山东省莱阳市人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0682行初2号原告赵学君，男，1941年12月13日出生，汉族，住莱阳市。委托代理人林萍，莱阳汇源法律服务所法律工作者。被告莱阳市自然资源和规划局,住所地莱阳市旌旗路202号。法定代表人鲁世云,局长。出庭负责人徐洪健，副局长。委托代理人姜春妍，该局工作人员。委托代理人刘彩芬，山东梨城律师事务所律师。原告赵学君诉被告莱阳市自然资源和规划局行政处罚一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月2日公开开庭审理了本案。原告委托代理人林萍，被告莱阳市自然资源和规划局出庭负责人徐洪健，委托代理人姜春妍、刘彩芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告莱阳市自然资源和规划局于2019年5月13日对原告赵学君作出莱自然资规罚字（2019）25号行政处罚决定书，经查：你于2014年10月未经批准擅自占用莱阳市照旺庄镇后淳于村北集体土地1540平方米建蔬菜分拣点。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”依据《中华人民共和国土地管理法》第76条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”的规定，决定处罚如下：1、限期三日内自行拆除在非法占用的照旺庄镇后淳于村1540平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；2、并处罚款人民币叁万捌仟伍佰圆整(38500.00元)。原告诉称:1、2013年1月1日，我与村委签订了土地承包合同，因该承包地的土地稀薄，种植农作物不利生长，村委鼓励发展种养殖业，我就建设养殖大棚约480平方，看护房约60平方，共计540平方，而处罚书里称是1540平方，显然与事实不符。2、处罚书的理由是因为我在该建筑里从事蔬菜分拣点，构成非法建筑，事实是该蔬菜分拣点是2018年村委为解决闲置的劳动力、增加村民的收入临时借用的，我从事的是养殖业大棚，国家也鼓励和支持该产业，对所谓的违章建筑采用一刀切的方式，违背了发展农业的初衷。3、我按照合同的约定交纳了承包费，约定村委协助办理相关的土地手续，并且合同到期后，土地上的地上建筑物归村委所有。我的相关手续至今未办妥，不是我的原因，是村委的原因造成的，我认为对我进行处罚主体错误。综上所述，我认为被告的处罚决定错误，请求法院依法撤销被告的处罚决定。被告辩称：一、原告陈述的理由一与事实不符。原告陈述“……建设养殖大棚约480平方，看护房约60平方，共计540平方，而处罚书里称是1540平方。”被告认为，原告所称实际是建筑面积并不是违法占地面积，经现场勘测，原告实际违法占地面积为1540平方米（证据第21页），故原告陈述与事实不符。二、原告陈述的理由二与法律相悖。1999年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”可见，任何单位和个人进行建设，必须依法取得合法用地手续。而原告在未取得合法用地的情形下，以“该蔬菜分拣点是2018年村委为解决闲置的劳动力，……违背了发展农业的初衷。”产业政策为借口，作为其违法占地的理由，显然不符合上述法律规定。三、原告陈述的理由三属认定事实错误。原告在其理由一中已陈述“.……我就建设养殖大棚约480平方，看护房约60平方，共计540平方，而处罚书里称是1540平方。”可见，原告是违法占地的主体，原告于2013年5月3日和其所在的村委会即莱阳市照旺庄镇后淳于村委会签订的《补充合同》（证据第10页)，仅载明后淳于村委会作为甲方“协助办理相关土地手续”，并未说明后淳于村委会建设蔬菜分拣点和农资仓库等。因此，原告否认是违法占地建设的主体属认定事实错误。被告在莱自然资规罚字（2019)25号《行政处罚决定书》中将原告作为被处罚主体完全正确。综上，被告作出的莱自然资规罚字（2019）25号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律准确。请人民法院予以维持，并依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内提交了作出行政处罚的证据与依据：证据一、违法线索登记表、莱阳市违法线索核查报告表、立案呈批表。