贵州省大方县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黔0521行初36号之一 原告聂祥飞，女，1962年2月16日出生，汉族，住贵州省毕节市。 委托代理人（特别授权）汪应红，贵州众正律师事务所律师。 委托代理人糜家欢，贵州众正律师事务所实习律师。 被告毕节市七星关区人民政府。住所地：毕节市七星关区行政办公中心。 法定代表人胡敬斌，区长。 委托代理人（特别授权）石齐。 委托代理人张露。 第三人聂开华，男，1970年12月21日出生，汉族，住贵州省毕节市。 委托代理人（特别授权）吴学仕，男，1969年7月1日出生，住七星关区，系毕节市朱昌镇花厂村村民委员会推荐代理。 原告聂祥飞诉被告毕节市七星关区人民政府（下称七星关区政府）及第三人聂开华土地行政管理一案，于2020年2月21日向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月21日立案后，向被告及第三人聂开华邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年4月8日公开开庭与原告聂祥飞诉被告七星关区政府及第三人聂雄土地行政管理一案进行了合并审理。原告的委托代理人汪应红、糜家欢，被告七星关区政府委托代理人张露、石齐，第三人聂开华及委托代理人吴学仕到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：1、被告七星关区政府于2018年5月28日颁发给第三人聂开华的字第108108号《土地承包经营权证》上载明的土地确实是原告父亲聂宗尧、兄长聂祥绪和原告本人第一轮、第二轮土地承包经营的土地。原告父亲于1988年去世，兄长聂祥绪于2013年去世，原告父亲去世后由兄长继续第二轮土地承包；而原告于1985年外嫁到七星关区鸭池镇干龙滩村时，并未在该村承包分配有承包地，故原告仍属花厂村集体经济组织成员的土地承包人。根据农村土地承包“增人不增地，减人不减地”和“承包期限五十年不变”的政策规定和《土地承包法》第五条、第六条、第九条之规定，原告与第三人涉案争议的上述土地承包经营权应当依法归于原告。原告兄长聂祥绪于2013年病故后应当由原告继续承包，原告才是涉案土地唯一合法的承包经营权人。第三人以帮助安葬聂祥绪为由要继续承包他们的土地而强行霸种原告上述土地于理、于法、于政策都不相符，被告七星关区政府未经法定程序不应收回原告户土地，更不应向第三人颁发该地承包经营权证，否则违法。2、原告兄长病故后，第三人强行霸种原告土地，双方发生土地承包经营权纠纷。原告向花厂村委会申请调解，村委会经多次协调不成，于2018年4月21日作出《处理意见情况说明》，并上报请政府调解委员会帮助处理。朱昌镇人民政府同样主持调解不成，于2018年6月8日作出七星朱府复[2018]51号文件，指导并建议原告通过司法途径维护自身合法权益。原告于2018年9月2日向七星关区农村土地纠纷仲裁委员会申请仲裁，该会经开庭审理后于2019年5月23日作出七星关农仲裁案[2018]第19号《仲裁裁决书》，裁决涉案争议之地的承包经营权归于原告。然而，第三人在纠纷处理过程中，欺骗被告区政府，导致被告区政府于2018年5月28日违法颁发涉案争议土地的承包经营权证给第三人。故被告区政府的行政颁证行为在实体上和程序上都不合法，该具体行政行为严重损害了原告的法定土地承包经营权合法权益，理应依法撤销并确认违法。3、复议机关毕节市人民政府作出的毕府行复决字[2019]111号行政复议决定书无事实和法律依据，应当依法撤销。首先，被告复议机关认为第三人在仲裁庭开庭审理时提交了涉案《土地承包经营权证》的原件及复印件给原告质证，这不是事实。事实上第三人在仲裁庭开庭时临时提交了没有复印发证机关及字号那页的《土地承包经营权证》的复印件给原告质证，有仲裁庭的庭审卷宗材料记录为凭，故无法提起行政复议；仲裁庭作出裁决后，第三人不服而向七星关区人民法院提起民事诉讼时，第三人才将该证原件及完整的复印件提交质证，原告在法院开庭审理时才知，故依法向被告市政府提起行政复议。其次，七星关区法院作出一审判决后，原告不服向毕节市中级法院提起上诉，上诉案至今未开庭审结，即仍在处理过程中，被告七星关区政府在双方纠纷尚未彻底解决前将原告的承包地颁证给第三人，不仅实体上不合法，而且程序违法；被告毕节市政府草率维持区政府错误行政行为而驳回原告的复议请求也不合法，应当撤销。