江西省上饶市广信区人民法院行 政 判 决 书（2020）赣1121行初9号原告江西古徽州文化旅游开发有限公司，住所地江西省上饶市信州区三清山东大道188号15栋2-1号，统一社会信用代码91361100667464911T。法定代表人欧阳金民，该公司执行董事。被告上饶市自然资源局，住所地江西省上饶市信州区广平街26号，统一社会信用代码11360900014757397D。法定代表人周荣华，该局局长。委托代理人陈金标，江西贤和律师事务所律师，一般代理。原告江西古徽州文化旅游开发有限公司（以下至判决主文前简称“古徽州文化旅游公司”）诉被告上饶市自然资源局行政复议一案，原告古徽州文化旅游公司于2020年1月13日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2020年1月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年3月2日因发生新型冠状病毒疫情，导致诉讼活动不能正常进行，本案中止审理。2020年4月3日恢复审理。2020年4月28日本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告古徽州文化旅游公司法定代表人欧阳金民、被告上饶市自然资源局委托代理人陈金标、杨桂豫（出庭负责人）到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告依据原告古徽州文化旅游公司的申请，于2020年1月6日作出饶自然资复不受［2020］第1号《行政复议不予受理决定书》。原告古徽州文化旅游公司不服，向本院提起诉讼。原告古徽州文化旅游公司诉称，2006年12月8日，婺源县蚺城街道办事处香田村民委员会水果园村小组（以下至判决主文前简称“水果园村小组”）召开村民大会，决定与原告的原股东合作开发土特产市场，同日双方签订了《合作开发土特产市场协议书》，原告的原股东交给村小组2万元订金。2007年1月30日原告注册成立。2007年6月14日，原告与水果园村小组签订了《合作开发婺源徽文化旅游休闲广场协议书》。2007年10月26日，上饶市发展和改革委员会作出关于“婺源徽文化旅游休闲广场”项目备案情况答复的函。2008年3月1日，原告向婺源县发展和改革委员会申报“婺源徽文化旅游休闲购物中心”项目建设书。2008年3月18日婺源县发展和改革委员会作出“关于转发市发改委《关于婺源县徽文化旅游休闲购物中心项目建议书的批复》的通知”。2010年5月17日，江西省林业厅准予行政许可决定书同意原告的婺源县徽文化旅游休闲购物中心建设项目使用婺源县紫阳镇香田村集体林地4.92公顷。2011年4月29日，江西省林业厅准予行政许可决定书同意原告的婺源县徽文化旅游休闲购物中心建设项目使用婺源县紫阳镇香田村委会集体林地5.96公顷。原告依法缴纳了森林植被恢复费405200元。2010年9月，原告与深圳市九方酒店管理顾问有限公司签订《江西蚺城街道水果园村庄规划暨婺源徽文化旅游休闲购物中心项目策划及规划顾问服务合同》，并支付45万元费用，服务方提供了完整的服务产品。2011年2月14日，婺源县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的决议将原告的项目地块“婺源徽文化旅游休闲综合服务区”建设项目列入“十二五”规划建设项目，并经婺源县第十四届人民代表大会第五次会议闭幕会通过。2011年11月，原国家旅游局授予“婺源国家乡村旅游度假实验区”的称号，原告及时与实验区总体规划的编制设计院对接，使原告拟开发地块成为“婺源国家乡村旅游度假实验区总体规划”新增项目一一婺源徽文化休闲旅游区。2013年12月2日，婺源县人民政府第37次常务会议研究讨论了《婺源国家乡村旅游度假实验区总体规划》，原则同意该《规划》，按程序报市政府。2014年10月25日江西省人民政府文件以赣府字［2014］78号批复了该规划。2012年6月16日，原告与浙江海宏建筑设计研究有限公司衢州分公司签订了《规划方案设计合同》，并支付了第一笔设计费10万元，因当时婺源县城乡规划局出具不了设计条件，故规划设计无法进行。2016年底婺源县多规合一的新规划编制完成，原告拟开发地块列入了新规划果。婺源县国土资源局2017年4月依据婺府办抄字［2017］114号抄告单，征地范围原告拟开发地块，为此原告向上饶市人民政府提出行政复议申请，上饶市人民政府的工作人员认为抄告单不属于具体行政行为，只有征地工作进入实质性程序后，相关利益关系人才有权提起行政复议申请。