山东省昌邑市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0786行初7号 原告泰安天和化学品运输有限公司，住所地：泰安市宁阳县磁窑经济技术开发区。 法定代表人刘新伟，执行董事兼总经理。 委托代理人刘鹏，山东成顺律师事务所律师。 被告昌邑市交通运输监察大队，住所地：昌邑市都昌街道城西路以西兴昌路以北。 法定代表人孙砚亮，大队长。 出庭负责人夏光辉，昌邑市交通运输监察大队副大队长。 委托代理人董新艳，山东倡义律师事务所律师。 原告泰安天和化学品运输有限公司因不服被告昌邑市交通运输监察大队作出的鲁昌交（04）罚[2019]0507E809068001号行政处罚决定书，于2020年1月9日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月13日公开开庭审理了本案。原告法定代表人刘新伟、委托代理人刘鹏、被告昌邑市交通运输监察大队负责人夏光辉、委托代理人董新艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2019年9月6日在检查中发现原告驾驶员在未取得危险品从业资格证的情况下驾驶原告车辆从事危险化学品运输，于当日作出鲁昌交（04）强制[2019]0507E809068001行政强制决定书，扣押原告涉案车辆。2019年9月10日，被告作出的鲁昌交（04）罚[2019]0507E809068001号交通运输行政处罚决定书，认定原告聘用的驾驶员贾兵在没有取得危险品运输从业资格证的情况下，使用伪造证件从事危险化学品运输。被告以原告的行为违反了《危险化学品安全管理条例》第四十四条第一款、《道路危险货物运输管理规定》第八条第（三）项第二目的规定，依据《危险化学品安全管理条例》第八十六条第一项、《道路危险货物运输管理规定》第六十一条第一项的规定，对原告作出罚款50000元的行政处罚。 被告针对其行政行为的合法性，于举证期限内向本院提供以下证据：1、法律、法规及规章依据，《中华人民共和国道路运输条例》第七条、《山东省道路运输条例》第六条、《道路危险货物运输管理规定》第七条、《昌邑市交通运输综合行政执法体制改革方案》（昌邑市机构编制委员会昌编发［2014］4号文件），证明被告具有对道路危险货物运输行为进行管理的法定职权；《危险化学品安全管理条例》第七条、《危险化学品安全管理条例》第四十四条第一款、《道路危险货物运输管理规定》第八条、《危险化学品管理条例》第八十六条第一项，证明被告对原告作出行政处罚的法律依据。2、行政处罚决定书，证明被告对原告作出行政处罚决定的事实。3、现场笔录，证明被告在执行现场查获原告违法营运的事实。4、询问笔录，证明原告驾驶员承认非法事实。5、行政强制措施（补办）审批表，6、行政强制措施决定书，7、案件处理意见书，8、违法行为通知书，9、违法行为通知书送达回证，10、行政处罚决定书送达回证，11、责令改正通知书，12、重大案件集体讨论记录，13、陈述申辩书，14、解除行政强制措施决定书，15、处罚结案报告，16、山东省非税收入通用票据，17、原告工商登记信息，18、原告的鲁Ｊ×××××号罐式货车照片，19、原告单位货车驾驶员身份证复印件、运输证，20、济宁市交通运输管理处邮具的复函，21、原告授权委托书及驾驶员驾驶证复印件。上述证据证明原告驾驶员贾兵使用伪造的从业资格证驾驶原告车辆从事道路危险货物运输的事实，以及被告对原告车辆采取强制措施并对原告作出行政处罚决定的合法性。 原告诉称：2019年9月6日，被告八中队执法人员在昌邑市南外环与平安街交叉路口对原告的鲁Ｊ×××××号罐式货车进行道路运输检查，检查发现该车从莱州卸完柴油去淄博的途中，驾驶员贾兵的危险品从业资格证未在运政系统查询出信息，即根据相关法律法规的规定对原告的车辆实施了扣押车辆的行政强制措施，行政强制措施决定书的编号为鲁昌交（04）强制［2019］0507Ｅ809068001号，扣押时间为5天。