江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0691行初792号 原告郭某梅，女，1963年9月16日生，××族，住如皋市。 委托代理人冒郭某（曾用名冒春某，系原告儿子），男，1982年3月5日生，××族，住无锡市崇安区。 委托代理人孙某蛟，北京泰维律师事务所律师。 被告江苏省如皋高新技术产业开发区管理委员会，住所地如皋市丞相大道58号。 法定代表人刘某东，主任。 应诉负责人沈某梅，副主任。 委托代理人周某欣，江苏某某律师事务所律师。 被告如皋市人民政府城南街道办事处，住所地如皋市丞相大道标龙大厦58号。 法定代表人章某平，主任。 应诉负责人沈某，副主任。 委托代理人冒某萍，江苏某某（南通）律师事务所律师。 原告郭某梅因要求确认被告如皋市人民政府城南街道办事处（以下简称城南街办）强制拆除其房屋行为违法，于2018年12月19日向本院起诉。本院于2018年12月26日立案受理并依法向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书。被告城南街办在规定期限内向本院提供了答辩状及证据。本案立案前，原告郭某梅提起（2018）苏0691行初758号行政协议之诉，故本案中止审理。本院于2019年12月11日对（2018）苏0691行初758号案件作出判决，故恢复本案审理。2020年3月17日，原告认为通过行政协议一案查明的情况，江苏省如皋高新技术产业开发区管理委员会（以下简称如皋高新区管委会）也参与了强拆，遂申请追加其为共同被告，本院予以准许，并向如皋高新区管委会邮寄起诉状副本及应诉通知书。如皋高新区管委会于3月27日向本院提供答辩状和证据。本院依法组成合议庭，于2020年4月23日网络开庭审理了本案。原告郭某梅的委托代理人孙某蛟、冒郭某，被告如皋高新区管委会应诉负责人沈某梅及委托代理人周某欣，被告城南街办应诉负责人沈某及委托代理人冒某萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告郭某梅诉称，位于如皋市××号房屋系原告合法所有。2018年10月24日，大批不明身份的人员在无任何合法手续的情况下对该房屋进行强拆，原告多次报警未果。原告认为，案涉房屋系其合法拥有的私人财产，两被告强拆案涉房屋，缺乏职权依据、程序违法，严重侵害原告利益，遂具状诉讼，要求确认两被告强制拆除原告位于如皋市××号房屋的行为违法。 原告向本院提供了以下证据：户口本、居民建房用地许可证、照片复印件四张、如皋市人民政府[2018]皋行复第89号行政复议决定书、（2018）苏0691行初758号行政判决书。 被告如皋高新区管委会辩称，第一，案涉拆除行为与被告城南街办无关，系如皋高新区管委会基于与原告的搬迁协议而进行的拆除行为。第二，案涉房屋仅有楼房有合法批建手续，原告自行搭建的256.04平米的平房无合法批建手续，该部分房屋应认定为违章建筑。第三，案涉房屋拆除前已经进行了评估，制作了评估报告单，在房屋拆除前已就原告可获得的搬迁补偿款进行了协商，即便原告通过诉讼撤销了案涉搬迁补偿协议，但被告仍希望通过协商方式与原告心平气和地妥善处理房屋搬迁事宜。 被告如皋高新区管委会向本院提供了以下证据： 1.皋政人[2012]14号《市政府关于成立江苏省如皋高新技术产业开发区管理委员会的通知》，证明被告具有独立主体资格； 2.房屋搬迁补偿协议、借条、如皋高新区房屋搬迁评估报告单（含搬迁附属设施补偿分户测算表），证明案涉房屋拆除前已经进行了评估，被拆除房屋仅有部分批建手续，未经批建的房屋应当认定为违章建筑。 被告城南街办答辩称，第一，案涉房屋拆除系基于原告与如皋高新区管委会签订的协议，其作为被告主体不适格。第二，案涉房屋拆除系双方协商一致的结果，如皋高新区管委会并未非法拆除原告房屋，不存在原告所述的违法情形。请求法院驳回原告的诉请。 被告城南街办向本院提供了以下证据： 1.房屋搬迁补偿协议，证明原告与如皋高新区管委会就房屋拆迁事宜达成了协议，双方通过协议搬迁完成搬迁工作； 2.皋政人[2012]14号《市政府关于成立江苏省如皋高新技术产业开发区管理委员会的通知》、皋委发[2013]19号《中共如皋市委如皋市人民政府关于做好行政区划调整工作的实施意见》，证明两单位均有独立主体资格，城南街办作为本案被告主体不适格。 