四川省绵阳市涪城区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川0703行初138号 原告：绵阳世纪昌达房地产开发有限公司，住所地：绵阳市绵山路64号（科学城M-10工业园区小二层楼一楼），统一社会信用代码：915107007672750509。 法定代表人：郭成华，系该公司执行董事。 委托诉讼代理人:罗健全，涪城区城北法律服务所法律工作者。 委托诉讼代理人：袁桂茹，四川蜀仁律师事务所律师。 被告：绵阳市自然资源和规划局，住所地：四川省绵阳市涪城区临园路东段72号新益大厦八楼。 负责人:淳道怀，系该局局长。 委托诉讼代理人:郑植，四川睿桥律师事务所律师 委托诉讼代理人：李建军，系该单位工作人员。 被告：绵阳市政务服务和公共资源交易服务中心，住所地：绵阳市三江西路北段一号桃花岛商业街。 法定代表人：杨邦琼，系该单位主任。 委托诉讼代理人：刘谢宇，四川睿桥律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨红宾，系该单位工作人员。 原告绵阳世纪昌达房地产开发有限公司诉被告绵阳市自然资源和规划局、绵阳市政务服务和公共资源交易服务中心土地行政管理(土地)其他行政行为纠纷一案,本院于2019年9月23日立案后，于2019年10月25日向被告绵阳市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书，于2019年11月1日向被告绵阳市政务服务和公共资源交易服务中心送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭进行了审理，原告绵阳世纪昌达房地产开发有限公司的法定代表人郭成华及其委托诉讼代理人罗健全、袁桂茹、被告绵阳市自然资源和规划局的委托诉讼代理人郑植、李建军、被告绵阳市政务服务和公共资源交易服务中心的委托诉讼代理人刘谢宇、杨红宾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年4月10日，被告绵阳市自然资源和规划局、绵阳市政务服务和公共资源交易服务中心共同发布绵自然资规公告［2019］14号《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让公告》，该公告表明：被告绵阳市自然资源和规划局以拍卖方式出让涪城区10557.69平方米国有建设用地使用权，起拍总价为人民币384333916元，并注明该宗地以现状出让，其他规划要求详见绵城规设［2019］12号。2019年5月8日，被告绵阳市自然资源和规划局、绵阳市政务服务和公共资源交易服务中心共同发布《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让交易结果公示》，确认四川陆建吉泰置业有限公司以384333916元人民币拍卖取得上述土地的使用权。 原告绵阳世纪昌达房地产开发有限公司诉称：2009年9月，经绵阳市明珠小区业主通过比选确定由原告对该小区进行整体改造（即拆除重建），此后，明珠小区和临近地块的业主、的部分业主陆续与原告签订了《业主个人房屋拆迁安置补偿协议》、《房屋拆迁异地安置协议》、《房屋拆迁补偿协议》，分别约定以原址还房、异地置换、货币补偿方式进行安置。原址还房和异地安置的均享受1.25倍的置换房屋面积，并享有按1680元／㎡优惠价格购买不超过证载面积22%的优惠房屋面积（不足16㎡按16㎡计算），同时分不同情况享有过渡费、装修补助；通力公司和兴惠房地产公司除享受原址还房安置外，还有免费地下停车位。异地置换的，业主已在“九州.跃进路1958”小区选房，由原告出资购买并交付。货币补偿的，由原告按约定价格（均价达人民币9592元／㎡）支付房屋对价。从2010年6月至2014年底，共签约232户，2015年至2018年签约3户，共计签约235户，其中：货币安置的有55户，共计支付4700余万元；异地安置29户，总购房面积2776.93㎡，共支付2000余万元；需原址安置151户。协议签订后，原告按照与业主的约定履行了支付过渡费、货币补偿、异地还房安置的义务，原址还房义务需等待房屋建成后履行。2011年1月18日，绵阳市城乡规划局向原告核发了《建设用地规划许可证》（地字第［2011］011号），载明：用地单位——绵阳世纪昌达房地产开发有限公司；用地性质——商业（兼容居住）用地；用地面积9969.26平方米。