甘肃省平凉市中级人民法院行政判决书（2020）甘08行终11号上诉人（原审原告）甘肃华欧城市亮化工程有限责任公司。法定代表人陈某。委托代理人刘某，甘肃熙和律师事务所律师。代理权限为特别代理。被上诉人（原审被告）灵台县城市管理综合执法局。法定代表人张某。委托代理人王某1。代理权限为特别代理。委托代理人王某2，甘肃纳容律师事务所律师。代理权限为一般代理。上诉人甘肃华欧城市亮化工程有限责任公司（以下简称华欧公司）因与被上诉人灵台县城市管理综合执法局（以下简称灵台县执法局）行政协议一案，不服甘肃省崇信县人民法院（2019）甘0823行初5号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年3月4日立案后，依法组成合议庭，经阅卷和询问当事人对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年11月22日，华欧公司与灵台县执法局签订《灵台县城区广告位道路指示牌投资经营合同书》一份，合同约定：灵台县执法局向华欧公司提供标准化的街（路）名称，华欧公司按照民政部路名制作要求，前期在城区主街道建设205台广告位道路指示牌；广告位指示牌中20%的使用权归灵台县执法局所有，期间所产生的广告制作、版面设计、安装等费用由灵台县执法局承担，华欧公司负责更换、维修与管护；灵台县执法局授权华欧公司经营道路标志牌广告使用权期限为十五年，华欧公司使用权从路牌工程全面竣工之日算起；广告内容必须健康文明，造型设计必须雅观大方；华欧公司在经营期间，要及时维护广告设施，确保美观整洁，正常运转，积极维护市容市貌；灵台县执法局应向华欧公司积极提供便利和服务，并同意华欧公司用广告招商收入来收回其投资成本获得利润；华欧公司、灵台县执法局必须严格遵守合同条款，任何一方不得违约及提出解除合同；若发生违约，则违约方向另一方支付全部工程造价50%的违约金，如提出解除合同，提出解除方，应全额赔偿对方所有投入及以后年度所有广告收益（广告收益计算以提出解除年度所有广告收益乘以提出解除后本合同未实施年度计算）；本合同不得解除，自签订之日起生效，合同期满终止。合同签订后，双方至今未依约履行合同。原审法院认为，灵台县执法局为实现公共利益的需要，在法定职责范围内，与华欧公司协商订立《灵台县城区广告位道路指示牌投资经营合同书》（以下简称《合同》），该合同具有行政法上的权利义务内容，属于行政诉讼法第十二条第一款第一项规定的行政协议，该行政协议合法有效，双方应按协议约定履行义务，但双方签订的《合同》未约定履行期限和价格，华欧公司提供的证据不足以证明灵台县执法局存在违约行为，其要求的违约金亦无证据支持，故对其诉求本院不予支持。本院认为，华欧公司与灵台县执法局应就履行期限及未尽事宜另行达成补充协议，待补充协议约定的履行条件成就时，应按合同约定继续履行义务。综上，对华欧公司的诉讼请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《中华人民共和国合同法》第八条之规定，判决驳回甘肃华欧城市亮化工程有限责任公司的诉讼请求。甘肃华欧城市亮化工程有限责任公司上诉称，1.根据华欧公司与灵台县执法局协商订立的《灵台县城区广告位道路指示牌投资经营合同书》可知，合同生效后，灵台县执法局已授权华欧公司在灵台县城区投资建造安装道路指示牌，并经营获益。华欧公司投资、建造、安装均是履行合同义务的行为，灵台县执法局已授权安装又阻止安装是违约行为。原审法院以双方未约定履行期限而认为灵台县执法局没有违约行为，属认定事实错误。2.原审法院认为华欧公司要求的违约金无证据支持也是对合同内容的错误理解。合同明确约定“如一方违约，违约方需按合同总造价的50%支付违约金”，故只要有违约事实存在即应按约定支付违约金。华欧公司提交关于损害事实的证据只是为了向法庭证明有损害事实的发生，但有无损害事实与是否存在违约并无法律上的关联。我方意识到违约金比例约定过高，但诉请数额是按造价的30%进行计算的。故上诉请求：1.撤销甘肃省崇信县人民法院（2019）甘0823行初5号行政判决；2.依法判决灵台县城市管理综合执法局按照约定履行行政协议；3.判决灵台县城市管理综合执法局支付违约金707250元。灵台县城市管理综合执法局答辩称，1.灵台县执法局虽与华欧公司签订了《灵台县城区广告位道路指示牌投资经营合同书》，但双方至今未依约定履行合同内容，华欧公司也未进行具体的制作、实施路牌等行为。