浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终158号 上诉人（原审原告）绍兴市房地产开发有限公司，住所地浙江省绍兴市越城区胜利东路**。 法定代表人杜世嘉，公司董事长。 委托代理人董军，浙江吴刚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绍兴市住房和城乡建设局，，住所地浙江省绍兴市越城区凤林西路** 法定代表人毛红卫，局长。 出庭行政机关负责人陈伟平，总工程师。 委托代理人陈炜。 委托代理人史红江，浙江近远律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）王宝荣，男，1941年1月4日出生，汉族，户籍地浙江省绍兴市越城区，现住浙江省绍兴市越城区。 被上诉人（原审第三人）李慧娟，女，1956年11月6日出生，汉族，住浙江省绍兴市越城区。 被上诉人（原审第三人）王瑞宝，男，1951年1月25日出生，汉族，住浙江省绍兴市越城区。 被上诉人（原审第三人）王瑞香，女，1953年4月14日出生，汉族，户籍地浙江省绍兴市越城区，现住浙江省绍兴市越城区。 被上诉人（原审第三人）王闰珍，女，1966年6月14日出生，汉族，住浙江省绍兴市越城区。 被上诉人（原审第三人）王炳，男，1985年8月21日出生，汉族，住浙江省绍兴市越城区。 被上诉人（原审第三人）高镭，女，1986年2月3日出生，汉族，住浙江省杭州市下城区。 上诉人绍兴市房地产开发有限公司因房屋拆迁行政裁决一案，不服绍兴市越城区人民法院（2019）浙0602行初251号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人，本院不开庭进行了审理。上诉人绍兴市房地产开发有限公司法定代表人杜世嘉及该单位委托代理人董军，被上诉人绍兴市住房和城乡建设局的总工程师陈伟平，委托代理人陈炜、史红江，原审第三人王宝荣、李慧娟、王瑞宝、王瑞香、王闰珍到庭应询，原审第三人王炳、高镭经本院传票传唤未到庭，不影响案件审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，1992年12月，原坐落于绍兴市越城区××坊××号（地籍（地籍一图3044-5号，面积为49.95平方米）房屋（拆迁时门牌号为月池坊3××8号）列入绍兴市房地产开发公司商品房建设工程拆迁范围。拆迁时因原产权登记人亡故等原因未能办妥权证手续，拆迁人绍兴市房地产开发公司对该房向公证机关申请了证据保全，并将拆迁房屋保证金划入专项帐户，后该房屋被绍兴市房地产开发公司拆除。2014年1月20日，经（2012）绍越民特字第4号民事判决，第三人取得上述房屋的所有权。2016年4月15日，第三人王宝荣等七人向被告邮寄裁决申请书，要求被告对原告绍兴市房地产开发有限公司拆迁原月池坊53号房屋进行行政裁决，要求该房地产开发公司赔偿第三人房屋拆迁损失暂定60万元（以被告委托评估报告为准），或赔偿相同地段、相同性质、相同面积、相同价值房屋一间。8月31日，被告告知第三人其申请已受理。嗣后，被告分别于2016年9月6日、2017年1月19日组织第三人与原告进行了调解，均未达成协议。第三人多次催促，被告以房屋拆除时间久远，当事人提供的资料不全，陈述又不一致等原因，认为作出裁决的条件尚不具备。第三人不服，遂向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月18日作出（2017）浙0602行初210号行政判决：责令被告绍兴市住房和城乡建设局对第三人王宝荣、王瑞宝、王瑞香、李慧娟、王炳、王闰珍、高镭提出的要求对原坐落于绍兴市越城区××坊××号（地籍（地籍一图3044-5号，面积为49.95平方米）城市房屋拆迁作出行政裁决的申请在二个月内作出行政行为。2018年1月29日，被告根据原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十二条之规定，决定中止第三人提出的房屋拆迁裁决申请。2018年4月4日，被告召集原告等相关部门就涉案裁决事项召开商讨会，并告知原告本案中止裁决等情况。嗣后被告再次进行了调查，于2019年7月26日作出绍市建设［2019］1号裁决：“被申请人绍兴市房地产开发公司经批准，于1992年依法实施绍兴市物资市场综合楼项目建设工程，原月池坊53号（地籍（地籍一图3044-5号，面积为49.95平方米，原地址为××坊××号××列入拆迁范围。因当时月池坊53号房屋产权人不明，被申请人按照拆迁法规、政策的有关规定对该房屋进行证据保全后拆迁。后申请人以原月池坊53号（该房屋为典权房屋）要求确权为由，向越城区人民法院提起民事诉讼，2014年1月，经越城区人民法院判决［2012］绍越民特字第4号），原月池坊53号典权房屋所有权归王宝荣、王瑞宝、王瑞香、李慧娟、王炳、王闰珍、高镭所有。2016年4月15日申请人向本机关申请房屋拆迁裁决。本机关多次召集申请人和被申请人进行调解，双方未能达成协议。