上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0112行初1081号原告方国良，男，1969年6月19日生，汉族，住上海市奉贤区。委托代理人黄艳，北京在明律师事务所律师。被告上海市奉贤区金汇镇人民政府，住所地上海市奉贤区。法定代表人周如意。委托代理人夏美蓉。委托代理人季华，上海徐卫红律师事务所律师。原告方国良诉被告上海市奉贤区金汇镇人民政府(以下简称金汇镇政府)乡政府行政强制一案，于2019年11月20日向本院提起行政诉讼，本院于2019年12月9日立案受理，并依法组成合议庭于2020年5月6日公开开庭进行了审理，原告方国良及其委托代理人黄艳、被告金汇镇政府委托代理人夏美蓉、季华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告位于上海市奉贤区金汇镇新强村一组142号拥有房屋一栋,建筑面积975.72m,系根据沪房地资规(2006)502号文件建设。2018年9月21日,被告金汇镇政府设立的拆违执法大队队长带队对原告的上述房屋实施了强制拆除行为,造成原告房屋灭失、室内物品不知去向。原告认为,被告实施的强制拆除行为违法,具体理由如下：其一,原告房屋系依据房地资规(2006)502号文件建设,后虽未申请延期,但因承包地处于继续承包阶段,故属于实质性合法仅存在程序瑕疵的情形,应当通知原告补办延期手续,而不能直接作为违法建筑强制拆除。换言之,被告实施强制拆除行为缺乏事实依据。其二,根据《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)第三十四条、第三十五条、第三十七条第一款、第三十八条以及《上海市拆违违法建筑若干规定》(以下简称《拆违规定》)第十条、第十一条、第十三条之规定,行政机关在对违法建筑实施强制拆除之前,应对当事人作出事先告知书、限期拆除决定,限期当事人自行拆除违法建设;当事人在限期内不履行义务的,行政机关应当以书面形式催告当事人自行履行义务,告知当事人相关权利、义务。经催告后,如果当事人逾期仍未自行履行拆除义务,行政机关需要强制拆除违法建设的,还应当对当事人作出强制拆除决定,并提前7日在现场公告。在强制拆除过程中,还应当制作笔录和财务清单,摄制录像,提供条件清理、转移物品,并在事后交还于当事人。现被告未履行法定程序即作出强制拆除行为,执法程序严重违法,扩大了原告的财产损害范围和程度。另,基于强制拆除行为的违法性质以及给原告造成的财产损害后果,被告应当按照《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)第二条第一款、第四条第(四)项承担行政赔偿责任。又根据《国家赔偿法》第三十二条规定的赔偿方式,原告现主张被告赔偿原告因违法强拆造成的经济损失7,356,518.4元,具体包括如下损失：(一)房屋价值损失2,439,300元房屋价值赔偿标准：法释(2016)20号《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十二条第二款规定,“财产不能恢复原状或者灭失的,应当按照侵权行为发生时的市场价格计算损失;市场价格无法确定或者该价格不足以弥补受害人所受损失的,可以采用其他合理方式计算损失。”根据前述规定,房屋价值应当根据赔偿时点的市场价格确定。原告结合房屋实际用途及同类房屋市场价格,主张按照2,500元/m赔偿,房屋价值损失总计为：975.72m*2500元/=XXXXXXX元。(二)房屋装饰装修损失2,792,378.4元,详见装饰装修工程报价单。(三)强拆时房屋内存在的物品损失57,920元,详见屋内物品损失清单。(四)强拆时房屋附属设施损失2,066,920元,详见房屋附属设施损失清单。由于在行政行为作出时并未告知原告起诉期限,根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条规定,“行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,适用前款规定。