贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终518号上诉人（一审原告）邓家远，男，汉族。被上诉人（一审被告）独山县基长镇人民政府，住所地贵州省独山县基长镇阳地村阳地组158号。法定代表人熊图飞，镇长。委托代理人尚华芬。被上诉人（一审被告）独山县人民政府，住所地贵州省独山县百泉镇东环南路。法定代表人王裕民，县长。委托代理人吴宗节，贵州疆道律师事务所律师。上诉人邓家远因与被上诉人独山县基长镇人民政府（以下简称基长镇政府）、独山县人民政府（以下简称独山县政府）不履行变更登记及信访复查法定职责一案，不服贵州省黔南布依族苗族中级人民法院（2019）黔27行初611号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。邓家远一审诉称，2003年8月5日，任锟森与基长镇秧寨村民委员会签订《荒山承包合同书》，独山县公证处依法出具了（2003）独证字第297号公证书。之后，基长镇政府颁发了《独山县四荒开发土地承包证》，肯定了前述合同的有效性和合法性。2009年8月8日，其与任锟森签订《荒山承包合同转让协议》，后双方于2017年12月14日在深圳办理了《荒山承包合同转让协议确认书》的公证。当月20日，其找到基长镇林业站吴站长并提交了相关资料，已履行转让协议备案告知事项。直至2019年5月21日其向独山县信访部门提交举报申诉材料投诉工作人员渎职和不作为，才于同年9月9日收到基长镇政府作出的基政复〔2019〕33号文件，以公证书没有对转让协议是否合法有效进行公证为由拒绝其要求变更承包人的申请，该行为减损其权利、增加其义务，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法的行为。独山县政府于2019年9月21日收到其依据《信访条例》第三十四条的规定提交的复查申请后，未在规定期限内书面告知其是否受理该信访事项，侵害其合法权益。为此，特提起诉讼，请求：一、依法确认基长镇政府基政复〔2019〕33号拒绝为其办理《土地承包证》更名许可的处理意见行政行为违法，应予撤销；依法判决基长镇政府履行特定法定职责，为其办理《土地承包证》。二、确认独山县政府行政不作为违法。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”之规定，邓家远提起行政诉讼应当具有明确的诉讼请求且属于人民法院受案范围，本案中，邓家远的第一项诉讼请求为“依法确认基长镇政府基政复〔2019〕33号拒绝为其办理《土地承包证》更名许可的处理意见行政行为违法，应予撤销；依法判决基长镇政府履行特定法定职责，为其办理《土地承包证》”，该项诉讼请求分别涉及基长镇政府作出的基政复〔2019〕33号《基长镇人民政府关于邓家远信访事项处理意见书》（以下简称33号处理意见）及要求基长镇政府履行为其办理《土地承包证》的法定职责，涉及不同事项，不能作为同一项诉讼请求一并提起，其该项诉讼请求不明确；第二项诉讼请求为确认独山县政府不作为行为违法，其实质是要求确认独山县政府未在《信访条例》第三十四条规定的期限内作出复查意见的行为违法，根据前述规定，第一项诉请中针对的33号处理意见及第二项诉请所针对的独山县政府对其信访复查申请的行政不作为分别属于行政机关针对信访事项作出的受理、复查等行为，依法不属于行政诉讼受案范围。为此，一审法院于2020年1月8日向邓家远书面释明，邓家远收悉后向一审法院提交了《原告行政诉讼观点归纳和补充说明》，从其内容来看，应视为其坚持提起本案诉讼。故，邓家远的起诉不符合法定起诉条件，依法应驳回其起诉。为此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项及第三款之规定，裁定驳回邓家远的起诉。一审案件受理费50元，退还邓家远。上诉人邓家远不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审裁定；2.改判确认基长镇政府行政不作为违法，判令基长镇政府履行为其依法办理承包证更名的法定职责；3.判决独山县政府拒绝履行法定复查职责行政不作为违法。其主要理由为：1.基长镇政府从2017年12月20日收到其提交的备案及申请变更承包人资料后，既未依法为其办理变更承包人姓名，也没有给予其任何答复，存在严重的行政不作为；2.基长镇政府作出的33号处理意见违法认定其签订的《荒山承包合同转让协议》无效，拒绝为其办理变更承包证承包人姓名申请，该行政决定缺乏证据、适用法律法规不当，存在超越职权、滥用职权和不履行法定职责等问题，不具有合法性；3.独山县政府负有法定的复查职责和义务，独山县政府作出的独府信复告〔2019〕22号复查不予受理告知书（以下简称22号告知书）拒绝履行复查职责和义务，该违法行为直接影响其的权利义务，依法属于可诉行为；4.22号告知书适用法律、法规不当，不具有合法性，属于违法的行政行为；5.基长镇政府答辩时坚持不为其变更承包证承包人姓名，独山县政府答辩时亦明确表明同一行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，是共同被告。被上诉人基长镇政府、独山县政府在二审法定期限内未提出答辩意见。本院认为，本案的审查重点在于邓家远提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，邓家远向独山县信访局反映基长镇政府迟迟未予办理变更荒山承包人姓名事宜，独山县信访局依照《信访条例》第二十一条第二款之规定转送基长镇政府处理，基长镇政府受理后作出33号处理意见书，邓家远不服，向独山县政府申请复查，独山县政府作出22号告知书。基长镇政府作出的33号处理意见书和独山县政府作出的22号告知书，属于信访办理行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不具有可诉性。邓家远主张22号告知书属于行政诉讼的受案范围于法无据，本院不予支持。邓家远还质疑33号处理意见、22号告知书的合法性，不属于本案的审查范围，本院不予审查。修订前的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第二款规定，实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。《不动产登记暂行条例》第三十三条第二款规定，不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行。根据上述规定，乡镇人民政府并不具有颁发、变更土地承包经营权证的法定职责，具有相应职责的，是县级人民政府。本案中，邓家远同时还提出判决基长镇政府履行为其办理土地承包经营权证法定职责的诉讼请求，但根据上述规定，基长镇政府并不具有该法定职责。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”之规定，邓家远的该项诉请亦不符合起诉条件。且以基长镇政府为被告的案件依法亦不属于中级人民法院一审，一审裁定驳回邓家远的起诉，并无不当。需要指出的是，在一个行政案件中，被诉行政行为通常只能是一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个及两个以上行政机关作出的同一个行政行为，因为不同的行政行为的作出主体、时间、依据等或有差异，管辖法院、起诉期限、裁判方式等亦存在区别。原告虽可提出多项诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为只能是一个。涉及两个及两个以上行政行为的，应当另案提起诉讼，由人民法院甄别是否适宜合并审理一并审查，不得在一个案件中提出多项诉讼请求要求人民法院一并审查。本案中，邓家远既诉请撤销基长镇政府作出的33号处理意见，又诉请判决基长镇政府履行法定职责，还诉请确认独山县政府行政不作为违法，被诉行政行为显然并非同一个，不符合“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。邓家远主张被诉行为是同一行政行为、基长镇政府和独山县政府为共同被告不能成立，本院不予支持。综上所述，上诉人邓家远的上诉理由不能成立，其上诉请求依法应予驳回。一审裁定适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 黄 瑶审判员 孟 婷审判员 陈显杰二〇二〇年五月二十九日法官助理.刘畅书记员冀凌馨