广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终55号 上诉人（一审被告）南宁市西乡塘区人民政府。住所地：南宁市西乡塘区衡阳西路11号。 法定代表人陆广平，区长。 委托代理人蓝创进，南宁市西乡塘区房屋征收补偿和征地拆迁中心工作人员。 委托代理人农剑勋，广西崇泰律师事务所。 被上诉人（一审原告）李卫，男，1967年10月26日出生，壮族，住南宁市。 一审第三人李文红，女，1966年8月28日出生，壮族，住南宁市。系李卫之胞姐。 委托代理人李卫，身份信息如前所述。 一审第三人李珊，女，1970年3月21日出生，壮族，住南宁市。系李卫之胞妹。 上诉人南宁市西乡塘区人民政府（以下简称西乡塘区政府）因被上诉人李卫诉其、一审第三人李文红、李珊要求确认行政强制拆除行为违法一案，不服南宁市中级人民法院（以下简称南宁中院）（2018）桂01行初363号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年3月31日组织各方当事人进行询问。上诉人西乡塘区政府委托代理人蓝创进、农剑勋，被上诉人暨一审第三人李文红委托代理人李卫，到庭参加询问活动。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，经阅卷和询问当事人，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 南宁中院一审查明：李卫及李文红、李珊的父亲李尧兴、母亲邓维惠均已过世，涉案房屋登记在李尧兴名下，持有邕房权证字第××号《房屋所有权证》，建筑面积131.33平方米，混合结构，系中国共产党广西壮族自治区原南宁地区委员会党校（暨崇左市委党校）1998年度全额集资建房。 2012年12月18日，南宁市发展和改革委员会（以下简称南宁市发改委）、南宁市城乡建设委员会（以下简称南宁市城建委）联合发出南发改投资〔2012〕272号《关于下达南宁市2012年旧城区改造项目计划（第二批）的通知》（以下简称《旧城改造通知》），明确党校片区列入南宁市2012年旧城区改造项目计划表（第二批）内，改造建设方式为“招商引资，利用社会资金实施项目改造；片区内政府机构、企事业单位、住宅实施外迁或采取货币补偿等多种补偿形式”，责任单位为西乡塘区政府。该通知已现场张贴。 2012年12月26日，原南宁市规划管理局（以下简称南宁市规划局）向南宁市城建委出具《证明》，证明崇左市委党校旧改项目符合南宁市城乡规划要求。2012年12月27日，原南宁市国土资源局（以下简称南宁市国土局）向南宁市城建委作出南国土资函〔2012〕2766号《关于崇左留邕国有土地党校项目符合土地利用总体规划的复函》，复函明确崇左留邕国有土地党校项目拟用地位于《南宁市土地利用总体规划（2006-2020年）》确定的城市建设用地范围内，符合土地利用总体规划。2013年1月11日，南宁市城建委作出南建征预〔2013〕3号《关于崇左留邕国有土地党校旧城区改造项目国有土地上房屋征收预公告》，公告拟对崇左留邕国有土地党校旧城区改造项目蓝线范围内的国有土地上房屋进行征收及其相关征收事项。该预公告已现场张贴。2013年2月7日，南宁市城建委作出《关于对〈崇左留邕国有土地党校旧城区改造项目房屋征收补偿安置方案〉征求意见的公告》，并现场张贴。2013年4月26日，南宁市城建委向西乡塘区政府作出南建征委〔2013〕3号《崇左留邕国有土地党校旧城区改造项目房屋征收补偿工作委托书》，委托西乡塘区政府根据项目建设要求，完成规划蓝线图范围内国有土地上房屋征收补偿和安置工作等相关事项。 2013年6月19日，南宁市政府作出《关于对崇左留邕国有土地党校片区旧城区改建项目实施房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），决定房屋征收部门为南宁市城建委，房屋征收实施单位为西乡塘区政府等内容；其中第五条特别明确了房屋征收签约期限为房屋征收决定公告期限届满之日起6个月内，在规定签约期限内达不成补偿协议的，由南宁市政府作出补偿决定，依照补偿协议或者补偿决定实施补偿后，被征收人应当在规定的搬迁期限完成搬迁，并告知相关诉讼权利。