河南省三门峡市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫12行初236号原告王冬梅，女，1968年5月16日出生，汉族，住三门峡市湖滨区。委托代理人陈浩，北京月满拦江律师事务所律师。被告三门峡市湖滨区人民政府，所在地三门峡市河堤北路中段。法定代表人李涛，该区区长。委托代理人邓琳丹，该区政府办公室工作人员。委托代理人贾政民，河南长浩律师事务所律师。第三人三门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处，所在地三门峡市湖滨区虢国路中段。法定代表人韩建忠，该街道办事处主任。委托代理人卫琦，该崖底街道办事处农业部主任。委托代理人高莎，河南长浩律师事务所律师。第三人三门峡市湖滨区自然资源局，所在地三门峡市上阳路南段。法定代表人赵川，该局局长。委托代理人水云斌，该局执法大队土地中队工作人员。委托代理人高清胜，河南共同律师事务所律师。第三人三门峡市湖滨区农业农村局，所在地三门峡市崤山路七街坊**院内。法定代表人卫兵，该局局长。出庭应诉负责人李国英，该局副局长。原告王冬梅诉被告三门峡市湖滨区人民政府（以下简称湖滨区政府）、第三人三门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处（以下简称崖底街道办事处）、三门峡市湖滨区自然资源局（以下简称区自然资源局）、三门峡市湖滨区农业农村局（以下简称区农业局）强制拆除一案，向本院提起诉讼。本院依法受理后，于2019年11月22日向被告、第三人送达应诉通知书、举证通知书、起诉状副本，并依法组成合议庭于2019年12月20日公开开庭审理了本案。原告王冬梅及其委托代理人陈浩，被告湖滨区政府委托代理人邓琳丹、贾政民，第三人崖底街道办事处委托代理人卫琦、高莎，第三人区自然资源局委托代理人水云斌、高清胜，第三人区农业局出庭应诉负责人李国英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王冬梅诉讼请求为：1、请求确认被告湖滨区政府对原告养鸡场实施的强制拆除行为违法；2、本案的诉讼费用由被告承担。庭审中，原告将其第一项诉讼请求明确为：请求确认被告湖滨区政府于2019年3月15日对原告养鸡场实施的强制拆除行为违法。因湖滨区农业畜牧局名称变更为区农业局，王冬梅将第三人湖滨区农业畜牧局变更为区农业局。原告王冬梅起诉的事实和理由：原告于2014年3月向三门峡市湖滨区农业畜牧局申请建设养鸡场，并获得备案，所在村委和第三人崖底街道办事处在书面申请上盖章，后原告投产养殖。2019年3月5日，三门峡市湖滨区农业畜牧局和区自然资源局联合作出《整改告知书》，3月14日，崖底街道办事处、三门峡市湖滨区农业畜牧局和区自然资源局联合发出《关于违规建设“大棚房”依法强制限期拆除的通告》，3月15日，原告养鸡场被全部强拆完毕。原告认为上述第三人强制拆除原告合法养鸡场的行政行为违反实体法和程序法的相关规定，故以其为共同被告起诉至三门峡市陕州区人民法院，请求依法确认其实施的拆除行为违法。2019年10月25日，三门峡市陕州区人民法院作出（2019）豫1203行初12号行政裁定，该裁定书认为，该案各被告中，被告崖底街道办事处是湖滨区政府派出机关，其行政行为的后果应当由设立它的行政机关负责。三门峡市湖滨区农业畜牧局、区自然资源局是湖滨区政府工作部门，相互之间无隶属关系，在其所属的政府成立的专项活动组织下共同参加的行政活动，其行为制定实施的后果应由所属政府承担。其次，农村农业部、自然资源部“大棚房专项治理方案”，作为国家部级行政机关，制定下发规范性文件已明确责任分工和责任主体：区（市、县）政府管理实施专项行动的主体责任。因此对“大棚房”进行专项治理既是其职责又是义务，其活动的后果应由其承担，故崖底街道办事处、三门峡市湖滨区农业畜牧局、区自然资源局作为被告主体不适格，起诉主体应为湖滨区政府。据此，原告将湖滨区政府列为被告，提起本案诉讼，请求支持原告的诉讼请求。原告向本院提交了如下证据：1、养殖用地申请及批准文件，拟证明原告用地合法，不属于大棚房建设；2、改造档案，拟证明原告养殖场具体建筑物及附属设施的情况；3、崖底街道办事处、三门峡市湖滨区农业畜牧局、区自然资源局作出的《关于违规建设“大棚房”依法限期拆除的通告》，拟证明被告拆除行为违法；4、现场拆除照片，拟证明现场拆除行为；5、（2019）豫1203行初12号行政裁定书，拟证明湖滨区政府为适格被告。被告湖滨区政府答辩称：1、原告建造的“厂房”未依法取得乡村建设规划许可证。