广西壮族自治区百色市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂10行终77号 上诉人（一审被告）西林县自然资源局（原西林县国土资源局），住所地西林县八达镇鲤城路城北一巷009号。 法定代表人班海勇，局长。 委托代理人李东硕，广西君从律师事务所律师。 上诉人（一审被告）百色市自然资源局，住所地百色市右江区龙景东路11号聚丰广场。 法定代表人王国爱，局长。 委托代理人潘凌，广西源厚律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）西林县麒麟基建有限责任公司，住所地西林县八达镇新南路007号。 法定代表人叶雄，总经理。 委托代理人黄威，广西知君律师事务所律师。 上诉人西林县自然资源局、百色市自然资源局因行政处罚一案，不服广西壮族自治区百色市右江区人民法院（2019）桂1002行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人西林县自然资源局（以下简称县自然资源局）的法定代表人班海勇因公务未到庭参加诉讼，指派其副局长王绍生及委托代理人李东硕到庭参加诉讼，上诉人百色市自然资源局（以下简称市自然资源局）法定代表人王国爱因公务未到庭参加诉讼，指派其副局长冯照华及委托代理人潘凌到庭参加诉讼，被上诉人西林县麒麟基建有限责任公司的法定代表人叶雄未到庭参加诉讼，其委托代理人黄威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审审理查明：2017年被告西林县自然资源局在审定原告2016年度矿山储量年报时，发现原告经营存在没有完全按开采设计进行开采，存在越层开采现象。2017年4月26日被告西林县自然资源局立案后，于2017年4月28日对原告的法定代表人询问并制作询问笔录。2017年6月12日，被告西林县自然资源局委托广西壮族自治区第四地质队对原告名下的伟坝采石场2016年度和2017年1月至5月非法开采造成矿产资源破坏价值进行鉴定；2018年12月6日广西壮族自治区第四地质队作出《西林县麒麟基建有限责任公司伟坝屯石灰岩矿非法开采建筑石料用石灰岩造成矿产资源破坏价值鉴定报告》，结论为：原告伟坝屯石灰岩矿非法开采建筑石料用石灰岩破坏的矿产资源价值按平均矿山交易价格计算（人民币）为383430.60元。被告西林县自然资源局将该报告上报被告百色市自然资源局。百色市自然资源局将该报告及有关材料资料提请广西壮族自治区自然资源厅进行审查。2018年12月25日广西壮族自治区自然资源厅作出《广西壮族自治区关于西林县麒麟基建有限责任公司伟坝屯石灰岩矿非法开采建筑石料用石灰岩造成矿产资源破坏价值鉴定的批复》及《鉴定结论书》（桂自然资鉴定［2018］第14号），鉴定结论为：原告伟坝屯石灰岩矿非法开采建筑石料用石灰岩造成矿产资源破坏价值人民币叁拾捌万叁仟肆佰叁拾元陆角（￥383430.60）。2019年1月23日被告作出西国土资罚字［2019］第03号行政处罚决定书，决定没收原告越界（越层）开采的矿产品非法所得折成人民币叁拾捌万叁仟肆佰叁拾元陆角（￥383430.60），并处非法所得百分之五的罚款，罚款金额为人民币壹万玖仟壹佰柒拾壹元伍角叁分（￥19171.53），以上两项罚没款共计人民币肆拾万贰仟陆佰零贰元壹角叁分（￥402602.13）。原告不服于2019年3月15日向被告百色市自然资源局申请复议，百色市自然资源局于2019年5月6日作出百自然资复决［2019］2号行政复议决定书，维持被告西林县自然资源局的行政处罚决定书；驳回原告的其他行政复议申请。原告不服遂向原审法院提起诉讼。 一审法院认为：依据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款之规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据。本案中，被告作出没收原告越界（越层）开采的矿产品非法所得折成人民币叁拾捌万叁仟肆佰叁拾元陆角（￥383430.60）。处罚决定所依据的是《西林县麒麟基建有限责任公司伟坝屯石灰岩矿非法开采建筑石料用石灰岩造成矿产资源破坏价值鉴定报告》、《广西壮族自治区关于西林县麒麟基建有限责任公司伟坝石灰岩矿非法开采建筑石料用石灰岩造成资源破坏价值鉴定的批复》及《鉴定结论》。