昆明铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）云71行终37号上诉人（原审被告）昆明市生态环境局石林分局，地址石林县鹿阜街道办事处龙泉路。统一社会信用代码11530126015125172Y。法定代表人陈宇杰，该分局局长。委托代理人徐立伟，云南滇石律师事务所律师。被上诉人（原审原告）石林利群红砖厂，住所地石林县鹿阜街道办事处乐尔村村委会乐尔村。统一社会信用代码915301267482796973。法定代表人张丽华，该厂厂长。委托代理人姜红波，云南星昊律师事务所律师。上诉人昆明市生态环境局石林分局（以下简称石林环境分局）因与被上诉人石林利群红砖厂（以下简称利群砖厂）环保行政处罚一案，不服昆明铁路运输法院（2019）云7101行初203号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月8日公开开庭审理了本案。上诉人石林环境分局的法定代表人陈宇杰及其委托代理人徐立伟，被上诉人利群砖厂的法定代表人张丽华及其委托代理人姜红波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明事实：利群砖厂成立于2003年4月16日，经营范围为粘土砖制造、销售，属个人独资企业，投资人为张丽华。2018年7月3日，石林环境分局作出石责改〔2018〕57号《责令改正违法行为决定书》，以利群砖厂未采取集中处置等措施对粉尘和气态污染物进行处置、违反《大气污染防治法》第四十八条的规定为由，依据《大气污染防治法》第一百零八条的规定，责令利群砖厂立即停止违法行为；该决定书于同日向利群砖厂进行送达。2018年12月20日9时20分至10时10分，石林环境分局在现场检查时发现，利群砖厂正在生产，检查发现利群砖厂存在以下问题：（一）不能出示环境影响评价、环境保护“三同时”验收批复文件、排污许可证已过期失效；（二）该厂原料、燃料破碎机及制备成型工段各产尘点未建设收尘装置和除尘设施，人工干燥及焙烧窑未建设配套除尘和脱硫设施，未建设有规范的排放口；（三）该厂原料系统未配备封闭原料库，未配备除尘装置；（四）未建设大气污染物自动监控设施；（五）未按2018年7月3日石林环境分局下达的《责令改正违法行为决定书》执行。2018年12月21日，石林环境分局向利群砖厂的委托代理人赵光俊（原告法定代表人张丽华的丈夫〕作的调查询问笔录中，赵光俊称“进了一些材料还没有用完，材料做完了该停就停了”。2018年12月29日、2019年1月2日，石林环境分局到砖厂察看时拍摄了利群砖厂烟囱向外排放烟尘的照片。2019年1月3日，石林环境分局对利群砖厂未停止违法行为、涉嫌违反《大气污染防治法》第四十三条、第四十八条规定的行为进行立案，并于同日向利群砖厂下发石环罚听字〔2019〕2号《行政处罚听证告知书》，对利群砖厂未配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置，未釆取密闭、围挡、遮盖、清扫、洒水等措施，减少内部物料堆存、传输、焙烧等环节产生的粉尘和气态污染物排放的行为拟作出责令停产整治、处二十万元罚款的行政处罚，并根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第四十二条的规定，告知利群砖厂陈述申辩权和听证权。经利群砖厂申请，石林环境分局于2019年1月17日召开听证会，听取利群砖厂意见。2019年4月1日，石林环境分局作出《处罚决定书》，以利群砖厂未配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置，未采取密闭、围挡、遮盖、清扫、洒水等措施，减少内部物料堆存、传输、焙烧等环节产生的粉尘和气态污染物排放的行为违反《大气污染防治法》第四十三条、第四十八条的规定为由，依据《大气污染防治法》第一百零八条及《昆明市环境保护局行政处罚自由裁量权规范标准》之规定，对利群砖厂处以责令停产整治、罚款二万元的行政处罚，并于同日向利群砖厂送达。利群砖厂对上述《处罚决定书》不服，于2019年10月8日提起本案诉讼。