广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1203行初71号原告：广东省四会市城中街道高狮新园经济合作社（以下简称新园经济社）。住所地：广东省肇庆市四会市城中街道高狮新园村。负责人：邓辉雄，该社社长。委托代理人：何文基，广东兴会律师事务所律师。委托代理人：雷韵怡，广东兴会律师事务所实习律师。被告：四会市城中街道办事处（以下简称城中街道办）。住所地：广东省肇庆市四会市城中区济广路口。法定代表人：谭达龙，该办事处主任。委托代理人：李家坤，该办事处综治中心副主任。委托代理人：冯标，该办事处工作人员。被告：四会市人民政府（以下简称四会市府）。住所地：四会市行政中心大楼。法定代表人：李伟忠，该市市长。委托代理人：邱伟寿，该市司法局工作人员。委托代理人：李宇亨，广东西江律师事务所律师。第三人：谭金成，男，汉族，1996年5月25日出生，住广东省四会市城中街道高狮村委会新园村30号，公民身份号码：441284199605255615。原告新园经济社不服被告城中街道办作出的城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》及被告四会市府作出的四府行复〔2019〕70号《行政复议决定书》，于2020年3月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，分别于同月17日、21日向两被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月7日公开开庭审理了本案，原告新园经济社社长邓辉雄及委托代理人何文基、雷韵怡，被告城中街道办的委托代理人李家坤、冯标，被告四会市府的委托代理人邱伟寿、李宇亨，第三人谭金成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年10月31日，被告城中街道办作出城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》，决定确认第三人具有原告新园经济社社员资格，应当与该社成员享有同等待遇。原告不服申请行政复议，被告四会市府于2020年2月19日作出四府行复〔2019〕70号《行政复议决定书》，决定维持城中街道办于2019年10月31日作出的城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》。原告新园经济社诉称，第三人的父亲谭松发从小户口就不是原告的户籍，而是城镇户籍，在1996年5月25日生育第三人，由于其是城镇户口，并生育三个子女，属于严重超生，所以有两个子女一直未能入户，直到1999年面临孩子上学问题，第三人的母亲张玉芳在未经原告同意的情况下到各家各户要求：张玉芳（第三人的母亲）、谭秋蝉（第三人的姐姐）与第三人三人户口挂靠到原告，并承诺为方便孩子读书，只是户籍挂靠，户籍挂靠到户后所有人永远不享受原告社员的待遇。第三人属因上学、投靠亲友等需要，迁入户口的“空挂户”人员，按“空挂户”人员处理，不应认定为集体经济组织成员。基于第三人属于空挂户人员，不具有社员的资格，第三人一直以来没有享有和承担社员的权利和义务。原告也通过合法程序表决通过了凡户籍挂靠的村民不具备社员资格和不享受社员待遇。同时，第三人的母亲张玉芳在2013年11月20日签订了一份《户籍挂靠承诺书》，确认其三人是以户籍挂靠的形式迁入原告的事实。根据四会市人民政府办公室关于《四会市农村集体经济组织成员资格认定工作指导意见（试行）》中关于集体经济组织成员认定条件：“（二）下列人员，不应认定为集体经济组织成员：3.因上学、投靠亲友等需要，迁入户口的“空挂户”人员及其子女。”的规定，第三人不应认定为原告处的成员，也无权享受原告处的待遇，被告城中街道办作出的城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》认定事实不清，无视原告提交的证据与《指导意见》的相关规定，错误地认定第三人为原告的社员，作出错误的处理，而被告四会市府在没有查明事实的情况下错误维持了被告城中街道办的决定，依法都应予以撤销。为维护合法权益，原告特提起行政诉讼，请求：一、撤销被告城中街道办于2019年10月31日作出的城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》及被告四会市府于2020年2月19日作出的四府行复〔2019〕70号《行政复议决定书》；二、本案诉讼费由两被告承担。