福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽02行终67号 上诉人（原审原告）厦门中联智通旅游服务有限公司，住所地厦门市思明区文屏路75号之十一后二室。 法定代表人杨军，总经理。 委托代理人全先锋,厦门中联智通旅游服务有限公司工作人员。 被上诉人（原审被告）厦门市运输事业发展中心，住所地厦门市思明区鹭江道265号交通大厦13-17楼。 法定代表人翁明鸿，主任。 委托代理人叶保惜。 委托代理人庄良佳，北京中银（厦门）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）厦门市交通运输局，住所地厦门市思明区鹭江道265号。 法定代表人王文杰，局长。 委托代理人林琳。 委托代理人曾小有，福建英合律师事务所律师。 上诉人厦门中联智通旅游服务有限公司（下称中联智通公司）因诉被上诉人厦门市运输事业发展中心（下称市运输中心）交通运输行政许可及被上诉人厦门市交通运输局（下称市交通局）行政复议决定一案，不服厦门市思明区人民法院（2019）闽0203行初160号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审判决查明，2019年1月3日，中联智通公司向市运输中心提交道路旅客运输经营申请表，申请省际旅游包车客运经营许可。从申请表内容看，中联智通公司申请省际包车客运，拟购置营运客车22辆，座位数834个，驾驶员22名。中联智通公司还提交企业章程文本、投资人、负责人身份证明及委托材料、安全生产管理制度文本、客运经营情况或计划等。 2019年1月14日，市运输中心作出厦运营许可客受〔2019〕1号交通行政许可申请受理通知书并于同日送达中联智通公司。该通知显示：经审查，该申请事项属于其职责范围，申请材料齐全，予以受理。 2019年1月22日，市运输中心针对中联智通公司提出的省际旅游包车客运经营许可的申请，作出厦运管客运许可〔2019〕1号不予行政许可决定，主要内容为：根据《中华人民共和国道路运输条例》第十二条之规定，在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。又根据《道路旅客运输及客运站管理规定》第二十六条之规定，包车客运许可原则上应当通过服务质量招投标的方式实施。因此针对包车客运许可，市运输中心主要采用招投标方式确定经营主体。由于中联智通公司未参加招投标并中标，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款之规定，对中联智通公司的申请决定不予行政许可。该文书于次日送达中联智通公司。中联智通公司不服，向市交通局申请复议。市交通局收到中联智通公司复议申请后，因中联智通公司未提交相关证据及营业执照，遂通知其补正，于2019年2月3日收到补正材料后予以受理，并书面通知中联智通公司。随后，市交通局向市运输中心发出行政复议答复通知，市运输中心于2019年2月12日提供了书面答辩意见及证据。市交通局于2019年3月28日作出厦交行复[2019]2号行政复议决定，维持案涉不予许可决定，并送达中联智通公司。市交通局采取的送达方式为邮寄送达，投递地址为厦门市思明区文屏路75号之十一后二室，收件人为杨军，邮件号为1083239890932，查件信息显示：4月1日快递签收，签收人为“他人收五金店”。中联智通公司于4月3日收到咕啦中国平台（1069030029846）发送的领取EMS包裹90932通知信息。中联智通公司不服，提起本案行政诉讼，要求撤销厦运管客运许可〔2019〕1号不予行政许可决定，同时撤销厦交行复[2019]2号行政复议决定。 原审判决另查明，2015年2月，福建省行政审批制度改革工作小组办公室发布（闽审改办〔2015〕2号）《福建省行政审批制度改革工作小组办公室关于取消、下放和调整一批省级行政审批项目的通知》，该《通知》取消、下放和调整一批省级行政审批项目，对原属于省级主管部门审批的道路客运经营审批项目进行调整，其中班线客运或者旅游包车客运企业的经营许可下放至企业所在地设区市级道路运输管理机构，省际、市际客运班线经营许可下放至起点地设区市级道路运输管理机构，市际旅游包车运力投放许可下放至车籍所在地设区市级道路运输管理机构。 2019年3月31日中共厦门市委机构编制委员会办公室发布（厦委编办〔2019〕164号）《中共厦门市委机构编制委员会办公室关于调整规范市交通局所属部分事业单位名称和主要职责的通知》，厦门市道路运输管理处更名为“厦门市运输事业发展中心”，主要职责调整为配合主管部门承担道路运输管理等方面事务性工作。 原审判决还查明，2014年11月7日，原厦门市道路运输管理处委托厦门市务实采购有限公司就2014年厦门市市际旅游包车运输经营权进行公开招标。中联智通公司针对案涉运力招标事项购买相关标书，最终未实际参加相关竞投标工作。