云南省南涧彝族自治县人民法院行 政 判 决 书(2020云29**行初2号原告：南涧华夏医院，个体工商户，住所地云南省大理白族自治州南涧彝族自治县南涧镇西山村委会西山脚村。经营者：刘黔川，男，1970年3月31日生，汉族，贵州省遵义市人，住贵州省遵义市红花岗区。委托代理人：陈方淑，北京盈科（昆明）律师事务所律师，代理权限为特别授权。被告：大理白族自治州生态环境局南涧分局（原南涧彝族自治县环境保护局），住所地云南省南涧彝族自治县南涧镇小军庄村委会小军庄小村。负责人：张波，局长。委托代理人：喻觅，云南谦恒律师事务所律师，代理权限为特别授权。原告南涧华夏医院不服被告大理白族自治州生态环境局南涧分局环保行政处罚及行政赔偿，于2018年11月8日向本院提起行政诉讼。本院当天受理后，依法组成合议庭审理，于2019年7月24日作出（2018）云2926行初14号行政判决。原告不服，向大理白族自治州中级人民法院提起上诉。大理白族自治州中级人民法院于2019年12月9日作出（2019）云29行终58号行政裁定书，裁定撤销本院（2018）云2926行初14号行政判决，发回本院重审。本院于2020年2月27日重新立案，另行组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭进行了审理。原告委托代理人陈方淑、被告负责人张波、委托代理人喻觅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告南涧彝族自治县环保局，已更名大理州生态环境局南涧分局，于2018年10月17日作出南环罚字［2018］2号《行政处罚决定书》。认定原告违法行为：1.原告未进行环境影响评价，于2017年1月投资50万元在南涧县新建综合医院，设置病床位99张，2018年1月从事医疗经营活动，构成建设项目“未批先建”的环境违法行为；2.原告南涧华夏医院用“二氧化氯发生器360°”对医疗废水进行消毒处理时，未按照产品使用说明要求同时添加Ａ药剂和Ｂ药剂，而是仅添加Ａ药剂或Ｂ药剂，致使医疗废水未经有效处理直接进入地埋式化粪池最终排入周边排水沟，构成“不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物”的环境违法行为。以上事实有相关证据予以佐证，根据环保法及相关规定，被告对原告相关设施进行了查封和扣押，并实施处罚：1.责令你医院立即停止环境违法行为；对项目内的排水管道进行全面排查，明确责任人，确保产生的医疗废水有效收集处理，污染物达标排放。2.处以12.5万元人民币的罚款。其中，对“未批先建”环境违法行为按投资总额50万元的5%，处以人民币2.5万元罚款；对不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的环境违法行为，处以人民币10万元罚款。南环罚字［2018］2号《行政处罚决定书》已经及时送达原告。原告诉称：2018年8月20日，被告对原告医院进行现场检查时，认为原告没有按规定进行建设项目环境影响评价，在其作出的《现场勘查笔录》上，要求原告立即停止营业、尽快办理环保手续、医疗废物交由有资质的医疗废物处理机构处理。2018年8月21日，被告对原告进行现场检查时，原告工作人员陈述在使用二氧化氯发生器360°对医疗废水进行消毒处理时，每次只添加一包药剂(A药剂或B药剂)。被告在查阅二氧化氯消毒粉在食品加工业中的使用说明书时，发现该说明书要求同时添加A药剂和B药剂后，当场责令原告停止营业。2018年8月22日上午，被告传唤原告的负责人陈先友到该局补做2018年8月21日的现场勘查笔录和询问笔录，并将日期打印为2018年8月22日，该现场勘查笔录上，被告再次要求原告立即停止营业、尽快办理环保手续、严格按照添加药剂操作要求运行医疗废水处理设备、医疗废物交由有资质的医疗废物处理机构处理。2018年8月22日，被告未经法定程序，违法作出南环强决字(2018)1号查封扣押决定书，对原告作出就地查封5间门诊诊室一个月查封决定，并于当日当场扩大查封范围，查封了包括原告大门在内的全部经营场所，致使原告停止营业，这实际等同于给予原告停止营业的严重行政处罚。原告于2018年8月23日（17天）整改完毕，当日向被告提出解除查封申请，被告故意拖延不作为，直至2018年9月10日，经原告多次请求，被告才解除了对原告经营场所的查封，故此，被告违法查封原告全部经营场所的实际天数为20日。2018年8月22日，被告对原告作出的行政处罚立案，拟对原告进行停业处罚。