广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1203行初97号原告：罗国平，男，汉族，1984年8月12日，户籍地德庆县**********，现住肇庆市端州区*******************。被告：肇庆市城市管理和综合执法局（以下简称肇庆市城综局）。住所地：肇庆市端州区*******。法定代表人：冼以良。出庭负责人：赵健全，该局副局长。委托代理人：李安，广东安达信律师事务所律师。被告：肇庆市人民政府（以下简称肇庆市府）。住所地：肇庆市端州区******。法定代表人：吕玉印。委托代理人：江敏、黄晖强，均为肇庆市司法局工作人员。原告罗国平诉被告肇庆市城综局、肇庆市府行政不作为和行政复议决定纠纷一案，于2020年3月30日向本院提起行政诉讼，本院2020年4月1日立案后，于4月2日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2020年4月20日公开开庭审理了本案，原告罗国平，被告肇庆市城综局的副局长赵健全及委托代理人李安，被告肇庆市府的委托代理人黄晖强等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年1月20日，罗国平申请行政复议，请求责令肇庆市城综局对广东省剑龙物业违规审批1701房业主违章搭建的违法行为作出违章建筑的定性及处理；2020年3月13日，肇庆市府作出肇府行复〔2020〕9号《行政复议决定书》，决定驳回罗国平提出的行政复议申请。原告罗国平诉称，因肇庆市城综局未对“剑龙物业违法和违规履行对小区业主装修报备、审批管理职责的行为”作出处罚以及该违法搭建行为的违法违章定性处理，恳请肇庆市府责令政府职能部门对剑龙物业的上述行为，以及违反“合同”约定借违章搭建故意损害业主人身安全和财产、打击报复，充当违法、违规建筑行为保护伞的违法行为给予依法处理和处罚。原告不服肇庆市府的肇府行复〔2020〕9号行政复议决定书驳回原告的诉求，至今仍未解决排除危害，一直威胁原告全家生命安全，特提出行政诉讼。原告于2020年1月20日申请行政复议，肇庆市府受理并于2020年2月14日将城综局答复材料送达，均符合合法程序。该物业公司违法、违规及违约行为证据确凿，依据第二十八条、第四十三条，原告要求政府和职能部门对违法、违规及违约行为作出行政处罚决定完全符合法律法规要求。一、剑龙物业的上述行为属于肇庆市城综局行政监管和处罚范围。1、根据《广东省人民政府关于在肇庆市开展综合行政执法工作的公告》粤府函【2014】237号文件第二款第三条规定，剑龙物业该行为违反了《广东省物业管理条例》第四十三条、第四十五条、第五十三条、第五十五条第(一)、(三)、(五)、(六)、(七)、(十二)款和《住宅室内装饰装修管理办法》规定。2、该违法建筑物、构建物违反《城乡规划法》的事实，违法加建楼板并入共用部位砖墙已改变原有规划要求和改变其使用功能，依据《肇庆市控制和查处违法建设办法》第五条、第十条以及《办法》实施情况评估报告和《办法》解释的规定属于城综局执法职权范围。剑龙物业违反《物业管理条例》第三十七条、第六十二条、第六十三条第一、二、三款，剑龙物业为了获取更大收益，不惜损害原告利益和违法审批违章搭建楼板，以及收取装修公司的回扣，销售建材物业特设绿色通道为违建物资材料放行。3、依据《肇庆市控制和查处违法建设办法》第十四条的规定，1701房于2017年5月份申请违章搭建楼板及提交施工方案、图纸等申请资料，1702房业主于2017年8月-10月分别以电话和书面形式向政府12345投诉平台、端州区住建局和肇庆市城综局投诉反映，经相关职能部门现场查处后仍然未上报。4、根据《住宅室内装饰装修管理办法》物业管理单位发现装修人或者装饰装修企业有违反相关法规规定的行为不及时向有关部门报告的，由房地产行政主管部门给予警告，可处装饰装修管理服务协议约定的装饰装修管理服务费2-3倍的罚款。