上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0112行初563号原告钱桂花，女，1956年5月19日生，汉族，住上海市奉贤区。委托代理人钱国峰，上海安宸律师事务所律师。被告上海市奉贤区南桥镇人民政府，住所地上海市奉贤区。法定代表人瞿磊。行政负责人盛建平，武装部长。行政负责人张峰，副镇长。委托代理人赵忠敏，上海市昆仑律师事务所律师。原告钱桂花诉被告上海市奉贤区南桥镇人民政府(以下简称南桥镇政府)乡政府行政强制一案，于2019年5月27日向本院提起行政诉讼，经原告补正后，本院于2019年6月14日立案受理，并依法组成合议庭于2019年9月12日、2020年4月20日公开开庭进行了审理，原告钱桂花及其委托代理人钱国峰到庭参加诉讼，被告南桥镇政府行政负责人盛建平及委托代理人顾帅参与第一次庭审，第一次庭审后，被告撤回其对顾帅的委托，另委托赵忠敏参与诉讼，被告行政负责人张峰及委托代理人赵忠敏参与第二次庭审。本案现已审理终结。原告诉称，2018年10月19日,被告在明确被告知原告离沪治病不在家中,且同意暂缓拆除违建的情况下,却指派无业民工趁原告家中无人,将原告搭建的楼梯顶端阁楼(与古华新村XXX号XXX室室内相联通)予以拆除,造成原告放置于阁楼内的银元、玉器、瓷器等贵重物品及其他财物被盗丢失。当日,原告亲属发觉后立即向所在居委及镇信访办交涉,并报警告知家中物品被盗。嗣后,在镇信访办的牵头下对整个事件进行调查和事实认定,最终认为此次拆违行为违法并造成原告所属贵重物品及其他财物丢失,逐由镇信访办代表被告同原告协商赔偿事宜。经多次沟通协商,此事由于被告所提人民币(以下币种同)200万的赔偿额度与所丢失银元、玉瓷器等贵重物品的市场估值相差太远而最终未果。综上,被告应当依法施政,而原告此次物损系被告违法实施具体行政行为而造成的,被告过错明显,原告物损属实,被告下属信访办对此出具的“情况说明”也已明确上述事实。原告认为被告应当承担行政责任，并赔偿原告的各项损失。为维护自身合法权益，原告起诉至法院，请求：1、判决确认被告于2018年10月19日对原告位于上海市奉贤区南桥镇古华新村XXX号XXX室阁楼实施的拆除行为违法；2、判令被告赔偿原告因拆除行为造成的损失656.65万元(银元43枚，合计446万元；手镯1只，计80万元；观音挂件1枚计30万元；生肖挂件1枚计10万元；花式挂件1枚计10万元；清晚期小碗8件套计30万元；清中早期茶壶1件计10万元；明代茶碗4件套计20万元；明代香薰炉2件计20万元；柳桉木地板10平方米计40,00元；新旧皮鞋15双计1,500元；新旧衣物、被絮床单等计1,000元)。原告为证明其诉讼请求，提交如下证据：1、南桥镇信访办于2019年5月15日出具的《关于古华新村XXX号XXX室拆违引发物损赔偿纠纷的情况说明》(以下简称《情况说明》)一份，证明经原告信访，南桥镇信访办确认拆除行为系被告实施，且经协调，被告曾同意以200万元为基准协商赔偿事宜的事实；2、上海市公安局奉贤分局南桥派出所(以下简称南桥派出所)于2019年6月27日对张奇、吴杰及2019年7月1日对吴传兵制作的询问笔录各一份(系被告答辩证据交换获取)，证明被告工作人员参与拆除的事实；3、接报回执单一份，证明拆除当天原告姐姐报警的事实；4、小区监控视频光盘及视频摘录书面说明一份，证明2018年10月19日小区监控显示拆违现场有物品搬出，其中有一名施工人员返回现场装运物品离开的事实；5、房地产权证一份，证明原告具有本案诉讼主体资格；6、钱某1、钱2及毛某某于2019年5月25日分别出具的“情况说明”各一份；7、原告姐姐钱某1处留存的银元、挂件、手镯等实物照片一组；8、户口簿、原告父亲开办的钱鸿茂面坊工商档案资料各一组；证据6-8证明原告父母家庭殷实，生前留有大量银元、玉器和古玩，临终前分别赠与子女，原告处有银元等贵重物品的事实；9、网页截图一组，证明原告被盗的银元价值昂贵；10、照片一组，证明阁楼位置及在屋内开口的位置，证明阁楼开口较高，即便工作人员查看也看不清阁楼内的物品；11、南桥派出所于2019年12月18日出具的“证明”二份，证明证人钱2与原告姐姐钱某1属于街坊邻居，对原告的家庭状况比较了解；12、毛某某及钱某1定级工资核定表各一份及钱某1政治调查表一份，证明证人毛某某与原告姐姐钱某1原系同事关系，对原告的家庭状况比较了解；13、“情况说明”一份，证明阁楼拆除当天外出旅游的事实。