江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣11行初88号原告程芳，女，1975年1月13日出生，汉族，江西铅山人，住江西省鹰潭市月湖区。被告铅山县人民政府，住所地江西省上饶市铅山县新行政中心。法定代表人危岩，县长。行政机关负责人委托代理人曾建军，该县住建局副局长。委托代理人郑平，江西贤和律师事务所律师。委托代理人张小饶，江西贤和律师事务所律师助理。被告上饶市人民政府，住所地江西省上饶市凤凰大道行政中心。负责人**，代市长。委托代理人张联华，上饶市司法局工作人员。原告程芳诉被告铅山县人民政府、上饶市人民政府国有土地上房屋征收决定及行政复议一案，于2019年11月18日向本院提起行政诉讼，本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月7日公开开庭审理了本案。原告程芳，被告铅山县人民政府机关负责人委托代理人曾建军、委托代理人郑平，被告上饶市人民政府委托代理人张联华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月15日，铅山县人民政府因铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目建设需要，决定对该项目红线范围内的国有土地上所涉及的建筑物、构筑物及附属物实施征收，作出《铅山县人民政府关于铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋的征收决定》（铅府发[2019]4号，以下简称案涉征收决定）并予以公告，同时作为征收决定附件公告的还有《铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋征收补偿方案》和《2019铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目红线图》。程芳不服该征收决定，向上饶市人民政府申请行政复议。2019年11月4日，上饶市人民政府作出饶府复字[2019]29号行政复议决定（以下简称案涉复议决定），维持铅山县人民政府作出的案涉征收决定。原告程芳诉称，原告祖上房屋坐落在铅山县××狮××社区××大道××号，权属清晰，位于本次征收范围内。被告本次征收存在诸多违法事实：1、被告作出征收决定前，没有对征收范围内的房屋调查登记和公示，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定（以下简称《征补条例》）。2、被告在征收过程中缺乏国有土地使用权收回文件、建设项目国有土地使用权批准文件及申报材料，违反《中华人民共和国土地管理法》第五十三条。3、本次征收不符合四规划一计划，没有相关证明材料，违反了《征补条例》的规定。4、被告缺乏项目用地证或批准文件，违反了规划方面的法律法规。5、被告对征收补偿安置方案，未进行听证，违反《征补条例》的规定。6、被告没有履行房屋征收前的社会稳定风险评估，违反程序。7、在作出征收决定前，遗漏政府常务会议讨论决定程序。8、征收补偿安置方案显失公平；选定评估机构程序违法。被告作出的案涉征收补偿决定存在诸多违法行为，侵犯了原告的利益，原告提起行政复议，但复议机构对明显的违法事实仍予以维持，故原告起诉，请求：依法撤销案涉征收决定；撤销案涉复议决定；本案诉讼费由被告承担。原告为支持其诉请，向本院提交以下证据：1、铅山县人民政府官网上打印的铅山县大力打造旅游产业网页照片，证明本次征收是为了商业开发，而不是公共利益。2、录音一份及视频两份，证明参加听证会的人员大部分不同意征收，以及政府征收时的承诺没有到位，签约户的资金到现在都没有收到。3、工作组和签约人的微信聊天截图，证明签约户被恐吓签约。被告铅山县人民政府答辩称，1、答辩人作出案涉征收决定符合《征补条例》第八条规定的公共利益之需要。案涉项目所在区域系老城区，安全隐患多、居住条件差、配套基础设施差，实施案涉项目的是为了保护河口历史文化名镇，消除安全隐患等，得到了绝大多数被征收人的高度认可。案涉项目征收补偿资金全部系政府自筹，不以营利为目的。2、答辩人作出案涉征收决定程序合法合规。依据《征补条例》，答辩人依法具有作出征收决定的法定职权。案涉征收决定符合“四规划一计划”的要求，取得了相应的证明材料；铅山县征收办拟定《征收补偿方案》（征求意见稿）报送答辩人，答辩人几次组织相关部门进行论证，之后在铅山县政府网站上公布了《征收补偿方案》（征求意见稿）并在征收范围内粘贴，广泛征收公众意见；在征求意见期间，答辩人组织被征收人参加征求意见座谈会，并将座谈会的召开时间、地点、内容在征收范围内粘贴，告知被征收人，积极主动听取、收集被征收人的意见；征求意见期满后，答辩人就相关意见和建议进行了讨论，对部分意见予以采纳，并对征求意见稿进行修改，将修改情况进行了公示；答辩人在作出征收决定前，依法对案涉项目进行了风险稳定评估，评估结果为低风险（C级），经政府常务会议审议，依法予以备案；答辩人在作出案涉征收决定前，房屋征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用；答辩人政府常务会议审议通过案涉征收决定并在政府网站和征收范围内进行公告。3、原告起诉理由不成立。根据《征补条例》第十五条之规定，调查登记是房屋征收决定发布后实施的行为，不是发布前的必经程序；《征补条例》第十三条第三款规定“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”；案涉征收决定符合四规划一计划；办理建设用地规划许可证、项目用地正式批准文件是项目正式建设时所需的材料，本案是房屋征收阶段，不涉及上述材料；答辩人在征收决定前召开了征收补偿方案（征求意见稿）征求群众意见座谈会。