广西壮族自治区崇左市江州区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂1402行初50号 原告天等县徐廷机石料加工场，经营场所广西壮族自治区天等县天等镇朝阳西路（城西加油站后面的弄合右边），统一社会信用代码92451425MA5M42BH24。 经营者徐廷机，男，1967年5月15日出生，壮族，住广西壮族自治区天等县。 委托代理人李品德，广西添荣律师事务所执业律师。 被告天等县自然资源局，住所地广西壮族自治区天等县天等镇天桃路76号，统一社会信用代码11451425007768442A。 法定代表人农保华，该局局长。 委托代理人黄东乐，广西东越律师事务所执业律师。 委托代理人韦世珍，广西东越律师事务所执业律师。 第三人广西水利电业集团有限公司天等供电分公司，住所地广西壮族自治区天等县天等镇天宝北路186号，统一社会信用代码91451425753721857Q。 负责人黄海岩，该公司总经理。 委托代理人农大豪，该公司营销部主任。 委托代理人农朝锦，该公司安监部职员。 原告天等县徐廷机石料加工场因要求确认被告天等县自然资源局于2019年4月2日作出的《抄告单》违法并要求赔偿一案，于2019年11月7日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月7日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月25日公开开庭审理了本案。原告天等县徐廷机石料加工场的经营者徐廷机及其委托代理人李品德，被告天等县自然资源局的委托代理人黄东乐、韦世珍，第三人广西水利电业集团有限公司天等供电分公司的委托代理人农大豪、农朝锦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告天等县自然资源局于2019年4月2日向第三人发出《抄告单》，认为徐廷机、林进洪未经依法批准，擅自在天等县天等镇朝阳西路（城西加油站后面的弄合右边）非法采矿，经营来料加工、销售；钩机、铲车、移动破碎机、工程机械设备租赁，涉嫌违反《中华人民共和国矿产资源法》第三条的规定，构成非法采矿违法行为，要求第三人按照《广西壮族自治区人民政府办公厅关于建立国土资源执法监督共同责任制度的通知》（桂政办发〔2012〕24号）、《天等县人民政府办公室关于建立国土资源执法监管共同责任制度的通知》（天政办发〔2012〕80号）的规定，对徐廷机、林进洪采取停止生产供电供水等措施，共同制止违法行为。 原告天等县徐廷机石料加工场诉称，2014年原告经天等县工商局批准设立并依法生产经营。2019年4月2日，被告向第三人送达《抄告单》，认定原告进行石料加工销售的行为涉嫌非法采矿，对原告采取停止供水供电的措施。多年以来，原告从天等县东泥水泥厂购买石料，购买丽川山洞隧道开采出来的石料，购买各房地产开发商建地下停车场开采出来的石头等，进行加工销售。“开采”是指挖掘、采取，“加工”是指把原材料、半成品等制成成品，或使其达到规定的要求等含义。被告无视客观事实，把原告的加工行为认定为开采行为，属滥用职权。被告对原告采取停水停电的措施属行政处罚法中的责令停产停业较重的行政处罚行为，但被告在作出处罚决定之前，并未告知原告有要求进行听证的权利，在没有作出行政处罚决定书的情况下，直接对原告进行停水停电，故被告作出的《抄告单》认定事实错误，程序严重违法，严重侵害了原告的合法权益，给原告造成了巨大的经济损失。原告特诉至法院，请求判令：1．确认被告作出的天自然资抄字［2019］1号《抄告单》，即通知第三人停止原告石料加工场生产供电供水的行政行为违法；2．被告赔偿原告加工场内存放的原材料损失296701.7元以及评估费3000元；3．被告赔偿原告停产经济损失144200元（暂自2019年4月3日计至10月26日，日后顺延至一审判决生效之日止，按日700元计付）。 原告天等县徐廷机石料加工场向本院提交了以下证据：1．徐廷机身份证、营业执照、税务登记证，证实天等县徐廷机石料加工场及徐廷机的基本信息；2．天自然资抄字〔2019〕1号《抄告单》，证明天等县自然资源局对原告作出停水停电的行政处罚；3．《广西东泥天等水泥有限公司磅码单》《广西农村信用社转账业务凭证》《税收缴款书（税务收现专用）》及现场照片，证明原告采购石料进行石料加工业务，原告并没有非法采矿的行为；4．《申请书》，证明徐廷机向天等县自然资源局对停水停电行为进行申辩，要求恢复通电；5．《价格评估报告书》《广西增值税普通发票》，证明原告因被告停水停电的行为造成的存放于加工厂内原材料损失为296701.70元及原告为本案支出鉴定费3000元。 被告天等县自然资源局辩称，一、天等县自然资源局在执法监督过程中，发现原告违法用地，未完成矿山地质环境治理恢复义务，经通知整顿仍不作为，为防止损害的扩大，按照《广西壮族自治区人民政府办公厅关于建立国土资源执法监督共同责任制度的通知》（桂政办发〔2012〕24号）的要求，作出天自然抄字［2019］1号《抄告单》，是向第三人发出的内部协调通知，属部门往来工作通知，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的人民法院受理公民、法人或者其他组织提起诉讼事由的范围，不是行政行为，更不是行政处罚行为，因此不具有可诉性，不是行政诉讼受案范围；二、《抄告单》是向第三人发出的通知，原告不是《抄告单》的相对人，对原告没有产生明确的权利义务；《抄告单》不是行政处罚决定，没有行政处罚决定的要件，停水停电也不是行政处罚的内容，故《抄告单》不具可诉性；三、原告主张的损失与被告没有必然的因果关系，其要求被告承担的各项经济损失没有法律依据，应驳回其诉讼请求。 