该决定已现场张贴。 2013年6月26日，南宁市政府作出南征〔2013〕16号《关于对崇左留邕国有土地党校片区旧城区改建项目实施房屋征收决定的公告》，公告了项目概况、房屋征收范围、房屋征收补偿安置、房屋征收签约期限、国有土地使用权收回、房屋征收部门、房屋征收实施单位、征收现场办公地点（南宁市明秀东路204号崇左市委党校内）、征收咨询地点、监督电话等内容，特别明确了签约不成的处理，以及告知相关诉讼权利。同日，南宁市城建委作出南征补〔2013〕16号《关于崇左留邕国有土地党校片区旧城区改建项目国有土地上房屋征收补偿安置方案征求意见情况及修改情况的公告》与《崇左留邕国有土地党校片区旧城区改建项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》。上述文件均有现场张贴、挂网和登报。 在涉案房屋征收签约期间，因李卫与南宁市西乡塘区房屋征收补偿和征地拆迁办公室（以下简称西乡塘区征拆办）对涉案房屋的实际面积、回迁房屋户型及面积等具体补偿办法存有分歧，李卫、李文红、李珊未能与西乡塘区征拆办达成补偿协议。 保利置业房地产开发公司（以下简称保利公司）作为开发党校片区的土地熟化人配合相关征迁工作，在参与西乡塘区征拆办2015年5月20日组织对涉案房屋所在楼栋已经搬空的楼层实施拆除施工后，所属拆除现场工人又于2015年6月17日15时30分强制使用挖掘机对涉案房屋周边进行所谓清理砖渣的行为导致了涉案房屋的垮塌。在涉案房屋垮塌之前，李卫在现场制止无效后打110报警，西乡塘区征拆办在场工作人员**杰也打110报警。后在处警警察的带领下，李卫与其中一个工人等四人于17时05分去到唐山派出所进行报案登记，李卫在做过笔录后获得唐山派出所出具回执号50107330000201506171905号的《报警回执》。2015年10月20日，唐山派出所向西乡塘区征拆办书面作出《情况说明》，说明涉案房屋被人强拆时，李卫等四人来到唐山派出所报警，西乡塘区征拆办的工作人员**杰也向110指挥中心报了警。 2015年9月6日，李卫就涉案房屋被强拆一事，以南宁市公安局西乡塘分局没有履行保护其财产权利的法定职责构成行政不作为为由，不服南宁市公安局不予受理行政申请复议的决定，向南宁市西乡塘区人民法院（以下简称西乡塘区法院）提起行政诉讼，请求判决撤销南宁市公安局作出的《行政复议申请不予受理通知书》（南公不受字〔2015〕8号），并责令南宁市公安局重新作出行政复议决定。经审理，西乡塘区法院认为根据李卫自述的报案情况，唐山派出所是按刑事案件予以受理并进行初查，是履行刑事侦查职责的行为，不属于南宁市公安局行政复议受案范围，遂于2016年6月14日作出（2015）西行初字第226号行政判决，判决驳回李卫的诉讼请求。李卫不服一审判决，提出上诉。南宁中院认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决驳回李卫的诉讼请求正确，遂于2017年4月7日作出（2016）桂01行终181号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。 2018年9月10日，李卫向南宁中院提起本案行政诉讼，认为西乡塘区政府为被诉强拆行为主体单位，所实施的被诉强拆行为违法，侵犯其合法权益，请求法院判决：1.确认西乡塘区政府于2015年6月17日对涉案房屋实施的强制拆除行为违法；2.本案诉讼费由西乡塘区政府承担。 另查明，关于涉案房屋的征收补偿问题，南宁市政府于2015年7月2日向李卫送达了2015年6月25日作出的南府征补决字〔2015〕第3号《国有土地上房屋征收补偿决定书》。李卫不服，经诉讼，该补偿决定被南宁中院判决撤销并责令重作，广西壮族自治区高级人民法院二审维持一审判决。2018年5月22日，南宁市政府向李卫重新作出南府征补决字〔2018〕第4号《国有土地上房屋征收补偿决定书》。李卫仍不服，向广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）提出行政复议申请，自治区政府于2018年9月3日作出桂政行复〔2018〕131号《行政复议决定书》，复议决定维持4号征收补偿决定。