福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽行终274号 上诉人（原审原告）洪建龙，男，1966年3月27日出生，汉族，住福建省漳浦县。 被上诉人（原审被告）中华人民共和国福建海事局，住所地福建省福州市台江区西二环南路116号海事大厦。 法定代表人徐增福，局长。 委托代理人陈威，中华人民共和国福建海事局工作人员。 委托代理人王命兴，福建天衡联合（福州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）中华人民共和国漳州海事局，住所地福建省漳州市招商局漳州开发区招商大道77号。 法定代表人吴蔚，局长。 委托代理人陈雄，中华人民共和国漳州海事局工作人员。 委托代理人林月琴，上海协力（厦门）律师事务所律师。 上诉人洪建龙因诉中华人民共和国福建海事局（以下简称福建海事局）行政复议决定一案，不服厦门海事法院（2019）闽72行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 原审查明：2017年1月4日，漳州海事局作出漳海事准字[2017]第001号《中华人民共和国水上水下活动许可证》（以下简称001号许可证），准许福建漳龙建投集团有限公司所属的福建省漳州市古雷石化园区（北区）填海造地工程1标段，由中交广州航道局有限公司在东山湾内回填作业区、东山湾内取砂区、东山湾外取砂区，分别由四点（2000国家大地坐标系，航海用途等同于WGS-84世界大地坐标系，下同）连线所围成的水域范围内进行取砂、回填作业。该《001号许可证》的有效期为2017年1月4日至2018年6月9日。2018年1月18日，原告向福建海事局提出行政复议申请，请求依法撤销案涉《001号许可证》；1月26日，福建海事局作出通知书，决定予以受理；3月26日，福建海事局作出《驳回行政复议申请决定书》，认定“2017年1月4日漳州海事局作出的《001号许可证》是依据《中华人民共和国海事行政许可条件规定》第七条和《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》第二条、第五条规定作出的，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。海事管理机构作出的水上水下活动许可主要是对水上水下活动是否影响水域通航安全进行审核，并不涉及海域征收补偿和海域使用权的处分，原告所申请的海域使用及征收补偿等事项与《001号许可证》的签发并无利害关系；且原告并不持有任何许可证书证明其与相关海域具有法律上的利害关系，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。”原告不服该《001号许可证》及复议决定，认为行政行为与其有关，影响了其海域使用经营权，且漳州海事局作出《001号许可证》时未进行告知，侵犯了自己的陈述和申辩权，诉至法院，请求确认两被告的具体行政行为违法并予以撤销。 原审还查明，原告庭审中自认在《001号许可证》有效期内未在案涉滩涂从事养殖，仅使用泡沫船进行捕捞作业，也并未提供证据证明施工船舶及填海造地等对其渔船、渔网造成损害。 原审认为，本案为不服行政机关的行政许可及行政复议决定而提起的撤销之诉。本案应裁定驳回原告的起诉，具体理由如下： （一）原告的起诉并未超过法定期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”，原告在2018年3月27日收到福建海事局作出的《驳回行政复议申请决定书》后，应于2018年4月11日之前向法院提起诉讼，本案中原告提交了落款时间为2018年4月9日向福州市中级人民法院提起的《行政起诉书》及邮寄底单，经与福州市中级人民法院核实，该院确认于2018年4月11日之前收到原告的起诉状并将该案移交给福州市台江区人民法院，原审法院认定原告起诉并未超过15日的起诉期，符合法律规定的期限。(二）原告提交的证据无法证明其与《001号许可证》的颁发有法律上的利害关系。原告在起诉状中主张《001号许可证》对其的侵害体现在如下方面：1、导致原告无法捕捞；2、导致原告无法利用所属滩涂养殖。经释明，原告在庭审中进一步解释上述侵害的具体表现：经《001号许可证》许可的取沙、回填作业，系从东山湾取沙，经过船运，再填海造地。