辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终45号上诉人（一审原告）：马玉平，女，1958年7月21日出生，汉族，住辽宁省建昌县。委托诉讼代理人：岳丽红，女，1981年1月9日生，汉族，住建昌县。系马玉平之女。被上诉人（一审被告）：建昌县人民政府，住所地辽宁省建昌县建昌镇朝阳路一段29号。法定代表人：张祥波，该县政府县长。委托诉讼代理人：李连祥，该县自然资源局工作人员。委托诉讼代理人：刘铁，辽宁明澈律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：葫芦岛市人民政府，住所地辽宁省葫芦岛市龙港区龙湾大街15号。法定代表人：王力威，该市政府市长。委托诉讼代理人：毕玉格，该市司法局工作人员。一审第三人：杨化清，男，1945年11月24日出生，汉族，农民，住辽宁省建昌县。马玉平诉建昌县人民政府（以下简称建昌县政府）、葫芦岛市人民政府（以下简称葫芦岛市政府）、第三人杨化清撤销行政处理决定和复议决定一案，不服辽宁省葫芦岛市中级人民法院（2019）辽14行初127号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。本院于2020年5月12日组织各方当事人进行询问，上诉人马玉平及其委托诉讼代理人岳丽红，被上诉人建昌县政府的委托诉讼代理人刘铁、李连祥，被上诉人葫芦岛市政府的委托诉讼代理人毕玉格到庭参加询问。本案现已审理终结。马玉平诉称，马玉平于1983年8月21日经生产队干部经手分得本队山场一块，四至为：东至杨文杰，南至石场，西至山顶，北至道边。并经县政府颁发了《山林执照》予以确认。从此，马玉平取得合法经营权。可是到二〇一三年第三人杨化清以暴力手段强占马玉平林地建通讯塔，并声称建塔林地是第三人的，由此发生林地纠纷。马玉平申请县政府主管林业机关确权，建昌县人民政府于2017年12月4日作出《处理决定》，把争议的林地确认给第三人使用。2018年3月5日撤销了建昌县人政府的处理决定，第三人杨化清向一审法院提起行政诉讼，一审法院于2018年7月18日作出一审判决，驳回杨化清的诉讼请求。杨化清服判没有上诉。马玉平人再次请求县政府主管林业机关确权，而建昌县政府竟然不顾双方山林执照确认的事实，不顾市政府的处理决定，不顾市中级法院的法律判决，仍然以第一次处理决定的理由，认定“争议林地位于被申请人持有的第1号山林执照范围内”，“各自持有的山林执照登记上的“山顶”就是林地山顶分水线的缩写和简称，这里的山顶与山岭分水具有同等的含义。”该认定事实错误，错就错在被告建昌县政府把双方山林执照确认的山顶这个固定分界线改变了位置，以山岭分水为界定案，把争议林地决定给第三人使用的错误处理决定。而葫芦岛市政府在复议决定中与建昌县政府认定事实同出一辙，也竟然毫无根据的认定“争议林地位于第三人持有的山林执照范围内”，作出维持县政府处理决定的错误决定。二被告的处理决定严重的侵犯了马玉平人的合法权益，把马玉平的山林执照“四至”确认为“三至”，致使马玉平山林执照缺少北至道边的事实。二被告的处理决定是错误的，应依法撤销。综上所述，建昌县政府颁发的《山林执照》合法有效，况且双方遵照执行三十年没有纠纷，现发生纠纷，应以山林执照确认的事实处理。为此，马玉平人虽是农村妇女，弱势群体，但坚信法律的公正性、严肃性。特向一审法院提起行政诉讼，请求一审法院依法撤销建昌县政府建政林处[2019]第1号行政处理决定书，依法撤销葫芦岛市政府葫行决字[2019]15号行政复议决定书并承担本案诉讼费用。马玉平向一审法院提交证据如下：1、一幅图，证明山顶的含义；2、杨化军的山照。证明东到山顶；3、一张照片，确权要以山照四至为准。