安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终447号 上诉人（一审原告）马常春，男，1971年5月5日出生，汉族，住安徽省颍上县。 被上诉人（一审被告）颍上县人民政府，住所地安徽省颍上县城北新区政务中心，统一社会信用代码11341226003182751E。 法定代表人窦灿辉，该县县长。 委托代理人张强，该县司法局工作人员。 委托代理人袁振，安徽慎城律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市颍州区清河东路539号，统一社会信用代码11341200003159850N。 法定代表人孙正东，该市市长。 委托代理人张鹏飞，该市司法局行政复议与应诉科科长。 委托代理人葛玉莹，该市司法局工作人员。 上诉人马常春因诉颍上县人民政府征地及补偿安置情况公告、阜阳市人民政府行政复议一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2019)皖12行初154号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 马常春向一审法院起诉称，其在颍上县××路××号拥有一套房屋，用于经营颍上县××保洁服务有限公司和安徽××有害生物防治有限公司。现因政府建筑桥梁对其房屋进行拆迁，其于2019年1月通过邮寄方式向阜阳市人民政府递交了政府信息公开申请表，请求书面公开阜政秘〔2015〕205号文件及其房屋所在区域项目名称为颍上县2016年第11批次城镇建设用地项目的征收拆迁安置补偿方案。同年2月1日，其收到阜阳市人民政府的回复材料。其认为，当地安置补偿标准偏低且存在差别化对待，致其生活水平降低、财产价值贬值，颍上县人民政府理应和谐征地拆迁。3月6日，其向阜阳市人民政府提出以“撤销被申请人针对颍上县2016年第11批次城镇建设用地项目作出的征地公告中的安置补偿内容，并对申请人一家被拆迁房屋的拆迁安置补偿标准、具体拆迁安置协议的签署及落实等问题进行协调解决”为内容的复议申请，但阜阳市人民政府未履行协调职责，错误维持了关于安置补偿的行政内容。在其未得到安置补偿的情况下，颍上县人民政府于2019年5月21日将其房屋强拆。请求：一、依法撤销颍上县人民政府针对颍上县2016年第11批次城镇建设用地项目作出的征地公告中的安置补偿内容；二、责令阜阳市人民政府限期对其一家被拆迁房屋的拆迁安置补偿标准、具体拆迁补偿安置协议的签署及落实等问题进行协调解决；三、依法撤销阜阳市人民政府阜复字〔2019〕34号行政复议决定。 一审法院经审理查明，2017年5月24日，安徽省人民政府作出皖政地〔2017〕477号《关于颍上县2016年第11批次城镇建设用地的批复》，同意在颍上县慎城镇包括颍阳社区在内的用地范围内，将集体农用地22.6995公顷转为建设用地并征收为国有。同年5月25日，颍上县人民政府作出2017年第6号《2016年第11批次城镇建设用地征地及补偿安置情况的公告》（简称《公告》）,该公告于5月26日在颍上县人民政府网站发布，并于6月6日在颍阳社区宣传公示栏张贴。6月14日，颍上县国土资源局作出颍国土资〔2017〕168号《颍上县国土资源局关于颍上县2016年度第11批次城镇建设用地征地补偿标准和安置方案公告》。6月17日，颍上县人民政府作出颍政秘〔2017〕136号《关于颍上县2016年第11批次城镇建设用地征地补偿标准和安置方案的批复》，同意该征地补偿标准和安置方案。马常春在颍上县××路××村××队××号拥有一处房屋，位于前述征收范围内，其不服2017年第6号《公告》中的安置补偿内容，向阜阳市人民政府申请行政复议，请求撤销颍上县人民政府作出的2017年第6号《公告》，并对其被拆迁房屋的拆迁安置补偿标准、具体拆迁补偿安置协议的签署及落实等问题进行协调解决。阜阳市人民政府于2019年5月24日作出阜复字〔2019〕34号行政复议决定，维持了颍上县人民政府作出的2017年第6号《公告》。 一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。因此对外生效并组织实施的是经市、县人民政府批准土地行政主管部门制定的征地补偿、安置方案。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。本案中，马常春的第一项诉讼请求为依法撤销颍上县人民政府针对颍上县2016年第11批次城镇建设用地项目作出的征地公告中的安置补偿内容，庭审时马常春明确其所诉为2017年第6号《公告》的安置补偿内容。该公告系颍上县人民政府作出的征收土地方案公告，而非其后经批准的土地行政主管部门作出的征地补偿、安置方案，同时2017年第6号《公告》亦明确载明，依照原国土资源部《征用土地公告办法》第九条规定，被征地村（组）及村民或原土地使用权人对征地补偿、安置方案有不同意见，要求听证的，可自该通告发布之日起10个工作日内向县国土资源局提出申请。因此直接对马常春权利、义务产生影响的应为后续征地补偿、安置方案中的补偿标准，而非该公告中的安置补偿内容。马常春直接针对该公告提起行政复议也不符合前述国法〔2011〕35号文件的规定。马常春的第二项诉讼请求为责令阜阳市人民政府限期对其一家被拆迁房屋的拆迁安置补偿标准、具体拆迁补偿安置协议的签署及落实等问题进行协调解决。《安徽省人民政府法制办公室安徽省国土资源厅转发国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(皖府法〔2012〕75号)规定,自2012年4月1日起,安徽省征地补偿安置争议按照《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的规定办理,省人民政府不再进行裁决。即自2012年4月1日起,被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服,可以提出行政复议,省人民政府不再进行裁决。而《中华人民共和国行政复议法》并未规定提出行政复议之前需先行协调。因而，协调对当事人的权利义务不产生实际影响。同时阜阳市人民政府已对马常春的此次申请作出复议决定，再责令进行协调已无实际意义，且根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款的规定,调解行为以及法律规定的仲裁行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。