重庆市渝北区人民法院行 政 裁 定 书(2019)渝0112行初696号原告李祯全，男，汉族，1947年3月5日出生，住重庆市巴南区。委托代理人刘笑，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人李文丽，女，汉族，1971年9月29日出生，住重庆市巴南区，系原告之女。被告重庆市规划和自然资源局(统一社会信用代码11500000MB1598075U)，住所地重庆市渝北区龙山街道龙山大道339号。负责人扈万泰，副局长。委托代理人焦冬梅，该局工作人员。委托代理人熊道波，重庆百君律师事务所律师。原告李祯全诉被告重庆市规划和自然资源局(以下简称市规资局)确认被告未履职行为违法一案，于2019年10月31日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月4日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月4日公开开庭审理了本案。原告李祯全及其委托代理人刘笑、李文丽，被告市规资局的委托代理人焦冬梅、熊道波，出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告李祯全诉称：诉讼请求：依法确认被告未履行法定职责的行政行为违法，并责令被告依法履行闲置土地的调查认定职责，对闲置土地违法行为进行调查核实。事实和理由：原告所在X村X社自2013年起，村集体土地(包括耕地、林地和宅基地)陆陆续续被征收。经原告多方调查，2018年8月31日得知原告所在X社有重庆市政府征地批文4个，共计征用土地97.44亩。X社拥有集体土地299.25亩，但是目前X社所有土地除李文才家的宅基地之外，其他土地(包括原告的宅基地、耕地、林地)已经全部被征用，299.25亩土地自2014年6月被征收以来，绝大部分土地处于闲置、荒芜状态，至今已闲置5年之久。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，国有建设用地闲置满两年就应当无偿收回。根据《闲置土地处置办法》的有关规定，被告有依法调查认定闲置土地的法定职责，应当向闲置土地使用权人下达《闲置土地认定书》及《收回国有建设用地使用权决定书》，收回闲置土地。原告于2019年3月31日向被告寄交了《闲置土地查处申请书》，请求对上述闲置土地行为予以调查核实。被告签署了上述邮件，迄今为止并未作出任何答复。原告认为，根据《闲置土地处置办法》第五条的规定，被告作为自然资源主管部门，无视违法事实和法律规定，未依法履行查处法定职责，对应当立案调查而不予立案调查，导致X社有近3百亩集体土地处于闲置荒芜状态。综上，被告不履行法定职责的行政行为违法，原告特依法起诉，请求依法作出公正裁判，切实维护原告所在X社村集体合法权益。被告市规资局辩称：一、原告与本案所涉行政行为无利害关系，原告不具备提起行政诉讼的主体资格。本案中，原告居住的巴南区界石镇X村X组10号不属于渝府地[2013]600号、渝府地[2014]882号、渝府地[2015]1235号、渝府地[2015]1296号《建设用地批复》涉及的土地的范围，原告非具体行政行为的相对人或利害关系人，根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，原告并非行政行为相对人，因此其不具有作为本案原告的资格。二、本局并非本案适格被告。根据《闲置土地处置办法》第四条的规定，被告属于省级国土资源主管部门，原告的诉请为“判令被告履行闲置土地的调查认定职责”，该职责应由巴南区规划和自然资源局履行，本局不具备组织实施对闲置土地调查认定和处置的职责。三、案涉征地批复下已供应土地部分已实施建设，未建设部分已启动闲置土地处置程序，原告诉讼请求所依据的事实和理由不能成立。综上，请求依法驳回原告的起诉或诉讼请求。原告在法定期限内向本院提交并举示了以下证据：1、李祯全身份证复印件；2、户口本；3、土地承包经营权证、土地登记审批表；证据1-3证明：原告是重庆市巴南区界石镇X村X组集体经济组织成员，在X村X社享有耕地的承包经营权和宅基地使用权，是本案适格主体。4、闲置土地查处申请书、EMS快递单及投递记录；证明：原告于2019年3月31日通过邮寄的方式向被告邮寄了查处申请书，被告于2019年4月1日收到原告的闲置土地查处申请书后，未作任何处理。