广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终53号上诉人（一审原告）：珠海经济特区鸿海旅游有限公司，住所地：广东省珠海市******冲口银沙滩。法定代表人：周财源，总经理。委托诉讼代理人：李保明，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。委托诉讼代理人：龙桂玲，北京市盈科（深圳）律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）：珠海市金湾区三灶镇人民政府，住所地：广东省珠海市金湾区********山。法定代表人：周波，镇长。应诉负责人：黄大勇，珠海市金湾区三灶镇镇委委员。委托诉讼代理人：王爱红，广东文证律师事务所律师。上诉人珠海经济特区鸿海旅游有限公司（以下简称鸿海公司）因诉被上诉人珠海市金湾区三灶镇人民政府（以下简称三灶镇政府）行政强制一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初326号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定的事实2019年2月26日，三灶镇政府作出《拆除违法建筑决定书》，认为鸿海公司未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定，擅自在三灶镇木头冲银沙滩进行违法建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定，属违法建设行为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，三灶镇政府已于2019年1月25日向鸿海公司发出《责令立即停工（拆除）通知书》，责令鸿海公司三日内自行拆除，但鸿海公司逾期未拆除。2019年1月28日，三灶镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，再次对鸿海公司予以催告，但鸿海公司逾期仍未拆除。三灶镇政府决定于2019年2月26日依法对鸿海公司上述违法建筑物、构筑物等设施强制拆除。2019年8月9日，三灶镇政府作出《公告》，决定对“银沙滩生态园”违法违规建设经营进行清理整治。通告事项为：1.对三灶镇“银沙滩生态园”范围内建设不符合规划、未依法履行基本建设程序、未获得政府相关职能部门批准而从事经营活动的建（构）筑物，及其所有设备设施、堆积物、用水管（电线）等依法清理；2.公告发布之日起10日内，有关单位或个人应自行将“银沙滩生态园”范围内堆放的物品搬离堆放场所，并拆除所有违法建构筑物、设备设施，恢复海岸、河道及岸滩原貌；3.未在规定时间清理完毕，镇政府组织有关行政主管部门依法强制清理，费用由当事人承担；4.清理过程中，妨碍、阻挠执法人员执行公务，按有关规定处理；5.《公告》自发布之日起实施。鸿海公司的一审诉讼请求：1.确认三灶镇政府于2019年8月9日作出的《公告》中要求鸿海公司在10日内拆除“银沙滩生态园”范围内堆放的物品搬离堆放场所，拆除所有鸿海公司建设的建构筑物、设备设施的行政行为违法；2.本案的诉讼费用由三灶镇政府承担。一审法院判案理由及结果被诉《公告》对鸿海公司的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，三灶镇政府作出被诉《公告》前，已经作出《拆除违法建筑决定书》，决定于2019年2月26日对案涉违法建筑实施强制拆除。被诉《公告》中“公告发布之日起10日内，有关单位或个人应自行将‘银沙滩生态园’范围内堆放的物品搬离堆放场所，并拆除所有违法建构筑物、设备设施”之内容仅系需要拆除违法建筑，三灶镇政府依据《中华人民共和国行政强制法》的规定向社会公告而作出，只是执法部门在实施强制拆除违法建筑过程中的一个程序性事项，并不具有独立性，未对鸿海公司的行政法上的权利义务产生实际影响，是不成熟的行政行为，是不可诉的行政行为。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；”第六十九条第一款第十项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（十）其他不符合法定起诉条件的情形”。因此，鸿海公司起诉的情形属于上述法律规定的应当裁定驳回起诉的情形。鸿海公司的起诉依法应予驳回。一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定驳回鸿海公司的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回鸿海公司。当事人二审诉辩主张上诉人鸿海公司的上诉请求：1.撤销一审裁定；2.依法确认三灶镇政府于2019年8月9日作出的《公告》中违法要求鸿海公司在10日内拆除“银沙滩生态园”范围内堆放的物品搬离堆放场所，拆除所有上诉人建设的建构筑物、设备设施的行政行为违法。3.本案诉讼费用由三灶镇政府承担。其上诉理由为：（一）一审法院认为涉案《公告》是不成熟的行政行为，是不可诉的行政行为，未对上诉人的行政法上的权利义务产生实际影响，属于认定明显错误，混淆了《公告》中作出的限期拆除决定行政行为与《公告》载体之间的关系。未达到终了阶段的行政行为,也可能对当事人的人身、财产等合法权益造成实际损害或者权利受到实际限制,如行政强制措施行为。被诉《公告》内容由于其具有强制性、确定性和执行力法律效力，已经限制了当事人权利的行使,成为一个成熟的行政行为而具有可诉性。