福建省龙岩市新罗区人民法院 民 事 裁 定 书 （2019）闽0802民初9302号 原告：龙岩市新罗区龙门镇赤水村第六村民小组，住所地龙岩市新罗区龙门镇赤水村六组。 代表人：郑从生，组长。 委托诉讼代理人：杜春林，福建天岩律师事务所律师。 被告：郑文钦，男，1965年2月27日出生，汉族，农民，住龙岩市新罗区。 委托诉讼代理人：丘国中，广东义致律师事务所律师。 被告：龙岩市新罗区龙门镇赤水村民委员会，住所地龙岩市新罗区龙门镇赤水村。 法定代表人：郑万颖，主任。 被告：龙岩市新罗区龙门镇人民政府，住所地龙岩市新罗区龙门镇龙门村，统一社会信用代码113508020040888713。 法定代表人：陈仕，镇长。 委托诉讼代理人：张新周、张欣，福建津都律师事务所律师。 原告龙岩市新罗区龙门镇赤水村第六村民小组（下称赤水村第六小组）与被告郑文钦、龙岩市新罗区龙门镇赤水村民委员会（下称赤水村委会）、龙岩市新罗区龙门镇人民政府（下称龙门镇政府）物权保护纠纷一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。 第六小组向本院提出诉讼请求：1、确认2016年10月18日（2017年3月29日）委会、龙门镇政府、郑文钦三方签订的《设施农用地使用协议书》无效；2、判令郑文钦拆除地上建筑物，清除地上种植物，恢复土地原状，返还占用的土地3、郑文钦、委会、龙门镇政府承担本案诉讼费用。 事实和理由：1985年10月20日，第六小组前身第六小队与本小队村民郑仁坤签订协议书，约定第六小组将所有的位于赤水岩外岩一片约15亩，坐落赤水岩外岩厝以上至尖石以下，南至入内岩坑，北至外岩岭脚的土地承包给郑仁坤开发种植及发展柑苗，期限为15年。委会在协议上盖章同意。该协议已于2000年到期。 郑文钦是郑仁坤之子，同样为第六小组村民，对赤水岩外岩的土地所有权状况一清二楚，并承认土地属于六组村民集体所有。2018年5月11日，委会再次确认赤水岩外岩的土地属于六组村民集体所有，之前未有变更，今后亦不得变更。 2017年8月初，本村村民入山劳作路过桔园时，发现郑仁坤次子即郑文钦在明知属于六组的土地上，正在兴建钢筋混凝土结构的建筑物。第六小组村民立即成立维权委员会，强烈要求政府部门对郑文钦强占土地、非法建设的行为进行查处，维护村民的合法权益。经多次向村委会以及龙门镇政府提出协助解决，郑文钦均拒绝归还。在不断维权过程中，才知道原村主任郑阿荣（涉嫌犯罪，已被提起公诉）越过村委会，与郑文钦于2016年10月18日签订《设施农用地使用协议书》，龙门镇人民政府未经审查，也于2017年3月29日在《设施农用地使用协议书》盖章、签字。该《设施农用地使用协议书》同意将属于第六小组所有的讼争土地交由郑文钦作为龙岩市赤水岩原生态种养场项目的设施农用地进行使用，面积84.15亩，使用年限为30年，自2016年9月日起至2045年8月31日止。 第六小组认为，第六小组系涉案土地的权利人，委会、龙门镇政府、郑文钦在第六小组并不知情的情况下签订《设施农用地使用协议书》的行为，侵犯了第六小组的合法权益，第六小组有权提起本案诉讼。郑文钦、委会、龙门镇政府签订的《设施农用地使用协议书》所涉及的土地属第六小组所有，同意郑文钦作为设施农用地进行使用实际是侵占了第六小组所有的土地，同时该《设施农用地使用协议书》的签订违反《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》的强制性规定，应当确认为无效协议。现郑文钦虽承认涉案土地属于第六小组，但仍然强占拒绝归还。 郑文钦辩称，一、第六小组不是本案涉案土地的所有权人，不具备原告主体资格。本案涉案土地系委会所有。第六小组并不是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织，因此不具备本案的原告主体资格。二、第六小组诉请撤销《设施农用地使用协议书》属于行政协议性质，该诉请依法不属于民事诉讼的范畴。本案讼争土地一直由郑文钦一家管理使用，郑文钦依法享有土地承包经营权。三、第六小组起诉违反了“一案一诉”原则。第六小组未提供充分的证据证明其是涉案土地的合法所有权人或土地承包经营权人，其提出的请求确认合同无效及恢复土地原状、返还占用土地的两项请求在民事案由上分别属于两项纠纷，涉及两种不同的法律关系。综上，依法裁定驳回第六小组的起诉。 委会辩称：一、第六小组诉称1985年10月20日第六小队（第六小组的前身）与郑文钦父母签订协议书，将第六小队所有的位于赤水岩外岩（涉案土地）承包给郑文钦的父亲郑仁坤种植桔柑，期限为15年。该陈述属实，土地属六组集体所有，土地性质为耕地。2000年10月到期后，协议双方未就此事重新签订协议。二、第六小组诉称郑文钦是郑仁坤之子，同样为六组村民，该陈述属实。郑文钦使用涉案土地并未取得六组村民的同意。三、第六小组称委会出具证明证实涉案土地及赤水岩外岩的土地属于第六小组集体所有，之前未有变更今后亦不得变更，该陈述属实。涉案土地即目前郑文钦建房、种植桔柑的土地，自1965年至今，以及今后，属六组村民集体所有。四、第六小组诉称成立维权委员会，多次向村委会及龙岩门镇政府提出协助解决，该陈述属实，但该矛盾至今未解决。五、第六小组诉称原村主任郑阿荣超过村委会与郑文钦签订《设施农用地使用协议书》，对于该陈述，委会查阅了会议记录，没有此问题的相关会议记录，也未见相关公示记录，还询问过当时的村代表、村委郑晓萍，郑晓萍也表示没有相关记录，也没有公示记录。 