江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终438号 上诉人（原审原告）南京江宁大顺水泥制品有限公司，住所地在江苏省南京市江宁区江宁街道铜井工业园汤铜路**。 法定代表人赵小香，该公司总经理。 委托代理人王泽樟，该公司工作人员。 委托代理人熊进光，北京市中银（南昌）律师事务所律师。 上诉人（原审原告）南京市江宁区龙都采石厂，住，住所地在江苏省南京市江宁区上坊佘村水库/div> 法定代表人冯清顺，该厂厂长。 委托代理人黄晓明，该厂工作人员。 委托代理人熊进光，北京市中银（南昌）律师事务所律师。 上诉人（原审原告）南京运顺新型建筑材料有限公司，住，住所地在江苏省南京市江宁区东山街道外港街42-718/div> 法定代表人赵巧珍，该公司总经理。 委托代理人梁大明，该公司工作人员。 委托代理人熊进光，北京市中银（南昌）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市江宁区人民政府，住，住所地在江苏省南京市江宁区上元大街**/div> 法定代表人严应骏，该区区长。 委托代理人李哲明，该区司法局工作人员。 委托代理人刘继祥，江苏苏晟律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地，住所地在江苏省南京市北京东路**iv> 法定代表人韩立明，该市市长。 委托代理人李佳萱，该市司法局工作人员。 上诉人南京江宁大顺水泥制品有限公司（以下简称大顺公司）、南京市江宁区龙都采石厂（以下简称龙都采石厂）、南京运顺新型建筑材料有限公司（以下简称运顺公司）因与被上诉人南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）、南京市人民政府（以下简称南京市政府）不履行行政补偿法定职责及行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行初468号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，中共南京市委、南京市政府于2012年2月25日印发《中共南京市委、南京市人民政府关于印发的通知》（宁委发〔2012〕26号，以下简称26号《方案》），文件要求确保2012年底前，绕越公路外侧可视范围内和绕越公路以内露采矿山全部停止开采；2013年底前，全市露采矿山基本停止开采，砖瓦粘土矿全部关停；2014年底前，通过对废弃露采矿山开展环境治理，消除地质灾害，复绿山体创面，减小视觉污染，改善生态环境。原南京市国土资源局（以下简称南京市国土局）于2012年3月签发《南京市露采矿山环境治理实施方案》，要求集中对位于麒麟科技创新园、绕越公路等重要区域周边的105个宕口，共计15.6平方公里的废弃露采矿山开展环境治理。同年4月24日，江宁区政府印发《江宁区矿业秩序整治工作实施方案》（江宁政发〔2012〕129号，以下简称129号《方案》），要求保护生态环境，推进“生态江宁”、“绿色江宁”的建设，加快开展专项矿山生态环境的整治。2012年4月26日,江宁区政府成立了江宁区矿业秩序整治工作指挥部，对包括龙都采石厂等企业在内的矿山环境治理红线范围内的生产加工企业进行关停。2014年2月21日和6月14日，东山街道先后向龙都采石厂送达了《关于再次责令限期腾空佘村社区宕口地块的通知》《关于限期拆除清理青龙山沿线（佘村东段）地质环境）地质环境治理红线范围内采矿设备屋、石料的通知》，要求其分别于2014年3月10日和6月20日之前，将治理区内的设备、设施、房屋、石料、石粉等进行拆除清理或移交东山街道拆除清理，东山街道按照相关文件给予补助。 为推进和落实对龙都采石厂等企业清障补偿之事宜，双方自2014年4月起就清障补偿方案和依据等问题多次召开专题会议讨论，皆因双方差距太大而未达成协议。2017年4月1日，江宁区政府成立龙都采石厂清障补偿谈判工作领导小组，并多次组织各方参与龙都采石厂清障补偿谈判工作的推进会。2017年5月24日，湖熟街道与龙都采石厂等企业代表龙都采石厂签订《江宁区龙都采石厂清障补偿工作方案》，双方就选定石料测量单位、对龙都采石厂（含运顺公司）全部实物资产进行现场登记复核等事项进行约定。同时明确上述工作完成后，由湖熟街道拿出清障补偿的具体谈判方案，并会同江宁区政府相关部门集体与龙都采石厂等企业商谈，谈判达成一致意见后，签订协议。2017年7月7日，龙都采石厂等企业同意由江苏地质勘察队进场对其库存石料、房屋、装修及附属物、固定资产等明细和数量开展复测工作。2015年7月28日，江宁区政府办公室作出的第43期《关于龙都采石厂清障补偿工作专题推进会纪要》明确就龙都采石厂的清障补偿中的库存石料按“宕口价”予以回购的补偿方式。2017年9月15日，龙都采石厂清障补偿谈判工作第九次会议明确并经企业方认可，在前期复测基础上，由东山街道委托江苏天元房地产土地与资产评估公司（以下简称天元公司）对企业方全部资产进行评估。