河南省商城县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫1524行初70号原告杨乃成，男，1971年4月2日出生，汉族，住商城县。原告潢川县子墨物流有限公司。统一社会信用代码91411526MA4533G72C。地址：潢川县经济开发区经三路与纬七路交叉口。法定代表人宋崇明，系该公司总经理。委托代理人张文明，男，1972年3月2日出生，汉族，系该公司员工。被告商城县盐业管理局。统一社会信用代码12411524006117648P。地址：商城县崇福大道东段**。法定代表人赵文波，局长。出庭负责人任庭明，副局长。委托代理人赵安富，河南紫弦律师事务所律师。第三人中盐河南盐业物流配送有限公司。统一社会信用代码91410422760212735L。地。地址：河南省叶县盐城路东段/div>法定代表人卢斌，总经理。委托代理人康增军，男，1975年7月13日出生，系该公司员工。委托代理人王驰，河南亚太人律师事务所律师。原告杨乃成、潢川县子墨物流有限公司（以下简称子墨公司）不服被告商城县盐业管理局及第三人中盐河南盐业物流配送有限公司（以下简称中盐公司）扣押食盐行政强制措施一案，于2019年11月25日向商城县人民法院提起诉讼。本院立案后，于2019年11月26日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。因受新冠肺炎疫情影响，本院于2020年3月13日中止诉讼，于2020年5月8日恢复审理本案。本院依法组成合议庭，于2020年5月12日公开审理了本案。原告杨乃成、原告子墨公司委托代理人张文明，被告商城县盐业管理局出庭负责人任庭明、委托代理人赵安富，第三人中盐公司委托代理人康增军、王驰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告商城县盐业管理局于2019年10月22日作出（商县）盐强查（扣）决字［2019］第087号《盐业违法物品查封（扣押）决定书》，决定对杨乃成的中盐天山晶盐846千克、卫群绿色深井盐6880千克、卫群深井海藻盐600千克予以查封（扣押）。查封（扣押）期限为30日，自2019年10月22日起至2019年11月21日止。原告诉称，2019年10月21日，被告在没有经过调查了解的情况下，以原告杨乃成涉嫌无证批发食盐为由，作出了《盐业违法物品查封（扣押）决定书》，将原告子墨公司下属商城分公司配送的8326千克食盐（中盐天山晶盐846千克，卫群绿色深井盐6880千克，卫群深井海藻盐600千克）予以查封（扣押），期限为30日，自2019年10月22日起至2019年11月21日止，并于当日制作了查封（扣押）物品清单。被告对原告杨乃成作出行政强制措施，属于被处罚主体错误。即使被告认为扣押的食盐属非合法正规方式、无食盐批发定点企业资质证书，擅自经营食盐批发业务，其处罚的对象也应该是原告子墨公司。第三人经营范围包括食盐及其他食盐的加工、包装、配送、销售（营业执照为证），原告子墨公司经营范围包括道路普通货物运输、仓储服务、货运代理、预包装食品销售（营业执照为证），原告子墨公司和第三人依法签订有食盐配送服务协议和食盐周转仓储协议，商户直接通过网上交易服务平台向第三人订购食盐品种、数量，商户将货款直接支付给第三人，原告子墨公司只是按合同约定受第三人委托将货物配送给商户，不向商户收取货款等任何费用，故不是食盐销售的批发企业和购买方。原告子墨公司、第三人和商户三方的经营行为均符合国务院《食品专营办法》的相关规定及国家政策。而被告以原告杨乃成涉嫌无证批发食盐为由，将原告子墨公司下属商城分公司配送的8326千克食盐予以查封（扣押），该行政强制行为没有事实根据，违反了法律规定，侵害了原告的合法经营权，故向法院提起行政诉讼。请求：1、撤销被告作出的商县盐强查（扣）决字［2019］第087号《盐业违法物品查封（扣押）决定书》，责令其将查封（扣押）的8326千克食盐依法退还给原告子墨公司下属商城分公司。2、由被告承担本案的诉讼费用。原告杨乃成未举交证据。原告子墨公司提交以下证据：1、《盐业违法物品查封（扣押）决定书》。2、查封（扣押）物品清单，拟证明被告作出的行政行为。3、中盐公司产品调拨单，时间是2019年5月8日，单号是0001521，提货单位是潢川子墨公司商城分公司，品名是绿色深井盐9吨，深井海藻盐2吨，天山晶盐0.99吨，提货地点是中盐公司，货是发给子墨商城分公司，配送给零售商。拟证明被告扣押的食盐是中盐公司调拨到子墨公司商城分公司储存准备配送给商城零售商，当时没有配送对象，为第三人储存，根据后来第三人的安排进行配送。