广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终4351号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：陈健媚，系北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市追美贸易有限公司。住所地：广州市********凤凰农场（凤凰东路1号）。法定代表人：李海梅，总经理。委托代理人：王雪林、王丰平，均系广东合盛律师事务所律师上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规资局）因与被上诉人广州市追美贸易有限公司（以下简称追美贸易公司）土地出让金征收决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1600号行政判决,向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，1992年12月9日，原广州市增城县国土局作为出让方（甲方）与增城县汽车工业发展总公司（以下简称汽车公司）作为受让方（乙方）签订增国合字（92）第286号《广州市增城县土地使用权出让合同书》，约定出让位于新塘镇坭紫村庙坑（土名）的面积3.7亩（2466.67平方米）的土地使用权给汽车公司。土地用途为商业（汽车销售中心），土地使用年限为四十年，从1992年12月9日至2032年12月8日止。出让金为每亩10000元人民币，总出让金人民币37,000元。2003年8月8日，汽车公司作为转让方（甲方）与追美贸易公司作为受让方（乙方）签订《增城市国有土地使用权转让合同书》，约定甲方愿意转让土地位于新塘镇107国道坭紫村路段，转让面积为2673.6平方米（折合4.01亩），地块四至为东至坭紫村用地、西至新银公司用地、南至广深公路、北至新银公司用地。双方愿意以每平方米地价人民币750元计算，合计2,005,000元。土地使用权依法转让后，甲方原与增城市国土局签订的土地使用权出让合同（增国土合字第0018614、01250202114号）中所规定的土地使用用途、权利、义务和责任随之转给乙方履行。2004年7月23日，追美贸易公司作为受让单位与原增城市国土资源和房屋管理局签订增国房合字（2004）第378号《增城市国土资源和房屋管理局城镇国有土地转让履行出让合同规定书》，约定受让方愿意遵守如下规定：一、全部履行增城市国土房管局与汽车公司签订的增国合字（1992）第286号合同中所规定的土地使用用途、规则及权利义务和责任。二、转让的地块位于新塘镇***，面积为2673.6平方米（折合4.01亩）。四至范围为东至***用地、西至新银公司用地、南至广深公路、北至新银公司用地。经审查登记发证后，土地所有权属国家，使用权归追美贸易公司。三、根据增国合字（1992）第286号合同之规定，原土地使用年限是从1992年12月9日至2032年12月8日，现已使用了12年，转让后追美贸易公司的使用年限是28年（即从2004年7月23日至2032年12月8日止）。四、改变土地使用用途时，必须按照国务院（90）55号令《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十七条之规定，必须重新办理登记，补交出让金。2004年10月14日，原增城市国土资源和房屋管理局作为甲方与追美贸易公司作为乙方签订增国出合字（2004）第263号《广东省增城市土地使用权出让合同书》，约定甲方出让给乙方使用权的地块位于增城市******，面积为0.2674公顷。本合同项下的土地使用权出让年限为40年，该地块的土地用途为商业，该地块的土地使用权出让金为每公顷62,984元人民币，出让金总额为16,842元人民币。2004年10月22日，追美贸易公司办理了涉案土地的增国用（2004）第B0400223号《国有土地使用证》，该证载明使用权面积为2673.6平方米，使用权类型为出让，终止日期为2044年10月13日。“记事”一栏载明，补缴出让金，顺延使用年限，原证收回存档，土地证号是：增国用（2004）第B04000**。2010年2月5日，原增城市城乡规划局向追美贸易公司作出的增规批〔2010〕32号《关于原则同意广州市追美贸易有限公司修建性详细规划的复函》载明，追美贸易公司送审的位于新塘镇***107国道以北地段的修建性详细规划及有关资料收悉，经研究原则同意现编制的修建性详细规划，具体函复如下：一、本地块为该局增规证（2004）02B098号《建设用地规划许可证》所指用地，用地项目名称为商业用地，用地面积2673.6平方米，其中可建设用地面积2673.6平方米。二、同意该规划的主要技术经济指标。（一）容积率4.0（以2673.6平方米用地面积计算）。（二）建筑密度56.65%（以2673.6平方米用地面积计算）。（三）绿地率13%（以2673.6平方米用地面积计算）。（四）总建筑面积12569平方米，计算容积率建筑面积10695平方米，包括商业建筑面积10695平方米。地下车库和设备用房建筑面积1874平方米（不计入容积率）。三、原则同意总平面规划的建筑及空间布局。……五、此修建性详细规划有效期为三年，自批准之日起一年内该局不受理该规划的调整申请。并附总平面规划图。