2018年8月27日，被告作出南环罚告字[2018]2号行政处罚事先告知书，拟对原告作出“立即停止环境违法行为”、“依据《环境影响评价法》第三十一条处以2.5万元罚款，依据《水污染防治法》第八十三条第三项处以10万元罚款”的决定。2018年10月17日，在没有保障原告的陈述申辩权、听证权，原告己经改正药剂添加的情节轻微行为，且没有充分证据的情形下，被告违反行政处罚的法定程序，针对其错误认定的原告“未批先建”、“不正常运行水污染防治设施”的行为，对原告违法作出了南环罚字[2018]2号行政处罚决定，对原告处以共计12.5万元的罚款。原告认为，关于“未批先建”未进行环境影响评价的问题，第一，原告依法不是环境影响评价的责任主体。《环境保护法》、《环境影响评价法》均只规定了规划环评和建设项目环评，原告没有进行任何建设项目的新建、最多是改建，原告的经营场所系租赁的房屋，原告并未作任何建设，直接用于医院经营，因此原告不应成为该房屋建设项目环评的责任主体。第二，该租赁房屋系农村宅基地房屋，没有任何法律规定建设农村宅基地房屋需要进行环评。第三，原告承租的经营场所修建于2000年2月以前，修建该房屋时我国尚未实施环境影响评价制度，按照法不溯及既往的原则，无论是出租人还是作为原告的承租人，均无法在2000年2月以前申请环评手续。第四，环境影响评价应当在建设项目开工建设前申报批准，目的是使建设项目在设计、施工和投入使用时减少或避免其对环境造成的影响。如今原告的经营场所己经建成长达近20年，被告若要求原告补办建设项目环评，除了弄虚作假，原告无法补办，原告履行不能。对于承租人原告，已超过2年的法定时效。第五，环政法函（2018）31号关于未批先建违法行为的法律适用第一、二条规定，2016年9月1日之前开工建设的不再作出补办手续的行政命令。被告对原告的罚款处罚已经超过两年的处罚时效。原告营业执照上的日期是2016年8月16日设立，意味着原告改变租赁房屋的性质是2016年8月17日，按照两年的处罚时效，被告应当在2018年8年17日之前对原告进行调查立案，但是被告于2018年8月22日才进行现场检查，2018年8月20日立案，这两个时间点都已经超过了两年行政处罚的追溯时效。关于行政处罚追溯时效的相关文件，可以参照法工委相关文件。关于“不正常运行水污染防治设施”的问题。第一，被告不应当对原告的该行为作出罚款行政处罚。根据《行政处罚法》第二十七条第二款、《环境行政处罚办法》第七条第二款规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。原告没有按药剂说明书添加药剂的行为，属于情节轻微并能及时纠正、没有造成危害后果的行为，不属于“不正常使用”污染物处理设施逃避监管的情形，也不符合相关文件关于“故意”的认定标准，被告没有任何证据证明原告系“故意”行为。原告既无故意逃避监管行为，也没有造成污染损害后果，根据相关法律及文件规定，被告不应当对原告进行罚款的行政处罚，而应当依法免予行政处罚。被告违反了一事不再罚原则。对于原告没有按产品说明书添加药剂的情节轻微行为，被告已经作出了查封一个月，实质为停止营业的行政处罚，且处罚决定书作出之日前，原告己经及时改正，被告于2018年9月10日解封，被告对原告的处罚应当终结，不应再就原告的同一情节轻微行为作两次严重的行政处罚。第二，被告作出罚款十万元行政处罚决定的证据不足、适用法律错误，违反了《行政处罚法》第三条、第四条的规定。原告工作人员所述只添加一包药剂的行为，主观上并非故意及逃避监管，被告也无证据证明原告仅添加一包药剂后处理对环境造成了污染。第三，原告有证据证明，被告行政处罚程序违法。原告没有查明违法事实，没有依法保障原告的陈述、申辩、听证的权利，滥用职权及自由裁量权，违反了《行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十二条的规定，违反了《环境行政处罚办法》第六条等条款的规定，其作出的行政处罚决定程序违法。此外，被告对原告的罚款处罚已经超过两年的处罚时效。2018年8月21日检查发现，原告是2016年8月17日营业执照载明成立，环政法函（2018）31号和法工委（2004）27号调查取证立案程序。还有，不正常运行水污染防治设施和未批先建是无关联的两项行政处罚，原被告对前者对原判均不上诉，全案重审违反“不告不理”这一基本诉讼原则。被告作出南环罚字[2018]2号行政处罚决定的程序违法，表现为：立案程序违法，立案审批表系伪造；调查取证程序违法；案件审查程序违法。