安徽省宁国市人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖1881行初4号 原告：程金芳，女，1982年8月7日出生，汉族，住安徽省宁国市。 委托诉讼代理人：代友，系原告的丈夫。 被告：宁国市城市管理综合执法局，住所地安徽省宣城市宁国市迎宾路城管大楼，统一社会信用代码113417020032569337。 负责人：彭跃刚，局长。 委托诉讼代理人：蔡永翠，该局法规科科长。 委托诉讼代理人：周洋，安徽周振华律师事务所律师。 原告程金芳不服被告宁国市城市管理综合执法局（以下简称市城管局）规划管理行政处罚一案，于2020年1月15日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书，被告收到后在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据材料。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告程金芳及委托诉讼代理人代友，被告市城管局的委托诉讼代理人蔡永翠、周洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月25日，被告市城管局对原告程金芳作出宁城管（规划）限拆字〔2019〕22号《限期拆除决定书》，载明：“……你在宁国市××办事处××包公组未取得建设工程规划许可证进行建设六处房屋，第一处是砖混结构一层房屋，面积约38平方米；第二处是砖木结构一层房屋，面积约28平方米；第三处是砖木结构一层房屋，面积约5平方米；第四处是砖木结构一层房屋，面积约2平方米，以上四处房屋建设于2009年；第五处是砖木结构一层房屋，面积约8平方米；第六处是砖木结构一层房屋，面积约10平方米，以上两处房屋建设于2013年。六处房屋总面积约91平方米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，现责令你（单位）在收到本通知书后，于2019年8月1日前自行拆除违法建设。逾期不拆除的，我局将依法强制拆除，拆除费用由你（单位）承担……”。 被告市城管局向本院举证如下：第一组：1、统一社会信用代码证书复印件、法定代表人身份证明书及身份证复印件各一份；2、皖府法[2005]82号《关于在宣城市宁国市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》复印件一份；3、省政府192号令《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》复印件一份；4、执法证（复印件）；以上证据拟证明被告行政执法主体资格。第二组：1、《案件移送函》（复印件）；2、《立案审批表》（复印件）；3、《现场勘验检查笔录》及照片（复印件）；4、《询问调查笔录》及身份证明（复印件）；5、《协助调查通知书》、《协助调查答复函》（复印件）；6、《关于宁国市城市总体规划的批复》（复印件）；7、宁国市城市总体规划（1997-2010）省政府批复（复印件）；以上证据拟证明程金芳所有的建筑物位于规划区，该建筑物的建设未经规划许可，且该建筑物无法采取改正措施消除对规划实施的影响，性质属于违法建设。第三组：1、2、3、4、5、6、7同第二组证据；8、《案件处理意见书》（复印件）；9、《案件处理审批表》、《案件集体讨论会议记录》（复印件）；10、《责令改正通知书》、《行政执法告知书》、《听证告知书》及送达回执、送达照片、见证人身份证明（复印件）；11、《限期拆除决定书》的送达回执、送达照片、见证人身份证明（复印件）；以上证据拟证明被告作出限期拆除决定的程序合法。 原告程金芳的质证意见为：对第一组证据的关联性不予认可，不能达到证明目的，对于违建查处认定是由城乡规划法明确规定的，地方性文件不能违背法律创设行政权力。对第二、三组证据的真实性、合法性均有异议，被告实施的行政行为超越职权，目的违法，进行调查的对象及见证人均是直接参与征收工作的人员，明显是按照征收方的授意进行虚假及不公正的陈述和证明，侵害原告合法权利，达不到被告的证明目的。 原告程金芳向本院提出诉讼请求：撤销被告于2019年7月25日作出的宁城管（规划）限拆字（2019）22号《限期拆除决定书》。事实和理由：原告系安徽省宁国市××办事处××包公组村民。2008年,因本人已到结婚年龄须与家人分开居住另成家庭,在没有住房的情况下,2009年经过宁国市政府宣城市国土局大接访,把原告家住房问题解决情况下,经南山办事处并向双龙村村民委员会申请建房并得到了许可,故原告对土地使用权、地上房屋及地上附着物均享有合法权益。