广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终855号上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：马正勇，市长。委托代理人：胡雅琪，清远市司法局工作人员。委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：清远市清城区龙塘镇长冲村委会杨屋村民小组。负责人：杨志洪，该村民小组长。上诉人清远市人民政府因与被上诉人清远市清城区龙塘镇长冲村委会杨屋村民小组（以下简称：杨屋村民小组）行政不作为纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：2010年5、6月，清远市清城区龙塘镇人民政府（下称龙塘镇政府）分别与“长冲村委会东瓜埔集体”（包括杨屋村民小组、何屋、东一、东风、元岭岗等5个村民小组）及东一村民小组签订征收补偿协议，约定征收东瓜埔集体位于大垯、拉灰窿一带的土地89.333亩和位于打马唔上坎一带的土地110.667亩，征收范围以清远市国土局测绘队测量的征地放桩红线图为准。该图即为2010年7月19日由清远市国土局测绘院绘制的《长冲大坑水库边征地平面图》。此后，上述部分土地作为龙塘镇人民政府的储备用地。2011年8月23日，清远市人民政府就两宗储备用地向龙塘镇政府分别颁发了清市府国用（2011）第XX473、XX474号两个国有土地使用证。2013年3月21日，杨屋村民小组以清远市人民政府为被告向原审法院提起行政诉讼，请求撤销清远市人民政府向龙塘镇政府颁发的清市府国用（2011）第XX473、XX474号国有土地使用证。原审法院经审理后，确认清远市人民政府为龙塘镇政府颁发该两个国有土地使用证的行政行为及国有土地使用证的登记内容合法有效，并作出（2013）清中法行重字第2号行政判决，驳回杨屋村民小组的诉讼请求。杨屋村民小组不服，向广东省高级人民法院提起上诉。在二审期间，杨屋村民小组申请撤回上诉，广东省高级人民法院作出（2013）粤高法行终字第411号行政裁定，予以准许。2017年7月3日,杨屋村民小组向清远市人民政府邮递申请书，请求清远市人民政府“1.依法彻底查处违法违纪颁发清市府国用（2011）第XX473、XX474号国有土地使用证的违法行为，强行侵占杨屋村民小组土名（拉灰窿）的农用地约100亩，保护杨屋村民小组合法权利农用地；2.责令相关人按协议确定清远市测绘对2011年7月19日长冲大坑水库边征地平面图200亩范围的位置；3.撤销上述两个国有土地使用证超出征地红线图范围的部分。并依法责令破坏申请人农用土地的相关人员按破坏的实际面积作出恢复原状处理”，该申请书附有征地补偿协议、征地范围图、国有土地使用证、报案回执等材料。2017年7月4日，清远市人民政府收到该申请书后，通过清远市信访局将上述申请转给龙塘镇政府处理。2017年9月6日，龙塘镇政府作出《关于长冲村委杨奕坤信访事项的答复意见》，并表示“目前杨屋村民小组正在组织开会，全体村民同意放桩，我镇将尽快联系测绘部门开展测量工作”。2017年9月7日，龙塘镇政府将上述回复送达杨屋村民小组组长杨奕坤，但杨奕坤拒绝签收。杨屋村民小组后诉至法院提起本案诉讼，请求：一、被告在2017年7月4日收到原告申请处理违法行为、保护合法财产权益的申请到现在没有作出任何的处理和回复，属于行政不作为；二、依法判令被告对原告申请处理违法行为、保护合法财产权益的申请作出相应的处理；三、本案诉讼费由被告承担。原审法院另查明，在（2018）粤行终833号案件审理中，杨屋村民小组明确表示，其所提出的申请系要求清远市人民政府核实并明确答复清市府国用（2011）第XX473、XX474号两个国有土地使用证的红线范围是否超过征地补偿协议的征地范围。原审法院认为：本案系诉被告清远市人民政府行政不作为纠纷。案件的争议焦点为：被告清远市人民政府在收到原告杨屋村民小组保护合法财产权益的申请后，在法定期限内未作出答复的行政行为是否违法。