广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终232号上诉人（原审原告）：黎渭培，男。被上诉人（原审被告）：广州市增城区新塘镇人民政府。住所地：广州市增城区*********。法定代表人：潘国，镇长。委托代理人：区展婷，该府工作人员。委托代理人：刘文文，广东南方福瑞德律师事务所律师。原审第三人：广州市增城区新塘镇新何村民委员会。住所地：广州市增城区**********。负责人：招锦华，主任。委托代理人：陈天军，广东穗益律师事务所律师。委托代理人：陈妍帆，广东穗益律师事务所实习律师。上诉人黎渭培因与广州市增城区新塘镇人民政府（以下简称新塘镇政府）行政处理决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3103号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，黎渭培于1955年8月27日出生，出生后入户广州市增城区******。1974年12月至1980年1月黎渭培服兵役，1980年退伍后户口迁至广州市增城区民政局，户口性质为居民户口。1981年黎渭培户口迁至广州市增城区**************，属西街居委管辖，黎渭培在新塘造船厂工作。2016年8月黎渭培户口迁至广州市增城区*************，属广州市增城区******朝市经济合作社（以下简称朝市经济合作社）管辖。2016年8月30日，黎渭培向朝市经济合作社作出《申请迁移户口承诺及确认书》，称：“本人黎渭培……因本人拥有位于新何村辖区内的房屋……现因个人原因以房屋辖区户口迁移方式申请将户口迁入新何村，本人承诺并确认户口迁入后不享受新何村社的一切村民（社员）待遇（包括无股权、无分红、无一切福利待遇等），现到村社申请办理户口迁移。”2018年10月13日黎渭培以广州市增城区******民委员会（以下简称新何村委会）为被申请人，向新塘镇政府提交《申请查处书》，以新何村委会出具的《证明》和新何村党支部出具的《回复》不合法为由，请求：1.新塘镇政府纠正新何村委会的错误，确认黎渭培具有新何村委会辖下的集体经济组织成员资格并享有选举权、被选举权及参与知情的权利；2.确认新何村委会超时答复违法；3.确认新何村委会以党支部名义回复违法，将集体经济组织成员待遇转移给朝市经济合作社违法。新塘镇政府收到上述查处书后，认为黎渭培实质是要求确认其具有新何村委会辖下的集体经济组织成员资格及享有同等村民待遇，要求新塘镇政府作出行政处理。新塘镇政府分别向新何村委会和黎渭培发出参与处理及举证通知书，并于2018年12月3日组织双方举行调解及听证，在调解及听证时，黎渭培承认其具有选举权和被选举权，并且确认股份分红都由社发放，村里基本没有发放相关待遇。2019年1月11日新塘镇政府作出（2018）增新府行决字第31号行政处理决定书，认为根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条之规定，黎渭培于1980年将户口迁出新何村，2016年又将户口迁回新何村，黎渭培是否具有成员资格应经社委会或理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；根据《新塘镇新何村股份合作经济社章程》第八条及第九条的规定，黎渭培迁入户口时向朝市经济合作社作出承诺不享受新何村一切社员待遇，对黎渭培要求确认集体经济组织成员资格并享有相应待遇的请求不予支持；因黎渭培已经享有选举权和被选举权，对其确认拥有选举权和被选举权的请求不予处理；因《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关法律未规定村委会作出回复的期限，对黎渭培要求确认新何村委会回复超期，以党支部名义回复违法及将集体经济组织成员待遇转移给朝市经济合作社违法的请求不予支持。黎渭培收到该处理决定书后不服，诉至原审法院。另查明，庭审中各方当事人均确认新何村及下属的各经济社实行实行村、社两级核算，朝市经济合作社属于新何村下属的经济社。经股东代表大会表决通过的从1999年11月12日起实施的《新塘镇新何村股份合作经济社章程》第四章股权确认第八条规定：“……征地居民户口没有享受股权；由镇政府及镇单位退休或回乡户口迁入本社的人没有享受股权……”第九条第一款规定：“户口迁入本社做本社社员的，经批准迁入户口以后，到调整时按照年龄归级享受本社股权。但个别特殊情况要求迁入户口到本社，经本社与本人签订过协议的，按签订协议执行。”原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项之规定，保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，是镇人民政府的职权。新塘镇政府作为镇级人民政府，对黎渭培要求处理与集体经济组织之间因成员资格、集体收益分红等分配问题发生争议的申请，有权作出处理。我国农村普遍实行以土地为核心的社区成员共有的集体经济制，以是否农业户口并户籍在村作为农村集体经济组织成员认定的依据。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款及第四款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”可见，确定农村集体经济组织成员身份，除非章程另有规定，其审查标准是“户口加义务”的原则。我国现实存在城乡二元体制，户籍分为城市户籍与农村户籍两种，体现在户口簿上为农业户口与居民户口之分。根据我国以往的户口政策，居民户口人员在就业、教育、社会保障等各方面享受国家财政补贴的各种待遇；而农业户口人员则只能以集体经济组织为单位，依靠土地劳作，自己统筹解决生产、生活等各方面的问题，并不能享受国家财政给予城市居民的各方面的补贴待遇。因此，能享有集体收益分配权的集体经济组织成员的前提应该是有农业户口的社员，而不是拥有居民户口的居民。