吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉24行初5号原告郑喜兰，女，汉族，住吉林省延吉市。委托代理人白振科，吉林敖联律师事务所律师。被告延吉市人民政府，住所地吉林省延吉市河南街**。法定代表人蔡奎龙，市长。委托代理人金光振，延吉市征收局副局长。委托代理人朱辉，吉林华烁律师事务所律师。原告郑喜兰诉被告延吉市人民政府（以下简称延吉市政府）房屋征收补偿行政裁决一案，本院受理后，于2020年5月6日组织原、被告进行了证据交换，并于同日依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告郑喜兰及其委托代理人白振科，被告延吉市政府的委托代理人金光振、朱辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案的被诉行政行为：2019年8月28日延吉市政府针对被征收人郑喜兰作出延市政函【2019】244号《延吉市人民政府关于郑喜兰房屋征收的补偿决定》（以下简称《征收补偿决定》）。原告郑喜兰的诉讼请求：1.判令被告对案涉无照房按照新建房屋同等面积置换或有照房价格补偿；2.判令撤销【2019】244号《征收补偿决定》；3.判令被告延吉市政府承担租金损失28800元（按照2014年8月起至今，共计72个月，每月400元计算）及本案诉讼费。事实和理由：1.被告于2015年6月11日签订房屋动迁协议，原告与被告签订了一份产权调换协议书。《房屋所有权证》编码：151941，产权字：8-18-80。2.延吉市政府关于郑喜兰无照房征收的补偿决定，给原告造成了财产极大的损失。依据在2018年1月颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》的规定，只要是2018年以前建的房子，都属于合法建筑，1982年公布的《村镇建房用地管理条例》和1987年1月实施的《土地管理法》也有类似规定。根据省建设局的规定20年房龄以上，有航拍图、历史问题视为有照建筑。3.延吉市政府、征收局单方面以非法建筑遗留问题为由，以64496元低价、低面积对无照房进行评估，程序不合法，违反了诚实守信、公平原则，应当依法按照合法建筑的补偿标准对原告无照房承担补偿责任。因双方对补偿事宜不能达成一致意见，故诉至法院。被告延吉市政府辩称：请求法院判决维持答辩人作出的征收补偿决定。事实和理由：1.答辩人根据延吉市土地利用总体规划的要求和城市规划，经市发改局及棚户区改造管理局批准，拟对郑喜兰所属的XWJ1地块进行危旧房改造，在进行了社会稳定风险评估后，答辩人于2014年7月7日拟定了该地块的房屋征收补偿安置方案并予以通告征求意见，在征收补偿金足额到账后，答辩人于2014年8月28日作出了延市政发（2014）60号房屋征收决定和征收补偿方案并予以公告。征收决定作出后，征收部门公开邀请了房屋评估机构并公示评估机构名单，经多数被征收人投票选定延边资信房地产评估有限公司（以下简称资信评估公司）作为该地块的评估机构。2.因郑喜兰的被征收房屋性质为无照房，经资信评估公司评估后确定单价为928元每平方米，其房屋面积为69.5平方米，评估价款总计64496元。评估报告向郑喜兰送达后，郑喜兰未在规定期限内提出复核。因与郑喜兰多次协商未果，答辩人根据房屋征收补偿方案和评估报告于2019年8月28日作出延市政函【2019】244号《征收补偿决定》，决定对郑喜兰无照房屋给予货币补偿64496元。3.答辩人作出的征收补偿决定以评估报告确定补偿价格，评估机构选定程序合法，郑喜兰未在法定期限内申请复核，征收补偿决定认定事实及补偿均有依据，程序合法。被告延吉市政府及原告郑喜兰在法定期限内向本院提交了证据，本院组织双方当事人进行了证据交换和质证。本院综合审查各方当事人提交的证据及在庭审中的陈述等，认定如下事实：延吉市发展和改革局于2014年3月11日作出延市发改字【2014】53号《关于下达延吉市2014年棚户区改造项目建设计划的通知》，其中大千城二期项目（地（地块编号WJ1）列为延吉市2014年棚户区（危旧房）改造项目。延吉市国土资源局于2014年6月10日作出书面说明，主要内容为：危旧房改造项目XWJ1地块位于瑞园小区东侧，参花街西侧，迎宾路南侧，荷花胡同北侧，该地块为国有土地，符合延吉市《土地利用总体规划》。延吉市政府于2014年6月27日作出《延吉市危旧房改造XWJ1标段房屋摸底结果公示》，并张贴在征收区域内，于2014年6月28日作出《延吉市危旧房改造XWJ1地块项目社会稳定风险评估报告》。延吉市棚户区改造管理局于2014年7月3日作出延市棚发【2014】46号《关于延吉市危旧房改造项目（XWJ1地块）的通知》，决定对XWJ1地块进行改造。