河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初70号原告徐朋飞，男，1987年9月5日出生，汉族，住河南省新密市。委托代理人纪云丽，河南文丰律师事务所律师。委托代理人李星，河南文丰律师事务所实习律师。被告新密市人民政府，住所地新密市青屏大街86号。法定代表人张红伟，市长。委托代理人韩冠军，男，新密市司法局行政复议应诉科工作人员。委托代理人云蓓蕾，河南京原律师事务所律师。被告新密市青屏街街道长乐路社区居民委员会，住所地新密市嵩山大道西段，统一社会信用代码554101830808048760。法定代表人李亚南，主任。委托代理人张志豪，河南长胜源律师事务所律师。第三人河南省昊东置业有限公司，住所地新密市城区西大街西段南侧兴苑花园801号-828号，统一社会信用代码9141018358437278X7。法定代表人魏双平，总经理。委托代理人龙中锋，河南长胜源律师事务所律师。原告徐朋飞因要求被告新密市人民政府、新密市青屏街街道长乐路社区居民委员会（以下简称长乐路社区居委会），第三人河南省昊东置业有限公司（以下简称昊东公司）履行拆迁协议纠纷一案，于2020年1月10日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月14日立案后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月3日公开开庭审理了本案。原告徐朋飞及其委托代理人纪云丽、李星，被告新密市人民政府的委托代理人云蓓蕾、韩冠军，被告长乐路社区居委会的委托代理人张志豪，第三人昊东公司的委托代理人龙中锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告徐朋飞诉讼请求：1.依法判令被告继续履行《拆迁安置补偿协议》，向原告交付面积113平方米的房屋六套、车位两个、门市房44平方米；2.依法判令被告向原告支付过渡费7200元（暂计算至2019年12月31日，按照800元∕月主张至被告向原告交付安置房之日）；3.诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告系新密市xx办事处xx路社区的居民，为配合被告进行城中村改造工作，于2013年9月7日与被告签订《长乐路社区居委会五组、六组城中村改造拆迁安置补偿协议》，确定被告家共计四人，应得安置房六套，每套面积113平方米，车位两个，沿街门面房深度不低于11平方米，人均不低于1米，过渡费按每人每月160元一直发发放到实际交付安置房日期止。同时约定原告在长乐路社区内的所有老宅、责任田、沟荒地、林地均由被告统一收回管理。合同签订后，原告家房产被拆除，土地被收回。2019年4月被告开始启动交付安置房工作，但被告拒绝向原告交付，经原告多次与被告沟通，2019年12月16日被告以原告次子徐x庆非亲生为由，仅同意向原告支付安置房四套和一个车位，且该四套房屋、一个车位也未交付。自2019年4月起被告未再支付过渡费。故原告为维护自己的合法权益，诉至法院，请求法院支持其诉讼请求。另，庭审期间，原告申请撤回对第三人昊东公司的起诉。被告新密市人民政府辩称，一、本案属于民事诉讼的受案范围，原告应当提起民事诉讼。虽然根据2015年5月1日修改的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，房屋拆迁安置补偿协议属于人民法院行政诉讼的受案范围，但在2015年5月1日前，该类案件一直属于民事诉讼受案范围，另外《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定没有溯及力。本案原告与长乐路社区居委会于2013年9月7日签订《长乐路社区居委会五组、六组城中村改造拆迁安置补偿协议》，故应属于民事诉讼受案范围。二、新密市人民政府并非本案适格主体。原告起诉的依据是与长乐路社区居委会签订的拆迁安置补偿协议，故应由长乐路社区居委会对其安置补偿。现原告要求新密市人民政府承担相应的责任系诉讼主体错误。三、原告的起诉已超过法定的起诉期限。原告与长乐路社区居委会是于2013年9月7日签订的拆迁安置补偿协议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告认为新密市人民政府未按协议履行义务，应当在签订涉案拆迁协议后六个月内提出，本案明显已超过法定的起诉期限。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。关于原告申请撤回对第三人昊东公司的起诉，因昊东公司系合作协议的履行方，与其有利害关系，不同意撤回对第三人昊东公司的起诉。被告长乐路社区居委会辩称，一、本案不属于行政诉讼受案范围。1.