广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终175号上诉人（原审原告）吴勉珠，女，1973年1月3日出生，汉族，住佛山市顺德区**************，公民身份号码：440************009。委托代理人窦雍岗，广东保典律师事务所律师。委托代理人江炼，广东保典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区******。法定代表人杨小晶，该局局长。委托代理人张银安，佛山市自然资源局顺德分局工作人员。委托代理人郭振华，佛山市自然资源局顺德分局工作人员。被上诉人（原审被告）佛山市人民政府，住所地佛山市禅城区********。法定代表人朱伟，市长。委托代理人岑晶莹，佛山市司法局工作人员。上诉人吴勉珠因诉佛山市自然资源局土地登记查询处理及佛山市人民政府行政复议行为一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初948号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年5月20日，吴勉珠向佛山市自然资源局提交了一份《土地权属登记信息查询申请表》，查询土地使用权人为“吴勉珠”，复印土地使用权证书编号为顺府国用（2005）第1002523号的“旧土地使用证”，并要求说明该“旧土地使用证”何时登记、何时被注销。佛山市自然资源局收到吴勉珠的申请后于2019年5月23日作出佛自然资顺函〔2019〕426号《关于吴勉珠查询不动产登记资料的复函》，经核查，2005年9月16日，乙方（吴勉珠等人）与甲方（原佛山市国土资源局）签订了《国有土地使用权补办出让合同书》（以下简称《出让合同》），合同第六条规定，吴勉珠等人为取得本地块使用权，需在合同签订生效起十日内，向原佛山市国土资源局支付土地出让金126574.6元，逾期超过90日仍未付清所欠款项的，甲方有权解除合同。合同签订后，吴勉珠等人逾期超过90日后一直未支付土地出让金，原佛山市国土资源局已注销该出让合同。因吴勉珠等人未缴纳土地出让金，不具备登记条件，导致未能完成登记，因此并不存在登记日期问题，也不存在何时注销登记问题。为此佛山市自然资源局根据《不动产登记资料查询暂行办法》第十一条、第十四条的规定，认为吴勉珠的申请不符合上述法律规定，决定不予查询“旧土地使用证”。吴勉珠对上述《关于吴勉珠查询不动产登记资料的复函》不服，于2019年6月14日向佛山市人民政府申请行政复议，该府于同日受理，并在次日向佛山市自然资源局送达《提出行政复议答复通知书》。该局收到申请材料后在法定期限内向佛山市人民政府提交了涉案行政行为的相关证据材料。经审查，佛山市人民政府于2019年8月8日作出佛府行复〔2019〕156号《行政复议决定书》，维持了上述复函，并于2019年8月10日向复议双方当事人送达。另查，2005年9月16日，吴勉珠等人作为乙方，原佛山市国土资源局作为甲方，就容桂细滘居委会合德工业区35号地块签订了《出让合同》，约定乙方需在合同签订生效之日起十日内支付土地出让金126574.6元，逾期超过90天仍未付清款项的，甲方有权解除合同。再查，庭审中吴勉珠表示并未缴纳土地出让金亦未提交土地登记的申请，从2001年至今该土地一直由其使用，吴勉珠定期会向股份社缴纳租金。此外，佛山市自然资源局当庭出示一份“国有土地使用证”，并表示该证只是一份内部过程性资料，该资料载明的号码是顺府国用（2005）第1002523号，打印吴勉珠的名字。原审法院认为：《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”《不动产登记资料查询暂行办法》第三条规定：“县级以上人民政府不动产登记机构负责不动产登记资料查询管理工作。”佛发〔2019〕1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》规定，将市国土资源和城乡规划局的职责等整合，组建市自然资源局。市自然资源局在区设分局，实行市以下垂直管理体制。不再保留市国土资源和城乡规划局。根据上述规定，佛山市自然资源局作为佛山市不动产登记机构，具有办理涉案不动产登记资料查询的法定职权。该局在2019年5月20日收到吴勉珠申请后，经审查在同月24日作出案涉答复，符合《不动产登记资料查询暂行办法》的规定，程序合法。佛山市人民政府作为佛山市自然资源局的本级人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，具有受理吴勉珠复议申请并作出复议决定的职权。佛山市人民政府受理吴勉珠的复议申请后，经调查核实，在法定期限内作出《行政复议决定书》并依法送达，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，程序合法。本案争议焦点系佛山市自然资源局作出的《关于吴勉珠查询不动产登记资料的复函》所认定的事实和适用法律是否正确。