贵州省毕节市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）黔05民终2506号上诉人（原审原告）：织金县圆梦种植农民专业合作社，住所地：贵州省毕节市织金县白泥镇大坝村上寨组。负责人：李敏，女，该合作社总经理。被上诉人（原审被告）：织金县白泥镇人民政府，住所地：贵州省毕节市织金县白泥镇白泥村。法定代表人：李国宇，男，该镇镇长。上诉人织金县圆梦种植农民专业合作社（以下简称圆梦合作社）与被上诉人织金县白泥镇人民政府（以下简称白泥政府）买卖合同纠纷一案，贵州省织金县人民法院于2018年12月24日作出（2018）黔0524民初3765号民事判决。圆梦合作社不服，向本院上诉，本院于2019年5月17日作出（2019）黔05民终961号民事裁定，撤销原判，发回重审。贵州省织金县人民法院重审后于2020年2月3日作出(2019)黔0524民初4218号民事裁定。圆梦合作社不服，向本院上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。上诉人圆梦合作社上诉请求：撤销一审裁定，指令一审人民法院进行实体审理。诉讼费用由被上诉人承担。主要的上诉理由和事实是：一、上诉人与被上诉人签订的《竹荪菌种政府采购合同》通过正规招投标程序，合法有效，对双方均具有约束力，应受法律保护。上述合同内容完全符合平等主体间的意思自治，属于平等主体间的民事行为，应受民事法律关系的调整。二、政府资金在内部如何立项、审批、支付是其内部应当处理的问题，与上诉人无关，上诉人无权利也无义务审查该项目在政府内部如何审批操作。《竹荪菌种政府采购合同》完全属于民事法律行为。上诉人只需要审查被上诉人是否具备签订菌种采购合同的民事主体资格，是否以采购方的名义与上诉人签订《竹荪菌种政府采购合同》即可。无须审查采购资金的支付在被上诉人内部门如何审批，被上诉人的项目及资金在内部如何审批不能改变《竹荪菌种政府采购合同》属于平等主体间签订的民事合同的性质。三、1、招投标文件、《竹荪菌种政府采购合同》，均从未提及上诉人必须与451户贫困户签订分红协议作为被上诉人付款的条件，且被上诉人也从未告知上诉人需要与451贫困户签订分红协议作为付款条件。因此，一审认定上诉人需要与451贫困户签订帮扶合作协议作为付款条件是完全错误的，上诉人是严格依据《竹荪菌种政府采购合同》以及招标文件履行合同义务，并无任何违约行为。根据招标文件及《竹荪菌种政府采购合同》，被上诉人付款的条件已成就，不应再有任何附加条件。2、被上诉人提交的《织金县扶贫开发领导小组关于对2017年第一批中央财政扶贫资金（发展资金）项目实施方案中批复中看到该文件中有提到案涉扶贫项目覆盖451户2000人，暂且不论该文件的真实性，上述文件属于政府内部文件，并非法律文件，不能用来约束上诉人。即使上述文件真实存在，该文件也并非招标文件的组成部分，上诉人在此前也并不知道该文件的存在以及内容，如果将并不属于合同组成部分的有关文件作为上诉人应当履行的义务对上诉人加以约束，明显是强人所难，对上诉人明显不公平，也没有法律依据。退一步讲，即使该文件真实并且属于合同应当履行的内容，即上诉人需要与451户贫困户签订帮扶合作协议，那么前提便是竹荪菌种交付后的栽种应当由上诉人进行栽种，然而，被上诉人并未将栽种交给上诉人，也未与上诉人签订栽种合同。最后，如果前点三均成立的情况下，即上诉人需要与451户贫困户签订帮扶合作协议，那么所谓贫困户451户的名单由谁提供？难道由上诉人自行认定谁是贫困户？并自行签订帮扶合作协议吗？显然不是。扶贫工作作为被上诉人的工作职责和义务，如果真的需要上诉人履行帮扶合作协议的义务，那么贫困户的认定以及名单也应由被上诉人来统计认定。