广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1447号上诉人（原审原告）：朱抱军，男，汉族，1962年2月26日出生，住广东省珠海市香洲区。被上诉人（原审被告）：珠海市香洲区人民政府。住所地：广东省珠海市香洲区翠景路99号。法定代表人：刘齐英，区长。委托代理人：何灿、郑晓明，均为北京德恒（珠海）律师事务所律师。上诉人朱抱军因与被上诉人珠海市香洲区人民政府（下称香洲区人民政府）行政复议纠纷一案，不服广东省珠海市中级人民法院（2019）粤04行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1999年10月28日，原珠海市规划国土局向磨刀门公司作出珠规土函〔1999〕218号《关于磨刀门垦区委托管理的批复》，批复：“一、磨刀门的洪湾南、鹤洲南、洪湾西三个垦区，是市政府统一围垦的，属市政府所有。但在市政府未开发建设使用之前，上述三个垦区的土地及水面，委托你公司代市政府管理。市政府需要开发使用时，要无条件服从，交还市政府开发建设。”2006年12月13日，朱抱军、陈莉与磨刀门公司签订《洪湾西垦区种植作物合同书》，约定：磨刀门公司同意将洪湾西垦区内18.64亩的土地，由朱抱军、陈莉承包种植甘蔗或其他经济作物。其中合同书第九条约定，该洪湾西垦区是政府投资项目，不是农村耕地。该垦区土地属于临时使用性质。在合同期内因市政府进行工业或商业开发需要收回土地时，乙方必须无条件服从政府需要，不得阻碍政府的开发建设。对于乙方所有的临时设施（含工棚、房屋等）、甘蔗青苗和其他经济作为等，甲方不做任何经济补偿。2010年12月23日，珠海市市政基础设施土地开发管理中心办公室发文磨刀门公司，表示相关种植户的合同将于12月全部到期，要求磨刀门公司尽快通知洪湾西垦区各种植、养殖户提前做好清退场的准备工作，以便合同到期后的管理。2014年3月26日，因珠海洪湾中心渔港项目工程建设需要，原珠海市国土资源局发出珠国土公告〔2014〕14号《香洲辖区洪湾西垦区清场公告》，明确了清场范围和地上青苗及附着物补偿标准参照《珠海市征收（征用）土地青苗及附着物补偿办法》（珠府〔2010〕6号）规定执行，该公告已在珠海特区报进行登报。2015年8月7日，经珠海市人民政府同意，珠海市人民政府办公室印发《磨刀门围垦用地历史遗留问题解决方案》，重申了租种户青苗补偿标准，并增加对配合工作的给予2000元/亩的奖励；明确了现有房屋按评估重置价格（建筑成本）给予补偿，以及入户、社保等问题解决方案。2016年2月5日，香洲区人民政府根据市政府文件精神，印发《洪湾西垦区清偿补偿方案》，进一步细化砖墙水泥顶房屋、青苗及附着物补偿标准。2018年7月5日，南屏镇人民政府、原珠海市国土资源局香洲分局、珠海市香洲区城市管理行政执法局、香洲区征拆办联合发出《通知》，请相关权属人于2018年7月25日前自行清理和搬迁，逾期政府将组织相关职能部门依法处理。2018年10月26日，经香洲区人民政府同意，香洲区征拆办和南屏镇人民政府印发《洪湾西垦区项目租耕户安置补助和搬迁补助方案》，明确安置补助和搬迁补助发放的标准，其中对于在规定时间内配合征拆工作的按照5万元/户的标准发放搬迁补助，限期内未配合征拆工作的对搬迁补助进行酌情扣减。2018年11月2日，南屏镇人民政府和珠海市香洲区征地和城市房屋拆迁管理办公室（下称香洲区征拆办）对朱抱军发出《关于限期配合开展洪湾西垦区项目用地清场工作的催告》，告知其务必于2018年11月9日签订补偿和补助协议书，逾期将对5万元搬迁补助费用进行扣减，并由政府组织相关职能部门对地上附着物进行依法清理。2018年12月19日，朱抱军向香洲区人民政府申请行政复议，要求撤销上述《催告》。香洲区人民政府受理案件后，及时向南屏镇人民政府和香洲区征拆办送达《提出答复通知书》。2019年1月20日，香洲区人民政府经审查后作出被诉行政复议决定，认定2018年11月2日珠海市香洲区南屏镇人民政府和香洲区征拆办对原告朱抱军发出的《关于限期配合开展洪湾西垦区项目用地清场工作的催告》属于程序性行政行为，其内容是对清场公告、补偿方案的重申，未创设新的权利义务，不属于行政行为。依照《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第二项规定，驳回朱抱军的行政复议申请。香洲区人民政府于2019年1月23日将上述行政复议决定送达给朱抱军。朱抱军不服上述行政复议决定，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.撤销被诉行政复议决定；2.责令被告香洲区人民政府对《关于限期配合开展洪湾西垦区项目用地清场工作的催告》的行政行为予以受理并进行复议。原审法院认为：南屏镇人民政府和香洲区征拆办2018年11月2日对原告朱抱军发出《关于限期配合开展洪湾西垦区项目用地清场工作的催告》，虽然该催告中使用了“务必”的词语，但其本身并无强制力，原告朱抱军是否签订房屋补偿和补助协议由其自己决定。