广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终1680号上诉人（原审原告）：佛山市华昊化工有限公司，住所地:佛山市佛罗公路37号。法定代表人:李伟明，总经理。委托代理人:陈玉灵，该公司员工。委托代理人:邓宏平，广东华登律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市禅城区人民政府。住所地：佛山市岭南大道北80号。法定代表人：孔海文，区长。委托代理人：罗国雄，佛山市禅城区住房城乡建设和水利局工作人员。委托代理人：华敏，广东本务律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市人民政府。住所地：佛山市岭南大道北12号。法定代表人：朱伟，市长。委托代理人：李嘉雯，佛山市司法局工作人员。上诉人佛山市华昊化工有限公司(以下简称华昊公司)诉被上诉人佛山市禅城区人民政府（以下简称禅城区政府）、佛山市人民政府（以下简称佛山市政府）房屋征收决定及行政复议决定纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院（2019）粤06行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年5月17日，禅城区政府门户网站公布了《佛山市养老养生健康产业园项目土地和房屋征收范围的公告》，并附有拟征收范围图，该公告亦在拟征收范围内张贴公示。2018年5月22日，佛山市禅城区国土城建和水务局作出了《佛山市养老养生健康产业园项目房屋调查情况的公告》，将涉案征收范围内的房屋调查情况予以公告。2018年8月24日，禅城区政府发布了《关于征求佛山市养老养生健康产业园项目土地和房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）意见的公告》，将涉案实施项目的房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）及拟征收范围图予以公布，征求意见时限为2018年8月24日至2018年9月23日，上述公告及附件在政府门户网站及征收范围内张贴公示。期限届满后，禅城区政府根据征求意见情况对上述补偿方案进行了修改，并于2018年11月20日作出《佛山市养老养生健康产业园项目土地和房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）征求意见汇总及修正公告》，并在征收范围内张贴公示。2018年12月，广东公评房地产与土地估价有限公司出具了《佛山市养老养生健康产业园项目土地和房屋征收社会稳定风险的评估报告》，认为经评估涉案养老养生健康产业园项目的土地和房屋征收社会稳定风险预测为低风险，项目的实施是合法、可行、可控的。2019年3月4日，中国建设银行股份有限公司佛山市分行向佛山市禅城区土地和房屋征收中心出具了《证明》，证实该中心于2018年8月31日分别入账三笔养老养生医疗健康产业园项目资金共计5.616亿元。2018年12月28日，禅城区政府作出佛禅房征决告〔2018〕第7号《佛山市养老养生健康产业园项目土地和房屋征收决定公告》（以下简称《征收决定公告》），公告对涉案项目土地和房屋实施征收，并附有征收范围图及征收补偿方案。上述公告及附件在政府门户网站及征收范围内张贴公示。原告因不服《征收决定公告》，于2019年2月26日向佛山市政府申请复议，佛山市政府于同日作出《行政复议受理通知书》，并于同年2月27日向禅城区政府发出《提出行政复议答复通知书》。2019年4月17日，佛山市政府作出佛府行复〔2019〕32号《行政复议决定书》（以下简称32号《复议决定书》），维持了禅城区政府作出的《征收决定公告》。原告仍不服，提起本案诉讼，请求法院依法撤销禅城区政府作出的《征收决定公告》及佛山市政府作出的32号《复议决定书》，本案诉讼费由禅城区政府和佛山市政府共同负担。原审法院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，被告禅城区政府作为县级人民政府，依法具有对本区域内国有土地上进行房屋征收与补偿的职权。该府作出本案被诉《征收决定公告》，职权依据合法，予以确认。被告佛山市政府在收到原告华昊公司的复议申请后，在法定期限内作出32号《复议决定书》，分别送达原告和禅城区政府，并告知原告诉讼的权利，符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，程序合法，予以确认。