四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川行终413号 上诉人（原审原告）王国华，男，1972年10月15日出生，汉族，住四川省会东县。 上诉人（原审原告）汪荣华，男，1972年2月6日出生，汉族，住四川省会东县。 上诉人（原审原告）雷远付，男，1972年12月8日出生，汉族，住四川省会东县。 上诉人（原审原告）李顺明，男，1969年2月19日出生，汉族，住四川省会东县。 上诉人（原审原告）王国兰，女，1966年3月3日出生，汉族，住四川省会东县。 上诉人（原审原告）朱国兴，男，1967年10月14日出生，汉族，住四川省会东县。 被上诉人（原审被告）四川省人民政府。住所地：四川省成都市督院街**。 法定代表人尹力，省长。 委托代理人邓菲，四川省司法厅工作人员。 上诉人王国华、汪荣华、雷远付、李顺明、王国兰、朱国兴（以下简称王国华等人）因诉被上诉人四川省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服四川省成都市中级人民法院（2019）川01行初589号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。 2019年5月，王国华等人提起诉讼，称：其于2019年3月29日通过申请政府信息公开的途径，得知省政府在2016年9月28日作出川府函〔2016〕197号《四川省人民政府关于金沙江白鹤滩水电站移民安置规划大纲（四川部分）的批复》（以下简称197号批复）。王国华等人不服，遂向省政府申请行政复议，请求撤销197号批复。但省政府于2019年4月25日作出川府复不〔2019〕41号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称41号不受理决定），对王国华等人的行政复议申请不予受理。王国华等人认为41号不受理决定没有事实和法律依据，请求：判决撤销41号不受理决定，并责令省政府限期受理王国华等人的行政复议申请。 一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行政诉讼法适用解释）第六十九条第一款第八项的规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，白鹤滩水电站建设工程涉及土地征收、移民安置、环境影响评价等多个事项，事项审查和报批涉及不同部门和不同程序。省政府作出的197号批复，对象为凉山彝族自治州人民政府（以下简称凉山州政府），并载明“你州要指导、督促业主单位根据《规划大纲》抓紧编制移民安置规划并按规定程序报批。编制移民安置规划要以资源环境承载能力为基础，与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划相衔接。项目应依法开展环境影响评价，严格落实移民安置环保措施，做好移民安置区污染防治和生态环境保护，减少安置区水土流失。要广泛听取移民和移民安置区居民的意见，同时应当征求移民区和移民安置区县级人民政府的意见。”从该要求可以看出，最终的移民安置方案需由业主单位依照国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划等编制，还需听取移民和移民安置区居民的意见，同时应当征求移民区和移民安置区县级人民政府的意见，最终移民安置方案还要按规定再次报批，才生效执行。故省政府作出的197号批复，明显是针对宏观指导的批准事项，其实质是不产生外部法律效力的行为，明显不属于行政复议的受案范围。省政府作出41号不受理决定，对王国华等人的权利义务并不产生实际影响，亦不应当纳入人民法院行政诉讼的受案范围，否则实际上是允许王国华等人通过行政复议的方式，将不产生外部法律效力的行为事项导入诉讼程序，违反相关法律、司法解释的规定。一审法院依照行政诉讼法适用解释第六十九条第一款第八项及第三款之规定，裁定：驳回王国华等人的起诉。 王国华等人上诉称：（一）省政府197号批复是批复同意凉山州政府以凉府〔2016〕89号《凉山州人民政府关于审批〈金沙江白鹤滩水电站移民安置规划大纲〉的请示》（以下简称89号请示）提出的请示，而凉山州政府提请审批的《金沙江白鹤滩水电站移民安置规划大纲》，包括“移民安置目标、方式和标准”和“建设征地移民安置补偿费用概算编制”等内容，明显影响作为金沙江白鹤滩水电站移民的王国华等人的权利义务，王国华等人有权对其申请行政复议。（二）凉山州政府制定的《金沙江白鹤滩水电站移民安置规划大纲》确定了征地补偿安置标准，省政府作出197号批复予以同意，势必造成县级人民政府及移民安置主管部门必须执行的法律后果，当然也势必影响王国华等人的合法权益，因此，省政府、一审法院关于197号批复不对王国华等人权利义务产生影响的认定错误。王国华等人上诉请求：撤销(2019)川01行初589号行政裁定，指令一审法院对本案继续审理。 本院认为，本案系因省政府是否正确履行行政复议职责引起的争议，争议的焦点是王国华等人的行政复议申请是否符合行政复议法规定的申请行政复议的条件，省政府不受理其行政复议申请是否合法。 《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六条规定“已经成立项目法人的大中型水利水电工程，由项目法人编制移民安置规划大纲，按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批；省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构在审批前应当征求移民区和移民安置区县级以上地方人民政府的意见。没有成立项目法人的大中型水利水电工程，项目主管部门应当会同移民区和移民安置区县级以上地方人民政府编制移民安置规划大纲，按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批。”第九条规定“编制移民安置规划大纲应当广泛听取移民和移民安置区居民的意见；必要时，应当采取听证的方式。经批准的移民安置规划大纲是编制移民安置规划的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改；确需调整或者修改的，应当报原批准机关批准。”第十五条规定“编制移民安置规划应当广泛听取移民和移民安置区居民的意见；必要时，应当采取听证的方式。经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改；确需调整或者修改的，应当依照本条例第十条的规定重新报批。未编制移民安置规划或者移民安置规划未经审核的大中型水利水电工程建设项目，有关部门不得批准或者核准其建设，不得为其办理用地等有关手续。”根据上述规定可知，在大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置过程中，经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据，才是对相关被征地集体组织和移民权利义务产生实际影响的行为，而编制、审批移民安置规划大纲，仅仅是编制移民安置规划的过程性行为，因此，编制、审批移民安置规划大纲的行为并不直接设定移民安置工作的权利义务关系。 根据行政复议法第六条关于行政复议范围的规定，对公民、法人或者其他组织合法权益产生直接、实际影响的行政行为，才属于行政复议的范围。本案中，因省政府197号批复属于对王国华等人权利义务不产生直接、实际影响的过程性行政行为，依法不属于行政复议的范围，因此，一审法院关于王国华等人与省政府197号批复无关，省政府明显没有受理王国华等人对197号批复申请行政复议职权的认定，并无不当。行政诉讼法适用解释第九十三条第二款规定“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”本案中，因王国华等人就省政府197号批复申请的行政复议，省政府明显没有受理的职责，因此，一审法院就王国华等人对省政府不受理其行政复议申请行为提起的诉讼，裁定予以驳回，适用法律正确。 综上，一审裁定适用法律正确。王国华等人的上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  季书勤 审判员  刘洪峰 审判员  王代伍 二〇二〇年五月月七日 书记员  杨 晴