广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤09行终35号上诉人（原审原告）高州市大井镇大井村东新经济合作社。住所地：广东省高州市******。法定代表人周吴，社长。被上诉人（原审被告）高州市自然资源局。住所地：广东省高州市********交汇处。法定代表人温同新，局长。原审第三人高州市发展和改革局。住所地：广东省高州市******。法定代表人李杰，局长。上诉人高州市大井镇大井村东新经济合作社（以下简称东新社）因诉被上诉人高州市自然资源局（以下简称高州自然局）土地行政登记一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初87号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明：本案涉案土地位于广东省高州市大井镇大井圩，四至为：东至大井粮所和公社会堂界，南至万安瑞自留地边，西至东新村李郁文、李郁兴等户基地，北至东跃村池塘边，面积为2亩。1972年10月，高州县大井粮食管理所与高州县大井大队东新生产队签订了《关于建仓用地议定书》，其中约定大井大队东新生产队把坐落大井粮所西边的宅基地两块和水塘一截面积共2亩（即本案涉案土地）永远交给大井粮所作建仓用地；考虑到东新生产队将上述土地划给粮所后生产队需划拨部分土地给社员作宅基地，双方商定，由大井粮所报请上级批准在调整一定五年粮食征购任务指标中，核减东新生产队购粮任务叁仟捌佰市斤，并自1973年起执行，永远生效。该《关于建仓用地议定书》落款处有协议双方负责人的签章及有关基地户主的签章，并盖有高州县大井粮食管理所的公章；同时，大井人民公社大井生产大队革命委员会作为证明机关在该《关于建仓用地议定书》上加盖公章予以证明。1996年1月10日，高州县大井管理区东新村与高州市大井粮所签订《协议书》，就上述《关于建仓用地议定书》作出补充协议，其中约定1972年协议还长期有效，高州县大井管理区东新村划拨给高州县大井粮所的上述2亩集体土地转变为国有土地，该宗地长期按国有土地规定归高州县大井粮所使用，高州县大井管理区东新村无权干涉其所有权和使用权；本宗地减免购粮指标任务叁仟捌佰市斤，继续由政府执行；高州县大井粮所同意一次性付给高州县大井管理区东新村2000元作为减免购粮指标的差价补贴费，国家购粮政策如有变动，一概与大井粮所无关，高州县大井管理区东新村不得以此借口抗交国家和各级的各项任务；高州县大井粮所今后的拆改建，必须服从集镇规划要求，高州县大井管理区东新村无权干涉。该协议书落款处加盖有协议双方大井镇大井管理区东新村经济合作社的公章及高州县大井粮食管理所的公章；高州县大井镇大井管理区办事处作为监督机关在协议书上盖章证明，其相关工作人员也予以签名确认；同时高州县大井镇人民政府作为调解单位在协议书上盖章证明，调解主持人也予签名确认。高州县大井粮所取得上述涉案土地后，在涉案土地上建仓使用至今。2000年12月27日，高州市人民政府向大井粮所颁发了本案涉案土地上房屋的粤房字第11x**《房屋所有权证》，登记的房屋座落地址为高州市大井圩，四至为：东至街道，南至会堂，西至农村，北至供销社，基底面积为4243.06平方米，建筑面积为5389.09平方米。该《房屋所有权证》“附记”一栏记载有“该证拍卖给梁进杰353.5㎡、梁伯飞370.97㎡、卢少英140.94㎡”的内容。2018年10月16日，高州市发展和改革局（以下简称高州发改局）向高州市国土资源局提交《不动产登记申请表》，申请办理包含本案涉案土地在内的5234.54平方米土地使用权（其中房屋建筑面积为2354.54平方米）的变更登记，并提交了会议纪要、公文呈批表、不动产房产测量报告书、宗地图、上述《关于建仓用地议定书》和《协议书》、统一社会信用代码证书、法人身份证复印件、、粤房字第11x**房屋所有权证》、《关于高州市大井镇大井村东新经济合作社不动产登记异议书的答复》等材料。经地籍调查、审批、公告等程序，高州市国土资源局于2018年10月23日向高州发改局颁发了涉案的粤（2018）高州市不动产权第001xx号《不动产权证书》。该《不动产权证书》上“附记”一栏记载了“该不动产权变更名称而来，原证号：粤房1***4”的内容。因该《不动产权证书》项下宗地的不动产权已转移案外人使用，该《不动产权证书》于2019年1月10日被高州市国土资源局注销。东新社不服高州市国土资源局向高州发改局颁发的上述《不动产权证书》，以1996年1月10日签订的上述《协议书》损害了原告村民的合法权益，其与高州发改局对涉案土地存在权属争议，上述《不动产权证书》违法错误，损害了原告的合法土地权益等为由，于2019年3月12日诉至原审法院。