安徽省亳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖16行终98号 上诉人（一审原告）涡阳县楚店镇楚栗行政村栗老家自然村。 负责人栗广伟，男，汉族，1968年2月19日出生，住安徽省涡阳县。 委托代理人陶晓宇，涡阳县东城法律服务所主任。 被上诉人（一审被告）涡阳县自然资源和规划局，住所地安徽省涡阳县向阳路与世纪大道交叉口东北角市民服务中心三楼，统一社会信用代码113416210031763001。 法定代表人盛亚民，局长。 委托代理人周纪闽，安徽永恒律师事务所律师。 委托代理人张红，涡阳县自然资源和规划局工作人员。 被上诉人（一审被告）涡阳县人民政府，住所地安徽省涡阳 县紫光大道1号，统一社会信用代码11341621070918642W。 法定代表人熊国洪，县长。 一审第三人栗怀武，男，汉族，1952年10月26日出生，住安徽省涡阳县。 上诉人涡阳县楚店镇楚栗行政村栗老家自然村（以下简称栗老家自然村）因诉被上诉人涡阳县自然资源和规划局（以下简称涡阳县规划局）、被上诉人涡阳县人民政府（以下简称涡阳县政府）补发土地权属证书及行政复议一案，不服安徽省涡阳县人民法院(2019)皖1621行初103号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭书面审理了本案。本案现已审理终结。 栗老家自然村向一审法院起诉称，栗怀武既不是原告村民组织成员，也拥有多处宅基地已建房经商并居住，且其宅基地的面积明显超过安徽省标准，还是楚店卫生院的退休职工，隐瞒事实把属于原集体所有的耕地欺骗登记在自己名下，被告未尽到严格审查义务，也没有查清事实，也没有向村民张贴公示，更没有召开村民代表大会讨论通过，其土地来源不合法，且土地档案有严重涂改的情形，显然违法。由于被告为栗怀武颁证是秘密进行，因此，原告村民一直不知，最近栗怀武在该地上建房子，原告村民不同意，栗怀武才讲其有土地使用证，是县地震局让他建的，经过我们干群走访才知道涡阳县规划局为其颁发了不动产权证。为了保证村集体土地不受侵害，原告及时向有关领导反映上述情况，领导告知我们依法维权。故此，我们向涡阳县政府依法申请行政复议，其也未认真查实情况就草率维持。原告不服，依法提起行政诉讼，要求撤销皖（2018）涡阳县不动产权第0001443号不动产权证及涡政复决字（2019）第40号行政复议决定，本案诉讼费由两被告承担。 一审法院查明，栗怀武又名栗怀吾，系涡阳县楚店镇楚北居委会的村民。涉案土地位于楚店镇楚北行政村××老家自然村，1992年10月30日涡阳县规划局将该宗土地登记在栗怀武名下，宗地证号212419039062，土地性质集体建设用地，土地面积是451.5平方米，并为其颁发了农村集体土地建设用地使用证。栗怀武的土地使用证遗失后，在2017年12月15的新安晚报上刊登遗失公告，声明原土地使用证作废。后向原涡阳县不动产登记局申请补发证件，2017年12月19日原涡阳县不动产登记局再次发出补发土地使用证的公告，并告知提出异议的期限，并将该公告在楚栗行政村村委会公告栏进行张贴。公告期满以后，被告经过审批程序，于2018年8月24日为栗怀武补发皖（2018）涡阳县不动产权第0001443号不动产权证。因栗怀武在涉案土地上建房村民不同意，双方发生纠纷，原告得知第三人已经办证。原告不服，于2019年7月26日向涡阳县政府申请行政复议，涡阳县政府经过审理，认为涡阳县规划局作出补发证的行为事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，于2019年9月11日作出涡政复决字（2019）第40号行政复议决定，维持了被告作出的补发证的行为。 一审法院认为，涡阳县规划局于1992年就涉案土地的使用权登记在栗怀武名下，并为其颁发了农村集体土地建设用地使用证。栗怀武在土地使用权证书遗失以后，向被告申请补发不动产权证。因土地宗地号具有唯一性，被告经过受理、实地勘察、发布补发证前的异议公告、异议期满后的审批等程序，为栗怀武补发证件的行为，符合法律规定。被告补发不动产权证的行为只是对原登记行为的一种复述，并没有创设新的权利义务，被告作出的复议决定合法。所以该补发不动产权证的行为不具有可诉性，原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回栗老家自然村的起诉。案件受理费50元，待裁定生效后退还给原告。 栗老家自然村上诉称，一审法院认定事实错误，且无依据，适用法律也不对，对双方的证据认定不对。