吉林铁路运输法院 行 政 判 决 书 (2020)吉7102行初33号 原告齐志丰，男，汉族，1967年3月14日出生，住吉林省吉林市龙潭区。 委托代理人张枢政，男，汉族，1945年3月18日出生，住吉林省吉林市昌邑区。 被告吉林市市场监督管理局，住所地吉林省吉林市船营区。 法定代表人林雨坤，该局局长。 出庭负责人于恩超，该局副局长。 委托代理人亢丽娟，该局行政审批分局副局长。 委托代理人马勇，吉林恒正达律师事务所律师。 被告吉林省市场监督管理厅，住所地吉林省长春市南湖大路599号。 法定代表人刘化文，该厅厅长。 委托代理人孙志友，该厅公职律师。 委托代理人车传波，吉林吉天行律师事务所律师。 第三人吉林市工业和信息化局，住所地吉林省吉林市松江中路65号。 法定代表人刘东，该局局长。 委托代理人刘章成，该局处长。 委托代理人李魁钧，吉林保民律师事务所律师。 第三人吉林市松源印刷厂，住所地吉林省吉林市龙潭区。 法定代表人李宝龙，该厂厂长。 委托代理人张军，该厂职员。 第三人李宝龙，男，汉族，1964年3月15日出生，住吉林省吉林市龙潭区。 原告齐志丰不服被告吉林市市场监督管理局(以下简称市市监局)对吉林市松源印刷厂(以下简称松源厂)作出的法定代表人变更登记行为，以及吉林省市场监督管理厅(以下简称省市监厅)作出的(吉)市监复字﹝2019﹞14-4号行政复议决定，于2020年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月1日立案后，于2020年4月3日向被告市市监局、省市监厅，以及第三人吉林市工业和信息化局(以下简称工信局)、松源厂、李宝龙送达了起诉状副本及应诉(参诉)、举证通知书。本院依法适用简易程序，于2020年5月8日公开开庭审理了本案。原告齐志丰及其委托代理人张枢政，被告市市监局的出庭负责人于恩超、委托代理人亢丽娟、马勇，被告省市监厅的委托代理人孙志友、车传波，第三人工信局的委托代理人刘章成、李魁钧，第三人松源厂的法定代表人李宝龙、委托代理人张军，第三人李宝龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市市监局于2019年9月26日作出(吉市工商)登记内变字﹝2019﹞第002140号准予变更登记通知，准予对松源厂法定代表人由齐志丰变更为李宝龙进行登记，并重新颁发了企业营业执照。2019年12月25日，省市监厅作出(吉)市监复字﹝2019﹞14-4号行政复议决定，维持上述行政行为。 原告齐志丰诉称：第一，工信局不是松源厂的政府主管部门，工信局曾对外宣告，松源厂是集体企业，没有政府主管部门，因此其向市市监局出具的情况说明属于虚假证据。第二，松源公司不是松源厂的主管企业，松源公司在2005年12月被法院裁定破产，而齐志丰担任松源厂法定代表人的时间是2008年。因公司破产清算期间，不得开展与清算无关的活动，因此松源公司向市市监局出具的法定代表人任(免)职证明属于非法证据。第三，市市监局作出的法定代表人变更登记违背事实与法律，该行政行为应予撤销。案涉变更登记涉及齐志丰的重大利益，但市市监局却未按照行政许可法的规定告知齐志丰享有听证的权利，亦未组织听证。第四，省市监厅作出的行政复议决定违背事实和法律，应予撤销。行政复议决定并未纠正市市监局未组织利害关系各方当事人听证的错误，采信了虚假证据。第五，李宝龙使用虚假变更登记材料取得了案涉变更登记。李宝龙谎称松源厂营业执照丢失，事实是该营业执照一直在时任法定代表人齐志丰手中。李宝龙私刻松源厂印章并使用在多份申请材料中，事实是合法印章一直在时任法定代表人齐志丰手中。李宝龙与工信局违反规定，未按合法程序召开职工大会，仅召集八名职工选举李宝龙并罢免齐志丰。故起诉要求，撤销市市监局作出的案涉企业法定代表人变更登记，及省市监厅作出的(吉)市监复字﹝2019﹞14-4号行政复议决定，并恢复以齐志丰为法定代表人的松源厂企业营业执照的法律效力。 原告齐志丰向本院提交了证明其主张成立的以下证据：1.营业执照正本；2.营业执照副本；3.公证书；4.不予受理告知通知单；5.任(免)职证明；6.松源厂改制的请示；7.情况说明；8.处罚决定书；9.登记驳回通知书。 被告市市监局辩称：案涉法定代表人变更登记并补发营业执照的行政行为合法有效。2019年6月21日，松源厂向市市监局提出法定代表人变更登记及营业执照补发申请，并提交了相关材料。