广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1199号上诉人（原审原告）：陶建华，男，汉族，1970年1月3日出生，住广东省佛山市南海区。被上诉人（原审被告）：佛山市禅城区人民政府。住所地：广东省佛山市禅城区岭南大道北80号。法定代表人：孔海文，区长。委托代理人：陈柱，佛山市禅城区土地和房屋征收中心工作人员。委托代理人：吴晓峰，广东卓领律师事务所律师。上诉人陶建华因诉被上诉人佛山市禅城区人民政府（以下简称禅城区政府）房屋征收补偿决定行政纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院（2019）粤06行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：陶建华是佛山市禅城区季华六路22号五座506房的所有权人，房地产权证编号为粤房地证字第C0683354号，房屋建筑面积77.44平方米，该房屋竣工日期为1993年9月。2013年3月25日，佛山市发展和改革局对佛山市国有资产监督管理委员会发出《佛山市发展和改革局关于佛山彩色显像管公司地块改造项目房屋征收拟建项目符合国民经济和社会发展规划意见的函》（佛发改资函〔2013〕9号），认为拟建项目为城市综合体，符合国民经济和社会发展规划。2013年3月27日，原佛山市国土资源和城乡规划局对佛山市国有资产监督管理委员会发出《关于彩管厂地块改造项目拟征收房屋范围用地的意见》（佛国土规划函〔2013〕195号），认为拟征收房屋范围用地为城乡建设用地，符合土地利用总体规划。2013年6月25日，原佛山市禅城区国土城建和水务局发布《关于佛山彩色显像管公司地块改造项目范围土地上房屋征收范围的公告》，拟征收彩管厂改造项目范围内的第一至五座房屋。2013年6月27日，原佛山市禅城区国土城建和水务局发布了《关于佛山彩色显像管公司地块改造项目征收范围房屋调查情况的公告》，将征收范围内的房屋调查情况予以公告，陶建华的房屋在公告征收范围内。2013年8月21日，禅城区政府发布了《佛山彩色显像管公司地块改造项目房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）》并于同日予以公告。2013年10月10日，禅城区政府发布《房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）听证会公告》，并如期于2013年10月31日上午举行了听证会。听证代表的主要意见是建议货币补偿标准提高到15000元/平方米，产权调换按套内面积1：1.2计算。2013年12月26日，禅城区政府发布了《关于佛山彩色显像管公司地块改造项目房屋征收决定的公告》（佛禅房征决告（2013）第5号），决定对彩管厂改造项目范围内第一至五座房屋予以征收，并以附件形式确定了《佛山彩色显像管公司地块改造项目房屋征收补偿安置实施方案》。该方案第五条“征收补偿标准”规定：“配套车房（库）面积应计入住宅面积，再选择按同类住宅货币补偿标准或房屋产权调换方式进行补偿。独立取得权证的车房（库）只适用货币补偿。”陶建华的房屋亦在本次决定征收范围内。2014年2月12日，禅城区政府发布《关于协商选定佛山彩色显像管公司地块改造项目国有土地上房屋征收评估机构的通知》，通知全体业主在2014年2月20日前按照少数服从多数的原则协商选定一家评估机构，若协商未果，将依法组织摇号抽签。2014年2月26日，禅城区政府主办了房屋征收评估机构抽选会，抽选并选定佛山市同一资产评估土地房地产估价有限公司承担项目的评估工作，后该公司因自身原因退出了评估工作。2018年6月4日，佛山市禅城区石湾镇街道国土城建和水务局发出通知，重新抽选项目征收评估机构，并于2018年6月11日确认广东启恒土地房地产资产评估规划咨询有限公司（以下简称启恒公司,该公司系2018年6月15日由佛山市启恒土地和房地产评估有限公司变更而来）为评估机构。启恒公司接受委托后，于2018年6月25日出具了编号为启恒评字（2018）第FD060140号的《房地产征收估价报告》，认为陶建华的房屋在2013年12月26日的市场单价为6177元/平方米，该报告书已送达给陶建华。此后，因陶建华与房屋征收部门未能达成补偿协议，禅城区政府于2018年10月16日作出了禅府征补决字〔2018〕第4号《房屋征收补偿决定书》（以下简称4号《补偿决定书》），决定：陶建华在收到决定书之日起二十日内迁出被征收房屋，陶建华可以选择7000元/平方米的货币补偿，也可以选择产权调换，还可以选择产权调换与货币补偿相结合。