福建省厦门市集美区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0211行初261号 原告林水河，男，汉族，1959年5月29日出生，住福建省厦门市翔安区。 委托代理人任桂洋，北京创为律师事务所律师。 委托代理人曾献伟，北京创为律师事务所实习律师。 被告厦门市翔安区城市管理局，住所地福建省厦门市翔安区郑坂东三里19-21号，统一社会信用代码11350208004136765X。 法定代表人郑良，局长。 委托代理人郭琦，工作人员。 委托代理人洪顺添，福建兴世通律师事务所律师。 原告林水河不服被告厦门市翔安区城市管理局（以下简称翔安城市管理局）其他行政行为一案，原告于2019年11月22日向本院提起本案诉讼。经补正审查，本院于2019年12月9日予以受理，并于2019年12月11日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月29日公开开庭审理了本案。原告林水河及其委托代理人任桂洋、曾献伟，被告翔安城市管理局委托代理人郭琦、洪顺添到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 翔安城市管理局于2019年8月13日作出〔2019〕63号《公告》（以下简称《63号公告》），查明2019年6月17日，该局执法人员巡查发现行政执法相对人未取得乡村建设规划许可证在翔安区内厝镇前垵村下沙溪建有两处铁皮搭盖。经勘验，一处铁皮搭盖占地面积227.5平方米，建筑面积227.5平方米；另一处铁皮搭盖占地面积156平方米，建筑面积156平方米，总占地面积383.5平方米，总建筑面积383.5平方米。执法人员当场依法送达《责令改正违法行为通知书》（No:0038077），责令其于2019年6月19日前自行改正上述行为。行政执法相对人拒不改正，且经该局《通告》三十日后，仍不配合调查。行政执法相对人未取得乡村建设规划许可证进行建设的行为，违反了《厦门市城乡规划条例》第二十三条之规定。依据该条例第五十七条第一款和《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（二）项之规定，责令行政执法相对人于2019年8月15日自行拆除该处违法建设，逾期该局将依法强制拆除。 原告林水河诉称，其拥有的房屋坐落于福建省厦门市翔安区下沙溪。2019年6月17日，被告对原告作出ＮＯ:0038077《责令改正违法行为通知书》，内容体现原告存在建设二层。期间原告积极配合情况调查并且作了相关笔录。被告于2019年7月12日作出厦翔城管通告〔2019〕9号《通告》（以下简称《9号通告》），张贴于原告住处但并无具体行政相对人名字体现，内容要求行政相对人配合调查。原告依据《9号通告》内容要求，于2019年8月7日到翔安区配合询问。2019年8月13日，被告作出案涉《63号公告》。原告认为，被告未就案涉房屋的事实情况进行充分的调查，也未依据法律的规定履行相应的程序，故被告作出案涉公告内容违法、程序违法。原告诉请：撤销被告翔安城市管理局作出的《63号公告》。 原告林水河为支持其主张，提供如下证据材料： 1.询问笔录，证明原告具有相应主体资格； 2.《63号公告》，证明被告对原告作出的具体行政行为，被告为适格主体； 3.EMS底单（1094379276525）及其邮递情况，证明原告没有超过起诉期限。 被告翔安城市管理局辩称，一、被告作出《63号公告》依据充分。2019年6月17日，被告的执法人员巡查发现在翔安区内厝镇前垵村下沙溪建有两处铁皮搭盖并进行现场勘验。因为案涉搭盖与原告的一处两层房屋连接，被告经过初查，以涉嫌违法建设向原告开具No.0038077《责令改正违法行为通知书》。在后续的调查中，被告对案涉搭盖的建设主体进行调查，但原告未认可案涉搭盖是其所建。2019年7月12日，被告作出《9号通告》并在案涉搭盖和前垵村村务公告栏上张贴，要求行政执法相对人于2019年8月11日之前携带建筑物业主本人身份证明、批准建设手续等资料到被告处配合调查，接受处理。