广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终65号上诉人（原审原告）集立强，男，汉族，住河北省石家庄市长安区。被上诉人（原审被告）国家税务总局惠州市惠城区税务局（以下简称国税惠城分局）。法定代表人王振新，局长。上诉人（原审原告）集立强因与被上诉人（原审被告）国税惠城分局履行法定职责一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初363号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告集立强于2015年6月27日与惠州市康*房地产开发有限公司（以下简称惠州康*公司）签订认购书，购买其开发建设的位于惠州市************6**商品房一套，后于2019年5月8日向被告国税惠城分局邮寄提交《查处申请书》，述称已付全部购房款812400元，惠州康*公司预收了全部房款，但仅开据了收据，并未开据专用发票，请求：1.对惠州康*公司收取房款后不开据发票的违法行为予以查处。2.将上述违法行为认定的事实与查处的结果以书面形式告知集立强。2019年5月10日，被告国税惠城分局收到上述申请，并于5月16日转送国家税务总局惠州市惠城区税务局第二税务分局（以下简称国税惠城二分局）核实处理。2019年5月22日，国税惠城二分局根据中共惠城区委办公室、惠城区人民政府办公室于2018年8月16日联合印发的惠城办通〔2018〕123号《印发惠城区问题楼盘专项处置工作方案的通知》“天玺湾列入惠城区问题楼盘专项处置工作”的文件内容，将原告举报材料与2018年已经立案的问题楼盘案件并案处理，并于2019年5月28日作出惠城二税限改〔2019〕150264号《责令限期改正通知书》，“惠州市康*房地产开发有限公司（纳税人识别号：441********8444）你（单位）发票违法，应开具而未开具发票。你单位2014年1月1日至2019年5月28日止未按规定开具发票，根据《中华人民共和国发票管理办法》第三十五条规定，限你单位于2019年6月3日前改正。如对本通知不服，可自收到本通知之日起，六十日内依法向国家税务总局惠州市惠城区税务局申请行政复议；或者自收到本通知之日起，六个月内依法向人民法院起诉。”由于实地无法送达，于当天通过中国邮政EMS速递物流向惠州康*公司送达，2019年6月1日被以“收件人不在指定地点”为由退件，后于2019年7月10日以公告形式送达。2019年8月23日，国税惠城二分局出具《惠州市康*房地产开发有限公司后续跟踪情况报告》，表示结合前期的核查情况，已责令惠州康*公司改正存在的所有未按规定开具发票的行为，公告送达后，“该企业一直未来税务局处理相关问题，目前我分局对该企业仍在查处中。”原告集立强于2019年7月29日诉至原审法院成讼。原审法院认为，本案讼争焦点系被告是否存在行政不作为。根据《中华人民共和国发票管理办法》第十九条“销售商品、提供服务以及从事其他经营活动的单位和个人，对外发生经营业务收取款项，收款方应当向付款方开具发票……”第三十五条第（一）项“违反本办法的规定，有下列情形之一的，由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款；有违法所得的予以没收：（一）应当开具而未开具发票……”的规定，针对原告集立强举报惠州康*公司收取其房款后不开据发票的涉税违法事项，被告国税惠城分局具有履行立案调查、处理的职责。在明确被告对原告所举报事项具有查处职责的前提下，本案需审查被告是否正在履行或者没有履行相关职责。根据《税收违法行为检举管理办法》第三条“检举管理工作坚持依法行政、统一领导、分级负责、属地管理、严格保密的原则”第十六条“检举事项的处理，应当在接到检举以后的15个工作日内办理，特殊情况除外；情况紧急的应当立即办理”的规定及2018年第4号《国家税务总局惠州市惠城区税务局关于部分纳税人调整主管税务机关有关事项的公告》关于“纳税人惠州市康*房地产开发有限公司新主管税务机关国家税务总局惠州市惠城区税务局第二税务分局”的规定，被告国税惠城分局于2019年5月10日收到原告申请查处惠州康*公司涉税违法行为的举报材料后，即于5月16日转至国税惠城二分局进行核查工作，并不存在与法律、法规、规章规定相悖之情形。