云南省昆明市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云01行终42号上诉人（一审原告）:陈绍祥，男，1952年2月16日出生，汉族，户籍登记地云南省红河哈尼族彝族自治州开远市。委托代理人：辛成，北京京平律师事务所律师，一般授权代理。被上诉人（一审被告）：红河哈尼族彝族自治州自然资源和规划局（因机构改革，继续行使原红河哈尼族彝族自治州国土资源局职权）。住所：红河哈尼族彝族自治州州级行政中心政府办公楼A337。法定代表人：庄斌，局长。委托代理人:章慧、罗怡然,国浩律师（昆明）事务所律师,特别授权代理。被上诉人（一审被告）云南省自然资源厅。住所：云南省昆明市盘龙区北京路1018号。法定代表人：刘佳晨，厅长。委托代理人：罗薇，云南瑞阳律师事务所律师，特别授权代理。上诉人陈绍祥因与被上诉人红河哈尼族彝族自治州自然资源和规划局（以下简称：红河州自然资源局）、被上诉人云南省自然资源厅不履行土地管理查处职责一案，不服昆明市盘龙区人民法院（2019）云0103行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月26日受理后，依法组成合议庭进行审理，经合议庭评议，本案现已审理终结。一审人民法院查明以下案件事实：原告承包的土地位于开远市小龙潭办事处（原小龙潭乡）毛家寨村毛家寨一组，办有《农村土地承包经营权证》开政农地承包权证（2007）第22号。开远市国土资源局于2013年3月13日作出编号HB53开远市2013001-4《国有建设用地划拨决定书》。2018年10月12日原告通过邮寄《查处申请书》的方式请求被告云南省自然资源厅对开远市国土资源局作出《国有建设用地划拨决定书》的行政行为进行调查处理，此后被告云南省自然资源厅将原告提交的申请转交给被告红河州自然资源局，被告红河州自然资源局于2019年1月11日向原告作出《不予受理告知书》，决定对原告提交的《查处申请书》不予受理。2019年3月6日原告不服被告红河州自然资源局作出的决定，向被告云南省自然资源厅申请行政复议。2019年5月9日被告云南省自然资源厅作出云自然资行复决〔2019〕1号《行政复议决定书》，决定维持被告红河州自然资源局作出的《不予受理告知书》。因原告对两被告作出的决定不服，故诉至一审法院提出前述诉讼请求。一审人民法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，本案争议的焦点为被告红河州自然资源局及被告云南省自然资源厅向原告作出的《不予受理告知书》和《行政复议决定书》是否正确，是否应当予以撤销。（一）原、被告主体问题。根据《信访条例》第二十一条第一款第（三）项“信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构”之规定，被告红河州自然资源局收到被告云南省自然资源厅转交的查处申请，并对申请人作出相应答复，是本案适格被告；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”之规定，被告云南省自然资源厅作出维持被告红河州自然资源局《不予受理告知书》的决定，是本案适格被告；原告是《不予受理告知书》和《行政复议决定书》的被答复人，有权对该两份答复提起行政诉讼，是本案适格原告。（二）原告以其所承包经营的土地2013年被政府强征违法为由，于2018年向被告申请查处，但土地征收这一具体行政行为，如涉及其个人合法权益，行政相对人应当在法定期限内通过提起行政复议或行政诉讼等法定救济途径维权，而不能于多年后以“查处”为名采取向上级主管机关信访的方式维护自身权益，原告主张权利的方式错误，故被告红河州自然资源局及被告云南省自然资源厅向原告作出的《不予受理告知书》和《行政复议决定书》并无不当，我院对原告的诉讼请求依法不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第２目、第二十九条第一款的规定，一审法院判决驳回原告陈绍祥的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告陈绍祥承担。宣判后，陈绍祥不服一审判决向本院提起上诉，请求撤销一审判决，发回重审或查明事实后改判；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：(一)两被上诉人未在法定期限内提交证据，属逾期举证。（二）原审法院理解适用法律错误：1、原审法院对原告的涉案查处申请存在错误理解，上诉人对原开远市国土资源局的涉案强占耕地及办理国有划拨出让手续的行为有权提起行政层级监督；2、上诉人所提起的涉案行政层级监督之行为，是基于自己利益的投诉，应等同于请求权，属于行政相对人有请求权的申请层级监督之行为，其后果将产生外化，而非内部层级监督，亦不等同于信访，在此情况下，行政机关是否作出行政行为以及作出何种行政行为，都具有可复议或可诉性。