4、中盐公司营业执照及企业证书。5、子墨公司营业执照、道路运输经营许可证及食品经营许可证。6、食盐配送服务协议（2019年9月15日至2020年3月14日）。7、食盐周转仓储服务协议（2019年9月15日至2020年3月14日）。8、子墨公司营业执照及负责人刘邦红身份证。9、中盐公司食盐配送服务协议（2019年9月30日至2020年4月30日）。10、食盐周转仓储服务协议（2019年9月30日至2020年4月30日）。证据5-6拟证明子墨公司及其商城分公司具备为第三人配送和仓储食盐的资格。11、张某、易某的订货单、汇款记录等资料。拟证明被告提供的张某、易某的证人证言不真实，其二人是通过与第三人网上订货，并将款项支付给第三人，潢川子墨商城分公司只是负责配送。12、河南省三门峡市中级人民法院（2019）豫12行终60号行政判决书。拟证明被告超期查封扣押，属程序违法，被告应将查扣的食盐退还给潢川子墨商城分公司，撤销被告的行政扣押和查封扣押决定书。被告商城县盐业管理局辩称，被告在2019年10月22日针对原告杨乃成作出的《盐业违法物品查封（扣押）决定书》事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确、符合法定程序，请求驳回原告的诉讼请求。1、根据国务院发布的《食盐专营办法》第十二条、第四条、第二十三条及《河南省盐业管理条例》第十七条的规定，被告是商城县内负责盐业的行政主管部门，负责全县区域内的食盐专营、监督、管理等工作，工作中发现原告杨乃成有涉嫌无证批发食盐的违规行为，有查封（扣押）物品清单、现场检查笔录、杨乃成本人陈述、证人易某（购买10件）、张某（购买20件）的询问笔录及其他有关书证等证据材料，事实清楚，证据充分。被告在法定职权范围内依照上述行政法规作出的行政行为，适用法律正确。2、根据国家发展改革委办公厅工业和信息化部办公厅《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》发改办经体［2017］604号文件中提到：（一）规范物流配送方式。按照《工业和信息化部办公厅国家发展改革委办公厅关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》（工信厅联消费［2016］211号）规定，食盐批发企业可以通过自建物流系统或与第三方物流企业签订配送合同并委托其将食盐配送到百货商店、超级市场、零售商店、专卖店等食盐零售网点，以及从事食品加工、餐饮服务的单位等食盐终端用户。食盐批发企业不得弄虚作假，不得与无道路运输经营许可证和营业执照的物流企业签订物流配送合同。自建物流系统或第三方物流企业应依法设立，营业执照经营范围应涵盖普通货物运输、仓储服务等经营范围；应拥有必要的运输工具和仓库：应履行配送合同做好食盐配送服务，不得转卖转批食盐。食盐批发企业应直接对食盐零售网点或终端用户开具增值税发票或符合规定的销售票据。本案中，第三人中盐公司与原告子墨公司及其下属商城分公司只是签订了食盐周转仓储服务协议，其协议内容约定只是为第三人提供食盐仓储服务，原告并未提供关于食盐配送的任何协议。而第三人与杨乃成的商城县昆仑商贸公司（该公司法定代表人系杨乃成，经营范围中不包含道路普通货物运输、仓储服务）之间并没有签订配送、仓储协议，被告工作人员是在昆仑商贸公司仓库内查获大量食盐。然被查获的位置与原告子墨公司商城分公司注册的营业场所位置同为一处，该子墨物流商城分公司的负责人是刘邦红，同时刘邦红又是商城县昆仑商贸公司的股东。通过以上线索发现，原告子墨公司假借与第三人合作提供仓储的便利，私自委托杨乃成并供货给他和他的昆仑商贸公司，让其进行违规批发食盐、然后转卖，杨乃成负责提供票据给商家（并非第三人直接向商户提供正式票据），并用子墨商城分公司的车辆配送食盐（杨乃成询问笔录中同样提到：是子墨物流公司找到他合作）。原告子墨公司在本案中诉讼主体不适格，并非本案行政行为的相对人，与被告作出的行政行为无利害关系，不能作为本案原告参加诉讼。被告作出的查封（扣押）决定书是针对当事人杨乃成作出的，而并非是对原告子墨公司，被查扣的食盐也是在商城县鲇鱼山水利风景区昆仑商贸公司仓库内发现的，超市终端商户也证明是杨乃成对其批发、配送食盐。因此，子墨公司与被查扣的食盐没有任何关系，而原告在诉状中却称：被查扣的食盐为其下属商城分公司的说法明显不能成立，无证据证实。综上所诉，被告针对原告杨乃成作出的查扣食盐的行政行为符合相关法律法规的规定，事实清楚、证据充分，应驳回原告诉讼请求。被告商城县盐业管理局在法定期限内提交以下证据：1、《盐业违法物品查封（扣押）决定书》、查封（扣押）物品清单、现场调查笔录、延长查封期限通知书、送达回证。