安徽省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)皖行赔终79号 上诉人（一审原告）张林，男，1972年7月21日出生，汉族，住安徽省滁州市琅琊区。 被上诉人（一审被告）滁州市琅琊区人民政府，住所地安徽省滁州市琅琊区欧阳修大道**。 法定代表人周冬梅，该区区长。 一审被告滁州市琅琊区扬子街道办事处，，住所地安徽省滁州市琅琊区菱溪路** 法定代表人陈健，该办事处主任。 一审被告滁州市琅琊区城市管理行政执法局，住所，住所地安徽省滁州市琅琊新区欧阳修大道**div> 法定代表人刘万勇，该局局长。 一审被告滁州市人民政府，住所地，住所地安徽省滁州市龙蟠大道**iv> 法定代表人许继伟，该市市长。 一审被告滁州市自然资源和规划局，住所地安，住所地安徽省滁州市龙蟠大道**房产大厦v> 法定代表人朱林，该局局长。 委托代理人曾朝阳，安徽苏滁律师事务所律师。 委托代理人徐厚兵，琅琊区国土规划技术服务中心技术股股长。 上诉人张林因诉滁州市琅琊区人民政府（以下简称琅琊区政府）、滁州市琅琊区扬子街道办事处（以下简称扬子办事处）、滁州市琅琊区城市管理行政执法局（以下简称琅琊区行政执法局）、滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局（以下简称滁州市自然规划局）行政赔偿一案，不服安徽省滁州市中级人民法院（2019）皖11行赔初7号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，张林系琅××办事处××社区××里组村民。1997年8月12日，其取得原滁州市规划局颁发的《建设工程规划许可证》，规划许可建设总面积为90平方米的住宅。张林实际建成两层楼房及两处砖木结构房屋。2018年5月14日，滁州市国土资源和房产管理局下发了征地补偿标准安置途径告知书（滁国土资公告〔2018〕24号），拟征收农民集体土地，建设用地项目名称为滁州市2018年第21批次城市建设用地。2018年7月28日，扬子办事处对张林房屋进行调查。2018年8月6日，滁州市人民政府根据安徽省人民政府皖政地〔2018〕552号批复，对滁州市2018年第21批次城市建设用地发布征收土地公告（滁建征告字〔2018〕38号），决定征收扬子街道高桥社区、高庙村集体所有农用地及建设用地，用于城市建设，征地补偿安置方案公告、征地补偿安置实施等有关工作由滁州市国土资源局市区分局和琅琊区政府共同组织实施。2018年8月10日，滁州市国土资源和房产管理局发布《菱溪北路一期集体土地上房屋征收补偿安置方案》，规定征迁范围及对象为：菱溪北路一期项目征收范围内涉及被征收户约1262户，房屋征收总面积约16.1万平方米（详见地块征收红线图）。张林所建的房屋属于此次征收的对象。琅琊区政府委托扬子办事处成立工作组进行入户调查。工作组人员联系张林商谈拆迁事宜，但张林不同意拆迁。琅琊区行政执法局经调查、询问，以张林所建房屋违反《中华人民共和国城市规划法》第三十二条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，于2019年1月7日作出（琅行执）限拆决字〔2018〕07037号限期拆除决定。2019年8月9日早晨，琅琊区政府安排扬子办事处及琅琊区行政执法局对张林的房屋实施了强制拆除，在拆除前未向张林制发相关法律文书。张林认为琅琊区政府、扬子办事处、琅琊区行政执法局、滁州市人民政府及市自然规划局对其房屋实施的拆除行为违法，遂提起本案赔偿请求。 一审法院另查明，上述被征收区域土地已被用于修建安置房并已进入施工阶段。 一审法院认为，本案系因琅琊区政府强制拆除张林房屋引发的行政赔偿争议。由于涉案房屋被强制拆除的行为已被确认违法，针对涉案房屋原有的补偿问题可依法转化为赔偿程序解决，琅琊区政府依法应对张林的财产损失承担行政赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或恢复原状。据此，支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的方式。