至今，李卫、李文红、李珊没有实际获得任何补偿或赔偿。党校片区旧城改造项目工作已经完成，保利公司在党校片区新建楼房已经实现销售。 南宁中院一审认为：依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院提起诉讼。本案中，李卫系涉案房屋的合法继承人，有权提起本案诉讼，第三人李文红、李珊于本案开庭前以涉案房屋共有人的身份申请参加诉讼并明确表态支持李卫的起诉，一审法院依法予以准许。在南宁市××、××委联合发出的《旧城改造通知》中，明确了旧城改造项目责任单位为西乡塘区政府；在南宁市政府作出的《征收决定》中，亦明确涉案房屋的征收实施单位为西乡塘区政府。由此可见，保利公司作为开发党校片区的土地熟化人配合相关征迁工作，必是经西乡塘区政府同意才能获得参与的。保利公司派工人参与西乡塘区征拆办2015年5月20日组织对涉案房屋所在楼栋已经搬空的楼层实施拆除施工后，所属拆除现场工人又于2015年6月17日15时30分使用挖掘机对涉案房屋周边进行清理砖渣的行为，实质是对搬空楼层拆除施工的后续行为，因此导致涉案房屋的垮塌，可以视为西乡塘区征拆办2015年5月20日组织对涉案房屋所在楼栋已经搬空的楼层实施拆除施工行为的后果，应当归责于西乡塘区政府负担，因此西乡塘区政府是本案适格被告。 关于本案起诉期限问题。当拆除现场工人强制使用挖掘机对涉案房屋周边进行清理砖渣行为时，西乡塘区征拆办的在场工作人员也对此行为进行报警，客观上影响到李卫对拆除涉案房屋行为责任主体的判断，导致其基于对西乡塘区政府的信赖，请求公安机关履职问责直接强拆行为人的法律责任无果而耽搁的期限，可以视为不属于其自身的原因耽误起诉期限，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款的规定，因此被耽误的时间不计算在起诉期限内。李卫请求公安机关履职问责直接强拆行为人法律责任一案，一审判决驳回诉讼请求，南宁中院于2017年4月7日作出（2016）桂01行终181号行政判决维持一审判决后，李卫遂于2018年9月10日提起本案行政诉讼，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条的规定，李卫的起诉没有超过法律规定的起诉期限。综上，李卫的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，一审法院应当予以受理。 在南宁市政府作出的《征收决定》中，第五条明确记载“房屋征收签约期限为房屋征收决定公告期限届满之日起6个月内，在规定签约期限内达不成补偿协议的，由南宁市政府作出补偿决定，依照补偿协议或者补偿决定实施补偿后，被征收人应当在规定的搬迁期限完成搬迁”的内容。涉案房屋虽经法定征收程序予以征收，但在依照补偿协议或者补偿决定实施补偿之前，西乡塘区政府不能对涉案房屋实施任何破坏行为。西乡塘区政府不顾涉案房屋安危，由西乡塘区征拆办于2015年5月20日组织对涉案房屋所在楼栋已搬空的楼层实施拆除施工后，又于2015年6月17日放任拆除现场工人使用挖掘机实施清理砖渣行为而致使涉案房屋垮塌，既不符合南宁市政府《征收决定》第五条规定的内容，亦违反《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条的相关规定，事实上构成违法行政行为。 综上所述，西乡塘区政府应当明知对涉案房屋所在楼栋已搬空的楼层实施拆除施工和使用挖掘机实施清理砖渣的行为，会对涉案房屋的安全造成严重影响，却依然组织实施拆除施工并放任现场工人强制使用挖掘机实施清理砖渣的行为，导致涉案房屋的垮塌，在事实上构成违法行政行为。鉴于党校片区旧城改造项目工作已经初步完成，保利公司在党校片区新建楼房已经实现销售，而李卫、李文红、李珊却没有实际获得任何补偿或赔偿的现状，一审法院对李卫诉称被诉行政行为系强制拆除行为予以认可。