广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤18行终204号上诉人（原审原告）：郑福中，男，1977年12月15日出生，汉族，住广东省佛冈县。委托诉讼代理人：吴伟鹏，广东浈阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛冈县自然资源局。住所地：广东省佛冈县石角镇解放路**。法定代表人：黄耀提，局长。委托诉讼代理人：李功添，该局干部。委托诉讼代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市自然资源局。。住所地：广东省清远市清城区人民二路法定代表人：林英营，局长。委托诉讼代理人：张文俊，该局干部。上诉人郑福中因与被上诉人佛冈县自然资源局、清远市自然资源局土地行政处罚及行政复议纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。郑福中一审起诉请求：1.撤销佛国土资执罚字〔2018〕241号《国土资源行政处罚书》（以下简称涉案处罚决定）；2.撤销清自然资复决〔2019〕7号《清远市自然资源行政复议决定书》（以下简称涉案复议决定）。一审法院查明：2018年8月15日，郑某1、郑某2（甲方）与郑某3、郑某4、郑某5、郑福中（乙方）签订《承租佬文坑果场合约》，合约约定甲方将佬文坑果场转租给乙方。合约签订后，郑福中在尚未办理涉案土地用地建设审批手续的情况下，在佛冈县的顺子窝（土名）旧猪舍基础上扩建成新养猪场。养猪场土地用水泥进行硬底化，厚度为2-3厘米，养猪场的四面墙体及猪栏间隔均建有85厘米高的砖墙，石棉瓦铺顶，建成4个养猪场，占地面积为2183.8平方米，，地类为果园地不符合土地利用总体规划。2018年10月28日，原佛冈县国土资源局对郑福中非法占地案进行立案查处。同年10月29日，原佛冈县国土资源局向郑福中发出佛国土资执责停字〔2018〕第241号《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令其停止土地违法行为，听候处理。行政处理程序中，郑福中在原佛冈县国土资源局对其制作的《国土资源询问笔录》中表示“大概2018年8月签订完租地合同后，开始在原养殖场基础上进行扩建”“现已建成将近2000平方米”“已建成4个养猪场（包含旧猪舍）”“曾到过相关部门（迳头国土所和迳头镇政府）办理手续，但他们不予办理”郑福中在原佛冈县国土资源局制作的《现场勘验笔录》中签名确认“……地类属果园地，不符合土地利用总体规划，目前已建成四个猪舍”同年11月9日，原佛冈县国土资源局向郑福中送达佛国土资执听告字〔2018〕241号《国土资源行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有陈述申辩权和听证权。郑福中收到上述文书后向原佛冈县国土资源局提交了《行政处罚听证申请书》。同年11月22日，原佛冈县国土资源局召开了听证会，并制作了《听证笔录》。同年12月3日，原佛冈县国土资源局认为郑福中属未经批准非法占用土地2183.8平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，遂依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，作出涉案处罚决定，决定对郑福中处以限期15日内自行拆除在非法占用土地上的新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌，并处以每平方米20元，共43676元罚款的行政处罚。郑福中不服，于2019年1月22日向清远市自然资源局申请行政复议。同年3月6日，清远市自然资源局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出涉案复议决定，维持了原佛冈县国土资源局作出的涉案处罚决定。郑福中仍不服，遂于同年3月25日向法院提起本案诉讼。另查明，郑福中建设涉案养猪场前，未拟定设施建设方案，亦未与乡镇政府、农村集体经济组织签订用地协议。涉案养猪场至今尚未拆除。因机构改革，原佛冈县国土资源局现已变更为佛冈县自然资源局。一审法院认为，本案是不服国土行政处罚决定纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案需要审查的是原佛冈县国土资源局作出的涉案处罚决定及清远市自然资源局作出的涉案复议决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律、法规是否正确。一、认定事实方面。虽然按照原国土资源部、农业部国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（以下简称127号文）的规定，生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。但该通知在规范设施农用地使用方面亦作了具体规定，即“从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与承包农户签订流转合同，征得承包农户同意。（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息。