广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终335号 上诉人（一审原告）潘军良，男，壮族，1966年5月30日出生，住象州县。 委托代理人韦文栋，广西岱威优律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）象州县人民政府，住所地：象州县金象路1号。 法定代表人韦涛，代县长。 出庭应诉负责人龙敏，副县长。 委托代理人江雄润，象州县自然资源局副局长。 委托代理人韦社标，广西象法律师事务所律师。 上诉人潘军良因其诉被上诉人象州县人民政府（以下简称象州县政府）确认行政强制交付土地行为违法一案，不服来宾市中级人民法院作出的（2019）桂13行初102号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。经阅卷和询问当事人，各方均没有提出新的事实、证据或者理由，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 来宾市中级人民法院一审查明：潘军良系象州象州镇石里村民委员会水口村民小组村民，涉案土地位于该村村背岭的老桃槽岭（也称陈家槽岭）、水口槽（又名老孟槽）一带。1975年6月22日，原象州公社革命委员会石里大队石里生产队（现分为象州象州镇石里村民委员会石里村民小组和水口村民小组，以下简称石里小组和水口小组）、花平生产队（现为象州象州镇沐恩村民委员会花坪村村民小组，以下简称花坪小组）、象州公社革命委员会象州大队第二生产队（现为象州象州镇城南社区居民委员会第二村民小组，以下简称象州二组）三方代表讨论通过明确土地山林界限问题，达成协议书（以下简称“七五”协议）：1.石里与象州二队、花平队划分区域，以山顶东西分水为界，东面属石里管区，凡属石里管区，象州、花平不能开垦种地。西面属象州、花平管区；2.倒水西面陈家槽（即老桃槽）和水口槽（又名老孟槽）原属石里耕作区，为了便利生产管理，划归花平和象州二队管理；3.西面由石崖以上至岑顶分水的地方，石里、花平、象州二队三方都可以垦荒种地。但是，三方都不准造林植树；4.西面三方开荒所（一审为“新”字，属笔误，本院予以更正）种的经济作物都要保护，不得放牧损坏作物，如损坏者，要给予赔偿损失，若有意破坏者，三方都要共同协助追查严处；5.以上所定，三方由协议之日起，以后共同遵守，任何一方不能违背。2012年5月15日，象州二组与花坪小组因水口槽、陈家槽土地权属问题发生纠纷，经县调处办等相关部门调解后达成如下协议：1.“两槽”纠纷总面积604.80亩，以“七五”协议规定为基础进行划分；2.象州二组取得“两槽”划分的320.30亩，花坪小组取得“两槽”划分的284.50亩；3.以后国家征收该范围的土地，按协议上确定的面积征收。2012年5月30日，象州二组与象州土地储备中心签订征收土地协议书，征收象州二组位于水口槽（垌）、××土地××拟作××教育园区建设规划用地，并于2012年6月28日向象州二组支付土地补偿费、安置补助费共计14914740.43元，之后亦陆续向该村民小组及村民支付了青苗补偿费。2013年3月20日，花坪小组与象州土地储备中心签订征收土地协议书，征收花坪小组位于花山××土地××（××、××土地××）拟作××教育园区建设规划用地，并于2013年4月26日向花坪小组支付土地补偿费、安置补助费共计17442413.83元，之后亦陆续向该村民小组及村民支付了青苗补偿费。2008年起，潘军良在涉案土地上种植尾叶桉树。2018年10月29日，象州县政府组织相关部门对潘军良种植的上述土地地上附着物进行登记，并经核查确认潘军良种植的地上附着物名称：桉树，地块编号：SK07，面积：13.974亩，应得青苗补偿款及奖励金按照象州县政府办公室文件象政办发〔2017〕27号《象州县人民政府办公室关于印发象州城区集体土地及房屋征收补偿标准的通知》进行计算，合计97818元。