北京市昌平区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0114行初7号原告兼第三人委托代理人尤蕴华（第三人之女），女，1962年6月3日出生，汉族，住北京市昌平区。被告北京市昌平区十三陵镇人民政府，住所地北京市昌平区胡庄泰胡路2号。法定代表人刘长德，镇长。委托代理人尚钊锐，北京易和展达律师事务所律师。委托代理人胥桥顺，北京市昌平区十三陵镇人民政府工作人员。被告北京市昌平区人民政府，住所地北京市昌平区政府街19号。法定代表人王合生，区长。委托代理人田旭东，北京市博缘律师事务所律师。委托代理人郑易，北京市昌平区司法局工作人员。第三人谢俊芝（原告之母），女，1934年8月22日出生，汉族，住北京市昌平区。原告尤蕴华不服被告北京市昌平区十三陵镇人民政府（以下简称十三陵镇政府）行政答复及被告北京市昌平区人民政府（以下简称昌平区政府）行政复议决定一案，向本院提起诉讼，本院于2020年1月2日受理后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因谢俊芝与本案被诉行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院分别于2020年5月12日、2020年5月25日通过“北京云法庭”在线庭审系统公开开庭审理了本案，原告兼第三人委托代理人尤蕴华、被告十三陵镇政府的委托代理人尚钊锐、胥桥顺，被告昌平区政府的委托代理人田旭东、郑易，第三人谢俊芝参加诉讼。本案现已审理终结。原告尤蕴华诉称，十三陵镇政府是依据《北京市城乡规划条例》、昌政发〔2010〕27号《关于印发昌平区农村宅基地住宅建设管理暂行办法的通知》（以下简称昌政发〔2010〕27号文）和昌政发〔2011〕4号《关于加强农村宅基地住宅规划管理工作的意见（试行）》（以下简称昌政发〔2011〕4号文）进行审批的，正是昌政发〔2010〕27号文第十一条第三款的要求导致原告无法进行初审，而昌平区政府和十三陵镇政府在答复中故意将昌政发〔2010〕27号文和昌政发〔2011〕4号文的内容减掉，只提《北京市城乡规划条例》，所以十三陵镇政府和昌平区政府的答复不合法，请法院予以撤销。另外，原告在昌平区政府网上查找上述两个文件未找到，有截屏为证，规范性文件中也没有这两份文件，说明这不是规范性文件，如果是临时文件有效期只有一年，上述两个文件早已失效，依据《中华人民共和国行政许可法》第十五条，正是这两个无效文件导致初审不能进行。《北京市城乡规划条例》第四十条第三款规定的村庄规划，原告经询问北京市昌平区十三陵镇康陵村村民委员会（以下简称康陵村委会）称没有，复议机关以及十三陵镇政府所说的要求初审不成立，十三陵镇政府和复议机关必须明确北京市的文物地区的规划建筑脊高9米、12米、45米等控制建筑脊高规划，才能进行初审，使村民有依据，十三陵镇政府有村庄规划才能保证依法进行审批，综上所述，十三陵镇政府和昌平区政府的答复理由不成立，请求人民法院判令撤销被告十三陵镇政府于2019年8月19日作出的《关于十三陵镇康陵村谢俊芝、尤蕴华申请翻建二层的答复》（以下简称被诉答复），对原告家申请二层依法审批，并对十三陵镇政府依据的昌政发〔2010〕27号文、昌政发〔2011〕4号文一并进行审查；2．撤销被告昌平区政府于2019年11月13日作出的昌政复决字[2019]101号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）。原告在举证期限内向本院提交了以下证据：1．申请和申请表，证明尤蕴华和谢俊芝一起向十三陵镇政府申请；2．被诉答复，证明十三陵镇政府给的被诉答复不合法；3．被诉复议决定，证明复议决定不合法；4．昌政发〔2010〕27号文搜索截屏两页，证明该文无效已撤销；5．昌政发〔2011〕4号文搜索截屏，证明该文无效撤销；6．昌平区规范性文件2017年清理工作报告统计表，证明两个文件不在规范性文件中，已超过有效期，无效应撤销；7．昌政发〔2010〕27号文，证明文件是无效的；8．2019年给我家停工的通知，证明十三陵镇政府用无效文件作为依据给停的工；9．