2016年4月起,原告的房屋因建设项目需要被征收,由于征收单位提供的补偿标准没有法律依据、严重不合理,原告至今未与征收单位签订相关征收补偿协议。2019年7月25日被告在原告的房屋上张贴了《限期拆除决定书》,认定原告合法住宅及地上附属物为违法建筑,该通知书违反法律、法规的相关规定,严重损害了原告的合法权益。具体理由如下:一、被告并非作出《限期拆除决定书》的职能部门,主体不适格。被告适用《中华人民共和国城乡规划法》认定原告的房屋为违法建筑,并要求原告自行拆除否则将实施强拆的行为属于超越职权的违法行政行为,被告并无相应职权也无相应行政强制权。二、《限期拆除决定书》适用法律错误。原告2009年在宅基地建造住宅,2009年国家尚未颁布《中华人民共和国城乡规划法》且安徽省政府也未颁布《安徽省城乡规划条例》。原告没有任何违法事实与依据,当时的法律行政法规并未对集体土地上房屋规划许可、施工许可等在国有土地上建造房屋要求的前置要件做规定,根据法无明文规定即准许的法律原则,在集体土地上建造的住宅,无需单独办理规划许可证,原告的房屋不应该被认定为违法建筑。三、被告作出的《限期拆除决定书》严重违反法定程序。1、根据《行政处罚法》第29条规定“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算”,从房屋主体结构建成之日起2年后,就不能再对原告的建房行为作出违法评价。原告的房屋主体结构2009年已经建成早已超过行政处罚时效。2、根据行政处罚法中的程序性规定,即经过:（1）调查询问、现场勘验;（2）责令停止违法行为;（3）行政处罚事实、理由、依据、权利、义务告知,当事人的陈述、申辩权;（4）作出行政处罚决定。被告在作出《限期拆除决定》前没有履行上述法定程序,在决定作出后才告知原告有权陈述申辩属于严重违反法定程序。3、被告作出《限期拆除决定书》前并未告知原告听证权利。4、被告作出《限期拆除决定书》后并未告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。 原告程金芳向本院举证如下：1、原告身份证复印件及户口本复印件各一份，拟证明原告的主体资格和身份信息。2、证明复印件一份，拟证明房屋建造系当地历史原因造成，大部分都没有规划许可证的事实。3、南山街道新安路征收房屋面积公示复印件一份，拟证明原告房屋在2016年已经纳入征收范围并进行了公示的事实。4、宁国市农村村民建房用地申请书复印件一份，拟证明原告房屋是通过村和大队同意后建设的事实。 被告市城管局的质证意见为：对证据1三性无异议。对证据2的形式真实性无异议，对证明内容、证据形成的形式及签字人的身份不明确，且达不到原告证明目的，不论任何历史原因都不能违法。对证据3的三性不认可，这份证据是一个信息公司发布的，不能证明行政机关的行为，此类行为是需要行政机关经过法定程序进行的。对证据4的真实性请法庭核实，但达不到原告的证明目的，原告申请宅基地的申请材料只得到了村委会的许可，原告没有案涉土地的合法使用权，更别提有规划许可证。 被告市城管局辩称：原告诉讼请求不能成立。一、原告所有的建筑系违法建筑物，违法的结果事实清楚，证据确实充分。被告2018年10月15日对原告未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行为予以立案，通过调查：原告分别于2009年、2013年在宁国市××办事处××包公组未取得建设工程规划许可证累计建设六处房屋，总面积约91平方米，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，应办理建设工程规划许可证。2018年10月18日，被告向宁国市城乡规划局发出《协助调查通知书》，11月1日宁国市城乡规划局对案涉建筑物进行了确认：“1、上述建筑位于城市规划区范围内；2、上述建筑未取得建设工程规划许可证；3、上述建筑不能采取改正措施消除对规划实施的影响。”2019年7月25日，被告依照《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，根据宁国市城乡规划局的结论以及被告执法人员的调查结果，对原告下达了《限期拆除决定书》。二、被告作出《限期拆除决定书》主体适格、程序合法。1、《行政处罚法》第十六条规定了相对集中行政处罚权。2005年11月8日，安徽省人民政府法制办公室《关于在宣城市宁国市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》决定由被告集中行使城市规划等行政处罚权，被告依法获得城市规划管理方面的行政处罚权。2、原告违法建设行为虽然发生在2009年、2013年，但其违法状态处于持续中，至被被告查处时，仍未办理相关行政许可手续。