广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终34号上诉人（原审原告）张敬礼，男，汉族。委托代理人黄兰，广东历维永盛律师事务所律师。委托代理人叶凌旭，广东历维永盛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局。法定代表人周文高，局长。委托代理人黄传斌，惠州市生态环境局博罗分局政策法规股股长。委托代理人欧阳少嫣，广东江畔律师事务所律师。上诉人张敬礼因与被上诉人惠州市生态环境局环保行政处罚一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初145号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张敬礼委托代理人黄兰、叶凌旭，被上诉人惠州市生态环境局委托代理人黄传斌、欧阳少嫣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，原告张敬礼是博罗县福龙五金电镀有限公司（以下简称“福龙电镀公司”）的法定代表人，负责福龙电镀公司的全面工作。2018年9月28日，原博罗县环境保护局（以下简称“博罗环保局”）到福龙电镀公司现场检查，发现该公司擅自增加生产设备，且擅自增加的生产设备未重新编制环境影响评价文件报环保部门审批即投入进行生产。当日，原告接受博罗环保局调查询问时称：福龙电镀公司实际总投资额为1000万元，2015年增加的生产设备未重新编制环境影响评价文件报环保部门审批，增加的生产设备建有废水处理设施并投入使用。博罗环保局以福龙电镀公司实施了“擅自增加的生产设备需配套建设的污染防治设施已建成、未经验收擅自投入生产”的环境违法行为为由，向福龙电镀公司作出并送达了《责令改正违法行为决定书》（博环责改字[2018]386号），责令福龙电镀公司收到决定书之日起150日内改正环境违法行为，逾期不改正的将处以100万元以上200万元以下罚款。2018年11月20日，博罗环保局向原告作出《行政处罚听证告知书》（博环听字[2018]317号），拟对原告作出罚款7万元的行政处罚。听证告知书并告知原告违法事实、处罚依据以及有权进行陈述、申辩和申请听证。博罗环保局于2018年11月23日向原告送达该听证告知书。原告于2018年11月26日向博罗环保局提交《行政处罚申请减免书》，申请对其处罚给予减免或从轻处罚。博罗环保局未采纳原告的申请减免理由，于2018年12月12日向原告作出《行政处罚决定书》（博环罚字[2018]379号），对原告作出如下行政处罚：对以你（张敬礼）为负责人的博罗县福龙五金电镀有限公司擅自增加的生产设备需配套的污染防治设施未经验收，擅自投入使用的违法行为，处柒万元（70000元）罚款；处罚决定书并告知原告违法事实、处罚依据、逾期缴纳罚款的后果以及不服处罚决定的救济途径等内容。2018年12月17日，博罗环保局向原告留置送达该处罚决定书。原告不服上述处罚决定，遂向原审法院提起行政诉讼，请求判如所请。另查明，根据惠州市人民政府机构改革方案，原博罗县环境保护局变更为惠州市生态环境局在博罗地区的派出机构，原博罗县环境保护局不再保留独立的环境保护行政处罚职能。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。原博罗县环境保护局变更为惠州市生态环境局在博罗地区的派出机构，其环境保护行政管理职权由惠州市生态环境局继续行使，惠州市生态环境局是本案的适格被告。根据《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款、第十九条第一款、第二十三条第一款的规定，编制环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；需要配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产或者使用的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，并对直接负责的主管人员和其他责任人员处5万元以上20万元以下的罚款。本案中，福龙电镀公司生产项目属应当编制环境影响报告表的建设项目，福龙电镀公司在增加的生产项目配套建设的环境保护设施未经验收的情况下，即将该生产项目投入生产使用，福龙电镀公司的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》的规定。原告是福龙电镀公司的直接主管人员，被告参照《惠州市环境保护局主要环境违法行为行政处罚自由裁量权裁量标准（2018年版)》的裁量标准，对原告作出罚款7万元的行政处罚，符合上述行政法规的规定。同时，被告对原告作出行政处罚时，履行了对原告违法行为的调查取证、告知和送达等程序，依法保障了原告享有陈述、申辩和申请听证等权利，被告的行政处罚程序亦无不当。原告认为福龙电镀公司生产项目的违法行为已经得到整改且违法行为未对环境造成实际影响，主张对其应当从轻或者减轻处罚。但原告的上述主张于法无据，原审法院不予支持。综上所述，被告对原告作出的行政处罚证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序，原告诉请撤销被告对原告作出的行政处罚决定，理由不充分、于法无据，原审法院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条以及上述所适用的法律、行政法规的规定，判决如下：驳回原告张敬礼的诉讼请求。