云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云26行终43号上诉人（一审原告）弥勒市程语农业发展有限公司。统一社会信用代码：91532526MA6KXD5112。住所：弥勒市朋普镇黑果坝砖厂。法定代表人马定红，总经理。委托代理人刘金祥，云南砺剑律师事务所律师。代理权限：特别授权。被上诉人（一审被告）富宁县市场监督管理局。统一社会信用代码：11532628356033647E住所：富宁县东风路18号。法定代表人张义勇，局长。出庭应诉负责人文芳鹏，副局长。委托代理人罗光礼，云南七乡律师事务所律师。代理权限：特别授权。委托代理人班喜，云南七乡律师事务所实习律师。代理权限：特别授权。上诉人弥勒市程语农业发展有限公司因与被上诉人富宁县市场监督管理局行政强制一案，不服云南省富宁县人民法院（2019）云2628行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月3日受理后，依法组成合议庭，于2020年5月25日公开开庭审理了本案。上诉人弥勒市程语农业发展有限公司法定代表人马定红及委托代理人刘金祥，被上诉人富宁县市场监督管理局出庭应诉负责人文芳鹏副局长及委托代理人罗光礼、班喜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院判决认定，一审原告弥勒市程语农业发展有限公司系经弥勒市市场监督管理局批准登记的农产品初加工、销售企业，系马定红的个人独资企业。2018年12月13日上午9时一审原告将1280袋，每袋25ｋｇ共计32吨红糖于云南省弥勒市竹园镇装车交付甄洪册驾驶的鲁Ｈ×××××（前）、鲁ＨＺ508（挂）重型半挂牵引车运往广东省汕头市销售，2018年12月14日上午8时50分许，当车辆行至文山州富宁县公安局警务站时，被富宁县公安局警务站执勤官兵查获并转交一审被告依法处理，一审被告当天接到报案后派员赶到现场查验认为该批货物红糖外包装标签、标识不符合《中华人民共和国食品安全法》的强制性规定，并根据《云南省查处生产销售伪劣商品行为条例》、《云南省行政处罚程序规范》等规定作出暂扣待查处理，经一审原告公司2018年12月15日委托杨安坤到场主张权利后，一审被告于2018年12月20日作出富市监查决字〔2018〕8-135-1号《实施行政强制措施决定书》，对该批货物（红糖）进行了扣押。该批赤砂糖包装为白色包装袋包装，包装袋上记载：“精制甘蔗红糖，保质期：12个月，等级：壹级，净重：25千克，贮存方法：存于阴干处，厂名：云南省弥勒市竹园镇红糖厂，厂址：云南省弥勒市竹园镇。”外包装上均未标注生产日期、配料表、生产许可证编号、生产者的联系方式等标注事项。扣押期间因存储仓库有限及所扣押货物不宜长期存放，一审被告于2019年1月18日作出《关于对随案扣押的合格大米等物资采取先行处置措施的决定》，对扣押的该批赤砂糖进行价格认证后委托文山州普阳拍卖有限公司拍卖，2019年1月28日，该批赤砂糖由陆良县浩禹商贸有限公司以80300元的价格竞买成交，该款现存于一审被告的账户内。一审原告不服，于2019年5月6日向一审法院提起诉讼。另查明，中共富宁县委、富宁县人民政府于2015年8月27日以“富通〔2015〕18号”通知文件，即《关于印发富宁县人民政府职能转变和机构改革方案的通知》，将县工商行政管理局的职责、县质量技术监督管理局的职责、县食品药品监督管理局的职责、县人民政府食品安全委员会办公室的职责整合，组建县市场监督管理局，由县市场监督管理局统一行使以上四部门的职责，不再保留县工商行政管理局、县质量技术监督管理局、县食品药品监督管理局。一审法院判决认为，一、《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”机构改革后，一审被告富宁县市场监督管理局统一行使原县工商行政管理部门、县质量技术监督管理部门、县食品药品监督管理部门的职责，因此，富宁县市场监督管理局是县级人民政府食品安全监督管理职能部门，其实施本案被诉行政行为职权法定，主体适格。