本案中，三灶镇政府于2019年8月9日作出的《公告》名义上为公告，但从其内容上看，实际上是被上诉人对上诉人作出的一个限期拆除决定，是被上诉人强制要求上诉人在10日期限内进行一定的作为的，对上诉人带有强制性、确定性、约束性、执行力和带有承担违法后果的一个行政行为，对上诉人权利义务产生实际影响，具有可诉性。1.涉案《公告》中限期上诉人10日内拆除“银沙滩生态园”范围内堆放的物品搬离堆放场所，拆除所有上诉人建设的建构筑物、设备设施的行政行为，实际是以公告的方式作出的限期拆除决定，是一个成熟性行政行为，属于行政决定，其作出的决定对“银沙滩生态园”违法违规建设经营进行清理整治的行政行为，已经严重侵犯了上诉人“银沙滩生态园”的合法权益，限制了上诉人的合法经营权，对上诉人权利义务产生了实际影响，具有可诉性。2.涉案《公告》违法要求上诉人在10日内拆除“银沙滩生态园”范围内堆放的物品搬离堆放场所，拆除所有上诉人建设的建构筑物、设备设施的行政行为已经对上诉人的合法财产权益造成实际损害且权利受到实际限制,根据成熟性理论，该公告已经对上诉人产生了独立性影响，对上诉人产生了羁束力，对上诉人权利义务产生实际影响，具有可诉性。3.被诉《公告》内容对上诉人产生强制性、确定性和执行力，明确了上诉人如不履行限期拆除决定的法律后果，该《公告》并非单纯的程序性告知或通知行为，而是一个对上诉人产生约束力的行政行为，具有独立性，可诉性。4.上诉人并没有起诉被上诉人作出的《公告》，而是起诉被上诉人作出《公告》中的限期拆除决定行政行为，一审法院混淆了《公告》中作出的限期拆除决定行政行为与《公告》载体之间的关系，属于认定明显错误，应当依法撤销。（二）被诉《公告》的行政行为认定的事实中没有2019年2月26日作出的《拆除违法建筑决定书》这个事实，限期拆除决定《公告》与《拆除违法建筑决定书》时间相隔6个月，二者之间均是两个独立的行政行为，没有任何关系。根据被诉《公告》第1段可知，被上诉人作出该《公告》的目的是为了“保证金湾区三灶镇水域生态、供水、防洪和通航安全，做好近海水域清理整治工作”，与2019年2月26日作出的《拆除违法建筑决定书》的内容没有任何关联。三灶镇政府于2019年2月26日作出《拆除违法建筑决定书》后，已经于当日对上诉人“银沙滩生态园”实施了行政强制拆除行为，与2019年8月9日作出的限期拆除决定属于两个独立的行政行为，两者没有任何关系。三灶镇政府在2019年8月9日作出的《公告》中的限期拆除决定属于对上诉人作出的新的行政行为。被诉《公告》内容对上诉人具有强制性、确定性、执行性法律效力及后果，对上诉人的权利义务产生实际影响，侵害了上诉人的合法权益，限制了上诉人的合法经营权，具有可诉性。被上诉人三灶镇政府答辩称：（一）由于鸿海公司的违法搭建行为持续存在，自2016年起三灶镇政府就向上诉人发出多份的《通知》、《催告书》等，并于2019年2月26日作出《拆除违法建筑决定书》，8月9日进行《公告》，故《公告》并非是一个独立的行政处罚行为，不属于行政诉讼法的受案范围。（二）由于鸿海公司违法搭建行为处于持续中，三灶镇政府于2019年2月26日作出《拆除违法建筑决定书》后，于8月9日作出涉案《公告》催促鸿海公司履行义务，符合法律规定，依法应予以维持。（三）上诉人明确知道其搭建行为是违法的，但上诉人仍在不断的违法搭建建筑物，并且一直却处于持续状态中。从上诉人与珠海市金湾区三灶镇木头冲经济社签订的《银沙滩承包经营权合同书》《承租协议》《承租补充协议》来看，也均明确作出约定：上诉人对承包的草沙滩土地的使用权必须符合国家有关法律的规定，在承包的过程中应遵纪守法。上诉人对承租的草沙滩土地行使承包权时，也必须符合法律规定。上诉人在未取得相关报建审批手续的情况下，而进行的违法建筑，也违反了双方约定。二审查明的事实三灶镇政府于2019年1月26日向鸿海公司发出《责令立即停工（拆除）通知书》，责令鸿海公司三日内自行拆除未经批准擅自搭建的钢架帆布顶棚、铁皮棚、硬底化地面约180m2。鸿海公司逾期未拆除。2019年1月28日，三灶镇政府作出《拆除违法建筑催告书》。2019年2月26日，三灶镇政府作出《拆除违法建筑决定书》，决定对鸿海公司上述违法建筑物、构筑物实施强制拆除。鸿海公司不服2019年8月27日强制拆除行为，提起行政诉讼，本院于2020年5月10日作出（2020）粤04行终37号行政判决，判决确认三灶镇政府于2019年8月27日实施的强制拆除行为违法。一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。当事人提起行政诉讼应当具有诉的利益，即具有必须通过法院审理并作出判决予以解决的必要性和实效性。其中，必要性是指有无必要通过本案判决解决当事人之间的纠纷；实效性是指通过本案判决能否使纠纷获得实质性解决。本案中，从二审查明的事实来看，2019年1月26日《责令立即停工（拆除）通知书》及2019年2月26日《拆除违法建筑决定书》指向的违法建（构）筑物已于2019年2月26日当日实施了强制拆除，一审法院将上述文书认定为8月27日强制拆除的依据，从而认定涉案《公告》只是其中一个程序性事项，并不具有独立性，存在明显不当。但值得注意的是，鸿海公司已针对2019年8月27日强制拆除行为提起行政诉讼，本院（2020）粤04行终37号行政判决对涉案《公告》及2019年8月27日强制拆除行为作了全面审查，以违反法定程序为由确认2019年8月27日强制拆除行为违法。鸿海公司在本案中的诉求已在（2020）粤04行终37号案中得到审理和解决，通过本案实体审理解决鸿海公司权益受侵害的必要性和实效性不复存在，鸿海公司的二审上诉请求不具有诉的利益。综上，因涉案《公告》已在（2020）粤04行终37号案中作实体审查，鸿海公司的二审上诉请求不具有诉的利益，一审裁定驳回鸿海公司的起诉结果正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年五月十二日书记员 梁敏儿