河北省保定市莲池区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0606行初9号 原告涿州中科国益水务有限公司，住所地涿州市甲秀路339号。 法定代表人李红林，该公司总经理、执行董事。 委托代理人李坤霞，河北陈丽萍律师事务所律师。 被告保定市生态环境局涿州市分局（原涿州市环境保护局），住所地涿州市长空路182号。 法定代表人杨爱良，该局局长。 委托代理人姜佳君。 委托代理人杨国芳。 被告涿州市人民政府，住所地涿州市范阳西路115号。 法定代表人姚运涛，市长。 委托代理人史永超。 原告涿州中科国益水务有限公司不服被告保定市生态环境局涿州市分局（原涿州市环境保护局）所作涿环罚[2019]Zl-06号《行政处罚决定书》及被告涿州市人民政府所作涿政行复决字〔2019〕第15号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月23日公开开庭审理了本案。原告涿州中科国益水务有限公司委托代理人李坤霞，被告保定市生态环境局涿州市分局委托代理人姜佳君、杨国芳，被告涿州市人民政府委托代理人史永超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 涿州市环境保护局于2019年5月28日作出涿环罚[2019]Zl-06号《行政处罚决定书》，经调查认为被处罚人涿州中科国益水务有限公司实施超标排放水污染物的环境违法行为，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条“排放水污染物，不得超过国家或者地方现定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标”的规定。依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条的规定,鉴于总磷超标0.1倍，违法行为情节一般，决定处以罚款人民币壹拾万元整的行政处罚。涿州中科国益水务有限公司不服，向涿州市人民政府申请行政复议。涿州市人民政府于2019年10月8日作出涿政行复决字〔2019〕第15号《行政复议决定书》，认为涿州市环境保护局所作涿环罚[2019]Z1-O6号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当；根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持。 原告涿州中科国益水务有限公司诉称：被诉行政处罚属于明显不当的具体行政行为，应当予以撤销，理由如下：第一、开发区污水处理厂2018年8月10日的日均出水水质并未超标，符合《城镇污水处理厂污染物排放标准》。根据涿州市人民政府与原告签署的《关于涿州市城市污水处理厂东厂扩建项目特许经营权合同》第40.3条，污水处理水质的排放标准执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级A类标准。其中第4.1.4.2款规定，“取样频率为至少每两小时一次，取24h混合样，以日均值计”；第4.1.3.1款规定，城镇污水处理厂水污染物排放基本控制项目执行表1和表2的规定，而就表1“基本控制项目最高允许排放浓度”中总磷的一级标准A标准系按照日均值计算的。涿州市环境保护局在《涿州市环境保护局行政处罚决定书》中称，“河北省环境监测中心是通过质量认证的检测单位，检测报告带有‘CMA’认证标识，其采样、检测过程应该符合质量认证标准要求，保证结果合法有效。据此，检测结果应认定为有效。”原告认为，具有认证资质只是河北省环境监测中心进行检测的必备条件，而并非证明其检测过程合法合规，以及检测结果必然有效的依据。出水水质检测结果应按《城镇污水处理厂污染物排放标准》的相关要求进行，河北省环境监测中心作为专业检测机构更应依法依规进行检测，但其并未按程序要求进行检测，导致其检测结果出现偏差，故其检测结果不应被视为行政处罚的有效证据。第二、即便出水水质中总磷出现短暂超标的情形，原告也应免于法律责任。（一）涿州市人民政府及其相关部门为开发区污水处理厂指定的污泥倾倒场地不具备必要的接收污泥的条件（长时间不能正常接收污泥），从而导致出水水质受到影响。（二）开发区污水处理厂进水水质总磷超标对出水水质产生影响。（三）出水水质短暂超标，系违法行为显著轻微，且没有造成危害后果，依法应免予行政处罚。综上所述，被诉涿环罚[2019]Zl-06号《行政处罚决定书》及涿政行复决字〔2019〕第15号《行政复议决定书》是错误的。故提起行政诉讼，请求如下：一、依法判决撤销被告涿州市环境保护局以涿环罚[2019]Zl-06号《行政处罚决定书》对原告作出的行政处罚决定；二、依法判决撤销被告涿州市人民政府作出的涿政行复决字〔2019〕第15号行政复议决定书。 原告涿州中科国益水务有限公司向本院提交以下证据： 1.涿州市人民政府涿州中科国益水务有限公司关于涿州市城市污水处理厂东厂扩建项目特许经营权合同； 2.城镇污水处理厂污染物排放标准（GB18918-2002）； 3.2018年8月6号至14日涿州污水处理（开发区）厂化验室监测数据日报表。 