广西壮族自治区百色市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂10行初90号之二 原告郭志明，男，1969年11月27日出生，汉族，住湖南省沅江市。 委托代理人李易团，广西桂百（西林）律师事务所律师。 委托代理人牙述迎，广西桂百（西林）律师事务所律师。 被告西林县人民政府，住所地：广西西林县新兴路016号。 法定代表人欧阳可爽，县长。 委托代理人韦建管，西林县司法局副局长。 委托代理人李东硕，广西君从律师事务所律师。 原告郭志明因要求确认被告西林县人民政府（以下简称西林县政府）作出的行政答复违法，向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月3日立案后，向被告西林县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月16日公开开庭审理了本案。原告郭志明的委托代理人李易团、牙述迎到庭参加诉讼，被告西林县政府的法定代表人欧阳可爽县长因公务未能到庭参加诉讼，其委托代理人韦建管、李东硕到庭参加诉讼。现已审理终结。 被告西林县政府于2018年7月11日、2018年8月3日分别作出《关于对万峰湖外来养殖户郭志明的答复意见》、《关于对万峰湖外来养殖户请求事项的答复意见》。对郭志明2018年7月2日提交的《求救书》作出答复：一、你（原告）在万××湖西××辖区内进行渔业养殖的行为是非法养殖的行为。二、你（原告）的损失系因你个人的行为导致的，不应得到赔偿。三、你（原告）的非法养殖的行为不符合西林县制定出台的奖励办法，不符合奖励条件，不应获得奖励补助。 原告郭志明诉称，原告于2006年8月，到被告行政管辖下的万峰湖投下巨资发展养殖业。在养殖期间，被告对原告的养殖进行行政管理与监督，但在长达12年的养殖中，被告从来没有要求办理养殖证、也没有对原告的养殖进行任何的行政处罚，被告对原告的无证养殖是默认和许可的。万峰湖是国家风景区，是珠江的水源头。为了响应“绿水青山就是金山银山”的环境保护理念，2018年，国家决定对万峰湖的网箱养殖进行清理、拆除，并在清理、拆除中对养殖户造成的损失给予相应补偿。在清理、拆除中造成原告的养殖损失为:网箱面积损失706400元，鱼苗损失2528015元，铁棚损失150000元，三项共计损失3384415元。这些损失原告已向被告进行了申报登记，并经被告实地核实，是被告认可的损失。可是在清理、拆除后，被告对原告的养殖损失不同意进行补偿，原告多次到到被告处要求给予补偿，被告以原告是外县籍人及无证养殖为由拒绝补偿。并于分别于2018年7月11日，8月3日作出两次《答复意见》的行政答复，对原告的养殖作出不予补偿的行政决定。同样是清理、拆除万峰湖各自辖区内的网箱养殖行为，与原告相邻近的云南、贵州及隆林县在清理、拆除过程中，不管有证养殖户或无证养殖户按照不同的标准都给予了相应的补偿。唯有被告出台的《西政办发[2018]27号》在制定补偿问题上，以本县户籍和外县户籍为依据，在无养殖证同等条件下作出有差别的对待的补偿方式，是本县籍的则获得补偿，是外县籍的则不予补偿。在《答复意见》中被告依据《西政办发[2018]27号》规范性文件对原告的养殖损失作出不予补偿的行政决定。原告认为:被告在《答复意见》中对原告的养殖损失作出不予补偿的行政决定违反了依法行政基本原则中的合法行政、合理行政及诚实守信原则，其出台的《西政办发[2018]27号》在制定补偿内容上违反了宪法规定的法律面前一律平等原则及相关法律规定。被告上述的行政行为显然是违法的，侵害了原告的合法权益，原告特向法院起诉，请求：1.确认被告在《答复意见》中对原告作出不予补偿的行政决定违法。2.判令被告补偿原告在万峰湖的养殖损失3384415元。3.请求对被告制定的《西政办发[2018]27号》规范性文件的合法性一并审查。4、本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：1.身份证复印件，证明原告诉讼主体资格。2.收条、收据，证明原告与西林县马蚌乡合社村古路小组订立书面合同，在该村民小组辖区范围内的水城从事网箱养殖并支付租金的事实。