山东省潍坊市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁07行初153号原告南云树，男，汉族，1961年10月6日出生，住潍坊市奎文区。委托代理人张华、张建彩，北京创为律师事务所律师。被告潍坊市人民政府。住所地：潍坊市胜利东街99号。法定代表人田庆盈，市长。委托代理人王军委，潍坊市司法局行政复议科工作人员。原告南云树诉被告潍坊市人民政府（下称潍坊市政府）行政复议一案，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告南云树的委托代理人张华、张建彩，被告潍坊市政府的委托代理人王军委到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告潍坊市政府于2019年7月10日作出潍政复决字【2019】184号行政复议决定书，以复议申请人南云树未提供充足证据证明是被申请人奎文区政府对其房屋实施征收拆除行为为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回了申请人南云树提出的“确认被申请人奎文区政府强拆其房屋的行为违法”的行政复议申请。被告潍坊市政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据和依据：1、行政复议申请书；2、补正行政复议申请材料通知书；3、补正后的行政复议申请书；4、提出行政复议答复通知书送达回证；5、行政复议答复书；6、送达行政复议决定书的EMS邮寄单据。开庭时，潍坊市政府当庭提交以下证据：7、奎文区廿里堡街道办事处出具的说明一份，拟证明涉案拆除行为系原告所在南家南村委会委托拆迁公司实施。原告诉称，原告系奎文区南家南村村民，在本村拥有合法的房屋。2006年，原告在自家宅基地上村建房用于居住与经营。2018年3月1日，奎文区政府发布通知推进城市建设“十大工程”，南家南村被列入“十大工程”之一的棚户区改造项目范围，原告房屋亦在棚改范围之内。因未能达成搬迁协议，2019年4月26日，在奎文区政府的指导下，廿里堡街道办事处的工作人员带领社会人员，使用暴力手段将原告的房屋予以强制拆除，给原告造成严重损失。因对奎文区政府的强拆行为不服，原告于2019年5月14日向被告潍坊市政府申请行政复议，并于同年7月13日收到被告作出的复议决定，认定原告申请行政复议理由和依据不足，对涉案房屋被奎文区政府强拆的事实不予认定。被告复议审查认定事实不清，对奎文区政府发布文件指挥主导棚户区改造、参与强拆的事实不予以核实，在区政府、街道办负责人明确指挥、主导强拆现场的情况下，认定原告的请求没有事实根据，将奎文区政府非法强拆的责任推卸给村委会及拆迁公司，且以原告合法房屋属违法建筑为由为奎文区政府的强拆行为开脱，驳回原告的复议申请程序和实体均违法，适用法律错误。特提起行政诉讼，请求判决撤销被告作出的行政复议决定，判令被告对原告的复议请求重新审查；诉讼费用由被告承担。原告为证明其诉讼主张向本院提交了以下证据：1、原告身份证、宅基地使用证明复印件。证明涉案房屋为原告合法财产。2、营业执照、许可证复印件。证明原告合法经营。3、房屋被强拆前、实施强拆时及强拆后的现场视频刻录光盘及照片。证明原告合法所有房屋于2019年4月26日被强制拆除，原告未得到任何合理补偿，奎文区政府、廿十里堡街道办的工作人员到达拆迁现场，指挥拆迁工作，全程参与对原告房屋的强制拆除过程。4、被告作出的《行政复议决定书》。5、潍坊市人民政府、奎文区政府、潍坊市国土资源局、奎文区国土资源分局作出的政府信息公开申请答复。证明原告因征收棚改项目，向多个主管部门申请信息公开，得到的回复显示征收单位并未履行征收项目的前置性审批程序，应严格履行的各项征收手续都未履行，严重违反法律规定。6、和原告房屋同日被拆的南丕龙户与村委干部等通话录音。证明强拆工作并非村委主导，而是有组织、有计划的政府组织征收和拆除工作，明确反映是“区里统一主持工作，村委说了不算”。7、《磋商通知书》、奎文区政府官方微信公众号发布文章《白浪河片区棚改今年首战告捷》、《潍坊市奎文区人民政府办公室关于印发〈推进“十大工程”提升城市基础设施系列实施方案〉的通知》（奎政办字[2018]43号）。证明此次棚户区改造项目由奎文区人民政府组织实施，并由其确定具体实施方案及领导小组成员，是有明确组织实施方案和实施主体的征收行为。奎文区政府和廿里堡街道办事处全程参与棚改项目的实施、搬迁动员以及补偿安置协商过程，协商不成便组织暴力强拆。开庭时，原告当庭补充提交证据8、网页截图、微信群聊天记录截图、《关于奎文区廿里堡街道办事处南家南村列入2018年棚户区改造计划的批复》。被告潍坊市政府答辩称，一、答辩人复议程序合法。答辩人于2019年5月8日收到南云树行政复议申请材料后，因被申请人不明确，答辩人于2019年5月10日向南云树发出《补正行政复议申请材料通知书》，2019年5月15日，答辩人收到南云树补正后的行政复议申请后予以受理，经通知被申请人奎文区政府提出书面答复后，对双方提交的材料和证据依据进行了审查，于2019年7月10日作出被诉复议决定并邮寄送达，程序合法。二、被诉复议决定事实清楚、适用法律正确。答辩人经审核双方提交的证据材料、实地调查走访，认为南云树建设的房屋未经批准，且南云树未提供充足证据证明是奎文区政府对原告的房屋实施征收拆除行为，涉案拆除行为是南家南村委会委托拆迁公司实施，故南云树的复议申请没有事实和法律依据，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”之规定，驳回了南云树的行政复议申请。