广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1637号上诉人（原审原告）徐白丽，女，1951年10月16日出生，住中国香港九龙。委托代理人黄辉金、吴林茵，均为广东正大方略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广州市道路扩建工程管理中心（原广州市道路扩建工程办公室），住所地广州市越秀区仓边路**。法定代表人宋金峰，主任。委托代理人侯汉杰、张晨，均为工作人员。原审第三人广州市车陂经济发展有限公司，住，住所地广州市天河区美东街****/div>法定代表人简铭钜，董事长。委托代理人陈果、梁婉儿，均为广东法制盛邦律师事务所律师。上诉人徐白丽因诉被上诉人广州市道路扩建工程管理中心（下称市道扩中心）、原审第三人广州市车陂经济发展有限公司（下称车陂公司）房屋拆迁安置补偿纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初419号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1998年7月27日，原告徐白丽取得广州市天河区东圃镇车陂村坑边大街10号房屋的《村镇宅基地使用证》（穗天东字第0244XX号），载明“宅基地面积98.06平方米，建筑面积392.24平方米(附注:阳台面积未计算在内)”。2005年8月29日，广州市人民政府发布《关于车陂涌截污工程建设的通告》（穗府〔2005〕37号），确定被告市道扩中心负责车陂涌截污工程用地涉及的征地拆迁安置工作。2005年10月29日，被告（甲方）与原告（乙方）签订《（车陂涌截污）工程宅基地房屋拆迁补偿协议》（穗扩协〔2005〕22XX号），约定：甲乙双方同意按下列补偿标准办理甲方征用乙方房屋的弃产补偿:1.乙方属合法宅基地证框架结构建筑面积411.4平方米，甲方按每平方米3000元计，共补偿乙方人民币1234200元；2.乙方属超宅基地证框架结构建筑面积10.**平方米，甲方按每平方米300元，补偿乙方人民币3225元；3.乙方自行搬迁，甲方一次性补偿乙方500元搬迁费。并约定原告于2005年10月30日前将房屋内的住户及一切物品搬迁完毕，由被告派员拆除。2006年8月24日至2015年1月12日期间，被告与原告就被拆迁房屋拆迁补偿事宜相继签订8份补充协议（协议编号：穗扩协〔2006〕19XX号、穗扩协〔2009〕21XX号、穗扩协〔2012〕1X号、穗扩协〔2012〕28X号、穗扩协〔2012〕13XX号、穗扩协〔2013〕76X号、穗扩协〔2014〕34X号、穗扩协〔2014〕266X号），对后续发生的临迁费支付进行了约定。其中穗扩协〔2009〕**协议约定：“乙方是本村村民，目前村公司正在办理安居房复建用地，本协议批复后，乙方凭本协议与村公司按回迁方案要求办理回迁。”穗扩协〔2012〕1X号、穗扩协〔2012〕13XX号、穗扩协〔2013〕76X号、穗扩协〔2014〕34X号协议相继约定：“若超过该时点仍未完成安置房的建设，超过的月份甲方将继续按上述标准向乙方支付临时安置补助费。”2015年1月12日，双方签订了穗扩协〔2014〕266X号补充协议，约定被告支付自2013年12月5日至2014年8月4日、2014年8月5日-8月19日临时安置补助费，共计69958.57元，还约定此前协议内容仍具法律效力。原告向原审法院提交了《证明》一份，该证明出具时间为2010年1月5日，内容为：“兹有拆迁户徐白丽由于河涌整治需要拆除位于天河区车陂村坑边大街10号房屋（补偿合同编号：穗扩协〔2006〕22XX号）经市道扩中心核实（宅基地证/房产证）411.**平方米，现认购位于天河区车陂街车陂涌以东，旭景花园西北安置房面积：411.40平方米。”