2018年10月30日象州县征地办及象州县政府组织潘军良等人到象州征地办召开青苗补偿协调会，会上明确告知潘军良户于2018年11月12日前到象州征地办办理青苗补偿手续。因潘军良没有办理领款手续，象州县政府于2018年11月28日将涉案土地青苗补偿款提存到象州公证处。2018年12月13日，象州县政府与广西裕达集团有限公司签订《象州盛世东方城项目投资协议书》，将上述规划用于“象州教育园区体育公园”的土地交由广西裕达集团有限公司投资建设，投资总额不低于2500万元。之后，象州象州镇人民政府、象州土地储备中心分别在2019年6月10日、2019年6月25日向潘军良户发出《关于限时清除地上附着物的通知》。因潘军良没有自行清除涉案土地地上附着物，2019年7月3日象州县政府组织相关部门对涉案土地进行强制清表。潘军良不服，向法院提起诉讼，请求：1.确认象州县政府清表行政行为违法；2.责令象州县政府返还土地。 另查明，象州县政府作出本案行政行为时涉案土地还没有得到国家征收土地用地批复，象州县政府在庭审中认可征收土地的行为没有完成，并认为象州县政府征收土地的行为实为征用行为。潘军良在起诉书中认可1975年签订的“七五”协议中把涉案土地划给了象州二队、花坪小组集体所有，但潘军良认为该土地仍由水口小组村民耕种管理，1982年分田到户时，水口小组已将涉案土地分包给潘军良户耕作。潘军良未能提供其已合法取得涉案土地承包经营权相关权属凭证和其他证据。“七五”协议后，象州县政府未曾受理过潘军良所在村集体与象州二组、花坪小组之间因协议范围内土地所有权属发生的纠纷。 来宾市中级人民法院一审认为，象州县政府的职能部门象州土地储备中心与花坪小组、象州二组签订征收土地协议书将包括涉案土地在内的集体土地用于投资建设公园公益项目，象州县政府已向花坪小组、象州二组支付了土地补偿款、青苗补偿费，象州县政府实际取得了涉案土地管理使用权。但象州县政府取得了涉案土地管理使用权后，对潘军良在涉案土地上种植林木的行为没有阻止，且在清表地上林木过程中已向潘军良提存支付了涉案青苗补偿费，象州县政府的上述行为已默许了涉案林木为潘军良所有。故象州县政府在潘军良未按通知要求自行清除地上林木的情况下，既没有作出责令潘军良交出土地的处理决定，也没有向人民法院申请强制执行，而是直接对潘军良种植的林木进行清表，超越法定权限，违反法定程序。因地上林木已被清除，标的物已不存在，不具有可撤销内容。故确认象州县政府作出强制清表行政行为违法，但不予撤销。潘军良认为老桃槽岭自古以来都由水口小组管理使用，1982年分田到户时，水口小组已将涉案土地分包给潘军良户耕作，对于上述事实潘军良没有提供证据证实，且潘军良自认1975年签订的“七五”协议中涉案土地划给了象州二队、花坪小组集体所有，“七五”协议签订后，潘军良所在村集体与象州二组、花坪小组之间亦没有因协议范围内土地所有权属发生过纠纷，象州县政府及相关职能部门亦未曾立案受理过相关此类纠纷。为此，潘军良没有证据证实其合法取得涉案土地使用权，其请求返还涉案土地的主张，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决：一、确认象州县政府对潘军良实施强制清表林木的行政行为违法；二、驳回潘军良的其他诉讼请求。 上诉人潘军良上诉称：1.“七五”协议虽约定村背岭岭顶倒水西面划给象州二队、花坪小组，但水口小组在西面原耕种的岭地，仍由水口小组耕种管理。上诉人并未认可“七五”协议签订时，案涉土地划给象州二队、花坪小组，一审判决认定该部分事实明显与上诉人表达的意思不符，直接影响上诉人通过土地确权方式维权的结果。2.在西面土地××给××、花坪小组前，三方均在西面种植有农作物，“七五”协议第4条约定：西面三方开荒所种的经济作物都要保护。即对各方在签订“七五”协议前已开荒种植的区域，按当时的现状继续由各方种植管理，并按当时的现状取得土地所有权，各方开荒种植的区域仍归各方所有，不在协议调整的范围，涉案土地一直为上诉人户管理使用，应归上诉人所在的石里村集体所有，这就是上诉人在涉案土地种植几十年没有任何争议和纠纷的原因。3.