云南省昆明市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）云01行赔初7号原告：杨泓，男，汉族，1963年2月26日生，住云南省昆明市呈贡区。委托代理人：杨宇琳子，女，汉族，1987年3月31日生，住云南省昆明市呈贡区，系原告杨泓之女，特别授权代理。被告：昆明市呈贡区人民政府，住所：昆明市呈贡区谊康北路237号检察院大楼。法定代表人：张先宝，区长。委托代理人：王强，云南天外天律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人：郑雪苹，云南天外天律师事务所实习律师，特别授权代理。第三人：昆明经济技术开发区管理委员会，住所：昆明经济技术开发区信息产业基地春漫大道16号。法定代表人：李河流，主任。委托代理人：张伟，特别授权代理。委托代理人：许红，建纬（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。第三人：云南宝源丰房地产开发经营有限公司，住所：云南省昆明经开区东盟森林。法定代表人：彭励，执行董事兼总经理。委托代理人：陈丹丹，系公司员工，特别授权代理。第三人：李会琼，女，汉族，1962年10月5日出生，住址：云南省昆明市呈贡区。原告杨泓诉被告昆明市呈贡区人民政府（以下简称：呈贡区政府）、昆明经济技术开发区管理委员会（以下简称：经开区管委会）土地管理行政赔偿一案，本院于2019年11月12日登记立案，于2019年11月20日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，于2019年12月5日向原告送达答辩状并进行证据交换，于2019年12月19日组织当事人到庭询问。因云南宝源丰房地产开发经营有限公司（以下简称：宝源丰公司）、李会琼与本案处理结果有利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。因经开区管委会不是本案适格被告，但与案件处理结果有利害关系，在本院裁定驳回原告对经开区管委会的起诉后，经开区管委会作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年4月20日对本案进行公开开庭审理，原告杨泓及委托代理人杨宇琳子，被告呈贡区政府委托代理人王强律师及郑雪萍实习律师，第三人经开区管委会委托代理人张伟及许红律师，第三人宝源丰公司委托代理人陈丹丹到庭参加诉讼。呈贡区政府无行政机关负责人或相关工作人员出庭，仅委托律师出庭，已违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款的规定，本院专门予以指出。经合议庭评议，本案现已审理终结。原告诉称：2008年9月24日，被告经开区管委会自称受昆明市委、市政府的授权，“托管”了呈贡县洛羊镇，借口省级重点项目“中国一东盟商贸港”要在斗南镇实施，将位于斗南镇股联居委会小王家营村的原告4.75亩场地（“呈国用（2005）第494号证”）强行纳入其行政管辖权范围，下达了《关于三友联合体企业改扩建项目意见的回函》，对原告4.75亩土地的立项申请作出三项行政决定：1、经开区有权管辖斗南镇；2、因原告用地处于省级重点项目“中国一东盟商贸港”二期建设用地范围，拟建大型仓储式商场，所以不批准原告的立项申请；3、将尽快处理原告土地的善后，力争取得一个双方满意的结果。从此长期冻结原告报建手续，连临时项目都不予批准。2018年8月31日，经开区土地分局、呈贡区人民政府洛羊街道办事处等四家单位、联合到原告4.75亩场地，正式宣布经开区为加快“中国一东盟商贸港”三期建设（原来说是二期用地），特发布《征迁公告》，同时出示呈贡区政府授权经开区管委会于2014年3月20日向宝源丰公司颁发的呈（经开）国用（2014）第××号土地证（用地性质：商业金融），明确告知原告宝源丰公司自2012年12月28日起，对原告证下土地拥有使用权，勒令原告于2018年12月31日前办理，否则后果自负。