陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终220号 上诉人（一审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市。法人代表人：李明远，市长。委托诉讼代理人：李志军，西安市司法局工作人员。被上诉人（一审原告）：魏阳，男，汉族，1985年6月22日出生，住陕西省西安市灞桥区。被上诉人（一审原告）：王欣，女，汉族，1982年6月11日出生，住陕西省西安市灞桥区。被上诉人（一审原告）：张闯，男，汉族，1988年2月8日出生，住陕西省西安市灞桥区。委托代理人：康芳芳，女，汉族，1990年12月22日出生，住陕西省西安市灞桥区，系原告张闯之妻。被上诉人（一审原告）：牛振东，男，汉族，1962年2月13日出生，住陕西省西安市灞桥区。委托代理人：丁学华，女，汉族，1970年7月20日出生，住陕西省西安市灞桥区，系原告牛振东之妻。上诉人西安市人民政府因魏阳、张闯、王欣、牛振东（以下简称魏阳等）诉其行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初500号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明：2009年11月2日，魏阳与五环（集团）实业有限责任公司劳司建筑安装队（XX环XX队）签订房屋租赁合同，承租该安装队坐落在西安市灞桥区XX路XX号（1组）临街商铺共计772平方米，租赁期限10年（2010年1月1日至2019年1月1日），用于经营蜀湘楼酒楼。2014年12月22日，魏阳与王欣签订房屋租赁合同，将上述租赁合同中400平方米转租给王欣，租赁期限自2015年2月1日至2020年1月31日，王欣用于经营西安弈泽园企业文化咨询有限公司。2016年7月1日，魏阳与张闯签订房屋租赁合同，将其承租的160平方米转租给张闯，租赁期限自2016年7月1日至2019年12月31日，张闯用于经营坤申屋头串串香火锅店。2015年12月23日，魏阳与牛振东签订房屋租赁合同，将其中160平方米转租给牛振东，租赁期限自2016年1月15日至2019年12月31日，牛振东用于经营憨三牛七婆串串香火锅店。2016年12月12日，西安市灞桥区人民政府（以下简称灞桥区政府）发布灞政告字〔2016〕13号《西安市灞桥区人民政府关于地铁六号线建设项目土地征用及房屋拆迁的通告》（以下简称13号通告），明确上述承租的房屋在被征收范围内。2019年3月17日，西安灞河新区管理委员会国有资产管理有限公司（以下简称灞河新区国有公司）拆除了涉案房屋。魏阳等不服该拆除行为，以灞桥区政府为复议被申请人，于2019年4月25日向西安市人民政府申请行政复议，请求确认拆除行为违法，西安市人民政府2019年6月4日作出市政复驳字〔2019〕209号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），以复议被申请人不适格，且复议申请人应提起民事诉讼为由，驳回行政复议申请。2019年6月5日，西安市人民政府邮寄该复议决定，魏阳等于2019年6月6日收到后不服，于2019年6月17日提起行政诉讼。一审认为：本案的争议焦点为西安市人民政府作出被诉复议决定是否合法。根据13号通告，案涉土地为国有土地上房屋征收。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”在案涉房屋征收过程中，虽灞河新区国有公司承认拆除了涉案房屋，但该公司作为商事主体，并不具有房屋征收之法定职责，其实施的拆除行为是为了完成13号通告确定的征拆任务，在灞桥区政府没有证据表明是由其他单位委托该公司实施拆除行为情况下，应视为灞桥区政府委托实施，该拆除行为的法律后果应由灞桥区政府承担，故被诉复议决定认为灞桥区政府并非适格复议被申请人的意见不能成立。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。魏阳等作为被拆房屋的承租人，在被拆房屋内有财产，如果强制拆除行为造成屋内财产损失，其与被诉强制拆除行为具有法律上的利害关系，其以拆除行为的委托方灞桥区政府为复议被申请人请求确认拆除行为违法，并无不当，XX环XX队房屋租赁合同是否解除系民事法律关系，房XX环XX队并未实施本案的拆除行为，西安市人民政府认为应提起民事诉讼解决租赁权受到侵害问题，混淆了复议请求和法律关系，该认定有误。综上，西安市人民政府作出被诉复议决定适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决撤销被诉复议决定，责令西安市人民政府在法定期限内对魏阳等的行政复议申请重新作出处理。案件受理费50元，由西安市人民政府负担。 西安市人民政府上诉称：（一）魏阳等不是本案的适格原告。魏阳等涉案酒楼的投资人，或是有限责任公司法定代表人、个体工商户，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十五条第二款的规定，个体工商户起诉应当以营业执照上的经营者为原告，登记有字号的，以登记的字号为原告，张闯、牛振东分别应当以其火锅店为诉讼主体，王欣、魏阳应当以其公司、酒楼为诉讼主体。