重庆市涪陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝0102行初5号 原告冯明奎，男，1968年11月21日出生，汉族，住所地重庆市丰都县。 原告傅颜萍，女，1968年3月18日出生，汉族，住所地重庆市丰都县。 委托代理人阳联明，北京盈科（重庆）律师事务律师。 被告丰都县林业局，统一社会信用代码115002300086863934，住所地重庆市丰都县。 法定代表人毛先权，局长。 委托代理人杨云，丰都县林业局法规监察科科长。 委托代理人马仕洪，重庆王华律师事务所律师。 被告丰都县人民政府，住所地重庆市丰都县。 法定代表人罗成，县长。 委托代理人蔺滢滢，丰都县司法局工作人员。 委托代理人蔡昌鑫，重庆天宇三星律师事务所律师。 原告冯明奎、傅颜萍因认为被告丰都县林业局未依法履行林业行政补偿法定职责，于2019年12月19日向本院提起行政诉讼，因诉讼请求不符合法律规定，原告于2020年1月7日更正后补充提交起诉状。本院立案后，于2020年1月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。原定于2020年2月6日公开开庭审理，因新冠病毒疫情防控需要本案延期审理。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告冯明奎及其与傅颜萍的共同委托代理人阳联明，被告丰都县林业局的委托代理人杨云、马仕洪,被告丰都县人民政府的委托代理人蔡昌鑫、蔺滢滢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告丰都县林业局根据（2017）渝0102行初138号《行政判决书》，于2019年8月29日作出丰林决[2019]1号《行政补偿决定书》，认定原告于2005年1月31日起至2010年12月15日止，承包丰都县XX镇XX村二、三、四、五社的集体林地共计13700亩，2008年被确定为国家重点公益林。根据重庆市财政局《关于下达2008年天然林保护财政补助资金的通知》、《关于下达2009年天然林保护财政补助资金的通知》、《关于下达2010年天然林保护财政补助资金的通知》规定的国家公益林补偿标准，决定给予原告林业行政补偿（管护补助费和森林生态效益补偿金）共计16.44万元。 原告冯明奎、傅颜萍诉称，一、承包林被划为公益林给原告造成重大经济损失。2005年原告承包了位于丰都县XX镇XX村二、三、四、五社共计13700亩集体森林，承包期50年，并经林权登记为用材林（主要为马尾松），取得林地使用权和林木所有权。重庆市第三中级人民法院（2010）渝三中法民终字第1351、1352、1353号民事判决书、重庆市丰都县人民法院（2010）丰法民初字第1710号民事判决书，均认定承包合同有效，但在履行合同过程中，2008年承包的用材林被确定为重点公益林，承包合同双方分取林木经营利润目的不能实现，判决解除承包合同。承包合同签订的期限是50年，实际才履行了六年，尚未履行期限达44年，造成前期投入未获得收益，被解除合同时尚存数万立方米活立木不能砍伐获益，13700亩林地不能转让获益。二、被告对原告的损失具有行政补偿职责，根据《重庆市森林分类经营管理试行办法》第三十二条、第三十三条之规定，县人民政府对生态公益林经营者经济损失给予补偿，补偿标准由区县人民政府确定，补偿资金纳入各级林业局会同财政局预算，统一拨付林业主管部门支付经营者。根据重庆市政府办公厅《关于深化林业体制改革的意见》第五条第三项规定，森林、林木所有者可以将其拥有的活立木出让他人。出让活立木的，由受让人依法享受林业优惠政策;不愿采伐的，由政府按公益林补偿标准进行补偿或者作价收购。2008年区划公益林时，被告丰都县林业局应按照制定的公益林补偿标准进行补偿或者收购价计算，主动支付给原告林木林地损失补偿金，以弥补合同被解除造成的直接经济损失。渝北区法院（2017）渝0112行初字233号和涪陵区法院（2017）渝0102行初138号等生效判决书，认定由县级林业主管部门承担履行补偿林地林木损失和发放森林生态效益补偿资金的职责。三、原告参照类似标准预算损失为4078.2万元。从2010年至今，两被告未出示区划公益林的经济损失补偿标准，原告不得已参照丰都县人民政府丰都府发[2008]65号《关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》第一条，对承包户经营权补偿标准的规定计算，2008年公益林经济损失为3102.4万元。