内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）内07行终30号上诉人（原审原告）陈秀霞，女，现住内蒙古自治区牙克石市。委托代理人王晓先，北京京益律师事务所律师。被上诉人（原审被告）牙克石市城市管理综合执法局。法定代表人李炜旻，局长。委托代理人刘寒，内蒙古君海律师事务所律师。上诉人陈秀霞因撤销责令拆除决定一案，不服内蒙古自治区满洲里市人民法院（2019）内0781行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈秀霞及其委托代理人王晓先，被上诉人牙克石市城市管理综合执法局的法定代表人李炜旻及其委托代理人刘寒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2019年3月13日，牙克石市林业和草原局对内蒙古大兴安岭酒业有限公司搬迁改扩建工程项目拟建设区域进行现场勘查，发现该区域存在四户违建，因该项目划定区域土地现状为未利用地，不作为草原管理，便将该案线索移送至牙克石市城市管理综合执法局（以下简称牙市综合执法局）。牙市综合执法局受理案件后，于3月15日向牙克石市规划局发函咨询工业园区内内蒙古大兴安岭酒业有限公司搬迁改扩建工程项目用地内房主分别为吴某、陈某、李某的三处房屋是否在城市规划区内，是否办理规划手续。2019年3月19日，牙克石市自然资源局函复牙市综合执法局，该项目在牙克石市城市规划区范围内且三处房屋经其工作人员核查，未找到相关民宅档案。同日牙市综合执法局对陈秀霞涉嫌未取得规划许可违法建设一案进行现场勘查；3月21日，对陈秀霞进行调查询问并制作询问笔录；3月22日，对陈秀霞涉嫌未取得规划部门建设工程规划许可证违法建设一案立案调查。查明陈秀霞未取得规划部门建设工程规划许可证，违法建设砖木房屋88平方米、铁架棚126平方米、石棉瓦棚27平方米、铁皮羊圈147平方米的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定。3月28日，牙克石市城东城市管理综合执法中队（以下简称城东执法中队）作出行政处罚先行告知书、行政处罚听证告知书，同日向陈秀霞送达并告知其享有听证权利及若对违法事实、处罚依据及处罚内容等持有异议，可在2019年4月3日前提出陈述意见。2019年4月2日，陈秀霞向城东执法中队提交申辩书。2019年4月8日，城东执法中队对陈秀霞制作陈述（申辩）笔录，同日作出责令限期拆除违法建筑决定书，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令陈秀霞十五日内自行拆除该违建房屋、铁架棚、石棉瓦棚、铁皮羊圈。即2019年4月29日前自行拆除。逾期未拆除，将依法强制执行并向陈秀霞送达。2019年4月30日，城东执法中队作出拆除违法建筑催告书、责令限期拆除违法建筑公告并向陈秀霞送达，催告其自觉履行。另查明，2017年12月31日，牙克石市机构编制委员会印发《关于城东执法中队机构设置、职责任务、人员编制和单位类别的通知》，经牙克石市机构编制委员会会议决定，设立城东执法中队，隶属于牙市综合执法局，相当于股级的事业单位。受委托负责本辖区内城市规划区范围内未经规划、建设许可和未按规划许可证组织建设等违法违规行为的监管。2018年1月1日，牙市综合执法局作出行政执法委托书，委托城东执法中队，负责本辖区范围内，行使城市管理综合执法方面以及对违法案件的全部行政处罚权、行政监督检查权。原审法院认为，本案争议焦点为城东执法中队于2019年4月8日作出的责令限期拆除违法建筑决定书（牙综限拆〔2019〕第1号）是否事实清楚、程序合法、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼的，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。且参照《住房城乡建设行政复议办法》第九条第一款第（二）项，有下列情形之一的，申请人可以依法向住房城乡建设行政复议机关提出行政复议申请：…（二）不服县级以上人民政府住房和城乡主管部门作出的限期拆除决定和强制拆除违法建筑物、构筑物、设施以及其他住房城乡建设相关行政强制行为的。责令限期拆除系行政机关作出强制性决定，命令当事人在规定的期限内无条件拆除违法建筑，是一种行政强制错施。城东执法中队作出责令限期拆除违法建筑行政行为应严格遵循行政强制法的相关规定。本案中，城东执法中队于2019年3月28日作出的行政处罚先行告知书、行政处罚听证告知书其目的旨在作出影响行政相对人权益的行政行为时履行告知义务，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径；虽符合正当程序原则的要求，但文书名称确属存在瑕疵。2019年3月22日，城东执法中队对陈秀霞涉嫌未取得规划部门建设工程规划许可证违法建设一案立案调查。分别于2019年3月26日、3月27日进行案件集体讨论，3月28日作出行政处罚先行告知书、行政处罚听证告知书，同日向陈秀霞送达并告知其享有听证权利及若对违法事实、处罚依据及处罚内容等持有异议，可在2019年4月3日前提出陈述意见。2019年4月2日，陈秀霞向城东执法中队提交申辩书。2019年4月8日，城东执法中队对陈秀霞制作陈述（申辩）笔录，同日作出陈述（申辩）复核意见书、责令限期拆除违法建筑决定书，并向陈秀霞送达。2019年4月30日，城东执法中队作出拆除违法建筑催告书、责令限期拆除违法建筑公告，催告其自觉履行，符合《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十五条、第三十六条、第三十八条之规定，程序合法；依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管道和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的限期拆除，不能拆除的没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。2019年4月8日，城东执法中队作出责令限期拆除违法建筑决定书，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，认定陈秀霞于2012年起在工业园区雅克萨大街北侧，规划二路和三路之间建设建筑物的行为属于违法建设，事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告陈秀霞的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈秀霞负担。