北京市第二中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京02行初19号原告张福科，男，1962年10月22日出生，汉族，户籍所在地山东省淄博市临淄区，住济南市历城区。被告国家文物局，住所地北京市东城区北河沿大街83号。法定代表人刘玉珠，局长。委托代理人王汉卫，国家文物局工作人员。委托代理人杨灿，北京市岳成律师事务所律师。第三人山东省文物考古研究院，住所地山东省济南市市中区上新街51号。法定代表人孙波，院长。委托代理人姜磊，山东舜天律师事务所律师。委托代理人刘国伟，山东舜天律师事务所律师。原告张福科不服被告国家文物局向第三人山东省文物考古研究院颁发的考执字（2019）第（639）号考古发掘证照（以下简称被诉考古发掘证照），向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，本案现已审理终结。被诉考古发掘证照主要内容为：“发掘单位：山东省文物考古研究院发掘地点：山东省淄博市临淄医疗中心一期工程工地墓葬发掘面积：平方米，墓葬52座发掘时间：2019年8月-2020年1月发掘领队：吴志刚”。张福科向本院诉称：临淄墓群是我国不可多得的历史文化现象，已被国务院批准为全国重点文物保护单位。2017年春，一个称之为临淄区医疗中心的工程项目未经相关文物行政部门的同意在这里举行了开工典礼，张福科发现，这个占地近二百六十亩的项目内有全国重点文物保护单位之临淄古墓四至五个，并涉及周边三个古墓的保护范围和建设控制地带，遂向当地的文物部门反映。张福科认为，该项目用地几乎占用了临淄墓群的保护范围和建设控制地带，应当禁止该项目。淄博市文物局会同山东省文物考古研究院于2018年11月16日申请取得由被告国家文物局颁发的发掘内容为山东省淄博市临淄区医疗中心工程工地墓地，发掘面积为52座墓葬的考古发掘证照【考执字（2018）第779号】，发掘时间为2018年11月至2019年1月。由于跨年度考古工作工期延长且中间项目暂停，导致当年部分考古工作未完成，原考古发掘执照已超期。2019年8月，经山东省文物考古研究院重新申请，被告国家文物局为山东省文物考古研究院颁发了被诉考古发掘证照。发掘时间为2019年8月至2020年1月，发掘面积仍为52座墓。这52座墓就分布在四五个全国重点文物保护单位的之间和周边。该考古挖掘明确为临淄区医疗中心项目所需。《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）第十七条规定：“文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。但是，因特殊情况需要在文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须保证文物保护单位的安全，并经核定公布该文物保护单位的人民政府批准，在批准前应当征得上一级人民政府文物行政部门同意；在全国重点文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须经省、自治区、直辖市人民政府批准，在批准前应当征得国务院文物行政部门同意。”涉及本案，张福科不见山东省人民政府的批准文件，却只见有国家文物局颁发的被诉考古发掘证照。张福科的祖坟就在全国重点文物保护单位的100米保护范围内和建设控制地带，因待建工程需要已在两年前被强迁，因有利害关系，才有了一个让个人通过法律途径维权的理由，以至于扩大到文物保护的范畴。故原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条和《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条的规定诉至法院，请求依法撤销被诉考古发掘证照，本案诉讼费用由被告国家文物局承担。被告国家文物局辩称：一、原告与涉案许可证无法律上的利害关系，不具备原告主体资格，请求依法驳回原告的起诉。涉案考古发掘项目系为配合临淄医疗中心建设项目，由山东省文物局组织，由第三人山东省文物考古研究院向我局提出的考古发掘申请，本案被诉考古发掘证照是颁发给山东省文物考古研究院的，与原告没有关系。原告并无证据证实其所称祖坟系位于被诉考古发掘证照的墓葬范围内；原告也确认其祖坟已于两年前迁走，故被诉考古发掘证照并不涉及原告的合法权益。二、被诉考古发掘证照的颁发符合法定条件，程序合法。《文物保护法》第二十九条规定：“进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。”