江西省上饶市广信区人民法院行 政 判 决 书（2020）赣1121行初20号原告曹小荣，男，1968年1月12日生，汉族，住江西省上饶市玉山县。原告上饶市派利蒙家私有限公司，住所地江西省上饶市经济开发区三清山大道北侧国际家具城A4栋，统一社会信用代码91361100705759877L。以上两原告共同委托代理人刘腮佗，江西瀛赣律师事务所律师。被告上饶市广信区自然资源局，住所地江西省上饶市广信区旭日中大道30号，统一社会信用代码11360921MB1E7520XK。法定代表人杨肇卫，该局局长。委托代理人桑丛聚，该单位主任科员。委托代理人张东红，江西贤和律师事务所律师。原告曹小荣、上饶市派利蒙家私有限公司要求被告上饶市广信区自然资源局履行法定职责一案，于2020年1月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年3月2日因发生新型冠状病毒疫情，导致诉讼活动不能正常进行，本案依法中止审理。2020年4月3日恢复审理。本院依法组成合议庭，于2020年4月30日公开开庭审理了本案。原告曹小荣、上饶市派利蒙家私有限公司的共同委托代理人刘腮佗、被告上饶市广信区自然资源局的委托代理人桑丛聚、张东红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告曹小荣、上饶市派利蒙家私有限公司诉称，两原告因要求上饶市不动产登记局履行向原告颁发规划和选址为上饶市紫阳××与货场路交叉口东南侧、面积19177.8平方米、土地性质为商业金融业用地的《国有土地使用证》的法定职责，于2018年2月11日向上饶县法院提起行政诉讼。上饶县法院审理后以（2018）赣1121行初25号《行政判决书》判决：限被告上饶市不动产登记局在本判決生效之日起30个工作日内，履行为原告曹小荣、上饶市派利蒙家私有限公司办理上饶市紫阳大道与货场路交又口东南侧、面积为19177.8平方米、土地性质为商业金融业用地的不动产权属登记并核发不动产权属证书的职责。上饶市不动产登记局不服提起上诉，上饶市中级人民法院经审理后以（2019）赣11行终47号《行政判决书》作出终审判决：（一）认为：1、本院査明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认：2、本院认为，本案二审期间争议焦点是案涉土地不动产登记是否属于上饶市自然资源局的职范围；3、本案中，案涉地块属于上饶市城市总体规划方案范围内，但该地块目前仍在上饶县行政区划范围内，根据不动产属地登记原则，被上诉人应向上饶县自然资源局提出办理涉案土地登记的申请；（ニ）判决如下：撤销上饶县人民法院（2018）赣1121行初25号行政判决。二审判决后，两原告按照上饶市中级人民法院（2019）赣11行终47号《行政判决书》的要求，于2019年9月9日向上饶县自然资源局（即被告）提交了案涉土地登记及颁证申请。2019年9月29日，被告给予两原告《关于申请办理国有土地使用权证的回复》称：我局不予登记。综上，两原告认为，根据上饶市中级人民法院作出的（2019）赣11行终47号《行政判决书》所认定的事实和要求，在两原告提出土地登记和颁证申请后，被告即应自觉履行为原来办理土地登记和颁证的法定职责，然而，被告依然不予履行法定职责。现向法院诉请：1、判令被告在法定期限内，履行为两原告办理上饶市紫阳××与货场路交叉口东南侧、面积19178平方米、土地性质为商业金融业用地的不动产权属登记并核发不动产权属证书的职责；2、本案诉讼费由被告承担。两原告向本院提交下列证据：一、原告身份证、营业执照、法定代表人身份证明及身份证明、被告信息。证明原、被告诉讼主体适格。二、（2018）赣1121行初25号《行政判决书》、（2019）赣11行终47号《行政判决书》。证明按照法院判决，原告系案涉土地的使用权人，被告是该土地的不动产权属登记及核发权属证书的主体，被告理应主动履行职责。三、《关于申请办理国有土地使用权证的回复》。证明被告在原告提交案涉土地登记及办证申请后，在法定期间内给予不予履行职责的答复，故原告依法提起行政诉。