浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙02行初64号 原告张佰强，男，1956年10月1日出生，汉族，住浙江省慈溪市。 原告施新国，男，1967年1月9日出生，汉族，住浙江省慈溪市。 两原告的委托代理人唐国华（特别授权代理），上海锦天城（杭州）律师事务所律师。 两原告的委托代理人盛远平（特别授权代理），上海锦天城（杭州）律师事务所律师。 被告慈溪市人民政府，住所地浙江省慈溪市三北大街**。 法定代表人盛悠，市长。 委托代理人吴三可，慈溪市司法局工作人员。 被告慈溪市掌起镇人民政府，住，住所地浙江省慈溪市掌起镇陈家/div> 法定代表人黄建桥，镇长。 出庭应诉负责人裘迪青、郑波，系该镇政法委员。 委托代理人张军（特别授权代理），北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所律师。 委托代理人陆红霞（特别授权代理），浙江麦田律师事务所律师。 第三人慈溪市自然资源和规划局，住，住所地浙江省慈溪市新城大道北路**/div> 法定代表人毛群谊，局长。 出庭应诉负责人李云，慈溪市自然资源和规划局党委委员。 委托代理人郑红立（特别授权代理），慈溪市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人郎慈甬，浙江上林律师事务所律师。 第三人宁波云柱电器有限公司，住所地浙，住所地浙江省慈溪市掌起镇东埠头村v> 法定代表人袁云柱，执行董事。 原告张佰强、施新国诉被告慈溪市人民政府（以下简称慈溪市政府）、慈溪市掌起镇人民政府（以下简称掌起镇政府）不履行被告掌起镇政府于2011年9月29日与第三人宁波云柱电器有限公司（以下简称云柱公司）签订的《房屋拆迁补偿协议》一案，不服本院（2015）浙甬行初字第32号行政裁定和浙江省高级人民法院（2015）浙行终字第193号行政裁定，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2018年7月5日作出（2016）最高法行再91号行政裁定，撤销原一、二审行政裁定，指令本院继续审理本案。本院于2019年2月25日受理后，依法组成合议庭。本院于2019年4月2日第一次公开开庭审理了本案。两原告及其委托代理人唐国华、盛远平，被告慈溪市政府的委托代理人吴三可，被告掌起镇政府的出庭应诉负责人裘迪青及委托代理人张军、陆红霞到庭参加诉讼。第三人云柱公司经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。因慈溪市自然资源和规划局（以下简称慈溪资规局）与本案被诉行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院于2020年1月3日第二次公开开庭审理了本案。两原告及其委托代理人唐国华、盛远平，被告慈溪市政府的委托代理人吴三可，被告掌起镇政府的出庭应诉负责人郑波及委托代理人张军、陆红霞，第三人慈溪资规局的出庭应诉负责人李云及委托代理人郑红立、郎慈甬到庭参加诉讼。第三人云柱公司经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。根据两原告和被告掌起镇政府申请，本案进行了庭外协调。经报请浙江省高级人民法院批准，本案延长审限一次。本案现已审理终结。 两原告起诉称：一、2011年9月29日，被告掌起镇政府与第三人云柱公司签订《房屋拆迁补偿协议》一份，第三人云柱公司已按协议约定履行了全部合同义务，但被告掌起镇政府未按协议约定支付第三人云柱公司房屋拆迁补偿款。二、第三人云柱公司的法定代表人袁云柱怠于主张权利，致公司遭受重大损失。根据《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第三款“他人侵犯公司合法权益，给公司造成损失的，本条第一款规定的股东可以依照前两款的规定向人民法院提起诉讼”的规定，两原告作为第三人云柱公司的股东，有权以自己名义提起诉讼。