2011年4月20日，又出具了《世纪昌达房地产公司-11号旧城改造地块规划设计条件》（绵城规设［2011］124号）；6月20日复函确定土地建筑容量补偿奖励有关问题。2012年4月，原告申请延长规划设计条件有效期，绵阳市城乡规划局以绵城规审［2012］222号《规划审查意见》回复“市政府正在组织专题研究，暂缓办理”。2012年12月，住房和城乡建设部等部门联合下发《住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部等关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》，2013年7月4日，国务院下发《国务院关于棚户区改造工作的意见》。2014年4月15日，绵阳市人民政府常务会议（绵府纪要［2014］39号）讨论决定将旧城改造项目纳入“危旧房屋（棚户区）改造”范围。2015年4月17日，绵阳市住房和城乡建设局以《关于涪城区1-11号纳入2015年棚改项目有关事项的复函》（绵建局复函［2015］45号）同意将项目纳入2015年危旧房棚户区改造项目。2015年初，原告对已签订拆迁安置补偿协议的旧房（除与太极药业集团的办公楼相连接的一户外）实施了拆除。5月27日，绵阳市城乡规划局以《关于地块改造规划有关情况的函》明确了规划设计条件，原告即委托设计、勘察单位按照规划设计条件开始进行勘察、设计。2015年8月，为办理土地使用权手续，原告办理了2、3、5、6、7幢合计180户住宅的房屋所有权证注销手续，但因尚有部分业主未达成协议，不能办理土地合宗手续而未能办理土地使用权手续。2015年9月8日，绵阳市政府第91次会议议定：按省政府关于9月底全面开工建设的要求切实推进危旧房棚户区改造工作。2016年1月20日，绵阳市涪城区发展和改革局向原告核发了“危旧房棚户区改造项目”的《企业投资项目备案通知书》。2016年3月29日，因办理土地使用权变更登记，被告绵阳市自然资源和规划局（原名绵阳市国土资源局）书面建议“由现土地使用权人与拆迁该项目的业主签订房屋拆迁土地转让协议。根据《土地管理法》及《城市房地产管理法》相关规定，我局将依法办理土地变更登记手续。”但因旧房已经拆除，原房屋所有权证已经注销，未能按变更登记的方式为原告办理土地使用权。因该项目被纳入2015年度危旧房棚户区改造项目需及时开工建设，以迎接上级政府的检查、审计，在政府的要求下原告委托中国西南勘察设计研究院有限公司从2016年4月开始基坑建设，同时原告与四川省第六建筑有限公司签订了《建设工程施工合同》准备进行主体修建施工。基坑建设完成后，因的太极药业集团的地块仍未能办理相关施工许可、设计图纸审查，从而导致无法进行下一步施工。由于基坑深达17米，不进行回填或者及时下一步施工对周围的高楼造成安全隐患，绵阳市住建局以绵建局函［2017］75号文件回复涪城区政府，要求原告作为排危主体，尽快启动实施排危施工，由住建局质监站对基础工程进行质量监督。因此，施工单位四川省第六建筑有限公司于2016年11月开始正负零以下的地下设施、主体基础工程建设，直到2017年11月，因绵阳市住建局以绵住建局［2017］第Ａ-0017号《责令整改排除安全隐患通知书》通知停止施工而停止修建。至此，原告通过与中的253户业主签订拆迁安置补偿协议，取得原业主享有使用权的8877.3平方米土地的开发使用权，并在政府相关部门的要求下进行了主体基础、地下设施修建。故，“危旧房棚户区改造项目”所在地块已不是没有建筑物的“净地”，原告因修建主体基础和地下设施尚欠施工单位四川省第六建筑有限公司工程款人民币1992万元。 2019年4月10日，二被告共同发布绵自然资规公告［2019］14号《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让公告》，公告表明：出让涪城区10557.69平方米土地使用权（该面积包括原告通过与业主的拆迁安置补偿协议取得并修建了建筑物的8877.3平方米和涪城区人民政府征收太极药业集团办公楼所在地块），起拍总价为人民币3.84333916亿元，该宗地以现状出让，由被告绵阳市政务服务和公共资源交易服务中心具体组织实施本次拍卖出让活动。2019年5月8日，二被告共同发布公示表明四川陆建吉泰置业有限公司以3.843339亿元人民币竞拍取得上述10557.69平方米的土地使用权。