广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终92号上诉人（一审原告）：杨德志，男，1988年12月26日出生，汉族，住重庆市荣昌区昌元街道螺罐村2组60号。公民身份号码：500************471。被上诉人（一审被告）：珠海市交通运输局，住所地：广东省珠海市香洲区*******。法定代表人：林粤海，局长。应诉负责人：张浩然，副局长。委托代理人：杨睿达，工作人员。委托代理人：陈友泮，工作人员。被上诉人（一审被告）：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区******。法定代表人：姚奕生，市长。委托代理人：邓璐，珠海市司法局工作人员。上诉人杨德志因诉被上诉人珠海市交通运输局（以下简称市交通局）、珠海市人民政府（以下简称市政府）交通运输行政处罚一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初401号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实杨德志在嘀嗒平台注册了顺风车业务。2019年7月2日，市交通局执法人员在珠海机场巡查时，发现粤C*****车辆在上客，执法人员怀疑该车涉嫌非法营运，遂表明身份对司乘双方询问调查。据执法人员拍摄的询问调查同步录像和《询问笔录》显示，乘客述称，他们通过“嘀嗒出行”网络平台联系该车，从珠海机场到华南名宇，已向平台支付车费69元。案涉车辆驾驶员杨德志述称，没有网络预约出租汽车驾驶员证，车辆无网络预约出租汽车运输证；不认识乘客，乘客通过“嘀嗒”平台下单，费用平台自动结算。市交通局结合取得的证据，初步认定杨德志违法事实成立。2019年7月2日，市交通局向杨德志作出并送达《违法行为通知书》（No.Z0000083），告知杨德志拟对其作出罚款一万元的行政处罚决定的事实、理由及依据，以及杨德志依法享有陈述、申辩和申请听证的权利。2019年7月9日，市交通局对杨德志作出并直接送达粤珠交罚〔2019〕04809号《行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚决定），认定杨德志于2019年7月2日在珠海机场实施利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务行为，违反了《珠海经济特区出租车管理条例》第三十九条第一款的规定，依据《珠海经济特区出租车管理条例》第五十七条第一款的规定，决定对杨德志处以罚款一万元的行政处罚。杨德志不服，向市政府申请行政复议，市政府于2019年9月14日作出珠府行复〔2019〕602号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），决定维持被诉行政处罚决定。该《行政复议决定书》通过邮寄方式于2019年9月27日送达杨德志。杨德志不服上述《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》，向一审法院提起诉讼。案涉车辆（车牌号为粤C*****）系本田飞度牌小型轿车。根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第二条规定，网络预约出租汽车的简称为网约车。杨德志一审诉讼请求：1.撤销被诉行政处罚决定；2.撤销被诉行政复议决定；3.市交通局和市政府承担本案诉讼费用。一审法院判案理由及结果一、被诉行政行为认定事实清楚、证据充分。关于本案事实认定部分，双方的争议焦点为杨德志在未取得营运牌照和道路运输证的情况下提供的是私人小客车合乘服务还是网约车经营服务。《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）已定义，“私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，是由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。”由此可知，私人小客车合乘不以营利为目的，因合乘服务提供者是搭载出行线路相同的人乘坐，其车辆的油耗成本、维修保养成本、保险成本以及其个人的时间成本等均是必然会产生的，不因是否有乘客而避免，因此出行分摊的出行成本限于车辆燃料成本及通行费等直接费用。本案中，案涉行程为珠海机场—华南名宇，搭载乘客两名，行程约49公里，无通行费支出，案涉行程出行成本仅限于车辆燃料费，应由司乘三人分摊。一审法院通过查阅中华人民共和国工业和信息化部中国汽车燃料消耗量查询系统本田牌汽车飞度型号综合工况油耗处于6L/100KM—6.9L/100KM之间，乘客支付车费共计69元，按照车主的燃料费分摊原则，此费用明显超过出行成本，具有运营特性，不符合《指导意见》文件中关于私人小客车合乘的定义。因此，杨德志的行为实为以私人小客车合乘名义提供网约车经营服务。二、被诉行政行为适用法律正确。《珠海经济特区出租车管理条例》第三十九条第一款规定：“未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车，不得从事收费载客业务。”《珠海经济特区出租车管理条例》第五十七条第一款规定：“违反本条例第三十九条规定，利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务，首次违反规定的，由市交通运输主管部门对行为人处以一万元以上两万元以下的罚款，并交由公安机关交通管理部门暂扣其机动车驾驶证六个月。十二个月内两次违反规定的，处以两万元以上三万元以下的罚款，并交由公安机关交通管理部门吊销其机动车驾驶证。”杨德志的行为系在未取得营运牌照和道路运输证的情况下提供网约车（全称：网络预约出租汽车）经营服务，当然应当适用《珠海经济特区出租车管理条例》的相关规定。由于杨德志属首次违反《珠海经济特区出租车管理条例》第三十九条规定，市交通局对其作出罚款一万元的行政处罚，适用法规正确，内容适当。三、被诉行政行为程序合法。市交通局在执法过程中，始终有两名以上执法人员执法，执法人员依法调查取证，制作了询问笔录、现场笔录、执法录像等。初步认定杨德志违法事实成立后，制作并送达《违法行为通知书》，依法告知杨德志拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，以及依法享有的救济权利，保障了杨德志的知情权和陈述申辩权。其后市交通局作出行政处罚决定并送达杨德志。