云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终900号上诉人（一审原告）罗壮明，男，拉祜族，1983年5月14日生，住云南省普洱市澜沧拉祜族自治县。上诉人（一审原告）李杨妹，女，拉祜族，1953年11月2日生，住云南省普洱市澜沧拉祜族自治县。系罗壮明之母。上诉人（一审原告）罗妹，女，拉祜族，1971年3月6日生，住云南省普洱市澜沧拉祜族自治县。系李杨妹长女。上诉人（一审原告）罗老大，男，拉祜族，1973年2月12日生，住云南省普洱市澜沧拉祜族自治县。系李杨妹长子。上诉人（一审原告）罗改生，男，拉祜族，1977年5月5日生，住云南省普洱市澜沧拉祜族自治县。系李杨妹次子。上诉人（一审原告）王仙，女，拉祜族，1973年5月8日生，住云南省普洱市澜沧拉祜族自治县。系罗老大之妻。上诉人（一审原告）罗改云，男，拉祜族，1990年1月17日生，住云南省普洱市澜沧拉祜族自治县。系罗老大与王仙之子。上述上诉人的共同委托代理人李天鸰，云南联宇律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）澜沧拉祜族自治县人民政府。住所地：云南省普洱市澜沧拉祜族自治县勐朗镇建设路。法定代表人左应华，县长。委托代理人赵立阳，云南行思律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人澜沧拉祜族自治县搬迁安置办公室。住所地：云南省普洱市澜沧拉祜族自治县行政新区。法定代表人赵新城，主任。委托代理人陶明树，云南众志律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人澜沧拉祜族自治县糯扎渡镇人民政府。住所地：云南省澜沧拉祜族自治县糯扎渡镇窑房坝村。法定代表人李松涛，镇长。委托代理人**、李光睿，云南勇律律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人罗壮明、李杨妹、罗妹、罗老大、罗改生、王仙、罗改云（以下简称罗壮明等7人）因诉澜沧拉祜族自治县人民政府(以下简称县政府)要求履行土地征收补偿法定职责一案，不服云南省普洱市中级人民法院（以下简称普洱中院）作出的（2019）云08行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案报请最高人民法院延长了审理期限，现已审理终结。一审法院认定，罗壮明等7人属于澜沧县糯扎渡镇窑房坝村民委员会热水塘老寨村民小组成员。1999年12月，罗壮明、罗妹、罗老大、罗改生的父亲罗保与热水塘老寨合作社签订《农村集体土地顺延承包合同书》，成为农村土地承包经营户。因糯扎渡水电站建设征地，县政府组织工作队对813米以下征地范围内的农户土地使用权情况进行调查。对热水塘老寨村民小组开展实地实物调查工作时，调查工作小组政府参与调查人员有杨家福、袁海龙、李伟、罗承昆，村民小组参与调查人员有小组干部罗老改、罗常林，同时村民小组推举了13名村民代表参与土地丈量调查活动。2010年9月16日，通过实地调查形成对罗保户《澜沧县糯扎渡水电站建设征地分户土地使用权调查登记表》，调查表除调查人员签字外，加盖了澜沧拉祜族自治县移民开发局（以下简称县移民局）、澜沧拉祜族自治县糯扎渡镇人民政府（以下简称镇政府）、糯扎渡镇窑房坝村民委员会、热水塘老寨村民小组公章，并经户主罗保签字捺手印对调查实物进行确认。镇政府将调查情况以《糯扎渡水电站澜沧县淹没区土地面积公示表》（第一榜、第二榜）进行公示，罗保在公示签收表中签字捺手印进行确认。此后，罗保在《糯扎渡水电站涉及澜沧县糯扎渡镇建设征地财产补偿明细表》（第536、981、983、996、1004期）签名确认，并领取了相应补偿款。2013年10月27日，罗保因病死亡被当地派出所注销户口登记。2015年，罗壮明以存在对其承包土地多征少补错误为由，向镇政府和县移民局提交申请，镇政府对其申请进行了答复。2017年3月26日，罗壮明以国内标准快递方式向县政府提交《要求澜沧县人民政府对罗壮明承包户的承包土地被多征少补错误更正的申请》，县政府对罗壮明的申请未进行处理。罗壮明提起行政诉讼，普洱中院作出（2017）云08行初14号行政判决，以罗壮明等7人主张56.9亩旱地错误登记为用材林地进行补偿与案件事实不符，驳回罗壮明等7人诉讼请求。罗壮明等7人上诉后，云南省高级人民法院作出（2017）云行终26号行政判决，以县政府对罗壮明的申请未履行法定职责作出处理决定，撤销普洱中院一审判决，并判决县政府自判决生效之日起60日内对罗壮明的申请作出行政处理。