福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽行终180号 上诉人（原审原告）张三兴，男，1971年6月26日出生，汉族，住福建省龙海市。 被上诉人（原审被告）龙海市人民政府，住所地福建省龙海市石码镇大埕28号。 法定代表人何才成，市长。 委托代理人陈惠珠，女。 委托代理人陈贰二，福建弘信律师事务所律师。 原审第三人龙海市自然资源局，住所地福建省龙海市石码镇工农路61号。 法定代表人高力嘉，局长。 原审第三人龙海市浮宫镇人民政府，住所地福建省龙海市浮宫镇镇前路53号。 法定代表人陈再生，镇长。 上诉人张三兴因诉龙海市人民政府信息公开一案，不服漳州市中级人民法院（2019）闽06行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明：2019年4月19日，原告张三兴向被告提出政府信息公开申请，申请公开以下信息：1、厦漳大桥建设项目征收龙海市浮宫镇海山村集体土地的报批材料、批复文件、红线图、征地实施文件和张贴、发布公告的证据，实际征收丈量土地面积的信息资料；2、征收上述集体土地给予龙海市浮官镇海山村集体经济组织土地补偿款和地上物所有权人地上物补偿款的数额，补偿款到位、支付、签领等信息资料；3、与建设厦漳大桥海门休息站征用土地同时征用，现隔离于厦漳大桥海门休息站围墙（柵栏）外，闲置多年未用的集体土地的属于什么性质的土地（是否利用厦漳大桥建设征地机会多征的）？要求公开该地块的土地面积、征收单位、批准用途及用地单位、土地使用权取得方式、闲置多年未用的原因、处置方案等政府信息资料；4、建设厦漳大桥海门休息站临时用地的租用和返还、处置方式等政府信息资料。被告于同日收到该申请。2019年5月5日，龙海市人民政府办公室向原告张三兴作出［2019］第004号《告知书》，答复内容如下：“1、厦漳大桥建设项目征收龙海市浮宫镇海山村集体土地的报批材料、批复文件、红线图、征地实施文件和张贴、发布公告的证据，实际征收丈量土地面积的信息资料。您申请的该项政府信息，由本机关制作或保存的有《漳州市人民政府关于印发厦漳大桥（漳州段）征地拆迁安置补偿方案的通知》（漳政综［2007］95号）、《龙海市人民政府关于厦漳跨海大桥（龙海段）工程建设用地征收（拨用）土地的通告》（龙政综［2009］207号）、《龙海市人民政府同意厦漳跨海大桥（龙海段）工程建设用地征收补偿安置方案的批复》（龙政综［2013］348号），上述政府信息属于公开范围，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条第（一）项规定、第二十六条规定，现将相关材料一并提供给您（详见附件）。其余信息不属于本机关制作和保存，根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，建议您向龙海市浮宫镇人民政府、龙海市自然资源局咨询，龙海市浮宫镇人民政府联系电话0596-68××××3，联系地址龙海市浮宫镇镇前路53号；龙海市自然资源局联系电话0596-65××××5，联系地址漳州市龙海市石码镇工农路61号。2、征收上述集体土地给予龙海市浮宫镇海山村集体经济组织土地补偿款和地上物所有权人地上物补偿款的数额，补偿款到位，支付、签领等信息资料；您申请事项属咨询，不属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，根据福建省政府信息公开办法（省政府令第134号）第二十一条规定第（一）项规定，建议您向龙海市浮宫镇人民政府、龙海市自然资源局咨询，龙海市浮宫镇人民政府联系电话0596-68××××3，联系地址龙海市浮宫镇镇前路53号；龙海市自然资源局联系电话0596-65××××5，联系地址漳州市龙海市石码镇工农路61号。3、与建设厦漳大桥海门休息站征用土地同时征用，现隔离于厦漳大桥海门休息站围墙（栅栏）外，闲置多年未用的集体土地的属于什么性质的土地（是否利用厦漳大桥建设征地机会多征的）？要求公开该地块的土地面积、征收单位、批准用途及用地单位、土地使用权取得方式、闲置多年未用的原因、处置方案等政府信息资料；您申请事项属咨询，不属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，根据福建省政府信息公开办法（省政府令第134号）第二十一条规定第（一）项规定，建议您向龙海市浮宫镇人民政府咨询，联系电话0596-68××××3，联系地址龙海市浮宫镇镇前路53号。4、建设厦漳大桥海门休息站临时用地的租用和返还、处置方式等政府信息资料。