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条规定：“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。”以及《土地登记规则》第二十六条规定：“以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。”由此可见，国有土地使用权登记必须系土地的使用者支付全部土地使用权出让金，后持合同及支付凭证申请不动产登记。经过庭审查明，吴勉珠与原佛山市国土资源局签订《出让合同》后，没有按约定付清土地出让金且并未提交登记的申请。由此可见涉案土地不具备登记的条件，故不存在涉案土地登记日期和何时注销登记的问题。佛山市自然资源局依照《不动产登记资料查询暂行办法》第二条关于“本办法所称不动产登记资料，包括：（一）不动产登记簿等不动产登记结果；（二）不动产登记原始资料，包括不动产登记申请书、申请人身份材料、不动产权属来源、登记原因、不动产权籍调查成果等材料以及不动产登记机构审核材料。”及第十一条关于“有下列情形之一的，不动产登记机构不予查询，并出具不予查询告知书：……（二）申请查询的主体或者查询事项不符合本办法规定的。”的规定，认为吴勉珠申请查询的资料并不存在，故作出案涉的复函并无不当，应予确认。吴勉珠认为本案应适用《政府信息公开条例》进行判断及审查。原审法院认为，《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款规定：“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”第二十八条规定：“查询不动产登记资料的单位、个人应当向不动产登记机构说明查询目的，不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的；未经权利人同意，不得泄露查询获得的不动产登记资料。”《不动产登记暂行条例实施细则》专设第六章“不动产登记资料的查询、保护和利用”，对不动产登记资料查询的主体、范围、方式和期限等作出了详细规定。上述规定充分保障了权利人和利害关系人获取不动产登记信息的权利。在此情况下，当事人如需获取相应的不动产登记信息，应根据上述法律、法规和规章的规定予以查询办理，而不应通过申请政府信息公开的方式。国务院办公厅政府信息与政府公开办公室关于国土资源部办公厅《关于不动产登记资料依申请公开问题的函》的复函（文号为：国办公开办函〔2016〕206号）表示：“不动产登记资料查询，以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别，当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。”综上，对于不动产登记信息查询，应当按照《不动产登记资料查询暂行办法》进行操作，故对吴勉珠的抗辩意见不予支持。吴勉珠还认为，案涉土地已办理不动产权属登记，编号为顺府国用（2005）第1002523号，并非佛山市自然资源局所述未办理登记。根据上文论述，因吴勉珠未支付出让金，该土地根本无法办理登记。对此佛山市自然资源局对出现登记编号材料当庭表示：“案涉土地是存在补办用地手续的，当时存在批量办理，补办合同签订后会先按照合同打印一个土地证的稿，等申请人正式提交登记申请、交付土地出让金、契税后，走登记报批程序，最后向当事人颁证。”对此原审法院认为，一个成熟影响行政相对人权利义务的行政行为必须具备行政权能的存在、行政权的实际运用、法律效果的存在和表示行为的存在四个条件。本案中佛山市自然资源局提及的土地证稿件系该局在行政权能及行政权实际运用所产生，但是否具备法律效果存在和表示行为存在作如下分析：法律效果是行政主体通过意志所设定、变更、消灭或确认的某种权利义务关系，及所期望取得的法律保护。行政主体的行为都是一种意思表示，但是只有当这种意思表示具备为行政相对人设定、变更、消灭或确认某种权利义务关系的内容，并期望得到法律保护时，才具有法律意义。如果一个行为没有针对相对人或者没有设定、变更、消灭某种权利义务或尚未形成或完成某种权利义务，则该行为不具有法律意义，不是一个成熟影响行政相对人的行政行为。表示行为的存在是行政主体将自己的意志通过语言、文字、符号或者行动等行为形式表现出来，并告知相对人后，才能成为一个影响相对人的行政行为。本案中，虽然佛山市自然资源局持有一份土地证稿，但根据实际情况吴勉珠并没有申请登记，因此案涉地块并不存在相关的登记信息，佛山市自然资源局持有的一份土地证稿并不是一个独立成熟的登记行为，且该局至今也并未将土地证稿件作为一个独立成熟的行政行为进行表示告知吴勉珠。综上所述，佛山市自然资源局所持有的土地证稿件不具备法律效果、表示行为的存在两个要件，故该局抗辩认为该土地证稿件仅为一份内部过程性资料稿，不属于不动产登记结果的意见应予采纳。