广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终20号 上诉人（原审第三人）昭平县昭平镇福登村龙塘村民小组。 诉讼代表人袁云南，组长。 委托代理人雷均汉，昭平县永和法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审原告）昭平县昭平镇福登村旱冲村民小组。 诉讼代表人欧远华，组长。 委托代理人杨安团，广西卓秀律师事务所律师。 委托代理人欧发基，男，汉族，1962年11月5日出生，住昭平县。 原审被告昭平县人民政府，住所地贺州市昭平县昭平镇北秀街**。 法定代表人邓少华，县长。 委托代理人卢一云，昭平县林业局工作人员。 原审被告贺州市人民政府，住所地贺州市贺州大道**。 法定代表人林冠，市长。 委托代理人陈磊鑫，贺州市司法局工作人员。 委托代理人黄柏兰，贺州市人民政府法律顾问助理。 上诉人昭平县昭平镇福登村龙塘村民小组（以下简称龙塘小组）因与被上诉人昭平县昭平镇福登村旱冲村民小组（以下简称旱冲小组），原审被告昭平县人民政府、贺州市人民政府林地林木行政确权及行政复议一案，不服贺州市中级人民法院（2019）桂11行初38号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案，上诉人龙塘小组的诉讼代表人袁云南及委托代理人雷均汉，被上诉人旱冲小组的诉讼代表人欧远华及委托代理人杨安团、欧发基，原审被告昭平县人民政府的委托代理人卢一云，原审被告贺州市人民政府的委托代理人陈磊鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，争议山场位于昭平镇福登村“黄家头”一带，东至桉树厄上至海拔97.5米、南至岭顶、西至袁风华茶山劣、北沿冲底至海拔97.5米(即附图1号地块)，面积212.3亩，主要树种为松树及少量阔叶树，旱冲小组认可2、3、4号地块林地林木属龙塘小组所有。各方没有证据证明争议山场在土改、四固定时期进行过分配和固定划分。1969年以前龙塘生产队、佛子生产队属福登大队(现福登村)管理，旱冲生产队属青山大队(现玉河村)管理，1969年旱冲生产队划转归福登大队管理。落实责任制时龙塘生产队、旱冲生产队、佛子生产队改称为龙塘小组、旱冲小组、佛子小组。1980年2月2日，昭平县处纠办、福登大队为处理黄家头一带以及佛子梨差冲等地山界不明引起的纠纷，组织当事人到现场调解并达成协议书，该协议约定：“二、上爽头社岐以入至梨差冲脑止，以冲水为界，除旱冲茶山、杉木山内的松木，归旱冲生产队管理。三、其套旧地劣，上至新坟止，里外小岐以天花水为界，水流转姚其套旧地，归佛子队管理；再以梨差冲水流为界，左边茶山、松木、杉木、杂木归佛子生产队管理，右边归龙塘生产队管理。四、袁风华茶山脚冲劣以入上至岭顶，以天花水为界，里至上爽头止，归旱冲生产队管理，以出至佛槽坳止归龙塘生产队管理。”1980年4月3日，旱冲生产队与龙塘生产队为方便管理，对《2.2协议书》内的部分林地进行调整，签订《4.3协议书》，该协议约定：“(一)由凤华茶山脚冲劣以入至安树坳止，龙塘所有旧地、松木、杉木、茶山及地属于龙塘管理永远所有。(二)上爽头社岐以入上至高顶路行底至梨叉冲脑止所有松、杉木、茶子山地全部属于旱冲管理”。1982年12月20日，存档于福登村委会的《龙坪公社福登大队龙塘生产队集体山林登记表》，记载：“桉树厄正劣一幅旧地大爽埲至黄家头有松林三幅”。1982年9月12日，《龙坪公社福登大队旱冲生产队集体山林登记表》，记载：“其中，龙塘生产队插在黄家祖（古欢冲）松木山3幅约30亩。”1982年11月，《龙坪公社福登大队旱冲生产队社员自留山登记表》及《龙坪公社福登大队龙塘生产队社员自留山登记表》分别记载了两生产队划分自留山情况，龙塘小组将“黄家头”的旧林地分别划分归其三户村民经营管理。2006年，龙塘小组与旱冲小组因对争议山场范围内松林采脂问题引发权属争议，经福登村委、昭平镇人民政府调解未果。龙塘小组于2015年12月21日向昭平县人民政府提出确权申请。该机关立案受理后，于2018年11月15日作出昭政处字〔2018〕14号行政处理决定（以下简称14号处理决定），将争议山场处理归龙塘小组所有。旱冲小组不服该行政处理决定，申请行政复议。贺州市人民政府于2019年5月28日作出贺政复决〔2019〕23号行政复议决定（以下简称23号复议决定）：维持昭平县人民政府作出的14号处理决定。