浙江省海宁市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0481行初82号 原告张正花。 委托诉讼代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。 被告嘉兴市南湖区综合行政执法局。 法定代表人施寒祥，局长。 委托诉讼代理人范懿骏，工作人员。 委托诉讼代理人徐海明，浙江安策律师事务所律师。 原告张正花不服被告嘉兴市南湖区综合行政执法局于2019年10月30日作出的南综执责改通字[2019]8-42号《责令（限期）改正通知书》，向嘉兴市南湖区人民法院提起行政诉讼。嘉兴市南湖区人民法院依据嘉兴市中级人民法院关于执行《嘉兴市法院一审行政诉讼案件异地管辖实施方案》的通知，将案件移送本院。本院于2019年11月8日受理，并依法向嘉兴市南湖区综合行政执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月14日、4月3日两次公开开庭进行了审理。原告张正花及委托诉讼代理人崔克海，被告委托诉讼代理人范懿骏、徐海明到庭参加诉讼。被告正职负责人施寒祥到庭参加第一次庭审活动，被告副职负责人张建文到庭参加第二次庭审活动。本案现已审理终结。 被告嘉兴市南湖区综合行政执法局于2019年10月30日作出南综执责改通字[2019]8-42号《责令（限期）改正通知书》，认定其于2019年10月30日进行现场检查时发现，原告擅自在余新镇亚特工业园区南侧进行房屋建设，建设的房屋为一栋二层砖混结构楼房，且在现场无法出具相关的建设审批手续，涉嫌违法建设。故依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十三条、《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十四条之规定，责令原告：1、立即停止违法行为；2、责令立即停止建设，限于2019年11月14日前出具相关建设审批手续或到相关部门办理审批手续，并于2019年11月14日前携带身份证复印件、相关手续等，到被告处接受处理。 原告张正花诉称，被告嘉兴市南湖区综合行政执法局在原告没有任何违法行为的情况下，作出南综执责改通字[2019]8-42号《责令（限期）改正通知书》，责令原告立即停止违法行为等。被告作出前述行政行为没有任何职权、事实和法律依据，程序违法，严重侵害原告合法权益，故诉请本院判令：撤销被告于2019年10月30日作出南综执责改通字[2019]8-42号《责令（限期）改正通知书》的行政行为。 原告向本院提交了以下证据： 1、老房维修申请1份，证明原告申请危房维修，并由其所在的嘉兴市南湖区余新镇金星村村民委员会予以盖章确认的事实。 2、关于《南综执询字[2019]8-29》的复函1份，证明原告进行的是危房修缮，并非修建房屋的事实。 3、张正花户宅基地证1份； 4、包相英户宅基地证1份； 证据3-4，证明涉案房屋在2008年进行了确权登记的事实。 5、危房鉴定报告及构件缺陷检测报告各1份，证明涉案房屋构成C级危房，报告建议对涉案房屋进行检查维修的事实。 6、房屋修缮前照片打印件1份； 7、房屋修缮后照片打印件1份； 证据6-7，证明案涉房屋经修缮后未改变房屋结构及四至范围的事实。 8、相邻农民自建房小区房屋照片打印件3张，证明对比相邻小区的建设风格，原告的房屋修缮行为合法的事实。 9、房屋现状照片打印件3份，证明案涉房屋外墙、楼梯状况均未改变的事实。 10、（2018）浙0481行初119号、（2018）浙0481行初120号行政判决书各1份，证明针对原告所在镇同村的其他房屋修缮行为，人民法院在行政判决书中认定作出行政行为的主体系嘉兴市南湖区余新镇人民政府的事实。 被告嘉兴市南湖区综合行政执法局辩称，被告依据嘉兴市人民政府令第22号《嘉兴市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第九条第二款、嘉兴市人民政府令第49号《嘉兴市综合行政执法局实施办法》第八条及嘉兴市人民政府法制办公室、嘉兴市综合行政执法局嘉府法[2017]43号《关于第三批划转实施综合执法行政处罚事项的公告》及附件3等规定，对城市、镇规划区内（辖区内）建筑物、构筑物和其他工程建设行为行使城市规划管理方面法律、法规及规章规定的行政处罚权。2019年10月30日，被告执法检查中发现，原告在位于余新镇亚特工业园区南侧进行房屋建设，被告要求原告提供相关建设行政审批手续，其无法提供，涉嫌违法建设。据此，被告依据《行政处罚法》第二十三条、《城乡规划法》第六十四条之规定，责令原告：1、立即停止违法行为；2、责令立即停止建设，限于2019年11月14日前出具相关建设审批手续或到相关部门办理审批手续。被告对违法现场进行了取证等执法工作。原告的违法行为事实清楚，其至今未能提供任何建设审批手续，被告依法履职、于法有据、证据确凿。