被告上饶市广信区自然资源局辩称，两原告申请办理不动产登记、核发不动产权属证书，不符合法定条件。《土地管理法实施条例》第二十二条规定，具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定程序办理：建设项目用地预审、可行性研究论证、批准供地方案、颁发建设用地批准书、申请土地登记。目前，两原告提供的申请材料仅有2007年办理的建设项目用地预审建设项目选址意见书，且该两证件现已失效。因此，根据《土地管理法实施条例》第二十二条规定，两原告应先申请办理建设项目选址、建设项目用地预审、可行性研究论证、土地评估等，待供地方案经县、市人民政府批准并颁发建设用地批准书后，方可申请办理不动产登记、核发不动产权属证书。两原告在未履行完成上述程序的情况下，直接申请办理不动产登记，违反《土地管理法实施条例》第二十二条的规定，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条第（一）项规定，应不予登记。另外，根据2007年10月12日上饶市城市规划局向上饶市国土资源局出具的函件，其中上饶市城市规划局仅明确置换地块所处区域的规划用途为商业金融业用地，并未确定置换地块的土地性质为商业金融业用地。而且两原告被铁路北移线占用的土地用途为综合用地和工业用地，即便进行置换也要符合等值置换，根据建设项目选址意见书，其中明确建设单位为上饶市城区段铁路北移工程指挥部、建设项目名称为拆迁安置，即便进行土地置换，也是将土地交付给上饶市城区段铁路北移工程指挥部，由上饶市城区段铁路北移工程指挥部负责安置。两原告自始未依法取得位于原××县××乡××村黄婆塘的国有建设用地使用权，其以未依法取得的国有建设用地使用权进行置换，不产生法律效力。2002年、2003年，两原告受让位于原××县××乡××村黄婆塘的土地使用权，原属集体土地，在未办理集体土地征收为国有土地手续的情况下，两原告和原上饶县国土资源局违规签订了《国有土地使用权出让合同》，并办理国有土地使用权证，违反了我国《土地管理法》及《房地产管理法》的规定。2017年9月份，原上饶县国土资源局主动纠正错误，经原上饶县人民政府批准后，分别公告注销了原颁发给上饶县深光家具厂的饶县国用（2002）字第176号《国有土地使用证》、上饶市派利蒙家私有限公司的饶县国用（2003）第38号《国有土地使用证》。因此，两原告自始未依法取得位于原××县××乡××村黄婆塘的国有建设用地使用权，其以未依法取得的国有建设用地使用权进行置换，不产生法律效力。而后两原告又以土地置换为由向被告申请办理不动产登记、核发不动产权属证书，更是无稽之谈。被告作出的《回复函》程序合法、正当。被告收到两原告要求办理位于紫阳大道与货场路交又口东南侧的不动产权属证书的申请后，经审查认为，不符合办理条件，于2019年9月29日作出回复并送达两原告。因此，被告作出的《回复函》程序合法、正当，请求依法判决驳回两原告的诉讼请求。被告在法定举证期限内向本院提交下列证据：一、《国有土地使用权出让合同》、国有土地使用证《关于紫阳北大道两侧18家企业已办证用地的征地情况说明》、2004年5月19日《上饶市人民政府秘书长办公会议记录摘要》。证明2004年因上饶市政府的会议要求，原告受让的位于上××县××乡××村黄婆塘的士地使用权一直没有办理土地征收手续和土地交付手续，至今土地性质仍属于集体土地，原告与原上饶县国土资源局违规签订出让合同。二、《上饶县人民政府关于同意注销上饶市迎宾（紫阳）大道两侧18宗地块（上饶县国土资源局发证部分）的国有土地使用权证书的批复》（饶县府字［2017］47号）、《关于同意公告注销上饶市迎宾（紫阳）大道两侧18宗地块（上饶县国土资源局发证部分）国有土地使用权证书的批复》（饶县府字［2017］84号）、《土地登记注销及土地权利证书废止公告》及网站截屏。证明原告自始未依法取得位于上××县××乡××村黄婆塘的国有建设用地使用权，其以未依法取得的国有建设用地使用权进行置换，不产生法律效力。