经庭审质证，原告对被告如皋高新区管委会提供的证据1三性认可，证据2中协议、借条的真实性、关联性认可，合法性不认可，对评估报告单三性均不认可。原告对被告城南街办提供的证据1质证意见同上，对证据2三性认可，证明目的不认可。被告如皋高新区管委会、城南街办对原告证据中户口本、居民建房用地许可证的合法性、真实性认可，证明目的不认可，对照片的合法性、真实性认可，对复议决定书合法性、真实性认可，证明目的不认可，对判决书合法性、真实性认可。本院认为，原、被告提供的证据可以证明本案的基本事实，证明力涉及本案争议焦点，不在此赘述，将在本院认为部分进行阐述。 经审理查明，冒某林、郭某梅系夫妻关系，冒郭某系冒某林、郭某梅之子。冒某林户在原××××组拥有两层住宅楼一座，1999年5月核发的居民建房用地许可证载明“建筑占地总面积为105平米，其中住房建筑占地面积90平米、厕畜禽舍建筑占地面积15平米，宅基地总面积为156.3平米，其中住房宅基地面积132.3平米，厕畜禽舍建筑占地面积24平米”。1999年建房用地审批表中所载家庭成员为冒某林、郭某梅、冒郭某、冒美英。 2018年9月6日，江苏天元房地产土地与资产评估造价有限公司就冒某林户的案涉房屋作出《房屋搬迁评估报告单》，载明冒某林户楼房确认合法面积为115+115平米，超证面积为29.5+29.5平米，房屋评估值为802875元。平房确认合法面积为15平米，房屋评估值为69180元。冒某林户所有房屋实测面积为575.04平米，确认合法面积为245平米，超证面积为74平米，无证面积为256.04平米，房屋评估值为872055元，无证建筑拆除费合计41173元。未有证据表明该报告已向原告进行送达。 2018年9月26日下午至27日凌晨，被告如皋高新区管委会内设机构如皋高新技术产业开发区搬迁安置办公室工作人员与冒郭某、郭某梅在杨华桥村村委会就房屋拆迁补偿安置事项进行商谈。9月27日凌晨，冒郭某在落款日期为2018年9月28日的《房屋搬迁补偿协议》中签名“冒春某”。 2018年10月17日，冒某林出具借条一份，载明“借住一星期”。2018年10月24日，被告如皋高新区管委会组织相关人员将原告案涉房屋予以拆除。 另在（2018）苏0691行初758号案件中查明，冒某林于2018年9月26日上午10：13报警称：因拆迁没搞好，有20几个人在其家，其无法正常生活。冒郭某于同日上午10:12报警称：“因拆迁，家中来了几十个人，其母亲在推拉过程中有些受伤”。接警后，如皋公安局高新技术产业开发区派出所第六警务区民警曹文忠、刘荣飞出警，接处警登记表载明“民警到现场发现冒某林和拆迁方在谈拆迁的事，民警告知工作人员，不得限制冒某林人身自由、通讯自由，通过友好协商，双方均不得有任何违法行为，冒某林称要离开，后自行离开家中”。对此，如皋公安局高新技术产业开发区派出所制作快速处警现场处结备案单，冒某林拒绝在上述备案单中签字。10:16左右，冒郭某再次报警称，因拆迁，其母亲电话告知家中有20几个人，其家人已经被人弄伤了。10:26左右，冒郭某再次报警称，其父母亲电话无法接通，询问何时处警。当晚20:54左右，冒郭某妻子朱某玲拨打110求助，称其丈夫冒郭某和婆婆郭某梅失踪了，因拆迁事宜被约谈七八个小时，迟迟不让走，被非法拘禁和限制人身自由，要求处警处理。当晚21:08、21:12左右，冒郭某妻子朱某玲再次拨打110求助，再次要求处警。9月27日凌晨1:28左右，冒郭某妻子朱某玲再次拨打110求助，称其丈夫冒郭某和婆婆郭某梅自昨天中午被喊至村委会，至今尚未回家，从村委走不了，无奈才报警。 还查明，出具借条的同日下午17:06左右，冒某林拨打110求助，称“此处强行拆迁，还要打其”。接警后，民警黄进、徐鲲出警，接处警登记表载明“城南街道安排拆迁工作人员张峰等村干部到杨××号冒某林家作思想工作，冒某林称，下午有几个拆迁人员在冒某林家门口墙上用红漆喷的拆迁字样，认为还未谈妥，后同意与村干部商谈拆迁事宜”。同日下午17:10左右，原告郭某梅报警称，这里有人强制拆迁，请到杨××组冒某林家，有个女的打其，拆迁没有讲好，请求处警。 再查明，郭某梅、冒某林、冒郭某于2018年12月12日向本院提起行政诉讼，要求撤销2018年9月28日冒郭某与如皋高新区管委会签订的《房屋搬迁补偿协议》。本院于2019年12月11日作出（2018）苏0691行初758号行政判决，认定被诉协议的签订不具有合法性，亦未体现协议双方的合约性，遂判决撤销2018年9月27日冒郭某与江苏省如皋高新技术产业开发区搬迁安置办公室签订的落款日期为2018年9月28日的《房屋搬迁补偿协议》。