至通告期满，无人到被告处配合调查、接受处理。被告于2019年8月13日依法作出《63号公告》，依据充分。 二、原告起诉已经超过法定期限，依法应裁定驳回原告的起诉。原告对《63号公告》不服，于2019年8月19日向厦门市翔安区人民政府申请行政复议。经审理，厦门市翔安区人民政府于2019年11月14日作出厦翔政行复〔2019〕29号《行政复议决定书》，决定驳回申请人林水河的行政复议申请。该复议决定已于2019年11月16日邮寄送达给原告，但原告提起本案诉讼已超过《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十五条规定的起诉期限，依法应当裁定驳回原告起诉。 三、原告与《63号公告》不具有利害关系，公告内容对原告的合法权益明显不产生实际影响，依法应裁定驳回原告的起诉。被告于2019年6月17日作出No.0038077《责令改正违法行为通知书》后，原告并未认可其系案涉搭盖的建设者，在2019年7月12日作出并张贴《9号通告》后，原告仍未认可其系案涉搭盖的建设者，可见原告与案涉搭盖并不具有利害关系。虽然63号《公告》中有提及No.0038077《责令改正违法行为通知书》，但该内容对原告的合法权益明显不产生实际影响，因此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，应当裁定驳回原告的起诉。 综上，被告请求裁定驳回原告的起诉或判决驳回原告的诉讼请求。 被告翔安城市管理局为支持其行政行为，提供如下证据材料： 1.现场照片； 2.现场勘验笔录； 3.见证人工作证； 4.《责令改正违法行为通知书》（No.0038077）； 证据1-4共同证明2019年6月17日，被告的执法人员巡查发现在翔安区内厝镇前垵村下沙溪建有两处铁皮搭盖并进行勘验。由于案涉搭盖与原告的一处两层房屋连接，被告经过初查，以涉嫌违法建设向原告开具《责令改正违法行为通知书》。 5.《9号通告》； 6.《9号通告》张贴情况； 7.见证人工作证； 8.《63号公告》； 9.《63号公告》张贴情况； 10.见证人工作证； 证据5-10共同证明被告对案涉搭盖的建设主体进行调查，但原告未认可案涉搭盖是其所建。2019年7月12日，被告作出《9号通告》并在案涉搭盖和前垵村村务公告栏上张贴。至通告期满，无人到被告处配合调查、接受处理。被告于2019年8月13日依法作出《63号公告》。 11.行政复议申请书； 12.《行政复议决定书》（厦翔政行复〔2019〕29号）； 13.EMS邮递单； 14.EMS快递查询； 证据11-14共同证明原告对被告所作出的〔2019〕63号《公告》不服，于2019年8月19日向厦门市翔安区人民政府申请行政复议。经审理，厦门市翔安区人民政府于2019年11月14日作出厦翔政行复〔2019〕29号《行政复议决定书》，并于2019年11月16日邮寄送达给原告。 经质证，原告林水河对于被告翔安城市管理局提供的证据1的表面真实性有异议，认可照片中二处铁皮屋是案涉铁皮搭盖；对于证据2的表面真实性无异议，合法性、关联性有异议；对于证据3、7、10的真实性、合法性无异议，关联性有异议；对于证据4的真实性无异议，关联性、合法性有异议；对于证据5、8的真实性、关联性无异议，合法性有异议；对于证据6、9的真实性、合法性有异议，确认照片中的铁皮搭盖是案涉铁皮搭盖，但无法确认被告是否有在该铁皮搭盖上实际张贴案涉案文书；对于证据11、13、14的真实性、合法性、关联性无异议；对于证据12的真实性无异议，合法性有异议。 被告翔安城市管理局对于原告林水河提供的证据1的表面真实性无异议，客观真实性有异议；对于证据2的真实性、合法性、关联性无异议；对于证据3的真实性无异议。 本院认证如下：1.原告提交的证据2、被告提供的证据8是本案的被诉行政行为，不作为本案证据；2.关于被告提供的证据材料1、6、9，原告对其真实性有异议，经与原告本人确认，案涉1、6、9照片中的房屋确为案涉两处铁皮搭盖，故对于该组证据材料载体的真实性予以确认；3.