广东省广州市黄埔区人民法院民 事 判 决 书（2020）粤0112民初501号原告：刘钟元，男，1962年9月25日出生，汉族，住广州市黄埔区，委托代理人：宋振华、张旭，北京市盈科（广州）律师事务所律师。被告：广州市黄埔区九龙镇枫下村东风经济合作社，社址广东省广州市黄埔区九龙镇枫下村东风经济合作社。负责人：刘文峰，社长。委托代理人：曹华东，广东臻华律师事务所律师。第三人：广州市谷城企业管理服务有限公司，住所广州市黄埔区。法定代表人：黎法越，董事长。委托代理人：何增强，男，1967年6月4日出生，汉族，住广州市黄埔区，系第三人的工作人员。原告刘钟元诉被告广州市黄埔区九龙镇枫下村东风经济合作社（以下简称东风社）以及第三人广州市谷城企业管理服务有限公司（以下简称谷城公司）承包地征收补偿费用分配纠纷一案，本院于2020年1月13日立案后，依法适用普通程序，由审判员张惠滨担任审判长，和人民陪审员覃志强、陈剑虹组成合议庭，于4月8日公开开庭进行了审理。原告刘钟元以及委托代理人张旭、宋振华，被告东风社的负责人刘文峰以及委托代理人曹华东、第三人谷城公司的委托代理人何增强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。刘钟元向本院提出诉讼请求：1.被告向原告支付青苗补偿款193545元[（20.865亩-15亩）×3.3万元/亩）]；2.被告向原告支付青苗奖励17595元（5.865亩×3000元/亩）；3.本案受理费等诉讼费用由被告承担。事实和理由：2001年4月28日，原告与被告前身广州市白云区九佛镇枫下村东风经济合作社签订《岭地承包合同》（以下简称承包合同），双方约定被告将面积为15亩四至范围的土地交原告承包，承包期限自2001年5月1日至2050年5月1日。承包合同经原广州市白云区九佛镇农村承包合同办公室（以下简称九佛合同办）鉴证。承包合同签订后，原告依约缴纳租金，被告交付土地。涉案土地在2017年被征收，经测量确定涉案土地面积为20.865亩。被告在收取征收单位发放的涉案土地的青苗补偿款后，擅自截留超出合同面积以外的5.865亩的青苗补偿款以及青苗奖励。根据相关征地文件，涉案土地青苗补偿款的最低补偿单价为3.3万元/亩，另有奖励补偿款3000元/亩，被告无故侵占原属于原告上述补偿款，于法无据。被告要求原告确认合同面积后才发放相关补偿款，原告无奈之下只能签字，但原告并未放弃合同以外面积的青苗所有权。原告经多次协商无效，故诉至法院。东风社辩称：1.从程序上看，本案是基于政府的具体行政征地行为引发的纠纷，并非原告和被告平等民事主体之间所发生的纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（以下简称承包仲裁法）第二条，说明本案属于行政纠纷案件，并非民事诉讼。我方已经提出管辖权异议，但法院并没有依法作出管辖权裁定，有违程序。2.从实体上看，原被告合同约定的面积明确，原告亦是按照合同约定缴纳租金。原告并未提交证据证实超过合同约定面积的果树是其种植。3.被告的社员在政府在征收时已经说明了部分果树是各社员自行种植。政府征收部门出具了书面文件进行说明，称按合同约定的面积来对原告进行青苗补偿；超过合同约定面积的，由被告决定。4.涉案土地上的青苗补偿款单价是3.3万元/亩，我社已通过社员大会决定截留合同面积以外的土地上的青苗补偿款。在2013年时，被告曾要求原告补交合同约定以外的山地租金，但原告不予理会。5.原告并非被告集体经济组织的成员，原告与被告签订的合同并没有取得被告集体经济组织成员大会表决通过，是原告串通被告的工作人员所签订的，依法为无效合同。6.涉案土地在我方在交付前已种植果树等林木，并非荒山。原告在取得土地后砍伐了被告原有的果树等树木，再在上面种植作物以及违规建房，已造成被告损失。7.原告在收取青苗补偿款前已确认承包面积为15亩，现再次主张合同以外的面积，没有依据。谷城公司辩称：我司作为征地代业主单位，根据相关征地文件开展征地补偿款的发放工作。我司已将涉案土地的包括青苗补偿款在内的综合补偿款汇至被告账户。涉案土地的青苗补偿款补偿单价3.3万元/亩由被告选定的评估小组确定，符合征地政策。