河南省郑州市中原区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0102行初455号原告谢艳玲，女，汉族，住郑州市中原区。委托代理人倪文华，广州中正法律咨询服务有限公司员工。委托代理人段汉杰，河南师道律师事务所律师。被告郑州市中原区农业农村工作委员会，住所地郑州市。法定代表人李红超，职务主任。委托代理人刘洋，郑州市中原区。委托代理人王广林，河南舒展律师事务所律师。被告郑州市农业农村工作委员会，住所地郑州市中原区。法定代表人樊惠林，职务主任。行政负责人吴蒙，职务副主任。委托代理人李长军，河南路德律师事务所律师。原告谢艳玲不服被告郑州市中原区农业农村工作委员会（以下简称中原区农委）行政处罚、郑州市农业农村工作委员会（以下简称市农委）行政复议一案。本院立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告谢艳玲、委托代理人倪文华、段汉杰，被告中原区农委委托代理人刘洋、王广林，被告市农委行政负责人吴蒙、委托代理人李长军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2019年7月10日，郑州市中原区自然资源局（以下简称中原区自然资源局）作出郑中原自然资罚决字〔2019〕第04号行政处罚决定书，责令谢艳玲拆除所建房屋。谢艳玲向郑州市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）提起行政复议，请求撤销该处罚决定。2019年10月28日，市自然资源和规划局作出郑自然资（行复决）〔2019〕741号行政复议决定书，确认该处罚决定违法。谢艳玲系郑州市中原区须水街道丁庄村村民，在本村废弃的荒地上所建房屋系谢艳玲唯一的住宅，中原区自然资源局的处罚决定导致谢艳玲无房居住，被迫流落街头。谢艳玲认为该处罚决定违反法定程序，该复议决定不符合法律规定，均应予撤销。请求撤销郑中原自然资罚决字〔2019〕第04号行政处罚决定书、郑自然资（行复决）〔2019〕741号行政复议决定书。原告向本院提交以下证据：1、光盘1张，2013年谢艳玲所建房屋处的土地被破坏视频7段、照片10张，证明谢艳玲所占土地被认为毁坏、荒废；2、光盘1张、4段音频，中原区自然资源局作出行政处罚的执法人员认为谢艳玲建设有社会意义，为进城务工人员提供了廉价的住所，附录音文字整理1页；3、市自然资源和规划局信息公开答复1页，证明谢艳玲房屋所处的丁庄村一组的土地规划为“防护绿地”，中原区自然资源局的处罚不可能达到行政目的；4、前中原区须水办事处丁庄村村委主任、党支部书记丁建华《证明》1页，证明谢艳玲符合宅基地用地条件，自2009年申请宅基地用地；5、谢艳玲2018年、2019年申请宅基地用地的书面申请3份，证明谢艳玲持续申请宅基地用地；6、中原区自然资源局信息公开答复2份，证明其未向谢艳玲公开谢艳玲房屋所在的须水镇土地利用总体规划，须水镇基本农田分布图可以在中原西路南水北调桥西侧树立的公示牌查看；7、手机照片打印件3张，谢艳玲拍摄的位于中原西路南水北调桥的中原区基本农田公示牌，证明丁庄村和须水镇并无基本农田；8、市自然资源和规划局官方网站上打印的郑州市土地利用总体规划（2006-2020）调整方案12页，证明谢艳玲提交的郑州市土地利用总体规划（2006-2020）作了调整方案，中原区耕地保有量目标大幅调整，调整至原有的三分之一，谢艳玲的房屋占地非基本农田，且中原区自然资源局和市自然资源和规划局提交的证据都是土地利用总体规划调整之前的，不能证明谢艳玲占用的是耕地；9、中华人民共和国住房和城乡建设部主管的《中国房地产报》2019年11月11日整版标题为《先拆迁后规划城中村拆迁圈地的郑州样本》的报道1页，谢艳玲所在中原区和须水办事处城中村拆迁大搞违法圈地，造成土地闲置浪费的乱象，谢艳玲所在的丁庄村一组不在拆迁范围也被拆迁，20个安置房项目无证开工，开工后又无钱建设，造成窝工，当地人民群众无法回迁，证明中原区自然资源局违反法律目的配合拆迁的行为不正当、不适当；10、群众来信回复。被告中原区农委辩称，中原区自然资源局按照2019年8月26日修订前的土地管理法对谢艳玲违法行为实施行政处罚具有法定的主体资格，中原区自然资源局对谢艳玲违法行为作出了郑中原自然资罚决字〔2019〕第04号行政处罚决定也是法律赋予的职权。