文书内容重庆市江津区人民法院行 政 判 决 书(2020)渝0116行初1号原告：重庆日泉农牧有限公司，住所：重庆市荣昌区双河街道高丰村一组，统一社会信用代码91500226599224915D。法定代表人：尹平安。委托代理人：李小平，重庆索通律师事务所律师。委托代理人：敖薏晴，重庆索通律师事务所律师。被告：重庆市荣昌区环境行政执法支队，住所地：重庆市荣昌区迎宾大道兴荣大厦19楼，统一社会信用代码12500226G72081707D。法定代表人：闫红君，支队队长。委托代理人：冯玲，重庆市荣昌区环境行政执法支队工作人员。委托代理人：唐滔，重庆市荣昌区环境行政执法支队工作人员。原告重庆日泉农牧有限公司（以下简称日泉公司）不服被告重庆市荣昌区环境行政执法支队（以下简称执法支队）环保行政处罚一案，于2020年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月2日立案后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告日泉公司的委托代理人李小平、敖薏晴，被告的法定代表人闫红君，委托代理人冯玲、唐滔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告执法支队于2019年6月6日对原告日泉公司作出荣环执罚〔2019〕25号《行政处罚决定书》，以原告违反《中华人民共和国水污染防治法》的规定为由，对其处罚款24万元整。原告日泉公司诉称，请求：1.撤销荣环执罚〔2019〕25号《行政处罚决定书》。2.判令本案诉讼费由被告承担。具体理由如下：一、原告并无排放水污染物的主观故意和客观事实行为，不应予以处罚。原告作为生猪规模养殖企业，在本次处罚决定所指向的经营活动中，一直积极响应《畜禽规模养殖污染防治条例》关于畜禽养殖废弃物综合利用的规定，将产生的废弃物经处理后用于种植基地施肥，再利用自热高度差，将蓄水池中沼液排灌到周边土地灌溉各类农作物。原告种植地有蓝莓、果桑、草莓、葡萄、西瓜等签订协议的消纳地消纳面积共计约19100亩。同时，原告在2016年9月投入400万元资金新建了一套养殖废水处理设施的废水处理提升工程，后于2017年3月建成并投入运行。因此，原告自始没有实施本次处罚决定所载明的排放水污染物的行为。被告在处罚决定书以及重庆市荣昌区生态环境监测站出具的《监测报告》（荣环（监）字〔2019〕第D40号）均载明，葡萄基地的废水是粪污收集水塘溢流口溢出，此即证明了非原告的排污行为所致，而之所以会溢流也与该时间段连续降雨天气有关。而蓝莓基地沿白云溪河堤旁沼液灌溉管网废水流入雨水井，被告能够认定的也仅是该处总阀门未紧闭所致，但并无任何证据证明系原告的行为导致该总阀门未紧闭。相反，为了防止有废水流入雨水井，原告已修建了配套的废水处理设施，并花费大量资金进行升级提升，且原告也不定期安排人员至总阀门处进行巡视查看，如无其他外力作用的情况下完全能够确保该总阀门处不会出现废水流入雨水井的情形。根据《重庆市环境行政处罚裁量基准》第七条的规定，行政机关在行使行政处罚权时，应综合、全面考虑违法行为造成的环境污染、生态破坏、社会影响、当事人的主观过错程度、具体方式或者手段、当事人是初犯还是再犯等情形，作出是否处罚的决定。但是，被告在作出本次处罚决定时，既没有据此规定进行综合全面考虑，也没有调查收集充分证据证明原告排放污水的主观故意和排放污水的客观行为。故，被告依据《中华人民共和国水污染防治法》第十条、第八十三条规定对原告作出处罚决定，无事实依据且适用法律错误，该处罚决定应依法予以撤销。二、即使要对原告进行处罚，也不应处于24万元的高额罚款。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；《重庆市环境行政处罚裁量基准》第五条规定：环境行政执法机构行使环境行政处罚的种类、幅度，应当与环境违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；第八条规定：其他违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的情形，可以免予处罚。