文书内容重庆市石柱土家族自治县人民法院行 政 判 决 书(2019)渝0240行初88号原告：陈益虎农村承包经营户。诉讼代表人：陈益虎，男，1954年9月17日出生，住重庆市石柱土家族自治县。被告：石柱土家族自治县土地整治中心，住所地重庆市石柱土家族自治县万安街道万寿大道100号，统一社会信用代码125002407093652932。法定代表人：付玉林，该中心主任。委托诉讼代理人：谭宁棠，男，石柱县规划和自然资源局法规科科长。被告：石柱土家族自治县六塘乡人民政府，住所地重庆市石柱土家族自治县六塘乡街上，统一社会信用代码115002407116435980。法定代表人：向朝军，该乡乡长。行政机关出庭负责人：王登强，该乡副乡长。委托诉讼代理人：谭红，重庆律缘律师事务所律师。委托诉讼代理人：罗润梅，重庆市石柱县南宾法律服务所法律工作者。原告陈益虎农村承包经营户(以下简称陈益虎户)与被告石柱土家族自治县土地整治中心(以下简称土地整治中心)、石柱土家族自治县六塘乡人民政府(以下简称六塘乡政府)土地复垦行政协议一案，原告于2019年10月8日向本院提起诉讼，本院于同日受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、开庭传票等，向被告六塘乡政府发出告知行政机关负责人出庭应诉的行政诉讼当事人权利义务须知、行政机关负责人应诉告知书、行政机关负责人出庭通知书，依法组成合议庭适用普通程序于2019年11月6日公开开庭进行了审理。原告诉讼代表人陈益虎，被告土地整治中心委托诉讼代理人谭宁棠，被告六塘乡政府行政机关出庭负责人王登强、委托诉讼代理人谭红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告陈益虎户向本院提出诉讼请求：1.判决确认原告的宅基地复垦面积为479平方米；2.判决被告向原告按479平方米计算支付宅基地复垦款。事实和理由：原告系石柱县六塘乡三坪村下坪组63号村民，2014年被告方对原告的宅基地及附属设施进行测量，测量后认可符合复垦的面积为479平方米，当时三方已签字认可。2018年初被告方委派三坪村委通知原告，宅基地即将复垦，复垦户需到三坪村委会签字确认各自复垦面积。原告到村委会核实确认的面积仍是479平方米。后被告按照其确定的复垦方案种上了庄稼，2019年3月三坪村委会再次通知原告前往签字确认面积并领取复垦款，原告遂前往，但在签字时发现公布的原告复垦面积为395平方米，面积少了84平方米。在复垦项目实施过程中，是被告委派的测量队和工程队操作的，原告没有影响测量队的测量工作和工程队的拆除工作，现在面积平白少了84平方米是测量队或工程队在工作中出现问题导致的，不应该由原告来承担损失。原告向本院提交以下证据：1.原告的身份证复印件；2.《自愿退出宅基地及附属设施用地协议》复印件；3.三坪村复垦的照片复印件；4.复垦图纸复印件。被告土地整治中心辩称，1.本案不应提起行政诉讼，应通过民事诉讼解决。《自愿退出宅基地及附属设施用地协议》并不是行政协议，属于民事协议。原重庆市国土房管局印发的协议模板第十条明确规定，协议发生争议，依法提起民事诉讼。宅基地复垦也不是行政补偿案件，农户自愿申请宅基地复垦，签订协议也完全是基于自愿，地票价款不是行政补偿款，出售地票后的净收益按农户85%，集体经济组织15%的比例分配。另外，土地整治中心属于事业单位，并不是行政机关，也没有受委托行使行政职权，不是行政诉讼的适格被告。全市的司法实践中，绝大部分农村宅基地复垦案件也是按照民事案件进行处理的。2.原告的诉讼请求不应得到支持。一是原告的诉讼请求不当。原告请求判决确认原告的宅基地复垦面积479平方米不当，行政诉讼法规定行政诉讼是对行政机关的行政行为进行合法性审查，判决的方式是确认违法、确认无效、判决撤销、履行法定职责、或者驳回诉讼请求等，没有确认复垦面积是多少的事实确认判决种类。二是原告对支付复垦补偿款的面积的计算规则认识错误。宅基地复垦初测面积并不是支付复垦补偿款的约定或法定依据。按照《自愿退出宅基地及附属设施用地协议》第五条的约定和原告承诺书的承诺，计算复垦补偿款的依据是市级验收合格确认的面积，即形成地票交易的面积，原告复垦面积经市级验收确认的面积和市局复查的合格证载明的面积是395平方米。按照《重庆市地票管理办法》第二十九条的规定，支付给农户的最终补偿款是按照地票交易面积来确定，且不得超过667平方米。因此原告要求按初测复垦面积479平方米计算支付宅基地复垦款没有事实依据和法律依据。三是按照协议约定，原告的补偿款不由被告支付。