山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终484号 上诉人(原审原告)张秋彦等15人，名单附后。 委托代理人佟玉华，北京首地律师事务所律师。 委托代理人王燕静，北京首地律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)菏泽市人民政府，住所地菏泽市中华路1009号。 法定代表人陈平，市长。 委托代理人王海存，菏泽市司法局工作人员。 被上诉人(原审被告)山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。 法定代表人龚正，省长。 委托代理人刘佳佳，山东省人民政府工作人员。 张秋彦等15人因诉菏泽市人民政府（以下简称菏泽市政府）、山东省人民政府（以下简称省政府）行政批复及行政复议一案，不服济南市中级人民法院于2019年12月9日作出的（2019）鲁01行初988号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理，现已审理终结。 张秋彦等15人诉称，原告均系张营镇张三行政村张三村村民。。2019年4月初，张营镇人民政府口头通知原告等村民，其房屋及土地将纳入增减挂钩试点项目，且位于张营镇政府东侧、西侧属于原告等村民家庭承包的约50亩耕地将拟用于建设新农村住宅。因原告从未见过相关文件，遂于2019年6月21日通过政府信息公开获取了菏泽市政府作出的菏政复﹝2018﹞288号《关于郓城县2018年度张营镇张三村城乡建设用地增减挂钩试点项目区拆旧安置实施方案的批复》（以下简称288号批复），原告认为该批复直接侵害了原告对承包地的使用权，向被告省政府申请行政复议，省政府作出鲁政复决字﹝2019﹞432号《行政复议决定书》（以下简称432号复议决定），维持了288号批复。诉讼请求：⒈撤销288号批复；⒉撤销432号复议决定。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……”第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”本案中，被告菏泽市政府作出的288号批复，属于行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，432号复议决定属于维持的复议决定。人民法院应当裁定一并驳回原告的起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回原告的起诉。 张秋彦等15人不服原审法院裁定，提起上诉，请求：⒈撤销原审法院行政裁定；⒉指令原审法院继续审理。主要理由如下：原审法院裁定认定事实及适用法律错误。菏泽市政府作出288号批复的行政行为对上诉人的权利义务产生实质影响，不属于不产生外部法律效力的行为，第一，上诉人的房屋位于拆旧地块，耕地位于建新地块。菏泽市政府作出的288号批复涉及到上诉人房屋、耕地的搬迁、补偿事宜，是上诉人房屋、土地补偿标准与支付途径、具体安置途径及措施的依据。直接影响到上诉人的实体权益，属于行政诉讼的受案范围。第二，从被上诉人提供的证据及法律政策依据看，被上诉人所适用的《山东省国土资源厅关于印发山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目报批管理办法的通知》(鲁国土资发(2018)7号)、《山东省国土资源厅关于进一步规范推进城乡建设用地增减挂钩试点工作的意见(试行)》等规定都是其作出涉案行政行为的依据，也正是因涉案行政行为的存在才导致上诉人的土地和房屋实施增减挂钩项目，涉案行政行为已对上诉人等村民对外发生法律效力。第三，涉案行政行为不属于内部行政行为，是可诉的行政行为。内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生的法律效力的行为，如行政处分、行政命令等。被上诉人批准增减挂钩试点项目区拆旧安置方案的行为并不属于内部行政行为，且针对的是位于增减挂钩试点项目区上诉人等村民房屋及土地的补偿事宜，只能适用本案所涉增减挂钩项目，不能反复适用，故涉案行政行为属于可诉的行政行为，属于行政诉讼的受案范围。请求二审法院支持上诉人的上诉请求。 被上诉人菏泽市政府未提交书面答辩意见。 被上诉人省政府未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据，已经庭审质证。二审期间，各方当事人均未提交新证据。 本院认为，上诉人请求撤销的涉案批复是针对郓城县人民政府作出的《关于郓城县2018年度张营镇张三村城乡建设用地增减挂钩试点项目区拆旧安置实施方案的请示》。因此,菏泽市政府对涉案项目拆旧安置实施方案的批复是其根据郓城县人民政府的内部请示作出，属于内部审批行为，并不直接对外创设权利义务，不针对外部相对人，亦不向外部相对人送达，仅系该项目拆旧改造的程序性环节。故该批复本身对上诉人的权益不产生实际影响。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项等规定，认为上诉人提起的本案诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一并驳回其要求撤销省政府对该批复维持的复议决定的起诉，并无不当。若上诉人认为涉案项目的补偿标准、支付途径、具体安置途径及措施等事项影响到其合法权益，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款之规定，可向拆旧安置过程中具体组织实施拆旧安置的部门主张权利。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  郝万莹 审判员  孙晓峰 审判员  李莉军 二〇二〇年五月十一日 书记员  杨柳青 附件：上诉人名单 上诉人(原审原告)暨诉讼代表人张秋彦，男，1964年10月18日出生，汉族，住山东省郓城县张营镇张三行政村张三村070号。 上诉人(原审原告)暨诉讼代表人张友山，男，1951年6月9日出生，汉族，住山东省郓城县张营镇张三行政村张三村169号。 上诉人(原审原告)暨诉讼代表人张秋山，男，1966年6月26日出生，汉族，住山东省郓城县张营镇张三行政村张三村347号。 上诉人(原审原告)张友香，男，1962年4月14日出生，汉族，住山东省郓城县张营镇张三行政村张三村068号。 上诉人(原审原告)李玉芝，女，1974年11月6日出生，汉族，住山东省郓城县张营镇张三行政村张三村074号。 上诉人(原审原告)冯继兰，女，1946年11月9日出生，汉族，住山东省郓城县张营镇张三行政村张三村071号。 上诉人(原审原告)张志刚，男，1980年11月5日出生，汉族，住山东省郓城县张营镇张三行政村张三村186号。 上诉人(原审原告)张为风，男，1945年12月7日出生，汉族，住山东省郓城县张营镇张三行政村张三村181号。 上诉人(原审原告)高承玉，男，1952年4月11日出生，汉族，住山东省郓城县张营镇张三行政村张三村080号。 上诉人(原审原告)刘彦芬，女，1976年8月4日出生，汉族，住山东省郓城县张营镇张三行政村张三村185号。 上诉人(原审原告)刘素芹，女，1954年7月24日出生，汉族，住山东省郓城县张营镇张三行政村张三村179号。 上诉人(原审原告)孙翠兰，女，1955年6月10日出生，汉族，住山东省郓城县张营镇张三行政村张三村180号。 上诉人(原审原告)刘瑞灵，女，1956年2月2日出生，汉族，住山东省郓城县张营镇张三行政村张三村191号。 上诉人(原审原告)张自然，男，1947年10月12日出生，汉族，住山东省郓城县张营镇张三行政村张三村073号。 上诉人(原审原告)张为华，男，1965年8月28日出生，汉族，住山东省郓城县张营镇张三行政村张三村081号。