广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终313号上诉人（原审被告）韶关市浈江区人民政府。地址：广东省韶关市浈江区大学路7号。法定代表人曾清兰，区长。委托代理人潘日鸿，韶关市浈江区林业局山林调处办公室副主任科员。委托代理人彭火平，广东天行健律师事务所律师。被上诉人（原审原告）韶关市浈江区犁市镇黄沙村民委员会石背村民小组。诉讼代表人沈连强，小组长。委托代理人谢少非，广东韶州律师事务所律师。被上诉人（原审原告）韶关市浈江区犁市镇五四村民委员会新屋村民小组。诉讼代表人吴振华，小组长。原审被告韶关市人民政府。地址：广东省韶关市浈江区风度北路75号。法定代表人殷焕明，市长。委托代理人李嘉，韶关市法制局行政复议应诉科科员。委托代理人蒙艳红，韶关市法制局行政复议应诉科科员。原审第三人国营韶关林场。法定代表人黄章平，场长。上诉人韶关市浈江区人民政府（以下简称浈江区政府）因与被上诉人韶关市浈江区犁市镇黄沙村民委员会石背村民小组(以下简称石背村小组)、韶关市浈江区犁市镇五四村民委员会新屋村民小组（以下简称新屋村小组）、原审被告韶关市人民政府（以下简称韶关市政府）、原审第三人国营韶关林场林业行政裁决、林业行政复议纠纷，不服广东省韶关市中级人民法院（2018）粤02行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：争议山位于浈江区犁市镇黄沙村民委员会与浈江区犁市镇五四村民委员会交界处，新屋村小组称“勒基面”，石背村小组和国营韶关林场称“官英（观音）石”，争议四至：东至山脊至小坑，南至榕树冲（石背村小组称鸡啼冲），西至五四新屋村坝地、山冲，北至黄沙石背村耕地小路沿至石背坝地（三角地），争议面积233.55亩。争议山种有松树，长有少量杉树，其中松树现已砍伐完毕。1962年12月17日，国营曲江林场黄岗生产队与曲江县犁市公社社光大队石背村生产队签订《双方山界合同》，内容：“为了保护国家森林，有利发展林业生产，国营曲江林场与犁市公社社光大队石背村生产队签定如下合同：国营曲江林场黄岗生产队北面与犁市公社社光大队石背村生产队分界线为观音石，马子埂南面山脚公路及廖子冲为界。”经浈江区政府现场勘查认为，现争议山位于该合同约定的分界线以北的石背村村小组一侧。1978年11月19日，石背村小组与“生活队”签订《社光大队石背生产队分队条约如下》和《社光大队石背生产队分岭说明》并附有《西面山界示意图》。《社光大队石背生产队分岭说明》第二条有如下内容：“石背生产队与生活队分山岭界线：北面由孔明石火路顶，去三角地小路，同去杨梅树，开叉中崩岗止，由崩岗、鸡啼冲至出官英石、坑底为界。又由去三角地同去杨梅树开叉崩岗小路至上孔明石火路顶止，又从孔明石火路顶至下鸡啼冲上边小火路一直下至埂里坝地，由坝地东边山顶小火路一直到埂里石背队光茶山，由光茶山西边塞岭边冲出火路，又由火路下至去上犁市小路止，又从犁市小路一直往石背老牛栏门口下冲出大禾坪止。东西由石背旧村平一直至到大塘、生鸡地止。为两队山界分岭头界线。……石背队岭头分有：生鸡地、井面里、背夫岭、孔明石、大地坪、长牛坪、叁角地一带，孔明石至叁炮火、火路一带，属于石背队所管……”。经浈江区政府现场勘查后认为，分村时将争议山划进叁角地一带分给了石背村小组。1979年7月8日，国营韶关林场（甲方）与社光大队生活生产队（乙方）在曲江县犁市人民公社革命委员会等的见证下，签订《重新明确山界协议书》，其中第一条规定：“甲、乙双方认为一九六二年十二月十七日曲江县国营曲江林场黄岗造林队与犁市公社社光大队石背生产队所签订的山界合同仍然有效，不得借故违犯。”同日，曲江县犁市人民公社革命委员会重新翻印了1962年12月17日国营曲江林场黄岗生产队与曲江县犁市公社社光大队石背村生产队签订的《双方山界合同》，说明1962年12月17日《双方山界合同》一直受到相关单位尊重和执行。1982年1月13日，原曲江县人民政府向曲江县犁市公社五四大队第八生产队颁发了编号曲林证字第00609XX号《山林证》（下称00609XX号《山林证》），该证第3栏记载地名“勒基面”，种类“杉、茶”，四至：东至坑边，南至本队山，西至本队山，北至牛栏冲。1995年6月20日，国营韶关林场（甲方）与犁市镇黄沙管理区的上门、陈屋、老石背、侯屋村（乙方）签订《合作造林合同书》及《韶关林场与犁市镇黄沙、五四两管理区合作造林林地分布图》，其中合同第四条规定：“根据合作原则，乙方划出下面荒山给甲方造林，即上门村577.5亩、陈屋村637.5亩、老石背村1065.5亩、侯屋村604.5亩，以上总面积2884.5亩。