再次，该案符合法定复议受理条件，被告复议机关受理后应当依法作出撤销下级行政机关违法的颁证决定，而不应当驳回原告的申请请求；如果复议机关认为不符合受理条件，依法驳回复议申请，而不是驳回申请请求。故被告复议机关适用法律法规错误，应当依法纠正或撤销。综上，被告七星关区政府对第三人的土地颁证行为在实体和程序上均不合法，严重损害了原告的土地承包经营权，其所颁之证应当依法予以撤销。被告毕节市政府维持原错误的具体行政行为没有事实和法律依据，依法也应撤销。为此，特依法提起诉讼，请求撤销被告七星关区政府颁发给第三人的黔（2018）七星关区农村土地承包经营权第108108号《农村土地承包经营权证》；案件受理费由被告和第三人承担。 原告提交如下证据并经庭审质证： 1、原告身份证复印件。拟证明原告的自然身份信息。被告及第三人对该证据均无异议。 2、毕府行复决字[2019]111号《行政复议决定书》、邮政特快专递送达文书、（2020）黔0521行初36号受理案件通知书。拟证明被告毕节市人民政府于2020年2月6日对本案作出行政复议决定书，原告于同年2月10日收到该复议决定，因不服该复议决定，在法定期限15日内向人民法院提起行政诉讼，没有超过法定起诉期限；该行政复议决定对本案认定事实错误，作出认定和送达的程序不符合相关程序规定，作出决定驳回原告复议申请请求不合法，应当依法撤销。被告七星关区政府对该组证据三性无异议，但认为达不到原告的证明目的，其2019年11月才向市政府提起复议申请，已经超过复议期限，现也已经超过行政诉讼期限，且毕府行复决字[2019]111号《行政复议决定书》符合程序，认定事实正确。第三人的质证意见与区政府的质证意见一致。 3、朱昌镇花厂村村委会处理意见情况说明、七星关区朱昌镇人民政府七星朱府复[2018]51号文件、鸭池镇干龙滩村村委会2018年9月1日的证明。拟证明原告与第三人发生土地承包经营权纠纷后，朱昌镇人民政府组织双方调解未成，于2018年6月8日行文指导原告通过司法途径解决，而被告七星关区人民政府在双方纠纷未解决的情况下于2018年5月28日颁发涉案黔2018七星关区农村土地承包经营权第108108、108133号《农村土地承包经营权证》给第三人，被告的颁证行为不但没有事实和法律依据，而且违反了法律的强制性规定，严重损害了原告的土地承包经营权，应当依法撤销。被告七星关区政府对该组证据合法性、真实性无异议，但认为与本案无直接关联性，且达不到原告的证明目的。第三人的质证意见与区政府一致。 4、二轮土地承包土地经营登记表、土地现场照片。拟证明原告与第三人争议的土地在聂祥绪去世后应由同一户头的承包人原告聂祥飞继续承包经营，被告应当依法颁证给原告才合法而不应颁发给第三人，被告对第三人的颁证具体行政行为没有事实及法律依据，应予撤销。被告七星关区政府对该组证据中二轮土地承包土地经营登记表三性无异议，对土地现场照片真实性有异议，认为该组证据达不到原告的证明目的。原告于1988年户籍信息就已经变更迁走，不能享有该村土地承包经营权，土地照片系原告自行拍摄，真实性无法证实。第三人认为该组证据与本案无关联性，聂祥飞和聂祥绪关系不明，达不到原告的证明目的。原告提交的承包登记表的地块和毕节市七星关区人民政府颁发给两个第三人的地块没有任何交叉和重复。 5、鸭池镇干龙滩村委会2019年10月20日的证明；朱昌镇花厂村2013年10月30日的证明；石雍、李子勋的书面证词；住院费票据。拟证明原告胞兄聂祥绪的生养死葬及医疗费用是由原告聂祥飞、汪寿银夫妇承担的，并非是由第三人承担，被告将原告及胞兄聂祥绪、父亲聂宗尧三人的土地颁证给第三人严重侵害了原告的土地承包经营权，应当依法撤销。被告七星关区政府对该组证据中鸭池镇干龙滩村委会2019年10月20日的证明真实性无异议，但对合法性、关联性有异议；对朱昌镇花厂村2013年10月30日的证明三性无异议，但认为达不到原告的证明目的，其并未阐明聂祥绪具体由谁照管；对石雍、李子勋的书面证词三性均有异议，且达不到原告的证明目的，认为该证明以及证词均是在2019年11月17日书写，与2013年时隔6年，无法证实聂祥绪病重期间是聂祥飞照管；住院费票据在病历家属签字处并未看到聂祥飞签字，也无其他亲属签字，故直接证明照管人员并非聂祥飞。第三人对该组证据真实性、关联性及证明目的均有异议；证人均未到庭作证，不能作为证据适用；该组证据关联性有异议，达不到原告的证明目的。 