山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终520号 上诉人（原审原告）张冬生，男，1984年11月18日出生，汉族，住济宁市金乡县。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市历城区山大北路47号。 法定代表人曹殿军，区长。 委托代理人周加军，济南市历城区应急管理局工作人员。 委托代理人姚虎明，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人王宣东、张广鑫，均为济南市司法局工作人员。 上诉人张冬生因诉济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）、济南市人民政府（以下简称市政府）行政批复及行政复议一案，不服济南市中级人民法院（2019）鲁01行初976号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭，向各方当事人送达受理（应诉）案件通知书、合议庭组成人员告知书、诉讼要素表等材料，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 本案行政争议形成过程如下：2019年3月15日，历城区政府作出济历城政字〔2019〕8号《济南市历城区人民政府关于历城区隆悦公馆“12•27”山东屹东机电科技有限公司（以下简称屹东机电公司）一般高处坠落事故调查报告的批复》（以下简称8号批复），同意历城区隆悦公馆“12•27”屹东机电公司一般高处坠落事故调查组安全生产事故调查报告，认定该事故是一起生产安全责任事故，张冬生作为屹东机电公司实际控制人，对事故发生负有主要领导责任，违反《安全生产法》第五条、第八十四条、《建筑法》第二十六条规定，依据《安全生产法》第九十一条规定，建议移交司法机关依法追究其法律责任。2019年9月12日，市政府作出济政复决字〔2019〕281号《行政复议决定》（以下简称281号复议决定），维持8号批复。张冬生不服，提起诉讼，请求撤销8号批复和281号复议决定。 原审法院经审理查明以下事实:一、关于对空调设备安装工程承接主体的限制条件。《中华人民共和国建筑法》第二条第二款规定：“本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。”据此，空调设备安装作为与房屋建筑配套的设备安装活动，属于建筑活动。《中华人民共和国建筑法》第二十六条规定，“承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程。禁止建筑施工企业超越本企业资质等级许可的业务范围或者以任何形式用其他建筑施工企业的名义承揽工程。禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者给个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程。”据此，个人不得承接空调设备安装工程，承接单位应当取得空调安装资质。 二、关于屹东机电公司及其主要负责人的基本情况。屹东机电公司于2018年7月2日登记设立，登记的公司章程显示张冬生占股51%、潘波占股19%、李浩占股30%，后各方同意李来迪作为股东加入。公司法定代表人朱颖娟，经营范围机电设备技术开发：空调设备、通风设备、净水设备、暖气设备……等。该公司未取得空调安装相应资质，李浩等人均无高空作业特种作业资质证书。屹东机电公司成立以来，先后发生空调安装工程200余台次，张冬生主要负责工程承接，不到安装现场，安装由李浩、潘波、李来迪等具体实施，现场安装由李浩负责指挥；具体安装人员平时不领取工资报酬，日常开销均由张冬生垫付，安装费用由张冬生保管。以上事实说明，张冬生为屹东机电公司主要负责人。 三、关于“12.27”事故项目概况及事故经过。2018年12月10日，历城隆悦公馆2-2-1001号业主与诚和暖通签订《中央空调销售及安装合同》，向后者购买并委托安装中央空调。诚和暖通未取得中央空调安装资质，其负责人胡勇联系张冬生负责安装工作，张冬生告知胡勇联系李浩。2018年12月27日晨，李浩与潘波、李来迪、田鸿志携带安装工具及设备前往济南市历城区绿地隆悦公馆2号楼进行空调安装，李浩站在窗户外空调托板上负责接房间内向窗户外续的空调，安装过程中，李浩自安装地点十层坠落死亡。 四、关于“12·27”事故调查处理的基本情况。2018年12月27日，济南市历城区公安分局东风派出所即对潘波、李来迪、田鸿志分别进行了询问。2019年1月10日，原历城区安监局分别对潘波、李来迪进行询问，并于1月11日对张冬生进行询问。张冬升根据询问要求，于2019年1月16日提交了手写的空调安装记录。2019年1月15日，历城区政府批准成立了事故调查组，由区安监局、区监察委、区公安分局、区总工会及东风街道办等派员组成。事故调查组于1月25日对诚和暖通公司负责人胡勇进行了询问，于3月6日对屹东机电公司法定代表人朱颖娟进行调查。2019年2月25日，事故调查组申请延期提交事故报告，历城区政府于同日批准。2019年3月12日，事故调查组提交事故调查报告，报告有调查组全体成员签名。2019年3月15日，历城区政府作出8号批复，批准事故调查组的事故调查报告。 五、关于281号复议决定程序的基本事实。原告不服8号批复，于2019年6月19日向市政府申请行政复议。市政府2019年6月21日受理，于同日通知历城区政府提出行政复议答复。2019年7月1日，历城区政府提交答复。2019年8月12日，市政府举行了听证。2019年8月15日，市政府作出延期审理通知，并于8月16日通知第三人胡勇（诚和暖通）和周美英参加行政复议。2019年9月3日，市政府再次举行了听证。2019年9月12日，市政府作出281号复议决定，维持历城区政府8号批复并送达原告和第三人胡勇及历城区政府。 