广东省揭阳市榕城区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤5202行初33号原告揭阳空港区绿通环保处理有限公司，住所地广东省揭阳空港经济区渔湖镇长美下河片。法定代表人陈楚生。委托代理人薛涛，广东岭南律师事务所律师。委托代理人谭佩岚，广东岭南律师事务所律师。被告揭阳市生态环境局，住所地广东省揭阳市榕城区莲花大道以东沿江路以北，统一社会信用代码：11445200007026553G。法定代表人王全录，局长。委托代理人陈楚开。委托代理人邱声群，广东冠法律师事务所律师。被告揭阳空港经济区渔湖镇人民政府，住所地广东省揭阳空港经济区渔湖镇政府，统一社会信用代码：11445200007027812H。法定代表人林泽锋，镇长。委托代理人林展生。委托代理人杨望明，广东益信律师事务所律师。第三人广东电网有限责任公司揭阳供电局，住所地广东省揭阳市榕城区东二路西侧地段（电力调度大楼），统一社会信用代码：91445200190412515J。负责人黎高程，该局党委书记。委托代理人林杰坤，广东冠法律师事务所律师。委托代理人许朝云，广东冠法律师事务所律师。原告揭阳空港区绿通环保处理有限公司（以下简称为绿通公司）诉原揭阳空港经济区环境保护和安全生产监督局（以下简称为空港环安局）行政强制措施及行政赔偿纠纷一案，于2019年7月18日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月24日受理后，于2019年7月30日向原空港环安局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭审理了本案。原告绿通公司的委托代理人薛涛、谭佩岚，原空港环安局的委托代理人高炯彬、邱声群到庭参加诉讼。2019年11月26日，原告绿通公司根据本院通知，变更、追加揭阳市生态环境局、揭阳空港经济区渔湖镇人民政府（以下简称为渔湖镇政府）为本案被告，广东电网有限责任公司揭阳供电局（以下简称为揭阳供电局）为本案第三人。2019年12月6日，本院向被告揭阳市生态环境局、渔湖镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人揭阳供电局送达起诉状副本及参加诉讼通知书。于2020年1月21日续庭公开开庭审理了本案。原告绿通公司的委托代理人薛涛、谭佩岚，被告揭阳市生态环境局的委托代理人陈楚开、邱声群，被告渔湖镇政府的委托代理人林展生、杨望明，第三人揭阳供电局的委托代理人许朝云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年5月7日，被告渔湖镇政府向第三人属下渔湖供电所发出《关于要求对绿通公司进行断电处理函》，该函内容：“渔湖供电所：5月6日晚10时许，市环保局、公安局食药监支队及区公安局、环保局和渔湖镇政府、渔湖派出所，对位于长美社区下河片的揭阳空港经济区绿通环保处理有限公司进行突击检查，检查中发现该公司涉嫌违规排放污水问题。现按照检查组领导指示，请贵所协助对该公司予以断电处理。”2019年5月7日，原空港环安局向第三人属下渔湖供电所发出《关于要求对绿通公司进行断电处理函》，该函内容：“渔湖供电所：渔湖镇人民政府于5月7日中午发函要求你所对绿通公司进行断电处理，由于该公司已经发生环境违法行为，现商请你所依法依规对该公司进行断电。”原告绿通公司诉称，2019年5月6日，正值强降雨天气，原告出于积极响应揭阳市三防指挥部4月29日发出《关于做好新一轮强降雨防御工作的通知》的内容做好厂区防洪防汛工作，为避免生产设备被雨水浸泡以及避免环保池堵塞致使其他池满溢造成污染，不得己采取的紧急避险措施，在环保池处架了两条软管和抽水泵进行紧急排水，原告当日并没有进行生产，而当时抽水泵所抽取表面的正是连日暴雨降水后的雨水而非生产废水，对此被告认为原告存在私设暗管排放水污染物的行为明显未查清事实，且在未通知原告也未向原告出具有关停电强制措施或停产停业的相关行政文书的情况下，被告于2019年5月7日直接通知第三人属下渔湖供电所要求其对原告进行断电，其在接到通知后立即对原告进行了全面断电，导致原告厂区全面停产停业，甚至连生活用电都被关停。直到2019年5月9日，揭阳市生态环境局オ向原告作出并送达了揭环(空港)改字[2019]第9号《责令改正违法行为决定书》以及揭市环(空港)查(扣)字[2019]1号《査封(扣押)决定书》，后又于2019年5月11日向原告作出并送达揭市环(空港)罚告[2019]第11号《行政处罚告知书》，拟对原告罚款六十万元，但原告依然没有收到任何有关停电的强制措施或停产停业的行政行为文件。原告认为被告的上述行为存在严重违法且造成了原告的巨大经济损失，理由如下：一、被告认定事实错误，原告不属于私设暗管排放水污染物的行为，不应当一刀切进行全面断电。原告采取的是紧急避险行为，是偶然性的，不存在私设暗管进行排放污染物的主观故意，本不应处罚，通过撤掉抽水泵就可以停止的行为，没有必要通过全面停电来实质的导致原告的企业全面停产。二、被告直接通知供电所实施断电的行政强制措施违反了法定程序。1.被告对原告实施断电的行政强措施事前并未通知原告，也未告知原告所依据的法律规定，也没有向原告出具相应的行政强制措施、处罚决定等文书，更未听取原告任何陈述和申辩，只是突发性的断电，违反了《行政强制法》第四条以及第十八条的规定。2.