《证明》上分别有“徐白丽”签名、“广州市道路扩建工程办公室车陂涌拆迁专用章”。2016年4月25日，被告作为甲方与乙方广州市天河区车陂街车陂股份合作经济联社签订《车陂涌截污工程（中山大道—临江大道）车陂村拆迁安置与维稳费补偿协议》（穗扩协〔2016〕575号），约定：甲方补偿乙方2014年8月20日至2015年12月31日的拆迁安置与维稳费共计人民7612878.57元，此补偿款包括车陂涌截污工程被拆迁人共计150户，建筑面积23254.7平方米，按每月20元/平方米计，以及该工程维稳经费由乙方统筹使用，今后甲方对车陂涌截污工程不再支付任何临迁费及其他补偿费用。2016年6月6日，广州市天河区人民政府召集被告等单位召开协调会，作出《关于召开解决车陂涌中山大道—临江大道截污和综合整治工程拆迁历史遗留问题协调会的纪要》（穗天府会纪〔2016〕55号），明确“安置房回购条件应一视同仁，回购价钱也应一致，即本工程所涉及的被拆迁人安置房回购价格均应3000元/平方米。为此，由车陂公司负责，于2016年5月底前召开会议，于2016年6月底前解决上述22户被拆迁人安置房回购问题”。规定“由车陂公司负责，加快解决上述22户被拆迁人安置房回购及入住问题，并于2016年5月底前将超期临迁费发放至相关被拆迁人”。2009年3月6日，广州市天河区人民政府办公室印发穗天府会纪〔2009〕7号《关于解决车陂涌车陂村段污水治理和综合整治有关问题的会议纪要》，明确车陂涌车陂村段污水治理（截污）和综合整治工程回迁复建房的报建主体是本案第三人车陂公司。车陂公司应在2009年3月5日前与村民签订回迁补偿协议。广州市天河区人民政府车陂街道办事处穗天车信〔2017〕22号《信访事项处理意见书》载明：“在非村民最终回购价格确定后，22户非村民（包括徐白丽）同意按方案执行，并在剩余房源中进行了选房确认，徐白丽亦签名选定7栋3楼04房……。”〔2018〕75号《信访事项处理意见书》载明：车陂经济发展有限公司代广州市道路扩建办公室于2016年8月10日向徐白丽支付了全部超期临迁费134X80元。《车陂紫云居拆迁户回迁一览表》显示，徐白丽签名选定了7栋3楼04房，建筑面积110.61平方米，但尚未与车陂公司签订购房合同。徐白丽向原审法院提起本案诉讼，请求：判令市道扩中心提供位于天河区车陂路车陂街旭景家园以北车陂涌以东地段的东尚明苑小区的411.40平方米安置房供上诉人以3000元/平方米回购；判令市道扩中心以20元/月/平方米的标准按411.40平方米向上诉人支付自2016年1月1日起至实际回购之日止的临时安置补助费。另查明，被告向原审法院提交了广东省广州市天河区人民法院（2017）粤0106民初115号生效民事判决书，该案原告梁金满起诉请求市道扩中心履行2005年12月26日因车陂涌截污工程建设签订的房屋拆迁补偿协议，向其支付2006年6月16日—2009年3月4日拆迁临时安置补助费。该法院适用《城市房屋拆迁管理条例》，判决驳回了梁金满的诉讼请求。原审法院认为，《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决……。”第二十三条规定：“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。除本条例第二十五条第二款、第二十七条第二款规定的外，被拆迁人可以选择拆迁补偿方式。”该规定表明，房屋拆迁补偿安置有货币补偿和产权调换两种方式，拆迁人与被拆迁人对安置方式具有选择权。从各方当事人提交的证据看，原告与被告于2005年签订的房屋拆迁安置补偿协议，双方明确约定对原告补偿安置采取“弃产补偿”方式，并据此确定了房屋补偿价格，后续签订了8份关于给付临迁费的补充协议，双方对上述协议均已实际履行不持异议。原告并未提供证据证实，上述协议履行完毕后双方还就2016年1月1日以后的临迁费及安置房回购事宜签订了协议。