辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终235号上诉人（原审原告）：闫会坤，女，1961年3月18日出生，满族，现住辽宁省彰武县。委托诉讼代理人：张洪伟，辽宁凯旋律师事务所律师。上诉人（原审原告）：闫会凡，女，1963年4月22日出生，满族，现住辽宁省彰武县。委托诉讼代理人：张洪伟，辽宁凯旋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：彰武县人民政府，住所地辽宁省彰武县彰武镇人民大街65号。法定代表人：杨敬忠，该政府县长。委托诉讼代理人：温红，该政府工作人员。委托诉讼代理人：梁向军，辽宁公合律师事务所律师。原审第三人：国有彰武县柳河林场，住所地辽宁省彰武县中华路南段路东。法定代表人：周成，该林场场长。委托诉讼代理人：张兴武，该林场工作人员。上诉人闫会坤、闫会凡因诉被上诉人彰武县人民政府（以下简称彰武县政府）、第三人国有彰武县柳河林场（以下简称柳河林场）收回林地补偿一案，不服辽宁省阜新市中级人民法院（2019）辽09行初64号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2020年4月22日组织双方当事人进行询问，上诉人闫会坤、闫会凡及其委托诉讼代理人张洪伟、被上诉人彰武县政府的委托诉讼代理人梁向军、第三人柳河林场的法定代表人周成及其委托诉讼代理人张兴武到庭参加询问。闫会坤、闫会凡起诉称，闫会坤、闫会凡退休前均为柳河林场工人，1996年柳河林场将23.9亩土地折抵工资，交由闫会坤、闫会凡无偿耕种，闫会坤、闫会凡在该土地上经营苗圃，种植各类苗木。2009年彰武县政府将23.9亩土地收回。收回国有土地使用权应当参照征收集体土地的补偿程序进行，而具体土地征收程序当中必须与地上物所有权人签订地上物补偿协议，且公告职工的安置方案，以上程序彰武县政府全部缺失。根据国土资厅函2009（850）号《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关问题的复函》的规定，彰武县政府收回国有农场农用地，对长期承包国有农场农用地并将其作为生产生活主要来源的职工，安置补助费应当给予个人。根据土地管理法第47条的规定，彰武县政府应当对闫会坤、闫会凡经营林地上的树木进行评估，予以补偿并且对闫会坤、闫会凡进行合理安置，安置不能应当给予安置补偿费用。根据《国土资发2008（202）号国土资源部农业部关于加强农用土地管理的规定》第三条，关于规范国有农场土地使用权收回行为的相关规定，彰武县政府拟收回国有土地使用权，报批前必须将拟收回土地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知该农场和所涉及的职工，对拟收回土地的现状调查结果必须经所涉及的职工确认，并将其材料作为收回土地报批的必备材料。国有农场因土地被收回而不具备失地职工安置条件，应将失地职工纳入城市失地职工再就业体系。在本案中，彰武县政府没有对闫会坤、闫会凡进行合理的安置，没有对收回土地上的地上物进行现状调查，与本人确认，也没有与闫会坤、闫会凡签订地上物补偿协议，综上，彰武县政府收回土地的行为程序违法。故诉请：一、确认彰武县政府收回闫会坤、闫会凡经营的林地的行为程序违法；二、判令彰武县政府向闫会坤、闫会凡给付地上物补偿款902795元及利息，利息按照最高人民法院关于审理民间借贷案件年利率24%，从2009年6月4日计算至全部给付完毕。三、诉讼费用由彰武县政府承担。经进一步询问，闫会坤、闫会凡表示其两项诉请相互联系，第二项以第一项为前提，因彰武县政府收回林地行为违法故要求其支付补偿款。闫会坤、闫会凡提供了以下证据：1.《国土资发2008（202）号国土资源部农业部关于加强农用土地管理的规定》；2.