贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终626号上诉人（一审原告）锦屏县河口乡河口村锦中片一至七组。委托代理人彭泽东，北京市盈科（石家庄）律师事务所律师。一组诉讼代表人李宏珍，男，侗族，任一组组长。二组诉讼代表人潘锦开，男，苗族，任二组组长。三组诉讼代表人潘锦塘，男，苗族，任三组组长。四组诉讼代表人潘锦培，男，苗族，任四组组长。五组诉讼代表人范华塘，男，苗族，任五组组长。六组诉讼代表人曾凡友，男，苗族，任六组组长。七组诉讼代表人潘培生，男，苗族，任七组组长。被上诉人（一审被告）贵州省锦屏县人民政府，住所地贵州省锦屏县三江镇三江路南。法定代表人刘明波，县长。委托代理人曾贤治、杨通梅。被上诉人（一审被告）贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府，住所地贵州省凯里市北京东路21号。法定代表人罗强，州长。委托代理人杨秀成。一审第三人锦屏县河口乡河口村格翁片北斗坡组诉讼代表人曾凡祥，男，苗族。上诉人锦屏县河口乡河口村锦中片一至七组因与被上诉人锦屏县人民政府、黔东南州人民政府及一审第三人锦屏县河口乡河口村格翁片北斗坡组林业行政处理及行政复议一案，不服贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2018）黔26行初346号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行审理，现已审理终结。一审经审理查明，本案第三人称争议山场“冉翁你”、“冉相泥”分别为不相连的两幅地块，在争议山场局部；原告称争议山场为“松渣冉下你大岭山”涵盖了第三人主张的“冉翁你”、“冉相泥”两块山场。原告和第三人习惯称争议山为“乌堆溪”，该争议山场坐落在河口乡河口村境内位于清水江北面，乌堆溪进溪右侧，四至界线（以坐山为向）为：上抵刘家坪盘路，下抵乌堆溪，左抵冉下你大岭随岭转砂子地抵大河，右抵松渣坳盘路；面积625.9亩。1976年，原告与第三人曾因该争议地发生权属争议，锦屏县河口人民公社革命委员会进行调处，对该争议山权属作出划界处理意见：“左凭刘家坪冲直破乌堆溪下至大河为界，右抵刘家坪过培了新开独田直破盘路至坳上（以路为界）归北斗坡所有。上凭培了新独田盘路，下凭乌堆溪，左凭刘家坪冲，右抵坳上为界归锦中大队所有。”同年，锦屏县启蒙区革命委员会作出批复同意该划界处理意见。1986年9月3日，河口乡锦中村一至七组与锦屏县林业局签订造林承包合同，造林地点为“乌堆松渣”，四至范围为：上抵培了去北斗坡盘路，下抵乌堆溪，左抵原公社林场，右抵松渣坳；造林面积138.3亩，该造林合同经锦屏县公证处予以公证，造林经验收合格后，领取了补助粮食款，该造林地点与被告认定的争议山林1号小班属于同一林地范围。2004年，因库区淹没补偿，原告与第三人对争议地再次引发权属争议。第三人向锦屏县河口乡人民政府申请调处，该府于2004年11月13日作出河府处字（2004）16号《关于乌堆溪山林权属争议处理决定》，原告不服提起行政复议，锦屏县人民政府作出复议决定撤销原行政行为。原告与第三人均向被告锦屏县人民政府申请调处，锦屏县人民政府于2005年10月30日作出锦府处（2005）04号《关于乌堆溪山林权属争议的处理决定》，后人民法院生效判决予以撤销。锦屏县人民政府对该争议地又重新作出调处，于2009年4月17日作出锦府发（2009）14号《县人民政府关于对乌堆溪林木林地权属争议的处理决定》，将“乌堆溪”林木林地所有权裁决归河口乡锦中村集体所有，翁格村北斗坡组不服申请行政复议，锦屏县人民政府于2009年8月14日作出锦府发（2009）26号《县人民政府关于撤销乌堆溪林木林地权属争议处理决定的通知》，自行撤销锦府发（2009）14号行政处理决定。后被告锦屏县人民政府重新启动调处程序，组织原告和第三人踏查争议山场，核实原告和第三人主张的林地四至范围，确认1976年锦屏县河口人民公社革命委员会划分的山林界线四至范围，确认争议林地的位置及四至范围，经组织召开调处会调解无果后，于2018年3月28日作出锦府处字（2018）4号《关于对“乌堆溪”林木林地权属争议处理决定》，原告不服，申请行政复议，被告黔东南州人民政府受理后，通知各方当事人参加行政复议和提交证据材料，锦屏县人民政府按时提交答辩状及证据材料，经审查认为，锦屏县人民政府作出的原行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，于2018年7月26日于作出黔东南府复议字（2018）59号行政复议决定书，复议决定维持原行政处理决定。