涉案土地作为划分区域的例外，一直属于石里村集体所有，上诉人作为石里村集体的成员，由村集体发包取得土地权利种植收益，上诉人拥有合法的使用权。根据“七五”协议的约定，上诉人对涉案土地享有的权利是永久无期限的。且2018年10月，象州县政府通过核查，也确认涉案土地的附着物为上诉人种植，同时还将相关青苗补偿提存至公证处，一审判决认定上诉人没有涉案土地的合法凭证及证据明显错误。4.2012年5月15日，象州二队、花坪小组因涉案土地存在纠纷，通过象州调处办以调解的方式，在未有上诉人所在村集体参与的情况下，将争议土地通过协议的形式予以瓜分，并于2012年5月30日与象州土地储备中心签订征收补偿协议，意图将涉案土地所有权合法化，明显不合法。5.象州县政府未依法取得征地批文即使用土地，对地上附着物未经法定程序即强制清表，明显违法，政府违法理应承担相应后果，应依法返还涉案土地并恢复土地原状，一审判决未责令象州县政府采取补救措施及承担相关赔偿责任，而是驳回上诉人的第二项请求，明显违反相关法律的规定。6.象州县政府违法明确，事实清楚，后果严重，应对相关人员进行问责。综上，一审判决认定事实错误，法律适用错误，并损害上诉人的合法权益，请求撤销一审判决第二项，改判责令象州县政府返还土地，并恢复土地原状。 被上诉人象州县政府答辩称，1.经县委、县政府讨论并请示市政府，决定征用村集体土地用于修建休闲体育公园。公园选址在花山社区陈家槽（老桃槽）和水口槽（老孟槽），经土地部门调查勘测，不违反城市规划。2.象州土地储备中心分别与象州二组、花坪小组签订了征收土地协议书，并按征地补偿标准支付了土地补偿费、青苗补偿费等费用。象州二组、花坪小组收到相应的补偿费后即将土地交付县政府管理使用。3.签订“七五”协议的三个集体对划分土地的范围至今无争议，其他相邻村集体及用户也没有向县政府提出相关的权属主张及用地争议，“七五”协议真实合法，公园用地权属清楚。至今公园已建设完毕，并对外开放。4.上诉人没有证据证明其对涉案土地享有合法的使用权，无权要求返还土地，其在“老桃槽岭”（即陈家槽岭）种植林木，行为非法。5.花坪小组、象州二组就共有集体土地产生的纠纷与石里村无关联性，花坪小组与象州二组对共有土地的权属处理未侵犯他方的权利。上诉人如认为其村集体的土地被侵犯，可以村集体的名义提出确权申请，上诉人无权代表村集体提出权属异议。6.象州县政府征用土地是为了建设休闲景区的公益行为，根据《广西壮族自治区国土资源厅关于贯彻实施乡村振兴战略的若干意见》（桂国土资〔2018〕61号）文件规定精神，此次建设用地，在不改变用地性质的情况下，可不办理农用地征用手续。且县政府巨额投资建设的公园已竣工使用，返还土地的可能性已不存在。上诉人在无证的情形下，要求返还土地且恢复原状无理无据。7.县政府愿意接受任何一方的监督，对不当的行为必将做到有错必纠。综上，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：对于象州县政府清理潘军良种植的林木，一审判决认定象州县政府“超越法定权限，违反法定程序”，并判决“确认象州县政府对潘军良实施强制清表林木的行政行为违法”，各方当事人均未提出异议，本院经审查认为并无不当，予以确认。根据各方上诉与答辩意见，本案二审争议焦点为：象州县政府是否应当返还涉案土地并恢复土地原状。 2004年实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条至四十六条规定，建设项目需要使用农用地等农村集体土地的，应当依法办理土地征收及农用地转用审批。由此可见，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定条件。本案中，象州县政府征收陈家槽、水口槽农村集体土地，只是通过与花坪小组、象州二组签订协议的形式即使用上述土地修建休闲体育公园，尚未报请有权机关批准征收并办理农用地转用审批，明显违反上述法律的规定。