广东省清远市中级人民法院（民事判决书）（2020）粤18民终385号上诉人（原审原告）：杨晨辉，男，汉族，1965年3月9日出生，住广东省佛山市南海区*********。上诉人（原审原告）：连州市南阳供水有限公司，住所地：广东省连州市******。法定代表人:杨x辉。两上诉人共同委托诉讼代理人：杨建文，北京市盈科（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远民族工业园管理委员会，住所地：广东省连州市*****。负责人：钟x平。委托诉讼代理人：李军锋，广东金海圣律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈佳佳，广东金海圣律师事务所律师。上诉人杨晨辉、连州市南阳供水有限公司（以下简称南阳供水公司）因与被上诉人清远民族工业园管理委员会（以下简称管委会）国有土地使用权合同纠纷一案，不服广东省连州市人民法院（2019）粤1882民初1230号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。杨晨辉、南阳供水公司上诉请求：一、撤销原审判决，改判管委会依法定程序以每亩60000元的价格将70亩土地的使用权办理到南阳供水公司名下；二、管委会向杨晨辉、南阳供水公司返还700000元奖励款（每亩10000元）；三、管委会承担因迟延履行产生的一切损失；四、一、二审诉讼费用由管委会承担。庭审中，杨晨辉、南阳供水公司变更上诉请求为：一、撤销原审判决，改判管委会依法定程序以每亩60000元的价格将70亩土地的使用权办理到南阳供水公司名下；二、管委会向杨晨辉、南阳供水公司返还700000元奖励款（每亩10000元）；三、一、二审诉讼费用由管委会承担。事实与理由：一、双方当事人签订的《清远市***自来水投资建设合同书》对涉案土地出让价格、土地款价格以及交付方式等内容约定属于框架性条款，是管委会以政府名义招商引资对土地政策的框架承诺，并非土地出让合同，不违背法律的强制性规定，不应认定为无效。原审判决适用《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条认定合同无效，属于适用法律错误。其次，因为管委会是涉案土地的管理者，涉案土地所有规划、招拍挂程序都需要由其启动，然后与国土资源局签订出让合同，上述事实在《项目入园事项办理工作流程表》可以证实，也就是说，管委会应积极推动政府各部门将涉案土地的使用权办理到南阳供水公司名下，南阳供水公司才能顺利办理开展业务，原审法院认为合同书没有约定就判令不支持南阳供水公司该项诉求，无事实和法律依据。二、关于奖励金问题。从南阳供水公司提供的收据中显示，7月份南阳供水公司开具的水费收据，足以证明用户已经使用了南阳供水公司提供的自来水，充分证实南阳供水公司在2010年6月30日前就已经建成投产且无人投诉，足以证明其经营自来水符合质量标准，按照《补充协议》的约定获得奖励的条件成就。原审法院将举证责任分配给南阳供水公司举证属举证责任分配错误，该举证责任应由管委会承担。三、原审法院程序错误，本案起诉是涉及土地转让的纠纷，应属行政诉讼受理范围。南阳供水公司已在原审庭审时已经提出，但原审法院作出没有处理，而直接作出判决，现在杨晨辉、南阳供水公司已向清远市中级人民法院提起行政诉讼，请求二审法院中止本案的审理，待行政诉讼案件作出生效判决后再行审理。管委会答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判，驳回杨晨辉、南阳供水公司的上诉请求。杨晨辉、南阳供水公司向原审法院起诉请求：一、判令管委会在90天内完成对连州市清远民族工业园区****旁即南阳供水公司所使用的70亩土地予以招标、拍卖或者挂牌的土地出让法定程序（并按每亩60000元即总价4200000元的价格（含办证费）完成土地交易程序，将土地使用权变更为南阳供水公司名下）；二、管委会向南阳供水公司、杨晨辉支付（返还）700000元奖励款（每亩10000元）；三、管委会承担因迟延履行招标、拍卖、挂牌行为所产生一切损失。庭审时，杨晨辉、南阳供水公司变更第一项诉讼请求为：判令管委会依法定程序以每亩60000元的价格将70亩土地的使用权办理到南阳供水公司名下；变更第三项为：判令管委会承担因迟延履行行为所产生的一切损失。原审法院认定事实：2009年7月1日甲方（管委会）与乙方（杨晨辉）签订《清远民族工业园自来水投资建设合同书》，约定依据清远民族工业园发展总体规划，决定兴建清远市*****自来水厂（一期）……双方本着平等合作的原则，自愿签订本合同。第一条投资规模。第二条经营模式，乙方实行依法经营，自负盈亏。根据园区的发展，逐步扩大规模，以满足园区范围内的用水需要。第三条经营的范围、内容及有效期限，经营的范围：清远民族工业园总体规划区范围内（自来水厂的选址及四至见附图）。