建昌县政府答辩称：马玉平所述与事实完全不符。县级以上人政府颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书是处理林权争议的依据。尽管双方当事人均持有1983年8月21日建昌县人民政府颁发的山林执照并用于主张林权，但争议的林地位于第三人持有的第1号山林执照范围内，可以确认第三人是争议林地的使用权人。争议林地在山顶分水的西坡（山前），而不是在山顶分水岭的东坡（后山）。就本案面言，各持有的山林执照登记上的山顶就是林地山顶分水线的缩写和简称，这里的山顶与山分水具有同等含义，其内含符合农村分山一般习惯做法和林权登记法律规定。第三人持有的山林执照载明东至山顶，马玉平持有的山林执照载明西至山顶充分表明了两宗登记林地东西分界线是山顶分水，林地坐落于山体前山西坡，一宗林地坐落于山体后山东坡，两宗林地有着明显空间区别，不存在局部重叠登记的事实问题。双方当事人始终承认对方持有的山林执照合法有效，不存在山林执照合法性争议。第1号山林执照登记四至明确，东至山顶登记更为明显固定，具有唯一性，完全符合林权登记要求。根据《中华人民共和国森林法》第17条和《林木林地权属争议处理办法》第6条，第10条，第17条之规定。马玉平要求撤销建昌县政府建政林处[2019]第1号行政处理决定书于法无据，请法院依法驳回马玉平的诉讼请求。建昌县政府提交如下证据，1、2019年2月14日马玉平的确权申请书。2、林木林地权属争议申请表。3、林木林地权属争议立案登记表。4、2019年2月14日立案受理和举证须知告知书通知书。5、2019年2月16日杨化清的答辩书。6、1983年8月21日，岳井成名下第3号建昌县政府山林执照。7、1983年8月21日，杨化清名下第1号建昌县政府山林执照。8、2016年3月1日，林业行政调查勘验、检查笔录。9、2015年12月21日，马玉平提供的两张争议位置状况照片。10、杨化清提交的东坡和西坡山林照片。11、2016年2月23日，对马玉平的林业行政调查询问笔录。12、2016年2月24日，对杨化清的林业行政调查询问笔录。13、2015年12月21日，申请人提交的村里证明手抄件。14—18、证人证言，2015年7月8日，杨丽红等5人的证人证言。19、2015年11月10日，马玉平绘制的图。20、补助款发放证明。21、2017年10月12日，GPS测绘坐标及成图。22—28、1983年8月21日，被申请及案外人山林执照。29、1983年8月21日，杨文杰的山林执照。30—40、2019年2月17日司丙华等11人的证人证言。41、2019年2月14日，对马玉平的林业行政调查笔录。42、2019年2月14日，对马殿友的林业行政调查笔录。43、2019年2月14日，对华正芳（杨文杰妻子）的林业行政调查笔录。44、2019年2月17日，对司秉田的林业行政调查笔录。45、2019年2月17日，对华正司廷华的林业行政调查笔录。46、执法记录仪的视听资料。47、第三方林业鉴定公司出具的位置图。48、人民政府处理决定签批单。49、建政林处字[2019]第1号。50、送达回证。葫芦岛市政府答辩称，一、葫芦岛市政府有受理行政复议的法定职权。葫芦岛市政府是建昌县政府是的上一级政府，根据《行政复议法》第三条、第十三条之规定，答辩人作为行政复议机关，应当受理申请人不服建昌县政府林地确权的复议申请。二、葫芦岛市政府葫行复决字[2019]15号决定书认定事实清楚，适用法律正确。经审查，双方争议林地坐落在建昌县原火力发电厂东山的西坡（又称前山），该山体呈现南高、北低，南北方向横卧。争议地四至范围：东至山顶分水，西至开荒地西侧地边上山毛道：北至小道：南至开荒西侧地边上山毛道与山顶交汇处信号塔坐落在此争议地块内。