原告不服，于同年9月提起行政复议，2018年12月18日，昆明市人民政府作出云昆政行复决字（2018）第39号决定书，确认二被告2014年向宝源丰公司颁发土地证的具体行政行为违法，予以撤销。2019年8月19日，经开区管委会未经昆明市人民政府和呈贡区政府授权，作出昆国土经分收回（2019）第1号收回土地使用权决定，强行收回原告4.75亩国有建设用地使用权给宝源丰公司。综上，经开区管委会为了某些集团的利益，编造省级重点项目“中国一东盟商贸港”在实施，以此为借口，十余年违反市政府托管规定，超越呈贡区政府关于对其托管洛羊街道的土地登记授权，越权审批原告立项，违法向宝源丰公司出让原告合法土地并颁证，利用行政权力阻止原告4.75亩土地的立项等建设手续，同时严禁原告临时项目用地，最终强制收缴土地给宝源丰公司作商业开发的行为，造成从2008年9月24日至今（2019年11月11日）的十一年间，原告土地不能合法利用，长期处于闲置状态，投资损失惨重的后果，现依据《土地管理法》第七十八条的规定，提起行政诉讼，请求法院判决赔偿。原告起诉请求：判决二被告（呈贡区政府、经开区管委会）承担连带赔偿责任，赔偿因违法向宝源丰公司出让原告4.75亩土地，并颁发土地证的行为，造成土地六年不能合法使用的投资损失人民币1168.18万元。原告在本院指定举证期限内提交以下证据材料：1.原告土地证。欲证明原告自2005年4月27日起，即取得4.75亩建设用地使用权，同时也是原告因“东盟商贸港”项目造成土地闲置的时间起点。2.呈贡新城管委会出具的收条。欲证明自2006年6月30日起原告多次向呈贡新区管委会申请土地立项建设，直至2008年9月24日经开区才正式答复，造成3年3个月的土地闲置。3.经开区投促局针对原告的立项申请给予“回函”。欲证明自2008年9月24日起，经开区便越界管辖斗南镇；作出行政决定，为了“东盟商贸港”二期用地不批准原告立项申请，从此造成原告土地闲置至今十一年。4.“宝丰源”房地产公司土地证。证明两被告自2012年12月28日起，将原告土地违法出让给宝源丰公司并颁证，造成一地两证，直至2018年12月18日因市政府复议法国菜注销，侵权事件长达六年；东盟商贸港三期工程由其建设；因融不到资，土地闲置六年，不受任何处罚。5.“宝丰源”公司工商登记信息。欲证明该公司的成立时间、注册资本、法人，属小微企业。6.二被告禁止原告临时用地的批文及通知。原告自2005年取得土地证起至今，不仅不准立项用地，连临时项目用地也被禁止，原告损失惨重，2018年2月被逼走向“被迫用地”。7.昆明市人民政府2018年行政复议决定书。欲证明市政府对两被告违法一地二卖行政行为的否定；是原告获得侵权赔偿的有力依据。8.昆明市国土局2017年11月13日斗南片区土地交易结果显示。欲证明原告土地的市场重置成本价为350万/亩，印证原告委托评估报告的客观性、真实性。9.原告方委托的损失评估报告。欲证明原告因一地两卖六年遭受的投资损失为1168.18万元。原告在举证期限内向本院提交书面调证申请，向本院申请调查收集下列证据材料：1、云南省政府关于认定‘中国—东盟商贸港’是省级重点项目的立项批文，欲以此证明被告对原告作出的征收、一地两证等行政行为是否存在欺诈；2、宝源丰不动产证审批表，欲证明该不动产证是假的。经审查，本院对其调证申请不予准许并已作出书面决定。在本院指定的举证期限届满后，原告以其对证据材料的重要性未能正确认识为由，在庭前会议、庭审法庭调查阶段（第10项为庭前会议时提交，其余为庭审时提交）补充提交以下证据材料：10、向呈贡区政府、经开区管委会分别邮寄的《赔偿申请》及中通快递单信息；欲证明已向两被告寄送赔偿申请，但未获答复。11、呈贡区政府电子政务办公系统文件批办卡。欲证明区政府重视贯彻市政府（2015）57号文件，为完成市政府下达的建停车位指标，监督各部门审批原告在涉案土地上建停车场等。12、昆明市规划局呈贡分局规划意见。欲证明根据市政府昆政发（2015）57号文件精神，原告涉案土地可以建临时性立体停车场。但需取得市交运局和呈贡区政府的同意。13、昆明市交运局呈贡分局审批意见。欲证明其同意原告在涉案土地上建临时立体停车场。14、昆明市国土资源局呈贡分局审批意见。