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要……”第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”根据上述规定，因公共事业的需要，市、县级人民政府可以作出房屋征收决定，但应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划要求。本案中，根据禅建函〔2017〕2351号《佛山市禅城区国土城建和水务局关于申请出具佛山市养老养生健康产业园项目房屋征收拟征收范围内土地用途符合土地利用总体规划要求的意见的复函》《禅城区发展规划和统计局征求意见回复表》及禅发改投函〔2018〕1号《禅城区发展规划和统计局关于佛山市养老养生健康产业园项目地块涉及土地和房屋征收意见的复函》可知，涉案房屋征收项目符合上述国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划以及城乡规划和专项规划的要求。同时，根据禅城区政府提交的《禅城区人民政府办公室办文反馈表》及原审法院查明的事实可知，禅城区政府对于涉案养老养生健康产业园项目的征收补偿安置实施方案经论证后将补偿安置方案予以公告并征求意见，还进行了意见汇总及公告，并根据收集的意见，结合有关法律法规，对征收补偿方案进行了修改。另外，禅城区政府在作出本案征收决定前进行了征收项目的风险评估，且补偿资金足额到位；作出征收决定后及时予以公告，且载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等法定事项。故禅城区政府作出涉案《征收决定》的上述条件和程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、十一条、十二条、十三条的规定，依法予以确认。原告认为禅城区政府没有就养老养生健康产业园项目相关的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划征求社会公众意见及进行科学论证，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，程序违法。对此，原审法院认为，原告的该主张显然将上述规划的制定程序与房屋征收决定的作出程序混为一谈，前述规划的存在是作出房屋征收决定的实体条件，但前述规划的制定行为不是本案房屋征收决定合法性的审查范围，故原告的上述主张没有法律依据，不予支持。原告还主张广东公评房地产与土地估价有限公司不具有出具《佛山市养老养生健康产业园项目土地和房屋征收社会稳定风险评估报告》资质，且涉案征收补偿款并未足额到位，禅城区政府作出《征收决定公告》的依据不足。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”市、县级人民政府作出房屋征收决定前之所以要进行社会稳定风险评估，其基本目的是为有效规避、预防、控制征收实施过程中可能产生的社会稳定风险，为了顺利开展征收工作。该风险评估一般应以“谁主管、谁负责，谁决策、谁评估”为原则，故对评估主体的要求亦与房屋补偿过程中对评估机构的要求不同。本案中，禅城区国土城建和水务局作为涉案征收部门，为了客观公正，委托第三方机构广东公评房地产与土地估价有限公司对涉案项目进行评估并未违反相关规定，且涉案评估报告内容亦符合《佛山市国有土地房屋征收社会稳定风险评估指导意见》的规定，故原告认为涉案社会稳定风险评估报告不合法的主张缺乏事实及法律依据，依法不予支持。至于涉案征收补偿费用是否足额到位的问题。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款虽然规定“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”但该足额的前提也只是对房屋征收的各项补偿费、补助费及其他费用所作的科学估算，且根据该条例第二十一条第一款的规定，在征收补偿时还有货币补偿及房屋调换两种方式，故在审查是否足额时不应局限于其备注的信息内容，而是考量其金额是否充足，能否达到保障被征收人补偿权益的立法目的。本案中，根据查明的事实可知，涉案征收补偿款金额入账已达到5.616亿元，且现有证据并不能反映涉案房屋征收部门未能向被征收人及时兑付各项补偿费、补助费及其他费用，故现有金额可以保障被征收人的合法补偿权益，原告的上述主张依法不予支持。综上，禅城区政府作出的《征收决定公告》符合法定条件和程序，复议机关佛山市政府予以维持正确，予以确认。原告要求撤销《征收决定公告》及复议决定的诉请，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回华昊公司的诉讼请求。华昊公司不服原审判决向本院提起上诉称：一、原审判决对于佛山市养老养生健康产业园项目是否属于公共事业，是否属于确需征收房屋的情形，认定事实不清，主要证据不足。被上诉人没有提供任何证据证明佛山市养老养生健康产业园项目属于公共事业，属于确需征收房屋的情形。