广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行初5号原告：陈伟新，男，1954年6月1日出生，澳门特别行政区永久性居民，澳门居民身份证号码7236493（8）。委托代理人：周志鑫，广东卓正律师事务所律师。委托代理人：刘子田，广东卓正律师事务所实习人员。被告：中山市生态环境局，住所地广东省中山市****政府第二办公区，统一社会信用代码114***********825P。法定代表人：杜敏，局长。委托代理人：刘俏婷，中山市生态环境局三乡分局工作人员。委托代理人：吴让炜，广东中元（中山）律师事务所律师。原告陈伟新不服被告中山市生态环境局（以下简称市生态环境局）行政处罚决定，于2019年8月28日向广东省中山市第一人民法院提起行政诉讼。该院立案后，于2019年12月11日作出（2019）粤2071行初1538号行政裁定，以级别管辖为由将本案移送本院审理。本院依法组成合议庭，于2020年3月27日公开开庭审理了本案。原告陈伟新的委托代理人周志鑫，被告市生态环境局的委托代理人刘俏婷、吴让炜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市生态环境局于2019年3月15日作出中（三）环罚字[2019]013号行政处罚决定，认定原告陈伟新作为中山市齐家家具有限公司（以下简称齐家家具公司）的法定代表人未能出示环境影响评价文件及环保竣工验收文件，其生产项目需配套的环境保护设施未经验收合格，已将生产项目主体工程投入生产，决定对其处以罚款5万元。原告陈伟新诉称：1.被告市生态环境局作出的涉案行政处罚决定认定事实错误。齐家家具公司于2003年9月10日成立，在中山市三乡镇鸦岗工业区，有排污许可证。2017年3月，搬迁至中山市***********正式投产。投产前曾委托中山市蓝图环保工程有限公司办理环评手续，但不知何故一直未办下来。齐家家具公司系生产板式家具的工厂，无电镀，只需喷涂涂料，且涂料是用水性环保涂料，建立封闭的无尘喷淋房，喷淋房采取水帘吸尘加抽尘通过管道排放入密闭的水池释油尘来杜绝直排，基本无污染。2018年9月3日，原中山市环境保护局（以下简称原市环保局）前来检查，齐家家具公司于次日正式停产，准备搬迁工作。同年11月4日，原市环保局复查齐家家具公司厂房，发现25名工人正在生产家具与事实不符，实质当日仅有4名工人，他们仅是工厂留守人员，整理工厂，搬迁余货或设备，整顿厂务，并未进行生产。2.被告市生态环境局作出的涉案行政处罚决定法律适用错误。首先，其于2003年9月10日成立，当时的法律法规没有要求新建工业企业进行环评，且其工厂设在工业区，非敏感区，仅需登记表即可。法律、法规仅对新建设的项目要求需环保部门审批，没有对已经生产的项目进行要求。参照《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》，建设项目于2006年9月1日新环境影响评价法施行后开工建设，或者2016年9月1日之前已经开工建设且之后仍然进行建设的，应当适用新环境影响评价法第三十一条的规定进行处罚。因此，被告市生态环境局应适用2016年9月1日施行的《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的规定。参照《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》“有下列情形之一的，可以免于处罚。（1）违法行为（如‘未批先建’）未造成环境污染后果，且企业自行实施关停或者实施停止建设、停止生产等措施的……”的规定，其符合上述情况，应免于处罚。被告市生态环境局适用《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定对其罚款5万元，适用法律错误，应适用《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的规定，且其已于2018年9月停业搬迁，应不予处罚。3.被告市生态环境局作出的涉案行政处罚决定程序不合法。原市环保局于2018年11月6日向其发出责令改正违法行为决定书，限期9个月内通过项目竣工环保验收，但市生态环境局于2019年3月15日作出涉案行政处罚决定，自2018年11月6日计算9个月，即至2019年8月6日，其通过项目竣工环保验收则无须处罚。况且，其已关闭厂房，准备搬离。