陕西省渭南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)陕05行初112号 原告陕西有孚企业服务有限公司。住所地，西安市高新区锦业路绿地领海大厦。 法定代表人陈军周，系该公司执行董事兼经理。 委托代理人金雪娇、杨蓉，陕西威能律师事务所律师 被告韩城市人民政府。住所地，韩城市太史大街西段。 法定代表人亢振峰，代市长。 委托代理人武峰，韩城市金融服务中心副主任。 委托代理人张军良，陕西行天律师事务所律师 第三人韩城市金融服务有限公司。 法定代表人马骁，系该公司董事长。 委托代理人郭子良，该公司工作人员。 原告陕西有孚企业服务有限公司(以下简称有孚公司)因与被告韩城市人民政府(以下简称韩城市政府)，第三人韩城市金融服务有限公司（以下简称韩城市金融公司）履行给付奖励金一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告有孚公司委托代理人金雪娇、杨蓉，被告韩城市政府委托代理人武峰、张军良，第三人韩城市金融公司委托代理人郭子良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告有孚公司于2019年7月10日向被告韩城市政府提出给付800000元奖励金申请。被告在原告起诉之前未履行给付义务。 原告有孚公司诉称，其为中国县域中小企业创新创业全程辅导的服务机构，也是陕西股权交易中心的推荐商会员单位，为被告管理区域企业提供在陕西股权交易中心推荐挂牌服务。被告于2015年8月11日下发了《韩城市人民政府办公室关于印发的通知》(韩政办发【2015】174号文件)。该文件中规定，“本市企业成功进入股权交易中心挂牌的……对推荐机构分别给予成长板2万元，交易板5万元奖励。”上述文件出台后，原告组织了大量的人力物力在韩城市走访企业，协助企业进入陕西股权交易中心挂牌，并在2017年9月至12月，先后共辅导了16家企业成功进入陕西股权交易中心挂牌，对韩城市成为全省金融创新试点城市起到了很好的示范引导作用，在《2018年韩城市人民政府工作报告》中也对原告的服务给予了充分认可。但被告承诺发放的挂牌奖励却迟迟未予兑现，时至起诉之日已近两年的时间。期间经原告与被告下属单位金融管理局多次沟通，均迟迟未给予明确答复。原告迫于无奈，特提起诉讼。请求被告向原告支付企业挂牌奖励款800000元及迟延支付奖励款的资金占用费63650元。原告向本院提供的证据如下：1-1、陕西省促进企业在多层次资本市场发展及直接融资奖励补助办法；1-2《韩城市人民政府办公室关于印发的通知》。证明给予推荐机构奖励金额依据；第二组：2-1、有孚公司营业执照；2-2、陕西省股权交易中心会员资格。证明原告为陕西省股权交易中心授权认可的推荐机构可推荐企业在陕西省股权交易中心挂牌；第三组：3-1、挂牌辅导协议书；3-2、挂牌辅导协议书(韩城市科隆汽车销售服务有限公司)；3-3、挂牌辅导协议书（陕西龙门永泽新型建材有限公司）；3-4、挂牌辅导协议书（韩城市宝尊电子商务科技有限公司）、3-5、挂牌辅导协议书（韩城市德金源实业有限公司）、3-6、挂牌辅导协议书（韩城市古城文化旅游发展有限责任公司）、3-7挂牌辅导协议书（陕西华星只能工程有限公司）；3-9、挂牌辅导协议书（陕西韩城九牛维丰律师农业有限公司）；3-10、挂牌辅导协议书（陕西韩城圣源文化休闲娱乐有限公司）；3-11、挂牌辅导协议书（陕西司马迁旅游文化集团有限公司）；3-12挂牌辅导协议书，约定由有孚公司作为推荐机构，辅导企业在陕西省股权交易中心挂牌交易板。第四组：4-1、陕股交函（2017）332、323、320、321、319、324、325、318、326、327、317、492、328、329、496、493号；4-2、韩城16家企业营业执照和工商信息；4-3、陕西股权交易中心-新闻动态-《十九家韩城市企业登录陕西股权交易中心》；4-4、韩城金融网-金融动态-韩城金融-《推动韩城金融企业又好又快发展》；4-5、韩城市人民政府工作报告；第五组证据：5-1、关于拨付区域股权市场挂牌奖励的请求（致韩城市政府）；5-2、关于拨付区域股权市场挂牌奖励的请求（致陕西省地方金融监督管理局）；5-4、快递单。