陕西省华阴市人民法院 行 政 判 决 书 (2020)陕0582行初3号 原告：邢小军，男，1979年4月17日出生，汉族。 委托诉讼代理人：杨飞，陕西寨高律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李翔，陕西寨高律师事务所律师。 被告：华阴市自然资源局。 住所地：华阴市XX路XX大厦。 法定代表人：卢耀民，局长。 委托诉讼代理人：刘永杰，该局扫黑办副主任。 委托诉讼代理人：展永，陕西华岳律师事务所律师。 原告邢小军于2020年1月6日向本院提起行政诉讼，本院受理后，因疫情防控推迟，于2020年4月9日向被告华阴市自然资源局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年4月28日与原告刘许友、原告唐红伟分别诉华阴市自然资源局撤销行政处罚决定书二案公开开庭合并进行了审理。原告邢小军、委托诉讼代理人杨飞、李翔，被告华阴市自然资源局委托诉讼代理人刘永杰、展永到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月11日，华阴市国土资源局扫黑办接到华阴市扫黑办转办中央督导组群众举报“华阴市XX镇XX村刘许友等人违反国家规定，私自在集体土地内建设住宅”的问题线索，华阴市国土资源局立即开展调查，经查：该宗地系当事人邢小军其本人向村委会交钱购买获得，实际使用居住至今，未办理相关用地手续；经现场测该宗地位于XX镇XX村东南，村集体土地内东，占地1024平方米，东西宽20米，南北长51.2米，约合1.53亩。根据《华阴市土地利用现状图》《华阴市土地利用总体规划图》，该宗地为一般耕地性质。邢小军未经批准非法占用土地擅自建房的行为，明显违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第七十七条之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第七十七条之规定，华阴市自然资源局依法对邢小军作出“责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上修建房屋及其他设施”的（阴自然罚字（2019）16号）行政处罚决定书。 原告诉称，2010年华阴市华西镇政府响应华阴市委、市政府提出的“构建山水绿色城市打造西部旅游休闲之都”的号召，以（2010）86号《关于华西镇演家村休闲农业示范基地申请立项的函》上报华阴市经济发展局，华阴市经济发展局以阴政发（2010）184号文件予以批复同意，并确定建设主要内容为：规划占地28亩，建筑面积50000平方米，户均建筑面积450平方米，建筑风格为关中民间风格，功能以吃农家饭为主，兼备会议、旅游团队接待，并要求华西镇政府抓紧办理土地环评等报批手续，要求按批复组织招投标活动，该批复同时抄送国土资源局。随后，华西镇政府积极向有关部门申报办理各项手续，华阴市农牧局、财政局发文给予支持，华阴市环保局对项目进行环评并予以通过；华西镇政府以阴华政发（2011）47号文件申请该建设项目选址，并表示为了辅助华阴市政府“山上留客山下增容”的长期规划，华西镇提出规划占地28亩，XX户XX村XX户经营的演家村休闲农业示范基地初步实施意见，华阴市政府以阴政规发（2011）18号文件予以同意，华阴市政府规划局核发了建设项目选址意见书。据此，华西镇政府开始了休闲农庄的招投标建设，XX村XX村委会缴费参加了休闲农庄建设，由村上统一道路、围墙、门房，按休闲农庄模式建设房屋等设施。华阴市主要领导、被告主管领导等亲临现场视察指导，对工程项目给予高度肯定；原告在2011年建成，领取“国栋饭庄”营业执照，开始经营农家乐。2019年9月12日，华阴市自然资源局向原告下发了阴自然罚字（2019）16号自然资源违法案件行政处罚决定书，认为原告未经批准非法占用集体土地建住宅，责令原告退还土地，限期拆除建筑物。原告认为，原告经营农家乐所建设施，是根据政府有关批复修建是为经营旅游、团体接待所用，被告仅凭收款收据上“农家乐桩基款”就认定是住宅完全错误，被告认定事实错误，程序违法，应当依法撤销其处罚决定。 被告辩称，原告违法事实清楚，被告做出的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，程序合法，依法应予以维持。 