广东省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)粤行终731号上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市人民二路。法定代表人：黄喜忠，市长。委托代理人：钟华山，清远市城乡规划局工作人员。委托代理人：钟小敏，广东优晟律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：清远天慧广告有限公司。住所地：广东省清远市连江路52号。法定代表人：钟文哲，经营者。被上诉人（原审原告）：清远青华广告有限公司。住所地：广东省清远市新城二号区57幢首层。法定代表人：潘汝波，经营者。上述被上诉人共同委托代理人：杨进芬，系两公司业务经理。原审原告清远天慧广告有限公司（以下简称天慧公司）、清远青华广告有限公司（以下简称青华公司）诉清远市人民政府政府行政不作为纠纷一案，广东省清远市中级人民法院于2019年2月11日作出(2018)粤08行初107号行政判决。上诉人清远市人民政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：天慧公司自1999年起就拥有清远市区内44个候车亭的经营权，2003年期间，青华公司也加入投资，在清远市区内共增加建设了52个候车亭。为规范户外广告设置管理，2013年8月2日，清远市人民政府正式印发了《清远市人民政府办公室关于印发清远市规划区户外广告整治方案的通知》（以下简称《涉案通知》）（清府办函[2013]172号）。原告天慧公司与青华公司认为《涉案通知》（清府办函[2013]172号）有损害其合法权益的可能性，遂于2018年6月6日向被告清远市人民政府提交《关于请求清远市人民政府依法保护申请人合法权益的报告》，请求依法保护两原告在清远市区内已建设的候车亭设施和立柱广告设施经营权不受侵害并为两原告完善相关经营手续。同年6月11日，清远市人民政府收到《关于请求清远市人民政府依法保护申请人合法权益的报告》交由市信访局，随后转由清远市清城区城市综合管理局处理。2018年8月2日，清远市清城区城市综合管理局作出《关于潘汝波要依法给予候车亭和立柱广告完善相关经营手续的信访事项答复意见书》（城区城综函[2018]287号）书面答复两原告的申请。另查明，原告天慧公司与青华公司于2018年5月20日向清远市法制局申请政府信息公开，公开《涉案通知》（清府办函[2013]172号）的审查同意书。清远市法制局于2018年6月1日作出《关于政府信息公开申请的答复》，告知《涉案通知》（清府办函[2013]172号）的市法制局审查意见书信息不存在。2018年5月28日，原告天慧公司与青华公司向广东省政府法制办申请公开《涉案通知》（清府办函[2013]172号）的备案审查同意书。同年6月8日，广东省政府法制办作出复函，告知清府办函[2013]172号文未报请省人民政府备案。原审法院认为，本案系申请确认行政行为违法纠纷。本案在庭审过程中，原告天慧公司与青华公司经原审法院释明，将诉讼请求变更为：1、请求法院确认被告在2018年6月7日收到原告的财产保护请求后，未在法定期限内回复原告的行政行为违法；2、责令被告对原告2018年6月7日的申请作出答复。原审法院认为原告的变更未违反法律规定,亦未损害国家利益、社会利益和他人的合法权益,应予准许。综合原告的起诉、被告的答辩，本案的争议焦点为：被告在收到原告的财产保护请求后，在法定期限内未作出答复的行政行为是否违法。国务院《信访条例》第二条规定：“信访人向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉申请的属于信访事项。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的……”本案中，原告天慧公司与青华公司于2018年6月6日向具有法定职责的被告清远市人民政府提交《关于请求清远市人民政府依法保护申请人合法权益的报告》，请求依法保护其在清远市区内已建设的候车亭设施和立柱广告设施经营权不受侵害，并为两原告完善相关经营手续。被告清远市人民政府于2018年6月11日收到原告的申请，随后将该申请转由信访途径处理，并由清远市清城区城市综合管理局于2018年8月2日作出信访答复。