安徽省蚌埠市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖03行初5号 原告路家前，男，1962年7月10日出生，汉族，住安徽省怀远县。 委托代理人娄云云，河南南云律师事务所律师。 被告怀远县人民政府，住所地安徽省怀远县禹都大道501号。 法定代表人潘明生，县长。 委托代理人崔海明，怀远县大建办副主任。 委托代理人李正，安徽末济律师事务所律师。 原告路家前与被告怀远县人民政府（以下简称怀远县政府）房屋征收公告（决定）一案，2019年10月28日向本院递交了行政诉状，本院进行了诉前调解，诉前调解无果后，本院依法受理该案并组成合议庭，于2020年年3月25日公开开庭审理了本案。原告路家前及其委托代理人娄云云，被告怀远县政府的委托代理人崔海明、李正到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月14日，怀远县政府作出怀征〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》，决定对淮干滩区移民迁建项目改造地块征收范围内国有土地上房屋实施征收。该征收决定载明了征收目的、征收对象、征收部门、实施单位、签约期限、征收补偿标准等内容。 原告路家前诉称，2019年5月14日，被告怀远县政府公布了怀征〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》和《淮干滩区移民迁建项目房屋征收补偿安置方案》，决定以“淮干滩区移民迁建项目”的名义对原告居住的房屋和院落实施征收，但事实上，被告制定该征收决定的内容与程序违法，不仅损害了原告的合法权益，更严重侵害了国家利益和社会公共利益，应依法予以撤销，原告为维护自身合法权益，诉至法院请求依法撤销上述通告和补偿安置方案。庭审时原告确认变更诉讼请求为依法确认〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》违法。 被告怀远县政府答辩认为，1．被告作出的涉案《通告》具有合法性，有事实和法律依据；2．被告作出的涉案《通告》内容符合法律规定；3．被告作出的涉案《通告》系严格依据法律规定，程序合法。综上，被告作出的征收决定主体适格、事实清楚、证据充分、内容和程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。 被告在法定期限内提交证据如下： １．2018年12月30日，省行洪办下发的《安徽省淮河流域行蓄洪区建设发展领导小组办公室关于编制淮河行蓄洪区居民迁建直接建房外迁实施方案的紧急通知》、2019年1月9日《安徽省淮河流域行蓄洪区建设发展领导小组办公室关于编制淮河行蓄洪区居民迁建新建庄台、保庄圩迁入安置实施方案的紧急通知》、2019年3月21日怀远县人民政府《怀远县人民政府关于报送怀远县淮河行蓄洪区居民迁建直接建房外迁安置2019年实施方案的报告》、2019年3月25日省发改委批复实施方案，批复文件《安徽省发展改革委关于怀远县2019年淮河行蓄洪区居民迁建直接建房外迁实施方案的批复》（皖发改移民函〔2019〕136号），证明被告作出的怀征〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》以及《淮干滩区移民迁建项目房屋征收补偿安置方案》的行为符合法律规定。 ２．怀远县行蓄洪区居民迁建推进会会议纪要，怀远县淮河行蓄洪区居民迁建直接建房外迁安置2019实施方案，中共怀远县委办公室、怀远县人民政府办公室关于印发怀远县2019年实施重大征迁项目、城市大建设实施项目及2018年征迁扫尾项目计划任务的通知，怀远县城总体规划（2014-2030）、照片8张，证明被告作出的怀征〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》以及《淮干滩区移民迁建项目房屋征收补偿安置方案》的程序合法，实施方案中怀远县淮干滩区迁建任务100户401人中，其中包括路家前户。 ３．怀征〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》、《怀远县人民政府办公室关于印发淮干滩区移民迁建项目房屋征收补偿安置方案的通知》、《淮干滩区移民迁建项目房屋征收补偿安置方案》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《怀远县国有土地上房屋征收与补偿办法（试行）》（怀政〔2014〕22号）、《怀远县人民政府关于修改国有土地上房屋征收和集体土地拆迁补偿相关规定的通知》（怀政〔2014〕24号）、中华人民共和国防洪法第三章第二十一条、中华人民共和国河道管理条例第三章第二十条、安徽省实施中华人民共和国河道管理条例办法第四章第二十三条，证明被告作出的怀征〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》以及《淮干滩区移民迁建项目房屋征收补偿安置方案》的内容合法。 原告对被告提交证据的质证意见：对证据1的两份紧急通知三性均不予认可。首先第一份2018年的紧急通知并没有任何的发文抬头，也没有任何印章，真实性合法性不予认可。第二两份紧急通知，被发文对象在数量上不符合皖政〔2018〕79号《安徽省人民政府关于印发安徽省淮河行蓄洪区安全建设规划（2018-2025年）的通知》的要求，皖政〔2018〕79号文件中明确规定了安徽省行蓄洪区涉及的区域有合肥、宿州、蚌埠、淮南、阜阳等19市。但两份紧急通知的被发文对象仅有蚌埠、阜阳、淮南、滁州、六安5个市，在被发文对象的区域数量上与皖政〔2018〕79号文件的要求不一致，两份紧急通知对迁建人数的规划也不一致。2018年紧急通知的迁建规模是19.11万人，2019年的紧急通知确定了人数又是18.12万人，且未按文件要求提供附表附件，二者相互矛盾，同时紧急通知的居民迁建数量与皖政〔2018〕9号和皖政密〔2018〕188号确定的移民迁建人口18.12万人，在数量上也不一致。两份紧急通知，即使是真实合法有关联的，被告也应该按照真实的行蓄洪区的新建状态为迁入安置方式对原告进行拆迁，应按照每人一百平的标准予以安置补偿。证据1中的紧急通知、报告和批复与本案无关，这三项内容均是与行蓄洪区移民迁建项目有关，与淮干滩区移民迁建项目毫无关联，与城市规划和棚户区改造也无关联，且被告在信息公开之诉中也称自始至终都是以淮干滩移民迁建项目实施的拆迁。根据皖政办79号和皖政秘188号文件规定，所有的行蓄洪区迁建项目都是以乡镇为最小单位迁建安置，但是批复是以社区为单位，与上级文件相违背。 对证据2的会议纪要三性均不予认可。首先被告始终以淮干滩区移民迁建项目实施的拆迁，但是提交的会议纪要都是以行蓄洪区移民迁建项目有关，与本案毫无关联。其次，该两份证据仅有被告单方印章，没有相关省级部门的印章，合法性不予认可。对于证据中的实施方案，该证据无任何印章，真实性合法性不予认可，是被告单方制作，同时淮干滩区移民迁建项目与行蓄洪区移民迁建项目毫无关联，所以被告提交的所有行蓄洪区移民迁建项目的文件与本案均无关。被告在通知后面附的表格以及2018年征迁项目任务清单一栏表中无任何一个项目涉及到淮干滩区移民迁建项目，与本案无关，关联性不予认可。被告提交的怀远县城总体规划与本案无关，只能证明被告自己的县城规划，与淮干滩区整体的移民迁建项目毫无关联，另外图纸上仅有被告和怀远县自然资源和规划局的印章，无安徽省发改委和水利厅以及省水利水电勘测设计院的印章，因此关联性、合法性均不予认可。针对被告提交的照片八张，仅对其中一张有原告的出现的照片予以认可。其他照片无时间地点和任务的确定，无法确认照片的真实性以及与本案的关联性。 对证据3，对于征收文件的合法性不予认可，此次拆迁的范围为怀远县、乳泉社区、老西门社区，但事实上该三处与淮干滩区移民迁建项目无关联。