同年9月29日，湖熟街道向龙都采石厂、运顺公司送达《关于对龙都采石厂整体资产进行评估的告知书》，龙都采石厂、运顺公司均在告知书上签字确认。2018年2月12日，天元公司出具《补偿估价报告》和《资产评估报告》，两项评估结果合计总价值48325269元。湖熟街道根据该评估结果，并参照2号《办法》和3号《标准》的规定，制作了《清障补偿明细表》，记载的补偿总额为49014956元。同年3月5日，江宁区政府委托湖熟街道向龙都采石厂等企业送达评估报告和《清障补偿明细表》。2018年3月20日，龙都采石厂、运顺公司向江宁区政府提交异议书，对《清障补偿明细表》中的补偿数额不予认可，要求江宁区政府根据龙都采石厂等企业委托的众兴公司出具的评估结果进行补偿或向其作出书面补偿决定。同年4月2日，龙都采石厂、运顺公司向江宁区政府提交书面《履职申请书》，请求依法履行及时根据有关评估报告作出补偿决定的法定职责。同年4月24日，江宁区政府委托湖熟街道作出《回复》。并未明确拒绝对龙都采石厂等企业给予补偿。4月28日，大顺公司也向江宁区政府提交《异议书》，要求江宁区政府收到后一周内派人前来与其协商补偿事宜，江宁区政府收到后尚未予答复。2018年5月11日，龙都采石厂等企业以江宁区政府拒绝作出补偿决定构成不履行法定职责为由，向南京市政府申请复议，要求责令江宁区政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，根据有关评估报告向龙都采石厂等企业作出补偿决定。 南京市政府于2018年5月15日作出《行政复议受理通知书》，并于同日向江宁区政府邮寄《行政复议提出答复通知书》。因案情复杂，南京市政府于2018年6月28日作出《延期审理通知书》，告知龙都采石厂等企业复议决定延期至2018年8月8日前作出。南京市政府审理后认为，江宁区政府因实施矿山环境整治对龙都采石厂等企业予以清障补偿，而非土地征收，双方因矿山环境整治清障补偿问题尚在协商处理过程中，江宁区政府亦未作出拒绝补偿的意思表示，龙都采石厂等企业的复议申请缺乏事实和法律依据，遂于2018年8月6日作出《复议决定书》，驳回了龙都采石厂等企业的复议申请。并于次日邮寄送达龙都采石厂等企业。龙都采石厂等企业对南京市政府行政复议的程序无异议，但认为《复议决定书》违法，故诉至本院。 一审法院另查明，龙都采石厂系原江宁县龙都镇具有民政福利性质的集体企业，大顺公司系1998年成立的水泥制品等生产加工企业，运顺公司系2006年10月16日租赁江宁区东山街道佘村社区孙家村集体土地而成立的企业，主要经营范围是依托龙都采石厂的遗留石材制作、生产新型墙体材料、防水材料和建筑密封材料等。自1998年2月22日起，大顺公司先后与原江宁县龙都工业公司、江宁区湖熟镇乡镇企业管理服务站、南京江宁科学园龙都办事处签订企业租赁协议，约定由出租方将完整状态的江宁县龙都采石场租赁给乙方生产经营使用，租赁期限至2022年1月31日止。2007年9月，江宁区政府对龙都采石厂进行了初步整治，关停了采矿山和采石宕口。 一审法院认为,《中华人民共和国环境保护法》第十三条第一款规定：“县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。”《中华人民共和国大气污染防治法》第三条第二款规定：“地方各级;地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。”《中华人民共和国矿产资源法》第三条第二款规定：“国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作。”《江苏省人民代表大会常务委员会关于限制开山采石的决定》第三条第一款规定：“除国务院国土资源行政主管部门批准并颁发采矿许可证的开山采石企业外，禁采区内其他开山采石企业由县级以上地方人民政府予以关闭。采矿许可证到期的，必须立即予以关闭。采矿许可证未到期的，应当制定关闭计划，在本决定施行之日起三年内分批予以关闭。”本案中，江宁区政府结合南京市委、南京市政府26号《方案》，为公共利益需要，决定对龙都采石厂等企业实施关停整治，具有相应的职权依据。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案中，江宁区政府为了公共利益的需要，对废弃的露采矿山进行地质环境治理而不得不关停正在依法经营的龙都采石厂等企业，属于对行政许可的撤回，依法应当承担补偿职责。但江宁区政府履行的补偿职责系基于露采矿山环境整治的补偿，而非征地补偿。征地补偿是国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。其中,征地补偿安置方案是实施征地补偿的前置程序，在征地补偿安置方案未明确的情况下，征地补偿无法实施。