原告所诉的并不是有关行政部门的某个具体行政行为，而是拆迁安置补偿协议的履行内容问题。2.本案涉及的拆迁安置补偿协议是平等主体之间形成的协议，履行协议的主体是昊东公司和长乐路社区居委会，协议内容不牵涉政府行为，根本不属于行政法调整的范围。3.根据《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》的精神，在各方对拆迁安置补偿标准形成一致意见并达成协议的情况下，仅就协议履行问题产生纠纷，应当属于民事诉讼的范围。本案中，各方争议的焦点是原告违反计划生育的子女是否享有拆迁安置补偿资格，是对协议内容的履行产生的纠纷，因此，本案属于民事纠纷，依法应当驳回原告起诉。二、新密市人民政府不是本案适格被告。本案原告所诉的并不是新密市人民政府作出的具体行政行为，协议中并不涉及需要由新密市人民政府直接参与、履行的内容，协议内容也不是接受任何行政机关的委托，新密市青屏办事处只是见证方，没有任何具体的权利义务，因此，新密市人民政府并非本案的适格被告。三、原告违反计划生育政策的子女不享有拆迁安置补偿资格。1.原告生育次子、女儿时违反计划生育政策，在拆迁人口统计阶段，其向长乐路社区居委会、昊东公司提交户籍文件时隐瞒其家庭成员的真实情况，涉嫌合同欺诈，严重违反了合同的约定，属于严重的合同违约，因此，不应对其违反计划生育的子女进行安置补偿。2.对原告家庭安置补偿4套房、1车位的结果是经过居委会召开大会研究确定的结果，该结果是居民自治所形成的结果，经过了大会表决，是居委会成员多数人的意思表示，并不违反任何法律强制性规定。3.对原告家庭的安置补偿涉及居委会整体安置的公平、公正问题，如对原告违反计划生育政策的子女进行安置补偿，对其他遵守政策的居民极为不公。4.为保障拆迁安置的公开透明，居委会与昊东公司愿意支付费用对原告两个儿子进行亲子鉴定，以便给予各方真实、透明的结果。昊东公司作为拆迁安置的实际履行主体，其权益也应当收到保护，接受拆迁安置的居民应当严格遵守协议的约定，原告隐瞒家庭成员真实情况的行为属合同欺诈，严重损害了昊东公司的合法权益。综上，请求法院驳回原告的起诉。关于原告申请撤回对第三人昊东公司的起诉，因昊东公司系合作协议的履行方，与其有利害关系，不同意撤回对第三人昊东公司的起诉。第三人昊东公司陈述意见同长乐路社区居委会答辩意见。原告徐朋飞向本院提交以下证据：1.新密市青屏办事处长乐路社区城中村改造项目《合作协议书》。证明：长乐路社区居委会对其第五、六居民组进行城中村改造，拆迁安置工作系经新密市人民政府批准，委托长乐路社区居委会执行、昊东公司出资；2.《长乐路社区居委会五组、六组城中村改造拆迁安置补偿协议》。证明：长乐路社区居委会与原告就拆迁安置补偿达成一致意见，原告及其家属获得拆迁安置的补偿为，面积113平方米的房屋六套、车位两个、门市房44平方米，过渡费每人每月160元；3.原告家庭户口簿、长乐路社区五组各户人口数汇总表。证明：原告家庭成员共五名，分别是户主徐朋飞、户主妻子景xx、户主长子徐x赫（2009年2月18日出生）、户主次子徐x庆（2010年5月9日出生）、户主长女徐x妍（2017年7月5日出生）。原告家庭成员符合《拆迁安置补偿协议》中写明的家庭人员情况。被告新密市人民政府、长乐路社区居委会未向本院提交证据。第三人昊东公司向本院提交以下证据：1.2019年12月11日《会议记录》。证明：关于原告一家安置补偿标准是整个集体组织的事情而不是个人的事情，因涉及到居委会整体安置方案的公平性，对于拆迁安置补偿的标准及原告一家的安置资格应当由居委会专门开会进行讨论研究，由于组织内群众对原告儿子不是本集体合法成员、不享有安置补偿资格反映强烈，为保证安置工作的有序进行、公平公正，暂时没有与原告签订拆迁安置补充协议；2.《长乐路社区五六组安置房分配标准有争议的解决方案》。证明：关于原告子女是否系本集体组织成员，是否享有安置补偿资格，经居委会与昊东公司研究决定，对组织成员资格有争议的情况给予了明确解决方案；3.《新密市妇幼保健院出院证》；4.新密市人口和计划生育委员会开具的《河南省行政事业性收费基金专用票据》。证据3、4证明：2010年5月9日原告妻子景xx在新密市妇幼保健院进行了生产手术，理论上其已不能再进行生育，因违反计划生育政策，新密市人口和计划委员会对其作出6000元罚款的行政处罚；5.原告结婚证；6.出生医学证明两份。证据5、6证明：原告的长子及次子的出生证明均有可能虚假；7.2013年9月7日《长乐路社区居委会五组、六组城中村改造拆迁安置补偿协议》。证明：因原告夫妻违反计划生育政策，根据居委会与原告签订的《长乐路社区居委会五组、六组城中村改造拆迁安置补偿协议》第三条约定，违反计划生育政策所生育的子女不应进行安置补偿，此外原告一家违反诚实信用原则，在签订安置补偿协议时隐瞒真实情况，涉嫌合同欺诈，严重违反框架协议及安置补偿文件的精神，损害居委会及昊东公司的利益。