甘肃省天水市秦州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘0502行初1号 原告天水汇东农业开发有限公司。住所地:天水市麦积区。法定代表人邓新华，该公司经理。 委托代理人裴巧翠，女，汉族，天水汇东农业开发有限公司股东和监事，住秦州区。 委托代理人梁小龙，甘肃法茂律师事务所律师。 被告天水市麦积区花牛镇人民政府。住所地：天水市麦积区。 法定代表人郭利刚，该镇镇长。 委托代理人朱宾红，甘肃润浩律师事务所律师。 原告天水汇东农业开发有限公司（简称汇东公司）不服被告麦积区花牛镇人民政府（简称花牛镇政府）行政强制移除树苗行行为违法一案，向甘肃省陇南市中级人民法院提起行政诉讼，该院移送该案件由本院管辖，本院于2020年1月2日立案，于2020年1月7日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年2月25日、4月13日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人裴巧翠、梁小龙，被告的行政负责人李胜利、委托代理人朱宾红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月13日被告花牛镇政府向原告发出告知，告知当天强制移栽树苗，告知书张贴于原告树苗种植地的活动板房上，另给原告委托代理人裴巧翠发出短信。随后，花牛镇政府组织人员将原告的树苗移栽它地。原告不服，于2019年5月16日向天水市麦积区人民政府（简称麦积区政府）申请复议镇政府的征地行为、强制移栽树苗造成损失要求赔偿540万元，2019年8月19日麦积区人民政府作出麦府复决字﹝2019﹞第7号行政复议决定，维持了花牛镇政府的征地行为、赔偿请求不予支持。 原告汇东公司诉称：原告于2011年登记成立，从事果蔬花卉中药材、农作物种植、培育及销售，果蔬农副土特产的收购储藏及农业观光、旅游服务等业务，自成立以来得到被告和相关部门的大力支持。2014年5月1日，原告租赁麦积区花牛镇邓庄村北湾半山的山地28.5亩，用于发展林果种植。自2015年至2018年6月30日止，原告的股东裴巧翠出资陆续购进白皮松树苗26万多株，种植到承租的10亩土地上，树苗生长旺盛，株高均在1.5米以上。2019年3月11日，被告花牛镇政府未依法履行土地征收程序的情况下，违法向原告发出告知书，告知原告租种村民的土地已全部依法征收，认为原告抢栽抢种10多亩松树苗，严重影响天水市罗家沟--三阳川隧道及连线项目隧道地质灾害治理工程建设，要求原告限期自行移除该项目区域内的松树苗，否则，强制移栽它地，因此造成的一切损失由原告承担。之后，被告花牛镇政府委托天水中恒房地产土地资产评估咨询有限责任公司对原告承租的区域土方回填、临建房屋、栽种白皮松树苗的数量、株高进行了数据采集。2019年5月13日，被告花牛镇政府向原告和裴巧翠又发出告知书，当日，组织人员将原告种植的10多亩地白皮松树苗移出原地随意堆放，现树苗已全部死亡。原告认为，原告依法成立，合作经营种植经济林木受法律保护，任何组织和个人不得侵害。被告的行为超越职权，违反法定程序，没有依法履行催告程序、没有行政强制执行决定，将原告合法种植经营的全部经济林木违法强制移除，给原告造成巨大的经济损失。麦积区政府在受理原告的复议申请后，错误适用法律及相关政策性文件，明知花牛镇政府不具备征收权、未提交土地征收合法证据，错误认定该镇政府的征收土地行为合法，作出的行政复议决定错误，请求依法确认被告花牛镇政府强制移除原告经济林木树苗的行为违法，撤销麦积区政府的麦府复决字﹝2019﹞第7号行政复议决定。因诉求中的事件非同一事实和同一法律关系，不具备共同被告的特征，经本院释明，原告撤回了对麦积区政府与行政复议决定的起诉。本案诉讼请求：依法确认被告麦积区花牛镇政府强制移除树苗的行为违法。 