广西壮族自治区融安县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂0224行初5号 原告：罗新旺，男，1967年2月7日生，壮族，农民，住融安县。 委托诉讼代理人：余敏，广西桔香律师事务所律师。被告：融安县大良镇人民政府，住所地：融安县。统一社会信用代码：114502240078148089。 法定代表人：罗国华，镇长。 出庭负责人：韦远克，副镇长。 委托诉讼代理人：路早鲜，大良司法所所长。 委托诉讼代理人：李天麒，融安县司法局干部。 原告罗新旺诉被告融安县大良镇人民政府土地行政审批、行政赔偿一案，于2020年3月12日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月12日立案受理后，于2020年3月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭审理了本案。原告罗新旺及委托诉讼代理人余敏，被告融安县大良镇人民政府出庭诉讼负责人韦远克、委托诉讼代理人路早鲜、李天麒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年初，罗新旺有意向在融安县××××古当屯白面洞(地名)处开办养殖专业合作社，当年3月5日，罗新旺与融安县大良镇人民政府及上述土地所属的融安县大良镇古兰村民委员会三方共同签订了一份《用地协议》，协议中约定：大良政府及古兰村委同意罗新旺申请使用上述土地，使用年限为十年（从2019年3月20日至2029年3月30日止）。在未完善审批手续情况下，罗新旺便分别与上述土地的承包人签订了《土地租赁合同》，并向他们一次性支付了十年的土地租金，又联系了勾机及工人对场地进行基础设施建设、投资。2019年3月21日，融安县大良镇人民政府在《设施农用地审核表》上盖章同意原告使用上述设施农用土地，但在2019年4月12日向融安县自然资源和规划局申请备案时，被告知所涉土地为农保地，不能作为开办养殖场地使用，融安县大良镇人民政府原同意罗新旺使用涉案土地的审批是错误的，并要求罗新旺停止施工。之后，双方就罗新旺已经投资、建设的经济损失协商未果，罗新旺向本院提起行政诉讼。 原告罗新旺向本院提出诉讼请求：一、请求确认被告将融安县××××古当屯白面洞(地名)的土地审批给原告开办养殖专业合作社的行政行为违法；二、判令被告向原告赔偿因其违法的审批行为误导原告在审批土地上投资所造成的经济损失人民币210580元；三、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：2019年初，原告意向在大良镇××古当屯白面洞(地名)处开办养殖专业合作社，因此，原告便到被告处就开办养殖专业合作社的用地事宜进行了咨询。不久，被告的工作人员到白面洞实地查看，之后明确告知原告，该处土地可以作为设施农用地审批给原告开办养殖专业合作社，同时还告知了申请设施农用地的相关流程。2019年3月5日，原告与被告及上述土地所属的古兰村民委员会三方共同签订了一份《用地协议》，协议中约定：被告及古兰村委同意原告申请使用上述土地，使用年限为十年，即从2019年3月20日至2029年3月30日止。同时，被告还向原告表示，让原告放心的开始操作，审批及备案的事他们会尽快完成的。故此，原告于当天便分别与上述土地的承包人签订了《土地租赁合同》，并向他们一次性支付了十年的土地租金，之后原告又联系了勾机及工人对场地进行基础设施建设，共投资二十余万元。2019年3月21日，被告在《设施农用地审核表》审批意见上盖章同意原告使用上述土地。但在2019年4月12日向县国土部门报备时，被告知本案所涉土地为农保地，不能作为开办养殖场地使用，被告审批同意原告使用涉案土地是错误的，并要求原告停止施工。之后，双方就原告所遭受的经济损失协商未果。原告认为，由于被告的违法审批行为误导原告对涉案场地进行投资，造成原告重大的经济损失，被告在承担其违法审批行政责任的同时还应当对原告的经济损失进行赔偿。 