安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终446号 上诉人（一审原告）安徽阜阳建工集团有限公司，住所地安徽省阜阳市颍州区清河办事处一道河中路696号，统一社会信用代码91341200151820778N。 法定代表人梁玉岭，该公司董事长。 委托代理人韦宝昌，安徽皖北律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）阜阳市颍州区人民政府，住所地安徽省阜阳市一道河中路129号，统一社会信用代码11341202733012412G。 法定代表人张俊杰，该区区长。 一审第三人曹运生，男，1940年4月2日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍泉区。 一审第三人曹颖，女，1962年12月7日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 一审第三人王运明，男，1952年8月2日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍东区。 上述两一审第三人的共同委托代理人韩宪生，安徽志豪律师事务所律师。 上诉人安徽阜阳建工集团有限公司（简称建工集团）因诉阜阳市颍州区人民政府（简称颍州区政府）履行签订征收补偿协议职责一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2018)皖12行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 建工集团向一审法院起诉称，颍州区政府于2013年9月6日作出《河滨东路扩建、周边旧城改建和莲花路安置区项目国有土地上房屋征收决定》。其位于河滨东路市建筑公司（制氧站）在征收范围内。该宗土地面积36674平方米，房屋建筑面积1187.4平方米，用途为城镇住宅用地/非住宅。其于征收工作开始后多次与颍州区政府协商要求按照《河滨东路扩建、周边旧城改建和莲花路安置区项目国有土地上房屋征收补偿方案》的内容签订国有土地上房屋征收补偿协议，但颍州区政府至今未履行法定职责。2017年11月3日，其通过EMS快递向颍州区政府及颍州区政府下属颍州区金种子集团周边棚户区拆迁指挥部致函要求签订征收补偿协议的申请，但至今未获答复。请求责令颍州区政府限期履行与其签订《阜阳市国有土地上房屋征收补偿协议》的法定职责。 一审法院经审理查明，建工集团于1989年6月9日成立，2003年7月24日，其作为甲方与第三人王运明、曹颖签订了《出售阜阳光明气体有限公司合同书》，约定整体出售包括该公司现占有土地，厂房、办公室、仓库等建（构）筑物，现生产机组及周转气瓶，除甲方贷给该公司的借款外所有债权债务。2013年9月6日，颍州区政府作出《关于河滨东路扩建、周边旧城改建和莲花路安置区项目国有土地上房屋征收补偿决定的通告》，载明征收部门为颍州区国有土地上房屋征收与补偿管理办公室，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由区房屋征收办公室报请颍州区政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《阜阳市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》相关规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告，征收签约期限根据项目实施时间另行通知。2017年11月3日，建工集团通过EMS快递向颍州区政府、颍州区金种子集团周边棚户区拆迁指挥部邮寄《关于我公司制氧站被征收房屋签订征收补偿协议的请示》，认为其是被征收人，请求颍州区政府、颍州区金种子集团周边棚户区拆迁指挥部与其签订房屋征收补偿协议。2018年1月，颍州区国有土地上房屋征收与补偿管理办公室与曹运生、曹颖签订编号为0021943的国有土地上房屋征收补偿协议，与王运明签订编号为0021903的国有土地上房屋征收补偿协议。 一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照该条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照该条例规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。因此，房屋征收部门具有订立补偿协议的职权，市、县级人民政府具有依房屋征收部门报请作出补偿决定的职权。本案中，颍州区国有土地上房屋征收与补偿管理办公室与第三人签订的补偿协议虽加盖有颍州区政府房屋征收与补偿专用章，但不能仅以此推定应当由颍州区政府而非颍州区国有土地上房屋征收与补偿管理办公室直接与其他被征收人签订协议。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中，颍州区政府所作《关于河滨东路扩建、周边旧城改建和莲花路安置区项目国有土地上房屋征收补偿决定的通告》中载明，征收部门为颍州区国有土地上房屋征收与补偿管理办公室。该通告未明确限定征收签约期限，载明“根据项目实施时间另行通知”，而颍州区国有土地上房屋征收与补偿管理办公室与曹运生、曹颖签订的国有土地上房屋征收补偿协议中，显示签章时间为2018年1月31日，即至建工集团起诉时案涉征收项目仍处于签约期限内。因此建工集团要求履行签订补偿协议职责的主体应为该办公室，颍州区政府并非本案适格被告。经释明，建工集团不同意将被告变更为颍州区国有土地上房屋征收与补偿管理办公室并将本案移送有管辖权的基层人民法院审理。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回建工集团的起诉。 