三、用地红线图、关于上饶县2007年度第三批次城市建设用地的批复及“一书三方案”、关于上饶县2003年度第二十五批次城市建设用地的批复及“一书四方案”规划图、套和图。证明原告申请办理不动产权属登记、核发不动产权证书不符合法定条件。四、申请书、回复函送达材料。证明被告作出的《回复函》程序合法、正当。经庭审质证，被告对原告提交证据的质证意见如下：对证据一、三无异议；证据二真实性、合法性无异议，关联性有异议，该二份判决书与原告的主张无关联。原告对被告提交证据的质证意见如下：证据一真实性、合法性无异议，但不能达到其证明目的，《国有土地使用权出让合同》恰恰证明原告取得该证合法；证据二真实性无异议，合法性有异议，不能达到其证明目的，被告作出的注销决定经法院认定违法，并判决予以撤销；证据三真实性无异议，但不能达到其证明目的；证据四真实性无异议，但其回复函程序违法。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据来源合法、内容明确，可以反映本案客观事实，具有关联性，予以采信。原告对被告提交证据的真实性无异议，予以确认，但因本案原告原有的两宗土地已于2004年因铁路北移被征收使用，而涉案的置换用地并不在该18宗历史遗留问题土地范围之内，故被告提交的证据不具备关联性特征，不能达到证明原告获取原有两宗土地的程序违法，及被告作出回复合法的目的，不予采信。经审理查明，2002年5月30日，上饶县土地管理局向上饶县深光家具厂颁发饶县国用（2002）字第176号《国有土地使用证》，使用证载明：土地坐落石狮××××村黄婆塘，用途为工业用地，使用权类型为出让，使用权面积为7500平方米，终止日期为2052年5月30日。2003年1月2日，上饶县土地管理局向上饶市派利蒙家私有限公司颁发饶县国用（2003）第38号《国有土地使用证》，使用证载明：土地坐落上××县××乡××村，地类用途为综合、工业，使用权类型为出让，使用权面积为13333.34平方米，终止日期为2053年元月21日。以上两块土地坐落位置相连。2004年5月28日，中华人民共和国铁道部《关于浙赣电化上饶改线方案的复函》，对江西省人民政府《关于浙赣铁路电气化改造上饶城区段取直有关工程问题的函》（赣府文［2004］47号）的函复意见是浙赣线施工全线展开，实施浙赣线上饶城区段北移取直工程，具体实施协议由南昌铁路局与上饶市政府签订，负责整体推进，并帮助协调改线工程中的其他相关问题，另由省政府及有关部门帮助协调浙赣线提速工程中的征地拆迁等问题。该工程在上××县××乡××村地段穿越上饶县深光家具厂和上饶市派利蒙家私有限公司两家企业用地范围，即实际使用了两企业的部分用地，经上饶市、上饶县铁路北移指挥部派人实地察看，同意对该两企业用地予以置换。2007年9月21日，上饶县国土资源局出具上饶县土预审字2007［34］号《建设项目用地预审报告书》，报告书载明：建设项目名称是派利蒙、深光家具厂拆迁置换地，项目拟用地总面积1.9252公顷，预审结论为该宗地符合土地利用总体规划，拟按程序办理相关手续。2007年10月12日，上饶市城市规划局发函上饶市国土资源局：因铁路北移线征用上饶市派利蒙家私有限公司及上饶县深光家具厂土地，根据2006年11月上饶市中心城区规划建设项目审批会，同意将铁路北移涉及两公司的用地等值置换至紫阳××与货场路交叉口东南侧地块。根据《上饶市城东地区概念规划》，该地块用地性质拟定为商业金融业用地。2007年10月29日，上饶市城市规划局出具（2007）饶市规选第48号《建设项目选址意见书》，意见书载明：建设项目名称拆迁安置，建设单位上饶市城区铁路北移工程指挥部，建设规模19177.8平方米，建设单位拟选位置紫阳××与货场路交叉口东南侧，选址意见为因市城区段铁路北移工程建设需要，根据2006年11月4日上饶中心城区规划建设项目审批会，同意选址。截止2008年1月28日，上饶市铁路北移指挥办公室缴纳了置换用地的土地报批、森林植被恢复、耕地开垦等相关费用。之后，两原告多次要求上饶市国土资源局颁发置换用地的土地使用证，上饶市国土资源局一直未予办理。