这个过程会造成海域水污染；船舶开动时，如遇村民捕捞作业，会导致村民放下的渔网破坏；且有很多村民开船经过时被作业的大船撞到；原告所属滩涂上的养殖海蛎石头原来高度80公分，但《001号许可证》所许可的水上水下活动实施后，导致原告养殖海蛎石头被外面的砂子不断填埋。 但原审法院认为，1、原告未提交证据证明上述不利影响的存在；2、原告在庭审中承认，所谓《001号许可证》许可的取沙、回填作业导致放下的渔网破坏、导致渔船遭受碰撞等，均不是指其自身曾遭受该侵害，而是指其他村民；3、原告在庭审中亦承认，《001号许可证》的行政许可期间（2017年1月4日至2018年6月9日），其所属的滩涂并无实际的养殖生产，原因是漳浦县人民政府于2015年或2016年开始就禁止养殖。所以原告自认，在2017年1月4日至2018年6月9日期间没有在所属滩涂从事养殖的原因，是漳浦县政府的养殖禁令，并非讼争行政行为所许可的水上水下活动；4、原告确认，对于案涉海域以及原告自称享有的滩涂，不持有养殖权证、海域使用权证、土地承包权证、土地承包经营合同等。综上，原告对案涉区域及周边滩涂、水面没有合法的权利，故不存在诉争行政行为损害其合法权利之说。原告以提起诉讼的方式寻求救济的实体请求权基础不存在。原告所主张的无法捕捞、无法利用滩涂养殖这两项影响后果，既无证据证明，又在陈述过程中自我否定。所以，讼争行政行为与原告无利害关系。需要指出的是，原告称《001号许可证》所许可的作业活动，造成了海洋污染。该项污染事实，原告并未提交证据证明。即便有证据证明，海洋污染亦属于公益范畴，应通过公益诉讼救济，原告作为自然人不享有该诉权。另，根据《中华人民共和国海事行政许可条件规定》第六条和《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》第二条、第五条规定，被告作出《001号许可证》需审核的是古雷石化园区（北区）填海项目取砂、回填作业是否影响水域通航安全和是否有海洋污染风险，至于是否会对周边区域的养殖生产、捕捞活动产生不利影响，并非被告作出讼争行政行为的审查要素。从这一角度看，讼争行政行为亦不符合受理条件。综上，原告与讼争行政行为无利害关系，其起诉应予驳回。其对讼争行政复议的起诉，也应驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第二十五条第一款之规定，裁定驳回原告洪建龙的起诉。 上诉人洪建龙不服，向本院提起上诉称，上诉人系古雷镇半湖村村民，上诉人一直从事海上养殖、捕捞等经营活动，每年都有稳定的经济收入。被上诉人漳州海事局作出水下活动许可证后导致上诉人开始失业，造成严重损失。漳州海事局作出水下活动许可证期间没有依法公告的行为违法，并且被上诉人漳州海事局还作出禁止养殖等捕捞作业。被上诉人福建海事局与一审法院认为《001号许可证》与上诉人没有法律上的利害关系明显错误。请求撤销漳州海事局作出的《001号许可证》，撤销福建海事局作出的驳回行政复议申请决定书，撤销一审裁定。 被上诉人福建海事局辩称，上诉人提交的证据无法证明其享有在讼争海域从事养殖及捕捞活动的权利，更无法证明《001号许可证》与其失业之间存在因果关系。上诉人提交的证据《浦政文（2015）46号》、《浦政文（2015）4号》属于海域征收补偿事项的文件，与本案讼争的行政许可行为无关，且该证据无法证明上诉人有权从事海上养殖行为。讼争行政许可针对的是行政许可相对人的水上水下活动是否影响水域通航安全的审核，并不涉及海域征收补偿和海域使用权的处分事宜。答辩人作出闽海复驳字【2018】01号驳回行政复议申请决定书，证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。上诉人诉请撤销的理由不成立，依法应当驳回。答辩人及漳州海事局已明确告知上诉人征收补偿的职能部门，并为其向职能部门去函，上诉人在明知相关职能部门的情况下，仍提起本案诉讼，明显滥用司法资源。一审裁定驳回起诉，认定事实清楚，法律适用正确，请求依法维持。 被上诉人漳州海事局辩称，上诉人提交的证据无法证明其与《001号许可证》存在利害关系，答辩人有权作出讼争行政许可，行政许可申请人的申请符合法律规定，行政许可审批程序合法，不存在依法应当撤销的事由。福建海事局复议程序合法，并无遗漏，其作出的驳回行政复议申请决定书不存在依法应当撤销的事由。