安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终550号 上诉人（一审原告）凤台县盛海水产养殖专业合作社，住所地安徽省凤台县钱庙乡翟庙村，组织机构代码39666011-9。 法定代表人高志勤，该合作社主任。 上诉人（一审原告）凤台县硕春蔬菜种植专业合作社，住所地安徽省凤台县钱庙乡郑楼村，统一社会信用代码933404213227225594。 法定代表人盛祖良，该合作社主任。 被上诉人（一审被告）凤台县人民政府，住所地安徽省凤台县凤城大道政务中心，统一社会信用代码113404210030658899。 法定代表人刘居胜，该县县长。 上诉人凤台县盛海水产养殖专业合作社（简称盛海合作社）、凤台县硕春蔬菜种植专业合作社（简称硕春合作社）因诉凤台县人民政府（简称凤台县政府）行政撤销及补偿一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2020）皖04行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 盛海合作社、硕春合作社在一审中诉称：其在凤台县××××村承包了鱼塘、耕地70余亩，饲养锦鲤、红鲫鱼，并种植大量白芷、板蓝根等中药，以及红豆杉、火龙果等名贵树种。凤台县政府未经国务院和安徽省人民政府批准,于2014年8月20日召开专题会议，研究解决西淝河左堤白塘至高庄堤线调整建设工程项目土地、地面附属物清点丈量和搬迁安置问题。2014年12月、2015年初、2015年9月，承建该工程的工程队伍分三次强行将其鱼塘扒掉，致使红鲫鱼损失惨重。其法定代表人上前劝阻时遭殴打致伤。在新建港河闸工程时,施工人员又一次强行破坏鱼塘，放跑成鱼，破坏耕地，毁坏鱼塘，铲除药材，致使锦鲤、红鲫鱼损失殆尽。2016年6月29日国土资源部才以国土资函［2016］350号文件批准上述工程，同年7月18日安徽省人民政府以皖政地［2016］789号文件转发，次月15日凤台县政府以［2016］第7号文件发布征收土地公告，并要求被征收人到凤台县国土资源局办理登记手续。但凤台县政府在登记之后一直没有补偿。2018年11月14日其诉至安徽省淮南市中级人民法院，2019年4月12日该院作出（2018）皖04行初84号行政判决，判令凤台县政府履行补偿职责，但凤台县政府作出了不予补偿的《行政决定书》。请求：一、撤销凤台县政府于2019年11月12日作出的《行政决定书》；二、责令凤台县政府补偿其各种损失。 一审法院经审理查明：盛海合作社、硕春合作社系农民专业合作经济组织，因其位于当地采煤影响区的西淝河左堤白塘至高庄堤线调整建设工程用地项目范围内的养殖、种植被破坏未获补偿，于2018年11月以凤台县政府、凤台县国土资源局为被告起诉至该院，请求两被告履行征地补偿的法定职责。该院于2019年4月12日作出（2018）皖04行初84号行政判决，判令凤台县政府于判决生效后60日内，对盛海合作社、硕春合作社履行征地补偿法定职责。后凤台县政府未履行该生效判决。盛海合作社、硕春合作社于2019年8月申请该院强制执行，案号为（2019）皖04执142号，案件进入强制执行程序。同年11月12日，凤台县政府作出案涉《行政决定书》，载明：我单位收到《安徽省淮南市中级人民法院执行通知书》［（2019）皖04执142号］后，积极安排相关职能部门进行处理。经核查，执行申请人未提出明确的补偿要求和依据，被执行人不能核查、甄别、评判执行申请人的实际损失。综上，决定对盛海合作社、硕春合作社不予补偿。盛海合作社、硕春合作社收到该不予补偿决定后，于2020年1月提起本案诉讼。 一审法院认为，本案争议焦点为：一、凤台县政府2019年11月12日作出的案涉《行政决定书》是否是具有可诉性的行政行为，该行为是否合法；二、盛海合作社、硕春合作社诉请责令凤台县政府补偿各种损失是否有事实和法律根据，能否得到支持。该院认为，具有可诉性的行政行为，应当是能够体现行政机关的行政管理意志和法定职责，产生外部法律效力，对行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的行政行为。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，凤台县政府作出的案涉《行政决定书》，是在该院执行案件处理期间，对执行案件作出的回应，并未对盛海合作社、硕春合作社创设新的权利义务，也未对其权利义务造成实际影响。该决定不是行政行为，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照前述规定，应当裁定驳回起诉。对于盛海合作社、硕春合作社诉请责令凤台县政府补偿各种损失的问题，不属于本案审查范围。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项、第三款之规定，裁定：驳回盛海合作社、硕春合作社的起诉。案件受理费50元，退还盛海合作社、硕春合作社。 盛海合作社、硕春合作社上诉称：其起诉的是外部行政行为,而不是内部行政行为；虽然其起诉的行为是凤台县政府告知一审法院的执行结果,但是对判决执行结果的告知,直接影响其权利义务，也直接影响裁判结果，因此即使说是内部行为,该行为也已经外化。一审裁定适用法律错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 凤台县政府未向本院提交书面答辩意见。 对一审查明的案件事实，本院予以确认。 本院认为：行政补偿应由行政机关先行处理，对行政机关不予处理或处理结果不服的，行政相对人可以向人民法院提起行政诉讼来寻求救济。涉案生效行政判决已判令凤台县政府于判决生效后60日内对盛海合作社、硕春合作社履行补偿法定职责。因凤台县政府在判决确定的履行期限内未履行补偿职责，亦未作出补偿决定，盛海合作社、硕春合作社申请人民法院强制执行，在强制执行期间凤台县政府明确作出不予补偿的行政处理决定，该不予补偿决定直接影响了盛海合作社、硕春合作社的合法权益，一审法院未赋予盛海合作社、硕春合作社的诉权，导致盛海合作社、硕春合作社合法寻求救济的途径被堵死，不符合司法最终救济原则。盛海合作社、硕春合作社在一审中的补偿请求不明确，一审法院应当予以释明。故一审裁定驳回起诉不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省淮南市中级人民法院（2020）皖04行初1号行政裁定； 二、本案指令安徽省淮南市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年五月二十日 法官助理戴红 书记员陈维为 附：相关法律条文 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。 原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。 当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。