贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0321行初138号 原告中国建设银行股份有限公司遵义市分行。住所地：贵州省遵义市红花岗区中山路**。统一社会信用代码：915203007096404271。 负责人李雅芳，行长。 委托代理人成奇，贵州山一律师事务所律师。 委托代理人李良国，贵州山一律师事务所律师。 被告遵义市自然资源局。。住所地：贵州省遵义市新蒲新区播州大道**统一社会信用代码：1152030000950052X2。 法定代表人宋祖禹，局长。 出庭负责人勾远志，副局长。 委托代理人王明，工作人员。 委托代理人郑吉煜，贵州子尹律师事务所律师。 第三人遵义民生房地产开发有限公司。。住所地：贵州省遵义市汇川区香港路民生广场统一社会信用代码：91520301741102565C。 法定代表人胥忠强，总经理。 委托代理人王万兵，工作人员。 原告中国建设银行股份有限公司遵义市分行（以下简称建行遵义市分行）因要求确认被告遵义市自然资源局解除遵房监证他字第××号他项权证（以下简称《20170059988号他项权证》）的行政行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月19日立案后，依法向被告及第三人遵义民生房地产开发有限公司（以下简称民生房开公司）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月3日公开开庭审理了本案。原告建行遵义市分行委托代理人成奇、李良国，被告市自然资源局出庭负责人勾远志及委托代理人王明、郑吉煜，第三人民生房开公司委托代理人王万兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告建行遵义市分行诉称，2005年10月27日，原告所属遵义开发区支行（以下简称建行开发区支行）与第三人签订《借款合同》贷款4600万元给第三人，其用遵义市香港路民生广场在建工程提供担保，并办理了遵房他权他字第46001号房屋他项权证（以下简称《46001号他项权证》）。2007年贷款到期，第三人尚欠4004万元贷款本金，遂与原告签订建遵展字2007-3号《展期协议》，为确保《借款合同》与《展期协议》的履行，第三人追加1892.66方米的房屋作抵押担保，并办理了遵房监证他字第××号（以下简称《2007089035号他项权证》）、遵房监证他字第××号房屋他项权证（以下简称《20××00号他项权证》）。2008年，因第三人未还款，建行开发区支行向遵义市中级人民法院（以下简称市中院）提起诉讼。市中院作出（2008）遵市法民三初字第66号《民事调解书》确认原告对《2007089035号他项权证》、《20××00号他项权证》项下所载明抵押财产享有优先受偿权。调解结案后，原告向市中院申请强制执行，因陷入执行僵局，市中院一直将上述他项权证项下抵押财产查封。2017年，因被告违法行为导致《2007089035号他项权证》、《20××00号他项权证》变更为《20170059988号他项权证》。2019年8月2日，被告下属遵义市不动产登记事务中心（以下简称市不动产登记中心）向原告送达《在建工程抵押权变更告知函》，违法解除了《20170059988号他项权证》项下部分抵押房屋，并将剩余抵押房登记在黔（2019）遵义市不动产证明第0044864号房屋他项权证项下。原告认为：①其从2005年贷款给第三人起享有经登记的抵押权，且经市中院（2008）遵市法民三初字第66号民事调解书确认享有优先受偿权，其后虽因被告违法行为导致原告《2007089035号他项权证》、《20××00号他项权证》项下载明的部分房屋被解除抵押并将剩余房屋变更登记在《20170059988号他项权证》项下，但原告对该他项权证项下抵押财产仍享有优先受偿权，未经审判监督程序撤销上述民事调解书前，原告优先受偿权任何机关无权撤销；②被告下设市不动产登记中心未经听证、告知程序并征得原告同意，即解除《20170059988号他项权证》项下部分房屋抵押登记，其解除行为违反法定程序；③市不动产登记中心解除原告《20170059988号他项权证》项下部分房屋抵押登记行为无任何法律依据；④被告的违法行为侵害了原告所享有的优先受偿权。 综上所述，被告解除《20170059988号他项权证》项下部分房屋抵押登记行为于法无据，其滥用行政权力的行为严重损害了原告的权益。为维护自身合法权益，原告特依据《行政诉讼法》第十五条、第二十五条、第二十六条、第四十六条、第六十四条、第七十五条、第七十六条之规定提起诉讼。