2015年9月15日，原厦门市道路运输管理处委托厦门市务实采购有限公司就2015年厦门市市际旅游包车运输经营权进行公开招标，中联智通公司实际参加相关竞投标工作，但最终未中标。 原审判决又查明，2016年11月24日，厦门市中级人民法院作出（2016）闽02行终125号行政判决书，认定：将道路客运经营权纳入公共资源范畴并无不当。《中华人民共和国道路运输条例》第十二条的规定是在第二章“道路运输经营”中的“客运”一节，适用于所有的道路客运经营，包括适用于中联智通公司所申请的旅游客运包车经营。以招投标方式取得道路运输经营权许可，是依法行政的行为，并未增设许可事项。2017年9月28日，福建省高级人民法院作出（2017）闽行申382号行政裁定书，认定：客运经营许可作为一种公共资源的配置，以招标形式作出行政许可，不是增设行政许可，符合《中华人民共和国行政许可法》第五十三条的规定。 原审法院认为，关于中联智通公司提起本次起诉是否超过法定期限问题。市交通局系采取邮寄送达的方式，由于现今便利店代收邮件或鸟箱投放邮件等投递形式的兴起，认定邮寄送达的有效送达时间更加复杂。就本案而言，快递公司提供的投递证明显示4月1日签收，签收人为“五金店代收”。这种代收是否能视为中联智通公司签收，并确认送达发生法律效力，值得商榷。一般来说，除非受送达人明确将该代收点作为自己受送达地址并确认代收效力等情况，否则不宜将此类代收直接视为送达。邮寄送达与直接送达不同，本身存在一定的局限性，且由于是便利店代收，最终取件需通知收件人并等待收件人取件，尚有诸多不确定因素。一旦发生争议，在没有其他证据证明有效送达时间的情况下，对起诉期限计算，作有利于相对人的解释，以保护相对人的合法权益。从2019年4月3日平台给中联智通公司法定代表人发送的信息看，要求收件人三天内取件，中联智通公司主张其于4月5日取件并应据此起算起诉期限，予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条第一款规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。中联智通公司于4月19日提起本案诉讼未超过法定期限。 根据《中华人民共和国道路运输条例》第十条之规定及（闽审改办〔2015〕2号）《福建省行政审批制度改革工作小组办公室关于取消、下放和调整一批省级行政审批项目的通知》内容，道路客运经营审批项目已下放至设区市道路运管机构。因此，针对中联智通公司申请省际旅游包车客运经营权许可，市运输中心有权作出是否准予许可的决定。市交通局作为市运输中心的上级主管机关，有权对中联智通公司关于案涉不予行政许可决定所提出的复议申请作出处理。 关于程序方面，《道路旅客运输及客运站管理规定》第十八条规定，道路运输管理机构应当按照《中华人民共和国道路运输条例》和《交通行政许可实施程序规定》以及该规定规范的程序实施道路客运经营的行政许可。市运输中心收到中联智通公司案涉申请后，在确定申请材料齐全且符合法定形式后，作出相关受理决定，并在对中联智通公司申请事项进行审查之后，于法定期限内作出不予许可决定，并送达中联智通公司，程序合法，符合《交通行政许可实施程序规定》相关要求，并无不当。行政复议程序中，市交通局亦在法定期限内履行收件、受理、通知答辩、审查以及最终决定等法定环节，程序符合《行政复议法》的规定。但需要说明的是，法律文书应当以直接送达为主，邮寄送达必须在直接送达无果或者相对人有明确要求的情况下方可适用，否则容易引发争议。建议市交通局予以重视，进一步加强文书送达工作合法性。 关于实体方面。针对中联智通公司所提出的旅游包车客运经营许可的申请，市运输中心作出不予许可决定。《中华人民共和国道路运输条例》第十二条规定，县级以上道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。同一线路有3个以上申请人时，可以通过招标的形式作出许可决定。该条规定适用于所有的道路客运经营，既包括班线客运经营，也包括旅游客运包车经营。《道路旅客运输及客运站管理规定》第二十六条规定，客运班线经营及包车客运许可原则上应当通过服务质量招投标的方式实施，并签订经营服务协议。申请人数量达不到招投标要求的，道路运输管理机构应当按许可条件择优确定客运经营者。据此，以招投标方式取得道路运输经营权许可，并未增设许可事项。上述意见已经在此前多个相关行政案件生效判决中明确，不再赘述。此前2014年及2015年，原厦门市道路运输管理处曾先后两次通过招投标方式确定经营主体并办理客运许可，中联智通公司或未参与，或参与后未中标。在当前暂无招投标新计划的情形下，市运输中心对中联智通公司直接提起的许可申请不予准许，有事实依据，法院亦基本认同。市交通局作为复议机关，最终维持市运管处的决定，具有事实及法律依据。 旅游客运市场的良好运转对于作为旅游热点城市的厦门有着重要意义。市运输中心、市交通局作为交通运输的管理部门，应当从优化营商环境着手，对我市现阶段旅游客运供需市场进行充分、深入调研，因地制宜，及时、尽早制定、出台更加细致合理、更符合我市旅游客运市场实际的许可实施方案及长效机制，让更多符合条件的新旧客运经营企业都能参与进来，充分竞争，优胜劣汰，为市民及游客提供更为优质、安全的客运服务。