被告天等县自然资源局向本院提交了以下证据、依据：1．《采矿许可证》，证明徐廷机、林进洪等人持有的天等陇合二号石场采矿许可证已于2014年2月12日到期；2．《承诺书》，证明2010年7月5日，徐廷机、林进洪承诺天等陇合二号石场的采矿权到期后实行《土地复垦方案》；3．《土地复垦合同》，证实徐廷机、林进洪签订合同，约定天等陇合二号石场采矿用地期限届满后30日内完成复垦工程；4．《责令停止违法行为通知书》《法律文书送达回证》，证明2016年12月5日天等县国土资源局向徐廷机发出停止违法通知；5．自述书，证明徐廷机在2016年12月5日自述原持有的天等陇合二号石场采矿权过期后仍有非法采石矿加工；6．天国土罚字〔2016〕3号《行政处罚决定书》，证实2016年12月15日天等县国土资源局对徐廷机因非法采矿作出行政处罚；7．现场图片，证明天等陇合二号石场现状，该石场并未复垦，徐廷机石料加工场仍使用该场地进行加工生产；8．抄告单，证实天等县自然资源局向广西水利电力集团天等分公司发出《抄告单》，进行工作协调；9．桂政办发〔2012〕24号文、天政办发〔2012〕80号文，证明供水供电单位有对国土资源执法监管的共同责任。 第三人广西水利电业集团有限公司天等供电分公司述称，被告向第三人发出《抄告单》，其本质是给第三人设定了一项义务，是具体行政行为，基于对公权力的信赖，第三人予以积极配合；被告发出的《抄告单》具有委托的性质，被告对原告的行政处罚是责令停产停业，因被告无法直接采取停水停电的措施，便通过第三人来具体实施，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条、第十九条的规定，对委托事项所产生的法律关系，应由委托人即本案被告承担；第三人对原告因被告的行政处罚造成的经济损失不存在任何过错，不应承担责任。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1-3真实性没有异议，但认为该证据与本案没有关联；对证据4-6的真实性、合法性、关联性均有异议，且认为该证据只能证明原告于2014-2016年因非法采矿受到行政处罚的事实，与被告作出的《抄告单》没有关联，不能以2016年行政处罚认定的事实作为2019年作出《抄告单》的依据，且《自述书》不是原告的真实意思表示；对证据7的合法性、关联性有异议，该照片是在被告发出《抄告单》后拍摄的，也不能证明原告存在非法采矿的行为，只能证实天等陇合二号石场未进行复垦；对证据8有异议，《抄告单》认定事实不清，程序违法；对证据9有异议，该证据的文件不是地方性法规，且文件亦未明确自然资源局有权对原告的石料加工行为进行管理，被告适用法律不当。 被告对原告提交的证据1的真实性没有异议，认为原告取得营业执照等证件不能代表其系合法经营。对证据2的证明目的有异议，认为《抄告单》不是行政处罚。对证据3中的《广西东泥天等水泥有限公司磅码单》《广西农村信用社转账业务凭证》的三性有异议，且2014年采购石料的行为与2019年非法采矿行为没有关联；对《税收缴款书（税务收现专用）》的真实性没有异议，但认为与本案没有关联；对现场照片的证明目的有异议，照片恰好证明原告没有按照《土地复垦合同》的约定对矿山进行复垦，且原告有非法采矿和非法占地的行为。对证据4没有异议。对证据5有异议，认为原告单方面申请评估，评估报告所依据的事实无法确认，该证据与本案没有关联。 第三人认为原、被告提交的证据与第三人无关，不予质证。 本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1-3仅能证明徐廷机等人开设天等陇合二号石场采矿及采矿证已到期等事实，但没有其他证据证明本案原告在天等陇合二号石场采矿证到期后至2019年存在非法采矿的事实；证据4-6只能证明原告于2014-2016年因非法采矿受到行政处罚的事实，没有证据证明原告于2019年存在非法采矿的事实；证据7系被告作出《抄告单》后拍摄，亦不能作为原告于2019年4月存在非法采矿的依据；证据8证明被告认定原告存在非法采矿的行为，故发出《抄告单》要求第三人对原告采取停水停电的措施，本院予以确认；证据9系行政机关发出的文件，证实第三人按照《抄告单》采取停水停电的依据，本院予以确认。原告提交的证据1证明了原告的诉讼主体信息，本院予以确认；证据2与被告提交的证据8系同一份证据；证据3的《广西东泥天等水泥有限公司磅码单》《广西农村信用社转账业务凭证》形成时间为2014年，无法证明原告的主张，本院不予采信，证据3的其他证据可证明原告进行石料加工的事实，但无法认定原告是否存在非法采矿行为；证据4证明了徐廷机曾提出申辩，并要求恢复供水供电的事实，本院予以确认；证据5系原告单方委托鉴定机构对存放在石场内的石料的价格进行评估，但石料仍存放于加工场内，原告主张其存放的石料损失为296701.70元，本院不予认可。 经审理查明，原告天等县徐廷机石料加工场于2014年7月1日设立，系徐廷机个人经营的个体工商户，经营范围是石料来料加工、销售；钩机、铲车、移动破碎机、工程机械设备租赁（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。 