然而，本案经历一审、二审发回重审，均未看见过被上诉人提供过该名单，显然被上人根本就没有名单。上诉人始终认为，上诉人的义务仅仅是供应合格菌种，其他均与上诉人无关，不是上诉人的义务。3、除《竹荪菌种政府采购合同》外，双方并未签订其他合同。因此，一切关于双方权利义务的约定，均应当以该采购合同为准。本案涉案菌种经被上诉人验收合格并交付后，被上诉人如何安排种植是被上诉人的权利，《竹荪菌种政府采购合同》中约定上诉人的义务除供应菌种外，并未约定上诉人有栽种义务。而被上诉人在菌种验收合格后，也未与上诉人签订栽种三年的种植合同，未安排上诉人栽种，而是将菌种的栽种交给案外人李代举栽种，该事实已在本案发回重审后，本案承办人员通知李代举作调查笔录核实并记录在卷。4、关于资金的性质，上诉人作为中标后签订《竹荪菌种政府采购合同》的供货方，依约向被上诉人提供了78万瓶竹荪菌种。根据双方开庭时都认可的价格，上诉人供货的价格符合市场交易价格。上诉人付交菌种后，被上诉人已组织相关人员验收合格，因此被上诉人应当及时支付货款。相对于上诉人来说，被上诉人应当支付给上诉人的是与货物等值的价款，该价款在《中标通知》以及《竹荪菌种政府采购合同》中均已明确载明。而一审裁定却把该价款认定为政府扶贫项目预拨付给贫困户作为入股参与上诉人合作社经营案涉项目的扶贫资金，不属于应向上诉人支付的菌种采购款。一审裁定该理由显然不尊重本案客观事实。如果上述裁定书认定的理由属实，那么上诉人所供货的78万瓶菌种（价值1,482,000元），岂不成了上诉人白送给被上诉人？被上诉人不需要支付任何采购款的情况下就直接让上诉人送价值1,482,000元的78万瓶菌种给政府搞扶贫了吗？答案显然是否定的，被上诉人的招投标行为以及与上诉人签订的《竹荪菌种政府采购合同》已足以说明这就是一次采购行为。因此，上诉人起诉的款项是属于被上诉人应当支付给上诉人的菌种采购款，而不是其他性质的资金。同时，这价值1,482,000元的78万瓶菌种对上诉人来说不只是一个数字，而是上诉人以及上诉人的法定代表人李敏的全部身家性命，上诉人不是慈善机构，不可能把价值一百多万的货物送给政府搞扶贫。被上诉人未答辩。一审原告圆梦合作社向一审法院提出诉讼请求：1、判决被告立即支付原告货款148.2万元；2、要求被告以148.2万元为基数，按年利率6%计算支付从2017年6月9日起至货款付清之日止的违约金（暂计算至2018年8月8日为103740元）；3、案件受理费由被告承担。一审法院认为，结合原、被告提供的证据，本案不能仅凭双方订立的合同名称及合同载明的书面条款径行认定合同性质，而应结合合同订立的来源、背景及目的进行综合判断。虽然双方签订的合同名称为《竹荪菌种采购合同》，书面条款载明中标内容为竹荪菌种采购，但合同主文首段载明“根据《织府采购[2017]98号》中标书和白泥镇竹荪项目招标文件及《中华人民共和国合同法》，经甲乙双方协商，达成如下合同条款，……”，而根据“织府采购[2017]98号”《中标通知书》载明“……中标内容为白泥镇大坝村竹荪菌种78万瓶（详见《投标文件》）……”可知，投标文件亦为订立合同的重要依据，双方应受投标文件的约束。本案大坝村竹荪种植项目的招标是基于被告编制的《贵州省财政专项扶贫发展资金项目实施方案（2017年度）》（以下简称《实施方案》）、《贵州省财政扶贫发展资金项目申报建议书（2017年度）》（以下简称《项目申报书》），及织金县扶贫开发领导小组作出的织扶领字[2017]11号《织金县扶贫开发领导小组关于对2017年第一批中央财政专项扶贫资金（发展资金）项目实施方案的批复》（以下简称《项目批复》）进行具体实施。