证明案件来源系群众举报，经审查决定立案。证据二、对赵学君询问笔录及身份证复印件。证明依法对违法行为人进行了询问，该认可未经审批非法占地建设、改变土地用途的事实。证据三、土地承包合同、补充合同、土地承包费单据。证明涉案土地由赵学君从莱阳市照旺庄镇淳于村委处承包。证据四、对赵伟等3名证人询问笔录。证明经依法调查，证人证明非法建设行为是赵学君所实施。证据五、勘测定界图、莱阳市土地利用现状局部图、莱阳市土地利用总体规划局部图、现场照片。证明执法人员现场勘测定界并拍照，查明赵学君非法建设占地面积为1540平米，涉案地块为耕地，不占用永久基本农田，不符合土地利用总体规划。证据六、违法案件调查报告、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表等。证明办案人员依法调查完毕后，书写违法案件调查报告，报请集体审理决议，因违法事实清楚、证据确实充分，审理人员集体决议了对赵学君的处罚措施和依据，办案程序合法。证据七、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书及送达回证。证明处罚前依法向赵学君送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，保障了被处罚人的申诉听证权利，之后正式作出处罚决定书并依法送达被处罚人，处罚决定书同时告知了被处罚人对处罚决定不服的救济手段。办案程序合法合规，处罚决定符合事实。原告对被告举证的质证意见：证据一真实性无异议。证据二有异议，对赵学君的询问笔录，该当事人并未到场，该询问被告程序严重违法，未给予原告陈述和申辩的权利，导致该土地的性质由养殖变为蔬菜分拣。证据三真实性无异议，对证明内容有异议，该证据说明原告承包的土地为耕地，土地使用用途是养殖和种植业。证据四有异议，三名证人的询问笔录，是根据原告收到被告的证据目录后找到该证人询问笔录的事情，该三名证人均表述照旺庄土地所工作人员让其签字，其余均无询问，该笔录证明被告并未依照法律程序对证人举报的事实的真实性进行调查。证据五不确定勘察的现场是否有出入，原告使用的土地确实是耕地，是用来养殖的，根据法律规定，进行养殖的土地不需要审批。证据六真实性无异议，不认可证明内容，该证据不能证明原告的违法事实清楚，证据确实充分，存在程序违规。证据七没有保障原告的听证申辩权利，程序违法，应与撤销。原告从事的养殖和种植，并不是蔬菜分拣。法律适用方面根据国家国土资源部制定的《全国土地分类和关于养殖占地如何处理的请示》规定，养殖用地属于农业用地，其上建造的养殖用房不属于改变土地用途的行为，占用基本农田以外的土地从事养殖业不再按照建设用地和临时用地进行审批。被告适用1999年土地管理法143条，系适用法律与13条规定相悖，13条规定农民集体所有的土地，由本集体经济组织的成员使用的耕地、林地、草地及其他依法用于农业的土地都有权从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，原告承包的是本村集体土地，且是耕地，也按照约定从事了种植业和畜牧业，依法享有法律的权利，原告的行为于法可依，被告于法无依。被告对原告作出的处罚程序，原告认为违法，根据《行政处罚法》三十二条第一款，当事人享有陈述和申辩的权利，行政机关必须充分听取当事人意见，对当事人证据和意见依法进行调查和复核，《行政处罚法》第41条行政机关及其执法人员作出行政处罚前，不依照32条规定，向当事人告知给予行政处罚的事实理由和依据或者拒绝听取当事人的陈述和申辩。被告对原告质证意见的反驳意见：证据二，原告本人并未到场没有依据，且原告即使是否到场均无法否定原告违法占地的事实。证据三，原告的质证意见与被告作出行政行为作出调查的事实不符，原告与后淳于村签订的土地承包合同应当用于发展养殖业、种植业，但原告擅自建设建筑物，建仓库等非农业设施，不但造成合同违约，而且也违反了土地管理法等法律法规的规定。证据四，原告并没有充分的依据证明赵伟等三名证人证明的情况与实际不符，原告否认赵伟等三名证人应拿出充分的事实理由，并不是问一两句话即可证明。证据五，原告在起诉状述说其占地面积是540平方米，经过被告实地勘测其非法占地面积是1540平方，且占用耕地，且原告认为养殖用地不需要审批，被告认为是完全错误的，原国土资源部、农业部于2014年下达的【2014】127号文件规定：其养殖用地涉及非农业建设应当依法报批，占用耕地的应当按照法律法规办理农用地转用审批手续，原告建设的蔬菜分拣点仓库明显属于法律上规定的建筑物和构筑物，其占用耕地搞非农业建设应依法报批。