被告在举证期限内提交的证据如下： 1、自然资源违法案件立案呈批表； 2、自然资源违法案件立案报告； 3、华阴市扫黑除恶领导小组办公室转办材料； 4、邢小军询问笔录； 5、华阴市农村现金收入统一单据； 6、现场勘查笔录； 7、现场勘测平面图； 8、法律文书呈批表； 9、责令停止自然资源违法行为通知书及送达回证； 10、关于XX镇XX村刘许友未经批准非法占地建住宅的调查报告； 11、自然资源违法案件会审记录； 12、行政处罚相对人提供证据材料一套； 13、法律文书呈批表（行政处罚告知书、行政处罚听证通知书）； 14、自然资源违法案件行政处罚告知书； 15、自然资源违法案件行政处罚听证告知书； 16、送达回证及照片（行政处罚告知书、行政处罚听证通知书）； 17、听证申请书； 18、听证通知书； 19、关于延期行政处罚听证会的申请； 20、行政处罚听证通知书； 21、行政处罚听证会记录及会场照片； 22、法律文书呈批表（行政处罚决定书）； 23、自然资源违法案件行政处罚决定书及送达回证； 24、法律文书呈批表（行政处罚催告书）； 25、自然资源违法案件行政处罚催告书及送达回证。 证明目的：原告未经审批非法占地擅自建住宅的行为，事实清楚，被告做出的行政处罚行为，合法有据，适用法律恰当，应予以维持。 原告提交证据如下： 1、阴政经发（2010）184号《关于华西镇演家村休闲农业示范基地项目立项的批复》； 2、《2011年华阴市华西镇演家村休闲农庄建设项目事实方案》、阴政农牧字（2011）24号《关于申请2011年华阴市华西镇演家村休闲农庄建设项目的报告》； 3、阴华政发（2011）47号《关于我镇演家村农业示范基地申请建设项目选址的函》、阴政规发（2011）18号《华阴市人民政府关于华西镇演家村休闲农业示范基地选址的意见》、阴规选字第2011-9号建设项目选址意见书； 4、编号（2011）06的建设项目环境影响登记表； 5、2011年3月15日，XX镇XX村农家乐建设现场的报道； 6、国栋饭店营业执照副本及饭店内外照片、渭文旅发（2015）98号文件； 7、阴政办函（2019）19号华阴市人民政府办公室关于转来华阴市XX镇XX村休闲农家项目违反耕地管理规定属于“大棚房”问题答复的函。 证明目的，XX房XX镇XX基地项目用房，该项目也经过合法审批手续；选址已经过华阴市政府城市规划局的审批，项目选址手续合法，且已将文件抄送国土资源局的事实。自然资源局作出的行政处罚告知书所依据的主要证据不足，且适用法律错误，依法应予以撤销。 被告质证意见：原告证据大部分与本案无关联性，不能证明原告使用土地的合法性。 结合原被告证据和质证意见，对原被告证据认定如下： 可以认定2010年华阴市华西镇政府以打造演家村休闲农业示范基地申请立项，向华阴市政府有关部门申报办理各项手续，华阴市政府经济发展局及住建局、农牧局、财政局、环保局予以项目立项、规划选址、环评通过等支持，原告等村民按照统一规划实施建设经营农家乐等事实，不能证明原告未经审批非法占地擅自建住宅的事实。对被告证据的真实性予以认定，但证明目的不能成立；对原告证据的证明效力予以认定。 根据庭审原被告陈述和对原被告证据认定，查明本案事实如下： 2010年华阴市华西镇政府响应华阴市委、市政府提出的“构建山水绿色城市打造西部旅游休闲之都”的号召，以（2010）86号《关于华西镇演家村休闲农业示范基地申请立项的函》上报华阴市经济发展局，华阴市经济发展局以阴政发（2010）184号文件予以批复同意，并确定建设主要内容为：规划占地28亩，建筑面积50000平方米，户均建筑面积450平方米，建筑风格为关中民间风格，功能以吃农家饭为主，兼备会议、旅游团队接待，并要求华西镇政府抓紧办理土地环评等报批手续，要求按批复组织招投标活动，该批复同时抄送国土资源局。随后，华西镇政府积极向有关部门申报办理各项手续，华阴市农牧局、财政局发文给予支持，华阴市环保局对项目进行环评并予以通过；华西镇政府以阴华政发（2011）47号文件申请建设项目选址表示该项目目的是辅助华阴市政府“山上留客山下增容”的长期规划，华西镇提出规划占地28亩，XX户XX村XX户经营的演家村休闲农业示范基地初步实施意见，华阴市政府以阴政规发（2011）18号文件予以同意，华阴市政府规划局核发了建设项目选址意见书。