延吉市政府于2014年7月7日作出延市政发〔2014〕48号《延吉市人民政府关于征求〈危旧房改造项目XWJ1地块房屋征收补偿安置方案〉意见的通告》（以下简称《征求意见通告》），并在报纸上刊登；于2014年8月11日作出《危旧房改造项目XWJ1地块房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》（以下简称《征求意见及修改情况的公告》），并在征收区域内予以公告。延吉市政府于2014年8月11日作出延市政发〔2014〕60号《延吉市人民政府关于危旧房改造项目XWJ1地块房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），附《危旧房改造项目XWJ1地块房屋征收补偿安置方案》（以下简称《征收补偿方案》），在征收区域予以张贴，并在报纸上刊登。延边农村商业银行营业部出具存款证明，证明延吉市征收局于2014年7月10日将房屋补偿款10000000.00元存入延边农村商业银行长白支行。延吉市城乡规划委员会于2015年4月14日作出证明，内容为：延吉市危旧房改造项目（XWJ1地块）位于迎宾路南侧、参花街西侧，该地块符合《延吉市城市总体规划（2009-2030年）》要求。另查明，延吉市政府于2014年7月7日作出《关于邀请房屋征收评估机构的公告》，对参与入围选聘的评估中介机构应提交的要件、申报方式、申报截止日期进行公告，并将此公告张贴在征收区域内。延吉市政府于2014年8月11日作出《关于延吉市危旧房改造项目XWJ1地块选定房地产价格评估机构的通告》，主要内容为：“XWJ1地块房屋征收评估机构由该地段内的被征收人在本通告发布5日内协商选定，并将选定结果书面告知延吉市征收局。如被征收人5日内没有协商，或虽经协商未达成一致意见的，被征收人可到延吉市征收局危旧房改造项目XWJ1地块项目现场办公室投票选定评估机构（届时不参加选定的被征收人视为自动放弃选定评估机构的权利），最终以多数决定的方式选定一家评估机构”，同时发布3家具有资质的房地产价格评估机构名单，并将此通告和名单张贴在征收区域内。延吉市政府经被征收人投票，通过多数决定的方式选定资信评估公司为案涉危旧房改造项目房屋征收评估机构，于2014年8月18日作出《房地产价格评估机构选定结果公示》，并将该公司资质及评估师资格证明在征收区域内予以公告。2014年8月18日，延吉市征收局委托资信评估公司对XWJ1地块被征收房屋及装修、附属物进行评估。资信评估公司于2014年9月15日对郑喜兰房屋作出《国有土地上房屋征收分户估价报告》（以下简称《分户评估报告》）和《（旅行社、口腔、售票处、咖啡）装修附属物评估报告》。郑喜兰房屋共分三层，房屋结构为混合，房屋用途为综合楼。第一层285.97平方米，评估单价为25110元，估价补偿金额为7180707元；第二层为246.14平方米，评估单价为17577元，补偿金额为4326403元；第三层为246.14平方米，评估单价为12555元，补偿金额为3090288元。装修附属物被评估为345122元。装修附属物被评估为596585元，其中案涉无照房面积为51.6平方米，评估单价为928元每平方米，评估价格为47885元（车库为38280元）。对于无照房屋的补偿问题，郑喜兰与延吉市政府未能达成一致签订征收补偿协议。再查明，2019年4月24日，资信评估公司对郑喜兰案涉无照房再次出具《（旅行社、口腔、售票处、咖啡）装修附属物评估报告》（以下简称《附属物评估报告》），面积为69.5平方米，单价为928元每平方米，评估价格为64496元。经审理查明，该评估报告评估时点为2014年8月11日，评估方法为成本法。上述《附属物评估报告》于2019年4月26日在郑喜兰经营的青年旅行社对其进行送达，由郑国庆代收，该评估报告及送达材料中无复核权利的告知内容。延吉市征收局于2019年8月19日作出《危旧房改造项目XWJ1地块郑喜兰稳定风险评估报告》。2019年8月28日，延吉市政府作出延市政函【2019】244号《征收补偿决定》，主要内容为：被征收人郑喜兰的房屋在征收范围内，被征收房屋为无照房屋，建筑面积69.5平方米，混合结构。经资信评估公司评估，被征收房屋评估单价为928元每平方米，房屋评估价格共计64496元。房屋征收部门于2019年4月26日将该无照房评估报告依法送达，被征收人郑喜兰在规定期限内未提出对评估报告的复核申请。在征收决定规定的签约期限内，郑喜兰要求更换评估公司，因该要求不符合法律规定和该项目的征收补偿方案，双方经多次协商未达成协议。为维护公共利益，故依法决定：一、货币补偿：房屋征收部门一次性支付给被征收人郑喜兰房屋征收补偿款人民币64496元，该补偿款存入延边农村商业银行营业部，被征收人可以到延吉市征收局办理取款。