2018年7月23日，县政府作出《澜沧拉祜族自治县人民政府关于糯扎渡镇窑房坝村民委员会热水塘老寨罗壮明承包户申请更正承包地被多征少补的答复》（以下简称《答复》），《答复》认为不存在罗壮明等7人反映的56.9亩用材林土地类型登记错误的情况，罗壮明等7人申请没有相应事实及法律法规、政策依据，不能对罗壮明等7人申请事项进行更正。罗壮明等7人认为县政府答复处理意见严重损害了其合法利益，提起行政诉讼。另查明，根据县政府文件澜政发【2019】13号《澜沧拉祜族自治县人民政府关于机构设置的通知》，原县移民局因机构改革变更为澜沧拉祜族自治县搬迁安置办公室（以下简称搬迁安置办公室）。结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：在糯扎渡水电站建设中县政府征收罗壮明等7人56.9亩土地类型是否存在将旱地错误登记为用材林地进行补偿的问题。对当事人争议的问题，一审法院作出如下评判意见：关于糯扎渡水电站建设征收土地中是否存在将罗壮明等7人56.9亩旱地错误登记为用材林地进行补偿的问题。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第七条第二款的规定，工程占地和淹没区实物调查，由项目主管部门或者项目法人会同工程占地和淹没区所在地的地方人民政府实施；实物调查应当全面准确，调查结果和被调查者签字认可并公示后，由有关人民政府签署意见。县政府调查工作小组对热水塘老寨村民小组罗保户开展实地实物调查工作时，政府参与调查人员有杨家福、袁海龙、李伟、罗承昆，村民小组参与调查人员有小组干部罗老改、罗常林；庭审中，各方认可热水塘老寨村民小组推举了13名村民代表参与土地丈量调查活动。2010年9月16日，通过实地调查对罗保户形成《澜沧县糯扎渡水电站建设征地分户土地使用权调查登记表》记载，征收罗保户地类情况为芒果地39.76亩、用材林56.9亩、用材林坡地24.98亩、地坎2.899亩。调查登记表除参与调查人员和参与调查村民小组干部签字外，加盖了县移民局、镇政府、糯扎渡镇窑房坝村民委员会、热水塘老寨村民小组公章，户主罗保签字捺手印对调查登记表记载的事项进行了确认。实物调查工作组调查过程符合《澜沧县糯扎渡水电站和景洪电站库区实物指标分解细化工作实施细则》第四条实物指标分解细化工作的方法步骤及要求第（四）项2：“必须到现场实际核实记录，调查结果必须现场公布给农户，并得到户主的签字按手印，征得户主的认可”；3：“在符合时间界限的前提下，必须以现状为依据来核实”的核实规定。镇政府将调查情况以《糯扎渡水电站澜沧县淹没区土地面积公示表》（第一榜、第二榜）进行公示，罗保在公示签收表中签字捺手印进行确认。镇政府公示行为符合《澜沧县糯扎渡水电站和景洪水电站库区实物指标分解细化工作实施细则》第四条第（二）项核实方法3具体实施阶段（3）规定，经过第二次公示移民群众对公示内容无异议后，公示结果作为农户最终实物补偿依据的相关要求。根据《云南省人民政府关于贯彻国务院大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例的实施意见》第三条第（三）项规定，征收用材林地的补偿标准按照《云南省林地管理办法》的标准执行。罗保户在第一、二榜公示结束后并未对其热水塘56.9亩征收土地地类调查确认为用材林地提出异议，县政府以第二榜公示结果作为罗保户最终实物补偿依据具有政策依据。此后，罗保在《糯扎渡水电站涉及澜沧县糯扎渡镇建设征地财产补偿明细表》（第536、981、983、996、1004期）签名确认，并领取了相应补偿款。根据上述在案证据，糯扎渡水电站建设征收土地中不存在将罗壮明等7人56.9亩旱地错误登记为用材林地的问题。一审法院认为，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。《云南省人民政府关于贯彻落实国务院大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例的实施意见》规定，县（市、区）人民政府是责任主体和实施主体，负责本行政区域大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。县政府对罗壮明等7人主张糯扎渡水电站建设征收土地将56.9亩旱地错误登记为用材林地，并以用材林地补偿标准进行补偿错误，属于错登少补，要求进行更正处理的申请作出处理答复，属于依法履行法定职责，行政行为主体适格。罗壮明等7人系罗保农村土地承包经营户家庭成员，糯扎渡水电站建设征收罗保户土地与其有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”罗壮明等7人提起行政诉讼原告主体适格。