福建省福州市晋安区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0111行初110号 原告林峰，男，1973年11月16日出生，汉族，住福州市鼓楼区。 原告林文磊，男，1977年4月9日出生，汉族，住福州市鼓楼区。 原告张新华，女，1954年4月9日出生，汉族，住福州市鼓楼区。 原告林善宝，男，1933年5月12日出生，汉族，住福州市长乐区。 原告刘秀贞，女，1934年12月1日出生，汉族，住福州市长乐区。 原告林芳，女，1999年5月25日出生，汉族，住福州市鼓楼区。 以上六原告的共同委托代理人杨瑞田，北京观韬中茂（福州）律师事务所律师。 委托代理人郭颖，福建闽润律师事务所实习律师。 被告福州市自然资源和规划局，住所地：福州市仓山区南江滨西大道193号D座5层。 法定代表人郑章干，局长。 委托代理人岳江涛，该局工作人员。 委托代理人林杰，福建拓维律师事务所律师。 第三人福州市住房保障和房产管理局，住所地：福州市仓山区南江滨西大道193号东部办公区7号楼4层。 法定代表人罗若谷，局长。 委托代理人原沂，公职律师。 委托代理人徐秋霖，福建纵然律师事务所律师。 第三人福州市晋安区房屋征收工程处，住所地：福州市晋安区长乐中路世欧王庄B2-1#（a、b）连接体四楼。 法定代表人林忠鸣，主任。 委托代理人陈玉生，福建豪诚律师事务所律师。 原告林峰、林文磊、张新华、林善宝、刘秀贞、林芳诉被告福州市自然资源和规划局（以下简称福州市资规局）不履行法定职责一案，于2019年7月3日向本院提起行政诉讼。原告将福州市住房保障和房产管理局（以下简称福州市房管局）作为被告。诉讼中，本院经审查认为，福州市房管局作为本案被告主体不适格。经本院释明，原告向本院申请变更本案被告为福州市人民政府。因涉及本案管辖权限，本院特向福州市中级人民法院请示，福州市中级人民法院函复认为，本案中对农村集体土地征收与补偿的具体实施主体系福州市资规局，福州市人民政府并非本案适格被告，原告申请变更福州市人民政府为本案被告不当。2019年12月26日，原告向本院申请将福州市资规局作为被告并提交了变更后的起诉状，本院于2020年1月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因福州市房管局、福州市晋安区房屋征收工程处（以下简称晋安征收工程处）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年4月2日公开开庭审理了本案。原告林峰及原告的共同委托代理人杨瑞田、郭颖，被告福州市资规局的委托代理人岳江涛、林杰，第三人福州市房管局的委托代理人原沂、徐秋霖到庭参加诉讼，第三人晋安征收工程处的委托代理人陈玉生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2001年5月1日，原告林峰、林文磊及林理新（系林峰、林文磊父亲，于2013年5月2日去世）与晋安区宦溪镇垅头村经济合作社签订了《垅头村农业综合开发承包合同》，约定合作社将其管辖范围内的霸王岗地带荒山荒地承包给原告及父亲作为农业综合开发使用。合同签订后原告及其父亲对约定山地进行开发，种植了枇杷树，并建有房屋及农业开发需要的道路、堤坝、围墙等构筑物。 福州市人民政府作出榕土征告（2011）23、26、30、31、33号《征收土地公告》，征收有关集体土地用以开发桂湖苑项目，前述承包合同所约定土地位于该项目征收红线范围内。根据《福州市城区集体土地征收房屋补偿若干意见（试行）》的规定及《征收土地公告》，征地范围内的土地补偿安置由福州市国土资源管理部门负责，房屋及其他建筑物、构筑物由福州市房管局组织实施。征收实施单位为晋安征收工程处。在征收过程中，晋安征收工程处并未与原告协商，自行委托福建国龙资产评估土地房地产估价有限公司（以下简称国龙评估公司）对原告方被征收的承包山地上的枇杷树、房屋及附属设施进行了评估，出具了总评估价值为2435068元的两份评估报告（其中一份为房屋、道路及附属物评估价值1687126元；另一份为枇杷树评估价值747,942元），并将该两份评估报告邮寄原告。