欲证明其同意原告在涉案土地上建临时立体停车场。15、呈贡区审批意见。欲证明同意停车场建设。16、网上查询的向呈贡区政府邮寄《赔偿申请》的中通快递投递记录；欲证明已向呈贡区政府寄送赔偿申请，但未获答复。17、云南诚业价格评估有限公司的评估资质材料。欲证明所提交损失评估报告系由有资质机构作出。被告呈贡区政府答辩称：（一）本案原告直接提出行政赔偿之诉程序不合法，法院应当依法驳回起诉。本案虽然被确认撤销行政行为，但原告提起单独行政赔偿应当依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。应当先向行政赔偿义务机关提出赔偿申请，但本案原告没有提起行政赔偿申请直接提起行政赔偿诉讼不符合法定程序。（二）针对原告提出诉争土地不予审批的损失，呈贡区政府不是适格的被告，同时该诉讼也超过了起诉期限。1、被告呈贡区人民政府不是诉争土地审批行政方，不是该案的适格被告。本案诉争土地已经于2012年12月31日由呈贡区人民政府移交给经开区管委会，原告提出因审批不能的损失与呈贡区人民政府无关，呈贡区政府不应当是其审批不能的赔偿被告。本案原告据称的不能审批的行政行为并没有确定违法或撤销，原告依据此提出行政赔偿没有依据。诉争土地相应的行政管辖职能已经从呈贡区人民政府移交给经开区管委会，该土地涉及行政管理、审批、征迁等全部由经开区管理，呈贡区政府不再对其行使行政职能，故原告诉争的征收行为与呈贡区政府无关，呈贡区政府不是该诉争的适格被告。2、原告的起诉已经超过行政起诉期限。行政诉讼法明确规定诉讼期限为知道和应当知道作出行政行为之日起六个月向人民法院起诉，原告自称行政机关不给予审批都发生在本案行政复议之前，原告得知行政机关作出行政行为，并没有在法定期限内起诉，应当驳回其起诉。（三）原告提出的土地闲置11年损失没有相应法律依据与事实依据。1、呈贡区政府依法审批原告原获得土地证相应手续，并无违法行为。原告于2005年获得该土地，土地的审批并无违法程序，土地审批获得后，原告可以依法使用土地，被告呈贡区政府在管理过程从未阻止其使用土地。后该土地托管给经开区政府后，呈贡区政府不再对该土地行使行政管理职能。2、原告并不能证明土地具体闲置的情况及相应的损失。该土地一直由原告使用至今，原告并没有向法院举证其土地长期闲置以及相应损失发生情况，其所称事实与依据不充分。3、本案涉及的宝源丰土地证重叠问题，宝源丰公司并没有实际侵占原告土地。本案涉及宝源丰土地证重叠问题，只是办证涉及重叠问题，并非实际占用原告土地，并未实际给原告造成土地不能使用的损失。4、原告所称的土地重叠一事已经改正。2018年9月3日经昆明市国土资源局不动产登记中心审批，在扣除原告享有的使用权土地面积后，昆明市国土资源局不动产登记中心向宝源丰公司发放了云（2018）呈贡区不动产权第××号《不动产权利书》，解除了土地证重叠一事。5、土地证的获得并非原告当然获得土地相应建设资格，建设土地应当经营相应的行政审批。原告获得土地只是土地使用权，涉及具体建设应当经过行政审批，原告如果没有获得相应的建设行政审批，就不能非法建设。6、原告所称的征收行为并没有发生，损失并没有造成。原告所称的征收行为并没有实际发生，其土地还在有效使用，经开区也没有明确该费用不补偿。同时该征收与呈贡区政府没有关系，呈贡区政府也不成为其损失承担主体。综上所述，原告所诉内容程序不合法，被告呈贡区政府主体不适格，超过起诉期限，起诉事由没有事实与法律依据，希望人民法院依法驳回其诉讼请求。被告呈贡区政府在本院指定的举证期限内提交以下证据材料：1.昆明市人民政府下放土地登记审批权的通知；授权委托书。欲证明本案诉争土地已经由呈贡区政府委托经开区管委会审批；呈贡区已经于2012年12月31日与经开区管委会办理了相应委托。2.征迁公告。欲证明被告呈贡区政府不是征迁公告行政主体。3.行政复议决定书及云（2018）呈贡区不动产权第××号《不动产权利书》。