原告提供的证据有：1、设施农用地审批表，用以证明：被告已经同意原告使用本案所涉土地，而且被告的二层机构已经明确该用地符合设施农用地的条件；2、用地协议，用以证明：被告与古兰村委以及原告签订的协议，同意原告使用本案所涉土地，该协议已经在2019年3月5日各方签字后生效，原告可以在协议约定范围内合法的使用本案所涉土地；3、公示，用以证明：原告使用本案所涉土地通过了公示；4、承诺书，用以证明：原告已经在复垦承诺书上签字，认可对本案所涉土地复垦；5、土地租赁合同，用以证明：原告在与被告签完协议之后，就与本案所涉土地承包人达成租赁协议，并一次性交付了租金；6、协议、欠款单、收条，用以证明：原告在本案所涉土地上进行基础建设时所花费的费用；7、民事裁定书，用以证明：当时将本案作为民事诉讼，后撤回了起诉；8、涉案土地现场图片，用以证明：本案所涉土地进行基础设施之后把荒地平整，建设化粪池，并打了个井。 被告融安县大良镇人民政府辩称，一、本政府依法行政，不存在违法行为。根据国土资源部、农业部联合下发的国土资发(2014)27号文件规定“从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准及用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。原告向本政府国规站申请设施农用地，本政府按文件要求，经镇国规站实地测量并公示后与原告签订了三方协议，签订三方协议的行为完全是为配合原告办理设施农用地的审批手续，该协议为县级国土资源局转发给我镇的格式协议，与每个来我镇申办设施建设用地手续的经营者所签的三方协议一样。且三方协议中的相关约定政府只是作为监督方，没有任何收益存在。无义务承担投资及损失赔偿责任。实地查看测量、签订协议、审批均是本政府为被告办理设施农用地审批手续必经的流程。原告申请设施农用地事宜最终因其申请的设施农用地为农保地而未通过县级国土资源主管部门备案系统，本政府依法不予批复。本政府依法行政，不存在违法行为。二、本政府不负赔偿原告经济损失责任。根据国土资发(2014)27号文件要求，原告应走完所有审批流程直到收到本政府的批复文件后才能动工建设。但原告为追求个人经济效益，在未办完设施农用地审批手续的情况下便投资施工建设，其行为实属冒进，原告的损失完全是其未批先建的违法行为造成的，与被告没有关系，由此造成的损失应由其自己承担，本政府不应承担赔偿责任。三、原告在诉状中所称其按本政府要求边审批边开工的说法子虚乌有，原告所办养殖专业合作社应为农业口的扶贫项目，据我镇农业分管领导陈述，原告并未跟分管领导对接过办养殖专业合作社项目之事。四、本案中原告损失无相关法定凭证，无法核实真实性，不予认可。 被告融安县大良镇人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、国土资发﹝2014﹞127号文件，用以证明：被告履行审批程序的依据；2、融安县设施农用地材料清单（空白材料，用以证明：被告提供给原告的空白申请材料无误，该材料上有完整的流程要求，走完流程才给批复，原告在诉状中明知申请设施农用地的相关流程；3、韦柳军户申请用地全套材料（良政批﹝2019﹞4号、涉案土地四至界限、地类查询统计图、大良镇设施农用地申请搭棚公示、龙山村油菜屯韦柳军设施农用地照片、用地协议、设施农用地复垦承诺书、建设方案、申请书、设施农用地审核表、韦柳军身份证（复印件），用以证明：同一时期类似设施用地在手续完备的情况下，我镇予以批复，而原告审批手续尚未完善，我镇不予批复；4、关于古兰罗新旺鸭场的意见、规划红线图，用以证明：原告申请的设施用地在规划的基本农田保护范围，因此不能通过备案，无法获得批复使用。 本院对当事人提交的证据进行了交换及质证，一、对被告提交的证据，原告认为：证据1，文件已经失效，申请用地时，文件还有半年有效期，在4年的实践中，政府实际的审批方法有所改变，不能完全参照这个文件来审批；证据2，原告方当时并没有收到空白材料，不能证实被告当时按照材料告知原告如何走流程，更不能证实被告已经告知要等备案结束之后才能动工；证据3，内容与本案无关，综合整个证据内容可以证明被告在履行整个审批流程直到作出批复期间，没有任何文字告知申请人应当在走完流程后才能对土地进行动工建设；证据4，不予认可，这份证据是后面补的，之前并未见到此份意见。