西安铁路运输法院 行政判决书 (2020)陕7102行初192号 原告胡晓乐，女，1989年8月4日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市未央区。被告西安市城市管理和综合执法局，住所地西安市。法定代表人李平伟，局长。委托代理人曲秀峰，该单位工作人员。原告胡晓乐认为被告西安市城市管理和综合执法局对其投诉举报事项未履行法定职责，于2019年11月28日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月9日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月8日公开开庭进行了审理。原告胡晓乐，被告西安市城市管理和综合执法局（以下简称市城管局）委托代理人曲秀峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告胡晓乐诉称，原告系西安市未央区XX路XX号XX小区业主，其住宅位于该小区7栋1单元7层1号。原告自2017年在该小区居住后，一直受到楼下广场舞生活噪音侵害。2019年3月原告多次向辖区派出所报警，申请处理该噪音侵害，但公安浐灞生态区分局认为该事项不属于公安机关职责，后原告向法院提起诉讼，西铁法院于2019年5月29日作出（2019）陕7102行初1354号行政裁定，认为该事项属于环保及城管执法部门的职责，不属于公安机关的职责。驳回原告的起诉。原告于2019年9月3日向被告书面请求履行XX小区XX广场噪声监督管理职责，被告于10月23日回复称该商业街不属于城管管辖的城市公共空间，商业街的噪声应当由小区物业根据《西安市物业管理条例》的规定予以劝阻，不听劝阻的应当根据噪声污染防治法第五十八条第一款的规定，由公安机关负责处罚。原告认为根据噪声污染防治法、西安市环境噪声污染防治条例等规定，被告未履行查处XX小区XX广场噪音监督管理职责。为维护原告的合法权益， 诉讼请求：1.撤销被告作出XX小区XX广场噪音不属于其监督管理职责的决定；2.责令被告履行对XX小区XX广场噪音监督管理职责；3.本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：1.对于城市建成区XX城XX、XX、XX、XX期及XX街XX广场舞生活噪音违法行为扰民处置问题，请求城市管理部门书面回复；2.西安浐灞生态区城市管理局来访登记表；3.请求关于2019年5月30日和2019年9月3日的投诉给予书面回复的投诉材料；4.关于胡晓乐同志投诉问题答复意见书；5.西安城市管理局邮寄关于胡晓乐同志投诉问题答复意见书的邮寄单；6.商品房买卖合同、户口本首页、购房发票；7.西安市生态环境局关于广场舞噪声扰民投诉的回复；8.西安铁路运输法院（2019）陕7102行初1354号行政裁定书、西安铁路运输中级法院（2019）陕7102行申10号行政裁定书；9.建设用地规划许可证、规划图纸、身份证。证明原告主体适格，提供许可证和规划图纸是属于陕西省西安市境内，所以被告有履行原告诉讼请求的法定职责，对原告反映事项进行处理。被告没有履行自己的职责。被告市城管局辩称，原告投诉的XX小区XX广场噪声不属于被告综合执法的范围，被告无该投诉事项的行政处罚权；为查明监管职责，市司法局召开了工作协调会，会后市政府办公厅并就此问题给西安市人大常委会去函，要求明确现实环境噪声污染防治条例第四条第二款的适用范围，2019年11月2日市人大常委会回函予以明确。原告投诉的事项明显不属于被告的职责范围。应当依法驳回原告的诉讼请求。被告市城管局向本院提交了以下证据:西安市人大常委会办公厅关于对《西安市噪声污染防治条例》第四条适用问题的答复。经庭审质证，原告对被告提供的证据的真实性认可，但对被告主张其没有监管职责有异议。被告对原告提交的证据的真实性认可，证明目的不认可。本院对上述证据作如下认证：对原、被告提交的证据的真实性，双方无异议，对上述证据的内容予以确认。 经审理查明，原告胡晓乐是西安市浐灞生态区XX路XX城XX幢XX单元XX层XX号的业主。