发现存在选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积、缺少土地复垦协议内容，以及将非农建设用地以设施农用地名义备案等问题的；项目设立不符合当地农业发展规划布局、建设内容不符合设施农业经营和规模化粮食生产要求、附属设施和配套设施建设不符合有关技术标准，以及土地承包经营权流转不符合有关规定的，分别由国土资源部门和农业部门在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。”也就是说，设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，与乡镇政府、农村集体经济组织签订用地协议，并由乡镇政府报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。郑福中仅与郑某1、郑某2签订了《承租佬文坑果场合约》，其转租亦未征得农村集体经济组织或者承包农户的同意，故仅能证明涉案土地的有关租赁情况，不能证明其建设养猪场的行为当然地具有合法性。若郑福中拟建设养猪场，其必须根据前述规定办理相关用地手续。而郑福中既未拟定设施建设方案，亦未与佛冈县迳头镇人民政府、甲名村民小组协商土地复垦要求、时限等有关土地使用条件，也未与佛冈县迳头镇人民政府、甲名村民小组签订三方用地协议，更谈不上将上述设施建设方案、三方用地协议报佛冈县国土资源主管部门和农业部门备案。因此，原佛冈县国土资源局认定郑福中未经办理用地审批手续，擅自占用土地建设，并无明显不当。原佛冈县国土资源局、清远市自然资源局认定事实清楚。二、程序方面。原佛冈县国土资源局发现郑福中违法用地行为后对其进行立案查处，并向其发出《责令停止国土资源违法行为通知书》《国土资源行政处罚听证告知书》，告知了郑福中拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有陈述申辩和申请听证的权利，且依郑福中的申请举行了听证会。原佛冈县国土资源局作出涉案处罚决定后，亦告知了郑福中履行行政处罚的方式、期限及申请复议和诉讼的权利，且依法进行送达，程序合法。至于郑福中认为原佛冈县国土资源局多次粗暴拒绝出示执法单位、执法证，程序违法的主张。郑福中在行政复议程序及行政诉讼中均未能提供充分证据证明原佛冈县国土资源局程序违法，故一审法院对其上述主张不予采信。清远市自然资源局受理了郑福中的行政复议申请后，按照行政复议程序的有关规定进行了调查、审核，在法定期限内作出涉案复议决定，并依法进行送达，复议程序合法，实体处理得当。三、法律适用问题。郑福中未经办理用地审批手续，擅自占用土地进行建设，在果园地进行硬底化建造养猪场，破坏了耕作层，不符合土地利用总体规划。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，原佛冈县国土资源局决定对郑福中处以限期15日内自行拆除在非法占用土地上的新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌，并处以每平方米20元，共43676元（2183.8平方米×20元/平方米）罚款的行政处罚，适用法律、法规正确。综上所述，原佛冈县国土资源局作出的涉案处罚决定及清远市自然资源局作出的涉案复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。郑福中请求撤销原佛冈县国土资源局作出的涉案处罚决定及清远市自然资源局作出的涉案复议决定依据不足，理由不充分，一审法院不予支持。佛冈县自然资源局、清远市自然资源局的抗辩理由成立，一审法院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回郑福中的诉讼请求。一审案件受理费50元，由郑福中负担。上诉人郑福中不服上述判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，改判撤销涉案处罚决定及复议决定；2.两被告承担一、二审诉讼费用。事实和理由：一、涉案处罚决定认定事实错误。根据原国土资源部、农业部国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第二条第二款的规定，涉案猪场用地属于设施农用地，无需审批，只需备案。涉案处罚决定认定未经办理用地审批手续，是错误的。二、根据原国土资源部、农业部国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一条第一款第2项的规定，涉案养猪场用地属于设施农用地，与《佛冈县迳头镇土地利用总体规划图（2010-2020年）》中的果园地无抵触，均属农用地。涉案处罚决定认定不符合土地利总体规划，是错误的。三、涉案处罚决定适用法律法规错误。对于猪场未备案，应依照上述通知第三条第二款第二项关于“告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正”，第四条第一项关于“主动公开设施农用地建设与管理有关政策规定”的规定，对郑福中的行为予以宣传教育、督促纠正，不是简单、粗暴给予罚款、限期拆除。这与国家支持设施农业健康发展的精神背道而驰。综上，请法院支持上诉人的请求。被上诉人佛冈县自然资源局答辩称：一、涉案处罚决定认定事实清楚。根据原国土资源部、农业部国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》在规范设施农用地使用方面的规定，设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，与乡镇政府、农村集体经济组织签订用地协议，并由乡镇政府报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。郑福中仅与郑某1、郑某2签订了《承租佬文坑果场合约》，其转租未征得农村集体经济组织或者承包农户的同意。