吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终50号 上诉人（原审原告）王焕生，男，1965年9月23日出生，汉族，住吉林省安图县二道白河镇。 委托代理人刘长香(系王焕生妻子)，住吉林省安图县二道白河镇站前社区**。 被上诉人（原审被告）吉林省长白山保护开发区管理委员会池北区管委会，住所地吉林省长白山保护开发区池**池北大街。 法定代表人王强，该区区长。 委托代理人彭展，该区房屋征收经办中心科员。 委托代理人孙雪铮，吉林开晟律师事务所律师。 上诉人王焕生因诉被上诉人吉林省长白山保护开发区管理委员会池北区管委会（以下简称池北区管委会）房屋征收补偿决定一案，不服吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院（2019）吉24行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 原审审理查明，根据吉林省人民政府《吉林省人民政府关于成立吉林省长白山保护开发管理委员会的通知》《吉林省人民政府关于进一步明确长白山保护开发区管理委员会管理体制和职能权限的意见》，被告具有相当于县级政府的行政管理职能和权限。为了公共利益的需要，池北区松花江大街西侧棚户区改造项目已纳入长白山管委会2013年保障性安居工程，且符合长白山管委会国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，池北区松花江大街西侧地块棚户区改造项目征收程序合法。被告作出《暂停办理手续通知书》，并分别向管委会住建局规划、二道镇房产分局、池北区国土局住房和保障房产科、池北区综合执法大队、长白山工商局送达。池北区松花江大街西侧地块棚户区改造项目征收补偿安置资金已足额到位。被告于2013年2月15日对该项目作出社会风险评估报告。 被告池北区管委会制定《长白山松花江大街西侧地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，并于2013年2月3日向社会公开征求意见。针对池北区松花江大街西侧地块棚户区改造项目范围内的实际情况和被征收人提出的意见和建议，经被告研究对征收补偿方案征求意见稿的部分内容进行了修改，形成了《池北区松花江大街西侧地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》），并于2013年6月4日予以公示。被告于2013年6月7日作出池北管函［2013］106号《池北区国有土地上房屋征收决定》，并予以公告。 《补偿方案》内容有：…八、相关规定对2005年1月1日之前建设的无籍房屋，对具有独立使用功能的，参照住宅房屋给予补偿安置，之后建设的由长白山管委会相关部门进行调查、认定和处理。未超过批准期限的临时建筑，给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑，原则上不予补偿。九、补偿方式被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。十、补偿标准（一）货币补偿1．被征收人选择货币补偿安置的，经评估机构评估后，给予货币补偿。2．对被征收房屋的附属物设施及地上附着物等，按照评估机构确定的补偿价格予以补偿。3．被征收房屋用途由住宅用途改为饭店、超市、商店、旅店、歌厅…等商业服务业用途的（不含生产、收购、加工和养殖等），且正在合法经营并依法纳税，在按照住宅评估的基础上增加补偿。5．征收具有一定规模的养殖行业，依据池北区规划要求，统一安排养殖场地，服从养殖区域的规划，搬迁费由评估机构进行评估。（二）产权调换1．被征收人住宅性质房屋选择产权调换安置的，按原面积（房屋产权证登记的建筑面积）征一还一。在以上基础上，被征收人需要再增加安置房面积的，未超过10平方米（含本数）的部分，按安置房优惠价交纳扩大面积款，超过10平方米的部分，按市场价格交纳扩大面积款。十二、搬迁费房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费，选择产权调换的每户2000元；选择货币补偿的每户1500元。 另查明，被告于2013年2月3日发布邀请评估机构的公告，于同年6月7日发布公告通知被征收人选定评估机构，于同年6月8日组织被征收人选定评估机构，通告画票的方式选择通汇评估公司。