广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤08行初45号原告吴川市*******民小组，住所地：广东省吴川市************内。法定代表人陈炳超，村民小组长。委托代理人陈康羡，男，汉族，1948年8月29日出生，住湛江市霞山区***********，公民身份号码：440************935。被告吴川市人民政府，住所地：广东省吴川市******。法定代表人陈恩才，市长。委托代理人詹树迅，吴川市司法局股长。委托代理人林钦钦，吴川市司法局科员。第三人吴川市******民委员会，住所地：广东省吴川市******内。第三人吴川市*******民小组，住所地：广东省吴川市************内。法定代表人梁茂云，村民小组长。委托代理人刘钊，广东梅江律师事务所律师。原告吴川市*******民小组（以下简称江口中村）因与被告吴川市人民政府，第三人吴川市******民委员会（以下简称平城村委会）、吴川市*******民小组（以下简称江口上村）土地行政复议纠纷一案，于2020年3月25日向本院提起诉讼。本院于2020年3月25日立案后，于2020年4月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年5月26日公开开庭审理了本案。原告江口中村的法定代表人陈炳超及其委托代理人陈康羡，被告吴川市人民政府的委托代理人詹树迅和林钦钦，第三人江口上村的委托代理人刘钊到庭参加诉讼。第三人平城村委会经本院传票合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年3月10日，吴川市人民政府作出吴府行复[2019]26号《行政复议决定书》，撤销了吴川市黄坡镇人民政府于2019年11月9日作出的《关于黄坡镇平城村委会江口中村与江口上村土地纠纷处理意见》。原告江口中村诉称，原告村原有一块土名“上村塘”的耕地，坐落在江口上村与江口中村的居民住宅分界处。为了两村之间扩大宅居地，经两村代表共同协商，让两村村民居住就近平等调换土地填土建屋。两村代表于2002年农历正月21日签订了一份土地对换方案。土地对换方案后，两村都共同遵守执行，而且大部分对换的耕地已建屋居住，唯有土名“上村塘”耕地尚未填土使用。2006年5月5日，为了避免“上村塘”耕地积水为患，再次经江口上村村长梁虾仔、江口中村村长陈英强以及镇政府领导李泉、刘珠、林炎辉和村委会领导陈锦禧等参加调处达成调割补土地协议并均在该协议上签名，并加盖了两村公章。此协议签订后，江口上村和江口中村一直无发生任何异议和争议。此后到2019年中，江口上村某些干部在原告村原调换给江口上村的该块耕地准备修建风水塘，遭到江口中村村民极力反对。2019年10月26日，平城村委会以三清三拆卫生整治清理该块耕地的淤泥为由，作出处理意见，批准江口上村在原调换的该块耕地挖塘（即挖风水塘）。原告不服平城村委会的该处理意见，于2019年11月5日向吴川市黄坡镇人民政府请求重新处理。而吴川市***********委会作出的处理意见基本同样，都是以土地纠纷为理由，作出土地权属争议处理意见，支持江口上村在该块耕地挖0.5米深。原告收到吴川市黄坡镇人民政府的处理意见后，于同年11月28日向吴川市人民政府申请行政复议。吴川市人民政府依法受理原告的行政复议申请后，2020年3月10日作出复议决定。该复议决定虽然撤销被申请人吴川市黄坡镇人民政府于2019年11月19日作出的“错误”处理决定，但吴川市人民政府对本“错误”的涉案事实及理由，根本没有进行实体审查，以及作出正确的处理决定，完全脱离本纠纷所争议的事项及理由。因为涉案争议不是土地权属争议，而是江口上村和江口中村于2002年和2006年共二次经两村干部代表以及村委会代表和黄坡镇领导见证下，签订的调割补土地协议，该协议有明确规定，该调换的土地不准挖土开塘，只准填土生产或建房使用。由于平城村委会以及吴川市黄坡镇人民政府都同意江口上村在该块地以清理淤泥为由，利用该块地挖风水塘，是本涉案争议纠纷焦点，并不是土地权属争议纠纷。原告村集体反对江口上村违反两村原签订的换地协议，现江口上村在原对换的土地挖建“风水塘”才是发生本次纠纷的原因之一。