二、剑龙物业的上述行为和充当主谋事实清楚。1、剑龙物业公司明知该装修事实属违建还执意允许其施工，为其开通绿色通道，运送大批材料进入，小区接到业主投诉后，还勾结业主和装修公司约定出具情况说明和隐瞒包庇，更别说向政府职能部门提交书面报告。2、物业公司是遏制私搭乱建的第一道防线。首先物业公司在签订物业合同时应增加约束业主对私搭乱建的相关条款，使物业公司在行使管理权时有规定可依，根本就是形同虚设，对于物业公司对辖区内业主私搭乱建放任不管，政府行政职能部门应立即查处，绝不姑且。3、剑龙物业明知违规搭建楼板锚入砖墙作承重行为属于违法、法律明令禁止行为情况下，在1701房业主、装修公司向其提交装修申请、提供装修公司的申报装修图纸及施工方案和做法后不但同意1701房违章搭建，经1702房业主投诉该违建已造成共用部位墙体开裂及漏水，还不予上报政府职责部位，1702房业主的投诉反映，直至2019年11月份，政府职能部门已多次督促剑龙物业做好小区室内装修管理，其仍然无视政府部门警告。该违规搭建楼板，占用共用部位，损害了小区业主的共同利益，即导致严重威胁隔壁业主人身安全和财产损失，破坏了小区业主邻里和谐，正常生活和人身安全直接受到影响，致使安全隐患显现，剑龙物业作为小区物业管理者和服务者，其有义务维护全体业主利益，有权制止违章搭建，侵占共用部位的违法行为，更有义务将违反法律规定和装修管理规定行为告知业主并签定装修协议，其不但没有遵守法律法规明令禁止条款，还明知故犯，同意1701房业主违规搭建隐瞒违规事实不予以上报，当面一套背后一套，不惜损害业主安全和财产。3、依据《物业管理条例》第三十六条物业服务企业应当依法承担相应的法律责任。三、剑龙物业违反“前期物业管理服务协议”“物业管理服务协议”约定。违反“物业管理服务协议”第一条第二款、第二条、第二条第六款。依据《物业管理条例》第三十五条，物业服务企业应当依法承担相应的法律责任。综上，对住宅小区违章建筑物业管理企业隐瞒不报，不作为的违法行为属“城市综合管理局”行政处罚职权范围，请求：1、依法撤销肇庆市府“肇府行复〔2020〕9号行政复议决定书”并重新决定。2、要求肇庆市城综局对“剑龙物业违法和违规履行对小区业主装修报备、审批管理职责的行为”作出行政处罚，以惩戒违法。3、要求肇庆市府对剑龙物业违法、违规及违约行为作出行政处罚，并责令对该违法行为所属的职能部门作出明确指引，立即解决排除危害。4、被告承担本案全部诉讼费。原告罗国平向法庭提交了以下证据：1、肇府行复〔2020〕9号行政复议决定书；2、行政复议申请书、受理通知书；3、肇庆市城综局的行政复议答复书；4、影像资料、图片、图纸；5、全国各地方政府职能部门和城管综合管理局职权范围案例、《肇庆市控制和查处违法建设办法》、关于《肇庆市控制和查处违法建设办法》的政策解读、肇庆市城市管理和综合执法局关于《肇庆市控制和查处违法建设办法》实施情况评估报告；6、物业服务协议书；7、全国各地方城管综合管理局惩戒违法和物业不履职的职权范围、法规条款和案例；8、物业打开消防通道为违法建材放行，违法占用消防通道的照片。被告肇庆市城综局辩称，一、我局已履行对端州区东盛名苑T9栋1701房违建事宜的行政查处职责，不存在行政不作为情形。原告自2017年10月下旬起通过12345投诉平台等不同渠道陆续反映端州区东盛名苑T9栋1701房违规加装楼板的问题。接到情况反映后，我局的执法人员在2017年11月24日到1701房现场调查，发现该房的餐厅位置加建楼板改为复式户型，楼板未发现有安装水管的情况。1701房当时只有施工人员在场，经施工人员致电1701房业主，业主以暂时不方便为由提供相关情况。2017年12月27日我局执法人员再次到1701房现场调查，施工人员提供了装修公司的营业执照、资质证书、装修设计图纸等材料。施工人员转述1701房业主意见，该房业主已向物业管理中心要求提供了申报材料，原告房屋出现的裂痕和水印在1701房装修前已经出现，应为该楼天面夹缝漏水导致，属楼宇质量问题，建议开发商、相邻住户共同现场协商解决。