经庭审质证，原告徐朋飞对第三人昊东公司提交证据质证如下：证据1真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议。1.该会议记录形成于《拆迁安置补偿协议》签署之后，系村委会无事实依据的单方制作、单方改变安置补偿协议内容，系对徐朋飞家庭成员权益的侵犯，未与徐朋飞协商一致，对徐朋飞不具约束力；2.如果按照村委会的决议，徐朋飞家次子作为村集体成员将得不到安置补偿；3.该会议记录显示徐朋飞拒不签订《拆迁安置补充协议》，说明届时居委会也认可原安置补偿协议效力和内容。证据2真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议，且内容并不包含徐朋飞家庭情况，与本案无关。证据3、4真实性无异议，证明目的有异议。该证据证明原告次子出生后已缴纳社会抚养费，符合计划生育政策。证据5、6真实性无异议，证明目的有异议。原告系先与妻子举办了结婚仪式，后补办的结婚证，2009年9月21日登记结婚。长子与次子均系徐家岗村户籍，是否婚生子女、是否亲生子女均不影响其作为徐朋飞家庭成员应享受的相关权益。证据7真实性无异议，证明目的有异议。该《安置补偿协议》第三条约定，人口统计以乙方户口册上的农业人口为准，该条后半部分针对的是安置建设期内增加的人口。长子及次子均非后增加的人口。被告新密市人民政府对原告徐朋飞提交证据质证如下：证据1、2两份协议均不是与新密市人民政府签订的，与新密市人民政府无关，原告诉讼主体错误。证据3与新密市人民政府无关联性。被告新密市人民政府对第三人昊东公司提交证据因与其无关联性，不予质证。被告长乐路社区居委会对原告徐朋飞提交证据质证如下：对证据真实性均无异议，对其证明目的有异议。证据1、2两份协议确定的安置补偿标准原告一家并不完全符合，其中根据安置协议第三条约定，原告违反了计划生育政策，不应对其违反政策的子女进行安置。证据3根据本居委会群众强烈反应，原告有一个儿子并非亲生，仅凭户口本不能证明其所有子女均符合计划生育政策，也不能证明其所有子女均为亲生。人口汇总表并不能反应原告一家是否全部享有安置资格。被告长乐路社区居委会对第三人昊东公司提交证据质证如下：对昊东公司的证据无异议，但证据1、2是居委会村民集体的意见，因本次拆迁安置是对居委会5、6村民组的整体安置补偿，对每家每户都要体现公平公正，在本村民组内原告家的这种情况较多，群众反映强烈，认为原告弄虚作假，需要进行亲子鉴定。第三人昊东公司对原告徐朋飞提交证据质证如下：同长乐路社区居委会的质证意见。另外，原告起诉的内容不属于行政案件的审理范围，本案纠纷没有任何行政行为。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据具备真实性、合法性及关联性，本院予以采纳。第三人昊东公司提供的证据1、2具备真实性，本院予以采纳；证据3-6具备真实性，但并无其他证据予以佐证，故本院不予采纳；证据7具备真实性、合法性、关联性，本院予以采纳。经审理查明，2013年9月4日，甲方新密市青屏办事处长乐路社区居委会与乙方河南省昊东置业有限公司，及见证方新密市青屏街办事处，针对长乐路社区居委会第五、六居民组进行城中村改造项目签订《新密市青屏办事处长乐路社区城中村改造项目合作协议书》。协议双方对项目位置、规模及拆迁、安置、补偿等城中村改造工作所涉及的相关事宜达成了框架性协议。2013年9月7日，甲方长乐路社区居委会与乙方长乐路社区居委会五组居民户徐朋飞签订《长乐路社区居委会五组、六组城中村改造拆迁安置补偿协议》。协议第二项安置情况载明，乙方家庭人员情况：徐朋飞、景xx，徐x赫、徐x庆共计四人，应得安置房陆套，每套房面积113平方米（±2平方米）含公摊面积，车位贰个等（此安置面积为不变面积）；过渡费：甲方愿意自协议签订之日起发放过渡费，每人每月160元，首付6个月，计肆人，叁仟捌佰肆拾元，以后每半年发放一次，一直发到实际交付安置房日期为止。安置房交付后，如乙方无正当理由不及时搬迁，甲方停止发放过渡费。协议第三项人口统计截止时间载明，安置房建设期间（36个月内），人口统计以现在乙方户口册上的农业人口为准，按国家政策属于法定年龄结婚的和符合计划生育政策增加的人口，按照原安置方案予以安置，不到法定年龄结婚的和违反计划生育政策生育的人口不予安置，增加人口统计截止时间为安置房实际交付日。协议第五项双方责任和义务载明，乙方在本社区范围内所有老宅、责任田、沟荒地、林地均由社区统一收回管理。合同签订后，原告家房产被拆除，土地被收回。2019年4月，长乐路社区居委会启动交付安置房工作，长乐路社区居委会于2019年12月11日召开的安置分配推进会上，认为原告在生育其次子时违反计划生育政策，不符合拆迁安置协议书第三条的规定，不能享受拆迁安置待遇，并要求徐朋飞签订拆迁安置补充协议。但是原告要求按2013年9月7日协议履行，遂引起本案纠纷。