河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初200号原告王梅荣，女，1952年7月16日出生，汉族，住河南省郑州市高新技术开发区，系无民事行为能力人。法定代理人杨春霞，女，1983年3月11日出生，汉族，住址郑州市高新技术开发区，、监护人。委托代理人邬宏威，北京威泽师律师事务所律师。郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地郑州市高新技术产业开发区国槐街**。法定代表人王新亭，主任。委托代理人胡永宁，该管委会工作人员。委托代理人赵玉辉，金博大律师事务所律师。被告郑州市人民政府，住所地河南省郑州市中原区中原路**。法定代表人王新伟，市长。委托代理人余晓龙、李建军，郑州市行政复议中心工作人员。原告王梅荣因不服被告郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）不履行法定职责、被告郑州市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，于2020年3月2日向本院提起行政诉讼。次日本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月7日通过网络云庭系统公开开庭审理了本案。原告法定代理人杨春霞及其委托代理人邬宏威，被告高新区管委会委托代理人胡永宁、赵玉辉，被告郑州市政府委托代理人余晓龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王梅荣诉称：原告系郑州高新技术开发区沟赵乡岗崔村村民，从2019年6月份以来，郑州高新区沟赵乡岗崔村开始启动按号抽取安置房，安置房设立的小区名称为亿科新城。原告在岗崔村有合法的宅基地使用证，并建有房屋，并依法享有30年的土地承包经营权。但是，原告房屋被强拆，土地被强占，之后通过政府信息公开申请、复议、诉讼得知国家并没有征收岗崔村的土地。2019年5月15日由村三委成员成立了河南亿科物业管理有限公司，法定代表人是岗崔村书记殷红彬，岗崔村主任杨二丁担任监事，岗崔村监督委员会主任马留宾等均在该公司持有股份，承接岗崔村（亿科新城小区）安置房的物业管理。2019年8月29日岗崔村三委贴出公告，其中第6条领取钥匙的同时缴纳物业费，凡是不交物业费者，暂不发该户的钥匙。强制性向村民收取物业费。公告中告知村民可以交付安置房并可以实施装修，但是在交房初期村民从未见到过安置房的竣工验收合格表等材料，安置房存在不可预见的诸多安全隐患。基于此，巡视组也曾向村民展开调查核实。在岗崔村还存在一个现象，村务账务多年未见公布，岗崔村监督委员会也未实施有效的监督责任。在被告一和沟赵办事处多次发函下，岗崔村的村务账务仍得不到公开，造成村民对河南亿科物业管理有限公司的质疑。现因回迁房的户型被更改，造成问题，村三委应与村民共同解决，故村民对所张贴的公告存在违法问题，向被告一提出，原告和同村500人左右共同于2019年9月15日通过邮政挂号信XA52150681141发出依法履职申请书，以此来维护村民合法权益。被告一收到后，未在法定期限内作出行政行为，其构成行政不作为，故于2019年11月28日通过邮政挂号信向被告二提起行政复议，被告二没有查明本案的基本事实，对被告一行为严重违法视而不见，便作出郑政（行复驳决）〔2019〕931-933号驳回行政复议申请决定书。请求：1.依法确认被告高新区管委会收到原告依法履职申请书没有回复的行政行为违法；2.依法责令被告高新区管委会履行责令重新作出回复；3.依法撤销被告郑州市政府作出的郑政（行复驳决）〔2019〕931-933号驳回行政复议申请决定书。原告向本院提交以下证据：1.依法履职申请书邮寄信封图片；2.行政复议申请书及邮寄信封照片；3.郑政（行复驳决）〔2019〕931-933号驳回行政复议申请决定书；4.郑政（行复决）〔2019〕934-936号行政复议申请决定书；5.郑政（行复决）〔2019〕937-939号行政复议申请决定书；6.郑政（行复决）〔2019〕940-942号行政复议申请决定书；7.2018豫01民终13396号民事判决书；8.2018豫行终3310号行政裁定书；9.（2019）最高法行申10655号行政裁定书；10.情况说明（来源于新乡市中级人民法院）。被告高新区管委会答辩称：一、答辩人对被答辩人的申请已经进行了答复，原告申请确认为被告未答复行为违法，与事实不符。第一，王梅荣系沟赵乡岗崔村村民，丈夫去世，独生女杨春霞2003年外嫁，2005王梅荣精神异常、生活不能自理，杨春霞出嫁后称经济困难无能力抚养其母亲，导致王梅荣的日常生活无人照顾，一直靠邻居接济生存。