2018年1月3日，两原告再次向上饶市不动产登记局书面申请，要求其按照上饶市铁路北移指挥部所确定的土地置换方案、上饶市城市规划局和上饶市城乡规划局确定的《建设项目选址意见书》、上饶市城市规划局向上饶市国土资源局函告的内容，向两原告颁发规划和选址为上饶市紫阳××与货场路交叉口东南侧、面积19177.8平方米、土地性质为商业金融业用地的《国有土地使用证》。2018年1月23日，上饶市不动产登记局向两原告作出《回复函》，认为两原告申请登记的事项，属于紫阳大道两侧18宗土地遗留问题，根据上饶市政府督查通知书（饶府督字［2014］7号）的处理意见，紫阳大道两侧18宗土地遗留问题应由上饶县政府负责处理。具体事项对接上饶县政府。两原告不服该回复，于2018年2月11日向本院提起行政诉讼，要求上饶市不动产登记局履行法定职责。2019年5月5日，本院根据上述查明事实，作出（2018）赣1121行初25号行政判决书：限上饶市不动产登记局在本判決生效之日起30个工作日内，履行为原告曹小荣、上饶市派利蒙家私有限公司办理上饶市紫阳大道与货场路交又口东南侧、面积为19177.8平方米、土地性质为商业经金融业用地的不动产权属登记并核发不动产权属证书的职责。上饶市不动产登记局不服该判决提起上诉。上饶市中级人民法院经审理后于2019年6月26日作出（2019）赣11行终47号行政判决书：本院查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。……本院认为，本案二审期间争议焦点是：案涉土地不动产登记是否属于上饶市自然资源局的职范围……。本案中，案涉地块属于上饶市城市总体规划方案范围内，但该地块目前仍在上饶县行政区划范围内，根据不动产属地登记原则，被上诉人应向上饶县自然资源局提出办理涉案土地登记的申请……判决如下：一、撤销上饶县人民法院（2018）赣1121行初25号行政判决；二、驳回被上诉人曹小荣、上饶市派利蒙家私有限公司要求上饶市自然资源局为其颁发《国有土地使用证》的诉讼请求。2019年9月9日，两原告向被告提交了申请书：请求贵局按照上饶市铁路北移指挥部所确定的土地置换方案、上饶市城市规划局和上饶市城乡规划局确定的《建设项目选址意见书》、上饶市城市规划局向上饶市国土资源局函告的内容，向两申请人颁发规划和选址为上饶市紫阳××与货场路交叉口东南侧、面积19177.8平方米、土地性质为商业金融业用地的《国有土地使用证》。2019年9月29日，被告向两原告作出《关于申请办理国有土地使用权证的回复》：……现你们在未履行上述程序的情况下，直接申请办理国有土地使用权证违反《土地管理实施条例》第二十二条的规定，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条第（一）项规定，我局不予登记。两原告不服该回复，向本院提起诉讼。另查明，1、上饶县深光家具厂系原告曹小荣2002年5月28日登记注册的个人独资企业，2008年11月21日被上饶县市场和质量监督管理局吊销；2、2017年9月28日，上饶县国土资源局分别在其门户网站和上饶日报刊载饶县国土（注）字（2017）号《土地登记注销及土地权利证书废止公告》，对包括所有权人为××县××光家具厂××（××）字××和所有权人为××市××家私有限公司××县国用（2003）第38号《国有土地使用权证》在内的18宗地块国有土地使用权证书以公告方式办理了注销登记手续；3、《上饶市城市总体规划（2007-2020）》，系上饶市人民政府组织编制的城市总体规划，根据此规划，虽然涉案土地属于上饶市城市总体规划方案的范围内，但该地块目前仍在上饶市广信区行政区划范围内；4、两原告曾多次信访要求解决颁证问题；5、2019年1月25日《上饶县机构机构改革实施方案》中，确定“将县国土资源局的职责，县水利局的水资源调查和确权登记管理职责……等整合，组建县自然资源局”；6、2019年7月29日江西省人民政府赣府字［2019］40号《关于上饶市部分行政区划的通知》通知：国函［2019］59号已同意撤销上饶县，设立上饶市广信区，以原上饶县的行政区域为广信区的行政区域。