2019年9月10日，被告向原告下达行政处罚决定书，决定给予原告罚款50000元。原告缴纳罚款后，被告解除行政强制措施返还了原告被扣押车辆。原告对行政处罚决定不服，理由如下：一、被告不具备行政主体资格。根据昌邑市人民政府官网，昌邑市交通运输局于2019年8月23日主动公开信息发布的《昌邑市交通运输局权责清单》中载明，对涉案违法行为采取行政强制和处罚的实施机构均为该局而非原告。行政强制法第十七条规定“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职责范围内实施。行政强制措施权不得委托。”行政处罚法第十八条规定“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。”根据上述法律规定，被告没有行政强制和处罚的主体资格。退一步讲，即使被告系合法的受委托行政行政处罚的行政主体，也应以委托机关的名义实施行政处罚。二、被告行政处罚所依据的法律法规等依据不当。理由如下：1.根据行政强制法第二条的规定“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”本案系驾驶员使用伪造的资格证书并且在案发时车辆为放空车辆，车上并未装载危险品，因此不存在危害发生、危险扩大的情形，为了制止违法行为和保存证据可以采取扣证的强制措施，但实施扣押车辆的强制措施则无必要。2.根据《昌邑市交通运输局权责清单目录分表》行政强制类第15号，实施强制的权限要求记载“按照属地管理原则，负责本行政区域对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣的行政强制措施”，而涉案车辆营运证照齐全，不符合实施暂扣的行政强制措施的情形。基于上述分析，对涉案车辆进行扣押5日的行政强制措施既不合法，又不合理。3.《山东省交通运输行政处罚自由裁量权执行标准（交通运输监察）》第37条规定：适用《危险化学品安全管理条例》第86条、《道路危险货物运输管理规定》第64条时，“1.道路危险货物运输车辆空车行驶或运输压缩气体空瓶的；2.运输危险系数较低的危险货物，数量较少，及时纠正违法行为且未造成危害后果的，依法减轻或免于处罚。”结合本案实际情况，案发时涉案车辆为空车，无危险货物，未造成危害后果，违法程度轻微，应依法减轻或免于处罚。4.处罚机关应根据《道路运输从业人员管理规定》第四十六条“违反本规定，有下列行为之一的人员，由设区的市级人民政府交通运输主管部门处5万元以上10万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得相应从业资格证件，从事道路危险货物运输活动的；（二）使用失效、伪造、变造的从业资格证件，从事道路危险货物运输活动的；（三）超越从业资格证件核定范围，从事道路危险货物运输活动的。”在查明违法事实的前提下，对具体责任人进行处罚，而不应处罚对伪造证件无过错的原告。三、原告对该案伪造从业资格证的违法行为没有过错，也没有违法故意。原告作为民营企业，在招聘驾驶员时没有能力也没有渠道和系统辨认从业资格证的真伪，事实上原告也是该行为的受害者，因此本案处罚行为的相对人应是具体责任人。四、原告缴纳罚款后被告立即放车，让已经被扣证的驾驶员将车辆开走，由此被告并没有消除违法行为而以罚代管，罚款才是其主要目的。综上，请求人民法院1.确认鲁昌交（04）强制［2019］0507Ｅ809068001号行政强制决定违法，并赔偿因该行政强制措施造成原告的损失4000元；2.判决撤销被告所作鲁昌交（04）罚［2019］0507Ｅ809068001号交通运输行政处罚决定书，返还原告罚款50000元。 原告提供以下证据：1.昌邑市交通运输局权责清单网页打印件，证明行政处罚和行政强制机关均应为昌邑市交通运输局，被告不具备本案行政主体资格。