云南省昆明市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云01行终180号上诉人（一审原告）：张兴，男，汉族，1968年7月3日出生，住昆明市西山区。委托代理人：夏加明，昆明市西山区马街法律服务所法律工作者，特别授权代理。被上诉人（一审被告）：昆明市五华区自然资源局。住所：昆明市金碧路26号大德大厦8楼。法定代表人：和毅，局长。委托代理人：李亚磊、许红，建纬（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。一审第三人：昆明市西山林场。住所：昆明市西郊马街宝珠寺。法定代表人：李红旭，场长。委托代理人：王云禄，官渡区金荣法律服务所法律工作者，特别授权代理。一审第三人：云南振业建工有限公司。住所：昆明市嵩明县黄龙大街。法定代表人：孔德艳。上诉人张兴因与被上诉人昆明市五华区自然资源局（以下简称：五华区自然资源局）、原审第三人昆明市西山林场及云南振业建工有限公司不履行矿山地质环境保护与治理恢复审批职责一案，不服昆明市五华区人民法院（2019）云0102行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月15日受理后，依法组成合议庭进行审理，经合议庭评议，本案现已审理终结。一审人民法院查明以下案件事实：昆明市西山林场系昆明市林业局举办的事业单位法人，其宗旨和业务范围包括：管理国有林场，促进林业发展，指定林区森林发展和林地林木利用规划，经批准后组织实施植树造林、消灭荒山，管理保护林场现有森林资源，做好林场内的森林防火以及森林病虫害防治工作，完成上级交办的其他工作。昆明市西山林场于2009年7月9日取得昆明市五华区人民政府颁发的五林证字（2009）第××号《中华人民共和国林权证》，编号为Ｂ530701005431，对坐落于三华山、玉案山、范罗箐（小地名为：筇竹寺片区）共计11846.36亩林地拥有林地使用权，林地使用期为长期。昆明市五华区马鞍山兴昆石场在上述林地范围内。原告系原昆明市五华区马鞍山兴昆石场的经营者，系个体工商户，昆明市五华区马鞍山兴昆石场的《个体工商户营业执照》载明“执照有效期：自2008年5月22日至2012年5月20日”。昆明市五华区马鞍山兴昆石场于2017年6月19日注销，注销原因为“其他”。2008年8月26日，昆明市国土资源局以及昆明市国土资源局五华分局共同向建行支行／分理处作出《云南省矿山地质环境恢复治理保证金缴存通知书》，并载明“现有昆明市马鞍山兴昆石场到你行交存矿山地质环境恢复治理保证金131520元，请存入‘昆明市国土资源矿山地质环境恢复治理保证金专户’”的内容。2009年3月11日，云南省往来款项统一收据（ＮＯ.00759245）载明，收到五华区马鞍山兴昆石场保证金131520元，备注“五华区鑫达石场代交”。2008年12月24日，昆明市国土资源局五华分局颁发了证号为Ｃ5301022008127120013169的《采矿许可证》，采矿权人为张兴，矿山名称为昆明市五华区马鞍山兴昆石场，开采矿种为建筑石料用石灰岩，有效期自2008年12月24日至2011年12月24日。2009年6月11日，昆明市安全生产监督管理局向昆明市五华区马鞍山兴昆石场颁发了编号为（昆）ＦＭ安许证字［Ａ135］的《安全生产许可证》，许可范围为石灰岩开采，有效期自2009年6月11日至2011年12月24日。2013年5月，昆明市西山林场作为招标人作出《昆明市西山林场马鞍山“五采区”植被恢复工程项目招标文件》，项目名称为：昆明市西山林场马鞍山“五采区”植被恢复工程；委托单位为昆明市林业局。我院另查明，昆明市五华区马鞍山兴昆石场当时并未参与投标。2014年5月16日，昆明市西山林场与云南振业建工有限公司签订了《昆明市西山林场马鞍山片区“五采区”植被恢复项目合同书》，载明昆明市西山林场委托云南振业建工有限公司为马鞍山片区“五采区”植被恢复项目施工单位，项目区域位于昆明市西山林场普吉林区马鞍山3号地块，面积389亩。2014年5月22日，昆明市西山林场向昆明市“五采办”发出《关于实施昆明市西山林场马鞍山片区”植被恢复示范项目的请示》，将《昆明市西山林场马鞍山片区“五采区”植被恢复示范项目作业设计》报市“五采办”，请求由云南山河园林有限公司、昆明锦天成绿化工程有限公司、云南振业建工有限公司，按照《昆明市西山林场马鞍山片区“五采区”植被恢复示范项目作业设计》要求开展植被恢复工程。昆明市“五采区”植被修复暨郊野森林公园建设工作小组办公室于2014年6月9日作出《批复》，载明“原则同意在指定的区域进行植被恢复”等内容。2017年11月14日，昆明市国土资源局五华分局向昆明市五华区马鞍山兴昆石场作出《关于立即开展矿山地质环境恢复治理恢复工作的通知》，载明《矿山地质环境保护规定》第十七条、第十九条、第二十三条等内容以及相关要求，并注明“现请你单位在收到本通知之日起5工作日内，实质性启动矿山地质环境治理恢复工作，严格按有效期内的治理恢复方案对矿山进行治理”。2017年11月16日，昆明市五华区马鞍山兴昆石场与中国有色金属工业昆明勘察设计研究院有限公司签订了《矿山地质环境保护与恢复治理方案编制合同书》（合同编号：2017-070020）。但原告未向我院提交矿山地质环境保护与恢复治理方案。