该法第三十条规定：“需要配合建设工程进行的考古发掘工作，应当由省、自治区、直辖市文物行政部门在勘探工作的基础上提出发掘计划，报国务院文物行政部门批准。国务院文物行政部门在批准前，应当征求社会科学研究机构及其他科研机构和有关专家的意见。”临淄医疗中心建设项目在勘探时发现大量东周、汉代墓葬。为做好对该项目涉及的文物保护，山东省文物考古研究院经山东省文物局批准曾于2018年向我局提出考古发掘申请，我局经审核后为其颁发了被诉考古发掘证照。因山东省文物考古研究院未能如期完成2018年度考古发掘，遂于2019年6月28日再次向我局提出申请。我局在接到申请后，依法征求了中国社会科学院考古研究所的意见，于2019年7月31日为第三人山东省文物考古研究院颁发了被诉考古发掘证照，该证照颁发符合法律规定，程序合法。综上，我局认为，原告张福科与被诉考古发掘证照无法律上的利害关系，不具备原告的诉讼主体资格，请求法院依法裁定驳回原告起诉。第三人山东省文物考古研究院述称，一、原告所诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，请求法院驳回原告的诉讼请求。被诉考古发掘证照所涉土地与原告无任何地域关联，该具体行政行为无法且不能实现侵犯原告人身权、财产权等任何合法权益，对其权利义务无任何实际影响。二、原告的诉讼主体不适格。本案原告对许可土地无任何法定权益，既非所有者或使用者，亦非该行政许可的直接对象或间接对象，与本诉行政行为之间不存在直接或间接的任何利害关系。经查证，原告表示其祖坟在两年前已迁出，可推断原告所述祖坟在2017年已不再所涉土地范围之内，而被诉考古发掘证照作出时间为2019年7月31日，即该许可作出时间是在原告迁出祖坟之后，无任何时间关联，进而该行政许可未侵犯到原告自身合法权益。三、被诉考古发掘证照材料齐全、程序合法、证照有效。山东省文物考古研究院依据《考古发掘管理办法》第九条规定的要求，通过国家文物局考古发掘电子审批系统，如实填报，材料真实、齐全，符合申报条件和要求，后国家文物局作出批复及许可。该行政许可从申请到批复整个过程性行为均符合相关法律法规之规定，证照合法有效。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，请求人民法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。经审理查明，2019年6月28日，第三人山东省文物考古研究院经山东省文物局审核同意，通过电子审批系统，向国家文物局提出考古发掘申请，并填报了发掘对象信息、发掘位置、发掘计划及项目业务人员的基本情况等信息，国家文物局经征求中国社会科学院考古研究所意见，并按照考古发掘项目审批管理规定，于2019年7月31日同意批准被诉考古发掘证照。原告张福科出于文物保护和自身利益的因素，不服被诉考古发掘证照，向本院提起诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（四）项规定，提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该解释第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，原告张福科基于被诉考古发掘证照与自身有利害关系及出于文物保护的目的向本院提起行政诉讼，本院认为，行政诉讼法意义上的“利害关系”即应指原告的合法权益具有受到行政行为侵犯的可能性。如果根据行政行为作出所依据的相关行政法律规范，行政机关负有保护原告个人合法权益的义务时，行政行为就存在因违法而侵犯原告合法权益的可能性。原告基于该权利侵害的可能性，就具有针对行政行为提起行政诉讼的原告资格，反之则不具有。本案中，依据张福科所提交的证据，不足以证明被诉考古发掘证照侵犯了其合法权益，被告国家文物局作出的被诉考古发掘证照系对山东省文物考古研究院申请发掘山东省淄博市临淄医疗中心一期工程工地墓葬作出的行政许可行为，对原告张福科的权利义务不产生实际影响，原告张福科与被告国家文物局行政行为之间没有法律上的利害关系，故，张福科不具有作为原告的诉讼主体资格，其提起本案诉讼不符合法定起诉条件，对其起诉应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告张福科的起诉。一审案件受理费50元，于本裁定生效之日起十五日内退还张福科。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长 励小康审 判 员 徐 宁审 判 员 孙轶松二〇二〇年五月十八日法官助理 崔天译书 记 员 蒋园园