2014年原告在农用地上建设厂房，没有履行完整的审批手续，未取得乡村建设规划许可证，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，属于违章建筑。2、拆除原告的“厂房”符合法律规定和国家政策要求。根据相关法律规定和国家政策要求，2019年3月5日被告下属部门向原告下发了《关于违规建设“大棚房”依法限期拆除的通告》，但原告收到限期拆除通告后，没有做出任何整改措施，也没有提出异议，有关部门根据《中华人民共和国行政强制法》的规定对原告的“厂房”实施了强制拆除行为。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告湖滨区政府向本院提交了如下证据：1、《农村农业部自然资源部印发的通知》（农农发［2018］3号）；2、《三门峡市人民政府办公室关于印发三门峡市开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化实施方案的通知》（三政办明电［2018］63号）；3、2019年3月5日，崖底街道办事处、三门峡市湖滨区农业畜牧局、区自然资源局作出的《关于违规建设“大棚房”依法限期拆除的通告》。第三人崖底街道办事处答辩称：1、崖底街道办事处不是本案适格的诉讼主体。崖底街道办事处不是拆除原告违章建筑的主体单位，只是接受委托配合实施具体拆除工作的机构，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，原告将崖底街道办事处列为第三人没有法律依据。2、原告建造的“厂房”未依法取得乡村建设规划许可证。2014年原告在农用地上建设厂房，没有履行完整的审批手续，未取得乡村建设规划许可证，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，属于违章建筑。3、拆除原告的“厂房”符合法律规定和国家政策要求。根据相关法律规定和国家政策要求，2019年3月5日崖底街道办事处与有关部门向原告下发了《关于违规建设“大棚房”依法限期拆除的通告》，但原告收到限期拆除通告后，没有做出任何整改措施，也没有提出异议，崖底街道办事处根据《中华人民共和国行政强制法》的规定配合有关部门对原告的“大棚房”实施了强制拆除行为。综上，原告起诉崖底街道办事处没有事实依据和法律依据，请求法院依法驳回原告对崖底街道办事处的起诉。第三人崖底街道办事处未向本院提交证据。第三人区自然资源局答辩称：1、《关于违规建设“大棚房”依法限期拆除的通告》并非行政处罚行为，不属于人民法院受理行政诉讼案件的范围，人民法院应驳回原告的起诉。2、原告王冬梅未经备案占用土地的行为属违法行为。区自然资源局作为土地管理部门在辖区内依法巡查中，发现原告王冬梅所用土地系农用土地，所建非农设施并没有在区自然资源局依法备案，其行为违反了相关法律法规及专项行动的规定。鉴于原告的违法用地行为，区自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，于2019年3月5日依法向原告发出《整改通知书》和《关于违规建设“大棚房”依法限期拆除的通告》。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”而本案中，原告系违法用地，不存在合法权益。综上，原告所诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，且原告违法占地，请求人民法院查清事实，依法驳回原告起诉或诉讼请求。第三人区自然资源局向本院提交了如下证据：第一组证据：1、湖滨区政府三湖政办［2010］19号《关于印发湖滨区国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；2、《湖滨区国土资源局主要职责内设机构和人员编制》文件；3、湖滨区委办、区政府办三湖办［2019］2号《关于印发的通知》。该组证据拟证明区自然资源局作为政府工作部门，依法在辖区内对土地管理行使行政职权；第二组证据：1、国土资源部、农业部国土资发［2014］127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》；2、农业农村部、自然资源部农农发［2018］3号《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》；3、湖滨区政府办公室三湖政办［2018］17号《关于印发湖滨区开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化实施方案的通知》。