河南省平顶山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫04行初194号原告宋守业，男，1953年7月14日生，汉族，住河南省叶县。委托代理人宋德胜，男，1982年9月29日生，汉族，住河南省平顶山卫**。委托代理人马亚轩，北京冠领律师事务所律师。被告叶县人民政府，住所地：河南省叶县九龙路**。法定代表人徐延杰，县长。委托代理人魏艳贞，叶县人民政府办公室工作人员。被告叶县城市管理行政执法局，住所地：叶县水闸北昆阳大道中段**，组织机构代码：59340621-6。法定代表人王晓，局长。出庭应诉负责人张奇伟，叶县城市管理行政执法局副局长。委托代理人郭端召，叶县城市管理行政执法局工作人员。委托代理人王新豪，河南盐都律师事务所律师。原告宋守业诉被告叶县人民政府（以下简称叶县政府）、叶县城市管理行政执法局（以下简称叶县城管局）强制拆除房屋行为违法一案，于2019年12月6日向本院起诉，本院于当日立案后，于2019年12月10日向二被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭审理了本案。原告宋守业的委托代理人宋德胜、马亚轩，被告叶县政府的委托代理人魏艳贞，被告叶县城管局的副局长张奇伟及委托代理人郭端召、王新豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告宋守业诉称，原告租赁中国石油天然气股份有限公司河南销售分公司位于叶县城关乡刘庄村东环路东侧（叶县叶公大道北段东侧、中国石油公司南）的土地，国有土地使用证号为叶国用XXX，租赁期40年。原告在承租土地内建设有四层楼房。2019年6月28日，被告强行拆除原告的房屋，原告认为被告的强拆行为严重侵害了原告合法财产权，其实体和程序皆违法。一、被告系强制拆除行为的实施主体，系本案适格被告。叶县城管局曾作出行政强制拆除公告称其将强制拆除。强拆当天系由叶县“双违”整治工作指挥部组织城管执法、公安、交通、交警等部门200多名工作人员对原告房屋进行拆除。强拆当天有市城管局领导、市“双拆”办督导组组长，叶县政府两名副县长，叶县公安局局长，叶县重点项目工作指挥部领导等在现场组织并实施强拆。所有被告均在强拆现场参与实施了强制拆除行为，系本案适格被告。二、被告实施强制拆除行为实体违法，叶县城管局于2014年12月2日作出叶城执罚决字（2014）第12号《行政处罚决定书》中认定：原告的房屋未取得建设工程规划许可证，但已委托具备相应资质等级的设计单位进行方案设计，符合规划要求，积极配合查处，违法行为属于轻微违法行为等级。原告亦履行了该行政处罚决定，缴纳了相关罚款，即原告的房屋虽未取得规划许可，但属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。故被告实施强拆行为实体违法。三、被告实施强制拆除行为程序违法。根据我国《行政强制法》的相关规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核，理由成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照相关规定强制执行。本案中，被告在实施强拆行为之前，并未向原告作出任何书面催告材料，未听取原告的任何意见，更未向原告作出任何行政决定。故被告实施强拆行为程序严重违法。四、被告实施强制拆除行为超越法定职权。根据我国《城乡规划法》第六十八条的规定，截至原告房屋被强拆之日，原告并未收悉任何部门作出的任何决定，在未有任何法律、法规授权的情况下，被告滥用行政强制权强行拆除了原告的房屋，严重违背了“合法行政”原则。故原告认为被告强行拆除行为超越法定职权。原告宋守业诉讼请求：一、确认被告实施的强制拆除原告房屋的行政行为违法；二、本案诉讼费由被告承担。原告宋守业向本院提供了以下证据：1、原告身份证复印件；2、叶国用XXX号国有土地使用证及宗地图；3、宋守业与中国石油天然气股份有限公司河南销售分公司签订的租赁合同；4、强拆前、强拆现场及强拆后照片15张及视频光盘一份（当庭播放）；5、报纸新闻报道复印件一份；6、叶城执强拆公字规划〔2019〕第02001号《行政强制拆除公告》复印件一份；7、叶城执罚决字〔2014〕第12号《行政处罚决定书》及缴款通知书和票据；8、平顶山市公路路政管理支队叶县大队与中国石油天然气股份有限公司河南销售分公司签订的《协议书》；9、关于《叶县昆北新城局部重点地段控制性详细规划》的公示网页及叶县昆北新城局部重点地段控制性详细规划图。被告叶县政府辩称，2014年12月2日，宋守业在叶县东环路北段路东加油站南侧建设的建筑被叶县城管局认定未办理《建设工程规划许可证》，遂对其作出行政处罚决定书（叶城执罚决字〔2014〕第12号）。宋守业在缴纳罚款后，一直未办理《建设工程规划许可证》。2018年4月10日，叶县城管局对宋守业仍未办理《建设工程规划许可证》的情形进行催告，要求办理该许可证。