《实施方案》及《项目申报书》载明，项目名称为蔬菜（竹荪）种植项目，项目财政扶贫资金额度为224万元，建设规模187亩，覆盖贫困户451户2000人；项目实施单位为白泥政府，项目主管（监管）单位为织金县扶贫办，管理机构是白泥镇党委、政府成立的项目实施领导小组；领导小组负责协调和解决项目建设中的重大事项，对项目实施进行监管，明确专人办公，在项目实施领导小组的领导下，严格按照织金县财政局、县扶贫办关于扶贫专项资金的管理规定执行，对项目资金实行专户、专账、专人“三专”管理，按照审核程序严把支出关，乡扶贫工作站按照项目的实施及资金使用情况做好项目管理台账，建立项目档案，并对项目建设的全过程实施监管（在收到县级项目批复后，要对项目名称、实施范围、资金来源、受益人、项目负责人、施工单位等情况进行公示；实地检查项目的开工建设和进展情况，定期或不定期向县扶贫办报告，根据项目建设进度，向县财政申报预拨资金或报账拨款，做好项目支出审核和资金拨付工作），实施“一个项目，一名领导、一支队伍，一抓到底”的项目建设责任制，责任领导、包村干部联动，跟踪项目的开工、投产、达产达标全过程，项目主管单位要定期或不定期对项目建设情况进行专项检查，重点是项目建设进展、完成情况，项目财政资金的管理使用等，项目竣工后，坚持“谁建设、谁受益、谁所有、谁管护”的原则，明确项目建设设施的所有权，落实管护责任主体；扶贫模式分为直补农户模式和入股分红模式（其中，入股分红模式采取“合作社+贫困户”，建立健全与贫困户的利益联结机制，一是贫困户将扶贫资金入股合作社、企业市场经营主体和村集体经济的，项目从第二年开始分红，协议分红年限不低于3年；主要采取保底分红和入股分红两种方式，保底分红方式贫困户年分红比例原则上不低于入股扶贫资金的5%并逐年递增，股份分红方式贫困户享受分红的比例原则上不低于量化入股扶贫资金收益的60%；贫困户入股的扶贫资金本金及形成的资产归贫困户，协议期满后，不再合作的，由合作社退还入股本金给项目受益贫困户，相应扣除投入基础设施配套建设比例的补助资金，合作社亏损的，贫困户承担相应比例的亏损；如需继续合作的，由项目受益农户与合作社自行商定）；项目从2017年2月开始建设，建设周期1年（2017年2月开展群众会议宣传发动，成立工作领导小组，各村成立合作社吸收贫困农户入社，同时平整种植场地，并作好竹荪种植技术及防疫技术的培训，2017年4月-2017年5月开始种植基地的建设并与贫困户签订帮扶种植协议，2017年6月至2017年9月进行管护，2017年10月至11月采收，2017年12月至2018年3月进行项目资料的收集、整理，项目审计，申请验收）”。《项目批复》载明，织金县扶贫开发领导小组对含被告白泥政府在内的各乡镇报送的财政扶贫资金（发展资金）项目实施方案同意上报。附随该批复的《织金县2017年第一批中央财政专项扶贫资金（发展资金）项目明细表》载明，批复项目之一白泥镇大坝村蔬菜（竹荪）种植项目为187亩，该项目财政扶贫资金为224万元，扶持贫困农户451户2000人。从前述文件的内容可知，案涉项目属于中央财政专项扶贫资金项目，被告白泥政府实施案涉项目是为了落实中央的扶贫政策，该项目经被告申报、获得批准后，被告将拨付的项目扶贫资金作为451户贫困户入股股金的形式投入到合作社，由合作社牵头，利用合作社的种植技术、管理经验带领贫困户共同种植竹荪，开发竹荪种植产业以获取收益，合作社按其与贫困户签订的合作协议对贫困户进行分红，从而达到帮扶贫困户脱贫致富的目的，且合作期满后不再合作的将退还项目扶贫资金。原告递交并中标的采购编号为“ZJCG-2017-108号”的《技术商务投标文件》载明“……此次公开招标的标的物包括清单中所列的所有货物及其运输、装卸、检验、管理、菌种、栽培、税金、采购服务费以及竹荪种植所需各类物资等；本次采购内容为大坝村竹荪种植187亩，种植优质竹荪种78万瓶，并负责三年的栽培。