广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤行终269号上诉人（原审原告）：梁练鹏，男，1972年2月17日出生，汉族。上诉人（原审原告）：邹信来，男，1972年7月20日出生，汉族。被上诉人（原审被告）：惠东县人民政府。地址：广东省惠东县平山街道人民路23号。法定代表人：魏荣君，县长。委托代理人：刘永年，该府工作人员。委托代理人：刘琼，广东卓凡(惠东)律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：惠东县自然资源局。地址：广东省惠东县平山街道景民路2号。法定代表人：黄连聪，局长。委托代理人：杨琴，原惠东县国土资源局工作人员。委托代理人：郑启迪，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。上诉人梁练鹏、邹信来因诉被上诉人惠东县人民政府（以下简称惠东县政府）、惠东县自然资源局（原惠东县国土资源局）土地征收行政纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院（2017）粤13行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2011年6月1日，邹信来与惠东县黄埠镇沙浦村委下太平村民小组(以下称简下太平村民小组)签订《租赁合同书》,主要内容有“下太平村民小组决定将位于下太平村民小组地域范围内荒山租给邹信来作为种植业及养殖基地和旅游项目，租赁期共25年，下太平村民小组从2011年6月1日起交付给邹信来使用，邹信来使用至2036年5月30日止。”2011年8月10日，经惠东县工商行政管理局批准，梁练鹏与邹信来作为股东，登记成立惠州市万嘉休闲农庄有限公司（以下简称万嘉公司）。梁练鹏、邹信来在《行政起诉状》中称“2011年8月10日，邹信来与梁练鹏发起并设立了惠州市万嘉休闲农庄有限公司，并将土地使用权无偿提供给公司使用”。原告亦当庭确认惠州市万嘉休闲农庄有限公司一直以公司的名义对涉案土地进行经营管理。2015年3月13日，惠东县政府发布《关于黄埠镇沙埔村集体土地征收的预公告》（惠东府告[2015]11号），拟依法征收黄埠镇沙埔村约2380亩集体土地，涉及到惠州市万嘉休闲农庄有限公司经营管理的土地。2017年5月10日，梁练鹏、邹信来向原审法院提起行政诉讼，请求确认惠东县政府、原惠东县国土资源局实施的土地征收行政行为违法并返还土地。原审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，惠州市万嘉休闲农庄有限公司从2011年8月10日成立起，一直对涉案土地进行经营管理，其属于涉案土地实际使用人。梁练鹏、邹信来作为公司的股东，不属于涉案土地使用权人或者实际使用人。本案所涉的征地行为属于针对农村集体土地的行政行为，行为相对人是村民委员会或者农村集体经济组织，涉及村民利益。若对涉及农村集体土地的行政行为有异议，也应当由村民委员会或者农村集体经济组织提起诉讼，甚至过半数的村民也可以以集体经济组织名义提起诉讼。梁练鹏、邹信来对惠东县政府作出《关于黄埠镇沙埔村集体土地征收的预公告》后实施的土地征收行为虽有异议，但不具备以个人名义提起本案行政诉讼的主体资格。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）之规定，裁定如下：驳回原告梁练鹏、邹信来的起诉。上诉人梁练鹏、邹信来不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、上诉人拥有的诉权受到法律明确保护，不应被剥夺。邹信来于2011年6月1日从下太平村民小组处承租了涉案土地，作为涉案土地的承租人及实际使用人，与梁练鹏共同发起设立了万嘉公司。尽管邹信来承诺将涉案土地的使用权无偿提供给万嘉公司使用，但其没有放弃对涉案土地的使用权，反而在公司成立后进一步加大了对涉案土地的实际投入，其土地使用权人及实际使用人的法律地位依法应予确认并受到保护。从对涉案土地的实际使用情况来看，本案虽存在万嘉公司经营管理涉案土地的情况，但投资、种植、建造、养护、开展业务等具体工作均由公司股东来具体实施及完成。被上诉人的征地行为对上诉人的权利和利益均产生了实际影响，侵犯了上诉人的合法权益。二、上诉人作为本案行政行为相对方的合法性地位已被包括被上诉人在内的征地主体多次证实，上诉人的诉权应当受到法律保护。被上诉人违法征地过程中，曾多次向上诉人发出过通知，做出过决定，进行过告知，如《关于召开评估报告质询会的通知》、《评估报告送达通知书》、要求提交审计材料的《通知》、《限期交出土地决定书》、《领款通知书》、公证提存的《告知书》等，均将上诉人明确定性为涉案土地的权利人。在上诉人拟定并已经实际签署的就本案部分资产进行补偿的协议中，上诉人都是实际的受偿人。上诉请求：1、撤销原审裁定，指令原审法院对本案进行实体审理；2、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人惠东县政府提交答辩意见称：一、从程序而言，应当驳回上诉人的上诉。上诉人并非本案适格原告，从《租赁合同书》来看，承租方仅为上诉人邹信来，并不包括梁练鹏。万嘉公司自成立起一直对涉案土地进行经营管理，上诉人在起诉状中亦陈述邹信来承租涉案土地后将土地使用权无偿提供给万嘉公司使用，万嘉公司属于涉案土地的实际使用人。梁练鹏、邹信来作为公司股东享有的仅仅是股东权利，而不能直接享有涉案土地地上附着物补偿的权利，不属于涉案土地使用权人或实际使用人。