河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫08行初58号原告赵连花，女，1939年3月19日出生，汉族，住河南省焦作市解放区。委托代理人姬美丽，女，1981年10月19日出生，汉族，住河南省焦作市解放区。被告焦作市解放区人民政府。住所地：焦作市解放区大厦南街**。法定代表人赵海燕，该区区长。委托代理人赵鑫，该区政府工作人员。委托代理人李晓琮，河南河阳律师事务所律师。被告焦作市解放区人民政府王褚街道办事处。住所地：焦作市解放区丰收路中段。法定代表人赵志刚，该办事处主任。委托代理人张林，该办事处工作人员。委托代理人尹利霞，河南博联律师事务所。原告赵连花因要求确认被告焦作市解放区人民政府、焦作市解放区人民政府王褚街道办事处确认强拆行为违法一案，于2018年7月5日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月27日作出（2018）豫08行初113号行政裁定，赵连花不服提起上诉，河南省高级人民法院于2019年12月10日作出（2018）豫行终4172号行政裁定，裁定本院继续审理。本院立案后重新组成合议庭，于2020年4月13日公开开庭进行了审理。原告赵连花的委托代理人姬美丽，被告焦作市解放区人民政府的委托诉讼代理人赵鑫、李晓琮，被告焦作市解放区人民政府王褚街道办事处的委托代理人尹利霞、张林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告赵连花诉称，原告系焦作解放区新店村村民，且一直生活居住于该村。2017年7月被告在未履行法定程序、未解决安置补偿问题情况下，以南水北调中线工程总干渠两岸保护性绿化带及提升区建设项目建设需要为由强行拆除了原告房屋。原告认为被告的行政行为侵犯了原告的合法权利。综上所述，现依据相关法律规定，特向贵院起诉，请求法院支持原告的诉求。原告赵连花诉讼请求：1、请求依法确认被告将原告位于新店村192号房屋强制拆除的行政行为违法；2、诉讼费用由被告承担。原告赵连花向本院提交的证据有：证据1、声明一份，身份证、户口本、集体土地使用证，证明原告诉讼主体资格；证据2、《征迁公告》，证明原告房屋被被告纳入“南水北调绿化带和提升工程区项目”拆迁范围，被诉强拆行为是被告作出项目征迁的环节之一，被告区政府为本案的适格被告；证据3、解放区政府关于“解放区南水北调提升区征迁安置工作进度”的公示榜，证明被告解放区人民政府为项目征迁主体；证据4、《南水北调解放段绿化带（道路）征迁安置工作分包一览表》，证明二被告直接组织实施拆迁工作；证据5、现场照片3张，证明原告房屋被拆除现场情况；证据6、解放区人民政府网站截图，证明被告区政府实施了本案被诉行政行为；证据7、《焦作市人民政府关于解放区王褚乡上白作乡19个行政村集体土地转为国有土地的批复》焦政[2004]154号，证明涉案土地2004年已经转为国有，二被告应依法按照国有土地上房屋征收程序对原告房屋拆迁并给予补偿；证据8、（2017）豫96行初1号《行政裁定书》、（2017）豫行终2254号《行政裁定书》，证明：被告区政府为南水北调绿化带和提升区项目组织实施主体，原告房屋因项目征迁被拆除，应由被告承担责任；证据9、焦作市公安局焦南分局拘留通知书复印件一份，证明姬聚才（姬广玉）签字是被胁迫的。被告焦作市解放区人民政府辩称，焦作市解放区人民政府没有实施被答辩人诉状中所称的对其房屋强制拆迁的行为，应当依法驳回其起诉。1、南水北调工程系国务院根据全国人大常委会的相关决议决定实施的国家大型水利工程，同时也是惠及焦作人民的民生工程、生态工程，南水北调工程焦作城区段及其配套设施绿化带的顺利完成会极大的改善焦作市的城市环境，提升城市品位，提高居民生活质量，造福焦作人民。