被告提交的征收依据和补偿标准完全背离了淮干滩区移民迁建项目的征收补偿标准，淮干滩区移民迁建项目有其独立的安置补偿标准。被告提交的安置补偿标准与本案毫无关联，因此被告提交的通告方案就是违法的。针对被告提交的怀远县国有土地上房屋征收与补偿办法以及怀远县人民政府关于修改国有土地上房屋征收和集体土地上拆迁补偿相关的规定的通知，真实性无异议，但关联性不予认可，上述证据并不能作为淮干滩区移民迁建项目安置补偿的标准依据，更不能证明被告行为的合法性。对被告提交的实施方案三性均不予认可。 原告提交证据如下： 1．原告身份证复印件，证明原告主体资格。 2．怀征〔2019〕2号文件《怀远县人民政府房屋征收通告》。 3．《怀远县人民政府办公室关于印发淮干滩区移民迁建项目房屋征收补偿安置方案的通知》。 4．《淮干滩区移民迁建项目房屋征收补偿安置方案》。 证据1-4共同证明被告于2019年5月14日发布通告及补偿安置方案，决定以“淮干滩区移民迁建项目”的名义对原告居住的怀远县老西门社区实施拆迁，但被告的征收目的却是“城市规划和棚户区改造”，征迁名义和征收目的并不统一，自相矛盾。根据《通告》，被告本次征迁补偿方案制定的依据是《国有土地上房屋征收与补偿条例》《怀远县国有土地上房屋征收与补偿办法（试行）》、《怀远县人民政府关于修改国有土地上房屋征收和集体土地拆迁补偿相关规定的通知》，该补偿安置依据与“淮干滩区移民迁建项目”的相关政策毫无关联。 5．EMS邮寄快递单。 6．《政府信息公开答复书》怀远县人民办公室2019年第5号文件。 证据5、6共同证明原告因无法确认此次征迁的真实性，向被告申请过信息公开申请，要求被告公开与淮干滩区移民迁建项目有关的规划图纸，同时要求公开与城市规划棚户区改造的有关的审批文件、规划图纸。但被告于2019年7月3日给原告的答复文件与原告的申请完全不符，被告未能提供出与淮干滩区移民迁建项目有关的合法文件和规划图纸，也未能够提供出与城市规划和棚户区改造有关的批文和规划图纸。 7．怀远县大建设办公室《关于请求维护现役军人家属合法权益依法保护房屋不被强拆的复函》，证明被告于2019年10月23日给原告家属的复函中另称本次拆迁是以“淮河行蓄洪区居民迁建项目”的名义实施的本次征迁，复函附属的文件也全部是与“淮河行蓄洪区居民迁建”相关的材料，与“淮干滩移民迁建项目”毫无关联，且与“城市规划和棚户区改造”毫无关联。同时，被告于复函最后又称是以“淮干滩区移民迁建项目”的名义对原告居住房屋实施拆迁，自此，被告此次征迁共用了三个名义，即：“淮河行蓄洪区居民迁建项目”、“淮干滩区移民迁建项目”和“城市规划和棚户区改造”，被告的拆迁名目繁多且自相矛盾，真实拆迁目的不明。 8．国办发〔2011〕15号《国务院办公厅转发发展改革委、水利部关于切实做好进一步治理淮河工作指导意见的通知》。 9．皖政办〔2011〕64号《安徽省人民政府办公厅关于切实做好我省淮河行蓄洪区及干流滩区居民迁建工作的实施意见》。 证据8、9共同证明被告的此次征迁行为是虚假的，即使项目是真实的，也是程序违法的，本次“淮干滩区移民迁建项目”或“淮河行蓄洪区居民迁建项目”是与国办发（〔2011〕15号文件、皖政办〔2011〕64号文件相违背的，被告也不能以《国有土地上房屋征收与补偿条例》《怀远县国有土地上房屋征收与补偿办法（试行）》《怀远县人民政府关于修改国有土地上房屋征收和集体土地拆迁补偿相关规定的通知》等文件作为补偿安置依据，而应严格按照国办发〔2011〕15号文件和皖政办〔2011〕64号文件规定的安置补偿标准实施，被告的拆迁行为严重损害了原告的合法权益。 10．2011年12月安徽省水利水电勘测设计院制定的《安徽省淮河行蓄洪区及淮干滩区居民迁建规划》（甲级咨询证书号工咨甲11420070026），由安徽省水利水电勘测设计院依据国办发〔2011〕15号文件依法制作。