广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初2133号原告：覃准忠，男，1980年4月6日出生，汉族，住广西贵港市港南区************，公民身份号码452********406555X。被告：中山市生态环境局，住所地广东省中山市****政府第二办公区，统一社会信用代码114***********825P。法定代表人：杜敏，局长。委托代理人：熊业池，该局工作人员。委托代理人：李泳仪，中山市小榄镇法律服务所法律服务工作者。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：郑术妍，中山市司法局工作人员。委托代理人：何燕东，广东中元（中山）律师事务所律师。原告覃准忠不服被告中山市生态环境局（以下简称市生态环境局）、中山市人民政府（以下简称市人民政府）生态环境行政处罚，于2019年12月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告市生态环境局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月12日公开开庭审理了本案。原告覃准忠，被告市生态环境局的委托代理人熊业池、李泳仪，被告市人民政府的委托代理人郑术妍、何燕东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告覃准忠诉称，1.被告市生态环境局作出的处罚程序严重违法，损害其合法权益。市生态环境局是在未严格遵守法定程序下作出的行政处罚，且送达程序不合理也不合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款、第三十一条、第四十二条的规定，市生态环境局在其未收到行政处罚告知书的情况下，即作出处罚决定书，剥夺了其知情权及提出听证、陈述申辩等权利，严重损害了其合法权益。市生态环境局向其作出中（榄）环责改字[2018]095号责令改正违法行为决定书后，又向其送达行政处罚告知书，但市生态环境局发现其工厂已关闭，无法送达告知书。实际上，其收到上述责令改正违法行为决定书后，马上配合市生态环境局的工作，停止生产经营，故在市生态环境局邮寄送达行政处罚告知书时，该邮件被退回，原因在于其已停止营业，关闭工厂，市生态环境局作为专业的执法人员，应预见其工厂会停止营业（关闭），但市生态环境局要求其填写送达地址时看到其提交的送达地址确认书上的地址为工厂的地址，未提出任何异议，其认为这是市生态环境局的过失。市生态环境局以其身份证地址邮寄送达，邮件是由张新梅签收，市生态环境局没有核查张新梅的身份，其不认识张新梅，该送达无效。其填写的送达地址中除了地址外，还有其个人联系电话，该电话一直是保持畅通的，但市生态环境局在每一次无法送达的情况下都未通过电话联系其，直到2019年2月20日才通过电话告知其应到该局同时签收行政处罚告知书和行政处罚决定书，其认为市生态环境局在送达方式上严重不合理。2.市生态环境局的处罚决定过重，行政处罚应与违法行为相适应。其经营时间短，对环境污染影响小且在被责令改正后，马上配合工作，停止生产经营，切断污染源头。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，市生态环境局的处罚明显过重。3.市生态环境局作出的行政处罚应与教育相结合。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条的规定，其违法行为情节轻微，应以教育为主，可对其作出警告等处罚。4.被告市人民政府未能全面审查本案，忽视程序合法性审查，轻易采纳市生态环境局的意见，导致作出了错误的复议决定。为此，其诉至法院，请求判令：1.撤销市生态环境局于2019年1月22日作出的中（榄）环罚字[2019]02号行政处罚决定书；2.撤销市人民政府于2019年11月22日作出的中府行复[2019]207号行政复议决定书；3.本案诉讼费由市生态环境局、市人民政府承担。被告市生态环境局辩称，1.其作出的行政处罚决定书认定事实清楚、适用法律准确、程序合法。经核查，覃准忠未办理环境影响评价文件，需配套建设的环境保护设施未经验收合格，建设项目已投入生产使用。根据《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款、第二十三条第一款的规定，其于同日作出中（榄）环责改字[2018]095号责令改正违法行为决定书，责令立即停止违法行为，直到环保验收合格后方可投入生产，并于当日送达覃准忠。同日，覃准忠本人填写送达地址确认书，其告知覃准忠确认的送达地址适用于办理本案的各个阶段，直至本案有关事项办理完毕。覃准忠确认提供的送达地址是准确有效的。2018年11月21日，其对覃准忠的违法行为进行立案查处。同年12月10日，其对覃准忠作出中（榄）环罚告字[2018]39行政处罚告知书，告知覃准忠拟处罚内容及要求听证或陈述申辩的权利。2018年12月12日，其到覃准忠的工厂送达时，发现该工厂已关闭，无法送达；其于12月17日将行政处罚告知书按照地址确认书上的地址邮寄给覃准忠，该邮件于12月21日退回；其于23日按覃准忠身份证地址再次将行政处罚告知书邮寄，返单显示邮件已于2018年12月23日由张新梅签收。覃准忠逾期未提出陈述申辩意见。