安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终217号 上诉人（一审原告）常秀兰等十七人（具体名单附后）。 诉讼代表人常秀兰，女，1962年10月13日出生，汉族，住安徽省临泉县。 诉讼代表人张文良，男，1961年10月3日出生，汉族，住安徽省临泉县。 诉讼代表人宋芳，女，1974年7月12日出生，汉族，住安徽省临泉县。 诉讼代表人宋有侠，女，1983年6月1日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人（一审被告）临泉县人民政府，住所地安徽省临泉县政务新区前楼，统一社会信用代码11341221003173206K。 法定代表人梁永勤，该县县长。 委托代理人张修华，该县自然资源和规划局法制股股长。 委托代理人侯允超，安徽文瑞律师事务所律师。 常秀兰等十七人诉临泉县人民政府强征强占土地及行政赔偿一案，安徽省阜阳市中级人民法院于2019年9月30日作出(2019)皖12行初129号行政判决。双方当事人均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 常秀兰等十七人向一审法院起诉称，其系阜阳市临泉县宋集镇××行政村村民，世代居住于此，在本村拥有合法的基本农田和耕地，生活安居乐业。然而，临泉县人民政府在未协商、未征求公众意见、未履行法定程序，更未与其达成任何协议的情况下，暴力野蛮地将其基本农田强行“圈占”，违法违规在农田上建起围墙，对其赖以生存的基本农田进行强征强占，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定及《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》的要求。临泉县人民政府的上述强征强占、“圈占”土地的行政强制行为实体和程序上均严重违法，侵害了其合法权益。请求确认临泉县人民政府强行圈占其基本农田的行政强制行为违法，判令临泉县人民政府拆除圈占围墙，恢复原状，返还农田。 一审法院经审理查明，2016年12月30日，安徽省人民政府作出皖政地〔2016〕1484号《关于临泉县2016年第11批次城镇建设用地的批复》，同意在临泉县宋集镇宋集村，土坡乡土坡村，谢集乡东陈村，迎仙镇迎南村、张营乡张营村，庞营乡庞营村，吕寨镇吕寨村、后任庄村，城关街道泉北社区用地范围内，将集体农用地11.3685公顷（其中耕地10.2874公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地0.5788公顷。以上合计批准建设用地11.9473公顷，用于城镇建设。该批次地块一勘测定界图显示该地块在××农行东，用地面积为25689.5平方米，合38.5342亩。2017年1月19日，临泉县人民政府作出临政秘〔2017〕13号《征地公告》，随后，临泉县国土资源局作出临国土资〔2017〕41号《征地补偿标准和安置方案公告》。2019年6月6日，临泉县自然资源和规划局发布临自然资公告〔2017〕13号《安徽省临泉县国有建设用地使用权挂牌出让公告》，决定对包括××镇农行东侧地块（土地面积25689.45平方米，合38.53亩）在内三宗国有建设用地使用权采取挂牌方式出让。常秀兰等十七人为临泉县宋集镇××村居民，在该村农行东地块分别拥有承包地若干。现涉案地块周边拉起围墙。 一审法院另查明，2019年7月10日，安徽科正置业有限公司竞得坐落于宋集镇农行东侧，面积为25689.45平方米的国有建设用地使用权。同年7月24日，临泉县自然资源和规划局与安徽科正置业有限公司签订国有建设用地使用权出让合同。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，临泉县人民政府并无证据证明常秀兰等十七人已自愿交出被征土地，且亦没有提供征地补偿款已发放到位的证据，其在土地行政主管部门未作出责令交出土地决定亦未申请人民法院强制执行的情况下，强行圈占常秀兰等人涉案土地的行为违法。常秀兰等十七人的该项诉讼请求成立。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，常秀兰等人有权要求赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案中，涉案土地已经征收转为国有土地，且已被出让，事实上已无法恢复原状并返还。故常秀兰等十七人诉请判令临泉县人民政府拆除围墙，恢复原状，返还基本农田的赔偿请求，依法不予支持。常秀兰等人可通过申请履行补偿职责或申请支付赔偿金的方式，主张自己的合法权益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认临泉县人民政府圈占常秀兰等十七人农行东地块承包地的行为违法；二、驳回常秀兰等十七人其他诉讼请求。案件受理费50元，由常秀兰等十七人及临泉县人民政府各自负担25元。 常秀兰等十七人上诉称，1、一审开庭时临泉县人民政府正副职领导无正当理由均不出庭应诉，也没有任何工作人员出庭应诉，而是由临泉县自然资源和规划局的人员代为出庭，明显不符合行政诉讼法的规定。2、一审法院认定事实明显错误，该认定的未依法作出认定。涉案土地均为基本农田，依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，征收基本农田必须经国务院审批，临泉县人民政府未依法取得审批文件，实体严重违法。涉案土地明显具备恢复原状、返还土地的条件。一审判决认定涉案土地已经征收转为国有，且已被出让，无任何事实和法律依据。3、一审法院对证据的认定不当。4、一审法院适用法律错误。本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定判决确认临泉县人民政府强行圈占其基本农田的行政强制行为违法，责令临泉县人民政府采取拆除圈占围墙，恢复原状，返还基本农田的补救措施。