原、被告提供的其他在案证据，双方当事人对其真实性或表面真实性不持异议，且该部分证据来源、形式符合法律规定，亦与本案具有一定的关联性，本院予以确认。 经审理查明，厦门市翔安区内厝镇前垵村下沙溪建有两处铁皮搭盖，门牌号分别为前垵村下沙溪341-1、341-2。该两处铁皮搭盖中间有一座两层半建筑物与两侧的前述铁皮搭盖相连。中间的该两层半建筑物系原告方所建设，门牌号为前垵村下沙溪341。 2019年6月17日，被告翔安城市管理局执法人员就发现的下沙溪341-1、341-2两处铁皮搭盖进行现场勘验、拍照并制作现场勘验笔录。现场勘验笔录载明：“现该地一处铁皮搭盖占地面积227.5平方米，建筑面积227.5平方米。另一处铁皮搭盖占地面积156平方米，建筑面积156平方米。总占地面积383.5平方米，总建筑面积383.5平方米。”同日，被告翔安城市管理局向原告林水河作出《责令改正违法行为通知书》（No.003077），载明：“经查，你（单位）于2019年6月17日在内厝镇前垵村下沙溪341号存在建设二层行为，现场查无合法手续，涉嫌违反《厦门市城乡规划条例》第二十三条之规定。依据该条例第五十七条之规定，现责令你（单位）在2019年6月19日前改正上述行为，并于2019年6月17日15时携带相关材料到内厝执法中队接受调查。” 2019年7月12日，被告翔安城市管理局以“行政执法相对人”为通告对象作出《9号通告》，要求其就位于翔安区房屋和两处铁皮搭盖，于2019年8月11日前携带建筑物业主本人身份证明、批准建设手续等资料到翔安城市配合调查，接受处理。期限届满，仍不配合调查，拒不接受处理的，翔安城市管理局在履行法律手续后，将依法予以拆除。该通告于同日张贴于门牌号为前垵村下沙溪341-1的构筑物和前垵村村务公告栏上。 2019年8月7日，原告林水河到翔安城市接受询问，并制作询问笔录，但原告林水河未在该询问笔录上签字。该询问笔录记载主要内容如下： 问：2019年6月17日，我中队执法人员在巡查中发现翔安区内厝镇前垵村下沙溪存在一处房屋建设和两处铁皮搭盖，我局就此事开具《责令改正违法行为通知书》（No.003077）约当事人来配合调查，请你如实客观地进行回答，你明白吗？ 答：明白。 问：该处建筑的坐落和具体的四至方位？ 答：该处建筑物位于前垵村下沙溪，北至福厦公路，南至坡地，东至杂地，西至山坡地。 问：该处建筑物什么时候开始建设并建设完成？建设现状如何？ 答：该处房屋建设于1994年12月开始进行建设，并于1995年12月第一层建设完成，2006年开始建设第二层，2006年建设完成。两处铁皮房1995年建设完成。 问：关于该处建筑开始建设并建设完成的时间，你是否能提供相关材料予以证明？ 答：不能。 问：经我局执法人员现场勘验，现该地一处房屋建设已建好，占地面积263.9平方米，第一层建筑面积263.9平方米，第二层建筑面积288.26平方米。房屋左边一处铁皮搭盖占地面积227.5平方米，建筑面积227.5平方米。房屋右边一处铁皮搭盖占地面积156平方米，建筑面积156平方米。总占地面积647.4平方米，总建筑面积935.66平方米。你是否有异议？ 答：无异议。 问：你建设该处建筑物的用途？ 答：住宅及经营。 问：该处建筑物所占用地的土地来源？ 答：该处用地来源是前垵村人集体土地。 问：你在翔安区内厝镇前垵村下沙溪进行该处建设的行为是否取得用地许可手续？是否取得建设规划许可手续？ 答：有。《集体土地建设用地使用证》同集建（97）字第000003号，《厦门市农村房屋所有权证》厦农房证同内厝字第××号，土地使用者：同安县溪河废品收购站，用地面积696平方米，其中建筑占地282.9平方米。 问：你未按照相关部门许可手续进行建设，必须立即改正上述行为，你清楚了吗？ 答：我清楚了。 2019年8月13日，被告翔安城市管理局作出前文所述的《63号公告》，责令行政执法相对人于2019年8月15日自行拆除该处违法建设，逾期该局将依法强制拆除,并于同日将该公告张贴于门牌号为前垵村下沙溪341-2的构筑物和前垵村村务公告栏上。 