浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终163号 上诉人（原审原告）蔡明其，男，1953年9月29日出生，汉族，住诸暨市。 委托代理人蔡回甜，浙江浙联律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）诸暨市岭北镇人民政府。住所地诸暨市岭北镇岭北周村高台门**。 法定代表人吴鹏锋，镇长。 出庭行政机关负责人顾杰峰，副职负责人。 委托代理人章海涌，浙江道策律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）诸暨市人民政府。住所。住所地诸暨市东一路**div> 法定代表人胡华良，市长。 上诉人蔡明其因镇政府其他行政行为及行政赔偿一案，不服诸暨市人民法院（2019）浙0681行初213号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人，本院不开庭进行了审理。上诉人蔡明其的委托代理人蔡回甜，被上诉人诸暨市岭北镇人民政府（以下简称：岭北镇政府）分管副职顾杰峰、委托代理人章海涌到庭应询，本案现已审理终结。 上诉人蔡明其与一审时诉称：2019年5月，诸暨市岭北镇水带村村委和被告岭北镇政府通知原告将对其名下房屋的道地启动“道地硬化工程”，被告岭北镇政府的工作人员吕承龙进行了案涉道地的预定桩划线。原告按预定桩线做好地基后，被告岭北镇政府工作人员顾杰峰、吕承龙等人以案外人蔡文荣有异议为由，要求同意蔡文荣翻新房子且地基退后，否则原告道地就要退2米（道地长度缩小2米）。2019年8月16日，被告岭北镇政府工作人员顾杰峰、吕承龙等数人在没有任何通知且原告不在家的情况下，强拆了原告道地且将挖出来的砂石任意处理了。2019年9月2日，原告向被告诸暨市人民政府就岭北镇政府的违法行为申请行政复议，原告于2019年11月14日收到被告诸暨市人民政府的行政复议决定书，被告诸暨市人民政府以被申请人主体不适格为由驳回复议申请。原告诉至法院，请求判决：1.被告岭北镇政府强制拆除原告道地且做硬化的行政行为违法；2.被告岭北镇政府恢复原告道地原状；3.撤销被告诸暨市人民政府作出的诸政复〔2019〕96号行政复议决定；4.本案诉讼费由二被告负担。 一审法院审理查明，2019年6、7月间，岭北镇水带村决定对村内道路及村民门口道地进行统一硬化，原告蔡明其家房屋前的道地也在此次硬化之列。因原告蔡明其与其邻居蔡文义素有矛盾，双方在原告道地长度等问题上分歧较大。岭北镇水带村及被告岭北镇政府多次组织双方协调未果。2019年7月30日及31日，岭北镇水带村分别召开两委会及村民代表会议讨论，决定按照原潘宅村村规民约自蔡文义房屋为基点空4米后给原告蔡明其房屋作道地硬化。2019年8月16日，该村按照上述决定组织施工人员对原告家门口的砌坎和超出地块进行了清理。因清理行为受阻，被告岭北镇政府包村干部顾杰峰、吕承龙到场。后原告蔡明其认为清理行为系被告岭北镇政府作出的具体行政行为，遂于2019年9月3日，向被告诸暨市人民政府提出行政复议申请，被告诸暨市人民政府于同年9月4日收到该申请。2019年11月2日，诸暨市人民政府作出诸政复〔2019〕96号行政复议决定书以被申请人岭北镇政府主体不适格为由驳回了蔡明其的行政复议申请。原告对此不服，遂提起本案诉讼。 一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中，被告诸暨市人民政府认为涉案行为并非被申请人岭北镇政府作出，遂以被申请人主体不适格为由驳回了原告的行政复议申请，并不属于上述应当作为共同被告的情形。