福建省南平市延平区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽0702行初169号 原告顺昌县锦牧养殖场,住所地福建省顺昌县仁寿镇桂溪村坝下，统一社会信用代码：92350721MA32EON4XW。 经营者吴秋红，女，1984年7月26日出生，汉族，住福建省顺昌县。 原告福建省顺昌文华生物工程研究所,住所地福建省顺昌县双溪镇中山东路74号科技局旧楼202室，统一社会信用代码：91350721X11836217Q。 投资人马文华，男，1955年12月25日出生，汉族，住福建省顺昌县。 被告顺昌县仁寿镇人民政府，住所地福建省顺昌县仁寿镇中心街5号，统一社会信用代码：1135072100396944X4。 法定代表人肖荣斌，镇长。 委托代理人张利芳，顺昌县弘正圆法律服务所法律工作者。 原告顺昌县锦牧养殖场（以下简称锦牧养殖场）、福建省顺昌文华生物工程研究所（以下简称文华研究所）诉被告顺昌县仁寿镇人民政府（以下简称仁寿镇政府）不履行法定职责一案，于2019年12月4日向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月10日立案后，于2019年12月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月23日公开开庭审理了本案。原告文华研究所，被告仁寿镇政府的副镇长张明哲及委托代理人张利芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告锦牧养殖场、文华研究所诉称，两原告是科研项目联合体，锦牧养殖场的前身为锦牧第二养殖场，其与文华研究所在顺昌县仁寿镇鲍日水养殖场等地进行饲料科研、建立科普基地持续至今。2017年起，被告仁寿镇政府限制生猪养殖，未经法定程序非法强制破坏鲍日水、吴生财、吴秋红等人实际经营的养猪科研基地，违反国务院的养猪政策。吴秋红多次向相关主要干部要求恢复生猪养殖未果。2019年9月20日，两原告以挂号信的形式向被告仁寿镇政府邮寄了《关于要求恢复生猪养殖申请书》。2019年9月21日，被告签收了该邮件。但被告自签收邮件之日起超过两个月未对原告的申请给予书面答复，其不履行法定职责的行为已构成行政不作为，与两原告在法律上有利害关系，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十二条第一款第（十二）项和第二十五条第一款的规定，提起行政诉讼，请求人民法院：1、确认被告仁寿镇政府对原告提出的《关于要求恢复生猪养殖申请书》未做处理的不履行法定职责的行为违法；2、判令被告仁寿镇政府依法履行法定职责,在法定期限内对原告提出的《关于要求恢复生猪养殖申请书》作出处理。 被告仁寿镇政府辩称，一、答辩人认为锦牧养殖场及文华研究所作为本案原告主体不适格。行政中的“不作为”行为，是基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请，行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责，而行政机关无正当理由却拒绝作为的行政违法行为，亦称“不作为违法”或“消极违法”行为。本案原告锦牧养殖场提供的营业执照显示其经营范围：鱼的养殖及饲料的研发、销售，文华研究所作为研发单位是否符合养殖生猪条件，应当到相关部门申请办理营业执照及《动物防疫合格证》，获得相关部门批准后才具备养殖生猪资格。因此两原告在未获得上述资格而向答辩人提起申请，其申请不能认定为符合条件的申请，故答辩人认为两原告提起诉讼，不符合《行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，故答辩人认为，被答辩人作为本案的原告主体不适格。 二、从行政行为构成要件来看，答辩人并未构成行政不作为。1、申请要件，行政相对人向行政主体提出了实施一定行为的合法申请。按照行政主体能否主动作出行政行为标准，行政行为可分为依职权的行政行为和依申请的行政行为两类。两原告向答辩人提出生猪养殖的申请，在其未获得相关部门办理营业执照及《动物防疫合格证》的批准而提起的申请不能认定为合法的申请。2、职权要件，行政主体对行政相对人的申请事项具有法定职责和管理权限。公民、法人或者其他组织申请行政主体作出的一定行政行为，要在被申请的行政主体的法定职责和管理权限范围内。两原告申请养殖生猪应当根据国家相关部门规定申请，答辩人对申请人养殖生猪的申请事项不具有法定职责和管理权限。 三、两原告申请行政复议，顺政行复[2019]7号《不予受理行政复议申请决定书》已给予答复。2019年12月2日，该行政复议申请决定书答复：本案申请人提交的《关于要求恢复生猪养殖申请书》，由于内容涉及到多项行政审批职能，但其申请无具体行政审批事项，故本机关于2019年11月26日向两申请人分别下发了补正行政复议申请通知书，同年11月29日，申请人向本机关提交一份《答复书》认为，其没有必要再补充相关证据材料，由于本案申请人未提出明确的复议请求及相关的法律依据，故申请人认为被申请人不履行法定职责、行政不作为没有法律依据，本案不属于行政复议的受案范畴，根据《中华人民共和国行政复议法》第17条的规定，决定不予受理。 