广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终266号 上诉人（一审被告）北海市人民政府，住所地北海市海城区和平路东二巷2号。 法定代表人蔡锦军，市长。 委托代理人池月华，北海市司法局工作人员。 委托代理人郑俊志，北海市自然资源局工作人员 上诉人（一审原告）杨明武，男，1967年7月22日出生，汉族，住北海市海城区。 上诉人（一审原告）潘沛钦，女，1949年5月15日出生，汉族，住北海市海城区。 上诉人（一审原告）暨杨明武、潘沛钦共同委托代理人潘沛春，男，1944年7月24日出生，汉族，住北海市海城区。 上述三上诉人共同委托代理人曾伟雄，男，1953年12月12日，住北海市海城区。 上诉人北海市人民政府（以下简称北海市政府），上诉人潘沛春、杨明武、潘沛钦因潘沛春、杨明武、潘沛钦（以下简称潘沛春等人）诉北海市政府不履行法定职责一案，不服北海市中级人民法院（2019）桂05行初71号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2020年5月11日组织询问。上诉人潘沛春及上诉人潘沛春等人共同委托代理人曾伟雄，上诉人北海市政府委托代理人池月华、郑俊志，到庭参加询问。本案现已审理终结。 北海市中级人民法院一审查明：北海市海城区贵州路油行村49号房屋属北海市重庆路续建工程(油行村路段)红线范围内需拆除的民房，于1953年办理了《土地房产所有临时证》，房屋共有人为潘光成(已故)、洪秀兰(已故)及潘沛英、潘沛飞、潘沛春、潘沛钦、潘沛礼7人，房屋共4间。1962年，北海市政府核发《北海市社员土地房产证》，户主姓名为潘光成，房屋共3间。2003年8月9日，北海市政府作出北政函[2003]79号《关于原西油行村土地权属问题的批复》，以原西油行村村民小组已于1990年批准撤销农民集体建制改设为居委会为由，同意将原西油行村使用范围内的土地权属确认为国家所有。2009年9月2日，因重庆路项目建设需要，北海市政府作出北政布[2009]40号《北海市人民政府收回国有土地公告》，将包括潘沛春等人主张的油行村49号房屋用地在内的国有土地收回。其后，在未达成征地拆迁安置补偿协议的情况下，涉案房屋被强制拆除。潘沛春签领了涉案房地产的征地青苗、地上附着物补偿费共计12万余元，但对安置补偿100㎡回建地有异议，认为应当按一户一宅进行安置。2010年9月16日，北海市海城区人民政府（以下简称海城区政府）针对潘沛春、潘沛钦、杨永有的申诉作出《关于的答复》。潘沛春等人不服，于2013年2月4日向北海市政府申请行政复议，请求撤销海城区政府作出的《关于的答复》。2013年3月28日北海市政府作出北政复字[2013]第6号《行政复议决定书》，认为被申请人海城区政府未提交书面答复及证据、依据和其他有关材料，视为具体行政行为没有证据，决定撤销海城区政府作出的《关于的答复》。其后，潘沛春等人继续信访，要求按一户一宗宅基地进行补偿安置。2014年8月1日，海城区政府作出《关于油行村49号拆迁安置问题的答复》。潘沛春等人不服该答复，向北海市中级人民法院提起行政诉讼。北海市中级人民法院于2015年12月17日作出（2015）北行初字第1号《行政判决书》，判决撤销海城区政府作出的《关于油行村49号拆迁安置问题的答复》。2016年2月25日潘沛春将一份申请人为潘沛春等人的《未完善安置补偿行政裁决申请书》送到北海市政府，2016年3月11日潘沛春通过挂号信函邮寄上述申请书给北海市政府，该府均已收到申请，但未对潘沛春等人的申请进行答复。潘沛春等人认为北海市政府收到申请后未做任何答复，构成行政不作为，遂向提起行政诉讼。北海市中级人民法院于2017年8月22日作出（2016）桂05行初52号《行政判决书》，判决北海市政府在本判决发生法律效力之日起七日内对潘沛春等人提交的《未完善安置补偿行政裁决申请书》作出审查处理。2017年9月19日，北海市政府告知潘沛春等人指定市人民政府土地房屋征收管理办公室、市国土资源局、海城区政府对潘沛春等人提出的补偿要求先行协调，协调不成的，再依法处理。