各方当事人均认可涉案安置房系由第三人车陂公司开发建设，没有证据证实被告对车陂公司的安置房具有分配和出售的权利。原告向原审法院提交盖有市道扩中心车陂涌拆迁专用章的证明，但被告既不享有对安置房处分的权利，又对该证据的真实性提出了质疑，该证据不能证明被告负有相应履行回购安置房义务，且证明内容也并未明确安置房的房号及回购的价格。天河区政府会议纪要也明确由车陂公司负责解决包括原告在内的22户非村民被拆迁人安置房回购问题。根据合同的相对性原则，被告并非涉案安置房屋的权利人，对原告回购安置房事务不具有处分权，双方也并未对2016年以后的临迁费进行约定。因此，原告诉请被告履行法定义务的依据不足。原告因坚持按照被拆迁房屋面积411.40平方米回购安置房的主张，对第三人提供建筑面积110.61平方米回购安置房不予认可，多次信访并致成讼。鉴于天河区政府会议纪要对第三人车陂公司为包括本案原告在内的22户非车陂村民提供回购安置房作出了规定，且绝大多数已经与第三人签订了回购协议。原审法院认为，本案争议的情形源于原被告双方对拆迁补偿回购安置事宜未最终达成协议，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定，应由原告向房屋拆迁管理部门申请裁决，如对裁决不服，仍然可以依法提起行政诉讼。综上所述，原告的诉讼请求理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决驳回原告徐白丽的诉讼请求。本案受理费50元由原告徐白丽负担。徐白丽不服一审判决，向本院提起上诉称：在2006年至2016年期间，被上诉人对上诉人的补偿方式从货币补偿变更为回购安置，且被上诉人与上诉人已就回购安置的补偿方式达成了补偿协议。上诉人请求以3000元/平方米的价格回购411.40平方米安置房遭到被上诉人的拒绝，被上诉人未按照约定履行房屋拆迁补偿协议，应承担继续履行的职责。涉案纠纷属于农村集体土地上的房屋拆迁补偿纠纷，不适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定，一审法院根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定，认定上诉人应先向房屋拆迁管理部门申请裁决，适用法律错误。在其他被拆迁人均能按照被拆迁面积回购安置的情况下，被上诉人也应保障上诉人按照被拆迁面积411.4平方米回购安置。一审法院认定事实不清，未综合考虑行政行为应当遵循的合理行政原则和诚实信用原则，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人市道扩中心二审答辩称：市道扩中心已按照有关规定与上诉人签订一系列合同，对涉案房屋进行了合理合法的补偿。东尚明苑的安置房系车陂公司所建，按照村民自治原则，市道扩中心无权支配该房，上诉人要求市道扩中心提供411.40平方米房屋供其回购没有任何依据。上诉人提出市道扩中心支付临迁费的诉讼请求，已超过诉讼时效，且上诉人已签名确认回迁东尚明苑东尚街13号304房，不存在继续领取回迁费的问题。原审第三人车陂公司二审未提交书面答辩意见。经审查，一审判决认定的事实属实，本院依法予以确认。本院另查明，根据《中共广州市委机构编制委员会办公室关于调整市住房城乡建设局所属事业单位有关事项的通知》内容，广州市道路扩建工程办公室更名为广州市道路扩建工程管理中心。本院认为：本案为征地补偿安置纠纷，二审争议的焦点问题是市道扩中心是否应提供安置房供上诉人回购，是否应支付自2016年1月1日起至上诉人实际回购之日止的临时安置补助费。因猎德污水处理系统三期工程厂外管网工程——车陂涌（中山大道——临江大道）截污工程建设需要，上诉人所有的位于广州市天河区东圃镇车陂村坑边大街10号的房屋列入拆迁范围，上诉人因不服市道扩中心未按照被拆迁面积411.40平方米提供回购安置房及未支付超期临迁费的问题向原审法院提起本案诉讼。