三、《房屋拆迁补偿协议》载明，被告掌起镇政府受上级主管部门委托，与第三人云柱公司签订该协议。因慈溪市政府是被告掌起镇政府的上级政府，应认为被告掌起镇政府是接受慈溪市政府的委托，与第三人云柱公司签订了《房屋拆迁补偿协议》。因此，慈溪市政府应为本案共同被告。请求法院判令两被告按《房屋拆迁补偿协议》的约定，支付第三人云柱公司房屋拆迁补偿款129999828元、自2011年10月16日至本案起诉之日的违约金30575960元以及自起诉之日至实际清偿期间的违约金（以129999828元为基数，按每日万分之二计），并赔偿因违约给第三人云柱公司造成的损失40000000元。 原告向本院提交并于庭审中出示了以下证据： 1.被告掌起镇政府与第三人云柱公司于2011年9月29日签订的《房屋拆迁补偿协议》1份、第三人云柱公司涉案房屋所有权和土地使用权注销登记证明材料1组，用以证明第三人云柱公司已按《房屋拆迁补偿协议》的约定履行了全部合同义务的事实； 2.《浙江康城律师事务所函》、《北京市盈科律师事务所律师函》及其邮寄凭证各1份，用以证明第三人云柱公司和原告分别委托律师发函被告掌起镇政府，要求其支付涉案房屋拆迁补偿款的事实； 3.第三人云柱公司工商登记档案材料1组，用以证明原告为第三人云柱公司股东的事实； 4.两原告与第三人云柱公司于2014年5月20日签订的《协议书》1份，用以证明第三人云柱公司怠于主张权利，两原告依照《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第三款的规定可以自己名义提起诉讼的事实； 5.被告掌起镇政府与第三人云柱公司于2011年9月29日签订的《土地收购及地上附属物拆迁补偿协议》1份，用以证明被告掌起镇政府与第三人云柱公司在签订《房屋拆迁补偿协议》之前，曾签订《土地收购及地上附属物拆迁补偿协议》，该两份协议在拆除范围、房屋搬迁、补偿款支付、违约责任等方面有所不同，系两份独立协议，被告掌起镇政府提交的《补充协议（一）》、《补充协议（二）》及《借款合同》，是《土地收购及地上附属物拆迁补偿协议》的补充协议或附件，而非《房屋拆迁补偿协议》的补充协议或附件，双方实际履行的也是《房屋拆迁补偿协议》而非《土地收购及地上附属物拆迁补偿协议》。 被告慈溪市政府答辩称，其并非《房屋拆迁补偿协议》的当事人，也未委托被告掌起镇政府收购涉案土地使用权，故并非本案适格被告。请求法院驳回两原告对被告慈溪市政府的起诉。 被告慈溪市政府未向本院提供证据。 被告掌起镇政府答辩称：一、涉案地块协议收购的事实经过。涉案地块原为慈溪市慈一棉地块，2009年10月原慈一棉转制后该地块由第三人云柱公司竞得。第三人云柱公司因无合适项目一直将其搁置，为此多次要求被告掌起镇政府结合区块功能定位调整规划予以整体商住开发。因土地用途调整需提前收回国有建设用地使用权，经补偿到位后才能注销国有土地使用权证和房屋所有权证。而被告掌起镇政府并无支付该补偿款的能力，第三人云柱公司表示只要政府支持配合涉案地块进行拍卖，其自行承担相关责任。被告掌起镇政府做了大量前期准备工作，并与第三人云柱公司约定，在支付补偿款的当日，由第三人云柱公司将同等金额的款项出借给被告掌起镇政府，被告掌起镇政府在涉案地块成功出让后再将款项支付给第三人云柱公司，如土地出让不成功，互不赔偿损失。2011年9月29日，被告掌起镇政府与第三人云柱公司签订了《土地收购及地上附属物拆迁补偿协议》的主协议，以及与该主协议相关的《补充协议（一）》、《补充协议（二）》、《承诺书》和《借款合同》，就涉案土地协议收购、拆迁补偿款的支付和出借等事宜作了约定。涉案土地收储过程中，被告掌起镇政府向第三人慈溪资规局备案时，应其要求将主协议名称更改为《房屋拆迁补偿协议》，双方约定的内容未变。上述协议签订后，被告掌起镇政府配合第三人云柱公司办理了相关手续，第三人云柱公司也出具了收取补偿款的收款收据，申请注销了国有土地使用权证和房屋所有权证。