黑龙江省穆棱市人民法院 行 政 判 决 书 (2020）黑1085行初2号 原告：马桂珍，女，1964年8月20日出生，住所地穆棱市。 被告：穆棱市公安局下城子派出所，地址：穆棱市下城子镇仁义委。 负责人：徐加友，所长。 委托代理人：冯雪岩，黑龙江省冯雪萍律师事务所律师。 被告：穆棱市人民政府，地址：黑龙江省穆棱市长征路243号，组织机构代码证：00183593-1。 法定代表人：刘德胜，市长。 出庭负责人：郭千里，男，穆棱市人民政府副市长。 委托代理人：李洪霞，女,穆棱市司法局工作人员。 第三人：姜玉云，男，1962年9月17日出生，住黑龙江省穆棱市。 原告马桂珍与被告穆棱市公安局下城子派出所（以下简称下城子派出所）、穆棱市人民政府，第三人姜玉云治安行政处罚一案，原告于2020年1月7日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月1日、2020年4月13日公开开庭审理了本案。原告马桂珍、被告下城子派出所所长徐加友及委托代理人冯雪岩、被告穆棱市人民政府的副市长郭千里及委托代理人李洪霞到庭参加诉讼。第三人姜玉云经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 被告下城子派出所于2019年10月9日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第二项的规定，作出穆公（下）不罚决字[2019]第64号不予行政处罚决定，决定对姜玉云不予行政处罚。2019年12月16日被告穆棱市人民政府作出穆政复决[2019]7号行政复议决定，决定维持下城子派出所上述不予行政处罚决定。 原告马桂珍诉称，2019年10月9日，下城子派出所作出《不予处罚行政决定》。原告不服该决定书，于2019年10月16日向穆棱市人民政府提交《行政复议申请书》。2019年12月24日，原告收到被告穆棱市人民政府的《行政复议决定书》。2019年9月7日，姜玉云将原告在新民村三叉裆0.88亩耕地种植的玉米拉走。2019年10月9日，姜玉云将原告在王头沟白浆地2亩耕地种植的黄豆拉走。原告于2019年3月11日合法取得案涉三叉裆0.88亩耕地、王头沟白浆地2亩耕地的经营权。因此，姜玉云对以上两处耕地无使用、收益的权利，姜玉云对该两处耕地上的庄稼进行盗收的行为，属于违法行为，下城子派出所应当依法进行处罚，但却作出不予行政处罚。原告认为，下城子派出所的行政行为违法，穆棱市人民政府的行政复议决定错误。另外，原告于2019年10月16日向穆棱市法制办公室负责人提交《行政复议申请书》，并予以当场接收，但一直到2019年12月24日，才在原穆棱市法制办公室负责人手中接到《行政复议决定书》，时间长达六十九日，违反了《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定”的规定。马桂珍提出的诉讼请求：1.确认被告穆棱市公安局下城子派出所作出的《不予处罚行政决定书》（穆公（下）不罚决字[2019]64号）行为违法，并予以撤销；2.确认被告穆棱市人民政府作出的《行政复议决定书》（穆政复决[2019]7号）错误，并予以撤销；3.判令被告穆棱市公安局下城子派出所依法对姜玉云重新作出行政行为。 被告下城子派出所辩称，2019年9月7日左右，穆棱市下城子镇新民村村民姜玉云将同村村民马桂珍在新民村三叉裆种植的约0.8亩玉米收走。2019年10月9日7时许，姜玉云又将马桂珍在新民村王头沟白浆地收割好的黄豆拉走两车。经调查，马桂珍于2018年替其丈夫周某文的哥哥周某贵索要当年搬离新民村时卖给姜玉云位于周某贵土地台帐上的土地，后经新民村村委会和下城子镇政府工作人员调解，从姜玉云现有的王头沟白浆地三块、东崴子一块、三叉裆一块三根垄、瓜厂子一块共计六块土地中划拨5.36亩的土地还给周某贵，剩余的土地由姜玉云继续种植，双方同意并签署了协议。但签署协议后，村里多次要对这5.36亩的土地进行实际测量和分配，马桂珍始终不同意测量土地，并于2019年春抢先将土地种植。以上事实有姜玉云的陈述，马桂珍的陈述，佟某某、王某某、梁某某、李某某的证言，新民村土地台帐、土地调解协议书、土地承包协议书等证据证实。被告认为，该案属于民事纠纷，姜玉云的违法事实不能成立，故依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第二项之规定，对姜玉云作出不予行政处罚决定。