补偿决定是指补偿人与被补偿人在补偿方案确定的签约期限内没有达成补偿协议的，经报请有关单位批准后，按照补偿方案确定的价格作出补偿决定。本案中，涉案地块未征收为国有,故不存在征地补偿问题。江宁区政府在关停龙都采石厂等企业后，就矿山环境整治补偿问题与龙都采石厂、运顺公司商谈过程中，考虑到其实际情况，于2017年5月24日签订《江宁区龙都采石厂清障补偿工作方案》，双方就选定石料测量单位、对龙都采石厂（含运顺公司）全部实物资产进行现场登记复核等事项进行约定。同时明确上述工作完成后，由湖熟街道拿出清障补偿的具体谈判方案，并会同区政府相关部门集体与龙都采石厂等企业商谈，谈判达成一致意见后，签订协议。因龙都采石厂等企业对江宁区政府《清障补偿明细表》上记载的补偿总额为49014956元有异议，补偿方案尚未达成一致意见，江宁区政府仍在等待龙都采石厂等企业就补偿方案进行进一步协商，故龙都采石厂等企业要求江宁区政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，根据有关评估报告向龙都采石厂等企业作出补偿决定无事实和法律依据。南京市政府为充分保障龙都采石厂等企业的行政复议权利，依法受理龙都采石厂等企业的行政复议申请并作出案涉《复议决定书》并无不当。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，江宁区政府根据矿山环境整治的要求，于2007年9月对龙都采石厂进行了初步整治，关停了采矿山和采石宕口。2014年2月和6月，江宁区政府向龙都采石厂等企业发出关停的要求，系不同的行政行为。龙都采石厂等企业因矿山环境整治被关停所受到财产损失大小和应补偿的范围也各不相同。如在一起诉讼，将造成人民法院无法从主体资格、起诉期限、受理范围、补偿范围等方面进行审查判断，故龙都采石厂等企业应按照“一个行政行为提起一个行政诉讼”原则，针对每个不同的行政行为分别提起行政诉讼。 此外，根据龙都采石厂等企业的诉讼请求“责令江宁区政府依法向龙都采石厂等企业作出书面补偿决定”来看，本案前诉行政行为系不履行法定职责之诉。而提起不履行法定职责之诉，存在一个起诉时机成熟的问题。按照成熟原则，行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段才算成熟，才能允许进行司法审查。因为行政机关履行法定职责通常需要一个过程，如果行政机关超过法定期限未履行职责，公民、法人或者其他组织即可以提起诉讼；反之，如果法定履行职责的期限未届满就提起诉讼，就属于起诉时机不成熟。人民法院应当不予立案或者裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”第六十九条第一款第（十）项规定：“其他不符合法定起诉条件的情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。”本案中，龙都采石厂和运顺公司于2018年4月2日向江宁区政府提交书面《履职申请书》，请求依法履行及时根据有关评估报告作出补偿决定的法定职责。同年4月24日，江宁区政府委托湖熟街道作出《回复》，并未明确拒绝对龙都采石厂等企业给予补偿。4月28日，大顺公司也向江宁区政府提交《异议书》，要求江宁区政府收到后一周内派人前来与其协商补偿事宜，江宁区政府收到后尚未予答复。根据法律规定，龙都采石厂等企业应于2018年6月2日以后方可提起行政复议或行政诉讼，却于2018年5月11日向南京市政府申请行政复议，在南京市政府作出《复议决定书》后即向一审法院提起行政诉讼，属于起诉时机不成熟，依法应予驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条、第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定：驳回大顺公司、龙都采石厂、运顺公司的起诉。 大顺公司、龙都采石厂、运顺公司上诉称，1.一审法院以上诉人提起行政复议及诉讼时机不成熟为由，驳回上诉人的起诉错误。上诉人不服南京市政府作出的《行政复议决定书》，在法定期限内提起行政诉讼，合理合法，而对于“时机成熟原则”一般适用于未经过或者不需要经过复议程序直接向法院提起诉讼的案件。由于被上诉人长期未作出补偿，上诉人多次要求被上诉人作出书面补偿决定，但被上诉人一直予以拒绝。2.一审法院认为应当按照“一个行为提起一个诉讼”原则，针对不同的行政行为分别提起行政诉讼为由，驳回起诉，系适用法律错误。本案中，三个上诉人的诉请只针对被上诉人的一个行政行为，即不履行法定职责之诉，依法可以合并审理，并且本案系针对被上诉人作出的《复议决定书》，没有必要分开诉讼，法律也无明文禁止行政诉讼中对不同的行政相对人共同起诉。三个上诉人在与被上诉人协商补偿过程中，政府也未要求上诉人分别提出补偿请求。三个上诉人的财产在一定范围内存在混同，在同一个案件中更加有利于案件的处理。至于三个上诉人对补偿款如何分配，属于内部处理问题，与本案的审理并无关联性。