根据174号文件，有孚公司推荐企业在交易板挂牌成功后，韩城市政府应给予原告5万元的奖励，但是被告一直未主动支付。证据六：6-1、判决书两份。证明该案属于行政案件的受案范围。 被告韩城市政府辩称，一、行政机关作出的内部通知行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”行政行为系指行政机关针对具体事件单方作出，具有外部效果的、行政法上的处理行为。行政机关内部通知因属于内部行政领域，并非行政行为范畴，不具有可诉性。具体到本案中，《韩城市人民政府办公室关于印发的通知》针对各镇人民政府、街道办事处、市人民政府各工作部门、直属机构作出，是为明确相关行政部门职责的内部通知，并未对原告产生实际影响，其并不具备直接对外发生法律效果的特征，在性质上属于上级行政机关对下级行政机关作出的内部工作安排，其工作要求还须通过有关部门依职权针对特定行政相对人作出相应处理决定加以落实。因此，《韩城市人民政府办公室关于印发的通知》本身并不直接产生实际影响，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、被告并未就奖励补贴事宜对原告作出过具体行政行为，关于奖励补贴争议，原告仍应按照其与韩城市金融服务有限公司签订的《合作协议书》约定，通过民事程序向韩城市金融服务有限公司予以主张。事实上，被告并未就奖励补贴事宜对原告作出过具体行政行为，而是在2017年11月16日，原告和韩城市金融服务有限公司签订《合作协议书》，双方就推进韩城市企业挂牌陕西股权交易中心相关事宜进行约定，其中协议第三条第一款第五项约定“由乙方(原告)服务推荐的企业完成股改并挂牌成功后，甲方(金服公司)帮助乙方申请韩城市政府的相关奖励补贴。”第三条第二款第七项约定：“乙方提供企业统一奖励补贴作为应收企业的股改、挂牌服务费委托由甲方拨付的证明文件。”第四条约定“……由甲方负责申请奖励补贴事宜，甲方收到奖励补贴后三个工作日内转付乙方。”《中华人民共和国合同法》第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”因此，根据合同相对性原则，关于奖励补贴事宜，是原告与金服公司通过签订协议的方式予以约定，故关于该事宜的争议，原告应通过民事程序向金服公司予以主张。综上，被告印发《韩城市人民政府办公室关于印发的通知》属于内部通知行为，不直接对外发生法律效力，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应驳回起诉。被告就奖励补贴事宜未对原告作出过具体行政行为，关于奖励补贴争议，原告应通过民事程序向金融服务公司主张。被告韩城市政府向本院提交了以下证据、依据：1、《韩城市人民政府办公室关于印发的通知》。证明：该内容下放到人民政府等直属机关，属于内部的行政行为，不对外部产生任何的影响，不属于行政诉讼的范围；2、《合作协议书》。该协议书是相对独立的民事主体，双方属于民事约定，被告韩城市人民政府不是合同的主体。 第三人韩城市金融公司述称，第三人和原告之间签订的合作协议是合法有效的，协议约定，5万元争取到后，原告应该向第三人支付3万元，因此，我们认为该案属于民事争议，不属于行政争议。 经庭审质证，原告质证意见为：证据1的真实性认可，证明目的不认可。该通知不属于内部的通知，是具有可诉性的。理由：1、从通知的内容看，合作备忘录约定了韩城市政府和股权交易中心的合作内容；2、对于全部的挂牌企业，产生实际的影响；3、该备忘录在实际中也进行了落实，被告已经推荐了16家企业进行挂牌，属于人民法院的受案范围。证据2的真实性认可，证明目的不认可。原告与韩城金融服务公司签订合作协议与本案无关，不能作为抗辩的理由。原告与韩城金融服务中心签订的协议，被告与韩城金融服务中心是代理关系，从合同上说是代理行为，在实际中发放奖励的主体是本案的被告，领取奖励的是原告和挂牌的企业，该合作协议签订的背景是应韩城市政府的邀请进行签订的。 被告质证意见为：第一组证据：真实性无异议，证明目的有异议。