广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终421号上诉人（原审原告）：邹志晖，男。委托代理人：伍红、苏思华，广东金山石律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局天河区分局。住所地：广州市天河区********。负责人：严志明，该分局局长。委托代理人：刘贵贤，该分局工作人员。委托代理人：陈明扬，广东一粤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市天河区人民政府。住所地：广州市天河区*****。法定代表人：陈加猛，区长。上诉人邹志晖因与被上诉人广州市规划和自然资源局天河区分局（以下简称规划资源局天河分局）、广州市天河区人民政府（以下简称天河区政府）林业行政处罚及行政复议一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3146号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，邹志晖的爷爷70年代是护林员，在塘石三街23号地块修建了泥瓦工具房；1999年，邹志晖将该泥瓦工具房改建为一栋两层楼房（即塘石三街23号）；2009年，邹志晖在塘石三街23-1号、23-2号建成一间简易棚屋及一栋两层楼房作为工具房和工人住房，另外还建设了儿童设施及水泥硬底化上山路（以上建设和硬底化上山路部分已拆除并复绿）；上述行为未办理使用林地审批手续。2018年5月25日、2018年9月10日，原广州市天河区农业和园林局（以下简称原天河区农园局）的林业执法人员对邹志晖进行调查询问，并制作了《询问笔录》，邹志晖陈述其于1999年对泥瓦工具房进行改建，并于2009年在涉案地块修建房屋、设置儿童设施并硬底化道路，其未办理使用林地审批手续。2018年9月13日，原天河区农园局的林业执法人员到塘石三街23号进行现场勘验、检查并制作《勘验、检查笔录》，邹志晖陪同检查，现场检查情况如下：原上山泥路已硬底化，变成水泥路，宽约3.5米，长约200米；上山路口有一个值班室，占地面积约8平方米；塘石三街23号为两层框架结构房屋，占地面积约160平方米；塘石三街23-1号为一层平房，占地面积约50平方米；塘石三街23-2号原为两层框架结构房屋，占地面积约45平方米，已被凤凰街城管执法大队拆除；水泥路尽头旁有一间工具房，占地面积约30平方米；经初步核查，该地块权属是柯木塱村，是柯木塱村1林班16小班，属于生态公益林，上述建筑物及上山道路硬底化都没有办理使用林地审批手续，涉嫌擅自改变林地用途。2018年9月12日，原天河区农园局委托广东森霖造绿有限公司对涉案地块的地块位置、地块范围面积及现场地块范围的林种、地类进行鉴定。广东森霖造绿有限公司于2018年9月20日出具《天河区凤凰街柯木塱村塘石三街23号林业调查鉴定报告》，调查结论为：1.现场位于广州市天河区***柯木塱村塘石三街23号，占用林地范围涉及0001林班，01200小班和01600小班，地籍号为440********2000101200，440********2000101600，两处小班地类均为乔木林，林种为特种用途林，林地保护等级Ⅲ级，森林类别为一般公益林（地），公益林保护等级为二级，属林业部门管理，林地所有权与使用权、林木所有权与使用权均为集体；2.现场地块占用林地总面积2039平方米（3.06亩），其中占用01200小班面积为1514平方米（2.27亩），01600小班面积为525平方米（0.79亩）；3.现场地块林业种植条件为严重毁坏；现场地块已被水泥完全覆盖，土壤理化性质及结构均发生改变，林业种植条件遭受严重毁坏，植被生长条件丧失。2018年12月20日，原天河区农园局的林业执法人员再次对邹志晖进行调查询问，并制作了《询问笔录》，原天河区农园局将第三方的测量结果交给邹志晖确认，邹志晖对测量结果没有异议，邹志晖陈述塘石三街23号占地面积2039平方米，部分已拆除复绿，并提供相关复绿图片。2018年12月29日，原天河区农园局向邹志晖作出穗天林罚权告字〔2018〕第012号《林业行政处罚先行告知书》及穗天林罚听权告字〔2018〕第012号《林业行政处罚听证权利告知书》，告知邹志晖拟作出的行政处罚决定的事实、理由及依据等及邹志晖享有陈述申辩、听证的权利。原天河区农园局于当日将上述两告知书直接送达邹志晖。2019年1月4日，原天河区农园局向邹志晖作出穗天林罚决字〔2019〕第001号《林业行政处罚决定书》即被诉处罚决定，查明邹志晖在未办理使用林地同意书情况下擅自改变林地用途，于1999年开始在凤凰街柯木塱塘石三街23号修建数栋一至两层楼房，硬底化上山路，该地块林地小班号为柯木塱1林班01200小班和01600小班，毁林面积2039平方米，均为生态公益林，上述行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条规定，已构成违法，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，决定对邹志晖作出责令邹志晖在2019年6月30日前恢复原状及罚款44858元的行政处罚。