云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终79号上诉人（一审原告）卢正芬，女，汉族，1954年2月6日生，住云南省昭通市彝良县。委托代理人笪凤瑶，北京在明律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）彝良县人民政府。住所地：云南省昭通市彝良县角奎镇人民街31号。法定代表人陈祥彬，县长。委托代理人潘连强。代理权限：一般授权代理。委托代理人谢立省，云南宏通律师事务所律师。代理权限:一般授权代理。被上诉人（一审被告）彝良县角奎镇人民政府。住所地：云南省昭通市彝良县角奎镇角奎街33号。法定代表人张成刚，镇长。委托代理人吴友贵，云南意衡（彝良）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人卢正芬因诉彝良县人民政府（以下简称县政府）、彝良县角奎镇人民政府（以下简称镇政府）房屋行政强制一案，不服云南省昭通市中级人民法院作出的（2019）云06行初175号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理其上诉后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。卢正芬起诉称，其房屋位于云南省昭通市彝良县。县政府于2018年11月21日作出《关于征收角奎镇新场社区发界村和石垭村部分集体土地的通告》（彝政通告〔2018〕41号）、2017年6月12日作出《关于印发彝良县县城规划区集体土地及其地上附属物征收补偿安置办法的通知》（彝政办发〔2017〕56号），其上述房屋被纳入征收范围，因对补偿安置存在争议，尚未签订补偿安置协议。镇政府于2018年12月14日下达了《告知书》，告知其2018年12月13日对其房屋进行了排危处理。2018年12月13日，在未通知其，也未出具任何合法手续的情况下，县政府、镇政府强行拆除了其两栋房屋。县政府、镇政府作为涉案集体土地征收项目的组织实施主体，在房屋征收程序启动后，应当对强拆房屋行为承担法律责任，县政府、镇政府的强拆行为没有职权依据，事实不清，证据不足，违反法定程序，侵犯了其合法权益，特提起行政诉讼，请求确认县政府、镇政府拆除其房屋的行为违法，诉讼费由县政府、镇政府承担。一审法院认定，因彝良县异地扶贫搬迁安置点建设工程需要征收集体土地，县政府于2017年制定征收补偿安置办法，2018年11月21日发布征地公告，卢正芬家位于彝良县的两处房屋（分别为砖混结构和土木结构）被纳入征收范围。2018年12月13日，彝良县异地扶贫搬迁进城安置指挥部委托云南瑞尔房地产土地资产评估有限公司昭通分公司对卢正芬的上述两处房屋进行了测绘调查，彝良县公证处进行了公证。同日，彝良县住房和城乡规划建设局、彝良县安全生产监督管理局、彝良县国土资源局（以下简称三部门）联合向镇政府下达书面通知，称“你镇村民卢正芬位于角××镇发界村××组的房屋，主体结构为土木结构，由于年久失修，存在严重安全隐患，建议及时消除隐患”；县政府也向镇政府出具授权委托书，称“兹因角××镇发界村××组卢正芬户的房屋存在严重安全隐患，根据《中华人民共和国突发事件应对法》第二十条和第二十一条之规定，为确保辖区内群众安全，特授权彝良县角奎镇人民政府对其进行房屋排危处理”；镇政府向卢正芬下达书面告知书，称“你户位于角××镇发界村××组的房屋，主体结构为土木结构，由于年久失修，经彝良县住建局、安监局、国土局联合鉴定，存在严重安全隐患，请你户及时自行消除隐患。若你户不及时组织排危，我镇将公证后组织人员进行排危”。2018年12月14日，镇政府对卢正芬房屋内的物品进行清点登记并拍照后，搬移到发界村金营安置点3幢3号一楼室内存放，并告知卢正芬向村主任梁祥礼领取。当日，镇政府组织人员将卢正芬的涉案房屋强制拆除。2019年6月10日，卢正芬以县政府和镇政府为被告向一审法院提起行政诉讼，要求确认二行政机关强制拆除其房屋的行政行为违法。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条（二）项规定，起诉必须有明确的被告。本案中，卢正芬诉请确认强拆其房屋的行政行为违法，镇政府作为强拆行为的具体组织实施机构，是本案的适格被告；并无证据证明县政府参与了本案所诉的强拆行为，县政府依法不属于本案适格被告。虽然在镇政府实施强拆行为之前，县政府向其出具过授权委托书，但并未明确指令其对卢正芬的房屋实施强拆。结合三部门联合向镇政府出具《告知书》的事实，以及镇政府向卢正芬下达的《告知书》内容来看，镇政府是基于卢正芬的房屋“经彝良县住建局、安监局、国土局联合鉴定，存在严重安全隐患，建议我镇及时消除隐患”，故告知卢正芬“请你户及时自行消除隐患。若你户不及时组织排危，我镇将公证后组织人员进行排危”。据此，镇政府并非是基于县政府的“授权委托”而对卢正芬的房屋实施强拆，县政府作出的授权委托书未对卢正芬的合法权益产生实质影响。综上，卢正芬明知其房屋系由镇政府组织实施强制拆除，应当以直接作出该行政行为的镇政府作为被告提起诉讼，一审法院在发现卢正芬错列被告的情况下已经对其进行了法律释明，但卢正芬坚持将县政府列为共同被告，刻意提高审级。卢正芬提起的诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（二）项的规定。