欲证明复议决定只存在确认呈（经开）国用（2014）第××号国土使用权证违法，与本案原告的第一项诉讼请求无关；复议决定书明确了2018年9月3日经昆明市国土资源局不动产登记中心审批，在扣除原告享有的使用权土地面积后，昆明市国土资源局不动产登记中心向宝源丰公司发放了云（2018）呈贡区不动产权第××号《不动产权利书》，解除了土地证重叠一事；原告的土地证未受到相应影响，仍然有效。4.国法秘复函【2017】852号。欲证明呈贡区政府因行政职能变化，不应当是本案的适格被告。5.昆明市关于昆明市实施不动产统一登记的通告。欲证明土地登记主体的变化情况，呈贡区政府不再是登记主体。第三人经开区管委会陈述意见称：（一）经开区管委会未曾行使行政职权侵犯杨泓的合法权益造成损害，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条的规定“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”经开区管委会不是本案适格的赔偿义务机关。（二）呈贡区人民政府基于昆明市人民政府复议决定确认违法的行政行为已依法纠正，未对杨泓合法人身权、财产权造成损害结果。昆明市人民政府云昆政行复决字［2018］第39号《行政复议决定书》确认了呈贡区人民政府颁发呈（经开）国用（2014）第××号《国有土地使用权证》具体行政行为违法，但该使用权证已在杨泓提起该行政复议案件前被呈贡区人民政府依法注销，违法行为已被依法纠正，未对杨泓造成合法权益的侵害，不应当对杨泓进行赔偿。杨泓要求赔偿其投资损失1168.18万元，没有事实依据也没有法律依据，也并非因呈贡区人民政府颁发呈（经开）国用（2014）第××号《国有土地使用权证》具体行政行为违法而产生的直接损失。（三）杨泓在《行政赔偿起诉状》中所提到的“昆国土经分收回（2019）第1号决定书”与本案所涉“颁发呈（经开）国用（2014）第××号《国有土地使用权证》行为”系两个完全不同的行政行为，杨泓无权基于该合法有效的“昆国土经分收回（2019）第1号决定书”对经开区管委会提起行政赔偿诉讼。请求依法驳回杨泓的全部诉讼请求。第三人经开区管委会在本院指定的举证期限内提交以下证据材料：1.昆明市人民政府云昆政行复决字[2018]第39号《行政复议决定书》;2.云（2018）呈贡区不动产权第××号《不动产权利书》;以上证据材料欲证明：复议决定书确认呈贡区政府颁发呈（经开）国用（2014）第××号《国有土地使用权证》违法，但该证已在杨泓提起行政复议前被呈贡区政府依法注销，违法行为已被依法纠正，未对杨泓造成合法权益的侵害，不应当对杨泓进行赔偿。杨泓的土地证效力或使用未受上述违法行政行为影响。3.昆明市规划局经开分局《关于杨泓先生临时建筑规划申请的回复意见》；欲证明：杨泓“不能合法使用土地”并非因为行政复议案件所涉行政行为，而是其使用土地的申请根据相关规划法规、政策文件的规定，其“不能合法使用土地”与昆明市人民政府云昆政行复决字[2018]第39号《行政复议决定书》内容不具有关联性和因果关系，经开区管委会亦非云昆政行复决字[2018]第39号《行政复议决定书》中的被申请人，不应当对杨泓承担任何赔偿责任。举证期限届满后，庭审中第三人经开区管委会以出现新证据为由，向本院补充提交：4、昆明市人民政府云昆政行复决字［2019］第109号《行政复议决定书》。欲证明：杨泓在《行政赔偿起诉状》中所提到的“昆国土经分收回（2019）第1号决定书”与本案所涉“颁发呈（经开）国用（2014）第××号《国有土地使用权证》行为”系两个完全不同的行政行为，且该行为已被昆明市人民政府复议中维持，杨泓无权基于该合法有效的“昆国土经分收回（2019）第1号决定书”对经开区管委会提起行政赔偿诉讼。第三人宝源丰公司陈述意见称：呈贡区人民政府于2014年3月20日向第三人颁发呈（经开）国用（2014）第××号《国有土地使用证》，因与原告取得的呈国用（2005）第494号《国有土地使用证》存在部分重合。2018年9月3日，经昆明市国土资源局不动产登记中心审批，在扣除原告享有使用权的土地面积后，向第三人发放了云（2018）呈贡区不动产权第××号《不动产权利证书》，综上所述第三人取得的土地，程序合法，符合相关法律之规定。