黑龙江省穆棱市人民法院 行 政 判 决 书 (2020）黑1085行初1号 原告：马桂珍，女，1964年8月20日出生，住所地穆棱市。 被告：穆棱市公安局下城子派出所，地址：穆棱市下城子镇仁义委。 负责人：徐加友，所长。 委托代理人：冯雪岩，黑龙江省冯雪萍律师事务所律师。 被告：穆棱市人民政府，地址：黑龙江省穆棱市长征路243号，组织机构代码证：00183593-1。 法定代表人：刘德胜，市长。 出庭负责人：郭千里，男，穆棱市人民政府副市长。 委托代理人：李洪霞，女,穆棱市司法局工作人员。 第三人：姜玉云，男，1962年9月17日出生，住黑龙江省穆棱市。 原告马桂珍与被告穆棱市公安局下城子派出所（以下简称下城子派出所）、穆棱市人民政府，第三人姜玉云治安行政处罚一案，原告于2020年1月7日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月1日、2020年4月13日公开开庭审理了本案。原告马桂珍、被告下城子派出所所长徐加友及委托代理人冯雪岩、被告穆棱市人民政府的副市长郭千里及委托代理人李洪霞到庭参加诉讼。第三人姜玉云经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 被告下城子派出所于2019年11月4日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第二项的规定，作出穆公（下）不罚决字[2019]第68号不予行政处罚决定，决定对姜玉云不予行政处罚。2019年12月16日被告穆棱市人民政府作出穆政复决[2019]8号行政复议决定，决定维持下城子派出所上述不予行政处罚决定。 原告马桂珍诉称，2019年10月19日，姜玉云将案涉王头沟上头西崴子14根垅2.5亩耕地种植的玉米拉走。该处耕地系刘某晓转包给李某春的土地，因马桂珍将李某春在该地块种植的玉米损毁，其与刘某晓约定，在对被损毁的玉米赔偿后，被损毁的玉米归马桂珍所有。马桂珍与姜玉云对案涉耕地无争议，姜玉云对该处耕地无使用、收益的权利。姜玉云对案涉耕地庄稼进行盗收的行为违法，下城子派出所本应依法予以行政处罚，却作出不予行政处罚决定，行政行为违法，穆棱市人民政府的行政复议决定错误。马桂珍提出的诉讼请求：1.确认下城子派出所作出的《不予处罚行政决定书》（穆公（下）不罚决字[2019]68号）行为违法，并予以撤销；2.确认穆棱市人民政府作出的《行政复议决定书》（穆政复决[2019]8号）错误，并予以撤销；3.判令下城子派出所依法对姜玉云重新作出行政行为。 被告下城子派出所辩称，2019年秋天，穆棱市下城子镇新民村村民姜玉云将同村村民马桂珍在新民村东崴子有争议地种的黄豆割倒，放在地里后被马桂珍拉回家。在10月初姜玉云听说位于新民村王头沟上头西崴子李某春耕种的14根垅玉米，被马桂珍给自家黄豆苗打药时熏坏。经调解，此14根垅玉米收成归马桂珍所有。姜玉云将马桂珍的这14根垅玉米收成共计两牛车拉回家中，在拉玉米的过程中，经过村委会主任佟某某家时，其特意将此事通知了佟某某。经调查，马桂珍于2018年替其丈夫周某文的哥哥周某贵索要当年搬离新民村时卖给姜玉云位于周某贵土地台帐上的土地，后经新民村村委会和下城子镇政府工作人员调解，从姜玉云现有的王头沟白浆地三块、东崴子一块、三叉裆一块三根垅、瓜厂子一块共计六块土地中划拨5.36亩土地还给周某贵，剩余的土地由姜玉云继续种植，双方同意并签署了协议。但签署协议后，村委会多次要对这5.36亩土地进行实际测量和分配，马桂珍始终不同意，并于2019年春抢先在该土地进行耕种。下城子派出所认为，该案属于民事纠纷，姜玉云的违法事实不能成立，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条第二项之规定，对姜玉云作出不予行政处罚决定。诉争行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。 被告穆棱市人民政府辩称，一、案件事实，马桂珍与姜玉云因耕地承包权多次发生争议。