河南省郑州市二七区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0103行初10号原告焦国祥，男，1943年11月17日出生，汉族，住郑州市二七区。委托代理人焦紫霞，女，1968年1月18日出生，汉族，住河南省郑州市。委托代理人：娄静，北京市盈科律师事务所律师。被告郑州市二七区自然资源局，住所地：河南省郑州市二七区端午路与行云路东北角惠邻中心14楼。负责人马磊，该局局长。委托代理人戴宏宇，该局工作人员。委托代理人苏振锋，河南中能律师事务所律师。被告郑州市自然资源和规划局，住所地：河南省郑州市中原区淮河西路22号。负责人孙建功，该局局长。委托代理人高贯月，郑州市行政复议中心工作人员。委托代理人郜堃，郑州市行政复议中心工作人员。原告焦国祥不服被告郑州市二七区自然资源局（以下简称二七自然局）、郑州市自然资源和规划局（以下简称市自然规划局）作出的关于查处违法用地申请的回复及行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告焦国祥及其委托代理人焦紫霞、娄静，被告二七自然局委托代理人戴宏宇、苏振锋，被告市自然规划局的委托代理人高贯月到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告焦国祥诉称：原告系郑州市二七区交通路100号房屋产权所有人，因“焦家门城中村改造项目”被征收，所属新建项目名称：“东方骏景”，项目地址：郑州市二七区交通路79号。项目开发商：河南志远置业有限公司。因原告获悉该建设项目未履行合法的土地审批手续，未依法取得《选址意见书》、《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工证》、《商品房销售（预售）许可证》系违章建筑。原告向被告二郑州市二七区自然资源局递交了查处申请书，被告二于2019年8月7日作出了《二七区自然资源局关于“焦国祥查处违法用地申请书”的回复》。答复中写明改造项目涉及原告被征收房屋所处地块土地使用者：郑州市二七区大学路街道办事处焦家门村民委员会，证号：郑国用（2007）第0342号。为核实征收的合法性，原告向河南省人民政府申请公开郑国用（2007）第0342号土地使用证的：征地批文及申报材料【一书四方案（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案）、征地调查确认表、土地利用总体规划图、土地利用现状图、勘测定界技术报告书和勘测定界图、征地红线图等】文件。河南省人民政府作出豫政办依申复（2019）377号《政府信息公开申请答复书》，答复内容写明“经查，您此次申请的征地批文，本机关不存在；申请的申报材料非本机关制作，不属于本机关公开范围。建议您向当地人民政府或自然资源主管部门咨询。”原告认为被告二在查处申请回复中涉及的郑国用（2007）第0342号土地使用证真实性、合法性存疑，作出该回复没有履行查处职责，内容及程序均违法，严重侵犯了原告的合法权益。故于2019年9月7日向被告一郑州市自然资源和规划局用EMS邮寄了行政复议申请书，被告一于2019年9月8日签收该复议申请书，原告于2019年11月4日收到被告一作出的郑政（延复通）字［2019］737号《延期审理行政复议通知书》，延期三十日作出复议决定，即原告最晚要在2019年12月8前收到被告一作出的行政复议决定书，但直至2019年12月10日原告才收到该复议决定书，已经超出法定的期限，被告一有意的消极拖延的行为，应当确认其延期答复的行为违法，构成行政不作为。原告认为被告一郑州市自然资源和规划局在行政复议决定书中作出的维持决定，系事实不清，适用法律错误，被告一和被告二均未对原告提交的查处申请线索进行实质性的调查和处理，违反国土资源管理法律法规的相关规定。现原告提起诉讼，请求：1．撤销被告一作出的郑自然资（行复决）［2019］737号《郑州市自然资源和规划局行政复议决定书》，确认被告二延期答复行为违法，并责令被告一对原告的行政复议请求事项依法处理。2．撤销被告二作出的《二七区自然资源局关于“焦国祥查处违法用地申请书”的回复》，责令被告二对原告的请求事项依法处理。3．诉讼费由被告承担。原告焦国祥向本院提供的证据有：第一组证据1．原告的房产证一页；2．查处违法占地/违章建筑申请书一份；3．邮寄《查处申请书》EMS快递单原件及签收单；4．