山东省济南市莱芜区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0116行初32号 原告李念富，男，1959年6月21日出生，汉族，住济南市莱芜区。 委托代理人宣继璇，北京英淇律师事务所律师。 被告济南市莱芜区口镇人民政府；住所：济南市莱芜区口镇北街；统一社会信用代码：11371202004358165W。 法定代表人王静媛，镇长。 委托代理人朱文举，山东鲁中环宇律师事务所律师。 原告李念富要求确认被告济南市莱芜区口镇人民政府（以下简称为“口镇政府”）强拆其房屋的行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告李念富及其委托代理人宣继璇，被告口镇政府的科级干部秦增平、委托代理人朱文举到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李念富诉称，原告的房屋位于济南市莱芜区口镇北街村菜园地，2019年9月5日，被告口镇政府组织人员将原告的房屋拆除，房内财物毁坏、丢失。被告强拆原告房屋的行为事实不清、程序不当，给原告造成了巨额财产损失。请求法院确认被告该强拆行为违法。 原告李念富向本院提交了土地租赁协议及村委会证明各一份（复印件），证明原告通过租赁方式获得了相应土地使用权，建设房屋经过村委会同意；原告在本村仅有该处住宅，符合一户一宅政策。 被告口镇政府辩称，1、莱芜区于2019年4月启动拆违拆临工作后，口镇政府包村干部及口镇××村委会经召开村民代表大会党员会等，对本村违法建设情况作了摸排、认定。经查，原告系北街村村民，其涉案住宅系其在租赁土地上建设，共计房屋五间、西屋一间以及部分简易棚；该住房未经任何审批、备案手续，认定为违法建设事实清楚、证据充分。期间镇政府与村委会多次入户做原告工作，听取原告述辩意见，告知权利义务，对其依据的土地租赁协议进行解答，但原告拒不听从劝解。2、镇政府程序合法。镇政府于2019年6月18日作出限期拆除通知书，要求原告于2019年6月21日前自行拆除违建，逾期则予以强拆，费用由原告承担。《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条、《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称为“城乡规划法”）第六十五条对此有明确规定。根据立法法的规定，规范性文件不一致时，特别法优于普通法。根据新法优于旧法的原则，修正后的规划法相对属于新法。因此镇政府根据规划建设管理条例及城乡规划法的规定对违建进行拆除，不受当事人是否申请复议和诉讼程序的限制。行政复议法第二十一条、行政诉讼法第五十六条规定了复议、诉讼期间不停止行政行为的执行。故镇政府程序合法。3、镇政府虽然下发了《限期拆除通知书》，但并未实施强拆行为，仅是委托第三方对原告进行了助拆，期间原告方并未阻拦或制止；第三方在将原告室内物品全部搬离、帮助原告拆除违建门、窗、檀后，对违法建筑进行了拆除，属于助拆行为。原告的诉求应予驳回。 被告口镇政府向本院提交了以下证据（复印件）： 1、限期拆除催告书（公告）一份，证实镇政府下发限期拆除通知书后，因原告未自行拆除房屋，镇政府向其下发催告书并进行公告，程序合法； 2、行政强制拆除决定书一份，证明镇政府于2019年8月18日下发了强拆决定书，但未实施强拆行为，仅委托第三方实施了助拆行为； 3、（2019）鲁0116行初101号行政判决书一份，以该判决书载明的镇政府提供的六组证据证明原告的房屋系违法建设，镇政府认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 经庭审质证，被告提交的证据，原告均有异议，提出对其第1号证据的合法性、关联性和证明目的不予认可；其第2号证据强拆决定书未向原告送达，被告主张己方已委托第三方助拆无事实与法律依据；其第3号证据行政判决书已确认相关限期拆除通知书违法，该证据不能证明强拆行为合法。 原告提交的两份证据，被告均有异议，提出该两份证据不能证实原告的主张，相反能证实原告系在租赁土地上建房，属于改变土地用途，涉案房屋属违法建设。 本院对上述证据认证如下：被告提交的第1号证据限期拆除催告书（公告），原告认可其真实性，该证据能够证实被告履行了催告当事人自行拆除房屋的义务，但不具有独立证明涉案房屋拆除行为合法的效力；被告提供的第2号证据强制拆除决定书，原告主张己方未收到，另被告以该证据证明己方未对原告房屋实施强拆，不存在逻辑关联，本院不予认定；被告提供的第3号证据（2019）鲁0116行初101号行政判决书系本院生效判决，该判决书对被告认定涉案房屋属违法建设问题未作事实评价，被告据此主张其认定涉案房屋属违法建设认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，本院不予认定。 原告提交的第2号证据村委会出具的证明系复印件，被告有异议，本院不作认定；其第1号证据作为孤立证据，在无其他证据佐证的情况下，不能证明原告的举证目的。 