旱冲小组仍不服，遂向原审法院提起行政诉讼，诉请：1.撤销昭平县人民政府作出的14号处理决定，责令其在法定期限内重新作出处理决定；2.撤销贺州市人民政府作出的23号复议决定。 原审法院认为，上世纪八十年代以前，龙塘小组前身龙塘生产队原在黄家头一带管理有旧林地，但旱冲生产队、龙塘生产队、佛子生产队对黄家头一带（含本案争议山场）及佛子梨差冲等地因为山界不明，曾发生纠纷。1980年2月2日，经县调处办及福登大队组织调解，该三个生产队达成书面协议，该协议中“二、上爽头社岐以入至梨差冲脑止，以冲水为界，除旱冲茶山、杉木山内的松木，归旱冲生产队管理。三、其套旧地劣，上至新坟止，里外小岐以天花水为界，水流转姚其套旧地，归佛子队管理；再以梨差冲水流为界，左边茶山、松木、杉木、杂木归佛子生产队管理，右边归龙塘生产队管理。”第二点的林地范围划归旱冲生产队管理，第三点的林地范围分别划归佛子生产队与龙塘生产队管理，第三点的林地在第二点的林地范围内。同时协议第四点约定“四、袁风华茶山脚冲劣以入上至岭顶，以天花水为界，里至上爽头止，归旱冲生产队管理，以出至佛槽坳止归龙塘生产队管理。”本案争议山场及龙塘小组原管理的黄家头旧林地在第四点约定属旱冲生产队管理的山场（林地，下同）范围内。同年4月3日，旱冲生产队与龙塘生产队双方为方便管理《2.2协议书》约定划分的山林，并在《2.2协议书》划分的基础上达成调整协议即《4.3协议书》，约定“(一)由凤华茶山脚冲劣以入至安树坳止，龙塘所有旧地、松木、杉木、茶山及地属于龙塘管理永远所有。(二)上爽头社岐以入上至高顶路行底至梨叉冲脑止所有松、杉木、茶子山地全部属于旱冲管理。”将属旱冲生产队管理的《2.2协议书》第四点“凤华茶山脚冲劣以入至安树坳止”范围内的龙塘生产队旧地划归龙塘生产队所有，而《2.2协议书》第三点的约定划归龙塘生产队的“其套旧地劣”部分林地划归旱冲生产队管理。故，本案争议山场未在《4.3协议书》调整的范围内。 1982年林业“三定”时期，存档于福登大队的龙塘生产队的集体山林登记表登记有“黄家头有松林三幅”，没有登记本案争议山场；旱冲生产队的集体山林登记表登记有“龙塘对插在黄家祖（古欢冲）松木山3幅约30亩”，本案争议山场登记在旱冲生产队的集体山林登记表内。因此，综合争议双方参与达成《2.2协议书》《4.3协议书》，旱冲小组、龙塘小组依协议约定管理的林地范围与其林业“三定”时期的集体山林登记表相一致，本案争议山场属旱冲生产队集体所有。昭平县人民政府没有结合《2.2协议书》及争议双方的集体山林登记表予以确认，对争议双方达成《4.3协议书》内容理解错误而认定本案争议山林属龙塘小组所有不当，因此，其作出的14号行政处理决定属认定证据不当，认定事实错误，处理结果错误，应予以撤销。贺州市人民政府作出的行政复议决定亦属认定事实不清，复议维持的结果不当，该院亦予以撤销。 综上，旱冲小组诉请的理由成立，该院予以支持。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销昭平县人民政府作出的14号处理决定；二、撤销贺州市人民政府作出的23号复议决定；三、由昭平县人民政府在法定期限内对旱冲小组与龙塘小组争议的黄家头一带山场权属纠纷重新作出处理。案件受理费50元，由昭平县人民政府负担。 上诉人龙塘小组上诉称，原审判决认定“1982年林业‘三定’时期，存档于福登大队的集体山林登记表上只登记有‘黄家头松林三幅’没有登记本案争议山场”以及争议山场未在《4.3协议书》调整范围内错误，事实上是涉案山场已经通过县调处部门调处后三方确认了各方对涉案林地林木的管理，原审判决混淆了争议双方调换土地前后之管理事实。14号处理决定认定1980年其与旱冲小组以及佛子生产队三方达成的《2.2协议书》以及其与旱冲小组达成的《4.3协议书》均是当事人之间的真实意思表示，是对争议山林权属进行处理的有效协议，可以作为确权依据。14号处理决定及23号复议决定程序合法，认定事实清楚，应依法予以维持。而旱冲小组提供的《龙坪公社福登大队旱冲生产队社员自留山登记表》所登记争议山场权属来源不清，该小组也无法提供在达成《4.3协议书》后争议范围内1号林地林木重新调解回归该小组的证据，故该小组对争议山场权属的主张不应支持。原审判决仅以上述《龙坪公社福登大队旱冲生产队社员自留山登记表》记载了涉案1号地块就撤销两级政府上述两个决定，属认定事实不清，混淆了涉案土地在互换前与互换后没有重新调整的客观事实。故请求二审法院撤销原审判决，维持两级政府作出的涉案决定。 