河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫16行初37号原告于继华，男，汉族，1984年1月13日出生，住河南省沈丘县。委托代理人张晓东，北京京平律师事务所律师。委托代理人施斌，北京京平律师事务所律师。被告沈丘县人民政府。住所地：沈丘县槐店镇和谐路1号。法定代表人刘国庆，该县政府县长。委托代理人刘贵州，沈丘县城办事处工作人员。委托代理人李冠兴，河南千字文律师事务所律师。原告于继华诉被告沈丘县人民政府行政协议一案，原告于2020年1月9日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，依法向被告沈丘县人民政府发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。原告于继华的委托代理人施斌，被告沈丘县人民政府的委托代理人李冠兴、刘贵州到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告在河南省沈丘县东城街道办事处大于楼行政村建有房屋。2019年1月10日，河南省人民政府作出《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》(豫政土〔2019〕8号)，原告的房屋在该批复的征收范围内，2019年4月3日，原告与被告的派出机关沈丘县东城办事处签订了《沈丘县东城办事处高铁片区（棚户区）改造拆迁与补偿协议书》。2019年9月3日，河南省人民政府作出豫政复决〔2019〕2538-2543号《行政复议决定书》，撤销河南省人民政府作出《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土〔2019〕8号）批准征收大于楼居委会16.9737公顷集体建设用地的行为。原告认为，签订合法的拆迁补偿协议应当是在征收部门实施合法征收的情况下进行的，现案涉征地批复行为已被实际撤销，相关征收程序自始无效，原被告之间所签被诉协议在实体和程序上均违法，应当予以确认无效。原告现依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定提起诉讼。诉讼请求：1.依法确认原告与被告签订的沈丘县东城办事处高铁片区（棚户区）改造拆迁与补偿协议书》无效；2.本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交如下证据：第一组：《沈丘县东城办事处高铁片区（棚户区）改造拆迁与补偿协议书》。证明原告与被告之间签订了该补偿协议。第二组：《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批次城市建设用地的批复》（豫政土〔2019〕8号）、河南省人民政府豫政复决〔2019〕2538-2543号行政复议决定书。证明本次征收所涉及的农用地转批手续已经予以撤销，该撤销行为的做出代表了本次征收批复自始无效。被告辩称，一、答辩人与被答辩人签订的《拆迁补偿协议》时，有合法的依据，系双方自愿签订，且已履行完毕，不应被确认为无效。根据行政法理论“行政行为自撤销之日起失去法律效力，撤销的效力可追溯到行政行为作出之日。”根据该理论，行政行为被撤销的，是自撤销之日失去法律效力，并非是“自始无效”。是“可追溯到行政行为作出之日”，并非是“应当追溯到行政行为作出之日”。撤销的效力也仅指向被撤销的行政行为本身，对于因撤销的行政行为延伸出的行为，如签订的《拆迁补偿协议》等，则没有法律明文规定，应确认为无效。因此被答辩人在诉状中认为行政行为被撤销，《沈丘县东城办事处高铁片区（棚户区）改造拆迁与补偿协议书》就是自始无效的说明，没有法律依据。本案，2019年1月10日河南省人民政府作出《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》，该征地批复下发后，答辩人按照法定的程序在被答辩人所在的居委会等进行了公告张贴，随后组织拆迁征收的具体实施工作。在征收拆迁的过程中，被答辩人自愿与答辩人签订了《拆迁补偿协议》。协议签订后，答辩人已按照评估结果，将货币补偿款、拆迁产生的各类补偿款项、享有的奖励等拆迁安置补偿费用，支付至被答辩人的账户，被答辩人也实际支取使用，被答辩人及家人也已选择了安置房屋。各类拆迁安置补偿费用落实的同时，被答辩人提交了宅基地使用权证、户口本，并自愿腾空了待拆除的房屋，提交了腾空验收申请书，在答辩人的工作人员对腾空房屋验收后，填写了房屋腾空验收单，答辩人在检查、验收房屋符合拆除条件后，于2019年4月将被答辩人的房屋拆除。2019年9月3日河南省人民政府作出的豫政复决（2019）2538-2543号行政复议决定，撤销了征地批复。本案用地批复是自被撤销之日失去法律效力，即用地批复无效的时间是自2019年9月3日起无效，并非是自始无效。可见，答辩人双方签订协议当时，依据有效的用地批复、按照法定的拆迁安置程序，依自愿签订的协议，并不能被确认为无效。二、2019年9月3日，用地批复被撤销的原因，是因为认为相关部门未履行征地告知程序，现场调查确认、征地听证等程序过程中，没有切实保障被征地农民的知情权、确认权，且在确保听证权方面程序存在瑕疵（复议决定书第4-5页），故此认为征地程序存在合法性瑕疵，因此在予以撤销。但复议决定在事实查明部分，对征收拆迁过程中的实质性内容均确认合法有效。牵涉到本案被答辩人起诉撤销的《沈丘县东城办事处高铁片区（棚户区）改造拆迁与补偿协议书》，在复议决定书中也并未被确认无效或者违法。故此可见，根据河南省人民政府作出的豫政复决（2019）2538-2543号行政复议决定，并不能确认答辩人双方签订的《拆迁补偿协议》无效。需要特别说明的是，目前答辩人对撤销用地批复的土地已经组织重报，土地报件资料已报送至河南省人民政府，等待土地批复的手续。三、《土地管理法》已于2019年8月26日进行了修改。