您申请事项属咨询，不属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，根据福建省政府信息公开办法（省政府令第134号）第二十ー条规定第（一）项规定，建议您向龙海市浮宫镇咨询，联系电话0596-68××××3，联系地址龙海市浮宫镇镇前路53号，特此告知。”原告于2019年5月8日收到该告知书。原告不服该告知书，向原审法院提起行政诉讼。 原审认为，本案原告于2019年4月19日向被告提出政府信息公开申请，被告于2019年5月5日作出本案被诉行政行为，根据当时施行的《政府信息公开条例》第二十一条第（一）项规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；”本案中，被告针对原告向其申请公开的第1项内容，认为其中涉及的“《漳州市人民政府关于印发厦漳大桥（漳州段）征地拆迁安置补偿方案的通知》（漳政综［2007］95号）、《龙海市人民政府关于厦漳跨海大桥（龙海段）工程建设用地征收（拨用）土地的通告》（龙政综［2009］207号）、《龙海市人民政府同意厦漳跨海大桥（龙海段）工程建设用地征收补偿安置方案的批复》（龙政综［2013］348号）”，依法应由被告公开，被告依据《政府信息公开条例》第二十一条第（一）项规定、第二十六条规定，予以答复并将相关材料一并提供给原告。根据当时施行的《政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”该条确定了“谁制作谁公开，谁保存谁公开”作为政府信息公开权限的一般原则，该规定明确了一般情况下最初掌握某项具体政府信息的行政机关负有信息公开职责。作为某项具体政府信息的原始制作者、采集者，该行政机关比其他行政机关更加了解政府信息的内容以及相关背景资料，能够更加全面的把握权衡该政府信息是否公开。本案原告向被告申请公开的第1项中有关“报批材料、批复文件、红线图、实际征收丈量土地面积”等内容，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条第一款第（二）项、《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款、第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款规定，不属被告在履行职责过程中制作，被告在被诉告知书中建议张三兴向其他行政机关咨询并无不当。原告关于“其申请的第1项信息即使不是被告制作的，也是被告在审查批复用地和实施征地行为时依法必须收集和保存的信息资料，因此被告具有公开上述信息的法定职责”等上诉理由，系对《政府信息公开条例》第十七条规定的错误理解，不能成立，不予支持。当时施行的《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”据此，该条例所指的政府信息，应当是现有的，以一定形式记录、保存的信息。为准确把握政府信息的适用范畴，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条明确规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应该是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作（作区分处理的除外）。”本案中，原告向被告申请公开的第3、4项信息内容，需要被告去汇总、加工，并非申请公开“以一定形式记录、保存的”政府文件本身，在性质上属于咨询，不属于《政府信息公开条例》调整的范畴，被告告知原告申请事项属咨询、不属政府信息，并无不当。 原告向被告申请公开第1项信息中的“张贴、发布公告”政府信息内容，根据《中华人民共和国土地管理法》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”依法发布征地公告，是被告的法定职责，被告在被诉答复中告知原告不属于本机关制作和保存，与法不符。原告申请被告公开的第2项政府信息，主要是集体土地补偿款到位及发放情况。根据《政府信息公开条例》第十一条第（三）项规定，征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况属县级人民政府及其部门重点公开的政府信息。因此，本案被告以原告申请事项属咨询，不属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，建议原告向龙海市浮宫镇人民政府、龙海市自然资源局咨询，适用法律不当。被告针对原告上述政府信息公开申请内容的答复应予以撤销。