1-1该办法的颁布时间在2017年9月1日，而该办法针对的是陕西省重点企业上市，和本案没有直接的关联性，并且是企业直接向陕西省政府提出申请；1-2、这是通知，不是奖惩办法，不是韩城市政府作出的行政行为，只是在通知中陕西股权交易中心建议韩城市政府对其进行政策指导，该通知的目标是韩城市政府和股权交易中心规定的2015年的期限，不是韩城政府私下改的，是和股权交易中心的奋斗目标。因此，韩城市政府颁发的174号文件只是将备忘录的内容对内进行了通知，与原告无关，不属于行政案件的受理范围；第二组：真实性、证明目的无异议；第三组证据：真实性无异议。原告和16家公司签订的推荐协议中都有服务费用，原告约定的争议管辖机关是西安仲裁委员会；第四组证据：真实性、合法性、关联性均无异议；第五组证据：该组证明韩城市在2017年以后对该奖励政策没有政策规定，该组证据不符合规定；第六组证据：不应作为证据，和本案的具体内容不相符，因此该证据不能达到原告的证明目的。原告并未将主要的合同向被告韩城市人民政府提供。 第三人对原告提交的证据，质证意见同被告的质证意见，认可被告提交的证据。 本院对上述证据认证如下：双方当事人提交的证据真实合法，本院予以采信。 经审理查明，2015年8月11日，韩城市人民政府办公室发出《韩城市人民政府办公室关于印发的通知》(韩政办发【2015】174号文件)（以下简称174号文件），其中财政方面的政策支持为：本市企业成功进入股权交易中心挂牌的，对企业分别给予成长板5万元，交易板20万元奖励，对推荐机构分别给予成长板2万元，交易板5万元奖励。原告于2017年4月6日至2017年11月17日，推荐韩城市科隆汽车销售服务有限公司、陕西龙门永泽新型建材有限公司、韩城市宝尊电子商务科技有限公司、韩城市德金源实业有限公司、韩城市古城文化旅游发展有限责任公司、陕西华星只能工程有限公司、陕西韩城九牛维丰律师农业有限公司、陕西韩城圣源文化休闲娱乐有限公司、陕西司马迁旅游文化集团有限公司、韩城市优米商贸有限公司、韩城市流秀文化旅游餐饮有限责任公司、韩城市黄河居水旅游开发有限责任公司、韩城市三鑫纸业有限责任公司、韩城市太史红土特产开发有限公司等韩城市16家企业在陕西省股权交易中心挂牌，成为交易板上市企业。另查明，2017年11月16日，原告与韩城市金融服务有限公司签订合作协议书，内容为：甲方：韩城市金融服务有限公司。乙方：陕西有孚企业服务有限公司。根据174号文件精神，经甲乙双方协商，一致同意签订本合作协议并遵照执行。双方将发挥各自优势，推荐韩城市企业挂牌陕西股权交易中心，促进企业更好发展。一、合作目标甲乙双方通过本次合作，整合双方优势资源，依托陕西有孚企业服务有限公司（以下简称“陕西有孚”）团队丰富的金融行业经验，为韩城市企业提供四板的辅导股改挂牌服务。二、合作原则（一）甲乙双方在自愿、平等的前提下签署本协议，协议内容经过双方充分协商；（二）甲乙双方在彼此充分信任的基础上，着眼于长远利益，致力于长期、稳定的合作；（三）甲乙双方本着互惠互利、共同发展的原则，在不损害对方及相关利益的前提下，充分利用各自优势资源，积极开展合作；（四）甲乙双方在进行市场化运作过程中，确保各方利益，共同承诺遵守本协议各项内容；（五）本协议应是双方今后长期合作的依据文件，也是双方签订相关合同的基础。三、业务合作主要内容（一）甲方职责1、对接相关业务部门，做好配合工作；2、提供当地企业名单并带领乙方走访当地企业；3、协助乙方与企业签订合同；4、在企业整改、审计、股改等过程中，乙方遇到困难，甲方需要提供帮助；5、由乙方服务推荐的企业完成股改并挂牌成功后，甲方帮助乙方申请韩城市政府的相关奖励补贴。（二）乙方职责1、与企业签订经甲方认可的辅导股改挂牌协议书；2、安排三方团队进场，对企业进行访谈、尽调、整改；3、安排三方团队审计企业报告期内财务报表，规范企业有序经营，提高法人治理结构；4、帮助企业起草并整理挂牌材料；5、协助企业到当地工商局进行股改备案；6、向陕西股权交易中心递交其他挂牌资料；7、乙方提供企业统一奖励补贴作为应收企业的股改，挂牌服务费委托由甲方拨付的证明文件。四、服务费用服务费包括：企业股改费用、推荐挂牌费用和推荐商奖励费用。