潍坊市政府作出的复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。庭审中，合议庭组织双方当事人围绕涉案强拆行为是否系奎文区政府实施进行了举证、质证和辩论。综合当事人的质证和辩论意见，本院对证据作如下确认：原告提交的1号、2号、3号、4号、6号、7号、8号，能够证明奎文区政府部署开展包括“棚户区改造”在内的提升城市基础设施“十大工程”、原告在南家南村拥有房屋、南家南村纳入棚户区改造范围、涉案房屋被强行拆除、拆除过程中南家南村所属的经济开发区管委会、廿里堡街道办事处的负责人及部分工作人员均在场以及原告不服强拆行为以奎文区政府为被申请人向被告申请复议、被告复议决定驳回其行政复议申请的事实；原告提交的5号证据，系有关行政机关作出的信息公开答复，与本案复议所涉强拆行为实施主体无关，对其证据效力不作评判。关于被告提交的1－6号证据，其来源合法，能够证明被告通知原告对其行政复议申请补正后予以受理、通知答复、经审查作出被诉复议决定并邮寄送达的事实；被告开庭时提交的7号证据系奎文区廿里堡街道办事处于2019年5月24日向奎文区政府出具的说明一份，因超过举证期限，对其证据效力不予确认。综合本案有效证据及当事人无争议的当庭陈述，本院经审理查明以下事实：原告系奎文区廿里堡街道南家南村村民，在本村合法拥有房屋。2018年3月1日，奎文区政府办公室印发《推进“十大工程”提升城市基础设施系列实施方案》，其中“棚户区改造工程”为“十大工程”之一，包括原告房屋在内的南家南村纳入了棚户区改造范围。2019年4月26日，在未就涉案房屋与原告签订协议的情况下，原告房屋被强制拆除。拆除过程中，原告所在的奎文经济开发区管委会以及廿里堡街道办事处的负责人、部分工作人员均在场。原告不服该强拆行为，于2019年5月8日以奎文区政府及廿里堡街道办事处为被申请人，向被告潍坊市政府申请行政复议，要求确认二被申请人强拆其房屋的行为违法。被告潍坊市政府收到该复议申请后，认为该复议申请存在被申请人不明确的问题，遂于2019年5月10日作出补正行政复议申请材料通知书，告知原告“被申请人为奎文区政府的行政复议案件向潍坊市政府申请行政复议；被申请人为廿里堡街道办事处的行政复议案件应向奎文区政府申请行政复议”。原告于2019年5月14邮寄提交补正后的行政复议申请，请求复议确认被申请人奎文区政府强拆其房屋的行为违法。被告潍坊市政府于2019年5月15日收到复议申请后予以受理，经通知被申请人奎文区政府提出书面答复并审查证据材料后，于2019年7月10日作出被诉复议决定书，认为南云树未提供充足证据证明是奎文区政府对其房屋实施征收拆除行为，其复议申请没有事实和法律依据，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告复议申请。原告不服，提起本案诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。”根据该规定，申请行政复议应以作出行政行为的行政机关为被申请人。本案中，原告对强拆其房屋的行为不服而申请行政复议，应以实施强拆行为的行政机关为被申请人。关于涉案强拆行为的实施主体及以责任主体问题。从本案查明的事实来看，奎文区政府决定实施并发布包括“棚户区改造”在内的“十大工程”实施方案，是为提升城市基础设施而对包括“棚户区改造”在内的相关工作作出的总体部署，该决策并未对原告的具体权益作出处理或产生直接的影响，直接关系到原告权益或可能对其包括房屋在内的合法权益产生侵害的是相关职能部门或下级行政机关以及其他主体在贯彻上述决策部署过程中实施的具体行为，如本案所涉强拆行为即为其中之一。在法律未授权集体经济组织可以对村民房屋实施强制拆除以及街道办事处作为县级人民政府派出机关依法可以独立承担法律责任的情况下，结合涉案拆除行为实施过程中廿里堡街道办事处负责人以及工作人员在场参与的事实，涉案强拆行为应认定为廿里堡街道办事处实施，相关责任亦应由其承担，原告所提因奎文区政府指挥主导开展棚户区改造而应认定为强拆主体并承担责任的主张不能成立，其以奎文区政府为被申请人申请行政复议不符合前述《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条以及第二十八条第（一）项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人”的规定，被告经告知补正、受理、通知答复、审查后认定原告所举证据不能证明是奎文区政府对其房屋实施征收拆除行为而根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回其复议申请，事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告所提撤销被诉复议决定并判令被告重新复议审查的诉讼请求不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告南云树的诉讼请求。案件受理费50元，由原告南云树负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  李正良审 判 员  李长明人民陪审员  王 莹二〇二〇年五月二十六日书 记 员  赵 倩许英琪