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第八十条、《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决：确认西乡塘区政府于2015年6月17日对李卫、李文红、李珊依法享有不动产权利、坐落于南宁市西乡塘区明秀东路204号12栋三层301号房屋实施的强制拆除行为违法。 上诉人西乡塘区政府上诉称：一、一审判决认定西乡塘区政府对涉案房屋实施了强制拆除行为缺乏事实依据。西乡塘区政府仅仅是由西乡塘区征拆办组织对涉案房屋所在楼栋已搬空的楼层实施清理作业，并无强制拆除该房屋的主观故意；客观上，一审法院调查取证所得的唐山派出所答复函及保利公司复函均表明涉案房屋系保利公司聘请的挖掘机司机操作失误，无意中钩到房屋主梁而导致倒塌，即西乡塘区征拆办客观上并未组织对涉案房屋进行拆除，其倒塌纯属工人作业失误所致，而西乡塘区征拆办从未于当日组织或同意保利公司进行该清理砖渣作业。二、一审法院将民事侵权行为认定为行政强制执行行为，并将本案作为行政诉讼案件进行审理，于法无据。保利公司聘请的挖掘机司机操作失误导致涉案房屋倒塌，显然系过失导致他人财产损失之行为，即民事侵权行为，即便系政府组织清理导致，亦不应影响其定性。三、李卫的起诉已经超过起诉期限。李卫向西乡塘区法院提起的行政诉讼，系针对南宁市公安局不予受理其行政复议申请的行为，与本案并无直接关系，不构成耽误本案起诉期限的正当事由。而且即使从南宁中院2017年4月7日作出（2016）桂01行终181号行政判决之日起算，至李卫2018年9月10日提起本案诉讼,也已超过六个月或者一年的法定起诉期限。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回李卫的起诉。 被上诉人李卫答辩称：一、西乡塘区政府是本案适格被告。旧城改造的责任单位是西乡塘区政府，保利公司必须经过西乡塘区政府的同意才能实施拆除行为，且拆除行为是在西乡塘区政府相关工作人员的见证下拆除的。二、一审判决认定西乡塘区政府作出的强制拆除行为违法是正确的。只有市、县级人民政府及其确定的征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权，建设单位、施工单位等其他民事主体无此权力。三、李卫的起诉没有超过起诉期限。李卫针对南宁市公安局不予受理其行政复议申请行为提起诉讼是基于现场西乡塘区征拆办工作人员的报警及对西乡塘区政府的信任，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的非自身原因耽误起诉期限的正当事由，耽误的期间不应计算在起诉期限内。李卫收到南宁中院2017年4月7日作出的（2016）桂01行终181号行政判决后申请再审，至驳回再审申请的行政裁定送达，这段期间也不应计算在起诉期限内。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院确认一审判决查明的事实。 另查明，南宁中院于2017年4月7日作出的（2016）桂01行终181号行政判决，于2017年4月13日送达李卫。李卫不服，向本院申请再审。本院于2017年12月7日作出（2017）桂行申528号行政裁定，驳回李卫的再审申请。 本院认为，关于西乡塘区政府是否本案适格被告的问题。在征收程序已启动的情况下，被征收房屋被强制拆除，则市、县级人民政府或者房屋征收部门理应知晓相关情况，且在法律上或者事实上具有较大可能作出强制拆除行为。本案中，涉案房屋处于崇左留邕国有土地党校旧城区改造项目国有土地上房屋征收范围内，该项目的《征收决定》《征收补偿安置方案》等均已作出并公告，征收程序已启动，但涉案房屋的补偿安置事宜未能在签约期限内达成协议，李卫也未主动搬迁。南宁市××、××委联合发出的《旧城改造通知》及本案《征收决定》《房屋征收补偿工作委托书》等文件，均明确本案旧城改造项目责任单位、房屋征收实施单位为西乡塘区政府，西乡塘区政府在法律上或事实上具有较大可能作出强制拆除行为。事实上，西乡塘区政府下属的西乡塘区征拆办已于2015年5月20日组织对涉案房屋所在楼栋已经搬空的楼层实施了拆除施工，保利公司作为该项目的土地熟化人配合拆迁工作并参加该次拆除施工。