市市监局受理后，经审查，该申请符合相关法律、法规的规定，申请材料齐全，符合法定形式，依法核准了变更登记，属证据确实充分，适用法律正确，程序合法，齐志丰的诉讼请求缺少法律依据。故要求驳回齐志丰的诉讼请求。 被告市市监局向本院提交了证明其作出行政行为合法性的以下证据、依据： 第一组(依据)：1.《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第十七条；2.《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》第三十五条；3.《企业法人法定代表人登记管理规定》第六条；4.市场监管总局关于印发《企业登记申请文书规范》《企业登记提交材料规范》的通知中非公司企业变更登记提交材料规范。 第二组(依据)：5.《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》；6.《工商总局办公厅关于进一步统一规范企业登记注册管理工作的通知》。 第三组(证据)：7.非公司法人信息(松源厂)、非公司法人信息(吉林市松源食品医药工业公司)；8.吉林市政府相关文件；9.松源厂法定代表人变更档案(张怀变更为齐志丰)；10.松源厂法定代表人变更档案(齐志丰变更为李宝龙)。 被告省市监厅辩称：齐志丰的诉讼理由不能成立，缺乏事实与法律依据。省市监厅作出行政复议决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，维持变更登记的决定正确。故要求驳回齐志丰的诉讼请求。 被告省市监厅向本院提交了证明其作出行政行为合法性的以下证据、依据： 第一组：1.(吉)市监复字﹝2019﹞14-4号行政复议决定书；2.(吉)市监复字﹝2019﹞14-1号补正行政复议申请通知书；3.(吉)市监复字﹝2019﹞14-2号行政复议申请受理通知书；4.(吉)市监复字﹝2019﹞14-3号行政复议答复通知书；5.EMS邮寄送达情况。 第二组：6.行政复议申请书(2份)；7.声明；8.关于吉林市工商局变更松源厂法人的几点说明；9.松源厂改制的请示；10.情况说明；11.齐志丰以松源厂的名义对吉林市工信局出具“情况说明”的意见及相关材料；12.2008年5月29日齐志丰被选举为松源厂法定代表人公证书；13.松源厂营业执照(变更前)；14.松源厂相关登记档案；15.松源厂企业改制方案等相关材料。 第三组：16.市市监局答复书；17.关于松源厂登记案件的情况汇报及附件；18.关于松源厂主管部门等有关问题的补充说明及附件；19.工信局关于松源厂自2008年以来变更法定代表人有关事宜的情况说明；20.关于松源厂的几点说明及原法定代表人齐志丰公证书；21.撤销松源厂齐志丰企业法定代表人资格的申请(请示)及选举新法定代表人相关材料；22.市市监局对张军及齐志丰的询问笔录各一份。 第四组：23.企业档案。 第五组：24.《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》；25.《工商总局办公厅关于进一步统一规范企业登记注册管理工作的通知》；26.《中华人民共和国行政许可法》；27.《中华人民共和国企业法人登记管理条例》；28.《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》；29.《企业法人法定代表人登记管理规定》；30.《企业登记申请文书规范》《企业登记提交材料规范》及相关目录。 第三人工信局述称：市市监局为松源厂办理企业变更登记程序、登记行为合法有效。省市监厅作出行政复议决定的程序、内容合法有效。齐志丰的诉讼请求及理由不成立，缺乏事实和法律依据。故要求驳回齐志丰的诉讼请求。 第三人工信局向本院提交了证明其主张成立的以下证据：1.松源厂2019年4月10日民主选举材料一册(共15页)；2.工信局向吉林市人民政府提交的书面材料(共2页)。 第三人松源厂及李宝龙述称：李宝龙作为松源厂法定代表人合法有效，选举程序合法，公开公平公正，选举结果是松源厂职工意志的体现。齐志丰因损害职工权益，被人民法院判处刑罚，已被松源厂作出除名处分。故要求驳回齐志丰的诉讼请求。 第三人松源厂向本院提交了证明其主张成立的以下证据：(2015)吉高新刑初字第15号刑事判决书。 