2017年12月10日，昆明市国土资源局五华分局向采矿权人作出《关于登记完善矿山恢复治理保证金相关手续的通知》，通知采矿权人携相关材料于12月15日前到昆明市国土资源局五华分局登记完善相关手续。2018年7月16日，昆明市国土资源局五华分局对辽宁省冶金地质勘查研究院编写的《云南省昆明市五华区马鞍山兴昆石场关停矿山地质环境保护与恢复治理方案》进行备案并作出《矿山地质环境保护与恢复治理方案编制单位资质及项目备案登记表》，依法对云南振业建工有限公司的资质和项目进行了备案登记。云南振业建工有限公司于2018年7月18日签收了上述备案登记表。2018年11月17日，昆明市西山林场向昆明市国土资源局五华分局作出《昆明市西山林场关于马鞍山片区的相关情况说明函》，载明马鞍山片区“五采区”的关停时间、招投标事宜以及所采取的措施和相关发文行为，并载明“我场只认可中标企业（云南山河园林有限公司负责该项目一标段、昆明锦天成绿化工程有限公司负责该项目二标段、云南振业建工有限公司负责该项目三标段）对该项目进行植被恢复的权利，除中标企业外的任何单位在该项目内进行任何形式的植被恢复均为非法行为”。2019年4月28日，昆明市五华区马鞍山兴昆石场以昆明市国土资源局五华分局为被告向我院提起行政诉讼，因昆明市五华区马鞍山兴昆石场已经注销，原告向我院申请撤诉，我院于2019年6月5日作出（2019）云0102行初39号《行政裁定书》，裁定准许昆明市五华区马鞍山兴昆石场撤回起诉。2019年6月6日，原昆明市五华区马鞍山兴昆石场的经营者张兴作为原告另立本案。一审人民法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。我院通过公开开庭审理，结合本案的争议焦点对本案进行综合评判如下：首先，针对原告是否具备对原昆明市马鞍山兴昆石场进行恢复治理的主体资质的争议焦点。《中华人民共和国森林法》第十三条规定“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”；第十八条规定“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地;必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积...”《中华人民共和国森林法实施条例》第三条第一款规定“国家依法实行森林、林木和林地登记发证制度。依法登记的森林、林木和林地的所有权、使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。《中华人民共和国矿产资源法》第三十二条第一款、第二款规定“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施”。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十条规定“个体采矿者可以采挖下列矿产资源：(一)零星分散的小矿体或者矿点；(二)只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土”；第三十条第一款规定“采矿权人享有下列权利：(一)按照采矿许可证规定的开采范围和期限从事开采活动；(二)自行销售矿产品，但是国务院规定由指定的单位统一收购的矿产品除外”；(三)在矿区范围内建设采矿所需的生产和生活设施；(四)根据生产建设的需要依法取得土地使用权；(五)法律、法规规定的其他权利”；第三十一条规定“采矿权人应当履行下列义务：(一)在批准的期限内进行矿山建设或者开采；(二)有效保护、合理开采、综合利用矿产资源；(三)依法缴纳资源税和矿产资源补偿费；(四)遵守国家有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护的法律、法规；(五)接受地质矿产主管部门和有关主管部门的监督管理，按照规定填报矿产储量表和矿产资源开发利用情况统计报告。”根据以上法律法规等相关规定，保护环境、缴纳森林植被恢复费等是依法取得审批手续占用林地开采矿藏的用地单位依法应当履行的义务。然而，原昆明市马鞍山兴昆石场在《采矿许可证》已于2011年12月24日到期且《个体工商户》营业执照也已经于2012年5月20日到期后，直到2019年4月28日向我院提起行政诉讼期间，一直未采取措施对昆明市五华区马鞍山兴昆石场矿山地质环境进行恢复治理。昆明市西山林场作为原昆明市五华区马鞍山兴昆石场开采地的林地使用权人，依法具有对昆明市五华区马鞍山兴昆石场开采石灰岩的林地依法进行地质环境保护与恢复治理的权利以及义务。昆明市西山林场经依法招投标并报相关上级主管部门批准后已经于2014年确定了中标单位，第三人云南振业建工有限公司参与投标并中标，依法取得了昆明市西山林场马鞍山片区“五采区”植被恢复项目施工单位的权利。而原马鞍山兴昆石场或原告张兴当时并未参与投标，且原告并无证据证明其现在是否具备对原马鞍山兴昆石场所占林地进行地质环境保护与恢复治理的条件。因此，我院认为，原告张兴现已经不再具备对原昆明市五华区马鞍山兴昆石场所占林地进行地质环境保护与恢复治理的资质与条件。其次，针对被告是否应当对原告的恢复治理方案进行审批的争议焦点。