原审法院另查明，因机构改革，高州市发展和改革局、高州市粮食局和高州市物价局于2014年合并为高州发改局，高州发改局自始继承高州市所有粮食所的财产；高州市国土资源局现已整合并入高州市自然资源局，不再保留高州市国土资源局。原审法院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，结合东新社提供的原高州县大井粮食管理所与原高州县大井大队东新生产队分别于1972年10月签订的《关于建仓用地议定书》以及1996年1月10日签订的《协议书》，证实本案涉案土地在1972年已经划拨给原高州县大井粮食管理所永久使用，东新社无权干涉原高州县大井粮所对涉案土地的所有权和使用权；并减免东新社对涉案土地的购粮指标任务叁仟捌佰市斤，由政府执行，原高州县大井粮所同意一次性付给东新社2000元作为减免购粮指标的差价补贴费，国家购粮政策如有变动，与大井粮所无关。上述两份协议分别有大井人民公社大井生产大队革命委员会和高州县大井镇大井管理区办事处、高州县大井镇人民政府予以证明。其后，原高州县大井粮食管理所在涉案土地建仓使用至今，并取得了涉案土地上房屋的所有权证。据此，东新社主张是其出借本案涉案土地给高州市大井镇粮食管理所（原高州县大井粮所）建粮仓，缺乏依据，与上述两份协议约定的划拨永久使用事实不符。东新社认为高州市大井镇大井村民委员会未知会其社及村民，也未征求过其社及村民的意见，直接与原高州县大井粮所签订上述《协议书》将涉案土地给原高州县大井粮所永久使用。对该主张，东新社未提供有效证据证实，且上述《协议书》落款处加盖有东新社单位公章，高州县大井镇大井管理区办事处作为监督机关在《协议书》上盖章证明，高州县大井镇人民政府作为调解单位也在《协议书》上盖章证明。可见，东新社的以上主张依据不足，应不予采纳。根据上述《协议书》关于原高州县大井粮所同意一次性付给原高州县大井管理区东新村2000元作为减免购粮指标的差价补贴费，国家购粮政策如有变动与大井粮所无关，东新社不得以此借口抗交国家和各级的各项任务的约定内容，东新社以其村民交公粮至1999年为由主张涉案土地的权属，也依据不足。综上，东新社未能提供有效的证据证明原高州市国土资源局向高州发改局颁发的涉案土地《不动产权证书》侵犯其合法权益，不能证明其与该《不动产权证书》的颁发有利害关系，故东新社不具有本案的原告诉讼主体资格。根据上述法律规定，东新社不服涉案的《不动产权证书》提起的本案诉讼，不符合行政诉讼的起诉条件，应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告东新社的起诉。上诉人东新社不服原审裁定，向本院上诉称：一、原审裁定认定上诉人不具有本案原告主体资格不当，应属认定事实错误。上诉人与高州市大井粮所于1972年10月签订的《关于建仓用地议定书》及1996年1月10日签订的《协议书》，只是约定核减购粮指标任务，未免除公粮任务，该土地的公粮任务其社及村民一直缴交至1999年。从两份协议的内容来看，仅是高州市大井粮所借用或租用上诉人土地的约定，该土地所有权归属上诉人的性质从未改变。而且上述两份协议书上没有上诉人及其村民的签名和盖章，应不属合法有效的协议。即使高州市大井粮所于2000年12月在涉案土地上建房取得房屋所有权证，也不能代表其对涉案土地享有所有权。因此，上诉人提交的两份协议结合高州自然局提交的证据，已经形成环环紧扣的证据链，充分证实位于高州市大井圩的涉案土地仅是借用或租给高州市大井粮所使用，到目前为止所有权仍属上诉人所有，而高州自然局颁发给高州发改局的涉案不动产权证，包含了上诉人所有的涉案土地在内，严重侵害了上诉人的合法土地权益，该被诉发证行为与上诉人有明显的利害关系。原审法院认为上诉人与被诉发证行为没有利害关系，严重违法错误，明显偏袒高州自然局和高州发改局。二、高州自然局颁发涉案不动产权证的程序严重违法。首先，本案高州大井粮所应为首次办理不动产权证，在该粮所未取得不动产权证前，依法不能办理权属转移登记到高州发改局名下。但高州自然局在高州大井粮所未取得不动产权证的情况下直接将该粮所的不动产变更登记到高州发改局名下，并颁发不动产权证，其发证程序违法。其次，从高州发改局提交的不动产登记申请表中登记事由显示，其申请登记的事项为变更登记，即将原产权人高州大井粮所变更登记为高州发改局。但从高州自然局提交的房地产登记信息中登记类型和登记原因栏等证据显示，此次登记为“首次登记”。高州自然局整个发证程序均按照首次登记来办理的，但最后却为高州发改局颁发变更登记的不动产权证。由此可见，高州自然局核发被诉不动产权证的程序严重违法。第三，高州自然局颁发给高州发改局的不动产权证与申请人提交的原始资料显示的土地面积严重不符。