广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)粤行终79号上诉人（原审原告）：中山市三角镇居安村竹围第三小组。住所地：广东省中山市三角镇居安村竹围三队。诉讼代表人：吴见华，男，1961年3月15日出生，汉族，身份证住址广东省中山市。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市东风中路305号。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：刘丽芳，广东省自然资源厅工作人员。委托代理人：蔡诗敏，广东金桥百信律师事务所律师。上诉人中山市三角镇居安村竹围第三小组诉广东省人民政府征地补偿标准行政裁决纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初681号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2005年12月30日，经被告广东省人民政府同意，原广东省国土资源厅向中山市人民政府作出粤国土资（建）字〔2005〕317号《关于中山市2005年度第十八批次城镇建设用地的批复》（以下简称《批复》），批复如下：“一、同意上报的有关用地方案。同意你市将三角镇居安村和板芙镇金钟村、深湾村、深湾经济联合社、里溪村等属下的集体农用地43.6465公顷（其中：耕地32.8695公顷、养殖水面8.5441公顷、园地2.2329公顷）转为建设用地并办理征收土地手续；另同意征收建设用地1.1856公顷；上述土地（合计44.8321公顷）经完善征收手续后同意按土地利用规划作为中山市有关城镇建设用地……二、请你市人民政府依法组织实施征地。依法发布征地公告，限期办理征地补偿登记；市土地行政主管部门应会同有关单位拟订具体的征地补偿安置方案并予以公告，听取被征地单位及农民的意见后，报同级人民政府批准后实施。经确定的征地补偿安置方案应报省国土资源厅备案……。”2006年1月18日，经中山市人民政府同意，原中山市国土资源局根据征收土地方案会同三角镇人民政府拟订征地补偿安置方案，发布了《公告》，《公告》载明：根据广东省国土资源厅以粤国土资（建）字〔2005〕317号文批准的《征用土地方案》，批准我市征收三角镇居安村集体土地3.4133公顷……一、土地补偿安置补助标准：按45万元/公顷补偿。二、青苗补偿费标准：水田、养殖水面按1.8万元/公顷支付青苗补偿费，村庄工矿用地不补青苗补偿款。三、征地补偿总额为159.6871万元。四、农业人员安置办法：采取货币补偿的安置办法……。原告因不服原中山市国土资源局拟订的征地补偿标准于2018年10月26日向中山市人民政府申请协调，申请事项为：1.确认《公告》土地补偿费为6956476元；2.确认《公告》安置补助费为4173885.60元；3.确认《公告》青苗补偿费为695647.60元；4.确认中山市国土资源局未按《公告》向申请人支付征地各项补偿费的违约金42573633.12元；5.确认《公告》留用地保障的留用地面积为7.679925亩；6.责成中山市国土资源局对《公告》所涉的被安置人员落实社会保障费用。中山市人民政府于2019年4月3日作出《协调结果告知书》，告知内容如下：“……你小组代表提出了补偿安置方案，要求按三角镇2003-2005年鱼塘平均年亩产值13587元，对应土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费和违约金进行补偿，经沟通研究，由于你小组提出的补偿标准与法定补偿标准出入较大，也不符合尊重历史原则，因此未能在此次协调会上就补偿标准问题达成一致意见……”。原告不服该协调结果，于2019年4月12日以中山市人民政府为被申请人、以中山市自然资源局为第三人，向被告提出裁决申请，申请事项与上述协调申请一致。被告于2019年7月10日作出《征地补偿标准争议裁决书》(以下简称《裁决书》)，《裁决书》载明：“……一、关于土地补偿费、安置补助费的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十条的规定，征收水田的土地补偿费，按其被征收前三年平均年产值的八至十倍补偿；征收其他耕地的土地补偿费，按其被征收前三年平均年产值的六至八倍补偿；征收鱼塘的土地补偿费，按其邻近水田被征用前三年平均年产值的八至十二倍补偿；征收其他农用地的土地补偿费，按其被征收前三年平均年产值的五至七倍补偿；征收农民集体所有非农业建设用地的土地补偿费，按其邻近其他耕地的补偿标准补偿。征收耕地的安置补助费，按其被征收前三年平均年产值的四至六倍补偿，但每公顷的安置补助费最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍；征用其他农用地的安置补助费，按其被征收前三年平均年产值的三至五倍补偿。中山市统计局提供的《三角镇2002年-2004年农业经济指标》显示，三角镇水田平均亩产值为0.1229万元/亩（折合1.8435万元/公顷）。涉案土地的征地补偿安置方案中，征收水田前三年平均年产值按1.875万元/公顷计算，高于中山市统计局的统计数据；征收水田的土地补偿和安置补助标准分别按征收前三年平均年产值的10倍、14倍计算，征收养殖水面的土地补偿和安置补助标准分别按邻近水田平均年产值的12倍、3倍计算，符合前述法律、法规的规定，因此，征收水田、养殖水面的土地补偿、安置补助标准并无不妥。