贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0321行初137号 原告中国建设银行股份有限公司遵义市分行。住所地：贵州省遵义市红花岗区中山路**。统一社会信用代码：915203007096404271。 负责人李雅芳，行长。 委托代理人成奇，贵州山一律师事务所律师。 委托代理人李良国，贵州山一律师事务所律师。 被告遵义市自然资源局。。住所地：贵州省遵义市新蒲新区播州大道**统一社会信用代码：1152030000950052X2。 法定代表人宋祖禹，局长。 出庭负责人勾远志，副局长。 委托代理人王明，工作人员。 委托代理人郑吉煜，贵州子尹律师事务所律师。 第三人遵义市京瑞家园房地产开发有限公司。。住所地：遵义市汇川区南京路世纪城**楼**统一社会信用代码：91520301741102565C。 法定代表人阎鑫，董事长。 委托代理人王应铸，工作人员。 原告中国建设银行股份有限公司遵义市分行（以下简称建行遵义市分行）因要求确认被告遵义市自然资源局注销其遵房监证他字第2010116685号他项权证（以下简称《2010116685号他项权证》）的行政行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月19日立案后，依法向被告及第三人遵义市京瑞家园房地产开发有限公司（以下简称京瑞家园房开公司）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月3日公开开庭审理了本案。原告建行遵义市分行委托代理人成奇、李良国，被告遵义市自然资源局负责人勾远志及委托代理人王明、郑吉煜，第三人京瑞家园房开公司委托代理人王应铸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告建行遵义市分行诉称，2006年，第三人向其汇川支行借款5000万元，为保障还款，第三人将其位于遵义市汇川区南京路与宁波路交汇处的“维也纳春天”小区项目在建工程予以抵押，并办理抵押登记。其后，第三人不断偿还借款，汇川支行也不断解除第三人抵押其项下的房屋，随之变更抵押登记。2008年借款到期，第三人尚欠原告汇川支行2005万元借款本金，遂在2008年7月25日与原告签订《人民币借款展期协议》，延长一年还款期限，随即办理了遵房监证他字第2008098416号他项权证。至被告作出违法行政行为前，登记在第三人名下的房屋仍被抵押在《2010116685号他项权证》项下。2010年，原告向遵义市中级人民法院（以下简称市中院）起诉要求第三人偿还剩余借款，市中院作出（2010）遵市法民三初字第40号《民事调解书》，确定原告对抵押登记在其名下的第三人所有的抵押物享有优先受偿权。之后，原告向市中院申请强制执行，该院一直将《2010116685号他项权证》项下房屋查封。2019年8月21日，被告所属遵义市不动产登记事务中心（以下简称市不动产登记中心）向原告送达《解除在建工程抵押登记的告知函》，依据遵义市中心城区房开突出问题处置工作领导小组办公室（以下简称市房突办）《关于解除汇川区8个问题楼盘在建工程抵押的通知》2019-73号，注销了原告对第三人享有的在建工程抵押登记（《2010116685号他项权证》）。原告认为：①从2006年贷款给第三人享有经登记的抵押权，且经市中院（2010）遵市法民三初字第40号民事调解书确认，未经审判监督程序撤销前，原告优先受偿权任何机关无权撤销；②被告未经听证、告知程序即注销《2010116685号他项权证》，注销行为违反法定程序、于法无据，严重侵害原告合法权益。 综上所述，被告注销《2010116685号他项权证》的行为于法无据，其滥用行政权力的行为严重损害了原告的权益。为维护自身合法权益，原告特依据《行政诉讼法》第十五条、第二十五条、第二十六条、第四十六条、第五十三条、第六十四条、第七十条、第七十五条、第七十六条之规定提起诉讼。请求判决：一、确认被告注销《2010116685号他项权证》的行为违法，并予以撤销；二、对市房突办印发的《关于解除汇川区8个问题楼盘在建工程抵押的通知》（2019-73号）文件的合法性进行审查；三、本案诉讼费用由被告承担。 原告提供的证据及证明目的。第一组：《人民币资金借款合同》、《最高额抵押合同》（2006年遵建汇川银信押字003号）。