广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初2083号原告：中山市大海饲料有限公司，住所地广东省中山市******，统一社会信用代码914***********871M。法定代表人：陈丹，执行董事。委托代理人：王才，该公司员工。委托代理人：吴少博，北京吴少博律师事务所律师。被告：中山市阜沙镇人民政府，住所地广东省中山市阜沙镇政府大院，统一社会信用代码114**********322X7。法定代表人：吴剑安，镇长。委托代理人：林远景，该镇政府工作人员。委托代理人：叶建设，广东共阳律师事务所律师。原告中山市大海饲料有限公司（以下简称大海饲料公司）诉被告中山市阜沙镇人民政府（以下简称阜沙镇政府）不履行行政补偿法定职责，于2019年11月28日向本院提起行政诉讼。本院于同年12月2日受理后，依法向阜沙镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月27日公开开庭审理了本案。原告大海饲料公司的委托代理人王才、吴少博，被告阜沙镇政府的委托代理人林远景、叶建设到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告大海饲料公司诉称，其系广东恒兴饲料实业股份有限公司（以下简称恒兴饲料公司）的全资子公司。2011年，恒兴饲料公司通过法院组织的拍卖取得涉案地块的土地使用权、房屋及配套设施的所有权。其先后通过建设项目环境保护验收，获得排污许可证、营业执照等经营手续后，正式开展生产经营活动。2018年1月4日，中山市人民政府以其属于饮用水源二级保护区内已建成的排放污染物建设项目为由，对其作出中府行决字[2018]6号行政处理决定书，责令其自行关闭建设项目。2019年7月28日，广州市**运输中级法院作出已生效的（2018）粤71行初638号行政判决书，确认其生产项目合法建设、生产在前，案涉二级水源保护政策调整在后。中山市人民政府基于二级水源保护区客观调整变化作出案涉处理决定的行为，属于行政处理行为。由此造成其在非自身过错的情形下被迫关停，原行政许可被撤回等客观损害后果，侵害其财产权益及信赖利益。2019年9月3日，其为维护自身合法权益，向被告阜沙镇政府邮寄提交《履行法定（补偿）职责申请书》，要求该镇政府履行因二级水源规划调整行为致其被迫关停所产生的损失进行补偿的法定职责。阜沙镇政府于次日签收，但至今未对此作出任何口头或书面的答复。其认为，不予答复的行为构成行政不作为。具体理由如下：1.根据（2018）粤71行初638号行政判决书认定的事实，其合法建设、生产在前，水源保护政策调整在后，但其达标排放行为不能等同于零排放企业，其项目属于二级水源保护范围内已建成的排污企业。现因水源保护范围的客观变化而被迫关停，其遭受财产和信赖利益损害。2.其系二级水源地划定前已建成的建设项目，现因水源地范围的调整行为造成其被迫关停的损害后果，阜沙镇政府应对其直接财产性损失进行补偿。根据《广东省饮用水源水质保护条例》第十二条、《中山市水环境保护条例》第二十四条之规定，中山市人民政府基于公共利益及环境保护的需要，在其生产企业不存在违法排污情形的前提下，强制关停其生产企业的行为，致使其因水源区域的在后划定和调整行为而遭受的直接财产损害，阜沙镇政府应依法予以补偿。3.案涉处理决定造成其原有许可被撤回的法律后果，由此产生信赖利益的损害，阜沙镇政府应当予以补偿。中山市人民政府基于公共利益及环境的实现需要，实施撤回已生效行政许可的行为，阜沙镇政府作为法定责任主体，应依法对其信赖利益损害进行补偿。4.根据《广东省饮用水源水质保护条例》第十二条、《中山市水环境保护条例》第二十四条之规定，阜沙镇政府具有因二级水源保护区综合整治项目对其企业实施关停所造成的损失进行补偿的法定职责。5.其直接财产损失及信赖利益应受到法律的保护，其已依法引入评估机构对自身实际损害情况进行全面评测，阜沙镇政府可参照评估结论进行补偿。因此，其请求法院判令：责令阜沙镇政府履行因二级水源保护区综合整治项目对大海饲料公司实施关停所造成的损失进行补偿的法定职责，参照中成评字[2018]第304004号《资产评估报告书》的评估结论，依法补偿大海饲料公司98841154元。被告阜沙镇政府辩称，1.原告大海饲料公司与中山盛田饲料有限公司（以下简称盛田饲料公司）系两个独立的主体，二者不存在存续关系。2011年，大海饲料公司的股东恒兴饲料公司通过司法拍卖的方式取得了原盛田饲料公司财物的所有权，但并不包括生产经营许可、资质、股权等，且两个公司是相互独立的个体，大海饲料公司的生产经营与原盛田饲料公司无关。因此，原盛田饲料公司是否合法生产或能否取得其他权益与本案无关。2.大海饲料公司的饲料生产项目位于饮用水源二级保护区内，其生产过程中产生粉尘、废气、废水等污染物的事实客观、清楚且证据充分。3.中山市人民政府适用《中华人民共和国水污染防治法》（2008年6月1日起施行）第五十九条第一款作出涉案处理决定，内容正确，程序合法。4.