河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初62号原告中国石化销售股份有限公司河南郑州石油分公司，住所地郑州市二里岗魏庄东里**，统一社会信用代码91410100724106820H。负责人刘浩，总经理。委托代理人梁思红，河南经东律师事务所律师。委托代理人秦向利，河南经东律师事务所律师。被告郑州市惠济区古荥镇人民政府，住所地郑州市惠济区古荥镇古荥大街。负责人刘庚健，镇长。委托代理人刘某某，该单位工作人员。委托代理人武英林，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。被告郑州市惠济区人民政府，住所地郑州市惠济区开元路**。法定代表人丁文霞，区长。委托代理人樊某某，郑州市惠济区司法局工作人员。委托代理人王蕊，河南师道律师事务所律师。第三人王**，男，1968年4月29日出生，汉族，住郑州市金水区。原告中国石化销售股份有限公司河南郑州石油分公司（以下简称中石化郑州分公司）要求确认被告郑州市惠济区古荥镇人民政府（以下简称古荥镇政府）、郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）拆除行为违法一案，于2020年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月10日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告中石化郑州分公司的委托代理人梁思红，被告古荥镇政府的委托代理人刘某某、武英林，被告惠济区政府的委托代理人樊某某、王蕊，到庭参加诉讼。被告古荥镇政府申请追加王**为本案第三人参加诉讼，本院准许。第三人王**经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告中石化郑州分公司诉讼请求：1.确认两被告拆除原告古荥加油站及征收相应土地的行政行为违法；2.案件受理费、评估费等全部诉讼费用由两被告承担。事实和理由：2004年7月29日，原告经郑州市惠济区古荥镇古荥村委会同意后和古荥村第七村民组设备厂签订了《土地转让合同》，购买了古荥村第七村民组设备厂位于古荥村古荥大坡东、大河路北的7.554亩土地的使用权［邙土集用（2003）字第088］，原告接收土地后，办理了建设用地规划许可证等相关用地手续，并缴纳了征地相关税费。2005年原告在该土地上建成了中国石化古荥加油站，并办理了营业执照。今原告发现古荥加油站已被两被告拆除，但原告未接到任何相关通知和政府补偿文件。两被告在原告不知情的情况下拆除了原告的加油站并征用了相关土地，两被告拆除原告加油站并征用土地的行为违法，原告因此损失严重，两被告应当赔偿并补偿原告的全部损失。被告古荥镇政府辩称：一、古荥镇政府并未实施本案拆除古荥加油站的行为，原告以古荥镇政府为被告提起本案诉讼缺乏事实根据和法律依据。2019年1月8日，古荥大运河文化区建设指挥部发布《古荥大运河文化区古荥村师南路两侧及工业园区拆迁补偿方案》，将古荥镇古荥村师南路两侧及工业园区的建筑及附属物纳入拆迁范围。原告所称的加油站也在上述方案确定的拆迁范围，加油站所在地块属于古荥镇古荥村的集体土地。古荥大运河文化区建设指挥部委托的第三方普查机构在对加油站所在地块地上附属物进行普查登记时，加油站处于闲置状态，案外人王**称该地块上的附属物为其所有，并提供了其与古荥村第七村民组签订的协议及款项支付凭证。第三方普查机构经王**同意并配合进行了普查，普查登记结果由王**及村组负责人签字确认。除发布方案及委托第三方普查机构进行普查登记外，古荥镇政府之后并未实施过拆除其加油站的行为。