杭州市富阳区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0111行初11号之一 原告胡有升，男，1960年11月21日出生，汉族，住杭州市富阳区。 委托代理人（原告的女儿）胡君亚，女，1987年3月3日出生，汉族，住浙江省嘉兴市海盐县。 被告杭州市规划和自然资源局富阳分局，统一社会信用代码11330183MB15836825，住所地杭州市富阳区富春街道桂花西路1号。 法定代表人董雄华，该分局局长。 应诉负责人盛淳灿，该分局副局长。 委托代理人王双钢，该分局工作人员。 委托代理人何丽青，浙江凯麦律师事务所律师。 被告杭州市富阳区大源镇人民政府，统一社会信用代码11330183002506742F，住所地杭州市富阳区大源镇花果山路22号。 法定代表人杨兰英，该镇镇长。 应诉负责人郎柏强，该镇副镇长。 委托代理人袁麟，浙江好阳光律师事务所律师。 第三人杭州市富阳区大源镇大同村村民委员会，统一社会信用代码54330111685832431W，住所地杭州市富阳区大源镇大同村。 法定代表人傅宏梁，村主任。 委托代理人宣丹阳，浙江好阳光律师事务所律师。 第三人杭州市富阳区大源镇大同村股份经济合作社，统一社会信用代码N23301110536592208，住所地杭州市富阳区大源镇大同村。 法定代表人喻朝焕，董事长。 委托代理人宣丹阳，浙江好阳光律师事务所律师。 原告胡有升因要求确认《补偿协议》违法，于2020年3月2日向本院提起行政诉讼，经补正诉状后，本院于2020年3月24日立案受理，于2020年3月27日向被告杭州市规划和自然资源局富阳分局（以下简称规资局富阳分局）、杭州市富阳区大源镇人民政府（以下简称大源镇政府）送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，因杭州市富阳区大源镇大同村股份经济合作社（以下简称大同村股份合作社）与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，于2020年5月12日公开开庭审理了本案，原告胡有升及委托代理人胡君亚，被告规资局富阳分局应诉负责人盛淳灿及委托代理人王双钢、何丽青，被告大源镇政府应诉负责人郎柏强及委托代理人袁麟，第三人杭州市富阳区大源镇大同村村民委员会（以下简称大同村村委会）、大同村股份合作社的共同委托代理人宣丹阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告胡有升起诉称：2019年10月18日，原告所在大同村村委会以“创建新时代美丽乡村示范村”改善村庄环境，提升居住质量，依据《中华人民共和国土地管理法》、《富阳区农村建房管理办法（试行）》等法律法规要求，结合“三改一拆”、“彩钢棚整治”等相关规定为由，与原告签订《补偿协议》，签订协议时大同村村委会工作人员和大源镇政府工作人员均在场，但《补偿协议》不是原告自愿签订。签订前大同村村委会多次和原告及原告家人说不签字就强拆，并以同村村民胡新民家不签字就强拆威胁原告签字，且原告与村长达成口头协议：批新建附房宽四米，深度不超过原告住宅，总面积不超过40平方米，新建附房位置在原告住宅旁，大同村村委会同时承诺会拆除新建附房位置上违建的私人花坛。但大同村村委会在11月4日拆除原告车库后未拆违建的私人花坛和完成批附房的约定。后原告不满大同村村委会威胁与其签订协议，且协议违反《合同法》相关规定，涉案房屋并非大同村村委会所说的违法建筑，原告不愿搬迁交房，故在10月27日告知村长要进行行政复议。10月30日早上，原告起床上班后发现门上贴了《限期腾空通知书》，通知书的落款时间是28日，公章是大同村村委会。11月3日，相关部门对还在进行维权且明确要求申请行政复议的房屋强制拆除，拆除时并未通知当事人到场，原告对执法信息一无所知，对财产损失无法评估。11月7日，原告向杭州市富阳区人民政府申请行政复议，11月18日大同村村委会将补偿款16590元打入原告账户，11月20日原告将该款项退还大同村村委会账户。