原告2017年5月17日向婺源县发改委递交了“关于申请婺源徽文化休闲旅游区项目建议书备案的申请”，2017年6月13日县发改委将原告的申报材料退回，2017年7月24日原告依法向上饶市发改委提出行政复议申请，上饶市发改委依法受理，并通知县发改委答辩，答辩期间婺源县人民政府同意向原告补偿意见，但未果。通过多次调解，蚺城街道办委托评估机构对原告的资产进行评估等，原告与蚺城街道办于2018年10月10日签订补偿协议书。之后原告多次与到蚺城街道办商谈补偿费领取事宜未果，原告无奈同意按蚺城街道办提供的平面草图安置老百姓的宅基地，放弃婺源县人民政府补偿原告350万元的经济损失，项目地块剩下的土地由原告开发建设“婺源徽文化休闲旅游区”。但婺源县人民政府仍履行行政协议，也不改变补偿方案。2019年4月24日原告以婺源县蚺城街道办事处为被告向德兴市人民法院提起行政诉讼，要求其履行《协议书》，并支付原告补偿款，德兴市人民法院（2019）赣1181行初35号行政判决，认为婺源县蚺城街道办事处没有出示案涉土地已经批准征地的文件，即婺源县蚺城街道办事处与原告签订的协议书违反了法律的强制性规定，为无效的协议。至此原告才知道婺源县人民政府于2017年4月11日作出的婺府办抄字［2017］114号抄告单是违法的，故此原告没有上诉。2019年5月27日水果园村小组向德兴市人民法院提起民事诉讼，要求解除与原告签订的《合作开发婺源徽文化旅游休闲广场协议书》，婺源县人民法院（2019）赣1130民初849号民事判决，认为双方签订的协议中涉及的土地存在即将被征收的情形，因不可抗力影响已无继续履行的可能，致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同，判决解除原告与水果园村小组于2017年6月14日签订的《合作开发婺源徽文化旅游休闲广场协议书》。原告认为，不可抗力的事实没有发生，为此上诉，要求继续履行协议书。2019年12月2日在该案的二审期间，上饶市中级人民法院主审法官向原告出示了水果园村小组提交的其与婺源县自然资源局签订的《征收土地协议书》等相关的证据。上饶市中级人民法院（2019）赣11民终2107号民事判决认为，德兴市人民法院35号行政判决书仅确认上诉人与蚺城街道办签订的补偿协议无效，并未对案涉土地的征地行为是否有效作出判定，为此驳回原告的上诉。因原告与征收的土地有直接的利害关系，且原告知道婺源县自然资源局征收水果园村小组土地的时间是2019年12月2日，即上饶市中级人民法院主审法官向原告出示《征收土地协议书》的时间。原告已查询，婺源县自然资源局征收涉案土地，没有经过有批准权的人民政府批准，其行为已违反《中华人民共和国土地管理法》第44条、第45条、第46条、第48条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第20条、第25条、《征收土地公告办法》等强制性规定，属违法征收土地行为。不仅如此，婺源县自然资源局违法征收土地行为还致使原告停业至今，造成原告直接经济损失每月达10万元左右，婺源县自然资源局理应给予赔偿。原告遂向被告提出行政复议申请。2020年1月7日，原告收到被告行政复议不予受理决定书，理由为原告不是《征收土地协议书》的相对人，婺源县自然资源局征收涉案土地的行政行为与原告不具有法律上的利害关系。由于被告不予受理原告提出的行政复议申请的理由与本案事实不符，且严重侵害了原告的合法权益。现向法院诉请：1、依法撤销被告作出的饶自然资复不受［2020］第1号行政复议不予受理决定书；2、责令被告依法受理原告于2019年12月30日向被告提出的行政复议申请。原告古徽州文化旅游公司向本院提交下列证据：1、原告营业执照。证明原告公司依法成立。2、原告2019年12月30日向被告提出的《行政复议申请书》及证据目录、2020年1月6日被告作出的饶自然资复不受［2020］1号《行政复议不予受理决定书》。证明原告依法提出行政复议申请，被告作出不予受理决定书。3、上饶市中级人民法院送达回证、2019年8月12日婺源县自然资源局与蚺城街道办香田村委会水果园村小组签订的《征收土地协议书》、征地范围图、现场结果调查确认表、收到征地款项的收款收据。证明原告知道被告征收土地的时间是2019年12月2日。4、2007年6月14日婺源县水果园实业有限公司与水果园村小组签订的《合作开发婺源县徽文化旅游休闲广场协议书》。证明原告与涉案土地有利害关系。5、婺源县发展和改革委员会婺发改字［2008］27号文件、上饶市发展和改革委员会文件（饶发改社字［2008］24号）。证明原告与水果园村小组签订的协议符合国家产业，且婺源县国土资源局也有该文件。