该拆除施工明显将会对涉案房屋的安全造成严重影响，而且保利公司现场工人又于2015年6月17日使用挖掘机对涉案房屋周边进行清理砖渣，实质是2015年5月20日西乡塘区征拆办实施拆除施工行为的延续，造成涉案房屋垮塌的后果，依法应当认定为西乡塘区政府对涉案房屋实施了强制拆除行为，应当由西乡塘区政府承担责任。因此，一审判决认定西乡塘区政府是本案适格被告正确，本院予以维持。 关于李卫的起诉是否超过起诉期限的问题。起诉期限的立法目的在于督促行政相对人或者利害关系人及时启动权利救济程序，及时解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定下来，从而实现行政管理的效率，若基于对行政机关信赖耽误起诉期限的应予以扣除。基于此，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定了耽误起诉期限的正当事由，被耽误的期间在计算起诉期限时应当予以扣除。其中因“其他不属于其自身的原因”被耽误的时间，既包括当事人基于对行政机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的时间，也包括当事人积极行使诉权，提起相关诉讼等待人民法院裁判的时间。本案中，李卫于2015年6月17日涉案房屋被拆除垮塌之日就积极报警，并基于对西乡塘区政府的信赖，请求公安机关履职问责直接强拆行为人的法律责任，该案又经人民法院一审、二审审理裁判，构成因其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的正当事由，被耽误的时间不应计算在起诉期限内。李卫于2017年4月13日收到南宁中院（2016）桂01行终181号行政判决，自2015年6月17日被诉强拆行为作出时至该行政判决生效之日止，所耽误的时间均不应计算在本案起诉期限内。当然，李卫主张该判决生效后其申请再审并被裁定驳回的期间也应扣除，是对法律的错误理解，不应支持。又考虑自2015年6月17日被诉强拆行为作出时至2018年9月10日李卫提起本案诉讼的期间，新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》实施后关于未告知诉权和起诉期限情形下的起诉期限处于新旧法衔接期间内，一审判决认定李卫的起诉没有超过起诉期限并无不当，本院予以维持。 关于被诉强制拆除行为合法性的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一、二款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。据此，国有土地上房屋征收过程中，应当在完成补偿安置工作的情况下，由行政机关申请人民法院强制执行。在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收范围内房屋的权力。本案中，涉案房屋在崇左留邕国有土地党校旧城区改造项目征收范围内，在依照补偿协议或者补偿决定落实补偿且被征收人配合搬迁之前，西乡塘区政府无权直接强制拆除涉案房屋。西乡塘区政府通过对涉案房屋所在楼栋已搬空楼层实施拆除施工和使用挖掘机清理砖渣的方式，事实上实施了强制拆除涉案房屋的行为，违反法律规定。由于本案旧城改造项目已初步完成，保利公司在该片区新建楼房已实现销售，一审判决根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定确认被诉强拆行为违法，判决结果正确，本院予以维持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。西乡塘区政府的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南宁市西乡塘区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇二〇年五月八日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青