被上诉人旱冲小组辩称，其在1980年4月3日达成的《4.3协议书》中并没有将本案争议山场（即1号地）换给龙塘小组，只是将黄家头三幅旧地（即2、3、4号地）换给龙塘小组，“黄家头”三幅旧地（即2、3、4号地）并非一直都是属于龙塘小组所有。其不存在恶意登记造册的行为，争议山场不在《4.3协议书》调整的范围内。其依据本案争议双方达成的《2.2协议书》、《4.3协议书》所管理的林地范围与其所持有的林业“三定”时期的集体山林登记表相一致，争议山场属其集体所有。昭平县人民政府作出的14号处理决定，没有结合《2.2协议书》及争议双方的集体山林登记表予以确认，并对《4.3协议书》内容理解错误导致认定争议山场属龙塘小组所有，属认定证据不当，认定事实错误，处理结果错误，应予以撤销。贺州市人民政府作出的23号复议决定维持14号处理决定，认定事实不清，结果不当，亦应当予以撤销。原审判决撤销两级政府的涉案决定，认定事实清楚，适用法律正确，龙塘小组的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。 原审被告昭平县人民政府述称，1980年2月2日，为了处理龙塘小组、旱冲小组与佛子小组位于福登村“黄家头”一带的林权纠纷，县调处办、福登村委会组织争议三方到现场进行调解，并达成了《2.2协议书》。之后，为了方便管理，龙塘小组与旱冲小组在《2.2协议书》的基础上对协议涉及的大部分林地、林木进行了调整互换，并签订了《4.3协议书》。自此，龙塘小组与旱冲小组之间在对方管理的林地中不再存在插花地，本案争议山场一直由旱冲小组经营管理。《4.3协议书》约定，旱冲小组将属该小组所有的“黎差冲水流右边”土地与龙塘小组的1号地调换。而不是旱冲小组所认为的“与龙塘所有旧地上的松木、杉木、茶山及旧地（即争议范围内的2、3、4号地块）调换”。2、3、4号地块在签署《2.2协议书》前属旱冲小组所有，旱冲小组没有理由将属于己方的林权无偿划拨给龙塘小组所有。其作出的14号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。龙塘小组的上诉理由成立，请求撤销原审判决，支持龙塘小组的上诉请求。 原审被告贺州市人民政府述称，《2.2协议书》《4.3协议书》是当事人的真实意思表示，合法有效，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条的规定，可以作为本案的确权依据。而旱冲小组提供的《龙坪公社福登大队旱冲生产队社员自留山登记表》虽然登记有涉案山场，但与《4.3协议书》互换山场的约定不符，不能证明该小组的权属主张。昭平县人民政府依据全案证据材料及争议山场现实管理状况作出14号处理决定并无不当。其作出23号复议决定维持14号处理决定，理据充分，适用法律准确，程序合法。原审判决认定事实、适用法律错误。龙塘小组的上诉请求依法成立，请求支持龙塘小组的上诉请求。 二审审理期间，各方当事人对原审判决查明事实均无异议，亦没有提交新证据。旱冲组虽然对《4.3协议》《2.2协议》范围指界图的真实性不予认可，主张是在空白纸张上签名，图上内容系政府事后添加，但其未提出鉴定申请，其主张没有合法依据，本院不予支持。经审理，本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院确认原审判决查明的事实。 本院认为，《林木林地权属争议处理办法》第三条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条亦规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。第三十条第一款还规定，人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，经审查认为申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定。龙塘小组向昭平县人民政府提交申请书，申请调处其与旱冲小组位于“黄家头”一带的林地林木所有权纠纷，请求将“黄家头”一带“袁凤华茶山脚冲劣以入至桉树厄（坳）止”的林地林木所有权确权归其村集体所有。龙塘小组提交的主要权属证据为《2.2协议》《4.3协议》，主张争议山场1号地块（即处理决定附图中1号地块）属于《2.2协议》第四条“袁风华茶山脚冲劣以入上至岭顶，以天花水为界，里至上爽头止，归旱冲生产队管理，以出至佛槽坳止归龙塘生产队管理”约定的部分山场范围内，即1号地块在《2.2.