刘长香（系原告之妻）参与评估机构选定会议，代签了原告的名字。 通汇评估公司于2015年3月17日更名为吉林通联房地产评估公司（以下简称通联评估公司），通联评估公司于2018年5月20日作出《房屋征收价值补偿分户评估报告》，评估基准日为2013年6月7日，房屋建筑面积为72.60平方米，评估单价为2051.19元，估价金额为148917元；装修补偿价格为32255元；附属物补偿估价119850元。被告于2018年6月22日将此报告送达给原告，原告不服申请复估，通联评估公司于2018年8月5日作出《答疑书》。原告不服向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，长白山保护开发区管委会房地产估价专家委员会于2018年11月12日作出《关于对被征收房屋报告的鉴定意见》，鉴定意见为“同意维持原估价报告的技术路线”，并于2018年12月11日向原告送达。池北区房屋征收部门分别于2016年8月11日、11月4日，2018年8月17日、12月27日与被征收人进行房屋征收工作谈话。 池北区管委会于2018年12月28日作出本案被诉《补偿决定》，并于2019年1月3日送达给原告。《补偿决定》的内容有：被征收房屋房屋产权人为王焕生，砖木结构，建筑用途为住宅，建筑面积72.6平方米，产权证号为安图县产权证二道镇字第406号，位于二道镇白山街松原胡同**。对被征收人补偿方式实行货币补偿或房屋产权调换。1．货币补偿房屋建筑面积为72.6平方米，房屋评估单价为每平方米2051.19元，房屋征收补偿费金额为148917元；装修补偿金额为32255元；附属物补偿金额为119850元，补偿金额合计人民币301022元。2．产权调换72.6平方米的房屋产权调换的地点在池北区回迁地块（一），按照“征一还一”的回迁住宅房屋，回迁房屋与被征收房屋的相差面积按征收方案规定的价格多退少补，房屋分配方式按征收方案的规定选定。另外装修补偿金额为32255元；附属物补偿金额为119850元；货币补偿合计人民币152105元。3．如有其它无证房屋，由相关部门进行认定，征收部门根据认定结果另行补偿或不予补偿；如有漏项，由评估公司现场勘查评估后另行补偿；如有商业证明材料，由住改商调查小组进行调查，征收部门根据调查结果另行补偿或不予补偿。搬迁补助费签订协议后，若被征收人选择产权调换，房屋征收部门向被征收人一次性支付搬迁费2000元；若被征收人选择货币补偿，房屋征收部门向被征收人一次性支付搬迁费1500元。临时安置费或者周转用房若被征收人选择货币补偿，房屋征收部门按房屋征收面积向被征收人一次性支付3个月的临时安置费；若选择产权调换，产权调换房屋交付前，房屋征收部门按房屋征收面积向被征收人支付临时安置费。过渡期内遇有采暖期的，支付采暖补助费1000元。周转用房位于兴隆街24栋1-2。 再查明，池北区管委会于2016年11月30日作出池北管房征补［2016］323号《池北区管委会关于对王焕生房屋征收补偿决定》，王焕生与刘长香不服向该院提起诉讼。该院于2017年12月26日作出（2017）吉24行初20号行政判决，认为：在评估公司的踏查表中记载了原告被征收财产有砖木厂房及砖木偏厦等建筑物，被告制作的调查笔录中原告也对此提出主张，但被告作出的补偿决定中未对这些建筑物作出性质认定并予以补偿，被诉补偿决定认定主要事实不清。并作出判决撤销池北区管委会对王焕生作出的补偿决定及复议决定。该案中被征收房屋与本案的被征收房屋为一处房屋。 原审法院认为，第一，本案中，被告具有县级人民政府行政管理职能，具有作出征收补偿决定的法定职责，是本案的适格被告。根据查明的事实，可以认定池北区松花江大街西侧地块棚户区改造项目程序合法，《征收决定》《补偿方案》合法。第二，《评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定的时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽号等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构不得采取迎合征收当事人不当要求、虚假宣传恶意低收费等不正当手段承揽房屋征收评估业务。”本案中，被告组织被征收人选定评估机构，通过画票的方式选择通汇评估公司，刘长香（系原告之妻）亦参与评估机构选定会议，代签了原告的名字。