江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初1296号 原告瞿某华，男，1970年4月20日生，××族，住南通市开发区。 委托代理人杨某福，北京市某某律师事务所律师。 委托代理人瞿某（系原告妹妹），女，1972年12月4日生，××族，住南通市开发区。 被告江苏南通苏通科技产业园区管理委员会，住所地江苏省南通市开发区江成路1088号。 法定代表人王某勇，主任。 委托代理人黄某峰，副主任。 委托代理人孙某铭，工作人员。 委托代理人王某念，北京某某（南通）律师事务所律师。 被告南通市人民政府，住所地南通市世纪大道6号。 法定代表人王某，市长。 委托代理人周某占、谢某雷，南通市司法局工作人员。 原告瞿某华诉被告江苏南通苏通科技产业园区管理委员会（以下简称苏通园区管委会）、南通市人民政府（以下简称南通市政府）行政强制一案，于2019年11月13日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月18日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等。被告苏通园区管委会与南通市政府在规定期限内向本院提交了答辩状及证据。本院依法组成合议庭，于2020年4月13日公开开庭审理了本案。原告瞿某华及其委托代理人杨作福、瞿某，被告苏通园区管委会副主任冯某峰及其委托代理人孙某铭、王某念，被告南通市政府的委托代理人周某占到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告瞿某华诉称，2019年3月15日原告收到《苏通科技产业园区江海镇区黑臭水体整治违章拆除告知书》后遂于3月29日向南通市政府申请复议，复议审理期间，苏通园区管委会于5月16日组织苏通园区江海镇区社会管理委员会等单位300多人对原告位于开发区江海花园12幢101室及其他河岸边经营性房屋进行强制拆除，并扣押店内经营用品、生活必需品等。原告于7月6日就该拆除行为向南通市政府申请复议，请求确认强拆行为违法。南通市政府于10月9日作出〔2019〕通行复第103号复议决定书（以下简称103号复议决定），确认苏通园区管委会强拆行为违法并驳回原告要求恢复原状的请求。10月13日原告收到复议决定后遂于10月23日向南通中院提起诉讼，南通中院作出(2019)通中行立告181号告知书，要求原告向南通经济技术开发区人民法院提起诉讼，故原告具状诉讼。原告认为，被告苏通园区管委会作出的强拆行为超越职权、程序违法，被告南通市政府认定原告房屋系违章建筑认定事实不清，适用法律不当，遂请求：1.确认被告苏通园区管委会2019年5月16日强制拆除原告江海花园12幢101室及其他河岸边经营性房屋的行为违法并责令其恢复原状；2.撤销被告南通市政府2019年10月9日作出的103号复议决定；3.由被告承担案件诉讼费。 原告向本院提交以下证据： 1.行政诉讼告知书，证明原告曾以南通市政府为被告向南通市中级法院提起诉讼，原告向开发区法院提起诉讼是中院的书面要求； 2.复议申请书，证明原告向南通市政府提起复议； 3.103号复议决定，证明南通市政府作出的复议决定违法； 4.2008年11月25日南通农场土地房产管理科出具的房产证明，证明原告被强拆的房屋有合法产权； 5.2019年5月16日强拆图片复印件三张，证明原告房屋被违法强拆； 6.2005年8月11日南通农场土地管理所出具的房产证明和2012年2月6日南通农场土地房产管理科出具的房产证明，证明原告对南通市开发区江海花园12幢101室拥有合法产权； 7.房屋转让协议、南通农场收款收据（转户费），证明原告对房屋拥有合法产权； 8.施某华出具的报告，证明原告被强拆的房屋具有合法产权； 9.刘某萍、瞿某建等人出具的承诺书，证明原告被强拆房屋旁边的河道在2007年就已经施工整治过； 10.瞿某华个体工商户营业执照及电费缴费卡、缴费凭证，证明原告被强拆的房屋具有合法产权，原告合法经营并缴纳电费； 11.某某家具店个体工商户营业执照、某某美容美发沙龙个体工商户营业执照，证明原告被强拆的房屋租给他人作为经营性用房； 12.《苏通科技产业园区江海镇区黑臭水体整治违章拆除告知书》，证明苏通园区管委会违法实施强拆； 13.