福建省连城县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0825行初4号 原告许水华，男，1977年7月2日出生，汉族，住福建省长汀县。 委托代理人夏涛，北京万典律师事务所律师。 委托代理人吕磊，北京万典律师事务所实习律师。 被告长汀县自然资源局，住所地福建省龙岩市长汀县汀州镇横岗岭**，统一社会信用代码：11350821004100789J。 法定代表人马华如，局长。 出庭行政机关负责人伍乔荣，副局长。 委托代理人范云飞、付礼礼，福建天采律师事务所律师。 被告龙岩市自然资源局，住所地福建省龙岩市新罗区西城莲花小区，统一社会信用代码：113508000040829988。 法定代表人温永，局长。 委托代理人钟淇宇，男。 委托代理人莫延辉，福建博益律师事务所律师。 原告许水华诉被告长汀县自然资源局、龙岩市自然资源局土地行政处罚及行政复议决定一案，原告许水华于2019年12月2日向长汀县人民法院提起诉讼。2019年12月9日，福建省龙岩市中级人民法院作出[2019]闽08行辖140号《指定管辖决定书》，决定本案由本院审理。本院于2020年1月15日立案受理后，于2020年2月5日向被告长汀县自然资源局、龙岩市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭审理了本案。原告许水华及其委托代理人夏涛、吕磊，被告长汀县自然资源局出庭行政机关负责人伍乔荣及其委托代理人范云飞、付礼礼，被告龙岩市自然资源局委托代理人钟淇宇、莫延辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：被告长汀县自然资源局于2019年7月11日作出汀自然资［2019］309号《行政处罚决定书》，主要内容为：原告在未经有权机关批准的情况下于2013年4月开始擅自在大同（小地名：槐滩）占用土地147.4平方米兴建房屋，现已建成二层框架结构房屋。经核对农保图、总规图、现状图，原告占用的土地属未利用地，不符合大同镇土地利用总体规划。其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第六十二条第三款的规定，属未经批准违法占用土地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，决定责令退还非法占用的147.4平方米土地，限十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的房屋。被告龙岩市自然资源局于2019年11月11日作出龙自然资复决［2019］8号《行政复议决定书》，维持被告长汀县自然资源局作出的汀自然资［2019］309号行政处罚决定。 原告诉称，原告系福建省长汀县村民，在本村拥有合法的承包地及宅基地房屋，从2017年10月开始，长汀县人民政府因“长汀客家旅游开发项目（公园道路）”需征收原告家中承包的土地池塘。因原告一直未与长汀县人民政府就土地补偿达成一致，2018年1月中旬和9月21日上午，被告组织相关人员用钩机强行征收了原告土地，后原告向龙岩市永定区人民法院起诉，后法院于2019年7月30日作出（2019）闽0803行初10号《行政判决书》，确认被告强制征收原告集体土地的行政行为违法。在该判决书快作出前的2019年7月11日被告作出汀自然资［2019］309号《行政处罚决定书》，原告于2019年7月17日收到该决定书，该决定书责令原告于15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的房屋。涉案房屋是原告唯一住宅，原告并不是非法占地，原告是经过村委会同意，村委会划拨宅基地供原告使用建设房屋，并已缴纳相关建房土地补偿费用，符合《土地管理法》、《福建省农村村民住宅建设管理办法》和《长汀县人民政府关于规范城市规划区外农村村民住宅建设用地管理的通知》等法律法规的规定，原告的房屋建在别人的房屋旁，符合乡镇土地利用总体规划和村庄、集镇规划及土地利用年度计划，且科学选址、节约用地。严格执行“一户一宅”制度，严格履行用地审批手续，向村委会申请并缴纳了建房土地补偿费用。而且原告建房的地方属于村内统一规划建设农村村民住宅小区的地方，在原告房屋附近有几十套与原告一样的宅基地房屋。原告建造的房屋属于合法房屋。原告认为被告作出的该处罚决定书明显认定事实错误、适用法律错误，依法应予撤销。于是向龙岩市自然资源局申请行政复议，后于2019年11月14日收到龙岩市自然资源局作出的龙自然资复决［2019］8号《行政复议决定书》该复议决定书维持了处罚决定，原告认为该行政复议决定书存在事实不清，适用法律错误，依法应当撤销，具体理由如下；1、责令限期拆除不属于行政处罚，被告的行为超越行政处罚种类范围，作出责令限期拆除的行政处罚缺乏相关法律依据。