第三人李宝龙未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告市市监局提交的第一组证据无异议；对第二组证据有异议，认为不能作为被诉行政行为的依据；对第三组证据中的第7、8份证据有异议，对证据9无异议，对证据10中的挂失声明、任(免)职证明、营业执照遗失补领承诺书、情况说明有异议。原告对被告省市监厅提交的第二组证据中的第8、11、14份证据，第三组证据中的第16、18、19、21、22份证据有异议，对其他证据均无异议。原告对第三人工信局提交的证据1的合法性有异议，对证据2的关联性有异议。原告对第三人松源厂提交证据的关联性有异议。 被告市市监局对原告提交证据的真实性、合法性均无异议，对关联性和证明的问题均有异议；被告市市监局对被告省市监厅、第三人工信局、松源厂提交的证据均无异议。被告省市监厅对原告提交的证据1、2真实性无异议，对关联性有异议；被告省市监厅对原告提交的其它证据，以及被告市市监局、第三人工信局、松源厂提交的证据均无异议。第三人工信局对原告提交证据的质证意见同被告市市监局，对被告市市监局、省市监厅、第三人松源厂提交的证据均无异议。第三人松源厂、李宝龙对原告提交证据的质证意见同被告市市监局，对被告市市监局、省市监厅、第三人工信局提交的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告、被告市市监局、省市监厅、第三人工信局提交的证据均符合真实性、合法性、关联性要求，具备证据效力，本院均予以确认，并作为认定案件事实的根据。第三人松源厂提交的证据与本案被诉行政行为合法性审查不具有关联性，本院不予确认。 本院经审理查明，松源厂企业类型为集体所有制，原法定代表人为齐志丰，现主管部门为工信局。2019年6月21日，松源厂向市市监局递交非公司企业法人登记(备案)申请书，申请将法定代表人由齐志丰变更为李宝龙，并提交了法定代表人任(免)职证明、工信局出具的情况说明等材料。2019年9月26日，市市监局作出(吉市工商)登记内变字﹝2019﹞第002140号准予变更登记通知，核准上述变更登记，并向松源厂重新颁发了营业执照。齐志丰不服上述变更登记行为，向省市监厅申请复议。省市监厅于2019年10月18日受理复议申请，并于2019年12月25日作出(吉)市监复字﹝2019﹞14-4号行政复议决定，维持上述变更登记行为。齐志丰不服上述变更登记行为及行政复议决定，向本院提起本案行政诉讼。 本院认为，人民法院审理行政案件，应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，对行政行为是否合法进行审查，行政行为的合法性审查，包括审查行政机关作出行政行为时，查明事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序，以及行政机关是否存在超越、滥用职权的行为。本案的争议焦点在于被诉法定代表人变更登记行为以及维持该行政行为的行政复议决定是否具备合法性。申言之，本案被诉行政行为合法性审查的关键在于判定被告市市监局在作出被诉行政行为时是否履行了合理审慎的审查义务。 对于被诉变更登记行为的性质辨析，是被告市市监局根据第三人松源厂的申请，依据其提供的相关材料对企业法定代表人的变更登记行为，系行政主体依法对行政相对人的法律地位或者有关法律关系、法律事实进行甄别，给予确认、认可、证明的行政处理行为，未对行政相对人设立新的权利、义务，该行政行为应属行政确认范畴。 相关法律、法规、规章虽未对行政机关在企业变更登记中履行何种以及多大强度的审查标准作出明确规定，但结合行政机关的日常执法实践，审查标准可分为形式审查与实质审查，但无论采取何种审查标准，行政机关在作出行政行为前，均负有审慎审查义务。这种审慎审查义务，要求行政机关在进行形式审查的同时，基于其专业管理领域的职责，在其专业能力判断的限度内，尽到应有的、合理谨慎的注意义务。鉴于对被诉行政行为属行政确认的性质判定，即是对既有法律关系、法律事实的甄别、认定，不会为行政相对人设立新的权利义务，也就是为私法权利赋予公法形式，使私法权益具有公示性和公信力。行政机关在履行行政确认职责时，并无太大的自由裁量空间，主要对于申请材料是否完整和齐备，是否符合法定形式进行审查，对于相关材料的实质真实性、合法有效性，应当建立在由申请人负责的基础上，要求行政机关在职责和能力范围内尽到审慎的审查义务。因此，人民法院对行政机关裁量权进行审查时，更应秉持谦抑原则，尊重行政机关对自身裁量权的限缩，除非这种限缩性裁量达到滥用职权或者明显不当的程度。