但是，被告在作出本次处罚决定时，仅有《监测报告》证明在其取样点客观存在水污染超标的情形，但并没有进一步调查核实及综合全面考虑该客观情形是否属于原告的排污行为所致，即被告没有遵守以事实为依据并综合考虑的处罚原则，其简单依据《监测报告》数据结论，即作出以较高标准对原告实施处罚的决定，明显不符合处罚幅度与违法行为及社会危害程度相当的法律规定，也与可以免予处罚的规定相悖，属于适用法律错误，应依法予以撤销。三、作出《监测报告》的程序不合法，不应当作为处罚决定的依据。首先，根据《监测报告》记载，报告执法人员共在3个地方进行取样，但被告在采取污水样本时，未通知原告人员到场，系原告工作人员在第3个取样点遇到被告执法人员取样时才得知取样事宜，无法确认该报告所载数据的客观真实性。其次，《监测报告》中没有附执法机关对监测机构出具的授权委托书，无法证明监测机构实施本次监测行为的合法性及执法机关委托本次监测的委托目的。同时，该报告中也没有附监测机构及监测人员的相关资质证明材料，亦无法证明该《监测报告》本身的合法性及权威性。最后，该《监测报告》未送达给受检单位，也即是原告，原告仅在《决定书》中看到有监测结论为超标几倍的表述内容，并无准确的监测数据。原告日泉公司向本院提交了以下证据：证人张某某的证人证言。被告执法支队辩称，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。一、被告有权作出行政处罚决定书，根据《重庆市环境保护条例》第五条第一款的规定：“市区县（自治县）环境保护主管部门，对本行政区域的环境保护工作实施统一监督管理。”及第一百一十四条的规定：“市、区县（自治县）环境保护主管部门行使的行政处罚权，分别由市、区县（自治县）环境行政执法机构实施。”区县（自治县）环境行政执法机构可以委托乡镇人民政府、街道办事处实施有关行政处罚。”本案中，执法支队作为本区域的环境行政执法机构，具有作出该行政处罚决定的法定职权。二、荣环执罚〔2019〕25号《行政处罚决定书》事实清楚、于法有据、程序合法。2019年4月8日，我队执法人员对日泉公司进行现场执法检查，发现该公司存在以下环境违法行为：该公司葡萄基地下方的粪污收集水塘内收集的废水（粪水）经该塘缺口流入雨水沟并最终进入白云溪河，同时发现该公司蓝莓基地沿白云溪河堤旁的沼液灌溉管网废水（经度105.588106纬度29.350285）正在通过雨水井外排，并最终进入白云溪河。重庆市荣昌区生态环境监测站监测人员对日泉公司粪污收集水塘溢流口废水和白云溪河堤旁沼液灌溉管网汇入雨水井处废水进行了监测，根据重庆市荣昌区生态环境监测站2019年4月29日出具的监测报告（荣环（监）字〔2019〕第D40号）显示：该公司粪污收集水塘溢流口废水氨氮超标2.1倍，化学需氧量超标2.3倍；白云溪河堤旁沼液灌溉网汇入雨水井处废水氨氮超标5.9倍，化学需氧量超标4.8倍，已构成超标排污的环境违法事实。其行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”的规定。我队根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万以下的罚款；情节严重的，报经有权批准的人民政府批准，责令停业、关闭：（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的”的规定，依法对申请人作出贰拾肆万元罚款的行政处罚。被告向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：一、1.现场检查（勘验）笔录、2.调查询问笔录、3.原告营业执照复印件、4.被询问人的授权委托书及身份证、5.监测业务委托协议书、6.污水采样原始记录复印件、7.监测报告（荣环（监）字〔2019〕第D40号）及资质文件、8.建设项目环境影响评价文件批准书及建设项目竣工环境保护验收批复、9.