具体界线见《韶关林场与犁市镇黄沙、五四两管理区合作造林林地分布图》为准。甲方同意一次性给乙方伍仟元人民币作为原有零星树林的林木补偿。”经浈江区政府核实，现争议山在石背村小组与国营韶关林场的合作造林范围内。国营韶关林场在争议山实施清山、造林，林种为松树,现松树已砍伐。2017年8月21日，浈江区政府作出韶浈府行决[2017]4号《林地权属争议处理决定书》（下称《处理决定书》）。2018年4月18日，韶关市政府作出韶府行复[2018]第13号《行政复议决定书》（下称《复议决定书》）。石背村小组和新屋村小组均不服，向原审法院提起本案行政诉讼，石背村小组诉讼请求撤销《处理决定书》和《复议决定书》。新屋村小组诉讼请求撤销《处理决定书》和《复议决定书》，由浈江区政府、韶关市政府重新作出行政行为并承担本案诉讼费。另查明，2018年7月27日，原审法院召集各方当事人进行了现场勘察，石背村小组、新屋村小组、国营韶关林场均在现场图上签名确认。石背村小组认为，争议山外的东北面是三角地，三角地的北边才是牛栏冲；争议山外的西北面是新屋村小组的山岭、西南面是五四村委会的山岭；西北方向则是坑。国营韶关林场认为争议地是其和石背村小组签订的合同范围。新屋村小组认为，争议山外的东北位置是坑；争议山外的西南、西北均是本队山；争议山外的北面是牛栏冲。原审法院认为：本案争议的焦点为：《处理决定书》和《复议决定书》是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明。”《林木林地权属争议处理办法》第十二条规定：“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。”本案石背村小组未取得县级以上人民政府依法颁发的《中华人民共和国林权证》、《山权林权所有证》、《自留山证》等权属凭证；新屋村小组持有00609XX号《山林证》，该证登记的地名“勒基面”，四至：东至坑边，南至本队山，西至本队山，北至牛栏冲，与争议地四至：东至山脊至小坑，南至榕树冲（石背村小组称鸡啼冲），西至五四新屋村坝地、山冲，北至黄沙石背村耕地小路沿至石背坝地（三角地），经现场勘察，其证载南至本队山，西至本队山，北至牛栏冲与争议现场基本相符，其证载东至坑边各方指认的位置不同，看法不同，确有较大的争议，但浈江区政府所划连接坑的界线不是明显标志，不符合有关划界要求。而且从浈江区政府作出的裁决所划分的亩数石背村小组162.55亩、新屋村小组71亩与新屋村小组证载的四至范围对比，所作出的裁决依据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（六）明显不当的。”的规定，应撤销《处理决定书》和《复议决定书》。综上所述，浈江区政府作出的《处理决定书》和韶关市政府作出的《复议决定书》认定事实不清，适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决：一、撤销浈江区政府作出的韶浈府行决[2017]4号《林地权属争议处理决定书》和韶关市政府作出的韶府行复[2018]第13号《行政复议决定书》。二、浈江区政府在本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。一审案件受理费50元由浈江区政府负担。上诉人浈江区政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判驳回石背村小组和新屋村小组的诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由两被上诉人承担。事实和理由为：１、原审判决关于“上诉人所划连接坑的界线不是明显标志不符合有关划界要求，裁决的亩数石背村小组162.55亩，新屋村小组71亩与新屋村小组证载四至范围对比，所作裁决依据不足”的事实和理由不能成立。由于该证并没有记载面积，加上原审判决认定证载的东至坑边有争议，所以关于裁决给双方的亩数没有对比基础，原审法院认定上诉人作出的裁决“明显不当”，没有事实基础。在双方对争议的东至位置有争议的情况下，《处理决定书》采纳了新屋村小组指认的小坑作为认定其证载范围的依据，确定从小坑沿小山埂上至山脊、沿山脊下至山脚为界，地形地貌明显，是符合有关划界要求的。