安徽省亳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖16行终80号 上诉人（一审原告）刘雷，男，1984年4月16日出生，汉族，住安徽省蒙城县。 委托代理人王雷，北京市盛廷律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）蒙城县王集乡人民政府，住所地安徽省蒙城县王集乡王集街，统一社会信用代码113416220031788751。 法定代表人李清，乡长。 出庭负责人葛先超，系该乡党委委员。 委托代理人王闯，安徽淮中律师事务所律师。 一审第三人潘福英，女，1988年10月1日出生，汉族，住安徽省蒙城县。 上诉人刘雷因诉被上诉人蒙城县王集乡人民政府（以下简称王集乡政府）要求撤销房屋拆迁安置补偿协议一案，不服安徽省蒙城县人民法院（2019）皖1622行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月11日公开开庭审理了本案。上诉人刘雷的委托代理人王雷，被上诉人王集乡政府出庭负责人葛先超党委委员、委托代理人王闯到庭参加诉讼。一审第三人潘福英经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告刘雷系蒙城县××××乡全集村南潘庄村民。涡河蒙城枢纽工程建设项目用地选址位于蒙城县××××乡全集村，该项目于2017年6月13日经水利部淮河水利委员会批准，项目用地位置符合《蒙城县王集乡土地利用总体规划（2006-2020年）》（调整完善）。涡河蒙城枢纽工程建设项目用地已纳入蒙城县2018年11批次（增减挂钩）城镇建设用地报批范围。由于涡河蒙城枢纽工程建设项目系省市重点工程、蒙城县重点民生工程。蒙城县自然资源和规划局于2019年1月10日为该建设项目办理临时用地审批手续。在该征地报批文件上报至省政府待批期间，涡河蒙城枢纽工程建设项目所涉及的拟被征收集体土地上被征地的群众（包括原告），已于2018年8月份自愿与王集乡政府签订房屋拆迁补偿安置协议并进行整体搬迁安置。本案刘雷作为被拆迁人，委托潘福英（原告妻子），带着原告的身份证原件，与王集乡政府（作为拆迁人），于2018年8月25日签订了房屋拆迁安置补偿协议，协议内容为：拆除原告房屋建筑面积174.4平方米，补偿金额183460元。该补偿款已打入原告名下账户，在公证处提存中。 另查明，2019年4月19日，安徽省人民政府作出皖政地（增减挂钩）〔2019〕168号关于蒙城县2018年度第11批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复，同意在蒙城县××镇罗集社区、王集乡全集村用地范围内，征收挂钩项目建新地块集体农用地20.7688公顷（其中耕地20.1881公顷），另征收集体建设用地11.6765公顷、未利用1.5777公顷。以上合计批准建设用地34.023公顷。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定：征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。县政府土地行政主管部门，具有签订安置补偿协议的法定职责。被告王集乡政府与原告刘雷签订安置补偿协议的行为系受县政府土地行政主管部门行政职权委托，故王集乡政府具有签订安置补偿协议的缔约资格。本案中，涉案土地已经安徽省人民政府批复予以征收，在具体安置补偿实施过程中，王集乡政府具体负责与原告签订协议，并无违反法律、行政法规强制性规定、没有依据等重大且明显违法情形，不存在损害国家、集体、或者第三人利益，亦不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的法定情形。原告诉称签订安置补偿协议其本人不知情，但根据一般生活经验，原告妻子潘福英携带原告身份证代理其签订安置补偿协议，被告有充分理由相信原告委托了其妻子潘福英处理房屋拆迁补偿事宜。该协议系双方的真实意思表示，符合法律规定。综上，原告要求撤销案涉房屋拆迁安置补偿协议的诉讼请求，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘雷的诉讼请求。案件受理费50元，由刘雷负担。 刘雷上诉称，一、请求撤销原判，发回重审或依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；二、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院认定事实不清。1.《房屋拆迁补偿安置协议》按照合同法第五十二条的规定系违反法律、行政法规的协议，应属无效。根据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，为了公共利益的需要，确需征收房屋的，应当由市、县级人民政府作出房屋征收决定。