期间，岗崔村相关负责人多次与杨春霞协商王梅荣赡养事宜，但遭到杨春霞拒绝。2005年11月王梅荣由五保供养，之后十年间，王梅荣一直在沟赵敬老院享受五保供养，直至2014年岗崔村拆迁，杨春霞到敬老院看望王梅荣，并于2015年元月从敬老院将王梅荣接回家中，未再将王梅荣未送回敬老院。之后，杨春霞开始以王梅荣名义要求拆迁补偿，2017年1月5日经审核同意王梅荣退出五保供养。为妥善解决王梅荣相应的拆迁补偿、安置房、过渡费及其他村民待遇，王梅荣所属辖区政府部门多次就安置方案与杨春霞沟通、协调，但杨春霞均以补偿低为由拒绝接受安置方案，其诉状称其房屋被强拆、土地被抢占等与事实不符。第二，被答辩人提出的《依法履职申请书》申请内容为“1.请求撤销岗崔村民委员会2019年8月4日作出的公告；2.请求撤销岗崔村民委员会2019年9月8日作出的公告；3.责令岗崔村民委员会改正所作出的公告；依法将受理情况处理结果及时告知广大村民，将结果对外张贴30天，张贴于高新技术产业开发区沟赵办事处岗崔村民委员会公告栏。”因被答辩人提出的事项属于村民自治的范围，且属于沟赵办事处具体的管辖范围。同时，答辩人了解到，被答辩人也同时向沟赵办事处提出同样的《责令改正申请》，因被答辩人长期信访，答辩人为化解矛盾，在接到申请后高度重视，答辩人将被答辩人的申请转交沟赵办事处进行核实，并要求其回复答辩人。2019年11月22日，沟赵办事处向答辩人进行书面回复，回复内容为：“本单位收到你的申请书后，随即组织包村部门及办事处相关负责同志对该事件进行跟踪调查，并于2019年9月18日、10月18日对岗崔村下达了《关于责令岗崔村民委员会对岗崔村民依法履职申请书依法进行调查核实的函》（沟函〔2019〕第14、16号）的函。岗崔村委会调查核实后，于2019年11月18日对办事处进行了回复，经核实，现回复如下：1.关于房屋质量验收问题：岗崔村安置区由中建（郑州）城市发展有限公司承担建设，具体施工单位为中国建筑第七工程局有限公司，建设完成后经勘察单位河南工程水文地质勘察院有限公司、设计单位中国建筑上海设计研究院有限公司、施工单位中国建筑第七工程局有限公司、监理单位中兴豫建设管理有限公司、建设单位中建（郑州）城市发展有限公司共同进行了工程竣工验收，内部验收合格。并且在正式抽签分房前，通过了村“三委”组织的房屋质量验收。正式的房屋质量验收报告、竣工验收等报告由于目前安置区土地手续尚未完备，暂无法出具。2.关于岗崔村物业管理公司相关问题：岗崔村在注册成立河南省亿科物业管理有限公司的过程中，的确存在不妥之处，岗崔村委会在收到办事处责令改正后，已经于2019年9月23日已经将河南省南省亿科物业管理有限公司股东由杨二丁、袁云、杜朝阳变更为河南省高新技术产业开发区沟赵办事处岗崔村村民委员会，将公司类型由有限责任公司变更为有限责任公司（非自然人投资或控股的法人独资）。关于该信息，办事处已经通过国家企业信用信息公示系统查证并核实。3.关于物业费缴纳问题：因物业公司系村委会成立，其开阵工作是以4+2工作法形成的决策为基础具体开展工作，属于村民与物业公司之间法律关系。且村委会提供了物业公司成立及物业费缴纳标准、优惠政策的相应会议记录证明物业公司决策系集体决定。4.关于地下车位及储物间的分配：地：地下停车位和储物间的具体分配据《郑州高新区岗崔村改造拆迁补偿安置方案》，村民与岗崔村委会签订的拆迁补偿安置协议中有明确规定，在安置方案第三条“（4）安置区配建的地下室及地下停车位的处置安置区配建的地下室、地、地下停车位置户可自愿购买，价格参照周边改造村庄地下室、地、地下停车位的价格购买”中有明确规定于储物间分配问题，该项问题属于村民自治范畴，我办将督促村委依据村民关切问题，尽快召开民主研究会议商议解决方案。5.已分房子面积差额问题：根据拆迁安置协议相关规定，对于已分房面积差额问题，经村委研究决定，对于按照协议房屋面积多者，按政策补交房款；对于房屋面积不足协议约定面积，村委将依据拆迁安置政策规定，对于未分到的面积予以退还房款。6.关于村务公开问题：根据向岗崔村委会了解相关情况并经核实后，岗崔村委会财务制度公开及村务重大事项均属正常公开状态，村委如有重大事项或财务变动定期均在村委信息公开栏进行了公开。岗崔村的分房及后续安置房管理工作是由村委会具体主导并实施的，相关事宜是由村两委根据岗崔村实际，结合相关法律法规制定并实施的。在分房过程中，岗崔村委会积极履行民主决策、民主管理、民主监督，召开村三委、代表、党员等会议，充分听取群众意见，广泛征求意见后，做出房屋接收、房屋分配及后续管理的决定，有相应的会议记录，人员签到，会议照片等民主决策依据，并在村委位置明显处将结果予以公示、充分接受村民监督，符合民主监督程序，符合国家法律法规的要求。