江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初1436号 原告袁某，男，1972年10月30日生，××族，住江苏省如东县。 委托代理人沈梦莹、孙永红，江苏通洋律师事务所律师。 被告如东县综合行政执法局，住所地如东县。 法定代表人陈斌，职务局长。 应诉负责人孙晓禹，职务副局长。 委托代理人陈春梅，该局工作人员。 委托代理人陈桂宾，江苏袆华律师事务所律师。 原告袁某不服被告如东县综合行政执法局规划行政处罚，于2019年12月24日向本院提起行政诉讼,本院于2019年12月27日立案后，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本和应诉通知书。被告在法定期限内向本院提交了答辩状、证据和依据。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告袁某及其委托代理人沈梦莹，被告如东县综合行政执法局的应诉负责人孙晓禹及其委托代理人陈春梅、陈桂宾到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 2019年6月26日，如东县综合行政执法局作出东执法罚字[2019]64号行政处罚决定书，认为袁某未领取建设工程规划许可证，于2016年8月，在如东县××镇××号紧靠袁某房屋（汉庭酒店）东侧开工建设钢结构建筑物，六层，建筑占地面积72.71平方米，建筑面积226.51平方米，用作汽车电梯及通车平台。2017年12月，建筑物主体竣工。该钢结构建筑物所占用土地不在袁某土地使用权证范围，与东侧七秀住宅小区最小建筑间距为2.9米。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款、第六十二条第二款第三项规定，该建筑物属违法建筑，且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款规定，决定对袁某作出如下处罚决定：责令袁某自收到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除上述位于掘××镇××号袁某房屋（汉庭酒店）东侧建筑面积占地面积72.71平方米的钢结构建筑物。逾期不拆除的，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，如东县人民政府将责成有关部门依法强制拆除。 原告袁某诉称，被告作出的处罚决定事实认定错误、没有确实证据、适用法律错误。理由如下：案涉汽车电梯及通用平台是原告为顶楼停车场所建的附属设施，材料为钢结构，其不属于《城乡规划法》第四十条规定的在构建前应当办理建设工程规划许可证的工程建设，该处罚决定法律适用错误。根据2015年国家发改委《关于加强城市停车设施建设的指导意见》，政府是鼓励社会参与，简化审批程序，原告的行为有国家文件支持，同时根据《江苏省城市规划管理技术规定》3.6.2规定，原告对应面积的房屋（汉庭酒店）应增加配套停车位，且不损害其他单位或个人的合法权益。建筑间距是指两栋楼建筑物外墙之间的水平距离，而非建筑物与附属设施之间的间距，原告所建钢结构建筑物属于原告房屋的附属设施，其与七秀小区间的距离并非原告房屋与七秀小区建筑的间距。因此原告认为被告作出的处罚决定事实和法律依据不足，故诉至法院，请求判令：撤销被告2019年6月26日作出的[2019]64号行政处罚决定书。 原告向本院提交了以下证据：行政处罚决定书。 被告如东县综合行政执法局辩称，被告具有行政执法权，原告未申请办理建设工程规划许可证，擅自开工建设钢结构建筑物的违法事实清楚、证据确实充分。被告执法程序合法、于法有据，故请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告如东县综合行政执法局向本院提交了以下证据： 1.《关于调整县城市管理局主要职责的批复》、关于印发《如东县城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知;2.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件、说明;3.执法证复印件；4.南通某测绘有限公司出具的汉庭酒店违章建筑平面示意图复印件；5.2016年9月27日、2018年3月5日、2018年12月24日现场照片；6.2016年8月如东县城市管理行政执法局停工（核查）通知书及送达回证、2018年3月如东县城市管理行政执法局责令整改通知书；7.如东县城市管理局2016年9月27日、2018年3月5日、2018年12月25日对袁某的调查询问笔录；8.袁某居民身份证复印件；9.袁某在如东县××镇××号房屋产权证、土地使用证复印件；10.2019年1月30日如东县相关部门案件会商记录、如东县违法建筑会办审定书；11.2019年3月29日如东县综合行政执法局会商记录复印件；12.2019年4月2日处罚告知书及送达回证；13.2019年4月4日、4月16日听证通知书及送达回证、听证公告；14.听证笔录、签到表及袁某提供相关材料复印件；15.行政处罚决定书及送达回证；16.如东县城市管理局案件受理表、立案调查表、陈述申辩听证情况处理审批表、行政处罚审批表、案件调查终结报告复印件。 