国土资厅函2009（850）号《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关问题的复函》的规定。证据1、2共同证明彰武县政府的行为不符合规定。3.彰武县人民武装部关于征占柳河林场苗圃地补偿费用的请示；4.柳河林场向彰武县政府的请示。证据3、4共同证明征占了柳河林场的土地。5.征占用林地补偿费用明细表，证明彰武县政府没有对闫会坤、闫会凡林地上的林木进行补偿。6.征占用林地调查表，证明调查表上写的林木是国家的，实际林木是闫会坤、闫会凡个人的。7柳河林场和武装部签订的征占林地补偿协议，证明补偿协议和请示内容不符，没有向闫会坤、闫会凡支付地上林木补偿费用。8.征占林地缴纳森林植被恢复费协议，证明这份协议是假的。9.情况说明（2015年4月17号），证明该情况说明是后补的。10.彰武县政府办公室依申请公开政府信息告知书，证明彰武县政府告知的信息当中不存在征占林地补偿协议和地上物补偿协议及县政府对柳河林场申请各项补偿的批复件，证明程序违法。11.领取苗木移植费的表格，证明闫会坤、闫会凡于2009年10月26日各收到苗木移植费1.5万元。12.2009年6月3日预算拨款凭证，证明彰武县政府委托林业局拨付给柳河林场苗木移植费，金额是28万元，不是苗木的补偿费，闫会坤、闫会凡收到的苗木移植费为23万元，柳河林场还有5万元的苗木移植费没有给付原告。13.移植发放明细表，证明闫会坤、闫会凡于2009年6月4日收到柳河林场苗木移植费20万元和政府购买原告的各种材料费1.4万元，合计21.4万元。证据11-13证明闫会坤、闫会凡总计收到苗木移植费23万元、各种材料费1.4万元。14.柳河林场于2009年4月15日向彰武县政府的请示，证明上述费用并不是闫会坤、闫会凡与彰武县政府协商的结果。15.2009年12月30日预算拨款凭证，证明拨付的71.7万都应该给闫会坤、闫会凡作为苗木补偿。16.2009年6月3号记账凭证，证明这笔28万元也应该归闫会坤、闫会凡所有。17.2009年12月24日收款凭证，证明这笔5万元也应该给闫会坤、闫会凡告。18.2009年12月30日记账凭证，证明林业局拨给柳河林场71.7万以外还有3笔，分别为2万、3万、3万，也是应该补偿给闫会坤、闫会凡的费用。彰武县政府辩称：一、政府的行为是收回土地使用权的行为。本案涉及的土地是国有林地，当初政府无偿划拨给柳河林场，现政府收回土地使用权，根据《中华人民共和国土地管理法》58条规定，政府收回土地使用权，不存在补偿问题。苏国土资函[2003]312号可供参考。二、政府的行为符合法定程序。本案争议土地属国有林地，根据《占用征用林地审核审批管理办法》第四条规定，占地过程中政府履行了如下程序：根据彰武县发展改革局作出了彰发改发[2009]18号《关于下达彰武县人民武装部综合楼建设计划的通知》，同意彰武县武装部建设规模4300平方米综合楼，彰武县武装部提交占用柳河林场林地建设军事训练和办公楼的《申请》，彰武县森林调查设计队作出了《占用林地设计》，依据《征占用林地设计》到现场实地勘察作出了《彰武县人民武装部综合楼征占用林地现场勘察报告》，依据上述材料彰武县人民武装部与柳河林场签订了《征占林地补偿协议》和《征占林地缴纳森林植被恢复协议》，彰武县政府实际拨款林地补偿费71.7万元、苗木移植费23.9万元、地上附属设施3.928万元。三、闫会坤、闫会凡属于柳河林场员工，柳河林场已对闫会坤、闫会凡地上物作出全额补偿。1997年柳河林场将20亩苗圃地承包给闫会坤、闫会凡抵顶工资，2009年闫会坤、闫会凡在该地上栽种了杨树苗，当年武装部盖综合楼时柳河林场给了闫会坤、闫会凡如下费用：1、苗木移植补偿费20万元。2、购买杨树插穗、备耕生产资料及生产工具等材料费14000元。3、另外闫会坤、闫会凡有3亩荒地补偿苗木移植费3万元。综上，闫会坤、闫会凡已得到全额的地上物补偿。