二、被征收人郑喜兰应当自补偿决定送达之日起15日内，搬迁完毕并腾空房屋。被告于2019年9月5日11时对郑喜兰送达上述《征收补偿决定》，因郑喜兰拒绝签字，由被告二名工作人员在送达回证上署名并注明情况。认定上述事实的证据有：延市发改字【2014】53号《关于下达延吉市2014年棚户区改造项目建设计划的通知》、延吉市国土资源局于2014年6月10日书面说明、《延吉市危旧房改造XWJ1标段房屋摸底结果公示》及公示照片、延市棚发【2014】46号《关于延吉市危旧房改造项目（XWJ1地块）的通知》、延市政发〔2014〕48号《延吉市人民政府关于征求〈危旧房改造项目XWJ1地块房屋征收补偿安置方案〉意见的通告》《危旧房改造项目XWJ1地块房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》、延市政发〔2014〕60号《延吉市人民政府关于危旧房改造项目XWJ1地块房屋征收的决定》及《危旧房改造项目XWJ1地块房屋征收补偿安置方案》及公示照片、延边农村商业银行营业部书面证明、延吉市城乡规划委员2015年4月14日书面证明、延吉市政府《关于邀请房屋征收评估机构的公告》及公示照片、《关于延吉市危旧房改造项目XWJ1地块选定房地产价格评估机构的通告》及公示照片、《房地产价格评估机构选定结果公示》及照片、延吉市征收局委托书（评估）、《国有土地上房屋征收分户估价报告》《（旅行社、口腔、售票处、咖啡）装修附属物评估报告》（2014年）《（旅行社、口腔、售票处、咖啡）装修附属物评估报告》（2019年）及送达回证、《危旧房改造项目XWJ1地块郑喜兰稳定风险评估报告》、延市政函【2019】244号《征收补偿决定》及送达回证、录音光盘、吉林省高级人民法院（2017）吉行终230号行政判决书。本院认为，本案的争议焦点为被诉行政行为，即延吉市政府针对郑喜兰作出延市政函【2019】244号《征收补偿决定》认定事实是否清楚，程序是否合法。第一，关于《征收决定》合法性问题。《征收条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；”第九条规定：“依照本法第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”第十条第二款规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务委员会讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本院认为，根据延吉市发展和改革局作出的《关于下达延吉市2014年棚户区改造项目建设计划的通知》、延吉市棚户区改造管理局作出的《关于延吉市危旧房改造项目（XWJ1地块）的通知》、延吉市政府于2014年7月7日作出在报纸上刊登的《征求意见通告》、延吉市政府于2014年8月11日作出并在征收区域内予以公告的《征求意见及修改情况的公告》、延边农村商业银行营业部出具存款证明，可以证明案涉XWJ1地块是危旧房改造项目，该项目符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划，延吉市政府及其工作部门按照上述法律规定履行了法律规定的程序。第二，关于评估机构选定程序合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中，延吉市政府于2014年7月7日对参与入围选聘的评估中介机构应提交的要件、申报方式、申报截止日期进行公告，并将此公告张贴在征收区域内；2014年8月11日作出通告，发布3家具有资质的房地产价格评估机构名单，并将此通告和名单张贴在征收区域内。资信评估公司系根据参与选择的多数被征收人的意见选定，延吉市政府对该公司机构资质及评估师资格证明在征收区域内予以公告。综上，延吉市政府依法履行了选定评估机构的各项法定程序，评估程序合法有效。郑喜兰因对评估价格有异议提出要求重新指定评估机构的主张，不符合征收条例对于评估机构选定的法律规定，本院不予支持。第三，关于评估报告合法性问题。《房地产估价机构管理办法》第三条第一款规定：“本办法所称房地产估价机构，是指依法设立并取得房地产估价机构资质，从事房地产估价活动的中介服务机构。”《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”案涉房屋系郑喜兰已被征收房屋的附属建筑，无产权证，也并非郑喜兰唯一住房。郑喜兰主张应当按照有产权证房屋的标准进行评估的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。