本案第一次庭审时，原告申请证人钱某1、钱2及毛某某出庭作证。证人钱某1陈述：其系原告的姐姐，父亲生前开设面坊，家境富裕，父亲生前购买有银元、玉器、瓷器及香炉等古玩，分别赠与几名子女，玉器等按各子女的生肖分配，由于原告家庭比较困难，所以香炉及瓷器等多分给原告。原告七、八年前装修时，将银元等物品打包寄放在钱某1家中。阁楼内，银元放在一双皮鞋里面，瓷器放在一个大的鞋盒里面，共有15、16个鞋盒。2018年10月16日，有人来拆除阁楼，钱某1打电话给南桥镇信访办高某某和居委会书记，经沟通，暂停拆除。2018年10月19日，钱某1打电话给高某某，告知原告不在家中，不要拆除阁楼。当天中午12时左右，原告的女儿电话告知钱某1阁楼被拆除。钱某1当天向南桥镇派出所报案。证人钱2陈述：其于1978年左右认识钱某1，是前后邻居。其帮助原告父母搬家时，看到过银元和瓷器等物品。七、八年前，原告房屋装修时，也看到过原告打包银元等物品。室外的阁楼也是其帮忙加固，用于存放银元等物品。之后，钱2没有再看到过银元等贵重物品。证人毛某某陈述：其于1976年参加工作，与原告父母系同事关系，由于其一人在奉贤区，原告父母对其照顾有加，双方经常走动，毛某某与原告及原告姐姐钱某1关系很好，原告父亲系个体工商户家境殷实，有较多的银元等古董，赠与四个女儿。经庭审质证，被告对于原告提供的证据1的内容不予认可，对所盖的南桥镇信访办的公章的真实性予以确认，但是认为是原信访办主任高某某的个人行为。对原告提供的证据2的真实性没有异议，但是对原告的证明目的不予认可，被告认为实施拆除行为的组织方是居委会和社区，并非被告实施拆除行为。被告对于证据3的真实性没有异议，但是，被告认为钱某1报案时没有说明有贵重物品被盗。被告对于证据4的真实性没有异议，但是认为实施拆除时间为2018年10月19日上午9时左右，监控视频显示时间为10时、11时，故与本案没有关联性。被告对证据5的真实性没有异议。被告对证据6-9的真实性不予认可，认为不能证明拆除阁楼时存在银元等贵重物品。被告对证据10的真实性没有异议，但是认为居委会上门查看过阁楼内部，未看到贵重物品。被告对证据11、12的真实性没有异议。对于证据13，被告认为原告在诉状中陈述，事发当日在外地治病，而该证据中陈述原告当日外出旅游，前后陈述不一致。对于三名证人当某陈述内容。原告的质证意见：三名证人证明原告父母家境殷实，拥有银元、玉器、瓷器等贵重物品具有合理性，也证明原告将贵重物品存放于阁楼内的事实。被告的质证意见：钱某1与原告有亲属关系，且报案时未提到有贵重物品被盗，对其证言不予认可。钱2和毛某某未亲眼看到阁楼内存放有银元等贵重物品，且两人与原告及原告姐姐系同事朋友关系，故对两人的证言也不予认可。被告南桥镇政府辩称，2018年10月19日，原告私自在上海市奉贤区南桥镇古华新村XXX号楼道内搭建的阁楼被拆除，该行为并非被告主导实施，而是由原告所在居委会和社区联合相关职能部门实施的楼道整治行为。原告所称的阁楼系由数块木板搭建而成的构筑物，属于居委会和社区楼道整治范围，并非拆违行为，不适用拆除违法建筑的相关法定程序，原告起诉要求确认被告实施拆除行为违法，没有事实及法律依据。对于原告主张的656.65万元的损失，被告认为原告主张的银元的价值远远高于市场价值。被告经向居委会了解，居委会在拆除阁楼前已经告知原告，且工作人员上门查看过阁楼内物品仅有几个旧鞋盒，无贵重物品，居委会明确要求原告自行清空拆除。相关工作人员在拆除阁楼时也未发现有原告所称的贵重物品，故被告对原告主张的损失不予认可。南桥镇信访办出具的《情况说明》明显错误，其陈述的内容与事实不符，被告分管领导均不了解赔偿协商事宜，更没有决定以200万元为基准与原告协商赔偿事宜。同时，原告所称贵重物品被盗，涉及刑事犯罪，经被告向南桥派出所了解，2019年6月底，南桥派出所对参与楼道整治的相关人员进行调查，未发现被拆除的阁楼内有原告所称的贵重物品。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告南桥镇政府为证明自己观点，提交答辩状及相关依据、证据：1.