广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂02行终74号 上诉人（一审原告）邓崇德，男，1959年4月18日生，汉族，住柳州市柳北区。 被上诉人（一审被告）柳州市柳北区城市管理行政执法局（以下简称柳北区执法局），住所地柳州市三中路92号地区政法大院内。 上诉人邓崇德诉柳北区执法局规划行政强制执行及行政赔偿纠纷一案，不服柳州市柳北区人民法院于2019年12月31日作出的（2019）桂0205行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决查明：位于柳州市××北区白露村××队××号西面建筑物系邓崇德所建。该建筑物包含一栋四层砖混结构楼房以及一间砖瓦结构平房。经柳州市柳北区白露街道白露村村民委员会证实，邓崇德现在的房屋是在2011年至2013年期间重新建设的。以上建筑均未取得建设工程规划许可证。在2013年9月时，邓崇德已经建起了两层楼。柳北区执法局于2013年9月25日对该建好的两层楼进行立案调查，同日下发了《调查通知书》和《责令停止违法行为通知书》，并送至邓崇德住处。同时，柳北区执法局对邓崇德当时已建好的房屋进行了现场勘验，制作了现场勘验检查笔录及示意图，见证人到场见证并签字。2013年9月30日，柳北区执法局向案涉房屋所在地基层组织人员进行调查，制作了调查笔录。2013年9月29日，柳北区执法局向国土部门查询案涉房屋土地情况。2013年10月9日，柳州市国土资源局柳北分局回复，案涉房屋在系统内未查询到土地登记信息。2013年10月15日，柳北区执法局报请柳州市规划局对案涉建设行为作出认定，并请柳州市规划局出具处罚意见。2013年11月13日，柳州市规划局作出“未经许可建设，建议责令限期拆除，可以并处建设工程总造价10%罚款。”的审批意见。2013年11月25日，柳北区执法局作出《行政处罚告知书》，拟对邓崇德作出限期拆除违法建筑的处罚决定，并告知邓崇德有陈述或申辩的权利。同日，柳北区执法局将该告知书送至邓崇德住所，邓崇德不配合签收，柳北区执法局邀请两名基层组织人员到场见证，将该告知书留置送达，送达过程已记录在卷并拍照备查。2013年11月27日，柳北区执法局作出柳城管柳北规划行决字【2013】第1792号《行政处罚决定书》（以下简称1792号处罚决定），要求邓崇德自接到该决定书之日起一日内自行拆除违法建筑。同日，柳北区执法局将该处罚决定书送至邓崇德住所，邓崇德不配合签收，柳北区执法局邀请两名基层组织人员到场见证，将该处罚决定书留置送达，送达过程已记录在卷并拍照备查。2013年11月29日，柳北区执法局作出柳城管柳北规划行催字【2013】第0834号《强制执行催告书》（以下简称0834号催告书）和柳城管柳北规划公字【2013】第0834号《关于限期自行拆除违法建设的公告》（以下简称0834号公告），催告邓崇德自接到该催告书之日起十日内自行拆除违法建筑。同日，柳北区执法局将该催告书及公告送至邓崇德住所，邓崇德不配合签收，柳北区执法局邀请两名基层组织人员到场见证，将该催告书、公告留置送达，送达过程已记录在卷并拍照备查。同时，柳北区执法局已将催告书、公告张贴在白露街道办事处公告栏中。2018年10月29日，柳北区执法局对邓崇德房屋的第三、第四层以及一层砖瓦平房进行立案调查。同日下达《调查通知书》和《责令停止违法行为通知书》，并送至邓崇德住所处。亦在同日，柳北区执法局对第三、四层及一层砖瓦平房进行了现场勘验，并制作了现场勘验检查笔录及示意图，见证人到场见证并签字。2019年1月29日，柳北区执法局向案涉房屋所在地基层组织人员进行调查，制作了调查笔录。2019年1月24日，柳北区执法局向国土部门查询案涉房屋土地情况。2019年1月28日，柳州市国土资源局柳北分局回复，案涉房屋在“一张图”系统内未查询到土地登记信息。2019年2月14日，柳北区执法局报请柳州市规划局对案涉建设行为作出认定，并请柳州市规划局出具处罚意见。2019年2月20日，柳州市规划局作出“在柳州市城市规划区内，未取得建设工程规划许可证建设，请城管执法部门依法查处。”的审批意见。2019年2月27日，柳北区执法局作出《责令限期拆除告知书》，拟对邓崇德作出责令限期自行拆除违法建筑的决定，并告知邓崇德有陈述或申辩的权利。同日，柳北区执法局将该告知书送至邓崇德住所，邓崇德不配合签收，柳北区执法局邀请两名基层组织人员到场见证，将该告知书留置送达，送达过程已记录在卷并拍照备查。2019年3月1日，柳北区执法局作出柳城管责拆柳北规划决字【2018】第2878号《责令期限拆除决定书》（以下简称2878号责令限期拆除决定），要求邓崇德自接到该决定书之日起一日内自行拆除违法建筑。同日，柳北区执法局将该决定书送至邓崇德住所，邓崇德不配合签收，柳北区执法局邀请两名基层组织人员到场见证，将该决定书留置送达，送达过程已记录在卷并拍照备查。2019年3月3日，柳北区执法局作出柳城管柳北规划行催字【2019】第0163号《强制执行催告书》（以下简称0163号催告书）和柳城管柳北规划公字【2019】第0163号《关于限期自行拆除违法建设的公告》（以下简称0163号公告），催告邓崇德自接到该催告书之日起一日内自行拆除违法建筑。