除了依照上述法律规定进行征收之外，人民政府采取其他形式征收土地或者房屋的行为均缺乏法律依据。本案中已确认全集村南潘庄的集体土地尚未征收，在未取得土地征收批准文件的情形下，被上诉人乡政府不具有与上诉人签订房屋征收补偿协议的职权依据和主体资格，且被上诉人与一审第三人签订的涉案补偿协议没有征地批文等合法依据，重大且明显违法，应被确认无效。2.被上诉人与一审第三人签订涉案补偿协议实质上是以协议购买的方式代替了应依法进行的征收补偿工作。被上诉人虽然与一审第三人签订了所谓的征收补偿协议，但不能违反法律的禁止性规定，征收补偿协议也应按照法定程序进行。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条之规定，农民集体所有的土地属于村农民集体所有，上诉人房屋的买卖应仅限于本村集体组织成员，而被上诉人非上诉人所在村集体组织成员。被上诉人与一审第三人所签订的拆迁补偿协议书，符合《合同法》第五十二条第三款以合法形式掩盖非法目的及第五款违反法律、行政法规的强制性之规定的合同无效情形。因此，应当确认房屋拆迁补偿安置协议无效。二、被上诉人没有提供任何证据证明其与上诉人签订安置补偿协议的行为系县级人民政府土地行政主管部门行政职权委托，一审法院认定被上诉人具有签订安置补偿协议的缔约资格是错误的。三、《房屋拆迁补偿安置协议》未经上诉人本人签字，他人签署上诉人名字，未经上诉人进行追认，属于无权处分、无权代理，法院应当确认协议无效。四、一审第三人的签字行为不构成表见代理，涉案协议属于无权处分的无效合同情形。被上诉人主观上不具有善意，存在重大过失。被上诉人作为此次拆迁的实施主体没有取得法定的征地批准文件，超越其行政职权，违法实施征地拆迁，主观上存在违法行政的明知和故意，客观上行使逼迫上诉人等人拆迁的方式手段，主观存在恶意。被上诉人没有审查上诉人是否给其他人授权代替签字，形式上也没有要求代为签字的人员出具书面的授权委托书，被上诉人明知行为人无代理权，没有从形式上审查委托手续，被上诉人应对无权代理行为负责任。五、《房屋拆迁补偿安置协议》存在显失公平的情形。涉案协议签订时的补偿价格远低于就近房地产的市场价格，被上诉人提供的房屋拆迁补偿货币标准低于周边市场价格，也未提供宅基地进行安置。六、皖政地（增减挂钩）〔2019〕168号《关于蒙城县2018年度第11批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》（以下简称168号征地批复）与本案无关，属无效证据，不应作为法院审理本案的依据。1.168号征地批复作出时间为2019年4月19日，涉案协议签订时间为2018年8月25日，被上诉人与一审第三人签订《房屋拆迁补偿安置协议》时不具有职权依据和主体资格，故涉案《房屋拆迁补偿安置协议》应属无效或被撤销，168号征地批复与本案无关。2.2019年9月18日本案开庭，被上诉人并未将168号征地批复作为证据提交一审法院，如被上诉人于9月18日庭审之后再向一审法院提交168号征地批复，因已过举证期限而为无效证据；如一审法院在9月18日庭审之后为证明涉案协议合法性而调取168号征地批复，因违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条属于无效证据。 上诉人刘雷一审时向法庭提交证据有：1.身份证、户口本复印件；2.集体土地建设用地使用证复印件；证据1-2证明上诉人主体适格，在南潘庄有合法宅基地。3.上诉人要求蒙城县公安局立案查处申请书、邮单、投递回执复印件；4.上诉人向亳州市公安局复议蒙城县公安局行政不作为的行政复议申请书、亳州市公安局亳公复决字[2019]23号《行政复议决定书》复印件；5.蒙公（王）行终止决字〔2019〕2号《蒙城县公安局终止案件调査决定书》复印件；证据3-5证明上诉人通过复议蒙城县公安局及查处程序得知涉诉的房屋拆迁补偿安置协议存在，上诉人认为协议存在重大明显违法情形及无权处分、无权代理等情况，应当确认无效。6.向蒙城县人民政府政府信息公开申请表及EMS邮寄底单、向亳州市人民政府政府信息公开申请表及EMS邮寄底单、向安徽省人民政府政府信息公开申请表及EMS邮寄底单复印件；7.安徽省人民政府办公厅〔2018〕266号《政府信息公开答复书》及邮寄封皮复印件；8.《亳州市人民政府办公室关于潘廷轩等五人申请公开有关政府信息的回复函》及邮寄封皮复印件；9.《蒙城县人民政府办公室关于潘廷轩等五位同志申请有关政府信息公开的答复》及邮寄封皮复印件；证据6-9证明涉案上诉人使用的宅基地尚未被省级政府批准征收，被上诉人超越行政职权，其签订的安置协议违反行政诉讼法等法律规定，属于无效情形。10.《房屋拆迁补偿安置协议》复印件；证明涉案协议存在，上诉人不知情且协议内容无效，被上诉人不具有行政职权存在重大明显违法情形，应当被确认无效。 被上诉人王集乡政府答辩称，一、一审法院认定事实清楚、证据充分。