至此，原告认为二被告的行政行为违法了《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二十一条、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发［2008］3号）第三条关于出让土地必须是“净地”的规定，在没有通过征收收储国有土地和土地内已有的建筑物情况下出让土地，侵害了原告的合法权益。请法院依法支持原告的诉讼请求，撤销二被告的行政行为。请求法院判决：1、撤销二被告的绵自然咨规公告［2019］14号《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让公告》；2、撤销被告绵阳市政务服务和公共资源交易服务中心拍卖公告中土地使用权的行政行为，撤销二被告发布的关于涪城区土地使用权的《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让交易结果公示》；3、本案案件受理费由二被告承担。庭审结束后，原告自愿申请撤回诉讼请求第一项即撤销二被告的绵自然咨规公告［2019］14号《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让公告》的诉请。 原告绵阳世纪昌达房地产开发有限公司向本院提交了下列证据：第一组：原告营业执照复印件、原告法人身份证明书、身份证复印件、二被告单位登记信息，拟证明原、被告主体资格及起诉的依据。第二组：1.业主同意原告拆除旧房重建的签字名单、2.《房屋拆迁补偿协议》及《拆迁补偿协议》补充协议（陈丽芳）附货币安置补偿表、3.业主个人（房屋拆迁）安置补偿协议（陈刚）、4.地块原地还房（住宅）表、5.单位业主房屋拆迁安置补偿协议及补充协议书（一）、6.房屋拆迁异地安置协议（张智林）、7.地块异地安置表、8.（2016）川0703民初6169号民事判决书，9.绵府法［2018］14号文件、10.绵府发［2012］33号文件、11.绵府办发［2013］17号文件。拟证明原告通过与、11号的235业主签订拆迁安置补偿协议，在事实上取得案涉土地（除太极药业集团房产所占地块面积外）8877.3平方米的土地开发使用权，同时，除已经通过异地安置（还房）和货币补偿的业主外，原告依约还负有向业主在原址还房的义务。按政府的文件规定，原告属于绵阳市政府关于旧城改建规定的自主改建中的“原土地使用权人转让改建”类，按政府文件规定，应当直接办理土地变更登记手续，不应当以挂牌拍卖的方式供地，从而说明原告是按政府规定合法取得项目开发权。第三组：1.建设用地规划许可证（地字第［2011］011号）及红线图、2.规划审查意见书（绵城规审【2011】094号）、3.规划审查意见书（绵城规审［2011］159号）、4.世纪昌达房地产公司-11号旧城改造地块规划设计条件（绵城规设［2011］124号，附：用地范围）、5.关于旧城改造项目土地建筑容量补偿奖励有关问题的复函及函件（绵城规函［2011］193号）；6.关于地块超高建筑有关问题的复函（绵城规函［2011］221号）、7.规划审查意见（绵城规审［2012］222号）、8.转发成都军区空军复“昌达国际商业广场”地块建高函（站［2013］54号）、9.绵阳市城乡规划局《关于地块改造规划有关情况的函》及附件、10.企业项目备案通知书（川投资备［51070316012001］0005号）、11.绵阳市房产管理局关于办理拆迁许可证的函（绵房管函［2011］44号）、12.房屋所有权注销情况说明、13.房屋所有权注销（受理）通知书、14.绵阳市国土资源局关于项目相关事宜的复函（2016.3.29）、15.土地使用权注销明细表。拟证明原告通过与业主签订协议取得案涉地块的开发使用权后，为了开发使用土地按照相关规定已办理了用地和项目开发建设的部分前置审查手续。为了将土地使用权变更登记至原告名下，办理了注销原房产证和土地使用权证手续。从而说明尽管案涉土地使用权手续未完善，但原告对案涉土地使用权享有权利。注销行为不是权力消失行为，不能因为原告至今未拿到土地使用权证就说原告对涉案土地不享有使用权。原告在地块实施拆迁重建的项目开始被确定为旧城改造项目，因此，前期相关手续是按照旧城改造的程序办理。第四组：1.绵府纪要［2014］39号会议纪要、2.关于纳入2015年棚改项目有关事项的复函（绵建局复函［2015］45号）、3.2014年度绵阳城区危旧房棚改区改造现场会会议纪要（绵棚改组纪要［2014］3号）、4.绵阳市危旧房棚户区改造工作领导小组危旧房棚户区改造月工作例会会议纪要（绵棚改纪要［2015］3号）、5.