浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙02行初297号 原告张文焕，男，1933年11月8日出生，汉族，住慈溪市。 委托代理人张水洲（系原告儿子，特别授权代理），男，1956年7月12日出生，汉族，住慈溪市。 被告慈溪市人民政府，住所地慈溪市三北大街655号。 法定代表人盛悠，市长。 委托代理人韩盈（特别授权代理），慈溪市人民政府工作人员。 委托代理人郎慈甬，浙江上林律师事务所律师。 被告宁波市人民政府，住所地宁波市鄞州区宁穿路2001号。 法定代表人裘东耀，市长。 委托代理人钱文虎（特别授权代理），宁波市人民政府工作人员。 委托代理人毛莹（特别授权代理），宁波市人民政府工作人员。 第三人慈溪市逍林镇破山股份经济合作社，住所地慈溪市逍林镇周塘东街270-278号。 法定代表人戚利建，社长。 原告张文焕因不服被告慈溪市人民政府土地争议行政处理决定及宁波市人民政府土地争议处理行政复议决定向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月22日受理后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因慈溪市逍林镇破山股份经济合作社（以下简称破山合作社）与本案被诉土地争议行政处理决定及行政复议决定有利害关系，本院依法追加为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2020年4月16日公开开庭审理了本案。原告张文焕及其委托代理人张水洲，被告慈溪市人民政府的委托代理人韩盈、郎慈甬，被告宁波市人民政府的委托代理人钱文虎，第三人破山合作社的法定代表人戚利建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月20日，被告慈溪市人民政府作出慈政处[2019]7号《慈溪市人民政府关于张文焕与逍林镇破山股份经济合作社土地权属争议一案的处理决定》（以下简称《处理决定》），该决定认为争议土地系公共行路，形成于70年代。被告慈溪市人民政府未查询到权属登记、使用许可等相关材料，原告提交的相关证据不能充分证明其对争议土地的使用权，原告要求确认争议土地使用权的主张，证据不足，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，决定驳回原告的土地权属争议处理请求。原告不服向被告宁波市人民政府申请行政复议。2019年11月3日，被告宁波市人民政府作出甬政复决字[2019]181号行政复议决定，维持了被告慈溪市人民政府作出的上述《处理决定》。 原告张文焕起诉称，1984年原告向生产队买仓库一间、仓库西南角余地一块和生产队水泥晒场北段一公尺公共行路。2006年上述仓库西南角余地才成为行路，破山村于2014年浇了水泥路，侵害原告使用权，故原告向被告慈溪市人民政府提出确定土地使用权申请，被告慈溪市人民政府作出被诉《处理决定》对事实认定错误，原告向被告宁波市人民政府申请复议，被告宁波市人民政府未积极取证作出错误的复议决定。综上，请求法院撤销被诉《处理决定》和复议决定，责令被告重新作出使用权争议处理决定，判决涉案土地权归原告所有。 原告为证明其主张向本院提交的证据为慈政处[2019]7号《处理决定》、甬政复决字[2019]181号《行政复议决定书》、《关于戚萼柱、张文焕购买破西五队仓库问题的决定》、阮明山于2014年12月30日出具的《证词》、张水荣于2019年7月22日出具的《证人证言》、《破西村大五队仓库、晒场、行路、水沟示意图》复印件1份，照片2张，视频2份，用以证明被告慈溪市人民政府作出被诉《处理决定》和被告宁波市人民政府作出被诉复议决定错误的事实。 被告慈溪市人民政府辩称，2018年9月26日，原告向原慈溪市国土资源局提出土地权属争议调查处理申请，要求依法确认其对坐落于逍林镇破山村面积约19平方米土地的使用权。经补正，原慈溪市国土资源局于同年10月23日予以受理，于同月25日向第三人慈溪市逍林镇破山股份经济合作社发送答辩通知。后职权整合，原慈溪市国土资源局职权划归新组建慈溪市自然资源和规划局（以下简称慈溪自规局）。因案件复杂需进一步审查，慈溪自规局决定调查处理期限延长30日。经查，争议土地位于慈溪市××山村原告所购仓库的西南角，东至原告小屋，面积约19平方米。现状为路，形成于70年代。被告慈溪市人民政府未查询到争议土地的权属登记、使用许可等相关材料，原告提交相关证据不能充分证明其对争议土地的使用权。根据《土地权属争议调查处理办法》第十一条和第十九条的规定，被告作出被诉《处理决定》。