原告汇东公司提供的证据、依据： 第一组花牛镇政府2019年3月11日、5月13日的两份告知书，证明其违法强制移栽原告的苗木的事实； 第二组2019年5月13日19日，6月4日、5日、6日、19日，7月1日，8月24日、25日、28日、10月27日原告拍摄的移栽后苗木和土地照片，证明2019年5月13日花牛镇政府违法强移的苗木已全部死亡的事实； 第三组原告的营业执照和公司章程，证明原告依法登记设立及其经营范围； 第四组土地租赁协议，证明原告自2014年5月1日起与邓家庄村22农户签订土地租赁协议的事实； 第五组：1.麦积区花牛镇政府（2017）121号文件；2.麦积区政府189号文件阅办单；3.天水市规划局对花牛镇邓家庄拟建生态农业项目选址的情况说明；4.天水市交通运输局关于邓家庄北山生态农业项目与G310麦积至秦州段公路改线提升工程项目有关问题的证明；5.天水市国土资源局麦积分局关于原告生态观光农业综合开发项目用地手续的意见；6.麦积区花牛镇政府（2018）77号文件；8.麦积区政府110号文件阅办单；8.麦积区颍川河流域综合开发区管理委员会（2018）17号文件；9.麦积区林业局关于邓庄村田园综合体项目立项的意见；10.麦积区果品产业局关于花牛镇邓家庄村田园综合体项目立项的意见；11.麦积区水务局关于邓家庄村田园综合体项目立项的意见；12.麦积区农业局关于花牛镇邓家庄村建设田园综合体项目的审查意见；13.麦积区环境保护局关于邓家庄村田园综合体项目的意见；14.麦积区住房和城乡建设局关于花牛镇引进汇东公司在邓家庄村建设田园综合体项目的意见。上述证据证明原告的田园综合体项目花牛镇政府已向麦积区政府和相关部门请示，通过勘验审查，已同意支持原告的项目实施的事实； 第六组移栽前2015年7月30日、2018年6月30日、2019年5月1日原告拍摄的苗木照片，证明原告租赁、平整土地、临建房屋、在10余亩地上培育的白皮松树苗，被花牛镇政府强行移除； 第七组建设项目选址意见书，证明2018年9月3日天水市规划局公布罗家沟--三阳川隧道及引线工程规划选址的事实，原告在选址前合法经营栽种树苗，不存在非法抢栽抢种的事实； 第八组裴巧翠的银行账户明细清单，证明自2015年9月至2018年6月陆续出资购进白皮松苗木，不存在抢栽的事实； 第九组行政复议申请书，证明花牛镇政府的行为原告申请复议被维持； 第二次开庭原告补充提交的证据：1.录音通话记录2份；2.短信记录2份；3.树苗移栽后的照片5张；4.现在租赁土地协议12份、树苗照片7张、采购树苗的农业银行交易单；5.2019年5月19日、21日被告移栽树苗视频录像；6.移栽树苗区域的照片1张。证明树苗被强制移栽密集堆在一起，原告反映无结果，浇水施救未救活，树苗死亡后，裴巧翠在地上重新购置白皮松苗培育的事实。 被告花牛镇政府辩称：自2018年3月以来，原告在租赁的土地上栽植白皮松10余亩，该土地在三阳川隧道及引线工程规划区域内，本机关工作人员对原告的行为依据法律政策进行制止，但是，原告不予理睬，其抢栽行为违法了法律规定和政策要求。2017年11月28日天水市政府同意了三阳川隧道和引线工程设计方案，2018年10月12日市规划局审批同意了项目选址方案，10月30日省国土厅通过用地预审，麦积区政府对项目用地征收，确定由本政府具体负责实施。2018年1月，本政府发出了在规划区内禁止乱搭乱建的通告，严禁乱搭乱建占地建设和抢栽抢种，已建成的违法构筑物限期自行拆除，逾期强制拆除，但是，原告于2018年3月底至2019年6月抢栽白皮松10余亩，本政府多次制止其不听，心存侥幸以苗木培育为借口，赶在项目实施的节点上，密集抢栽树苗，试图套取国家赔偿的意图明显，该行为依据法律政策应严厉打击。