江西省吉安市青原区人民法院行 政 判 决 书（2020）赣0803行初62号原告廖玉明,男，。委托诉讼代理人曾向荣，泰和县为民法律服务所法律工作者。被告泰和县澄江镇人民政府。法定代表人袁为青，镇长。出庭负责人孙晖，该镇副镇长。委托诉讼代理人罗灵，江西西昌律师事务所律师原告廖玉明认为被告泰和县澄江镇人民政府（以下简称澄江镇政府）不依法履行行政协议，于2020年4月7日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月14日立案后向被告澄江镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。原告廖玉明及其委托诉讼代理人曾向荣、被告澄江镇政府副镇长孙晖及其委托诉讼代理人罗灵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告廖玉明诉称，原告为了支持配合被告的城市规划建设，根据被告的要求，原、被告双方于2014年4月28日签订了一份协议，内容为：因被告征收原告鱼塘15亩，致使原告无地建设住宅，被告同意在工农兵大道拆迁安置区(位于东门小学东、北面）内提供一块面积为120平方米的土地给原告建房使用，土地性质为集体所有制，原告按土地平整后的成本价格(约240元/平方米)向被告缴纳该建房用地的土地款。原告缴纳土地款后，被告应按村民建房的正常程序为原告办理建房审批手续，被告在协议中承诺此建房用地在2015年12月30日之前予以落实。协议签订后，原告于2014年4月29日按照协议约定预缴了土地平整款28800元。原告多次要求被告为原告办理该土地的建房审批手续，但被告均以各种理由拖延。2017年5月16日，被告在协议中补充承诺“由于该安置地规划及无地无房户安置政策的调整，目前在原址无法兑现。待县政府针对原承诺的无地无房户出台新的解决办法后，我镇严格按县里出台的政策优先解决廖玉明”。但至今被告仍未解决原告建房用地问题，原告也曾多次向泰和县信访局和县领导反映，均没有得到落实。原告一家四人为澄江镇东门村农业户口，属于无地无房户，符合农村村民“一户一宅”建房审批政策。因被告一直不按协议提供土地给原告建房，导致原告一家四人只能与母亲一起挤在母亲的老宅里生活居住。多年来的住房紧张，给原告及家人的生活带来了极度不便，严重影响了原告及家人的生活质量。原告认为，原、被告双方于2014年4月28日签订的协议是在双方平等、自愿的基础上签订的有效协议。原告已经按协议履行了义务，但被告按协议享有了自身利益后却不按照协议履行义务。根据《行政诉讼法》第七十八条的规定“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款规定的协议的，人民法院依法判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的相关规定，本案中被告即使由于公共利益或者行政管理目标的需要，必须变更或者解除协议，由此造成原告损失的，被告应该采取补救措施并子以补偿。为此，原告特向贵院提起诉讼，请求：1.依法判令被告履行《建房安置用地》协议，2.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据材料：1.身份证、户口本，证明原告的身份信息及系澄江镇东门村十组村民；2.协议书一份，证明原告为支持被告城市建设道路需要，根据被告的要求，原被告于2014年4月28日签订了一份协议，内容为：因被告征收原告鱼塘15亩，致使被告无地建设住宅，被告同意在工农兵大道拆迁安置区（位于东门小学东、北面）内提供一块面积为120平方米的土地给原告建房使用，土地性质为集体所有制。被告在协议中承诺此建房用地在2015年12月30日之前予以落实。2017年5月16日，被告在协议中补充承诺“由于该安置地规划及无地无房户安置政策的调整，目前在原址无法兑现。待县政府针对原承诺的无地无房户出台新的解决办法后，我镇严格按县里出台的政策优先解决廖玉明”；3.澄江镇财政专户缴款书一张，证明原告于2014年4月29日按照协议约定向被告缴纳了建房用地土地款28800元；4.信访处理意见书，证明原告曾多次找到被告要求履行协议，但被告均以政策调整无法落实为由拒绝；5.村委会证明一张，证明原告廖玉明全家四口人，属于无房户。至今一直借住在父亲家中。被告澄江镇政府辩称，一、原告作为被征地村民地上附着物及拆迁青苗补偿款由政府依法全部补偿到位，政府在法律上的义务已履行完毕。二、2014年4月28日，原告和答辩人在法律规定征地补偿之外签订的协议客观上已经无法履行，需要双方予以解决。为了县城建设的需要，政府考虑到县重点项目的推进以及原告居住的实际情况，同意给原告以每平方米240元的成本价安置一宗120平方米的宅基地给原告建房，但因规划调整一直无法得到有效落实。2017年8月21日，泰和县委、县政府办公室正式下发了泰办字〔2017〕165号文，基于原告调整建房地址系县城规划的核心控制区，核心控制区原则上不再审批单家独院的农村村民住房新建和改建。因此，双方签订的合同实际上无法履行，答辩人愿意就该协议书的约定在符合法律规定条件下，采取相应补救措施予以解决。被告澄江镇政府向本院提交了以下证据材料：1.统一社会信用代码证，证明被告的主体资格及信息；2.泰办字（2017）165号文，证明澄江镇东门村系县规划核心控制区，核心控制区内原则上不审批单家独院的农村村民住房新建和改建，该文件从2017年8月21日开始实施；3.关于征地期间与原告签订协议书中有关用地建房的情况说明，证明被告愿意在沿溪异地迁建安置一宗土地给原告予以建房。经庭审质证，原告对被告澄江镇政府提交的证据质证意见如下：对证据材料1、2、3的真实性未提出异议，对证据材料3质证，同意异地安置，要求尽快审批土地建房。被告澄江镇政府对原告提供的证据质证意见如下：对证据材料真实性未提出异议，合法性有异议，被告给原告的土地是因为征收原告的鱼塘，对证据材料5认为如果不符合一户一宅的规定，按照法律规定不能批建土地，符合一户一宅可以异地安置。