2、原告的土地属于集体土地，根据城乡规划法第65条规定，应由乡镇人民政府责令停止建设，不属于县级以上城乡规划主管部门管辖。所以被告长汀县自然资源局向原告作出行政处罚决定书是作出主体不适格，应予撤销。3、被告实施行政处罚目的是为了逼迁，违反公平正义，应予撤销。4、原告起诉被告长汀县自然资源局征地违法，后法院确认违法的情况下，被告才以非法占地为由下发行政处罚决定书，执法目的不当，属于对原告滥用职权打击报复，应予撤销。5、原告属于本村村民，村民委员会管理本村属于村农民集体所有的土地，村委会给作为村民的原告审批土地进行宅基地房屋建造属于村民自治范围内的事项，政府部门不得干预。原告涉案土地属于合法使用土地、土地上的房屋属于合法建造有效的房产。6、原告有建房申请资格，原告申请住宅建设符合《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十一条第（一）款第（二）款、《龙岩市农村村民住宅建设用地管理规定》第九条、第十条和《长汀县人民政府关于规范城市规划区外农村村民住宅建设用地管理的通知》。7、原告申请建房根据《福建省农村村民住宅建设管理办法》等法律法规的规定向村委会缴纳了费用，原告已经向村委会办理了合法审批手续，涉案行政处罚决定认定事实错误，原告在缴纳了合法审批建房土地补偿费用后所建房屋属于合法建筑。8、村委会是给原告审批利用村内荒坡地建设住宅，该地块是符合法律规定进行建房的。9、被告作出行政处罚决定前告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，没有履行催告程序，也剥夺了原告进行陈述和申辩的权利，没有采纳原告成立的事实理由和证据，该行政处罚作出程序违法。10、被告作出行政处罚决定前，没有进行合法的调查，没有全面客观公正的收集有关证据，导致行政处罚依据的事实不清，原告合法申请缴纳审批费用的情形都没有调查清楚。11、原告履行了建房审批手续，向村委会申请并缴纳了建房审批费用，也符合村民一户一宅的情况，原告建房合法，即使建房行为有瑕疵，原告房屋建设行为情节显著轻微，根据《行政处罚法》38条规定，可以不予行政处罚。12、原告所建房屋是倾其所有积蓄建造而成，原告同村村民同样与原告情况相同，在涉案土地上建设唯一居住房屋，如认定被告行政行为合法，包括原告在内的其村村民合法房屋将没有保障，村民的公共利益也将无法保障。综上所述，原告认为被告作出的行政处罚决定和行政复议决定明显违反法律规定，认定事实、适用法律均属于违法，严重侵犯原告合法权益，现请求撤销被告长汀县自然资源局作出的汀自然资［2019］309号《行政处罚决定书》和被告龙岩市自然资源局作出的龙自然资复决［2019］8号《行政复议决定书》。 原告向本院提供的证据材料有：1、汀自然资[2019]309号《行政处罚决定书》。证明涉案行政行为存在，与原告有利害关系；2、身份证复印件、落实清册、福建省长汀县林权证、土地转让协议。证明原告合法拥有所涉土地的使用权，原告主体适格；3、福建省村集体专用收款票据。证明原告合法申请、交纳土地使用费；4、福建省龙岩市永定区人民法院行政判决书(2019)闽0803行初10号。证明原告地块涉及征收行为，并且法院确认强制征收违法；5、行政复议申请书及证据目录。证明原告向被告申请行政复议；6、龙自然资复决[2019]8号《行政复议决定书》。证明被告作出维持复议的决定；7、长汀县自然资源局文件（汀自然资信【2019】36号）文件。证明原告的建房不是违法，是合法的，该土地是2007年初新庄村村两委集体研究决定在槐滩山场进行村民住宅规划，村委会收取费用就可以建房，原告房屋是村里集体规划的，而且是缴纳了费用的，是符合长汀县自然资源局的规定。 被告长汀县自然资源局辩称，1、根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的规定，长汀县自然资源局具有对本辖区内非法占地的土地违法行为作出行政处罚的法定职权。2、作出行政处罚应遵循的法定程序。根据《行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十二条以及第三十六条至第四十三条的规定，作出行政处罚应遵循的法定程序为：立案一调查取证—会审是否应作出行政处罚—处罚前告知（告知当事人拟作出的处罚决定及其所依据的事实、理由、依据和陈述、申辩权及申请听证的权利）—依申请举行听证—集体研究后决定仍须作出行政处罚的作出行政处罚决定—送达行政处罚决定书。3、对原告非法占用土地建房的行为作出汀自然资［2019］309号《行政处罚决定书》遵循了上述法定程序，具体过程如下：于2019年5月20日根据上级的交办的线索对原告涉嫌非法占地进行了立案。