2018年5月31日三阳川隧道引线和进口滑坡治理工程实施，为保证项目实施顺利，本机关向原告下达了移栽树苗的告知书，原告借机要求巨额赔偿，对镇政府的合理补偿意见拒不同意，对自行移栽树苗的要求拒不履行，导致项目不能开工建设，在原告拒不配合的情况下，2019年5月13日由被告和天水市城投公司等相关单位参加，将215360株树苗移栽到原告方指定的另一地块，对原告没有造成损失，移栽行为合法合理，原告的起诉缺乏合法有效的证据，应驳回其诉讼请求。 被告花牛镇政府向本院提交了以下证据、依据：中华人民共和国土地管理法实施条例，第二次开庭审理补充提交了天水市违法用地违法建筑管控查处办法、麦积区违法用地违法建筑管控查处实施细则（试行）。事实证据： 1.天水市人民政府关于重点基础设施项目建设的市长办公会议纪要，证明罗家沟至三阳川隧道及连线工程项目，会议原则同意项目的设计方案； 2.天水市国土资源局罗家沟至三阳川隧道及连线工程项目进口滑坡治理工程批准立项的通知，证明同意罗家沟至三阳川隧道及连线工程项目工程立项实施。 3.天水市人民政府关于罗家沟至三阳川隧道及连线工程项目市长办公会议纪要，证明原则同意该项目实施方案； 4.选址意见书，证明罗家沟至三阳川隧道及连线工程项目起点罗家沟大桥北端，通过隧道到达三阳川巧河新村； 5.天水市规划局关于三阳川隧道及引线工程规划选址的批复，证明原则同意该项目的选址方案； 6.甘肃省国土资源厅关于天水市三阳川隧道及引线工程项目建设用地预审的意见，证明该项目用地总规模16公顷，麦积区是深度贫困区，符合占用永久性基本农田的政策要求； 7.甘肃省交通运输厅关于三阳川隧道及引线工程可行性研究报告的批复，证明该项目建设是必要的，起点麦积区花牛镇邓家庄，与罗家沟大桥（天秀桥）及成纪大道相连； 8.麦积区人民政府关于罗家沟至三阳川隧道及引线工程用地征收事宜专题会议纪要，证明花牛镇政府牵头负责，城管局、自然资源局、公安局配合，做好邓家庄南口违法抢栽苗木行为的取证工作，依法依规严肃处置，严厉打击。 9.花牛镇政府关于成纪新城规划区内禁止乱搭乱建的通告及张贴通告的照片，证明严禁在项目规划区内抢栽抢种等行为； 10.2018年6月21日涉案地块原告栽植树苗情况的照片，证明是通告后抢栽； 11-12.花牛镇政府向原告发出的告知书两份，证明已告知原告在7日内自行移除项目区域内抢栽的苗木，逾期进行强制移栽； 13.天水市三阳川隧道及引线工程建设用地内苗木移栽数量确认单，证明确认移栽苗木数量为215360棵； 14.麦积区城市管理行政执法局询问调查笔录，证明原告栽植苗木的行为发生在通告之后。 被告第二次开庭审理补充提交的事实证据：天水市城市投资集团有限公司与天水益泰劳务有限公司苗木移栽工程施工合同和付款凭证，2020年3月25日拍摄的隧道施工和树苗生长状况照片。 因案件涉及的树苗种植时间、移栽地点、树苗数量双方意见差异较大，原告认为有评估报告，被告陈述并未委托评估，本院即依职权进行调查相关事实、并调取了以下证据： 1.天水中恒房地产土地资产评估咨询有限公司证明与其公司工作人员的调查笔录，该公司证明仅接到被告的电话派工作人员现场查看，并未接受委托，亦未进行树苗评估和参与清点工作。 2.知情人调查笔录。花牛镇邓家庄村主任赵建军、文书王代生、村民周满义、土地出租人肖金祥证明，证实2015年后涉案地地的活动板房南向（按照涉案区域照片辨认后确定的方向），邓新华（原告的法定代表人）已种植着树苗，株高在1米左右，树苗多具体数量说不上。调查原告提供的雇工王建国、杨永康、王艳容笔录，王建国证明其是邓家庄村民，在四五年前给邓新华平整过涉案的场地，该区域因无他的承包地就不到该地去，不知道树苗种植的情况；杨永康是邻村的村民，其证明在2015年左右在涉案地上给邓新华拉过水管，当时活动房前（南向）已有树苗，量多具体数字说不上；雇工王艳容证明，2015年至2017年在该地块给裴巧翠打工，在活动板房南边种植树苗，树苗多成垄栽种，地上只留走人的通道，株高都在1米-1.2米左右，具体数量数不上，板房后也种有一点点树苗，其没有参加2018年的树苗种植。