二、被告掌起镇政府于2017年11月、2018年9月在浙江省土地使用权网上交易系统两次挂牌拍卖涉案土地使用权，均流拍。根据《补充协议（一）》第三条约定，如果该宗土地使用权出让时两次流拍，双方签订的《土地收购及地上附属物拆迁补偿协议》自行失效，第三人云柱公司应当在3日内全部返还被告掌起镇政府已经支付的收购补偿费129999828元，双方互不追究责任，互不赔偿因此而造成的损失。因此，两原告要求按《房屋拆迁补偿协议》的约定，支付第三人云柱公司有关房屋拆迁补偿款、违约金及赔偿金的诉讼请求，没有事实和法律依据。三、被告掌起镇政府于2011年9月29日与第三人云柱公司签订《房屋拆迁补偿协议》、《补充协议（一）》、《补充协议（二）》，两原告直至2015年1月提起本案行政诉讼，已经超过两年的诉讼时效。请求法院驳回两原告的诉讼请求。 被告掌起镇政府向本院提交并于庭审中出示了以下证据： 1.2011年9月29日，被告掌起镇政府与第三人云柱公司签订的《补充协议（一）》、《补充协议（二）》及第三人云柱公司出具的《承诺书》各1份，用以证明被告掌起镇政府与第三人云柱公司在签订《房屋拆迁补偿协议》的当日另行签订协议，对双方权利义务进行补充约定的事实； 2.2011年9月29日，被告掌起镇政府与第三人云柱公司签订的《借款合同》及浙江省宁波市国家税务局统一收款收据各1份，用以证明程序上第三人云柱公司已收到被告掌起镇政府支付的涉案补偿款，并将该笔补偿款出借给被告掌起镇政府的事实； 3.慈溪市国土资源局于2011年12月15日作出的慈土资（预）告[2011]1号《慈溪市国有建设用地使用权挂牌出让预公告》1份、宁波慈地恒欣房地产土地评估咨询有限公司于2017年9月26日作出的慈地估[2017]（估）字第179、180号土地估价报告2份、慈土资告[2017]254号《慈溪市国有建设用地使用权挂牌出让公告》1份及浙江省土地使用权网上交易系统交易记录2份、慈土资告[2018]285号《慈溪市国有建设用地使用权挂牌出让公告》1份及浙江省土地使用权网上交易系统交易记录2份、袁云柱出具的《事实经过说明》1份、第三人云柱公司于2018年3月26日出具的《承诺函》1份，用以证明被告掌起镇政府已按约履行协议的事实。 第三人慈溪资规局陈述称：一、慈溪资规局及下属的慈溪市土地储备中心，未参与《房屋拆迁补偿协议》签订前的磋商，未签署或批准协议，亦未委托或具体实施收购涉案土地使用权。《房屋拆迁补偿协议》签订前，涉案土地也未列入土地储备计划。二、基于《房屋拆迁补偿协议》已经签订、第三人云柱公司已自行申请注销土地登记的事实，慈溪市土地储备中心将涉案土地纳入土地储备范围，并报请慈溪市政府同意后挂牌出让，但不能据此当然推定慈溪资规局或慈溪市土地储备中心实施或委托实施了涉案土地使用权收购行为。综上，请求法院依法裁判。 第三人慈溪资规局当庭向本院提供慈政办抄第71号《抄告单》1份，用以证明其报请慈溪市政府同意挂牌出让涉案地块土地使用权。 第三人云柱公司未作陈述，也未向本院提供证据。 经举证、质证，除第三人云柱公司未到庭外，各方当事人对两原告、被告掌起镇政府及第三人慈溪资规局所举证据本身均无异议，本院予以认定。 经审理查明，2011年9月29日，被告掌起镇政府与第三人云柱公司签订《土地收购及地上附属物拆迁补偿协议》一份。后向第三人慈溪资规局备案时，应第三人慈溪资规局要求，将上述协议名称更改为《房屋拆迁补偿协议》。该《房屋拆迁补偿协议》载明，被告掌起镇政府受上级主管部门委托，与第三人云柱公司签订该协议。第三人云柱公司同意将其位于掌起镇东埠头村土地面积为80468.2平方米，建筑面积为47404.6平方米的房屋（其中有证面积42826.14平方米，无证面积4578.46平方米）交由被告掌起镇政府拆除，被告掌起镇政府合计补偿第三人云柱公司129999828元。第三人云柱公司应于2011年9月30日前搬迁腾空房屋，并于同年10月15日前将拆除房屋后的土地交付给被告掌起镇政府，第三人云柱公司若逾期搬迁的，应自逾期之日起每日按未付金额的万分之二支付被告掌起镇政府违约金。