如按照石背村小组指认，则西、南、北三面的界址与原审法院及上诉人已认可界址更不相符，所以裁决所划分的界线与认定的证载四至范围是完全相符的，也是符合实际地形的。根据《广东省林木林地权属调解处理条例》第十五条第二款“历史不同时期的山权林权所有证、自留山证记载四至清楚的，以四至的地物标自然形成宗地的闭合线为准；四至地物标以其与宗地最近的结合边线为准；四至记载存在多个地物标的，以可以确定的地物标、记载的面积和自然地形确定四至，记载的面积不符合常理的除外。”的规定分析，上诉人所划界线符合四至地物标以其与宗地最近的结合边线为准的划界要求。２、将争议山多数划分给石背村小组完全正当合理。新屋村小组虽然持有00609XX号《山林证》，但上诉人与新屋村小组现场勘察后，按照“小坑”位置也仅有西侧部分与争议山同，而且没有任何其他证据证明其有经营管理事实。石背村小组虽然没有权证，但是提供了充分证据证明其有长期经营管理的事实。上诉人依据双方提交的有效证据，结合认定事实，作出划分完全正当合理。３、重新作裁决不利于纠纷解决。对“坑边”的具体位置，上诉人和一审法院均到现场勘察过，新屋村小组一方也指认了“小坑”位置，石背村小组指认了“牛栏冲”位置，事实已经非常清楚。一审法院认为“认定事实不清楚”并判决撤销重新作出裁决，没有必要，也不利于纠纷解决。被上诉人石背村小组和新屋村小组二审均未有答辩意见。韶关市政府陈述称：新屋村小组持有的00609XX号《山林证》，证载的四至范围仅包括争议山的部分范围为71亩，因此，浈江区政府将该部分林地的所有权裁定归其所有符合上述有关规定，应予以支持。新屋村小组对00609XX号《山林证》记载范围以外的山林没有有力证据证明其权属主张，石背村小组对争议山林主张权属虽然没有林权证或者林业“三定”时期颁发的山林证，但其提供的1962年与国营曲江林场《双方山界合同》、1978年与生产队《分队条约》等、1995年与国营韶关林场《合作造林协议书》证明其对争议山具有长期经营管理的事实，浈江区政府依据上述有关规定将剩余的162.55亩林地所有权裁定归其所有并无不当。另外现争议山，国营韶关林场原所造松树已经砍伐完毕，剩余少量杉树位于00609XX号《山林证》第3栏“勒基面”范围内，为争议林木。上述争议杉木应视同属于“土地改革后营造的林木”，新屋村小组无充分证据证明上述争议杉木是由其种植管理，而国营韶关林场自1995年后一直对其进行经营管理。因此，浈江区政府根据上述规定及相关事实，确定争议林木归国营韶关林场所有，并无不当。本院对原审查明事实予以确认。本院二审另查明：争议地四至：东至山脊至小坑，南至榕树冲（石背村小组称鸡啼冲），西至五四新屋村坝地、山冲，北至黄沙石背村耕地小路沿至石背坝地（三角地），面积约300亩。00609XX号《山林证》没有记载山林的面积。《处理决定书》认为：新屋村小组持有曲林证字第00609XX号《山林证》，石背村小组没有新版林权证或者林业“三定”时期颁发的山林证,仅提供了1962年与国营曲江林场《双方山界合同》、1979年与生活队《分队条约》等、1995年与第三人《合作造林协议书》证明其对全部争议山均具有长期经营管理事实。浈江区政府经调查核实，00609XX号《山林证》第3栏记载的“勒基面”，证载四至“东至坑边，南至本队山，西至本队山，牛栏冲”，其仅包括西侧部分争议山，具体详见附图。对该部分争议山，根据上述法规关于“1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据”的规定，依法应确定归新屋村小组一方所有。石背村小组一方虽提供了1962年与国营曲江林场《双方山界合同》、1979年与生活队《分队条约》等、1995年与国营韶关林场《合作造林协议书》证明其对该部分争议山均具有长期经营管理事实，但上述有关经营管理事实的证据不足以推翻00609XX号《山林证》第3栏对“勒基面”山林权属登记的效力，因此，浈江区政府对石背村小组对该部分争议山的权属主张不予支持。此外，对于不在00609XX号《山林证》第3栏记载的“勒基面”范围内的争议山，石背村小组具有长期经营管理事实，而新屋村小组没有有力证据证明其权属主张，浈江区政府对石背村小组拥有争议山部分权属予以支持，具体详见附图。此外，现争议山国营韶关林场原所造松树已经砍伐完毕，剩余少量杉树位于浈江区政府府认定的00609XX号《山林证》第3栏“勒基面”范围内，为争议林木。新屋村小组并无充分有效证据证明杉树为其所有，石背村小组及国营韶关林场均不认可，从1995年起一直由国营韶关林场经营管理。