2018年4月25日，叶县住建局出具了《关于叶公大道东侧建筑物的有关规划情况证明》，载明宋守业建设的建筑物建筑性质与规划用地性质不符，最窄处占压道路红线3米，严重影响城市规划，该建筑未办理《建设工程规划许可证》等手续，属违法建筑。2018年10月10日，叶县城管局经立案、调查等程序，向宋守业下达责令限期拆除通知书（叶城执限拆字〔2018〕第6021号），要求5日内自行拆除其违法建筑，否则将采取强制拆除措施。随后下达听证告知书（叶城执罚听告字〔2018〕第609号），告知宋守业听证权利，但宋守业未提出听证申请。后叶县城管局向叶县政府请示，要求对宋守业的违法建筑进行强制拆除，叶县政府同意叶县城管局依法依规进行拆除。2018年10月30日，叶县城管局下达强制拆除决定书（叶城执强执决字〔2018〕第603号），决定于2018年10月31日对宋守业的违法建筑进行强制拆除。2019年6月17日，叶县城管局下达催告书（叶城执催告字规划〔2019〕第02010号），催告宋守业在3日内自行拆除其违法建筑，并于同日作出行政强制拆除公告（叶城执强拆公字规划〔2019〕第02001号），公告内容同催告内容基本一致。在宋守业仍未自行拆除其违法建筑后，2019年6月28日，叶县城管局对违法建筑实施了行政强制拆除。综上，叶县政府和叶县城管局的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告叶县政府在法定举证期内向本院提供以下证据：1、行政处罚决定书（叶城执罚决字〔2014〕第12号）；2、催告通知书（2018年4月10日）及送达回证；3、叶县住房和城乡规划建设局作出的《关于叶公大道东侧建筑物的有关规划情况证明》；4、案件受理登记表（叶城执受字〔2018〕第6013号）、行政处罚案件立案审批表；5、现场检查（勘验）笔录（2018年5月7日）；6、行政约谈笔录（2018年5月14日）；7、限期提供证据通知书及送达回证；8、行政强制措施审批表（叶城执强审〔2018〕602号）；9、责令限期拆除通知书（叶城执限拆字〔2018〕第6021号）及送达回证；10、听证告知书（叶城执罚听告字〔2018〕第609号）及送达回证；11、关于宋守业逾期放弃听证权利的情况说明；12、案件调查终结报告；13、《关于对叶公大道北段东侧四层违法建筑进行拆除的请示》（叶执〔2018〕20号）及叶县政府纪要文电处理笺；14、强制拆除决定书（叶城执强执决字〔2018〕第603号）及送达回证；15、叶县城市管理行政执法局催告书（叶城执催告字规划〔2019〕第02010号）及送达回证；16、行政强制拆除公告（叶城执强拆公字规划〔2019〕第02001号）；17、行政约谈记录（2019年6月19日）；18、行政强制措施告知书（叶城执强措告字规划〔2019〕第02001号）及送达回证；19、叶县双违整治工作指挥部作战令（第2号令）；20、行政约谈记录（2019年6月25日）；21、行政强制执行决定书（叶城执强执决字规划〔2019〕第02001号）及送达回证；22、照片5张。被告叶县城管局辩称，一、实施强制拆除行为认定原告违法事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。对于本案原告的违法行为，答辩人曾于2014年12月2日对本案原告下发并送达叶城执罚决〔2014〕第12号《行政处罚决定书》，其中第一条即责令本案原告限十五日内补办《建设工程规划许可证》。但经过近4年的改正期，原告仍未履行法定义务。显然是原告自行放弃了法律规定的改正措施。2018年4月25日，经叶县住房和城乡规划建设局《关于叶公大道东侧建筑物的有关规划情况证明》认定：“1、该宗地所处位置按照产业集聚区控制性详细规划，规划用地为仓储用地，所建建筑为四层，不属于仓储建筑类型，建筑性质与规划用地性质不符；2、经我局现场勘查，建筑物距叶公大道中心线最窄处27米，最宽处48米，根据叶县县城总体规划叶公大道建筑红线宽度要求为60米，最窄处占压道路红线3米，属严重影响城市规划行为；3、该建筑在建设前未在我局办理建筑工程规划许可证等有关手续，属违法建筑。”故将该案另行立案报批后，依法进入强制拆除程序。二、整个强拆过程，各法律文书的下发严格依照法定程序，没有剥夺原告的陈述、申辩权。相关法律文书依法送达原告后并告知了救济权利和救济途径。因本案原告明知自己没有办理《建设工程规划许可证》，在收到相关法律文书后，放弃陈述、辩解权利，是自己处分权利的结果。答辩人对相关行政文书严格按照法定程序送达，被答辩人及其成年家属当时均拒绝签字，答辩人工作人员将相关文书留置送达。三、答辩人实施强制拆除行为不属于超越职权行为。叶县拆违拆迁工作指挥部是叶县政府成立的对辖区内违法违规建筑物依法整治的专项机构，是代表叶县政府依法行使职权的机构。依据我国《城乡规划法》第六十八条规定，答辩人在2018年10月18日对原告作出《责令限期拆除通知书》后，2018年10月26日，经请示县政府，县政府明确授权答辩人对本案原告违法建筑予以拆除。