因评估报告中对于房屋、道路及附属物评估价值明显低于正常价值，同时该评估报告中认定的枇杷树评估对象和范围明显与事实不符，原告持有异议，并多次向晋安征收工程处反映。后晋安征收工程处、福州市晋安区桂湖温泉生态城项目房屋征收工作指挥部另行委托福建兴闽诚信资产评估有限责任公司（以下简称兴闽评估公司）进行再评估。该评估公司于2014年4月17日出具评估报告，结果显示仅道路及附属物等构筑物价值就达到了619,7573元。原告认可该报告，但晋安区有关部门在审核过程中又不予确认采纳以上金额。双方为此再起争议。多年来，原告不断向晋安区住房保障和房产管理局、福州市政府等部门信访，要求解决补偿安置问题。2017年8月31日，晋安区住房保障和房产管理局出具答复意见书，提供了两种明显不合理的补偿方案。原告不服，向晋安区政府要求复查，但晋安区政府仅答复让原告直接与晋安区住房保障和房产管理局协商选择明显不合理的两种方案。原告仍不服，向福州市人民政府申请复核。福州市人民政府经复核后于2018年4月20日作出复核意见书，对有关事实进行了认定，并在处理意见中明确晋安区需对两次作出的评估报告进行认真比对后实事求是、客观公正地确定评估补偿的范围、标的，依法据实予以补偿；同时还要求晋安区政府牵头，市房管局、市国土局等单位配合指导，按照复核原则意见，对该复核申请事项再予以核查，妥善协调处理征收补偿遗漏问题，并将处理结果及时告知原告。但原告自收到该复核意见书后，未再接到任何处理结果的反馈，晋安区政府及有关部门也仍未能按福州市人民政府要求进行复核并通知原告协商补偿安置事宜。被告福州市资规局作为土地征收与补偿的实施主体，至今未能履行其应尽的补偿职责。原告请求：1.判令被告履行对原告的安置补偿职责；2.判令被告向原告支付安置补偿费用，其中，道路及附属物等构筑物按评估价值6,197,573元计算；房屋及枇杷树市值、产量的补偿金额由法院依职权评估后判决；3.诉讼费由被告负担。 原告向本院提交如下证据：1.（1）福州市死亡人员证明书，（2）公证书，证明林理新已死亡，原告张新华、林善宝、刘秀贞、林芳、林峰、林文磊作为继承人具有原告资格；2.常住人口登记卡，证明原告林文磊的曾用名为林峰俤，用以证明其为承包合同签订人之一；3.垅头村农业综合开发承包合同，证明原告父亲林理新及原告林峰、林文磊与晋安区宦溪镇垅头村经济合作社签订农业综合开发承包合同，承包期限为2001年5月1日至2051年4月31日；4.福建省村集体专用收款票据，证明原告及时、足额交付了承包租金；5.（1）榕土征告（2011）26号《征地土地公告》、榕国土征公告[2011]22号《征地补偿安置方案公告》，（2）榕土征告（2011）30号《征收土地公告》、榕国土征公告[2011]26号《征地补偿安置方案公告》，（3）榕土征告（2011）33号《征收土地公告》、榕国土征公告[2011]29号《征地补偿安置方案公告》，证明原告承租的晋安区宦溪镇垅头村霸王岗荒山和农田位于征收红线内；6.福州市房管局关于桂湖苑等项目集体土地征收房屋补偿方案等告知书，证明原告承租土地的地上物符合货币补偿标准；7.信访事项复核意见书，证明福州市政府出具复核意见要求晋安区政府牵头，市房管局、市国土局等单位配合指导，妥善协调处理该项目征收补偿遗留问题，并要求将处理结果告知原告，同时证明霸王岗农场位于征收范围；8.兴闽诚信资评字[2014]第034号《林峰、林文磊等挡水坝、排水沟、挡土墙等资产拆迁评估报告》，证明福州市晋安区房屋征收工程处、福州市晋安区桂湖温泉生态城项目房屋征收工作指挥部委托评估公司出具评估，结果显示仅道路及附属物等构筑物价值就达到了6197573元。也间接证明福建国龙资产评估土地房地产估价有限公司出具了两份评估报告价值明显过低，不应采用；9.晋安信告知访字[2017] 150号《信访事项程序性受理告知单》、榕晋房信[2017]96号《信访事项处理答复意见书》、榕晋政信[2017]67号《信访事项复查意见书》、榕晋告知复查字[2017]69号告知、榕政信复核[2018]10号《信访事项复核意见书》，证明原告从2017年5月后多次向晋安区人民政府、区房产管理局、福州市人民政府以信访方式要求履行征收补偿职责。 