福建省厦门市集美区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0211行初255号 原告厦门市同安佳石通实业有限公司，住所地厦门市同安区同集中路2589号，统一社会信用代码9135021270542249XK。 法定代表人黄朝辉，总经理。 委托代理人**，北京市京鹏律师事务所律师。 被告厦门市同安区城市管理局，住所地福建省厦门市同安区环城西路97号，统一社会信用代码11350212004136503Y。 法定代表人郑森，局长。 出庭应诉负责人周柯宏，副局长。 委托代理人张善建,福建同翔律师事务所律师。 委托代理人林舒敏，福建同翔律师事务所实习律师。 原告厦门市同安佳石通实业有限公司（以下简称佳石通公司）不服被告厦门市同安区城市管理局（以下简称同安城市管理局，原名称为厦门市同安区城市管理行政执法局）城建行政处罚一案，原告于2019年11月26日向本院提起本案诉讼。经审查，本院于2019年12月2日予以受理，于2019年12月4日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月24日公开开庭审理了本案。原告佳石通公司法定代表人黄朝辉及委托代理人**，被告同安城市管理局出庭应诉负责人周柯宏及委托代理人张善建、林舒敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告同安城市管理局于2019年5月29日作出厦同城管拆〔2019〕11号《责令拆除违法建设决定书》（以下简称《11号拆除决定》），查明佳石通公司未取得《建设工程规划许可证》，于2011年擅自在同安区（同集中路2589号厂区内）建设厂房一座，占地面积5237.7平方米，建筑层数为一层，钢架结构，建筑面积5237.7平方米。同安城市管理局认定佳石通公司的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款之规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第二项，决定责令佳石通公司于收到决定书之日起十五日内自行拆除违法建设的厂房。 原告佳石通公司诉称，《11号拆除决定》涉及的同集中路2589号房屋不是违章建筑，依法不应拆除，具体理由如下： 一、原告系合法成立的有限责任公司，拥有合法的土地使用权证，案涉房屋不属于影响城市规划必须拆除的情形。根据《城乡规划法》第四十条、《关于规划城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第三条、《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电[2003]42号）第四条，对于因历史原因未办理证件的、可以补办手续的，应支持并引导相对人补办手续，而不是认定为违章建筑责令拆除。本案中，原告原厂房于2008年被征收，原告与政府签订安置补偿协议，政府承诺给原告置换土地。后原告将原厂房交付政府拆除完毕，但政府并未按照协议约定履行义务，至今未给原告置换新的土地。因没有厂房保证正常经营，且案涉土地被征收后处于闲置状态，原告在政府各机关默许之下，在原厂址新建厂房继续经营，该厂房已存在近十年，期间没有相关单位告知原告厂房违法也没有对原告进行处罚。对于行政机关不作为导致的法律后果，不应完全由行政相对人承担不利后果。被告忽略历史背景将涉案房屋认定为违章建筑的行为过于草率。 二、被告无作出限期拆除的权力，被告超越法定职权，依法应当撤销。根据2000年国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法〔2000〕68号）作出的答复，“限期拆除违法建筑”在性质上并不属于行政处罚，被告只被授权集中实施行政处罚权，并没有获得作出限期拆除决定的授权。 三、被告作出案涉决定认定事实不清、证据不足，没有履行调查、勘验、制作询问笔录等程序。被告违反《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十六条的规定，并未向原告了解过涉案厂房建设的背景、历史原因，直接认定原告厂房为违建当然属于事实不清证据不足。程序上，作出《11号拆除决定》前，被告未提交行政机关负责人集体讨论，也没有告知原告有申请听证的权利，程序违法。 综上，原告诉请：一、撤销被告作出的《11号拆除决定》；二、诉讼费用由被告承担。 原告佳石通公司为支持其主张，提供如下证据材料： 1.营业执照复印件及法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件，证明原告主体适格； 2.