但被告未于2008年履行支付经济损失补偿金的行政职责，参照丰都县人民政府丰都府发[2013]19号《关于调整征地补偿政策有关事项的通知》规定的标准计算，公益林经济损失补偿金额为4078.2万元（活立木损失1201.2万元，林地使用权损失2877万元）。综上所述，请求人民法院判决撤销丰林决[2019]1号《行政补偿决定书》及丰都府复[2019]10号《行政复议决定书》。责令丰都县林业局补偿原告4078.2万元（活立木损失1201.2万元，林地使用权损失2877万元）。 原告冯明奎、傅颜萍提交并出示了下列证据：1、丰林决[2019]1号《行政补偿决定书》、丰都府复[2019]10号《行政复议决定书》，拟证明原告起诉符合法律规定。2、丰都林证字（2007）第XX号《林权证》，3、渝办发[2011]73号重庆市人民政府办公厅《关于认真执行“十二五”期间年森林采伐限额的通知》，4、丰都林发[2019]94号丰都县林业局丰都县财政局《关于做好2019年度森林生态补偿补助工作的通知》，5、丰都县财政通过银行转付明细，金额是15300元，拟证明二原告同样在丰都县内承包森林1896.6亩，每年可享受357立方米砍伐获利和森林管护直补金；验证了二原告承包的集体林地被区划为公益林，林木不得以经济效益为目的砍伐获利，林木林地不能转让获利，造成承包期的林地经营权（活立木所有权、林木林地使用权）的经济损失。 被告丰都县林业局及被告丰都县人民政府辩称，一、丰都县林业局作出的《行政补偿决定书》事实清楚，证据充分。原告以其承包的林地被确定为国家重点公益林，导致《集体森林林木林地承包合同》被人民法院依法解除为由，请求行政补偿4138.8225万元。经查明，原告与丰都县XX镇XX村（以下简称XX村）二、三、四、五社分别签订了《集体森林林木林地承包合同》，承包了XX村二、三、四、五社的集体林地共计13700亩，承包期限为50年。2010年12月14日重庆市第三中级人民法院判决解除承包合同。其承包林地于2008年被依法确定为国家重点公益林。重庆市财政局《关于下达2008年天然林保护财政补助资金的通知》、《关于下达2009年天然林保护财政补助资金的通知》、《关于下达2010年天然林保护财政补助资金的通知》，确定2008年、2009年、2010年国家公益林每年每亩补助标准分别为3元、4元、5元。因此决定给予原告林业行政补偿共计16.44万元。二、丰都县林业局作出的《行政补偿决定书》适用法律正确。《重庆市森林分类经营管理试行办法》第二条关于森林分类经营，是指县级以上人民政府根据社会对生态和经济的需求，按照森林多种功能主导利用的方向的不同，将森林划分为生态公益林和商品林，分别按各自的特点和规律进行监督、管理和指导经营的一种林业管理体制和经营模式。以及第十五条规定，依规划确定为生态公益林的，其原来的权属关系不变。林地所有者和经营者除有权获得国家政策规定的森林生态效益补偿基金外，申请获得其他补偿没有法律及政策依据。《重庆市森林分类经营管理试行办法》中规定对公益林所有者或者经营者的经济损失给予补偿，是指森林被确定为公益林后，因管理体制和经营模式改变而导致的森林经营损失按年度进行补偿，而不是对公益林划分行为本身进行一次性补偿。林业主管部门的职责和义务就是把财政预算补偿资金按照规定标准落实到公益林经营者。丰都县林业局按照规定作出对原告林业行政补偿16.44万元，依法履行了补偿职责。重庆市高级人民法院（2016）渝行终747号《行政判决书》确认，原告承包的森林被确定为国家重点公益林的行为并非行政征收，据此主张青苗补偿费和土地补偿费缺乏事实和法律依据。三、丰都县林业局作出的《行政补偿决定书》程序合法。原告2017年4月25日递交《行政补偿申请书》，请求行政补偿3692.15万元。丰都县林业局2017年6月22日作出丰林决[2017]1号《不予补偿决定书》。原告不服向涪陵区人民法院起诉，涪陵区人民法院判决撤销丰林决[2017]1号《不予补偿决定书》并责令丰都县林业局在判决生效后2个月内作出行政补偿决定。丰都县林业局于2019年8月6日向原告送达了《补充提交证据告知书》。2019年8月19日原告要求变更补偿数额为4138.8225万元同时补充提交了证据材料。2019年8月29日，丰都县林业局作出丰林决[2019]1号《行政补偿决定书》，并依法向原告送达。