被告直接通知第三人属下渔湖供电所要求其对原告进行断电，但是并没有明确依据了什么法律法规或认定了原告发生环境违法行为的事实，完全不符合《供电监管办法》第二十四条中关于“供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施的决定。”的情形，被告发出《关于要求绿通环保处理有限公司进行断电处理的函》时并没有相应的“决定”文书。三、该断电范围超过了必要范围。被告对原告整个生产场所生产及生活进行了全面断电。该行政强制措施导致了原告整体停产，原告合法生产的坏保砖亦无法继续生产，造成了巨大的经济损失，更使原告的工人无法正常生活。四、该断电行政措施超过了必要的限度，违反了合理行政、教育与强制相结合的原则。被告没有具体考虑原告主观方面是因为连日强降雨采取的紧急避险措施，而非故意排放，也没有考虑原告积极配合及在当时就拆除了软管并进行了整改，在没有考虑和查清原告己经积极配合整改的情况下，直接进行全面断电，导致原告实质性的全面停产至今，严重违反了《行政强制法》第六条的规定。五、被告的违法断电行为直至2019年5月22日才恢复了生活用电，已经造成了原告巨大的经济损失。根据《行政强制法》第六十八条第一款的规定:“违反本法规定，给公民、法人或者其他组织造成损失的，依法给予赔偿。”，经计算，违法断电造成原告的损失按天计算如下:1.按照原告2019年增值税纳税申报表中前5个月总销售额计算平均每天销售额损失1905672.32元÷5个月÷30天＝12704.48元；2.工人工资:16人×300元/天4800元；3.租金损失:年租金为人民币120000元，每天租金损失333.3元。因此，每天的损失合计:人民币17837.81元。综上所述，被告对原告实施断电的行政强制措施没有通知原告，也没有告知原告所依据的法律规定，该断电行为实质上导致原告己经停产，超过了必要的限度。被告没有作出行政强制措施的能力，因为强制措施是不能进行委托授权的。本案的被告职权清单是不包括强制断电的强制行政，所以被告只能授权才能取得原告的管理公共行为，但行政强制措施是不能委托，我国的行政强制法第十七条规定。为维护原告的合法权益，现依据《行政诉讼法》《行政强制法》及相关法律规定特向法院提起诉讼，恳请法院查明事实，请求：1.确认被告于2019年5月7日对原告采取断电的行政行为违法；2.判令被告赔偿原告损失267567.15元。(以每天损失17837.81元计算，自2019年5月7日起暂计算至2019年5月22日共计15天)。原告绿通公司为证明其主张提供了如下证据及依据：1.揭阳市人民政府揭阳新闻，2.中国天气（2019年5月揭阳天气）。证明2019年5月6日当日正值强降雨，原告采取的行为是正当的避险行为。3.《关于要求对绿通公司进行断电处理的函》。4.广东电网有限责任公司用电检查结果通知书。证明被告实施断电的行政行为没有事先告知原告，也没告知断电的法律依据。仅在2019年5月7日向属下渔湖供电所发出了要求其对原告进行断电的通知。5.《关于对绿通公司恢复用电的函》，证明被告于2019年5月22日向渔湖供电所发出对原告恢复用电的函。从函中有“要求供电所对原告进行停电”，同时也证明了停电也超出了正常范围，违反了公司日常用电。6.近五个月增值税纳税申报表、完税证明、租赁合同、工人的每月工资签收单，证明原告的损失。7.揭阳市环保局关于行政职权委托公告以及关于终止《行政职权委托授权书》的通知书，证明被告的执法权来自于揭阳市环境保护局的委托，被告所作的行政行为应以揭阳市环境保护局的名义作出，但本案被告行使的强制行政行为是不能进行委托的，所以被告没有权利要求供电所进行断电的行为。8.广州铁路运输法院受理通知书[（2020）粤7101行初884、885、887、888、889号]五份。证明原告与揭阳市生态环境局、广东省生态环境厅的相关的诉讼案件，已经立案。而本案中被告认为原告违法的事实还未被最终认定。被告揭阳市生态环境局辩称，一、揭阳市生态环境局并没有对原告作出行政行为，体现在：1.本案中，揭阳市生态环境局没有对原告作出任何行政行为，也没有直接对原告进行断电。2.揭阳市生态环境局是发函给渔湖供电所，因当时渔湖镇人民政府已经发函要求渔湖供电所对绿通公司进行断电处理，揭阳市生态环境局是向渔湖供电所商请其依法依规进行断电，揭阳市生态环境局的行为，不是具体行政行为。3.如上所述，揭阳市生态环境局是商请渔湖供电所依法依规进行断电，并不是命令渔湖供电所对原告进行断电，揭阳市生态环境局的行为，与原告无关。二、即使是揭阳市生态环境局对原告作出断电的具体行政行为，揭阳市生态环境局也是依法办事，不存在违法情形，理由是：1.《供电监管办法》第二十四条规定：“电力监管机构对供电企业执行国家有关节能减排和环境保护政策的情况实施监管。供电企业应当减少电能输送和供应环节的损失和浪费。供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施的决定。未收到政府有关部门决定恢复送电的通知，供电企业不得擅自对政府有关部门责令限期整改的用户恢复送电”。按照上述的规定，如果原告存在被政府有关部门依法认定为淘汰企业、关停企业或者环境违法企业的，则供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的采取停限电措施的决定。本案中，原告具有“存在私设暗管逃避监管的方式排放水污染物”的污染环境行为，因此，即使被认定是揭阳市生态环境局对原告作出具体行政行为，揭阳市生态环境局也是依法行事。2.