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告慈溪市人民政府在举证期限内向本院提交并在庭审中出示了作出被诉《处理决定》的证据有： 1、慈政处[2019]7号《处理决定》及送达回证复印件1份，用以证明被告慈溪市人民政府作出被诉《处理决定》并送达原告的事实； 2、《土地权属争议案件申请书》和相应材料、《土地权属争议案件授权委托书》以及张水洲和张文焕身份证复印件各1份，用以证明原告提出土地权属争议调查处理申请并提交相应证据材料的事实； 3、2018年10月9日的《土地权属争议案件补正材料通知书》、2018年10月23日的《土地权属争议案件受理通知书》和送达回证、2018年10月25日的《答辩通知书》和挂号信登记清单、2019年4月16日的《延期调查处理通知书》、《询问笔录》以及慈自然资规[2019]59号《慈溪市自然资源和规划局关于张文焕与逍林镇破山股份经济合作社土地权属争议一案调查处理意见的报告》复印件各1份，用以证明慈溪自规局针对原告的权属争议申请作出调查处理意见的事实； 4、2019年1月29日慈溪市××山村民委员会及相关证人出具的《关于蔡家大屋的村级公共行路情况》复印件1份，用以证明涉案土地为村级公共行路的事实； 5、《慈溪市机构改革方案》，用以证明因机构改革，原慈溪市国土资源局的相关职责划转到慈溪自规局的事实； 被告慈溪市人民政府还向本院提交了其作出被诉《处理决定》的法规及规范性文件依据为《土地权属争议调查处理办法》，用以说明被告慈溪市人民政府作出被诉《处理决定》适用法律法规正确。 被告宁波市人民政府辩称：一、被告宁波市人民政府作出被诉行政复议决定主体适格。被告宁波市人民政府作为慈溪市人民政府的上一级人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款和第十三条第一款规定，具有作出被诉行政复议决定的法定职权。二、被告宁波市人民政府作出被诉行政复议决定程序合法。2019年8月19日，被告宁波市人民政府收到原告的复议申请，于同月22日予以受理。因案情需要进一步审查，被告宁波市人民政府于2019年10月8日作出延长行政复议期限决定并送达原告和被告慈溪市人民政府。经审查被告宁波市人民政府于2019年11月3日作出被诉行政复议决定并向原告和被告慈溪市人民政府进行送达。程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条的规定。三、被告宁波市人民政府作出被诉行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。首先，被告慈溪市人民政府具有作出土地权属争议处理的法定职权。其次，经调查，该争议土地现状是路，系70年代生产队时候形成，原告向破西五队购买东边一间仓库的时间是1984年，且无权属登记、使用许可相关资料。原告提供的《关于戚萼柱、张文焕购买破西五队仓库问题的决定》载明“仓库西南角的余地，使用权与西边一间仓库一视同仁。出入行路，可由生产队在晒场中留公共路一公尺”。不能证明原告对该土地拥有使用权。且原告提交的其他材料已无法证明争议土地的使用权归原告所有，被告慈溪市人民政府作出被诉《处理决定》并无不当。第三，原慈溪市国土资源局于2018年10月23日受理原告的土地权属争议处理申请，慈溪自规局于2019年4月16日批准延长调查期限1个月。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条和第三十条的规定，慈溪自规局最迟应当于2019年5月22日作出调查处理意见，并于5个工作日内向被告慈溪市人民政府报送。但慈溪自规局于2019年6月6日向慈溪市人民政府报送处理意见超过规定期限，存在瑕疵。但该程序性瑕疵并不影响被诉《处理决定》，被告宁波市人民政府予以指正。原告提出的确定争议土地使用权归其所有不属于审查内容，复议中不予审查。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告宁波市人民政府在举证期限内向本院提交并在庭审中出示了作出被诉行政复议决定的证据有： 1、原告的《行政复议申请书》和相关材料、甬政复立字[2019]181号《行政复议案件受理通知书》和送达回证、甬政复立字[2019]181号《行政复议答复通知书》、甬政复延字[2019]181号《行政复议决定延期通知书》和送达回证、编号1078065795433、1078065807533、1078065900533和1078065901433的EMS面单和查询记录复印件各1份，用以证明原告提出复议申请，被告宁波市人民政府依法受理并延长复议审理期限的事实； 2、《行政复议答复书》、甬政复决字[2019]181号《行政复议决定书》和送达回证以及编号1078065959233和1078065960133的EMS面单和查询记录复印件各1份，用以证明被告宁波市人民政府作出被诉行政复议决定并送达的事实。 