《厦门市集体土地使用权证》（厦集土证2001字第000084号）、《厦门市农村房屋所有权证》（厦农房证同西柯字第××号），证明原告合法享有涉案土地及房屋所有权，并非被告所称违法建筑； 3.《11号拆除决定》，证明该行政行为存在且严重违法，侵犯了原告合法权益； 4.《入户通知书》，证明案涉房屋系被纳入征收范围的房屋，依法应当按照征收程序，给予安置补偿后再行搬迁，而不是认定为违法建筑予以强制拆除，规避征收； 5.《厦门市集体土地非住宅房屋拆迁补偿安置协议书》，证明本案属于征收补偿安置遗留问题，不属于违建纠纷问题； 6.《厦门市同安区人民政府专题会议纪要》（厦同政专纪〔2006〕74号），证明同安区人民政府以会议纪要的方式已经将涉案建筑认定为合法建筑，并决定予以就地安排； 7.《环东海城东部新城暨现代服务业基地建设指挥部同安分部会议纪要》（〔2017〕1号），证明本案所涉建筑已由相关政府及会议纪要认定为合法建筑并决定予以补偿； 8.《厦门市同安区西柯镇人民政府关于确定黄金工业园项目评估基准日的报告》（同西呈〔2017〕20号），证明本案所涉建筑已经被认可应当给予补偿，不宜再认定为违章建筑予以拆除。 被告同安城市管理局辩称，一、原告未取得建设工程规划许可证，擅自建设建筑物，属违法建设行为。2011年，原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自在同安区（同集中路2589号厂区内）建设厂房一座，占地面积5237.7㎡，建筑层数一层，钢架结构，建筑面积5237.7㎡。上述行为已经违反了《城乡规划法》第四十条、《厦门市城乡规划条例》第三十条的规定，属违法建设行为，被告据此认定原告行为违法并依法予以行政处罚并无不当。 二、案涉建筑物所在的土地已被征收转为国有，原告所称“拥有合法的土地使用权证”与事实不符。（2018）闽06行初9号、（2018）闽行终561号两份行政裁定书认定的事实中可以看出，案涉建筑物所在土地已被征收转为国有，原告于2008年9月2日与厦门市同安区西柯镇人民政府（以下简称西柯镇政府）签订了《厦门市集体土地非住宅房屋拆迁补偿安置协议书》，此后原告领取了拆迁补偿款项，搬迁完毕，交付施工。原告亦在起诉状中明确其原厂于2008年被征收并交付政府拆除完毕。可见，案涉建筑物所在土地被征收后原告并不拥有该地块的合法使用权，原告未经批准建设案涉建筑物的行为显然属于违法建设行为。 三、原告的违法行为依法不属于“尚可改正”的情形，被告作出《11号拆除决定》适当。原告既不拥有案涉土地的合法使用权，亦未取得建设工程规划许可证，根本不存在其违法建设的建筑物属于《城乡规划法》第六十四条所规定的“尚可采取改正措施消除对规划实施影响”的情形。原告的相关主张缺乏事实和法律依据。 四、被告作出《11号拆除决定》主体适格，不存在超越法定职权的情形，并且认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告未经取得建设工程规划许可证擅自于2011进行建设，属违法建设行为，根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（二）项、《城乡规划法》第六十四条、《厦门市城乡规划条例》第五十七条的规定，被告具有对辖区内违反城乡规划管理法律法规违法建设的行政处罚权，被告作出责令拆除决定，认定事实清楚、依据充分。经向西柯镇政府工作人员及厦门市规划委员会同安规划分局等调查，并向原告制发《告知书》，进行评议，经行政机关负责人签发依法作出《11号拆除决定》书，并依法送达原告，程序合法。 综上，请求依法驳回原告诉讼请求。 被告同安城市管理局为支持其行政行为，提供如下证据材料: 1.现场勘验照片； 2.现场勘验笔录； 3.《询问通知书》（No.0019412）； 4.《责令改正违法行为通知书》（No.0044565）； 5.现场张贴照片； 证据1-5共同证明2019年3月1日，被告执法人员勘验现场时，发现原告在同安区（同集中路2589号厂区内）建设厂房一座，占地面积5237.7㎡，建筑层数一层，钢架结构，建筑面积5237.7㎡，现场原告无法提供合法手续，依法通知原告接受询问并责令其自行改正违法行为的事实。 6.询问笔录（2份）； 7.身份证复印件（吕建城、张金龙）； 证据6-7共同证明被告依法询问原告所在地同安区西柯镇政府重点办工作人员张金龙、吕建城，两位证人均证实案涉违法建筑物系原告于2011年建设，未取得建设工程规划许可证的事实。 8.《关于提请认定厦门市同安佳石通实业有限公司建设建筑物相关情况的函》（厦同城执〔2019〕函49号）； 9.