安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终97号 上诉人（一审被告）安徽省灵璧县人民政府，住所地安徽省宿州市灵璧县政务中心。 法定代表人赵明，该县县长。 委托代理人孙国威，该县司法局工作人员。 委托代理人陆汝明，安徽陆汝明律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）李伟，男，汉族，1968年6月3日出生，户籍地安徽省宿州市灵璧县。 委托代理人姜广辉，安徽朱友生律师事务所律师。 上诉人安徽省灵璧县人民政府（以下简称灵璧县政府）因李伟诉征收补偿决定一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2019）皖13行初153号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭于2020年4月8日公开开庭审理了本案。上诉人灵璧县政府的委托代理人孙国威、陆汝明,被上诉人李伟的委托代理人姜广辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2001年5月15日，灵璧县政府为李令传颁发灵国用（2001）字第××号国有土地使用证，登记使用权类型：划拨，面积：205.65平方米。2007年6月14日，灵璧县房地产管理局为李令传颁发房地权灵房字第××号房地产权证，登记住宅面积100.88平方米。2012年9月29日，灵璧县政府发布灵政发（2012）45号房屋征收公告，征收范围南起汴河路北侧、北至罗河路南侧、东至薄山路西侧、西至沿汴河路120米、罗河路100米，李令传的房屋位于征收区域内。2012年11月10日，灵璧县住房和城乡建设局于2012年11月10日下发《责令停止违法行为通知书》，责令李伟于2012年11月13日到建设局接受处理。2013年1月9日，灵璧县住房和城乡建设局作出灵住建拆字（2013）第004号限期拆除违法建筑通知书，责令李伟户在前自行拆除该建筑物并清场，逾期将依法强制拆除，后该房屋被拆除。2016年4月18日，宿州市中级人民法院作出（2015）宿中行初字第00173号判决，确认灵璧县政府拆除李令传房屋的行为违法。同日，宿州市中级人民法院作出（2015）宿中行初字第00186号判决，责令灵璧县政府依法履行补偿职责。2019年5月22日，灵璧县政府作出1号补偿决定，决定对李伟补偿位于日月星城湖郡小区（Ｋ34）11＃1407室，面积为102.22平方米的住房，对超出被征收房屋面积的1.34平方米，李伟按每平方米3658元的价格，缴纳房款差额4902元。李伟称案涉房屋共三层，面积共615平方米，无院内空地，案涉房屋为老房推倒重建，一、二层为2011年左右建设，三层为2013年左右建设。 灵璧县政府公布的日月星城城市综合体一期建设范围内房屋征收补偿方案规定：1、国有土地上房屋被征收时，被征收人可以选择产权调换安置到“日月星城”安置小区，也可选择货币补偿；2、选择产权调换的住宅和商业用房，按置换房屋和征收房屋建筑面积1：1的原则置换，同等面积内互不找差价；3、被征收房屋超过安置面积部分，由征收人按被征收房屋评估价给予补偿；4、被征收房屋面积小于安置面积10平方米以内部分，被征收人须按置换房屋的政府安置价补齐差额，10平方米以外的，被征收人按置换房屋市场价补齐；5、选择货币补偿的由评估机构按照同一地段商品房市场评估价确定；6、搬家费按每平方米10元补助；临时安置补助费按每月每平方米6元给予补偿助，补助18个月。从业人员补助按每人每月400元补助，补助时间3个月，营业损失按每月每平方15元补助24个月。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、灵璧县政府作出的补偿决定是否合法；二、李伟的补偿请求能否成立。 一、对于第一个争议焦点，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款之规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，灵璧县政府作为房屋征收机关，具有依法作出征收补偿决定的职责，案涉房屋所有权人原为被征收人李令传，但因李令传于2016年8月1日去世，除李伟外的法定继承人均承诺放弃继承案涉房产，故在李伟为案涉房产的唯一继承人的情况下，灵璧县政府将李伟作为征收补偿的对象并无不当，本院予以确认。