2019年5月30日原告向西安浐灞生态区城市管理局递交了一份《对于城市建成区XX城XX、XX、XX、XX期及XX街XX广场舞生活噪音违法行为扰民处置问题，请求城市管理部门书面回复》，认为晚上7:30-9:20有人长期在城市建成区XX城XX、XX、XX、XX期中间翡冷翠商业街使用大功率功放音响，影响原告生活及健康，望该部门根据西安市环境噪声污染防治条例第四条、第十七条、第五十二条规定还原告及家人一个安静、健康的生活学习环境。对于制造广场舞生活噪音违法行为扰民处置问题，请求城市管理部门书面回复。同年9月3日原告胡晓乐向被告西安市城市管理和综合执法局递交了一份《请求关于2019.5.30号的投诉给予书面回复的投诉材料》，认为原告在2019年5月30日递交的材料，城管执法局浐灞分局未予回复，要求被告对原告的请求给予一个合理的解释并对反映的问题做一书面回复。2019年9月29日，被告市城管局向原告胡晓乐作出一份《关于胡晓乐同志投诉问题答复意见书》，答复意见为：经了解，原告投诉的“广场舞”噪音位于XX城XX街内，该XX街XX小区物业直接管理，入口处由小区物业设置了车辆出入的收费岗亭和横杆。该XX街XX城管部门的管辖范围，应当对《西安市环境噪声污染防治条例》第四条第二款中关于“XXXXXXXXXXXX街道、广场、公园等公共场所”中的关键词“XXXXXXXXXXXX街道、广场、公园”尤其是“公共场所”进行正确理解。该XX街XX小区（物业）管辖范围，一是其道路性质为小区内部道路，小区物业设置了车辆出入的收费岗亭和横杆，二是其环境卫生由小区物业负责日常清扫，XX道XX小区物业负责，财政并不承担，因此根据《陕西省城市公共空间管理条例》有关道路、公园广场等相关法律法规规定，该商业街不属于城管部门管辖的城市公共空间（场所），商业街的噪声应由小区物业根据《西安市物业管理条例》相关规定予以劝阻，不同劝阻的应按照噪声污染防治法第五十八条第一款的规定，由公安机关负责处罚。原告反映的问题不在该局职能范围。并告知原告对该答复意见不服，可在收到该意见书之日起30日内向西安市人民政府提出复查申请，逾期不申请复查，该意见书即为信访事项的终结性意见。另查明，原告胡晓乐曾因该噪音干扰向公安机关报警，并对2019年3月24日报警后公安机关不履行法定职责，以西安市公安局浐灞生态区分局为被告向本院提起行政诉讼，要求公安机关履行查处职责。2019年5月29日，西安铁路运输法院作出（2019）陕7102行初1354号行政裁定，以本案中经规划部门核查，原告所在华远海蓝城二、三、四、五期及翡冷翠商业街项目在城市建成区范围，不属于公安机关负责的噪声监管范围为由，驳回原告胡晓乐的起诉。该裁定生效后，原告以有新证据足以推翻原裁定，原审裁定适用法律错误为由向西铁中院申请再审，2019年12月19日西铁中院作出（2019）陕71行申10号行政裁定，认为经审查，一审裁定向原该送达后原告向城管部门申请履行法定职责，被该部门答复商业街噪音处罚应当由公安机关负责，该答复可能引起行政争议，但不属于法律规定的新证据；原审裁定驳回原告的起诉，系认定公安机关非该申请履行法定职责的义务主体，西安市公安局浐灞生态区分局明显不具备法定职责，原告的再审申请不符合法律规定，裁定驳回原告的再审申请。再查明，2019年5月14日，西安市规划局浐灞生态区分局向西安市公安局浐灞生态区分局出具了一份《关于华远海蓝城二、三、四、五期及翡冷翠商业街项目规划事宜的情况说明》，内容为：经核查，华远海蓝城二、三、四、五期及翡冷翠商业街项目在城市建成区范围内，并已办理相关规划许可手续。2019年11月2日，西安市人大常委会办公厅向市人民政府办公厅作出市人办函[2019]55号《关于对〈西安市噪声污染防治条例〉第四条适用问题的答复》，内容为：“你厅关于提请对《西安市噪声污染防治条例》第四条作出适用解释的函收悉。经研究答复如下：一、《西安市噪声污染防治条例》第四条第二款中的‘广场’，指的是市政基础设施范畴的广场，不包括居民小区内的广场。二、《西安市噪声污染防治条例》第四条第三款规定的‘社会生活噪声’，指的是第四条第一款、第二款规定以外的社会生活噪声。”。本院认为，本案争议的焦点是：1被告对原告投诉的问题是否具有监督管理职责；2、被告是否依法履行了相应职责。针对争议焦点一，首先，《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第二条规定，本法所称环境噪声，是指在工业生产、建筑施工、交通运输和社会生活中所产生的干扰周围生活环境的声音。