《关于提请认定厦门市同安佳石通实业有限公司建设建筑物相关情况的复函》（厦规同法函〔2019〕13号）； 10.测绘照片； 11.立案登记表； 12.案件日志； 证据8-12共同证明被告经调查发现原告存在违法行为后，于2019年4月19日依法予以立案调查的事实，并提请厦门市规划委员会同安规划分局核实，确认原告建设案涉建筑物并未取得相关建设审批手续的事实。 13.案件调查报告； 14.案件日志； 15.公文处理单； 16.《责令拆除违法建设告知书》（厦同城管法告〔2019〕4号）； 17.送达回证（告知书）； 18.现场张贴照片（告知书）及EMS快递单； 证据13-18共同证明被告对案件进行处理并将拟作出的行政处罚的事实、理由、依据，以及原告依法享有的陈述、申辩权利告知原告并依法送达原告的事实。 19.申辩意见； 20.案件延期请示单； 21.案件日志； 证据19-21共同证明原告接到《责令拆除违法建设告知书》后，在规定时间内提出了申辩意见，因案件案情较为复杂，被告经部门负责人同意延长办案期限30日的事实。 22.重大案件评议记录、评议记录； 23.公文处理单； 24.《11号拆除决定》； 25.送达回证（决定书）； 26.现场送达照片（决定书）； 证据22-26共同证明被告将案件提交案件评议委员会进行评议，并经行政机关负责人签发，作出案涉《11号拆除决定》并依法送达原告的事实。 27.《厦门市集体土地非住宅房屋拆迁安置补偿协议书》； 28.《关于“黄金工业园”征收洪塘头村集体土地（厦门市同安佳石通实业有限公司）补偿协议书》； 29.福建省漳州市中级人民法院（2018）闽06行初9号行政裁定书； 30.福建省高级人民法院（2018）闽行终561号行政裁定书； 证据27-30共同证明案涉建筑物所在土地已被征收转为国有，原告并不拥有案涉地块的合法使用权的事实。 经质证，原告佳石通公司对于被告同安城市管理局提供的证据1的真实性、合法性不予认可，对其证明目的不予认可；对于证据2-7、10-12、14、17、18、28的真实性、合法性、关联性不予认可，证明目的不予认可；对于证据8、9、16、24-26的表面真实性无异议，内容真实性、合法性有异议；对证据13、15的合法性及证明目的不予认可；对于证据19、27的真实性、合法性无异议；对于证据20-23的真实性有异议；对于29、30的真实性无异议，关联性有异议。 被告同安城市管理局对于原告佳石通公司提供的证据1、2的表面真实性、合法性无异议；对于证据3的真实性、合法性、关联性无异议；对于证据4、5的表面真实性、合法性无异议，关联性有异议；对于证据6、7的表面真实性无异议，关联性有异议；对于证据8的表面真实性无异议，关联性有异议。 本院认证如下：1.对于被告同安城市管理局提供的证据1-7、11-15、17、18、20-23、28的真实性有异议，被告已当庭或庭后提供原件供核对，本院对前述证据材料载体的真实性均予以确认。2.对于被告提供的证据10，被告已提供证据10中第2、5、6、8、9、11张图片的原件以及拍摄时间为2007年12月、2009年10月、2013年11月、2016年7月的图片原件，本院对该部分证据材料载体的真实性予以确认。对于证据10中的其他图片，因被告未提供相关原件供核对，本院对其真实性不予确认，不作为本案认定事实的依据。3.对于原被告提供的其他证据材料，对方当事人对其真实性或表面真实性均无异议，本院对该部分证据材料载体的真实性均予以确认。 经审理查明，原告佳石通公司于2001年取得厦集土证2001字第000084号《厦门市集体土地使用权证》，于2002年取得厦农房证同西柯字第020037号《厦门市农村房屋所有权证》。2008年9月2日，原告佳石通公司作为被拆迁人与拆迁人西柯镇政府签订《厦门市集体土地非住宅房屋拆迁补偿安置协议书》，约定西柯镇政府拆除佳石通公司非住宅房屋总建筑面积5844.67㎡，征收佳石通公司土地面积4302.20㎡。2008年10月28日，甲方西柯镇政府与乙方西柯镇洪塘头村民委员会签订《关于“黄金工业园”征收洪塘头村集体土地（厦门市同安佳石通实业有限公司）补充协议书》。庭审中，原告佳石通公司确认前述《厦门市集体土地非住宅房屋拆迁补偿安置协议书》所涉及的原有厂房、房屋及附属物已在征收后被拆除。 2011年，原告佳石通公司在同安区，占地面积5237.7平方米，建筑层数为一层，框架结构，建筑面积5237.7平方米。原告实施前述建设前未取得《建设工程规划许可证》等相关规划许可手续。 2019年3月11日，同安城市管理局对案涉建设进行现场勘验，于同日对佳石通公司作出《询问通知书》（No.0019412）和《责令改正违法行为通知书》（No.0044565）。 