河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终173号 上诉人（原审第三人）王占坡，男，1945年9月18日生，汉族，住河北省唐县。 上诉人（原审第三人）王占林，男，1948年11月22日生，汉族，住河北省唐县。 被上诉人（原审原告）王双进，男，1964年3月9日生，汉族，住河北省唐县。 委托代理人王翠民，女，1965年5月15日生，汉族，住河北省唐县。系王双进妻子。 委托代理人杜丹，河北达公律师事务所律师。 原审被告唐县人民政府。住所地：河北省唐县光明路5号。 法定代表人尤志敬，该县县长。 上诉人王占坡、王占林因与王双进、唐县人民政府确认宅基地证无效处理决定一案，不服保定市中级人民法院（2019）冀06行初292号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，涉案争议宅基位于唐县，王占坡、王占林称该房产为其父亲王艮法遗留给其二人的，有1950年的河北省土地房产所有证证实，该房屋系借给王双进家居住。王双进称王占坡、王占林父亲王艮法于1970年已经将本案所涉房屋及宅基地卖给其父亲，虽没有签署买卖协议，但所有权已经转移，宅基之上房屋已经翻盖，并在分家时分给了王双进。唐县人民政府于1988年11月15日为王双进颁发了宅基地证，王双进于1988年11月14日及1990年9月2日实际缴纳宅基地有偿使用税费。由此，两家发生争议。王占坡、王占林于2015年就涉案房屋起诉王双进所有权确认纠纷，河北省保定市唐县人民法院作出（2015）唐民初字第992号民事判决书，驳回王占坡、王占林的诉讼请求。王占坡、王占林向唐县迷城乡人民政府提出申请，要求将1950年河北省土地房产所有证（字第27号）户主为王艮法的两件房屋所占土地及一般院落的土地使用权归王占坡、王占林所有。唐县迷城乡人民政府于2017年3月15日作出迷政字（2017）第1号《行政处理决定书》，决定纠纷双方争议的旧宅基所占土地使用权归王双进所有。之后，王占坡、王占林向唐县国土资源管理局提交申请书，请求依法撤销王双进持有的上述宅基地证。唐县国土资源局向王双进、王占坡发出通知，双方收到通知后提交了各自的证据材料。唐县国土资源局经过调查核实出具了调查报告，唐县人民政府依据该调查报告作出《关于王占坡、王占林申请撤销王双进宅基地证一案的处理决定书》（以下简称《处理决定书》）。王双进对该决定不服，认为没有档案错误不在王双进，宅基证有涂改已经由当年负责填写的村干部证实是其误填，且当年发证时王占坡、王占林并没有提出异议，依据《唐县人民政府关于1987年宅基地清理有关问题的决定》（【2018】106号）文作出《处理决定书》是错误的，故提起本案诉讼。 原审认为，从唐县人民政府经过调查、调解，到由相关职能部门提出处理意见，再到被诉行政机关作出处理决定等程序看，程序并无不妥，但该纠纷表面为王占坡、王占林要求撤销王双进的宅基地证，但实际上是双方的宅基地权属纠纷。在这种情况下，被诉行政机关确认王双进宅基地证无效，并不能从根本上解决双方的权属纠纷。唐县人民政府根据《关于1987年宅基地清理有关问题的决定》（【2018】106号）文件精神，认定王双进的宅基地没有档案，故作出该证无效的处理决定。该院认为，王双进的宅基地证虽有涂改，但在没有证据证实王双进的宅基地证系伪造的情况下，王双进的宅基档案应由相关职能部门制作并保存，个人并不是档案材料的保存主体，不应当承担没有档案的法律后果。唐县人民政府在认定王双进宅基证没有档案的情况下，应对王双进的宅基证权属进行调查，在对权属查清的基础上，才能做出宅基地证是否无效的决定。唐县人民政府庭审中自认未对涉案宅基权属进行调查及确认，仅以其没有档案为由认定宅基证无效欠妥。《河北省土地登记办法》第三十四条规定：国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报本级人民政府批准后进行更正登记，并以书面形式通知当事人在规定期限内办理换发或者注销原土地权利证书手续。当事人逾期未办理的，经国土资源行政主管部门报本级人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。更正登记涉及土地权利归属变化的，国土资源行政主管部门应当将更正登记结果予以公告。