广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终64号上诉人（一审原告）：珠海市****有限公司，住所地：广东省珠海市金湾区******************。法定代表人：皮社胜。委托诉讼代理人：陈武能，北京陈武能律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区************。法定代表人：王朝晖，局长。委托诉讼代理人：李晨，该局工作人员。委托诉讼代理人：刘光大，广东莱特律师事务所律师。上诉人珠海市****有限公司（以下简称绿色家园）因诉被上诉人珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局）林业行政处罚一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初246号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实原珠海市金湾区市政和林业局工作人员在巡查林地时发现，绿色家园涉嫌未经林业主管部门审批在金湾区三灶镇茅田山擅自建设房屋、蓄水池，铺设水泥道路，存在非法改变林地用途情况，遂展开调查。2018年10月15日，珠海市公安局森林分局西区森林派出所对绿色家园的法定代表人皮社胜进行调查询问，其述称：在茅田山顶施工正在办理临时占用林地的手续，还没有审批下来；为了完成市幸福村居办对绿色家园承办幸福村居项目的验收，所以没有办法才边办手续边开工。2018年10月23日，原珠海市金湾区市政和林业局经核实，案涉土地位于金湾区三灶镇中心村茅田山顶（地籍号：440********3000101601），土地性质为林业用地，未对该林地办理征占用林地手续。2018年10月27日，原珠海市金湾区市政和林业局委托广东森科园林绿化工程有限公司对三灶镇茅田山山顶涉嫌擅自改变林地用途事件所涉及范围进行林地性质鉴定和面积测量。《林地调查报告书》显示，案涉林地范围面积为0.3528公顷（5.2920亩），其中生态林面积为0.2656公顷（3.9840亩）、用材林面积为0.0872公顷（1.3080亩）；本次调查被使用的林地森林类别分别为省级重点生态公益林（地）、一般商品林（地），林种为水土保持林、一般用材林。2018年12月20日，珠海市公安局森林分局西区森林派出所对绿色家园的法定代表人皮社胜再次进行调查询问，其述称：1.对金湾区三灶镇茅田山涉嫌擅自改变林地用途的面积测量结果不要求陈述和申辩；2.在2018年10月15日的第一次询问中表示占用林地面积仅200余平方米是以为只是问的食堂，所以没有表达清楚，现在以告知的测量结果为准；3.在茅田山山顶施工没有经过林业部门审批。2018年12月28日，原珠海市金湾区市政和林业局向绿色家园出具并直接送达珠金林罚权告字[2018]第2号《林业行政处罚先行告知书》，告知拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知绿色家园依法享有陈述与申辩的权利。2019年1月7日，原珠海市金湾区市政和林业局向绿色家园直接送达珠金林罚决字[2018]第2号《林业行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚决定），认定绿色家园2015至2018年，在金湾区三灶镇茅田山，未经林业主管部门批准，擅自改变用途林地面积合计3528平方米（其中生态公益林2656平方米，用材林872平方米）建设房屋、蓄水池，铺设水泥道路，上述行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款的规定，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款，《珠海市市**林和林业局行政处罚自由裁量权细化标准》第八条的规定，决定对绿色家园给予以下行政处罚：1.责令限期30天内恢复原状；2.并处非法改变用途林生态公益林每平方米22元，用材林每平方米12元，共计68896元的罚款。绿色家园不服被诉行政处罚决定，向一审法院提起诉讼。另查明，珠金办〔2014〕36号《印发珠海市金湾区住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》首段内容为：根据市编委《关于印发珠海市金湾区政府职能转变和机构改革方案的通知》（珠机编〔2014〕14号），设立珠海市金湾区住房和城乡建设局，加挂珠海市金湾区市政和林业局、珠海市金湾区交通局的牌子，为区人民政府工作部门。后因2019年珠海市机构改革，不再保留珠海市金湾区市政和林业局，森林资源监督管理和统筹森林公安工作的职责由新组建的珠海市自然资源局行使。绿色家园一审诉讼请求：1.确认被诉行政处罚决定违法；2.本案诉讼费由市自然资源局承担。