河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终290号 上诉人（原审原告）张兰云，女，1939年2月23日出生，汉族，住河北省沙河市。 委托代理人李芳玲，女，1966年9月2日出生，汉族，住河北省水沙河市，系上诉人之女。 被上诉人（原审被告）沙河市人民政府。住所地：河北省沙河市太行大街561号。 法定代表人王文玉，该市市长。 委托代理人申峰。 委托代理人刘军义，河北国途律师事务所律师。 上诉人张兰云因诉沙河市人民政府在其承包地栽树违法一案，不服邢台市中级人民法院（2019）冀05行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，张兰云系沙河市桥西办事处赵泗水村村民，在该村有承包地2亩，位于沙河市处。2018年6月8日河北省人民政府办公厅作出《关于加快推进全省交通干线廊道绿化和环城林建设的意见》；2018年9月17日沙河市人民政府作出沙政字［2018］52号《关于印发加快推进全市交通干线廊道绿化和环城林建设的意见的通知》。依据上述文件要求，沙河市人民政府需要占用张兰云的土地进行绿化。2019年3月31日沙河市人民政府将张兰云上述承包地上的小麦清除，随后在该地上种植了树木。 原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。该案中，涉案土地系张兰云承包地，拥有合法使用权，依据上述法律规定，任何单位和个人不得侵犯其使用权。沙河市人民政府为扎实推进国土绿化三年行动，打造京津冀生态环境支撑区，严格落实河北省人民政府办公厅相关文件并无不妥，但在占用张兰云的涉案土地时应充分尊重其个人意愿，并于协商达成一致意见后再行占用，故沙河市人民政府未经张兰云同意便占用其土地的行为违法，对沙河市人民政府辩称已将绿化租地政策充分讲解且因张兰云未提供银行账号无法进行补偿等理由，不予支持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定了人民法院对规范性文件审查的范围和内容，沙河市人民政府作出的沙政字[2018]52号文件不存在上述法律规定的“规范性文件不合法”的情形，同时，也不违背上级文件精神，对其合法性予以确认。综上，沙河市人民政府未与张兰云达成一致意见，占用其承包地栽种树木的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认沙河市人民政府占用张兰云承包地栽树行为违法；驳回张兰云其他诉讼请求。 上诉人张兰云不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、一审判决没有认定被上诉人在基本农田植树的事实。上诉人在一审提交了自己地头沙河市人民政府立碑基本农田保护区,一审没有认定上诉人承包地是基本农田的事实,属于事实认定错误。二、一审法院适用法律错误。一审法院审查被上诉人强行在上诉人承包地栽树合法性时，未适用《中华人民共和国土地管理法》第三十六条，《基本农田保护条例》十七条第二款和《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包地纠纷的紧急通知》（国办发明电[2004]21号），属于适用法律错误。三、被上诉人作出的具体行政行为缺乏法定职权依据。上诉人对涉案土地享有使用权，被上诉人强占上诉人承包地栽树无法定职权依据,被诉行政行为属于重大且明显违法，一审法院应判决被上诉人返还上诉人土地,移走树木。四、一审遗漏上诉人返还土地、移走树木的诉讼请求。在庭审中,一审法官迫使上诉人的代理人变更诉讼请求,代理人是一般代理,没有变更诉讼请求的权限。五、沙政字[2018]52号文件与《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》、国办发明电[2004]21号文相抵触,应认定无效。综上，1.请求撤销一审判决，确认被上诉人在涉案土地栽树违法。2.请求判令被上诉人返还上诉人土地,移走所栽树木。3.请求确认沙政字[2018]52号文件违法。 被上诉人沙河市人民政府提交答辩意见主要称，为扎实推进国土绿化三年行动，建设绿色沙河，打造京津冀生态环境支撑点，根据《河北省人民政府办公厅关于加快推进全省交通干线廊道绿化和环城林建设的意见》和《邢合市人民政府办公室关于印发邢台市交通干线廊道绿化和环城林建设实施方案（2018-2020年）的通知》的文件精神，我市出台了《沙河市人民政府关于印发加快推进全市交通干线廊道绿化和环城林建设的意见的通知》（沙政字［2018］52号），具体安排、部署了沙河市的绿化目标要求、年度任务和建设目标。2019年，我市环城林绿化任务共计3577.11亩,涉及桥西办、周庄办、赞善办三个办事处。其中,桥西办事处环城林绿化租地共计2300余亩、涉及5个标段。在具体绿化时，桥西办事处深入开展群众工作，桥西办事处赵泗村采取大喇叭广播、微信群转发发放倡议书、悬挂条幅、入户走访等方式，充分宣传绿化租地政策,确保环城林绿化各项政策家喻户晓。由于张兰云长期不在村内居住，在沙河时与其女儿李芳玲（沙河市科协副科级干部）共同居住在沙河市区。现在其身体状况不太好,长期在其北京的女儿家居住和医疗。桥西街道办主管绿化干部和村干部与李芳玲所在单位的沙河市科协主要领导、沙河市住建局局长等到李芳玲家进行面对面沟通，讲解绿化租地政策，赵泗水村支部书记在绿化现场与李芳玲进行沟通，赵泗水村包组干部也多次到张兰云家进行走访，可以说已经从不同层面将绿化租地政策对其进行充分讲解。桥西办事处赵泗水村也多次召开村民代表大会、党员大会，邀请村民代表、党员代表对绿化租地及补偿政策进行讨论，最后，村民代表大会、党员代表大会形成一致意见：赵泗水村环城林绿化范围为西环以西、钢铁路以东所有集体土地、各农户承包的责任田；补偿标准统一按照全市补偿标准进行补偿，涉及绿化土地按双千斤补偿，每年每亩2120元，第一年补偿青苗费每亩500元。被上诉人认为，沙河市的《沙河市人民政府关于印发加快推进全市交通干线廊道绿化和环城林建设的意见的通知》及具体绿化行为是没有违法。请求二审人民法院查清上述事实,维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，一、关于张兰云的一审诉讼请求。张兰云起诉时的诉讼请求有四项，即：1.确认沙河市人民政府在其承包地栽树违法。2.责令沙河市人民政府移走其承包地里的树、平整其承包地，修好灌溉用水沟、修好东西两个地边。3.判决沙河市人民政府移走其承包地东西两侧30米范围内树、改种草坪。4.审查沙河市文件的合法性。后张兰云在起诉状上对其诉讼请求进行了修改，内容为：把2、3项诉讼请求在赔偿案件中主张。一审法院针对其变更后的诉讼请求进行了审理。故张兰云上诉主张一审法院遗漏其诉讼请求的理由不成立。二、关于沙河市人民政府占用张兰云涉案承包地栽树的行为合法性。沙河市人民政府为落实河北省人民政府办公厅相关文件要求，扎实推进国土绿化三年行动，打造京津冀生态环境支撑区，在全市进行交通干线廊道绿化和环城林建设本无不妥。在需要占用张兰云的涉案承包地进行绿化时应充分尊重其个人意愿，在平等自愿的基础上协商一致后再行占用，而沙河市人民政府在未经张兰云同意的情况下，便占用其涉案承包地栽种树木，于法无据。故一审判决确认沙河市人民政府占用张兰云承包地栽树行为违法，并无不当。三、关于沙河市文件的合法性。沙河市人民政府根据上级文件精神作出的沙政字［2018］52号文件，不存在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定的“规范性文件不合法”的情形，一审法院对该文件的合法性予以确认，并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人张兰云的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张兰云负担。 本判决为终审判决。 审判长  邱振刚 审判员  柴学哲 审判员  江 悦 二〇二〇年五月二十七日 书记员  马清舰