视听资料，证明原告违法事实的客观存在；二、《责令改正违法行为决定书》（荣环执改〔2019〕15号）及送达回证，证明被告依法对原告下发了责改决定；三、《行政处罚事先（听证）告知书》（荣环执罚告〔2019〕21号）及送达回证，证明被告告知了原告有相应的权利；四、《行政处罚决定书》（荣环执罚〔2019〕25号）及送达回证，证明被告依据原告的违法事实及相应的法律依据，对原告作出了行政处罚，并送达至原告。五、证人曾某的证人证言。经庭审质证，被告对原告申请的证人张某某的证人证言无异议。原告对被告提交的第一组证据中，1号证据真实性有异议，笔录中载明的采样点共2个，其一是粪污收集水塘溢流口，其二是蓝莓基地沿白云溪河堤旁外排废水，与第5项证据中记载的3个监测位点不符，笔录中的消纳面积与事实不符，应为9100亩。对2、3、4、5号证据无异议。对6号证据真实性、合法性不认可，一是第9项证据中编号为00160的视频记录接待人张某某只见证了被告收集粪水收集水塘溢流口即2号监测点的采样事宜，但该两个监测点记录在一张表中，与接待人见证事实不符；二是第9项证据中编号为00153、00163的视频显示两取样点分别采样2瓶，共计4瓶，而污水采样原始记录表却记载的2号取样点3瓶，3号取样点1瓶，记载的与视频反映的事实不符；三是污水采样原始记录表中样品编号与第九项证据视频资料中编号为00153、00163的视频显示不符，2号取样点视频（00153）中样品标签上显示的编号是“日泉雨水口4.28”，与记录表记载不同，而3号取样点视频（00163）中样品上并没有编号，也与记载表记载不符。对7号证据真实性、合法性不予认可，一是《监测报告》加盖的是业务印章，不能证明是监测站的行为，应加盖行政印章；二是《监测报告》应送达给原告，让原告知晓，但原告并没有收到相关报告，无法保障原告对《监测报告》有异议时的救济途径，程序不合法；三是无法证明送检样品系第9号证据视频资料显示的所取样品，且视频中样品未进行封存；四是监测业务委托协议书载明样品数量是5瓶，但视频显示样品只有4瓶，且1号监测点无取样视频，无法证明其监测样品来源，以及实施了1号监测点监测取样的行为，亦无法证明监测结论的准确性；五是被告提供的《监测报告》无监测机构、监测人员及采样人员的相关资质证明材料，无法证明《监测报告》的合法性和权威性。对8号证据的三性无异议。第9号证据的真实性无异议，但对于合法性有异议，对其取样过程有异议，一是视频所包含的取样点仅有2、3号监测点（视频编号为0153、00163），无1号监测点取样视频，与第五项证据监测业务委托书、第六项证据污水采样原始记录复议件中记载的有3个监测点不符；二是取样样品未进行编号，没有原告人员签字确认，也未对样品进行封存；三是视频中无法区分监测人员及执法人员，监测人员未出示相关证件；四是视频无法反映原告有对外排放废水的行为，视频中没有看到排污口以及排水终端，进而无法反映出废水排放到何地。同时，光盘中视频恰好证明原告立即采取措施对粪水收集塘的缺口进行了封堵（视频编号为00154）；编号为160的视频，执法人员让接待人张某某签字时的解释说明正好证明张某某只见证了被告收集粪水收集水塘溢流口即2号监测点的采样过程，并未提及1号监测点取样事宜，与第六项证据污水采样原始记录复印件记载的1、2号监测点采样一同接待不符。被告举示的证据不能证明原告存在本次处罚所对应的排污行为，相反证明了被告在整个监测、取样过程中存在诸多不规范、不合法之处，故其监测结论不能作为其作出处罚决定的依据。对第二、三、四组证据的真实性无异议、合法性有异议，认为原告没有排放水污染物的行为，被告据以作出处罚行为的法律依据适用错误。对第五组证据的合法性不认可，违法事实不清的不得给予行政处罚，被告在作出行政处罚决定前就有义务全面调查收集相关证据，开庭的时候证人出庭的方式来弥补或完善其调查收集证据工作不全面的地方违反了行政处罚法和行政诉讼法的规定。对真实性不认可，证人所学专业为会计，本身不具备辨别污染物排放的专业能力和执法权力，其陈述的内容在被告提供的全部证据中没有一份证据能体现，证人证言不具有客观真实性。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据，被告并无异议，客观、真实，与本案具有关联性，可以作为本案定案依据。被告提交的第一组证据中，原告对2、3、4、5、8号证据无异议，且真实、合法，与本案具有关联性，可以作为本案定案依据。