原告诉称古荥镇政府拆除案涉加油站，与客观事实不符，缺乏事实根据和法律依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第三项规定的起诉条件，其起诉依法应予驳回。二、涉案加油站系由案外人王**自行拆除，古荥镇政府不是本案适格被告。古荥大运河文化区建设指挥部进行普查登记后，涉案地块上的地上附属物由王**组织实施拆除并将拆除后的废料进行变卖。原告所诉的拆除行为并非古荥镇政府实施，古荥镇政府不是本案适格被告，应依法驳回对古荥镇政府的起诉。三、原告主体资格不适格，案涉地上附属物的所有权存在争议。虽然原告举证其在2005年曾经投资建设案涉加油站，但2017年3月20日发生了古荥村第七村民组将土地及地上附属物转让给王**的事实。王**称其也是以投入占用了土地及附属物，且王**也主张其对地上附属物所有权。基于以上事实，案涉地上附属物的所有权实际上处于争议状态，在地上附属物所有权人未进行有效确认之前，原告不具有作为本案地上附属物所有权人提起本案诉讼的主体资格。四、本案中无行政行为存在，因为本案中所涉及到的拆除行为系王**所为，王**之前是由第七村民组将其土地和地上附属物全部转让给王**，所以原告可以通过向第七村民组提起违约之诉或向王**提起侵权之诉来解决其争议。在无行政行为的情况下，本案不属于行政案件，不应当作为行政案件予以受理。五、原告的诉讼请求不明确。被告惠济区政府辩称:一、涉案土地所有人古荥村第七村民组租赁给王**，原告与王**加油站是否拆除并没有法律上的利害关系，原告不适格，应当驳回起诉。涉案土地系古荥村第七村民组所有，2017年3月20日，古荥村第七村民组与王**签订协议，约定协议签订后所有附属物归王**所有，该土地由王**长期使用。2019年1月14日，荥泽古城片区指挥部对王**加油站进行了附属物普查登记，村、镇、测量员与王**均签字确认。原告既不是涉案土地登记的所有权人，也非涉案土地的合法使用权人，更不是附属物普查登记的所有人，故王**加油站是否拆除并不影响其合法权益，与其没有法律上的利害关系，本案原告不适格，应当依法驳回起诉。二、王**加油站系其自行拆除，被告并没有实施拆除王**加油站的行为，本案被告不适格,应当依法驳回原告起诉。三、原告的诉讼请求不明确，原告的诉讼请求是要求确认拆除行为违法以及征收相应的土地的行政行为违法。征收程序是由一系列独立的行政行为组成，比如征收决定、公告和征收补偿方案等。而这些独立的行政行为产生独立的法律效力。原告要求确认征收的一系列行为违法，属于诉讼请求不明确，不符合行政诉讼法规定的起诉条件，应当驳回起诉。四、原告既要求确认拆除行为违法，又要求确认征收行为违法，也违反了行政诉讼一案一诉的基本原则，应当驳回起诉。第三人王**未作陈述。原告中石化郑州分公司向本院提交了以下证据：第一组：1.《古荥大运河文化区古荥村师南路两侧及工业园区拆迁补偿方案》。证明：原告加油站所在位置在两被告拆迁的范围内。被告拆迁依据不足，征地及拆迁行为违法。第二组：2.土地转让合同；3.集体土地使用证［邙土集用（2003）字第088］；4.土地转让款支付凭证；5.建设项目选址意见书；6.建设用地规划许可证；7.建设项目征地收费专用缴款通知书；8.河南省行政事业性收费及罚没收入专用票据（市政配套费）；9.银行进账单（市政配套费）；10.农业税交税支票存根；11.城镇土地使用税税收完税证明。证明：原告已向原土地使用权人支付了土地补偿、青苗补偿、地上附属物补偿，原告也向政府缴纳了征地相关税、费。原告已取得涉案土地的规划许可，也一直缴纳城镇土地使用税，所以涉案土地使用权应归原告所有；被告违法征地，应赔偿原告。土地使用税票据是原告缴纳国有土地使用税凭证中的一部分，在2020年1月17日的凭证上注明了地块所属的位置，证明这块土地的使用权属于原告。第三组：12.建设工程规划许可证；13.