广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终384号 上诉人（一审原告）梧州市长洲区倒水镇马水村全屋村民小组。 诉讼代表人全德海，组长。 上诉人（一审原告）梧州市长洲区倒水镇马水村武文村民小组。 诉讼代表人周泳恒，代理组长。 被上诉人（一审被告）梧州市长洲区人民政府，住所地：梧州市长洲区新兴二路193号。 法定代表人尹哲，区长。 委托诉讼代理人易俭，梧州市长洲区司法局工作人员。 委托诉讼代理人万伟，广西正立律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）梧州市人民政府，住所地：梧州市长洲区新兴三路1号。 法定代表人钟畅姿，代市长。 委托诉讼代理人廉嘉嘉，梧州市司法局科长。 委托诉讼代理人李斯，梧州市司法局科员。 一审原告梧州市长洲区倒水镇马水村流水村民小组。 诉讼代表人罗水春，组长。 一审原告梧州市长洲区倒水镇马水村禾山村民小组。 诉讼代表人周伟，组长。 一审第三人倒水镇石圭林场。 法定代表人邓涛，场长。 上诉人梧州市长洲区倒水镇马水村全屋村民小组（以下简称全屋组）、梧州市长洲区倒水镇马水村武文村民小组（以下简称武文组）因其与一审原告梧州市长洲区倒水镇马水村流水村民小组（以下简称流水组）、梧州市长洲区倒水镇马水村禾山村民小组（以下简称禾山组）共同诉被上诉人梧州市长洲区人民政府（以下简称长洲区政府）、梧州市人民政府（以下简称梧州市政府）林地行政裁决及行政复议一案，不服梧州市中级人民法院（2019）桂04行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年4月24日公开开庭审理了本案。上诉人全屋组的诉讼代表人全德海，上诉人武文组的诉讼代表人周泳恒，被上诉人长洲区政府的委托诉讼代理人易俭、万伟，被上诉人梧州市政府的委托诉讼代理人廉嘉嘉、李斯，一审第三人倒水镇石圭林场（以下简称石圭林场）的法定代表人邓涛到庭参加诉讼。一审原告流水组、禾山组经本院传票传唤，未到庭参加诉讼，不发生阻止案件审理的效果。本案现已审理终结。 梧州市中级人民法院一审查明：石圭林场石圭总场面积2187.6亩，四至为东农田、南马水村、西岭脚、北京南；磨石分场面积2535.9亩，四至为东莫屋、南岭脚、西岭脚、北全屋；柯石分场面积1889.7亩，四至为东禾山、南流水、西京南、北京南；甜冲分场面积968.4亩，四至为东武文、南岭脚、西岭脚、北马水村；三鹿分场面积269.9亩。1965年11月3日，倒水区四清工作分团工委、倒水区委会制定了《建设石圭山庄的规划意见（草案）》（以下简称1965年规划意见草案），决定开办石圭山庄（后改名为石圭林场），石圭山庄位于倒水区西北部，马水公社石圭顶山脚下（原石圭林场地址），从路桐公社狮子顶、马水公社的香炉顶、石圭顶到番鬼儿顶水流落倒水区的连片荒山，都属于石圭山庄建设范围，面积约五万亩。1965年规划意见草案对石圭山庄建设项目进行了详细的规划。1973年11月29日，苍梧县革命委员会森工局（甲方）与苍梧县倒水人民公社革命委员会（乙方）、石圭林场革命委员会签订《国社合作营造杉木林协议书》，约定甲、乙双方自1973年起至1975年在倒水××××水大队，东至长发公社、西至马水大队、南至马水大队、北至长发公社一带国社合作营造杉木林，面积壹万亩；甲方占纯收入10%，乙方占90%。倒水公社随即组织全公社群众在该林场营造了大片杉木林。1974年6月5日，倒水××××水大队流水生产队（现流水组）与石圭林场就落实林场界线、耕地面积和原有林木处理等问题达成《协议书》，主要内容为“林场界线：由牛窝岗岭咀至担水冲口岭脊（火路为界）以河为界，西河山岭划为石圭林场所有；由付瞄外岭脊以入至木环冲口（十乪岗）岭脊直至木架顶以河为界，西边山岭划为石圭林场所有（其中××粥××至××大田以××这××面积××流水队作为油茶地外，其余全部属石圭林场所有）；木架行以出水流出右参屋流水队的山岭划为石圭林场所有。耕地面积：建场时已划分如下耕作区为林场耕种，有牛窝、龙珠岩、七乪尾、大石根叉河、十乪、道亮冲儿、下流木、下流木岭咀、上流木、上流木岭咀、飞鸦冲、担水冲、干冲岐、道亮口、木环口以入至木架脑等耕地面积按原定不变划为石圭林场所有。原有林木处理：1.