因此，原告主张被告选定评估机构程序违法的主张不成立，该院不予支持。本案中，原告对评估报告不服，申请复估，通联评估公司做出《答疑书》；房地产价格评估专家委员会对原告的鉴定申请，作出同意维持原估价报告技术路线的鉴定意见。因此，本案中，评估机构的评估程序及结果均合法。第三，原告主张自己有六间合法的无籍房，而被告按照附属物给予补偿不合法。该院认为，根据《补偿方案》的规定，原告主张的无籍房不符合认定条件，不能参照住宅房屋给予补偿安置，故原告的该主张不成立。因原告取得土地使用权的类型为租赁，取得价格为0元，故原告提出应向其给予土地补偿的主张不成立。原告提出自己从事养鸡行业16年，应安置养殖场。该院认为，原告未能举出证据证明自己合法经营养殖场，且池北区被划定为长白山保护区之后，政策不允许在池北区范围内建设养鸡场，故原告的该主张该院不予支持。第四，通联评估公司在本案中采用的评估基准日为2013年6月7日，被告依据该评估报告作出本案被诉《补偿决定》。该院认为，该院于2017年12月26日作出（2017）吉24行初20号撤销判决后，被告重新作出《补偿决定》是因其过错造成的，在此情况下，被告仍然以2013年6月7日为评估基准日作出《补偿决定》，显然不能公平保障原告的合法权益。因此，如果被征收人选择货币补偿的，被告池北区管委会应向原告王焕生支付货币补偿款总额相应的利息；如果被征收人选择产权调换，因评估基准日对产权调换方式没有实质影响，故被告池北区管委会应向原告王焕生支付其他应支付的货币补偿款总额相应的利息。即自池北区管委会于2016年11月30日作出池北管房征补［2016］323号《池北区管委会关于对王焕生房屋征收补偿决定》之日起至本判决生效之日止，按照中国人民银行同期存款利息，向王焕生支付利息。计算时以作出生效判决时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。在该院判决池北区管委会向原告另行支付利息的基础上，池北区管委会针对王焕生房屋作出的《补偿决定》，主要事实清楚，证据充分，结论并无不当。原告王焕生要求撤销《补偿决定》的理由不成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条之规定，判决如下：一、责令被告吉林省长白山保护开发区管理委员会池北区管委会在被征收人选择货币补偿方式时，按照《补偿决定》确定的货币补偿款即301022元为基数；在被征收人选择产权调换方式时，按照《补偿决定》确定的货币补偿款即152105元为基数，自2016年11月30日起至本判决生效之日止，按照中国人民银行同期存款利息，向王焕生另行支付利息；二、驳回原告王焕生针对被告吉林省长白山保护开发区管理委员会池北区管委会作出的《池北区管委会关于对王焕生房屋征收补偿决定》的其他诉讼请求。 王焕生上诉称，1.请求撤销吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院作出的（2019）吉24行初65号行政判决，并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.本案全部诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：1.池北区管委会做出的征收补偿决定所依据的《池北区国有土地上房屋征收决定》（池北管函[2013]106号)存在很多的违法点，必然导致案涉征收补偿决定违法。2.池北区管委会作出的案涉征收补偿决定所依据的评估机构的选定程序违法。案涉征收范围涉及被征收人452户，根据投票的结果，一共有92票参与了评估机构的选定，对于当选的评估机构获得的票数是80票，不足被征收户数的四分之一。3.评估程序违法。踏查表不具备形式要件，池北区管委会所递交的证据并没有进行拍照等程序，因此其对于估价对象的位置、周围环境、景观的优劣,查勘估价对象的外观、建筑结构、装修、设备都是没有办法证明的。4.专家鉴定意见案涉评估报告评估价值低，但是被上诉人对于该结论视而不见。5.案涉征收补偿决定不符合现实的情况和法律规定，对于上诉人房屋的补偿不完全，对于上诉人作为禽类养殖的房屋的房屋性质没有作出准确的认定。6.上诉人有90.6平米和12.3平米的两个无籍房都是有测绘图的，是具有独立使用功能的，无需认证就应该给参照住宅给予安置。7.