重庆市第五中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)渝05行终194号 上诉人（原审原告）：重庆蔓延运输有限公司永城镇石英砂采矿点，住所地：重庆市綦江区。 负责人：娄方强，该采矿点总经理。 被上诉人（原审被告）：重庆市綦江区规划和自然资源局，住所地：重庆市綦江区。 法定代表人：陈晓军，该局局长。 被上诉人（原审被告）：重庆市规划和自然资源局，住所地：重庆市渝北区。 法定代表人：董建国，该局局长。 上诉人重庆蔓延运输有限公司永城镇石英砂采矿点（以下简称蔓延公司采矿点）与被上诉人重庆市綦江区规划和自然资源局（以下简称綦江区规自局）、重庆市规划和自然资源局（以下简称重庆市规自局）其他行政行为一案，上诉人蔓延公司采矿点不服重庆市江津区人民法院（2019）渝0116行初150号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院经审查认为，原重庆市綦江区国土资源和房屋管理局于2013年11月19日在重庆市水利电力建筑勘测设计研究院申报的重庆市綦江区黄沙水库工程建设工程用地项目的《建设项目压覆矿产资源申报预审表》上作出其审查意见：“重庆市水利电力建筑勘测设计研究院拟在綦江区实施重庆市綦江区黄沙水库工程建设用地项目，该项目位于綦江区永城镇内，占地约1701.9亩。经查阅已有地质资料，上述用地范围内有重庆市万盛区九龙沟石英砂岩矿地质普查探矿权设置。”原重庆市国土资源和房屋管理局于2014年1月13日作出其审批意见：“根据专家审查意见，无压覆。”因机构改革，原重庆市綦江区国土资源和房屋管理局的职能由重庆市綦江区规划和自然资源局承继，原重庆市国土资源和房屋管理局的职能由重庆市规划和自然资源局承继。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原告请求撤销的原重庆市綦江区国土资源和房屋管理局作出的关于綦江区黄沙水库工程建设项目压覆矿产资源的审查意见以及原重庆市国土资源和房屋管理局作出的审批意见，并非导致不动产物权变动的行政行为，因此本案不属于因不动产提起诉讼的案件，不适用二十年起诉期限。而案涉审查意见和审批意见作出时间为2013年11月19日和2014年1月13日，原告于2019年7月18日才提起诉讼，已超过法定的最长起诉期限，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告重庆蔓延运输有限公司永城镇石英砂采矿点的起诉。 上诉人蔓延公司采矿点不服提出上诉称，1、本案属于因不动产提起的行政诉讼案件，应当适用二十年的起诉期限。第一，本案是行政行为直接针对不动产引起的行政纠纷。根据国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》第三条规定：“探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。”上诉人针对建设项目压覆矿产资源审查、审批的行政行为提起诉讼，产生诉讼的背景是綦江区黄沙水库工程项目于2017年12月开始实施，导致上诉人采矿许可证于2019年1月27日到期后无法办理延续登记手续，无法继续进行采矿作业。第二，建设项目压覆矿产资源审查、审批的行政行为，决定矿产资源能否进行开发利用，直接产生矿业权变动的法律效果。第三，被诉行政行为的实际效果与导致不动产物权变动类似，实际产生了不动产物权变动的法律效果，与最高法院关于某起公房承租权的再审裁定相类似，因此本案属于因不动产提起诉讼的案件。2、即使本案适用五年的起诉期限，并非上诉人自身的原因耽误起诉期限。第一，二被上诉人未举示任何证据证明系属于上诉人自身原因导致超过起诉期限以及其作出被诉行政行为后履行了告知、送达义务。第二，二被上诉人作出被诉行政行为，并未通告或者告知上诉人。重庆市綦江区人民政府于2019年6月27日作出《关于重庆蔓延运输有限公司永城镇石英砂采矿点要求依法履行职责申请的回复》，上诉人从该回复的内容中得知被诉行政行为的内容，于2019年7月18日提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。3、一审裁定未认定上诉人积极主张权利的事实，属于认定事实不清。同时一审法院对上诉人申请鉴定不置可否是错误的。综上所述，一审裁定认定事实不清，程序不公，请求二审法院依法改判，指令一审法院对本案进行实体审理。 被上诉人綦江区规自局、重庆市规自局未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，当事人提起行政诉讼，应当在法律规定的起诉期间进行。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”之规定，为充分保障并督促及时行使诉讼权利，如果行政相对人不知道行政行为内容，则适用最长起诉期限，即一般行政案件自行政行为作出之日起5年，不动产案件自行政行为作出之日起20年，超过此最长起诉期限，无论行政相对人是否知道该行政行为内容，人民法院均不予受理。 首先，本案不适用因不动产提起诉讼最长20年的起诉期限。《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款规定：“勘察、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；“1994年国务院公布的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第六条第二款规定：”采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或个人称为采矿权人。“我国《矿产资源法》确立了探矿权采矿权的有偿取得制度，《物权法》又将采矿权规定为用益物权，由此逐步形成了我国当前的采矿权制度，即是一种民事物权和行政权力合为一体的法律制度。2000年原国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》第三条规定：“探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。”从以上规定来看，我国法律并未将采矿权定义为一种类似于通常意义上的土地、房屋等不动产物权。虽然建设项目是否压覆矿产资源对采矿权取得有一定影响，但就采矿权的取得而言，应以是否符合准予开采条件，以及申请主体自身的经济、技术、管理条件为衡量标准，通过竞争机制作用和行政审批，将资源配置到能最大发挥其效益的市场主体手中。本案上诉人请求撤销的原重庆市綦江区国土资源和房屋管理局作出的关于綦江区黄沙水库工程建设项目压覆矿产资源的审查意见以及原重庆市国土资源和房屋管理局作出的审批意见，其结论为不压覆，并非导致不动产物权变动的行政行为。故上诉人认为本案属于因不动产提起诉讼案件的上诉理由不成立，本院不予支持。 其次，本案应适用其他行政诉讼最长5年的起诉期限。本案既然不属于因不动产提起诉讼案件，那么就应适用一般行政诉讼的最长期限。案涉审查意见和审批意见作出时间为2013年11月19日和2014年1月13日，上诉人于2019年7月18日才提起诉讼，已超过法定的最长5年起诉期限，人民法院不应受理。鉴于本案已经立案，依法应予裁定驳回起诉，一审裁定并无不当。无论行政相对人是否知晓该行政行为内容，均不影响最长起诉期限。上诉人辩称于2019年6月27日得知被诉行政行为的内容，于2019年7月18日提起本案诉讼，未超过法定起诉期限的上诉理由不成立，本院不予支持。同时，法律规定的行政诉讼最长起诉期限，并不如民事诉讼那样不发生诉讼时效的中止、中断行为，故上诉人认为一审裁定未认定上诉人积极主张权利的事实，属于认定事实不清的上诉理由不成立。此外，鉴于本案未进行实体审理，故上诉人认为一审法院对上诉人申请鉴定不置可否错误的上诉理由也不成立，本院不予采信。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，其裁定应当予以维持。上诉人蔓延公司采矿点的上诉理由不能成立，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条和第八十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案一审、二审均不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  冉崇高 审判员  陈 霞 审判员  周 琦 二〇二〇年五月六日 书记员  魏 来