甘肃省陇南市中级人民法院   行政判决书   （2020）甘12行终10号   上诉人（原审原告）李某，现住甘肃省陇南市。   被上诉人（原审被告）陇南市自然资源局（原陇南市国土资源局）。   法定代表人武某。   上诉人李某曾于2019年1月14日，以陇南市自然资源局（原陇南市国土资源局）未履行法定征收补偿的情况下，直接将土地及地上附着物的补偿款存入东江政府账户，通知其去领，并直接拆除其正在居住生活的房屋，显属违法为由，向原审法院提起行政诉讼，请求确认陇南市国土资源局对其享有合法使用权的集体建设用地及地上房屋等附着物的征收补偿行政行为违法，并判决陇南市国土资源局对其使用的集体建设用地及地上房屋等附着物履行征收补偿职责。原审法院以李某的诉讼请求实质上是对陇南市国土资源局实施土地征收过程中确定土地补偿的程序和补偿数额有异议为由，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，于2019年3月13日作出（2019）甘1224行初5号行政裁定书，裁定驳回李某的起诉。上诉人不服该裁定，以原审法院认定需要其履行行政裁决前置程序，系认定事实和适用法律错误为由，向本院提起上诉，请求撤销该行政裁定，并指令原审法院依法受理、审理本案。本院审理后，于2019年8月15日作出（2019）甘12行终28号行政裁定书，以原审法院未经释明径行裁定驳回起诉不当、李某上诉请求成立为由，裁定撤销原审法院（2019）甘1224行初5号行政裁定，并指令原审法院继续审理。原审法院重新审理后，于2019年12月6日作出（2019）甘1224行初23号行政判决，上诉人仍不服，再次向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。   上诉人李某向原审法院起诉请求：1.依法确认陇南市国土资源局对其合法使用的位于陇南市××区一社的集体建设用地及地上房屋等附着物的征收补偿行政行为违法；2.判决陇南市国土资源局限期内依法履行对其合法使用的位于陇南市××区一社的集体建设用地及地上房屋等附着物的征收补偿职责。   原审判决认定的事实：2006年12月，甘肃省人民政府作出批复同意将陇南市武都区东江镇东江水村、郭坪村等多个村共61.6813公顷农村集体土地征收为陇南市城市建设用地。李某的武集建(1989)字第02070095号集体建设用地在此征收范围内。2007年3月6日，陇南市人民政府发布《关于对陇南市城市规划建设区东江水等六村土地依法征收的公告》，2007年4月14日，陇南市国土资源局发布《关于征收东江水等六村土地补偿安置方案的公告》，2007年4月19日，陇南市国土资源局就以上《土地安置补偿方案》向东江水村村委会及全体村民作出《听证告知书》。2008年11月13日，市政府常务会议讨论原则同意《东江水拆迁安置方案》。2009年3月，东江镇人民政府拟定《东江新区拆迁安置方案》。李某及其家庭成员在东江水村共有房屋五处，均在征收范围，其中四处房屋经分别签订拆迁补偿协议，均已拆除，并经签订回迁安置协议给李某2（户）、赵某（户）安置宅基地各一处。李某位于东江水村，以武集建(1989)字第02070095号集体土地建设用地使用证登记的宅基地土地使用面积为503.44㎡，2006年10月25日拆迁人入户核定登记时，李某之女李某3居住生活于此，入户核定表填写的户主为李某3，登记面积503.44㎡，核定面积为892㎡，后拆迁人与被拆迁入双方就该处宅基地及地上建筑物的征收拆迁未能达成拆迁协议。2018年3月21日，陇南市国土资源局根据初始调查资料进行了核算，将宅基地土地及地上附着物补偿款99750元存入东江镇镇政府李某账户，并向李某发出领款通知书，2018年3月27日给李某发出限期交出土地通知书，2018年4月2日，陇南市国土资源局作出陇国土责(2018)第2号《责令交出土地决定书》，决定书载明“李某：你户位于东江水村的土地1.33亩，经甘肃省人民政府依法批准征收为城市建设用地（甘政国土发[2006]192号、[2006]193号），陇南市人民政府对征收土地的审批等情况依法按程序进行了公告（[2007]第1号），按照《陇南市国土资源局关于武都区东江镇征地补偿安置方案的公告》确定的补偿标准，你户的征地补偿款共计99750元人民币，该款项已存入到李某账户…责令你户在本决定书送达之日起15日内，交出被征收的土地，如逾期拒不交出土地，我局将申请人民法院强制执行。”李某、李某3不服，于2018年4月3日向原审法院院提起行政诉讼，要求确认陇南市国土资源局于2018年3月27日作出的陇国土限[2018]第2号《限期交出土地通知书》、2018年4月2日作出的陇国土责[2018]第2号《责令交出土地决定书》违法并予以撤销。原审法院一审后本院经过二审，本院于2018年12月5日作出(2018)甘12行终37号行政判决，确认陇南市国土资源局2018年4月2日作出的《陇国土责[2018]第2号《责令交出土地决定书》违法，本院二审判决书认定：（一）陇南市国土局未能提交该征地补偿安置方案报经市人民政府批准的相关证据，实际上由陇南市人民政府发布征地公告的行为代替批准程序，不符合法律规定；（二）对土地和地上房屋实际上由不同部门分别实施征收，分开予以补偿安置，不符合征收集体土地时对地上附着物一并予以征收补偿的法律规定；（三）市国土局作出责令李某交出土地决定时尚未支付或提存地上附着物补偿款，违反“先补偿、后拆迁”（执行）的原则。