项目房屋征收总户数为509户，已签约492户，不存在《征补条例》第十一条第二款规定的需要召开听证会的情形；答辩人已进行社会稳定风险评估；案涉征收决定经政府常务会讨论决定；征收补偿参考价参照房地产价格评估确定，且被征收人不同意方案确定的征收补偿参考价，可依法选择评估的形式确定补偿价，大多数被征收户签约也证明补偿方案得到绝大部分被征收户的认可与支持；评估机构选定工作时房屋征收决定发布后所实施的行为，非房屋征收决定作出前的必经程序。综上，案涉征收决定合法，案涉复议程序合法，请求人民法院驳回被答辩人的诉讼请求。被告铅山县人民政府为支持其答辩理由，向本院提交以下证据：1、铅山县城乡规划局《建设项目选址意见书》（选字第2019X0306005号）。2、铅山县国土资源局《建设项目用地预审意见》（铅国土预审[2019]33号）。3、铅山县发展和改革委员会《可行性研究报告的批复》（铅发改投字[2019]33号）。4、《关于铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目符合土地利用总体规划的证明》及铅山县土地利用总体规划。5、《关于铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目符合国民经济和社会发展规划的证明》及铅山县国民经济和社会发展第十三个五年规划部分内容。6、《关于铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目符合国民经济和社会发展年度计划的证明》及关于铅山县2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告和关于铅山县第十六届人民代表大会第四次会议关于铅山县2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划的决议。7、《关于铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目符合城乡规划的证明》及铅山县城乡总体规划部分内容。8、《关于铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目符合历史文化名镇保护规划的证明》及河口古镇保护规划部分内容。9、古镇现状说明。以上证据证明案涉项目征收系因公共利益的需要，项目已取得“四规划一计划”相关文件，符合《征补条例》第九条的征收条件，征收前期手续合法、齐备。10、资金到位及银行支付征收补偿款的交易记录。证明答辩人在征收决定前，征收补偿款已经足额到位，专户存储。11、提起政府组织论证的请示及铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）。12、铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）论证会会议记录两份及照片。13、房地产估价报告两份。14、关于河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目有关事项的请示。15、铅山县人民政府常务会议摘要。以上证据证明答辩人对补偿方案进行论证并经政府常务会讨论审议论证，补偿参考价是在房地产评估报告的基础上确定的，符合市场规律，具有科学合理性。16、关于公布铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）的公告、政府网站公告打印件、征收范围内粘贴照片及情况说明。17、关于召开铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）群众征求意见座谈会公告、征收范围内粘贴照片及情况说明。18、铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）群众征求意见座谈会会议记录，参会人员签到表及会议记录。以上证据证明答辩人在补偿方案征求意见稿进行论证后，依照《征补条例》的规定在征收范围内进行张贴公告，并主动邀请被征收人参加座谈会，广泛征求意见。19、关于提请政府常务会议审议铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）修改情况的请示。20、铅山县人民政府常务会议记录摘要。21、铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）修改情况的通告。22、铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）政府网站上公告打印件及在征收范围内粘贴的照片及情况说明。以上证据证明补偿方案在征求意见后，根据公众意见进行修改，并在政府网站上公告，在征收范围内进行了张贴。23、2019年5月29日社会稳定风险评估论证会会议记录及照片。24、社会稳定风险评估报告。25、关于提请政府常务会议审议铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目社会稳定风险评估报告的请示。26、铅山县人民政府常务会议记录摘要。以上证据证明案涉项目依法进行了社会稳定风险评估，评估登记为C级，经政府常务会议审议通过同意项目实施，作出征收决定。27、关于提请政府常务会议审议铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋的征收决定的请示。