广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂02行终83号 上诉人（一审原告）林世权，男，1956年6月1日生，汉族，住柳州市柳北区。 被上诉人（一审被告）柳州市柳北区城市管理行政执法局（以下简称柳北区执法局），住所地柳州市三中路92号地区政法大院内。 上诉人林世权诉柳北区执法局规划行政强制执行决定纠纷一案，不服柳州市柳北区人民法院于2019年12月30日作出的（2019）桂0205行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决查明：林世权在柳州市白露××白露村XXX村××南面（即××白露××白露村XXX村××）建设有多处建筑物，包括一栋四层楼的主楼以及围墙内的平房、简易棚、钢架棚（前述建筑柳北区执法局已另案查处），同时还包括主楼东边的几处砖瓦房、砖混房（即本案所涉建筑）。根据林世权提交的《村镇建设工程建筑许可证》和《集体土地建设用地使用证》显示，林世权主楼东边的几处砖瓦房、砖混房并不包含在《村镇建设工程建筑许可证》和《集体土地建设用地使用证》登记范围内，这些建筑均未办理建筑许可证等建筑执照。2019年2月1日，柳北区执法局对林世权主楼东边的几处砖瓦房和砖混房进行立案调查，同日下达《责令停止违法行为通知书》和《调查通知书》，两份通知书已粘贴在林世权大门处，送达过程已拍照记录。同日，柳北区执法局制作了一份现场勘验检查笔录及示意图，见证人在勘验笔录和示意图上签字。示意图显示，柳北区执法局此次查处的面积仅为主楼东面的几处砖瓦房和砖混房。2019年2月12日，柳北区执法局向国土部门查询案涉建筑的土地使用情况。2019年2月15日，柳州市国土资源局柳北分局回复称，案涉建筑在“一张图”系统内未查询到土地登记信息。2019年2月25日，柳北区执法局报请规划部门对案涉建筑作出认定意见和处罚意见。柳州市规划局于2019年2月27日出具审批意见：“在柳州市城市规划区内，未取得建设工程规划许可证建设，请城管部门依法查处。”2019年2月27日，柳北区执法局作出《责令限期拆除告知书》，拟对林世权违法建设部分作出责令其限期自行拆除的决定，同日，柳北区执法局将该告知书送至案涉建筑物处，林世权不配合签收，柳北区执法局留置送达，并邀请两名基层组织人员到场见证，送达过程拍照记录。2019年3月1日，柳北区执法局下发柳城管责拆柳北规划决字【2019】第72号《责令限期拆除决定书》（以下简称72号责令限期拆除决定），责令林世权在收到该决定书之日起一日内自行拆除其违法建设部分。同日，柳北区执法局将该决定书送至案涉建筑物处，林世权不配合签收，柳北区执法局留置送达，并邀请两名基层组织人员到场见证，送达过程拍照记录。林世权对该72号责令限期拆除决定不服，于2019年8月15日向柳州市柳北区人民法院提起另案诉讼，请求撤销72号责令限期拆除决定，该案案号为（2019）桂0205行初32号。2019年3月4日，柳北区执法局下发《强制执行催告书》和《关于限期自行拆除违法建设的公告》，催告林世权在收到该催告、公告之日起一日内自行拆除违法建筑。同日，柳北区执法局将该催告书、公告送至案涉建筑物处，林世权不配合签收，柳北区执法局留置送达，并邀请两名基层组织人员到场见证，送达过程已记录在卷，同时拍照记录。此外，催告书和公告已另行粘贴在林世权所在基层组织公告栏上。2019年3月8日，柳北区执法局向柳州市柳北区人民政府（以下简称柳北区政府）请示，请求批准对林世权案涉违法建筑进行强制拆除。当日，柳北区政府作出《批复笺》，责成柳北区执法局对林世权违法建筑予以强制拆除。2019年3月18日，柳北区执法局作出柳城管柳北规划执决字【2019】第8号《强制执行决定书》（以下简称8号强制执行决定），决定从2019年3月19日8时开始对林世权违法建筑组织强制拆除。2019年3月18日，柳北区执法局将该8号强制执行决定送到林世权住所，林世权不配合签收，柳北区执法局留置送达，并邀请两名基层组织人员到场见证，送达过程已记录在卷，同时拍照记录。柳北区执法局不服该8号强制执行决定，于2019年9月6日向柳州市柳北区人民法院提起本案诉讼，请求撤销该8号强制执行决定。另查明，案涉建筑已于2019年3月下旬被强制拆除。 一审判决认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条、国发[2002]17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（以下简称17号决定）、广西壮族自治区人民政府于2005年8月9日作出桂政函[2005]220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（以下简称220号批复）的规定，本案柳北区执法局就是在柳州市柳北区辖区内行使相对集中行政处罚权的行政机关，其职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行政处罚权。