二、关于本案应当适用《中华人民共和国农产品质量安全法》还是适用《中华人民共和国食品安全法》。《中华人民共和国食品安全法》第二条第二款规定：“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。”第六十六条规定：“进入市场销售的食用农产品在包装、保鲜、贮存、运输中使用保鲜剂、防腐剂等食品添加剂和包装材料等食品相关产品，应当符合食品安全国家标准。”本案中涉诉被扣押赤砂糖是一审原告利用甘蔗经初步加工后包装并大批量投入市场销售的农产品，因此应当适用《中华人民共和国食品安全法》的相关规定。三、一审被告采取的行政强制措施是否有法律依据，程序是否合法。1．《中华人民共和国行政强制法》第十六条第一款规定：“行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定实施行政强制措施。”第十七条第一款规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。”本案中，从一审被告提供的相关证据可以证明，一审被告接到富宁县公安局警务站的报案后派出两名执法人员到现场对一审原告交付运输途中的32吨赤砂糖进行查验，发现该食品的预包装标识不符合食品安全标准，当日立案查处并经一审被告主管负责人同意批准采取扣押措施，制作了现场笔录和扣押财物清单，向被扣押物资的运输人员甄洪册告知陈述申辩权利，一审被告实施的行政强制措施有法律法规规定，采取的强制措施符合《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，程序合法。2.《食品药品行政处罚程序规定》第二十九条第二款规定：“对容易腐烂、变质的物品，法律法规规定可以直接先行处理的，或者当事人同意先行处理的，经食品药品监督管理部门分管负责人批准，在采取相关措施留存证据后可以先行处理。”本案中，涉案物品系容易变质、不宜长期保存的食品，一审被告根据物品特性依法按程序通过拍卖方式先行处置，其先行处置措施有事实和法律依据，处置程序合法。综上所述，一审被告于2018年12月20日作出富市监查决字〔2018〕8-135-1号《实施行政强制措施决定书》，对该批货物（赤砂糖）进行扣押的行政强制措施有事实和法律依据，采取的行政强制措施程序合法，对扣押物品先行处置程序得当。一审原告提出的诉讼请求无事实和法律依据，证据不充分，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回一审原告弥勒市程语农业发展有限公司的诉讼请求。案件受理费50元由一审原告弥勒市程语农业发展有限公司承担。上诉人弥勒市程语农业发展有限公司上诉称：一审法院适用法律错误，判决结果错误。1、整个案件上诉人在一审诉讼中从未对被上诉人的主体资格提出过任何异议，只是被上诉人对上诉人的主体资格提出过异议。一审法院将被上诉人的主体资格作为一个要点进行论证，最终确定被上诉人具有主体资格，一审法院关于主体资格的认定令人不可思议。2、一审法院在判决书中已清楚认定上诉人被被上诉人扣押的赤砂糖系投入市场销售的农产品。既然一审法院已认定赤砂糖是农产品，足以证实被上诉人下发的〔2018〕8-135号行政强制措施决定书是错误的。被上诉人扣押上诉人的赤砂糖是以经营标签、标识不全的预包装食品为由并依《云南省查处生产销售伪劣商品行为条例》第九条的规定进行扣押。农产品与预包装食品是两个完全不同的种类，只有预包装食品才存在需要经营标签、标识，也只有预包装食品才存在假冒、伪劣问题。本案上诉人的农产品（赤砂糖）经被上诉方鉴定是合格的农产品，被上诉人以上诉人的农产品系伪劣产品和系预包装食品进行扣押并拍卖的行为缺乏最基本的事实依据和法律依据。