郑福中既未拟定设施建设方案，亦未与迳头镇人民政府、甲名村民小组协商土地复垦要求、时限等有关土地使用条件，也未与迳头镇人民政府、甲名村民小组签订三方用地协议，更未将上述设施建设方案、三方用地协议报原佛冈县国土资源主管部门和农业部门备案。因此，涉案处罚决定认定郑福中未经办理用地审批手续，擅自占用土地建设，事实清楚。二、涉案处罚决定程序合法。我局通过巡查发现郑福中违法用地行为后对郑福中进行立案查处，并向郑福中发出《责令停止国土资源违法行为通知书》《国土资源行政处罚听证告知书》，告知了郑福中拟作出行为处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有陈述申辩和申请听证的权利，并依郑福中的申请举行了听证会。我局对郑福中作出处罚决定后，告知了郑福中履行行政处罚的方式、期限及申请复议和诉讼的权利，并且依法进行了送达，程序合法。二、涉案处罚决定适用法律正确。郑福中未经办理用地审批手续，擅自占用土地进行建设，在果园地进行硬底化建造养猪场，破坏了耕作层，不符合土地利用总体规划。我局适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《广东省国土资源行政处罚自由裁量实施标准》的规定，对郑福中处以限期15日内自行拆除在非法占用土地上的新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌，并处以每平方米20元，共43676元罚款的行政处罚，适用法律、法规正确。综上所述，涉案处罚决定程序合法，事实清楚，适用法律正确，郑福中的上诉无理，应予驳回。被上诉人清远市自然资源局答辩称：一、涉案复议决定程序合法。郑福中不服涉案处罚决定，于2019年1月22日行政复议，清远市自然资源局经审查于2019年1月23日给予立案受理，并向郑福中邮寄送达了《受理通知书》，同时向原佛冈县国土资源局发出《提交答复通知书》。上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和第二十三条第一款的规定。二、涉案复议决定审查处理合法。经审查案件证据、依据和其他有关材料，查明涉案处罚决定认定的事实和处罚的程序，郑福中向提供的《承租佬文坑果场合约》料仅证明土地租赁情况，并不能证明涉案土地使用的合法性。涉案处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确、程序合法、内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、第三十一条的规定，清远市自然资源局于2019年3月6日作出维持原行政行为的涉案复议决定，并送达当事人。综上，涉案复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。请求人民法院依法驳回上诉人提出的诉讼请求。二审期间，双方当事人均未向本院提交新的证据。经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案系土地行政处罚及行政复议纠纷，二审的争议焦点是涉案处罚决定及复议决定是否合法，主要是关于郑福中非法占用土地事实的认定证据是否充分、适用法律是否正确的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四条、第四十三、第四十四条和原国土资源部、农业部国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第二条第一款的规定，我国土地按用途分为农用地、建设用地和未利用地。建设用地的取得实行审批制，涉及农用地的，应当办理农用地转用手续；直接用于或服务农业生产的设施农用地属于农用地，按农用地管理，不需要办理农用地转用手续。也就是说，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条规定的非法占地的法律责任，并不适用于设施农用地。同时，根据原国土资源部、农业部国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的相关规定精神，随着现代农业的发展，农业用地发生了本质变化，部分用地具备建设用地的外貌特征，但功能仍然保留农业功能。仅以土地外貌形态（如地表是否硬化）为标准判断是否属于建设用地的传统执法手段，已不符合现代农业的需要，也不符合细化土地管理的要求。而且，设施农用地的取得方式已经改为备案制（原国土资源部、农业部国土资发〔2010〕155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第三条规定的是县级审核制），设施农用地的性质不再按审批手续界定，而是以具体地块的设施性质、规模及经营现状等为根据。对于确实属于设施农业用地，但未办理用地手续的，应当责令当事人限期完善用地手续，而不是直接以非法占地论处。本案中，郑福中租用他人土地在佛冈县的顺子窝（土名）进行建设，占地面积为2183.8平方米，，地类为果园地根据佛冈县自然资源局提供的询问笔录、现场勘测笔录、现场相片、调查报告等证据显示，郑福中拟建设的是养猪场，占用的是一般农用地，虽然涉案建设已经用水泥硬底化，且未办理设施农用地手续，但仅此不足以排除其农业性质，仍有可能属于设施农用地范围。原佛冈县国土资源局未能进一步查明郑福中的用地行为是否符合设施农用地的有关规定（包括项目选址、设施类型和用途、数量标准和用地规模等），是否存在改变土地用途、超过用地标准或改变设施农业性质的情形，即认定郑福中的用地行为构成非法占用土地，并依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条第一款的规定予以处罚，属于主要证据不足，适用法律错误，处理明显不当。