南桥派出所于2018年10月19日对原告姐姐钱某1制作的询问笔录一份，证明原告姐姐在报案时未提到阁楼内有贵重物品，之后至今，原告也未向南桥派出所直接报案；2、南桥派出所分别于2019年6月27日、7月1日、7月2日对张奇、吴杰、于辉、吴传兵、王某及王占喜制作的询问笔录各一份及网络截图一组(七页)，证明原告起诉主张被盗物品价值六百余万元，南桥派出所对参与拆除阁楼的人员进行调查，未发现原告主张的贵重物品被盗的事实以及原告所称的所谓银元的价值远远高于市场流通价值；3、2018年10月16日现场照片一份，证明阁楼拆除前的状态；4、2018年10月18日南桥镇第一社区管理服务中心工作人员张奇与原告的通话录音光盘及书面文字整理材料一份，证明在拆除阁楼前，工作人员已经通知原告拆除的事实；5、上海市昆仑律师事务所工作人员于2019年11月29日对周某某制作的谈话笔录一份，证明拆违搬出的鞋盒内没有贵重物品；6、《关于引发的通知》、《南桥镇党委执行“三重一大”事项决策制度的实施办法》、《中共奉贤区南桥镇委员会关于调整南桥镇扫黑除恶专项斗争领导小组名单的通知》、《关于印发的通知》、《中共奉贤区南桥镇委员会关于徐燕等同志职务任免的通知》、《中共奉贤区南桥镇委员会关于许文强等同志职务任免的通知》、高某某和杨慧军出具的《关于的情况》、中共上海市奉贤区南桥镇委员会于2019年11月22日出具的“情况说明”各一份，证明原告提供的南桥镇信访办出具的《情况说明》未经审批及授权，系高某某私自书写和盖章，不具有效力；7、中共上海市南桥镇纪律检查委员会于2020年4月9日出具的《立案通知书》及《立案决定书》各一份，证明高某某的违纪行为已经纪委立案审查；8、南桥镇派出所于2020年4月2日出具的“工作情况”一份，证明2018年10月19日原告姐姐钱某1报案后，经南桥镇派出所了解属于拆违，且原告本人至今未到南桥镇派出所报案，故未立案的事实。本案第二次庭审时，被告申请证人高某某、张某某、周某某出庭作证。证人高某某陈述：其原系南桥镇信访办主任。拆除阁楼之前，钱某1打电话两次向高某某投诉过，阁楼拆除后一直是钱某1在投诉。投诉后，召开过四次协调会。对于投诉事项，按照流程应当交拆违办和城管中队处理，信访办负责协调。南桥镇信访办于2019年5月15日出具的《情况说明》，系其向奉贤区信访办汇报时所写，并非用于回复信访人。正式的回复要套红头文件，报分管领导审核，主要领导签字后才能发出去。《情况说明》中对于拆除行为存在瑕疵，原告主张的损失存在，拆除行为与原告主张的损失有因果关系的陈述均系其个人判断，没有上报分管领导。对于《情况说明》中“以200万为基准同业主方协商赔偿事宜”的内容，并非集体讨论的结果，领导也没有同意过，系其个人意见。200万元系高某某向案外人询价得出，但是，案外人是否具有相关资质，高某某并不清楚。高某某与原告及原告的姐姐钱某1没有关系，但是认识原告及钱某1的妹夫。证人张某某陈述：其系古华新村第一居民委员会(以下简称古华一居委)工作人员。为楼道环境整治，需要拆除原告搭建在楼道内的阁楼。张某某多次上门送达告知书未遇到原告。2018年10月13日，其上门遇到原告，告知原告需要拆除阁楼，原告告知张某某下周一(2018年10月16日)可以拆除阁楼，但是，当施工人员于2018年10月16日上门拆除阁楼时，没有能够拆除。2018年10月19日，施工人员将阁楼拆除。证人周某某陈述：其是保洁公司的职工，负责原告所在小区南侧曙光路的道路清洁。2018年10月19日11时左右，其看到有工人将垃圾从小区内拿出来，其中有一个蛇皮袋，周某某清理时看到有空鞋盒，还有一双破皮的旅游鞋。没有看到有贵重物品。经质证，原告对被告提供的证据1的真实性没有异议，但是原告认为事发当日原告外出，原告的姐姐报警时以为贵重物品由被告保存，所以没有提出。原告对被告提供的证据2中的询问笔录的真实性没有异议，但是，原告认为询问笔录系原告起诉后形成，也没有提供公安机关立案的证据，故对其合法性不予认可。同时，根据笔录内容张奇、吴杰、于辉、吴传兵在拆除时均不在现场，王某提到施工现场还有三名工人，但是，公安机关未进行查找询问，该组证据无法排除原告阁楼内存在贵重物品的事实。