揭阳市生态环境局向渔湖供电所商请其依法依规进行断电，那么，供电部门应当按照规定进行断电，揭阳市生态环境局没有要求渔湖供电所怎样断电和确定断电的范围，如果出现超过必要范围的情形，也与揭阳市生态环境局无关，揭阳市生态环境局在此过程中没有违法的行为。3.渔湖供电所接到揭阳市生态环境局的商请函后，如何依法依规进行断电，这是渔湖供电所按照程序办理的问题，与揭阳市生态环境局无关，揭阳市生态环境局从没有要求渔湖供电所如何断电。三、原告要求揭阳市生态环境局赔偿损失，没有事实根据和法律依据。1.揭阳市生态环境局没有参与断电，渔湖供电所断电的范围，也不是揭阳市生态环境局确定的，揭阳市生态环境局无须承担任何责任。2.渔湖供电所何时断电，揭阳市生态环境局所发的函件，没有明确的时间要求。3.揭阳市生态环境局商请渔湖供电所依法依规进行断电，如果渔湖供电所依法进行断电，根本不存在违法的问题。4.原告在诉讼中所谓的“损失”，根本不存在。综上，揭阳市生态环境局在本案中没有向原告作出行政行为，请依法驳回原告的诉求。被告揭阳市生态环境局向本院提交了以下证据、依据：1.组织机构代码证，证明被告揭阳市生态环境局的诉讼主体资格。2.现场检查笔录、调查询问笔录、现场照片、监测报告、案件调查报告、查封（扣押）决定书和查封清单、查封（扣押）延期通知书、行政处罚告知书、请求听证申请书、责令停产整治事先（听证）告知书、行政处罚听证通知书、行政处罚决定书、责令停产整治决定书、责令改正违法行为决定书送达回证、营业执照、执法证、环境违法适用行政拘留处罚案件移送材料清单等，证明原告存在“私设暗管逃避监管的方式排放水污染物”的环境违法行为，在2019年5月6日被查处以及被处罚的事实。3.断电处理的函、恢复用电的函、收文回执和相关资料，证明被告揭阳市生态环境局没有作出任何具体行政行为。4.行政复议决定书：(2019)53号、(2019）54号、(2019)61号、（2019）62号、(2019）63号，证明原告存在“私设暗管逃避监管的方式排放水污染物”环境违法行为的事实。相关法律法规，证明被告揭阳市生态环境局可以对供电所发出函的依据。被告渔湖镇政府辩称，一、2019年5月6日晚，被告渔湖镇政府作为住所地辖区的一级人民政府，是根据上级通知，配合揭阳市生态环境局、揭阳市公安局环食药支队、原空港环安局、揭阳市公安局空港分局对原告进行了联合检查。二、从第三人的答辩和提供的证据可知：2019年5月7日上午10时30分左右，渔湖镇政府根据上级指示向第三人属下渔湖供电所发出渔函（2019）6号《关于要求对绿通公司进行断电处理的函》后，第三人即提出应有属地环保部门相应的法律文件才能协助断电，因而其没有按函件通知对原告进行断电，也即渔湖镇政府发出的该份函件是政府机关发给国有企业的内部函件，没有发给原告，没有得到执行，没有发生任何效力，没有造成原告的任何损失。2019年5月7日下午15时45分左右，原空港环安局得知渔湖镇政府发出的该份内部函件没有得到执行，没有发生任何效力的情况下，遂向第三人另作出了《关于要求对绿通环保处理有限公司进行断电处理的函》，指令须在2019年5月7日24时前对原告采取停电措施，第三人遂按该函件要求和指令在当晚23时对原告采取了停电措施。也即得到执行、造成断电结果的是原空港环安局发出的函件和指令。三、从被告揭阳市生态环境局提供的证据可知：从整个案件看，现场检查（勘察）、调查询问、现场拍照、立案查处、向供电部门发出断电通知、查封扣押设备设施决定、恢复用电通知、责令停产整治、责令改正违法行为、作出行政处罚决定、移送公安机关适用行政拘留，全部是由被告揭阳市生态环境局负责进行查处。综上，渔湖镇政府作为原告的属地镇政府，是根据上级通知而配合了对原告的联合检查，发给供电所的该份函件，是根据上级指示而发出的内部函件，该函件没有得到执行，没有发生任何效力，没有发生任何后果，本案的发生、发展、结果都与渔湖镇政府无法律上的利害关系，请法院在查明事实的基础上，依法判决。第三人揭阳供电局述称，第三人下属渔湖供电所对原告实施停电是执行渔湖镇政府以及原空港环安局的指令而作出的协助行为，在此过程中，渔湖供电所已尽了充分的审慎义务。2019年5月7日上午10：30左右，第三人下属渔湖供电所接到渔湖镇政府渔函[2019]6号《关于要求对绿通公司进行断电处理的函》，鉴于来函载明进行断电的原因是因为原告存在环境违法行为，渔湖供电所遂提出应有属地环保部门相应的法律文件才能协助断电。5月7日15：45左右，渔湖供电所收到空港环安局《关于要求对绿通公司进行断电处理的函》，以及须在2019年5月7日24时前对原告公司采取停电措施的指令。因此，当天晚上23时左右，渔湖供电所副所长李某汕带领工作人员上门向客户进行沟通和解释，说明本次停电是因为政府部门发出协助通知而为，要求用户予以配合。原告公司对渔湖供电所工作人员的解释表示理解和配合，法定代表人陈某生并在《用电检查结果通知单》上签名。2019年5月13日下午，原告人员到渔湖供电所营业厅诉求停电行为，要求恢复供电，营业厅工作人员再次向客户做好解释和安抚工作，并告知供电部门只是提供配合，恢复供电必须有政府部门的通知才能进行，来员对此也表示理解。2019年5月25日，渔湖供电所接到原空港环安局《关于要求对绿通环保处理有限公司恢复用电的函》，函件载明原告公司环境违法的设备已被查封，要求渔湖供电所对与本案无关的恢复用电(包括该公司的生活用电）。同日，渔湖供电所对原告公司恢复供电，其中与案件有关的用电设施由原空港环安局予以查封。上述事实说明，第三人下属渔湖供电所对原告进行断电是执行政府部门的指令而提供的协助行为，第三人在其中已尽了足够的审慎义务。