青海省德令哈市人民法院行政判决书（2019）青2802行初36号原告：安塞格子，男，回族，1967年03月02日出生，现住青海省格尔木市。委托诉讼代理人：郎丽彩，北京创为律师事务所律师。委托诉讼代理人：吴思琦，北京创为律师事务所律师。被告：柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会（格尔木昆仑经济技术开发区管理委员会），所在地青海省格尔木市。法定代表人：海吉忠，常务副主任。委托诉讼代理人：王梅颖，青海法脉律师事务所律师。委托诉讼代理人：尹彩霞，青海法脉律师事务所律师。委托诉讼代理人：马国成，男，回族，1974年7月15日出生，身份证号×××，现住青海省格尔木市。被告：格尔木市自然资源局，所在地青海省格尔木市。法定代表人：郭贵恩，该局局长。委托诉讼代理人：游文浩，男，汉族，1989年8月1日出生，身份证号：×××，该局工作人员，现住青海省格尔木市。原告安塞格子因要求确认被告格尔木市自然资源局、柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会于2019年3月26日强制拆除原告房屋及地上附着物的行为违法，于2019年11月11日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月11日立案后，于2019年11月25日向被告柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会、格尔木市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月25日公开开庭审理了本案。原告安塞格子及其委托诉讼代理人郎丽彩、吴思琦，被告柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会委托诉讼代理人王梅颖、尹彩霞、马国成，被告格尔木市自然资源局委托诉讼代理人游文浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会于2019年3月30日向原告下发了《关于停建违建房屋的告知书》，并于2019年3月26日对该公告书涉及房屋进行拆除。原告安塞格子诉称，确认被告柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会、格尔木市自然资源局于2019年3月26日强制拆除原告房屋及地上附着物的行为违法。事实和理由：原告房屋及地上附着物位于青海省格尔木市××村格尔木至信畜牧养殖场内，2019年3月26日，被告等多个行政部门多名工作人员，组织数辆挖掘机将原告房屋及地上附着物强制拆除，原告认为被告强制拆除的行政行为严重违法，侵害了原告合法的私有财产权利，理由如下：一、被告实施诉争行政行为主体不适格。柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会规划建设与事物管理局作为柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会的内设机构并无职权作出该《关于停建违建地上附着物的告知书》，也无职权实施强制拆除行政行为，格尔木自然资源局（原格尔木国土资源局）作为土地行政主管部门，并无实施强制拆除违法建筑的法定职权，其参与强制拆除行为已属超越法定职权作出的行政行为。二、被告实施强制拆除行为程序违法。公民对行政机关实施的行政行为，享有陈述权、申辩权：行政机关作出具体行政行为应依法送达行政相对人；当事人对行政机关作出的行政行为有申请行政复议、提起行政诉讼等权利。本案中，原告房屋及地上附着物被强制拆除前，有且仅有柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会规划建设与事务管理局于2019年3月20日送达原告的一纸未写明救济途径的《关于停建违建地上附着物的告知书》，该做法完全剥夺原告诉权，同时实施该行政行为也未履行强制拆除行政执法应当遵守的相关程序，故该强制拆除行为程序严重违法，属被告滥用行政权利实施的强制拆除行为，侵犯原告合法权益。综上所述，原告认为被告作出诉争的行政行为严重侵害了原告的合法权益，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释之规定特向贵院提起诉讼，望判如所请。原告安塞格子向本院提交以下证据、依据：1.《合作协议》、《格尔木至信畜牧养殖场住宿凭证》、《格尔木至信畜牧养殖场规划图》、《格尔木至信畜牧养殖场同意建房证明》、《证明》两份、证明人马某身份证、《格尔木至信畜牧养殖场关于场务管理组织机构及分工决议》复印件各一份，拟证实原告建房原由和被强制拆除房屋系原告所有；证明人马中福身份证明；2.证人马某证人证言，证实至信畜牧养殖场土地合法问题，及本案拆除的房屋的位置及系原告的房屋；3.