河北省吴桥县人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）冀0928行初2号 原告吴桥县晨湘养羊技术服务专业合作社，住所地吴桥县安陵镇窑厂店村。 法定代表人赵立娟，负责人。 委托代理人杜海森，男，汉族，1976年4月22日出生，农民，住吴桥县。该社职工。 委托代理人王静，北京中师律师事务所律师。 被告沧州市生态环境局吴桥县分局，住所地吴桥县黄河东路**。 法定代表人贾荣忠，局长。 委托代理人赵彦娥，吴桥县桑园正泰法律服务所法律工作者。 被告吴桥县农业农村局，住所地吴桥县华山道**。 法定代表人鲁根东，局长。 委托代理人陈立英，女，汉族，该局法务。 原告吴桥县晨湘养羊技术服务专业合作社与被告沧州市生态环境局吴桥县分局、吴桥县农业农村局行政赔偿一案，于2019年1月14日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月14日立案后，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月9日、2020年5月8日公开开庭审理了本案。原告吴桥县晨湘养羊技术服务专业合作社委托代理人杜海森、王静，被告沧州市生态环境局吴桥县分局委托代理人赵彦娥，被告吴桥县农业农村局委托代理人陈立英到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告吴桥县晨湘养羊技术服务专业合作社诉称：杜海森系安陵镇晨湘养羊场的厂长，2012年10月，经发包方即窑厂店村委会同意，杜海森与窑厂店村村民刁守旺、刁守新、刁永珂、贾秀芬、刘良军签订了《农村土地承包经营权流转合同书》，租用该村土地，用于养殖。此后，原告办理了合法的《动物防疫条件合格证》和《营业执照》,原告一直处于合法经营状态。2017年12月23日，原告收到被告作出的吴环字〔2017〕109号《沧州市环境保护局吴桥县分局吴桥县农业局关于禁养区内畜禽养殖场(小区)关闭取缔的决定》,该文件中决定责令原告限期3天内(截止2017年12月26日)自行彻底关闭取缔，逾期未按照规定自行关闭取缔的或关闭取缔不彻底的，被告将联合相关职能部门依法进行强制关闭取缔。原告认为被告作出的该决定没有履行任何法定程序，没有任何的事实和法律依据，严重侵犯了原告的合法权益。原告不服，向吴桥县人民政府提起行政复议。之后，在吴桥县人民政府作出行政复议决定之前，被告沧州市环境保护局吴桥县分局于2018年4月26日作出《关于撤销吴环字〔2017〕109号文件的决定》吴环撤字〔2018〕1号文件，被告吴桥县农业局于2018年6月5日作出《关于撤销吴环字〔2017〕109号文件的决定》吴农〔2018〕63号文件。而与此同时，原告自2017年12月23日起收到赔偿义务机关的关闭取缔决定后，为免于被强制关闭取缔，遭受更大财产损失，不得已相继变卖羊只和其他设备。这其中：首先，一只母羊每天饲养成本(共318只):精料1斤(1.1元),草2斤(0.8元),一年704元，人工2人：36000元。一只母羊两年产3窝小羊，每窝平均2只。其次，小羊羔每月饲养成本60元/只×3个月=180元/只，体重达75斤左右。出栏小母羊75斤/只×12元/斤=900元/只；出栏小公羊75斤/只×14元/斤=1050元/只；小羔羊(种羊)75斤/只×16元/斤=1200元/只。其中小羔羊共计915只，915只小羔羊中挑选10%作为种羊。因此，小羔羊(种羊)共计收入915×10%×75斤/只×16元/斤=109200元；小羔羊(公羊、母羊):(915-91)×75斤/只×16元/斤=803400元。而小羔羊饲养成本共计915×180元/只=164700元；基础母羊成本共计704元/只×318只=223872元；人工费36000元。最后，可得知，原告年收入：109200元+803400元-164700元-223872元-36000元=488028元。