请求判决：一、确认被告解除《20170059988号他项权证》项下部分房屋抵押登记的行为违法；二、恢复《20170059988号他项权证》项下全部房屋的抵押登记；三、本案诉讼费用由被告承担。 原告提供的证据及证明目的。第一组：《人民币资金借款合同》（开建银信自2005第41号）、《抵押合同》（开建银信抵自2005第42号）。证明2005年10月27日，第三人与建行开发区支行签订合同，贷款4600万元，并以第三人名下位于香港路民生广场总建筑面积为51964.4平方米的房产做抵押。第二组：贷款转存凭证、《46001号他项权证》。证明2005年10月27日，建行开发区支行将贷款发放至第三人账户，同日颁发《46001号他项权证》，建行开发区支行自2005年10月27日起即对香港路民生广场总建筑面积为51961.6平方米的房产享有抵押权。第三组：人民币借款展期协议（建遵展字2007-003号）、抵押合同（2007-003号、004号）、《2007089035号他项权证》、《20××00号他项权证》。证明因借款到期第三人尚欠原告下属开发区支行4004万元借款，故在2007年10月26日与原告签订人民币借款展期协议，延长一年还款期限。第三人将《46001号他项权证》项下房屋注销部分抵押，变更至《20070809035号他项权证》项下；第三人将位于湖滨路何民生路等处面积为1892.66平方米的房屋抵押登记至《20××00号他项权证》项下为4004万元借款提供担保。第四组：（2008）遵市法民三初字第66号民事调解书。证明1、因第三人逾期偿还原告欠款，原告向市中院提起诉讼，经调解，调解书第三条确认两份抵押合同有效，原告对《2007089035号他项权证》、《20××00号他项权证》项下抵押财产享有优先受偿权；2、截至本案起诉之日，第三人欠付原告本息约1.5亿元；3、因原告在担保法内向法院提出诉讼，因此在被告处办理的两项他项权证并未过期限。第五组：民事裁定书、协助执行通知书、财产查封冻结期限告知书。证明《2007089035他项权证》、《20××00号他项权证》项下抵押财产现仍处于查封状态，原告一直在积极行使自己的权利，但因其他原因未能执行到位。 第六组：（2018）黔03行终69号行政判决书。证明市中院判决确认遵义市国土资源局注销原告取得的《2007089035号他项权证》、《20××00号他项权证》项下106套已抵押登记住房的行政行为程序违法。第七组：遵房监证他字第××号在建工程抵押信息表。证明遵义市国土资源局违法解除《2007089035号他项权证》后，将剩余84套住房面积为15238.53平方米，商用房10662.61平方米，车库面积4223.64平方米的房屋登记在《20170059988号他项权证》项下。第八组：在建工程抵押权变更告知函及其附表。证明被告市不动产登记中心于2019年8月15日作出告知函，以受汇川区政府与市上级部门嘱托为由变更了原告对第三人的在建工程抵押权，变更后抵押权证明号《0044864号不动产登记证明》，原告对《20170059988号他项权证》项下房屋及车库均享有抵押权；被告变更原告在建工程抵押权的行政行为于法无据，侵犯原告合法权益，给原告造成约1.5亿经济损失；被告于2019年8月15日送达该函仅是作出变更原告《20170059988他项权证》后的行为，在作出该行为前并未依据公告告知原告，而是在作出该行为后告知，所以被告的程序不合法。 被告市自然资源局辩称，一、购房人利益优先于抵押权，抵押权不能对抗已经支付购房款的购房人利益，我局办理《20170059988号他项权证》所载的抵押变更登记，解除部分房屋的抵押权着重在于解决民生，维护社会稳定，应当予以维持。 依据《最高人民法院关于在建工程价款优先受偿权问题的批复》：“一、人民法院在审理房地产纠纷案件和办理执行案件中，应当依照《中华人民共和国合同法》第二百八十六条的规定，认定建筑工程的承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权。二、消费者交付购买商品房的全部或者大部分款项后，承包人就该商品房享有的工程价款优先受偿权不得对抗买受人。”之规定，债权人设定的在建工程抵押权不得对抗建筑工程承包人的优先受偿权；而建筑工程承包人的优先受偿权不得对抗已经交付了商品房全部或大部分房款的购房人的权利。显然，最高法院也认为支付了全部或者大部分款项的买受人所享有的债权需要更强的优先保护。就本案而言，涉案的《20170059988号他项权证》所载的建行遵义分行在建工程抵押权也属于该条款规定的抵押权，房地产公司开发建设住房的目的是为了满足人民群众的生产生活需要而对外进行销售，本案中的购房户因生产生活需要向民生房开公司购买涉案项目房屋时已经实际支付了全部或大部分房款，购房户并无过错，在符合公益或社会政策、权利所蕴含的价值等级以及社会公平的价值理念下，应当优先保障购房人的合法权益。