国务院《信访条例》第二条规定：“信访人向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉申请的属于信访事项。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的……”，原告杨屋村民小组于2017年7月3日向具有法定职责的被告清远市人民政府提交《申请确认龙塘长冲大坑水库边征地图纸（200）亩的范围位置，保护申请人合法土地的权利利益》等相关证据材料。被告清远市人民政府于2017年7月4日收到原告的申请后，通过清远市信访局将上述申请转给龙塘镇政府处理。2017年9月6日，龙塘镇政府作出《关于长冲村委杨奕坤信访事项的答复意见》。根据原告提交的《申请确认龙塘长冲大坑水库边征地图纸（200）亩的范围位置，保护申请人合法土地的权利利益》内容来看，其申请的事项并非《信访条例》规定的信访事项范畴。根据前述法律规定，清远市人民政府具有保护公民、法人或其他组织财产权的法定职责，原告以申请的形式向清远市人民政府提出申请以保护其合法土地的权利利益，属于被告清远市人民政府的法定职责范围，被告清远市人民政府应依照法律、法规以及规章的授权作出处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”的规定，被告清远市人民政府应在接到申请之日起两个月内对原告的申请作出答复。但事实上，被告清远市人民政府在收到原告的申请后，却将《申请确认龙塘长冲大坑水库边征地图纸（200）亩的范围位置，保护申请人合法土地的权利利益》作为信访事项处理，虽然由龙塘镇政府在法定期限内以信访事项的方式作出了答复意见，但实际上是一种拒绝履行法定职责的行为。故被告清远市人民政府并未履行法定职责作出相关答复，原告杨屋村民小组诉请被告清远市人民政府对其申请保护合法财产权益作出答复的理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、七十六条之规定，判决：一、确认被告清远市人民政府未在法定期限内对原告杨屋村民小组的申请作出答复的行政行为违法；二、限被告清远市人民政府在法定期限内依法对原告杨屋村民小组的申请作出答复。案件受理费50元，由被告清远市人民政府负担。上诉人清远市人民政府不服原审判决，向本院提起上诉请求：撤销原判，驳回被上诉人诉讼请求，案件诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由为：1、上诉人以信访事项作出答复意见的行为合法。被上诉人的申请请求符合《信访条例》第二条第一款规定向上诉人反映情况并且提出投诉请求的情形，上诉人作出答复意见的行为合法。2、上诉人不存在行政不作为的情形。上诉人收到被上诉人的申请后，通过信访局将上述申请转给龙塘镇政府办理，龙塘镇政府作出答复意见表示：“目前杨屋村民小组正在组织村民大会，全体村民同意放桩，我镇将尽快联系测绘部门开展测量工作”。此后，龙塘镇信访部门通知被上诉人领取该答复意见，但被上诉人表示：“政府已在处理当中，不用拿了”。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误。被上诉人杨屋村民小组二审未作答辩。本院对原审法院查明事实予以确认，本院二审另查明：本案原由杨屋村民小组于2017年9月10日以清远市人民政府为被告向原审法院提起行政诉讼，原审法院作出（2017）粤18行初159号行政裁定，认为杨屋村民小组向清远市人民政府提出申请要求核实清市府国用（2011）第XX473、XX474号两个国有土地使用证四至界限，实际上是对清远市人民政府颁发上述两个国有土地使用权证的行政行为认定的事实持有异议。杨屋村民小组已在另案（2013）清中法行重字第2号案件中以清远市人民政府为被告对上述行政行为的合法性提出诉讼。两案的诉讼请求虽然不一，但均指向同一土地行政登记法律关系。原审法院对两个登记发证行为的合法性作出一审判决后，杨屋村民小组提起诉讼后自行撤诉，故两个登记发证行为的合法性已为生效判决确认，杨屋村民小组的起诉属于重复起诉，故裁定驳回杨屋村民小组的起诉。