黑龙江省大庆市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黑06行终3号 上诉人马国宁，男，1977年11月29日出生，汉族，住黑龙江省肇源县。 被上诉人肇源县公安局，住所地肇源县肇源镇滨江大街。 法定代表人杨广辉，该局局长。 上诉人马国宁诉肇源县公安局不履行法定职责一案，不服大庆市龙凤区人民法院（2019）黑0603行初191号行政裁定，向本院提起上诉。 马国宁上诉称，请求撤销大庆市龙凤区人民法院（2019）黑0603行初191号行政裁定；指令大庆市龙凤区人民法院予以立案。事实和理由：2007年，马国宁对肇源县公安局城北派出所的执法人员强闯马国宁家，并对马国宁进行言语攻击、人身攻击的事实去派出所报案，派出所的两位民警骂马国宁××，并拒绝受理。马国宁去肇源县公安局信访部门举报，肇源县公安局信访部门拒绝受理，且并未对马国宁举报事项进行登记。2018年，马国宁到大庆市公安局信访无果。2019年，马国宁到黑龙江省公安局信访和黑龙江省政府信访，黑龙江省政府信访部门要求大庆市公安局出具处理结果。2019年7月12日，肇源县公安局督察民警陈大伟等两名警察，对马国宁所举报的关于肇源县公安局城北派出所执法人员强闯马国宁家，对马国宁言语攻击和人身攻击的事实，录取了马国宁的证词。2019年10月，马国宁打电话询问举报事项的处理结果，民警陈大伟口头回复的内容为，经过调查无此事实发生。马国宁要求肇源县公安局出具马国宁举报事件书面调查结果，肇源县公安局拒绝出具，为此，马国宁将肇源县公安局诉至法院，要求肇源县公安局出具其举报事件书面调查结果。一审法院以本案不属于行政诉讼受案范围为由，裁定不予立案。马国宁不服一审法院不予立案的裁定，提起上诉。 本院经审查认为，本案的核心问题是：本案是否属于行政诉讼的受案范围，一审法院对本案不予立案有无不当。 2019年6月25日，马国宁到黑龙江××××组信访，并在《省委第六巡视组接待群众来访登记表》上做了登记，马国宁登记的《省委第六巡视组接待群众来访登记表》反映问题摘要一栏载明：“反映2007年10月两个便衣警察到我家强行执法，将我打伤，原因是我前妻与我闹离婚，前妻带领这两名警察到我家，我不让进屋，强行闯入房间，对我进行言语和人身攻击。诉求：要求查明原因，追究两名警察的连带责任。”黑龙江省委第六巡视组将马国宁的信访事项移交给肇源县公安局。肇源县公安局成立专案调查组对马国宁的信访事项进行了调查。肇源县公安局警务督察大队调查核实后，未能证实马国宁反映的问题属实。肇源县公安局警务督察大队与马国宁取得联系，并向马国宁反馈核查结果。因肇源县公安局警务督察大队未对马国宁出具书面答复，引发本案。 本案中，马国宁提出的举报事项是以信访的形式予以受理的，信访行为与举报行为发生竞合想象。《信访条例》第二条第一款规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。从《信访条例》来看，其并不要求接受投诉的行政机关具有处理信访人反映情况的法定职权。所以信访部门并没有实体职责，它属于协调机构，其主要职权是将信访问题材料归类分集后向有关具有实权职能部门传达。举报是指公民向有管辖权的行政机关检举、揭发第三人的行政违法行为，请求予以调查认定、作出处理并向其作出答复。本案中，马国宁的“举报”，实际上是投诉举报肇源县公安局下辖派出所的工作人员违法或者不当行为。因此，应当从信访行为和举报行为两个角度，分析本案是否属于行政诉讼的受案范围： 首先，从信访行为的角度来看，马国宁对肇源县公安局依据《信访条例》处理马国宁信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起行政诉讼的法定条件之一是所诉事项应当属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。[2005]行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第一条进一步规定，信访工作机构是各级人民政府或工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，马国宁是通过信访渠道向黑龙江××××组反映问题，黑龙江省委第六巡视组将马国宁的信访事项移交给了肇源县公安局处理。马国宁对肇源县公安局依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 其次，从举报行为的角度来看，马国宁对肇源县公安局警务督察大队依据《公安机关督察条例》作出的警务督察行为不服提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《公安机关督察条例》第一条规定，为了完善公安机关督察机制，保障公安机关及其他人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律，根据《中华人民共和国人民警察法》的规定，制定本条例。《公安机关督察条例》第二条第二款规定，县级以上地方各级人民政府公安机关督察机构，负责对本级公安机关所属单位和下级公安机关及其人民警察依法履行职责，行使职权和遵守纪律的情况进行监督，对上一级公安机关督察机构和本级公安机关行政首长负责。《公安机关督察条例实施办法》第二条规定，督察工作的基本任务是保障和监督公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律。依据前述规定，警务督察不直接针对投诉人的请求作出是否予以支持的处理，而是通过对公安机关或人民警察是否违法违纪进行监督，间接影响投诉人的请求是否得以实现。督察机构对投诉人的职责仅仅是反馈处理结果，投诉人对督察结果不服的，法律法规并未规定其有进一步复议或者起诉的权利，而仅规定上一级公安机关督察机构可以直接进行督察。由此可知，警务督察系公安机关的一种监督机制，其性质属于公安机关的内部层级监督，督察行为和督察结果本身不发生对外效力。本案中，肇源县公安局警务督察大队的行为属于警务督察行为，是不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 综上所述，无论是马国宁对肇源县公安局依据《信访条例》处理马国宁的信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，还是马国宁对肇源县公安局警务督察大队依据《公安机关督察条例》作出的警务督察行为不服提起行政诉讼的，都不属于人民法院行政诉讼的受案范围。马国宁的上诉理由不能成立，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王慧审判员刘清贤审判员王彩云 二〇二〇年五月二十七日 法官助理 刘 亚 旋 书   记 员 赵 畅 附：相关法律、司法解释条文 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。 第八十八条人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起三个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 二、《最高人民法院关于适用的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。