综上所述，被告作出南环罚字[2018]2号行政处罚决定，不但严重违反法定程序，且事实不清，证据不足并伪造证据，适用法律错误，滥用行政处罚权等，存在诸多违反法律、法规之处，依法应予撤销并确认具体行政行为违法，即判决：一、确认被告作出南环罚字[2018]2号《行政处罚决定书》的具体行政行为违法。二、撤销被告作出的南环罚字[2018]2号《行政处罚决定书》。三、判令被告赔偿原告直接经济损失律师服务费2万元。四、本案诉讼费由被告承担。原告针对诉讼主张，向本院提供下列证据（除注明为原件或打印件的以外，均为复印件，复印件均与原件核对无异）：第一组，1.南涧华夏医院营业执照1份；2.代表人（经营者）身份证明书原件1份；3.代表人（经营者）身份证1份。用以证明原告的主体资格。第二组，1.南涧县环保局行政处罚事先告知书1份；2.南涧县环保局行政处罚决定书1份；3.南涧县环保局行政南环听通字〔2018〕2号处罚听证通知书1份；4.南涧县环保局南环听通字〔2018〕4号行政处罚听证通知书1份；5.南涧县环境监察大队2018年8月20日现场检查（勘察）笔录1份；6.南涧县环境监察大队2018年8月22日现场检查（勘察）笔录1份；7.2018年11月5日录音文字材料打印件1份、录音光盘1张；8.2018年9月3日录音文字材料打印件1份、录音光盘1张。用以证明南涧县环保局违法作出行政处罚决定书（南环罚字〔2018〕2号）存在：①事实依据不合法，且证据不足。2018年8月22日现场检查笔录系事后补做的非法证据；②被告罚款决定行政行为证据不足，且程序违法。第三组，1.撤回听证申请书1份；2.解封申请书1份；3.南涧华夏医院成立污水处理工作领导小组的通知原件1份；4.集体土地使用证1份；5.行政诉讼案件委托代理合同1份。1至3号证据用以证明：①原告已经于2018年8月23日改正消毒剂的添加剂量并申请解封，②在原告已经及时整改的前提下，被告对原告同一轻微环境违法行为进行了两次非常严重的行政处罚；4号证据用以证明该房屋建设时尚未实行环境影响评价制度；5号证据用以证明被告的违法处罚行为给原告造成2万元的经济损失，被告应当依法赔偿。第四组，1.二氧化氯消毒粉在食品加工业中的使用说明书1份；2.污水处理设备使用说明书1份。用以证明医疗废水的消毒不应以食品用水的消毒标准进行衡量，原告无不正常运行污水处理设施的违法行为；原告的污水处理设备必须达到一定的水位才能开机运转，被告检查时因污水处理设备中污水没有或者较少，故此应当停止运行。第五组，律师服务费发票1张。用以证明原告的直接经济损失包括律师费2万元。被告辩称：第一，被告2018年10月17日作出南环罚字［2018］2号《行政处罚决定书》处罚程序合法。被告是环境保护行政政府机关，在环境执法检查、巡查过程中，于2018年6月5日发现原告存在环境违法行为，当场进行检查、勘察，原告拒绝签字。2018年6月6日，传唤原告后勤部主任陈先友到环境监察大队办公室接受调查询问，陈先友拒绝在笔录上签字。2018年8月20日，被告在执法检查、巡查过程中仍发现原告的环境违法持续存在，当场进行检查、勘察。经立案、调查查明，原告未进行环境影响评价，于2017年1月投资50万元在南涧县新建综合医院，设置病床99张，2018年1月从事医疗经营活动。被告于2018年8月31日向原告送达了《行政处罚事先告知书》（南环罚告字〔2018〕2号）和《行政处罚听证告知书》（南环听告字〔2018〕2号）。原告于2018年9月3日向被告提交了《听证申请书》，被告决定依法举行听证，并于2018年9月20日向原告送达了《行政处罚听证通知书》（南环听通字〔2018〕2号），将听证相关事宜告知了原告。原告以中秋节放假，其委托代理人不能如期出席为由，于2018年9月20日向被告提出了《延期举行听证申请书》，被告决定同意原告的申请，并将举行听证的时间延至2018年9月27日上午9时，同时于2018年9月21日将《行政处罚听证通知书》（南环听通字〔2018〕4号）送达了原告。2018年9月26日，原告以法律顾问无法按时参加听证会为由，自愿申请撤回2018年9月3日提交的《听证申请书》和2018年9月20日提交的《延期举行听证申请书》，并保证今后不会再要求听证。后被告于2018年10月17日作出《行政处罚决定书》（南环罚字〔2018〕2号），并于当天送达了原告。由此可见，被告作出的被诉行政处罚决定程序合法。第二，被告2018年10月17日作出南环罚字[2018]2号《行政处罚决定书》适用法律正确。