该催告还称“逾期将对5万元搬迁补助费用进行扣减，并由政府组织相关职能部门对地上附着物进行依法清理”，但事实上，涉案地上附着物仍未被清理，对搬迁补助费用进行扣减亦是对《洪湾西垦区项目租耕户安置补助和搬迁补助方案》的重述。综合全案事实来看，《关于限期配合开展洪湾西垦区项目用地清场工作的催告》是催促原告朱抱军签订房屋补偿和补助协议，并提醒其相关的法律后果，该催告并非行政行为，无强制力，不属于行政复议的受案范围，被告香洲区人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第二项规定，驳回朱抱军的行政复议申请，于法有据。综上，被告香洲区人民政府作出被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告朱抱军的起诉理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告朱抱军的诉讼请求。上诉人朱抱军不服一审判决，向本院提起上诉称：一审法院遗漏相关客观事实的认定，适用法律错误，本案纠纷应参照适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定，一审判决错误，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人一审提出的责成被上诉人进行行政复议的请求。被上诉人香洲区人民政府二审答辩称：一、我府作出珠香府行复字(2018)26号《行政复议决定书》认定事实清楚。本案争议核心问题在于我府作出被诉复议决定是否合法，即涉案《关于限期配合开展洪湾西垦区项目用地清场工作的催告》是否对上诉人的权利义务造成实际影响，而上诉人何时进入垦区承包种植，或者相关地上青苗及附着物补偿标准如何确定等事宜，均与本案争议核心无关，上诉人认为原审判决遗漏认定事实的观点不能成立。二、原审法院适用法律依据正确。本案中，涉案《关于限期配合开展洪湾西垦区项目用地清场工作的催告》是催告上诉人签订房屋补偿和补助协议，该催告无强制力，并未对上诉人的权利义务造成实际影响，不属于行政复议法规定的行政复议范围。我府作出被诉复议决定，驳回上诉人的行政复议申请，合法合理，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不妥，依法应当予以维持。三、上诉人提出本案所涉纠纷应参照适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定的观点，缺乏依据，不能成立。本案中，洪湾西垦区土地属国有用地，由珠海市人民政府交由磨刀门公司代管，再由磨刀门公司交由上诉人等相关种植户承包，相关承包合同均已到期，本案因珠海洪湾中心渔港项目工程建设需要，政府需要对相关项目用地范围进行清场清理，不属于国有土地上房屋征收，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。本院认为：本案为行政复议纠纷。二审争议的焦点为：被上诉人香洲区人民政府作出的珠香府行复字〔2018〕26号《行政复议决定书》是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”第四十八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，为实施用地清场工作，先由原珠海市国土资源局发出珠国土公告〔2014〕14号《香洲辖区洪湾西垦区清场公告》，明确了清场范围和地上青苗及附着物补偿标准，后由香洲区人民政府印发《洪湾西垦区清偿补偿方案》，进一步细化砖墙水泥顶房屋、青苗及附着物补偿标准。又由香洲区征拆办和南屏镇人民政府印发《洪湾西垦区项目租耕户安置补助和搬迁补助方案》，明确安置补助和搬迁补助发放的标准，其中对于在规定时间内配合征拆工作的按照5万元/户的标准发放搬迁补助，限期内未配合征拆工作的对搬迁补助进行酌情扣减。南屏镇人民政府和香洲区征拆办依据上述文件于2018年11月2日对上诉人朱抱军发出的《关于限期配合开展洪湾西垦区项目用地清场工作的催告》，其内容均是对上述清场公告、补偿方案的重申，不具有强制力，没有对上诉人创设新的权利义务，对其权利义务不产生实际影响，依法不属于行政复议的受案范围。被上诉人香洲区人民政府依据上述规定，驳回朱抱军的行政复议申请，并无不当。原审判决驳回上诉人朱抱军的诉讼请求正确，本院依法应予以维持。因珠海洪湾中心渔港项目工程建设需要，政府需要对相关项目用地范围进行清场清理，不属于国有土地上房屋征收行为，本案不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。上诉人朱抱军主张本案纠纷应参照适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定，一审判决错误，请求撤销一审判决，支持上诉人一审提出的责成被上诉人进行行政复议的上诉理由，因缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人朱抱军负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇二〇年五月二十五日书记员  钟能英