呼和浩特市新城区人民法院行政判决书（2019）内0102行初83号原告：贾宗葆，男，住赤峰市。委托代理人：贾薇，女，住呼和浩特市，系贾宗葆之女。被告：内蒙古自治区退役军人事务厅，住所地呼和浩特市新华大街63号3号楼。法定代表人：郝秀川，厅长。委托代理人：潘峰，拥军优抚和褒扬纪念处工作人员。委托代理人：陈峰，慧聪律师事务所律师。原告贾宗葆诉被告内蒙古自治区退役军人事务厅（以下简称退役军人事务厅）伤残等级调整行政争议一案，原告于2019年10月25日向本院提交起诉状。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。原告贾宗葆，被告内蒙古自治区退役军人事务厅委托代理人潘峰、陈峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区民政厅于2018年11月28日作出对原告贾宗葆的伤残等级由原因公四级调整至因公八级的行政审批。原告向本院提出诉讼请求：请求撤销被告将原告因公伤残由四级降为八级的行政行为，暨认定原告为公伤三级。事实及理由：2002年8月原告在赤峰市红山区法制教育基地，因接人跳楼自杀被砸成重伤，经医生诊断：“头疼呕吐为脑震荡并发症，脊柱胸腰疼为椎骨压缩膨突伤及神经根，右下肢胯、膝、足跟骨距骨疼为跟骨骨折畸形愈合，外侧壁凸出，跟骨距骨移位明显，关节面模糊，呈台阶样改变，有碎块，0度角，关节僵直，蹄骨肌腱撞击并发症，距下关节重度运动障碍等症”原告伤残日益严重，自己不能正常仰卧起坐，忍痛站立行走举步维艰，吃穿洗漱拉撒需要帮助，日常离不开拄拐坐轮椅，离不开吃药、敷药、打封闭针、针灸、理疗等住院治疗和门诊治疗，存在特除医疗依赖和生活护理依赖。2018年4月6日内蒙古民政厅根据自治区纪委监委要求，对因公负伤公务员的伤残等级复检鉴定。2019年4月29日红山区退役军人事务局告知原告，内蒙古民政厅批准把原告伤残等级由四级降为八级，民政厅没有告诉评定的伤残部位、伤残复检医学鉴定意见内容、残疾等级评定标准依据及异议申诉机构。民政厅指示红山区退役军人事务局，从2018年8月停发原告因公四级伤残待遇。民政厅无理由无证据无依据降级，明显违反《国务院军人伤残等级评定标准》《军人抚恤优待条例》、《民政部伤残抚恤管理办法》等法规、规章之规定。鉴于此降级与原告的重度伤残明显不符，原告向自治区民政厅和退役军人事务厅申诉得不到解决，原告向自治区党委、政府、纪委监委主要领导反映重度伤残和诉求，自治区领导均将降级信访事项批示给有权的法定职责部门自治区退役军人事务厅。三、2019年3月26日，原告向自治区民政厅申请政务信息公开，询问2018年4月6日的伤残公务员医学复检，是否存在给原告伤残调整降级的政务信息，民政厅说本机关没有给原告降级的政务信息，并告知：伤残公务员专项治理工作已移交给自治区退役军人事务厅。2019年4月2日，原告向自治区退役军人事务厅申请政务信息公开，退役军人事务厅说没有给原告降级的政务信息，并告知：伤残公务员专项治理工作移交中也没有。四、原告受伤这十七年间民政厅抽查复检医学鉴定了三次，对原告的残情非常掌握，原告的伤残属疑难重症，一般医生看不出症结。但作为职能机构十分清楚，应当采纳国家级骨科医院手术医生的权威伤病诊断。在2014年4月北京积水潭医院手术室，足踝科主任武勇带领其团队手术治疗三个多小时。医生武勇告知原告的伤残具有不可逆转性，没有办法彻底解除疼痛，想减轻疼痛只能拄拐坐轮椅，且根据原告的伤残体质和对药物剧烈不良反应，以后不能再动手术了。2015年12月11日赤峰市民政局，依法组织原告到赤峰学院附属医院，对原告进行因公伤残体检医学鉴定，医学专家小组鉴定意见书认定原告是：右跟骨骨折畸形愈合，腓骨肌腱撞压并发症，距下关节重度运动障碍，关节僵直。依据《军人伤残等级评定标准》第三条第一款三级伤残的标准。