上诉人与被上诉人之间的争议属于对补偿标准的争议，应由政府协调及裁决，也应当驳回其上诉。二、被上诉人依法进行中广核广东太平岭核电厂项目范围内的征地拆迁工作。涉案土地征收的前提工作已取得政府部门的批准，被上诉人开展的工作已充分保障被征收人及权利人的合法权益，对上诉人的合法权益明显不产生实际影响。三、上诉人无权要求返还土地。涉案土地的所有权人下太平村民小组已经同意被上诉人对涉案土地的征收，邹信来亦于2016年8月2日出具《承诺书》同意将涉案土地交付给被上诉人使用。原审法院认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，应驳回上诉人的上诉请求。被上诉人惠东县自然资源局提交答辩意见称：一、惠东县自然资源局并非本案适格被告。该局作为征地实施主体负责土地征收的具体工作，上诉人认为被诉“土地征收行为”整体违法，而非“征收”具体实施过程中某一具体行政行为违法。二、从程序上而言，邹信来、梁练鹏并非本案适格原告，应驳回其上诉请求。上诉人与被上诉人之间的争议属于对补偿标准的争议，应由政府协调及裁决，也应当驳回其上诉。三、惠东县政府依法进行中广核广东太平岭核电厂项目范围内的征地拆迁工作。四、上诉人无权要求返还土地。原审法院认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，应驳回上诉人的上诉请求。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。另查明：2016年7月7日，原惠东县国土资源局向邹信来、梁练鹏作出《评估报告送达通知书》，内容载明：“邹信来、梁练鹏权利人：因中广核广东太平岭核电项目建设需要，依法征收你们所有位于黄埠镇沙埔村龙仔村小组的养殖场，（包括养殖设施设备及其他地上附着物）……。”2016年7月21日，惠东县国土资源局向邹信来、梁练鹏作出《关于召开评估报告质询会的通知》，内容载明：“邹信来、梁练鹏权利人：因中广核广东太平岭核电项目建设需要，依法征收你们所有位于黄埠镇沙埔村龙仔村小组的养殖场，（包括养殖设施设备及其他地上附着物）……。根据你的申请，我局拟就你异议的事项召开评估报告质询会，以复核相关异议事项……”。2016年11月7日，经原惠东县国土资源局申请，惠东县公证处作出（2016）粤惠惠东第2069号《公证书》，内容载明：“……公证事项：提存兹证明惠东县国土资源局因中广核广东太平岭核电项目被征用土地范围内涉及邹信来、梁练鹏拒绝领取其土地上的苗木征地拆迁补偿款，于二〇一六年八月十八日将上述补偿款共计人民币壹仟零壹拾万伍仟零叁拾肆元整提交于我处。……”。同日，该处向邹信来、梁练鹏发出《领取提存物通知书》。本案二审审理期间，惠东县自然资源局提交一份《关于广东太平岭核电厂一起工程项目涉案有关情况的说明》，内容载明：“……就涉案核电项目的情况说明如下：一、广东太平岭核电厂一期工程项目已经取得项目立项批准，主要依据：国家发展和改革委员会《关于核准广东太平岭核电厂一期工程项目批复的函》（发改能源[2019]594号）以及广东发展和改革委员会《广东省发展改革委转发国家发展和改革委关于核准太平岭核电厂一期工程项目批复的函》（粤发改能源函[2019]1984号）。二、广东太平岭核电厂一期工程项目的征地报批材料已经报送至惠州市自然资源局，预计2019年12月底能报送至广东省自然资源厅进行报批工作。”本案二审审理期间，梁练鹏、邹信来提交了一份《合作协议书》复印件，内容载明：“甲方：梁练鹏，……乙方：邹信来……一、甲乙双方成立万嘉公司合作投资经营上述农业项目，其中甲方占75%股份，乙方占25%股份。……二、项目经营地由乙方负责与下太平村民小组租赁，并保证项目用地可经营使用，租赁期（包括续租期）即为双方合作经营期。……”。同时提交的《营业执照》（副本）复印件显示，万嘉公司类型为有限责任公司（自然人投资或控股），法定代表人梁练鹏。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，上诉人梁练鹏、邹信来诉称，被上诉人惠东县政府、惠东县自然资源局在未对其依法进行补偿的情况下对其拥有经营权的约千亩土地进行了强拆并设置关卡，被诉土地征收方案未经申请获批、两被上诉人未依法发布征收土地公告和征地补偿安置方案公告等行为侵犯了其合法权益，遂于2017年5月10日提起本案诉讼，请求确认被上诉人实施的土地征收行政行为违法并向其返还土地。根据本案查明的事实，邹信来于2011年6月1日通过与下太平村民小组签订《租赁合同书》取得了涉案土地的使用权，后与梁练鹏合作成立万嘉公司将涉案土地交由该公司经营使用。邹信来作为涉案土地的使用权人，邹信来、梁练鹏作为实际使用人万嘉公司的股东，且在被上诉人实施被诉征地行为的过程中一直被作为征地行为相对人及涉案土地权利人，与涉案土地征收行为之间具有法律上的利害关系，其起诉符合立案受理条件。原审法院以梁练鹏、邹信来不属于涉案土地使用权人或实际使用人为由，裁定驳回上诉人的起诉，认定事实不清，适用法律不当，本院依法予以纠正。上诉人梁练鹏、邹信来上诉请求撤销原审裁定，指令原审法院对本案进行实体审理，理由成立，本院依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销广东省惠州市中级人民法院（2017）粤13行初28号行政裁定；二、本案由广东省惠州市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年五月十一日法官助理李莎书记员苏靖茹赖心仪