被告辩称，一、对于原告的征收补偿，实际上是由福州市房管局组织实施的。2011年，福建省人民政府作出福州市晋安区2011年度第四批次、第五批次、第七批次的城市建设农用地转用和土地征收的批复，文件号分别为闽政文〔2011〕294号、闽政地〔2011〕652号、闽政文〔2011〕267号。对原告土地所在的晋安区宦溪镇垅头村的土地依法进行征收。对于该涉案土地的征收，根据《福州市人民政府办公厅转发市国土资源局、市住房保障和房产管理局关于福州市城区集体土地征收房屋补偿若干意见（试行）的通知》（榕政办〔2011〕31号）第四条“房屋补偿方案由市住房保障和房产管理局公布实施”的规定。以及福州市人民政府发布的《征收土地公告》，确认由福州市房管局组织实施对房屋及其他建筑物、构筑物的补偿，相应的征收补偿方案也由其进行公布和实施。因此，对于原告的征收补偿事项，实际上是由福州市房管局组织实施的。二、目前征迁补偿工作还在进行中，并不存在原告诉称的不履行职责的情形。在对涉案土地地面物征收补偿过程中，就地面物的价值，第三人晋安征收工程处委托了国龙评估公司进行评估确认，最终确认枇杷树市场价值为747,942元，房屋与附属设施的市场价值为1,687,126元，合计为2,435,068元，但原告对此不予认同。后第三人晋安征收工程处又委托了兴闽评估公司进行评估，评估金额为6,197,673元。但该评估意见与第一次评估结果相差过大，且评估算法存在问题，被告不认可该评估结果。因为对评估结果，双方一直存在异议，现第三人晋安征收工程处还在进一步与原告就补偿安置方案进行协商。所以，目前征迁补偿工作还在进行中，并不存在原告诉称的不履行职责的情形。三、国龙评估公司作出的评估意见更为合理，补偿标准应以其为参考。因为福州市房管局是在2012年5月3日作出的征收补偿方案，国龙评估公司所作出的评估意见也是以该日作为基准日，而兴闽评估公司却是以2014年3月8日作为评估鉴定的基准日。所以相比，国龙评估公司作出的评估意见更为合理，对于原告的补偿金额也应以其为参考。同时，兴闽评估公司采取的是成本法进行评估，未考虑折旧的问题，其也不如国龙评估公司所采取的收益现值法计算出的结果合理。因此，原告主张补偿标准为6,197,673元，并不正确。综上所述，本案被告不存在不履行法定职责的行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，依法应当驳回原告诉讼请求。 被告向本院提交的证据及依据：1.《福建省人民政府关于福州市晋安区2011年度第四批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（闽政文［2011］294号）；2.《福建省人民政府关于福州市晋安区2011年度第五批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（闽政地［2011］652号）；3.《福建省人民政府关于福州市晋安区2011年度第七批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（闽政地［2011］267号），证1-3共同证明涉案土地已依法被征收。4.三份《征收土地公告》和《征地补偿安置方案公告》，证明涉及征地范围内的房屋及其他建筑物、构筑物的补偿由福州市住房保障和房产管理部门组织实施。5.《福州市住房保障和房产管理局关于规划苑等项目集体土地征收房屋补偿方案的告知书》（2012-10），证明是由福州市住房保障和房产管理局作出征收补偿方案。6.《福州市永茂农业观光公司位于福州市的枇杷树市场价值评估报告》（闽国龙评报字（2013）第225号）；7.《福州市永茂农业观光公司位于福州市的房屋及附属设施市场价值评估报告》（闽国龙评报字（2013）第226号），证6-7共同证明国龙评估公司评估的地面物价值为2435068元。8.《林峰、林文磊的拦水坝、排水沟、挡土墙等资产拆迁评估报告》（兴闽诚信资评［2014］第034号），证明兴闽诚信评估公司评估的地面物价值为6197673元，与国龙评估公司评估相差过大，且存在着评估结果不合理性。