但平城村委会和吴川市黄坡镇人民政府以及吴川市人民政府三级政府的处理意见，都将该争议纠纷作为土地权属纠纷处理。三级政府的处理意见故意避开两村原签订协议中的条款，认为该块耕地的使用权己属江口上村所有，江口上村就可以任意改变该块土地用途，认为任何村庄及任何人都无权干涉江口上村挖建风水的行为，而且把该块调换耕地说是江口上村历史“牛路水塘”。此地虽是低洼耕地，但两村签订的两次协议都明确强调，该地只准填土使用，不能挖土开塘。所以根据双方原签定协议，应该把该块地填平，作为一个生态小公园或作群众宅居地使用。一是避免该块耕地积水出现安全隐患，二是解决上村村民欠缺宅居地问题。原告的申请复议很明确，是请求市政府依法撤销被申请人吴川市黄坡镇人民政府于2019年11月9日以及第三人黄坡镇平城村委会于2019年10月26日作出的两份“错误”处理意见。吴川市人民政府于2020年3月10日作出的吴府行复[2019]26号行政复议决定书，同意批准江口上村在该块低洼地挖风水塘，根本不按本案争议的事实焦点作出正确处理意见。吴川市人民政府对本案争议的焦点只字不提，故意避开江口上村准备在该处开风水塘而两村发生争议纠纷的焦点事实。综上所述，原告为了避免江口上村和江口中两村村民和后代子孙无法团结和谐，提起本案诉讼，请求：一、依法撤销吴川市人民政府于2020年3月10日作出的吴府行复[2019]26号行政复议决定；二、依法确认第三人江口上村与原告江口中村原于2002年和2006年签订的对调割补土地协议书合法有效；三、本案的诉讼费由吴川市人民政府负担。原告在举证期限内提交了以下证据：1、身份证，主张证明原告符合诉讼主体并是江口中村民小组法人代表；2、行政复议决定书，主张证明吴川市人民政府依法受理原告提出的行政复议申请后于2020年3月10日已作出吴府行复[2019]26号《行政复议决定书》；3、调割补土地协议书，主张证明平城村委会下属江口上村与江口中村于2002年和2006年两次签订土地对换及割补土地协议书和事实依据；4、村委会及镇政府的处理决定，主张证明平城村委会及吴川市黄坡镇人民政府的处理决定都违背了该纠纷事实，两级政府都作出错误处理；5、行政复议申请书，主张证明原告于2019年11月28日向吴川市人民政府申请复议的事实，根本不是为土地使用权属纠纷，而是因江口上村违反原签订协议，以及平城村委会和镇政府同样作出错误认定而提出申请复议事实依据；6、江口中村群众大会记录，主张证明原告于2019年10月14日由江口中村民小组召集村民小组代表以及部分村民群众会议是否同意江口上村民小组挖建风水塘的事实；7、原换的土地现场拍照图片，主张证明原告于2002年和2006年江口中村与江口上村原调换该块土地有现场事实依据；8、被江口上村民小组偷拍会场照片以及恶意攻击退休书记事实，主张证明由于江口上村违反原于2002年和2006年原两村签订协议，在会议期间不但偷拍退休书记陈杨清、村长陈炳超参加调解会的情景，还使用红箭头以及网上攻击两人；9、江口上村候补村委名单，主张证明江口上村某些别有用心的干部，早已筹谋勾结平城村委会书记，才敢成立建风水塘的领导机构的事实；10、网上发表江口梦，主张证明江口上村成立建风水塘领导人员后，使用网络公开，江口上村每口人收取50元，作为建风水塘费用，以及发动村大小老板捐钱建风水塘的事实依据；11、发表江口梦，主张证明江口上村成立建风水塘领导组织后，不但大力鼓励其本村青年支持建风水塘，还威胁那些不支持建风水塘的村民的事实；12、网上发表江口梦，主张证明江口上村某些别有用心的领导准备建风水塘时，早有预估请黄坡镇政府领导共同一起策划建风水塘的事实；13、网上发表动员大恢复开工仪式，主张证明江口上村民小组在网上动员全村村民以整治村中环境卫生为名，建设风水塘并说如果上村无人接力，中村胜了，证实两村民争议建风水塘事实；14、网上表扬上村参议建风水塘积极村民，主张证明江口上村成立建风水塘的候补村委成员后，在网上发表动员上村全体村民都像陈汉群、梁广文等8位青年一样带头参加接龙的事实；15、网上发表江口梦，主张证明江口上村成立建风水塘的候补村委成员后，以决定建该风水塘以及当土墙工程招标的事实依据；16、网上发表江口梦，主张证明江口上村民小组在原与中村调换的土地准备建风水