山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁07行赔终1号 上诉人（原审原告）周瑞昌，男，1947年6月12日生，汉族，居民，住高密市。 委托代理人周平，女，1979年11月1日生，汉族，住址同上，系周瑞昌之女。 上诉人（原审被告）高密市综合行政执法局。住所地：高密市长丰街西首。统一社会信用代码：11370785MB26432887。 法定代表人毛凤龙，局长。 委托代理人潘美辰，山东子伦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）高密市人民政府。住所地：高密市人民大街1643号。组织机构代码：00423480-8。 法定代表人：王文琦，市长。 委托代理人赵刚，男，1968年4月29日生，汉族，高密市司法局工作人员，住高密市。 上诉人周瑞昌诉上诉人高密市综合行政执法局（以下简称高密执法局）、高密市人民政府行政赔偿一案，不服山东省高密市人民法院作出的（2018）鲁0785行赔初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 2015年8月18日，周瑞昌起诉要求确认高密执法局强制拆除其房屋的行为违法、将房屋恢复原状，并赔偿其财产损失。高密市人民法院审理后于2017年8月9日作出（2015）高法行初字第63号行政判决书，判决：一、确认高密市综合行政执法局强制拆除周瑞昌位于高密市房屋的行为违法；二、撤销高密市人民政府作出的（2015）高复决字第29号行政复议决定书；三、高密市综合行政执法局于判决生效之日起30日内赔偿周瑞昌房屋建筑物及附属物损失242581元，各类花草损失89638元；四、驳回周瑞昌的其他诉讼请求。周瑞昌不服，向本院提起上诉，本院认为高密城管局按照违法建筑申请评估确认被强拆房屋建筑物及附属物的建筑成本为242581元，依据不足，一审采信该评估报告确认高密市综合行政执法局应承担的赔偿数额，亦证据不足。本院于2017年11月27日作出（2017）鲁07行终260号行政判决，维持了上述判决第一、二、四项，撤销第三项，发回一审法院重审。一审法院重新审理后，作出（2018）鲁0785行赔初1号行政判决。 案经一审法院重新审理确认以下事实：高密市规划局于2018年8月23日作出高规撤字[2018]006号《撤销建房许可证决定书》，撤销了周瑞昌持有的鲁（）农居建0001579号《山东省村镇农（居）民建房许可证》。高密市国土资源局于2018年8月20日作出高国土资销字[2018]第14号《关于撤销宅基地使用许可证的决定》，撤销了周瑞昌持有的《高密市农（居）民宅基地使用许可证》。后周瑞昌对上述行政行为不服，提起行政诉讼，案件正在审理过程中。 经周瑞昌申请，一审法院委托山东三一资产评估土地房地产估价有限公司对涉案房屋按建筑物面积535.8平方米评估其市场价值。包括房屋产权和合理分摊的土地使用价值，按一般商品住宅房、价值时点为2019年1月23日进行评估。2019年3月8日该评估公司出具鲁三一房估字[2019]10030号估价报告，确定估价对象于价值时点的市场价值为2558400元，评估单价为4775元/平方米，本价值包含土地使用权价值。周瑞昌支付鉴定费19000元。高密执法局、高密市人民政府对上述报告提出异议，经一审合议庭合议，因上述评估报告未对土地、房屋分别评估，且评估价格与高密市实际拆迁现状不相符。一审法院重新委托山东三一资产评估土地房地产估价有限公司按潍政发（2018）8号《潍坊市国有土地上房屋征收与补偿办法》进行补充评估，基准日仍为2019年1月23日，涉案土地使用权价值按国有商业用地基准价格、房屋按合法建筑进行评估。该公司2019年10月14日出具补充报告，确定估价对象于价值时点的市场价值为1363990元，其中房屋价值438780元，土地使用权价值925210元。 一审法院审理认为，本案系因行政机关强制拆除房屋引发的行政赔偿纠纷，涉案房屋被拆除的行为已经被确认违法，高密执法局应对周瑞昌的财产损失承担赔偿责任。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。征收农村集体土地时未就对被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已取得的土地补偿费。”本案中，周瑞昌持有《高密市农（居）民宅基地使用许可证》和《山东省村镇农民建房许可证》，涉案房屋强拆时坐落在已被征收的国有土地上，且所在区域已经纳入城市规划区，故应依据国有土地上房屋征收补偿标准予以赔偿。 高密市规划局、高密市国土资源局虽然分别撤销了《撤销建房许可证决定书》和《山东省村镇农（居）民建房许可证》，但因系高密执法局在作出拆迁行政行为后收集的证据，且周瑞昌又对此提起行政诉讼，故对涉案房屋按合法建筑予以赔偿。 鲁三一房估字[2019]10030号补充报告估价方法中土地使用权采用基准地价系数修正法，且参照《潍坊市国有土地上房屋征收与补偿办法》（（2018年）8号）对周瑞昌的房屋、土地使用权分别进行评估，更加科学具体，符合当地经济的发展水平现状，更能清楚直观地反映周瑞昌房屋价值、土地使用权价值，故按山东三一资产评估土地房地产估价有限公司出具的补充报告确定具体的赔偿数额，房屋损失价值438780元，土地使用权价值925210元。