建筑工程消防设计审核意见书；14.建筑工程消防验收意见书；15.建设项目环境影响登记表；16.中国石化销售有限公司河南郑州石油分公司古荥加油站营业执照；17.古荥加油站固定资产明细表、损失金额明细表；18.土建、水电安装工程款的相关合同及票据；19.监理费用相关合同；20.设计费用的相关合同及票据；21.网架施工工程款的相关合同及票据；22.油罐工程款的相关合同及票据；23.潜泵、加油机、电控柜价款的相关合同及票据；24.控制台、探棒价款的相关合同；25.KPS加油管线价款的相关合同及票据；26.钢架、镀锌板、灯箱布安装费用的相关合同；27.变压器及电缆安装费用的相关票据；28.代办手续费用的相关协议及票据；29.定桩费、地图资料费、征地配套费、环评费付款票据共4份；30.河南省中原建设监理中心出具的《古荥加油站质量评估报告》；31.加油站未拆除前的现场照片；32.拆除后的照片1张。证明：原告建设古荥加油站经过了政府规划、消防验收、环境评估等，原告系合法建设，享有所有权，建设总造价为3494714.88元。两被告在没有取得合法手续的情况下拆除原告加油站，应赔偿原告全部损失。第四组：33.原告名称更名文件两份。证明：中国石油化工股份有限公司河南郑州石油分公司、中国石化销售有限公司河南郑州石油分公司这两个名称均是原告曾经使用过的名字。被告古荥镇政府对原告提交证据质证如下：对第一组证据，真实性无异议。古荥大运河文化区建设指挥部依法发布拆迁补偿方案并实施征收。被告并未实施原告所诉的拆除案涉加油站的行为，案涉加油站所在土地为古荥村集体土地，原告未依法取得案涉土地的使用权，不属于征收集体土地的补偿对象，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。对第二组证据中,证据2-4土地转让合同、集体土地使用权证、土地转让款支付凭证的真实性无异议，合法性及证明目的不予认可。根据集体土地使用权证显示，案涉土地所有者为古荥村委会，土地使用者为古荥村第七村民组设备厂，用途为工业用地，使用权类型为划拨。古荥村第七村民组设备厂与原告通过签订协议的方式将划拨用地有价转让并由原告用于案涉加油站的建设，古荥村第七村民组设备厂转让村集体划拨用地的行为违反了《土地管理法》（1998）第四十三条、第五十四条及第六十三条规定，二者转让集体划拨用地的行为应属无效。参照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定，该转让行为在起诉前未经有批准权的人民政府的批准，原告至今未取得案涉土地的使用权证书，未依法取得案涉土地的使用权，不是案涉土地的使用权人。原告与古荥村第七村民组设备厂签订合同并支付转让款，属于二者之间的债权债务关系，并不发生物权变动的效力。原告申请取得国有土地，应当向政府支付土地出让金，而不存在土地转让合同约定的向古荥村第七村民组设备厂支付所谓的土地、青苗、地上附属物的补偿，原告据此支出的费用，属于其与古荥村第七村民组设备厂因转让土地而发生的债权债务，不应在土地征收中进行补偿。对证据5-11，真实性予以认可，合法性及证明目的不予认可。根据前述规定，原告并非申请使用国有土地并以出让等有偿使用方式取得土地使用权，原告并未向政府交纳土地出让金。根据原告取得建设用地规划许可证时有效的《城市规划法》的规定，取得建设用地规划许可是向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地的前置条件，原告取得建设用地许可并交纳相关税费，只是申请取得土地使用权的过程性行为，而原告就案涉土地至今没有得到政府批准，没有取得案涉土地的土地使用权证，原告以取得土地使用权的过程性行为证明其已经取得土地使用权，属于因果倒置，证明目的不能成立。