经调查询问、现场勘查和核对农保图、总规图、现状图等证据材料，查明原告在未经有权机关批准的情况下，于2013年3月开始擅自在大同（小地名：槐滩）占用147.4平方米土地兴建房屋，现已建成二层框架结构房屋，该行为属于非法占地行为。另查实原告建房占用的土地地类为未利用地，该建房用地不符合大同镇土地利用总体规划。经调查人员提出调查报告并经集体讨论，拟对原告非法占地行为作出行政处罚。2019年5月24日，对原告进行了处罚前告知（含听证告知），原告在指定期限内并未提出申述、申辩意见但于2019年5月27日提出了听证申请。就原告的听证申请于2019年6月18日、7月2日组织了听证会，并制作了听证笔录。经集体研究于2019年7月11日作出汀自然资［2019］309号《行政处罚决定书》并送达给了原告。4、汀自然资［2019］309号《行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据充分，适用法律准确，且处罚适当。原告许水华未经有权机关批准占用大同（小地名：槐滩）147.4平方米土地建成二层框架结构房屋的违法事实清楚，其行为违反了《土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”、第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”的规定，属于非法占地。对于非法占地的处罚，《土地管理法》第七十七条明确规定“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”。因此，对原告非法占地建设房屋的违法行为，作出责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋的处罚决定，完全符合该法条的规定。5、龙自然资复决【2019】8号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，依法也应当予以维持。综上所述，被告长汀县自然资源局具有作出本案行政处罚决定的法定职权，并遵循了法定程序，且认定事实清楚、证据充分，适用法律准确，处罚适当。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告长汀县自然资源局在举证期限内向本院提供的证据材料和依据有： 一、证据材料：1、违法线索登记表、责令违法行为通知书、抄告单、送达回证、核查报告、立案呈批表。证明作出行政处罚履行了立案的法定程序；2、接受调查通知、送达回证、电话录音光盘及文本、调查笔录、现场勘查笔录及附图、现场照片图、土地利用总体规划图、现状图、鉴定书。证明作出行政处罚履行了调查问话、调查收集证据、现场勘查勘验的法定程序，原告许水华未经有权机关批准在大同（小地名：槐滩）占用土地147.4平方米建房的事实；3、违法案件调查报告、调查报告、会审报告、违法案件处理决定呈批表。证明行政处罚履行了会审法定程序；4、行政处罚告知书、送达回证、听证告知书、送达回证。证明作出行政处罚履行了处罚前告知的程序，告知了原告拟作出的处罚决定及其所依据的事实、理由、依据，及其享有陈述、申辩及申请听证的权利；5、听证申请书、听证通知书、听证笔录、听证会议纪要。证明原告提出了听证申请，并于2019年6月18日、7月2日依法组织了听证会；6、会审记录、汀自然资［2019］309号《行政处罚决定书》及送达回证。证明经集体研究、会审于2019年7月11日作出汀自然资［2019］309号《行政处罚决定书》，并送达给了原告；7、龙自然资复决【2019】8号行政复议决定书。证明经复议机关经审查，作出维持的复议决定。 二、法律依据：1.《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十六条至第四十三条；2.《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十二条第三款、第七十七条。 被告龙岩市自然资源局辩称，1、作出行政复议决定程序合法；2、行政复议决定认定事实清楚、适用法律准确；原告未经有权机关批准，于2013年4月在大同（小地名：槐滩）占地147.4平方米建设房屋。长汀县自然资源局于2019年5月20日，对原告涉嫌非法占地进行立案，经调查询问、现场勘查。2019年5月24日，长汀县自然资源局对原告进行了处罚前告知（含听证告知），原告在指定期限内并未提出申述、申辩意见。原告于2019年5月27日提出了听证申请。长汀县自然资源局于2019年6月18日、7月2日组织了听证会，并制作了听证笔录。长汀县自然资源局于2019年7月11日作出汀自然资（2019）309号《行政处罚决定书》并送达给了原告。