证明第三人向原告下属汇川支行贷款5000万元、并以其开发建设的“维也纳春天故事”在建工程和土地使用权抵押的事实。第二组：贷款转存凭证、遵汇他项2006字第15号土地他项权证明书、遵房他权他字第51135、57988号他项权证。证明2006年1月28日，原告下属汇川支行将贷款发放至第三人账户，同日，遵义市房管局向汇川支行颁发了遵汇他项2006字第15号土地他项权证明书、遵房他权他项字第51165、57988号，原告汇川支行自2006年1月28日起即对宁波路维也纳春天小区总建筑面积为57141.44平方米的房产及33674平方米的土地享有抵押权。第三组：人民币借款展期协议（建遵展字2007-004号）、抵押合同（2008-003号、003号-2）、遵房监证他字第2008098416、2009107000、遵房监证他字第2008098416、2009107000他项权证、《2010116685号他项权证》。证明第三人价款到期还欠原告下属汇川支行2005万元展期的事实、注销部分抵押的事实；2008年将剩余房屋办理抵押登记至遵房监证他字第2008098416号他项权证下、2009年将他项权证变更为遵房监字第2009107000号他项权证、2010年将他项权证变更为《2010116685号他项权证》。第四组：（2010）遵市法民三初字第40号民事调解书。证明原告享有经生效法律文书确认的优先受偿权、第三人欠付原告本息约7500万元、原告在《2010116685号他项权证》抵押期内提出诉讼，并不因在抵押机关抵押期到期而消失。第五组：案件保全完毕通知书、财产查封冻结期限告知书。证明《2010116685号他项权证》项下抵押财产现仍处于查封状态。第六组：关于商请派单解除问题楼盘在建工程抵押的函[汇房信处（2019）37号]。证明2019年5月22日，汇川区房开企业信访突出问题处置工作领导小组办公室（以下简称汇川区房突办）向市房突办协调将原告享有的在建工程抵押解除，该函所作请求无任何法律依据。第七组：《关于解除汇川区8个问题楼盘在建工程抵押的通知》（2019-73号）。证明2019年6月30日，市房突办以维护社会稳定为由要求被告解除原告对第三人享有的在建工程抵押权。第八组：《解除在建工程抵押登记的告知函》。证明被告下属市不动产登记中心于2019年8月15日作出该告知函，已注销原告对第三人享有的在建工程抵押权，即《2010116685号他项权证》项下合计面积50961平方米在建工程抵押权，其行政行为于法无据，侵犯了原告的合法权益，给原告造成了约7500万元的经济损失。 被告遵义市自然资源局辩称，一、购房人利益优先于抵押权，抵押权不能对抗已经支付购房款的购房人利益，我局注销在建工程抵押权着重在于解决民生，维护社会稳定，应当予以维持。依据《最高人民法院关于在建工程价款优先受偿权问题的批复》：“一、人民法院在审理房地产纠纷案件和办理执行案件中，应当依照《中华人民共和国合同法》第二百八十六条的规定，认定建筑工程的承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权。二、消费者交付购买商品房的全部或者大部分款项后，承包人就该商品房享有的工程价款优先受偿权不得对抗买受人。”之规定，债权人设定的在建工程抵押权不得对抗建筑工程承包人的优先受偿权；而建筑工程承包人的优先受偿权不得对抗已经交付了商品房全部或大部分房款的购房人的权利。显然，最高法院也认为支付了全部或者大部分款项的买受人所享有的债权需要更强的优先保护。就本案而言，涉案的《2010116685号他项权证》所载的建行遵义市分行在建工程抵押权也属于该条规定的抵押权，房地产公司开发建设住房的目的是为了满足人民群众的生产生活需要而对外进行销售，本案中的购房因生产生活需要向京瑞家园房开公司购买涉案项目房屋时已经实际支付了全部或大部分房款，购房户并无过错，在符合公益或社会政策、权利所蕴含的价值等级以及社会公平的价值理念下，应当优先保障购房人的合法权益。二、我局作出注销登记行为事实清楚，符合法律法规规章的规定，履行了告知义务，符合法定程序。原告与第三人在我局处登记的抵押期限为自2009年10月11日起至2010年7月25日止，原告申请市中院确认其优先受偿权并对在建工程进行查封后，在我局处进行查封登记，此后，由于无法对在建工程进行强制执行，市中院对部分住房解除查封。