二、对原告提交的证据，被告认为：对证据1，不同意原告代理人的证明观点，原告提供的审核流程表证明了原告已经领到申请流程相关表册的事实，被告在流程中所填的意见，并不是最终的批复意见，尚需相关职能部门通过之后才能正式形成书面批复，所以被告在流程表上的签字盖章只是审批流程需要而已；证据2，原告所举的三方协议，并没有约定被告的赔偿等相关义务，只是约定了原告与第三方履行完毕后监督土地复垦的责任；证据3-8，原告所举的土地租赁合同、协议、欠款单、收条等与被告无关联。对上述双方提交的证据，本院认为，原、被告提交的证据，均具有证据的客观性、真实性和关联性，本院认可。 经审理查明，原告罗新旺为古兰村委干部，为带动扶贫产业，其有意向在融安县××××古当屯白面洞(地名)处开办养殖专业合作社；经大良政府派员实地勘查后，2019年3月5日，原告罗新旺与被告融安县大良镇人民政府及上述土地所属的融安县大良镇古兰村民委员会三方共同签订了一份《用地协议》，协议约定：被告及古兰村委同意原告申请使用上述设施农用土地9821平方米用于鸭棚建设，使用年限为十年（从2019年3月20日至2029年3月30日止）。当日村委会对该用地进行了公示，原告罗新旺也对大良政府作出《设施农用地复垦承诺书》；在未取得用地批复手续情况下，原告2019年3月15日又分别与上述土地的承包罗志勇、罗继光、石承坚签订了《土地租赁合同》，以每亩500元并向他们一次性支付了十年的土地租金99500元；其后又联系勾机、请人对场地进行基础设施建设、投资盖养鸭棚。原告按审批程序填写《设施农用地审核表》报批，2019年3月5日村民小组、村委会审批同意，3月12日大良镇国土规建环保安监站以符合设施农用地申请条件、不占基本农田审批同意，3月21日被告融安县大良镇人民政府签字盖印同意原告使用，并将上述《设施农用地审核表》交原告自己带到融安县农业农村局、国土部门审批备案，4月21日原告向融安县自然资源和规划局申请备案时，被告知所涉土地不属于设施农用地，为农保地，不能作为开办养殖场地使用，在此前的3月17日融安县自然资源和规划局就作出一份《关于古兰罗新旺鸭场的意见》：该地块涉及占用永久基本农田，不符合设施农用地备案条件。该意见4月21日后送达大良镇政府，融安县大良镇人民政府接到融安县自然资源和规划局意见后，要求原告停止施工，但原告罗新旺未将此前报批的《设施农用地审核表》交回大良政府。此后，双方就原告已经投资所遭受的经济损失协商未果，原告曾以民事案件向本院提起赔偿诉讼，2019年12月12日撤诉后，于2020年3月12日向本院提起行政诉讼，请求：确认被告将融安县××××古当屯白面洞(地名)的土地审批给原告开办养殖专业合作社的行政行为违法；被告向原告赔偿因其违法的审批行为误导原告在审批土地上投资所造成的经济损失人民币210580元。 本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。本案中，被告融安县大良镇人民政府依原告罗新旺申请，审查办理养鸭场土地审批，是履行行政许可审批行为，但本案审批尚在审查阶段，并未最终作出行政许可的决定，属行政机关为行政许可而实施层报的过程性行为，故原告要求确认被告审批行为违法的起诉，不属于法院行政诉讼受案范围。由此，原告罗新旺未提供行政行为被确认违法的证据，提起行政赔偿诉讼没有事实根据，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件，已经立案的，裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第二项、第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定如下： 驳回原告罗新旺的起诉。 已经收取的案件受理费50元，退还原告罗新旺。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于柳州市中级人民法院。 审 判 长  吴青峰 审 判 员  刘 敏 人民陪审员  石建兵 二〇二〇年五月二十六日 法官 助理  黄 丽 书 记 员  刘一霖 附：相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。