其生合作社未经相关部门审批许可进行建房，其房屋及附属设施属于违法建筑。一审法院认为，欧其生合作社进行生态养殖，其项目建设向有关行政部门进行了备案。参照国土资发〔2014〕127号文件中关于“生产设施用地”和“附属设施用地”的规定，“生产设施用地”是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）用地等。“附属设施用地”是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。包括设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控等技术设施以及必要管理用房用地等，以及符合“农村道路”规定的场内道路等用地。本案中，欧其生合作社修建的建筑物第一层用于养殖，属于生产设施用地，第二层用于生产管理用房，属于附属设施用地。国土资发〔2014〕127号文件中规定，“生产设施用地”和“附属设施用地”属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。设施农用地使用前，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案。县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息，发现存在问题的，分别由国土资源部门和农业部门在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。本案中，没有证据表明国土资源部门和农业部门在核实欧其生合作社备案时发现其备案存在问题。故2017年11月8日前欧其生合作社修建的建筑应属于合法建筑。因兰海高速公路扩容工程建设，团泽镇政府发布公告在规划线路范围内禁止修建，实际上是对已取得修建审批手续的行政许可的撤回。对于本案而言，若欧其生合作社于2017年11月8日仍继续修建，其取得的许可已被撤回，其继续修建应属于违法行为，应承担相应的法律后果。但在本案中，欧其生合作社对其建筑物已于团泽镇政府发布公告前修建完工进行了举证，团泽镇政府未向一审法院提供证据证明涉案建筑物修建于其公告发布之后，根据举证规则，团泽镇政府应承担举证不能的法律后果。至于欧其生合作社的损失，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”之规定，欧其生合作社应对行政行为造成的损害提供证据，但由于案涉建筑物已被拆除，原物已不存在，欧其生合作社不可能申请对案涉建筑物进行鉴定评估。本案审理中，欧其生合作社、团泽镇政府均未提交足以证明欧其生合作社直接损失的依据，欧其生合作社的损失额可以参照兰海高速公路扩容工程建设项目汇川境内的建（构）筑物征收补偿标准之圈舍标准确定，但由于征收的建（构）筑物中还含有土地的补偿价值，而欧其生合作社系租用土地，故还应减去土地补偿价值。故其损失额计算为：（500元/㎡-50000元/666.67㎡）*706.36㎡=300203元。欧其生合作社请求按兰海高速公路扩容工程项目征收补偿标准之砖混结构房屋标准赔偿，与欧其生合作社建筑物性质不相符，一审法院不予支持。欧其生合作社请求赔偿土地租金，因欧其生合作社租用土地系2017年4月，仅支付一年租金，2018年5月团泽镇政府实施拆除行为时，欧其生合作社已支付租金获得的土地使用权的期间已经届满，已支付的租金不是欧其生合作社所受损失。对其该项赔偿请求，一审法院不予支持。欧其生合作社修建道路支出，仅有一张自然人出具的收条，没有支出明细及发票相印证，不能证明其支出的真实性和合法性。但欧其生合作社修建的道路的损失存在，对欧其生合作社请求赔偿道路建设损失，一审法院酌情考虑20000元。综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第八项、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，判决：由团泽镇政府赔偿欧其生合作社财产损失赔偿金人民币320203元，限判决生效后十日内给付。宣判后，团泽镇政府不服一审判决，向本院提出上诉，请求：撤销原判，驳回被上诉人的一审诉讼请求。理由：1.上诉人下属农业服务中心等相关职能部门在被上诉人所提项目备案申请表上盖章确认只是按流程原则同意实施被上诉人申报的“20亩土地标准养殖场”项目，该项目所涉用地规模、项目选址及环评手续仍应按照程序报请相关部门审批许可后方能进行实施。被上诉人申请在荒地上实施该项目，但实际却在耕地上修建永久固定设施，已严重违背相关主管部门的立项要求。2.被上诉人虽就项目向上诉人及下属相关职能部门进行了申报，但并未提交土地复垦、项目选址、环境影响评价等手续便自行开工建设，违反了《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第三项规定。3.被上诉人在第一次修建了400余平方米的固定设施，被拆除后，仍不按照规定补办相应手续，又再行修建700余平方米的固定设施，系扩大损失。4.原判将项目备案与用地协议备案等同系对国土资发〔2014〕127号文件的曲解，被上诉人并未与上诉人及相关农村集体经济组织签订过用地协议，更未到国土资源管理部门进行用地协议的备案。