广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终219号上诉人（原审原告）李锐潮，男，1962年5月22日出生，汉族，住佛山市顺德区****熹涌太平路东三巷12号，公民身份号码：440************034。上诉人（原审原告）李润钊，男，1959年11月1日出生，汉族，住佛山市顺德区****熹涌镇东路横涌大街23号，公民身份号码：440************013。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区****办事处，住所地佛山市顺德区****南苑路1号。法定代表人李少玲，主任。委托代理人欧阳天炽，该办事处工作人员。委托代理人孙志刚，广东盈建律师事务所律师。上诉人李锐潮、李润钊因诉佛山市顺德区****办事处（以下简称伦教街道办）不履行法定职责一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初934号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：李锐潮、李润钊于2019年6月中旬向伦教街道办提交《责令改正申请书》，申请事项如下:1.请伦教街道办履行法定职责，责令熹涌村委会限期改正其侵害该综合管理费的违法违规行为，立即足额返还该综合管理费给熹涌股份社；2.请伦教街道办履行法定职责，依法查处和问责相关违法违规人员，造成熹涌股份社损失的，由负有责任的人员承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任，依法保护熹涌股份社及申请人的合法利益及权益；3.请伦教街道办将上述事项处理结果书面回复申请人。伦教街道办受理了李锐潮、李润钊的申请，并由其内设机构伦教街道农业和社会工作局于2019年7月18日作出顺伦农信复[2019]24号《关于〈责令改正申请书〉的回复》（以下简称《24号回复》），载明根据《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步优化顺德投资软环境的若干意见》（顺发〔2002〕7号）、《伦教区贯彻落实顺德市委市政府7号文件精神实施细则》（顺伦发[2002]14号）、《关于完善企业综合管理费收缴工作的通知》（顺伦街道发[2005]03号）文件的规定，自2005年1月1日起，伦教工业区、世龙工业区内各综合管理费由所在地的村（居）委会资产办负责收缴。企业综合管理费应由村（居）委会收取，并用于村内的清洁绿化、治安管理、基础设施建设、维护等，不存在其他用途。因此，熹涌村企业综合管理费应由村委会收取的做法不在责令改正的范畴内。李锐潮、李润钊于2019年7月19日签收了前述《24号回复》，但认为伦教街道办没有对其申请依法作出行政处理，遂提起本案诉讼，请求判令伦教街道办对《责令改正申请书》依法作出行政处理决定，依法责令熹涌村委会改正侵占属于熹涌股份社的伦教集约工业区各企业的综合管理费的违法行为；确认伦教街道办收到《责令改正申请书》后没有依法作出行政处理决定的行政行为违法。原审法院认为：本案是李锐潮、李润钊认为伦教街道办存在行政不作为，请求行政机关履行法定职责之诉。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，……”第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，……”《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条、第四条规定：“农村集体经济组织，是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。实行民主管理，自行决定经营管理的重大事项。”第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”根据前述规定，伦教街道办依法负有对其行政区域内的村委会及股份合作社的日常活动、生产等进行指导、管理、监督的法定职责。熹涌村委会属于基层群众性自治组织，代表村民的利益；熹涌股份社是农村集体经济组织，代表经济组织内成员利益，如其中一方认为另一方侵害其合法权益的，伦教街道办可行使监督管理职责。李锐潮、李润钊系伦教街道办辖区内的股份社成员，其认为合法权益遭受所在的熹涌村委会的侵害而申请对侵害人的行为予以管理纠正，伦教街道办依法负有对申请事项作出行政处理的法定职责，伦教街道办已对李锐潮、李润钊的申请作出了《24号回复》，该回复应属于伦教街道办作出的行政处理，故对于伦教街道办关于案涉申请事项并非其法定职责的抗辩意见，应不予采纳。伦教街道办受理了李锐潮、李润钊的申请后，经调查核实后作出《24号回复》并送达申请人，履行了作出行政行为的相关程序，应予确认。另外，李锐潮、李润钊于2019年6月13日前后通过当场提交及邮寄两种方式向伦教街道办递交本案的《责令改正申请书》，随后，伦教街道办于2019年7月15日作出《事项受理告知书》，经调查核实后于2019年7月18日作出《24号回复》，并于同日向申请人邮寄。李锐潮、李润钊于同年7月19日已收到前述的《事项受理告知书》及《24号回复》，前后相隔仅为一个多月，伦教街道办并不存在久拖不理之行为，更不存在行政不作为。故李锐潮、李润钊请求确认伦教街道办存在收到《责令改正申请书》后没有依法作出行政处理决定的行政行为违法的诉请于法无据，应不予支持。《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步优化顺德投资软环境的若干意见》（顺发〔2002〕7号）第9条规定：“镇、村一级需要向企业收取管理费性质的费用，应参照物业管理收费方式，将清洁绿化费、治安管理费、基础设施费等一揽子包含在内，并以合同形式确定下来，今后未经企业同意不得增加收费内容和提高收费标准。”《伦教区贯彻落实顺德市委市政府7号文件精神实施细则》（顺伦发[2002]14号）第四点第2点规定：“取消向区辖企业收取的土地资源费，根据顺发7号文件第九条的精神，参照物业管理收费方式，从2002年7月1日起对区辖企业统一收取综合管理费，按企业用地面积每平方米6元/年的标准收取。该项费用包括公共环境的清洁绿化费、治安管理费、基础设施费在内，……”《关于完善企业综合管理费收缴工作的通知》（顺伦街道发[2005]03号）第一条规定：“自2005年1月1日起，伦教工业区、世龙工业区内各企业的综合管理费（顺达电脑厂除外）由所在地的村（居）委会资产办负责收缴。