湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2246号上诉人（原审原告）：廖敏，女，汉族，1965年2月9日出生，住长沙市芙蓉区。委托代理人：余建辉，男，汉族，1963年8月19日出生，住长沙市芙蓉区。系廖敏丈夫。委托代理人：杨作福，北京市义派律师事务所律师。上诉人(原审被告)：长沙市芙蓉区人民政府。住所地：湖南省长沙市芙蓉区人民东路189号。法定代表人：周春晖，区长。委托代理人：任丹，湖南崇明律师事务所律师。委托代理人：尹靖，长沙市芙蓉区人民政府工作人员。原审第三人：廖铁虎，男，汉族，1955年3月9日出生，住湖南省长沙市芙蓉区。系廖敏兄长。上诉人廖敏与长沙市芙蓉区人民政府(以下简称芙蓉区政府)、原审第三人廖铁虎房屋强制拆除及行政赔偿一案，长沙市中级人民法院作出（2018）湘01行初412号行政判决，廖敏与芙蓉区政府均不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。湖南省长沙市中级人民法院经审理查明：1986年10月，廖铁虎申请全家6人建房面积，经组、村、乡同意其户新建楼房105平方米，住房80平方米，杂屋25平方米。同年11月25日，廖铁虎获得涉案房屋《建筑许可执照》，获批建设住房占地面积105平方米，住房及杂屋建筑总面积为185平方米，层数2层，施工地点为东岸乡张公岭9队。此时，廖敏尚未结婚。1994年12月，廖铁虎与廖敏签订《房屋让售协议》，廖铁虎将其涉案房屋让售廖敏。1995年11月21日廖铁虎申请新建房屋，其户人口为4人（包括其母亲、妻子、女儿），底层占地面积为90平方米，建筑总面积为165平方米，建设地点为东岸乡张公岭村7组，在其《私人住宅建设工程规划申请表》中“部门审定意见”一栏中要求“原旧房拆除全部。”廖铁虎新建申请获建设用地规划审批。在本次涉案征收中，廖铁虎与拆迁部门达成补偿安置协议。2012年5月12日，廖铁虎向隆平园张公岭455亩项目拆迁指挥部提交《承诺书》表示“我户房屋位于马坡岭街道办事处××组，……已接受指挥部的补偿安置方案，自愿配合项目建设，并郑重承诺于2012年5月30日前自行拆除本项目内本户名下所有房屋，逾期未拆，请求指挥部机械帮助拆除。”2013年8月2日，长沙市芙蓉区控违拆违工作领导小组作出芙办拆字［2013］115号《公告》要求廖敏户等三日内自行拆除违法建筑，逾期没有自行拆除的，区控违拆违工作小组将组织有关部门予以强制拆除。2014年4月27日，涉案房屋被芙蓉区政府拆迁项目指挥部拆除。另查明，至1989年12月28日，原廖铁虎户登记在册的成员有廖铁虎本人、其母亲廖正纯、长妹廖敏、次妹廖元华、长女廖地理、外侄余意。1994年11月10日，廖敏单独立户。在征收过程中廖铁虎、廖敏均未将上述《房屋让售协议》提交芙蓉区政府及相关征收部门。另查明，廖敏的丈夫余建辉的户口所在地为芙蓉区马坡岭居委会湖南农业学院农场七工区，因余建辉工作单位没有给其分配住房，廖敏与余建辉结婚后仍居住在张公岭9组的245号老房屋内。另查明，2005年9月14日，廖敏丈夫余建辉母亲余淑纯与湖南农业大学、长沙市芙蓉区征地拆迁事务所签订《房屋拆迁补偿安置协议》，其户合法面积按人口核定，廖敏、余意等人均已纳入该户补偿、安置。另查明，廖敏户原户口性质登记为农业家庭户口，于2012年7月25日因征地变更为非农业户口，现登记为居民家庭户口。另查明，廖敏向长沙市国土资源局芙蓉区分局申请公开政府信息，该分局于2015年5月27日对廖敏作出芙国土资政函告字[2015]28号《依申请公开政府信息告知书》，同时公开：《长沙市国土资源局芙蓉区分局征地补偿安置征求意见公告（[2012]第003号）》、《安置补偿费到位证明》、《隆平高科技园张公岭项目安置人员公示（张公岭9组）》、《隆平高科张公岭455亩项目征地拆迁按期腾地房屋拆迁明细表（张公岭九组）》等。