长汀县自然资源局对原告未经审批非法占用地土地建住宅的行为，经过立案、调查取证、会审是否应作出行政处罚、处罚前告知（告知当事人拟作出的处罚决定及其所依据的事实、理由、依据和陈述、申辩权及申请听证的权利）、依申请举行听证、集体研究后决定作出行政处罚决定、送达行政处罚决定书等程序，程序合法。长汀县自然资源局依据《土地管理法》第七十七条规定作出的处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，作出龙自然资复决（2019）8号《行政复议决定书》，维持长汀县自然资源局作出的行政处罚决定书（汀自然资【2019】第309号），应属合法。综上，被诉的行政行为合法，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应依法予以驳回。 被告龙岩市自然资源局在举证期限内向本院提供的证据材料有：1、行政复议申请书、委托手续。证明原告提出行政复议申请；2、申请行政复议提供的证据。证明原告申请行政复议提交了相关证据；3、公文处理单、答复通知书。证明受理行政复议后，向长汀县自然资源局发出答复通知书；4、复议答辩状及证据。证明长汀县自然资源局提出书面答复及提供证据；5、公文处理单。证明行政复议决定作出前履行了审查、审批程序；6、行政复议决定书、送达回证。证明作出行政复议决定并送达。 经庭审质证，原告对被告长汀县自然资源局提供的证据材料的质证意见如下：证据材料1的真实性无异议，但认为不符合由被告立案的条件；证据材料2的勘查笔录无异议，认为原告的房屋是建在山坡上，按规定在山坡上建房是可以的，不属于违法用地，原告的旁边建有很多房屋，认为原告属于违法用地是片面执法。对证据材料2的其他证据的真实性、合法性不认可；证据材料3的真实性、合法性不认可，认为调查报告认定事实错误，原告建房经过了审批。对原告的家庭成员情况调查不全面，原告已经分户，符合一户一宅规定，该调查报告不能作为处罚的依据；证据材料4的真实性、合法性不认可，对处罚告知书、听证告知书回证上没有原告的签字，留置送达不合法；证据材料5的真实性无异议，对合法性不认可，认为听证没有调查原告的现状，对原告的意见也没有采纳，对是否属于一户一宅的问题没有给予解决；证据材料6的《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》的真实性无异议，对会审记录真实性、合法性不认可，认为原告建房是经过村委会批准，原告周边的很多房屋也没建设用地规划许可证。 被告长汀县自然资源局对原告提供的证据材料的质证意见如下：证据材料1、2的身份证复印件、4、5、6、7的真实性无异议。证据材料2的证明的真实性、合法性有异议，认为农村土地不能进行买卖；证据材料2的落实清册、福建省长汀县林权证、证据材料3的真实性由法庭审查；证据材料4的关联性有异议。 本院对上述证据认证如下：原告对被告长汀县自然资源局提供的证据材料1、2的勘查笔录、5、6的《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》的真实性无异议，且上述证据材料符合行政诉讼证据要求，可作为本案定案证据。原告认为被告长汀县自然资源局提供的证据材料2的电话录音光盘系受诱导所说，只能证明房屋系2013年所建，该证据能够反映案件客观事实，可作为本案定案证据。被告长汀县自然资源局提供的其他证据材料符合行政诉讼证据要求，可作为本案定案证据。被告长汀县自然资源局对原告提供的证据材料1、2的身份证复印件、5、6、7的真实性无异议，且上述证据材料符合行政诉讼证据要求，可作为本案定案证据。原告提供的证据材料2的落实清册、福建省长汀县林权证、证据材料3符合行政诉讼证据要求，可作为本案定案证据。原告未提供土地转让协议证据原件，证据材料2的土地转让协议不符合行政诉讼书证要求，不作为本案定案证据。原告提供的证据材料4与本案不具有关联性，不作为本案定案证据。 经审理查明，2013年原告在长汀县（小地名：槐滩）占用土地147.4平方米兴建房屋，现已建成二层框架结构房屋。2019年5月20日，被告长汀县自然资源局对原告占用土地建房立案查处。2019年5月21日，被告长汀县自然资源局向大同村书记调查，证实原告于2013年4月开始在槐滩建房，占地140平方米。2019年5月21日，被告长汀县自然资源局对原告建房进行现场勘测，证实原告在大同（小地名：槐滩）占用土地147.4平方米建屋，现已建成二层框架结构房屋。2019年5月23日，被告长汀县自然资源局出具鉴定书，鉴定原告房屋占用的土地为未利用地，不符合大同镇土地利用总体规划。2019年5月23日，被告长汀县自然资源局对案件进行讨论。2019年5月24日，被告长汀县自然资源局作出汀自然资［2019］221号《行政处罚告知书》和汀自然资［2019］222号《行政处罚听证告知书》，并于当日送达给原告。2019年5月27日，原告向被告长汀县自然资源局申请听证。