如皋高新区管委会不服提起上诉，南通市中级人民法院于2020年3月23日作出（2020）苏06行终85号终审判决，维持原判。上述协议签订后，原告一家未腾空房屋并交付房屋钥匙，未领取相应的拆迁补偿款，亦拒绝选房安置。 本院认为，根据当事人诉辩意见，本案争议焦点有以下几点：第一，本案适格被告是谁；第二，案涉拆除行为是否具有强制性；第三，案涉拆除行为是否合法。 关于争议焦点一，谁为适格被告的问题。被告如皋高新区管委会自认该拆除行为与城南街办无涉，系其基于与原告的搬迁协议而组织实施。根据“谁行为，谁被告”的原则，本案适格被告应为如皋高新区管委会，其具有独立诉讼主体资格，应由其承担拆除的相应法律后果。 关于争议焦点二，拆除是基于原告自愿交房拆除还是强制拆除的问题。本院结合本案查明的情况及（2018）苏0691行初758号案件查明的事实，无法认定案涉房屋系原告自愿交出拆除。在协议搬迁过程中，存在一些拒不签订补偿安置协议或因协议签订后不愿主动交付房屋予以拆除的情形。在此情况下，协议中约定的被搬迁人将房屋交搬迁人拆除的内容，不能作为行政机关实施拆除行为的合法性基础，交付房屋的行为也不能简单地以有无在交房单（验房单）上签字为判断标准。在被搬迁人对补偿安置协议、交房单（验房单）等有异议，或者以行为表示不同意交房拆除的情况下，应当通过被搬迁人主动腾空房屋、交付房屋钥匙等明示行为来判断。具体到本案，被告如皋高新区管委会虽然以协议搬迁的形式与原告之子曾签订过协议，但协议签订后原告户未领取相应的拆迁补偿款，亦拒绝选房安置，未有证据表明原告户签署了交房单（验房单），冒某林出具借条的行为也表明其不愿意如期交出房屋。同时，被告如皋高新区管委会未能提供其他证据证明原告腾空房屋并自愿交付给被告拆除。庭审中，原告也表示尚有部分物品存留在案涉房屋内，拆除当日被告组织多人到达拆除现场并将原告户家庭成员控制住，且原告亦报警维权。再结合（2018）苏0691行初758号行政协议一案的审理情况来看，原告对搬迁协议的形成和内容均持有异议，签约当日及出具借条当日原告及其家庭成员均数次报警，可以判断原告不可能也并没有自愿主动交付房屋。因此，被告如皋高新区管委会主张依据房屋搬迁补偿协议将房屋予以拆除的抗辩理由不能成立，案涉拆除行为具有强制性。 关于争议焦点三，强制拆除行为是否合法有据的问题。“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条的相关规定，无论征收集体土地上房屋还是国有土地上房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。再根据《中华人民共和国行政强制法》第四条的规定，行政强制的实施应当依照法定权限、范围、条件和程序进行。协议搬迁是行政机关在现行法律规定之外选择的一种搬迁方式，在协议相对人对协议内容存在异议的情况下，协议本身并不能成为行政机关直接实施强制拆除行为的依据和理由，行政机关并不因为协议而当然取得法律之外的权力，更不能通过强制方式去执行一个存在争议的协议。据此，被告如皋高新区管委会强制拆除原告房屋的行为缺乏职权依据，法院对此类行为应给予否定性评价。 综上，被告如皋高新区管委会实施强制拆除行为缺乏事实和法律依据，原告要求确认拆除行为违法的主张应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第六十九条的规定之规定，判决如下： 一、确认被告江苏省如皋高新技术产业开发区管理委员会2018年10月24日拆除原告郭某梅位于如皋市桃园镇杨花桥村三十八组49号房屋的行为违法； 二、驳回原告郭某梅的其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告江苏省如皋高新技术产业开发区管理委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  莫晴晴 人民陪审员  蔡晨晨 人民陪审员  于 佳 二〇二〇年五月十八日 书 记 员  张杨瑶 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情况之一，不需要撤销或者判决履行时，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。