28、铅山县人民政府常务会议记录摘要。29、铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋征收决定。30、案涉征收决定在政府网站上公告打印件和在征收范围内粘贴的照片及情况说明。以上证据证明答辩人依法公告了征收决定，并告知被征收人申请行政复议和提起行政诉讼的权利，本项目征收程序正当、合法。被告上饶市人民政府答辩称，被告作出的案涉复议决定程序合法，事实清楚，证据确凿，适用法律准确，请人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告上饶市人民政府为支持其答辩理由，向本院提交以下证据：行政复议受理通知书及送达回证；提出答复通知书及送达回证；延期审理通知书及送达回证；行政复议决定书及送达回证。上述证据证明被告上饶市人民政府作出案涉复议决定程序合法。经庭审质证，原告对被告铅山县人民政府提供的证据质证如下：对证据1、2无异议；证据3批复时间晚于征收决定张贴时间；证据4-8是被告后来补的证据；证据9取证片面，仅拍无人居住的房屋；证据10有异议，很多签约户没有收到钱；证据11-17是事后补的证据；证据18大家意见是不同意征收，且会上仅是定价，不是最后的价格，没有听取大家意见；证据19-22无异议；证据23-26风险评估只定了5家，等级不是C级而应该是更高等级；证据27-30无异议。被告上饶市人民政府对铅山县人民政府提交的证据无异议。被告铅山县人民政府、上饶市人民政府对原告提交的证据提出如下质证意见：证据1是铅山县旅游项目，不针对案涉征收项目；对证据2的录音无异议，证明被告已召开听证会，会上发言的人仅代表其本人，不能代表其他被征收户的真实意思；证据2中的视频有异议，不能确定是否是被征收户，仅代表其本人，不能代表其他被征收户，没有领到钱不代表政府资金未到位；证据3不能确认真实身份，不能达到原告证明目的。原告及被告铅山县人民政府对被告上饶市人民政府提交的证据均无异议。本院对原、被告提供的证据认证如下：原告及被告提交的证据符合证据规定，本院予以认定。经审理查明，原告程芳在铅山县××××号拥有房屋一处。2019年4月12日，经铅山县城乡规划局审核，案涉铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目符合铅山县城乡规划，并于同日颁发《建设项目选址意见书》（选字第2019Ｘ0306005号）。同日，铅山县文化广电新闻出版旅游局、铅山县城乡规划局联合出具证明，经审核，案涉项目符合河口历史文化名镇保护规划。2019年4月15日，铅山县国土资源局对案涉项目初步审查，认为案涉项目符合铅山县土地利用总体规划，作出铅国土预审［2019］33号预审意见，同意案涉项目用地申请。2019年4月28日，铅山县发展和改革委员会经审核，认为案涉项目符合铅山县国民经济和社会发展“十三五”规划，已纳入2019年铅山县国民经济和社会发展年度计划，作出铅发改投字［2019］33号《关于铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目可行性研究报告的批复》，同意建设案涉项目。2019年5月20日，铅山县河口镇人民政府出具《古镇现状说明》，认为河口古镇内大部分建筑历史长、维修不善，不适合生产生活，古镇内道路狭窄，消防安全隐患大、配套设施缺失，改造迫在眉睫，大势所趋。2019年5月起，被告铅山县人民政府陆续在上饶银行、中国工商银行存储征收补偿款，铅山县财政局于2019年6月10日出具《证明》，案涉补偿款专款专储，若有不足，该局负责统筹调度，确保房屋征收补偿款及时支付到位。2019年4月15日，铅山县房屋征收补偿办公室拟定《铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，提请被告铅山县人民政府组织相关部门论证。被告铅山县人民政府组织相关部门论证后，于4月22日召开政府常务会议审议。4月25日，被告铅山县人民政府发布《关于征求意见的公告》，向社会公开征求意见，并在政府网站上予以公开及在征收范围内进行张贴，征求意见时间为2019年4月25日至2019年5月25日。同日，被告铅山县人民政府发布召开案涉项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）群众座谈会的公告，并在征收范围内进行张贴。4月27日，被告铅山县人民政府组织召开群众征求意见座谈会，部分被征收人参加了该座谈会。2019年6月9日，铅山县住房和城乡建设局将《铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》经征求意见后的修改情况向被告汇报，提请被告铅山县人民政府审议。6月10日，被告铅山县人民政府召开政府常务会审议通过，并于6月11日将修改情况进行公示，在政府网站上予以公开及在征收范围进行张贴。6月10日，被告铅山县人民政府召开的政府常务会还审议通过了《铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目社会稳定风险评估报告》（风险等级评定为C级）和《铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋的征收决定》。2019年6月15日，被告铅山县人民政府作出案涉征收决定（铅府发[2019]4号）予以公告，并在政府网站上予以公开及在征收范围内进行张贴，同时进行公告的还有征收补偿方案和征收范围红线图。原告程芳不服案涉征收决定，向被告上饶市人民政府申请行政复议。