绵阳市危旧房棚户区改造工作领导小组危旧房棚户区改造月工作例会会议纪要（绵棚改纪要［2015］4号）、6.研究绵阳城区危旧房棚户区改造推进工作会议纪要、7.绵阳市危旧房棚户区改造工作领导小组危旧房棚户区改造月工作例会会议纪要（绵棚改纪要［2015］5号）、8.专题研究改造项目推进工作的会议纪要。拟证明原告在地块实施拆迁重建的项目在2014年4月15日被政府纳入“危旧房棚户区改造”项目，并于2015年4月17日纳入2015年“危旧房棚户区改造”项目，明确原告就是项目的实施主体；因为政府一直要求将太极药业集团办公楼地块纳入改造范围，而太极药业集团又因为拆迁补偿税收问题一直未能达成协议，导致整个项目不能顺利实施；棚户区改造政策规定当年的项目当年必须实施，为及时开工建设，政府在2016年4月决定分期实施项目，即要求原告再没有办理相关施工许可的情况下开始项目施工建设。因此，原告才委托设计和勘察单位进行设计和基坑建设。第五组：1.绵阳市城建监察支队《关于地块“昌达国际商业广场”项目建设相关情况的报告》、2.绵阳市涪城区人民政府关于征求《项目基坑安全隐患的紧急请示》意见建议函（绵涪府函［2017］68号）、3.绵阳市住建局《关于项目基坑安全隐患请示的回复意见》（绵建局函［2017］75号）、4.绵阳市建设行政执法《责令整改排除安全隐患通知书》（绵住建局［2017］第Ａ-007号）、5.绵阳市中级人民法院（2018）川07民初279号民事判决书、6.绵阳市项目相关问题的复函。拟证明：原告在没有办理相关建设许可证的情况下，在地块上进行主体基础和地下室建设施工行为是市要求的。因此，原告在事实上已经在案涉地块上进行了开发建设，并完成了主体基础、地下设施建设，地块已经有原告新建的建筑物。被告绵阳市自然资源和规划局对原告已在涉案土地上进行修建的事实是知晓的。第六组：《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让公告》（绵自然资规公告［2019］14号）、《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让交易结果公示》，拟证明被告绵阳市自然资源和规划局明知原告对部分涉土地享有开发使用权，且事实上已经进行了建设施工，该土地上不仅存在权利纠纷，且尚有建筑物存在，没有依法实施征收收储，便与第二被告共同公告拍卖，其行为违反非“净地”不得出让的规定，损害了原告的利益，其不合法行政行为依法应当予以撤销，没有载明第二被告系受委托，所以原告将二被告作为本案被告起诉。第七组绵阳市药业集团关于纳入旧城改造的函，证明药业集团在旧城改造后要求统一纳入旧城改造项目，该申请得到市旧改办及市政府批准后，项目变更为。 被告绵阳市自然资源和规划局辩称：1、被答辩人并非本案适格原告，依法应当裁定驳回起诉；2、答辩人依法有权拍卖出让涉案国有土地使用权并发布《绵阳市自然资源和规划局国有土地使用权拍卖出让公告》（绵自然资规公告[2019]14号）及《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让交易结果公示》；3、答辩人发布的案涉公告及公示内容适当，适用法律正确；4、答辩人发布的案涉公告及公示程序正当合法。5、原告起诉的诉讼请求针对两个不同公告，违背行政诉讼法一个诉讼只针对一个具体行政行为的原则，其诉讼请求是不适格的。6、使用权出让公告从法律性质上说是要约邀请，而结果公示是对拍卖结果的告知，两个行为本身未创设也未变更任何法律关系或权利义务，不是可诉的行政行为。综上，请法院依法驳回原告的诉请。 被告绵阳市自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据：第一组：1、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条、2、《绵阳市自然资源和规划局关于再次拍卖出让涪城区一宗国有建设用地使用权的请示》及附件（绵自然资规图［2019］3号）、3、《绵阳市人民政府关于再次拍卖出让涪城区一宗国有建设用地使用权的批复》（绵府批复［2019］23号），证明被告作为绵阳市国土资源行政主管及城市规划部门，在绵阳市人民政府已批准出让方案的情况下依法有权拍卖出让案涉国有土地使用权并发布拍卖出让公告及交易结果。