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第九十二条规定，该他项权上的查封登记失效。原告在抵押期限届满以后，并未向我局申请延期或者变更登记，在将该抵押权进行注销登记前，我局向原告送达了《解除在建工程抵押登记告知函》，履行了告知义务，并不存在原告起诉所称的未告知的情况。在我局送达了《解除在建工程抵押登记告知函》后，原告并未向我局提出听证申请，并且在行政法体系中，仅有立法、行政许可、行政处罚、行政复议的听证，法律法规并未规定行政确认的注销必须要进行听证。三、原告在建工程抵押权已过抵押登记期限其并未申请变更和延期，致使房屋不能办理转移登记，严重影响购房人的合法权益，我局解除抵押登记并无不妥。原告对涉案房屋在建工程抵押期限自2009年10月11日起至2010年7月25日止，而注销在建工程抵押权的时间为2019年8月15日，此时在建工程抵押权期限早已届满，原告在抵押登记期限届满后长达九年的时间内，既不行使债权人权利，又未及时变更抵押权，延长抵押登记期限，从而形成“僵尸”抵押权。因原告怠于行使其抵押权，“僵尸”抵押权阻却了购房人的转移登记，致使多户购房人缴清了房款长达九年不能取得房屋所有权，购房人生活所需的基本权益无法实现，不断有购房人上访，造成了严重的社会稳定问题。“法律不保护权利上的睡眠者”，原告的“不作为”行为明显属于怠于行使权利，其应自行承担不利后果。四、我局注销该项在建工程抵押，其目的和宗旨是维护人民群众合法权益，维护社会稳定。京瑞家园房开公司开发建设的“维也纳春天”项目形成问题楼盘，导致购房人无法办理所有权转移登记，致使群众反映强烈，不断上访，形成社会不稳定因素。买房人购买房屋是出于自身生活居住需要，居住是民事主体的最基本生存权利的体现，应当优先受到保护。况且，从我国的传统上看，老百姓80%左右的个人财产为房产，购房款可能是他们大半生的积蓄，“房屋所有权对于我们更有着不同于其他国家的非同一般的重要意义”。“人民的安全乃至高无上的法律”，为切实维护人民群众的合法利益，维护社会稳定，根据遵义市委、市人民政府相关会议纪要及文件要求，“问题楼盘”产权登记工作得到有序推进，有效地保障了购房人的合法权益。在此情况下，市房突办向我局下发《关于解除汇川区八个问题楼盘在建工程抵押的通知》（2019-73号），我局遂按照通知的精神，注销《2010116685号他项权证》所涉及的在建工程抵押登记。因此，我局注销登记行为符合法律规定，也符合市委、市政府有关文件规定及要求，更符合行政法合法合理的比例原则，符合社会公理道德，应当予以维持。 综上，我局解除并注销该项在建工程抵押登记，是基于保障民生，执行政府指令，旨在维护社会稳定，符合法律规定和现实需求；同时，涉案的在建工程抵押登记已过期限，原告并未申请变更抵押登记和延长抵押期限，已经严重影响购房人的合法权益。请求贵院裁判时，充分考量购房人的合法利益及相关社会影响，驳回其诉讼请求。 被告遵义市自然资源局为证明其行政行为合法，在举证期限内向本院提交下列证据，并说明其证明目的。 第一组：《关于解除汇川区8个问题楼盘在建工程抵押的通知》（2019-73）及《关于商请派单解除问题楼盘在建工程抵押的函》（汇信房处（2019）37号），证明被告根据市政府的指令解除涉案在建工程抵押，事实清楚。 第二组：宏达花园在建工程抵押明细表、遵义市房屋抵押权登记审批表、注销《房屋他项权证》申请书、京瑞家园房开公司维也纳春天项目房屋按揭注销清单表、遵房建监字第2009108804号他项权证、遵义市房屋抵押权登记审批表、注销《房屋他项权证》申请书、京瑞家园房开公司维也纳春天项目房屋按揭注销清单表、收费通知单、遵房建监字第2009107228号他项权证。证明：1、在建工程抵押期限自2009年8月12日至2010年7月25日，抵押期限已过，原告并未申请变更登记或者延长抵押期限的事实；2、涉案房屋涉及三百余户购房人利益，在建工程抵押妨碍购房人利益的事实。 第三人京瑞家园房开公司述称，原告在抵押期限到期后未办理延长抵押手续，后市政府下达解除在建工程抵押通知，被告根据通知注销抵押，符合社会利益，故被告的行为合法。 