浙江省余姚市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0281行初78号 原告余姚市姚洲烟花爆竹有限公司，住所地浙江省余姚市朗霞街道镇西村辉桥329国道旁。统一社会信用代码913302817685158450。 法定代表人邵林桥，执行董事。 委托代理人童伟栋（特别授权代理），浙江浙耀律师事务所律师。 被告余姚市自然资源和规划局，住所地浙江省余姚市南兰江西路288号。统一社会信用代码11330281MB1648239Y。 法定代表人项立秋，局长。 出庭应诉负责人唐亚明，副局长。 委托代理人楼伟国，余姚市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人施迎科，浙江阳明律师事务所律师。 原告余姚市姚洲烟花爆竹有限公司（下简称姚洲烟花爆竹公司）不服被告余姚市自然资源和规划局（下简称余姚市资规局）于2019年12月3日作出的余自然资规罚[2019]287号《行政处罚决定》，向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月23日立案受理后，依法向被告余姚市资规局送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭审理了本案。原告姚洲烟花爆竹公司的委托代理人童伟栋，被告余姚市资规局出庭应诉负责人唐亚明及委托代理人楼伟国、施迎科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 余姚市资规局于2019年12月3日作出余自然资规罚[2019]287号行政处罚决定，认定姚洲烟花爆竹公司未经依法审批，在向余姚市阳明街道旗山村租赁的集体所有土地上建造房子用于仓储用房的行为，属于非法占地行为。为此，依据《中华人民共和国土地管理法》（下简称《土地管理法》）第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（下简称《土地管理法实施条例》）第四十二条的规定，决定对姚洲烟花爆竹公司的非法占地行为作出1、责令退还非法占用的2528平方米集体土地；2、限自收到本行政处罚决定书之日起十五日内拆除在非法占用的2528平方米集体土地上建成的平房4间及门卫用房3间（建筑总占地1072平方米）；3、处以灌溉水田、田坎每平方米30元，独立工矿每平方米20元的罚款，共计罚款人民币陆万玖仟陆佰元整的行政处罚决定。 原告姚洲烟花爆竹公司诉称，被告作出的行政处罚决定认定事实有误，适用法律错误。主要理由是1、原告于2005年向阳明街道旗山村租用集体所有土地，所涉合同合法有效，对所涉土地属于合法占有，即使不符合土地利用总体规划，建房行为只是属于所涉土地的违法使用，并不是非法占地行为。2、根据被告在《行政处罚决定书》中所称，本案所涉土地类别是灌溉水田、田坎和独立工矿用地，其中灌溉水田、田坎均属于耕地，即使原告的建房行为是对耕地的违法使用，其违反的也是《土地管理法》第四章耕地保护条款，应依据《土地管理法》第七十四条进行处罚，而被告依据《土地管理法》第七十六条对原告进行处罚，要求原告责令退还非法占用的集体土地，限期十五日内拆除地上建筑物及其他设施以及罚款陆万玖仟陆佰元整，属于适用法律错误，应认定该行政处罚决定违法。而工矿用地是指工业、采矿、仓储用地，属于建设用地，原告在地上建造仓储用房，符合土地属性与目标。3、根据企业工商信息变更登记记录显示，2005年时，原告公司的法定代表人和实际控制人是蔡南方，当时与阳明街道旗山村签订租地协议以及建造房子均为蔡南方，即使存在违法行为，蔡南方才是违法行为人，原告公司的现任股东于2014年12月份通过股权变更加入进来的，法定代表人也在那时变更为邵林桥，现有股东、法定代表人对原告公司的历史（建房是否经过审批等）并不知情，因此，行政处罚的对象应该是蔡南方，不应该是原告。4、退一步讲，若被告认为要对原告进行行政处罚，那么对当时实际控制人蔡南方也应该一并处罚，像蔡南方这样的具体违法行为人通过股权转让获益脱身后却不接受行政处罚，显然显失公平，也违背《行政处罚法》的立法精神，更是助长了具体违法行为人的嚣张气焰，不利于弘扬法治精神。综上，原告为维护自身合法权益，特提起诉讼，请求依法撤销被告于2019年12月3日作出的余自然资规罚[2019]287号《行政处罚决定书》，本案诉讼费由被告承担。 被告余姚市资规局辩称，1、被告具有对违法占用土地行为进行处理的职权。被告作为县级人民政府土地资源行政主管部门，有权依据《土地管理法》等相关法律法规的规定，对非法占用土地的行为进行行政处罚。2、《行政处罚决定书》认定事实清楚。当事人自2005年9月起，在从××街道旗山村租用的集体土地上，未经批准擅自填铺塘渣，建成平房4间及门卫用房3间，用于仓储用房，经现场勘测非法占用土地2528平方米。该地块规划用途为自然保留地。原告未经合法审批非法占地建设的行为，违反了《土地管理法》规定的任何单位和个人非为兴办乡镇企业和村民建设住宅等进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地的规定。