综上，对姜玉云的不予行政处罚事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。 被告穆棱市人民政府辩称，一、案涉争议地块原登记在周某贵名下，后周某贵搬离新民村时将住房和包括案涉争议地块在内的耕地均卖给了姜玉云。此后，该地块始终由姜玉云耕种。2018年，马桂珍代表周某贵向姜玉云主张争议地块的承包经营权，双方就该争议地块权属发生争议。经下城子镇政府和新民村委会调解，姜玉云同意从其现耕种的王头沟白浆地三块、东崴子一块，三叉裆一块三根垄、瓜厂子一块耕地（六块耕地共约9亩）中划出5.36亩还给周某贵，再由新民村委会将该5.36亩耕地承包给周某文（马桂珍丈夫）耕种，剩余的耕地由姜玉云继续种植。之后，姜玉云与周某贵就该争议地块按上述意见签订了调解协议书，新民村委员会与周某文签订了土地承包协议书。协议签订后，双方始终没有对争议地块进行实际测量和划分。2019年春马桂珍抢先在争议地块上进行了耕种。2019年9月7日、2019年10月9日，姜玉云分别将马桂珍在争议地块上耕种的玉米和黄豆收走部分，并向村委会进行了告知。马桂珍向穆棱市公安局下城子派出所报了案。下城子派出所经调查认定该案属于民事纠纷，姜玉云的违法事实不能成立，依据《治安管理处罚法》第九十五条第二项之规定，对姜玉云作出不予行政处罚决定。马桂珍不服，向穆棱市人民政府申请复议，穆棱市人民政府依法进行了受理。穆棱市人民政府认为，虽然，姜玉云与周某贵就争议地块签订了调解协议书，新民村委员会又与周某文签订了土地承包协议书，但协议签订后，双方始终没有对争议地块进行实际测量和划分，该案涉争议地块的权属仍存在争议。2019年春，马桂珍抢先对争议地块进行了耕种。在此种情况下，姜玉云将马桂珍在争议地块上耕种的玉米和黄豆收走部分，并向村委会进行了告知。马桂珍与姜玉云的争议属于民事争议，姜玉云的行为没有违反《治安管理处罚法》的相关规定，下城子派出所依据《治安管理处罚法》第九十五条第二项之规定，对姜玉云作出不予行政处罚决定，事实清楚、证据充分、程序合法、适用依据正确；二、穆棱市人民政府受理和审查行政复议案件程序合法。马桂珍于2019年10月16日向穆棱市司法局递交了行政复议申请书，司法局于当日进行了立案受理，于10月17日向下城子派出所送达了行政复议答复通知书。穆棱市公安局下城子派出所依法进行了答复和举证。穆棱市人民政府经审查于2019年12月16日依法作出行政复议决定。根据《行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定”、《行政复议法》第四十条“行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行”和《民事诉讼法》第八十二条“期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期”的规定，本复议案件期间的最后一日为2019年12月16日，因此穆棱市人民政府作出行政复议决定没有超过法定期限。另外，穆棱市司法局于作出行政复议决定的第二日即通知马桂珍到司法局领取行政复议决定书；2019年12月19日，司法局再次通知马桂珍领取行政复议决定，马桂珍称亲属在牡丹江住院，回来后到司法局取。2019年12月24马桂珍到司法局取走行政复议决定。综上，穆棱市人民政府审理马桂珍行政复议案件主体合法、事实清楚、程序合法、依据正确。 第三人姜玉云未向本院提出书面答辩意见。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行证据交换和质证。对有争议的证据和事实，本院认定如下： 下城子派出所向本院提出以下证据： 穆棱市公安局不予行政处罚卷，案件编号：A2310855105002019100003。证明：1.经对涉案行为人马桂珍、姜玉云进行询问，下城子新民村村民委员会佟某某、村民王某某、下城子镇政府工作人员梁某某、李某某进行询问，调查核实了马桂珍所称的姜玉云存在治安违法的行为的事实不成立；2.结合收集的穆棱市农村合作经济内部往来票据、土地承包协议书、调解协议书、2002年土地清查家庭登记表这些书证，进一步证实双方争议系民事纠纷，应当通过确权、侵权诉讼来解决双方的争议。