综上，原告的诉讼请求缺乏法律依据，请求法院依法予以驳回。 被告嘉兴市南湖区综合行政执法局向本院提交了以下证据、依据： 1、南综执通[2019]8-1号《执法检查通知书》、现场勘查笔录、建筑物建造情况示意图各1份及现场照片打印件1组； 2、关于“金星村16组张正花户原始照片（图片、影像资料、身份信息）证据”的情况说明、原始照片打印件、提供人身份证明及身份证复印件各1份； 证据1-2，证明原告未经审批建设房屋的事实。 3、《关于商请认定张正花建房是否经过规划审批的函》、《工作联系函》、嘉兴市城市总体规划图（2003-2020年）（2017年修订）及张正花、包相英土地房屋登记信息各1份，证明案涉房屋位于城市规划区内，该房屋扩建、翻建未经审批，系违法建设的事实。 4、南综执责改通字[2019]8-42号《责令（限期）改正通知书》、视频光盘、见证人身份证明及身份证复印件各1份，证明被告依法行政、程序合法的事实。 5、依据：嘉兴市人民政府令第22号《嘉兴市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》、嘉兴市人民政府令第49号《嘉兴市综合行政执法局实施办法》、嘉兴市人民政府法制办公室、嘉兴市综合行政执法局嘉府法[2017）43号《关于第三批划转实施综合执法行政处罚事项的公告》及附件3，《行政处罚法》第二十三条，《城乡规划法》第六十四条，证明被告具有作出案涉行政行为的行政主体资格，且其作出的行政行为具有事实和法律依据，程序合法的事实。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下： 原告提供的证据1，被告认为系原告向其所在村民委员会提交的危房维修申请，被告并不知情，但认为原告在提交申请的日期即2019年9月29日已经开始建设行为，且该村民委员会在申请下方也注明了“建议进规划小区建房”的意见；经审查，该申请下方加盖有嘉兴市南湖区余新镇金星村村民委员会公章，本院对真实性予以认定。原告提供的证据2，被告对真实性无异议，但认为该复函的落款时间虽为2019年10月10日，但原告实际邮寄时间系2019年10月31日；经审查，本院对真实性予以认定，且原告庭审中认可该复函的邮寄时间确为2019年10月31日，本院对该事实予以确认。原告提供的证据3-4，被告对真实性无异议，本院对真实性予以认定。原告提供的证据5，被告对真实性无异议，但认为报告中并未提出对原告的房屋进行加固、拆除或者翻建、修缮等任何建议，故不能作为认定原告建房行为合法性的依据；经审查，本院对真实性予以认定。原告提供的证据6-7，被告对真实性无异议，但认为该组证据不能证明原告没有违法建设行为的待证事实；经审查，本院对真实性予以认定。原告提供的证据8，被告认为与本案没有关联性；经审查，该组证据系其他农户的房屋外观照片，与本案待证事实不具有关联性，本院在本案中不作认定。原告提供的证据9，被告认为其未对原告房屋内部进行检查，故无法核实；本案审理期间，本院对原告的案涉房屋建设情况进行了现场勘查，该组证据确系原告房屋内部现状，故对该组证据的真实性予以认定。原告提供的证据10，被告对真实性无异议，但认为与本案没有关联性；经审查，上述判决书与本案待证事实不具有关联性，本院在本案中不作认定。 被告提供的证据1，原告对执法检查通知书的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为无法确认被告是否享有行政执法职权，且原告是在案涉房屋被认定为C级危房的基础上进行维修，并未进行新建、改建和扩建；对现场勘查笔录的真实性无异议，但认为被告在笔录中记载的测量数据与案涉房屋危房鉴定报告载明的数据不一致；对现场照片的真实性无异议，但认为仅有三组照片拍摄于2019年10月30日，且上述照片可以反映原告未改变房屋坐落位置和结构，仅是进行了外墙的修缮、维护，故不存在违法建设的行为；对建筑物建造情况示意图，因无原告签字确认，无法核实真实性，对示意图中就案涉房屋的测绘数据不予认可，被告无测绘资质，但认可示意图载明的房屋位置与原告所有的案涉房屋地理位置一致。经审查，该组证据系被告在现场执法检查的过程中作出，并有两名金星村村民委员会工作人员进行现场见证，本院对真实性予以认定。被告提供的证据2，原告对情况说明、原始照片无异议，本院予以认定；提供人身份证明及身份证复印件，本院经审核，亦予以认定。被告提供的证据3，原告对真实性无异议，本院对真实性予以认定。被告提供的证据4，原告对《责令（限期）改正通知书》的真实性无异议，对合法性有异议，认为被告认定原告系违法建设是错误的，原告仅是修缮行为；对其他证据均无异议。经审查，本院对《责令（限期）改正通知书》的真实性予以认定，至于被告作出上述通知书的行为是否合法，系本案争议焦点，本院将在说理部分一并阐述；对被告提供的证据4中的其他证据，均予以认定。