湖南省娄底市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘13行初105号原告卿红兰，女，汉族，1963年8月2日出生，住湖南省新化县。委托代理人曾治非，湖南晨晖律师事务所律师。被告新化县人民政府，住所地新化县上渡街道办事处科苑路。法定代表人左志锋，该县县长。委托代理人罗丽华，该县司法局工作人员。委托代理人李玉林，该县农村经营管理局工作人员。第三人新化县上梅镇跑马岭社区委员会，住所地上梅镇。法定代表人袁浩，该社区主任。第三人肖新玲，女，汉族，1967年5月30日出生，住新化县。第三人肖立新，男，汉族，1970年9月17日出生，住新化县第三人肖杰新，男，汉族，1972年10月3日出生，住新化县。第三人肖新球，女，汉族，1975年10月5日出生，住新化县。肖新玲、肖立新、肖杰新、肖新球的共同委托代理人罗懿，新化县天骄法律服务所法律工作者。原告卿红兰诉被告新化县人民政府（以下简新化县政府）农村土地承包经营权证行政登记一案，本院于2019年12月3日受理后，依法通知新化县上梅镇跑马岭社区委员会（以下简称跑马岭社区）、肖新玲、肖立新、肖杰新、肖新球为本案第三人参加诉讼，并依法由审判员李红菱担任审判长，与审判员朱卫煌、童志方组成合议庭，于2020年4月1日公开开庭进行了审理。原告卿红兰及其委托代理人曾治非，被告新化县政府的委托代理人罗丽华、李玉林，第三人跑马岭社区的法定代表人袁浩，第三人肖新玲、肖立新及四人的共同委托代理人罗懿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告卿红兰诉称，被告为确定农村土地承包经营权,自下而上由农村土地承包经营户自报居委会、办事处至被告的经管局,将农户的承包土地登记造册并核发了经营权证。经营权证是被告印制的，其中有面积、四抵等栏目。但被告发给新化县上梅镇跑马岭社区园艺场一组18号的肖青山的土地承包经营权证,登记在册的,只有面积而无四抵。后由肖青山家自己填充的经营权证四抵,则直接把历史上(土地承包制度推广之初）由卿红兰管理使用的旱土、林地,已修建使用的自费自建公路(占用自己管业的土地),划入其中。显然，被告核发给肖青山的农村土地经营权证的具体行政行为,极不严肃，结果是侵害了原告的土地经营权、使用权。上述情况原告知情后,立即向居委会、办事处、农业农村局、司法局多级多家呈报实情,均未得到解决。反映至县信访局后,经县领导批示,才作了一个没有结论的答复。鉴于被告发证有错而又不能纠正,依照《行政诉讼法》第十二条、第十五条的规定,特诉请人民法院依法判决：1、确认被告核发编号为09020203901019的农村土地承包经营权证的行为违法。2、责令被纠正与前述证件相关的违法行为。3、诉讼费由被告承担。被告新化县政府辩称，被告向肖青山颁发编号为09020203901019的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》是在登记事项与客观事实相符、遵循法定程序的基础上进行的，是合法的行政行为。原告卿红兰所诉已明显超过六个月的起诉期限，且不具有本案原告起诉主体资格，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。第三人跑马岭社区述称，社区对于涉案的土地，协同立新桥社区组织了多次的调解，这个是历史遗留问题。土地承包权证发放时是根据双方原有土地填写的。社区对于土地确权局限于技术、设备和人才的缺失，是依据之前的事实填写的。第三人肖新玲、肖立新、肖杰新、肖新球述称，赞成被告的答辩意见，并补充如下：原告起诉内容无事实依据。土地承包权属证书是新化县人民政府组织相关人员专门进行实地测量后填写的，肖青山的证书和跑马岭社区其他人员的土地承包证书填写的笔迹系同一人填写，所以并非肖青山本人填写。2017年第三人肖新玲建房，原告担心肖新玲挖除其房屋旁边的小山堆，破坏了其房屋的风水，才提起此次诉讼。原告向本院提交了以下证据：证据1、被告给肖青山的《农村土地承包经营权证》编号[09020203901019]；证据2、跑马岭社区与肖青山的《农村土地承包合同书》；证据3、争议土地相关情况的证据：1、1984年3月13日《换土协议书》[1984年3月13日]；2、《公道修筑协议》[1996年2月4日]；3、《调解协议》[2017年12月26日]；4、黄石安证言[2019年9月]；5、曹梅兰证言[2019年9月]；6、唐毛珍证言[2019年9月]；7、曾福娥证言[2019年9月]；证据4、新化县城关镇人民政府文件（87）镇人字第22号；证据5、原告多层多渠道救济的证据：1、书面申请中止审理（侵权民事案件）[2019年8月15日]；2、申请书（新化县农业农村局）[2019年8月16日]；3、复议申请书（新化县司法局）[2019年8月22日]；4、报告（上梅镇）[2019年10月12日]；5、回复（经管局）[2019年11月12日]；6、报告（立新桥社区）[2019年12月18日]；7、民事诉状（确认合同效力）[2019年12月23日]。1-7共同拟证明跑马岭社区和肖青山的《农村土地承包经营权证书》所涉及的土地是属于立新桥社区管辖的。被告对原告提交的证据1、2的三性无异议；证据3、4、5的关联性有异议。第三人跑马岭社区认为证书和合同是社区一起签订的，对其他证据情况不清楚。第三人肖新玲等对原告提交的证据1、2三性无异议；证据3中协议的真实性有异议，其中四抵与本案无关，《调解协议》侵犯了土地承包经营权证书其他人的合法权益，对证人证言有异议，文件和本案无关联；证据5关联性有异议。被告新化县政府向本院提交了以下证据：证据1、新政办函[2008]152号复印件一份；拟证明答辩人向肖青山颁发农村土地承包经营权证遵循了法定程序。