原告新园经济社向法庭提交了以下证据：1、新园村（社）民主理财、民主决策活动情况记录薄、集体分配计算到户表、原告章程、成员大会表决记录表；2、户籍挂靠承诺书；3、新园经济社成员大会表决；4、《四会市农村集体经济组织成员资格认定工作指导意见（试行）》；5、城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》、四府行复〔2019〕70号《行政复议决定书》；6、关于新园村张玉芳户籍挂靠情况说明。被告城中街道办辩称，第三人于2019年10月8日向城中街道办提出书面申请，请求城中街道办确认其具有原告的成员资格，城中街道办对其提供的材料依法进行了审查，认为符合受理条件。正式受理后，城中街道办书面通知原告进行答复并提交有关依据材料，原告于2019年10月24日进行了书面答复并提交有关依据材料。城中街道办在双方举证的基础上，核查了本案有关情况及证据。最终依法作出城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》，并向各方送达了上述《行政处理决定书》，明确告知双方有关法律救济途径。城中街道办认为城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，处理程序合法。请法院依法予以维持。被告城中街道办向法庭提交了以下证据、依据：1、申请书及证据材料；2、案件受理通知书及送达回证；3、通知及送达回证，；4、回复及证据材料；5、法律法规；6、城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》、送达回证。被告四会市府辩称，一、被告城中街道办系被告四会市府的派出机关，四会市府有权对派出机关城中街道办作出的行政决定依法进行行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第一项：“对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。”的规定，城中街道办作为四会市府的派出机关，原告对于其作出的具体行政行为不服的，可以向四会市府提出行政复议申请，四会市府作为设立城中街道办的人民政府，依法有权作出案涉的行政复议决定；二、四会市府作出的四府行复〔2019〕70号《行政复议决定书》程序合法，实体处理适当，适用法律正确。（一）程序方面，原告因不服城中街道办于2019年10月31日作出的城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》，于2019年12月27日向四会市府提出行政复议的申请，四会市府受理案件后向城中街道办发出了《行政复议答复通知书》、本案原告提交的申请书和证据材料，以及通知并收取了本案第三人的情况说明及相关证据材料，在各方举证的基础上，充分核查了各方的申请、答辩及提交的证据。四会市府依照《中华人民共和国行政复议法》于法定期限内的2020年2月19日作出了四府行复〔2019〕70号《行政复议决定书》，并向各方进行了送达，决定书告知了救济途径，四会市府作出《行政复议决定书》的程序合法。（二）实体方面：本案原告与第三人行政处理纠纷案件，第三人曾于2018年10月８日，向被告城中街道办申请确认其为原告成员资格，要求给予与其他成员同等待遇，并支付应得的征地补偿款8000元。城中街道办经核查有关情况及证据后，于2019年６月20日作出城中办发〔2019〕47号《行政处理决定书》，确认第三人为原告成员资格，应当与该社成员享有同等待遇。对分配征地款问题告知其以相应集体经济组织侵权为由通过民事诉讼程序解决。原告不服该决定书，于2019年7月24日向四会市府提起行政复议。四会市府受理后，因复议被申请人城中街道办逾期提交书面答复及证据、依据和其他有关材料，依法撤销该决定书。2019年10月8日，第三人通过信访方式再次向城中街道办要求确认其为新园合作社成员资格，给予与其他成员同等待遇。城中街道办告知其递交申请书及证据材料，按行政确认程序办理。城中街道办经核查有关情况及证据后，于2019年10月31日作出城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》，确认第三人为原告成员资格，应当与该社成员享有同等待遇，并向各方送达了该决定书。后原告不服该决定，于2019年12月27日向四会市府提出了复议申请，四会市府受理后，依法经过审查，认为第三人符合原告成员资格，应当与该社成员享有同等待遇，故依法作出对城中街道办作出的城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》予以维持的复议决定，理由如下：1、根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，城中街道办负有保护辖区内公民人身权利、财产权利等的职责。