又查明，死者李浩的母亲周美英在济南市市中区人民法院起诉诚和暖通公司、屹东机电公司生命权纠纷〔案号（2019）鲁0103民初4018号〕案中，周美英将被诉8号批复作为证据提交市中区人民法院。 原审法院认为，历城隆悦公馆“12·27”事故造成一人死亡，属于《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条规定的一般事故，历城区政府按照上述条例第十九条、第三十二条的规定，有权对事故进行调查。在事故调查的过程中，历城区政府依法组织成立了事故调查组，经调取公安和安监机关的调查询问材料后，在《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九、三十二条规定期限内，对事故调查组成员签名的事故调查报告作出8号批复，完成事故调查工作，事故调查程序合法。原告关于该批复必须送达其本人的主张没有法律依据，不予支持。8号批复认定的“12·27”事故项目概况及事故经过准确。原告张冬生因认为历城区政府认定屹东机电公司为事故当事人，并追究其作为实际控制人的领导责任错误，提起诉讼。 关于张冬生是否为屹东机电公司主要负责人（实际控制人）的问题，在审理查明第二部分已经作出确认。关于历城区政府追究张冬生责任是否合法的问题。首先，屹东机电公司经依法登记设立，该公司四人股东有三人出现在历城隆悦公馆“12·27”空调安装事故现场；该公司主要负责人张冬生虽然没有出现在安装事故现场，但根据安装工程发包方负责人胡勇和屹东机电公司潘波的陈述，可以证明该空调安装工程系张冬生承接。综上，涉案安装工程位于屹东机电公司经营范围内，并体现了屹东机电公司主要负责人和股东的共同意志，足以认定为屹东机电公司的经营行为。其次，张冬生辩称上述安装行为系安装工程发包方负责人雇佣李浩的小团队负责实施，不能归为屹东机电公司的经营行为，但上述辩称与安装工程发包方负责人的陈述相矛盾，且现场安装工人李来迪、潘波、田鸿志均称自己系屹东机电公司职工，更兼现行法律禁止个人承接空调安装工程，故本院对张冬生的上述辩称不予认可。再次，张冬生作为屹东机电公司主要负责人（实际控制人），根据《安全生产法》第五条之规定，应当对本单位的安全生产工作全面负责。张冬生在公司未取得建筑业企业资情况下，违反《建筑法》第二十六条之规定，多次组织未取得高处作业特种作业操作资格证书人员进行空调安装作业，也没有按照规定对空调安装人员进行安全生产教育和培训。历城区政府认定其对事故负有主要领导责任并无不当。最后，依照《安全生产法》第九十一条之规定，生产经营单位的主要负责人未履行安全生产管理职责，导致发生安全事故，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。历城区政府依据上述法律规定，建议追究张冬生刑事责任，鉴于以上处理措施仅属于建议范畴，并未对张冬生权利义务造成实质影响，且刑事责任问题不属于人民法院行政审判的权限范围，对该问题不予评价。综上，8号批复程序合法、认定事实主要证据充足，适用法律、法规正确。281号复议决定维持该批复并无不当。另外，市政府受理复议申请后，在法定期限内履行了受理、通知参加复议、延期、听证和决定职责，行政程序符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张冬生的诉讼请求。 上诉人张冬生不服，上诉请求：撤销原审法院判决，发回重审或改判支持上诉人的诉讼请求。主要理由：一、原审法院判决认定事实错误。屹东机电公司不是此次事故当事人，其自成立以来就是一个空壳公司，没有开展任何实际经营，没有任何工作人员、工作场所；上诉人张冬生、李浩、潘波、李来迪等人也不是屹东机电公司的空调安装人员，李浩等人不具有高处作业资质仅是个人行为，与屹东机电公司无关。涉案《询问调查笔录》不符合证据形式，不能作为认定事实的依据。二、被诉批复和复议决定作出程序违法。 被上诉人历城区政府答辩称，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，请求驳回上诉人的诉讼请求。 被上诉人市政府未提交书面答辩意见，其在诉讼要素表中表示对原审法院判决无异议。 各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院且已经原审质证。本院同意原审法院确认的案件事实。 本院认为，原审法院依法查明的屹东机电公司及其主要负责人基本情况这一事实，能够证明在涉案安全事故发生时，上诉人张冬生为屹东机电公司的主要负责人（实际控制人),应对本单位的安全生产工作全面负责，其在公司未取得建筑业企业资质情况下，多次组织未取得高处作业特种作业操作资格证书人员进行高空空调安装作业，也没有按照规定对空调安装人员进行安全生产教育和培训，违反《安全生产法》、《建筑法》的规定。在涉案一般安全事故发生后，事故调查组在事故调查报告中认定其对事故负有主要领导责任并无不当。历城区政府作为负责此次事故调查的人民政府，专门成立事故调查组对事故进行调查并对事故《调查报告》进行审查后作出被诉8号批复，程序及实体均符合《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定。被上诉人市政府收到行政复议申请后，经过受理、听证、审理、送达等程序在法定延长期限内作出281号复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》的程序规定。另，对于上诉人张冬生在上诉中针对8号批复中关于屹东机电公司以及280号复议决定提出的异议，已经另案进行审理。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。上诉人的上诉请求及理由于法无据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张冬生负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙晓峰 审判员  李莉军 审判员  郝万莹 二〇二〇年五月二十二日 书记员  杨柳青