原告由此支出的费用，是基于其与古荥村第七村民组设备厂签订土地转让合同转让划拨用地而产生，不应在土地征收中进行补偿。对第三组证据中，证据12-16，真实性无异议，证明目的有异议。根据《城市规划法》和《土地管理法》的规定，合法建设应当同时符合用地合法和规划合法的规定，原告在加油站建设时虽然取得规划许可、环评等手续，但其在农村集体划拨用地上建设加油站，用地不合法。对证据17，属于原告单方制作，被告不予认可。而且，原告所列固定资产是2005年、2007年建设加油站时其自行统计的，而案涉加油站已被废置多年，原告不能证明案涉普查登记时相应资产仍在现场。对原告所列其支付的款项明细，属于其与古荥村第七村民组设备厂因转让土地而发生的支出，不能作为证明案涉普查登记时地上附属物价值的依据。对于案涉集体土地上的附属物价值，应当以普查登记时第三方普查机构进行测量、登记的结果为事实根据，以《古荥大运河文化区古荥村师南路两侧及工业园区拆迁补偿方案》规定的补偿标准为依据进行核算。对证据18，原告统计以及合同约定的价款为926455.35元，但原告提供支付凭证显示其实际支付的款项为40万元；对证据19-28，仅有合同或发票，无实际支付凭证，不能证明合同显示的费用及证据17所列费用实际发生；对证据29，相关费用是原告与古荥村第七村民组设备厂转让农村集体划拨用地建设加油站而产生，不应在土地征收中进行补偿。对证据30，质量评估报告是2006年对案涉加油站所作评估，不能反映案涉普查登记时地上附属物的实际价值。对证据31，显示是2015年案涉加油站的照片，不能反映案涉普查登记时地上附属物的实际价值。对证据32，被告未作出对案涉加油站的拆除行为，该照片不能证明原告所称的拆除行为是被告实施。对第四组证据无异议。被告惠济区政府对原告提交证据质证如下：同古荥镇政府的质证意见。另补充：1.对原告第二组的证明目的有异议。本案审理的是涉案加油站的拆除行为及赔偿问题，而不是审理案涉土地的使用权权属争议问题。因此，原告主张案涉土地使用权应当归其所有不是本案所审理的问题。另外，原告提供的集体土地使用权证已明确案涉土地的使用权的合法登记使用权人是古荥村委第七村民组设备厂。对第二组证据中的证据11城镇土地使用税完税证明，原告自始至终也仅仅提供了2010年、2011年、2017年、2018年、2019年及2020年的部分年月的完税证明，并不能证明其一直在交税。2.对原告第三组证据中的证据16加油站营业执照，仅能证明系2015年2月28日颁发的，但是因没有提供加油站营业的相关发票、税费及完税证明，因此不能证明加油站从2015年就开始营业。被告古荥镇政府向本院提交了以下证据：1.《古荥大运河文化区古荥村师南路两侧及工业园区拆迁补偿方案》；2.附属物普查登记表；3.古荥村七组与王**签订的协议及收据。证明：1.古荥大运河文化区建设指挥部，委托第三方普查机构对加油站所在地块的地上附属物进行普查登记时，王**称该地块上的附属物为其所有，并提供了其与古荥村第七村民组签订的协议及款项支付凭证。2.第三方普查机构经王**同意并配合进行普查，普查登记结果由王**及村负责人签字确认。案涉地块附属物的价值应当以第三方普查结果为事实根据，以《古荥大运河文化区古荥村师南路两侧及工业园区拆迁补偿方案》规定的补偿标准为依据予以确定。3.被告没有实施过原告所诉的拆迁古荥加油站的行为，不存在侵犯原告合法权益并造成损害的情形。原告对被告提起本案赔偿诉讼缺乏事实和法律依据。4.根据古荥村七组和王**签订的协议，进一步证明了古荥村七组、王**和原告对涉案地块存在争议。被告认为原告应当通过民事诉讼的方式予以确认其相关权利后，再另行主张。在本案中原告主体资格不适格。原告中石化郑州分公司对被告古荥镇政府提交证据质证如下：对证据1的真实性没有异议，对证明目的有异议。