原告符合领取奖励补偿的条件。我司对原告的证据予以确认，同意原告的诉讼请求。本院经审理认定事实如下：因行政区划变更，被告由广州市白云区九佛镇枫下村东风经济合作社变更为现在名字。2001年4月28日，原告（乙方）与被告（甲方）签订承包合同。承包合同载明：“一、甲方于2001年3月12日经社员代表及家长会议讨论，同意将本社禾塘岭（土名）岭地面积壹拾伍亩，发包给乙方开发管理，搞种养业及开办工场经营。二、土地四至：东至旱塘坳分水线为界，南至鱼塘竹仔园，西至本岭顶为界，北至马敏强承包地为界。三、承包期为四十九年，即从二〇〇一年五月一日起至二〇五〇年五月一日止。四、承包期内，乙方每年向甲方缴交承包款玖佰元正，四十九年共向甲方缴交总承包款肆万肆仟壹佰元正。交款时间：乙方每年必须于当年一月一日前一次性交清，如过期不交或交不清视乙方违约处理。……六、如甲方或乙方违约，违约方要支付给守约方违约金贰仟元正……并且守约方可向承包合同仲裁委员会申请终止本合同。……八、承包期内，如遇国家政府批准的建设项目需要征用本承包合同土地时……因征用土地，土地补偿款归甲方，其他附着物补偿款归乙方所有……十三、在承包经营中，如双方发生纠纷时，应向承包合同仲裁委员会申请仲裁……”当日，九佛合同办对承包合同办理鉴证书。原告向被告交付押金1200元，被告向原告交付土地。原告开始在涉案承包合同约定的范围内进行种植。2009年8月7日，广州经济技术开发区管理委员会发布《广州科学城北区征地补偿办法》（以下简称北区补偿办法）以及附件一《广州科学城北区青苗补偿最高限价》、附件二《广州科学城北区一般附着物补偿最高限价》。北区补偿办法第九条规定：“征收农村集体经济组织土地的综合补偿费，包含土地补偿费、青苗补偿费、一般附着物补偿费和安置补助费。”第十条规定：“青苗、鱼塘和一般附着物补偿费一般不超过征地综合补偿款的30%-40%。具体补偿额度由被征地村具体经济组织参照本办法附件一、二，召开村民代表大会通过后实施。”该文件附件一第8项规定“在山上种植的各类竹林、经济林、树木林，或在林中混合种植各种水果（不论密植多少棵均按此档核算）。山地最高补偿单价：3.5万元/亩”。附件一补偿说明第二条规定：“各村社成立青苗、鱼塘和一般附着物清点、丈量、确认、评估和核算小组（共7人），对青苗、鱼塘和一般附着物进行核算补偿，对补偿存在异议的进行评估核定。”2009年8月10日制作的《广州科学城北区征地工作实施方案》第七条第（三）款规定“青苗、鱼塘和一般附着物补偿费一般不超过征地综合补偿款的30%—40%。具体补偿额度由被征地村集体经济组织参照本办法附件一、二，召开村民代表大会通过后实施。”2014年5月23日，广州开发区规划和国土资源管理局印发《中新广州知识城征地补偿办法》，该办法第十条规定：“青苗、鱼塘和一般附着物补偿费一般不超过征地综合补偿款的30%—40%，确定具体补偿比例必须经村民会议或者村民代表会议过半数通过。”第二十二条规定：“本办法自发布之日起施行（但自2013年8月1日至本办法发布之日已签约征收的土地，参照本办法执行），有效期5年。有效期满，根据实施情况依法评估修订。”原被告均未就上述文件中制定的补偿标准向县级以上人民政府申请协调以及向批准征收土地的人民政府申请裁决。2017年4月27日，中新广州知识城土地开发区中心（甲方，以下简称土地中心）、广州市黄埔区九龙镇枫下村经济联合社（乙方，以下简称枫下联社）、东风社（丙方）以及谷城公司（丁方）按照《中新广州知识城征地补偿办法》和《广州科学城北区征地工作实施方案》等相关政策文件签订征地补偿协议书，征收东风社范围内集体土地634.23亩，对应的征地综合补偿款包干单价为12.3万元/亩，共计7801.029万元。上述征地综合补偿款包括土地补偿费、青苗补偿费、一般附着物补偿费（含一般水利设施补偿费、农耕道路补偿费、田间小型构筑物补偿费），但不包括住宅房屋、村社集体自筹资金建设的水泥道路、大中型水利设施、有合法报建手续地上建构筑物补偿费、持有合同法经营证照企业和种养殖场拆迁补偿费和坟墓的迁移补偿费。自青苗权属人收到乙、丙、丁方书面通知到现场核实补偿事宜之日起15天内，权属人配合完成青苗、鱼塘和一般附着物补偿确认的，按3000元/亩奖励补偿。