柳北区政府依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十八条的规定作出编号〔2019〕141号《批复笺》，同意由柳北区执法局对林世权位于柳州市柳北区白露村XXX村60号南面违法建筑进行强制拆除，据此，柳北区执法局具有作出被诉行政行为的法定职权。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”本案中，柳北区执法局针对案涉违法建筑作出了72号责令限期拆除决定，该决定书经柳州市柳北区人民法院另案审查后认定为合法有效。林世权未在规定的期限内自行拆除违法建筑，柳北区执法局依据《行政强制法》第三十五条、第四十四条的规定，向林世权发出了《强制执行催告书》和《关于限期自行拆除违法建设的公告》，并根据《城乡规划法》第六十八条的规定，经柳北区政府编号〔2019〕141号《批复笺》的同意，作出了8号强制执行决定，告知林世权拟拆除案涉房屋的事实、理由，同时告知了救济途径，并于当日将文书留置送达。综上，被诉的8号强制执行决定依据充分，适用法律正确，程序合法，并无不当。据此，依照《行政处罚法》第十六条，《城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条，《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第三十八条、第四十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决：驳回林世权的诉讼请求。 上诉人林世权上诉称，上诉人在柳州市××北区白露村XX××队××号建有房屋，该房屋主要用于生产生活。被上诉人于2019年3月18日作出8号强制执行决定，告知上诉人林世权被上诉人柳北区执法局决定从2019年3月19日8点开始依法对上述建筑物组织强制拆除。上诉人认为被上诉人作出的8号强制执行决定违背事实和法律，侵害了上诉人的合法权益，一审判决基本事实认定不清、适用法律错误、证据严重不足、违反法律程序，应当依法撤销。一、从一审查明的事实可以看出上诉人房屋土地性质为集体土地，位于村庄规划范围内，而被上诉人只对城市规划区的房屋有认定权，被上诉人并未提供证据证明上诉人的涉案建筑物位于柳州市城市规划区内，故被上诉人作出8号强制执行决定没有职权依据，一审判决认定被上诉人有权作出72号责令限期拆除决定并据此作出8号强制执行决定是错误的。二、被上诉人作出8号强制执行决定适用法律错误。本案中，上诉人提供了充足的证据证明涉案房屋是在1993年左右建设的，被上诉人也是认可的。根据法不溯及既往的原则，被上诉人不应根据《城乡规划法》的相关规定对上诉人的上述房屋作出72号责令限期拆除决定。被上诉人作出的8号强制执行决定是基于《行政强制法》第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”之规定。然而上诉人不履行行政决定恰恰是因为72号责令限期拆除决定本身存在适用法律错误的问题。因此，被上诉人没有考虑上诉人不履行行政决定的正当理由而直接作出8号强制执行决定同样存在适用法律错误的问题。三、被上诉人作出的72号责令限期拆除决定未依法履行立案、调查、勘验、报告、审批、告知等法律程序，72号责令限期拆除决定违法导致后续作出的8号强制执行决定违法。首先，被上诉人提交的立案、调查、勘验、报告、审批、告知等材料存在逻辑错误、伪造作假的问题。一审庭审中上诉人针对被上诉人递交的调查、报告、审批、告知等文件从时间节点等角度逐一进行剖析并指出材料中不合理之处。被上诉人向一审法院提交的证据4和证据7记录的时间明显不符合逻辑。在2019年2月1日8时10分至8时15分短短五分钟的时间内，被上诉人工作人员先是取得了办案机构、行政机关法制机构和行政机关负责人的意见，到达车程为20分钟的现场，对三处建筑物完成勘测并现场用电脑完成绘图打印并由勘验人、记录人和见证人分别签字。被上诉人上述两份证据明显不符合逻辑。与此同时，《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》规定了要全面推行执法全过程记录制度。这一制度重在规范执法程序，通过文字、音像记录等形式，对行政执法各个环节进行记录，全面、系统归档保存，做到执法全过程留痕和可回溯管理；对查封扣押财产、强制拆除等直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法办案场所，要推行全程音像记录；对现场执法、调查取证、举行听证、留置送达和公告送达等容易引发争议的行政执法过程，要根据实际情况进行音像记录。本案调查最重要的环节现场勘验，被上诉人却没有依照规定进行任何视频记录，其现场见证人更没有提供身份证明和工作证明，证实有这个人。因此，被上诉人提供前后矛盾的证据可以证实根本没有对上诉人房屋进行过勘验。