吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终136号 上诉人（原审原告）双辽市茂林镇喜善村绿园苗圃，住所地吉林省双辽市茂林镇。 经营者：刘洋，男，住吉林省四平市铁**。 委托诉讼代理人王哲峰，苗圃工作人员。 委托诉讼代理人李长东，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）双辽市人民政府，住所地吉林省双辽市辽河大路**。 法定代表人王忠源，市长。 委托诉讼代理人常成，该市法规科科员。 委托诉讼代理人李**，吉林吉化律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）双辽市交通运输局，住所，住所地吉林省双辽市辽河大路**div> 法定代表人李爱民，局长。 行政机关出庭负责人王长辉，副局长。 委托诉讼代理人艾晓平，双辽法律援助中心律师。 被上诉人（原审被告）双辽市茂林镇人民政府，住所地吉林，住所地吉林省双辽市茂林镇内> 法定代表人赵忠文，镇长。 委托诉讼代理人杨海军，双辽市柳条乡法律服务所法律工作者。 上诉人双辽市茂林镇喜善村绿园苗圃因诉被上诉人双辽市人民政府、双辽市交通运输局、双辽市茂林镇人民政府行政强制一案，不服吉林省四平市中级人民法院（2019）吉03行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 原审审理查明，被告双辽市人民政府因双辽至洮南高速公路建设于2017年4月14日发布了《双辽市人民政府关于预留双辽至洮南高速公路建设用地的公告》，公告了高速公路建设范围。该公告第五条规定根据《吉林省土地管理条例》第二十七条规定“对拟征地控制区已登记的地上附属物外，新栽种的农作物、树木和新增建的设施不予补偿，改变已登记的建筑物、附属物使用性质的，按登记时的状况予以补偿”、第七条“本公告发布之日起，公路预留用地控制区由双辽市交通运输局和沿线各乡镇人民政府负责监督管理”。于2019年2月28日发布拟征地告知书。 原告双辽市茂林镇喜善村绿园苗圃在上述公告的范围内进行生产经营。原告于2017年5月27日注册，经营者为刘洋，实际经营者为王哲峰。双辽市林业局于2017年6月14日向原告颁发了树木种子生产经营许可证。 被告双辽市茂林镇人民政府依照航拍图，被告双辽市交通运输局依照占地草图确定原告的设施为“抢建”，并于2018年4月18日对原告下发了告知书，告知了其7日内自行拆除案涉设施。送达之后，于2018年6月22日、2018年8月11日对原告的设施进行了拆除。 原审法院认为，根据《中华人民共和土地管理法》（2004年）第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，案涉预留建设用地公告、拟征地公告的发布单位均为被告双辽市人民政府，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。双辽市人民政府是本案征收行为的实施主体，其余二被告是根据双辽市政府的相关公告协助其实施征收拆除行为，故双辽市人民政府是本案的适格被告。本案涉及集体土地征收，应当根据《中华人民共和国土地管理法》等土地管理法规，并参照本省对于高速公路建设和土地管理的相关法规确定征收土地的相关政策，被告双辽市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》、《吉林省土地管理条例》及吉林省人民政府吉政办法［2015］66号文件的精神，于2017年4月14日发布《双辽市人民政府关于预留双辽至洮南高速公路建设用地的公告》符合法律规定。其中第五点明确规定了“抢建”的设施不予补偿，虽然被告双辽市人民政府于2019年2月18日才发布拟征地告知书，但是案涉预留公告旨在告知征收范围内的村民土地即将被征收以及相关征收的政策。本案中，承包土地未经备案，承包人也非本村集体村民且原告成立于预留公告之后，原告的林权证的取得也在其之后。原告所建的设施在2017年7月1日的航拍中也未有显示，因此属于“抢建”，被告双辽市茂林镇人民政府在送达告知书后对其“抢建”的设施予以拆除符合相关法律规定。虽然仅有告知书没有行政强制决定书，程序存在瑕疵，但不影响对原告的处理结果，行政行为应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告双辽市茂林镇喜善村绿园苗圃的诉讼请求。案件受理费50元由原告双辽市茂林镇喜善村绿园苗圃负担。 双辽市茂林镇喜善村绿园苗圃上诉称，1.请求撤销四平市中级人民法院作出的(2019)吉03行初字69号《行政判决书》；2.请求贵院查明事实后改判确认被上诉人的强拆行为违法。事实和理由：1.双辽市人民政府、双辽市交通局、双辽市茂林镇人民政府均系本案适格被告，依法均应对违法强拆行为承担法律责任；2.双辽市人民政府作出的《双辽市人民政府关于预留双辽至洮南高速建设用地的公告》重大且明显违法，应归于无效。原审法院认定发布公告之后的建设行为属于“抢建”行为系认定事实错误；3.双辽市茂林镇人民政府作出的《告知书》因重大违法而应归于无效；4.双辽市人民政府无强制执行权。 双辽市人民政府辩称，原审判决正确，应驳回上诉人的上诉请求。 双辽市交通局辩称，双辽市交通局不是本案适格被告，双辽市人民政府预留地公告合法有效，上诉人的建设行为属于抢建行为，《告知书》合法有效。 双辽市茂林镇人民政府辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。双辽市茂林镇人民政府不是本案适格被告，其实施的行政行为合法。 本院二审查明的事实与原审查明的事实相一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第七十六条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”第八十三条规定，“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”据此，县级以上人民政府土地行政主管部门对违法占地行为具有行政处理权，但对于在非法占用的土地上已建成的建筑物和其他设施拆除应当依法申请人民法院强制执行。本案中，双辽市人民政府在强制拆除上诉人的大棚前只是以双辽市茂林镇人民政府名义作出了限期自行拆除告知书，但该告知书并没有明确法律依据，告知书的本身属性亦不明确。双辽市人民政府陈述称，拆除上诉人的大棚是因上诉人存在违法占地行为，适用《中华人民共和国土地管理法》的相关规定予以拆除。但是，根据上述法律规定，双辽市人民政府、双辽市交通局及双辽市茂林镇人民政府对违法占地行为均不具有行政处理权，更不具有强制执行权，其实施的强制拆除行为，属于超越职权行为，应当认定为违法。原审判决认定属于一般瑕疵行为确有错误，应予纠正。另外，有证据证明双辽市交通局、双辽市茂林镇人民政府实施的强制拆除行为系受双辽市人民政府的委托，故双辽市人民政府是本案的适格被告，具体实施强制拆除的双辽市交通局、双辽市茂林镇人民政府亦可作为共同被告或第三人，依法承担相应责任。 综上所述，双辽市人民政府、双辽市交通局、双辽市茂林镇人民政府的强制拆除行为适用法律、法规确有错误，程序违法。原审判决适用法律、法规错误，应予纠正。上诉人提出的上诉请求有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销吉林省四平市中级人民法院（2019）吉03行初69号行政判决； 二、确认双辽市人民政府、双辽市交通局、双辽市茂林镇人民政府强制拆除双辽市茂林镇喜善村绿园苗圃大棚及设施的行为违法。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由被上诉人双辽市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  高 光 审 判 员  孔德岩 审 判 员  卢增鹏 二〇二〇年五月二十五日 法官助理  于 浩 书 记 员  周凯璇