辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终878号上诉人（一审原告）：种海荣，男，1955年12月23日出生，汉族，农民，住址辽宁省北票市。上诉人（一审原告）：张奎祥，男，1959年11月29日出生，汉族，农民，住址辽宁省北票市。被上诉人（一审被告）：北票市人民政府，住所地辽宁省北票市南山管理区市府路3号。法定代表人：付宗义，该市政府市长。委托诉讼代理人：付冉，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人：吉祥峰，该市司法局工作人员。被上诉人（一审被告）：朝阳市人民政府，住所地辽宁省朝阳市双塔区朝阳大街三段7号。法定代表人：谢卫东，该市政府市长。委托诉讼代理人：巩俊林，该市政府法制办公室复议应诉一科科长。委托诉讼代理人：王恰，该市政府法制办公室复议应诉一科科员。被上诉人（一审第三人）：北票市北塔镇陈家梁村民委员会，住所地辽宁省北票市北塔镇陈家梁村。负责人：于立文，该村委会主任。上诉人种海荣、张奎祥因诉北票市人民政府（以下简称北票市政府）、朝阳市人民政府（以下简称朝阳市政府）林权争议处理决定及行政复议决定一案，不服朝阳市中级人民法院（2018）辽13行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。北票市政府于2018年4月8日作出的北政行处字（2017）5号行政处理决定认为，争议地在原××组范围内，依据“四固定”时期的相关政策，该地的所有权××××组，但自1983年陈家梁村卖树到户，直至后期的对外发包，应认定为陈家梁村委会实际使用该地，并且已经超过二十年。关于北票市农村土地承包仲裁委员会作出的两份裁决，根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法释义》，仲裁裁决后经诉讼的，该裁决不发生法律效力，北票市法院作出的民事判决已认定应由有关部门处理确认后另行主张权利。综上，根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第四条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，决定：北票市北塔镇陈家梁村“大老太太南沟”林地（见实测图，面积14.7亩）使用权归陈家梁村集体使用。种海荣、张奎祥不服，向朝阳市政府提出复议申请。朝阳市政府于2018年7月24日作出的朝政行复字（2018）87号行政复议决定认为，1983年陈家梁村委会将树木作价分给村民，树在时村民有土地使用权，树不在时村民无土地使用权，种海荣、张奎祥将树木砍伐后不应再拥有林地使用权；对北票市政府所称仲裁裁决作出后一经向法院起诉即告失效的理由予以支持；故决定维持北票市政府作出的北政行处字（2017）5号行政处理决定。一审法院经审理查明，争议地位于陈家梁村“大老太太南山”，又称之为“大老太太南沟”，该沟位于陈家梁村××组范围内。1983年生产队解体时，陈家梁村委会为偿还贷款，以人均30元的价格将本村树木作价分给村民，以树带地，所占林地面积大小不等。当时口头约定，树在时土地使用权归买树的村民，树采伐以后土地使用权归集体。一组村民种海荣、张振宝共同分得“大老太太南沟”内林木，两户各占一半左右，种海荣、张振宝未与陈家梁村委会签订书面合同。1995年种海荣盖房时将其分得树木砍伐。1999年3月10日，一组村民种云会与陈家梁村委会签订《承包荒山合同书》，约定“大老太太南山”的承包期限、四至和相关权利义务，承包地面积、承包费等均未在合同中约定。2009年张奎祥以400元价格从张振宝处买下了张振宝1983年所分的树木。2015年4月，种云会将油页岩废渣排放到争议地内引发纠纷。种海荣、张奎祥分别以种云会为被告，向北票市法院提起排除妨碍之诉。北票市法院于2015年10月23日作出（2015）北民五初字第02569和第02570号民事裁定，准许种海荣、张奎祥撤回起诉。张奎祥、种海荣又分别向北票市农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，该仲裁委员会于2016年7月22日作出北农仲案（2016）3号、4号仲裁裁决，确认种海荣、张奎祥对“大老太太南沟”即与种云会争议的荒沟具有承包经营权。种云会不服上述仲裁裁决，分别以种海荣和张奎祥为被告、以陈家梁村委会为第三人，向北票市法院提起土地承包经营权确认民事诉讼。北票市法院于2017年1月20日作出（2016）辽1381民初2522号、2523号民事判决，认为对于承包方所分土地四至，应由发包方作出解释，经陈家梁村委会解释，争议地“大老太太南沟”不在种云会承包合同四至范围内，对其要求确认对荒沟享有承包经营权的诉讼请求不予支持，判决驳回种云会的诉讼请求。