广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤0606行初59号原告佛山市顺德区容桂街道东逸湾一至五期第一届业主委员会，住所地佛山市顺德区容桂街道东逸湾。负责人黄河,主任。委托代理人张棣,广州金鹏律师事务所律师。委托代理人林晓晴,广州金鹏律师事务所律师。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路**。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人张银安，该局顺德分局工作人员。委托代理人李婉莉，该局顺德分局工作人员。第三人广东东逸湾物业发展有限公司，住所地佛山市顺德区容桂街道风华路东日豪庭铺面**。法定代表人陈天培，总经理。委托代理人蒋冬菊，广东恒生律师事务所律师。委托代理人陈琪璋，广东恒生律师事务所律师。原告佛山市顺德区容桂街道东逸湾一至五期第一届业主委员会诉被告佛山市自然资源局不动产登记一案，于2020年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于同年1月6日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，因广东东逸湾物业发展有限公司与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知该公司为第三人参加诉讼并依法组成合议庭。本案现已审查终结。原告诉称，原告是佛山市容桂东逸湾小区的业主委员会，佛山市********以西地块（宗地号：*****，以下称涉案地块）位于东逸湾小区的范围内。2019年，原告得知原佛山市国土资源局（以下简称市国土局）曾于2006年6月26日向佛山市顺德区容桂小王布房产发展公司（以下简称小王布发展公司）核发顺府国用(2006)第1002584号《国有土地使用权证》（以下简称2006年6月26日《土地证》），后土地使用权转让给佛山市顺德小王布房地产有限公司，该公司后更名为第三人。2006年11月28日，市国土局又向第三人核发顺府国用(2006)第1002584号《国有土地使用权证》（以下简称2006年11月28日《土地证》）。原告认为，市国土局核发涉案国土证的行为是错误的、违法的，主要理由如下：一、2006年11月28日《土地证》是基于涉案地块土地使用权转让而核发的，但涉案地块土地使用权转让时不符合转让条件，市国土局不应对该转让行为核发国土证。1995年实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条规定：“下列房地产，不得转让：（一）以出让方式取得土地使用权的，不符合本法第三十八条规定的条件的。”第三十八条第一款规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。”根据上述规定可知，土地使用权转让时，需满足“完成开发投资总额的百分之二十五以上”的条件。涉案地块最初登记在小王布发展公司名下，由市国土局于2006年6月26日向该公司核发2006年6月26日《土地证》，后该公司将涉案地块的土地使用权转让给第三人，与第三人签订了《国有土地使用权转让协议书》，市国土局遂于2006年11月28日向第三人核发2006年11月28日《土地证》。小王布发展公司向第三人转让涉案地块土地使用权时，涉案地块并未满足“完成开发投资总额的百分之二十五以上”的开发条件，涉案地块的土地使用权禁止转让，故市国土局不应向第三人核发2006年11月28日《土地证》。二、涉案地块存在违法办理供地手续、违法变更土地用途的情况。2006年11月28日《土地证》是2006年6月26日《土地证》的后续登记凭证。市国土局核发2006年6月26日《土地证》即办理土地出让手续的时候，涉案地块区域并未编制控制性详细规划、未取得建设用地规划许可证，市国土局在出让涉案地块时也未遵循公开出让的程序，此外还将涉案地块的土地用途由“公共绿地”改变为“居住用地”，其行为违反了当时有效的《中华人民共和国城市房地产管理法》、《广东省城市控制性详细规划管理条例》、《中华人民共和国城市规划法》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等法律法规的规定。原告已针对2006年6月26日《土地证》提起行政诉讼。由于前一个行政行为是违法，故与此密切关联的后一个行政行为也丧失了合法的基础，应当确认违法。