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款之规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。本案中，灵璧县政府在作出1号补偿决定前，并未对案涉房屋的价值进行评估，违反作出补偿决定的法定程序。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款之规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。本案中，灵璧县政府作出的1号补偿决定，补偿内容仅包括房屋产权调换，剥夺了李伟选择货币补偿的权利，违反法律规定。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款之规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案中，灵璧县政府在作出征收决定前，未组织有关部门对案涉房产是否属于违法建筑予以认定，在作出征收决定后，也无有权机关对案涉房屋的具体违建面积予以认定，故灵璧县政府在1号补偿决定中，认定李伟存在突击新建、改建违章建筑近400平方米的事实无证据可以证明，灵璧县政府以此为由仅对李令传房产证中登记的100.88平方米予以补偿无法律依据。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条之规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第二款之规定，房屋补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。本案中，灵璧县政府作出的1号补偿决定中未对搬迁费、临时安置费等事项作出补偿，属遗漏法定补偿事项，违反法律规定。 综上，灵璧县政府作出的1号补偿决定程序违法，认定事实不清，遗漏补偿事项，依法应予撤销。李伟认为灵璧县政府作出的补偿决定违法的理由成立，本院予以支持。 二、对于第二个争议焦点。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款之规定，灵璧县政府是作出房屋征收补偿决定的法定机关，作出房屋征收补偿决定的职责系灵璧县政府行使行政权的行为，应当由灵璧县政府处理。但鉴于灵璧县政府未能正确行使其职权，且本案与补偿相关的事实已基本清楚，为保护公民合法权益，实质解决行政争议，本院将对李伟应获补偿内容直接予以确认。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款之规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、第二十六条之规定，征收补偿决定中还应包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。本院将以《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《宿州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》规定的补偿事项及灵璧县政府公布的房屋征收补偿方案规定的补偿标准作为依据，对李伟应应获补偿事项及数额予以确认。 （一）关于案涉被征收房屋的补偿问题。 本案中，李伟称其房屋三层总面积为615平方米，每屋房屋面积为205平方米，灵璧县政府所作的补偿决定中认可李伟的房屋合法面积为100.88平方米。对于李伟房屋的实际面积，灵璧县政府当庭表示不清楚，依据李伟向本院提供的房屋拆除时的照片可以证明，李伟的房屋为三层，李伟提供的李令传的国有土地使用证可以证明案涉房屋土地面积为205.65平方米。因灵璧县政府作为房屋征收机关，应对被征收房屋的面积进行测量并制作测绘图，应由灵璧县政府应对李伟房屋各层面积负举证责任，在灵璧县政府未举证相关证据的情况下，本院结合李伟提供的证据，决定对李伟房屋面积以其诉称面积予以认定，即房屋实际面积为615平方米，每层面积为205平方米。 