上述人员陈述基本一致的是涉案地活动板房的南向，在2015年后原告已种植有树苗，株高在1米-1.2米左右，数量较多，具体数字不能确定。 经庭审质证：对于原告提交的证据，被告花牛镇政府质证认为：第一组证据的真实性无异议，证明目的不认可，被告依法行使职权进行的移栽，没有强制移除；第二组证据照片真实，证明目的不予认可，拍摄的照片不明确，不能准确地反映树苗株高和数量，部分照片拍照了树苗的局部，没有参照物，无法反映是本案涉及区域的树苗，照片中有其他部门的工作人员，证明被告仅是牵头单位，部分树苗手机看是绿色而照片发黄色，推测判断看不出树苗死亡；第三组证据真实性认可，但与本案没有关联性；第四组证据认可；第五组证据认可，证明目的不认可，121号文件请示的内容并没有原告种树苗的内容；第六组证据照片真实性认可，证明目的不认可，该组证据与本案无关联；第七组证据认可，证明目的不认可，2017年项目已经开始选址规划；第八组证据认可，证明目的不认可，被告在2017年已经下发通告禁止抢栽抢种，原告在2018年开始栽种树木，属于抢种抢栽；第九组证据认可。对于原告补充提交的证据，证据1-2.通话录音和手机短信息认可，但是属于裴巧翠电话和短信是其单方陈述；证据3照片认可，但看不出树苗已死亡；证据4土地租赁协议、树苗照片、银行付款清单，与本案无关，不予质证；证据5移栽树苗时的录像认可，树苗可以先清点后移栽；证据6施工照片，是原栽种树苗的地方，但与本案无关，不予质证。 对于花牛镇政府提交的证据和执法依据，原告质证认为：被诉行为不能适用土地管理法实施条例，被告补充提交的天水市违法用地违法建筑管控查处办法、麦积区违法用地违法建筑管控查处实施细则（试行）与本案无关联，移栽树苗应该适用行政强制法与土地征收的相关规定，被告提交的依据不能证明原告的行为违法，被告也没有向原告下发任何确认违法的通知。被告提交的事实证据，原告质证认为：证据1-12真实，但是，证据1-8属于政府工作文件材料，不能说明征地已经审批通过，只能说明被告进行的征地前期性工作；证据9-10通告与张贴通告的照片，通告与建设是两个不同的项目，不能证明原告使用的土地在规划区内，张贴通告的照片没有参照物，不知道张贴地点，通告也不属于土地征收的预公告；证据11-12告知书性质不明，张贴在活动板房送达与短信告知，不符合法律程序，告知没有写明原告权利救济途径，告知与强制移栽树苗行为内容不符，告知后原告也未再栽种；证据13不真实，树苗数量确认单不能全面充分证明被告移栽树苗的数量，清单记录5月18日移栽结束，实际在5月21日才移栽结束，同时，移栽苗木的数量不准确，没有相关施工单位盖章和见证人的签名捺印；2019年11月4日拍摄的照片属实，但是，该照片中的树苗不是被移栽的树苗，被告应该提交录像证明和评估公司的评估报告；证据14询问笔录真实，该笔录仅是为原告搭建活动板房制作的笔录，并不是为证明栽种树苗行为违法制作，记录原告开始栽种树苗的时间错误。对于被告补充提交的证据，原告质证认为移栽树苗合同，其不是合同主体，真实性无法考证；原树苗地的隧道建设照片认可；现树苗照片认可，但是，该树苗并非本案争议被移栽的树苗，是裴巧翠本人新购栽种的树苗。 对于本院依职权调查和调取的证据，原告、被告认可均无异议。 本院对上述证据认证如下： 对于原告提交的证据，第四组、第九组证据被告认可并无异议，应予认定并采信；第三组证据营业执照，能证明原告的经营范围，本案移栽树苗纠纷与经营范围有关联，营业执照具有证明力，应予认定并采信；第一组、第二组、第五组、第六组、第七组、第八组证据，就证据本身被告并无异议，应作为有效证据确认并采信，至于证明目的，原告与被告是围绕原告的栽种行为与花牛镇政府移栽树苗的行为合法与否进行的主观分析和判断，本院根据证据内容、案件基本事实客观认定。对于原告补充提交的证据1、证据2、证据3、证据5、证据6被告认可，应予认定和采信，其对证明目的提出的异议，根据证据本身证明的内容，客观采信；证据4现土地租赁协议、树苗照片、银行付款清单，与本案无关，不予质证。 