河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀行终145号 上诉人（原审原告）清苑县鹏达纸业有限公司。住所地：保定市清苑区北店乡牛庄村北。 法定代表人孟素萍，该公司总经理。 被上诉人（原审被告）保定市清苑区人民政府。住所地：河北省保定市清苑区迎宾中街301号。 法定代表人王涛，该区区长。 委托代理人王超，河北辅仁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）保定市清苑区北店乡人民政府。住所地：保定市清苑区北辛店路。 法定代表人费文志，该乡乡长。 委托代理人李龙。 委托代理人范志学，河北辅仁律师事务所律师。 上诉人清苑县鹏达纸业有限公司（以下简称鹏达纸业公司）因诉保定市清苑区人民政府（以下简称清苑区政府）、保定市清苑区北店乡人民政府（以下简称北店乡政府）行政强制一案，不服保定市中级人民法院（2019）冀06行初314号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，鹏达纸业公司在清苑区北店乡牛庄村从事纸业生产经营活动，但未申请办理规划许可手续。2019年7月22日，中共保定市清苑区委办公室、保定市清苑区人民政府办公室作出《关于调整保定市清苑区成人员的通知》，载明“区防汛抗旱指挥部办公室由区应急管理局和区水利局组成专班合署办公，共同负责指挥部日常工作，办公地点设在区水利局。”2019年10月28日，保定市清苑区水利局作出《关于清苑县鹏达纸业有限公司有关情况说明》，载明“清苑县鹏达纸业有限公司厂址在清水河河道管理范围内，且侵占新开河主河道，厂房及附属设施属于阻水障碍物，未做防洪影响评价报告，未办理审批手续，属于违规建筑。”2019年10月30日，保定市清苑区防汛抗旱指挥部作出《关于清苑县鹏达纸业有限公司有关情况的调查报告》，载明“清苑县鹏达纸业有限公司厂址在清水河河道管理范围内，且侵占新开河主河道，厂房及附属设施属于阻水障碍物，未做防洪评价报告，未办理相关手续，属于违规建筑，应按照有关要求和法律法规责令限期拆除。”2019年11月8日，保定市清苑区防汛抗旱指挥部作出《限期清除河道内阻碍行洪建筑物通知书》，载明“要求清苑县鹏达纸业有限公司于2019年11月10日前开始自行拆除，及时完成阻水障碍物清除工作。如到期未开始工作的，将组织强行清除，并由清苑县鹏达纸业有限公司负担全部清障费用。”2019年11月25日，保定市清苑区防汛抗旱指挥部再次作出《限期清除河道内阻碍行洪建筑物通知书》，载明“要求清苑县鹏达纸业有限公司于2019年11月28日前完成阻水障碍物清除。如到期未清除的，将依法组织强行清除，并由清苑县鹏达纸业有限公司负担全部清障费用。” 原审法院认为，该案的争议焦点系鹏达纸业公司的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人及其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：…（三）有具体的诉讼请求和事实依据；…”。因此，公民提起行政诉讼，应当以行政机关的行政行为和行政机关工作人员的行为侵犯其合法权益为基础。《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”《中华人民共和国河道管理条例》第十九条第一款规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。”该案中，根据保定市清苑区防汛抗旱指挥部的调查报告、航拍照片及坐标说明、保定市清苑区水利局的情况说明可知，鹏达纸业公司厂址在清水河河道管理范围内，且侵占新开河主河道，属阻水障碍物、违规建筑。行政诉讼保护的是公民、法人或者其他组织的合法权益，非法利益不受法律保护。鹏达纸业公司诉讼主张的利益，缺乏正当性、合法性。综上，鹏达纸业公司的起诉，不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回鹏达纸业公司的起诉。 