根据对方举证仅说明1992年涡阳县政府把属于集体所有的451.50平方米耕地进行了内部报审批，并没有为一审第三人颁证，涡阳县政府及涡阳县规划局未尽严格审查义务职责，既没有查清该地权属与用途，也未查明一审第三人是否应分得该地，更无视申批表中存有严重涂改(由221.75涂改为451.50平方米)的异常情况及一审第三人不是本村组成员的事实，进行违法审批。为保护集体土地不受非法侵占，上诉人向被上诉人涡阳县政府申请行政复议，其草率驳回我方合法合理合情的要求，上诉人根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定依法起诉。一审法院把1992年涡阳县政府为一审第三人内部审批的行为认定为确权颁证的行政行为，我方不服，因为1992年涡阳县政府并没有为一审第三人颁证，整个卷中材料并没有颁证的依据，另外根据一审第三人的举证说明此地原建房是公有房，实际用途是地震水位观测，并不是用于村民居住等等，假如符合确权颁证条件也应该颁给地震观测部门，再者一审第三人他处己有住宅，不符合申要宅基地的法定条件，其遗失公告的是1992年内部申报批行为中的地号而不是该集体土地使用权证的证号，说明1992年并没有为一审第三人颁证，有关机关不应该再为其补漏确权颁证。另外依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定,驳回上诉人的起诉也明显违法不妥，因为被上诉人为一审第三人的补发证行为实质侵犯了我方及村民的合法权益，具有可诉性，请二审法院依法撤销一审裁定，指令一审进行实体审理。 上诉人栗老家自然村一审时未向法院提供证据。 被上诉人涡阳县规划局一审时辩称，一、上诉人提起诉讼程序违法。依据《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使》的复函，上诉人必须和被诉行政行为有法律上的利害关系。村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起。本案中没有主要负责人提起行政诉讼应为程序违法。二、被上诉人补发皖（2018）涡阳县不动产权第0001443号不动产权证的行为不属于行政诉讼受案范围。《物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力。栗怀武在1992年已经取得涉案土地的土地使用权，并取得土地使用权证书。由于保管不善将原土地证遗失，其申请补发不动产权证的行为不是不动产的设立、变更、转让和消灭的确权行为，仅仅是补发土地权利凭证，该行为对上诉人及一审第三人的权利义务并未产生实质性的影响，不属于行政诉讼的受案范围。综上，被上诉人补发不动产权证的行为事实清楚，程序合法，应依法予以维持。 被上诉人涡阳县规划局向一审法院提供如下证据： 1.社会信用代码证书，证明被上诉人的主体资格； 2.法定代表人证明书，证明被上诉人法定代表人情况； 3.不动产登记审批表，证明栗怀武因土地证遗失申请补办土地证，被上诉人依据其申请，经调查审批为其补办土地证的事实； 4.不动产登记申请表，证明栗怀武因土地证遗失向被上诉人申请补办的事实； 5.遗失公告，被上诉人依法公告土地登记证书遗失的事实； 6.宗地图，证明栗怀武使用宗地情况； 7.不动产现场勘察表及照片，证明被上诉人受理栗怀武申请后进行实地勘察的情况； 8.栗怀武身份证复印件，证明栗怀武的身份； 9.公告，证明被上诉人在为栗怀武补办土地登记前依法进行公告的事实； 10.涡阳县公安局居民身份证号码重错更正证明，证明栗怀武和栗怀吾是同一人； 11.询问笔录、承诺书，证明被上诉人为栗怀武补办土地登记前依法对栗怀武进行询问，并由其作出承诺的事实； 12.不动产确权书，证明经调查依法确认栗怀武的土地权； 13.土地登记审批表，证明栗怀武在1992年10月就已经取得争议土地的使用权，本次办理土地登记仅仅是补办证书，而非对栗怀武的土地使用权产生实体影响。 上述证据，证明被上诉人补办登记证书的行为事实清楚，程序合法，该补办行为不是新的确权行为，没有对栗怀武和上诉人权利义务产生实质性的影响，不属于行政诉讼的受案范围。 被上诉人涡阳县政府一审时辩称，2019年7月29日涡阳县政府收到行政复议申请以后，严格按照《行政复议法》规定的程序、期限办理此案，经审查，涡阳县规划局作出的补发证书的行为正确，2019年9月11日涡阳县政府依法作出维持行政行为的复议决定，请依法维持涡阳县政府作出的行政复议决定，驳回上诉人的诉讼请求。 被上诉人涡阳县政府向一审法院提供如下证据： 1.