塘时，已在平城村委会议上说，与中村干部出现争议的事实；17、拍照图片，主张证明本拍照图是两村原耕地以本图中间红线分界以及图中的耕地以四方蓝线为准；18、拍照图片，主张证明本拍照图证实图中的积水处，是由原告于2011年调换给本案第三人江口上村的土地由于上村故意将出水口塞住造成该块地积水；19、拍照图片，主张证明涉案第三人故意将原排水口倒塞，是造成原告调换给第三人上村那块土地被水浸的原因之一；20、拍照图片，主张证明原告将本村原第三生产队的1.56亩耕地调换给涉案第三人江口上村时并不是水塘地而是耕种地；21、拍照图片，主张证明涉案第三人想在原告原调换给第三人的该块低洼地挖建风水塘，但周边都是两村村民居住的房屋，不但存在一定安全隐患，在靠近村民居住的房屋挖建风水塘属天下第一宗案例。被告吴川市人民政府答辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，吴川市黄坡镇人民政府作出的《关于黄坡镇平城村委会江口中村与江口上村土地纠纷处理意见》确实违法。我府依法撤销使各方纠纷得以再次依法处理，没有损害各方的权利和利益，请依法作出裁决。被告吴川市人民政府在举证期限内提交了以下证据：1、行政复议决定书、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书及送达回证，主张证明我府依法受理行政复议申请，作出行政复议决定并依法送达；2、行政复议申请书，主张证明我府于2019年12月2日收到原告行政复议申请，于2019年12月12日收到原告的补正材料，原告申请撤销吴川市黄坡镇人民政府作出的处理意见；3、《关于黄坡镇平城村委会江口中村与江口上村土地纠纷处理意见》，主张证明吴川市黄坡镇人民政府作出的处理意见不符合法律规定；4、行政复议答复书及证据材料，主张证明吴川市黄坡镇人民政府依法作出答复。第三人平城村委会无陈述意见，亦未向本院提交证据。第三人江口上村述称，一、被告吴川市人民政府作出的吴府行复[2019]26号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。我村与原告争议“牛路水塘”虽经平城村委会调解，我村作出重大让步，原告仍不足，平城村委会和吴川市黄坡镇人民政府作出处理意见。该意见本来已损害了我村的部分土地权益，但我村为了改善居住环境、美化村容貌，为了不伤两村之间的和气，故不提出异议。而原告申请复议，根据国家土地管理法规定，两村之间的土地权属争议应由县级人民政府处理，镇级人民政府无权处理。因此，吴川市黄坡镇人民政府作出的处理决定明显超越职权，应予撤销。被告作出的吴府行复[2019]26号是正确的，应予维持。二、原告请求“依法确认本案第三人江口上村与本案原告江口中村原于2002年和2006年双方两村签订对调割补土地协议书，属合法有效”不是行政案件审理的范围。行政诉讼法律审理的是行政机关作出具体行政行为是否合法，合法的予以维持，不合法的予以撤销，并不审理公民、法人或其他组织的民事行为是否合法合理。本案我村是否与原告签订对调割土地协议书，是否合法，不是行政案件审理的范围。三、原告诉称双方争议的“上村塘”是耕地，不是事实，称双方签订的对调割补土地是为了填土建房也不是事实。“上村塘”历来是一口水塘，从来都不是耕地，这是铁的事实，不容原告歪曲。原告诉称双方于2002年双方签订对换方案，并出示了一份复印件。但该方案我村并无村干部代表签字，不知是谁人所写了九个村民的名字。从上面九个人的名字看，全是一个人的笔迹。我村对该方案提出质疑，原告解释是死去多年的陈凤光所代写，再无法对证。原告也没有其他证据证实该方案是我村干部或村代表所签和代签，这方案是不存在的。至于2006年5月5日两村确实签署了《对调割补土地协议书》，双方的土地早已调割完毕，交付管理、使用、经营，该协议书也确认水塘为我村所有，由我村管理使用。四、本案发生是原告对我村根据镇政府整治人居环境、美化村容村貌建设社会主义新农村，对该水塘进行治理提出毫无理由的异议，致使我村的整治无奈停顿，发生纠纷。我村为贯彻政府整治人居环境的政策，对平城村委会、镇政府提出的调处意见作出了重大的让步。但原告不知出于什么目的，竭力阻挠我村的治理水塘行为。