鉴于以上理由，政府不存在对闫会坤、闫会凡收回土地补偿违反法律程序、拖欠闫会坤、闫会凡地上物补偿费的问题，请求法院驳回闫会坤、闫会凡的诉请。彰武县政府提供了以下证据：1.彰发改发[2009]18号《关于下达彰武县人民武装部综合楼建设计划的通知》，证明建武装部占用国有林地有批准文件。2.被占用或者被征用林地的权属证明、《彰武县人民武装部综合楼征占用林地现场勘查报告》，证明建武装部所需国有林场权属。3.彰武县人民武装部综合楼建设拟征占用林地现状调查报告、征占用林地设计、彰武县人民武装部综合楼工程项目征占用林地可行性报告，证明有资质的单位为项目林地作出可行性报告。4.与被占用或者被征用林地的单位签订的林地、林木补偿费和安置补助费协议,证明用地单位彰武县武装部与柳河林场签订了《征占林地补偿协议》和《征占林地缴纳森林植被恢复协议》。证据1-4共同证明彰武县政府收回土地的行为受法律保护。5.使用林地申请表、建设用地规划许可证，证明建设用地经过审批。6.省林资许准字[2009]61号、彰林发[2009]8号文件，证明武装部建设用地经过审批。第三人国有柳河林场辩称，林场是经手人，是按照政府要求做的，对政府行为无异议。补偿应该是武装部与被占用单位林场之间的补偿，与闫会坤、闫会凡无关。闫会坤、闫会凡是林场职工，林场给本案闫会坤、闫会凡各经营十亩苗圃地，用经营收入抵顶生活费，闫会坤、闫会凡经营的苗圃地被占用之后林场接着就给发放生活费了，一直到退休。建设武装部不是强推苗圃地，是经过闫会坤、闫会凡同意的。林场给闫会坤、闫会凡的苗木移植费是23万，其中20万是闫会坤、闫会凡的法定面积，另外3万是闫会坤、闫会凡开荒面积，1.4万是材料费。补偿协商的时候一亩就给一万块钱，林场和闫会坤、闫会凡口头协商过，闫会坤、闫会凡是同意的，领款时没有异议，领款的证据闫会坤、闫会凡自己已经提供了。柳河林场没有提供证据。彰武县政府对闫会坤、闫会凡提供的证据质证认为：证据1、2两份复函是农业部发布的，不是林业厅发布的，本案土地为林地，两份函不适用本案；证据3-10与本案没有关联，是征收还是收回应以土地性质决定，不应以瑕疵性文书为依据，闫会坤、闫会凡要求的补偿及安置项目适用于集体土地或国有农场，不适用国有林场；证据11-13真实性无异议，林场给闫会坤、闫会凡的苗木移植费应该是23万，其中20万是闫会坤、闫会凡的法定面积，另外3万是闫会坤、闫会凡开荒面积，1.4万是材料费，补偿应该是武装部与被占用单位林场之间的补偿，与闫会坤、闫会凡无关；证据14真实性无异议，划拨给使用权的是林场，补偿是政府对林场的补偿；证据15-18真实性无异议。第三人柳河林场对闫会坤、闫会凡提供的证据质证认为：对证据1-10没有意见，对证据11-14同意政府意见，对证据15-18认为拨付的71.7万元是土地补偿费，5万元是场圃管理费，是财政局常规性给林场拨放的，其余钱也是林业局给林场的往来账，不能证明是给闫会坤、闫会凡的。闫会坤、闫会凡对彰武县政府提供的证据质证认为：证据1与本案没有关联性，该18号文件只是彰武县人民武装部办公楼的土地批复，并不是收回国有土地使用权的批准文件，也不是建设用地的审批文件。证据2不能证明当初是划拨还是出让，两份文件的时间不一致，文件不真实。证据3并没有对被征收土地地上物的种类、数量、权属进行调查。证据4，只对林地进行了补偿没有对林木进行补偿，植被恢复费协议与本案没有关联性。证据5-6，只能证明项目建设占用林地经林业部门审查批准，要证明建设用地合法，彰武县政府需要提供国土资源部门土地审批的文件及手续。第三人柳河林场对彰武县政府提供的证据没有意见。原审法院对双方提供的证据认证如下：对闫会坤、闫会凡提供的证据：证据1、2为农用地管理规定，本案所涉为林地，故证据1、2与本案无关联性。对证据3-18真实性予以确认，该证据证明了彰武县人民武装部占用柳河林场内闫会坤、闫会凡经营的苗圃地，经彰武县人民武装部、柳河林场请示，彰武县政府拨付给柳河林场相关费用，闫会坤、闫会凡自柳河林场领取相关费用等事实。