杨屋村民小组不服提起上诉至本院，本院作出（2018）粤行终833号行政裁定，认为杨屋村民小组在（2013）清中法行重字第2号和（2017）粤18行初159号案中的诉讼请求不同，不构成重复起诉，并以此为由撤销（2017）粤18行初159号行政裁定，指令清远市中级人民法院立案审理。清远市中级人民法院遂以（2018）粤行初134号受理本案。本院二审还查明：在审理（2017）粤18行初159号案件中，原审法院于2017年12月26日向杨屋村民小组代表、族长杨贵良询问，杨贵良回答笔录记载：开庭之后的第二天2017年11月23日被告放了一部分（桩），虽然给了红线图，但在超出23.4亩的红线图上没有任何签名和盖章，从放桩红线图可以看出超出征地红线图大概23.4亩左右。被告并未就发证图与征地红线图之间的关系给出书面答复。并称向政府提出申请和本案诉讼核心目的是要求政府对比发证红线图与征地红线图与实际位置相不相符。如果超出，会跟村民协商后确定是要找政府补钱还是退地，但这是下一步解决的问题。我们要政府给个明确答复，明确他们发的证与征地红线图、最后放桩红线图是否相符，有无超出范围，明确知道开发商的证有无发错，以便我们下一步维权。本院二审再查明，龙塘镇政府作出《关于长冲村委杨奕坤信访事项的答复意见》共有两点内容，第一点为清市府国用（2011）第XX473、XX474号两个国有土地使用证不存在违法违纪颁发国有土地使用证情况，不能撤销该两宗国有土地使用证。第二点为2017年8月31日经龙塘镇政府职能部门与杨屋村小组再次协调，现杨屋村小组同意根据征地边线在杨屋村小组与嘉美小镇交界处和嘉美小镇占用的土地进行测量放桩，并根据测量面积按照《申请书》规定对杨屋村小组进行合理补偿。目前杨屋村小组正在组织村民大会，全体村民同意放桩，我镇尽快联系测绘部门开展测量工作。本院二审期间，龙塘镇政府出具《关于杨屋村与嘉美小镇开发商用地纠纷调查的情况说明》（下称《情况说明》）称：“经多次核实及最后放桩，确认嘉美小镇小区主体建设范围并没有超出上述两证的使用范围，但嘉美小镇开发商在靠近水库一侧对杨屋村约21亩集体土地进行绿化和修建便道。当时嘉美小镇开发商与杨屋村双方对放桩确认的界线是认可的，据嘉美小镇开发商称是为了美化周边环境。嘉美小镇开发商在小区靠近水库的位置约21亩的土地上修建便道和在斜坡上铺种草皮绿化，并无改变该地块的地形地貌。据了解，嘉美小区开发商当时向杨屋村提出该约21亩土地的两个解决方案：一是通过政府征收，二是向杨屋村租用，但双方至今仍协商未果。如果因该纠纷产生民事诉讼需要我府协助的，我府将予以协助”。本院认为：本案系行政机关履行法定职责纠纷，二审争议焦点为清远市人民政府将《申请确认龙塘长冲大坑水库边征地图纸（200）亩的范围位置，保护申请人合法土地的权利利益》转交由龙塘镇政府处理答复是否构成行政不作为。杨屋村民小组向清远市人民政府邮递申请书，涉及３项申请事项，第一项是查处清远市人民政府违法违纪颁发清市府国用（2011）第XX473、XX474号国有土地使用证，第二项是要求责令相关人员确定长冲大坑水库边征地平面图200亩范围的位置；第三项是撤销上述两个国有土地使用证超出征地红线图范围的部分，责令破坏申请人农用土地的相关人员按破坏的实际面积作出恢复原状处理。由于杨屋村民小组已于2013年3月21日以清远市人民政府为被告向原审法院提起行政诉讼，请求撤销上述两国有土地使用证，经过该行政诉讼上述两证已为生效的（2013）清中法行重字第2号行政判决和（2013）粤高法行终字第411号行政裁定确认颁证行为合法有效，而杨屋村民小组在申请中第一项的内容实际是再次要求审查颁证行为的合法性，基于生效裁判的既判力，杨屋村民小组该项申请丧失事实依据，清远市人民政府对杨屋村民小组的该项申请已无法定履职义务。结合杨屋村民小组在（2018）粤行终833号案件审理中，明确表示其所提出的申请系要求清远市人民政府核实并明确答复清市府国用（2011）第XX473、XX474号两个国有土地使用证的红线范围是否超过征地补偿协议的征地范围的情况，以及在审理（2017）粤18行初159号案件中，原审法院向杨屋村民小组代表、族长杨贵良询问，杨贵良回答笔录记载称向政府提出申请和本案诉讼核心目的是要求政府对比发证红线图与征地红线图与实际位置相不相符。