广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤09行终33号上诉人（原审原告）邵健伟，男，汉族，1967年12月30日出生，住茂名市电白区************。委托代理人廖泽城，广东民道（广州）律师事务所律师。委托代理人梁顺，广东民道律师事务所律师。被上诉人（原审被告）茂名市电白区自然资源局，住所地：茂名市电白区*******。法定代表人李勇，局长。委托代理人蔡志明，茂名市电白区自然资源局工作人员。原审第三人林碧晶，男，汉族，1983年2月19日出生，住茂名市电白区**********。原审第三人陈东霞，女，汉族，1985年10月16日出生，住茂名市电白区**********。两名原审第三人共同委托代理人张昌、谢智明，均是广东格正律师事务所律师。上诉人邵健伟因诉被上诉人茂名市电白区自然资源局土地行政批准一案，不服茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初261号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，本案被诉的电地政农字[2012]第4XX号《农(居)民建房用地批准书》项下土地(下称涉案土地)位于茂名市电白区博贺镇博贺村民委员会福建村第一村民小组，面积106平方米，土地类别为空地，四至为：东至阮维贤宅地相距0.5米，南至林伙屋相距4.2米，西至林碧昌宅地相距0.5米，北至村规划路边1米，批准书有效期从2012年4月18日至2014年4月18日止。2012年3月1日，第三人陈东霞经其所在的茂名市电白区博贺镇博贺村民委员会福建村第一村民小组和茂名市电白区博贺镇博贺村民委员会同意，向原电白县国土资源局申请涉案土地的用地许可。原电白县国土资源局受理涉案土地的用地许可后，经审核同意，于2012年4月18日颁发了涉案土地的电地政农字[2012]第4XX号《农(居)民建房用地批准书》给第三人陈东霞。原告邵健伟户籍地址为茂名市电白区*********，其于1994年2月7日与林文斌、林文旺签订一份《转让责任田协议》，约定位于三、八公路北即大原厂店背的责任田转让给邵健伟开发使用，原告认为涉案土地为原告所有，被告为第三人办理及颁发电地政农字[2012]第4XX号《农(居)民建房用地批准书》侵害了其合法权益，向原审提起行政诉讼，诉讼请求：1.依法撤销被告颁发给第三人陈东霞的电地政农字[2012]第4XX号《农(居)民建房用地批准书》；2.本案诉讼费用由被告承担。原审法院另查明，第三人林碧晶与陈东霞是夫妻关系。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”对于“利害关系”的认定需要综合考虑案件情况以及当事人的诉讼请求来予以确定，其中当事人是否具有法律保护的权益作为判定当事人是否具有原告主体资格的重要标准。本案中，原告据以主张与涉案土地有利害关系的是其与林文斌、林文旺签订一份《转让责任田协议》，原告认为其已支付对价，应取得涉案土地的使用权。对此，本院认为：1、原告与林文斌、林文旺协议转让的标的物是责任田，责任田属村农民集体所有，林文斌、林文旺无权出让。另外，根据《中华人民共和国土地管理法》(1988年修订)第二条第二款规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，原告与林文斌、林文旺签订的转让协议违反上述法律的强制规定应属无效的协议。2、涉案土地位于茂名市电白区博贺镇博贺村民委员会福建村第一村民小组，据原告提供的《转让责任田协议》，协议中记载的土地位置与涉案土地的四至不一致，也不能证明原告主张取得使用权的土地就是涉案土地。原告未能提供初步证据证明该发证行为侵害其合法权益，也就是说，原告不能证明其具有可保护的法益。因此，原告与被诉行政行为之间没有形成法律上的利害关系，不具有对该行政行为提起行政诉讼的原告主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。因此，对原告的起诉依法应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第(一)项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下：驳回原告邵健伟的起诉。上诉人邵健伟不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、上诉人与本案行政行为具有法律上的利害关系。涉案土地属于茂名市电白区博贺镇博贺村民委员会福建村第一村民小组集体所有，该村民小组出具《证明》证实被上诉人颁发给第三人的《建房用地批准书》涉及的土地属于上诉人使用，福建村第一村民小组也明确同意该土地由上诉人使用。但该土地却被第三人领取《建房用地批准书》，并被第三人建设房屋使用，导致上诉人与第三人之间就土地问题发生纠纷，故被上诉人颁发《建房用地批准书》的行为与上诉人有利害关系。上诉人通过支付合理对价取得涉案土地使用权，上诉人与林文斌、林文旺之间实质是一个土地经营使用权租赁关系，不属于土地买卖。因土地被第三人占有使用，并使被上诉人作出具体行政行为，故上诉人有权作为原告提起本案诉讼。二、被诉行政行为事实不清、程序违法，依法应予撤销。两第三人属于夫妻关系，属于同一户，却领取两块宅基地，明显违反法律强制性规定。并且两第三人的户籍地址均不在福建村第一村民小组，身份证地址显示是在茂名市电白区**********，故两第三人无权取得涉案土地。