拟证明被告在2019年10月22日查扣了杨乃成及其昆仑商贸公司仓库内违规批发的食盐，并延长了查扣期限。2、询问笔录及营业执照信息。拟证明杨乃成及其昆仑商贸公司在无批发食盐资质的情况下，假借与刘邦红、子墨公司商城分公司合作配送的名义，借机违规批发食盐。3、食盐仓储服务协议复印件2份、子墨公司商城分公司营业执照复印件1份。拟证明子墨公司及其下属商城分公司与第三人签署仓储服务协议，为其提供仓储，未显示有配送合作。4、被告对易某行政处罚决定书及询问笔录。拟证明被告没收其食盐及杨乃成向其批发食盐的事实。5、被告对张某查封（扣押）决定书、查封（扣押）物品清单及询问笔录。拟证明被告查扣其食盐及杨乃成的昆仑商贸公司向其推销、批发、配送食盐20件的事实。6、执法视频光盘及照片1份。拟证明被告工作人员查获杨乃成违规批发食盐现场情况。上述所有证据拟证实原告杨乃成与商城县昆仑商贸公司无食盐批发手续资质，杨乃成具有配送转批食盐的违法行为，杨乃成与子墨公司及其商城分公司并无法律上的关联性，以及证明被告作出行政行为履行了法定程序。第三人中盐公司述称，1、河南省工业和信息化厅向第三人颁发有食盐定点生产企业证书、食盐定点批发企业证书，第三人有权以自己的名义对外批发食盐。2、国家发改委和工信厅《关于进一步落实食盐体制改革有关问题的通知》及《关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》规定，食盐批发企业可以通过自建物流系统或与第三方物流企业签订配送合同并委托其将食盐配送到百货商店、超级市场、零售商店、专卖店等食盐销售网点，以及从事食品加工、餐饮服务的单位等食盐终端用户。根据上述规定，第三人与子墨公司以及其商城分公司签订了食盐周转仓储服务协议、食盐配送服务协议，子墨物流为第三人提供食盐仓库，在第三人收到客户支付的货款后，第三人指令子墨公司将食盐配送到终端客户。3、第三人与子墨公司的合作模式合法合规，并符合国家盐改政策，真正将盐改惠及于民的精神落到实处。但是在经营过程中屡遭盐业主管部门的阻挠。在本案中，被告在未查明事实的情况下滥用查封、扣押措施，严重侵害了第三人自主经营权。请法庭对被告的行政行为予以纠正。第三人中盐公司提交以下证据：1、中盐公司产品调拨单复印件。2、食盐配送服务协议（2019年9月15日至2020年3月14日）。3、食盐周转仓储服务协议复印件（2019年9月15日至2020年3月14日）。4、食盐定点生产及批发企业证书。以上证据拟证明第三人委托子墨公司及商城分公司为第三人配送食盐；涉案食盐为第三人所有，不属于杨乃成，杨乃成单纯配送并不违法；第三人具有食盐生产和批发资质。经庭审质证，原告子墨公司提交的证据，被告商城县盐业管理局质证认为，证据6、7、9、10与本案被告对杨乃成作出的行政行为并无关联性，对其合同关系真实性不予确认，与待证事实有无违法配送、批发食盐的行为更无直接关联。对原告提供的证据11中订货单（易某的部分）的真实性有异议，订货人的名称余萍与易某非同一人，名称不一致，对其证明目的不予认可。对熊永军订货单真实性不予认可，同时认为与本案无法律关系，更与其提供的张某在证据上不能衔接，与本案所争议的不具备关联性，对相应的网上订单复印件真实性不予认可。对证据12真实性无法确认，不予认可，同时与本案没有关联性。子墨公司不具备诉讼主体资格，所以原告子墨公司所提供证据材料与本案无关。原告杨乃成并不是子墨公司的职工，与子墨公司之间均无关系，双方并未签订任何协议，因此对其辩称为子墨公司和第三人中盐提供配送服务不应采信。即使潢川子公司有相应配送手续，子墨公司也并非本案行政相对人，与本案不具备相对关系。原告子墨公司提交的证据，第三人质证认为，对其真实性及证明目的均无异议，能够证明第三人与原告子墨公司签订了委托配送协议，子墨公司及商城分公司有权配送第三人的食盐。被告商城县盐业管理局提交的证据，原告杨乃成质证认为，商城县昆仑商贸公司从未配送过盐，被告说其违法经营不成立，其没有买卖过中盐的食盐，其只是配送。原告子墨公司质证认为，对于证据4、5中的易某、张某的证人证言的真实性有异议，且两人的证人证言与本案涉盐无关，不能作为扣押决定的依据。证据6显示杨乃成出示的营业执照以及出示的相关合同和杨乃成的口述，可以看出被告扣押的物品是子墨公司为第三人储存的食盐。被告作出查封扣押的决定主体错误，证据不足。