6、第三人在仲裁委员会开庭审理时提交给仲裁委没有编号的涉案土地承包经营权证和二轮土地承包证复印件、原告于2019年9月24日在七星关区法院复印带有字号的涉案土地承包经营权证。拟证明原告于2019年9月24日才知道被告颁发了带有字号的涉案土地承包经营权证给第三人，原告在法院审理民事案件过程中申请行政复议并未超过复议期限，行政复议决定书认定原告已超过复议期限驳回原告的申请请求事项无事实和法律依据，认定第三人在仲裁程序和诉讼程序提交的土地承包经营权证同一不属实，故被告作出的颁证行为和复议决定没有事实和法律依据，应当依法撤销。被告七星关区政府对该组证据真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为达不到其证明目的，涉案土地2017年就已经进行公示，其便可以知晓，其2019年才提出复议申请，已经超过期限。第三人对该组证据真实性无异议，对证明目的有异议，认为在七星关农仲案2018第19号《仲裁裁决书》第5页中写清楚第三人提交的是承包证，故原告在2018年就看过土地承包经营权证并质证，原告所述与本案事实不符，达不到其证明目的。 被告辩称，1、聂开华户经七星关区政府通过合法程序予以确认并受领的黔（2018）第108108号农村土地承包经营权证，土地确认事实清楚、程序正当、适用法律正确，并无任何不妥之处。①根据2017年10月17日毕节市朱昌镇花厂村村委会与聂开华双方在真实意思表示下所签订的《农村土地（耕地）承包合同》显示，第三人聂开华所承包的土地共计三块，分别是：1）、地名路边，东至聂开万、西至邓勇、南至聂雄、北至聂祥理，共计0.43亩的土地；2）、地名扒小寨，东至邓勇、西至聂祥理、南至地埂、北至聂祥理，共计0.44亩的土地；3）、地名寨子边，东至地埂、西至聂凯、南至房子、北至杨国勇，共计0.99亩的土地。该三处地块均经七星关区政府在合法合理程序的情况下予以确认。而被答辩人并未在其所提交的《行政诉讼状》中将其所争议地块的具体位置及方位予以明确，故不能证明其所争议地块系本案第三人所承包的地块。另，第三人承包涉案土地的期限为50年，时间自1994年1月1日至2043年12月31日，且在2017年10月18日朱昌镇花厂村村委会已经向第三人下达了《农村土地承包经营权公示结果归户表》，在此期间，被答辩人完全可以针对该公示结果向朱昌镇花厂村村委会提出异议，但其并未对此提出任何异议。由此可见，第三人已经经过合法程序获得了该涉案土地的承包经营权，并未存在任何争议之处。②根据本案被答辩人所提供的身份信息可以表明，其自1988年出嫁后，户籍信息便已经迁至其夫家七星关区鸭池镇干龙滩村二组，且自此之后一直长期居于该地，故被答辩人现已经不是朱昌镇花厂村包包寨组的村集体成员，亦非其娘家户家庭成员。早在1988年，被答辩人便已经不能享有朱昌镇花厂村包包寨组的土地承包经营权，其提起本案之诉请并无任何事实依据。另，涉案三处地块系由第三人长期进行管理耕种，期间涉案地块并未产生任何争议，符合土地承包经营确权的条件，故本案答辩人对涉案地块承包经营权的确权完全符合法律之规定，程序正当。③第三人及案外人聂雄与被答辩人系姑侄关系，自被答辩人出嫁后，其就从未对其父聂宗尧和其胞兄聂祥绪尽到赡养和抚养的义务，一直是第三人及案外人聂雄进行照看。故早在1988年被答辩人的父亲去世时，曾承诺于第三人，请求第三人及案外人聂雄一同帮忙协助进行安葬事宜，之后便将上述三处土地的承包经营权赠与其进行承包，之后第三人考虑到被答辩人父亲尚有一子聂祥绪需要经营该涉案土地维持生计，故一直未将土地收回。2013年，因被答辩人兄长聂祥绪病故，而聂祥绪本人并无子女及妻子，其家族中的族长便请求由第三人及案外人聂雄一同办理聂祥绪的丧葬事宜，并公开承诺将上述三处地块交由第三人承包经营。2、被答辩人于2020年2月才向法院提起行政诉讼已经超出了法定的起诉期限，依法应当驳回被答辩人的起诉。根据2017年10月18日朱昌镇花厂村村委会向第三人下达了《农村土地承包经营权公示结果归户表》可知，涉案土地在2017年就已经对外进行公示，且被答辩人在2018年10月24日便已经知道答辩人于2018年5月28日向第三人颁发涉案土地承包经营权证的行政行为，此时被答辩人若认为答辩人的行政行为侵害了其权利，其应当根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款之规定提出行政复议申请，但被答辩人却于2019年11月13日才向毕节市人民政府提出，已超过行政复议申请期限；且被答辩人在提起行政复议申请时也已超过法定的行政诉讼期限，应当予以驳回。