另外，两第三人提交的家庭成员信息不是事实，属于提交虚假证件骗取被上诉人作出行政行为，但被上诉人没有尽到谨慎审核义务，其作出的被诉行政行为违法。三、两第三人隐瞒不属于茂名市电白区博贺镇博贺村民委员会福建村第一村民小组村民的事实，却以该小组村民的名义取得《建房用地批准书》并进行建房，依法应被追究刑事责任。故此，一审裁定事实不清、程序违法，特提起上诉，上诉请求：1、依法撤销茂名市茂南区人民法院(2019)粤0902行初261号行政裁定书，并指令继续审理本案。2、诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人茂名市电白区自然资源局辩称：一审法院认定上诉人与本案的行政行为没有利害关系，其不具有主体资格，依法驳回起诉正确。争议土地是农村集体土地，上诉人从来没有使用过争议地，也没有取得争议土地的合法使用手续，没有证据证明发证行为损害其合法权益。因此，上诉人与涉案的土地行政行为不存在利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，有权提起行政诉讼的公民，必须是行政行为的相对人或者与行政行为有利害关系。因此，上诉人的主体不适格，原审裁定依法对原告的起诉予以驳回正确。原审第三人林碧晶、陈东霞述称：一、上诉人邵健伟与电白区自然资源局作出的行政行为没有法律上的利害关系，其原告主体不适格，原审裁定认定事实清楚，证据确凿充分。上诉人邵健伟诉称涉案土地系其通过支付合理对价取得，与林文斌、林文旺之间实质是土地租赁关系不属实。1994年2月7日，邵健伟向福建村二队的林文斌、林文旺签订了《转让责任田协议》，双方约定“将位于三八公路即大原厂后背的责任田转让给邵健伟开发使用”，土地面积为645平方米，转让价格为44800元。1994年6月18日，邵健伟又与林金连签订了《转让土地协议》，将该645平方米的土地以7.5万元的价格转让给林金连。显见，邵健伟与林文斌、林文旺之间实质上就是非法买卖土地，而非租赁。且该土地已全部转让给林金连，上诉人与涉案土地没有任何关系！况且，上述土地转让协议书中645平方米的土地只有一个大概位置，即“大原厂背后”，没有具体四至，而大原厂背后有三四行土地，邵健伟所提供的协议书根本无法确定该土地为涉案土地。并且，邵健伟向林文斌、林文旺购买的土地已转让给林金连，故该土地与涉案土地没有任何关联，原审裁定认定其不具有提起行政诉讼的主体资格完全正确。二、涉案《建房用地批准书》的有效期为两年，在该有效期内，第三人已建起房屋，行政许可行为已实施完毕。邵健伟现才向法院起诉要求撤销该证，已超出准建证之有效期限，主张撤销该证已没有任何法律意义。三、2012年3月23日，原博贺镇国土资源所已对涉案建房用地进行颁证公示，但在公示期间邵健伟没有提出任何异议。且第三人在获准建房后即在涉案土地上建起房屋，邵健伟经常路过该处，岂可能在长达七八年的时间没有发现第三人已在该地上建房？既然知道，为何不提出异议？因此，邵健伟在第三人建房七八年之后才起诉，显已超过起诉期限。综上所述，上诉人邵健伟所购买之土地已转让给他人，其所主张之土地与涉案土地没有任何关系，其与被诉行政行为不具有利害关系，没有原告主体资格。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。经审查，原审裁定查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为上诉人邵健伟与被上诉人茂名市电白区自然资源局向原审第三人陈东霞核发电地政农字[2012]第4XX号《农（居）民建房用地批准书》的行政行为有无利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”该法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此规定，行政诉讼应当具备法定的起诉条件，其中起诉人应当具有原告主体资格。从本案卷宗材料可见，上诉人邵健伟主张与涉案土地具有利害关系的证据是其与案外人林文斌、林文旺于1994年2月7日签订的一份《转让责任田协议》。但从该《转让责任田协议》的内容可见，该协议中标注的责任田的位置与被诉电地政农字[2012]第4XX号《农（居）民建房用地批准书》中记载的用地四至界限并不完全相符。并且，上述《转让责任田协议》中转让的标的物是责任田，而责任田属于村集体所有，上诉人邵健伟并非涉案土地所在村集体的成员，根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第二条第二款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的规定，林文斌、林文旺亦无权将属于村集体所有的责任田转让给村集体之外的成员邵健伟。此外，邵健伟并未提供其他能够证明其对涉案土地享有权属或使用事实的证据，不能初步证明其与被诉行政行为具有利害关系。因此，上诉人邵健伟不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法应当裁定驳回其起诉。原审法院据此裁定驳回邵健伟的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。上诉人邵健伟的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 封桢莉审 判 员 欧卫慧审 判 员 张国平二〇二〇年五月十三日法官助理 吴嘉怡书 记 员 古博宇