首先，违法所得是指单位从事违反国家法律、法规规定的活动所获得的利益。本案中是指原告非法采矿所获得的利益。被告所依据的鉴定结论与批复均明确的是原告非法开采石灰岩“造成矿产资源破坏价值”，而非非法所获得的利益。其次，被告就原告非法所得这一事实提交证据予以证明，故被告以“造成矿产资源破坏价值”作为没收非法所得而作出处罚，该处罚没有事实依据。被告作出行政处罚所依据的《西林县麒麟基建有限责任公司伟坝屯石灰岩矿非法开采建筑石料用石灰岩造成矿产资源破坏价值鉴定报告》、《广西壮族自治区关于西林县麒麟基建有限责任公司伟坝屯石灰岩矿非法开采建筑石料用石灰岩造成资源破坏价值鉴定的批复》及《鉴定结论》与被处罚人原告有直接利害关系，原告依法享有知情权、申辩权。被告西林县自然资源局在行政处罚程序中对上述鉴定结果未向原告依法送达该鉴定程序违反程序公正原则，依法不能作为其行政处罚合法的依据。 针对被告实施行政处罚的程序方面。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外”。该规定明确载明延长期限的案件，需要经过被告西林县自然资源局的负责人批准，而且规定了延长期限不得超过三十日，对于案情特别复杂的情形，延长期限可以不受三十日的规定限制，但其报批程序并无例外情形，被告于2017年4月26日立案，2019年1月25日才向原告送达行政处罚决定，已经明显超过了法定的期限，其提交的证据中并没有报请负责人批准延长期限的材料，违反法定程序。综上，被告西林县自然资源局作出的处罚决定事实不清，违反法定程序，依法应予撤销。被告百色市自然资源局作出复议决定，依据错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项的规定，作出，一、撤销被告西林县自然资源局2019年1月23日作出的西国土资罚字第03号行政处罚决定书；二、撤销被告百色市自然资源局2019年5月6日作出的百自然资复决［2019］2号行政复议决定书。 上诉人西林县自然资源局不服，上诉称,请求依法撤销一审判决,改判驳回被上诉人的诉讼请求。事实与理由：上诉人行政行为认定事实清楚、证据确凿。1、本案案件线索是在工作中发现。由被上诉人委托广西天蓝工程技术有限公司所制作的《广西西林县伟坝屯石灰岩矿2016年度矿山资源储量年报》中的第六章第一节资源储量测量结果的第6点表述为“2016年矿山越层超深开采现象,证外越层超深证外动用矿石量为2.16万t,经实地现场测量,矿山目前越界超深开采现象,采矿证规定开采最低标高为+875.00m,目前矿山开采最低标高为+860.30m,超深开采深度为15.30m。超深越界开采的主要原因是划定矿区范围时对矿证最低开采标高确定不太合理所造成”。这就是本案的线索。一审时被上诉人对《广西西林县伟坝屯石灰岩矿2016年度矿山资源储量年报》的证据三性都没有异议。出于谨慎,上诉人委托了广西有色金属集团资源勘查有限公司对被上诉人的《广西西林县伟坝屯石灰岩矿2016年度矿山资源储量年报》进行审查。广西有色金属集团资源勘查有限公司于2017年2月19日作出了《广西西林县伟坝屯石灰岩矿2016年度矿山资源储量年报》评审意见书,其中第三的“报告评审结论”第3条载明“2016年矿山存在越层超层开采”。《广西西林县伟坝屯石灰岩矿2016年度矿山资源储量年报》及《广西西林县伟坝屯石灰岩矿2016年度矿山资源储量年报》评审意见书对于被上诉人越层开采的行为认定是事实清楚的,正因为证据确凿,上诉人才于2017年4月26日对被上诉人的违法行为做出立案决定2关于对违法所得383430.60元的认定。得出这一结果,完全按照原国土资源部《非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定程序的规定》进行。上诉人又委托广西壮族自治区第四地质队对被上诉人非法开采造成的破坏价值进行鉴定。2018年12月鉴定单位广西壮族自治区第四地质队作出了《西林县麒麟基建有限责任公司伟坝屯石灰岩矿非法开采建筑石料用石灰岩造成矿产资源破坏价值鉴定报告》(审定稿)经计算鉴定结论如下:西林县麒麟基建有限责任公司伟坝屯石灰岩矿非法开采建筑石料用石灰岩造成矿产资源破坏价值按平均矿山交易价格计算(人民币)为叁拾捌万叁仟肆佰叁拾元陆角整(￥383430.60元)。