对于被告花牛镇政府提交的执法依据，由于被诉行为属于行政强制行为，根据行政行为合法性审查原则，被告提交的执法依据，不能适用于本案，应当适用行政强制法及其相关的规定。对于花牛镇政府提交的事实证据，证据1-8属于项目建设审批的相关材料，应作为有效证据确认并采信；证据9-12应予认定并采信，证明目的本院结合证据内容客观认定采信；证据13移栽树苗清单，应作为有效证据确认并采信，具体到移栽树苗数量双方意见差距较大，再无证据证明，结合本案件原告的诉讼请求，移栽树苗的数量本案不做具体认定。证据14询问笔录，是麦积区城市管理行政执法局询问原告违法占地建设活动板房时制作，原告认可，笔录应作为有效证据确认并采信，具体到原告提出笔录记录种植树苗时间错误的问题，根据查明的案情认定和采信。被告补充提交的证据，移栽树苗合同和付款凭证，证明树苗移栽通过城投公司进行，该事实与合同付款凭证，应予认定并采信；树苗栽种地隧道建设工程照片、现在树苗地树苗照片，原告认可，应予认定和采信；至于原告提出照片中的树苗是裴巧翠新栽种的树苗，照片并不能证明该事实，该事实亦非本案审理裁判认定的事项，不予采信。 对于本院依职权调查的证据、归纳调查知情人证言基本陈述一致的事实，原告、被告均认可，应予认定并采信。 经审理查明：2011年12月5日原告依法登记成立，从事果蔬花卉中药材农作物种植、苗木培育及销售，农业观光、旅游服务等经营业务。2014年5月1日，原告租赁麦积区花牛镇邓庄村民的承包地，没有办理土地流转手续，筹建生态观光等农业综合开发项目，申请规划选址和用地许可，因该区域属于基本农田和限建区等原因，拟经营的项目未获得国土和规划部门的审批。2015年9月份起至2018年6月底，原告的股东裴巧翠陆续出资购置营养罐培育的白皮松苗，夯土围放在租赁的部分土地上。 2018年1月1日，被告花牛镇政府发出《关于成纪新城规划区内禁止乱搭乱建的通告》，通告成纪新城项目规划区的土地范围内，严禁未经规划许可乱搭乱建、抢栽抢种、改扩翻新建建筑物等，原告租赁的邓家庄村的土地，被列入通告的区域范围内。2018年1月25日，天水市人民政府关于重点基础设施项目建设的市长办公会议纪要，同意实施罗家沟----三阳川隧道及连线项目和其他项目的建设，原则同意了实施方案；之后，天水市国土资源局作出了《关于罗家沟至三阳川隧道及连线项目隧道进口滑坡治理工程批准立项的通知》，同意天水市城市建设投资（集团）有限公司的项目建设可行性报告和立项实施。2018年6月19日，天水市政府作出市长办公会议纪要，确定成立领导小组、各相关部门按照职责负责项目立项、项目收费批复、交通建设审批、规划批准、融资、办理项目用地批复、办理用地征迁手续、项目建设批准手续，市城投公司对项目全面负责。两区政府和综合执法部门对项目用地内乱搭乱建、偷倒建筑垃圾等行为进行控制，做好土地征收及相关工作，及早发布公告公示，做好宣传解释等，后续项目建设获得选址意见批复、用地预审、工程可行性批复等。 2018年6月21日原告在其租赁的原树苗栽种地活动板房北向空地上摆放栽种树苗时，被花牛镇政府的工作人员对该地块和树苗栽种现状拍照，次日，麦积区城市管理行政执法局对裴巧翠询问并制作笔录，认为该地块原告擅自建设房屋违反了城乡规划法；2018年6月30日，涉案地块树苗摆放栽种完毕。 2018年9月3日至2018年12月28日，原树苗地项目工程取得了建设项目选址意见书、选址批复、项目建设用地预审意见、工程可行性研究报告批复。2019年3月11日，花牛镇政府告知邓新华、裴巧翠其承租的土地位于建设项目工程区域内，土地已依法征收，其抢栽抢种松树苗10余亩，严重影响项目建设，依据麦积区违法用地违法建筑管控查处实施细则（试行）、成纪新城规划区内禁止乱搭乱建的通告，7日内自行移栽该项目内抢栽的松树苗，否则将强制移栽它地。原告未执行该告知事项。 