上诉人陈秀霞上诉称，一、城东执法中队作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，明显超越职权，应依法予以撤销。（一）根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条规定，市、县级人民政府城乡规划主管部门是认定违法建设的唯一职权机关，且也只有其有权对违法建设作出限期拆除决定，本案被上诉人委托城东执法中队作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，明显超越职权，应予纠正。（二）原审法院认定《责令限期拆除违法建筑决定书》为行政强制措施，上诉人无异议。但根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款之规定，行政强制措施权不得委托，本案上诉人在不具有作出限期拆除决定强制措施职权的情况下，又委托城东执法中队作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，明显违法，应予撤销。二、被上诉人及城东执法中队认定上诉人房屋及附属设施为违法建设，明显认定事实不清，证据不足。（一）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条之规定，被上诉人及城东执法中队均无权认定违法建设，且提供的证据也不能证明上诉人案涉房屋及附属设施被有关规划部门认定为违法建设，应承担举证不能的不利后果。（二）参考原建设部《关于房屋所有权登记发证工作中对违章建筑处理的原则意见》（88）城房字第**的精神，上诉人房屋在其迁来本地时就已存在，之后上诉人进行了翻建，是上诉人一家唯一的住处，且该区域不论年代几乎所有房屋等建筑均未办理建设审批手续，被上诉人及城东执法中队在未考虑以上因素，未进行区分处理的情况下，直接作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，认定上诉人房屋及附属设施为违法建设，违反上述法律文件精神，同时亦违背合理公平行政原则，容易激发社会矛盾，增加不稳定因素。综上，原审判决认定《责令限期拆除违法建筑决定书》认定事实清楚，适用法律正确，明显错误，应依法予以撤销。上诉请求：1、撤销（2019）内0781行初37号行政判决书，并依法改判，支持上诉人的诉讼请求；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人牙市综合执法局答辩称，一、牙市综合执法局是按照中共中央国务院，内蒙古自治区党委、自治区人民政府、呼伦贝尔市委办公厅、市人民政府办公厅，中共牙克石市委员会、牙克石市人民政府的四级党委、政府分别下发的文件精神和要求组建和行使职权的，本案的来源也是其他行政机关移交的，答辩人的存在和职权就是贯彻党中央国务院的要求和规定进行具体的城市管理和综合执法，有自上到下的规范性文件依据。二、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条和《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定，本案是进行具体的行政处罚和与行政处罚有关的行政强制执行的行为，不适用上诉人提到的行政强制措施权不得委托的观点。三、答辩人认定上诉人的房屋及附属设施为违法建设，有案件来源、检查笔录、询问笔录等证据在卷佐证，上诉人的建筑没有取得建设工程规划许可证，确属无证违法建筑，且在城市规划区内，依法应当予以拆除。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求没有事实依据，不符合法律规定，恳请二审予以驳回，维持一审正确判决。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，关于被上诉人的执法权限问题。《内蒙古自治区党委、自治区人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（中发〔2015〕37号）规定，城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等；综合执法的具体范围包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权。《城市管理执法办法》第二条第二款规定：本办法所称城市管理执法，是指城市管理执法主管部门在城市管理领域根据法律法规规章规定履行行政处罚、行政强制等行政执法职责的行为。《中共牙克石市委员会办公室文件》（办发〔2019〕38号）批准了被上诉人的机构编制，并匡定了主要职责和执法范围，主要职责包括负责城市规划区范围内未经规划、建设许可和未按规划许可组织建设等违法违规行为的监管。责令改正或限期改正违法行为是指行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，无惩罚性。因此被上诉人作为城市综合管理机关，对牙克石市城市规划区范围内的违法违规行为享有监管的权力，其作出责令限期拆除决定并无不当。上诉人将被上诉人作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》理解为行政强制，主张行政强制措施不得委托的上诉理由不能成立。关于被上诉人作出违法建筑认定问题。对于上诉人的房屋及附属设施是否已经存在相应行政许可问题，被上诉人向牙克石市自然资源局进行了询证，复函证实未找到上诉人房屋的民宅档案，上诉人也没有提交其已经取得了规划行政许可的证据，故上诉人关于被上诉人作出违法建筑的认定没有依据的上诉理由亦不能成立。综上，上诉人违反城乡规划法的规定进行建设，被上诉人作出的行政行为认定事实清楚，适用法律正确。原审认定《责令限期拆除违法建筑决定书》为行政强制措施不当，但未影响案件的处理结果，本院予以指正。上诉人要求撤销原审判决和责令限期拆除决定的上诉请求均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈秀霞负担。本判决为终审判决。审判长 于 兰审判员 张吉春审判员 朱 博二〇二〇年五月二十七日书记员 张 旭附相关法律、法规的规定：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。二、《城市管理执法办法》第二条第二款：本办法所称城市管理执法，是指城市管理执法主管部门在城市管理领域根据法律法规规章规定履行行政处罚、行政强制等行政执法职责的行为。