因申请人没有实际得到原月池坊53号房屋拆迁安置补偿，本机关按照越城区人民法院判决（〔2012〕绍越民特字第4号）和绍兴市自然资源和规划局确认函，并根据《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令第78号）第十四条之规定，裁决如下：一、被申请人绍兴市房地产开发有限公司在收到本裁决书之日起三十日内提供一处住宅安置用房给申请人，作为房屋拆迁安置的产权交换用房，安置房源应位于越城区区域，建筑面积不少于原被拆迁房屋面积。二、有关房屋产权交换差价结算按当时拆迁安置政策规定执行。”原告不服该裁决，向一审法院提起诉讼。另查明，涉案房屋原承租户刘剑刚在房屋被拆迁时的1993年5月4日提交《租用国家公房申请书》并取得《市房管处直管公房房票》。其中申请书载明刘剑刚承租的涉案房屋月池坊36-8号系私房，经房屋管理部门批准刘剑刚申请租赁的绍兴市房管处直管公房罗西45幢302室按房改标准起租。 一审法院审理认为，《城市房屋拆迁管理条例》第十四条规定：“拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议的，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。被拆迁人是批准拆迁的房屋拆迁主管部门的，由同级人民政府裁决。……”故被告作为批准拆迁的房屋拆迁主管部门,具有对拆迁安置补偿达不成协议进行裁决的行政职权。对于被告是否应受理第三人提出的裁决申请、作出裁决的条件是否具备及对涉案房屋面积的认定问题已受生效的（2017）浙0602行初210号行政判决羁束，不作赘述。本案争议焦点：1.原告是否系裁决意义上的主体。根据《城市房屋拆迁管理条例》第三条规定的拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的建设单位或个人。本案中从原、被告提供的拆迁许可证存根明确载明拆迁人为原告。故原告完全符合《城市房屋拆迁管理条例》第十四条规定进行行政裁决的主体条件。即便按原告所称其与绍兴市房屋拆迁所或与绍兴市物资局的权利义务有承继关系，属民事法律关系，可通过民事途径解决。2.原告预缴了拆迁补偿款并进行了证据保全是否还需提供住宅安置用房作为给第三人的拆迁安置产权交换用房。根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十条第一款规定：“拆迁补偿实行产权调换、作价补偿，或者产权调换和作价补偿相结合的形式。”第二十四条规定：“拆除出租住宅房屋，应当实行产权调换，原租赁关系继续保护，因拆迁而引起变动原租赁合同条款的，应当作相应修改。”同时根据当时有效的绍兴市人民政府《关于印发的通知》绍市府发【1992】82号第四条“拆迁人必须按本办法规定给被拆迁人补偿和安置”及第十一条第三款中“产权调换的形式既包含拆迁补偿，又包含拆迁安置。”第九条第二款“拆除产权不明或者有产权纠纷的房屋，由拆迁人提出补偿安置方案，经拆迁主管部门审查并办理证据保全后，方可拆迁。”第十七条拆除私有住宅房屋，拆迁人以产权调换形式进行拆迁补偿安置是对原房屋所有人的规定，本案中，涉案房屋拆迁当时由案外人刘剑刚承租，拆除出租住宅房屋，应当实行产权调换，而产权调换的形式既包含拆迁补偿，又包含拆迁安置，而当时涉案房屋产权不明，故拆迁人除了支付拆迁补偿款外还需提供住宅安置用房，并经证据保全。综上，本院认为，虽然现有证据无法查明原告当时提出了何种补偿安置方案，经拆迁主管部门审查同意其拆迁，但现有证据仅可以证明原告在拆迁前将拆迁补偿款汇入指定帐户，且从原告提交的涉案房屋承租人刘剑刚填写的《租用国家公房申请书》及《市房管处直管公房房票》载明刘剑刚承租的涉案房屋系私房，其申请租赁的罗西45幢302室系直管公房，现有证据不足以证明上述罗西的住宅是由原告提供给刘剑刚的住宅安置用房，且作为涉案房屋所有权人的第三人亦一直未得到拆迁安置，故被告根据上述法律及政策的规定，结合《关于印发的通知》第十五条“原人均使用面积在8至21平方米之间的，按原面积安置”第十七条拆除私有住宅房屋，拆迁人以产权调换形式进行拆迁补偿安置是对原房屋所有人的规定，作出由原告提供一处位于越城区区域，面积不少于原被拆迁房屋面积的住宅安置用房给第三人作为房屋拆迁安置的产权交换用房，认定事实清楚，适用法律正确。虽然被告根据《城市房屋拆迁行政裁决工作流程》第十二条第一款第（一）、（四）项规定，中止裁决程序，该工作流程也未规定中止恢复的期间，但被告中止行政程序长达近一年半，与行政效率原则不符，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款之规定，判决驳回原告绍兴市房地产开发有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告绍兴市房地产开发有限公司负担。 上诉人绍兴市房地产开发有限公司上诉称：1.一审法院认定涉案房屋没有得到拆迁安置错误。根据《关于王宝荣同志信访的回复》证明，涉案房屋拆迁时居住使用人是刘剑刚，房屋产权登记人为施桂娥，根据《绍兴市市区房屋拆迁实施办法》第四条、第十一条、第十七条规定，上诉人对涉案房屋进行证据保全，选择作价补偿形式，经拆迁主管部门同意，将涉案房屋的补偿款划入专项账户，对使用人刘剑刚户安置了罗西45幢302室住宅。至于一审中上诉人所举证的《市房管处直管公房房票》和《租用国家公房申请书》可以证明，刘剑刚对所拆迁安置的房屋申请进行承租使用是符合规定的。