……”根据前述文件的规定，熹涌村委会是收缴伦教集约工业区内企业的综合管理费的合法主体，李锐潮、李润钊也没有提供证据证明熹涌村委会收缴伦教集约工业区企业综合管理费的行为违反法律法规以及顺德区文件的相关规定，故其关于判令伦教街道办作出责令熹涌村委会改正其侵占熹涌股份社的伦教集约工业区各企业综合管理费的违法行为的行政处理的诉请于法无据，亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李锐潮、李润钊的诉讼请求。上诉人李锐潮、李润钊上诉称，上诉人是熹涌股份社的股东，因为熹涌村委会长期违法侵占属于熹涌股份社的伦教集约工业区各企业的综合管理费，上诉人于2019年6月13日向伦教街道办申请履行法定职责，责令熹涌村委会限期改正其侵占该综合管理费的违法违规行为，立即足额返还该综合管理费给熹涌股份社，保护上诉人的合法利益和相关合法权益。伦教街道办于2019年6月14日收到《责令改正申请书》后，一直没有依法作出行政处理决定，没有责令熹涌村委会限期改正其侵占综合管理费的行为，也没有书面回复上诉人。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》《广东省农村集体资产管理条例》《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用的解释》等相关法律法规，为保护上诉人的合法利益，特提起上诉，请求：1.撤销一审判决；2.判令伦教街道办对《责令改正申请书》依法作出行政处理决定，依法责令熹涌村委会改正其侵占属于熹涌股份社的伦教集约工业区各企业的综合管理费的违法行为，并书面答复上诉人；3.确认伦教街道办收到《责令改正申请书》后没有依法作出行政处理决定的行政行为违法；4.本案诉讼费用由伦教街道办承担。被上诉人伦教街道办答辩称，被上诉人针对上诉人《责令改正申请书》的所有事项依照法定职能作出了《24号回复》并如期送达上诉人，履行了法定职责且程序合法。在收到上诉人申请的资料后，顺德区伦教街道农业和社会工作局查明并解释了企业综合管理费的定义、收费标准、综合管理费的收缴责任主体。根据《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步优化顺德投资软环境的若干意见》（顺发〔2002〕7号）之规定，该规定定义了企业综合管理费，明确收取企业综合管理费应参照物业管理收费方式，将清洁绿化费、治安管理费、基础设施费一揽子包含在内。该规定明确规定了该费用的用途。然后又根据《伦教区贯彻落实顺德市委市政府7号文件精神实施细则》（顺伦发[2002]14号）明确规定按照企业用地面积每平方米6元/年的标准收取。再次明确该项费用的用途包括公共环境的清洁绿化费、治安管理费、基础设施费在内，由区物业公司与有关企业签订具体合同确定。再根据伦教街道办事处《关于完善企业综合管理费收缴工作的通知》（顺伦街道发[2005]03号）又明确从2005年1月1日起，综合管理费由所在地的村（居）委会资产办负责收缴，明确了收缴主体。被上诉人结合以上法律法规并依据认定的事实，作出的《24号回复》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法有效，依法行政，请求二审法院驳回上诉人的全部上诉请求，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人李锐潮、李润钊认为熹涌村委会违法侵占了属于熹涌股份社的企业综合管理费而向被上诉人伦教街道办提出申请，要求该办责令熹涌村委会改正并足额返还上述费用给熹涌股份社以及查处相关人员责任等。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条的规定，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条、第四条的规定，股份社是实行民主管理、独立进行经济活动的农村集体经济组织，接受各级人民政府、村民委员会的监督。而根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，被上诉人伦教街道办作为乡、镇一级基层人民政府对于村委会和股份社均有指导、管理、监督的法定职权，故对于上诉人提出的涉案申请事项，被上诉人有权作出答复处理。经查，《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步优化顺德投资软环境的若干意见》（顺发〔2002〕7号）第9条规定：“镇、村一级需要向企业收取管理费性质的费用，应参照物业管理收费方式，将清洁绿化费、治安管理费、基础设施费等一揽子包含在内，并以合同形式确定下来，今后未经企业同意不得增加收费内容和提高收费标准。”《伦教区贯彻落实顺德市委市政府7号文件精神实施细则》（顺伦发[2002]14号）第四点第2点规定：“取消向区辖企业收取的土地资源费，根据顺发7号文件第九条的精神，参照物业管理收费方式，从2002年7月1日起对区辖企业统一收取综合管理费，按企业用地面积每平方米6元/年的标准收取。该项费用包括公共环境的清洁绿化费、治安管理费、基础设施费在内，……”《关于完善企业综合管理费收缴工作的通知》（顺伦街道发[2005]03号）第一条规定：“自2005年1月1日起，伦教工业区、世龙工业区内各企业的综合管理费（顺达电脑厂除外）由所在地的村（居）委会资产办负责收缴。……”前述文件明确了企业综合管理费的定义、收费标准、收缴责任主体等内容，且根据前述文件规定，熹涌村委会是收缴伦教集约工业区内企业的综合管理费的合法主体，故被上诉人作出《24号回复》认为案涉企业综合管理费应由村委会收取的做法不在责令改正范畴是正确的，本院予以支持。上诉人主张的所谓熹涌村委会侵害企业综合管理费实际上是指，村委会没有按照其与熹涌股份社签订的协议约定将该费转给股份社收取，但该问题是两个民事主体之间的协议履行纠纷，不是被上诉人依法行使指导、管理、监督职权所应处理的范畴。而且上诉人仅是熹涌股份社两名成员，也无权代表熹涌股份社主张企业综合管理费被侵占及要求返还。因此，上诉人认为被上诉人没有履行法定职责以及应对其申请作出处理决定的主张，没有任何事实和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元由上诉人李锐潮、李润钊承担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年五月十二日法官助理  王璐璐书 记 员  暨晓莹