当天下午，执法人员约同该小区物管、1701房业主、1702房业主进行协商调解。经现场协商及到楼房天面查看，1701方业主、1702房业主初步达成调解方案：聘请具备资质的第三方鉴定机构进行鉴定后，根据鉴定结果由责任方进行维修。因相关当事人已就该信访反映事项协商调解，我局于2018年2月9日作出《关于对罗国平信访事项调处情况的答复》并送达当事人。2019年4月11日，我局收到上级部门《关于提出信访事项处理意见依据的函》，反映原告不服《关于对罗国平信访事项调处情况的答复》，要求对其信访事项进行复查。接到复查申请后，我局执法人员于2019年4月15日再次到1701房进行调查，该房业主无人开门配合调查。执法人员张贴留置《调查通知书》，并向小区物管了解相关情况。小区物管反映自2019年春节前后1701房业主入住后，与1702房业主的矛盾加深。2019年4月17日，我局就1701房加建楼板问题向东盛名苑小区保安作调查询问笔录。因1701房业主一直没有提供加建楼板涉及方案、第三方监测报告等有关资料，我局于2019年4月17日对1701户业主加建楼板行为进行立案处理。2019年4月至5月期间我局的执法人员多次到1701房进行调处，但均无人开门接受调处。2019年5月底，我局执法人员通过小区物管联系1701房业主进行沟通协调后，1701房业主于2019年6月3日向我局提交了书面的情况说明。结合1701房业主提交的情况说明以及前期调处情况，我局认为需要对1701房再次进行勘查，复核加建的目前情况。2019年6月到11月期间，我局执法人员多次上门进行勘查复核，但1701房均无人开门配合。2019年8月16日，我局组织新元社区、端州区住建局就案件的进一步处理进行三方商谈。2019年12月18日，经集体讨论决定，我局依法对1701房业主作出行政处罚，并于2020年1月23日送达给1701房业主《行政处罚意见告知书》及《行政处罚听证告知书》。现相关行政程序仍在进行中。二、我局的行政处理程序合法。对于原告投诉反映的1701房违规加装楼板问题，我局在进行了现场勘查、立案调查等程序对1701房的违法行为进行查处，该案目前正进行行政处罚听证相关流程。对于原告要求我局对物业服务公司进行行政处罚和解决房屋墙体渗水、开裂事宜，我局也依法向其进行了回复，告知原告没有相应行政职权，并建议、引导其通过民事途径处理。我局对上述问题、事宜的处理，完全符合法定程序。三、我局不具有对原告诉称的物业服务公司“违法和违规履行对小区业主装修报备、审批管理职责的行为”进行行政处罚的职权。根据《广东省人民政府关于在肇庆市开展综合行政执法工作的公告》（粤府函[2014]237号）及《肇庆市人民政府关于城市管理综合行政执法职权目录的公告》，我局集中行使“城市管理领域的市容环境卫生、城市建设、城乡规划、城市绿化、市政管理、公用事业管理、环境保护、水务管理、工商行政管理、医疗机构管理等方面的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职权。”具体到原告的请求，物业服务公司不履行或违规履行对小区业主装修报备、审批管理行为，是属于涉嫌违反城乡规划管理方面规定的行为，但查处物业服务公司的该方面违规行为，对照执法职权目录不属于我局行使的行政职权和行政职责范围，我局对此不具行政处罚职权。对于原告所主张适用《住宅室内装饰装修管理办法》（住建部2011年修改）第四十二条的规定对物业服务公司进行行政处罚，应当向房地产行政主管部门举报、控告并由该主管部门依法进行处理，而非要求不具有相应行政处罚职权、职责的我局进行处理。四、对于原告指出的物业服务公司违法违规行为，既有违法行政管理法规的情形，也有违反民事法律法规的情形，而且更直接、更多的是是民事违法违约情形。原告应当通过民事法律程序向物业服务公司主张违约责任和损害赔偿责任，而非向不具有相应职能的我局和引用不具有行政查处法律效力的地方政府规章、合同约定要求我局对物业服务公司进行处理。