因原告申请被告公开的“张贴、发布公告；征收上述集体土地给予龙海市浮官镇海山村集体经济组织土地补偿款和地上物所有权人地上物补偿款的数额，补偿款到位、支付、签领等信息资料”是否存在，尚需被告检索调查，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款规定：“被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。”被告龙海市人民政府应在法定期限内对原告上述政府信息公开申请重新作出答复。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款、第十二条第（一）项、第（八）项之规定，判决：一、撤销龙海市人民政府作出的［2019］第004号《政府信息公开告知书》中有关对原告张三兴申请被告公开的第1项“张贴、发布公告”及第2项“征收上述集体土地给予龙海市浮官镇海山村集体经济组织土地补偿款和地上物所有权人地上物补偿款的数额，补偿款到位、支付、签领等信息资料”的答复。二、被告龙海市人民政府应于本判决生效之日起在法定期限内针对原告张三兴“张贴、发布公告；征收上述集体土地给予龙海市浮官镇海山村集体经济组织土地补偿款和地上物所有权人地上物补偿款的数额，补偿款到位、支付、签领等信息资料”的政府信息公开申请重新作出答复。三、驳回原告张三兴的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告张三兴和被告龙海市人民政府各负担25元。 张三兴不服原审判决，提起上诉，请求撤销原审判决第三项，依法改判支持其一审全部诉讼请求。其主要理由为：一、原审法院对上诉人原审提出的“撤销被告对原告申请公开的第1项政府信息中的厦漳大桥建设项目征收龙海市浮宫镇海山村集体土地的报批材料、批复文件、红线图、实际征收丈量土地面积的信息资料和申请公开的第3项、第4项政府信息所作的政府信息公开告知，判令被告对原告申请公开政府信息重新作出答复”的诉请，作出“驳回原告张三兴的其他诉讼请求”的判决，认定事实和适用法律错误，判决理由不能成立，也与其作出支持上诉人原审提出的“撤销被告办公室对原告申请公开的第1项政府信息中张贴、发布公告的政府信息和公开第2项政府信息所作的告知，判令被告对原告申请公开政府信息重新作出答复”之诉请的理由自相矛盾。二、上诉人申请公开的第1项政府信息中的“厦漳大桥建设项目征收龙海市浮宫镇海山村集体土地的报批材料、批复文件、红线图、实际征收丈量土地面积的信息资料”和申请公开的第3项、第4项政府信息，都是被上诉人作为厦漳大桥（漳州段亦即龙海段）征地项目的报批和实施单位必须制作或收集获取并保存的政府信息，且厦漳大桥建设迄今已经十余年，建成通车也已多年，以上政府信息早已制作、收集获取并固定保存，因此属于依法应当主动公开或依申请公开的政府信息。此外，被上诉人在向上诉人公开申请人的第1项政府信息中厦漳大桥建设项目征收龙海市浮宫镇海山村集体土地的批复文件中遗漏了《国土资源部关于厦漳跨海大桥工程建设用地的批复》和《福建省人民政府关于厦漳跨海大桥工程建设用地的批复》，应予补充公开。 龙海市人民政府答辩称：一、原审法院判决第三项“驳回原告张三兴的其他诉讼请求”，事实清楚适用法律正确。申请人申请事项第3、4项，因其申请公开非“以一定形式记录，保存的”政府信息本身，要求行政机关作出选择性答复，告知属咨询，不属政府信息。答辩人上述答复符合法律规定。二、《国土资源部关于厦漳跨海大桥工程建设用地的批复》和《福建省人民政府关于厦漳跨海大桥工程建设用地的批复》，上述二份政府信息分别由国土资源部、福建省人民政府制作，答辩人不是制作机关；福建省人民政府对漳州市人民政府批复，最初获取该政府信息也不是答辩人，因此，答辩人不是该政府信息公开主体。三、原审法院第一、二项判决错误，依法应予撤销。1．原审法院认为：“依法发布征地公告，是被告法定职责，被告在被诉答复中告知原告不属于本机关制作和保存，于法不符”。发布征地公告和张贴征地公告是二个不同行为。有关“发布征地公告”，答辩人已经履行公开义务；有关“张贴征地公告”，根据《征用土地公告办法》第四条规定，在被征地的乡（镇）、村张贴征地公告的实施单位是土地行政主管部门，并非市、县人民政府法定职责。上诉人申请公开“张贴”征地公告的政府信息，上诉人告知“不属于本机关制作或保存”，符合法律规定。原审判决错误。2．原审判决撤销政府信息公开告知书第2项答复内容，理由不充分。上诉人申请人公开征收上述集体土地给予海山村补偿款的数额、补偿款到位、支付、签领等信息资料。征收海山村集体土地是厦漳大桥征迁项目的一部分，上诉人所需信息不是现有的，需要经过汇总、加工或重新制作，被上诉人对该申请事项答复不属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，属于咨询，并不违法。 原审第三人龙海市自然资源局未提交书面答辩意见。 原审第三人龙海市浮宫镇人民政府未提交书面答辩意见。 