案件诉讼费50元，由原告张敬礼负担。上诉人张敬礼不服原审判决，向本院提起上诉称，一、被上诉人没有依法对福龙电镀公司投资额进行必要调查与合理认定，作出行政处罚依据错误：依据《生态环境部、国家发展和改革委员会关于生态环境执法中建设项目“总投资额”认定问题的指导意见》环政法〔2018〕85号（以下称“该指导意见”），生态环境执法中作为处罚基准的建设项目总投资额认定问题，应按照项目类型进行具体认定；其中，实行核准制管理的企业投资项目，已经取得建设项目核准文件的，可以根据该建设项目核准文件确定的投资规模认定总投资额。福龙电镀公司属于核准制管理的企业投资项目，且已经取得《建设项目环境影响报告表》，该文件上确定福龙电镀公司的投资额为60万元。根据被上诉人提交的证据与庭审的陈述，被上诉人对福龙电镀公司的投资额认定是基于简单的一份调查笔录询问记录，但同样依据该指导意见，如果被上诉人对福龙电镀公司现今的投资额有异议，可以委托工程咨询单位、资产评估机构、会计师事务所等专业机构进行评估确定福龙电镀公司总投资额，也可以探索采取要求建设单位有关责任人出具证明文件、第三方询价等方式对其总投资额进行认定。但是被上诉人在没有采取上述必要、合理措施对福龙电镀公司投资额进行调查，便作出不利认定，认定福龙电镀公司投资额高达1000万元，并据此作出行政处罚，明显是错误的。二、被上诉人实施具体行政行为的程序明显不合法，具体体现在：1.被上诉人没有就上诉人独立出具《责令改正违法行为决定书》。根据《中华人民共和国行政处罚法（2017修正）》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”的规定，因此被上诉人向上诉人送达《责令改正违法行为决定书》是被上诉人对上诉人作出行政处罚的必要前置行为，被上诉人对上诉人作出的行政处罚应以有效送达的《责令改正违法行为决定书》作为依据。针对上诉人2018年9月28日的增加配套建设环境保护设施的行为，被上诉人从未独立向上诉人作出《责令改正违法行为决定书》；被上诉人在本案答辩时，提供的《责令改正违法行为决定书》收函主体是博罗县福龙五金电镀有限公司。因此被上诉人从来没有向上诉人送达《责令改正违法行为决定书》。2.集体审议程序不合法：根据《中华人民共和国行政处罚法（2017修正）》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。”的规定，可见，被上诉人在对上诉人作出处罚之前，理应经其内部负责人集体审议程序。本案当中，尽管被上诉人提交了证据：《报局班子讨论的案件一览表》拟证明其作出处罚决定前已经过集体审议程序，但是从该证据的落款时间“2019年11月23日”的书写笔误来看，该证据很明显系被上诉人为了应诉准备而事后制作，否则，按照正常人的书写习惯，不可能在2018年就出现2019年的书写笔误。故此，被上诉人事后补正的“集体审议程序”应属违法。综上，被上诉人作出本次行政处罚决定既没有事实依据，也没有法律依据，且程序违法，该处罚决定理应予以撤销。而对于因行政处罚决定而提起的行政诉讼，法院理应围绕该处罚所认定的事实、实施的程序、法律的适用及合理的裁量进行全面审查，但本案当中，原审法院所认定的事实明显不清，适用法律明显错误，而且对被上诉人实施具体行政行为的程序错误视而不见。因此，恳请二审法院查明事实，依法撤销原审法院的判决，以维护上诉人的合法权益。上诉请求：1.请求依法撤销（2019）粤1302行初145号行政判决，并依法改判撤销原博罗县环境保护局作出的博环罚字[2018]379号行政处罚决定。2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人惠州市生态环境局答辩称，一、上诉人关于“被上诉人没有依法对博罗县福龙五金电镀有限公司投资额进行必要调查与合理认定，作出行政处罚依据错误”的上诉事实和理由不成立。（一）上诉人系博罗县福龙五金电镀有限公司的法定代表人，负责公司的全面工作，对外代表的就是博罗县福龙五金电镀有限公司本身，其在2018年9月28日的调查询问笔录中明确表示“公司实际总投资确实为1000万元”，业经其签字、公司盖章确认。根据《生态环境部、国家发展和改革委员会关于生态环境执法中建设项目“总投资额”认定问题的指导意见(试行)》第六条：“对已经全部建成并投入生产或者使用的建设项目，项目单位能够证明项目实际投资额与审批、核准文件或者备案信息不一致的，根据该建设项目实际全部投资额认定总投资额”之规定，足以认定博罗县福龙五金电镀有限公司总投资额在1000万元以上的事实；（二）博罗县福龙五金电镀有限公司擅自增加的生产设备有生产，擅自增加的生产设备未重新编制环境影响评价文件报环保部门审批，且已投入生产；因此，本局依照《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款、第十九条第一款、第二十三条第一款的规定，参照《惠州市环境保护局主要环境违法行为行政处罚自由裁量权裁量标准（2018年版）》“裁量参照表”中序号为“6”的规定，依法作出的《决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，上诉人上诉理由不成立。