法律依据：1.《福州市人民政府办公厅转发市国土资源局、市住房保障和房产管理局关于福州市城区集体土地征收房屋补偿若干意见（试行）的通知》（榕政办［2011］31号）第四条；2.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条。 第三人福州市房管局述称，一、福州市房管局不负有原告于本案诉请履行的法定职责。本案原告起诉要求给予补偿的构筑物、房屋及枇杷树等均位于集体土地征收范围内，其诉求属于集体土地征收补偿范畴。在本市集体土地征收过程中，福州市房管局仅负责拟定、公布房屋补偿方案及签订补偿协议，若与被征收人达不成补偿协议，则由土地行政主管部门作出补偿决定、申请人民法院强制执行，因此，福州市房管局并不负有对原告进行补偿安置的法定职责和合同义务。二、兴闽评估公司的评估报告存在不合理之处，依法不能作为补偿依据。 第三人福州市房管局向本院提交如下证据：1.闽国龙评报字（2013）第225号评估报告，证明福州市永茂农业观光公司位于福州市晋安区的枇杷树市场价值为747942元；2.闽国龙评报字（2013）第226号评估报告，证明福州市永茂农业观光公司位于福州市晋安区的房屋及道路等附属设施市场价值为1687126元。 第三人晋安征收工程处述称，首先，针对原告的第一项诉请，原告并未向被告及我单位书面申请要求履行补偿职责，根据法律规定，履责之诉有前提条件，必须是原告提出申请之后被告在两个月内未履责或拒绝履责，原告才能提起履责之诉。因原告未提出申请，故不存在被告未履责。其次，原告只有在被告作出的补偿决定后，如果原告对该补偿决定不服的，才能向人民法院提出第二项诉请。由于本案被告尚未作出补偿决定，故原告的第二项诉请是不能成立的。请求驳回原告的第二项诉讼请求。 第三人晋安征收工程处未提交证据。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认： （一）被告提交的具备关联性、真实性和合法性特征，可以作为本案认定事实的依据。 （二）原告提交的证据2.常住人口登记卡，因没有提交原件核对，真实性无法确认，本院不予采信，原告提交的其他证据具备关联性、真实性和合法性特征，可以作为本案认定事实的依据。 （三）第三人福州市房管局提交的证据具备关联性、真实性和合法性特征，可以作为本案认定事实的依据。 本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实： 原告林峰、林文磊、林芳系林理新的子女，原告张新华系林理新的配偶，原告林善宝、刘秀贞系林理新的父母。林理新于2013年5月2日病故。2001年5月1日，晋安区宦溪镇垅头村经济合作社（甲方）与林理新（乙方）签订了《垅头村农业综合开发承包合同》，约定甲方将其管辖范围内的霸王岗地带荒山荒地承包给乙方作为农业综合开发使用，承包期50年。合同签订后乙方对约定山地进行开发使用，种植了枇杷树，并建有房屋、道路、堤坝、围墙等构筑物。 2011年8月起，福建省人民政府作出闽政文［2011］267号、294号、652号关于福州市晋安区2011年城市建设农用地和土地征收的批复，征收土地位于晋安区湖中村、山溪村。福州市人民政府根据上述批复，分别作出榕土征告［2011］26号、30号、33号《征收土地公告》和榕国土征公告［2011］22号、26号、29号《征地补偿安置方案公告》，涉及征收土地范围内的土地补偿安置方案，由福州市国土资源管理部门另行发布；涉及征收土地范围的房屋及其他建筑物、构筑物由福州市房管局组织实施。2012年5月3日，福州市房管局作出《关于桂湖苑等项目集体土地征收房屋补偿方案的告知书》（补偿方案编号：2012－10），将上述征地范围内的集体土地上的房屋补偿方案予以公布，具体的房屋补偿工作由晋安征收工程处负责实施。原告涉案土地上的果树及房屋、道路、堤坝、围墙等构筑物被列入征收范围。因征收实施单位晋安征收工程处与原告未能达成征收补偿协议。2013年4月，第三人晋安征收工程处委托国龙评估公司对被征收的涉案枇杷树市场价值进行评估，2013年5月5日，国龙评估公司作出闽国龙评报字（2013）第225号《评估报告》。