甘肃省定西市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）甘11行审复1号复议申请人（原申请执行人）定西市生态环境局，住所地定西市安定区安定路9号。法定代表人王国仓，该局局长。复议申请人定西市生态环境局不服定西市安定区人民法院（2020）甘1102行审12号行政裁定，向本院提出复议申请。本案现已审查终结。复议申请人定西市生态环境局向一审法院申请请求：强制执行定环罚字〔2019〕5号行政处罚决定。主要理由：定西市生态环境局于2019年7月23日作出定环罚字〔2019〕5号行政处罚决定，认定定西水务清源污水净化有限公司所属新市区污水处理厂2019年4月18日至5月31日之间，排口COD、氨氮、总氮、总磷和粪大肠菌群数分别累计超标排放5天、6天、32天、16天、1天，另擅自将脱水污泥倾倒在厂区西侧沿河污水排放口旁边空地和边坡，且未采取任何污染防治措施。上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条及《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第三十三条的规定，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二款及《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十八条第二款的规定，决定对定西水务清源污水净化有限公司超标排污的行为罚款66.3万元，对不当处置工业固废的行为处以罚款4.8万元，共计71.1万元。该处罚决定书送达后，定西水务清源污水净化有限公司向定西市人民政府申请行政复议，定西市人民政府于2019年10月29日作出定政复决字〔2019〕6号行政复议决定，维持定西市生态环境局作出的定环罚字〔2019〕5号行政处罚决定。该复议决定作出后，定西水务清源污水净化有限公司未提起行政诉讼，经定西市生态环境局于2020年2月24日催告后仍未履行处罚决定确定的义务。一审法院审查认为，没有行政强制权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。本案中，申请执行人定西市生态环境局应于定西市人民政府作出的行政复议决定生效后三个月内向本院提出强制执行申请，其于2020年3月23日向本院申请强制执行，已超过法定申请期限，且未提出正当理由。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条，《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十六条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条第一款第六项、第三款、第一百五十六条规定，裁定：对定西市生态环境局申请执行其于2019年7月23日作出的定环罚字〔2019〕5号行政处罚决定的强制执行申请，不予受理。复议申请人定西市生态环境局复议请求：1.撤销定西市安定区人民法院(2020)甘1102行审12号行政裁定；2.依法作出定西市安定区人民法院受理复议申请人定环罚字〔2019〕5号行政处罚决定强制执行申请。主要理由：1.行政处罚作为行政机关最主要的行政行动，一经依法作出，非依法定程序不得变更与撤销，即具有确定力、拘束力、执行力，行政相对人必须尊重行政处罚决定，履行行政处罚内容。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条，在行政复议和行政诉讼期间，没有法律特别规定，原则上不停止执行行政处罚决定。在行政相对人不自觉履行行政处罚决定的情况下，没有行政强制执行权的行政机关只有申请人民法院强制执行，才能有效维护行政执法的严肃性和权威性。申请人认真履行生态环境保护职责，按照相关法律规定，借助司法强制手段，依法向定西市安定区人民法院申请强制执行行政处罚决定，坚决维护生态环境保护法律权威和行政行为法律效力。同时，申请人坚决贯彻国务院《水污染防治行动计划》要求，作出的定环罚字〔2019〕5号行政处罚决定的行政相对人定西水务清源污水净化有限公司（新市区污水处理厂）自2019年4月开始超标排放水污染物，在依法处罚和责令改正后仍不改正违法行为，直至2020年2月份仍不能稳定达标排放，不予受理强制执行申请，将会继续放任定西水务清源污水净化有限公司（新市区污水处理厂）超标排污的环境违法行为，也与国家、省市坚决打赢污染防治攻坚战的重大部署背向而行。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外”。第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。