马常春的第三项诉讼请求为撤销阜复字〔2019〕34号行政复议决定。因颍上县人民政府作出的2017年第6号《公告》的安置补偿内容不符合行政诉讼受案范围，因此马常春对阜阳市人民政府作出的维持决定提起的诉讼应当驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项及第一百三十六条第七款的规定，裁定驳回马常春的起诉。 马常春上诉称，涉案安置补偿方案已经颍上县人民政府批准，且已生效和实施，是实施拆迁补偿的标准文件，依法可以复议，复议后可以起诉。一审法院曲解了安置补偿方案与安置补偿方案的公告之间的区别。请求依法改判，或依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 颍上县人民政府答辩称，2017年第6号《公告》系其作出的征收土地方案公告，对马常春的权利义务并不产生直接的影响。马常春的起诉不符合法律规定，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。 阜阳市人民政府未向本院提交书面答辩意见。 颍上县人民政府一审中向法庭提交了以下证据：1、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明，证明其主体资格。2、2017年第6号《公告》，证明其经批准同意依法作出被诉《公告》。3、颍上县国土资源局、颍上县人力资源和社会保障局[2016]第18号《颍上县2016年第11批次城镇建设用地征地拆迁补偿标准及安置途径告知书》、告知送达回证、征地情况调查确认表、不要求听证证明；4、阜阳市国土资源局阜国土资〔2017〕213号《关于颍上县2016年第11批次城镇建设用地审查意见的报告》、安徽省人民政府皖政地〔2017〕477号《关于颍上县2016年第11批次城镇建设用地的批复》；5、颍政秘〔2017〕136号《关于颍上县2016年第11批次城镇建设用地征地补偿标准和安置方案的批复》、颍上县国土资源局颍国土资〔2017〕168号《关于颍上县2016年度第11批次城镇建设用地征地补偿标准和安置方案公告》；6、政府信息公开网页截屏、情况说明、公示张贴照片，以上证据证明2017年第6号《公告》或《颍上县2016年第11批次城镇建设用地征地补偿标准和安置方案的公告》制定程序合法。7、安徽省人民政府皖政〔2015〕24号《关于调整安徽省征地补偿标准的通知》、阜阳市人民政府阜政秘〔2015〕205号《关于印发阜阳市被征土地上青苗和房屋等附着物补偿标准的通知》，证明2017年第6号《公告》或《颍上县2016年第11批次城镇建设用地征地补偿标准和安置方案的公告》中安置补偿标准符合法律规定。 阜阳市人民政府一审中向法庭提交了以下证据：1、统一社会信用代码证书，证明其主体资格合法。2、行政复议申请书；3、补正行政复议申请通知书及送达回证；4、行政复议案件受理审批表；5、行政复议答复通知书及送达回证；6、行政复议答复书；7、决定延期通知书及送达回证；8、阜复字〔2019〕34号《行政复议决定书》及送达回证，以上证据证明马常春提出行政复议申请，其依法受理后，依照法律规定要求颍上县人民政府作出答复，在法律规定的期限内依法认定事实、作出行政复议决定并送达给马常春。 阜阳市人民政府一审中向法庭提交了以下依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。 马常春一审中向法庭提交了以下证据：1、颍房局监字第××号房地产权证、房产幢平面图、营业执照，证明其诉讼主体资格。2、阜阳市人民政府办公室ＮＯ.〔2019〕7号《政府信息公开答复书》、2017年第6号《公告》、阜阳市人民政府阜政秘〔2015〕205号《关于印发阜阳市被征土地上青苗和房屋等附着物补偿标准的通知》，证明当地补偿标准的情况。3、行政复议申请书，证明其向阜阳市人民政府提起复议的情况。4、阜阳市人民政府阜复字〔2019〕34号《行政复议决定书》，证明涉案复议决定的存在。5、房屋被强拆的现场照片一组，证明其在未得到任何补偿安置的情况下房屋被违法拆除的事实。 上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七条规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案中，马常春以颍上县人民政府为被申请人，向阜阳市人民政府申请行政复议，请求撤销颍上县人民政府作出的2017年第6号《公告》中的安置补偿内容，并对其一家被拆迁房屋的拆迁安置补偿标准、具体拆迁补偿安置协议的签署及落实等问题进行协调解决，阜阳市人民政府复议决定维持颍上县人民政府作出的2017年第6号《公告》。因此，本案主要审查原行政行为即2017年第6号《公告》是否符合复议或者诉讼受理条件，如符合，原行政行为及复议决定是否合法。对此，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。该条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。根据一审查明的事实，在颍上县人民政府作出2017年第6号《公告》后，颍上县国土资源局作出了颍国土资〔2017〕168号《关于颍上县2016年度第11批次城镇建设用地征地补偿标准和安置方案公告》，并报经颍上县人民政府批准。因此，对外生效并实施的是经批准的由颍上县国土资源局制定的征地补偿安置方案。颍上县人民政府作出的2017年第6号《公告》中有关征地补偿安置内容并不直接对马常春的权利义务产生直接的影响，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。因具体拆迁补偿安置协议的签署及落实等，属于征收补偿问题，应由征地机关及其有关部门负责，马常春要求复议机关进行协调解决，亦不符合受理条件。 综上，一审裁定驳回起诉并无不当，本院依法予以维持。马常春的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年五月十五日 法官助理石音 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。