1983年8月21日，杨化清取得建昌县政府颁发的《山林执照》，四至：东至山顶，西至大南至火电场后围墙对齐，北至刘长会山场交界杨志林（杨文国的父亲）门前电柱。同日，岳井成（马玉平前夫，已去世）取得建昌县政府颁发的《山林执照》，四至：东至杨文杰，北至道抗南至石场，西至山顶。马玉平家的山林地东侧与杨文杰家山林地相邻，杨文杰家山林执照四至为：东至沈桂珍，北至道边，南至石场，西至岳井成。2019年2月14日，马玉平向建昌县人民政府提出林地确权申请，经立案调查，被申请人认定争议的林地位于杨化清持有的第1号山林执照范围内。2019年3月25日，被申请人作出建政林处[2019]第1号《行政处理决定书》，将争议林地使用权确认归杨化清家使用。本复议机关认为县级以上人民政府依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书是处理林权争议的依据。申请人、第三人均持有1983年8月21日建昌县政府颁发的山林执照，结合被申请人调查的相关证据，能够证明申请人、被申请人持有的山林执照的位置，争议林地位于第三人持有的山林执照范围内。对于申请人与第三人争议的两宗林地登记的东西界线山顶的位置，按照农村分山一般习惯做法和林权登记法律规定，结合林地的实际情况，应为山顶分水线。因此，被申请人作出建政林处[2019]第1号行政处理决定书认定事实清楚，证据充分，适用依据正确。根据《行政复议法实施条例》第二十八条一款之规定，决定：维持建昌县政府作出的建政林处[2019]第1号《行政处理决定书》。三、葫芦岛市政府葫行复决字[2019]15号决定书复议程序合法。申请人不服被申请人2019年3月25日作出的建政林处[2019]年第l号《行政处理决定书》，于2019年4月l1日向葫芦岛市政府提出行政复议申请。本机关受理后，依法向被申请人送达了申请书副本、提出答复通知书。被申请人在法定期限内提交了行政复议答辩书及相关证据依据，申请人查阅了被申请人提供的相关证据依据。经书面审查，依法作出了葫行复决字[2019]15号决定书，并向申请人、被申请人及第三人进行了送达。综上，请求法院驳回马玉平的诉讼请求。葫芦岛市政府提供如下证据：1、立案登记表；2、行政复议申请书；3、提出答复通知书送达回执；4、第三人参加行政复议通知书送达回执；5、建昌县政府行政复议答复书；6、葫芦岛市司法局文件稿；7、复议决定书送达回执。第三人杨化清陈述称，对行政处理决定和复议决定没有异议。第三人杨化清未向法院提供证据。经庭审质证后，一审法院对各方提交证据作如下认证。建昌县政府和葫芦岛市政府提供的证据具有真实性、关联性和合法性，能作为证据使用；马玉平提交的证据具有真实性，其证明目的需结合其他证据、依据予以认定。一审法院经审理查明，1983年8月21，建昌县政府为杨化清颁发第1号山林执照，取得牤牛营子乡三家村三组前山10亩林地的使用权，四至为：东至山顶；南至火电厂后围墙对齐；西至大渠；北至刘长会交界杨文国门前电柱。同日，建昌县政府为马玉平家颁发第3号山林执照，取得牤牛营子乡三家村一组后山2亩林地的使用权，四至为：东至杨文杰；南至：石场；西至：山顶；北至：道边。2013年7月，杨化清与马玉平因林地使用权发生争议，起因是建昌县移动分公司在争议地建立一处信号塔，因占地补偿费归属引发林地使用权争议。双方争议林地坐落在建昌县原火力发电厂东山的西坡（又称前山），该山体呈现南高、北低，南北方向横卧。争议地四至范围：东至山顶分水；西至开荒地西侧地边上山毛道；北至小道；南至开荒西侧地边上山毛道与山顶交汇处。移动公司信号塔坐落在争议地块内。争议发生后，马玉平多次向建昌县政府申请确权。2017年12月4日，建昌县政府作出建政林字[2017]第2号行政处理决定，将争议林地使用权确认给杨化清。