2.双方签订的《投资经营合同》虽系双方当事人真实意思表示，但根据《市政公用事业特许经营管理办法》第九条的规定，该合同并未就路牌的制作、安装等履行期限及项目价位作出约定，仅系提纲挈领式合同，不具有可操作性。3.合同签订后，华欧公司并未在灵台县设立专门的管理和办事机构（《投资经营合同》第三条明确约定），未对路牌项目及路牌的具体制作事宜与灵台县执法局达成补充协议或补充条款，也未向灵台县执法局或其他行政主管部门提交行政许可申请，更未制作路牌。华欧公司请求确认灵台县执法局违约并支付违约金，无事实和法律依据。4.华欧公司的“一审诉称”与“二审诉称”不一致，其在一审起诉状中陈述“被告作为行政机关应当按照约定对原告的损失予以补偿”，二审中又陈述“本案中有无损害事实的发生与是否存在违约并无法律上的关联”，并要求灵台县执法局按照合同约定承担违约责任，基于以上两点足以反映华欧公司的主张不符合法律规定。5.华欧公司提交的证据不足以证明其损失，双方应当继续协商签订补充协议或对灵台县城区路牌项目的具体实施达成合意。综上，原审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判。经二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，灵台县执法局作为灵台县人民政府城市管理执法部门，为加快灵台县地名公共服务工程建设步伐，丰富人民群众文化生活需求，经与华欧公司协商一致签订的灵台县城区广告位道路指示牌投资经营合同，双方当事人主体适格，合同具有行政法上的权利义务内容，且不违反法律法规的强制性规定，为有效行政协议。双方因合同履行发生争议，华欧公司认为合同未能履行系灵台县执法局违约阻止其安装造成，但其并未提供灵台县执法局明确表示不履行合同的相关通知、决定等证据予以证实。并且，华欧公司提供的付款方为甘肃新源广告装饰工程有限责任公司、收款方为李静的银行结算业务申请书、宿迁市华泰交通设施有限公司的报价单以及无任何来源信息的照片打印件等证据，亦不能证明华欧公司已按约定履行己方义务以及由此形成的合同总造价。据此，华欧公司依据合同中有关“若一方违约，违约方需按合同总造价的50%支付违约金”的约定，要求灵台县执法局支付违约金707250元，该主张缺乏事实依据，本院不予支持。纵观全案事实，案涉合同未能履行应属双方当事人对合同履行期限、履行方式等内容约定不明而造成。二审中，灵台县执法局与华欧公司均明确表示愿意通过协商完善合同内容后继续履行，本院遵其意愿。原审法院既已确认双方当事人应当对履行期限及未尽事宜另行达成补充协议后继续履行合同，又适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条关于被告未按约定履行行政协议，人民法院应判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任的规定，最终判决驳回华欧公司的全部诉讼请求，适用法律错误，二审予以纠正。原审判决裁判理由部分将《中华人民共和国行政诉讼法》“第十二条第一款第十一项”错误表述为“第十二条第一款第一项”，本院予以指正。综上，华欧公司的部分上诉理由成立，本院予以采纳。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款、《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第六十条、第六十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销崇信县人民法院（2019）甘0823行初5号行政判决；二、灵台县城市管理综合执法局与甘肃华欧城市亮化工程有限责任公司对双方签订的《灵台县城区广告位道路指示牌投资经营合同书》中有关道路指示广告牌的尺寸、质量、安装条件、安装位置及合同履行期限、履行方式等内容补充完善后继续履行合同。三、驳回甘肃华欧城市亮化工程有限责任公司请求灵台县城市管理综合执法局支付违约金707250元的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由灵台县城市管理综合执法局负担。本判决为终审判决。审 判 长 穆 雯审 判 员 王晓良审 判 员 岳学敏 二〇二〇年五月二十六日法官助理 闫丽红书 记 员 刘鸿珍