二、第三人根据渔湖镇政府以及原空港环安局的要求协助对原告实施断电措施依法有据。首先，原告作为一家从事环保处理业务的公司，在经营中本应遵守规范，合法经营，但根据渔湖镇政府以及原空港环安局来函所载明的事实，原告公司从事环保业务却不环保，竟然出现“私设暗管躲避监管方式排放水污染物的环境违法行为”。本案中，原告存在环境违法行为是客观存在的，有揭阳市生态环境局2019年5月9日作出的《揭阳市生态环境局查封（扣押）决定书》。2019年6月7日作出的《揭阳市生态环境局查封(扣押）延期通知书》、2019年5月10日作出的《揭阳市生态环境局责令改正违法行为决定书》、2019年6月27日作出的《揭阳市生态环境局行政处罚决定书》《揭阳市生态环境局责令停产整治决定书》予以证实，也有广东省生态环保厅就原告不服揭阳市生态环境局前述行政行为申请复议而作出的粤环行复[2019]53号、54号、61号、62号、63号《行政复议决定书》予以证实，事实清楚，证据确凿充分，足资认定。其次，《供电监管办法》第二十四条规定，本案中，渔湖镇政府以及原空港环安全局在来函中已经明确原告公司存在环境违法行为，故第三人执行政府部门停电的指令完全符合法律法规的规定。再者，双方签订的《供用电合同》6.2规定，“供电方有权根据《供电监管办法》第二十四条规定，执行政府有关部们对用电方依法作出的淘汰、关停或者环境违法采取停限电措施的决定，用电方不得阻挠。因此造成的后果由用电方或政府部行负担，供电方不承担任何法律责任。”由此可见，第三人配合政府部门对原告实施停电具有充分的合同依据。三、第三人是根据渔湖镇政府以及原空港环安局的通知要求协助对原告实施停电，即便原告存在经济损失的话，第三人也无须承担赔偿责任。根据原告的诉求，其提出的损失并无充分的事实依据和法律依据，故其请求的赔偿损失缺乏必要的支持，依法不应采纳。退一步来讲，本案中，第三人完全是根据政府部门的通知要求协助对原告实施停电，即便原告存在其所称的经济损失，第三人也无须承担赔偿责任。综上，第三人根据被告的要求配合进行停电，依法有据，同时第三人在停电过程中也尽到了审慎义务，不存在需要向原告赔偿损失的事由。原告存在环境违法的事实清楚，证据确凿，其诉讼请求应依法予以驳回。第三人揭阳供电局为证明其主张提供了如下证据及依据：1.编号：0352030026752886《供用电合同（中高压）》，证明第三人与原告的供用电关系。2.渔函[2019]6号《关于对绿通公司进行断电处理的函》。3.原空港环安局《关于对绿通环公司采取停电措施的函》。4.原空港环安局《关于对绿通公司恢复用电的函》。上述证据2、3、4，证明第三人对原告实施停电和恢复供电措施是依政府部门的通知，配合政府部门执法的协助行为。5.《广东电网有限责任公司用电检查结果通知书》，证明第三人对原告停电前及恢复供电时均履行通知义务。6.原空港环安局提供的相关法律文书5份、第三人拍摄的照片6页以及广东省生态环境厅作出的粤环行复（2019）53号、54号、61号、62号、63号《行政复议决定书》，证明原告存在环境违法行为，属于环境违法企业。7.《供电监管办法》，证明第三人协助政府部门对原告实施停电的法律依据。经庭审质证，被告揭阳市生态环境局对原告出示的证据发表如下质证意见：证据1、2，与本案无关联性。下雨是一个正常的现象，在本案不属于不可抗力，当时出现此情况，与本案无关。证据3，真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，本案被告是商请渔湖供电所进行断电，如何断电，范围都由渔湖供电所进行决定，被告无作出任何指示。证据4，真实性、合法性无异议，对关联性有异议，与被告揭阳市生态环境局没有关系，里面内容也看不出什么情况，但渔湖供电所的行为与被告无关。证据5，真实性、合法性无异议，对关联性有异议。恢复用电的函表明了被告是商请渔湖供电所是依照法律法规进行断电，是否可以恢复用电应由渔湖供电所作出。证据6，三性均有异议，与本案无关。证据7，是网上的一个通知，与本案无关。根据《供电监管办法》第二十四条的规定，被告的行为是合法的。证据8，立案真实性、合法性无异议，对关联性有异议。法院目前只是作出立案件受理，无法证明原告是在接到行政复议之后按照复议的期限向法院提起诉讼。被告渔湖镇政府对原告出示的证据发表如下质证意见：证据3，从内容看出渔湖镇政府2019年5月7日上午10点30分发出的关于对绿通公司处理的函，是内部的函件，没有送达原告方，也没有得到执行。所以原空港环安局才在2019年5月7日下午3时45分另外发出了这一份函，该证据也印证了渔湖镇政府的答辩，也印证了第三人的答辩。对原告提供的其它证据由合议庭依法认定。第三人揭阳供电局对原告出示的证据发表如下质证意见：证据1、2，由于原告没有提供原件，无法确定其真实性。若真实性存在的话，也与本案无关联性。证据3，无异议，第三人就是根据证据3以及第三人提供的证据中渔湖镇政府出具的函件，从而配合对原告实施停电行为的。证据4、5，无异议，两份证据证明第三人在对原告实施停电以及恢复停电的时候充分向原告解释和说明，让原告知道让其停电完全是配合政府部门执法，第三人已经尽了充分的审慎义务。证据6，有异议，第三人认为原告提供的证据并不能证明原告的损失的事实和数额。首先，根据原告的起诉，其在5月6日受到检查，7日受到停电，根据本案的事实，9日，原空港环安局已经向原告送达扣押的决定书，也即是说，从5日起原告的生产工具已经被行政部门依法查封了。