安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终394号 上诉人（一审原告）周恒良，男，汉族，1971年4月10日出生，住安徽省合肥市蜀山区。 委托代理人周磊，系周恒良之子，男，汉族，1995年10月9日出生，住安徽省合肥市蜀山区。 委托代理人李倩文，安徽金亚太律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）合肥市蜀山区人民政府，住所地合肥市蜀山区梅山路107号，统一社会信用代码113401040029910982。 法定代表人王海霞，区长。 委托代理人黄晓伟，合肥市蜀山区人民政府工作人员。 委托代理人汪奎，安徽华人律师事务所律师。 上诉人周恒良因诉合肥市蜀山区人民政府不履行安置补偿法定职责一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初317号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月8日公开开庭审理了本案。上诉人周恒良及其委托代理人周磊、李倩文，被上诉人合肥市蜀山区人民政府（以下简称蜀山区政府）的委托代理人黄晓伟、汪奎，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 周恒良一审起诉称，2018年，被告蜀山区政府作为征收主体对合肥市高铁西站片区包含熊南、熊北等村民组进行了房屋征收，原告所在的十里店处于被征收范围内。2019年5月，被告在未与原告签订拆迁补偿安置协议的前提下，对原告的房屋进行了拆除，后一直未予以补偿安置。为了维护合法权益，原告根据相关法律规定，于2019年9月7日向蜀山区人民政府提出对其进行补偿安置的书面请求，但被告拒收。直至今日，原告依然未得到合理补偿安置。请求判令被告依法履行职责，对原告进行拆迁补偿安置；诉讼费由被告承担。 一审法院审理查明，2018年9月21日，被告制定了《合肥市高铁西站片区城中村改造项目集体土地上房屋搬迁补偿安置方案》。该方案规定房屋搬迁主体为蜀山区政府，房屋搬迁实施单位为井岗镇政府。该方案同时规定了安置补偿的具体内容以及房屋安置对象对补偿行为不服，可以依法申请行政复议和提起行政诉讼等内容。2018年10月29日，蜀山区大建设指挥部办公室成立了现场指挥部。同日，现场指挥部办公室制定了《合肥市高铁西站片区城中村改造项目集体土地上房屋搬迁补偿安置实施细则》。2019年5月9日，现场指挥部办公室作出合蜀房屋搬迁（2019）第1号搬迁公告，规定搬迁范围为十里店社区南刘岗、北刘岗两个村民组集体土地上房屋，搬迁期限为2019年5月14日至2019年6月12日。2019年5月23日，原告妻子张传霞与井岗镇工作人员签订了合肥市高铁西站片区城中村改造项目集体土地上房屋搬迁移交验收单，表示房屋已搬迁完毕并同意拆除。2019年9月30日，搬迁工作人员发出通知，告知房屋搬迁人因时间紧来不及算账，政府考虑给每户预支20000元。同时告知了领取的方式方法。 一审法院另查明，2019年2月26日，安徽省人民政府作出皖政地（2019）223号《关于合肥市2018年第81批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》，同意合肥市实施在蜀××井岗镇十里店社居委用地范围内3.1558公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地5.5371公顷、未利用地1.667公顷，合计10.3599公顷。原告的案涉房屋部分在上述征地批复批准的征地范围内，部分不在上述征地批复批准的征地范围内。2018年2月5日，合肥市自然资源和规划局作出合自资规蜀山征案（2019）13号征地补偿安置方案公告，该公告第八条规定，公告期满后，由蜀山区负责组织本级政府有关部门及乡镇人民政府（街道办事处），实施辖区内征地事宜；对征收集体土地涉及房屋补偿安置的，由蜀山区人民政府根据合政（2018）4号《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法》的规定，立即开展房屋补偿工作。现原告涉案房屋被拆除。 