2016年12月15日，天等县国土资源局作出天国土罚字〔2016〕3号《行政处罚决定书》，认定徐廷机自2014年7月以来，在原持有的采矿许可证有效期届满后，未办理登记手续，擅自使用钩机炮锤在天等县天等镇陇合石场原矿区范围非法开采石灰岩矿，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第五条和《广西壮族自治区矿产资源管理条例》第十八条的规定，已构成非法采矿违法行为，根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条和《广西壮族自治区矿产资源管理条例》第四十三条的规定，决定对徐廷机处罚如下：1．责令立即停止非法采矿行为；2．没收违法所得2500元。2019年3月，天等县国土资源局因机构改革变更为天等县自然资源局，主要职责有：履行全县全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责；负责自然资源资产有偿使用工作；负责全县自然资源的合理开发利用；负责统筹全县国土空间生态修复；负责全县矿产资源管理工作等。2019年4月2日，被告向第三人发出天自然资抄字〔2019〕1号《抄告单》，要求第三人对徐廷机、林进洪在天等县天等镇朝阳西路（城西加油站后面的弄合右边）经营的石料加工厂停止生产供水供电。第三人收到《抄告单》后，对该加工厂采取了停水停电的措施。 本院认为，关于本案是否是行政案件的受理范围问题。被告主张《抄告单》是内部协调通知，属部门往来工作通知，不是行政行为，更不是行政处罚行为，不具有可诉性，不是行政诉讼受案范围。本案中被告以原告非法采矿为由，要求第三人对原告的经营场所进行停止供水供电，第三人对于停水停电范围、停水停电原因等事项不具有判断的能力和义务，其停水停电仅是辅助或者配合被告对国土资源进行执法的工作，实施该行为不属于其真实意思表示，造成的法律后果也不应当由其承担，而应当由作出指示命令的行政机关来承担。被告依据行政职权通知第三人对原告采取停水停电的措施，是一种行政事实行为，其以行政命令形式采取停水停电措施改变了原告与第三人的权利义务关系，对原告的正常生产产生了实际影响，原告属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的有利害关系的公民、法人或者其他组织，依法有权提起行政诉讼。 关于被告发出《抄告单》要求第三人对原告进行停水停电的行为是否合法的问题。被告在《抄告单》中认定，徐廷机构成非法采矿的违法行为，但其提交的证据仅能证明徐廷机于2014年7月至2016年11月期间存在非法开采石灰岩矿的行为，天等县国土资源局已对以上违法行为进行了处罚。本案中，被告并未提交其他证据证实原告在2019年存在非法采矿的事实，故被告认定原告非法采矿证据不足，事实不清，其以此为由作出《抄告单》要求第三人对原告采取停止生产供电供水等措施的行为违法。 关于被告应否就要求第三人对原告进行停水停电行为所造成的损失承担赔偿责任的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有该法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利；对于财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。原告要求被告赔偿因停水停电导致加工场无法生产而存放在加工场内的原料损失296701.70元及鉴定费用损失3000元，国家赔偿以赔偿直接损失为原则，且原告主张的石料仍存放在原处，停水停电的行为并未给原告造成直接的经济损失，原告的此项主张没有法律依据，本院不予支持。本案中，原告认为被告对原告的停水停电行为等同于责令停产停业行为，因此理应赔偿停产停业期间的损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产造成损害的，按照下列规定处理：……（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；……；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”行政机关的违法行政行为造成停产停业，赔偿的是停产停业期间必要的经常性费用开支。由于原告未能提供确实充分证据证明其停产停业期间必要的经常性费用开支，原告请求被告赔偿其停产停业期间的损失的证据不足，故本院对原告提出要求被告赔偿其停产停业经济损失的诉讼请求不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决如下： 一、确认被告天等县自然资源局作出的天自然资抄字［2019］1号《抄告单》，通知第三人广西水利电业集团有限公司天等供电分公司停止原告天等县徐廷机石料加工场生产供电供水的行为违法； 二、驳回原告天等县徐廷机石料加工场的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由天等县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区崇左市中级人民法院。 审 判 长  张 敏 审 判 员  吴国瑞 人民陪审员  刘剑夫 二〇二〇年五月七日 法官 助理  黄 也 书 记 员  农 慧 附相关法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。