《环境保护法》第六十一条规定，“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”；《环境影响评价法》第三十一条规定，“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状;对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上环境保护行政主管部门责令备案，处五万元以下的罚款”。《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定，“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款;情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭:(一)未依法取得排污许可证排放水污染物的;(三)不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的”，因此，被告对原告的行政处罚，法律依据充分、处罚正确。第三，被告2018年10月17日作出南环罚字[2018]2号《行政处罚决定书》处罚适当，属于行政执法自由裁量的合法范围，原告的环境违法事实客观存在。表现为：1.原告医院新建设置99张床位，依据《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二条，以及项目类别第三十九项111款的规定，该建设项目应当在新建前编制报批《环境影响评价报告表》。2.原告于2017年3月21日书面承诺3个月内完成环境影响评价，且提交了与第三方咨询单位昆明理工大学签订的《南涧华夏医院项目环境影响评价合同书》和《南涧华夏医院污水处理可行性方案》。但是，原告不诚实守信，未在承诺时限内向被告报送由有资质的第三方评估机构编制的《建设项目环境影响报告表》。3.2018年6月5日、6月6日，被告发现原告未向环保部门报批环境影响评价文件的情况下开始营业，执法检查过程中拒绝签字，主观恶性大、情节恶劣。4.原告的医疗污水，自2018年1月投入运营至2018年8月查处时止，违法行为持续达8个月，实际的违法排污，产生了现实的环境污染。5.原告医院位于农村，没有排污管网，周围是基本农田。医疗污水未经有效处理，进入化粪池直接排入基本农田，污染物渗入土壤，不能清除，无可挽回，危害后果无法消除。综合上述原告的违法情节、性质、危害后果等，被告依据《环境影响评价法》第三十一条对其处以2.5万元罚款，依据《水污染防治法》第八十三条规定，决定实施责令改正，并处10万元罚款。根据《云南省规范行政处罚自由裁量权规定》第二条“本规定所称行政处罚自由裁量权，是指行政执法主体在法律、法规和规章规定的行政处罚行为、种类、幅度范围内，所具有的自由抉择的权利”的规定，被告在行政处罚中有对行政处罚行为、种类、幅度自由裁量权限。本案《行政处罚决定书》处罚适当，属于被告自由裁量权限范围。第四，原告关于律师费的诉讼请求无事实和法律根据，应当驳回。《国家赔偿法》规定行政行为侵犯公民合法权益造成损害的或者具体行政行为实施时的人身权、财产权受到侵犯的，符合国家赔偿的。本案中，原告主张的律师服务费，不属于依法应予赔偿的直接损失，无事实和法律依据，应当驳回。综上所述，被告于2018年10月17日作出的南环罚字〔2018〕2号《行政处罚决定书》程序合法，适用法律法规正确，处罚适当，属于被告自由裁量的合法范围。原告关于确认被告作出南环罚字[2018]2号《行政处罚决定书》的具体行政行为违法、撤销被告作出的南环罚字[2018]2号《行政处罚决定书》和赔偿律师服务费2万元的诉讼请求无事实和法律依据，应当全部驳回。被告在法定期限内向本院提供下列证据、依据（除注明为原件或打印件的以外，均为复印件，复印件均与原件核对无异）：第一组，1.统一社会信用代码证书1份；2.南人大发〔2016〕47号文件1份；3.法定代表人张波身份证1份。用以证明被告主体资格、登记、法定代表人身份情况。第二组，1.环境违法行为立案审批表、调查报告1份；2.现场检查（勘察）笔录3份；3.调查询问笔录3份；4.现场照片6张；5.《承诺书》《南涧华夏医院项目环境影响评价合同书》《南涧华夏医院污水处理可行性方案》各1份。