综上所述，市国土局核发2006年11月28日《土地证》是错误的、违法的，现涉案地块还未动工建设，为了及时纠正错误的行政行为，原告请法院依法查明事实，判如所请，维护原告的合法权益。请求法院：1.确认市国土局核发2006年11月28日《土地证》的行政行为违法；2.判令被告承担本案的诉讼费用。原告在诉讼中提供了下列证据：佛山市业主委员备案登记申请、黄河的身份证、负责人身份证明、第三人的国家企业信用信息公示系统、被告的统一社会信用代码证书、2006年11月28日《土地证》、顺规〔2002〕60号《关于东逸湾商住区详细规划的批复》、总平面布置图、顺规〔2014〕85号《关于容桂东逸湾商住区调整规划的批复》、东逸湾商住区详细规划总平面布置图调整方案、东逸湾商住区详细规划总平面布置图调整方案局部放大图、政府信息公开答复书、国有土地使用权转让协议书、东逸湾商住区销售资料6份、（2017）粤20刑初47号《刑事判决书》、会议记录、顺德区物业管理公共事务决策平台投票结果。被告辩称，一、被告具有办理涉案土地变更登记的法定职权。《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”佛发[2019]1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》规定:“将市国土资源和城乡规划局的职责进行整合，组建市自然资源局。市自然资源局在区设分局，实行市以下垂直管理体制。不再保留市国土资源和城乡规划局。”因此，被告作为市人民政府主管自然资源的工作部门，具有办理案涉不动产登记的法定职责。二、案涉土地登记发证行为事实清楚、法律依据正确、程序合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权……”《土地登记规则1995》第十条第一款规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明；”第四十九条规定：“土地使用者、所有者和土地他项权利者更改名称、地址的，应当在名称、地址发生变更之日起三十日内，持有关证明文件申请名称、地址变更登记。”第六十八条第一款规定：“土地管理部门应当在受理土地使用权、所有权设定登记，土地使用权、所有权变更登记，名称、地址和土地用途变更登记申请之日起三十日内，对登记申请和地籍调查结果进行审核，并报经批准后进行注册登记，颁发、更换或者更改土地证书。”2006年9月21日，小王布发展公司和佛山市顺德小王布房地产有限公司因转换经营机制申请办理案涉土地转让及登记，并提交了以下资料：1.申请书；2.转让协议书、小黄圃居委会证明函；3.2006年6月26日《土地证》、宗地图；4.顺建要点（2005）1017号规划设计条件及附图；5.契税减免申请表；6.企业法人营业执照、机构代码证和法定代表人身份证明及工商局公司转制证明。市国土局经审核，认为符合转让条件，报佛山市人民政府批准后于2006年11月28日向佛山市顺德小王布房地产有限公司核发了2006年11月28日《土地证》。三、原告的主张没有事实和法律依据。案涉地块转让是按照企业产权制度改革、转换经营机制、理顺产权政策办理的，不适用房地产开发的有关法律规定。（二）案涉变更登记权属来源合法，不存在违法变更土地用途的情形。（三）东逸湾商住区目前尚未依法开发完毕，原告取得土地使用权的部分仅为一至五期用地，案涉地块属一至五期用地外的一宗独立用地，案涉登记行为与原告没有行政法上的利害关系。综上，案涉土地登记发证行为事实清楚、法律依据正确、程序合法，原告的诉求没有事实和法律依据，且与案涉行政行为没有法律上的利害关系，请法院依法予以驳回。被告在诉讼中向本院提供了下列证据：国有土地使用权转让及土地登记申请书、国有土地使用权转让协议书、证明函、2006年6月26日《土地证》、宗地平面图、顺建要点（2005）1017号《顺德区土地使用规划设计条件》及附图、广东省契税减免申报表、小王布发展公司的企业法人营业执照、组织机构代码证、何某的身份证、佛山市顺德小王布房地产有限公司的企业法人营业执照、组织机构代码证、陈某的身份证、证明、缴款通知书3份、佛山市顺德区国有土地使用权转让申请审批表、2006年11月28日《土地证》。第三人述称，一、原告所代表的业主与被诉登记行为没有公法上的利害关系。（一）原告所代表的业主不享有涉案地块物权权利。原告所代表的业主的共有物权范围不包括涉案地块。原告代表的业主向小王布发展公司购买的东逸湾商住区一至五期仅是政府批准同意小王布发展公司建设的东逸湾商住规划区（占地约79万平方米）其中的一部分区域。当年小王布发展公司获准建设东逸湾一至五期区域时，一共申请获颁发了9个土地证，合计49.13万平方米用地。