6、138号林权证、登记表、森林、林木、林地四至范围图。证明原告和水果园村小组签订的涉案土地是林地，非其他性质的土地。7、江西省林业厅赣林地审字［2010］0266号（4.92公顷林地）、赣林地审字［2011］0321号（5.96公顷林地）准予行政许可决定书二份，森林植被恢复费专用票据二份。证明涉案的林地已经得到国家的行政许可，原告与涉案土地有利害关系。8、2016年4月14日上饶市水果园实业有限公司饶水司字［2016］03号文件。证明原告和水果园村小组合作开发的林地，原告已经向婺源县国土资源局提出了申请，该局对相关内容全部知晓。9、婺源县蚺城街道办事处委托对原告资产的评估报告书（饶中和评字［2018］第021号）、婺源县人民政府2018年9月25日婺府办字［2018］164号文件《婺源县人民政府关于印发清华东路项目建设推进会议记录摘要的通知》、2018年9月30日原告与婺源县蚺城街道办事处签订的《协议书》。证明婺源县自然资源局知晓商谈补偿事宜，原告与被征收的土地有法律上的利害关系。10、德兴市人民法院2019年10月8日（2019）赣1181行初35号行政判决书，该判决确认原告与婺源县蚺城街道办事处签订的《协议书》无效，并未对案涉土地的征地行为是否合法有效作出判定。证明原告与被征收的土地有利害关系，婺源县自然资源局征收土地程序违法。11、2019年9月24日婺源县人民法院（2019）赣1130民初849号民事判决书（判决：解除婺源县水果园实业有限公司与婺源县紫阳镇香田村委会水果园村民小组2007年6月14日签订的《合作开发婺源县徽文化旅游休闲广场协议书》）及补正裁定书、2019年12月4日上饶市中级人民法院（2019）赣11民终2107号民事判决书（判决驳回原告的上诉）。证明原告与被征收土地有利害关系。被告上饶市自然资源局辩称，一、原告与被复议的《征收土地协议书》无利害关系，被告据此作出《行政复议不予受理决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议受理条件之一为行政复议申请人与具体行政行为有利害关系。“利害关系”是指公法上而不是私法上的利害关系。应采用保护规范理论对公法上的利害关系进行判断。即以行政法规范是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利和法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的标准。本案中，首先，2019年8月12日，婺源县自然资源局与蚺城街道办香田村委会水果园村小组签订《征收土地协议书》，约定婺源县自然资源局征收水果园村小组位于吴楚山庄北侧的集体土地。而原告非被征地的所有权人，也非被征地所在村小组的成员。而且在被告受理审查阶段，原告和婺源县自然资源局均向被告陈述原告在征收地块上未进行任何投资建设，也未办理任何产权证，仅仅是投资人身份。而《土地管理法》等相关规定，并未规定土地征收部门在征收集体土地时需考虑、尊重和保护投资人的权利和利益。尤为重要的是，原告已与婺源县蚺城街道办事处协商终止《合作开发婺源徽文化旅游休闲购物广场协议书》，终止婺源县徽文化旅游休闲购物中心项目的建设，原告与被征收土地无任何利害关系。其次，原告权益损失应通过民事诉讼途径解决。2007年6月14日，原告与水果园村小组签订《合作开发婺源徽文化旅游休闲广场协议书》。2019年，水果园村小组起诉至婺源县人民法院，请求解除《合作开发婺源徽文化旅游休闲广场协议书》，经审理，婺源县人民法院判决解除《合作开发婺源徽文化旅游休闲广场协议书》，同时该判决明确关于原告主张的费用应根据《合作开发婺源徽文化旅游休闲广场协议书》约定和合同法的相关规定处理。二、《征收土地协议书》不属于行政复议受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，行政复议针对的是具体行政行为，第六条规定的行政复议范围不包括行政协议。原告对婺源县自然资源局与水果园村小组签订的《征收土地协议书》不服申请行政复议，不属于行政复议受案范围。三、被告作出《行政复议不予受理决定书》，程序合法。2019年12月30日，被告收到原告行政复议申请。经审查，被告认为原告的行政复议申请不符合受理条件，被告于2020年1月6日作出饶自然资复不受［2020］第1号《行政复议不予受理决定书》，于次日送达原告。因此，被告作出的《行政复议不予受理决定书》程序合法。综上所述，原告对《征收土地协议书》不服申请行政复议，不符合《行政复议法》《行政复议法实施条例》规定的受理条件，被告据此作出《行政复议不予受理决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求法院判决驳回原告的诉讼请求或者裁定驳回起诉。