花草损失仍按原鉴定报告确定的89638元认定。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第六款“原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。”的规定，本案的赔偿责任应由高密执法局承担。 综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第一款第（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第六款的规定，判决：一、高密市综合行政执法局赔偿周瑞昌房屋损失价值438780元、土地使用权价值925210元、花草价值89638元，共计1453628元，于判决生效后三十日内履行完毕；二、驳回周瑞昌的其他赔偿请求。鉴定费19000元，由高密综合行政执法局承担。 上诉人周瑞昌不服一审判决上诉称，一、本案不符合重新委托评估的法定条件，一审法院无权私自委托评估公司重新评估，补充报告不能作为判决的依据。一审庭审中，高密执法局和高密市人民政府针对第一次评估报告只是认为价格过高，没有提供证据证明重新鉴定符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十条规定的重新鉴定情形，并且没有提出重新鉴定的申请。一审法院在双方当事人都未提出重新鉴定的前提下，私自启动重新评估程序，不符合法律规定，重新评估的结果不应作为判决的依据。二、一审中高密市人民法院委托重新鉴定函的日期是2019年10月14日，补充鉴定报告的出具日期也是2019年10月14日，该补充鉴定报告内容不具有客观真实性。按照评估的相关法律规定，评估需要程序，需要现场调查，需要测绘，需要当事人对土地面积等进行签字认可，需要核对土地价值，而评估公司在接受委托当天就作出评估报告，评估报告确定的房屋价值与市场价格相差甚远。三、评估报告将房屋和土地分别评估没有法律依据，也没有按照最高人民法院指导性案例进行判决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定，补偿安置时房屋所在地已经纳入城市规划区，土地权利人要求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持。2011年中央纪委、监察部发出通知，要求各级纪检监察机关加强《国有土地上房屋征收与补偿条例》贯彻执行情况的监督检查，在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。以上规定全部规定了要求按照市场价格进行评估，没有将土地和房屋分开评估的规定。一审中周瑞昌提供的最高人民法院和山东省高级人民法院的判决案例，无论是集体土地还是国有土地，都是按照市场价格一并评估后按照市场价格赔偿，况且该土地已经被征收为国有。四、房屋损坏的附属物赔偿数额过少，不符合日常经验和习惯。被拆除房屋将近600平方米，周瑞昌从事经营花草生意，投入了数百万元，并且在此居住，在未通知的前提下，周瑞昌来不及转移，全部砸毁，按照现在的市场价格，如果只赔偿8万多元明显与实际不符，请求二审法院能够酌定评估价值。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。 上诉人高密执法局不服一审判决上诉称，一、一审法院参照国有土地上的合法建筑认定周瑞昌的损失并判令高密执法局赔偿损失是错误的，涉案房产是违法建筑，已被有职权的行政机关依法认定，周瑞昌对违法建筑不具有合法权益，无权请求行政赔偿。二、涉案房产所在范围内的土地已在2008年被高密市储备交易中心予以储备，即涉案房产所在区域不属于农村集体土地，一审法院适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》明显错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回周瑞昌的行政赔偿请求。 被上诉人高密市人民政府未提交书面答辩意见。 当事人在一审中提交的证据和依据均已随卷移送本院，上述证据和依据在一审庭审中已经质证。二审中，当事人填写了二审行政案件诉讼要素表，没有提交新的证据。 通过查阅一审卷宗显示，2019年3月29日，高密执法局向一审法院出具重新评估申请，申请对涉案的535.8平方米房产进行重新评估。 一审期间，周瑞昌提交了一份2018年4月2日高密市棚户区改造工作领导小组作出的高棚改办发（2018）1号文件，其中第一条关于住宅房屋的认定中第2项规定，没有房权证但有宅基地或建房批复手续，由片区指挥部办公室组织主管部门、镇街区和村居进行认定、批复手续属实的，按合法房屋并结合实际情况予以补偿。第4项规定，村居规划建房范围内建成10年左右的老房子或者由老房子原址翻建的房子、提供不出房权证、审批手续或者交费证明的，由片区指挥部办公室组织镇街区和村居结合村情、房屋建造时的历史背景等因素进行认定，经公示无异议的，按合法房屋并结合实际予以补偿。 