根据《广东省实施办法》第四十五条：街道办事处属下的村，适用本办法；街道办事处履行本办法所规定的应当由镇（乡）人民政府履行的职责。根据四会市府对辖下街道办事处的授权，第三人向城中街道办申请要求认定其具有农村集体经济组织成员资格，故城中街道办依法具有作出行政处理决定的行政职责。2、针对第三人的母亲张玉芳2013年11月20日向原告签订的《户籍挂靠承诺书》，根据《中华人民共和国民法总则》第二十七条：“父母是未成年子女的监护人”、第三十五条：“监护人应当按照最有利于被监护人的原则履行监护职责。监护人除为维护被监护人利益外，不得处分被监护人的财产。未成年人的监护人履行监护职责，在作出与被监护人利益有关的决定时，应当根据被监护人的年龄和智力状况，尊重被监护人的真实意愿。成年人的监护人履行监护职责，应当最大程度地尊重被监护人的真实意愿，保障并协助被监护人实施与其智力、精神健康状况相适应的民事法律行为。对被监护人有能力独立处理的事务，监护人不得干涉。”以及《中华人民共和国未成年人保护法》第十四条：“父母或者其他监护人应当根据未成年人的年龄和智力发展状况，在作出与未成年人权益有关的决定时告知其本人，并听取他们的意见”。签订承诺书时，第三人已年满17岁，对涉及自身权益的社会事务具有一定的认知能力。无证据证明承诺当时征得第三人的同意或授权。从承诺的内容可以推断，出具这一承诺本身，即损害和剥夺了第三人作为一个村民应当享有的基本权利和经济利益，显然不是其自愿所为。从内容上看，农村集体经济组织成员资格及权益是作为农村居民生存和发展的法定利益，是任何组织和个人都不得非法侵害和剥夺的。而原告以让第三人的母亲张玉芳出具承诺的这一形式，非法剥夺第三人应当享有的基本权利。因此，城中街道办根据《中华人民共和国民法总则》第三十五条规定认定该《户籍挂靠承诺书》对第三人不具有法律约束力是正确的，四会市府予以认可；3、关于第三人是否具有原告的成员资格问题，四会市府认为此为本案争议焦点：农村集体经济组织成员资格的认定，应当以成员户籍、以是否形成较为固定的生产、生活，是否依赖于农村集体土地作为生活保障为基本条件，并结合是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口，作为判断农村集体经济组织成员资格的一般原则。根据查明的事实，本案第三人自1999年1月15日以出生申报入户，至今户籍在高狮新园村30号，入户时向原告缴纳了户口回迁费1500元，入户后一直在户籍地居住生活，并履行了相关义务，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，应当认定第三人具有原告成员资格，与该社成员享有同等待遇。综上，四会市府作出的四府行复〔2019〕70号《行政复议决定书》符合《中华人民共和国行政复议法》第四条、第二十八条第一款第一项的规定，程序合法，适用法律正确，实体处理适当。请求法院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。被告四会市府向法庭提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书及相关证据；2、《行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》、送达回证、第三人答复资料（情况说明及其他证据材料）；3、行政复议决定书、送达回证。第三人谭金成述称，一、原告所称第三人的父亲谭松发从小就不是原告户籍，其说法歪曲事实，事实上第三人的父亲谭松发于1961年出生于原告处并取得其户籍，直至1981年因第三人的爷爷退休，第三人的父亲才接班迁到二轻汽装厂。第三人从小就在原告处生活居住到至今，并于1999年1月15日申报登记于四会市城中街道高狮新园村30号，入户当时第三人的母亲张玉芳迁入新园村交纳了增容费3000元、计划生育间隔费1500元，第三人向高狮村委会交纳了1500元及向原告交纳了户口回迁费1500元，第三人的姐姐谭秋蝉向高狮村委会交纳1500元及向原告交纳户口回迁费1500元(以上费用共10500元)。足以证明第三人已取得原告户籍，应当享有其成员的权利与义务；二、第三人对原告所称的“1999年第三人的母亲张玉芳承诺户籍挂靠”的合法性及真实性有异议。第三人已经在1999年1月15日取得其成员资格，并交纳回迁费，原告的说法显然是没有事实依据的。而原告所称“第三人一直以来没有享有和承担社员的权利和义务，且不承认第三人的成员资格”也是没有事实依据的，因为第三人在2014年代表原告应征入伍，并于2016年退伍，第三人明显已履行了社员的义务。