一审法院认为，针对原告的诉讼请求，本案争议的焦点在于被告是否有对原告进行拆迁补偿安置法定职责以及原告请求判令对其进行拆迁补偿安置的诉讼请求能否成立。一、本案现有证据证明，原告涉案的房屋虽然部分在安徽省人民政府作出的征地批复批准的征地范围内，部分不在安徽省人民政府作出的征地批复批准的征地范围内，但位于现场指挥部办公室作出的搬迁公告所确定的搬迁范围内房屋且已被拆除。被告制定的合肥市高铁西站片区城中村改造项目集体土地上房屋搬迁补偿安置方案和现场指挥部办公室作出的搬迁公告显示，对包括原告涉案房屋在内的十里店社区南刘岗、北刘岗两个村民组集体土地上房屋，不论是否在征地批复批准的征地范围内，均是被告行使行政权利要求房屋搬迁的相对人，搬迁主体为蜀山区政府，井岗镇政府只是搬迁实施单位。因此，不论原告是因为被依法征收进行的搬迁还是因为其他原因履行了搬迁义务，被告都应当依法对原告进行补偿。二、原告与房屋搬迁实施单位在房屋搬迁移交验收单上约定，原告与房屋搬迁实施单位应当在约定的时间内根据补偿安置实施方案办理结算手续，但双方没有对具体的结算时间作出约定。同时，根据合肥市政府为规范合肥市房屋征收补偿安置工作制定的“合肥市房屋征迁三榜公示分级审核操作规定”，被告应当在三榜公示分级审核的程序完成后确定补偿职责。在此之前，按照搬迁补偿安置方案的规定支付临时安置费等费用。原告房屋搬迁后，被告对确定补偿安置费用需要时间以及可根据需要预支一定费用，已进行了告知。鉴于涉案的搬迁补偿安置工作尚在进行过程中，原告起诉要求判令被告依法履行职责，对原告进行拆迁补偿安置的诉讼请求本院不予支持，但被告应当在相关程序完成后及时对原告履行补偿职责。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告周恒良的诉讼请求；案件受理费50元由周恒良负担。 周恒良上诉称，1、案涉安置补偿纠纷是被上诉人采取多种非法手段引发的，被上诉人采取断水、断电等手段逼迫上诉人交房搬迁，为此，上诉人才与被上诉人签订《房屋搬迁移交验收单》。上诉人没有与被上诉人达成安置补偿协议，也没有收到被上诉人补偿安置决定，被上诉人构成行政不作为。2、上诉人系案涉被征迁安置对象，被上诉人实施征迁行为应当依法进行，应按照“先补偿，后搬迁”法定原则行事，虽然上诉人与被上诉人签订《房屋搬迁移交验收单》，但被上诉人却一直没有履行安置补偿职责，属于拒不履行法定职责。一审法院没有查明案件事实，适用法律亦有错误，错误作出一审判决，请求二审法院依法予以撤销并支持上诉人的全部诉讼请求。 蜀山区政府答辩称，1、蜀山区政府没有怠于履行法定职责。为了推动合肥市高铁西站项目实施，蜀山区大建指挥部办公室和井岗镇政府共同成立西站指挥部，并制定了《合肥市高铁西站片区城中村改造项目集体土地上房屋搬迁补偿安置实施细则》，作为搬迁补偿的主要依据。上诉人在搬迁范围内，上诉人在知晓合肥市高铁西站片区城中村改造项目搬迁补偿政策后，同意搬迁并自愿将其房屋交由井岗镇政府拆除，井岗镇政府对其房屋的搬迁补偿正在进行之中，由于新冠性××疫情影响，确实影响了补偿安置补偿进程，但安置补偿没有及时推进的主要原因是上诉人不按照规定提供必需的相关材料，致使案涉安置补偿无法进一步进行，上诉人只要提供相应材料，安置补偿工作可以随时进行。现已准备了临时过度费，上诉人亦可以随时支取。 一审被告蜀山区政府向一审法院提举了以下证据： 第一组证据：《合肥市高铁西站片区城中村改造项目集体土地上房屋搬迁补偿安置方案》《合肥市高铁西站片区各村民组位置简图》，证明蜀山区政府制定了《房屋搬迁补偿安置方案》，确定房屋搬迁实施单位是井岗镇政府，搬迁的范围是南刘岗、北刘岗等11个村民组。 第二组证据：《关于成立合肥市高铁西站片区城中村改造项目现场指挥部的通知》《合肥市高铁西站片区城中村改造项目集体土地上房屋搬迁补偿安置实施细则》，证明合肥市蜀山区大建设指挥部办公室和井岗镇政府共同成立了合肥市高铁西站片区城中村改造项目现场指挥部（以下简称现场指挥部）并由现场指挥部制定了《房屋搬迁补偿安置实施细则》，作为搬迁补偿的主要依据。 第三组证据：《搬迁公告》《关于张贴合肥市高铁西站片区城中村改造项目政策文件宣传栏展板的情况说明》、身份证、张贴现场照片，证明现场指挥部对十里店社区南刘岗、北刘岗两村民组房屋的搬迁发布了《搬迁公告》并予以公布。