青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2020）青01行初13号原告李德寿，男，汉族，1964年5月20日出生，住西宁市。公民身份号码：×××。被告湟中县人民政府，住所地湟中县鲁沙尔镇和平路12号。统一社会信用代码：11630122015027038G。法定代表人赵冬，县长。委托代理人毛尊超、林敬凯，青海竞帆事务所律师。原告李德寿不服被告湟中县人民政府行政复议决定一案，于2020年3月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。原告李德寿、被告湟中县人民政府的副县长张明及委托代理人毛尊超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，1.湟中县自然资源局于2019年9月30日作出的湟自然资限拆〔2019〕第82号《责令限期拆除违法建设决定书》（以下简称《82号限拆决定》）没有经过任何调查取证，认定事实不清；作出行政处罚前未给予当事人陈述和申辩权利，程序严重违法；认定被处罚建筑为违法建设，系适用法律错误；行政复议过程中，未提交作出该决定书合法性的证据材料，应视为无证据。2.湟中县自然资源局以《82号限拆决定》为依据对原告的租赁户通过断电、威胁“再不搬走要贴封条”等违法行为迫使搬离，直接导致了原告的合法权益受到侵害，为此原告在申请行政复议时一并提起行政赔偿，符合法律规定。3.湟中县自然资源局未将《82号限拆决定》直接送达当事人，而是张贴在公共场合，使原告的名誉受到了极大的侵害，理应对原告进行道歉并在原公共场合张贴道歉信来挽回原告的名誉损失。4.被告湟中县人民政府作出的湟复〔2019〕第12号《行政复议决定书》（以下简称《12号复议决定》）驳回原告行政赔偿请求属于适用法律错误，被告应当在决定确认具体行政行为违法时，同时决定被申请人湟中县自然资源局给予行政赔偿。请求：1．撤销湟中县人民政府《12号复议决定》。2.判令湟中县人民政府重新作出行政复议决定，支持原告在行政复议申请中要求行政赔偿的请求。3.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交的证据有：1.《82号限拆决定》；2.《限期搬离通知书》；3.接处警登记表。证明湟中县自然资源局的行政行为违法。4.湟政（2002）31号文件；5．村委会通知。证明案涉土地用途是宅基地。6.收据。证明收取土地管理费用的事实。7.《集体土地使用证》。证明《集体土地使用证》的内容应该由被告填写，但是被告没有填写，违规让原告自行填写。8.照片5张。证明湟中县自然资源局没有直接向原告送达决定书的行为违法。9.房屋租赁协议、转账凭证。证明湟中县自然资源局的行为造成原告租金损失。10.原告自行制作的录音资料光盘（附整理文字1份）。证明原告的租户于2019年11月8日搬离原因系被湟中县自然资源局强迫。被告湟中县人民政府答辩称，被告作出的《12号复议决定》事实清楚、证据充分、程序合法，符合法律规定。原告要求撤销和重新复议的诉求不能成立，请求予以驳回。理由是:1.原告主张责令被告重新作出复议决定，于法无据。根据法律规定，只有在复议决定改变原行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，可以一并责令复议机关重新作出复议决定，除非因复议机关不受理或超期复议等重大程序违法事由发生时，可以责令重新作出复议决定之外，法律及司法解释再无明确规定人民法院可以责令复议机关重新作出复议决定。从原告的诉求及理由来看，其对《12号复议决定》第一项并无异议，争议在于要求支持其赔偿请求。对此，被告认为，假定《82号限拆决定》给原告造成了损失，也应当判决由作出该决定的湟中县自然资源局承担赔偿责任，而非责令被告重新作出复议决定。2.在复议审查过程中，湟中县自然资源局发现《82号限拆决定》确有错误，己经自行撤销的行为属于《行政处罚法》第五十四条规定的行政机关的主动纠错行为。被告认为《82号限拆决定》不存在可撤销内容，作出确认违法的复议决定符合法律规定。3.被告驳回原告行政赔偿的复议请求，有事实根据及法律依据。首先，原告在本案起诉中没有再主张责令湟中县自然资源局赔礼道歉、消除安全隐患两项请求事项，被告对此不再做实体答辩。其次，原告诉称被告驳回原告赔偿请求属于适用法律错误的说法不能成立：原告擅自在宅基地用地修建经营性建筑，违反法律规定，其违法利益本身不应得到赔偿。且在多巴镇政府档案中未发现原告提供的《集体土地建设用地使用证》存根，结合权证内容系原告自行书写、对土地用途存在变造嫌疑、权证中没有明确的宗地图和坐标的事实，对原告建造房屋的正当基础和合法依据存疑、原告不能做出合理解释的情况下，被告无法支持其赔偿请求。另原告的案涉房屋属于湟中县多巴镇征地征收范围，原告与征收实施部门尚未达成拆迁协议，是本案诉争的起因之一。