另查明，针对原告享有的安置房及车位，长乐路社区居委会均未交付，且自2019年1月长乐路社区居委会也未向原告支付过渡费。原告主张从2019年4月支付5人过渡费，被告不持异议。本院认为，本案的争议焦点为：1.本案是否属于行政诉讼范围；2.新密市人民政府的主体是否适格；3.本案是否超过起诉期限；4.原告的诉请是否有事实和法律依据。一、本案是否属于行政诉讼范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：第十一项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。本案双方争议的是长乐路社区居委会及新密市人民政府未按照《长乐路社区居委会五组、六组城中村改造拆迁安置补偿协议》约定履行，因此应适用上述法律规定，属于行政诉讼的受案范围。二、新密市人民政府的主体是否适格。本案中，《新密市青屏办事处长乐路社区城中村改造项目合作协议书》明确载明，该项目是新密市人民政府确定的城中村改造重点项目；改造方案取得新密市人民政府及居民代表大会认可；如发生争议，双方协商解决，或以郑州市人民政府郑政文﹝2011﹞258号文件《郑州市城中村改造管理办法》的相关规定及其他相关文件精神为依据进行协商解决。由于新密市人民政府及长乐路社区居委会均未提交相关城中村改造的文件依据，因此参照《郑州市城中村改造管理办法》第七条规定，各区人民政府是各辖区的城中村改造的主体，负责本辖区的城中村改造工作。并综合上述协议内容，新密市人民政府负有本辖区城中村改造过程中涉案宅基地上房屋拆迁补偿安置工作的法定职责。长乐路社区居委会在城中村改造过程中实施的拆迁安置行为，应视为受新密市人民政府的委托，其产生的法律责任应由新密市人民政府承担。因此，新密市人民政府为本案被告主体适格。三、本案是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案被告长乐路社区居委会虽然于2013年9月7日与原告签订《长乐路社区居委会五组、六组城中村改造拆迁安置补偿协议》，但直至2019年4月才启动安置房交付工作，且长乐路社区居委会于12月份召开安置分配推进会时，才予以明确表明原告家庭成员之一不能享受拆迁安置待遇，据此，起诉期限应从此时开始计算。至原告于2020年1月10日提起诉讼，明显不超起诉期限。因此被告新密市人民政府的该辩称理由不成立，不予支持。四、原告的诉请是否有事实和法律依据。由于《长乐路社区居委会五组、六组城中村改造拆迁安置补偿协议》是在双方协商的基础上并经长乐路社区居委会对安置人口予以调查确认后签订，且安置人口与原告的户口簿所载明家庭成员信息相吻合，在2019年1月份对各户人口数再次确认，因此双方均应按照协议所确定的安置人口履行。长乐路社区居委会辩称原告违背计划生育，否认原告家庭成员之一的安置资格。但现有证据不足以证明原告故意隐真实情况或伪造虚假材料签订协议获取不正当利益，从而导致行政协议的基本依据虚假，进而给公共利益造成重大损害。因此长乐路社区居委会不依据协议履行，证据不足，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”。因此，原告要求继续履行《长乐路社区居委会五组、六组城中村改造拆迁安置补偿协议》，合法有据，应予支持。虽然长乐路社区居委会是协议签订的一方主体，负责协议的具体实施，但应视为受新密市人民政府的委托，其产生的法律责任应由新密市人民政府承担，因此新密市人民政府应承担继续履行拆迁安置补偿协议的责任。原告同时主张从2019年4月支付5人过渡费，每人每月160元，共计7200元。被告对支付标准不持异议，应予支持。另补充说明，由于新密市人民政府与长乐路社区居委会均未提交证据，第三人昊东公司提交了相关证据，为便于查明本案事实，故本院对原告申请撤回对第三人昊东公司的起诉不予准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第七十八条第一款之规定，判决如下：一、被告新密市人民政府继续履行《长乐路社区居委会五组、六组城中村改造拆迁安置补偿协议》；二、被告新密市人民政府于本判决生效后三十日内支付原告徐朋飞2019年4月至12月过渡费7200元，之后的过渡费按照《长乐路社区居委会五组、六组城中村改造拆迁安置补偿协议》标准按5人支付至实际交付安置房之日止；三、驳回原告徐朋飞的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告新密市人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并提交副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年五月二十二日书记员  平 航