贵州省安顺市西秀区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔0402行初127号 原告贵州红枫赛鸽文化产业有限公司 住所地：贵州省安顺市平坝区羊昌乡人民政府。 法定代表人聂一一。 委托诉讼代理人杨明军，贵州红枫赛鸽文化产业有限公司工作人员。 委托诉讼代理人杜继锋，北京大成律师事务所律师。 被告安顺市平坝区自然资源局 住所地：贵州省安顺市平坝区安平街道南桥路13号。 法定代表人黄启政，职务：局长。 委托诉讼代理人付忠奇、付庆华，贵州贵黄叶律师事务所律师。 行政机关出庭人员黄川，安顺市平坝区自然资源局工作人员。 被告安顺市平坝区人民政府 住所地：贵州省安顺市平坝区安平街道中山南路58号（区行政中心2号楼）。 法定代表人唐友波，职务：县长。 委托诉讼代理人张锐雪，贵州能盛律师事务所律师。 行政机关出庭人员王彧，安顺市平坝区司法局工作人员。 原告贵州红枫赛鸽文化产业有限公司（以下简称红枫赛鸽公司）不服被告安顺市平坝区自然资源局（以下简称平坝区自然资源局）作出的土地行政处罚决定及被告安顺市平坝区人民政府（以下简称平坝区政府）作出的行政复议决定，于2019年11月11日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月19日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月9日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人杨明军、杜继锋，被告平坝区自然资源局工作人员黄川及委托诉讼代理人付忠奇、付庆华，被告平坝区政府工作人员王彧及委托诉讼代理人张锐雪到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 平坝区自然资源局于2019年6月24日作出平自然资罚字（2019）08号行政处罚决定，认定红枫赛鸽公司未经有权机关批准将集体土地修建黔中信鸽产业化养殖项目，经有质证测量单位勘测，实际占地面积41830.7平方米。贵州红枫赛鸽文化产业有限公司非法占地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：（一）、责令贵州红枫赛鸽文化产业有限公司15日内拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；（二）、对贵州红枫赛鸽文化产业有限公司非法占用的41830.7平方米土地，按10元／平方米进行处罚，共计罚款人民币418307元。并告知了当事人的诉权和起诉期限。 2019年10月28日，被告平坝区政府作出平府复决（2019）28号行政复议决定书：维持被告平坝区自然资源局作出的平自然资罚字（2019）08号行政处罚决定。 原告红枫赛鸽公司诉称，2015年8月13日贵阳市红枫赛鸽中心（以下简称“赛鸽中心”）与平坝区人民政府签订了《黔中信鸽养殖产业化项目投资合同书》（以下简称“《投资合同》”），双方约定赛鸽中心在平坝区河头寨投资黔中信鸽养殖产业化项目（以下简称“本项目”）。原告作为赛鸽中心的继受人，概括继受赛鸽中心在投资合同中的权利、义务。现原告按约定已逐步完成对本项目的投资。2019年6月24日，平坝区自然资源局以原告非法占用土地为由对原告进行了处罚。原告不服，向平坝区人民政府申请复议。2019年10月28日，平坝区人民政府作出复议决定，维持原处罚决定。现原告对平坝区人民政府的复议决定及平坝区自然资源局的处罚决定不服，依据《中华人民共和国行政诉讼法》向贵院提起诉讼。一、平坝区自然资源局及平坝区人民政府处罚依据适用错误。（一）本项目不属于“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”的情况。本项目用地经平坝区人民政府通过行政协议，即《投资合同》的方式予以批准，并且项目用地是经由羊昌乡人民政府租赁后将土地转交给原告使用。（二）本项目不属于“违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地”的情况。依据《土地利用现状分类》（ＧＢ／Ｔ21010-2017）和《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，本项目用地不属于建设用地，而属于设施农用地，仍属于农用地的范畴。原告没有将农用地改为建设用地，故该地不需要进行建设用地相关审批。基于上述理由，平坝区人民政府《行政复议决定书》所依据的《土地管理法》第四十三条亦不适用于本案。二、平坝区自然资源局及平坝区人民政府认定事实错误。原告并非“未取得合法用地手续”，“擅自占用”集体土地，而是用集体的土地建设本项目。并非“未取得合法用地手续”，“擅自占用”集体土地，原告的土地使用有合法依据：《投资合同》。该合同是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。原告依据与平坝区人民政府签订的行政协议使用土地，属于合法使用。三、平坝区自然资源局处罚范围不准确。