甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行终38号上诉人（原审原告）临泽县钙质石灰岩矿。负责人。上诉人（原审原告）临泽县得利钙质石灰岩矿业有限公司。法定代表人。被上诉人（原审被告）甘肃省人民政府。法定代表人。委托代理人。委托代理人，甘肃省司法厅公职律师。原审第三人张掖市人民政府。法定代表人。委托代理人。委托代理人，张掖市司法局干部。上诉人临泽县钙质石灰岩矿（以下简称临泽石灰岩矿）、临泽县得利钙质石灰岩矿业有限公司（以下简称临泽得利矿业公司）因诉甘肃省人民政府（以下简称省政府）,第三人张掖市人民政府(以下简称市政府)履行法定职责一案，不服甘肃省兰州市中级人民法院（2019）甘01行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院审理查明，2019年4月29日临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司作为申请人，以省政府和市政府为被申请人向省政府申请行政复议。临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司在行政复议期间的2019年6月21日通过EMS(国内邮政快递)方式向甘肃省司法厅行政复议处寄送《要求解决行政复议案矿区重叠申请书》。2019年6月26日，省政府作出甘政复字（2019）41号《驳回行政复议决定书》，决定驳回临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司的行政复议申请。之后，临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司以省政府不履行保护其企业合法投资法定职责为由，提起行政诉讼，请求“一、请求判令被告执行国务院扶持企业发展政策，履行保护原告临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司合法投资职责，作出资助原告临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司企业促进发展决定。二、请求判令被告履行召集第三人及发证机关为新设原告临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司矿业权，办理采矿证协调会领导职责。判令其监督第三人及发证机关限期履行办理原告临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司企业采矿证法定职责”等。一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项的规定，提起行政诉讼要有“明确的被告”。所谓明确的被告，首先必须是适格的被告。对不履行法定职责行为提起行政诉讼的，享有法定职责而不依法履职的行政机关是被告。此处的法定职责，是指行政机关依据法律、法规或规章等规定，具有针对行政管理相对人的申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，不应当包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理职责。判断行政管理相对人起诉行政机关履行法定职责是否成立，应当同时具备两个条件，一是行政机关是否具有相应的法定职责，二是当事人是否依法向行政机关提出过申请。当事人提起行政诉讼的目的是为了解决具体而明确的行政争议，而要求行政机关履行相应的职责必须有实体法所规定的行使法定职责的请求权基础，即当事人的该项请求应当是实体法规定行政机关需履行的职责。而本案中，临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司的诉求实际上是要求省政府履行层级监管职责，责令市政府恢复被临泽县政府关闭的临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司的矿业权，根据《中华人民共和国矿产资源法》第十一条第二款：“省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。”首先，依据上述法律规定，有关矿产资源勘查、开采的行政许可权是属于省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门，省政府无此权限。第二，临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司应当通过直接起诉对其投资兴建矿山企业作出行政行为的行政机关来维权，而不应当要求省政府履行层级监督职责进行维权。第三，即便临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司要求省政府履行监督职责，也应当通过合法的途径直接向省政府提出请求。虽然临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司在庭审时向法庭提交了其于2019年6月21日向甘肃省司法厅寄送的《要求解决行政复议案矿区重叠申请书》，但此证明是省政府受理行政复议案的过程中其向受理行政复议的部门提交的，并不能以此证明其向省政府提交过履职申请。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款：“公民、法人或其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”依此规定，第三人参加诉讼应当是行政机关已经作出行政行为且该行政行为与第三人有利害关系。临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司将市政府列为本案行政诉讼第三人不符合法律规定。综上，临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司起诉省政府并将市政府列为第三人不符合法定的起诉条件。