贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终1990号上诉人（一审第三人）三都水族自治县都江镇坝街村的捞组。负责人韦久，组长。委托代理人潘忠坤，男，水族。委托代理人潘代信，男，水族。上诉人（一审第三人）三都水族自治县都江镇坝街村安寨组。负责人潘代康，组长。委托代理人潘永福，男，水族。委托代理人石乔，男，水族。被上诉人（一审原告）三都水族自治县都江镇高坪村下尧组。负责人潘芳庭，组长。委托代理人潘芳朝，男，水族。委托代理人吴吉学，贵州桥城律师事务所律师。一审被告三都水族自治县人民政府，住所地贵州省三都县县府路。法定代表人杨显龙，县长。一审被告黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地贵州省都匀市环东中路14号。法定代表人吴胜华，州长。委托代理人熊必梅。委托代理人龙兵。一审第三人三都水族自治县都江镇高坪村上尧组。负责人候国荣，组长。上诉人三都水族自治县都江镇坝街村的捞组（以下简称的捞组）、三都水族自治县都江镇坝街村安寨组（以下简称安寨组）因与被上诉人三都水族自治县都江镇高坪村下尧组（以下简称下尧组）、一审被告三都水族自治县人民政府（以下简称三都县政府）及黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）、一审第三人三都水族自治县都江镇高坪村上尧组（以下简称上尧组）土地行政裁决及行政复议一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审原告下尧组诉称，其因“排压坡”土地权属与的捞组、安寨组、上尧组发生争议，申请三都县政府进行确权。三都县政府于2018年6月14日作出《三都水族自治县人民政府关于都××镇坝街社区高坪村××组与坝街村的捞组、安寨组、高坪村上尧组“排压”坡山林土地权属争议的处理决定》（三府裁处〔2018〕2号，以下简称2号处理决定），其不服，向黔南州政府申请行政复议。黔南州政府于2018年10月27日作出行政复议决定（黔南府行复决字〔2018〕253号，以下简称253号复议决定），维持2号处理决定。2号处理决定和253号复议决定认定事实不清，证据不足，适用法律不当。其不服，向一审法院提起诉讼，请求：一、撤销三都县政府作出的2号处理决定和黔南州政府作出的253号复议决定；二、判令三都县政府对“排压坡”山林土地权属重新依法依规作出处理；三、诉讼费由一审二被告承担。一审经审理查明，下尧组与一审第三人争议的“排压”山范围为：东抵河、南抵归恶沟、西抵归棒沟（安寨组称归棒沟、下尧组称里生崩沟，实地为同一条小沟）上接横路顺梁上顺路抵排劳田、北抵里东沟（的捞组称兵压沟），面积约600亩。争议范围分两宗争议地块（以下分别称为1号争议地和2号争议地），其中：下尧组与的捞组所争议的位置位于争议范围的东北面，即1号争议地，的捞组分别称为“兵压”（也称“彬压”）和“上高脚”山两个小地名，其四至为：东抵河、南抵兵压路（的捞组与安寨组称兵压路，下尧组称白捞路，实地为同一条路）、西抵白捞田，北抵里东沟（下尧组称里东沟，的捞组称兵压沟，实地为同一条沟），面积约200亩，分别距下尧组和的捞组驻地约2.5公里和0.1公里。下尧组与安寨组所争议的位置位于争议范围的西南面，即2号争议地（安寨组分别称为“对门坡”“哑成”“哑往”“应亩”和“呀就”等五个小地名），其四至为：东抵河、南抵归恶沟（安寨组称）、西抵归棒沟（安寨称归棒沟，下尧组称里生崩沟，实地为同一条小沟）、北抵下尧路，面积约400亩，分别距下尧组和安寨组驻地约2公里和0.15公里。1号争议地和2号争议地下尧组均称为“排压”山。同时，下尧组所主张的“排压”山的四至范围也包含了上尧组集体所有的《山林所有证》（三林权字第08911号）中记载的“里生”（以下称为3号争议地），该争议地位于上尧组驻地东面约××和××组驻地××约0.15公里处，面积约550亩；其四至为：东抵路（的捞组称兵压路，下尧组称白捞路）、南抵下尧路、西抵里继沟、北抵上尧路。2012年7月3日，下尧组向三都县政府申请确认“排压”山林的土地权属，三都县山林土地纠纷调处工作组于2012年8月1日受理下尧组的土地确权申请，调处工作中，发现争议地涉及上尧组并通知其参加，于2017年9月12日组织下尧组及第三人进行调解，但未达成一致意见。2018年6月14日，三都县政府作出2号处理决定。决定1号争议地林地所有权和林木所有权归的捞组集体所有，决定2号争议地林地所有权和林木所有权归安寨组集体所有，决定3号争议地林地所有权和林木所有权归上尧组集体所有。下尧组不服2号处理决定，向黔南州政府申请行政复议，黔南州政府于2018年10月27日作出253号复议决定，决定维持2号处理决定。一审法院认为，本案的争议焦点为：一、2号处理决定事实认定是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确；二、253号复议决定事实认定是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。根据《中华人民共和国森林法》第十七条：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”下尧组与上尧组、的捞组、安寨组之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，三都县政府具有处理职权。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”黔南州政府是本案适格被告，下尧组提起诉讼符合法律规定。关于第一个争议焦点。