广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终210号 上诉人（一审原告）贺州市八步区莲塘镇永庆村圩头村民小组。 诉讼代表人陈亚优，组长。 委托代理人钟有陆，男，1958年8月26日出生，汉族，农民，住贺州市八步区。 上诉人（一审原告）贺州市八步区莲塘镇永庆村圩中村民小组。 诉讼代表人张锡平，组长。 委托代理人彭天生，男，1945年7月22日出生，汉族，农民，住贺州市八步区。 被上诉人（一审被告）贺州市人民政府。住所地：贺州市贺州大道1号。 法定代表人林冠，市长。 委托代理人陈磊鑫，贺州市司法局工作人员。 委托代理人黄柏兰，贺州市人民政府法律顾问助理。 一审第三人贺州市八步区莲塘镇永庆村马颈第一村民小组。 诉讼代表人刘学威，组长。 委托代理人唐小超，广西桂东律师事务所律师。 上诉人贺州市八步区莲塘镇永庆村圩头村民小组、贺州市八步区莲塘镇永庆村圩中村民小组（以下简称圩头、圩中小组）因其诉被上诉人贺州市人民政府（以下简称贺州市政府）、一审第三人贺州市八步区莲塘镇永庆村马颈第一村民小组（以下简称马颈一组）复议决定一案，不服贺州市中级人民法院作出的（2018）桂11行初160号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。经阅卷和询问当事人，各方均没有提出新的事实、证据或者理由，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 贺州市八步区人民政府（以下简称八步区政府）作出的贺八政处字〔2017〕13号《关于莲塘镇永庆村圩头村民小组、圩中村民小组与马颈第一村民小组争议佛子岗土地所有权属纠纷的处理决定》（以下简称13号处理决定）查明：争议土地在五十年代土地改革时期未分配，在成立永庆副业场时，曾被副业场使用。副业场解散后，争议土地连同沙子冲山场均由圩头队社员傅路旺、傅亚荣2人使用，未入社。进入六十年代期间，在“四清”工作队的主持下，争议土地落实给圩头队耕作管理。1975-1977年间，圩头队在争议土地挖“乌泥”。1981年落实农业生产责任制时，圩头队分为圩头、圩中两个生产队，争议土地也一分为二，各占一半，两个生产队均将争议土地分配给各家各户承包经营。1986年，圩头小组将争议土地（0.9亩）统一收回租给本村八份二组村民肖时飘耕作，时间一年，租金200元。1996年1月9日，圩中小组也将争议土地（0.9亩）收回连同其他地方的本组土地一并出租给本小组村民聂国球使用，租期暂定5年，租金共计100元/年。2010年双方就争议土地使用权归属发生争执，案经调解未果。上述事实有现场勘验笔录、现场勘测图、询问笔录以及证人证言等证据予以证实。 八步区政府认为：争议土地在1975年至2006年长达31年的时间里由圩头、圩中小组耕作，期间无人提出异议，已形成明显的经营管理事实，圩头、圩中小组经营管理争议土地的事实可以作为权属纠纷处理的参考证据材料，对圩头、圩中小组提出的权属主张予以支持；马颈一组提供的证人证言因缺乏其他有效的证据予以佐证，理据不足，故对马颈一组提出的权属主张不予支持。依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第二款、第三十五条第二项的规定，经区人民政府集体讨论通过，决定将争议土地所有权属归圩头、圩中小组所有。 贺州市政府作出的贺政复决〔2018〕10号《行政复议决定书》（以下简称10号复议决定）认为：根据《广西壮族自治区土地山林水利权纠纷调解处理条例》第二十五条第一项“土地、山林和水利工程权属纠纷的确权处理，应当进行实地调查，核实证据”的规定，在纠纷当事人对争议土地于土改、合作化、四固定、人民公社等时期权属确定没有明确书证的情况下，应当按照证据规则和有效证据的要求，对当事人陈述、证人证言等证据材料全面调查、综合分析，以查清争议土地在解放以来的管理使用情况。八步区政府未对争议土地自解放以来的管理使用情况有关事实调查核实清楚，确定争议土地属圩头、圩中小组所有的处理决定，主要事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目的规定，决定：撤销八步区政府作出的13号处理决定，由八步区政府重新作出处理。 贺州市中级人民法院一审查明：马颈一组与圩头、圩中小组争议的土地位于贺州市××××永庆村境内，称佛子岗。四至界线为：东以植东华、植进华、植桂良桉树地边和黄伙生旱地边为界；南接村道为界；西以植荣发旱地为界；北与植亚生(已故)、植东华责任地相邻，面积l.8667亩。争议土地在土改以来未分配和固定划分。因权属问题，圩头、圩中小组于2016年12月8日向八步区政府申请确权。2017年3月8日，八步区政府召集当事人进行调解，但未能达成一致意见。2017年3月24日，八步区政府召集争议双方进行现场勘察，确认双方争议土地的四至范围和面积。2017年9月25日，八步区政府作出13号处理决定，将争议土地处理归圩头、圩中小组所有。马颈一组不服13号处理决定，向贺州市政府申请行政复议。贺州市政府作出10号复议决定：撤销八步区政府作出的13号处理决定，由八步区政府重新作出处理。圩头、圩中小组不服提起本案行政诉讼，请求撤销10号复议决定，维持八步区政府作出的13号处理决定。 贺州市中级人民法院一审认为，虽圩头、圩中小组及马颈一组均未提供有争议土地在土改、四固定时期已固定分配的证据，但作为调处机关的八步区政府应调查核实解放后各历史时期争议土地的来源及变动情况，调查争议双方利用和经营管理争议土地的事实，按照证据相关规定对证人证言、管理事实证据材料的真实性、合法性、关联性和证明力进行全面核查。八步区政府未查清解放后各历史时期争议土地的来源及变动情况,即将争议土地确权归圩头、圩中小组所有的事实不清，证据不足。