按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定争议杉木归国营韶关林场所有。决定：一、争议山“官英石（勒基面）”，以东北面坑上至山顶、再沿埂下至山脚为界线，界线以西面积71亩林地所有权属于新屋村小组所有，界线以东面积162.55亩林地所有权属于石背村小组所有。二、争议山范围内林木属于第三人国营韶关林场所有。《行政复议决定书》认为：《处理决定书》符合法定程序，新屋村小组申请撤销《处理决定书》并无合理依据支持，决定维持《处理决定书》。本院认为，本案为林地林木确权及行政复议纠纷，二审争议焦点为《处理决定书》和《复议决定书》是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》、《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明。”第十五条规定：“《中华人民共和国林权证》记载的四至范围以附图为准。历史不同时期的山权林权所有证、自留山证记载四至清楚的，以四至的地物标自然形成宗地的闭合线为准；四至地物标以其与宗地最近的结合边线为准；四至记载存在多个地物标的，按四至记载的最近的地物标确定四至；四至记载无法确定全部地物标的，以可以确定的地物标、记载的面积和自然地形确定四至，记载的面积不符合常理的除外”。《林木林地权属争议处理办法》第十二条规定：“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。”根据上述规定，林地权属争议裁决的主要依据是有关权属凭证和管理使用事实，对于林权证的四至范围认定标准，遵循以与宗地最近的结合边线或最近的地物标为准的原则。而对于林木权属争议遵循谁管护、谁所有的原则处理。根据本案查明事实，新屋村小组持有00609XX号《山林证》，该证登记的地名“勒基面”，四至：东至坑边，南至本队山，西至本队山，北至牛栏冲。争议地四至：东至山脊至小坑，南至榕树冲（石背村小组称鸡啼冲），西至五四新屋村坝地、山冲，北至黄沙石背村耕地小路沿至石背坝地（三角地）。经浈江区政府和原审法院现场勘察，其证载南至本队山，西至本队山，北至牛栏冲与争议现场基本相符，仅有证载的东至范围“坑边”双方有争议。浈江区政府经现场核实，证载“勒基面”东至坑边，实地在争议地东北有一条坑。在双方对东至范围有争议，权证又没有记载面积，新屋村小组没有证据证明其有经营管理事实的情况下，浈江区政府作出的《处理决定书》根据林权证记载的四至范围，遵循以与宗地最近的结合边线或最近的地物标为准的原则，将实地考察的“小坑”作为东至地物标，认定00609XX号《山林证》“勒基面”能够确定权属归于新屋村的仅包括争议山西侧部分，面积为71亩的林地。《处理决定书》根据石背村小组提供的1962年与国营曲江林场《双方山界合同》、1979年与生活队《分队条约》等、1995年与国营韶关林场《合作造林协议书》等证据，认定石背村小组对该部分争议山有长期经营管理事实，同时以上述证据不能推翻00609XX号《山林证》第3栏对“勒基面”山林权属登记的效力为由，将争议林地中除确权给新屋村小组71亩以外的争议地162.55亩林地权属归于石背村小组所有。同时，《处理决定书》按照谁管护、谁所有的原则将涉案林木确权给国营韶关林场所有。总体而言，《处理决定书》认定事实比较清楚，符合前述法律法规的相关规定，处理结果正确，韶关市政府作出《复议决定书》维持了浈江区政府的《处理决定书》并无不妥。原审法院以浈江区政府所划连接坑的界线不是明显标志，不符合有关划界要求，裁决划分给双方的亩数比例失当为由，作出撤销《处理决定书》和《复议决定书》，由浈江区政府重新作出行政行为的判决理据并不充分，依法应予纠正。综上，浈江区政府上诉主张理据充分，本院予以支持。原审判决认定事实错误，适用法律法规有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广东省韶关市中级人民法院（2018）粤02行初56号行政判决。二、驳回韶关市浈江区犁市镇黄沙村民委员会石背村民小组和韶关市浈江区犁市镇五四村民委员会新屋村民小组的诉讼请求。本案一、二审案件受理费共100元，由韶关市浈江区犁市镇黄沙村民委员会石背村民小组和韶关市浈江区犁市镇五四村民委员会新屋村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年五月十三日书记员  钟能英