以上证明根据原告执行的排放标准，取样应取24小时平均值，原告排污行为未超过法定标准。 4.涿州市气象局气象证明； 5.涿州中科国益水务有限公司向涿州市环保局提交的关于污水厂污泥无法正常外运处置的报告； 6.涿州中科国益水务有限公司向涿州市住建局提交的关于污泥无法外运处置报告； 7.涿州垃圾处理厂的污泥处置照片。 以上证明污染物排放超标具有客观因素及暂时性，原告积极进行了处理。 8.涿州中科国益水务有限公司向涿州市环保局提交的自测水质超标报告； 9.涿州中科国益水务有限公司向涿州市住建局提交的自测水质超标报告。 以上证明原告在发现进水超标时积极向主管部门进行报告、协调，尽最大努力控制排放物标准。 被告保定市生态环境局涿州市分局辩称：一、原告超标排放水污染物的违法行为事实。2018年8月14日河北省环境综合执法局委托河北省环境监测中心，对2018年8月10日利用远程执法抽查系统进行抽查的涿州中科国益水务有限公司（开发区厂）总排口水样进行了监测分析，并出具了监测报告（冀中心测字[2018]第060号），检测报告显示化学需氧量32mg/L、氨氮0.04mg/L、总氮4.17mg/L、总磷0.55mg/L。其中总磷超过污水处理排放执行标准（一级A标准，总磷 被告涿州市人民政府辩称：原告于2019年7月25日提交了行政复议申请书及相关证据材料，请求撤销涿州市环境保护局于2019年5月28日作出的涿环罚[2019]Zl-06号行政处罚决定书，复议机关依法予以受理，依据《行政复议法》第二十三条之规定，于2019年7月29日向涿州市环境保护局送达了《行政复议提出答复通知书》。2019年8月6日，涿州市环境保护局提交了书面答复以及相关证据材料。根据涿州市环境保护局提交的相关材料，复议机关认为：《环境行政处罚办法》第三十六条规定：“在线监测数据可为证据。环境保护主管部门可以利用在线监控或者其他技术监控手段收集违法行为证据。经环境保护主管部门认定的有效性数据，可以作为认定违法事实的证据。”第三十七条规定：“现场监测数据可为证据。环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。”环境保护部办公厅《关于“现场即时采样”监测数据认定有关问题的复函》中规定：城镇污水处理厂“现场即时采样”即为一次性采样，其监测结果可以作为判定排污行为是否超标的证据。依据上述规定，2018年8月10日河北省环境综合执法局利用远程执法抽查系统对申请人总排口（出水口）的取样，以及8月10日河北省环保执法人员与运维人员现场取样可以作为判定污染物排放是否超标的证据。河北省环境监测中心于2018年8月14日出具的监测报告（冀中心测字[2018]第060号）符合《环境行政处罚办法》第三十五条关于监测报告要求之规定。因此,涿州市环境保护局认定原告超标排放水污染物认定事实清楚，证据确凿。关于原告主张的污泥倾倒场地长时间不能正常接收污泥，以及进水超标等原因是否可以作为免责事由。《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”第五十条规定：“城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。环境保护主管部门应当对城镇污水集中处理设施的出水水质和水量进行监督检查。”第八十三条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的……。”依据上述规定，排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标是法律规定的强制性要求，违反该强制性规定，超过国家或者地方规定的水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的，环境保护主管部门必须依法进行调查和处罚，现行法律并没有规定任何可以免于处罚的例外情形和免责事由。原告提出的《城镇排水与污水处理条例》、《河北省住房和城乡建设厅、河北省环境保护厅城镇污水处理和城市黑臭水体整治专项行动方案》（冀建城[2018]61号）中的相关规定效力显然低于法律规定，同时也并未明确规定出现上述事由应当免责，因此原告提出上述事由导致的出水超标应当免责没有法律依据。至于原告与涿州市政府签订的《特许经营权合同》，属于双方之间的合同行为，与本案属于不同的法律关系，对涿州市环境保护局依法处罚原告超标排放水污染物的行为不具有约束力。此外，原告已经将超标水污染物排放至涿州市境内白沟河，不能认定没有造成危害后果，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款，以及《环境行政处罚法》第七条之规定。因此，涿州市环境保护局认定原告违法行为成立，并依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二项、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款，依法对原告从轻处罚罚款十万元，适用依据正确，内容适当。涿州市环境保护局在执法过程中依法履行了立案、调查、告知、决定、送达等法定程序，在作出处罚决定前，依法向原告告知了其享有的陈述、申辩、申请听证的权利，并依申请举行了听证，程序合法。