五、依据《伤残抚恤管理办法》第十一条“伤残人员以军人、人民警察、公务员以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的国家机关工作人员和其他人员不同身份多次致残的，民政部门按上述顺序只发给一种证件，并在伤残证件变更栏上注明第二次致残的时间和性质，以及合并评残后的等级和性质。致残部位不能合并评残的，可以先对各部位分别评残。等级不同的，以重者定级；两项以上等级相同的，只能晋升一级。多次致残的伤残性质不同的，以等级重者定性。等级相同的，按因战、因公、因病的顺序定性。”依据《伤残抚恤管理办法》第九条第二款：“省级人民政府民政部门应当对公示的意见进行审核，在《评定、调整伤残等级审批表》上签署审批意见，加盖印章。对符合条件的，由民政部门办理伤残人员证（调整等级的，在证件变更栏处填写新等级），连同医疗卫生专家小组出具的伤残等级医学鉴定意见于收到材料之日起60个工作日内逐级发给申请人。对不符合条件的，由民政部门填写《不予评定、调整伤残等级决定书》，连同医疗卫生专家小组出具的残疾等级医学鉴定意见（复印件）和申请人提供的材料，于收到材料之日起60个工作日内逐级退还申请人”。第十条：“申请人或者民政部门对医疗卫生专家小组作出的残疾等级医学鉴定意见有异议的，可以到省级人民政府民政部门指定的医疗卫生机构重新进行鉴定。省级人民政府民政部门可以成立医疗卫生专家小组，对残疾情况与应当评定的残疾等级提出评定意见”。鉴于政府机构职能已由自治区民政厅划入自治区退役军人事务厅，特向贵院起诉。原告贾宗葆向法庭提交并在庭审中出示以下证据：（一）伤残国家机关工作人员调整伤残等级登记表；（二）中国银行交易流水明细清单；（三）赤峰市医院出具的伤病诊断书和病历；（四）自治区医院病情证明书；（五）伤残证；（六）信息公开申请表、信息告知书；（七）向事务厅公开申请表、复函；（八）照片两张；（九）诊断证明书；（十）调整伤残等级审批表；（十一）自治区退役厅的伤残等级调整办理程序表；（十二）北京大学的骨密度报告；（十三）向自治区政府复议民政厅的邮单；（十四）红山区行政复议告知书；（十五）行政复议申请书；（十六）复议告知书；（十七）给刘书记的情况反映；（十八）情况反映；（十九）国务院办公厅、政府信息与政务公开办公室关于机构改革后政府信息公开申请办理问题的解释，证明的问题是退役军人事务厅具有被告主体资格，病例证明四级降八级错误。被告内蒙古自治区退役军人事务厅辩称，一、原告伤残等级调整系自治区纪委监委领导下的专项治理工作的结果，并非职能划转的工作内容，内蒙古自治区退役军人事务厅并非适格被告。首先，国家机关工作人员伤残证办理领域专项治理工作(以下称“伤残证专项治理工作”）是2018年由自治区纪委监委领导，由民政厅具体实施的一项全区范围内的专项治理行动。2018年自治区机构改革只确定优抚工作划转至内蒙古自治区退役军人事务厅，而伤残证专项治理工作是独立于优抚工作的一项专项治理活动，不属于2018年底自治区机构改革确定的划转工作内容。其次，中共内蒙古纪委驻民政厅纪检组2019年5月9日主持召开了内蒙古自治区民政厅和退役军人事务厅第二次联合办公，商议确定伤残证专项治理工作在机构改革变化后的后续工作事宜，会议明确民政厅向退役军人事务厅移交伤残证原始评残档案及专项治理复查鉴定档案，并未明确其行政行为后果由退役军人事务厅承担。再次，伤残证专项治理工作是自治区纪委监委针对国家机关工作人员伤残证办理领域的专项治理工作，已经划转至退役军人事务厅的原优抚处，现拥军优抚和褒扬纪念处在专项治理工作中仅负责数据核对等基础性工作。专项治理工作是由自治区纪委监委领导由民政厅具体落实，对伤残证办理领域进行治理的行政行为，其复查鉴定结论由民政厅核准并盖章发放伤残等级证。退役军人事务厅未参与该专项治理工作，该专项治理工作也非职能划转包含的内容，因此退役军人事务厅并非适格被告。