被告宁波市人民政府还向本院提交了其作出被诉行政复议决定的法规及规范性文件依据为《中华人民共和国行政复议法》，用以说明被告宁波市人民政府作出被诉行政复议决定适用法律法规正确。 第三人破山合作社述称，争议土地系20世纪70年代形成的公共行路，原告购买生产队仓库的时间是1984年，不可能将原来的公共行路进行出售。请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人破山合作社未向本院提交证据。 经庭审举证、质证，对各方当事人提供的证据审核认定如下： 原告对被告慈溪市人民政府举证证据中的《关于蔡家大屋的村级公共行路情况》真实性、合法性有异议，认为系伪造证据；对其他举证证据无异议，但对其作出的《处理决定》的结论有异议。对被告宁波市人民政府的举证证据无异议，但对其作出的复议决定的结论有异议。 被告慈溪市人民政府对原告举证证据中慈政处[2019]7号《处理决定》和甬政复决字[2019]181号《行政复议决定书》无异议；对《关于戚萼柱、张文焕购买破西五队仓库问题的决定》的关联性有异议，不能证明原告享有争议土地的排他使用权；对阮明山《证词》的合法性有异议，不符合证据形式要求不予质证；对张水荣的《证人证言》真实性有异议，因证人与原告系父子关系，其证明效力较弱，不能单独作为原告享有争议土地使用权的证据；《破西村大五队仓库、晒场、行路、水沟示意图》所描述的争议土地位置予以认可，但对原告认为享有使用权的证明主张不予认可；对道路照片的真实性予以认可，仅能证明争议土地现状，对另一张照片关联性有异议；对阮明山视频的形式真实性予以确认，但无法证实视频中人员的真实身份，内容亦不能证明原告享有争议土地使用权的事实，对戚仕杰视频形式真实性予以确认，但无法证实视频中人员的真实身份，对合法性有异议，该视频又被人为分为3段（即3个视频文件），即便确认戚仕杰身份真实，也不能证明戚仕杰之外的其他人的签名是虚假的，退一步讲《关于蔡家大屋的村级公共行路情况》不能作为证据使用，也仅是对争议土地是否是公共行路的状态有待证实，不能反推原告享有争议土地使用权的事实。对被告宁波市人民政府举证证据无异议。 被告宁波市人民政府对原告举证证据中《关于戚萼柱、张文焕购买破西五队仓库问题的决定》的关联性、真实性、合法性均有异议，该决定第二页写明“本页无正文”，故下方落款为队长的附注，形成于决定之后，且无法考证其真伪，且该附注也不是法律上确认使用权的职能单位，该附注不具有效力；对其他证据的意见与慈溪市人民政府的质证意见一致。对被告慈溪市人民政府举证证据无异议。 第三人对原告举证视频的合法性有异议，认为属于偷录证据，不能作为合法证据使用；对原告的其他证据未发表意见，对被告慈溪市人民政府和宁波市人民政府的举证证据均无异议。 本院认为，原告举证证据中的慈政处[2019]7号《处理决定》、甬政复决字[2019]181号《行政复议决定书》，两被告及第三人无异议，本院予以采纳。《关于戚萼柱、张文焕购买破西五队仓库问题的决定》，被告宁波市人民政府虽对真实性提出异议，但未提交反驳证据。又鉴于该决定分为镇政府盖章确认的决定及附注两部分组成，决定第2页写明“本页无正文”，故附注部分明显形成于决定之后，在无证据足以证实该附注内容真实性且作出附注的人员亦未出庭作证情形下，对该附注内容不予采信，本院仅对该决定除“附注”部分予以采纳；阮明山《证词》证明内容为打印件，手写部分对该证明内容不予承认，仅是对《关于戚萼柱、张文焕购买破西五队仓库问题的决定》的事实认可，该证明缺乏真实性和关联性，张水荣系原告儿子，其《证人证言》无相关证据予以佐证，对该两份证据，本院不予采纳；《破西村大五队仓库、晒场、行路、水沟示意图》和道路照片，系对现状和争议土地位置的描述，本院予以采纳，另一张照片与本案无关，本院不予采纳。视频中当事人真实性无法确定，形式不符合证据要求的规定，且不能证实原告享有争议土地使用权的事实，本院不予采纳。 对被告慈溪市人民政府举证证据中的《关于蔡家大屋的村级公共行路情况》，原告虽提交视频资料予以反驳，但其提交视频证据不符合形式要求，且不足以否定上面所有签字的虚假性，对原告的反驳意见不予采信，本院对该证据予以采纳；对其他证据原告无异议，被告宁波市人民政府和第三人对被告慈溪市人民政府的举证证据均无异议，本院予以采纳。 被告宁波市人民政府的举证证据原告、被告慈溪市人民政府和第三人均无异议，本院予以采纳。 本院经审理查明，因原告与第三人破山合作社就原告购买原村仓库西南角余地使用权争议，于2018年9月向原慈溪市国土资源局提出土地权属争议案件申请。