在十日内不选择的，视为选择产权调换方式。陶建华对4号《补偿决定书》不服，于2019年3月20日向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.撤销禅城区政府作出的4号《补偿决定书》；2.追究禅城区政府相关责任人的法律责任及赔偿陶建华的经济损失。原审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”该条例第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”根据上述规定，对房屋征收部门与陶建华未能在签约期限内达成补偿协议的情形，禅城区政府有权依法作出4号《补偿决定书》。陶建华因不服禅城区政府作出的4号《补偿决定书》而提起本案诉讼。合法的征收补偿决定应以合法的房屋征收决定为前提，本案中，原佛山市国土资源和城乡规划局作出的《关于彩管厂地块改造项目拟征收房屋范围用地的意见》认为彩管厂改造项目符合土地利用总体规划，该《意见》证明本次征收符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定。同时，禅城区政府还颁发了征收范围公告、征收范围房屋调查情况公告、征收补偿安置实施方案意见的公告并履行了听证程序。禅城区政府在履行上述程序后依法作出了征收决定，且该决定至今未经法定程序撤销、确认违法或无效，仍具有法律效力，故该征收决定可以作为本案定案的证据。陶建华起诉认为禅城区政府将其房屋列为“三旧”改造对象没有法理依据、征收行为违法的主张没有事实和法律依据，不予采纳。关于禅城区政府作出4号《补偿决定书》的行为是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”本案中，启恒公司以征收决定公告日的2013年12月26日作为本次评估的时点，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的上述规定，并无不当。陶建华起诉称，《房地产征收估价报告》的作出日与评估时点相差了近5年的时间，被征收房屋所在区域的房屋价格已发生重大变化。对此，原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未限定房屋征收部门确定评估机构的时间，因此房屋征收部门在2018年6月委托启恒公司实施房屋价值的评估并无不当。在评估期间因客观原因造成房地产价格波动的事实也不能成为否定《房地产征收估价报告》合法性的依据。同时4号《补偿决定书》确定了货币补偿、产权调换和产权调换与货币补偿相结合等三种补偿模式供陶建华选择，逾期不选择的视为选择产权调换方式，因此评估期间房价上涨的客观事实并不会实质上损害陶建华的补偿利益。陶建华以评估期间房价上涨的事实来否定4号《补偿决定书》的合法性，理据不足，不予支持。陶建华起诉称，评估机关是由禅城区政府单方选定的，其不知情，更无参与。经查，禅城区政府已于2014年2月12日发出《关于协商选定佛山彩色显像管公司地块改造项目国有土地上房屋征收评估机构的通知》，书面通知全体业主按照少数服从多数的原则协商选定评估机构，并于2014年2月20日前报送协商选定的情况，若协商未果，将组织公开摇号抽签。现陶建华起诉称其不知情与已查明的事实不符，不予采纳。因被征收人未能协商选定评估机构，故禅城区政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定于2014年2月26日抽选产生评估机构符合法律的规定，予以确认。此外，陶建华主张其单车房和其他基础设施被拆除，应由禅城区政府赔偿其经济损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员违法征收、征用财产的，受害人有取得赔偿的权利。该法第九条规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。本案诉讼标的是禅城区政府作出4号《补偿决定书》的行政行为，陶建华并没有起诉禅城区政府拆除其单车房及其他基础设施的行为违法，现陶建华请求法院判令禅城区政府赔偿其单车房被拆除的损失，不符合上述国家赔偿法的规定，不予审理，陶建华可另循法律途径寻求救济。陶建华还请求法院追究禅城区政府相关责任人的法律责任。因行政诉讼的任务是对行政行为的合法性进行审查，不涉及对行政机关工作人员的法律责任的认定，故对其该项主张不予评判。综上所述，禅城区政府作出4号《补偿决定书》的行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，依法予以确认。