本案不属于行政赔偿案件，一审法院适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》作出判决，适用法律明显错误。5、一审法院判决案件受理费由其承担一半，无事实和法律依据。综上，请求维持一审判决第一项，改判第二项为“判令被上诉人对上诉人基本农田采取拆除圈占围墙，恢复原状，依法予以返还的补救措施”。 针对常秀兰等十七人的上诉，临泉县人民政府答辩称，1、涉案土地经依法批准已实施征收。2、涉案土地经批准后是由其发布征收补偿和安置公告并实施征收，但建墙行为非其安排，是临泉县宋集镇人民政府认为将涉案地块周围建起围墙有利于实施征收工作。3、涉案地块已不具备恢复原状条件。4、行政诉讼法及解释规定可以委托行政机关相应的工作人员出庭，临泉县自然资源和规划局是负责土地管理及征收收储的职能部门，是政府机关的组成部门，因此安排临泉县自然资源和规划局法制股负责人出庭并不违反法律规定。综上，常秀兰等十七人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。 临泉县人民政府上诉称，1、其征收土地的行为完全合法。2、征地补偿款已发放到位，一审法院认定事实错误。3、其非圈占涉案土地的责任主体。一审过程中，其提供了临泉县宋集镇人民政府提供的情况说明，证明涉案地块周围围墙系临泉县宋集镇人民政府建设。4、常秀兰等十七人已自愿交出土地。2017年1月24日，相关单位将征地批复、征地公告、征地补偿标准和安置方案公告张贴于宋集镇××村村民委员会村部，可以认定常秀兰等十七人在公告张贴时已知晓土地被征收，在此期间包括常秀兰等十七人在内的被征地村民并未提出异议，根据该事实，完全可以认定常秀兰等十七人已自愿交出涉案征收土地。请求撤销原判，发回重审或依法改判。 针对临泉县人民政府的上诉，常秀兰等十七人未提出书面答辩意见。 临泉县人民政府一审中向法庭提交了以下证据：1、组织机构代码证和法定代表人身份证明书，证明其诉讼主体资格。2、安徽省人民政府皖政地〔2016〕1484号《关于临泉县2016年第11批次城镇建设用地的批复》、临政秘〔2017〕13号《征地公告》、临泉县国土资源局临国土资〔2016〕41号《征地补偿标准和安置方案公告》、勘测定界图、临自然资公告〔2019〕13号《安徽省临泉县国有建设用地使用权挂牌出让公告》，证明涉案地块经征收变为国有，且对外挂牌出让。3、临泉县宋集镇人民政府宋政〔2018〕215号《关于打卡发放宋集镇××行政村西场自然村征地补偿款的报告》；当庭提交：4、被征地农民征地拆迁补偿基本情况登记表，以上证据证明涉案地块的相关补偿款已拨付到位。5、临泉县宋集镇人民政府出具的《说明》，证明涉案地块周围的围墙系临泉县宋集镇人民政府建设。 常秀兰等十七人一审中向法庭提交了以下证据：1、农村土地承包证复印件，证明其主体适格且土地均为基本农田，并非临泉县人民政府声称的一般耕地，临泉县人民政府提交的批复和公告与其土地无关。2、中华人民共和国自然资源部自然资公开告知〔2019〕870号《政府信息告知书》，证明涉案基本农田并未被依法批准征收，临泉县人民政府征收明显违法。3、安徽省人民政府NO.〔2019〕150号《政府信息公开答复书》，证明安徽省人民政府称涉案土地征收并非其批准作出，应当依法由国务院、国土资源部进行答复。4、临泉县人民政府（NO：201912）《政府信息公开告知书》，证明临泉县人民政府作出的行政行为无任何执法依据和强制执行依据。5、现场照片六张；6、临泉县人民政府临政秘〔2017〕13号《征地公告》，证明涉案行政强征强占行为系临泉县人民政府所为，临泉县人民政府主体适格。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对临泉县人民政府提交的证据4、5以超过法定举证期限且无正当理由为由，不予接纳不当，本院予以纠正。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院另查明，2018年5月，临泉县宋集镇人民政府拨付涉案土地补偿款。2019年8月8日，临泉县宋集镇人民政府出具《说明》称其2008年11月份对涉案土地建起墙头用于后期土地出让。 本院认为，结合常秀兰等十七人的起诉理由、诉讼请求及一审代理意见，本案系常秀兰等十七人对临泉县人民政府强征强占其基本农田行为不服提起诉讼。根据已查明的事实，涉案土地已经安徽省人民政府皖政地〔2016〕1484号《关于临泉县2016年第11批次城镇建设用地的批复》批准征收，临泉县人民政府、临泉县国土资源局也分别作出了征地公告、征地补偿标准和安置方案公告。常秀兰等十七人主张涉案土地为基本农田，安徽省人民政府无权作出征地批复。对此，临泉县人民政府向本院提交了宋集镇土地利用总体规划图（局部），该图显示位于宋集镇××村的临泉县2016年第11批次城镇建设用地地块一，规划为建设用地，不占用基本农田。且涉案土地已经安徽省人民政府皖政地〔2016〕1484号征地批复批准征收，而征地批复本身是否合法，不属于本案的审查范围。故常秀兰等十七人的该项理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。在涉案土地上尚有农作物的情况下，应由临泉县土地行政主管部门责令被征收人交出土地，如拒不交出土地的，则应当申请人民法院强制执行。虽然临泉县宋集镇人民政府出具情况说明称其在涉案土地周边建起了围墙，但根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，乡镇人民政府不是国家征收土地以及进行征地、补偿安置的实施主体。考虑到常秀兰等十七人明确表示并非仅就建围墙行为提起诉讼，而是将建围墙作为临泉县人民政府强征强占的其中一种表现方式，其实质是对临泉县人民政府的征收行为不服提起诉讼；且临泉县人民政府作为法定的征收主体，在一审已确认临泉县人民政府圈占行为违法的情况下，如再让常秀兰等十七人依据临泉县宋集镇人民政府出具的情况说明对该镇政府建围墙行为提起诉讼，既不利于解决行政争议，也浪费司法资源，故本案应由临泉县人民政府承担相应的法律后果。