涉案房屋的拆迁是为涡河枢纽的建设而征用被上诉人所占用的土地，该工程涉及国家利益、公共利益。房屋拆迁补偿安置协议系蒙城县国土资源部门委托被上诉人并以被上诉人的名义与原告签订。安徽省人民政府的城镇建设用地的批复在其它单位保管，被上诉人是在第一次开庭后才知道该文件。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条，根据行政诉讼法第三十四条第一款的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据。因此，安徽省人民政府的城镇建设用地的批复应作为本案的证据使用。二、上诉人委托其近亲属与被上诉人达成的房屋拆迁补偿安置协议是双方真实意思的表示，合法有效。上诉人与被上诉人王集乡人民政府签订的房屋拆迁补偿协议第2条约定，房屋拆迁实行产权调换方式，用新农村建设安置模式，并且在涉案房屋协议拆迁前，已委托蒙城宗源房地产评估咨询有限公司依法进行评估。在本案中，上诉人与其妻子潘福英都具有完全民事行为能力，2018年8月25日签订房屋拆迁补偿协议时，上诉人在外地打工不能回来，委托其妻子签订该协议。根据《拆迁补偿安置协议纠纷案件处理意见》第二条规定，对房屋拆迁补偿安置协议效力的认定，只要拆迁人与被拆迁人达成房屋拆迁补偿安置协议是双方真实意思的表示，不存在《合同法》第五十二条规定的无效情形，即可认定房屋拆迁补偿安置协议有效。并且，亳州市谯城区人民法院的生效判决书已经认定协议拆迁的事实。综上，上诉人的请求无事实和法律依据，请求二审法院查明事实后，依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 被上诉人王集乡政府在一审时向法庭提供的证据、依据是：1.统一信用代码；证明被上诉人的主体资格。2.房屋拆迁安置协议、拆迁补偿款支票及上诉人户籍证明；证明上诉人与潘福英系夫妻关系，房屋拆迁安置协议由上诉人妻子潘福英与被上诉人签订，并且被上诉人已经按照拆迁补偿款的约定履行支付补偿款义务(因上诉人拒绝接收，目前该补偿款在公证处提存)。 被上诉人王集乡政府在第一次庭审后补充的证据：申请证人李某、戴某出庭作证。 一审法院责令被上诉人王集乡政府提供的证据：皖政地（增减挂钩）〔2019〕168号关于蒙城县2018年度第11批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复。 一审第三人潘福英未到庭陈述，也未提交书面答辩意见。 一审第三人潘福英一、二审均未向法庭提交证据。 上述证据一审法院均随卷向本院移送。 一审对双方当事人所举证据的认证意见基本正确，本院予以确认。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，结合上诉人潘廷雷的上诉请求及理由，被上诉人王集乡政府的答辩意见，归纳本案的争议焦点是：涉案行政协议的效力是否属于无效和应当撤销的情形。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定了“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”但是，实践中也有一些市、县结合本地开展工作的需要，将补偿安置工作交由乡镇人民政府或街道办事处具体组织实施。本案中，王集乡政府接受蒙城县国土资源局的委托与村民签署拆迁补偿协议，其具有签订房屋安置补偿协议的资格。 2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，安徽省人民政府于2019年4月19日作出涉案土地的征地批复，但王集乡政府在该批复作出前，即已开始签订征收补偿协议等征收土地行为，违反法定程序，依法应予撤销，但涉案被征收户人数众多，被征收户均已签订征收补偿协议，房屋已被拆除，且涡河蒙城枢纽工程建设项目系省市重点工程、蒙城县重点民生工程，如撤销，将对社会公共利益造成重大损害，故依法应确认被上诉人王集乡政府签订房屋拆迁补偿安置协议的行为违法。一审判决适用法律不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款的规定，判决如下： 一、撤销蒙城县人民法院(2019)皖1622行初43号行政判决； 二、确认被上诉人蒙城县王集乡人民政府签订房屋拆迁补偿安置协议的行为违法。 案件受理费50元，由被上诉人蒙城县王集乡人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  张秀远 审判员  刘晓慧 审判员  张继民 二〇二〇年五月二十七日 法官助理卢丽娜 书记员孟蕾 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第一款第（一）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。