据此被告认定原告非法占地行为事实清楚，证据确实充分，应当给予行政处罚。3、《行政处罚决定书》适用法律正确。原告非法占用土地的行为事实清楚，依法应当给予行政处罚。被告根据《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告作出处罚，适用法律依据准确。4、《行政处罚决定书》程序合法。被告根据巡查发现，原告涉嫌非法占用土地的行为应当给予行政处罚，符合立案条件，于2019年9月25日立案调查责令原告停止违法行为，并指定案件承办人员及时组织调查取证，通过询问当事人制作笔录，对现场进行勘测，比对现状图，套合土地利用规划图，对违法行为进行调查核实，调查终结后承办人员于2019年9月30日提交《违法案件调查报告》，同日经会审小组审理制作《违法案件审理记录》报机关负责人集体讨论，讨论同意会审意见后于2019年10月8日制作《违法案件处理决定呈批表》拟决定处罚。在作出行政处罚决定之前，被告于2019年10月22日依法向原告送达《行政处罚（听证）告知书》，告知作出行政处罚决定的事实、理由、依据及处罚内容，并告知原告依法享有的陈述、申辩和听证的权利。原告于2019年10月23日提交《行政处罚听证申请书》申请听证。2019年11月7日，被告向原告送达《行政处罚听证通知书》，通知举行听证的时间、地点。因原告未在规定的听证时间到场参加听证且未说明理由，经领导批准终结本次听证。2019年12月3日被告作出余自然资规罚［2019］287号《行政处罚决定书》，并于2019年12月5日送达当事人。综上所述，被告根据查明的事实，依法作出了《行政处罚决定书》，其认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。故原告诉讼请求不成立，恳请维持被告作出的《行政处罚决定书》。 被告余姚市资规局在法定期限内向本院提交证据以及补强证据，经质证，本院认证如下： 1、被调查公司营业执照、法定代表人身份证复印件、委托书及受托人身份证复印件、村委会证明及《石塘地块租赁协议》、询问笔录、现场勘测笔录、违法用地现场照片、违法地块用地现状图、涉案土地利用现状情况认定表、涉案土地利用总体规划情况认定表1组，补充提交宁波冶金勘察设计研究股份有限公司营业执照、测绘资质证书、涉案测量员、绘图员和检查员执业资格证书以及政府采购合同等1组，证明原告未经批准违法占地建设，应当给予行政处罚的事实。原告对被调查公司营业执照、法定代表人身份证复印件、委托书及受托人身份证复印件、村委会证明及《石塘地块租赁协议》真实性均没有异议，但对证明目的有异议，认为原告对涉案土地是合法占有违法利用，而不是非法占有；对询问笔录内容的真实性没有异议，但对该询问笔录中第二页倒数第四、五行的表述，认为需要有相关客观事实予以认定；对现场勘测笔录、违法用地现场照片真实性没有异议，但对证明目的有异议，认为无法证明原告违法占地；对违法地块用地现状图及补强证据均有异议，认为被告未向原告出示并告知宁波冶金勘察设计研究股份有限公司的资质情况，未告知委托该公司对涉案土地进行现场勘测，未告知相关勘察测绘人员的资质情况或者是否实际到达现场，未告知是否申请回避等相关权利，现状图标上没有勘察测绘人员的签字，不具有合法性，且该现状图中所标注的红线面积3.792亩与现场勘测笔录中所记载的约3亩存在比较大的出入，对补强证据的真实性建议由法院进行审核确定，根据被告在庭审中自认涉案土地为未利用地，被告适用《土地管理法》第七十六条进行行政处罚系适用法律错误。上述证据经与原件核对无异，本院对上述证据的真实性均予以采信，对原告提出的异议，本院认为，该组证据是一个证据链，所有证据串起来能够证明原告未经审批占地用地的事实。根据《国土资源行政处罚办法》第二十二条规定，现场勘测一般由案件调查人员实施，也可以委托有资质的单位实施。被告根据政府采购合同委托具有勘察测绘资质的宁波冶金勘察设计研究股份有限公司对涉案土地进行现场勘测，符合上述规定。涉案仓库违法地块用地现状图盖有宁波冶金勘察设计研究股份有限公司公章，表明该公司出具的图纸，而该图纸下面打印的测量员、绘图员及检查员未签字不影响其制作该图纸的公司职务行为的效力。对于现场勘测笔录中对占地面积的描述，原告提出被告现场勘测占地面积约3亩与宁波冶金勘察设计研究股份有限公司测绘红线面积3.792亩存在较大的出入，本院认为，虽然最终以宁波冶金勘察设计研究股份有限公司测绘面积为准，但被告确实存在文字描述不够严谨、不够准确的问题，对此瑕疵本院予以指正。对原告提出的法律适用问题，本院将在说理部分中予以阐述。 2、《立案呈批表》、《责令停止违法行为通知书》及送达回证、《违法案件调查报告》、《违法案件审理记录》、《机关负责人集体讨论决定书》、《违法案件处理决定呈批表》、《行政处罚（听证）告知书》及送达回证、《行政处罚听证申请书》、《行政处罚听证通知书》及送达回证、《行政处罚听证笔录》、《终止听证决定呈批表》、《余姚市自然资源和规划局行政处罚决定书》及送达回证1组，证明被告对违法案件进行立案、调查、会审、呈批，向当事人送达《行政处罚（听证）告知书》，告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩和听证的权利，并最终作出处罚决定书的程序事实。