对于镇政府的处理意见，我村涉案的土地面积少了几百平方米，我村也有意见，但为配合政府整治行为，两村村民有一个舒适美丽的居住环境，我村才作出让步。既然原告不顾及两村村民的居住环境利益，阻挠我村治理臭水塘，让臭水熏天、蚊虫横飞乱扑，我村也不再让步，赞同被告撤销吴川市黄坡镇人民政府作出的超越职权行为。五、我村对原告的诉求不可理解。吴川市黄坡镇人民政府超越职权作出的《关于黄坡镇平城村委会江口上村与江口中村土地纠纷处理意见》后，原告不服，向吴川市人民政府申请行政复议，请求撤销该处理意见。吴川市人民政府受理原告的申请，也依法作出行政复议决定，撤销了违法的处理决定，行政诉讼标的已不存在，现又提起诉讼，请求撤销吴川市人民政府的处理决定。究竟原告的真正的目的是什么，无法理解。但从其诉讼请求的第二项可知，原告要求法院确认并不存在的2002年的方案和2006年两村签订的对调割补土地协议书，协议是民事行为，这并不是行政案件受案范围，请人民法院驳回原告的诉讼请求。第三人江口上村未向本院提交证据。经庭审质证，被告吴川市人民政府对原告提交的证据材料的质证意见是：证据1-2，三性无异议；证据3，三性均无异议，证据4，真实性无异议，合法性有异议，我方认为村委会和镇政府的处理意见不符合土地管理法规定；证据5，三性无异议，所要证明的事实不确认；证据6，该会议记录我方不清楚；证据7，该照片我方不清楚；证据8，与本案无关；证据9，与本案无关；证据10-16，均与本案无关；证据17-21，我方不清楚，由法院审查认定。第三人江口上村对原告提交的证据材料的质证意见是：证据1-2，无异议；证据3，原告提交的证据里面的内容文字是打印的，提交的原件是手写的，不相符，我方不予认可，对2006年的协议书我方没有意见；证据4，不予认可；证据5，真实性无异议，证明目的有异议，不予认可；证据6，我方不清楚，原告村内部讨论不能作为阻挠干扰我们使用水塘的行为；证据7，对换的土地不予认可；证据8-21，与本案无关。原告对被告吴川市人民政府提交的证据材料的质证意见是：证据1，真实性、合法性无异议；证据2，真实性、合法性无异议；证据3，无异议；证据4，无异议。第三人江口上村对被告吴川市人民政府提交的证据材料均无异议。本院对各方当事人提交的证据认证如下：原告提交的证据5行政复议申请书与被告提交的证据2中的行政复议申请书所列当事人及请求事项不一致，两份申请书的落款日期均为2019年11月28日，但被告提交的申请书首页涂改处载明补正日期为2019年12月12日并有按捺指纹，故应以被告提交的行政复议申请书为准。原告提交的证据5、8-16与本案不具有关联性，本院不予采纳。原告提交的其他证据及被告提交的证据均符合证据的三性要求，可以作为本案的有效证据使用，本院予以确认，并作为认定案件事实的依据。经审理查明：原告江口中村与第三人江口上村因位于江口上村与江口中村之间的争议地的使用产生纠纷。对于该争议地，原告江口中村称为“上村塘”，第三人江口上村称为“牛路水塘”。平城村委会经组织上述两村进行协商调解，作出了《黄坡镇平城村委会江口中村与江口上村土地纠纷处理意见》，征求两村村民的意见，未能得到两村村民的认可。平城村委会将该纠纷向黄坡镇人民政府反映后，吴川市黄坡镇人民政府于2019年11月9日作出《关于黄坡镇平城村委会江口中村与江口上村土地纠纷处理意见》，对双方争议的“牛路水塘”作出了处理。原告江口中村不服吴川市黄坡镇人民政府作出的该处理意见，向被告吴川市人民政府申请复议，请求撤销吴川市黄坡镇人民政府于2019年11月9日作出的《关于黄坡镇平城村委会江口中村与江口上村土地纠纷处理意见》。被告吴川市人民政府于2019年12月18日受理复议申请后，认为吴川市************民小组和江口中村民小组“牛路水塘”土地权属作出的处理意见不符合《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，超越职权，于2020年3月10日作出吴府行复[2019]26号行政复议决定，撤销了吴川市黄坡镇人民政府作出的《关于黄坡镇平城村委会江口中村与江口上村土地纠纷处理意见》，并向原告江口中村和吴川市黄坡镇人民政府送达了上述行政复议决定。原告江口中村对此不服，遂提起本案诉讼。