以上行政处罚程序合法。鉴于杨德志对市交通局作出被诉行政行为的职权依据，市政府作出被诉行政复议决定的程序没有异议，一审法院经审查，对前述部分的合法性予以确认。综上所述，市交通局作出的被诉行政处罚决定，职权依据充分，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。市政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚、程序合法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回杨德志的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由杨德志负担。当事人二审诉辩主张上诉人杨德志的上诉请求：1.撤销一审判决并依法改判；2.判令市交通局及市政府承担本案的诉讼费用。其理由如下：（一）杨德志的行为并不构成非法营运。一审法院仅仅通过个人对《指导意见》的合乘费用的理解，查阅工业和信息化部的中国汽车燃料消耗量查询系统就确定了车辆的油耗支出，认定收取69元费用属于营运行为，这是有失偏颇的。《指导意见》关于合乘费用法人规定是分担部分出行成本，而不是具体描述为“仅油耗成本，由司乘共同分摊”，一审法院仅仅依据车辆的油耗水平就认定杨德志存在盈利行为，明显曲解事实。嘀嗒顺风车平台已经在北京、上海、杭州、深圳等多个地区都已经进行了备案管理，收费标准是按照出租车收费的50％以内进行收取，说明这些地区已经认可了嘀嗒顺风车平台司机的合法地位，但是在珠海市这方面的管理还存在空白，市交通局还是仅仅依据《珠海经济特区出租车管理条例》给予杨德志处罚，这是十分不公平的。如果嘀嗒平台的收费标准真的是属于“非法运营”性质，请问允许给嘀嗒平台合法备案注册开展运行的这些地区政府是否存在政府鼓励组织“非法运营”行为?（二）一审法院遗漏审理重点。杨德志通过嘀嗒顺风车平台注册成为顺风车司机，应属于正当职业。但市交通局仅对杨德志个人处罚，存在选择性执法的嫌疑。杨德志依据顺风车平台计价规则向乘客收取合乘费用，并不是私自与乘客约定价格，且两位乘客也是经过平台进行预付款。可见嘀嗒顺风车平台才是此次合乘事件的重要参与者，因此，市交通局只是对杨德志个人进行了处罚，并未对嘀嗒顺风车平台采取任何处罚，存在选择性执法的嫌疑。（三）一审法院认定行政行为合法的事实存在错误。市交通局仅仅根据《珠海经济特区出租车管理条例》第57条规定就对杨德志作出行政处罚，适用法律法规错误。杨德志从事的是顺风车业务，并不是出租车业务。另外，珠海市并未针对顺风车网约平台的发展颁布规范性文件，说明该领域的行政管理存在漏洞和空白，因而不能认定杨德志的行为存在违法情形。被上诉人市交通局答辩称：（一）杨德志利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务的违法行为事实清楚，证据确凿。综合乘客证言、当事人陈述以及执法录像证实，杨德志当天通过“嘀嗒出行”APP接单，从珠海机场前往香洲华南名宇，并按照“嘀嗒出行”定价标准收取车资。《指导意见》明确定义:私人小客车合乘，也称为拼车顺风车，是由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第二十八条规定:不得以私人小客车合乘名义提供网约车经营服务。可见，不得盈利、合理分担出行成本是“顺风车”的本质。本案运输营利特征明显，实为营利性网络预约出租车运输服务。（二）被诉行政处罚决定适用法律正确。根据《珠海经济特区出租车管理条例》第五十七条的规定，利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务，首次违反规定的，由市交通运输主管部门对行为人处以一万元以上两万元以下罚款。市交通局据此查处上诉人的违法行为，并作出被诉行政处罚决定，适用法律正确。（三）被诉行政处罚决定内容合理、适当。市交通局在衡量本案违法情节时，因本案不存在从重处罚的情节，故以最低限作出从轻处罚的决定，行政处罚决定的内容合理、适当。（四）被上诉人市交通局作出被诉行政处罚决定的程序合法。市交通局在执法过程中，始终有两名以上执法人员执法，执法人员制作了询问笔录、现场笔录、执法录像等，结合全部证据，初步认定杨德志违法事实成立，市交通局于2019年7月2日制作并送达《违法行为通知书》，依法告知杨德志拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，以及杨德志依法享有的救济权利。市交通局于2019年7月9日作出并送达被诉行政处罚决定,市交通局作出行政处罚的程序符合法律规定。被上诉人市政府答辩称：市政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、内容适当、程序合法。其他答辩意见与市交通局的答辩意见一致。二审查明的事实一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本案乘客支付车费已超出其本应负担的出行成本，上诉人杨德志实际从事的是并非真正意义上的“私人小客车合乘服务”。《珠海经济特区出租车管理条例》第三十九条规定，未取得营运牌照的小型机动车，不得从事收费载客业务。因此，杨德志未经市交通运输部门许可，从事出租汽车经营行为，违反了该条例的规定。被诉行政处罚决定行政裁量并无不当。《珠海经济特区出租车管理条例》第五十七条第一款规定：“违反本条例第三十九条规定，利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务，首次违反规定的，由市交通运输主管部门对行为人处以一万元以上两万元以下的罚款……”。据此，市交通局在处罚幅度内对杨德志处以最低的一万元罚款，符合上述条例的规定。被诉行政处罚决定程序合法。本案被诉行政处罚决定作出之前，市交通局向杨德志依法送达了违法行为告知书，告知其依法享有的陈述权、申辩权和听证权；被诉行政处罚决定作出后，依法送达，符合法定程序。市政府受理和审理行政复议案件的程序符合行政复议法及其实施条例的规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被诉行政处罚决定和被诉行政复议决定合法，上诉人杨德志的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨德志负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年五月十八日书记员 梁敏儿