5、X村村民委员会于2018年8月28日作出的回复；证明：重庆市巴南区人民政府、界石镇政府、X村村民委员会征收X社集体土地257.271亩。案涉土地自2014年6月起至今绝大部分土地处于闲置荒芜状态。6、X村X社土地现状照片；证明：X村X社土地自2014年6月起至今绝大部分土地处于闲置荒芜状态。7、巴南府发[2013]43号文件；证明：X社集体土地已被征收257.271亩土地，并依据《重庆市土地管理规定》、《重庆市征地补偿安置办法》、《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》、《重庆市巴南区人民政府关于印发》进行征地补偿安置。但土地征收后，迄今为止，257.271亩土地闲置荒芜至今。8、界石镇向总队的情况说明。证明：案涉土地征收范围内包括原告的土地5.916亩，原告与本案行政行为具有利害关系。经庭审质证，被告对原告举示的证据1-3真实性无异议，原告诉请的是被告履行闲置土地调查职责，该组证据不能达到原告的证明目的，未涉及原告的具体权利义务内容，原告并非本案适格主体；证据4真实性无异议，不能达到原告的证明目的，闲置土地的调查、认定、处置由市、县级国土资源部门负责；证据5真实性无异议，但与本案没有关联性，与本案被告是否有履行闲置土地认定处置的职责及是否履行该职责没有关联性；证据6真实性、关联性均不认可，对是否属于案涉的宗地也无法确认核实；证据7与本案没有关联性；证据8真实性无异议，但与本案的事实及原告的诉请无关联性。被告在法定期限内向本院提交并举示了以下证据：1、渝府地[2013]600号、渝府地[2014]882号、渝府地[2015]1235号、渝府地[2015]1296号《土地征收批复》、红线图；证明：原告居住的巴南区界石镇X村申田弯组10号不属于渝府地[2013]600号、渝府地[2014]882号、渝府地[2015]1235号、渝府地[2015]1296号《建设用地批复》涉及的土地的范围，原告非具体行政行为的相对人或利害关系人，不具有诉讼主体资格，依法应当驳回原告的起诉。2、《闲置土地处置办法》；证明：原告诉请为“判令被告履行闲置土地的调查认定职责”，根据《闲置土地处置办法》第四条的规定，该职责应由巴南区规划和自然资源局履行，本局不具备组织实施对闲置土地调查认定和处置的职责。3、现状照片；证明：渝府地[2013]600号、渝府地[2015]1235号《土地征收批复》涉及的三块出让宗地、一块划拨宗地不涉及闲置土地，原告的诉请缺乏事实依据。4、《闲置土地调查通知书》2份(函号：巴南规资供监[2019]3号、4号)。证明：巴南区规划和自然资源局已对渝府地[2014]882号、渝府地[2013]600号、渝府地[2015]1296号涉嫌闲置的两宗土地启动调查程序，巴南区规划和自然资源局已履行法定职责，原告的诉请缺乏事实依据。经庭审质证，原告对被告举示的证据1真实性、关联性无异议，合法性有异议，不能达到被告的证明目的4份征地批文范围包括原告的土地，故原告与本案有利害关系，具有本案诉讼主体资格，4份征地批文显示X社只有6.487公顷取得征地批文，但是根据原告提交的X村村委会提交的回复显示X社有300多亩土地被征收，且有200多亩土地处于闲置状态；证据2《闲置土地处置办法》第四条规定，并未限定县级市、地级市、直辖市，被告不能依据其是省级部门而否定其查处职责，根据《重庆市土地管理规定》第四条第一款的规定，市土地行政主管部门负责全市城乡土地的统一管理和监督工作，根据《节约集约利用土地规定》第34条规定，省级国土资源部门应当对本行政区域内的节约、集约用地情况进行监督，在用地审批、土地供应和土地使用等环节加强用地准入条件、功能分区、用地规模、用地标准、投入产出、强度等方面的检查，依照法律法规对浪费土地的行为和责任主体予以处理并公开通报。被告具有查处闲置土地的法定职责；证据3真实性、关联性无异议，合法性有异议，不能达到被告的证明目的，根据原告提交的照片显示，确有大量土地处于闲置荒芜状态，被告并未对闲置的300多亩土地进行调查；证据4真实性、关联性无异议，合法性有异议，不能达到被告的证明目的，该2份通知书是在2019年4月11日制作的，时间是在原告向被告递交查处申请书后，说明被告在收到原告的查处申请书后，有意识到其有闲置土地的查处职责，并且交给了巴南区规划和自然资源局处理。