《二七区自然资源局关于“焦国祥查处违法用地申请书”的回复》及统计表；证明目的：证明原告已经向被告递交过《查处申请书》，被告已经收到该申请书，原告主体适格。第二组证据5．《行政复议申请书》；6.EMS快递邮寄《行政复议申请书》快递单原件和签收单；证明目的：证明原告向被告递交过《行政复议申请书》，被告已经于2019年9月8日签收，原告主体适格。第三组证据：7．［2019］737号《延期审理行政复议通知书》，证明目的：证明被告已经已经收到原告的《行政复议申请书》，被告主体适格。第四组证据8．［2019］737号《郑州市自然资源和规划局行政复议决定书》；证明目的：被告一作出复议决定系维持被告二的具体行政行为的决定，二被告主体适格。第五组证据9．河南省郑州市中级人民法院（2019）豫01民终12393号民事判决书；10．河南省郑州市中级人民法院（2019）豫01民终10736号民事判决书；11．天眼查官网“东方骏景”开发商河南志远置业有限公司被郑州市房管局处罚的信息，证明目的：证明“东方骏景”项目的开发商河南志远置业有限公司未取得商品房预售许可证，未取得相关土地和建设许可证，系违法建筑，存在违法事实。第六组证据12．凤凰网河南有关于“东方骏景”项目的新闻报道，证明目的：“东方骏景”项目的开发商河南志远置业有限公司未合法办理土地手续，存在违法事实。第七组证据13．一点资讯关于“东方骏景”项目的新闻报道；14．微信公众号关于“东方骏景”项目的新闻报道，来源于企查查，证明目的：证明“东方骏景”项目的开发商河南志远置业有限公司未取得相关土地、建设、销售许可证，系违法建筑，存在违法事实。第八组证据15．企查查官网关于“东方骏景”项目的开发商河南志远置业有限公司工商异常经营情况信息，证明目的：证明“东方骏景”项目的开发商河南志远置业有限公司被郑州市市场监督管理局列入经营异常名录，存在经营异常及公司失联的情况。第九组证据16．（2019）豫0103民初13241号民事判决书，证明目的：证明经郑州市二七区人民法院查明“东方骏景”项目未取得商品房预售许可证明的事实。第十组证据17．（2019）闽0502行初325号行政判决书，证明目的：证明被告违法不履行查处职责的参考案例。被告二七自然局辩称：1．被告作出的《关于焦国祥查处违法用地申请书的回复》，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故应裁定驳回起诉；2．针对原告在申请书中所列事项，被告在其职权范围内进行了调查核实，并予以回复。被告的行为程序合法，内容属实，并无不当，原告请求撤销该回复没有法律和事实依据，故不应得到支持。3．原告申请书所列其他申请事项，不属于被告职权范围，故无法做出处理。综上，请求法院依法驳回原告起诉或判决驳回原告诉讼请求。被告二七自然局向本院提交的证据有：第一组证据1．二七区自然资源局来文来函转办处理签附查处违法占地/违章建筑申请书各一份；2．关于“焦国祥查处违法用地申请书”的回复2页。证明：被告二七区自然资源局针对原告的申请事项，在其职权范围内调查核实并予以回复，该回复未对原告权利义务产生实际影响，不是具体行政行为，不具有可诉性。第二组证据3．关于对交通路以西焦家门村周边单位统一规划改造的请示及批复各一份；4．连片改造国有土地证统计表1页；5．郑国用（2007）第0342号土地使用权证。证明：涉案土地办有国有土地使用权证，不属于违法占地，被告二七区自然资源局的回复内容属实，并无不当。被告市自然规划局辩称：一、被告作出的《关于“焦国祥查处违法用地申请书”的回复》（以下简称回复），不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故应裁定驳回起诉。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。结合原告向被告提交的《查处违法占地∕违章建筑申请书》（以下简称申请书），依据申请书内容判断，是一种举报行为，被告针对其反映的问题进行回复，该回复不是具体行政行为，未对原告设定权利义务，也未对原告权利义务产生实际影响，故被告的回复行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，请依法裁定驳回原告的起诉。二、针对原告在申请书中所列申请事项，被告在其职权范围内进行了调查核实，并予以回复。被告的行为程序合法，内容属实，并无不当，原告请求撤销该回复没有法律和事实依据，故不应得到支持。