9个土地证对应的红线范围不包括涉案地块。涉案地块只与东逸湾2期小区的西侧有一小块区域连接相邻，与东逸湾一期、三期、四期、五期小区的共有物权范围并不相邻。涉案地块的物权范围位于东逸湾一至五期物权范围以外，原告在诉讼中举出的东逸湾商住区详细规划总平面布置图不是权属证明文件，不能证明对涉案地块拥有共有物权。（二）原告从不享有涉案地块的占有权、使用权，不存在“权利”受到影响或损害的情形。原告起诉认为，东逸湾商住区详细规划平面布置图确认涉案地块的用途为公共绿地，业主对涉案地块长期以来按公共绿地进行占有、使用，涉案土地证的核发，令其占有、使用的合法权益受到被诉登记行为影响，同时举出2002和2004年政府批复的东逸湾商住区详细规划平面布置图，意图证明其拥有对东逸湾商住区整个区域余下未开发地块（含涉案地块）的全部占有和使用权。首先，原告不能证明第三人已将包括涉案地块在内的未开发地块的物权的占有、使用等权利让渡给了一至五期小区业主。根据顺规[2004]85号《关于容桂东逸湾商住区调整规划的批复》和《东逸湾商住区详细规划总平面布置图调整方案》，涉案东逸湾商住区规划属于第三人待开发的余下29万平方米用地范围权属与一至五期小区业主无关，虽一同规划在东逸湾商住区详细规划总平面布置图上，但仅有规划上的联结，没有法律依据支持该种联结令到一至五期业主可以获得排除第三人物权权利的请求权主体资格。再次，据商品房买卖合同，原告所代表的业主并没获得对商品房红线范围外的涉案地块的占有、使用等权利。根据第三人与东逸湾一至五期业主签订的《商品房买卖合同补充协议》第七条“乙方（业主）只拥有其所购买商品房红线内土地使用权。东逸湾内其他土地，使用权归甲方（第三人）所有，甲方有绝对权力管理或依法经政府批准更名土地之用途”可知，东逸湾一至五期业主只享有其所购买房屋所分摊共有土地权益，对房屋与共有土地以外的土地权益属于发展商即第三人自身所有，双方之间已通过民事约定形式强调第三人对涉案地块拥有独立物权，第三人有权依法经政府批准更名土地之用途，不受东逸湾业主干涉，原告关于其享有对涉案地块的占用、使用权利的说法无合法依据。（三）涉案地块的占有权和使用权由第三人自行占有，原告事实上从不拥有占有和使用权。原告关于涉案地块的使用现状的说法完全不符合事实。原告在诉状中声称涉案地块处于小区中间地带，所占小区公共绿地面积比较大，是全体业主休闲、娱乐的地方，一直由业主事实占有、使用至今长达十余年等等关于涉案地块使用现状的说法完全脱离实际。涉案地块位于整个商住规划区的一角，相比整个商住区约79万平方米土地面积，仅有约5700平方米，而商住区整个绿化率面积非常大，有达约12.05公顷。涉案地块现状是大部分有隔离围栏，小部分以树木自然分隔，处于围闭待开发状态，没有对外开放给东逸湾业主使用。该地块由第三人自行占有管理。原告关于其长期以来事实上拥有占有权、使用权的说法不实，即使有，也只是临时进入地块的一种相邻权人的便利，属于民法范畴的权利。综上，东逸湾商住区详细规划平面布置图不能证明业主获得了对涉案地块的占有、使用等权利，原告称其拥有受涉案登记发证行为影响的占有、使用权权利没合法权利来源依据，原告诉称的公法上的权利不存在，更不可能受到影响与损害。二、原告所代表的业主作为相邻权人，其进入涉案地块使用的便利受影响不属于涉案登记发证行为考量的利害关系。原告所代表的业主一方面不是土地使用权权属人，另一方面在起诉状主张小王布发展公司销售时承诺涉案地块为业主共同使用的公共绿地，且十多年以来一直由业主占有、使用的理由缺乏合法权利来源依据，其对涉案地块的占有权、使用权的权利事实上也不存在，更不可能受到与该权利有关的合法权益方面的影响或损害，即使拥有作为相邻权人的临时使用便利，但该临时使用便利不是公法上应该予以保护的权利，根据《土地登记规则》（1995）“第十条：土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”登记机关核准涉案土地证的登记发证时不需考量东逸湾商品房业主与权利人之间因相邻权所带来的使用便利产生的利害关系，涉案登记行为的合法性审查与原告主张的业主娱乐、休闲权益无关，原告不享有涉案诉求内容的请求权资格。三、涉案土地不属于东逸湾一至五期小区业主共有物权上的共同管理事项，业委会不具有提起诉请的原告主体资格。根据《中华人民共和国物权法》第七十条“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”的规定，本次诉请要求确认违法的2006年11月28日《土地证》的国有土地因未建设移交，未有业主购买入住，物权仅登记第三人自有，未能与其他业主形成共有部分，土地位于一至五期小区红线范围以外，仅与二期小区有一小侧相邻。