贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔27行终41号 上诉人（一审被告）龙里县醒狮镇人民政府，住所地龙里县醒狮镇政兴街**。 法定代表人旷永杰，系该镇政府镇长。 委托代理人杨宗睿、雷海，均系贵州晟仲合律师事务所律师，代理权限：一般代理。 被上诉人（一审原告）曾权，男，汉族，1975年8月17日生，贵州省龙里县人，系贵州省龙里县村民。 被上诉人（一审原告）廖苑婷，女，汉族，1982年10月30日生，广东省梅州市人，系上诉人曾权之妻。 上诉人龙里县醒狮镇人民政府（以下简称醒狮镇政府）因房屋行政强制执行一案，不服贵州省都匀市人民法院（2019）黔2701行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审原告诉称，原告户一直无房居住，几年来向被告申请建房，但被告一直未予答复。2019年原告开始建房，并按照被告的要求和指定位置修建了三间房屋。同年5月9日，被告在没有发出任何拆除通知的情况下，使用挖掘机将原告的三间房屋全部捣毁。被告未经通知，也不给原告申辩机会就强拆房屋的行为是违法的，造成了原告重大财产损失，违背了依法行政的原则。为维护原告的合法权益，故起诉至人民法院，请求判决确认被告强拆原告房屋的行为违法，诉讼费用由被告负担。 一审法院查明，2019年初，二原告在其居住的龙里县向阳寨占用土地修建房屋，但未办理用地及建设规划许可手续。同年3月1日，龙里县国土资源局对原告曾权作出2019-3号《责令停止违法行为通知书》，认为原告曾权2019年3月在元宝村向阳寨占用土地建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，责令其立即停止上述违法行为，听候处理。同年5月5日，被告工作人员巡查发现二原告未停止违法建设行为，反而利用五一放假期间，修建了三层房屋，其中第三层已铺好钢筋，未浇筑房顶，建筑面积约760平方米。同年5月9日，被告组织将原告修建的上述房屋强制拆除。原告认为被告的强拆行为违法且侵犯其合法权益，故向都匀市人民法院提起诉讼，请求判决确认被告强制拆除原告房屋的行为违法。另查明，2009年11月5日，贵州省人民政府作出《省人民政府关于龙里县县城总体规划的批复》，同意龙里县县城规划区为龙山镇、谷脚镇、麻芝乡和醒狮镇的行政辖区范围，总面积472.5平方千米。 一审法院经审理认为，二原告未办理建设工程规划许可证及用地审批手续，在龙里县城规划区内占用农用地修建房屋，属于违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，以及城市管理综合执法体制改革的要求，原告违法建设的行为应由土地行政主管部门或者城市管理综合行政执法部门进行查处，且应当听取原告的陈述和申辩，行政机关作出限期拆除决定应告知原告享有在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼的救济权利，只有在原告穷尽所有救济途径后，仍不履行拆除违法建筑的义务时，才能依法申请人民法院强制执行或者作出强制拆除违法建筑的决定并强制执行。本案中被告虽提供了龙里县国土资源局作出的《责令停止违法行为通知书》，但后续土地行政主管部门并未作出限期拆除的行政处罚决定，且即使土地行政主管部门作出限期拆除的决定，也应依法申请人民法院强制执行。被告强制拆除二原告修建的上述房屋并无法律授权，属于超越职权的行为，本应予以撤销，但该强拆行为已然付诸实施，不具有可撤销的内容，故依法应当判决确认违法。二原告诉请理由成立，予以支持。对被告醒狮镇政府辩称其为避免原告损失扩大实施强拆行为合法的意见，不予采纳。依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、第八十三条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告龙里县醒狮镇人民政府2019年5月9日强制拆除原告曾权、廖苑婷违法修建位于醒狮镇元宝村向阳寨房屋的行为违法。 醒狮镇政府不服一审法院作出的判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销贵州省都匀市人民法院（2019）黔2701行初138号行政判决，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求或者发回重审；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要理由为：1.上诉人拆除被上诉人违法建筑系履行法定职责的行为。按照《中华人民共和国行政强制法》第二条规定，预防性的强制措施是指行政机关为了制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大、防止可能危害社会的不良行为或者有害结果的出现而采取的强制措施。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。上诉人依法拆除被上诉人违法建筑系履行法律赋予的职权，并无超越职权情形。2.上诉人拆除被上诉人违法建筑系预防性的强制措施。上诉人拆除被上诉人违法建筑系预防性的强制措施。被上诉人趁2019年“五一”节假日之机，突击违法建房，如不及时制止，被上诉人的损失将会进一步扩大。上诉人依法设立的综合执法分局和龙里县国土部门已明确告知被上诉人未经批准建房的违法性，但被上诉人不仅不接受告诫，还突击建房，明显具有侵占公共利益的故意，违法性明显。上诉人采取预防性强制措施，对其违法建筑予以拆除，不仅维护了公共利益，也实际避免了被上诉人不必要发生的财产损失。因此，上诉人的行为系制止原告违法行为的过程性行为，完全符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《中华人民共和国行政强制法》第二条的规定。 被上诉人曾权、廖苑婷答辩称，1.上诉人实施的行为不符合《中华人民共和国行政强制法》第二条的规定。2.如果上诉人具有行政强制执行权，那么还违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条关于行政强制措施的一系列实施程序，即：（1）实施前向行政机关负责人报告并经批准；（2）由两名以上行政执法人员实施；（3）出示执法身份证件；（4）通知当事人到场等。3.《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，上诉人在拆除违法建筑物时需要进行公告。综上，上诉人的行为已经造成被上诉人损失，应当给予合理赔偿。 二审期间，当事人双方均未向本院提交新的证据，一审证据均已随卷〔（2019）黔2701行初38号〕移送至本院。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人醒狮镇政府于2019年5月9日拆除二被上诉人曾权、廖苑婷位于醒狮镇元宝村向阳寨房屋的事实，当事人双方均不持异议。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条的规定，行政强制措施是行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为，而不是对相对人权利最终的不利处理。上诉人强制拆除被上诉人建筑的行为显然不是对被上诉人财产实施暂时性控制，而是作出了最终处理。因此，上诉人强制拆除二被上诉人房屋系行政强制执行行为，并非行政强制措施。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条第一款的规定，行政强制执行由法律设定。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，法律并未赋予乡镇人民政府强制执行的职权；又根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，案涉房屋位于龙里县城规划区内，乡镇人民政府亦不具有强制拆除的职权。因此，上诉人强制拆除二被上诉人建筑物的行为超越法定职权，依法应予撤销。鉴于建筑物已被拆除，已无可撤销内容，依法确认违法。综上，一审判决事实认定清楚、适用法律正确，依法应予维持。上诉人上诉理由不充分，对其上诉请求本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人龙里县醒狮镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  李雪莹 审判员  林顺军 审判员  马 丹 二〇二〇年五月二十七日 法官助理张忙 书记员刘永凤