湟中县自然资源局并非拆迁事宜的实施者，原告要求赔偿的主体不适格。原告申请复议时的主要理由，一是湟中县自然资源局给案涉房屋承租商户下达了限期搬离通知，二是湟中县自然资源局的施工行为造成房屋安全隐患导致无法正常使用。对此，被告认为：湟中县自然资源局给案涉房屋承租商户下达的限期搬离通知，是程序告知而非决定，故不足以对相对人的权利造成实质影响，而且即便造成影响也是对应承租户而非原告。最重要的是，该限期搬离通知并未最终执行，原告也未在复议时就该通知提起复议申请，故不应作为本案判决是否应当进行赔偿的依据。经被告调查核实，对原告有可能造成侵权的行为是实际拆迁施工方而不是湟中县自然资源局做出的，原告以施工行为给其房屋造成隐患进而主张赔偿，所诉对象错误。被告向本院提交的证据有：1.《行政复议申请书》。证明原告于2019年11月18日向被告提起行政复议申请，申请撤销湟中县自然资源局作出的《82号限拆决定》、责令该局赔礼道歉、消除隐患并赔偿其房租损失的事实。2.《82号限拆决定》。证明2019年9月30日湟中县自然资源局作出限期拆除违法建筑决定，责令原告限期自行拆除，并告知其复议权和诉权的事实。3.湟自然资行撤（2019）第082号《行政处罚撤销决定书》。证明原告提起行政复议申请后，湟中县自然资源局于2019年12月17日主动撤销《82号限拆决定》的事实。4.询问笔录。证明原告收到《行政处罚撤销决定书》后坚持主张损失赔偿的事实。5.《关于祁洪寿、李德寿大湟公路占地整体搬迁安排宅基地的通知》、《关于搬迁大湟公路湟中段占地拆迁户宅基地的批复》（附统计表）、多巴镇政府证明、多巴一村现金收据。证明因修建大湟公路进行整体搬迁，原告的宅基地从其母亲承包地中予以解决。搬迁后的土地仍属于宅基地，村委会也按宅基地收取土地管理费的事实。6.《集体土地建设用地使用证》、《关于湟中县多巴镇多巴一村村民李德寿集体土地使用证存根的调查情况说明》、询问笔录。证明原告在行政复议期间提交的集体土地建设用地使用证载明，土地用途载明为“宅基地、商铺”，备注载明系“大湟公路修建整体搬迁户”。多巴镇政府档案中未发现该土地使用证存根，原告所持权证中的内容是其自行填写的事实。7.照片（5张）、《责令（限期）改正通知书》。证明原告申请行政复议时据以主张湟中县自然资源局决定违法及索赔的依据，《责令（限期）改正的通知》与《责令限期拆除违法建设决定书》并非同一文件，也并非向原告发出，原告也未申请对该两份通知撤销的事实。8.调查笔录（2份）、《关于同意向湟中县多巴新城建设开发有限责任公司政北路中段建设项目划拨国有建设用地使用权的批复》、《关于政北路施工临时便道的情况说明》、《政北路征迁情况说明》、《政北路中段红线图》。证明经复议工作人员调查了解及相关部门出具的情况说明显示，同一块集体土地上不可能同时存在宅基地和商铺两种用途；原告提交的权证中四至不清，而且不排除其擅自添加“商铺”二字的可能性；原告所称对其房屋造成的损害，施工并非由湟中县自然资源局实施，而且该施工也不会对其房屋使用造成安全影响；房屋征收过程中，原告不予配合给征迁工作造成影响的事实。经庭审质证，原告对被告出示的证据的质证意见：证据1-4真实性、合法性、关联性、证明方向均予以认可,证据5、7真实性认可，就证明方向提出异议：证据5土地使用权证上虽然载明是宅基地，但是由于地块临街，改成商铺的现象很普遍；湟中县自然资源局无权对原告的租赁户强制搬离。证据8调查笔录内容的真实性不认可。被告对原告出示的证据的质证意见：证据1-6的真实性认可，证据7、8、10的真实性不予认可。就全部证据的证明方向提出意见：原告的证据能够充分说明案涉的土地用途是宅基地；限期搬离通知是程序性告知，与原告的房租损失无关联。本院对原告提交的证据1-6、被告提交的证据的真实性、合法性以及与本案的关联性予以确认。经审理查明，2019年9月30日，湟中县自然资源局对原告李德寿作出《82号限拆决定》，认定李德寿在湟中县多巴一村的房屋系未经审批擅自改变土地用途，要求李德寿在2019年10月15日前自行将房屋拆除，并以将该决定张贴在案涉房屋外墙的方式向李德寿送达。原告对《82号限拆决定》不服，于2019年11月18日向被告湟中县人民政府提起行政复议申请，请求：1．撤销被申请人作出的《82号限拆决定》，依法处理相关人员的违法违规行为；2．责令被申请人公开向申请人赔礼道歉并张贴道歉信；3．责令被申请人尽快采取工程措施，消除申请人房屋安全隐患；4.赔偿申请人自2019年11月8日至签订拆迁协议之日的房租损失300元/天。被告于2019年11月26日受理原告的复议申请。在行政复议议过程中，湟中县自然资源局于2019年12月17日作出湟自然资行撤（2019）第（082）号《行政处罚撤销决定书》，以“该行为不属于未经审批擅自改变土地用途”为由，撤销了《82号限拆决定》，并于12月20日向原告邮寄送达撤销决定。