原告不服，向一审法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销被诉的原行政处理决定和行政复议决定，案件受理费由被告负担。一审另查明，2014年河口乡开展撤小村并大村工作，原翁格村与锦中村并入河口大村，原格翁村与锦中村民委均已不存在，原格翁村北斗坡组变更为现在的河口村格翁片北斗坡组，原锦中村民委变更为现在的河口村锦中片一、二、三、四、五、六、七组。一审法院认为，《中华人民共和国森林法》第十七条规定“单位间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理……。”本案原告锦屏县河口乡河口村锦中片一至七组与第三人锦屏县河口乡河口村格翁片北斗坡组分属不同的组集体，故被告锦屏县人民政府对本案原告与第三人争议之林地作出确权处理决定，是其履行的法定职责，予以确认。原林业部《林木林地权属争议处理办法》第七条第（四）项规定，尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（四）人民政府作出的林权争议处理决定；……。本案中，被告锦屏县人民政府将本案争议地分为1号小班和2号小班，在原告和第三人未提供涉争议地合法有效林地所有权属凭证的情况下，依据1976年锦屏县启蒙区革命委员会批复同意河口人民公社革命委员会对争议山作出的划分界线处理意见，以及原告于1986年在“乌堆松渣”即争议地内1号班地实际造林的事实，将争议山林内的1号小班的林地所有权和使用权，林木所有权和使用权处理归原告所有，将争议山林内的2号小班的林地所有权和使用权，林木所有权和使用权处理归第三人所有，既符合1976年锦屏县河口人民公社作出的争议山林权界线处理结果和蒙革委会批复，又符合原告在争议地内1号小班实际造林经营管理的事实，故被告锦屏县人民政府作出的处理决定认定事实清楚，处理结果尊重历史，符合客观事实，符合上述法律法规的规定，应予以支持。被告锦屏县人民政府作出的锦府处字（2018）4号《关于对“乌堆溪”林木林地权属争议处理决定》前，组织原告与第三人踏查争议现场，对原告与第三人主张的林地权属范围及1976年河口人民公社革命委员会划分的山林权属界线进行核实、勾图，确认争议林地位置及四至范围，经召开调处会组织调解无果等程序，调处程序并无不当，予以支持。被告黔东南州人民政府受理原告的行政复议申请后，依程序通知各方当事人参加行政复议及提交证据材料，锦屏县人民政府收到复议通知书等材料后，及时提交了复议答复书及证据依据，充分给予了各方当事人的陈述、申辩权利，经复议审查认为，原行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，遂作出复议维持决定，并送达当事人，程序合法，故被告黔东南州人民政府作出的行政复议决定，也应予支持。综上，原告锦屏县河口乡河口村一至七组的诉讼理由不成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回锦屏县河口乡河口村锦中片一至七组的诉讼请求。上诉人河口乡河口村锦中片一至七组不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，并依法改判；2.撤销锦屏县政府于2018年3月28日作出的锦府处字[2018]4号《关于对“乌堆溪”林木林地权属争议处理决定》和黔东南州政府于2018年7月26日作出的黔东南府复议字[2018]59号《行政复议决定书》；3.判令被上诉人重新对“乌堆溪”又名“松渣冉下你大岭山”的625.9亩林木林地权属作出确权行政行为；4.被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。事实与理由：1.一审判决、锦府处字[2018]4号处理决定和黔东南府复议字[2018]59号《行政复议决定书》，均存在认定事实不清的问题。（1）自土地改革时期以来，上诉人就对“乌堆溪”又名“松渣冉下你大岭山”的林木林地进行管理和抚育。