因此，为维护合法权益，其起诉至人民法院，请求撤销被告市生态环境局作出的中(三)环罚字[2019]013号行政处罚决定并判令被告市生态环境局承担本案诉讼费用。原告陈伟新提交了以下证据材料：1.中山市生态环境局行政处罚决定书[中（三）环罚字｛2019｝013]，2.电费通知单（2018年9月至2019年1月），3.车间、喷淋房照片（附件2），4.通告（附件3）。被告市生态环境局辩称：1.齐家家具公司建设项目需配套建设的环境保护设施未经验收合格，主体工程即投入生产的违法事实客观存在，且证据充分。2018年11月4日，其执法人员对齐家家具公司的厂房进行现场检查时发现现场有25名工人正在生产，主要产污设备有：开料机2台、水帘柜5台、喷枪5支、压板机2台、锣机3台。生产工艺流程为：压板-开料-锣槽-组装-打磨-批灰-喷油-彩绘-仿古-喷油-包装。生产过程中主要产生喷漆有机废气、粉尘。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定，齐家家具公司从事的家具制造生产项目属于应编制报告表项目。齐家家具公司未能提供环保竣工验收文件，实施了未验先投的违法行为。以上违法事实有现场检查笔录、工作记录表、调查询问笔录、工资表、工资明细表、责令改正违法行为决定书及送达回执等证据可以证明。2.我局对原告陈伟新的前述违法行为具有作出行政处罚的职权，涉案行政处罚决定适用法律正确，量罚合理。原告陈伟新违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，其依据前述条例第二十三条第一款规定，同时参照《中山市环境保护局行政处罚自由裁量量化标准》，作出罚款5万元的行政处罚，适用法律正确，在法律规定的范围内量罚适度。3.我局作出的涉案行政处罚决定程序合法。其执法人员于2018年11月4日表明身份、出示执法证件后对齐家家具公司进行现场检查，调查取证；于同年11月6日作出责令改正违法行为决定书，责令齐家家具公司限期改正违法行为，直接送达；于同年12月28日作出行政处罚告知书，告知原告陈伟新违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知听证陈述申辩权利。齐家家具公司向其提交陈述申辩书。2019年3月15日，作出涉案行政处罚决定，并依法送达原告陈伟新，程序合法。4.原告陈伟新的诉讼请求没有事实依据和法律依据。齐家家具公司的行政主管人员唐杰在询问笔录中确认现场有25名工人正在生产，主要从事喷漆、搬运等工作。根据齐家家具公司的工资表显示有16名员工领取工资。因此，齐家家具公司在2018年11月有进行生产。齐家家具公司提交的电费单显示2018年9月、10月、11月的用电量均达到1.5万元以上，且齐家家具公司的家具生产项目不是一定要通过用电才能进行生产，用电通知单不能证明其已经停止生产。齐家家具公司于2017年就已经实施了“未验先投”的违法行为，该违法行为持续至今。齐家家具公司存在两种违法行为：“未批先建”、“未验先投”，其系针对齐家家具公司“未验先投”的违法行为进行处罚，依据的是《建设项目环境保护管理条例》的相关规定。原告陈伟新主张适用的《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》于2019年5月21日起施行，涉案行政处罚决定已于2019年3月15日作出，本案不适用该指导意见。综上，请求人民法院依法驳回原告陈伟新的诉讼请求。被告市生态环境局提交了以下证据材料：1.营业执照、法定代表人身份证;2.陈壁生、粟开源执法证;3.《中山市环境保护局环境监察现场检查笔录》及拍照、《环境监察工作记录表》、《中山市环境保护局环境监察调查询问笔录》、授权委托书及受委托人身份身份证、2018年11月份齐家员工工资表、2018年11月份和10月份齐家家具行政管理员工资明细表;4.《中山市环境保护局送达地址确认书》;5.《中山市环境保护局责令改正违法行为决定书[2018]058号》及送达回证;6.《中山市环境保护局环境违法行为立案登记表（中（三乡）环法立字[2018]058号）》;7.《中山市环境保护局行政处罚告知书》（中（三乡）环罚告字[2018]056号）及送达回证;8.《中山市环境保护局行政处罚告知陈述申辩书》及附件;9.《中山市环境保护局行政处罚决定书》（中（三乡）环罚字[2019]013号）及送达回证;10.《环境监察工作记录表》。经质证，市生态环境局对于原告提供的证据1、2、3的真实性予以确认，对证据4真实性不予确认。