第二组：1、《绵阳市涪城区人民政府关于商请注销涪城区1-11号地块改造项目土地使用权及房屋权属证的函》（绵涪府函［2018］114号）、2、《绵阳市涪城区人民政府关于进一步明确涪城区1-11号改造项目有关情况的函》（绵涪府函［2018］142号）、3、《绵阳市涪城区人民政府关于商请办理涪城区1-11号地块改造项目净地土地登记收储等相关手续的函》（绵涪府函［2018］180号）、4、《绵阳市涪城区人民政府关于进一步明确涪城区1-11号改造项目有关情况的函》（绵涪府函［2019］34号）、5、不动产登记查询详单，证明涪城区旧城改造项目的责任主体与组织实施主体为绵阳市涪城区人民政府。被告既不是涉案出让地块的相关权利人也不是本次拍卖出让活动的竞买人与竞得人，其无权对涉案拍卖行为提起行政诉讼。第三组：1、《绵阳市自然资源和规划局国有土地使用权拍卖出让公告》（绵自然资规公告［2019］14号）、2、《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让交易结果公示》，证明被告发布的拍卖公告已载明相关要件信息，且未设定影响公平、公正竞争的限制条件。拍卖活动结束后，被告亦依法将交易结果进行了公示。被告发布的涉案公告及公示内容适当，适用法律正确，且在法定期限内。第四组：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第八条、第九条、第二十二条，证明被告发布涉案公告及公示的法律依据。 被告绵阳市政务服务和社会资源交易服务中心辩称：答辩人仅是受自然规划局委托负责本次拍卖，答辩人并非本案适格被告，依法应当裁定驳回被答辩人对答辩人的起诉。 被告绵阳市政务服务和社会资源交易服务中心向本院提交了以下证据、依据：第一组：1、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条、2、《绵阳市人民政府关于再次拍卖出让涪城区一宗国有建设用地使用权的批复》（绵府批复［2019］23号）、3、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第4.4.1条、第4.4.2条、4、《四川省人民政府印发关于进一步加强土地出让管理规定的通知》（川府发［2014］58号）第三条第（七）款、5、国有土地使用权供地预案、6、绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让公告、7、绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让须知、8、竞买人竞买材料（四川陆建吉泰置业有限公司）、9、竞买人竞买材料（四川嘉来置业有限公司）、10、拍卖会签到表及拍卖笔录、11、竞买人最高报价确认书、12、国有建设用地使用权出让成交确认书、13、土地（矿产）交易服务费缴款通知书、14、交易结果公示，证明绵阳市自然资源和规划局作为涉案涪城区国有建设用地使用权的实际出让主体，被告绵阳市政务服务和社会资源交易服务中心系受其委托，具体承办本次拍卖出让事宜。第二组：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条，证明被告绵阳市政务服务和社会资源交易服务中心与绵阳市自然资源和规划局之间存在行政委托关系，绵阳市政务服务和社会资源交易服务中心并不对外行使行政管理职能，故并非本案的适格被告，依法应当驳回原告对绵阳市政务服务和社会资源交易服务中心的起诉。 经庭审质证，原告对被告绵阳市自然资源和规划局所举证据发表质证意见为：第一组证据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条的法律条款真实性无异议，《绵阳市自然资源和规划局关于再次拍卖出让涪城区一宗国有建设用地使用权的请示》及附件（绵自然资规图［2019］3号）和《绵阳市人民政府关于再次拍卖出让涪城区1-11号一宗国有建设用地使用权的批复》（绵府批复［2019］23号）本身是真实的，但行政诉讼法规定行政行为的合法性不是依照政府的批复作为依据，不能达到被告关于行政行为合法的证明目的。第二组证据大部分不是向原告发送的文件，不能证明被告的拍卖行为合法，本案被告没有案涉土地收储的证据，不能因为有《绵阳市涪城区人民政府关于商请办理涪城区1-11号地块改造项目净地土地登记收储等相关手续的函》就说明涪城区政府是案涉土地使用权主体。第三组证据是要看拍卖标的物是否合法，公示公告是具体行为，具有可诉性。第四组证据真实性无异议，存在拍卖标的物不合法。