至于吴勉珠还认为佛山市自然资源局应当提供其他用地人颁证合法性材料，对该主张不属于本案审查范畴，应不予支持。综上，吴勉珠认为顺府国用（2005）第1002523号就是《国有土地使用证》缺乏事实依据，应不予支持。关于吴勉珠认为佛山市自然资源局作出案涉复函是认为其并非利害关系人的问题，经查，佛山市自然资源局作出案涉复函系因为吴勉珠申请查询的事项不存在，不符合《不动产登记资料查询暂行办法》的规定，并非认定其不是利害关系人而拒绝查询。最后关于吴勉珠认为《出让合同》是否解除、注销概念等问题，不属于本案审查范畴，故不予评价。综上分析，佛山市自然资源局及佛山市人民政府作出的被诉行政行为认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，应予支持。吴勉珠要求撤销案涉行政行为的理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回吴勉珠的诉讼请求，案件受理费50元由吴勉珠负担。上诉人吴勉珠上诉称：一、一审法院认定上诉人申请的查询的资料不存在，据此认为佛山市自然资源局的复函并无不当，系认定事实错误。首先，《不动产登记资料查询暂行办法》第三十三条的规定，申请查询不动产登记资料只要符合该查询办法的规定，即查询人主体符合规定，申请查询的不动产登记资料存在，不动产登记部门就应当予以查询。上诉人具有查询资格，且涉案土地登记资料也存在，佛山市自然资源局以查询办法规定以外的事实即涉案土地出让合同已被注销作为不予查询的依据属错误行为。其次，佛山市自然资源局所谓的涉案出让合同注销只是其内部行为，对外不具有法律效力。且其没有说明注销合同的时间及具体审批过程，所谓注销的事实存疑。再次，佛山市自然资源局认为涉案顺府国用（2005）第1002523号土地证属打印稿，是内部过程资料而非正式登记结果的主张与事实不符。如果该打印稿土地证是内部过程资料，应具有《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条规定的相关内容，但经合议庭查看，该打印稿土地证与对外公示的土地证并无差异，且佛山市自然资源局在庭审中除了将涉案土地出让合同出示给上诉人核对原件外，涉案土地登记的其他材料却不愿意出示。鉴于此，上诉人认为涉案土地存在合法有效的登记资料，佛山市自然资源局基于其利益问题而不向上诉人出示，其主张内部资料的陈述与事实不符。最后，一审法院以上诉人未缴纳土地使用权出让金为由认定涉案土地不具有登记条件，据此得出涉案土地不存在登记资料的意见错误。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条和《土地登记规则》第二十六条是关于登记条件和如何申请登记的规定，而事实上本案已经完成了登记，涉案土地存在顺府国用（2005）第1002523号权属证书及档案资料，且经庭审查看，可证实登记已经完成的事实。至于上诉人未缴纳出让金是合同约定的民事责任范畴，不能作为本案行政诉讼认定事实的依据。综上，涉案土地确实存在登记权属证书及完整档案资料，一审法院认为存在查询资料系认定事实错误。二、一审法院认为顺府国用（2005）第1002523号不是一个登记行为，不具有行政行为法律效果的意见错误。本案中，登记部门具有涉案行政行为的权能和实际运用了行政权无需赘述。至于涉案登记行为是否具有法律效果存在的问题，根据顺府国用（2005）第1002523号土地证已经存在的事实，说明佛山市自然资源局作为行政主体其愿意通过对涉案土地办理登记并为上诉人享有土地使用权而设定土地使用权利，上诉人签署出让合同也是希望获得该权利及法律保护，因此本案具有法律效果存在的条件。至于表示行为存在的问题，首先，顺府国用（2005）第1002523号具备国有土地使用权登记的权属内容，符合法律法规设立该权属的规定条件，并通过权属证书的法定形式表现出来。其次，根据庭审中双方当事人的陈述确认，涉案土地因历史遗留问题，通过辖区股份社及各相对人与登记部门等协商，确认统一批量办证以便解决相关问题，故办好的证件均是通过辖区股份社告知相对人，上诉人也是通过股份社获知涉案土地已办好权属证书及编号。综上，一审法院以涉案土地证不具有法律效果和表示行为的存在要件，认定不属于不动产登记结果的意见错误。三、一审法院认为复函中没有否认上诉人是利害关系人的意见错误。佛山市自然资源局在复函中明确以上诉人不是权利人为由不予查询，在诉讼中才纠正上诉人查询主体不符合规定的问题，承认上诉人是利害关系人的事实。综上，一审判决认定事实错误，导致适用法律错误，故请求二审法院：1、撤销原审判决；2、撤销佛山市自然资源局作出的佛自然资顺函〔2019〕426号《关于吴勉珠查询不动产登记资料的复函》和佛山市人民政府作出的佛府行复〔2019〕156号《行政复议决定书》；3、判决佛山市自然资源局依法重新对上诉人提出的涉案申请予以查询并提供查询结果。被上诉人佛山市自然资源局答辩称，涉案土地因没有缴纳土地出让金而不具备登记条件，且上诉人也没有申请办理登记，故上诉人申请查询的登记材料不存在。