湖北省襄阳市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)鄂06行初22号原告朱会明，男，1957年3月4日出生，汉族，住湖北省谷城县，委托诉讼代理人乔方，湖北鸣天律师事务所律师，代理权限为特别授权。被告谷城县人民政府，住所地谷城县城关镇县府街54号。法定代表人黄克立，该县县长。委托诉讼代理人尹艳萍，谷城县司法局法律援助中心工作人员，代理权限为一般授权。被告谷城县自然资源和规划局，住所地谷城县城关镇粉阳路18号。法定代表人杨伏生，该局局长。委托诉讼代理人武峰，该局工作人员，代理权限为一般授权。委托诉讼代理人程东海，湖北谷伯律师事务所律师，代理权限为一般授权。第三人湖北正春房地产开发有限公司，住所地谷城县城关镇洪胜路。法定代表人邹正春，该公司总经理。原告朱会明诉被告谷城县人民政府、谷城县自然资源和规划局行政许可一案，本院于2020年1月20日受理后向被告谷城县人民政府、谷城县自然资源和规划局、第三人湖北正春房地产开发有限公司送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原告朱会明诉称，原告居住在谷城县××西××街。2018年9月25日，经被告谷城县人民政府批准，由被告谷城县自然资源和规划局（原谷城县城乡规划局）行政许可的“筑阳新城一期1#楼”开始建设。该建设项目没有征求包括原告在内的附近多数居民的意见，没有取得四邻同意，在距原告居住所在地仅有10余米的地方，建设2栋高达32+1F的楼层，严重影响到原告居住安全和采光、通风。涉及到国计民生的项目，被告谷城县人民政府和谷城县自然资源和规划局，没有依法进行政府信息公开和建设项目公示，没有项目可行性分析报告、环境影响监测评估报告、安全和社会风险评估报告。五证不全，就擅自动工建设，侵害了原告的合法权益，为此，根据相关法律、法规的规定，请求：1、确认被告谷城县人民政府批准第三人建设“筑阳新城一期1#楼”的行政行为违法。2、撤销被告谷城县自然资源和规划局行政许可第三人建设“筑阳新城一期1#楼”的行政行为。3、判决第三人停止侵害、排除妨害、赔礼道歉并赔偿损失。被告谷城县人民政府辩称，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，被告谷城县自然资源和规划局为城乡规划行政主管部门，具有为第三人颁发建设工程规划许可证的职权。谷城县人民政府并未实施原告诉称的行政行为，谷城县人民政府不是本案适格的被告。本案不符合行政诉讼案件管辖的规定。行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，原告提起的诉讼违反级别管辖的规定，应予驳回。原告与第三人的纠纷系民事纠纷，应另行提起民事诉讼。因行政诉讼与民事诉讼系不同的法律关系，原告与第三人的纠纷应根据《中华人民共和国物权法》等规定另行提起民事诉讼。综上，请求依法驳回原告的起诉。被告谷城县自然资源和规划局辩称，根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。被告谷城县自然资源和规划局对第三人所提供的材料依法进行了审查，向其颁发建设工程规划许可证的行政行为事实清楚，程序合法，依法应当予以维持。原告的诉称与客观事实不符，没有法律依据，其诉讼请求不能成立。根据我国《城市居住区规划设计规范》的建议，“高层与各种层数住宅之间不宜小于13米”，而第三人所建楼房与原告住宅之间的间距实际已经超过13米，不存在违反规范的情形。第三人已经与相邻各方签订四邻协议并给予了相应补偿。原告与第三人的楼房不构成相邻关系，被告谷城县自然资源和规划局的行政许可行为对原告的权益没有影响，原告与行政许可行为没有利害关系，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，不具有原告诉讼主体资格。综上，原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。第三人湖北正春房地产开发有限公司在法定期限内未向本院提交答辩意见。经审理查明，2015年9月17日，湖北正春房地产开发有限公司与原谷城县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。2017年5月1日，原谷城县城乡规划局向湖北正春房地产开发有限公司颁发地字第2017-004号《建设用地规划许可证》。