同日，柳北区执法局将该催告书及公告送至邓崇德住所，邓崇德的同住成年家属不配合签收，柳北区执法局邀请两名基层组织人员到场见证，将该催告书、公告留置送达，送达过程已记录在卷并拍照备查。同时，柳北区执法局已将催告书、公告张贴在白露街道办公告栏中。2019年3月11日，柳北区执法局就两次查处情况向柳州市柳北区人民政府（以下简称柳北区政府）作出两份请示（柳北行拆报[2019]1号和2号），请求批准对邓崇德位于柳州市柳北区白露村XX屯的违法建筑进行强制拆除。2019年3月15日，柳北区政府分别作出批复（编号〔2019〕1号和2号），同意柳北区执法局对邓崇德位于柳州市柳北区白露村XX屯的违法建筑物进行强制拆除。2019年3月26日，柳北区执法局作出柳城管柳北规划执决字【2019】第11号和第12号两份《强制执行决定书》，决定从2019年3月27日8时开始分别对邓崇德第一、二层违法建筑和第三、四层、一层砖瓦平房组织强制拆除。2019年3月26日，柳北区执法局将该两份《强制执行决定书》送至邓崇德住处，邓崇德的同住成年家属不配合签收，柳北区执法局邀请两名基层组织人员到场见证，将该两份决定书留置送达，送达过程已记录在卷并拍照备查。2019年4月2日8时起，柳北区执法局对案涉房屋组织强制拆除，拆除了砖瓦平房以及在一、二层楼的两扇外墙上砸了两个大洞，其他部分并未拆除。邓崇德对柳北区执法局的强制拆除行为不服，于2019年7月16日诉至柳州市柳北区人民法院，要求确认柳北区执法局的强拆行为违法，以及要求柳北区执法局赔偿500万元。另查明，邓崇德现在所建房屋的占地是建在其《宅基地使用证》示意图中西面方向3.5米×15米的那一地块上，但是邓崇德现在所建房屋已经远远超出了证上登记面积。 一审判决认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条、国发[2002]17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（以下简称17号决定）、广西壮族自治区人民政府于2005年8月9日作出桂政函[2005]220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（以下简称220号批复）的规定，本案柳北区执法局就是在柳州市柳北区辖区内行使相对集中行政处罚权的行政机关，其职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行政处罚权。柳北区政府依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十八条的规定分别作出编号〔2019〕1号和〔2019〕2号《批复笺》，同意由柳北区执法局对邓崇德位于柳州市柳北区白露村XX屯的违法建筑进行强制拆除，据此，柳北区执法局具有作出强制拆除决定及实施强制执行行为的法定职权。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”本案中，柳北区执法局针对邓崇德当时已建好的第一、二层房屋，作出了1792号处罚决定，邓崇德在前述行政处罚决定规定的期限内未自行拆除违法建设，柳北区执法局依据《行政强制法》第三十五条、第四十四条的规定，向邓崇德发出了0834号催告书和0834号公告，并根据《城乡规划法》第六十八条的规定，经柳北区政府编号〔2019〕1号《批复笺》的同意，在2019年3月26日作出柳城管柳北规划执决字【2019】第11号《强制拆除决定书》（以下简称11号强制执行决定），告知邓崇德拟拆除案涉房屋的事实、理由，同时告知了救济途径，并于当日将文书留置送达。同样，柳北区执法局针对邓崇德继续加建的第三、第四层和砖瓦平房，作出了2878号责令期限拆除决定，邓崇德在该决定书规定的期限内未自行拆除违法建筑，柳北区执法局依据《行政强制法》第三十五条、第四十四条的规定，向邓崇德发出了0163号催告书和0163号公告，并根据《城乡规划法》第六十八条的规定，经柳北区政府编号〔2019〕2号《批复笺》的同意，在2019年3月26日作出柳城管柳北规划执决字【2019】第12号《强制拆除决定书》（以下简称12号强制执行决定），告知邓崇德拟拆除案涉房屋的事实、理由，同时告知了救济途径，并于当日将文书留置送达。以上两份强制执行决定依据充分，适用法律正确，程序合法，并无不当。《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”结合本案，柳北区执法局于2019年4月2日对案涉违法建筑物进行部分拆除，此时柳北区执法局于2019年3月1日作出的2878号责令期限拆除决定的法定救济期限尚未届满，因此，柳北区执法局的强制拆除行为违反了上述法定程序。因案涉违法建筑已被部分拆除，已不具有可撤销内容，因此，依法应确认柳北区执法局实施的强制拆除行为违法。