2005年10月29日，市道扩中心（甲方）与上诉人（乙方）签订《（车陂涌截污）工程宅基地房屋拆迁补偿协议》（穗扩协〔2005〕22XX号）（下称《弃产协议》），约定：甲乙双方同意按下列补偿标准办理甲方征用乙方房屋的弃产补偿:1.乙方属合法宅基地证框架结构建筑面积411.4平方米，甲方按每平方米3000元计，共补偿乙方人民币1234200元；2.乙方属超宅基地证框架结构建筑面积10.**平方米，甲方按每平方米300元，补偿乙方人民币3225元；3.乙方自行搬迁，甲方一次性补偿乙方500元搬迁费。上诉人签订上述《弃产协议》选择货币补偿安置方式，因不涉及产权调换，故《弃产协议》未涉及周转用房及回迁安置问题，此后市道扩中心支付全额补偿款，上诉人亦将涉案房屋交付市道扩中心拆除。至此，上述《弃产协议》已履行完毕，双方当事人对此均无异议。上诉人提出补偿安置方式已从货币补偿转变为回购安置，理由是《车陂涌截污工程天河区车陂村坑边大街10号房屋拆迁补充协议2》中约定“……目前村公司正在办理村安居房复建用地，在本协议批复后，乙方凭本协议与村公司按回迁方案要求办理回迁”，且在安置房建设中，上诉人与市道扩中心就涉案房屋相继签订的6份《临时安置补助费补偿补充协议》均约定“若超过该时点仍未完成安置房的建设，超过的月份甲方将继续按上述标准向乙方支付临时安置补助费”。从上诉人签订《弃产协议》及事后签订的2份《拆迁补偿补充协议》及6份《临时安置补助费补偿补充协议》来看：首先，上诉人与市道扩中心签订的2份《拆迁补偿补充协议》及6份《临时安置补助费补偿补充协议》是涉案《弃产协议》的补充协议。其次，市道扩中心作出的支付临时安置补助费的承诺，并未改变涉案房屋货币补偿安置方式，增加的临时安置补助费应视为市道扩中心对《弃产协议》确定的补偿费用的补充。再次，法定拆迁补偿方式包括货币补偿及房屋产权调换，回购不属于法定拆迁补偿方式，市道扩中心在履行《弃产协议》后，指引上诉人与车陂公司按照回购方案办理回购，并不意味着约定的货币补偿方式发生了改变，只能说明市道扩中心在促进被拆迁人回购安置房中起到积极作用。上诉人以8份补充协议主张涉案房屋的补偿安置方式由货币补偿转变为回迁安置，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。事实上，经市道扩中心协调，车陂公司董事会、股东大会于2014年6月11日表决通过在保障“居者有其屋”及“一户一宅”原则下，给予非村民与村民同等回购价格，同意非村民3000元/平方米回购。上诉人在《车陂紫云居拆迁户回迁一览表》中已签名选定7栋3楼04房，建筑面积为110.61平方米。虽然事后上诉人坚持认为安置房回购面积未达被拆迁面积411.40平方米，而对车陂公司提供的上述安置房不予认可，但不能因此否认市道扩中心已实现对上诉人安排安置房回购的承诺，至于上诉人要求按照被拆迁面积回购安置房的问题，应另寻法律途径予以救济。至于上诉人主张市道扩中心支付2016年1月1日起至上诉人实际回购之日止的临时安置费。上诉人与市道扩中心就临时安置费已签订一系列补充协议，市道扩中心已支付从2009年3月5日至2015年12月31日期间的临时安置费，而对于上诉人主张的2016年1月1日起至上诉人实际回购之日止的临时安置费，双方当事人未在补充协议中约定，亦未签署新的合同予以明确，因此，上诉人上述主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，市道扩中心已履行被拆迁房屋的补偿安置工作，徐白丽上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人徐白丽承担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年五月二十七日法官助理严崇哲书记员钟能英