2019年7月2日，被告长汀县自然资源局对案件举行听证。2019年7月3日，被告长汀县自然资源局对案件进行会审。2019年7月11日，被告长汀县自然资源局作出汀自然资［2019］309号《行政处罚决定书》，并于2019年7月15日送达给原告。原告不服，向被告龙岩市自然资源局申请行政复议，被告龙岩市自然资源局于2019年11月11日作出龙自然资复决［2019］8号《行政复议决定书》，维持被告长汀县自然资源局作出的汀自然资［2019］309号行政处罚决定。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十二条第三款规定：农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。从上述规定看，农村村民住宅用地的审批机关为县级人民政府。本案中，原告未经长汀县人民政府批准同意的情况下，于2013年4月在长汀县（小地名：槐滩）占用土地147.4平方米建房。被告长汀县自然资源局认定原告的上述行为违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第六十二条第三款的规定，属未经批准违法占用土地行为，并根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，作出责令退还非法占用的147.4平方米土地，限十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的房屋的决定，认定事实清楚、证据充分、适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十七条第一款规定，被告长汀县自然资源局作出本案被诉行政行为，权源合法。被告长汀县自然资源局作出本案被诉行政行为履行了立案、调查、告知、听证、集体讨论等程序，程序合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（七）项和《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十七条第一款规定，被告长汀县自然资源局作出本案被诉行政处罚决定，符合法律规定。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案原告违法占用土地建房的违法行为持续至今，原告认为被告长汀县自然资源局作出本案被诉行政处罚决定超过处罚时效的意见不成立。综上所述，被告长汀县自然资源局作出本案被诉行政处罚决定，权源合法、认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律、法规正确。原告请求撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求，理由不成立，应予以驳回。被告龙岩市自然资源局作出本案行政复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，且原告对被告龙岩市自然资源局作出本案行政复议决定的程序无异议，本院予以确认。原告请求撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求应予驳回，故原告请求撤销行政复议决定的诉讼请求，亦应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下： 驳回原告许水华要求撤销被告长汀县自然资源局于2019年7月11日作出的汀自然资[2019]309号行政处罚决定和被告龙岩市自然资源局于2019年11月11日作出的龙自然资复决[2019]8号行政复议决定的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告许水华承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于龙岩市中级人民法院。 审 判 长  曹福桢 审 判 员  陈 玮 人民陪审员  刘 宾 二〇二〇年五月二十日 代理书记员  伍绍威 附:相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。 人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。 人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。 原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。 原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。