根据两原告提交的《关于请求清远市人民政府依法保护申请人合法权益的报告》内容来看，其申请的事项并非《信访条例》规定的信访事项范畴。根据前述法律规定，清远市人民政府具有保护公民、法人或其他组织财产权的法定职责，原告天慧公司与青华公司以报告的形式向清远市人民政府提出申请以保护其合法的财产权益，属于被告清远市人民政府的法定职责范围，被告清远市人民政府应依照法律、法规以及规章的授权作出处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”规定，被告清远市人民政府应在接到申请之日起两个月内对两原告的申请作出答复。但事实上，被告清远市人民政府在收到两原告的申请后，却将《关于请求清远市人民政府依法保护申请人合法权益的报告》作为信访事项处理，虽然由清远市清城区城市综合管理局在法定期限内由信访复函的方式作出了答复，但实际上是一种拒绝履行法定职责的行为。故被申请人清远市人民政府并未履行法定职责作出相关答复，属于认定事实不清，依据不足，不应支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、七十六条之规定，判决：一、确认被告清远市人民政府未在法定期限内对原告清远天慧广告有限公司、清远青华广告有限公司的申请作出答复的行政行为违法；二、限被告清远市人民政府在法定期限内依法对原告清远天慧广告有限公司、清远青华广告有限公司的申请作出答复。上诉人清远市人民政府不服原审判决，向本院上诉称：一、被上诉人的申请事项属于信访事项，上诉人通过信访途径答复上诉人符合《信访条例》的规定。根据《信访条例》第二条的规定，被上诉人邮寄《关于请求清远市人民政府依法保护申请人合法权益的报告》给上诉人提出的申请事项，上诉人按信访事项转办符合《信访条例》的规定。根据《信访条例》第六条的规定，承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项属于信访工作机构的职责。上诉人将被上诉人信访事项交由信访部门处理是完全合法的。根据《信访条例》第三十二条的规定，对被上诉人的申请事项应由清远市清城区城市综合管理局处理。2018年8月2日，清远市清城区城市综合管理局作出《关于潘汝波要依法给予候车亭和立柱广告完善相关经营手续信访事项答复意见书》，已书面答复了被上诉人。原审以清远市清城区城市综合管理局的信访答复不能代替上诉人的答复为由，认定上诉人未履行职责没有法律依据。对被上诉人的信访事项，上诉人已经根据《信访条例》的规定履行了职责，上诉人不存在违法拒绝履行职责或者无正当理由逾期不答复的情形。原审认定上诉人未履行职责是不能成立的。二、被上诉人申请事项并不属于上诉人法定职责，原审判决没有法律依据。原审未查明被上诉人申请事项是否属于上诉人的法定职责，属于认定事实不清。原审以《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十七条规定作为评判上诉人涉案行为的依据。但该条款均明确定了必须以行政机关的法定职责为基础。如果行政主体本身原本就无此法定职责，自然就不存在必须履行该法定职责的情形。原审认为被上诉人提出申请保护其合法的财产权益，上诉人应依照法律、法规以及规章的授权在法定职责范围内作出处理，若不属于职责范围，也应告知当事人有权利的行政机关进行申请，而不是不予答复，可见原审并没有查明被上诉人的申请事项是否属于上诉人法定职责。至于原审认为无论是否属于上诉人的法定职责都可认定上诉人违法，更是与《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十七条的规定相悖。被上诉人申请事项并不属于上诉人的法定职责行政职责。被上诉人的申请事项属于原有户外广告重新许可方面的工作范畴，应当由清远市清城区城市综合管理局负责办理。至于被上诉人提到的候车亭设施、立柱广告设施，属于临时建筑物、构筑物，对该临时建筑物、构筑物的监管属于规划主管部门的法定职责。因此，被上诉人的申请事项并不属于上诉人的法定职责，被上诉人要求上诉人直接处理其申请事项不应支持，原审判决没有法律依据。综上所述，原审认定上诉人没有答复被上诉人没有事实法律依据，上诉人并没有直接处理被上诉人申请事项的法定职责，原审判决没有法律依据。