河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初828号原告刘佰军，男，汉族，1950年8月11日出生，住河南省中牟县。委托代理人刘跃辉，男，汉族，1974年8月25日出生，住址同上。委托代理人魏巍，北京京平律师事务所律师。被告郑州市人民政府，住所地郑州市中原区中原路**。法定代表人王新伟，市长。委托代理人李建军、王华杰，郑州市行政复议中心工作人员。原告刘佰军不服被告郑州市人民政府行政复议决定一案，于2019年11月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月9日公开开庭审理了本案。原告刘佰军的委托代理人刘跃辉、魏巍，被告郑州市人民政府的委托代理人李建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：被告郑州市人民政府于2019年11月19日作出的郑政（行复驳决）〔2019〕859号《驳回行政复议申请决定书》。原告刘佰军诉称，原告在河南省中牟县刘集乡鲁庙村拥有合法房屋，现面临征收拆迁。原告为核实拆迁行为的合法性，通过政府信息公开申请方式，于2017年4月28日从中牟县国土资源局处获知了中牟县人民政府批准的牟政土〔2014〕281号《关于征收刘集镇集体土地补偿安置方案的批复》（以下简称〔2014〕281号批复）及《关于征收刘集镇集体土地的补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》），原告的房屋在〔2014〕281号批复范围内。原告对中牟县人民政府作出的〔2014〕281号批复及其批准的补偿安置方案不服，于2017年5月19日向被告郑州市人民政府申请行政复议。2017年5月30日，原告收到被告郑州市人民政府邮寄送达的郑政（不受复决）字〔2017〕41号《不予受理行政复议申请决定书》，不予受理原告的行政复议申请。原告针对被告郑州市人民政府作出的行政复议不予受理决定提起行政诉讼。2019年10月15日，河南省高级人民法院作出（2019）豫行再140号行政判决，判决被告郑州市人民政府依法受理原告的复议申请。2019年11月21日，原告收到被告郑州市人民政府作出的郑政（行复驳决）〔2019〕859号《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的行政复议申请。原告对该《驳回行政复议申请决定书》不服，为维护自身的合法权益，现依法向贵院提起诉讼，请求：1．撤销被告作出的郑政（行复驳决）〔2019〕859号《驳回行政复议申请决定书》，并判令被告继续审理原告的行政复议申请；2．诉讼费由被告承担。原告提供证据如下：1．牟集用（2000）字第02227号集体土地使用证；2．关于刘佰军申请信息公开的说明；3．〔2014〕281号批复；4．《补偿安置方案》；5．郑政（不受复决）字〔2017〕41号《不予受理行政复议申请决定书》；6．（2019）豫行再140号行政判决书；7．郑政（行复驳决）〔2019〕859号《驳回行政复议申请决定书》。被告郑州市人民政府答辩称：一、被告所作复议决定事实清楚，适用法律正确。行政复议审理期间，被告查明刘佰军通过中牟县国土资源局2017年4月25日作出的关于刘佰军申请信息公开的说明得知了〔2014〕281号批复，其系牟集用（2000）字第02227号集体土地使用证的权利人。该地上房屋属〔2014〕281号批复所涉的征收范围。刘佰军认为该批复同意的集体土地补偿安置方案侵犯了自己的合法权益，遂复议。根据最高人民法院作出的（2019）最高法行再103号行政裁定、河南省高级人民法院依法作出（2019）豫行再140号行政判决书，已明确中牟县人民政府的批复行为属于征地补偿安置方案作出前的过程性行政行为，不属于行政复议的受案范围，复议机关不予受理并无不当，故本案对于刘佰军有关要求确认中牟县人民政府批准的〔2014〕281号批复的行政行为违法的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第28条第一款第五项之规定，复议机关不予支持。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调。协调不成的由批准征收土地的人民政府裁决。国法（2011）35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市县人民政府批准的征地补偿安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级人民政府提出申请。本案中刘佰军对补偿标准有异议，应依循以下基本救济途径：先由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，应当依照行政复议法律法规的规定，向上一级地方人民政府申请复议或裁决。故刘佰军对涉案补偿安置方案补偿标准存在异议，在程序保障应当先向中牟县人民政府提出，由其先组织协调，协调不成再向中牟县人民政府的上一级政府申请复议裁决。本案中刘佰军向本机关提起行政复议申请时，并未证明其已向中牟县人民政府提出组织协调，且存在协调不成的情形。在此类需行政协调程序前置的案件中，刘佰军直接向中牟县人民政府的上一级政府复议机关申请复议裁决不符合行政复议的受理条件。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第28条规定，行政复议申请符合下列规定的应当予以受理：申请人的具体行政行为，申请人与具体行政行为有利害关系。