四、丰都县人民政府收到原告的复议申请后，当日受理，因案情复杂，决定延期30日作出《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定作出维持行政补偿的复议决定并向当事人送达程序合法。综上所述，丰都县林业局作出的《行政补偿决定书》和丰都县人民政府作出的《行政复议决定书》事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告丰都县林业局及丰都县人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据及法律依据：第一组：1、行政补偿申请书，2、承包林被区划为公益林后的补偿数额（变更）申请书，3、丰林决[2017]01号《不予补偿决定书》及送达回证，4、丰林决[2019]1号《行政补偿决定书》及送达回证，5、补充提交证据告知书及送达回证，拟证明丰都县林业局收到原告行政申请后履行了告知原告提交证据的告知义务，在对原告提交的证据进行审查后依法作出行政补偿决定并送达给原告，处理程序合法。 第二组：1、承包林被区划为公益林后合法权益受损害的林业行政补偿说明，2、行政补偿依据说明，3、《集体森林林木林地承包合同》，4、丰都林证字[2005]第XX、XX号《林权证》，5、（2010）渝三中法民终字第1351、1352、1353号《民事判决书》，6、（2010）丰法民初字第1710号《民事判决书》，7、（2017）渝0102行初138号《行政判决书》，8、渝办发[2004]86号《关于深化林业制度改革的意见》，9、重庆市林业局关于印发《重庆市森林分类经营管理试行办法》的通知（渝林政法[2005]1号），10、丰都府发[2008]65号《关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》，11、丰都府发[2013]19号《关于调整征地补偿政策有关事项的通知》，12、（2015）渝三中法民终字第00085号《民事判决书》，13、（2002）东中行初字第5号《行政判决书》，14、丰财政发[2008]209号《关于2008年公益林管护资金使用有关问题的通知》，15、丰都财政发[2010]22号《关于2009年公益林管护资金及生态效益补偿基金使用有关问题的通知》，16、财农[2007]7号关于印发《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的通知，17、财农[2014]9号关于印发《中央财政林业补助资金管理办法》的通知，拟证明原告提交的证据，能证明其承包经营的林地被划分为国家公益林后依法应当获得相关补偿，但仅能证明依法应当获得被诉行政行为决定的补偿数额，不能达到证明原告应当获得请求补偿数额的目的。 第三组：1、重庆市财政局渝财农[2008]297号《关于下达2008年天然林保护财政补助资金的通知》，2、重庆市财政局渝财农[2009]373号《关于下达2009年天然林保护财政补助资金的通知》，3、重庆市财政局渝财农[2010]369号《关于下达2010年天然林保护财政补助资金的通知》，4、《不予补偿决定书》，5、（2016）渝03行初6号《行政判决书》，6、（2016）渝行终747号《行政判决书》，拟证明丰都县林业局作出的行政补偿决定事实清楚、证据充分。 第四组：1、《中华人民共和国森林法》第十条；2、《重庆市森林分类经营管理试行办法》第三十三条,拟证明作出林业行政补偿决定的法律依据。 被告丰都县人民政府向本院提交了证明行政复议程序合法的以下证据、依据：1、丰都府复[2019]10号《行政复议决定书》，2、行政复议申请书，3、丰都府复[2019]10号《行政复议答复通知书》，4、行政复议答复书，5、丰都府复[2019]10号《延期审理通知书》，6、送达回证，7、丰林决[2019]1号《行政补偿决定书》，拟证明行政复议决定程序合法。 经庭审质证，原告对被告提供的第一组证据中的证据4提出异议，认为行政补偿决定的内容不合法。对被告提供的第二组证据提出异议，认为该组证据不能达到被告的证明目的。证据8第五条证明原告是活立木的所有者，应该按照公益林获得生态效益补偿金。证据9第三十二条、第三十三条规定了区划公益林应当给予经营者生态公益林经济损失补偿，补偿标准由区县人民政府制定，林业主管部门落实给付到经营者。证据10、11能够证明原告应当获得补偿的标准。证据14、15、16只能够证明被告只履行了管护费补偿，没有对活林木不能砍伐、林地不能转让的经济损失进行补偿。