国税惠城二分局在收到交办事项后遂开展了相关核查工作，鉴于原告集立强举报惠州康*公司开发的天玺湾楼盘属于问题楼盘，惠州康*公司涉税事项时间跨度大，情况重大复杂，国税惠城二分局作为行政机关，有权在其职责范围内根据案件客观情况采取适当的执法方式，这属于行政裁量范畴。经对其所选择的执法方式目的正当性进行审查，国税惠城二分局采取的并案调查、责令限期改正等执法方式均是围绕着查处涉案开发商惠州康*公司税收违法行为的客观情况展开，目的具有正当性，执法方式的选择无不当之处，采取多种送达方式也表明其正在积极履行其法定职责。原告举报材料虽非以督办形式转送，但国税惠城二分局将其与案情复杂的天玺湾问题楼盘并案查处，参照《税收违法行为检举管理办法》第十八条第一款“对上级税务机关稽查局及其举报中心督办的检举案件，除有特定时限者以外，承办部门应当在收到纸质督办函后3个月内上报查办结果；案情复杂无法在限期内查结的，报经督办部门批准，可以延期上报查办结果，并定期上报阶段性的查办情况。上级不要求上报查办结果的交办案件，应当定期汇总上报办理情况”的规定，已于2019年8月23日书面向被告国税惠城分局专项报告后续跟踪情况：惠州康*公司一直没有配合处理相关问题，目前仍在查处中。因此，被告国税惠城分局对原告举报事项的办理仍处于核查阶段。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。”该法条既是对行政机关不履行法定职责起诉期限的规定，也是对原告在何种情形下能够向人民法院提起履行法定职责行政诉讼的程序要求，并非具体针对被告履行查处涉税违法行为期限所作规定，不能证明原告诉请被告限期查处的主张。在查处税收违法行为行政领域的法律、法规、规章对被告履行查处职责期限没有明确规定的情况下，被告已以积极的作为表明其无拒绝或怠于履行法定职责的情形。故应认定本案于2019年8月14日立案受理时，被告对原告的举报事项处于正在履责状态之中，不存在行政不作为。综上，原告的诉讼请求缺乏法律依据和事实根据，依法应予驳回，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告集立强的诉讼请求。上诉人（原审原告）集立强不服原审判决，上诉称：一审法院认为“在查处税收违法行为行政领域的法律、法规、规章对被告履行查处职责期限没有明确规定的情况下，被告已以积极的作为表明其无拒绝或怠于履行法定职责的情形。故应认定本案于2019年8月14日立案受理时，被告对原告的举报事项处于正在履责状态中，不存在行政不作为。”属于事实认定错误。针对上诉人举报惠州康*公司收取房款后不开具发票的违法事项，被上诉人确实具有查处职责，上诉人向被上诉人邮寄的《查处申请书》请求事项为：1.对康*公司收取房款后不开具发票的违法行为予以查处，2.将上述违法行为认定的事实与查处的结果以书面形式告知上诉人。因此被上诉人对上诉人的查处申请的履责包括查处及答复两方面，在上诉人向被上诉人提出查处申请之后，上诉人一审提起诉讼之前，被上诉人并未向上诉人给出任何关于调查情况、处理结果的书面答复，也未与上诉人采取其他方式联系。被上诉人无论是受理上诉人的申请，还是后续将上诉人的申请转至国税惠城二分局进行核查处理工作，实名检举，均未向上诉人出具书面通知或者口头通知，其并未履行告知义务。一审法院仅以被上诉人对上诉人举报事项的办理仍处于核查阶段，就认定被上诉人无拒绝或怠于履行法定职责的情形，属于事实认定错误。且直至上诉人提起上诉之时，被上诉人收到对上诉人的查处申请已经长达7个月之久，仍未作出正式书面答复，属于行政不作为。上诉人对于被上诉人行政不作为的救济途径只有申请行政复议与行政诉讼，申请行政复议与行政诉讼均有诉讼期限，在行政机关不告知，被上诉人即向上诉人送达受理通知或者限期答复的通知，也迟迟不能向上诉人作出答复通知，上诉人作为普通民众根本无法了解被上诉人的具体查处流程、进展，为避免错过法律手段维权期限，上诉人只能及时采取行政诉讼维护权利。若行政机关的上述行为也能被认定为已经履行法定职责，则人民群众的诉权根本无法得到保障。