涡阳县楚店镇楚栗行政村栗老家自然村行政复议申请书及负责人栗广伟身份证明及身份证； 2.涡阳县规划局行政复议答复书及第三人答辩状和申请书； 3.行政复议受理通知书； 4.提出行政复议答复通知书； 5.行政复议决定书； 6.行政复议送达回执。 上述证据证明涡阳县政府依法受理并作出行政复议决定的过程和事实。 一审第三人栗怀武一审时述称，案涉不动产权证之办理，事实清楚、程序合法。案涉不动产权证办理的背景系原证遗失、申请补办新证，依据的是1992年10月30日涡阳县土地管理局、涡阳县政府依法作出的《土地登记审批表》，该资料中对栗怀武的宅基地进行了核查确认，栗怀武合法享有该宅基地，总面积为451.5平方米，故对于案涉不动产权证之办理，事实清楚、程序合法。栗怀武认为，案涉不动产权证仅仅是作为1992年10月30日《土地登记审批表》延续性的行政行为，上诉人诉请本身即存在严重法律问题，如果认为案涉不动产权证办理违反法律规定，应当同时申请撤销涡阳县土地管理局、涡阳县政府于1992年10月30日作出的《土地登记审批表》，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”，对于1992年10月30日的《土地登记审批表》，目前已经超过法定的起诉期限，上诉人请求撤销案涉不动产权证，已经丧失诉讼基础。综上所述，请求贵院依法驳回上诉人的诉请。 一审第三人栗怀武向一审法院提供如下证据（均系复印件）： 1.2015年8月6日楚店派出所出具的重错更正证明，证明栗怀吾与栗怀武是同一人； 2.皖（2018）涡阳县不动产权第0001443号不动产权证书，证明因原证遗失，被上诉人为栗怀武补发新证； 3.关于请求启动皖18井升级改造项目落实报告，关于涡阳皖18井有关问题的通知，关于建议栗怀武同志转为正式地震工作人员的函各一份，证明案涉土地原房屋情况及栗怀武在案涉土地工作的相关情况，上面公章（国家地震监测网涡阳十八井（皖18井））是地震局刻的，交给栗怀武保管； 4.涡阳县房屋安全鉴定报告及房屋现场照片各一份，证明案涉土地上房屋于2014年8月4日经涡阳县房屋安全鉴定办公室鉴定，鉴定为危房，需要整体拆除。当时委托单位为涡阳县地震局，故产权性质只能界定为公有，但实际上该房屋系栗怀武所有。 上述证据一审法院均随卷移送本院。 经审查，一审法院对证据的认证基本正确，本院予以确认。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第二款规定，房屋登记机构作出未改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。因土地与房屋均属于不动产，参照上述规定，不动产登记机构作出的未改变登记内容的换发、补发土地权属证书的行为同样不属于人民法院受理范围。本案中，一审第三人栗怀武申请补办土地使用证，原涡阳县不动产登记局经过公告、审批等程序，根据栗怀武1992年土地登记卷宗为其补发了皖（2018）涡阳县不动产权第0001443号不动产权证，该证载明的权利人、土地面积、四至等内容与1992年土地登记卷宗的内容相同，系补发权属证书的行为，因此，被上诉人为栗怀武补发土地证书的行为未对上诉人的实体权利义务产生影响，不属于行政诉讼受案范围，因此，上诉人诉求撤销皖（2018）涡阳县不动产权第0001443号不动产权证及涡政复决字（2019）第40号行政复议决定的理由不能成立，一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。 对于上诉人提出的被上诉人1992年没有为栗怀武颁证的上诉理由，上诉人并未能提供相关证据予以证明，且根据被上诉人提供的土地登记审批表等材料，其中发证机关批准意见一栏中明确载明，同意土地管理局审核意见准予登记发证，因此，栗怀武1992年登记时已获得该宗土地的权属证书，上诉人提出的该上诉理由不能成立。 对于上诉人提出的涡阳县政府及涡阳县规划局未尽严格审查义务职责，进行违法审批的上诉理由，该理由实质是对1992年土地登记的实体内容要求审查的诉求，因本案系上诉人对补发权属证书不服提起的诉讼，因此，上诉人的该请求不属于本案的审查范围。 综上，一审裁定结果正确，依法应予以维持。栗老家自然村的上诉请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张秀远 审判员  刘晓慧 审判员  张继民 二〇二〇年五月二十六日 法官助理卢丽娜 书记员孟蕾 附：本案适用的主要法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。