河南省信阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫15行终210号上诉人（原审被告、原行政机关）新县自然资源局。法定代表人孙超伊，该单位局长。委托代理人黄成高，该单位工作人员。委托代理人李博伦，河南义仁律师事务所律师。被上诉人（原审原告）夏宗仿，男，汉族，1971年11月28日生，住新县。被上诉人（原审原告）夏宗举，男，汉族，1959年10月13日生，住新县。被上诉人（原审原告）夏昊，男，汉族，1974年9月30日生，住新县。三被上诉人共同委托代理人李长元，河南义仁律师事务所律师。原审被告（复议机关）新县人民政府。法定代表人夏明夫，该县县长。委托代理人杨玲，新县司法局工作人员。委托代理人扶中原，河南庆勇律师事务所律师。上诉人新县自然资源局因被上诉人夏宗仿、夏宗举、夏昊诉其及原审被告新县人民政府行政处罚及复议决定行政争议一案，不服光山县人民法院（2019）豫1522行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人新县自然资源局委托代理人黄成高、李博伦，被上诉人夏宗仿及共同委托代理人李长元，原审被告被告新县人民政府委托代理人杨玲、扶中原到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，原告夏宗仿、夏宗举、夏昊系亲兄弟关系，另有一长兄，共兄弟四人，父亲名夏光亮。全家住新县陡山河乡烂泥冲村夹沟上组。四兄弟中，老大很早分家单过。1990年7月，三兄弟再次分家，原告夏宗举分了出去。夏宗仿、夏昊与父亲生活在一起。夏宗举分出后，经申请，土地部门为其办理了集体土地建设用地使用证；同期夏光亮也为自己居住的房子办理了集体土地建设用地使用证，四人宅基地前后相邻，总土地使用面积255.8平方米。后夏光亮去世，几兄弟先后外出务工，长期在外地租房居住。2017年始，三原告因家中子女长大，皆居无定所，一起向村委会申请，请求在原宅基地上翻建房屋，申请材料得到村委会的签字许可；后其又到所在乡土地管理部门，得到在原基不超300平方米范围内建房的口头许可。原告于当年5月动工，村乡相关工作人员多次现场检视，没有提出建设不当的意见。2018年3月，房子主体框架建成。当年4月，被告新县自然资源局接原告邻居举报，立案对原告进行处罚，于2019年3月26日下达了新自然资罚字（2019）1号处罚决定书。处罚书认定三原告没完全在原址翻建房屋，新建房屋总占地295.9平方米，超出原土地证面积122.15平方米。建设行为没有经有批准权的人民政府批准，行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定。处罚结果为：1、责令退还超出原土地证证载面积122.15平方米的土地；2、限15日内拆除在超出原土地证证载面积土地上新建的房屋。三原告不服此处罚决定，向新县人民政府提出行政复议。新县人民政府受理后，于2019年7月5日作出新政复决字（2019）5号行政复议决定书，维持了新县自然资源局的处罚决定。另查明，被告新县自然资源局本次处罚中使用2014年本单位农村集体土地使用权地籍调查获得的数据作为原告人夏宗仿、夏昊原宅基地面积的基础数据。此次调查由被告单位统一组织，由河北天元地理信息科技有限公司和新县自然资源测绘队主导进行，测得夏宗仿的老宅实际用地面积61.59平方米，夏昊老宅实际用地51.61平方米。测量的数据，并没有经原告当事人签字认可。处政处罚时，没有明确超出的土地面积的具体方位，因此超出原土地证证载面积土地上新建的房屋，是整体还是部分，也指向不清。还查明，三原告手中持有政府颁发的证明其农村集体土地使用权的凭证。夏宗举的是74平方米，夏宗仿、夏昊包括继受其父的面积，是181.8平方米，总土地使用面积255.8平方米。原审认为：（一）违法事实没有完全查清。被告新县自然资源局在处罚中认定三原告在此次改扩建住房中非法超占土地面积为122.15平方米，不能成立。被告处罚时依据本单位农村集体土地使用权地籍调查获得的数据作为原告夏宗仿、夏昊原宅基地面积的数据，依正当程序原则，用于行政处罚时，此数据应经原告当事人签字认可；而事实上，原告夏宗仿、夏宗举、夏昊手中皆持有政府颁发的土地使用证件，这些证件载明的总土地使用面积255.8平方米。而对原宅基土地使用面积的确认，政府颁发的证件的效力明显大于数据库提取数据的效力。依被告新县自然资源局确认的三原告新建房屋总占地295.9平方米为依据，三原告本次建筑仅超出40.1平方米，而非122.15平方米。（二）责令拆除已建成的住房，明显不当。任何公民，皆有最基本的住居权利。