海南省第二中级人民法院   行政裁定书   （2020）琼97行终43号   1   海南省第二中级人民法院   行政裁定书   （2020）琼97行终43号   上诉人（原审原告）王某1，女，1945年4月25日出生，汉族，现住海南省儋州市。   上诉人（原审原告）符某1，男，1975年9月12日出生，汉族，现住海南省儋州市。   上诉人（原审原告）符某2，男，1997年11月19日出生，汉族，现住海南省儋州市。   上列上诉人委托诉讼代理人曾某，海南颖川律师事务所律师。   上列上诉人委托诉讼代理人李某，海南颖川律师事务所实习律师。   被上诉人（原审被告）儋州市自然资源和规划局，住所地海南省儋州市那大镇中兴大街24号街区。   法定代表人王某2，该局局长。   委托诉讼代理人吴某，该局法规科办事员。   委托诉讼代理人郭某，海南唐海律师事务所律师。   原审第三人海南先元实业开发有限公司，住所地海南省海口市琼山区龙昆南路金竹园小区综合楼四楼。   法定代表人张某，该公司总经理。   委托诉讼代理人谭某，海南川海律师事务所律师。   原审第三人儋州市那大镇美扶村委会美扶村小组，住所地海南省儋州市那大镇美扶村委会美扶村小组内。   负责人符某3，该村小组组长。   上诉人王某1、符某1、符某2（以下简称王某1等三人）因与被上诉人儋州市自然资源和规划局（以下简称儋州市资规局）及原审第三人海南先元实业开发有限公司（以下简称海南先元公司）、儋州市那大镇美扶村委会美扶村小组（以下简称美扶村小组）土地行政登记纠纷一案，不服海南省儋州市人民法院（2019）琼9003行初68号行政判决，向本院提起上诉，本院于2020年2月26日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年4月10日公开开庭审理了本案。上诉人符某1及三上诉人委托诉讼代理人曾某、李某，被上诉儋州市资规局委托诉讼代理人吴某、郭某，原审第三人海南先元公司的委托诉讼代理人谭某到庭参加诉讼。原审第三人美扶村小组经本院开庭传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。   被诉行政行为：儋州市人民政府于2011年6月27日向海南先元公司颁发儋国用（2011）第507号《国有土地使用证》（以下简称507号《国有土地使用证》），记载：土地使用权人为海南先元公司，坐落于儋州市那大中兴大街东段南侧，地类为住宅，使用权类型为出让，使用权面积为6666.7㎡，终止日期为2079年6月4日。该证备注内容为由恩施自治州今大集团今大物业有限责任公司（以下简称恩施物业公司）转让，证号：儋国用（2009）第827号。   上诉人向原审法院诉请：撤销被上诉人于2011年6月27日颁发给海南先元公司507号《国有土地使用证》的行政行为。   原审法院查明，涉案土地位于儋州市××镇东段南侧，面积为6666.7㎡（合10亩），地类为住宅。   2000年2月18日，原儋州市土地管理局与恩施物业公司签订《国有土地使用权出让合同》，将位于××区地块出让给恩施物业公司，恩施物业公司取得该地块的土地使用权。2000年2月23日，儋州市人民政府向恩施物业公司颁发《国有土地使用权》（儋国用（白马井）字第02712号），记载：土地使用者为恩施物业公司，坐落为儋州市白马井开发区，地号为6#，用途为娱乐项目用地，使用权类型为出让，使用权面积为4387.35㎡，终止日期为2050年2月23日。   2009年5月19日，儋州市人民政府作出儋府函[2009]92号《关于恩施自治州今大集团今大物业有限责任公司置换国有土地使用权的批复》，批复如下：同意将原批准给恩施物业公司位于××区地块的10亩国有土地使用权（儋国用[白马井]字第02712号）与位于那大中兴大街东段南侧地块的10亩国有土地使用权进行等价置换。2009年6月10日，儋州市国土环境资源局与恩施物业公司签订《国有建设用地使用权转让合同》，将宗地坐落于那大中兴大街东段南侧6666.70㎡住宅用地出让给恩施物业公司。同年6月29日，儋州市人民政府向恩施物业公司颁发儋国用（2009）第827号《国有土地使用证》（以下简称827号《国有土地使用证》），记载：土地使用权人为恩施物业公司，坐落为儋州市那大中兴大街东段南侧，地类为住宅，使用权类型为出让，使用权面积为6666.7㎡，终止日期为2079年6月4日。该证备注内容为恩施物业公司置换用地，证号：儋国用（白马井）字第02712号。同时，827号《国有土地使用证》附有调整用地勘测定界图，而且由调整单位、用地单位及审批机关盖章确定。   2009年3月16日，恩施物业公司与张某、张剑萍、江梅签订《开发合同》约定共同出资组建海南先元公司，恩施物业公司以置换的中心大街东段南侧10亩土地折合162万元作为部分出资。2010年12月17日，原儋州市国土资源局作出《关于恩施自治州今大集团今大物业有限公司土地使用权变更登记的批复》（儋土环资[2010]553号）同意恩施物业公司将位于儋州市××镇东段侧6666.70㎡住宅用地土地使用权（土地证号:儋国用[2009]827号）作为出资过户到李道先、张某、张剑萍、江梅共同设立的海南先元公司名下，出资额为400万（土地评估总额450.023万元）。