第三人云柱公司搬迁腾空房屋的，被告掌起镇政府应于2011年10月15日前一次性付清房屋拆迁补偿款，被告掌起镇政府若逾期支付的，应自逾期之日起每日按未付金额的万分之二支付第三人云柱公司违约金。本协议签字时，第三人云柱公司应向被告掌起镇政府移交有关房屋、土地证件，由被告掌起镇政府统一向房管、土地部门办理注销手续等。2011年9月29日，被告掌起镇政府与第三人云柱公司另签订《补充协议（一）》（约定了如涉案土地使用权出让时两次流拍，双方签订的土地收购补偿协议即自行失效，第三人云柱公司应在3日内全部返还被告掌起镇政府已经支付的收购补偿费，双方互不追究责任，互不赔偿损失等事项）、《补充协议（二）》（约定了被告掌起镇政府将涉案土地上建筑物拆除、花木移植等工程发包给第三人云柱公司等事项）和《借款合同》（约定了被告掌起镇政府向第三人云柱公司支付收购补偿费的当日，向第三人云柱公司借款与收购补偿费同等数额的款项。如土地再次出让时两次流拍，在《土地收购及地上附属物拆迁补偿协议》失效的同时，解除本《借款合同》。第三人云柱公司应全部返还被告掌起镇政府已支付的收购补偿费，本合同项下的借款即作为第三人云柱公司返还给被告掌起镇政府的收购补偿费等事项）。2011年9月29日，第三人云柱公司出具收款收据一份，载明缴款单位为被告掌起镇政府，款项内容为土地收购及地上附属物拆迁补偿款，金额为129999828元。2011年11月30日、12月2日，慈溪市房地产管理中心和慈溪资规局根据第三人云柱公司的申请，注销了涉案地块的房屋所有权证和国有土地使用权证。2011年12月15日，慈溪资规局作出慈土资（预）告[2011]1号《慈溪市国有建设用地使用权挂牌出让预公告》，公告拟以挂牌方式出让涉案地块，但无人报名。 原告张佰强、施新国系第三人云柱公司股东。第三人云柱公司、两原告分别于2013年9月、2014年6月委托律师致函被告掌起镇政府，要求支付拆迁补偿款129999828元。2015年1月28日，两原告诉至本院，本院作出（2015）浙甬行初字第32号行政裁定，以两原告不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格为由，裁定驳回其起诉，并经浙江省高级人民法院（2015）浙行终字第193号行政裁定予以维持。两原告不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2018年7月5日作出（2016）最高法行再91号行政裁定，撤销原一、二审行政裁定，指令本院继续审理本案。 另查明，经国有建设用地使用权挂牌出让公告，第三人慈溪资规局分别于2017年12月、2018年8月，通过浙江省土地使用权网上交易系统两次挂牌出让涉案土地使用权，均流拍。 本院认为，本案争议焦点为：慈溪市政府是否系本案的适格被告；两原告提起本案行政诉讼有无超过法定诉讼时效；涉案《房屋拆迁补偿协议》是否合法、有效等。 关于慈溪市政府是否系本案的适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。本案中，两原告以慈溪市政府和掌起镇政府为共同被告，要求履行《房屋拆迁补偿协议》，支付相应房屋拆迁补偿款、违约金和赔偿金。经查明，涉案《房屋拆迁补偿协议》系掌起镇政府于2011年9月29日与第三人云柱公司签订。两原告未能提供证据证明慈溪市政府参与或委托掌起镇政府签订了该协议，慈溪市政府对此亦予否认，故慈溪市政府并非本案适格被告。经本院释明，两原告拒绝撤回对慈溪市政府的起诉，因此，两原告对慈溪市政府的起诉，依法应予驳回。 关于两原告提起本案行政诉讼有无超过法定诉讼时效问题。本案系两原告以被告掌起镇政府未按照约定履行《房屋拆迁补偿协议》而提起的诉讼，可参照民事诉讼时效的相关规定。根据两原告提供的浙江康城律师事务所和北京市盈科律师事务所分别于2013年9月26日、2014年6月12日发送给被告掌起镇政府的函及邮寄凭证等证据，足以证实第三人云柱公司和两原告一直未间断向被告掌起镇政府主张权利，要求支付有关款项。