河南省焦作市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫08行初164号原告庞万安，男，汉族，1963年7月9日出生，住河南省洛阳市洛龙区。委托代理人刘慧丽，金博大律师事务所律师。委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。被告博爱县人民政府，住所地：河南省博爱县清化镇中山路**。法定代表人张红卫，县长。委托代理人孙长茂，该政府工作人员。委托代理人赵春林，河南博联律师事务所律师。原告庞万安因要求确认被告博爱县人民政府2007年10月29日出具委托书收回位于博爱县城玉祥路东段路北32.8亩土地，以及2010年6月4日作出的《关于收回河南省亚星荧光灯厂国有土地使用权的通知》的行为违法一案，于2019年11月25日向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月5日立案后，于2019年12月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月9日公开开庭审理了本案。原告庞万安及其委托诉讼代理人刘慧丽、刘德宇，被告博爱县人民政府委托代理人孙长茂、赵春林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告博爱县人民政府于2007年10月29日出具委托书收回位于博爱县城玉祥路东段路北32.8亩国有划拨土地使用权，于2010年6月4日作出《关于收回河南省亚星荧光灯厂国有土地使用权的通知》收回河南省亚星荧光灯厂位于中山路北，面积为54.0906亩的国有划拨土地使用权。原告庞万安诉讼请求：1、确认被告分别于2007年10月29日和2010年6月4日收回涉案国有划拨土地使用权的行为违法。2、被告承担本案的诉讼费用。事实和理由：博爱县中光照明集团有限公司辖河南省亚星荧光灯厂、焦作市中光照明电器厂、河南银光照明电器有限公司、焦作市金星灯源工业有限公司四个企业。焦作市中光照明电器厂于2000年(原始合同为1999年）、2001年向中国建设银行博爱县支行、焦作分行分别借款人民币各伍佰万元,以河南亚星荧光灯厂土地使用权（10-28号土地37585.21平方米、10-22号土地2033.44平方米）、河南银光照明电器有限公司土地使用权（郑常公路北侧的土地23520平方米）、河南亚星荧光灯的房产做抵押，且依法办理了抵押登记及审批手续。原告庞万安于2010年4月30日与中国东方资产管理公司郑州办事处依法签订了《资产转让协议》及其附件，依法受让了该协议项下的标的资产及与该资产相关的所有债权、权利、权益及其从权利，依法取得了该标的资产的抵押物权及其凭证,即涉案三宗土地他项权利证明书【99他项博土字第1号、2号、博他项2002字第001号】和房屋他项权证【博房清他字第（2001）123024号】。2006年3月博爱县中光照明集团有限公司因资不抵债，企业申请、博爱县人民法院依法受理，进入破产程序。在破产程序中，上述涉案土地因属于国有划拨土地，故土地使用权依法未列入破产财产。被告博爱县人民政府于二○一○年六月四日签发了《关于收回河南省亚星荧光灯厂国有土地使用权的通知》,收回了涉案土地36060.39平方米（54.0906亩）国有土地使用权，并于二○○七年十月二十九日、二○一○年七月二十八日两次授权河南省亚星荧光灯厂破产清算组委托拍卖机构将上述划拨土地使用权公开拍卖，并将1421.02万元拍卖土地使用权收入用于该破产企业的职工安置。被告的上述行政行为，严重侵犯了原告依照《中华人民共和国担保法》第五十六条，对于拍卖划拨的国有土地使用权所得的价款,在依法缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款项后，所享有的优先受偿权。现河南省亚星荧光灯厂破产程序已宣告终结，原告依法受让的上述债权在破产程序中的清偿为零，抵押物权也未得到实现。原告一直通过各种途径主张权利，但至今未果。现原告依法提起诉讼，恳请人民法院依法审理，判如所请。被告博爱县人民政府辩称，一、本案不属于行政诉讼受案范围。依据《行政诉讼法若干问题的解释》第十三条“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”之规定，原告作为金融不良债权的受让人，如认为答辩人收回及处置土地的行为损害其债权实现，依法应提起民事诉讼，且原告所主张的案涉划拨土地抵押权未经批准亦未依法办理登记，答辩人在收回及处置土地时无法保护与考虑。二、原告的起诉已超过起诉期限。