广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤02行终12号上诉人（原审原告）卢红忠，男，1968年8月31日出生，汉族，住广东省始兴县***************。被上诉人（原审被告）始兴县公安局。住所地广东省始兴县***********。法定代表人王伟强，局长。出庭负责人饶国华，始兴县公安局副局长。委托代理人钱洁，始兴县公安局法制科科员。委托代理人陈玉婷，广东金韶律师事务所律师。被上诉人（原审被告）韶关市公安局。住所地广东省韶关市武江区******。法定代表人刘清生，局长。委托代理人伍杰，韶关市公安局法制支队科员。委托代理人朱小红，韶关市公安局法制支队科员。上诉人卢红忠因与被上诉人始兴县公安局、韶关市公安局治安行政处罚、行政复议一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初240号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明：2019年1月9日15时许，始兴县公安局城镇派出所接到熊建华的报警称，在始兴县*******始兴县人民政府门口有十几个人在煽动、策划非法集会，非法集会的人群是始兴县原刘家山林场的职工，这群职工非法集会是因为编制的问题，且该群职工前后到始兴县人民政府门口非法集会已经有20余次。城镇派出所接到报警后，进行立案受理，并对报警人熊建华进行询问。熊建华在询问中陈述，其是始兴县人民政府的保安，早上8时30分左右，有11人因为刘家山员工编制问题来到始兴县人民政府门口非法聚会，这群人之前来过很多次，据统计从2018年11月13日至2019年1月9日期间有23次，都是上午或者下午一群人来到始兴县人民政府大门口非法集会，每次这群人来到始兴县人民政府非法集会时，公安局、林业局和信访局的工作人员都会咨询他们的困难和需求，相关部门也对他们进行开导和劝离。2019年1月10日，城镇派出所就始兴县人民政府门口非法集会的事情分别对始兴县人民政府的保安黄德耀、陈小刚、李应东进行了调查询问。黄德耀、陈小刚、李应东在笔录中均陈述，这群职工因为刘家山改制问题多次在始兴县人民政府门口非法聚集，有时有十来人，有时二十多人，还称每次县公安局、县林业局和县信访局都有工作人员到现场咨询他们的困难和需求，并对他们进行开导和劝离。2019年1月29日，城镇派出所以涉嫌扰乱单位秩序传唤卢红忠，卢红忠在笔录中陈述，其因为没有被纳入刘家山林场改革，由原来的职工变成临时工的问题与钟新强等人约好一起到始兴县人民政府上访反映。在他们站在始兴县人民政府门口期间，政府的保安、派出所的民警以及信访局的工作人员都有对他们说不要在这里逗留，有什么事就到信访局去反映，但他们认为去了信访局也解决不了事情，故他们并没有离开而是继续在始兴县人民政府门口逗留。卢红忠还称其大概从2018年10月份开始20多次到县政府门口上访，上访都是通过微信群联系，群里都是没有纳入刘家山林场的改革方案的工人，大家有空就在群里说一下，然后就约定一个时间，有时间的人都会去始兴县人民政府门口上访。同日，公安机关对一同到始兴县人民政府门口参与非法集会的钟新强、刘四英、陈培迁、张团平、张朝玉、黄学英、张吉等人亦作了调查询问，上述人员在调查笔录中对到始兴县人民政府门口非法集会的事情经过的陈述一致，起因都是因为林场改制问题向县信访局反映诉求后，认为等了好久但问题都没得到解决，然后就采取到始兴县人民政府门口集会，希望能引起始兴县人民政府领导的注意和重视。公安机关认为卢红忠于2019年1月29日8时30分伙同刘四英、黄学英等15人在始兴县人民政府门口聚集，扰乱了始兴县人民政府工作人员的办公秩序，同时认为卢红忠于2018年11月至今伙同刘四英、黄学英等人多次到始兴县人民政府聚集的行为，已构成扰乱公共秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，将拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据告知卢红忠。卢红忠表示不提出陈述和申辩。另外，卢红忠还书写一份《悔过书》，载明其因半年没有领到工资，过年没钱用，生活困难，后悔去了始兴县人民政府门口，对自己的行为表示悔过。2019年1月30日，始兴县公安局根据证人证言、违法行为人的供述、视频监控、抓获经过等证据，查实认定2018年12月起，卢红忠等人多次以排队示威的方式在始兴县人民政府门口非法上访，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，作出韶始公行罚决字[2019]00031号《行政处罚决定书》，决定对卢红忠处以行政拘留十日的行政处罚。