2019年4月19日，北海市政府作出《关于潘沛春等人申请裁决房屋拆迁补偿安置事项的告知书》告知原告：“根据北海中院2017年8月22日作出的（2016）桂05行初52号行政判决，北海市政府指定原市土地房屋征收办、原市国土资源局、海城区政府对你们提出的补偿要求进行了协调，因各方意见不一致导致协调无果，而你们坚持要求市人民政府作出裁决，现告知如下：市人民政府对你们的裁决申请没有裁决权，有关纠纷，建议你们依法通过法律途径解决。”潘沛春等人不服，提起本案行政诉讼。 另查明，潘志远、苏发荣等诉北海市海城区人民政府土地房屋征收管理办公室、北海市海城区西街街道办事处云南南路社区居民委员会油行村村民小组土地侵权纠纷一案，2015年5月27日北海市海城区人民法院作出（2015）海民一初字第73号民事判决，该判决认为，潘志远等人不是签订《收回土地补偿协议》的当事人，虽然北海市政府已同意将涉案土地的土地权属确认为国家所有，但涉案土地的权属变更手续至今没有办理完毕，涉案土地仍然是云南路村民小组的集体土地，不是原告个人的，无权对合同的效力主张权利，亦不存在侵权的事实，驳回潘志远等人的诉讼请求。潘志远等人上诉至北海市中级人民法院，该院2015年11月3日作出（2015）北民一终字第377号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。 北海市中级人民法院一审认为，根据《国务院法制办公室、国土资源部关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项的解释意见》（国法函[2005]36号）“农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”的规定，城市规划区调整后，部分集体土地划入城市规划区，仍需依法予以征收才能转为国有土地。未经征收的集体土地，其性质仍属于集体所有，对该集体土地上房屋的征收应当按照《中华人民共和国土地管理法》关于集体土地上附着物的征收补偿规定进行。集体土地的征收完成，应当以土地征收决定所涉及的土地已经完成国有土地收储程序为判定标准。本案中，北海市政府2009年9月2日发布《北海市人民政府收回国有土地公告》（北政布[2009]40号），以已“村改居”为由，将油行村部分土地定性为国有土地拟收回作为重庆路建设用地。但根据当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定，在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例；以及第四条规定，本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。北海市政府未能提供涉案土地的房屋拆迁许可证，故本案不能适用《城市房屋拆迁管理条例》。且本院（2015）北民一终字第377号民事判决对油行村用于其他项目的土地性质确认为集体土地。所以，在北海市政府没有证据证明涉案房屋项下土地已经完成征收属于国有土地的情况下,涉案土地的性质应为集体土地。根据1999年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五第三款关于对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决的规定，以及《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第五十二条第二款关于对征地补偿安置方案有争议的，由设区的市、县（市）人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决的规定。本案中，北海市政府收回的“国有土地”实为集体土地，而北海市政府已未按集体土地征收程序报广西壮族自治区人民政府批准征收，且北海市政府于2009年9月2日发布了《北海市人民政府收回国有土地公告》，在潘沛春等人对补偿标准有异议未能达成安置补偿协议的情况下，北海市政府即强制拆除了案涉房屋用于修建北海市重庆路。由于潘沛春等人对北海市政府的补偿安置方案有异议且协调不成的，北海市政府有义务对潘沛春等人提出的安置补偿异议进行协调并裁决。潘沛春等人已于2016年2月向北海市政府申请裁决，（2016）桂05行初52号《行政判决书》判决北海市政府审查处理后，北海市政府协调两年时间未果告知潘沛春等人没有裁决权，属行政不作为。