流水队原种在龙珠岩的油茶，为了连片经营，由林场在1975年内给流水队补种在流水队山上、新种油茶未有收益前，仍由流水队在原油茶地收果三年，到1977年止，以后属于石圭林场所有；2.流水队原种在林场屋后冲劣、十乪坪、双石山面的松、杉、竹木、凡胸围在一尺以上的由流水队在1974年内斩完，其余胸围九寸以下的幼苗和原根为石圭林场所有，并由林场供应杉苗五千株给流水队自造和1975年林场不抽流水队投工”。1986年5月3日，苍梧县人民政府向倒水乡石圭林场颁发了033140号、033141号、033143号《山林证》。2000年3月8日，石圭林场与广西苍梧林业集团有限公司营林林场开发公司签订《承包经营国合倒水石圭林场合同书》，约定石圭林场将其管辖区经营范围内的第一林班交由广西苍梧林业集团有限公司营林林场开发公司承包经营，承包期限自2001年5月1日至2050年4月30日。2005年1月20日，广西苍梧林业经营有限公司营林林场分公司与苍梧县富源林场签订《关于转包倒水镇石圭林场林地的合同书》，约定广西苍梧林业经营有限公司营林林场分公司将其承包的石圭林场第一林班林地转包给苍梧县富源林场，转包期限自2005年1月20日至2050年4月31日。2002年3月26日，石圭林场与韦定海签订《合同书》，约定石圭林场将石圭林场石圭片的林地和部分水田（主场、面积2027亩）和甜冲片林地面积1100亩发包给韦定海，承包期限自2002年3月22日至2051年12月31日。2003年3月23日，石圭林场与梧州市长洲区林业局签订《林业用地承包合同书》，石圭林场将林场19.5公顷林地发包给梧州市长洲区林业局经营，承包期限自2005年4月1日至2036年12月31日。2003年12月21日，石圭林场与广西金桂林业有限公司签订《林业用地承包合同》，约定石圭林场将林场2200亩林地发包给广西金桂林业有限公司经营，承包期限自2004年1月31日至2034年1月31日。石圭林场与广西理文林业科技发展有限公司分别于2007年2月5日、2月9日、4月28日签订了三份《林业用地承包合同书》，石圭林场将林场林地624亩、288亩、702亩发包给广西理文林业科技发展有限公司。 2010年6月，长洲区政府向石圭林场颁发了柯石分场的长林证字（2010）第0217010001号《林权证》、磨石分场的0217020001号《林权证》、甜冲分场的0217030001号《林权证》、石圭总场的0217040001号《林权证》。全屋组、武文组、流水组、禾山组向梧州市政府申请行政复议，请求撤销石圭林场柯石分场、磨石分场、甜冲分场、石圭总场以及三鹿分场（编号为B450902602636）的《林权证》。在梧州市政府行政复议期间，长洲区政府于2016年7月15日作出长政发〔2016〕21号《关于撤销长林证字（2010）第0217010001号等4个林权证的决定书》，认定在《林权证》登记发证过程中违反了法定程序，撤销石圭林场柯石分场、磨石分场、甜冲分场、石圭总场的《林权证》。全屋组、武文组、流水组、禾山组不同意撤回行政复议申请，要求梧州市政府继续审理原具体行政行为，并责令长洲区政府把上述林权证项下的山林林地确权登记颁发《林权证》给全屋组、武文组、流水组、禾山组。2016年7月25日，梧州市政府作出梧政复决字〔2016〕21号行政复议决定：确认长洲区政府原于2010年6月28日作出颁发给石圭林场长林证字（2010）第0217030001号《林权证》的行政行为违法。2016年7月25日，梧州市政府作出梧政复决字〔2016〕32号行政复议决定：一、确认长洲区政府原于2010年6月28日、29日作出颁发给石圭林场长林证字（2010）第0217040001号、长林证字（2010）第0217020001号、长林证字（2010）第0217010001号《林权证》的行政行为违法。二、驳回全屋组、禾山组、流水组、武文组要求撤销编号为B450902602636（三鹿分场）的《林权证》的行政复议申请。全屋组、武文组、流水组、禾山组不服梧政复决字〔2016〕32号行政复议决定，向梧州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销梧州市政府梧政复决字〔2016〕32号行政复议决定所作出的第二项驳回全屋组、禾山组、流水组、武文组要求撤销编号为B450902602636（三鹿分场）《林权证》的行政复议申请的决定，判令梧州市政府恢复审理全屋组、禾山组、流水组、武文组于2016年5月3日提出的请求依法撤销长洲区政府登记核发给石圭林场的编号为B450902602636（三鹿分场）《林权证》的行政复议申请。