安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖04行初21号原告张奎，男，汉族，1972年10月生，住安徽省凤台县。委托代理人马文耀，安徽舜耕山律师事务所律师。被告淮南市人民政府，住所地安徽省淮南市山南新区，组织机构代码33686903-3。法定代表人张孝成，该市人民政府市长。委托代理人朱永乐，该市司法局工作人员。委托代理人王鹏，该市人民政府法律顾问。被告安徽省淮南高新技术产业开发区管理委员会（淮南市山南新区管理委员会），住所地安徽省淮南市山南新区，统一社会信用代码1340400574407336Q。法定代表人李群，该委员会主任。委托代理人杨帆，该委员会工作人员。委托代理人喻泉，安徽喻泉律师事务所律师。被告淮南市三和镇人民政府，住所地安徽省淮南市三和镇，统一社会信用代码1134040300300439X4。法定代表人杨梅玲，该镇人民政府镇长。出庭负责人陈明德，该镇人民政府副镇长。委托代理人庞士坤，该镇人民政府工作人员。委托代理人陈红年，该镇人民政府法律顾问。原告张奎诉被告淮南市人民政府（以下简称市政府），被告安徽省淮南高新技术产业开发区管理委员会（淮南市山南新区管理委员会，以下简称高新区管委会），被告淮南市三和镇人民政府（以下简称镇政府）不履行法定职责一案，于2020年3月向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月22日公开开庭审理了本案。原告张奎的委托代理人马文耀，被告市政府的委托代理人朱永乐、王鹏，被告镇政府的副镇长陈明德及其委托代理人庞士坤、陈红年到庭参加诉讼，被告高新区管委会经本院传票合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张奎诉称：自2007年3月份起，原告在本市三和镇王圩村汤郢9队投资建设了厂房、办公楼用于家禽、畜牧养殖。因政府征地需要，征地部门于2016年10月25日对土地、房屋等相关情况进行调查后制作了《拆迁登记表》，由征地部门和原告共同签字确认。但征地部门在未与原告签订征收安置补偿协议的情况下，便违法拆除原告的厂房、办公楼，原告至今也未获得合理的补偿安置。综上，被告作为征收主体，至今未履行征收安置补偿法定职责，为维护自己的合法权益，依法起诉来院，请求：一、判决确认被告不履行对原告征收安置补偿法定职责的行为违法；二、本案诉讼费用由被告承担。经本院依法当庭释明，原告将其诉讼请求的第一项明确为：请求判决确认被告不履行对2016年10月25日制作的《拆迁登记表》中土地及其地上附着物安置补偿法定职责的行为违法。原告张奎在举证期限内向本院提交以下证据：一、原告的身份证复印件，证明诉讼主体资格；二、制表日期为2016年10月25日的《拆迁登记表》，证明因政府征地需要，征地部门于2016年10月25日对案涉土地、房屋等相关情况进行调查后制作了《拆迁登记表》，并由征地部门和原告共同签字确认，但政府部门在未与原告签订征收安置补偿协议的情况下，违法拆除原告的厂房、办公楼，且被告至今未履行对原告的安置补偿的法定职责，其不履行法定职责的行为一直延续，原告提起本案诉讼未超过法定的起诉期限。三、甲方：汤多松，乙方：张奎，张明于2007年3月10日签订的《合作协议》，证明甲乙双方协商约定由张奎、张明在汤多松的宅基地上建设厂房等用于家禽畜牧养殖，故原告所建的案涉厂房房屋系合法建设。四、甲方：镇政府，乙方：汤多松2016年10月19日签订的《集体土地上房屋征收补偿安置协议》（以下简称《安置协议》）及制表日期为2016年11月11日的《拆迁登记表》，证明征地部门2016年10月11日对汤多松的宅基地调查后制作了该《拆迁登记表》并登记在册，其中的房屋示意图不包含本案原告的相关建设，后镇政府于2016年10月19日与汤多松签订《安置协议》，对汤多松被征收的土地及房屋予以安置补偿，但一直未履行对原告安置补偿的法定职责。被告市政府辩称：一、市政府对原告张奎无征收补偿的法定职责。原告提交的《拆迁登记表》并非市政府制作，市政府也未组织实施征收行为，与其不存在征收补偿法律关系，故不存在原告主张的市政府怠于行使征收补偿法定职责的情形。