二、我局作出注销登记行为事实清楚，履行了告知义务，符合法定程序。原告与第三人在我局处登记的抵押期限为2007年7月17日起至2007年10月17日止，原告申请市中院确认其优先受偿权并对在建工程进行查封后，在我局处进行查封登记，此后，由于无法对在建工程进行强制执行，市中院对部分住房解除查封。《不动产登记暂行条例实施细则》第九十二条之规定，该他项权上的查封登记失效。原告在抵押期限届满以后，并未向我局申请延期或者变更登记，在将该抵押权进行注销登记前，我局向原告送达了《解除在建工程抵押告知函》，履行了告知义务，并不存在原告起诉所称的未告知的情况。在我局送达了《解除在建工程抵押登记告知函》后，原告并未向我局提出听证申请，并且在行政法体系中，仅有立法、行政许可、行政处罚、行政复议的听证，法律法规并未规定行政确认的注销必须要进行听证。因此，我局作出注销登记行为符合法律、行政法规、规章的规定，符合法定程序，依法应当予以维持。三、建行遵义分行在建工程抵押权已过抵押期限，其并未申请变更和延期，致使房屋不能办理转移登记，严重影响购房人的合法权益，我局解除抵押登记并无不妥。建行遵义分行对涉案房屋的在建工程抵押期限自2007年7月17日起至2007年10月17日止，而本案抵押变更登记的时间为2017年12月5日，此时在建工程抵押权期限早已届满，抵押权人建行遵义分行在抵押登记期限届满后的十年时间内，既不行使债权人权利，又未及时变更抵押权，延长抵押登记期限，从而形成“僵尸”抵押权。因原告怠于行使其抵押权，“僵尸”抵押权阻却了购房人的转移登记，致使多户购房人缴清了房款长达近十年不能取得房屋所有权，购房人生活所需的基本权益无法实现，不断有购房人上访，造成了严重的社会稳定问题。“法律不保护权利上的睡眠者”，建行遵义分行的“不作为”行为明显属于怠于行使权利，其应自行承担不利后果。为保障购房人的权益，我局解除涉案房屋抵押登记，并无不妥。四、我局办理抵押变更登记的事实清楚，其目的和宗旨是维护人民群众合法权益，维护社会稳定。民生房开公司开发建设的民生广场项目形成问题楼盘，导致购房人无法办理所有权转移登记，致使群众反映强烈，不断上访，形成社会不稳定因素。买房人购买房屋是出于自身生活居住的需要，居住是民事主体的最基本生存权利的体现，应当优先受到保护。况且，从我国的传统上看，老百姓80%左右的个人财产为房产，购房款可能是他们大半生的积蓄，“房屋所有权”对于我们更有着不同于其他国家的非同一般的重要意义。“人民的安全乃至高无上的法律”，为切实维护人民群众的合法利益，维护社会稳定，根据遵义市委、市人民政府相关会议纪要及文件的要求，我市“问题楼盘”产权登记工作得到有序推进，有效地保障了购房人的合法权益。在此情况下，市房突办向我局下发《关于解除汇川区盘在建工程抵押的通知》（2019-73号），我局遂按照通知的精神，办理了《20170059988号他项权证》的抵押变更登记，解除了该证所载部分房屋的在建工程抵押。因此，我局作出的行政登记行为符合法律规定，也符合市委、市政府有关文件规定及要求，更符合行政法合法合理的比例原则，符合社会公理道德，应当予以维持。 综上，我局解除并注销该项在建工程抵押登记，是基于保障民生，执行政府指令，旨在维护社会稳定，符合法律规定和现实需求。同时，涉案的在建工程抵押登记已过期限，建行遵义分行并未申请变更抵押登记和延长抵押期限，该行为已经影响了购房人的合法权益。请求贵院裁判时，充分考量购房人的合法利益及相关社会影响，驳回其诉讼请求。 被告遵义市自然资源局为证明其行政行为合法，在举证期限内向本院提交下列证据，并说明其证明目的。 第一组：《关于解除汇川区盘在建工程抵押的通知》（2019-73）及《关于商请派单解除问题楼盘在建工程抵押的函》（汇信房处（2019）37号）。证明被告根据市政府的指令解除涉案在建工程抵押，事实清楚。 第二组：遵义市房屋抵押权登记审批表、不动产交验清单、遵义市汇川区人民政府关于商请解除民生汇景台4套住宅在建工程抵押函、解除民生广场A栋按揭清单、委托书。证明在建工程抵押期限自2007年7月17日至2007年10月17日，抵押期已过，原告未申请变更登记或延长抵押期限的事实；涉案房屋涉及多户购房人利益，在建工程抵押妨碍购房人利益的事实。 第三人未陈述相关意见，也未提交证据。 