证据2、肖青山农村土地承包合同书复印件一份；拟证明肖青山在跑马岭社区承包了“印珠山”1.0亩土地。证据3、肖青山农村土地承包经营权证登记簿复印件一份；拟证明上梅镇经管站对肖青山承包的土地进行了备案登记。证据4、肖青山农村土地承包经营权证复印件一份；拟证明肖青山对“印珠山”1.0亩土地享有土地承包经营权。证据5、现场勘查“印珠山”空间位置图；拟证明“印珠山”1.0亩土地的四抵现状。原告对被告提交五组证据的真实性无异议，但是达不到其证明目的。因为这个基础本来就是错误的，根据错误的原始基础作出的程序本身就是错误的。两方第三人对被告方提交的证据没有异议。第三人肖新玲等向法庭提交如下证据：两份土地承包经营权证书的复印件；拟证明同一时期同一组的经营权证是同一人填写的，并非肖青山自己本人填写。原告方对第三人提交证据的真实性、合法性无异议，但该证据和本案无关。被告对第三人提交的证据的真实性、合法性、关联性都没有异议。第三人跑马岭社区意见为对两份证书是谁填写的并不清楚，需核实之后才能知道。第三人跑马岭社区没有提交证据。根据各方当事人的质证意见及庭审调查情况，结合双方当事人的举证、质证及庭审查明情况，本院认为，原、被告及第三人提交的证据能反映案件的基本事实，对其真实性予以认可，但对能否达到其证明目的，本院结合案情予以审查认定。根据本院认定的证据、各方当事人的陈述及庭审调查情况，认定如下案件事实：原告卿红兰父亲卿柏林先后与其他村民兑换土地后，在“义珠山”（又名”印珠山”）附近建了一栋房屋，与第三人肖新玲之父肖青山耕种地相毗邻。但现在两者分属两个社区，卿柏林所建房屋属于上梅镇立新桥社区，肖青山耕种地及肖新玲房屋属于上梅镇跑马岭社区。2008年，新化县换发补发农村土地承包经营权证时，上梅镇跑马岭社区居委会与肖青山签订了《农村土地承包合同书》（编号09020203901019），其主要内容为：土地承包经营权共有人为肖青山（已故）、陈丽华（已故）、肖新玲、肖立新、肖杰新、肖新球；承包地面积1.82亩，承包地块数7块，其中包括印珠山（面积1亩，东至黄义生屋，西至曾志旺土，南至卿旺林，北至卿红兰屋）；承包期限自1998年1月1日起至2020年12月31日止等。2008年12月31日，新化县人民政府颁发给肖青山编号湘09020203901019的《农村土地承包经营权证》，其内容与编号09020203901019《农村土地承包合同书》的内容完全一致。编号09020203901019《湖南省农村土地承包经营权证登记薄》中七块承包土地的四至均没有记载，其他内容与承包合同书及承包经营权证的内容一致。2017年，肖新玲因建房修路，与卿红兰发生土地纠纷，经新化县上梅镇立新桥社区居民委员会调解，肖新玲与卿红兰达成一致并签订了一份调解协议，协议约定肖新玲不得再挖现有山体，由肖新玲修砌堡坎，以堡坎为界，堡坎下方的土地归肖新玲所有，堡坎上方的土地归卿红兰所有，肖新玲新建房屋后面曾志旺土地需要留出原有小路等。到2019年4月，卿红兰与肖新玲再次就相邻土地权属问题发生纠纷时，卿红兰才知道被告颁发了农村土地承包经营权证给肖青山，故认为被告颁发给肖青山的农村土地承包经营权证侵害了其土地经营权、使用权，遂向本院提起本案行政诉讼，提出前述诉讼请求。另查明，1996年，卿红兰让出部分土地方便黄义生建房，黄义生让出部分土地，方便卿红兰将3.5米宽的公路自费修筑到屋前。卿红兰没有农村土地承包经营权证，立新桥社区均没有颁发农村土地承包经营权证。本院认为，一、卿红兰虽然没有农村土地承包经营权证和房屋产权证书，但其老屋与肖青山耕种地（被诉农村土地承包经营权证登记的印珠山土地）相邻，其与本案存在利害关系，具有原告主体资格。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”原告于2019年4月才知道被诉权证的具体内容，其于2019年12月提起诉讼，没有超过前述司法解释规定的最长起诉期限。三、2018年修正的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定:“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定:“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后,国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”据此,农村土地承包合同是颁发农村土地承包经营权证的前提条件及依据,是政府颁发农村土地承包经营权证的基础法律关系，而农村土地承包经营权证仅是农村土地承包经营权的物质载体及法律凭证。土地承包经营者自土地承包经营合同生效时取得土地承包经营权。县级以上人民政府为土地承包经营者发放相应的承包经营权证,是对既有土地承包经营权的确认和对外宣告,属于行政确认行为,其本身并不直接设定物权,设定物权的是承包等合同行为或其他事实行为。因此，在承包经营权证和农村土地承包合同的内容完全一致、发包方和承包方均未否认该承包合同的情况下，原告要求确认颁证行为违法的理由不能成立。当然，被告确实存在登记薄上没有填写四至内容的问题，被告应对登记薄予以完善。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告卿红兰的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告卿红兰承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  李红菱审判员  朱卫煌审判员  童志方二〇二〇年五月二十日书记员  李 芸附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。