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二、九、五十四条的相关规定，我村按照法律赋予的权利，按照法定流程进行了安置房分配、后续管理工作，该工作属于村民自治范畴，该项工作关系全体村民切身利益，过程与结果符合相关法律法规。现将涉及该项工作的会议记录公示如下，详见附件。综上，对于村委会在注册物业公司方面存在的问题，村委会已经做出更正，对于其余问题，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第二十三条“村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定”的规定，被答辩人反映事项属于村民自治范围，办事处会监督岗崔村委会将调查结果予以公示，要岗崔村委会加强村务重大事项公开制度，定期主动公开村委重大事项，做到群众放心、群众满意。”并提交了《河南省亿科物业管理有限公司工商变更信息》、岗崔党支部、党员会议记录（共6份）、岗崔村村委、村三委、组长会议记录（共16份）、物业公司物业管理事项“4+2”程序资料（1套）、村委账务公开照片。在收到沟赵办事处在进行书面回复后，答辩人对办事处提交的书面资料进行了核实。后，沟赵办事处向答辩人汇报，因履职申请为村民联名申请，岗崔村委于2019年11月25日根据被答辩人的申请事项，在村委告知栏张贴相关材料，将结果告知全体村民。2019年12月17日，答辩人在收到被答辩人的行政复议申请书后，将告知内容再次书面邮寄给被答辩人。综上，答辩人对被答辩人的申请，已经进行了答复，对被答辩人要求确认被答辩人未答复行为违法，与事实不符。二、本案不属于行政诉讼受案范围。本案是因被答辩人向答辩人提出申请，申请答辩人撤销或者责令岗崔村委在村民自治过程中所形成的决议或者事项，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”、第二十七条“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定，答辩人对村委会的工作只能给予指导、支持、帮助，且只有在村民会议或者村民代表会议的决定违法宪法、法律、法规和国家政策相抵触，有侵害村民人身权利、民事权利和合法财产权利的内容时，乡、民族乡、镇的人民政府才有权利责令改正而非直接改正。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（三）行政指导行为……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，在法律已经赋予村民委员会自治权利的情况下，乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作仅仅在特定情况下给予指导，且该指导行为对村民的权利义务不产生实质性影响，该指导行为不具有强制力，该案不属于行政诉讼的受案范围。三、王梅荣系无民事行为能力人，杨春霞长期以其母亲王梅荣名义，反复、大量提出政府信息公开、进而提出行政诉讼，仅本案申请就分别向答辩人以及沟赵办事处提出。发生法律效力的中牟县人民法院（2019）豫0122行初67、68、69、70、71号民事裁定书以及郑州市中级人民法院（2019）豫01行终523、524、525、526、527判决书认定：2016年至2019年3月期间原告王梅荣及其杨春霞以生活需要为由，分别向沟赵办事处、郑州高新技术产业开发区管理委员会社会事业局、郑州市国土资源局高新技术开发区分局等单位共提起80余次政府信息公开申请。……王梅荣、杨春霞在收到行政机关就其申请作出的相关告知或答复后，以告知或答复行政行为违法向本院提起政府信息公开之诉讼达30余次。在杨春霞提起多次政府信息公开申请、行政诉讼后，又继而以村务公开为由，大量向答辩人及所辖区办事处提出履职申请，进而提起行政诉讼，杨春霞的行为严重浪费了行政资源及司法资源，应依法驳回其起诉。四、当庭补充答辩称，郑州高新技术产业开发区管理委员会不属于《中华人民共和国村民委员会组织法》中“乡、民族乡、镇人民政府”，对于村民自治范围内的事项不能直接处理，但是因涉及人员较多，如不及时解决将会引起不良社会影响，为化解矛盾，妥善解决村民之间矛盾，因此，管委会在接到原告申请后，将申请转交其派出机构沟赵办事处进行核实，并对核实情况对村民进行回复，但是被告对原告的回复行为，不能成为原告滥诉的依据。请求驳回原告的诉讼请求。被告高新区管委会在法定期限内向本院提交的证据有：1.关于责令岗崔村民委员会对岗崔村民依法履职申请书依法进行调查核实的函（沟函【2019】第14号）、（沟函【2019】第16号）；2.关于岗崔村民依法履职申请书的回复（村委会回复办事处）；3.