北京新闻2019年11月26日报道截屏2页，证明在2019年11月26日前北京市只批准公布了通州、东西城2004-2020年的控制规划，其他十三区县在此之前未批准公布控制规划；10．北京市城市控制性详细规划第五版截屏，证明北京市最严的控规高度；11．农村住房建设技术政策（试行），是国家为保护和开发合理利用而制定的宅基地建筑高度，证明申请建二层合理合法；12．《风景名胜区条例》，证明十三陵镇政府说不让盖二楼是因为我们这是风景区，但该条例规定如果认定为风景名胜区就应该经过当地居民同意，而我们并没有同意；13．社员盖房用地申请书及原告家庭户口页，证明原告一家一直在此居住。被告十三陵镇政府辩称：一、十三陵镇政府具有审批辖区内村民宅基地住宅建设的法定职权。根据《北京市城乡规划条例》第四十条第二款的规定，村民使用宅基地进行村民住宅建设，由乡镇人民政府依法审批。本案中，原告申请使用宅基地进行村民住宅建设，位于被告的行政管辖范围内，被告具有对其建设申请进行审批、对其履职申请予以答复的法定职权。二、十三陵镇政府作出的被诉答复认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。根据《北京市城乡规划条例》第四十条第二款，经十三陵镇政府审查发现，原告提交的《昌平区农村村民宅基地住宅建设申请审批表》，村委会审核一栏中，村民（代表）会议决议、公示意见、村民委员会意见处均无相关负责人的签字及盖章，并且，十三陵镇政府相关职能科室未收到康陵村委会关于原告建设申请的相关上报材料。十三陵镇政府认为，原告提出的宅基地住宅建设申请不符合法定条件，并据此作出被诉答复，不予批准其进行建设，该被诉答复认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，依法应当得到支持。三、十三陵镇政府作出被诉答复的程序合法。2019年7月18日，十三陵镇政府收到原告提交的《履行行政审批职责申请书》。经过调查认定，十三陵镇政府最终于2019年8月19日依法作出书面答复，并通过邮寄方式于2019年8月23日送达原告，程序合法。综上，十三陵镇政府依法作出被诉答复，程序、实体均符合法律规定。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条的规定，恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告十三陵镇政府在法定期限内提交了以下证据：1．履行行政审批职责申请书，证明十三陵镇政府于2019年7月18日收到原告提交的《履行行政审批职责申请书》，请求十三陵镇政府对其提交的《昌平区农村村民宅基地住宅建设申请审批表》予以批准；2《昌平区农村村民宅基地住宅建设申请审批表》，证明原告向康陵村委会提出翻建申请，但未通过康陵村委会的初审，被诉答复实体合法；3．被诉答复；4．邮件交寄单；证据5．快递结果截图；证据3-5证明十三陵镇政府已在法定期限内就原告的履职申请作出书面答复，并于2019年8月23日邮寄送达给原告，程序合法。被告昌平区政府答辩称：一、案件基本事实：2019年9月17日，原告向被告昌平区政府提出行政复议申请。2019年9月18日，被告昌平区政府向被告十三陵镇政府送达《行政复议答复通知书》、原告的行政复议申请书及相关材料。2019年9月25日，被告十三陵镇政府向被告昌平区政府提交《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年11月13日，被告昌平区政府作出被诉复议决定。2019年11月13日，分别送达被告十三陵镇政府和原告（邮寄方式送达，回单显示11月15日原告签收）。二、被告昌平区政府履行了行政复议职责。被告昌平区政府经书面审查原告和被告十三陵镇政府提交的材料，作出决定维持被告十三陵镇政府于2019年8月19日作出的被诉答复。第三人谢俊芝同原告的意见一致。第三人未向本院提交证据。被告昌平区政府在法定期限内提交了以下证据：1．行政复议申请书；2．复议提交的其他材料；证据1-2证明原告于2019年9月17日被告昌平区政府提出行政复议申请。3．行政复议答复通知书；4．