同时,由于原告被上海市奉贤区人民法院做出的(2019)沪0120刑初9号刑事判决书判处有期徒刑9个月,2018年9月11日至2019年6月10日被羁押于奉贤区看守所,属于非因自身原因导致的不能起诉,故应当从原告刑事处罚完毕之日起计算一年起诉期限。为维护原告合法权益,原告特依据《行政诉讼法》第十二条第(二)项、法释(2018)1号《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第一条第(七)项的规定,向人民法院提起行政诉讼,请求：1、判决确认被告金汇镇政府于2018年9月21日强制拆除原告位于上海市奉贤区金汇镇新强村XXX号房屋975.72平方米的行政行为违法；2、判令被告金汇镇政府赔偿原告经济损失人民币7,356,518.4元。庭审中，根据被告提供的证据材料，原告变更第一项诉讼请求为判决确认被告金汇镇政府于2018年9月24日及10月9日强制拆除原告位于上海市奉贤区金汇镇新强村XXX号房屋975.72平方米的行政行为违法。原告为证明其诉讼请求，在提交如下证据：1.涉案建筑物拆除之前原貌的视频一份，证明涉案建筑物被拆除前的原貌以及室内装饰情况；2.2018年9月24日原告拍摄的视频一份，证明被告拆除涉案建筑物的过程，包括将家具搬离的情况；3.涉案建筑物被拆除后拍摄视频一份，证明涉案建筑物被拆除后的情况；4.建造临时性农田生产辅助设施用地备案表一份，证明原告于2008年经合法审批建设涉案建筑物；5.国家电网用电客户基本信息及抄表开账信息网页截图二份，证明原告注册的公司一直使用涉案建筑物；6.(2019)沪0120刑初9号刑事判决书及沪公奉看刑释字(2019)274号刑满释放证明书各一份，证明原告于2018年9月11日至2019年6月10日处于羁押状态，无法行使诉权，原告的起诉没有超过起诉期限；7.损失清单一组，证明原告损失构成。经庭审质证，被告对于原告提供的证据1、2、3的真实性没有异议，但是，被告认为在证据1中出现原告，可以证明原告已经知晓涉案建筑物即将被拆除的事实。证据2、3能够证明涉案建筑物内的可移动物品均已搬离交由原告家属处理。被告对于证据4的真实性没有异议，但是认为审批表中没有区农委和区房地局的审批意见，原告没有完成审批手续。被告对证据5的真实性不予确认，认为即便是真实的，原告已经改变了建筑物的使用性质。被告对于证据6的真实性没有异议，但是被告认为刑事判决没有剥夺原告的政治权利，也没有剥夺原告的诉权。原告起诉本案已经超过起诉期限。对于原告提供的证据7，被告认为涉案建筑物属于违法建筑，涉案建筑物、室内装修装饰及附属设施均属于违法建筑范畴，根据法律规定均不予赔偿。室内可移动的物品均已搬离并交由原告家属处理，不存在损失。被告金汇镇政府辩称，2017年7月27日，被告城管执法人员巡查至上海市奉贤区金汇镇新强村XXX号进行检查，经查询，该处七处建构筑物系原告擅自搭建，未有设施农用地的批准备案手续，也无建设工程许可类文件批准，违反了《上海市城乡规划条例》等规定，被告遂先后向原告出具《责令限期拆除违法建筑告知书》、《责令限期拆除违法建筑决定书》、《责令限期拆除违法建筑催告书》、《强制拆除违法建筑决定书》，原告未提起复议或行政诉讼。后，被告于2018年9月24日及10月9日组织人员对上海市奉贤区金汇镇新强村XXX号房屋实施强制拆除。强制拆除前，原告家属愿意配合拆除工作，建筑物内可移动财产均妥善处理后由原告家属取走，原告要求的赔偿请求没有事实依据。同时，原告的起诉已过起诉期限。被告实施拆除行为所依据的《强制拆除违法建筑决定书》已于2017年9月4日送达原告，原告已经知晓涉案房屋将被拆除。2018年9月24日被告实施拆除时，虽然原告因刑事案件被拘押，但原告家属均在现场，故原告应当知晓涉案房屋已经拆除，原告直至2019年11月提起行政诉讼已经超过法律规定的一年的起诉期限。