对被告提供的第三组证据中的证据4、5、6提出异议，认为与本案无关。对被告提供的第四组的法律依据没有异议，认为根据《重庆市森林分类经营管理试行办法》第二十七条第四款规定，原告承包的林地被区划为公益林后木材不能砍伐，损失应该得到补偿。第三十二条规定原告承包的林地被区划为公益林后应当得到除管护费补偿金外还有经济损失补偿金，认为该经济损失补偿金的标准应当由丰都县人民政府制定。原告对被告提供的其他证据真实性、合法性、关联性均无异议。 被告丰都县林业局对原告提供的证据2、3、4、5提出异议，认为与本案无关。证据5的真实性无法确认。 本院对上述证据认证如下：原被告均提供的丰林决[2019]1号《行政补偿决定书》能够证明原告起诉符合法定条件，被告程序合法，予以采信。被告提供的第二组证据，系原告在行政程序中向被告提交，能够证明原告2008年至2010年是合法的林木林地承包经营者，承包的森林13700亩被确定为国家重点公益林后，依法应当获得补偿，但不能证明原告请求的补偿金额符合法律规定。被告提供的第三组证据中的证据4、5、6与本案无关，不予采信。原告提供的证据2、3、4、5与本案无关，不予采信。 被告提供的其他证据的真实性、合法性、关联性原告均无异议，能够证明被告作出林业行政补偿决定的计算标准及程序合法，予以采信。 经审理查明，2005年1月31日原告冯明奎、傅颜萍与丰都县XX镇XX村（以下简称XX村）二、三、四、五社分别签订了《集体森林林木林地承包合同》，承包了丰都县XX镇XX村二、三、四、五社的集体林地共计13700亩，获得了林地使用权和林木所有权。2008年冯明奎、傅颜萍承包的森林被确定为国家重点公益林。2010年12月14日重庆市第三中级人民法院作出（2010）渝三中法民终字第1351、1352、1353号《民事判决书》，以冯明奎、傅颜萍承包的森林被确定为国家重点公益林后，既不能砍伐、出售木材获利，也不能在森林中进行开发经营，更不能转让承包林地获利，其合同目的不能实现为由，判决解除了冯明奎、傅颜萍与丰都县XX镇XX坡村二社、四社、五社签订的《集体森林林木林地承包合同》。2010年12月15日重庆市丰都县人民法院（2010）丰法民初字第1710号《民事判决书》，也以上述理由判决解除冯明奎、傅颜萍与丰都县XX镇XX村三社签订的《集体森林林木林地承包合同》。2017年4月25日原告冯明奎、傅颜萍向丰都县林业局递交了行政补偿申请书，以原告承包的位于丰都县XX镇XX村二、三、四、五社的集体森林，被确定为国家重点公益林导致人民法院判决解除森林承包合同，冯明奎、傅颜萍丧失丰都县XX镇XX村二、三、四、五社的林木所有权、林地使用权，给原告造成经济损失为由，请求林业行政补偿3692.15万元。2017年6月22日丰都县林业局作出丰林决[2017]1号《不予补偿决定书》，对申请人提出的3692.15万行政补偿不予支持。原告不服，向我院提起行政诉讼，我院2019年6月13日作出（2017）渝0102行初138号《行政判决书》，撤销被告丰都县林业局作出的丰林决[2017]01号《不予补偿决定书》，并责令被告丰都县林业局在本判决生效后2个月内依法履行林业行政补偿法定职责。2019年7月3日该判决书发生法律效力。2019年8月6日丰都县林业局向原告送达了《补充提交证据告知书》，要求原告收到该告知书后15日内提交请求补偿3692.15万元的证据材料。2019年8月19日原告请求变更补偿数额为4138.8225万元，并补充提交了被告在庭审中出示的第二组证据材料。2019年8月29日丰都县林业局认为原告提供的证据不能证明其请求的损失金额客观存在，根据重庆市财政局《关于下达2008年天然林保护财政补助资金的通知》、《关于下达2009年天然林保护财政补助资金的通知》、《关于下达2010年天然林保护财政补助资金的通知》规定的补助标准（2008年、2009年、2010年国家公益林补助标准分别为每年每亩3元、4元、5元），作出丰林决[2019]1号《行政补偿决定书》，决定给予原告林业行政补偿共计16.44万元，2019年8月30日向原告邮寄送达。原告不服申请行政复议。丰都县人民政府于2019年9月16日受理，并向丰都县林业局送达《行政复议答复通知书》。丰都县人民政府认为案情复杂，决定延期审理30日，并向当事人送达丰都府复[2019]10号《延期审理通知书》。2019年12月13日丰都县人民政府作出丰都府复[2019]10号《行政复议决定书》，维持丰都县林业局作出的丰林决[2019]1号《行政补偿决定书》，当日送达。 