《食品安全法》第六十六条所规定的国家标准是指：运输中使用的保鲜剂、防腐剂等食品添加剂、包装材料应当符合国家标准，而不是指农产品要适用该标准。2006年农业部下发的《农产品包装和标识管理办法》专门对初级农产品的外包装进行了规定，显然该规定已经清楚证明预包装食品的包装与初级农产品的包装是两个不同的标准。被上诉人以预包装食品的标准作为对农产品的标准进行处罚，明显是错误的。本案不论是一审法院还是被上诉人均未清楚农产品和预包装食品的区别、适用的标准和法律依据的不同。3、一审法院引用了《行政强制法》、《食品、药品行政处罚程序规定》，认为被上诉人对上诉人的农产品进行扣押并先行处置的程序合法，其适用的法律与得出的结论是相违背的。《行政强制法》第二十五条以及《食品、药品行政处罚程序规定》第二十九条等均明确规定先行处置需征得当事人的同意或者告知当事人。但本案从上诉人的农产品被扣押一直到被拍卖，被上诉人均未提供任何证据证实其已征求或告知过上诉人。请求二审法院依法撤销云南省富宁县人民法院作出的（2019）云2628行初10号行政判决书，支持上诉人的一审诉讼请求，上诉费用由被上诉人承担。被上诉人富宁县市场监督管理局辩称：一、被答辩人不是本案适格的诉讼主体。首先，通过本案的所有证据，并不能证明答辩人查封、扣押的涉案甘蔗红糖是被答辩人所有。本案是富宁县公安局警务站民警在例行检查时发现驾驶员甄洪册运输红糖的外包装标签、标识不符合法律规定，移交至答辩人处进行处理，答辩人接收案件后随即按照法定程序进行立案查处，答辩人在查处过程中经向驾驶员甄洪册核实，甄洪册不知其运输的标识、标签不全的红糖是谁的，只知道一个联系电话，答辩人根据甄洪册提供的电话号码联系后，被答辩人就自称其是答辩人查获红糖的所有人，其后杨安坤持被答辩人法定代表人马定红出具的《授权委托书》到答辩人办公住所，称其根据岳父马定红的授权前来认领货物、接受调查，执法人员随即对杨安坤进行询问并告知相关涉案情节可能导致的法律责任后，杨安坤便自行、匆忙离开答辩人办公住所，调查取证工作就此中断。其次，被答辩人在一审诉称，涉案红糖是经其生产、加工后销售给广州汕头的经销商，但被答辩人向一审法院提交的公司名称为：弥勒市程语农业发展有限公司，住所地为：云南省红河哈尼族自治州弥勒市朋普镇黑果坝砖厂。涉案红糖外包装实际记载的名称为：云南省弥勒市竹园镇红糖厂，住所地为：云南省弥勒市竹园镇。故被答辩人至今为止未向答辩人提供任何证据证明涉案红糖属于被答辩人所有，被答辩人在没有任何证据证明其与本案具有利害关系的情况下就以其名义提起诉讼，认为答辩人作出的行政强制措施决定书错误，要求予以撤销，显然无事实和法律依据。二、一审法院认定事实清楚，采信证据正确，适用法律正确，答辩人对涉案红糖进行扣押并先行处置的程序合法，实属依法行政，未违反法律规定。首先，本案涉案红糖存在包装、标签不符合法律规定、生产产地、厂名系虚构等违法问题，答辩人作为负责管理富宁县区域内食品安全监督工作的职能部门，在发现涉案红糖的流通可能损害市场秩序、损害公民人身安全的情况下，有权根据法律规定对涉案红糖采取扣押措施，且答辩人对涉案红糖进行扣押时，已向答辩人的负责人报告，并请示按照一般程序立案查处，经答辩人的负责人审批同意后，答辩人派内部具有资质的执法人员对涉案红糖进行调查核实，在调查核实过程中，答辩人的执法人员已向被调查人出示执法证件，并通知驾驶员甄洪册及被答辩人到场接受调查，制作现场笔录，因被答辩人的委托代理人拒绝在现场笔录上签字，故而现场笔录上只有甄洪册及答辩人的执法人员签字。对现场笔录进行签字后，答辩人当场告知了甄洪册答辩人作出行政强制措施的理由、依据及甄洪册依法享有的权利、救济途径。答辩人对涉案红糖进行扣押的程序符合《中华人民共和国行政强制法》第十八条、《云南省查处生产销售伪劣商品行为条例》第九条之规定。其次，本案在处理过程中，因案情复杂，答辩人依据《云南省行政处罚程序规范》第四十二条第一、二款，申请延期至2019年6月14日。