〔2019〕通行复第56号复议决定书，证明南通市政府经审查认定苏通园区管委会对案涉房屋不具有认定违法建设及作出责令停止建设或限期拆除决定的职责，南通市政府确认苏通园区管委会作出的违章拆除告知书违法，苏通园区管委会无实施强拆主体资格和依据，南通市政府作出的〔2019〕通行复第103号复议决定书违法； 14.通政办发[2017]7号《市政府办公室关于印发南通市市区违法建设治理工作行动方案的通知》，证明南通市规划局为确认房屋是否违法建设的职权单位，苏通园区管委会强拆违法，南通市政府将原告房屋认定为违法建筑行为违法，原告被强拆的房屋具有合法产权； 15.经营场所证明，证明原告的房屋不能因没有产权证而认定为违章建筑； 16.〔2019〕通行复第44号行政复议告知书，证明南通市政府在103号复议中要求原告补正的程序违法； 17.光盘（系截取自被告提供光盘中的部分内容），证明被告苏通园区管委会违法强拆故意损毁原告财物。 被告苏通园区管委会辩称，第一，原告位于南通市开发区××花园××室至今完好无损，苏通园区管委会并未拆除该房屋。第二，江海镇区星港湾社区筹备委员会拆除违法建筑行为合法。2005年原告违规转受了施二某（曾用名施卫某）、杨某华夫妇位于江海花园12幢101室、面积为32.79平方米的的小产权店铺。此后，原告在房屋东侧、中心河西侧通道搭建若干建筑物用于自营小卖部或出租。上述系列建筑物无相应审批手续或产权证书，原告所述的“其他河岸边的房屋”亦无有权机关批准文书或产权证书，应被认定为违法建筑。2019年1月22日，苏通园区建设环保局、苏通园区江海镇区社会管理委员会向原告送达了《告知书》，明确告知上述建筑属违法建筑并要求自行拆除，逾期不自行拆除的，将依法代为拆除。5月10日，江海镇区星港湾社区筹备委员会再次向原告送达了《限期拆除违章建筑通知书》。经多次催告，原告逾期拒不拆除，根据《城乡规划法》的规定，星港湾社区筹备委员会对上述违建实施了帮拆。第三，无论原告主张恢复原状或赔偿，均应以“合法权益”被侵害为前提，原告所诉被拆除的建筑物均为违法建筑，不受法律保护，应由原告自行承担不利后果，苏通园区管委会对违建的拆除不承担恢复原状的责任。综上，请求法院驳回原告的诉请。 被告苏通园区管委会向本院提交以下证据： 1.2019年1月22日《苏通科技产业园区江海镇区黑臭水体整治违章拆除告知书》，2.2019年5月10日《限期拆除违章建筑通知书》，3.通知张贴现场照片，证据1-3证明被拆除的建筑物为违法建筑，且经多次催告后原告仍未自行拆除；4.瞿某华违法建筑平面图，5.《房屋建筑面积测绘分户图》，证据4-5证明原告违法建筑的位置及面积；6.《江海花园12幢底层商铺套内建筑面积测算图》，证明原告合法建筑面积为32.79平米；7.违法建筑物拆除前照片及拆除现场视频资料（光盘11张）、《物资清理登记表》9张、暂存仓库照片复印件，证明拆除现场以及对相关物品的保管情况。 被告南通市政府辩称，第一，103号复议决定认定事实清楚。在2019年1月22日向原告发出告知书后，蓝图测绘公司于4月11日出具了原告户搭建建筑物面积测绘分布图，S1-S7七个地块上的建筑物、构筑物建筑面积共计342.27平米。5月16日，苏通园区江海镇区社会管理委员会及下辖星港湾社区筹委会组织相关人员对原告搭建的S1-S7七个地块及S4-S5间约16平米的建筑物、构筑物予以拆除。第二，103号复议决定程序合法。原告不服上述拆除行为于2019年7月6日向南通市政府邮寄复议申请，南通市政府于7月8日收悉。因申请材料不全、表述不清，南通市政府于7月11日作出补正通知书，通知原告补正相关材料。7月15日，南通市政府收到原告的补正材料。经审查，对原告的复议申请予以受理并通知苏通园区管委会答复。因案情复杂，南通市政府在9月11日作出延期审理通知。经审理，南通市政府于10月9日作出103号复议决定并邮寄送达。第三，103号复议决定适用法律准确。苏通园区管委会在实施强制拆除行为时，并未依据《城乡规划法》和《行政强制法》的规定履行催告、作出强拆决定等相关手续，南通市政府据此确认强拆行为违法并无不当。虽然该强拆行为违法，但并未改变原告建设行为违法的性质，其违法建筑本身不受法律保护。依据《国家赔偿法》和《最高院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，南通市政府驳回原告要求恢复原状的请求，并无不当。