广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1533号 上诉人（一审被告）柳州市鱼峰区人民政府，住所地：柳州市鱼峰区静兰路10号。 法定代表人孙晋，区长。 委托代理人毛一轩，鱼峰区司法局工作人员。 委托代理人**，广西众维律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）柳州市第二建筑工程公司，住所地：柳州市八一路117号。 法定代表人黄毅华，总经理。 委托代理人陈兵，广西正泰和律师事务所律师。 一审被告柳州市人民政府，住所地：柳州市文昌路66号。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人莫林，柳州市司法局工作人员。 委托代理人韦怡，柳州市司法局工作人员。 一审第三人柳州市城中区窑埠村民委员会第二村民小组 诉讼代表人曾祥贵，组长。 委托代理人梁天懿，广西信德佳律师事务所律师。 委托代理人吴启妮，广西信德佳律师事务所律师。 上诉人柳州市鱼峰区人民政府（以下简称鱼峰区政府）因被上诉人柳州市第二建筑工程公司（以下简称柳州二建公司）诉鱼峰区政府、柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）及柳州市城中区窑埠村民委员会第二村民小组（以下简称窑埠二组）行政确权及行政复议一案，不服柳州市中级人民法院（2019）桂02行初316号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭公开审理本案。经过阅卷、调查和询问当事人，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 柳州市中级人民法院一审查明：本案争议地位于柳州市东环路西××巷南面，原柳州市缝纫机厂、回民公墓和柳州市东风化工厂之间，西面紧靠“窑埠农民新村”建设项目住宅楼，面积为6383.92平方米（约合9.58亩），争议地现状为地上已建砖混、框架、砖瓦结构房屋数间及部分荒地。1976年4月25日，柳州二建公司与柳州市煤建公司签订《关于转让土地的协议》，协议将柳州市煤建公司在灯泡厂旁边办有“五七”农场的土地及地上附着物全部转让给柳州二建公司。之后柳州二建公司在本案争议地上建造7间总面积约200平方米的平房作为堆放物料的仓库，并从上世纪80年开始在争议地上扩建房屋，作为职工宿舍提供给公司职工居住。同一时期，窑埠二组组开始在柳州二建公司仓库附近将包含部分争议地块在内的土地发包给其小组村民经营。1991年8月，原柳州市城中区柳东镇人民政府（以下简称柳东镇政府）组织窑埠村对包括本案争议地在内的土地进行权属调查，并编制《土地权属界线核定书》及附图，将涉及本案争议地部分地块作为飞地，权属记载归窑埠村；1991年10月又形成柳东乡窑埠村公所飞地调查登记表及附图存档于原柳州市国土资源局，将涉及本案争议地部分地块作为飞地，权属记载归区水电工程局等。2004年，窑埠村民委员会申请办理包含本案争议地在内的集体土地所有权登记，柳州市政府向其颁发柳集有（2004）0l07133号《集体土地所有权证》。柳州二建公司不服，提起行政诉讼请求撤销该集体土地所有权证，经两级人民法院审理后作出终审判决，撤销了该证。2010年，柳州市鱼峰区城市管理行政执法局作出柳城管行决字鱼峰（2010）第155号《行政处罚决定书》，认定柳州二建公司在柳州市东环路西××巷建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，责令柳州二建公司限期拆除。柳州二建公司不服，提起行政诉讼请求撤销上述处罚决定，经两级人民法院审理后判决维持上述处罚决定。2014年10月，柳州二建公司向鱼峰区政府提出调处确权申请，鱼峰区政府受理后，组织争议当事人进行现场勘验检查和调解工作，绘制了争议区域图。2018年6月1日，鱼峰区政府根据《广西壮族自治区土地山里水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《广西调处条例》）第三条、第四条、第三十条、第三十四条、第三十五条的规定，作出鱼政发〔2018〕6号《关于柳州市第二建筑工程公司与窑埠村第二村民小组对东环路西一巷南面9.58亩土地权属纠纷的处理决定》（以下简称6号处理决定），将争议地所有权及使用权确认归窑埠二组所有。