故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告临泽县钙质石灰岩矿、临泽县得利钙质石灰岩矿业有限公司的起诉。上诉人临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司上诉称：上诉人对本案提起的履行职责诉讼，主要是围绕省政府拒不履行国务院法制办国法复〔2017〕1201号文件交办事项处理职责，对上诉人提起解决矿区重叠问题申请后，不履行保护上诉人矿业权投资合法财产权职责而展开。1.上诉人两次向省政府提出申请，省政府明显超期不作答复。上诉人请求省政府履行法定职责，具有《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第七、十一项和《矿产资源法》第49条规定给上诉人履行职责的请求权基础。2.省政府和市政府具有保护上诉人企业投资的共同职责，省政府对国务院法制办国法复〔2017〕1201号交办文件长期不作处理，反而作出驳回行政复议决定，加重侵害上诉人企业合法权益。3.一审裁定认为上诉人将市政府列为第三人不符合法律规定错误，歪曲省政府对市政府负有行政监管职责、领导职责的事实，上诉人起诉省政府不履行职责与市政府密不可分。4.省政府对本案履行职责有继续协调处理、维护上诉人财产权的真实意思。综上，请求撤销一审裁定，支持一审诉讼请求，裁决省政府履行国务院法制办国法复〔2017〕1201号交办文件的职责。被上诉人省政府答辩称：公民、法人或者其他组织向人民法院提起履行职责之诉，应当以其向行政机关提出过申请且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复为前提，同时其申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为，必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责，而不是要求行政机关实施没有外部效力的内部调整或者不是针对个人的一般性调整。上诉人的第一项诉讼请求系县级以上人民政府执行国务院相关政策的总体要求，不属于依据法律、法规、规章规定履行具体行政管理职责的范畴。关于上诉人的第二项诉讼请求，根据矿产资源法第十一条的规定，省政府并无办理采矿许可证的法定职责，且县级以上人民政府行使对其工作部门和下级人民政府之间的组织领导权及形成的内部监督协调关系不属于行政诉讼受案范围。同时，上诉人提起履行职责之诉前，从未向省政府提出履职申请。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请二审法院驳回上诉、维持原裁定。原审第三人市政府提交意见称：上诉人的起诉不符合法定条件。对不履行法定职责提起行政诉讼时，被告应当是具有法定职责而不依法履职的行政机关。此处的法定职责，应当是行政机关依据法律、法规或规章等规定，对行政管理相对人的申请进行直接处理、直接解决其诉求的职责，不包括上级行政机关对下级行政机关的层级监督、内部管理职责。本案中，上诉人的诉求实质上是要求省政府履行层级监督职责，责令市政府恢复被临泽县政府关闭矿山的矿业权。根据矿产资源法的相关规定，采矿方面的行政许可权，属于省、市政府所属的自然资源管理部门，省、市政府均无该项权限。上诉人所诉并非省、市政府的法定职责，其起诉应当予以驳回。上诉人将市政府列为第三人提起行政诉讼没有事实和法律依据。第三人参加诉讼应当是行政机关已经做出行政行为且该行为与第三人有利害关系，本案并不存在第三人参加行政诉讼的基本事实。综上，一审认定事实清楚，证据确凿、程序合法、适用法律正确、内容合法，请二审法院驳回上诉、维持原裁定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）（四）项规定,公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据，应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，上诉人临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司的诉讼请求为：1.请求判令省政府执行国务院扶持企业发展政策，履行保护其合法投资职责，作出资助其企业促进发展决定；2.请求判令省政府履行召集市政府及发证机关为新设其矿业权，办理采矿证协调会领导职责，判令监督市政府及发证机关限期履行办理其企业采矿证法定职责。针对第一项请求，虽然《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款第（二）项规定，请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务属于具体的诉讼请求，但公民、法人或者其他组织提起履行法定职责诉讼，请求行政机关履行特定法定职责，必须具有提出该申请的实体法上的请求权，且该行政机关具备该特定法定职责。上诉人要求省政府履行保护其合法投资、作出促进其企业发展决定，并非省政府须履行的特定法定职责，上诉人申请被告履行该项内容没有事实和法律根据，理由不成立。针对第二项请求，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人要求省政府履行领导职责，监督市政府及发证机关限期办理其企业采矿证的行为，系要求履行层级监督职责，按照上述规定，上级行政机关基于组织法和上下级监督管理关系而对下级行政机关所作的行为，以及是否作出相应行为，属于上下级行政机关之间的内部监督管理范畴，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，一审裁定驳回临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司的起诉正确，上诉人临泽石灰岩矿、临泽得利矿业公司的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李元志审判员 朵利民审判员 薛 扬二〇二〇年五月二十日书记员 张 婷