故涿州市环境保护局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。由于本案情况复杂，复议机关于2019年9月16日决定延期30日作出行政复议决定。2019年10月8日，复议机关作出涿政行复决字〔2019〕第15号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持涿州市环境保护局于2019年5月28日作出的涿环罚[2019]Zl-06号行政处罚决定书。2019年10月21日，向原告送达了该《行政复议决定书》。 综上所述，复议机关作出的行政复议决定实体及程序均符合法律规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告保定市生态环境局涿州市分局与被告涿州市人民政府对原行政行为合法性共同承担举证责任，经双方协商，由被告保定市生态环境局涿州市分局实施举证行为。 被告保定市生态环境局涿州市分局向本院提供以下证据，证明作出行政处罚决定程序合法、事实清楚： 1.立案审批表； 2.检查（勘验）笔录； 3.询问笔录； 4.身份证明； 5.营业执照； 6.排污许可证； 7.取样登记表； 8.监测报告； 9.调查终结报告； 10.案件处理审批表； 11.责令改正违法行为决定书； 12.责令改正违法行为决定书送达回证； 13.案件处理审批表； 14.行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书； 15.告知书送达回证； 16.听证申请书； 17.听证通知书； 18.听证通知书送达回证； 19.授权委托书； 20.听证笔录； 21.听证报告； 22.案件合法性审查意见； 23.集体讨论笔录； 24.案件处理审批表； 25.行政处罚决定书； 26.行政处罚决定书送达回证； 27.延期缴纳罚款的申请和缴费票据； 28.关于环保部门现场检查中排污监测方法的解释（国家环境保护总局公告2007年第16号）； 29.关于环境行政处罚即时采样问题的复函（环办法规函[2018]1246号）； 30.关于“现场即时采样”监测数据认定有关问题的复函（环办政法函[2017]1624号）。 被告保定市生态环境局涿州市分局出示《中华人民共和国土水污染防治法》第十条、第八十三条第二项之规定，作为其作出行政处罚决定的法律适用依据。 被告涿州市人民政府向本院提供以下证据，证明所作复议决定合法： 1.行政复议申请书及证据； 2.提出答复通知书； 3.行政复议答复书及证据材料； 4.延期审理通知书； 5.涿州市人民政府行政复议决定书； 6.送达回证。 经庭审质证，原告对被告保定市生态环境局涿州市分局提交的证据的真实性无异议；对证据3、证据8作为处罚证据的有效性有异议，认为监测报告取样显示时段6小时，不符合城镇污水处理厂污染物排放标准关于取样的规定，不应作为有效证据使用，询问笔录对取样及监测结果的认可不等同于认可监测报告具有合法有效性。原告对被告涿州市人民政府提交的证据真实性无异议，对维持结论有异议，处罚没有结合原告的积极处理行为，处罚过重，应当免于处罚。 被告保定市生态环境局涿州市分局对原告提交证据1的证明目的有异议，认为该证据是原告与涿州市政府和合同关系，与本案无关；对证据2的证明目的有异议，认为本案适用水污染防治法；对证据3证明目的有异议，认为原告在省厅勘查笔录中承认没有监测资质，该监测无效；对证据4的关联性不予认可；对证据5-9的证明目的有异议，认为不具有不可抗力的免责理由，原告违法是经环保厅远程监测检测出来的。被告涿州市人民政府对上述证据2补充认为，根据原告的排污许可证，该厂执行的是城镇污水处理厂污染物排放标准一级A标准，检测报告显示总磷排放超标0.1倍。 本院对上述证据认定如下：对被告保定市生态环境局涿州市分局及涿州市人民政府提交证据的效力予以确认。对原告提交的证据1-2的真实性予以确认，原告提交的其他证据与本案行政诉讼待证事实无关联性，不予确认。 经审理查明，2018年8月14日河北省环境综合执法局委托河北省环境监测中心，对2018年8月10日利用远程执法抽查系统进行抽查的涿州中科国益水务有限公司（开发区厂）总排水口水样进行了监测分析，并出具监测报告（冀中心测字[2018]第060号），监测报告中显示总磷0.55mg/L，超过污水处理排放执行标准（一级A标准，总磷≤0.5mg/L）0.1倍；2018年8月15日河北省环保厅进行调查核实，制作《现场检查（勘验）笔录》及《调查询问笔录》对现场进行拍照。经上级交办，涿州市环境保护局于2019年3月18日对涿州中科国益水务有限公司涉嫌超标排放水污染物案进行立案处理。涿州市环境保护局经复核，制作《现场检查（勘验）笔录》及《调查询问笔录》，并调取其他相关证据，于2019年3月27日向涿州中科国益水务有限公司送达《责令改正违法行为决定书》，于2019年3月28日送达《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》。经涿州中科国益水务有限公司申请，涿州市环境保护局于2019年4月24日进行公开听证。经集体讨论及内部审批，涿州市环境保护局于2019年5月28日作出涿环罚[2019]Zl-06号《行政处罚决定书》，载明“……发现你（单位）实施了以下环境违法行为：超标排放水污染物。