北京市平谷区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0117行初190号原告李满福，男，1950年10月25日出生，汉族，住北京市平谷区。被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府，住所地北京市平谷区夏各庄镇马各庄南街83号。法定代表人赵金祥，镇长。出庭负责人王利军，副镇长。委托代理人孔祥芳，北京市平谷区夏各庄镇人民政府工作人员。委托代理人高国才，北京市平谷区夏各庄镇人民政府工作人员。原告李满福诉被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府（以下简称夏各庄镇政府）要求履行法定职责一案，于2019年10月14日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告夏各庄镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月24日组织各方进行了证据交换，并依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告李满福、被告夏各庄镇政府的副职负责人王利军及委托代理人孔祥芳、高国才到庭参加诉讼。本案因疫情影响扣除审限106日。本案现已审理终结。原告李满福诉称，夏各庄镇×××村于1997年左右以×地南界由南向北进行实地丈量，依次进行地块划分、标号，再行抓阄进行口粮田分配确认使用权，记录造册形成夏各庄镇×××村分地清册资料。现×××村分地清册中922号地块与923号地块界限标识丢失，发生地界争议。原告向夏各庄镇人民政府申请丈量确认922号与923号地界，确认使用权未果，诉至法院，请求判决夏各庄镇政府依据夏各庄镇×××村分地清册确认922号与923号地块边界，确认土地使用权。原告向本院提交以下证据并在庭审中出示：第一组：1．原告身份证、户口本；2．土地承包合同书，证明原告主体身份，与本案具有利害关系。第二组：3．土地权属争议的处理申请书；4．邮寄单，证明原告向被告提出过申请，要求其作出处理结果。第三组：5．（2018）京0117民初7104号民事裁定书，证明平谷区法院曾以判决书的形式告知原告应先申请被告处理。第四组：6．（2015）平行初字第49号行政判决书，证明平谷区人民法院曾经处理过类似案件，支持了原告的诉讼请求。第五组：7．分地清册、分地清册统计；8．王某证言；9．王某1证言，证明口粮田地块情况。第六组：10．（2019）京0117行初145号行政裁定书；11．夏各庄镇依法行政岗位职责和工作流程（土地所有权与使用权争议的裁决），证明被告对土地权属争议具有调查处理的法定职责，应依法履责。第七组：12．原告向被告及职能部门申请调查处理土地权属争议记录，证明被告知晓原告维权诉求却行政不作为。被告夏各庄镇政府辩称，原告与案外人王某2因承包地使用界限争议要求被告对使用界限争议进行裁决，但乡镇政府不具有对承包土地使用界限争议进行裁决的法定职责，人民法院应当予以驳回。一、原告与案外人王某2之间承包地使用界限争议属于土地承包经营权争议。表面上看，原告与案外人王某2的争议是土地使用界限问题，实质是承包经营权之争。原告与案外人均称对争议范围土地具有合法使用权，他们的权利来源是其与×××村经济合作社签订的《土地承包合同书》。原告也正是依据其与×××村经济合作社所签订的《土地承包合同书》认为其在承包期内，对争议范围土地具有使用权。争议范围土地是确实存在的，原告与案外人均自认为在承包期内对该范围土地具有合法经营权，因此才产生了争议。所以原告与案外人的所谓“承包地使用界限争议”实质是“承包期内土地承包经营权争议”。《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第二十三条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”正是原告方取得承包土地合法经营权的法律依据。二、被告对原告与案外人王某2之间的承包地使用界限争议不具有法定裁决职责。首先，2003年1月中华人民共和国国土资源部发布的《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议所在地县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人申请，由乡级人民政府受理和处理。但同时，《土地权属争议调查处理办法》第十四条对受案范围作出了排除性规定，下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。原告与案外人之间的承包地使用界限争议属于“农村土地承包经营权争议案件”。其次，北京市高级人民法院2008年5月23日印发的《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答（三）》中，也对该类问题进行了明确。在该解答中，第五个问答是：农村村民之间因承包土地使用界限产生争议后，申请乡镇人民政府处理，乡镇人民政府没有处理，村民向法院提起行政诉讼，要求乡镇人民政府履行法定职责的，如何处理？答：农村村民之间因土地承包而产生承包土地使用界限争议，村民就其纠纷申请乡镇人民政府处理，乡镇人民政府没有处理，村民向法院提起行政诉讼，要求乡镇人民政府履行法定职责的，因应当裁定驳回起诉。三、《农村土地承包法》第二十二条作出了如下规定：发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同一般包括以下条款：（一）发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；（二）承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地的用途；（五）发包方和承包方的权利和义务；（六）违约责任。在本条的第（二）项规定中明确了承包合同中应由“发包方与承包方以书面形式确定承包土地的名称、坐落、面积、质量等级”。此处的“坐落”应理解为承包土地的具体四至或是可以确定承包地范围的文字描述。