被告于2019年7月17日收到原告的申请书，在依法受理该申请后，组织执法人员对原告的申请事项在被告职权范围内进行了调查核实。经查，东方骏景项目属二七区大学路街道办事处焦家门村城中村改造项目，于2004年经郑州市城中村改造办公室批准，同意交通路以西焦家门村与周边单位统一规划、连片改造，改造涉及8宗国有土地，其中1宗确权给焦家门村民委员会。该宗土地已取得国有土地使用权证（证号：郑国用（2007）第0342号），故不存在违法占用土地的情况。被告于2019年8月7日以书面回复形式，将上述调查结果和处理意见向原告进行告知，程序合法，回复内容属实，并无不当，原告请求撤销该回复没有法律和事实依据，故不应得到支持。三、原告申请书所列其他申请事项，不属于被告职权范围，故无法做出处理。被告已针对申请书所涉土地使用手续的调查结果据实向原告进行了回复，在其职权范围内履行了工作职责。至于原告《申请书》所列是否办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、环境影响评价报告书等，不属于被告职权范围，故无法做出处理。综上所述、第一涉案回复对原告的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围；第二针对原告在申请书中所列申请事项，被告在其职权范围内进行了调查核实，并予以回复，原告请求撤销该回复没有法律和事实依据；第三原告申请书所列其他申请事项，不属于被告职权范围，故无法做出处理，请法院依法裁定驳回起诉或判决驳回原告诉讼请求。被告市自然规划局向本院提交的证据有：第一组1．行政复议申请书、查处违法占地/违章建筑申请书、关于“焦国祥查处违法用地申请书”的回复、焦家门村交通路段连片改造国有土地证统计表、政府信息公开申请答复书各一份，2．郑政行复办（复答通）字【2019】737号行政复议答复通知书一份；第二组证据：3．行政复议答复书及证据目录各一份；第三组证据：4．郑政（延复通）字【2019】737号延期审理行政复议通知书；5．【2019】737号行政复议决定书各一份；6．送达回证。经庭审质证，原告对被告二七自然局提供证据的质证意见：关于证据1中的来函转办处理签收单的真实性不予认可。因该份证据拟办意见明确写明请示马局，而该份文件未出现有局长批示文件，真实性不予认可，合法性不予认可，程序上不符合法律规定；对查处违法占地违章建筑申请书的三性均予以认可。证据2关于焦国祥查处违法用地申请书的回复，该份文件的真实性认可，合法性不予认可。调查的基本情况属于事实认定错误，2004年实施的是城市房屋拆迁条例，根据城市拆迁条例，应当依法由享有拆迁许可证的单位实施拆迁工作。而郑州市城中村改造办公室非法定的拆迁部门。因此该文件不具有合法性。另外本案申请查处依据的是国土资源违法行为查处工作规程，该回复违反了国土资源违法行为查处工作规程的7.1.2以及7.2的规定，证明目的不予认可。无法证明涉案项目东方骏景享有合法的土地使用权，符合建设规划，并且该项目可在国有划拨土地上建设使用，查处事项与本案原告申请的查处申请使用权人没有关联性，焦家门村非东方骏景项目的使用权人。对证据3中的请示的真实性、合法性、关联性均不认可，该份证据的作出时间为2008年4月29日，与被告所提供的国有土地使用权证的颁发时间2007年3月30日相冲突，充分说明东方骏景项目与被告所提供的国有土地使用权证没有关联性，而作出机关不符合从事拆迁条例的法定授权机关；对统一规划改造的批复，作出机关为郑州市城中村改造办公室，作出时间是2008年5月4日，根据2008年5月1日所实施的城乡规划法，规划改造应当是由规划部门作出，而城中村改造办公室不符合作出主体资格。因此该份文件合法性不予认可真实性以及关联性、证明目的均不认可。对证据4的真实性、合法性和关联性、证明目的均不认可。对证据5真实性、合法性、关联系、证明目的均不认可，该证使用类型为划拨，不属于东方骏景项目的所在土地用途。本案查处的是东方骏景项目，而其提供的使用权人为焦家门村民委员会，并且该份证据所附的宗地图与实际查处的东方骏景项目不是同一个涉案的项目。该证据不能证明被告履行了查处职责。原告对被告市自然规划局提供证据的质证意见：证据1中的行政复议申请书、查处违法占地违章建筑申请书、政府信息公开申请答复书，真实性合法性和关联性均认可。但对关于焦国祥查处违法用地申请书的回复真实性认可，合法性不予认可，关联性以及证明目的不予认可。