被告提供的依据5，其中的嘉兴市人民政府令第22号《嘉兴市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》，经审查，已被嘉兴市人民政府令第49号《嘉兴市综合行政执法局实施办法》第三十八条所废止，不能作为认定被告行政主体资格合法性的依据，被告提供的其他依据，系现行有效的法律、法规及规范性文件，与本案待证事实具有关联性，本院予以确认。 经审理查明，原告张正花系嘉兴市南湖区余新镇金星村16组村民，该户在册农业人口1人（张正花本人），于2008年10月27日经批准，确认集体土地使用权面积74平方米，上述74平方米集体土地使用权系2008年10月7日经嘉兴市南湖人民政府同意，自案外人包相英（系嘉兴市南湖区余新镇金星村16组村民）户调剂所得；调剂后，包相英户确认集体土地使用权面积110平方米，该户在册农业人口1人（包相英），非农业人口1人（杨焘）。根据两户的申请建房材料和嘉兴市秀城区农村居民二户一体申请建房“四到场”记录表显示，张正花户经批准建设平房2间共44平方米，2层的楼房1间共30平方米；包相英户经批准建设平房2间共37.70平方米，2层的楼房2间共72.30平方米，庭审中，原告对案涉房屋同时占用了张正花、包相英两户的宅基地的事实予以认可。 2019年4月26日，经张正花申请，浙江求是工程检测有限公司针对张正花房屋（主房、附房）出具危房鉴定报告和构件缺陷检测报告各1份，认定张正花主房、附房部分承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋局部出现险情，构成局部危房，评定为C级，建议：通过相关技术处理确保解除该房屋危险状态，但仍需观察使用；未经有关技术单位批准，业主不得自行变更使用环境和改变房屋结构受力体系；对建筑物应每年定期检查、维修，发现问题及时处理。2019年9月29日，原告以其房屋建于1986年，屋顶已大面积漏水、辅助用房屋顶已塌落、灶间屋顶已漏水、家庭人员居住已严重不安全为由，提交老房维修申请1份，嘉兴市南湖区余新镇金星村村民委员会在申请下方盖章确认，并载明“情况属实，建议进规划小区建房”。2019年9月29日、10月9日，被告执法人员两次对张正花户的案涉房屋施工现场外围进行检查，并拍摄照片。 2019年10月10日，被告向嘉兴市自然资源和规划局南湖分局发出《关于商请认定张正花建房是否经过规划审批的函》，请该局协助调查取证如下事项并给予书面答复，即：一、金星村16组（亚特工业园区南侧，镇西路东侧）张正花所建房屋是否在余新镇规划区内？二、所建房屋所在土地为集体土地还是国有土地，所用土地是否有合法的使用人？三、上述建筑物建设是否需要办理规划审批？四、若上述建筑物建设应当审批而未审批的，是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形？嘉兴市自然资源和规划局南湖分局向被告发出《工作联系函》，就上述问题书面答复如下：1、函中涉及房屋属于嘉兴市城市总体规划（2003-2020年）（2017年修订）中的城市规划区范围；2、函中张正花建房涉及土地为集体土地宅基地，部分超出合法宅基地界，另有部分属包相英宅基地；3、函中涉及建筑物建设需办理规划审批手续；4、函中涉及建筑物建设行为未办理规划审批，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。嘉兴市自然资源和规划局南湖分局随函提供了嘉自然资规南函[2019]113号《工作联系函》、嘉兴市城市总体规划图（2003-2020年）（2017年修订）及张正花、包相英土地房屋登记信息。 2019年10月30日，被告执法人员并作出南综执通[2019]8-1号《执法检查通知书》，要求对原告在余新镇亚特工业园区南建设房屋的行为进行现场检查，并要求原告如实反映情况，提供与检查相关的资料并予以配合。随后，被告执法人员根据现场情况制作现场勘察笔录、拍摄照片，因原告未能出具相关建房审批手续，被告作出南综执责改通字[2019]8-42号《责令（限期）改正通知书》，认定其于2019年10月30日进行现场检查时发现，原告擅自在余新镇亚特工业园区南侧进行房屋建设，建设的房屋为一栋二层砖混结构楼房，且在现场无法出具相关的建设审批手续，涉嫌违法建设；依据《行政处罚法》第二十三条、《城乡规划法》第六十四条之规定，责令原告：1、立即停止违法行为；2、责令立即停止建设，限于2019年11月14日前出具相关建设审批手续或到相关部门办理审批手续，并于2019年11月14日前携带身份证复印件，相关手续等到被告处接受处理。原告拒绝在《执法检查通知书》、现场勘查笔录、《责令（限期）改正通知书》等材料上签字，由被告执法人员记录在案，并由两名见证人员签字确认。2019年10月31日，原告向被告邮寄关于《南综执询字[2019]8-29》的复函1份，认为其户进行的是危房修缮，并非新房建设，修缮内容为屋顶翻修、外墙加固并重新粉刷，房屋的四至未变，外墙墙体无任何位置改动，房屋的高度未变，且目前尚未建立针对危房修缮的相关审批手续等。