因此，焦作市委、市政府要求南水北调沿岸各村各相关单位严格执行国家的有关政策和法律法规，坚持依法征迁，保证被征迁人的合法权益。根据《中华人民共和国国务院令》第471号，对于南水北调的征地补偿和安置依法适用《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的相关规定进行处理。2、被答辩人的房屋所在地，位于王褚街道办事处新店村，属于南水北调绿化带征迁范围。按照省、市关于南水北调绿化带征迁安置工作的部署，此次拆迁、安置、补偿具体实施工作以村为单位负责实施，市区相关部门只负责征迁安置工作的组织协调工作，各村按照实际情况，制定了本村的征迁安置方案和补偿标准，与村民签订协议，组织拆迁安置，因此，房屋所在地的村民委员会负责组织对征迁范围内房屋的权属、用途、面积等情况进行复核。也就是说，焦作市解放区人民政府不是被答辩人房屋所在地的征迁主体，更不存在解放区政府对被答辩人房屋进行强制拆迁的行为发生。因此被答辩人以答辩人为被告提起诉讼是错误的。综上，请求焦作市中级人民法院查明事实，依法驳回被答辩人的起诉。被告焦作市解放区人民政府向本院提交了以下证据：证据1、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（中华人民共和国国务院令471号），证明解放区南水北调绿化带征迁工作严格按照国务院第471号令要求，沿用总干渠征收办法和安置办法，保持政策的一致性，分批分段进行南水北调工程征迁安置工作；证据2、河南省南水北调工程建设领导小组办公室复函（豫调办函[2009]3号），证明南水北调绿化带征迁政策与南水北调中线总干渠保持一致；证据3、《关于印发南水北调焦作城区段绿化带和改造提升工程工作方案的通知》（焦城指文[2016]3号）；证据4、《南水北调工程解放区城区段绿化带征迁安置工作实施方案》（解南调文[2016]6号）；证据5、征迁公告，证据3、4、5证明解放区政府严格按照南水北调绿化带相关政策规定，发布征迁公告。被告焦作市解放区人民政府王褚街道办事处辩称，1、原告赵连花不享有案涉房屋的所有权和使用权，原告无权起诉。2、街道办没有实施强拆原告房屋的行政行为。街道办不是本案的适格被告。3、案涉房屋是由新店村委会在与房屋所有权人姬聚才自愿签订征迁安置补偿协议后由村委会拆除的，并且村委会已经按照协议内容对姬聚才进行了补偿安置，新店村委会的拆除行为属于履行安置补偿协议的行为，不属于强拆，请求依法驳回原告的诉讼请求或对街道办的起诉。被告焦作市解放区人民政府王褚街道办事处向本院提交了以下证据：证据1、新店村委会2018年6月14日证明一份，证明：赵连花与姬聚才系母子关系，宅基地上的房屋是由其儿子姬聚才（姬广玉）建设和所有，赵连花没有所有权和使用权，赵连花不是本案适格原告；证据2、提交赵连花的儿子姬聚才（姬广玉）于2017年6月3日签订的征迁安置协议书，证明：赵连花系姬聚才的母亲，该村192号房产是姬聚才建设和所有，证明赵连花的儿子姬聚才已经与新店村委会和王褚街道办签订了征迁安置协议书，案涉房屋的拆除是合法行为，不是强拆；证据3、焦作中级法院的行政裁定书一份，案号为（2019）豫08行终42号，证明：姬广玉就其签署的拆迁协议曾经向山阳法院提起诉讼，现本案已经审结，法院驳回了原告的起诉，该拆迁协议合法有效。经庭审质证，一、原告赵连花提交的证据。