乙方每成功辅导韩城市企业股改，收取股改服务费为贰拾万元整/家（200000元整）；乙方每成功辅导韩城市企业在陕西股权交易中心挂牌，收取交易板挂牌服务费为贰拾万元整/家（200000元整）；韩城市政府一并给与推荐商财政奖励为五万元/家（50000元整），合计人民币肆拾伍万元/家（450000元整）。乙方完成企业股改、挂牌成功后，甲方依据174号文件的奖励补贴条款，由甲方负责申请奖励补贴事宜，甲方收到奖励补贴后三个工作日内转付给乙方。乙方账户如下：户名：陕西有孚企业服务有限公司。开户行：中国银行西安华陆大厦支行。账号：102038228243.行号：104791003930.五、合作机制及保密义务（一）为密切双方合作关系、增进友谊、不断拓宽合作领域，甲乙双方需要定期或不定期会晤。（二）甲乙双方提供给双方的所有文件及信息（包括纸质文件和其他介质文件）属于保密信息，双方应妥善保密，严格保密至信息提供依法公开披露时止。任何一方未经对方同意不得单方面向第三方提供甲方双方签订的合同文本、合作意向书和因项目获知的对方保密信息等。六、协议修订本协议履行过程中，如因有关法律、法规、政策的修订，甲乙双方应按有关规定修订本协议。七、其他事项（一）本协议适用于2017年度陕西有孚辅导挂牌陕西股权交易中心交易板的韩城企业。（二）本协议各方均需本着诚实信用的原则履行本协议各项约定。（三）本协议需要在韩城市金融局的业务指导和监督下认真履行和实施。（四）任何有关本协议的争议，双方应友好协商解决。协商不成可通过仲裁或诉讼维护自身权益。（五）本协议自双方签署并加盖公章之日起生效。（六）本协议一式叁份，双方各执壹份，有关部门报备壹份。后甲乙双方在原有合作的基础上，经过友好协商达成如下补充协议：一、甲方给乙方引荐企业，并且配备人员协助乙方解决签约、整改过程中遇到的问题。二、挂牌成功后，甲方负责申报相关的奖励补贴。三、鉴于甲方给乙方工作中提供的相关服务，乙方愿意从政府给予的在陕西股权交易中心辅导机构每家50000元的奖励中，分配每家30000元给甲方，作为相关服务费用。遇到政府奖励补助发生变化，其收费标准及分配另行商定。四、乙方每家45万元挂牌费用（股改、挂牌、奖励）到帐后甲方在转付乙方服务费时，予以扣减（甲方开据发票）。五、未尽事宜双方协商解决。本协议未预定事项以主协议为主。六、本补充协议一式两份，甲乙双方各执一份。又查明，原告向被告提出给付允诺的奖励金未果，遂诉至本院。 本院认为，被告作出174号文件，虽非鼓励企业上市的专门奖励的规范性文件，但对于本市企业成功进入股权交易中心挂牌的，对推荐机构给予交易板5万元奖励的内容及被告愿意按每家进入股权交易中心挂牌企业2万元标准给付原告的意思表示，可以认定被告允诺奖励推荐机构，其应按照允诺履行给付奖励金的义务。本案中，原告有孚公司推荐韩城市16家企业在陕西省股权交易中心挂牌，成为交易板上市企业。按照被告的允诺，被告应当给付原告按每家交易板企业5万元奖励，共计800000元奖励金。又因原告与第三人韩城市金融公司约定，鉴于第三人给原告工作中提供的相关服务，原告愿意从政府给予的每家50000元的奖励中，分配每家30000元给第三人，作为相关服务费用，由第三人负责申报相关的奖励补贴。奖励金到帐后第三人在转付原告时，予以扣减。按照约定该800000元包含应分配给第三人的480000元，被告实际应当给付原告320000元。被告未及时支付奖励款给原告造成利息损失，应予赔偿，即从原告2017年11月17日完成推荐企业上市次日至给付之日止，按照中国人民银行一年期同类存款基准利率计息。被告辩称意见，不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决如下： 被告韩城市人民政府于本判决生效后十日内给付原告陕西有孚企业服务有限公司320000元奖励金及从2017年11月18日至给付之日止，按照中国人民银行一年期同类存款基准利率计息，不计算复利。 案件受理费50元，由被告韩城市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审判长  王洪池 审判员  王米米 审判员  王光耀 二〇二〇年五月二十六日 书记员  王 丹