同时也证实，在中央及地方出台治理环境污染相关政策前，原告已来到万峰湖××西林辖区水域从事网箱养殖的事实。3.郭志明损失细表，证明原告在万峰湖养殖的具体损失，损失情况己向被告进行了申报登记，是被告认可的养殖损失。4.求诉书，证明网箱被清理拆除后，因清理拆除网箱对原告所造成的经济损失，原告曾向被告提出申请，要求给予补偿的事实。5.关于对万峰湖外来养殖户郭志明《求救书》的答复意见，证明2018年7月411被告以西林县人民政府办公室的名义对原告的请求事项作出不予补偿的行政决定，在行政主体资格上是错误的。6.西林县人民政府关于万峰湖外来养殖户请求事项的答复意见，证明2018年8月4日被告以自己的名誉对原告的请求事项作出不予补偿的行政决定。该决定违反了依法行政基本原则中的合法行政、合理行政及诚实守信原则。7.“万峰湖生态环境保护总体实施方案”获批复，证明《万峰湖生态环境保护总体实施方案》是黔西南州兴义、安龙和云南罗平以及广西西林、隆林三省(区)五县(市)于2014年6月经会议研究，共同编制完成的。8.《万峰湖生态环境保护总体实施方案》通过国家核算评市、《万峰湖生态环境保护总体实施方案》，证明万峰湖生态环境总体实施方案为国家立项，项目涉及三省(区)五县(市)，计划实施各类子项目101项目，总估算投资14.6亿元。其资金来源通过国家核算评审，项目资金应属于中央支持的范畴，其中涉及广西西林县和隆林各族自治县两县，计划实施各类项目23项，总估算投资2.91亿元。9.《西林农民专业合作社引领水产畜牧业蓬勃发展)、广西西林县高民水产养殖农民专业合作社又获三百万融资贷款》、《西林县马蚌乡坝桑屯发展水产养殖打造人均“万元屯”》，证明在中央和地方出台相关的政策对万峰湖进行环境污染治理前，国家对万峰湖水城的使用权用于发展网箱养殖并没有作出禁止性规定，而是提倡农民在适于发展水产养殖的水域发展养殖业。10.西办发[2017]5号，证明根据国家及自治区治理环境污染的文件精神，2017年1月24日西林县党委、政府出台本规范性文件，在对万峰湖的网箱养殖进行拆除前，被告已开展了摸底调查及登记在册，对原告的网箱养殖情况已经进行了具体的调查了解。11.西政办发[2018]27号，证明为进一步对万峰湖网箱养殖拆除开展具体的实施工作，2018年4月21日被告制定本规范性文件，在奖励范围的制定内容上以本县户籍和外县户籍为依据，在同等条件下作出有差别对待的补偿方式，此规范性文件制定的这一部分内容不合法，其违反了宪法“法律面前一律平等”原则及现行国策“依法行政”基本原则中的“合法行政”、“合理行政”、“诚实守信”原则。12.百色市环境保护委员会办公室关于对万峰湖水质超标所在县份进行通报的函，证明在清理、拆除万峰湖网箱养殖阶段，2018年4月23日据官方统计，在隆林、西林境内共有养殖户为1108户，其中无证养殖户为833户，有证养殖户为275户，无证养殖户占绝大多数，这组数据足以说明，当地政府对养殖户是否办证养殖持放任态度，养殖户可以办证养殖，也可以无证养殖。13.西林县人民政府关于限期拆除非法网箱养殖设施的通告，证明通告限期拆除网箱养殖设备设施针对的主体仅仅是“非西林县户籍的个人或非西林县境内的任何组织(机构)”,这种实行盲目排外的地方保护主义，体现出明显的不公平、不公正。14.隆政办发[2018]17号，证明同属于拆除万峰湖网箱养殖的行政行为，隆林各族自治县在其辖区范围内也是参照贵州省黔西南苗族布衣族自治州的做法，在限期拆除辖区水域网箱养殖前，先进行摸底调查、登记及参照航拍图片，以时间节点对网箱类型及面积进行认定后，不管是有证养殖户或者无证养殖户，按照不同的标准，都给予相应的补偿。 被告西林县政府辩称：一、原告的起诉已超过起诉期限。被告于2018年4月21日作出《西林县人民政府办公室关于印发万××湖西××辖区水域环境综合整治养殖网箱自拆奖励办法的通知》[西政办发(2018)27号]，原告2019年5月6日(行政起诉状时间)才向人民法院提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定,本案原告的起诉已超过了起诉期限。二、原告的行政行为不具有可诉性，因万峰湖西林辖区网箱养殖整治是为了贯彻中央、自治区统一部署下限行的职责。