2019年3月25日，麦积区政府对建设项目用地征收事宜作出专题会议纪要，确定了该项目用地征收补偿、临时用地补偿、地上附着物补偿的标准，参照宝兰客运专线铁路麦积段的征地补偿，并确定由被告花牛镇政府负责实施，其他部门配合等，花牛镇政府牵头负责做好隧道南口违法抢栽苗木行为的取证等工作，加大用地范围内的“两违”管控等。2019年5月13日花牛镇政府又向邓新华、裴巧翠再次发出告知，给裴巧翠发出短信，告知当天强制移栽树苗，要求安排专人配合公证、司法、镇政府等部门一起清点树苗等附属物，做好树苗移栽。如不配合，将清点登记造册无条件接受清点的树苗等附属物的数目。告知书当日张贴于原树苗栽种地的活动板房上，移植当天，裴巧翠丈夫李文革在移栽现场，花牛镇政府组织其他相关单位和人员，将项目用地上的树苗移栽它地。 2019年5月16日，原告就花牛镇政府征地行为违法、移栽树苗赔偿经济损失要求赔偿540万元，申请麦积区政府行政复议。2019年5月18日由天水市城市建设投资（集团）有限公司、麦积区城市管理行政执法局、土地局（花牛国土资源所）、花牛镇政府在场人员签字确认移栽树苗的清单，无原告方人员签名。2019年5月19日至21日，就移栽的树苗状况，裴巧翠两次电话和短信向被告反映，5月21日树苗全部移栽结束。就原告申请复议的事项，麦积区政府于2019年8月19日作出麦府复决字﹝2019﹞第7号行政复议决定，维持花牛镇政府的征地行为、赔偿请求不予支持，该复议决定2019年8月21日送达给原告。 2019年9月2日，原告以花牛镇政府、麦积区政府为共同被告，向甘肃省陇南市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销复议决定，确认花牛镇政府征收土地、强移树苗的行为违法并赔偿损失；陇南市中级人民法院将该案移送至本院审理，原告进一步明确了诉讼请求：1.确认被告花牛镇政府强制移除树苗的行为违法；2.撤销麦积区政府的麦府复决字﹝2019﹞第7号行政复议决定。本案于2020年1月3日立案，经过审理，查明原告起诉的行政行为与行政复议决定，并非同一法律关系，花牛镇政府与麦积区政府不是共同被告，经本院释明，原告撤回了对麦积区政府及复议决定的起诉，2020年3月31日准予撤诉的行政裁定送达给几方当事人（就复议决定原告另行提起了诉讼）。被告花牛镇政府认为其实施的行为受麦积区政府会议纪要的委托，仍申请追加该政府为被告，未得到本院准许。本案原告诉讼请求，依法确认被告花牛镇政府强制移栽树苗的行为违法。 本院认为：花牛镇政府对建设项目用地上原告的树苗强制移栽，引起原告对该行为的诉讼。原告认为，其不知道征用土地，没有抢栽抢种树苗，强制移栽树苗没有交付，按照行政强制法，被告强制移栽树苗的行为违法；被告花牛镇政府认为，土地征收原告抢栽抢种，制止不听才强制移栽的树苗，移栽地点原告指定，原告已知道移栽，被告再无义务管理，按照土地管理法实施条例，被告的强制移栽行为合法。根据上述观点意见，本案的焦点问题：第一，花牛镇政府能否成为本案适格的被告主体；第二，因项目建设用地，被告强制移栽树苗，应当适用哪些法律依据；第三，原告有无抢栽抢种树苗、违反规定的行为；被告强制移栽树苗，是否符合法律规定。就焦点问题具体来讲： 第一，关于花牛镇人民政府是否属于本案适格被告的问题。 因项目建设征用本案涉及的土地，该地块政府会议纪要已明确规定由麦积区政府征收，区政府纪要确定被告花牛镇政府为征收土地补偿等工作的实施单位，与其他相关部门相互配合工作，并确定由其对项目建设隧道南口、也就是涉案区域土地上抢栽抢种行为，进行调查取证等工作，会议纪要并没有明确授权花牛镇政府可以强制移植树苗，因此，花牛镇政府认为会议纪要委托其移植树苗，要求追加麦积区政府为被告，并无事实依据和法律根据，花牛镇政府是适格的被告。 第二，因建设项目用地，被告采取强制手段移栽地上树苗，应当适用土地管理法实施条例还是行政强制法的规定问题。 