贵州省贵阳市白云区人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔0113行初80号原告蒋锋，男，1965年12月8日生，汉族，住贵州省纳雍县。委托代理人邹山，贵州龙在田律师事务所律师，执业证号：15201202011166366。代理权限：一般代理。被告（原行政机关）：修文县自然资源局,住所地：贵州省修文县龙场镇人民南路30号。法定代表人赵俊达，局长。委托代理人苏启明，修文县自然资源局法律顾问。代理权限：一般代理。被告（复议机关）：修文县人民政府，住所地：贵州省修文县龙场镇华鑫大厦7楼。法定代表人管庆良，县长。委托代理人叶仕军，修文县司法局工作人员。代理权限：一般代理。原告蒋锋不服被告修文县自然资源局（原行政机关）于2019年8月15日作出的修自闲土认字（2019）02号《闲置土地认定书》及被告修文县人民政府（复议机关）于2019年12月4日作出的修府行复决字[2019]15号《行政复议决定书》,于2019年12月24日向本院提起行政诉讼。本院受理后,依法组成合议庭,公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告蒋锋诉称，一、修文县政府未经调查，以原告未提供证据为由，径直认定案涉土地上不存在补偿、安置纠纷，程序违法。原告在提起复议时，已向修文县政府提供了现场的照片，证明现场还有未拆迁的房屋等，但是修文县政府未经调查核实，以原告未提供证据为由，径直认定案涉土地不存在补偿、安置纠纷，程序违法。但是修文县政府在决定书中又认定案涉土地还存在贵州荣氏食品有限公司的采矿许可证，与前述认定的不存在补偿、安置纠纷的事实自相矛盾。二、案涉土地闲置系属于政府、政府有关部门的行为造成延迟动工开发的，不应当径直认定属于闲置土地。原告取得该案涉土地系因法院拍卖所致，法院处置的资产，应当确保该资产上无其他权利负担。贵州荣氏食品有限公司的采矿许可证的采矿范围与原告的土地范围重叠，不解决贵州荣氏食品有限公司的采矿许可证的问题，势必影响原告土地的正常使用。且，即使如修文县政府所认定的贵州荣氏食品有限公司的采矿许可证已于2013年初自动失效，但并未作出公告，依法认定采矿许可证自动失效，也未提供该采矿许可证自动失效的相关公告予以证明，原告未动工开发土地，不仅是因为该土地上的拆迁、补偿、安置等问题未解决，还存在该土地上与贵州荣氏食品有限公司的采矿许可证问题未解决的问题，且该土地已向银行办理抵押登记，根据《闲置土地处置办法》第八条、第十二条的规定，应当作出延长动工开发期限、调整土地用途、进行土地置换等决定，而不是径直认定原告的土地属于闲置土地。三、原告依法取得案涉土地的使用权，且已办理了土地使用权证，径直认定案涉土地属闲置土地，严重损害了原告的合法权益，也有违行政合理的原则。原告为维护自身的合法权益，特诉至法院，请求：1、撤销修文县自然资源局作出的修自闲土认字（2019)2号《闲置土地认定书》及修文县政府作出的修府行复决字（2019)15号《行政复议决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。被告修文县自然资源局(原行政机关)辩称，一、《闲置土地认定书》系程序性行为，不属于行政诉讼范围。《闲置土地处置办法》第二条“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”据此规定，无论系何原因，只要符合《办法》第二条规定的情形，其土地就属闲置。故，《闲置土地认定书》仅系对闲置土地状态确认的一个载体，虽与原告有一定的联系，但尚未对原告的土地权利及与此相关联的其他财产权利产生最终影响，即既未使原告土地权利的物权产生变动，亦未导致原告的其他财产予以减少。进一步说，《闲置土地处置办法》对闲置土地的处置，主要分三个步骤，一是闲置土地认定；再是作出《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》；三是闲置土地的物权变动及其处置。其中的征缴决定，导致闲置土地权利人的财产减少；而收回决定，则使闲置土地权利人的土地权利产生物权变动。此两项决定才是对土地闲置权利人的权利产生实际影响。所以，《闲置土地处置办法》明确规定了闲置土地权利人对处置决定的救济为，可以申请行政复议或者提起行政诉讼，而对土地闲置认定书尚未给予当事人救济途径。用一句通俗的话讲，闲置土地认定，就是确认土地权利人是否依法使用了土地，否则即为闲置。而闲置的后果将根据闲置的原因作出相应的处置（征缴闲置费、收回土地使用权；若是政府或者政府部门的原因，重新确定动工时间，重新开发利用）。