被告绵阳市自然资源和规划局的证据不能证明绵阳市自然资源和规划局对涉案土地依照法律进行了收储征用。前置条件不具备出让条件，对外出让就是违法行为。所有证据不能证明原告不是涉案土地的权利人，所有政府批复函表明区政府是组织单位而不是实施主体，实施主体是原告，涉案行政行为严重侵害原告的权利。且被告所举证据没有提供涉案土地是涪城区政府的证据。 原告对被告绵阳市政务服务和公共资源交易服务中心所举证据发表质证意见为：对绵阳市政务服务和公共资源交易服务中心提交证据的真实性无异议，关联性有异议。证据中法律规定本身无异议，但不能证明拍卖行为的合法性。由于拍卖公告未表明其是受托拍卖所以起诉时我方将第二被告起诉，是否应承担责任由法院审理决定。拍卖程序问题，虽然程序过程符合程序规定，但拍卖物不合法，所以整个程序不合法。 被告绵阳市自然资源和规划局对原告所举证据发表质证意见为：原告所举证据真实性无异议，对原告与案涉土地上原业主签订补偿协议并且部分履行这一事实无异议，但我方认为这些证据与本案无关联性。1、合同债权并非不动产物权，原告享有的对原业主或征收补偿人的补偿请求权并不意味原告取得建设用地使用权。2、被告作为国土管理部门在确定土地使用权人时只能依据物权法的规定依据物权证书来确定。3、本案涉案土地使用权人是涪城区人民政府，国家享有土地所有时无需办理登记，国土局根据所有权人的委托进行拍卖符合法律规定，至于原告的补偿款请求权，本案被告不是适格主体。不认可绵阳药业集团关于纳入旧城改造的函与本案的关联性，本案在于区政府是否对案涉土地具有处分权，能否指令市自规局对涉案土地进行拍卖。 被告绵阳市自然资源和规划局对被告绵阳市政务服务和公共资源交易服务中心所举证据发表质证意见为：对被告绵阳市政务服务和公共资源交易服务中心所举证据真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议，证明原告与本案拍卖行为没有法律上的利害关系。 被告绵阳市政务服务和公共资源交易服务中心对原告所举证据发表质证意见为：原告所举证据真实性无异议，不能达到其证明目的，原告强调其是涉案土地权利人，但未举证出权利证书，未经登记没有效力，原告不是涉案土地权利人，不是本案拍卖利害相关人。不认可绵阳药业集团关于纳入旧城改造的函与本案的关联性，本案在于区政府是否对案涉土地具有处分权，能否指令市自规局对涉案土地进行拍卖。 被告绵阳市政务服务和公共资源交易服务中心对被告绵阳市自然资源和规划局所举证据发表质证意见为：对绵阳市自然资源和规划局所举证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。 本院对证据作如下确认：原、被告提供的证据具有合法性、真实性、关联性，予以确认，是否能达到其证明目的在判决理由部分予以综合评述。 经审理查明：2009年9月，因绵阳市明珠小区需进行危旧房改造，经小区业主公开招标，通过比选确定由原告绵阳世纪昌达房地产开发有限公司中标并负责实施灾后重建改造项目。2010年10月15日，绵阳市业主和四川绵阳药业集团公司向绵阳市旧城改造指挥部办公室提出申请，要求将绵阳市全部房地产整体纳入该改造项目。2010年10月29日，绵阳市旧城改造指挥部办公室向市规划局发出关于项目拆迁房屋量的函，要求确定该项目地块规划经济技术指标。2010年12月9日，市规划局复函绵阳市旧城改造指挥部办公室，明确了项目地块主要规划指标及改造范围。2010年12月21日，市规划局根据原告绵阳世纪昌达房地产开发有限公司办理建设用地规划许可证的请示作出规划审查意见，原则同意办理地块旧城改造项目用地许可证，并于2011年1月18日向原告颁发了地块的建设用地规划许可证。2011年3月22日，绵阳市房产管理局就原告办理拆迁许可证的请示向原告函告，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，不再办理拆迁许可证。2011年4月20日，市规划局出具世纪昌达房地产公司旧城改造地块规划设计条件。2014年4月15日，绵阳市人民政府召开会议研究2014年城区危旧房（棚户区）改造工作，将地块纳入2014年危旧房（棚户区）改造范围。其间，原告陆续与、11号业主签订拆迁安置补偿协议，并在地块上完成了基坑建设和正负零以下主体建设，至2017年11月17日市住建局要求整改后未再施工。 