对彰武县政府提供的证据：对证据真实性予以确认，该证据证明彰武县人民武装部为建设综合楼占用柳河林场林地的审批经过。原审法院查明：闫会坤、闫会凡原系柳河林场职工，林场交给闫会坤、闫会凡各十亩苗圃地用于经营，经营收入抵顶林场应发给的生活费。彰武县人民武装部为建设综合楼需要占用土地，2009年2月，武装部向彰武县林业局提出征占柳河林场林地的申请，提交《征占用林地设计》、《征占用林地现场勘验报告》、《征占用林地现状调查报告》、《征占用林地可行性报告》及与柳河林场签订的《征占林地补偿协议》、与彰武县林业局签订的《征占林地缴纳森林植被恢复费协议》等材料，对此彰武县林业局下发彰林发[2009]8号文件，审查认为项目建设符合国家林业法律法规有关规定，同意上报上级林业部门审批。2009年2月25日，彰武县发展改革局下发彰发改发[2009]18号文件，下达彰武人民县武装部综合楼建设计划，总投资450万元，资金自筹。2009年3月2日，彰武县城乡建设局为彰武县人民武装部综合楼建设工程下发建设用地规划许可证。2009年3月21日，辽宁省林业厅下发辽林资许准字[2009]61号《使用林地审核同意书》，同意彰武县人民武装部综合楼工程占用柳河林场3小班国有林地1.34公顷。彰武县人民武装部经审批同意占用的林地即为闫会坤、闫会凡经营的苗圃地。2009年4月15日，彰武县人民武装部及柳河林场分别向彰武县政府上报《关于武装部征占柳河林场苗圃地补偿费用的请示》，请求政府补偿柳河林场被征占地补偿费、苗木移植费、地上附属设施补偿费等费用。两份请示中（一）武装部请示：征占面积为23.9亩，补偿总计费用为99.7万元，具体明细为：1.林地补偿费71.7万元（补偿标准3万元/亩）；2.苗木移植费23.9万元（补偿标准1万元/亩）；3.地上附属设施费4.1万元（包括机井1.5万元、井房1.2万元、生产资料1.4万元）。（二）柳河林场请示征占面积为23.9亩，补偿总计费用为99.528万元，具体明细为：1.林地补偿费71.7万元（补偿标准3万元/亩）；2.苗木移植费23.9万元（补偿标准1万元/亩）；3.地上附属设施费3.928万元（包括大井1万元、井房0.288万元、排水管0.24万元、电缆1.8万元、杨树插穗0.6万元）。2009年6月3日，彰武县政府拨付给柳河林场28万元，预算拨款凭证记载用途为苗木移植费，记账凭证上记载用途为拨出柳河林场苗木费。2009年6月4日，柳河林场向闫会坤、闫会凡发放武装部征占苗圃地职工苗木移植费及材料等款各10.7万元。2009年10月26日，柳河林场向闫会坤、闫会凡发放武装部征占地苗木移植费各1.5万元。2009年12月30日，彰武县政府拨付给柳河林场76.7万元，预算拨款凭证记载用途为场补5万、占地费71.7万，记账凭证记载用途为占地费71.7万元、林场场补5万元。综上，彰武县政府为彰武县人民武装部占用柳河林场林地一事共向柳河林场拨付费用99.7万元，即按照彰武县人民武装部所请示总数额予以拨付，林场发放给闫会坤、闫会凡苗木移植费各11.5万元、材料费各0.7万。闫会坤、闫会凡经营的苗圃地被占用之后，柳河林场为闫会坤、闫会凡发放生活费直至其退休。原审法院认为，本案争议焦点为：彰武县政府是否具有收回林地的行为及该行为程序是否合法，是否应给予闫会坤、闫会凡补偿。虽然闫会坤、闫会凡主张彰武县政府行为是收回国有土地行为，作为彰武县政府的彰武县政府亦表示其行为系根据本次修订前的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定收回国有土地使用权的行为，但本案审核并未发现彰武县政府有作出收回国有土地使用权的行为。本次修订前的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，据此规定，收回国有土地使用权，须由土地行政主管部门明确提出，并报政府报批准，而本案中闫会坤、闫会凡和彰武县政府双方提供的证据中并无此项内容和表示，故不能认定彰武县政府有收回涉案林地土地使用权的行为。