广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂12行终65号 上诉人（原审原告）：黄必海，男，1963年5月24日出生，壮族，住凤山县。 被上诉人（原审被告）：凤山县人民政府，住所地：凤山县凤城镇朝阳大道28号。统一社会信用代码：114527270080802282。 法定代表人：陆嵘，县长。 委托代理人：覃顺乾，广西弘生联合律师事务所律师。 委托代理人：覃翀颖，广西弘生联合律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）：凤山县自然资源局，住所地：凤山县凤城镇巴烈村京甲桥头。统一社会信用代码：114512230080804632。 法定代表人：杨平，局长。 委托代理人：韦业新，广西桂旭律师事务所律师。 上诉人黄必海不服凤山县人民法院（2019）桂1223行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。 原告黄必海向原审法院诉称，原告系凤山恒升木业公司亿才分公司、凤山宏鑫木材有限公司负责人。2019年8月2日，被告凤山自然资源局作出《限期改正通知书》，以原告2015年起占用凤城镇松仁村集体土地（耕地）11亩建木材加工厂为由，认为原告违反了《土地管理法》（2004修订）第三十六条第二款，作出责令原告限期改正、自行拆除占用耕地内修建的违法建筑物，撤除耕地上的木材、机械设备等附着物的具体行政行为。原告不服，向被告凤山县政府提出行政复议申请，凤山县政府于2019年10月30日作出凤政复决字［2019］3号行政复议决定书，驳回原告的复议请求，维持了凤山自然资源局的具体行政行为。 原告认为，凤山县政府作出的复议决定及凤山自然资源局作出的《限期改正通知书》都是错误的，都应当予以撤销，理由如下： 一、根据凤山县政府2007年发布的《关于规范木材加工行业管理的规定》（凤政发［2007］17号）、凤山发展和改革局2011年7月28日作出的《关于恒升木业有限公司凤城镇松仁村上松屯建设项目立项的批复》（凤发改复［2011］15号）、凤山自然资源局作出的《关于广西凤山恒升木业有限公司用地初审意见》、河池市地质勘察院出具的《凤山恒升木业有限公司松仁村木材加工厂压覆矿产资源评估说明书》等文件材料，同意恒升公司选址于凤城镇松仁村下松屯，项目选址在凤山土地利用总体规划预留建设用地范围内，拟占用集体土地26亩，符合凤山土地利用总体规划要求，不涉及占用基本农田。 二、2009年，原告申请设立了恒升公司亿才分公司，办理了营业执照，厂址位于凤城镇××村。2013年，凤山县委、县政府多次召开会议，以县政府常务会议纪要等方式决定将全县的木材加工厂搬迁到凤城镇松仁村片区。2014年5月，根据县领导及相关职能部门安排，将原告与李某维等二人经营的木材加工厂（己被取缔生产经营）厂址作为搬迁亿才分公司的厂址。后原告在该厂址上投资建立凤山宏鑫木材有限公司（以下简称宏鑫公司），原告为公司法定代表人，该厂厂区全部位于恒升公司的26亩项目选址用地范围内，而恒升公司的项目选址范围内的土地已被批准为建设用地，不是被告所称的耕地。因此，《限期改正通知书》称原告的木材加工厂违法占用耕地的说法没有任何事实依据。 三、凤山自然资源局作出的《限期改正通知书》程序错误。《限期改正通知书》限令原告必须自行拆除公司范围内的全部厂房及设施，这在实质上是一个比停产停业更为严重的行政处罚行为，却直接越过了调查认定、告知、听证、作出行政处罚决定等行政处罚程序，直接以通知书的方式恶意规避行政处罚的全部程序，这是一个无效的行政行为，程序上严重违法。 原告认为，凤山县宏鑫木材有限公司应凤山县政府的决定，将原位于凤城镇××村恒升公司亿才分公司搬迁过来后成立起来的，在厂址的搬迁过程中，原告已经受到了巨大的经济损失。厂址的搬迁及建立，都是服从于政府的强制命令，是政府作出的行政决定，并不是原告个人的意志。所占土地属于建设用地，符合凤山的土地利用总体规划，不是被告所称的耕地，故原告不存在非法占用耕地的违法行为。为此特提起行政诉讼，要求：1．撤销凤山县人民政府作出的凤政复决字［2019］3号行政复议决定书；2．撤销凤山自然资源局于2019年8月2日作出的《限期改正通知书》；3．本案的诉讼费用由二被告承担。 