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告金汇镇政府为证明自己观点，提交答辩状及相关依据、证据：第一组(职权依据)：《城乡规划法》第六十五条、《拆违规定》第二十四条、《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称《城管条例》)第五条、第十一条(四)项。原告对被告金汇镇政府的职权依据提出异议，原告认为被告是依据违法用地进行拆除，根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第七十一条以及《国土资源行政处罚办法》第五条的规定，应当由县级国土资源主管部门管辖。被告不具有拆除涉案房屋的行政主体资格。被告认为根据其调查，原告搭建的建筑物是临时建筑，没有相关审批手续，对于违法建筑，被告具有执法权。第二组(事实证据和程序证据，均为复印件)：1.现场检查笔录、现场房屋平面示意图各一份以及现场房屋照片一组，证明经被告工作人员巡查发现原告在奉贤区金汇镇新强村XXX号内有七处建筑物的事实；经质证，原告对该组证据的真实性没有异议，但是原告认为原告搭建的建筑物属于农田辅助设施，且经过审批建设。2.建造临时性农田生产辅助设施用地备案表、地块性质调查情况各一份，证明被告认定原告建设的涉案建筑物属于违法建筑；经质证，原告对该组证据的真实性无异议，但是原告认为该组证据能够证明原告建设的涉案房屋经过审批，用途为农田辅助设施，属于合法建筑。3.《责令限期拆除违法建筑事先告知书》、《责令限期拆除违法建筑决定书》、《限期拆除违法建筑催告书》、《限期拆除违法建筑公告》、《强制拆除违法建筑决定书》《强制拆除违法建筑通告》以及送达回证、文书送达通告、被告对送达见证人员制作的询问笔录各一份以及送达文书视频光盘一份，证明被告经调查后作出相关法律文书送达原告，原告已经知晓涉案房屋将被拆除的事实；经质证，原告认为均未收到前述文书，且针对原告涉案建筑物，被告没有行政执法权限，无权制作前述文书。4.照片二张，证明被告与2018年9月24日及10月9日对涉案建筑物实施拆除行为。经质证，原告对该组证据的真实性没有异议。第三组(法律依据及程序依据)：《上海市城乡规划条例》第三十四条、《关于加强本市设施农田生产辅助设施用地管理的若干意见》(以下简称《农田辅助设施意见》)第四条第2项，作为被告实施涉诉拆除行为所适用的法律依据。经质证，原告对金汇镇政府的法律依据不予认可。原告认为根据《农田辅助设施意见》应当由县级国土资源主管部门按违法用地处理。原告的涉案建筑物属于历史遗留问题应当从宽处理。被告适用法律错误。第四组(程序证据及程序依据)：《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条、《拆违规定》(2011版)第四条、第八条、第十条、第十一条以及《拆违规定》(2017版)第十条，程序证据同事实证据。证明被告执法程序合法。经质证，原告认为原告涉案建筑物属于农用地范围，应当有国土资源主管部门查处，被告适用的执法程序违法。根据上述有效证据，结合原告和被告在法庭上的陈述，本院确认以下法律事实：2008年4月19日，原告依据《农田辅助设施意见》申请临时性农田生产辅助设施用地，用地所在地为奉贤区金汇镇新强村一组，用地面积600平方米，土地用途为设施粮田配套仓库用地。在备案表中有所在地村民小组、村委会、房地所及镇政府盖章，没有区农委和区房地局盖章审批。2008年起，原告陆续进行建设。2017年7月27日，被告下属城管中队工作人员巡查至上海市奉贤区金汇镇新强村XXX号，发现有7处建筑物。经被告调查，前述建筑物均没有用地手续。2017年7月27日，被告作出《责令限期拆除违法建筑事先告知书》并送达原告，2017年8月9日，被告作出《责令限期拆除违法建筑决定书》因无法直接送达原告，故采用通告送达。2017年8月22日被告作出《限期拆除违法建筑催告书》及《限期拆除违法建筑公告》，并采用通告送达，2017年9月4日，被告作出《强制拆除违法建筑决定书》及《强制拆除违法建筑通告》，告知将于2017年9月15日起对涉案建筑物实施强制拆除，要求原告事先取走违法建筑内的财产。