一审法院判案理由及结果一、原珠海市金湾区市政和林业局具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。绿色家园对诉讼时市自然资源局的职权依据及诉讼主体没有异议，但其主张处罚时珠海市金湾区市政和林业局主体是不存在的，没有处罚主体资格。根据已查明的事实，原珠海市金湾区市政和林业局系县级以上人民政府林业主管部门，因2014年机构改革，牌子加挂在珠海市金湾区住房和城乡建设局，合署办公。2019年3月因再次机构改革，珠海市金湾区市政和林业局牌子才不再保留。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，原珠海市金湾区市政和林业局作为珠海市金湾区人民政府林业主管部门，享有依法对擅自改变林地用途的行为予以行政处罚的法定职权。故绿色家园的上述主张没有事实和法律依据，不予采纳。基于2018年时原珠海市金湾区市政和林业局牌子处于加挂在金湾区住房和城乡建设局，合署办公的状态，市自然资源局针对绿色家园对其提交的证据7《珠海市金湾区三灶茅田山林地调查报告书》提出“鉴定委托书上委托单位是珠海市金湾区市政和林业局，但调查报告书上委托单位却是写的珠海市金湾区住房和城乡建设局”的异议回应是“误写”，对于该回应意见，一审法院予以采纳。且委托单位并不影响该调查报告书的内容，故一审法院对该证据予以采信。二、被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿。《中华人民共和国森林法》第十八条第一款规定，“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林、植被恢复费，森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。”根据市自然资源局提交的《证明》《珠海市金湾区三灶茅田山林地调查报告书》、两份《询问笔录》（皮社胜）《勘验、检查笔录》、现场照片等证据材料，足以证明绿色家园实施了未经县级以上林业部门批准，擅自在金湾区三灶镇茅田山建设房屋、蓄水池，铺设水泥道路，改变用途林地面积合计3528平方米（其中生态公益林2656平方米，用材林872平方米）的违法行为，事实清楚，证据确凿。三、被诉行政处罚决定适用法律正确。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”《珠海市市**林和林业局行政处罚自由裁量权细化标准》第八部分“擅自改变林地用途”中第（三）项“自由裁量标准”规定，“1.擅自改变林地用途，生态公益林1亩以下，商品林2亩以下的；或者有其他情节的；责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元以上15元以下罚款……3.擅自改变林地用途，生态公益林3亩以上5亩以下，商品林6亩以上10亩以下的；或者有其他情节的；责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米20元以上30元以下罚款。”对于绿色家园未经县级以上林业部门批准，擅自在金湾区三灶镇茅田山建设房屋、蓄水池，铺设水泥道路，改变用途林地面积合计3528平方米（其中生态公益林2656平方米，用材林872平方米）的违法行为，市自然资源局对绿色家园作出责令限期30天内恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米22元，用材林每平方米12元，共计人民币68896元的罚款行政处罚，适用法律、法规正确，处罚适当。绿色家园主张《珠海市市**林和林业局行政处罚自由裁量权细化标准》不是法律法规，不应被适用。一审法院认为，《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》第十条规定，“行政处罚实施机关应当依照《广东省行政执法责任制条例》第十七条的规定，制定本单位的行政处罚自由裁量权适用规则，并向社会公开。省人民政府或者有条件的地级以上市人民政府所属行政处罚实施机关可以统一本系统行政处罚自由裁量权适用规则。行政处罚自由裁量权适用规则应当包括行政处罚的裁量标准、适用条件和决定程序。行政处罚实施机关及其工作人员应当按照行政处罚自由裁量权适用规则行使行政处罚自由裁量权。”《广东省行政执法责任制条例》第十七条规定，“行政执法主体应当根据本地区经济社会发展实际，依法细化和量化本单位行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等的裁量标准，明确适用条件和决定程序，并向社会公开。”本案中，《珠海市市**林和林业局行政处罚自由裁量权细化标准》系原珠海市市**林和林业局遵照珠海市人民政府为了严格依法行政要求各职能部门针对行政处罚制定的具体处罚量化标准，对《中华人民共和国森林法实施条例》规定的处罚行为、种类和幅度的范围予以具体化，即在原有幅度范围内再细分几个处罚档次，每个档次给予不同的量罚。