该争议地块原登记在周某贵名下，后周某贵搬离新民村时将住房和包括争议地块在内的耕地均卖给了姜玉云。此后，该地块始终由姜玉云耕种。2018年，马桂珍代表周某贵向姜玉云主张争议地块的承包经营权，双方就该争议地块权属发生争议。经下城子镇政府和新民村委会调解，姜玉云同意从其现耕种的王头沟白浆地三块、东崴子一块、三叉裆一块三根垅、瓜厂子一块耕地中划出5.36亩还给周某贵，再由新民村委会将该5.36亩耕地承包给周某文（马桂珍丈夫）耕种，剩余的耕地由姜玉云继续耕种。之后，姜玉云与周某贵就该争议地块按上述意见签订了调解协议书，新民村委员会与周某文签订了土地承包协议书。协议签订后，双方始终没有对争议地块进行实际测量和划分。2019年春，马桂珍抢先在争议地块上进行了耕种。2019年9月7日和10月9日，姜玉云分别将马桂珍在争议地块上耕种的玉米和黄豆收走部分，并向村委会进行了告知。另外，马桂珍和姜玉云在新民村西崴子有块地也存在纠纷。2019年马桂珍在耕种该争议地块时，误将该地邻刘某晓家地耕种了8根垅。之后，马桂珍在给自己种的黄豆苗打药时，将刘某晓家另外14根垅玉米熏坏。双方达成协议，2019年该22根垅收成归马桂珍，然后由马桂珍对刘某晓进行赔偿。姜玉云听说此事后，到该地块将玉米拉回家两牛车。姜玉云拉玉米时特意赶着牛车去新民村委员会主任佟某某家让佟某某看，并告知其收了马桂珍的玉米。马桂珍发现玉米被收后向下城子派出所报案。下城子派出所经调查认定该案属于民事纠纷，姜玉云的违法事实不能成立，依据《治安管理处罚法》第九十五条第二项之规定，对姜玉云作出不予行政处罚决定。马桂珍不服，向穆棱市人民政府申请复议，穆棱市人民政府依法进行了受理。从周某贵搬离新民村将住房和耕地卖给姜玉云后，到马桂珍与姜玉云双方就耕地发生争议之前该地块始终由姜玉云进行耕种。虽然，2018年4月姜玉云与周某贵就争议地块签订了调解协议书，2019年3月新民村委员会又与周某文签订了土地承包协议书，但协议签订后，双方始终没有对争议地块进行实际测量和划分，案涉争议地块的权属仍存在争议。另外，根据马桂珍和姜玉云的陈述，双方对西崴子地块也存在争议。2019年春，马桂珍抢先对争议地块进行了耕种。在此种情况下，姜玉云将应由马桂珍收取的刘某晓家地里的玉米收走两牛车，并向村委会进行了告知。姜玉云的行为没有违反《治安管理处罚法》的相关规定。下城子派出所作出穆公（下）不罚决字[2019]68号不予行政处罚决定，主体合法、认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用依据正确，依法应予维持。穆棱市人民政府受理和审查行政复议案件程序合法。马桂珍于2019年11月15日向穆棱市司法局递交了行政复议申请书，穆棱市司法局于11月19日向下城子派出所送达了行政复议答复通知书。下城子派出所依法进行了答复和举证。穆棱市人民政府经审查于2019年12月16日依法作出行政复议决定。综上，穆棱市人民政府审理马桂珍行政复议案件事实清楚、程序合法、依据正确。 第三人姜玉云未向本院提出书面答辩意见。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行证据交换和质证。对有争议的证据和事实，本院认定如下： 下城子派出所向本院提出以下证据： 下城子派出所不予行政处罚卷，案件编号：A2310855105002019100009。证明：1.经对涉案行为人马桂珍、姜玉云，下城子新民村村民委员会主任佟某某、村民王艳国、下城子镇政府工作人员梁绍强进行询问，调查核实了马桂珍所称的姜玉云存在治安违法的行为的事实不成立；2.结合穆棱市农村合作经济内部往来票据、土地承包协议书、调解协议书、2002年土地清查家庭登记表等书证，进一步证实双方争议系民事纠纷，应当通过确权、侵权诉讼来解决。因此在权属未清的情况下，下城子派出所针对已基本查清的事实依法作出了不予处罚的行政决定，并按法定程序告知了相对人即本案原告，程序合法、适用法律正确。 马桂珍质证意见：对证据的形式要件没有异议，对证据的证明目的有异议。姜玉云在下城子派出所没有承认其到新民村村委会去告知佟某某，第三次去告知了。