广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终459号上诉人（原审原告）：谢宗传，男，1967年12月2日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人（原审第三人）：杨秋茹，女，1972年3月29日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人（原审第三人）：胡燕欢，女，1972年2月12日出生，汉族，住广东省中山市。被上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****,统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：潘小陶，该局工作人员。委托代理人：冼洪枝，广东保信律师事务所律师。上诉人谢宗传、杨秋茹、胡燕欢因与被上诉人中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）规划行政许可纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1280号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2019年3月15日，谢宗传和杨秋茹、胡燕欢持2003年1月28日办理的中府国用（2003）第15****号国有土地使用权证，就其三人名下的坐落于中山****区**村的商住用地向市自然资源局申请办理建设用地规划条件，并提交《中山市城乡规划局业务申请表》（建筑工程-用地类）、《中山市城乡规划局项目信息登记表》、用地图、身份证复印件等资料。市自然资源局于当日收件，并制作规划业务受理书，该业务受理书载明：申请事项为办理建筑工程建设用地规划条件；建设单位为谢宗传、杨秋茹、胡燕欢；建设地点为中山**区**村；项目名称为商住。同年3月28日，市自然资源局作出业务编号为271********0020、项目编号为2720190******的中山市建设用地规划条件确认书，告知谢宗传、杨秋茹、胡燕欢，其申请的出让用地申请办理建设用地规划条件，该用地在张家边南部片区控规D3-01的规划地块，用地面积190.4平方米；“用地规划技术指标”栏载明用地性质为R3三类居住用地，建筑限高12米；“其他要求”栏载明：“1.居住建筑主入口方向建筑退让用地界线的距离不小于2米，择宽退让。2.用地要求按《中山市城市规划技术标准与准则》执行。3.建筑要求按《中山市城市规划技术标准与准则》的自建住宅控制。4.建筑面积不大于600平方米。……”该确认书并附谢宗传、杨秋茹、胡燕欢用地三线图，于同年4月2日送达给谢宗传。谢宗传不服，向原审法院提起诉讼，请求判令：1.撤销市自然资源局于2019年3月28日作出的业务编号为271********0020的中山市建设用地规划条件确认书和用地三线图；2.市自然资源局根据中山市人民政府于2016年11月批准实施的《自建房规划办法》第十条第一点重新出具建设用地规划条件确认书和用地三线图。原审法院又查明，2014年1月13日，中山市人民政府向中山火炬开发区管理委员会作出中府办函［2014］30号《中山市人民政府办公室关于中山火炬开发区张家边南部片区控制性详细规划（调整）的复函》，主要载明：一、张家边南部片区控规基本符合《中山市城市总体规划（2010-2020）》要求，原则同意该控规；二、张家边南部片区控规为火炬开发区张家边南部建设发展的法定文件。在今后实施过程中，规划范围内的地块控制以及道路交通、公共设施配套、市政等建设均应符合该控规要求。此外，上述文件还就其他内容进行了批复。而涉案的谢宗传、杨秋茹、胡燕欢用地目前仍在张家边南部片区控规片区中的D3-01地块范围内，规划用地分类为三类居住用地，在该控规中的代号为R3。另外，张家边南部片区控规中“规划控制条文”部分的第6条载明：“本规划地块的开发建设还应参照《中山市城市规划技术标准与准则（2010）》”。一审庭审中，市自然资源局称《中山市城市规划技术标准与准则（2010）》目前已经更新至2016年版，即《2016版标准与准则》。原审法院再查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建中山市自然资源局,行使原中山市城乡规划局职权，且不再保留中山市城乡规划局。一审诉讼过程中，市自然资源局称，按照《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，土地在办理出让手续时就应该附有规划条件，但该法在2008年1月1日才开始施行，所以之前出让的土地有部分是没有附上规划条件的，涉案土地就属于这种情况，为此，谢宗传、杨秋茹、胡燕欢如要在涉案土地上建设的话，就要依据现在的控规及相关标准与准则，先确认了规划条件，之后才能办理报建手续。谢宗传对市自然资源局的上述陈述无异议，但认为涉案地块虽然位于张家边南部片区控规中的D3-01地块范围内，因涉案土地周围已建成多幢建筑物，从这些建筑物的现状可以看出D3-01地块没有统一的规划和建设标准，故涉案土地属于“零散用地”，涉案土地建设指标应当要适用《自建房规划办法》第十条及《2016版标准与准则》第5.4.3.6条的规定，而市自然资源局却错误适用了《自建房规划办法》第三条、第十二条以及《2016版标准与准则》第5.4.3.1条、第5.4.3.7条和第5.4.3.9条的规定。市自然资源局则认为，个人自建住房中所述的“零散用地”一般是指未有统一规划要求的住宅区范围内的土地，只要有控规的建设用地就应适用控规要求，涉案D3-01地块是有控规的，所以该地块内的现行个人自建住宅均应按《2016版标准与准则》规定的相关指标而不应适用“零散用地”的指标进行建设。原审法院认为，本案属规划行政许可纠纷。