协议》中约定归旱冲小组所有；之后龙塘小组与旱冲小组互换了林地并签订《4.3协议》，该协议第二条“由风华茶山脚冲劣以入至安树坳止，龙塘所有旧地、松木、杉木、茶山及地属于龙塘管理永远所有”约定的林地范围即争议山场1号地块，原为旱冲小组所有，互换后调整给龙塘小组所有。旱冲小组则主张《4.3协议》只是调整了龙塘小组三幅“插花地”即14号处理决定附图中的2、3、4号地块，并未调整1号地块。由此可知，双方对于《4.3协议》是否调整涉案争议山场中1号地块存在争议。对此，本院认为，上述两份协议对于山场范围均以周边地名或村民管理使用的土地作为界限标记，没有附图，也未标注面积，导致双方对于协议文字内容产生不同的理解。《4.3协议》第二条的山场范围表述与《2.2协议》第四条中属旱冲小组所有的山场范围表述不完全一致，仅从文字内容难以确定哪一方的主张成立。结合昭平县人民政府制作的《1982年2月2日昭平镇福登村旱冲、龙塘、佛子小组三方协议范围图》来看，该图2号地块即《2.2协议》第二条约定属于旱冲小组所有的山场，该山场范围包含14号处理决定附图中1、2、3、4号地块，而2、3、4号地块即是龙塘小组的三幅“插花”地，故在争议双方没有其他证据佐证两份协议内容约定调整的具体林地范围的情况下，仅从协议内容无法准确判断《4.3协议》第二条调整的林地范围是14号处理决定附图中2、3、4号地块或是1—4号地块。昭平县人民政府仅从两份协议的内容认定《4.3协议》调整了14号处理决定附图中1号地块，依据不足。而且，1982年林业“三定”时期形成的《龙坪公社福登大队龙塘生产队社员自留山登记表》登记有“黄家头有松林三幅”，但未登记本案争议山场1号地块；而《龙坪公社福登大队旱冲生产队社员自留山登记表》登记有“龙塘对插在黄家祖（古欢冲）松木山3幅约30亩”，龙塘小组主张《4.3协议》已调整争议山场1号地块与其取得的自留山登记表及旱冲小组持有的自留山登记表记载的内容不相符。龙塘小组、旱冲小组分别持有的自留山登记表、《集体山林登记表》均加盖了福登村民委员会的印章，是否可以作为涉案争议山场确权依据，应由昭平县人民政府进一步调查核实再作出认定。昭平县人民政府以《4.3协议》调整了涉案争议山场1号地块为由，作出14号处理决定，将争议山场确权给龙塘小组，证据不足，认定事实错误。贺州市人民政府作出23号复议决定予以维持，亦属于证据不足，认定事实错误，原审判决予以撤销是正确的。 需要指出的是，原审判决查明事实中未认定旱冲生产队持有的《集体山林登记表》登记了涉案争议山场，却在判决书文中“本院认为”以“争议山场登记在旱冲生产队的《集体山林登记表》”为由，确定“涉案争议山场属旱冲生产队集体所有”不当，涉案争议山场的权属应由昭平县人民政府核实相关证据查明事实后，依法作出处理。鉴于原审判决撤销被诉行政行为的处理结果正确，存在的上述问题不属于需要发回重审或改判的情形。 综上，原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，程序合法，实体处理结果正确。上诉人龙塘小组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人昭平县昭平镇福登村龙塘村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 蒋新江 审 判 员 熊 梅 二〇二〇年五月十六日 法官助理 潘小桃 书 记 员 赵小柳 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.《林木林地权属争议处理办法》 第三条处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。 3.广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例 第三十条人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理： （一）申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定； （二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。 权属纠纷当事人对处理决定不服的，可以依法申请行政复议。