又根据《广东省四会市城中街道高狮新园经济合作社章程》的第三章第十四条第一款的内容“2000年前具备：户ロ、本人名下居住房屋仍保留在本社，直至目前仍持续享有集体分配、福利及责任田耕作的，界定为本社自然配置的成员”，第三人户口及居住房屋至今仍保留在原告处，第三人已取得成员资格应当与该社成员享有同等的待遇，但第三人多年来未享有其分配及福利，这对第三人来说是巨大的不公平，而原告的做法是剥夺了第三人的应得权利；三、第三人对原告提交的《户籍挂靠承诺书》，的合法性有异议，该承诺是第三人的母亲单方面作出的承诺，此时第三人已年满17周岁，对自身权益以及社会事务有相应的认知能力，对此证据第三人并未同意及授权且第三人当时并不知情，第三人也不认可。该证据的内容显然损害和剥夺第三人作为村民应当享有的基本权利和经济利益。农村集体经济组织成员资格及权益是作为农村居民生存和发展的法定利益，任何组织和个人都不得非法侵害和剥夺的。根据《中华人民共和国民法总则》第三十五条规定，第三人不认可《户籍挂靠承诺书》，其当对第三人是无效的；四、对于原告提出的证据四《四会市农村集体经济组织成员资格认定工作指导意见(试行)》第二条第二款第三项：“因上学、投靠亲人等需要，迁入户口空挂户人员及其子女”。第三人对其关联性有异议，第三人于1999年已成为该社成员，并有履行义务，且一直居住在本社内，第三人的情况不符合该项规定所指的情况；五、被告城中街道办、四会市府在第三人的申请下，依法公平公正的作出了城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》及四府行复〔2019〕70号《行政复议决定书》，且两决定书认清事实，适用法律法规正确，第三人对两被告作出的决定书无异议。综上所诉，被告城中街道办、四会市府作出的决定书适用法律法规正确，程序正当合法，请法院驳回原告的诉讼请求。第三人谭金成向法庭提交了以下证据：1、第三人住所照片，；2、入伍通知书、退伍证及现金支出证明单；3、收据（3份），；4、广东省合作医疗互助保障资金专用票据（2份）；5、户口本及身份证；6、信访事项受理告知书、答复。经过各方当事人庭审举证、质证和陈述，结合法庭调查，本院认定以下事实：经审理查明，第三人谭金成于1996年5月25日出生。第三人的母亲张玉芳于1999年1月7日向四会市城中区高狮经济联社交纳了非农业户口迁入新园村增容费3000元，并于1991年1月11日将户口从新风4巷4座9号迁入广东省四会市城中街道高狮新园村30号。第三人于1999年1月15日出生申报入户至广东省四会市城中街道高狮新园村30号，并分别向原告及高狮村委会交纳了户口回迁费1500元，之后第三人一直在高狮新园村居住生活。第三人入户后未享受过原告发放的社员福利，也没有取得责任田。2013年11月20日，第三人的母亲张玉芳在原告提供的《户籍挂靠承诺书》上签名，承诺其本人及其子女谭秋婵、谭金成是以户籍挂靠形式入户至原告处，仅属户籍挂靠性质，不涉及原告处其他权利的享受，不参与原告的土地等自然资源、资产以及其他一切利益的分配，自愿放弃作为原告集体经济组织成员所享有的一切权益及愿意服从并履行作为原告集体经济组织成员应尽的各项责任和义务。2014年9月1日，第三人代表原告应征入伍，并于2016年复员返乡。2016年4月6日，原告召开成员大会对户籍挂靠的村民及其家属（现役军人、退役人员、退休工人、参战人员等人）是否拥有原告成员资格，享有其他成员同等待遇的事项进行表决，结果以总户数45户，到会户数35户，通过户数0户对所表决事项不予通过。2018年10月８日，第三人向被告城中街道办申请确认其具有原告的农村集体经济组织成员资格，与该社其他成员享有同等待遇，并要求原告支付其应得的征地补偿款8000元。城中街道办经核查有关情况及证据后，于2019年６月20日作出城中办发〔2019〕47号《行政处理决定书》，确认第三人具有原告的社员资格，与该社成员享有同等待遇，对分配征地款问题告知其以相应集体经济组织侵权为由通过民事诉讼程序解决。原告不服该行政处理决定，于同年7月24日向被告四会市府申请行政复议。四会市府受理后，由于城中街道办逾期提交书面答复及证据、依据和其他有关材料，四会市府依法撤销该决定书。2019年10月8日，第三人通过信访方式再次向城中街道办要求确认其具有原告的社员资格，给予与其他成员同等待遇。城中街道办于同月9日向第三人发出《受理告知书》，告知其需提交申请书及证据材料，按行政确认程序办理，并于同月15日向原告发出《通知》，送达第三人申请确认其具有原告成员资格的申请书和相关资料，通知原告在15天内提交书面答复和相关依据材料。原告于同月24日提交了《答复意见》和相关材料。被告城中街道办经核实有关情况及证据后，于2019年10月31日作出城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》，确认第三人具有原告的社员资格，应当与该社成员享有同等待遇，并向各方当事人送达了该决定书。