经庭审质证，被告对原告所提交的第一组、第二组中贷款转存凭证、第三组中人民币借款展期协议（建遵展字2007-003号）证据均非原件，对其真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可；对第二、三组中其他证据的真实性、合法性、关联性无异议，证明了已过抵押期限，但原告并未及时办理继续抵押的债权的事实；对第四、五组证据的真实性、合法性无异议，对其关联性及证明目的不予认可；对第六、七、八组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明目的有异议；第八组证据证明被告已经履行告知义务，在下达通知时原告并未提出异议，同时该通知仅仅是履行告知义务，并不是具体的行政行为，与原告的1.5亿损失无关，不能达到原告的证明目的。 原告对被告所提交的第一组证据的合法性有异议，认为由汇川区政府下属的派出机构作出的函不能作为被告作出撤销行为的依据，不能达到被告的证明目的；第二组证据不能证明原告的抵押期限已过，购房人的利益并非因为原告的合法担保受损，而是因第三人产生，故不能达到被告的证明目的。 第三人对原、被告提交的证据未发表质证意见。 本院对双方当事人提供的不持异议的证据予以确认，对其余双方有异议的证据及证明目的，综合全案证据认定本案案件事实。 经审理查明，2005年第三人民生房开公司开发建设遵义市香港路“民生广场”项目。2005年10月27日，民生房开公司与原告开发区支行签订《人民币资金借款合同》约定贷款4600万元等，同时签订《抵押合同》约定，以香港路“民生广场”项目Ａ、Ｃ栋在建工程（营业房、住房）作抵押，他项权证号为遵房他权他字地46001号，总计建筑面积51964.1㎡，评估价值7752万元，抵押期至2007年10月，附“抵押期满凭银行证明注销他项权证”。2007年10月26日，双方签订《人民币借款展期协议》约定展期本金4004万元，展期至2008年10月25日（12个月），同时签订《抵押合同》（建遵抵字2007-003号），以“民生广场”Ａ栋在建工程27772.15㎡、Ｃ栋在建工程13199.26㎡抵押，并办理抵押登记，载于《2007089035号他项权证》（填发日期2007年10月31日），抵押期限至2008年10月26日，并附注“抵押期满，凭银行证明注销房屋他项权证。（该宗抵押原权利价值4600万元，现展期权利价值为4004万元）”；2007年11月13日，双方签订《抵押合同》（建遵抵字2007-004号），以民生房开公司开发建设的如下房产抵押：①“中环大厦”（香港路）二层部分写字楼（权属证号“遵房权证监证字第××号”）254.76㎡抵押，权利价值74.88万元；②湖滨一路8号楼商住楼夹层仓储用房（权属证号遵房权证监证字第××、01××55、01××56、01××57号）300.24㎡抵押，权利价值41.87万元；③湖滨一路12号商住楼二、三层写字楼（权属证号遵房权证监证字第××、01××98、01××99、01××00号）1337.56㎡抵押，权利价值335.78万元，并办理抵押登记，载于《20××00号他项权证》（填报日期2007年11月28日），总建筑面积1892.56㎡，权利价值260万元，抵押期限至2008年10月26日，并附注“抵押期满，凭银行证明注销房屋他项权证”。2008年，市中院受理原告诉民生房开公司借款合同纠纷一案。2008年9月1日该院保全查封了被告民生房开公司“民生广场”Ａ栋、Ｃ栋共计546项房产（详见清单）以及房屋所有权证号为遵房权证监证字第××、01××55、01××56、01××57、01××56、01××97、01××98、01××99、01××00号项下所载房屋，查封期限至2009年2月1日。2008年11月27日，市中院作出（2008）遵市法民三初字第66号民事调解书，双方达成协议由民生房开公司偿还原告借款本金39968285.18元分期履行，利息按约定和规定计算在2009年12月30日前付清；原告享有《2007089035号他项权证》、《20××00号他项权证》项下抵押财产优先受偿权。2010年10月，市中院对前述查封的房产继续查封，查封期限至2012年10月27日止；2012年10月裁定继续查封至2013年10月27日止；2013年10月继续查封，查封期限至2014年10月27日止；2014年10月裁定继续查封，查封期限至2015年10月27日止；2015年10月继续查封至2016年10月27日止。2016年查封“民生广场”Ａ栋、Ｃ栋部分房屋（他项权证：遵房监证他字第××号、20××00号和房屋所有权证为遵房权证监证字第××、01××55、01××56、01××57、01××56、01××97、01××98、01××99、01××00号项下所载全部房屋），查封期限至2018年10月27日止。