被告认为原告不具备本案的行政诉讼主体资格，因为根据行政诉讼法司法解释，我局所作出的行政行为与原告没有直接的利害关系，对原告的权益没有产生影响，故其主体不适格。综上所述，原告的诉求缺乏事实和法律依据，我局所作行政处理程序合法，请法院依法驳回原告的诉求。被告肇庆市城综局向法庭提交了以下证据、依据：1、受理告知书、手机短信截图、送达回证；2、处理答复意见书、手机短信截图、送达回证；3、影像资料证据；4、营业执照、装修申请表、装修设计图纸、装修资质证书；5、关于对罗国平信访事项调处情况的答复；6、关于提出信访事项处理意见依据的函；7、调查通知书；8、调查询问笔录（罗国平）；9、调查询问笔录（小区保安杨思成）；10、情况说明；11、立（销）案审批表；12、照片；13、照片；14、行政处罚案件集体讨论记录；15、行政处罚听证告知书、行政处罚意见告知书、送达回证、影像资料证据；16、《广东省人民政府关于在肇庆市开展综合行政执法工作的公告》、《肇庆市人民政府关于城市管理综合行政执法职权目录的公告》；17、执法人员执法证。肇庆市府辩称，一、原告以市城综局作为被申请人向本府申请行政复议，本府作为市城综局的本级地方人民政府，在收到原告的申请后，依法作出肇府行复〔2020〕9号《行政复议决定书》是履行法定职责，符合《行政复议法》第十二条第一款规定。二、肇府行复〔2020〕9号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。（一）本府作出行政复议决定书程序合法。罗国平认为市城综局没有履行法定职责，于2020年1月20日向本府申请行政复议，本府依法受理，于2020年2月6日向市城综局送达《行政复议答复通知书》，市城综局于2020年2月14日提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据材料。本府于2020年3月13日作出肇府行复〔2020〕9号《行政复议决定书》,并依法将行政复议决定书送达到各方当事人。上述整个过程符合行政复议法的有关规定。（二）肇府行复〔2020〕9号《行政复议决定书》认定事实清楚，理由充分，适用依据正确，处理适当。2019年7月17日，市城综局接到罗国平有关东盛名苑T9栋1701房加装夹层楼板的信访投诉。2019年7月31日，市城综局对罗国平作出〔2019〕端城执受字061号《受理告知书》，告知已受理罗国平信访事项及60日内办结并书面答复罗国平。同日，市城综局工作人员通过手机短信形式将受理告知书内容发送罗国平。2019年8月7日，市城综局派出工作人员到罗国平家（1702房）查看了解情况，并制作了询问笔录。2019年8月16日，市城综局组织新元社区、端州区住建局商谈该案的进一步处理问题。2019年9月9日，市城综局作出《处理答复意见书》，答复罗国平所反映的问题，市城综局已进行复核，现正依法按程序进行处理。2019年11月11日，市城综局将《处理答复意见书》送达罗国平。另外，有关东盛名苑T9栋1701房加装夹层楼板问题，罗国平自2017年11月起开始向市城综局投诉，市城综局进行了相关调查及调解后，于2018年2月9日作出《关于对罗国平信访事项调处情况的答复》，罗国平不服，申请信访复查。2019年4月17日，市城综局对东盛名苑T9栋1701房业主加装夹层楼板行为立案调查，并于2020年1月23日向T9栋1701房（陈方敏）作出《行政处罚听证告知书》及《行政处罚意见告知书》。本府认为：根据粤府函〔2014〕237号《关于在肇庆市开展综合行政执法工作的公告》及肇办发〔2019〕47号《关于肇庆市城市管理和综合执法局机构编制事项的通知》规定，市城综局受理有关东盛名苑T9栋1701房加装夹层楼板的投诉后，开展调查并作出处理是依法履行职责。市城综局接到罗国平有关东盛名苑T9栋1701房加装夹层楼板的投诉后，对该投诉予以受理，进行了一系列的调查核实，并先后向罗国平作出信访事项调处情况答复及处理答复意见，对东盛名苑T9栋1701房加装夹层楼板行为亦进行了立案调查。