3.被上诉人为了公共利益的需要对三个上诉人合法经营的企业进行了关停，依法应当承担补偿责任。上诉人请求参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行补偿。4.一审法院认为南京市政府的《复议决定书》并无不当系事实认定错误，且作出的认定相互矛盾。被上诉人违反法定程序单方面选定评估机构，对上诉人的资产进行评估程序违法，且对资产的评估有重大遗漏，明显低于市场价格，以此为依据作出的补偿结果有失公允，严重损害上诉人的合法利益。5.保护民营企业的合法产权、督促行政机关依法履职是法院行政审判权的重要表现，一审法院无视被上诉人长期不履行法定职责的客观事实，驳回上诉人的起诉，严重损害上诉人的合法权益，并且一审法院的裁判结果与中央支持、保护、扶持民营企业的精神、法律政策相悖。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 被上诉人江宁区政府、南京市政府未提交书面答辩意见。 本院经审理确认一审法院查明的事实。 本院另查明，2018年4月24日湖熟街道办作出的《回复》中载明：“该评估公司于2018年2月12日出具了《正式资产评估报告》。根据江苏天元评估公司《正式资产评估报告》，核算出对贵司的清障补偿总额为人民币肆仟玖佰零壹万肆仟玖佰伍拾陆元整（￥49014956元）。无论从该评估的程序还是评估的内容看，该清障补偿结果具有客观性和合法性，其具备成为环境整治清障涉及补偿的事实依据。望贵司随时来我处依据江苏天元房地产土地与资产评估公司出具的《正式资产评估报告》签订清障补偿合同。” 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合一定的条件，即原告是符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实根据以及属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，三上诉人起诉被上诉人江宁区政府及南京市政府，要求撤销南京市政府作出的《复议决定书》以及责令江宁区政府向其作出书面补偿决定，而三上诉人的复议申请即为要求南京市政府责令江宁区政府限期向三上诉人作出补偿决定。因此，本案应当对南京市政府的《复议决定书》的合法性进行审查，也就是审查江宁区政府是否应当向三上诉人作出书面补偿决定。南京市政府在复议过程中查明，双方当事人就上诉人主张的补偿事宜自2012年起就多次进行了协商，2015年5月24日，湖熟街道与龙都采石厂签订《江宁区龙都采石厂清障补偿工作方案》，双方就选定石料测量单位、对龙都采石厂（含运顺公司）全部实物资产进行现场登记复核等事项进行约定。同时明确上述工作完成后，由湖熟街道拿出清障补偿的具体谈判方案，并会同江宁区政府相关部门集体与龙都采石厂等企业商谈，谈判达成一致意见后，签订协议。2017年7月7日，上诉人同意由江苏地质勘察队进场对其库存石料、房屋、装修及附属物、固定资产等明细和数量开展复测工作。同年9月15日，龙都采石厂清障补偿谈判工作第九次会议明确在前期复测基础上，由东山街道委托天元公司对上诉人全部资产进行评估。2018年2月12日，天元公司出具《补偿估价报告》和《资产评估报告》，湖熟街道根据该评估结果制作了《清障补偿明细表》，补偿总额为49014956元。同年3月5日，江宁区政府委托湖熟街道向上诉人送达评估报告和《清障补偿明细表》，当月20日，龙都采石厂、运顺公司向江宁区政府提交异议书，对《清障补偿明细表》中的补偿数额不予认可，要求按照众兴公司出具的评估结果进行补偿。同年4月2日，龙都采石厂、运顺公司向江宁区政府提交书面《履职申请书》。当月24日，江宁区政府委托湖熟街道作出《回复》，根据该《回复》内容，被上诉人认为应当以天元公司的《正式资产评估报告》为依据，并且希望上诉人随时至湖熟街道办签订补偿合同。从上述查明的事实来看，双方当事人就补偿问题一直在协商过程中，在此过程中就诸多问题也不断达成统一意见，江宁区政府并未拒绝对上诉人予以补偿，双方仅就补偿的具体数额存在分歧，至今未能达成一致。因此，南京市政府复议决定认为“双方因矿山环境整治清障补偿问题尚在协商处理过程中，被申请人并未作出拒绝补偿的意思表示”，被上诉人并不存在不履行补偿法定职责的情形，南京市政府对上诉人的复议申请予以驳回并无不当。一审法院认为双方就补偿问题处于协商过程中，裁定驳回起诉亦无不当。若此后双方对于补偿金额仍然无法达成一致意见，上诉人可以就其主张的补偿费用，另寻法律途径予以解决，而不是提起本案要求江宁区政府履行作出补偿决定法定职责之诉的方式予以解决。 综上，上诉人的上诉请求及理由不能成立。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘建功 审判员  赵 黎 审判员  吴晓玲 二〇二〇年五月八日 书记员  刘 妍