广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终79号上诉人（原审原告）博罗县柏塘镇富新村富老村民小组。负责人巫汉光，小组长。委托代理人刘厚顺，广东泰伦律师事务所律师。委托代理人卢海兰，广东泰伦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）博罗县柏塘镇人民政府。法定代表人黄宏机，镇长。委托代理人梁更新，广东标远（博罗）律师事务所律师。委托代理人郑燕辉，广东标远（博罗）律师事务所律师。原审第三人博罗县华东模胚有限公司。法定代表人梁康才。委托代理人陈富，广东权晔律师事务所律师。上诉人（原审原告）博罗县柏塘镇富新村富老村民小组因与被上诉人（原审被告）惠博罗县柏塘镇人民政府、原审第三人博罗县华东模胚有限公司行政协议一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初224号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2008年10月15日，被告与原告签订《协议书》，主要内容：“为发展柏塘经济，经甲（镇府）、乙（村小组）双方协商一致同意签订如下土地置换协议：一、地点：北面化妆品厂围墙下面，西至华东模具厂边，南至小塘边，北至广梅公路约20亩山地。乙方同意被甲方征用，付清土地青苗补偿后属甲方所有。二、甲方在20亩山地抽出6亩山地调换在华东厂最西边，同富厚岗未征集体土地相邻（附图）。面积沿广梅公路宽26米，长150米。三、调换6亩山地在20亩山地中减除面积。四、调换6亩山地所有权属柏塘镇富新村富老村经济合作社集体所有等。原告共有6个代表在《协议书》上签名并捺指模。双方在签订《协议书》时，同时制作了一份置换土地简图。在该《协议书》的下方，写有“同意”两字并加盖有第三人印章。因置换的3900㎡土地仍登记在第三人名下，原告无法使用，因此，巫汉光（男，身份证：442************354，住富老村民小组26号，该村民小组村民）向被告反映，被告向巫汉光作出《关于富新村村民巫汉光反映信访事项的答复意见》。之后，巫汉光又向博罗县信访事项复查复核委员会办公室信访。2018年6月8日，博罗县信访事项复查复核委员会办公室向巫汉光发出《信访事项复查申请不予受理告知书》，告知：……；2008年4月2日，第三人取得富老小组27.24亩土地使用权[工业用地，土地使用证：博府国用（2008）第1****7号]。第三人认为其公司在办理该土地使用证时，支付了办证费用，要求富老小组补偿相应的办证费用。柏塘镇府协调未果。该办公室认为：原告要求被告履行2008年10月15日的《协议书》，属于行政合同纠纷，原告可根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项等的规定通过诉讼程序解决。原告的诉求不属于信访复查范围，决定不予受理。另查明，2008年3月12日，第三人取得位于博罗县******高坳（土名）工业用地19967㎡[国有土地使用证：博府国用（2008）第1****4号]；2013年3月8日，第三人取得位于博罗县******高坳工业用地6647㎡[国有土地使用证：博府国用（2013）第1****5号]；2013年3月8日，第三人取得位于博罗县******高坳工业用地6620㎡[国有土地使用证：博府国用（2013）第1****6号]。原告与第三人发生争议的案涉土地是博府国用（2008）第1****7号指向的土地。2018年11月22日，原告向原审法院提起诉讼，请求判如所请。本案开庭时，经原审法院释明，原告将诉讼请求变更为：1.确认原、被告与第三人于2008年10月15日签订的《协议书》行政征收违法，并判令被告与第三人共同返还位于博罗县柏塘镇东至化妆品厂围墙下面，西至华东模具工边、南至小塘边、北至广梅公路约20亩山地给原告；2.本案诉讼费用由原告与第三人共同负担。另，第三人提交《鉴定申请书》，要求法院对《协议书》中的第三人印章的真实性进行司法鉴定。原审法院认为，行政协议（或者说行政合同），是指行政主体为了实现管理目标，与相对人之间经过协商一致所达成协议。本案涉及的《协议书》，既有土地征收的内容，又有土地置换的内容。根据原告修正后的诉讼请求，原审法院只对涉及的土地征收行为予以审查；《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《协议书》是原告与被告在2008年10月15日签订，随即发生被告征收原告20亩山地行为。原告没有法定阻却事由，却一直到2018年11月22日才向原审法院提起本案诉讼，土地征收行为发生至原告起诉时间相隔达10年多，违反了上述法律、司法解释的起诉期限的规定，依法应当驳回起诉；原审法院对本案只作程序处理，不作实体审查，因此，第三人要求原审法院对《协议书》中所加盖的“博罗县华东模坯有限公司”印章进行司法鉴定，原审法院不予准许。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项及上述所适用的法律、司法解释的规定，裁定驳回原告博罗县柏塘镇富新村富老村民小组的起诉。上诉人（原审原告）博罗县柏塘镇富新村富老村民小组不服原审裁定，上诉称：原审法院认为上诉人提起本案诉讼超过了《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定的一年起诉期限，属认定事实不清、适用法律错误。首先，按照上诉人与被上诉人签订的《协议书》约定，被上诉人征用上诉人位于博罗县柏塘镇东至化妆品厂围墙下面，西至华东模具厂边，南至小塘边，北至广梅公路约20亩的山地；被上诉人在20亩山地中抽出6亩山地调换在华东厂最西边，同富厚岗未证集体山地相邻，面积沿广梅公路宽26米、长150米（面积为3900㎡）；调换6亩山地所有权属柏塘镇富新村富老村经济合作社集体所有。对于协议中约定的置换土地事宜，经原审第三人同意及签章确认。协议签订后，上诉人将涉案20亩山地交付给被上诉人，并已被原审第三人用围墙围蔽起来。但上诉人于2017年在办理该6亩土地的报建手续时，被上诉人得知6亩土地（约3900㎡）权属仍属原审第三人所有，该6亩土地（约3900㎡）已在2008年由原审第三人办理了博府国用（2008）第1****7号《土地使用证》，故上诉人无法报建。