2019年1月22日，其依法对覃准忠作出中（榄）环罚字[2019]02号行政处罚决定书，之后其多次到覃准忠工厂送达行政处罚决定书，均无法送达，至2018年2月15日再次到覃准忠的工厂送达时，发现覃准忠工厂已搬迁，无法送达；2019年2月15日，其将处罚决定书按覃准忠身份证地址邮寄给覃准忠，经返单，已于2019年3月6日由覃龙瑞签收。覃准忠曾先后三次以想知道事件的处理进展，声称没有收到以上邮寄的处罚告知书及处罚决定书，要求其再提供一份，其同意提供文书并要求覃准忠进行签收，但覃准忠不同意签收，故其未提供。2019年3月22日，覃准忠再次前来要求带走相关处罚文书且同意签收，其才提供了行政处罚告知书及决定书。其从未要求覃准忠同时签收两份文件，亦未要求覃准忠倒签签收时间，不存在程序违法情形。结合覃准忠的违法行为及未领取营业执照的事实，其对覃准忠处以26万元罚款，适用法律正确，事实清楚，依据充分，程序合法。2.被告市人民政府于2019年11月22日作出中府行复[2019]207号行政复议决定书合法有效。综上，涉案行政处罚决定书及行政复议决定书，适用法律准确，程序合法，应予维持。被告市人民政府辩称，1.根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款、第十二条第一款的规定，其具有处理本案行政复议事项的法定职权。2.行政复议认定事实清楚，适用法律正确。其依法向被告市生态环境局寄送提出行政复议答复通知书，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。经审查，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》及《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，原告覃准忠的五金厂加工生产项目存在表面处理、喷粉、烘干工序，属于需要编制环境影响报告表的情形,该五金厂需配套建设的环境保护设施未经验收合格就已投入生产，且该五金厂未领有营业执照。市生态环境局根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，对覃准忠处罚款26万元的决定，适用法律正确，事实清楚，依据正确，程序合法。原中山市环境保护局已经履行了处罚前告知义务，程序合法。其根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，其依法维持市生态环境局的行政处罚决定书，认定事实清楚，适用法律正确。3.其作出行政复议决定程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项、第二款、第三款之规定，其于2019年3月22日受理了覃准忠的行政复议申请后，依法向市生态环境局送达了提出行政复议答复通知书等资料；因行政复议调查工作需要，其经批准，于2019年5月21日作出延长行政复议审查期限通知书，延长复议审查期限30天；同年6月19日，因案件需进一步核实有关证据及依据材料，其作出中止行政复议审查通知书，中止该案的审理，并告知各方当事人。行政复议中止原因消失后，其恢复本案审理，并于2019年11月22日作出涉案行政复议决定书，分别于11月28日、12月3日送达给市生态环境局和覃准忠。综上所述，其请求驳回覃准忠的诉讼请求。经审理查明，覃准忠未取得工商营业许可，在中山市***************的厂房进行五金制品的加工生产经营。原中山市环境保护局（以下简称原市环保局）于2018年11月20日对上述厂房进行现场检查，并对覃准忠进行了询问，制作了相应笔录。其中，现场检查笔录反映，该厂被检查时，正在生产；而覃准忠在询问笔录中陈述，该厂有五金表面处理、喷粉、烘干项目，于2018年9月建成并正式投入生产，生产设施包括喷粉柜4个、燃天然气烘炉1个，表面处理池4个，主要生产流程是五金件-表面处理-喷粉-烘干-成品，其未向环保部门报批环境影响评价文件，亦未向环保部门申请或通过建设项目环境保护竣工验收。原市环保局于同日对覃准忠作出了中（榄）环责改字[2018]095号责令改正违法行为决定书，责令覃准忠立即改正违法行为，直到环保验收合格后方可投入生产。原市环保局向覃准忠直接送达了责令改正违法行为决定书，同时，覃准忠填写了送达地址确认书给原市环保局。该送达地址确认书中“告知事项”一栏载明：“1.受送达人应当如实提供自己的送达地址，并保证送达地址准确、有效……3.确认的送达地址适用于办理本案各个阶段，直至本案有关事项办理完毕。4.期间如果送达地址有变更，应当主动、及时书面告知行政机关变更后的地址。5.因受送达人自己提供或者确认的送达地址不准确、拒不提供送达地址、送达地址变更未及时告知我局、受送达人本人或者受送达人指定的代收人拒绝签收，导致法律文书未能被受送达人实际接收的，由受送达人自行承担由此可能产生的法律后果”；“受送达人提供的自己的送达地址”一栏中载明：“送达地址：中山市***************，收件人：覃准忠，电话（移动电话）：137*****846”；“受送达人对送达地址的确认”一栏有覃准忠的签名确认。2018年12月10日，原市环保局对覃准忠作出中（榄）环罚告字[2018]39号行政处罚告知书，认为覃准忠未报批五金制品加工生产项目环境影响评价文件，该项目需配套的环境保护设施未经验收合格，覃准忠已于2018年9月将该项目主体工程投入生产，从事五金制品（五金表面处理、喷粉、烘干）的加工生产，遂告知拟对覃准忠处罚款26万元，并告知了依据以及享有听证、陈述申辩的权利。