平自然资罚［2019］08号处罚决定书中，勘测本项目“违规”占地面积为41830.7平方米亦有误。即使按照安顺市平坝区自然资源局的处罚思路，其所认定的原告“违规”占用41830.7平方米的土地中，大部分仍为灌木林地、草地、稻田、茶园、林地、天然草场。这部分土地仍保持原有的用途和状态。另外，鸽舍及赛鸽有机物处理、绿化隔离带、赛鸽检验检疫检测设施、管理用房、赛鸽养殖配套的废物处理设施、相应的配套设施用地亦属于农用地。且原告使用土地是依据《投资合同》，由羊昌乡人民政府与农户签订《土地租赁合同》后，交由原告使用，原告合法、合理使用。这部分土地即使处罚，也不应该按照41830.7平方米进行处罚。综上所述,平坝区人民政府平府复决［2019］28号复议决定及平坝区自然资源局平自然资罚［2019］08号处罚决定,事实认定错误，依据适用错误。请求：一、撤销安顺市平坝区人民政府平府复决［2019］28号复议决定；二、撤销安顺市平坝区自然资源局平自然资罚［2019］08号处罚决定。 原告贵州红枫赛鸽文化产业有限公司向本院提交了以下证据：证据一，平自然资罚字[2019]08号行政处罚决定书，用于证明平坝区自然资源局处罚依据、认定事实错误；证据二，平府复决[2019]28号行政复议决定书，用于证明平坝区人民政府维持处罚决定的复议决定错误；证据三，《黔中信鸽养殖产业化项目投资合同》（2015年8月13日）、《补充合同》（2015年8月13日），用于证明原告使用土地得到政府认可；证据四，《会议纪要》（2015年6月）用于证明在《投资合同》联评联审专题会会议纪要中，平坝区各委办局均同意本项目合同条款；证据五，发改委《项目备案文件》（2015年9月），用于证明平坝区发改委同意本项目备案；证据六，土地款付款凭证（2015年12月），用于证明原告已将全部土地款项付给平坝县财政局，合同义务履行完毕；证据七，《环评批复文件》（2016年4月）用于证明平坝区环境保护局批复同意本项目；证据八，《项目规划评审会议纪要》（2016年10月），用于证明平坝区城乡规划建设委员会“原则同意通过”本项目；证据九，《办理设施农用地清单》，用于证明平坝区国土资源局农用地备案6个条件原告已完成。 被告平坝区自然资源局辩称，被告依法享有在本行政区域内土地管理工作的职能。依据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条之规定,贵州红枫赛鸽文化产业有限公司至今都未到被告处办理任何用地手续。贵州红枫赛鸽文化产业有限公司在诉状上中认为决定书中的占地面积有误，但被告是经过有资质的勘测公司进行勘测定界，故其诉求不成立。贵州红枫赛鸽文化产业有限公司与安顺市平坝区人民政府签订投资合同书中二十一条，贵州红枫赛鸽文化产业有限公司要做出项目设施农用地的规划布局图，建设前要将设施农用地建设方案报区国土局和区农业局进行审查备案，至今贵州红枫赛鸽文化产业有限公司都未到被告处办理相关备案手续，且贵州红枫赛鸽文化产业有限公司在非法占用的土地上修建管理中心办公楼及信鸽公棚等均是建设用地规模，其修建的建筑都未经职权部门的批准。被告经过立案、调查、询问、土地勘测定界、听证等程序，认定贵州红枫赛鸽文化产业有限公司违反《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条之规定非法占地，以及《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，责令贵州红枫赛鸽文化产业有限公司15日内拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。并对贵州红枫赛鸽文化产业有限公司非法占用的41830.7平方米土地，按10元/平方米进行处罚，共计罚款人民币418307元。在2019年6月25日决定书送达给贵州红枫赛鸽文化产业有限公司后，贵州红枫赛鸽文化产业有限公司于2019年7月10日履行了罚款义务。综上所述，被告作出的行政处罚决定事实清楚，符合法律规定，原告的诉请没有事实和法律依据，应予驳回其诉讼请求。 被告平坝区自然资源局向本院提供了以下证据： 证据一组：违法线索登记表、违法线索核查报告、责令停止土地违法行为通知书、立案呈批表、送达回证、询问笔录、技术报告书、自然资源违法案件调查报告、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表，用于证明被告自然资源局对原告作出行政处罚的程序合法，认定事实清楚； 证据二组：原告营业执照、委托手续、会议纪要、投资合同书、通知，用于证明贵州红枫赛鸽文化产业有限公司并未到被告处办理任何用地手续； 证据三组：行政处罚听证告知书、行政处罚告知书及送达回证、行政处罚听证申请、听证通知书及送达回证、委托手续及听证答辩意见、听证笔录，用于证明作出处罚前告知贵州红枫赛鸽文化产业有限公司享有陈述、申辩和听证的权利，并进行了听证的事实； 证据四组：违法案件审理记录、行政处罚决定书、法律文书送达回证、收据、处罚决定执行记录、结案呈批表，用于证明被告作出行政处罚的程序合法，认定事实清楚；贵州红枫赛鸽文化产业有限公司已经履行了罚款义务。 