按照《自愿退出宅基地及附属设施用地协议》第五条的约定和原告承诺书的承诺，补偿款的支付是待地票交易后，由重庆市农村土地交易所将复垦补偿款直接支付给原告。综上，本案应提起民事合同诉讼，而不是行政诉讼，协议明确，原告的地票面积以验收合格的交易面积为准，原告的诉讼请求没有事实依据和法律依据，不应得到支持。请求驳回原告起诉或诉讼请求。被告土地整治中心向本院提交以下证据：1.《自愿退出宅基地及附属设施用地协议》复印件，证明(1)原告实施宅基地复垦是与六塘乡政府、土地整治中心签订了协议；(2)各方对补偿款的支付，约定按市级验收合格确认的面积，待地票交易后，由重庆市农村土地交易所将复垦补偿款直拨至原告；(3)各方约定，如发生争议，提起民事诉讼解决。2.原告承诺书复印件，证明对于补偿款的支付，原告承诺愿意按市级验收合格确认的面积，待地票交易后，由重庆市土地交易所将复垦补偿款直拨至原告。3.自愿退出宅基地及建(构)筑物申请审批表复印件，证明原告自愿申请宅基地复垦。4.自愿退出宅基地及附属设施用地现场核查登记表复印件，证明复垦前原告户宅基地及附属设施情况。5.集体经济组织同意退地意见书复印件，证明集体经济组织同意复垦宅基地。6.商品房买卖合同及承诺书复印件，证明原告有房屋居住。7.户口薄、身份证复印件，证明陈益虎户户籍登记情况。8.竣工测绘成果资料审查意见书和建设用地整理合格证(渝建地整备[2019]462号)，证明经审查通过的陈益虎户复垦验收合格面积是395平方米。9.重庆市第四中级法院(2019)渝04行终106号行政判决书，证明类似案件确立了宅基地复垦面积应以验收合格、交易的面积作为结算依据，不以协议约定的初测面积作为结算依据的裁判规则。10.法规依据，《重庆市地票管理办法》第九条、第二十九条，证明宅基地复垦主体是农户，不是个人，复垦款是以验收合格交易的地票面积为准计算。被告六塘乡政府辩称，1.原告的诉讼请求不合法，其诉讼请求是有问题的，本案涉及是行政协议的履行，不是确认之诉。2.根据三方于2018年4月5日达成的协议以及原告陈益虎作出的书面承诺，最终面积按市级验收合格的面积为准，签定的协议是真实的，合法的。应驳回原告的诉讼请求。被告六塘乡政府向本院提交以下证据：1.统一社会信用代码证书复印件，证明主体资格；2.《自愿退出宅基地及附属设施用地协议》复印件，证明协议第五条约定按照市级验收合格确认的面积，待地票交易后，由重庆市农村土地交易所将复垦补偿款直接支付给原告，而不是原告所主张的面积；3.承诺书复印件，证明原告作出书面承诺，同意项目竣工后，按照市级验收合格确认的面积，待地票交易后，由重庆市农村土地交易所将复垦补偿款直接支付给农户。经庭审质证，被告土地整治中心对原告证据的质证意见：对证据1，三性无异议。对证据2，协议的真实性无异，但不能达到原告证明目的。对证据3，照片看不清楚，没有按照要求进行标注。对证据4，图纸是真实的。被告六塘乡政府对原告证据的质证意见：对证据1，三性无异议，身份证不能代表他是农村承包经营户。对证据2，协议第五条约定是按市级验收合格确认面积确定复垦面积，达不到原告的证明目的。对证据3、4，真实性有异议，来源不清，表是复印件，照片看不清楚，照片没有拍摄时间，不能达到原告的证明目的。原告对被告土地整治中心证据的质证意见：当庭表示放弃质证。被告六塘乡政府对被告土地整治中心证据的质证意见：均无异议。原告对被告六塘乡政府证据的质证意见：未发表质证意见，称其复垦面积是479平方米。被告土地整治中心对被告六塘乡政府证据的质证意见：均无异议。根据当事人的质证意见及本院审查，本院对上述证据认证如下：1.对原告举示的证据：证据1、2、4，具备证据三性，本院予以认定。证据3，系复印件，照片不清晰，无法确认其内容，无法确认其三性，本院不予认定。2.对被告土地整治中心举示的证据：证据1-9，具备证据三性，本院予以认定。证据10，系法律依据，《重庆市地票管理办法》适用于本案，本院予以认定。3.对被告六塘乡政府举示的证据：证据1-3，具备证据三性，本院予以认定。经审理查明，原告陈益虎户家庭成员有陈益虎、陈超、陈玲，陈益虎是户主。陈益虎作为申请人，申请退出宅基地及附属设施用地复垦，其家庭成员陈超、陈玲签字同意。经集体经济组织六塘乡三坪村民委员会审核，认为陈益虎户有稳定住房，同意其复垦，并报上级审批。审批通过后，原告陈益虎户(甲方)与被告六塘乡政府(乙方)、土地整治中心(丙方)签订《自愿退出宅基地及附属设施用地协议》。该协议第一条约定：“甲方自愿放弃其享有的宅基地、附属设施用地使用权及其范围内的房屋等建(构)筑物、附着物所有权。