本院认为，国家林业局、财政部《国家级公益林管理办法》第五条规定，地方各级林业主管部门负责辖区内国家级公益林的保护、建设和管理。《重庆市森林分类经营管理试行办法》第三十三条第二款规定，补偿资金统一由财政通过预算渠道拨付给下级财政和本级林业部门，由林业主管部门落实到生态公益林经营者。《重庆市森林生态效益补偿基金使用管理细则（试行）》第十一条规定：“各区县（自治县、市）财政局根据区县（自治县）林业部门填列的公益林核查验收汇总表和乡（镇、街道）填列到户的森林生态效益补偿资金发放清册核拨资金。并通过兑付代理机构在五个工作日内将林主自主管护补偿基金直接发放给林主或管护责任委托人。”根据上述规定，林业行政主管部门系公益林事务的主管部门，具有落实相关补偿资金的行政职责。本案中，被告丰都县林业局是县级林业行政主管部门，具有对公益林经营者履行林业行政补偿的法定职责。原告冯明奎、傅颜萍与重庆市丰都县XX镇XX村二、三、四、五社分别签订的《集体森林林木林地承包合同》经人民法院生效的民事判决书认定合法有效，其承包期内承包的XX村二、三、四、五社的林地经营权应受法律保护。被告丰都县林业局在人民法院判决其限期依法履行林业行政补偿职责后，书面告知原告补充提交相关的证据材料。被告收到原告的材料后，根据重庆市财政局关于天然林保护财政补助资金的通知中规定的国家公益林补助标准，对原告承包的森林作出林业行政补偿决定书并送达原告，符合法定程序。《中央森林生态效益补偿基金管理办法》第二条规定，中央补偿基金是对重点公益林管护者发生的营造、抚育、保护和管理给支出予一定补偿的专项资金。第三条规定，补偿范围为国家重点公益林林地中的有林地，以及荒漠化和水土流失严重的流林地、灌木林地、灌丛地。第四条规定，中央补偿基金补助标准为每年每亩5元，其中4.5元用于补偿性支出，0.5元用于木森林防火等公共管护支出。从中可以看出国家对公益林的补偿是每年支付，主要用于对国家重点公益林的营造、抚育、保护和管理的补偿。原告承包的林地确定为国家重点公益林后林地所有权没有变化，区划公益林与征收土地行为是两个性质不同的概念，原告要求按照土地征收标准进行补偿没有法律依据。原告主张根据《重庆市森林分类经营管理试行办法》第三十二条规定，区县人民政府对生态公益林经营者的经济损失给予补偿，补偿标准由区县人民政府确定，因为丰都县人民政府没有制定生态公益林补偿标准，所以要求按照征地补偿标准计算补偿金额的理由不成立。因为该条是针对区县级生态公益林作出的补偿规定，原告承包的森林是国家重点公益林，丰都县人民政府是否制定县级公益林补偿标准与原告的公益林补偿无关。而且，重庆市财政局《2009年天然林保护财政补助资金的通知》明确载明，天然林保护管护资金和国家重点公益林森林生态效益补偿基金统筹分配，国家重点公益林每年每亩4元，地方公益林每年每亩1元。说明丰都县林业局作出的林业行政补偿中包括了公益林森林生态效益补偿并非原告理解的只是森林管护费。重庆市政府办公厅渝办法[2004]86号《关于深化林业体制改革的意见》第五条第三项规定，森林、林木所有者可以将其拥有的活立木出让他人。出让活立木的，由受让人依法享受林业优惠政策；不愿采伐的，由政府按公益林补偿标准进行补偿或者作价收购。应该是针对非公益林可以采伐不采伐由政府给予补偿的相关规定，与本案无关。原告承包的森林已经确定为国家重点公益林，应当直接按国家重点公益林的补偿标准进行补偿。原告主张因确定为国家重点公益林，致使原告不能流转林地、砍伐林木导致的经济损失属于直接经济损失，应当获得补偿的理由不成立。原告请求的公益林经济损失补偿金既没有事实证据，也没有法律依据或政策依据。被告丰都县林业局作出的林业行政补偿决定事实清楚，证据确凿，程序合法，已经依法履行林业行政补偿法定职责。被告丰都县人民政府收到原告的复议申请书后，依法作出立案、延期审理、行政复议决定书并向当事人送达，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告冯明奎、傅颜萍的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告冯明奎、傅颜萍负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第三中级人民法院。 审 判 长  刘 芸 人民陪审员  胡学君 人民陪审员  吴兴宇 二〇二〇年五月二十二日 书 记 员  张红梅