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回卢正芬的起诉。案件受理费50元，予以退回。上诉人卢正芬上诉称，1.一审法院认定县政府不是适格被告，其刻意提高审级，属认定事实和适用法律错误。一审法院已查明县政府委托镇政府对其房屋进行排危。《城市危险房屋管理规定》（以下简称《管理规定》）第五条、第十七条授权县级以上地方人民政府房地产行政主管部门对城市危险房屋进行管理，包括采取强制措施。县政府、镇政府不具有排危的法定职权，县政府主导并指令镇政府实施强制拆除其房屋的行为属于适用法律错误。2.县政府是本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款的规定，在行政委托中，被委托方以委托方名义代行委托方职权实施行为的法律责任应由委托方承担，当事人不服提起行政诉讼的，应当以委托方为被告。本案中，县政府委托镇政府排危，镇政府参与强制拆除的法律后果应当由县政府承担，县政府为本案适格被告。且强制拆除房屋的行为对公民重大财产利益造成严重影响，无论是在法律上、政策上或者法律精神上，都应当由县级以上政府组织实施，故县政府是本案适格被告。3.县政府、镇政府强制拆除其房屋无事实和法律依据，程序严重违法。其未向当地机构申请鉴定，县政府、镇政府未依据《管理规定》对涉案房屋进行鉴定，县政府、镇政府亦未提交证据证明涉案房屋无修缮价值且已经危及公共安全，属于应当拆除的房屋，就直接作出《告知书》将其房屋强制拆除，违反《管理规定》第九条、第十六条、第十七条的规定，该强制拆除行为没有事实和法律依据，程序严重违法。县政府、镇政府于强制拆除房屋的当天才委托公证机构对其房屋进行测绘，且于庭审时多次表述依据邻居的反馈，在未对其房屋履行调查、现场勘验的情况下，就认定其房屋属于危房，违反《管理规定》第八条的规定。镇政府在作出《告知书》的当天就对其房屋进行拆除，未告知其作出《告知书》的事实、理由及依据，未告知其依法享有的权利，也未充分听取其意见，剥夺了其知情权、陈述和申辩权，该《告知书》不能成立。综上，请求撤销一审裁定；依法查明上述重要事实或者依法发回查明上述重要事实；被上诉人承担一、二审诉讼费用。被上诉人县政府未提交答辩意见。被上诉人镇政府答辩称，1.一审法院认定事实清楚，证据确凿。因彝良县易地扶贫搬迁安置点建设工程需要征收集体土地，县政府结合区域特征依法制定了征收补偿安置办法并发布了征地公告，在征收范围的每户房屋及土地均适用相同的标准。卢正芬的房屋位于征收范围内，其想借此次征地机会获取最大利益，漫天要价，已经超出正常范围，经当地村委会及政府多次协商无果。因卢正芬的房屋系危房，其未在里面居住生活，该事实一审庭审中卢正芬已认可。三部门联合告知卢正芬其房屋存在严重安全隐患，并建议及时消除隐患。县政府授权其及时对卢正芬的房屋进行排危处理，其按照相关规定向卢正芬送达了《告知书》，要求卢正芬积极配合政府工作。因卢正芬拒绝配合，其到达现场后发现卢正芬的房屋已经年久失修，无人居住，已经危及到周围群众的生命安全，无法加固，才采用拆除房屋的形式消除隐患，且其及时联系了云南省彝良县公证处对房屋及屋内物品进行公证，联系评估机构对房屋进行评估，该房屋的征收款已经由彝良县易地扶贫搬迁安置点建设指挥部保存，卢正芬随时可以领取。其从大局出发，按照相关法律法规，依法正确履行了法定职责。2.一审法院认定县政府不是本案适格被告正确，且已经向卢正芬进行了法律释明，但卢正芬仍然坚持将县政府列为被告，一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定作出裁定，适用法律正确。请求维持一审裁定，驳回卢正芬的上诉。本院认为，《中华人民共和国突发事件应对法》第七条规定，县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责。突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作。《云南省突发事件应对条例》第四条第一款规定，县级以上人民政府是本行政区域内突发事件应对工作的行政领导机关。故县级以上人民政府系突发事件应对的法定机关，法律、法规或者规章未授权乡级政府行使突发事件应对行政职权，故本案中镇政府作为乡级政府无行使突发事件应对的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，法律、法规、规章未授权镇政府行使突发事件应对行政职权，县政府于2018年12月13日向其出具的授权委托书载明“特授权彝良县角奎镇人民政府对其进行房屋排危处理”，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定的委托，镇政府依据该委托作出强制拆除行为，卢正芬不服提起诉讼的，应当以委托的行政机关即县政府为被告，故镇政府非本案适格被告。综上，一审以卢正芬错列县政府为被告，且拒绝变更为由，裁定驳回卢正芬的起诉，适用法律错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销云南省昭通市中级人民法院（2019）云06行初175号行政裁定；二、本案指令云南省昭通市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  赵学军审判员  张 导审判员  惠 琼二〇二〇年五月八日书记员  王 娜