因此，征收决定适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第三项的证据不充分，事实依据不充分。根据征收决定关于征收地块的规划，佛山市养老养生健康产业园项目征收地块大部分将用于商业开发，该项目显属商业地产项目，并非社会公共事业项目。养老养生健康事业与养老养生健康产业园是完全不同的概念，被上诉人将养老养生健康事业与养老养生健康产业园进行混同，认为佛山市养老养生健康产业园项目是公共事业明显不当。二、佛山市养老养生健康产业园项目没有广泛征求社会公众意见，也未经过科学论证，没有按规定进行社会稳定风险评估。征收决定存在违反法定程序情形，原审判决对此认定事实不清，适用法律不当。上诉人在被征收前没有收到任何关于佛山市养老养生健康产业园项目的征求意见文件，没有收到任何访谈、征询或情况了解。《征收决定》存在违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十二条规定的法定程序的情形。另外，佛山市养老养生健康产业园项目的征收补偿费用没有按法律规定足额到位。三、征收决定将上诉人所属土地和房屋纳入征收范围严重损害上诉人的合法权益。上诉人建厂已超过五十多年，属于广东省稀缺资源性质的制造企业，所属地块一直属于工业用地，已发展成为高端制造业基地，一旦被征收无法进行异地重建，将直接导致上诉人企业被迫倒闭消亡。综上，请求二审法院撤销原审判决，撤销禅城区政府作出的《征收决定公告》及佛山市政府作出的32号《复议决定书》，判令禅城区政府、佛山市政府承担本案的全部诉讼费。被上诉人禅城区政府二审答辩称：一、本府依法具有作出征收决定的职权，作出征收决定符合法律规定。佛山市养老养生健康产业园项目依法属于社会福利、公共事业，符合法律规定确需征收房屋的情形，原审判决对此认定事实清楚。首先，项目的建设有利于禅城区为十年之后养老产业市场的需求爆发提前做准备，显然是属社会福利、公共事业。其次，上诉人将养老养生产业与养老养生健康产业园人为割裂区别对待是不符合现实与逻辑的。养老养生产业不可能是一个空中楼阁，必须要落地才能实现，而落地则必须要依托于一个承载该产业的产业园项目，既然养老养生产业是一个公共事业，落地承载该养老养生产业的产业园项目也是社会福利、公共事业。第三，从佛山市禅城区发展规划和统计局于2017年12月28日所作出的征求意见回复表所附《佛山市养老养生健康产业园项目规划情况示意图》可知，该产业园的用地规划绝大部分是医疗养老用地、社会福利用地、教育科研用地，只有极小一部分是商业用地，且该部分商业用地也是为了可以给被征收的商业用房进行产权置换而存在，不能因此否认本项目的社会福利、公共事业的属性。二、本府作出征收决定前已经依法履行相关的程序，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九、十、十一、十二、十三、十五条的规定，程序合法。原审判决认定事实清，适用法律正确。国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的制定行为不属于本案审查范围。涉案项目的征收程序完全依照法律规定进行，也已进行社会稳定风险评估，程序和内容均符合规定。本府作出征收决定前，已经专户存储补偿款，且金额也已经足以保障被征收入的合法权益。截至2019年5月，已签署征收补偿协议的被征收人中，仅有约1/4选择现金补偿，本府已及时足额向选择现金补偿的被征收人支付补偿款，却仅支出补偿款4000多万元，尚有近5亿元存在账户中未曾使用，说明征收补偿款完全能够保障被征收人的权益。三、本府依法征收上诉人位于征收范围内的土地和房屋用于发展养老养生这一社会福利项目符合相关规划，且通过依法对征收上诉人房屋与土地给予补偿的方式保障了上诉人的合法权益。根据佛山市禅城区规划和统计局回复可知，本项目征收范围位于《汾江河（佛山水道）沿线用地控制性详细规划局部调整》和《佛山市中轴线地区控制性详细规划（北区段）》范围，其规划用地性质为社会福利用地、医疗卫生用地、安全设施用地、二类居住用地、教育科研用地、商业用地、城市道路用地、公园绿地、防护绿地和水域。因此，在此发展养老养生这一社会福利项目符合用地性质，无任何不当。相反，鉴于城市用地规划调整，上诉人的工业产业已不适合该地块的用地性质。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人佛山市政府二审答辩称：禅城区政府作出的《征收决定公告》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理适当；本府作出的32号《复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。