由于象州县政府与花坪小组、象州二组签订征收土地协议后，双方已履行了协议的约定，本案存在纠纷的涉案土地仅占象州县政府征收的农村集体土地中很少一部分，从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法安置补偿权益角度考虑，不宜否定所签订的征收土地协议的效力，且象州县政府已在征收的集体土地上修建了休闲体育公园，公园已投入使用，涉案土地已无法恢复返还。为避免给国家利益、社会公共利益造成重大损害，可无须恢复返还，但对象州县政府未依法报请有权机关审批的情形，本院仍应指出，象州县政府应当依法及时采取相应补救措施，完善上述土地征收手续。一审判决已查明象州县政府没有得到国家征收土地用地批复，但未依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施”的规定责令象州县政府采取相应补救措施不当，本院依法予以纠正。至于象州县政府提出“根据《广西壮族自治区国土资源厅关于贯彻实施乡村振兴战略的若干意见》（桂国土资〔2018〕61号）文件规定精神，此次建设用地，在不改变用地性质的情况下，可不办理农用地征用手续。”的辩解，经本院审查认为，《广西壮族自治区国土资源厅关于贯彻实施乡村振兴战略的若干意见》（桂国土资〔2018〕61号）实施的目的是振兴乡村，“不办理农用地转用手续”的前提是不改变土地所用权性质、不改变土地使用权人，与象州县政府征收象州二组、花坪小组集体土地已改变土地所用权性质、改变土地使用权人的情形不相符，故对象州县政府的上述辩解，本院不予采纳。 根据已查明的事实，签订“七五”协议的各方均未对协议本身提出过异议，目前仍共同遵守“七五”协议，“七五”协议仍然合法有效。其中“七五”协议约定倒水西面的陈家槽岭和水口槽划归花坪小组、象州二队管理，但又约定西面由石崖以上至岑顶分水的地方，石里、花坪、象州二队三方都可以垦荒种地，三方都不准造林植树，三方开荒所种的经济作物都要保护，不得放牧损坏作物。说明西面的陈家槽岭、水口槽划给花坪小组、象州二组管理后，在石崖以上至岑顶分水处，仍允许原石里生产队的村民垦荒种植，原石里生产队村民垦荒种植不违反“七五”协议，相应的合法权利亦应予保护。潘军良等多名原石里生产队村民虽于象州县政府与花坪小组、象州二组签订征收土地协议后在涉案土地种植林木，但至象州县政府于2018年10月对潘军良等人种植的林木进行清表时止，多年来没有任何单位及个人对潘军良等人的行为提出异议，不排除潘军良等人的种植行为符合“七五”协议约定的上述情形，即潘军良等人可能存在可保护的合法权利，且没有证据证实象州县政府在征收土地过程中进行了“两公告一登记”工作，为避免遗漏可保护的被征收人合法利益，象州县政府在对征收集体土地依法采取相应补救措施的同时，一并核实涉案土地具体位置及“七五”协议后的经营管理状况，并根据查明的事实决定是否给予潘军良等人征收安置补偿。由于涉案土地已无法恢复原状返还，潘军良主张象州县政府返还土地并恢复土地原状不成立，一审判决驳回其该项请求并无不当，本院予以确认。 综上，一审判决认定事实清楚，判决确认象州县政府对潘军良实施强制清表林木的行政行为违法并驳回潘军良的其他诉讼请求正确，本院予以维持。象州县政府实施土地征收未取得征地批复，应依法采取补救措施，并应查明潘军良在涉案土地的种植行为是否符合“七五”协议的有关约定，是否享有土地使用权，从而对其作出给予安置补助与否的决定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、第八十九条第一款第（一）、（二）项的规定，判决如下： 1、维持来宾市中级人民法院（2019）桂13行初102号行政判决第一项、第二项。 二、责令象州县人民政府对征收老桃槽岭（陈家槽岭）、水口槽（老孟槽）农村集体土地采取补救措施。 二审案件受理费50元，由上诉人潘军良、被上诉人象州县人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇二〇年五月十八日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 王家兴