浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终96号 上诉人（原审原告）嵊州市浙中旅游开发有限公司，住所地嵊州市长乐镇福全村。 法定代表人杨仲春，执行董事。 委托代理人潘足飞，浙江潘源律师事务所律师。 委托代理人叶佳林，浙江潘源律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）嵊州市自然资源和规划局，住所地嵊州市剡湖街道官河路**。 法定代表人王锦超，局长。 出庭行政机关负责人张锡明，副局长。 委托代理人张焕军，浙江三惟律师事务所律师。 上诉人嵊州市浙中旅游开发有限公司因土地出让行政协议一案，不服新昌县人民法院（2019）浙0624行初135号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人，本院不开庭进行了审理。上诉人嵊州市浙中旅游开发有限公司的委托代理人潘足飞、叶佳林，被上诉人嵊州市自然资源和规划局的副局长张锡明及该单位委托代理人张焕军到庭应询。本案现已审理终结。 上诉人嵊州市浙中旅游开发有限公司于一审时诉称，2013年1月22日，原告受让被告出让的位于嵊州市长乐镇福全村的B2012-05号土地，面积7084㎡，出让价款390万元。双方签订编号为3306832013A21001号的《国有建设用地使用权出让合同》一份，约定：1、出让人同意在受让人全额支付土地出让金后10个工作日内将出让宗地交付受让人；2、受让人同意在2013年1月22日前一次性付清出让金；3、受让人不能按时支付出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人交纳滞纳金；4、由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的出让金的1‰向受让人给付违约金；出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经交付出让金的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失；5、出让人未能按期交付土地，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。合同签订后，原告于同年3月21日支付土地出让金390万元和滞纳金135842元，缴纳税费299668.77元，而被告至今未按约交付土地使用权。原告认为，被告未按约交付土地，已经构成违约。由于被告违约，致使双方的合同目的不能实现。据此请求：1、依法判决解除原、被告于2013年1月22日签订的编号为3306832013A21001号的《国有建设用地使用权出让合同》；2、依法判决被告返还原告土地出让金390万元并支付违约金（自2013年4月1日起至实际返还之日止按日1‰计算）；3、依法判决被告赔偿原告经济损失435510元；4、本案诉讼费用由被告承担。 一审法院审理查明，2013年1月22日，被告与原告签订编号为3306832013Ａ21001号的《国有建设用地使用权出让合同》一份。合同约定：合同项下土地面积7084㎡，坐落于嵊州市××镇××号（长乐镇福全村）；国有建设用地使用权出让价款为人民币390万元，于2013年1月22日前一次性付清；出让人同意在受让人全额支付土地出让金后10个工作日内将出让宗地交付给受让人。2013年3月21日，原告向被告支付出让金390万元，2013年5月30日，原告向被告支付滞纳金31万元，2013年4月至2015年12月，原告陆续向嵊州市地方税务局长乐税务分局缴纳了相关税费。2019年，原告向嵊州市人民法院提起民事诉讼，请求依法判决解除案涉《国有建设用地使用权出让合同》，依法判令被告返还土地出让金并支付违约金。2019年6月17日，嵊州市人民法院作出（2019）浙0683民初4170号民事裁定书，认为该案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，裁定驳回原告浙中旅游的起诉。原告当庭陈述，其在2014年发现案涉土地存在重大瑕疵，不具备净地出让条件，依法禁止出让使用权。 一审法院审理认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，应当在法定的起诉期限内提出。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定。本案中，原告的起诉源于被告不履行行政协议约定，应当适用民事法律规范关于诉讼时效的规定。《最高人民法院关于适用诉讼时效制度若干问题的解释》第一条规定，民法总则施行后诉讼时效期间开始计算的，应当适用民法总则第一百八十八条关于三年诉讼时效期间的规定；第三条规定，民法总则施行前，民法通则规定的二年或者一年诉讼时效期间已经届满，当事人主张适用民法总则关于三年诉讼时效期间规定的，人民法院不予支持。本案中，原告2013年3月21日向被告支付出让金，至2017年10月1日《中华人民共和国民法总则》施行前已超过二年，不能适用民法总则关于三年的诉讼时效期间规定。即使根据原告当庭陈述，其于2014年才发现案涉土地不具备净地出让条件，依法禁止出让使用权，至2017年10月1日也已超过二年。退一步讲，即使适用三年的诉讼时效期间规定，其于2019年向嵊州市人民法院提起民事诉讼，诉讼时效亦已届满。综上，原告提起本案诉讼已超过法定期限，又未提交证据证明其存在因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的情形，依法予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告嵊州市浙中旅游开发有限公司的起诉。 上诉人嵊州市浙中旅游开发有限公司上诉称：1.一审裁定将行政法意义上的起诉期限与民法意义上的诉讼时效混淆，适用法律错误。一审认定本案超过诉讼时效，却又适用起诉期限的法律规定，裁定驳回起诉，适用法律明显不当。2.上诉人行使的是合同解除权，不适用诉讼时效制度，根据《中华人民共和国合同法》第九十五条以及权利性质分类的理论，当事人行使合同解除权从权利性质讲属于形成权，诉讼时效针对的是请求权。即使按照一审裁定所理解的适用诉讼时效制度，涉案土地非净地的违约行为一直存在，上诉人多年来一直要求长乐镇人民政府及被上诉人处理交付案涉土地，上诉人起诉之前，镇政府通知上诉人拟将案涉地块安排给其他科技企业，无法再供地，上诉人才起诉解除合同。3.本案行政协议纠纷不适用于起诉期限规定，涉案协议签订于2013年，当时没有相关法律或者司法解释对行政协议适用起诉期限作出相关规定。4.一审裁定没有对涉案出让土地是否净地，上诉人一直请求被上诉人交付净地而不得等事实予以查明，认定事实不清，证据不足。被上诉人持续多年未向上诉人交付净地，已经构成根本违约，上诉人依法有权行使法定解除权。按照一审处理方式，在被上诉人严重违约的情况下，上诉人通过民事、行政诉讼途径法院均不受理，又得不到土地，被上诉人白白获得土地出让金，明显有违公平原则。请求撤销一审裁定，指令继续审理。 被上诉人嵊州市自然资源和规划局答辩称：一审裁定正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“《行政协议若干问题的规定》”）第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定。而根据《中华人民共和国合同法》第九十五条之规定，法律规定或者当事人约定解除权行使期限，期限届满当事人不行使的，该权利消灭。法律没有规定或者当事人没有约定解除权行使期限，经对方催告后在合理期限内不行使的，该权利消灭。涉案《国有建设用地使用权出让合同》并无约定解除权行使期限，被上诉人也未行使过催告行为，一审认定上诉人的起诉超过诉讼时效适用法律错误。上诉人以协议未履行为由，提出过民事诉讼要求解除协议，嵊州市人民法院（2019）浙0683民初4170号民事裁定以涉案协议属于行政协议为由，驳回上诉人的起诉。根据《行政协议若干问题的规定》第八条“公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”的规定，本案属于行政案件受案范围。 综上，上诉人的部分上诉理由于法有据，本院予以采纳，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销新昌县人民法院（2019）浙0624行初135号行政裁定； 二、本案指令新昌县人民法院继续审理。 审判长 蒋 瑛 审判员 傅芝兰 审判员 范卓娅 二〇二〇年五月二十一日 书记员 谈亚红