“四固定”时期，上诉人以1963年的《锦中大队山林分配簿》作为权属依据，在“林业三定”时期，锦屏县河口公社管理委员会于1981年4月3日向上诉人颁发《集体山林管理证》（林管字第贰号），再次明确地将“松渣冉下你大岭山”的林木林地划归上诉人管理。1986年2月8日，锦屏县政府向上诉人颁发了《林权林地使用证》，确认了“松渣冉下你大岭山”的权属归属上诉人所有。在上诉人管理争议山场期间，曾组织人造林，有林业部门的验收凭证为据。上述事实，足以证明了上诉人是争议山场权属的所有人。（2）第三人在申请锦屏县政府调处时的申请书中写明：《土地房产所有证》上登记有两幅，地名分别叫“冉相泥”、“冉翁你”，冉翁你”在争议山场上截，“冉相泥”在争议山场下截，既然“冉翁你”、“冉相泥”争议山场的“上截”和“下截”，那么就与本次争议无关联。一审判决、锦屏县政府作出的处理决定、黔东南州政府作出的复议决定在不查清“冉翁你”、“冉相泥”的具体位置和面积的基础上，将“冉翁你”、“冉相泥”错误认定为在争议山场之内，进而作出对上诉人作出不利的判决和决定。2.一审判决、锦府处字[2018]4号决定、[2018]59号复议决定，所依据的证据不足，对证据的效力认定错误。（1）1976年10月份，河口公社革委会作出《调解意见》前，没有组织上诉人、第三人进行调解，没有调解笔录、会议记录、签到册等，也没有就争议山场申请河口公社革委会进行调解的依据。（2）河口公社革委会作出的该份调解意见没有写明上诉人与第三人争议山场的地名、四至位置、林木类型等情况。一审法院、锦屏县政府却据此解决本案所涉山场的权属纠纷无依据。（3）河口公社革委会作出的《调解意见》划归界限只有“左右”却没有“上下”属于四至不清，一审法院、锦屏县政府却将争议山场中的468.4亩的林木、林地权属认定归第三人所有，属于对证据效力的错误认定。（4）一审法院认为锦屏县政府作出的处理意见尊重历史、符合客观事实，没有任何依据。（5）1981年河口公社管委会向上诉人颁发《集体山林管理证》，锦屏县政府于1986年向上诉人颁发《林权林地使用权》，均将争议山场的权属登记在上诉人名下，上诉人还有在争议山场造林、育林的其他凭证予以佐证，足以证明上诉人是争议山场（面积625.9亩）的权属所有人。（6）处理县内林木、林地权属争议，应以林木、林地权属变化最近时期的证据为依据。3.一审判决、锦屏县政府作出的处理决定适用法律错误。4.第三人的主张证据不足，依法不应支持。河口公社革委会作出的《调解意见》及启蒙革委会的批复与1986年锦屏县政府颁发的《林权林地使用权》相抵触，依法不能作为确定山林权属的依据。5.上诉人依据“林业三定”、“四固定”、“合作化”、“土地改革”的有效凭证，对争议山场管理和经营数十年，有相关权属证书和造林育林凭证为据。黔东南州政府二审答辩请求驳回原告的诉讼请求，理由为：1.黔东南州政府作出的行政复议决定程序合法。黔东南州政府受理行政复议决定后，下发行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书。锦屏县政府收到行政复议答复通知书后，按时提交了作出具体行政行为的证据、依据、有关材料和行政复议答复书。经审查，依法作出复议决定，并邮寄送达当事人，程序合法。2.锦屏县政府作出的处理决定符合法律规定。河口公社革委会于1976年10月作出的《关于调解锦中大队与格翁大队北斗坡生产队为争执山林纠纷一案的意见》，将争议山林划归第三人所有，且同年11月启蒙区革委会作出《关于锦中大队与格翁大队北斗坡生产队争议“乌堆溪”山界的批复意见》，同意河口公社革委会作出的处理，应具有法律效力，即第三人取得争议山林的所有权。但鉴于上诉人持有的《锦屏县林业局造林承包合同》（锦林[河口]造字第65号），能证明原告实际在争议山林内的1号小班经营管理，且有1986年原告取得的《林权林地使用证》佐证，根据有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则，争议山林内1号小班应当确定归原告所有。因此，锦屏县政府将争议山林的1号小班确定归原告所有，2号小班确定归第三人所有，符合尊重历史、面对现实的规定。锦屏县人民政府二审答辩请求维持一审，并驳回上诉人的诉讼请求。理由为，1.