该组证据拟证明违规占用农地及开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的法律及政策依据；第三组证据：1、《整改通知书》1份及张贴通知书照片2张；2、《关于违规建设“大棚房”依法限期拆除的通告》1份；3、涉案土地利用现状图1份。第三人区农业局答辩称：1、清理违法违规占用耕地，是全国统一开展的专项行为，由多个政府职能部门配合执法，区农业局参与执法有明确的政策依据，是依法行政行为。2、区农业局未参与强制拆除，该行为与区农业局无关，王冬梅起诉区农业局无事实依据。根据农业农村部、自然资源部《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》（农农发［2018］3号）第三条“主要工作任务”第（三）项“严格执法惩治惩处”：依照《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等相关法律法规，对违法违规建设“大棚房”等问题的责任主体，自然资源部门要依法依规从严查处，查处此类行为是自然资源部门的职权。文件规定各职能部门在政府统一部署下，加强专项行为指导和督促，各尽其责，共同负责，加强配合，联合行动，落实专项行为各项措施。文件虽然要求联合行动，同时要求各尽其责，区农业局只在自己的职责范围内行使行政职权。经调查，区农业局没有作出强制拆除的执法文书，涉案房屋拆除时，区农业局没有执法人员在场，没有参与拆除行为，故该行政行为的作出、实施均与区农业局无关，区农业局不承担任何责任。综上，区农业局参与大棚房清理整治行动，是职责所在，是政府要求，有明确的法律及政策依据。涉案强制拆除行为，区农业局没有作出，与区农业局无关，请求人民法院查明事实，依法公正处理。第三人区农业局未提交证据。对原告、被告、第三人证据及质证意见，本院结合庭审情况综合予以认定。经审理查明：2014年3月11日，原告王冬梅填写《养殖用地申请表》以实际流转利用6亩土地进行规划养殖，同日，原告王冬梅向湖滨区畜牧局提出《关于建设家王庄万只蛋鸡养殖场的申请》，所在村委及崖底街道办事处在上述两份申请上加盖了印章。2014年3月14日，湖滨区畜牧局在《畜禽养殖场建设备案表》上签署“项目符合农业产业结构调整和现代设施农业发展政策，准予养殖。项目设施要按照动物防疫条件要求进行建设。”同时备注“请到国土资源管理部门办理养殖用地备案（或批复）手续”。2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化实施方案》（农农发［2018］3号），2018年9月28日，三门峡市人民政府办公室下发《关于印发三门峡市开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化实施方案的通知》（三政办明电［2018］63号），2018年10月30日，湖滨区政府办公室下发《关于印发湖滨区开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化实施方案的通知》（三湖政办［2018］17号）。2019年3月5日，崖底街道办事处、湖滨区农业畜牧局、湖滨区国土资源局作出《关于违规建设“大棚房”依法限期拆除的通告》，该通告载明“王冬梅：你（单位）在湖滨区崖底街道家王庄村所建非农业设施，根据河南省开展“大棚房”问题专项清理行动领导小组办公室文件精神，属于违规建设的“大棚房”。违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，自本通告下发之日起自行拆除。拒不拆除的，将采取强制拆除措施，并将进行相应处罚。”2019年3月15日，王冬梅涉案养鸡场被拆除。2019年4月15日，王冬梅以崖底街道办事处、三门峡市湖滨区农业畜牧局，区自然资源局为被告，向三门峡市陕州区人民法院提起诉讼，要求确认上述三被告于2019年3月15日强制拆除其养鸡场的行政行为违法。三门峡市陕州区人民法院经审理于2019年10月25日作出（2019）豫1203行初12号行政裁定，该裁定书认为崖底办事处、三门峡市湖滨区农业畜牧局、区自然资源局被告主体不适格，裁定驳回王冬梅的起诉。2020年5月6日，三门峡市陕州区人民法院作出（2020）豫1203行监字第1号行政裁定，该裁定书认为“本院（2019）豫1203行初12号行政裁定以三门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处、三门峡市湖滨区农业畜牧局、三门峡市湖滨区自然资源局并非本案适格被告为由，裁定驳回原告（王冬梅）的起诉，存在法律适用错误，应当启动审判监督程序予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第一款的规定，裁定本案由本院再审。”