上诉人鹏达纸业公司不服一审裁定，向本院提起上诉主要称，一、上诉人被强拆案涉厂房在租用及建造当年有合法手续，原审法院认为其不符合法定起诉条件属事实认识不清。上诉人案涉土地来源系2002年与北店乡牛庄村委会签订《建厂租占地协议书》，连年上交占地费至今，其占地行为合法。上诉人在占地范围内修建厂房，并于同年领取营业执照持续经营至今。原审法院对此认定错误。根据《中华人民共和国物权法》第三十条的规定，上诉人案涉房屋在2002年租用土地后自筹资金建造，其依法享有合法物权。2019年11月14日上午，被上诉人组织相关人员将其厂区大门和门房等强行拆毁。被上诉人在没有出示任何手续且没有进行任何补偿的情况下强拆其前述房屋及附属物，违反了《中华人民共和国行政强制法》等法律规定，应确认违法。原审法院认定上诉人所主张的权益为非法利益，属事实认定不清。二、原审法院对事实认定错误导致适用法律错误。被上诉人所依据的《中华人民共和国水法》第三十七条和《中华人民共和国防洪法》第二十二条规定，指向的对象是建设妨碍行洪的建筑物。而被上诉人的事实认定部分写的是“阻水障碍物”，二者不是一个概念。根据《中华人民共和国河道管理条例》第十条、第二十条规定，案涉厂房占地是否属于河道管理范围，以及是否违反了流域综合规划，被上诉人从未举证证明，也未提交由地方人民政府划定的河道管理范围，故被上诉人的执法缺乏执法依据。被上诉人依据《河道管理条例》第三十六条认定其案涉厂房属“阻水障碍物”，属于基本事实认定不清导致适用法律错误，滥用认定权和执法权。原审法院对被上诉人所适用的法律未进行合法性审查，而认为上诉人主张的权利为非法权利，属法律适用错误。三、一审裁定对上诉人举证情况不做任何表述或记载，选择性认定被上诉人方所提供的证据，审判程序违法。上诉人案涉厂房选址符合规划，且生产经营不影响行洪，但原审法院并没有对该证据进行实质性审查认定，对被上诉人证据的合法性以及证据效力没有进行实质审查，属程序违法。综上，一审裁定事实认定不清，法律适用错误，故请求撤销一审裁定，依法改判支持其诉讼请求或发回重审。 被上诉人清苑区政府、北店乡政府均未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的证据材料。本案鹏达纸业公司诉请确认清苑区政府、北店乡政府强制拆除其房屋及附属物的具体行政行为违法。从限期清除通知的作出主体来看，2019年11月8日和11月25日，保定市清苑区防汛抗旱指挥部先后两次作出《限期清除河道内阻碍行洪建筑物通知书》，第一次通知要求鹏达纸业公司于2019年11月10日前开始自行拆除，及时完成阻水障碍物清除工作。如到期未开始工作的，将组织强行清除。第二次通知要求鹏达纸业公司于2019年11月28日前完成阻水障碍物清除。如到期未清除的，将依法组织强行清除。由此，上述两份通知系由保定市清苑区防汛抗旱指挥部所下达，而非清苑区政府、北店乡政府所作出。从拆除行为的实施主体来看，鹏达纸业公司主张清苑区政府、北店乡政府于2019年11月14日组织相关人员将其拥有合法物权的厂区大门和门房等房屋强行拆毁。对此，清苑区政府表示未参加鹏达纸业公司的拆除行为，鹏达纸业公司庭审中亦述称“乡里面主导带着人进行强拆”，且其未提供清苑区政府组织实施强拆的相关证据，故其对清苑区政府提起本案诉讼属于被告主体不适格。同时，北店乡政府亦表示案涉拆除行为非其所为，而是鹏达纸业公司的自拆行为，乡政府人员到场只是协助。基于上述，鹏达纸业公司对清苑区政府、北店乡政府一并提起诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项之规定。鹏达纸业公司若对此主张权利，可向有管辖权的基层人民法院另行提起诉讼。原审法院对此未予释明不当，本院予以指正。综上，一审裁定驳回鹏达纸业公司起诉的结果并无不当，依法应予维持。鹏达纸业公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  魏立超 审判员  柴学哲 审判员  韩锦霞 二〇二〇年五月二十八日 书记员  常琳璐