广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤14行终37号上诉人（原审原告）：陈祝英，女，汉族，1968年5月8日，住址：梅州市五华县******黄龙洞。委托代理人：张振城，男，汉族，1963年8月14日出生，住址：梅州市五华县******黄龙洞。被上诉人（原审被告）：五华县安流镇人民政府，地址：梅州市五华县***********。法定代表人：李权，该镇镇长。委托代理人：陈振、廖学敏，广东日升律师事务所律师。上诉人陈祝英诉被上诉人五华县安流镇人民政府（以下简称“安流镇政府”）行政撤销纠纷一案，不服兴宁市人民法院（2019）粤1481行初224号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告陈祝英于1986年嫁入并迁入广东省五华县******集体，2007年5月10日原告陈祝英与张振城离婚。张振城父亲张耀香所建的位于该村的“旭晖映秀”老屋，因年旧失修在2016年间发生大面积崩塌成为危房而被拆除填整。因张振城及其兄弟对共同重建房屋事宜未能达成一致意见，该老屋重建工程未能实施。2018年3月23日，张振城向被告安流镇政府提交《农村宅基地建房申请书》，对位于安流镇福江村黄龙洞红龙队张耀骆和青江村民胡镜清家之间的面积约为148㎡的土地申请建房报建审批手续。原告陈祝英在同月23日亦向被告提交《农村宅基地建房申请书》对在“旭晖映秀”老屋范围内的宅基地申请建房报建审批，且张振城的亲兄弟张振彪亦在2018年7月25日向被告提交对该老屋旧地及门前自留菜地部分进行建房的申请。被告在受理其三人的申请后经调查确认，其三人所申请的宅基地原属其已故父亲张耀香名下，为“旭晖映秀”老屋前的自留地，该块宅基地在老屋拆除填整时一并清理连成一体，其三人所申请建房的地方存在重合亦无法明确界址，且张振城在该申请的宅基地上搭建临时建筑，受到其兄弟的投诉举报。被告认为陈祝英未能提供有效的证据予以证明该地块的权属情况，经调解未果，于2019年2月27日对张振城、陈祝英的农村宅基地建房申请，一并作出《关于福江村村民张振城、陈祝英建房申请的回复》，认为其二人所申请建房的用地存在争议，所以对其二人的建房申请暂不予审批。原告不服该《回复》，于2019年8月20日提起本案诉讼，请求撤销被告2019年2月27日所作的上述《回复》，并请求被告履行法定职责对其的建房申请给予审批。该《回复》的另一相对人张振城亦对该《回复》不服，于2019年7月16日向本院提起行政诉讼，亦请求撤销该《回复》及要求被告安流镇政府履行法定职责对其的建房申请给予审批。本院遂对其二人的诉讼进行了合并审理。合并审理庭审中，原告陈祝英及张振城均对本院的合并审理提出异议，表示不同意合并审理。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”《广东省实施办法》第三十五条第二款规定：“农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报市、县人民政府批准。”《广东省城乡规划条例》第五十一条规定：“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”。根据上述规定可知，农村村民建设住宅需使用集体经济组织农民集体所有土地的，应由村民提出用地申请，经村民会议或村集体经济全体成员会议讨论同意后，持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出宅基地建房申请，由乡（镇）人民政府审核后，报市、县人民政府批准。原告陈祝英于2018年3月23日向被告安流镇政府提交《农村宅基地建房申请书》申请宅基地报建审批，应当依照上述规定的程序及提交相应的证明材料予以进行。但原告在对涉案宅基地地块提出上述申请时，未能提供相应的证明材料，且该地块因“旭晖映秀”老屋拆除时与该老屋的宅基地连为一体，而原告的前夫张振城及其兄弟张振彪亦先后提出在该老屋的宅基地范围内建房审批申请，其三人对该宅基地的分配使用产生争议。因此，被告安流镇政府经协调未果的情况下，作出涉案《回复》认为原告及其前夫张振城所申请的建房用地存在争议，对其二人的建房申请暂不予审批，并无不妥。但被告安流镇政府作为宅基地建房审核的乡（镇）人民政府，在收到农村村民提出的宅基地建房申请后，应当告知申请人应当依规定提交相应的证据材料，并在进行现场勘查审核过程中发现宅基地存在使用权权属争议，不予审批时，应当告知申请人行使权利救济的方式及途径。而本案中，未有相应的证据予以证明被告履行了上述告知义务，程序上明显存在瑕疵，本院应予指出。但该程序瑕疵，对原告的合法权益并未产生实质影响，该涉案《回复》本院可以维持。因此，现原告诉请撤销该涉案《回复》并要求被告履行法定职责对其的建房申请予以审批，于法无据，证据缺乏，理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决驳回原告陈祝英的诉讼请求。上诉人陈祝英上诉称：一、一审法院在二次开庭时，把陈祝英(2019)粤1481行初224号案与张振城(2019)粤1481行初181号案强行并案开庭审理，违背当事人意愿，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条之规定。