2.山东省交通运输行政处罚自由裁量权执行标准，虽然该标准已被废止，但对于违法情节轻微的仍应减轻或免于处罚。3.山东省非税收入通用票据，该票据上盖有昌邑市交通运输局财务专用章和昌邑市交通运输局交通检查专用章，而本案行政处罚决定书是被告作出，被告不具备行政处罚的行政主体资格。 被告辩称：一、被告具有行政执法主体资格。依据如下：1.《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定“《危险化学品安全管理条例》第四十四条第一款国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”2.《山东省道路运输条例》第六条规定“县级以上人民政府交通运输行政主管部门负责组织领导本行政区域内的道路运输管理工作；其所属的道路运输管理机构、交通运输监察机构按照规定的职责具体实施道路运输管理工作。”3.《道路危险货物运输管理规定》第七条规定“交通运输部交通运输部主管全国道路危险货物运输管理工作。县级以上地方人民政府交通运输主管部门负责组织领导本行政区域的道路危险货物运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路危险货物运输管理工作。”4.根据昌邑市机构编制委员会昌编发[2017]4号文件规定，昌邑市交通运输监察大队统一行使道路运政等行政处罚权和相应的行政强制权。综上，被告是法律法规授权的组织，具有对道路危险货物运输违法行为的处罚权，是适格的行政主体。二、被告对原告车辆实施暂扣的行政强制措施是正确的，符合法律规定。原告驾驶员贾兵使用伪造的从业资格证事实清楚，涉案车辆当时虽然没有装载危险品，但对驾驶员贾兵的询问笔录可以证明该车辆是运输危险货物回程，并没有对罐体进行清洗，仍然残留危险物质，具体一定的危险性。根据《道路危险货物运输管理规定》第三条第二款“本规定所称道路危险货物运输，是指使用载货汽车通过道路运输危险货物的作业全过程。”被告对原告车辆实施强制措施就是为了制止违法行为避免危害发生，因此对原告的车辆实施暂扣的强制措施是必要的。三、本案涉案车辆驾驶员系原告职工，从事道路危险货物运输活动是职务行为，其对使用伪造的从业资格证从事危险化学品道路运输的违法事实没有异议，原告也该事实也是认可的。被告依据《道路危险货物运输管理规定》第六十一条，对原告进行处罚是正确的。原告有义务对驾驶员的从业资格证进行实质审查，辨明证件的真伪，否则就应承担法律后果。原告认为应对驾驶员个人进行行政处罚，被告没有该项行政处罚权。综上，被告作出的行政强制措施以及行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。 经庭审质证，本院对于被告提供的证据作以下认定：原告对1号证据的真实性无异议，对于其中第1-3份证据，原告认为不能证明被告的主体资格，被告没有经法律、法规或地方行政法规授权，没有行政处罚权；对于第4份文件，原告认为系其他规范性文件，且与昌邑市人民政府官网公布由昌邑市交通运输局行使行政处罚权的规定不符，该文件无权授权被告行使行政处罚权；对于其中的第5-7份证据，原告认为相对于《道路运输从业人员管理规定》是通用的，不能证明被告处罚行为的合法性。被告认为，被告系县级以上道路运输管理机构，属于法律法规中授权的组织，具有行政处罚权，被处罚人的罚款均统一缴纳到昌邑市政府财政专用账户，并未缴纳到昌邑市交通运输局账户。本院认为，被告昌邑市交通运输监察大队作为县级以上人民政府交通运输行政主管部门所属的道路运输监察机构，负责具体实施道路运输管理工作，1号证据中的1-4份证据能够证明被告具有对危险品道路运输行为进行监管的法定职权，对其证据效力予以认定；第5、6、7份证据系被告作出行政强制措施、行政处罚的法律依据，证据真实合法，与案件具有关联性，予以认定。