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据...”之规定，原告提起本案诉讼至少应当提供其曾向被告提交过方案的证据和依据，但是原告并无证据证明其曾持有过何种方案，也未向人民法院提供其要求被告进行审批的方案，原告提交人民法院的其与中国有色金属工业昆明勘察设计研究院有限公司于2017年11月16日签订的《矿山地质环境保护与恢复治理方案编制合同书》与方案本身不能等同。而且，被告作出《矿山地质环境保护与恢复治理方案编制单位资质及项目备案登记表》，依法对云南振业建工有限公司的资质和项目进行备案登记，是基于昆明市西山林场依法履行了相应的招投标以及报批手续并与云南振业建工有限公司签订《昆明市西山林场马鞍山片区“五采区”植被恢复项目合同书》后而进行的备案行为，并非原告陈述的审批行为。被告亦不能在云南振业建工有限公司已经取得相应权利的情况下再次赋予原告对原昆明市五华区马鞍山兴昆石场所占林地进行地质环境保护与恢复治理的权利。因此，原告没有正当理由未能提供证据证明其曾向被告提出过何种方案，原告提出的诉讼请求不具备法律依据和事实依据，且理由不能成立。此外，被告发出的《关于立即开展矿山地质环境恢复治理恢复工作的通知》以及《关于登记完善矿山恢复治理保证金相关手续的通知》系被告依法对原矿山采矿权人行使法律赋予的对森林资源进行管理和监督的职权并履行职责的行为。原告未如实告知被告原昆明市马鞍山兴昆石场已经注销的事实，又以昆明市马鞍山兴昆石场的名义与中国有色金属工业昆明勘察设计研究院有限公司签订《矿山地质环境保护与恢复治理方案编制合同书》，并签章。原告以该《矿山地质环境保护与恢复治理方案编制合同书》作为依据请求被告履行审批手续缺乏事实依据和法律依据。综上所述，原告的诉讼请求依法应当予以驳回。一审人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张兴的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告张兴承担。宣判后，张兴不服一审判决，以“一审认定事实不清，适用法律、法规不当；上诉人已经具备对原昆明市五华区马鞍山兴昆石场所占矿山土地进行地质环境保护与恢复治理的一切资质与条件；根据《矿山地质环境保护规定》规定的‘谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁受益’的原则，被上诉人应当对上诉人的恢复治理方案进行审批，否则涉嫌行政不作为和乱作为，侵犯采矿权人的受益权”等理由向本院提起上诉，请求撤销一审判决，重新判决此案或发回重审。被上诉人五华区自然资源局未提出答辩状。一审第三人昆明市西山林场书面陈述意见称：一审法院对本案基本事实认定清楚，适用法律正确，审理程序合法，对原审判决应予维持。一审第三人云南振业建工有限公司未提出书面意见。经阅卷及二审调查询问，本院确认上诉人张兴提交的全部证据中，并无可证明其曾经向被上诉人五华区自然资源局申请过矿山地质环境保护与恢复治理方案审批的证据；上诉人张兴称其早在2012年就口头申请过矿山恢复治理方案的备案审批，但仅有陈述而无客观证据佐证；被上诉人五华区自然资源局主张采矿权期满后张兴长期不履行恢复治理义务，始终联系不上其人，如今矿山恢复治理时可设置弃土场，有利可图，故张兴才要求治理；主张未收到过张兴的恢复治理方案审批申请材料，也未作出过批准或不批准的决定。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款，除被告应当依职权主动履行法定职责或原告因正当理由不能提供证据外，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，无证据证明向行政机关提出过申请的，人民法院裁定驳回起诉。本案中，上诉人张兴作为原国土资源部《矿山地质环境保护规定》实施前即已取得采矿权的主体，有义务根据该保护规定第三十五条，编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，报原采矿许可证审批机关批准；此种批准不属于行政机关主动履行法定职责情形，需应治理义务人的书面申请而作出。因张兴无证据证明向五华区自然资源局提出过申请，且无正当理由，故本案无从认定申请主体、接收主体、申请材料内容、申请时间等影响法院起诉条件审查和行政行为合法性审查的基础事实，不具备通过行政诉讼进行合法性审查的条件，即张兴的起诉不符合“有事实根据”的法定起诉条件，人民法院应不予立案，已立案的应裁定驳回起诉。一审法院立案并作出判决，属适用法律错误。此外，本案属不履行法定审批职责纠纷，将昆明市西山林场、云南振业建工有限公司作为第三人并无必要。综上，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第四十九条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款、第一百二十三条第（一）项，裁定如下：一、撤销昆明市五华区人民法院（2019）云0102行初64号行政判决；二、驳回张兴的起诉。预收的一、二审案件受理费合计100元，退还张兴。本裁定为终审裁定。审判长  赵鸿章审判员  张 锐审判员  颜瑶瑶二〇二〇年五月二十八日书记员  叶 倩保卓成