本院对上述证据认证如下：原、被告对对方提供的证据的真实性无异议的证据，本院均予以确认并在卷佐证。经审理查明，廖玉明系泰和县澄江镇东门村十组村民。2014年4月28日，澄江镇政府与廖玉明签订了案涉《协议书》，约定：“甲方即澄江镇政府根据泰和县城市建设盟鸥路建设需要，征收拆迁乙方即廖玉明鱼塘15亩，致使乙方无地建设住宅，为解决乙方今后建房用地困难，经甲、乙双方协商，就乙方建房用地问题达成如下协议：一、甲方在工农兵大道拆迁安置区内（位于东门小学东、北面）提供一块面积为120平方米的土地给乙方使用，土地性质为集体所有制。二、乙方按‘三通一平’后的土地成本价格（每平方米240元）向甲方缴纳该建房用地的土地款。三、乙方缴纳土地款后，甲方应按村民建房的正常程序为乙方办理建房审批手续，按规定建房应缴纳的税费由乙方自负。……五、此建房用地在2015年12月30日之前给予落实。”等内容。次日，廖玉明向澄江镇政府缴纳了上述协议约定的28800元。2017年5月16日，澄江镇政府又在上述协议书的复印件上写明：“由于该安置地规划及无地无房户安置政策的调整，目前在原址无法兑现。待县政府针对原承诺的无地无房户出台新的解决办法后，我镇严格按县里出台的政策优先解决廖玉明的住房问题。”，并在该复印件上加盖澄江镇政府的公章。另查明，2017年8月21日，泰和县县委和县政府办公室下发《泰和县县城规划区农村农民建房分区审批管理暂行办法》（以下简称《办法》），该《办法》已将案涉《协议书》中的拆迁安置区纳入了核心控制区，而该《通知》对核心控制区的管理要求为原则上不再审批单家独院的农村村民住房新建和改建。被告于2020年5月19日本院出具《关于征地期间与廖玉明签订协议书中有关用地建房的情况说明》，载明：“因县城建设的需要，2013年至2014年期间县政府征用了廖玉明所在村小组集体的土地（包括廖玉明经营的鱼塘15亩），致使廖玉明无地建设住宅，其住房确实存在一定的困难，并多次向澄江镇政府提出用地建房要求，为了征地工作的顺利开展，当时澄江镇政府与原告签订了一份协议书，承诺以240元每平方米的成本价在工农兵大道拆迁安置区安置一宗120平方米宅基地给其建房，土地性质为集体所有。2017年8月21日泰和县县委、县政府下发《办法》俗称“三区(核心控制区、重点控制区、一般控制区)建房管理办法”。现在县城核心控制区都不采取安置地安置，工农兵大道拆迁安置区处于县城核心控制区，故无法依约履行2014年4月29日签订的《协议书》，所以建议采取其他补救方式，可以在沿溪异地迁建安置地安置一宗土地给廖玉明”。庭审时，廖玉明表示其同意在沿溪异地安置地安置一宗地给其。本院认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议既有行政性又有合同性，是行政性和合同性的创造性结合，行政协议因协商一致而与民事合同接近，但又因其为实现行政管理和公共服务的一种方式而具有行政性而有别于一般民事合同。行政协议强调行政性是必要的，唯有如此才能解释为什么行政协议需要在行政程序相关法律中进行规定，并且应获得行政复议、行政诉讼救济，也能解释在行政协议中行政机关为什么享有单方变更、解除行政协议等有别于民事合同的优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同，行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。不仅签订行政协议本身是实现公共利益或者行政管理目标的方式，而且在履行协议过程中，行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议，甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。当然，行政机关只有在协议订立后出现了由于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整，必须变更或者解除时，才能行使单方变更、解除权，由此造成公民、法人或者其他组织合法权益损失的，亦应依法采取补救措施或者予以补偿。本案中，2014年4月28日原告与被告签订的《协议书》并不违反法律、行政法规强制性规定，合法有效，当事人本应当按照约定全面履行自己的义务。但根据本院查明的事实，2017年8月21日泰和县县委、县政府下发《办法》，调整和重新制定了城市整体规划，案涉《协议书》涉及的安置宅基地的土地规划已变更，导致案涉《协议书》已无法实现，该变更行为系为了公共利益的需要，该单方变更行为合法，并无不当，故原告要求被告履行案涉《协议书》的请求，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。作为国家机关，维护公共利益是行政机关的重要职责，在公共利益与私人利益发生矛盾时，应优先考虑公共利益的实现，但是承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现。被告出于公共利益的需要，单方变更、解除协议，必须采取补救措施或者赔偿损失。现被告在诉讼过程中表示其可采取补救方式即在沿溪异地迁建安置地安置一宗土地给原告，原告其也表示同意被告的方案，本院照准。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决如下：被告澄江镇政府对因规划调整无法继续履行其与原告廖玉明于2014年4月28日签订的《协议书》的行为采取相应补救措施。案件受理费50元，由被告澄江镇政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于吉安市中级人民法院。审 判 长  刘小安人民陪审员  罗宛青人民陪审员  曹绍江二〇二〇年五月二十一日书 记 员  彭 佩