广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终4396号上诉人（原审原告）：广东高新低碳晶越科技有限公司，住所地广州市中新广州知识城九佛建设路****，统一社会信用代码914************363。法定代表人：王青山，职务：董事长。委托代理人：郭玉臣，广东南方福瑞德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会），住所地广州市越秀区******，统一社会信用代码11440100MB2C91103Q。法定代表人：彭高峰，职务：局长。委托代理人：匡杨，该单位工作人员。委托代理人：丁振凯，广东法丞律师事务所律师。上诉人广东高新低碳晶越科技有限公司（以下简称高新低碳公司）因与被上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）征缴土地闲置费决定一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初4262号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2012年5月21日，广州市国土资源和房屋管理局与高新低碳公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：穗国地出合440116-2012-000015号，合同电子监管号：4401162012B00298），约定将位于广州开发区九龙工业园钟太快速路以北，地块编，地块编号为JLGY-J1-258973平方米的土地使用权出让给高新低碳公司，土地用途为工业用地，土地出让金总额为人民币35740000元，按照土地现状交地；涉案地块建设项目应于2012年11月21日前动工，并于2014年5月21日前竣工。2012年8月21日，中新广州知识城管理委员会作出穗知收文〔2012〕71号《关于延期缴纳土地出让金的批复》，同意高新低碳公司JLGY-J1-2地块剩余土地出让金人民币2859万元延期至2012年9月20日前缴交。2014年6月20日，高新低碳公司缴纳该2859万元土地出让金。2017年8月11日，广州开发区企业建设和服务局作出穗开企建函〔2017〕340号《关于协助调查函的复函》，注明：经核查，高新低碳公司项目于2016年4月完成土地平整，该局于2016年4月将《筹建企业地块交付签收表》传达项目方，要求项目方收地并开工建设，但项目方负责人称该宗土地因土地出让滞纳金问题未解决，开发区国土资源和规划局、黄埔区国土资源和规划局停止了项目报建，导致该宗地块不能动工开发建设，拒绝签收土地移交手续，目前该项目未动工建设。2017年8月14日，市规划资源局向高新低碳公司发出《闲置土地调查通知书》，查明涉案地块至2017年8月14日前尚未动工，涉嫌为闲置用地等。市规划资源局于2017年10月11日对高新低碳公司就地块建设情况进行了调查，并制作了《询问笔录》。该笔录中注明高新低碳公司未收地并认为土地不具备交付条件，确认未动工建设。2017年12月4日，市规划资源局作出的穗国土规划闲认〔2017〕47号《闲置土地认定书》，认定涉案项目应于2016年10月前动工建设，经查，涉案地块至2017年10月30日未动工建设，已送达了《闲置土地调查通知书》。根据《协助调查函》《关于协助调查函的复函》、询问笔录、现场照片、土地出让合同等证据和《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《闲置土地处置办法》第二条、第九条、第十条的规定，认定上述土地为闲置土地，闲置原因为企业原因。高新低碳公司于2017年12月18日签收上述认定书。2018年3月6日，市规划资源局向高新低碳公司送达《闲置土地处置听证告知书》及《闲置土地处置权利义务告知书》，告知拟按照土地出让价款的20%征缴土地闲置费，并告知高新低碳公司有陈述、申辩和申请听证的权利。2018年3月9日，高新低碳公司作出回函，并申请听证。2018年4月13日，市规划资源局组织召开了听证会，并出示了市规划资源局拟作出决定的证据；高新低碳公司认为涉案地块未完成交付，无法办理土地使用证等手续，因此并非高新低碳公司的原因导致土地闲置，且不应由高新低碳公司承担土地出让金的滞纳金，等等。2018年2月2日，市规划资源局的下属机构向广州开发区投资促进局、广州开发区企业建设和服务局发出穗开国规函〔2017〕454号《关于征求闲置土地处置决定书意见的函》，征求上述两部门对于向高新低碳公司征缴土地闲置费的意见。2018年2月，广州开发区投资促进局、广州开发区企业建设和服务局分别复函表示应依法依规办理，对征缴闲置费无意见。2018年5月26日，广州经济技术开发区管理委员会办公室作出穗开内收〔2018〕217号复函，同意依法依规对高新低碳公司涉案地块进行闲置土地处理，按照土地出让价款的20%征缴土地闲置费。2018年5月31日，市规划资源局作出穗国土规划闲处〔2018〕15号《征缴土地闲置费决定书》，决定根据《闲置土地处置办法》第十四条规定，经开发区管委会批准，对涉案闲置土地征缴土地闲置费7148000元，并请高新低碳公司抓紧时间动工开发建设，因高新低碳公司自身原因超期动工满两年的，将依法无偿收回涉案地块。高新低碳公司于2018年6月6日收到上述决定书，于2018年8月7日向法院提起行政诉讼。案件审理过程中，高新低碳公司另案起诉请求撤销市规划资源局作出的穗国土规划闲认〔2017〕47号《闲置土地认定书》，广州铁路运输法院于2019年3月25日作出（2018）粤7101行初5594号行政判决，判决驳回高新低碳公司的诉讼请求。高新低碳公司不服，上诉至广州铁路运输中级法院，广州铁路运输中级法院于2019年7月24日作出（2019）粤71行终1730号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2019年1月23日，广州市国土资源和规划委员会更名为广州市规划和自然资源局，统一社会信用代码为11440100MB2C91103Q。