云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终165号上诉人（一审原告）胡秀妹妈，女，傈僳族，1952年4月25日生，农民，住云南省泸水市。上诉人（一审原告）胡才妞妈，女，傈僳族，1957年4月8日生，农民，住云南省泸水市。上诉人（一审原告）七波才扒，男，傈僳族，1940年12月14日生，农民，住云南省泸水市。上诉人（一审原告）七才妞扒，男，傈僳族，1946年3月4日生，农民，住云南省泸水市。上列四上诉人共同委托代理人胡新文，男，傈僳族，1980年11月4日生，住云南省泸水市。代理权限：特别授权代理。上列四上诉人共同委托代理人胡先才，男，傈僳族，1979年4月13日生，住云南省泸水市。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）泸水市人民政府。住所地：云南省泸水市六库镇市级行政中心六楼。法定代表人和桂莲，市长。委托代理人黄建华，泸水市司法局公职律师。代理权限：特别代理权限。委托代理人何占李，泸水市司法局工作人员。代理权限：特别代理权限。一审第三人泸水市上江镇新建村前进一组。住所地：云南省泸水市上江镇新建村前进一组。负责人胡先忠，组长。一审第三人泸水市上江镇新建村前进二组。住所地：云南省泸水市上江镇新建村前进二组。负责人友兰，组长。一审第三人胡桂英扒，男，傈僳族，1971年8月24日生，住云南省泸水市。委托代理人金化益，系胡桂英扒表弟，傈僳族，1979年4月6日生，住云南省泸水市。代理权限：特别代理权限。一审第三人胡花妹扒（又名捌生才），男，傈僳族，1969年8月10日，住云南省泸水市。上诉人胡秀妹妈、胡才妞妈、七波才扒、七才妞扒因与被上诉人泸水市人民政府、一审第三人泸水市上江镇新建村前进一组（以下简称前进一组）、泸水市上江镇新建村前进二组（以下简称前进二组）、胡桂英扒、胡花妹扒林业行政确认一案，不服云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院（2019）云33行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院2020年3月11日受理后，依法组成合议庭，于2020年5月13日进行了调查询问。上诉人胡秀妹妈、胡才妞妈、七波才扒、七才妞扒的委托代理人胡新文、胡先才，被上诉人泸水市人民政府的委托代理人黄建华、何占李，一审第三人前进一组负责人胡先忠，一审第三人前进二组负责人友兰，一审第三人胡桂英扒的委托代理人金化益，一审第三人胡花妹扒到庭参加诉讼调查。本案现已审理终结。一审判决认定，2008年，前进二组村民胡秀妹妈、胡才妞妈、七波才扒、七才妞扒等户在阿毛羊王地林地砌坟地围墙时挖到前进一组胡桂英扒家种植的两行甘蔗地，发生纠纷；胡花妹扒也提出胡秀妹妈等户所砌围墙内的林地是1983年前进一组分给自己的林地。胡秀妹妈、胡才妞妈、七波才扒、七才妞扒等17户作为申请人，以胡花妹扒作为被申请人，向原上江乡人民政府提出涉案林地确权申请。2009年11月20日，原上江乡人民政府作出上政决字（2009）6号处理决定：一、前进小学下的争议林地（东至三秀妞扒林地，西至学校球场边，南至胡学成坟墓对上去，北至阿华干妈林地）使用权属胡秀妹妈、胡才妞妈、七波才扒、七才妞扒等17户所有。南半部分：东至三秀妞扒林地，西至教学楼，南至胡二妞扒林界，北至胡学成坟墓对上去的林地一直由前进一组胡氏家族管理，没有任何争议，不做处理。胡花妹扒对该处理决定不服，向泸水市人民法院提起诉讼，泸水市人民法院以事实不清、证据不足为由，判决撤销了该处理决定。原上江乡人民政府不服提起上诉。云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院以（2010）怒行终字第3号行政判决，驳回了原上江乡人民政府的上诉，维持原判。2010年10月25日，胡花妹扒就胡秀妹妈、胡才妞妈、七波才扒、七才妞扒等户在坟地围墙内0.42亩林地以申请人的身份向原上江乡人民政府书面提出调解申请，要求用林地调换或者补偿其12000元。2012年9月16日，原上江乡人民政府作出上政行处〔2012〕第6号处理决定，处理结果与上政决字（2009）6号处理决定一致。原上江乡人民政府在两次处理决定中都未将胡桂英扒列为第三人。胡桂英扒2015年2月向上江镇人民政府提出过申请，但上江镇人民政府未作出书面答复。2016年1月，胡桂英扒认为上江镇人民政府行政不作为，向泸水市人民法院提起诉讼。在诉讼过程中，上江镇人民政府认为其没有权力处理两个集体的林地所有权和使用权的争议，胡桂英扒可以向泸水市人民政府申请确权；胡桂英扒撤回起诉。