江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0691行初8号原告杨建飞，男，1955年11月26日生，××族，住启东市。原告高亚芳，女，1957年12月15日生，××族，住址同上。原告杨金海，男，1982年3月30日生，××族，住址同上。三原告共同委托代理人陆忠贤，江苏良盾律师事务所律师。被告南通市农业农村局，住所地南通市崇川区崇文路2号。法定代表人朱进华，职务局长。应诉负责人崔恒友，职务党组成员。委托代理人严洪祥，该局工作人员。委托代理人黄永菊，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。第三人启东市农业农村局，住所地启东市汇龙镇紫薇中路579号。法定代表人张海兵，职务局长。委托代理人杨晓华，该局副局长。委托代理人朱晓霞，该局政策与改革科科长。原告杨建飞、高亚芳、杨金海诉被告南通市农业农村局行政复议一案，本院于2020年1月2日立案受理后，于2020年1月6日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书等。被告于2020年1月15日向本院提交了答辩状及相应证据材料。因启东市农业农村局与本案存在利害关系，本院依法追加其为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年5月25日公开开庭审理了本案。原告杨建飞、高亚芳、杨金海及其共同委托代理人陆忠贤，被告南通市农业农村局应诉负责人崔恒友及其委托代理人严洪祥、黄永菊，第三人启东市农业农村局委托代理人杨晓华、朱晓霞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年9月26日，启东市农业农村局向杨建飞作出答复，告知其提出5.03亩的确权诉求无法支持。后原告杨建飞、高亚芳、杨金海不服该答复而向南通市农业农村局申请行政复议。2019年12月5日，南通市农业农村局作出（2019）通农行复第01号行政复议决定书（以下简称1号复议决定书），认为启东市农业农村局作出的答复超越其法定职权范围，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第四目之规定，决定撤销启东市农业农村局作出的上述答复。原告杨建飞、高亚芳、杨金海诉称，原告向启东市人民政府葛志娟市长邮寄了《确权申请》及相关证据材料要求确权。2019年9月16日启东市农业农村局作出答复，称原告提出5.03亩的确权诉求无法支持。被告南通市农业农村局作出1号复议决定书，认为原告要求颁证、确权事项不属于启东市农业农村局的职权范围，故撤销启东市农业农村局于2019年9月16日作出的答复。启东市农业农村局作出的案涉答复，应是政府内部的一种授权行为。启东市农业农村局是启东市人民政府的一个主管部门，其应属于县级以上人民政府，故颁证工作就是其法定职责。被告南通市农业农村局把政府和其中职能部门割裂开来，无法律依据，其实际上是非法阻止启东市人民政府履行法定义务，实属违法。故原告请求法院撤销1号复议决定书并责令被告南通市农业农村局重新作出行政行为。原告杨建飞、高亚芳、杨金海向本院提供了如下证据：1.杨建飞结婚证、户口本，证明三原告具有诉讼主体资格；2.落款为2019年8月25日的土地承包确权申请书；3.启东市农业农村局的答复；4.南通市农业农村局1号复议决定书；5.南通市开发区人民法院行政诉讼告知书；6.启东市人民法院（2018）苏0681民初997号民事裁定书；7.南通市中级人民法院（2018）苏06民终2070号民事裁定书，证据6-7证明确权行为应该向行政机关申请解决，不属于民事纠纷；8.1998年9月启东市人民政府颁发给杨建飞的土地承包经营权证，证明启东市人民政府认可原告家承包地为7.27亩，其中5.03亩于1998年9月已经转至杨建飞的名下；9.2019年8月5日邮寄启东市农业农村局张局长的信件。被告南通市农业农村局辩称，一是被告作出的案涉行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第二款、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条之规定，土地承包经营权的确认及土地承包经营权证的颁发主体系县级以上地方人民政府。原告向启东市农业农村局邮寄《承包地确权申请书》要求启东市农业农村局对其颁证、确权，其请求事项明显不属于启东市农业农村局的职权范围。启东市农业农村局作出案涉答复超越其法定职权范围。二是被告作出的案涉行政复议决定程序符合法律规定。2019年9月27日，原告向被告提出行政复议。2019年9月30日，被告发出补正行政复议申请材料通知书要求原告补正材料。2019年10月11日，原告向被告提交补正材料。2019年10月15日，被告向原告发出《行政复议受理通知书》。同日，被告向启东市农业农村局发出《行政复议答复通知书》。2019年10月25日，被告收到启东市农业农村局提交的答复材料。2019年12月5日，被告作出1号复议决定书并送达原告和启东市农业农村局。综上所述，被告作出的案涉行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求驳回原告的诉讼请求。