据此，华西镇政府开始了休闲农庄的招投标建设，XX村XX村委会缴费参加了休闲农庄建设，由村上统一道路、围墙、门房，按休闲农庄模式建设房屋等设施。华阴市主要领导、被告主管领导等亲临现场视察指导，原告在2011年建成，领取“国栋饭庄”营业执照，开始经营，直至2019年3月停业。 2019年7月11日，华阴市国土资源局扫黑办接到华阴市扫黑办转办中央督导组群众举报“华阴市XX镇XX村刘许友等人违反国家规定，私自在集体土地内建设住宅”的问题线索，华阴市国土资源局立即开展调查，经查：该宗地系当事人邢小军其本人向村委会交钱购买获得，实际使用居住至今，未办理相关用地手续；经现场测该宗地位于XX镇XX村东南，村集体土地内，邢小军占地1024平方米，东西宽20米，南北长51.2米，约合1.53亩。根据《华阴市土地利用现状图》《华阴市土地利用总体规划图》，该宗地为一般耕地性质。邢小军未经批准非法占用土地擅自建房的行为，明显违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第七十七条之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第七十七条之规定，华阴市自然资源局依法对邢小军作出“责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上修建房屋及其他设施”的阴自然罚字（2019）16号行政处罚决定书，并作出催告通知书，申请本院强制执行被裁定不予受理。 另查，华阴市国土资源局于2019年11月根据华阴市政府相关批复更名为华阴市自然资源局。 本院认为，本案争议焦点：被告作出的《自然资源违法案件行政处罚决定书》所认定的违法事实是否清楚、程序是否合法及法律适用是否正确。本案事实是2010年华阴市华西镇政府以打造演家村休闲农业示范基地申请立项，向华阴市政府有关部门申报办理各项手续，华阴市政府经济发展局及住建局、农牧局、财政局、环保局予以项目立项、规划选址、环评通过等给予支持，原告等村民从2010年按照统一规划实施建设，直至2019年被告作出行政处罚决定前经营农家乐。被告无视这一事实，且没有查明原告占用土地起始时间、没有查明原告在占用土地上建设房屋的结构和面积等，2019年7月被告以转办中央督导组群众举报“华阴市XX镇XX村刘许友等人违反国家法规私自在集体士地内建设住宅”的问题线索，仅以原告等人向村委会缴纳“农家乐桩基款”认定原告非法占用集体土地建住宅，违反土地管理法规定，作出责令十五日内自行拆除建筑物和其他设施的决定责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上修建房屋及其他设施。按照《国土资源行政处罚办法》的规定，国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查；对正在实施的违法行为，应当及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止，经过立案、调查、审理，国土资源主管部门根据不同情况，分别作出决定，认定违法事实清楚、证据确凿、依据正确、调查审理符合法定程序的，方可作出行政处罚决定。故被告认定原告“未经批准非法占用集体土地建住宅”缺乏事实依据；且被告调查自然资源违法案件询问原告及原告申请听证后，原告均明确陈述申辩上述事实，被告未对原告陈述和申辩进行复议调查，故被告作出的行政处罚决定书属主要证据不足、认定违法事实不清。现原告要求撤销《自然资源违法案件行政处罚决定书》，依法应予支持。对被告辩解认定事实清楚适用法律正确等主张依法不予采信。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，判决如下： 撤销被告华阴市自然资源局作出的阴自然罚字（2019）16号《自然资源违法案件行政处罚决定书》。 案件受理费50元，由被告华阴市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省渭南市中级人民法院。 审 判 长  张钢铁 人民陪审员  杨自申 人民陪审员  赵鸿利 二〇二〇年五月十三日 书 记 员  严晓莉