贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终338号上诉人（一审原告）万山区鱼塘侗族苗族乡云山村王子坡三组。负责人丁金才，组长。被上诉人（一审被告）铜仁市万山区人民政府。法定代表人张吉刚，区长。委托代理人林晨霞。委托代理人祝永飞，贵州永飞律师事务所律师。被上诉人（一审被告）铜仁市人民政府。法定代表人陈代荣，市长。委托代理人罗小英。一审第三人万山区鱼塘乡登封村元基屯第三村民组。负责人陈建军，组长。一审第三人万山区鱼塘乡登封村元基屯第四村民组。负责人**昌，组长。一审第三人万山区鱼塘乡登封村元基屯第五村民组。负责人**堂，组长。一审第三人万山区鱼塘乡登封村元基屯第六村民组。负责人陈金华，组长。上诉人万山区鱼塘侗族苗族乡云山村王子坡三组（以下简称王子坡三组）因与被上诉人铜仁市万山区人民政府（以下简称万山区政府）、被上诉人铜仁市人民政府（以下简称铜仁市政府）、一审第三人万山区鱼塘乡登封村元基屯第三村民组（以下简称元基屯三组）、万山区鱼塘乡登封村元基屯第四村民组（以下简称元基屯四组）、万山区鱼塘乡登封村元基屯第五村民组（以下简称元基屯五组）、万山区鱼塘乡登封村元基屯第六村民组（以下简称元基屯六组）林业行政管理及行政复议一案，不服铜仁市中级人民法院于2019年7月5日作出的（2019）黔06行初7号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月29日公开开庭审理了本案。上诉人王子坡三组负责人丁金才、被上诉人万山区政府委托代理人林晨霞、祝永飞、被上诉人铜仁市政府委托代理人罗小英、一审第三人元基屯村三组负责人陈建军、一审第三人元基屯村四组负责人**昌、一审第三人元基屯村五组负责人**堂、一审第三人元基屯村六组负责人陈金华均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审经审理查明，王子坡三组所属的云山村与元基屯三、四、五、六组所属的登峰村在“四固定”之前同属“日光大队”。1962年分为登峰大队和云山大队，之后称为登峰村和云山村，2007年登峰村和云山村合并为登峰村，2010年登峰村又分为登峰村和云山村。王子坡三组与元基屯三、四、五、六组发生争议的林地（原为荒山）地名叫“撮箕湾（塆）”或“撮箕湾（塆）榜上”，大地名又称“岩坉”，面积约68.2亩，四至抵界为：面对争议地，上抵坡顶、下至路、左至云山村的田、右至丁诗永田角直上坡顶。双方当事人对争议地均进行过管理，争议地周边双方当事人均有部分田土，且田土无争议，争议地内埋葬有部分王子坡三组村民的坟墓。双方当事人因埋坟，插牌封山引发纠纷，经鱼塘乡人民政府组织双方当事人多次调解未果。2017年，元基屯三、四、五、六组依法向万山区政府提出确权申请，该府受理后进行调查取证。期间，元基屯三、四、五、六组提交其村民陈玉和、陈付毫、陈富堂、陈开云、陈弘君、蒋炳子、毛建国、陈开春、陈帮桥、陈细金、陈绪军、陈先德、金银保、陈先水的1998年《土地承包证》、《承包土地登记表》，均记载有“撮箕湾”或“撮箕湾（塆）”荒山、“撮箕湾榜上”或“撮箕湾（塆）榜上”荒山，四至抵界均有清楚的记载。王子坡三组向万山区政府提交其村民丁良才、丁长贵、丁诗永、丁长均、丁文昌、丁文富、丁增才、丁文刚、丁兴才、丁诗益、丁长华、丁和清、丁祥云、丁超、丁诗刚的1998《承包土地登记表》均记载“撮箕湾”山或“岩坉”荒山（封山），均有四至抵界记载。万山区政府在调解未果后，于2018年8月30日作出万府发［2018］20号《关于鱼塘××村民组与××王子坡××村民组荒山权属纠纷的处理决定》（以下简称处理决定），将争议地“撮箕湾”的所有权明确给元基屯三、四、五、六组和王子坡三组各一半。元基屯三、四、五、六组及王子坡三组均不服，分别向铜仁市政府申请行政复议。该府经合并审查后于2018年12月4日作出铜府行复决字［2018］53号《行政复议决定书》（以下简称复议决定），维持了处理决定。王子坡三组不服，遂向法院提起行政诉讼，请求：1.依法撤销万山区政府作出的处理决定和铜仁市政府作出的复议决定，责令万山区政府重新作出确权处理决定。2.本案诉讼费由万山区政府、铜仁市政府承担。一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地的所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”和《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议不服的，可以依法向人民法院起诉。”的规定，万山区政府对本案林地争议作出行政处理决定，铜仁市政府作出复议决定均是履行其法定职责。本案中，王子坡三组与元基屯三、四、五、六组均能够提供各自村民的《土地承包证》、《农村承包土地基本情况登记表》，均记载有“撮箕湾”、“撮箕湾（塆）”、“撮箕湾榜上”、“撮箕湾（塆）榜上”或“岩坉”荒山（封山），且有四至抵界。双方对争议地均进行了管理使用。双方均没有证据证明单独对争议地享有所有权。万山区政府根据王子坡三组与四第三人提供的证据，结合调查材料与本案实际情况作出争议地所有权各半的处理，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。铜仁市政府受理复议申请后，依法履行了告知、送达程序并合并进行审查，作出复议决定并送达，其复议程序合法。