魏阳等均为承租人，非房屋所有权人，不应为认定具有法律上的利害关系人。（二）一审判决认定事实错误。灞河新区国有公司的拆除行为，是基于其与五环集团等协议实施的，该公司有权拆除接管的房屋等资产，该行为不属于行政行为，如果构成对第三人的侵权，也是民事侵权。（三）一审程序违法。魏阳等不是适格的原告，也不是共同原告，共同起诉违反一案一诉的法律规定。本案涉及是否存在行政强制拆除行为、该行为是谁实施及灞河新区国有公司的拆除行为如何认定等问题，灞河新区国有公司及灞桥区政府应当作为第三人参加诉讼，才能查明事实，一审未通知参加，致使查明事实错误。请求撤销一审判决，依法改判驳回魏阳等诉讼请求或发回重审。魏阳等答辩称：（一）其是本案的适格原告。灞桥区政府强制拆除其承租房屋的行为造成了其财产损失，其与该行为具有利害关系，具有原告资格。（二）一审程序合法。其受到涉案同一拆除行为的损害，共同申请复议要求确认该行为违法，依法可以共同诉讼。其提起本案诉讼针对的是被诉复议决定，一审并未评价涉案拆除行为是否合法，西安市人民政府认为应当追加第三人超出其诉讼请求，不是一审审理范围，该上诉理由不能成立。其并未提出房屋征收补偿，西安市人民政府认为本案是房屋征收补偿法律关系，对本案定性认识错误。（三）本案拆除行为经其向公安机关报案，公安机关口头回复告知并有接处警登记证明是政府拆除行为，西安市人民政府认为该行为为民事行为，不尊重基本事实，该上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律恰当，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明：在芦磊诉灞桥区政府行政强制及西安市人民政府行政复议决定案件[西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初498号行政判决]（以下简称498号行政判决）中，涉及的拆除行为为同一天的拆除行为，西安市人民政府认为灞桥区政府的拆除行为系基于公共利益对房屋的征收征用，拆除房屋时对房屋内财产进行了公证登记并保全，拆除行为并无不当，驳回了芦磊的复议申请。13号通告系灞桥区政府所发，在498号行政判决中其未否认其实施拆除行为。上述事实，有附卷材料证明，本院予以确认。一审查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案争议焦点是被诉复议决定是否合法，涉及灞桥区政府是否是适格的行政复议被申请人，复议请求事项是否为民事纠纷。关于灞桥区政府是否是适格的行政复议被申请人问题。《中华人民共和国行政复议法》第十条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。本案中，魏阳等对灞桥区政府的拆除行为不服申请复议，13号通告系灞桥区政府下发的土地征用及房屋拆迁，涉案房屋在拆迁范围内，在拆迁过程中灞河新区国有公司实施的拆除行为应视为灞桥区政府的委托行为，拆除涉案房屋行为的责任应当由灞桥区政府承担。且针对同一行为，在498号行政判决案中，灞桥区政府也未否认该拆除行为是其实施，西安市人民政府已经认定灞桥区政府实施了该拆除行为。因此，灞桥区政府是适格的被申请人。被诉复议决定认为灞桥区政府不是适格的被申请人，不能成立。关于申请复议的事项是否属民事纠纷问题。魏阳等申请复议针对的是灞桥区政府的拆除行为，该拆除行为是基于13号通知而产生的行政事实行为，并非民事行为。被诉复议决定认为因该拆除行为产生的纠纷应提起民事诉讼，不符合法律规定。对于西安市人民政府认为魏阳等应以其经营的个体工商户的字号等为原告问题。本案所诉为被诉复议决定，魏阳等作为复议申请人对被诉复议决定提起诉讼，魏阳等作为原告，符合法律规定。如果西安市人民政府认为魏阳等应当以其经营的个体工商户的字号或者公司为行政复议申请人，其应当在复议程序中告知魏阳等，或者以其不符合复议申请人资格驳回其复议申请，但被诉复议决定针对魏阳等作出，其上诉认为魏阳等不是本案原告，与所作被诉复议决定相矛盾，该上诉意见不能成立。关于一案一诉问题，被诉复议决定针对的是同一行为，且该行为同一天发生，在一案中复议或者诉讼有利于节约成本，不违反法律规定。对于一审是否应当追加第三人问题，根据行政诉讼法第二十九条的规定，第三人由其申请或者人民法院通知参加诉讼，并非必须参加诉讼，一审未追加西安市人民政府认为应当参加诉讼的单位为第三人，不违反法律规定。综上，西安市人民政府的上诉请求及理由不能成立，不予支持；一审判决认定事实、适用法律正确，程序合法，应当维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由西安市人民政府承担。本判决为终审判决。   审  判  长    马小莉审  判  员    杨成会审  判  员    涂道勇   二〇二〇年五月十五日 书  记   员    鱼海洋  1