本案中，被告市市监局履行行政确认，即对第三人松源厂申请的法定代表人变更进行登记，应当对第三人松源厂提供的材料进行审查。《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》第三十五条规定，企业法人根据《条例》第十七条规定，申请变更登记时，应提交下列文件、证件：(一)法定代表人签署的变更登记申请书；(二)原主管部门审查同意的文件；(三)其它有关文件、证件。可见，申请企业法定代表人变更登记时，企业主管部门审查同意的文件是最为重要的申请材料，也是行政机关作出行政确认行为的主要依据。本案中，第三人松源厂向被告市市监局提交的第三人工信局出具的情况说明即具有主管部门审查同意文件的性质。因此，第三人松源厂提交的申请材料符合法律、法规规定的审查内容要求，被告市市监局在此基础上履行审查义务的强度和范围亦符合法律、法规的规定。 关于原告诉称的第三人李宝龙私刻公章、出具虚假文件、第三人松源厂职工大会召开程序不合法、案涉申请材料真实性及效力等问题，均系民事争议范畴，并非本案行政诉讼主管和审理的范围，本院在审查被诉行政行为合法性时无需对此予以考虑。理由在于，基于民事诉讼法律关系与行政诉讼法律关系客体的差异，二者对于解决社会矛盾纠纷的领域和形式有着极大不同。行政诉讼的主要职能在于评价行政行为的合法性，对于纯属民事诉讼领域的法律关系无权予以评判，对于相关民事法律事实也不宜过分引入，除非这种民事法律事实可以直接辅助判断被诉行政行为的合法性。本案中，原告诉称的民事争议的判定并无直接肯定或否定被诉行政行为合法性的作用，况且对于这些民事争议的判定已超出行政机关履行行政处理时的审查能力，不属于基于其专业管理领域的职责，在其专业能力判断的限度内，应有的、合理谨慎的注意义务，被告对这些民事法律事实未加以考虑，并不能以此否定其作出被诉行政行为具备合法性。同理，人民法院基于民事诉讼和行政诉讼的职能分工，在行政司法审查过程中，对民事诉讼领域的法律关系和争议亦无需予以评判，当事人对此争议可通过包括民事诉讼在内的其它途径寻求救济。 关于第三人松源厂的主管部门问题。根据被告市市监局和省市监厅提交的证据即可以确定，即松源厂的非公司法人信息记载主管部门(出资人)为吉林松源食品医药工业公司；根据吉林松源食品医药工业公司的非公司法人信息记载主管部门(出资人)为吉林市人民政府食品行业管理办公室；根据吉林市人民政府办公厅吉市政办发﹝2005﹞4号文件，吉林市人民政府食品行业管理办公室由吉林市经济委员会管理；根据吉林市人民政府办公厅吉市政办发﹝2009﹞60号文件，吉林市经济委员会职责整合划入工信局。据此可知，工信局即为松源厂的主管部门，亦即松源厂办理案涉法定代表人变更登记时提交的由工信局出具的情况说明，以及由吉林松源食品医药工业公司出具的法定代表人任(免)职证明符合形式审查要求。 关于听证的问题。因本案案涉法定代表人变更登记行为属行政确认范畴，并不完全适用《中国和人民共和国行政许可法》关于听证的规定，且听证程序的启动亦不具有强制性。因此，原告以被告市市监局未告知听证权利、未启动听证程序否定被诉行政确认行为及行政复议决定合法性的理由不能成立。 结合以上论述，被告市市监局在作出本案被诉行政行为时尽到了审查义务，且证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，亦无超越、滥用职权的行为。被诉行政行为具备合法性，原告要求撤销该变更登记行为的主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。基于上述同理分析，被告省市监厅在接到原告复议申请后，履行了《中华人民共和国行政复议法》规定的正当程序，行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确。原告要求撤销该行政复议决定的主张亦缺乏事实根据和法律依据，本院亦不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告齐志丰的诉讼请求。 案件受理费25元，由原告齐志丰负担。 如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春铁路运输中级法院。 审 判 员 杨峰 二〇二〇年五月十二日 法官助理 韩璐 书 记 员 关欣 (本件共12页，共印10份)