由于陇南市人民政府在征收李某使用的农村集体土地的过程中存在以上程序违法的问题，市国土局作出责令李某、李某3交出土地的决定，违反法定程序，遂判决确认陇南市自然资源局对李某作出的“责令交出土地决定”违法，仍保留该决定的效力。2019年1月15日，李某向原审法院提起行政诉讼，要求依法确认被告陇南市国土资源局未履行法定征收程序，直接发出领款通知书的行为违法；依法判决被告陇南市国土资源局限期依法履行对原告李某使用的位于陇南市××区一社集体土地建设用地[武集建(1989)字第02070095号]及地上房屋等附着物征收补偿职责。原审法院认为，李某被征收的土地属于农村集体建设用地，位于甘肃省人民政府批准征收土地的范围内，李某房屋等作为被征收土地上的附着物，在人民政府征收土地时应当一并征收，但市国土局提交的《东江新区拆迁安置方案》系2009年3月由武都区东江镇人民政府拟定并实施，该方案未经市、县级人民政府审批，在被征收过程中，对土地和地上房屋附着物由不同部门分别实施征收，分开予以补偿安置，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，此不同部门分别实施征收分开予以补偿安置不符合征收集体土地时作为土地行政主管部门的市国土局对地上附着物一并予以征收补偿的要求，且陇南市国土资源局对李某涉案集体土地并未履行基本的法定征收补偿程序，包括未告告知涉案集体土地的安置补偿方案（被告未提供告知回执），未通知并与李某共同就李某的集体土地面积以及地上附着建筑物面积进行实地丈量、装修评估确认，未与李某签订任何书面安置补偿协议，直接就本案集体土地征收补偿发出领款通知书的具体行政行为，剥夺了李某对市国土局未履行法定征收程序的具体行政行为提出异议的权利，故李某的诉讼请求，原审法院予以支持。原审法院遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、第七十二条的规定，判决：（一）确认陇南市自然资源局未履行法定征收程序直接发出领款通知书的行政行为违法；（二）责令陇南市自然资源局于判决生效后十日内采取补救措施。   上诉人李某上诉称，上诉请求：1.依法撤销康县人民法院（2019）甘1224行初23号行政判决书第二项内容；2.依法直接改判明确陇南市自然资源局的具体补救措施，或直接判决责令陇南市自然资源局限期内依法依法对李某使用的位于陇南市××区一社集体土地建设用地[武集建（1989）字第02070095号]及地上房屋等地上附着物履行行政赔偿责任。事实和理由：被上诉人对李某的涉案集体土地，不仅未能履法定征收补偿程序，而且就涉案集体土地与地上附着物分属不同行政部门征收补偿，系严重违法。上诉人系涉案集体土地建设用地的使用权主体，人民政府无论基于市政基础建设还是公共事业等其他公共利益的需要，根据我国相关法律规定，决定对涉案集体土地进行征收，作为征收的政府行政部门，应当依法依规的履行涉案集体土地的征收补偿程序，只有法定的征收补偿程序履行完毕，才能充分保障李某作为涉案集体土地建设用地的使用权主体的合法权益。该征收程序不仅需要严格按照我国法律规定履行征收补偿程序，而且就涉案集体土地进行征收补偿时，需要将地上房屋附着物一并予以征收补偿。但李某作为被征收人和涉案集体土地的使用权主体，截止本案一审庭审结束，并没有收到任何关于涉案集体土地的征收及补偿法定行政行为，被上诉人直接向李某送达领款通知书，告知将涉案集体土地的补偿款存入银行账户，并通知李某前去领取，即被上诉人根本没有按照法律规定，履行前期的所有法定的行政征收补偿程序，直接发出领款通知书这一补偿行为违法。已经生效的陇南市中级人民法院（2018）甘12行终37号行政判决书已判决认定被上诉人就李某涉案集体土地及地上附着物的征收补偿征收补偿行为存在诸多违法之处，但被上诉人并未纠正和及时履行法定的征收补偿程序，却在本案诉讼期间，违法强制拆除涉案集体土地上房屋等附着物系再次严重违法。已生效的陇南市中级人民法院（2018）甘12行终37号行政判决书明确认定被上诉人作出的责令交出土地行为为违法，且就其在涉案集体土地及地上附着物征收程序中存在的违法事实情形作出明确认定，即认定《陇南市国土资源局关于武都区东江镇征地补偿方案的公告》未提交报经陇南市人民政府批准，实际由陇南市人民政府发布征地公告的行为代替了批准程序，不符合规定；认定涉案李某房屋集体土地被征收过程中，分开予以补偿安置，不符合征收集体土地时对地上附着物一并征收补偿的规定；认定被上诉人作出责令李某交出土地决定时，尚未支付或提存地上附着物补偿款，违反“先补偿，后拆迁（执行）”的原则。本案一审诉讼庭审中，被上诉人明确在法庭上陈述和承认，是被上诉人强制拆除了涉案集体土地上的房屋等全部附着物，且陈述拆除地上的房屋等全部附着物的目的是为了收回集体土地，房屋的征收补偿部门并非被上诉人。上诉人认为，被上诉人明知其在涉案集体土地的征收补偿过程中存在重大程序违法，且存在将涉案集体土地和地上附着物分开征收补偿的违法事实情形，却未能采取任何补救措施，更没有重新全面的履行征收补偿程序，而仍然坚持和再次违法的将涉案集体土地上房屋等附着物予以强制拆除，系严重违法。