广东省深圳市盐田区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0308行初2890号原告刘鸿强，男，汉族，1969年7月15日出生，住址广东省深圳市福田区。委托代理人刘鑫，广东华商律师事务所律师。被告深圳市福田区规划土地监察局，住所地广东省深圳市福田区沙头街道福强路金地工业区106栋四楼，统一社会信用代码11440304MB2D11725U。法定代表人吴强华，该局局长。委托代理人刘娜，该局工作人员。委托代理人叶文达，万商天勤（深圳）律师事务所律师。原告刘鸿强（以下简称原告）诉被告深圳市福田区规划土地监察局（以下简称被告）行政处罚一案，于2019年9月29日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年4月10日公开开庭审理了本案。原告委托代理人刘鑫，被告委托代理人刘娜、叶文达到庭参加诉讼。经广东省高级人民法院批准，本案审理期限延长六个月。本案现已审理终结。被告于2019年4月10日作出深福田莲规土监行案[2017]51号《行政处罚决定书》（以下简称行政处罚决定书），认为原告未经审批擅自在润鹏花园小区西侧老上海馄饨王（原前海人寿）、兰州拉面；西南侧七里香蒸包；南侧千里烟酒商行、U滋味烧烤、凯记桂林米粉、丝域养发馆共七家商铺（以下简称涉案商铺）进行门檐外扩，经测绘，面积共47.1平方米，该七宗商铺产权登记属于润鹏花园101、102号商铺，原告该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款的规定，决定依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，通知原告限期十五天内拆除违法建筑（恢复原状），逾期不拆除的，被告将强制拆除。原告诉称，一、被告作出行政处罚决定书违反法定程序。因被告作出限期十五日拆除违法建筑的行政处罚决定涉及原告的重大利益，被告应组织听证。本案中，理应由实施行政行为的被告组织听证，实际由深圳市福田区城市综合管理行政执法局举行听证，该行政机关并非行政处罚的实施机关，无权组织听证，其组织的听证违反了法定程序。二、行政处罚决定书认定的基本事实错误，证据不足。润鹏花园101、102号商铺为原告、原告父亲及兄长于1996年、1997年分别向深圳九润实业有限公司购买，因润鹏花园的部分商铺业主占据了公用洗手间和公用通道，故开发商为维护原告的利益，将涉案商铺扩建了一部分并赠与原告等使用，交付后原告等并没有任何违建或者扩建行为。在商铺交付原告使用时，物业公司就己按照现有面积包括外延扩建部分收取物业管理费，往后更换的物业管理公司也一直对扩建部分收取物业管理费。三、行政处罚决定书适用法律严重错误。1.扩建部分不影响城市规划，也没有对第三人造成不良影响，不应拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，实施限期拆除的前提是违法建设影响了规划实施，但涉案建筑未存在影响现有或者未来规划实施的情形，故可以依据《中华人民共和国城乡规划法》第七十三条第三款的规定补办手续即可。而且，扩建部分没有影响小区业主的正常通行，也没有侵占现有的人行通道，并没有损害到他人的利益和公共利益。2.拆除扩建的部分将影响相邻建筑和水电、燃气设施、广告招牌的安全，属于不能拆除的情形。首先，扩建部分已建成二十几年，与商铺的其他部位、整个楼体结构早已形成一体，若拆除将可能影响相邻建筑的安全。并且整个小区的水电、燃气设施、广告招牌均是按照扩建后的设计和安装，若拆除不当或者拆除后没有及时的安装、修复，将会产生极大的安全隐患。其次，行政处罚决定书要求拆除的建筑中包含了市政府在2011年大运会期间安装的广告牌和支撑架，若此时强制拆除，这是政府行为的自相矛盾，亦将对市容市貌造成严重破坏。再次，扩建的部分建筑（兰州拉面）被相关经营者非法占有，原告正在通过各种途径收回商铺，因该经营者为少数民族，现难以收回，原告也无法对其拆除，若采取强制拆除的措施将有可能威胁社区和谐稳定。诉讼请求：1.撤销深福田莲规土监行案[2017]51号《行政处罚决定书》作出的限期十五天内拆除违法建筑（恢复原状）的行政处罚；2.被告承担本案全部诉讼费用。被告辩称，一、被告具有查处辖区内规划违法行为的法定职责。二、被告所作行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿。1.原告的违法扩建行为事实清楚，证据确凿。被告于2017年7月27日收到润鹏花园存在违建和消防安全隐患的投诉后介入调查，通过实地核查、拍照等措施发现涉案商铺未经审批进行门檐外扩（以下简称涉案违建行为)。通过调取产权信息发现该七家涉案商铺所在房产——润鹏花园101房、102房登记在原告名下。