2011年6月27日，经海南先元公司申请，儋州市人民政府向海南先元公司颁发507号《国有土地使用证》，该证附有海南先元公司用地勘测定界图。   王某1等三人认为儋州市人民政府向海南先元公司颁发507号《国有土地使用证》的行政行为，事实不清，程序违法，应予以撤销。遂提起行政诉讼。   原审法院认为，本案的争议焦点为儋州市人民政府向海南先元公司颁发507号《国有土地使用证》的行政行为是否违法，是否应当撤销。涉案土地登记行政行为发生在2011年期间，应当适用《土地登记办法》。《土地登记办法》第九条规定：申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。第十四条规定：国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。第三十九条规定：依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用使用权变更登记。在本案中，恩施物业公司以涉案土地出资组建海南先元公司。海南先元公司成立后，可以对涉案土地进行变更登记。在申请变更登记时，海南先元公司提交了《开发合同》、海南省儋州市地方税务局不征营业税证明、《土地估价报告备案表》、完税证及完税证明、非税收入一般缴款书、《关于恩施自治州今大集团今大物业有限责任公司土地使用权变更登记的批复》、827号《国有土地使用证》、《土地登记申请审批表》以及《关于恩施自治州今大集团今大物业有限责任公司置换国有土地使用权的批复》《国有建设用地使用权出让合同》《关于恩施自治州今大集团今大物业有限责任公司置换国有土地使用权的用地通知》、张某和李道先身份证复印件等材料。儋州市资规局在审查上述申请土地变更登记材料后，经调查核实，绘制了《海南先元实业开发有限公司用地勘测定界图》，于2011年6月27日向海南先元公司颁发507号《国有土地使用证》，该颁证行政行为符合上述法律规定，事实清楚、程序合法。王某1等三人主张儋州市人民政府颁证行政行为事实不清，程序违法，应予撤销，理由不能成立，应予驳回。此外，王某1提出儋州市资规局及第三人停止施工，恢复土地原状的诉讼请求，不属于行政诉讼受案范围，本案不作处理。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回王某1、符某1、符某2的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由王某1、符某1、符某2负担。   上诉人王某1等三人上诉请求：撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求。事实与理由，原审未查明案件事实，被上诉人颁发507号《国有土地使用证》所登记的土地范围内有上诉人承包使用的水田地，上诉人系土承包经营权人，被上诉人违法发证的行政行为已严重侵犯了上诉人的土地承包经营权的合法权益。涉案地从1986年6月1日起由儋州市那大镇美扶村村民符家光承包种植生产，有儋州市政府粮油征购办公室印发的《粮油合同订购通知书》和历年按规定上缴公粮的记录为证，当时地块名为加宝地水田9.5亩。符家光1990年去世后由其子符某1继续承包，该事实由美扶村小组出具的证明为据。直到1992年，被上诉人对美扶村土地进行征收，但征收没有清偿征用农民集体所有土地费，征而未用，也没有进行开发，2004年12月28日，儋州市人民政府与儋州市和庆镇美扶经济合作社（以下简称美扶经济合作社）签订《退地抵偿拖欠征地补偿费协议书》，其内容为儋州市人民政府拖欠美扶经济合作社征地补偿款2430247元。儋州市人民政府同意按原征地补偿价折和拖欠的金额，将原征而未用的美扶经济合作社的水田232亩退回，抵偿所欠征地补偿款，退回给乙方的土地为农业用地，退回后由美扶经济合作社根据生产条件使用或承包退回土地，今后需征用按国家规定补偿。上诉人承包的土地证是在被退回土地当中，上诉人家庭承包的土地从1986年起耕作至今，没有发生过变更。上诉人在涉案土地上种植数百棵桉树，树龄都已达到二十年以上。2012年8月16日，美扶村小组出具证明证实被上诉人退回的农田包括上诉人一家承包的9.5亩土地水田，村小组一直发包给符家光没有变更。2016年至2017年间，美扶村小组对美扶村承包田地进行清点记录，并进行第一次土地承包经营权确权登记颁证调查信息公示。2017年6月6日进行第二次公示，其公示内容记载王某1（符某1母亲）家庭承包美扶村土地合同面积8.38亩，实测面积7.84亩。2017年9月22日，进行第三次公示，并附农地土地承包经营权地块分布图图中均明确标注了王桂梅承包土地的四至及面积，与被强制清除地上附着物的承包地相对应。经三轮公示后，美扶村小组向上诉人出示农村土地承包经营权公示结果归户表，该表载明美扶村小组是发包方，将涉案的7.84亩土地承包给王某1等人，承包期限1998年1月1日至2027年12月31日。