安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖11行初9号原告鲍秀平，男，1954年8月20日出生，汉族，住安徽省滁州市琅琊区。委托代理人尹利兵，北京京坤律师事务所律师。被告滁州市琅琊区人民政府，住所地安徽省滁州市琅琊区欧阳修大道**。法定代表人周冬梅，该区区长。委托代理人方军，该区司法局副局长。委托代理人黎原，该区房屋征收中心副主任。原告鲍秀平诉被告滁州市琅琊区人民政府（以下简称琅琊区政府）房屋拆迁管理行政征收一案，向本院提起诉讼。本院于2020年1月16日立案受理后，依法向琅琊区政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月26日公开开庭审理了本案。原告鲍秀平及其委托代理人尹利兵，被告琅琊区政府副区长程永旺及其委托代理人方军、黎原到庭参加诉讼。本案现已审理终结。琅琊区政府作出滁琅政秘〔2019〕9号《琅琊区人民政府关于丰乐大道与凤凰路交叉口周边范围内房屋进行征收的决定》（以下简称《征收决定》），对丰乐大道与凤凰路交叉口周边范围内房屋进行征收。并于2019年8月3日作出滁琅房征字〔2019〕4号《征收公告》。原告鲍秀平诉称，其在滁州市琅琊区丰乐路和凤凰路交叉口（即丰乐北路395号）拥有合法的房屋，用于理发店经营。琅琊区政府称因交通、市政公用等公共事业的需要，把其上述房屋纳入丰乐大道与凤凰路交叉口周边的房屋征收范围。2019的8月3日，琅琊区政府作出《征收公告》（滁琅房征字〔2019〕4号），公开了房屋征收决定的主要内容。其认为琅琊区政府作出被诉《征收决定》不符合“四规划一计划”的有关规定，没有履行合法的听证程序，没有公布被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告等相应程序，没有完全按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号，以下简称《征补条例》）的有关规定来执行，违反了决策民主、程序正当、结果公开的征收基本原则，其实体和程序均存在违法。同时，根据该《征收决定》制定的征收补偿安置方案无法保障其原有居住条件不降低，长远生计有保障。因此，该《征收决定》对其生产生活造成了巨大的影响，侵犯了其合法权益。综上，请求撤销琅琊区政府作出的《征收决定》（滁琅政秘〔2019〕9号），本案诉讼费由琅琊区政府承担。鲍秀平向本院提交了以下证据：证据一、清流丰乐大道与凤凰大道交叉口东南、西南两侧征收地块第1小组终审认证公示表复印件1份，证明其属于涉案项目征收范围的被征收人，具有原告的诉讼主体资格。证据二、政府信息公开申请表、滁州市自然资源和规划局于2019年11月26日作出的政府信息公开告知书、滁州市土地房产勘测规划院出具的关于涉案房产的2005年航拍影像图复印件各1份，证明其通过政府信息公开的方式获取了涉案房屋2005年的航拍影像图，可证实涉案房屋是建于2005年之前的合法房屋，应当属于被诉《征收决定》征收补偿安置的对象。证据三、滁州市发展和改革委员会于2019年9月9日作出的政府信息公开申请答复告知书、滁州市琅琊区发展和改革委员会于2019年8月29日作出的政府信息公开答复书复印件各1份，证明涉案征收项目和拟建项目均未取得立项批复文件，且市、区两级发改部门均称无“丰乐大道与凤凰大道周边内房屋征收决定项目”符合国民经济和社会发展规划和2018-2019年度国民经济和社会发展年度计划的证明文件。证据四、政府信息公开申请表、安徽省自然资源厅于2019年11月6日作出的安徽省自然资源厅关于鲍秀平政府信息公开告知书复印件各1份，证明其涉案房屋所处地块原属集体土地，被诉房屋征收决定作出之前并未取得安徽省人民政府作出的土地征收批准文件，琅琊区政府作为县级人民政府无权征收集体土地上的房屋，因此《征收决定》涉嫌超越职权而违法。证据五、《征收公告》（滁琅房征字〔2019〕4号）复印件1份，证明其通过琅琊区政府于2019年8月3日作出的《征收公告》获知被诉房屋征收决定的具体内容。被告琅琊区政府辩称，一、其作出《征收决定》的法律依据充分、程序合法。（一）《征收决定》法律依据充分。