该证号指向的物权与业主享有所有权的一至五期的土地的共有部分不交叉、不叠合，依照前述《中华人民共和国物权法》确立的建筑物区分所有权管理原则，东逸湾一至五期业主对该第三人独有的物权不享有共有和共同管理的权利，《中华人民共和国物权法》赋予物权人依法享有直接支配和排他权利，因此，原告对涉案土地因不属于共有和共同管理权内容而无权进行管理方面的表决，东逸湾一至五期业主委员会更无权以业主大会的执行机构的名义就不属于业主共有和共同管理的事项提起诉讼请求，其不具有本次请求内容对应的主体资格。四、涉案地块不存在从公共绿地性质变更为居住性质的事实，原告认识错误，起诉前提错误。综合原告的起诉理由来看，其实质是不服涉案地块从原先2002年和2004年的东逸湾商住区详细规划平面布置图标示的“公共绿地”变更为居住用地出让登记给第三人，原告明显对涉案规划平面布置图的性质认识错误。从顺规[2004]85号《关于容桂东逸湾商住区调整规划的批复》和东逸湾商住区详细规划总平面布置图调整方案来看，涉案地块所在区域控制性规划主导土地用途为住宅用地。涉案用地在东逸湾商住区详细规划总平面布置图中被布置在绿地区域，只是建设工程方案空间布局和景观规划设计，且界线、面积和大小无法对应确定，表明该绿地布置建设方案不是强制性规划条件，政府有权力在符合商住区主导规划用途的情况下，对涉案地块按主导的居住用途进行出让，批准开发商进行工程建设。东逸湾商住区详细规划总平面布置图对绿化用途的标示标注仅是建筑小区的绿化布置，是建设工程方案平面布局。在遵循各项建设指标的前提下，布局可以进行调整，布局不能产生确定土地使用性质的法律效果，我国现行法律对土地用途的法定确认文件不是依据一个规划平面图，而是依据出让合同和建设用地批准文件。原告仅凭平面布置图就认为涉案地块使用性质是公共绿地，属于认识错误。现有证据不能证明涉案地块在2002年-2004年期间是公共绿地使用性质。五、涉案登记需要审查的土地权属来源证明不存在原告所指称的违法情形。首先，涉案地块所在区域早于2002年7月已编制东逸湾商住区详细规划，并获得原顺德市规划国土局以顺规[2002]60号批复通过，2004年4月该局又作出顺规[2004]85号调整方案批复。两次批复及总平面布置图的内容包括了用地面积和容积率、绿地率、建筑密度等控制性详细规划的内容，同时又作出建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计示意，以总平面布置图形式体现，应认为又包括了修建性详细规划的内容，原告认为涉案地块所在区域未编制控制性详细规划与事实不符。其次，原佛山市规划局顺德分局按[2004]85号东逸湾商住区详细规划批复内容所确定的主导土地使用性质即住宅用地于2005年作出顺建要点[2005]1017号《顺德区土地使用规划设计条件》，将涉案用地编制规划为住宅性质并设定了主要技术指标和规划设计要求，规定了地块界线、建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标，也是地块的控制性详细规划，不违反同期上一层次详细规划即顺规[2002]60号批复和顺规[2004]85号调整批复所确定的商住区主导住宅用途和控制性指标，出让规划设计条件合法，政府有权按住宅用途出让涉案地块给小王布发展公司，不违反《广东省城市控制性详细规划管理条例》第二十条规定。原告认为涉案规划设计条件出具时案涉地块并未编制控制性详细规划，没有规划文件作为依据，不符合办理建设用地的规划许可手续的前提，该主张与事实不符。再次，原佛山市顺德区国土资源局出让手续合法，符合原广东省国土资源厅粤国土资（利用）字[2004]9号《关于在治理整顿土地市场秩序中完善历史用地手续问题的通知》和粤国土资电[2004]42号《关于确认在治理整顿土地市场秩序中完善历史用地手续问题的通知》的规定，佛山市顺德区国土资源局对涉案用地作出顺国征补[2004]10号《关于同意补办历史遗留建设用地的批复》，履行了出让审批程序，出让程序合法。六、涉案属于企业转制印发的登记主体名称变更登记，不是土地使用权转让引起的产权转移登记，不适用原告指称不符合房地产管理法规定的25%投资额的转让条件。2006年小王布发展公司转制成佛山市顺德小王布房地产有限公司，并由佛山市顺德小王布房地产有限公司承继小王布发展公司的企业产权。因此小王布发展公司与佛山市顺德小王布房地产有限公司于2006年9月21日向佛山市国土资源局顺德分局申请办理涉案土地企业名称更名至佛山市顺德小王布房地产有限公司的相关手续，并经审核于2006年11月28日向佛山市顺德小王布房地产有限公司办法涉案土地证。