综上，原告的诉请无事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。 经审理查明，原告锦牧养殖场（前身为顺昌县锦牧第二养殖场）系由吴秋红经营的个体工商户，其营业执照上载明的经营范围为鱼的养殖及饲料的研发、销售。原告文华研究所系由马文华投资成立的个人独资企业，经营范围为植物营养素、抗旱灵、中华硅肥、中华肥精、高效复合菌肥；兼营各种蔬菜、瓜果、种苗、研究开发。两原告是科研项目联合体。2019年9月20日，两原告和案外人顺昌县仁寿镇吴生财养殖场通过挂号信的方式向被告仁寿镇政府邮寄了《关于要求恢复生猪养殖申请书》，该申请书称：“由于顺昌县仁寿镇人民政府禁止我方养殖生猪，我方的科研联合体的生猪养殖基地基本被破坏，《营业执照》也被行政限制。国务院于2019年8月21日召开常务会议确定了五项稳定生猪生产的措施，一是综合施策恢复生猪生产，二是地方要立即取消超出法律法规的生猪养殖等。请贵镇及时批准恢复我方的顺昌县锦牧第二养殖场与吴生财养殖场及配套的科研基地。”9月21日，仁寿镇政府签收了该邮件。两原告在向仁寿镇政府提出恢复生猪养殖申请之前，曾向南平市信访局提出要求恢复顺昌县生猪养殖的信访，后该信访事项转由仁寿镇政府处理，仁寿镇政府作出的[2019]12号《信访事项不予受理告知单》，在该告知单中对两原告于9月20日提出的《关于要求恢复生猪养殖申请书》一并不予受理。两原告对被告仁寿镇政府在《信访事项不予受理告知单》中对其要求恢复生猪养殖的申请一并予以答复的做法不予认可，认为仁寿镇政府未针对其要求恢复生猪养殖的申请单独作出书面答复，是不履行法定职责的不作为行为。11月24日，两原告向顺昌县人民政府提出行政复议申请。12月2日，顺昌县人民政府作出顺政行复[2019]7号《不予受理行政复议申请决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，认为在通知原告补正材料后，原告未提出明确的复议请求及相关的法律依据，故其认为仁寿镇政府不履行法定职责行政不作为没有法律依据，不属于行政复议的受案范畴，决定不予受理。两原告对仁寿镇政府未针对《关于要求恢复生猪养殖申请书》单独作出书面答复的行为不服，提起行政诉讼。 本院认为，根据福建省高级人民法院《关于部分行政案件实行跨行政区域管辖的若干规定（试行）》规定，自2015年9月21日起，福建省辖区内的行政案件集中管辖，南平市辖区内的十个县市区人民法院的行政案件，分别集中南平市××、、建阳区两个人民法院管辖。其中，延平区人民法院集中管辖顺昌县、建瓯市、建阳区、政和县的行政案件。因此，本院对本案具有管辖权。 根据《行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及《最高人民法院关于适用的解释》第十二条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形”的规定，两原告的营业执照载明的经营范围与生猪养殖事项无关，如果两原告要求经营生猪养殖，应当按照法律规定的相应程序取得动物防疫合格证明，办理环评手续，向工商部门申请营业执照，再由被告仁寿镇政府对生猪养殖进行选址。本案中，两原告所持的营业执照与生猪养殖事项无关，在未按照前述程序办理生猪养殖营业执照的情况下，径行提出恢复生猪养殖的申请，原告与该申请所对应的行政行为不具备法律上的利害关系。因此，锦牧养殖场和文华研究所不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。 此外，根据《行政诉讼法》第十二条第一款“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的；……”的规定，原告起诉行政机关行政不作为，必须以其申请的事项是行政机关的法定职责为前提，原告应对行政机关具有处理申请事项的法定职责进行初步举证。根据《行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件:……(三)有具体的诉讼请求和事实根据；……”的规定,本案中,原告未提供证据证实被告具有恢复生猪养殖的法定职责,且被告也否认具有这一法定职责。故，原告的起诉没有法律依据及事实根据,其起诉应予驳回。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第（三）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定,裁定如下: 驳回原告顺昌县锦牧养殖场、福建省顺昌文华生物工程研究所的起诉。 驳回起诉的案件，不收取案件受理费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省南平市中级人民法院。 审 判 长  范泽寿 人民陪审员  张 怡 人民陪审员  黄惠斌 二〇二〇年五月十九日 书 记 员  叶嘉丽 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。