原告夏宗仿、夏宗举、夏昊系新县陡山河乡烂泥冲村夹沟上组村民，他们常年在异地务工，在外漂泊，在子女长大自己年纪渐老之际，归乡建房，有关方面，应保障三原告在本组基本的住居权利。三原告囿于对政府行政许可知识掌握有限以及基于对村乡班干部的信赖，得到村乡班干部的许诺后开始建房，于理于法皆可理解。被告新县自然资源局在原告长达一年的建设过程中，对建房行为没有制止，待房子主体落成之际，立案处罚，责令限期拆除。这样的执法对辖区群众基本生存权利关注不够，没有体现政府全心全意为人民服务的本职。（三）《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。原告在老家自己的宅基地上经过村乡相关职能干部许可，翻建住房，在原址上超占了几十平方米面积，超占的土地属于村组闲置土地；另其还没有知晓必须在国土资源局办理行政许可手续，建设行为可认定为违法。但违法的情节轻微，社会危害性很小。被告新县人民政府在行政复议过程中，完全认可新县自然资源局的事实认定，部门行政执法监督不到位，对处罚明显不当的行政处罚决定给以维持，亦属不当，依法应予撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项、第六项之规定，判决：一、撤销新自然资罚字（2019）1号处罚决定书；二、撤销新政复决字（2019）5号行政复议决定书。上诉人新县自然资源局上诉称，三被上诉人不是在原来老房屋宅基地上建房，而是改变了方位，新建房屋与老房屋宅基地不完全重合，且扩大了占地面积。三被上诉人起诉时亦自认其本次建房时，扩建的面积为60平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，非法占用土地的，土地管理部门必须要求限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。上诉人对被上诉人新建房屋除占用老宅基地外超面积建设，进行查处，作出的处罚决定事实清楚，证据充分。请求依法改判，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人夏宗仿、夏宗举、夏昊答辩称，农村超面积建房比比皆是，如果按照法律规定，都要拆除，但法不责众。本案中被上诉人超建的面积是后面的荒坡地，没有给他人和村民组造成任何影响，不是必须拆除的超面积建筑。1990年7月分家时，夏宗举单独分了出去，经批准办理了74平方米的集体建设用地使用证，夏宗仿和夏昊（当年未婚）跟父亲夏光亮一起生活，在1990年办理了161平方米的集体建设用地使用证，被上诉人原土地证记载面积为235平方米，现已建成占地295平方米，没有超出122.5平方米。三被上诉人建房前已经向陡山河土地所和烂泥冲村委会递交了申请，并不是被诉处罚决定所称的未经相关部门批准。如果将已建成的房屋拆除，将给被上诉人造成巨大的经济损失，三上诉人家庭成员将面临无房可住的情形，不利于社会稳定。一审判决事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。原审被告新县人民政府答辩称同意上诉人的上诉意见。二审经审理查明的事实与一审查明一致。本院认为，被上诉人夏宗仿、夏宗举、夏昊在起诉时即称其是超面积改扩建房屋，超面积为60平方米，即被上诉人认可其有超面积建设的违法行为。虽然被上诉人建房占地超多少面积的问题双方有争议，但被上诉人已自认其有超面积建房行为，违法建房事实清楚，证据充分。修改前的《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地管理行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”根据该规定，上诉人新县自然资源局在发现被上诉人超面积建房的违法事实后对其进行行政处罚事实清楚，证据充分。至于怎么拆除被上诉人在非法占用的土地上新建的房屋房屋，是拆除房屋主体还是拆除房屋的院墙等问题，是上诉人将来怎么执行其处罚决定的问题，不是本次审理的范畴。被上诉人要求撤销被诉处罚决定的理由不能成立，本院不予支持。上诉人的上诉理由成立，依法予以支持。原审被告新县人民政府对被上诉人作出的复议决定经立案审批、送达提出答复通知书、答复书后，作出复议决定，事实清楚，程序合法。原判认定事实清楚，但适用法律错误，依法予以更正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销光山县人民法院（2019）豫1522行初55号行政判决；二、驳回被上诉人夏宗仿、夏宗举、夏昊的诉讼请求。二审案件受理费50元，由被上诉人承担。本判决为终审判决。审判长 李 锋审判员 李洪宇审判员 阮晓强二〇二〇年五月二十五日法官助理杨砚犁书记员樊鑫