2019年4月17日，同安城市管理局对佳石通公司涉嫌违法建设案进行立案处理，并于当日向厦门市规划委员会同安规划分局作出厦同城执〔2019〕函49号《关于提请认定厦门市同安佳石通实业有限公司建设建筑物相关情况的函》，提请核实案涉建设是否取得《建设工程规划许可证》等相关问题。2019年4月24日，厦门市规划委员会同安规划分局作出厦规同法函〔2019〕13号《关于提请厦门市同安佳石通实业有限公司建设建筑物相关情况的复函》，核实认为佳石通公司在该局审批档案红线内仅办理厂房、倒班楼两栋《建设工程规划许可证》（建字第350212200815134号），其余建筑物均查无相关规划手续。 经立案调查、评议等程序，同安城市管理局于2019年5月5日作出厦同城管法告〔2019〕4号《责令拆除违法建设告知书》，并于随后送达原告。2019年5月9日，原告向同安城市管理局提出书面《申辩意见》，并载明其于2019年5月9日收到前述告知书。2019年5月17日，同安区管理局就该案延长办案期限30天。经评议、审批，被告同安城市管理局于2019年5月29日作出《11号拆除决定》，决定责令原告佳石通公司于收到该决定书之日起十五日内自行拆除违法建设的厂房，并于2019年6月1日将该决定书送达原告。 另查明，佳石通公司与西柯镇政府于2008年9月2日签订的《厦门市集体土地非住宅房屋拆迁补偿安置协议书》。该协议第一条载明：“甲方需征收乙方红线土地面积4302.20㎡，被征收的土地予以置换”和“依据厦同政专纪[2006]71号《关于轻工食品工业区黄金园征地拆迁工作专题会议纪要》第二条的要求予以乙方土地置换，地点位于黄金工业园联发工业厂房后面”等内容。 《厦门市同安区人民政府专题会议纪要》（厦同政专纪〔2006〕74号）记载：“（十）关于佳石通企业因拆迁要求安置问题。因道路建设需拆除佳石通企业部分厂房，会议原则上同意在符合规划的前提下对所拆的部分厂房用地予以就地安排。”《环东海城东部新城暨现代服务业基地建设指挥部同安分部会议纪要》（〔2017〕1号）记载：“（2）涉及佳石通2011年1月在黄金工业园红线范围内已补偿的土地上新建的厂房，参照厦同重大[2015]2号文的时间节点给予适当补助。（3）涉及已补偿的土地上新建厂房内的承租户适当给予机器设备拆迁补助。”《厦门市同安区西柯镇人民政府关于确定黄金工业园项目评估基准日的报告》（同西呈〔2017〕20号）记载：黄金工业园3号路涉及厦门市同安佳石通实业有限公司部分厂房及4户承租户（……），根据环东海城东部新城暨现代服务业基地建设指挥部同安分部〔2017〕1号会议纪要精神，应予搬迁拆除，并参照厦同重大[2015]2号文规定给予适当补助，涉及佳石通厂房内4户承租房的机器设备应予评估搬迁。 另查明，因机构改革，原厦门市同安区城市管理行政执法局机关名称变更为厦门市同安区城市管理局。 以上事实有原被告提供的证据材料、本院制作的庭审笔录、询问笔录等予以证实。 本院认为，根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（二）项、第六条第一款的规定，被告同安城市管理局作为集中行使城市管理行政处罚权的执法机关，具有对辖区内违反有关城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的新建建筑物、构筑物、设施之行为进行查处的法定职权。 关于原告于2011年在洪塘头社区（同集中路2589号厂区内）建设的案涉厂房的合法性问题。首先，根据《城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，根据厦门市规划委员会同安规划分局出具的厦规同法函〔2019〕13号《关于提请厦门市同安佳石通实业有限公司建设建筑物相关情况的复函》以及原告佳石通公司在庭审过程中的陈述，原告于2011年在洪塘头社区（同集中路2589号厂区内）建设的案涉厂房，是原告在原有厂房被征收拆除后所建设，应属于新建建筑物、构筑物，鉴于原告实施建设前未取得《建设工程规划许可证》等相关规划许可手续，故原告建设案涉厂房不具有合法性。 其次，关于原告提出的其原有土地厂房被征收后，相关政府部门未按协议约定履行土地置换义务，其在原址新建厂房继续经营是无奈之举，亦得到政府各机关的默许，故案涉厂房不应认定为违法建设之主张。经查，原告与厦门市同安区西柯镇人民政府于2008年9月2日签订的《厦门市集体土地非住宅房屋拆迁补偿安置协议书》虽有约定被征收土地予以置换的相关内容，但相关置换工作应由协议双方当事人协商处理，方可依法有序进行。若双方无法协商解决，原告亦可依法另行主张处理。