湖南省益阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘09行终61号 上诉人（原审原告）株洲市湘安劳务有限公司。住所地：湖南省株洲市。 法定代表人李群莉，该公司董事长。 委托代理人何向前，湖南卓进律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）安化县人力资源和社会保障局。住所地：湖南省益阳市安化县城**莲城路。 法定代表人王毅，该局局长。 委托代理人李铮，该局工作人员，代理权限为特别授权。 委托代理人朱九艳，湖南义剑（安化）律师事务所律师，代理权限为一般代理。 原审第三人王**，男，1973年3月6日出生，汉族，住湖南省。 委托代理人欧城香，女，1974年8月15日出生，汉族，住湖南省，系王**之妻，代理权限为特别授权。 上诉人株洲市湘安劳务有限公司（以下简称湘安公司）诉被上诉人安化县人力资源和社会保障局（以下简称安化县人社局），原审第三人王**劳动和社会保障行政确认一案，不服湖南省桃江县人民法院（2019）湘0922行初193号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人湘安公司的法定代表人李群莉及其委托代理人何向前，被上诉人安化县人社局的委托代理人李铮、朱九艳，原审第三人王**的委托代理人欧城香到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审认定，2017年11月23日晚10点左右，在安化县XX安置点4#栋工地上，王**在用挖机转运钢管时导致脚部受伤。2018年4月2日，王**向安化县人社局申请认定工伤，提交了工伤认定申请表，工作单位一栏中为湖南省XX设备安装有限公司。5月17日，安化县人社局向湖南省XX设备安装有限公司送达了举证通知书。5月22日，案外人王X向安化县人社局提交一份答辩书以及湘安公司分别与王**、王X等人签订的劳动合同书，答辩称：他本人自2017年11月18日起在安化县平口镇扶贫安置点担任四号栋劳务班组长，系王**的直接领导。王**与湘安公司不存在劳动合作关系，只是临时雇佣关系，所签书面文件，只是公司对劳务班组临时雇佣人员的行为规范，不代表任何法律效力的劳动合作关系。王**在临时雇佣工作期间，因其违规操作指挥而导致骨折，经其本人同意已经办理出院手续，公司垫付了住院治疗期间的费用，并经其本人签字确认一次性补偿15000元，公司不承担一切后续责任。2018年5月26日，安化县人社局向湘安公司作出了举证通知书，由王X签收（签收日期为2018年7月3日）。同年5月29日，王**向安化县人社局提交《变更工伤认定用工主体的申请书》，申请将原来的用人单位湖南省XX设备安装有限公司变更为湘安公司。2018年7月27日，安化县人社局作出146号工伤认定决定书，认定王**受到的事故伤害符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项的规定，属于工伤认定范围，予以认定为工伤，并将文书邮寄送达至王X指定的地址和签收人。另查明，安化县（平口镇）扶贫安置点项目承建单位为湖南省XX设备安装有限公司，其与湘安公司为劳务合作关系。湘安公司与王**、王X等人签订劳动合同书，其中与王**的劳动合同期限为从2017年11月12日起至安化平口易地搬迁项目部工作任务完成时止。再查明：涉案施工工程项目在安化县，王**在涉案施工项目未参加工伤保险。湘安公司住所地：株洲市石峰区。 原审认为，湘安公司与安化县人社局对2017年11月23日晚上十点左右，王**在安化县XX安置点项目4#栋工地上用挖机转运钢管时导致脚部受伤的事实无争议。本案争议的焦点是安化县人社局作出的146号工伤认定决定书是否合法的问题。第一、关于安化县人社局对涉案工伤认定是否具有管辖权的问题。依照《工伤保险条例》第五条第二款“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的工伤保险工作”的规定，安化县人社局作为辖区内社会保险行政部门，依法享有负责本行政区域内的工伤认定的法定职权。依据《工伤认定办法》第四条的规定，工伤认定申请向统筹地区社会保障行政部门提出。本案争议的焦点在于用人单位即湘安公司住所地在株洲市，其所在地的统筹地区社会保险行政部门不在安化县人社局处，能否由安化县人社局作出工伤认定？根据《人力资源社会保障部关于执行若干问题的意见（二）》第七条第一款“用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上应在注册地为职工参加工伤保险；未在注册地参加工伤保险的职工，可由用人单位在生产经营地为其参加工伤保险”以及第三款“职工受到事故伤害或者患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇；未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇”的规定，当用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区，且职工未参加工伤保险的，其工伤应当由生产经营地的社会保险行政部门进行认定。本案涉案工伤事故生产经营地在安化县，而王**未参加工伤保险，依据上述规定，安化县人社局对本案工伤认定具有管辖权。第二、安化县人社局在本案工伤认定过程中是否能直接作出劳动关系确认的问题。只有当社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应当告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。而安化县人社局在工伤认定程序中，收集了王**与湘安公司签订的《劳动合同书》，双方劳动关系已经明确，安化县人社局据此认定双方之间存在劳动关系并无越权。第三、安化县人社局作出的工伤认定决定程序是否合法的问题。参照《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十条“向法人或者其他组织送达诉讼文书，应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章，拒绝签收或者盖章的，适用留置送达”的规定，在并无湘安公司授权或指定且王X提交的答辩状也非以湘安公司的名义作出、并不构成表见代理的情况下，安化县人社局将应当送达给湘安公司的法律文书交由王X签收，其送达不能视为有效送达，对湘安公司不产生法律效力，程序严重违法。综上所述，安化县人社局作出的146号工伤认定决定书，程序严重违法，依法应当予以撤销，并重新作出行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：一、撤销安化县人社局作出的安人社工伤认字〔2018〕146号工伤认定决定书；二、责令安化县人社局在本判决生效之日起60日内对王**的工伤认定申请重新作出行政行为。