根据《滁州市城市总体规划（2008-2020）》、《滁州市土地利用总体规划(2006-2020)》、《滁州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《关于滁州市琅琊区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》、《研究滁城房屋征收工作》（2019年7月5日滁州市人民政府专题会议纪要第63号）丰乐大道与凤凰路交叉口地块房屋征收项目符合“四规划一计划”，该房屋征收项目实施后，该区域将对丰乐大道进行改扩建并新建公共停车场，属于《征补条例》第八条规定的法定征收情形；（二）《征收决定》程序合法。1.根据《征补条例》和《滁州市人民政府关于进一步完善市本级房屋征收（迁）工作机制的实施意见（试行）》等法律法规和政策文件规定，作出《征收决定》前，其组织相关部门研究制定《琅琊区国有土地上2019年棚户区改造房屋征收补偿安置方案（意见稿）》并经市政府研究同意（2019年3月12日市政府专题会议纪要第25号）；2019年6月28日确定了《丰乐大道与凤凰路交叉口周边国有土地上房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》﹝以下称《征补方案（征求意见稿）》﹞；2.2019年6月28日《征补方案（征求意见稿）》上墙公示开始征求被征收人意见，征求意见期限自2019年6月28日至2019年7月27日结束（共30日），满足《征补条例》中关于征求意见期限不得少于30日的规定。征求意见情况按照《征补条例》相关规定于7月29日上墙公示，鉴于被征收人大多数同意《征补方案（征求意见稿）》的情况（同意征收比例为92.02%），故其未组织召开听证会，并不违反《征补条例》第十一条第二款规定；3.作出《征收决定》前，按照有关规定对丰乐大道与凤凰路交叉口地块房屋征收进行了社会稳定风险评估，于2019年7月28日出具了《丰乐大道与凤凰路交叉口周边国有土地上房屋征收项目社会稳定风险评估报告》，并于2019年8月2日经琅琊区六届人民政府第35次常务会议研究决定，同意对该地块征收范围内房屋进行征收，于2019年8月3日依法发布《征收决定》和《征收公告》；4.作出《征收决定》前，丰乐大道与凤凰路交叉口地块征收补偿费用已足额到位、专户储存、专款专用（滁州市财政局出具资金证明）；二、鲍秀平的诉讼事实与理由不符合事实及法律规定。1.关于《征收决定》不符合“四规划一计划”问题。在前述中，该房屋征收项目符合四项规划并经滁州市人民政府研究纳入房屋征收年度计划，完全符合《征补条例》相关规定；2.关于《征补方案》是否要听证问题。《征补方案》事先按照法定程序和要求进行了书面征求意见并将结果公示，《征补方案》得到大多数被征收户同意，符合大多数人的利益，依据《征补条例》规定，无需召开听证会，故鲍秀平提出未召开听证会征求意见理由不成立；3.关于公布被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告问题。根据被征收人推选，该地块评估机构为安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司滁州分公司，该评估公司按照程序对征收范围内房屋开展评估工作，并出具《房屋征收估价结果一览表（丰乐大道与凤凰路交叉口）》，由工作组上墙公示。在工作组开展工作中，因鲍秀平不配合房屋征收工作，拒不提供身份证、房地产权证等相关材料，致使无法对房屋进行认证评估等工作，故《房屋征收估价结果一览表（丰乐大道与凤凰路交叉口）》上无鲍秀平房屋评估相关信息。另作出《征收决定》是不需要被征收房屋是否已经评估及评估是否合法为前提；4.关于鲍秀平提出《征补方案》无法保障原有居住条件不降低，侵害合法权益问题。根据《征补方案》，对于被征收房屋的补偿（包括房屋、附属物补偿及各项奖励补助政策），与周边房地产市场是持平的，若选择货币补偿完全能够实现“征一买一”的目标，保障了被征收人居住条件不会降低，同时政府也提供有安置房供被征收人选择。因此，该《征收决定》不会对鲍秀平生活造成巨大影响，更不存在侵害合法权益。综上，其作出《征收决定》是由法定的征收主体依照法定的征收事由和程序作出的，事实清楚，依据充分，程序合法，内容适当。请求依法驳回鲍秀平的诉讼请求。琅琊区政府在法定举证期限内提供的证据有：证据一、《滁州市城市总体规划（2008-2020）》、《滁州市土地利用总体规划（2006-2020）》、《滁州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《滁州市琅琊区第六届人民代表大会第三次会议关于琅琊区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年计划的决议》、《关于滁州市琅琊区2018国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济与社会发展计划草案的报告》、《研究滁城房屋征收工作》（2019年7月5日滁州市人民政府专题会议纪要第63号）。