原告认为，《立案呈批表》属于被告内部文件，真实性由法院认定，对表内描写的主要违法事实原告不予认可；《责令停止违法行为通知书》及送达回证“三性”均有异议，送达回证仅显示法律文书名称，未显示文书文号，即使有徐剑峰签字，但也并不意味着已向原告进行了送达，存在程序不合法，且该通知书仍表述为约3亩，故原告认为被告在对相关重要权利告知中本应当保持足够的严谨态度；对《违法案件调查报告》、《违法案件审理记录》、《机关负责人集体讨论决定书》、《违法案件处理决定呈批表》中描述的非法占用土地行为，原告均不予认可，且上述证据是被告内部文件，真实性由法院认定；对《行政处罚（听证）告知书》及送达回证、《行政处罚听证申请书》、《行政处罚听证通知书》及送达回证、《行政处罚听证笔录》、《终止听证决定呈批表》中有关非法占用土地面积的表述，原告均不予认可，对于终止听证决定呈批表属于内部文件，真实性由法院认定；《行政处罚听证通知书》告知的听证记录人与行政处罚听证笔录中的记录人不一致；对行政处罚听证申请书没有意见；《余姚市自然资源和规划局行政处罚决定书》及送达回证有异议，对违法事实的认定有异议。上述证据经与原件核对无异，本院对证据的真实性均予以采信。对原告提出的异议意见，本院认为，被告在证据材料中对原告非法占地的描述，系基于原告未经审批而占地用地行为性质的认定，且原告对涉案土地未经审批的事实在询问笔录中已予以承认，被告作为土地资源行政主管部门，经审查后认定原告占地行为的性质，并无不当；原告认为通过租赁关系而占用土地，系合法占地行为，本院认为，该租赁合同是否合法有效，应通过民事法律规范予以调整确认，原告主张合法占地的依据不足，对此意见本院不予采纳；对被告在相关证据材料中文字描述的不严谨不规范，本院予以指正。 3、《土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条（认定原告违法占地的法律依据）、《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条（认定原告违法占地建设应受处罚的法律依据），《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第十五条、第三十一条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条、第四十三条（认定作出行政处罚程序法律依据）、证明被告作出行政处罚的法律依据。原告对法律条文本身真实性没有异议，但认为被告适用法律依据错误，认为旧的《土地管理法》第四十三条已经被删除了，应当适用2019年新修正并于2020年1月1日实施的《土地管理法》。本院认为，上述法律条文可以作为审查被诉行政行为的法律依据，由于2019年新修正的《土地管理法》于2020年1月1日才实施，故本案应适用行为发生时的法律为宜。 原告姚洲烟花爆竹公司向本院提交行政处罚决定书1份，证明被告作出的限期拆除地上建筑物和其他设施的行政行为违法。被告对该证据无异议。本院对该证据的真实性予以采信。 根据双方当事人在庭审中和移动微法院的陈述，结合本院采信的有效证据，本院认定本案事实如下： 被告余姚市资规局于2019年12月3日作出余自然资规罚[2019]287号行政处罚决定，该处罚决定查明，姚洲烟花爆竹公司自2005年9月起未经依法审批，在向余姚市阳明街道旗山村租用的集体所有土地上建造四间平房和三间门卫用房，用于仓储用房，总占地面积为2528平方米，折合3.792亩，建筑占地面积1072平方米，经套用2005年余姚市土地利用现状变更图，涉案土地类型为灌溉水田1294平方米，田坎610平方米，独立工矿用地624平方米，经核对《余姚市中心城区土地利用规划（2006-2020）》,涉案土地规划用途为自然保留地。上述查明事实由原告的营业执照复印件和法定代表人的身份证复印件，原告在行政程序中委托的代理人在询问笔录中所作的陈述，涉案土地利用现状情况认定表和涉案土地利用总体规划情况认定表，现场勘测笔录及宁波冶金勘察设计研究股份有限公司测量成果，现场照片等证据予以佐证，被告依据《土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条的规定，认定原告未经依法审批占用土地的行为属于非法占地行为，并依据《土地管理法》第七十六条和《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定对原告作出如下处罚：1、责令退还非法占用的2528平方米集体土地；2、限自收到本行政处罚决定书之日起十五日内拆除在非法占用的2528平方米集体土地上建成的平房4间及门卫用房3间（建筑总占地1072平方米）；3、处以灌溉水田、田坎30元每平方米，独立工矿20元每平方米的罚款，共计罚款人民币陆万玖仟陆佰元整。 被告余姚市资规局于2019年9月25日对原告涉嫌非法占用土地行为予以立案受理后，责令原告停止违法行为，组织人员及时进行调查取证，询问当事人制作笔录，对现场进行勘测，制作现场勘测笔录，委托宁波冶金勘察设计研究股份有限公司进行座标测绘。