现因张林房屋所占用的集体土地已被征收，且已实际建设安置房，故被拆房屋恢复原状已不具备现实可能性，对张林的财产损失以另行安置或支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。但经本院当庭释明，张林当庭拒绝变更诉讼请求，故对其要求恢复原状的赔偿请求，本院不予支持。由于拆除房屋违法的行政判决已确认琅琊区政府为赔偿义务机关，而扬子办事处、琅琊区行政执法局、滁州市人民政府、市自然规划局并非赔偿义务机关，故张林要求扬子办事处、琅琊区行政执法局、滁州市人民政府、市自然规划局作为共同赔偿义务机关承担赔偿责任的请求，本院亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张林请求对其房屋恢复原状的赔偿诉讼请求。 张林上诉称，1、一审判决有违事实和法律，有悖行政诉讼举证规则，有失司法公允。从法律逻辑上看，“张林房屋所占用的集体土地已被征用”并不是“被拆房屋恢复原状已不具备现实可能性”的充分且必要条件。“能够恢复原状”应当从“法律上应当恢复原状事实上能够恢复原状”、社会效果等方面予以综合认定。2、本案在法律上应当恢复原状。根据滁州市自然规划局提交的答辩状、勘测定界图可以证实，上诉人房屋并不在涉案征地批复的用地红线范围。而且，被上诉人在未依法履行征地程序，未对上诉人作出公平合理补偿的情况下强制拆除上诉人房屋的行为属严重违法，上诉人有权选择要求被上诉人恢复原状的承担赔偿责任方式，人民法院应当秉承司法谦抑的原则予以支持。3、从社会效果上看，人民法院也应当支持恢复原状。本案被上诉人的严重违法行为侵犯了上诉人的生存权，社会影响极其恶劣。仅以房屋所占用的集体土地被征用为理由认定被拆房屋恢复原状已不具备现实可能性过于草率，可能会加重行政机关不依法履行征收程序、不依法补偿安置、违法强拆等拆迁乱象，难以取得更好的社会效果。一审判决有关裁判观点可能会帮助行政机关恶意规避依法征收及正当补偿程序，滥用程序权利，损害被征收人的合法利益。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审撤销一审判决，依法改判被上诉人因违法强制拆除上诉人位于滁州市××办事处××社区××组房屋而承担恢复原状的赔偿责任。 滁州市人民政府答辩称，1、根据《滁州市人民政府关于进一步完善市本级房屋征收（迁）工作机制的实施意见（试行）》（滁政秘[2018]49号）相关规定，琅琊区政府为房屋征收（迁）工作主体责任单位，具体承担房屋征收（迁）组织、实施工作，包括房屋拆除等具体工作。上诉人已就《关于滁州市2018年度第21批次城市建设用地（保障性安居工程）的批复》（皖政地[2018]552）以省政府为被申请人向省政府提起行政复议，省政府于2019年12月23日作出了驳回行政复议申请的决定。2、根据《滁州市城市管理相对集中行使行政处罚权暂行办法》规定，琅琊区城市管理行政执法局为该行政区域违法建设强制拆除的责任主体。一审判决经审理查明，拆除上诉人房屋由琅琊区政府安排扬子办事处及琅琊区行政执法局实施。答辩人未实施，故不应承担行政赔偿责任。请求二审维持原判。 琅琊区行政执法局答辩称，答辩人不是适格的被告，不应承担赔偿责任。请求二审维持原判。 琅琊区行政执法局在一审中向法庭提供了以下证据：事实证据：1、张林的身份证复印件，证明被处罚人主体资格；2、询问调查通知书、询问笔录、现场照片、现场检查勘验笔录，证明张林违法建设的情况；3、协助调查函及复函，证明张林在琅××办事处××社区××里组建设一处砖混结构面积约为119.08平方米的房屋和一处砖木结构面积约为27.6平方米的房屋，以及原一层砖混结构房屋上加建二层砖混结构面积约110.24平方米的房屋和一处砖混结构面积为62.32平方米的房屋（以上房屋面积合计319.24平方米），未取得建设工程规划许可证，且属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响。程序证据：4、限期拆除事先告知书、限拆决字（2018）07037号《限期拆除决定书》以及送达文书照片，证明处罚程序符合法律规定，文书送达被处罚人张林。法律依据：《中华人民共和国城市规划法》第32,40条、《中华人民共和国城乡规划法》第40,64条、《中华人民共和国行政处罚法》第23条。 