即便是第三人没有配合对原告实施停电，从5月9日起原告也不可能生产，因此，原告将本案的损失从5月7日计算到5月22日是不可能的。其次，从原告提供的证据来看，工人工资签单的真实性无法证实，因是原告单方制作的凭证。其三，从原告计算损失的公式来看，其在诉状中明确表明损失来源涵盖了每天的销售额损失。所谓的损失应当是原告利润的损失，不是销售额的损失，因为没有剔除掉成本。所以第三人认为原告的证据6不足以证明存在损失的事实和数额。证据8，无异议。原告绿通公司对被告揭阳市生态环境局出示的证据发表如下质证意见：证据1，三性确认。证据2，（1）现场勘验笔录（2019.5.6一份）以及调查询问笔录（2019.5.7两份），文件形式的真实性确认，但合法性及关联性以及证明所内容真实性不确认。其中5月6日的现场勘验笔录中显示：检查时，该公司没有生产；5月7日的调查询问笔录显示：被询问人回应天气下雨，雨水很多，担心安全问题，就去把潜水泵启动，由于天暗，看不清楚排水管，以为是抽入回用池（实质上就是为了排险而采取的紧急避险措施），原告没有故意的事实，与被告所称的“恶劣且连续不断的行为”不相符，况且原告当场已经及时拆除软管不再采取排险措施的情况下，明显主观没有恶意又没有造成危害结果，被告应当以教育为主，而不应再采取断电等限制生产的过度执法手段，导致企业无法生产经营。（2）执法现场示意图、现场照片、立案审批表、案件调查报告：三性不确认，是被告单方制作无法反映客观事实，废水循环池外少了2个应急池，1号位置与2号位置排水沟是否相通相应的证据证明。（3）监测报告：三性不予确认。首先，工作人员当天在取样过程中没有将取样样品封存及对应隔离，不排除被调换的可能；使用的取样的工具来源不明，不排除在取样之前就被污染；鉴定结论缺乏唯一性，导致数值超标的因果关系不明确，不能形成被告行政行为合法的完整证据链。其次，被告现场勘验检查时已确认原告当日没有生产，说明没有生产废水排除，且当时连续暴雨，监测报告没有考虑当时雨水是否超标，也没有考虑雨水冲刷泥土等引起悬浮物被溅起而超标问题，同时使用公共渠道不排除有上游用户排放问题，可见报告明显没有考虑介入因素结果不公平也不客观。第三，鉴定报告内容中CODcr的指数与处罚告知书中所指CODcr的数值明显不相符。（4）查封（扣押）决定书、查封清单、送达回执、查封（扣押）延期通知书、送达回证、现场照片、解除查封（扣押）决定书、送达回证、行政处罚告知书（11号）、送达回证、停产整治事先（听证）告知书、送达回证、行政处罚听证告知书、送达回证、行政处罚决定书（11号）、送达回证、停产整治决定书、送达回证、现场照片、责令改正违法行为决定书、送达回证：被告出具文书的真实性确认，合法性关联性不予确认，均是被告调查时单方所作，不能证明原告就是存在环境违法行为，其进一步证明被告行政行为违法，在没有作出相应的决定前就对原告进行断电停产措施，且作出措施时也没有通知原告，剥夺原告进行陈述申辩的权利，法庭不能根据其违法断电的行政行为而确定原告就是违法。（5）听证申请书（11号）、听证申请书（停产1号）：三性确认，进一步证明原告的主张。（6）现场勘验笔录（2019.6.4）：三性予以确认，但不是能证明其主张，该笔录进一步证明原告没有环境违法行为，被告已确认当日2台潜水泵和软管已经拆除，被告不应当过度执法，超过明显必要限制。（7）营业执照、执法证：复印件模糊不清，需要原件核对，不能提供原件三性不予确认。（8）环境违法适用行政拘留处罚案件移送材料清单：与本案断电行政行为没有关联性，且更加证明被告过度执法，实质是想企业停产，从而减少政府税收，更导致公司人员失业，社会不稳定因素的出现。另外，被告提交了一系列的证据均没有显示被告在实施断电行政行为时，有履行告知原告的义务。因此，被告的行政行为存在程序上的违法。证据3，没有公章的部分三性不确认；有公章的部分真实性、合法性确认，关联性不确认，从该组证据可知原空港环安局确认其向渔湖供电所发出了《关于要求对绿通公司进行断电处理的函》以及《关于对绿通公司恢复用电的函》，法院已查明原空港环安局是被告揭阳市生态环境局的派出机构，因此，被告揭阳市生态环境局应承担原空港环安局作出的具体行政行为所带来的法律后果。此外，结合第三人的答辩意见以及证据材料可知，空港环安局两次发函均能起到断电和恢电的结果，能直接影响到原告的权益，实质上已经作出了具体行政行为。同时被告渔湖镇政府实际已经做出了行政行为。第三人也陈述根据两被告的函而对原告实施的断电行为。证据4，真实性、合法性确认，关联性不确认。原告已经就该5项复议向广州铁路运输法院进行了起诉，已经立案受理，原告的行为是否违法，尚未经过法院认定并判决，但原告是否违法不是被告抗辩其在没有相应的法律文书前就采取断电措施的且不通知原告的理由。5依据，供电管理办法规定的是有决定才可以进行。被告渔湖镇政府对被告揭阳市生态环境局出示的证据发表如下质证意见：被告揭阳市生态环境局提供全部证据可以证明2019年5月7日上午10时30分渔湖镇政府发函给供电局以后，在没有得到执行的情况下，镇政府再没有要求其再另外发函给供电局要求对原告断电。被告揭阳市生态环境局所有的证据印证了渔湖镇政府答辩状第三点的观点。其它由合议庭依法认定。第三人揭阳供电局对被告揭阳市生态环境局出示的证据发表如下质证意见：证据充分证明原告存在明显违反环境的行为,，第三人根据被告通知的内容，对原告采取停电措施是有法律依据的。原告绿通公司对第三人揭阳供电局出示的证据发表如下质证意见：证据1，三性确认。证据2，三性不予确认，环境处罚措施不属于渔湖镇政府的职权范围，第三人在答辩状中也予以确认。