证明按照《征补条例》规定，丰乐大道与凤凰路交叉口项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。证据二、《琅琊区国有土地上2019年房屋征收补偿安置方案（建议稿）》、《研究2019年市本级房屋征收（迁）工作》、（2019年3月12日滁州市人民政府专题会议纪要第25号）。证明出台《征补方案（征求意见稿）》前，按照《征补条例》规定，已进行研究，并报滁州市人民政府研究同意，程序合法。证据三、《征补方案（征求意见稿）》及公示照片，征求意见表照片，关于《丰乐大道与凤凰路交叉口周边国有土地上房屋征收补偿安置方案》征求意见稿情况说明及公示照片。证明按照《征补条例》规定，《征补方案（征求意见稿）》已履行了征求意见程序，且被征收人大多数同意征收，比例达92.02%，故其未组织召开听证会，不违反《征补条例》第十一条第二款规定。证据四、丰乐大道与凤凰路交叉口周边国有土地上房屋征收项目社会稳定风险评估报告、琅琊区六届人民政府第35次常务会议纪要、滁州市财政局出具的资金证明，证明其作出的《征收决定》程序合法。证据五、《征收公告》（含《征收决定》、《征补方案》、征收范围图）及公示照片，证明其作出《征收决定》后按照《征补条例》规定履行了公告程序。经庭审质证，鲍秀平对琅琊区政府所举证据发表质证意见如下：对证据一中《滁州市城市总体规划（2008-2020）》真实性无异议，对证明目的和合法性有异议。城市总体规划中标注的位置上显示现有的城市规划属于居住用地的地块，但在后续的文件中显示涉案的项目用于丰乐大道快速交通的改造，因此与现有规划不符；且琅琊区政府并没有提交涉案项目具体的控制性详细规划和修建性详细规划，因此无法证明其符合城市规划的相应要求。对《滁州市土地利用总体规划（2006-2020）》也只能反映涉案项目在土地利用规划范围内，但是因为涉案项目并没有提交相应的用地批文手续，应当提交用地预审意见，或建设用地批准书等关于具体建设内容的用地文件，因此无法证明涉案项目是符合土地利用总体规划的。对《滁州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，虽提到丰乐大道快速交通的改造，结合后面提供的证据看，实际上涉案项目并不是丰乐大道快速交通的项目，不论是《征补方案》还是社会风险评估报告，反映的涉案项目实际上属于棚户区改造项目，因此该证据与实际项目建设规划不符。对《滁州市琅琊区第六届人民代表大会第三次会议关于琅琊区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年计划的决议》、《关于滁州市琅琊区2018国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济与社会发展计划草案的报告》，均反映的是丰乐大道与凤凰西路交叉口项目属于道路改造的项目，并不属于棚户区改造项目。综合该组证据看，琅琊区政府没有提交该项目是作为棚改项目是符合“四规划一计划”要求，且没有就涉案项目进行相应的专项规划，所以无法证明该项目是符合专项规划的要求，同样相应的规划部门和发改部门等相关单位并没有提交相应文件，来证明本案的征收项目是经过相应的职能部门审核后是符合相应规划的证明，所以对证据的证明目的和合法性均不认可；对证据二无异议；对证据三，琅琊区政府有张贴征求意见稿，对真实性认可，但合法性和证明目的不认可。鲍秀平在诉讼前通过政府信息公开收集的有关征求意见表只有78份，且相应的被征收人身份及个人信息都无法核实，征求意见表上关于房屋征收补偿方案的具体意见和建议全部显示都是空白，大多数意见表上签署日期也是空白，因此，对征求意见表的真实性有异议，对最终统计的征求意见情况说明结果也不认可，对相应数据的来源没有真实的有效证据可以证明，所以对该组证据的合法性和证明目的不认可；对证据四真实性认可，但是对合法性和证明目的不认可。