江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣11行终46号上诉人（原审原告）曹如清，男，1956年3月19日出生，汉族，住江西省上饶市广信区。委托代理人陈思畅，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上饶市广信区房屋征收与补偿办公室，住所地江西省上饶市广信区旭日北大道2号，统一社会信用代码12360921571188748X。法定代表人缪新华，系该办公室主任。委托代理人叶皓辉，江西贤和律师事务所律师。原审第三人上饶市广信区望仙乡人民政府，住所地江西省上饶市广信区望仙乡望仙村，统一社会信用代码11360921014773848P。法定代表人连伟，系该乡乡长。委托代理人余世文，江西贤和律师事务所律师。上诉人曹如清因与被上诉人上饶市广信区（原上饶县）房屋征收与补偿办公室、原审第三人上饶市广信区（原上饶县）望仙乡人民政府行政协议一案，不服万年县人民法院（2019）赣1129行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月18日公开开庭审理了本案。上诉人曹如清及其委托代理人陈思畅，被上诉人上饶市广信区房屋征收与补偿办公室的委托代理人叶皓辉及行政机关负责人的委托代理人周淑晨，原审第三人上饶市广信区望仙乡人民政府的委托代理人余世文及行政机关负责人的委托代理人高翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，曹如清系原上饶县望仙乡望仙村南山组村民，在村里有承包的土地以及宅基地住房。因建设上饶县灵山大峡谷景区（二期）项目的需要，原上饶县人民政府决定征收上饶县灵山大峡谷景区规划区范围内的房屋和附属物，曹如清的房屋及土地在征收范围内。2018年4月13日，原上饶县房屋征收与补偿办公室与曹如清签订了《上饶县灵山大峡谷景区（二期）集体土地上房屋征收补偿协议书》，征收曹如清位于原上饶县灵山大峡谷景区（二期）的房屋，双方协议一致房屋及附属物补偿款为176,351元。同日，曹如清还签署了《承诺书》、《具结书》、《验收单》，确认被征收房屋无产权纠纷，被征收房屋经征收工作组现场验收，房屋已经完全搬空，可以交付拆除，并申请支付征收补偿款。曹如清向征收部门提供了收款账户，曹如清庭审中认可收到了房屋征收补偿款，曹如清的房屋已被拆除。曹如清以原上饶县房屋征收与补偿办公室逼迫其签订《上饶县灵山大峡谷景区（二期）集体土地上房屋征收补偿协议书》为由，向原审法院提起行政诉讼，请求确认曹如清于2018年4月13日和原上饶县房屋征收与补偿办公室签订的《上饶县灵山大峡谷景区（二期）集体土地上房屋征收补偿协议书》无效。另查明，2019年7月30日，江西省人民政府作出赣府字[2019]40号《江西省人民政府关于调整上饶市部分行政区划的通知》，载明：《国务院关于同意江西省调整上饶市部分行政区划的批复》（国函[2019]59号）已同意撤销上饶县，设立上饶市广信区，以原上饶县的行政区域为广信区的行政区域。2019年10月16日，上饶市广信区人民政府挂牌成立。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因行政区划调整，原上饶县被撤销，新设立的上饶市广信区人民政府继续其相关职权，故本案被告变更为上饶市广信区房屋征收与补偿办公室，第三人变更为上饶市广信区望乡仙人民政府。上饶市广信区房屋征收与补偿办公室系上饶市广信区人民政府确定的依法组织实施上饶市广信区区域房屋征收与补偿工作的机构。故庭审中曹如清主张上饶市广信区房屋征收与补偿办公室不具有与被征收对象签订房屋征收补偿协议的主体资格，原审法院不予支持。本案系行政协议争议，需依照《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释,适用有关行政法律规范，并适用相关民事法律规范进行审理。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，曹如清于2018年4月13日就共有产权房的面积分配问题向征收部门书面确认其享有房屋面积及其他附属物，同日签订了涉诉协议、《承诺书》、《具结书》、《验收单》，确认被征收房屋已经搬空可以交付拆除，向征收部门提供了收款账户且已经收到了房屋征收补偿款，从曹如清上述一系列行为来看，应当认定签订补偿安置协议是其真实意思表示，故其主张受逼迫签订了涉诉征收协议，协议无效，依据不足。根据有关土地管理法律、法规的规定精神，依法取得征地批准是政府组织实施征收土地和房屋活动的前置程序，本案客观上存在上述程序不当问题，但是涉诉行政协议系地方政府基于公共利益需要，积极推进相关项目所形成，且该涉诉行政协议实现了公共利益与被征收人合法权益的平衡保护，双方已经履行完毕，协议内容也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，基于合同的自愿性原则和诚实信用原则，从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数农民合法的安置补偿权益角度出发，以“未批先征”为由从根本上否定所有已签订的安置补偿协议的效力，不仅不合理，而且在法律上也难以成立。综上所述，上饶市广信区房屋征收与补偿办公室与曹如清于2018年4月13日签订的《上饶县灵山大峡谷景区（二期）集体土地上房屋征收补偿协议书》不属于无效情形。经原审法院释明，曹如清可以变更诉讼请求，要求撤销上饶市广信区房屋征收与补偿办公室与曹如清于2018年4月13日签订《上饶县灵山大峡谷景区（二期）集体土地上房屋征收补偿协议书》的行政行为，但曹如清拒绝变更，故应依法判决驳回曹如清的诉讼请求。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回曹如清的诉讼请求。