案件受理费50元，由安化县人社局负担。 上诉人湘安公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人的住所地为湖南省株洲市石峰区，其参加的包括工伤保险在内的各类社会保险统筹是在湖南省株洲市市级社会保险统筹，其社会保险行政管理机关为株洲市人力资源和社会保障局。根据《工伤保险条例》第十七条第二款、第三款以及《工伤认定办法》第四条、第五条之规定，工伤职工提出工伤认定申请的，应向其用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出。据此，本案根据属地原则，应由上诉人所在地设区的市级社会保险行政机关即株洲市人力资源和社会保障局管辖，被上诉人安化县人社局作为县级人社部门没有管辖权；二、根据《工伤保险条例》的规定，工伤认定能作出裁判的前提是劳动者、被指控的用人单位对双方之间成立劳动关系不存在争议或该争议已经裁判确认。劳动关系确认之诉的争议属民事纠纷，对该类争议应通过司法程序来进行认定，行政部门不能在行政程序中直接认定是否具有劳动关系。本案中，安化县人社局剥夺了上诉人基本的陈述、申辩权，程序严重违法，导致上诉人作为行政相对人根本就未参与整个工伤行政程序，一审认定“王**与湘安公司之间的劳动关系已经明确”不当；三、安化县人社局在王**劳动关系尚未依法确认且没有任何其他证据加以佐证的情况下，仅凭单方的陈述，即认定王**所受意外伤害为工伤，明显缺乏依据。综上，被上诉人不仅仅是程序严重违法，同时还存在越权管辖及滥用行政职权的根本性问题，其所作的工伤认定决定应从根本上予以全盘否定。上诉请求：一、撤销湖南省桃江县人民法院（2019）湘0922行初193号行政判决之第二项；二、由被上诉人安化县人社局承担全案的诉讼费用。 被上诉人安化县人社局答辩称：一、安化县人社局对涉案工伤认定具有管辖权，且在工伤认定程序中能够直接认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系；二、原审对于王**在安化县XX安置点项目4#工地上用挖机转运钢管时导致腿部受伤事实的认定，证据充分。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人王**陈述称：其在安化县XX安置点项目的工地上用挖机转运钢管时导致腿部受伤是事实，应认定为工伤。请求驳回上诉，维持原判。 当事人原审提交的证据已随案移送本院。各方在二审中均没有提供新证据。 各方对一审查明的事实均无异议，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是安化县人社局作出的安人社工伤认字〔2018〕146号工伤认定决定是否合法。 一、安化县人社局是否具有受理本案工伤认定申请的法定职权。《工伤保险条例》没有对“用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区”时应由何地社会保险行政部门进行工伤认定的问题作出明确规定。《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》（人社部发〔2016〕29号）第七条规定“用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上应在注册地为职工参加工伤保险；未在注册地参加工伤保险的职工，可由用人单位在生产经营地为其参加工伤保险。……未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇”，本案中，王**在安化县XX安置点的工地上工作，安化县属于生产经营地。王**在涉案施工项目未参加工伤保险，其在事故发生后向安化县人社局提出工伤认定申请，该局依据上述法律规定，具有对案涉工伤认定的管辖权。 二、行政部门在工伤认定程序中是否具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。最高人民法院行政审判庭《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（〔2009〕行他字第12号）中明确“根据《劳动法》第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权”。《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）第五条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送交受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序。根据上述意见可知，通过劳动仲裁的方式确认劳动关系并不是工伤认定的前置程序，社会保险行政部门具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权，只有在发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人申请仲裁。本案中，安化县人社局对王**所提工伤认定申请，遵循法定程序进行审查后，可酌情选择确认劳动关系的处理方式。 三、涉案工伤认定决定程序是否合法。《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定，有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。本案中，被上诉人安化县人社局受理王**的工伤认定申请后，在案外人王X未出具任何书面委托手续的情况下，将本应送达给湘安公司的《工伤认定举证通知书》和《工伤认定决定书》送达给王X（湘安公司陈述对此“根本不知情”），对湘安公司依法享有的陈述、申辩等重要程序性权利产生了实质损害，属于程序严重违法，所作工伤认定决定应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条关于“行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为”的规定，一审判决安化县人社局重新作出行政行为并无不当。 综上，上诉人湘安公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。原判决认定基本事实清楚，结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人株洲市湘安劳务有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 吴 斌 审判员 刘文煜 审判员 傅爱军 二〇二〇年五月二十九日 书记员 邵 菲