因此在权属未清的情况下，下城子派出所针对姜玉云是否构成行政违法行为，已基本查清并依法作出了不予处罚的行政决定，并按法定程序告知了相对人，程序合法适用法律正确。 马桂珍质证意见：对证据的形式要件没有异议，对证据的证明目的有异议。姜玉云在下城子派出所没有承认其到新民村村委会去告知佟某某，第三次去告知了。佟某某、王某某在下城子派出所的笔录中说的话不符合事实，因为姜玉云在下城子派出所的笔录中没有提到过他拉庄稼告知村委会，佟某某和王某某误导派出所办案。李某某的证词是符合事实的。周某贵是承包方，承包土地都以新民村老台帐为准划分给周某贵的。土地法一再规定不准打乱土地原有的承包关系，长期稳定土地承包关系，姜玉云在周某贵调解书上交还了土地，周某贵是户主，以户为单位承包村里土地，是1983年一轮土地承包人，界限清晰。下城子派出所的不予处罚决定书认定马桂珍有抢种行为，原告不认可。下城子派出所对自首和承认错误理念分不清。原告是季节性的种地，不存在抢种行为。并且原告有证据证实，姜玉云在拉玉米时没有告知村委会。 穆棱市人民政府质证意见：对该组证据没有异议，同意下城子派出所证明目的。 本院认为，因马桂珍、穆棱市人民政府对证据的真实性无异议，且该证据系行政机关履行职务时所形成，故对该证据的真实性予以采信。证据显示，马桂珍与姜玉云存在土地承包经营权纠纷，姜玉云分别于2019年9月7日、2019年10月9日两次将马桂珍的0.8亩玉米及黄豆（两牛车）拉回家。姜玉云的陈述与佟某某、王某某的证言相互印证，能够证实姜玉云在拉玉米回家的过程中告知了村委会主任佟某某及村支部书记王某某。且诉争不予处罚决定中并无“自首”“承认错误”等事实的认定，马桂珍的质证意见令人不知所云，故不予支持。对该证据证明目的予以采信。 穆棱市人民政府提交证据：行政复议卷宗。证明：1.下城子派出所作出穆公（下）不罚决字[2019]64号不予行政处罚决定主体合法、认定事实清楚、证据充分、程序合法、试用依据正确，依法应予维持；2.穆棱市人民政府作出行政复议决定主体合法、认定事实清楚、程序合法、依据正确。 马桂珍质证意见：对证据的形式要件没有异议。对证据中证明目的有异议。姜玉云在下城子派出所，没有承认他到新民村村委会去告知，第三次去告知了。佟某某、王某某在派出所的笔录中说的话不符合事实，因为姜玉云在派出所的笔录中没有提到过他拉庄稼告知村委会，佟某某和王某某误导派出所办案。李某某的证词是符合事实的。马桂珍家承包土地都以新民村老台帐为准划分的土地。土地法一再规定不准打乱土地承包原有的关系，长期稳定土地承包关系，姜玉云在周某贵调解书上交还了土地，周某贵是原始承包人，周某贵原始土地承包人，界限清晰，四至清晰。派出所的不予处罚决定书认定原告有抢种行为，原告不认可。派出所对自首和承认错误理念分不清。派出所、王某某、佟某某都以这个为理由是错误的。 下城子派出所质证意见：对该组证据没有异议。 本院认证意见同下城子派出所提交证据认证意见，对此证据的证明目的予以采信。 马桂珍向本院提出以下证据： 证据1：2002年土地清查明细表1.2.3.4.5.6.8。证明：2019年3月1日之前，周某贵名下的王头沟大西崴子1.38亩、瓜场子后1.72亩、小东崴子地块1.5亩、三叉裆0.8亩、赵广修地0.56亩等共计5.36亩耕地，承包给姜玉云耕种。 下城子派出所质证意见：没有异议，与本案争议事实没有关系。 穆棱市人民政府质证意见：没有异议，与本案争议事实没有关系。 本院认为，因被告对此证据无异议，且该证据能够证明原承包人周某贵的耕地变更为姜玉云的事实，故对该证据及证明目的予以采信。 证据2：2018年4月10日姜玉云与周某贵签订的调解协议书。证明：2018年4月10日，姜玉云将王头沟大西崴子1.38亩、瓜场子后1.72亩、小东崴子地块1.5亩、三叉裆0.8亩、赵广修地0.56亩等共计5.36亩耕地返还给周某贵。 下城子派出所质证意见：没有异议，与本案争议事实没有关系。 穆棱市人民政府质证意见：没有异议，与本案争议事实没有关系。 本院认为，因被告对此证据无异议，且该证据能够证明周某贵与姜玉云因土地承包经营权发生纠纷，由马桂珍代周某贵与姜玉云达成协议等事实存在，故对证据证明目的予以采信。 证据3：（2019）黑1085民初1552号法庭审理笔录。证明：姜玉云自认，2019年春天（真实时间应该是2018年初）经村委会协调，姜玉云同意将5.3亩耕地返还给周某贵。 下城子派出所质证意见：没有异议，与本案争议事实没有关系。 