延吉市政府于2014年8月11日作出《征收决定》并进行公告，基于郑喜兰的案涉房屋系无产权证的附属建筑，再结合延吉市政府并未在《征收决定》作出后强制郑喜兰搬离案涉房屋、影响其正常使用，故《附属物评估报告》对案涉房屋的评估采取征收决定公告之日作为评估时点，并无明显违法之处。但该评估报告中未载明评估时点及评估方法，存在程序瑕疵。延吉市政府依照法定程序选定资信评估公司负责征收区域的评估工作。该公司为合法有资质的评估公司，于2019年4月24日对郑喜兰的案涉无照房屋作出《附属物评估报告》，郑喜兰对评估结论虽提出异议，但未能举证证明其主张，本院经审查对评估报告确定的价格予以确认。因延吉市政府提交的证据不能证明其向郑喜兰履行了告知评估报告复核权利和期限的义务，存在程序违法情形。第四，关于郑喜兰提出的判令延吉市政府赔偿案涉房屋租金损失28800元的诉讼请求，因延吉市政府并未对其房屋进行强制征收，郑喜兰的该项诉讼请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。第五，关于被诉《征收补偿决定》的效力问题。《征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”本案中，延吉市政府于2014年9月对郑喜兰被征收房屋及附属物进行评估后，因双方对于案涉无照房屋的补偿问题不能达成补偿协议，延吉市政府当年并未对案涉房屋作出补偿决定。因郑喜兰对2014年9月4日作出的附属物评估报告申请重新评估，资信评估公司于2019年4月24日重新确定案涉房屋面积后作出评估报告。因双方始终不能就附属物补偿价格达成补偿协议，延吉市政府于2019年8月28日针对被征收人郑喜兰作出延市政函【2019】244号《征收补偿决定》。在送达《征收补偿决定》时，因郑喜兰拒绝签署送达回证，由二名工作人员在送达回证注明情况并签字，符合法律规定的送达程序。本案中，延吉市政府未书面告知郑喜兰对《附属物评估报告》申请复核的权利，程序违法。但评估机构选定符合法律规定、评估公司具备法定资质、评估价格符合法律规定，该程序违法行为并未影响郑喜兰的实体权利义务，故本院依法确认《征收补偿决定》违法，保留其法律效力，对郑喜兰请求撤销《征收补偿决定》的诉讼请求不予支持。综上所述，被诉《征收补偿决定》程序违法，但应保留效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、确认被告延吉市人民政府于2019年8月28日作出的延市政函【2019】244号《延吉市人民政府关于郑喜兰房屋征收的补偿决定》违法；二、驳回原告郑喜兰的其他诉讼请求。案件受理费50元，由延吉市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审判长  李丽英审判员  李彩莲审判员  晏丽丽二〇二〇年五月二十五日书记员  王然慧附件1：相关法律法规1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。……2.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。3.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第八条：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要……第九条：依照本法第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。第十条第二款：市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条第一款：市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。第十二条规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务委员会讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第二十条：房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。第二十六条：房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。4.《房地产估价机构管理办法》第三条第一款：本办法所称房地产估价机构，是指依法设立并取得房地产估价机构资质，从事房地产估价活动的中介服务机构。5.《国有土地上房屋征收评估办法》第四条：房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。