另据《中华人民共和国森林法》第十八条规定，进行各项建设工程必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，据此规定，如建设工程需占用国有林地，经政府林业主管部门审核同意后，还需办理建设用地审批手续，而非必须经过收回国有土地使用权的程序。综上两点，本案中不能认定彰武县政府实施了收回涉案林地土地使用权的行为，闫会坤、闫会凡关于收回土地使用权程序违法的意见自然不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合四项条件，其中第三项为有具体的诉讼请求和事实根据，本案闫会坤、闫会凡诉请确认收回土地使用权程序违法即不具有事实根据，闫会坤、闫会凡与收回土地使用权行为也没有利害关系。因闫会坤、闫会凡要求支付地上物补偿款的请求系以确认彰武县政府收回涉案林地土地使用权程序违法为前提，现因前提的诉请没有事实根据，则与之相关的补偿请求亦不能成立。另外本案占用林地的单位是彰武县人民武装部，闫会坤、闫会凡诉彰武县政府违法占地补偿彰武县政府错误，闫会坤、闫会凡的两项诉请也不应在一案中提出，且已超过起诉期限。综上，因闫会坤、闫会凡的起诉没有事实根据，故不应支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款（三）项之规定，裁定：驳回闫会坤、闫会凡闫会坤、闫会凡的起诉。案件受理费50元退回闫会坤、闫会凡。闫会坤、闫会凡不服一审裁定，向本院提出上诉称，原审法院认定事实错误。1、原审法院认定“本案不能认定彰武县政府实施了收回涉案林地土地使用权的行为”错误。彰武县政府自认其行为是收回国有土地使用权的行为，彰武县政府应当提供其收回国有土地使用权的相关批准文件。由原审法院审核其是否实施了收回涉案林地土地使用权的行为，否则彰武县政府应承担不利的法律后果。2、原审法院认定“本案二原告申请确认收回土地使用权程序违法即不具有事实根据，二原告与收回土地使用权行为也没有利害关系”错误。因彰武县政府自认其行为是收回国有土地使用权的行为，且拒绝提供其收回国有土地使用权的相关批准文件。原审法院应当依法认定彰武县政府实施了收回涉案林地土地使用权的行为，并确认其收回土地使用权程序违法。3、原审法院认定“本案占用林地的单位是彰武县人民武装部，原告诉彰武县政府违法占地补偿被告错误”错误。彰武县人民武装部占用本案林地，根据《森林法》《土地管理法》的相关规定，应当办理建设用地审批手续，否则涉嫌非法占用农用地，依法追究其刑事责任。上诉人认为，彰武县政府本案应当履行了收回土地使用权、建设用地审批手续，上诉人有权以彰武县政府为被告提起行政诉讼，诉请确认彰武县政府收回上诉人经营的林地的行为程序违法且给付占地补偿款。4、原审法院认定“原告两项诉请也不应在一案中提出”错误。根据《国家赔偿法》第四条第三款和第九条的规定，上诉人有权诉请确认彰武县政府收回上诉人经营的林地的行为程序违法，也有权提起确认违法征收的行政诉讼时一并提出赔偿请求。5、原审法院认定“已超过起诉期限”错误。在本案中，彰武县政府既没有与上诉人签订征收补偿协议，也没有依法作出征收补偿决定，不涉及上诉人提起行政诉讼及一并提出赔偿请求的期限问题，且上诉人在起诉前曾申请政府信息公开，上诉人在收到政府相关答复后，在六个月法定期限内及时向人民法院起诉主张权利，因此，也不存在超过起诉期限的问题。原审法院适用法律错误。适用《行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项的规定错误。上诉人认为，彰武县政府未按照法定程序调查土地面积与地上物种类及数量，在未与上诉人签订征收补偿协议或作出征收补偿决定的情况下予以征收上诉人经营的林地，其征收程序违法，彰武县政府应坚持公平与诚实信用原则并按照评估结果对地上物进行补偿，并按规定给予上诉人安置补助费。