根据《行政处罚法》第二十九条第二款的规定，处罚时效应从行为终了之日起计算，不受“2年内未被发现”的限制，故本案的行政处罚未超过法定期限。3、整个执法过程中，被告从立案、调查、认定、法律文书制作、送达、当事人的权利救济等均依法进行，程序合法。三、适用法律正确。原告违法建设行为发生在《中华人民共和国城乡规划法》生效以后，应当适用《中华人民共和国城乡规划法》进行处罚，原告在规划区内建设行为未经规划许可或未按照规划许可进行建设的行为均是违法建设行为。综上请求依法驳回原告诉请。 经庭审质证，本院对原告提供的证据2、4，达不到原告关于其建筑物合法的证明目的；对原告提供的证据3与本案不具有关联性，本院不予认定；对原、被告提供的其他证据的真实性、关联性、合法性本院予以确认。 本院根据上述有效证据及当事人陈述，认定以下案件事实： 2018年10月15日，被告市城管局接宁国市南山街道办事处移交，反映程金芳户涉嫌违法建设，立案后市城管局至现场进行了勘验，并对吴韩芳、汪志国（均系南山街道办事处双龙村委会工作人员）及秦建兵、程金芳进行了询问。2018年10月18日，被告市城管局向宁国市城乡规划局发出《协助调查通知书》，要求规划部门对案涉房屋是否在当时的城市规划区范围内、是否取得建设工程规划许可证及是否可采取改正措施消除对规划实施的影响进行认定。宁国市城乡规划局于2018年11月1日作出《协助调查答复函》，意见为：“1、上述建筑位于城市规划区范围内；2、上述建筑未取得建设工程规划许可证；3、上述建筑不能采取改正措施消除对规划实施的影响”。2018年12月4日，被告市城管局作出《责令改正通知书》、《行政执法告知书》、《行政执法听证告知书》并送达原告。2019年7月25日，被告市城管局作出宁城管（规划）限拆字〔2019〕22号《限期拆除决定书》。原告不服，故诉至法院。 本院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第十六条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施；国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据《关于在宣城市宁国市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》的规定，被告市城管局具有集中行使城市规划、环境保护、城市绿化管理等领域的行政处罚权。因此，被告市城管局作出《限期拆除决定书》具有职权依据。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。市城管局根据现场勘验检查笔录、案涉房屋照片、询问调查笔录及《协助调查答复函》、《关于宁国市城市总体规划的批复》等案涉事实证据，认定程金芳于2009年、2013年建设的案涉房屋未取得建设工程规划许可证的事实，并无不当。《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，程金芳诉称其于2009年建造案涉房屋时《中华人民共和国城乡规划法》尚未颁布，故而认为不应被认定为违法建筑，该辩解于法无据，系其对法律的认识错误，本院不予支持。 根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关程序规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。本案中，宁国市城管局履行了立案审批、现场勘验检查、询问调查、制作处罚决定及送达当事人等相关程序，同时告知了当事人的陈述、申辩权及法律救济途径，其据此作出案涉《限期拆除决定书》程序合法。案涉房屋违反城乡规划的事实始终存在，造成的违法后果一直处于持续状态，故对程金芳关于其房屋建成之日起2年后，市城管局就不能对其建房行为作出违法评价的辩解，本院不予支持。 综上所述，原告程金芳请求撤销宁城管（规划）限拆字〔2019〕22号《限期拆除决定书》理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告程金芳的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告程金芳负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。 审 判 长  施 璟 审 判 员  陈木三 人民陪审员  胡忠胜 二〇二〇年五月九日 书 记 员  徐 垚 附本案适用法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。