另查明，2019年1月10日，中共湖滨区委、湖滨区政府作出《关于印发的通知》（三湖发［2019］1号），组建湖滨区农业农村局，不再保留湖滨区农业畜牧局。组建湖滨区自然资源局，不再保留湖滨区国土资源局。本院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十四条规定：“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”第五十九条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；……”第六十四条第一款规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”按照职权法定原则，地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，无论是地方人民政府还是其所属工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织所属有关工作部门或下级人民政府实施，在有些情况下，也可以通过发出指示、指令，对所属工作部门和下级人民政府施加影响，但具体工作实施还应当由其所属工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义予以落实。究竟地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为，必须具有“对外性”和“法效性”，也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。本案中，根据国家、省市区开展“大棚房”问题专项清理整治行动文件精神，开展“大棚房”问题专项整治行动，严格落实属地管理责任，明确责任主体，中央统筹、省级抓总、县级落实、部门协同。区（市、县）政府承担实施专项行动的主体责任，区（市、县）长是第一责任人，负责专项行动组织落实，做好进度安排、任务落地、资源调配、整治整改等工作。各级农业农村、自然资源等部门按照相关法律法规规定，在政府统一部署下，加强专项行动指导和督促，各尽其责、共同负责，加强配合、联合行动，落实专项行动各项措施。由上述文件规定精神可以看出，“区（市、县）政府承担实施专项行动的主体责任”，是区（市、县）政府负责专项行动组织落实，做好进度安排、任务落地、资源调配、整治整改等工作，该主体责任是区（市、县）政府通过内部组织领导、督促交办、责令落实等工作方式，对其所属工作部门开展“大棚房”问题专项整治行动工作进行安排部署、施加影响，“大棚房”问题专项整治行动的具体工作实施还应由农业农村、自然资源等部门按照相关法律法规规定，根据其法定管辖权以自己的名义予以落实。因此，在王冬梅涉案养鸡场拆除前，崖底街道办事处、湖滨区农业畜牧局、湖滨区国土资源局已经作出《关于违规建设“大棚房”依法限期拆除的通告》、崖底街道办事处自认实施拆除行为、拆除现场有其他单位工作人员在场的情况下，且王冬梅提供的证据不能证明湖滨区政府直接具体实施了涉案养鸡场的拆除行为，根据行政诉讼“谁实施、谁担责”的基本原理，其起诉要求湖滨区政府对其2019年3月15日涉案养鸡场的拆除行为承担法律责任没有事实根据，即湖滨区政府不是本案适格被告，王冬梅本案起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的条件。同时，需要指出的是，三门峡市陕州区人民法院对王冬梅起诉崖底街道办事处、区农业局，区自然资源局要求确认三被告于2019年3月15日强制拆除其养鸡场的行政行为违法的案件，已经启动审判监督程序进入再审，王冬梅关于2019年3月15日拆除其养鸡场的诉求可在该案件中主张。综上，王冬梅起诉要求确认湖滨区政府于2019年3月15日对其养鸡场所实施的强制拆除行为违法，不符合法定起诉条件，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告王冬梅的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后予以退还。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审 判 长  王 博审 判 员  崔传军人民陪审员  张新乐二〇二〇年五月十八日书 记 员  韩东阳