广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤0606行初1335号原告蒋平华，女，1979年11月11日出生，汉族，住湖南省东安县。被告佛山市南海区卫生健康局，住所地广东省佛山市南海区桂城佛平路82号。法定代表人孔小燕，局长。委托代理人王枚斌，该局工作人员。委托代理人王欣，广东信广律师事务所律师。被告佛山市人民政府，住所地广东省佛山市禅城区岭南大道北12号。法定代表人朱伟，市长。委托代理人李嘉雯，佛山市司法局工作人员。原告蒋平华不服被告佛山市南海区卫生健康局（以下简称南海卫生局）2019年8月19日作出的《信访诉求回复意见书》（以下简称《回复意见书》）和被告佛山市人民政府（以下简称佛山市政府）作出的佛府行复〔2019〕305号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），于2019年12月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案，原告蒋平华，被告南海卫生局的委托代理人王枚斌、王欣，被告佛山市政府的委托代理人李嘉雯均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月19日，被告南海卫生局针对原告投诉的“依法查处佛山市南海区第二人民医院下达和执行临时医嘱及长期医嘱均没有相关医务人员签名的违规行为”作出《回复意见书》，查明按照日常规范要求，医护人员借助电子病历系统开具医嘱，在开具医嘱和取消（DC）临时医嘱的过程中均有进行电子签名，医护人员在诊疗过程中不存在开医嘱但不签名的违规行为。佛山市南海区第二人民医院使用勤联亿通系His电子病历系统，正常情况下，医院的归档病历以电子病历的形式保存，无须打印成纸质材料。通过电子病历系统的随机抽查，发现在开医嘱的过程中，医生和护士均按规定进行了签名，此外取消（DC）临时医嘱时医生和护士也按规定进行重签名。但在打印纸质病历时调查人员发现无论是开临时医嘱还是长期医嘱，以及取消（DC）临时医嘱均无法显示医生护士的电子签名情况。被告南海卫生局认为，原告打印的病历中长期医嘱与附件（电子病历长期医嘱截屏）一致；临时医嘱纸质复印件与附件（电子病历临时医嘱单截屏）5处取消（DC）医嘱有出入，属于医院电子病历系统漏洞所致，并非医生、护士的违规行为。并且，经原告反映情况后，勤联亿通His系统已派工程师对系统漏洞进行了补丁修复，目前佛山市南海区第二人民医院电子病历的打印纸质已能完整显示。原告对被告南海卫生局作出的《回复意见书》不服，向被告佛山市政府申请复议。被告佛山市政府经审查，作出《行政复议决定书》，维持被告南海卫生局作出的《回复意见书》。原告诉称，一、被告南海卫生局认定事实不清，适用法律错误。首先，根据《医疗事故处理条例》第十条的规定，患者有权复印医嘱单，医疗机构应当提供合法有效的医嘱单给患者或患者家属，被告南海卫生局提交法院的临时医嘱和长期医嘱的截图，只是一般的电脑文字录入且字体相同的打印姓名，既不是电子签名也不是手写签名，根本不属于法律意义上的签名，不符合《电子病历应用管理规范（试行）》第七条、第二十六条以及《电子签名法》第十三条第一款第（一）项、第（三）项的规定，系统自动生成的姓名不是可靠的电子签名，被告南海卫生局主要证据不足，认定事实不清。其次，《回复意见书》称原告提供的涉案临时医嘱纸质件与佛山市南海区第二人民医院提供的电子病历临时医嘱截屏图显示5处取消(DC)医嘱有出入，纸质件的取消(DC)医嘱没有医师签名，电子病历的取消(DC)医嘱有医师的电子签名，是因医院电子病历系统设置漏洞所导致，并非医生、护士的违法行为，该自辩不能成为认定事实的依据。再次，《回复意见书》中“信访”二字极为不妥，令人容易误解为信访案件，但是该文件末段又交代了行政复议和行政诉讼的权利救济途径，证明其实质是按照卫生行政处罚程序来查处的。就“信访”二字提出异议，被告南海卫生局应当提升行政执法水平，不再犯有这类低级错误，故请求法院也一并予以纠正。二、被告佛山市政府未履行其行政复议机关的纠错职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第一条和第四条的规定，复议机关应当履行的法定职责是有错必纠，然而，被告佛山市政府却是包庇被告南海卫生局错误的认定事实，并出具错误的《行政复议决定书》。