《格尔木市公安局关于安塞格子反应不明身份人员将其房屋强行拆除一事书面告知书》复印件一份，拟证实该房屋系原告所有；强制拆除原告房屋系市政府相关单位所为；4.《政府信息公开申请表》及附件、《关于申请公开房屋所涉及地块土地使用权现状的情况说明》复印件各一份，拟证实格尔木市自然资源局作为被告，格尔木市自然资源局主体适格并实施了强制拆除的行为；5.《关于停建违建房屋的告知书》、《海西州蒙古族藏族自治州人民政府行政复议决定书》西政复决字（2019）3号复印件各一份，拟证实柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会作为被告，主体适格；6.原告房屋及地上附着物被强制拆除前的照片（图一）、原告房屋及地上附着物被强制拆除过程中的照片（图二至图九）、原告房屋及地上附着物被强制拆除后的照片（图十）复印件各一份，拟证实原告地上附着物被强制拆除事实存在；7.青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院民事判决书（2017）青28民中322号复印件一份，拟证实经海西州中级人民法院民事判决书认定至信畜牧养殖场有合法的土地承包经营权、合作协议合法有效，原告通过合法手段取得该土地使用权。被告柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会辩称，一、原告诉讼请求不符合《行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，在被告审查及下发拆除通知及今天的开庭审理时，原告未提交合法的土地使用证、建设工程规划许可证及建设用地规划许可证，无法证实被告侵犯其合法权益，原告的诉讼请求不能成立，请依法驳回原告的诉讼请求。二、被告于1992年6月29日由中共青海省委、省政府批准成立，作为国家级经济开发区，功能定位为所在地(直辖)设区的市以上人民政府的派出机构，拥有同级人民政府的审批权限。2011年省政府向包括被告在内的三家单位下放省级部门75项审批权，该75项审批权中包括建设规划许可证和建设用地规划许可证。被告用地是以划拨方式取得，具体范围是“东至109国道与东干渠交汇点，南至109国道格东木东出口收费站以南887米，西至国家粮食储备库以东49米、青藏铁路中心线以东150米，北至警苑小区围墙以南55米、柴达木监狱围墙以南528米。”，土地性质为工业用地。柴达木循环经济试验区格尔木工业园管理委员会规划与事业管理局属被告的内设机构，主要负责园区内的建设规划和审批工作以及对建设工程进行检查，因该房屋无任何合法手续，被告在发现所管辖范围内出现大批无任何审批手续的违法在建建筑时，享有依法拆除，恢复土地原貌的权利。因此被告依据《城乡规划法》第64条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”对违法建筑进行拆除，如被告不及时拆除该违法建筑，将导致他人效仿原告违法乱建，严重损害国家利益。综上，原告要求确认被告强制拆除原告房屋及地上附着物的行为违法的诉讼请求不成立，请依法驳回原告的诉讼请求。被告柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会向本院提交了以下证据、依据：1.《自然资源部住房和城乡建设部关于国家级开发区四至范围公告》、《国家级开发区四至范围公告目录》、《青海格尔木昆仑经济开发区四至范围的说明》复印件各一份，拟证实被告土地系划拨方式取得（土地管理法地54条）；被告土地具体范围是“东至109国道与东干渠交汇点，南至109国道格尔木东出口收费站以南887米，西至国家粮食储备库以东49米、青藏铁路中心线以东150米，北至警苑小区围墙以南55米、柴达木监狱围墙以南528米。”；被告土地性质为“工业用地”（开发区的范围为格尔木市规划中的东南工业园）；2.格尔木农垦（集团）有限公司【青国用（2003）第农-74号】国有土地使用证；《格尔木昆仑经济开发区行政界限示意图》（其中将原告的名字标记在了此图中，但原告并不是该违法建筑的建设者或所有者，因为原告举证的时候是以坐标为标点进行计数，但是途中没有很直观的陈述原告违法建筑地点或位置）、《数据核实报告》、《农牧公司河东三连部分土地租赁合同》（说明，《农牧公司河东三连部分土地租赁合同》虽然没有复印件，但是昨天庭审中我们将有公章的合同已提交至法庭），拟证实格尔木至信畜牧养殖场所在三连具体地理位置（土地使用证中有明确的规划范围以及《格尔木昆仑经济开发区行政界限示意图》将我们的区域进行了很明确的标注，所以这两块地界是完全不再同一区域之内）；被告拆除房屋及地上附着物的地点是被告所属地域内；河东农场将三连部分土地租赁给格尔木兆丰投资有限公司，格尔木至信畜牧养殖场无合法土体承包权；3.《青海省人民政府办公厅文件》、《青海省住房和城乡建设厅文件》、《青海省机关编制委员会文件》【青编委发（2013）9号】；《青海省机关编制委员会办公室文件》【青编办事发（2017）53号】复印件各一份，拟证实园区内建筑应当向被告申请《建设工程规划许可证》、《施工许可证》，原告未向被告进行任何申请，私自建房，被告享有拆除违法建筑的权利；4.