原审法院认为，行政诉讼审查的对象应是对公民、法人或者其他组织的权益产生确定效力的成熟性行政行为，如果对行政机关在作出行政决定过程中的预备性行为或者阶段性行为进行审查，不仅浪费司法资源，也不能确保行政机关按法定的流程作出最终的行政决定，可能会导致该过程长期处于不确定的状态，不利于行政管理的良性发展和对行政相对人权益的保障。有权行政机关对违法占地行为采取强制措施的一般流程是：立案调查，责令限期改正，责令限期拆除，催告，听取当事人的陈述和申辩，作出强制拆除决定，公告，强制拆除。在本案中，被告作出的《限期改正通知书》，只是其对占地行为进行查处的一个执法环节，是阶段性、过程性行政行为，并非最终的处理决定，不属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定的行政处罚决定，被告不能据此依照《中华人民共和国行政强制法》的规定申请强制执行。真正影响原告权利义务的应当是最终的行政处罚决定，而非《限期改正通知书》，《限期改正通知书》未对原告的权利义务产生实际影响，因此凤山县政府的复议决定书也没有对原告的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故对原告的起诉，依法应予驳回。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第三款的规定，裁定驳回原告黄必海的起诉。 上诉人黄必海上诉称，其起诉符合行诉法规定的立案条件，且其诉求符合人民法院行政诉讼的受案范围，原审法院对本案应进行审理。原审裁定驳回上诉人起诉不当，属认定事实错误和适用法律错误。请求二审法院撤销原审错误裁定，指令原审法院审理，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人凤山自然资源局答辩称，上诉人的诉讼请求不属行政诉讼的受案范围，原审裁定正确。上诉人上诉无事实和法律依据，其上诉理由不成立，应驳回其上诉，维持原审裁定。 被上诉人凤山县人民政府答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人上诉无事实和法律依据，其上诉理由不成立，应驳回其上诉，维持原审裁定。 本院认为，上诉人黄必海为违法建筑拆除问题与被上诉人凤山县人民政府、凤山自然资源局发生纠纷，为此，上诉人向原审法院提起行政起诉，请求要求撤销凤山县人民政府作出的凤政复决字〔2019〕3号行政复议决定书和凤山自然资源局于2019年8月2日作出的《限期改正通知书》。据审查，被上诉人凤山自然资源局作出的《限期改正通知书》，只是对上诉人占地行为进行查处的一个执法环节，是阶段性、过程性行政行为，并非最终的处理决定，对上诉人的合法权益明显的不产生实际影响。根据行政诉讼法理论的行政行为成熟性原则，行政程序中对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，司法权不应过早介入进行司法审查，以避免司法权破坏行政权行使的独立性和完整性。因《限期改正通知书》未对上诉人的权利义务产生实际影响，故凤山县人民政府作出的凤政复决字〔2019〕3号行政复议决定书对上诉人的权利义务亦未产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故上诉人向原审法院提起的行政起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的受理条件，其起诉提出的各项请求，不符合法律规定。原审裁定对本案作出的处理结果并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由，理据不足，本院予以驳回。 综上，上诉人的上诉请求不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 上诉人黄必海预交的二审案件受理费50元，由本院予以退还。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 覃春燕 审 判 员 潘伟兰 审 判 员 廖德旺 二〇二〇年五月二十九日 法官助理 李 娴 书 记 员 欧晓霞 附：本裁定所适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用的解释》 公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。