根据《中华人民共和国城乡规划法》（2015年4月24日修正，下同）第十一条第二款的规定，中山市进行机构改革之后，市自然资源局作为中山市人民政府城乡规划主管部门，负有管理本行政区域内城乡规划工作的职权及办理建设用地规划条件确认的职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三条第一款“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。”和第四十三条第一款“建设单位应当按照规划条件进行建设；……”的规定，本案中，谢宗传、杨秋茹、胡燕欢于2019年3月15日向市自然资源局申请办理建设用地规划条件，拟在涉案土地上进行建设，需要符合规划条件的相关要求。《广东省城乡规划条例》第三十六条第一款规定：“……规划条件应当明确出让地块的位置、面积、使用性质、允许建设的范围、容积率、绿地率、建筑高度、建筑密度、基础设施和公共服务设施配套、地下空间开发利用要求等内容。……”涉案土地位于张家边南部片区控规范围内，而该控规于2014年1月13日经中山市人民政府办公室函复同意，且明确该控规范围内的地块开发建设时还应参照《中山市城市规划技术标准与准则》，而按照《2016版标准与准则》第5.4.3.1条规定：“个人自建住房是指土地使用权人为个人，土地证或不动产权证用途为住宅或商住（含商业住宅）性质，城区总建筑面积不大于600平方米……建设活动”；第5.4.3.7条规定：“自建住房高度控制：（1）城区的住宅最高不超过12米……”；第5.4.3.9条规定：“自建住房退让用地红线：（1）自建住房建筑主入口方向建筑退让用地红线距离不小于2米……”，为此，市自然资源局作出涉案建设用地规划条件确认书并附用地三线图，对涉案土地的建筑面积、建筑高度、退让用地红线距离等规划条件进行确认，符合张家边南部片区控规及《2016版标准与准则》有关技术指标与准则的规定，并无不妥。对于谢宗传认为涉案土地属于零散用地、相关指标应适用《自建房规划办法》第十条、《2016版标准与准则》第5.4.3.6条有关“零散用地”规定的主张，于法不符，应不予支持。综上所述，谢宗传要求撤销市自然资源局于2019年3月28日作出的业务编号为271********0020的中山市建设用地规划条件确认书及用地三线图，并要求责令市自然资源局重新出具建设用地规划条件确认书及用地三线图的诉讼请求，无事实依据和法律依据，应一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回谢宗传的诉讼请求。案件受理费50元，由谢宗传负担。上诉人谢宗传、杨秋茹、胡燕欢不服原审判决，向本院上诉称，我方用地位于中山火炬开发区张家边南部片区D3-01地块，用地代码为R3，在该地块内，已由规划部门批准建成吴革锋等三十人的五层商住楼、富达宾馆五层商住楼等，我方在受让土地时并未明确规划条件，未处于统一规划状态，而中山市人民政府于2014年编制控制性详细规划时并未编制修建性详细规划，因此，我方用地仍处于未编制统一规划状态，属于零散用地，符合个人自建房“零散用地”的相关规定。根据《中山市个人自建住房规划管理办法》第十条第一款的规定，零散用地可以参考周边已批准建成建筑高度、层数风格及建筑退让用地红线距离等进行建设。原审法院判决错误，请求二审法院撤销原判，并改判撤销市自然资源局作出的业务编号为271********0020的中山市建设用地规划条件确认书和用地三线图。被上诉人市自然资源局答辩称，1、上诉人的用地位于涉案控规范围内，并不属于零散用地，其个人自建住房应符合规划要求。2、我局作出的中山市建设用地规划条件确认书和用地三线图，对于涉案土地的建筑面积、高度、退让用地红线距离等规划条件进行确认，符合片区控规及相应技术指标和准则。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案为规划行政许可纠纷，谢宗传、杨秋茹、胡燕欢为个人自建房办理建设用地规划条件，各方当事人对于涉案用地位于中山火炬开发区张家边南部片区控制性详细规划中D3-01地块范围内，规划用地分类为三类居住用地，应当以上述控制性详细规划及《中山市城市规划技术标准与准则》作为确定涉案用地规划条件的依据并无异议，现争议的焦点是涉案用地是否应当作为“零散用地”确定规划条件。《中华人民共和国城乡规划法》第三条第一款规定：“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。”第四十三条第一款规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；……”《广东省城乡规划条例》第三十六条第一款规定：“……规划条件应当明确出让地块的位置、面积、使用性质、允许建设的范围、容积率、绿地率、建筑高度、建筑密度、基础设施和公共服务设施配套、地下空间开发利用要求等内容。……”谢宗传、杨秋茹、胡燕欢的涉案用地位于中山火炬开发区张家边南部片区控规范围内。根据该控规及同时适用的《中山市城市规划技术标准与准则》《2016版标准与准则》，对于涉案用地及个人自建房的用地性质、面积、限高、用地退让等均有明确要求。市自然资源局根据上述控规及《中山市城市规划技术标准与准则》作出涉案建设用地规划条件确认书并附用地三线图，符合中山火炬开发区张家边南部片区控规及《中山市城市规划技术标准与准则》的规定内容，并无不当。控制性详细规划是规划区域内建设发展的法定文件，规划区域内一切建设行为应当符合控规要求。在存在有效控制性详细规划及具体规划准则的情况下，谢宗传等人主张其用地应作为“零散用地”参照周边已批准建成建筑进行建设缺乏理据，其周边实际建设情况也不能作为规划主管部门违反有效控规的规定内容办理规划条件的依据。综上所述，上诉人谢宗传、杨秋茹、胡燕欢的上诉意见缺乏事实及法律依据，本院对其上诉请求不予支持。原审判决查明事实清楚，适用法律正确，处理无误，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人谢宗传、杨秋茹、胡燕欢负担。本判决为终审判决。审判长  刘满星审判员  高 琳审判员  王 昕二〇二〇年五月二十五日书记员  李海珠