被上诉人欧其生合作社未作书面答辩意见。各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，本院确认一审法院查明的案件事实。本院另查明：（2018）黔0321行初440号《行政判决书》载明：团泽镇政府作出的团府停字（2017）第C080501号责令停止违法行为通知书，适用的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，调整对象是未取得建设项目规划许可证在乡、村庄规划以上的规划区内进行项目建设的行为；团泽镇政府作出的泽府拆字（2017）第C080501号责令限期自行拆除违法建筑通知书，适用的《中华人民共和国城乡规划法》第五十六条，规定的是上级人民政府对城乡规划行政主管部门行使行政处罚权的监督，适用的《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定的是县级以上人民政府的强制拆除权。两个文书适用的三个法律条文均不符合案涉建筑物的实际情况，适用法律错误。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款关于“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，结合本案查明事实，团泽镇政府拆除欧其生合作社案涉建筑物的行为，已由遵义市播州区人民法院作出的（2018）黔0321行初440号行政判决确认违法，该判决已生效，故对于违法拆除案涉建筑物给欧其生合作社造成的损失，团泽镇政府应予赔偿。参照国土资发（2014）127号文件的规定，上诉人修建的建筑物第一层用于养殖，系生产设施用地，第二层用于生产管理用房，系附属设施用地，而生产设施用地和附属设施用地性质上属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。虽然127号文件规定在设施农用地使用前，乡镇政府、农村集体经济组织需与经营者三方签订用地协议并将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，但该规定系管理性规定，本质系方便政府对设施农用地进行管理，规范用地行为，并非禁止性规定，未按照该规定签订协议并备案并不意味着修建的建筑物即为违法建筑。且（2018）黔0321行初440号行政判决已对上诉人作出的团府停字（2017）第C080501号责令停止违法行为通知书、泽府拆字（2017）第C080501号责令限期自行拆除违法建筑通知书进行了评价，因此无充分证据证明被上诉人修建的案涉建筑物违反了《中华人民共和国城乡规划法》等禁止性规定，且虽然被上诉人未严格按照127号文件签订三方用地协议并报县级国土资源部门和农业部门备案，但其提交了租用五十余亩土地发展生态种草养殖的申请，取得了四合村村民委员会、团泽镇农业服务中心、团泽镇政府的同意，获得了土鸡养殖场项目备案，并与村民签订了租地协议，其修建的案涉建筑物宜认定为合法建筑。对于案涉建筑物面积为706.36平方米，且于上诉人发布停建公告之前修建完毕，各方当事人均予以认可，故被上诉人修建的案涉合法建筑面积按照706.36平方米计算。关于应予赔偿的损失。因案涉建筑物已被拆除，双方当事人均未提交足以证明被上诉人直接损失的证据，一审法院认为可参照兰海高速公路扩容工程建设项目汇川境内的建（构）筑物征收补偿标准之圈舍标准确定，本院予以支持。但补偿方案并未明确征收的建（构）筑物中还含有土地的补偿价值，一审法院减去土地补偿价值不当，本院予以纠正，该项损失额应计算为500元/㎡×706.36㎡=353180元。对于被上诉人修建道路的损失，由于行政赔偿对象系因行政机关的违法行政行为对相对人造成的损失，现并无证据证明被上诉人道路的损失系因上诉人违法拆除所致，一审法院酌情认定为20000元缺乏依据，本院予以纠正。对于土地租金，被上诉人于2017年4月租用土地时仅支付了一年的租金，至案涉建筑物于2018年5月被拆除时一年时间已经届满，已支付的一年租金不是因上诉人违法拆除造成的损失，对该项赔偿请求，一审法院未予支持并无不当。关于赔偿金支付问题，各方当事人可根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十七条“赔偿义务机关应当自收到支付赔偿金申请之日起七日内，依照预算管理权限向有关的财政部门提出支付申请。财政部门应当自收到支付申请之日起十五日内支付赔偿金”的规定履行。综上，一审法院判决赔偿金额不当，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行赔初37号行政判决；二、由上诉人遵义市汇川区团泽镇人民政府在本判决生效后向被上诉人遵义欧其生农业发展专业合作社支付赔偿金353180元；三、驳回被上诉人遵义欧其生农业发展专业合作社的其他赔偿请求。本判决为终审判决。审判长  唐永群审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二〇年五月二十八日法官助理袁瑾书记员张枝茂