在处罚决定书末尾，始兴县公安局告知如不服该处罚决定可申请行政复议和提起行政诉讼的救济途径。在作出前述处罚决定后，始兴县公安局将卢红忠送往始兴县拘留所投所执行，并将拘留的事由通知了卢红忠的家属。2019年3月8日，卢红忠不服始兴县公安局作出的韶始公行罚决字[2019]00031号《行政处罚决定书》，向韶关市公安局申请行政复议，申请韶关市公安局依法撤销前述处罚决定书。韶关市公安局于同日受理后，于2019年3月11日向始兴县公安局发出《行政复议提交答复通知书》，要求始兴县公安局提出书面答复并提交作出原行政行为的证据、依据和其他有关材料。始兴县公安局于2019年3月20日向韶关市公安局提交《行政复议答复书》，将始兴县公安局对卢红忠作出的处罚依据及程序进行了书面说明。2019年5月6日，韶关市公安局作出韶公复延字[2019]1号《行政复议期限延长通知书》，载明因案件情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，决定延长行政复议期限三十日，并将前述期限延长通知书送达给各方当事人。2019年5月27日，韶关市公安局根据卢红忠本人的陈述、证人证言、监控视频、“微信”信息记录截图、始兴县信访局接访材料，查实认定卢红忠明知始兴县人民政府大门外无指定的信访接待场所的情况下依然多次前往进行信访，有在国家机关办公场所周边参与非法聚集的主观故意；卢红忠多次通过“刘张家山林场”微信群等方式鼓动原林场职工到始兴县人民政府信访，多次作为信访人员代表积极主动参与原林场职工在始兴县人民政府大门外的信访活动，并且拒不听从公安机关及其他相关部门工作人员的劝阻，多次在始兴县人民政府大门外周边长时间滞留，同时利用始兴县人民代表大会在始兴县人民政府召开的时间节点到始兴县人民政府信访，属于扰乱单位秩序行为情节较重的情形，遂作出韶公复决字[2019]第3号《行政复议决定书》，决定维持始兴县公安局对卢红忠作出的行政拘留十日的处罚决定。在复议决定书末尾，韶关市公安局告知了如不服该决定书可向一审法院提起行政诉讼，并完成了复议决定书的送达程序。一审法院认为，始兴县公安局作出的韶始公行罚决字[2019]00031号《行政处罚决定书》及韶关市公安局作出的韶公复决字[2019]第3号《行政复议决定书》合法。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”的规定，始兴县公安局对于其辖区内的治安案件依法具有管理的职权。根据在案卢红忠及黄德耀、钟新强等人的调查笔录，视频监控材料等证据可以确认，卢红忠存在多次伙同他人以排队示威的方式在始兴县人民政府门口非法上访的事实。始兴县公安局认为卢红忠有扰乱公共秩序的行为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；”的规定，决定对卢红忠处以拘留十日的行政处罚，证据确凿充分，适用法律、法规正确。在本案的处罚程序上，始兴县公安局城镇派出所接到熊建华的报警后予以立案调查并依法传唤卢红忠等人到所接受调查，还将传唤的事项告知卢红忠的家属，在需要延长传唤时限的情况下依法办理了审批手续；在向卢红忠等人进行调查询问前均告知了被调查人的权利义务；城镇派出所制作的调查笔录均取得了被调查人员的签名确认记录与陈述内容属实。在经过调查认为卢红忠有违法的事实后，依法向当事人告知了拟作出行政处罚的事实、理由和依据，保障了当事人陈述和申辩的权利。始兴县公安局在对卢红忠作出行政处罚时，依法制作并宣告和送达了行政处罚决定书，并依法将卢红忠送至法定场所执行拘留，还将拘留事项告知卢红忠的家属等程序。始兴县公安局的上述处罚程序，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》及《公安机关办理行政案件程序规定》等法律规定。至于韶关市公安局复议行为的合法性问题，经一审法院审查，韶关市公安局对于卢红忠的复议申请依法予以受理，在复议过程中按照法定程序要求始兴县公安局提交作出原行政行为的证据材料，并对始兴县公安局作出原行政行为的事实证据、法律依据和程序进行了审查，韶关市公安局经复议认为，始兴县公安局作出的韶始公行罚决字[2019]00031号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定维持原行政行为。事后依法将《行政复议决定书》送达给各方当事人，故韶关市公安局的复议决定行为合法。