原审法院认为：《闲置土地处置办法》第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；……”本案中，市规划资源局于2017年12月4日作出穗国土规划闲认〔2017〕47号《闲置土地认定书》，认为涉案项目高新低碳公司应于2016年10月前动工建设，却至2017年10月30日仍未动工建设，故认定上述土地为闲置土地，闲置原因为企业原因。高新低碳公司对上述《闲置土地认定书》不服，向广州铁路运输法院起诉，该院于2019年3月25日作出（2018）粤7101行初5594号行政判决，判决驳回高新低碳公司的诉讼请求，并经广州铁路运输中级法院于2019年7月24日作出的（2019）粤71行终1730号行政判决驳回上诉，维持原判。因此，高新低碳公司对涉案项目存在因自身原因导致未动工开发满一年的情形，业已经生效判决确认。市规划资源局根据上述规定，经开发区管委会批准，作出穗国土规划闲处〔2018〕15号《征缴土地闲置费决定书》，按照2012年5月21日广州市国土资源和房屋管理局与高新低碳公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定的土地出让金总额35740000元的20%向高新低碳公司征缴土地闲置费，符合规定。高新低碳公司请求撤销上述《征缴土地闲置费决定书》，理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回高新低碳公司的诉讼请求。案件受理费50元，由高新低碳公司负担。上诉人高新低碳公司不服原审判决，向本院提起上诉称：企业投资建设项目在办理《工程建设许可证》时需要取得《国有土地使用证》，未办理《国有土地使用证》就无法办理《工程建设许可证》，进而无法动工。被上诉人市规划资源局拒绝向上诉人开具涉案土地清缴证明，导致上诉人无法办理《国有土地使用证》，更不能进行后续的动工建设。被上诉人在关于涉案土地认定一案[案号（2018）粤7101行初5594号]的一审期间坚持辩称未办理《国有土地使用证》仍然可以办理相关证件，进行动工建设，因此闲置土地的责任在于上诉人企业自身原因。广州铁路运输中级法院在二审[案号（2019）粤71行终1730号]中认定事实不清，适用法律错误，未能保障上诉人的诉讼权利。本案中原审法院以（2019）粤71行终1730号生效判决及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定驳回原告诉讼请求，明显属于适用法律错误。另外，上诉人还提出，涉案土地为工业和基础设施用地，如征缴土地闲置费应按《广州市土地闲置费征收标准》办理，被上诉人直接要求上诉人征缴土地闲置费7148000元，相当于涉案土地出让金的20%，明显过高，于法无据。上诉人请求二审法院撤销（2018）粤7101行初4262号，发回重审或对一审判决予以改判；并由被上诉人承担一审、二审诉讼费用。被上诉人市规划资源局二审期间答辩称：涉案土地《闲置土地认定书》已经司法机关确认效力，根据《闲置土地处置办法》相关规定，征缴闲置费是必然的法律后果。市规划资源局作出的征缴土地闲置费决定符合法律规定，法院一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。经二审审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为，涉案地块构成闲置土地已为法院生效判决确定。市规划资源局于2017年12月4日作出穗国土规划闲认〔2017〕47号《闲置土地认定书》，认定高新低碳公司因企业自身原因导致涉案地块成为闲置土地。高新低碳公司诉至广州铁路运输法院，广州铁路运输法院作出（2018）粤7101行初5594号行政判决，驳回其诉讼请求。上诉至本院后，本院作出（2019）粤71行终1730号行政判决，驳回上诉，维持原判，判决已发生法律效力。涉案土地经由生效判决认定，已构成闲置土地。故市规划资源局对高新低碳公司发出《征缴土地闲置费决定书》所依据的法律事实已不容争辩。关于按土地出让金20%征缴土地闲置费的合法性问题。本院认为，土地资源是宝贵的不可再生资源，因此我国土地管理法律制度要求十分珍惜、合理利用土地，促进社会经济的可持续发展。在当前工业化和城市化推进的过程中，土地资源的供需矛盾尤显突出，而闲置土地造成的供求不平衡是重要原因之一，因此，为避免形成闲置土地，就应加强监管，严格闲置土地处置。原《闲置土地处置办法》最早实施于1999年4月28日，2012年6月1日，国务院国土资源部对此规章进行了修改。新《闲置土地处置办法》于2012年7月1日起施行，该办法第十四条第一款规定：未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本。上诉人认为应适用《广州市土地闲置费征收标准》。本院认为，上诉人提到的《广州市土地闲置费征收标准》实为《广州市国土资源和房屋管理局关于印发的通知》（穗国房字[2005]191号)之附件，《广州市土地闲置费征收使用管理办法》于2005年3月30日开始实施，该办法的制定依据《广州市人民政府令第5号——广州市闲置土地处理办法》已经失效，且国务院国土资源部2012年修订了《闲置土地处置办法》，因此，征缴土地闲置费应适用2012年《闲置土地处置办法》。市规划资源局根据《闲置土地处置办法》规定，对高新低碳公司发出穗国土规划闲处〔2018〕15号《征缴土地闲置费决定书》，征缴土地闲置费7148000元，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回高新低碳公司的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广东高新低碳晶越科技有限公司承担。本判决为终审判决。审 判 长 肖志雄审 判 员 陈雪梅审 判 员 彭铁文二〇二〇年五月二十八日法官助理 王艳秋书 记 员 陈秋贻