一审认定事实清楚，说理充分，上诉人的上诉主张，没有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”根据上述规定，复议机关以复议申请不符合受理条件为由，作出的驳回行政复议申请决定为程序性驳回，不属于复议机关决定维持原行政行为的情形，作出原行政行为的行政机关和复议机关不能作为共同被告。本案中，上诉人洪建龙以漳州海事局作出的《001号许可证》侵犯其合法权益为由，向福建海事局申请行政复议。福建海事局认为洪建龙的复议申请不符合受理条件，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回上诉人洪建龙的复议申请，故本案不属于复议机关决定维持原行政行为的情形。上诉人洪建龙以福建海事局为被告，请求人民法院依法撤销福建海事局作出的驳回行政复议申请决定书，依法判令福建海事局受理其复议请求。由此，上诉人系选择单独针对福建海事局的驳回行政复议申请决定提起诉讼。原审法院追加漳州海事局作为本案共同被告，处理程序不当，本院在此予以指正。因漳州海事局非本案适格被告，原审裁定驳回上诉人对漳州海事局的起诉，结果并无不当。 本案被诉行政行为是福建海事局作出的闽海复驳字【2018】01号驳回行政复议申请决定，争议的焦点为上诉人与漳州海事局的许可行为之间是否具有法律上的利害关系，上诉人的行政复议申请是否符合受理条件。根据行政复议法及其实施条例的相关规定，公民、法人或者其他组织与行政机关的具体行政行为存在利害关系，是行政复议申请的受理条件之一。对于利害关系的判断，主要审查行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和适用的实体法律规范体系，要求行政机关考虑、尊重和保护的权利和法律上的利益。本案中，上诉人以漳州海事局作出的漳海事准字（2017）第001号《中华人民共和国水上水下活动许可证》侵犯其海域使用权及补偿权益受损等为由申请行政复议。而根据《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》，海事管理机构对水上水下活动申请进行许可，仅是对申请人申请实施的水上水下活动是否影响水域通航安全进行审核，以维护水上交通秩序，保障船舶航行、停泊和作业安全，并不涉及上诉人诉称的海域使用权及补偿权益。并且，上诉人在诉讼期间的自述及其提交的相关材料，仅能说明上诉人主张因当地填海造地影响其从事的近海养殖、捕捞、海滩等经营活动未获得补偿，并没有证据表明上诉人系涉案海域合法的使用权人或系许可行为的利害关系人。故，被上诉人认定上诉人与申请复议的许可行为之间不存在法律上的利害关系，上诉人的复议申请不符合行政复议受理条件，并在法定期限内作出驳回复议申请决定，于法有据。根据行政诉讼法及其司法解释的规定，当事人就复议机关作出的驳回行政复议申请决定提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围，应当进行审理后作出实体判决。但本案的特殊性在于，上诉人与申请复议的许可行为之间不具有法律上的利害关系，无论其是就许可行为申请行政复议或者是提起行政诉讼，均不符合行政复议受理条件或行政诉讼受理条件。因此，复议机关作出驳回行政复议决定，系对上诉人的权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼受案范围，上诉人就此提起行政诉讼，不符合法定起诉条件。原审裁定驳回上诉人对福建海事局的起诉，结果亦无不当。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第一百零一条以及《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十四条之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  许秀珍 代理审判员  聂文佳 代理审判员  覃 丹 二〇二〇年五月十四日 书 记 员  宋安然 附本案所适用的法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。 《最高人民法院关于适用的解释》 第三百三十四条原判决、裁定认定事实或者适用法律虽有瑕疵，但裁判结果正确的，第二审人民法院可以在判决、裁定中纠正瑕疵后，依照民事诉讼法第一百七十条第一款第一项规定予以维持。