唐县人民政府以没有档案为由认定王双进的宅基地证无效，与上述法律规定相悖，故唐县人民政府作出涉案《处理决定书》没有事实及法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销唐县人民政府作出的《处理决定书》；二、驳回王双进的其他诉讼请求。 上诉人王占坡、王占林不服一审判决，向本院提起上诉主要称，二上诉人要求唐县人民政府撤销王双进所持有的《宅基地证》的理由有4点，1、王双进持有的《宅基地证》涉及的宅基地及房屋,系上诉人父亲所拥有的宅基地及房屋,有一九五〇年《土地房屋登记证》为证;2、王双进持有的《宅基地证》,是由本村王龙民的《宅基地证》篡改而来,由王双进提供的复印件第二页可证实,且《宅基地证》第三页所登记的面积、边长、四至也非《宅基地证》上登记位置的实际情况;上三土门村真实的《宅基地证》都由王进中填发，王进中证实《宅基地证》中所填内容并非他所书写;3、王双进持有的《宅基地证》没有原始宅基地登记表,更没有四邻认证签字,这完全违反了唐政(87)55号文件的规定;4、王双进在2000年第二次农村宅基地登记时,在“唐县农村宅基地登记表中”已明确登录“作废”、“有争议”,未给其发放《集体土地使用证》。这足以证实,王双进持有的《宅基地证》,是不合法的产物,应予以撤销或更正该登记,且唐政1999(122)号文件的规定与唐政87(55)号文件的规定是一致的。基于以上事实和理由,唐县人民政府依据唐县人民政府1987年(55)、(52)号文件规定,对王双进所持有的《宅基地证》,按法定程序进行了调查核实,当事人双方也提供了证据,最后根据法律法规及本案事实情况,作出了撤销(无效)的行政行为,并无不当之处,应予以维持。一审法院只认定“没有档案为由”的依据,与法律不符,便撤销唐县人民政府的行政处理决定,是不公平、公正的。且一审法院引用的法规、法条错误,故请求二审法院对一审判决依法撤销或发还重审。 被上诉人王双进答辩主要称，一、上诉人的上诉理由不能成立。1、上诉人主张的“1950年的土地房产所有权证”已经作废,该事实唐县人民政府当庭也予以认可。2、上诉人称“王双进所持有的《宅基地证》是由本村王龙民的《宅基地证》篡改而来”,无任何事实和依据,更是毫无逻辑。王双进持有的宅基地证系王进中(当时的村会计)填发,宅基地证中虽有部分改动,但是这些改动并不是王双进及家人擅自改动,而是由当时办证工作人员王进中改动的。这一事实有王双进提供的证据可以证实。3、上诉人称王双进持有的《宅基地证》所登记的面积、边长四至非《宅基地证》上登记位置的实际情况，与事实不符,王双进《宅基地证》所记载的面积、边长、四至均清晰,上诉人上诉理由不能成立。王双进持有的《宅基地证》上所记载的四至长度就是包括该院中其他住户在内的整个院的长度,而不只是王双进自己宅基的四至长度。王双进自己宅基的面积在《宅基证中》明确记载为71平方米,这与迷城乡人民政府、唐县人民法院对王双进的宅基地面积实地丈量的结果完全一致,并且王双进与上诉人均进行了签字确认,这个面积并不包括其他住户的宅基面积,王双进宅基地面积并没有把其他家的房屋包括进去,因此,王双进宅基地证所记载的面积、边长、四至均清晰,上诉人上诉理由不能成立。4、上诉人称“王双进持有的《宅基地证》没有原始宅基地登记表”,又称王双进在2000年第二次农村宅基地登记时,在“唐县农村宅基地登记表中”已明确登记“作废”、“有争议”。上诉人前后表述自相矛盾,所述与事实不符,其上诉理由不能成立。一审中王双进提交的《唐县农村宅基地登记表》复印件,该登记表系上诉人王占坡、王占林在另案中提交给法院的,也提交给了唐县人民政府,上诉人从未提交过原件,王双进对此登记表的真实性是不认可的,该登记表中村民委员会意见一栏中的“有争议”,以及该表中“作废”的字样,填表人王民收从来没有写过,也出具了证明。虽然上诉人和唐县人民政府均认可该登记表是2000年进行的登记,因有争议,所以进行了标注,并将此表作废。根据上诉人和唐县人民政府在一审庭审中的辩驳，可知其所述自相矛盾,如登记表如其所述是真实存在的,那么可以证实王双进的宅基地是有档案记载的,而其所述因有争议才进行的标注,但是上诉人及王双进均已向一审法庭陈述是在2015年王占坡、王占林才提出有争议,之前从未提出,何来2000年登记表登记有争议。显然上诉人所述不是事实,并且王双进宅基地证颁发于1988年11月15日,而登记表显示时间是2000年,登记表也不能否认王双进宅基地证的效力。二、王双进持有的宅基地证合法有效。王双进持有的宅基地证是经依法测量后,由唐县人民政府依法颁发的,并盖有唐县人民政府土地专用章,该宅基地证颁发前后,王双进均依法缴纳了宅基地款,有加盖政府公章的收据可以证实。