广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂12行终17号 上诉人（原审原告）周春烈，男，1963年5月6日出生，汉族，住凤山县。 委托诉讼代理人陆善标，河池市法律事务中心法律工作者。 被上诉人（原审被告）凤山县平乐瑶族乡人民政府。住所地：凤山县平乐乡力那村。 法定代表人侯俐周，乡长。 被上诉人（原审被告）凤山县人民政府。住所地：凤山县凤城镇朝阳大道28号。统一社会信用代码：114527270080802282。 法定代表人陆嵘，县长。 原审第三人周春雷，男，1979年3月23日出生，汉族，住凤山县。 上诉人周春烈与被上诉人凤山县平乐瑶族乡人民政府（以下简称为平乐乡政府）、凤山县人民政府（以下简称为凤山县政府），原审第三人周春雷林业行政裁决一案，周春烈不服凤山县人民法院（以下简称为凤山县法院）2019年12月17日作出的（2019）桂1223行初9号驳回起诉行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。现已审理终结。 原审法院经审查查明，2017年12月，因第三人在“那丧”地砍伐三棵杉木树，原告与第三人对杉木的权属产生纠纷。原告于2017年12月12日、2018年1月10日向平乐乡政府和平乐司法所递交书面报告，要求处理纠纷。后，平乐乡调解委多次组织双方进行调解，最终在县调处办的协调下，于2019年1月10日组织双方达成调解协议，约定以凤山县林业局对杉木的年轮鉴定为依据来裁定争议杉木的归属权。凤山县林业局于2019年5月10日作出鉴定意见。原告不同意该意见，于5月24日申请重新鉴定，广西华森林业司法鉴定中心于6月15日作出华林[2019]林木鉴字第001号《鉴定意见书》。7月17日，平乐乡调解委作出《处理意见书》，认为“结合2019年1月10日双方达成的《协议书》中‘双方同意以县林业局对杉木的年轮鉴定为依据来裁定该杉木的归属权’。争议的三株杉木树权属应当属于被申请人拥有。如不服本调解处理意见可接到被调解意见书之日起15个工作日内向上级部门申请复议或另通过诉讼程序解决”。原告于7月29日向凤山县政府申请行政复议，要求撤销《处理意见书》，凤山县政府于8月6日作出凤政不受字[2019]1号《不予受理决定书》，认为《处理意见书》不在行政复议法调整的范畴，决定不予受理原告的复议申请。原告不服，遂提起本案诉讼。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一是原告在本案中同时要求撤销平乐乡调解委《处理意见书》和凤山县政府《不予受理决定书》是否符合行政诉讼的起诉条件；二是《处理意见书》和《不予受理决定书》是否应撤销。关于焦点一，该院认为，复议机关作出的不予受理决定，是在程序上处理申请人的复议申请，并未对原具体行政行为进行实体审查，即行政复议的实体审查程序尚未实质启动，不能视同行政诉讼法规定的“复议机关维持原行政行为”的情形。申请人可以针对原行政行为提起诉讼，也可以针对复议机关的行政行为提起诉讼，但不能将二者列为共同被告。因为直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定，但撤销不予受理复议申请决定的后果，则必然导致复议机关要对原行政行为的合法性作出认定和处理，会造成人民法院和复议机关都对同一对象进行审查的后果。具体到本案，原告同时要求撤销《处理意见书》和《不予受理决定书》，违反“一案一诉”的诉讼原则，应当分别起诉。这不仅涉及到本案的主体问题，更涉及到相应的管辖问题，因为《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，以县人民政府为被告的案件由中级人民法院管辖。经本院释明，原告拒绝变更其诉讼请求，故其起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件，依法应予驳回。关于焦点二，首先，平乐乡调解委的《处理意见书》应否撤销的问题。根据《中华人民共和国人民调解法》第七条规定，平乐乡调解委是民间调解组织，不应由平乐乡政府承担其行为的法律后果。根据《中华人民共和国人民调解法》第三十一条规定，平乐乡调解委有督促当事人履行调解协议的义务，其根据双方协议出具的《处理意见书》，在性质上可视为督促的一种形式，仍属于调解的程序之一，系《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款第二项规定的“调解行为”，不属于行政诉讼的受案范围。即使《处理意见书》存在违法情形，原告仍可就调解协议向人民法院提起诉讼，亦可依法向有权机关申请行政确权。原告以平乐乡政府为被告提起行政诉讼，要求撤销《处理意见书》，于法无据。其次，凤山县政府的《不予受理决定书》应否撤销的问题，如前所述，该诉讼请求应当以凤山县政府为被告向中级人民法院提起，该院无管辖权，故对此不予审查。关于原告要求平乐乡政府作出林木确权的行政裁决的问题，本案无证据证实平乐乡政府已经受理原告的林木确权申请或是已经受理却不依法作出裁决，且与本案要求撤销《处理意见书》的诉讼请求并非同一行政法律关系，故对原告的这一诉讼请求，不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款第二项、第六十九条第一款第一、三项的规定，裁定驳回周春烈的起诉。 周春烈上诉称，2017年10月，第三人砍伐那丧3棵杉木树与上诉人发生林木权属纠纷，上诉人于2017年12月12日和2018年1月10日书面报告要求被上诉人和平乐司法所处理，被上诉人至今未处理。