对于本案的纠纷，委会认为，各方应当本着友好协商的方式妥善解决，避免造成不必要的损失，引发不必要的矛盾。 龙门镇政府辩称，一、第六小组起诉未履行民主议定程序，不符合法律规定。根据《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》（[2006]民立他字第23号）的规定，以村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起，小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条规定履行民主议定程序。若未履行民主议定程序，则任何村民小组成员均不得代表村民小组行使权利。本案中，龙门镇政府至今未见到第六小组有提供相应证据证明其已履行民主议定程序就本案提起诉讼，故其起诉应予以驳回。 二、《设施农用地使用协议书》是一份具有民事协议和行政协议双重性质的协议书，龙门镇政府是因履行行政备案、监管才作为该协议一方主体。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条、第六十一条的规定，龙门镇政府是镇一级地方人民政府，依法行使行政职权。又根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为；对于用地协议的签订，应由乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订；对于用地协议的备案，在用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县（区）级国土资源部门和农业部门备案；乡镇政府负责监督经营者按照协议约定具体实施农业设施建设，落实土地复垦责任，并组织农村集体经济组织做好土地承包合同变更。2017年3月29日，龙门镇政府作为丙方签字盖章是因作为乡镇一级政府应《设施农用地使用协议书》的备案、监管等需要而实施的行政行为，故龙门镇政府不是《设施农用地使用协议书》的民事主体，不应承担民事责任。 三、退一步而言，即使第六小组有履行民主议定程序就本案提起诉讼，其诉讼请求应结合本案相关证据、事实依法予以判决。对于郑文钦是否依法取得农用地行政许可证及强占集体耕地等问题，龙门镇政府曾做出信访件调查处理情况的报告，其中，2016年10月18日，在村务公开栏公示郑文钦申请拟在该区域建设一个标准化生态管理示范区的公告。龙门镇政府就赤水六组上访事宜进行了多次协调和实地调查。 龙门镇政府请求驳回第六小组的起诉。 本院认为，郑文钦与委会、龙门镇政府签订的《设施农用地使用协议书》中涉及的设施农用地系的集体土地，主要用于柑橘种殖和牛羊养殖，涉案的土地于1992年办理了林权登记证，所有，即委会。委会作为涉案土地的所有权人，有权与郑文钦签订《设施农用地使用协议书》。委会认为涉案土地属六组集体所有，土地性质为耕地，没有相关的所有权证予以证实，第六小组提供的证据亦不能证明其系涉案土地的所有权人，故第六小组不是本案的适格原告。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（一）项、第一百五十四条第一款第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款之规定，裁定如下： 驳回龙岩市新罗区龙门镇赤水村第六村民小组的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于龙岩市中级人民法院。 审 判 长 章   华 人民陪审员 李   展 人民陪审员 邱 宝 华 二〇二〇年五月二十八日 书 记 员 饶珊(代) 附注： 引用的主要法律条文 《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条起诉必须符合下列条件： （一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实、理由； （四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。 第一百五十四条裁定适用于下列范围： （一）不予受理； （二）对管辖权有异议的； （三）驳回起诉； （四）保全和先予执行； （五）准许或者不准许撤诉； （六）中止或者终结诉讼； （七）补正判决书中的笔误； （八）中止或者终结执行； （九）撤销或者不予执行仲裁裁决； （十）不予执行公证机关赋予强制执行效力的债权文书； （十一）其他需要裁定解决的事项。 对前款第一项至第三项裁定，可以上诉。 裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。 《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条人民法院接到当事人提交的民事起诉状时，对符合民事诉讼法第一百一十九条的规定，且不属于第一百二十四条规定情形的，应当登记立案；对当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉材料，并出具注明收到日期的书面凭证。 需要补充必要相关材料的，人民法院应当及时告知当事人。在补齐相关材料后，应当在七日内决定是否立案。 立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。