各方当事人在法定期限内向原审法院提交的证据均已随案移送本院，经审查，相关证据在原审中均经过举证质证。对原审认定的事实，本院予以确认。 本院认为，根据当时实施的《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第三款规定：行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。由此可见，行政机关仅具有根据申请人提出的申请进行查找、检索相关政府信息后，依法提供其已经制作或者保存的可以公开的政府信息的义务，并不因为申请人的请求而负担为其汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关、公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。 本案中，上诉人申请公开的信息内容主要为：1、厦漳大桥建设项目征收龙海市浮宫镇海山村集体土地的报批材料、批复文件、红线图、征地实施文件和张贴、发布公告的证据，实际征收丈量土地面积的信息资料；2、征收上述集体土地给予龙海市浮官镇海山村集体经济组织土地补偿款和地上物所有权人地上物补偿款的数额，补偿款到位、支付、签领等信息资料；3、与建设厦漳大桥海门休息站征用土地同时征用，现隔离于厦漳大桥海门休息站围墙（柵栏）外，闲置多年未用的集体土地的属于什么性质的土地（是否利用厦漳大桥建设征地机会多征的）?要求公开该地块的土地面积、征收单位、批准用途及用地单位、土地使用权取得方式、闲置多年未用的原因、处置方案等政府信息资料；4、建设厦漳大桥海门休息站临时用地的租用和返还、处置方式等政府信息资料。上诉人向被上诉人申请公开的第1项内容，被上诉人依据当时实施的《政府信息公开条例》第二十一条第（一）项规定、第二十六条规定，予以答复并将其制作或保存的《漳州市人民政府关于印发厦漳大桥（漳州段）征地拆迁安置补偿方案的通知》（漳政综［2007］95号）、《龙海市人民政府关于厦漳跨海大桥（龙海段）工程建设用地征收（拨用）土地的通告》（龙政综［2009］207号）、《龙海市人民政府同意厦漳跨海大桥（龙海段）工程建设用地征收补偿安置方案的批复》（龙政综［2013］348号）一并提供给上诉人。上诉人向被上诉人申请公开的第1项中有关“报批材料、批复文件、红线图、实际征收丈量土地面积”等内容，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条第一款第（二）项、《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款、第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款规定，不属被上诉人在履行职责过程中制作，被上诉人告知上诉人向其他行政机关咨询并无不当。上诉人向被上诉人申请公开第1项信息中的“张贴、发布公告的证据”，该项内容不属于当时实施的《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，原审法院就此责令被上诉人重新作出答复不当。 根据当时施行的《政府信息公开条例》第十七条的规定，“谁制作谁公开，谁保存谁公开”是政府信息公开权限的一般原则。《土地管理法实施条例》第二十五条规定：……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。结合本案而言，并没有证据表明被上诉人组织实施涉案土地的补偿安置工作，上诉人申请公开的第2项信息，并非被上诉人制作，被上诉人告知上诉人向原审第三人进行咨询，并无不当。原审法院判决被上诉人对此重新作出答复不当。 上诉人向被上诉人申请公开的第3、4项信息内容，并非被上诉人在履行职责过程中制作或者获取的现有信息，需要被上诉人为其收集、汇总、分析，在性质上属于咨询，被上诉人告知上诉人申请事项属咨询、不属政府信息，并无不当。原审法院据此驳回上诉人的该项诉请，亦无不当。 综上，张三兴的上诉请求缺乏事实及法律依据，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销漳州市中级人民法院（2019）闽06行初32号行政判决； 二、驳回张三兴的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由上诉人张三兴负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  许秀珍 代理审判员  聂文佳 代理审判员  覃 丹 二〇二〇年五月二十八日 书 记 员  林 珊 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或变更； ……