综上所述，被答辩人提出的诉讼请求事项于法无据，不应得到支持。答辩人作出的黔（2018）第108108号农村土地承包经营权证事实认定事实清楚，证据确实充分，程序合法且适用法律正确，依法应当予以维持。 被告七星关区政府提交如下证据并经庭审质证： 1、法定代表人身份证明。拟证明被告诉讼主体适格。原告和第三人对该证据均无异议。 2、农村土地承包合同、农村土地承包经营权确权登记颁证申请书。拟证明毕节市朱昌镇花厂村村委会与第三人聂开华于2017年10月17日经依法通过的农村土地承包方案定立了《农村土地（耕地）承包合同》；第三人聂开华与毕节市朱昌镇花厂村村委会签订了《农村土地（耕地）承包合同》后，便向该村委会提交了农村土地承包经营权确权登记颁证申请书，申请确权登记。原告对该组证据真实性无异议，但对合法性及关联性有异议，不能达到被告的证明目的,认为农村土地承包合同的时间2017年10月是原告与第三人正在发生土地承包经营权纠纷过程中，就把涉案争议土地发包给第三人，从程序上来说不合法，实体上不符合强制性规定，侵害了原告的合法权益，农村土地承包经营权确权登记颁证申请书内容不真实，程序仍然不符合农村土地承包法第十九条规定的土地承包的法定程序，故该组证据不能达到被告的证明目的。第三人对该组证据三性及证明目的均无异议。 3、承包方家庭代表委托协议户主声明、承包家庭成员户口簿、承包方代表身份证。拟证明第三人受家庭成员的授权委托，推荐其作为配合农村土地承包经营权登记颁证工作的家庭代表；证明第三人及其家庭成员的基本信息。原告对该组证据真实性无异议，但认为与本案无关，第三人是否具有承包土地的主体资格由法院审查。第三人对该组证据无异议。 4、承包方调查表、承包地块调查表。拟证明第三人及其家庭成员符合承包涉案土地的相应条件；涉案地块均经过两位调查员进行调查，并经审核合格后确认了涉案地块土地用途和土地利用类型无变更。原告对该组证据真实性无异议，但对合法性及关联性有异议，认为不能达到被告的证明目的，在2017年时原告与第三人发生土地纠纷后，经过村委多次调解均未成，村委指导当事人向镇政府处理，所以对合法性及关联性有异议，其违反法定程序，村委盖章应以后面的为准。第三人对该组证据无异议。 5、农村土地承包经营权公示结果归户表。拟证明在公示过程中发包方以及承包方均未对此次确认由第三人承包涉案土地问题提出异议，且在公示期间原告也未对此提出任何异议，故该公示结果合法有效。原告对该证据真实性无异议，但对合法性及关联性以及被告的证明目的有异议，认为该组证据程序不合法，且自相矛盾，体现在涉案争议土地是当事人二轮承包的土地，村委和政府都盖章确认，故不能达到被告的证明目的。第三人对该组证据无异议。 6、农村土地承包经营权登记簿。拟证明2017年10月，第三人已经取得了农村土地承包经营权登记，已享有对该涉案地块的承包经营权。原告对该证据真实性无异议，但对合法性及关联性有异议，认为达不到被告的证明目的，涉案争议土地未经任何程序收回而发包，程序不合法，未经处理就确权给第三人，显然程序违法，达不到被告的证明目的。第三人对该组证据无异议。 第三人聂开华述称，1、本案已超过诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，被告向答辩人颁发农村土地承包经营权证的时间为2018年5月28日，被答辩人申请涉案土地仲裁开庭时间是2018年10月24日；开庭审理时，答辩人出具了土地承包经营权证，被答辩人进行了质证；也就是说被答辩人提起行政诉讼的最迟时间应在2018年4月24日，但被答辩人现在才提起行政诉讼超过了自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内的规定。2、涉及该案土地权属纠纷的民事诉讼正在二审中，为避免未来判决结果一致，建议中止本案审理。3、被告向答辩人颁发的黔（2018）第108108号《农村土地承包经营权证》的土地确认事实清楚、程序正当、适用法律正确，并无不妥之处。综上，被答辩人提起的行政诉讼请求已超过法律规定的诉讼时效，且于法无据，不应得到支持。被告作出的涉案农村土地承包经营权证事实认定清楚，证据确实充分，程序合法且适用法律正确，依法应当予以维持。 