虽然潘沛春等人在（2016）桂05行初52号案的诉讼请求是要求北海市政府进行裁决，但该案系仅就程序上该不该受理潘沛春等人的申请作出的判决，没有就北海市政府是否有相应的职责、该不该履行职责的实体问题进行审理和判决，本案潘沛春等人针对北海市政府的告知书提起行政诉讼要求北海市政府履行法定职责，并不属于重复起诉。北海市政府关于潘沛春等人提起本案诉讼属重复起诉的主张，不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决:北海市政府在本判决生效之日起六十日内对潘沛春等人主张的北海市海城区贵州路油行村49号房屋的补偿安置问题作出裁决。 上诉人北海市政府上诉称：一、一审判决认定涉案土地仍属农村集体所有土地错误。《国务院法制办公室、国土资源部关于对第二条第（五）项的解释意见》（国法函〔2005〕36号）于2005年3月4日生效。在此之前，北海市政府于2003年8月9日作出了《北海市人民政府关于原西油行村土地权属问题的批复》（北政函〔2003〕79号），确认涉案土地属国家所有。国法函〔2005〕36号文没有溯及力。因此，一审判决根据国法函〔2005〕36号文“农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”的规定，认定涉案土地为集体所有，是错误的。涉案土地性质应当为国有。二、涉案土地属国有土地，不适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款以及《广西壮族自治区实施办法》第五十二条第二款的规定。一审判决适用前述规定认定北海市政府负有裁决的义务，属于适用法律错误。三、本案被诉行政行为是履行法定职责，一审判决认定涉案土地性质，超越审理权限。四、北海市政府对潘沛春等人提出的安置补偿没有裁决的职权。上诉请求：撤销一审判决，驳回潘沛春等人的诉讼请求。 上诉人潘沛春等人上诉称：2017年9月19日，北海市政府告知指定北海市征收办公室、北海市国土资源局、海城区政府对潘沛春等人提出的安置补偿请求先行协调，协调不成再处理。因协调无果，北海市政府作出告知书。潘沛春等人起诉，请求撤销告知书，并判决北海市政府作出宅基地安置决定和受损财物赔偿决定。所以，本案的案由应当是履行安置法定职责及行政赔偿，而不是一审所认定的不履行安置补偿行政裁决法定职责。由于案由错误，导致判决错误。法院应当判决北海市政府对潘沛春等人提出的宅基地安置及被拆除房屋损失给予赔偿作出决定。上诉请求：撤销一审判决，改判支持诉讼请求。 经审查，本院确认一审判决采信的证据合法有效。据此，本院确认一审判决查明的事实。 本院认为，涉案已被拆除房屋项下土地原属西油行村所有，虽然上世纪90年代西油行村进行了“村改居”，但至2009年9月2日北海市政府发布〔2009〕40号《北海市人民政府收回国有土地公告》前，土地权属未发生转移。无论该涉案土地属于农村集体所有土地或者属国有土地，北海市政府为建设道路而使用涉案土地并拆除房屋，其结果都是导致了土地权属转移以及原房屋灭失，北海市政府依法应当对原权利人进行补偿。潘沛春等人向北海市政府提出安置宅基地和赔偿被拆房屋损失的请求，并提供了1953年《土地房产所有临时证》以及1962年《北海市社员土地房产证》以证明他们对涉案房屋享有权利，北海市政府作为收回涉案土地的主体，有义务审查潘沛春等人的请求事项是否合法有据，并作出支持与否的决定。一审判决主文表述为“被告北海市人民政府在本判决生效之日起六十日内对原告潘沛春、杨明武、潘沛钦主张的北海市海城区贵州路油行村49号房屋的补偿安置问题作出裁决”，虽然作出裁决与作出决定表述不同，但实际意义都是要对潘沛春等人的请求表明态度、作出回应。因此，本院没有变更一审判决主文文字表述的必要。基于此，本院对一审判决主文不作变更，但实际意思都是北海市政府应对潘沛春等人提出的请求作出决定。北海市政府、潘沛春等人的上诉理由均不成立，本院均不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，北海市人民政府负担25元，潘沛春、杨明武、潘沛钦负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇二〇年五月二十日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青