广西壮族自治区玉林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂09行终94号 上诉人（一审原告）张思，男，汉族，1965年9月18日出生，住广西博白县。 委托代理人李刚，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）博白县自然资源局，住所地，博白县六十米大道。 法定代表人李荣，局长。 委托代理人冯山，博白县自然资源局工作人员。 委托代理人庞丹凤，博白县自然资源局工作人员。 被上诉人（一审被告）博白县龙潭镇人民政府 法定代表人唐广建，镇长。 委托代理人朱其文，广西顺运律师事务所律师。 委托代理人朱懋贵，广西顺运律师事务所实习律师。 上诉人张思因与被上诉人博白县自然资源局（以下简称资源局）、博白县龙潭镇人民政府（以下简称龙潭镇政府）行政强制拆除纠纷一案，不服博白县人民法院（2019）桂0923行初49号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案，除被上诉人资源局的法定代表人李荣、被上诉人龙潭镇政府的法定代表人唐广建不到庭参加诉讼外，其他诉讼参与人均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决认定如下事实：2019年1月，原告在博白县××××队（龙腾路旁）土地建设房屋，2019年5月建设完工了一栋砖混结构的两层楼房（以下简称涉案房屋），但未办理任何审批手续。2019年9月6日，资源局在日常巡查中，发现原告非法占用土地建房，经资源局现场勘测后，于当日发出《责令改正违法行为通知书》（编号：7号）（以下简称6日通知书），责令相对人（未写明相对人姓名和名称）自收到本通知书之日起叁日内予以改正，自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设备，恢复土地原状。逾期不改正的，将追究法律责任。2019年9月8日，资源局又作出与《责令改正违法行为通知书》（编号：7号）内容相同的《责令改正违法行为通知书》（编号：【2019】7号）（以下简称8日通知书），相对人为张果。以上通知书均张贴在涉案房屋门口。2019年9月11日，龙潭镇政府组织抽调相关人员，对博白县××××队（龙腾路旁）的房屋全部拆除。原告不服，向一审法院提起行政诉讼。 一审判决认为，原告未经批准非法占用土地进行占地建设，属于违法占地建设行为。资源局在日常巡查中发现原告的违法行为后，经过有关职能部门工作人员进行调查及现场勘测核实后，认为该建筑的建设违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，被告自然资源局在违法人不予配合，依法未能查明建筑房屋占用人的真实身份下，分别作出6日通知书、8日通知书，责令该违法占用建筑业主“自收到本通知书之日起叁日内予以改正，自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设备，恢复土地原状。逾期不改正的，将追究法律责任”，但原告没有按照通知内容拆除。现原告没有证据证明其合法取得该土地，且未经相关部门批准进行违法建设，其行为显然违法。因此，在资源局发出《通知书》后，原告仍无视通知要求拆除的情况下，2019年9月11日被告龙潭镇政府组织抽调相关部门的人员将涉案房屋强制拆除。原告请求确认拆除行为违法的理由不充分，一审判决的结果是驳回张思的诉讼请求。 上诉人张思上诉称：一、6日通知书已被玉林市自然资源局复议决定撤销，8日通知书的相对人是张果而不是张思，一审判决将前述两份通知书认定为合法有效，并作为认定涉案房屋属违法建筑物的依据是认定事实错误，是以司法审判权代替行政管理权，剥夺了行政相对人的陈述、申辩和复议、诉讼的救济权利；二、上诉人一家七口，长期无房居住，符合法律法规规定的宅基地审批条件，也不影响城乡规划，不应将其认定为违法建筑物；三、根据上诉人提供的拆迁现场照片、录像和被上诉人龙潭镇政府的举证，都能证实是资源局拆除了涉案房屋，一审判决认定龙潭镇政府是强拆主体属认定事实不清；四、两被上诉人均不具有强拆涉案房屋的主体资格和法定权限，拆除行为未经催告程序，也违反我国《行政强制法》的规定，属程序违法，综上，拆除行为实体和程序都违法，上诉人请求本院撤销一审判决，确认资源局强拆涉案房屋的行为违法。 被上诉人资源局答辩称，一、6日通知书不是制裁，是要求违法行为人履行停止违法行为的法定义务，消除不良后果，恢复原状，8日通知书是过程性行为，不是具体行政行为，不具备可诉性，且其相对人是张果，不是上诉人张思；二、按照龙潭镇政府龙政请【2019】16号《龙潭镇人民政府关于请求组织力量依法拆除龙潭镇白树林、长岭村和茅坡村违法违规建筑的请示》（以下简称16号请示）中的《关于打击龙潭镇白树林、长岭村和茅坡村“两违”建筑的工作方案》（以下简称《工作方案》），其执法主体是龙潭镇政府，不是资源局；三、张思于2019年9月8日向玉林市自然资源局提起行政复议并于2019年9月12日得到受理，未满两个月的期限张思又向一审法院提起行政诉讼，张思应不具备诉权；四、涉案房屋未经审批，未取得建房所需的合法手续，不属于合法财产，依法不受法律保护。资源局请求本院驳回张思的上诉，维持一审判决。 