佟某某、王艳国在下城子派出所的笔录中说的话不符合事实，因为姜玉云在下城子派出所的笔录中没有提到过他拉庄稼告知村委会，佟某某和王艳国误导派出所办案。李长江的证词是符合事实的。周某贵是承包方，承包土地都以新民村老台帐为准划分给周某贵的。土地法一再规定不准打乱土地原有的承包关系，长期稳定土地承包关系，姜玉云在周某贵调解书上交还了土地，周某贵是原始承包人，是周某贵一人承包土地，界限清晰。下城子派出所的不予处罚决定书认定马桂珍有抢种行为，本人不认可。派出所对自首和承认错误理念分不清。佟某某在10月29日的笔录中说东崴子的地争议与刘某晓地有关系不是事实。王艳国在此笔录中没有显示对刘某晓的地的结论。姜玉云说“我们当时商定的5.36亩，多了就归原告”这个是他单方面的说法，不符合逻辑。派出所对刘某晓的案子判的有误区，派出所对间接直接的关系分不清楚，刘某晓的土地与姜玉云没有争议的关系，姜玉云在10月24日笔录中承认刘某晓包给李某春的土地与姜玉云没有纠纷。 穆棱市人民政府质证意见：对该组证据没有异议，同意下城子派出所证明目的。 本院认为，因马桂珍、穆棱市人民政府对证据的真实性无异议，且该证据系行政机关履行职务时所形成，故对该证据的真实性予以采信。证据显示，马桂珍与姜玉云存在土地承包经营权纠纷，2019年10月姜玉云将自己认为属于马桂珍的14根垅的玉米拉回家。姜玉云的陈述与佟某某的证言相互印证，能够证实姜玉云在拉玉米回家的过程中告知了村委会主任佟某某。该证据中并无马桂珍所称的“李长江”的证言，且诉争的不予处罚决定中并无“自首”、“承认错误”等事实的认定，马桂珍的质证意见令人不知所云，故不予支持。对该证据证明目的予以采信。 穆棱市人民政府提交证据：行政复议卷宗。证明：1.下城子派出所作出穆公（下）不罚决字[2019]68号不予行政处罚决定，主体合法、认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用依据正确，依法应予维持；2.穆棱市人民政府作出行政复议决定主体合法、认定事实清楚、程序合法，依据正确。 马桂珍质证意见：对证据的形式要件没有异议。对证明目的有异议。姜玉云在下城子派出所没有承认他到新民村村委会去告知佟某某，第三次去告知了。佟某某、王艳国在派出所的笔录中说的话不符合事实，因为姜玉云在派出所的笔录中没有提到过他拉庄稼告知村委会，佟某某和王艳国误导派出所办案。李长江的证词是符合事实的。原告是承包方，承包土地都以新民村老台帐为准划分土地。中华人民共和国土地法一再规定不准打乱原有的土地承包关系，长期稳定土地承包关系，姜玉云在周某贵调解书上交还了土地，周某贵是原始承包人，界限清晰，四至清晰。下城子派出所的不予处罚决定书认定马桂珍有抢种行为，原告不认可。派出所对自首和承认错误理念分不清。派出所、王艳国、佟某某都以这个为理由是错误的。 下城子派出所质证意见：对该组证据没有异议。 本院认证意见同下城子派出所提交证据认证意见，对此证据的证明目的予以采信。 马桂珍向本院提出以下证据： 下城子派出所于2019年10月24日对姜玉云，于2019年10月25日对严孝福、刘某晓的询问笔录。证明：2019年夏，原告在耕种土地时因打农药，熏坏刘某晓（刘春君）转包给李某春耕种的土地14根垄玉米。2019年10月10日，原告与刘某晓在新民村委会调解委员严孝福的调解下，达成一致意见，由原告对22根垄的经济损失进行赔偿，同时双方约定该14根垄地的玉米和黄豆秋收时归原告所有，李某春的损失由刘某晓赔偿。 下城子派出所质证：没有异议，与本案争议事实没有关系。 穆棱市人民政府质证意见：与派出所质证意见一致。 本院认为，因二被告对证据的真实性无异议，故本院对该证据的真实性予以采信，证人证言相互印证，能够证实马桂珍误种刘某晓耕地，并在为自家作物打药时将刘某晓耕地内种植的玉米熏坏的事实，故对此证据证明目的予以采信。 根据当事人举证、质证、法庭调查及本院对上述证据的认证意见，本院确认本案事实如下： 马桂珍系周某贵弟弟周某文的妻子。讼争耕地原登记在周某贵名下，后周某贵搬离新民村时将住房和包括争议地块在内的耕地均转卖给姜玉云。此后，该地块始终由姜玉云耕种。