法律法规依据：《中华人民共和国城乡规划法》《江苏省城乡规划条例》。 经庭审质证，原告对证明被告执法主体资格、测绘平面示意图、案件会商纪录、听证主持人等证据提出异议。本院认可被告提供证据的真实性，对于关联性、合法性的具体采信情况将结合案件事实在后续本院认为部分再详细阐述。本院庭前调取测绘报告并到现场进行实地勘验，原告所搭用于汽车电梯及通车平台的钢结构建筑物，与东侧七秀住宅小区最小建筑间距为2.9米。 经审理查明，原告袁某系掘××镇××号房屋所有权人，建筑面积3687.6平方米，设计用途非住宅。2016年8月，原告未领取建设工程规划许可证，在掘××镇××号汉庭酒店东侧开工建设钢结构建筑物，六层，建筑占地面积72.71平方米，建筑面积226.51平方米，用作汽车电梯及通车平台，与东侧七秀住宅小区最小建筑间距为2.9米，且该建筑物占用土地不在原告土地使用证范围内。2016年8月25日，被告执法人员在巡查过程中发现了原告上述的违法建设行为，作出停工（核查）通知书（东执法停字[2016]第28号）并送达原告。2016年9月27日,被告立案受理了原告的违法行为，同日进行现场拍照取证，并对原告展开调查询问。2018年3月5日被告再次对原告搭建现场进行拍照取证，并进行调查询问，还向原告下发了责令改正通知书，要求停止违法行为。2018年11月9日被告组织南通某测绘有限公司进行测绘，北侧电梯建筑占地30.76平方米，总面积184.56平方米；南侧钢结构通车平台建筑占地41.95平方米，当事人搭建的钢结构不在其土地使用权范围内，且位于三元世纪城七秀小区4号楼（住宅建筑）的西侧，该钢结构建筑物与东侧住宅建筑之间的垂直间距为2.9米。2018年12月25日被告对原告进行询问后调查终结，后进行多次集体会商。2019年4月2日被告向原告作出行政处罚告知书（东执法告字[2019]64号），告知其拟对原告作出拆除前述占地72.71平方米的钢结构建筑物的处罚，并告知其有陈述、申辩权，并有权要求听证。2019年4月4日被告在向原告送达上述行政处罚告知书时，原告提出要求陈述申辩和听证。同日被告向原告作出行政处罚听证通知书（东执法听字[2019]第1号），通知其于2019年4月18日上午9时在被告处举行公开听证，被告于2019年4月11日将前述听证告知书送达原告本人。鉴于原告于2019年4月12日提出申请延期听证，2019年4月16日被告又作出听证告知书（东执法听字[2019]第3号），将原听证时间延迟至2019年4月26日上午9时。2019年4月17日被告将听证告知书（东执法听字[2019]第3号）送达原告本人。2019年4月26日被告举行了公开听证，原告参与了听证。2019年6月26日被告作出了前述行政处罚决定书，并于当日向原告进行了送达。原告不服该行政处罚决定，遂诉至本院。 另查明，2019年3月26日中共如东县委办公室、县政府办公室印发《如东县城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》（东办[2019]30号），由如东县城市管理局行使县城规划区范围内、各镇（区、街道）规划区范围内城乡规划方面的全部行政处罚权。另外，如东县城市管理局挂县综合行政执法局牌子。根据《江苏省城市管理执法规范化建设标准（试行）》的规定，适用一般处罚程序应当自立案之日起90日内作出行政决定。案情特别复杂的，经城市管理部门主要负责人批准，可延长一次30日。 本院认为，根据《行政处罚法》第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。根据如东县委办公室、政府办公室的相关文件，被告具有案涉县城规划区范围内的行政处罚权，根据统一社会信用代码证书，如东县城市管理局还加挂了一个如东县综合行政执法局。故本案被告系适格的主体，具有案涉的法定行政处罚权。结合双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为被告作出的行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。 本院认为，被告所作的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请办理建设工程规划许可证。《江苏省城乡规划条例》第三十八条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；未取得建设工程规划许可证的，有关部门不得办理建设项目施工许可、商品房预（销）售许可等手续。前款所称的其他工程建设，包括广场、停车场、重点绿化工程，城市雕塑、大中型户外广告固定设施，大中型或者受保护的建筑物外立面装修，以及法律、法规规定的其他工程建设项目。本案中原告修建的钢结构建筑物主要用于汽车电梯及通车平台，系为楼顶汽车停车场所建，显然其应当申请办理相应的建设工程规划许可证，且该钢结构建筑物占用的土地非原告产权证载的土地。原告称该建筑物为附属设施，无需办理工程规划许可，纯属对法律的误读。原告又称国家发改委《关于加强城市停车设施建设的指导意见》要简化审批手续。该主张亦不能成立，简化手续并不等于取消手续，再说法律法规已有明确规定应当办理相应手续，故原告未经批准，私自在超出其产权证载土地范围建设行为违法，该钢结构建筑物为违法建筑。 