2019年4月10日，被告绵阳市自然资源和规划局、绵阳市政务服务和公共资源交易服务中心共同发布绵自然资规公告［2019］14号《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让公告》，该公告载明：被告绵阳市自然资源和规划局以拍卖方式出让涪城区10557.69平方米国有建设用地使用权，起拍总价为人民币384333916元，并注明该宗地以现状出让，其他规划要求详见绵城规设［2019］12号。2019年5月8日，被告绵阳市自然资源和规划局、绵阳市政务服务和公共资源交易服务中心共同发布《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让交易结果公示》，确认四川陆建吉泰置业有限公司以384333916元人民币拍卖取得上述土地的使用权。 本院认为：本案争议的焦点在于诉讼主体资格、是否应撤销二被告发布的《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让交易结果公示》两方面。 关于诉讼主体资格问题，本案中又分为原告诉讼主体资格与被告诉讼主体资格两方面。就原告诉讼主体资格而言，被告以原告不是案涉地块的权利人也不是案涉地块的竞买人为由，认为原告不是本案适格原告。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，案涉地块的拆迁安置补偿协议系原告与业主签订，安置补偿也由原告在负责，且原告已实际进行了基础设施修建，在被告发布的绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让公告载明以现状出让的前提下，被告未举证证明已与原告就安置补偿及在建工程事宜达成一致或该事宜已得到处理，故原告属于该行政行为的利害关系人，具有诉讼主体资格。就二被告的诉讼主体资格而言，被告绵阳市自然资源和规划局系绵阳市国土资源行政主管及城市规划部门，有权依法拍卖出让案涉国有土地使用权并发布相关公告，故被告绵阳市自然资源和规划局系本案适格被告。被告绵阳市政务服务和社会资源交易服务中心辩称其仅是受被告绵阳市自然资源和规划局的委托负责本次拍卖，故不是本案适格被告，但未举证证明其与被告绵阳市自然资源和规划局之间系行政委托关系，且从本案《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让公告》及《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让交易结果公示》来看，均系二被告联合署名，共同签章。故本院对被告绵阳市政务服务和社会资源交易服务中心的该项抗辩不予采信，确认其是本案适格被告。 关于是否应撤销二被告发布的《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让交易结果公示》的问题，原告主张撤销的主要理由是被告未就案涉出让地块依法完成征收收储，且被告明知土地内已有原告的在建工程不属净地，其拍卖行为程序违法，应予撤销。本院认为，程序合法是具体行政行为合法性的前提，本案中，二被告未举证证明在拍卖案涉地块前已依法完成了相应的征收收储手续，已处理好出让土地的产权、安置补偿等法律经济关系，依照《行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”的规定，本院确认二被告的拍卖行为存在程序瑕疵。因案涉地块已由四川陆建吉泰置业有限公司通过拍卖程序取得，且该公司已开始进行建设，同时该建设项目涉及多数业主安置住房的民生问题，如果撤销该《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让交易结果公示》，实际上是否认了整个拍卖行为，将给社会公共利益造成重大损害，依照《行政诉讼法》第七十四条的规定，应判决确认违法，但不撤销行政行为。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第三十四条、第七十四条之规定，判决如下： 确认被告绵阳市自然资源和规划局、绵阳市政务服务和公共资源交易服务中心就涪城区土地使用权发布的《绵阳市国有建设用地使用权拍卖出让交易结果公示》违法，但不予撤销。 本案案件受理费50元，由被告绵阳市自然资源和规划局、绵阳市政务服务和公共资源交易服务中心负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。 审 判 长  顾云川 人民陪审员  张光旭 人民陪审员  罗运成 二〇二〇年五月二十六日 书 记 员  张 茹