福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽行终155号 上诉人（原审原告）蒋德荣，男，1967年2月23日出生，汉族，户籍所在地四川省营山县。 委托代理人郭阿妍，福建岩风律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）龙岩市人民政府，住所地福建省龙岩市新罗区龙岩大道1号。 法定代表人张国旺，代市长。 委托代理人罗福平，福建吴子胜律师事务所律师。 上诉人蒋德荣因诉龙岩市人民政府不履行安置职责一案，不服福建省三明市中级人民法院（2019）闽04行初35号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。 原审查明：因东山片区地建设需要，2013年6月20日，被告龙岩市人民政府作出龙政征决〔2013〕19号《龙岩市人民政府关于东山片区地及公共管理服务收储用地5号地项目房屋征收决定书》及龙政征告〔2013〕19号《龙岩市人民政府关于东山片区地及公共管理服务收储用地5号地项目房屋征收公告》，对新罗区曹溪镇石粉村，东至规划东环路、西至小溪河，南至小溪河，北至莲南路红线范围内的房屋实施征收，并发布了征收公告及补偿安置方案。征收决定书中明确写明该项目的房屋征收部门是龙岩市住房和城乡建设局，征收实施单位是龙岩市房屋征收与补偿中心，签约期限为2013年6月28日至2013年7月18日。龙岩中心城市曹溪片区改造指挥部系被告设立的临时协调机构，负责曹溪街道辖区范围内的土地房屋征收工作。原告蒋德荣的房屋位于曹溪××××村，在东山片区地的征收范围内，2013年8月10日，原告与征收部门龙岩市住房和城乡建设局、委托征收实施单位龙岩市房屋征收与补偿中心签订《龙岩市城市房屋征收货币补偿协议书》，原告的被征收房屋补偿方式为货币补偿，补偿金额为199871.91元，协议约定原告在2013年8月22日前应将被征收房屋腾空、搬迁，并交付拆除。补偿协议签订后，征收部门分别于2013年8月12日、2014年1月22日支付补偿款100000元、99871.91元。 2013年6月7日，新罗区城市建设年活动领导小组作出龙新城建〔2013〕4号《关于中心城市片区改造住房困难户和无房户有关救济措施的请示》，第九条规定“按征迁户所选的救济安置房，计算出购房总额，在签订协议时按不低于购房总价50%缴交，若逾期未缴，一律不再享受救济政策”。2013年9月16日，东山片区改造指挥部作出东山指〔2013〕29号《东山片区改造指挥部茶叶综合体项目房屋征收专题会议纪要》，对住房困难及无房户申请救济安置及安置房源问题作出了规定。2017年2月22日，原告蒋德荣缴交了东山片区地救济房款201556.89元。2018年7月16日，曹溪片区改造指挥部及祥业公司给原告发出《通知》，内容为：你户属于东山片区地及公共管理服务收储用地5号地项目房屋征收项目被征收户，2013年8月10日签订了《货币补偿协议书》，因你户被征收房屋整体无合法产权，征收公司和片区指挥部已尽力帮你户争取申请购买救济保障房的资格，但依据龙新城建〔2013〕4号文件中关于救济安置房款缴交的规定“被征收人在签订协议时按不低于购房总价50%缴交，若逾期未缴，一律不再享受救济政策”，并经多方部门研究议定，你户于2017年2月22日缴交的救济保障房预付款201556.89元已超出缴款期限，因此无法享受购买救济保障房政策。请你户于2018年7月30日前带上本人身份证及名下的银行卡到征收公司办理退款手续。原告不服该《通知》，向龙岩市新罗区人民政府信访。2018年10月15日，龙岩市新罗区人民政府作出《关于蒋德荣等信访事项的复查意见书》，认定截至2014年底，蒋德荣没有到相关单位缴交50%购房款以及签订保障房安置协议，不再享受救济安置房购买政策。蒋德荣仍然不服，向龙岩市人民政府申请信访复核。2018年11月30日，龙岩市人民政府作出《信访事项复核意见书》，维持了新罗区人民政府作出的《信访事项的复查意见书》，且指出该意见为该信访事项终结意见。蒋德荣仍然不服，遂提起本案行政诉讼。 原审认为，原告蒋德荣的房屋在东山片区地的征收范围内，2013年8月10日，原告与征收部门签订了《龙岩市城市房屋征收货币补偿协议书》，原告的被征收房屋补偿方式为货币补偿，补偿金额为199871.91元，补偿协议签订后，征收部门全额支付补偿款，该协议已经履行完毕。其后，新罗区城市建设年活动领导小组以及东山片区改造指挥部出台政策及会议纪要，对住房困难及无房户申请救济安置及安置房源问题作出了规定，2017年2月22日，原告蒋德荣缴交了东山片区地救济房款201556.89元，是其申请救济安置的前提条件，并不能由此得出蒋德荣与政府达成购买保障房行政协议，政府就具有交付保障房的义务。曹溪片区改造指挥部及祥业公司向原告发出《通知》，明确了征收公司和片区指挥部尽力帮原告争取申请购买救济保障房的资格，原告缴交的救济保障房预付款201556.89元已超出缴款期限，因此无法享受购买救济保障房政策。