《中华人民共和国土地管理法》系1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过；根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改的决定》第一次修正；1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订；根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改的决定》第二次修正；根据2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改的决定》第三次修正。中原区自然资源局于2018年9月5日接到谢艳玲违法线索，2019年7月10日作出处罚决定。本案实施行政处罚行为的时间发生在《中华人民共和国土地管理法》修正前，根据当时法律规定实施行政处罚的机关应当是中原区自然资源局，因此中原区自然资源局有权对谢艳玲的违法行为实施行政处罚，且中原区自然资源局已经对谢艳玲的违法行为作出了郑中原自然资罚决字〔2019〕第04号行政处罚决定。中原区自然资源局所作行政处罚认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应当维持中原区自然资源局所作郑中原自然资罚决字〔2019〕第04号行政处罚决定书，依法驳回谢艳玲的诉讼请求。被告中原区农委向本院提交以下证据：第一组证据：详见郑中原自然资罚决字〔2019〕第04号行政处罚决定书卷宗目录。1、谢红伟询问笔录；2、丁江松询问笔录；3、丁治华询问笔录；4、2019年4月28日中原区自然资源局证明；5、土地测绘成果图、现场勘测笔录及其四张违法现场照片；6、2019年6月21日谢艳玲在听证时出具2019年3月12日向中原区须水办事处丁庄村村民委员会提交的《宅基地用地申请书》；7、修改前《中华人民共和国土地管理法》、修改后《中华人民共和国土地管理法》。证明目的：1、谢艳玲未经批准，非法占用土地建住宅，事实清楚；2、中原区自然资源局依据2004年8月28日《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款之规定对谢艳玲作出的郑中原自然资罚决字〔2019〕第04号行政处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确。第二组证据：详见郑中原自然资罚决字〔2019〕第04号行政处罚决定书卷宗目录。1、郑州市国土资源局（以下简称原市国土资源局）于2018年9月5日向郑州市中原区国土资源局（以下简称原区国土资源局）送达《郑州市12336国土资源违法举报交办通知》郑12336交字〔2018〕250号违法线索登记表。交办通知称群众举报在中原区须水镇丁庄村有违法占地行为，原区国土资源局进行了违法线索登记；2、原区国土资源局于2018年9月29日向原市国土资源局执法监察大队作出《关于谢玉亭违法占地借助拆迁骗取国家补偿款的核查报告》；3、原区国土资源局于2018年9月29日针对谢艳玲作出郑中原国土资责停字〔2018〕第14号《责令停止违法行为通知书》、郑中原国土资责改字〔2018〕第14号《责令改正违法行为通知书》，两份通知书于当日直接送达谢艳玲，在责令改正违法行为通知书中有“责令申请人自收到本通知书之日起90日内予以改正”的规定，谢艳玲不服上述两通知书向金水区人民法院提起诉讼，2019年9月10日金水区人民法院分别作出两份行政判决书，全部驳回了谢艳玲的诉讼请求；4、原区国土资源局执法监察大队于2019年4月19日作出《关于谢艳玲涉嫌违法占地的核查报告》；5、《立案呈批表》，原区国土资源局于2019年4月22日针对谢艳玲涉嫌违法占地建筑情况进行了郑中原自然资立〔2019〕第04号立案登记；6、两名承办人员执法证和监察证复印件；7、《接受调查通知书》，原区国土资源局于2019年4月23日向谢艳玲送达郑中原自然资接调字〔2019〕04号接受调查通知书，原区国土资源局于次日将该接受调查通知书粘贴于谢艳玲涉嫌非法占地现场；8、《询问笔录》，原区国土资源局于2019年4月26日、4月28日分别向谢艳玲所在村有关村民谢红伟、该村村委会主任丁江松、该村村委会副主任兼一组组长丁治华作了询问笔录；9、现场勘测笔录、违法现场照片，原区国土资源局于2009年4月26日到现场对上述违法事实将进行了勘测、拍照取证，并委托有关单位对谢艳玲涉嫌违法建筑进行了土地测绘；10、原区国土资源局证明，经原区国土资源局于2019年4月28日未查询到土地登记资料中申请人的宅基地的土地登记记录，针对上述情况，原区国土资源局出具了证明；11、规划及现状用地地类情况表，原区国