原告对于市生态环境局提供的证据1、2、4、5、6、7、8、9均确认其真实性，其余证据真实性不予确认。本院查明，市生态环境局于2019年3月15日作出中（三）环罚字[2019]012号行政处罚决定，认定齐家家具公司未能出示环境影响评价文件及环保竣工验收文件，其生产项目需配套的环境保护设施未经验收合格，已将生产项目主体工程投入生产，决定对其处以罚款30万元。同日，市生态环境局因同样的违法事实对齐家家具公司的法定代表人陈伟新作出中（三）环罚字[2019]013号行政处罚决定，决定对其处以罚款5万元。2019年8月30日齐家家具公司不服市生态环境局作出的中（三）环罚字[2019]012号行政处罚决定，诉至广东省中山市第一人民法院，经一、二审，广东省中山市中级人民法院于2020年4月29日作出（2020）粤20行终367号行政判决，判决维持一审驳回齐家家具公司的诉讼请求。现该判决已发生效力。上述生效判决查明，2018年11月4日，原市环保局对位于中山市***********之一的齐家家具公司进行环境监察，发现该公司正在生产，拍照取证，制作工作记录表、现场检查笔录。现场照片显示有工人在操作机器。工作记录表备注“该项目污染物治理设施未经验收合格已投入使用”。现场检查笔录载明现场有25名工人正在生产；主要产污设备有开料机2台、水帘柜5台、喷枪5支、压板机2台、锣机3台；生产过程中主要产生喷漆有机废气、粉尘；该公司未能出示环境影响评价审批文件及建设项目竣工环保验收文件。齐家家具公司的行政主管人员唐杰在前述现场照片、工作记录表、现场检查笔录签名确认并加盖公司公章。同年11月6日，原市环保局对齐家家具公司涉嫌“未验先投”违法行为立案查处，对该公司行政主管人员唐杰进行调查询问并制作了询问笔录。唐杰称齐家家具公司于2003年9月在鸦岗工村开工建设并投产，于2017年2月搬迁至大布村投产至今；现场有25名员工正在生产，生产过程会产生喷漆有机废气、粉尘；配套了简易环境保护治理设施，水帘柜、粉尘收集器等，但未经环保验收。同日，原市环保局向齐家家具公司发出责令改正违法行为决定书，责令该公司立即停止违法行为，限期9个月内通过项目竣工环保验收，逾期未通过环保验收，且不停止违法行为的，将处以100万元以上200万元以下罚款。同年12月28日，原市环保局作出行政处罚告知书，告知齐家家具公司，拟将作出的行政处罚、违法事实和法律依据，同时告知享有陈述申辩和听证的权利。2019年1月14日，齐家家具公司向原市环保局递交了陈述申辩书，主张其公司于2018年9月3日后就已经停产，并提交电费通知单、停产搬迁通告、照片等作为证据。2019年1月,中山市进行机构改革，组建市生态环境局,行使原市环保局的职权，承接原市环保局的权利与义务，且不再保留市环保局。同年3月15日，市生态环境局作出中（三）环罚字[2019]012号行政处罚决定，认定齐家家具公司未能出示环保竣工验收文件，其生产项目需配套的环境保护设施未经验收合格，已将生产项目主体工程投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，遂依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，决定对其处以罚款30万元。市生态环境局于同年3月21日将该处罚决定书送达齐家家具公司。该生效判决另查明，齐家家具公司提交的2018年11月员工工资表显示，来自“备料、组装、手砂、木工、雕刻、描花、底油、效果、检色”等部门的16名员工领取了“计时计件工资”。该生效判决又查明，齐家家具公司提交的电费通知单显示，该公司于2018年8月、9月、10月、11月、12月的电费是23092.48元、15277.2元、15788.35元、15636.17元、15428.88元。齐家家具公司主张根据前述电费通知单主张其已于2018年9月后停产。齐家家具公司申请其员工唐杰作为证人出庭作证，用于证明涉案现场检查时（2018年11月4日）生产经营状况及原市环保局的执法情况。唐杰确认现场照片、工作记录表、现场检查笔录上的签名及公司公章属实。本院另查明，陈伟新担任齐家家具公司的总经理，为公司法定代表人。本院认为，本案为不服环境保护行政处罚案件。本院应根据全面审查的原则对市生态环境局的行政处罚行为作合法性审查。第一，对于市生态环境局作出涉案处罚决定的职权是否合法问题。