上饶市人民政府于2019年8月15日受理，2019年8月22日向铅山县人民政府送达《行政复议申请书》及《行政复议提出答复通知书》。2019年10月15日因情况复杂，上饶市人民政府决定延期30日作出复议决定，并向铅山县人民政府及程芳送达该延期审理通知书。2019年11月4日，被告上饶市人民政府作出案涉复议决定，认为案涉征收决定事实清楚，程序合法，符合法律规定，决定予以维持。2019年11月6日，被告上饶市人民政府向铅山县人民政府及程芳送达案涉复议决定。2019年11月18日，程芳向本院起诉，请求撤销案涉征收决定及复议决定。本院认为，本案争议焦点是被告铅山县人民政府作出的案涉房屋征收决定是否符合法律规定；案涉复议决定是否合法。《征补条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。被告铅山县人民政府具有作出案涉征收决定的法定职权，是本案适格被告。原告在案涉征收决定范围内有享有合法权益的房屋，被告对原告的主体资格亦没有异议，故原告系本案适格原告。根据《征补条例》第八条之规定，为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，市、县级人民政府可基于由政府组织实施文物保护等公共事业的需要以及依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要作出房屋征收决定。案涉项目为保护河口历史文化名镇、消除安全隐患、改善居民居住条件，铅山县第十六届人民代表大会决议批准的铅山县2019年国民经济和社会发展计划中载明，“加大文化旅游基础设施投入，加快推进以河口古镇为核心的文化综合开发项目建设”，据此，案涉项目具有社会公共利益的属性，符合公共利益的需要，铅山县人民政府依据《征补条例》第八条的规定有权作出房屋征收决定。根据《征补条例》第九条之规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，铅山县城乡规划局经审核认为案涉项目符合铅山县城乡规划，铅山县文化广电新闻出版旅游局、铅山县城乡规划局审核认为案涉项目符合河口历史文化名镇保护规划，铅山县国土资源局审核认为案涉项目符合铅山县土地利用总体规划，铅山县发展和改革委员会审核认为案涉项目符合铅山县国民经济和社会发展“十三五”规划，并已纳入2019年铅山县国民经济和社会发展年度计划，铅山县第十六届人民代表大会决议批准的铅山县2019年国民经济和社会发展计划中载明了案涉项目，因此，铅山县人民政府作出的案涉征收决定符合《征补条例》第九条规定的征收条件。根据《征补条例》第十、十一条之规定，市、县级人民政府应当将征收补偿方案予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，被告将征收补偿方案征求意见稿予以公布，征求意见30天，并召开被征收人参与的座谈会对征收补偿方案征求意见，进而根据所征求的意见进行修改，并将修改情况予以公示，被告铅山县人民政府充分保障了被征收人的知情权和参与权。根据《征补条例》第十二条之规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案所涉项目经过了社会稳定风险评估，评估报告经铅山县人民政府召开政府常务会议审议同意，符合相关规定。《征补条例》第十二条还规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、转款专用。本案中，被告提交的资金证明征收补偿款已经专款专户存储，符合相关规定，且已经陆续向部分被征收人发放补偿款，可以证明安置补偿资金并不存在不足问题。根据《征补条例》第十条、第十三条之规定，制定征收补偿方案是作出征收决定的阶段性行为，征收补偿方案是房屋征收决定的一个组成部分，审查征收补偿方案是否合法是审理房屋征收决定案件中不可缺少的部分。本案所涉房屋征收补偿安置方案确定的补偿安置方式、评估机构选定办法、补偿范围和计算方式以及补助和奖励优惠政策等事项，并未与相关法律法规相违背。第十三条还规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。本案被诉行为是征收房屋决定，并非是使用国有建设用地的项目建设，故原告主张征收过程中缺乏国有土地使用权收回文件、建设项目国有土地使用权批准文件及申报材料，征收决定违法，理由不成立。被告上饶市人民政府于2019年8月15日受理原告程芳行政复议申请后，于2019年8月22日向被申请人铅山县人民政府送达《行政复议申请书》副本及《行政复议提出答复通知书》，2018年10月15日决定延期作出复议决定，2019年11月4日作出案涉复议决定。被告上饶市人民政府作出案涉复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款、第三十一条之规定，程序合法。综上，被告铅山县人民政府作出的《铅山县人民政府关于铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋的征收决定》（铅府发[2019]4号）程序合法、依据充分，符合《征补条例》的规定，原告所提出的理由不能成立，本院不予采纳。被告上饶市人民政府作出的案涉行政复议决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告程芳的诉讼请求。本案受理费50元，由原告程芳负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长 赖 晓审判员 余细花审判员 王 鹿二〇二〇年五月十三日书记员 张耀龄