如果超出，会跟村民协商后确定是要找政府补钱还是退地，明确知道开发商的证有无发错，以便我们下一步维权。上述情况说明杨屋村民小组的第二、三项申请事由实质是要求对超出清市府国用（2011）第XX473、XX474号两个国有土地使用证红线范围的另约20多亩土地是否存在被政府超出征地补偿协议范围非法征收或者被其他无权使用人占用的事实进行处理。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”。根据上述规定，征收土地方案经有权机关依法批准后，征收补偿标准及人员安置方案等后续征收补偿的具体工作均由被征用土地所在地的相应的市、县人民政府具体组织实施。具体到本案，虽然征收行为是清远市人民政府所为，但是征收补偿协议是龙塘镇政府与包括杨屋村民小组在内的５个村民小组签订的，协议也明确征收范围以清远市国土局测绘队测量的征地放桩红线图为准。该图即为2010年7月19日由清远市国土局测绘院绘制的《长冲大坑水库边征地平面图》，故涉案征地范围的具体界线确定是征收具体组织实施过程中的事宜，应由具体组织实施机关负责，本案并无证据证明清远市人民政府是实际组织征收实施的行政机关。杨屋村民小组提出的对超出清市府国用（2011）第XX473、XX474号两个国有土地使用证红线范围的另约20多亩土地是否存在被政府超出征地补偿协议范围非法征收或者被其他无权使用人占用的事实进行处理，清远市人民政府对此申请并无履行的法定义务。清远市人民政府在收到杨屋村民小组申请后，将《申请确认龙塘长冲大坑水库边征地图纸（200）亩的范围位置，保护申请人合法土地的权利利益》转由龙塘镇政府处理，清远市政府已经履行了上下级人民政府之间在组织实施征收工作上的监督职责，在龙塘镇政府在法定期限内以信访事项的方式作出答复意见的情况下，确认清远市人民政府存在行政不作为依据不足。原审法院确认清远市人民政府未在法定期限内对杨屋村民小组的申请作出答复的行政行为违法并限清远市人民政府在法定期限内依法对杨屋村民小组的申请作出答复，属于认定事实和适用法律有误，本院予以纠正。关于杨屋村民小组的权利救济问题，龙塘镇政府作出《关于长冲村委杨奕坤信访事项的答复意见》也已明确告知清市府国用（2011）第XX473、XX474号两个国有土地使用证不存在违法违纪颁发国有土地使用证情况，不能撤销该两宗国有土地使用证。同时也明确经龙塘镇政府职能部门与杨屋村小组再次协调，现杨屋村小组同意根据征地边线在杨屋村小组与嘉美小镇交界处和嘉美小镇占用的土地进行测量放桩，并根据测量面积按照《申请书》规定对杨屋村小组进行合理补偿。杨屋村民小组如果认为另20余亩土地被政府超出征地补偿协议非法征收应由龙塘镇政府按照征收补偿协议的约定组织测绘部门核实清楚，如果认为被其他无权使用人占用则应通过民事诉讼进行法律救济。本院二审期间，龙塘镇政府亦出具《情况说明》，明确表示经多次核实及最后放桩，案外人嘉美小镇开发商在靠近水库一侧对杨屋村约21亩集体土地进行绿化和修建便道。嘉美小区开发商提出通过政府征收或者向杨屋村民小组租用的方案，龙塘镇政府也明确表示如果因该纠纷产生民事诉讼需要协助将予以协助。据此，杨屋村民小组向清远市人民政府提出的第二、三项申请也已获得实质性解决途径，限定清远市人民政府重新作出答复亦无实际意义。综上，原审法院认定事实和适用法律有误，应予纠正。清远市人民政府上诉理据充分，予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初134号行政判决。二、驳回清远市清城区龙塘镇长冲村委会杨屋村民小组的诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，由清远市清城区龙塘镇长冲村委会杨屋村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年五月二十八日书记员  钟能英