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，市生态环境局作为中山市人民政府的环境保护行政主管部门，在本行政区域内可以行使对需要配套建设的环境保护设施未经验收就将建设项目投入生产的违法行为进行处罚的职权。第二，对于涉案处罚决定的事实认定是否充分问题。涉案处理决定所认定的违法事实已有本院生效判决确认，且本案中，经齐家家具公司确认的现场照片、工作记录表、现场检查笔录均反映出原市环保局的执法人员于2018年11月4日现场检查时，该公司是在正常生产，且该公司行政主管人员接受调查询问时亦明确承认现场有25名员工在生产作业，再结合齐家家具公司2018年11月员工工资表所反映该公司不同生产部门16名员工领取“计时计件工资”，前述证据足以证明齐家家具公司的家具生产项目于2018年11月4日现场检查时是正在生产的事实。陈伟新提出其于2018年9月4日后停产，2018年11月4日现场检查时未进行生产的主张，与前述查明事实不符，本院不予采信。市生态环境局依据执法人员现场检查的情况及齐家家具公司生产项目未编制环境影响报告表即投入生产的实际情况，对齐家家具公司按照“未验先投”的违法行为实施处罚，事实认定充分。建设项目是否投入生产或使用是《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款关于“未验先投”违法行为的构成要件，市生态环境局根据齐家家具公司现场生产设备进行生产使用的事实确定其违法行为，事实依据充分。对于齐家家具公司关于其行为属于“未批先建”而非“未验先投”的主张，回避了其生产经营的事实，本院不予采纳。市生态环境局根据齐家家具公司生产经营的事实认定其违法行为，事实依据充分，由此，对齐家家具公司的法定代表人陈伟新进行的涉案行政处罚事实依据充分。第三，对于涉案处罚决定的程序是否合法问题。市生态环境局的执法人员进行现场检查是有制作现场检查笔录及拍照固定证据，并对齐家家具公司的主管人员进行了询问调查，处罚之前进行了处罚告知及有效的送达，应当认定其调查及处罚程序合法。对于陈伟新提出的公司主管人员的询问调查并非现场调查的意见，因现场检查时主管人员不在场而事后对其进行补充调查并不影响主管人员客观陈述事实的权利，陈伟新提出的意见不影响市生态环境局作出涉案处罚决定的程度合法性，本院亦不予采纳。第四，对于涉案处罚决定的处罚结果是否适当问题。首先，齐家家具公司生产项目需配套的环境保护设施未经验收就投入生产使用，市生态环境局根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用……对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万以上20万以下的罚款”的规定，决定对陈伟新处以罚款5万元，适用法律正确，处罚额度亦是在法定范围之内，并无不当。其次，对于责令限期改正的同时罚款处罚的问题，《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款对于“未验先投”违法行为是在责令限期改正的同时根据改正的具体情况并处罚款的，罚款处罚本就属于并处性规定，因此市生态环境局并处罚款的措施并无不当。另外，陈伟新主张齐家家具公司的生产项目基本不造成污染，不应对其处罚，是对环境保护法律法规赋予生产企业环境保护责任的误读，无论是“未批先建”还是“未验先投”行为被环境保护法律法规所禁止，均是旨在赋予生产企业防止发生环境污染的责任，而不是在实际发生污染后生产企业才负有治理污染的责任。陈伟新的该主张不能成为豁免齐家家具公司“未验先投”违法行为责任的理据。最后，经济发展不应以牺牲环境保护利益为代价，在保护环境的前提下进行合法的生产经营是社会生产可持续发展的题中之意，陈伟新以中山市的“经济下行”为规避齐家家具公司环境保护责任理据，明显不应予以支持。综上，市生态环境局作出的涉案处罚决定是在法定处罚幅度内根据自由裁量量化标准作出，处罚适当，本院予以确认。综上所述，陈伟新要求撤销市生态环境局作出的涉案行政处罚决定的诉讼请求，没有事实依据和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陈伟新的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈伟新负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  刘满星审判员  高 琳审判员  王 昕二〇二〇年五月二十六日书记员  李海珠