2019年6月23日，经叶县拆违拆迁工作指挥部下发的第2号令责成答辩人对本案原告违法建筑予以强制拆除，整个过程符合法定程序。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告叶县城管局在法定举证期内向本院提供以下证据：1、叶县政府关于开展叶县城市管理相对集中行政处罚权工作的决定（叶政〔2014〕7号）；2、平顶山市人民政府关于在叶县城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复（平政文〔2013〕94号）；3、河南省人民政府关于在叶县城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复（豫政文〔2013〕219号）；4、行政处罚决定书（叶城执罚决字〔2014〕第12号）；5、催告通知书（2018年4月10日）及送达回证；6、叶县住房和城乡规划建设局作出的《关于叶公大道东侧建筑物的有关规划情况证明》；7、案件受理登记表（叶城执受案字〔2018〕第6013号）、行政处罚案件立案审批表（2018年5月4日）；8、现场检查（勘验）笔录（2018年5月7日）；9、行政约谈笔录（2018年5月14日）；10、限期提供证据通知书及送达回证；11、行政强制措施审批表（叶城执强审〔2018〕602号）；12、责令限期拆除通知书（叶城执限拆字〔2018〕第6021号）及送达回证；13、听证告知书（叶城执罚听告字〔2018〕第609号）及送达回证；14、关于宋守业逾期放弃听证权利的情况说明；15、案件调查终结报告；16、《关于对叶公大道北段东侧四层违法建筑进行拆除的请示》（叶执〔2018〕20号）及叶县政府纪要文电处理笺；17、强制拆除决定书（叶城执强执决字〔2018〕第603号）及送达回证；18、叶县城市管理行政执法局催告书（叶城执催告字规划〔2019〕第02010号）及送达回证；19、行政强制拆除公告（叶城执强拆公字规划〔2019〕第02001号）；20、行政约谈记录（2019年6月19日）；21、行政强制措施告知书（叶城执强措告字规划〔2019〕第02001号）及送达回证；22、叶县双违整治工作指挥部作战令（第2号令）；23、行政约谈记录（2019年6月25日）；24、行政强制执行决定书（叶城执强执决字规划〔2019〕第02001号）及送达回证；25、照片6张。本院经审理查明，一、2008年7月5日，原告宋守业与中国石油天然气股份有限公司河南销售分公司签订租赁合同，由宋守业租赁该公司位于叶县城关乡刘庄村东环路东侧、中石油加油站南侧围墙以内的国有土地，租赁期40年。后原告在承租土地内建设四层楼房。2014年12月2日，叶县城管局以宋守业建房行为未办理《建设工程规划许可证》为由，对宋守业作出叶城执罚决字〔2014〕第12号行政处罚决定，决定限其十五日内补办《建设工程规划许可证》；并给予罚款40337元。之后宋守业缴纳了罚款，但一直未办理《建设工程规划许可证》。2018年4月10日，叶县城管局对宋守业作出催告通知书，对其未办理《建设工程规划许可证》的情形进行催告，要求15日内办理《建设工程规划许可证》。2018年4月25日，叶县住房和城乡规划建设局出具《关于叶公大道东侧建筑物的有关规划情况证明》，载明宋守业建设的叶公大道东侧的建筑物建筑性质与规划用地性质不符，最窄处占压道路红线3米，属严重影响城市规划行为，该建筑在建设前未办理《建设工程规划许可证》等手续，属违法建筑。二、叶县城管局经对宋守业建房行为进行立案、调查，于2018年10月10日，针对宋守业作出责令限期拆除通知书（叶城执限拆字〔2018〕第6021号），认定宋守业在叶县叶公大道北段东侧建设四层房屋行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据该法第六十四条规定，责令宋守业5日内自行拆除其房屋，逾期不拆除的，将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定强制拆除，并告知了行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。2018年10月18日，叶县城管局针对宋守业作出听证告知书（叶城执罚听告字〔2018〕第609号）。2018年10月26日，叶县城管局向叶县人民政府请示，提请叶县人民政府责成相关部门对宋守业违法建设的房屋实施强制拆除，叶县政府主要领导对请示进行批示，责成叶县城管局在有关部门的配合下，依法依规拆除。2018年10月30日，叶县城管局针对宋守业作出强制拆除决定书（叶城执强执决字〔2018〕第603号），决定于2018年10月31日对宋守业位于叶公大道北段东侧四层建筑物进行强制拆除。2019年6月17日，叶县城管局针对宋守业作出催告书（叶城执催告字规划〔2019〕第02010号），载明：“……本机关于2018年10月10日对你（单位）作出《限期拆除通知书》叶城执限拆字〔2018〕6021号，责令你（单位）于2018年10月15日前自行拆除该违法建筑物，而你（单位）逾期未履行该义务。