广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行初647号原告：钟伯潮，男。委托代理人：朱亮英，女，系钟伯潮妻子。被告：广州市白云区人民政府。住所地：广州市广园中路**。法定代表人：苏小澎，区长。委托代理人：黄黎明，该府工作人员。委托代理人：李林，广东法制盛邦律师事务所律师。原告钟伯潮因诉被告广州市白云区人民政府土地行政登记一案，于2019年7月24日向本院提起行政诉讼，本院受理后依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案。原告钟伯潮及其委托代理人朱亮英，被告广州市白云区人民政府的委托代理人黄黎明、李林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告钟伯潮向本院起诉称，钟伯潮家庭自2010年1月1日起承包广州市白云区******第三经济合作社（以下简称水沥三社）的六块土地6.03亩，并一直耕作。原告多次要求相关部门为原告承包地进行确权并颁发证书，均遭到拒绝，并告知须按照份额制才能确权登记。原告不得已于2018年12月25日向广州铁路运输法院对江高镇人民政府提起诉讼，在该诉讼中才得知原告家庭已被按照份额制错误登记并颁发了云府农地承包权〔2017〕第4401111132*****041J号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，江高镇人民政府的委托代理人要求原告签收该承包经营权证，原告不同意亦不认可按份额制登记发证。上述承包经营权证于2017年10月7日已存在，但水沥三社社长直至2018年4月15日才要求村民在登记材料签字，于2018年11月8日才发证，是先出证后补材料，程序违法。为维护原告权益，请求法院判令：1.撤销广州市白云区人民政府于2017年10月7日作出的云府农地承包权〔2017〕第440************041J号《农村土地承包经营权证》；2.广州市白云区人民政府重新作出与事实相符的农村土地承包经营权证；3.本案诉讼费由被告承担。被告广州市白云区人民政府答辩称：一、水沥三社采用确权确地确面积方式开展确权工作，符合工作方案的要求。根据中共广州市白云区委办公室、广州市白云区人民政府办公室印发的《广州市白云区**土地承包经营权确权登记颁证工作方案》要求，被告主要以确权确地到户及确权确地确面积两种方式开展确权工作。对于土地地貌有利于满足四至测绘、划分到户的农村土地，采取确权确地到户的确权形式；对于因地形地貌条件、承包经营现状难以实现确地到户的农村土地，可以采取确权确地确面积的确权形式，即以该片土地总面积和确权对象为基础，确保“四至到社、面积到户”，再颁发承包经营权证书。经核查，《江高镇水沥村农村土地承包经营权确权登记颁证的实施方案》及《江高镇水沥村第三经济社农村土地承包经营权确权登记颁证的实施方案》均明确水沥三社以确权确地确面积的方式开展确权工作。原告在《水沥村第三经济社表决确认书》上签名确认，表明原告清楚并认可水沥三社以确权确地确面积的方式开展确权工作。二、原告对承包经营权确权公示内容无异议，不存在与事实不相符的情况。根据《广州市白云区**土地承包经营权确权登记颁证工作方案》第八条、第九条的要求，水沥三社按工作流程进行公示，原告在公示期间未提出任何异议，视为原告认可公示材料。水沥三社要求原告在《农村土地承包合同》和《农村土地承包经营权登记申请书》上签名确认，确认后即可领取确权证书。原告一直没有进行签名确认，也未向被告提出确权异议，导致确权工作停滞不前。三、原告因个人问题导致农村土地承包经营权确权登记颁证流程尚未走完，不存在撤回确权证书事宜。被告为了更好地完成确权工作，缩短颁证时长，保障村民的合法权益，在公示内容无异议下，同步制作确权证书，待村民签名确认《农村土地承包合同》和《农村土地承包经营权登记申请书》信息无误后一并颁发证书。原告因个人问题导致农村土地承包经营权确权登记颁证流程尚未走完，被告尚未对确权证书进行公示，原告也没有签收领取，确权证书并无对外效力，被告无法对确权证书进行撤回也不存在撤回情形。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2017年4月14日，中共广州市白云区委办公室、广州市白云区人民政府办公室印发《广州市白云区**土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，其中确权形式规定为确权确地到户和确权确地确面积两种形式，工作流程规定……（八）张榜公示。