湖北省襄阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)鄂06行初215号原告朱长友，男，1957年2月10日出生，汉族，住湖北省襄阳市襄州区，委托代理人朱发波（系朱长友之子），男，1985年1月1日出生，汉族，住址同上，代理权限为特别授权。委托代理人刘春兴，北京京平律师事务所律师，代理权限为一般授权。被告襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）管理委员会（以下简称襄阳东津新区管委会），住所地襄阳市襄州区惠民路6号。法定代表人张宇辉，襄阳东津新区管委会主任。委托代理人肖江云、高伟，湖北春园律师事务所律师，代理权限为一般授权。被告襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）东津镇人民政府(以下简称东津镇政府)，住所地襄阳市东津新区襄东路16号。法定代表人申磊，东津镇政府镇长。出庭负责人李高见，东津镇政府副镇长。委托代理人王长河，襄阳市襄州区鹿门法律服务所法律工作者，代理权限为一般授权。被告襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）城市管理局(以下简称东津城管局)，住所地襄阳市东津新区北还建小区13院。法定代表人任刚，东津城管局局长。委托代理人马合林、李晓倩，湖北檀溪律师事务所律师，代理权限为一般授权。原告朱长友诉被告襄阳东津新区管委会、东津镇政府、东津城管局强制拆除房屋行政行为违法一案，于2019年9月24日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，向被告襄阳东津新区管委会、东津镇政府、东津城管局送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年11月5日公开开庭进行审理。原告朱长友的委托代理人朱发波、刘春兴，被告襄阳东津新区管委会的委托代理人肖江云，被告东津镇政府的出庭负责人李高见及其委托代理人王长河，被告东津城管局法定代表人任刚及其委托代理人马合林、李晓倩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告朱长友诉称，原告系湖北省襄阳市襄州区（东津新区）东津镇堰坡村5组村民，在本村唯一宅基地上建有住房，门牌号是××。在(户名89朱长友)《东津新区征迁评估补偿明细》中房屋编号为A2-003的273.77㎡、A2-009的136.89㎡、A2-007的89.18㎡。2017年10月20日襄阳东津新区管委会作出《关于棚户区改造项目堰坡片区集体土地上房屋征收的决定》对原告所在村内房屋实施征收。原告认为该《征收决定》侵犯了原告合法权益，故没有签协议。2019年4月24日东津城管局、东津镇政府针对原告作出了《限期拆除通知书》。2019年6月19日早上，被告在末告知的情况下，带领近百人将原告宅基地上案涉房屋强制拆除，并导致原告一家房屋内动产被毁。强拆时原告有报警，警察在强拆现场，但末履行保护职责。2019年7月16日原告从东津镇政府提供的答辩材料中获知，被告于2019年6月17日制定有《集中拆除行动预案》，明确载明现场总指挥长张宇辉，人员由襄阳东津新区管委会、东津镇政府、东津城管局等单位抽调组成。原告房屋所在地被列入征地拆迁范围，在未给予补偿安置情况下，被告实施强制拆除行为，实体和程序均违法，严重侵害原告合法权益。请求确认被告于2019年6月19日强制拆除原告位于东津镇××（门牌号××）房屋的行为违法。原告朱长友为支持其诉讼请求，向本院提交的证据材料有：证据1.村民的证明。证据2.东津新城征迁评估补偿明细（户名89朱长友）。证据3.2017年10月20日襄阳东津新区管委会作出的《关于棚户区改造项目堰坡片区集体土地上房屋征收的决定》。证据4.2019年4月24日东津城管局、东津镇政府作出的《限期拆除通知书》。证据5.《集中拆除行动预案》。证据6.强拆前照片和强拆后照片一组。证据7.财产损失清单。被告襄阳东津新区管委会答辩称，一、襄阳东津新区管委会没有强拆朱长友的房屋，《限期拆除通知书》也不是襄阳东津新区管委会作出的。朱长友对襄阳东津新区管委会提起行政诉讼,襄阳东津新区管委会作为被告不适格。二、东津镇政府等有关单位拆除朱长友房屋是合法和适当的。朱长友所涉房屋是违章建筑，其在堰坡村五组建设的房屋未取得规划许可。东津镇政府具有强拆违章建筑的主体资格。《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正;逾期不改正的，可以拆除。2019年6月19日强拆之前，东津镇政府已经向朱长友发出了限期拆除通知书，但朱长友漫天要价，找政府索要不合法拆迁补偿，拒不自行拆除。