一审法院已查明本案诉讼中，被上诉人已强制拆除了涉案集体土地上房屋等全部附着物的事实，却未能在判决内容中明确被上诉人需要就涉案集体土地及地上附着物采取的具体补救措施，仅笼统判决被上诉人限期内采取补救措施，息判决内容不明确。本案诉讼过程中，涉案集体土地及地上附着物房屋等附着物并未被拆除，但案诉讼过程中，被上诉人不仅没有重新履行法定的行政征收补偿程序，实际未对李某的涉案集体土地以及地上房屋等附着物进行征收补偿，而且明知自身行政行为违法，却置法律规定和法院判决认定违法事实于不顾，仍然强制拆除了涉案集体土地上的房屋。基于涉案集体土地等附着物已经由被上诉人违法拆除的客观事实，结合被上诉人在实施征收补偿程序中存在诸多无法事后补救的程序违法事实，本案一审法院即使按照我国行政诉讼法等相关规定，判决确认被上诉人作出的领款通知书行政行为违法，在确认违法的同时，需要判决被上诉人限期内采取补救措施。但在本案中，重新履行征收补偿程序和履行征收补偿职责已不具备法定条件，且被上诉人征收补偿中，存在的违法行为不属于程序性瑕疵等可以事后补救更非属于不影响实质性权益的行为。因此，需要一审法院基于此事实，判决被上诉人采取补救措施时，需要具体明确其补救措施的内容、方式，否则，对被上诉人不具有明确的法律约束力和强制执行力。综上，被上诉人对李某的涉案集体土地与地上附着物存在征收补偿程序严重违法的事实情形，且被上诉人在已生效的法院判决书认定其就李某涉案集体土地及地上附着物的征收补偿行为存在诸多违法的情况下，仍然违法强制拆除涉案集体土地上房屋等附着物，系严重违法。本案一审法院在确认被上诉人作出领款通知书等征收程序违法的情况下，需要明确被上诉人对上诉人采取的具体补救措施。一审法院未能予以明确，也没有在认定事实中，明确确定上诉人基于被上诉人不得违法行为和拆除事实，系存在判决内容不明确的情形。请求二审法院在查明本案基本事实的基础上，依法判决支持上诉人的上诉请求，以维护上诉人的合法权益。   二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院对原审查明的事实予以确认。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。上诉人李某向原审法院起诉请求确认被上诉人陇南市国土资源局对其合法使用的集体建设用地及地上房屋等附着物的征收补偿行政行为违法，原审法院判决确认被上诉人未履行法定征收程序直接发出领款通知书的行政行为违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、法规规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效，可以同时判决责令被告采取补救措施。原审法院在判决确认被上诉人“未履行法定征收程序直接发出领款通知书的行政行为违法”的同时，判决“责令陇南市自然资源局于判决生效后十日内采取补救措施”，符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政管理部门办理征地补偿登记。本案涉案征收土地经甘肃省人民政府批准后，陇南市人民政府对所征收土地的范围、批准机关、批准文号等向公众依法进行了公告。上诉人作为被征收土地的使用权人及被征收土地上房屋等附着物的所有权人应当在陇南市人民政府公告限期内持土地使用权证书等有效法律文书到陇南市自然资源局办理征地补偿登记事宜。办理“征地补偿”是县级以上人民政府及其土地行政管理部门职责权限。行政机关或者行政机构与人民法院依据法律规定，在各自的职权范围内依法履行职责，司法权不能代替行政权。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提前行政诉讼时一并提出。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。上诉人在向原审法院起诉时并未提出行政赔偿的诉讼请求，也未提供支持其行政赔偿主张的相关证据。故上诉人上诉请求“依法直接改判明确陇南市自然资源局的具体补救措施，或直接判决责令陇南市自然资源局限期内依法对李某使用的位于陇南市××区一社集体土地建设用地及地上房屋等地上附着物履行行政赔偿责任”于法无据，且无证据支持。上诉人如要求行政赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以另行起诉。   综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判处并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人李某负担。   本判决为终审判决。                                                                                                                                                                                                                             审判长 张曜曦   审判员 王彩霞   审判员 李海涛     二〇二〇年五月十四日   书记员 邓 玲