经庭审质证，被告及第三人认为原告所提交的第一组、第二组中贷款转存凭证、第三组中人民币借款展期协议（建遵展字2007-004号）证据均非原件，对其真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可；对第二、三组中其他证据的真实性、合法性、关联性无异议，证明了已过抵押期限，但原告并未及时办理继续抵押的债权的事实；对第四、五组证据的真实性、合法性认可，对其关联性及证明目的有异议；对第六、七、八组证据的真实性、合法性、关联性认可，对其证明目的有异议。第八组证据证明了被告已履行告知义务的事实。 原告对被告所提交的第一组证据的合法性有异议，认为由汇川区政府下属的派出机构作出的函不能作为被告作出撤销行为的依据，不能达到被告的证明目的；第二组证据与本案无关。第三人对被告提交的证据三性无异议。 本院对双方当事人提供的不持异议的证据予以确认，对被告提供的宏达花园在建工程抵押明细表，因与本案无关联，不予确认；对其余双方有异议的证据及证明目的，综合全案证据认定本案案件事实。 经审理查明，2006年第三人京瑞家园房开公司开发建设遵义市宁波路与南京路交汇处的“维也纳春天”小区项目。2006年1月28日，京瑞家园房开公司与原告汇川支行签订《人民币资金借款合同》约定贷款5000万元等，同时签订《最高额抵押合同》约定：①以“维也纳春天”小区在建工程“欧洲故事”A、B座200套住房，“城市山谷”A、B、C、D、E座51套，“欧洲故事”营业房1-5层抵押，他项权证号为遵房他权他字地51165号，住房面积41546.12㎡、营业房面积15595.32㎡，评估价值8611万元，抵押期2006年1月28日至2008年7月27日，附“抵押期满凭银行证明注销他项权证”；②以土地使用权33674㎡（项目空地）抵押，他项权证号为遵汇他项（2006）字第15号，评估价值1542万元，存续期限至2008年7月27日；③以在建工程“爱情心殿”A、B、C座208套住房抵押，他项权证号为遵房他权他字第57988号，面积26066.16㎡，抵押期2006年1月28日至2008年7月27日，附“抵押期满凭银行证明注销他项权证”。2008年7月25日，双方签订《人民币借款展期协议》约定展期本金2500万元，展期至2009年7月26日（12个月），同时签订《抵押合同》并进行抵押登记，他项权证号为遵房监证他字第2008098416号，维也纳春天小区在建工程抵押建筑面积62929.05㎡，权利价值2500万元，抵押期限至2009年7月26日。后经注销部分后结余面积59334.89㎡。2009年7月28日再注销969.39㎡后，结余面积58365.5㎡，并于7月29日进行变更抵押登记，他项权证号为遵房建监字第2009107000号，抵押面积58365.5㎡，债权数额2500万元，抵押期限至2010年7月29日。2010年再次变更抵押登记，《2010116685号他项权证》，抵押面积56894.96㎡，抵押期限至2010年7月25日。2010年6月1日，市中院受理原告诉京瑞家园房开公司金融借款合同纠纷一案，同年6月29日查封“遵汇他项（2006）字第15号”土地他项权证项下面积为33674㎡土地使用权，7月8日查封《2010116685号他项权证》项下面积为56894.96㎡的房屋，9月16日作出（2010）遵市法民三初字第40号民事调解书，双方达成协议由京瑞家园房开公司偿还原告借款本金2114.05万元及按双方合同约定计算的利息和罚息，分期履行；如京瑞家园房开公司未按协议履行，原告则享有“遵房他权他字第51165号”、“遵房他权他字第57988号”他项权证载明的房产，“遵汇他项（2006）字第15号”土地他项权证明书载明的土地使用权的优先受偿权。2012年6月29日、7月9日，市中院对前述33674㎡土地使用权、56894.96㎡房屋裁定继续查封，2013年7月10日裁定继续查封至2015年7月9日止，2015年7月5日裁定继续查封至2018年7月9日止。2018年7月5日继续查封《2010116685号他项权证》项下面积为56894.96㎡的房屋（欧A-1-101、欧A-3-204、欧B-2-504、欧B-2-604、欧B-2-704、华A-2-103、华A-2-104、华A-2-404、城C-3-102、城C-1-201、城D-05号），查封期限至2021年7月4日止。