综上所述，两被告认定事实错误，适用法律不当，原告为了维护自身的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，请求法院判决：1.撤销被告南海卫生局作出的《回复意见书》和被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》，责令被告南海卫生局重新作出新的行为；2.诉讼费由两被告承担。原告向本院提交了《回复意见书》《行政复议决定书》、EMS邮单及查询记录、长期医嘱、血制品使用同意书等证据。被告南海卫生局辩称，一、《回复意见书》的答复主体符合法律规定。被告南海卫生局于2019年6月21日受理原告关于《投诉佛山市南海区第二人民医院医嘱违规问题》的监督投诉，被告南海卫生局受理后，经过调查，于2019年8月19日向原告作出《回复意见书》，告知投诉事项的处理结果。根据《医疗机构管理条例》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。根据卫医政发[2010]11号《病历书写基本规范》第三条规定，病历书写应该客观、真实、准确、及时、完整、规范。被告南海卫生局依法具有对原告提交的《投诉佛山市南海区第二人民医院医嘱违规问题》进行调查处理的职责，被告南海卫生局作出《回复意见书》的答复主体符合法律规定。二、被告南海卫生局依职权对原告投诉和举报的内容进行了调查核实，依法已查清相关的事实，《回复意见书》具有事实依据。被告南海卫生局接收原告关于《投诉佛山市南海区第二人民医院医嘱违规问题》后进行了调查，被告南海卫生局调查核实佛山市南海区第二人民医院使用勤联亿通His电子病历系统，佛山市南海区第二人民医院关于蒋涵蕾的电子病历已归档，归档的电子病历中有开具医嘱、取消临时医嘱的医生或护士的电子签名，但通过电子病历打印出来的纸质版不能完整显示医生及护士的签名，原告反映的病历问题属实。经过被告南海卫生局继续调查，该病历问题系电子病历系统漏洞所导致，并非佛山市南海区第二人民医院医护人员的违法行为导致。佛山市南海区第二人民医院在发现问题后，立即要求电子病历系统开发公司修复了该漏洞，目前医院的电子病历打印版已能完整显示医护人员的签名。被告南海卫生局查清事实后认为佛山市南海区第二人民医院关于蒋涵蕾病历中不存在违法行为，作出的投诉答复具有事实依据。综上所述，被告南海卫生局于2019年8月19日向原告作出《回复意见书》的事实清楚，程序合法，答复符合法律规定。故此，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了《回复意见书》、EMS邮寄单、原告投诉佛山市南海区第二人民医院医嘱违规问题和《医疗机构管理条例》《病历书写基本规范》等证据、依据。被告佛山市政府辩称，一、被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》合法。（一）被告佛山市政府具有作出《行政复议决定书》的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定以及佛府行复委办函〔2019〕7号《佛山市人民政府行政复议委员会办公室关于进一步深化行政复议体制改革试点相关工作的通知》相关要求，被告佛山市政府具有受理本案行政复议申请并作出复议决定的职权，主体资格合法有效。（二）被告佛山市政府作出《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿。被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》认定的事实如下：2019年6月21日，被告南海卫生局收到原告寄出的《投诉佛山市南海区第二人民医院医嘱违规问题》，请求依法查处被投诉人下达和执行临时医嘱及长期医嘱均没有相关医务人员签名的违规行为，并将查处结果在法定期限内书面函寄投诉人。原告投诉称，2015年11月，原告之女蒋涵蕾入住被投诉人医院，住院号：161834，同年1月20日转院。佛山市南海区第二人民医院提供给原告有关蒋涵蕾的住院病历中，临时医嘱和长期医嘱记录单均无下达医嘱医师的签名，也无执行医嘱护士的签名。《病历书写规范》第八条规定了病历应当按照规定的内容书写，并由相应的医务人员签名；第二十八条规定了长期医嘱单、临时医嘱单的内容必须包括医师签名，执行时间和执行护士签名。