贺州市政府依法予以撤销并责令重新处理是正确的。贺州市政府作出的10号复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回圩头、圩中小组的诉讼请求。 上诉人圩头、圩中小组上诉称，上世纪五十年代期间，争议土地以及沙子冲山场1080亩均由圩头生产队社员傅路旺、傅亚荣俩兄弟管理使用。进入六十年代，永庆高级农业合作社(永庆村委前身)发现上述两处土地未入社，就将这两处土地分配给圩头生产队耕种。后沙子冲山场划入黄洞林场管辖范围，但争议土地从未改变过使用权人。1977年，圩头生产队曾在争议土地挖过污泥。上世纪八十年代初落实农业生产责任制时，圩头生产队分为圩头、圩中两个生产队，两个生产队将争议土地一分为二，并划分到各家各户承包经营。由于土地面积少，加上排水困难，部分村民就将争议土地租给他人耕种。1986年，圩头小组将争议土地(0.9亩)统一收回租给本村八份三组村民肖时飘耕作一年，租金200元。1996年1月9日，圩中小组也将争议土地(0.9亩)收回连同其他地方的本组土地一并出租给本小组村民聂国球使用，租期暂定5年，租金100元/年。马颈一组村民从未获得过争议土地租金的分红款。2002年以后，圩头、圩中小组决定将争议土地作为组长田交给两个小组的组长(陈亚油、钟荣光)管理使用至今。2009年，圩头、圩中小组发现马颈一组刘姓群众将拆祠堂的废料倒放到争议土地里就提出抗议，但马颈一组不予理睬。2010年间，圩头、圩中小组雇请本村汤松有之子用铲车推平废料，却遭到马颈一组的阻拦。随后，圩头、圩中小组申请村、镇两级调解，但未得到解决。2016年6月，圩头、圩中小组向八步区政府提出确权申请，相关部门随后进行了调查核实，2017年3月8日在莲塘镇人民政府召开的调解会上，永庆村老村干王家海、曾庆德、肖时威和永庆村八份四组村民缪维双为圩头、圩中小组作证。八步区政府在查明事实的基础上作出13号处理决定，将争议土地权属确认归圩头、圩中小组所有。13号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，所作出的处理决定正确，应予维持。为维护圩头、圩中小组的合法权益，请求：撤销一审判决，撤销贺州市政府作出的10号复议决定，维持八步区政府作出的13号处理决定。 被上诉人贺州市政府答辩称，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条第一项“土地、山林和水利工程权属纠纷的确权处理，应当进行实地调查，核实证据”的规定，在纠纷当事人对争议土地于土改、合作化、四固定等时期权属没有明确书证的情况下，应当按照证据规则和有效证据的要求，对当事人陈述、证人证言等证据材料全面调查、综合分析，以查清争议土地解放以来的管理使用情况。八步区政府未对争议土地自解放以来的管理使用情况有关事实调查核实清楚，其作出的13号处理决定主要事实不清，证据不足。贺州市政府依法受理复议申请后，依据行政复议的有关规定，对八步区政府作出13号处理决定的合法性、合理性进行了审查，作出撤销13号处理决定的10号复议决定于法有据。圩头、圩中小组的上诉理由不成立，一审判决合法正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审第三人马颈一组述称：同意贺州市政府的答辩意见，八步区政府没有进行全面调查，没有调查核实土改、四固定、八十年代分田到户等各阶段争议土地的现状，也没有对圩头、圩中小组提供的证人进行调查、核实，而是根据圩头、圩中小组提供的书面证人证言及现场勘查、询问笔录就认定争议土地属于圩头、圩中小组所有，缺乏事实依据。圩头、圩中小组的上诉理由不成立，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条第一项规定，土地、山林和水利工程权属纠纷的确权处理，应当进行实地调查，核实证据。第三十五条第（二）项规定，权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料。本案中，争议双方当事人均未能提供土改、合作化、“四固定”等各个历史时期的土地权属凭证。对于双方对争议土地管理使用的情况，争议双方均分别进行了陈述，并提供了一定的证据，均分别主张争议土地长期归己方管理使用。但对各方当事人陈述及所提供的证据，八步区政府没有依职权进行全面调查核实和综合分析，在争议双方的陈述及所提供的证据缺乏相应的有效证据佐证的情况下，八步区政府认定“圩头、圩中小组于1975年至2006年期间耕作争议土地，已形成明显的经营管理事实”，并以该经营管理事实作为确定权属的参考证据，将争议土地确权归圩头、圩中小组所有，属事实不清，证据不足。贺州市政府作出10号复议决定认为八步区政府作出13号处理决定“主要事实不清，证据不足”并撤销13号处理决定有事实和法律依据，一审判决认定“贺州市政府作出的10号复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确”并无不当。一审判决不支持圩头、圩中小组请求撤销贺州市政府作出的10号复议决定的请求正确，本院予以确认。 综上，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。上诉人圩头、圩中小组的上诉请求与理由不成立，本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贺州市八步区莲塘镇永庆村圩头村民小组、贺州市八步区莲塘镇永庆村圩中村民小组共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇二〇年五月十一日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青