编号为顺府国用（2005）第1002523号的土地证只是一份打印稿，系内部过程性资料，不具备登记意义上的法律效力。案涉复函不予查询的理由是上诉人不是涉案地块的权利人，并没有对上诉人是否为利害关系人进行评价。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求及理由没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉。被上诉人佛山市人民政府答辩称，佛山市自然资源局作出的《关于吴勉珠查询不动产登记资料的复函》和佛山市人民政府作出的佛府行复〔2019〕156号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，处理适当。请求二审法院驳回上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人申请查询编号为顺府国用（2005）第1002523号土地使用证的相关登记信息及资料，被上诉人佛山市自然资源局以其申请所涉登记尚未完成，不符合《不动产登记资料查询暂行办法》第十一条、第十四条的规定为由不予查询，上诉人不服而提起本案诉讼。经查，《不动产登记资料查询暂行办法》第四条规定：“不动产权利人、利害关系人可以依照本办法的规定，查询、复制不动产登记资料。”第十四条规定：“不动产登记簿上记载的权利人可以查询本不动产登记结果和本不动产登记原始资料。”第十九条规定：“符合下列条件的利害关系人可以申请查询有利害关系的不动产登记结果……”从上述关于不动产登记查询的主体和对象的规定来看，不动产登记资料的查询必须以不动产登记行为已经成就为前提，在缺乏该前提的情况下，既无从界定权利人和利害关系人的范畴，也没有可查询的不动产登记结果，且在不动产登记行为成就前，相关资料也仅属于不动产登记办理过程中的审批材料，而非上述《办法》所规范的可查询对象。因此，本案审查的首要问题应该是上诉人申请查询的案涉土地使用权登记是否已经完成。经查，根据《不动产登记暂行条例》第三章及《不动产登记暂行条例实施细则》第三章的规定，不动产登记属于依申请行政行为，一般程序包括：1.申请人填写登记申请书并提交身份证明以及相关申请材料；2.不动产登记机构受理申请并进行相关内容查验；3.不动产登记机构进行实地查看；4.属于法定情形的进行公告；5.将申请登记事项记载于不动产登记簿；6.根据不动产登记簿填写并核发不动产权属证书或者不动产登记证明。同时，《不动产登记暂行条例》第二十一条规定：“登记事项自记载于不动产登记簿时完成登记。不动产登记机构完成登记，应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明。”具体到本案中，根据诉讼双方当事人所确认的事实，上诉人仅在2005年9月16日与原佛山市国土资源局签订了一份《出让合同》，但并未依约缴纳土地出让金，也没有提交过涉案土地使用权的登记申请，而被上诉人佛山市自然资源局仅是当庭出示了一份编号为顺府国用（2005）第1002523号土地使用证，并表示该证只是一份内部打印稿且未向上诉人核发，同时对该使用证的产生进行了说明。结合本案事实并对照上述不动产登记的程序规定来看，上诉人尚未申请办理不动产登记并提交登记材料，该依申请行政行为的启动程序都没有开始，更谈不上不动产登记行为的完成和不动产物权的设立。且不动产登记除了符合法定程序外，还必须符合法定实体要件，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条规定的土地使用者在支付全部土地使用权出让金后方能依照规定办理登记就是实体要件之一，而本案情形并不具备该实体要件。当然其他办理不动产登记的法定实体要件，也有赖于申请人提交材料并经不动产登记机构查验。因此，不论是从不动产登记的程序要件还是实体要件来看，上诉人所申请查阅的涉案不动产登记并未成就，故被上诉人佛山市自然资源局作出不予查询的回复并无不当，本院予以确认。至于上诉人是否为不动产登记的权利人或利害关系人争议，对本案的审查并无意义，也缺乏界定和判断的前提。上诉人以本案存在一份顺府国用（2005）第1002523号土地证而认为涉案不动产登记已经完成，显然罔顾前述关于不动产登记的程序、实体规定及本案已确定的事实，本院不予支持。另外需要指明的是，就案涉土地的权属确定而言，通过本案的不动产登记查询争议并不能解决，即便上诉人查阅复印上述尚未核发的土地证，但在缺乏不动产登记申请的程序和实体材料并将登记事项记载于不动产登记簿前提下，也不意味着案涉土地的不动产登记物权已经合法有效产生。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元由上诉人吴勉珠承担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年五月十一日法官助理  王璐璐书 记 员  暨晓莹