原告对于网页截图不予认可。原告对证据3的真实性没有异议。对于证据4，原告认为被告已经超过举证期限，不予认可。但是，原告确认录音中一方是原告。对于证据5，原告认为超过举证期限，且距事发近一年时间，对于周某某陈述的内容的真实性不予认可。对于证据6，被告当某提供的原件的文件的真实性没有异议，被告当某没有出示原件的文件，对其真实性不予认可。对该组证据的证明内容不予认可。被告提供的文件中，规定超过500万元的资金使用需要集体讨论，而涉及原告赔偿事宜，在协商时的金额为200万元，不需要集体讨论。高某某和杨慧军出具的《关于的情况》与《情况说明》相印证，原告投诉后，南桥镇信访办召开过协调会，有分管领导参加，不存在没有集体讨论的情形。对于证据7、8，原告认为被告当某提供的是扫描件，真实性由法庭确认。对于南桥镇派出所于2020年4月2日出具的“工作情况”中关于“公安机关多次跟原告联系想要了解案件事实，但原告不配合”及“原告姐姐称不需要公安机关插手”的表述不予认可。对于三名证人的质证意见：原告对于证人高某某的证言，认为高某某对于情况说明的相关情况做了充分的说明，对于原告的投诉，南桥镇信访办召开过协调会，对于原告的损失由高某某进行询价，充分证明《情况说明》的真实性。原告对于张某某的证言，原告认可其于2018年10月13日告知原告拆除阁楼的事实，原告告知张某某要给予充足的时间搬离阁楼内的物品，原定于10月16日拆除，后来到信访办反映情况，明确暂缓拆除。原告对于证人周某某的证言，认为周某某年纪比较大，且事发距今超过一年时间，周某某对于事实记得如此清晰，原告认为其证言缺乏真实性。被告认为根据证人高某某的当某陈述，其出具的《情况说明》系其个人行为，且高某某与原告的妹夫认识，不排除有徇私的可能。张某某的证言能够证明拆除阁楼前已经告知原告，要求原告清空阁楼内的物品。周某某的证言能够证明拆除阁楼时没有贵重物品存在。根据上述有效证据，结合原告、被告及证人在法庭上的陈述，本院确认以下法律事实：原告在位于上海市奉贤区南桥镇古华新村XXX号XXX室外的楼道内搭建有阁楼一处，该阁楼一侧与503室相通，另一侧与墙壁有间隙，用木板封闭。2018年10月13日，古华一居委工作人员张某某上门告知原告其搭建的阁楼需要拆除。原告同意拆除，但是，需要时间清理阁楼。同时，约定于2018年10月16日由工作人员帮助拆除。2018年10月16日，工作人员上门拆除时，原告不同意拆除。经原告姐姐钱某1电话与南桥镇信访办反映后，当天未实施拆除。2018年10月18日下午，古华一居委工作人员张奇和吴杰至原告家中查看阁楼并向原告宣传拆违政策，原告女儿在家，征得原告女儿同意后，两人查看阁楼内部，里面仅有两个鞋盒，并无其他物品。两人告知原告女儿最近一两天要配合拆除。张奇回到单位后，打电话给原告，告知原告“这两天要拆除阁楼”。原告告知张奇“这两天没时间，明天旅游去了”，张奇告知原告“旅游去不要紧的，因为拆除阁楼碰不到房内”，原告告知张奇“那要碰到我吃饭间，等我旅游回来再说”。张奇告知原告“已经去现场查看过”。2018年10月19日上午10时左右，张奇与南桥镇拆违办工作人员于辉、南桥镇城管中队工作人员周懿至原告家，由于辉召集施工人员将阁楼拆除，在开始拆除时，张奇、于辉和周懿由于还有其他整治点位处理，就离开现场。原告姐姐钱某1得知阁楼被拆除后，于当日18时41分至南桥派出所报警，称原告的违章建筑被城管拆除，里面的物品不知道去向。之后，钱某1至南桥镇信访办投诉，言明阁楼内有银元等贵重物品被盗。2019年5月15日，南桥镇信访办主任高某某出具《情况说明》一份。原告遂于2019年5月27日起诉来院。2019年9月被告免去高某某信访办主任的职务。2020年4月9日，中共上海市南桥镇纪律检查委员会对高某某的违纪问题立案审查。2020年4月2日，南桥镇派出所出具“工作情况”一份，言明对于2018年10月19日钱某1的报警事项未立案侦查。本院认为，根据《上海市住宅物业管理规定》(以下简称《住宅规定》)第五十条第二款第(二)项规定：禁止违法搭建建筑物、构筑物。《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称《城管条例》)第四条第四款、第十一条第一款第(八)项之规定，镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为实施行政处罚。