南昌铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）赣71行初6号原告吴远东，男，汉族，1972年5月10日出生，住江西省南昌市经济技术开发区。被告南昌市人民政府，住所地江西省南昌市红谷滩新区新府路**，统一社会信用代码。法定代表人黄喜忠，该市市长。委托代理人罗林，南昌市司法局行政复议应诉处处长。委托代理人李虹辰，江西豫章律师事务所律师。原告吴远东与被告南昌市人民政府（以下简称市政府）不履行法定职责一案，本院于2020年4月1日立案后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原告吴远东诉称，2019年10月31日，原告向被告市政府邮寄的确认行政违法申请书，申请被告市政府依法确认其组织实施征收吴远东位于南昌市经济技术开发区的集体土地的行政行为违法。被告于2019年11月1日签收，但时至今日，未对该申请书依法作出处理并告知原告，该行政不作为严重违法。请求：一、依法确认被告未对原告申请作出处理的行政不作为违法；二、依法判令被告依法对原告的申请作出答复；三、判令被告负担本案诉讼费用。原告吴远东向本院提交了确认行政违法申请书、邮寄单据。被告市政府辩称，一、原告的申请内容不具体，且原告所主张的争议已经得到了实质性解决。原告于2019年11月1日向答辩人提交《确认行政违法申请书》，其申请内容为：“依法确认被申请人组织实施征收申请人位于南昌市经济技术开发区的集体土地的行政行为违法”。而“确认征收行为违法”这一申请事项包括内容量过多，涉及征地批复、征地公告、征地补偿安置方案公告、实施征地补偿安置、执行等多个行政行为，且这些行政行为系在征地不同环节由不同行政机关具体实施。原告又无法明确具体地指向某一行政机关的某一具体行政行为，由此原告的申请内容是不具体、不明确的。同时，从《确认行政违法申请书》的事实与理由部分可以看出，原告所争议的为征收过程中是否有“对案涉房屋地块作出责令交出土地决定书”。答辩人收到申请书后，即已转交经开区管委会办理，经其反馈本案的实际情况是，对于本案案涉房屋，原告吴远东早已于2015年5月8日与白水湖房屋征收与补偿办公室签订了《集体土地上房屋征收安置补偿协议书》，并领取了相应的补偿款项，双方已就案涉房屋的征收拆迁达成一致，原告已经同意并接受了拆迁补偿。根据《土地管理法实施条例》等法律规定，“责令交出土地决定书”系在被征收人违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的情形下才会涉及。在上述情况下，无需通过《责令交出土地决定书》这一行政强制措施程序。对于该问题，南昌市自然资源局临空分局已于2019年9月26日向原告出具过书面《回复》：“由于你申请的房屋所在地块没有作出责令交出土地决定书。所以我分局没有你申请的对涉案房屋地块作出的责令交出土地决定书信息”。综上，原告的申请内容并不具体，而原告的主要争议已经得到了实质性解决，答辩人不存在行政不作为行为。二、本案属于上下级行政机关内部层级监督范畴，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”。本案原告《确认行政违法申请书》主要诉求为申请答辩人对南昌市经济技术开发区管委会的房屋拆迁程序进行监督查处。该申请内容属于上下级行政机关内部层级监督范畴，无论答辩人是否进行监督以及如何监督均不对原告产生新的权利义务。结合上述法律规定，本案所涉层级监督行为依法不属于人民法院的受案范围。三、原告在已经签订安置补偿协议的前提下，仍针对同一实质诉求提起多次相关行政复议、行政诉讼，涉及行政机关众多，且缺乏诉的利益，应当认定其构成滥用诉权。本案中原告吴远东、其妻熊艳兰、其父吴家柳、其母陶水秀等人的实质诉求系因其承包以及开荒的村集体土地、地、地上附着物屋被报批征收，原告吴远东及其家人对于补偿标准存在异议。而如上所述，原告与白水湖房屋征收与补偿办公室已经就相关征收内容签订了《集体土地上房屋征收安置补偿协议书》并已收到了拆迁补偿款，但原告吴远东仍以此或相关事项提起多种行政诉讼活动。经答辩人检索整理，据不完全统计，原告吴远东及其家人针对该实质诉求，共进行了以下诉讼及相关活动：1、原告吴远东及其家人共提起相关行政诉讼案件（包括一审、二审、再审）约74件，其中土地行政管理、土地征收案件十余件，政府信息公开案件16件；2、原告吴远东及其家人共提起行政复议案件14件，其中市级政府复议4件，省级政府复议5件，国务院复议5件；3、原告吴远东及其家人的诉讼及相关活动涉及行政机关众多，包括各级政府（区管委会）、自然资源部门、公安部门等；4、原告及其家人所涉复议、诉讼活动存在浪费司法、行政资源的问题。从诉讼角度，以其所起诉的16件政府信息公开案件为例，其中包括了对“白水湖管理处工作人员鲁纯勇、钟事科的工作岗位、职责；白水湖管理处2018年3月18日将吴远东从山东聊城劝返回南昌市的执法依据、执法程序及文书信息”、“2018年3月18日白水湖管理处工作人员将吴远东从山东聊城劝返回南昌市的开支明细、支出项目、金额”等内容，经行政机关告知其申请内容不属于政府信息公开的范围，后仍诉至法院。