本法所称环境噪声污染，是指所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。第六条第二款规定，县级以上地方人民政府生态环境主管部门对本行政区域内的环境噪声污染防治实施统一监督管理。第二十一条规定，县级以上人民政府生态环境主管部门和其他环境噪声污染防治工作的监督管理部门、机构，有权依据各自的职责对管辖范围内排放环境噪声的单位进行现场检查。第四十一条规定，本法所称社会生活噪声，是指人为活动所产生的除工业噪声、建筑施工噪声和交通运输噪声之外的干扰周围生活环境的声音。第四十五条规定，禁止任何单位、个人在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内使用高音广播喇叭。在城市市区XXXXXXXXXXXX街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会等活动，使用音响器材可能产生干扰周围生活环境的过大音量的，必须遵守当地公安机关的规定。第五十八条规定，违反本法规定，有下列行为之一的，由公安机关给予警告，可以并处罚款：（一）在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内使用高音广播喇叭；（二）违反当地公安机关的规定，在城市市区XXXXXXXXXXXX街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会等活动，使用音响器材，产生干扰周围生活环境的过大音量的。第六十三条规定，本法中下列用语的含义是：（二）“噪声敏感建筑物”是指医院、学校、机关、科研单位、住宅等需要保持安静的建筑物；（三）“噪声敏感建筑物集中区域”是指医疗区、文教科研区和以机关或者居民住宅为主的区域。  《西安市环境噪声污染防治条例》第四条规定，环境保护行政主管部门对本辖区的环境噪声污染防治实施统一的监督管理，编制环境噪声污染防治规划，负责工业噪声、建筑施工噪声以及商业、文化娱乐等经营场所固定设备产生噪声的监督管理。城市管理部门负责城市建成区XXXXXXXXXXXX街道、广场、公园等公共场所宣传庆典、文化娱乐、体育健身等活动中，使用音响、抽打陀螺、甩响鞭等方式产生噪声以及临街商业门点使用音响产生噪声的监督管理。公安机关负责除本条第一款、第二款规定之外的社会生活噪声和车辆产生噪声的监督管理。规划、建设、市政公用、交通运输、文化、房屋、工商、质监等行政管理部门，按照各自职责做好环境噪声污染防治工作。第六条规定，鼓励业主依法制定物业管理区域内环境噪声污染防治和管理的公约，由业主和物业服务企业共同遵守。物业服务企业应当对管理区域内的环境噪声污染行为予以劝阻；劝阻无效的，应当及时向环境保护行政主管部门或公安、城市管理部门报告。第十七条规定，在噪声敏感建筑物集中区域及其附近的XXXXXXXXXXXX街道、广场、公园，二十一时至次日七时期间进行宣传庆典、文化娱乐、体育健身等活动，不得使用音响、抽打陀螺、甩响鞭等方式产生环境噪声影响周边居民正常休息。在其他时间进行上述活动的，所产生的环境噪声不得超过区域环境噪声排放标准。广场、公园等公共场所管理者应当对噪声扰民行为进行劝阻；劝阻无效的，应当及时向城市管理部门报告。第四十一条规定，环境保护、公安、城市管理等行政管理部门应当建立健全信息共享、工作联动协作机制，对违反环境噪声污染防治的行为及时进行制止和查处。第四十八条规定，环境保护、公安、城市管理和其他行政管理部门应当设立环境噪声污染防治监督电话，向社会公布。行政管理部门收到投诉举报后，应当立即对投诉举报内容进行登记。对属于本部门职责范围的投诉举报事项，应当及时处理；对不属于本部门职责范围的投诉举报事项，应当在三个工作日内书面通知并移交有权处理的部门。有权处理的部门接到投诉举报或者移交处理通知后，应当及时进行处理。行政管理部门在收到投诉举报之日起十五个工作日内应当将处理结果告知投诉举报人。根据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第二条的规定，噪声与噪声污染的概念不同。该法第六条及《西安市环境噪声污染防治条例》第四条均规定，生态环境主管部门对本行政区域内的环境噪声污染防治实施统一监督管理。