证据六，被告按照法定程序调查之后，出具调查报告、审理记录、处理决定呈批表符合法律规定，且认定事实非常清楚。证据七，被告作出的行政处罚决定在下达行政处罚决定书前依法定程序向原告送达了告知书和行政处罚听证告知书，原告对自己非法占地的事实均未提出异议，故原告陈述被告未保证原告的陈述申辩权利与事实不符。原告于庭审中提交了以下证据：证据一、养殖专业合作社营业执照。证明原告在承包的耕地上从事的是养殖业。证据二、由建光证明及其营业执照一份，证明是由建光找后淳于村村委为其找的临时蔬菜分拣点，本身由建光从事的是蔬菜加工，并不是被告认为的是原告从事蔬菜分拣，具有临时性，季节性。证据三、蔬菜分拣人员名单一份（共6人），证明分拣时间是自2018年12月份到2019年4月份，该6人到原告养殖场进行蔬菜分拣，具有临时性，季节性。证据四、证人证言4份、小视频，证明原告一直从事的是养殖业和种植业，分拣是应村委需求，是临时性，间歇性的。证据五、照片4张，证明原告在其养殖基地存放的是与养殖、种植有关的物资、和周边种植的小树木，并不包含蔬菜分拣相关的东西。被告对原告举证的质证意见：证据一真实性无异议，证明内容有异议。原告名字为法人代表的养殖专业合作社成立于2016年7月，原告违法占地的事实是发生在2014年10月。证据二真实性无异议，证明内容有异议。由建光办理的营业执照名字是莱阳市照旺庄琪珑蔬菜加工部，仅证明原告进行蔬菜的业务关系，与原告非法占地没有关联。证据三真实性无异议，证明内容有异议。该证据与本案没有关联。证据四真实性无异议，证明内容有异议。该证据不能否定原告非法占地的事实，仅说明了原告与村委签订合同前的前因后果。根据规定，原告提出的证人应到庭质证，原告提交的四份证据均不能否认违法占地的事实。对张玉凤的证言不认可，被告作出行政处罚对其已作笔录，不可重复。证据五真实性、证明内容均不认可，不能证明拍摄地点。原告对被告质证意见的反驳意见：原告是否从事蔬菜分拣的时间点上与事实不符，被告称原告的违法事实发生在2014年10月，实际上原告进行蔬菜分拣是2018年12月份到2019年4月份短短几个月。对张玉凤的证人证言，之前作的笔录，只履行签字的义务，内容并不知晓，原告进行蔬菜分拣从2018年才有，并不是从2014年开始的。原告主张的540平方是不包括空地面积的。经审查，本院认为，被告提交的证据目录中的证据与认定原告违法事实具有客观性及关联性，对本案事实具有证明力，予以确认；原告提交的证据不具有关联性，不予采信。审理查明，被告莱阳市自然资源和规划局于2019年5月13日对原告赵学君作出莱自然资规罚字（2019）25号行政处罚决定书，决定书查明原告于2014年10月未经批准擅自占用莱阳市照旺庄镇后淳于村北集体土地1540平方米建蔬菜分拣点。依据《中华人民共和国土地管理法》第76条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条的规定，决定处罚如下：1、限期三日内自行拆除在非法占用的照旺庄镇后淳于村1540平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；2、并处罚款人民币叁万捌仟伍佰(38500.00元)。被告提交了证据七组，原告对于被告举证发表了质证意见，被告对于原告的质证予以反驳。原告于庭审中提交了证据五组，双方进行了质证与辩论。本院认为，被告作为行使自然资源和规划管理职责的行政机关，对于辖区内的自然资源和规划行为具有行政监督管理职权。本案的审理焦点是，被告对于原告作出的行政处罚决定中认定原告的违法事实是否成立，适用法律及履行程序是否合法。经审查，被告行政处罚的立案、调查取证、听证及处罚决定的作出符合法律规定，认定原告违法的事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。原告的诉讼请求无事实与法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告赵学君的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。审 判 长  张洪华审 判 员  文志毅人民陪审员  徐维春二〇二〇年五月二十六日书 记 员  于燕飞