集体经济组织公示承包经营权调查信息公示表、公示图；（九）签印确认。公示无异议的，发包方、承包方在农村土地承包经营权公示结果归户表和地块分布图签名确认后，进一步完善《农村土地承包合同》和《农村土地承包经营权登记申请书》；（十）审核颁证。遵循“村申请→镇（街）审核→区确权办复核→区人民政府审批→登记发证”流程，即村集体经济组织将确权材料（包括确认图、归户表、申请书等）以及《土地承包合同》上报镇（街）审核，镇（街）汇总核对后上报区确权办复核，复核通过后，发出颁证公告和部门公示表进行公示，公示无异议后报区政府审批，颁发农村土地承包经营权证书。2017年8月4日，水沥三社制定《江高镇水沥村第三经济社农村土地承包经营权确权登记颁证的实施方案》，明确该经济社以确权确地确面积的方式开展确权工作，并对该实施方案进行公示。2017年8月22日，水沥三社完成农户承包地块权属调查，确认原告家庭承包份额为30.15，占社总数份额比例为1.72%。随后，水沥三社对该社土地承包经营权确权登记对象及份额情况表进行公示。2017年9月25日，水沥三社召开户代表会议，会议表决通过《江高镇水沥村第三经济社农村土地承包经营权确权登记颁证的实施方案》。被告为提高颁证效率，并与土地承包合同生效日期同步，预先制作了颁证日期为2017年10月7日的云府农地承包权〔2017〕第440************041J号《农村土地承包经营权证》，证载发包方为水沥三社，承包方为钟伯潮，土地承包合同编号为440************041J，承包经营权共有人为钟伯潮、朱亮英、钟树荣，承包方家庭持股总数为30.15%，集体发包按股确份额土地总面积为222.06亩，土地总块数为11块等。2018年11月8日，被告将包括原告在内的上述土地承包经营权证交给水沥三社，由承包农户签名确认《农村土地（耕地）承包合同》和《农村土地承包经营权登记申请书》后代为发放证书。因原告对确权方式有异议，其拒绝在已拟定的《农村土地（耕地）承包合同》（合同编号：440************041J）和《农村土地承包经营权登记申请书》签名，水沥三社未向原告发放上述承包经营权证。原告称其于2018年12月在另案起诉江高镇人民政府不履行颁发农村土地承包经营权证法定职责的行政诉讼中，才获知被告已制作上述承包经营权证，遂诉至本院。上述事实，有《广州市白云区**土地承包经营权确权登记颁证工作方案》《江高镇水沥村第三经济社农村土地承包经营权确权登记颁证的实施方案》《承包地块调查表》《农村土地承包经营权确权登记对象及份额情况表》、云府农地承包权〔2017〕第440************041J号《农村土地承包经营权证》《广州市白云区******第三经济合作社土地承包经营权颁证清册》《情况说明》，以及当事人的陈述等证据予以证实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料……”第六十九条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”依据上述规定可知，当事人提起诉讼的行政行为应是客观存在，已对外发生法律效力的行政行为。本案中，《广州市白云区**土地承包经营权确权登记颁证工作方案》对颁证工作流程明确规定，由村集体经济组织将包括确认图、归户表、申请书、土地承包合同等确权材料上报镇政府审核，镇政府汇总核对后上报区确权办复核，复核通过后，发出颁证公告和部门公示表进行公示，公示无异议后报区政府审批，颁发农村土地承包经营权证书。原告因对确权方式有异议，其拒绝向水沥三社提交《农村土地（耕地）承包合同》和《农村土地承包经营权登记申请书》等申报材料，尚未完成材料申报流程，缺乏颁证的前提条件。虽然被告预先为原告制作好《农村土地承包经营权证》并被原告所获知，但原告的申报材料不齐备，不具备颁证实质要件，也未实际向原告颁发该权证，尚未对外发生法律效力。原告称其通过另案诉讼获知被告已为其制作了《农村土地承包经营权证》，认为该权证内容对其承包经营权不利，据此对该权证提起撤销诉讼，实际是为预防被告作出对其不利的行政行为而提前提起的阻却诉讼，起诉时机尚不成熟，缺乏事实根据，不符合法定起诉条件，本院依法予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告钟伯潮的起诉。原告预交的诉讼费50元，在本裁定生效后予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 余树林二〇二〇年五月六日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