关于岗崔村民依法履职申请书的回复（办事处回复管委会）；4.郑州高新技术产业开发区管理委员会关于岗崔村民依法履职申请书的回复及邮政回执；5.村委公开照片；6.安置房验收手续；7.（2019）豫0122行初67、68、69、70、71号裁定书；8.郑州市中级人民法院（2019）豫01行终523、524、525、526、527号判决书。提交的法律依据有：1.《中华人民共和国村民委员会组织法》；2.《中华人民共和国行政诉讼法》；3.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释。被告郑州市政府答辩称：一、郑州市人民政府所作931-933号复议决定程序合法。原告不服高新区管委会行政不作为，于2019年11月29日提出行政复议申请，被告依法受理。2020年1月14日，被告作出931-933号复议决定，并于2020年1月20日将复议决定邮寄送达给原告，行政复议程序合法。二、郑州市人民政府所作931-933号复议决定事实清楚，适用法律正确。行政复议审理期间，被告查明：1.2019年9月15日，包括申请人在内的岗崔村村民向被申请人邮寄《依法履职申请书》，申请事项有“1.请求撤销岗崔村民委员会2019年8月4日作出的公告；2.请求撤销岗崔村民委员会2019年9月8日作出的公告；3.责令岗崔村民委员会改正所作出的公告；4.依法将受理情况处理结果及时告知广大村民，将结果对外张贴30天，张贴于高新技术产业开发区沟赵办事处岗崔村民委员会公告栏”，该申请书标题下写有：“责令岗崔村民委员会改正村三委作出的公告”，并附有该村村民联名签名。经查，岗崔村民委员会2019年8月4日作出的公告涉及安置房超出应安置面积购房费用事项、物业费收取缴纳事项、安置房领取钥匙及装修事项、缴费方式共10项内容；岗崔村民委员会2019年9月8日作出的公告涉及物业费收取及时间事项、村集体补助费用发放共3项内容。2.2019年9月17日，被申请人收到上述申请书，并将该事项转交给郑州高新技术产业开发区沟赵办事处处理。3.2019年9月17日，郑州高新技术产业开发区沟赵办事处向郑州高新技术产业开发区沟赵办事处岗崔村村民委员会送交《关于责令岗崔村民委员会对岗崔村民依法履职申请书依法进行调查核实的函》（沟函〔2019〕第14号），因岗崔村民委员会未按期回复，2019年10月18日，郑州高新技术产业开发区沟赵办事处再次向郑州高新技术产业开发区沟赵办事处岗崔村村民委员会送交《关于责令岗崔村民委员会对岗崔村民依法履职申请书依法进行调查核实的函》（沟函〔2019〕第16号），称根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条的相关规定，责令岗崔村村委会立即调查上述相关情况等。4.2019年11月19日，郑州高新技术产业开发区沟赵办事处岗崔村村民委员会对沟赵办事处的上述函作出《关于岗崔村民依法履职申请书的回复》。5.2019年11月20日，郑州高新技术产业开发区沟赵办事处向被申请人提交《关于岗崔村民依法履职申请书的回复》。6.2019年11月22日，被申请人针对上述申请作出《郑州高新技术产业开发区管理委员会关于岗崔村民依法履职申请书的回复》，并于12月7日邮寄送达岗崔村，收件人为王梅荣（杨春霞）。另岗崔村村干部分别在2019年3月26日，5月21日，5月30日，6月5日，6月10日，6月11日，6月15日，6月16日，6月17日，7月19日，8月29日，9月3日，9月5日，9月6日，9月7日，9月18日，9月24日，10月10日，10月17日对上述安置房分房、物业费收取等事项开会进行了讨论。另查明，岗崔村村民2019年9月15日同时向郑州高新技术产业开发区沟赵办事处邮寄了与上述内容完全相同的《依法履职申请书》。被告认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”、第二十七条规定“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”。《郑州高新技术产业开发区暂行规定》（市政府令第231号）第八条规定：“管委会依照本规定行使下列市级经济管理权限和相关行政管理权限:(一)组织编制、实施高新区相关的国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、产业发展规划等;(二)负责土地管理、住房和城乡建设、财政、农业农村、项目投资、科技创新促进等领域工作;(三)负责招商引资和经济贸易、国有资产、知识产权、统计等领域工作;(四)市人民政府赋予的其他管理权限。管委会依照本规定履行城市管理、人力资源、社会保障、文化教育、卫生健康、市场监管、环境保护、安全生产、农业农村等方面相当于县(市、区)级的管理权限”。