第四十五条明确规定，对“不服复议决定的”，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼，未明确规定因为提起行政复议，行政相对人针对行政处罚享有的提起行政诉讼的权利即灭失，更不能因为行政相对人提起行政复议就剥夺针对行政处罚提起行政诉讼的权利，按照行政机关“法无规定不可为”和行政相对人“法无规定即自由”的行政法理论，申请人为了保障行政相对人最长诉讼期限和最大期限利益，一直都是以行政处罚决定送达后六个月作为行政相对人的法定起诉期限届满日期。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十六条：“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理”，申请人对2019年7月23日作出的定环罚字〔2019〕5号行政处罚决定，按照最大限度保障行政相对人利益，于行政相对人六个月法定起诉期限届满后的三个月内依法申请强制执行，未超过法定申请期限。3.行政法基础理论和行政机关实践均认为，判例是我国行政法非制定法法源，法院判决对行政行为发生拘束力和执行力，成为行政法的法源之一。作为判例的法院判决，它所确立的一般规则不仅约束法院本身，而且也约束行政机关。行政机关在实施行政行为时，也必须遵循法院相关判例所确定的原则。申请人通过网络和定西市、安定区司法部门渠道查阅到天水市中级人民法院作出的(2019)甘05行初6号行政判决案例，与申请人对《中华人民共和国行政诉讼法》关于提起行政诉讼的期限规定理解完全一致。该案中，原告刘某斌不服被告定西市安定区人民政府2018年7月11日作出的安政征补(2018)第19号房屋征收补偿决定和定西市人民政府2018年11月27日作出的定政复决字〔2018〕6号复议决定，于2019年3月6日向天水市中级人民法院提起行政诉讼，天水市中级人民法院于2019年3月7日正式受理。该案中定西市人民政府于2018年11月27日作出复议决定，按照定西市安定区人民法院行政裁定书认为，原告刘某斌应当于2018年12月11日前提起行政诉讼，否则法院应不予受理，但该案中原告刘某斌一直于2019年3月6日向天水市中级人民法院提起行政诉讼且被受理。4.2020年春节期间，世界范围内爆发新型冠状病毒××疫情，2020年1月25日14时起，甘肃省委、省政府决定启动重大突发公共卫生事件一级响应。2020年1月26日，国务院下发《关于延长2020年春节假期的通知》，延长2020年春节假期至2月2日（农历正月初九，星期日）。2020年2月3日，市防控领导小组下发《关于周密做好春节假期结束后错峰返岗防控工作的紧急通知》，要求春节假期结束后实施错峰返岗和弹性上班的疫情防控制度。2020年1月25日，市委组织部下发《关于在新型冠状病毒感染的××疫情防控工作中充分发挥党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用的通知》，根据通知要求，申请人单位38名党员干部加入社区开展疫情排查防控工作。2020年2月1日至7日，申请人单位工作人员刘某本（定环罚字〔2019〕5号行政处罚案件办案人员）因全省实施小区门禁和道路管控，无法正常从兰州市家中返回我市上班，2月8日至2月22日，因我市新型冠状病毒疫情风险管控需要，被安定区福台路街道办事处要求居家隔离观察。2020年2月21日14时起，甘肃省新冠××疫情联防联控领导小组办公室发出公告，虽然决定将全省新冠××疫情防控级别由一级应急响应调整为省级三级应急响应，但截止3月29日，全省仍未解除应急响应，全市各级政府以及各部门各单位仍然落实出入登记、测体温、消毒、门禁等疫情防控措施。疫情防控这一不可抗力事由实实在在影响了申请人正常工作开展，申请人在申请强制执行期间也口头向定西市安定区人民法院提出了相关请求。申请人作出的定环罚字〔2019〕5号行政处罚案件办案人员刘某本在2020年2月22日(星期六)解除隔离观察后，第一时间整理案卷材料，于2020年2月24日（星期一）催告行政相对人定西水务清源污水净化有限公司（新市区污水处理厂）履行行政处罚决定确定的义务，经催告仍未履行，遂于2020年3月17日向定西市安定区人民法院提出强制执行申请，3月19日定西市安定区人民法院告知部分案卷材料复印件缺页，申请人取回案卷材料整理后于3月20日再次送回定西市安定区人民法院，而非定西市安定区人民法院行政裁定书陈述的2020年3月23日收到申请人执行申请。即便按照定西市安定区人民法院的说法，申请人应于接到复议决定后十五日诉讼期限届满之日起三个月内提出行政强制执行申请，申请人于2019年10月30日收到定西市人民政府行政复议决定，行政相对人诉讼期限届满应为2019年11月14日，申请人申请强制执行期限应为2020年2月14日前。2020年2月14日前后正是疫情防控最为吃紧最为关键的阶段，根据《中华人民共和国突发事件应对法》第十三条“因采取突发事件应对措施，诉讼、行政复议、仲裁活动不能正常进行的，适用有关时效中止和程序中止的规定，但法律另有规定的除外”，《中华人民共和国民事诉讼法》第八十三条“当事人因不可抗拒的事由或者其他正当理由耽误期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请顺延期限，是否准许，由人民法院决定”。