因此，市城综局上述有关处理罗国平投诉举报的行政行为并无不当，因此，本府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回罗国平提出的行政复议申请。综上，本府作出肇府行复〔2020〕9号《行政复议决定书》主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。原告提出的诉讼请求，理据不充分，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告肇庆市府向法庭提交了以下证据、依据：1、原告提交的行政复议申请材料；2、行政复议申请收件回执；3、行政复议答复书及证据清单、收到行政复议答复材料回执；4、行政复议答复通知书、送达材料通知书等；5、送达回证、邮政快递单及查询结果；6、法律依据：《中华人民共和国行政复议法》。经过双方当事人庭审举证、质证和陈述，结合法庭调查，本院认定以下事实：经审理查明，原告居住在肇庆市端州区****************。2017年11月，原告认为东盛名苑T9栋1701房擅自加装夹层楼板，并于角楼加装水管，向肇庆市城综局的端州区分局反映，2017年11月24日，肇庆市城综局端州区分局到上述1701房现场进行勘验并制作了影像资料，之后又调查取得装修公司的营业执照、装修申请表、装修设计图纸、装修资质证书等该1701房装修的基本技术信息后，于2018年2月9日向原告作出《关于对罗国平信访事项调处情况的答复》，认为1701房加建楼板变成复式是物业管理方允许行为，未发现并于角楼加装水管加建楼层有加装水管的情况，原告1702房水印和裂痕的情况，不在该分局职能范围内，建议向人民法院提起民事诉讼解决。罗国平不服，提出复查请求，肇庆市端州区人民政府于2019年4月11日作出《关于提出信访事项处理意见依据的函》，要求肇庆市城综局端州区分局提出该局处理意见的依据和有关材料。2019年4月15日，肇庆市城综局发出《调查通知书》，要求1701房业主于同月16日携带资料清单所列资料原件及复印件到该局配合调查；同月17日，肇庆市城综局对东盛名苑小区保安杨思城进行询问并制作了调查询问笔录；同日肇庆市城综局对东盛名苑T9栋1701房业主加建楼板行为立案调查；2019年6月1日，东盛名苑T9栋1701房业主陈方敏向肇庆市城综局提交《情况说明》，陈述1702房墙壁上的裂缝早在其装修前已经存在，与装修公司在其家的施工无关。肇庆市城综局分别于2019年6月27日、7月28日到1701房进行现场勘验复核，均因无人开门无法进行；2019年7月17日，肇庆市城综局又收到罗国平反映东盛名苑T9栋1701房擅自加装夹层楼板要求处理的来信，肇庆市城综局于2019年7月31日作出〔2019〕端城执受字061号《受理告知书》，并通过手机短信形式将该受理告知书内容发送给罗国平，对罗国平提出的该信访事项决定予以受理，将于60日内办结并书面答复。2019年8月7日，肇庆市**********************就墙体开裂及渗水问题查看了解情况，对原告进行了询问并制作了调查询问笔录；2019年8月22日、9月3日肇庆市城综局又到1701房进行现场勘验复核，均因无人开门无法进行。2019年9月9日，肇庆市城综局作出《处理答复意见书》并于9月11日通过手机短信形式将该处理答复意见书内容发送给罗国平，答复罗国平所反映的问题，该局已进行复核，现正依法按程序进行处理。2019年9月24日、10月23日、30日、11月11日肇庆市城综局再到1701房进行现场勘验复核，都均因无人开门无法进行。2020年1月20日，罗国平以肇庆市城综局对其投诉一直没答复、故意拖延和不作处理为由，向肇庆市府申请行政复议，请求：1、肇庆市府责令肇庆市城综局对广东省剑龙物业违规审批1701房业主违章搭建楼板变为复式，将加建楼板钢筋镶入砖墙内作支撑，把砖墙改成承重墙，改变其使用功能并加装自来水管的违法行为作出违章建筑的定性处理。