陶建华请求撤销禅城区政府作出的4号《补偿决定书》的理由均不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回陶建华的诉讼请求。陶建华不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原审判决认定陶建华起诉认为禅城区政府将其房屋列为“三旧”改造对象没有法理依据、征收行为违法的主张没有事实和法律依据，该认定缺乏事实和法律依据，证据严重不足。被上诉人没有任何证据证明涉案房产属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项的情形下，将涉案房产列入“三旧”改造对象，缺乏法理依据。2.原审判决认为原佛山市国土资源和城乡规划局作出的函件证明本次征收符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项，该认定缺乏事实和法律依据，认定证据严重不足。被上诉人除应证明涉案房屋满足《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条外，还应提供经国务院或省市人民政府批准或备案的针对被上诉人房屋征收项目的规划文件，作为证据证明涉案房产在规划用地红线范围内，但被上诉人却未能提供，负有举证不能的责任。3.原审判决认为被上诉人对涉案房屋的价格评估机构的选定和委托、评估时点、评估过程、评估结果都合法有效，该认定是错误的。被上诉人对房屋评估机构的选定、委托以及评估机构对涉案房屋的评估时点、评估过程、评估结果违反法律、法规和规章的规定，是完全错误的。4.原审判决认为评估期间房价上涨的客观事实不会实质上损害上诉人的补偿利益，该认定混淆事实，明显违法，损害上诉人的利益。4号《补偿决定书》事实上造成上诉人无法甄别、衡量、比对三种补偿方式，无法比较涉案房屋价值与三种补偿方式价值的差异，侵犯上诉人的补偿方式选择权，实质上侵害了上诉人的补偿利益。5.被上诉人提供的《资金证明》，无法证明补偿费用做到足额到位、专户存储、专款专用。6.原审判决认为房屋征收实施单位多次与上诉人协商征收事宜，但上诉人始终不配合征收补偿工作，该认定事实证据不足，明显错误。7.原审判决对上诉人起诉状中事实与理由的第8条和第9条未作评判。综上所述，原审判决对于本案的关键事实认定不清，认定事实的主要证据不足，部分法律法规适用错误，导致原审判决错误，请求二审法院依法审理本案并作出公平判决，撤销原审判决，改判撤销被上诉人作出的4号《补偿决定书》，或依法发回重审，追究被上诉人强行拆除上诉人单车房的相关责任人的法律责任及上诉人的经济损失。禅城区政府二审答辩称：1.原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。2.本案是因征收补偿决定产生的争议，陶建华的诉请为撤销涉案征收补偿决定，而非征收决定，故陶建华在上诉状中关于征收决定不合法的主张与诉请无关，并非本案审查范围，且其提出的主张亦没有事实和法律依据。3.陶建华认为评估机构的选定、委托以及评估机构对涉案房屋的评估时点、评估过程、评估结果违反法律、法规的主张不成立。4.我府作出的4号《补偿决定书》中提供了三种补偿方式供陶建华选择，充分保障了陶建华选择补偿方式的权利，陶建华认为我府作出的4号《补偿决定书》使其无法行使选择权的主张不能成立。5.陶建华认为我府未举证证明涉案征收项目补偿费用足额到位的主张不能成立。6.陶建华对我府一审提交的《会谈记录表及会谈照片打印件》证据的真实性、合法性提出异议且认为原审法院认定错误的主张，没有事实和法律依据。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，陶建华的上诉理由及主张不成立，请求二审法院驳回陶建华的全部上诉请求，维持原判。本院认为：本案系房屋征收补偿决定纠纷，二审争议焦点是禅城区政府作出的4号《补偿决定书》是否合法、是否给予陶建华公平补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”本案中，禅城区政府作为县级人民政府，具有对本行政区域房屋作出征收决定及补偿决定的法定职责。禅城区政府在履行法定程序后依法作出涉案征收决定，决定对佛山彩色显像管公司地块改造项目范围内第一至五座房屋予以征收，涉案征收决定在未经有权机关经法定程序撤销、确认违法或无效前，具有法律效力。