2018年9月24日，10月9日，被告组织人员将涉案建筑物拆除。拆除时，原告家属将室内可移动物品搬离。另查明，原告因寻衅滋事，于2018年9月12日被刑事拘留，2019年10月12日被逮捕，2019年1月16日，上海市奉贤区人民法院作出(2019)沪0120刑初9号刑事判决，判处原告有期徒刑九个月。2019年6月10日，原告刑满释放。本院认为，根据2006年10月31日颁布的《农田辅助设施意见》，农田生产辅助设施用地应当由镇政府调查核实，由建设单位将拟建设项目相关位置图、项目名称、面积、功能和设施农田及设施现状情况等资料向区农委提出申请，区农委会同区房地局对项目性质、功能、规模等进行审核认定。本案中，原、被告提供的建造临时性农田生产辅助设施用地备案表中，没有区农委和区房地局的审批意见，原告在庭审中明确，其未向区农委和区房地局申请，并表示2010年之前只要镇政府同意即可，无需区农委和区房地局审批。但是根据前述规定，原告所谓的设施农用地申请未经区农委和区房地局审批，因此，原告涉案建筑物未经合法审批，且涉案建筑物用地属性也未经区农委和区房地局审批确认。《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。本案被告金汇镇政府作为镇级人民政府，涉案建筑物位于其乡、村庄规划区内，故被告金汇镇政府具有对涉案建筑物涉嫌违法搭建行为进行执法并予以拆除的职权。对于原告的起诉期限，被告认为拆除行为实施于2018年9月24日及10月9日，原告直至2019年11月提起行政诉讼已经超过一年的起诉期限。本院认为根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。被告实施拆除行为时，原告已因刑事案件羁押。被告未提供原告知晓拆除行为的相关证据。扣除原告羁押时间，原告的起诉并未超过前述规定的一年的起诉期限。本案中，被告经调查发现涉案建筑位于乡、村庄规划区内，未取得乡村建设规划许可证，属违法建筑，故先后向原告作出事先告知、限期拆除违法建筑决定、催告、强制拆除违法建筑决定和强制拆除违法建筑通告，在原告拒不自行拆除的情况下，作出被诉强拆行为，于法有据。原告主张涉案建筑物属于经审批建设的临时农用设施，土地性质属于农用地。但是本院认为，根据原被告提供的证据材料能够证明原告涉案建筑物未按《农田辅助设施意见》的规定进行审批建设，区农委及区房地局对用地属性亦未确认。被告依据《城乡规划法》第六十五条的规定，对涉案建筑物实施拆除于法有据，本院对原告的主张难以采纳。针对原告主张赔偿请求，本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。如上所述，本案被诉强拆行为于法有据，并不存在侵犯原告合法权益的情形。《国家赔偿法》第三十六条的规定,对于财产权造成损害的,按照直接损失给予赔偿。依据前述规定，国家赔偿的范围应当是合法财产且系直接损失。因原告未提供涉案建筑物(包括不可移动的装饰装修及附属设施)取得过合法审批的手续，该涉诉房屋不具有合法性。同时，原被告在庭审中确认，在实施拆除时，原告家属已经将室内可移动物品搬离保存。故其起诉要求被告赔偿其损失，缺乏事实和法律依据，本院难以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告方国良的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告方国良负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院立案庭递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  卫志成审 判 员  钟 渊人民陪审员  朱 进二〇二〇年五月二十九日法官 助理  周 欣书 记 员  徐诗佳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。