送达回证；证据3-4证明被告受理了原告的申请后，于2019年9月17日向被告十三陵镇政府送达并要求其提交相关证据材料。5．行政复议答复书；6．法律依据以及证据材料；证据5-6证明被告十三陵镇政府提交了答复书和相关证据。7．送达回证；8．邮寄单及回执；证据7-8证明被告昌平区政府于2019年11月13日向原告和被告十三陵镇政府送达被诉复议决定，邮寄单回执显示原告于2019年11月15日。庭审质证中，原告对被告十三陵镇政府提交的证据1、4、5没有异议；对证据2的真实性认可，合法性有异议，认为表的设计有问题；对证据3的真实性没有异议，但认为依据《北京市城乡规划条例》第四十条第二款、第三款的规定是需要有规划的，而被告没有规划。原告对被告昌平区政府提交的全部证据的真实性认可，对证明复议过程无异议，但对复议决定内容的合法性不认可。被告十三陵镇政府对原告提交的证据1不认可，认为原告提交的建设申请未经过康陵村委会的初审，不符合法定程序；对证据2、3认为系本案被诉行政行为；对证据4-7的证明目的不认可，无法证明规范性文件的效力状态，反而证明原告的申请不符合程序，十三陵镇政府无法进行审批；对证据8-13的关联性及证明目的不认可，认为原告提出的建设申请未经村委会审议，不符合法定程序要件，镇政府无法也无需进行实体审查。被告昌平区政府对原告证据的质证意见同被告十三陵镇政府的意见一致。第三人谢俊芝对被告十三陵镇政府及昌平区政府的质证意见同原告的意见一致。经庭审质证，本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》并综合当事人的质证意见及当庭陈述，进行如下确认：原告提交的证据2、3，被告十三陵镇政府提交的证据3系本案被诉答复和被诉复议决定，不作为证据使用；原告提交的证据4-9，不能证明其待证事项，对证明目的本院不予采信；原告、被告十三陵镇政府提交的其他证据和被告昌平区政府提交的全部证据符合提供证据的形式要求，本院予以采纳。根据上述证据及当事人陈述，经审理可以认定以下事实：2019年7月18日，十三陵镇政府收到申请人为谢俊芝、尤蕴华的《履行行政审批职责申请书》，请求事项为请求十三陵镇政府履行行政审批职能对申请人提交的《昌平区农村村民宅基地住宅建设申请审批表》予以批准，同意申请人翻建二层住宅。该申请书所附《昌平区农村村民宅基地住宅建设申请审批表》主要内容为：申请建设人姓名谢俊芝，户籍人口为5人，家庭人员状况为本人谢俊芝、二女尤翠华、长子尤宝华、三女尤蕴华、外孙女庞允，宅基地情况为面积180平方米，四至为东至官道、西至官道、南至官道、北至官道，建设内容为占地面积180平方米，框架结构，层数2层，层高3．3米，申请理由为旧房年久失修面临倒塌，不能满足居住需求。同时，该表内容显示，在村民委员会审核一栏中，村民（代表）会议决议、公示意见、村民委员会意见等内容均为空白且无盖章和签字。2019年8月19日，十三陵镇政府作出被诉答复，主要内容为：谢俊芝、尤蕴华，依据《北京市城乡规划条例》第四十条第二款的规定：“在规划农村地区，村民使用宅基地进行村民住宅建设，应当征询相邻土地使用权人意见，经村民委员会审议后上报乡镇人民政府批准。”目前，我镇尚未收到康陵村委会的相关上报材料，您提交的《昌平区农村村民宅基地住宅建设申请审批表》，村委会审核一栏处，村民代表会议决议、公示意见、村民委员会意见处均未有相关负责人的签字及盖章。根据我镇宅基地上房屋翻建法定程序，您提交的宅基地翻建申请尚未完成初审程序，应经村民委员会审议通过上报后，我镇方能依法进行审核批准，故您提出的翻建申请，我镇目前无法进行审批。2019年8月23日，尤蕴华收到被诉答复。尤蕴华不服被诉答复，于2019年9月17日向昌平区政府申请行政复议，昌平区政府受理后，于2019年9月18日向十三陵镇政府送达申请书副本、行政复议答复通知书等相关材料。2019年9月25日，十三陵镇政府向昌平区政府提交行政复议答复书及相关证据材料。昌平区政府经书面审查，于2019年11月13日作出被诉复议决定，维持了十三陵镇政府于2019年8月19日作出的被诉答复。该复议决定于同日分别向十三陵镇政府直接送达，向尤蕴华邮寄送达。尤蕴华于2019年11月15日收件。