本院作出的（2017）鲁07行终260号行政判决确认如下事实：周瑞昌系密水街道南关社区居民，涉诉房屋位于高密市，占地面积壹亩，原属于农丰居委会。1999年案外人祝学义租赁该场地后建造正房14间、南屋14间、西厢2间，其中南屋8间未垒北墙。2006年11月29日，祝学义与周瑞昌签订合同一份，祝学义将上述房屋以40000元的价格出售给周瑞昌。协议签订后，周瑞昌即占有、使用该场地。周瑞昌对东二间正房进行了加固，并将南屋8间的北墙垒上。 高密城管局于2015年4月15日对周瑞昌房屋内的物品由公证处工作人员清点后对房屋作出强制拆除。高密城管局同日在村委相关人员见证下给周瑞昌送达了物品领取通知书，通知其在3日内领取相关物品，周瑞昌一直未领取。高密城管局对周瑞昌的各类花草委托山东省大公价格评估事务所进行了评估，评估价值为89638.00元。 经审理，对一审法院查明的其他事实予以确认。 本院认为，本案双方争议的焦点是被上诉人高密执法局违法强拆周瑞昌的房屋造成其损失的数额。 关于房屋损失。一审法院前后委托山东三一资产评估土地房地产估价有限公司出具了鲁三一房估字[2019]10030号评估报告及补充报告，两份评估报告对估价对象市场价值的认定不同，采用的方法不同。周瑞昌房屋所在土地虽已被高密市储备交易中心储备，但并未进行征收安置补偿，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定：“征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。征收农村集体土地时未就对被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已取得的土地补偿费。”周瑞昌的房屋应当按照国有土地上房屋征收补偿标准进行赔偿。周瑞昌持有的《撤销建房许可证决定书》和《山东省村镇农（居）民建房许可证》是真实的，虽被有关机关撤销，但撤销行政行为的效力有待司法确认。另外根据周瑞昌在一审期间提交的现阶段高密市棚户区改造文件的规定，对于没有房产证但有真实的审批建设手续的，应当按照合法房屋补偿，即使没有建房手续但超过10年的老房子，也应按合法房屋补偿。周瑞昌所有的涉案房屋是1999年左右建成，至今已超过20年，且当时已经办理了审批建房手续。因此，一审按照合法房屋的标准确定高密执法局应承担的赔偿责任，并无不当。高密执法局的上诉理由不成立，不予支持。 《国有土地上房屋征收评估办法》第三十条第一款规定，被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。鲁三一房估字[2019]10030号评估报告显示采用比较法及收益法确定2019年1月23日估价对象的市场价值，但从报告中未显示估价时考虑了被征收房屋的档次、新旧程度、建筑结构等，且本案周瑞昌持有的《高密市农（居）民宅基地使用许可证》和《山东省村镇农民建房许可证》说明，周瑞昌申请使用的系宅基地，其获批建设的应是住宅，而非经营性用房。该评估报告确定的评估单价4775元，实际是新建商品房的单价，因此确定的估计对象的价值实际是就近区位新建商品房的市场价值，而非被征收房屋类似房地产的市场价格。 山东三一资产评估土地房地产估价有限公司于2019年10月14日出具的《补充报告》实际是采用不同的方法进行的重新评估，而非对原鲁三一房估字[2019]10030号评估报告的补充。本次评估参照《潍坊国有土地上房屋征收与补偿办法》对房屋的市场价值及土地使用权的市场价值分别作出了估价，此种方式并不违反评估规则的禁止性规定。山东三一资产评估土地房地产估价有限公司在作出鲁三一房估字[2019]10030号评估报告书之前，根据高密城管局提供的勘验（检查）笔录、原影像资料，对估价对象概况、区位情况、实物状况、权益状况等进行了调查确认，因涉案房屋已经拆除，未进行实地查勘。之后的《补充报告》是对相同估价对象进行的评估，估价对象的相关状况并未发生变化，山东三一资产评估土地房地产估价有限公司在原调查确认的依据基础上作出补充报告，并无不当。综上，山东三一资产评估土地房地产估价有限公司2019年10月14日出具的评估报告，符合被拆除房屋的实际情况，一审法院以此确认周瑞昌的房屋损失，应予维持。 关于周瑞昌提出的经营花草等损失89638元与实际不符的问题。在房屋拆除过程中，高密城管局申请公证处的公证人员对屋内及院内物品进行了清点登记，周瑞昌收到高密城管局送达的物品领取通知书后，也未将物品领回。高密城管局申请山东省大公价格评估事务所就花草价格进行评估后确认价格为89638元，周瑞昌虽不认可，但未提供反驳证据。故一审依据该评估结论认定花草的价值为89638元，亦无不当。 综上，两上诉人的上诉理由均不成立，不予支持；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，但未对诉讼费负担作出认定，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费50元、鉴定费19000元，均由高密市综合行政执法局负担；二审案件受理费50元，由周瑞昌负担。 本判决为终审判决。 审判长  周建明 审判员  李长明 审判员  郭明明 二〇二〇年五月七日 书记员  徐 铭