广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终794号上诉人（原审原告）：冯汉钊，男，汉族，1939年10月20日出生，身份证住址广州市南沙区***********，公民身份号码440************013。委托代理人：冯满弟，女，汉族，1967年2月16日出生，身份证住址广州市南沙区***********，公民身份号码440************022，为冯汉钊女儿。委托代理人：蔡晓仪，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区防汛防旱防风指挥部，住所地广州市南沙区****************。法定代表人：王灿辉，秘书。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区人民政府，住所地广州市南沙区**********。法定代表人：董可，区长。委托代理人：詹赣兰，广州市南沙区司法局工作人员。委托代理人：王颖，广东广信君达律师事务所律师。上诉人冯汉钊因诉被上诉人广州市南沙区防汛防旱防风指挥部（以下简称“南沙三防指挥部”）、广州市南沙区人民政府（以下简称“南沙区政府”）清障令及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5497号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年6月17日，广州市南沙区***********出具《关于横沥镇长沙东街158号未取得南沙区水行政部门许可情况的报告》，称横沥镇下横沥水道迎水坡侧占用河道建设的长沙东街158号建（构）筑物（以下简称涉案建筑），户主原告，没有取得南沙区水行政部门的许可，且形成河道障碍。次日，被告南沙三防指挥部执法人员对涉案建筑进行了现场勘验，并制作了笔录等，《勘验情况记录》记载：涉案建筑为原告擅自建设，为一栋占地约50多平方共2层半，总建筑面积为110多平方米的房屋、一间20多平方米的厨房，以及一个锌铁棚约60多平方米，涉案建筑靠河涌边的一房屋侵占河道建设，严重影响河道安全，用地地块及地上建筑物正东面侵占下横沥水道的迎水坡西侧位于长沙涌迎水坡，属河道管理范围。同日，广州市南沙区******民委员会出具书面证明，证明涉案建筑物是该村村民原告于2007年前建设的。2019年6月19日，广州市南沙区横沥镇人民政府向南沙三防指挥部作出南横请[2019]67号《关于对冯汉钊下达清障令的请示》，告知被告南沙三防指挥部原告的上述情况，提请被告南沙三防指挥部发出清障令。经审查涉案建筑相关现场勘验笔录、照片、卫星图等材料后，被告南沙三防指挥部于2019年7月16日作出穗南区三防令[2019]65号《清障令》，认定原告未经审批擅自在下横沥水道迎水坡侧（具体地址：横沥镇长沙东街158号）违法占用河道建设建（构）筑物，形成了河道障碍，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定，依据该法第四十二条的规定，限原告收到该令起七天内自行拆除所建建（构）筑物，逾期不拆除的，由南沙三防指挥部依法组织强制拆除，并保留追偿强制拆除费用的权利。原告对被告南沙三防指挥部作出的涉案清障令不服，于2019年7月19日向被告南沙区政府申请复议。被告南沙区政府受理原告复议申请后，于2019年7月25日向被告南沙三防指挥部送达答复通知书。经审查，被告南沙区政府于2019年9月15日作出穗南府复决[2019]113号《行政复议决定书》，查明相关事实后依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被告南沙三防指挥部作出的涉案《清障令》，原告仍不服，诉至原审法院。另查明，广州市南沙区水务局于2019年4月30日向社会公开发布《南沙区河道管理范围公告》，通告内河涌管理范围为水系规划蓝线划定的范围；未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外6米之间的全部区域。再查明，原告主张涉案建筑于1980年以前已经建成，原告持有相应的土地、房产证件；且认为被告南沙三防指挥部测量面积不当，涉案建筑实际面积主房面积是两层半155平方米，锌铁棚200多平方米。原告向原审法院提交了以下证据：1、番府集建字[1988]第00-002309号《集体土地建设用地使用证》，记载原告在番禺横沥镇拥有住宅用地81平方米。2、粤房字第28941**《房屋所有权证》，记载：位于番禺市横沥镇长沙村长沙涌7队的房屋为原告所有，建筑结构及层数为混合**，面积为80.52平方米，登记字号为103046，填发日期为1988年9月25日。原审法院认为，《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款规定：“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。”根据上述规定，被告南沙三防指挥部作为广州市南沙区防汛抗洪抗旱指挥机构，是法律法规授权的负责广州市南沙区行政区域范围内防洪工作的主管机关，负有广州市南沙区行政区域范围内防洪工作的组织、协调、监督和指导等法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”现原告起诉要求撤销南沙三防指挥部作出的清障令，南沙三防指挥部是本案适格被告。《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条规定：“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：……（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施……”《广州市水务管理条例》第十九条规定：“河道、河涌的管理范围按照以下原则划定：（一）有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地；无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定；（二）河涌的管理范围为蓝线划定的范围。