证据3、4，真实性予以确认，合法性、关联性不予确认，从证据3、4可知，第三人揭阳供电局是依照原空港环安局的函对原告断电以及恢复用电，该断电的行政行为是由原空港环安局作出。证据5，三性确认。对原告断电以及恢复用电均是第三人告知，原空港环安局均没有告知原告，进一步证明被告程序违法。证据6，真实性确认，合法性、关联性及证明内容不确认。不能据此认定原告的行为违法，也不能证明被告断电措施合法，原告已经起诉。7.依据，三性确认。该办法第24条规定是要有相应的环境处罚决定，但是本案是未出决定先进行断电，明显不符合该规定。被告揭阳市生态环境局对第三人揭阳供电局出示的证据发表如下质证意见：证据1，无异议。证据2、3、4，真实性、合法性无异议，三份函件说明揭阳市生态环境局是根据法律规定要求电力部门停电，有按照函件内容。证据5，跟原的质证意见一样。证据6，无异议。7.依据无异议。被告渔湖镇政府对第三人揭阳供电局出示的证据发表如下质证意见：证据2、3、4，渔湖镇政府发给揭阳供电局的停电通知函被供电局以应当有属地环保部门相应文件才能协助断电这个理由遭到拒绝执行，以证明供电局是执行了原空港环安局的通知进行断电和恢复用电。其它证据由合议庭依法认定。本院对上述证据认证如下：原告提供证据1、2、6缺乏关联性，本院不予确认。被告揭阳市生态环境局提供证据1，当事人没有异议，本院予以确认。第三人揭阳供电局提供证据1、5，具有关联性、真实性、合法性，本院予以确认。原告、被告揭阳市生态环境局、渔湖镇政府提供的其他证据具有真实性，本院结合庭审质证意见予以确认。经审理查明，2019年5月6日22时至5月7日凌晨，被告揭阳市生态环境局、渔湖镇政府与揭阳市公安局、揭阳市公安局空港分局、原空港环安局等部门对原告绿通公司进行生态环境检查时，发现原告绿通公司将未经处理的生产废水通过两条临时软管排向公司北侧围墙边雨水沟，与雨水混合后沿西北侧围墙边水沟流向墙外，涉嫌通过暗管排放水污染物的环境违法行为。原空港环安局执法人员制作现场检查（勘察）笔录,现场对水排放物取样，并委托揭阳市环境监测站检测，原告绿通公司二级沉池潜水泵出水口污染因子悬浮物浓度6840mg/L,超过《广东省地方标准水污染物排放标准》（DB44/26-2001）表4第二时段一级标准规定的悬浮物60mg/L的排放限制要求。原告绿通公司负责人陈楚生在接受原空港环安局执法人员调查询问时，陈楚生承认该公司存在上述环境违法行为。2019年5月7日，原空港环安局对原告绿通公司涉嫌违反水污染防治制度的行为予以立案查处。同日，被告渔湖镇政府向第三人属下渔湖供电所发出《关于要求对绿通公司进行断电处理函》，请其协助对该公司予以断电处理。同日，原空港环安局认定原告绿通公司发生环境违法行为而向第三人属下渔湖供电所发出《关于要求对绿通公司进行断电处理函》，商请该所依法依规对该公司进行断电。同日，第三人属下渔湖供电所向原告绿通公司发出《用电检查结果通知书》，在通知书问题、安全隐患栏上注明，根据原空港环安局《关于要求对绿通公司进行断电处理的函》和《供电监管办法》第二十四条的规定及《供用电合同》的约定，对你公司进行停止供电，请贵公司做好配合停电。2019年5月9日，被告揭阳市生态环境局认定原告绿通公司私设暗管逃避监管的方式排放水污染物，违反《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第四款的规定，依据《中华人民共和国环境保护法》第二十五条、《中华人民共和国行政强制法》第二十五条和《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第四条第一款第（四）项的规定，对原告绿通公司作出揭市环（空港）查（扣）字[2019]1号《查封（扣押）决定书》，决定对原告绿通公司的部分生产设备：沙池输送带4条、废土输送带1条、电源开关五个予以查封。查封期限为30日（时间从2019年5月9日起至2019年6月7日止）；查封期限不包括检测或技术鉴定时间。查封设施、设备存放于原处，在此期间，不得擅自损毁封条、变更查封状态或者启用已查封的设施、设备，并告知原告绿通公司不服该决定的救济途径。同日，被告揭阳市生态环境局对原告绿通公司作出揭环（空港）改字[2019]第9号《责令改正违法行为决定书》，决定责令原告绿通公司立即改正私设暗管违法排放水污染物的环境违法行为。2019年5月10日，被告揭阳市生态环境局送达上述决定书并执行。2019年5月10日，被告揭阳市生态环境局向原告绿通公司分别作出揭市环（空港）罚告[2019]10、11号《行政处罚告知书》，认定原告绿通公司“逃避监管的方式排放水污染物且超过排放标准5倍以上”拟对原告绿通公司分别罚款人民币伍拾伍万元、陆拾万元，并于2019年5月11日向原告绿通公司送达告知书。2019年5月18日，被告揭阳市生态环境局认为原告绿通公司私设暗管超标排放水污染物行为，违反《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定，拟对原告绿通公司停产整治，至符合《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第十七条、第十八条规定的解除条件，并报我局备案后方可恢复生产，并于2019年5月19日向原告绿通公司送达揭市环（空港）责停告字[2019]1号《责令整治事先（听证）告知书》。2019年5月20日，原告绿通公司向被告揭阳市生态环境局提出请求听证停产整治一案。