滁州市人民政府在一审中向法庭提供了以下证据：1、《滁州市人民政府关于进一步完善市本级房屋征收（迁）工作机制的实施意见（试行）》（滁政秘〔2018〕49号），2、张林就《关于滁州市2018年度第21批次城市建设用地（保障性安居工程）的批复》（皖政地〔2018〕552号）向安徽省人民政府提起行政复议申请，证明其未实施拆除房屋的行为，张林起诉无事实和法律依据。 扬子办事处当庭提交一份物品移交登记表，证明其在拆除行为中，仅是服从琅琊区政府的工作安排，对张林房屋内的物品进行登记，并已移交给张林。 张林在一审中向法庭提供了以下证据：1、建设工程规划许可证，2、居（村）民房屋调查登记表，上述证据证明其对被强制拆除的房屋享有所有权并对涉案房屋占用范围内的土地享有合法使用权；3、滁州市人民政府〔2019〕31号《政府信息公开答复书》，4、皖政地（2018）552号《关于滁州市2018年度第21批次城市建设用地（保障性安居工程）的批复》，5、滁州市人民政府滁建征告字〔2018〕38号《征收土地公告》，6、滁州市国土资源和房产管理局《征地补偿安置方案公告》，7、滁州市国土资源和房产管理局《征地补偿标准安置途径告知书》，8、滁州市国土资源和房产管理局《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，9、琅琊区人民政府《政府信息公开答复书》，10、《菱溪北路一期集体土地上房屋征收补偿安置方案》，上述证据证明：1、滁州市人民政府系涉案房屋占用范围内集体土地的征收机关，其房屋占用范围内的集体土地征收已经报经安徽省人民政府批准并作出了征地公告；2、市自然规划局系涉案房屋占用范围集体土地的征收实施部门，其就涉案集体土地征收已经拟定了一书三方案、作出了征地补偿安置途径告知、征地补偿安置方案公告；3、琅琊区人民政府依其书面申请公开了市自然规划局制定的《菱溪北路一期集体土地上房屋征收补偿安置方案》，其房屋被列入征收范围；4、滁州市人民政府、市自然规划局作为涉案集体土地征收机关及具体实施部门，应当对其房屋被违法强拆的法律后果承担法律责任，系本案适格的被告；11、视频光盘，证明本案违法强制拆除其房屋的事实，通过视频能看出是扬子办事处和琅琊区行政执法局工作人员强拆其房屋。 上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是张林请求对其房屋恢复原状的赔偿请求依法应否得到支持。涉案征收土地经安徽省人民政府皖政地〔2018〕552号批复同意，后滁州市人民政府发布滁建征告字〔2018〕38号征收土地公告，决定征收扬子街道高桥社区、高庙村集体所有的农用地5.0068公顷及建设用地8.1871公顷，用于城市建设，征地补偿安置方案公告、征地补偿安置实施等有关工作由滁州市国土资源局市区分局和琅琊区政府共同组织实施。上诉人张林位于滁州市××办事处××社区××组房屋在该征收范围内。上诉人对安徽省人民政府作出的《关于滁州市2018年度第21批次城市建设用地（保障性安居工程）的批复》提起行政复议，已被安徽省人民政府依法驳回。据此，涉案土地征收行为成立有效，依法具有确定力、拘束力、公定力和执行力，该保障性安居工程应当依法实施。虽然在前案中琅琊区政府安排扬子办事处及琅琊区行政执法局对上诉人的房屋实施强制拆除因违反法定程序被确认为违法，但不能也没有否定涉案土地征收的合法性，且上诉人的房屋被拆除后的土地已实际用于安置房建设，恢复原状已不具备现实可能性，故上诉人对其房屋被强拆所造成的财产损失，有依法请求人民法院依法判决琅琊区政府另行安置房屋或支付赔偿金的权利，但在涉案土地征收行为合法有效的前提下，上诉人要求对其房屋恢复原状无法律依据。一审法院经当庭释明，张林拒绝变更诉讼请求，据此判决对其要求恢复原状的赔偿请求不予支持，合法正确。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。上诉人张林主张其房屋被强拆在法律上应当恢复原状的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  姜 明 二〇二〇年五月二十六日 法官助理昂永华 书记员刘菊芳 附：本判决适用的相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……