柳州二建公司不服，申请行政复议，柳州市政府于2018年9月20日作出柳政复字〔2018〕87号《行政复议决定书》（以下简称87号复议决定），维持6号处理决定。柳州二建公司不服，提起本案行政诉讼，请求撤销87号复议决定和6号处理决定。 柳州市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定，单位之间发生的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。鱼峰区政府有权处理本案土地权属纠纷并作出行政裁决，是本案适格被告。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，柳州市政府作为鱼峰区政府的上一级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权，亦为本案适格被告。 根据《广西调处条例》第三十条规定，人民政府处理土地权属纠纷，应当在查明事实的基础上作出处理决定。本案中，鱼峰区政府作出6号处理决定，以窑埠二组对争议土地既有经营管理事实，也有乡镇政府确认过权属为由，将争议土地的所有权及使用权确认归窑埠二组所有。从本案现有证据来看，首先，在对争议地的经营管理事实认定上，鱼峰区政府根据窑埠二组提供的90年代无线电厂地形测绘图、1985年1月1日《承包土地、山林使用证》、2003年《土地承包经营权证书》、2005年柳州市城中区延长农村土地承包期登记表来确认窑埠二组曾对争议土地有过管理事实。但是，柳州二建公司从上世纪七十年代开始在争议土地上建造仓库，于上世纪八十年代开始在争议土地上建设房屋供其职工居住，并一直使用至今，该事实各方均予认可；鱼峰区政府采信九十年代无线电厂地形测绘图，而1995年柳州市政府核发的柳州市缝纫机配件厂的土地证附图上亦记载了柳州二建公司使用的土地范围；2005年柳州市城中区延长农村土地承包期登记表中登记窑埠二组村民在争议地范围内承包地的四至范围也明确记载与柳州二建公司的土地相邻。由此，窑埠二组对本案争议地的经营管理事实并非唯一，柳州二建公司亦有对争议地的管理使用事实。其次，在对争议地的权属事实认定上，鱼峰区政府根据柳东镇政府于1991制作的《土地权属界线核定书》以及2004年作出的《集体土地所有权权属来源证明书》来认定争议地已经乡镇政府进行过权属确认。对此，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，柳东镇政府不是县级人民政府，其所作出土地所有权及使用权的行政行为不具有对土地权属确认的效力；根据《广西调处条例》第三十五条第（三）项规定，依法划定的行政区域界线及其边界地图仅是可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料，不是确权处理的证据材料。柳东镇政府《土地权属界线核定书》中对争议地权属性质的登记与原柳州市国土资源局存档的柳东乡窑埠村公所飞地调查登记表中对争议地权属性质的登记存在明显矛盾，该《土地权属界线核定书》在没有其他权属证据材料辅助证明的情况下，不足以充分证明争议土地的确权处理事实。再次，在对争议土地的权属来源事实上，鱼峰区政府作出6号处理决定时未能予以尽职查明。窑埠二组主张争议地归其所有，但未能提供土地权属来源的证据和依据。柳州二建公司主张争议地原为柳州市煤建公司的“五七”农场，其取得争议地使用权是由柳州市煤建公司于1976年协议转让而来，并提交了1976年与柳州市煤建公司签订的《关于转让土地的协议》以及1984年4月25日征用土地申请表、国家建设征用土地（土地、青苗）补偿费等材料予以证明。至此，柳州二建公司已经完成了对争议土地权属来源的初步举证，足以推断争议土地在1976年以前可能存在使用权属柳州市煤建公司的情形，而根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条的规定，柳州市煤建公司在1976年以前对争议土地的取得及使用情况，将可能直接影响本案土地确权处理的结果。