用以证明被告依法决定对原告的环境违法行为进行立案调查的情况；被告就原告的环境违法行为进行现场检查（勘察）并制作笔录，原告的后勤主任陈先友代表原告对现场检查（勘察）笔录的内容予以签名确认的事实；原告未办理环境影响评价审批手续，仅安装的污水处理设施“二氧化氯发生器360°”处于停运状态，即便运转时也不按产品说明同时添加A药剂和B药剂，仅是添加A药剂或B药剂，即不正常运行污染防治设施的环境违法行为客观存在的事实；原告在“未批先建”的情况下已经营业的事实；原告明知其新建医院应办理环评审批手续并承诺在三个月内完成环评以及医院污水处理方案。第三组，1.行政处罚事先告知书及送达回证各1份；2.行政处罚听证告知书及送达回证各1份；3.听证申请书1份、延期听证申请书1份、行政处罚听证通知书及送达证各2份、撤回听证申请书1份；4.行政处罚决定审批表、行政案件审理意见各1份；5.查封行政处罚案件集体讨论笔录1份。用以证明被告已于2018年8月31日依法向原告送达了事先处罚告知书，于2018年8月31日依法向原告送达了听证告知书，被告依法履行了事先处罚告知、听证告知，并按原告的申请决定组织听证并两次将听证的时间、地点通知了原告，后原告撤回听证申请自愿放弃听证的事实；证明本案已依法报批，被告对原告的行政处罚案件进行集体讨论的事实。第四组，行政处罚决定书及送达回证各1份。用以证明被告依法作出行政处罚决定书后送达原告的事实。第五组，法律法规打印件1份，表明被诉行政行为适用的法律法规依据为《环境行政处罚办法》全文；《环境保护法》第十九条、第六十一条；《环境影响评价法》第十六条、第十七条、第二十五条、第三十一条；《水污染防治法》第八十三条、《建设项目环境影响评价分类管理名录》。本案在重审过程中本院依法调取下列证据：南涧华夏医院个体工商户登记基本信息一份，载明资金数额50万元，经营场所产权系租赁。经庭审质证，被告对原告提供的证据提出如下质证意见：对第一组证据三性（即真实性、合法性和关联性，下同）无异议；对第二组1至6号证据三性无异议，但是对证明方向有异议；7、8号证据两组录音材料来源不合法、程序不合法，三性均不认可；第三组证据的1号证据三性无异议，但是不认可其证明方向；2号证据被告方没有收到过，3号证据没有加盖印章，证据三性均不认可；4号证据与本案没有关联；5号证据与本案没有关系，违法行为是原告造成的，且超过云南省律师收费标准，律师费应该由原告承担。对第四组、第五组证据不予认可，认为均与本案无关联性。对本院依法调取的证据无异议。原告对被告提供的证据提出如下质证意见：对第一组证据三性认可。对第二组证据中1号证据真实性和关联性认可，合法性不认可，认为该证据系伪造；2号证据合法性不认可，真实性和关联性认可，证明方向不认可；对6月5日的现场勘查笔录三性不认可，因为是空白笔录，只有被告单方确认，没有其他证据证明被告6月5日到现场检查；对8月20日陈先友的现场勘查笔录真实性认可，关联性和合法性不认可，认为该笔录内容违法；对6月6日询问笔录三性不认可，因为是空白笔录，只有被告单方确认，没有其他证据证明被告6月6日到现场检查；对张智菲的询问笔录三性认可，但对证明方向不认可；对8月22日陈先友的询问笔录三性不认可，认为系事后伪造，证明目的不认可；4号证据照片真实性和合法性认可，关联性不认可，对污水处理设备真实性和合法性认可、关联性不认可；对5号证据真实性和合法性认可，关联性和证明方向不认可。对第三组1、2号证据真实性和关联性认可，合法性和证明目的不认可，因为制作程序违法；3号证据三性认可，对证明目的不认可；对4号证据真实性和关联性认可，合法性不认可，证明目的不认可，因为该证据证明的审批时间是10月17日，但作出案件审理意见表的时间是8月22日，即先作出决定后接近20天后才审批，程序不合法；对5号证据真实性和关联性认可，对合法性和证明方向不认可。对第四组证据真实性和关联性认可，对合法性和证明目的不认可。对第五组即案件适用法律不认可，认为适用法律错误。对本院依法调取的证据真实性、合法性无异议，关联性有异议。因为工商登记上的资金数额并非实际投资资金。本院对上述证据认证如下：一、原告提供的证据。第一组证据真实、合法，与案件相关联，被告质证无异议，予以确认。第二组证据，其中1至6号证据真实、合法，与案件相关联，被告质证对其三性无异议，予以确认；7、8号证据即两组视听资料（录音及其文字整理材料），缺乏完整性和可辨识性，无其他证据相印证，被告亦不予认可，不予确认。第三组证据，1号证据真实、合法，与案件相关联，被告质证无异议，予以确认；2号证据，无其他证据印证，被告不予认可，不能证明原告曾向被告提交该申请材料的事实，不予确认；3号证据，真实、合法，与案件相关联，能与案中相关当事人陈述相印证，予以确认；4、5号证据，与本案无关联性，不予确认。