原告仍请求被告撤销《82号限拆决定》及给予行政赔偿的复议申请，被告继续审查，于2020年1月10日作出《12号复议决定》，认定“被申请人在《行政复议决定》作出前，发现其《责令限期拆除违法建设决定书》对申请人的行为性质认定错误，依照《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条之规定撤销该《82号限拆决定》系主动纠错行为。而《82号限拆决定》并未实际执行，申请人所主张的各项赔偿不符合《中华人民共和国行政复议法》第二十九条和《中华人民共和国国家赔偿法》第四条中有权取得赔偿的情形。”遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，决定：一、确认被申请人湟中县自然资源局作出的《82号限拆决定》违法；二、驳回申请人李德寿其他复议请求。”原告不服该复议决定，向本院提起行政诉讼。另查，案涉原告的房屋在湟中县多巴镇征地拆迁范围，至本案诉讼中原告与拆迁部门尚未达成拆迁补偿协议，房屋仍未拆除。本院认为，虽然行政复议法对于行政复议过程中行政机关主动撤销被提起行政复议的行政行为后将如何处理没有具体规定，但是《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十九条规定：“行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回复议申请的除外。”据此，案涉行政复议期间，被申请人湟中县自然资源局发现其作出的《82号限拆决定》错误，主动决定予以撤销，并于12月20日向原告邮寄送达。由于原告作为申请人并未撤回复议申请，所以不影响被告湟中县人民政府对《82号限拆决定》的合法性和合理性的审查。本案主要审查被告湟中县人民政府作出的《12号复议决定》的合法性。被告受理原告的行政复议申请后，经向原告询问、制作笔录，进行其他调查核实工作，考虑到原告申请撤销的《82号限拆决定》已经由其作出机关湟中县自然资源局主动决定撤销并向原告送达，被告不宜再作出撤销的复议决定，作出确认违法的行政复议决定更为适宜。故被告根据行政复议法第二十八条第一款第三项之规定，作出《12号复议决定》第一项决定，即确认湟中县自然资源局作出的《82号限拆决定》违法，程序合法，并无不当。从行政复议程序上来讲，虽然被申请人湟中县自然资源局在行政复议期间撤销原具体行政行为，原具体行政行为实际上不存在了，但是该行为产生的法律后果还有可能存在，所以被告对于原告在提起申请行政复议时一并提出的行政赔偿请求进行了审查，且以“《82号限拆决定》并未实际执行，申请人所主张的各项赔偿不符合《中华人民共和国行政复议法》第二十九条和《中华人民共和国国家赔偿法》第四条中有权取得赔偿的情形。”为由，作出《12号复议决定》第二项决定，即驳回申请人李德寿的行政赔偿请求。对此本院认为，在复议程序中，行政复议机关可以根据侵权事实和相关法律规定，迳行作出行政机关是否侵权，是否应当赔偿的决定。《12号复议决定》虽然对原告的行政赔偿申请进行了审查，但是对于行政赔偿请求是否成立，应当从行政行为被确认违法、行政机关是侵权主体、行政行为造成了损害后果以及损害后果与行政行为有因果关系四个方面进行审查，只有四个构成要件同时具备，申请人李德寿的行政赔偿请求才会被支持。被告作出的《12号复议决定》确认《82号限拆决定》违法，是以在行政复议过程中湟中县自然资源局主动撤销《82号限拆决定》为基础的，被告认为该决定“并未实际执行”，实际上已经认定湟中县自然资源局作出《82号限拆决定》的行为未对原告造成侵权，故应当认定被告驳回申请人提起的行政赔偿请求有据可依。至于被告答辩称原告的违法事实是否成立存疑、对原告有可能造成侵权的是实际拆迁施工方而非被申请人湟中县自然资源局等辩解理由，既未经被告行政复议过程中的调查认定，也不是被告作出行政复议决定依据的事实和理由，因此上述辩解理由与本案无关联性，不予采纳。综上，被告对原告提起的行政复议申请审查程序合法，作出的《12号复议决定》基本事实清楚，适用法律正确，原告主张被告重新作出复议决定的诉讼请求不予支持。同时应该指出，被告在复议决定中的说理不够充分，既未说明裁量过程，也未说明驳回原告行政赔偿的请求的充足理由，因而难以说服行政相对人，建议在今后的行政复议工作中予以重视、完善。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李德寿的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告李德寿负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 金爱萍审判员 祁小芹人民陪审员 陈 祎 二〇二〇年五月十三日书记员 滕 岳附:本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。