土资源局于2019年4月29日依据须水镇土地利用总体规划图（2010-2020）及2014年中原区土地利用现状图作出了《须水街道丁庄村第一村民组谢艳玲用地地类情况表》；12、原区国土资源局于2019年5月6日针对谢艳玲涉嫌非法占地建住宅情况作出《自然资源违法案件调查报告》；13、原区国土资源局于2019年5月10日针对谢艳玲非法占地建住宅案件进行了法律审核，出具了郑中原自然资罚审〔2019〕第04号行政处罚案件法律审核意见书；14、原区国土资源局于2019年5月24日对该案进行了集体会审，出具中原自然资会记〔2019〕8号会议纪要；15、原区国土资源局于2019年5月27日针对谢艳玲作出郑中原自然资罚先告字〔2019〕第04号行政处罚事先告知书、郑中原自然资罚听字告字〔2019〕第04号行政处罚听证告知书，两份告知书于次日邮寄送达谢艳玲；16、《听证申请书》，原区国土资源局于2019年6月3日收到谢艳玲的听证申请，当日原区国土资源局受理了谢艳玲的听证申请；17、《听证通知书》、《关于听证会选定听证员的相关通知》及送达回证，原区国土资源局于2019年6月6日向谢艳玲作出郑中原自然资罚听字〔2019〕01听证通知书，定于6月21日上午9时30分在原区国土资源局会议室召开听证会；原区国土资源局于6月10日作出《关于听证会选定听证员的相关通知》，指定了该听证会一人为听证会主持人，三人为听证会听证员；原区国土资源局于6月11日将该听证通知书直接送达谢艳玲；18、《听证延期申请》，原区国土资源局2019年6月17日收到谢艳玲的《听证延期申请》，谢艳玲称因其代理律师6月20日至27日在异地连续开庭，申请上述听证会推迟至6月28日举行；19、《不予延期通知书》、邮寄送达回证，原区国土资源局按照工作程序于2019年6月18日作出郑中原自然资罚听审字〔2019〕第02号听证审签，并依据《国土资源听证规定》第二十九条的规定，对谢艳玲的听证延期申请不予采纳；原区国土资源局于6月19日作出《不予延期通知书》，并于当日将该不予延期通知书邮寄送达给谢艳玲；20、《听证笔录》及听证申请人陈述申辩材料，谢艳玲2019年6月21日上午到达听证地点，原区国土资源局举行了听证会并制作了听证笔录；21、听证集体会审，原区国土资源局于2019年7月8日对上述针对谢艳玲的行政处罚案件进行了集体会审；22、《违法案件处理决定呈批表》，原区国土资源局按照工作程序规定，于2019年7月9日针对谢艳玲的非法占地建住宅报送《违法案件处理决定呈批表》；23、原区国土资源局于2019年7月10日针对谢艳玲作出郑中原自然资罚决字〔2019〕第04号《行政处罚决定书》，并于当日邮寄送达谢艳玲；24、原区国土资源局于2019年7月29日针对谢艳玲作出郑中原自然资催告字〔2019〕第04号《履行行政处罚决定催告书》，并于次日邮寄送达谢艳玲；25、原区国土资源局2019年8月15日向中原区人民法院送达中原自然资申〔2019〕第16号《强制执行申请书》，并于8月20日邮寄送达中原区人民法院，该邮件8月22日被退回；26、2019年2月1日市自然资源和规划局任免通知、2019年2月19日市自然资源和规划局任免通知。证明郑中原自然资罚决字〔2019〕第04号行政处罚决定书，是原区国土资源局依照法律程序作出的行政行为，并且充分保障了谢艳玲的各项权利。证据来源于中原区自然资源局，由市农委向市自然资源和规划局发出证据材料移送函，在这个过程中，中原区自然资源局向中原区农委移交了案卷卷宗，有市农委证据材料移送函的复印件。被告市农委辩称，市农委不是涉案复议行政行为的作出单位，也不是涉案非法占用土地行政违法行为的行政主管部门，不应当成为本案的被告。依照《郑州市集中受理审理行政复议案件暂行规定》第五条的规定，涉案的行政复议引起的行政诉讼，应当由郑州市人民政府行政复议办公室负责应诉。涉案违法行为属于未经批准非法占用土地行为，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，行政主管部门是县级以上人民政府自然资源主管部门，不是县级以上人民政府农业农村主管部门。因此市农委不应当成为本案的被告。谢艳玲不服中原区自然资源局行政处罚决定，于2019年9月10日提出行政复议申请，市自然资源和规划局依法受理。2019年10月28日作出741号复议决定，并于2019年11月5日将复议决定邮寄送达谢艳玲，行政复议程序合法。原区国土资源局根据群众举报等线索，经初步调查，发现谢艳玲在位于郑州市中原区须水街道丁庄村第一村民组涉案土地上涉嫌非法占地并建有住宅。