广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤行终675号上诉人(原审原告)陈康振，男，汉族，1949年1月28日出生，住深圳市宝安区。委托诉讼代理人吴爱珠，广东国邦（广州）律师事务所律师。上诉人（原审被告）湛江市坡头区人民政府，住所地：湛江市坡头区南调路831号。法定代表人陈景泰，区长。委托代理人庞永梅，湛江市坡头区人民政府司法局干部。委托代理人陈湛清，广东领会律师事务所律师。原审被告湛江市人民政府，住所地：湛江市赤坎区跃进路67号。法定代表人姜建军，市长。委托代理人吴焕祥，湛江市坡头区人民政府司法局干部。委托代理人陈湛清，广东领会律师事务所律师。上诉人陈康振与上诉人湛江市坡头区人民政府（以下简称坡头区人民政府）、原审被告湛江市人民政府土地行政处理及行政赔偿纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2016）粤08行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，涉案土地现位于湛江市奥林匹克体育中心场馆旁，其使用权被登记于湛江市坡头区国土局所颁发的湛坡府国用（2000）字第22XX号《国有土地使用权证》中，土地使用者为“湛江市坡头区新村养殖场”。据相关的工商登记资料显示，湛江市坡头区存在着两个“湛江市坡头区新村养殖场”。其中一个企业性质为“合伙”，出资人民币6万元，地址在坡头区麻西大石底至调高墩，成立于1987年，后于1995年3月23日，湛江市坡头区工商行政管理局再次为湛江市坡头区新村养殖场核发了“湛坡养1—70034号”营业执照，但依然没有改变企业的性质；而另一个企业性质为“个人独资”，出资人民币200万元，地址为坡头区南调麻西垉堤路19号，该企业成立于2010年9月28日。上述两企业的负责人均为林观贵。1996年3月5日，“湛江市坡头区新村养殖场”（合伙性质）持《非农用地清理证明书》等手续向坡头区国土局申请办理土地使用权证。同年8月1日，经坡头区国土局审核，坡头区人民政府给“湛江市坡头区新村养殖场”颁发了“湛坡府国用（1996）字第06000ＸＸ号”《国有土地使用证》，登记土地座落在湛江市坡头区南调办围炮堤尾大王庙岭西南面，土地面积为17883.33平方米（即26.83亩），性质为国有，用途是综合用地。2000年8月7日，坡头区国土局给该宗土地换发了“湛坡府国用（2000）字第22XX号”《国有土地使用权证》，并在该《国有土地使用权证》明确载明土地使用权类型为“划拨”。此外，1996年12月至1997年4月期间，“湛江市坡头区新村养殖场”（合伙性质）先后几次向坡头区救灾扶贫互助储金会借款共计65万元，并以“湛坡府国用（1996）字第06000ＸＸ号”《国有土地使用权证》项下的土地使用权作抵押，且在国土部门办理了抵押登记手续。2003年10月建设湛江海湾大桥时，经政府有关部门与新村养殖场业主林观贵协商，有偿征用新村养殖场8.12亩土地（剩下18.71亩，简称涉案土地），并给予林观贵补偿。2011年3月8日，林观贵及其新村养殖场与原告签订《产权转让合同》和补充合同，约定将新村养殖场全部物权（包括上述土地使用权及地上附属物和其它资产）转让给原告。产权转让单价按土地面积每亩150万元计。林观贵对原告承诺称：个人独资新村养殖场与合伙性质新村养殖场为同一企业主体，其能将个人独资新村养殖场转让给原告的同时并能将个人独资新村养殖场名下拥有的17883.33平方米国有土地使用权同时转让给原告，并能将该养殖场名下划拨的国有土地性质变更为商住性质用地。同年3月15日，经湛江市工商行政管理局坡头分局核准，将新村养殖场的股权变更登记为原告名下，并发予原告《个人独资企业营业执照》。同年3月15日至5月23日期间，原告依约付给林观贵父子1400万元。2013年5月7日，湛江市人民检察院向原审法院提起公诉，指控林观贵、林坤犯贪污罪、合同诈骗罪。