被告上饶市自然资源局在法定举证期限内向本院提交作出被诉行政行为的证据和依据：一、职责依据：《中华人民共和国行政复议法》第三条和第十三条规定。证明被告享有作出被诉具体行政行为的职权；二、作出不予受理决定事实依据：1、《合伙开发婺源徽文化旅游休闲广场协议书》；2、《征收土地协议书》；3、《协议书》；4、（2019）赣1130民初849号民事判决书；5、电话询问笔录。证明对象：原告与被复议的《征收土地协议书》无利害关系，被告据此作出《行政复议不予受理决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。三、作出不予受理决定所适用的法律依据：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定。四、作出不予受理决定的程序证据：饶自然资复不受［2020］第1号《行政复议不予受理决定书》。证明对象：2019年12月30日被告收到原告行政复议申请，2020年1月6日作出《行政复议不予受理决定书》，2020年1月7日向原告送达，程序合法。经庭审质证，被告对原告提交的证据质证如下：证据1真实性无异议，对关联性有异议；证据2《行政复议不予受理决定书》无异议，《行政复议申请书》及证据目录的合法性、关联性有异议；证据3、4、5真实性无异议，关联性有异议；证据6、7真实性无异议，关联性和证明对象有异议；证据8三性均异议；证据9关联性、合法性有异议；证据10、11真实性、合法性无异议，关联性、证明对象有异议。原告以上证据不能达到其与被征土地有利害关系的证明目的。原告对被告提交的证据质证如下：一、职责依据、程序证据无异议。二、对作出不予受理决定事实依据的证据1真实性无异议，证明对象有异议；证据2真实性无异议，合法性有异议；证据3、4真实性无异议，证明目的有异议，以上证据证明了原告与被征收土地有利害关系；证据5真实性有异议。三、对被告适用的法律法规有异议，原告与该行政行为明显有利害关系。本院对以上经质证无异议的证据予以确认。对质证有异议的证据认证如下：被告提交的事实依据证据能够互相印证，符合证据客观性，予以采信。原告提交的证据不能达到其与涉案《征收土地协议书》有利害关系的证明目的，不予采纳。经审理查明，原告于2007年1月30日注册成立，原名称为婺源县水果园实业有限公司，2014年8月27日变更为上饶市水果园实业有限公司，2017年4月27日变更为江西古徽州文化旅游开发有限公司。2007年6月14日，原告与水果园村小组签订《合作开发婺源徽文化旅游休闲广场协议书》，协议约定水果园村小组以其集体所有的茶山一座（位于新博物馆、游客中心对面的江坞及杉树园茶山，东至高岭山背、南至阴培山背及液化气站、西至文公北路、北至香田四组水田和山地）作价入股，与原告共同建设徽文化旅游休闲广场。2018年10月10日，原告与婺源县蚺城街道办事处签订《协议书》，协议约定自本协议书签订后，原告自行处理其与水果园村小组签订的《合作开发婺源徽文化旅游休闲广场协议书》的一切相关事宜，同意终止婺源徽文化旅游休闲中心项目的建设，承诺今后不得以任何理由干涉、妨碍清华东路城市道路及片区内相关项目的实施，婺源县蚺城街道办事处补偿原告353万元。2019年4月29日原告向德兴市人民法院提起行政诉讼，要求婺源县蚺城街道办事处继续履行2018年10月10日，与原告签订协议书，支付补偿款353万元并赔偿经济损失17.5万元。德兴市人民法院经审理认为，婺源县蚺城街道办事处没有向法院出示案涉土地已经批准征地的文件，即婺源县蚺城街道办事处与原告签订的协议书违反了法律的强制性规定，为无效的协议，原告的诉请是基于协议有效的基础上提出的，故对原告的诉讼主张不予支持。2019年10月8日德兴市人民法院作出（2019）赣1181行初35号行政判决书，判决驳回原告的诉请。原告未上诉，该案已生效。2019年5月30日，水果园村小组向婺源县人民法院起诉，要求解除与原告签订的《合作开发婺源徽文化旅游休闲广场协议书》，并要求原告向其支付赔偿款。婺源县人民法院经审理认为，因政府道路建设规划和土地利用总体规划调整等因素影响，水果园村小组与原告签订的协议中所涉及的土地存在即将被征收的情形，该影响因素是双方当事人在当初签订协议时不能预见、不能避免、不能克服的，系不可抗力因素，虽然水果园村小组与原告签订的上述协议合法有效，但因该因素影响已无继续履行的可能，致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同，水果园村小组向原告主张赔偿损失，无事实依据不予支持。