自2017年12月23日被告下发关闭取缔，原告同时出卖羊只详情：2018年2月9日，卖于董国营杜杂孕羊9只，合计11700元；2018年2月21日，卖于董国营杜杂孕羊6只，种公羊1只，共计10000元；2018年2月22日，卖于金平母羊22只、小羊33只，共计30500元；2018年2月24日，卖于王印德杜杂孕羊6只，杜杂非孕羊15只，种公羊1只，小羊29只，合计30390元；2018年3月9日，卖于董国营杜杂孕羊22只，小羊14只，公羊2只，合计41500元；2018年4月8日，卖于董国营杜杂孕羊4只，杜杂母羊4只，小羊9只，共计11400元；2018年4月30日，卖侯景鹏小羊羔29只，共计28000元。2018年4月26日，卖侯景鹏小羊羔32只，共计23376元。2018年2月21日，卖王峰92只，共72400元。2018年5月2日，卖侯景鹏76只，共计80000元。2018年6月7日，卖于董勇75只，共计58000元；与此同时，原告在卖羊的同时，也不得不将相应设备出卖或因羊只的出卖而造成相应设备丧失功用，严重贬损了原告在购买时预期的投入产能，使其不能发挥作用，造成了一定的贬损。综上所述，被告违法行使职权的行为给原告的合法权益造成严重损害。原告认为，被告在作出关闭取缔时，认定事实不清，适用法律法规规章错误。本可以当场、协商解决，听取原告陈述、申辩，但直接下达关闭取缔，迫使原告提前变卖羊羔、设备等，造成巨大经济损失，因此，为了维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国国家赔偿法》第七条、第十三条的有关规定，特提起赔偿之诉，恳请依法支持原告的诉讼请求：(1)赔偿晨湘养羊技术服务专业合作社因卖羊造成的经济损失510874元(大写人民币：伍拾壹万零捌佰柒拾肆圆整);(2)赔偿晨湘养羊技术服务专业合作社房屋建(构)筑物、青苗、设施设备损失1060505元(大写人民币：壹佰零陆万零伍佰零伍圆整);(3)赔偿晨湘养羊技术服务专业合作社停产停业损失4880280元(大写人民币：肆佰捌拾捌万零贰佰捌拾圆整);(4)赔偿电话费、交通费、律师代理费共计103000元(大写人民币：十万零叁仟圆整);以上财产损失共计人民币6554659元(大写人民币：陆佰伍拾伍万肆仟陆佰伍拾玖圆整)。(5)本案诉讼费用由被告承担。 原告吴桥县晨湘养羊技术服务专业合作社向本院提交了以下证据： 1、行政赔偿申请书及邮寄单和邮寄妥投记录，证明原告已按照法律规定先向被告提出了赔偿申请，被告没有做出决定。 2、农村土地承包经营权流转合同，证明原告依法取得土地权属。 3、动物防疫条件合格证及养殖用地备案表，证明原告符合合法的经营资格。 4、环保局、农业局关于禁养区内畜禽养殖场关闭取缔的决定一份，证明被告做的具体行政行为侵犯了原告合法权益。 5、吴环撤字〔2018〕1号和吴农〔2018〕63号文件，证明被告做的行为违法，已经依法予以撤销。 6、四类证据：卖羊收据11份、固定资产房屋建筑物清查评估明细表1份、固定资产生产性生物资产清查评估明细表1份、固定资产机器设备清查评估明细表1份。证明被告实施的具体行政行为给原告造成的具体财产损失。 7、证人证言11份，证明被告的具体行政行为给原告造成了巨大的财产损失。 8、第0718号和第0727号两份评估报告及评估费、律师费某。 被告沧州市生态环境局吴桥县分局辩称：一、答辩人的行为合理合法，完全符合法律法规和河北省政府规范性文件以及吴桥县人民政府规范性文件的要求。答辩人与吴桥县农业局按照《吴桥县人民政府关于印发吴桥县畜禽养殖计划区管理办法的通知》的要求，吴桥县晨湘养羊技术服务专业合作社养殖场位于吴桥县人民政府划定的禁养区范围内。根据《河北省水污染防治工作方案》的工作目标第8条：“推进农村农业污染防治。加强畜禽养殖污染控制。完成全省畜禽养殖禁养区、限养区划分，明确畜禽养殖区、限养区、禁养区范围，合理优化养殖布局，科学确定养殖规模。根据国务院行政法规《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。对此答辩人严格按法定权限制定文件并报批。与吴桥县农业局共同于2017年12月23日向原告出具的文件吴环字〔2017〕109号《沧州市环境保护局吴桥县分局吴桥县农业局关于禁养区内畜禽养殖场（小区）关闭取缔的决定》是完全符合法律法规和河北省政府规范性文件以及吴桥县人民政府规范性文件的要求。