万峰湖由于受到污染，水质下降，中央环境保护督查组之前已经进行了反馈，广西壮族自治区、贵州省、云南省分别以区、省政府的名义批复同意实施各自的《万峰湖生态环境保护总体实施方案》，集中对万峰湖片区的养殖行为进行整治。根据中央、省、市的同一部署和要求，被告组成以西林县环境保护局、西林县畜牧局为执法主体、其他部门协调配合的专项整治小组对万××湖西××辖区进行了整治。同时，贵州省兴义市、安龙县，云南省罗平县、师宗县，隆林各族自治县也对万峰湖湖面同期整治。《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》(国发(2015)17号)、《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》等，足以说明生态环境保护整治是自上而下的国家行为。因此，本次整治行动是为了贯彻中央、自治区统部署下履行的职责，属于职能部门执行国家、自治区的决定、命令，被告的行政行为不具有可诉性。三、原告提出的所谓赔偿损失应该由其自己承担。《中华人民共和国渔业法》第十一条的规定，在西林县水域内从事养殖业的养殖户必须取得西林县水产畜牧兽医局批准并核发的《中华人民共和国水城滩涂养殖证》，被告没有获得养殖证，也就是非法养殖行为。其不符合《中华人民共和国家赔偿法》第二条规定的合法权益的情形，该非法利益不应得到法律保护。被告在整治过程中，对养殖户没有任何歧视的行为，《西林县人民政府办公室关于印发万××湖西××辖区水域环境综合整治养殖网箱自拆奖励办法的通知》[西政办发(2018)27号]，为自拆网箱的奖励措施。请人民法院驳回原告的起诉。 被告向本院提交了以下证据：1.广西壮族自治区人民政府关于同意万峰湖生态环境保护总体实施治方案(修编版)的批复，证明根据万峰湖水域属于国家水污染防治计划内容，西林县对万峰湖整治属于执行国家决定、命令。2.自治区、市人民政府转发自治区环保厅(关于2018年3月及一季度国家考核断面水质超标预警的函》，证明自治区政府通报百色市万峰湖新面水质呈恶化趋势，要求市人民政府务必重视，并要求隆林县政府、西林县政府采取整治措施。（备注：该函属于密件，不对外公开）3.百色市环境保护局《关于做好迎接自治区环境保护厅赴百色市万峰湖督查指导水污染防治工作的函》、环境保护部华南督察局《关于开展中央环保督查反馈问题整改落实情况调研督查的函》，证明由于3月份万峰湖水质超标，中央环保部督察组、自治区环保厅督察组到万峰湖督查并责令整改。4.市人民政府关于对万峰湖环境整改工作进行督办的通知，证明市人民政府责令隆林县政府、西林县政府立即组织力量对万峰湖水环境污染进行整治，严厉打击万峰湖非法养殖清理力度，并要求在6月份前完成，西林县整治万峰湖西林辖区非法养殖网箱属执行上级决定、命令。5.百色市环境保护委员会办公室关于对万峰湖水质超标所在县份进行通报的函，证明市政府责令隆林县、西林县政府加大整治力度，保护好万峰湖水质。西林县整治万峰湖西林辖区非法养殖网箱属执行上级命令、决定。6.领导批示件落实情况报告第3期:关于整治万峰湖水质超标问题的督查报告，证明西林县万峰湖整治属执行上级命令、决定，截止5月底，西林县已基本完成万峰湖西林辖区的整治工作。7.自治区党委、自治区政府关于以中央环境保护督查“回头看”为契机扎实做好生态环境保护工作的通知，证明自治区党委、政府要求坚决打好污染防治攻坚战，西林县整治万峰湖西林辖区非法养殖网箱属执行上级决定、命令。8.自治区党委、自治区政府关于全面加强生态环境保护坚决做好污染防治攻坚战的实施意见，证明西林县整治万峰湖西林辖区非法养殖网箱属执行上级决定、命令。9.贵州省万峰湖环境综合整治南盘江镇分指挥部通知、隆林各族自治县人民政府关于依法整治天生桥、平班水库辖区水域养殖活动及相关设置的通告，证明万峰湖整治工作不是西林县私下行为，是桂、滇、贵三省区多市、县份的统一执行中央命令、决定的行为，也证明万峰湖涉及的相关省、市、县也同步开展整治工作。10.西林县人民政府关于限期拆除非法网箱养殖设施的通告及执法人员在各养殖户张贴公告照片，证明西林县已于2018年1月31日下发通告，催促外县养殖户自行拆除非法网箱养鱼及相关的附属设施。11.西林县人民政府办公室关于印发万××湖西××辖区水域环境综合整治养殖网箱自拆奖励办法的通知，证明西林县万峰湖整治自拆奖励只针对持有合法养殖证、县内自行拆除网箱的养殖户，外县非法养殖农户不享受此项补助。