安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终353号 上诉人(一审被告)安徽省凤台县人民政府，住所地安徽省凤台县凤城大道，统一社会信用代码113404210030658899。 法定代表人熊寿宏，代县长。 委托代理人尚雷，凤台县刘集镇人民政府工作人员。 委托代理人高黎煜，安徽高黎煜律师事务所律师。 被上诉人(一审原告)凤台县丰鑫货物运输有限公司，住所地安徽省凤台县明珠大道东侧凤台县国际饭店B楼五层，统一社会信用代码91340421791851468T(1-1)。 法定代表人陈波，总经理。 委托代理人王明红，安徽事茂律师事务所律师。 委托代理人潘文骏，安徽事茂律师事务所律师。 凤台县丰鑫货物运输有限公司（以下简称丰鑫公司）诉安徽省凤台县人民政府（以下简称凤台县政府）行政强制一案，安徽省淮南市中级人民法院已作出(2019)皖04行初114号行政判决，凤台县政府不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年4月24日公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人尚雷、高黎煜，被上诉人委托代理人王明红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 丰鑫公司一审起诉称，2003年9月，原告经合法审批手续，在被告境内斥资3000余万元建设了丰鑫码头，主要用于水路运输船只的停泊和物流经营。该码头经营业绩明显，中转量和运量不断提升，2016年已达200万吨，促进了地方经济的发展。2017年5月6日，被告在无任何合法征迁手续，也未履行法定强制拆迁程序情况下，以“淮南市委、市政府有关文件精神为由”，强行拆除了原告有合法所有权的丰鑫码头，其违法行政行为给原告造成各项损失累计达2997.65万元。原告就所遭受损失，多次向被告提出赔偿要求，均未获回应。2019年3月21日，原告向被告正式提出《行政赔偿申请书》，要求被告对其各项损失进行国家赔偿。同年5月10日，被告向原告送达了凤府赔字[2019]3号《行政赔偿决定书》（以下简称3号《决定书》），决定不予赔偿。综上，被告实施的行政强制行为无合法依据且违反法定程序，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，被告应当就原告各项损失进行国家赔偿。鉴于原告已向赔偿义务机关提出赔偿申请，且被告已作出拒绝赔偿决定，依法提起诉讼，请求确认被告凤台县政府2017年5月对原告具有所有权的淮南港凤台港区丰鑫码头资产及设施实施的强制拆除行为违法。 凤台县政府一审答辩称，根据《港口经营管理规定》第十条、《中华人民共和国水污染防治法》第六十三条、第六十六条的规定，丰鑫码头部分设施不符合法律规定，未经审批和验收，造成环境污染，且在饮用水水源二级保护区内，经安徽省环境保护督察组督察和淮南市生态环境保护局函告，依法应当予以拆除。综上，答辩人对原告所建丰鑫码头予以拆除合法有据，依法应当驳回原告的诉讼请求。 一审法院经审理查明，原告公司于2006年7月19日成立，住所地位于安徽省淮南市××县××大道东侧凤台县国际饭店Ｂ楼五层，该公司在凤台县境内建有丰鑫码头。2016年1月7日，该公司获颁《道路运输许可证》；2016年10月11日，安徽省淮南市港航管理局向原告颁发了编号为（皖淮）港经证（0011）的《港口经营许可证》，载明其经营地域为：淮南港凤台港区丰鑫码头。准予从事下列业务：一、码头及其他港口设施服务；二、在港区内提供货物装卸、仓储、物流服务。许可证有效期至2018年12月21日。2017年5月5日，被告凤台县政府向原告公司作出凤政［2017］32号《关于依法拆除丰鑫码头的决定》（以下简称32号《决定》），言明：……定于5月6日上午7:30到你公司丰鑫码头对整个拆迁过程进行公证，并依法实施拆除，请你公司予以配合……。后丰鑫码头于当月被凤台县政府组织强制拆除。就丰鑫码头被强制拆除造成的经济损失补偿问题，原、被告曾多次沟通，被告曾开会予以研究。因协调未果，原告于2019年3月向被告提出《行政赔偿申请书》，申请被告依法赔偿。被告对此于2019年5月8日对原告公司作出3号《决定书》，决定不予赔偿。原告不服，遂提起诉讼。 一审法院认为，本案争议焦点：一、原告丰鑫公司提起本案诉讼是否超过法定的起诉期限；二、被告凤台县政府强制拆除丰鑫码头的行政行为是否合法。 关于争议焦点一，根据《最高人民法院关于适用的解释》规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。经查，涉案的强制拆除行为发生于2017年5月。丰鑫码头被拆除后，原告通过多次沟通、协调和提出赔偿申请等方式，维护并主张其合法权益。被告为此也专门召开会议，研究赔偿问题。在可予保护的合法利益未得到救济的情况下，原告依法起诉，其本身并未怠于行使诉讼权利，而是积极寻求救济途径，故其因此耽误的期限可以不计算在起诉期限内。为依法全面保障当事人的诉权，本案不宜认定原告提起本案诉讼已超过法定的起诉期限。 