第四条土地性质、地价、及地款交付方式：范围内的土地为综合用地，地价为每亩60000元（含办证费用），签订合同时乙方每亩预交20000元，其余按4:3:3三年内付清。第五条第一款甲方应履行的责任：（一）认真贯彻落实《城市供水条例》、《环境保护法》等有关法律法规，加强对乙方供水监管，规范供水行为，保障依法的合法生产经营活动；（二）甲方协助乙方享受外来投资企业待遇并享受地价延期付款三年。第五条第二款乙方应履行的责任。第六条乙方获得甲方规划范围内供水特许经营权时起，在特许经营期间有下列行为之一的，甲方有权终止乙方在规划范围内供水特许经营协议……。经审查，上述协议并未明确约定“土地转让为国有土地出让”，即使在合同第四条，亦无明确约定由甲方办理涉案土地的国有土地使用权至乙方名下。2009年7月2日，甲方（管委会）与乙方（杨晨辉）南再次签订《补充协议》，约定清远民族工业园自来水投资建设属园区配套基础建设项目，经甲、乙双方协商，签订本补充协议。乙方在2009年10月31日前组织动工的，地价每亩奖励5000元，有关奖励在土地成本中扣除兑付（下同），项目建设在2010年6月30日前建成投产并运作，确保园区生产、生活用上符合标准自来水的，地价每亩奖励5000元；否则，地价每亩土地分别加价5000元。2009年9月30日，杨晨辉向管委会支付1400000元合同履约金。经审查，涉案地块目前仍属于连州市人民政府储备用地，仍属于国有土地性质，未进行出让或划拨。原审法院认为：杨晨辉、南阳供水公司诉请管委会办理涉案地块土地使用权办理至南阳供水公司名下，因涉案地块仍属于国有土地性质，故本案定性为国有土地使用权合同纠纷。而双方所签订的《清远民族工业园自来水投资建设合同书》内容无直接约定“管委会具有出让土地的义务或管委会具有协助办理涉案土地至南阳供水公司名下的义务”，故第一项诉请无事实理由根据。另外，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前（2005年8月1日），开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”本案管委会属于因经济技术开发区、工业园区或保税区等开发区的设立而依法组建的“开发区管理委员会”，其与杨晨辉在2009年签订《自来水建设合同书》，即使该合同书上明确约定关于“管委会出让涉案土地给杨晨辉”的条款或双方真实意思表示有“管委会出让涉案土地给杨晨辉”的一致合意，因这个条款或者合意的内容违反上述法律的强制性规定，亦应当认定无效。故涉案第一项诉请，无法律和事实依据，应当予以驳回。第二项支付奖励的诉请。按照双方签订的《补充协议》约定“乙方在2009年10月31日前组织动工，每亩奖励5000元；项目在2010年6月30日前建成投产并运作，确保园区生产、生活用上符合标准自来水的，每亩奖励5000元”，说明奖励是附条件的。本案杨晨辉、南阳供水公司未提供证据证明其已达到上述两项条件，无法查明奖励条件是否已成就，其应承担举证不能的不利后果。杨晨辉、南阳供水公司提供的2009年7月份收取园区内用水户水费的收据，只能证明南阳供水公司向用户供水，“何时组织动工”、是否已“投产运作并确保园区生产、生活用上符合标准自来水”无法直接证明，且无其他证据予以佐证杨晨辉、南阳供水公司已符合上述两项奖励的条件，故对其该项主张不予支持。再者，双方签订的《补充协议》约定“有关奖励在土地成本中扣除兑付（下同）”，即满足奖励条件应在杨晨辉、南阳供水公司向管委会支付土地成本时予以扣除兑付。按照常理，杨晨辉、南阳供水公司认为其开工、投产已满足奖励条件，则应及时向管委会提出主张，但杨晨辉、南阳供水公司直到本案诉讼才提出主张，管委会亦称“一直不知道杨晨辉、南阳供水公司该项主张”。杨晨辉、南阳供水公司在支付合同预交款每亩地20000元之后，未再向管委会支付剩余土地成本，亦无法查清有关奖励是否已经扣除兑付。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十条“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。”的规定。杨晨辉、南阳供水公司负有证明“奖励条件已满足，且管委会未在土地成本中予以扣除兑付”的举证责任，其提供的证据不足以证明其事实主张的，由杨晨辉、南阳供水公司承担不利的后果。故该项诉请，不予支持。杨晨辉、南阳供水公司诉请第三项，因杨晨辉、南阳供水公司诉请的第一项诉讼无事实理由根据，双方合同中并未约定管委会负有涉案土地使用权到南阳供水公司名下的义务，就不存在管委会未履行该行为需要承担责任的情形。故对杨晨辉、南阳供水公司该项诉请依法予以驳回。综上，原审法院根据《中华人民共和国合同法》第十条、第四十五条、第五十二条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条、第九十一条的规定，于2019年11月8日判决：驳回杨晨辉、连州市南阳供水有限公司的全部诉讼请求。