此外，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据《江苏省城乡规划条例》第六十二条规定，在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。前款所称无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，包括违反建筑间距、建筑退让城市道路红线、建筑退让用地边界等城市规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的；擅自在建筑物楼顶、退层平台、住宅底层院内以及配建的停车场地进行建设的等情形。根据《江苏省城市规划管理技术规定》（2011年版）第3.2.1规定，建筑间距应符合日照、消防、抗震、安全的要求，并综合考虑采光、通风、环保、视觉卫生、工程管线敷设和文物保护等方面要求。第3.2.9.1规定，非住宅建筑位于住宅建筑南侧或东西侧的，其与住宅建筑的间距按住宅建筑间距的相关规定控制。多层住宅建筑之间垂直布置时最小间距为10米。本案中经测绘部门现场测绘及本院实地勘验，案涉建筑物与毗邻的东侧七秀住宅小区最小建筑物垂直间距为2.9米，故原告违反建筑间距的违建行为，属于法定的无法采取改正措施消除影响而应当限期拆除的情形。故被告作出责令限期拆除的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。 关于被诉行政处罚程序是否合法的问题。本院认为，行政处罚类行政行为通常应当经立案、调查、告知、作出处理决定等若干基本程序。行政程序通常包括方式、步骤、时限和顺序等要素，因此行政程序违法的表现主要为方式违法、步骤违法、顺序违法和时限违法等。根据《行政处罚法》第四十二条规定，当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；行政机关应当在听证七日前通知当事人举行听证的时间、地点；听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有利害关系的，有权申请回避。本案中原告在2019年4月4日被告向其送达处罚告知书提出听证申请。被告当日就安排听证时间为2019年4月18日，并于2019年4月11日向原告送达听证通知书。后原告申请延期，被告又重新安排至2019年4月26日，并于2019年4月17日重新送达听证通知书。显然被告的行为符合听证七日前通知当事人的法律规定。在听证过程中听证主持人为陈春梅，非本案调查人员，并且向原告交待了回避的权利，但原告明确不申请回避，现当庭提出异议没有任何依据，故本院对原告该主张不予采信，被告案涉听证程序并不违反法律规定。 但是，被告在执法过程中仍存执法期限违法。行政行为的期限是指法律所规定的行政机关作出或完成某一行政行为的时间限制。所谓期限违法，是指行政行为的作出违反法定的期限。《城乡规划法》对于行政机关就违反规划建设的行为作出处罚并未明确具体的期限。《中华人民共和国行政处罚法》对于行政机关作出行政处罚的期限亦未作出具体规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。该规定表明，除法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，行政机关履行职责的期限一般为两个月。而《江苏省城市管理执法规范化建设标准（试行）》规定，适用一般处罚程序应当自立案之日起90日内作出行政决定。案情特别复杂的，经城市管理部门主要负责人批准，可延长一次30日。故对于城市管理的执法期限，一般以90日为限，经主要负责人批准可延长30日。本案中，被告于2016年9月27日立案，但直至2019年6月26日才作出行政处罚决定，即使扣除测绘、听证期限也已经远远超过90日，属于程序违法。此外，被告在行政程序中还存在瑕疵，如前期测绘中被告未能提供证据证明测绘时原告在现场，并且测绘后亦没有将测绘报告及时送达原告本人，直至听证时才将测绘的违章平面图交给原告发表意见，故原告对此提出异议，为此，本院又进行现场勘验，勘验结果与测绘报告一致，故对测绘的结论本院仍予以认可，但希望行政机关在今后的行政行为中应更加规范。虽然被告存在执法期限违法问题，但该行为属程序轻微违法，未实质性损害原告的听证、陈述、申辩等重要程序性权利，亦未对原告权利产生实际影响。所以，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定，本院确认被告行政行为违法，但不再予以撤销。 综上，被告作出行政处罚认定事实清楚、适用法律正确，但程序上仍存在轻微违法，应当确认违法，所以本院对原告要求撤销案涉行政处罚决定的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条之规定，判决如下： 确认被告如东县综合行政执法局作出的东执法罚字[2019]64号行政处罚决定书违法。 案件受理费人民币50元，由被告如东县综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 （此页无正文） 审 判 长  王锦辉 人民陪审员  陈 莉 人民陪审员  李世和 二〇二〇年五月七日 书 记 员  唐贞贞