黎渭培在1980年将户口迁出新何村，户口性质转变为居民户口，其户口性质在新何村集体转制前已为居民户口，其已不属于《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定的农村集体经济组织成员，新塘镇政府对黎渭培要求确认集体经济组织成员资格的请求不予支持，事实清楚，适用法律正确。但黎渭培之前曾经是集体经济组织成员，其在2016年将户口迁回新何村，其是否应该享有股民资格及相应待遇的问题，按照村民自治的规定，应该听取村民意见，尊重村民民主议定，允许集体经济组织按照自治原则对其是否再能享受集体经济组织利益作出限制。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”从1999年11月12日起实施的《新塘镇新何村股份合作经济社章程》第四章股权确认第八条规定：“……征地居民户口没有享受股权；由镇政府及镇单位退休或回乡户口迁入本社的人没有享受股权……”第九条第一款规定：“户口迁入本社作本社社员的，经批准迁入户口以后，到调整时按照年龄归级享受本社股权。但个别特殊情况要求迁入户口到本社，经本社与本人签订过协议的，按签订协议执行。”黎渭培将户口迁入新何村时向朝市经济合作社作出承诺，不享有新何村的一切村民待遇。因此，根据法律、章程以及黎渭培作出的承诺，黎渭培不享有新何村及朝市经济合作社的社员待遇。新塘镇政府对黎渭培要求享有同等村民待遇即黎渭培提出的经济、参与、知情权利的请求，不予支持，事实清楚，适用法律正确。对于黎渭培要求享有选举权和被选举权，因黎渭培事实上已经享有上述权利，新塘镇政府不予处理，并无不妥。对于黎渭培要求新塘镇政府确认新何村委会对其作出的回复违法的请求，该项请求不属于新塘镇政府的处理范围，新塘镇政府对该请求不予支持，并无不妥。综上，新塘镇政府作出的涉案行政处理决定书事实清楚，适用法律正确，程序合法。黎渭培要求撤销上述行政处理决定书没有依据，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回黎渭培的诉讼请求。上诉人黎渭培不服原审判决，向本院上诉称：一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，上诉人起诉时一并提出对《新塘镇新何村股份合作经济社章程》进行合法性审查的诉讼请求，但原审未予审查，剥夺了上诉人的诉讼权利。二、根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款规定，被上诉人无正当理由逾期提供证据，其被诉行政行为应视为没有证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定，请求二审撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人新塘镇政府二审答辩称：一、新塘镇新何村股份合作经济社系农村集体经济组织，《新塘镇新何村股份合作经济社章程》不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定的“国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件”；二、被上诉人系在法定期限内举证，其于2019年6月28日收到本案一审起诉状副本、证据材料、应诉及举证通知后，于2019年7月12日向法院递交证据，未超过法定举证期限。请求驳回上诉人的上诉请求。原审第三人新何村委会二审陈述称：《新塘镇新何村股份合作经济社章程》合法有效，理应成为确认上诉人是否享有农村集体经济组织成员资格认定的依据；上诉人主张的村民待遇问题，实质与新何村委会无关；新塘镇政府不予支持上诉人的请求合法有据。请求驳回上诉人的全部诉讼请求。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款和第四款规定，原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。可见，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是保留在农村集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务。我国现实存在城乡二元体制，户口分为城市居民户口和农村农业户口，能成为享受集体收益分配权的集体经济组织成员的前提是有农业户口的农村自然人，而不是拥有居民户口的城市居民。本案中，上诉人于1974年12月至1980年1月期间服兵役，1980年退伍后将户口迁出变更为居民户口，并先后在增城区民政局、新塘造船厂工作。可以认为，上诉人自被安排从事国家工作时起，即已享受国家财政给予城市居民的各方面补贴及待遇，其不可能在具有国家工人或干部身份的同时，还能够同时履行农民从事集体劳动、缴纳公粮等相关义务，即使其于2016年8月将户口迁回原审第三人新何村委会处，仍明显不属于《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定的农村集体经济组织成员。需要指出的是，农村集体经济组织对于集体经济组织成员资格和集体财产的收益分配，具有一定的自治权。如果集体经济组织根据章程规定经成员大会表决，确认户口迁入者具备其成员资格及股东资格，一般应予以尊重。但是，在原审第三人的组织章程中没有相关规定且未经成员大会表决同意上诉人成为集体经济组织成员的前提下，被上诉人依据相关法律法规及政策，不支持上诉人具有集体经济组织成员资格及享有相关权利及待遇，并无不当，本院予以支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理适当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黎渭培负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年五月二十六日法官助理  农倩倩书 记 员  罗子晴