须指出的是该矿已被被上诉人拿出去交易,其已在市场上获利,按程序价值须由广西壮族自治区自然资源厅的专家组对《西林县麒麟基建有限责任公司伟坝屯石灰岩矿非法开采建筑石料用石灰岩造成矿产资源破坏价值鉴定报告》(审定稿)的鉴定程序和鉴定方法进行审查,最后也是通过了专家的审查通过,又由广西壮族自治区自然资源厅作出了《鉴定结论书》桂自然资鉴定(2018)第14号,对于价值的383430.6元也是认定事实清楚,证据确凿、上诉人作出的行政行为所依据的法律、法规适用正确。由于被上诉人的违法事实的存在及相关部门得出的鉴定结论,上诉人才对被上诉人作出了行政处罚决定书,在处罚决定中适用了《中华人民共和国矿产资源法》第三条、第四十二条；《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条；《矿产资源开采登记管理办法》第三十二条等法律、法规作出处罚决定,适用正确。特别是在适用罚款百分之五的罚率上适用了最低的幅度。对于处罚上诉人也是充分考虑到了被上诉人的违法性质、违法情节、违法后果作出的,公平、公正。三、上诉人作出的行政行为符合法定程序,充分保护了被上诉人的合法权益及行政程序的参与权。上诉人在对被上诉人的2016年度矿山储量年报时,发现被上诉人有越层开采的行为时,就于2017年3月27日向被上诉人下达了“整改通知书”这就是本案开始,就开始展开调查取证及委托相关部门进行鉴定。本案于2017年4月26日对被上诉人的违法行为进行立案。2017年6月12日就委托广西壮族自治区第四地质队对破坏价值进行鉴定,这样该进入了漫长的鉴定期,直到2018年12月25日才最终得到了广西壮族自治区自然资源厅的鉴定结论。且鉴定期间就不计入办案期间。2019年1月23日上诉人作出了《西林县国土资源局行政处罚决定书》西国土资罚字(2019)第03号行政处罚书,并没有超过法定期限。在作出处罚决定前,也向被上诉人下达了行政处罚告知书及行政处罚听证告知书,把行政处罚前置的程序和处罚事实、处罚数额、处罚后果已告知被上诉人,被上诉人也向上诉人也提出了书面申辩意见,未被采纳。上诉人完全依据《国土资源行政处罚办法》去行事,从立案、调查和审理到作出决定都充分保护了被上诉人的合法权益。四、一审被告百色市自然资源局作出维持上诉人的行政行为认定事实清楚、证据确凿。上诉人作出《西林县国土资源局行政处罚决定书》[西国土资罚字(2019)第03号]后,也以告知了被上诉人的救济途径,被上诉人也在规定的时间内向一审被告百色市自然资源局提出了行政复议,也给了被上诉人充分参与复议的机会。一审被告百色市自然资源局是在综合整个案情,被上诉人的违法事实和行为后果,才作出维持上诉人的行政行为。综上所述,上诉人的行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,一审被告百色市自然资源局作出维持上诉人行政行为的认定事实清楚、证据确凿。一审判决却不予以认定,作出了撤销上诉人及一审被告百色市自然资源局的行政行为的相反判决,显然是认定事实错误,适用法律、法规有误,为维护上诉人的合法权益,特向贵院提起上诉,望支持上诉人的上诉请求。 上诉人百色市自然资源局不服，上诉称，请求撤销广西壮族自治区右江区人民法院(2019)桂1002行初48号行政判决,改判驳回被上诉人的诉讼请求。事实与理由：一审判决证据采纳不当,导致认定“上诉人所依据的鉴定结论与批复均明确的是被上诉人非法开采石灰岩造成矿产资源破坏价值,而非非法导致所获得的利益”,的事实是错误的。原审被告西林县自然资源局作出行政处罚的依据是2018年12月25日,广西壮族自治区自然资源厅作出《广西壮族自治区自然资源厅关于西林县麟基建有限责任公司伟坝屯石灰岩矿非法开采建筑石料用石灰若造成矿产资源破坏价值鉴定的批复》(桂自然资函(20181469号),根据批复所附《鉴定结论书》(桂自然资鉴定[2018]第14号)的鉴定结论,西林县麒麟基建有限责任公司伟坝采石场2016年1月至2017年5月非法开采的建筑石料用石灰岩破坏的矿产资源量为16527.18立方米,处罚金按平均矿石交易价格(每立方米平均交易价格23.2元)计算金额(人民币)共为:参拾捌万参仟肆佰参拾元陆角。