对于2-21号证据，原告认为，3号证据中原告司机贾兵的陈述属实，但该现场笔录中记载的只是未查到贾兵的危险品从业资格证的登记信息，从询问笔录和现场笔录所反映的事实来看，贾兵只是没有参加过正规的学习和考试，但是证件是托人办理的，并不必然是伪造证件。对于16号证据，原告认为，罚款执收单位和盖章均是昌邑市交通运输局，而行政处罚决定书却是被告作出，因而被告不具备行政主体资格。对于20号证据，原告认为系复印件，对其真实性不予认可。被告反驳称，20号证据是传真件，而不是复印件；贾兵证件上所载发证机关是“济宁市交通运输管理局”，事实上没有这个单位，结合济宁市交通运输管理处的查询传真复函，贾兵的从业资格证应系伪造；针对16号证据，缴纳罚款的过程中被告出具缴款通知书，由被处罚人到银行将罚款缴入昌邑市财政账户，而被告是昌邑市交通运输局举办的单位，财务并不独立，缴款单据一直使用昌邑市交通运输局的交通检查专用章。原告对其他证据均未提出异议。本院认为，被告的2-21号证据真实、合法，与案件具有关联性，能够证明被告行政行为在事实认定、行政程序方面的合法性，对其证据效力予以认定。 对原告提供的证据作以下认定：被告对1号证据的真实性无异议，但认为昌邑市交通运输局只有部分行政执法权，但不能否定被告具有道路危险货物运输的行政执法权，现有证据足以证明被告具有本案行政处罚的主体资格。对于2号证据，被告认为，该裁量权执行标准已经被废止，本案中被告系依据现行法律法规进行裁量。对于3号证据，被告认为已经明确说明，罚款已经缴至昌邑市财政专户。本院认为，被告所提供的证据足以证明被告作为县人民政府交通运输行政主管部门所属的道路运输监察机构，依法负责具体实施道路运输管理工作，具有对道路危险货物运输行为进行监管的法定职权，原告的1号证据不足以证明其主张，与案件没有关联性，不予采纳；2号证据规范性文件已经废止，不能作为本案行政处罚的裁量依据，对其证据效力不予认定；3号证据因为被告系昌邑市交通运输局所开办的下属单位，其财务隶属昌邑市交通运输局，证据虽真实合法，但不能证明原告的主张，对其证据效力不予认定。 根据当事人的陈述及上述证据中的有效证据，本院对以下事实予以确认：2019年9月6日6：10许，被告八中队执法人员在昌邑市南外环与平安街交叉口对原告驾驶员贾兵所驾驶的原告鲁Ｊ×××××号楚胜罐式货车进行道路运输检查时，发现原告涉嫌具有无危险品从业资格证运输危险品的违法情形。经查实，上述货车系原告驾驶人员系使用伪造的危险品从业资格证驾驶车辆运输柴油，从莱州市卸完柴油后返回淄博的途中。被告于当日依据《危险化学品安全管理条例》第七条的规定，对原告涉案车辆、原告司机贾兵提供的道路运输证采取行政强制措施予以扣押，并制作了鲁昌交（04）强制［2019］0507Ｅ809068001号强制措施决定书，并由原告方工作人员贾兵签字确认。经济宁市交通运输管理处协助函查，该处未发现贾兵的从业资格信息，被告结合贾兵的陈述，认定原告涉案车辆驾驶人员未取得从业资格证从事危险品运输活动，该行为违反《危险化学品安全管理条例》第四十四条第一款、《道路危险货物运输管理规定》第八条第三项第二目的规定，经集体讨论决定，依据《危险化学品安全管理条例》第八十六条第一项、《道路危险货物运输管理条例》第六十一条第一项的规定，拟对原告作出罚款50000元的行政处罚。同日，被告对原告送达责令改正通知书、违法行为通知书，责令原告改正违法行为，并告知原告拟作出的行政处罚、处罚依据和程序权利，原告承认违法事实，表示放弃陈述、申辩和申请听证的权利。被告于2019年9月10日对原告作出鲁昌交（04）罚［2019］0507Ｅ809068001号行政处罚决定书，认定原告作为道路危险货物（化学品）运输企业，其驾驶人员未取得从业资格证上岗作业，依法对原告作出罚款50000元的行政处罚，并送达原告。原告于当日履行行政处罚决定，缴纳了罚款50000元。2019年9月10日，被告作出解除行政强制措施决定书，将扣押物品返还原告。原告对被告上述行政行为不服，向本院提起行政诉讼。 