从法律意义上讲，闲置土地认定，属法律事实；征缴、收回决定系法律行为。法律事实仅是法律行为的一个过程性行为。因而，闲置土地认定行为的合法性应当在后续的决定中予以一并审查。如果偏离《办法》的立法本意，将闲置土地认定这一过程性行为，因与该权利人有一定的关系为由，便认定为“产生影响”，即为可以行政诉讼，岂不成了“蝴蝶效应”，让人匪夷所思。二、原告的诉请的事实和事由与其土地闲置的法律事实相悖。案涉行政行为系对法律事实的认定，即根据法律规定产生的结果予以认定。而原告的诉讼事由，主要是阐述土地闲置的原因。土地闲置的原因只是产生法律责任后果的前提。并非系不属本人的原因，土地就没有闲置。所以，就其提出的事实和理由，也不能成其为其请求“撤销”的事由，其“撤销”的主张亦不应予以支持。三、被告修文县自然资源局的案涉行为系依法作出。虽然修文县自然资源局的案涉行为系过程性行为，不属可诉的行政行为，但这一过程性行为也是按照前述《办法》规定的流程进行的，即事先向原告送达调查通知，调查期限届满，方作出闲置土地认定，并无不当。综上，修文县自然资源局认为，《闲置土地认定书》系程序性行为，应当不具有行政可诉性。故，请求法院驳回原告的起诉。另，若法院认为本案具有行政可诉性，被告修文县自然资源局请求驳回原告诉请。被告修文县政府（复议机关）辩称，一、被告修文县政府作出修府行复决字［2019］15号行政复议决定程序合法。被告修文县政府2019年10月11日收到申请人蒋锋的行政复议申请书，2019年10月14日受理立案。2019年10月14日，被告修文县政府向修文县自然资源局送达了行政复议答复通知书（修府行复受字［2019］15号）。2019年10月26日，修文县自然资源局向被告修文县政府提交了行政复议答辩状及证据材料。被告修文县政府经审查后，于2019年12月4日作出了复议决定。按原告要求，行政复议决定书于2019年12月9日通过邮政快递送达，原告于2019年12月12日签收。修文县自然资源局于2019年12月9日签收。上述程序均严格按照《行政复议法》相关规定，进行立案、审查、决定、送达等，程序合法。二、被告修文县政府作出的修府行复决字［2019］15号行政复议决定事实清楚、证据确凿，依法应当予以维持。首先，原告虽然提供了现场照片，但仅凭照片不能证明涉案土地存在补偿、安置纠纷。其次，贵州荣氏食品有限公司2009年取得位于修文县三角山水泥厂石灰岩采矿许可证，但原告于2010年12月30日在贵阳市中级人民法院执行拍卖使用权人为中国农业发展银行贵阳市南明区支行土地时，竞得该宗土地使用权。原告取得的土地使用权，并非政府出让或划拨土地，不存在因政府、政府有关部门的行为引起的补偿、安置纠纷，也不存在因政府、政府有关部门的行为引起的原告动工延迟。再次，采矿权与土地使用权属于性质不同的权利和主体，两者相互独立，互不影响，且采矿许可证已于2013年初自动失效，因此该采矿许可证并不影响原告动工开发该宗土地。综上，被告修文县政府作出的修府行复决字［2019］15号行政复议决定事实清楚、证据确实充分、内容适当，程序合法，请依法予以维持。经审理查明：2006年11月7日，案外人贵州荣氏食品有限公司取得位于修文县角山的土地使用权［编号为修土国用（2006）字第3726号］，登记面积为28067.16平方米。2009年，贵州荣氏食品有限公司因与案外人中国农业银行贵阳市南明区支行借款纠纷案发生诉讼，案涉土地使用权被贵阳市中级人民法院查封，后该宗土地使用权转让给中国农业银行贵阳市南明区支行［编号为修国用（2011）字第139号］，土地使用权面积为28067.16平方米,与原划拨土地面积一致。2010年12月30日，原告在中国农业银行贵阳市南明区支行委托拍卖中，以206万元价款竞得案涉土地的国有土地使用权。2012年2月22日，原告将该宗土地使用权申请变更登记到其名下，证号为修国用［2012］第12Ａ号，用地面积为28067.16平方米，与原土地使用权面积一致，土地用途为工业。2019年7月15日，被告修文县自然资源局向原告送达修自闲土调字〔2019〕02号《闲置土地调查通知书》，该通知书认为原告应自2012年2月22日起开发利用登记在其名下的案涉土地，但原告至今尚未开发利用，涉嫌构成闲置土地，通知原告接受被告修文县自然资源局的调查，并自通知书送达之日起30日内向被告修文县自然资源局提交案涉土地开发利用的情况、现状的事实、依据和证据等相关材料。同年8月14日晚上8:30分许，原告通过短信提交的方式将其《关于的回复函》发送给被告工作人员的手机上，手机号分别为138××××0789、187××××5375。