此后，原告因对被告作出的南综执责改通字[2019]8-42号《责令（限期）改正通知书》不服，提起本案诉讼。 本院认为，本案的主要争议焦点系：一、被告是否具有作出南综执责改通字[2019]8-42号《责令（限期）改正通知书》的法定职权；二、被告作出南综执责改通字[2019]8-42号《责令（限期）改正通知书》的行政行为是否合法。 关于争议焦点一，根据《城乡规划法》第六十四条、《行政处罚法》第十六条、嘉兴市人民政府令第49号《嘉兴市综合行政执法局实施办法》第八条及嘉兴市人民政府法制办公室、嘉兴市综合行政执法局嘉府法[2017]43号《关于第三批划转事实综合执法行政处罚事项的公告》及附件3的规定，被告嘉兴市南湖区综合行政执法局对城市、镇规划区内违反城乡规划管理方面的行为负有查处的职权与职责，案涉房屋位于城市规划区内，其具有相应的行政执法主体资格。 关于争议焦点二，《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……。”《浙江省违法建筑处置规定》第九条第一款规定：“城乡规划主管部门发现城镇违法建筑正在建设中的，应当责令当事人停止建设；……。”可见，当具有法定职责的行政机关发现存在未取得建设工程规划许可证进行建设的行为时，应立即采取临时性措施，即责令停止建设，但该行政行为并不是终局性的违法建筑处置决定，而需另行考虑建设结果对规划实施的影响，进而分别采取限期改正并处罚款或者限期拆除等不同的终局性决定。但是，鉴于行政机关采取责令停止建设行为后，一方面，从行为上限制了相对人继续实施建设行为，另一方面，从行为结果上产生了固定建设结果的作用，当相对人不停止建设，即建设结果表现为继续扩大的情况下，依据《城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”之规定，具有法定职责的行政机关可以直接对建设结果采取查封现场、强制拆除等措施，故责令停止建设的行为对行政相对人的权利产生了明显约束并对建设结果产生了影响。因此，行政机关在作出前述行政行为前应当对特定事实的存在，即对“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设”的事实予以基本查实，以免对相对人的权益产生不利影响。 本案中，被告在做出《责令（限期）改正通知书》前，其执法人员曾于2019年9月29日、10月9日两次对原告的施工行为进行现场检查，并拍摄照片，因原告拒绝签字，由见证人予以见证并签字确认。后被告又向嘉兴市自然资源和规划局南湖分局发函，请求协助其对案涉房屋的位置、所占土地性质、建设是否需要办理规划审批以及是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形等内容进行调查。嘉兴市自然资源和规划局南湖分局回函明确，案涉房屋属于城市规划区范围，所占土地为集体土地宅基地，部分超出合法宅基地界，另有部分属包相英宅基地，相关建设行为属于需办理规划审批手续而未办理，且无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2019年10月30日，被告执法人员再次来到原告施工现场进行检查，作出南综执通[2019]8-1号《执法检查通知书》，要求原告如实反映情况，提供与检查相关的资料并予以配合。随后，被告执法人员进行现场测量，制作现场勘查笔录，并对原告进行询问，听取其意见，在原告确认案涉房屋系其在施工，但未办理建设工程规划许可等审批手续的情况下，被告认为原告的行为涉嫌违法建设，故向其出具《责令（限期）改正通知书》，责令立即停止建设，限期出具相关建设审批手续或到相关部门办理审批手续，并到被告处接受处理。本院认为，从嘉兴市自然资源和规划局南湖分局的回函，原告施工前后房屋状态的对比照片及现场勘查笔录等证据，以及本院现场勘查的情况来看，原告的施工行为确已改变案涉房屋朝向、翻修了屋顶等，显然不符合原状维修的范围，被告已经履行了对案涉违法建设行为的基本事实调查职责，其在此前提下作出案涉通知书，具有事实和法律依据，程序正当，且客观上避免了原告继续其建设行为可能造成的扩大性损失。综上，原告要求撤销被告作出的南综执责改通字[2019]8-42号《责令（限期）改正通知书》的诉讼请求，理由和依据不足，本院不予采纳。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告张正花的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张正花负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。 审 判 长  金 逸 审 判 员  屈周燕 人民陪审员  张雪江 二〇二〇年五月七日 书 记 员  许一奇