鱼峰区政府在调处过程中对是否存在此关键事实未能进行调查，直接作出的6号处理决定认定事实不清，理由亦不充分。最后，根据《广西调处条例》第四条规定，处理土地山林水利权属纠纷应当遵循有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。柳州二建公司从上世纪七十年代开始在争议地上建设仓库及住房使用至今，现在仍有职工在争议地上的房屋内居住生活，鱼峰区政府在未予查明事实的情况下作出6号处理决定，直接将争议土地的所有权及使用权全部确定归窑埠二组所有，既不利于定纷止争，也不符合上述三个有利于的原则。 综上，鱼峰区政府作出的6号处理决定认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。柳州市政府在法定期限内作出87号复议决定并送达给各方当事人，程序合法，但柳州市政府作为复议机关，在复议程序中未依法纠正鱼峰区政府的不当行政行为，所作87号复议决定依法亦应予撤销。柳州二建公司要求撤销6号处理决定及87号复议决定的理由成立，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决撤销6号处理决定及87号复议决定，由鱼峰区政府对本案纠纷重新作出处理。 上诉人鱼峰区政府上诉称：一审判决查明事实不清，认定错误，主要理由如下：一、一审法院认定柳州二建公司对争议土地有管理使用事实，属于认定错误。首先，柳州二建公司在争议土地上建造的仓库和房屋，经（2010）鱼行初字第10号和（2010）柳市行终字第137号行政判决认定为是违法建筑，而且二建公司一直也未能提供其对争议土地享有合法使用权以及在该土地上建造房屋合法性的证据。其次，1995年柳州市政府核发的柳州市缝纫机配件厂的土地证附图上，记载了柳州二建公司使用的土地范围;2005年柳州市城中区延长农村土地承包期登记表中登记窑埠二组村民在争议土地范围内承包地的四至范围记载与柳州二建公司的土地相邻，该记载的内容仅仅是对于柳州二建公司已经在争议土地上建造了房屋的客观情况的表述，并不能作为柳州二建公司对争议土地享有合法使用管理的依据，在柳州市建公司不能提供其对争议土地享有合法使用管理的依据时，鱼峰区政府依据窑埠村二组提供的证据，查明窑埠二组对争议土地管理和使用的事实，并结合柳州市国土规划测绘院于2017年4月10日出具的《测绘成果》及宗地草图和1991年10月21日《土地权属界线核定书》,将争议土地确认给窑埠二组，认定事实清楚，证据充分。柳州二建公司提供的《关于转让土地的协议》还不能证明转让方柳州市煤建公司对涉案土地享有合法的使用权，更不能证明柳州二建公司以此取得了涉案土地的使用权；其次，征用土地申请表等材料仅是被上诉人在申请征用土地过程中的审批材料之一，不能证明完成了征地的程序。一审法院判令撤销该处理决定无事实和法律依据。二、2004年柳东镇政府的《集体土地所有权权属来源证明书》不是鱼峰区政府将争议土地确认给窑埠二组的唯一证据。鱼峰区政府是结合该证明书和1991年的核定表以及2017年4月10日出具的《测绘成果》及宗地草图等证据材料作为证据链条来予以认定的。三、上诉人已经就本案争议土地的权属问题按照规定的程序做到了尽职调查工作。综上，请求撤销一审判决，驳回柳州二建公司一审诉讼请求。 被上诉人柳州二建公司答辩称：一、本案审查的重点是鱼峰区政府将争议土地确认给窑埠二组所依据的证据是否充分，而鱼峰区政府在上诉状中有意规避该问题，意图混淆案件事实。（一）上诉状中提及的（2010）鱼行初字第10号、（2010）柳市行终字第137号两份行政判决，均是以“柳州二建公司建设的房屋没有取得建设工程规划许可证”为由，进而认定“房屋”属于违章建筑，并没有认定柳州二建公司对争议土地没有使用权，该两份判决与本案没有关联性；同时该两份生效判决已经查明自1976年4月以后，柳州二建公司实际管理使用该房屋，目前还有柳州二建公司职工及家属居住在该房屋的事实。因此，一审法院认定“窑埠二组对本案争议土地经营管理事实并不唯一”，符合客观事实。（二）2017年4月1日的《测绘成果》,是国土测绘院对争议土地现状进行的客观绘图，目的是为了确定争议土地的位置，并非权属证据。