故诸暨市人民政府并不是本案适格被告，经本院释明后，原告仍坚持起诉，应裁定驳回对诸暨市人民政府的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实依据；……”本案中，根据现有证据可以认定对原告道地进行清理的行为系岭北镇水带村实施，而并非本案被告岭北镇政府实施的具体行政行为，故原告蔡明其提出的要求确认被告岭北镇政府强制拆除原告道地且做硬化的行政行为违法及要求被告岭北镇政府恢复原告道地原状的诉讼请求，没有事实依据，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条、第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告蔡明其的起诉。 上诉人蔡明其上诉称：1.一审裁定认定事实不清、适用法律错误。涉案道地硬化系岭北镇政府2019年的年度工作计划内容之一，涉案道地10米预划线定桩由镇政府工作人员进行，上诉人提供视频录像和录音等证据证明强挖道地且硬化的行为系岭北镇政府的行为，岭北镇政府工作人员也自认强挖行为系其职务行为。信访答复中也就涉案行为作为行政决策予以答复。一审证人出庭时也陈述，之后可以向岭北镇政府拿赔偿。上诉人对岭北镇政府证据的真实性和合法性有异议，不能达到其证明目的，岭北镇政府召开会议、伪造无效的村规，一审裁定未对证据进行质证和认证。2.根据《中华人民共和国土地管理法》第14条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本案涉案问题属于岭北镇政府的公权范围。硬化行为应当认定为岭北镇政府与所在村共同实施。信访事项处理意见书内容与土地现状一致，与协调会议、村委会会议一致，是被上诉人岭北镇政府为了推诿责任采取的补救措施。岭北镇政府领导就本案多次出面协调，强制行为当天当事人亲属报警后，民警称是镇政府行为。3.经过二审法院释明，上诉人对被上诉人诸暨市人民政府作出的行政复议决定，不再坚持上诉。请求：撤销一审裁定，判决被上诉人岭北镇政府强拆上诉人道地且做硬化性的行政行为违法，判决被上诉人岭北镇政府恢复上诉人道地原状，案件诉讼费由被上诉人岭北镇政府承担。 被上诉人岭北镇政府答辩称：1.水带村道路硬化工程由水带村自行组织实施，岭北镇政府没有委托水带村组织实施涉案道地点拆除和硬化，涉案道地强拆和硬化的施工机械设备、人员组织及款项支付均由水带村负责。2.岭北镇政府为了化解农村矛盾纠纷，多次组织村两委和上诉人方及案外人进行协调，但因上诉人与案外人分歧较大，协调无果。为了使农村工作顺利进行，岭北镇政府及其工作人员对涉案工作的处理进行了原则性的指导，告知水带村应按村民自治原则开展村级道路硬化工作。无论是信访意见书还是协调意见书，均没有强制执行效力。该指导意见不能视同被上诉人作出相应行为。请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人诸暨市人民政府提交书面答辩意见称：一审裁定认定事实清楚、适用法律错误，程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。上诉人认为被上诉人岭北镇政府实施了强制拆除道地且做硬化的行为，应当提供相应证据证明。上诉人提供了《岭北镇2019年上半年工作总结及下半年工作计划》，该总结中提及“由党员干部带头做好环境整治，同时强化每月人居环境督查，对督查重点发现的垃圾站房混装混投、家禽散养、……自然村地面硬化率低、……房前屋后乱堆乱放等问题，每月予以通报，督促整改”，上述文字提及的通报、督促整改系岭北镇政府对农村工作的指导，并非表示具体实施地面硬化工作是岭北镇政府的职责。2019年7月11日岭北镇政府出具的《信访事项处理意见书》已经载明争议问题属于潘宅自然村实施道路硬化工程的问题，上诉人认为该意见书能证明硬化工程的实施主体系被上诉人岭北镇政府的理由不充分。上诉人虽然提交了顾杰峰、应满法的录音来证明其主张，但顾杰峰、应满法已经在一审庭审中对该录音内容作出相应的说明。鉴于上述情况，一审法院结合被上诉人岭北镇政府提供的证据及证人证言，裁定涉案行为的实施主体并非被上诉人岭北镇政府，并无不当。 综上，上诉人的上诉缺乏事实和法律依据，一审裁定驳回起诉正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 王 建 审判员 蒋 瑛 审判员 傅芝兰 二〇二〇年五月十二日 书记员 王雪莹