被告于2017年8月22日向原告进行了调查询问，原告称其系润鹏花园101房、102房的产权人，房屋交付后，其将101房、102房分割为7家商铺后出租；并称前海人寿、兰州拉面、七里香蒸包商铺现在外移占用公共过道是由原告本人进行的装修，装修没有经过规划部门审批；烟酒商行、U滋味、桂林米粉、丝域养发馆商铺门面外移是原告自己砌的；被告确认涉案商铺存在部分超范围情况。被告于2018年8月28日对原告又进行了调查询问，原告确认涉案商铺现状是后来润鹏花园竣工后装修而成，但是开发商占用其产权面积后口头同意置换的，同时确认其是涉案商铺的业主，涉案商铺一直在出租。2017年11月6日，中国有色金属工业西安勘察设计研究院出具七份《房屋建筑面积测绘报告》，对润鹏花园一层的涉案商铺加建部分进行了面积测绘，确定涉案商铺加建部分共计47.1平方米。2018年4月3日，被告向原告发出《协助调查通知书》，要求原告提供涉案商铺扩建部分的相关审批手续等材料，但原告至今未提供。原告诉称其没有实施涉案的违建行为，是开发商扩建后赠与其使用。被告不予认同，理由：第一，原告诉称自己没有实施扩建行为与其接受第一次调查询问的陈述矛盾，且原告也无法提供证据证明是开发商或者其他任何第三方实施了涉案违建行为。第二，即便按其所述来分析，原告作为涉案商铺的产权人，在获得涉案商铺产权的同时对该房产上的违法性责任也应一并继受，其负有消除违法状态的义务。而且，原告不仅获得涉案商铺产权，而且长期收取涉案商铺的租金收益（包括违建面积带来的收益），根据法律权利义务对等原则，原告在获得涉案商铺产权和收益的同时也要承担将涉案违建行为消除的义务。第三，通过分析原告在调查讯问笔录中的陈述，可知其对扩建部分并无合法的规划批准手续是明知的。物业管理公司收取物业管理费的行为不能作为认定违建部分合法化的依据。三、行政处罚决定书适用法律法规正确。因涉案商铺扩建部分，未依法取得规划许可，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据该法第六十四条的规定，应当限期拆除。1.原告主张扩建部分不影响城市规划，也没有对第三人造成影响为由主张不应拆除不能成立。第一，突破了按符合规划的图纸建设的范围而扩建，本身就影响规划实施。第二，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条并未单独提出以“对第三人造成不良影响”作为适用“限期拆除”处罚的必备要件。突破规划限制本身即已包含对第三方利益的损害。涉案违建行为也已经影响了小区业主的正常生活和公共利益，业主反响强烈要求拆除涉案违建。涉案商铺的违建情形为“门檐外扩”，已经侵占了公共空间，影响通行，影响消防安全。2.原告诉称拆除扩建部分影响安全，故属于不能拆除的情形不能成立。首先，原告并未提出切实的证据或者指出明确具体的达到不能拆除程度的安全隐患。违建部分与合法建筑或其他管线等设施连接是常见现象，不能仅以这种连接的存在就上升到影响结构安全的程度。为了保证安全，无论是原告履行限期拆除责任，还是依法启动强制拆除，都应委托聘请具有专业资质的拆除单位进行拆除工作，相应单位会事先进行安全性及可行性评估，制定科学、合理、安全的拆除方案，在符合安全标准的前提下拆除。其次，根据《关于2011年深圳大运会期间采取户外广告临时管理措施的通告》，为保证大运会的进行，市政府只是在2011年8月1日至2011年8月23日期间，对本市一定区域内的户外广告采取临时管理措施，是市政府对市容市貌的一次整治行为，上述通告也没有搭建了广告牌和支撑架就等于政府认可违建合法化的相关表述。而且临时管理的期间仅24天，现在拆除广告牌和支撑架不存在破坏市容市貌问题。最后，原告提及与扩建部分相关经营者的纠纷问题，属于原告与他人的案外法律关系，应另循合法途径解决和处置，不能作为评价涉案行政处罚决定的法定因素。四、被告作出行政处罚决定程序合法。被告于2017年11月8日受理涉案商铺涉嫌未经审批进行门檐外扩案件，2017年11月13日立案。其间，由于案情复杂，本案经过了12次延期，每次延期均书面告知了原告。被告于2019月1月22日向原告送达了《行政处罚告知书》。经原告申请，被告于2019年2月28日举行了听证会，听证组于2019年3月5日维持了行政处罚决定。2019年4月10日，被告向原告送达了行政处罚决定书，并于2019年4月11日发出《限期拆除公告》（深福田莲规土监行案[2017]51号），张贴于涉案商铺。本案的调查、处理过程符合《中华人民共和国行政处罚法》《深圳经济特区规划土地监察条例》等法律法规的规定。关于听证机关和行政处罚实施机关不一致问题，是因为被告组织听证时被告名称为“深圳市福田区城市综合管理行政执法局”，后因机构改革，区城市综合管理行政执法局更名为区规划土地监察局，相应的规划土地监察职权也划入被告。故被告以现名“深圳市福田区规划土地监察局”作出行政处罚决定。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2017年7月27日，被告接到群众举报润鹏花园小区存在违建和消防隐患。后被告对涉案商铺违法门檐扩建行为进行立案受理。