被告南通市农业农村局向本院提供了如下证据及依据：一、证据：1.2019年9月27日原告提交的《行政复议申请书》及相关证据、收件凭证；2.2019年9月30日被告发出《补正行政复议申请材料通知书》及邮寄凭证；3.2019年10月11日原告补正材料及邮寄凭证；4.2019年10月15日《行政复议受理通知书》及邮寄凭证；5.2019年10月15日《行政复议答复通知书》及邮寄凭证；6.2019年10月25日启东市农业农村局答复材料、相关证据及邮寄凭证；7.1号复议决定书及邮寄凭证。上述证据共同证明被告作出的行政复议决定符合法定程序。二、依据：《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第二款、《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第四目。第三人启东市农业农村局述称，2019年8月原告向第三人寄信，后于9月第三人给予原告答复。请求驳回原告的诉讼请求。第三人启东市农业农村局未向本院提交证据。经审理查明，原告杨建飞、高亚芳系夫妻关系，原告杨金海系其之子，均系启东市海复镇复西村十三组村民。2019年8月5日，原告杨建飞给启东市农业农村局局长邮寄信件，反映其农村土地承包经营权证记载的其中5.03亩承包地因在农户承包土地清册中未登记在其名下而未予以确权颁证。后原告杨建飞又给启东市人民政府邮寄《承包地确权申请书》及相关材料，要求对其7.27亩承包地（含上述的5.03亩）进行颁证确权。2019年8月28日，启东市人民政府收悉上述申请后转至启东市农业农村局办处。2019年9月16日，启东市农业农村局基于上述信函请求而直接以其名义作出答复并于次日邮寄送达原告杨建飞，主要内容为关于其中5.03亩的确权诉求无法支持。后原告不服该答复而向被告南通市农业农村局申请行政复议。2019年9月27日，被告南通市农业农村局收悉该行政复议申请。2019年9月30日，被告发出补正行政复议申请材料通知书要求原告补正材料。2019年10月11日，原告向被告提交补正材料。2019年10月15日，被告向原告发出《行政复议受理通知书》，并向第三人启东市农业农村局发出《行政复议答复通知书》。2019年10月25日，被告收到启东市农业农村局提交的答复材料。2019年12月5日，被告作出1号复议决定书并送达原告及启东市农业农村局。后原告不服该1号复议决定书而诉至本院。以上事实有原、被告提供的证据及当庭陈述予以证实。本院认为，《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第二款规定，县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》对农村土地承包经营权的颁证作出了严格的规定。从该办法第七条来看，实行家庭承包的，颁证基本程序主要为：由发包方将材料报乡镇人民政府农村经营管理部门，乡镇人民政府农村经营管理部门初审认为符合规定的及时登记造册，由乡镇人民政府向县级以上人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请，县级以上人民政府农业行政主管部门对乡镇人民政府报送的申请材料予以审核。符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级政府颁发农村土地承包经营权证。根据上述规定，土地承包经营权的确认及土地承包经营权证的颁发主体系县级以上地方人民政府。就本案而言，虽然启东市农业农村局系启东市人民政府的组成部门，但其并不是原告诉称的县级人民政府。根据上述规定，启东市农业农村局本身不具有直接对土地承包经营权进行确认及颁发土地承包经营权证的职责。案涉答复实际上是启东市农业农村局以其自己的名义对原告确权申请予以拒绝，其明显已经超越了其法定职权范围。被告南通市农村农业局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第四目之规定决定撤销启东市农业农村局于2019年9月16日作出的答复并无不当。同时，被告南通市农业农村局于2019年9月27日收悉该行政复议申请后通知原告补正材料，在材料补正后及时于2019年10月15日受理复议申请并通知答复，经审查后于2019年12月5日作出1号复议决定书并予以送达，其程序亦符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。需要说明的是，被告南通市农业农村局在认定事实部分“2019年8月27日，被申请人收到申请人邮寄的《承包地确权申请书》及相关材料。”存在表述不准确的情形。根据来信报告单显示，应为2019年8月28日启东市人民政府收悉原告杨建飞邮寄的《承包地确权申请书》及相关材料后转至启东市农业农村局办处。故本院在此特予指正。综上，被告南通市农业农村局作出的1号复议决定书并无明显不当，原告杨建飞、高亚芳、杨金海的主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨建飞、高亚芳、杨金海的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告杨建飞、高亚芳、杨金海负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。审 判 长  陈金平人民陪审员  陆修兵人民陪审员  陆惠球二〇二〇年五月二十八日书 记 员  徐 烨附：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。