2018年9月29日，原区国土资源局向谢艳玲送达《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》，为给予谢艳玲必要的改正时间，在责令改正违法行为通知书中亦有“责令谢艳玲自收到本通知书之日起90日内予以改正”的规定，即至2018年12月底，谢艳玲应完成对其涉嫌违法占地行为的改正。后因国家机构改革等原因，至2019年4月22日，中原区自然资源局才对本案进行了立案，该案立案时间违反了《国土资源行政处罚办法》第十二条符合有关条件应当在十个工作日内予以立案的规定，但中原区自然资源局未按照上述规定及时立案的行为，并未对谢艳玲的合法权利造成实质性影响。本案中，经中原区自然资源局立案后，经进一步调查核查核实，先后分别作出对谢艳玲的接受调查通知、相关人员询问、现场勘测、涉案土地测绘、涉案建筑物拍照、有关调查、涉案违法行为法制审核、对谢艳玲的行政处罚事先告知、行政处罚听证告知、听证会、集体会审等，并按照相关规定依法送达谢艳玲。经中原区自然资源局依次作出上述调查，履行告知了将要对谢艳玲作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知谢艳玲依法享有陈述和申辩等权利。中原区自然资源局于2019年7月10日作出郑中原自然资罚决字〔2019〕第04号行政处罚决定书，并于当日邮寄送达谢艳玲。综上，郑中原自然资罚决字〔2019〕第04号行政处罚决定违法、事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求法院依法驳回谢艳玲的诉讼请求。被告市农委向本院提交以下证据：关于事实方面的证据，第一组证据：关于市农委为做好本案的应诉工作所实施的一系列应诉准备行为方面的证据：1、《郑州市农业农村工作委员会证据材料移送函》、中国邮政快递回单各一份，证明市农委在收到法院的应诉通知后，为积极应诉向市自然资源和规划局索取涉案行政复议的案卷材料的事实；2、《郑州市农业农村工作委员会关于做好行政应诉工作的函》、《关于对郑州市农业农村工作委员会的回复》各一份，证明市农委在积极准备应诉过程中，发现涉案行政行为属于国土资源范围内的行政行为，该行政行为已经由郑州市人民政府行政复议办公室依照《郑州市集中受理审理行政复议案件暂行规定》集中受理并作出行政复议决定。依照该暂行规定第五条的规定，该案应当由郑州市人民政府行政复议办公室负责应诉。向郑州市人民政府行政复议办公室发出公函，要求行政复议办公室积极应诉，但被行政复议办公室回绝。第二组证据：关于市自然资源和规划局向市农委移交的全部证明行政复议行为的证据材料：1、信封复印件一份，证明谢艳玲于2019年9月6日向郑州市人民政府行政复议中心发出一份邮件，根据该信封注明的内容，信封内材料包括谢艳玲行政复议申请书、身份证复印件、证据共7页及光盘一张；2、行政复议申请书一份、郑中原自然资罚决字〔2019〕第04号行政处罚决定书、郑中原国土资责停字〔2018〕第14号《责令停止违法行为通知书》、郑中原国土资责改字〔2018〕第14号《责令改正违法行为通知书》、《关于谢艳玲同志申请政府信息公开的答复》、证明各一份、3页申请书、1页身份证复印件、7页证据材料，共11页，证明该材料是谢艳玲于2019年9月6日邮寄给郑州市人民政府行政复议中心的申请复议材料；3、对谢艳玲和中原区自然资源局发出的郑政行复办（复受通）字〔2019〕741号《郑州市人民政府行政复议办公室行政复议受理通知书》、送达回证各一份，证明郑州市人民政府行政复议办公室于2019年9月10日收到谢艳玲行政复议申请后，于2019年9月17日分别向双方发出受理通知书，告知双方的权利和义务；4、听证申请书一份，证明谢艳玲于2019年11月4日向市自然资源和规划局提出听证审理申请；5、郑自然资（行复决）〔2019〕741号行政复议决定书一份、送达回证两份，证明行政复议决定书已于2019年11月5日分别向双方送达。经庭审质证，原告对被告中原区农委提交的证据质证意见如下：函是市农委向市自然资源和规划局所发出的请求移送市自然资源和规划局行政复议相关证据的函，而非中原区农委向中原区自然资源局请求移送中原区自然资源局行政处罚相关材料的函，没有中原区自然资源局和中原区农委就以上材料进行核实确认的证据。谢艳玲总体判断中原区农委、市农委作为证据所提交的以上材料的来源不明或不合法。该证据材料移送函形式上不合法，该移送函属于公文，但没有发文字号，违反了《党政机关公文处理工作条例》第八条、第九条的规定，不具有合法性。在2020年1月7日之前，中原区自然资源局所提交的证据均系复印件，中原区农委应当在开庭时提交原件与复印件比对核实。