该证据不能证明被告征收涉案土地及拆迁的行政行为合法，被告也未提供任何征地行为合法的相关手续。其他质证意见同对惠济区政府证据的质证意见。被告惠济区政府向本院提交了以下证据：1.集体土地使用证［邙土集用（2003）字第094号］；2.协议；3.收据；4.附属物普查登记表。证明：涉案土地系古荥村村集体土地，由第七村民组租赁给王**使用，王**支付相应款项；荥泽古城片区指挥部对案涉土地附属物普查登记时，由村、镇、测量员和王**签字确认，并未见到原告提供相关手续去申报案涉加油站系其所建，本案原告不适格，应当驳回起诉。原告中石化郑州分公司对被告惠济区政府提交证据质证如下：对证据1的真实性没有异议，对证明目的有异议。涉案土地已不再属于原古荥村第七村民组设备厂所有，该土地已经于2004年7月29日，由古荥村第七村民组设备厂、古荥村村委会转让给原告，且原告已向其支付了全部的补偿费用。另向政府办理了相关的手续，因此该块土地的使用权属于原告。对王**和村委会的协议、收据及附属物普查登记表的真实性及证明目的有异议。该证据不能证明涉案土地归古荥村第七村民组所有，也不能证明涉案的地上附属物归王**所有，涉案土地及地上附属物的权利人均是原告。被告古荥镇政府与被告惠济区政府对对方的证据无异议。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对原告的证据1-16的真实性、关联性予以认定；对证据17-32的真实性无法核实，不予认定；对证据33的真实性予以认定。对被告惠济区政府的证据1的真实性予以认定，对证据2、3、4，由于原告不认可其真实性，故不予认定，但对其关联性予以认可。对被告古荥镇政府的证据1的真实性予以认定，对证据2、3，由于原告不认可其真实性，故不予认定，但对其关联性予以认可。经审理查明，2004年7月29日，原告中石化郑州分公司（乙方）和古荥村第七村民组设备厂（甲方）签订了《土地转让合同》，约定：甲方同意将位于古荥大坡东、大河路北、古荥七组排水沟西、古荥第七组预留地南7.554亩土地转让给乙方。土地价款为每亩10万元，共计75.54万元。土地价款包括土地款、青苗赔偿、全部地上附属物补偿费用、办理集体土地使用证过户费。该土地按国家规定，由乙方、土地所有方共同向土地局提出申请，以挂牌、拍卖、投标方式办理《国有土地使用证》，甲方应积极配合并提供相关手续及资料，办理过程中政府收取费用由乙方承担。同时还对付款时间及方式进行了约定。甲方、乙方均签字盖章，郑州市惠济区古荥镇古荥村村民委员会也签字盖章予以确认。合同签订后，原告向原土地使用权人即合同的甲方古荥村第七村民组设备厂支付了土地转让款。之后原告接收土地，并于2004年12月24日取得涉案土地的建设用地规划许可证，并向政府交纳了相关征地税费及城镇土地使用税。原告在取得相关建设工程规划许可证、建筑工程消防设计审核意见书、建设项目环境影响评估等手续后，于2005年在涉案土地上建设加油站，并于2015年2月28日取得了工商营业执照，注册成立中国石化销售有限公司河南郑州石油分公司古荥加油站（以下简称古荥加油站）。期间，由于原告未最终取得国有土地使用权，对经营有影响，故时断时续经营至加油站被拆除。同时查明，为加快推进古荥镇大运河文化区建设，被告惠济区政府专门成立古荥大运河文化区建设指挥部（以下简称建设指挥部），该指挥部于2019年1月8日制定《古荥大运河文化区古荥村师南路两侧及工业园区拆迁补偿方案》，方案载明了拆迁范围、拆迁补偿的政策依据、拆迁补偿标准等内容。其中拆迁范围为：古荥镇古荥村师南路两侧及工业园区的建筑及附属物。而原告诉称的古荥加油站也在上述方案确定的拆迁范围。2019年1月14日，在建设指挥部委托第三方普查机构会同村组、古荥镇政府对加油站所在地块的地上附属物进行普查登记时，第三人王**称该地块上的附属物为其所有，并提供了其与古荥村第七村民组签订的协议及10万元款项支付收据。