对焦家门村交通路段连片改造国有土地土地证统计表的真实性合法性和关联性均不认可，未加盖任何部门的印章。对证据2复议答复通知书的真实性认可，合法性和关联性均认可。对证据3行政复议答复书真实性认可，合法性不予认可，证明目的不予认可，合法性不予认可的理由是事实认定错误。原告申请查处的项目为东方骏景建设项目，而行政复议答复的针对的是涉案土地的使用权人为焦家门村委会，并且土地性质为划拨用地。土地使用权人与涉案东方骏景的土地使用权人河南智远置业有限公司非同一使用权人，属于事实认定错误。证据目录与本案没有关联，作为行政复议过程中的证据目录应当由行政复议的被申请人提供，但该系列证据在复议过程中以及行政复议决定中均未出现该份证据，因此，在本次诉讼中不应作为证据使用。对证据4三性均认可。对证据5行政复议决定书的真实性认可，合法性、关联性以及证明目的均不认可。合法性不认可的理由是适用法律错误，事实认定错误复议机关将焦家门村的国有土地使用权认定为东方骏景的土地使用权属于张冠李戴，事实认定错误，而该宗土地的使用权人目前所查处的东方骏景并非焦家门村在使用，而是另有其他开发商在具体使用。对证据6送达回证的真实性、合法性和关联性均认可，都收到了。被告市自然规划局对原告提供证据的质证意见：对证据1真实性有异议，原告提交的是复印件，被告无法核实，证明目的有异议。房屋所有权证只能证明该房屋的所有权人，不能证明投诉回复违法。回复并没有侵犯原告的权利，影响原告权利的是拆迁改造，拆迁改造是否合法又不是本案审理，所以原告不具有主体资格。对证据2、3、4真实性无异议，被告收到了原告的查处违法用地申请书，也作出了回复，但是并不能证明原告主体适格，该回复对原告的权利没有增减，也没有处分故原告仍不具有诉讼主体。对证据5、6、7、8真实性无异议，证明目的有异议，不能证明原告有诉讼主体资格，也不能证明被告主体适格该回复不具有可诉性。对证据9、10真实性无异议，证明目的有异议，与本案没有关联性。证据11、12、13、14、15、16、17均属于新闻报道或者是天眼查个别企业的文件，且查处的是房屋预售许可、销售许可、建设工程规划，与本案违法用地回复没有关联性，本案审查的重点是回复的合法性，并非东方骏景项目开发、拆迁改造是否合法。被告二七自然局和被告市自然规划局对对方提交的证据均无异议。被告二七自然局对原告提供证据的质证意见：对证据1认为是复印件，无法核实其真实性。对证据2-5、7、8无异议。证据6被告一签收行政复议申请书的时间是2009年9月10日，而非9月8日。对证据9-17的质证意见同被告二的质证意见。综合以上质证意见，本院认证如下：被告市自然规划局提交的证据、原告提交的证据2.3.4.5.6.7.8.9.10及被告二七自然局提交的证据1.2.5客观真实，本院对真实性予以确认。原告提交的证据1、11-17不是原件，被告亦不予认可，本院不予确认。被告二七自然局提交的证据3、4系复印件，无法核实其真实性，本院不予确认。根据上述有效证据及当事人陈述，本院确认以下事实：2019年7月14日，原告焦国祥向被告二七自然局递交了查处违法占地/违章建筑申请书，称位于本市二七区交通路79号的东方骏景项目涉嫌违法占用土地，未履行合法的用地审批手续，要求查处以下问题：1、对东方骏景项目无合法土地审批手续、未依法办理《选址意见书》、《建设用地规划许可证》，非法占地的行为进行查处，并责令将其占有的土地退回；2、请求依法对上述建设项目未依法取得《选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，未报批《环境影响评价报告书》，迳行建设的行为进行查处，并限期拆除，责令恢复原状；3、请求依法对非法批准征收、使用土地的直接负责的主观人员和其他责任人员、非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分或向乡其任免机关或者检察机关提出处分建议，构成犯罪的，依法追究刑事责任；5、请求对相对行政管理部门的工作人员玩忽职守、滥用职权构成犯罪的，依法追究刑事责任，不构成犯罪的，请求给予行政处分或向其任免机关或者检察机关提出处分建议；请求将处理结果依法书面告知申请人。被告收到该申请后，对其申请事项进行了调查，并于2019年8月7日作出二七区自然资源局关于“焦国祥查处违法用地申请书”的回复，该回复主要内容为：东方骏景项目属二七区大学路接到办事处焦家门村城中村改造项目，于2004年经郑州市城中村改造办公室批准，同意交通路以西焦家门村与周边单位同意规划、连片改造。