由于无法确认原件是合法取得的，并不能够以中原区农委在2020年1月7日已提交复印件，便放弃对其证据真实性、合法性的审核权利。在法庭就中原区农委证据原件的来源合法性审查确定之前，无法就具体证据来进行一一查证。中原区农委提供的案卷目录有三十组证据，但没有载明证明目的，谢艳玲的质证毫无意义，无法质证。中原区农委应先告知证明目的，谢艳玲的质证才能做到有的放矢。登记表来源错误，来源载明群众举报，但以后提供的证据证明是上级机关转移而来，这个证据证明否认了证据来源。在开庭审理的时候中原区农委没有提供该份证据，说明该证据是事后补办的。登记表的时间与立案时间相差甚远，于法无据。登记表内容显示系谢玉亭违法占用土地，但后面的证据称谢玉亭滥用职权、占用土地，相互矛盾。被举报的是谢艳玲，但根据核查报告，已经排除了谢玉亭，与核查报告等证据相矛盾，故其载明的事实与后面的证据相矛盾，是事后补充的。登记表没有盖公章。关于郑州市12336国土资源违法举报交办通知，上面的内容与登记表相矛盾。郑州市1233号国土资源违法举报线索登记处理表，该处理表提到谢玉亭违法，与谢艳玲无关。原区国土资源局关于谢玉亭违法占地建筑拆迁骗取国家补偿的核查报告，该报告针对的是谢玉亭，而不是谢艳玲，该报告与谢艳玲无关，这份报告没有发文字号，违反了《党政机关公文处理工作条例》第八条、第九条的规定。原区国土资源局郑中原国土资责停字违法行为通知书〔2018〕第14号，该通知书谢艳玲已提起了行政复议，法院认定对谢艳玲不产生权利义务，驳回起诉。责令改正违法通知书的质证内容与前一个通知书相同。对原区国土资源局法律文书送达回证无异议。中原区自然资源执法大队关于谢玉亭涉嫌违法占地的核查报告，其中的附件中原区自然资源局郑中原自然资立〔2019〕第04号立案审理表，建设人员载明群众举报，但2018年9月5日的文件载明是移交，也就是说该案件来源不明确。河南省行政执法证发生在2016年1月6日，无异议。〔2019〕第04号接受调查通知单谢艳玲未收到，也就是说中原区自然资源局没有向谢艳玲送达。张贴的通知书没有看到，不知道张贴在何处，不具有合法性。中原区自然资源局法律文书送达回证载明，有两个证人证明系拒收，但证人身份不明确。该送达回证送达理由一栏没有载明理由，因此不具有合法性。对送达人身份持有怀疑，非本地人，送达回证不是直接送达的，而且没有说明理由，没有效力。中原区自然资源局询问笔录询问人、记录人均是王亚兵，属违法无效。谢红伟笔录内容不真实，是经过本村书记丁江松同意让其建设的，让谢艳玲找谢红伟要去商量要建房子是否违法。土地当时是荒废的，谢艳玲也提交了相关的视频和照片为证，是被人故意毁坏的。租地款不是没有交，而是交了村委不收。另外详细情况丁松江其实是很清楚的，因为是他让谢艳玲建的房子，证人应当出庭质证。针对证言要求证人出庭接受质证，否则笔录没有法律效力。中原区自然资源局第二份询问笔录的询问人和记录人都是王亚兵；该笔录说明丁松江关键问题不清楚，其证人证言毫无意义。丁江松所说土地长期租出去之后没有向村委会汇报，事实是土地是村委会经丁江松批准才向外出租的。中原区自然资源局对丁治华的询问笔录，该笔录的询问人、记录人均为王亚兵，属于程序违法；笔录关键问题不清晰，关键问题均称不清楚。2019年4月28日中原区自然资源局的证明文件，是证明该局宅基地的土地登记记录，对该证明的真实性、合法性无异议，但不能证明谢艳玲是违法占地，这也是谢艳玲不断申请宅基地的原因。中原区自然资源局现场勘查笔录，记载的是现状地类耕地，但实际上不是耕地，该内容与事实不符，前后案由不一致。中原区自然资源局谢玉亭违法协查照片，对其真实性有异议，根据其提供的照片不能证明是谢艳玲建的房子。对营业执照无异议。须水街道丁庄村第一村民组谢玉亭用地的情况表，该表的内容与事实不符，记载的农地是耕地，但事实上这已经是荒地了，有视频录像证明。谢艳玲提供的中原区基本农田保护公示图显示丁庄村没有基本农田，这两个土地文件名称不知道，不知道中原区农委的证明目的。郑州市人民政府郑政函〔2012〕500号文件与本案无关。自然资源违法案件调查报告没有发文字号，违反《党政机关公文处理工作条例》第八条、第九条的规定。行政机关的文件，既要形式合法更要内容合法两者缺一不可。原区国土资源局案件会审签到表的签名有涂改，对其真实性、合法性有异议。谢玉亭非法占地案件集体会审表谢艳玲认为不合法，集体会审表应当有集体签字，但表上只有一个人的签字，不是集体会审。有多份会审表，备注都是空白的，如不需要备注，应当划掉，不应空白，属于形式违法。