根据《林木林地权属争议处理办法》第三条：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”第六条：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”第十条：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”据此，一般情况下林权证是确认林权争议的依据，但若林权证记载的登记内容与客观事实不符，应以查明的客观事实来确定争议林地的权属。三都县政府提交《三都县自留山证存根》（三林自字第4863号）、《三都县自留山证存根》（三林自字第4864号）、《三都县自留山证存根》（三林自字第4861号）、《土地入股造林联营合同》等证据，证明的捞组在1号争议地内有林权证。但是，上述三份自留山山证记载的面积共计为12亩，入股造林联营合同记载的面积为66.6亩，与涉案争议地200亩差距较大；三都县政府提交的《三都县自留山证存根》（三林自字第4864号）、《三都县自留山证存根》（三林自字第4861号）并无四至范围；潘国仁持有的土地承包证记载地名“木杉庄”注明“有争议”。三都县政府据此认定上述证据记载的地名、四至界线等均与实地相符，证与证之间相互衔接证据不足，事实不清。另，三都县政府提交的《三都县自留山证存根》（三林自字第4857号）也无四至范围，三都县政府认定事实不清。根据《林木林地权属争议处理办法》第八条：“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：（一）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书所确定的经营管理范围及附图；（二）土地改革、合作化时期有关林木、林地权属的其他凭证；（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；（四）依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证。”在林权争议处理时，除了林木林地权属凭证外，其他能够反映林木、林地经营管理状况等凭证可以作为处理林权争议的参考。又根据《林木林地权属争议处理办法》第十二条：“土地改革后营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。”下尧组提交的三都县林业局苗木调拨单（NO.0001075号），三都县政府应当进行实地调查，核实该证据的真实性、合法性及关联性。一概否定不符合《林木林地权属争议处理办法》第三条的规定。应当在分清事实的情况下，综合全案进行评判。关于第二个争议焦点。三都县政府作出的2号处理决定事实认定不清，主要证据不足，依法应予撤销。黔南州政府作出维持行政复议决定，依法应予一并撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十九条的规定，作出如下判决：一、撤销三都县政府于2018年6月14日作出的2号处理决定；二、撤销黔南州政府于2018年10月27日作出的253号复议决定；三、责令三都县政府于本判决生效后重新作出行政行为。案件受理费50元，由三都县政府、黔南州政府共同负担。上诉人的捞组不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判驳回下尧组的诉讼请求，维持2号处理决定和253号复议决定，诉讼费用由下尧组承担。其主要理由为：一、一审判决适用法律错误，应予撤销。1.其提交的四份自留山证的四至界限包含1号争议地，只是证载面积与实际面积有出入，但不影响证的合法性和真实性。2号处理决定和253号复议决定认定事实清楚、证据确实充分，应予维持；2.的捞组享有“兵压”和“上高脚”山经营管理权的事实存在，1982年的捞组有部分群众在该山内耕种田地，1998年三都县政府为在该山享有并实际耕种田土的群众颁发《农村土地承包经营权证》，三都县档案局也有《三都县土地承包经营权调查统计表》证实；3.《自留山证》登记的面积普遍小于实际面积，面积亩差比约为20比1，一审通盘否定《自留山证》的做法不妥。二、下尧组不尊重历史不遵照现实，以达非法占有的捞组“兵压”和“上高脚”山的目的。1.下尧组提交的韦备权、潘芳荣等人的证明系单方证明，且与下尧组是利益共同体，不具有真实性；2.下尧组提交的《山林山界划分协议书》划分的是位于雅岭组排压寨附近的山林，与1号争议地无关；3.苗木调拨单不能证明争议地归下尧组所有，应予排除。三、一审判决缺乏风险性社会评估，对2号处理决定和253号复议决定的程序合法性、适用法律正确性、处理结果得当性不加以认定，依法应予撤销。上诉人安寨组不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判驳回下尧组的诉讼请求，本案诉讼费用由下尧组承担。其主要理由为：一、一审判决认定事实严重错误、适用法律错误，没有以事实为根据、以法律为准绳，导致判决错误；二、其持有2号争议地的自留山证，且长期在争议地耕作造林等，其组村民潘永福、潘学建等人1990年即在该山造林；三、其持有的自留山证与档案馆的资料一致，四至相符，下尧组持有的自留山证没有原件，复印件没有四至范围，2号处理决定和253号复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。被上诉人下尧组答辩称，其提供的08906号集体山林证存根是从档案局提取，虽正本因保管不善遗失，导致该证中的三幅林地四至不清，但不能因此否认三幅林地不存在。其于1991年在2号争议地栽种了约300余亩杉树，1994年在1号争议地栽种了200余亩桐籽树，1996年村民栽种了部分板栗树。