广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤14行终25号上诉人（原审原告）：张振城，男，汉族，1963年8月1日出生，住址：广东省五华县******黄龙洞。委托代理人：杨斯荣，广东从信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：五华县安流镇人民政府，住所地：广东省五华县*********。法定代表人：李权，镇长。出庭应诉负责人：黄胜才，该镇党委委员。委托代理人：胡坷，五华县安流镇司法所工作人员。委托代理人：廖学敏，广东日升律师事务所律师。上诉人张振城诉被上诉人五华县安流镇人民政府（以下简称“安流镇政府”）宅基地建房审批行政纠纷一案，不服兴宁市人民法院（2019）粤1481行初181号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审判决认定如下事实：原告张振城是广东省五华县**********民。原告父亲张耀香所建的位于该村的“旭晖映秀”老屋，因年旧失修在2016的间发生大面积崩塌成为危房而被拆除填整。因其兄弟对共同重建房屋事宜未能达成一致意见，该老屋重建工程未能实施。2018年3月8日，原告张振城向被告安流镇政府提交《农村宅基地建房申请书》，对位于安流镇福江村黄龙洞红龙队张耀骆和青江村民胡镜清家之间的面积约为148㎡的土地申请建房报建审批手续。因原告的前妻陈祝英在同月23日亦向被告提交《农村宅基地建房申请书》对在“旭晖映秀”老屋范围内的宅基地申请建房报建审批，且原告的亲兄弟张振彪亦在2018年7月25日向被告提交对该老屋旧地及门前自留菜地部分进行建房的申请。被告在受理其三人的申请后经调查确认，其三人所申请的宅基地原属其已故父亲张耀香名下，为“旭晖映秀”老屋前的自留地，该块宅基地在老屋拆除填整时一并清理连成一体，其三人所申请建房的地方存在重合亦无法明确界址，且原告在该申请的宅基地上搭建临时建筑，受到其兄弟的投诉举报。被告认为原告未能提供有效的证据予以证明该地块的权属情况，经调解未果，于2019年2月27日对张振城、陈祝英的农村宅基地建房申请，一并作出《关于福江村村民张振城、陈祝英建房申请的回复》，认为其二人所申请建房的用地存在争议，所以对其二人的建房申请暂不予审批。原告不服该《回复》，向相关信访部门提出信访申诉和相关行政诉讼。并于2019年7月16日提起本案诉讼，请求撤销被告2019年2月27日所作的上述《回复》，并请求被告履行法定职责对其的建房申请给予审批并在庭审中，要求被告承担本案的诉讼费用。该《回复》的另一相对人陈祝英亦对该《回复》不服，于2019年8月20日向本院提起行政诉讼，亦请求撤销该《回复》及要求被告安流镇政府履行法定职责对其的建房申请给予审批。本院遂对其二人的诉讼进行了合并审理。合并审理庭审中，原告张振城及陈祝英均对本院的合并审理提出异议，表示不同意合并审理。原审判决认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”《广东省实施办法》第三十五条第二款规定：“农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报市、县人民政府批准。”、《广东省城乡规划条例》第五十一条又规定：“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”。根据上述规定可知，农村村民建设住宅需使用集体经济组织农民集体所有土地的，应由村民提出用地申请，经村民会议或村集体经济全体成员会议讨论同意后，持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出宅基地建房申请，由乡（镇）人民政府审核后，报市、县人民政府批准。本案中，原告张振城于2018年3月8日向被告安流镇政府提交《农村宅基地建房申请书》申请宅基地报建审批，应当依照上述规定的程序及提交相应的证明材料予以进行。但原告在对涉案宅基地地块提出上述申请时，未能提供相应的证明材料，且该地块因“旭晖映秀”老屋拆除时与该老屋的宅基地连为一体，而原告的前妻陈祝英及其兄弟张振彪亦先后提出在该老屋的宅基地范围内建房审批申请，其三人对该宅基地的分配使用产生争议。因此，被告安流镇政府经协调未果的情况下，作出涉案《回复》认为原告及其前妻陈祝英所申请的建房用地存在争议，对其二人的建房申请暂不予审批，并无不妥。但被告安流镇政府作为宅基地建房审核的乡（镇）人民政府，在收到农村村民提出的宅基地建房申请后，应当告知申请人应当依规定提交相应的证据材料，并在进行现场勘查审核过程中发现宅基地存在使用权权属争议，不予审批时，应当告知申请人行使权利救济的方式及途径。而本案中，未有相应的证据予以证明被告履行了上述告知义务，程序上明显存在瑕疵，本院应予指出。但该程序瑕疵，对原告的合法权益并未产生实质影响，该涉案《回复》本院可以维持。因此，现原告诉请撤销该涉案《回复》并要求被告履行法定职责对其的建房申请予以审批，于法无据，证据缺乏，理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决驳回原告张振城的诉讼请求。上诉人张振城上诉称：一、被上诉人在审批上诉人的建房申请过程中程序违法，未依法履行告知义务，被上诉人的行政行为违反合法性原则。上诉人于2018年3月8日向被上诉人提交了《农村宅基地建房申请》申请农村宅基地建房。上诉人所申请的地块位于安流镇福江村黄龙洞张耀骆房子与胡镜清房子之间，该地块的土地使用权归上诉人所有，并不存在土地权属争议。被上诉人以上诉人申请建房用地与古连英、张振山、张振彪存在权属争议为由而暂不予审批。在该审批过程中，被上诉人并未依法向上诉人告知应当提交的相应材料，并在出具不予审批的信访答复时未依法告知上诉人行使权利救济的方式及途径。被上诉人未履行到告知义务明显违反合法性原则。