上海市浦东新区人民法院行 政 判 决 书（2020）沪0115行初93号原告沈公明，男，1963年7月1日生，汉族，户籍所在地上海市虹口区，住上海市杨浦区。被告上海市规划和自然资源局，住所地上海市黄浦区。法定代表人徐毅松。委托代理人徐海红，男。委托代理人丁浩，男。原告沈公明不服被告上海市规划和自然资源局(以下简称市规划局)规划行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院经审查于2020年2月20日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月8日公开开庭审理了本案。原告沈公明，被告市规划局的委托代理人徐海红、丁浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年1月17日，被告市规划局针对“请求确认《国有建设使用权出让交地确认书》违法”的复议申请，作出编号为沪规划资源复决字(2019)第310号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定)，认为系争的《国有建设使用权出让交地确认书》(以下简称《交地确认书》)是土地出让双方之间的合同行为，未对原告的权利义务产生实质性影响。根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第六条的规定，系争《交地确认书》不属于行政复议范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《实施条例》)第四十八条第一款第(二)的规定，驳回原告的行政复议申请。原告沈公明诉称，其不服上海市虹口区规划和自然资源局(以下简称虹口区规划局)作出的编号SQXXXXXXXXXXXXXXXXXXX01《告知书》(以下简称5001号《告知书》)，向被告市规划局申请行政复议，请求确认《交地确认书》违法。被告市规划局经受理后，认为对原告的权利义务无实质影响，遂驳回原告的复议申请。原告认为被告市规划局认定事实不清，被告虹口区规划局交付的土地范围中包含了原告的房屋，同原告利害关系明显。另外，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，虹口区规划局不具备签署《交地确认书》的职权，该确认书违法，被告市规划局作出的被诉复议决定事实不清，违反法律规定，故诉至法院要求确认被诉复议决定违法。被告市规划局辩称，原告向其申请的行政复议内容，经被告市规划局受理核实后，经审查认为不符合《行政复议法》规定的受理范围。另外，《交地确认书》系合同行为，原告要求复议的内容对其权利义务不产生实质性影响。被诉复议决定认定事实清楚，程序合法、适用依据正确，请求驳回原告诉讼请求。原告为证明其主张，向本院提交以下证据：1.SQ6001号《告知书》(以下简称6001号《告知书》)，证明原告所申请公开的国土使用证未注销，原告的权利理应受到法律保护；2.不予受理告知书，证明原告向虹口区规划局申请确认《交地确认书》违法，虹口区规划局答复称不属于信访范围，理应诉讼或申请复议。被告市规划局提供以下证据及依据证明被诉复议决定的合法性：1.《行政复议法》第十二条第一款，证明其具有受理及作出被诉复议决定的法定职权；2.行政复议申请书、原告身份证明及虹口区规划局于2019年10月15日作出5001号《告知书》以及于2019年9月30日作出的6001号《告知书》，证明被告市规划局于2019年12月20日收悉原告递交的行政复议申请材料；3.行政复议申请受理通知书，证明被告市规划局于2019年12月24日作出受理通知；4.行政复议答复通知书，证明被告市规划局要求被申请人对复议情况进行答复；5.行政复议答复书及其附件，证明虹口区规划局答复并提供了相应的证据予以佐证；6.行政复议材料查阅登记表，证明原告于2020年1月15日至被告市规划局处查阅了虹口区规划局提交的相关材料；7.行政复议申请补充意见，证明原告于2020年1月18日向被告市规划局递交了补充意见；8.被诉复议决定及邮寄凭证，证明被告市规划局于2020年1月17日作出被诉复议决定，并于同年1月21日邮寄送达原告；9.被告市规划局于2020年1月17日作出沪规划资源复决字(2019)第309号《行政复议决定书》，证明被告市规划局对原告就5001号《告知书》提起行政复议申请分别处理；10.《行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款、第三十一条第一款，作为被告作出被诉复议决定的程序依据，证明被告程序合法；11.《实施条例》第二十八条第(五)项、第四十八条第一款第(二)项，证明被告市规划局作出的被诉复议决定适用的法律依据。经庭审质证，原告对被告市规划局的证据3认为被告市规划局受理期限超期，超过了五天法定的受理期限，若受理的话，理应当场受理；对被告市规划局的证据4认为没有后附送达回证，该答复显属超期答复；对被告市规划局的证据5认为是虹口区规划局事后提供的材料，不能证明行政行为的合法性；对被告规划局的证据6认为原告当时仅仅看到一份《交地确认书》，并未看到剩余材料；对被告市规划局提交的剩余证据并无异议。被告市规划局对原告提供的证据真实性予以认可，但认为同本案并无关联。本院对上述证据作如下确认：被告市规划局提供的证据及依据符合“三性”要求，本院予以采信。原告提供的证据具有真实性，但其同本案并无关联性。经审理查明，2019年10月15日，虹口区规划局就原告于2019年9月25日向其申请公开“天宝路、新港路、瑞虹路、天镇路合围区域的交地确认书(虹镇老街XXX号地块)”，作出5001号《告知书》，将《交地确认书》一并提供给原告。2019年12月19日，原告以邮寄的方式向被告市规划局对虹口区规划局作出的5001号《告知书》申请复议，复议请求分别为要求重新答复以及确认《交地确认书》违法。被告市规划局次日收到。被告市规划局于2019年12月24日就原告有关确认《交地确认书》违法的复议申请作出《行政复议申请受理通知书》，并交邮原告。