广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤09行终45号上诉人（原审原告）陈正伟，男，1951年5月6日出生，汉族，住广东省化州市*********。委托诉讼代理人陈一德，广东法申律师事务所律师。被上诉人（原审被告）化州市杨梅镇人民政府。住所地：化州市杨梅镇。法定代表人何强，镇长。出庭应诉行政机关负责人杨日福，常务副镇长。委托诉讼代理人李剑钊，化州市公职律师事务所律师。上诉人陈正伟与被上诉人化州市杨梅镇人民政府行政强制纠纷一案，上诉人陈正伟不服茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初133号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院查明，2018年10月29日上午，化州市杨梅镇人民政府向陈正伟发出化杨府责拆告字[2018]1号《化州市杨梅镇人民政府责令限期拆除违法建筑告知书》，内容为：“陈正伟：经查，你在杨梅镇杨梅村委会下山坡村，未取得规划建设手续，擅自建设面积1000平方米的猪舍，违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，本府现向你发出责令限期拆除违法建筑告知书，并限你自收到本告知书之日起5天内自行拆除。如你对上述告知内容有异议，可在上述期限内向本府进行陈述、申辩或申请听证，逾期视为放弃陈述、申辩和听证权利。期限过后本府将依法作出行政处罚，并组织人员实施强行拆除。”化州市杨梅镇人民政府向陈正伟发出《限期拆除通知》后，于当天组织工作人员对陈正伟位于杨梅镇杨梅村委会十八塘垌养猪场内猪舍的围墙进行拆除。陈正伟不服上述强制拆除行为，遂向一审法院提起诉讼。一审法院另查明，陈正伟未提供证据证实其被拆的猪舍围墙已经取得相关的行政许可，也未提供证实化州市杨梅镇人民政府上述强制拆除行为致其经济损失1536700元的证据。一审法院认为，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条有关行政机关强制执行程序等规定，行政机关应当依法履行告知当事人陈述、申辩权以及申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等法定程序。本案中，化州市杨梅镇人民政府于2018年10月29日向陈正伟发出化杨府责拆告字[2018]1号《化州市杨梅镇人民政府责令限期拆除违法建筑告知书》，要求陈正伟收到告知书之日起5天内自行拆除建筑物，还同时告知陈正伟可在5天内向化州市杨梅镇人民政府进行陈述、申辩或申请听证。化州市杨梅镇人民政府在上述期限尚未届满即实施强制拆除行为，拆除了陈正伟位于杨梅镇杨梅村委会十八塘垌养猪场内猪舍围墙，属于程序违法。因涉案猪舍围墙已被拆除，化州市杨梅镇人民政府被诉的行政行为不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款的规定，原审法院对化州市杨梅镇人民政府实施的强制拆除陈正伟涉案猪舍围墙的行为依法确认违法。另外，对化州市杨梅镇人民政府应否对其强拆行为进行赔偿问题，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，建设涉案猪舍围墙应取得相关行政许可，在未取得相关行政许可前提下建设涉案猪舍围墙的行为属违法建设行为，化州市杨梅镇人民政府被诉强拆行为未对陈正伟的合法权益造成损害，另外陈正伟也没有证据证明化州市杨梅镇人民政府的强拆行为致其经济损失1536700元，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，陈正伟请求化州市杨梅镇人民政府赔偿其经济损失1536700元没有事实和法律依据，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，原审法院作出如下判决：一、确认化州市杨梅镇人民政府于2018年10月29日强制拆除陈正伟位于杨梅镇杨梅村委会十八塘垌养猪场内猪舍围墙行政行为违法；二、驳回陈正伟请求化州市杨梅镇人民政府赔偿经济损失1536700元的诉讼请求。案件受理费50元（已预交），由化州市杨梅镇人民政府负担。上诉人陈正伟不服原审判决，向本院提出上诉请求：1.依法撤销茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初133号行政判决，对本案依法改判或发回重审；2.判令化州市杨梅镇人民政府赔偿因先后两次强制违法拆除陈正伟猪舍造成的直接经济损失1536700元（具体经济损失数据以评估为准）；3.本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实和理由：一审判决确认化州市杨梅镇人民政府拆除陈正伟位于化州市*****************塘垌养猪场的猪舍（猪栏）的行政行为违法是正确的。但不依法判令化州市杨梅镇人民政府赔偿因先后两次强行违法拆除陈正伟猪舍造成的直接经济损失1536700元（具体经济损失数据以评估为准）是明显错误的。