根据修改后的《土地管理法》第四十七条第四款规定，是先由县级人民政府与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置签订协议，而后申请征收土地。本案，用地批复虽被撤销，但是答辩人与被答辩人签订《沈丘县东城办事处高铁片区(棚户区）改造拆迁与补偿协议书》合法有效，符合现行申请用地的程序。在协议内容已履行完毕的情况下，未对被答辩人的实体权利造成侵害，也不应被确认为无效。综上，被答辩人起诉无法律依据，请求依法驳回其诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交了以下证据：第一组：拆迁与补偿协议书。第二组：选房证明。第三组：房屋验收申请和验收单。第四组：中原银行转账证明。证明目的：原被告双方签订协议后，被告按照协议约定将补偿款支付给原告，原告自愿选取被告提供的安置房屋，双方签订的协议合法有效，并已履行完毕。对于原告提交的证据，被告质证意见为：第一组证据，拆迁补偿协议有原告本人签字，说明在协议签订时是自愿行为。第二组证据，真实性无异议，举证目的有异议，第一，批复撤销的时间是2019年9月3日，是自撤销之日起无效。第二点，撤销的理由是事前听证和告知未按规定程序进行，也是撤销批复的唯一理由，通过行政复议决定书能够反映出沈丘县政府在与原告签订协议时，是正常履行职责。第三点，行政复议决定书确认了其他程序的合法性。第四点，根据新修订的土地管理法，是先签协议后申请用地，认定协议合法有效与法律并不矛盾。对于被告提交的证据，原告质证意见为：第一组证据，真实性、关联性认可，原被告之间并非双方自愿签订该补偿协议，因若不签订该补偿协议，相关征收部门将实施断水断电以及强拆的行为，原告被迫才签订拆迁补偿协议。第二组证据，真实性、关联性予以认可，合法性及证明目的不予认可，且安置房也没有实际交付使用。第三组，腾空验收申请真实性、关联性予以认可，合法性以及证明目的不予认可，房屋腾空验收单质证意见同第一组证据。第四组证据，中原银行交付明细，真实性、关联性予以认可，证明目的不认可。原告不认可该补偿协议已经履行完毕，安置房尚未交付。对于上述证据，本院认证如下：原告、被告提交的证据符合证据真实性、合法性、关联性要求，可以作为认定本案事实的依据。经审理查明，原告于继华系沈丘县东城街道办事处大于楼居委会大于楼自然村村民，在该村有房屋一处。2019年1月10日，河南省人民政府作出豫政土〔2019〕8号《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》，同意沈丘县征收北城街道等3个街道（镇）北马庄居委会等5个农村集体经济组织集体建设用地36.6504公顷（包括大于楼居委会16.9737公顷建设用地），作为沈丘县第一批城市建设用地。随后，沈丘县人民政府启动高铁片区（棚户区）改造项目，原告上述房屋被纳入拆迁范围。2019年4月1日，于继华将房屋全部腾空后向棚户区改造拆迁安置指挥部申请验收并申请领取拆迁补助。同日，征收人员进行了验收。2019年4月3日，沈丘县东城街道办事处与于继华签订了《沈丘县东城办事处高铁片区（棚户区）改造拆迁与补偿协议书》，就项目地点、房屋及其他附属物基本情况、拆迁安置补偿、搬迁、补偿金额支付时间及方式等事项进行了约定。同日，于继华选取安置房屋2套，面积240平方米，沈丘县东城街道办事处向于继华儿媳鹿海艳银行账户支付补偿款4笔，分别为391750元、45000元、34560元、1920元，此后，原告房屋被拆除。2019年6月18日，大于楼行政村村民潘峰等六人不服《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土〔2019〕8号），向河南省人民政府申请行政复议。河南省人民政府于2019年9月3日作出豫政复决〔2019〕2538-2543号《行政复议决定书》，决定：撤销《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土〔2019〕8号）批准征收大于楼居委会16.9737公顷集体建设用地的行为。原告于继华遂提起本案诉讼，请求确认其与被告签订的《沈丘县东城办事处高铁片区（棚户区）改造拆迁与补偿协议书》无效。本院认为，行政协议兼具行政性和合同性的双重特征，对于行政协议作出无效认定应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于“无效行政行为”和《中华人民共和国合同法》关于“合同无效”的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，案涉补偿协议是双方经过协商订立，是双方真实意思表示，并不存在上述法律规定的行政行为无效或合同无效的情形。并且协议签订后，原告将房屋交付拆除，领取补偿款并选取安置房，协议已经实际履行。关于原告主张征地批复被撤销、协议自始无效问题，首先，从协议内容来看，河南省人民政府的征地批复并不是双方签订协议的依据，不能因征地批复被撤销而直接否定协议的效力，并且该协议签订时被告实际已取得河南省人民政府的征地批复，虽然该批复后来被撤销，但依据现行土地管理法第四十七条规定，签订安置补偿协议并不以取得征地批复为前提条件，并且依据该条规定，申请征收土地前要与拟征收人土地所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议，无论是依据协议签订时还是本案诉讼时的法律规定，均不存在违反法律强制性规定的情形，原告以征地批复被撤销为由主张协议无效的理由明显不能成立。综合上述，原告确认协议无效的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告于继华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告于继华负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇二〇年五月二十九日法官助理范帅印书记员朱展鹏