2016年6月，上江镇人民政府以《告知书》的形式告知胡桂英扒向县级人民政府申请确权。2016年6月20日，胡桂英扒向泸水市林业局提出确权申请。2017年4月，泸水市林业局以争议林地现已开垦成土地为由，要求胡桂英扒向泸水市农村土地承包经营权纠纷仲裁委员会申请土地仲裁。2017年6月20日，胡桂英扒向泸水市农业局提出申请。2018年底，泸水市农村土地承包经营权纠纷仲裁委员会通知胡桂英扒，因申请书在单位搬迁过程中丢失，要求重新递交。2019年1月10日，胡桂英扒重新提交了仲裁申请。2019年2月19日，仲裁庭作出仲裁，认为原上江乡人民政府上政行处〔2012〕第6号处理决定作出后，双方均未提起行政复议或诉讼，该处理决定已经发生法律效力，申请人的请求事项不属于土地承包经营权纠纷仲裁委员会的受理范围，终止了仲裁程序。2019年4月，胡桂英扒向泸水市人民政府申请行政复议。2019年7月17日，泸水市人民政府做出泸政行复字〔2019〕第2号行政复议决定，撤销了原上江乡人民政府上政行处〔2012〕第6号处理决定。经现场勘验，各方当事人认可勘验图中标号为1、2号的地块属于前进一组、前进二组的集体林地，空心砖围墙砌于2008年；标号3、4号的地块为本案争议林地，3号地块中的空心砖围墙砌于2019年2月；标号3、4号地块争议发生前由胡桂英扒耕种，3号地块被围墙围住后，至目前胡桂英扒耕种的只有4号地块。涉案争议地未办理相关权利证书。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十三条第一款规定，胡桂英扒不服原上江乡人民政府的处理决定，向泸水市人民政府提出行政复议申请，泸水市人民政府具有履行行政复议法定职责和职权，且属于行政复议的范围。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。胡桂英扒2015年2月起一直向不同的有关部门就本案争议地权属寻求解决，行政复议期限因正当理由耽误，胡桂英扒提起行政复议未超过行政复议期限。原上江乡人民政府两次处理决定依据的调查材料相同；未将胡桂英扒列为第三人；虽然前进一组、前进二组均认可涉案林地属于两个组预留林地，但胡桂英扒属前进一组，与前进二组成员因涉案林地权属发生争议，实际是两个集体经济组织成员对林地权属的争议。因此，泸水市人民政府作出的泸政行复决字〔2019〕第2号行政复议决定，认为涉案林地争议涉及组与组之间的林地所有权与使用权，原上江乡人民政府上政行处〔2012〕第6号处理决定事实不清、证据不足、程序违法，予以撤销并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回了胡秀妹妈、胡才妞妈、七波才扒、七才妞扒的诉讼请求。案件受理费50元，由胡秀妹妈、胡才妞妈、七波才扒、七才妞扒共同负担。胡秀妹妈、胡才妞妈、七波才扒、七才妞扒上诉请求：1.撤销泸政行复决字〔2019〕第2号行政复议决定，确认争议林地属前进一组、前进二组共用的集体坟地；2.诉讼费用由泸水市人民政府承担。事实和理由：前进一组、前进二组都是肯介益扒后辈，现争议地最早安葬的村民就是1974年去世的肯介益扒，原前进生产队（1979年分为前进一组、前进二组）经共同商议预留该地用于安葬生产队死亡村民的集体坟地。1981年划分土地、林地时，该地仍确定为集体坟地，没有划分给村民。争议地内已安葬了前进一组、前进二组祖辈、后代十多人。争议地先由前进一组村民胡桂英扒（又名胡秀才）与集体发生争议，因前进一组、前进二组集体证明争议地是前进一组、前进二组集体预留坟地，胡桂英扒无理败诉；后胡花妹扒又与集体发生争议。原上江乡人民政府2009年11月20日、2012年9月16日两次作出过处理决定，四至界线一直未变，也一直没有人与集体发生过争议。泸水市人民政府的复议决定不尊重历史和现实；胡桂英扒复议申请超过了法定申请复议期限，且胡桂英扒不具有申请主体资格。泸水市人民政府答辩称，1.胡桂英扒提起行政复议申请主体适格，超过申请期限有正当理由。2008年，胡秀妹妈等户在砌坟地围墙时挖到坟地东边胡桂英扒家种植的两行甘蔗地，发生纠纷，胡桂英扒在村组的调解下，默认了胡秀妹妈等户所砌坟地围墙占用的两行甘蔗地，上政决字（2009）6号处理决定确权给胡秀妹妈等户的林地既包括胡花妹扒主张权属的林地，也包括胡桂英扒两行甘蔗以外0.2亩左右的甘蔗地，该处理决定被人民法院以事实不清、证据不足为由判决撤销。上政行处〔2012〕第6号处理决定结果与上政决字（2009）第6号处理决定完全相同，未将利害关系人胡桂英扒列为第三人，也未将处理决定书送达胡桂英扒，程序违法，且涉案林地争议涉及前进一组和前进二组林地的所有权和使用权，原上江乡人民政府作出决定超越职权。