类比类推，提出强制执行申请应当同样适用，申请人于2020年3月17日向定西市安定区人民法院提出强制执行申请，提交案卷材料时曾口头提出受疫情防控影响申请书提交滞后，望审查时考虑的申请，另外《中华人民共和国民事诉讼法》第八十三条也未明确规定必须书面提出顺延期限申请。综上所述，申请人提出强制执行申请并未超过法定期限，提出强制执行申请滞后有法律规定不可抗力事由，定西市安定区人民法院作出的(2020)甘1102行审12号关于不予受理定环罚字〔2019〕5号行政处罚决定的强制执行申请的行政裁定，应当予以撤销，请求复议机关在查清事实的基础上依法重新作出认定，支持申请人全部复议请求。本院认为，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。由于修改前的行政诉讼法并未设立复议机关复议维持做共同被告的制度，因此此条所规定的提起诉讼，显然只能是针对被维持的原行政行为或者改变了原行政行为的复议决定提起的诉讼。从此条立法意旨来看，已经将行政复议作为行政争议解决的一个特定渠道，并就行政复议与行政诉讼的衔接作了规定，也将经过复议的案件的起诉期限，从一般的三个月等规定缩减为十五日。由此可见行政诉讼立法时，已经对经过复议的行政行为的起诉期限作了特别规定，并排除了一般起诉期限规定的适用。而在行政诉讼法修改过程中，上述立法宗旨仍得以延续，相关条文表述并未作修改。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。由于复议机关维持做共同被告制度的引入，此处的提起诉讼可分为两类:一类是复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，另一类是复议机关改变原行政行为的，复议机关是单独被告;但是在十五日的起诉期限适用范围上，从历史和文意解释等方法来看，仍然是以十五日的特殊规定取代了关于起诉期限的一般规定，亦即经过复议的案件，在起诉期限问题上并无适用行政诉讼法所规定的六个月一般期限的情形。本案中定西市水务清源污水净化有限公司于2019年11月1日收到定西市人民政府作出的定政复决字〔2019〕6号行政复议决定，在法定的十五日起诉期限内没有向人民法院提起行政诉讼，行政处罚决定此时已经发生法律效力，即定西水务清源污水净化有限公司的起诉期限于2019年11月16日届满。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十六条“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期提出的，除有正当理由外，人民法院不予受理”的规定，定西市生态环境局应当在2020年2月16日前向人民法院提出申请强制执行，其于2020年3月23日才向定西市安定区人民法院申请强制执行，显然超过了法定的三个月期限，且没有正当理由，这里的“正当理由”主要是指不可抗力、涉及国家秘密等不宜公开事项或者需进一步调查程序等，人民法院对此可综合酌定，避免简单以超期为由将行政非诉申请拒之门外。定西市生态环境局提出办案人员2020年2月1日至7日，受疫情管控不能返回单位，2月8日至2月22日被医学观察，居家隔离，不能正常上班，但这一理由不应当成为一个单位在法定期限内行使权利，履行义务的障碍，一个单位个别人不上班，但正常工作应当有序开展，不应停止。即使因个别人的行为影响工作，作为一个单位来说，应当及时向人民法院提出申请，这不仅是维护行政秩序的需要，也是规定诉讼秩序的需要，同时也是约束当事人正当行使权利的需要。如果一个行政决定生效后，负有履行义务的当事人拒不履行生效的行政决定所确定的义务，而享有权利的一方当事人无正当理由在法定期限内未提出申请执行，过了若干时间以后才申请法院强制执行，不仅表明权利人对该项权利的主张不具有紧迫感，或者该项权利对其不很重要，因而可以视为是对权利的一种放弃，而且在这种情况下的强制执行已经失去了其应有的意义。同时，限定申请执行的期限，有利于及时实现行政管理效率，增强当事人的诉讼意识，保持诉讼秩序的稳定性、严肃性。根据国务院办公厅关于延长2020年春节假期的通知，延长2020年春节假期到2月2日(农历正月初九，星期日)，2月3日(星期一)起正常上班。在此期间内，定西市生态环境局完全有足够的时间向法院提出强制执行的申请，即使因个别人的行为影响而不能提供申请执行时需要提交的完整材料，但申请书是完全可以提交的，其迟至2020年3月23日才向定西市安定区人民法院申请强制执行，究其原因是其对法律规定的申请期限的误解，如前所述，经过行政复议的案件，行政相对人在十五日内不起诉的，申请人应当在三个月内提出申请。综上所述，定西市生态环境局申请复议的理由均不能成立，其复议请求不予支持，定西市安定区人民法院不予受理的裁定结果正确。依照《中华人民共和国行政强制法》第五十六条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条第三款之规定，裁定如下：驳回复议申请，维持原裁定。本裁定送达后即发生法律效力。审判长  陈有良审判员  赵云玲审判员  刘 锋二〇二〇年五月八日书记员  张珮环