综上所述，始兴县公安局作出的韶始公行罚决字[2019]00031号《行政处罚决定书》及韶关市公安局作出的韶公复决字[2019]第3号《行政复议决定书》均属于合法的行政行为，卢红忠诉请撤销前述《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》理据不足，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回卢红忠的诉讼请求。上诉人卢红忠不服一审判决向本院提起上诉称：卢红忠不是非法上访，卢红忠去始兴县人民政府上访是有合法诉求。在林场改革中，始兴县人民政府出台的始兴县国有林场人员过渡安置办法侵害了卢红忠的合法权益。卢红忠是始兴县刘张家山林场的正式职工，但是始兴县人民政府出台的改革方案要求卢红忠跟其他林场重新签订合同并且不能回到原林场工作。由于卢红忠没有跟其他林场签订劳动合同，始兴县人民政府就停止卢红忠上岗工作，停发卢红忠的五险一金和工资。根据《中华人民共和国劳动合同法》规定，单位更改名称或者合并，以前职工的劳动合同应该继续履行，继续有效。始兴县人民政府的改革政策违反了《中华人民共和国劳动合同法》，也侵害了卢红忠的合法权益。在卢红忠和始兴县人民政府的纠纷会议中，副县长也答应了补发卢红忠的工资和五险一金，但却一直没有发放，也没有安排卢红忠的工作，理由就是卢红忠没有重新签订劳动合同。始兴县人民政府一直没有解决这个问题，行政不作为，才导致卢红忠多次去始兴县人民政府上访。卢红忠到始兴县人民政府门口没有做任何违法的行为，没有扰乱始兴县人民政府正常的工作秩序，没有阻扰任何行人和车辆的通行。始兴县公安局认为卢红忠非法上访没有法律依据。而且当办案人员询问熊建华、陈小刚、李应东关于卢红忠有无拉横幅、有无闯过大门和有无扰乱上班秩序时，他们的回答均是没有，证明卢红忠是没有扰乱单位秩序和社会公共秩序。卢红忠不应该受到行政拘留处罚。始兴县公安局证据不确凿、不充分，办案程序不合法，适用法律法规错误。卢红忠对韶关市公安局的行政复议结果不服，认为韶关市公安局行政不作为，有偏袒始兴县公安局的现象。上诉请求：一、撒销广东省韶关市武江区人民法院（2019)粤0203行初240行政判决书；二、判令韶关市公安局撒销韶公复决字[2019]第3号《行政复议决定书》；三、判令始兴县公安局撒销韶始公行罚决字[2019]00031号《行政处罚决定书》；四、判令由始兴县公安局、韶关市公安局承担本案诉讼费。被上诉人始兴县公安局答辩称：一、始兴县公安局作出的处罚决定合法。一审判决认定事实清楚、内容适当。经查，2018年11月至2019年1月，多名原国营刘张家山林场职工就原国营刘张家山林场改革纠纷多次到始兴县人民政府门外进行信访，其中卢红忠作为信访人员代表积极主动参与上述信访二十余次，并且多次通过“刘张家山林场”微信群等方式鼓动原林场职工到始兴县人民政府信访。始兴县人民政府大门外并无指定的信访接待场所，卢红忠与其他林场职工多次到始兴县人民政府大门外进行信访均拒不听从始兴县信访局、始兴县公安机关以及其他相关部门工作人员劝阻，并且长时间在始兴县人民政府大门外滞留。2019年1月29日上午，始兴县人民代表大会在始兴县人民政府召开。上午9时许，卢红忠及其他林场职工共十余人试图在县人民代表大会召开期间引起县主要领导对诉求的重视，再次前往始兴县人民政府大门外列队聚集及滞留。始兴县人民政府保安见状报警，接到报警后始兴县公安局城镇派出所迅速出警到达现场，并对卢红忠及其他原林场职工进行口头警告。在作出口头警告后出警民警与始兴县公安局特警大队民警对拒不停止滞留的卢红忠及其他继续滞留人员予以制止，并传唤至始兴县*******进行调查。2019年1月30日，始兴县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项对卢红忠作出行政拘留十日的行政处罚决定。上述事实有下列证据证明：卢红忠本人陈述、证人证言、监控视频、“微信”信息记录截图、始兴县信访局接访材料。二、始兴县公安局对卢红忠的处罚，程序合法。案发后，始兴县公安局依照法定程序受理该案并严格按照《中华人民共和国治安处罚法》办理。始兴县公安局分别对涉案人员、在场证人进行询问查证，对涉案的物证进行证据保全。查明事实后，认定卢红忠存在严重扰乱公共场所秩序的行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，对违反治安管理的行为人卢红忠处行政拘留十日的处罚。始兴县公安局将裁决内容向双方当事人阐明，并要求双方在行政处罚决定书上签名接受处罚。综上所述，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人韶关市公安局答辩称：韶关市公安局办理行政复议程序合法。卢红忠不服始兴县公安局作出的韶始公行罚决字[2019]00031号行政处罚决定，于2019年3月8日向韶关市公安局申请行政复议。