因答辩人查封、扣押的红糖属于易变质的食品，答辩人根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第三十九条第二款和《食品药品行政处罚程序规定》第二十九条第二款的规定，先行委托拍卖机构拍卖涉案红糖，保存价款的行为并未超出法律赋予答辩人的职权，况且期间答辩人申请对查封、扣押的涉案红糖进行质量鉴定、价值评估等程序也完全遵守法律规定进行，在答辩人对本案进行调查的过程中，被答辩人一直未配合答辩人调查取证，也没有提供任何证据证明答辩人查出的红糖是其所有，故此，答辩人无义务对被答辩人进行告知。再次，本案答辩人查处的涉案红糖的包装袋上记载的除产品名称、保质期、质量等级、重量、贮存方法、厂名、厂址外，再无其他信息，根据《中华人民共和国农产品质量安全法》第二十八条和《农产品包装和标识管理办法（农业部令第70号）》第十条之规定，除预包装食品外，农产品亦需要包装、经营标签、标识，而本案涉案红糖的包装、经营标签、标识不符合法律规定是客观事实。农产品的管理同样适用《中华人民共和国食品安全法》的相关规定，根据《中华人民共和国食品安全法》第二条、第三十五条、第六十六条之规定，即便是食用农产品，除质量安全管理外，皆应遵守食品安全法的有关规定，被答辩人并无任何证据证明其具备食品生产经营的资质，被答辩人涉嫌无证生产是客观事实。同时，答辩人对厂名为云南省弥勒市竹园镇红糖厂，厂址为云南省弥勒市竹园镇在国家企业信用信息公示系统以及到弥勒市市场监督管理局进行了查询，皆没有查到该红糖厂的存在，说明答辩人涉嫌伪造产地、生产厂家及厂址。综上，被答辩人的上诉请求既无事实依据也无法律依据，请求二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求，维持原判。经审理查明，被上诉人富宁县市场监督管理局于2018年12月14日作出富市监查决字〔2018〕8-135号《实施行政强制措施决定书》，内容为鱼台华畅汽车销售有限公司涉嫌为经营标签、标识不全的预包装食品提供交通工具，该决定书系针对运输公司的运输工具实施行政强制措施。被上诉人于2018年12月20日作出富市监查决字〔2018〕8-135-1号《实施行政强制措施决定书》，内容为弥勒市程语农业发展有限公司未取得食品生产经营许可擅自从事预包装食品生产经营活动，该决定书系针对食品生产加工企业的预包装食品实施行政强制措施。两份决定书所针对的主体和对象、所适用的法律均不相同。本院认为，本案所涉红糖是在运住广东省进行销售的途中被查，被上诉人富宁县市场监督管理局依据食品安全法的相关规定享有对食品或食用农产品在市场销售流通领域监管的主体资格及权限。上诉人弥勒市程语农业发展有限公司在一审诉讼过程中对被上诉人富宁县市场监督管理局的主体资格及权限无异议，但在二审审理过程中上诉人又认为被上诉人没有查处本案的职权，应由农业部门进行查处，本院对上诉人在二审中的该主张不予支持。上诉人在一审中的诉讼请求为依法撤销一审被告作出的富市监查决字〔2018〕8-135号《实施行政强制措施决定书》，并确认一审被告将扣押的一审原告的物品（红糖）擅自拍卖的行为违法。首先，《实施行政强制措施决定书》与拍卖行为属于两个不同的行政行为，该两个行政行为因其适用程序和起诉期限的起算点均不相同，根据行政诉讼法“一案一诉”的基本原则，该两个行政行为不能在同一个行政案件中进行处理。其次，一审法院应对一审原告所诉的富市监查决字〔2018〕8-135号《实施行政强制措施决定书》作出相应处理，而其却针对未诉的富市监查决字〔2018〕8-135-1号《实施行政强制措施决定书》进行审理和判决，一审法院审判程序违法，一审判决应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项之规定，裁定如下：一、撤销云南省富宁县人民法院（2019）云2628行初10号行政判决；二、发回云南省富宁县人民法院重审。审判长  郑茂丹审判员  何建兵审判员  王汉水二〇二〇年五月二十九日书记员  高 茜