证明被告此次征迁决定与安徽省水利水电勘测设计院制定的规划是相违背的，是被告私自将荆山镇老西门社区规划为“淮干滩区移民迁建项目”，被告的真实目的是假借“淮干滩区移民迁建项目”实施违法拆迁，不应以《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《怀远县国有土地上房屋征收与补偿办法（试行）》、《怀远县人民政府关于修改国有土地上房屋征收和集体土地拆迁补偿相关规定的通知》作为安置补偿依据。 11．蚌埠市人民政府的信息公开，发布于2016年7月19日。证明怀远县淮河干流滩区居民迁建工程的项目资金已经于2016年7月份调整至荆山湖蓄洪区，怀远县境内自2016年7月份不再有“淮干滩区移民迁建项目”。因此，即使怀远县曾经有区域涉及到“淮干滩区居民迁建项目”，项目也早已于2016年7月份被撤销或完成，项目资金也早已于2016年调整到了荆山湖蓄洪区，用于“荆山湖行蓄洪区移民迁建项目”建设。因此，被告本次的“淮干滩移民迁建项目”是被告虚假构造的，不是真实存在的，本次拆迁项目资金的来源和去向也是不明的。 12．皖政〔2018〕79号《安徽省人民政府关于印发安徽省淮河行蓄洪区安全建设规划（2018-2025年）的通知》； 13．皖政秘〔2018〕188号《安徽省人民政府关于印发安徽省淮河行蓄洪区居民迁建资金筹措方案的通知》。 证据12、13共同证明皖政〔2018〕79号《安徽省人民政府对淮河行蓄洪区的规划（2018-2025年）》中规划的淮河行蓄洪区涉及到怀远县境内，并未涉及到原告居住的怀远县老西门社区，皖政秘〔2018〕188号文件与皖政〔2018〕79号文件对“淮河行蓄洪区居民迁建项目”的安置补偿和资金来源及补助标准不仅予以了再次确认，更予以了提高。 14．（1995）国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》； 15.（2012）行他字第16号《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》； 16．原告及其父亲的户口本。 证据14-16共同证明原告及其家人自抗日战争以前就已居住在现住地，根据本组证据的文件规定，原告对所居住的房屋坐落的地块有合法的国有土地使用权，被告以原告无国有土地使用权证为由进行违法拆迁是不符合事实的。 被告对原告所举证据质证意见：对证据1-4三性无异议，但是达不到证明目的，根据被告所举证据淮干滩区移民迁建项目已经纳入怀远县的总体规划当中，所以说城市规划与棚户区改造和淮干滩区和行蓄洪区民迁建项目，是符合的，两者并无矛盾。证据5、6与本案无关，也达不到其证明目的。原告所诉是制定的通告以及方案违法，公开答复书与本案无关联。证据7与本案无关，也达不到其证明目的。原告只是截取了文件的名目，并无实际内容，两份紧急通知已经明确淮干滩区项目由怀远县政府核实不安全人口并上报。对证据8三性均无异议，但是达不到其证明目的，反而是被告制定方案和紧急通知的依据，且该文件第三款第十一条，已经明确补助的标准，中央投资补助标准为每户3.3万元，其中0.8万元是用于安置区基础设施的建设，整户搬出行蓄洪区河滩区也享受上述补助政策。能够证明被告制定的方案是优于国家规定的补偿标准。对证据9皖政办〔2011〕64号文件三性均无异议，但是达不到其证明目的，反而是被告制定方案和紧急通知的依据，且该文件第三款第一条，已经明确补助的标准，中央投资补助标准为每户4.62万元，其中0.8万元是用于安置区基础设施的建设，整户搬出行蓄洪区河滩区也享受上述补助政策，能够证明被告制定的方案是优于安徽省规定的补偿标准。对证据10三性均有异议，因为这只是一个文件，既没有盖章也没有人签字，编制单位也没有在上面盖章，并且达不到其证明目的，理由如下，其中他想证明的目的是80平方米每人以及100平方米每人，这应该是原告的一个理解错误。第72页有一个专门的补助标准，是根据国务院办公厅转发发展改革委水利部关于切实做好进一步治理淮河工作指导意见的通知，上面说中央补助平均是3.3万元每户，按照上述原则，居民迁建省级补助标准采用4.62万元每户，这个是真正的补助标准。