11月25日，杭州市富阳区司法局受理原告的行政复议，从大源镇政府针对行政复议中提交的证据中可知：大同村集体土地被征收事实，征地主体是规资局富阳分局。村（社）组织会议记录和基层党组织会议记录中可知规资局富阳分局征收大同村集体土地3469平方米。但大同村村委会故意隐瞒征收事实，与原告签订违法《补偿协议》，侵犯了原告的知情权，大同村村委会以涉案房屋为违法建筑为由对房屋进行征收补偿并拆除，并称补偿金额经过村民代表决议。杭州市富阳区人民政府作出的《行政复议决定书》称大源镇政府是对其辖区内乡村违法建筑处置工作的职权机关，负责具体清理整治工作。大源镇政府确定一户多宅统计名单，提出处置措施，明确拆除时间、方式、限期自行拆除。大源镇政府对前期未能自拆的建筑物组织力量进行强制拆除，故本案中涉案房屋《补偿协议》的签订和房屋的拆除虽由大同村村委会组织实施，但该《补偿协议》的责任主体是大源镇政府，大同村村委会是具体实施者，应视为受大源镇政府委托。原告认为现行集体土地征收制度的本质是基于公共利益实施征收，规资局富阳分局才是代表国家组织实施征收和补偿义务的法定主体。 原告认为该《补偿协议》应当撤销，理由如下：1.《补偿协议》违反《合同法》。协议上没有任何公章，没有房屋面积、补偿金额、签字日期，有失合同公平，不符合合同的制定。2.大同村村委会答应批建附房，在由杭州市富阳区司法局组织的原告与大同村村委会、大源镇政府的调解中村长承认口头协议存在，后大同村村委会违反协议约定，应当承担违约责任，原告也不必履行书面协议。3.大同村村委会未履行《补偿协议》的内容。协议中第七条约定本协议一式两份，签字之日起生效，甲乙双方各执一份，实际上原告只签订了一份。大同村村委会未履行合同约定，应当承担相应责任，协议未完全达成。4.协议有失公平。大同村村委会单方面持有协议，是对原告的极大不公平，即使协议不是空白协议，大同村村委会也可以随意添加、篡改合同，对原告有不可预见的财产损失风险，该份协议没有法律效力。5.协议中的第六条规定乙方建筑物拆除后，由甲方一次性支付给乙方，此条款违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条房屋征收应当先补偿后搬迁的规定，原告与大同村村委会签订协议违反法律规定。6.补偿款存疑。大同村村委会未就金额、面积和原告核对，也未通知原告将16590元补偿金打入原告账户。补偿金是专款专用且应统一发放，但原告收到补偿款而其他村民却未收到补偿款，大同村村委会的款项来源存疑，原告请求法院对资金来源进行审查。7.协议不包括原告另一处原猪栏窝位置。原告签署的是有关车库的协议，未包含早就倒塌的猪栏窝。但根据大同村村委会工作人员的回答得知该份《补偿协议》包含车库和猪栏窝，协议上涉案房屋面积为82.95平方米，但实际车库面积约28平方米，加上道地也只有38.4平方米，房屋面积严重失实。8.大同村重大事务“一事一议”表决单存疑。大同村是由朱家门村、兆吉村、庄家村等三个自然村合并的行政村。村民代表大会由行政村召开，应保障自然村的代表绝大多数参加方能有效征集被征地农民意见（除非另行召集被征地农户听取意见作为补充）。大同村重大事务“一事一议”表决单无法看出三个自然村的代表参与情况。同意代表和弃权代表的真实出席情况不明，不能凭一张纸和签名就认定经过村民代表同意，应当出示音像视频，照片等其他证明村民代表参与的证据。村民签字字迹相同，同意代表签字中多个同姓名字笔法相同，应当进行笔迹鉴定。大源镇政府行政复议答复书提交了表决单，但未提交表决单的具体内容，原告对征地补偿方案的表决存疑，请求法院依法审查。大同村村民代表决议将征迁和彩钢棚整治，村内一户多宅，一户多附，沿溪沿路沿规划的房屋拆整结合在一起进行表决违反了“一事一议”政策。9.协议符合《合同法》中以合法形式掩盖非法目的合同无效的法定情形，大同村以创建“新时代美丽乡村”，结合三改一拆等掩盖征迁事实，以拆违代替拆迁，损害村民利益。综上，请求法院：1.撤销《补偿协议》；2.本案受理费由被告承担。 被告规资局富阳分局答辩称：一、本案不属于行政诉讼法规定的受案范围。