云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终93号上诉人（一审原告）杨胜银，男，汉族，1945年8月19日生，住云南省昭通市盐津县。被上诉人（一审被告）盐津县人民政府。住所地：云南省昭通市盐津县盐井镇黄葛槽新区。法定代表人郑磊，县长。委托代理人龙伍强、孙中汉，云南达意律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）盐津县自然资源局。住所地：云南省昭通市盐津县盐井镇黄葛槽新区津民路。负责人李荣，副局长。委托代理人李超，云南亨达律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。原审第三人中国能源建设集团云南火电建设有限公司。住所地：云南省昆明市西坝路船房小区省火电建设公司。法定代表人殷元波，总经理。委托代理人王奇英、牟德生，该公司员工。代理权限：特别授权代理。上诉人杨胜银因诉盐津县人民政府（以下简称县政府）、盐津县自然资源局（以下简称县自然资源局）不履行补偿安置职责一案，不服云南省昭通市中级人民法院作出的（2019）云06行初187号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。杨胜银起诉称，其系盐津县普洱镇冷水村苦竹林小组村民，合法拥有宅基地及房屋、承包地及经济林等财产。因溪洛渡电站500千伏高压线网路项目建设，县政府、县自然资源局于2011年对其上述财产实施征收，但至今未依法履行补偿安置义务。请求判令县政府、县自然资源局依法履行补偿安置义务。一审法院认定，杨胜银系盐津县普洱镇冷水办事处苦竹林村民组的村民。因溪洛渡电站500千伏高压线网路建设途经普洱镇冷水村至牛寨乡，杨胜银所在的冷水村部分农户涉及拆迁补偿。2011年12月30日，盐津县人大常委会制定了盐人决〔2011〕19号《盐津县建设用地土地房屋征收补偿安置办法》，杨胜银因拆迁补偿安置问题尚未协商达成一致，向普洱镇人民政府（以下简称镇政府）提出信访，镇政府于2019年6月5日向杨胜银作出《关于杨胜银信访事项答复意见书》，建议杨胜银通过司法程序解决。2019年6月17日，杨胜银提起行政诉讼，要求判决县政府、县自然资源局、第三人中国能源建设集团云南火电建设有限公司（以下简称火电建设公司）履行安置补偿义务。一审法院认为，根据原国土资源部《征收土地公告办法》第十五条第一款规定，因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。本案系因政府未按照征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发的争议，依法应由政府部门进行协调和裁决，不属于人民法院行政诉讼受案范围，杨胜银的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项规定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回杨胜银的起诉。案件受理费50元，予以退还。杨胜银上诉称，1.其因征地补偿安置产生的纠纷既可以通过行政诉讼解决，也可以通过复议解决，协调裁决程序不能否定其仍有权通过复议或者诉讼维护自身合法权益。国土资源部发布的国土资发〔2006〕133号文件明确强调征地协调裁决制度不能代替行政复议和行政诉讼。2.本案不属于对补偿安置方案、补偿标准不服提起诉讼的情形，一审法院适用法律错误。《征收土地公告办法》第十五条实际上是依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条制定的，该条例第二十五条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。针对实践中法院和政府对征地协调裁决制度认识不清的情况，2011年国务院法制办发布了国法〔2011〕35号文件，指出被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。可见，征地协调裁决制度是针对被征收人对征地补偿安置方案、补偿标准不服而设立的救济途径，而本案其要求被上诉人按照依法批准的补偿安置方案进行安置，是对被上诉人未依法履行补偿安置职责的不作为行为提起诉讼。3.根据《中华人民共和国土地管理法》第二十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，被上诉人作为土地征收的责任主体，应主动履行补偿安置的法定职责，但至其起诉时被上诉人仍未履行，属于行政不作为，其起诉符合行政诉讼受案范围，并符合立案条件。4.最高人民法院在赵英军等二十人诉平定县人民政府、阳泉市人民政府土地行政补偿一案，董永祥诉山西省大同市城区人民政府房屋拆迁一案等众多案例都认定履行补偿安置职责之诉属于人民法院受案范围。综上，请求撤销一审裁定，责令一审法院继续审理，一、二审诉讼费由被上诉人承担。县政府答辩称，其作为地方人民政府，根据属地管辖原则，负责协调辖区内的征地拆迁补偿工作。溪洛渡电站建设项目的补偿工作开展时间是2013年6至7月，建设方火电建设公司按照县政府盐政发〔2011〕38号、盐津县人大常委会盐人决〔2011〕19号征地拆迁文件进行补偿，后杨胜银等19户以补偿依据不是最新文件、不符合国家补偿政策为由要求镇政府处理。镇政府调查核实后，于2015年6月30日组织火电建设公司与相关部门召开协商会，会议决定按照盐津县人大常委会盐人决〔2011〕19号征地拆迁文件重新测算进行补偿，19户中多数已经同意并重新签订了补偿协议，只有杨胜银等3户不同意。从2015年起，镇政府牵头，各相关部门协助进行协调沟通。至2019年5月，只有杨胜银户未与火电建设公司达成协议。本案中，建设单位和拆迁补偿主体均是火电建设公司，杨胜银要求其进行补偿安置无事实依据。其下级政府及相关职能部门几年来为解决杨胜银等拆迁户的问题，一直积极与建设补偿方进行沟通，杨胜银诉称其行政不作为亦没有事实依据。一审裁定根据原国土资源部《征收土地公告办法》第十五条第一款规定，认定本案不属于行政诉讼受案范围，杨胜银的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件，以此驳回杨胜银的起诉正确。请求驳回杨胜银的上诉，维持一审裁定。县自然资源局答辩称，1.一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回起诉。2.根据县政府办公室下发的盐政办发〔2010〕162号文件和县政府下发的盐政发〔2011〕62号文件规定，其只负责昭通换流站项目建设征地拆迁补偿工作，电线沿线的征地拆迁补偿工作不属于其工作处理范围。杨胜银主张的征地拆迁补偿属于电线沿线的征地拆迁补偿，故不属于其职责范围。镇政府于2019年6月5日作出的《关于杨胜银信访事项答复意见书》也可以证实，处理本案具体事宜的是镇政府。故其不是本案适格被告。综上，请求驳回杨胜银的上诉请求，维持原裁定。火电建设公司答辩称，其负责溪洛渡-牛寨500KV送电线路工程的施工，受业主方委托对沿线进行拆迁补偿工作。2013年8月，在政府的牵头下，其已按盐政办发〔2011〕38号文件与所有用户签订补偿协议并按协议支付了补偿款。后政府要求按照盐人决〔2011〕19号文件进行补偿，其按要求重新进行了核算，经三方签字确认后，把差额部分的补偿款打到政府指定账户，由政府对拆迁户进行补偿。杨胜银作为拆迁户之一，于2013年8月签订房屋拆迁补偿协议，后其已经按协议支付了相应的补偿款，全面履行了补偿安置义务。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，因溪洛渡水电站建设，杨胜银作为被拆迁人与行政机关是否履行补偿安置行为有利害关系，其以县政府、县自然资源局为被告，诉请县政府、县自然资源局履行补偿安置义务，符合上述法律规定的起诉条件形式要求。一审法院以“不属于人民法院行政诉讼受案范围”为由裁定驳回杨胜银的起诉，属适用法律错误，一审裁定应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销云南省昭通市中级人民法院（2019）云06行初187号行政裁定；二、本案指令云南省昭通市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 桂 蕾审判员 杨志刚审判员 赵 霁二〇二〇年五月九日法官助理马锐书记员林珊珊