穆棱市人民政府质证意见：对证明目的中“姜玉云同意将5.3亩耕地返还给周某贵”，与之前下城子派出所办案过程中及复议过程中，当事人马桂珍主张的5.36亩不一致，能够证明双方当事人在地块亩数上依然存在争议。 本院认为，因被告对该证据无异议，结合原告举证2能够证实周某贵与姜玉云土地承包经营权存在争议，并经村委会调解，达成协议等事实，故对该证据予以采信。 证据4：下城子派出所于2019年10月9日对李某某询问笔录，10月8日对梁某某询问笔录。证明：1.在下城子镇政府、新民村委会的主持下，从姜玉云的土地里划出5亩多的土地返还给周某贵；2.返还的土地面积是通过新民村老土地台帐确定的，并且周某贵和姜玉云都同意。 下城子派出所质证意见：没有异议，与本案争议事实没有关系。 穆棱市人民政府质证意见：没有异议，与本案争议事实没有关系。 本院认为，因被告对此证据无异议，故本院对证据的真实性予以采信。结合原告举证2，能够证实周某贵与姜玉云因土地承包经营权发生纠纷，由马桂珍代周某贵与姜玉云达成协议等事实存在，故对证据证明目的予以采信。 证据5：2019年3月11日新民村委会与周某文签订的《土地承包协议书》。证明：2019年3月11日，在新民村委会的主持下，周某贵将以上共六块土地流转承包给周某文，周某文依法享有该土地的使用、收益的权利。 下城子派出所质证意见：没有异议，与本案争议事实没有关系。 穆棱市人民政府质证意见：没有异议，与本案争议事实没有关系。 本院认为，同原告举证4认证意见一致。 证据6：（2019）黑1085民初1552号民事判决书。证明：姜玉云在诉讼中自认，其拉走的玉米是马桂珍在李某春耕地的刘某某的土地上的玉米。因此，姜玉云拉走玉米所有权人应当是原告，姜玉云无权处置。 下城子派出所质证意见：没有异议，与本案争议事实没有关系。 穆棱市人民政府质证意见：与派出所质证意见一致。 本院认为，证据系生效法律文书，该判决认定“刘某某享有的王头沟西崴子的22根垅土地经营权已转包给李某春享有，该土地的占有、使用、收益的权利应当由李某春享有且已由李某春实际耕种。刘某某无权对该土地收益与周某文之间达成调解协议，双方达成的调解协议因未取得李某春的追认而对李某春不发生法律效力，进而周某文对李春晓转包给李某春的土地经营权未取得收益的权利”。本案姜玉云将位于三叉裆及王头沟白浆地两块争议耕地内玉米及黄豆拉走，故此证据与本案无关，本院对证明目的不予采信。 证据7：1.王某某、佟某某的询问笔录；2.2019年3月13日票据金额500元；3.马桂珍与周某文结婚证。证明：承认的真实性，原告交纳了6块土地的承包费。 下城子派出所质证意见：没有异议，与本案争议事实没有关系。 穆棱市人民政府质证意见：没有异议，与本案争议事实没有关系。 本院认为，本案的争议焦点是姜玉云的行为是否违反治安管理法的相关规定，下城子派出所对其作出的不予处罚决定是否合法，而此证据与本案不具有关联性，本院不予认证。 证据8：2019年9月11日马桂珍与佟某某手机通话记录（光碟及通话整理稿）。证明：姜玉云头一次拉走三叉裆底下三根垅的苞米一事没有告诉佟某某。佟某某于2019年9月17日在下城子派出所的询问笔录中陈述“姜玉云收割完了之后跟我说了”系虚假陈述。 下城子派出所质证意见：有异议，如果是证人证言，应当当庭作证，因佟某某已经向公安机关阐述了案件事实，如果两个证据相矛盾，就应当以先采集的或证人当庭表述的内容为准。 穆棱市人民政府质证意见：与派出所质证意见一致。 本院认为，因被告对证据有异议，且未与“佟某某”本人核实，真实性难以确认，并与佟某某本人在公安机关调查时所述不一致，故本院对此证据不予采信。 根据当事人举证、质证、法庭调查及本院对上述证据的认证意见，本院确认本案事实如下： 马桂珍系周某贵弟弟周某文的妻子。讼争耕地原登记在周某贵名下，后周某贵搬离新民村时将住房和包括争议地块在内的耕地均转卖给姜玉云。此后，该地块始终由姜玉云耕种。2018年，马桂珍代表周某贵向姜玉云主张争议地块的承包经营权。经下城子镇政府和新民村委会调解，其二人就耕地争议达成协议，约定姜玉云从其现耕种的王头沟白浆地三块、东崴子一块，三叉裆一块三根垅、瓜厂子一块等耕地中划出5.36亩还给周某贵，再由新民村委会将该5.36亩耕地发包给周某文耕种，剩余的耕地由姜玉云继续耕种。协议签订后，双方没有对争议地块进行实际测量和划分。2019年春，马桂珍抢先在争议地块上进行了耕种。姜玉云分别于2019年9月7日和2019年10月9日，将马桂珍在争议地块上耕种的部分玉米和黄豆收走，并将此事告知村支书王某某、村委会主任佟某某。