梧州市中级人民法院作出（2017）桂04行初35号行政判决，判决驳回全屋组、武文组、流水组、禾山组的诉讼请求。全屋组、武文组、流水组、禾山组不服，向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2017年5月25日作出（2017）桂行终388号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。 全屋组、武文组、流水组、禾山组认为石圭林场经营管理的石圭总场、磨石分场、柯石分场、甜冲分场、三鹿分场五处林地为其所有。2017年12月26日，石圭林场向长洲区政府递交林地确权申请，长洲区政府受理后，于2018年12月28日作出长政决〔2018〕1号《关于“石圭林场”林地权属纠纷处理决定书》（以下简称1号处理决定），决定：石圭总场、柯石分场、磨石分场、甜冲分场、三鹿分场五处林地权属归石圭林场所有。全屋组、武文组、流水组、禾山组不服，向梧州市政府申请行政复议。梧州市政府于2019年5月16日作出梧政复决字〔2019〕29号《行政复议决定书》（以下简称29号复议决定），决定维持长洲区政府作出的1号处理决定。全屋组、武文组、流水组、禾山组不服，遂诉至梧州市中级人民法院，请求：1．撤销长洲区政府作出的1号处理决定；2．撤销梧州市政府作出的29号复议决定；3．判决长洲区政府重新作出行政行为，将争议林地决定给全屋组、武文组、流水组、禾山组村民集体所有。 梧州市中级人民法院一审认为：根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款的规定，对全屋组、武文组、流水组、禾山组和石圭林场之间的林地权属纠纷，长洲区政府有权作出处理决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，梧州市政府有权作出行政复议决定。1965年11月3日，倒水区四清工作分团工委、倒水区委会制定了1965年规划意见草案，决定开办石圭山庄（后改名为石圭林场），石圭林场成立时，苍梧县人民政府确定将部分荒山、荒地规划建立石圭林场使用，林场成立之后一直使用争议林地。苍梧县人民政府也于1986年5月3日向石圭林场颁发了033140号、033141号、033143号《山林证》。全屋组、武文组、流水组、禾山组未能提交证明其拥有争议林地权属的依据、对争议林地也无经管事实，而石圭林场对争议林地权属来源清晰、经管事实充分，长洲区政府将争议林地处归石圭林场所有是正确的。梧州市政府立案受理全屋组、武文组、流水组、禾山组提起的行政复议申请后，要求长洲区政府提出书面答复并提交证据、依据及其他有关材料，并通知石圭林场参加复议，经过审查作出的29号复议决定认定事实清楚、程序合法。长洲区政府原颁发给石圭林场的柯石分场、磨石分场、甜冲分场、石圭总场《林权证》已被撤销，长洲区政府颁发上述《林权证》的行政行为也被确认违法，但该《林权证》被撤销以及颁证行为被确认违法，并未对林地的权属作出认定。全屋组、武文组、流水组、禾山组与石圭林场对上述林地的权属存在争议，在石圭林场提出确权申请后，长洲区政府经过调查后作出1号处理决定，并不存在违反法定程序情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回全屋组、武文组、流水组、禾山组的诉讼请求。 上诉人全屋组、武文组上诉称：1．石圭林场未经市场监督管理机关核准登记，不持有《企业法人营业执照》，不具有企业法人资格，不能独立享有民事权利和承担民事义务，因此，石圭林场不能以“石圭林场”的名义参加行政复议和行政诉讼活动，不能对争议林地主张权利。2．1965年规划意见草案没有原件，无法认定真实性，且草案制订时没有听取其两上诉人等生产队的意见，更没有征得其两上诉人等生产队的同意，草案属于规划、计划性质，后来是否实施亦无证据证明，若如草案所说，实现草案规划，每年均有收入，但一直以来石圭林场没有分过任何钱给倒水区村民。