安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖行终1427号 上诉人（一审原告）吴正，男，1975年2月8日出生，汉族，住安徽省安庆市迎江区。 委托代理人柯达，安徽始信律师事务所律师。 上诉人（一审原告）朱兴庆，男，1966年11月28日出生，汉族，住山东省淄博市临淄区。 被上诉人（一审被告）安庆市迎江区人民政府，住所地安徽省安庆市华中路469号。 法定代表人章洪海，该区区长。 被上诉人（一审被告）安庆市迎江区住房城乡建设交通局（原安庆市迎江区城乡建设局），住所地安徽省安庆市迎江区锡麟街东四巷7号，统一社会信用代码11340802779092278U。 法定代表人江龙山，该局局长。 委托代理人朱小飞，安徽引江律师事务所律师。 上诉人吴正、朱兴庆因诉安庆市迎江区人民政府（简称迎江区政府）、安庆市迎江区住房城乡建设交通局（简称迎江区建设局）行政协议一案，不服安徽省池州市中级人民法院（2019）皖17行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 吴正、朱兴庆向一审法院起诉称，两原告在安庆市迎江区××小区东邻、××花园南侧共有房屋面积约370平方米用于居住。2016年，被告因建设需求，要征收其房屋。在原告吴正不知情的情况下，他人代替吴正在《安庆市集体土地上港华路周边棚户区改造项目房屋征收房票安置协议书》上签字，并在原告不在现场的情况下于2016年10月7日强制拆除了其房屋。被告签订协议的主体不合法，无权代替吴正本人签字，并且在没有履行房屋征收补偿程序的前提下签订协议，该协议为无效协议。请求：1、确认原、被告签订的《安庆市集体土地上港华路周边棚户区改造项目房屋征收房票安置协议书》无效；2、请求判令被告赔偿房屋损失2701000元、附属物损失补偿80000元和一年的房租损失补偿24000元，合计人民币2805000元。后原告称由于诉讼时间延长，原告原房屋所在地块已被政府出让给安徽高速集团，新建的高速滨江首府商品房价每平方米已过1万元，原告原诉讼请求已经无法保证原有生活水平不降低，依据填平补齐原则，于2019年3月4日申请变更第二项诉讼请求为：请求判令被告赔偿房屋损失4940000元，室内装修费48000元，室内财产损失10000元，附属物庭院损失100000元，三年的房租损失72000元，交通费和误工费10000元，以上合计人民币5180000元。 一审法院经审理查明，吴正父亲吴功存与朱兴庆母亲李才英于上世纪八十年代共建位于安庆市迎江区××小区东邻、××花园南侧的带院三层楼房，面积约为370平方米。李才英于2005年因病去世，朱兴庆为其法定继承人。吴功存将他的房产份额赠与其子吴正。2015年12月1日，安庆市人民政府发布《关于实施迎江区港华路周边片区棚户区改造项目建设的通告》，确定项目建设在依法办理有关手续后，棚户区改造范围内涉及的房屋拆迁、清障工作由辖区人民政府组织实施。涉案房屋在改造范围内。2015年12月15日，安庆市迎江区重点工程项目建设指挥办公室作出《关于〈港华路周边片区棚户区改造项目集体土地上房屋征收安置实施方案〉的批复》。2016年5月3日，吴正、朱兴庆与迎江区建设局签订《安庆市集体土地上港华路周边棚户区改造项目房屋征收房票安置协议书》。2016年10月7日，涉诉房屋被拆除。 一审法院另查明，2015年以来，迎江区棚户区改造房屋征收工作由迎江区建设局负责。 一审法院认为，本案的争议焦点是：一、迎江区政府是否为本案适格被告；二、原、被告签订的《安庆市集体土地上港华路周边棚户区改造项目房屋征收房票安置协议书》是否有效，若无效案涉损失数额如何确定。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定,国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。依据该规定，县级以上地方人民政府对征收土地工作负有组织实施之责。本案中，迎江区政府作为组织征收实施主体，依照《安庆市市区集体土地与房屋征收补偿安置暂行办法》相关规定，委托迎江区建设局负责迎江区棚户区改造房屋征收工作，并不违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。虽本案协议是迎江区建设局以自己的名义与原告签订的，但迎江区政府已经认可了该协议，故其应对迎江区建设局在受委托范围内作出的行为承担法律责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告，迎江区政府应为本案适格被告。