案件受理费46000元，由杨晨辉、连州市南阳供水有限公司共同负担。本院二审期间，杨晨辉、南阳供水公司向本院提交证据：1.发票复印件两张；2.记账凭证复印件三张；3.费用报销单复印件一张。拟证明杨晨辉、南阳供水公司于2009年10月31日前已经组织动工的事实。本院组织当事人进行证据交换和质证。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：原审法院查明的事实基本属实，本院予以确认。另查明，南阳供水公司经连州市市*监督管理局核准于2010年4月23日成立，企业类型为有限责任公司（自然人投资或控股），法定代表人杨晨辉，经营范围为集中式供水。本院认为，本案系国有土地使用权合同纠纷。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查”以及《最高人民法院关于适用的解释》第三百二十三条“第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理。当事人没有提出请求的，不予审理，但一审判决违反法律禁止性规定，或者损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的除外”的规定，结合杨晨辉、南阳供水公司的上诉请求与管委会的抗辩意见，归纳本案争议焦点：一、本案是否属于民事案件受理的范畴；二、杨晨辉与管委会签订的《清远民族工业园自来水投资建设合同书》及《补充协议》的效力问题；三、杨晨辉、南阳供水公司的请求是否予以支持。关于争议焦点一。杨晨辉、南阳供水公司认为本案属于行政诉讼管辖的范畴，原审法院以民事诉讼案件审理，属程序严重违法，应中止审理，待行政诉讼作出生效判决后再行审理。对此，本院认为，法院受理民事诉讼的范围是平等主体间的人身、财产关系纠纷。行政诉讼案件受理的范围是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的纠纷。就本案而言，杨晨辉、南阳供水公司起诉管委会要求办理土地过户登记，以及承担因迟延履行行为所产生的损失，属于平等主体之间财产关系纠纷。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，本案不属行政案件审理的范畴。原审法院按民事案件受理范围审理，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。关于争议焦点二。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地使用权出让是由市、县人民政府的土地管理部门具体实施，其他任何部门和单位都无权实施出让行为。而涉案合同的签约方分别是杨晨辉、管委会。直至本案起诉前，管委会仍未经市、县人民政府土地管理部门追认，违反前述条款禁止性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第四、五项的规定，应认定无效合同。同时，涉案合同已违反《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条、第十条和《中华人民共和国拍卖法》第四条、第三十七条的规定，损害土地一级市场公平竞争的拍卖秩序，也损害社会公共利益，亦属无效合同。双方签订的《补充协议》所涉的内容是履行《清远民族工业园自来水投资建设合同书》的延续，主合同无效，《补充协议》也属无效合同。关于争议焦点三。如前所述，涉案合同及补充协议均为无效合同，按照《中华人民共和国合同法》第五十六条“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效”的规定，杨晨辉、南阳供水公司与管委会签订的合同自始无效，其主张管委会协助办理过户以及赔偿因迟延履行的损失、支付每亩10000元奖金的请求，没有法律依据，本院不予支持。综上所述，杨晨辉、南阳供水公司的上诉理据不能成立，应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费46000元，由杨晨辉、连州市南阳供水有限公司共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 文审 判 员  肖惠文审 判 员  何 燕二〇二〇年五月十一日法官助理  张 婧书 记 员  邓海欣附相关法律条文：1.《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定。（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。