经审理查明，2002年12月5日，原告与其所在的口镇××村村委会签订《土地租赁协议》，约定由乙方（本案原告）租赁本村菜园地一亩用于经营养殖业；该地东至承包地，西至常传敏，南至承包地，北至生产路，面积一亩；租赁费每亩/年200元，租赁期为15年，计租赁费3000元整；租赁期限自2002年12月5日至2017年12月5日。期间，原告在该租赁土地上建设房屋一套。2019年4月，莱芜区开始开展违法建筑、临时建筑清理拆除工作，后被告成立的拆违拆临工作组入驻北街村摸排该村违建情况，确认原告涉案建筑物无国土、规划手续，系违法建筑。因原告未自行拆除，2019年6月18日，被告作出编号：2019-2340《限期拆除通知书》并向原告送达，以原告在口镇××村私自建设房屋（大棚）等建筑物，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条、第五十九条之规定为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条之规定，责令其于2019年6月21日前自行拆除并清理完毕。2019年7月30日，被告作出编号：限拆催告字[2019]ＣＧ2340号限期拆除催告书（公告），责令原告于2019年8月2日之前自行拆除涉案建筑物（构筑物），逾期则予以强制拆除和清理。2019年9月5日，涉案建筑物、构筑物被拆除。2020年3月，原告诉来本院，要求确认被告强制拆除其涉案房屋的行为违法，诉讼费由被告承担。 本院认为：本案争议焦点一是在于被告口镇政府拆除原告李念富涉案房屋的行为是强拆行为还是助拆行为，二是被告实施的房屋拆除行为是否合法。 关于第一个争议问题。本案中，被告对原告涉案房屋系由己方拆除未予否认，但主张实施拆除时原告方未予阻拦或制止，己方系在将室内物品搬离，拆离房屋门、窗、檩等附件后对房屋实施的拆除，不属于强拆，是帮助原告拆除违法建筑。原告对被告该主张明确予以否认。在未提供证据证实原告同意对涉案房屋实施拆除的情况下，对被告上述主张，本院不予支持。原告主张涉案房屋系由被告强制拆除，本院予以认定。 关于涉案房屋强制拆除行为是否合法问题。依照城乡规划法第六十五条之规定，被告作为乡镇人民政府，认为辖区规划区内的涉案建筑未取得相应规划许可手续，经责令限期改正未果的，其有权予以拆除。但依照《中华人民共和国行政强制法》（以下简称为“行政强制法”）第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条之规定，被告对违法建筑实施强制拆除，应首先对其违法建设行为依法作出处理（作出限期拆除决定）；在原告于规定期限内不履行义务的情况下，应催告原告履行义务，原告逾期不予履行且无正当理由的，被告应作出强制拆除决定；该强制拆除决定应予公告，限期原告自行拆除，法定期限内原告不复议、不起诉又不拆除，被告方可实施强制拆除。本案中，被告虽已于2019年6月18日对涉案房屋作出限期拆除通知书，并于2019年7月30日对原告作了履行拆除义务催告，但在未作有效强拆决定并予公告的情况下，被告于2019年9月5日对涉案房屋实施强制拆除，违反了行政强制法的上述规定，构成程序违法。诉讼中，被告辩称城乡规划法属于特别法、新修正法，行政强制法属于普通法、旧法，该两部法律对强制实施建筑物拆除程序的规定不一致时，被告根据城乡规划法的规定拆除违法建筑的行为合法；但综观城乡规划法，该部法律虽然对乡镇政府拆除违反乡镇规划建设的建筑物作了赋权，但对乡镇政府实施乡镇规划管理职权对违法建筑予以强制拆除，并未作出详尽规定；故就对违法建筑实施强制拆除问题，乡镇规划法与强制法的规定不存在冲突。被告上述辩称意见不成立，本院不予支持；被告对原告涉案房屋实施强制拆除，应当遵守行政强制法关于行政强制程序的规定。另，行政复议法第二十一条及行政诉讼法第五十六条确实作出了复议、诉讼期间行政行为不停止执行的规定，但该规定对行政相对人提起行政行为合法性审查之诉不存在排除效力，也不具有可据此推定行政行为合法的涵意；且上述两条法律规定均对“法律规定停止执行的”情形作了（但书）例外规定，行政强制法第四十四条对违法建筑物实施强制拆除作出的“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，即属于“法律规定停止执行的”情形；相较于行政复议法、行政诉讼法，行政强制法亦属于特别法，相应规定应予适用。综合上述理由，被告主张其于当事人申请复议、提起诉讼期间实施拆除行为程序合法，不符合常规思维逻辑，亦无法律依据，本院不予认定。 综上，被告涉案房屋强拆行为程序违法，原告的诉讼请求于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告济南市莱芜区口镇人民政府于2019年9月5日强制拆除原告李念富位于口镇北街村菜园地的房屋的行为违法。 案件受理费50元，由被告济南市莱芜区口镇人民政府负担。 如不服本判决，可自判决书收到之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  韩继萍 人民陪审员  张瑞亮 人民陪审员  陈伦振 二〇二〇年五月二十六日 书 记 员  吕军婷