2018年9月25日，原谷城县城乡规划局作出建字第2018-025号《建设工程规划许可证》，并附有加盖谷城县城乡规划局印章的“湖北正春房地产开发有限公司筑阳新城一期1#楼建设工程规划红线图”和“《建设工程规划许可证》规划要求”。2018年11月14日，湖北正春房地产开发有限公司通过挂牌出让的方式取得建设用地批准书，批准用地面积为7344.9平方米，其土地坐落于谷城县××西××街针织厂以东，四至为东临居民区，南至西关街，西临针织厂，北临华银经贸公司。原告认为其居住在谷城县××西××街，第三人湖北正春房地产开发有限公司所建的筑阳新城一期1#楼侵害了其权益，遂于2020年1月20日提起本案诉讼，请求1.确认被告谷城县人民政府批准第三人建设“筑阳新城一期1#楼”的行政行为违法。2.撤销被告谷城县自然资源和规划局行政许可第三人建设“筑阳新城一期1#楼”的行政行为。3.判决第三人停止侵害、排除妨害、赔礼道歉并赔偿损失。另查明，原告提起本案诉讼前，因机构改革，原谷城县城乡规划局已不再保留，其相应职权由新组建的谷城县自然资源和规划局承继。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。但这并不意味着，行政诉讼中的所有待证事实都要由被告承担举证责任。所诉行政行为是否存在、该行政行为是否由被告实施，显然应当由原告举证证明，这属于原告赖以指控行政机关作出了侵犯其合法权益的行政行为的事实根据，也属于诉讼请求能够成立的实质理由。本案中，原告朱会明请求确认被告谷城县人民政府批准第三人建设“筑阳新城一期1#楼”的行政行为违法。但其向本院提供的证据不足以证实谷城县人民政府作出了所诉批准行为。且被告谷城县人民政府在答辩状中亦称“谷城县自然资源和规划局有为第三人颁发建设工程规划许可证的职权，谷城县人民政府并未实施原告所诉行政行为，谷城县人民政府不是本案适格的被告”。即使谷城县人民政府对报请其审查的请示作出了批准行为，其批准行为也只是内部性的、一个并不必然导致外化的阶段性行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，原告朱会明请求确认谷城县人民政府批准第三人建设“筑阳新城一期1#楼”的行政行为违法的主张，缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定。故原告朱会明将谷城县人民政府列为被告错误，其针对被告谷城县自然资源和规划局以及第三人湖北正春房地产开发有限公司提起的诉讼，应当由基层人民法院管辖。原告朱会明若认为第三人建设的筑阳新城一期1#楼影响其通风、采光，规划许可违法，理应以谷城县自然资源和规划局为被告向有管辖权的人民法院提起诉讼。原告朱会明在本案中提出多项诉讼请求，涉及不同行政机关作出的不同行政行为，不同被告及多种法律关系，同时所诉事项还分别属于不同级别的人民法院管辖，其起诉不符合法定的受理条件。经本院释明后，原告朱会明仍坚持原诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(三)项“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，原告朱会明请求确认谷城县人民政府批准第三人建设“筑阳新城一期1#楼”的行政行为违法的起诉，应予驳回。至于原告朱会明所诉谷城县自然资源和规划局的行政许可行为，以及对第三人的民事诉求，应另行向有管辖权的人民法院提起诉讼。其意图以多列被告，变相提高审级的方式主张权利不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项、第(三)项、第(十)项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告朱会明的起诉。案件受理费不予收取。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长 杨 瑛审判员 曾建彬审判员 梁慧星二〇二〇年五月八日书记员 冯海洋法律链接：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第三十四条第一款被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。第六十九条第一款第（一）项、第(三)项、第(十)项、第三款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（三）错列被告且拒绝变更的；（十）其他不符合法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。