甲方在协议签订且财政拨款到位后10天内拨付给乙丙方全部征地综合补偿款以及征地青苗奖励款；乙、丙方收到征地综合补偿款后，要保证优先用于支付征地范围内的青苗、鱼塘和附着物的补偿费并将发放清单报甲方备案。5月5日，被告制定《枫下村东风社征地青苗补偿方案》（以下简称东风社补偿方案），该方案载明：“参照《广州科学城北区征地工作指引》，结合本经济社的具体实际情况，拟定出征地青苗补偿价格方案如下：一、由经济社分配给各农户的责任田按4.5万元/亩补偿；二、与经济社签订承包合同的按3.3万元/亩补偿（实际测量面积大于所签合同面积的，大于合同面积部分全部归集体所有。实测面积少于所签合同面积的，按实测面积计算补偿。）三、村民自种的五边地（山岭地、开荒地、田头、田尾及旱地）按3.2万元/亩计算补偿……六、投集体山岭地、水田的按3.2万元/亩补偿。”后征地单位对原告实际使用的436号土地面积进行测量，量得实际占地面积为20.865亩，其中附属物面积为7.579亩、山地面积为13.286亩，东南西北四至分别为刘桂彬、刘树辉、刘钟元与马敏强。2017年11月7日，评估小组对原告所承包的位于土名为禾塘岭的土地上青苗进行评估，确定原告在上述土地上种植的青苗价值为3.3万元/亩。在原告签名的《广州市科学城北区知识城征地青苗及附着物补偿表》（以下简称征地补偿表）上记载“承包合同总面积15亩，其中附属物面积为7.579亩，由评估公司评估”，所描绘的四至与测绘图所记载的四至一致。原告在“上列地块面积、青苗及附着物补偿最终定价本人已清晰、明白无误，同意签名确认！”一栏后签字，但评估小组成员并未签名确认。东风社收到涉案土地全部征地综合补偿款以及征地奖励款后，并按照3.3万元/亩以及0.3万元/亩的单价向原告发放了7.421亩（15亩-7.579亩）的青苗补偿款以及征地奖励款。另查明在2011年5月12日，广州经济技术开发区机构编制委员会印发《中新广州知识城社会事务管理中心职能配置、内设机构和人员编制方案》【穗开编（2011）9号】，规定中新广州知识城社会事务管理中心负责协助有关职能部门开展知识城规划、建设工作。2015年12月29日，广州开发区机构编制委员会印发《中新广州知识城土地开发中心主要任务、内设机构和人员编制方案》【穗开编（2015）148号】规定中新广州知识城土地开发中心负责组织开展知识城范围内土地及房屋征收、拆迁补偿安置工作、管线迁改工作。2018年年3月12日，广州市黄埔区机构编制委员会、广州开发区机构编制委员会印发《关于中新广州知识城合作项目服务管理中心机构编制方案的批复》【穗埔编（2018）101号】规定将原中新广州知识城土地开发中心工作任务划入中新广州知识城合作项目服务管理中心。2019年6月25日，中新广州知识城合作项目服务管理中心向本院提交情况说明，称“为了保持征地补偿政策的稳定，涉案协议的征地综合补偿标准，延用《广州科学城北区征地补偿办法》及《广州科学城北区征地工作实施方案》的相关补偿标准。需要强调的是，《广州科学城北区征地补偿办法》第十条第（三）款及《广州科学城北区征地工作实施方案》第七条第（五）款，关于征地单位扣除30%用于对青苗权属人补偿的规定，因不具有可操作性，至今都未实施过。实际上，我中心根据涉案征地协议书约定，将包括涉案青苗补偿款在内的征地综合补偿款包干支付给征地单位。而涉案征地协议书中所记载的《中新广州知识城中心区（30平方公里）征地补偿办法》，实际上就是正在拟订《中新广州知识城征地补偿办法》，该办法于2014年5月23日正式印发，但第二十二条规定：‘本办法自发布之日起施行（但自2013年8月1日至本办法发布之日已签约征收的土地，参照本办法执行）’……《中新广州知识城中心区（30平方公里）征地补偿办法》指的是《中新广州知识城征地补偿办法》。关于《中新广州知识城中心区（30平方公里）征地补偿办法》，该文件并不存在。”庭审期间，被告申请的证人刘某承认其担任被告的出纳人员时曾收取原告缴纳的承包款，并述称被告在2013年政府开展农村三资（资产、资金、资源）清理时曾要求原告补缴合同外的承包费或者退出合同约定的亩数以外的山地，但原告不予理会。