灵璧县政府公布的补偿方案中对何时所建房屋可予补偿未作具体规定，灵璧县政府作出征收决定的时间为2012年9月29日，李伟庭审中称其房屋一、二层为2011年左右将老房推倒重建，三层为2013年左右建设，灵璧县政府对李伟房屋建设时间及违建面积均未举证证明，故应确认案涉房屋一、二层为灵璧县政府作出房屋征收决定前建成，属可予补偿房屋，面积为410平方米，案涉房屋三层因属房屋征收决定作出后建设，且从房屋照片中亦可以看出三层系用空心砖简易搭建，故对房屋三层不予补偿。依据灵璧县政府在补偿方案中规定的对房屋的补偿办法，灵璧县政府应为李伟在安置区内为其安置410平方米住宅，经李伟与灵璧县政府确认，房屋安置地点为湖郡小区，房屋编号为11＃2405、11＃2505、11＃1804、11＃2404，房屋面积均为107.39平方米。对于应安置面积双方互不找补差价，超出应安置面积部分由李伟按补偿方案的规定向灵璧县政府找补差价。如李伟选择货币补偿，灵璧县政府应依据灵住建（2017）37号文件中记载的回购安置房市场价为标准对李伟进行补偿，该文件记载安置房市场价为1＃、2＃、8＃均价为4233元/平方米，4＃均价为4295元/平方米，本院酌定安置房均价为4260元/平方米，灵璧县政府应补偿李伟房屋为价值1746600元（410平方米×4260元）。 （二）关于李伟搬家费的补偿问题。 依据征收补偿方案的规定，搬家费按每平方米10元补助。灵璧县政府应补偿李伟搬家费4100元（410平方米×10元）。 （三）关于李伟临时安置补助费的补偿问题。 依据征收补偿方案的规定，临时安置补助费按每月每平方米6元给予补偿助，补助18个月。灵璧县政府应补偿李伟临时安置补助费44280元（410平方米×18元×6月）。 （四）关于李伟停产停业损失的补偿问题。 依据征收补偿方案的规定，从业人员补助按每人每月400元补助，补助时间3个月，营业损失按每月每平方15元补助24个月。李伟提供了营业执照及税务登记证，证明案涉房屋曾用于经营，灵璧县政府对此虽不予认可，但未提供相反证据予以证明，本院对案涉房屋一层曾从事经营活动这一事实予以认可。李伟的房屋一层虽用于从事经营活动，但其房屋性质并非商业用房，故对于停产停业损失应酌情予以补偿。本院酌定灵璧县政府补偿李伟从业人员补助1200元（400元×1人×3月），营业损失9225元（15元×205平方米×3月），共计10425元（1200元＋9225元）。 （五）关于李伟房屋装潢及建材的补偿问题。 依据《宿州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十四条（二）项之规定，对被征收人给予的补偿包括因征收房屋造成的搬迁、临时安置、装修附属物的补偿。本案中，李伟申请补偿其装潢及建材损失共10万元，其中房屋建筑材料为房屋的组成部分，其价值已包括在房屋价值内，不应再重复获得补偿。李伟房屋可补偿面积为410平方米，结合当地生活水平，本院酌定补偿其装潢损失5万元。 （六）关于李伟其他的补偿请求。 李伟的补偿请求还包括土地补偿金18万元；补偿屋内物品损失20万元。上述补偿请求均为李伟自行估算，并无确切事实依据，且本院已判决灵璧县政府对案涉房屋进行补偿，案涉房屋所占土地的价值已包括在房屋价值内，不应再重复获得补偿。对于屋内物品损失不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《宿州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》和灵璧县政府公布的征收补偿方案规定的补偿事项之内，本院无权在补偿诉讼中对该项应补偿数额予以确认，对其补偿请求不予支持。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条（一）项、第七十二条之规定，判决如下：一、撤销被告灵璧县人民政府于2019年5月22日对原告李伟作出的灵政征补（2019）1号房屋征收补偿决定；二、如原告李伟选择房屋置换，被告灵璧县人民政府应在六十日内补偿原告李伟410平方米住宅，房屋安置地点为湖郡小区，房屋编号为11＃2405、11＃2505、11＃1804、11＃2404。对于应安置面积双方互不找补差价，超出应安置面积部分由原告李伟按补偿方案的规定向被告灵璧县人民政府找补差价。