2019年10月18日，原告与大同村股份合作社签订了《补偿协议》，双方达成以16590元对原告房屋予以拆除补偿，且《补偿协议》第四条约定“乙方应在协议签订之3天内进行房屋腾空，交由甲方统一拆除”。大同村村委会将涉案房屋拆除并将补偿款全部打入原告的账户，该《补偿协议》已履行完毕，大同村村委会与原告之间是基于《补偿协议》的民事法律关系进行的拆除行为，并未适用行政强制手段，也不存在行政强制行为。根据《行政诉讼法》第二条、第十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定，原告起诉为非行政行为，不是属于行政诉讼的受案范围。 二、被告的主体不适格。《补偿协议》由大同村股份合作社与原告签订，由大同村村委会实施了拆除行为，且《补偿协议》所涉的房屋拆除并未涉及土地征收行为，其与本案无任何关系，不是本案的适格被告。 三、本案不存在《补偿协议》撤销的法定情况。《补偿协议》是原告与大同村股份合作社在平等自愿、协商一致的情况下签订的，是双方的真实意思表示的民事关系合同，不存在任何的欺诈、威胁及其他违法情况，故《补偿协议》不存在行政诉讼法第七十条、第七十四条规定的撤销的法定情况。综上，请求驳回原告的诉请。 被告大源镇政府答辩称：一、本案不属于行政案件受理范围。1.从合同主体上来看，原告与大同村股份合作社签订的《补偿协议》非行政合同。其并非是该《补偿协议》的合同主体，该《补偿协议》的合同一方为本案原告，另一方为大同村股份合作社，合同的双方主体均非行政机关，不属于行政合同。2.从合同约定的权利义务来看，本案并非属于具体行政行为产生的纠纷。《补偿协议》约定由大同村股份合作社对原告拆除的房屋进行补偿，补偿的资金来源于村民的捐助、杭州市富阳区农村农业局的补助和大源镇政府的补助。本次拆房的目的是为改善村庄环境，其仅是帮助、指导大同村村委会做好工作，并不是一个行政征收项目，也不存在行政委托。案涉的协议是基于平等主体之间的权利义务关系而自愿达成的协议，属于民事合同，并不是行政合同，依法不属于人民法院受理行政案件的受理范围。 二、第三人大同村村委会拆除案涉房屋的行为是基于《补偿协议》，属于协议拆除并非强制拆除。根据调查，原告系自愿与大同村股份合作社签订《补偿协议》，在拆除前原告自行搬出室内物品、卸掉大门、拆除屋顶瓦片，大同村股份合作社也依约支付了补偿款。大同村村委会是依约履行协议拆除房屋，并不是强制拆除。 三、本案不属于行政行为范畴。大同村村委会为改善村庄环境，依托于富阳区实施的“三改一拆”、“彩钢棚”整治等规定，本质上还是村委自治行为，并不存在行政委托事项。村民委员会作为基层自治性组织，有权进行自我管理、自我服务，为辖区内的村民谋福利。大同村地处富阳偏远山区，经济创收能力较为薄弱，大同村村委会为抓住富阳发展的机遇，为创建新时代美丽乡村示范村，积极改善村庄环境，被告理应予以积极协助。大同村村委会经过村民积极捐助、杭州市富阳区农村农业局的补助、大源镇政府的补助等，对村庄里不符合整治规划、影响村容村貌、一户多宅、一户多附等房屋予以拆除，并予适当补助。项目从开始实施到补助的标准都经过严格的民主程序，经村级重大事务“五议两公开”等程序予以通过。本案涉及的拆房行为从项目的启动到资金的来源和行为的主体均不是大源镇政府实施，不属于行政行为范畴。综上，请求驳回原告起诉。 第三人大同村村委会及大同村股份合作社陈述称：一、其拆除案涉房屋的行为是基于《补偿协议》，属于协议拆除，并非强制拆除。原告系自愿与大同村股份合作社签订《补偿协议》，并且在大同村村委会拆除涉案房屋前原告已经自行搬出室内物品、并且卸掉大门、拆除屋顶瓦片，大同村村委会和大同村股份合作社也依据《补偿协议》支付了补偿款。涉案行为并不是强制拆除，而是根据《补偿协议》的约定履行协议内容。 二、本案不属于行政行为范畴，不属于人民法院受案范围。大同村村委会为改善村庄环境，依托于富阳区实施的“三改一拆”、“彩钢棚”整治等规定，本质上还是村委自治行为，并不存在行政委托事项。村民委员会作为基层自治性组织，有权进行自我管理、自我服务，为辖区内的村民谋福利。