由于县政府作出本案行政处理答复意见未依法告知罗壮明等7人诉权及诉权期限，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十四条规定，罗壮明等7人起诉期限为一年。本案中，根据《澜沧县糯扎渡水电站和景洪电站库区实物指标分解细化工作实施细则》要求，糯扎渡水电站建设征地实物指标调查根据时间界限，必须以现状为依据进行核实。上述评判意见已说明，调查组实物调查形成《澜沧县糯扎渡水电站建设征地分户土地使用权调查登记表》，政府对实物调查两次公示，户主罗保对公示未提出异议，且签字进行了确认，县政府经过调查、公示、确认实物指标成果对罗保户地类56.9亩用材林进行补偿，具有事实依据和法律依据。本案中，征地调查参与确认人原户主罗保因病于2013年10月27日死亡后，2015年罗壮明等7人开始主张56.9亩用材林地在土地承包合同中地类属于旱地，应当按照旱地标准“就高不就低”的原则进行补偿的意见，与罗保户《农村土地顺延承包合同书》实际记载“思澜路”旱地5亩面积不相符；与《澜沧县糯扎渡水电站和景洪电站库区实物指标分解细化工作实施细则》要求根据时间界限必须以现状为依据进行实物核实要求不相符；与《云南省人民政府关于贯彻落实国务院大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例的实施意见》“三、严格执行移民补偿补助政策（三）征收林地的土地补偿费标准按照《云南省林地管理办法》的标准执行”的规定不相符；与实物调查时代表罗壮明等7人户实际参加人户主罗保签字确认用材林地结果相矛盾。罗壮明等7人经当时户主罗保确认征地地类，领取了政府征地补偿款，时隔多年，在征地关键确认人户主罗保死亡后对征地地类提起行政诉讼，在对其主张未提供相应事实证据和法律依据予以印证的情况下，对罗壮明等7人主张不予支持。县政府作出《答复》，有实物调查登记表及多方参与人员、单位及户主签字盖章认可，地类实物确认有相应的证据材料、政策依据在卷证实，予以支持。综上所述，罗壮明等7人起诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条之规定，判决驳回罗壮明等7人的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由罗壮明等7人承担。上诉人罗壮明等7人上诉称，参加丈量土地的13位热水塘老寨村民代表无权对上诉人的“思澜路”承包旱地的地类作出调整变更等级为“用材林”地的决定。上诉人自己持有的《土地顺延承包合同书》中载明的每一块承包土地的地类都是经过县政府审核后确定的。若被上诉人对上诉人合同书上的“思澜路”承包地的地类由旱地调整变更为用材林地，只有县政府或者经县政府依法委托授权的组织或者个人才有此种权利。上诉人的这块旱地属于轮歇状态。被上诉人未依法、依职权将这块旱地变更为用材林地，该块地的地类仍应是旱地。被上诉人并未委托授权给13位参与调查的村民代表，加之这13位村民代表不具有行政主体资格，故他们作出的“决定”是无效行政行为。该无效的行政行为并不会因为在《澜沧县糯扎渡水电站建设征地分户土地使用权调查登记表》上有上诉人的签字，以及有被上诉人、第三人县移民局、镇政府、糯扎渡镇窑房坝村民委员会、热水塘老寨村民小组等加盖公章的原因，使不合法的民间“决定”变成合法有效的行政决定。普洱市人民政府办公室文件普政办发[2008]39号通知中，没有“用材林”的概念，无用材林2730元/亩征地补偿标准。被上诉人使用“用材林”的征地补偿标准进行征收，无相应法律依据。云南省人民政府云政发[2008]24号文第三条第一款第（二）项规定，土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平，需要提高标准的，由项目法人或项目主管部门报项目审批或核准部门批准。第四款规定，征收未利用土地的补偿费、安置补助费标准按照该项目占用旱地补偿费、安置补助费标准的1/2执行。被上诉人采用2730元/亩的标准进行补偿显然不能使上诉人一家人保持原有生活水平。被上诉人没有举证证明其将旱地变更为用材林地决定的合法性，没有举证证明以2730元/亩征地补偿标准进行补偿的合法性。综上，请求撤销一审判决；判决县政府依法履行职责，纠正错误，将上诉人56.9亩用材林地改为旱地，并以旱地的补偿标准给予补偿。被上诉人县政府未提交书面答辩状。第三人搬迁安置办公室未提交书面意见。第三人镇政府提交书面意见称，本案被诉的应是县政府的答复行为，而不是征收行为。