二、一审法院适用法律时理解错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”上诉人提起行政诉讼是符合起诉程序要求的。一审法院根据《税收违法行为检举管理办法》第十八条第一款的规定，认定被上诉人对上诉人申请查处事项仍处于核查阶段，已经履职，不能证明上诉人诉请被上诉人限期查处的主张，但上诉人认为被上诉人处理税务违法行为尚未超过法定期限应当由被上诉人自行举证，上述规定已经明确了被上诉人处理税务违法行为的期限及程序。上诉人的申请于2019年5月16日转至国税惠城二分局处理，国税惠城二分局应当于2019年8月16日前上报查办结果，但是国税惠城二分局直至8月23日才向被上诉人出具专项报告，已经逾期，且未提交经督办部门批准延期的相关证据，被上诉人的履责过程存在程序违法。综上，一审法院事实认定严重错误，适用法律理解错误，上诉人为维护自身合法权益，特向法院提起上诉，望法院依法查明事实，支持上诉人的上诉请求。上诉请求：1.撤销广东省博罗县人民法院作出的（2019）粤1322行初363号行政判决；2.发回重审或改判支持上诉人的一审全部诉讼请求；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人（原审被告）国税惠城分局未向本院提交答辩意见。本院经审查，认定事实与原审认定事实一致，因此，本院确认一审所查明的事实。本院认为，本案的争议焦点为被上诉人（原审被告）国税惠城分局在收到上诉人（原审原告）集立强的查处申请后，是否履行了其法定职责。《税收违法行为检举管理办法》第三条规定：“检举管理工作坚持依法行政、统一领导、分级负责、属地管理、严格保密的原则。”本案中，依据上述分级负责、属地管理的原则，被上诉人（原审被告）国税惠城分局在签收《查处申请书》后，转送国税惠城二分局核实处理。2019年5月28日，国税惠城二分局向惠州康*公司作出惠城二税限改〔2019〕150264号《责令限期改正通知书》。2019年8月23日，国税惠城二分局出具《惠州市康*房地产开发有限公司后续跟踪情况报告》，表示“该企业一直未来税务局处理相关问题，目前我分局对该企业仍在查处中。”以上程序符合相关法律规定。现案件正在调查中，被上诉人（原审被告）国税惠城分局正在履行法定职责，上诉人（原审原告）集立强起诉被上诉人（原审被告）国税惠城分局不作为的理由，依法不能成立。根据《税收违法行为检举管理办法》第二十条“对实名检举案件，举报中心收到承办部门回复的查办结果以后，可以应检举人的要求将与检举线索有关的查办结果简要告知检举人；检举案件查结以前，不得向检举人透露案件查处情况”的规定，就尚未查结的案件，被上诉人（原审被告）国税惠城分局未向上诉人（原审原告）集立强告知具体查办情况和结果，不违反上述规定。但在涉案查处过程中，被上诉人（原审被告）国税惠城分局其作出的移送、阶段性调查等相关情况没有及时告知上诉人，属于程序瑕疵，本院予以指出。此瑕疵不足以认定被上诉人（原审被告）国税惠城分局已构成行政不作为，亦不属未按时履行法定职责情形，因此，一审法院判决驳回上诉人（原审原告）集立强的诉讼请求并无不当。综上，原审法院查明事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条和第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人（原审原告）集立强承担。本判决为终审判决。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年五月十一日法官助理 黎芬妹书 记 员 林美娴附：相关法律、法规等条文一、中华人民共和国行政诉讼法第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。二、税收违法行为检举管理办法第三条检举管理工作坚持依法行政、统一领导、分级负责、属地管理、严格保密的原则。第二十条对实名检举案件，举报中心收到承办部门回复的查办结果以后，可以应检举人的要求将与检举线索有关的查办结果简要告知检举人；检举案件查结以前，不得向检举人透露案件查处情况。向检举人告知查办结果时，不得告知其检举线索以外的税收违法行为的查处情况，不得提供税务处理（处罚）决定书及有关案情资料。