另查明，根据石淘汰办〔2018〕7号《石林彝族自治县淘汰落后产能工作领导小组办公室关于石林利群红砖厂烧结窑停产的通知》、昆海汰办〔2018〕5号《昆明市淘汰落后产能工作领导小组办公室关于下达2018年重点行业淘汰落后产能目标计划（第三批）的通知》、昆淘汰办〔2018〕9号《昆明市淘汰落后产能工作领导小组办公室关于加快推进砖瓦行业落后产能淘汰退出的通知》，石林利群红砖厂因使用淘汰类的砖瓦烧结窑进行生产,石林彝族自治县淘汰落后产能工作领导小组办公室于2018年10月21日作出通知，要求利群砖厂自2018年10月31日起停止原有砖瓦烧结窑的使用，限期于2018年12月31日前完成技改项目备案、环评、水保、安全生产“三同时”等审批手续办理；2019年6月30日前完成技改项目建设，技改项目完工验收前不得使用原淘汰工艺与装备进行生产。再查明，因机构改革，石林彝族自治县环境保护局更名为昆明市生态环境局石林分局。一审法院认为，根据《环境保护法》第十条“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”及《大气污染防治法》第五条第一款“县级以上人民政府生态环境主管部门对大气污染防治实施统一监督管理”的规定，石林环境分局作为县级人民政府环境保护主管部门，负有对行政区域内的大气污染防治进行监督管理的职责，有权对大气污染违法行为做出行政处罚，是本案适格被告。利群砖厂作为行政处罚的相对人，有权依据法律的相关规定提出权利主张，是本案适格原告。关于被诉处罚决定认定事实和程序方面，《大气污染防治法》第四十三条规定：“钢铁、建材、有色金属、石油、化工等企业生产过程中排放粉尘、硫化物和氮氧化物的，应当釆取清洁生产工艺，配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置，或釆取技术改造等其他控制大气污染物排放的措施。”第四十八条规定：“钢铁、建材、有色金属、石油、化工、制药、矿产开采等企业，应当加强精细化管理，采取集中收集处理等措施，严格控制粉尘和气态污染物的排放。工业生产企业应当釆取密闭、围挡、遮盖、清扫、洒水等措施，减少内部物料的堆存、传输、装卸等环节产生的粉尘和气态污染物的排放。”本案中，利群砖厂未按照2018年7月3日石林环境分局下达的《责令改正违法行为决定书》的要求停止违法行为，在排污许可证已经过期、未建设收尘装置和除尘设施、未建设配套除尘和脱硫设施，未建设有规范的排放口、未建设大气污染物自动监控设施的情况下进行生产，违反了上述《大气污染防治法》第四十三条、第四十八条的规定，属于应予处罚的情形，石林环境分局作出的处罚决定认定事实清楚。石林环境分局发现利群砖厂的行为涉嫌违法后，依法立案、调查，拟作出处罚决定前向利群砖厂告知了陈述申辩权和听证权，经利群砖厂申请召开了听证会，并在履行讨论、审批程序后，作出的《处罚决定书》程序合法。《大气污染防治法》第一百零八条第五项规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治：……（五）钢铁、建材、有色金属、石油、化工、制药、矿产开采等企业，未采取集中收集处理、密闭、围挡、遮盖、清扫、洒水等措施，控制、减少粉尘和气态污染物排放的；”本案中，利群砖厂因未釆取集中处置等措施对粉尘和气态污染物进行处置，违反《大气污染防治法》第四十八条的规定，石林环境分局曾依据《大气污染防治法》第一百零八条的规定于2018年7月3日作出石责改〔2018〕57号《责令改正违法行为决定书》，责令利群砖厂立即停止违法行为。因利群砖厂未停止违法行为继续生产，石林环境分局应根据《大气污染防治法》第一百零八条的规定并结合利群砖厂的违法情节作出相应的处罚，因拒不改正违法行为的，应适用“拒不改正的，责令停产整治”。“拒不改正的，责令停产整治”无并处或选择处以罚款的规定，石林环境分局对利群砖厂处以责令停产整治、并处二万元罚款的行政处罚，对于罚款部分属于适用法律错误，该罚款的处罚应予撤销。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、《诉讼费用缴纳办法》第二十九条第二款的规定，判决：1.