第四组证据，无其他证据相印证，不能证明原告主张的事实，不予确认。第五组证据，与本案无关联性，不予确认。二、被告提供的证据。第二组证据中的2018年6月5日的现场检查（勘察）笔录和2018年6月6日的询问笔录，均无其他证据印证其真实性，原告不予认可，不予确认；该组其余证据和第一、三、四、五组证据，在形式要件、形成主体、形成原因和取得方式等方面均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十五条、第五十六条关于证据合法性和真实性的要求，且与本案相关联，本院予以确认。原告关于“8月22日陈先友的笔录”系事后伪造的主张，无合法有效的证据证明，不予采信。三、本院依法调取的证据具备真实性、合法性和关联性，被告质证无异议，原告未提供反驳证据并与在案陈述投资50万元的主张相矛盾，本院依法予以确认。经审理查明：原告系个体工商户经营的民营医院，医疗机构类别为综合医院，于2016年8月17日在南涧县市场监督管理局注册登记，于2017年4月25日取得医疗机构执业许可证，于2017年6月20日取得营业执照，经营者为刘黔川，经营范围为内科、外科（含麻醉科）、妇产科、急诊科、中医科、医学检验科和医学影像科，租用南涧县村民自建房屋，设病床位99张，于2018年1月开始营业。2017年3月21日，原告向被告作出《承诺书》并附其与昆明理工大学签订的《南涧华夏医院项目环境影响评价合同书》（未记载签订日期），及其于2017年3月10日制定的《南涧华夏医院污水处理方案》，承诺在环境影响评价合同签订之日起三个月内完成环境影响评价。2018年8月20日，被告在对原告进行现场检查中发现，原告在未进行环境影响评价的情况下，租用房屋进行相关改造，安装相关医疗检查设施设备，开办医院，从事医疗经营活动；检查时，医疗废水处理设备（“二氧化氯发生器360°”）处于停运状态；平常运行该设备时，未按产品说明要求同时添加A药剂和B药剂，而是每次仅添加一包药剂（A药剂或B药剂），致使医疗废水未经有效处理，直接进入地埋式化粪池，最终排入路边排水沟。被告环境监察执法人员就现场检查情况制作了现场检查（勘察）笔录，并要求原告“立即停止营业”。经初步审查，层报该局局长书面审批后，被告于当日决定对原告进行环境违法行为立案调查。被告于2018年8月21日对原告负责医疗废水处理设备运行工作的工作人员张智菲进行了调查询问并制作笔录，于2018年8月22日再次进行了现场检查（勘察），对原告医院后勤主任陈先友（“实际负责人”，“全面负责医院事务”）进行了调查询问并制作笔录，经调查取证，查实了前述原告的环境违法行为，并再次要求原告“立即停止营业”。被告开展上述现场检查（勘察）和调查询问时，均有两名行政执法人员持证进行。2018年8月22日，被告作出南环强决字〔2018〕1号《查封扣押决定书》，责令原告立即停止环境违法行为，决定对原告医院的5间门诊诊室（一楼4间、二楼1间）以就地查封的方式，查封期限自2018年8月22日起至同年9月21日止。被告于当天向原告现场送达了查封扣押决定书，对原告医院5间门诊诊室（一楼输液室、门诊诊室、急诊科诊室、疼痛科诊室共4间、二楼妇科诊室1间）和一楼门厅玻璃门均张贴封条予以查封。当天，被告就原告“涉嫌未批先建和医疗废水处理设备不正常运行”一案，由调查人形成《案件调查报告》，提出拟处理意见，经集体讨论，并经层报局长审批，形成如下处理意见：1.责令原告立即停止环境违法行为。2.依据《环境影响评价法》第三十一条的规定，对原告处以其医院总投资额50万元的5%计为2.5万元罚款；依据《水污染防治法》第八十三条第三项的规定，对原告处以10万元罚款。2018年8月31日，被告向原告送达了南环罚告字〔2018〕2号《行政处罚事先告知书》和南环听告字〔2018〕2号《行政处罚听证告知书》，告知原告拟处罚的事实、理由、依据和拟处处罚，并告知陈述、申辩、申请听证的权利和相关期限，以及不如期行使权利的后果。原告于2018年9月3日向被告提交了《听证申请书》，于2018年9月5日向被告递交《陈述申辩书》，于2018年9月9日提出解除查封的书面申请。被告于2018年9月10日作出解除查封决定，认定原告积极改正了环境违法行为，决定解除查封，于当天解除了查封。2018年9月20日，被告向原告送达了南环听通字〔2018〕2号《行政处罚听证通知书》，告知原告定于当年9月25日举行听证等事宜。2018年9月20日，原告以中秋节放假，其委托代理人不能如期出席为由，向被告提出了《延期举行听证申请书》。