因此，两原告提起本案行政诉讼并未超过当时两年诉讼时效的规定。被告掌起镇政府认为两原告提起本案行政诉讼，已经超过两年诉讼时效的辩称，本院不予支持。 关于涉案《房屋拆迁补偿协议》的合法性审查问题。 本案所涉协议，最高人民法院在（2016）最高法行再91号行政裁定中认定，“根据2011年9月29日，被告掌起镇政府与第三人云柱公司签订的《补充协议（一）》、《补充协议（二）》、《借款合同》及第三人云柱公司出具的《承诺书》载明的内容，均明确双方于2011年9月29日就涉案地块的厂房和土地使用权收购事宜签订《土地收购及地上附属物拆迁补偿协议》一份。据此，可以认定被告掌起镇政府与第三人云柱公司于2011年9月29日签订的《房屋拆迁补偿协议》，从性质上应为土地使用权收购及地上附属物拆迁补偿协议”。因此，涉案《房屋拆迁补偿协议》、《补充协议（一）》、《补充协议（二）》及《借款合同》应作为一个整体。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。基于行政协议在法律性质上具有行政性和契约性双重特点，对行政协议案件，法院既要审查行政协议的行政合法性，又要审查行政协议的契约效力性，并在裁判主文中体现对行政合法性和契约效力性的双重裁判。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定“2015年5月1日之前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”根据上述协议签订时有效的《土地储备管理办法》第十三条规定，土地使用权收购合同，应由隶属于国土资源管理部门的土地储备机构与土地使用权人签订。被告掌起镇政府以自己名义与第三人云柱公司签订《房屋拆迁补偿协议》，其权力来源不合法，协议主体不合格，违反了强制性规定。且《补充协议（一）》第三条约定“如果涉案地块土地使用权出让时两次流拍，被告掌起镇政府与第三人云柱公司签订的土地收购补偿协议即自行失效。云柱公司应在3日内全部返还收购补偿费，双方互不追究责任，互不赔偿损失”。该约定违反了《土地储备办法》中规定的“计划、开发和利用”等原则性规定，违反了土地储备的基本程序要求，也与土地储备的目的相背。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，涉案《房屋拆迁补偿协议》、《补充协议（一）》、《补充协议（二）》等，应认定无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条规定“原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；……原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求”，本案经本院释明，两原告拒绝变更诉讼请求。故根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条之规定，本案应判决驳回原告的诉讼请求。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项，《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条之规定，判决如下： 一、驳回原告张佰强、施新国对被告慈溪市政府的起诉； 二、驳回原告张佰强、施新国的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告张佰强、施新国负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农业银行杭州市西湖支行；户名浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 （此页无正文） 审判长 陈 晴 审判员 贾红霞 审判员 俞朝凤 二〇二〇年五月九日 书记员 俞 佳