2、肇庆市府责令肇庆市城综局严格按照《建设工程质量管理条例》、《住宅室内装饰装修管理办法》、《物业管理条例》、肇庆市城市管理和综合行政执法局集中行使相关部门行政执法职权目录（一）的相关职权规定作出限期处理，解决1702房内墙体出现渗水和开裂的安全隐患。3、肇庆市府要求相关职能部门对广东省剑龙物业违规审批1701房业主违章搭建楼板的违法行为作出处理。肇庆市府当日受理了罗国平的行政复议申请，于2020年2月6日向肇庆市城综局发出肇府行复〔2020〕9号《行政复议答复通知书》，要求肇庆市城综局提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。期间，肇庆市城综局经调查核实后于2020年1月23日向东盛名苑T9栋1701房业主陈方敏作出并送达肇端管执罚听告〔2020〕JC2001《行政处罚听证告知书》及肇端管执罚告〔2020〕JC2001《行政处罚意见告知书》，告知违法事实、处罚依据、拟处罚内容及陈述、申辩、要求听证权利。2020年2月13日，肇庆市城综局向肇庆市府提交《行政复议答复书》和有关证据材料，肇庆市府并于同日将上述相关材料送达给罗国平。2020年3月13日，肇庆市府作出肇府行复〔2020〕9号《行政复议决定书》，决定驳回罗国平提出的行政复议申请。并于2020年3月18日将该行政复议决定书送达给罗国平和肇庆市城综局。本院认为，根据《广东省物业管理条例》第五十五条第一款第（一）项:“物业管理区域内禁止下列行为：（一）损坏或者擅自变动房屋承重结构、主体结构；”、第六十八条第（一）项：“违反本条例第五十五条规定，给他人造成损害的，依法承担民事责任，并由有关行政主管部门按照下列规定予以查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）违反第一项规定的，由县级以上人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处五万元以上十万元以下的罚款。”的规定和《广东省人民政府关于在肇庆市开展综合行政执法工作的公告》（粤府函[2014]237号）及《肇庆市人民政府关于城市管理综合行政执法职权目录的公告》的内容，肇庆市城综局集中行使肇庆市的市容环境卫生、城市建设、房屋、城乡规划、城市绿化管理、市政管理、公用事业管理、环境保护、水务管理、工商行政管理、医疗机构等方面行政处罚及相关的行政监督检查、行政强制职权，有权对肇庆市行政区域内损坏或者擅自变动房屋承重结构、主体结构的行为进行查处的职权，是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，肇庆市府系肇庆市城综局的本级地方人民政府，对肇庆市城综局作出的行政行为，有权根据原告的申请，履行法定的行政复议职权，也是本案的适格被告。本案中，被告肇庆市城综局根据原告的投诉，对端州区东盛名苑T9栋1701房的违建事宜已进行查处，并且被告肇庆市城综局的行政职能并不包含对小区物业服务企业未履行或违规履行对小区业主装修报备、审批管理职责的行为进行行政处罚的职权；因此，被告肇庆市城综局对原告的投诉不存在不作为的行为。被告肇庆市府受理原告的复议申请后，期限内向肇庆市城综局发出《行政复议答复通知书》，根据答复的内容及相关证据经审查后作出本案《行政复议决定书》并向各当事人送达；肇庆市府作出该行政复议决定的程序符合法律规定。综上所述，原告的诉讼请求理由不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定规定，判决如下：驳回原告罗国平的诉讼请求。本案受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。审 判 长  梁永康审 判 员  黄登魁人民陪审员  许业君二〇二〇年五月十九日书 记 员  黄素怡