根据《违反矿产资源法规行政处罚办法》第九条第二款规定,对无证开采、越界开采处以没收违法所得行政处罚的,其违法所得数额应当按照销售凭据确定,没有销售凭据的,按照决定行政处罚当时、当地的市场价格计算。一审中被上诉人承认,其经营行为存在越层开采行为,且对于非法开采石灰岩矿石资源储量16527.18立方米无异议。由于被上诉人不能提供销售凭据,故原审被告依据具有专业资质的物品价格认证中心百色德公资产价格评估有限责任公司出具的《价格评估报告书》认定被上诉人的违法所得为16527.18*23.2=383430.6元并无不当,而不是完全照搬鉴定出来的破坏的矿产资源价值,其与违法所得是不同概念,但是计算公式以及计算结果是一致的。原审被告的处理采用的是鉴定出来的立方数以及市场价格,从而计算出违法所得。被上诉人对于上述两份鉴定存在异议,但两个鉴定机构均具有相应的鉴定资质,其出具的鉴定报告在没有违反法律禁止性规定或没有相反的证据足以推翻的情形下,应认定其具有法律力,且在处罚之前的告知亦或诉讼中,被上诉人均未提出重新鉴定申请。据此,上诉人作出维持涉案行政处罚存在事实及法律依据,应予支持。原审被告作出的具体行政行为程序合法原审被告以及上诉人实施的行政处罚的程序合法,原审被告西林县自然资源局的处罚并未超期,根据本案的事实,被上诉人的违法行为具有连续性,原审被告对其进行查处时并未超过《行政处罚法》第二十九条规定的二年期限,且根据相关法律规定,进行鉴定的期间不算在时效内,因此原审被告不存在处罚超过法定期限。综上所述,上诉人作出维持原审被告西林县自然资源局作出的行政行为认定事实清楚、适用法律、程序合法,恳请二审法院依法撤销一审判决,支持上诉人诉请。 被上诉人西林县麒麟基建有限责任公司针对两上诉状答辩意见，一、上诉人的行政处罚依据事实证据不充分、行政处罚的依据与事实不符。 （一）鉴定报告中矿产资源破坏价值与事实不符。 首先，依据《西林县麒麟基建有限责任公司伟坝屯石灰岩非法开采建筑石灰岩造成矿产资源破坏价值鉴定报告》（下称“鉴定报告”）中估算的鉴定区资源储量为实方资源储量，价格计算中应当按照碎石计价格。鉴定报告中价值破坏公式为：破坏价值=破坏的资源储量×认证价格。依据本案实际情况应当改为：破坏价值=破坏的资源储量×松散系数×认证价格。以上情况在鉴定报告的22页初审专家意见第11项中由初审专家李杨进提出，但鉴定报告最终也没有对该问题进行改进。 其次，依据《价格评估报告书》（下称“价格评估”）中以片石价格不符合实际矿产价值情况，应当以碎石的价格进行计算。在涉案矿区的出产的矿产中包括碎石、片石、毛石等类型。一概适用片石价格计算损失与实际情况不符，而实际市场价格中，片石价格高于碎石的价格。所以依据价格评估出具的实际破坏矿产价格是高于本案实际事实的。 再次，价格评估报告书中有效期为一年，超过一年应当再次鉴定，而2019年1月出具的处罚决定书参照的价格已经失效，应当重新申请评估报告。 最后，此据《鉴定报告》、《价格评估报告书》作出的行政处罚决定为主要事实不清、证据不足的行政行为，应该撤销。 (二)被上诉人并不存在越界采矿的行为。仅存在越层超深采矿行为。 二、西林县资源局的行政处罚程序违法。 （一）行政处罚程序超过法定期限。 依据《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定"国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。上诉人一的行政处罚行为于2017年4月26日立案调查，2019年1月23日才出具处罚决定书。 （二）行政处罚程序中，县资源局没有履行或完全履行告知义务，侵犯了被上诉人的知情权和申辩权利。违反程序公正原则。 首先，送达给麒麟公司的有行政处罚告知书（西国土资告字[2019]第03号）（下称03号告知书）、西林县国土资源局行政处罚听证告知书（西国土听字[2019]第03号）（下称“听证03号文”）、西林县国土资源行政处罚决定书（西国土资罚字[2019]第03号）（下称“03号处罚决定书”）。被上诉人在行政处罚程序中，仅收到上述三个文件。 