另查明，被告吴川市人民政府在涉案行政复议程序中未追加江口上村作为第三人。在本案庭审过程中，第三人江口上村述称其对被告吴川市人民政府在涉案复议程序中未追加其为第三人没有异议，对复议决定亦无异议。本院认为：本案属于土地行政复议纠纷。本案的争议焦点系：被告吴川市人民政府作出的吴府行复[2019]26号《行政复议决定书》是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一、二款规定关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，村集体之间就土地所有权和使用权发生争议的，应由县级以上人民政府进行处理。本案中，吴川市黄坡镇人民政府并不具有处理单位之间土地所有权和使用权争议的职权。因此，被告吴川市人民政府认定吴川市黄坡镇人民政府作出的处理意见属超越职权，并据此作出复议决定撤销吴川市黄坡镇人民政府的《关于黄坡镇平城村委会江口中村与江口上村土地纠纷处理意见》，认定事实清楚，适用法律正确，实体处理并无不当。但程序上，被告吴川市人民政府于2019年12月18日受理行政复议申请，于2020年3月10日才作出了涉案《行政复议决定书》，已超过《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的六十日的行政复议期限，且在案证据未显示被告吴川市人民政府办理了延长复议期限的相关手续，故超期作出复议决定属于程序违法。另外，在涉案行政复议过程中，被告吴川市人民政府未通知原行政行为涉及的第三人江口上村参加复议程序，亦不符合《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款关于“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议”的规定，鉴于第三人江口上村对被告吴川市人民政府未通知其参加复议程序和复议决定处理结果均无异议，故被告吴川市人民政府漏列主体的行政行为虽然程序违法，但没有损害到第三人江口上村的合法权益且对原告权利不产生实际影响。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第一款第（一）项关于“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法”的规定，被诉行政行为程序轻微违法，应判决确认违法，保留效力。原告江口中村诉请撤销被诉行政行为，不符合上述法律及司法解释的规定，本院不予支持。至于原告江口中村关于依法确认第三人江口上村与原告江口中村原于2002年和2006年签订的对调割补土地协议书合法有效的诉讼请求，两村签订的相关对调割补土地协议合法有效的问题属于民事法律关系的范畴，不属于行政诉讼受案范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，原告江口中村提出该项诉讼请求，不符合起诉条件，原告江口中村可另寻其他法律途径予以解决。本院为了节省司法资源，在本文书中对该项请求一并作出处理，依法驳回原告江口中村该项诉讼请求的起诉。综上所述，被诉行政行为认定事实清楚，适用法律正确，但程序轻微违法，依法应确认违法。原告江口中村的第一项诉讼请求理据不足，第二项诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第九十六条第一款第（一）项的规定，判决如下：一、确认被告吴川市人民政府于2020年3月10日作出吴府行复[2019]26号《行政复议决定书》的行政行为违法；二、驳回原告吴川市*******民小组关于依法确认第三人江口上村与原告江口中村原于2002年和2006年签订的对调割补土地协议书合法有效的起诉。案件受理费50元，由被告吴川市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 杨纯京审 判 员 吴有文审 判 员 李常红二〇二〇年五月二十九日法官助理 陈小斯书 记 员 梁罗芬书 记 员 周 玥附：相关法律及司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。