中原区自然资源局会议纪要的时间是2019年5月24日，与立案及案件受理时间相差八个多月，该会议纪要没有在法定期限内作出，不符合法律规定。中原区自然资源局听证通知书与立案时间间隔较长，不符合法律规定。中原区自然资源局送达回证的收件人未签字，不知道送达时间，未载明不能送达的理由。对邮寄凭证、听证告知书无、法律文书送达回证、谢艳玲的听证延期申请书、授权委托书均无异议。中原区自然资源局2019年1月11日的不予延期通知书没有作出发文字号，属于形式违法。对邮寄凭证无异议。听证笔录中，原区国土资源局在听证时没有提供违法线索登记表，案源来路不明。对回避申请无异议。中原区自然资源局关于谢玉亭申请政府信息的答复，证明涉案土地不是耕地。对丁建华出具的证明无异议。对耕地保有量变化的情况表无异议。郑州市城市周边永久基本农田保护情况表说明谢艳玲的土地不是基本农田。谢艳玲的宅基地用地申请书，说明谢艳玲曾申请过宅基地。第二份宅基地申请书证明谢艳玲已经多次申请宅基地。2019年7月8日的会审签到表签名有涂改。会审表一共十份内容与事实不符。行政处罚案件法律审核意见书载明协办人员王亚兵均为询问和记录人，现又成为协办人员，多重身份相互矛盾。谢艳玲认为法律审核意见书没有法律效力。中原区自然资源局违法案件处理决定审批表，记载案件来源是群众举报，前后说法不一致。强制执行申请书是向中原区人民法院申请，但法院没有受理，说明本案不具备强制执行的条件。授权委托书是委托履行信息进行诉讼，不符合强制执行的条件，故毫无意义。法定代表人身份证明书签署日期有涂改，对统一社会信用代码证、河南省行政执法证无异议。原区国土资源局法律送达文书录像内容空白不具有合法性。对快递凭证、市自然资源和规划局党组文件无异议。中原区农委认为行政复议机关应当是郑州市人民政府，请法院调查一下本案的被告应该是谁。本案被诉行政行为文件与行政诉讼没关系，市自然资源和规划局党组文件当中的任命与本案无关。金水区人民法院文书的字号有涂改。行政起诉状不是本案的证据。原告对被告市农委提交的证据质证意见如下：以上材料不能够证明其证据的来源的合法性，其中没有市农委取得中原区自然资源局相关卷宗的手续。对市农委的相关证据的真实性、合法性有异议。但以上证据市农委称其证明目的仅仅是收到了相关材料，对于这一点没有异议，但本案诉讼应当证明市农委行政行为依法审查这一证明目的市农委并未举证。市农委工作函的回复没有发文字号，属于形式违法，不具有法律效力。被告中原区农委对原告提供的证据质证意见如下：对第一组证据：1、谢艳玲建住宅没有依法办理审批手续，未经批准，非法占用土地建住宅；2、中原区自然资源局认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，对于谢艳玲出具的光盘录音整理，取得形式非法。第二组证据：市自然资源和规划局的答复书，应当以郑州市总体规划的文件为准。第三组证据：证明形式不符合证据规则，不能作为定案的依据，也无证明人的身份信息。第四组证据：证明谢艳玲没有办理相应的审批手续，属于非法占地建住宅，且日期是2019年7月16日申请。第五组证据：宅基地用地申请书的申请日期为2019年3月12日，证明谢艳玲未经批准非法占地建住宅，其申请对象是中原区须水办事处丁庄村村民委员会，并没有向中原区自然资源局申请办理，中原区自然资源局也不知此事。第六组证据是影印件，不符合证据规则的证据要件，对该证据不予质证。第七、八、九组证据，证明谢艳玲非法占地建住宅没有经过审批，没有审批手续。对第十组证据2019年9月29日向谢艳玲出具的群众来信回复，与本案无关不予质证。被告中原区农委对被告市农委提交的证据质证意见如下：关于对市农委的证据，真实性无异议；对其有关程序认定有异议，中原区自然资源局处罚决定不违反程序，对其他有关谢艳玲违法事实的认定无异议。被告市农委对原告提交的证据质证意见如下：1、行政复议申请书，谢艳玲提起行政复议的时间为2019年9月6日，而行政处罚决定书送达谢艳玲的日期为2019年7月11日，已在行政处罚决定书中告知谢艳玲对于责令限期拆除的行政处罚决定不服的，应当在收到本处罚决定书之日起十日内向人民法院起诉，依照修正前《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，应当在建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担，因此谢艳玲不应当以不服责令限期拆除房屋为由对处罚决定申请复议；谢艳玲没有在收到处罚决定之日起十五日内向人民法院提起诉讼，已经丧失了诉权；2、对谢艳玲提供的行政处罚决定书、责