征收村庄工况用地按照非农业建设用地的标准进行补偿，参照邻近水田土地补偿安置补助标准计算符合前述法律、法规的规定，并无不妥。二、关于青苗补偿费标准的问题。根据《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十条第（二）项的规定，青苗补偿费属短期作物，按一造产值补偿；属于多年生作物，根据其种植期和生长期长短给予合理补偿。根据涉案土地征地补偿安置方案，水田、养殖水面按1.8万元/公顷支付青苗补偿费，村庄工矿用地不支付青苗补偿费。本府对青苗补偿费标准予以认可。三、关于留用地安置于社会保障费用的问题。《中共广东省委广东省人民政府关于解决社会保障若干问题的意见》（粤发〔2007〕14号，以下简称《意见》）于2007年8月30日颁布实施，而涉案《公告》等文件均已在此之前作出，不应适用《意见》的相关规定，亦即无需落实征地留用地及社会保障费用的规定。申请人要求落实征地留用地及社会保障费用的主张，本府不予支持。四、关于征地补偿费违约金的问题。本案为征地补偿标准争议裁决，本府仅对涉案批次用地的征地补偿安置标准的制定是否符合法定标准进行审查，而征地实施中市县政府及其土地行政主管部门未按照批准的征地安置标准进行补偿的问题，不属于征地补偿标准裁决范围……决定维持中山市2005年度第十八批次城镇建设用地补偿安置方案的补偿标准。”原告中山市三角镇居安村竹围第三小组对《裁决书》不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：1.判决撤销《裁决书》；2.判决被告在一定期限内对原告提交的居安三〔2019〕410号《征地补偿安置标准争议申请书》所申请事项重新作出裁决；3.对《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十条的合法性进行审查；4.确认《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十条违法减损被征地单位利益的规定无效。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，中山市三角镇居安村竹围第三小组53户村民代表该小组因案涉补偿标准争议由中山市人民政府协调未成后，向被告广东省人民政府提起裁决申请，被告广东省人民政府作为征收案涉土地的批准机关，依法对案涉征收补偿标准争议具有作出裁决的职权。被告参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，对原告村民的申请予以受理并作出裁决，有利于化解涉农纠纷、保障农民权益，上述村民不服裁决，以中山市三角镇居安村竹围第三小组名义提起本案行政诉讼，原审法院对其原告主体资格予以认可。原告在诉讼请求中要求一并审查《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十条规定的合法性，但该办法属于地方政府规章，根据行政诉讼法第五十三条的规定，不属于人民法院一并审查的范围，原审法院向原告当庭释明，原告自愿撤回上述审查请求，因此对该请求事项不予审理。被告根据原告的裁决申请，对案涉征收补偿标准是否具有事实和法律依据进行了审查和判断，认定案涉征收补偿方案中土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费标准符合规定，裁决维持涉案土地征地补偿标准。根据本案查明的事实，结合双方的诉辩主张，对有关争议评析如下：关于主要经济作物平均年产值的核定问题。原告主张应按照其提交的中山市统计局《政府信息公开答复函》（中统信字2018003）附件中的《中山市各镇（区）2003-2005年主要经济作物平均年产值表》中鱼塘平均亩产值13587元/亩计算。经查，土地管理法第四十七条第二款规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。广东省国土资源厅作出包含案涉土地的《批复》时间为2005年12月30日，案涉征地补偿方案以中山市统计局、中山市三角镇人民政府统计办公室于2005年1月31日出具的《三角镇2002年—2004年农业经济指标》来确定土地征收补偿安置标准，既符合法律规定标准，也属于集体土地征收补偿领域内的行政惯例，并无不当。关于涉案被征收土地地类的认定问题。原告提出，案涉土地全部是鱼塘，被诉裁决认定涉案被征收土地地类包括水田、村庄工矿用地、养殖水面与事实不符，且未经被征地农村集体经济组织和农户确认。经查，原告并未举证证明案涉土地地类全部为鱼塘的证据以及合法依据。土地管理法第四十七条第一款规定，征收土地的按照被征收土地用途给予补偿。第二款规定了征收耕地的土地补偿和安置补助标准，第三款规定“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”《广东省实施办法》第三十条第（一）项规定了“水田、其他耕地、鱼塘、其他农用地、未利用地、农民集体所有非农业建设用地”六种地类的土地补偿费和安置补助费标准。其中规定，征收鱼塘的土地补偿费，按其邻近水田被征收前三年平均产值的八至十二倍补偿。