案经原审法院审理于2013年10月8日作出（2013）湛中法刑三初字第17号刑事判决，认为“被告林观贵转让给陈康振的新村养殖场及湛坡国用（1996）字第06000ＸＸ号《国有土地使用证》的土地是客观存在的，合同对新村养殖场周边约41.6亩土地的权属问题作了明确说明，陈康振也陈述其没有被林观贵诈骗，故本案证据不足以证明两被告存在以非法占有为目的，在签订、履行合同过程中，骗取对方当事人财物，数额较大的行为，则两被告人的行为不构成合同诈骗罪；并判决“一、被告人林观贵犯贪污罪，判处有期徒刑十五年。二、被告人林坤犯贪污罪，判处有期徒刑六年”。林观贵、林坤不服该判决，提出上诉。案经广东省高级人民法院二审审理，于2014年4月28日作出（2013）粤高法刑二终字第301号刑事裁定，裁定“驳回上诉，维持原判”。2013年10月28日，原告向被告坡头区人民政府和海东新区管委会筹建处发出《关于未经本人同意禁止处理新村养殖场物权的函》，认为“根据上述判决[即（2013）湛中法刑三初字第17号刑事判决]，新村养殖场的股权（包括但不限于土地使用权及土地附着物）全部转让给我，我对该养殖场的物权拥有完全的所有权。因此凡贵府需使用和处理以上土地和附着房屋及其他属于新村养殖场财产等物权时，均与我本人协商。未给我本人同意的，一律不准使用和处理”。2014年1月7日，被告坡头区人民政府对涉案土地上的建筑物、构筑物等实施清理拆除行为。后原告不服，遂提起本案诉讼。请求：（一）判决确认坡头区人民政府征用涉案土地具体行政行为违法；（二）判令两被告赔偿原告4490.4万元经济损失；（三）判令两被告负担全部诉讼费用。经勘查现场发现，涉案土地上原来的建筑物已经被拆除，现有四至不太清晰，已经与其他地块连成一片，形成一个大型的停车场，作为湛江市奥林匹克体育中心场馆停车场配套使用。另查明，原审法院于2011年6月16日作出（2008）湛中法执字第57号之11执行裁定，查明“被执行人陈康振独资开办的湛江市坡头区新村养殖场位于坡头区南调办围炮堤尾大王庙岭西南面，有一宗面积为17833.33平方米的土地使用权[证号：湛坡府（2000）字第22XX号]”，并裁定“一、查封被执行人陈康振独资开办的湛江市坡头区新村养殖场位于坡头区南调办围炮堤尾大王庙岭西南面的土地使用权[证号：湛坡府（2000）字第22XX号，面积为17833.33平方米]及地上附着物。原审法院认为，本案系土地行政处理及行政赔偿纠纷。本案的主要争议焦点为：一、陈康振是否系本案的适格原告?二、被告是否对涉案土地使用权作出了收回的行政行为？三、原告请求坡头区人民政府赔偿经济损失的理据是否充足？关于陈康振是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。据已发生法律效力的（2008）湛中法执字第57号之11执行裁定可知，该裁定将湛坡府国用（2000）字第22XX号《国有土地使用证》所登记的涉案土地使用者“湛江市坡头区新村养殖场”认定为原告陈康振独资开办的企业，并将陈康振作为被执行人的身份查封了该《国有土地使用证》登记的土地使用权及地上附着物。据此，原告主张其对涉案土地的使用权及地上附着物享有权属，依法有据。坡头区人民政府对涉案土地使用权作出的处理行为与陈康振存在利害关系，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条关于“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，陈康振具有本案原告的诉讼主体资格。关于两被告对涉案土地使用权是否作出了收回的行政行为问题？从现已查明的事实可知，涉案土地上的建筑物及其他附着物已于2014年1月7日被坡头区人民政府强制清理拆除，虽然涉案土地现有四至界址在实地上不是十分清晰，但从现场实地勘查可知涉案土地中的大部已与周边地块一起被建设成停车场，作为湛江市奥林匹克体育中心场馆停车场配套使用。由此可知，虽然湛坡府国用（2000）字第22XX号《国有土地使用证》至今尚未被土地管理部门收回注销，但自2014年1月7日起，原告陈康振已实际上丧失了对涉案土地的管理和使用，即被告坡头区人民政府已在事实上对涉案土地使用权作出了收回的行政行为。