《中华人民共和国城乡规划法》复印件一份，拟证实被告作出具体行为的依据。被告格尔木市自然资源局辩称，2019年3月26日格尔木自然资源局作为配合单位到现场依法拆除违建建筑，我们单位没有具体的实施拆迁行为也没有下发过任何法律文书，所以格尔木自然资源局作为被告主体不适格。经庭审质证，原告提供的证据一，被告柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会及格尔木市自然资源局质证意见为2010年10月26日签订的合作协议真实性不认可，协议中乙方在最后落款处有“代”，无证据证实是授权签订的；协议中没有本案原告不能证实原告证明目的，也不能证实可以建设房屋；格尔木至信畜牧养殖场的执照处于吊销状态，目前是没有经营的；格尔木至信畜牧养殖场住宿凭证中盖章不清楚，没有显示原告的名字和时间；格尔木至信畜牧养殖场规划图是复印件，无法与原件核对，不能确定真实性，并且在该养殖场规划图中没有时间，规划图显示不了原告自建房屋事实的存在；格尔木至信畜牧养殖场同意建房证明是复印件，无法与原件核对，没有显示同意原告建房房屋，并且证明中显示有“王有卫”的字眼，此人是至信畜牧养殖场的法定代表人，王有卫因倒卖土地被刑事处罚，在关押中；不能显示同意原告建房并且法人因一些原因现在还在关押阶段没有释放；证明显示证明人马某原先是至信畜牧养殖场管理员，出具的证明是2019年6月28日，真实性不予认可，原先是至信畜牧养殖场管理员，但是原告无证据证明此人是至信畜牧养殖场管理员，并且任职时间也是不确定的；《格尔木至信畜牧养殖场关于场务管理组织机构及分工决议》是复印件，无法与原件核对，不能确定真实性，违背了证据的三性（关联性、真实性和客观性），无法证实原告的证明目的；原告提供的证据三，被告柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会及格尔木市自然资源局质证意见为书面告知书真实性无异议，但是告知书的内容中提到合作协议中未提及房屋建造的事情；私自建房没有任何合法手续；该书面告知书不属于公安机关的受理范围；不能证明原告证明目的；原告提供证据四，被告柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会对此表示不发表质证意见，被告格尔木市自然资源局质证意见为真实性没有异议，证明方向不予认可，根据相关法律规定可知，法律赋予了格尔木市自然资源局配合相关单位拆除违法建筑的责任和义务，格尔木市自然资源局作为第二被告主体不适格；原告提供证据五，被告柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会质证意见为行政复议决定书没有异议，并且原告只是证明主体适格的问题，对此予以认可，被告格尔木市自然资源局对此表示不发表质证意见；原告提供证据六，被告柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会及格尔木市自然资源局质证意见为对这组证据不予认可，这是复印件，照片无法显示拍摄地点、时间及内容，对证据的真实性不予认可；原告提供证据七，被告柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会及格尔木市自然资源局质证意见为判决书真实性无异议，但是证明原告证明的目的和方向不予认可，判决书中双方当事人和本案原告无关，与本案原告提交的双方签订的合作协议也无关，有判决书可知，养殖场2011年3月21日之前发公告，对于之前签订的合作协议办理相关续约手续，即使马继成和畜牧养殖查过合作协议成立为前提，原告应当继续办理合作协议并交纳合作费用，本案中原告以此合作协议作为证据，应当提供继续合作并且缴纳费用的证据，但是原告并未提交，本案中原告无法证明畜牧养殖场和原告有合法的承包合同关系以及与马马继成之间有合作协议、转让协议和承包协议，在本案中任务证据，因此证明目的不予认可。对于被告柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会提交的证据一，原告安塞格子质证意见为《自然资源部住房和城乡建设部关于国家级开发区四至范围公告》、《国家级开发区四至范围公告目录》的合法性和真实性予以认可，关联性及证明目的不予认可，《自然资源部住房和城乡建设部关于国家级开发区四至范围公告》文件是2018年6月22日发布，原告签订合同之前是农业用地，不是工业用地，工业用地是2018年6月22日才确定的；被告柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会提交的证据二，原告安塞格子质证意见为土地使用权证是复印件，证明效力不予认可，同时也证明这块地是国有土地，用途是农业用地不是工业