其次，上诉人的陈述、申辩、听证等权利未得到依法保障。国办发(2008)115号《关于深入推进行政审批制度改革的意见》规定建立健全行政审批相关制度,指出研究建立专家咨询和民意征集机制，对涉及重大公共利益或与人民群众切身利益密切相关的审批事项，要进行听证。被上诉人作出的《责令限期拆除告知书》中并没有告知上诉人有申请听证的权利，这违反了上述规定，严重损害了上诉人的合法权益。最后，根据规定，留置送达只有满足两种条件，才是合法的送达。一是受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书，二是需有关基层组织或者所在单位代表到场。本案中，被上诉人没有提供任何证据证明送达《责令停止违法行为通知书》、《调查通知书》、《责令限期拆除告知书》、《强制执行催告书》和《关于限期自行拆除违法建设的公告》时上诉人或其他同住成年家属在场且拒收；载明的留置送达见证人，并非受送达人住所地居民委员会、村民委员会的工作人员，也不是受送达人所在单位的工作人员，而是白露街道办事处工作人员。与此同时，送达照片中只有一名穿着便服的人员且脸部难以辨别。因此，被上诉人以违法留置送达的方式下达《责令停止违法行为通知书》、《调查通知书》、《责令限期拆除告知书》、《强制执行催告书》和《关于限期自行拆除违法建设的公告》的行为严重损害了上诉人陈述、申辩权，剥夺了上诉人听证权，属于程序严重违法情形。综上所述，一审判决认定事实不清、证据不足、程序违法、适用法律错误，特提起上诉，请求二审撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人柳北区执法局于本案二审期间未陈述意见。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。根据以上证据，本院查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。 本院认为，根据《行政处罚法》第十六条、17号决定、220号批复、《行政强制法》第三十七条第一款和《城乡规划法》第六十八条的规定以及柳北区政府作出的编号〔2019〕141号《批复笺》，被上诉人柳北区执法局具有作出8号强制执行决定的法定职权。行政机关作出行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法的，依法应予维持。本案中，上诉人林世权未取得建设工程规划许可建设房屋，经被上诉人柳北区执法局查处后认定为违法建筑，作出72号责令限期拆除决定并送达给上诉人。上诉人未按72号责令限期拆除决定规定的期限自行拆除违法建筑，被上诉人依据《行政强制法》第三十五条、第三十六条之规定作出了《强制执行催告书》并送达给上诉人，催告上诉人及时履行义务，告知上诉人进行陈述、申辩的权利。同日，被上诉人依据《行政强制法》第四十四条的规定作出了《关于限期自行拆除违法建设的公告》并进行张贴公告。经催告和公告后，上诉人在期限内仍未自行拆除涉案违法建筑，亦未提出正当理由，根据《行政强制法》第三十七条的规定，行政机关可以作出强制执行决定。2019年3月8日，柳北区政府根据《城乡规划法》第六十八条的规定作出同意被上诉人对涉案违法建筑进行强制拆除的批复，被上诉人遂于2019年3月18日作出8号强制执行决定并送达给上诉人。该强制执行决定主要证据充分，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。对于上诉人在本案中提出关于72号责令限期拆除决定在程序、实体上违法的系列意见，根据上诉人诉请，本案主要审查的被诉行政行为是被上诉人作出的8号强制执行决定，而对8号强制执行决定所依据的基础行政决定即72号责令限期拆除决定的合法性不再作全面审查，并且上诉人对72号责令限期拆除决定也另行提起了行政诉讼，因此，上诉人该部分意见主张不属于本案审查范围，本院不予置评。对于上诉人主张被上诉人未能提供有效证据证实涉案建筑位于柳州市城市规划区内，被上诉人无管辖权的意见，因柳州市规划局已经出具审批意见确认涉案房屋在柳州市城市规划区内，故上诉人林世权的主张与事实不符，本院不予支持。对于上诉人称《城乡规划法》的施行时间晚于涉案房屋的建设时间，被上诉人适用《城乡规划法》错误的意见，因涉案建筑物系违法建设状态的持续，故被上诉人适用《城乡规划法》的相关规定作出处理并无不当，不予支持上诉人该上诉意见。综上，上诉人的上诉理由不充分，其上诉请求本院不予支持；原判认定事实清楚，审判程序合法，判决正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人林世权负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长  覃 政 审 判 员  游 芳 审 判 员  赖政权 二〇二〇年五月二十六日 法官助理  此 兴 书 记 员  张 楠