以上事实有承包合同、鉴证书、测绘图纸、租金收据、征地补偿协议书、东风社补偿方案、征地补偿表、《广州科学城北区征地补偿办法》、《广州科学城北区征地工作实施方案》、《中新广州知识城征地补偿办法》、中新广州知识城合作项目服务管理中心的情况说明、证人证言以及当事人的庭审陈述佐证。以上是证据经庭审质证，本院予以采信。本案争议焦点在于原告的诉请是否属于民事诉讼的范围、原告对涉案土地是否享有合法使用权、被告是否存在侵占原告的青苗补偿费。本院认为：一、原被告争议的内容属于民事诉讼。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”所谓标准，是指规范性文件，因此若当事人对征地单位所适用的青苗补偿的规范性文件存在争议的，应通过行政方式处理。根据《最高人民法院关于审理涉及土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称土地承包司法解释）第二十二条第一款的规定：“承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。”原、被告对于征地单位所依据的北区补偿办法及附件、征地指引及其附件《中新广州知识城征地青苗补偿最高限价》规定的青苗补偿标准并无异议，原被告均未就政府征收行为以及征收补偿文件申请协调、裁决以及诉讼，故双方对补偿标准并无争议。双方的争议是青苗补偿费的归属以及分配,此属于对事实的争议而非对规范性文件以及征地行为的争议，因此原告的诉讼请求属于民事诉讼的范围。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条规定：“人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：……（二）依照法律规定，双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁、不得向人民法院起诉的，告知原告向仲裁机构申请仲裁……”。《中华人民共和国仲裁法》（以下简称仲裁法）第一条规定：“为保证公正、及时地仲裁经济纠纷，保护当事人的合法权益，保障社会主义市场经济健康发展，制定本法。”第二十一条规定：“当事人申请仲裁应当符合下列条件：（一）有仲裁协议；（二）有具体的仲裁请求和事实、理由；（三）属于仲裁委员会的受理范围。”第七十七条规定：“劳动争议和农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁，另行规定。”承包仲裁法第二条第二款规定：“农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。”第四条规定：“当事人和解、调解不成或不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”综合理解上述法条可知，原被告所争议的是青苗补偿款的归属，不属于仲裁法所规制的经济纠纷，也不属于承包仲裁法的适用范围。被告主张裁定驳回原告起诉的理由于法无据，不予支持。二、承包合同合法有效，原告取得涉案土地的合法使用权。《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（以下简称农业承包司法解释，2008年12月24日废止）第二十五条规定：“人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整。”《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”虽然原告并非被告的集体组织成员，但承包合同签订于农业承包司法解释被废止之前，原告已实际投入大量成本，亦经乡（镇）人民政府的主管部门鉴证、批准，故承包合同应属有效，原告依法取得承包合同范围内的土地承包经营权。履行民主议定程序是被告发包土地的前置程序与义务，被告以其怠于履行法定义务而主张合同无效而获益，有悖诚信原则。基于保障交易安全以及过错原因的归属，被告以其自身过错主张涉案承包合同无效的理由不成立。