原天河区农园局于当日将上述决定书直接送达邹志晖。邹志晖于2019年1月5日缴纳了44858元的罚款。邹志晖不服上述处罚决定书，于2019年3月5日向天河区政府申请行政复议；天河区政府于2019年3月12日作出《行政复议受理通知书》送达邹志晖，并于同日作出《被申请人答复通知书》送达原天河区农园局。原天河区农园局于2019年3月18日向天河区政府提交了行政复议答复书及相关证据材料。因相关事实和证据需进一步调查核实，天河区政府于2019年5月5日作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长审查期限30天，并于同日邮寄送达。2019年6月4日，天河区政府作出天河府行复〔2019〕23号《行政复议决定书》，认为原天河区农园局作出的被诉处罚决定事实清楚、证据充分、适用依据正确、内容适当、程序合法，决定根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持原天河区农园局作出的被诉处罚决定。天河区政府于当日向邹志晖邮寄送达上述复议决定书。邹志晖仍不服，诉至原审法院。另查明，原广州市郊区人民政府于1986年11月6日向柯木塱村民委员会核发《山地、林木所有证》，确认该村委会所有的面积共3435亩土地的山地、林木权属。2003年12月10日，柯木塱村民居委会以上述《山地、林木所有证》为依据，就其中2067亩土地（包含塘石三街23号地块所涉的0001林班，01200小班和01600小班）申请林权登记。原广州市天河区农林水利局经审核，于2004年12月22日核发《中华人民共和国林权证》，确认该2067亩土地为林地。2011年6月25日，柯木塱经济发展有限公司就该2067亩林地申请换证。原天河区农园局经审核，于2011年11月3日核发《中华人民共和国林权证》。再查明，2009年9月15日，邹志晖与广州市天河区***柯木塱邹屋股份合作经济社签订《租用旱地合同》，该社将柯木塱高塘石邹屋队吃水湖约5亩旱地租给邹志晖作三高农业、畜牧业、观光休闲业等使用，承包期为20年，自2009年9月15日起至2019年9月15日止。由于机构改革，原天河区农园局的林业管理职权现由规划资源局天河分局行使。原审法院认为，《中华人民共和国森林法》第十八条第一款规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征收、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。”《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”本案中，邹志晖在未办理占用林地审批手续的情况下，擅自改变林地用途，于1999年开始在凤凰街柯木塱塘石三街23号修建数栋一至两层楼房，硬底化上山路，该地块林地小班号为柯木塱1林班01200小班和01600小班，毁林面积2039平方米，均为生态公益林，已违反上述法律规定，构成擅自改变林地用途，原天河区农园局应予以行政处罚，故原天河区农园局对邹志晖在法律规定的幅度内作出责令限期恢复林地原状并处罚款44858的行政处罚，并无不当。邹志晖主张其不存在擅自改变林地用途、毁林。因涉案地块在邹志晖进行修建楼房、硬底化路面前已先后取得《山地、林木所有证》《中华人民共和国林权证》，邹志晖虽提交了其与广州市天河区***柯木塱邹屋股份合作经济社签订的《租用旱地合同》，但不足以否定涉案地块为林地的事实，邹志晖的上述主张没有事实依据，不予采纳。邹志晖主张原天河区农园局作出涉案行政处罚已超过行政处罚时效。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”因邹志晖擅自改变林地用途的违法行为自1999年持续至今，原天河区农园局在2018年发现违法行为后进行查处，符合法律规定，对邹志晖的上述主张不予采纳。邹志晖主张被诉处罚决定适用法律错误。《中华人民共和国森林法》自1985年7月1日起施行，该法明确规定“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。”1986年5月1日林业部公布实施《中华人民共和国森林法实施细则》（已被2000年1月29日实施的《中华人民共和国森林法实施条例》废止），该细则对违反森林法的行政处罚作了规定，邹志晖擅自改变林地用途的行为自1999年持续至今，原天河区农园局适用《中华人民共和国森林法实施条例》进行处罚并无不当，对邹志晖的上述主张不予采纳。