后东津镇政府组织有关部门和人员对违章建筑进行拆除。拆除违章建筑符合社会公共利益需要。综上，请求驳回朱长友对襄阳东津新区管委会的起诉。被告襄阳东津新区管委会在法定期限内未向本院提交证据。被告东津镇政府答辩称，一、原告建设的房屋末取得选址意见书、规划许可证，系违法建筑。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地;确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。二、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，原告的房屋依法应当予以拆除。被告对原告房屋进行拆除的行政行为适用法律正确。三、被告拆除原告房屋的行政程序合法。被告发现原告违建房屋后，经过立案调查，向襄阳城乡规划局东津新区（经济开发区)分局询问了关于原告建房情况。2019年4月24曰，被告向原告送达了《限期拆除通知书》，通知原告应遵守相关法律法规，不得非法搭建建筑物和构筑物，限其3日自行拆除场地上全部作业设施和附作物。原告违反法律规定建房在先，逾期不予拆除违建房屋在后。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告东津镇政府向本院提交的证据材料有：证据1.东津镇政府统一社会信用代码证。证据2.《棚户区改造项目核准的批复》、《棚户区改造项目规划意见的函》、襄阳华侨城文化旅游示范区合作协议、东津新区文化创意产业园办会议纪要（2018）第一期。证据3.堰坡村村民签订的补偿协议。证据4.调查笔录。证据5.《协查回复函》和《限期拆除通知书》。证据6.集中拆除行动预案。证据7.《湖北省村庄和集镇规划建设管理办法》、《村庄和集镇建设管理条例》、《中华人民共和国城乡规划法》、《最高人民法院关于违法的建筑、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》的相关内容。被告东津城管局答辩称，一、原告混淆了强制拆除违章建筑与征收拆迁的关系。本案系由于原告未在规定期限内自行拆除违章建筑，具有行政强制执行权的行政机关所进行的行政强制执行，而不是原告所说的征收拆迁。《湖北省城乡规划条例》第三十八条规定:“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业、村民住宅建设的，应当按照下列程序办理乡村建设规划许可证:(一)申请人持有关材料向所在地的乡镇人民政府提交申请;(二)乡镇人民政府自受理申请之日起10日内提出初审意见，报县级人民政府城乡规划主管部门审查;(三)受理申请的机关自收到初审意见之日起10日内作出决定。符合条件的，核发乡村建设规划许可证。使用原有宅基地进行村民住宅建设的，可由县级人民政府城乡规划主管部门委托乡镇人民政府自受理申请之日起10日内作出决定。符合条件的，核发乡村建设规划许可证。”原告建设房屋时并未向乡镇人民政府提交建设房屋的申请，也没有办理乡村建设规划许可证。二、东津城管局并未作出强制拆除原告房屋的行为，不是本案的适格被告。虽然在拆除违章建筑之前的《限期拆除通知书》中有东津城管局的盖章，但盖章行为仅表明东津城管局在协助东津镇政府进行行政强制执行。东津镇人民政府是实施行政强制执行的主体，并具有行政强制执行的职权。三、东津镇政府拆除原告违法建设的房屋行为实体与程序均合法。本案中东津镇政府责令限期拆除而原告不予拆除，该政府可强制拆除。在法律直接赋予了东津镇政府强制执行权的情况下，并不需要县级以上地方人民政府再责令东津城管局强制执行。四、拆除原告违法建设房屋过程中，东津镇政府安排相关人员对屋内物品进行清点、登记造册后转移，并未拆除原告所说的设施。被告东津城管局在法定期限内未向本院提交证据。庭审质证时，当事人双方均发表了质证意见。对当事人双方不持异议、符合行政诉讼证据规定的证据，本院予以确认。对当事人持有异议的证据，本院结合当事人陈述及其他证据综合审查认定。根据本案有效证据，结合当事人庭审中的陈述，本院确认以下案件事实：2017年10月20日襄阳东津新区管委会作出《关于棚户区改造项目堰坡片区集体土地上房屋征收的决定》，房屋征收范围为东津镇堰坡村范围内集体土地上，除按规划要求予以保留的房屋及附属物、附属设施外，其他全部征收。征收补偿安置主体为襄阳东津新区管委会。签约期限自2017年10月20日起至2018年1月15日止。征收补偿安置组织单位为被告襄阳东津新区管委会临时组建的襄阳经济技术开发区拆迁安置工作指挥部。征收补偿安置实施单位为东津镇政府。原告朱长友系襄阳东津新区东津镇堰坡村5组村民，其所诉房屋在上述征收范围内，未与征收部门签订补偿安置协议。