被告平坝区政府辩称，被告在行政复议中审查查明：2015年8月13日，原告与平坝区人民政府签订《投资合同》一份，将案涉项目用地选址定在平坝区河头寨。合同二十一条明确规定：“乙方(贵阳市红枫赛鸽中心)要做出项目设施农用地的规划布局图，建设前要将设施农用地建设方案报区国土局和农业局进行审查备案，如审查不合格，乙方应重新调整规划直至审查合格才能备案。”然而，原告自2016年进场建设并投入使用至今，未办理任何用地手续。据原告提供的其自行委托福建国佳勘测有限公司勘测定界的结果，该建设项目占地约62.7亩，其中含农田约4.48亩。其上已建有信鸽鸽舍及赛鸽有机物处理设施、绿化隔离带、赛鸽检验检疫设施、管理用房、赛鸽养殖配套废物处理设施，硬化大型停车场、拍卖大厅、生态草坪、长廊等构筑物，其中拍卖大厅及高端信鸽公棚等建设规模系建设用地规模，整个项目已完全改变了该宗土地原状及用途。原告与平坝区人民政府签订的《投资合同》不能代替相关建设用地审批及取得，其己违反《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条之规定。平坝区自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，经法定程序立案调查并举行听证会后对其下达平自然资罚字（2019）08号《行政处罚决定书》，该处罚认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当。被告严格按照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，在法定期限内审查受理案件，依法向双方当事人送达文书材料，经法定程序在法定期限内审查了原行政处罚行为的合法性及适当性，最终认定平坝区自然资源局对原告作出的行政处罚事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当,故依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，作出复议维持决定,并出具平府复决（2019）28号《行政复议决定书》送达双方当事人。该复议维持决定有事实和法律依据，程序合法有效，请求依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告平坝区政府向本院提交以下证据： 证据一组：《行政复议申请书》、《情况说明》、《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》、《行政复议决定书》、《行政复议案件文书审批表》、送达回证，用于证明平坝区人民政府作出《行政复议决定书》程序合法。 证据二组，《平坝区自然资源局行政处罚案件卷宗》一本，用于证明平坝区自然资源局作出的行政处罚事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法、内容适当。 本院对上述证据认证如下：原告及二被告提交的上述证据中平自然资罚字（2019）08号行政处罚决定书、平府复诀（2019）28号《行政复议决定书》具有真实性、关联性，可以作为认定本案有关事实的证据；原告及二被告提交的其他证据具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定本案有关事实的证据。 根据上述有效证据，本院认定以下事实：2015年8月13日，安顺市平坝区人民政府（甲方）与贵阳市红枫赛鸽中心（乙方）签订《黔中信鸽养殖产业化项目投资合同书》（以下简称《投资合同书》），载明：乙方在平坝区投资黔中信鸽养殖产业化项目，该项目属于农体融合类行业；乙方项目选址在平坝区河头寨，项目总用地约1000亩；用地分为两部分，一部分是核心区约100亩，该用地采用租赁方式取得，由甲方出面统一替乙方流转，租期为28年；另一部分用地是拓展区，拓展区布局是在核心区周边布置鸽粮饲料基地（含部分花卉种植），面积约900亩，这部份用地由甲方配合乙方自行与当地农户协商流转土地，拓展区用地不改变土地使用性质；甲方根据乙方产业布局，拟初步落实约100亩土地与乙方用于建设高端信鸽公棚、场内生态草坪、通道及绿化隔离设施、管理中心办公楼、治疗室、观察室、隔离室、消毒室、消毒池、无害化处理室、库房及化验室等信鸽养殖产业化项目；产业的具体布局、建设内容及复垦相关事宜按国土资发（2014）127号《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》文件执行；乙方要做出项目设施农用地的规划布局图，建设前要将设施农用地建设方案报区国土局和区农业局进行审查备案，如审查不合格乙方应重新调整规划直至审查合格才能备案。甲方（项目所在地乡政府）在流转完土地及赔偿地上附着物后通知乙方入场，乙方才能按照已备案的设施农用地建设方案动工建设。在乙方项目核心区的建设过程中，不得擅自改变土地用途，乙方平整合并土地要先将该核心区内土地的耕作层进行剥离,平整完毕后再将耕作层均匀平铺到所平整的土地上，确保土地流转期结束后的复垦工作能顺利进行。