海南省第二中级人民法院   行政赔偿判决书   （2020）琼97行赔终4号   1   海南省第二中级人民法院   行政赔偿判决书   （2020）琼97行赔终4号   上诉人(原审原告)符某1，男，1963年6月1日出生，黎族，现住海南省白沙黎族自治县。   委托诉讼代理人符某2，女，1964年4月5日出生，黎族，现住海南省白沙黎族自治县。系原告符某1妻子。   委托诉讼代理人陈某，儋州市那大法律事务所法律工作者。   被上诉人（原审被告）白沙黎族自治县牙叉镇人民政府，住所地海南省白沙县牙叉镇。   法定代表人韦某，镇长。   委托诉讼代理人钟某，该镇政府工作人员。   委托诉讼代理人王某，该镇政府工作人员。   上诉人符某1因与被上诉人白沙黎族自治县牙叉镇人民政府（以下简称牙叉镇政府）行政赔偿纠纷一案，不服海南省白沙黎族自治县人民法院（2019）琼9025行赔初4号行政赔偿判决，向本院提起上诉，本院于2020年2月25日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。   符某1原审诉讼请求：判令牙叉镇政府赔偿因强行拆除造成符某1的经济损失318798元的50%，即159399元。   原审法院查明，2018年10月，符某1在案涉土地动工建房。2018年11月19日，符某1填写《海南省农村居民建房报建审批表》，向牙叉镇政府申请建房，建房地点为牙叉镇三角路口，建房用地四至为东至沈浪坡地，西至牙叉农场一队胶林，南至新兴水田，北至白什公路，拟建建筑占地面积120平方米，拟建总建筑面积360平方米。该表中，符某1在“申请人承诺”栏签名、捺印，符某1所在的白沙黎族自治县牙叉镇营盘村民委员会（以下简称营盘村委会）坡权一经济社符忠及营盘村委会符国平分别在“村小组意见”、“村委会意见”栏写明“情况属实”并签字、盖章，落款日期为2018年11月19日；牙叉镇规划所工作人员在“村镇规划管理所初审意见”栏签名，落款日期为2018年11月22日；牙叉镇政府领导在“乡镇人民政府意见”栏写明“同意，不得超出规划红线外”并签名、盖章，落款日期为2018年11月22日。   2019年1月17日，白沙黎族自治县综合行政执法局（以下简称白沙县执法局）依上级管理部门交办，就符某1涉嫌违法建设房屋一事进行现场核实，发现符某1未获得建设工程规划许可证即在牙叉镇桥南路三角路口建设房屋，该房屋已搭建一层框架，占地面积249.32平方米，超过牙叉镇政府批准的建筑占地面积，遂作出白综执规（责停）字（2019）第9号《责令停止违法行为通知书》，责令符某1停止建设。在进一步核查中，因海南嘉远测绘有限公司对符某1建房用地测绘的结果显示用地权属于白沙县武装部和白沙农场，为核实土地权属，2019年1月22日，该局向牙叉镇政府发《关于撤销符某1、符某1农村居民建房报建审批手续的函》，要求牙叉镇政府协查。符某1当日向牙叉镇规划所写书面保证书，认可其第一层超规划建设，并保证在将来的房屋建设中依照规划建设。牙叉镇政府接到该局协查函后于2019年1月25日作出《关于撤销符某1、符某1农村居民建房报建审批手续的通知》（以下简称《撤销报建手续通知》）并回复该局。2019年2月19日，该局依据现场检查记录、现场示意图等及《撤销报建手续通知》，认定符某1违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《海南省城乡规划条例》第三十九条规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十六条、第七十九条规定，作出白综执规（罚告）字（2019）6号《行政处罚告知书》，拟对符某1作出责令三日内自行拆除违法建筑完毕的行政处罚。2019年2月27日，该局依据上述法律法规，作出白综执规（罚决）字（2019）7号《行政处罚决定书》，责令符某1自收到该决定书之日起三日内拆除违法建设建筑物。2019年3月7日，该局作出白综执规（催告）字（2019）9号《强制执行催告书》，要求符某1于2019年3月10日前自行拆除所建违法建筑物。2019年3月22日，该局作出白综执规（强决）字（2019）8号《强制执行决定书》，告知符某1将于2019年3月25日后强制拆除符某1所建违法建筑物。