同时，如果行政机关委托的组织参加诉讼更便于查清案件事实，人民法院可以允许其以共同被告或第三人的身份参加诉讼。本案中，迎江区建设局作为签订协议的一方可以作为被告参加诉讼。 行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，对行政协议效力的判断，既适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，如上所述，迎江区建设局作为签订涉案安置协议的一方具有行政主体资格,涉案房屋征收符合法定程序，不存在重大且明显违法情形。原告诉请确认涉案安置协议无效不符合行政诉讼法第七十五条的规定。另一方面，原告与迎江区建设局签订安置协议也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效的法定情形。 关于原告主张“协议签订吴正不知情，协议上吴正的签名是由朱兴庆代签”，原告并未提供证据证明其主张。即使协议上吴正的签名确系朱兴庆代签，根据庭审查明的事实，涉案房屋由原告吴正和朱兴庆按份共有，由朱兴庆实际居住，前期房屋面积测量确认、吴正户口认证等事宜均由朱兴庆或朱兴庆委托的人员参与。据此，迎江区建设局有理由相信朱兴庆具有代理权，而与之签订涉案安置协议，符合《中华人民共和国合同法》第四十九条关于表见代理的规定。另外，案涉协议于2016年5月3日签订，至2016年10月7日涉案房屋被拆除，前后长达五个月的时间，吴正诉称协议签订不知情，显然有违常理。在其知情但未向迎江区建设局表示异议的情况下，也可视为对该安置协议予以了追认。 综上，原告请求确认《安庆市集体土地上港华路周边棚户区改造项目房屋征收房票安置协议书》无效，判令被告赔偿房屋损失于法无据，该院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴正、朱兴庆的诉讼请求。 吴正上诉称，1、迎江区建设局与朱兴庆签订的案涉协议无效，对其不具有法律效力。2、案涉协议所确定的征地补偿项目明显侵害了其合法权益。拆迁安置的房屋建筑面积不对，未与其确认。拆迁补偿标准也存在问题。棚户区改造只有在国有土地上才可以进行，因棚户区改造征收房屋的，不能按照集体土地标准进行补偿。3、案涉行政行为均违法。迎江区政府、迎江区建设局在其未参与情况下，所作出的拆迁安置行为均是违法。另，迎江区政府在国庆节假日期间，未经其同意，拆除属于其的房屋，亦属违法。综上，请求撤销原判，改判支持其一审诉讼请求。 朱兴庆上诉称，一、一审判决认定基本事实不清。1、根据《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发[2014]36号）规定，棚户区改造涉及集体土地征收的，要按照国家相关法律法规，做好土地征收、补偿安置等前期工作。被上诉人未提供土地已依法征收的证据。2、本合同其除了签字没有任何其它权利，显示公平。被上诉人利用其没有经验，欺骗其在多处空白的格式合同上签字，后任意改动合同，违反公平原则。3、一审法院故意回避合同内容的合法性及合理性。二、一审判决适用法律不当。1、一审判决认定被上诉人有行政主体资格以及房屋征收符合法定程序无法律和证据支持。2、被上诉人利用格式合同欺骗、以合法的形式非法占有其合法的179.26平方米房屋，一审判决认为不属于《中华人民共和国合同法》无效合同情形错误。3、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定，对被征收房屋价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产市场价格，补偿可以参考就近区位类似结构的商品房的价格。安庆市80号令是2014年4月发布，且无法律授权，被上诉人没有征收房屋合法的前置条件。综上，请求撤销原判，支持其一审诉讼请求。 迎江区政府未向本院提交书面答辩意见。 迎江区政府、迎江区建设局一审中向法庭提交了以下证据：第一组证据：1、安庆市人民政府《关于实施迎江区港华路周边片区棚户区改造项目建设的通告》；2、迎江区重点工程项目建设指挥部办公室《关于〈港华路周边片区棚户区改造项目集体土地上房屋征收安置实施方案〉的批复》；3、《港华路周边片区棚户区改造项目集体土地上房屋征收安置实施方案》，证明港华路周边片区棚户区改造项目经安庆市人民政府通告以及补偿安置标准的依据。第二组证据：1、安庆市龙狮桥乡人民政府出具的吴正、朱兴庆房屋共建证明一份；2、吴正与朱兴庆出具的要求以吴正为户主的申请书一份；3、吴正与赵明芳结婚证一份；4、吴正女儿吴彤、吴琳出生医学证明一份；5、吴正房屋拆迁户口认证表一份；6、港华路周边片区前进新民、联丰、机场组棚户区改造项目房屋征收摸底情况第一榜公示榜一份，以上证据证明对涉案房屋的征收程序符合法律程序，对原告的房屋进行了户口认证和摸底。