且从高州自然局和高州发改局提交的证据显示，申请人向国土部门申请变更登记时，未提交《关于建仓用地议定书》和《协议书》，仅是提交了高州粮所持有的粤的粤房字第11x**所有权证，亦即高州发改局提交的资料未包括上诉人所有的涉案土地在内，但高州自然局却将属上诉人所有的涉案土地颁发不动产权证给高州发改局，其发证行为严重违法。三、高州自然局颁发涉案不动产权证给高州发改局适用法律错误。由于高州大井粮所未能持有土地使用权证，依法不能办理不动产权转移变更登记，且涉案土地存在争议，因此本案应适用《不动产登记暂行条例》第二条、第八条、第二十二条及《不动产登记暂行条例实施细则》第五条第三款、第二十四条的规定，但高州自然局称其给高州发改局颁发涉案不动产权证适用《不动产登记暂行条例》第十六条、第十七条和第十八条，明显适用法律错误，且高州自然局亦未按其所适用的上述法律规定进行审查、办理，其颁证行为违法。综上，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，请二审法院撤销原裁定，依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人高州自然局答辩称：涉案不动产的来源有高州市大井粮所与东新生产队于1972年签订的《关于建仓用地协议书》、1996年高州市大井粮所与大井管理区东新村签订的《协议书》、高州市大井粮所取得的粤房的粤房字第11x**所有权证》，其权属来源清楚、合法。我局依据高州发改局的申请，经初审、审核、最终审查及公告等程序，作出被诉不动产证，其登记程序合法。上诉人请求撤销被诉不动产登记行为及原审裁定，没有事实根据，理由不充分，请二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。原审第三人高州发改局没有提交书面陈述意见。经审查，本院对原审裁定查明的事实予以确认。本院认为，本案是东新社不服高州自然局向高州发改局颁发粤（2018）高州市不动产权第001xx号《不动产权证书》而提起的行政诉讼，而东新社与被诉发证行为是否具有利害关系则是本案的焦点问题。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定，一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：１、签订过土地转移等有关协议的；２、经县级以上人民政府批准使用的；３、进行过一定补偿或安置劳动力的；４、接受农民集体馈赠的；５、已购买原集体所有的建筑物的；６、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权。依据上述规定，在1982年5月前全民所有制或集体所有制单位使用原农民集体所有土地，并办理土地转移等有关协议或对农民集体进行一定补偿的，该土地性质已转为国有土地，属国家所有。本案中，高州市大井粮所于1982年之前就使用涉案土地，并于1972年10月与东新社的前身东新生产队签订过《关于建仓用地议定书》，由高州市大井粮所永久使用，同时还减免了东新生产队对涉案土地的购粮任务3800斤。1996年1月，双方又就《关于建仓用地议定书》作出补充协议，并签订书面《协议书》，约定原1972年签订的协议长期有效，由高州市大井粮所一次性给予东新社2000元作为减免购粮任务指标的差价补贴费。由此可见，高州市大井粮所在1982年前就涉案土地已与东新社签订过土地转移协议并给予了一定的经济补偿，符合上述《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第1项和第3项规定的情形，其土地性质已为国有土地，原东新生产队不再享有涉案土地的任何权属。高州自然局在涉案土地已为国有土地后，在该地所作的被诉发证行为与东新社没有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，东新社不具有提起本案诉讼的原告主体资格。原审裁定据此驳回东新社的起诉并无不当。东新社诉称其只是租借涉案土地给高州市大井粮所并不是转让，土地所有权仍属其所有，其与被诉发证行为有利害关系的意见，仅是其单方面的主观臆测，并无有效的证据予以证明，故对其主张本院不予支持。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持；上诉人东新社上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 张国平审 判 员 欧卫慧审 判 员 封桢莉二〇二〇年三月二日法官助理 邹君萍书 记 员 车嘉贤附本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。