本案中，申请人向被申请人邮寄依法履职申请书，申请书内容涉及岗崔村民委员会2019年8月4日及2019年9月8日作出的两份公告，要求被申请人撤销并责令岗崔村民委员会改正其所作的上述两份公告并将处理结果张贴于高新技术产业开发区沟赵办事处岗崔村民委员会公告栏30天。上述两份公告涉及的事项有安置房超出应安置面积购房费用事项、物业费收取缴纳事项、安置房领取钥匙及装修事项、缴费方式、物业费收取及时间事项、村集体补助费用发放等，上述内容均属于村民自治范围事项，且亦经过岗崔村村干部开会讨论决定。在行政复议申请时申请人请求确认被申请人收到申请人上述依法履职申请书没有回复的行政行为违法，即要求确认被申请人行政不作为。针对行政不作为，是指申请人向行政机关主张过其合法诉求并要求行政机关履行，且申请人提出的诉求应是该行政机关的法定职责，在行政机关收到该诉求但未能在法律规定的期限内履行的行为。经调查，被申请人已于2019年11月22日针对上述依法履职申请作出书面回复，并于12月7日邮寄送达岗崔村。本案中，针对村民自治范围内的事项，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条、第二十七条的规定，法律并没有赋予县（市、区）级政府能够对该类事项进行直接处理的职责，根据《郑州高新技术产业开发区暂行规定》第八条规定，被申请人在其行政管辖范围内行使城市管理、社会保障、农业农村等方面的权限时相当于县(市、区)级政府的管理权限，故针对申请人要求被申请人郑州高新技术产业开发区管委会对高新区沟赵办事处岗崔村村民自治范围内的事项作出撤销及责令改正的处理，被申请人并没有此项法定职责，进而，针对涉及村民自治范围内事项申请人向被申请人提出依法履职申请，被申请人也并无对此类事项是否需要作出回复的法定职责。经调查，申请人亦向郑州高新技术产业开发区沟赵办事处邮寄了与本案内容完全相同的《依法履职申请书》，在被申请人收到上述依法履职申请书后，已将该事项转交给申请人所在的郑州高新技术产业开发区沟赵办事处处理。因此，在存在更为有效便捷的救济方式情况下，申请人如若认为其合法权益受到损害，可以通过直接向相关部门提出诉求以维护其合法权益，而不应向多个部门或向不具有处理村民自治范围事项的县(市、区)级政府提出其诉求，本案中针对村民自治事项申请人向被申请人主张其权益，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。综上，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（一）项之规定作出驳回申请人的行政复议申请决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。在案件审理过程中，亦针对申请人等2019年9月15日向郑州高新技术产业开发区沟赵办事处邮寄的与上述内容完全相同的《依法履职申请书》，被告根据相关法律规定作出了郑政（行复决）〔2019〕937-939号行政复议决定书，确认了郑州高新技术产业开发区沟赵办事处收到申请人《依法履职申请书》未能在规定限期内回复的行政行为违法。请求依法驳回原告的起诉请求。被告郑州市政府在法定期限内向本院提交以下证据：1.申请人行政复议申请书及证据清单；2.行政复议受理通知书和答复通知书；3.被申请人行政复议答复书及证据清单；4.申请人、被申请人身份证明及授权委托书；5.931-933号驳回行政复议申请决定书；6.送达回证；7.937-939号行政复议决定书等材料。证明被告对原告行政复议申请作出的驳回行政复议决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。经庭审质证，各方对证据发表如下质证意见：被告高新区管委会质证原告证据称，对证据1的证明方向有异议，证明原告履职申请书中申请内容属于村民自治的范围。对证据2、4、5、6的证明方向有异议。〔2019〕937-939行政复议决定书（被申请人为沟赵办事处）原告申请内容与本案一致（〔2019〕931-933行政复议决定书），郑州市人民政府决定沟赵办事处未能在规定期限内回复的行政行为违法，因此结合本案，可以证明被告管委会没有直接对村民自治行为进行责令改正的职责。〔2019〕934-936行政复议决定书（被申请人管委会）和〔2019〕940-942行政复议决定书（被申请人系沟赵办事处），原告申请内容虽然均为紧急暂停安置房分配申请，虽然都被确认违法，但是原因不同，〔2019〕934-936（被申请人为管委会）管委会是其辖区中村改造的主体，负责辖区内的城中村改造工作，因此管委会具有回复职责。