胡桂英扒系利害关系人，提出行政复议主体适格。2015年初，胡桂英扒与胡秀妹妈等户发生新纠纷，且不知道原上江乡人民政府两次将自己耕种的部分土地确权给胡秀妹妈等户；胡桂英扒2015年2月申请上江镇人民政府解决，2016年1月提起诉讼，2016年6月申请确权，2017年6月申请仲裁，2019年2月得到仲裁结果，故胡桂英扒2019年4月才提起行政复议有正当理由。2.上政行处〔2012〕第6号处理决定认定的事实不清，证据不足。3.泸水市人民政府行政复议程序合法，证据确实、充分，适用法律正确；一审判决合法，请求二审予以维持。胡桂英扒陈述称，其阿莫羊王底的林地是1982年本组集体分给的，没有发生过任何争议，并在2007年开挖种植了甘蔗；2008年胡秀妹妈等户修建坟地围墙时挖到胡桂英扒家的两行甘蔗地发生纠纷，后通过村组调解，胡桂英扒同意胡秀妹妈等户在被挖掉的甘蔗地上建隔墙；2015年1月30日，因胡秀妹妈家修建坟墓的泥土倾倒发生纠纷时，胡桂英扒才知道胡花妹扒与胡秀妹妈等户林地使用权纠纷作出过处理决定，该处理决定跨越了已调解确定的界线，把胡桂英扒家在围墙下的土地也划进去了一部份。泸水市人民政府泸政行复决字〔2019〕第2号行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求维持一审判决。胡花妹扒陈述称，2008年胡秀妹妈等户修坟地围墙，把北边没有坟的地方也围进去，该林地是1983年前进一组分给胡花妹扒家的。泸水市人了政府作出的复议决定是公平的、正确的，请求维持一审判决。二审中，胡秀妹妈、胡才妞妈、七波才扒、七才妞扒提交了前进一组、前进二组、幸福二组、白头岩二组、亚普基组村民《证明》9份，欲证明本案争议地是前进一组、前进二组的集体坟地，没有分到农户。泸水市人民政府质证认为，胡秀妹妈、胡才妞妈、七波才扒、七才妞扒提交上述《证明》不符合在二审中提交证据的条件，不认可其真实性、合法性和关联性；前进一组、前进二组无意见；胡桂英扒、胡花妹扒同意泸水市人民政府的质证意见。本院认为，胡秀妹妈、胡才妞妈、七波才扒、七才妞扒在二审中提交上述《证明》没有正当理由，不予接纳。对一审认定的事实，除胡秀妹妈、胡才妞妈、七波才扒、七才妞扒主张胡桂英扒开始耕种涉案林地时就有争议，一审认定“标号3、4号地块争议发生前由胡桂英扒耕种”错误外，其余事实各方当事人均无异议。对一审认定的各方当事人均无异议的事实，本院予以确认。本案的争议焦点为泸水市人民政府复议决定是否合法？本院认为，1.虽然各方当事人对本案争议地是原前进生产队的集体林地均无异议，但原上江乡人民政府作出上政行处〔2012〕第6号处理决定时，未查清本案争议地在原前进生产队分为前进一组、前进二组时是否作过划分、现争议地属谁所有等事实；上政决字（2009）6号处理决定在被人民法院以事实不清、证据不足为由判决撤销后，原上江乡人民政府又依据相同的证据作出相同的处理结果。故泸水市人民政府泸政行复决字〔2019〕第2号复议决定认定原上江乡人民政府上政行处〔2012〕第6号处理决定认定事实不清，证据不足正确。2.原上江乡人民政府上政行处〔2012〕第6号处理决定将胡桂英扒主张拥有使用权的林地确权给胡秀妹妈、胡才妞妈、七波才扒、七才妞扒等户，但未将胡桂英扒列为当事人，泸水市人民政府泸政行复决字〔2019〕第2号复议决定认为原上江乡人民政府上政行处〔2012〕第6号处理决定程序违法并无不当。3.本案胡桂英扒、胡花妹扒与胡秀妹妈、胡才妞妈、七波才扒、七才妞扒争议的虽然是林地使用权，但各方当事人均未提供涉案林地所有权或者使用权证书，均认可没有职能部门对涉案林地的所有权进行过确权，原上江乡人民政府在未明确争议林地所有权主体的情况下，对争议地的使用权作出处理不当。因此，原上江乡人民政府上政行处〔2012〕第6号处理决定应当撤销；泸水市人民政府以胡桂英扒因正当理由耽误法定行政复议申请期限受理胡桂英扒的复议申请，并作出撤销原上江乡人民政府上政行处〔2012〕第6号处理决定并无不当。胡秀妹妈、胡才妞妈、七波才扒、七才妞扒的上诉理由不能成立，要求确认争议林地属前进一组、前进二组共用的集体坟地的上诉请求不属于人民法院行政审判的权限范围。综上所述，胡秀妹妈、胡才妞妈、七波才扒、七才妞扒的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由胡秀妹妈、胡才妞妈、七波才扒、七才妞扒负担。本判决为终审判决。审判长  张庆泽审判员  苏静巍审判员  田奇慧二〇二〇年五月十五日书记员  江 娜