本案中，原告搭建在楼道内的“阁楼”，属于《住宅规定》第五十条第二款第(二)项规定的禁止搭建的建(构)筑物。依照《城管条例》的前述规定，应当由被告按照相关法律法规进行执法。被告主张实施拆除行为并非被告主导，是由居委会和社区组织实施，被告不是适格主体。但是，居委会和社区实施拆除违法建筑未有相关法律法规的授权，同时根据被告提供的南桥派出所对张奇、吴杰、于辉、吴传兵制作的询问笔录，能够证明实施拆除行为时有被告工作人员参与，实施拆除的工人也系被告工作人员召集。因此，拆除阁楼实施的法律责任主体应当是被告。被告实施拆除行为时，未按照拆除违法建筑相关法律法规程序进行认定和作出决定，显属违法。针对原告主张赔偿请求，本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第十五条规定：人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。原告主张因拆除阁楼造成贵重物品等损失656.65万元。被告认为拆除阁楼前已经事先告知原告，且工作人员已经查看阁楼内部，未发现有贵重物品。经南桥镇派出所调查，也没有发现有贵重物品被盗的事实，故不同意原告的赔偿请求。本院认为原告提供的钱某1、钱2及毛某某出具的“情况说明”及当某证言、原告姐姐钱某1处留存的银元、挂件、手镯等实物照片、户口簿、原告父亲开办的钱鸿茂面坊工商档案资料等证据虽然能够证明原告持有银元的贵重物品的合理来源，但是，钱2和毛某某均未见过阁楼内存放银元等贵重物品，无法证明阁楼被拆除时，阁楼内存有银元等贵重物品。对于原告提供的南桥镇信访办出具的《情况说明》，高某某当某陈述：《情况说明》并非用于正式答复原告信访事项，系其个人行为。对于原告主张的损失存在，拆除行为与原告主张的损失有因果关系均系个人判断，未经过集体讨论决定。其中“以200万为基准同业主方协商赔偿事宜”的内容，并非集体讨论的结果，领导也没有同意过。同时，根据原、被告及高某某的当某陈述，高某某认识原告的妹夫，且在拆除阁楼之前，钱某1已经开始联系高某某。对于原告如何获得《情况说明》一节事实无法说明。因此，本院确认出具《情况说明》系高某某个人行为，并非被告真实意思表示。被告提供的南桥派出所对张奇、吴杰制作的询问笔录、张某某的当某证言以及张奇与原告的通话录音能够证明在拆除阁楼前，原告已经知晓阁楼要在2018年10月19日或20日拆除。原告也曾同意于2018年10月16日由工作人员帮助拆除阁楼。原告在知晓阁楼即将被拆除，仍将银元等贵重物品存放在阁楼内不符合一般常理。同时，在2018年10月18日张奇与原告的通话录音中，原告在知晓阁楼即将拆除的情况下，也未向张奇明确提示阁楼内存放有银元等贵重物品。被告提供的南桥派出所对施工工人王某及王占喜制作的询问笔录、周某某的当某陈述以及前述证据均证明拆除阁楼时不存在银元等贵重物品。因此，本院对原告主张的银元等贵重物品的损失不予采纳。至于原告主张的柳桉木地板10平方米、新旧皮鞋15双、新旧衣物、被絮床单等损失，原告也未提供证据加以证明，故本院亦不予采纳。综上，被告实施拆除行为时，未按照拆除违法建筑相关法律法规程序进行认定和作出决定，显属违法。原告要求赔偿损失的诉讼请求缺乏事实和法律依据。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告上海市奉贤区南桥镇人民政府于2018年10月19日对原告钱桂花搭建的位于上海市奉贤区南桥镇古华新村XXX号XXX室外的阁楼实施的拆除行为违法；二、驳回原告钱桂花的其余诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告上海市奉贤区南桥镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  钟 渊审 判 员  徐成文人民陪审员  朱 进二〇二〇年五月十五日法官 助理  周 欣书 记 员  徐诗佳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。