二、市政府未组织实施拆除张奎房屋的行为。综上，市政府不是本案的适格被告，请求依法驳回原告对市政府的诉讼请求。被告市政府向本院提交以下证据：一、安徽省人民政府2017年1月25日作出的皖政地[2017]21号《关于淮南市2016年度第9批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》（以下简称21号《批复》）；二、市政府2017年3月3日作出的淮府征告字[2017]第9号《淮南市人民政府征收土地公告》（以下简称9号《征地公告》）；三、淮南市国土资源局2017年3月6日作出的淮国土资征迁告字[2017]第9号《淮南市国土资源局关于征地补偿安置方案公告》（以下简称9号《安置补偿方案公告》）；四、市政府2013年5月31日作出的淮府[2013]39号《淮南市人民政府关于印发淮南市征收集体土地补偿安置办法的通知》（以下简称39号《征收集体土地补偿安置办法》）；以上证据综合证明市政府依法履行了相应义务，且根据39号《征收集体土地补偿安置办法》，对案涉土地及房屋的征收补偿主体并非市政府。被告镇政府辩称：一、原告提起本案诉讼已超过法定的起诉期限，且不符合法定的起诉条件。1、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提起诉讼。按照原告的诉请，镇政府于2016年10月5日就拆除其房屋，其向法院起诉的期限最迟应在2017年6月5日前。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应该有具体的诉讼请求和事实依据；第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案中，原告并未提交向本机关提出申请的证据，故其诉请无事实和法律依据。二、原告身份不符合市政府补偿安置政策的文件规定，其所称被征迁房屋系违法建设，依法不应获得补偿。39号《征收集体土地补偿安置办法》第十条规定“征地补偿费用的发放对象，应为被征地集体经济组织的成员”。第十八条规定“城镇居民在被征地集体经济组织的土地上建设或购买的房屋，且已办理用地和规划建设审批手续的，由区人民政府组织有关部门审查认定后视情况给予货币补偿或者房屋产权调换；未办理用地和规划建设审批手续的，按违法建设处理”。同时，市政府作出的淮府[2013]38号《淮南市人民政府关于印发淮南市征收集体土地地上附着物和青苗补偿标准的通知》（以下简称38号《集体土地补偿标准》）第三条规定“非法占地建设的房屋及其他构筑物，不予补偿”。从原告的身份证信息可以看出，其并非被拆除房屋所在地的集体经济组织成员，其也未提供所建房屋的用地和规划建设审批手续。依照前述文件规定，原告不应获得安置和补偿。三、原告与镇政府未签订安置补偿协议，无权利义务关系，非行政协议的相对人，故镇政府无需履行任何安置或补偿职责。39号《征收集体土地补偿安置办法》第十四条规定:“被征收人应与征地补偿安置机构签订征收房屋补偿协议，明确补偿方式等内容”，故征收房屋补偿协议是决定是否补偿、采取何种方式补偿的依据。本案中，原告并未取得征收补偿协议，镇政府也就不存在履行相应的法定职责。综上，请求驳回其诉讼请求。被告镇政府在举证期限内向本院提交以下证据：一、39号《征收集体土地补偿安置办法》，证明原告并非被征地集体经济组织的成员，不享有集体经济组织成员的权利；原告无补偿协议，镇政府无对其履行法定职责的依据；原告被拆除的案涉房屋未办理规划许可，是违法建设；二、38号《集体土地补偿标准》，证明依照该规定，对非法占地的房屋及其他构筑物一律不予补偿。被告市政府对原告证据经质证认为：对证据一的真实性无异议，能够证明原告非案涉土地集体组织成员，其不具有获得安置补偿的资格；证据二不是市政府制作的，与市政府无关，真实性由法庭核实；证据三系原告当庭举证，已超过举证期限，对其真实性无法判断，请法庭核实，且原告不能据此成为获得安置补偿的对象，其所建房屋不因此成为合法建筑。