上述公示、明细表均反映廖铁虎、廖敏均为本次涉案征收项目的被拆迁户。涉案项目征收部门依照芙蓉区政府[2010]第001号《征收土地方案公告》、芙蓉区国土分局[2012]第004号《征地补偿安置方案实施公告》的要求，分别对廖铁虎、廖敏被征收房屋的情况进行登记、张榜公示，拟定补偿金额等。湖南省长沙市中级人民法院经审理认为，第一，关于廖敏是否是本案的适格原告的问题。根据该院已查明的事实，廖敏于1994年11月单独立户，廖铁虎于1986年以其户名义申请的建房面积中包含有廖敏的份额。虽廖铁虎于1995年另行申请修建新房，但其中并不包含廖敏份额。虽然廖铁虎与廖敏签订《房屋让售协议》的法律效力尚待明确，但廖敏已在涉案被拆除房屋中居住多年，系房屋的实际使用权人。涉案强制拆除行为对廖敏的实体权益产生影响，廖敏系涉案行政行为的利害关系人，其提起行政诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，是适格的原告。第二，关于芙蓉区政府是否为本案适格被告的问题。经查实，涉案房屋由芙蓉区政府拆迁项目指挥部拆除。因廖敏提出的诉讼请求系“请求确认被告下设临时机构长沙市芙蓉区控违拆违工作领导小组办公室强制拆除原告房屋的行为违法”，该院于2017年3月31日就该问题向廖敏进行释明。廖敏表示要求芙蓉区政府提供拆迁指挥部强拆其房屋的证据，才愿意变更诉讼请求，并向该院提交《申请调取证据申请书》。该院认为：一方面，根据长沙市芙蓉区控违拆违工作领导小组办公室作出的芙办拆字（2013）115号《公告》，廖敏有理由相信涉案强制拆除行为系芙蓉区控违拆违工作领导小组所为，其已尽基本的举证责任。另一方面，芙蓉区政府提供了廖铁虎的《承诺》并表示涉案强制拆除行为系其项目拆迁指挥部所为。不管涉案强制拆除行为实施主体是芙蓉区控违拆违工作领导小组办公室还是芙蓉区政府项目拆迁指挥部，两者均系芙蓉区政府设立的临时机构，其行为的法律责任、法律后果应由芙蓉区政府承担。故廖敏以芙蓉区政府为被告，要求对强制拆除行为进行合法性审查，被告主体适格。为实质解决纠纷，减少当事人诉累，本案应对芙蓉区政府实施的强制拆除涉案房屋的行为进行合法性审查。第三，关于涉案强制拆除行为的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，违反土地管理法律、法规规定，阻扰国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。芙蓉区政府依法无权自行实施征收拆除行为，且提供的证据亦不足以证明其实施涉案强制拆除行为的合法性。芙蓉区政府实施上述拆除房屋行为，系超越职权，程序违法。因涉案房屋已被拆除，被诉行政行为不具有可撤销的内容，依法应确认违法。芙蓉区政府主张，涉案拆除行为系其下设的指挥部实施的拆迁拆除行为，不是拆违。且涉案房屋所有权人廖铁虎户已作出拆除承诺，其据此实施拆除行为不违反法律规定。该院认为，涉案房屋系廖铁虎于1986年以其户名义申请，其申请的建房面积中包括原户成员廖敏的份额。芙蓉区政府仅根据原廖铁虎户的建筑许可执照认定涉案房屋为现廖铁虎户所有，而未考虑其户成员存在变更的情况，未能查明房屋所有权归属情况而实施涉案拆除行为，系认定事实不清。1994年廖敏单独立户，故涉案房屋并非现廖铁虎户单独所有，芙蓉区政府以廖铁虎出具的《承诺书》拆除涉案房屋损害廖敏合法财产权利。此外，由于房屋所有权主体的认定直接影响对房屋的合法性认定，进而导致房屋处理程序的不同。故芙蓉区政府仅依据廖铁虎出具的《承诺书》实施强制拆除行为，违反法定程序。第四，关于廖敏请求芙蓉区政府对其损失进行赔偿的问题。该院认为，涉案房屋于1986年以廖铁虎名义兴建，其申请的建房面积中包括原户成员廖敏的份额。