2018年10月，除（2014）遵市法执字第93-2号、93-3号执行裁定书主文载明的60套房屋不予查封外，继续查封上述其余房屋（《20170059988号他项权证》和房屋所有权证为遵房权证监证字第××、01××55、01××56、01××57、01××56、01××97、01××98、01××99、01××00号项下所载全部房屋），查封期限至2021年10月23日止。2019年5月22日，汇川区房突办向市房突办作出《关于商请派单解除问题楼盘在建工程抵押的函》，因在建工程抵押，导致部分实际购房业主无法办理产权，且房开公司也无法释放有效资产解决存在的债权债务问题，为加快问题楼盘处置进度，请该办协调遵义市住房和城乡建设局解除“民生汇景台、维也纳春天、都市名苑、水榭花都、麒麟广场、宏达花园、合益花园、中央大厦”8个楼盘的在建工程抵押。2019年6月20日，市房突办向被告遵义市自然资源局作出《关于解除汇川区8个问题楼盘在建工程抵押的通知》（2019-73），“鉴于以上8个楼盘已纳入本次市级统筹化解的问题楼盘，汇川区处置办报请我办协调你局，根据市委2018年11月15日专题会议纪要（市委办2018-253）决定，解除以上8个楼盘在建工程抵押，涉及有异议并走法律程序的解押项目，由市中级人民法院从维护消费者合法权益的角度，按照有关法律法规的要求作出裁决。”2019年8月15日，市不动产登记中心向原告开发区支行作出《在建工程抵押权变更告知函》，“遵义市不动产登记事务中心受汇川区政府与市上级部门嘱托，中心抵押受理科变更了贵行与遵义民生房地产开发有限公司民生广场的在建工程抵押权，为了贵行所持的登记证明与登记信息吻合，请贵行授权工作人员持原有的登记证明及时到登记中心发证科领取变更后的登记证明。变更后登记证明号为：黔（2019）遵义市不动产证明第0044864号。变更不动产清单附后。”据此，原告认为被告解除其《20170059988号他项权证》项下房产抵押权，变更为《0044864号不动产证明》项下房产（详见清单）的行为违法，特诉来本院，要求判如所请。 本院认为，本案争议的焦点是：1、被告变更《20170059988号他项权证》为《0044864号不动产证明》的行为是否合法；2、是否应当恢复《20170059988号他项权证》。关于焦点1，房屋登记（包括变更登记）是被告的法定职责，根据《房屋登记办法》第六十一条“已经登记在建工程抵押权变更、转移或者消灭的，当事人应当提交下列材料，申请变更登记、转移登记、注销登记：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）登记证明；（四）证明在建工程抵押权发生变更、转移或者消灭的材料；（五）其他必要材料。”的规定可见，在建工程抵押权登记变更需当事人申请并提供相关材料。本案在建工程抵押权并未有变更的情形，当事人也未申请变更，被告根据上级机关的文件精神实施变更，但上级机关的指示、命令或意见不能成为本案变更行为合法性的法律依据，原告据此予以变更属程序违法；另外，《20170059988号他项权证》项下除解除查封的房产外，尚在人民法院查封期内，被告予以变更亦违反民事诉讼法及相关规定；被告关于案涉房产抵押权过期的意见，根据相关规定，案涉房产抵押权不因在登记部门登记的抵押期限过期而消灭，故本院不予采信。关于焦点2，被告变更《20170059988号他项权证》为《0044864号不动产证明》的根本目的在于保护实际购买人善意取得的相关权益，解决民生问题，维护社会稳定，如果恢复《20170059988号他项权证》必然影响善意取得人利益，不利于社会稳定，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。”的规定，对原告主张恢复《20170059988号他项权证》项下全部房屋抵押登记的诉讼请求，本院不予支持，应予驳回。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十条、第七十四条第一款第一项，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，判决如下︰ 一、确认被告遵义市自然资源局变更原告中国建设银行股份有限公司遵义市分行“遵房建监字第20170059988号”房屋他项权证及项下房产抵押权登记为“黔（2019）遵义市不动产证明第0044864号”不动产证明及项下房产抵押权登记的行为程序违法。 二、驳回原告其余诉讼请求。 案件受理费50元，由被告遵义市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审 判 长  潘嘉品 人民陪审员  王章辉 人民陪审员  唐旭海 二〇二〇年五月十八日 法官助理李丽莎 书记员刘玉