原卫生部医疗监管司《医院工作制度与人员岗位职责》之《医嘱制度》也明确规定，开写、执行和取消医嘱必须签名并注明时间。由此可见，医嘱单签名是下达医嘱医师和执行医嘱护士的法定义务，佛山市南海区第二人民医院明显违反了上述规定。被告南海卫生局于2019年6月21日受理原告的投诉。经调查了解，有关事实与被告南海卫生局在行政复议答复中的陈述一致，佛山市南海区第二民医院发现原告反映的问题后，与电子病历系统开发公司沟通要求尽快解决系统漏洞，经开发公司修复系统漏洞，该院的电子病历的打印纸质已经能完整显示医师签名，原告可以申请重新打印蒋涵蕾的病历。2019年8月19日，被告南海卫生局作出《回复意见书》，告知原告对其投诉事项的调查处理情况，称原告投诉反映的病历书写方面的问题系由于电子病历系统漏洞所致，佛山市南海区第二人民医院经主动与系统开发公司沟通，系统漏洞已经修复，医院的电子病历打印纸质已能完整显示医师签名。（三）被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》程序合法。原告不服被告南海卫生局作出的《回复意见书》，于2019年9月9日向被告佛山市政府申请行政复议，被告佛山市政府于同日收到行政复议申请材料并依法予以受理，并于2019年9月16日将申请材料副本寄送给被告南海卫生局，被告南海卫生局收到申请材料，在法定期限内向被告佛山市政府提交了涉案行政行为的相关证据材料。之后案件由被告佛山市政府两名工作人员共同审理。由于本案案情复杂，被告佛山市政府于2019年11月6日依法决定延长30日审理期限，并书面通知双方当事人。根据本案的证据材料，被告佛山市政府于2019年11月12日作出了维持原行政行为的行政复议决定，并于2019年11月13日向原告、被告南海卫生局邮寄《行政复议决定书》。因此，被告佛山市政府关于复议案件的审理，程序合法。（四）被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》适用法律、法规正确。被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》确认被告南海卫生局作出的《回复意见书》内容合法，法律依据有《医疗机构管理条例》第五条第二款、《病历书写基本规范》第三条的规定。被告佛山市政府作出《行政复议决定书》程序合法的依据有《中华人民共和国行政复议法》第十条、第十七条、第二十二条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第一项、第三十一条和佛府行复委办函〔2019〕7号《佛山市人民政府行政复议委员会办公室关于进一步深化行政复议体制改革试点相关工作的通知》的规定。二、原告起诉的理由没有事实依据和法律依据，应予驳回。原告请求撤销被告南海卫生局作出的《回复意见书》和被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》，理由为被告南海卫生局认定事实不清，适用法律错误；被告佛山市政府未履行行政复议机关的纠错职责。被告佛山市政府认为原告提出的主张没有事实和法律依据，具体理由已在《行政复议决定书》“本府认为”部分进行了详细的说明，而原告也没有增加其他理由，故不再重复提交答辩意见。综上所述，被告南海卫生局作出的《回复意见书》和被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告佛山市政府向本院提交了《行政复议申请书》、挂号信信封、《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》及邮单查询记录、《延长行政复议审查期限通知书》及邮单查询记录、《行政复议决定书》及邮单查询记录、《中华人民共和国行政复议法》《医疗机构管理条例》《病历书写基本规范》、佛府行复委办函〔2019〕7号《佛山市人民政府行政复议委员会办公室关于进一步深化行政复议体制改革试点相关工作的通知》等证据、依据。经审理查明，2019年6月18日，原告向被告南海卫生局提交《投诉佛山市南海区第二人民医院医嘱违规问题》，请求依法查处佛山市南海区第二人民医院下达和执行临时医嘱及长期医嘱均没有相关医务人员签名的违规行为，并将查处结果在法定期限内书面函寄投诉人。被告南海卫生局于2019年6月21日收到原告上述投诉。经调查，被告南海卫生局于2019年8月19日作出《回复意见书》，并于同年8月21日送达原告。