由于当时加油站处于闲置状态，未发现有原告的工作人员，第三方普查机构会同村组、古荥镇政府经王**同意并配合进行了附属物普查，王**及村组、古荥镇政府负责人及测量员在附属物普查登记表上签字确认。该登记表上注明：户名为王**加油站。被告称建设指挥部普查登记后，涉案地块上的地上附属物由王**组织实施拆除并将拆除后的废料进行变卖。原告称2019年2月发现古荥加油站被两被告拆除，拆除前未接到任何通知和政府补偿文件。原告认为两被告在原告不知情的情况下拆除了古荥加油站并征用了相关土地，行为违法，遂提起本案诉讼。另查明，至今古荥加油站所在地块仍属于古荥镇古荥村的集体土地，证号为邙土集用（2003）字第088，土地坐落于古花路北，土地使用者为古荥村第七村民组设备厂，土地所有者为古荥村委会，用途为工业用地，类型为拨用，使用权面积为5036.25平方米。原告和惠济区政府均提交了涉案集体土地使用证，内容一致，但原告提交的集体土地使用证封面显示土地证号为邙土集用（2003）字第0**，惠济区政府提交的集体土地使用证封面显示土地证号为邙土集用（2003）字第0**。惠济区政府在庭审中陈述，案涉土地的征收手续正在办理中。还查明，本案原告的企业名称曾于2014年10月30日工商登记名称变更，由中国石油化工股份有限公司河南郑州石油分公司变更为中国石化销售有限公司河南郑州石油分公司，于2019年3月11日二次变更为中国石化销售股份有限公司河南郑州石油分公司。本院认为，一、关于原告的诉讼请求是否明确问题。原告的诉讼请求为确认两被告拆除原告古荥加油站及征收相应土地的行政行为违法。经本院释明，原告仍坚持其诉讼请求。本案中，双方当事人提交的证据均不能证明案涉土地已被征收，即不能证明集体土地征收行政行为的存在，且根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，二被告并无征收土地的权限。故对原告要求确认两被告征收相应土地的行政行为违法的诉讼请求，依法应予驳回。但根据本案现有证据，可以认定原告是案涉加油站的所有人。为实质性化解行政争议，减轻当事人的讼累，可针对原告要求确认两被告拆除原告古荥加油站行政行为违法的诉讼请求，进行实体审理。二、关于能否认定被告拆除原告古荥加油站行政行为违法问题。在惠济区政府组织实施的古荥大运河文化区古荥村师南路两侧及工业园区拆迁过程中，其成立的建设指挥部委托第三方普查机构会同村组、古荥镇政府在进行附属物普查登记时，未尽到审慎注意义务，未查明涉案加油站所在地块的使用状态，及地上附属物的所有权归属，在涉案加油站拆除前，亦未履行公告、告知程序及义务，违反了法定程序。建设指挥部及古荥镇政府开展案涉附属物调查是为了拆除案涉加油站、占用案涉土地，事实上，加油站被拆除后，案涉土地已为二被告占用。在二被告不能证明系由他人擅自拆除的情况下，即使没有证据证明建设指挥部及古荥镇政府直接实施了拆除加油站行为，该拆除行为的法律责任，二被告也应承担。由于建设指挥部系惠济区政府组建，法定责任主体为惠济区政府，因此应认定二被告拆除原告古荥加油站行政行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告郑州市惠济区人民政府、郑州市惠济区古荥镇人民政府拆除中国石化销售股份有限公司河南郑州石油分公司古荥加油站的行政行为违法。案件受理费50元，由被告郑州市惠济区人民政府、郑州市惠济区古荥镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并提交副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  吕家祥审判员  崔航微审判员  王 冰二〇二〇年五月二十七日书记员  邵志强