（三）鱼峰区政府提出“1991年《土地权属核定书》与柳州市国土资源局存档的《柳东乡窑埠村公所飞地调查登记表》并不存在矛盾，两份文件体现的本来就不是同一地块”的陈述，完全是欲盖弥彰。两份文件的附图内容完全一样，附图所涉及的土地面积、位置、制作人、制作时间等内容完全重合，说明两份文件指向的是同一块土地，但该两份文件关于土地的使用权人、土地所在地形图的图号等内容却不相同。加之一审判决认定该附图及核定书存在的诸多矛盾之处，足以证明1991年《土地权属核定书》不具有合法性，鱼峰区政府作出6号处理决定时没有尽到尽职调查。二、6号处理决定依据的主要证据是1991年柳东镇政府《土地权属界线核定书》及附图、2004年柳东镇政府《集体土地所有权权属来源证明书》2004年柳州市政府《集体土地所有权证》三份证据。该三份证据已被柳州市中级人民法院（2012）柳市行初字第9号行政判决及广西壮族自治区高级人民法院（2013）桂行终字第13号行政判决认定不具有合法性，不能作为本案的确权依据。三、争议土地属于国有土地，柳州二建公司经柳州市城建局批准使用，土地使用权应当属于柳州公司所有。柳州二建公司在一审中提交的《关于转让土地的协议》《柳州市计划委员会基建项目表》《征用土地申请表》《国家建设征用土地补偿表》《征地红线图》《国家、集体单位建设用地清理登记表》,可以作为认定本案土地使用权归属的证据，可以证明争议土地使用权属于柳州二建公司所有。窑埠二组在一审中提供的90年代《无线电厂地形图》、柳州市政府向柳州市中级人民法院提交的《柳州市缝纫机配件厂土地证及附图》可以佐证争议土地的使用权归柳州二建公司所有。四、争议土地所有权为国有。土改、合作化及“四固定”三个时期柳州市政府都没有将争议土地（包括争议地9.58亩）分配给窑埠二组，窑埠二组至今都没有出示其拥有争议土地所有权的法律证明和证据。根据国家土地管理局1995年颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三、四、十九条及实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》规定，未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。因此，争议土地所有权依法属于国家所有。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审第三人窑埠二组述称：一、《土地权属界线核定书》及附图、《集体土地所有权权属来源证明书》是柳东镇政府根据调查结果形成的土地权属证明文件，合法有效，其中关于争议土地归窑埠二组所有的内容及结论清晰、明确，没有任何争议。未被撤销或宣告无效前，其属于鱼峰区政府作出被诉处理决定的前提和依据，鱼峰区政府只能根据合法有效的证明文件和程序作出将争议土地确归窑埠二组的决定。窑埠二组柳集有（2004）0l07133号《集体土地所有权证》虽已被撤销，但撤销的事由与本案争议土地无关，该证已将争议土地确认给窑埠二组的事实并未改变。一审认定《土地权属界线核定书》附图与飞地调查登记表存在明显矛盾，这与事实不符；鱼峰区政府已就该两份文件并非指向同一地块进行了说明。柳东镇政府1991年经过调查并作出权属证明，已经确认争议地为集体土地。二、柳州二建公司并不能提供证明其对争议土地享有物权使用权的证据，柳州二建公司建设仓库、员工宿舍属于违章建筑，不能作为其管理使用争议土地依据。《关于转让土地的协议》真实性严重存疑，甚至涉嫌伪造。即便《关于转让土地的协议》真实，也仅发生债权关系，柳州二建公司不能通过合同关系直接取得物权；一审判决直接以《关于转让土地的协议》作为柳州二建公司主张的权属来源，混淆了债权与物权的关系，违背了物权法定原则。《征用土地申请表》《国家建设征用土地补偿表》《征地红线图》是柳州二建公司单方制作，窑埠二组和鱼峰区政府都不认可其真实性。三、原审认为窑埠二组未提供证据证明土地权属来源和依据，故不支持窑埠二组对争议土地权利的主张，与事实不符，也没有法律依据。鱼峰区政府在作出确权决定过程中的调查，以及《集体土地所有权权属来源证明书》《土地权属界线核定书》及附图、《承包土地山林使用证》,就是窑埠二组对争议土地享有所有权和使用权的直接的、充分的证据。窑埠二组在柳州市××古镇项目开发中已作出巨大牺牲，除了争议土地的安置回迁房外，所有集体土地都被政府征收，争议土地是窑埠二组解决安置问题的唯一出路。