撤销昆明市生态环境局石林分局于2019年4月1日作出的石环罚字〔2019〕2号《行政处罚决定书》中处罚决定第2项即“处以罚款人民币贰万元整”的行政行为。2.驳回利群砖厂的其他诉讼请求。案件受理费五十元，由利群砖厂、石林环境分局各自负担二十五元。上诉人石林环境分局上诉请求：1.撤销昆明铁路运输法院（2019）云7101行初203号行政判决，改判驳回利群砖厂的全部诉讼请求。2.一、二审诉讼费由利群砖厂承担。事实和理由：1.《大气污染防治法》第一百零八条规定的条款存在并列性，在对利群砖厂给予责令改正违法行为或停产整治等处罚的情形下均不影响依法对利群砖厂给予罚款的行政处罚，二者同时适用符合法律规定的原则。2.根据国家环境保护部关于《环境保护行政处罚办法》的规定，责令改正违法行为等决定的性质为行政命令，而本案系利群砖厂的行为构成违法应当给予行政处罚，不处以罚款则本案的性质将可能改变为行政命令而不是行政处罚。3.利群砖厂在被责令停产整治前的行为已经构成违法，应当被处以罚款方能体现对其违法行为给社会已经造成的损害后果的弥补，是其对违法行为承担责任的一种方式。4.从立法的原则，行政处罚的轻重与违法行为造成后果相当是其基本原则，本案改判的结果导致处罚结果与违法行为造成的后果严重失衡。综上，利群砖厂存在多项违法行为，针对不同的违法行为，均应当给予行政处罚。石林环境分局对利群砖厂给予罚款和停产整治并无任何不妥。被上诉人利群砖厂辩称，《大气污染防治法》第一百零八条规定中，责令改正，处以罚款、拒不改正、责令停产整治，属于行政处罚，该条款不属于并列条款，不能同时适用，该两个处罚措施是根据不同行政违法行为所做处罚，罚款属于较轻情节，责令停产整治对于行政相对人来说更加严厉，处罚力度更重。石林环境分局认为两者属于并列条款，能够同时适用不符合法律规定，不符合立法目的，其上诉理由是对法律的错误理解。对一审法院认定的案件事实，双方当事人均无异议。本院对一审法院采信的证据及认定的案件事实予以确认。本院认为，本案二审争议的焦点是：《大气污染防治法》第一百零八条规定中的罚款和责令停产整治的行政行为，行政执法机关能否同时进行。本院认为，石林环境分局作为行政执法机关，在行使公权力时应遵循法无授权不可为的原则。《大气污染防治法》第一百零八条规定“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治……”。该法律条文授权行政机关并列行使的两种行政权力是“责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款”和“拒不改正的，责令停产整治”。从该法律规定授权的文意理解，这两种行政权力的行使是先后的递进关系，即对行政相对人作出第一种行政行为，第一种行政不能使行政相对人改正违法行为的，再作出第二种行政行为。责令停产整治肯定对行政相对人是最为严厉的行政处罚行为，因此，法律规定的两种行政行为又是一种递进关系。是故，该条法律规定并没有把罚款和责令停产整治的行政行为规定在一起，而是把罚款和责令改正规定在一起。所以，本案石林环境分局一并作出罚款和责令停产整治的行政行为，其行使行政权力超越了该条法律的授权，其行政行为的作出不符合法律的规定，属适用法律错误。因石林环境分局之前已经作出过对利群砖厂责令改正的行政行为，石林环境分局依法即应在这次行政行为中就对利群砖厂酌情作出罚款的行政处罚。本案是因利群砖厂拒不改正其违法行为，石林环境分局再次对其做出行政处罚行为，石林环境分局依法就应该作出责令利群砖厂停产整治的行政行为才符合法律的规定。所以，一审判决撤销石林环境分局对利群砖厂罚款二万元的行政处罚行为符合《大气污染防治法》第一百零八条的规定，适用法律正确，判决结果并无不当。一审法院审判程序合法，其关于石林环境分局作出本案被诉行政行为主体适格，认定事实清楚，行政处罚程序合法，但适用法律错误的评判并无不妥，本院予以支持。石林环境分局的上诉理由于法无据，本院不予采信，其上诉请求应予驳回。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人昆明市生态环境局石林分局负担。本判决为终审判决。审判长  杨云斌审判员  王 佳审判员  陈志杰二〇二〇年五月十九日法官助理苏旭书记员闵正仙