涉案行政决定并未对大海饲料公司造成合法财产权益损害，中山市人民政府也没有撤回大海饲料公司合法的行政许可，大海饲料公司早已承诺无条件搬迁，其不存在信赖利益损失。第一，中山市人民政府作出责令大海饲料公司关闭饲料生产项目的决定时，大海饲料公司原来的《广东省污染物排放许可证》有效期已届满，届满后并未获得新的行政许可。第二，大海饲料公司设立后的饲料生产项目未重新报批建设项目环境影响评价的行为违法，2012年至2017年期间取得的排污许可证系中山市人民政府特批的，但不代表大海饲料公司生产项目系合法建成。第三，大海饲料公司早在2012年4月9日就曾向中山市人民政府提交《中山市大海饲料有限公司关于协调解决环保验收问题的请示》，从内容上看，可见大海饲料公司对其饲料生产项目坐落于饮用水源二级保护区内这一事实系明知并确认，大海饲料公司对于其可能因法律、法规或者政策的原因需要搬迁，并就此明确作出过5年内无条件搬迁并不追究政府责任的承诺。因此，大海饲料公司不存在所谓的信赖利益损失。5.无论大海饲料公司是否有财产权益受到损失，都非因饮用水源保护区的划定和调整所导致的，其没有补偿大海饲料公司的义务。6.其没有对大海饲料公司作出行政行为，被告的诉讼主体不适格。因此，大海饲料公司的主张无事实与法律依据，请求法院驳回大海饲料公司的全部诉讼请求。经审理查明，2006年11月15日，原中山市环境保护局（以下简称市环保局）出具《关于盛田饲料公司新建项目环境影响报告书审批意见的函》，同意盛田饲料公司在阜沙镇丰联村建设鱼虾饲料生产项目。该建设项目未办理项目环保竣工验收手续。2006年12月25日，盛田饲料公司领取了国（2006）060379号土地使用证，证载土地面积为4万平方米，土地用途为工业，且于2008年12月12日就地上建筑面积为20751.39平方米房屋领取了C6702354号房屋所有权证，证载用途为工业及工业配套设施（另有四幢房产未办证）。2011年2月，中山市东方拍卖有限公司、中山市兴港拍卖有限公司出具联合拍卖标的须知，且对拍卖标的说明如下：“拍卖标的物的名称：盛田饲料公司位于中山市******的房地产及水电、消防、绿化一切配套设施及厂内所有的生产机器设备、生活办公设备。说明：①根据委托方提供的资料显示：标的物有轮候查封的情况。②标的按现状拍卖，建筑面积约21906.34㎡，已出证20751.39㎡，未办证约1154.95㎡，土地使用面积40000㎡；已出证的房产证号C6702354，用途：工业级工业配套设施......用途：工业，土地使用权终止时间：2053年12月28日。③标的物按现状拍卖，生产机器设备、生活办公设备、水电、消防、绿化一切配套设施的清单仅供参考……拍卖人、委托人不对设备及配套设施的新旧程度、能否正常使用、质量、数量、用途、使用性质……等承担瑕疵担保责任，一切由买受人自认。备注：拍卖成交后标的的产权过户能否办理、如何办理……等问题，由竞买人于拍卖会前向当地政府相关部门作详尽的了解，委托人及拍卖人对此不作任何承诺保证，竞买人应自行承担其中可能存在的风险”。2011年4月，广东省中山市中级人民法院作出（2010）中中法执字第132-3号执行裁定书，裁定盛田饲料公司位于中山市******的房地产[土地证号：国（2006）060379、房产证号：C6702354，及四幢未办证的房产]和水电、消防、绿化一切配套设施，及厂区内所有的机器设备、生活办公设备的所有权及相应的其他权利，按中山市东方拍卖有限公司……归买受人恒兴饲料公司所有；拍卖成交价为5730万元；上述拍卖财产的所有权自裁定书送达及动产交付买受人时转移。2011年4月11日，大海饲料公司成立，类型为有限责任公司（法人独资），股东为恒兴饲料公司，营业执照载明经营范围为“生产、销售水产、禽、畜饲料（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）”。同年11月28日，大海饲料公司就上述房地产分别领取了中府国用（2011）第易0600244号土地使用证以及粤房地权证中府字第0211100263号房屋所有权证，证载土地面积、土地用途、建筑面积、建筑用途与前述均一致。2012年4月9日，大海饲料公司向中山市人民政府提交《大海饲料公司关于协调解决环保验收问题的请示》载明，该公司位于饮用水源二级保护区内，且该公司承诺：自初次发放排污许可证之日起五年内需要搬迁，该公司将无条件搬迁；五年内如果需要搬迁饮用水源保护区内企业，该公司无条件积极配合政府部门搬出饮用水源保护区。随后，大海饲料公司先后取得环境保护管理部门颁发的污染物排放许可证，有效期分别是2012年5月30日至2013年5月29日、2013年10月23日至2014年6月30日、2014年10月11日至2017年5月23日，排污种类为生产废水、锅炉废气。此后，大海饲料公司再未取得污染物排放许可。2018年1月4日，中山市人民政府作出中府行决字[2018]6号行政处理决定书，载明经原市环保局调查核实，大海饲料公司的饲料生产项目主要产生和排放烘干粉尘、烘干废气、锅炉废气和生活污水，且位于中山市生活饮用水地表水源二级保护区范围内，中山市人民政府遂依据《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条第一款的规定，责令大海饲料公司自收到该决定书之日起一个月内自行关闭饲料生产项目。