关于邓崇德诉请的行政赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《审理行政赔偿案件若干问题的规定》）第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”结合到本案中，虽然柳北区执法局实施的强制拆除行为违法，但是柳北区执法局拆除的砖瓦平房和破坏的两扇墙体，并非合法建筑，不属于邓崇德的合法利益。因此，邓崇德主张的损失赔偿，没有合法根据，与上述法律规定不符，柳州市柳北区人民法院不予支持。据此，依照《行政处罚法》第十六条，《城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条，《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第四十四条，《国家赔偿法》第二条第一款，《审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，一审判决：一、确认柳北区执法局于2019年4月2日对邓崇德位于柳州市柳北区白露村XX屯XX号X面违法建筑物实施拆除行为违法；二、驳回邓崇德的赔偿请求。 上诉人邓崇德上诉称，一、一审判决认定事实错误。（一）将邓崇德建在自己登记宅基地的住宅认定为违法建筑，违反相关法律规定，明显错误。根据法律规定，上诉人有权依法使用宅基地建造“一户一宅”房屋及其附属设施，合理合法。一审判决将邓崇德的房屋认定为违法建筑，公然违法，明显错误。（二）一审判决认定柳北区执法局具有被诉行为法定职权，与最高人民法院(2018)最高法行申6741号行政裁定相悖，明显错误。(2018)最高法行申6741号行政裁定根据《行政强制法》第十三条第一款和《城乡规划法》第六十八条的规定，认定南宁市江南区城管局无实施被诉强制拆除行为的职权。最高人民法院是国家最高审判机关，其所作出的裁判案例，对地方各级人民法院审理同类案件具有普遍指导力及约束力，必须遵照执行。可是，一审判决反其道而行之，与上述裁定相悖。二、适用法律明显错误。一审判决认定事实错误，适用法律必然错误。综上，特提起上诉，请求二审撤销一审判决，确认一审判决认定事实和适用法律错误，依法改判。 被上诉人柳北区执法局于本案二审期间未陈述意见。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院二审查明的事实和一审判决查明的事实基本一致。另查明，柳北区执法局2018年10月29日立案调查、2019年3月1日作出2878号责令限期拆除决定进行处罚的对象建筑除一审判决查明的第三、第四层建筑，一层砖瓦平房外还包括柳北区执法局2018年10月29日现场勘验检查笔录中显示“6.4m×4.9m×3层=94.08㎡，三层，砖混结构，层高3米”的建筑。 本院认为，根据《行政处罚法》第十六条、17号决定、220号批复、《行政强制法》第四十四条和《城乡规划法》第六十八条的规定及柳北区政府作出编号〔2019〕1号《批复笺》和编号〔2019〕2号《批复笺》责成柳北区执法局强制拆除涉案违法建筑的意见，被上诉人柳北区执法局具有实施被诉强制执行行为的法定职权。本案中，被上诉人于2013年11月27日作出1792号处罚决定并于当日送达给上诉人，于2019年3月1日作出2878号责令限期拆除决定并于当日送达给上诉人，责令上诉人自收到该决定之日起一日内自行拆除违法建设，因上诉人未在1792号处罚决定、2878号责令限期拆除决定的期限内自行拆除违法建筑，经柳北区政府作出编号〔2019〕1号《批复笺》和编号〔2019〕2号《批复笺》同意对违法建筑实施强制拆除，被上诉人于2019年3月26日作出11号强制执行决定和12号强制执行决定，并于当日送达给上诉人，告知当事人拟拆除涉案违法建筑的事实。之后被上诉人于2019年4月22日强制拆除了部分涉案建筑，该行为违反了《行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，程序违法。但因涉案违法建筑已被部分拆除，不具有可撤销内容，一审判决确认被上诉人强制拆除行为违法正确。对于上诉人行政赔偿诉讼请求的论述，与一审判决论述一致，不再赘述。对于上诉人主张其使用宅基地建造符合“一户一宅”条件的房屋及附属设施的行为合法的意见，因涉案房屋仅有少部分是建在上诉人提供的《宅基地使用证》示意图显示西面方向3.5m×15m的地块上，上诉人于一审调查谈话过程中认可其在《宅基地使用证》示意图显示北面的地块上建有房子，并述称该房子已被拍卖，但未能提供有效证据证明拍卖的事实，本院不予认可。且上诉人也未能提供其他有效证据证实涉案房屋符合农村“一户一宅”规定的情形，因此不予支持上诉人该上诉意见。综上，上诉人的上诉理由不充分，其上诉请求本院不予支持；原判认定事实清楚，审判程序合法，判决正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人邓崇德负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长  覃 政 审 判 员  游 芳 审 判 员  赖政权 二〇二〇年五月二十六日 法官助理  此 兴 书 记 员  张 楠