且本案涉及的土地证重叠问题，只是办证涉及重叠问题，并非第三人实际占用原告土地，未实际给原告造成土地不能使用的损失。第三人宝源丰公司在本院指定的举证期限内提交以下证据材料：1.1-12#不动产证（新）；2.宝源丰1-12#地块原土地证；3.关于对“经开区洛羊物流片区1-12#地块”变更登记的申请；4.国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）；5.昆明经济技术开发区管理委员会关于办理经开区洛羊物流片区1-12#地块变更登记的函；6.关于经开区洛羊物流片区1-12#地块国有土地使用权证变更登记申请的回复意见(1)；7.国土资源局回函；8.1-12#地块土地出让合同。以上证据材料欲证明宝源丰公司系合法合规经过政府的招拍挂手续取得土地使用权。第三人李会琼述称其认可原告杨泓的全部诉讼主张、诉讼意见及证据，其未单独提出意见或证据。经庭前证据交换、庭审质证，原、被告及第三人当庭出示证据并由其他当事人质证，当事人提交的书面质证意见已附卷留存，质证意见已记入笔录。对当事人在举证期限届满后补充提交的证据材料，也已组织质证并将质证意见记入笔录。本院对各方提交的证据材料认定如下：原告提交的证据材料均符合证据的关联性、真实性、合法性要求，可作为本案证据。被告提交的证据材料，均符合证据的关联性、真实性、合法性要求，可作为本案证据。第三人经开区管委会提交的证据材料中，第4项“云昆政行复决字[2019]第109号《行政复议决定书》”，涉及的是另一行政行为即“昆国土经分收回（2019）第1号决定书”，与本案待证事实无关联性，不应作为本案证据。其余证据材料均符合证据的关联性、真实性、合法性要求，可作为本案证据。第三人宝源丰公司提交的证据材料，均符合证据的关联性、真实性、合法性要求，可作为本案证据。经本院审理查明：2005年7月26日，原呈贡县人民政府向杨泓颁发呈国用（2005）第494号土地使用证，该证记载土地坐落于呈贡县殷联居委会小王家营，用途为综合用地，使用权类型为出让，使用权面积为3167㎡，终止日期为2055年4月28日。2012年12月31日及2014年4月18日，根据昆明市人民政府办公厅昆政办文[2012]99号《关于批转昆明市下放土地登记审批权的实施意见的通知》，呈贡区政府与经开区管委会两次签订《授权委托书》，将洛羊街道办事处范围内土地登记审批签字及相关事宜的职权，移交给昆明经开区管委会，并将印文为“昆明市呈贡区人民政府土地登记专用章（2）”的印章，用于经开区相应登记。2013年1月14日，宝源丰公司与原昆明市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定向宝源丰公司出让位于昆明经开区洛羊物流片区1-12#地块、宗地编号KCJ2011-18-1-A1、面积177831.76㎡的国有土地使用权。2014年3月20日，针对昆明经开区洛羊物流片区1-12＃地块面积177831.76㎡的国有土地，宝源丰公司获颁呈（经开）国用（2014）第××号国有土地使用证，该证颁证机关位置文字为“昆明市呈贡区人民政府（章）”，该文字上加盖印章的印文为“昆明市呈贡区人民政府土地登记专用章（2）”，记载用途为商务金融用地、使用权类型为出让，终止日期2052年12月28日。2018年7月、8月期间，宝源丰公司向昆明经开区管委会、昆明市不动产登记局呈贡登记处提交对“经开区洛羊物流片区1-12#地块”变更登记的申请，称其已取得国有土地使用权证的用地范围内，有两个地块的国有土地使用权证仍未注销，导致国有土地权属重叠，办理抵押手续受阻，重叠地块分别为4874㎡、3284.64㎡。2018年9月3日，宝源丰公司获颁云（2018）呈贡区不动产权第××号《不动产权证书》，该证书将昆明经开区洛羊物流片区1-12＃地块面积修正为169606.36㎡，刨除了原重合地块面积。该证书记载的使用期限为“商务金融用地40年，自2012年12月28日至2052年12月28日”。2018年9月20日，杨泓及其配偶李会琼以“存在一地两卖，致使其土地闲置十年”为由，以呈贡区人民政府为被申请人，向昆明市人民政府申请行政复议，请求撤销呈（经开）国用（2014）第××号国有土地使用证，并制止根据该国有土地使用证而实施的拆迁行为。