第三组证据：吴正、朱兴庆与迎江区建设局签订的《安庆市集体土地上港华路周边片区棚户区改造项目房屋征收房票安置协议书》一份，证明协议上有吴正、朱兴庆签字并按有手印，该协议真实合法有效。 迎江区政府、迎江区建设局一审中向法庭提交了以下依据：《安庆市市区集体土地与房屋征收补偿安置暂行办法》（安庆市人民政府第80号令）。 吴正、朱兴庆一审中向法庭提交了以下证据：1、迎江区区长章洪海出席棚改攻坚工作临时指挥部现场调度会报道，证明迎江区政府主体适格。2、安庆城市规划区证明，证明涉案房屋所在地属于城市规划区，应按国有土地标准赔偿。3、安徽高速滨江首府楼盘最新价格，证明房屋赔偿价格依据。4、证明报告，证明房屋是遗产继承所得。 上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，涉案房屋所占土地经安徽省人民政府皖政地〔2015〕1302号《关于安庆市2015年第33批次城市建设用地的批复》批准征收为国有，并已出让。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”因此，对于行政协议无效的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，签订房屋征收房票安置协议书的主体是迎江区建设局。根据《安庆市市区集体土地与房屋征收补偿安置暂行办法》（安庆市人民政府第80号令）规定，各区人民政府、安庆经济技术开发区管委会为征收安置实施责任主体，负责组织本级有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处实施辖区内征收安置具体事宜。迎江区政府组织迎江区建设局负责签订征收安置补偿协议事宜，更有利于相关工作的开展，也不违反法律规定，故迎江区建设局具有签订征收安置补偿协议的行政主体资格。涉案房屋所占土地已经安徽省人民政府皖政地〔2015〕1302号《关于安庆市2015年第33批次城市建设用地的批复》批准征收为国有。就房屋本身，安庆市人民政府发布了宜政秘〔2015〕170号《关于实施迎江区港华路周边片区棚户区改造项目建设的通告》，安庆市迎江区龙狮桥乡人民政府拟定了《港华路周边片区棚户区改造项目集体土地上房屋征收安置实施方案》并报经安庆市迎江区重点工程项目建设指挥部办公室批准，亦不存在重大且明显违法情形，在此情形下，迎江区建设局与吴正、朱兴庆依据房屋征收安置实施方案签订征收安置补偿协议，依据充分。因此，迎江区建设局与吴正、朱兴庆签订征收安置补偿协议不存在重大且明显违法情形，吴正、朱兴庆诉请确认涉案征收安置补偿协议无效不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，吴正、朱兴庆二人均在征收安置补偿协议上签字，其中朱兴庆的签名是其本人所签，吴正主张其签字是朱兴庆代签。对此，根据《港华路周边片区棚户区改造项目集体土地上房屋征收安置实施方案》第八条的规定，征收集体土地上的住宅房屋补偿安置按户进行，实行房票安置和货币补偿两种补偿安置方式。虽然涉案房屋原属吴正的父亲和朱兴庆的母亲共建，后吴正、朱兴庆分别通过赠与、继承取得了相应的房产份额，但在进行房屋补偿安置时，有关部门系将二人作为一户进行补偿安置。通过询问，吴正在前期的户口认证等工作中，将其结婚证及子女出生医学证明等有关材料交由朱兴庆或朱兴庆的近亲属处理，本人并未直接参与涉案房屋的征收安置补偿，现朱兴庆代吴正在涉案征收安置补偿协议上签字，并不违反按户安置的原则，不符合合同无效情形。涉案房屋所占土地为集体土地，对此，吴正、朱兴庆均不持异议。迎江区建设局依据《港华路周边片区棚户区改造项目集体土地上房屋征收安置实施方案》与吴正、朱兴庆签订涉案征收安置补偿协议，并不违反法律、法规的规定。吴正、朱兴庆诉请确认涉案征收安置补偿协议无效不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。吴正、朱兴庆的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴正、朱兴庆负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年五月九日 法官助理石音 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。