马玉平不服该处理决定，向葫芦岛市政府申请行政复议。2018年3月15日，葫芦岛市政府作出[2018]葫行复决字第2号行政复议决定，撤销建政林处[2017]第2号行政处理决定。杨化清不服该行政复议决定，于2018年3月29日向一审法院提起行政诉讼，一审法院于2018年7月18日作出[2018]辽14行初72号行政判决，“驳回杨化清的诉讼请求”。2019年2月14日，马玉平再次申请确权，建昌县政府补充调查后，作出建政林字[2019]第1号行政处理决定，将争议林地使用权再次确认给杨化清。马玉平不服该处理决定，向葫芦岛市政府申请行政复议。2019年5月27日，葫芦岛市政府作出[2019]葫行复决字第15号行政复议决定，维持建昌县政府作出的建政林处[2019]第1号行政处理决定。马玉平不服，于2019年6月21日向一审法院提起行政诉讼，要求撤销建昌县政府作出的建政林处[2019]第1号行政处理决定和葫芦岛市政府作出[2019]葫行复决字第15号行政复议决定。一审法院认为，本案的争议焦点为“山顶”的确定，马玉平的山林执照中记载西至“山顶”，杨化清的山林执照中记载东至“山顶”，双方对各自山林执照中“山顶”的理解不同产生了林地界限争议。建昌县政府历时多年多次调查取证，提供的证人证言、现场勘查记录、委托丹东坤霖林业服务有限公司（以下简称坤霖公司）出具的绘图等证据能够相互印证，确认“山顶”即为山顶分水线的缩写和简称，即山顶与山岭分水具有同等的含义，这符合当地农村分山的习惯做法，也不悖于现行法律法规。结合马玉平和杨化清双方持有的山林执照，两宗林地东西分界线为山顶分水，不存在局部重叠登记的事实，争议林地位于杨化清持有的山林执照范围内，因此争议林地的使用权人应为杨化清。建昌县政府作出的建政林处[2019]第1号行政处理决定和葫芦岛市政府作出的[2019]葫行复决字第15号行政复议决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。马玉平的诉讼请求没有事实根据及法律依据，依法不予支持，其诉讼请求应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决：驳回马玉平的诉讼请求。一审案件受理费50元，由马玉平承担。马玉平不服一审判决，向本院提出上诉称，1、双方的《山林执照》明确规定，马玉平林地“西至山顶”，杨化清林地“东至山顶”，山顶是双方的分界线，确认的非常清楚。而从建昌县政府认定的事实，争议地西至开荒地西侧地边上山毛道，南至开荒地西侧地边上山毛道与山项交汇。这一事实足以证明争议地在山顶以东，属于马玉平使用权。但建昌县政府为掩盖这一事实，在山顶为界上大做文章，专门聘请了坤霖公司对山顶进行了认定，并出具图纸说，“争议处所在林地在山顶西山坡，也就是坐落在杨化清持有的山林执照内”。这个认定事实错误，争议地在山顶北侧，山顶西山坡是南北走向的天然大砬子，根本没有争议地的事实。坤霖公司认定争议地在山顶西山坡是不符合实地的真实事实。2、双方《山林执照》都是政府颁发的，确认的四至都非常明确，可是在本案处理中，建昌县政府却歪曲事《山林执照》确认的事实办案，双方《山林执照》白纸黑字确认的非常清楚，一个东至山顶，一个西至山顶，而建昌县政府硬把山顶歪曲成山顶分水。就是为了把争议地给杨化清奠定基础。其中还有一点，争议地“北至小道”，马玉平《山林执照》确认也是北至小道边，建昌县政府把争议地确认给杨化清使用，损坏了马玉平《山林执照》确认北至道边的事实，侵犯了马玉平的合法权益。3、一审法院认定事实错误，一审法院认定“争议林地位于杨化清持有的山林执照内”。该认定没有事实依据，因为杨化清的《山林执照》是东至山顶，而事实是争议林地在山顶以东，这一事实是建昌县政府在争议地“四至”中确认的。