但是，无论是巴南区规划和自然资源局，还是被告，均未严格依照闲置土地处理办法的规定，对闲置土地的有关单位进行行政处罚。根据被告提交的证据可以证明被告调查程序违法。根据闲置土地处置办法第7条的规定，被告只提交了调查通知书，并未要求被调查人对土地使用情况作出说明，被告也未完全勘测到X社300亩土地的闲置状态。经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告举示的证据1、2、4以及被告举示的证据1-4的真实性予以确认，能够证明本案的基本事实。原告举示的证据3、5、6、7、8与本案不具有关联性。经审理查明，2019年3月31日，原告向被告市规资局邮寄了《闲置土地查处申请书》，请求市规资局履行闲置土地的调查认定职责，向渝府地[2013]600号、渝府地[2014]882号、渝府地[2015]1296号、1235号建设用地批复项下的使用权人发出《闲置土地调查通知书》，对闲置土地违法行为进行调查核实；请求依法向上述土地使用权人下达《闲置土地认定书》及《收回国有建设土地使用权决定书》，收回闲置土地，交由原告所在X村村民继续耕种，并在该申请书中陈述了申请的事实及理由。2019年4月1日，原告邮寄的前述申请书由收发室签收。2019年6月17日，原告以市规资局不履行法定职责行为违法为由，向重庆市人民政府申请复议。该府受理后，经审理，认为根据《闲置土地处置办法》第四条第一款“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施”之规定，闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施由市、县国土资源主管部门负责，省级国土资源主管部门没有此项职责，市规资局属于省级国土资源主管部门，不负有对闲置土地进行调查认定和处置的法定职责。据此，重庆市人民政府于2019年9月11日作出渝府复〔2019〕647号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了原告的行政复议申请。现原告请求依法确认被告市规资局不履行法定职责的行政行为违法，向本院起诉。另查明，2019年4月11日，重庆市巴南区规划和自然资源局分别向重庆宗申实业发展有限公司、三峡联合职业大学作出巴南规资供监〔2019〕3号、4号《闲置土地调查通知书》，认为重庆宗申实业发展有限公司约定动工日期为2015年3月31日的10.4604公顷宗地、三峡联合职业大学约定动工日期为2017年5月31日的12.1846公顷宗地存在已动工开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五且终止开发建设满一年的情况，涉嫌构成闲置土地，该局依法对上述宗地进行调查，要求前述单位接受调查，自该通知书送达之日起30日内，向该局提供相应资料。本院认为，《闲置土地处置办法》第四条规定：市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。本案中，原告向被告市规资局邮寄《闲置土地查处申请书》，请求市规资局按照《闲置土地处置办法》的相关规定向渝府地[2013]600号、渝府地[2014]882号、渝府地[2015]1296号、1235号建设用地批复项下的闲置土地履行调查认定职责，但根据前述法律规定，市规资局作为省级国土资源主管部门，并不负有对巴南区的闲置土地进行调查认定和组织实施处置工作的法定职责，且针对原告要求对闲置土地进行查处的申请，重庆市巴南区规划和自然资源局已经按照《闲置土地处置办法》的规定对闲置土地的企业发出了《闲置土地调查通知书》。故，不存在原告认为市规资局不履行法定职责的情形。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款、第一百零一条第一款第(二)项的规定，裁定如下：驳回原告李祯全的起诉。本案诉讼费50元，退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。审 判 长  朱依德人民陪审员  陈协蓉人民陪审员  朱锡林二〇二〇年五月二十七日法官 助理  刘梦颖书 记 员  张上娇