综上，原告提起诉讼的事实和理由不能成立，请求法院驳回原告的诉请。 被告南通市政府向本院提交以下证据、依据： 一、证据： 1.原告提交的行政复议申请书及证据材料，证明原告提出行政复议申请；2.《补正行政复议申请通知书》（[2019]通行复第103号）及邮寄凭证，证明南通市政府依法作出补正通知；3.《补正说明》及相关证明材料，证明原告提交补正材料；4.《行政复议受理通知书》（[2019]通行复第103号）及邮寄凭证，证明南通市政府依法受理原告复议申请；5.《行政复议答复通知书》（[2019]通行复第103号）及邮寄凭证，证明南通市政府依法通知苏通园区管委会答复；6.行政复议答复书及证据材料，证明苏通园区管委会作出复议答复并提交相关证据材料；7.《延期审理通知书》（[2019]通行复第103号）及邮寄凭证，证明南通市政府依法延期审理并告知当事人；8.阅卷登记表及原告补充意见，证明原告在复议程序中阅卷及提交补充意见；9.谈话笔录，证明南通市政府在复议程序中听取原告意见，了解相关案件事实；10.《行政复议决定书》（[2019]通行复第103号）及邮寄凭证，证明南通市政府在法定期限内作出复议决定并送达当事人。 二、依据： 1.《中华人民共和国行政复议法》；2.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》。 经庭审质证，原告对被告苏通园区管委会证据质证认为：对证据1-2真实性、关联性认可，合法性和证明目的不认可；对证据3-6三性均不认可；对证据7中照片、录像真实性关联性认可，《物资清理登记表》、暂存仓库照片三性及证明目的不认可。原告对被告南通市政府证据质证认为：对证据1、3-4三性认可；对证据2真实性、关联性认可，合法性不认可；对证据6中答复书和登记表的真实性、合法性不认可，关联性认可，对登记表真实性不认可，对2007年的承诺书、2005年8月11日、2008年11月25日、2012年2月6日的房产证明以及1999年10月31日的报告三性均认可，对房屋照片、房屋建筑面积分户图、违法建筑历史形成原因的说明，三性均不认可，对苏政复[2012]78号文件真实性、合法性认可，关联性不认可，对苏通管[2013]21号文件真实性认可，关联性、合法性不认可，对不动产查询结果的关联性、证明目的均不认可；对证据7-9三性认可，证明目的不认可；对证据10真实性、关联性认可，合法性不认可。被告苏通园区管委会对原告证据质证认为：对证据1真实性无异议，证明目的不认可；对证据2三性认可；对证据3真实性、合法性认可，证明目的不认可；对证据4内容三性不认可，江海花园12幢101室的房屋面积应以实际测算的32.79平米为准；对证据5真实性认可，证明目的不认可；对证据6质证意见同4；对证据7真实性认可，证明目的不认可；对证据8、12-14真实性认可，证明目的不认可；对证据9三性不认可；对证据10-11真实性认可，证明目的不认可；对证据15关联性、证明目的不认可；对证据16真实性认可，证明目的不认可；对证据17如与被告举证一致，真实性认可，证明目的不认可。被告南通市政府质证意见与苏通园区管委会一致。 本院认为，原、被告双方提供的证据能证明案件的有关事实，证明力结合全案酌定。 经审理查明，2005年3月9日，原告瞿某华通过南通农场土地房产管理科转受原施二华（曾用名施卫华）、杨建华夫妇所有的位于江海花园12幢101室房屋一套，该房屋系原南通农场集资所建小产权房。转让协议所载房屋转让总价为108000元。此后，瞿某华陆续在江海花园12幢101室房屋东侧、中心河西侧通道上搭建若干建筑物用于自营小卖部生意，或者出租给他人用于经营家具店、美容美发等。 2017年8月1日，南通市政府发布《南通市河岸共治行动方案》，全面实行河岸共治，统筹河道整治和岸上污染源治理，条块共治、区域联治、标本兼职，重点围绕“拆、封、建、转、清、畅、管、绿”实施八大工程。 2019年1月22日，苏通园区建设环保局和苏通园区江海镇区社会管理委员会向瞿某华发出《苏通科技产业园区江海镇区黑臭水体整治违章拆除告知书》，主要内容为“根据通政办发〔2017〕7号文《南通市市区违法建设治理工作行动方案》、通政办发〔2017〕110号文《南通市河岸共治行动方案》、通水整办〔2018〕129号文《关于市区城市黑臭水体督查发现问题的通报》等文件规定，你户在河岸边的房屋、构筑物属违法建筑，严重影响镇区黑臭水体整治项目的实施，请你户于2019年2月28日前自行拆除，有出租行为的请立即终止出租。