上诉请求：依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人天慧公司、青华公司未提交书面答辩意见。本院二审经审理查明的事实与原审相同，本院予以确认。二审另查明，2018年6月6日，天慧公司、青华公司向清远市人民政府提交《关于请求清远市人民政府依法保护申请人合法权益的报告》，该报告内容载明，其申请事项为“1.依法维护清远天慧广告有限公公司和清远市青华广告有限公司在清远市内已建好的候车厅设施和立柱广告经营权不受侵害。2.依法给予上述两申请人完善相关经营手续”。该报告部分内容为“……近日听闻清远市人民政府作出《清远市规划区户外广告整治方案的通知》（清府办函[2013]172号），申请人对该涉案通知至今没有理解，因为涉案通知没有列明详细的整治对象，如果清远市人民政府认定该涉案通知包括两申请人公司所投资的上述项目的，恳请贵府依法撤销涉案通知的决定，确保申请人的合法权益不受损害。特此申请。”本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的……”最高人民法院《关于适用的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；……”申请人请求行政机关履行保护其人身权或财产权的法定职责，应当首先确定接受申请的行政机关是否具有相应的行政职责。行政机关的法定职责是由法律、法规授权，或者因行政机关的先行行为决定了其必须履行相应职责等情形决定的。本案中清远市人民政府作为地级市人民政府，除法律、法规等明确规定的特定事项外，一般不负有直接受理并处理具体请求事项的职责，针对具体事项的处理原则上属于其所属各职能部门负责办理。清远市人民政府的主要行政职责是监督和批准下级人民政府或职能部门依法履职。天慧公司、青华公司提交《关于请求清远市人民政府依法保护申请人合法权益的报告》请求清远市人民政府保护其在清远市区内已建好的候车厅设施和立柱广告设施经营不受侵害，两公司提起本案诉讼的请求在一审期间变更为请求确认清远市人民政府于2018年6月7日收到两被上诉人财产保护请求后，在法定期限内未回复的行为违法，并要求责令清远市人民政府针对两被上诉人的申请作出答复。经审查，根据《清远市规划区户外广告和招牌设置管理暂行办法》第四条第一款“市城乡规划主管部门负责户外广告专项规划及有关户外广告和招牌设置规划管理技术规定的编制。区城市管理主管部门负责户外广告和招牌设置审批和管理工作”的规定，对清远市城区的候车厅设施和立柱广告设施的审批及管理行政职责，依法应由当地城市综合执法管理部门负责。因此，本案天慧公司、青华公司请求清远市人民政府保护其在清远市区内已建好的候车厅设施和立柱广告设施经营不受侵害的请求事项，依法应不属于清远市人民政府直接处理的职责范围。天慧公司、青华公司向清远市人民政府提交的《关于请求清远市人民政府依法保护申请人合法权益的报告》可以认定为属于信访反映事项。根据上述司法解释的规定，天慧公司、青华公司对清远市人民政府将该信访事项转交相关职能部门信访机构处理答复，未直接对其作出答复的行为不服提起诉讼，依法不属于行政诉讼的受案范围，即天慧公司、青华公司的起诉不符合行政诉讼的立案受理条件。本案原审法院受理天慧公司、青华公司的起诉并作出实体判决不当，本院依法予以纠正。上诉人清远市人民政府上诉主张，被上诉人天慧公司、青华公司的申请事项属于信访事项，不属其法定职责，原审判决认定事实不清等，上诉请求撤销一审判决并依法改判，理由成立，本院予以采纳。天慧公司、青华公司如认为有关行政机关作出的行政行为对其公司相关广告设施经营权益造成不利影响，可依法另寻救济。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院《关于适用的解释》第九十二条第二款的规定，裁定如下：撤销广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初107号行政判决；驳回原审原告天慧公司、青华公司的起诉。本案一二审均免收案件受理费，双方当事人预交的诉讼费各50元，均可分别申请退回。本裁定为终审裁定。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年五月三十日书记员  刘 丹