同年8月22日，被告对原告就涉案店铺涉嫌违建事项进行询问，原告确认涉案店铺为原告所有，涉嫌违建部分为原告自行装修建成，该部分建筑未经规划部门审批。同年8月28日，被告再次对原告进行询问，原告确认涉嫌违建部分于1996年建成，涉案商铺由原告出租收益。2018年4月3日，被告向原告发出《协助调查通知书》，要求原告提供涉案商铺扩建部分的相关审批手续等材料，原告未提供。2018年2月14日至2019年2月14日，被告就该案进行12次延期办理，并将12次《案件延期办理通知书》直接送达原告。2019年1月18日，被告就涉案商铺涉嫌违建相关事项召开重大案件集体讨论会，决定依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告作出限期十五日内自行拆除违法建筑（恢复原状）的行政处罚。2019年1月22日，被告向原告送达深福田莲规土监行案[2017]51号《行政处罚告知书》，告知原告违法的事实、拟处罚的依据及内容、原告享有陈述、申辩及申请听证的权利。同年1月25日，原告向被告申请听证。同年2月18日，被告向原告作出深福田莲规土监行案[2017]51号《行政处罚听证通知书》。2019年2月28日，被告就涉案违建行为举行听证，听证维持了行政处罚决定。2019年4月10日，被告向原告作出行政处罚决定书，并于当日直接送达原告。另查明，原告为涉案商铺产权登记人，涉案商铺加建部分没有取得建设规划审批手续，经中国有色金属工业西安勘察设计研究院测绘，加建部分面积合计47.1平方米。以上事实有案件受理登记表、案件线索处理表、案件处理呈批表、立案审批表、执法人员行政执法证、申请回避权利告知书及其送达回证、协助调查通知书及其送达回证、现场检查笔录、房屋建筑面积测绘报告、调查询问笔录、重大案件集体讨论记录、案件处理审批表及附件案件调查报告、案件延期办理审批表、案件延期办理通知书及送达回证、行政处罚告知审批表、行政处罚告知书及送达回证、听证申请及回执、行政处罚听证通知书、当事人委托材料、听证笔录和听证报告、行政处罚决定审批表、行政处罚决定书及送达回证、限期拆除公告及公告张贴照片记录、不动产权资料电脑查询结果表、《深圳市人民政府关于2011年深圳大运会期间采取户外广告临时管理措施的通告》等证据以及庭审笔录予以证实。本院认为，本案主要审查被告作出行政处罚决定书的合法性。根据《深圳经济特区规划土地监察条例》第二条、第十一条的规定，被告具有查处辖区内规划违法行为的法定职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，涉案商铺扩建部分未依法取得建设工程规划许可证，违反了上述法律规定，原告作为涉案商铺产权登记人，应对涉案商铺扩建部分承担法律责任。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”因此，被告对原告作出限期拆除涉案商铺扩建部分的处罚决定，事实清楚，适用法律正确。被告作出行政处罚决定书已保障了原告陈述、申辩、申请听证的权利。听证机关和行政处罚实施机关不一致是因为机构改革职能变更所致，本案听证机关和听证程序均符合法律规定，因此，被告作出行政处罚的程序符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，已遵循正当合法程序原则。关于原告主张扩建部分不影响城市规划，也没有对第三人造成影响，本院认为，规划制定的诸多考量因素中就已包括通行、消防、环保、公共空间等涉及相关方利益和社会公共利益的因素，未按照符合规划的图纸建设的范围进行扩建，本身就影响城市规划实施，已涉及对第三方利益的损害。而且，通过群众上访信可知，涉案违建已经严重影响到小区业主日常生活并存在安全隐患。关于原告主张拆除将影响相邻建筑和水电、燃气设施的安全而不能拆除，本院认为，原告违法扩建行为已经成立，原告并未提出确切证据证明涉案商铺扩建部分达到不能拆除程度的安全隐患，且违建部分与合法建筑或其他管线等设施连接是常见现象，不能仅以这种连接的存在就上升到影响结构安全的程度。因此，本院对原告上述诉称意见不予采纳。综上，被告作出的深福田莲规土监行案[2017]51号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。原告要求撤销被告作出的行政处罚决定书的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘鸿强的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘鸿强负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。审 判 长 曾   姝人民陪审员 严   格人民陪审员 李 明 明二〇二〇年五月二十九日书 记 员 覃莹（兼）附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。