可见，石圭林场使用的林地来源于上世纪60年代开办国合林场时上诉人等生产队所提供，后林场违反经营方式，不按林地比例分成给其两上诉人等生产队，而是对造出的林木、经营的收益单方占有，并否定“山权归原生产队”，霸占上诉人等生产队提供的林地，林地来源不合法。3．石圭林场经营林地是基于各方对经营方式的约定，上诉人等村民小组对石圭林场经营林地初始时未提异议，后来发现石圭林场不按经营方式管理，而是否定“林权共有”和“山权归原生产队”，未将收益分成款发放给上诉人等村民小组，上诉人等村民小组才提出异议。1号处理决定认定石圭林场“自成立之后一直使用争议林地，一直未有人提出异议”是错误的。4．苍梧县人民政府于1986年5月3日核发给石圭林场的033140号、033141号、033143号《山林证》无林地面积的记载，无附图，无法确认证上登记的林地四至范围，《山林证》不能代替或者等同于《林权证》，且未出示原件，不能作为定案依据。5．石圭林场提供的于2003年3月23日与长洲区林业局签订的《林业用地承包合同》，合同上的林地分别属上诉人及流水组、禾山组集体所有，石圭林场无权发包，作为长洲区林业主管部门长洲区林业局也无权承包，更无权将承包的林地登记在该局名下，合同的签订损害了上诉人及流水组、禾山组的利益。6．《苍梧县志》第216页清楚表明“苍梧县于60年代开始建立国合农场。经营方式是：国家提供资金，集体（公社、大队、生产队）提供土地和劳动力；山权归原生产队；林权共有；收益分配根据投资和劳力投入情况，按比例分成。全县有振山、石圭、莲花、廉溪、泗歧、共青等6个国合林场。”充分证明国合林场使用的林地“山权”即林地所有权归原生产队所有。综上，争议林地在石圭林场开办之前属于上诉人及流水组、禾山组集体所有，开办之后仍归上诉人及流水组、禾山组集体所有，一审判决不当，请求二审法院撤销一审判决，发回重审，或者改判撤销1号处理决定、29号复议决定，判令长洲区政府重新作出处理决定。 被上诉人长洲区政府答辩称：其府作出1号处理决定认定事实清楚，程序合法，行政行为正确，梧州市政府作出29号处理决定，维持1号处理决定正确。一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人梧州市政府口头答辩称：其府作出29号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，处理正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审第三人石圭林场述称：长洲区政府作出1号处理决定、梧州市政府作出29号复议决定正确，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，予以确认。据此，查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：1965年11月3日，倒水区四清工作分团工委、倒水区委会制定了1965年规划意见草案，开办石圭山庄（石圭林场前身）。1986年5月3日，苍梧县人民政府给石圭林场核发了033140号、033141号、033143号《山林证》。石圭林场开办后，先后对争议地开荒造林、发包给他人，一直管理使用争议地。上诉人全屋组、武文组上诉所称的《苍梧县志》记载国合造林“山权归原生产队”，因县志只是对历史的阐述、记载，该记载佐证依据不足并且与造林之后的实际经营管理事实不符，不能直接作为认定事实的证据。故全屋组、武文组无证据证明山权即林地所有权归其村民小组集体所有，且长期以来对争议地无经营管理，全屋组、武文组上诉主张争议林地权属理由不成立，本院不予支持。长洲区政府作出1号处理决定，将争议林地确定为石圭林场所有有事实和法律依据。梧州市政府作出29号复议决定，维持1号处理决定并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人全屋组、武文组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人梧州市长洲区倒水镇马水村全屋村民小组、武文村民小组共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 禤达宇 审 判 员 王小成 审 判 员 陈伟红 二〇二〇年五月十三日 法官助理 陆雨清 书 记 员 饶 栖