北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京04行初1593号原告李文彬，男，1969年8月7日出生，汉族，住河北省石家庄市长安区。委托代理人许文娟，北京市盈科律师事务所律师。委托代理人曲海中，北京市盈科律师事务所实习律师。被告北京市房山区人民政府，住所地北京市房山区良乡政通路1号。法定代表人郭延红，区长。委托代理人邢丽，北京市房山区人民政府工作人员。委托代理人覃婷，北京市房山区人民政府工作人员。原告李文彬不服被告北京市房山区人民政府（以下简称房山区政府）作出的房政复字〔2019〕11号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月31日受理后，向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月16日、2020年5月7日公开开庭审理了本案。原告李文彬之委托代理人许文娟、曲海中，被告房山区政府之委托代理人邢丽、覃婷到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年3月19日被告作出《复议决定书》。申请人为李文彬，被申请人为北京市房山区青龙湖镇人民政府（以下简称青龙湖镇政府）。《复议决定书》查明：2005年，申请人与房山区青龙湖镇马家沟xxxx签订《荒山租赁合同书》，租赁集体所有荒山约xx亩用于开发经营，租赁年限为xx年（自20xx年11月1日至20xx年11月1日）。2018年12月13日，被申请人针对涉案建设对王某某进行现场检查和勘验，《现场检查笔录》里称“经查，该建筑物由王某某所建，用于管理用房，未取得乡村建设规划许可证”，王某某在现场检查笔录及现场勘验笔录上签字确认。同日，被申请人作出《权利义务告知书》并送达王某某，告知王某某其在北京市房山区青龙湖镇马家沟村进行的建设属于违法建设，其有陈述和申辩的权利。2018年12月13日，被申请人向北京市规划和国土资源管理委员会房山分局制发《青龙湖镇人民政府关于查询王某某在青龙湖镇马家沟村建设的建筑物是否经规划许可的函》，请求北京市规划和国土资源管理委员会房山分局协助核实“王某某于2005年至今在青龙湖镇马家沟村村东南建设的砖混彩钢结构建筑物，建筑面积约xxxx．xx平方米”是否取得《乡村建设规划许可证》。2018年12月14日，北京市规划和国土资源管理委员会房山分局复函称其未对被申请人所函询的上述建筑物核发《乡村建设规划许可证》。2018年12月14日，被申请人工作人员就涉案建设情况对王某某进行调查询问，询问中被申请人对涉案建设坐落位置的描述为青龙湖镇马家沟村村东，王某某认可涉案建设为其与合伙人即申请人共同所建，并称该建设的建设时间为2005年至2006年。2018年12月18日，被申请人作出《限期拆除通知书》（青政限拆字[2018]第011号），责令申请人接到该通知后7日内自行拆除违法建设并接受检查，王某某未在该《限期拆除通知书》的送达回证上签字，村委会工作人员作为见证人进行签字确认。2019年1月2日，被申请人作出青政拆字[2019]第001号《北京市房山区青龙湖镇人民政府拆除决定书》（以下简称《拆除决定书》），称王某某在青龙湖镇马家沟村村东的违法建设，王某某在限定期限内未拆除，依据《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第二款以及《中华人民共和国强制法》第三十七条之规定，青龙湖镇政府将予以强制拆除，王某某未在《拆除决定书》的送达回证上签字，村委会工作人员作为见证人进行签字确认。2019年1月上旬，被申请人将案涉建筑予以拆除。2019年1月22日，申请人不服被申请人作出的《拆除决定书》，向被告房山区政府提起行政复议申请，请求撤销该具体行政行为。被告房山区政府认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”；《北京市城乡规划条例》第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照城乡规划法和市人民政府有关规定进行处理”。《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第一款规定：“区县人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，组织、协调有关行政机关制止和查处违法建设。乡镇人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设。街道办事处负责本行政区域内禁止违法建设相关工作。”依据前述规定，被申请人在其管辖范围内，对于应当取得规划许可而未取得规划许可的违法建设具有查处的法定职责。《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款规定：“本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可”。本案中，申请人所建建筑物未取得规划许可证，属违法建设事实清楚。但从现有证据来看，系申请人承租了案涉违建所在土地，被申请人所作《询问笔录》里王某某称案涉违建为其与申请人共同所建，然被申请人所作《现场检查笔录》里所载案涉违建为王某某所建。因此，在案涉违建的建设主体尚存疑的情况下，现有证据未能证明被申请人就案涉违建对申请人进行过调查询问或是履行其他调查手续，被申请人径行针对王某某一人作出《拆除决定书》，属事实不清、证据不足。且依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条之规定，行政机关作出强制拆除决定前，应当事先催告当事人履行义务。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被申请人提交的证据材料未能证实其在作出涉案拆除决定前依法履行了催告程序，另在当事人复议或诉讼救济期限未届满之时即作出《拆除决定书》，不符合上述法律规定，属程序违法。鉴于本案拆除行为已经实施完毕，无可撤销内容，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定：确认被申请人于2019年1月2日所作《拆除决定书》违法。原告李文彬诉称，原告于2015年11月1日与房山区青龙湖镇xxxx签订为期30年的荒山租赁合同书，承包马家沟村荒山用以开发经营等进行设施农业建设。为管理保护树木及护工临时住宿和存放农用工具等需要，原告在此建造了相应的农业设施建筑。2019年1月8日青龙湖镇政府违反法定程序，未经调查，在未履行权利告知等情况下以违法违规建设为由对涉案房屋予以强制拆除。原告作为案涉建筑的是实际权利主体，事后才知晓该《拆除决定书》内容。原告申请行政复议，2019年3月19日被告房山区政府未经调查核实、超越原告复议申请范围迳行作出《复议决定书》，认定案涉房屋属于违法建设，严重损害原告合法权益。故诉至法院，请求依法判决撤销被告房山区政府作出的《复议决定书》；并责令被告限期重新作出复议决定。原告在指定举证期限内向本院提交了以下证据：1．《青龙湖镇荒山租赁合同书》，证明原告通过合法承包方式获取荒山土地承包使用权；原告承包四至范围与涉案房屋四至范围一致，原告与本案有利害关系，是适格主体；2．《拆除决定书》，证明针对此《拆除决定书》，原告依法向被告申请行政复议，请求确认房山区青龙湖镇政府作出的《拆除决定书》违法；3．