2019年5月22日，原空港环安局向第三人属下渔湖供电局作出《关于对绿通公司恢复用电的函》，该函内容：“因绿通公司存在发生环境违法的行为，我局于2019年5月7日发函要求你所对绿通公司依法依规断电处理，现绿通公司环境违法的设备已被查封。为此，我局商请你所依法依规，对与本案无关的恢复用电（包括该公司的生活用电）。”2019年5月25日，第三人属下渔湖供电所向原告绿通公司发出《用电检查结果通知书》，在通知书问题、安全隐患栏上注明，根据原空港环安局《关于对绿通公司恢复用电的函》，对原告绿通公司环境违法与本案无关的恢复用电（包括该公司的生活用电）。2019年6月11日，被告揭阳市生态环境局举行处罚听证会。2019年6月7日，被告揭阳市生态环境局作出揭市环（空港）查（扣）延字[2019]1号《查封（扣押）延期通知书》，决定延长查封（扣押）期限（延长时间从2019年6月8日起至2019年7月7日止）。2019年6月27日，被告揭阳市生态环境局认定原告绿通公司2019年5月6日存在私设暗管逃避监管方式排放水污染物的环境违法行为，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项和《揭阳市环境保护局关于的环境行政处罚自由裁量权裁量标准》序号7违法程度和情节6“以逃避监管的方式排放水污染物且超过排放标准5倍以上的，处50万元以上60万元以下罚款”的规定，分别对原告绿通公司作出揭市环（空港）罚[2019]10号、11号《行政处罚决定书》，处罚款人民币伍拾伍元万整、陆拾万元整。同时，被告揭阳市生态环境局对原告绿通公司作出揭市环（空港）责停字[2019]1号《责令停产整治决定书》，责令原告绿通公司停产整治。2019年6月28日，被告揭阳市生态环境局向原告绿通公司送达上述行政处罚决定书及责令停产整治决定书。2019年7月3日，被告揭阳市生态环境局对原告绿通公司作出揭市环（空港）解查（扣）字[2019]1号《解除查封（扣押）决定书》，决定解除查封。原告绿通公司不服被告揭阳市生态环境局对其作出的揭市环（空港）查（扣）字[2019]1号《查封（扣押）决定书》及揭市环（空港）查（扣）延字[2019]1号《查封（扣押）延期通知书》，向广东省生态厅申请行政复议。2019年7月18日，原告绿通公司不服原空港环安局对其作出断电强制措施向本院提起行政诉讼，并提出行政赔偿，其诉讼请求如前。2019年9月11日，广东省生态环境厅分别作出粤环行复[2019]53号、54号《行政复议决定书》，维持被告揭阳市生态环境局对原告绿通公司作出查封（扣押）决定及其延期通知。原告绿通公司不服被告揭阳市生态环境局对其分别作出的揭市环（空港）罚[2019]第10号、11号《行政处罚决定书》、揭市环（空港）责停字[2019]1号《责令停产整治决定书》及其行政赔偿，向广东省生态厅申请行政复议。2019年9月11日、12日，广东省生态环境厅分别作出粤环行复[2019]61号、62号、63号《行政复议决定书》，维持被告揭阳市生态环境局对原告绿通公司作出上述行政处罚决定、责令停产整治决定，并驳回行政赔偿请求。原告绿通公司不服被告揭阳市生态环境局对其作出上述决定及广东省生态环境厅作出相应复议决定，分别向广州铁路运输法院提起行政诉讼。2020年1月17日，广州铁路运输法院予以立案受理，案号分别为（2020）粤7101行初884、885、887、888、889号。另查明，2013年12月25日，根据揭空港机编21号文件，原空港环安局作为揭阳空港经济区管理委员会工作部门，负责其辖区内环境保护和安全生产监督管理职能。揭阳市环境保护局根据揭阳市人民政府关于下放（委托）部分环保行政职权问题的批复》，揭阳市环境保护局分别与空港经济区环境保护和安全生产监管局签订行政职权委托授权书，根据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》《排污费征收管理条例》等法律、法规的规定，市控以上（包括市控）排污单位的排污许可证核发行政许可县级终审、排污费征收县级征收、环境违法行为实施行政处罚县级处罚；委托机关对受托方实施行政许可、行政征收、行政处罚的行为行使检查、监督和指导权，并对该行为的后果承担法律责任，有权责令受委托方纠正违法违规行为；受委托方必须以委托机关的名义在委托的权限范围实施行政许可、行政征收、行政处罚，不得超越委托权限施行行政行为，不得再委托其他任何组织或者个人实施行政行为，必须要求执法人员持行政执法证上岗，严格依法行政，必须加强对执法人员的检查、管理、监督。委托期限从2014年5月15日起至委托方取消委托。2019年5月16日，被告揭阳市生态环境局决定终止原揭阳市环境保护局2014年5月15日、2015年5月19日、2017年5月18日分别与揭阳空港经济区环境保护和安全生产监管局签订的《行政职权委托授权书》。又查明，2018年12月29日，中共揭阳市市委、揭阳市人民政府关于印发《揭阳市机构改革方案》的通知，组建市生态环境局，将市环境保护局的职责等整合，组建市生态环境局，不再保留市环境保护局。2019年5月5日，中共揭阳市委深化机构改革工作领导小组办公室关于印发《关于优化完善我市生态环境监管保护体制的实施意见》的通知，空港经济区等的环境保护相关职责分别划入市生态环境空港经济区分局，分局作为市生态环境局的派出机构。2019年8月20日，中共揭阳空港经济区委、揭阳空港经济区管委会关于印发《揭阳空港经济区管理委员会机构设置实施方案》的通知，揭阳空港经济区环境保护和安全生产监管局不再保留，揭阳市生态环境局空港分局负责辖区内的生态环境保护等工作，实行双重管理体制，作为揭阳市生态环境局的派出机构，接受空港经济区党委、管委会的领导，其人、财、物等由揭阳市生态环境局实行垂直管理。