原告在第一次起诉答辩人时诉称：“在破产程序中，原告依法申报了债权，参加了债权人会议……在破产还债程序中，博爱县人民政府于2010年6月4日签发了博政土（2018）号文件……收回54亩国有土地，但并未给原告任何经济补偿……”，依据《行政诉讼法》第四十六条“直接提起诉讼，自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”之规定，原告参与了破产还债程序，知道答辩人收回并处置土地这一行政行为内容的时间为“2010年6月4日”，其起诉期限从知道行政行为内容之日最长不超过一年，即原告的起诉期限届满日为2011年6月3日。即使按行为发生时的行政诉讼法解释，最长不超过两年的期限，也已经超过。三、原告已放弃本案诉权。原告在自己签订的《资产转让协议》第九条“乙方的声明与保证”第9.1.11条款中承诺“……乙方（原告）不得以任何事由、以任何方式、在任何地点以中国各级政府及其所属行政部门为对象提起任何诉讼或仲裁……”，如《资产转让协议》依法成立并生效且有效，原告当受这一承诺的限制。四、案涉与土地有关的抵押合同不生效，抵押权无效。首先，原告持有的与案涉土地有关的三份《抵押合同》尚未生效。2001年6月27日主合同《人民币资金借款合同》【合同编号：焦借（2001）04号）】项下共有四项抵押，其中与案涉土地有关的三项抵押分别为：2003年1月15日编号为建焦银抵字（2003）第02号《抵押合同》、2001年7月11日编号为焦抵字（2001）第3号《抵押合同》、2001年7月11日编号为焦抵字（2001）第4号《抵押合同》。上述三份《抵押合同》签订时间均在《中华人民共和国合同法》施行（1999年10月1日）之后，《合同法》第四十五条第一款规定“当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效。附解除条件的合同，自条件成就时失效”，三份《抵押合同》的第十七条均约定了合同的生效条件为“本合同满足以下条件后生效：……（二）本合同抵押物清单中的抵押物须依法登记的已办妥登记”，1995年10月1日起施行的《担保法》第四十一条规定“当事人以本法第四十二条规定的财产抵押的，应当办理抵押物登记……”，因原告至今未办妥与案涉土地有关的抵押登记，故三份《抵押合同》均不生效。其次，原告所主张的抵押权因未经批准而无效。编号为焦抵字（2001）第3、4号的两份《抵押合同》签订时间为均2001年7月11日，编号为建焦银抵字（2003）第02号的《抵押合同》签订时间为2003年1月15日，依据1997年1月3日原国土资源部《关于土地使用权抵押有关问题的通知》第二条第2项和2003年4月16日最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》及2004年1月15日原国土资源部《关于国有划拨土地抵押登记的通知》之规定，在2004年1月15前设定划拨土地抵押权仍须遵循“批准加登记方有效”的原则，在2004年1月15日之后才遵循“登记即有效”的原则。因原告所主张的抵押权发生在2004年1月15日之前，故应履行“批准加登记”的程序，原告现有证据未能证明其主张的抵押权履行了批准加登记，故其主张的与土地有关的抵押权依法无效。最后，原告持有的三份《土地他项权利证明书》存在严重瑕疵。编号为“博他项（2002）字第001号”的他项权证上记载的权利人“中国建设银行博爱县支行”与主合同“焦借（2001）04号”《借款合同》的债权人“中国建行银行焦作分行”不一致；另两份他项权证不仅有改动，且设定日期“1999年7月”早于主合同成立时间“2001年6月27日”，明显违背常理。综上，本案不属于行政诉讼受案范围，原告起诉超过起诉期限，请求驳回原告起诉。经审理查明，博爱县中光照明集团有限公司辖河南省亚星荧光灯厂、焦作市中光照明电器厂、河南银光照明电器有限公司、焦作市金星光源工业有限公司四个企业。2000年8月15日，焦作市中光照明电器厂与中国建设银行博爱县支行签订借款合同（博借字2000081501），向中国建设银行博爱县支行借款500万元（庞万安称原始借款合同时间为1999年8月10日）。同日，双方签订抵押合同（博抵字2000081501号），焦作市中光照明电器厂以F8自动化生产线一套为上述借款提供担保。2001年6月27日，焦作市中光照明电器厂与中国建设银行焦作分行签订借款合同（焦借（2001）04号），向中国建设银行焦作分行借款500万元。2001年7月11日，河南省亚星荧光灯厂与中国建设银行焦作分行签订抵押合同（焦抵字（2001）第3号），以10-28号清化镇环城北路北侧37585.21㎡国有土地使用权、房产等为上述借款提供担保。同日，河南银光照明电器有限公司与中国建设银行焦作分行签订抵押合同（焦抵字（2001）第4号），以郑常公路北侧23520㎡国有土地使用权为上述借款提供担保。