1、6、7、9号证据证明其作出的行政处罚事实清楚、程序合法，互相之间能够相互印证，能够客观证明原告存在违法超标排放废水的事实。被告提交的第二、三、四组证据，系其行政处罚过程中形成的文书，客观真实，依法予以采信。第五组证据系证人曾某的证人证言，曾某系荣昌区人民政府双河街道办事处规划建设管理环保办公室副主任，负责双河街道办事处辖区内各企业单位的环境监察、管理等相关工作。原告提出了在行政处理程序中没有提出的理由，经我院准许，曾某作为相关行政执法人员出庭，对其他证据的取得及证据内容进行说明以证明行政行为的合法性，应予准许。其证人证言与其他证据相互印证，客观真实，应予采信。经审理查明，原告于2012年6月21日成立，经营范围为生猪养殖、销售、果蔬种植、销售等。原告的环境影响评价行政审批材料显示：原告的日泉两点式标准化养猪场项目一期工程位于荣昌区双河街道高峰村和梅石坝鱼苗产业社区，项目设计规模为年存栏4000头种母猪、50头种公猪、年出栏10万头8周龄断奶仔猪（折算为常年存栏9638头生猪），项目占地650亩，配套种植区6000亩。废水污染治理措施要求按照“雨污分流、清污分流”的原则设计给、排水系统。猪尿、圈舍冲洗废水及生活污水经处理后，回用于周边耕地、林地灌溉，确保养殖废水零排放。日泉两点式标准化养猪场项目二期工程项目位于重庆市荣昌区双河街道高丰村，占地面积300000㎡，建筑面积41640㎡，存栏育种猪6410头，育肥猪14940头，建厂区内灌溉管道800m，有机肥中转房2000㎡，病死猪无害化处理中心100㎡，污水处理系统（厌氧+SBR工艺，处理能力15m³/d，厌氧发酵池150m³/d），事故池50m³，危废暂存间50m³。废水污染治理措施要求按照“雨污分流”的原则设计给、排水系统。营运期废水处理采用厌氧+SBR处理工艺，处理后尾水在集水池储存，再用于厂内绿化灌溉，不外排。原告养猪场的养殖废水处理后产生的沼液日常用于葡萄等基地的农作物灌溉，葡萄基地下方挖有一处粪污收集水塘，用于贮存雨水和收集上方土地渗漏出的肥水。2019年4月28日，被告对位于重庆市荣昌区双河街道高丰村一组的原告单位进行现场检查时，发现原告葡萄基地下方的粪污收集塘的废水经缺口排入雨水沟最终进入白云溪河，蓝莓基地沿白云溪河堤旁一沼液灌溉管网阀门开启，废水经雨水井流入白云溪河。经被告委托，重庆市荣昌区生态环境监测站监测人员对包括上述两处废水外排处（粪污收集水塘溢流口、白云溪河堤旁沼液灌溉网汇入雨水井处）在内的共3个监测点位进行采样监测，采集样品5个，并于2019年4月29日出具荣环（监）字〔2019〕第D40号《监测报告》，《监测报告》内的样品编号均由“监测时间+报告类型及顺序号+样品类别+采样点位”组成。《监测报告》载明：监测点位1为雨水沟汇入白云溪河上游10米，样品编号为20190428-D40-FS-1#,监测结果为氨氮超标16.7倍，化学需氧量超标13.3倍。监测点位2为粪污收集水塘溢流口，3个样品编号分别为20190428-D40-FS-2#、20190428-D40-FS-2#平行、20190428-D40-FS-2#平行，监测结果为氨氮超标2.1倍，化学需氧量超标2.3倍。监测点位3为白云溪河堤旁沼液灌溉网汇入雨水井处，样品编号为20190428-D40-FS-3#，监测结果为氨氮超标5.9倍，化学需氧量超标4.8倍。被告于2019年5月8日向原告送达了《责令改正违法行为决定书》，于2019年5月20日向原告送达了《行政处罚事先和听证告知书》。被告于2019年6月6日对原告作出荣环执罚〔2019〕25号《行政处罚决定书》，以原告存在环境违法行为：葡萄基地下方的粪污收集水塘内收集的废水（粪水）经该塘缺口流入雨水沟并最终进入白云溪河（粪污收集水塘溢流口废水氨氮超标2.1倍，化学需氧量超标2.3倍），蓝莓基地沿白云溪河堤旁的沼液灌溉管网废水正在通过雨水井外排，并最终进入白云溪河（白云溪河堤旁沼液灌溉网汇入雨水井处废水氨氮超标5.9倍，化学需氧量超标4.8倍）。