第三人聂开华提交如下证据并经庭审质证： 1、第三人身份证复印件。拟证明第三人身份信息。原告和被告对该证据无异议。 2、七星关区仲裁委《仲裁裁决书》、开庭通知书。拟证明原告的起诉已经超过法律规定的起诉期限。原告对该组证据三性均无异议，但认为明显达不到第三人的证明目的，原告不知道第三人在仲裁委所举原件和复印件不一致。被告对该组证据无异议。 3、土地承包经营权证（聂开华、聂雄）、毕节市七星关区人民法院民事判决书。拟证明涉案土地通过区政府确权，区法院判决已经明确给了第三人。原告对该组证据区法院的判决书真实性无异议，但认为本案正在上诉审理过程中，该判决未生效，不能作为证据适用，达不到第三人的证明目的；对土地承包经营权证原件和复印件与在区法院所举一致，但与仲裁委所举不一致，故对真实性无异议，但对合法性及关联性有异议，达不到第三人的证明目的。涉案土地承包经营权证实体及程序均不合法，未经法定程序收回和发包。被告对该组证据无异议。 本院对上述证据认证如下，原告提交的第5组证据与本案无关联，其证据效力不予采信，原告提交的其余证据和被告及第三人提交的全部证据符合证据的客观性、关联性和合法性，其证明效力本院予以采信。 经审理查明：2017年10月17日，七星关区朱昌镇花厂村村委会与第三人聂开华签订《农村土地（耕地）承包合同》，将地块名称为路边（地块编码5205021032130002292）、扒小寨（地块编码5205021032130002363）、寨子边（地块编码5205021032130002470）承包给第三人，承包期限50年，1994年1月1日至2043年12月31日。同日，第三人提交《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》。2018年5月28日，被告七星关区政府向第三人聂开华颁发了黔2018七星关区农村土地承包经营权第108108号《农村土地承包经营权证》。原告认为被告向第三人颁发的经营权证侵犯了其合法权益，于2019年11月13日向毕节市人民政府申请复议，市政府受理原告的申请后，于2020年2月6日作出毕府行复决字[2019]111号《行政复议决定书》，驳回原告的行政复议申请请求。原告对被告七星关区政府的颁证行为以及毕节市人民政府作出的复议决定不服，于2020年2月21日向本院提起行政诉讼，请求判令撤销七星关区政府颁发给第三人的土地承包经营权证以及撤销毕节市人民政府作出的复议决定。毕节市人民政府于2020年4月21日作出《行政复议决定（补正）告知书》并送达七星关区政府和聂开华，将毕府行复决字（2019）111号《行政复议决定书》第7页最后一行“驳回申请人聂祥飞的行政复议申请请求”更正为“驳回申请人聂祥飞的行政复议申请”。2020年5月8日，原告撤回对毕节市人民政府的起诉。本院于同日裁定准予原告撤回对毕节市人民政府的起诉。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。具体到农村土地承包经营领域，县级以上地方人民政府依照土地承包合同约定颁发土地承包经营权证后，土地承包合同之外的第三人如果认为该证中根据承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权的，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》针对土地承包合同提起民事诉讼，其直接针对颁证行为提起行政诉讼，因欠缺法律上的利害关系，不具备原告资格。本案中，聂开华与朱昌镇花厂村委会签订的农村土地承包合同真实、有效；聂祥飞针对七星关区政府颁发黔2018七星关区农村土地承包经营权第108108号《农村土地承包经营权证》的行政行为提起行政诉讼，其起诉违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，因而聂祥飞不具备本案原告资格，其起诉依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告聂祥飞的起诉。 案件受理费50.00元，全额退还原告聂祥飞。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长  李 萍 人民陪审员  张宇龙 人民陪审员  赵云丰 二〇二〇年五月八日 法官 助理  胡国彬 书 记 员  刘 洪