现催告如下：1、请于本催告书送达之日3日内履行上述义务，如对履行义务有陈述、申辩意见，请在该期限内向本机关提出……”。同日，叶县城管局作出行政强制拆除公告（叶城执强拆公字规划〔2019〕第02001号）。2019年6月23日，叶县拆违拆迁工作指挥部办公室发布《叶县双违整治工作指挥部作战令》（第2号令），要求6月29日前拆除包括原告案涉房屋在内的违法建筑。2019年6月25日，叶县城管局针对宋守业作出行政强制执行决定书（叶城执强执决字规划〔2019〕第02001号）。上述针对宋守业作出的相关文书送达回证上均显示收件人拒签、送达方式为留置送达，没有有关见证人签名，二被告也没有提供关于采用拍照、录像方式记录送达过程的证据。三、2019年6月28日，原告宋守业上述案涉房屋被强制拆除。本院确定上述事实，由双方当事人提供的已经庭审质证的证据及庭审笔录在卷佐证，足以认定。本院认为，一、关于本案适格被告问题。原告在其诉状中主张：“强拆当天系由叶县‘双违’整治工作指挥部组织城管执法、公安、交通、交警等部门200多名工作人员对原告房屋进行拆除。”庭审中，原告出示的证据4“强拆前、强拆现场及强拆后照片及视频光盘一份”中的强拆现场照片上注明了在拆除现场的人员名字及职务，显示有叶县政府、叶县拆违拆迁指挥部、叶县城管局、叶县公安局等部门主要领导及工作人员在拆除现场，经质证二被告对原告提供的证据4均无异议。对此事实本院予以确认。叶县城管局虽针对原告宋守业作出了责令限期拆除通知书、听证告知书、强制拆除决定书、催告书、行政强制执行决定书等文书，但因其没有法定强制执行权，其依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，提请叶县政府责成相关部门对宋守业所建房屋实施强制拆除，经叶县政府主要领导予以批示，责成叶县城管局在有关部门的配合下予以拆除，后根据叶县拆违拆迁工作指挥部办公室发布的《叶县双违整治工作指挥部作战令》，在叶县政府主要领导参与主导下，原告的案涉房屋被强制拆除，叶县城管局及其他单位参与拆除的行为，均体现了叶县政府的意志，故叶县政府应为本案适格被告，其应承担实施强制拆除原告房屋行为的主体责任。被告叶县城管局仅是强拆行为的参与者之一，不是本案适格被告，故对原告对叶县城管局的起诉应予驳回。二、关于被诉强制拆除行为的合法性问题。行政机关作出行政强制行为，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，履行相应的法定程序。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，依法享有行政强制执行权的行政机关实施强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出强制执行决定；催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达；对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，并应当予以公告。当事人在法定期限内对作出的决定不申请行政复议，或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案被诉强制拆除房屋行为属于行政强制执行行为，应当符合行政强制法的上述规定。被告为证明被诉强制拆除行为的合法性问题，虽提供了叶县城管局针对宋守业建房行为作出的一系列文书，但所提供的限期提供证据通知书、责令限期拆除通知书、听证告知书、强制拆除决定书、催告书、行政强制执行决定书等文书均未直接送达宋守业或者其同住成年家属；对受送达人拒绝接收的，未依照《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定，邀请见证人或者采取拍照、录像等方式记录送达过程。故叶县政府实施强制拆除原告房屋的行为违反法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”本案因被诉强制拆除行为不具有可撤销内容，故应判决确认叶县政府实施强制拆除原告宋守业案涉房屋的行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告叶县人民政府于2019年6月28日对原告宋守业位于叶县城关乡刘庄村东环路东侧的自建四层楼房强制拆除的行为违法；二、驳回原告宋守业对被告叶县城市管理行政执法局的起诉。案件受理费50元，由被告叶县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  尹晓雯审判员  李新保审判员  张占帅二〇二〇年五月十八日书记员  何冬冬附相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。