理由和依据：（1）化州市杨梅镇人民政府以陈正伟位于化州市******委会十八塘垌的猪栏（猪舍）属“违法建筑”为由，于2018年7月6日和2018年10月29日先后两次组织人员进场强拆陈正伟的猪栏，拆毁陈正伟4幢猪栏的外墙和间墙（其中一幢二层），毁坏墙体超过1000平方米，导致160多头猪死亡，砸毁48个猪栏门，造成每年租金6万多元的损失以及每年几十万元的经营损失。上述事实，有一审法院的现场勘查为证，有现场照片为证，事实清楚，证据确凿。（2）陈正伟承包经营的杨梅镇杨梅村委会岭北村和岭南村十八塘垌养猪场，是2015年6月从陈亚梅手上转包过来经营的，有关猪栏、猪舍都是陈亚梅以及之前的承包经营者陈亚生（杨梅村人）、陈亚明（杨梅村人）等人先后建设并已长期经营使用的，大部分猪栏、猪舍都在20年以上。陈正伟转包过来经营后，没有新建过猪舍。陈亚梅及其他承包者原来建设的猪栏、猪舍及陈正伟转包过来经营后，未曾有任何人投诉过陈正伟存在“违法建筑”或存在其他违法问题。（3）对建筑物是否为“违章建筑”或“违法建筑”的认定，是城市、县人民政府城乡规划主管部门和国土资源主管部门，拆除权也应当依法由城市、县人民政府城乡规划主管部门和国土资源主管部门行使。化州市杨梅镇人民政府拆除陈正伟的猪栏，显属越权行为。化州市杨梅镇人民政府越权违法行为造成陈正伟的损失，应当依法予以赔偿。（4）根据《中华人民共和国民法通则》第一百零六条第二款、第一百二十一条及《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见》第152条的规定，化州市杨梅镇人民政府对其强制拆除行为给陈正伟造成的损失，应当依法予以赔偿。（5）陈正伟杨梅镇十八塘垌养殖场的猪栏、猪舍等建筑物，在2007年之前早已存在，不适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定进行处理和处罚。二、一审判决认定：“化州市杨梅镇人民政府被诉强拆行为未对陈正伟的合法权益造成损害，陈正伟也没有证据证明化州市杨梅镇人民政府的强拆行为致其经济损失1536700元”是错误的认定。十八塘垌养殖场被毁的猪栏现在仍然保留原始现场。陈正伟的诉讼请求第2项，请求被上诉人赔偿直接经济损失1536700元，特别明确具体的经济损失数据以评估为准。陈正伟向一审法院提交了《房屋(猪舍)损失价格评估申请书》，申请人民法院委托法定机构，对陈正伟被毁猪舍的损失进行价格评估。基于一审法院违反法律程序不进行评估，请二审人民法院直接委托法定机构进行评估，或者依法裁定发回重审，由一审法院委托评估。被上诉人化州市杨梅镇人民政府辩称：我方答辩意见与一审一致，请求驳回上诉人的上诉请求，我方认为一审认定事实清楚、正确。二审审理查明，2015年6月18日，上诉人陈正伟与陈亚梅签订《转让合同》，陈亚梅将其丈夫陈亚稳承包的位于十八塘垌的养猪场转包给陈正伟经营。2017年，为推进畜禽养殖污染防治工作，保护和改善生态环境，化州市人民政府先后印发了《化州市人民政府关于印发化州市畜禽养殖区划定方案》、《化州市畜禽养殖场清理整治实施方案》、《化州市人民政府办公室关于印发化州市畜禽养殖禁养区养殖场（专业户）关闭补偿方案的通知》。根据《化州市人民政府关于印发化州市畜禽养殖区划定方案》的规定，陈正伟经营的养猪场位于化州市人民政府划定的禁养区内。2017年8月，化州市杨梅镇人民政府组织需关闭的养殖场的养殖户进行补偿申报和签订关闭、拆除补偿协议。陈正伟拒绝申报，也未签订补偿协议，并继续经营该养殖场。2018年10月29日上午，化州市杨梅镇人民政府向陈正伟发出化杨府责拆告字[2018]1号《化州市杨梅镇人民政府责令限期拆除违法建筑告知书》，内容为：“陈正伟：经查，你在杨梅镇杨梅村委会下山坡村，未取得规划建设手续，擅自建设面积1000平方米的猪舍，违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，本府现向你发出责令限期拆除违法建筑告知书，并限你自收到本告知书之日起5天内自行拆除。如你对上述告知内容有异议，可在上述期限内向本府进行陈述、申辩或申请听证，逾期视为放弃陈述、申辩和听证权利。期限过后本府将依法作出行政处罚，并组织人员实施强行拆除。”化州市杨梅镇人民政府向陈正伟发出《限期拆除通知》后，于当天组织工作人员对陈正伟位于杨梅镇杨梅村委会十八塘垌养猪场内猪舍的间墙及部分围墙进行拆除。陈正伟不服上述强制拆除行为，于2019年4月22日向原审法院提起诉讼请求：1.请求人民法院依法判决确认化州市杨梅镇人民政府拆除陈正伟位于化州市******委会十八塘垌养猪场的猪舍（猪栏）的行政行为违法。2.请求依法判令化州市杨梅镇人民政府赔偿因先后两次违法拆除陈正伟猪舍造成的直接经济损失1536700元（具体经济损失数据以评估为准）。另查明，陈正伟起诉后，于2019年8月1日向原审法院提出对化州市************养猪场的猪舍（猪栏）所造成的损失价格评估的申请。本院认为，化州市杨梅镇人民政府向陈正伟发出《化州市杨梅镇人民政府责令限期拆除违法建筑告知书》，要求陈正伟收到告知书之日起5天内自行拆除建筑物，还同时告知陈正伟可在5天内向被上诉人进行陈述、申辩或申请听证。