本案中刘佰军请求撤销的补偿安置方案本身并未直接设定刘佰军的具体权利义务。刘佰军向本机关提起行政复议申请，亦未能证明其权利义务关系受到了该补偿安置方案的直接影响，故刘佰军与涉案补偿安置方案没有利害关系，不符合行政复议的受理条件。二、郑州市人民政府履行了查明原告是否符合法定条件的查明义务之后，根据查明的事实依法作出涉案复议决定，完全履行了河南省高级人民法院的判决，被告所作859号复议决定程序合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告郑州市人民政府提交以下证据：1．郑政行复办（复受通）字〔2019〕859号通知书；2．郑政行复办（复答通）字〔2019〕859号通知书；3．郑政（行复驳决）〔2019〕859号复议决定书；4．行政复议文书送达回执；5．原告作为行政复议申请人向被告提交的行政复议申请书及证据；6．涉案行政复议被申请人提交的行政复议答复书及证据。经庭审质证，各方对证据的真实性无异议，本院对原告、被告证据的真实性予以确认，证明目的系本案争议焦点问题，将在本院认为部分予以综合评述。经审理查明，刘佰军系牟集用（2000）字第02227号集体土地使用证的使用权人，该地块位于《河南省人民政府关于中牟县2013年度第二十九批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2013〕1268号）征收范围内。刘佰军通过政府信息公开途径得知中牟县人民政府作出了牟政土〔2014〕281号《关于征收刘集镇集体土地补偿安置方案的批复》及《补偿安置方案》，刘佰军认为该批复及《补偿安置方案》侵犯了自己的合法权益，向郑州市人民政府申请复议，请求确认〔2014〕281号批复行为违法并要求撤销《补偿安置方案》。2017年5月26日，被告作出郑政不受复决字〔2017〕41号行政复议决定书，认为涉案《补偿安置方案》及批复不是具体行政行为，该复议请求不属于行政复议范围，对刘佰军的复议申请不予受理。刘佰军不服，提起行政诉讼。该案历经了新乡市中级人民法院一审、河南省高级人民法院二审、最高人民法院申诉复查程序。2019年10月15日，河南省高级人民法院作出（2019）豫行再140号行政判决，撤销郑政不受复决字〔2017〕41号行政复议决定书，并责令被告依法受理刘佰军的行政复议申请。被告收到该再审判决书后，依法受理刘佰军的行政复议申请。2019年11月19日，被告作出被诉复议决定并邮寄送达原告。原告对此不服，提起本案诉讼。本院认为：一、关于〔2014〕281号批复行为是否属于复议范围问题。最高人民法院作出的（2019）最高法行再103号行政裁定及河南省高级人民法院作出的（2019）豫行再140号行政判决书已经认定，中牟县人民政府的批复行为属于征地补偿安置方案作出前的过程性行政行为，不属于行政复议范围，被告对该项复议请求不予受理合法有据，原告对此项复议决定内容亦无异议，本院予以确认。二、对原告要求撤销《补偿安置方案》是否符合复议受理条件问题。该《补偿安置方案》的内容涉及征收土地位置、征地面积、土地补偿、附着物及青苗补偿费、社保费用、安置人口及劳动力问题，原告实质是对补偿的标准有异议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。国法〔2011〕35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据以上规定，对于补偿标准有异议，应先向县级以上人民政府协调，协调不成的，才能向上一级地方人民政府申请复议（亦即裁决）。本案中，原告庭审中明确其向刘集镇政府设立的拆迁办公室反映过，其并没有提供证据证明向中牟县人民政府提出过协调，更没有上一级人民政府即本案被告郑州市人民政府申请协调，原告未经过协调前置程序径直要求被告对涉案补偿方案进行复议，不符合复议受理条件，被告复议决定对此认定正确。三、关于原告是否与涉案《安置补偿方案》有利害关系问题。原告房屋所在地块位于本案涉及批复征收范围内，涉案《安置补偿方案》规定的补偿标准影响原告的补偿利益，其与涉案《安置补偿方案》有法律上的利害关系，被告复议决定认定原告与该方案没有法律上的利害关系，该认定有误。综上，本案被诉复议决定以涉案批复行为不属于复议范围、原告申请撤销《安置补偿方案》未经协调程序为由，认定原告复议申请不符合复议受理条件，理由正确；认定原告与涉案安置补偿方案没有利害关系，适用法律有误。虽然被诉复议决定理由存在不当之处，鉴于原告的复议申请不符合复议受理条件，被告驳回其复议申请总体结果正确，考虑到本案争议问题已经历经多轮诉讼，为节约诉讼及行政资源，故对被诉复议决定认定有误部分本院予以纠正，原告要求撤销被诉复议决定的诉讼请求本院不予支持。但被告应本着解决争议的角度积极推进争议问题的实质性解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告刘佰军的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘佰军承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式八份，由本院开具上诉费缴费票据，于七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并向本院提交上诉费缴费票据，上诉于河南省高级人民法院。审判长 何信丽审判员侯贇审判员魏丽平二〇二〇年五月二十一日书记员 马            芮附：《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。