因申请材料不齐全和不符合法定形式，原慈溪市国土资源局于2018年10月9日作出《土地权属争议案件补正材料通知书》。经原告补充材料，原慈溪市国土资源局于2018年10月23日受理了原告的申请。因案情复杂慈溪自规局于2019年4月16日作出延期调查通知并送达原告。2019年6月6日，慈溪自规局向被告慈溪市人民政府提交慈自然资规[2019]59号《慈溪市自然资源和规划局关于张文焕与逍林镇破山股份经济合作社土地权属争议一案调查处理意见的报告》。2019年6月20日，被告慈溪市人民政府作出被诉《处理决定》。原告不服该《处理决定》，向被告宁波市人民政府申请行政复议。被告宁波市人民政府于2019年8月22日受理。因案情需要进一步审查，被告宁波市人民政府作出延期通知并送达原告。2019年11月3日，被告作出被诉行政复议决定。原告不服，向本院提起诉讼。 因机构改革需要，原慈溪市国土资源局被撤销，其职责划归重新组建的慈溪自规局。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第十六条第一款和第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。据此，被告慈溪市人民政府具有作出被诉《处理决定》的法定职责。 《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。被告宁波市人民政府作为慈溪市人民政府的上一级人民政府，具有对慈溪市人民政府的《处理决定》作出复议决定的法定职权。 《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。据此，当事人应对自己的主张尽到举证责任。根据本案证据能证明原告于1984年购得村集体的仓库一间，而争议土地并非在其仓库范围之内，在原告无证据证明其享有争议土地使用权，其要求确认该争议土地的使用权，缺乏相应的事实依据。据此，被诉《处理决定》驳回原告的权属争议请求，并无不当。 《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。原慈溪市国土资源局受理本案土地权属争议的时间为2018年10月23日，经延长调查期限30日，直至2019年6月6日慈溪自规局才作出调查处理意见，超过法定的调查期限存在瑕疵，但该瑕疵对原告的权利不造成实际影响，且被诉行政复议决定已经对该瑕疵进行了指正，本院再次予以指正。 被告宁波市人民政府在复议程序中依法履行了受理、延长、决定、送达等职责，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。 综上，被诉《处理决定》及行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告要求撤销该《处理决定》及行政复议决定的理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告张文焕的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张文焕负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农业银行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  谭星光 审 判 员  秦 峰 人民陪审员  张志君 二〇二〇年五月十一日 书 记 员  王 静 附本案适用的法律、法规及规范性文件： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 二、《中华人民共和国土地管理法》（2004年） 第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。 单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。 …… 三、《土地权属争议调查处理办法》 第四条县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。 …… 第十九条土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。 第二十八条国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。 四、《中华人民共和国行政复议法》 第十三条对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。 ……