本院认为，根据2015年1月1日起施行《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第二条：“对企业事业单位和其他生产经营者（以下称排污者）违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染，县级以上环境保护主管部门对造成污染物排放的设施、设备实施查封、扣押的，适用本办法。”《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第二条：“县级以上环境保护主管部门对超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者（以下称排污者），责令采取限制生产、停产整治措施的，适用本办法。”和自2010年1月1日起施行的《供电监管办法》第二十四条第三款：“供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施的决定。未收到政府有关部门决定恢复送电的通知，供电企业不得擅自对政府有关部门责令限期整改的用户恢复送电。”的规定，原空港环安局作为揭阳空港经济区管理委员会工作部门，负责其辖区内环境保护和安全生产监督管理职能，享有要求第三人揭阳供电局对原告涉嫌违反法律法规排放污染物造成或者可能造成严重污染实施停止或者恢复送电的职能。原空港环安局等行政机关对原告绿通公司进行检查时，发现原告绿通公司通过潜水泵抽取生产废水通过临时软管外排的行为，涉嫌实施“以逃避监管的方式排放水污染物”的环境违法行为，原空港环安局现场决定责令原告绿通公司立即停止环境违法行为，并口头告知原告绿通公司。原空港环安局认定原告绿通公司实施“以逃避监管的方式排放水污染物”的环境违法行为，有经原告绿通公司法定代表人签名确认的现场检查笔录、调查笔录、检查示意图、现场相片、检测报告等为据，事实清楚、主要证据充分，应予确认。原空港环安局发现原告绿通公司实施上述环境违法行为经本单位负责人经批准，可要求第三人揭阳供电局对原告绿通公司停止或者恢复送电，但原空港环安局未向本院提供其对原告绿通公司作出断电强制措施的书面处理决定及其所遵循程序的证据材料，渔湖镇政府也未向本院提供其对原告绿通公司作出断电强制措施的书面处理决定及其享有职责的依据、作出断电决定遵循程序的证据材料，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，视为渔湖镇政府没有职责依据，原空港环安局、渔湖镇政府没有遵循相应程序，其行为违反《中华人民共和国行政强制法》第十八条等规定，原空港环安局、渔湖镇政府对原告绿通公司作出断电的行政强制措施明显不当。因此，原告绿通公司主张原空港环安局、渔湖镇政府于2019年5月7日分别对原告绿通公司采取断电的行政行为违法的理由成立，本院予以支持。原空港环安局、渔湖镇政府作出的上述行政强制措施违法依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，应当确认违法。原空港环安局已被撤销，揭阳市生态环境局继续行使原空港环安局的环境保护等职能，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，揭阳市生态环境局为本案适格被告。原空港环安局、渔湖镇政府要求第三人揭阳供电局对原告绿通实施停电的强制措施，仅是被告揭阳市生态环境局对原告绿通公司作出行政处理决定前所采取的一种临时性措施，没有到达对事件最终处理完毕状态，虽然被告对原告绿通公司的涉案强制措施行为被确认违法，但尚不能认定该强制措施对原告绿通公司的合法权益造成损害，原告绿通公司提出行政赔偿需待被告揭阳市生态环境局对原告绿通公司作出行政处理决定时才可一并提起赔偿或者通过其他途径解决，原告绿通公司请求被告赔偿其损失267567.15元的请求，缺乏依据,应予以驳回。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认被告揭阳市生态环境局、揭阳空港经济区渔湖镇人民政府于2019年5月7日要求第三人广东电网有限责任公司揭阳供电局对原告揭阳空港区绿通环保处理有限公司进行断电处理的行为违法；二、驳回原告揭阳空港区绿通环保处理有限公司的赔偿请求。本案受理费人民币50元，由被告揭阳市生态环境局、揭阳空港经济区渔湖镇人民政府各负担25元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于揭阳市中级人民法院。审 判 长  林潮书审 判 员  林 茁人民陪审员  王少纯二〇二〇年五月十六日法官助理杨榕书记员陈文娜附：本案适用法律条文《中华人民共和国行政强制法》第八条公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。第十九条情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。第二十四条行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）查封、扣押的理由、依据和期限；（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。