大同村地处富阳偏远山区，经济创收能力较为薄弱，大同村村委会为抓住富阳发展的机遇，为创建新时代美丽乡村示范村，积极改善村庄环境，被告理应予以积极协助。大同村村委会经过村民积极捐助（有村民为改善村庄环境捐助170万元）、杭州市富阳区农村农业局的补助、被告的补助等，对村庄里不符合整治规划、影响村容村貌、一户多宅、一户多附等房屋予以拆除，并予适当补助。项目从开始实施到补助的标准都经过严格的民主程序，经村级重大事务“五议两公开”等程序予以通过。本案涉及的拆房行为从项目的启动到资金的来源和行为的主体都是大同村村委会的自主管理行为，不属于行政行为范畴。请求驳回原告起诉。 经审理查明：原告系富阳区大源镇大同村村民，其未经审批在大同村朱家门建有一处建筑物，主要用途为车库、仓库。2019年4月，大源镇大同村提出要创建新时代美丽乡村示范村，并结合“三改一拆”、彩钢棚整治，明确对村内一户多宅、一户多附、彩钢棚、沿溪沿路沿规划的房屋进行拆整。2019年10月18日，大同村股份合作社与原告签订《补偿协议》，协议约定大同村股份合作社对房屋、道地按照200元每平方米进行补偿，胡有升位于大同村朱家门桥上山的附房占地面积为82.95平方米，大同村股份合作社补偿原告16590元，胡有升在协议签订之日起3天内进行房屋腾空，交由大同村股份合作社统一拆除，建筑物拆除后，胡有升的老房原址及补偿范围的土地收归大同村股份合作社所有，由大同村股份合作社统一进行规划安排。补偿款在建筑物拆除后由大同村股份合作社一次性支付给胡有升。2019年10月28日，大同村村委会向胡有升作出《限期腾空通知书》，该通知书载明要求胡有升户已签约的需拆除的房屋，在第二天上午11点前将屋内物品腾空，便于拆除。若不腾空，将组织人员进行强制腾空并进行拆除。2019年11月4日，大同村村委会组织人员对胡有升的房屋进行了拆除。2019年11月18日，大同村股份合作社向胡有升支付补偿款16590元。后胡有升户于2019年11月20日将该笔补偿款返还至大同村新时代美丽乡村示范村拆整项目专户内。 另查明：胡有升针对房屋的拆除行为以及签订的《补偿协议》，以大源镇政府为被申请人，向杭州市富阳区人民政府申请了行政复议，杭州市富阳区人民政府于2020年2月13日作出富政复决〔2019〕114号《行政复议决定书》，驳回了胡有升的行政复议申请。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖……”，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”。《浙江省村经济合作社组织条例》第四条规定：“村经济合作社依法代表全体社员行使集体财产所有权，享有独立进行经济活动的自主权。尚未设立村经济合作社的，村集体财产所有权由村民委员会行使”，第七条规定：“村经济合作社承担资源开发与利用、资产经营与管理、生产发展与服务、财务管理与分配的职能。村经济合作社依法履行下列具体职责：（一）保护管理村集体所有或者使用的土地和森林、山岭、荒地、滩涂等资源；……”，本案中，原告主张《补偿协议》系行政协议，但该协议签订的主体为原告与本案第三人大同村股份合作社，该协议约定的事项经大同村村民代表会议讨论决定，系大同村股份合作社根据村民意思自治，与胡有升就该户所有的房屋的补偿及土地收归集体的事宜协商一致并签订协议，被告规资局富阳分局以及被告大源镇政府并非协议签订的一方主体，不承担相应的权利或义务，本案也不属于两被告委托大同村股份合作社签订协议的情形，故《补偿协议》并非行政协议，不属于人民法院行政诉讼案件的受案范围，原告提起本案诉讼不符合法定的起诉条件，其起诉应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告胡有升的起诉。 案件受理费人民币50元，退还原告胡有升。 原告胡有升于本裁定生效之日起十五日内向本院申请退费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  张国其 审 判 员  刘珍玲 人民陪审员  朱琳莲 二〇二〇年五月二十二日 书 记 员  干也特