昆明经开区管委会、原昆明市国土资源局作为第三人参加了复议，宝源丰公司未被通知参加复议。昆明市人民政府认为涉案呈国用（2005）第494号土地使用证、呈（经开）国用（2014）第××号均以呈贡区人民政府名义颁发，虽有职责划转但呈贡区政府仍然存在，未被撤销，故以呈贡区政府为复议被申请人并无不妥。昆明市人民政府经复议，于2018年12月18日作出云昆政行复决字［2018］第39号行政复议决定书，认为呈贡区政府在颁发呈（经开）国用（2014）第××号国有土地使用证过程中，未尽审慎审查义务，所颁发的使用证登记面积覆盖了杨泓持有的呈国用（2005）第494号土地使用证登记面积，行政行为主要事实不清、证据不足、违反法定程序，依法应予撤销，但因呈（经开）国用（2014）第××号国有土地使用证在杨泓提起复议前已被撤销，故昆明市人民政府复议决定确认呈贡区政府颁发呈（经开）国用（2014）第××号国有土地使用证具体行政行为违法。该复议决定送达后，杨泓、李会琼均未在法定期限内对复议决定提起诉讼，该复议决定已生效。本案庭审时中，本院已告知宝源丰公司对复议决定的诉权及15日的起诉期限，其未在期限内起诉。2019年8月30日，杨泓通过中通快递，分别向“云南省昆明市呈贡区洛羊春慢大道张伟，电话0871681××××2”、“云南省昆明市呈贡区谊康北路人民政府办公室，电话0871674××××5”寄送《赔偿申请书》。经询问，经开区管委会确认其收到了该赔偿申请。呈贡区政府否认其收到申请，但投递记录显示该快递已于2019年9月2日被签收，加之该快递单所填写收件人电话号码是呈贡区政府办公室对外公布的办公号码，邮寄地址亦与呈贡区政府地址基本吻合，应认定快递及相应赔偿申请书已于2019年9月2日被呈贡区政府签收。杨泓在赔偿申请书中，要求呈贡区政府、经开区管委会向其赔偿因错误颁发呈（经开）国用（2014）第××号国有土地使用证而导致的损失，包括6年土地使用权价格摊销损失、6年投资利息损失、6年投资收益损失合计1168.18万元。其中要求呈贡区政府赔偿1%即11.68万元，经开区管委会赔偿99%即1156.50万元。呈贡区政府、经开区管委会均未对杨泓的赔偿申请作出决定，杨泓于2019年11月12日以两机关为被告，提起本案行政赔偿诉讼。因经开区管委会不是本案适格被告，本院已作出（2019）云01行赔初7号行政赔偿裁定书，驳回杨泓对经开区管委会的起诉。另查明：2017年5月27日，昆明市明信公证处出具公证书，记载原告杨泓与第三人李会琼系夫妻关系，双方对夫妻关系存续期间取得且登记在杨泓名下的呈国用（2005）第494号土地使用权，约定为夫妻双方共同共有，约定该土地涉及的债权、债务由夫妻双方享有和承担。本院认为：本案是生效行政复议决定确认行政行为违法后，公民以区人民政府为被告单独提起的行政赔偿诉讼，属行政赔偿诉讼受案范围及本院管辖；杨泓是违法颁发土地使用权证行为的利害关系人，具备原告主体资格；呈贡区政府是违法颁发土地使用权证的主体，是本案适格被告；李会琼与违法颁发土地使用权证行为有利害关系而未起诉，经开区管委会、宝源丰公司与案件处理结果有利害关系，均应作为第三人参加诉讼。本案起诉前，赔偿请求人杨泓已先行向赔偿义务机关呈贡区政府提出赔偿申请，呈贡区政府自2019年9月2日收到赔偿申请之日起两个月内，未作出是否赔偿的决定，杨泓于2019年11月12日起诉，未超出《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条规定的起诉期限。根据无争议的案件事实，被告呈贡区政府向第三人宝源丰公司颁发的呈（经开）国用（2014）第××号国有土地使用证，包含了原告杨泓名下呈国用（2005）第494号土地使用证对应的全部土地范围；第三人宝源丰公司在获颁呈（经开）国用（2014）第××号国有土地使用证后，并未实际占用原告土地，原告及第三人宝源丰公司对“一地两证”长期处于不知情状态。综合诉辩意见，本案争议焦点在于被告呈贡区政府向第三人宝源丰公司违法颁证的行为是否给原告杨泓造成损失、造成何种损失，而违法颁证之外的行为和损失不在本案审理范围内。