上诉人与第三人并未向凤山县平乐瑶族乡人民调解委员会（以下简称为平乐乡人民调解委员会）申请调解该林木权属纠纷，平乐乡人民调解委员会于2019年1月10日组织上诉人与第三人调解达成的《协议书》和2019年7月17日作出《关于周春烈户与周平广户3株杉木树的权属纠纷处理意见书》对上诉人与第三人无约束力，凤山县平乐瑶族乡人民调解委员会行使调解行为并不能替代和免除被上诉人处理林木权属纠纷的法定职责。依据我国相关的法律、法规和规章规定，上诉人起诉请求被上诉人处理该林木权属纠纷，于法有据，原审裁定驳回上诉人的起诉明显错误。为维护上诉人合法权益，特提起上诉，请求二审法院支持上诉人的上诉请求，依法撤销凤山县人民法院（2019)桂1223行初9号行政裁定，并由被上诉人作出具体行政行为；一、二审案件受理费由被上诉人承担。 平乐乡政府未作书面答辩。 凤山县政府答辩称，原审裁定驳回被答辩人的起诉正确，被答辩人的上诉请求没有事实和法律依据。一、“一行为一诉讼”是人民法院受理行政案件的基本原则。被答辩人原审要求撤销《关于周春烈户与周平广户3株杉木树的权属纠纷处理意见书》（以下简称意见书）和答辩人作出的《不予受理行政复议申请决定书》完全属于不同性质的请求和行为。依法应当驳回被答辩人的起诉。二、被答辩人原审关于要求撤销意见书的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，依法也应当驳回被答辩人的起诉。行政诉讼的受案范围必须是行政机关或者行政机关设立的派出机构、内设机构、其他组织作出的具体行政行为，但本案被答辩人要求撤销的意见书不属于具体行政行为。首先，具体行政行为必须是行政机关或者行政机关设立的派出机构、内设机构、其他组织作出，但本案的意见书是凤山县平乐瑶族乡人民调解委员会作出，而凤山县平乐瑶族乡人民调解委员会既不是行政机关也不是行政机关设立的派出机构、内设机构、其他组织，而是调解民间纠纷的群众性组织；其次，具体行政行为必须是对行政相对人的权益、义务产生实际影响的行为。而本案的意见书仅是一种意见，对被答辩的权益未产生实际影响。二、被答辩人以平乐乡政府未处理被答辩人与第三人的林木权属纠纷作为上诉理由不能成立。首先，被答辩人原审的请求是要求撤销意见书并重新作出具体行政行为而不是要求平乐乡政府处理林木权属纠纷；其次，要求撤销意见书和重新作出具体行政行为与要求平乐乡政府处理林木权属纠纷完全属于不同性质的诉求，被答辩人以不同性质的诉求作为本案上诉理由没有任何事实和法律依据。根据以上理由，原审裁定正确，被答辩人的二审诉讼请求没有事实和法律依据。恳请二审法院驳回被答辩人的二审诉讼请求。 本院认为，根据《中华人民共和国人民调解法》第七条、第三十一条、第三十二条的规定，人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织，而不是行政机关；人民调解委员会组织争议双方当事人进行调解，遵循自愿原则，体现双方当事人的意思自治。因此，平乐乡人民调解委员会就案涉林木权属争议组织争议双方进行调解并作出的《关于周春烈户与周春雷户3住杉木树的权属纠纷处理意见书》（以下简称为《处理意见书》），不属于行政机关作出的行政调处行为，当事人不能以行政机关为被告提起行政诉讼。本案的现有证据表明，争议双方尚未就案涉林木权属争议申请有处理权的人民政府确定权属，周春烈对案涉《处理意见书》有异议，仍可以依照《中华人民共和国森林法》的有关规定向有处理权的人民政府申请确权，而不能直接向人民法院提起行政诉讼请求撤销该《处理意见书》；其诉请判决凤山县平乐乡政府重新作出具体行政行为也没有事实和法律依据。原审法院驳回该起诉并无不当，应予维持。 凤山县人民政府作出《不予受理行政复议申请决定书》，认定周春烈、袁冬林的复议申请不属于行政复议申请受理范围，不予受理其复议申请，仅就该申请是否属于复议范围作出程序性答复，并未对双方当事人的争议或纠纷进行实体上的复议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”，本案并不属于上述法律条款中规定的经复议的案件。因此，凤山县人民政府不是本案的适格被告。原审法院向周春烈释明后，其不愿意变更诉讼请求，原审法院对其起诉予以驳回，亦符合法律的规定。 综上所述，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人周春烈的上诉请求及理由缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第八十九条第一款第一项；《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 上诉人周春烈预交的二审案件受理费50元，由本院予以退还。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 覃春燕 审 判 员 潘伟兰 审 判 员 张 英 二〇二〇年五月二十日 法官助理 李 娴 书 记 员 欧晓霞 附：本裁定所适用的法律依据 《中华人民共和国人民调解法》 第七条人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。 第三十一条经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。 人民调解委员会应当对调解协议的履行情况进行监督，督促当事人履行约定的义务。 第三十二条经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院提起诉讼。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。