建工集团上诉称，一审法院认定事实和适用法律错误。1、房屋征收与补偿的主体是市、县级人民政府。颍州区政府是本次征收决定的作出机关，而颍州区国有土地上房屋征收与补偿管理办公室仅是征收实施机关，即使该办公室可以签订征收补偿协议，但其权利来源于颍州区政府，颍州区政府依然没有失去签订征收补偿协议的法定职责。因此，其向颍州区政府要求履行签订补偿协议的法定职责并列颍州区政府为被告，并无不当。2、就涉案被征收房屋的产权归属现正在诉讼中，产权并不明晰，颍州区国有土地上房屋征收与补偿管理办公室无权签订征收协议，履行签订补偿协议法定职责的机关仍是颍州区政府。3、就涉案争议房屋签订的征收补偿协议中加盖的是“颍州区政府房屋征收与补偿专用章”，故颍州区政府是本次征收的实施机关。4、一审裁定适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条的规定，认为应以房屋征收部门为被告错误。请求撤销一审裁定，改判支持其一审的全部诉讼请求。 曹运生、曹颖、王运明共同述称，颍州区政府发布的《关于河滨东路扩建、周边旧城改建和莲花路安置区项目国有土地上房屋征收补偿决定的通告》明确载明颍州区国有土地上房屋征收与补偿管理办公室为征收部门，颍州区文峰街道办事处为征收实施单位，故建工集团称颍州区国有土地上房屋征收与补偿管理办公室是征收实施单位，理由不能成立。该案在开庭时已查明，征收协议印章的持有、使用人为颍州区国有土地上房屋征收与补偿管理办公室，而不是颍州区政府。综上，一审裁定正确，依法应予维持。 颍州区政府未向本院提交书面答辩意见。 颍州区政府一审中向法庭提交了以下证据：1、《出售阜阳光明气体有限公司合同书》、收据、全部解除劳动合同通知书，证明建工集团于2003年7月24日已将阜阳光明气体有限公司及土地房屋所有权出售给第三人王运明、曹颖，王运明、曹颖已按合同约定支付给建工集团80万元整，但建工集团未按照合同约定办理转让手续。王运明、曹颖拥有该公司的法人财产，并独立承担一切民事责任，建工集团不是该争议土地及房屋的实际所有人，其不与建工集团签订征收补偿协议合法。2、《光明气体有限公司资产、负债移交表》，证明2003年7月24日建工集团已就合同约定的出售事项与王运明、曹颖办理实质交接手续。3、《阜阳市国有土地上房屋征收补偿协议》2份，证明其与第三人依法签订了补偿协议。 建工集团一审中向法庭提交了以下证据：1、营业执照、法定代表人身份证明，证明其诉讼主体资格。2、皖（2016）阜阳市不动产权第×、××、×××、Y、YY、YYY、Z号不动产权证，证明涉案房屋系其合法所有。3、《河滨东路扩建、周边旧城改建和莲花路安置区项目国有土地上房屋征收决定》，证明涉案房屋在征收范围内。4、EMS国内标准快递邮寄单及回执、《关于我公司制氧站被征收房屋签订征收补偿协议的请示》，证明其于2017年11月3日通过EMS邮政特快专递向颍州区政府及颍州区政府下属颍州区金种子集团周边棚户区拆迁指挥部提出签订征收补偿协议的申请，但颍州区政府一直未予答复。5、阜阳市颍州区人民法院（2018）皖1202行初117、118、119、120、121、122、123号行政判决书，及安徽省阜阳市中级人民法院（2019）皖12行终102、149、150、151、152、153、154号行政裁定书，证明第三人王运明、曹颖就其所有的涉案房屋向阜阳市颍州区人民法院提起诉讼，要求撤销房屋登记行为，二审期间第三人撤回起诉。涉案房产现登记在其名下，是其合法所有的财产，且第三人对涉案房屋系其所有这一事实是认可的。6、阜阳市颍州区人民法院（2019）皖1202民初141号民事判决书、安徽省阜阳市中级人民法院（2019）皖12民终2501号民事判决书，证明其与第三人就《出售阜阳光明气体有限公司合同书》的效力问题正在诉讼，2019年8月12日，阜阳市中级人民法院将案件发回阜阳市颍州区人民法院重审，现正在审理中。 曹运生、曹颖、王运明一审中向法庭提交以下证据：1、颍州区政府《关于河滨东路扩建、周边旧城改建和莲花路安置区项目国有土地上房屋征收补偿决定的通告》；2、安徽省阜阳市中级人民法院（2019）皖12民终2501号民事判决书。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十五条、第二十六条规定，与被征收人签订补偿协议是行政法规赋予房屋征收部门的法定职责，只有在房屋征收部门与被征收人无法达成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的情况下，才由市、县级人民政府依房屋征收部门的报请作出房屋征收决定。本案中，建工集团在一审中诉请“责令颍州区政府限期履行与其签订《阜阳市国有土地上房屋征收补偿协议》的法定职责”，因签订补偿协议是房屋征收部门的职责，建工集团要求颍州区政府与其签订协议，不符合法律规定；且签订协议是双方自愿就有关事项达成合意的行为，人民法院不能强制当事人签订协议，故建工集团的诉请于法无据。建工集团提起诉讼的目的实质上是为了获得安置补偿，鉴于颍州区国有土地上房屋征收与补偿管理办公室作为房屋征收部门已与第三人曹运生、曹颖、王运明就涉案房屋签订了补偿协议，而建工集团与第三人曹颖、王运明就出售涉案房屋的合同效力纠纷亦正在审理中，故建工集团要求法院判令颍州区政府履行补偿职责，裁判时机并不成熟。建工集团可待生效法律文书确认其为涉案房屋的所有权人后，与房屋征收部门就补偿事宜进行协商，或请求颍州区政府履行补偿职责。 综上，一审裁定驳回起诉并无不当，本院依法予以维持。建工集团的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年五月二十六日 法官助理石音 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。