2019年9月30日调查终结，经会审后报机关负责人集体讨论。同年10月8日，被告制作《违法案件处理决定呈批表》，拟决定处罚。同年10月22日，被告在作出处罚决定前向原告发送《行政处罚（听证）告知书》，告知原告作出行政处罚决定的事实、理由、依据及处罚内容，并告知原告依法享有陈述、申辩或者举行听证的权利。原告于2019年10月23日提出听证申请，被告受理听证申请后，于2019年11月7日向原告发送《行政处罚听证通知书》，通知举行听证的时间、地点，因原告未在规定的时间到场听证而终结听证程序。案件经过集体会审、讨论、审批，被告于2019年12月3日作出余自然资规罚[2019]287号行政处罚决定。 本院认为，《土地管理法》历经多次修正，原告占地用地行为发生自2005年9月开始持续至被告于2019年12月3日作出被诉行政处罚决定，《土地管理法》（2004修正）开始实施时间是2004年8月28日，而《土地管理法》（2019修正）是从2020年1月1日开始实施，故本案适用行为发生时的《土地管理法》（2004修正）。 根据《土地管理法》（2004修正）（下同）第六十六条、第六十七条、第七十二条的规定，被告余姚市资规局对在余姚市行政区域内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，并具有查处涉嫌违法占地行为的法定职责，是本案适格被告。原告于2005年9月1日与旗山村经济合作社签订石塘地块租赁协议，并在该租赁土地上占地用地，持续至本案被诉行政行为作出时，是被诉行政行为的行政相对人，是本案适格原告。 《土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位或者个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，原告于2005年9月从余姚市阳明街道旗山村租用农村集体土地进行建设，涉案土地套用2005年余姚市土地利用现状为灌溉水田、田坎以及独立工矿用地，经核对《余姚市中心城区土地利用规划（2006-2020）》，涉案土地规划用途为自然保留地，原告未经依法审批持续占地用地，擅自改变土地用途，且不符合土地利用总体规划，属于非法占地行为，被告对原告非法占地行为的认定，符合法律规定。 《土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。原告对租用的农村集体土地未办理用地审批手续，非法占地状态一直持续至本案被诉行政行为作出时，被告依照上述法律规定作出责令退还土地和罚款的决定，符合法律规定，同时根据原告擅自将灌溉水田和田坎改为建设用地，且在非法占用的2528平方米农村集体土地上建成四间平房和三间门卫用房，不符合土地利用总体规划的事实，作出拆除的决定，事实清楚，证据充分，法律适用正确，实体处理并无不当。 被告在被诉行政行为作出过程中，通过立案受理、责令改正、调查取证、现场勘测、处罚告知、集体会审、集体讨论、法制审核、作出决定，程序合法。 原告称其向余姚市阳明街道旗山村租用土地，所涉合同有效，属于合法占地的意见，本院认为依据不足，对该意见不予采纳。另，原告对被告委托的宁波冶金勘察设计研究股份有限公司及其工作人员的资质及申请回避等提出异议，本院认为，宁波冶金勘察设计研究股份有限公司对涉案土地具有勘测资质和勘测职责，被告通过拟作出行政处罚决定前的告知程序，已经充分保障了原告的陈述、申辩、听证的程序性权利，原告未提交证据证明本案勘察测绘人员存在回避情形，故对该异议意见本院不予采纳。 综上，被告作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿充分，实体处理适当，适用法律正确，程序合法，应予维持。故，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告余姚市姚洲烟花爆竹有限公司提出的要求撤销被告余姚市自然资源和规划局于2019年12月3日作出的余自然资规罚[2019]287号《行政处罚决定书》的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告余姚市姚洲烟花爆竹有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至宁波市××人民法院××室；如银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为中国银行宁波市分行；如邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口；汇款时一律注明原审案号，在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  吕利群 审 判 员  朱朝晖 人民陪审员  袁晓武 二〇二〇年五月二十一日 代书 记员  赵静园 附本案引用法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。