鉴于原告在本案中提供的相关证据不能证明其在被征收的土地厂房原址进行案涉厂房建设已得到规划等相关行政主管部门的默许，故原告提及的土地置换遗留问题并不能改变案涉厂房建设未取得相关规划许可手续之客观事实，也不能改变案涉厂房属于违法建设之性质认定。 再者，关于原告提出的相关政府部门会议纪要已对原告于2011年建设的案涉厂房的合法性予以确认的主张。经查，厦门市同安区人民政府在相关专题会议纪要中仅载明在符合规划的前提下对佳石通公司所拆的部分厂房用地予以就地安排；环东海城东部新城暨现代服务业基地建设指挥部同安分部在相关会议纪要中仅载明佳石通公司于2011年1月在黄金工业园红线范围内已补偿的土地上新建的厂房，可参照厦同重大[2015]2号文的时间节点给予适当补助；西柯镇政府在相关呈报件上仅载明佳石通公司应予搬迁拆除的部分厂房，可参照厦同重大[2015]2号文规定给予适当补助。由此可见，相关政府部门仅是表明对佳石通公司等相关单位搬迁拆除厂房和机器设备可给予适当补助，并非确认原告于2011年建设的案涉厂房具有合法性，故原告提出的前述主张缺乏事实依据，本院不予采纳。 关于法律适用方面。鉴于原告佳石通公司未取得《建设工程规划许可证》，于2011年擅自在案涉地点建设厂房一座，被告同安城市管理局认定佳石通公司的行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据该法第六十四条和《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第二项之规定，作出《11号拆除决定》，决定责令该公司于收到决定书之日起十五日内自行拆除违法建设的厂房，适用法律法规正确。 关于行政程序方面。首先，被告同安城市管理局经勘验、调查、立案、评议、延长办案期限、告知等程序，于2019年5月29日对原告佳石通公司作出《11号拆除决定》，并在该决定中载明对原告收到《责令拆除违法建设告知书》后提交的相关陈述申辩意见的复核意见，随后于2019年6月1日将该决定送达原告，未违反法定程序。其次，关于原告提出的被告未实质保障原告听证权利之意见。《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，同安城市管理局作出的案涉决定不属于法律规定应当告知当事人听证权利的行政处罚种类，原告在收到《责令拆除违法建设告知书》后向被告提交的《申辩意见》中也未提出听证要求，且同安城市管理局在作出的《11号拆除决定》中已载明对原告提出的相关陈述申辩意见的复核意见，故不存在被告未保障原告听证权利和陈述申辩权利之情形。再者，关于处罚时效方面。《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原告案涉厂房虽于2011年建设，但该厂房被查处时仍然存续，故被告同安城市管理局在本案中对原告案涉厂房进行查处未超过法律规定的处罚时效。 综上，被告同安城市管理局于2019年5月29日对原告佳石通公司作出厦同城管拆〔2019〕11号《责令拆除违法建设决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。原告请求撤销案涉决定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告厦门市同安佳石通实业有限公司的诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元由原告厦门市同安佳石通实业有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。 审 判 长  丁耀霜 人民陪审员  陈 诚 人民陪审员  王祥辉 二〇二〇年五月二十二日 法官 助理  李夏菲 代书 记员  孙晓梅 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国城乡规划法》 第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。 …… 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》 第五城市管理行政执法部门行使下列职权： 政处罚权；第六（一）市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权； （二）城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权； …… 第六条区城市管理行政执法部门依据本规定管辖本行政区域内的城市管理违法案件。市城市管理行政执法部门依据本规定管辖跨区域、专业性强以及有重大影响的城市管理违法案件。 ……