以上事实，有2018年8月14日河北省环境监测中心出具的监测报告冀中心测字[2018]第060号、《现场检查（勘验）笔录》和《调查询问笔录》、环评批复、排污许可证等证据为凭。本机关认为你（单位）的上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条“排放水污染物，不得超过国家或者地方现定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标”的规定。……依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的”的规定,鉴于你（单位）总磷超标0.1倍，违法行为情节一般，我局决定对你（单位）处以如下行政处罚：罚款人民币壹拾万元整。……”涿州市环境保护局于2019年5月29日送达涿州中科国益水务有限公司。涿州中科国益水务有限公司不服，向涿州市人民政府申请行政复议。涿州市人民政府于2019年10月8日作出涿政行复决字〔2019〕第15号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持涿环罚[2019]Z1-O6号《行政处罚决定书》。 另查明，涿州市人民政府与涿州中科国益水务有限公司于2012年11月13日签订《关于涿州市城市污水处理厂东厂扩建项目特许经营权合同》。 再查明，涿州市环境保护局现更名为保定市生态环境局涿州市分局。 本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定，国务院环境保护部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。涿州市环境保护局现已更名为保定市生态环境局涿州市分局，继续行使本行政区域环境保护统一监督管理职权，原告涿州中科国益水务有限公司对被告的执法主体资格无异议，经审查予以确认。涿州市环境保护局依法履行了立案、调查、听证、审批、送达等处罚程序，行政程序合法。 本案争议焦点在于被诉处罚决定是否属于明显不当的行政行为。《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；……”根据《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002），2006年1月1日起建设的，城镇污水处理厂水污染物排放基本控制项目中总磷最高允许排放浓度（日均值）一级标准A标准为0.5mg/L，原告对此标准无异议。河北省环境综合执法局对涿州中科国益水务有限公司（开发区厂）进行远程执法抽查取样，并将所采水样委托河北环境监测中心进行监测分析，监测结果中总磷为0.55mg/L。《关于环保部门现场检查中排污监测方法问题的解释》（原国家环境保护总局公告2007年第16号）中规定：“排放标准中规定的污染物排放方式、排放限值等是判定排污行为是否超标的技术依据，在任何时间、任何情况下，排污单位的排污行为均不得违反排放标准中的有关规定。”《环境行政处罚办法》第三十七条规定：“环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。”涿州市环境保护局根据河北省环境综合执法局对涿州中科国益水务有限公司（开发区厂）水样的监测结果，结合笔录、照片等其他在案证据，认定原告涿州中科国益水务有限公司超标排放水污染物，认定事实清楚，证据确实充分。根据在案证据确定的事实，涿州市环境保护局认为原告违反《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定，并依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二项的规定进行处罚，适用法律正确；罚款人民币壹拾万元整，符合《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条中关于行政处罚自由裁量幅度的规定。 明显不当是指行政行为明显违背法律、法规的立法目的和精神，不适当地损害社会和他人的利益。本案中原告实施超标排放水污染物的环境违法行为，其认为没有造成危害后果，应免予行政处罚，理据不足；其主张被诉处罚决定属于明显不当的行政行为，本院不予采纳。 另经本院审查，被告涿州市人民政府在行政复议中程序合法，结论正确，所作行政复议决定亦合法。 综上，对原告请求撤销涿环罚[2019]Zl-06号《行政处罚决定书》及涿政行复决字〔2019〕第15号《行政复议决定书》的诉讼请求，本院不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告涿州中科国益水务有限公司的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告涿州中科国益水务有限公司负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省保定市中级人民法院。 审 判 长  王海波 人民陪审员  苑香玲 人民陪审员  左 晨 二〇二〇年五月十三日 书 记 员  张东晨