同日向虹口区规划局作出《行政复议答复通知书》，该局于2020年1月6日向被告市规划局书面答复并提供了相应的材料。同年1月15日，原告至被告市规划局处查阅复议期间，虹口区规划局递交的证据材料。2020年1月17日，被告市规划局作出被诉复议决定。后被告不服该复议决定，向本院提起诉讼。另查明，虹口区规划局(作为“甲方”、“出让人”)与上海瑞虹新城有限公司(作为“乙方”、“受让人”)于2017年12月19日签订《交地确认书》一份，该确认书中在头部载明：“为明确双方的权利义务，真实记载交地的实际情况，签订本确认书：甲、乙双方于2017年11月22日签订了《上海市国有建设用地使用权出让合同》(8.0版)[沪虹规土(2017)出让合同补字第11号](以下简称《出让合同》)，现根据《出让合同》约定，甲方将瑞虹新城1号、7号地块内扩大用地交给乙方，特签订交地协议如下：”第2条约定：“交地范围：东至虹镇老街、南至天镇路、西至天宝路、北至新港路，土地面积为23282.7平方米，交地后总用地面积为261751.9平方米(如图所示)。”第3条约定：“甲方按照《出让合同》第六条要求，将该地块交付乙方。”该《出让合同》尾部约定：“本确认书自签订之日生效后，即视为完成交地。……”庭审期间，原、被告双方对原告持有坐落于本市天宝路XXX弄XXX号土地使用证，该使用证位于上海市虹口区人民政府于2012年11月18日作出《上海市虹口区人民政府房屋征收决定》(虹府房征〔2012〕7号)的征地范围内并无异议。原、被告双方一致确认原告申请复议的内容为确认虹口区规划局签署《交地确认书》的行为违法。本院认为，《行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被告市规划局作为虹口区规划局的上一级主管部门，有权受理原告有关虹口区规划局的具体行政行为的复议申请。本案的争议焦点在于虹口区规划局在《交地确认书》上的签署行为是否属于复议的范围。本院认为，虹口区规划局与上海瑞虹新城有限公司于2017年11月22日签订了《出让合同》，出让的标的物为交地范围内的土地使用权。《交地确认书》系《出让合同》履行过程的书面确认，虹口区规划局在《交地确认书》加盖公章、签署该确认书，应视为履行完毕《出让合同》约定项下其交付土地使用权的义务，该后果亦为合同相对方上海瑞虹新城有限公司所承认，系合同双方对履行过程以及结果的认可，该法律后果理应约束《出让合同》的双方当事人，并不具备对世效力。故该签署行为对原告的权利义务并不产生任何影响，原告对此签署行为并不具备法律上的利害关系。被告市规划局据此认为原告的申请并不符合《实施条例》第二十八条第(二)项的规定，遂驳回原告的复议申请，本院予以认可。至于原告在庭审期间提出按照《行政复议法》第六条第(十一)项之规定，被告市规划局理应受理原告的复议申请的观点。本院认为，该第(十一)项规定的是其他具体行政行为侵犯其合法权益的情形。在本案中，从表面上看，原告所持土地使用证上载明的房屋在《交地确认书》的范围之内，该交地范围的土地使用权由虹口区规划局交付给上海瑞虹新城有限公司，貌似侵犯原告所谓的土地使用权，但实际上需要指出的是，虹口区规划局向上海瑞虹新城有限公司交付的是交地范围的整体土地使用权，在交付之前，经过了上海市虹口区政府房屋征收过程，故即使存有原告所谓土地使用证所载房屋消灭之情形，系由房屋征收行为所致，而非《出让合同》项下向受让人交付土地所致，更非签订合同行为使然，两者须有所区分。原告如认为自己的合法权益受损害，理应他案主张，与本案并无关联。原告该项意见，本院不予采信。至于原告提出的被告市规划局受理超期的问题，根据《行政复议法》第十七条第一款之规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应在五日内审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。该条第二款规定，除前款规定外，行政复议申请自收到之日即为受理。同时《实施条例》第四十八条第一款第(二)项中规定受理行政复议申请后，发现行政复议申请不符合《行政复议法》和《实施条例》规定的受理条件者，应当驳回行政复议申请。本案中，被告市规划局系于2019年12月20日收到了原告的复议申请，其根据前述第十七条第一款的规定对原告的复议申请予以审查，结合被告市规划局当庭陈述及最后作出的驳回原告复议申请的结果来看，其在受理之时已经初步认定原告复议申请不属于受理范围，出于谨慎处理、保护原告复议权利的态度，更好地对案件负责，被告市规划局积极要求虹口区规划局提供相应的证据材料予以核实，并在审查最后一日即同年12月24日向原告出具受理通知书，虽与前述第十七条第二款规定不符，然事出有因，且未对原告的行政复议申请并未构成影响，被告市规划局亦在法定期间内处理了原告的复议申请事项，故咎且有归，责之非当，望被告市规划局宜当其勉，避此类端。至于原告提出的虹口区规划局补充提供证据，不足证明其签署行为的合法行为。本院认为，虹口区规划局提供的相关材料属于证明签署行为的合法性实体审查范畴，审查其合法性的前提在于申请人对复议申请具有利害关系，然原告对此并不具有利害关系，故原告的该项观点，本院不予采信。综上所述，原告要求撤销被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实证据和法律依据，本院难予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告沈公明的诉讼请求。案件受理费人民币50元(原告已预缴)，由原告沈公明负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长 胡 鑫人民陪审员 刘 静人民陪审员 李一新二〇二〇年五月十九日法官 助理 吴丽娜书 记 员 吴丽娜附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。