广东信德资产评估与房地产土地估价有限公司受广州市增城区国土资源和规划局的委托，于2018年7月3日出具（广东）信评（2018）（估）字评T1807504004号《土地估价报告》，该报告载明，估价项目名称为广州市增城区国土资源和规划局因核定应补缴的地价款委估的增城区新塘镇***一宗商业用地国有出让土地使用权市场价值评估，本次评估期日确定为2018年6月21日。估价对象宗地现状共建有一栋钢筋混凝土结构10层建筑物，地下室**，现状地上用途为商业，地下用途为车库及设备用房。估价结果为土地可建设用地面积为2673.60平方米，计容建筑面积为10695平方米，综合楼面地价为3427元/平方米，评估地价为人民币3665.54万元。应委托方要求，本项目需提供的对应用途地价如下：商业用途楼面地价为3260元/平方米，首层机动车库楼面地价为955元/平方米。2018年7月11日，原广州市国土资源和规划委员会的派出机构广州市增城区国土资源和规划局作出《增城区国土规划局关于补缴土地出让金告知书》告知追美贸易公司，该局拟依法追缴新塘镇***，面积为2673.6平方米（合4.01亩）的商业项目（《国有土地使用证》证号：增国用（2004）第B0400223号）因调整规划建筑面积需补缴土地出让金20071850元，并告知追美贸易公司享有陈述和申辩的权利。并附追美贸易公司项目计收标准。7月20日，追美贸易公司向广州市增城区国土资源和规划局作出的《关于补缴土地出让金的申辩申请》载明，追美贸易公司对该局作出的关于补缴土地出让金告知书所列引用文件及面积数据指标无异议，告知书附件估价报告编号为（广东）信评（2018）（估）字评T1807504004号引用的住宅用途楼面低价为3260元/平方米，但该项目为商业，特别是首、二层功能为商场，不具有住宅用途，是否引用评估主体有误，追美贸易公司对该评估价存有较大的疑问和异议。8月8日，广州市增城区国土资源和规划局向追美贸易公司作出的增国土规划函〔2018〕2354号《增城区国土规划局关于广州市追美贸易有限公司申辩材料的复函》载明，该局于2018年7月11日向追美贸易公司发出《增城区国土规划局关于补缴土地出让金告知书》，并提供了该项目土地出让金的计收标准，经查，项目计收标准中所列评估主体（对象）、依据、面积、用途、合计金额等内容无误，但备注第2点“……评估报告编号：（广东）信评（2018）（估）字评T1807504004号，住宅用途楼面地价为3260元/平方米……”因笔误出现与项目计收标准内容不一致，现更正为“……评估报告编号：（广东）信评（2018）（估）字评T1807504004号，商业用途楼面地价为3260元/平方米……”（详见附件）。由于该地块评估主体对象无误，上述笔误并不影响评估结果，因此该评估结果依法有效，请追美贸易公司尽快申办土地出让金缴交手续。并附追美贸易公司项目计收标准。9月10日，原广州市国土资源和规划委员会向追美贸易公司作出穗国土规划业务函〔2018〕5628号《土地出让金征收决定书》载明，依据《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）等相关文件的规定，经广州市增城区国土资源和规划局核查追美贸易公司位于新塘镇***，面积2673.6平方米（合4.0104亩）的商业项目（《国有土地使用证》证号：增国用（2004）第B0400223号）因调整规划建筑面积需补缴土地出让金20071850元，现市规资局依法征收土地出让金。现限追美贸易公司自该决定书送达之日起30日内到广州市增城区国土资源和规划局处缴交上述土地出让金。后附追美贸易公司项目计收标准，并告知追美贸易公司享有的陈述和申辩的权利。其附件1“广州市追美贸易有限公司”项目计收标准中注明，依据修建性详细规划调整方案增规批〔2010〕32号，计算容积率总建筑面积12569.00，计算容积率建筑面积中商业10695.00，不计容建筑面积中地下车库及设备用房（负一）1874；按净容积率1.8计算，计算容积率总建筑面积4812.48，计算容积率建筑面积中商业4812.48，不计容建筑面积中，地下车库及设备用房（负一）0；依据2010年6月30日前确权、预售计容建筑面积，计算容积率总建筑面积0，计算容积率建筑面积中商业0；依据2014年3月28日前地下空间确权面积，不计容建筑面积中地下车库及设备用房（负一）0；依据计收面积，计算容积率总建筑面积7757.00，计算容积率建筑面积中商业5882.52，不计容建筑面积中地下车库及设备用房（负一）1874；依据评估单价（元/平方米）（评估时点：2018.6.21），计算容积率建筑面积中商业3260元/平方米，不计容建筑面积中地下车库及设备用房（负一）477.5元/平方米；故计算容积率建筑面积中商业计收金额为19177015.2元，不计容建筑面积中地下车库及设备用房（负一）计收金额为894835.00元，合计应收金额20071850.20，实收金额合计20071850元。涉案决定书于9月14日送达追美贸易公司。另查明，原广州市增城县国土局、原增城市国土资源和房屋管理局、原广州市国土资源和规划委员会的职责由市规资局承接。原审庭审中，追美贸易公司表示对市规资局庭前补充的增府国用字〔1988〕第01250202114号《国有土地使用证》、证明书、增国用〔2004〕第B0400060号土地登记卡、增住建复〔2018〕501号《广州市增城区住房和建设局关于银河通房地产投资有限公司等15个项目预售证办理情况的复函》该四份证据不予质证。