2003年1月15日，焦作市金星光源工业有限公司与中国建设银行焦作分行签订抵押合同（建焦银抵字（2003）第01号），以荧光灯半自动生产线及配套设备为上述借款提供担保。同日，河南省亚星荧光灯厂与中国建设银行焦作分行签订抵押合同（建焦银抵字（2003）第02号），以10-22号2033.44㎡国有土地使用权为上述借款提供担保。2004年6月28日，中国建设银行博爱县支行与中国信达资产管理公司郑州办事处签订债权转让协议，将其对焦作市中光照明电器厂的债权（博借字2000081501）转让给中国信达资产管理公司郑州办事处。同日，中国建设银行焦作分行与中国信达资产管理公司郑州办事处签订债权转让协议，将其对焦作市中光照明电器厂的债【焦借（2001）04号】转让给中国信达资产管理公司郑州办事处。2004年11月29日，中国信达资产管理公司郑州办事处与中国东方资产管理公司郑州办事处签订债权转让协议，将上述债权转让给中国东方资产管理公司郑州办事处。2010年4月30日，中国东方资产管理公司郑州办事处与庞万安签订资产转让协议，将上述债权转让给庞万安。2006年河南省亚星荧光灯厂、焦作市中光照明电器厂等公司宣告破产。2007年10月29日，博爱县人民政府作出委托书，载明“河南省亚星荧光灯厂破产清算一案，由于该厂土地系国有划拨性质，位于县城玉祥路东段路北，占地21877.95平方米计32.8亩，按照法律规定经博爱县人民政府研究决定，收回该厂土地使用权，并授权河南省亚星荧光灯厂破产清算组委托拍卖行进行公开拍卖。”2010年5月10日，河南省亚星荧光灯厂破产清算组向博爱县国土局提交申请，“河南省亚星荧光灯厂主厂区位于博爱县中山路北侧，于2006年6月依法破产，该厂区土地面积51.5649亩，原灯头车间土地面积2.5257亩，共计54.0906亩，系国有划拨土地，因企业破产，申请政府收回该厂土地，土地收益用于安置原厂职工。”2010年6月4日，博爱县人民政府作出《关于收回河南省亚星荧光灯厂国有土地使用权的通知》（博政土[2010]28号）收回河南省亚星荧光灯厂36060.39平方米（54.0906亩）国有土地使用权。本院认为，原告庞万安请求确认被告博爱县人民政府分别于2007年10月29日和2010年6月4日收回涉案国有划拨土地使用权的行为违法。本案的争议焦点问题为原告庞万安的起诉是否超过起诉期限。行政诉讼起诉期限是法定起诉条件之一，是指公民、法人或者其他组织不服某一行政行为向人民法院请求司法救济的时间限制。本案中，确定起诉期限的起算点是本案审查的重点。从被告博爱县人民政府提交的庞万安2019年4月30日行政起诉状，以及2013年8月3日庞万安情况反映可以看出，原告庞万安于2019年4月30日起诉博爱县人民政府、河南省亚星荧光灯厂破产清算组、河南银光照明电器有限公司破产清算组的其他案件中（本院（2019）豫08行初65号），其行政起诉状中载明，“现河南亚星荧光灯厂破产程序已宣告终结，河南银光照明电器有限公司破产程序进展情况原告无法得知。原告了解到上述企业的破产还债程序尚有520余万元的剩余款项，该款项为原告的土地拍卖所得剩余价款。原告自2011年以来，一直通过各种途径主张权利，要求将剩余的款项依法支付给原告，但至今仍没有任何结果。”原告庞万安2013年8月3日本人签字书写的《关于焦作市中光照明电器厂债权人庞万安要求行使优先受偿权之情况反映》中称，“债权人庞万安依法享有对中光照明的全部机器设备、亚星荧光厂房及土地、银光照明土地和‘金星灯源’全部机器设备的抵押权，但自2006年6月26日，以上企业被依法宣布破产至今，债权人的合法债权未得到分文清偿。据债权人多方打探得知，债权人享有抵押权的土地已经被政府收回，并依法进行出让用于做商业开发。”由此可知，原告庞万安至少于2013年8月3日即知道涉案行政行为，本案起诉期限至迟应自2013年8月3日起开始计算。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号，2018年2月8日起废止）第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。原告庞万安2019年11月25日才提起本案诉讼,明显已超过法定起诉期限。本案行政行为作出的时间分别是2007年10月29日和2010年6月4日，本院依法不应当对本案予以受理，虽然已经受理，但应当依法裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项之规定，裁定如下：驳回原告庞万安的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 王 森审判员 李培军审判员 武丽娟二〇二〇年五月二十八日书记员 左梦娇