吉林省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉行终104号 上诉人（原审原告）王鹏，男，1975年4月3日出生，汉族，住吉林省白山市浑江区。 被上诉人（原审被告）通化医药高新技术产业开发区管理委员会，住所地吉林省通化市东昌区。 法定代表人纪凯平，主任。 原审第三人通化医药高新技术产业开发区葫芦套村民委员会。 法定代表人王希年，主任。 上诉人王鹏因诉被上诉人通化医药高新技术产业开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、原审第三人通化医药高新技术产业开发区葫芦套村民委员会（以下简称葫芦套村委会）行政征收违法一案，不服吉林省通化市中级人民法院（2019）吉05行初138号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 王鹏向原审法院起诉称，1.依法确认开发区管委会征收葫芦套村489亩土地违法；2.责令开发区管委会依法整改违法征收土地的行政行为。理由：2006年6月20日，葫芦套村委会与鞠鹏签订《荒地承包合同》，将葫芦套村所有的位于通化市治安村区域内的荒地489亩发包给鞠鹏经营，合同经过了村民代表大会讨论及二密镇政府审批同意。合同约定，承包期限为30年。2014年6月26日，王鹏作为甲方、鞠鹏作为乙方、葫芦套村委会作为丙方、夏新元作为担保人，共同签订了《土地交易合同》，鞠鹏将其承包的案涉荒地及相关权利义务转让给王鹏。同日，葫芦套村委会出具了《承包权转让证明》，其内容为：“鉴于合同约定其他事宜并未发生变化，故本村不再与王鹏重新签订合同，王鹏享有该土地承包权等相应权利，双方仍按照本村与鞠鹏签订的承包合同约定事宜履行义务及享受权利。”2014年7月30日，葫芦套村委会又出具一份《证明》，证明内容：经村两委班子研究决定，同意鞠鹏将489亩土地转让给王鹏。王鹏由此取得葫芦套村489亩土地的承包经营权。后开发区管委会在没有履行法定征收程序的前提下，征用王鹏承包经营的489亩土地，开发区管委会的征地行为应属于违法，为维护王鹏的合法权益，故诉至人民法院。 开发区管委会原审辩称，1.王鹏不具有诉讼主体资格，因为争议土地的所有权人不是王鹏，王鹏不是行政行为相对人。开发区管委会于2008年便已实际使用所谓的争议土地，王鹏是2014年才承包，其与葫芦套村的合同在客观上不具有履行的可行性，如王鹏存在损失，应当依照其与葫芦套村的合同主张损失，而非向开发区主张。2.开发区管委会不应作为被告，因为开发区管委会是通化市人民政府的派出机构，无权对外发布征地公告，也无权以自己的名义征收土地。3.争议土地的性质存在争议，且边界现无法查清，开发区管委会使用的土地与争议土地是否重叠仍无法认定。王鹏与开发区管委会已经历了多次诉讼，开发区管委会在查阅争议土地的原始地籍时发现，争议土地早在60年代便已变更为国有土地。开发区管委会因此向吉林省国土资源厅（现吉林省自然资源厅）申请撤销通化市人民政府向葫芦套村颁发的《集体土地所有权证》，国土资源厅驳回了开发区管委会的请求，认为应当向吉林省人民政府提出撤销申请，现开发区管委会已经报请通化市人民政府要求撤销该集体土地所有权证书。 原审法院认定事实，葫芦套村为位于通化市江东乡治安村河北上甸子489亩荒地的所有权人。2006年6月20日，葫芦套村委会与鞠鹏签订《荒地承包合同》，将489亩荒地发包给鞠鹏。2014年6月26日，王鹏、鞠鹏及葫芦套村委会共同签订《土地交易合同》，约定由王鹏转承包上述489亩土地。王鹏承包土地后未对土地进行经营管理，未进行任何投入。2017年3月11日，开发区征收补偿办公室与葫芦套村委会签订《征收土地安置补偿协议书》，确认由开发区管委会征收争议489亩土地，关于该征收，开发区管委会及通化市人民政府未取得任何批复。开发区管委会在王鹏承包案涉土地前多年便开始使用争议土地所在区域范围的土地。现开发区管委会并主张虽签订了《征收土地安置补偿协议书》，但并未实际履行，亦无征收行为。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”一般而言，该“有利害关系的公民、法人或者其他组织”仅限于法律上的利害关系，且行政诉讼乃公法之上的诉讼，故法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系，而不包括私法上的利害关系。公法上的利害关系的判断，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护公民、法人或者其他组织所诉请保护的权利或法律上的利益为重要标准。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条第二款规定，公民、法人或者其他组织所主张之权益，只有行政诉讼法等行政基本法，以及行政实体法律、法规、规章等，对其加以保护的情形下，才能成为行政法上受保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，也才能请求司法保护。并且，人民法院对行政行为合法性进行评价，主要依据行政行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实等影响，因而公民、法人或者其他组织主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益，原则上对事后形成的权益或者已经消失的权益，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律另有特殊规定，公民、法人或者其他组织不能通过提起行政诉讼主张。就本案而言，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”从上述法律规定可以看出，涉及征收的行政相对人仅为行政行为发生时的所有权人或者使用权人，案涉489亩土地为葫芦套村集体所有，而非王鹏，且使用案涉489亩土地时，王鹏亦非案涉土地的使用权人，故其不属于开发区管委会使用案涉土地时的利害关系人，不具有要求确认开发区管委会行政行为违法的诉讼主体资格。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和第五十八条的规定，原审法院裁定：驳回王鹏的起诉。 王鹏上诉请求，撤销原审法院驳回起诉裁定，并依法判决支持王鹏原审诉讼请求。理由：原审法院认定事实错误、适用法律错误，判决内容自相矛盾。王鹏作为合法的集体土地承包经营权人，是适格原告，有诉讼主体资格，与被诉行政行为有利害关系。 本院审理查明事实与原审认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”、第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案王鹏承包土地后未对土地进行经营管理，亦未进行任何投入，无充分证据证明被诉行为对其权利义务产生实际影响，故被诉行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审裁定结论正确，应予维持。 综上，王鹏的上诉请求和理由，因无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 于淞合 审 判 员 杨 迪 审 判 员 阎道清 二〇二〇年五月二十八日 法官助理 于 浩 书 记 员 于婷婷