用地；核实报告注明被告拆除原告的房屋的坐落；租赁合同不是原件，证明效力不予认可，承包给了至信养殖场而不是原告提供的证据上的，第三方公章不能说明什么，有相关民事判决书认定事实这块地是承包给至信畜牧养殖场的，等会向法庭提交，被告提供的租赁合同是虚假合同；被告柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会提交的证据三，原告安塞格子质证意见为对真实性合法性予以认可，关联性和证明目的不予认可，《青海省人民政府办公厅文件》、《青海省住房和城乡建设厅文件》中文件下放省级部门行政审批权仅限于××区，《青海省机关编制委员会文件》【青编委发（2013）9号】中进阐述格尔木工业园委员会隶属于柴达木经济循环区管委会管理，并未说明柴达木经济循环区管委会将省级行政审批权下放至格尔木工业园委员会，《青海省机关编制委员会办公室文件》【青编办事发（2017）53号】中仅对格尔木工业园委员会机构作出调整，并没有说将该项行政审批权力下放至及内设机构，同时格尔木工业园有审批权利，但是在认定违法建筑及实施强制拆除的权利和行政强制权和处罚权是没有的；被告柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会提交的证据三，原告安塞格子质证意见为对真实性合法性予以认可，关联性予以认可，根据相关规定可知被告无权拆除原告房屋。被告格尔木市自然资源局对被告柴达木循环经济实验区格尔木工业园管理委员会提供的证据均无异议。经审理查明，青海省机构编制委员会于2013年2月7日出具青海省机构编制委员会文件（青编委发（2013）9号）《关于柴达木循环经济试验区管委会相关体制调整和机构编制调整的通知》，该通知显示的内容有：将格尔木市昆仑经济开发区管委会更名为柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会（仍保留格尔木市昆仑经济开发区管委会的牌子），隶属柴达木循环经济试验区管委会管理。柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会规划与事务管理局属于柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会的内设机构，现已注销。柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会规划与事务管理局于2019年3月20日向原告安塞格子送达了《关于停建违建房屋告知书》，该通知书显示的内容有：违建户678960E、4029476N，根据格尔木市下发的《关于禁止并严厉打击违反建筑违法占地行为的通知》，你在红柳村所建房屋属于违法建筑，限你在接到通知书后3日内立即停止搭建并自行拆除违法建筑，逾期将进行强制拆除，所造成的一切后果由你本人自行承担。在限期自行拆除的期限届满后，被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会及被告格尔木市自然资源局于2019年3月26日对涉案房屋及附着物进行强制拆除。被告自然资源局在庭审中认可其参与涉案强制拆除行为。原告安塞格子在庭审中陈述涉案房屋的建设并未取得相关审批手续。本院认为，柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会规划建设与事务局依据格尔木市下发的《关于禁止并严厉打击违反建筑违法占地行为的通告》,向违建户678960E、4029476N下达了《关于停建违建房的告知书》，责令限期拆除违法建筑通知书,通知书落款及签章均为柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会规划建设与事务局。因柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会规划建设与事务局属于柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会的内设机构，且现已注销，故柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会规划建设与事务局所实施的行政行为所引起的相应法律责任应由被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会承担。另外，因被告格尔木市自然资源局在庭审中认可其参与了涉案房屋及附着物的拆迁行为。故被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会是本次强制拆迁的组织者和实施者,被告格尔木市自然资源局是涉案房屋及附着物强制拆迁的实施者和参与者。违法建筑是指，未经规划许可、建设用地许可或建筑工程施工许可，并颁发许可证，或虽经许可，但不按照许可条件建造的建筑物。