原审法院明确指出是因为被上诉人作出错误决定导致上诉人的利益受损，以利息弥补上诉人的损失，但是该部分的价值不足以弥补上诉人的损失，上诉人认为应按照池北区现在对于拆迁征收补偿的价格给予补偿。 池北区管委会辩称，征收程序合法，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 本院查明的事实与原审查明的事实相一致，本院予以确认。 本院认为，1.关于案涉征收决定的合法性问题。王焕生起诉的行政行为系房屋征收补偿决定，其在法定期限内未对该房屋征收补偿决定所依据的案涉征收决定提起行政复议或行政诉讼。池北区管委会为了证明征收决定的合法性，提供了关于长白山管委会2013年国民经济和社会发展计划安排意见的通知、吉林省人民政府关于长白山保护与开发总体规划（2006-2020年）的批复、延边朝鲜族自治州人民政府关于安图县9个乡（镇）土地利用总体规划（2006-2020年）的批复、关于长白山保护开发区池北、池西、池南分区规划的批复、案涉房屋征收补偿方案征求意见稿的通知、批复及公示、社会风险评估报告等证据予以证明。经审查，上述证据能够证明案涉征收决定总体上符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，并不存在明显违法的情形。 2.关于评估机构的选定及评估程序的合法性问题。《评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定的时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽号等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构不得采取迎合征收当事人不当要求、虚假宣传恶意低收费等不正当手段承揽房屋征收评估业务。”本案中，池北区管委会向被征收人发出了关于选定评估机构的通知，通过画票的方式，以实际参加会议的被征收人多数选定评估机构并不违反上述规定的立法本意，况且刘长香（系原告之妻）亦参与评估机构选定会议，代签了王焕生的名字。故案涉评估机构的选定符合法律、法规的规定。池北区管委会提供的房屋评估现场踏查记录表中确实没有王焕生及其代理人的签字，存在一定不瑕疵，但该记录表记载的装修项目与案涉征收房屋内装修补偿价格分户表记载的项目和数量均一致，且王焕生并未对装修补偿价格分户表内的装修项目及数量提出任何异议，因为装修项目及数量在未到现场查看和测量的情况下是无法得出的，所以王焕生以踏查表中无其签字而否定征收工作人员和评估人员未到现场调查的理由不能成立。另外，王焕生对该评估报告不服，申请了复估，通联评估公司作出了答疑书；房地产价格评估专家委员会根据王焕生的申请，作出了同意维持原估价报告技术路线的鉴定意见。因此，评估机构的评估程序合法有效。 3.关于有照房屋评估价值是否公平合理的问题。《征补条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿;第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告;第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。《房地产抵押估价指导意见》第二十六条规定，估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年;房地产估价师预计估价对象的市场价格将有较大变化的，应当缩短估价报告应用有效期。超过估价报告应用有效期使用估价报告的，相关责任由使用者承担。在估价报告应用有效期内使用估价报告的，相关责任由出具估价报告的估价机构承担，但使用者不当使用的除外。 根据上述行政法规规章规定，市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时,应当对被征收人给予公平补偿，而公平补偿的基本要求即为不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。因此，市、县级人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，及时对被征收人进行补偿。如果市、县级人民政府作出征收补偿决定时点明显迟延于房屋价值的评估时点（征收决定公告时点），则无法体现公平补偿原则。 本案中，池北区管委会于2013年6月7日作出池北管函［2013］106号《池北区国有土地上房屋征收决定》，此即应为确定涉案房屋市场价格的评估时点。