2号处理决定和253号复议决定适用法律错误，一审判决撤销并责令重作正确。的捞组、安寨组的上诉请求不成立，请求驳回上诉，维持原判。一审被告黔南州政府述称，一、证载面积与实地面积不一致的，应当采用实地四至界限计算土地面积，一审单凭证载面积与争议地面积差别较大就认为案件事实不清，明显错误；二、的捞组在1号争议地既有权属证书，又有实际造林管护事实，将1号争议地确权给的捞组符合法律规定；三、“木杉庄”不在本案争议范围内，三都县政府也未以该证作为确权依据，一审判决认定证据明显错误；四、林木调拨单不能作为确权的参考依据，三都县政府以权属证书进行确权，符合法律规定。一审判决认定证据、事实错误，请求依法撤销。一审第三人上尧组述称，一、坝街村和高坪村以河为界，的捞组在河西侧只有土地没有山林；二、其持有山林所有证，对“白捞”的管护从未引发过纠纷，潘国仁的《土地入股造林联营合同》及《公证书》在其“白捞”地之内，不具有真实性；三、潘朝芳持有的三府林证字20085227321200842-1林权证不具有合法性，从勾图到发证均违反程序。请求撤销2号处理决定，撤销潘国仁与三都县坝街乡政府、三都县拉揽林场签订的《土地入股造林联营合同》和《公证书》，撤销三都县政府颁发给潘芳朝的三府林证字20085227321200842-1林权证，追究整个事件过程中徇私舞弊、徇情枉法、滥用职权、玩忽职守的组织和个人。一审被告三都县政府在二审法定期限内未提交书面陈述意见。二审期间，上诉人的捞组、安寨组提交了现场照片、三林自字第4844、4862号《三都县自留山存根》、杨昌美及韦备照出具的证明等证据，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”之规定，对的捞组、安寨组无正当理由未在一审程序中提供的证据，本院不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是2号处理决定和253号复议决定的合法性。《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。根据上述规定，三都县政府具有作出2号处理决定的职权，黔南州政府具有作出253号复议决定的职权。《林木林地权属争议处理办法》第六条、第七条、第八条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；（二）土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册；（三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图；（四）人民政府作出的林权争议处理决定；（五）对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据；（六）人民法院作出的裁定、判决。土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：（一）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书所确定的经营管理范围及附图；（二）土地改革、合作化时期有关林木、林地权属的其他凭证；（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；（四）依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证。参照上述规定，林权证、林权争议处理协议等证据是处理林权争议的依据，此外，能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证，亦可作为处理林权争议的参考依据。本案中，2号处理决定采信的捞组、安寨组提供的《三都县社员自留山证》《三都县自留山证存根》等证据作为确权依据，认定的捞组韦麻、潘王德、潘国仁持有的自留山证在1号争议地均能找到对应的地块，认定安寨组石有义、潘胜、安寨组集体持有的山证记载的地名、四至界限与2号争议地实地相一致，且有三都县档案资料相印证，证与证之间相互衔接。但的捞组提供的三林自字第4861、4864号《三都县自留山证存根》和安寨组提供的三林自字第4857号《三都县自留山证存根》均只有地名，无四至界限，且无正本原件或复印件，安寨组提供的三林自字第5058号《三都县社员自留山证》并无存根，故2号处理决定认定上述事实的证据明显不足。此外，根据争议各方提供的证据，除上尧组提供的《山林所有证存根》记载有四至界限之外，其余存根均只有地名而无四至界限，且上尧组提供的《山林所有证存根》记载的四至界限亦与《山林所有证》记载的不尽一致，鉴于此，不宜简单以存根未记载四至界限即否定其效力，即便否定，也应采取相同的标准，对存在相同情形的证据均不予采信。2号处理决定未采信下尧组提供的无四至界限且无正本的《山林所有证存根》，却采信的捞组、安寨组提供的存在相同情形的《三都县自留山证存根》，采信证据明显不当。2号处理决定未准确认定事实、恰当采信证据，即依照《贵州省林地管理条例》第二十条等规定作出处理决定，适用法规错误。三都县政府作出的2号处理决定认定事实的主要证据不足、适用法规错误，依法应予撤销。黔南州政府作出253号复议决定维持应予撤销的2号处理决定，依法亦应一并撤销。一审据此判决撤销2号处理决定和253号复议决定，并无不当。综上，上诉人的捞组、安寨组的上诉理由不能成立，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人三都水族自治县都江镇坝街村的捞组、三都水族自治县都江镇坝街村安寨组各负担25元。本判决为终审判决。审判长 陈 垦审判员 黄 瑶审判员 陈显杰二〇二〇年五月八日法官助理邓玉婷书记员冀凌馨