但上诉人在起诉后提供的《西林县麒麟基建有限责任公司伟坝屯石灰岩非法开采建筑石灰岩造成矿产资源破坏价值鉴定报告》、《价格评估报告书》、《广西壮族自治区自然资源厅关于西林县麒麟基建有限责任公司伟坝屯石灰岩非法开采建筑石料用石灰岩造成矿产资源破坏价值鉴定的批复》桂自然资函[2018]469号（下称“469号批复”）相关鉴定与被处罚人麒麟公司有直接的利害关系，故被上诉人应依法享有知情权、申辩权。但上诉人西林县自然资源局在行政处罚程序中对上述鉴定结果既未向被上诉人依法送达，也未在《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》中依法送达处罚依据，其鉴定程序违反程序公正原则，依法不能作为其行政处罚合法的依据。 （三）在行政复议行为中，市资源局存在程序违法行为，应当予以撤销。 三、行政处罚法律适用错误，县资源局对行政处罚法律的理解适用错误。 （一）破坏的矿产价值不等于违法所得。 首先，依据《中华人民共和国矿产资源法》第四十条规定：“超越批准的矿区范围采矿的，……没收越界开采的矿产品和违法所得”，《地质矿产部关于贯彻执行﹤矿产资源法﹥有关问题的请示的复函》中亦明确指出“违法采矿的违法所得是指销售违法采出矿产品所获得的全部收入”，并参照《违反矿产资源法规行政处罚办法》（现已经失效）第九条第二款规定，对无证开采、越界开采处以没收违法所得行政处罚的，其违法所得数额应当按照销售凭据确定，没有销售凭据的，按照决定行政处罚当时、当地的市场价格计算。 其次，本案中西林县自然资源局在作出行政处罚前，应当查清越界开采的矿产品的具体情况，对还未卖出的矿产品进行没收，同时扣除没收的矿产品之后对其违法所得进行没收，但西林县自然资源局在未查清上述事实的情况下，直接依据469号文中的破坏矿产资源价值等同违法所得并据此确定罚款数额是错误的。 综上，一审人民法院认定事实清楚，适用法律正确，一审判决应当予以维持。 二审期间，上诉人提交西林县公安局于2020年5月25日的情况说明，说明本案目前材料达不到立案条件，需补充完善相关材料。被上诉人对此情况说明无异议。本院对该证据予以认可。 二审经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。据此，本院对一审查明的事实予以确认。另查明，2019年7月16日县自然资源局鉴于被上诉人非法采矿造成矿产资源破坏的价值数额较大，向西林县公安局提交《涉嫌犯罪案件移送书》，同年7月17日西林县公安局向县自然资源局作出《关于西林县麒麟基建有限责任公司伟坝采石场越界开采等三案补充调查提纲》要求县自然资源局补充材料，至今县自然资源局未按公安机关要求补充材料。 本院认为，一审法院判决撤销本诉的两份决定是正确的。首先，针对行政处罚的程序方面，在上诉人县自然资源局对被上诉人作出没收越界（越层）开采的矿产品非法所得383430.60元，依据来源于《西林县麒麟基建有限责任公司伟坝屯石灰岩矿非法开采建筑石料用石灰岩造成矿产资源破坏价值鉴定报告》、《广西壮族自治区关于西林县麒麟基建有限责任公司伟坝屯石灰岩矿非法开采建筑石料用石灰岩造成资源破坏价值鉴定的批复》及《鉴定结论》，该《鉴定结论》对被上诉人有直接利害关系，作为处罚的重要依据上诉人依法享有知情权、申辩权及申请重新鉴定的权利，但上诉人县自然资源局在行政处罚程序中对上述鉴定结果未向被上诉人依法送达该鉴定，违反程序公正原则。其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条规定，违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。本案中，县自然资源局在作出处罚后，已将案件移送公安机关，县自然资源局应当按照公安机关的要求补充完善证据材料，交由公安机关立案侦查。对于已经作出行政处罚的，应撤销已作出的行政处罚决定后，转为刑事案件由公安机关立案侦查。 综上所述，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，审判程序合法、适用法律和判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费共计100元，由上诉人西林县自然资源局负担50元（已交纳）、上诉人百色市自然资源局负担50元（已交纳）。 本判决为终审判决。 审判长  罗锡平 审判员  罗 敏 审判员  许彩乐 二〇二〇年五月二十九日 书记员  庞璐钰