《复议决定书》，证明被告房山区政府超出复议请求认定原告所建房屋属于违法建设。4．证人李某的证言，证明原告已大面积种植果树看护存放农用设施，需要建筑涉案农用设施房屋合理合法。涉案房屋系用于存放农业设施及管理人员用房和工人用房。院内所建房屋为农业设施房屋。被告房山区政府辩称，被告作出的《复议决定书》事实清楚、程序合法，适用法律正确，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告房山区政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1．《复议决定书》送达回证及投递详单，证明原告及青龙湖镇政府收到《复议决定书》；2．《行政复议申请书》，证明原告向被告房山区政府提交行政复议申请；3．《行政复议申请处理审批表》，证明原告复议申请符合受理条件，被告房山区政府依法立案审理；4．《行政复议答复通知书》，证明被告房山区政府要求青龙湖镇政府提交书面答复及证据材料；5．送达回证，证明青龙湖镇政府收到《行政复议答复通知书》；6．《行政复议答复书》，证明青龙湖镇政府提交的书面答复；7．青龙湖镇政府提交的证据材料，证明青龙湖镇政府在复议阶段提交的证据材料；8．结案呈报表，证明被告房山区政府作出的《复议决定书》经负责人批准。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提交的证据4因证人与原告有利害关系，且在案无其他证据佐证证言内容的真实性，本院不予采信。原告提交的其他证据以及被告提交的证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》提供证据的要求，内容真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信。根据上述合法有效证据以及当事人之陈述，本院经审理，确认《复议决定书》查明的事实。另查明，2019年1月22日，被告收到原告邮寄的《行政复议申请书》，并于当日立案审查。1月23日，被告向被申请人青龙湖镇政府发送《行政复议答复通知书》，要求青龙湖镇政府10日内提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年1月31日青龙湖镇政府作出《行政复议答复书》并提交证据材料。3月19日，被告房山区政府作出《复议决定书》，并于3月20日邮寄送达给原告。原告于2019年3月21日签收。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。据此，被告房山区政府有作出《复议决定书》的法定职责。本案争议焦点为涉案房屋属于违法建设的认定是否正确。本院认为，原告李文彬主张涉案建筑建成于2005-2006年，根据1990年4月1日起施行，2006年尚为有效的《中华人民共和国城市规划法》第二条规定，制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设，必须遵守本法。第三条第二款规定，本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。根据1992年10月1日起施行，2006年尚为有效的《北京市城市规划条例》第二条第二款规定，本条例适用范围是本市行政区域；第二十六条第一款规定，城市规划行政主管部门对各项建设工程实行统一规划管理。土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。第三十二条规定，新建、扩建、改建、翻建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向市或者区、县规划局提出申请，由市或者区、县规划局根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（1991年3月6日北京市人民政府第5号令发布，根据2007年11月23日北京市人民政府第200号令第一次修改，根据2018年2月12日北京市人民政府第277号令第二次修改）规定，全市行政区域16800平方公里范围，都是“城市规划区”的范围。“城市规划区”范围内一切城市和农村各项建设工程、建设用地都必须执行统一规划，服从城市规划管理部门的统一规划管理。本市的乡镇机关、乡镇村企事业单位、新集镇、新农村和农民住宅等建设工程的选址定点，必须经城市规划管理部门审查批准，核发建设用地规划许可证和建设规划许可证后，方可建设。涉案建筑拆除时有效的《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款规定，制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。第三款规定，本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。涉案建筑拆除时有效的《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定，本市行政区域全部为规划区。第二款规定，本条例适用于本市城乡规划的制定、实施、修改、监督检查和相关城乡建设活动。第二十三条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。根据前述规定，北京市自1992年10月1日，即已确立了全市行政区域均为“城市规划区”，在城市规划区范围内进行各项建设工程，均需取得规划行政主管部门许可的法律制度。本案中，原告李文彬称涉案建筑建设于2005-2006年，涉案建筑未取得规划行政主管部门的规划许可，其违法状态一直持续至涉案建筑被拆除。因此，根据前述法律法规的规定，《复议决定书》认定“申请人所建建筑物未取得规划许可证，属违法建设事实清楚”并无不当。关于《复议决定书》认定青龙湖镇政府作出的《拆除决定书》事实不清、证据不足、程序违法，本院不持异议。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。第二十三条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。本案中，被告房山区政府于2019年1月22日，收到原告寄交的《行政复议申请书》，并于当日立案审查。1月23日，被告房山区政府向被申请人青龙湖镇政府发送《行政复议答复通知书》。1月31日青龙湖镇政府作出《行政复议答复书》并提交证据材料。3月19日被告房山区政府作出《复议决定书》，并于3月20日邮寄送达给原告，原告于次日签收。以上复议程序符合法律规定。综上，被告房山区政府作出的复议决定正确，原告要求撤销复议决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李文彬的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李文彬负担（已交纳）。如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，预交上诉案件受理费五十元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期限内未预交上诉案件受理费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  王 斌人民陪审员  李际林人民陪审员  李东英二〇二〇年五月十二日法官 助理  关 珊书 记 员  门 蕊