2018年，马桂珍代表周某贵向姜玉云主张争议地块的承包经营权。经下城子镇政府和新民村委会调解，其二人就耕地争议达成协议，约定姜玉云从其现耕种的王头沟白浆地三块、东崴子一块，三叉裆一块三根垅、瓜厂子一块等耕地中划出5.36亩还给周某贵，再由新民村委会将该5.36亩耕地承包给周某文耕种，剩余的耕地由姜玉云继续耕种。协议签订后，双方始终没有对争议地块进行实际测量和划分。此期间，同村刘某晓将其王头沟西崴子的22根垅土地经营权转包给李某春，马桂珍误认为其中8根垅耕地是其与姜玉云争议的地块而进行耕种，其余14根垅的玉米因马桂珍为自己耕种作物打药时被熏坏。刘某晓与马桂珍达成了调解协议，由马桂珍负责对刘某晓的损失进行赔偿，该22根垅土地收获的玉米和黄豆归马桂珍。姜玉云听说后，将刘某晓与马桂珍约定的14根垅玉米用牛车拉回家中，在拉玉米回家过程中去新民村委员会主任佟某某家让佟某某查看，并告知其收了马桂珍的玉米。马桂珍发现玉米被收后于2019年10月19日向下城子派出所报案。下城子派出所同日受案。并于2019年11月4日作出穆公（下）不罚决字[2019]第68号不予行政处罚决定，决定对姜玉云不予行政处罚。马桂珍不服该不予行政处罚决定，向穆棱市人民政府申请行政复议，穆棱市人民政府于2019年11月18日立案。于2019年12月16日作出穆政复决[2019]8号行政复议决定，决定维持下城子派出所上述不予行政处罚决定。 另查明，周某文就姜玉云拉走14根垅玉米一事向本院提起民事诉讼，本院于2019年12月14日作出（2019）黑1085民初1552号民事判决，认定周某文未提供证据证明对所诉土地享有土地承包经营权以及占有、使用和收益的权利，驳回了其诉讼请求。 本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯公民人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第九十二条又规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。下城子派出所依据上述规定具有对轻微违反治安管理行为进行查处的职责。本案的焦点是姜玉云的行为是否属违反治安管理的行为，是否应受到处罚。通常违法行为具有三个方面特征，一是行政相对人的主观过错；二是具有违反行政管理秩序行为；三是违法行为的危害后果。本案中，姜玉云基于其与马桂珍之间土地承包经营权存在纠纷，将争议土地中其认为属马桂珍所有的玉米拉回家中，在拉玉米过程中向村委会主任进行告知，主观上不具有非法占有或者毁损等目的，即不具有治安管理意义上的主观过错，此为其一；其二，处罚法定是行政处罚基本原则，其中包含被处罚行为法定，也就是说，行政处罚的实施必须有法律、法规或者规章为依据。对于行政相对人来说，法无明文规定不受罚。凡法律、法规或者规章未规定予以行政处罚的行为，不应受到行政处罚。客观上治安管理处罚法并未规定对姜玉云实施的行为应当予以处罚，即该行为不违反行政管理秩序；其三，姜玉云的行为不具有危害后果。故，下城子派出所认定该违法事实不成立且决定不予处罚，并无不当。下城子派出所执法过程中保障了当事人的陈述、申辩等权利，程序不违反法律规定，本院予以支持。被告穆棱市人民政府的复议程序亦不违反行政复议相关法律规定，本院予以认可。第三人姜玉云经本院合法传唤，拒不到庭参加诉讼，是对自己权利的放弃。综上所述，马桂珍的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”、第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告马桂珍的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告马桂珍负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于黑龙江省牡丹江市中级人民法院。 审判长  刘玺臣 审判员  郝桂菊 审判员  于谦明 二〇二〇年五月二十日 书记员  刘玮红