对证据四无异议，其能够证明案涉土地及房屋已获得补偿，不存在原告诉指的不履行征收补偿职责的行为。被告镇政府对原告的证据经质证认为：对证据一的质证意见同市政府；证据二的制表单位并非镇政府，案涉被拆迁房屋所用的土地为汤多松所有，故原告不应获得土地的征收补偿款；《拆迁登记表》的制表日期为2016年10月25日，原告现提起本案诉讼已超过法定的起诉期限；证据三，不能证实案涉房屋所占用的土地系汤多松的宅基地且未经规划审批，属违法建设，根据38号《集体土地补偿标准》的规定，违法建设不应予以补偿。证据四与本案无关；原告明知其协议租赁土地上房屋被安置的时间为2016年10月19日，故其要求行政机关履行安置补偿法定职责应从当日起算，已经超过了诉请要求履行法定职责的起诉期限。原告对被告市政府的证据经质证认为：原告被拆除的厂房、办公楼是在9号《征地公告》的征收范围内，被告高新区管委会及镇政府应当依法履行安置补偿法定职责。被告镇政府对被告市政府的证据经质证认为:根据39号《征收集体土地补偿安置办法》的规定，乡镇人民政府是在区人民政府的组织下实施安置补偿具体工作，且本案的法律关系是不履行安置补偿法定职责，而非征地行为是否合法。原告对被告镇政府的证据经质证认为：一、原告系本案适格原告，对原告被征收的案涉财产依法履行安置补偿系被告应主动履行的法定职责；二、被告依据39号《征收集体土地补偿安置办法》的规定，认定原告房屋系违法建设，无事实和法律依据。市政府对被告镇政府的证据经质证均无异议。庭审后，为进一步查明案情事实，本院要求被告镇政府依法核实并提出其何时被委托给高新区管委会管理的证据。其为此提出的证据为：中共淮南市委、淮南市人民政府2015年10月27日向淮南高新技术产业开发区（山南新区，即本案被告高新区管委会）作出的淮[2015]133号《中共淮南市委、淮南市人民政府关于同意将田家庵区三和镇委托给淮南高新技术产业开发区（山南新区）管理的批复》（以下简称133号《批复》），证明其上级机关于2015年10月27日同意将三和镇委托给高新区管委会管理。经依法质证，其他当事人对该证据的真实性均无异议。本院对上述证据、依据认证如下：对于原、被告所举的证据，对方当事人对真实性未提出异议的证据，真实性予以认定；对其他需要核实的证据，真实性予以审查认定；对前述证据的合法性、关联性、证明内容和证明观点，综合全案予以审查判定；对本案所涉法律依据，由本院依法适用。经审理查明：2007年3月10日,甲方：汤多松，乙方：本案原告张奎，张明(另案处理)签订《合作协议》1份，其中约定:今甲乙双方就家禽、牲畜等养殖事项，经友好协商达成以下协议：一、甲方负责提供土地和部分房屋，乙方负责出资。二、投产经营后，日常管理由乙方负责，甲方有知情权。……四、乙方为生产经营扩建的房屋、设备归乙方个人所有，如遇政府征用，其补偿款与经营损失归乙方所有，甲方原有房屋的补偿、装修、经营损失补偿归甲方所有。……后原告张奎据此在此处建设有厂房、办公楼等建筑。2017年1月25日，省政府对市政府作出21号《批复》，言明：……你市2016年度城市建设农用地转用和土地征收方案业经国务院批准。……你市2016年度第9批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案业经省人民政府审核同意，现批复如下：一、同意在该批次申报的你市田家庵区三和镇王圩村，安成镇安成社居委、黑泥社居委、下陈用地范围内，将集体农用地转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地2.2409公顷。2017年3月3日，市政府作出9号《征地公告》，对21号《批复》的内容进一步加以明确。原告建设的房屋及其附属物等在前述征收土地的范围内。在推进、实施此次征地补偿安置工作期间，2016年10月11日，经镇政府工作人员及其辖区内基层群众自治组织的工作人员测量、记录，对被拆迁户汤多松（本案原告张奎与之签订《合作协议》的甲方）被征收的土地，被拆除建筑及其附属物制作了《拆迁登记表》，在此基础上，镇政府作为甲方，汤多松作为乙方，于2016年10月19日签订了《补偿安置协议》。