另说明承包使用的9.5亩土地，有1.66亩土地，因中心大道建设淤泥入侵水田地变为坡地，未计入公示。2019年6月12日上午8点，政府部门与国土部门以海南先元公司于2011年6月27日依法通过转让方式取得位于儋州市中心大街东段南侧6666.7平方米的土地使用权为由，强拆清除上诉人承包地上种植物，该地正是经公示的上诉人享有土地承包经营权的土地，由此，507号《国有土地使用证》登记的土地范围内有上诉人承包使用的土地。上诉人从1986年起承包涉案地至今,未被合法征收,亦未领取相关土地补偿款,被上诉人无权将涉案地出让给海南先元公司,故被上诉人颁发给恩施物业公司的827号《国有土地使用权证》和颁发给海南先元公司507号《国有土地使用权证》的行政行为认定不清，程序违法，基于以上事实，请求支持上诉人的诉请。   被上诉人儋州市资规局辩称，一、原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，另上诉人不是行政诉讼的适格主体。上诉人认为507号《国有土地使用证》侵占其土地承包经营权，没有任何证据支持。上诉人原审提交的《粮油合同订购通知书》没有标注承包地的具体位置，无法确定是否在涉案土地范围内。村委会和村小组出具的证明，更没有明确上诉人承包的土地就是海南先元公司名下的土地。另外上诉人在原审提交的《农村土地承包经营权证》没有与涉案507号土地证进行套对，亦无法确认海南先元公司的土地包含了上诉人的承包证，上诉人应当承担举证不能的法律责任。退一步而言，即使海南先元公司的507号土地证包含上诉人承包证下的土地，因海南先元公司取得土地证在先，上诉人承包证取得在后，上诉人的承包证也因与海南先元公司的土地界限存在重复应予以撤销。2019年4月，上诉人因不服涉案土地清表已向儋州市扫黑除恶专项斗争领导小组办公室举报被上诉人，随后被上诉人对于涉案土地的权属情况以及上诉人承包土地情况再次进行核查，并请儋州市美扶村委会和村小组工作人员参与调查。2019年4月18日，美扶村小组向调查组出具《证明》明确海南先元公司名下的507号《国有土地使用证》并未包含上诉人承包证下土地，因此，上诉人没有证据证明其与儋州市人民政府向海南先元公司颁发土地证的行政行为有利害关系，不是本案的适格原告，无权提起本案行政诉讼。二、被上诉人给海南先元公司颁发的507号土地证行政行为认定事实清楚，程序合法，符合法律规定。2000年2月，儋州市政府向恩施物业公司位于儋州市××区地块，颁发儋国用（白马井）字第02712号《国有土地使用证》。2009年5月19日，儋州市政府批复同意，将原批准给恩施物业公司位于××区地块的10亩国有土地使用权与位于那大镇中心大街东段南侧地段的10亩国有土地使用权进行等价置换，地价差43万元。同意用地单位以原多付白马井园区购地款44.9904万元中抵付。2009年6月10日，恩施物业公司与被上诉人签订出让合同2009年6月29日，恩施物业公司取得827号土地证。从上述颁证过程来看，涉案土地证由儋国用（白马井）字第02712号《国有土地使用证》置换而来。2009年3月16日,恩施物业公司以827号土地证项下的10亩地作价140万元入股新成立的海南先元公司，后向原儋州市国土资源局申请将涉案10亩土地过户至海南先元公司名下。2010年12月17日,儋州市国土资源局作出批复同意。2011年6月27日，经海南先元公司申请，儋州市人民政府向海南先元公司颁发507号《国有土地使用证》，颁证事实清楚，四至界限权属清楚，确颁证程序合法。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。   原审第三人海南先元公司述称，原审认定事实清楚。适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。   原审第三人美扶村小组未提交书面意见。   各方当事人在原审中提交的证据已随案移送至本院，本院对原审法院对各方当事人提交证据的认证意见予以确认。二审中根据上诉人的申请，本院到儋州市资规局调取了儋县美扶经济开发区管理委员会与儋县和庆镇美扶管理区于1993年1月6日签订的《国家建设征用土地协议书》、《儋州市美扶经济技术开发区管理委员会建设用地示意图》、儋州市美扶经济开发区付给美扶村委会征地款9250950元的《收据》，共三份证据，各方当事人对上述证据进行质证后，均提出质证意见。   上诉人提出以下质证意见：对三份证据的真实性、合法性均无异议，但认为本院调取的《国家建设征用土地协议书》非其申请调取的《土地承包经营合同》及儋州市人民政府退还给美扶经济合作社的232亩水田的四至情况，以确认争议的7.84亩土地在退还的232亩水田范围内，《国家建设征用土地协议书》显示征用的水田为96.6亩，并不是《退地抵偿拖欠征地补偿费协议书》指向的232亩水田。《收据》显示美扶村委会收到补偿金9250950元，但没有相应的转帐赁证，仅凭收据不能证明其真实性，且上诉人未收到美扶村委会发放的相关补偿款。示意图显示涉案土地使用权归属于海南先元公司，但不等于政府已履行征收手续。   