1994年廖敏单独立户，之后廖敏和其儿子的户口依然登记在张公岭村××组，其户作为张公岭村××组组民，有权申请建房，因廖铁虎户已经另外单独建房，应在扣除廖铁虎户面积后认定涉案房屋的合法面积。即便廖敏及其儿子已于2005年在余淑纯户房屋征收中得到补偿与安置，其在张公岭村××组的房屋的合法性并不因此发生改变。廖敏户农业户口人数系廖敏和其儿子余辉意，余辉意又系独生子女，为最大程度保护廖敏户的合法权益，根据人户结合原则，可以认定廖敏户合法面积为135㎡，也即芙蓉区政府提供的《隆平高科张公岭455亩项目征地拆迁按期腾地房屋拆迁补偿明细表》认定的面积。同时鉴于廖敏及其儿子已在2005年余淑纯户房屋征收中得到安置，廖敏户不再享有购房补助费和安置相关待遇。根据《长沙市征地补偿实施办法》的规定，可以计算出廖敏户房屋补偿费用为246455元。廖敏提出其户所有的推土机因涉案房屋拆除行为被损毁，芙蓉区政府应一并赔偿损失。该院认为，根据廖敏的陈述，其主张的推土机在涉案拆除行为发生时未损毁，系涉案行为发生后灭失，同时廖敏提供的证据既不能证明推土机价值，亦不能证明推土机的灭失系涉案拆除行为导致，故对其要求芙蓉区政府赔偿推土机损失的诉讼请求，该院不予支持。此外，廖敏户的房屋补偿费用中已经包含房屋装饰装修及设施补偿费、住宅房屋室外设施补偿费等费用，廖敏也没有提供证据证明其尚具其他财务损失，故对于廖敏主张的其他财物损失该院不予支持。综上，芙蓉区政府实施涉案强制拆除行为认定事实不清，适用法律不当，程序违法，且不具有可撤销内容，依法应确认违法，其违法行为侵犯了廖敏户的合法权益，依法应当承担相应的赔偿责任。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（四）、（八）项之规定，判决：一、确认长沙市芙蓉区人民政府于2014年4月27日强制拆除廖敏房屋的行为违法；二、长沙市芙蓉区人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿廖敏户房屋损失费用246455元；三、驳回廖敏的其他诉讼请求。案件受理费50元，由长沙市芙蓉区人民政府承担。廖敏不服上述判决，向本院提起上诉称：原审认定上诉人在湖南农业大学得到住房安置与事实不符；判决不予安置及房屋损失赔偿的数额明显不公；因强制拆除所造成的财产损失应当一并予以赔偿。请求依法撤销长沙市中级人民法院作出的（2018）湘01行初412号行政判决并依法改判。芙蓉区政府不服上述判决，向本院提起上诉称：廖敏对本案涉及房屋不享有合法权益，因其已随夫在2005年农业大学拆迁中获得安置，涉案房屋也是其兄长廖铁虎所建，本案拆除的房屋系廖铁虎承诺拆除的；土地征收由国土部门实施，涉案项目由乡政府协调组建，故芙蓉区政府不是本案适格被告。原判决认定事实错误，请求撤销长沙市中级人民法院作出的（2018）湘01行初412号行政判决第一、二项并依法改判。当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定事实的依据，对原审查明的事实本院予以确认。本院认为：本案争议的焦点为被诉拆除行为是否合法及赔偿问题。一、关于确认违法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律、法规中均明确规定，无论是征收集体土地还是国有土地上的房屋，行政机关若要实现强制搬迁和拆除，必须按照法定程序申请人民法院强制执行。在获得人民法院准许强制执行裁定前，行政机关无直接拆除被征收房屋的权力。本案中，上诉人廖敏与廖铁虎均属同一集体经济组织成员，廖敏有权获得一处宅基地。二人经村组同意签订的《房屋让售协议》，系双方真实意思表示，该房屋转让行为并不违反法律的强制性规定。虽然该房屋未经物权登记，但廖敏已在此屋实际居住多年，且廖铁虎对该房屋的所有权归属为廖敏并无异议。