市规资局表示原广州市增城县国土局与汽车公司签订的《广州市增城县土地使用权出让合同书》载明出让土地面积为2466.67平方米，但核准给汽车公司的《国有土地使用证》载明的土地面积是4467平方米，而追美贸易公司与原增城市国土资源和房屋管理局签订的《增城市国有土地使用权转让合同书》载明出让土地的面积是2673.6平方米，其推测有一部分属于划拨用地所以没有写到出让合同，转给追美贸易公司的时候有部分是被征用的，所以剩下的面积是2673.6平方米，其庭前提交的四份证据是对2466.67变成2673.6作出的情况说明。追美贸易公司述称汽车公司的土地当中确实有部分被征收，涉案土地的面积为评估报告中的面积，其对原广州市国土资源和规划委员会核定的需要补缴土地出让金的面积没有异议，但对评估日期有异议。追美贸易公司、市规资局双方均确认涉案地块已经建成大楼但未经竣工验收，未确权亦未预售，追美贸易公司未按照涉案《土地出让金征收决定书》的要求缴交土地出让金。原审法院认为：《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条第一款规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”《广东省实施办法》第四条第二款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”据此,原广州市国土资源和规划委员会具有收取出让金及出具决定书的行政职权。关于追美贸易公司是否需要补交土地出让金的问题。《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)第二条严格实行国有土地有偿使用制度中第二款规定：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补缴不同用途和容积率的土地差价。”《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）第三点计收出让金的技术指标第（十一）项计价面积：1.历史上已签订土地出让合同未明确规划建筑面积的用地，若地块属于整体规划的，按首次土地出让合同净容积率1.8(如首次规划批准的净容积率小于1.8且计容建筑面积小于首次土地出让合同净容积率1.8计算的计容建筑面积，按首次规划批准的实际容积率计算）和2010年6月30日前已办理权属登记建筑面积及已预售但未确权建筑面积之和的高者确定已出让建筑面积，视为已缴清出让金，其余建筑面积应当补缴出让金……。根据上述规定，对已签订土地出让合同未明确规划建筑面积的用地，若地块属于整体规划的，按首次土地出让合同净容积率1.8计算，视为已缴出让金的建筑面积，其余建筑面积应补缴出让金，该规定是对历史上土地出让合同未明确规划建筑面积的用地事项进行补充认定，并未违反法律规定，应当遵守和执行。本案中，1992年12月9日，原广州市增城县国土局与汽车公司签订增国合字(92)第286号《广州市增城县土地使用权出让合同书》，出让位于新塘镇***庙坑（土名）的面积3.7亩（2466.67平方米）的土地使用权给汽车公司。后汽车公司又将位于新塘镇107国道***面积2673.6平方米土地（即涉案土地）转让给追美贸易公司。2004年7月23日，原增城市国土资源和房屋管理局与追美贸易公司签订增国房合字(2004)第378号《增城市国土资源和房屋管理局城镇国有土地转让履行出让合同规定书》，约定追美贸易公司全部履行增国合字(1992)第286号合同所规定的土地使用用途、规则及权利义务和责任。2004年10月，原增城市国土资源和房屋管理局与追美贸易公司签订增国出合字(2004)第263号《广东省增城市土地使用权出让合同书》，出让涉案土地使用权给追美贸易公司。同年12月15日，追美贸易公司取得涉案土地的增国用(2004)第B0400223号《国有土地使用权证》。上述《广州市增城县土地使用权出让合同书》《广东省增城市土地使用权出让合同书》均未对涉案土地的容积率、建筑密度等规划条件进行约定。直至2010年2月5日，原增城市城乡规划局向追美贸易公司作出增规批〔2010〕32号《关于原则同意广州市追美贸易有限公司修建性详细规划的复函》，首次同意涉案土地用地包括容积率4.0在内的主要技术经济指标。根据上述规定，涉案土地首次批准的净容积率为4.0，大于1.8，且未办理确权及预售，按净容积率1.8计算视为已缴清土地出让金的建筑面积，对超出该部分的建筑面积，追美贸易公司应当补缴相应的土地出让金。追美贸易公司以已根据出让合同的约定缴清全部款项并取得政府部门核发的《国有土地使用证》无需补缴土地出让金的主张，理据不足，原审法院不予支持。关于追美贸易公司需补缴土地出让金数额是否正确的问题。国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》(国土资发〔2010〕204号)中第四条加强房地产用地监管，严格落实制度中第一款规定：经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。本案中，原增城市城乡规划局首次明确涉案土地容积率的时间为2010年2月5日，但原广州市国土资源和规划委员会以2018年6月21日为估价期日作出涉案《土地出让金征收决定书》，要求追美贸易公司补缴土地出让金，不符合上述规定，且有违信赖利益原则和公平原则，依法应予以撤销。关于追美贸易公司述称的市规资局作出涉案决定书之前未保证追美贸易公司的陈述申辩及听证权利，程序违法的主张。