上诉人对征收行为的合法性有异议，应当根据“一案一诉”的原则另行起诉。本案县政府具有根据上诉人的申请进行核实、解决并作出相应答复的职责。根据在案证据，罗保作为户主已在相关调查表上签字按手印确认了本案所涉地块的地类。在两榜公示期间罗保户并未提出异议，且根据公示的数额标准领取了部分补偿款。县政府作出的答复具有事实依据。县政府根据（2018）云行终26号行政判决确定的60日内作出答复，程序合法。澜政发（2007）39号通知及《澜沧县糯扎渡水电站和景洪水电站库区实物指标分解细化工程实施细则》第四条第（四）规定，“2.必须到现场实际核实记录，调查结果必须现场公布给农户，并得到户主的签字按手印，征得户主的认可”以及“3.在符合时间界限内的前提下，必须以现状为依据来核实”。县政府作出的答复符合上述规定，适用法律准确。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第七条规定，移民安置规划应当以实物调查结果作为依据。实物调查结果应当经调查者和被调查者签字认可并公示后，由有关地方人民政府签署意见。即征收土地的标准应以土地现状进行调查补偿，不是上诉人提出的按照被征收土地的原用途给予补偿。镇政府作为第三人，仅根据上级指示做好相关辅助工作，不是负责征地补偿事宜的适格主体。综上，县政府已经履行了答复职责且答复行为证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。请求驳回上诉，维持原判。本案一审法院对各方当事人提交的证据进行了审核认定。一审法院对各方当事人提交的证据审核认定正确，本院予以确认。本案经审理查明案件事实与一审法院认定一致，本院予以确认。本院认为，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十六条规定，移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。本案县政府依法具有解决水库移民征地过程中地类是否登记错误的法定职责，其作出本案所涉《答复》主体适格。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第七条第二款规定，工程占地和淹没区实物调查，由项目主管部门或者项目法人会同工程占地和淹没区所在地的地方人民政府实施；实物调查应当全面准确，调查结果经调查者和被调查者签字认可并公示后，由有关地方人民政府签署意见。本案罗壮明等7人诉称的56.9亩土地在征地实物调查过程中由其原户主罗保在相应的调查表上签字确认了地块类型，随之将该调查结果予以张榜公示，公示期间罗壮明户并未提出过异议。县政府对本案所涉地块地类的确认符合上述法规规定。同时，本案56.9亩土地的地类性质系参照《澜沧县糯扎渡水电站和景洪电站库区实物指标分解细化工作实施细则》的规定，在行政机关、村民组织相关人员及原户主罗保的参与下，根据土地现状情况进行的核实确认，该核实确认行为并非上诉人所称的由13位热水塘老寨村民代表作出的“决定”行为，故上诉人认为本案存在将56.9亩土地“决定”由旱地变更为用材林地行政行为的观点不能成立。《云南省人民政府关于贯彻落实国务院大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例的实施意见》（云政发[2008]24号）第三条（三）、（四）项规定，（三）征收林地的补偿标准按照《云南省林地管理办法》的标准执行；（四）征收未利用土地的补偿费、安置补助费标准按照项目占用旱地补偿费、安置补助费标准的1/2执行。因本案所涉56.9亩土地经调查确认为林地，故补偿标准不能按照旱地或者未利用地标准进行补偿，县政府按照相应林地的补偿标准确认56.9亩土地的补偿亦无不当。综上，本案县政府根据罗壮明等7人的申请作出《答复》，认为不存在56.9亩用材林土地类型登记错误的情况，不能对罗壮明户申请事项进行更正的结论具有事实和法律依据。本案罗壮明等7人申请县政府履行变更56.9亩土地地类职责的理由不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不能成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。故本案一审法院判决驳回罗壮明等7人的诉讼请求符合法律规定，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人罗壮明、李杨妹、罗妹、罗老大、罗改生、王仙、罗改云共同负担。本判决为终审判决。审判长  赵学军审判员  易 文审判员  苏雪峰二〇二〇年五月八日书记员  王 娜