二、行政诉讼中被告资格的确认，仅是行政诉讼中的程序性处理，退役军人事务厅承担此前民政厅作出的行政行为的主体责任，并无法律依据。首先，原告伤残等级的调整并非被告作出的行政确认行为，也并非划转至退役军人事务厅的业务职权部门此前实施的行政行为。即便按照《行政诉讼法》第二十六条第六款之规定确定退役军人事务厅为被告，也仅是程序上的认定。其次，根据权责一致原则，原告伤残等级调整系自治区伤残证办理领域专项治理工作中产生的行政行为，系由民政系统具体复核认定，对伤残等级进行审核及最终作出调级决定的主体是民政厅。2018年自治区机构改革仅确定优抚工作由民政厅划转至退役军人事务厅，民政厅并未被撤销或合并，不能因所属部分职能部门划归而否定其之前作出的行政行为的主体责任。再次，伤残证办理专项治理工作是2019年5月9日中共内蒙古纪委驻民政厅纪检组会议确定由民政厅向退役军人事务厅移交，此时该项工作的后果和法律责任均已产生，退役军人事务厅承担此前民政厅作出的行政行为的后果，没有任何法理依据。三、原告的起诉不符合法定条件，诉讼请求无事实及法律依据。原告的诉讼请求不明确，原告在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个，原告既要撤销伤残等级四级降为八级的行政行为，又要认定为公伤三级，该诉请违反“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。其次，原告起诉的被诉行政行为不明确。原告诉请中的伤残等级调整行为，包括复检、鉴定、审批、备案、公告等一系列行政行为，涉及到民政部门、医疗专家等不同级别的多个行政机关和不同主体。起诉撤销伤残等级调整行为，属于被诉行政行为不具体、不明确。再次，原告在行政起诉状中提到的伤残诊断情况及相关证据仅证明其存在伤残情况，并未指向任何伤残等级调整过程中的程序问题或伤残等级调整不当的具体行政行为，并且原告所提伤残情况也并非法律法规明确的对伤残等级调整的依据。通过民政厅移交档案材料来看，民政厅按照纪委监委指示，采取业务处室分工协作，参检人员盲检、纪检全程监督等措施，确保专项治理全流程公正公平。原告诉请撤销伤残等级调整并认定为公伤三级无事实及法律依据。四、被告并无变更原告诉请事项的权限和职能。首先，原告伤残等级的调整是经盟市及自治区各级民政部门审批，并经自治区纪委监委审批的伤残鉴定复查结论，其撤销伤残等级的诉请，目前并无法律赋予被告对民政厅所作行政确认行为进行变更或撤销的职能。其次，相关法律、法规规定了伤残人员残情发生变化，可以申请调整残疾等级，对残疾等级医学鉴定意见有异议的，可以申请重新进行鉴定。据此，原告对鉴定意见有异议或认为残情发生变化，应当依法提出申请并按程序规定进行鉴定。五、本案不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回其起诉。原告伤残等级调整系自治区纪委监委针对国家机关工作人员伤残证办理领域专项治理工作产生的行政确认行为。自治区纪委监委作为专司监察职能的特定机关，其组织的伤残证办理领域专项治理工作是其履行监察职责，其与治理对象之间的监督关系具有层级性、内部性，不属于《行政诉讼法》规定的受案范围，应当驳回其起诉。被告退役军人事务厅向法庭提交并在庭审中出示了以下证据：证据一、（一）内蒙古自治区民政厅官网工作动态：驻民政厅纪检监察组在巴彦淖尔市民政系统调研督察；（二）内蒙古××站：监察督促民政厅打好“七场战役”净化政治生态，拟证明国家机关工作人员伤残证办理领域专项治理行动，是由内蒙古自治区××区织开展的工作，原告伤残等级调整系专项治理工作产生的行政确认行为。纪委监委履行监察职责，与专项治理对象之间的监督关系具有层级性、内部性，不属于《行政诉讼法》所规定的受案范围。