关于争议焦点二，依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，行政机关作出行政行为，应当认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。经查，原告公司于2006年7月19日成立，营业期限为长期，经营范围包括道路普通货物运输、货物装卸等，并获颁有《道路运输许可证》和《港口经营许可证》，属于合法经营。该公司建设经营的淮南港凤台港区丰鑫码头，系准予从事码头及其他港口设施服务和在港区内提供货物装卸、仓储、物流服务的合法码头。被告凤台县政府于2017年5月对该码头组织实施强制拆除行为前，未严格履行行政强制催告义务，也未依法作出书面行政强制决定，即实施强制拆除行为，违反法定程序。因此，原告的诉讼请求成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告凤台县人民政府2017年5月份对原告凤台县丰鑫货物运输有限公司淮南港凤台港区丰鑫码头实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告凤台县人民政府承担。 凤台县政府上诉称，一审法院认为被上诉人获得港口经营许可证，属于合法经营，属于认定事实错误。依据《港口经营管理规定》第十条、《中华人民共和国水污染防治法》第六十三条、六十六条规定，原告所建丰鑫码头部分设施不符合法律规定，没有经过审批和验收，造成环境污染，且在饮用水水源二级保护区内。被上诉人虽有港口经营许可证，但并不具备颁证的合法前置条件。因此，上诉人对被上诉人所建丰鑫码头予以拆除合法有据。一审法院认定事实错误，请二审查明事实，撤销一审行政判决，改判驳回凤台县丰鑫货物运输有限公司的诉讼请求。 丰鑫公司答辩称，被答辩人实施的具体行政行为违反《中华人民共和国行政强制法》，应为违法行政行为。被答辩人实施行政强制行为应当履行催告、告知救济途径、保障行政相对人陈述和申辩的权利、再次催告相对人自行纠正的等等程序，而本案被答辩人实施具体行政行为是严重违反前述法律规定的程序，剥夺答辩人陈述、申辩权利，剥夺自我救济途径，属于明显的违法行政行为。被答辩人针对被管理对象的答辩人实施的强制拆除具体行政所针对的实体内容，也没有合法依据。答辩人投资建设的码头系合法审批，合法建造，证照齐全，规范经营。被答辩人实施强制拆除所依据的理由和法律依据均无一能证实其行为具有合法性和正当性。同时，答辩人建设码头在先，而被答辩人所称的因建设凤台水厂而形成饮用水水源二级保护区的行为发生在答辩人码头建设之后。被答辩人应为缺乏事实基础和法律依据的具体行政行为，即，属于违法行政行为。综上，一审法院判决内容正确，应予以维持。 丰鑫公司在法定期限内向一审法院提交以下证据： 一、原告公司的《营业执照》、2016年10月11日获颁的编号为：（皖淮）港经证（0011）的《港口经营许可证》、2016年1月7日获颁的《道路运输经营许可证》，共同证明原告系合法经营的公司，该码头经营证照齐全； 二、凤台县政府2017年5月5日作出32号《决定》，证明被告强制拆除丰鑫码头无法律和事实依据且违反法定程序，系违法强制拆除； 三、安徽省凤台县公证处（以下简称凤台公证处）2017年6月2日出具的［2017］皖凤公证字第289号《公证书》，证明被告凤台县政府对原告的码头实施违法强拆，致原告公司的建筑物、构筑物、生产设备等损毁或无法利用的具体情况； 四、原告公司2019年3月15日作出的《行政赔偿申请书》，证明原告依法向被告提出了国家（行政）赔偿申请； 五、凤台县政府2019年5月8日作出的3号《决定书》，证明被告无合法和正当的理由拒不进行国家（行政）赔偿，现原告提起本案诉讼，程序合法。 六、与凤台县政府法制办工作人员联系的手机截屏1份，证明尽管3号《决定书》已经做出并送达给原告，被告仍然同意与原告协调商谈赔偿问题。 凤台县政府在法定期限内向一审法院提举了以下证据和依据： 第一组证据：1、安徽省环境保护局作出的环水函［2009］268号《关于印发安徽省城市集中式饮用水水源保护区划分方案的通知》，证明：淮河取水口上游500米的水域为一级保护区范围，一级保护区上溯3000米的水域为饮用水水源二级保护区；2、淮南市人民政府环境保护委员会作出的淮欢委［2017］1号《关于依法拆除凤台水厂水源地二级保护区内码头的函》，证明上级环保部门下函要求依据《中华人民共和国水污染防治法》的规定，对位于凤台水厂水源××水源保护区内的丰鑫码头予以拆除；3、32号《决定》，证明依据前述证据1、2，对丰鑫码头依法作出拆除决定； 第一组证据综合证明观点：被告是依据法律和环保部门通知，对位于凤台水厂水源××水源保护区内的丰鑫码头予以拆除，有相应的法律和事实依据。 