根据中山市统计局提供的《三角镇2002-2004年农业经济指标》，三角镇水田平均亩产值为0.1229万元/亩（折合1.8435万元/公顷）。涉案土地征地补偿安置方案中，征收水田前三年平均年产值按1.875万元/公顷计算，已经高于前述统计数据，原告的上述主张理据不足，不予采纳。关于被征地农民社会保障费用等问题。原告主张社会保障费用不能直接计入征地补偿款总额，必须专户专用。并提出被告未根据原国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》（国土资发〔2006〕133号）未掌握被征地农民原有生活水平调查、统计数据。对此，2007年8月30日颁布实施《中共广东省委广东省人民政府关于解决社会保障若干问题的意见》（粤发〔2007〕14号）要求建立被征地农民社会保障制度，国土资发〔2006〕133号文就对被征地农民生活水平调查统计提出了要求，但涉案征地批复、《征地补偿方案公告》均在此前作出，不属于上述文件的调整范围。原告还提出被诉裁决认定涉案被征土地所在农民集体人均耕地面积的证据不足的主张，但在裁决申请中并未提出，因此对该诉讼主张原审法院不予审查。原告提出被告作出被诉裁决未先行组织协调，违反国土资发〔2006〕133号第二条的规定。案涉争议裁决前已经由中山市人民政府组织了协调，但未达成一致，被告在查清事实的基础上作出裁决，不违反法律法规的规定。综上所述，被告广东省人民政府受理原告裁决申请后，经审查决定维持中山市2005年度第十八批次城镇建设用地补偿安置方案的补偿标准，被诉裁决事实清楚、适用法律正确、处理结果适当，依法应予支持。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，不予采纳，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告中山市三角镇居安村竹围第三小组的诉讼请求。中山市三角镇居安村竹围第三小组不服原审判决向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清。1.被上诉人出具裁决前未组织协调。原审法院将上诉人申请中山市人民政府进行的协调，视为被上诉人在出具裁决前的协调，明显不符合国土资发[2006]133号《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》第二条：“……（三）必须规范协调和裁决的程序。……裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调。经协调达不成一致意见的，依法作出裁决决定。……”的规定。2.补偿标准明显不当。《裁决书》确认的征地补偿标准不能使被征地农民保持原有生活水平。涉案征地补偿标准为45万元／公顷，即每亩30000元(45×10000/15)。按失地农民平均每人可以享有一亩耕地并可以再活20年计算，平均每月可得生活费150元(30000/20/12)，每日可得生活费4.1元(150/30)。以上是以上诉人农民平均年龄为60岁的标准计算的结果。根据国家统计资料显示，我国人口平均寿命为80岁，如果以上诉人农民平均年龄为40岁的标准进行计算，上诉人的农民还可以活40年，每日可得生活费只有2元，根本不能生存，更谈不上保持原有生活水平。《裁决书》确认的征地补偿标准明显缺乏合理性。3.涉案土地原用途为鱼塘。原审法院将涉案土地认定为禾田，并以禾田的补偿标准进行补偿，明显歪曲事实。4.征地补偿费不可能包含安置补助费在内。被征地农民的安置补助费不能直接计入征地补偿费的总额，必须开立专门账户，专款专用。如失地农民被有关单位接收的，安置补助费划拨给接收单位；如失地农民没有接收单位的，经失地农民同意，可以将安置补助费为失地农民购买社保。将安置补助费一并算入征地补偿费没有法律依据，亦没有可操作性。5.对被安置农业人口数计算错误。从被上诉人提供的《征用土地情况调查表》显示，需要安置的农业人口数应为44人(3.4133×15/1.158)。但中征补公[2006]19号《征地补偿安置方案公告》显示需要安置的农业人口数为35人，与正确人数相差9人(44-35)。二、原审法院适用法律错误。1.原审法院引用的地方规章违反上位法。涉案土地为鱼塘是不争的事实。原审法院引用《广东省实施办法》第三十条第一项以水田的补偿标准作为涉案补偿标准，违反上位法《中华人民共和国土地管理法》第四十七条有关“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿”的规定。2.被上诉人提供的农业经济指标不能作为征地补偿依据。农业经济指标没有显示鱼塘在被征收前的三年的平均产值，不符合《国土地管理法》第四十七条的规定。适用上诉人提供的《中山市各镇（区）2003-2005年主要经济作物平均年产值表》更为恰当。三、原审法院适用程序违法。1.分配举证责任错误。被征土地的原用途应由被上诉人提供，被上诉人未提供“拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认”的文件，应由被上诉人承担举证不能的责任。原审法院认为上诉人没有足够证据证实被征土地原用途为鱼塘，分配举证责任错误。2.未依法全面审查被上诉人提交的证据。原审法院以上诉人在起诉时未提及被征土地所在农民集体人均耕地面积为由，对被上诉人已提供的涉案被征土地所在农民集体人均耕地面积的证据不予审查。