12.国务院关于印发水污染防治行动计划的通知、中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见，证明被告行政行为是履行国家的行政命令。 经庭审质证，对于原告提交的14份证据，被告西林县政府对证据1的三性无异议；对证据2的三性有异议，证据来源不明；对证据3的三性有异议，这是原告的单方做出，不予认可；对证据4的关联性有异议；对证据5、6的真实性合法性无异议，对证明目的有异议；对证据7、8的三性无异议；对证据9的三性有异议，这不是官方的；对证据10的真实性合法性无异议，关联性有异议，这个是2017年的文件，与本案没有关系；对证据11、12的三性无异议，但对证明目的有异议；对证据13的三性无异议，但对证明目的有异议，这是执行上级命令的行为；对证据14的三性有异议，该证据上没有相关部门公章。 对于被告提交的12份证据，原告郭志明对证据1、3、6、7、8、9的三性无异议；对证据2背后备注的不对外公开，我们无法得知；对证据4、5上面载明的数据的真实性有异议；对证据10的合法性有异议，该证据针对的是外县籍，对内县养殖户没有采取同等待遇；对证据11合法性有异议，违反了宪法规定的平等原则，在补偿上合法行政、合理行政、诚实信用的原则；对证据12的三性无异议，对证明目的有异议，国家政策不可诉，但是政府根据政策实施的行政行为具有可诉性。 本院对于上述证据认证如下：对于原告提交的证据1、7、8及被告提交的证据1、3、6、7、8、9各方均无异议，本院予以确认。对于原告提交的证据2，该收条、收据无收款人签名，本院不予采纳；证据3，该损失统计表为原告自行列出，未经被告认可或相关部门确认，被告的异议理由成立，本院不予采纳；证据4，被告对关联性有异议，本院认为，该求救书与本案有关，是对于养殖损失的补偿请求，本院对相关事实予以确认；证据5、6、11、12、13，被告对于证据三性没有异议，只对证明目的存在异议，本院予以确认，其证明内容由本院综合本案查明事实加以认定；证据9为网络相关新闻，与本案请求补偿无关，亦无法证明原告的证明目的，被告的异议理由成立；证据10为被告作出的实施方案，本院对其真实性予以确认；证据14与本案行政行为无关，本院不予认证。对于被告提交的证据2，备注为密件，仅向本院提交了文件处理笺，未提交相关文件，本院不予认证；证据4、5为被告作出的相关文件、通知各方对真实性无异议，原告虽然对载明的数据存在异议，但也未能提供相反的证据予以反驳，其异议理由不成立；证据10、11，原告对真实性没有异议，本院对其真实性予以确认；证据12原告对三性没有异议，只是对证明目的有异议，本院予以确认，其证明内容由本院综合本案查明事实加以认定。 经审理查明，原告郭志明为湖南省沅江市人，在被告行政管辖区域内的万峰湖架设网箱养鱼，期间未按相关规定办理水域滩涂养殖证。因万峰湖断面水质恶化，广西、贵州、云南等3省5县区（广西隆林、西林，贵州兴义、安龙，云南罗平）为贯彻落实中央的环保整治决定而采取统一的水域水体整治行动。2017年1月24日，被告印发《西林县万峰湖环境综合整治实施方案》。2018年1月31日，被告西林县政府印发《关于限期拆除非法网箱养殖设施的通告》，要求“非西林县户籍的个人和非西林县境内的任何组织（机构），未经西林县人民政府批准（未依法取得水域滩涂养殖证）的禁止在万××湖西××辖区水域架设、放置网箱或浮房等养殖、垂钓设施。违反上述规定的，必须在2018年2月22日前自行拆除……”2018年4月，经广西壮族自治区人民政府同意并统一协调部署，被告西林县政府正式开展万峰湖整治行动。2018年4月21日，被告印发西政办发[2018]27号《关于印发万××湖西××辖区水域环境综合整治养殖网箱自拆奖励办法的通知》。原告对于是否应当给予经济补偿等问题提出异议，并于2018年7月2日向被告提交《求诉书》，要求被告予以经济补偿。2018年7月11日，被告西林县政府作出《关于对万峰湖外来养殖户郭志明的答复意见》，认定原告在万××湖西××辖区内进行渔业养殖的行为是非法养殖的行为，不应获得补偿。