涉案土地登记变更是由转职后的企业承继转制前企业的资产引发的企业主体变更的土地使用权变更登记，不属于原告指的房地产管理法规定开发25%投资额的转让条件的情形。综上，第三人认为原告不具有受2006年6月26日《土地证》的发证登记行为影响的公法上的合法权益，且被诉登记行为不是共有物权上的共同管理事项，原告不具有主体资格。原告实质是诉求解决规划用途从绿地布置变更为居住用途的认知错误问题，但原告已另行通过复议和诉讼进行维权，其诉求利益可以通过正在进行的救济程序实现，本案不应重复审理。故此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（十）项的规定，应驳回原告起诉。第三人在诉讼中提供了下列证据：东逸湾1-5期小区对应的9个国有土地使用权证的统计表、2006年6月26日《土地证》、佛府（顺）国用（2007）第1002584号国有土地证及宗地平面图、东逸湾分期平面图、照片2张、证明、联络函、顺规〔2002〕60号《关于东逸湾商住区详细规划的批复》、总平面布置图、东逸湾商住区详细规划总平面布置图调整方案、《商品房买卖合同》5份、核准变更登记历史情况、核准变更登记通知书及证明。经审查查明，涉案土地位于佛山市顺德区********以西，地号为*****，图号*****，面积5797.83平方米。2006年6月26日，市国土局核发2006年6月26日《土地证》，土地使用权人为小王布发展公司。2006年7月28日，小王布发展公司转制为佛山市顺德小王布房地产有限公司。2006年11月28日，市国土局核发2006年11月28日《土地证》，土地使用权人变更为佛山市顺德小王布房地产有限公司。2007年7月23日，佛山市顺德小王布房地产有限公司变更企业名称为第三人。2007年11月8日，市国土局核发佛府（顺）国用（2007）第1002584号《国有土地使用权证》，土地使用权变更为第三人。另查，原告于2017年2月成立，原告不服市国土局核发2006年6月26日《土地证》，于2019年11月19日向本院提起行政诉讼，本院已立案受理，案号为：（2019）粤0606行初1280号。原告在该案庭审中确认东逸湾一至五期的用地范围与2006年6月26日《土地证》的用地范围不重合，只有一期、二期相邻。原告认为2006年6月26日《土地证》影响当时已经入住的业主的权利，但无提供当时入住受影响业主的具体证据材料，其认为实质是颁证后第三人开发行为所产生的影响。又查，由于佛山市机构改革，市国土局的职能整合划入佛山市国土资源和城乡规划局，后又将佛山市国土资源和城乡规划局整合，组建佛山市自然资源局。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。起诉人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼应当符合的法定要件之一。土地登记案件中，与涉案土地存在权属争议的组织或个人，原与该登记行为有利害关系，具有原告资格。本案中，被诉的颁证行为由市国土局于2006年11月28日作出，该证是因2006年6月26日《土地证》权属人转换经营机制申请转让变更登记而核发，2006年11月28日《土地证》与2006年6月26日《土地证》的位置、地号、图号、面积均一致，原告于2017年2月成立，其在（2019）粤0606行初1280号案庭审时已确认东逸湾一至五期的用地范围与被诉的2006年6月26日《土地证》的用地范围并无重合，只有小部分相邻，即与2006年11月28日《土地证》的用地范围也无重合，只有小部分相邻。本案起诉时原告也无提供证据证明其在成立前后东逸湾一至五期业主的权利义务受到2006年11月28日《土地证》颁证实际影响的具体材料，因此被诉的颁证行为与原告不存在利害关系，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定提起诉讼应当符合的法定条件，应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告佛山市顺德区容桂街道东逸湾一至五期第一届业主委员会的起诉。本案不收取受理费（原告佛山市顺德区容桂街道东逸湾一至五期第一届业主委员会已预交的受理费50元，原告可在本裁定书发生法律效力后向本院申请退回）。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审判长  李海昌审判员  郑旭辉审判员  许海霞二〇二〇年四月二十六日书记员  钟 慧