2016年10月25日，经镇政府工作人员及其辖区内基层群众自治组织的工作人员测量、记录，对原告张奎（被拆迁户）的被拆除建筑及其附属物制作了《拆迁登记表》。前述《补偿安置协议》以及2016年10月11日制作的《拆迁登记表》中，不包括2016年10月25日制作的《拆迁登记表》中，原告张奎建设的被拆除建筑及其附属物。镇政府于2016年10月底对前述设施予以拆除后，原告张奎至今未获得补偿安置。经与被告多次协商安置补偿事宜未果，于2020年3月起诉来院，提出前述诉讼请求。另查明：133号《批复》显示，三和镇于2015年10月27日委托给高新区管委会管理。本案争议焦点：一、张奎是否为提起本案诉讼的适格原告，其提起本案诉讼是否超过法定的起诉期限？二、市政府、高新区管委会和镇政府是否为本案适格被告？三、原告诉请判决确认被告不履行对2016年10月25日的《拆迁登记表》中土地及其地上附着物安置补偿法定职责的行为违法，是否有事实和法律依据，能否得到支持？对争议焦点一，本院认为，首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案的客观事实是原告张奎在案涉土地上建有房屋及其附属物，被拆除后因未获补偿安置，现诉请确认被告不履责的行为违法。原告张奎与其履行安置补偿法定职责与否有利害关系，是本案的适格原告。其次，本案中，被告不履行法定职责的情形一直延续，原告现提起本案诉讼，不宜认定已超过法定的起诉期限。对争议焦点二，39号《集体土地补偿安置办法》规定，各区人民政府负责组织本级政府有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处实施辖区内征地补偿安置工作；三和镇政府在其上级机关2015年10月27日作出133号《批复》后，委托给高新区管委会管理。同时，本案所涉的拆迁补偿安置工作，也一直是由被告高新区管委会组织实施并安排镇政府负责做具体工作的，故高新区管委会和三和镇政府均是本案共同适格被告。市政府并非对原告安置补偿的责任主体，其不是本案的适格被告。对争议焦点三，本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，对集体土地以及国有土地上房屋的征收和拆迁工作，应由县级以上地方人民政府依法组织实施。第四十七条规定，征收土地的，应当给予补偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第七十四条第二款第（一）项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。行政不作为也是一种行政行为，依法应履行法定职责而不履行，属行政行为违法。纵观本案，原告张奎在案涉土地上建有房屋及附属物，三和镇政府在开展征收安置工作期间，经登记、测量，其所建房屋及其附属物符合安置补偿条件，依法应予补偿安置。但高新区管委会、镇政府至今未予以补偿安置。因此，原告要求确认被告不履行安置补偿法定职责的行为违法，符合法律规定，本院予以支持。此外，对于其诉请将案涉建筑及其附属物所占用的土地亦纳入对其补偿安置范围的问题，经查，对案涉土地的补偿安置事宜，已由镇政府与土地权利人汤多松通过签订《补偿安置协议》处理和解决，故其该起诉理由没有事实和法律根据，依法不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告安徽省淮南高新技术产业开发区管理委员会（淮南市山南新区管理委员会）、淮南市三和镇人民政府不依法履行对原告张奎的被拆除建筑及其附属物安置补偿法定职责的行为违法。案件受理费50元，由被告安徽省淮南市高新技术产业开发区管理委员会（淮南市山南新区管理委员会）、淮南市三和镇人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  张德玉审 判 员  吕 强人民陪审员  马莉莉二〇二〇年五月十四日法官助理刘富丰书记员刘舒婷附法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。