证据二、自治区公务人员残疾等级复查医学鉴定表、伤残国家机关工作人员调整伤残等级登记表，证明的问题一是原告伤残等级调整是民政厅严格依照法定程序实施，并按照纪委监委指示，采取业务处室分工协作、参检人员盲检、纪检全程监督等措施，事实清楚、证据充分、程序合法；二是原告伤残等级调整，是经各民政部门审批，由民政厅核准，民政厅才是适格被告；三是原告起诉伤残等级调整行为，包括复检、鉴定、审批等一系列行政行为，涉及到民政部门、医疗专家等不同级别的多个行政机关和不同主体，属于被诉行政行为不具体、不明确；四是原告诉请认定公伤三级，与本案无关。法律依据为：（一）《民政部办公厅关于伤残国家机关工作人员伤残等级调整相关问题的复函》；（二）《转发民政部、人力资源和社会保障部、卫生部、总后勤部关于印发的通知》；（三）《伤残抚恤管理办法》（2013年修订版本）；（四）《内蒙古自治区国家机关工作人员伤残证办理规则（暂行）》；（五）《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释。经庭审质证，被告内蒙古自治区退役军人事务厅对原告提交的证据发表质证意见认为：对证据（一）（八）（九）（十）（十一）（十二）（十三）（十四）（十五）（十六）（十七）（十八）（十九）的真实性、合法性、关联性认可；对证据（二）（三）（四）（六）（七）的真实性不认可；对证据（五）的真实性认可，关联性不认可，对证明的目的不认可，伤残等级调整是由指定的医疗小组进行鉴定的。原告对被告提交的证据发表质证意见认为：对证据一无异议。对证据二的真实性、合法性、关联性均不认可，对证明的问题不认可，鉴定表按照伤残抚恤管理办法应当在作出之后60日内退还给原告，但没有退还，鉴定没有对原告的重伤进行鉴定。经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：对原告所提交证据的真实性认可。对被告内蒙古自治区退役军人事务厅所提交证据的真实性予以认可。经审理查明，原告贾宗葆系赤峰市红山区政法委公职人员。2017年11月9日，经内蒙古自治区民政厅批准，向原告贾宗葆颁发了编号为蒙工000552号的伤残证，载明其伤残性质为因公，伤残等级为四级。2018年，内蒙古自治区××区因公致残的公职人员进行伤残等级复查鉴定，原告贾宗葆亦在复查人员范围内。该复查采取盲检盲对方式，由民政部门确定的医学鉴定专家组对原告贾宗葆伤残等级进行医学鉴定，医学鉴定专家组填写了《自治区公务人员残疾等级复查医学鉴定表》，并于2018年4月11日对原告贾宗葆的伤残等级作出鉴定意见如下：根据《军人残疾等级评定标准》（2011年12月27日）及附件《功能分级判定依据及基准》第8条第14款，经医学鉴定专家组评定，该同志达到（八）级，大写：（捌）级残疾标准。2018年11月9日，赤峰市红山区民政局在《伤残国家机关工作人员调整伤残等级登记表》中作出“依据自治区体检复查鉴定结果，经局务会研究，同意上报调整贾宗葆的伤残等级”的意见。2018年11月15日，赤峰市民政局在上述登记表中签署“同意”意见。2018年11月28日，内蒙古自治区民政厅在上述登记表上签署“同意”的审批意见并加盖内蒙古自治区民政厅公章。2018年11月9日，赤峰市红山区民政局向贾宗葆送达《告知书》，载明经医疗卫生专家小组进行体检复查鉴定，经鉴定贾宗葆属于降低伤残等级人员（由四级降为八级）。2019年4月29日，赤峰市红山区退役军人事务局告知原告，内蒙古民政厅批准将原告的伤残等级由四级降为八级，并将经内蒙古自治区民政厅审批的《伤残国家机关工作人员调整伤残等级登记表》送达原告贾宗葆。另查明，内蒙古自治区退役军人事务厅于2018年11月10日挂牌成立,于2018年11月8日获得统一社会信用代码证书，原属内蒙古自治区民政厅承担的优抚工作职能转划至内蒙古自治区退役军人事务厅。2019年5月9日，经内蒙古自治区××区退役军人事务厅商议明确内蒙古自治区××区退役军人事务厅移交伤残证原始评残档案及专项治理复查鉴定档案。