本院认为，《不动产登记暂行条例》第二条规定：本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定：行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。上饶市广信区人民政府于2019年组建上饶市广信区自然资源局，上饶市广信区不动产登记局的职权由上饶市广信区自然资源局承继，故本案被告上饶市广信区自然资源局具备本案法定职责。两原告于2002年取得的位于石狮××××村黄婆塘的两宗土地，已于2004年因上饶市铁路北移被上饶市政府、上饶市铁路北移指挥部牵头征收、使用，并同意将两原告的用地等值置换至紫阳××与货场路交叉口东南侧地块。虽然没有签订用地置换合同，但上饶市铁路北移指挥部出具的说明，上饶县国土资源局、上饶市规划局等相关职能部门出具的函件、审批文件中均能明确体现用地置换的方案，该土地置换的方案是基于国家重大项目建设需要而成立，也是双方意思表示一致的结果，合法有效。被告对两原告置换土地的性质有异议，且主张置换的土地应由上饶市城区段铁路北移工程指挥部负责安置，理由均不成立，不予采纳。为了完成上饶市政府、上饶市铁路北移指挥部与两原告达成的置换用地的方案，上饶县国土资源局、上饶市城市规划局、上饶市城乡规划局等相关政府职能部门，按照部门职责和工作程序，先后完成了“置换用地”的建设用地预审、选址、用地性质、用地面积等审批工作，上饶市铁路北移指挥部也完成了置换用地的相关征地缴费工作。在上述情形下，根据行政职能划分和行政办事程序，被告理应在置换土地的所有前置审批程序完成后，在法定期限内为涉案置换土地进行土地登记，向两原告颁发经前置程序审批完成的国有土地使用证。被告以两原告应先申请办理建设项目选址、建设项目用地预审、可行性研究论证、土地评估等，待供地方案经县、市人民政府批准并颁发建设用地批准书后方可申请办理不动产登记、核发不动产权属证书为由，拒绝履行上述法定职责，理由不能成立，不予采纳。关于被告主张两原告申请登记的事项，属于紫阳大道两侧18宗土地遗留问题，是政府的责任，应由政府予以补偿的问题，本院认为，虽然两原告在2002年取得的两宗土地包含在上述18宗土地之内，但在2004年该两宗用地已被上饶市政府、上饶市铁路北移指挥部征收用于建设铁路，而两原告申请颁证的土地是本案的“置换用地”，并非在被告所称的18宗历史遗留问题的土地范围之内，故对被告的该主张不予采纳。关于被告主张两原告自始未依法取得位于原××县××村黄坡塘的国有建设用地使用权，其以未依法取得的国有建设用地使用权进行置换，不产生法律效力的问题，因被告并没有提供确实充分的证据予以证明，且该两宗土地在2004年已经被征收用于上饶市铁路北移的铁路用地，所以，即使在2002年该两宗土地出让给两原告之前没有完成集体土地的征收手续，在2004年变为铁路用地后，即已不存在未完成集体土地征收的事实，故被告的该主张不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条（三）、第七十二条，《不动产登记暂行条例》第二十条、第二十一条之规定，判决如下：限被告上饶市广信区自然资源局在本判决生效之日起30个工作日内，履行为原告曹小荣、上饶市派利蒙家私有限公司办理上饶市紫阳××与货场路交叉口东南侧、面积19177.8平方米、土地性质为商业金融业用地的不动产权属登记并核发不动产权属证书的职责。案件受理费50元，由被告上饶市广信区自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上饶市中级人民法院。在递交上诉状的同时，预交上诉案件受理费至江西省上饶市中级人民法院（收款户名：江西省上饶市中级人民法院，开户行：上饶市农行饶东支行，账号：36×××14）。在上诉期满七日内仍未预交的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  万淑红人民陪审员  黄海媖人民陪审员  陈 乐二〇二〇年五月十八日书 记 员  曾 莹