2018年8月3日，被告西林县政府作出《关于对万峰湖外来养殖户请求事项的答复意见》，再次明确原告的养殖行为是非法养殖行为，其损失是个人造成的，不应得到赔偿，且不在奖励范围内，不应获得奖励补助。原告不服，提起本案行政诉讼。在审理的过程中，因本案与本院审理的（2019）桂10行初136、137、138、139、140、141、142号案件同属起诉被告西林县政府作出的同类行政答复违法的行政案件，在上述七个案件二审审理期间，本院于2019年11月25日中止本案的审理。2020年3月27日，本案恢复审理。 本院认为，郭志明以西林县政府在对其在万峰湖养殖设备进行清除、清理拆除过程中造成网箱面积、鱼苗、铁棚等损失，西林县政府作出不予补偿的涉案答复意见损害其合法财产权益为由，起诉请求确认涉案答复意见违法，判决西林县政府补偿其在万峰湖的养殖损失3384415元，并对《西政办发[2018]27号》规范性文件的合法性一并审查。鉴于涉案答复意见为决定不予奖励补助，而郭志明主张奖励实为补偿，且请求判决西林县政府给予相应补偿，故本案争议实质为行政补偿争议，亦即郭志明提起的本案诉讼为履行行政补偿职责之诉。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定：“向人民法院提起行政诉讼，应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”履行法定职责之诉是否成立，前提条件包括被申请履行职责的行政机关是否具有相应的法定职责，行政机关的法定职责指具有的有明确针对性和指向性的事务管辖职权，在履职之诉中，原告的诉权必须以相应的请求权规范为基础，否则无论行政机关对履职申请不予答复还是答复不予处理或者答复无法让申请人满意，依法均不属于行政诉讼受案范围。 根据《中华人民共和国渔业法》(2013年修正）第七条第三款“江河、湖泊等水域的渔业,按照行政区划由有关县级以上人民政府渔业行政主管部门监督管理;跨行政区域的，由有关县级以上地方人民政府协商制定管理办法,或者由上一级人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构监督管理。”第四十条第二款、第三款“未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的,责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施。”未依法取得养殖证或者超越养殖证许可范围在全民所有的水域从事养殖生产,妨碍航运、行洪的,责令限期拆除养殖设施,可以并处一万元以下的罚款。《中华人民共和国水污染防治法》第九条第三款“县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构,在各自的职责范围内,对有关水污染防治实施监督管理。”第九十一条第二款“在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖或者组织进行旅游、垂钩或者其他可能污染饮用水水体的活动的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为,处二万元以上十万元以下的罚款。……”的规定,查处在无证从事网箱养殖行为或水污染行为,是人民政府有关职能部门的法定职责，且法律并未规定应一并作出行政补偿之法定职责。郭志明自认为无证养殖户，要求西林县政府履行补偿职责，缺乏程序法律依据。据上，郭志明请求西林县政府给予补偿的诉求属于信访诉求，不符合履职之诉的受理条件，相应地，西林县政府针对郭志明的补偿诉求作出的涉案答复意见，亦不具有可诉性。 综上，原告郭志明的起诉不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告郭志明的起诉。 本案受理费50元，予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院或者直接向广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  黄春雷 审 判 员  许彩乐 人民陪审员  李学泰 二〇二〇年四月七日 法官 助理  劳 珍 书 记 员  黄惠岸 书 记 员  韦元杰