四川省宜宾市翠屏区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川1502行初16号 原告徐清成，男，1975年8月24日出生，汉族，户籍地：四川省高县，现住宜宾市叙州区。 被告宜宾市翠屏区人民政府安阜街道办事处，住所地：四川省宜宾市翠屏区月耳池街63号。 负责人陈建，主任。 被告宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心。住所地：四川省宜宾市翠屏区上江北酒源路35号，统一社会信用代码：1251120173831927XP。 法定代表人罗涛，主任。 原告徐清成诉被告宜宾市翠屏区人民政府安阜街道办事处（以下简称安阜街道）、宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心（以下简称区征地中心）撤销行政行为一案，本院受理后，依法组成合议庭。本院依法进行了审理，现已审理终结。 原告徐清成诉称，原告系翠屏区安阜街道××街社区永兴社大岩筐居民，在本区拥有合法的房屋用于居住和生活。现因滨水××特色街区项目，将原告的房屋列入征收范围之内。2019年12月16日，原告家中出现停水停电现象。经了解，宜宾纸业生活服务公司依据两被告联合下发的《宜宾市翠屏区人民政府安阜街道办事处、宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心关于完成滨水××特色街区房屋拆除工作的函》（安处［2019］42号）（以下简称《函》）的要求，于2019年12月16日拆除了通向原告家中的供电、供水设施。两被告下发的《函》范围具体明确，对原告的合法权益产生了实质影响。冬天将近，断水断电情况已开始威胁了原告的身心健康与居住生活。依据《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款的规定，行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式，迫使当事人履行相关行政决定。《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发［2010］15号）第四条规定，对采取停水、停电、阻断交通等野蛮手段逼迫搬迁，以及采取“株连式拆迁”和“突击拆迁”等方式违法强制拆迁的，要严格追究有关责任单位和责任人的责任；中纪委《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》〈2011年3月17日中纪办〔2011〕8号）第四条规定，加大查办违法违规强制征地拆迁案件的力度，重点查处采取中断供水、供热、供电和道路通行等非法方式迫使搬迁行为，采取暴力、威胁手段或突击、“株连”等方式强制征地拆迁行为。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条亦规定了同样的禁止行为。原告认为，在被告未与原告签订《拆迁补偿协议》的情况下，擅自对原告实施断水断电等非法方式迫使原告搬迁，其行为严重违法，严重侵害原告的合法权益，严重地影响了原告的正常生活，给原告及整个家庭造成极大的精神痛苦和财产损失。故请求判决：１.依法撒销二被告作出的《宜宾市翠屏区人民政府安阜街道办事处宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心关于完成滨水××特色街区房屋拆迁工作的函》〔安处函（2019）42号〕2.本案诉讼费用由被告承担。 原告徐清成向法庭提供证据，1.身份证明；２.安阜旧戎村永兴社与徐清成签订的旧戎村永兴社售房合同；3.《宜宾市翠屏区人民政府安阜街道办事处宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心关于完成滨水××特色街区房屋拆迁工作的函》〔安处函（2019）42号〕；4.宜宾纸业生活服务公司的通知。 被告安阜街道、区征地中心辩称，一、案涉《函》不可诉。1.众所周知，工作函是指不相隶属机关或者单位之间商洽工作、询问和答复问题，请求批准和答复审批事项时所使用的公文。因此，工作函不具有行政法意义上的行政行为性质，更不是具体行政行为。2.从案涉《函》的内容看，该涵是被告与案外人宜宾纸业有限公司之间的工作商洽，既不是行政决定、行政命令，也不是行政处罚、行政强制，不具有任何行政法意义上的强制力。换言之，当宜宾纸业有限公司不满足被告的意思表示时，不会带来任何法律后果；被告也不可能强制或者申请人民法院强制宜宾纸业有限公司或者原告履行函告内容。因此，案涉工作函不是具体行政行为，不具有可诉性。3.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，案涉工作函不属于行政诉讼的受案范围。二、原告的起诉没有事实和法律依据。