二、被上诉人并未调查清楚建房用地的实际情况，其在2019年2月出具的《关于福江村村民张振城、陈祝英建房申请的回复》和2019年5月出具的安府信复〔2019〕18号《信访事项答复意见书》时，对上诉人建房用地与张振彪的建房用地及陈祝英的建房用地混淆。被上诉人对上诉人的建房申请与张振彪的建房申请及陈祝英的建房申请明显出现混淆，未调查清楚建房用地的实际情况，进而作出了错误认定。上诉人建房用地系位于安流镇福江村黄龙洞张耀骆房子与胡镜清房子之间，该地块系1987年上诉人通过分家所得，上诉人申请的建房用地土地四至清晰，权属无争议。而张振彪、陈祝英申请的建房用地位于张家老屋(原南香楼后面)的宅基地范围内，他们申请的建房用地与上诉人所申请的建房用地明显并非同一地块。因此，被上诉人混淆了三个建房用地申请的土地情况，进而损害了上诉人的合法权益。三、上诉人对申请建房用地的地块依法享有使用权，土地权属不存在争议。存在权属争议的是老宅基地约200平方米的土地存在争议。根据张屋老宅的历史事实及古连英、张振彪、张振山所提交的《投诉书》，张屋老宅的宅基地的批准建房面积约为3分地(约200平方米)。张家老宅系由上诉人与父亲张耀香于1984年合力建造，上诉人对张家老宅依法享有一半的权属。后因年久失修，张家老宅于2016年坍塌，同年9月拆除了老宅并连同上诉人名下的土地一同平整。根据上诉人提交的张振城与张耀骆2002年签订的《协议》、2014年上诉人与张胜康签订的《屋地置换合约》及2017年张振城与陈祝英签的《协议》，足以证明位于安流镇福江村黄龙洞张耀骆房子与胡镜清房子之间的土地归上诉人所有。而案外人古连英、张振彪、张振山所主张权属争议仅能是对张家老宅的地块进行主张，而不能对早已归属上诉人名下的土地进行主张权利。同时，上诉人申请建房的土地系单独一块，与张屋老宅基地中间横着张胜康的老房子，上诉人名下的土地与张屋老宅基地存在清晰的界限。在上诉人名下的土地权属无争议且四至界限清晰的情况下，案外人古连英、张振彪、张振山无权对上诉人名下的土地主张权利。因此，被上诉人并未调查清楚老宅基地与上诉人名下土地的区别，导致作出不予审批的错误决定。四、上诉人申请建房用地的地块属于村庄建设用地，符合《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》关于宅基地问题的相关规定。同时该建房用地的权属清晰，与张振彪的建房申请及陈祝英的建房申请并不存在冲突，亦未占用到张屋老宅基地的面积，案外人古连英、张振彪、张振山无权对上诉人名下的土地主张权利。因此，被上诉人应当依法对上诉人的《农村宅基地建房申请》依法进行审批通过。综上所述，一审判决认定事实不清，被上诉人错误认定涉案建房用地存在争议，未理清上诉人的建房用地并不存在权属争议的事实。因此请求二审法院依法撤销一审判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求。被上诉人安流镇政府答辩称：一、被答辩人未按照《广东省实施办法》第三十五条、《广东省城乡规划条例》第五十一条的规定提交村民委员会签署的书面同意意见、土地使用权证明等材料，答辩人不予批准上诉人的宅基地建房申请符合法律规定。二、根据古连英、张振山、张振彪等人的投诉书、张振山的建房申请书等证据足以证实被答辩人申请建房的土地存在使用权属争议，且安流镇司法所就涉案土地争议组织被答辩人、陈祝英、张振山、张振彪等人进行调解，因无法达成一致意见没有调解成功。鉴于被答辩人申请建房用地存在争议不符合审批条件，答辩人依据相关法律规定对被答辩人的申请不予审批，有事实和法律依据。综上，一审法院查明事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，张振城于2018年3月8日向安流镇福江村民委员会、安流镇政府提交了《农村宅基地建房申请书》。安流镇福江村民委员会于2019年2月28日向张振城作出了《关于福江村张振城申请农村宅基地建房的意见说明书》，该《说明书》告知张振城：鉴于你所申请建房土地存在与古连英、张振山、张振彪等人之间的土地纠纷，我处也进行了调解，但是，由于不能达成一致的和解意见，我处已将案件上报安流镇政府司法所进行进一步调解。在未达成一致解决意见以前，任何一方不得在争议土地上建房、不得私自搭建、种菜、种树，倾倒沙石等行为，以免激化矛盾；已违章搭建建筑和倾倒的沙石，请自行拆除和清运。本院认为，《广东省实施办法》第三十五条第二款规定：“农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报市、县人民政府批准。”《广东省城乡规划条例》第五十一条规定：“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”。本案中，上诉人在向被上诉人申请农村宅基地建房时，仅提供了一份《农村宅基地建房申请书》，上诉人并未提供土地使用证明、住宅设计图件等材料。同时，根据安流镇福江村民委员会于2019年2月28日向张振城作出的《关于福江村张振城申请农村宅基地建房的意见说明书》也可以证实安流镇福江村民委员会已经告知上诉人，在未解决争议前不得在争议土地上建房。因此，在上诉人未取得安流镇福江村民委员会同意、未提供齐全的申请材料且有案外人对上诉人申请建房的宅基地提出权属异议的情况下，被上诉人安流镇政府作出涉案《回复》，对上诉人的建房申请暂不予审批，并无不当。上诉人诉请撤销涉案《回复》并要求被上诉人履行法定职责对其建房申请予以审批理由不成立，不予支持。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人张振城负担。本判决为终审判决。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年四月二十八日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