被告坡头区人民政府关于其未对涉案土地作出过收回行为的辩解意见与事实不符，原审法院不予支持。经查，湛江市人民政府并未对涉案土地使用权作出过收回行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，湛江市人民政府不是本案的适格被告，应驳回原告对湛江市人民政府的起诉。关于坡头区人民政府收回涉案土地使用权的行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条关于“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”的规定，因湛江市奥林匹克体育中心场馆的建设涉及到社会公共利益，坡头区人民政府作为涉案土地使用权的原批准用地的人民政府，有权依法收回涉案土地的使用权，但应当依法进行。从现已查明的事实可知，在坡头区人民政府已事实收回涉案土地使用权之前，既没有履行由土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准的程序，亦没有对原告或新村养殖场作出相应的收回涉案土地使用权的决定，并收回湛坡府国用（2000）字第22XX号《国有土地使用证》注销作废，更没有作出是否对原告或新村养殖场给予补偿的决定等等，显然不符合上述法条的规定。据此，坡头区人民政府对涉案土地使用权作出的事实收回行政行为缺乏事实依据，程序不当，依法应确认违法。关于原告请求坡头区人民政府赔偿经济损失理据是否充足的问题。本案中，因坡头区人民政府的涉案土地使用权事实收回行为，原告作为涉案土地使用权的实际使用者，自2014年1月7日起已实际丧失了对涉案土地的管理和使用，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款关于“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”的规定，坡头区人民政府应当对原告作出是否给予补偿、补偿多少的问题作出处理。鉴于司法权不干预行政权的基本原则，因是否补偿问题尚未经被告处理，原告直接提出赔偿请求不当，原审法院不予支持。但坡头区人民政府应在判决生效后的限期内作出相应的处理行为，明确是否给予原告补偿、补偿多少等问题；如原告对坡头区人民政府的此后的该补偿处理行为不服，可再依法进行救济。综上所述，被告坡头区人民政府收回涉案土地的使用权的行政行为缺乏事实依据，程序不当，原告请求确认该国有土地使用权事实收回行政行为违法有理，原审法院予以支持；但原告关于赔偿经济损失4490.4万元的请求理据不足，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第六十九条、第七十条第（一）、（三）项、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，判决：一、驳回原告陈康振对被告湛江市人民政府的起诉；二、确认被告湛江市坡头区人民政府收回湛坡府国用（2000）字第22XX号《国有土地使用证》项下登记的土地使用权的行政行为违法；三、限被告湛江市坡头区人民政府在本判决生效之日起六个月内对因收回湛坡府国用（2000）字第22XX号《国有土地使用证》项下登记的土地使用权是否给予原告陈康振经济补偿的事项作出处理决定。四、驳回原告陈康振的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告湛江市坡头区人民政府负担。上诉人陈康振不服原审判决，向本院提起上诉请求撤销原审判决第三项，改判坡头区人民政府赔偿上诉人经济损失4490.4万元，一二审诉讼费用由坡头区人民政府承担。事实和理由为：原审判决已经认定坡头区人民政府对涉案土地进行了事实收回行为，陈康振作为涉案土地使用权的实际使用者应获得经济赔偿，其标准应为实际使用土地时的土地市场价值，比照坡头恒大地产集团有限公司征用同地域的单价每亩400万元标准，减除未缴土地出让金按六折计算，经济损失为4490.4万元。