河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀行终259号 上诉人（原审原告）宁永菊（宁荣菊），女，1950年8月4日出生，汉族，住河北省邢台县。 被上诉人（原审被告）邢台县人民政府。住所地：河北省邢台市桥东区顺德路229号。 法定代表人陈新，该县县长。 委托代理人于党军，河北同欣律师事务所律师。 上诉人宁永菊因诉邢台县人民政府未批先占其土地一案，不服邢台市中级人民法院（2019）冀05行初103号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，宁永菊在邢台县拥有房产一处，房产证号为邢台县房权证008字第××号，集体土地建设用地使用证号为邢县集建（1993）字第130521021301566号。2017年8月8日，邢台县人民政府作出［2017］4号《关于太行路北延道路工程用地范围内土地房屋征拆的通告》，载明“太行路北延道路工程已列入2017年邢台市中心城区城建重点工程，拟于近期开工建设。为确保如期完成道路建设任务，需对道路建设用地范围内土地、建筑物及附属物等进行拆迁。现将有关事项通告如下：一、建设项目：太行路北延道路工程......三、工程实施主体：邢台县人民政府。四、征拆实施单位：邢台县会宁镇人民政府......”等内容。2017年10月31日，宁永菊与会宁镇会宁村村民委员会签订《太行路北延拆迁补偿协议》，约定“太行路北延建设工程是2017年邢台市重点城建项目，双方就涉拆建筑物、附属物及土地补偿达成以下协议条款......”。根据该协议约定，会宁镇会宁村村民委员会一次性支付宁永菊建筑物及附属物补偿款、搬家费、停产停业损失及一次性奖励共计2544242元。协议签订后，宁永菊将涉案房屋的房产证、土地使用证原件交给会宁村村民委员会。2017年11月9日，宁永菊领取了协议约定的全部补偿款2544242元。2017年11月10日前，宁永菊涉案房屋被拆除，所涉土地被太行路北延工程占用。宁永菊于2019年9月4日向该院递交诉状，提起该案诉讼。经释明，宁永菊当庭明确其诉讼请求为：确认邢台县人民政府未批先占土地的行政行为违法。 原审认为，行政行为相对人提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。起诉期限是法律设定的行政诉讼起诉条件之一，当事人须在起诉期限内提起行政诉讼。该案中，邢台县人民政府占用宁永菊涉案土地用于太行路北延工程，未告知宁永菊起诉期限。2018年2月8日之前适用的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第四十一条之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《适用解释》）于2018年2月8日起施行。《适用解释》施行后，《执行解释》废止。《适用解释》对前述2年起诉期限的规定进行了修改。《适用解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。该案邢台县人民政府占用宁永菊涉案土地的行为发生于2017年11月，该案起诉期限的认定问题存在新旧法如何衔接的问题。依照“更有利保护行政相对人合法权益”的法律适用原则，对于2018年2月8日之后起诉、行政行为发生于《适用解释》施行前且未告知起诉期限的，如果至2018年2月8日前已超过2年，则应适用《执行解释》的规定，认定超过起诉期限；如果至2018年2月8日尚未届满2年且起诉时未超过2018年2月8日一年的，则应适用《执行解释》2年起诉期限的规定，认定未超过起诉期限，但起诉时超过2018年2月8日一年的，则应当适用《适用解释》的规定，认定超过起诉期限。该案中，2017年8月8日，邢台县人民政府作出的《关于太行路北延道路工程用地范围内土地房屋征拆的通告》载明工程实施主体、征拆实施单位以及“需对太行路北延工程建设用地范围内土地、建筑物及附属物等进行征拆”等内容。2017年10月31日，宁永菊与会宁镇会宁村村民委员会签订《太行路北延拆迁补偿协议》，约定“太行路北延建设工程是2017年邢台市重点城建项目，双方就涉拆建筑物、附属物及土地补偿达成以下协议条款......”。宁永菊于2017年11月10日前领取了补偿款，其房屋被拆除，所涉土地用于太行路北延工程。由以上事实可知，宁永菊至迟于2017年11月10日知道或应当知道涉案土地被邢台县人民政府占用。根据前述起诉期限法律适用原则，宁永菊于2019年9月4日向该院提起诉讼，已经超过2018年2月8日一年，超过法定起诉期限，且不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，因此宁永菊的起诉不符合起诉条件。