原市环保局于2018年12月12日前往中山市***************送达上述行政处罚告知书，但发现该厂已关闭。12月17日，原市环保局按照覃准忠填写的送达地址确认书记载的地址将行政处罚告知书通过邮政特快专递EMS邮寄给覃准忠，并在邮件上填写了覃准忠的前述电话号码，后邮件因地址不详以及电话多次无人接听被退回。12月21日，原市环保局向覃准忠的身份证住址邮寄前述行政处罚告知书，邮件于12月25日由张新梅签收。2019年1月22日，原市环保局对覃准忠作出中（榄）环罚字[2019]02号行政处罚决定书，认定的事实与中（榄）环罚告字[2018]39号行政处罚告知书一致，遂认为覃准忠的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定以及参照中环规字[2017]2号《中山市环境保护局行政处罚自由裁量量化标准》第五条第1款第（2）项第①目的裁量标准，决定对覃准忠罚款26万元。原市环保局于同年2月15日前往中山市***************送达该行政处罚决定书，因该厂已关闭无法送达。同日，原市环保局向覃准忠的身份证住址邮寄行政处罚决定书，该邮件于3月6日由覃龙瑞签收。投递员出具了证明，证明覃准忠家中无人，邮件由邻居覃龙瑞代收。覃准忠在庭审中陈述，覃龙瑞是他们村的书记。2019月3月22日，覃准忠到市生态环境局小榄分局要求收取上述行政处罚告知书和行政处罚决定书，该分局予以提供。覃准忠不服，于同日向市人民政府申请行政复议，且填写了送达地址确认书。其中，送达地址确认书载明送达地址为广东省佛山市南海里水镇西线路甘蔗工业区***晓港粉末涂料有限公司。经受理、审查，市人民政府于2019年11月22日作出中府行复[2019]207号行政复议决定，维持市生态环境局的上述行政处罚决定，并按照送达地址确认书确认的上述地址向覃准忠邮寄送达行政复议决定书。覃准忠不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市进行机构改革，组建中山市生态环境局,行使原中山市环境保护局职权，且不再保留中山市环境保护局。本院认为，因机构改革，市生态环境局继续行使原市环保局的职权，故市生态环境局是本案适格被告。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二十二项“金属制品业”第68条“金属制品表面处理及热处理加工”的规定，覃准忠的五金制品加工生产项目应组织编制建设项目环境影响报告表。同时，根据《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”的规定，覃准忠的五金制品加工生产项目需配套建设的环境保护设施经验收合格后，覃准忠才可以投入生产使用。然而，覃准忠既未编制环境影响报告表，其生产经营项目需配套建设的环境保护设施也未经验收合格。显然，覃准忠投入生产使用的行为违反了法律规定。原市环保局经处罚前告知后，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，结合中山市的自由裁量量化标准对覃准忠作出中（榄）环罚字[2019]02号行政处罚决定，对覃准忠处罚款26万元，认定事实清楚，法律适用正确，量罚适当。关于覃准忠提出涉案行政处罚相关法律文书的送达程序违法的主张。送达地址确认书既能提高行政效率，也能保障行政相对人及时获知与之有利害关系的行为，故行政相对人应谨慎、诚信填写。根据覃准忠于2018年11月20日填写的送达地址确认书可知，覃准忠确认收取文书的有效地址为中山市***************，且其明确知道如果送达地址有变更，应当主动、及时书面告知变更后的地址以及因其原因导致法律文书未能被实际接收的，由其自行承担法律责任的后果。现原市环保局已通过邮政特快专递EMS按照覃准忠确认的地址邮寄了行政处罚告知书，市生态环境局也已曾前往该地址拟直接送达行政处罚决定书，但因厂房关闭，导致送达行政处罚告知书的邮件被退回、行政处罚决定书也无法被直接送达。基于覃准忠具有完全行为能力，对自己填写的地址确认书的法律后果应具有充分认知，在地址变更的情况下应负有主动告知行政机关的义务，据此，现因覃准忠提供的地址导致法律文书无法送达的，应由其自行承担不利的法律后果。至于覃准忠于2019月3月22日前往小榄分局领取行政处罚告知书和行政处罚决定书的行为，并不能以此否定市生态环境局在前已按照地址确认书记载的地址进行送达的有效性。因此，对覃准忠提出的上述主张，本院不予采纳。综上所述，对覃准忠要求撤销市生态环境局于2019年1月22日作出的中（榄）环罚字[2019]02号行政处罚决定书的诉讼请求，无事实和法律依据，本院予以驳回。市人民政府经受理、审查，于2019年11月22日作出行政复议决定，维持上述行政处罚决定，程序合法，结果正确。因此，对覃准忠要求撤销市人民政府作出的中府行复[2019]207号行政复议决定书的诉讼请求，理据不充分，本院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告覃准忠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告覃准忠负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  王 梅人民陪审员  周锦荣人民陪审员  吴景潮二〇二〇年五月七日书 记 员  吴 禹杨慧娴