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书的真实性、合法性没有异议；3、对谢艳玲提供的《关于谢艳玲同志申请政府信息公开的答复》的真实性、合法性没有异议，但该答复的内容指的是郑州市城市总体规划，不是土地利用总体规划，更不是土地利用现状的证明，该答复内容已经指出，目前没有该区域的控制性详细规划方案，证明该土地并没有改变利用现状；4、对谢艳玲提供的证明的真实性、合法性，不予认可，因为村委会不是土地使用权的审批机关；5、谢艳玲提供的本人身份证的真实性、合法性没有异议，谢艳玲出具的证据清单中的证据5、6、7、8、9、10与本案无关。被告市农委对被告中原区农委提交的证据无异议。本院对各方提交的证据认证如下：谢艳玲提交的证据2、9、10与本案没有关联性，不予认定。各方当事人提交的其他证据作为认定本案相关事实的依据。经审理查明，2018年9月5日，原市国土资源局向原区国土资源局送达《郑州市12336国土资源违法举报交办通知》（郑12336交字〔2018〕250号）。交办通知称：群众举报在中原区须水街道丁庄村有违法占地行为。原区国土资源局进行了违法线索登记。2018年9月29日，原区国土资源局向原市国土资源局执法监察处作出《关于谢玉亭违法占地借助拆迁骗取国家补偿款的核查报告》。2018年9月29日，原区国土资源局针对谢艳玲作出郑中原国土资责停字〔2018〕第14号《责令停止违法行为通知书》、郑中原国土资责改字〔2018〕第14号《责令改正违法行为通知书》，两份通知书于当日直接送达谢艳玲。在责令改正违法行为通知书中有“责令谢艳玲自收到本通知书之日起90日内予以改正”的规定。2019年4月19日，郑州市中原区自然资源执法监察大队作出《关于谢艳玲涉嫌违法占地的核查报告》。2019年4月22日，中原区自然资源局针对谢艳玲涉嫌违法占地建设情况进行了郑中原自然资立〔2019〕第04号立案登记。2019年4月23日，中原区自然资源局向谢艳玲送达郑中原自然资接调字〔2019〕第04号接受调查通知书。2019年4月26日、4月28日，中原区自然资源局分别向谢艳玲所在村有关村民、村委会主任丁江松、副主任兼一组组长丁治华作了询问笔录。2019年4月26日，中原区自然资源局到现场对上述违法事项进行了勘测、拍照取证，并委托有关单位对谢艳玲涉嫌违法的建筑进行了土地测绘。2019年4月28日，中原区自然资源局出具了在土地登记资料中未查询到谢艳玲的宅基地土地登记记录的证明。2019年4月29日，中原区自然资源局作出了《须水街道丁庄村第一村民组谢艳玲用地地类情况表》。2019年5月6日，中原区自然资源局作出《自然资源违法案件调查报告》。2019年5月10日，中原区自然资源局出具了郑中原自然资罚审〔2019〕第04号行政处罚案件法律审核意见书。2019年5月24日，中原区自然资源局对该案进行了集体会审，出具有中原自然资会纪〔2019〕8号会议纪要。2019年5月27日，中原区自然资源局针对谢艳玲作出郑中原自然资罚先告字〔2019〕第04号行政处罚事先告知书、郑中原自然资罚听告字〔2019〕第04号行政处罚听证告知书，两份告知书于次日邮寄送达谢艳玲。2019年6月3日，中原区自然资源局收到谢艳玲的听证申请。2019年6月6日，中原区自然资源局作出郑中原自然资罚听字〔2019〕01号听证通知书。2019年6月21日上午，中原区自然资源局举行了听证会。2019年7月8日，中原区自然资源局进行了集体会审。2019年7月10日，中原区自然资源局作出郑中原自然资罚决字〔2019〕第04号《行政处罚决定书》，以谢艳玲非法占地限其在接到行政处罚决定书之日起十五日内拆除在非法占用的345.32平方米土地上新建的2334.19平方米房屋。2019年7月29日，中原区自然资源局作出郑中原自然资催告字〔2019〕第04号《履行行政处罚决定催告书》。2019年9月10日，谢艳玲向市自然资源和规划局申请复议。2019年10月28日，市自然资源和规划局作出郑自然资（行复决）〔2019〕741号行政复议决定书，以程序违法确认中原区自然资源局作出郑中原自然资罚决字〔2019〕第04号行政处罚决定违法。谢艳玲不服，来院起诉。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《中华人民共和国土地管理法》将农村村民未经批准非法占用土地建住宅的查处职能部门变更为县级以上人民政府农业农村主管部门。中原区农委、市农委为本案适合的被告。