二审经审查，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系房屋征收决定及行政复议决定纠纷。禅城区政府作出的《征收决定公告》虽然形式上是送达行政行为方式的公告，但从查明的事实来看，禅城区政府并未作出房屋征收决定，该公告既是公示告知行为，亦是房屋征收决定的载体，对被征收人的权利产生实际影响，具有可诉性，各方当事人对此均未提出异议，因此，二审争议焦点是禅城区政府作出的《征收决定公告》及佛山市政府作出的32号《复议决定书》是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；……”第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”根据上述规定，市、县级人民政府具有作出房屋征收决定的法定职责，但征收房屋征应当出于公共事业的需要，且符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的要求。本案中，涉案项目的建设目的是为养老产业发展释放土地空间，促进佛山市养老养生医疗健康产业的长足发展，配合佛山市养老养生医疗健康产业配套设施的建设，实现惠民利市的公共利益。佛山市禅城区发展规划和统计局于2017年12月28日作出的征求意见回复表所附《佛山市养老养生健康产业园项目规划情况示意图》显示，涉案项目用地规划绝大部分是医疗养老用地、社会福利用地、教育科研用地，仅极小部分是商业用地，且该部分商业用地是对被征收的商业用房进行产权置换。因此，涉案项目符合法律规定“确需征收房屋”的情形。华昊公司上诉主张涉案项目并非属于公共事业、不属于法律规定的确需征收房屋的情况，缺乏事实根据，本院不予支持。根据佛山市禅城区发展规划和统计局确认，涉案项目拟征收范围位于《汾江河（佛山水道）沿线用地控制性详细规划局部调整》和《佛山市中轴线地区控制性详细规划（北区段）》范围，其规划用地性质为社会福利用地、医疗卫生用地、安全设施用地、二类居住用地、教育科研用地、商业用地、城市道路用地、公园绿地、防护绿地和水域等，涉案项目符合城乡规划和专项规划，同时，根据佛山市禅城区国土城建和水务局确认，涉案项目符合佛山市禅城区土地利用总体规划（2010-2020年）。因此，在征收地块范围内建设涉案项目符合该地块的用地性质，并无不当之处。相反，由于城市用地规划调整，华昊公司的工业产业已不适合该地块的用地性质。至于华昊公司列入征收范围的房屋，华昊公司可依法获得相应的补偿，华昊公司如对补偿问题有异议，亦有相应的救济途径。华昊公司上诉提出其所属地块一直属于工业用地，禅城区政府将其所属土地和房屋纳入征收范围损害其合法权益的主张亦不成立，本院不予支持。根据查明的事实可知，禅城区政府就涉案项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，征求了佛山市禅城区国土城建和水务局、佛山市禅城区发展规划和统计局等相关部门的意见，并委托评估机构对涉案项目进行了社会稳定风险评估，对于涉案项目的征收补偿安置实施方案经论证后予以公告并征求意见，还进行了意见汇总及公告，并根据收集的意见，结合有关法律法规，对征收补偿方案进行修改，在此基础上，禅城区政府以公告的方式将征收决定予以公布，并附有征收范围图及征收补偿方案，还告知被征收人的权利救济途径。据此，禅城区政府以公告方式将征收决定予以公告符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、十一条、十二条、十三条的规定，程序合法。华昊公司上诉主张禅城区政府作出征收决定的程序违法，缺乏理据支持，本院不予支持。华昊公司还主张涉案项目的征收补偿费用没有按法律规定足额到位，对此，本院认为，根据中国建设银行股份有限公司佛山市分行向佛山市禅城区土地和房屋征收中心出具的《情况说明》，在禅城区政府公告征收决定前，涉案项目征收补偿款及工作经费入账金额为5.616亿元，禅城区祖庙街道办事处出具的《佛山市养老养生健康产业园项目征收资金情况表》显示，至2019年5月10日，账户余额为4.95亿余元，结合征收补偿方式有货币补偿和产权调换两种方式，以及当地以往房屋征收补偿中绝大多数被征收人选择产权调换的情况，涉案征收补偿款能够保障被征收人的合法补偿权益。综上，禅城区政府作出的《征收决定公告》符合法定条件，程序合法，佛山市政府作出32号《复议决定书》予以维持正确。上诉人华昊公司上诉请求撤销原审判决，撤销禅城区政府作出的《征收决定公告》及佛山市政府作出的32号《复议决定书》的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市华昊化工有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇二〇年五月二十八日书记员  刘佳琪