本案中,原告在庭审中自认，涉案房屋的承建未取得审批手续，故涉案房屋的承建既未完善用地手续，又未办理相关的规划报建手续。故，被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会将涉案房屋认定为违法建筑，认定事实清楚。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定限期内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除”的规定,对违法的建筑物、构筑物、设施等应先由城乡规划部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定,告知当事人权利救济途径后,当事人在法定限期内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,再根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定,作出书面催告通知书,催告当事人履行义务,同时应当将强制拆除违法建筑的内容向社会公告。行政机关在送达催告通知书和发布公告之后,应当依法听取当事人的陈述和申辩,并对其陈述和申辩作出处理。催告通知及公告催告履行期满之后,当事人仍不履行拆除义务的,行政机关应当依法作出强制执行决定,确定强制执行的具体时间,送达当事人。当事人到期没有自行履行,行政机关依法采取强制措施,对违法建筑予以强制拆除。本案中,柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会对涉案房屋仅在《关于停建违建房的告知书》告知涉案房屋系违法建筑，而未作出是否属违法建筑物、构筑物、设施的书面决定。另外，被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会《关于停建违建房的告知书》中未告知涉案房屋权利人享有陈述与申辩权，且被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会未能提供证据证实其已将陈述与申辩权告知于涉案房屋的权利人。故被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会在催告涉案房屋权利人时剥夺了其陈述权与申辩权，柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会的催告行为已违反强制执行的法定程序。按照《中华人民共和国行政强制法》第三十七条：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定”及第三十八条：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达”的规定，根据被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会在庭审中辩称其在强制拆除涉案房屋及附着物过程中仅向涉案房屋权利人下发了《关于停建违建房的告知书》，并在该告知书限期拆除期限届满后，实施了强制拆除行为，故在实施强制拆除前也未制作书面《强制执行决定书》，并送达涉案房屋权利人的行为违反法律、法规的规定，程序违法。本案中,被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会对涉案房屋并未作出是否属违法建筑物、构筑物、设施的决定,虽送达《关于停建违建房的告知书》，但未制作书面《强制执行决定书》等文书,也未向原告告知六十日内申请复议和六个月内向人民法院提起诉讼的救济途径。被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会未按照上述法律规定的“催告、陈述、申辩、强制执行决定、强制执行”等程序强制拆除涉案房屋及附着物的行政强制拆除行为违法。被告格尔木市自然资源局在被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会在程序违法的前提作出的涉案房屋及附着物的强制拆除行为也是行政强制拆除行为违法。综上所述,依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条,《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定,判决如下：确认被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会、被告格尔木市自热资源局的行政强制行为违法。案件受理费50元，由被告柴达木循环经济试验区格尔木工业园管委会、被告格尔木市自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院。审判长 李婉君审判员 杨雪梅人民陪审员 王永孝 二〇二〇年五月十一日书记员 熊小兰