池北区管委会在该房屋征收决定规定的签约期限届满后,未及时启动作出补偿决定程序，并在合理的期限内作出补偿决定，迟至2016年11月30日才作出房屋征收补偿决定，后又因认定事实不清被人民法院撤销，直至2018年5月20日才由评估机构出具评估报告，并于同年12月28日才最终作出案涉房屋征收补偿决定。此时，被征收房屋的价值已经发生较大变化，如再坚持以2013年6月7日房屋征收决定公告之日作为评估时点，将不利于实现公平补偿。王焕生举证证明池北区高中区域征收地块评估时点为2017年3月3日的同类房屋评估单价为2950元/㎡，比案涉评估报告的评估单价2051.19元/㎡增长了近900元/㎡。原审法院已经认定池北区管委会以2013年6月7日为评估基准日作出《补偿决定》不能公平保障被征收人的合法权益，结论正确，但判决池北区管委会按照中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率支付利息并不足以弥补王焕生的上述经济损失。鉴于上述情况，从充分保护被征收人合法权益角度出发，综合参考上述地块房地产市场价格，本院酌定对王焕生的有照房屋的货币补偿按照3050.00元/㎡进行补偿。 4.关于无籍房屋的认证及补偿问题。案涉国有土地房屋征收补偿方案第八条第（二）项规定，对2005年1月1日之前建设的无籍房屋，对具有独立使用功能的，参照住宅房屋给予补偿安置。王焕生陈述其无籍房屋中，其中90.6平方米的房屋和12.3平方米的房屋均是2005年1月1日前建设的，应该参照住宅房屋给予补偿安置。池北区管委会陈述王焕生的上述两个房屋确实于2005年1月1日前建设，但因不符合独立使用功能标准而未予认证。鉴于池北区管委会并未提供具体的认证标准文件，人民法院无法判定上述房屋是否应参照住宅房屋给予补偿安置。为了充分保障被征收人的合法权益，又不失整个征收项目补偿的公平性，宜由池北区管委会在现场勘查的基础上按照本次征收项目中所实际执行的通常标准对王焕生的上述两个无籍房屋是否应当参照住宅房屋给予补偿安置作出处理。 5.关于禽类养殖场的安置补偿问题。案涉国有土地房屋征收补偿方案规定，征收具有一定规模的养殖行业，依据池北区分区规划要求，统一安排养殖场地。王焕生主张自已从事养殖行业，但并没有提供相应的营业执照和纳税凭证。依据现有政策规定，在长白山开发区范围内已不允许从事养殖行业，客观上已不能安置养殖场地。鉴于上述情况，池北区管委会未给王焕生安置养殖场地及补偿并无不当。 综上所述，池北区管委会对王焕生于2005年1月1日之前建设的无籍房屋未作出处理，迟延履行补偿安置义务，原审判决池北区管委会以征收补偿决定确定的金额为基数按照中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率支付利息并不足以弥补王焕生的房屋增值损失，有违公平补偿原则，应予纠正。王焕生提出的部分上诉请求有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院（2019）吉24行初65号行政判决； 二、变更池北区管委会作出的池北管房征补[2018]39号《关于对王焕生房屋征收补偿决定》第三项第（一）款中关于“货币补偿：房屋建筑面积为72.6平方米，房屋评估单价为2051.19元/㎡，房屋征收补偿费金额为148917.00元；装修补偿金额为32255.00元；附属物补偿金额为119850.00元，补偿金额合计301022.00元。”为“货币补偿：房屋建筑面积为72.6平方米，房屋评估单价为3050.00元/㎡，房屋征收补偿费金额为221430.00元；装修补偿金额为32255.00元；附属物补偿金额为119850.00元，补偿金额合计373535.00元”； 三、责令吉林省长白山保护开发区管理委员会池北区管委会于本判决生效之日起六十日内对王焕生所有的90.6平方米和12.3平方米的无籍房屋是否应当参照住宅房屋给予补偿安置作出处理； 四、驳回王焕生的其他诉讼请求。 一审案件受理费50元；二审案件受理费50元，均由被上诉人吉林省长白山保护开发区管理委员会池北区管委会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  高 光 审 判 员  王翼博 审 判 员  卢增鹏 二〇二〇年五月二十二日 法官助理  于 浩 书 记 员  周凯璇