经韶关市公安局审查，卢红忠具备申请行政复议适格主体资格，且该案属韶关市公安局管辖，韶关市公安局于3月8日依法决定受理。2019年5月27日，韶关市公安局依法作出复议决定，并于5月28日通过邮寄送达的方式将行政复议决定书送达给卢红忠。二、韶关市公安局所作行政复议决定适用法律、法规正确，符合法定程序。韶关市公安局通过调阅案卷，核实相关证据。韶关市公安局认为，卢红忠在明知始兴县人民政府大门外无指定的信访接待场所的情况下依然多次前往进行信访，有在国家机关办公场所周边参与非法聚集的主观故意；卢红忠多次通过“刘张家山林场”微信群等方式鼓动原林场职工到始兴县人民政府信访，多次作为信访人员代表积极主动参与原林场职工在始兴县人民政府大门外的信访活动，并且拒不听从公安机关及其他相关部门工作人员的劝阻，多次在始兴始兴县人民政府大门外周边长时间滞留，同时利用始兴县人民代表大会在始兴县人民政府召开的时间节点到始兴县人民政府信访，属于扰乱单位秩序行为情节较重的情形。始兴县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项对卢红忠所作行政拘留十日的行政处罚决定适用依据正确，程序合法，内容适当，韶关市公安局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持始兴县公安局对卢红忠所作行政拘留十日的行政处罚决定，符合法律规定。综上所述，韶关市公安局所作行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点：始兴县公安局作出的韶始公行罚决字[2019]00031号《行政处罚决定书》和韶关市公安局作出的韶公复决字[2019]第3号《行政复议决定书》是否合法。卢红忠认为始兴县人民政府对刘张家山林场的改革方案侵害了其合法权益，多次和十多个原林场职工到始兴县人民政府进行信访，目的是解决其工作和保险待遇等问题。依照《中华人民共和国信访条例》第十四条：“信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：（一）行政机关及其工作人员；（二）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；（三）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；（四）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；（五）村民委员会、居民委员会及其成员。对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”的规定，卢红忠认为始兴县人民政府对刘张家山林场的改革方案侵害了其合法权益，可以向始兴县人民政府设立的信访工作机构提出信访事项。《中华人民共和国信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过５人。”第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”当始兴县人民政府、始兴县信访局、始兴县公安机关以及其他相关部门工作人员已告知卢红忠应该通过合法的途径到始兴县信访局信访的情况下，其不听劝阻，多次而且长时间在始兴县人民政府大门外滞留，其行为影响了始兴县人民政府正常工作。特别是在始兴县人民代表大会召开期间，其前往始兴县人民政府大门外列队聚集及滞留，在始兴县公安机关办案民警口头警告后，仍不停止滞留，其行为属于扰乱单位秩序情节较重的情形。始兴县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；”的规定，决定对卢红忠处以拘留十日的行政处罚合法。韶关市公安局对卢红忠的复议申请依法受理后，对始兴县公安局作出行政行为的事实证据、适用的法律依据和程序进行了审查，经复议审查认为，始兴县公安局作出的韶始公行罚决字[2019]00031号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持始兴县公安局作出的韶始公行罚决字[2019]00031号《行政处罚决定书》合法。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律及所作判决正确，本院予以维持。上诉人卢红忠上诉理由不充分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人卢红忠负担。本判决为终审判决。审 判 长 宋良锋审 判 员 万 靖审 判 员 徐肇廷二〇二〇年五月六日法官助理 罗 艳书 记 员 郑翠莹