一审法院认定罗西45幢302室系直管公房错误。2.根据拆迁申请表及拆迁许可证存根，委托实施的拆迁人是绍兴市房屋拆迁所，被上诉人绍兴市住房和城乡建设局未追加绍兴市房屋拆迁所为共同拆迁人的行为，程序违法。拆迁资料的灭失不应由上诉人承担。上诉人在一审中所举证的证据形成高度盖然性的事实可以证明，上诉人根据当时政策对涉案房屋的使用人进行了安置。根据《市物资综合楼商品房销售合同》、《市物资综合楼商品房销售补充协议》等证据均证明，本案实际拆迁人是绍兴市物资局，上诉人仅是名义上的拆迁人。根据《解除协议》证明，绍兴市物资局与上诉人于1993年12月解除了双方之间协议，明确约定，因拆迁手续未结清，具体手续仍由上诉人出面办理，所需费用由绍兴市物资局负责。据此，从1993年12月开始，涉案房屋的权利义务关系由绍兴市物资局承担，与上诉人无关。上诉人提交的发放搬迁费凭证可以证明涉案房屋的实际实施拆迁人为绍兴市房屋拆迁所及绍兴市物资局，上诉人仅为名义上的拆迁人。3.根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十四条第一款的规定，被上诉人绍兴市住房和城乡建设局在受理后两年以后才作出裁决，程序严重违法。4.一审法院适用法律错误。一审认定刘剑刚系租户的认定没有事实依据。一审适用《城市房屋拆迁管理条例》第二十条第一款的规定，适用法律错误。5.原审第三人存在怠于行使自己权利的情况，法律后果应当自行承担。请求撤销一审判决，撤销行政裁决，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人绍兴市住房和城乡建设局答辩称：1.一审判决认定上诉人为拆迁人，事实清楚。根据《城市房屋拆迁管理条例》第三条、第九条规定，结合《房屋拆迁许可证存根》载明的拆迁人为上诉人。上诉人以自己与绍兴市物资局的有关协议及绍兴市房屋拆迁所的委托拆迁关系，进而否认拆迁人身份与事实不符。2.一审判决认定上诉人需要提供住宅安置用房供第三人产权交换，适用法律正确。根据《城市房屋拆迁管理条例》二十四条、《浙江省城市房屋拆迁管理实施细则》第三十条及《绍兴市市区房屋拆迁实施办法》第九条第二款、第十一条第三款规定，被拆迁房屋无论是租赁还是他人使用，为了保证不因拆迁影响他人居住权利，拆迁人均应当以产权调换形式给予安置，并保障产权人的物权以及对补偿方式的选择权。但根据现有证据，上诉人除了按被拆迁房屋的评估价缴纳补偿款外，并没有预留安置房源供产权人进行产权交换，不符合法律规定。3.涉案行政裁决书程序合法，由于拆迁时间久远、案情复杂、资料不全等原因，在中止裁决后作出最终的裁决符合《城市房屋拆迁行政裁决工作规则》第十二条、第十四条的规定。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人王宝荣、李慧娟、王瑞宝、王瑞香、王闰珍当庭陈述称：一审判决正确，应予维持。 上诉人在二审过程中提交的《商品房出售合同》、《市物资局拆迁用房清单》、收条、收据及付款凭证等证据，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。故对于上诉人提供的上述证据，本院不予接纳。 本院经审理查明事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。 本院认为，根据《城市房屋拆迁管理条例》(国务院令第78号)第三条第一款规定，本条例所称拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的建设单位或者个人。本案中《房屋拆迁许可证存根》及《绍兴市房屋拆迁申请表》均显示上诉人是拆迁人，上诉人主张其与绍兴市物资局存在协议约定，但该约定属当事人之间内部约定，不能改变上诉人对外“拆迁人”的身份。《租用国家公房申请书》及《市房管处直管公房房票》载明内容显示，刘剑刚承租的房屋系公房，上诉人主张涉案房屋原使用人刘剑刚已经获得安置房安置的理由缺乏证据支持。《城市房屋拆迁管理条例》(国务院令第78号)第二十条的规定，拆迁补偿实行产权调换、作价补偿，或者产权调换和作价补偿相结合的形式。上述补偿形式应当由拆迁人与被拆迁人协商选择，本案拆迁人与被拆迁人就补偿形式未达成一致，上诉人单方面认为拆迁房屋已经作价补偿完毕的理由缺乏法律依据。被上诉人绍兴市住房和城乡建设局依据各方提供的证据，依照《城市房屋拆迁管理条例》(国务院令第78号)第十四条“拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议的，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决”的规定，作出涉案裁决并无不当。至于裁决时间过长的问题，一审法院已经予以指正，本院不再重复评价。 综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予采纳，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人绍兴市房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  蒋 瑛 二〇二〇年五月六日 书记员  孟树楠