中联智通公司反映我市旅游客运市场所存在的问题，也应当引起主管部门的重视，有则改之，无则加勉，并以适当的方式及时回应企业的经营诉求。 综上所述，市运输中心作出案涉不予行政许可决定，符合目前规定，并无不当。市交通局作出维持复议决定亦应予以支持。中联智通公司诉讼请求，没有事实及法律依据。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回中联智通公司的诉讼请求。 上诉人中联智通公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，撤销厦运管客运许可〔2019〕1号不予行政许可决定，同时撤销厦交行复[2019]2号行政复议决定。事实和理由：1.中联智通公司于2019年1月4日向市运输中心提出省级旅游包车客运经营许可，市运输中心以“尚未参加招标投标并中标”为由作出不予行政许可决定错误，旅游包车客运无须通过招标形式作出许可。2.《中华人民共和国道路运输条例》第十二条规定的招标形式，指向的是班线经营，中联智通公司申请的是非定线旅游包车，市运输中心适用《道路旅客运输及客运站管理规定》第二十六条关于包车客运需进行招标的规定，超出了《中华人民共和国道路运输条例》第十二条规定，是违法的，且中联智通公司提出申请前后只有其一个申请人，数量达不到招标要求，应该直接作出许可。且旅游包车客运经营权未被列入厦门公共资源配置目录，不应采用招标方式确定。3.市运输中心既然认为需采用招标方式实施，则按照《道路旅客运输班线经营权招标投标办法》第十一条规定，应在申请人提出申请后6个月内完成招标，市运输中心直接作出不予许可决定，程序违法。4.市运输中心的行为妨碍市场竞争，违反国务院关于促进市场公平竞争的意见。 被上诉人市运输中心答辩称，1.通过招投标方式实施旅游包车客运许可符合法律规定。《道路旅客运输及客运站管理规定》第二十六条的规定只是对《中华人民共和国道路运输条例》第十二条规定事项的细化，不存在与上位法冲突的问题，中联智通公司已就旅游包车客运采用招投标方式实施许可的合法性问题提起行政诉讼，经三级法院审理已有定论，其提起本案之诉是浪费司法资源；2.市运输中心收到中联智通公司案涉许可申请后，依法定程序作出不予许可决定并送达中联智通公司，程序合法，中联智通公司主张被上诉人应在接到其申请后6个月内完成招投标工作，该规定来源于《道路旅客运输班线经营权招投标办法》，适用于班线运营权的招投标，不适用于本案旅游包车客运许可。3.通过招投标方式实施旅游包车客运经营权行政许可，有利于实现公平竞争，促进资源合理配置，提升服务质量，体现了行政管理的科学合理。一审判决认定事实清楚，适用法律准确，依法应予维持。 被上诉人市交通局答辩称，案涉行政复议决定有事实和法律依据，程序合法，一审判决正确，应予维持。 二审中，各方当事人向一审法院提交的证据均随案移送本院。各方对一审查明事实均无异议，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是市运输中心要求以招标方式确定旅游包车客运经营主体，对中联智通公司申请作出案涉不予行政许可决定是否合法。《中华人民共和国道路运输条例》第十二条规定：“县级以上道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。同一线路有3个以上申请人时，可以通过招标的形式作出许可决定”，该条规定的“客运申请”适用于所有道路客运经营，包括班线客运经营，也包括旅游客运包车经营。《道路旅客运输及客运站管理规定》作为部门规章，其第二十六条规定：“客运班线经营及包车客运许可原则上应当通过服务质量招投标的方式实施，并签订经营服务协议。”是对《中华人民共和国道路运输条例》第十二条的进一步细化，并未增设行政许可，与《中华人民共和国道路运输条例》第十二条的规定亦不冲突。至于中联智通公司主张市运输中心应在接到其申请后6个月内完成招投标工作，因其案涉申请是旅游包车客运许可，并不适用《道路旅客运输班线经营权招投标办法》的规定。因此，市运输中心以招标方式确定旅游包车客运经营权许可，并无不当，其针对中联智通公司的申请作出案涉不予行政许可决定，合法有据。市交通局作出复议维持决定，认定事实清楚，程序合法。上诉人的上诉请求，缺乏法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人厦门中联智通旅游服务有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈锦清 审 判 员 林琼弘 审 判 员 龙 辉 二〇二〇年五月二十七日 法官助理 江雪玉 代书记员 陈 靓 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；