二、原告在原诉中所述均与事实不符，原告的损失与答辩人的行为之间不存在因果关系，故而，答辩人不应当承担任何赔偿责任；事实上，答辩人与吴桥县农业局共同于2017年12月23日向原告出具的文件吴环字〔2017〕109号《沧州市环境保护局吴桥县分局吴桥县农业局关于禁养区内畜禽养殖场（小区）关闭取缔的决定》的内容是责令原告停止违法行为，该文件是责令限期整改的行政命令行为，并非具体行政行为，是行政强制措施的前置行为，类似于行政告知行为，该命令行为需配合具体的强制措施才会对行政相对人产生法律拘束力，但答辩人并未对原告采取任何强制措施。并且该行政命令文件在作出前已经向县政府报批，原告于收到该文件后于2018年2月21日向答辩人提出复议申请。后告知其应当向上一级的环境保护部门或者县政府提出复议，原告又于2018年3月16日向县政府提出复议申请，该期间答辩人一直在等待县政府的批示，但最终未获批准，因此于2018年4月26日撤销了该命令性文件。因此答辩人认为在整个过程中，均是严格按照法律法规规定办理。没有任何违法违规越权等行为。况且，根据原告方起诉内容可以看出，答辩人于2017年12月23日下达责令限期停止违法行为的文件之后，原告于2018年2月9日至2018年6月7日期间内一直在销售其养殖牲畜，共从中获利39766元，该事实可以证明在答辩人下达文件后原告并未停止经营。因此不存在答辩人给其造成损害的事实。因此答辩人的行为并未对原告造成实际损害，因此答辩人不应当承担赔偿责任。 被告吴桥县农业农村局辩称，首先吴桥县晨湘养羊厂住所地位于禁养区且其经营的合法性已到期，并于2015年已下达通知，原告对此也认可，原告属于非法经营，故于2017年12月23日至2018年4月份的损失不应由农业局承担。二、对卖羊造成的经济损失不应予以支持。首先它是非法经营，第二是买羊和卖羊属公平交易。对于青苗损失，因此地用于养殖就不存在青苗费这项损失。对于房屋建筑损失，因现在还存在，没有损失，故不应予以支持。对于设备损失，应剔除折旧及卖掉的价格。对于第三项停产停业损失，原告诉状中已说明原告在被停业期间仍然继续经营，2018年4月3日他还在出售，所以说他一直处在经营中，并未停业。对于鉴定费，属于间接损失不应予以支持。对于电话费、交通费、律师代理费均不在国家赔偿范围内，故不应予以支持。 被告沧州市生态环境局吴桥县分局向本院提交了以下证据： 1、吴桥县畜禽养殖划区管理办法 2、畜禽规模养殖污染防治条例 3、河北省水污染防治工作方案 4、县政府关于禁养区内畜禽养殖关闭取缔报告的批复 5、沧州市环境保护局吴桥县分局、吴桥县农业局关于禁养区内畜禽养殖场关闭取缔的决定及送达回证 6、行政复议申请书（2018年2月21日） 7、关于行政复议申请书的回复及送达回证 8、行政复议申请书（2018年3月16日） 9、沧州市环境保护局吴桥县分局关于撤销吴环字〔2017〕109号文件决定书及送达回证 10、行政复议终止决定书 经审理查明，原告于2012年10月开始租赁位于河北省吴桥县安陵镇窑厂店村刁守旺等五户村民的14.4亩承包土地修建肉羊养殖场，原告办理了养殖用地备案、《动物防疫条件合格证》和《营业执照》，从事肉羊养殖。2016年7月31日，吴桥县人民政府发布《关于印发吴桥县畜禽养殖划区管理办法的通知》（吴政字〔2016〕69号），划定了禁养区、限养区、适养区。2017年12月23日，原告收到被告沧州市环境保护局吴桥县分局、吴桥县农业局作出的吴环字〔2017〕109号《沧州市环境保护局吴桥县分局吴桥县农业局关于禁养区内畜禽养殖场（小区）关闭取缔的决定》。该文件中认定原告的养殖场位于吴桥县人民政府划定的禁养区范围内，责令原告限期3日内（截止2017年12月26日）自行彻底关闭取缔，逾期未按照规定自行关闭取缔的或关闭取缔不彻底的，将联合相关职能部门依法进行强制关闭取缔。 原告不服该决定，向吴桥县人民政府提起行政复议。在吴桥县人民政府作出行政复议决定之前，被告沧州市环境保护局吴桥县分局于2018年4月26日作出吴环撤字〔2018〕1号《关于撤销吴环字〔2017〕109号文件的决定》文件，被告吴桥县农业局于2018年6月5日作出吴农〔2018〕63号《关于撤销吴环字〔2017〕109号文件的决定》文件。