清远市自然资源局作出维持原行政行为的涉案复议决定，同属违法。一审判决认可原佛冈县国土资源局关于郑福中未经办理用地审批手续，构成擅自占用土地建设的认定不当，本院予以纠正。综上所述，上诉人郑福中的上诉请求成立，本院予以支持。涉案处罚决定及复议决定程序合法，但认定事实主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。一审判决认定事实不清，适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第六项及第八十九条第一款第三项、第三款之规定，判决如下：一、撤销广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初176号行政判决；二、撤销原佛冈县国土资源局作出的佛国土资执罚字〔2018〕241号《国土资源行政处罚决定书》及清远市自然资源局作出的清自然资复决〔2019〕7号《清远市自然资源局行政复议决定书》。一、二审案件受理费各50元，均由佛冈县自然资源负担。本判决为终审判决。审 判 长 黄方然审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年五月二十六日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙附：相关裁判依据1.中华人民共和国土地管理法（2004年修正）第四条国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。2.中华人民共和国行政诉讼法第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。3.国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）二、积极支持设施农业发展用地（一）设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。三、规范设施农用地使用从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与承包农户签订流转合同，征得承包农户同意。（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息。发现存在选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积、缺少土地复垦协议内容，以及将非农建设用地以设施农用地名义备案等问题的；项目设立不符合当地农业发展规划布局、建设内容不符合设施农业经营和规模化粮食生产要求、附属设施和配套设施建设不符合有关技术标准，以及土地承包经营权流转不符合有关规定的，分别由国土资源部门和农业部门在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。对于国有农场的农业设施建设与用地，可由省级国土资源部门会同农业主管部门及有关部门根据本通知规定，制定具体实施办法。（三）严格设施农用地执法。从事设施农业和规模化粮食生产的，经营者必须按照协议约定使用土地，确保农地农用。设施农用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。4.国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知（国土资发〔2010〕155号）三、规范设施农用地审核农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。申报与审核用地按以下程序和要求办理：（一）经营者申请。设施农业经营者应拟定设施建设方案，方案内容包括项目名称、建设地点、用地面积，拟建设施类型、数量、标准和用地规模等；并与有关农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、补充耕地、土地复垦、交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，双方签订用地协议。经营者持设施建设方案、用地协议向乡镇政府提出用地申请。（二）乡镇申报。乡镇政府依据设施农用地管理的有关规定，对经营者提交的设施建设方案、用地协议等进行审查。符合要求的，乡镇政府应及时将有关材料呈报县级政府审核；不符合要求的，乡镇政府及时通知经营者，并说明理由。涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与农村集体经济组织和承包农户签订土地承包经营权流转合同。（三）县级审核。县级政府组织农业部门和国土资源部门进行审核。农业部门重点就设施建设的必要性与可行性，承包土地用途调整的必要性与合理性，以及经营者农业经营能力和流转合同进行审核，国土资源部门依据农业部门审核意见，重点审核设施用地的合理性、合规性以及用地协议，涉及补充耕地的，要审核经营者落实补充耕地情况，做到先补后占。符合规定要求的，由县级政府批复同意。设施农用地审核同意后，乡镇政府具体监督设施建设和用地协议的实施，县级国土资源部门做好土地变更调查、登记和台账管理等相关工作，县级农业部门做好土地承包合同变更和流转合同备案、登记等工作。国有农场的农业设施建设与用地，由农场提出申请，报农场主管部门初审后，送县或县级以上人民政府审核同意。具体实施办法由各省（区、市）自行规定。