马桂珍发现玉米被收后于2019年9月16日向下城子派出所报案。下城子派出所同日受案。经调查认定姜玉云的违法事实不能成立，依据《治安管理处罚法》第九十五条第二项的规定，作出穆公（下）不罚决字[2019]第64号不予行政处罚决定，决定对姜玉云不予行政处罚。马桂珍不服上述不予行政处罚决定，于2019年10月16日向穆棱市人民政府申请行政复议，穆棱市人民政府于同日受理。于2019年12月16日作出穆政复决[2019]7号行政复议决定，决定维持下城子派出所上述不予行政处罚决定。并于2019年12月24日向马桂珍送达了上述行政复议决定。 本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯公民人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第九十二条又规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。下城子派出所依据上述规定具有对轻微违反治安管理行为进行查处的职责。本案的焦点是姜玉云的行为是否属违反治安管理的行为，是否应受到处罚。通常违法行为具有三个方面特征，一是行政相对人的主观过错；二是具有违反行政管理秩序行为；三是违法行为的危害后果。本案中，姜玉云基于其与马桂珍之间土地承包经营权存在纠纷，将争议土地中其认为属马桂珍所有的玉米拉回家中，在拉玉米过程中向村委会主任进行告知，主观上不具有非法占有或者毁损等目的，即不具有治安管理意义上的主观过错，此为其一；其二，处罚法定是行政处罚基本原则，其中包含被处罚行为法定，也就是说，行政处罚的实施必须有法律、法规或者规章为依据。对于行政相对人来说，法无明文规定不受罚。凡法律、法规或者规章未规定予以行政处罚的行为，不应受到行政处罚。客观上治安管理处罚法并未规定对姜玉云实施的行为应当予以处罚，即该行为不违反行政管理秩序；其三，姜玉云的行为不具有危害后果。故，下城子派出所认定该违法事实不成立且决定不予处罚，并无不当。执法过程中保障了当事人的陈述、申辩等权利，程序不违反法律规定，本院予以支持。被告穆棱市人民政府的复议程序亦不违反行政复议相关法律规定，本院予以认可。第三人姜玉云经本院合法传唤，拒不到庭参加诉讼，是对自己权利的放弃。 关于马桂珍主张穆棱市人民政府行政复议超期问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。第四十条规定，行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条规定，期间包括法定期间和人民法院指定的期间。期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。期间不包括在途时间，诉讼文书在期满前交邮的，不算过期。穆棱市人民政府于2019年10月16日受理马桂珍的复议申请，2019年12月15日为六十日最后一天，当天为星期日，以其后的第一日即2019年12月16日为期间届满的日期，故穆棱市人民政府于2019年12月16日作出复议决定不超过法定期限。另外，法律规定是六十日内“作出”行政复议决定，而非“送达”当事人。实践中，在行政机关作出行政行为后，很多时候是非因行政机关自身原因导致送达困难，致使相关法律文书送达延迟。甚至在法院的司法审判活动中，送达也成为困扰法院审理案件的一大顽疾。以向行政相对人送达法律文书时间作为评判行政行为是否超期，显然不切实际。且穆棱市人民政府对送达时间拖后作出了合理解释，马桂珍对此未提出异议。故对马桂珍这一主张不予支持。 综上所述，马桂珍的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”、第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告马桂珍的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告马桂珍负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于黑龙江省牡丹江市中级人民法院。 审判长  刘玺臣 审判员  郝桂菊 审判员  于谦明 二〇二〇年五月二十八日 书记员  刘玮红