谢艳玲占地建住宅及中原区自然资源局作出的行政处罚均发生在修订前的《中华人民共和国土地管理法》实施期间，应适用修订前的《中华人民共和国土地管理法》进行审查。修订前《中华人民共和国土地管理法》第四十三条，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。第五十九条，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。第六十二条，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。第七十七条，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。谢艳玲占用郑州市中原区须水街道丁庄村第一村民组土地345.32平方米建有一栋七层楼房。须水镇土地利用总体规划图（2010-2020年）显示，谢艳玲所占土地为耕地，其占地建楼房不符合土地利用总体规划。谢艳玲亦未提供证据证明其建住宅办理了相应的审批手续，中原区自然资源局认定谢艳玲占地建住宅非法并无不当，应责令其改正违法行为。《国土资源违法行为查处工作规程》7.2符合下列条件的，国土资源主管部门应当予以立案：（1）有明确的行为人；（2）有违反国土资源管理法律法规的事实；（3）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（4）属于本级本部门管辖；（5）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，或者立案前违法状态已经消除的，可以不予立案。7.3核查后，执法监察工作机构认为符合立案条件的，应当填写《立案呈批表》，报国土资源主管部门负责人审批。符合立案条件的，国土资源主管部门应当在10个工作日内予以立案。《立案呈批表》应当载明案件来源、当事人基本情况、涉嫌违法事实、相关建议等内容，必要时，一并提出暂停办理与案件相关的国土资源审批、登记等手续的建议。中原区自然资源局于2019年4月19日作出核查报告建议立案，制作《立案呈批表》并于2019年4月22日审批通过，并未违反10个工作日内予以立案的规定。市自然资源和规划局确认中原区自然资源局未在法定时间内立案并无法律依据。《国土资源行政处罚办法》第二十四条第一款，案件调查终结，案件承办人员应当提交调查报告。调查报告应当包括当事人的基本情况、违法事实以及法律依据、相关证据、违法性质、违法情节、违法后果，并提出依法应当不予行政处罚或者给予行政处罚以及给予何种行政处罚的处理意见。第二十七条，违法行为依法需要给予行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人有权进行陈述和申辩。陈述和申辩应当在收到《行政处罚告知书》后三个工作日内提出。口头形式提出的，案件承办人员应当制作笔录。第二十八条，对拟给予较大数额罚款或者吊销勘查许可证、采矿许可证等行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚听证告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人要求听证的，应当在收到《行政处罚听证告知书》后三个工作日内提出。国土资源行政处罚听证适用《国土资源听证规定》。中原区自然资源局立案后，经过了对相关人员进行询问，现场勘验，法制审核，行政处罚事先告知，听证告知，举行听证会，集体会审等法定程序。行政处罚事实清楚、程序合法。市自然资源和规划局作出确认中原区自然资源局行政处罚程序违法的复议决定证据不足，应予撤销。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第五款之规定，判决如下：一、撤销郑州市自然资源和规划局作出的郑自然资（行复决）〔2019〕741号行政复议决定书；二、驳回原告谢艳玲的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告谢艳玲负担25元，被告郑州市农业农村工作委员会负担25元。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状九份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  李宁人民陪审员  陈霓人民陪审员  程琳二〇二〇年五月二十九日书 记 员  崔蕾附相关法律条文《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。