锦屏县政府将本案争议地划分为1号小班和2号小班，在上诉人和第三人未提供涉争议地合法有效林地所有权属凭证的情况下，依据1976年锦屏县启蒙区委员会批复同意河口人民公社革命委员会对争议山作出的划分界限处理意见，以及上诉人于1986年在“乌堆松渣”即争议地内1号班实际造林的事实，将争议山林内的1号小班的林地所有权和使用权，林木所有权和使用权处理归上诉人所有，将争议山林内的2号小班的林地所有权和使用权，林木所有权和使用权处理归第三人所有，既符合1976年锦屏县河口人民公社作出的争议山林权界限处理结果和启蒙区革命委员会批复，又符合上诉人在争议地内1号小班实际造林经营管理的事实，故锦屏县政府作出的《处理决定》认定事实清楚，处理结果尊重历史，符合客观事实。2.锦屏县政府采信了原河口公社革委会1976年10月17日《关于调解锦中大队与格翁大队北斗坡生产队争执“乌堆溪”山界的批复意见》，这两份证据是政府处理林权争议的证据，也是锦屏县政府作出处理决定时适用的主要证据。既尊重了历史，又尊重了行政法的信赖保护原则。3.原河口公社革委会1976年10月17日《关于调解锦中大队与格翁大队北斗坡生产队为争执山林纠纷一案的意见》虽未写明地名，但组织双方对争议山场所主张的四至范围前述《意见》的划分线进行勘验对证勾图时，在界线的划分关键点的地名上均能与争议山场对应，并得到双方的共同认可，在1976年11月13日锦屏县启蒙区革命委员会《关于锦中大队与格翁大队北斗坡生产队争执“乌堆溪”山界的批复意见》中已经明确写明了争执地点为“乌堆溪”。至于四至位置问题，前述《意见》是对争议山场“乌堆溪”为争议双方划定各自管辖范围的分界线，划定的只是“线”而不是“面”，起、始两点就足以能构成“线”，不需要有四至范围，且在锦中大队界限中也写明了四至范围即：“锦中大队界限，上凭培了新独田盘路，下凭乌堆溪，左凭刘家坪冲，右抵坳上为界归锦中大队所有。”不存在上诉人所说的“四至不清”。4.上诉人持有的1986年《林地林权使用证》是林地使用权证据，不是林地所有权证据，在第三人持有林地所有权证据的情况下，第三人持有的证据效力大于上诉人的证据，故第三人的证据较上诉人充分。锦屏县政府作出本次处理决定认定事实清楚，证据充分。一审第三人锦屏县河口乡河口村格翁片北斗坡组二审法定期限内未提交书面陈述意见。本院认为，本案锦屏县政府作出处理决定时，主要的依据为1976年锦屏县河口人民公社革命委员会对该争议山权属作出划界处理意见，同年锦屏县启蒙区革命委员会同意批复意见，以及1986年河口乡锦中村一至七组与锦屏县林业局签订的造林承包合同等证据。对于上诉人持有的1986年锦屏县政府颁发的《林权林地使用证》，根据《林木林地权属争议处理办法》第六条“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”，锦屏县政府作出处理决定时，应对该份证据与案涉争议地的关联性和效力进行充分评价。另外，锦屏县政府在二审答辩中称“第三人的证据较上诉人充分。”，也应对此进行评价和论述。故锦屏县政府处理本案争议地权属归属，事实不清，适用法律不当，应撤销案涉案涉处理决定，即撤销锦屏县政府作出的《关于对“乌堆溪”林木林地权属争议处理决定》（锦府处字〔2018〕4号），并重新作出处理决定。故黔东南州政府作出的《黔东南苗族侗族自治州人民政府行政复议决定书》（黔东南府复议字〔2018〕59号）维持前述复议决定不当，也应撤销。一审判决认定事实不清。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二款第（三）项之规定，判决如下：一、撤销贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2018）黔26行初346号行政判决；二、撤销贵州省锦屏县人民政府作出的锦府处字（2018）4号《关于对“乌堆溪”林木林地权属争议处理决定》；三、撤销贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府作出的黔东南府复议字〔2018〕59号《黔东南苗族侗族自治州人民政府行政复议决定书》；四、责令锦屏县人民政府于本判决生效之日起三个月内重新作出处理决定。二审案件受理费50元由贵州省锦屏县人民政府、贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府共同承担。本判决为终审判决。审判长 马 竑审判员 田一铭审判员 柏龙金二〇二〇年五月十三日法官助理杨官录书记员亢照博