对庭审记录断章取义，混淆两案证言证据，在上诉人拒绝签名的情况下作出判决，有失偏颇。二、“旭晖映秀”房屋2016年春崩塌，当年9月拆除为平地。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条，此土地应归为村集体土地，不能作为财产继承，只有原住户古连英和陈祝英两户村民有合法继续申请使用的权利。古连英2017年在此非法建房居住，上诉人2018年3月23日向村、镇申请自己份下的土地建房合理合法，应当得到批准。上诉人原来耕种的土地已全部被国家高速公路建设低价征用，再无其它土地可使用。三、“旭晖映秀”房屋1984年申请建房土地是3分地，即是200平方米。被上诉人认定古连英拥有土地“近一千平方米”无事实证明、无法律依据。上诉人原有的房屋和土地在哪里？张振山、张振彪大学毕业，二十多年前已迁为城市居民，被上诉人没有依法审查投诉人的合法性，作出错误《回复》，无法律依据。四、安流镇政府2018年2月27日的《回复》内容：“城建办收到申请书后与安流镇国土所到现场勘查，此地块属于建设用地，符合建房要求，但后来古连英、张振山、张振彪提出异议，所以暂不审批”。古连英已先在此建房居住，张振山、张振彪非本村集体户口村民无权申请农村土地建房。另外，她们已于1997年卖掉400平方米店面土地，2005年张振山经其岳父之手卖出了150平方米已批建的店面土地非法牟利250000元。五、被上诉人对上诉人的建房申请作出《回复》之前未依法履行告知义务，而是在开庭时才提出来，此认定违背《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条。综上所述，一审认定事实不清，证据混淆。被上诉人没有依法审查投诉人的合法性，错误认定上诉人申请建房用地存在异议，未理清农村集体土地的合法权属和使用权限。上诉人是福江村村民，申请自家老宅基地建房合理合法。上诉请求：依法撤销兴宁市人民法院作出的(2019)粤1481行初224号《行政判决书》，改判支持上诉人一审的诉讼请求。被上诉人安流镇政府答辩称：一、上诉人与张振城是因同一行政行为发生的行政案件，法院在审理过程中只是对合议庭成员进行了变更，并非是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定的情形。二、一审法院查明事实清楚、适用法律正确。1.2018年3月23日，上诉人向答辩人提交《农村宅基地建房申请书》，申请在五华县******黄龙洞原张家老屋宅基地范围内建房。在此之前，上诉人前夫张振诚已向答辩人提交《农村宅基地建房申请书》，其两人所申请建房的地点存在重复之处。后上诉人前夫的继母古连英、兄弟张振彪、张振山三人向安流镇城建办投诉张振诚非法占用张家老屋宅基地。2018年4月18日，安流镇司法所组织土地争议各方进行调解，争议各方包括上诉人均未提供《集体土地建设用地使用权证》或相关证明材料证实其为该宅基地的使用权人，上诉人申请建房的宅基地使用权存在争议。经过调解未达成一致意见，土地使用权争议无法得到解决。一审法院认定涉案土地存在纠纷有事实和法律依据。关于张振山、张振彪是否具有村民资格享受村民待遇，不在本案审理范围，上诉人认为对涉案土地有使用权应当在申请建房时提交相关材料，但其未提交任何证据。2.上诉人未经所在的村民小组或村委会讨论通过同意其在申请的宅基地上建房，其提出农村宅基地建房的手续不完备，程序不符合法律法规的规定，是答辩人作出回复的主要依据。上诉人虽然有权利使用涉案土地申请建房，该地也是符合建设用地建房条件，但申请建房必须经过法律规定的程序。上诉人未经过村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，上诉人是否有权利使用集体土地，没有定论。上诉人私自向答辩人申请建房，程序不合法，答辩人不予批准符合法律规定。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。经审查，原审法院查明事实属实，本院予以确认。本院认为，根据《广东省实施办法》第三十五条第二款：“农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报市、县人民政府批准。”《广东省城乡规划条例》第五十一条：“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”。本案中，上诉人在向被上诉人申请农村宅基地建房时，仅提供了一份《农村宅基地建房申请书》，上诉人并未提供村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料。在上诉人未取得安流镇福江村民委员会同意、未提供齐全的申请材料且有案外人对上诉人申请建房的宅基地提出权属异议的情况下，被上诉人安流镇政府作出涉案《回复》，对上诉人的建房申请暂不予审批，并无不当。上诉人诉请撤销涉案《回复》并要求被上诉人履行法定职责对其建房申请予以审批理由不成立，不予支持。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人陈祝英负担。本判决为终审判决。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年五月八日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