依照《适用解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回宁永菊的起诉。 上诉人宁永菊不服一审裁定，向本院提起上诉称，按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等有关规定，被上诉人征收土地房屋必须报河北省人民政府或国务院批准。在征收拆迁施工时要有国务院或河北省人民政府的批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件等有关文件及公告。被上诉人在未履行上述土地房屋征收法定程序也没有公示有关上级批准文件的情况下，对上诉人合法拥有并使用的房屋建筑及院落进行征收拆除，对上诉人的生产、生活造成了难以挽回的损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理”，依照《适用解释》第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”的规定，上诉人未超过规定的起诉期限。其次，被上诉人在作出征拆行为时负有告知义务，但其在发出[2017]4号通告时隐瞒了未取得征地批文的事实，上诉人知道被上诉人存在“未批先占”违法行为是在2019年7月。综上，请求撤销一审行政裁定,依法判决被上诉人“未批先占”征地行政行为违法并追究其违法责任。 被上诉人邢台县人民政府答辩主要称，太行路北延工程是涉及公共利益的民生重点工程，邢台县人民政府根据上级政府的要求，及时发布了征拆通告，被征占土地的所有权人会宁村村民委员会和上诉人在平等自愿、协商一致的基础上达成了《太行路北延拆迁补偿协议》，村委会给付了合理的补偿和必要的奖励。邢台县人民政府在征拆程序中虽存在一定不足，但并未损害被征拆户的合法权益。邢台县人民政府于2017年8月8日发布[2017]4号《邢台县人民政府关于太行路北延道路工程用地范围内土地房屋征拆的通告》，告知了上诉人征地拆迁的事实，且征地拆迁行为均于2017年11月10日前完成，上诉人提起诉讼已经超过法定起诉期限。一审法院以此为由驳回上诉人的起诉正确，应予维持。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为上诉人宁永菊的起诉是否超过了法定起诉期限。一、根据本案查明的事实，本案被诉行政行为发生于《适用解释》实施之前，当事人向人民法院提起行政诉讼的时间在《适用解释》实施之后，涉及新旧司法解释规定的起诉期限如何衔接的问题。一方面，法律规定起诉期限的目的，在于敦促当事人及时启动权利救济程序，尽早解决行政纠纷，实现行政管理效率，维护良好的社会治理体系。另一方面，起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题，事关当事人的重大利益和行政争议的实质解决。因此，对于新旧司法解释起诉期限的适用，应从衡平敦促当事人及时行使诉权和最大限度保护当事人诉权、实现行政争议实质化解的角度出发，对于行政行为发生在2018年2月8日之前，当事人在2018年2月8日后起诉的，如果其起诉时已经超过两年的时间或者自2018年2月8日起至其起诉已经超过一年的时间，当事人的起诉属于超过法定起诉期限，依法应予驳回。上诉人在2017年11月10日前即应知道被上诉人实施了占地行为，其在2019年9月4日提起行政诉讼，自2018年2月8日起算已经超过一年，本案起诉已经超过法定起诉期限。二、关于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的适用。适用该项规定的前提是当事人既不知道诉权和起诉期限，也不知道行政行为的内容。如果当事人在此期间已经知道了行政行为的内容，那么起诉期限就要从知道行政行为之日起计算，故上诉人主张应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定来确定起诉期限的理由不成立。三、关于上诉人称其于2019年7月才知道被上诉人存在“未批先占”的违法行为的主张，根据法律规定，当事人只要认为行政行为侵犯其合法权益即有权提起行政诉讼，法律并不要求当事人在认识到行政行为的违法性后才能提起行政诉讼，起诉制度中当事人对行政行为的“知道”并不包括对行政行为违法性的认识，即当事人自知道行政机关作出行政行为时，起诉期限便开始计算。故上诉人主张本案的起诉期限应从2019年7月知道行政行为违法之日起计算的理由亦不成立。 综上所述，上诉人的起诉已超过了法定起诉期限，且不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，因此，一审法院裁定驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  魏立超 审判员  邱振刚 审判员  江 悦 二〇二〇年五月二十九日 书记员  马清舰