但化州市杨梅镇人民政府在上述期限尚未届满即实施强制拆除行为，拆除了陈正伟位于杨梅镇杨梅村委会十八塘垌养猪场内猪舍围墙，剥夺了陈正伟进行陈述申辩及申请听证的权利，属于程序违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，乡镇人民政府对在乡村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，有权责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，涉案的建筑物为已经建成的猪舍，非正在建设过程中的建筑物，化州市杨梅镇人民政府适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条对涉案建筑物进行强制拆除，适用法律错误。因化州市杨梅镇人民政府被诉的行政行为不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款的规定，应对化州市杨梅镇人民政府实施的强制拆除陈正伟涉案养猪场的行为确认违法，一审判决确认强制拆除行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，且对于该认定，双方均无异议，本院予以维持。综合双方当事人的诉辩主张，本案二审的争议焦点是：一、陈正伟被强制拆除的建筑物是否属于违法建筑；二、化州市杨梅镇人民政府应否对其强拆行为进行赔偿。关于陈正伟被强制拆除的建筑物是否属于违法建筑的问题。本案中，陈正伟被强制拆除的建筑物，为化州市*************民陈亚稳在其承包地上建设，主要用于生猪养殖，涉案建筑物属于农业生产设施。根据《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发〔2007〕220号）、《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）的相关规定，用于农业生产设施的用地，其性质不同于非农业建设项目用地，所需用地按照农用地管理，无需办理农用地转批手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可，农用地上的农业生产设施的建设亦不需要办理建设规划许可。故以涉案猪舍未办理相关规划许可为由，认定属于非法建筑没有法律依据。且在本案中，涉案生猪养殖场在陈亚稳建设经营及陈正伟承包经营期间，化州市杨梅镇人民政府亦一直未以未办理城乡规划手续为由对陈亚稳或陈正伟进行处罚或强制其停止养殖，而是采取一种默视的方式允许其继续使用承包地用于生猪养殖直至涉案建筑物被认定为违法建筑并被强制拆除。在化州市人民政府划定禽畜禁养区，要求限期关停禁养区内养殖场时，涉案养殖场亦被划入补偿范围之内。基于对政府的信赖，陈正伟一直在承包地上使用涉案建筑物从事生猪养殖，故以涉案猪舍建设未经审批来认定涉案猪舍属于非法建筑，亦不具有合理性。综上，一审判决认定案涉猪舍在未取得相关行政许可前提下建设属于违法建设行为，属于认定事实错误，本院予以纠正。关于化州市杨梅镇人民政府应否对其强拆行为进行赔偿的问题。《中华人民共和国行政强制法》第八条规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，依法有权要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，陈正伟在起诉时向原审法院提供了猪舍因强拆遭受损失的照片，并在一审庭审前向法院提交了对化州市************养猪场的猪舍（猪栏）所造成的损失价格评估的申请，双方亦在原审法院现场勘验时确认猪舍在强拆中受到损害。陈正伟已对其遭受的损失提供了初步证据予以证明。但是涉案养殖场仍涉其他行政诉讼案件正在法院审理中，化州市杨梅镇人民政府的强制拆除行为是否对陈正伟的合法财产权益造成损害及具体造成合法财产权益的损失情况，一审法院应予进一步查清。一审判决未予查清迳行驳回陈正伟的赔偿请求，属于事实不清，应予发回重审。综上，一审判决行政赔偿部分事实认定不清，上诉人陈正伟上诉请求理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项以及第（三）项的规定，判决如下：一、维持广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初133号行政判决第一项；二、撤销广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初133号行政判决第二项；三、赔偿部分发回广东省茂名市茂南区人民法院重审。二审案件受理费50元，由被上诉人化州市杨梅镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 欧卫慧审 判 员 张国平审 判 员 封桢莉二〇二〇年五月二十五日法官助理 柯国梁书 记 员 王晓婷附：适用的法律法规《中华人民共和国行政强制法》第八条公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。《中华人民共和国城乡规划法》（2015年）第四十二条城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。