其中，187××××5375的手机号于2019年8月15日早上8:58回复原告“好的，你一会把纸质版送过来吧”。2019年8月15日，原告向被告修文县自然资源局递交涉嫌闲置土地的相关材料。同日，被告修文县自然资源局向原告送达了《闲置土地认定书》[修自闲土认字（2019）02号]，该《闲置土地认定书》认定原告未按照《闲置土地处置办法》第二条的规定动工开发，又不具有《闲置土地处置办法》第八条规定的属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情况，案涉土地属闲置土地。同年8月27日，被告修文县自然资源局在修文县政府门户网站进行了闲置土地信息公告。原告对《闲置土地认定书》不服，于同年10月11日向被告修文县政府申请行政复议，被告修文县政府于同年10月14日受理。同日，被告修文县政府向被告修文县自然资源局作出《行政复议答复通知书》，通知被告修文县自然资源局自收到行政复议申请书副本之日起十日内，对行政复议提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。同年12月4日,修文县政府作出《行政复议决定书》,决定维持被告修文县自然资源局作出的被诉《闲置土地认定书》。被告修文县政府于同年12月9日将《行政复议决定书》分别送达给原告和被告修文县自然资源局，其中原告的送达方式为邮寄送达，原告于同年12月12日收到被诉《行政复议决定书》。原告对案涉被诉行政行为不服，故诉至本院，诉请如前所述。另查明，案外人贵州省修文县三角山水泥厂于2009年取得位于修文县城南三角山石灰岩采矿许可证，证号：5201000930002，使用期限为2009年5月27日至2019年5月27日。2012年因坐标系更换，贵阳市国土资源局重新颁发采矿许可证，证号：C5201002012037140123849，有效期2012年3月27日至2019年5月27日。本院认为，行政程序中对行政相对人的权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《闲置土地处置办法》第十四条第（一）、（二）项和第十五条规定，对未开发满一年或者满二年的闲置土地，由市、县国土资源主管部门报经本级或者有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》或者《收回国有建设用地使用权决定书》，并且在作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，还应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利，国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。本案中，被告修文县自然资源局在作出案涉《闲置土地认定书》后，还需要依照《闲置土地处置办法》的上述规定作出相应的告知、处理决定。因此，案涉《闲置土地认定书》是对土地闲置状态确认的一个载体，系最终作出闲置土地处理决定前的阶段性、过程性行为，虽与当事人的权利义务有关联，但尚未产生最终影响，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围,故应当裁定驳回原告对原行政行为的起诉。另，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”之规定，因被告修文县政府作出的行政复议决定书维持了原行政行为，故应当一并驳回原告对复议决定的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件”第（四）项“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围”第（六）项“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”、第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉”第（一）项“不符合行政诉讼法第四十九条规定的”和第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：驳回原告蒋锋的起诉。本案不收取案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵阳市中级人民法院。审 判 长  刘 玉审 判 员  李 妤人民陪审员  马啟晴二〇二〇年五月二十五日法官助理杨文先书记员王婷