安徽省滁州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）皖11行初1号原告诸保富，男，1940年8月20日出生，汉族，住安徽省滁州市琅琊区。委托代理人王世峰，北京渊博律师事务所律师。被告滁州市人民政府，住所地安徽省滁州市龙蟠大道**，统一社会信用代码113411000032050529。法定代表人许继伟，该市市长。委托代理人方洁会，该市司法局工作人员。委托代理人徐大江，滁州经济技术开发区城北新区办事处副主任。被告滁州市自然资源和规划局，，住所地安徽省滁州市龙蟠大道**统一社会信用代码11341100MB1510924F。法定代表人朱林，该局局长。出庭负责人朱世林，该局副调研员。委托代理人陈晓龙，该局耕地保护监护科办事员。委托代理人曾朝阳，安徽苏滁律师事务所律师。原告诸保富诉被告滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局土地管理行政强制一案，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原告诸保富诉讼请求:其（配偶宋先兰已故）名下有位于安徽省滁州市琅琊区扬子办事处(现滁州经开区城北新区办事处)高庙社区杨郢二组103号集体土地上房屋(188.97平方米，征收机关派遣人员实地测量面积)的所有权，该地上房屋用途为住宅。滁州市人民政府以实施2018年第25批次城市建设用地为名对其名下上述房屋实施征收，但未履行法定征收程序。其对滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局实施征收予以补偿不合理双方未达成合意，滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局亦未对其房屋进行任何拆迁补偿。2019年10月24日，在未事前告知其情况下，其房屋被一众全副武装人员和政府人员使用铲车、钩机等实施了强制拆除，致使其房屋内大量电器设备、生活物品被掩埋损毁。滁州市人民政府作为本次土地房屋征收的组织实施机关、滁州市自然资源和规划局作为实施本次土地征收的实际参与机关，应当对本次强制拆除后果负责。其认为滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局的上述行为严重违法，具体表现如下:1、滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局在实施本次房屋强制拆除前，双方未签订房屋征收安置补偿协议，其更未获得任何征收补偿。滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局在对其房屋实施强制拆除前，其因滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局给予的征收补偿不合理未与滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局签署房屋征收安置补偿协议，期间有关部门以入户调查登记为由骗取其签署登记表，但有关文书至今未向其出示，更未交付其。强拆前其未收到滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局任何征收补偿。2、滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局未经司法裁决便实施强制拆除，该强拆行为违法。根据我国自2012年1月1日起实施的《中华人民共和国行政强制法》第十三条的规定:“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”因此，行政强制执行只能由作出行政决定的行政机关申请法院执行。本案中，滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局实施强制拆除其房屋的行为属于行政强制执行，该具体行政行为只能由法院执行，但滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局无视国家法律规定，强行对其房屋实施了拆除，侵害了其合法权益，该强拆行为严重违法。3、本案中，滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局对其房屋实施强制拆除的行政强制措施，违反法定程序《中华人民共和国行政强制法》第35条、第36条、第37条、第44条有关行政强制执行程序之规定，行政机关在实施行政强制执行前，应当履行事先催告，告知当事人陈述和申辩权，听取当事人陈述和申辩意见，制作强制执行决定并公告等一系列法定程序。本案中，滁州市人民政府未履行上述法定程序情况下，便直接实施强制拆除行为属于程序违法。综上所述，滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局强制拆除其房屋的行政行为无事实和法律依据。同时，在经双方未签署有效协议、未做补偿、未进行安置情况下强行拆除其的居住用房，致使其居无定所。因此，恳请贵院依法确认滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局强制拆除其房屋的行政行为违法，以维护其合法权益。