上诉人坡头区人民政府亦不服原审判决，向本院提起上诉请求撤销原判，依法裁定驳回陈康振的起诉。事实和理由为：１、湛坡府国用（2000）字第22XX号《国有土地使用证》登记权属人为湛江市坡头区新村养殖场，作为个人的陈康振并非权属人，本案以（2008）湛中法执字第57号之11执行裁定认定陈康振对涉案土地使用权及地上附着物享有权属没有法律依据。２、涉案土地目前仍登记在湛江市坡头区新村养殖场名下，虽然部分作为湛江市奥林匹克体育中心场馆停车场使用，但该停车场由哪个主体建设和实际管理，实际使用面积多大，实际使用土地四至范围均不清晰，该行为应如何评价和救济应另案处理或由当事人协商解决，原审直接认定上诉人已事实回收涉案土地明显不当。３、原审遗漏诉讼主体，应依法追加湛江市坡头区新村养殖场为第三人参加诉讼，程序违法。４、陈康振并非涉案土地权属人，不是本案适格原告，依法应当驳回其起诉。５、坡头区政府未对涉案土地进行征收回收行为，陈康振提起本案诉讼没有事实根据，不符合起诉条件，应当驳回其起诉。针对陈康振的上诉，被上诉人坡头区政府二审答辩称：１、陈康振不是涉案土地权属人，无权主张权利。2010年9月28日成立的湛江市坡头区新村养殖场属于筹备阶段，其出资情况、土地使用情况均未落实，可以证实涉案土地依然属于1987年成立的合伙性质的养殖场名下。２、（2013）湛中法刑三初字第17号刑事判决中，陈康振庭审中陈述“其没有被林观贵诈骗，其购买的41.6亩土地是附条件即林观贵办妥相关手续后才购买”。而涉案土地仍为划拨用地，没有变更为商住用地，购地行为没有完成，土地没有过户，陈康振主张权利是没有依据的。坡头区政府提供了林观贵代表合伙性质的新村养殖场出具的弃权书和讯问笔录，可以证实林观贵一直没有放弃对涉案土地的权利。３、即使涉案土地已被认定实际回收，4490.4万元的赔偿也是没有依据的。针对陈康振的上诉，原审被告湛江市人民政府二审陈述称：原审判决认定湛江市人民政府不是本案适格被告，驳回原告的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。本院对原审查明事实予以确认。本院认为，本案为土地行政处理及行政赔偿纠纷，二审争议焦点为本案是否符合行政诉讼起诉的法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”。根据本案查明事实，陈康振和湛江市坡头区新村养殖场是不同的相互独立的法律主体，涉案土地登记在湛江市坡头区新村养殖场名下而非陈康振名下，本案并无证据表明陈康振是涉案土地被征收强拆的行政行为的相对人或者与该行政行为有利害关系，陈康振非本案适格原告，应当依法驳回陈康振起诉。上诉人坡头区人民政府上诉关于陈康振并非本案适格原告的主张，理据充分，应予支持。原审判决依据（2008）湛中法执字第57号之11执行裁定认定坡头区人民政府对涉案土地使用权作出的处理行为与陈康振存在利害关系，事实和法律依据不足，依法应予纠正。由于本案作驳回起诉处理，并未进入实体审理，上诉人陈康振关于应对其进行4490.4万元赔偿的主张，以及上诉人坡头区人民政府关于涉案土地并未实际回收的主张，本院均不予理涉。需要指出的是，原审判决认定湛江市人民政府并非本案适格被告，依法本应以裁定形式驳回陈康振对湛江市人民政府的起诉，却以判决形式驳回起诉，属于适用法律有误，亦应予纠正。综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销广东省湛江市中级人民法院（2016）粤08行初40号行政判决。二、驳回陈康振的起诉。本案依法不收取诉讼费。陈康振预交的一审案件受理费50元，由广东省湛江市中级人民法院予以退还；陈康振、坡头区人民政府预交的二审案件受理费各50元，由本院予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年五月二十八日书记员  钟能英