综上，请求撤销原审判决，撤销被上诉人作出的《裁决书》，并判决被上诉人在一定期限内对上诉人提交的居安三〔2019〕410号《征地补偿安置标准争议裁决申请书》所申请事项重新作出裁决。被上诉人广东省人民政府二审答辩称：一、本府受理上诉人的裁决申请符合法律规定。二、本府裁决维持涉案土地征地补偿标准，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序正当。三、《广东省实施办法》是经广东省人民代表大会常务委员会审议通过的地方性法规，并未违反上位法的规定，上诉人要求对该地方性法规进行合法性审查无合理理由。综上，请二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判，并判令上诉人承担全部诉讼费用。二审经审查，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系征地补偿标准行政裁决纠纷，二审争议焦点是广东省人民政府作出的《裁决书》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第四十七条第一款、第二款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”《广东省实施办法》（2003年）第三十条规定，征用水田的土地补偿费，按其被征用前三年平均年产值的八至十倍补偿；征用其他耕地的，按其被征用前三年平均年产值的六至八倍补偿；征用鱼塘的，按其邻近水田被征用前三年平均年产值的八至十二倍补偿；征用其他农用地的，按其被征用前三年平均年产值的五至七倍补偿；征用未利用地的，按邻近其他耕地补偿标准的百分之五十补偿；征用农民集体所有非农业建设用地的，按邻近其他耕地的补偿标准补偿。平均年产值按当地统计部门审定的最基层单位统计年报和经物价部门认可的单价为准。青苗补偿费，属短期作物，按一造产值补偿；属多年生作物，根据其种植期和生长期长短给予合理补偿。征用耕地的安置补助费，每一个需要安置的农业人口的安置补助费，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍，但每公顷的安置补助费最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍；征用其他农用地的，其安置补助费总额，为该农用地被征用前三年平均年产值的三至五倍。本案中，根据中山市统计局提供的《三角镇2002年-2004年农业经济指标》，三角镇水田平均亩产值为0.1229万元/亩（折合1.8435万元/公顷）。案涉征地补偿安置方案中，征收水田前三年平均年产值按1.875万元/公顷计算，高于上述统计数据；征收水田的土地补偿和安置补助标准分别按征收前三年平均年产值的10倍、14倍计算，征收养殖水面的土地补偿和安置补助标准分别按临近水田平均年产值的12倍、3倍计算，符合法律、法规的规定；征收村庄工矿用地按照非农业建设用地的标准进行补偿，参照邻近水田土地补偿安置补助标准计算亦符合法律、法规的规定。根据案涉征地补偿安置方案，水田、养殖水面按1.8万元/公顷支付青苗补偿费，村庄工矿用地不支付青苗补偿费，亦无不妥之处。基于上述事实和理由，广东省人民政府作出《裁决书》，认为案涉征地补偿安置方案中土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费标准符合规定，裁决维持案涉征地补偿安置方案的补偿标准，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。中山市三角镇居安村竹围第三小组主张案涉土地原用途是鱼塘，但是，《征用土地方案》显示，三角镇居安村案涉被征收土地地类包括水田、养殖水面和村庄工矿用地，同时，中山市三角镇于2019年6月25日发给中山市自然资源局的《三角镇协助提供三角镇居安村行政案件资料的复函》中附件2《三角镇居安村竹围第三小组集体用地征地合同》、验收报告及图纸证实案涉被征收土地地类与《征用土地方案》证实的情况一致，因此，中山市三角镇居安村竹围第三小组的上述主张缺乏事实根据，本院不予采纳。中山市三角镇居安村竹围第三小组上诉对广东省人民政府未组织协调即作出《裁决书》提出异议，认为裁决机关受理裁决案件后应当先行组织协调，对此，本院认为，法律并未明确规定组织协调是批准征收土地的人民政府作出征地补偿安置争议裁决前的法定程序，广东省人民政府作出《裁决书》，已充分考虑中山市三角镇居安村竹围第三小组的意见，程序合法，并无不当。基于上述事实和理由，广东省人民政府作出《裁决书》具有事实根据和法律依据，原审判决驳回中山市三角镇居安村竹围第三小组的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人中山市三角镇居安村竹围第三小组所提撤销原审判决及广东省人民政府作出的《裁决书》，判决广东省人民政府在一定期限内对其提交的申请事项重新作出裁决的上诉请求，因据理不足，本院依法予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市三角镇居安村竹围第三小组负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年五月二十八日书记员  刘佳琪