二、上诉人关于“被上诉人实施具体行政行为的程序明显不合法”上诉事实和理由不成立（一）上诉人关于“被上诉人没有就上诉人独立出具《责令改正违法行为决定书》”的理由不成立。首先，“责令改正”属于行政命令的范畴，是行政机关依法要求行政相对人“为”或者“不为”一定行为的意思表示，是独立于行政处罚的行政行为。而且“责令改正”并非行政处罚的前置性条件，在我国现有法律、法规中，“责令改正”与“行政处罚”程序的关系可以分为三种：①单独适用，如《义务教育法》第58条、《税收管理法》第60条；②并行适用，如《税收征收管理法》第62条、第64条；③将责令改正设定为行政处罚的前置性条件，如《药品管理法实施办法》第71条。而我国《行政处罚法》第二十三条是基于具体法律、法规的总结性规定，也并未将责令改正或者限期改正违法行为设定为行政处罚的前置性条件。其次，《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定“对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款”，并未规定为“逾期不改正，则对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款”或者“并对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款”，可见，该法条并未将“责令改正”设定为对直接负责的主管人员和其他责任人员进行行政处罚的前置性条件，“责令改正”与“行政处罚”是两个并列的行政行为，不存在“责令改正”是“行政处罚”前置程序的问题。因此，上诉人的上诉理由不成立。（二）上诉人关于“集体审议程序不合法”的理由不成立。本局在作出《决定书》之前，已经依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定，将《博罗县环境保护局行政处罚听证告知书》（博环听告字﹝2018﹞317号）送达给上诉人，告知上诉人作出行政处罚决定的事实、理由、依据及拟作出的处罚决定，并告知上诉人有进行陈述、申辩并要求听证的权利。上诉人在规定的期限内，未提出听证申请，但于2018年11月26日向本局递交《张敬礼（博罗县福龙五金电镀有限公司法人代表）行政处罚申请减免书》。经本局依法组织集体审议，一致认为上诉人所陈述申辩的理由不符合《行政处罚法》第二十七条规定的应当依法从轻或者减轻行政处罚的有关情节，本局决定不予采纳（详见本局一审期间向法庭提交的证据2018年12月3日《行政处罚案审小组讨论的案件一览表》），故本局作出的《决定书》符合法定程序，上诉人的上诉理由不成立。综上所述，本局作出的《决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原判决认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持，故恳请二审法院驳回上诉人的全部上诉请求。本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。”第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”第二十三条第一款：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”本案中，据被上诉人提供的现场检查笔录、调查询问笔录等证据所示，福龙电镀公司擅自增加滚筒、镀槽、钝化槽等生产设备，且擅自增加的生产设备在未重新编制环境影响评价文件报环保部门审批的情况下即投入生产，双方当事人对现场检查笔录中记载的上述事实均无异议。被上诉人根据其调查的事实，认为福龙电镀公司擅自增加的生产设备需要配套的污染防治设施未经验收，擅自投入使用，违反了上述法规规定。上诉人认为处罚时不应按照1000万的投资额作出处罚，而被上诉人所作的处罚决定是认定福龙电镀公司存在擅自增加的生产设备未经验收，擅自投入使用的违法事实，因上诉人是福龙电镀公司直接负责的主管人员，故其在处5万以上20万以下的罚款幅度内，对上诉人作出罚款7万元的行政处罚，符合上述规定的裁量幅度。且被上诉人对上诉人作出行政处罚时，亦履行了调查取证、告知和送达等程序，依法保障了上诉人享有陈述、申辩和申请听证等权利。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。至于被诉处罚决定是否经过负责人集体讨论的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”被上诉人提交的《报局班子讨论的案件一览表》足以证明其对涉案处罚行为进行了集体讨论，符合上述法律规定。而上诉人主张讨论时间存在事后补签的问题，从《报局班子讨论的案件一览表》的落款时间为“2019年11月23日”来看，应属于笔误，该瑕疵并不会对上诉人的违法事实认定产生实质影响，也不足以否定被诉处罚决定是经过行政机关的负责人集体讨论决定的事实。故对上诉人的该项上诉意见，本院不予采纳。综上所述，上诉人的上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人张敬礼负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 邱炜炜审 判 员 覃毅华二〇二〇年五月十八日法官助理 毛泳玲书 记 员 李冬楹