《中华人民共和国行政处罚法》规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案原天河区农园局在作出行政处罚前，经过调查取证，向邹志晖发出《林业行政处罚先行告知书》《林业行政处罚听证权利告知书》，告知邹志晖拟对其作出的行政处罚，并给予邹志晖陈述申辩及听证的权利，后作出被诉处罚决定，程序合法。天河区政府依照法律规定在法定期限内作出行政复议决定维持原天河区农园局作出的被诉处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，予以支持。综上所述，邹志晖要求撤销被诉处罚决定及被诉复议决定的请求理据不足，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邹志晖的诉讼请求。上诉人邹志晖不服原审判决，上诉称：一、原审判决认定事实错误。涉案土地在2004年12月前为林地证据不足。涉案《林权证》于2004年12月10日核发，仅能证明涉案土地在2004年被认定为林地《山地、林木所有证》的功能在于该证证明山地、林木权属，而非证明林权权属。2009年9月15日上诉人与柯木塱村签订《租用旱地合同》，也证明直至2009年9月15日，涉案土地尚为旱地，并无林木。二、原审判决适用法律错误。《中华人民共和国森林法》第十八条并无行政处罚的规定，《中华人民共和国森林法实施条例》于2000年1月29日实施，涉案土地上的房屋建设行为分别发生在1970年和1999年，涉案行政处罚依据该行政法规，违反了法不溯及既往原则。《中华人民共和国森林法实施细则》于1986年5月10日生效，2000年1月29日废止，对涉案建房行为亦无作出行政处罚的规定。三、原审审理程序违法。被上诉人及原审法院均未向上诉人出示被告主体变更的证明文件，也未进行质证，客观上剥夺了上诉人的答辩权和质证权。此外，被上诉人当庭确认其承继的林业管理权不包括行政处罚等执法权，原审变更被告导致审理程序无效。第四，涉案行政处罚已超过行政处罚时效。即使存在毁林行为，毁林事实发生和完成于1970年，毁林行为本身不可能有“连续或者继续状态”，原审认定涉案行政处罚未超过行政处罚时效，明显错误。综上，上诉人请求：判决撤销原审判决，撤销被诉林业行政处罚决定及行政复议决定，并判令诉讼费用由两被上诉人承担。被上诉人规划资源局天河分局二审答辩称，其作出的林业行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、程序合法、处罚得当，被上诉人作为被告参加相关诉讼工作符合规定，上诉人的违法行为持续至今，被上诉人进行查处并作出行政处罚的日期符合法律规定，并未超过行政处罚时效。请求维持原审判决，依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人天河区政府二审未提交答辩意见。经审查，本院对原审查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》的相关规定，进行各项建设工程必须占用林地的，应经县级以上林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律法规办理建设用地审批手续。对于未经县级以上林业主管部门同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。本案中，原天河区农园局作为县级以上林业主管部门，具有对涉案违法占用林地的行为进行查处的法定职权。该局经过调查取证，依法查明了上诉人邹志晖在未办理占用林地审批手续的情况下、擅自改变涉案林地的用途用于修建楼房及硬底化山路，毁坏生态公益林地面积2039平方米的违法事实，证明上述违法事实的证据确实、充分。同时，该局在作出涉案行政处罚之前，已经三次就所调查的违法事实询问了上诉人，向上诉人发出了《林业行政处罚先行告知书》《林业行政处罚听证权利告知书》，已充分听取了上诉人的意见，保障了上诉人邹志晖陈述、申辩及申请听证的权利。因此，涉案行政处罚在作出程序上亦符合《中华人民共和行政处罚法》的相关规定，并无不当。该局在查明相关违法事实后，对上诉人非法改变用途的林地科处每平方22元的罚款并责令其限期恢复原状，亦具有法律依据且在法定的处罚幅度范围以内。综上，原天河区农园局作出涉案行政处罚决定，认定事实清楚、证据充分，作出程序及具体处理均符合法律规定，本院予以支持。就上诉人所提涉案地块并非林地、被诉行政处罚决定违反法不溯及既往原则等主张，并未超过其原审诉讼主张的范围，对此，原审判决亦已援引法律依据并说理，本院经审查亦予认同，不再赘述。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邹志晖负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 闵天挺审判员 王 荣二〇二〇年五月十八日书记员 罗子晴