市规资局在作出涉案决定书之前，向追美贸易公司作出《关于补缴土地出让金告知书》告知了追美贸易公司需要补缴出让金的数额，亦告知追美贸易公司享有陈述和申辩的权利，追美贸易公司收到该告知书后向原广州市国土资源和规划委员会提出申辩申请，该委员会收到申辩申请后亦向追美贸易公司作出复函，可见，原广州市国土资源和规划委员会已经充分保证了追美贸易公司的权利，另追美贸易公司主张的听证权利，于法无据，故对追美贸易公司的上述主张原审法院不予支持。综上所述，追美贸易公司诉请撤销涉案《土地出让金征收决定书》，理由成立，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决：一、撤销原广州市国土资源和规划委员会于2018年9月10日作出的穗国土规划业务函〔2018〕5628号《土地出让金征收决定书》；二、广州市规划和自然资源局于本判决生效之日起六十日内对广州市追美贸易有限公司补缴土地出让金重新作出处理。上诉人市规资局不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定上诉人以2018年6月12日为估价期作出涉案《土地出让金征收决定书》，不符合国土资发〔2010〕204号文第四条的规定，系认定事实错误，适用法律错误。根据国土资厅发〔2018〕4号《国土资源部办公厅关于发布的通知》第6.4条的规定“（1）估价期日的确定。土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，估价日期应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准”及穗国土规划规字〔2018〕2号《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》第四条第十四项“本通知出让金计收时点所适用的政策、土地估价标准以用地单位或个人申请缴交出让金且国土规划部门依法受理的时间为准，本通知或我市其他政策已明确计收时点的除外”的规定，本案中，上诉人根据历史土地出让金追缴工作的要求，依法主动履行追缴土地出让金职责，以2018年6月12日作为征缴时间节点，符合上述法律法规政策规定。综上，涉案《土地出让金征收决定书》以2018年6月12日作为估计期日计算应补缴的土地出让金符合法律政策规定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项规定，请二审法院依法判如所请。上诉请求：1.依法撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人追美贸易公司二审答辩称：一、上诉人作出决定依据的《关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）与《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》第四条相抵触，根据立法法的规定，从法律适用上应当适用国土资源部的规定，对此原审法院适用法律正确无误。按照规定，经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。二、上诉人批准被上诉人调整容积率的时间是2010年，却要求被上诉人按照2018年的标准追缴土地出让金，对此被上诉人认为是行政机关其违法要求行政相对人履行义务，这对被上诉人而言也不公平。三、同类案件的终审判决最终都撤销了上诉人相应的征收决定，足以认定上诉人的决定是不合法的，本案的处理结果应与同案保持一致性。综上所述，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，原审判决结果正确无误，应予以维持。经审查，原审法院查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，二审上诉焦点问题系涉案项目补缴土地出让金的评估时点选定。因涉案《广州市增城县土地使用权出让合同书》《广东省增城市土地使用权出让合同书》均未对涉案土地的容积率、建筑密度等规划条件进行约定。原增城市城乡规划局于2010年2月5日向追美贸易公司作出增规批〔2010〕32号《关于原则同意广州市追美贸易有限公司修建性详细规划的复函》，首次同意涉案土地用地包括容积率4.0在内的主要技术经济指标。该复函可视为对上述出让协议的补充约定，追美贸易公司应当根据该补充约定中的容积率负担补缴土地出让金义务。故原审法院适用原国土资源部作出的国土资发〔2010〕204号《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》中规定的按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款的处理，与涉案出让合同的补充协议确定时点相符。且无证据证明追美贸易公司自补充协议确定日起至上诉人市规资局作出涉案《土地出让金征收决定书》期间存在拖延补缴土地出让金的恶意，则以补充协议日作为补缴土地出让金的评估时点较为公平合理。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理妥当，应当依法予以维持。上诉人市规资局的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  林 彦审 判 员  易鸣娟二〇二〇年五月七日法官助理  陈嘉祥书 记 员  张 凡