如原告李伟选择货币补偿，被告灵璧县人民政府应在六十日内补偿原告李伟房屋补偿金1746600元；三、被告灵璧县人民政府于判决生效后六十日内支付原告李伟搬家费4100元；支付原告李伟临时安置补且费44280元；支付原告李伟停产停业损失10425元；支付原告李伟装潢损失5万元，共计108805元。四、驳回原告李伟其他诉讼请求。 灵璧县政府上诉称，1、被上诉人案涉房屋合法建筑面积仅为一层100.88平方米，一审判决认定被上诉人三层房屋的合法建筑面积410平方米（即一、二层，每层面积为205平方米）无事实和法律依据。上诉人认为，（2015）宿中行初字第00186号判决书已确认李伟的涉案房屋面积为100.88平方米，性质为住宅。对此被上诉人李伟也是予以认可的且有房地权灵房字第××号房地产权证为证。又根据安徽省第一测绘院灵璧县2012年影像图显示，被上诉人主屋、西偏屋均为一层，测绘面积为：主屋10.×7.，西偏屋3.96米×9.，合计117.62平方米。一审判决以上诉人在作出征收决定前及作出征收决定后均未组织有权机关对被上诉人案涉的房屋违建面积进行认定，遂以被上诉人提供的房屋照片及口述，认定被上诉人案涉房屋一、二层为2011年左右建设，三层为2013年左右建设，显然错误。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，被上诉人在建设案涉房屋时未经规划部门批准，属于违章建筑，无需再行认定，依法不应予以补偿。2、基于一审判决认定案涉房屋合法面积为410平方米错误，故该判决赔偿的货币补偿金、搬家费、临时安置补偿费、停产停业损失、房屋装潢及建材补偿费等各项费用不正确。3、一审法院认定被上诉人在案涉房屋一层内从事经营活动，无事实依据。被上诉人不能证明其在案涉房屋内经营，其在一审庭审中提供的营业执照及税务登记证依法不应予认可。综上，一审判决对被上诉人案涉房屋合法面积的认定错误，违反证据认定规则的相关的规定，请求二审查明事实，依法撤销一审判决。 李伟庭审答辩称，1、答辩人持有205.65平方米的国有土地使用证，建设房屋为三层，每层205平方米，总面积为615平方米。答辩人的房屋存在补建、加建的情形，不能仅按房产证上面积100.88平方米进行补偿。房屋在答辩人不知晓的情况下拆除的。在拆迁前上诉人曾对答辩人房屋进行了丈量和评估，评估报告可以显示房屋的实际情况，该报告被保存在上诉人处，但上诉人拒绝提供。2、答辩人在房屋拆除前未接到上诉人对于该房屋是违章建筑的通知，答辩人在该房屋内开设三星电脑公司，有营业执照和税务登记证，可以证实答辩人对案涉的房屋用于经营多年。3、一审判决对答辩人房屋补偿项目、标准的认定均合法有据。上诉人的上诉理由不能成立。请求二审维持原判。 灵璧县政府在一审中向法庭提供了以下证据：1、（2015）宿中行初字第00186号判决书及（2019）皖13执85号执行通知书，证明灵璧县政府作出1号补偿决定的依据，以及李伟房屋合法面积为100.88平方米；2、灵政办发（2012）85号房屋征收补偿方案及灵政发（2012）45号房屋征收决定，证明灵璧县政府作出补偿决定的依据；3、勘察记录、限期拆除违法建筑通知书、责令停止违法建筑通知书、灵璧县房管局证明，证明案涉房屋系违法建筑，相关部门多次要求李伟停止违法行为，案涉房屋合法面积为100.88平方米；4、灵政发（2012）3号文件，证明作出土地补偿数额的依据；5、灵住建（2017）37号关于确定日月星城湖郡回购安置房项目结算价格的请示，证明房价结算依据；6、灵开发（2019）81号关于对李令传房屋征收补偿决定的申请，证明灵璧经济开发区管委会向灵璧县政府申请对李令传作出补偿决定；7、1号补偿决定书及送达回证，证明灵璧县政府依法作出补偿决定并进行了送达。 李伟在一审中向法庭提供了以下证据：1、1号补偿决定书，证明李伟系本案适格原告，补偿决定不符合法律规定，补偿标准低；2、（2015）宿中行初字第00173号判决书及（2015）宿中行初字第00186号判决书，证明灵璧县政府实施的房屋拆除行为违法，案涉房屋面积为615平方米；3、灵国用（2001）字第××号土地使用权证、房地权灵房字第××号房屋产权证，证明案涉房产系李伟自李令传处继承，拥有合法的权属来源；4、照片7张，证明李伟的房屋拆除前共三层，土地上全部建成了房屋，房屋被拆除时，屋内有财物；5、营业执照及税务登记证，证明李伟在案涉房屋内从事经营活动，案涉房屋为商业用房。 上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。 