贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终303号上诉人（一审第三人）王定强，男，汉族。被上诉人（一审原告）刘远香，女，汉族。一审被告仁怀市人民政府，住所地贵州省仁怀市酒都新区行政中心。法定代表人汪能科，市长。上诉人王定强因与被上诉人刘远香及一审被告仁怀市人民政府（以下简称仁怀市政府）房屋行政协议一案，贵州省遵义市中级人民法院作出（2016）黔03行初231号行政判决。王定强不服，提出上诉。本院作出（2018）黔行终1534号行政裁定，撤销一审判决，发回重审。一审法院重新组成合议庭审理后作出（2019）黔03行初459号行政判决。王定强不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审查明，2013年12月29日，仁怀市政府所属仁怀市南部新城开发建设工程指挥部（下称指挥部）与刘远香之父刘运乾签订编号为16号的《仁怀市南部新城范围内大学项目建设房屋拆迁补偿安置协议》（下称16号协议），对刘运乾占地92.105平方米的主体房屋及其他附属物予以拆迁安置，同年12月31日，刘运乾向指挥部移交房屋由指挥部拆除。因指挥部未按16号协议向刘运乾支付补偿款，刘运乾、刘远香向仁怀市人民法院提起民事诉讼，请求指挥部履行16号协议，支付补偿安置款91726.32元及征收土地等补偿款。仁怀市人民法院于2014年11月24日立案后，追加王定强、王定分、王定方为共同原告参加诉讼。指挥部答辩称，未履行付款义务的主要原因是刘运乾与王定强对土地、林地、房屋均存在争议，2014年1月3日生界村对房屋作出调解意见，该房屋由刘运乾与冯世先各分割一半，指挥部通知刘运乾更改协议和领取补偿款39471元，刘运乾要求全部补偿。仁怀市人民法院于2014年12月24日作出（2014）仁民初字第3123号民事判决书，认定16号安置协议合法有效，应当依法履行，王定强代其母冯世先已经领取的一半39471元视为仁怀市人民政府已履行了协议约定的部分义务，余款39471元应由指挥部继续履行支付给刘运乾。因冯世先已死亡，对其享有份额发生继承，各原告均有继承权，指挥部可待原告间协商一致或在析产、继承份额确定后按其应得份额发给。判决：一、指挥部继续履行与刘运乾于2013年12月29日签订的《仁怀市南部新城范围内大学项目建设房屋拆迁补偿安置协议》，付给刘运乾房屋拆迁补偿余款39471元……。刘运乾、刘远香不服上诉，遵义市中级人民法院终审判决驳回上诉，维持原判。2014年3月17日，指挥部与冯世先签订编号24号的《仁怀市南部新城鲁班大道北段建设项目房屋拆迁补偿安置协议》（下称24号安置协议），该协议将16号协议中的标的物划分一半作为协议标的分给冯世先，由王定强代签。刘远香知道后，以该协议不是其母亲的真实意思，内容不合法以及损害其权益为由提起诉讼，请求确认该协议并撤销。另查明，刘运乾系王定强的继父，刘远香与王定强系同母异父兄妹。2012年7月20日，刘运乾、冯世先夫妇立下代书遗嘱，载明二人去世后房屋土地由刘远香继承。2014年9月，冯世先去世。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项的规定，本案被诉24号协议系仁怀市政府因履行行政征收管理职能而与王定强所签订，系行政协议，属于人民法院行政诉讼的受案范围。刘远香作为刘运乾、冯世先之女，且持有公证遗嘱，与24号协议有利害关系，有权提起诉讼。16号协议中涉及的被拆迁房屋，系刘运乾和冯世先的合法财产，其合法权益依法应予保护。仁怀市政府下属指挥部与刘运乾签订的16号协议，其效力已经由人民法院生效判决予以确认并判决继续履行协议约定的支付补偿款义务，在刘运乾与冯世先夫妻关系存续期间，指挥部以王定强与刘运乾家庭对房屋有争议为由，依据没有法律效力的生界村调解意见，在未征得刘运乾、冯世先一致同意的情况下，将16号协议中的房屋划分一半另行签订24号协议，没有法律依据，与生效民事判决确认的事实冲突，也不符合善良风俗，属于主要证据不足，明显不当，依法应予撤销。16号协议中的权利依照法律规定由刘运乾、冯世先共同享有，如何使用是两老夫妻的自由，其他人无权干涉。至于冯世先死亡后，其财产权利如何处理，生效民事判决已予以释明，由当事人协商或者依照继承法的规定处理。