临泉县宋集镇人民政府未经前述程序迳行将涉案土地建起围墙，不符合法律规定，鉴于该行为不具有可撤销内容，一审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项确认该行为违法，适用法律正确。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十二条规定，行政机关及其工作人员违法征收、征用财产的，受害人有取得赔偿的权利。国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还或者恢复原状。本案中，常秀兰等十七人诉请确认临泉县人民政府强行圈占其基本农田行为违法，并要求恢复原状、返还农田，属于提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求。一审法院就其行政赔偿请求适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，并无不当。根据一审查明的事实，涉案土地已经安徽省人民政府批准征收，且已被出让，事实上已无法恢复原状并返还，故一审判决驳回常秀兰等十七人的赔偿请求，亦无不当。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零二条规定，人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方负担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。国务院《诉讼费用交纳办法》第八条规定，行政赔偿案件不交纳案件受理费。因此，一审法院在确认临泉县人民政府圈占常秀兰等十七人农行东地块承包地的行为违法的情况下，判令常秀兰等十七人负担一半案件受理费，确属不当，本院予以纠正。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第二款规定，行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。临泉县自然资源和规划局作为临泉县人民政府的职能部门，且为法定的土地行政主管部门，其工作人员出庭参加诉临泉县人民政府涉土地征收案件，并不违反法律规定。 综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，本院予以维持。常秀兰等十七人及临泉县人民政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费各50元，由临泉县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年五月六日 法官助理石音 书记员陈维为 附件1：上诉人名单 上诉人（一审原告）常秀兰，女，1962年10月13日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人（一审原告）张永贺，男，1946年6月18日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人（一审原告）张文良，男，1961年10月3日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人（一审原告）宋芳，女，1974年7月12日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人（一审原告）宋有侠，女，1983年6月1日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人（一审原告）张文付，男，1968年8月28日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人（一审原告）刘可金，男，1967年8月13日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人（一审原告）刘晓红，女，1978年5月26日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人（一审原告）刘春红，女，1976年8月26日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人（一审原告）刘伟，男，1969年8月25日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人（一审原告）刘新年，男，1948年7月13日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人（一审原告）张文举，男，1962年7月27日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人（一审原告）李侠，女，1970年5月20日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人（一审原告）张文友，男，1972年1月24日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人（一审原告）张文涛，男，1970年9月20日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人（一审原告）刘可山，男，1964年10月5日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人（一审原告）刘纪伟，男，1968年5月6日出生，汉族，住安徽省临泉县。 附件2：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。