第二组证据：1、安徽省淮河河道管理局2001年10月15日作出的淮管水[2001]110号《关于凤台县刘集乡要求兴建煤运码头的请示》，证明其第五条要求，不能设置物料仓库等其它永久性设施；2、安徽省水利厅2001年11月1日作出的皖水管[2001]629号《关于凤台县刘集乡兴建煤运码头的批复》，证明其第三条、第七条要求：码头货场不得建仓库等永久性建筑物，码头占用河滩地，要按规定交纳滩地占用费；3、凤台县发展和改革委员会2019年8月15日出具的《关于丰鑫码头有关事项的说明》，证明丰鑫码头未在发改委办理任何立项备案手续，系违法建设；4、凤台县住房和城乡建设局2019年8月15日出具的《关于刘集镇丰鑫码头相关事宜的说明》，证明丰鑫码头建设时以及相关办公室、宿舍等工程建设，均未办理选址意见书和工程规划许可、施工许可等手续；5、凤台县水利局2019年8月15日出具的《情况说明》，证明丰鑫码头没有提交水土保持方案及防洪评价报告相关资料；6、淮南市凤台县生态环境分局2019年8月15日出具的《关于凤台县丰鑫货物运输有限公司情况证明》及附图1份，证明丰鑫码头在凤台县城镇集中饮用水水源地二级保护区范围内，无环境影响评价手续； 第二组证据综合证明观点：丰鑫码头依据相关批复，不得建设仓库等永久性建筑物，且其部分建设没有立项、环评、审批等手续，系违法建设，不应予以赔偿。 法律依据：《港口经营管理规定》第十条;《中华人民共和国水污染防治法》第六十三条、第六十六条；《港口岸线使用审批管理办法》第一条、第二条；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条，证明被告作出拆除和不予赔偿的依据。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，我国建立饮用水水源保护区制度，《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条规定“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭”。因丰鑫码头位于凤台水厂水源××水源保护区内，淮南市人民政府环境保护委员会为了对凤台县水源地进行保护，专门向凤台县政府发函（淮环委［2017］1号），要求立即予以拆除。据此，凤台县政府决定拆除丰鑫码头符合公共利益的需要，亦有法律依据。但即使如此，凤台县政府亦应充分考虑二级水源保护区划定的时间、案涉码头建成的时间以及有无办理合法批准手续、是否应当予以补偿等情况，依法作出处理决定并且在实施拆除时严格遵循法定程序。同时，丰鑫公司认为凤台县政府的行为侵犯其合法权益的，亦应当依法及时行使诉讼权利。本案中，在实施拆除前，凤台县政府向丰鑫公司下达凤政［2017］32号《关于依法拆除丰欣码头的决定》，明确告知丰鑫公司，2017年5月6日依法实施强拆，要求丰鑫公司予以配合，并告知丰鑫公司如对决定不服，可以在60日内向淮南市人民政府申请复议，或者6个月内向人民法院起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”案涉码头强拆发生在2017年5月6日，在实施强拆时凤台县政府告知了丰鑫公司的救济途径和期限，时隔两年半，至2019年11月21日，丰鑫公司才提起本案诉讼，显然超过了法定的起诉期限。结合丰鑫公司“2017年5月6日，被告……强行拆除了原告有合法所有权的丰鑫码头，原告就所遭受损失，多次向被告提出赔偿要求，均未获回应”等自认事实，本案亦不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的起诉期限应当扣除或延长的情形。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九的规定，应当裁定驳回起诉。 考虑到丰鑫公司案涉码头建成时间、已经办理的相关许可或批准手续以及所受损失等实际情况，为了实质性化解行政争议，切实维护丰鑫公司合法权益，二审中经本院释明，凤台县政府愿意对丰鑫公司适当补偿并已作出了补偿决定。丰鑫公司若对该补偿决定不服，可依法申请行政复议或者行政诉讼，以维护自己的合法权益，届时复议机关或者人民法院将依法对补偿决定的合法性进行审查。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百九十六条之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省淮南市中级人民法院(2019)皖04行初114号行政判决； 二、驳回凤台县丰鑫货物运输有限公司的起诉； 本案不收取案件受理费，一、二审收取的案件受理费予以退还。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二〇年五月二十五日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 1、《最高人民法院关于适用的解释》 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； （二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理； （三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。 2、《最高人民法院关于适用的解释》 第一百九十六条人民法院改变原判决、裁定、调解结果的，应当在裁判文书中对原审诉讼费用的负担一并作出处理。