被告焦作市解放区人民政府质证称，对证据1中除声明之外的其他证据的真实性无异议，声明是原告自己的陈述，没有证据效力；对证据2、3、4真实性没有异议，但是对原告的证明指向有异议，解放区人民政府对拆迁有组织领导的职责，但并不是实施拆迁行为的直接责任人；对于证据5真实性没有异议，对其关联性有异议，同样不能证明解放区政府直接实施了拆迁行为；对证据6真实性没有异议，但是该网站的内容是解放区实施了征迁的行为，在解放区辖区范围内，解放区政府负有领导职责，但同样不能证明解放区政府实施了拆迁行为；证据7真实性没有异议，但根据该文件的规定，土地的性质发生了变化，但土地的功能并没有发生改变，对所涉村的管理依然是按照村民委员会组织法管理，对于所涉土地的征收，应当按照国务院第471号令实施；证据8的真实性没有异议，但该法律文书解放区人民政府没有参与诉讼，该法律文书否定的是焦作市政府的拆迁行为，关于是否其他机关作出的拆迁行为由于没有相应的当事人参与诉讼，该判决书的论述仅为推断性，具体的拆迁主体该判决书无权论述；证据9和本案无关联性，是两个不同性质的案件。被告焦作市解放区人民政府王褚街道办事处质证称，证据1的质证意见同区政府；对证据2征迁公告中将街道办列为实施主体是因为征迁范围内涉及企业的拆迁，街道办只负责企业的拆迁工作，而各村的拆迁工作由各村委会负责；证据3、4当中未显示与街道办相关的工作安排，该证据与街道办无关；证据5不能证明街道办实施了拆迁行为；证据6、8与街道办无关；对证据7同区政府质证意见；对证据9与本案无关，不能证明原告主张。二、被告焦作市解放区人民政府提供的证据。原告赵连花质证称，对证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，本案被诉的行政行为是强制拆除，被告提交的依据不能够证明强制拆除的合法性；证据2的真实性无异议，但对关联性有异议，与被告提交的证据3、证据4中十八个行政村相冲突；证据3的真实性无异议，对关联性和证明目的有异议，认为明确了被告区政府是组织实施涉案项目的主体，村委会是依照授权和委托参与拆迁工作，是适格被告；对证据4的质证意见同证据3；证据5的真实性、合法性、关联性均无异议，对其证明目的有异议，征迁公告的发布主体是解放区政府设立的指挥部，其安排部署的负责实施的也就是街道办事处和村委会，对其委托行为应当承担法律责任。被告焦作市解放区人民政府王褚街道办事处对焦作市解放区人民政府提供证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均无异议。三、被告焦作市解放区人民政府王褚街道办事处提供的证据。原告赵连花质证称，对证据1的合法性、真实性均有异议，村委会作为一个单位，向人民法院出具证据必须有负责人以及出具该材料说明人的签字，这不符合证据的法定形式，其内容是不真实的；对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议，原告从未与村委会达成协议，可先拆迁后补偿的方式，该方式也违反了国家强制性的规定，对其证明内容有异议，赵连花本人从未授权其他人代签协议，姬广玉签字行为是有的，但是具体内容不清楚，当时的情况就是把姬广玉的儿子姬庆庆抓起来以后不签字不放人，并且协议与本案无关；对证据3关联性和证明目的有异议，和本案无关。被告焦作市解放区人民政府质证称无异议。本院对上述证据认证如下：一、原告赵连花提交的证据。被告焦作市解放区人民政府、焦作市解放区人民政府王褚街道办事处除证据9、证据1中声明之外的其他证据的真实性无异议或未提出异议，本院对以上证据的真实性予以确认；证据1中赵连花声明的主要内容是房屋所有权人是其本人、未授权任何人代表其处置名下财产，该声明是赵连花本人的陈述，两被告提出异议，应根据庭审情况综合判断；证据9与本案无关，本院不予确认。二、被告焦作市解放区人民政府提供的证据。证据1系行政法规，不属证据范畴。原告赵连花、被告王褚街道办事处对证据2、3、4、5的真实性均无异议，本院对以上证据的真实性予以确认。三、被告焦作市解放区人民政府王褚街道办事处提供的证据。证据1新店村委会证明涉及房产权属，原告赵连花提出异议，且该证明也不符合证据的形式要求，故本院不予确认。证据2的真实性，原告赵连花提出异议，认为赵连花本人从未授权其他人代签协议，具体内容不清楚，当时的情况就是把姬广玉的儿子姬庆庆抓起来以后不签字不放人，且不否认签字的真实性，本院对证据2的真实性予以确认，证据3各方对其真实性均无异议，本院对其真实性予以确认。