请求：1、撤销原审判决；2、确认彰武县政府收回上诉人经营的林地的行为违法；3、判令彰武县政府向上诉人给付土地补偿款、地上物补偿款和安置款902795元及利息（利息从2009年6月4日起至全部给付完毕止按照《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》所规定的利率24%计算）；4、诉讼费由彰武县政府全部承担。彰武县政府答辩称，1、本案的法律性质为武装部建楼占用林地而不是收回林地；2、适用法律应为森林法及国家林业局占用林地审批相关法律，彰武县政府履行了占用林地的手续符合法律规定；3、上诉人不具备诉讼主体资格，占地单位为彰武县武装部，占地补偿对象应为柳河林场，双方已签订占地补偿协议，并实际履行。补偿的对象不是上诉人，上诉人与本案没有利害关系，不符合行政诉讼法原告条件；4、上诉人起诉超过起诉期限。请求驳回上诉请求。柳河林场提交意见称，上诉人作为柳河林场的职工，承包的苗圃面积为每人10亩，改制时每人发放10亩地为工资田。经历多年，上诉人林地面积发展为23.9亩。后因武装部建楼占用林地，给了上诉人23.9亩的补偿。在另案中，上诉２人领取占地补贴及各项补偿款时并无争议。柳河林场应为本次武装部占地的补偿人。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院审理中，闫会坤、闫会凡提交了三份辽宁省人民政府土地批件，辽政地字[2012]297号、[2012]2314号、[2014]330号，均是给彰武县政府的县级规划批次用地的批复，均涉及使用柳河林场土地的内容，证明使用国有林场土地需要辽宁省人民政府批准，彰武县政府收回涉案林地行为程序违法。彰武县政府与柳河林场质证认为，批复的真实性无疑议，但与本案无关联性。本院对三份证据的真实性予以确认。柳河林场提交了2019年7月的职工工资明细表，证明在彰武县人民武装部占用涉案土地后，柳河林场开始向闫会坤、闫会凡支付工资。柳河林场还提交了彰武县妇幼保健院于2009年4月占用柳河林场部分林地建设综合楼，柳河林场给被占地职工的补偿记账凭证。证明补偿情况与闫会坤、闫会凡的补偿情况一致，柳河林场对补偿是一视同仁。闫会坤、闫会凡质证认为，证据真实性没有疑议，但不代表闫会坤、闫会凡就同意了补偿数额。本院对工资明细表及相关记账凭证的真实性予以确认。本院认为，闫会坤、闫会凡系柳河林场职工，柳河林场为解决职工工资，于1996年分配给每名职工10亩林地使用，以抵顶工资。柳河林场向职工分配林地行为系企业内部行为。但闫会坤、闫会凡系合法使用柳河林场分配的20亩林地，闫会坤、闫会凡对使用林地期间产生地上物具有合法权益。2009年，彰武县人民武装部占用闫会坤、闫会凡使用的林地建设综合楼。柳河林场在2009年底前共向闫会坤、闫会凡支付地上物补偿款24.4万元。闫会坤、闫会凡与柳河林场对该补偿款无争议。2019年，闫会坤、闫会凡提出本案诉讼，要求确认彰武县政府收回闫会坤、闫会凡经营涉案林地的行为程序违法并要求支付补偿款90余万元等请求。因此，本案应审查彰武县人民武装部占用涉案林地的行为是否基于彰武县政府收回林地的行为。只有在确认彰武县政府存在收回涉案林地的事实后，才能审查收回行为是否违法。《土地管理法》（1998年修订）第十一条第四款规定，确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖权，分别依照《森林法》《草原法》《渔业法》的有关规定办理。因此，涉及占用征用林地的，应当适用《森林法》以及相关的规定办理。闫会坤、闫会凡提出，应按照《土地管理法》规定的程序办理划拨土地回收审批手续。《土地管理法》是国家进行土地管理的基本性法律，确定各类土地使用利用的基本原则。