被告同意原告延期举行听证申请，于2018年9月21日向原告送达南环听通字〔2018〕4号《行政处罚听证通知书》，告知原告听证延至2018年9月27日进行。2018年9月26日，原告以法律顾问无法按时参加听证会为由，自愿申请撤回2018年9月3日提交的《听证申请书》和2018年9月20日提交的《延期举行听证申请书》，并保证今后不会再要求听证，被告于当天决定同意原告撤回听证申请，不再举行听证。2018年10月17日，经层报该局局长审批，被告作出南环罚字〔2018〕2号《行政处罚决定书》，依据《环境保护法》第六十一条、《环境影响评价法》第三十一条和《水污染防治法》第八十三条第三项的规定，决定对原告处以前述行政处罚。被告于当天向原告送达了处罚决定书，告知了原告申请复议的权利及复议机关和诉讼的权利和诉讼人民法院。原告不服被告处罚决定，认为被告该行政处罚程序违法，事实不清，证据不足，适用法律错误，并致使其遭受损失，遂向本院提起本案诉讼。本院认为：本案系行政相对人对行政机关行政处罚不服起诉确认行政行为违法，要求撤销行政处罚，一并提出行政赔偿的案件，依法属于行政诉讼受案范围。原告作为被诉行政行为的利害关系人，是本案适格的原告。被告作为被诉行政行为的作出机关，是本案适格的被告，且有相应的行政主体资格。原告的起诉，未超过法定起诉期限，符合法定起诉条件。关于对原告“未批先建”的行政处罚的合法性审查。2018年12月29日修正前的《环境影响评价法》（2016年修正）（2016年7月2日修正，同年9月1日起施行，下同）第十六条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表(以下统称环境影响评价文件):(一)可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价;(二)可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价;(三)对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布”；第二十五条规定：“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”《环境保护法》第十九条第二款规定：“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”2017年9月1日起施行、2018年4月28日部分修改前的《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第44号）第三十九项第111目规定，医院“新建、扩建床位100张及以上的”建设项目的“环评类别”为编制环境影响报告书，“其他（20张床位以下的、中医门诊除外）”建设项目的“环评类别”为编制环境影响报告表，“20张床位以下的、中医门诊”建设项目的“环评类别”为填报环境影响登记表；2018年4月28日公布即日施行部分修改的《建设项目环境影响评价分类管理名录》（生态环境部令第1号）第三十九项第111目规定，医院“新建、扩建床位500张及以上的”建设项目的“环评类别”为编制环境影响报告书，“其他（20张床位以下的）”建设项目的“环评类别”为编制环境影响报告表，“20张床位以下的”建设项目的“环评类别”为填报环境影响登记表。本案中，原告租用房屋开办医院，属于医院新建建设项目，应当进行环境影响评价。原告医院新建建设项目未进行环境影响评价，设置99张床位，于2018年1月开始营业，违反当时施行的前述规章关于“其他（20张床位以下的除外）”建设项目应当事先编制报批环境影响评价报告表的规定，构成“未批先建”的环境违法行为。对此，被告的认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确。被告经过立案、调查取证、审查，查清原告“未批先建”的违法行为事实后，在拟作出行政处罚决定前，依法向原告告知了拟作出行政处罚的事实、理由、行政处罚的内容及原告所享有的陈述、申辩、申请听证的权利，并对原告申请听证、撤回听证申请依法作出了相关决定，对原告“未批先建”的行政处罚事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确。根据《环境影响评价法》（2016年修正）第三十一条第一款关于“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”的规定，对原告“未批先建”的罚款处罚，应当综合考虑项目投资总额、违法建设实际情况等违法情节和已经造成或者可能造成的环境危害后果等因素，合理确定罚款数额。