综上，仁怀市政府与王定强签订的24号协议主要证据不足，事实不清，程序违法，可能损害他人利益，明显不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第六项的规定，判决撤销仁怀市政府成立指挥部与冯世先于2014年3月17日签订的24号协议。王定强不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决并改判驳回刘远香的起诉。其主要理由为：1.一审采信证据错误，遗嘱不是冯世先的真实意思表示，且与其提交的《关于刘运乾和冯世先赡养和财产分割问题调解意见书》中冯世先的陈述相矛盾，刘远香提交的证据根据继承法的规定不应发生法律效力；2.其与仁怀市政府签订的协议合法有效，是仁怀市政府经过实地调查了解之后作出的，依法应当保护；3.刘远香不具有原告主体资格，宅基地属集体所有，刘远香在土地征收时已不是集体经济组织的成员，依法不应当享有宅基地。被上诉人刘远香二审答辩称：1.刘运乾、冯世先夫妇一直由刘远香赡养，遗嘱公证将财产留给刘远香是夫妇二人真实意思表示；2.调解意见仅有王定强签字，没有法律效力；3.王定强代冯世先签订的24号协议不合法；4.刘远香在茅台没有取得承包地。请求驳回上诉，维持原判。一审被告仁怀市政府在二审法定期限内未提交书面陈述意见。本院认为，本案的争议焦点在于24号协议是否应予撤销。24号协议系王定强以冯世先的名义与指挥部签订的征收补偿协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。因指挥部是仁怀市政府组建的临时性机构，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，仁怀市政府系本案适格被告。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……”的规定，仁怀市政府有权实施征收行为，具有签订24号协议的法定职权。案涉房屋属刘运乾、冯世先共有，在签订24号协议之前，仁怀市政府已与房屋所有权人刘运乾签订了16号协议，在16号协议未被依法解除，且共有人之间并无权属争议又未要求分割共有财产的情形之下，仅因王定强提出异议，仁怀市政府便将16号协议针对的房屋一分为二，另行签订24号协议，缺乏法律依据。此外，订立24号协议的依据是生界村人民调解委员会对案涉房屋等作出的调解意见，而该调解意见仅有王定强一人签字，并无其他当事人签字。且协议的缔约人虽为冯世先，却是王定强代签，仁怀市政府在一审举证期限内未提交证据证明王定强系受冯世先之委托，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款之规定，应视为没有相应证据。因此，订立24号协议的证据不足。综上，24号协议缺乏法律依据，明显不当，一审据此判决撤销24号协议，并无不妥。王定强主张24号协议合法有效应予保护不能成立，本院不予支持。刘远香持有由其继承案涉房屋的遗嘱，与24号协议具有利害关系，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，系本案适格原告。王定强主张刘远香不具有原告主体资格不能成立，本院不予支持。需要指出的是，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，需对当事人进行释明，经释明，原告请求撤销行政行为的，才能继续审理并依法作出相应判决。本案中，刘远香一审的诉讼请求是确认24号协议无效，在第一次庭审过程中，其委托代理人请求撤销24号协议，刘远香未能正确表达其诉讼请求，一审法院未依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款之规定要求其正确表达欠妥，本院予以指正。二审期间，经询问刘远香，其明确其诉讼请求为撤销24号协议，本院予以认可。综上，24号协议的订立缺乏法律依据且明显不当，依法应予撤销。上诉人王定强的上诉理由不能成立，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王定强负担。本判决为终审判决。审判长 黄 瑶审判员 孟 婷审判员 陈显杰二〇二〇年五月二十九日法官助理刘畅书记员冀凌馨