国有林地占用征用，是使用土地多种情形中的一种情形，既有《森林法》的规定，也有国务院林业主管部门制定的《占用征用林地审核审批管理办法》的具体规定。依据特别法优于基本法的一般法律适用原则，办理占用征用林地手续，可以适用《森林法》、《森林法实施条例》和《占用征用林地审核审批管理办法》的相关规定办理。闫会坤、闫会凡提出应适用《土地管理法》的理由本院不予支持。《森林法》第十八条规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。《森林法实施条例》第十六条规定，勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。（二）占用或者征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。《占用征用林地审核审批管理办法》第二条规定，本办法适用于下列情况：（一）进行勘查、开采矿藏和各项建设工程（以下简称建设工程）需要占用或者征用林地的审核。第三条规定，用地单位需要占用、征用林地或者需要临时占用林地的，应当向县级人民政府林业主管部门提出占用或者征用林地申请。第四条规定，用地单位申请占用、征用林地或者临时占用林地，应当填写《使用林地申请表》，同时提供下列材料：（一）项目批准文件；（二）被占用或者被征用林地的权属证明材料；（三）有资质的设计单位作出的项目使用林地可行性报告；（四）与被占用或者被征用林地的单位签订的林地、林木补偿费和安置补助费协议。依据上述规定，建设单位需要占用林地的，以建设单位名义向县级政府的林业主管部门提出申请，并提交相关的批准文件，由林业部门层报省级人民政府林业主管部门批准。彰武县政府提供的相关证据有，彰武县人民武装部给彰武县林业局的征占柳河林场林地的用地《申请》；彰武县林业局[2009]8号《关于彰武县人民武装部综合楼建设项目征占用林地的审查意见》；辽宁省林业厅辽林资许准字[2009]61号《使用林地审核同意书》，该同意书的内容为，“彰武县人民武装部：根据《森林法》和《森林法实施条例》的规定，经审核，同意综合楼工程建设项目，占用彰武县柳河林场经营的3小班国有林地1.34公顷。你单位要按照有关规定办理建设用地审批手续，依法缴纳有关占用征用林地的补偿费用”。彰武县政府还提交了彰武县发展和改革局[2009]18号《关于下达彰武县人民武装部综合楼建设计划的通知》、彰武县城乡规划局的210922200900001号《建设用地规划许可证》和彰武县人民武装部与柳河林场签订的《征占林地补偿协议》《征占林地缴纳森林植被恢复费协议》。从上述证据看，提出用地申请的是彰武县人民武装部，经过逐级审查后，最后由省级林业主管部门向彰武县人民武装部作出批准意见。彰武县人民武装部又依规定办理了建设用地规划许可，向林业部门缴纳了森林植被恢复费，并与柳河林场签订了征占林地补偿协议，最终取得了涉案林地的使用权。上述过程显示，涉案林地是彰武县人民武装部申请取得，不是由彰武县政府收回后划拨给彰武县人民武装部使用，彰武县政府没有实施收回涉案土地行政行为。闫会坤、闫会凡提交的辽宁省人民政府2012年至2014年批准用地的批复，是彰武县政府提出使用土地申请，辽宁省人民政府向彰武县政府作出的批复。该使用土地申请与2009年彰武县人民武装部占用林地申请主体不一致，不能证明彰武县政府收回了涉案林地。闫会坤、闫会凡没有提交证据证明彰武县政府实施了收回涉案林地的行为，彰武县政府不是本案适格的被告。原审裁定依照《行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定驳回闫会坤、闫会凡的起诉正确。综上，原审裁定结果正确，依法应予维持。闫会坤、闫会凡的上诉理由没有法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年五月二十八日法官助理浦欣书记员鞠林