王子坡三组起诉的理由不充分，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王子坡三组的诉讼请求。一审宣判后，王子坡三组不服，向本院提起上诉。上诉人王子坡三组上诉请求：1.撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。其主要事实和理由为：1.元基屯三、四、五、六组均系独立的集体经济小组，但在政府处理土地权属争议时，除元基屯三组提供了证据外，元基屯四、五、六组均未提供任何“有效证据”，因此万山区政府将另一半争议地笼统确权给元基屯三、四、五、六组错误。2.万山区政府无视争议地属于上诉人，并一直由上诉人管护的客观事实，将争议地各一半明确给上诉人和第三人错误。上诉人在争议地范围内种植有马尾松，并已成林。林业部门发放的公益林基金也一直由上诉人领取，争议地内亦系上诉人祖坟山林之一。3.万山区政府在确权处理过程中，认定争议土地为荒山，却又依据《森林法》和《林木林地权属争议处理办法》作出处理决定自相矛盾。4.铜仁市政府作出的复议决定不严谨。在行政复议过程中，未到争议地现场调查了解，认定争议地为荒山错误，在其行政复议决定书中将查明的事实“上诉人与第三人在‘四固定’前同属阳光大队”错误，应为“上诉人与第三人在‘四固定’前同属日光大队”，元基屯四、五、六组未提交过任何有关争议地的权属证据，但铜仁市政府却笼统写元基屯三、四、五、六组提交了有效权属凭证。被上诉人万山区政府二审答辩称：1.依据《贵州省林地管理条例》第三条之规定，宜林荒山荒地系林地的一种，引用《森林法》和《林木林地权属争议处理办法》并不矛盾。2.上诉人和一审第三人均对争议地进行了管护，且各自提供了各自的《土地承包证》等有效证据。但双方提供的证据均无法证明对争议地享有完整的所有权，因此，答辩人综合证据，确定上诉人和一审第三人各享有一半权属正确。综上，请求依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人铜仁市政府二审答辩称：一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法驳回王子坡三组的上诉，维持原判。二审经开庭审理，与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。二审庭审中，上诉人王子坡三组认可陈玉和、陈付毫、陈富堂、陈开云、陈弘君、蒋炳子、毛建国、陈开春、陈帮桥、陈细金、陈绪军、陈先德、金银保、陈先水系三组村民。一审第三人元基屯三组自认与元基屯四组、五组、六组对其土地共同享有权属并共同进行管护。本院认为，本案的争议焦点：一是万山区政府作出的确权决定是否合法；二是铜仁市政府作出的复议决定是否合法。第一，根据《贵州省土地管理条例》第七条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”规定，万山区政府对本案林地争议有权作出行政处理决定，铜仁市政府作为万山区政府的上一级人民政府，有权作出复议决定。第二，根据《贵州省林地管理条例》第三条“本条例所称的林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和经县级以上人民政府批准的林业发展规划的宜林荒山荒地”，争议地虽登记为“荒地”，但因时间变化，地上植物的自然生长，原来的荒山状态发生改变，且相关法规亦规定了荒山荒地亦是作为林地的种类。因此，万山区政府将《森林法》和《林木林地权属争议处理办法》作为法律依据并无不当。第三，《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则”、第十一条规定：“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属”。本案中，对于争议地，王子坡三组与第三人元基屯村三组在行政调处阶段为其权属主张均提供了其各自组民记载有争议地地名的《土地承包证》。可以认定争议地在该证的四至范围内。本案中，王子坡三组与第三人均未能提供相应的土改证、四固定证等权属来源，亦未能提供准确充分的证据证实对争议山场具有经营管理事实，故争议双方的《土地承包证》的证明效力并无明显的优劣之分，均应予采信作为确权的依据。在此情况下，万山区政府根据实际情况对争议地作均分处理，符合前述办法的规定，实体处理恰当，本院予以支持。一审第三人元基屯三组在庭审中自认与元基屯四组、五组、六组对其土地共同享有权属并共同进行管护，在此情况下，万山区政府将争议地一半确定给元基屯三、四、五六组并无明显不当。对王子坡三组认为元基屯四组、五组、六组未提供证据而不应作为争议相对方，并以此认为万山区政府确权处理错误的上诉理由，本院不予采信。第四，铜仁市政府经过受理、通知答复和举证、审查等程序后，作出维持原行政行为的复议决定，亦属合法。对其在复议决定中将查明的事实“日光大队”误写为“阳光大队”的笔误，虽不够严谨。但不影响案件实体的处理。综上所述，王子坡三组请求撤销处理决定和复议决定的依据不足，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律法规正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人万山区鱼塘侗族苗族乡云山村王子坡三组负担。本判决为终审判决。审判长 黄 瑶审判员 陈显杰审判员 孟 婷二〇二〇年五月二十日法官助理叶署铭书记员严洪杰