上诉人曹如清不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院认定事实错误。上诉人与被上诉人签订的《上饶县灵山大峡谷景区（二期）集体土地上房屋征收补偿协议书》存在违反法律强制性规定、明显是以合法形式掩盖非法目的以及被上诉人上饶市广信区房屋征收与补偿办公室超越职权范围签订协议的情形，应当依法认定无效。一审判决认可“未批先征”的效力，有纵容地方政府违法行政的可能，二审法院应予纠正。一审判决认定涉诉行政协议实现了公共利益与被征收人合法权益的平衡保护，属认定事实不清。二、一审法院适用法律错误。一审法院在认定事实不清情况下判决驳回上诉人的诉讼请求，其一审判决必然适用法律错误。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，请求撤销一审判决，改判确认涉诉行政协议无效。被上诉人上饶市广信区房屋征收与补偿办公室答辩称，一、一审法院认定事实正确，证据确实充分。被上诉人一系列的征收程序都足以证明在和上诉人签订补偿协议乃至整个征收过程中没有任何的强迫行为，并且房屋补偿的标准远高于实际市场价格，上诉人以实际领取全部拆迁补偿安置费。上诉人并没有支出一审法院认定事实的错误之处，而是紧紧围绕被上诉人行政征收行为程序上的瑕疵进行辩论。但最高院的判例以及一审判决已就“未批先征”作了认定，不能仅仅因“未批先征”而否认征收补偿协议的效力。二、一审法院适用法律正确，说理充分。《房屋征收补偿协议》建立在双方自愿性原则和诚实信用原则之上，协议合法有效，通常，导致协议无效的事由系存在《合同法》第五十二条规定的情形。而涉案协议系地方政府基于公共利益需要、积极推进相关项目所形成，因此，涉案协议不存在法定无效情形。从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数拆迁户合法的安置补偿权益角度出发，案涉项目实现了公共利益与被征收人合法权益的平衡保护，仅以“未批先征”为由从根本上否定已签订的安置补偿协议的效力，不仅不合理，而且在法律上也难以成立。综上，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人上饶市广信区望仙乡人民政府答辩称，一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，原审第三人并非本案适格诉讼主体，应裁定驳回上诉人的上诉，维持原判。二、上诉人已与被上诉人签订《房屋征收补偿协议书》、领取房屋征收补偿款，补偿已到位，上诉人不具有诉讼可保护的利益。上诉人请求确认涉案行政协议无效没有法律依据，且上诉人自愿签订房屋征收补偿协议，并已补偿到位，在房屋权益已获得合法补偿的情况下再提起诉讼，不具有行政诉讼可保护的利益，不符合起诉的条件。综上，请求驳回上诉，维持原判。本案在二审审理期间，上诉人曹如清向本院提交同组村民的证人证言一份，证实上诉人与被上诉人签订安置补偿协议的时候存在被胁迫且签订空白协议的情形。被上诉人上饶市广信区房屋征收与补偿办公室发表质证意见：对证据的三性均有异议，证人未出庭作证的证人证言不能作为定案的依据，证言的内容不符合客观事实，与本案没有关联性，不能证明存在胁迫行为；原审第三人上饶市广信区望仙乡人民政府发表质证意见：证人未出庭作证的证人证言不能作为定案的依据，且该份证据不属于法定的新证据，证人证言的内容是事前打印好再签字，不能核实是否为证人真实意思表示。本院经审查认为，该份证据不符合法定新证据的形式，且证人应当到庭作证，提交书面证人证言的证明效力较低，故本院不予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》于2020年1月1日起施行，其中第二十八条第一款规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定”。案涉征收补偿协议签订于2018年6月27日，因此本案的审理应适用该司法解释。上述司法解释第十二条第一、二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”据此，上诉人曹如清主张案涉征收补偿协议无效，应当依据该条文指向的法律规定进行判断。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形”，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”，《中华人民共和国民法总则》第一百四十四条、第一百四十六条还对无民事行为能力人实施的民事行为、通谋虚伪行为导致无效的情形作出了规定。本案中，被上诉人系上饶市广信区人民政府确定的负责实施案涉房屋征收补偿工作的机构，具有行政主体资格；上诉人曹如清主张案涉征收补偿协议系受胁迫签订，但未提供证据证实，且从其签订案涉征收补偿协议、出具《承诺书》、《具结书》、《验收单》并确认房屋已经搬空并交付拆除等一系列行为看，签订案涉征收补偿协议系其真实意思表示；本案又不存在上述法律规定的导致协议无效的其他情形。至于上诉人曹如清主张的被上诉人“未批先征”的问题，通常情形下，集体土地征收包括国务院或者省级人民政府征地批准，以及县、市人民政府在收到征地批复后组织实施土地征收、进行征地补偿安置等程序，案涉征收补偿协议应当在获得征地批复后与被征收人协商签订；本案中被上诉人未在法定期限内提交获得征地批复的证据，客观上存在与现行征收程序规定不完全吻合的问题；但市、县人民政府已经落实补偿安置资金，基于公共利益的需要，与被征收人自愿协商签订补偿安置协议，不损害被征收人的合法权益，且双方已经履行完毕，土地管理法律法规亦未明确规定先行签订的征收补偿协议属于无效协议，在此情形下，不宜认定案涉征收补偿协议无效。综上，上诉人曹如清的主张无事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人曹如清负担。本判决为终审判决。审判长 赖 晓审判员 余细花审判员 王 鹿二〇二〇年五月二十七日书记员 黄明佳