《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第三十六条规定：“法律、行政法规规定或当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。”合同法第七十七条第一款规定：“当事人协商一致，可以变更合同。”虽然承包合同约定原告承包15亩土地，但被告在合同签订时已向原告交付涉案土地，自2001年至2017年土地被征收已达十六年，被告未提供证据证实期间曾将涉案土地发包给原告以外人员；在2013年明知原告使用合同所记载的面积以外的土地情况下，并未要求原告退出并归还15亩以外的土地。根据文义解释，承包合同载明的四至是指禾塘岭范围内原告所承包的岭地四至，现有证据未能证实原告使用范围超出合同约定的四至范围。根据征地单位制作的测量图，本院认为被告事实上向原告交付的土地面积并不限于合同约定的15亩土地，而是谷城公司所测量的20.865亩。三、原告是涉案土地范围内青苗的合法所有者，有权取得涉案土地上青苗补偿费与奖励补偿款。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定征收集体土地应支付青苗补偿费。原告所种植青苗是其合法财产，有权取得国家基于征收对其支付的青苗补偿费。《广东省征用农民集体所有土地各项补偿费管理办法》第五条规定被征地单位收取的青苗补偿费属于个人所有的，应按标准如数支付给个人。承包合同未约定青苗补偿费归被告所有，而且被告已收取涉案土地全部青苗补偿款，原告作为土地承包者有权根据土地承包司法解释第二十二条第一款的规定，要求被告给付已收到的青苗补偿费。北区补偿办法以及《中新广州知识城征地补偿办法》所述“确定具体补偿比例”是指农村集体经济组织可以在12.3万元/亩的范围内分配青苗补偿款的比例，而非在确定青苗补偿款的补偿单价后再行截留、分配。被告制定东风社补偿方案并据此截留、分配原告青苗补偿费，有悖前述法律法规以及征地政策，被告应足额向原告支付青苗补偿费。第三人作为代业主已确认原告依照征地补偿协议的要求交付土地并符合领取奖励补偿款的条件，被告未能证实原告存在不符合领取奖励补偿款的情形，故原告有权领取实际承包土地范围内的青苗奖励款。征地补偿表上仅载明承包合同总面积为15亩，原告未曾明确放弃合同以外的5.865亩土地所种植的青苗补偿费以及奖励补偿款，故对被告抗辩原告已放弃合同外面积的青苗补偿费以及奖励补偿款的理由不予采纳，原告要求被告支付5.865亩青苗补偿费以及奖励补偿款予以支持。根据原被告确认的青苗补偿费的补偿单价3.3万元/亩以及0.3万元/亩的青苗奖励款补偿单价，本院确认被告支付原告青苗补偿费193545元【3.3万元/亩×（20.865亩-15亩）】、奖励补偿款17595元【0.3万元/亩×（20.865亩-15亩）】。综上所述，依照《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款、第一百三十二条、《中华人民共和国合同法》第三十六条、第七十七条、《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包案件适用法律问题的解释》第二十二条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决如下：一、被告广州市黄埔区九龙镇枫下村东风经济合作社支付原告刘钟元青苗补偿费193545元；二、被告广州市黄埔区九龙镇枫下村东风经济合作社支付原告刘钟元奖励补偿款17595元。上述金钱债务人应在本判决生效之日起七日内履行义务，如未按本判决指定的期间履行的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费4467元由被告广州市黄埔区九龙镇枫下村东风经济合作社负担。原告已预缴上述费用，本院不予退回，被告在履行义务时迳付原告上述费用。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省广州市中级人民法院。审 判 长  张惠滨人民陪审员  覃志强人民陪审员  陈剑虹二〇二〇年五月十八日法官助理马兴昊书记员禤培欣