原告对《回复意见书》不服，于2019年9月5日向被告佛山市政府申请行政复议。被告佛山市政府于2019年9月9日收到原告的申请，并于同日立案后向被告南海卫生局作出佛府行复〔2019〕305号《提出行政复议答复通知书》。2019年11月6日，被告佛山市政府作出佛府行复〔2019〕305号《延长行政复议审查期限通知书》，将复议审查期限延长30日。经审查，被告佛山市政府于2019年11月12日作出《行政复议决定书》，并于同年11月14日送达被告南海卫生局、11月16日送达原告。另查明，原告在庭审中确认其向被告南海卫生局投诉目的在于案涉的医嘱为佛山市南海区第二人民医院医生对其女儿开具，与其有关，并且亦希望通过被告南海卫生局对其投诉的处理依法查处违法行为，规范医院和医生的行为，避免类似错误的再次发生。本院认为，《病历书写基本规范》第一条规定：“病历是指医务人员在医疗活动过程中形成的文字、符号、图表、影像、切片等资料的总和，包括门（急）诊病历和住院病历。”第十六条规定：“住院病历内容包括住院病案首页、入院记录、病程记录、手术同意书、麻醉同意书、输血治疗知情同意书、特殊检查（特殊治疗）同意书、病危（重）通知书、医嘱单、辅助检查报告单、体温单、医学影像检查资料、病理资料等。”第二十八条规定：“医嘱是指医师在医疗活动中下达的医学指令。医嘱单分为长期医嘱单和临时医嘱单。长期医嘱单内容包括患者姓名、科别、住院病历号（或病案号）、页码、起始日期和时间、长期医嘱内容、停止日期和时间、医师签名、执行时间、执行护士签名。临时医嘱单内容包括医嘱时间、临时医嘱内容、医师签名、执行时间、执行护士签名等。医嘱内容及起始、停止时间应当由医师书写。医嘱内容应当准确、清楚，每项医嘱应当只包含一个内容，并注明下达时间，应当具体到分钟。医嘱不得涂改。需要取消时，应当使用红色墨水标注‘取消’字样并签名。一般情况下，医师不得下达口头医嘱。因抢救急危患者需要下达口头医嘱时，护士应当复诵一遍。抢救结束后，医师应当即刻据实补记医嘱。”根据上述规定，医嘱是指医师在医疗活动中下达的医学指令，是对患者实施后续治疗的依据，故错误的医嘱和后续根据医师该错误指令实施的治疗行为均必然会导致患者的合法权益受到损害。而医嘱单属于病历的范畴，是对医师在医疗活动中下达的医学指令即医嘱的记录材料。由此可知，医嘱和医嘱单属于两个不同的概念，虽然医师、执行护士必须在医嘱单上签名，但签名的行为并不属于医嘱内容。签名的合法规范与否因其不属于医嘱的内容故一般情况下不会影响根据该医嘱实施的后续治疗，亦不会对患者的合法权益产生影响。除非相关医务人员在后续的治疗当中以医嘱单上没有医师的签名而拒绝执行医嘱，或者患者要求下达医嘱的医师、护士在医嘱单上签名而该医师、护士予以拒绝，但本案的情况是原告在相应的治疗行为已经终结后向被告南海卫生局投诉佛山市南海区第二人民医院下达和执行临时医嘱及长期医嘱没有相关医务人员签名，并非上面所述的因为医嘱单没有医务人员签名而影响治疗的情况。因此，原告向被告南海卫生局投诉的佛山市南海区第二人民医院下达和执行临时医嘱及长期医嘱没有相关医务人员签名的事项并不会对原告的合法权益产生影响，被告南海卫生局作出的《回复意见书》和被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》对其合法权益亦不产生影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”因此，如上分析，两被告所作的被诉行政行为对原告的合法权益不产生影响，鉴于本案已经立案，原告提起的本案诉讼，应裁定驳回起诉。但仍需指出的是，医疗行为关系到人民群众的生命健康安全，严格规范的医疗管理是提升医疗水平的重要保障和体现，本案中，正是因为原告的投诉，促使了佛山市南海区第二人民医院及时修复管理方面的漏洞，规范了医疗管理行为，因此，虽然原告提起的本案诉讼应裁定驳回起诉，但其投诉行为仍值得肯定。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定如下：驳回原告蒋平华的起诉。本案不收取受理费，原告蒋平华预交的受理费50元，可在本裁定发生法律效力后向本院申请退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  涂远鹏人民陪审员  卢士渝人民陪审员  黄海燕二〇二〇年五月二十七日书 记 员  黄绮莹