原告医院设病床99张，属于“可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价”的建设单位，被告对其处以总投资额50万元的5%的罚款属于行政执法自由裁量的合法范围。原告的环境违法行为持续存在，以营业执照登记日作为违法日对处罚时效的抗辩毫无理由，本院无需赘述。关于对原告不正常运行水污染设施等逃避监管的方式排放水污染物的行政处罚的合法性审查。《环境保护法》第四十二条第四款规定：“严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物。”《水污染防治法》第三十九条规定：“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。”本案中，被告经过现场检查（勘察）和对原告相关人员的调查询问，制作了笔录并现场拍照，认定原告用“二氧化氯发生器360°”对医疗废水进行消毒处理时，未按照产品使用说明要求同时添加A药剂和B药剂，而是仅添加A药剂或B药剂，致使医疗废水未经有效处理直接进入地埋式化粪池最终排入周边排水沟，属不正常运行水污染防治设施逃避监管的方式违法排放水污染物的环境违法行为，该认定事实清楚，证据确实、充分。根据《水污染防治法》第八十三条第三项关于“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的”的规定，只要行为人存在该法条规定的环境违法行为，环境保护主管部门即可对其处以10万元以上100万元以下的罚款。本案中，被告决定对原告按最低限额处以10万元的罚款，已系从轻处罚，属处罚适当。关于原告无主观违法故意，即便属于违法也属于轻微并及时纠正，没有造成危害后果，依法应当免除行政处罚的主张。《行政处罚法》第二十七条规定“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。《环境行政处罚办法》第七条规定“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。本案中，无证据证明存在应当从轻、减轻或免除处罚的法定情形。是否存在其他酌定从轻、减轻或免除处罚情形，主要表现在对危害环境行为是否有较好认识。从原告不配合行政机关调查、拒绝在笔录上签字，表明原告对危害环境行为无较好的认识，不具备酌定从轻、减轻或免除处罚情形。另，行政违法主观性（故意或过失）和司法程序（重审范围）属立法探讨，不属行政审判范畴，本院对原告的此类观点不予评判。关于是否存在原告主张的重复处罚问题。被告实施的查封措施，本院已作出已生效的(2018)云2926行初13号行政判决书对查封措施作出非行政处罚认定，并已确认违法。现场检查（勘察）笔录中多次要求原告“立即停止营业”，但原告并未停业，仅属要求，而非处罚。行政处罚决定书“责令原告立即停止环境违法行为，对项目内的排水管道进行全面排查，明确责任人，确保产生的医疗废水有效收集处理，污染物达标排放”是《水污染防治法》第八十三条规定的与罚款并处的内容。因此，本案不存在重复处罚，对原告关于重复处罚的主张不予采信。关于原告律师费的主张，《国家赔偿法》第四条第一项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的”；第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，原告如果因被告违法实施罚款行政处罚而受到财产损害，有权依法要求被告予以赔偿，但其主张的律师服务费，不属于依法应予赔偿的直接损失，故本院不予支持。综上，被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，处罚适当，原告的诉讼请求依法不能成立，应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告南涧华夏医院的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告南涧华夏医院负担（已交纳）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省大理白族自治州中级人民法院。审 判 长  刘建国审 判 员  杨金萍人民陪审员  陈天芬二〇二〇年五月六日书 记 员  钟晓慧