2017年2月19日，陈家梁村委会向北票市政府提出林权确权申请，请求确认种海荣、张奎祥所主张的林地所有权归村集体所有，种云会承包林地面积不包括沟内面积。北票市政府于2017年7月4日作出3号行政处理决定，认为村民将树砍伐后就不再具有林地使用权；1983年集资还贷及分树虽然由村委会组织，但均以组为界卖给本组村民，涉案土地应归组使用；种云会要求荒沟承包经营权的请求已经北票市法院民事判决予以驳回，故决定争议林地归一组集体使用。种海荣、张奎祥不服3号行政处理决定，向朝阳市政府申请行政复议。朝阳市政府于2017年11月1日作出76号行政复议决定，维持3号行政处理决定。种海荣、张奎祥不服提起行政诉讼，该院于2018年1月4日作出（2017）辽13行初99号行政判决，撤销北票市政府作出的3号行政处理决定和朝阳市政府作出的76号行政复议决定，责令北票市政府重新作出行政行为。北票市政府于2018年4月8日作出5号行政处理决定，种海荣、张奎祥不服，提出复议申请。朝阳市政府于2018年7月24日作出87号行政复议决定。种海荣、张奎祥不服，向法院提起行政诉讼。一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国行政复议法》的规定，北票市政府和朝阳市政府具有作出被诉行政行为的法定职权。种海荣、张奎祥主张自1983年分得树木后即口头约定拥有争议林地的使用权，即使没有永久使用权，林地承包期限也应为70年。在我国对于农民集体所有的土地，作为集体经济组织成员的村民只有使用权，其使用集体土地的取得方式基本为承包方式，根据我国关于农村土地承包的法律规定，对于所承包的耕地、草地、林地等土地不存在农民具有永久使用权的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）于2003年3月1日施行，该法确实将林地承包期限确定为30—70年不等，立法本意是考虑到从事林业开发投资期限长，林木生长期、收益期均较长，同时对于森林资源不能任意采伐，其采伐在办理许可的同时完成更新造林任务。该法第二十一条还规定，发包方应当与承包方签订书面合同，内容包括发包方、承包方的名称，面积、坐落，承包期限和起止日期等内容。经2017年该院现场勘查，争议林地上只是生长着一些杏树和野生榆树，已不存在1983年村民所购买的树木。1983年陈家梁村委会将树木分给各户村民时，对于树下林地是否享有永久使用权，案外人张振宝在2009年4月15日《荒沟转卖协议》中载明，自愿将“大老太太南沟”包括树木转卖给张奎祥，该协议没有写明转卖价款。张振宝在2016年12月13日、2018年3月13日均证实400元卖的树，没有卖地。2015年7月20日，原陈家梁村委会书记张凤廷在种海荣诉种云会排除妨碍案件中证实，村委会无法指明争议地四至和提供台帐，当初只是卖树，没有处分土地，树没有了，土地使用权归还村集体。（2017）辽13行初99号判决查明的事实是：当时口头约定，树在时土地使用权归买树的村民，树采伐以后土地使用权归集体；故应当认定树在时争议土地的使用权归买树的农民，树不在时土地应当归属农民集体经济组织。自1983年至本案纠纷发生时，种海荣、张奎祥始终未与陈家梁村委会签订林地承包合同和向政府有关部门办理林地林权证，现其主张对争议林地具有使用权没有证据支持，其关于对争议林地具有永久使用权或70年承包期限的理由不能成立。因种海荣、张奎祥与陈家梁村委会未签订承包合同和办理林权证，其对争议地的面积说法不尽一致。种海荣在2017年5月8日询问笔录中称争议地中有自己的2.9亩，张奎祥是从案外人张振宝处购买的树木，争议地面积二人各一半。而在2018年3月5日根据种海荣、张奎祥的指界，经勘测后确定的争议地面积为14.7亩，说明种海荣、张奎祥对于其主张的具有承包权的林地只能指认地界，并不清楚具体面积。因本案争议地位于陈家梁村××组范围内，北票市政府在行政处理过程中已要求陈家梁村××组提供证据，但一组在公示期内并未提供证据和主张权利，故北票市政府将争议地确定给陈家梁村集体使用并无不当。朝阳市政府作出的87号行政复议决定的程序符合法律规定。种海荣、张奎祥的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回种海荣、张奎祥的诉讼请求。案件受理费50元，由种海荣、张奎祥负担。上诉人种海荣、张奎祥上诉称，一审法院认定事实错误，生效的仲裁裁决已经确认争议地的承包经营权归属上诉人。村委会回收涉案土地并无相关事实根据及法律依据，1983年的口头约定不应当成为一审法院的定案依据。上诉人承包的“大老太太南沟”除了被填埋的5.7亩土地外均种有树木，被填埋部分也不属于“树木被采伐后”这一条件。一审法院现场勘查不全面，只勘查了种云会倾倒碎石的土地，未完全勘查争议的全部土地，导致一审法院对事实部分认定错误。经北塔子林业站测量，被碎石填埋的土地共计5.7亩，且上诉人未被填埋的承包地上有树。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。