一审法院认定“确认山顶即为山顶分水线的缩写和简称，即山顶与山岭分水具有同等含义”。该认定更是错误。山顶与山顶分水、山岭分水三者不能混为一谈，事实是山顶是山的最高部分，而且位置固定，作为分界线非常清晰，通俗易懂，所以本案把双方分界线定为山顶，而山顶分水位置不明确，怎能作为分界线，至于山岭分水更不能与山顶相提并论。山岭是山脉的统称，山岭分水更没有固定位置，这点常识人人都懂。马玉平的《山林执照》现在只剩下“东至”“南至”两大要件，马玉平的《山林执照》还是“执照”吗？另外，一审法院于2018年7月18日判决驳回杨化清的诉讼请求，判决已经发生法律效力。该判决是对杨化清的实体判决，杨化清丧失的是诉讼权力，可一审法院对同一案件，同一事实又支持杨化清的诉讼请求，岂不是违法吗？杨化清暴力强占马玉平的林地后已拱手送给本屯的杨殿国使用，在三家村委会开具假证明的条件下，杨殿国与移动公司签订建塔协议，公司补偿款全部交给了杨殿国，本案是三家村委会、杨化清、杨殿国三方合谋，侵犯马玉平的合法权益。请求：撤销一审判决，撤销葫芦岛市政府的《行政复议决定书》，撤销建昌县政府的《行政处理决定书》。建昌县政府答辩称，意见与一审答辩意见一致。葫芦岛市政府答辩称，意见与一审答辩意见一致。杨化清提交意见称，1、杨化清对建昌县政府的处理决定和葫芦岛市政府复议决定没有任何异议；2、马玉平所述与事实完全不符。争议林地在山顶分水的西坡（山前），而不是在山顶分水的东坡（后山），杨化清持有的山林执照载明“东至山顶”；3、马玉平所称“第三人以暴力手段强占原告林地”与事实不符，双方均有山林执照，因马玉平与第三方对林地分界线存在争议，双方争执过程中曾发生肢体冲突，并因此结下恩怨。不存在暴力强占行为；4、马玉平与杨化清林地争议的关键点在于对山顶位置的确定。马玉平的林地与杨化清的林地在山顶分水部分接界，争议林地在山顶分水以西，框定在杨化清第1号山林执照登记范围内，而马玉平第3号山林执照登记的林地是西至“山顶”，林地在山顶以东。行政机关认定“原告与第三人争议的两宗林地登记的东西界线山顶的位置，按照农村分山一般习惯做法和林权登记法律规定，结合林地的实际情况，应为山顶分水线”。“山顶”就是林地山顶分水线的缩写和简称，这里的山顶与山顶分水线具有同等的含义。马玉平对林地分界表述中的“山顶”一词存在片面理解，是一种断章取义和故意歪曲事实的行为。马玉平固执地认为山顶不等于分水线，这种理解显然是在咬文嚼字、强词夺理，不符合农村工作实际和历史事实。在没有精准测量仪器的上世纪八十年代初，农村分山无法精准到地理坐标数据，不可能以马玉平理解的唯一至高点的“山顶”作为界线标志，此山是南北走向，三家村其他分到山林的村民如宫长新、扬振营、刘长会、扬化彬等均以山顶分水线为实际分界线，这是村民约定俗成的理解，不存在歧义；5、2018年葫芦岛市政府撤销建昌县政府此前的处理决定，不等于支持马玉平主张的林地分界线；6、处理决定、复议决定和一审判决认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，保护了杨化清的合法权益。马玉平对多年前的个人恩怨耿耿于怀，屡次三番旷日持久地申诉、上诉，已经给年近八旬的杨化清带来了严重的身心伤害，马玉平这样做是在滥用法律赋予公民的权利，肆意占用行政资源，是对法律公平正义的亵渎。请求驳回马玉平的上诉请求。本院二审查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，马玉平与杨化清均是建昌县牦牛营子乡三家村村民，二人分别在该村的“前山”的东、西坡承包林地一处。杨化清《山林执照》显示在承包四至中“东至山顶”，马玉平的《山林执照》显示在承包四至中“西至山顶”。二人多年无争议。