行政强制是为了维护公共利益和社会关系，保护公民、法人和其他组织合法权益实现，需要采取的行政强制行为，包括采取行政强制措施、行政强制执行等。土地管理规定是因土地占有、使用、处分等权利发生争议，依据土地管理法及实施条例等，经过法定的程序，调查处理得出结果，土地管理规定与行政强制规定，二者在执法目的、执法适用条件、执法手段不同，执法结果各不相同。涉及到行政强制需要强制履行的，除法律有例外规定的，需要按照行政强制法的相关规定执行。 本案被告认为原告种植树苗的行为，发生在花牛镇政府发出禁止在该规划区内乱搭乱建和抢栽抢种通告之后，被告依据土地管理法实施条例第二十七条强制原告移栽的树苗，该法条是对抢险救灾临时使用土地的规定，滑坡治理工程虽然也是为了预防危险和灾害的发生，但是，土地征收中抢栽抢种是被告告知原告的移栽理由，因此，被告依据土地管理法实施条例第二十七条作为移栽树苗的辩解理由，并不能成立，执法依据亦不准确。强制移栽树苗是被告直接实施的强制执行行为，原告对此行为提起诉讼，遵循行政行为合法性审查原则，本案审理需要围绕移栽树苗的行政强制行为和行政强制规定来进行，其实施的强制移栽清除地上树苗的行为，具备行政强制的特征和实质要件，应当适用行政强制法并受该法的拘束。 至于原告就执法依据提出还应适用土地征收补偿规定的问题，征地涉及的行为较多，有征收、征收补偿、征收评估、征收补偿安置等等，实施的行为与执行的结果要求不一，本案被告实施的行政强制行为与土地征收补偿虽然有一定的关联，但是，就行政诉讼审查被诉行政行为合法性原则而言，土地征收补偿的相关规定，并不适用于本次行政诉讼纠纷的处理。 第三，原告有无抢栽抢种树苗、违反规定的行为；被告强制移栽树苗，是否符合法律规定。 花牛镇政府发出成纪新城规划区内禁止乱搭乱建的通告，广而告知禁止在该规划区范围内乱搭乱建、抢栽抢种，原告是否知道该通告，并不影响通告的拘束和执行力，被告依据该通告和地方政府的违法用地违法建筑管控查处的相关规定，认为原告抢栽抢种要求按期移植，但是，通过原告提交的证据、本院调查的证据，证实在被告发出通告之前，原告已经在通告的土地区域范围内种植有数量不详的树苗；通告后，原告在区域继续种植树苗，无职责管理机关的调查处理和确认，被告仅依据当时麦积区城市管理行政执法局对原告违法建设活动板房的调查笔录、其现场拍摄的栽种树苗照片，对原告种植树苗的事实，被告并没有调查核实，所以，被告强制移除树苗的行为缺乏充分的根据。 因城市基础设施项目建设，需要征收和占用原告租赁使用的土地，原告拒绝配合需要强制执行的，应当遵照行政强制的规定进行，执法主体需要具有行政强制执行权，并履行法定的程序，执行过程亦需要详实记录，从而厘清责任。本案被告花牛镇政府并无该项职权，强制移栽现场未制作现场移栽笔录，无原告、见证人、执法等在场人员签名，无强制移栽树苗移交的证据，无移栽后树苗与土地状况的影像资料和书面记录，其向原告发出的告知，亦不具备行政强制执行的基本形式要件，强制移栽树苗违反行政强制的规定，其行为违法。 综上所述，被告强制移栽原告树苗，并没有合法依据和事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告天水市麦积区花牛镇人民政府行政强制移栽原告树苗的行为违法。 案件受理费50元，由被告天水市麦积区花牛镇人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于甘肃省天水市中级人民法院。 审 判 长  石亚敏 审 判 员  刘竞蔚 人民陪审员  答 斌 二〇二〇年五月十五日 法官 助理  萧 雅 书 记 员  马文君 附录：本裁判适用的相关依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条…… 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；