而〔2019〕940-942行政复议决定书（被申请人是沟赵办事处）认为沟赵办事处虽不是一级人民政府，但履行一级人民政府的职责，具有对岗崔村村民提出的村民自治范围内事项依法进行处置的职责，确认沟赵办事处未能在规定期限内回复的行政行为违法。因此，原告称本案属于同案不同判与事实不符。认为原告证据7、8、9、10与本案不具有关联性。被告郑州市政府对原告证据质证称，对原告证据1-6的真实性无异议，对其证明目的有异议。对证据7-10，在复议阶段，申请人即原告未向复议机关提交上述证据，故对证据7-10不予认可。需另外提醒的是本案就针对本案的事项，与本案无关的事项与本案无关。原告对被告高新区管委会证据质证称，对1-6组证据的真实性不认可，合法性不认可，对其证明目的不认可，证据不清晰，来源不明确，上述证据均是发生在原告提起诉讼后所作出的，不符合证据规则的要求。由此更能证明本案的被告应对岗崔村的违法行为责令改正，岗崔村的所有事项，包括拆迁改造，均是村三委研究通过，根本就未召开过村民会议，其陈述召开村民会议通过严重错误，与事实不符，基于此，才造成村民不满，提起依法履职申请和责令申请。并且根据被告的证据，本案中发现村干部财产来源不明，村干部何来三千万成立公司，据原告监护人所知，村干部杨二丁系沟赵办事处五位贫困家庭成员之一。对证据7和8的真实性无异议，对其证明目的有异议，与本案没有关联性。另补充质证称，证据1-3可以证明村委会没有依法履责，办事处也没有责令村委会进行村务公开相关村务，村委会和办事处作出的答复都被管委会原封不动的照抄照搬，可见管委会对本案根本没有调查了解。证据4与证据1-3回复的内容完全一致。其中证据4第6部分载明村务公开的问题，与村委会办事处回复载明的情况一致，更加证明管委会已经明确知道原告履责申请中包括了村务公开的内容，可见其认为原告申请事项与其法定职责无关缺乏事实依据，并且与其提供的证据相矛盾。需要说的是，证据4作出的时间2019年11月22日，该证据所附的邮政回执载明时间为2019年12月17日，可见被告管委会代理人当庭所述其及时向村民回复与其提供的证据相矛盾。需要说明的是该份邮寄底单显示收件人并非原告，并且管委会没有提供EMS官方网站对应的查询单。尤其是该邮寄底单没有加盖邮戳，违反了邮政法第55条规定，根本无法证明管委会在2019年12月17日将回复向原告依法送达。从被告提供的证据1-4证明管委会没有针对村委会违法行为责令改正，更没有依法向原告回复，其行为违反了行政复议法实施条例第16条，村民委员会组织法的31条。证据5照片的内容模糊不清，无法证明公开的内容，需要说明的是在该照片中许多内容都是黑乎乎的，根本看不出来情况，也足以证明村委会没有按照村民委员会组织法第30条规定，依法准确的将村务公开，也证明涉案村务没有公开，管委会提供的证据恰恰证明了其对村委会的该项行为没有依法审查。另外，证据6牵扯到安置房验收问题，但是管委会没有提供验收行为相对应的行政机关确认的证据，依据建设工程质量管理条例第49条规定，验收合格15日内，将竣工验收报告、规划、消防公安部门的相关文件报主管部门备案。可见管委会提供证据6明显属于知法犯法，管委会提供了验收手续，为什么不提供行政机关认可的文件，为什么不提供行政机关批准使用安置房的文件，充分证明管委会对村委会违法上述条例规定分配安置房违法行为没有责令改正。违反了村民委员就组织法36条规定。对证据7和8的真实性认可，但与本案无关。管委会作为涉案旧村改造具体的实施主体，一开始并没有对原告进行补偿安置，原告提起相关复议诉讼，依法确认违法的协议，之后管委会才同意安置，但标准低于国务院标准，根源在于管委会，可见证据7-8没有客观反映本案事实，与本案没有关联。被告郑州市政府对被告高新区管委会证据无异议。原告对被告郑州市政府的证据质证称，对证据1的三性无异议，证明了原告申请有关村务公开的内容属于管委会的法定职责。对证据2受理通知书的合法性不认可，真实无法确定，因为原告没有收到，市政府没有提供邮寄底单，无法证明被告依法送达。证据3的真实性无法确定，被告没有进行听证，真实性无法确定，被告也没有提供对被告管委会逾期提交答复和证据逾期审查的证据，违反了行政复议法第22和23条规定。证据4中有关申请人的内容真实性认可，对被告的身份信息无法确定，真实性不认可。只能对原告有关的身份信息认可。对证据5的真实性认可，合法性不认可，没有提供复议决定前经过负责人审批或集体讨论证据，违反行政复议法第28条的规定。对证据7的真实性认可，在其他案件中确认管委会违法，而对本案却没有认真审查。证据6需要杨春霞确认是否收到。被告高新区管委会对被告郑州市政府的证据无异议。本院对上述证据认证如下：原告证据1-5客观真实且与本案相关，可作为认定本案事实的依据，原被告关于本案争议焦点问题的分歧将在本院认为部分综合评述。