被上诉人龙潭镇政府答辩称，一、《工作方案》是内部行政行为，不是外部行政行为，龙潭镇政府不是强拆行为的执法主体，外部行为是资源局所作的强拆行为，龙潭镇政府是协助上级政府执法；二、涉案房屋是违法建筑，资源局经多次通知未果的情况下将其拆除，符合法律规定；三、上诉人在行政复议程序尚未终结时即提起行政诉讼，依法不享有诉权。龙潭镇政府请求本院驳回张思的上诉，维持一审判决。 经审理查明，涉案房屋是位于博白县××××队（龙腾路旁）的一栋两层楼房。2019年9月，资源局陆续将6日通知书和8日通知书张贴在涉案房屋门口，两份通知书均为责令违法行为人在收到通知书之日起叁日内自行拆除坐落在龙潭镇××队，面积为152.4平方米的非法占用土地的新建建筑物，6日通知书因相对人不明被复议机关玉林市自然资源局撤销。2019年9月11日，龙潭镇政府组织资源局等相关人员，对涉案房屋实施强拆。 另查明，2019年9月8日龙潭镇政府制作16号请示，将《工作方案》和《龙潭镇长岭村、白树林和茅坡村违法违规建筑名单》（以下简称《两违名单》）作为附件一并提交。龙潭镇政府是《工作方案》的牵头落实单位，《工作方案》中也记载有龙潭镇政府是执法主体的内容，《两违名单》中记载有“长岭村26队张果（张九柱弟弟），建筑占地面积152.4㎡”的内容。 本院认为，本案的争议焦点为：1、实施强拆涉案房屋的主体是谁；2、强拆行为是否具备合法性。 关于实施强拆涉案房屋主体的确定问题。本院认为，资源局和龙潭镇政府共同实施了强拆行为，理由如下：一、将资源局认定为强拆主体的理由是，1、6号通知书和8号通知书均为资源局粘贴在涉案房屋门口，6号通知书被复议机关撤销和8号通知书将张果而非张思作为相对人，均不能否定该两份通知书为资源局所作，也不能否定其中涉及房屋的内容和《两违名单》中记载的张思的房屋特征相符，可以认定两份通知书均是资源局针对涉案房屋所作；2、根据两份通知书所涉及的法律来看，《土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。资源局具有拆除存在前述违法情形的建筑物的法定职权；3、上诉人张思和被上诉人龙潭镇政府在一审中分别提供了照片、视频、《工作方案》等证据，结合6日通知书和8日通知书的制作单位、内容以及资源局具有拆除涉案房屋的法定职权，足以认定资源局参与实施了强拆行为。二、将龙潭镇政府认定为强拆主体的理由是，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案涉案房屋位于龙潭镇××队，龙潭镇政府未能举证证明涉案房屋所在位置是城镇规划区还是乡、村庄规划区，龙潭镇政府也可能具有对涉案房屋实施拆除的法定职权，且《工作方案》是龙潭镇政府所作，其中记载有执法主体是龙潭镇政府的内容，强拆行为是龙潭镇政府牵头落实，龙潭镇政府也应对强拆行为承担相应的法律后果。三、在现有证据能初步证明资源局、龙潭镇政府都有职权依据，且也都实际参与了强拆行为的情况下，资源局和龙潭镇政府均不能举证证明是其中单独一方实施了强拆行为，也不能提供相应的证据证明自己没有实施强拆行为，相反，在诉讼中，资源局和龙潭镇政府均主张是对方实施了强拆行为，互相推诿，在不能否定对方主张的情况下，本院据此认定资源局和龙潭镇政府共同实施了本案的强拆行为，为本案共同的被告，应承担共同的法律责任。 关于强拆行为是否具备合法性的问题，本院认为，强拆行为不具备合法性，理由如下：一、违法建筑物的认定须由法定职能机关经法定程序作出，本案没有任何证据能证实涉案房屋已经由法定职能机关依法定程序认定为违法建筑物；二、对违法建筑物决定拆除须由具有法定职权的机关作出并告知相对人，且赋予了相对人救济权利，本案没有任何证据能证明职权机关作出了书面拆除涉案房屋的决定，也没有任何证据能证明拆除决定告知了相对人；三、即使作出决定由相对人自行拆除涉案房屋后，还须依照《中华人民共和国行政强制法》规定的强制执行程序，经过催告、公告等环节才能实施拆除，本案没有任何证据能证明实施强拆前经过了催告、公告等程序。涉案房屋是在没有执行依据且未经合法程序的情况下被强行拆除，强拆行为明显违法。 资源局和龙潭镇政府主张上诉人张思在复议程序尚未结束时就提起行政诉讼因而不享有诉权，因张思提出的复议是针对6日通知书和8日通知书，不是针对本案被诉的强拆行为，故两被上诉人的主张没有法律依据，本院不予采信。 综上所述，资源局和龙潭镇政府对涉案房屋实施的强拆行为违法，一审判决驳回张思的诉讼请求不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销博白县人民法院2019年12月30日作出的（2019）桂0923行初49号行政判决； 二、确认博白县自然资源局和博白县龙潭镇人民政府2019年9月11日对位于博白县龙潭镇长岭村佛冲队（龙腾路旁）张思的楼房实施拆除的行为违法。 本案一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人博白县自然资源局、博白县龙潭镇人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 庞      忠 审 判 员 梁   文   全 审 判 员 吕      博 二〇二〇年五月二十七日 法官助理 李芸书记员陈国昭