该宗宅基地、附属设施用地及其范围内的房屋等建(构)筑物、附着物权属状况如下：该宗宅基地位于石柱县六塘乡三坪村下坪组岩口(小地名)，宅基地面积479平方米，发证机关：石柱县国土局，证书号X。”第五条约定：“丙方不向甲方支付预付价款，且甲方愿意执行农村宅基地及其附属设施用地复垦单户交易总面积不得超过667平方米，但单户复垦交易的宅基地证载面积已超过667平方米的，宅基地证载面积部分对应补偿款归宅基地使用权人政策，按照市级验收合格确认的面积，待地票交易后，由重庆土交所将复垦补偿款直拨至甲方手中。”陈超、陈玲作为房屋所有权人、共有权人在该协议上签字捺印。2018年4月25日，陈益虎签订承诺书，承诺：“自愿参照复垦项目入库备案面积作为拟施工面积，愿意执行县政府关于取消复垦项目预付款支付的批复，且不会因项目施工、竣工、地票交易时间较长为由，向乡镇人民政府及县国土房管局追要补偿款。愿意执行农村宅基地及其附属设施用地复垦单户交易总面积不得超过667平方米，但单户复垦交易的宅基地证载面积已超过667平方米的，宅基地证载面积部分对应补偿款归宅基地使用权人政策，同意项目竣工后，按照市级验收合格确认的面积，待地票交易后，由重庆土交所将复垦补偿款直拨至农户手中。且在复垦期间，积极配合政府和施工方进行复垦。自己解决稳定住所，不以各种理由向乡镇(街道)人民政府(办事处)要求解决住房问题，并承诺不再向本集体经济组织申请新建房屋。”重庆市农村土地整治中心委托重庆地质矿产研究院对石柱县六塘乡平桥村、三坪村等三个村农村建设用地复垦项目竣工测绘成果进行内业审查、外业核查。2019年2月22日，重庆地质矿产研究院作出《石柱县六塘乡平桥村等（3）个村建设用地复垦项目竣工测绘成果资料审查意见书》。该意见书附件2《石柱县六塘乡平桥村等（3）个村建设用地复垦项目审定情况表》中，原告陈益虎户复垦核实确认面积为395平方米。2019年4月20日石柱县规划和自然资源局下发《重庆市石柱县建设用地整理合格证》，该证载明原告陈益虎户减少建设用地395平方米，新增农用地395平方米。本院认为，本案是原告陈益虎户请求被告土地整治中心、六塘乡政府履行土地复垦行政协议而提起的行政诉讼案件，原告陈益虎户请求确认复垦面积为479平方米，并按此面积来结算支付土地复垦补偿款。被告土地整治中心提出本案的土地复垦协议属于民事协议，不属于行政协议，本案不属于行政案件受理范围。本案《自愿退出宅基地及附属设施用地协议》实质系土地管理部门为履行建设用地复垦职责而与行政相对人达成的协议，属于行政协议。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，本案属于行政案件受理范围，故对被告土地整治中心的该主张不予采纳。二被告作为涉案行政协议的当事人，是本案适格的被告。本案争议的焦点是：原告陈益虎户宅基地复垦面积是479平方米还是395平方米，土地复垦费用应按照479平方米的面积结算还是应按照395平方米的面积结算，陈益虎户的诉讼请求能否成立。根据本案各方当事人签订的《自愿退出宅基地及附属设施用地协议》第五条约定“按照市级验收合格确认的面积，待地票交易后，由重庆土交所将复垦补偿款直拨至甲方手中”以及原告承诺书的承诺“同意项目竣工后，按照市级验收合格确认的面积，待地票交易后，由重庆土交所将复垦补偿款直拨至农户手中”，复垦面积应当以市级验收合格确认的面积为准，复垦费用应当按市级验收合格并进行交易的面积作为结算依据。而原告陈益虎户主张的面积479平方米实际是在签订涉案用地协议前对涉案用地进行初测的面积，根据《石柱县六塘乡平桥村等（3）个村建设用地复垦项目竣工测绘成果资料审查意见书》附件2《石柱县六塘乡平桥村等（3）个村建设用地复垦项目审定情况表》以及《重庆市石柱县建设用地整理合格证》载明的原告陈益虎户验收合格面积为395平方米，故本案原告陈益虎户宅基地复垦面积应当是395平方米，而不是原告主张的479平方米，进而复垦费用的结算应以395平方米的面积为依据，原告请求按照479平方米的面积来结算支付复垦费用，其请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陈益虎农村承包经营户的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告陈益虎农村承包经营户负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。审 判 长  张 军人民陪审员  杜晓蓉人民陪审员  谭兴勇二〇二〇年五月十八日法官 助理  谢 剑书 记 员  马艳丽