广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤行终306号上诉人（原审原告）：苏华明，男，汉族，1968年3月23日出生。上诉人（原审原告）：梁喜生，男，汉族，1969年12月27日出生。上诉人（原审原告）：李麦福，男，汉族，1978年9月8日出生。上述上诉人的委托代理人：周明明，广东承诺（雷州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：雷州市人民政府。住所地：雷州市雷州大道8号。法定代表人：梁亚雄，市长。原审第三人：苏广治，男，汉族，1994年8月15日出生。原审第三人：广东电网有限责任公司湛江雷州供电局。住所地：雷州市雷城西湖大道079号。法定代表人：庞洪敏，执行董事、党委书记。原审第三人：苏小锋，男，汉族，1973年8月18日出生。原审第三人：符梁权，男，汉族，1997年8月7日出生。原审第三人：苏广钦，又名苏恩钦，男，汉族，1981年6月2日出生。原审第三人：雷州市客路镇英叠村民小组。负责人：苏恩利，村长。上诉人苏华明、梁喜生、李麦福因诉雷州市人民政府行政批复纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2018）粤08行初364号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年1月9日凌晨1时许，雷州市XX镇XX村变压器附近环村路处发生一起触电事故，造成第三人苏广治重伤。2017年7月4日，雷州市人民政府批准成立雷州市客路镇“1?09”伤害事故调查组对事故开展调查。雷州市安全生产委员会办公室于2017年12月28日作出雷安办〔2017〕90号《关于呈报＜雷州市客路镇“1?09”伤害事故调查报告＞的请示》，向雷州市人民政府请示，该请示的内容为“雷州市人民政府按照《安全生产法》第八十三条和《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院第493号）第十九条规定，成立事故调查组进行调查。事故调查组根据调查情况形成《雷州市客路镇‘1?09’伤害事故调查报告》，经事故调查组全体成员集中讨论审议并通过，现予呈报。妥否，请批复。”雷州市人民政府办公室于2018年1月9日作出雷府办函〔2018〕4号《关于雷州市客路镇“1?09”伤害事故调查报告的批复》（以下简称雷府办函〔2018〕4号《批复》）答复雷州市安全生产委员会办公室，该批复内容为：“经市政府研究，原则同意该事故调查报告。请你办组织有关单位落实整改措施，防范类似事故再次发生。”雷州市安全生产委员会办公室于2018年1月12日根据雷府办函〔2018〕4号《批复》，作出雷安办〔2018〕1号通知，并将调查报告和雷府办函〔2018〕4号《批复》作为通知的附件。另查明，雷州市人民政府办公室有统一社会信用代码证，是法人。原审法院认为，本案系行政批复纠纷。本案的主要争议焦点为：雷州市人民政府是否系本案的适格被告和雷府办函〔2018〕4号《批复》是否属于行政诉讼受案范围。关于雷州市人民政府是否系本案的适格被告的问题。虽然雷府办函〔2018〕4号《批复》是雷州市人民政府办公室作出且该办公室有独立法人资格，但是雷州市安全生产委员会办公室于2017年12月28日作出雷安办〔2017〕90号《关于呈报＜雷州市客路镇“1?09”伤害事故调查报告＞的请示》，是向雷州市人民政府请示，而雷府办函〔2018〕4号《批复》也写明是经雷州市人民政府研究。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，雷州市人民政府办公室对事故调查报告作出批复是没有法律、法规或者规章授权的，是代表政府作出的行政行为。当事人不服提起诉讼，应当以雷州市人民政府作为被告。苏华明、梁喜生、李麦福以雷州市人民政府作为被告提起本案诉讼，被告主体适格，第三人广东电网有限责任公司湛江雷州供电局的该项答辩主张不成立，原审法院不予采纳。关于雷府办函〔2018〕4号《批复》是否属于行政诉讼受案范围的问题。本案涉及的是伤害事故调查。雷州市安全生产委员会办公室向雷州市人民政府请示后，根据雷府办函〔2018〕4号《批复》作出雷安办〔2018〕1号通知，并将调查报告和批复作为通知的附件予以公开。雷府办函〔2018〕4号《批复》是上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、指导等行为，是内部文件的审批行为，效力未外化，对当事人的权利义务没有产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第八项和第六十九条第一款第一项的规定，雷府办函〔2018〕4号《批复》不属于行政诉讼受案范围，依法应当驳回起诉。