三、一审法院适用法律正确。《河北省土地登记办法》第三十四条规定，国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的,应当报本级人民政府批准后进行更正登记,并以书面形式通知当事人在规定期限内办理换发或者注销原土地权利证书手续。当事人逾期未办理的,经国土资源行政主管部门报本级人民政府批准并公告后,原土地权利证书废止。更正登记涉及土地权利归属变化的,国土资源行政主管部门应当将更正登记结果予以公告。因此,一审法院认定唐县人民政府以没有档案为由认定王双进宅基地证无效,与《河北省土地登记办法》的规定相悖,作出撤销唐县人民政府的处理决定书,适用法律正确。综上,一审法院认定事实清楚、证据充分,适用法律正确,应依法驳回上诉人的上诉请求,维持原判。 原审第三人唐县人民政府在法定期限内未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，行政行为一经作出，即具有确定力及执行力，但是对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责，可以通过撤销、补正、变更、确认违法或无效等方式予以纠错。自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维护行政法律关系的稳定，增强公众对行政机关的认同和信赖。虽然从严格依法行政的角度出发，任何与法律规定不相符的行为，均应当予以纠错，但是基于保护行政相对人的合理信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关应当采取足够审慎的态度，当认定原行政行为确实错误的事实清楚、证据充分，且该错误必须纠正，否则会侵害国家利益、社会利益或者他人合法权益时，行政机关方能进行自我纠错。本案中，唐县人民政府确认王双进持有的涉案宅基地证无效的自我纠错行为显然不合法。理由如下：一、唐县人民政府确认涉案宅基地证无效的理由不能成立。王双进的宅基地证虽有涂改，但是唐县人民政府未提供证据证实系王双进自行故意涂改，王双进提供的证人证言等证据对涂改行为的解释具有合理性；按照法律规定，保存申请宅基地登记的档案材料属于宅基地登记部门的职责范围，王双进并不是申请宅基地登记档案材料的保管主体。在没有证据证实王双进持有的宅基地证系伪造、虚假、自行涂改的情况下，唐县人民政府将宅基地证涂改、档案材料不存在的后果全部归于王双进承担，显然不合理，据此确认王双进持有的宅基地证无效属于主要证据不足，侵害了王双进的合法权益。二、唐县人民政府作出的决定认定事实不清。本案虽然是由王占坡、王占林申请撤销王双进持有的宅基证引起，但是双方争议的焦点是涉案宅基地的使用权归属。唐县人民政府应当查明涉案宅基地使用权的归属，并在此基础上作出相应的决定。在基础事实未查明的情况下，唐县人民政府便确认王双进持有的宅基地证无效，属于认定事实不清。三、唐县人民政府的处理结果无益于双方争议的解决，甚至可能使双方的争议更加复杂，更难以解决，与自我纠错行为追求的减少和避免行政争议的价值背道而驰。针对涉案宅基地使用权的归属，王占坡、王占林曾诉诸民事诉讼，民事诉讼指明应由人民政府处理。王占坡、王占林遂向唐县迷城乡人民政府申请对涉案争议土地及房屋进行确权，唐县迷城乡人民政府作出迷政字（2017）第1号行政处理决定书，确认王占坡、王占林和王双进双方争议的旧宅基所占土地使用权归王双进所有。在唐县迷城乡人民政府已经作出确权处理的情况下，如纠纷双方不服该处理决定，应依法提起行政复议或者行政诉讼，以彻底解决双方争议。现王占坡、王占林又向唐县人民政府申请撤销王双进持有的争议宅基地对应的宅基地证，唐县人民政府确认宅基地证无效的行为并无益于纠纷的及时、实质解决，即便唐县人民政府处理二人提出的撤证申请，也应当在查明事实的基础上，审慎作出处理决定，以减少或避免行政争议产生，而不是将原本的争议复杂化，导致双方纠纷久拖不决。综上，唐县人民政府作出的《处理决定书》认定事实不清，证据不足，于法无据，依法应予撤销。一审判决结果并无不当。上诉人王占坡、王占林的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王占坡、王占林负担。 本判决为终审判决。 审判长  范艺娜 审判员  柴学哲 审判员  韩锦霞 二〇二〇年五月二十七日 书记员  秦 岩