被上诉人北票市政府答辩称，1983年陈家梁村将树木作价分给村民时即口头约定，树在时土地使用权归买树村民，树不在时土地使用权归集体。种海荣和张振宝虽分得“大老太太南沟”内的树木，但二人均未与村委会签订书面合同。2009年张奎祥以400元的价格买下张振宝1983年所分的树木。经现场勘查，争议林地14.7亩内已不存在1983年村民购买的树木。案外人种云会对仲裁裁决不服已提起民事诉讼，故仲裁裁决不发生法律效力，民事判决亦认定是否应由村集体收回争议地块，可向相关行政部门另行主张权利。综上，被诉行政处理决定符合法律规定，一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，请求二审法院予以维持。被上诉人朝阳市政府答辩称，此案虽然经过北票市仲裁委员会裁决，但当事人不服提起诉讼后，法院已针对承包经营行为重新审理，不受裁决约束，故该裁决经诉讼后即不再具有法律效力，上诉人主张生效仲裁裁决已经确认其享有争议土地的承包经营权缺乏法律依据。村委会作为土地所有者，其有权收回土地使用权，且上诉人当初分得的仅是树木，并非土地使用权，故其在树木灭失后自然丧失土地使用权。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决正确，请求二审法院予以维持。被上诉人陈家梁村委会未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明，一审法院认定事实正确，本院予以确认。本院认为，上诉人种海荣、张奎祥在一审中提出的诉讼请求为：1、依法撤销北政行处（2018）5号行政处理决定和朝政复字（2018）第87号行政复议决定；2、依法直接确认种海荣、张奎祥具有争议林地使用权，或责令北票市政府重新作出行政处理决定。本案的焦点问题是被诉林权处理决定是否具备事实根据和法律依据。《林木林地权属争议处理办法》第三条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。本案中，北票市政府向一审法院提供的询问笔录、调查笔录、证人证言以及林地实测图等证据能够证明1983年生产队解体时，陈家梁村委会为偿还贷款将树木作价卖给村民，当时口头约定树在时林地使用权归买树的村民，树采伐以后林地使用权归集体。一组村民种海荣和张振宝因买到“大老太太南沟”内的林木而取得所占林地的使用权，张奎祥则因2009年买下张振宝于1983年所购树木而取得所占林地的使用权，但种海荣和张振宝于1983年所买的“大老太太南沟”内的林木在2018年现场勘查时已经全部采伐完毕，而且1998年以后陈家梁村委会已陆续将其他村民已采伐完1983年购买林木的林地承包给本村村民。在争议林地原所有权人陈家梁村××组不主张争议林地所有权和使用权的情况下，北票市政府确认争议的林地使用权归陈家梁村集体符合处理林权争议所应遵循的尊重历史和现实的基本原则，并无不当。朝阳市政府作出被诉行政复议决定维持北票市政府作出的林权争议处理决定亦无不当。种海荣和张奎祥从未与陈家梁村委会依照《农村土地承包法》的规定签订过争议林地的书面承包合同，故其主张争议林地仍在其承包期内以及其享有争议林地70年使用权没有事实根据和法律依据。种海荣和张奎祥系基于1983年的买树行为获得争议林地的使用权，但根据村民普遍认可的口头约定，1983年所购树木采伐完毕之后村民要将所占用的林地使用权归还村集体。种海荣、张奎祥并未举证证明争议林地内尚有1983年购买的树木，至于争议林地内存在其他树木不能成为其归还林地使用权的阻却事由。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四十八条规定，当事人不服仲裁裁决的，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。据此，农村土地承包经营纠纷仲裁不适用裁决书一经作出即发生法律效力的规定，只有当事人自收到裁决书之日起三十日内未向人民法院起诉时，裁决书才发生法律效力。只要当事人对仲裁裁决不服向人民法院起诉的，仲裁裁决即不发生法律效力，由人民法院重新对农村土地承包经营纠纷进行审理。本案中，仲裁程序中的被申请人种云会对仲裁裁决不服，已经提起民事诉讼，北票市法院亦已作出民事判决，故仲裁裁决依法不发生法律效力。种海荣、张奎祥关于仲裁裁决已经确认其享有争议林地承包经营权的上诉主张不能成立，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果得当，依法应予维持。上诉人种海荣、张奎祥的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人种海荣、张奎祥共同负担。本判决为终审判决。审判长  刘少方审判员  李 蕊审判员  闫劲松二〇二〇年五月二十五日法官助理姜宁书记员栾晶