同时，第三人晋安征收工程处还委托国龙评估公司对被征收的涉案房屋及附属设施市场价值进行评估，2013年5月5日，国龙评估公司作出闽国龙评报字（2013）第226号《评估报告》。第三人晋安征收工程处将该两份评估报告邮寄送达原告。原告对这两份评估报告的结论持有异议，认为评估价格太低。2013年5月，第三人晋安征收工程处对林理新所承包土地上的果树、房屋及相关附属设施等构筑物进行征收并予以拆除。 2014年3月，第三人晋安征收工程处及福州市晋安区桂湖温泉生态城项目房屋征收工作指挥部委托福建兴闽诚信资产评估有限责任公司（以下简称兴闽评估公司）对涉案被征收土地上的拦河坝、排水沟、挡土墙等资产进行评估。兴闽评估公司于2014年4月17日作出兴闽诚信资评字[2014]第034号《评估报告》。由于此评估结果与第一次评估结果相差过大，被告不认可该评估结果。因双方存在异议，致使征收协议无法达成。原告从2017年5月后多次向晋安区人民政府、晋安区住房保障和房产管理局、福州市人民政府以信访方式要求履行征收补偿职责。2018年4月20日，福州市人民政府作出榕政信复核[2018]10号《信访事项复核意见书》，该意见书要求晋安区政府牵头，福州市房管局、福州市国土局等单位配合指导，按照该复核原则意见，对该复核申请事项再予以核查，妥善协调处理征收补偿遗漏问题，并将处理结果及时告知原告。但是相关部门至今未告知原告，原告认为被告不履行征收补偿职责，遂于2019年7月3日向本院提起行政诉讼。 另查，因福州市机构改革，组建福州市自然资源和规划局，不再保留原福州市国土资源局，原福州市国土资源局的职责划入福州市自然资源和规划局。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”本案中，林理新所承包土地上的果园被依法征收，林理新与被诉行政行为有利害关系，因林理新已死亡，故林峰、林文磊、张新华、林善宝、刘秀贞、林芳作为林理新的继承人，有权提起本案诉讼，是适格原告。 诉讼中，被告及第三人福州市房管局、晋安征收工程处对林理新承包的位于福州市晋安区霸王岗地带土地上的果树、房屋及相关附属设施等构筑物已被征收但尚未获得补偿的事实没有异议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，集体土地征收后的补偿、安置由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，福州市资规局作为福州市的土地行政主管部门，应当承担案涉土地及其地面物的补偿、安置工作。征收过程中，虽多次就林理新户的补偿问题进行协商，但均未达成一致意见。在此情形之下，福州市资规局作为补偿实施主体，依法应当履行对林理新户的补偿工作，并按照相应的补偿标准依法向林理新户作出补偿决定，对其依法进行补偿，故原告要求被告履行补偿职责的诉讼请求成立，本院予以支持。对于原告应当获得包括补偿项目、金额等权益，应在被告查清全部事实的基础上，依法作出补偿决定，由于被告尚未作出补偿决定，本院已判令被告限期履行征收补偿职责，故本院不宜再对原告请求获得补偿权益直接作出判决。因此，原告要求直接判令被告向原告支付安置补偿费用的诉讼请求理由不成立，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 一、被告福州市自然资源和规划局应在本判决生效之日起六十日内向原告林峰、林文磊、张新华、林善宝、刘秀贞、林芳履行征收补偿法定职责。 二、驳回原告林峰、林文磊、张新华、林善宝、刘秀贞、林芳的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告福州市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  林朝晖 人民陪审员  潘 华 人民陪审员  叶 鸿 二〇二〇年五月十二日 书 记 员  颜晓丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。