……服务要求为，贫困户以扶贫资金入股分红，分红年限不低于3年，每年度支付贫困户红利，3年期满不合作的，全额退还贫困户扶贫项目入股资金。……如果我单位中标，将严格按照采购文件及采购人的要求在规定时间内完成所有货物的供货。……签订合同后三年内种植完毕……”。原告中标后，应按前述相关文件的规定履行与帮扶的451户贫困户签订合作协议及交付菌种、种植、大棚搭建、收割等义务，且合作期限不低于3年。而被告按照项目进展进度将拨付的扶贫资金代贫困户投入至原告合作社，由原告统筹安排使用，种植、收割竹荪后产生的利润由原告与贫困户共同分配，故拨付的项目扶贫资金并不是支付给原告的竹荪菌种价款归原告所有，本案非原告交付竹荪菌种后被告即支付货款。综上，案涉项目资金224万元（含原告主张的148.2万元）系国家财政专项扶贫资金，该项目扶贫资金需通过相关政府职能部门进行立项、审批等程序，并经审核符合相关规定后方可实施，该专项扶贫资金下拨后由相关职能部门安排使用，故案涉项目资金的使用人及所有人并非被告白泥政府，被告无处分权，其是对案涉项目及拨付的项目扶贫资金行使监督、管理、协调等行政职能，而非为了办公、生活等事由进行招投标后与原告订立采购合同，故案涉合同不属于平等主体之间的买卖合同。原告在未与贫困户签订帮扶合作协议及履行相应义务的情况下，不能将相关文件及规定剥离后仅以《竹荪菌种政府采购合同》为依据，要求被告向其支付应属于案涉扶贫项目预拨付给贫困户作为入股参与原告合作社经营案涉项目的扶贫资金，故原、被告之间的行为不属于平等民事主体之间的民事行为，本案不属于民事诉讼的受案范围，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项，第一百五十四条第一款第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款规定，裁定如下：驳回织金县圆梦种植农民专业合作社的起诉。本院认为，《中华人民共和国招标投标法》（２０００年１月１日实施）第四十六条规定：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交。”基于此规定，招标文件内容和投标文件内容应与采购合同一起作为判断双方权利义务的主要依据。上诉人的投标文件中“采购内容及要求”部分载明：采购内容为大坝村竹荪种植187亩，种植优质竹荪种78万瓶，并负责三年的栽培；服务要求为贫困户以扶贫资金入股分红，分红年限不低于3年，每年度支付贫困户红利，3年期满不合作的，全额退还贫困户扶贫项目入股资金。这表明双方之间的招投标内容不是纯粹的竹荪菌种的采购，还包括了扶贫事项。据此，可以说明双方的合同目的带有政府机关履行扶贫职责这一行政目的。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”第二十七条“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”第二十八条“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”的规定，双方之间的合同属于行政协议，上诉人应当按照行政诉讼法的规定救济自己的权利。据此，一审以本案不属于人民法院民事受案范围为由裁定驳回起诉正确，应予维持。另外，因本案不属民事案件受案范围，一审对其所罗列的政府文件是否能约束上诉人、双方之间权利义务的具体范围、上诉人主张权利的条件是否成就作出判断不妥，本院对一审就前述事宜作出的评判理由予以撤销。综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  黄世军审判员  徐 洪审判员  刘光全二〇二〇年五月十二日书记员  郑勤文