逾期不自行拆除的，将依法代为拆除直至强制拆除”。瞿某华不服上述《告知书》于2019年3月29日以苏通园区管委会为被申请人向南通市政府提出行政复议申请。同年7月1日南通市政府作出〔2019〕通行复第56号《行政复议决定》，认定南通市经济技术开发区管委会具有认定违法建设及作出责令停止建设或限期拆除的职权，苏通园区建设环保局和苏通园区江海镇区社会管理委员会作出的上述告知书，超越法定职权，遂确认其作出的告知书违法。 2019年4月11日，南通蓝图测绘有限公司出具了瞿某华户房屋建筑面积测绘分户图，图中列示了S1-S7共7个地块上的建筑物、构筑物，建筑面积共计342.27平方米。2019年5月10日，苏通园区江海镇区星港湾社区筹委会向瞿某华发出《限期拆除违章建筑通知书》并张贴于案涉建筑物、构筑物卷帘门或玻璃门上，要求其立即停止违法行为，并于通知书送达之日起3日内自行拆除违法建筑。2019年5月16日，苏通园区江海镇区社会管理委员会及下辖星港湾社区筹委会组织相关人员，对瞿某华所搭建的S1-S7地块上的建筑物、构筑物予以拆除。同日，位于测绘图S4-S5之间约16平米的建筑物被一并拆除。该16平米建筑物系案外人施二华（曾用名施卫华）于1999年10月30日向城管办、房管所申请在店面房东侧建造的附属用房。1999年11月2日，江海镇居委会相关人员在该报告上签批“同意本人申请，敬请上级部门给予批准”。实施拆除前，上述所涉被拆除房屋承租人均将房屋予以腾空。在对瞿某华自营小卖部实施拆除时，拆除方委托相关人员对房屋内的物品逐一进行清点，制作了物资清理登记表，并由南通江海物业管理有限公司予以保管。 2019年7月6日，原告不服上述拆除行为，向南通市政府邮寄复议申请。南通市政府于7月8日收悉。因原告提起的复议申请表述不清、申请材料不全，南通市政府于7月11日作出补正通知，要求原告在接到通知书后五日内补正申请材料。7月15日，南通市政府收到原告邮寄的补正材料。7月19日，南通市政府对原告的复议申请予以受理并通知苏通园区管委会进行答复。因案情复杂，南通市政府于9月11日作出延期审理通知。9月23日、9月27日，南通市政府工作人员与瞿某华进行谈话，就相关问题进行了解。9月27日，瞿某华对复议案件进行阅卷。10月9日，南通市政府作出103号复议决定，认为行政机关在实施强制拆除前未依据法定程序履行催告、作出强拆决定等相关手续，遂确认苏通园区管委会于2019年5月16日强制拆除瞿某华户违法建筑的行为违法，驳回瞿某华要求恢复原状的赔偿请求。该复议决定向各方进行了邮寄送达。 另查明，江海花园12幢101室至今完好。S1-S7地块上的建筑物、构筑物约于2007年之前建成，S4-S5之间约16平米的建筑物约于1999年建成，上述建、构筑物位于城市规划区范围内，建设之时并未依法取得建设工程规划许可证。南通农场土地房产管理科针对江海花园12幢101室（原银花楼101室）的房屋分别于2005年8月11日、2008年11月25日、2012年2月6日出具了三份证明。其中，2005年和2012年的证明主要内容为，该房屋系集资联建楼，房屋建筑面积为36平方米；2008年的证明内容为该房屋建筑面积为100.31平方米。103号复议案件审理过程中，苏通园区江海镇区社会管理委员会出具《对瞿某华户违法建筑历史形成原因的说明》，主要内容为，瞿某华向施二华（曾用名施卫华）所购买的位于江海花园12幢101室的小产权房建筑面积为32.79平方米，并提供了测绘图及该幢楼房设计建造之初的底层平面图。 又查明，2013年6月7日，苏通园区管委会作出苏通管〔2013〕21号《关于建立苏通科技产业园区江海镇区社会管理委员会的批复》，同意建立苏通园区江海镇区社会管理委员会，作为对南通农场辖区行使管理职权的基层行政组织，行使社会管理职能。2013年11月29日，南通市城市管理行政执法局与南通市经济技术开发区管理委员会（以下简称为南通经开区管委会）签订《行政权力事项委托书》，将开发区范围内违建的行政处罚权委托给南通经开区管委会行使。 