评估报告中第4页中明确提到该项目所属地块为棚户区，在第6页中倒数第一段话中明确提到棚户区改造地块，房屋征收风险较大，通过评估报告内容可以看出，琅琊区政府对征收项目进行风险评估时已经将地块定义为棚户区地块，对群众风险评估较大，存在较大隐患，故《征收决定》应确认违法；没有看到评估报告最终经过琅琊区政府作为征收主体单位对该报告的最终审核意见，这意味着琅琊区政府作出《征收决定》时是没有社会稳定风险评估报告。对会议纪要第2页中第二点是与本案诉讼直接有关的内容，可以明确本案作出房屋征收决定，本案属于棚户区改造项目，不属于公共交通改造项目；对滁州市财政局资金落实证明的证明目的不认可，不是金融机构出具的资金落实证明，并没有将相应的专项资金进行专户存储，能够保证专款专用，从该证明无法得知涉案项目资金是否已经按照《征补条例》规定进行专户存储和专款专用。同样在整个工作中，整个征收项目的资金总额应该是多少，无法核实该证明中提到的3.17亿是否能达到本案征收项目资金足额到位的法律要求；对证据五真实性认可，对合法性不认可。征收范围图可以反映涉案征收项目在《征收决定》作出前应当由职能部门审核确定征收范围，这恰恰能证明琅琊区政府主张的《征收决定》作出前不需要征求职能部门意见，这与客观事实不符，这也就证明了琅琊区政府提交的第一组证据都是在没有职能部门审查的前提下针对该片区整体规划问题的宏观性意见，并没有反映出对本案具体征收项目的具体意见。对鲍秀平所举证据，琅琊区人民政府质证意见如下：对证据一真实性无异议；对证据二真实性无异议，但证明目的不认可。本案审理的是《征收决定》，该证据不是本案审理范围；对证据三证明目的不予认可，房屋征收是按照《征收条例》作出，无需取得立项批复。房屋征收后从事相关建设，按照法律规定应当取得立项；本案是房屋征收，不涉及具体建设；对证据四真实性认可，但证明目的不认可。安徽省自然资源厅的信息公开告知书并没有明确将鲍秀平房屋所属地块认定为集体土地；另根据证据二的信息公开告知书上明确记载鲍秀平房屋所在地块为国有建设用地，故不存在集体土地征收批准文件。对证据五无异议。本院对上述证据认证如下：对双方提供的证据真实性本院均予以认可，但对鲍秀平所举的证据二因与本案审查的对象并无关联，故对该证据本院不予确认。对其他证据能否达到各自的证明目的，将结合庭审中当事人的陈述以及法律规定在说理中予以阐述。经审理查明，被征收地块系滁州市确定的2019年房屋征收项目，符合滁州市土地利用总体规划、琅琊区国民经济和社会发展年度计划、城市总体规划等。2019年6月，琅琊区政府将《征补方案（征求意见稿）》向被征收人征求意见，该地块涉及被征收户188户，征求意见户174户，入户调查率92.75%户。其中，同意按照方案征收的173户，占总户数92.02%，不同意征收户1户，占总户数0.53%。2019年7月28日，琅琊区住房城乡建设交通局进行了风险评估，作出了风险评估报告。琅琊区政府于同年8月2日召开区政府常务会议审议对丰乐大道与凤凰路交叉口地块组织房屋征收，审议结果为同意对丰乐大道与凤凰路交叉口地块征收范围内的房屋进行征收，并以琅琊区政府名义作出《征收决定》，发布《征收公告》。同年8月3日，琅琊区政府作出滁琅房征字〔2019〕4号《征收公告》，明确了征收目的、征收范围、房屋征收部门等内容，征收公告中明确了被征收人不服征收决定的可以依法申请行政复议和行政诉讼的权利，并附《征补方案》、《征收决定》、征收范围红线图。该《征收决定》于2019年8月3日在被征收区域进行了公示。该项目改造资金已于2019年7月30日前落实到位。另查明，截止庭审时，丰乐大道与凤凰路交叉口地块被征收户总计188户，已签订征收协议的共183户，并且房屋已经交付，大部分已经拆除。本院认为，本案争议焦点为：琅琊区政府作出的滁琅政秘〔2019〕9号《征收决定》是否合法。根据《征补条例》第四条第一款的规定，市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。因此琅琊区政府对本行政区域内因公共利益的需要征收房屋的，有权依法作出房屋征收决定。首先，案涉国有土地上房屋征收为城市基础设施建设改造，符合公益征收目的，征收前琅琊区政府已将该地块的征收纳入了滁州市琅琊区国民经济和社会发展年度计划、土地利用总体规划、城市总体规划。其次，琅琊区政府将《征补方案（征求意见稿）》向被征收人征求意见，经统计，同意征收比例占为92.02%。该补偿方案的制定符合《征补条例》第十条、第十一条之相关规定。再次，琅琊区住房城乡建设交通局于2019年7月28日根据《征补条例》第十二条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”之规定上报了风险评估报告。