根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标防水污染物的”的规定，同时依照《重庆市环境行政处罚裁量基准》第10项“…超总量50%以上或者超标1.5倍以上（其中pH值在4.5以下或者10.5以上）…（1）排放生活废水的处罚20万元以上25万元以下”的规定，对原告作出罚款24万元的行政处罚。本院认为，根据《重庆市环境保护条例》第五条“市、区县（自治县）环境保护主管部门，对本行政区域的环境保护工作实施统一监督管理”及第一百一十四条“市、区县（自治县）环境保护主管部门行使的行政处罚权，分别由市、区县（自治县）环境行政执法机构实施”之规定，被告作为荣昌区的环境行政执法机构，对本行政区域的环境违法行为实施行政处罚，是其法定职责。关于原告提出的葡萄基地的废水是粪污收集水塘溢流口溢出，溢流与该时间段连续降雨天气有关，蓝莓基地沿白云溪河堤旁沼液灌溉管网废水流入雨水井，但并无任何证据证明系原告的行为导致该总阀门未紧闭的问题。首先，原告养猪场的养殖废水外排，不符合建设项目环境影响评价文件中“确保养殖废水零排放”、“不外排”的废水污染治理措施要求。其次，粪污收集水塘、沼液灌溉管网均属于原告的生产排污设施，原告对其负有管理维护职责。不论废水的超标排放是基于原告的故意还是过失，均不能改变原告超标排放养殖废水的违法事实。关于原告提出的取样视频中缺少一个《监测报告》的位点，《监测报告》中的样品数量、编号与视频资料中不一致，《监测报告》不真实的问题。《监测报告》中虽然存在雨水沟汇入白云溪河上游10米处这一采样监测点，但被诉行政处罚决定所认定的事实并不涉及监测报告中该处监测点的内容，故被告未向本院提交在该处进行采样的视频作为证据并不影响原告违法事实的认定。至于样品数量、编号的问题，被告提供的视频资料是对原告违法行为现场情况的即时记录，并未记录所有样本的取样过程，但结合现场检查（勘察）笔录、污水采样原始记录等证据，足以证明样品的数量及其真实性。而视频中采样瓶上的文字为现场简易编号，便于区分样品、防止混淆，《监测报告》中则重新对样品按照“监测时间+报告类型及顺序号+样品类别+采样点位”进行编号，具有科学性、严谨性。故原告主张《监测报告》不真实的理由不能成立。关于原告提出的监察时未通知原告人员到场、《监测报告》未送达原告，因此《监测报告》的程序不合法，不应当作为处罚决定的依据的问题。《环境行政处罚办法》第三十七条规定，环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。在任何时间、任何情况下，排污单位的排污行为均不得违反排放标准中的有关规定。我国现有法律法规并未规定监测采样时必须通知当事人到场，反而根据污染行为的性质规定了可以现场即时采样，同时也未规定监测报告向相对人送达的程序。故原告主张《监测报告》产生程序违法的理由不能成立。被告根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条，并依照《重庆市环境行政处罚裁量基准》的规定，对原告作出荣环执罚〔2019〕25号《行政处罚决定书》，其适用法律、法规正确。被告在发现原告的违法行为后，依法展开调查取证并责令改正，在行政处罚决定作出前告知原告享有陈述申辩、申请听证的权利，行政处罚决定作出后及时送达原告，程序合法。被告综合考虑原告的违法情节、危害后果等因素，在法定幅度内对其作出罚款24万元的处罚并无不当。综上，本院认为原告的前述观点均缺乏法律和事实依据，被告于2019年6月6日作出的荣环执罚〔2019〕25号《行政处罚决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉讼理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告重庆日泉农牧有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告重庆日泉农牧有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。审 判 长  朱 锐人民陪审员  马恩平人民陪审员  刘启明二〇二〇年五月十四日法官 助理  陈 健书 记 员  周天玉