（2018）最高法行申6603号行政裁定书的裁判要旨对此即有论述。被上诉人红河州自然资源局答辩称：（一）一审判决认定事实清楚，正确确实充分；（二）被上诉人作出信访事项《不予受理告知书》的主体适格，上诉人陈绍祥主张权利的方式错误。本案所涉土地征收系开远市国土资源局作出的具体行政行为，陈绍祥认为该具体行政行为涉及其合法权益，应当在法定期限内通过行政复议或诉讼的方式维护其合法权益，不能以“查处”为名采取向上级主管机关信访的方式维护自身权益。（三）被上诉人在法定期限内按时提交了证据材料。2019年6月20日，盘龙区人民法院向被上诉人送达了《举证通知书》，告知的举证期限至2019年7月5日；盘龙区法院于2019年7月2日收到被上诉人提交的书面证据材料复印件一式三份，并向被上诉人开具了（2019）云0103行初31号《证据材料收据》，充分证明被上诉人于法定期限内提交了证据材料。综上，请求驳回上诉，维持原判；一、二审诉讼费用由上诉人承担。被上诉人云南省自然资源厅未提出答辩状。本院认为：根据诉辩意见，当事人对于“上诉人陈绍祥向原云南省国土资源厅邮寄《查处申请书》，请求该厅对开远市国土资源局作出《国有建设用地划拨决定书》的行为进行调查处理”的事实、“该《查处申请书》被转至原红河哈尼族彝族自治州国土资源局（以下简称：原红河州国土资源局）、该局以‘陈绍祥的诉求实质是认为开远市国土局的具体行政行为侵犯其合法权益，其依法应申请复议或诉讼’为由，适用《信访条例》第二十一条作出《不予受理告知书》”的事实，以及云南省自然资源厅对《不予受理告知书》经复议予以维持的事实，并无争议。因陈绍祥起诉请求撤销原红河州国土资源局《不予受理告知书》及复议维持决定，被诉《不予受理告知书》是可复议、可诉讼的投诉查处行为（不作为），还是针对信访事项的处理行为，则存在争议。对此本院认为：不同于权利人对无职权主体实施的侵害行为的投诉查处，陈绍祥请求上级行政机关查处的，是下级行政机关在其职权范围内作出的特定行政行为即《国有建设用地划拨决定书》。对此种建设用地划拨决定，利害关系人完全可以直接针对下级行政机关提起行政复议或行政诉讼获得救济。现陈绍祥在复议、诉讼途径之外，试图以行政机关层级监督的方式寻求救济。因层级监督基于公益，旨在维护基本行政秩序、保证法律执行的统一，其对特定行政相对人的特定权益即便有所救济，也十分间接；现行法律并未规定公民可对该领域层级监督行为或不作为提起复议或诉讼；在法律已赋予利害关系人对原行政行为的复议权、诉权的情况下，若再将对原行政行为的层级监督纳入行政诉讼，则存在重复且无法避免两种救济途径在诉讼主体、起诉期限、处理结果上的矛盾冲突，针对原行政行为的复议、诉讼法定救济途径将被架空。基于上述原因，原红河州国土资源局所作《不予受理告知书》，并非原告所称可复议、可诉讼的投诉查处行为（不作为），不应被作为投诉查处类案件予以审理。同时，经本院审查，陈绍祥向上级行政机关申请查处下级行政机关所作特定行政决定，符合国务院《信访条例》第二条第一款“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”的规定，属于信访行为；原红河州国土资源局所作被诉《不予受理告知书》，适用了《信访条例》第二十一条第一款第（一）项，无论形式或内容，均属对信访事项的处理意见。信访制度是与行政复议制度和行政诉讼制度相互独立、相互分离的救济制度，作为信访事项处理意见的被诉《不予受理告知书》，并未改变原国有建设用地划拨决定，并未削减陈绍祥行政法上的权利或增设义务，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围，若不服只能根据《信访条例》第三十四条、第三十五条申请复查和复核；根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项，“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故对陈绍祥要求撤销《不予受理告知书》的起诉应不予立案，已立案的应裁定驳回。综上，上诉人陈绍祥所提复议申请不属于行政复议的受案范围，所提起诉不属于行政诉讼的受案范围。因复议机关云南省自然资源厅错误受理并作出维持决定，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。一审法院受理陈绍祥起诉并作出判决属适用法律错误。本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项、第一百二十三条第（一）项、第一百三十六条第七款，裁定如下：一、撤销昆明市盘龙区人民法院（2019）云0103行初31号行政判决；二、驳回陈绍祥的起诉。预收的一、二审案件受理费共计100元，退还上诉人陈绍祥。本裁定为终审裁定。审判长  赵鸿章审判员  张 锐审判员  颜瑶瑶二〇二〇年五月二十五日书记员  叶 倩保卓成