陶建华所有的涉案房屋在征收范围内，在陶建华未能与征收部门在涉案征收决定规定的征收期限内达成补偿协议的情况下，禅城区政府有权对涉案房屋作出4号《补偿决定书》。陶建华提出有关禅城区政府将其涉案房屋列为“三旧”改造对象没有法理依据、补偿费用未足额到位、征收行为违法等主张，均系针对涉案征收决定提出的异议，如前所述，涉案征收决定至今仍具有法律效力，且涉案征收决定是否合法并不属于本案审查范围，故陶建华以涉案征收决定违法为由，进而否定4号《补偿决定书》合法性的诉求不成立，本院不予支持。关于禅城区政府作出的4号《补偿决定书》是否合法、是否给予陶建华公平补偿的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”第六条第一款规定：“房地产价格评估机构选定或者确定后，一般由房屋征收部门作为委托人，向房地产价格评估机构出具房屋征收评估委托书，并与其签订房屋征收评估委托合同。”本案中，禅城区政府于2014年2月12日在征收范围内发布《关于协商选定佛山彩色显像管公司地块改造项目国有土地上房屋征收评估机构的通知》，书面通知被征收人按照少数服从多数的原则协商选定评估机构，因被征收人未能协商选定评估机构，禅城区政府于2014年2月26日通过随机抽选的方式公开选定评估机构，符合法定程序。后因抽签选定的评估机构退出评估程序，为了保障被征收人的合法权益，顺利推进征收补偿安置工作，征收单位于2018年6月4日在征收范围内发布《关于佛山彩色显像管公司改造地块征收项目再次组织公开选定房屋征收评估机构的通知》，并于2018年6月11日通过随机抽选的方式公开选定启恒公司为涉案项目评估机构，本次选定评估机构是2014年随机选定程序的延续，选定过程有被征收方佛山彩色显像管公司、见证方湖景居委会的参与，并未违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，评估报告亦依法送达给陶建华，陶建华并未申请复核评估。佛山市禅城区石湾镇街道办事处作为涉案房屋征收实施单位，负责涉案项目征收的具体工作，其与启恒公司签订评估委托书，亦无不当。由于陶建华在涉案征收决定规定的征收期限内未能与征收部门达成补偿协议，禅城区政府在启恒公司对陶建华所有的涉案房屋进行评估后作出4号《补偿决定书》，确定补偿方式、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费等事项，并告知陶建华相关救济途径，事实清楚，适用依据正确，程序合法。4号《补偿决定书》确定了货币补偿、产权调换、产权调换与货币补偿相结合等三种补偿方式供陶建华选择，逾期不选择的视为选择产权调换方式，4号《补偿决定书》亦明确了产权调换方式的具体事项，即产权调换房屋地点为佛山彩色显像管公司改造范围内，按“面积近似”原则以房屋套内建筑面积1:1的比例进行产权调换，安置房实际套内建筑面积与应补偿的套内建筑面积的差额部分按照《佛山彩色显像管公司地块改造项目房屋征收补偿安置实施方案》相关规定结算，因此，涉案房屋的相关权益可以通过产权调换补偿的房屋予以实现，4号《补偿决定书》能够确保补偿的实质公平，两次评估期间房价上涨的客观事实并不会损害陶建华的合法补偿利益。陶建华上诉提出涉案房屋价格评估机构的委托、选定以及评估过程、评估结果违法的主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。陶建华以两次评估期间房价上涨的事实否定4号《补偿决定书》的合法性，理据不足，本院亦不予支持。关于陶建华主张其单车房和其他基础设施被拆除，应由禅城区政府赔偿其经济损失的问题，原审法院已进行分析评判，认为本案诉讼标的是禅城区政府作出4号《补偿决定书》的行政行为，陶建华并没有起诉禅城区政府拆除其单车房及其他基础设施的行为违法，陶建华请求法院判令禅城区政府赔偿其单车房被拆除的损失，不符合国家赔偿法的规定，不予审理，陶建华可另循法律途径寻求救济。本院对此予以认同。至于陶建华请求法院追究禅城区政府相关责任人法律责任的问题，原审法院认为，行政诉讼的任务是对行政行为的合法性进行审查，不涉及对行政机关工作人员的法律责任的认定，故对其该项主张不予评判。本院对此亦予以认同。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院依法予以维持。陶建华上诉请求撤销原审判决及4号《补偿决定书》的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陶建华负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年五月二十八日书记员  温 瑜