本院认为，关于本案所列被告是否适格的问题，按照2018年《内蒙古自治区机构改革方案》的部署，内蒙古自治区伤残抚恤的评残管理和审批职能由内蒙古自治区民政厅划转至内蒙古自治区退役军人事务厅，且2019年5月，本案原告所诉伤残等级调整的复查鉴定档案也已由内蒙古自治区民政厅移交给内蒙古自治区退役军人事务厅，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定的行政机关职权变更，继续行使其职权的行政机关是被告的情形，故内蒙古自治区退役军人事务厅为本案适格被告。同时，被告主张原告所诉的因公伤残等级调整行为属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（三）项规定的“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”不属于行政诉讼受理范围的事项，但该条法律是对行政机关对其工作人员进行的内部人事管理行为不可提起行政诉讼的规定，而本案原告所诉的伤残等级调整行为，其负有该行政职责的机关内蒙古自治区退役军人事务厅并非原告的工作单位，双方没有隶属关系，故不能认定该行为是不属于行政诉讼受理范围的事项。原告请求撤销内蒙古自治区民政厅对其作出的伤残等级调整决定，其主张有两点，一是认为其伤残等级为因公四级，并非内蒙古自治区民政厅认定的因公八级；二是认为内蒙古自治区民政厅在作出伤残等级调整的行为过程中未按照法律规定向其告知可以对鉴定意见提出异议等权利，程序违法。对于原告的第一点主张，内蒙古自治区民政厅在作出伤残等级调整的过程中，以有资质的医疗卫生专家组根据《军人残疾等级评定标准》对原告的残疾等级作出的医学鉴定意见进行伤残等级调整决定，符合《伤残抚恤管理办法》（2013年7月5日中华人民共和国民政部令第50号《民政部关于修改的决定》修订版，下同）的规定，原告所出具的其他医疗机构的诊断材料等证据，不符合《伤残抚恤管理办法》中对于因公伤残等级进行医学鉴定所规定的程序和形式，不能证明内蒙古自治区民政厅对其伤残等级调整的决定认定事实错误。关于原告的第二点主张，《伤残抚恤管理办法》规定了民政部门应当在作出伤残等级调整审批意见后将医疗卫生专家组出具的残疾等级医学鉴定意见（复印件）送达原告，原告对残疾等级医学鉴定意见有异议的，可以到省级人民政府民政部门指定的医疗卫生机构重新进行鉴定。但内蒙古自治区民政厅、内蒙古自治区退役军人事务厅及负有相应程序性职责的民政部门未能将残疾等级医学鉴定意见送达原告并向原告告知其可以对医学鉴定意见提出异议的权利，致使原告无法通过法定途径进行权利救济，程序违法。综上，因伤残等级调整行为作出后，原告仍享有向被告内蒙古自治区退役军人事务厅对伤残等级医学鉴定意见提出异议的权利，可以通过该途径进行权利救济，故对原告作出的伤残等级调整行为符合《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定的“程序轻微违法”的情形，另根据因公伤残等级评定和对异议进行处理的职责已经划转至被告内蒙古自治区退役军人事务厅的事实，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：确认被告内蒙古自治区退役军人事务厅对原告贾宗葆作出的因公伤残等级调整行政行为违法。诉讼费：案件受理费50元（原告已预交），由被告内蒙古自治区退役军人事务厅承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于呼和浩特市中级人民法院。审 判 长 王金贵审 判 员 李 桢人民陪审员 甄丽英 二〇二〇年五月十一日书 记 员 张超群相关的法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。