四、6号处理决定是完全遵循《广西调处条例》作出的，并不存在一审判决认为的违背该条例第三十条、第三十五条第（三）项、第四条规定的情形。五、一审判决违背了法律效果与社会效果相统一的司法裁判要求，不利于社会稳定的城市建设发展。窑埠二组基于对土地长期的所有权和使用权，在政府部门批准下已引入投资方合作开发安置项目，其中争议土地部分已规划安置村民120户，现项目争议土地已经是整个窑埠村安置项目甚至是重大政府工程的一部分，确认土地为窑埠二组所有以完成政府建设规划的结果已不可逆转，否则将产生重大的法律问题、社会问题、经济问题。综上所述，一审判决认定事实错误、法律适用错误，请求撤销一审判决，驳回柳州二建公司的诉讼请求。 一审被告柳州市政府未提交书面答辩意见，在本院询问中，其表示与鱼峰区政府意见一致。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院确认一审判决查明的事实。 本院另查明，在（2012）柳市行初字第9号行政判决一案审理过程中，窑埠二组在其陈述中称：“1961年柳州市煤建公司占用争议地作为农杨养猪、种菜。1976年私下将争议地转让给二建公司。” 本院认为，《广西调处条例》第三十条第一款规定，人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：（一）申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定；（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。本案中，争议双方均无各历史时期县级以上人民政府颁发的有效权属凭证。自上世纪七十年代以来，争议土地的大部分范围系由柳州二建公司管理使用，窑埠二组村民仅在争议土地周边小范围内有过管理事实。至于柳州二建公司建造的厂房、职工宿舍等建筑物是否合法，与本案土地权属确权属于不同的法律关系，不应以此为由否定其管理使用争议土地的事实。柳东镇政府于1991制作的《土地权属界线核定书》以及2004年作出的《集体土地所有权权属来源证明书》不属于县级以上人民政府颁发的有效权属凭证，仅能作为确定权属的参考凭证，但该证内容与长期以来的管理事实并不相符。其次，《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第十六条第一款规定，一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。本案中，窑埠二组虽然不认可柳州市煤建公司在1961年取得了争议土地的合法使用权，亦不认可柳州二建公司与柳州市煤建公司之间签订《关于转让土地的协议》的合法性，但是其自认1961年争议土地便由柳州市煤建公司使用，后由柳州市煤建公司私下转让给柳州二建公司使用。鱼峰区政府在调处中已查明，柳州二建公司上世纪70年代在部分争议土地上建设仓库，80年建设职工住房。由于对争议土地的取得及使用情况，直接影响本案土地确权处理的结果，鱼峰区政府对该方面的事实未能进行全面调查和认定，属于认定事实不清。因此，鱼峰区政府6号处理决定，以经查明窑埠二组对争议土地既有经营管理事实，也有乡镇政府确认过权属为由，将争议土地的所有权及使用权全部确定归窑埠二组集体所有，认定事实不清，证据不足，处理结果不利于定纷止争，也不符合《广西调处条例》第四条规定的“三个有利于”的原则。 综上，鱼峰区政府作出的6号处理决定，认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。柳州市作出87号复议决定维持6号处理决定同样事实不清，证据不足，亦应予以撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。鱼峰区政府的上诉理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人柳州市鱼峰区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 陆 海 审 判 员 陈 惠 二〇二〇年五月二十日 法官助理 游开军 书 记 员 王家兴