本院另查明，灵璧县政府作出灵政征补（2019）1号房屋征收补偿决定，其决定内容之一为：按房屋产权证面积100.88平方米计算搬迁补助费1009元、临时安置过渡费10895元、土地补偿费35831元合计47735元补偿给李伟。一审判决未认定上述事实显属遗漏。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。第二十六条第二款规定，房屋补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。本案中，灵璧县政府在作出补偿决定前，未组织有关部门对案涉房产是否属于违法建筑予以认定，亦未对房屋价值依法进行评估，违反法定程序，且所作补偿决定认定房屋补偿面积的事实不清，补偿内容仅包括房屋产权调换，剥夺了李伟选择货币补偿的权利，违反法律规定。一审据此判决撤销灵璧县政府于2019年5月22日对李伟作出的灵政征补（2019）1号房屋征收补偿决定合法正确。因该决定对搬迁费、临时安置费等事项已作出补偿，故一审判决认定该决定遗漏法定补偿事项的理由不能成立，本院予以纠正。 关于房屋安置补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第二十五条、第二十六条规定，征收补偿决定中还应包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。一审判决根据上述规定，同时依据《宿州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》规定的补偿事项及灵璧县政府公布的涉案房屋征收补偿方案规定的补偿标准，对李伟应获补偿事项及数额予以确认合法适当。因灵璧县政府未依法提供相关证据，一审根据李伟的诉请主张和对其房屋结构和面积所提供的证据，认定可予补偿面积为一、二层房屋，每层面积为205平方米，合计410平方米，并按李伟与灵璧县政府共同确认的安置地点湖郡小区，判决安置编号为11＃2405、11＃2505、11＃1804、11＃2404等4套房屋，对于410平方米面积双方互不找补差价，超出应安置面积部分由李伟按补偿方案的规定向灵璧县政府找补差价，均属适当。如李伟选择货币补偿，灵璧县政府应依据灵住建（2017）37号文件中记载的回购安置房市场价为标准对李伟进行补偿，根据该文件记载，湖郡小区安置房市场价为1＃、2＃、8＃均价为4233元/平方米，4＃均价为4295元/平方米，一审判决酌定按安置房均价4260元/平方米，由灵璧县政府补偿李伟房屋价值1746600元（410平方米×4260元）合理允当。 关于停产停业损失补偿。李伟主张其用一层房屋从事经营活动至房屋被征收时，并提供了营业执照及税务登记证等证据。灵璧县政府对此不予认可，但未提供相反证据予以证明。一审判决认定案涉一层房屋虽非商业用房性质但从事经营活动的事实存在，故依据征收补偿方案的规定，酌定灵璧县政府补偿李伟从业人员补助、营业损失共计10425元并无不当。 关于房屋装潢损失、搬家费、临时安置补助费和其他补偿请求。依据《宿州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十四条（二）项规定，对被征收人给予的补偿包括因征收房屋造成的搬迁、临时安置、装修附属物的补偿。一审判决按可补偿面积410平方米计算搬家费4100元、临时安置补助费44280元由灵璧县政府补偿李伟，合法有据。一审判决根据案涉房屋的总体结构和可补偿面积，结合当地生活水平，酌定灵璧县政府补偿李伟房屋装潢损失5万元，合理适当。一审判决对李伟提出的土地补偿金等其他诉讼请求不予支持亦属允当。 综上，一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，所判各项均无不当。上诉人灵璧县政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人灵璧县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  姜 明 二〇二〇年五月十九日 法官助理昂永华 书记员刘菊芳 附：本判决适用的相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……