大海饲料公司认为应撤销该行政处理决定，后经行政复议、行政诉讼，广州铁路运输中级法院于2019年7月28日作出（2018）粤71行初638号行政判决，驳回大海饲料公司的诉讼请求。该行政判决已发生法律效力。期间，大海饲料公司曾于2018年5月29日向阜沙镇政府提交申请书，认为其因二级水源保护区综合整治项目被实施关停导致损失而请求补偿，经行政诉讼，本院于2019年4月29日作出（2018）粤2071行初1390号行政判决，驳回大海饲料公司的诉讼请求。2019年9月3日，大海饲料公司再次向阜沙镇政府提交《履行法定（补偿）职责申请书》，较之2018年5月29日的补偿申请，事实与理由增加了广州铁路运输中级法院（2018）粤71行初638号行政判决认定的事实。阜沙镇政府于2019年9月4日收到申请后，至今未作出任何回复。大海饲料公司认为阜沙镇政府的行为构成行政不作为，遂诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，1998年8月17日，广东省人民政府同意中山市生活饮用水地表水源保护区划分方案，鸡鸦水道中山市全河段为二级水源保护区，陆域保护范围自沿岸河堤外坡脚向陆纵深1000米。2010年，广东省人民政府同意调整中山市饮用水源保护区划分方案，涉案水源二级保护区陆域保护范围自沿岸河堤外坡脚向陆纵深30米。2017年7月29日，中山市广中量测绘工程有限公司作出《关于大海饲料公司位置核查结果的说明》，认为大海饲料公司的涉案地块物业全部位于中山市****饮用水源二级保护区范围内。本院认为，本案系行政补偿纠纷。大海饲料公司曾于2018年5月29日向阜沙镇政府提出补偿申请，后出现了新的证据和新的事实，即广州铁路运输中级法院于2019年7月28日作出的（2018）粤71行初638号行政判决书及其查明的事实，故本院认定大海饲料公司于2019年9月3日再次向阜沙镇政府提出涉案补偿申请，不属于重复申请。本案中，大海饲料公司所在的位置于1998年被划定为二级水源保护区，依据当时施行的《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第二十三条的规定，只要原盛田饲料公司不向水体排放污染物且不超过有关标准排放污染物即可建设饲料生产项目。据此，原盛田公司的环境影响评价文件被审批同意（但建设项目未取得相关部门的验收），且该公司于2006年11月15日领取了用途为工业的土地使用证，于2008年12月12日领取了房屋所有权证。然而，2008年2月28日修订通过的《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条规定，在饮用水水源二级保护区内禁止建设排放污染物的建设项目，除非是从事按照规定采取措施的网箱养殖、旅游等活动。在此情况下，有关部门于2011年对大海饲料公司的涉案房地产进行产权登记时，延续原使用功能，确定用途为工业，客观上而言，初始登记于2006年和2008年的涉案房地产的使用功能因法律的修订而受到了一定影响。现大海饲料公司通过拍卖受让涉案房地产，结合（2018）粤71行初638号行政判决查明的事实，基于公平合理原则，依照《中山市水环境保护条例》第二十四条“因划定和调整饮用水源保护区，对饮用水源保护区内的公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，由项目和设施所在地的镇人民政府进行协商并进行补偿”的规定，阜沙镇政府对大海饲料公司应负有给予适当补偿的义务。现阜沙镇政府对大海饲料公司于2019年9月3日提出的补偿申请未作任何回复，确属违法。需要指出的是，阜沙镇政府在作出适当补偿时，可以综合考虑以下因素：第一，大海饲料公司曾于2012年4月9日向中山市人民政府承诺自初次发放排污许可证之日起五年内需要搬迁，其将无条件搬迁。第二，大海饲料公司参加竞买时，对拍卖标的使用功能的限制应有充分的认知与了解，对相应风险应有预见性。第三，二级水源保护区内仅是禁止建设排放污染物的建设项目，并非禁止从事一切活动，大海饲料公司仍可在涉案位置依法从事相关活动。综上所述，大海饲料公司的诉讼请求部分成立，本院对有理部分予以支持，无理部分予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：一、被告中山市阜沙镇人民政府应于本判决发生法律效力之日起三个月内就原告中山市大海饲料有限公司于2019年9月3日提出的补偿请求作出处理；二、驳回原告中山市大海饲料有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告中山市阜沙镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  王 梅人民陪审员  袁伟麟人民陪审员  阎 淼二〇二〇年四月三十日书 记 员  吴 禹杨慧娴