由此可以看出，原告取得的涉及争议范围在内的约定面积、具体位置的土地的承包经营权是原告与其所在经济合作社达成共识的结果。在此过程中无论从法律上，还是客观事实上，均与被告无关。另外，在《农村土地承包法》第五十五条也规定了乡镇人民政府针对土地承包经营权纠纷仅具有调解职能，即因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡镇人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。四、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。被告认为，综合《土地管理法》全文，此处所指的土地使用权争议主要是指“建设用地使用过程中，或因建筑物、建筑行为等而引发的土地使用权争议。农村建设用地或建筑物占用的建设用地近似于永久性用地，且在农村集体建设用地上进行建筑行为，必须经人民政府批准。作为批准者，有责任对不同使用者使用土地过程中发生的界限争议进行裁决。而承包者从农村集体组织承包土地进行生产经营活动，仅需土地所属集体与个人之间就承包土地的位置、面积、用途、价格、期限等内容在法律允许的范围内达成一致意思即可。此过程中，没有也无需人民政府的参与，所以，当农村土地承包经营者因承包地使用界限发生争议时，人民政府亦无职责进行裁决。而且，农村集体所有土地范围广、面积大、地形复杂，承包地地形、地貌还易随时间而发生较大变化，除非经常生活在当地的村民，其他人不易辨识承包地的具体界限。要求人民政府对农村承包地使用界限进行裁决也不符合客观实际。综上，请法院驳回原告诉讼请求。被告夏各庄镇政府在法定期限内未向本院提交证据。法律依据是《土地管理法》《农村土地承包法》《土地权属争议调查处理办法》《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答（三）》。经庭审质证，被告对原告提交的证据持以下质证意见：对第一组证据真实性认可，认可原告提出确权申请；认可第二组证据的真实性和证明目的；对第三组的真实性认可，不认可证明目的，法院没有权利要求乡镇政府作出某种具体行政行为；对第四组证据的真实性认可，但和本案无关，原告所提申请不符合乡镇政府法定职责，不具有可比性；对第五组证据的真实性认可，但与本案无关，分地与否与镇政府对承包地使用界限是否应当划界没有关联；对第六组证据中裁定书真实性认可，证明目的不认可，不能认定镇政府有法定确权职责，对岗位职责和工作流程的真实性认可，证明目的不认可，没有引用相关排除性规定，被告没有职权处理原告的申请；第七组证据的真实性不能确认，与本案无关。本院对上述证据作如下确认：原告李满福提供的第一组证据真实，证明目的成立，本院予以采纳；第二组证据真实，能够证明原告就与案外人王某2承包土地使用界限存在争议向被告提交确权申请的事实，对此本院予以采纳；第三组证据真实，证明目的成立，本院予以采纳；第四组证据与本案无关，本院不予采纳；第五组证据中分地清册及分地清册统计的真实性有待进一步查证，本院不予评价，证人证言不符合证据形式，证人应出庭作证，对此本院不予采纳；第六组证据真实，证明目的成立，本院予以采纳；第七组证据系原告单方制作，不是证据，本院不予采纳。经审理查明，原告李满福系北京市平谷区夏各庄镇×××村人，其在该村×××西分得1．8亩土地使用权。后原告与相邻土地使用人王某2因土地使用界限发生争议，2019年4月2日，原告向被告夏各庄镇政府邮寄确权申请书，请求确认夏各庄镇×××村分地清册922号与923号地块边界，解除地界争议。被告于2019年4月3日收到确权申请书。2019年7月8日，原告诉至本院，要求被告夏各庄镇政府履行确权职责，本院于2019年8月30日裁定驳回原告的起诉。2019年10月14日，原告认为被告收到申请后未予办理，再次诉至本院，要求被告履行法定职责。本院认为，《土地管理法》第十四条第一、二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”据此，被告夏各庄镇政府具有对个人之间土地使用权属争议进行处理的法定职责。本案中，原告与案外人王某2之间的土地使用权界限争议，属于《土地管理法》第十四条规定的“土地使用权争议”，承包人之间协商不成的，应由被告夏各庄镇政府处理。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第三十三条之规定，被告夏各庄镇政府应当自受理土地权属争议之日起６个月内提出调查处理意见，因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经主要负责人批准，可以适当延长。被告于2019年4月3日收到原告提出的申请至今，未在法定期限内作出答复，故原告要求被告履行确定原告与王某2土地使用权界限的职责，于法有据，理由正当，本院予以支持。关于被告主张原告的申请系农村土地承包经营权争议，被告只具有调解职责，不具有确权职责的答辩意见，本院认为：1．原告虽提交了《土地承包合同书》，但原告主张与王某2争议的土地系口粮田，且（2018）京0117民初7104号民事裁定书亦进行相关认定，现被告主张争议土地系承包地无充分证据证明；2．即使争议土地属于承包地，原告的申请亦系确认承包地的使用界限，不属于《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条规定的属于农村土地承包经营纠纷的情形，故被告的相关答辩意见不能成立，本院不予采纳。鉴于被告对原告提出的申请尚需调查、裁量，本院依法责令其于法定期限内向原告作出答复。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第三十三条之规定，判决如下：责令被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府于本判决生效后法定期限内对原告李满福的土地确权申请作出处理决定。案件受理费五十元，由被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  何雨亭人民陪审员  秦立丽人民陪审员  郭春丽二〇二〇年五月二十七日法官 助理  王泽硕书 记 员  张江维