原告不服该决定书，于2019年12月27日向四会市府申请行政复议。四会市府于当日向城中街道办、第三人分别发出《行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》。第三人于同月31日提交了《情况说明》及相关资料。四会市府经审查后作出四府行复〔2019〕70号《行政复议决定书》，决定维持城中街道办于2019年10月31日作出的城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》，并依送达给各方当事人。原告对上述决定书均不服，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”的规定，被告城中街道办具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员权益的法定职责，有对第三人的申请作出行政处理决定的职权，是本案的适格被告。《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第一项规定：“对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。”原告不服城中街道办的具体行政行为而申请复议，被告四会市府有作出行政复议决定的职责，亦是本案适格被告。本案的争议焦点是第三人谭金成是否具有原告新园经济社的集体组织成员资格，被告城中街道办作出的《行政处理决定书》和四会市府作出的《行政复议决定书》认定事实是否清楚，程序是否合法。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”的规定，本案中，第三人谭金成自出生入户至原告新园经济社处，一直在原告处居住生活，户口没有发生迁移。第三人入户时亦向原告及高狮村委会交纳了户口回迁费，并于2014年9月1日代表原告应征入伍，因此，第三人已履行了法律法规和组织章程规定的义务。根据上述规定，第三人谭金成应具有原告的集体经济组织成员资格，享有与该社成员的同等待遇。被告城中街道办经调查核实后作出城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》，决定确认第三人具有原告社员资格，应当与该社成员享有同等待遇，事实认定清楚，证据充分，程序合法，应予维持。同理，被告四会市府受理原告的行政复议申请后，依法向被告城中街道办、第三人谭金成发出《提出行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》。被告四会市府经调查核实后，在法定期限内作出四府行复〔2019〕70号《行政复议决定书》，决定维持被告城中街道办作出的城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》，事实认定清楚，适用法律法规正确，程序合法，处理恰当，亦应予以维持。对于原告提出第三人是以户籍挂靠形式入户，不应认定为原告成员的主张。原告提供了第三人的母亲张玉芳于2013年11月20日签订的《户籍挂靠承诺书》，但张玉芳在签订该承诺书时，第三人已年满17岁，对涉及其自身权益的社会事务具有一定的认知能力，原告没有证据证明张玉芳在签订承诺书时已取得第三人的同意或授权，且所承诺的内容损害了第三人的合法权益。根据《中华人民共和国民法总则》第三十五条：“监护人应当按照最有利于被监护人的原则履行监护职责。监护人除为维护被监护人利益外，不得处分被监护人的财产……”的规定，张玉芳作为第三人的监护人应当按照最有利于第三人的原则履行监护职责，除为维护第三人的利益外，不得处分第三人的财产，故张玉芳签订的《户籍挂靠承诺书》对第三人不具有法律约束力。原告并未提供第三人属于户籍挂靠形式入户的其他证据，应承担举证不能的法律后果。故对原告的该项主张，本院不予采信。综上所述，原告新园经济社请求撤销被告城中街道办作出的城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》和被告四会市府作出的四府行复〔2019〕70号《行政复议决定书》，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告广东省四会市城中街道高狮新园经济合作社的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告广东省四会市城中街道高狮新园经济合作社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。审 判 长  黄登魁审 判 员  伍钜雄人民陪审员  叶 发二〇二〇年五月十五日书 记 员  黄素怡