被告商城县盐业管理局的举证，第三人质证认为，1、被告作出扣押决定至今已超过五个月，仍未作出处理，被告的扣押期限严重超出行政强制法第二十五条的规定，应依法确认违法；2、证人张某、易某陈述其通过现金将盐款交于原告杨乃成，与事实不符，该二人是通过微信支付的方式将盐款直接支付给第三人，并且第三人向张某开具了增值税发票，被告予以证明原告违反盐交易办法规定的事实不足，因为买方是张某，卖方是第三人，有交易记录和增值发票可证实；3、视频资料可以显示杨乃成在被告执法时已经将第三人的调拨单及合同订货单提交于被告，被告执法人员也进行了拍照，能够证明食盐为第三人所有，但被告仍然以原告违法为由扣押食盐。第三人中盐公司的举证系原告子墨公司举证中证据3、4、6、7，被告质证意见同原告证据质证意见一致。对原、被告举证、质证及第三人意见，本院认证如下：原告子墨公司提交的证据，可证明被告对原告杨乃成作出了涉诉强制措施，实施了扣押涉案食盐的行为。被告商城县盐业管理局提交的证据不能达到证明其扣押行为合法的目的。第三人举交的证据，其真实性予以确认。经审理查明，被告商城县盐业管理局于2019年10月22日在商城县鲇鱼山路水利风景区现场检查中，发现杨乃成涉嫌无证批发食盐，并决定对现场发现的食盐（中盐天山晶盐846千克、卫群绿色深井盐6880千克、卫群深井海藻盐600千克，共计8326千克）予以扣押，对原告杨乃成作出了《盐业违法物品查封（扣押）决定书》，制作了扣押物品清单。扣押期限为30日，自2019年10月22日起至2019年11月21日止。2019年11月20日，被告向杨乃成送达了《盐业延长查封（扣押）期限通知书》，决定延长扣押期限，期限自2019年11月21日至12月20日止。二原告认为，被告处罚主体错误，没有事实根据，违反法律规定，应予撤销，查封（扣押）的食盐应退还给子墨公司下属商城分公司。本院认为，《食盐专营办法》第四条第一款规定：国务院盐业主管部门主管全国盐业工作，负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。第二十三条第一款规定：盐业主管部门依法履行监督检查职责，可以采取下列措施：……（三）查封、扣押与涉嫌盐业违法行为有关的食盐及原材料，以及用于违法生产或者销售食盐的工具、设备……。故被告商城县盐业管理局有权对辖区内的食盐进行管理，对涉嫌盐业违法行为有查封、扣押的职责。《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第一款规定：查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。第二十七条规定：行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。第二十八条规定：有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：（一）当事人没有违法行为；（二）查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；（三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；（四）查封、扣押期限已经届满；（五）其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。解除查封、扣押应当立即退还财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。本院认为，根据上述规定，被告对涉案食盐扣押后，应当及时查清事实，作出处理决定，对扣押的食盐进行依法处置。但被告在作出《盐业违法物品查封（扣押）决定书》决定的期限及延长期限届满后，既未解除查封、扣押，也未对涉案行为作出处罚决定，被告的行为已构成违法，被扣押物品应当依法返还。关于原告子墨公司及第三人认为被告扣押的食盐系第三人储存在子墨公司商城分公司的产品，不属于原告杨乃成所有，本院认为被扣押的食盐归谁所有，应由被告在作出相关行政处理决定的过程中依法调查后予以认定。综上所述，被告商城县盐业管理局作出查封扣押行政强制措施后，因超期扣押行为违法，但无可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告商城县盐业管理局于2019年10月22日查封扣押杨乃成涉案8326千克食盐行政行为违法；二、责令被告商城县盐业管理局于本判决生效后十五日内日返还扣押的8326千克食盐。案件受理费50元，由被告商城县盐业管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。审 判 长  何 莉人民陪审员  武俊兰人民陪审员  黄 华二〇二〇年五月二十六日书 记 员  赵泽曦