2019年9月24日婺源县人民法院作出（2019）赣1130民初849号民事判决书，判决解除水果园村小组与原告于2007年6月14日签订的《合作开发婺源徽文化旅游休闲广场协议书》，驳回水果园村小组其他诉讼请求。原告不服该判决，提起上诉。2019年12月4日作出上饶市中级人民法院（2019）赣11民终2107号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。2019年8月12日，婺源县自然资源局与水果园村小组签订《征收土地协议书》，协议约定婺源县自然资源局征收水果园村小组位于吴楚山庄北侧的集体土地，协议对征收土地范围、面积、青苗和附作物数量、征地补偿标准和补偿金额、支付方式、土地交付使用要求等均作了约定。原告与水果园村小组于2007年6月14日签订的《合作开发婺源徽文化旅游休闲广场协议书》中所涉土地在该征地范围内。2019年12月30日原告向被告提出行政复议申请，请求：1、依法撤销婺源县自然资源局2019年8月12日与水果园村小组签订的《征收土地协议书》；2、责令婺源县自然资源局依法赔偿原告的直接经济损失约330万元（暂时计算到2020年1月10日止共计33个月）。被告经审查认为，《征收土地协议书》是婺源县自然资源局和水果园村小组签订的。原告不是《征收土地协议书》的相对人。因此，原告与该行政行为不具有法律上的利害关系。据此，原告申请行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的行政复议受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，于2020年1月6日作出饶自然资复不受［2020］第1号《行政复议不予受理决定书》，决定不予受理原告的政复议申请。并于2020年1月7日向原告送达。原告不服，向本院提起诉讼。本院认为，本案的争议焦点是：1、原告与涉案的《征收土地协议书》有无利害关系。2、原告向被告申请复议的事项是否属于行政复议法规定的行政复议范围。关于第1个争议焦点，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，申请人提起行政复议申请，应当与具体行政行为有利害关系。本案中，原告主张与涉案的《征收土地协议书》有利害关系是基于其与水果园村小组2007年6月14日签订的《合作开发婺源徽文化旅游休闲广场协议书》，但该协议已被婺源县人民法院（2019）赣1130民初849号民事判决书和上饶市中级人民法院（2019）赣11民终2107号民事判决书予以撤销，且根据该协议约定，涉案土地当时并不存在流转情形，原告仅仅享有合同约定的权利，并不享有涉案征收土地的使用权和经营权，婺源县自然资源局根据《土地管理法》等相关法律规定与水果园村小组签订《征收土地协议书》，其应考虑并保护的是农村集体经济组织即水果园村小组和其成员的利益，并不包括原告基于《合作开发婺源徽文化旅游休闲广场协议书》约定所享有的民事权利，原告主张其与涉案《征收土地协议书》有利害关系，理由不成立，不予采纳。关于第2个争议焦点，根据《行政复议法》第二条的规定，行政复议针对的是具体行政行为，具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为，而本案原告主张撤销的《征收土地协议书》系婺源县自然资源局与水果园村小组对于集体土地征收达成的协议，不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围。综上，原告与涉案《征收土地协议书》无利害关系，其申请不属于行政复议范围，被告2020年1月6日作出饶自然资复不受［2020］第1号《行政复议不予受理决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告江西古徽州文化旅游开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告江西古徽州文化旅游开发有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。在递交上诉状的同时，预交上诉案件受理费至江西省上饶市中级人民法院，预交上诉费户名：江西省上饶市中级人民法院，开户行：上饶市农行饶东支行，账号：36×××14。递交上诉状之日起七日内仍未预交，则按自动撤回上诉处理。审 判 长  万淑红人民陪审员  官世良人民陪审员  陈 乐二〇二〇年五月二十七日书 记 员  曾 莹