经审查，被诉行政行为没有突破《中华人民共和国森林法实施条例》规定的处罚幅度，可以作为被诉行政行为的处罚依据。故，绿色家园的上述主张没有事实和法律依据，不予采纳。四、被诉行政处罚决定程序合法。原珠海市金湾区市政和林业局执法工作人员在发现绿色家园涉嫌未经林业主管部门审批在金湾区三灶镇茅田山擅自建设房屋、蓄水池，铺设水泥道路，存在非法改变林地用途的情况，进行调查取证。在初步认定违法行为成立后，制作并向绿色家园送达案涉《林业行政处罚先行告知书》，依法告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，以及绿色家园依法享有陈述、申辩的权利。在作出案涉《林业行政处罚决定书》后，将该决定书送达绿色家园，同时告知了其享有的救济权利，符合法定程序。另，绿色家园主张三灶镇人民政府已对绿色家园作出了强拆的决定，本案违反一事不再罚的原则。一审法院经审查认为，2018年11月22日，珠海市金湾区三灶镇人民政府作出的《责令立即停工（拆除）通知书》系针对绿色家园未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法行为作出的行政强制行为，与本案被诉行政行为是两个不同行政机关根据不同违法行为、不同法律依据对同一主体作出的不同行政行为，明显不违反一事不再罚原则。故，绿色家园的该项主张没有事实和法律依据，不予采纳。市自然资源局作出被诉行政处罚决定，职权依据充分，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚适当，没有超出自由裁量权范畴，程序合法。绿色家园要求确认该行政处罚决定违法，理由不成立，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回绿色家园的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由绿色家园负担。当事人二审诉辩主张上诉人绿色家园的上诉请求：1.请求撤销一审判决书，并依法改判支持上诉人一审全部诉讼请求；2.请求判令由被上诉人承担本案一审、二审所有诉讼费用。其理由如下：（一）市自然资源局早已知道绿色家园的施工状况，绿色家园在该场地已兴建多年，从没有毁坏林木的行为，因此不存在非法改变林地用途的事实。（二）2018年12月25日，案涉场地的食堂等建筑物已被拆除，且被珠海市金湾区三灶镇人民政府处罚了，本次处罚是重复处罚。（三）2018年珠海市金湾区市政和林业局没有组织机构代码证，是一个非法机构，其无权行使法律规定的权力。一审法院把2014年改革文件作为代替组织机构代码证而认定珠海市金湾区市政和林业局是合法机构，是完全错误的。被上诉人市自然资源局答辩称：本案处罚主体适格，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。二审查明的事实绿色家园在二审期间提交一张图片，证明被上诉人在调查处罚之前的现场状况；绿色家园建修建筑物时没有砍过一棵树，周围都是草地、菜地；绿色家园使用案涉场地之前，珠海市电信公司已在现场修建发电设备。市自然资源局回应称，案涉处罚并非处罚砍树行为，而是上诉人在林地上修建建筑占用林地的行为，以往的使用情况不影响违法行为的性质；此外，图片的取得无法核实，对三性不予认可。经审查，本院认为，该证据并非二审新证据，真实性无法核实，且与待证事实缺乏关联性，本院对该证据不予采纳。一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，职权依据充分，程序合法。本案中，绿色家园未经县级以上林业部门批准，擅自在金湾区三灶镇茅田山建设房屋、蓄水池，铺设水泥道路，改变用途林地面积合计3528平方米（其中生态公益林2656平方米，用材林872平方米），被上诉人依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款及《珠海市市***林局行政处罚自由裁量权细化标准》的规定，对绿色家园作出责令限期30天内恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米22元，用材林每平方米12元，共计人民币68896元罚款的行政处罚，并无不当。本案处罚的是在林地上修建建筑占用林地的行为，而非砍树行为，绿色家园主张其在案涉场地已兴建多年且从没有毁坏林木的行为、不应受到处罚，该主张依据不足，本院不予采信。绿色家园在二审中还对处罚程序及行政机关的职权提出异议，对此，一审判决说理充分，本院予以认同。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人绿色家园的上诉理由依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海市****有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年五月二十一日书记员 梁敏儿