被上诉人提出以下质证意见：以上三份证据证明了1993年1月6日政府征收美扶经济合作社990.615亩土地并于2000年10月18日将征地补偿款发放给美扶村委会。海南先元公司使用的507号《国有土地使用证》项下10亩土地在已征收的990.615亩土地范围内。   原审第三人海南先元公司、美扶村小组对以上三份证据的真实性、合法性均无异议。   本院对以上三份证据认证如下：本院调取的三份证据虽非上诉人申请调取的证据，但因上诉人申请调取证据的目的是为了证明争议的7.84亩土地未被征收，而这三份证据足以回应其拟要证明的内容，且各方当事人对该三份证据的真实性没有异议，故可作为认定案件事实的根据。根据该三份证据本院查明，1993年1月5日，原儋县美扶经济开发区管理委员会与原儋县和庆镇美扶管理区签订《国家建设征用土协议书》，约定为兴建美扶新村工程，需要征用和庆镇美扶管理区美扶经济合社位于美扶新村前、后地段土地990.615亩，其中水田96.60亩，旱地801.615亩，拆迁房屋92.4亩，土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、房屋拆迁补偿费共计9250950元，以上费用于2000年10月18日向儋州市和庆镇美扶村民委员会发放。507号《国有土地使用证》项下的10亩土地位于上述征用的土地范围内。   另查明,2004年12月28日，儋州市人民政府将征而未用的美扶经济合作社232亩水田退回美扶经济合作社。   2015年3月1日《不动产登记暂行条例》施行后，颁发土地使用证的职权由儋州市资规局行使，故本案将儋州市资规局列为被告。   上诉人在提起本案诉讼的同时，另案提起诉讼请求确认被上诉人颁发给恩施物业公司的827号《国有土地使用权证》行政行为违法，本院作出（2020）琼97行终33号行政裁定，以上诉人与儋州市人民政府的颁证行为没有利害关系为由，驳回上诉人起诉。   本院查明的其他事实，与原审查明的事实基本一致。   本院认为，本案主要审查的是上诉人是否具有本案原告资格。经查，被上诉人颁发给海南先元公司的507号《国有土地使用权证》与颁发给恩施物业公司的827号《国有土地使用权证》属后证与前证关系，上诉人起诉请求确认被上诉人颁发给恩施物业公司的827号《国有土地使用权证》行政行为违法，已被本院作出的（2020）琼97行终33号行政裁定，以上诉人对涉案地没有合法使用权，与被上诉人颁发给恩施物业公司的827号《国有土地使用权证》行政行为没有利害关系，不具有原告资格为由，驳回起诉。鉴定上述两证之间的关系，上诉人与儋州市人民政府颁发给海南先元公司的507号《国有土地使用权证》的行政行为亦没有利害关系，上诉人亦不具有本案原告资格，故其请求撤销507号《国有土地使用权证》的理由不成立，本院不予支持。据此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项的规定，应裁定驳回上诉人的起诉。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，属适用法律错误，本院予以纠正。   综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：   一、撤销海南省儋州市人民法院（2019）琼9003行初68号行政判决；   二、驳回上诉人王某1、符某1、符某2的起诉。   一、二审案件受理费共计100元退回上诉人王某1、符某1、符某2。   本裁定为终审裁定。   审判长 周文娟   审判员 许杏花   审判员 郝良存      二○二○年五月十四日   书记员 陈会甫   附：本案适用的相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：   （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；   （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；   （三）错列被告且拒绝变更的；   （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；   （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；   （六）重复起诉的；   （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；   （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；   （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；   （十）其他不符合法定起诉条件的情形。   前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。   人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。