诉讼中，谢俊芝、尤蕴华认可其前述翻建二层的申请未经村民委员会审议。另查明，2019年3月15日，谢俊芝作为申请建设人，提交了《昌平区农村村民宅基地住宅建设申请审批表》，主要内容为：申请建设人姓名谢俊芝，家庭人员状况为本人谢俊芝、二女尤翠华、长子尤宝华、三女尤蕴华、外孙女庞允；宅基地情况为面积180平方米，四至为东至官道、西至官道、南至官道、北至官道，现有正房4间，80平方米，石头结构；申请事项为翻建，建设内容为占地面积180平方米，建筑面积140平方米，砖混结构，层数1层，层高3．3米，檐口高度3．3米；申请理由为旧房年久失修，面临倒塌，已无法居住，需要翻建。根据该表记载：2019年3月18日，康陵村村民（代表）会议决定，同意原拆原盖；2019年3月25日，公示意见为无异议；2019年3月26日，村民委员会意见为同意。康陵村委会对上述内容盖章确认。2019年4月29日，十三陵镇政府审核确认，同意在原宅基地内翻建房屋。同日，十三陵镇政府下发《开工通知书》，准予谢俊芝施工，建设地址为十三陵镇XX号，建设内容为占地面积180平方米，建筑面积140平方米，结构为砖混，层数1层，檐口高度3．3米，层高3．3米。开工日期2019年4月29日，竣工日期2019年10月29日。2019年9月6日，因认为谢俊芝未按照翻建审批内容建设，十三陵镇政府责令其停工。谢俊芝、尤蕴华称，现涉案建设仍处于停工状态。本院认为，《北京市城乡规划条例》第四十条第二款规定：“在规划农村地区，村民使用宅基地进行村民住宅建设，应当征询相邻土地使用权人意见，经村民委员会审议后上报乡镇人民政府批准。”故十三陵镇政府对位于其行政辖区范围内的村民使用宅基地进行村民住宅建设的申请，具有依法进行处理的职权。《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”昌平区政府作为十三陵镇政府的上一级地方人民政府，具有受理尤蕴华所提复议申请并作出决定的法定职责。本案中，原告谢俊芝、第三人尤蕴华向十三陵镇政府提交《履行行政审批职责申请书》，要求十三陵镇政府对谢俊芝作为申请建设人的翻建二层的《昌平区农村村民宅基地住宅建设申请审批表》予以批准同意，但根据《北京市城乡规划条例》第四十条第二款规定，其翻建申请应当经康陵村委会审议后上报十三陵镇政府批准。现其未经康陵村委会审议通过而直接向十三陵镇政府提交申请，要求十三陵镇政府履行房屋翻建审批职责，缺乏事实依据。十三陵镇政府针对其申请作出的被诉答复，内容并无不当。原告要求撤销被诉答复及判令被告十三陵镇政府履行行政审批职责的请求，无事实和法律根据，本院不予支持。行政诉讼法第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，尤蕴华要求对昌政发〔2010〕27号文、昌政发〔2011〕4号文一并进行审查，但被诉答复中并未引用该两个规范性文件，十三陵镇政府在诉讼中亦否认适用了前述文件作为其本案的法律依据。故尤蕴华提出的该项诉讼请求，无事实和法律根据，本院亦不予支持。尤蕴华不服十三陵镇政府作出的被诉答复，向昌平区政府提起行政复议，昌平区政府依法受理了尤蕴华的申请，并在法定期限内将申请书副本送达十三陵镇政府，根据尤蕴华提交的申请材料，以及十三陵镇政府提出的书面答复和相关证据，昌平区政府经书面审查，在法定期限内作出被诉复议决定，维持十三陵镇政府作出的被诉答复，复议程序合法，复议结论正确。综上所述，被告十三陵镇政府作出的被诉答复以及被告昌平区政府作出的被诉复议决定符合法律规定，本院应予支持。原告尤蕴华的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照行政诉讼法第五十三条第一款、第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：驳回原告尤蕴华的全部诉讼请求。本案诉讼费五十元，由原告尤蕴华负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审判长  安晓华审判员  李 丽审判员  吕偲偲二〇二〇年五月二十九日书记员  彭 程