该单位具体负责工业噪声、建筑施工噪声以及商业、文化娱乐等经营场所固定设备产生噪声的监督管理。城市管理部门负责城市建成区XXXXXXXXXXXX街道、广场、公园等公共场所宣传庆典、文化娱乐、体育健身等活动中，使用音响、抽打陀螺、甩响鞭等方式产生噪声以及临街商业门点使用音响产生噪声的监督管理。公安机关负责除本条第一款、第二款规定之外的社会生活噪声和车辆产生噪声的监督管理。本案中，原告投诉的XX城XX、XX、XX、XX期及XX街XX广场舞产生的噪声的地点，是否属于《西安市环境噪声污染防治条例》第四条规定的由城市管理部门负责噪声监管城市建成区XXXXXXXXXXXX街道、广场、公园等公共场所。因西安市规划局浐灞生态区分局向西安市公安局浐灞生态区分局出具的《关于华远海蓝城二、三、四、五期及翡冷翠商业街项目规划事宜的情况说明》，证明华远海蓝城二、三、四、五期及翡冷翠商业街项目在城市建成区范围内。虽然西安市人大常委会办公厅向市人民政府办公厅作出市人办函[2019]55号《关于对〈西安市噪声污染防治条例〉第四条适用问题的答复》中认为：“《西安市噪声污染防治条例》第四条第二款中的‘广场’，指的是市政基础设施范畴的广场，不包括居民小区内的广场；该条例第四条第三款规定的‘社会生活噪声’，指的是第四条第一款、第二款规定以外的社会生活噪声”。但因被告市城管局在接到原告的投诉举报后，未进行现场查看，不能确定原告投诉的噪声产生的地方是否属于城市建成区XXXXXXXXXXXX街道、广场、公园等公共场所。原告投诉产生噪声的地方位于噪声敏感建筑物集中区域，根据该条例第十七条的规定，对该区域内公共场所管理者对噪声扰民行为进行劝阻无效的，应当及时向城市管理部门报告的规定，被告市城管局对原告投诉的噪声问题应当具有监管职责。对于市城管局回复中认为应当由物业进行监管，根据上述法律、法规的规定，物业管理部门虽然具有进行劝阻的义务，但不能以此认定其具有监督管理职责。针对第二个争议焦点，因被告市城管局对原告的投诉事项具有监管职责，其在接到原告的投诉后，应当依照《西安市环境噪声污染防治条例》第四十八条第一、二款的规定，及时进行处理，并将处理结果告知原告。本案中，被告市城管局作出的回复认为该投诉事项不属于其监管职责，不符合法律规定，故对其作出的回复应当予以撤销，并责令其对原告投诉事项进行处理，并将处理结果在判决生效之日起十五日内告知原告。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项、《西安市环境噪声污染防治条例》第四十八条第一、二款的规定，判决如下：一、撤销被告西安市城市管理和综合执法局2019年9月29日向原告胡晓乐作出的《关于胡晓乐同志投诉问题答复意见书》；二、责令被告西安市城市管理和综合执法局在本判决生效之日起十五个工作日内对原告胡晓乐投诉的XX城XX、XX、XX、XX期及XX街XX广场舞生活噪声问题进行处理，并将处理结果告知原告胡晓乐。案件受理费50元，由被告西安市城市管理和综合执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                                                            审  判  长     胡海军                         审  判  员     孙青青人民陪审员     娄静霜                           二〇二〇年五月十二日 书  记  员     崔瑞瑞 附法律条文：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。2.《西安市环境噪声污染防治条例》第四十八条 环境保护、公安、城市管理和其他行政管理部门应当设立环境噪声污染防治监督电话，向社会公布。行政管理部门收到投诉举报后，应当立即对投诉举报内容进行登记。对属于本部门职责范围的投诉举报事项，应当及时处理；对不属于本部门职责范围的投诉举报事项，应当在三个工作日内书面通知并移交有权处理的部门。有权处理的部门接到投诉举报或者移交处理通知后，应当及时进行处理。行政管理部门在收到投诉举报之日起十五个工作日内应当将处理结果告知投诉举报人。受理投诉举报的行政管理部门及其工作人员，应当为投诉举报人保密。  1