原告证据6-10与本案不履行法定职责及行政复议争议无关，本院不予采信。被告高新区管委会证据1-6客观真实且与本案相关，可作为认定本案事实的依据，原告对其综合证明目的的异议涉及本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。证据7-8与本案争议无关，本院不予采信。被告郑州市政府证据客观真实且与本案相关，可作为认定本案事实的依据，原告对其综合证明目的的异议涉及本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。经审理查明：原告王梅荣系郑州高新技术开发区沟赵乡岗崔村村民。在该村安置房分配、管理过程中，岗崔村党支部、村委会、监委即“村三委”分别于2019年8月4日、2019年9月8日作出公告。其中，2019年8月4日公告主要内容为“经岗崔村三委会研究决定，兹定于2019年9月4日分发村民安置房钥匙，关于村民安置房多出部分的处理及物业服务费交纳办法的具体要求如下：……”2019年9月8日公告主要内容为“2019年9月7日上午，我村召开了由全体党员、各村民组长、群众代表参加的村民大会，对安置区收取物业费事宜再次进行了讨论，在充分听取了党员、群众代表的建议和意见后，现形成以下决议：……”包括原告在内的多位村民对两份公告内容不服，共同于2019年9月15日通过邮政挂号信向被告高新区管委会提出涉案《依法履职申请书（责令岗崔村民委员会改正村三委作出的公告）》，被申请人为郑州高新技术开发区沟赵乡岗崔村民委员会。申请事项为：“1.请求撤销被申请人2019年8月4日作出的公告；2.请求撤销被申请人2019年9月8日作出的公告；3.责令被申请人改正所作出的公告；4.依法将受理情况处理结果及时告知广大村民，将结果对外张贴30天，张贴于高新技术产业开发区沟赵办事处岗崔村民委员会公告栏。”事实与理由中主要提及安置房的物业管理及收费问题、村民未见到安置房竣工验收合格等材料、希望停车位和地下储藏室统一分配、未按当初所选户型给予安置、安置房户型被改、多出部分要高价购买、未按合同分够足额面积等问题。其中有“在岗崔村还存在一个现象，村务账务多年未见公布，岗崔村监督委员会也未实施有效的监督责任，造成申请人对河南亿科物业管理有限公司的质疑”的表述。包括原告在内的多位村民同时将内容相同的《依法履职申请书（责令岗崔村民委员会改正村三委作出的公告）》也提交给了郑州高新技术产业开发区沟赵办事处。后被告高新区管委会将其收到的《依法履职申请书（责令岗崔村民委员会改正村三委作出的公告）》转交沟赵办事处进行核实并要求其回复原告等村民。沟赵办事处先后向岗崔村民委员会发出沟函〔2019〕第14号、第16号《关于责令岗崔村民委员会对岗崔村民依法履职申请书依法进行调查核实的函》。2019年11月19日岗崔村民委员会向沟赵办事处作出《关于岗崔村民依法履职申请书的回复》并提交了河南省亿科物业管理有限公司工商变更信息，岗崔党支部、党员会议记录，岗崔村村委、村三委、组长会议记录，物业公司物业管理事项“4+2”程序资料，村委账务公开照片等附件。2019年11月20日沟赵办事处向被告高新区管委会作出《关于岗崔村民依法履职申请书的回复》。同日沟赵办事处作出《郑州高新技术产业开发区沟赵办事处关于岗崔村民依法履职申请书的回复》，并于2019年12月17日邮寄岗崔村，收件人为王梅荣（杨春霞）。2019年11月22日被告高新区管委会落款作出《关于岗崔村民依法履职申请书的回复》，并于2019年12月17日邮寄给王梅荣（杨春霞），经查询该信件于2019年12月18日被他人代收。2019年11月29日原告等三位村民认为被告高新区管委会行政不作为，以及沟赵办事处行政不作为向被告郑州市政府申请行政复议。被告郑州市政府于2020年1月14日作出本案被诉郑政（行复驳决）〔2019〕931-933号《驳回行政复议申请决定书》，认为涉案事项属于村民自治范围内的事项，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条、第二十七条的规定，法律并没有赋予县（市、区）级政府能够对该类事项进行直接处理的职责，故针对申请人要求被申请人高新区管委会对岗村村民自治范围内的事项作出撤销及责令改正的处理，被申请人没有此项法定职责，也并无对此类事项是否需要作出回复的法定职责。