改造设计8宗土地，其中，焦家门村属确权土地1宗，参与连片改造的国有土地7宗（详细情况见附表）。根据调查结果，被告单位处理意见为：1、焦家门村交通路段在连片改造过程中，不存在违法占地行为；2、申请的其他问题，因涉及土地均办理了国有土地使用手续，不属于我局管理范围。该回复后附焦家门村交通路段连片改造国有土地统计表。原告收到回复后不服，向被告市自然规划局申请行政复议。2019年12月6日，被告市自然规划局作出郑自然资（行复决）（2019）737号行政复议决定书，维持被告二七自然局对原告申请事项所作处理及回复。原告遂向本院提起诉讼，请求：1．撤销被告一作出的郑自然资（行复决）［2019］737号《郑州市自然资源和规划局行政复议决定书》，确认被告二延期答复行为违法，并责令被告一对原告的行政复议请求事项依法处理。2．撤销被告二作出的《二七区自然资源局关于“焦国祥查处违法用地申请书”的回复》，责令被告二对原告的请求事项依法处理。3．诉讼费由被告承担。另查明：1、庭审中，被告二七自然局向法庭提交了郑国用（2007）第0342号国有土地使用权证，该证显示土地使用权人为郑州市二七区大学路街道办事处焦家门村民委员会，座落在康复前街南、大学路东，用途为建设用地，使用权类型为划拨，面积8600.80平方米；2、根据原告举证及法庭查询，原告举报的东方骏景项目由河南志远置业有限公司（以下简称志远公司）开发，2011年左右，志远公司与多名当事人签订《河南志远置业有限公司内部员工购房意向书》或《优先安置选房协议书》，此后因未能履行合同被当事人诉至法院。法院经审理后认定，《河南志远置业有限公司内部员工购房意向书》和《优先安置选房协议书》属商品房预售合同，因志远公司未举证证明其已取得东方骏景项目的商品房预售许可，故判决合同无效，志远公司返还相应价款。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第六条规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。本案原告得知东方骏景项目存在国土资源违法行为，向国土资源管理部门提出检举和控告，被告调查后作出回复，该调查回复行为与原告有法律上的利害关系，原告有权提起诉讼。关于被告回复合法性的问题，经查，原告举报要求被告对东方骏景项目无合法的土地审批手续等问题进行查处，被告答复称东方骏景项目属焦家门村城中村改造项目，该宗土地已取得郑国用（2007）第0342号国有土地使用权证。但被告未提交有效证据证明东方骏景项目属焦家门村城中村改造项目及该项目系合法使用郑国用（2007）第0342号国有土地。被告二七自然局作为国土行政管理部门，对于群众举报负有监督查处职责，根据被告二七自然局提交的证据来看，不能证明其对原告的举报进行了深入调查，并全面履行了查处职责。综上，被告二七自然局的回复证据不足，依法应予撤销。被告市自然规划局所作的复议决定亦应一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百三十四条、第一百三十五条、第一百三十六条之规定，判决如下：一、撤销被告郑州市二七区自然资源局2019年8月7日作出的“关于?焦国祥查处违法用地申请书?的回复”；二、撤销被告郑州市自然资源和规划局作出的郑自然资（行复决）（2019）737号行政复议决定书；三、责令被告郑州市二七区自然资源局于判决生效之日起二个月内对原告焦国祥提出的“查处违法用地申请”依法重新作出处理。案件受理费50元，由被告郑州市二七区自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十二份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  邢 燕人民陪审员  孟岳雷人民陪审员  王淼淼二〇二〇年五月二十六日法官助理陈晓莹书记员岳赛附：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百三十四条复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。第一百三十五条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。