此外，上述《协议书》中约定征用的20亩土地至今仍属于农用地，也未投入使用。故上诉人向被上诉人提出反映上述问题，在被上诉人作出了《关于富新村村民巫汉光反映信访事项的答复意见》及博罗县信访事项复查复核委员会作出博县信复[2018]21号《信访事项复查申请不予受理告知书》后，上诉人通过诉讼途径向一审法院提起行政诉讼。据此分析，上诉人与被上诉人诉争的是关于不动产的具体行政行为是否违法的问题，那么依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，……人民法院不予受理”以及《最高人民法院关于执行的解释》第四十二条规定“对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年……人民法院不予受理”，因被上诉人于2008年10月15日在对涉案博罗县柏塘镇东至化妆品厂围墙下面，西至华东模具厂边、南至小塘边、北至广梅公路约20亩山地进行征收时存在违法行为，故上诉人在2017年年底得知其行政征收违法后，通过信访方式要求被上诉人作出处理，并于2018年11月22日向一审法院提起行政诉讼，诉求确认被上诉人的前述行政征收违法行为；由此可知，被上诉人2008年10月15日作出的关于不动产的具体行政行为，依前述法律规定，超过20年了，人民法院才不予受理，即如超过2028年10月15日，人民法院才应不予受理。但本案中，上诉人提起行政诉讼的时间仍在20年最长诉讼时效期间内，未违反行政法律、法规之规定。其次，上诉人于2017年年底对涉案6亩土地办理权属登记时，得知该6亩土地仍登记在原审第三人名下，也才得知被上诉人在征收涉案20亩土地时存在违法行为，故上诉人立即向被上诉人反映前述问题，在被上诉人于2018年6月8日作出了答复意见后，上诉人即于2018年11月22日向一审法院提起行政诉讼。由此分析，上诉人于2017年底才知道被上诉人存在行政征收违法行为，之后，上诉人通过信访方式主张权利，诉讼时效应中断。故即使按照一审法院的认定逻辑，本案诉讼时效适用一年期限，那计算本案一年诉讼期限的起始时间应为2018年6月8日，则上诉人于2018年11月22日提起行政诉讼，也未超过一年诉讼期限。综上所述，上诉人提起本案诉讼并未超过法律规定的诉讼时效期限，且上诉人的诉讼请求具有充分事实依据，而原审法院作出的（2018）粤1302行初224号行政裁定书驳回上诉人的起诉，属认定事实不清，适用法律错误，故上诉人为了维护自身的合法权益，特根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律法规之规定，向法院提起上诉，请求法院依法纠正一审的错误裁定，并支持上诉人的上诉请求。上诉请求：1.撤销惠城区人民法院（2018）粤1302行初224号行政裁定书。2.将本案发回原审法院重新审理，或者直接改判为：（1）依法确认上诉人与被上诉人、原审第三人于2008年10月15日签订的《协议书》行政征收违法；（2）判令被上诉人与原审第三人共同返还位于博罗县柏塘镇东至化妆品厂围墙下面，西至华东模具厂边、南至小塘边、北至广梅公路约20亩的山地返还给上诉人。3.本案一、二审诉讼费由被上诉人与原审第三人共同负担。被上诉人（原审被告）博罗县柏塘镇人民政府答辩称：1.答辩人与被答辩人签订《协议书》的时间是2008年10月15日，合同签订后，被答辩人将20亩土地交付给答辩人，答辩人将该土地交付给第三人。根据该合同的签订时间可得出：被答辩人在合同签订当日知道该合同的内容。被答辩人在签订该合同后几年时间内并没有提出过异议或行政复议、行政诉讼。2.被答辩人辩解应在收到《关于富新村村民巫汉光反映信访事项的答复意见书》及《信访事项复查申请不予受理告知书》后起算时效的说法不成立。被上诉人的上述信访的目的是通过政府协调解决置换后的土地办证问题，与本案纠纷在性质上是不同的，该信访事件不是本案诉讼时效中止的理由。3.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政内容之日起最长不超过一年”的规定，被答辩人提起本案诉讼已经超过法定诉讼时效期间，原审法院驳回其起诉是正确的。综上所述，答辩人认为：被答辩人提起本案诉讼已经超过了诉讼时效期间，原审法院驳回被答辩人的起诉正确，请二审法院依法维持。原审第三人博罗县华东模胚有限公司未向本院提交陈述意见。本院经审查，认定事实与原审认定事实基本一致，因此，本院确认一审所查明的事实。本院认为，本案争议焦点是上诉人（原审原告）博罗县柏塘镇富新村富老村民小组提起的本案诉讼是否超过法定起诉期限。对此，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政内容之日起最长不超过一年。本案中，上诉人（原审原告）博罗县柏塘镇富新村富老村民小组与被上诉人（原审被告）博罗县柏塘镇人民政府于2008年10月15日签订《协议书》，即其于2008年10月15日即知道被诉行政行为内容，但其至2018年11月才向原审法院提起本案诉讼，明显超过上述法定的起诉期限，且无证据显示存在不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项的规定应当裁定驳回其起诉。因此，原审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，依法应予维持。综上，上诉人（原审原告）博罗县柏塘镇富新村富老村民小组上诉理据不足，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条和第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年五月十四日法官助理 黎芬妹书 记 员 林美娴附：相关法律、司法解释条文一、中华人民共和国行政诉讼法第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。二、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。