此次居民迁建规划只适用于本次的居民迁建规划设计，而且这是2011年12月份制定的并不适用于现在。证据11的信息公开与本案无关联性，达不到其证明目的，因为其发布于2016年7月19日，是上一次的迁建项目。对证据12皖政〔2018〕79号文件三性均无异议，但达不到其证明目的。反而能够根据其历年的建设及应用情况证明行蓄洪区以及淮干滩区每次在发洪水期间都转移了人口，因此原告用以前的资料来证明此次淮干滩区迁建人口以及地点是不恰当的，应当根据实际情况核实过人口之后，才能进一步进行详细的规划，被告提高了移民迁建补助标准，是有利于移民迁建项目的，也有利于减灾防灾。对证据13三性均无异议，但达不到其证明目的。对证据14-16，与本案无关联性，达不到其证明目的。 本院对原、被告所举证据认证意见：经本院核定，原被告提交的证据内容客观真实，形式合法，与案件待证事实具有一定关联，本院予以认定。 本院经审理查明，2019年5月14日，怀远县政府作出怀征〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》并予以公示，决定对淮干滩区移民迁建项目改造地块征收范围内国有土地上房屋实施征收。该征收决定载明了征收目的、征收对象、征收部门、实施单位、签约期限、征收补偿标准、征收异议救济途径等内容。原告路家前的房屋在本次征收的范围内。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）第四条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”，故怀远县政府依法具有在本辖区内作出国有土地上房屋征收的法定职权。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，市、县级人民政府作出征收决定应当符合以下条件：一是因公共利益需要；二是符合各项规划；三是征收补偿方案经过公开征求意见（听证）；四是进行风险评估；五是有专户存储、专款专用、足额到位的补偿资金证明。 关于是否属于公共利益需要，本案被诉征收决定所涉项目系淮干滩区移民迁建项目，该项目内容属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（三）项中所规定的由政府组织实施的防灾减灾公共事业，可以认定被诉征收决定确系因公共利益需要而作出，但在《怀远县人民政府房屋征收通告》上载明的本次征收决定征收原因却是城市规划和旧城改造，与所涉项目性质不符。且本案中，被告怀远县政府未提供证据证明案涉项目的征收补偿方案经过公开征求意见、进行过风险评估；也未提供补偿费用专户存储、专款专用、足额到位的证明，应属征收程序违法。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，应确认违法，但不撤销行政行为。本案中，被告怀远县政府作出的怀征〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，依法应予撤销，但本案被诉的征收决定所涉项目属于具有紧迫性的防灾减灾工程，若撤销该征收决定，将会给社会公共利益造成重大损害，故对该征收决定应确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，判决如下： 确认被告怀远县人民政府作出的怀征〔2019〕2号《怀远县人民政府房屋征收通告》的行为违法。 案件受理费50元，由被告怀远县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  顾 倩 审 判 员  姚利华 人民陪审员  朱 敏 二〇二〇年五月二十六日 法官助理王立强 书记员吴宁 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益、造成重大损害的；