庭审中，原被告针对争议的焦点“一、被告是否具有对危险化学品道路运输行为进行监管的法定职权；二、被告对原告车辆采取扣押的行政强制措施是否适当；三、被告对原告作出的行政处罚是否合法，裁量是否合理”三个争议焦点展开辩论，双方均坚持自己的诉辩意见。 针对第一个争议焦点，本院认为，被告昌邑市交通运输监察大队系县级人民政府交通运输行政主管部门所属的道路运输管理监察机构，原告作为危险货物运输企业，在从事道路运输经营中应当接受被告的监管，被告具有实施道路运输管理工作的法定职权。 针对第二个争议焦点，本院认为，作为负有危险化学品安全监督管理职责的部门，被告有权对原告违法运输工具采取扣押的行政强制措施。在危险化学品运输管理执法活动中，被告发现原告驾驶人员无从业资格证驾驶危险品运输车辆，为了制止违法行为、防止证据灭失、控制危险扩大等行政目的，有权依据行政强制法及《危险化学品安全管理条例》第七条第一款第（四）项的规定扣押原告运输危险化学品的运输工具，原告有关被告所采取的行政强制措施不合理的主张，不予采纳。 针对第三个争议焦点，本院认为，《危险化学品安全管理条例》第四十四条第一款规定：“危险化学品道路运输企业、水路运输企业的驾驶人员、船员、装卸管理人员、押运人员、申报人员、集装箱装箱现场检查员应当经交通运输主管部门考核合格，取得从业资格。具体办法由国务院交通运输主管部门制定。”《道路危险货物运输管理规定》第八条规定：“申请从事道路危险货物运输经营，应当具备下列条件：（三）有符合下列要求的从业人员和安全管理人员：1．专用车辆的驾驶人员取得相应机动车驾驶证，年龄不超过60周岁。2．从事道路危险货物运输的驾驶人员、装卸管理人员、押运人员应当经所在地设区的市级人民政府交通运输主管部门考试合格，并取得相应的从业资格证；从事剧毒化学品、爆炸品道路运输的驾驶人员、装卸管理人员、押运人员，应当经考试合格，取得注明为‘剧毒化学品运输’或者‘爆炸品运输’类别的从业资格证。”《道路危险货物运输管理规定》第六十一条规定：“违反本规定，道路危险货物运输企业或者单位以及托运人有下列情形之一的，由县级以上道路运输管理机构责令改正，并处5万元以上10万元以下的罚款，拒不改正的，责令停产停业整顿；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）驾驶人员、装卸管理人员、押运人员未取得从业资格上岗作业的；”本案中，因原告驾驶人员未取得从业资格上岗作业，原告所从事的危险化学品运输活动违反上述法律规定。原告作为从事危险化学品道路运输的企业法人，依法应当保证驾驶人员、装卸人员、押运人员具有相应的从业资格。原告主张其对驾驶人员贾兵无证上岗没有过错故不应承担法律责任，该主张没有法律依据，本院不予采纳。道路危险货物运输，是指使用载货汽车通过道路运输危险货物的作业全过程。原告主张其被查处时车辆系运输柴油卸载后返程空载，没有危险性，因而被告不应采取行政强制措施，同时应减轻或免予处罚。本院认为，原告在驾驶人员无从业资格证的情况下从事危险货物道路运输，该违法行为没有法定减轻或免予处罚的情形，原告上述主张不符合法律规定，不予采纳。 综上，被告认定原告违法从事道路危险货物运输，对原告作出的行政强制措施及行政处罚决定，其认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，行政裁量合理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告泰安天和化学品运输有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉费50元，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  宿献东 人民陪审员  魏洪松 人民陪审员  王占朋 二〇二〇年五月六日 书 记 员  王湘湘