经审理查明，2004年9月26日，焦作市人民政府作出焦政文[2004]154号《关于解放区王褚乡上白作乡19个行政村集体土地转为国有土地的批复》，同意王褚乡、上白作乡19个行政村的集体土地转为国有土地，土地使用权仍归原土地使用者使用，因建设需要使用土地的，按照国家有关法律法规予以补偿。为保护南水北调中线工程总干渠水质，2009年3月11日、2009年4月4日焦作市人民政府向河南省南水北调中线工程建设领导小组办公室分别发出《关于保护焦作城区段南水北调总干渠水质整体搬迁16个村及企事业单位的函》、《关于南水北调中线工程焦作城区段总干渠保护性配套工程范围内征迁稳定工作的承诺函》两份函件，收到函件后，河南省南水北调中线工程建设领导小组办公室作出豫调办函[2009]3号《关于保护焦作城区段南水北调总干渠水质整体搬迁16个村及企事业单位的复函》，载明：为保护南水北调中线工程总干渠水质，焦作城区总干渠周边的16个城中村和66家企事业单位整体搬迁是十分必要的。上述16个城中村和66家企事业单位的征迁政策应与南水北调中线总干渠保持一致，并与总干渠一并筹划搬迁安置，防止出现因政策不统一造成攀比，诱发矛盾和不稳定。2016年11月10日焦作市出台《南水北调焦作城区段绿化带和改造提升工程工作方案》，该方案相关内容载明：焦作市实施南水北调焦作市城区段绿化带和改造提升工程建设，并明确了解放区的拆迁安置职责。为此，解放区委、区政府成立了焦作市解放区服务南水北调中线工程拆迁安置指挥部。2016年11月30日，焦作市解放区服务南水北调中线工程拆迁安置指挥部出台《南水北调工程解放城区段绿化带征迁安置工作实施方案》，就南水北调解放城区段绿化带征迁安置工作作出具体安排部署。2017年2月26日焦作市解放区服务南水北调中线工程拆迁安置指挥部作出征迁公告，该公告称南水北调绿化带和提升工程是全市十大基础设施建设的头号工程，是市委、市政府作出的一项重大战略部署，并载明了征迁范围、实施时间、实施主体、政策依据、遵循原则等，包括新店村在内的7个村被列入征迁范围，征迁实施主体为解放区王褚街道办事处和涉迁7个村委会。原告赵连花持有焦作市解放区人民政府颁发的解集建（92）字第0205283号《集体土地建设用地使用证》，该证载明用途为住宅用地，该地上建有房屋，原告赵连花和其子姬广玉（又名姬聚才）一家在该房屋居住，该房屋位于南水北调绿化带征迁范围之内。2017年6月3日，解放区王褚街道办事处和新店村村民委员会作为甲方，姬广玉作为乙方，签订了编号为JFXD0000374的《南水北调中线解放段绿化带（道路）及提升工程征迁安置协议书》，该协议对补偿安置方式、搬迁费及过渡费、搬迁期限及奖励、违约责任作了约定，但在本案中赵连花出具声明称房屋产权所有人为赵连花本人，未授权家中任何人代表其签订处置名下的房屋等财产。2017年7月22日，该房屋被拆除。2018年7月5日，赵连花提起行政诉讼。另查明，2018年7月，姬广玉以焦作市解放区人民政府王褚街道办事处和河南省焦作市解放区王褚街道新店村村民委员会为被告向焦作市山阳区人民法院提起行政诉讼，请求撤销编号为JFXD0000374南水北调中线解放段绿化带（道路）及提升工程征迁安置协议书具体行政行为。2018年12月10日，焦作市山阳区人民法院作出（2018）豫0811行初190号行政裁定，认为撤销权自债权人知道或者应当知道撤销事由之日起一年内行使，姬广玉超过法定起诉期限起诉，裁定驳回原告姬广玉的起诉。2019年4月15日，本院作出（2019）豫08行终42号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。本院认为，本案的争议焦点是原告的起诉是否符合起诉条件，实施拆除的主体是谁及拆除行为是否合法。