由于被告没有实施原告起诉的“擅自对原告实施断水断电等非法方式迫使原告搬迁”的行为，因此，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”之规定。综上所述，被告向案外人宜宾纸业有限公司发出的工作函，不是行政行为，也不对原告的权利产生实际影响，应裁定驳回原告的起诉。被告提供了《宜宾市翠屏区人民政府安阜街道办事处宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心关于完成滨水××特色街区房屋拆迁工作的函》〔安处函（2019）42号〕文件。 经审理查明，2001年1月20日，原告徐清成与安阜旧戎村永兴社签订《旧戎村永兴社售房合同》,购买安阜街道××街社区永兴社大岩筐房屋。2019年12月10日，被告安阜街道、区征地中心向宜宾纸业有限公司发出文件《宜宾市翠屏区人民政府安阜街道办事处宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心关于完成滨水××特色街区房屋拆迁工作的函》〔安处函（2019）42号〕，内容为：“按照市、区政府工作安排和部署，区征地中心、安阜街道办事处、滨水特色街区工作组就原宜宾浩森木业公司、邓安昌库房、周光荣三家企业在滨水××特色街区范围自建房屋、建构筑物、设施设备及原永兴社集体修建房屋已签定搬迁补助协议，拆除单位将于本月20日前完成拆除。为此，特函告贵公司，请于2019年12月12日前，自行完成该处房屋内水电设施、设备拆除清理等工作”。宜宾纸业生活服务公司于2019年12月11日发出《通知》：接宜宾市翠屏区安阜街道办事处和翠屏区征地拆迁服务中心《关于完成滨水××特色街区房屋拆迁工作的函》，我公司将于下周一（12月16日）起，对函中规定区域内的水电设施、设备进行拆除清理，并停止转供水电。 另查明，在本案审理期间，原告徐清成已向宜宾市中级人民法院另行提起诉讼，请求确认2020年3月30日强制拆除原告位于安阜街道××街社区永兴社大岩筐房屋的行政行为违法。 本院认为，本案的争议焦点是被告安阜街道、区征地中心作出《关于完成滨水××特色街区房屋拆迁工作的函》的行为是否可诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织不服行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一般而言，可提起行政诉讼的行政行为，应当是行政主体直接设定行政相对人的权利义务或对行政相对人权利义务直接产生影响并对外发生法律效力的最终行政决定。不包括行政主体在作出最终行政决定过程中对程序性事项的决定和处理。过程性行政行为的法律效力依附于最终的行政行为，当事人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济。人民法院不应将过程性行政行为纳入司法审查的范围。本案中，虽然二被告向案外人宜宾纸业有限公司发出了关于房屋拆除工作的函，宜宾纸业有限公司根据该函发出了停止转供水电的通知，会间接影响原告的权利义务。但是，结合二被告作出的函的内容来分析，系为完成房屋拆除工作对有关单位发出的一种协助通知。首先，该函向案外人宜宾纸业有限公司告知，原永兴社集体修建房屋已签订搬迁补助协议，拆除单位将完成拆除。函告自行完成该处房屋内水电设施、设备拆除清理工作，因此，该函只是告知性的行为，并未直接对原告的权利义务产生实际影响。其次，该函系为完成房屋拆除工作提前告知拆除清理水电设施设备发出，只是房屋拆除工作中的一个过程性环节，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》或者《中华人民共和国行政强制法》，无论是限期交出土地，还是限期搬离或限期拆除，发出设施设备的清理通知或公告只是其中一个环节，一个阶段性行为，不是独立的行政行为，不具备确定力、执行力等行政行为效力；因此，涉案通知属程序性行政行为，而非具有实体权利义务处分的行政行为。因此，案涉函不具有事实上的最终性，其对外法律效力应当被对涉案房屋作出的最终处理决定如搬迁补助协议、限期拆除决定或者强制拆除行为等所吸收覆盖。第三，原告已对涉案房屋的最终处理行为即拆除行为提起行政诉讼，再审理该拆除行为前的程序性通知行为,其不具有行政诉讼予以救济的必要性和实际效果。故二被告作出的《关于完成滨水××特色街区房屋拆迁工作的函》属完成房屋拆除工作前的准备的过程性行为，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对于原告的起诉，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告徐清成的起诉。 原告徐清成预交的案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。 审判长 陈 健 审判员 陶 刚 审判员 邹 洪 二〇二〇年五月六日 书记员 蒋倩倩