2019年8月19日，原告不服《63号公告》向厦门市翔安区人民政府申请行政复议，请求撤销翔安城市管理局作出的《63号公告》。经审查，厦门市翔安区人民政府认定林水河不是该案适格的行政复议申请人，于2019年11月14日根据《行政复议法实施条例》第四十八条第（二）款作出厦翔政行复〔2019〕29号《行政复议决定书》，决定驳回林水河的行政复议申请。2019年11月16日，原告林水河收到该行政复议决定。原告于2019年11月22日以邮寄方式向本院提起本案行政诉讼。 另查明，庭审过程中，原被告均确认案涉两处铁皮搭盖已被拆除。被告确认其对该两处铁皮搭盖实施拆除的依据是案涉《63号公告》，还确认在拆除前，除了其已作出的《9号通告》和《63号公告》外，被告及其他机关未再作出其他相关法律文书。 以上事实有原被告提供的证据材料，本院制作的庭审笔录、询问笔录等予以证实。 本院认为，根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（二）项、第六条第一款的规定，被告翔安城市管理局作为集中行使城市管理行政处罚权的执法机关，具有对辖区内违反有关城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的新建建筑物、构筑物、设施之行为进行查处的法定职权。 关于起诉期限方面。被告翔安城市管理局于2019年8月13日作出《63号公告》。厦门市翔安区人民政府于2019年11月14日作出厦翔政行复〔2019〕29号《行政复议决定书》，以林水河不是该案适格的行政复议申请人为由，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第（二）款的规定，决定驳回林水河的行政复议申请。本案中，原告林水河于2019年11月22日以邮寄方式提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。此外，原告诉请撤销被告翔安城市管理局作出的《63号公告》，不属于不服复议决定提起诉讼，而是不服原行政行为并仅就原行政行为提起诉讼，故被告主张应按《行政诉讼法》第四十五条的规定计算起诉期限，亦缺乏依据，本院不予采纳。 关于原告主体是否适格方面，即原告是否是案涉两处铁皮房屋的建设主体问题。根据在案证据，可以确认原告林水河系案涉两处铁皮房屋的建设主体，故林水河作为本案原告主体适格。理由如下：首先，从案涉两处铁皮搭盖的建设位置来看，该两铁皮搭盖分别位于原告建设的一处两层半建筑物两侧，并与该两层半建筑物相连。原告在本案审理过程中主张案涉两处铁皮搭盖系其所建设，用于卖餐具和家具，并由其和家人经营。因原、被告双方当事人对中间的该处两层半建筑物系原告方所建设并无异议，且被告在本案中并未提供案涉两处铁皮搭盖系其他人所建设之证据，故原告提出的案涉两处铁皮搭盖系其所建设之主张符合日常生活常理和实际情况，可以采信。其次，从原告提供的被告于2019年8月7日对原告制作的《询问笔录》记载的内容看，林水河确认内厝镇前垵村下沙溪的一处房屋建设和两处铁皮搭盖是其所建设，并具体说明了该三处建设的坐落、四至、建设时间、占地面积和建筑面积、用途和土地来源等。对于原告林水河未在该笔录上签字的原因，原、被告各执一词。被告翔安城市管理局主张林水河系因不认可其是案涉两处铁皮搭盖的建设者而不签署该笔录，但被告对此未提供相关证据材料予以证明，且被告亦未提供相关证据证明其有就案涉两处铁皮搭盖的建设主体问题进行其他的调查处理，故被告在本案中以原告在行政程序中否认其是案涉两处铁皮搭盖的建设主体为由，主张原告林水河不是案涉两处铁皮搭盖搭盖的建设主体，明显缺乏事实依据，本院不予采纳。再者，被告作出的《63号公告》对原告林水河而言具有类似行政处罚的法律后果和属性（具体理由在下文中阐述），且被告已依据该公告对案涉两处铁皮搭盖实施拆除，对原告的权利义务已产生影响，故原告林水河提起本案诉讼，主体适格。 关于《63号公告》的合法性方面。首先，被告主张根据《福建省实施办法》第六十八条的规定可以作出案涉《63号公告》，缺乏事实和法律依据。