未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外六米之间的全部区域；无堤防的河涌，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。水务行政主管部门应当对划定的河道、河涌管理范围进行勘界，设立界桩，并向社会公告。”广州市南沙区水行政部门根据上述规定向社会发布《南沙区河道管理范围公告》，通告内河涌管理范围为水系规划蓝线划定的范围，未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外6米之间的全部区域。经现场勘查，被告南沙三防指挥部确认原告所建涉案建筑位于河道管理范围内的下横沥水道迎水坡侧，形成河道障碍，严重阻碍河道行洪和堤防安全。原告虽持有番府集建字[1988]第00-002309号《集体土地建设用地使用证》及及粤房字第28941**房屋所有权证》，但并不能改变涉案建筑阻碍河道行洪和地方安全的事实。故被告南沙三防指挥部确认涉案建筑物属于行洪障碍物的事实清楚，但原告的合法财产部分应获得补偿，原告可另循途径解决补偿问题。《中华人民共和国防洪法》第二十二条第一、二款规定：“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”第四十二条第一款规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”被告南沙三防指挥部在已核实原告违法事实的基础上，依据上述规定作出《清障令》，责令原告限期自行拆除所建建筑物，逾期不拆除的，由该指挥部依法组织强拆，并无不当。被告南沙三防指挥部在作出涉案清障令时已告知原告具有申请行政复议及提起行政诉讼的权利，并将该清障令依法送达，程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告南沙区政府在收到原告的复议申请后，依法予以受理并查明相关事实，在上述规定的期限内作出并送达涉案复议决定书，其复议程序合法。综上，原告撤销涉案《清障令》及《行政复议决定书》的请求，理据不足，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告冯汉钊的诉讼请求。上诉人冯汉钊不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被诉清障令所依据河道管理范围，并未根据《广州市水务管理条例》第十八条的规定经过市政府批准生效，被上诉人也没有在现场勘界、设立界桩实施管理，不能以此作为清障依据。且上诉人房屋位于防堤背水坡，与防堤距离超过10米，不在河道管理范围内。二、上诉人房屋取得《集体土地建设用地使用证》《房屋所有权证》，并非上诉人所称未经批准擅自建设。三、上诉人房屋建于1980年以前，当时不存在水行政部门许可。被诉清障令违背法不溯及既往原则。四、被上诉人没有对上诉人进行妥善安置，直接作出被诉清障令，违反《中华人民共和国防洪法》第二十四条的规定。五、被诉清障令现场勘验没有通知上诉人，勘验笔录与实际情况差距较大，事后并未与上诉人核实确认。且作出被诉清障令未履行事先告知程序，未保障上诉人陈述申辩的权利，被诉清障令程序违法。六、被诉清障令违背信赖利益保护原则，涉案地区已进入征收范围，在上诉人未达成拆迁补偿协议的情况下，以清障为由要求拆除房屋，属于变相逼迁，明显不当。综上，请求撤销原审判决，撤销被诉清障令及被诉复议决定。被上诉人南沙区政府二审答辩称：被诉复议决定及原审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，请求二审法院依法维持原审判决。被上诉人南沙三防指挥部二审期间未提交答辩意见。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定，被上诉人南沙三防指挥部负有对辖区河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物责令限期清除的职权。本案中，冯汉钊在处于下横沥水道迎水坡侧占用河道建设涉案房屋，形成河道障碍，严重阻碍河道行洪和堤防安全，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”的规定。南沙三防指挥部经勘验调查对冯汉钊上述违法事实予以认定，并作出被诉《清障令》，责令冯汉钊限期拆除涉案房屋，符合《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除”的规定，并无不当，本院予以支持。南沙区政府受理冯汉钊的行政复议申请后，在法定期限内作出被诉行政复议决定，维持被诉清障令，符合法律规定，本院予以维持。关于冯汉钊提出涉案房屋未占用河道的主张。根据广州市南沙区水务局向社会公开发布的《南沙区河道管理范围公告》，通告内河涌管理范围为水系规划蓝线划定的范围；未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外6米之间的全部区域，涉案房屋位于上述河道管理范围，故冯汉钊的上述主张，理据不足，本院不予采纳。防治洪水与人民群众的生命和财产安全密切相关，防洪工作应当予以支持。同时，根据《中华人民共和国防洪法》的相关规定，防洪工作实行统筹兼顾的原则，有关部门在履行清理河道障碍物职权时，对于居住在行洪河道内的居民，应当给予合理安排。南沙三防指挥部于本案原审及（2019）粤7101行初4408号等关联案件开庭庭审中均明确表示，将根据清障安置补偿标准、征收补偿标准等有关标准，结合涉案当事人实际情况，对冯汉钊等清障对象进行合理安置与补偿。本院对此予以认同，南沙三防指挥部应及时对涉案当事人进行合理安置与补偿。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人要求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人冯汉钊负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年五月二十八日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