二份决定内容为：“2017年12月23日下达的关于禁养区内畜禽养殖场（小区）关闭取缔的决定文件，未按照《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定：报请有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。现撤销2017年12月23日下达的吴环字〔2017〕109号《关于禁养区内畜禽养殖场（小区）关闭取缔的决定》。” 原告自2017年12月23日起收到二被告的关闭取缔决定后，为免于被强制关闭取缔，遭受更大财产损失，陆续出卖763只羊得款562266元，处理设备6项得款4900元，处理棚网等得款8950元。以上三项评估值分别为1159650元、10600元、51370元。以上三项损失数额为645504元。 另查明，原告缴纳租赁土地的租金为每年900元/亩，共计租赁14.4亩，年交租赁费12960元。青储饲料损失150吨，价值67500元。 2018年6月11日，原告授权委托北京中师律师事务所律师王静向二被告邮寄《行政赔偿申请书》，申请赔偿6554659元。EMS查询显示该两份邮件均在2018年6月13日妥投。二被告未作出是否赔偿的决定。 河北燕翔资产评估有限公司出具的冀燕翔评报字（2019）第0727号资产评估报告中认定原告吴桥县晨湘养羊技术服务专业合作社的预期收益，评估基准日为2018年1月1日——2028年10月15日，预期收益为3151339元。其中2018年为400171元，2019年--2027年每年为413330元。 河北燕翔资产评估有限公司出具的冀燕翔评报字（2019）第0718号得出原告吴桥县晨湘养羊技术服务专业合作社的资产价值在资产评估基准日2018年1月19日的评估值为1959350元。 两次鉴定的鉴定费43000元。 另查明，2016年7月31日，吴桥县人民政府发布《关于印发吴桥县畜禽养殖划区管理办法的通知》（吴政字〔2016〕69号），其中关于划定禁养区的第5条：东起104国道、西至南运河东岸，北起安陵镇政府、南至县城区以内区域。本案原告吴桥县晨湘养羊技术服务专业合作社的养殖场在窑厂店村土地上，并未在禁养区范围内。 另经本院核实，中国共产党吴桥县委员会2019年1月18日印发吴字（2019）3号文，即关于印发《吴桥县机构改革方案》的通知，不再保留吴桥县农业局，其职权由新组建的吴桥县农业农村局继续行使，故本案被告名称变更为吴桥县农业农村局。沧州市环境保护局吴桥县分局变更为沧州市生态环境局吴桥县分局，故本案被告名称变更为沧州市生态环境局吴桥县分局。认定上述事实有原告提交的行政赔偿申请书及邮寄单和邮寄妥投记录、农村土地承包经营权流转合同、动物防疫条件合格证及养殖用地备案表、环保局、农业局关于禁养区内畜禽养殖场关闭取缔的决定一份、吴环撤字〔2018〕1号和吴农〔2018〕63号文件、卖羊收据11份、固定资产房屋建筑物清查评估明细表1份、固定资产生产性生物资产清查评估明细表1份、固定资产机器设备清查评估明细表1份、证人证言11份、第0718号和第0727号两份评估报告及评估费、律师费某。被告提交的吴桥县畜禽养殖划区管理办法、畜禽规模养殖污染防治条例、河北省水污染防治工作方案、县政府关于禁养区内畜禽养殖关闭取缔报告的批复、沧州市环境保护局吴桥县分局、吴桥县农业局关于禁养区内畜禽养殖场关闭取缔的决定及送达回证、行政复议申请书（2018年2月21日）、关于行政复议申请书的回复及送达回证、行政复议申请书（2018年3月16日）、沧州市环境保护局吴桥县分局关于撤销吴环字〔2017〕109号文件及送达回证、行政复议终止决定书以及当事人法庭陈述等证据予以证实。 对于原告提交的河北燕翔资产评估有限公司出具的评估报告和出庭证人租赁土地以及卖羊的证言，被告质证不予认可的意见，本院认为，上述证据符合证据的客观性、合法性和关联性规定，也符合基本生活常识，并且被告没有提交反驳证据，故予以综合采信。 本院认为，二被告已于被诉具体行政行为复议期间，作出撤销被诉具体行政行为的决定，复议机关对此未持异议，被诉具体行政行为的撤销，是被诉行政机关自我纠错的表现，应予鼓励。