2019年4月24日东津城管局、东津镇政府向朱长友发出《限期拆除通知书》，认为原告朱长友所建房屋未取得建房审批手续，限定其3日内自行拆除场地全部作业设施和所有地面附作物。若不自行拆除，将采取强制清除措施。2019年5月26日，东津镇城镇建设服务中心向东津城管局复函，称朱长友等44户村（居）民未在东津镇城镇建设服务中心办理过建房审批手续，并附有44户村（居）名单。2019年6月17日，为安全顺利拆除朱长友等三户堰坡村“滞签户”房屋，襄阳经济技术开发区拆迁安置工作指挥部制定了《集中拆除行动预案》：集合时间为2019年6月19日7点；集合地点为华侨城东侧堰坡五、六组进村路口；人员组成包括指挥部人员、城管队员、东津镇民兵、镇干部、村干部、国土干部、处突队员、医护人员等，并明确了相关联系人和责任分工。2019年6月19日，原告朱长友所诉涉案房屋被强制拆除，原告诉至本院。请求依法确认被告于2019年6月19日强制拆除原告位于东津镇××（门牌号××）房屋的行为违法。另查明，原告于2018年5月7日提起过请求确认强拆违法诉讼，但针对的是2018年5月4日的拆除行为，本次请求确认强拆针对的是2019年6月19日的拆除行为。本院认为，本案争议的焦点有二个问题，一是实施强制拆除主体的认定，二是强制拆除行为的合法性。关于强制拆除主体的认定问题。虽然东津城管局、东津镇政府于2019年4月24日向原告朱长友作出《限期拆除通知书》，限定其3日内自行拆除场地全部作业设施和所有地面附作物，但3日后东津城管局、东津镇政府并未按通知内容采取强制措施拆除本案所诉建筑物，亦未作出强制拆除决定。直至2019年6月17日，由襄阳东津新区管委会组建的襄阳经济技术开发区拆迁安置工作指挥部制定《集中拆除行动预案》，预案确定由包括东津城管局、东津镇政府在内的若干单位人员于2019年6月19日对朱长友等三户房屋进行拆除。原告朱长友所诉涉案房屋于2019年6月19日被拆除与预案内容一致。因此，本案被诉拆除房屋行为，系由被告襄阳东津新区管委会设立的拆迁安置指挥部组织实施，参与人员均在其统一安排下履行分工职责。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款的规定，襄阳经济技术开发区拆迁安置工作指挥部是不具有独立承担法律责任能力的临时性机构，其以自己的名义作出行政行为，依法应当以组建该机构的襄阳东津新区管委会为被告，其法律后果亦应由襄阳东津新区管委会承担。关于本案被诉拆除房屋行为的合法性问题。《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；第三款规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。本案涉案房屋是否属于违章建筑，应综合考虑建造历史、使用现状、土地利用规划以及有关用地政策等因素，由有权机关依法进行调查、认定和处理。《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。被告襄阳东津新区管委会设立的拆迁指挥部，在拆除原告所诉涉案房屋前，未告知原告依法享有的权利、救济途径以及听取其陈述和申辩；未发布公告和作出强制执行决定并向其送达，不符合《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条关于行政强制执行程序的规定，依法应确认其强制拆除行为违法。原告诉状第二项关于确认被告强拆房屋导致室内物品损失违法的诉讼请求，因与其第一项确认强拆房屋违法诉讼请求系基于同一拆除事实行为，并为第一项诉讼请求所包含混同，原告当庭表示放弃，故本院不再另行评判。综上，被告襄阳东津新区管委会强制拆除原告房屋的行为违法。原告对东津镇政府、东津城管局的起诉，本院于本案中依法予以驳回，为减少讼累不再另行制作裁定书。依照《中华人民共和国行政强制法》第十七条、第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）管理委员会2019年6月19日强制拆除原告朱长友所诉房屋的行政行为违法；二、驳回原告朱长友对襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）东津镇人民政府和襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）城市管理局的起诉。案件受理费50元，由被告襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）管理委员会负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审 判 长  付士平审 判 员  曾建彬人民陪审员  吴 蕾二〇二〇年五月十三日书 记 员  刘 迅