原告蒋德荣对《通知》不服，已通过信访渠道寻求救济，被告龙岩市人民政府亦已作出信访事项终结意见，对于行政机关对信访事项作出的复核意见，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；《通知》中对原告能否申请救济保障房资格的认定，不属行政诉讼司法审查的范围。因此，原告对《通知》提起诉讼，依法不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项之规定，裁定驳回原告蒋德荣的起诉。 上诉人蒋德荣不服原审裁定，向本院提起上诉称，上诉人已于2017年2月22日缴交了东山片区的救济房款50%为201556.89元，未违反会议纪要的规定，没有逾期缴交。本案被上诉人出具收条给上诉人，双方达成安置给上诉人救济房的协议，属于行政协议，依法属于人民法院的受案范围。被上诉人的通知属于违法变更、解除土地房屋征收补偿协议，是不合法的行为，应该予以撤销。 被上诉人龙岩市人民政府辩称，涉案通知对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，原告能否申请救济保障房资格的认定，不属于行政诉讼司法审查范围。上诉人不符合享受购买救济保障房政策，未签订救济安置房协议，本案不属于行政协议，不存在违法变更、解除土地房屋征收补偿协议的情形。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料已经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。经审查，本院对原审认定的基本事实予以确认。本院另查明，2013年8月10日，蒋德荣、马永民共同与龙岩市住房和城乡建设局、龙岩市房屋征收与补偿中心签订《龙岩市城市房屋征收货币补偿协议书》，被征收房屋补偿方式为货币补偿，补偿金额为199,871.91元。 本院认为，本案争议的焦点是上诉人的起诉是否符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项的规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人提起的诉讼请求为两项，第一项诉讼请求为判决撤销龙岩中心城市曹溪片区改造指挥部于2018年7月16日作出的《通知》（以下简称被诉《通知》）；第二项诉讼请求为判决被告向原告交付龙地世纪榕华（原莲庄小区）6号楼302室房屋。经查，2013年9月16日，被上诉人设立的东山片区改造指挥部作出东山指〔2013〕29号《东山片区改造指挥部茶叶综合体项目房屋征收专题会议纪要》，制定了有关解决房屋征收过程中申请救济保障安置房的相关政策。被诉《通知》系由龙岩中心城市曹溪片区改造指挥部与龙岩市祥业房屋征收服务有限公司向上诉人发出，其中的内容明确载明：上诉人缴交的救济保障安置房预付款已超出缴款期限，无法享受购买救济保障安置房政策，故而通知上诉人退款。因此，被诉《通知》系明确拒绝上诉人要求享受救济保障安置房的申请，对上诉人的权利产生实际影响，上诉人就被诉《通知》提起诉讼，实质上是要求被上诉人履行救济保障房安置的职责。上诉人提出的第二项诉讼请求是对被上诉人履行职责的具体请求，即是请求被上诉人履行给予上诉人保障救济房安置的法定职责，应属人民法院行政诉讼的受案范围。诉讼期间，被上诉人自认龙岩中心城市曹溪片区改造指挥部由龙岩中心城市东山片区改造指挥部变更而来，均系被上诉人内设部门。亦自认上诉人在签订案涉房屋征收补偿协议之后，曾申请享受救济保障安置房，并由相关征迁部门组织安排选房事宜。而现有证据无法证实在龙岩中心城市曹溪片区改造指挥部向上诉人发出被诉《通知》之前，被上诉人或其他相关部门有明确告知上诉人其不符合享受救济保障安置房条件。上诉人在收到被诉《通知》后以信访方式寻求救济，相关部门虽以信访复查、复核方式答复上诉人，但答复的结果均是明确拒绝上诉人的请求。为此，纵观上诉人提出请求的整个过程并结合上诉人的实质诉求，上诉人向人民法院提起行政诉讼针对的是被上诉人拒绝履行职责的行为，而非信访行为，本案实质仍是上诉人请求被上诉人履行职责的案件，依法属于行政审判权限范围，符合行政诉讼法定起诉条件。至于上诉人要求被上诉人履行职责的理由能否成立，则属案件实体审查的范畴。原审裁定认定上诉人系针对信访行为提起行政诉讼，并由此裁定驳回上诉人的起诉，属认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销福建省三明市中级人民法院（2019）闽04行初35号行政裁定； 二、指令福建省三明市中级人民法院对本案继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  许秀珍 代理审判员  聂文佳 代理审判员  覃 丹 二〇二〇年五月二十六日 书 记 员  宋安然 附本案涉及的法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 ……