被诉行政行为自被撤销之日起发生法律效力，撤销的效力可追溯到行政行为作出之日，故可认定，该行政行为未发生法律效力。但行政相对人基于对行政机关公信力的信任，而采取低价出售等止损措施，在被诉行政行为撤销后，该止损措施已为行政相对人造成损失，应由被诉行政机关予以补偿。关于具体补偿范围和数额问题，案涉诉讼请求涉及五部分，本院分别予以认定。1、关于羊只损失问题。原告出售羊只行为系在被诉行政行为作出后，原告为避免与被告行政行为发生更大冲突，减少大量鲜活农产品极易造成的更大损失，被迫售出其饲养的羊。原告因此售羊的价格低于正常价格的，被告应当承担差价部分的补偿责任。根据原告提交的河北燕翔资产评估有限公司出具的报告，结合原告申请的出庭证人卖羊的交易情况，本院确认，原告饲养763只羊成本为1159650元，以此减去原告被迫低价销售获得的562266元，原告实际损失为597384元。2、关于处理设备、设施损失问题。原告自行处理设备6项得款4900元，处理棚网等得款8950元。以上二项评估值分别为10600元、51370元。以上二项损失数额为48120元。3、关于养殖场房屋损失问题。被告作出的《关闭取缔决定》已自行撤销，该项行政行为并未由被告实际执行，原告也没有根据前述行政行为在撤销前自行对养殖场予以拆除，没有对养殖场的建筑物、构筑物造成损害，实际原告养殖场依旧存在，并没有被损毁。而基于被告已经撤销前述行政行为，原告也不可能再依据已撤销的行政行为自行拆除养殖场的建筑物、构筑物等设施。因此，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，对原告此项请求赔偿的诉讼请求不予支持。当然，如果原告根据有关行政机关要求，就其养殖场去功能化后，予以关闭符合规定的，有关部门应当予以补偿。4、关于预期收益损失问题。河北燕翔资产评估有限公司出具的冀燕翔评报字（2019）第0727号资产评估报告中认定原告吴桥县晨湘养羊技术服务专业合作社的预期收益，评估基准日为2018年1月1日—2028年10月15日，预期收益为3151339元。其中2018年为400171元，2019--2027年每年为413330元。参照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”该项损失属于预期损失，依法不属于行政赔偿范围，本院对其该项损失的诉讼请求，依法不予支持。5、关于其他损失问题。原告缴纳租赁土地的租金为每年900元/亩，共计租赁14.4亩，年交租赁费12960元，按照三年计算为38880元；青储饲料损失150吨，价值67500元；鉴定费43000元；律师费103000元。参照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，土地的租金、青储饲料损失属于直接损失，依法应当予以赔偿；鉴定费是为鉴定客观真实的损失情况所支付的必须的费用，依照本院保护的项目，由原被告合理分担；律师费不属于行政赔偿范围，不予支持。 综上事实和理由，参照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第三项的规定，判决如下： 一、被告沧州市生态环境局吴桥县分局、吴桥县农业农村局于本判决生效之日起三十日内给付原告吴桥县晨湘养羊技术服务专业合作社财产损失补偿金751884元，二被告各承担鉴定费10000元； 二、驳回原告吴桥县晨湘养羊技术服务专业合作社的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由二被告承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内通过扫描下方二维码自行网上上诉立案及进行其他网上诉讼操作，或者向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省沧州市中级人民法院。 审 判 长  李敬育 人民陪审员  李洪星 人民陪审员  田庆元 二〇二〇年五月二十五日 法官助理赵志良 书记员刘连贵