浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终123号 上诉人（原审原告）章福寿，男，1948年12月25日出生，汉族，住绍兴市越城区。 委托代理人祝丽花（系章福寿妻子），女，1954年6月11日出生，汉族，住绍兴市越城区。 委托代理人程玉军，北京京润律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绍兴市越城区城南街道办事处。住所地绍兴市越城区城南街道朝阳路**。 法定代表人王宝金，主任。 出庭行政机关负责人葛文斌，分管负责人。 委托代理人杨凯，浙江永大（绍兴）律师事务所律师。 上诉人章福寿因诉被上诉人绍兴市越城区城南街道办事处（以下简称“城南街道”）房屋拆迁安置补偿行政协议一案，不服绍兴市越城区人民法院（2019）浙0602行初294号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月16日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人章福寿的委托代理人祝丽花、程玉军，被上诉人城南街道的行政机关负责人葛文斌及该单位委托代理人杨凯到庭应询。本案现已审理终结。 上诉人章福寿一审诉称：原告章福寿诉称，原告系绍兴市越城区城南街道外山村村民，在该村有合法产权的房屋及集体土地使用权。2018年7月18日，越城区城南街道城中村改造领导小组办公室（下称城南城中村改造办）发布“外山村拆迁公告”，开始暴力拆迁。2019年5月25日，原告被迫签订《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议》（下称《补偿协议》）。原告认为，因案涉房屋所在土地性质为集体土地，故进行征收拆迁，应严格遵循土地管理法等法律规定。根据土地管理法第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由市、县人民政府公告并组织实施。故被告无权对原告的集体土地使用权及地上房屋进行征收拆迁，所签订的协议依法应确认无效。请求法院确认原、被告签订的《补偿协议》无效。 一审法院审理查明，原告系绍兴市越城区城南街道外山村村民。为加快越城区城中村改造步伐，根据越城区委、区政府的部署，外山村列入2018年越城区城中村改造第一阶段目标。2018年7月18日，被告城南街道所属的城南城中村改造办作出《外山村拆迁公告》，决定对外山村实施拆迁签约腾空。2019年5月25日，城南城中村改造办与原告签订了《补偿协议》（编号423）。协议约定，原告现有房屋丈量总建筑面积503.72平方米，其中被认定具有合法手续的住宅房屋建筑面积318.04平方米，认定安置人口6人，可安置面积为318.04平方米，货币补偿基准价9500元/平方米，总补偿金额4166021.89元。双方同时约定，原告保证在2018年8月31日前自行腾空搬迁完毕，交出原房，并不损坏原房屋的结构及一切设施。城南城中村改造办在2018年8月31日起拆除原房屋，原告若没有按时搬迁完毕，城南城中村改造办将有权直接处置原告房屋，拆房时造成原告损失，城南城中村改造办不负任何责任。同时查明，《补偿协议》确认的补偿款4166021.89元原告已收取，据原告自称该款现尚在原告本人的银行账户。另查明，城南城中村改造办系被告为完成拆迁安置目标设立的临时性工作机构。 一审法院审理认为，案涉行政协议涉及集体土地上城中村改造的房屋安置补偿问题，目前法律法规对于如何安置补偿的程序及方式均没有明确的规定，故只要不违反上位法规定的补偿政策，可以作为安置补偿的依据。对于双方当事人在遵循公平原则及不损害社会公共利益和他人合法权益基础上，经协商一致签订的补偿协议可以予以效力确认。根据《绍兴市越城区人民政府关于印发的通知》【越政发（2018）12号】第四条规定：“区国土部门是越城区征地房屋补偿的管理和监督部门；区城改办作为房屋征收部门，负责拟定全区集体所有土地涉及房屋征收计划，做好各区域征地房屋补偿的指导、协调、监督工作；各镇人民政府(街道办事处)负责区域内征地房屋补偿的具体组织、实施工作；各建设活动实施单位负责做好项目立项、资金保障等工作；各相关职能部门应当各司其职，协同做好征地房屋补偿工作。”故被告具有对涉案范围内的拆迁房屋实施安置补偿的法定职责，其与拆迁范围内的房屋权利人签订拆迁补偿安置协议，双方主体适格。原告提出集体土地征收应当遵循《中华人民共和国土地管理法》关于国家征收集体土地的法定程序，属于对法条的误读。《中华人民共和国土地管理法》只对征收集体土地作出相应的程序规定，但未对集体土地上的房屋在城中村改造过程中如何补偿作出程序性强制性规定，且对集体土地上的房屋在拆迁或征地前先行补偿到位也能充分实现公共利益与被拆迁人合法权益的平衡保护，与土地房屋征收中依法补偿的保障性目的相吻合，故原告认为被告无协议签订的主体资格及征收房屋不符合法定程序，无法律依据。本案属于行政协议案件，人民法院审理行政协议案件可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。现原告请求法院确认双方签订的行政协议无效，可以适用《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”也就是说，只有在涉案行政协议违反行政法律规范的强制性规定，或者行政协议内容损害国家利益、公共利益、他人合法权益的，或者存在一方以欺诈、胁迫的手段订立合同的情形的，才能确认无效，一般情况下人民法院不得否定行政协议的效力。