2019年5月22日，汇川区房突办向市房突办作出《关于商请派单解除问题楼盘在建工程抵押的函》，因在建工程抵押，导致部分实际购房业主无法办理产权，且房开公司也无法释放有效资产解决存在的债权债务问题，为加快问题楼盘处置进度，请该办协调遵义市住房和城乡建设局解除“民生汇景台、维也纳春天、都市名苑、水榭花都、麒麟广场、宏达花园、合益花园、中央大厦”8个楼盘的在建工程抵押。2019年6月20日，市房突办向被告遵义市自然资源局作出《关于解除汇川区8个问题楼盘在建工程抵押的通知》（2019-73），“鉴于以上8个楼盘已纳入本次市级统筹化解的问题楼盘，汇川区处置办报请我办协调你局，根据市委2018年11月15日专题会议纪要（市委办2018-253）决定，解除以上8个楼盘在建工程抵押，涉及有异议并走法律程序的解押项目，由市中级人民法院从维护消费者合法权益的角度，按照有关法律法规的要求作出裁决。”2019年8月15日，市不动产登记中心向建行遵义市分行作出《解除在建工程抵押登记的告知函》，“根据市委2018年11月15日专题会议纪要（市委办2018-253号）决定，依据遵义市中心城区房开突出问题处置工作领导小组办公室《关于解除汇川区8个问题楼盘在建工程抵押的通知》2019-73，我中心注销了遵义市京瑞家园房地产开发有限公司在贵行的一宗在建工程抵押登记，在建工程抵押登记证明号为2010116685（明细附后）。”据此，原告认为被告注销行为违法，诉来本院，要求判如所请。 本院认为，本案争议的焦点是：1、被告注销《2010116685号他项权证》的行为是否合法；2、原告关于对市房突办《关于解除汇川区8个问题楼盘在建工程抵押的通知》（2019-73号）的合法性进行审查的请求是否予以支持。关于焦点1，注销行为是否合法问题，房屋登记（包括注销登记）是被告的法定职责，根据《房屋登记办法》第六十一条“已经登记在建工程抵押权变更、转移或者消灭的，当事人应当提交下列材料，申请变更登记、转移登记、注销登记：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）登记证明；（四）证明在建工程抵押权发生变更、转移或者消灭的材料；（五）其他必要材料。”的规定可见，在建工程抵押权登记注销需当事人申请并提供相关材料。本案在建工程抵押权并未有消灭的情形，当事人也未申请注销，被告根据市房突办《关于解除汇川区8个问题楼盘在建工程抵押的通知》（2019-73号）注销原告《2010116685号他项权证》，该通知不能成为被告注销行为合法性的法律依据，其注销行为程序违法；另外，《2010116685号他项权证》项下房产，尚在人民法院查封期内，被告予以注销亦违反民事诉讼法及相关规定；被告关于案涉房产抵押权过期的意见，根据相关规定，案涉房产抵押权不因在登记部门登记的抵押期限过期而消灭，故本院不予采信。但是，被告注销《2010116685号他项权证》及项下房产抵押权的根本目的在于保护实际购买人善意取得的相关权益，解决民生问题，维护社会稳定，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。”的规定，对原告主张撤销被告注销行为的诉讼请求，本院不予支持。关于焦点2，原告要求对市房突办《关于解除汇川区8个问题楼盘在建工程抵押的通知》（2019-73号）的合法性进行审查的问题，因该通知系政府部门层级之间的内部通知文件，并非对外具有普遍约束力而可以反复适用的规范性文件，依法并不必然产生案涉“注销”结果，故对原告该请求本院不予支持，应予驳回。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十条、第七十四条第一款第一项，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，判决如下︰ 一、确认被告遵义市自然资源局注销原告中国建设银行股份有限公司遵义市分行“遵房建监字第2010116685号”房屋他项权证及其项下房产抵押权登记的行为程序违法。 二、驳回原告其余诉讼请求。 案件受理费50元，由被告遵义市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审 判 长  潘嘉品 人民陪审员  王章辉 人民陪审员  唐旭海 二〇二〇年五月十八日 法官助理李丽莎 书记员刘玉