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中并无因被告原因导致原告无法举证的情形，原告主张被告呈贡区政府向第三人宝源丰公司颁证的行为导致其损害，则应当对损害事实和因果关系提供证据。根据原告提交的证据，早在2008年，昆明经济技术开发区投资促进局即向“三友联合体杨泓”作出《关于三友联合体企业改扩建项目意见的回函》，称该地块按规划要求只能用于商业服务业，称该地块位置处于“中国—东盟商贸港”项目二期规划用地，三友联合体企业项目与该项目规划上存在冲突，如三友联合体企业项目作为独立项目建设，将会影响“中国—东盟商贸港”项目开发的完整性，并称近期相关部门将就土地利用和收储工作与杨泓接洽，力争取得双方满意的结果。此后，在2014年3月20日呈贡区政府向宝源丰公司违法颁证之前，原告对其享有使用权的涉案土地始终未立项开发利用。无证据证明在此期间的土地闲置损失可归责于本案所涉违法颁证行为。从2014年3月20日呈贡区政府向宝源丰公司违法颁证至2018年9月3日违法颁证行为被纠正期间，2016年，原告从呈贡新区综合办、昆明市规划局呈贡分局、昆明市道路运输管理局呈贡分局、昆明市国土资源局成功分局、办事处取得了关于“松山临时立体停车场建设”的意见，但均非正式的立项审批、规划审批文书。2017年，在原告提交《临时建筑规划申请》、《关于临时建筑规划申请》，申请在涉案国有土地上建设停车场及汽车修理厂后，昆明市规划局经开分局作出《关于杨泓先生临时建筑规划申请的回复意见》，以“该用地为商业用地，地块内规划有预留道路控制线；侵占城镇规划控制线的不能批准临时建设用地规划手续；影响城市、镇规划实施的不得核发临时建设或临时用地规划许可证；临时厂房、临时仓库、临时商业等临时建筑不予审批”的理由，回复原告不能办理临时建筑规划手续；昆明经开区城市管理综合行政执法局亦于同年作出《关于三友联合体企业杨泓申请临时建筑规划的回复》，就杨泓申请建设临时停车场及汽车修理厂答复“不能建盖任何形式的建构（筑）物”；2018年2月8日，呈贡区城市管理办公室向杨泓、李会琼发出《责令限期拆除通知书》，责令其自行拆除违法建设建筑物（在殷联社区七组××停车场××联合体西侧××钢结构××移动集装箱式商铺）。从原告所能证明的以上三友联合体企业改扩建项目、临时停车场、汽车修理厂的相应立项、规划审批等一系列事实来看，相关行政机关是以土地利用不符合规划为由不予审批，以致土地不能开发利用，而原告并未对规划审批行为提起过复议或诉讼；“一地两证”期间原告的土地未被他人占用。现原告杨泓主张呈贡区政府2014年的违法颁证和“一地两证”是其土地长期闲置、不能开发利用的原因，对因果关系并无证据证明，其通过委托评估认定的涉案土地闲置损失，亦不能被证明是违法颁证导致的损失。综上，原告杨泓以被告呈贡区政府向第三人宝源丰公司的违法颁证行为造成其损失为由，起诉要求赔偿，但原告对违法行为造成何种损失、违法行为与所称损失之间的因果关系，不能提供证据加以证明，根据行政赔偿诉讼的举证责任分配，应由原告承担举证不能的后果，原告杨泓所提“赔偿因违法向宝源丰公司出让原告4.75亩土地，并颁发土地证的行为，造成土地六年不能合法使用的投资损失人民币1168.18万元”的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，不能获得支持。本院根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第十五条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条，判决如下：驳回原告杨泓的诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或直接向云南省高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  赵鸿章审判员  颜瑶瑶审判员  张 锐二〇二〇年五月十一日书记员  叶 倩保卓成