因中国移动通信公司在该“前山”的西坡建设通信塔，占用部分林地，马玉平与杨化清对被占用的林地权属发生争议。马玉平向建昌县政府提出确权申请。《中华人民共和国森林法》（2009年修改）第十七条第二款规定，“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”。《林木林地权属争议处理办法》第四条第一款规定，“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定”。建昌县政府有职责依据马玉平的申请作出处理决定。建昌县政府于2019年3月25日作出《行政处理决定书》系依法履行职责行为。马玉平向葫芦岛市政府申请复议，符合《行政复议法》第六条第（四）项的规定。葫芦岛市政府作出《行政复议决定书》亦是履行法定职责的行为。马玉平与杨化清发生争议的焦点是，二人《山林执照》四至中分别有“东至山顶”“西至山顶”划界，如何界定“山顶”的位置是双方存在争议焦点。建昌县政府收到确权申请后，组织人员向当地村民进行调查取证，到争议地点制作现场勘查记录，还委托丹东坤霖林业服务有限公司出具了勘测绘图。建昌县政府依据上述材料认定《山林执照》中四至的“山顶”为山岭分水线，双方争议的林地区域在杨化清承包林地范围内。建昌县政府的该认定具有事实依据，程序合法，处理结论符合当地习惯性做法，建昌县政府的处理决定正确。葫芦岛市政府的复议决定处理过程程序正确，维持建昌县政府的处理决定的结果亦属正确。原审判决对处理决定和复议决定予以确认并无不当。马玉平上诉称，“山顶”是山的最高部分，不是分水线。从常理分析，承包林地的四至是承包范围的边界，应当是一段界线，一般情况下不应当是一处地点。马玉平与杨化清的林地分别处于山丘的东西两侧，马玉平在东侧，杨化清在西侧，而争议的林地经现场勘测处于西侧，建昌县政府的处理决定认为争议林地在杨化清林地范围内与双方林权证确定的位置相一致。从当事人提交的照片看，马玉平主张“西至山顶”的“山顶”为该山丘的最高处，而该“山顶”下方为石壁（石砬子），并无林地，无法据此确定杨化清承包林地的东侧界线。同时包括杨化清在内的三家村多位村民山林执照中均有“东至山顶”的划界，如果依据马玉平的主张，则无法解释其他村民林地东侧界线位置。马玉平认为其林地承包范围的“西至”是山丘的最高处缺乏事实依据，不符合三家村林地承包的实际情况，该理由不能否定建昌县政府《行政处理决定书》中以分水为界线的事实依据，马玉平该理由本院不予支持。马玉平上诉称，原审法院已经对本案进行过审理，驳回杨化清诉讼请求，本案又保护杨化清，存在违法。在马玉平申请建昌县政府确权之前，杨化清曾申请建昌县政府对争议林地确权。建昌县政府以[2017]第2号行政处理决定确认争议地块在杨化清承包林地范围内。马玉平对该处理决定申请复议，葫芦岛市政府认为处理决定事实不清，证据不足。撤销了该行政处理决定。杨化清向原审法院起诉，原审法院作出（2018）辽14行初72号行政判决，驳回杨化清的诉讼请求。该案是审理杨化清提出的诉讼请求，行政机关在诉讼时对马玉平与杨化清的争议没有结论，一审法院在该案中未作变更，马玉平与杨化清争议未得到行政机关确权解决。本案是审理马玉平的诉讼请求，行政机关作出的确权决定，两次审理不存在矛盾之处，不违反法律规定，马玉平的该点上诉理由本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法可予以维持。上诉人马玉平的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由马玉平负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年五月二十八日法官助理浦欣书记员鞠林