《搬迁公告》确定项目实施单位井岗镇政府做好搬迁范围内住户的搬迁工作。 第四组证据：《合肥市房屋征收拆迁丈量登记表》《住宅房屋附属物、构筑物登记表》，证明在动员搬迁之前，井岗镇政府组织了人员对原告的房屋进行丈量登记的事实。 第五组证据：《合肥市高铁西站片区城中村改造项目集体土地上房屋搬迁移交验收单》，证明原告的房屋在《搬迁公告》确定的搬迁范围内，原告同意搬迁并将其房屋移交给井岗镇政府拆除。 第六组证据：户口本，证明原告向井岗镇政府提交了家庭人员的户口本复印件的事实。 第七组证据:十里店社区与周恒良户宣讲补偿政策视频、《情况说明》、身份证。证明:井岗镇政府在拆除周恒良房屋之前专门上门针对该户进行了多次搬迁补偿政策的宣讲，周恒良知晓了搬迁补偿政策后，主动交房，自愿搬迁的事实。 第八组证据：《征地补偿标准及安置途径告知书》《土地勘测定界技术报告书》《2018年蜀××井岗镇统征地块十八勘测定界图》《关于合肥市2018年第81批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》《征地补偿安置方案公告》、张贴《征地补偿安置方案公告》照片，证明原告房屋不在征地红线范围内，蜀山区政府未征地也未征收其房屋，依法对其没有行政补偿法定职责。 第九组证据：《合肥市房屋征迁“三榜公示分级审核”操作规定》《合肥市房屋征迁“三榜公示分级审核”操作规定解读》，证明井岗镇政府落实原告的搬迁补偿需要按照合肥市相应政策文件逐级审核并三榜公示，落实搬迁补偿需要一定时间。 一审原告周恒良向一审法院提交了以下证据： 1、原告身份证，证明原告诉讼主体适格。2、合肥市高铁西站片区城中村改造项目房屋搬迁工作便民服务手册，证明被告诉讼主体适格。3、视频图片资料光盘，证明原告房屋已被拆除。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院审理期间，蜀山区政府当庭向上诉人送达案涉安置补偿需要材料的“一次性告知书”，并承诺只要上诉人按照“一次性告知书”提供所需材料，安置补偿工作可随时推进。 本院认为，本案争议的焦点是蜀山区政府没有作出案涉安置补偿决定是否构成行政不作为。 所谓行政不作为是指行政机关负有法定职责，有义务、有能力履行该职责，且履行职责条件已经具备，而行政机关没有依法履行、不正确履行或者拖延履行的行为。具体到本案，上诉人签订的《集体土地上房屋搬迁移交验收单》载明，其案涉房屋（内物品）已搬迁完毕，同意交于被上诉人拆除；在约定的时间内，其携带房屋证照及有关材料，与房屋搬迁实施单位按照《合肥市高铁西站片区城中村改造项目集体土地上房屋搬迁补偿安置实施细则》办理结算手续。根据该《实施细则》的相关规定，实施补偿时，需上诉人提交其在原籍是否已享受安置补偿、户籍有效人口等证明材料，并经相关单位调查核实进行三榜公示后，才能作出补偿决定。由于上诉人尚未提供安置补偿所需相关材料，加之新冠××疫情原因，案涉征迁安置补偿工作受到一定影响，现安置补偿工作还在“三榜公示”期间，作出安置补偿决定的条件尚不完全具备。故被上诉人虽负有案涉安置补偿职责，但其并没有故意不履行或者拖延履行该职责。上诉人关于被上诉人不履行法定职责的上诉理由不能成立，本院不予支持。 需要指出的是，“先补偿，后搬迁”是政府征迁工作应当遵循的基本原则，本案中，上诉人积极配合搬迁工作，在没有完全落实补偿的情况下，已将房屋腾空交由被上诉人拆除，被上诉人应一次性告知上诉人所需提供的材料并及时与其就相关补偿问题进行协商。上诉人亦应积极配合、及时提供必要的证明材料。在所需证明材料齐备而经协商达不成补偿协议时，被上诉人应根据查明的事实，依职权作出补偿决定。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人周恒良的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周恒良负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年五月二十五日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。