综上，苏华明、梁喜生、李麦福的起诉不属于行政诉讼受案范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第八项和第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回原告苏华明、梁喜生、李麦福的起诉。案件受理费不予收取，苏华明、梁喜生、李麦福已预交的50元，原审法院予以退回。上诉人苏华明、梁喜生、李麦福不服，向本院上诉称：雷府办函〔2018〕4号《批复》是被上诉人根据有关法律法规，代表国家对事故调查报告行使批复权利，被上诉人作出雷府办函〔2018〕4号《批复》不是听取报告、执法检查、督促履职等行为，也不属于《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第六项所规定的过程性行为。雷府办函〔2018〕4号《批复》认定上诉人存在对专线使用管理缺位的事实，对这起事故负有一定的责任，对后续与事故相关的处理事项产生了拘束，具有外部法律效力，对上诉人的权利义务产生了实际影响，属于行政诉讼的受案范围。原审法院适用法律不当，驳回上诉人起诉错误。请求：撤销原审裁定，将本案发回原审法院审理。被上诉人雷州市人民政府未提交书面答辩意见。原审第三人苏广治、广东电网有限责任公司湛江雷州供电局、苏小锋、符梁权、苏广钦、雷州市客路镇英叠村民小组均未提交书面答辩意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。另查明，《雷州市客路镇“1?09”伤害事故调查报告》（以下简称涉案《调查报告》）的主要内容包括客路镇“1?09”伤害事故（以下简称涉案事故）基本情况的介绍，以及事故原因、性质和对事故有关单位、人员的责任认定及处理建议等。涉案《调查报告》认定，涉案事故是一起生产安全责任事故，苏华明、梁喜生、李麦福是苏小锋专用线路的使用人，存在对专线使用管理缺位的事实，苏华明、梁喜生、李麦福对该起事故负有一定的责任。本院认为，本案系行政批复纠纷，二审争议焦点为被上诉人雷州市人民政府作出的雷府办函〔2018〕4号《批复》）是否属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围，但对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为则不属于行政诉讼的受案范围。一般而言，上级机关基于下级机关请示所作批复属于上下级行政机关的内部行为，对外不直接产生法律效果，原则上不属于可诉的行政行为范畴，但如果该批复直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，则属于可诉的行政行为。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）第十九条第二款、第二十五条、第三十条第一款的规定，一般事故由县级人民政府负责调查，事故调查组履行的职责包括认定事故性质和事故责任，其提交的事故调查报告应当包括事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议。《条例》第三十二条进一步规定，负责一般事故调查的人民政府对调查报告作出批复后，由有关机关按照人民政府的批复，依照法律、行政法规的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚等。根据上述规定，本案中雷州市人民政府对涉案《调查报告》所作出的雷府办函〔2018〕4号《批复》，认可了《调查报告》对事故责任的认定及对事故责任者的处理建议，要求雷州市安全生产委员会办公室组织有关单位落实整改措施，实质上已确定了上诉人苏华明、梁喜生、李麦福在涉案事故中的法律责任，因此，雷府办函〔2018〕4号《批复》对上诉人苏华明、梁喜生、李麦福的权利义务已经直接产生了实际影响，依法属于可诉的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院以雷府办函〔2018〕4号《批复》不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回起诉，属适用法律错误，应依法予以纠正。对苏华明、梁喜生、李麦福上诉提出的雷府办函〔2018〕4号《批复》属于行政诉讼受案范围的主张，本院予以采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销湛江市中级人民法院（2018）粤08行初364号行政裁定；二、本案指令湛江市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年五月二十日法官助理陈桂生书记员苏靖茹陈玲茹