本案中，原告未提供案涉协议损害国家利益、公共利益、他人合法权益的证据。而对于原告认为被迫与被告方签订协议一节，本院认为，案涉协议对于双方的权利义务约定明确，且在2019年5月25日协议签订后，原告也已收取被告支付的全部拆迁安置补偿款项，协议的主要内容已履行完毕，现原告认为案涉协议系被迫签订依据不充分，本院不予采信。对于原告认为协议确认的安置面积与原告的房屋实有面积不符，不能体现公平安置的原则一节。本院认为，协议的安置面积系双方协商一致确认，庭审中原告无法提供差额房屋面积的合法权源依据，故其提出的安置面积不公平之主张，理由不充分，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告章福寿的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告章福寿负担。 上诉人章福寿上诉称：1.一审判决认定事实及适用法律错误。一审对于上诉人被迫签订协议、协议中确定的安置面积与上诉人房屋实有面积不一致且面积相差较大、被上诉人不具有签订协议的行政主体职权等事实认定错误。一审法院未适用法律而选择适用地方性政策为被上诉人违法征收土地、拆迁房屋签订安置补偿协议等行政行为提供合法性的依据错误。被上诉人不具有签订安置补偿协议的行政主体资格，涉案协议不具有法律依据。涉案土地没有经过省政府及国务院批准征收，没有市人民政府的征地公告、没有合法的征收补偿安置方案。涉案土地属于集体土地，我国法律并未对行政机关单独征收集体土地上房屋及补偿作出规定，被上诉人无单独征收集体土地上房屋及签订补偿协议的法定职权。涉案协议无效。2.案涉安置补偿协议因违反法律法规的强制性规定而无效。被上诉人违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的强制性规定，应根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定确认无效。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人城南街道答辩称：1.一审法院认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人与上诉人签订涉案协议，约定上诉人现有房屋503.72平方米，其中被认定具有合法审批手续的住宅房屋建筑面积318.04平方米等内容，双方同时约定，上诉人保证在2018年8月31日前拆除原房屋。上诉人在涉案协议上签字确认，是其真实意思表示，不存在合同无效的情形。《中华人民共和国土地管理法》未对集体土地上的房屋在城中村改造过程中如何补偿作出程序性的强制性规定，涉案房屋征收货币安置补偿协议系为实现公共利益与被拆迁人合法权益的平衡保护，与土地征收补偿的保障性目的相吻合。2.被上诉人的主体适格。根据《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）》第四条有关规定，各镇人民政府（街道办事处）负责本区域内征地房屋补偿的具体组织、实施工作。因此，被上诉人具有本行政区域内房屋补偿的具体组织实施工作相应职权。而越城区城南街道城中村改造领导小组办公室系被上诉人依法组建的临时性机构，其行政行为的法律后果依法由被上诉人承担。请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认，但涉案协议签订时间应为2019年5月23日，本院予以指正。 本院认为：被诉编号为423的《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议书》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与上诉人章福寿协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，兼具行政性与契约性。对该协议是否无效应适用行政法律规范及相关民事法律规范予以判断。 首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，城南街道作为绍兴市越城区人民政府的派出机关，具备行政主体资格。根据越政发〔2018〕12号《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）》第四条关于“各镇人民政府（街道办事处）负责本区域内征地房屋补偿的具体组织、实施工作”的规定，城南街道所设临时性机构越城区城南街道城中村改造领导小组办公室与章福寿户就房屋征收货币安置补偿签订协议，不存在重大且明显违法情形。其次，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，上诉人对其在案涉协议书上签字的事项予认可，虽然主张签约行为系受胁迫所签，但未提供充分证据予以证明。城南街道与章福寿户就案涉房屋征收货币安置补偿工作中征收房屋范围、货币安置补偿标准、货币安置补偿款、搬迁时间、支付方式等相关事项均已达成一致，不存在合同无效法定情形。上诉人现以征收违法为由主张案涉安置补偿协议无效，本院不予支持。上诉人一审中经法院释明法律依据及后果，仍明确不同意变更诉讼请求，一审判决驳回其诉讼请求并无不当。 综上，上诉人章福寿的上诉理由缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人章福寿负担。 本判决为终审判决。 审判长  毕金刚 审判员  蒋 瑛 审判员  范卓娅 二〇二〇年五月十五日 书记员  谈亚红