《福建省实施办法》第六十八条规定：“对无法确定所有人、管理人的违法建设工程，城乡规划主管部门应当通过主要媒体或者在该违法建设工程所在地发布公告，督促其所有人、管理人依法接受处理。公告期限不得少于三十日。公告期届满，仍无法确定所有人、管理人或者所有人、管理人拒不接受处理的，报经建设工程所在地县级以上地方人民政府批准后拆除。”根据前述规定，适用该条适用发布公告，督促违法建设工程的所有人、管理人依法接受处理的前提是无法确定违法建设工程的所有人、管理人，但本案中案涉两处铁皮搭盖并非无法确定所有人、管理人，根据在案证据，可以认定案涉两处铁皮搭盖的建设者系原告林水河，故原告提及的前述规定在本案中不能适用，原告的前述主张亦不能成立。 其次，被告作出的《63号公告》对原告林水河而言具有类似行政处罚的法律后果和属性，但被告在该公告中对案涉两处铁皮搭盖未准确查明、认定具体的行政执法相对人，应属于认定事实不清，主要证据不足。本案中，被告作出《63号公告》，载明行政执法相对人未取得乡村建设规划许可证进行两处违法建设，责令行政相对人限期自行拆除该两处违法建设，逾期翔安城市管理局将依法强制拆除等内容，并告知申请行政复议和提起行政诉讼的期限。在庭审过程中，被告确认其作出案涉公告后已依据该公告对案涉两处铁皮搭盖实施拆除，并认可其作出的案涉公告与被告在查处违法行为人明确的其他涉嫌违法建设案件中作出的具有处罚性质的《责令拆除违法建设决定书》的主要内容基本一致，法律后果亦基本相同，故案涉公告对原告林水河而言具有类似行政处罚的法律后果和属性，被告在作出案涉公告等行政执法行为应参照《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）等相关规定作出处理，保障行政相对人依法享有的陈述申辩权等相关权益。《行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”本案中，被告翔安城市管理局对案涉两处铁皮搭盖的建设者未穷尽相关调查措施和手段，未正确、全面履行调查职责，导致未准确查明、认定具体的行政执法相对人即作出案涉《63号公告》，应属于认定事实不清，主要证据不足。 再者，被告作出案涉《63号公告》程序违法。鉴于被告作出的案涉公告具有类似行政处罚的法律后果和属性，被告理应参照和遵循《行政处罚法》等相关程序性规定，保障行政相对人的相关程序性权利。《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条第一款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”根据前述规定，被告在作出案涉《63号公告》前，并未对原告作出告知书，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，故被告在本案中径行作出案涉《63号公告》，违反法定程序。 综上，被告翔安城市管理局于2019年8月13日作出〔2019〕63号《公告》，对原告林水河而言具有类似行政处罚的法律后果和属性，已对原告的权利义务产生实际影响，原告有权提起本案诉讼。被告作出案涉公告认定事实不清，主要证据不足，亦违反法定程序。原告请求撤销案涉公告，具有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下： 撤销被告厦门市翔安区城市管理局于2019年8月13日作出的〔2019〕63号《公告》。 本案案件受理费人民币50元由被告厦门市翔安区城市管理局负担，限于本判决生效之日起七日内向本院缴纳。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。 审 判 长  丁耀霜 人民陪审员  陈 鹏 人民陪审员  潘 宇 二〇二〇年五月二十六日 法官 助理  李夏菲 代书 记员  孙晓梅 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。