为此，其依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《行政强制法》等相关规定，特向贵院提起行政诉讼，请求：1、判决确认滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局实施强制拆除其名下位于安徽省滁州市琅琊区扬子办事处(现滁州经开区城北新区办事处)高庙社区杨郢二组103号集体土地上房屋的具体行政行为违法;2、判决诉讼费由滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局承担。被告滁州市人民政府答辩称，一、其并未实施强制拆除诸保富房屋的行为。据诸保富起诉状所称，诸保富房屋位于滁州市经济开发区城北办事处范围内。根据滁政〔2008〕35号《滁州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置办法》相关规定，南谯区、琅琊区人民政府和安徽滁州经济技术开发区管理委员会具体负责本区域内集体所有土地房屋的拆迁、补偿和安置的组织实施工作。另据安徽滁州经济技术开发区管理委员会提交的《关于张树翠和诸保富诉市政府、市自然资源和规划局行政强制案件相关情况汇报》，为保障市重点道路项目菱溪北路一期工程顺利施工，系滁州市经济开发区管理委员于2019年10月24日组织相关部门对涉案房屋实施了助拆；二、诸保富诉称其实施了强制拆除房屋行为，但没有提供相关证据证明。综上，其并未实施拆除涉案房屋的行为，诸保富将其诉为被告无事实和法律依据。请求人民法院依法驳回诸保富的起诉。被告滁州市自然资源和规划局答辩称，一、涉案土地的征收行为符合法律法规规定，程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》中规定的土地征收程序，其在做好征收工作前期工作后按照规定将报征材料逐级上报审批。2018年7月30日，安徽省人民政府印发了皖政地〔2018〕555号《关于滁州市按2018年度第25批次城市建设用地的批复》，同意滁州市人民政府对案涉地块依法实施征收。2018年8月6日，滁州市人民政府与其分别作出滁建征告字〔2018〕41号《征收土地公告》及滁建征补字〔2018〕41号《征地补偿安置方案公告》，相关材料按规定在当地张贴公告以及在滁州市人民政府网站等进行公开，征收土地补偿费用已支付给被征地农民和村集体经济组织；二、其没有对涉案房屋实施才实施过拆除行为，对此其也不知情，应驳回诸保富对其起诉。《滁州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置办法》第六条规定，南谯区人民政府、滁州市人民政府和安徽滁州经济技术开发区管理委员会依照本办法的规定，具体负责本区域内集体所有土地房屋的拆迁和补偿、安置的组织实施工作。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。诸保富陈述涉案房屋于2019年10月24日被拆除，其没有实施这一行为，并且对此也不知情。因此，其不是本案适格被告，诸保富对其起诉应予以驳回。综上，涉案房屋的土地征收符合法律法规规定，程序合法，对房屋实施的拆除行为与其无关，请求人民法院依法驳回诸保富对其的起诉。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据上述条款内容，可以明确行政诉讼中的适格被告，既包含形式上的适格，也包含实质上的适格。关于征收过程的强制搬迁主体的确认，无法查明强制搬迁实施主体的，以作出征收决定（组织实施征地）的市、县（区）人民政府为被告。本案中，根据滁州市人民政府提供的安徽滁州经济技术开发区管理委员会2020年2月14日出具的《关于张树翠和诸保富诉市政府、市自然资源和规划局行政强制案件相关情况汇报》载明的“经开区管委会于2019年10月23日召开经开区城管执法分局、城北新区办事处、征迁办等部门会议，就张树翠及诸保富两户房屋实施助拆进行了研判”，以及庭后本院核实过程中，安徽滁州经济技术开发区管理委员会提交2020年5月20日出具的《关于张树翠和诸保富诉市政府、市自然资源和规划局行政强制案件相关情况汇报》及《关于对菱溪北路一期征收地块张树翠户房屋实施助拆的行动方案》，能够明确诸保富主张的2019年10月24日行政强制行为牵头主体为安徽滁州经济技术开发区管理委员会，责任主体为滁州经开区城北新区办事处。根据《安徽省省级开发区条例》第二十条“开发区因开发建设征地涉及的拆迁、补偿和安置工作，由开发区规委会按有关规定办理”及滁政〔2008〕35号《滁州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置办法》第六条“南谯区、琅琊区人民政府和安徽滁州经济技术开发区管理委员会具体负责本区域内集体所有土地房屋的拆迁、补偿和安置的组织实施工作”，由此，安徽滁州经济技术开发区管理委员会具有对本区域内集体所有土地房屋的拆迁、补偿和安置的组织实施工作的职责。由于安徽滁州经济技术开发区管理委员会是独立的行政主体，具有为其行为独立承担法律责任的资格，且无证据证明滁州市人民政府和滁州市自然资源和规划局参与了本次强制拆除，故滁州市人民政府和滁州市自然资源和规划局并非本案被诉的行政强制行为的适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款，第四十九条第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告诸保富的起诉。案件受理费50元，依法退回给原告诸保富。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  王忠良审 判 员  苏春琴人民陪审员  王晓白二〇二〇年五月二十五日书 记 员  王俊计附本案适用法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。