一、关于原告的起诉是否符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，赵连花持有焦作市解放区人民政府颁发的解集建（92）字第0205283号《集体土地建设用地使用证》，该证载明土地使用者为赵连花。该地上建有房屋，原告赵连花和其子姬广玉（又名姬聚才）一家在该房屋居住，现原告的房屋被拆除，赵连花作为涉案房屋的土地使用人，与被诉行政行为具备法律上的利害关系，有权向法院提起诉讼。故赵连花具有本案的诉讼主体资格。二、关于毁坏或拆除房屋的实施主体。对赵连花房屋的毁坏或强制拆除行为是事实行为，各方当事人均没有提供直接证据证明毁坏或拆除主体，对涉案房屋毁坏或拆除实施主体应当综合考虑案件具体情况来作出认定。涉及南水北调绿化带工程应适用《国务院大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，依据该条例县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导，因此，焦作市解放区人民政府对其辖区内的拆迁工作负有法定职责。本案中，焦作市解放区人民政府成立了解放区安置指挥部，该指挥部于2017年2月26日作出征迁公告，对征迁范围、实施时间、实施主体等事项作出规定，可以证实焦作市解放区人民政府对其辖区内的南水北调绿化带和提升区征收拆迁工作进行了组织部署，而赵连花的房屋正是因为位于南水北调解放城区段绿化带工程征迁范围而被毁坏或拆除。故应当认定焦作市解放区人民政府实施了拆除原告赵连花房屋的行为。焦作市解放区人民政府称是村委会实施的房屋征迁与补偿工作，但是村委会并不具有这样的法定职权，该理由没有事实根据和法律依据，本院不予支持。对于原告要求确认焦作市解放区人民政府王褚街道办事处强制拆除房屋的行政行为违法的请求，焦作市解放区人民政府王褚街道办事处并不具备强制拆除房屋的职权，即便焦作市解放区人民政府王褚街道办事处参与了拆除行为，其也是根据解放区安置指挥部的工作安排进行了拆除，拆除行为的后果应当由焦作市解放区人民政府承担。原告要求确认焦作市解放区人民政府王褚街道办事处强制拆除房屋的行政行为违法的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。三、关于拆除行为是否合法。行政机关的行为必须有法律依据，亦应履行相应的程序，因公共建设需要使用土地的须依法进行，而不能在未履行程序的情况下，采取强制拆除的方式。本案中，南水北调绿化带工程需要使用土地，焦作市解放区人民政府在未解决补偿问题、未履行法定程序的情况下，就对需使用土地上赵连花的房屋进行拆除明显无法律依据，该拆除行为应确认违法。焦作市解放区人民政府王褚街道办事处称新店村委会在与房屋所有人姬广玉签订征迁安置补偿协议后由村委会拆除，但原告对此不予认可，且被告提供的证据也不能证明原告已经履行了腾空房屋，并按照协议约定搬迁的义务，故案涉房屋的拆除行为不是协议拆除，应确认违法。综上所述，焦作市解放区人民政府拆除原告赵连花房屋的行为不符合法律规定，应确认违法。原告赵连花要求确认焦作市解放区人民政府毁坏或拆除房屋行为违法的诉讼请求成立，应予支持。但原告赵连花将焦作市解放区人民政府王褚街道办事处列为被告依据不足，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告焦作市解放区人民政府2017年7月22日将原告赵连花位于新店村192号房屋强制拆除的行为违法；二、裁定驳回原告赵连花对焦作市解放区人民政府王褚街道办事处的起诉。案件受理费50元，由被告焦作市解放区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  贾文宇审判员  王 森审判员  武丽娟二〇二〇年五月二十六日书记员  马 捷