本合同生效后一个月内，乙方必须在甲方所在地工商行政机关注册公司，取得法人营业执照和税务登记等相关证照，依法缴税、自主经营、自负盈亏，并由新成立的公司履行本合同的权利义务。2015年6月9日，2015第3号《黔中信鸽养殖产业化项目投资合同》联评联审专题会议纪要：“六、项目涉及的农业设施用地实行备案制，具体布局，建设内容及复垦相关事宜按照国土资发（2014）127号《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》文件执行。”2015年9月9日，安顺市平坝区发展和改革局作出平发改字（2015）81号《关于黔中信鸽文化产业园项目备案的通知》，同意备案。原告于2015年8月28日取得营业执照后，按照《投资合同书》约定于2016年开始投资建设。2018年9月7日，原平坝区国土资源局作出平国土资责停字（2018）第11号《责令停止土地违法行为通知书》载明：经调查，贵州红枫赛鸽文化产业有限公司未经相关部门批准，于2018年9月7日在占用稻田、旱地约3万平方米擅自动工修建的养鸽建设项目，使用土地属违法行为。2019年4月8日，被告平坝区自然资源局对原告进行立案调查。经福建国佳勘测有限公司出具的《黔中信鸽产业化养殖项目勘测定界技术报告书》：实测面积为4.1831公顷（41830.74平方米）。2019年5月24日，被告平坝区自然资源局对原告作出平自然资听告字（2019）08号《行政处罚听证告知书》和平自然资罚告字（2019）08号《行政处罚告知书》。2019年6月13日被告平坝区自然资源局举行听证。同年6月24日，被告平坝区自然资源局作出平自然资罚字（2019）08号《行政处罚决定书》。原告不服，申请行政复议，被告平坝区政府于2019年10月28日作出平府复决（2019）28号行政复议决定，维持被告平坝区自然资源局作出平自然资罚字（2019）08号行政处罚决定。 经本院现场勘查：原告在案涉土地上修建办公楼、宿舍楼及鸽舍钢架大棚等永久性建筑物，并将空地作硬化处理，原告至今未办理农用地转用审批手续。 本院认为，本案的争议焦点为被诉处罚决定及行政复议决定是否合法。 关于被告平坝区自然资源局作出平自然资罚字（2019）08号行政处罚决定是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，被告平坝区自然资源局具有查处违反土地管理法律、法规行为的法定职权。根据国土资发[2014]127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》：将设施农用地划分为生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地。以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地,必须依法依规按建设用地进行管理。同时明确，从事设施农业建设的,先由乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议；再由乡镇政府将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。本案中,原告主张案涉项目用地不属于建设用地，属于设施农用地，不需要进行建设用地相关审批。但从2015年至2019年，原告未依据国土资发[2014]127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及《投资合同书》完善相关手续，导致涉案土地不能被认定为设施农用地,且原告在案涉土地上建设的永久性建筑物包括办公楼、宿舍楼等，亦不能被认定为农业配套设施，依法应当按建设用地管理。故被诉行政处罚决定认定原告违法占用土地新建建筑物和其他设施，事实清楚，证据确凿。被告平坝区自然资源局在作出行政处罚决定前根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条第一款的规定，告知了原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据,同时告知原告依法享有陈述、申辩、听证的权利，并制作和送达了行政处罚决定，故被诉行政处罚决定，程序合法；被告平坝区自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定对原告进行处罚，适用法律正确，处罚适当。 关于被告平坝区政府作出的平府复决（2019）28号行政复议决定是否合法的问题。被告平坝区政府在法定期限内作出的复议决定，事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告贵州红枫赛鸽文化产业有限公司的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告贵州红枫赛鸽文化产业有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省安顺市中级人民法院。 审 判 长 谢 川 人民陪审员 胡 蓉 人民陪审员 莫豫川 二〇二〇年五月十三日 法官助理朱莹鄂 书记员朱希