原告其他相关诉讼基本均缺乏诉的利益，终被驳回起诉或驳回诉讼请求。从复议角度，原告还就江西省政府所做相关征地批复先后提起五次行政复议，最终经国务院作出行政复议裁决书驳回原告的申请。不仅如此，原告还有诸多经各级政府部门予以处理后仍执意起诉的明显浪费司法、行政资源的相关诉讼、复议。据此，原告的实质诉求其实已经通过安置补偿予以处理解决，其相应诉讼、异议权利均已得到保障。根据《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》规定，无论是从原告所提起诉讼的数量、周期、目的以及正当性角度而言，均应认定其属于消耗行政资源，挤占司法资源、滥用诉权行为，应当依法予以驳回起诉。综上，答辩人已经依法履行行政职责，且原告的起诉应属滥用诉权行，恳请依法驳回起诉。南昌市人民政府向本院提供了《南昌市人民政府办公厅公文转办单》、《南昌经济技术开发区管理委员会关于对公文转办单的回复》、《南昌市自然资源局临空分局回复》、《集体土地上房屋征收安置补偿协议书》、《国务院行政复议裁决书》等证据材料。本院认为，本案原告吴远东的起诉不符合法定起诉条件。一、关于本案起诉是否符合受理条件的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三款规定“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据”，本案原告《确认行政违法申请书》申请市政府查处的是组织实施征地行为违法，但土地征收过程中的行政行为，涉及征地批复、征地公告、征地补偿安置方案公告、实施征地补偿安置、执行等多个行政行为，且这些行政行为系在征地不同环节由不同行政机关具体实施。原告的申请首先就不明确。在此情形下，原告提起本案诉讼，但在诉讼中并未提供相应的证据加以证明市政府在此过程中作出何种外部行政行为。经本院释明，原告仍坚持认为征地行为的证明材料与其诉请是两个法律关系并到庭审当天再考虑是否提供相关证据，致本院无法对原、被告的诉讼主体资格、被诉行政行为的可诉性、起诉期限等起诉条件进行审查。因此，原告的起诉不符合法律规定的起诉条件。二、关于本案起诉是否构成滥诉的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。据此，行政诉权作为公民、法人或者其他组织所享有的法定权利，人民法院首先应当予以保护。但是，在强调人民法院保障公民、法人或者其他组织行政诉权的同时，国家也要求公民、法人或者其他组织依法规范行使诉权。《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第十六条要求，人民法院依法维护登记立案秩序，推进诉讼诚信建设。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》更是进一步规定，要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为。在认定滥用诉权、恶意诉讼的情形时，应当从严把握，要从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度，审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。经本院检索及整理，本案原告吴远东及其配偶熊艳兰、父亲吴家柳和母亲陶水秀四人因征地拆迁安置补偿问题，以征地批复违法、土地行政征收、土地行政复议、治安行政处罚、政府信息公开、行政机关不履行法定职责等为由，共向法院提起了99起行政诉讼，被告涉及多级政府、公安机关、自然资源部门等，其诉权已依法得到了保障。原告吴远东及其父亲吴家柳在（2018）赣71行初208号案中就以土地行政征收为由起诉市政府，请求法院判令市政府征收原告集体土地的行政行为违法。在法院以其诉讼请求不明确为由裁定驳回起诉后，又在本案中以市政府未确认其征收集体土地行为违法为由提起本案诉讼，明显属于重复诉讼情形。且吴远东于2015年5月8日已与白水湖房屋征收与补偿办公室就征地拆迁安置补偿问题签订了《集体土地上房屋征收安置补偿协议书》，该协议书的签订应视为吴远东对征地行为予以认可，在其签订了安置补偿协议的情形下，吴远东又就征收集体土地问题反复提起行政诉讼，明显缺乏权利保护的必要，构成了诉讼权利的滥用。当然，应当认识到，对滥用诉讼权利行为的制止，本质上是为了更好的畅通立案渠道，引导当事人合理表达诉求，促进行政争议实质化解，而不是阻碍当事人依法行使诉权。若吴远东认为安置补偿协议未得全部履行，具备诉的利益，符合起诉条件的，其仍可依照《中华人民共和国行政诉讼法》规定就该安置补偿协议向人民法院提起相关诉讼，人民法院仍将依法保障其诉权。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，裁定如下：驳回原告吴远东的起诉。案件受理费50元，退回原告吴远东。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审 判 长 胡少林审 判 员 熊爱武审 判 员 谢卫红二〇二〇年五月十五日法官助理 占子明书 记 员 冯都悦