江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终992号 上诉人(原审原告)姚华云，女，汉族，户籍地南京市雨花台区。 委托代表人刘选田（系姚华云丈夫）,男，瑶族，户籍地南京市雨花台区。 上诉人(原审原告)李刚，男，汉族，户籍地南京市雨花台区。 上诉人(原审原告)苟敏琪，女，汉族，户籍地南京市雨花台区。 上诉人(原审原告)姜敏，女，汉族，户籍地南京市雨花台区。 上诉人(原审原告)曹冬梅，女，汉族，户籍地南京市溧水区。 委托代理人徐孝龙（系曹冬梅丈夫）,男，汉族,户籍地南京市溧水区。 被上诉人(原审被告)南京市人民政府，住所地南京市北京东路**。 法定代表人韩立明，该市市长。 委托代理人左正欣，南京市司法局工作人员。 姚华云等五人因诉南京市人民政府（以下简称南京市政府）征地拆迁、房屋拆除等行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（以下简称南京中院）（2018）苏01行初602号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定: 2016年9月6日，南京市雨花台区人民政府（以下简称雨花台区政府）为推进铁心桥、西善桥地区城市更新改造，促进城市发展，提高居民生活质量，结合当地实际制定了《铁心桥和西善桥地区集体土地使用权收（退）回工作指导意见》。该意见第二条组织构架的内容为，“‘两桥’;地区的村民委员会负责实施集体土地使用权收退）回工作，雨花台区‘两桥’指挥部指导协调村民委员会开展收（退）回工作。”第三条操作方式内容为，“1.村民委员会结合本村实际，拟定具体收（退）回实施方案，并将实施方案在收（退）回范围内进行公示，充分听取利害关系人的意见和建议。收（退）回实施方案经村民大会或村民代表会议通过后予以公告。2.集体土地使用人自愿退回集体土地使用权，农村集体经济组织应当与其签订退回集体土地使用权协议，并对收（退）回房屋及相应的搬迁费用给予补偿。退回集体土地使用权人（以下称退回人）包括在两桥地区的集体土地上的房屋所有权人，以及以土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办事处签订协议的单位和个人。承租、借用被收（退）回房屋的承租人、借用人以及无任何手续自行占地建房的个人或单位不属于退回人。……”2016年10月14日，雨花台区政府为加快龙翔大道建设，根据上述指导意见制定了适用于龙翔大道建设涉及的铁心桥街道尹西村、西善桥街道油坊村集体土地使用权收（退）回时，对住宅房屋退回人申购安置房的《铁心桥街道尹西村和西善桥油坊村集体土地使用权收（退）回安置暂行办法》。该办法对住宅房屋的退回人是否为本村集体经济组织成员、是否为南京市户籍人员以及是否通过土地承包、开发、租赁、联营等方式取得集体土地建设住宅等情形，规定了其申购安置房的具体条件和办法。2016年10月16日，尹西村村委会作出《尹西村村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》并予以公示。 姚华云等五人曾分别向南京中院提起诉讼，诉讼请求均为：1、确认雨花台区政府制定实施西善桥、铁心桥地区集体土地使用权收（退）回行为违法；2、确认雨花台区政府对姚华云等五人房屋实施拆迁的行政行为违法；3、判决雨花台区政府赔偿经济损失。针对姚华云等五人提起的诉讼，南京中院于2017年5月27日、2017年8月30日分别作出（2017）苏01行初228号、（2017）苏01行初231号、（2017）苏01行初234号、（2017）苏01行初236号、（2017）苏01行初403号行政裁定书，均认为负责姚华云等五人房屋所在集体土地收（退）回工作的是尹西村村委会，无证据表明雨花台区政府组织实施或参与强制拆除姚华云等五人的房屋，姚华云等五人提出的赔偿请求不能支持，裁定驳回姚华云等五人的起诉。姚华云等五人不服，向江苏省高级人民法院提起上诉。江苏省高级人民法院于2017年8月17日、2017年8月25日、2017年8月28日、2017年8月30日分别作出（2017）苏行终1093号、（2017）苏行终1167号、（2017）苏行终1170号、（2017）苏行终1086号、（2017）苏行终1622号行政裁定书，均裁定驳回上诉，维持原裁定。姚华云等五人仍不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院分别于2017年12月22日、2018年4月28日、2018年5月8日分别作出（2017）最高法行申7957号、（2017）最高法行申7961号、（2017）最高法行申7943号、（2017）最高法行申7953号、（2018）最高法行申1226号行政裁定书，均驳回再审申请。 姚华云等五人于2018年7月22日，以雨花台区政府为被申请人向南京市政府提出行政复议申请，请求确认：1、雨花台区政府委托南京国开雨花城市更新发展有限公司（以下简称雨花国开公司）在龙翔路二期建设工程所在区域实施征地拆迁，却无相应的征地拆迁公告和方案以及拆迁许可证，程序违法；2、雨花台区政府指导尹西村村委会对姚华云等五人坐落在国有土地上的房屋实施集体土地收（退）回，且将姚华云等五人的房屋所占土地用于龙翔路二期建设，强拆房屋违法和土地使用权收回程序违法；3、雨花台区政府既委托雨花国开公司实施征地拆迁，又指导尹西村村委会实施集体土地收（退）回，其采用委托和指导的不同方式将姚华云等五人的房屋强拆后用于龙翔路二期建设的行政行为违法；4、鉴于姚华云等五人的房屋被强拆后，土地已经用于龙翔路二期建设，该工程完成了招投标和中标手续，并已开始建设，雨花台区政府在该工程建设中存在程序违法和行政行为违法，雨花台区政府应当承担姚华云等五人的房屋被强拆的法律责任和赔偿责任（具体赔偿金额见清单）。南京市政府于2018年7月24日收到行政复议申请，决定予以受理，并于2018年7月30日向雨花台区政府发出提出答复通知书。南京市政府于2018年9月20日向姚华云等五人发出延期审理通知书，告知行政复议决定延期至2018年10月21日之前作出。