最后，《征补条例》第十二条还规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，琅琊区政府提交的滁州市财政局的资金落实证明证明征收补偿费用问题并不完全符合前述规定，存在瑕疵，但本案征收决定涉及的大部分被征收人已经签订征收协议，对于选择了货币安置补偿的被征收人，也已补偿到位，该瑕疵并不影响被诉征收决定的合法性。综上，琅琊区政府在作出被诉行政行为前，依照《征补条例》中的相关规定，公布了房屋征收与补偿方案征求意见稿，依法进行了社会稳定风险评估，将征收补偿费用足额到位。在履行上述程序后，琅琊区政府于2019年8月3日作出滁琅政秘〔2019〕9号《征收决定》并予以公告。因此，琅琊区政府作出的滁琅政秘〔2019〕9号《征收决定》的程序符合《征补条例》的规定。关于鲍秀平提出涉案《征收决定》不符合相关规划、计划的问题。根据《征补条例》第九条的规定，征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，琅琊区政提供了《研究2019年市本级房屋征收（迁）工作》（滁州市人民政府2019年第25号和63号专题会议纪要）、《滁州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《滁州市城市总体规划（2008-2020）》、《滁州市中心城区土地利用规划图》、《滁州市琅琊区第六届人民代表大会第三次会议关于琅琊区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年计划的决议》、《关于滁州市琅琊区2018国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济与社会发展计划草案的报告》等证据，相互印证，能够证明涉案《征收决定》符合相关规划、计划。鲍秀平所述应提供相关职能部门审查意见及具体的控制性详细规划和修建性详细规划的辩解意见，于法无据，本院不予采纳。关于鲍秀平提出作出《征收决定》前未履行听证程序、未公布被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告等程序违法及无法保障其居住条件不降低、生计无保障的问题。根据《征补条例》第十一条第二款的规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，根据琅琊区政府提供的关于《丰乐大道与凤凰路交叉口周边国有土地上房屋征收补偿安置方案》征求意见稿情况说明及公示照片显示，该地块涉及被征收户188户，征求意见户共174户，没征求到意见为14户，其中同意按照方案征收的173户，占总户数92.02%，即绝大多数人均认为《征补方案》符合《征补条例》的规定，不符合上述应当组织进行听证的规定。故对鲍秀平的此项起诉理由，本院不予采纳。至于是否提供整体评估报告和分户评估报告问题，属于补偿决定合法性审查的范围，本非本案征收决定合法性审查的范围，故对该起诉理由不予评判。鲍秀平又提出该《征收决定》无法保障其生计的问题，此属于补偿安置问题，鲍秀平作为被征收人，可先就相关补偿安置问题与征收部门协商，如协商达不成一致的，琅琊区政府应及时作出补偿决定。如鲍秀平认为补偿决定违法，亦可依法申请行政复议或诉讼，届时，复议机关、人民法院将对补偿是否公平等问题进行审查。故对鲍秀平的此项起诉理由，本院亦不予采纳。综上所述，琅琊区政府作出的滁琅政秘〔2019〕9号《征收决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，符合公共利益的需要。鲍秀平认为上述《征收决定》实体和程序均存在违法之处，应予撤销的主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告鲍秀平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告鲍秀平负担。如不服本判决，可于本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  王忠良审 判 员  苏春琴人民陪审员  王晓白二〇二〇年五月二十七日书 记 员  王俊计附本案适用法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。