经调查，申请人亦向沟赵办事处邮寄了与本案内容相同的《依法履职申请书》，高新区管委会收到申请人的依法履职申请书后已将事项转交给沟赵办事处，在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，申请人如若认为其合法权益受到损害，可以通过直接向相关部门提出诉请以维护其合法权益，而不应向多个部门或向不具有处理村民自治范围事项的县（市、区）级政府提出其诉求，本案中针对村民自治事项申请人向被申请人主张权益，不具有权利保护的必要性和实效性，也利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（一）项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。2019年11月29日原告等三位村民同时向被告郑州市政府申请复议沟赵办事处对其相同内容的《依法履职申请书》不作为的行为，郑州市政府作出郑政（行复决）〔2019〕937-939号《驳回行政复议申请决定书》，确认沟赵办事处收到申请人《依法履职申请书》未能在规定期限内回复的行政行为违法。本院认为：本案争议焦点是被告高新区管委会是否具有对原告《依法履职申请书（责令岗崔村民委员会改正村三委作出的公告）》所申请事项作出处理的法定职责。原告向被告寄交《依法履职申请书（责令岗崔村民委员会改正村三委作出的公告）》的申请事项为“1.请求撤销被申请人2019年8月4日作出的公告；2.请求撤销被申请人2019年9月8日作出的公告；3.责令被申请人改正所作出的公告；4.依法将受理情况处理结果及时告知广大村民，将结果对外张贴30天，张贴于高新技术产业开发区沟赵办事处岗崔村民委员会公告栏。”而根据岗崔村党支部、村委会、监委即“村三委”2019年8月4日公告的内容为岗崔村三委会研究决定的关于村民安置房多出部分的处理及物业服务费交纳办法；2019年9月8日公告的内容为由全体党员、各村民组长、群众代表参加的村民大会对安置区收取物业费事宜再次讨论研究后形成的决议，均属于村民委员会依据《中华人民共和国村民委员会组织法》进行村民自治的事项。原告的《依法履职申请书》中也明确写明要求“责令岗崔村民委员会改正村三委作出的公告”。可见，原告向被告提出上述请求的依据是《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”那么根据上述规定，对责令村民委员会改正违法侵权决议等负有法定义务的机关是乡、民族乡、镇的人民政府，而不是被告高新区管委会，因此被告高新区管委会对原告申请履职事项不具有法定职责，不论高新区管委会是否及时处理回复，均构不成行政诉讼所称的不履行法定职责。正因如此，原告在向被告高新区管委会提出涉案《依法履职申请书》的同时，也向实质上履行着乡、民族乡、镇的人民政府职责的沟赵办事处提出了同样的履职申请，并且认为沟赵办事处行政不作为复议至被告郑州市政府，郑州市政府已经作出郑政（行复决）〔2019〕937-939号《驳回行政复议申请决定书》，确认沟赵办事处收到申请人《依法履职申请书》未能在规定期限内回复的行政行为违法。故原告诉请确认被告高新区管委会收到其申请书后没有回复行政行为违法、责令其重新作出回复的诉讼请求，本院不予支持。被告郑州市政府驳回原告的行政复议申请认定事实清楚，适用法律法规正确，原告诉请撤销该复议决定，本院不予支持。关于原告所称其《依法履职申请书》中还有村务公开内容的申请，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”之规定，被告高新区管委会有责令岗崔村民委员会依法公布村务的职责。对此本院认为，原告寄交给被告高新区管委会的《依法履职申请书（责令岗崔村民委员会改正村三委作出的公告）》中申请事项明确为撤销岗崔村民委员会2019年8月4日作出的公告、2019年9月8日作出的公告、责令其改正所作出的公告的事项，即便其在事实与理由部分中描述有“在岗崔村还存在一个现象，村务账务多年未见公布，岗崔村监督委员会也未实施有效的监督责任，造成申请人对河南亿科物业管理有限公司的质疑”，从其语义本身分析应是其指出造成申请人对河南亿科物业管理有限公司质疑的原因，故不能当然地认为其本次《依法履职申请书（责令岗崔村民委员会改正村三委作出的公告）》除其明确的四项申请事项之外，还要求高新区管委会监督村务不公开的问题。原告在行政复议及行政诉讼过程中再把该层意思添加进来，本院不予支持。如原告还明确要求被告高新区管委会对岗崔村村务账务不公开问题进行监督和责令改正，原告可以再单独明确地向被告高新区管委会提出该项请求。综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王梅荣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王梅荣负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  何信丽审判员  侯 贇审判员  魏丽平二〇二〇年五月二十八日书记员  李艳歌