本院认为，案件的争议焦点为：1、被诉强制拆除行为是否具有事实和法律依据；2、原告要求恢复原状的请求能否成立；3、103号复议决定是否合法准确。 关于被诉强制拆除行为是否具有事实根据和法律依据的问题。案涉拆除行为发生在区域水环境治理专项行动这一大背景之下，该项整治活动旨在推进全市水环境综合治理和保护，促进水生态修复和水环境质量持续改善，有利于人与自然和谐发展，应予肯定。但是，整治过程中行政机关作出的相关行政行为不应背离法律法规的相关规定。“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的职权依据。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。因此，城市规划区范围内的违法建设，应由县级以上城乡规划主管部门予以查处。而苏政办发[2001]14号文已明确，省政府同意南通市在城区开展相对集中行政处罚工作。南通市政府进一步明确，本市城区集中行使该行政处罚权的机关为南通市城市管理行政执法局。2013年，南通市城市管理行政执法局将违建的行政处罚权委托给南通经开区管委会行使。据此，在本市开发区城市规划范围内已建成的一般违建，应由南通经开区管委会予以查处。本案中，苏通园区江海镇区社会管理委员会及下辖星港湾社区筹委会组织相关人员对案涉房屋强制拆除，明显超越职权。 《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，才可根据《中华人民共和国行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。本案中，苏通园区管委会下辖机关在实施强制拆除前，虽然多次以不同主体向瞿某华户发送违章建筑限期拆除告知书，但并未履行催告、作出强拆决定及公告等程序，属于违反法定程序。 综上，案涉拆除行为超越职权且违反法定程序，依法应当予以撤销，但因房屋已经拆除，不具有可撤销内容，行为应确认违法。 关于原告要求恢复原状的请求能否成立的问题。案涉被拆除的建、构筑物均于2007年前建成，根据当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。由上述条文可知，在城市规划区内进行建设，必须取得建设工程规划许可证，否则不可开工建设。本案所涉建、构筑物在建设之时并未依法取得建设工程规划许可证，违反了上述法律规定，显属违法建设，且该违法状态一直持续至被拆除之时。非法利益不受法律保护。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据上述规定，受害人取得赔偿的前提是合法权益受到侵害，且行政行为与损害后果之间存在因果关系。本案中，虽然行政机关实施的强制拆除行为违法，但并未改变瞿某华户建设行为的违法性，其违法建筑本身不受法律保护。原告瞿某华户所搭建的违法建筑面积大、持续时间长，影响了城市规划，对于其违法建设行为应当予以否定性评价，而由拆除违法建设造成的不利后果亦应由其自行承担。因此，原告要求恢复原状的诉请，缺乏法律依据，本院不予支持。 关于103号复议决定是否合法正确的问题。案涉103号复议决定对被拆除的建、构筑物定性准确，对实施拆除的行为亦给予了否定性评价，且在复议过程中按照《行政复议法》的规定依法履行了受理、通知答复、作出决定并送达等程序，复议程序符合法律规定。综上，南通市政府作出的103号复议决定合法正确。 综上，因被诉强制拆除行为已经被103号复议决定确认违法，对同一行政行为，不宜作出两次否定性评价，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告瞿某华的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告瞿某华负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  万流兵 审 判 员  莫晴晴 人民陪审员  吴 灿 二〇二〇年五月九日 书 记 员  张杨瑶 附：本判决适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 2.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。