芙蓉区政府在对该房屋实施征收过程中，在既没有查清房屋归属，也没有与廖敏达成房屋补偿协议，更没有得到法院准许强制执行裁定的情况下，对涉案房屋实施强制拆除行为违反法律规定，故原审法院确认强制拆除行为违法并无不当。上诉人芙蓉区政府提出涉案房屋系廖铁虎承诺拆除的问题，因廖铁虎已将涉案房屋出让给廖敏，其未经廖敏同意或委托授权，单方承诺拆除涉案房屋，不符合法律规定，故对上诉人芙蓉区政府的该主张本院不予支持。二、关于赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”；第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，上诉人廖敏房屋被强制拆除，按上述法律规定其有权按直接损失获得国家赔偿，获得的赔偿费用应当不低于安置标准。本案中，芙蓉区政府违法强制拆除行为造成了廖敏的财产损失，廖敏有权依法请求国家赔偿。原审法院按照廖敏户核算人口合法面积的计算方法来确认赔偿数额不当，本案应以涉案房屋的实际面积确认赔偿数额。上诉人廖敏房屋因已被拆除，实际面积无法测量，故只能依据建房时颁发《建筑许可执照》所批准的185平方米的面积认定涉案房屋的实际面积。保障户有所居是补偿安置的基本原则，拆迁安置无论何种情形，不管在农村还是城镇，都只能享受一次分配宅基地建房或福利性购房这一基本保障居住的权益。本案中，上诉人廖敏及其子于2005年曾在婆家拆迁安置项目中享受了购房优惠的份额，因此，在涉案房屋拆迁安置中，对按补偿安置政策中的购房补助费及按被征地的农业人口数增加的购房补助费以及房屋过渡补助费等三项不应再重复享受。其他补偿部分，仍应按照当地拆迁政策，与其他村民同等享受。公民合法财产应当受到保护。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条等相关法律规定，对于直接损失的赔偿，不仅应包括建筑物重置成本，还包括拆迁安置补偿权益，赔偿数额不应低于侵权行为发生时应得的补偿，并支付利息。按照2008年长沙市人民政府103号令《长沙市征地补偿实施办法》规定的标准，房屋补偿费为105450元，装饰装修及补偿费为83250元，房屋搬迁补助费1110元，按期拆迁房屋奖励费37000元，室外设施补偿费40000元，生产用房补偿费12000元，农具补偿费1000元，以上合计为279810元。此外，由于政府强制拆除房屋没有及时给予廖敏以补偿，应按中国人民银行公布的同期存款利率标准，支付从房屋拆除之日起至给付时止的利息。综上，原审法院对强制拆除行政行为违法的确认，本院予以支持。但赔偿部分适用法律错误，依法应予改判。上诉人廖敏的部分上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一、三项之规定，判决如下：一、维持长沙市中级人民法院（2018）湘01行初412号行政判决第一、三项；二、变更长沙市中级人民法院（2018）湘01行初412号行政判决第二项为“长沙市芙蓉区人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿廖敏户房屋损失费用279810元，并按中国人民银行公布的同期存款利率标准，支付从房屋拆除之日起至给付时止的利息”。二审案件受理费50元，由长沙市芙蓉区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  黄山宁审判员  李清平审判员  李俊颖二〇二〇年五月二十七日法官助理蹇菲书记员唐佳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审或查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。