2018年10月19日，南京市政府作出并邮寄送达[2018]宁行复第211号《行政复议决定书》（以下简称211号《复议决定》），主要内容为：涉案房屋所在土地实际上由村委会通过集体土地收（退）回程序进行回收，没有证据证明雨花台区政府对涉案房屋实施征地拆迁行为；涉案房屋被拆除后，所在土地用于龙翔路二期建设工程，与姚华云等五人没有利害关系；姚华云等五人认为雨花台区政府行政行为违法所提出的赔偿请求不能成立。南京市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回姚华云等五人的行政复议申请。 原审法院认为,南京市政府于2018年7月24日收到行政复议申请后，经通知答复、延期审理等程序，于2018年10月19日作出211号《复议决定》，符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条第一款、第三十一条的规定，行政复议程序合法。姚华云等五人提出，南京市政府在行政复议中允许雨花台区政府委托律师参加听证，行政复议程序违法。对此，法院经审查认为，雨花台区政府作为行政机关可以委托相关人员参加行政复议，而法律、法规并未禁止行政机关在行政复议程序中委托律师，故姚华云等五人所主张的情况并不属于程序违法。 姚华云等五人在提出本案行政复议申请之前，曾分别提起行政诉讼，诉讼请求与行政复议请求的内容基本一致，均是要求确认雨花台区政府对其房屋实施的征地拆迁及强制拆除行为违法，并要求赔偿。生效裁判已经认定雨花台区政府未实施姚华云等五人所称的行为，并裁定驳回其起诉。根据《行政复议法实施条例》第二十八条第七项的规定，人民法院已经受理同一主体就同一事实提起行政诉讼的，行政复议申请不应受理。由于姚华云等五人提出的行政复议申请与此前提起的行政诉讼，主体相同、请求及事由也基本相同，虽然文字表述上略有差异，但实质内容相同，故南京市政府对于姚华云等五人提出的行政复议申请应当不予受理。211号《复议决定》根据生效裁判认定的理由，决定驳回行政复议申请并无不当。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回姚华云等五人的诉讼请求。 上诉人姚华云等五人上诉称：1、在行政复议程序中，雨花台区政府委托律师参加复议违法。2、江苏省高级人民法院（2017）苏行终1093号等五个行政裁定书错误，南京市政府将该裁定书作为证据使用违法。3、原审法院未对211号《复议决定》的合法性进行全面审查违法。4、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决；确认211号《复议决定》违法并予以撤销；支持其确认雨花台区政府委托雨花国开公司征地拆迁、龙翔路二期工程建设程序违法等多项复议请求。 被上诉人南京市政府未向本院提交书面的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《行政复议法实施条例》第二十八条第七项的规定，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼，是行政复议申请予以受理的条件之一。人民法院已经受理同一主体就同一事实提起行政诉讼的，行政复议申请应当不予受理。根据原审法院查明的事实，上诉人姚华云等五人曾以雨花台区政府为被告提起行政诉讼，请求确认土地收（退）回、房屋拆除等行为违法并要求赔偿。生效的行政裁定已经论述：无证据证明雨花台区政府组织实施或参与强制拆除姚华云等五人的房屋；土地收（退）回工作的主体是尹西村村委会；《铁心桥和西善桥地区集体土地使用权收（退）回工作指导意见》仅为指导村民委员会收（退）回集体土地的指导性文件，并未设定可供执行的权利义务内容，对姚华云等五人的权利义务不产生直接影响；姚华云等五人提出的赔偿请求缺乏事实根据和法律依据。姚华云等五人向最高人民法院申请再审被驳回后，提出涉案行政复议申请。其复议请求主要是围绕拆迁、房屋拆除以及有关赔偿，该复议请求与此前的诉讼请求尽管文字表述有差异，但实质上内容相同。姚华云等五人基于同一事实提起行政诉讼，人民法院审理并作出裁判后，再就同一事实申请行政复议，明显不符合行政复议受理条件。姚华云等五人申请行政复议时，虽主张龙翔路二期建设违法(此前的诉讼未主张)，但未明确雨花台区政府在龙翔路二期建设中作出了何种行政行为，故该行政复议申请亦不符合行政复议的受理条件。被上诉人南京市政府审查后，在延长的期限内作出211号《复议决定》，驳回姚华云等五人提出的行政复议申请，符合《行政复议法》第三十一条第一款、《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项等规定。 本院（2017）苏行终1093号等五个行政裁定书系生效的裁判文书，南京市政府将其作为证据使用并无不当。行政复议相关法律规范并未禁止行政复议被申请人委托律师参加行政复议，姚华云等五人的上诉理由依法不能成立。本案被告是南京市人民政府，被诉行政行为是211号《复议决定》，姚华云等五人请求法院支持其复议请求，即判决确认雨花台区政府委托雨花国开公司征地拆迁、龙翔路二期工程建设程序违法等多项复议请求，明显无法律依据。原审法院判决驳回姚华云等五人的诉讼请求正确。 综上，上诉人姚华云等五人的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人姚华云、李刚、苟敏琪、姜敏、曹冬梅共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二〇年五月十二日 书记员 吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政复议法》 第三十一条第一款行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理： （七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。 第四十八条第一款有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请： （二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；