该局制作的上述行政文书均送达符某1。后该局将符某1房屋搭建好的一层框架予以拆除。   符某1不服白沙县执法局作出的白综执规（罚告）字（2019）7号《行政处罚告知书》、白综执规（罚决）字（2019）10号《行政处罚决定书》及白综执规（催告）字（2019）8号《强制执行催告书》，向白沙黎族自治县人民政府申请行政复议。白沙黎族自治县人民政府于2019年5月15日作出白府复决（2019）4号《行政复议决定书》，维持上述行政文书。   原审法院认为，乡镇人民政府违反《中华人民共和国城乡规划法》及其他相关法律法规的规定作出行政许可的，市、县、自治县人民政府规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可，因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的，违法作出行政许可的机关应当依法给予赔偿。   符某1主张建房用地系坡权一经济社的集体土地，但在庭审中未能提供土地权属证书予以证明，其亦未能提交其他用地证明，结合白沙县执法局行政文书认定的事实，应认定符某1建房用地系国有土地且位于城市、镇规划区内。符某1使用国有土地建设房屋，依照符某1用地时尚未进行修正的《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十三条、《中华人民共和国城乡规划法》（2015修正）第四十条及《海南省城乡规划条例》第三十九条规定，符某1应当获得建房用地的国有土地使用权、建设用地规划许可、建设工程规划许可等方可动工建设房屋。依据上述法律法规规定，作为乡镇一级政府的牙叉镇政府不是适格的行政主体，其无权对符某1建房报建手续进行审核、批准，且牙叉镇政府在符某1未能提供土地权属证明的情况下，即认为系农村村民申请建设农村住宅而准许符某1建房，故牙叉镇政府在该审批过程中存在超越职权、程序违法等行为，该批准手续依法应予撤销，在白沙县行政执法局要求其进行协查时，其作出《撤销建房手续通知》将批准手续予以撤销，系牙叉镇政府自行纠错，依照《中华人民共和国城乡规划法》（2019修正）第五十七条、《海南省城乡规划条例》第六十七条规定，牙叉镇政府撤销建房报建手续而给符某1合法权益造成损失应予以赔偿，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，符某1未能就其合法权益遭受损失提供证据予以佐证，故其要求牙叉镇政府赔偿损失的一半即159399元无事实根据。原审法院依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决：驳回符某1的诉讼请求。   上诉人符某1上诉请求：撤销原审判决，支持上诉人原审诉请。事实与理由，自建国至今70年，符某1所在的营盘村委会坡权村人口增加，而村里无规划宅基地分给包括上诉人在内的农户建房。上诉人原有房屋老化变危房，无法满足家庭成员居住。2014年，经坡权村委会同意，搬到××县集体土地上建房居住，2018年11月，经被上诉人批准拟建房占用土地面积120平方米，三层拟建总面积300平方米，上诉人依法取得涉案宅基地建房资格。2019年1月，上诉人在涉案宅基地施工建房至一层钢筋水泥框架结构时，因建筑占地面积249.32平方米超出批准面积129.32平方米，被白沙县执法局立案查处，被上诉人因此作出《撤销建房手续通知》撤销上诉人的报建审批手续，而后白沙县执法局以涉案宅基地使用权人为该县武装部及白沙农场，上诉人违建为由，强拆上诉人建好的一层框架，给上诉人造成财产损失318798元。鉴于被上诉人撤销报建手续的行为和白沙县执法局强拆行为共同造成上诉人的财产损失，故被上诉人应赔偿上诉人损失的一半（318798元的50%）即159399元。   被上诉人牙叉镇政府辩称，符某1填写报建申请时，被上诉人已告知其报建填报内容及相关证明材料须真实有效，如因虚假引起法律责任由其本人承担，与审批机关无关。事实是上诉人提交材料不真实，该地块是白沙县武装部和海南省国营原牙叉农场使用,而非其所在集体组织所有，且符某1超出报建的范围进行建设，因此，被上诉人作出撤销符某1报建手续的通知合法。被上诉人对上诉人的损失不负赔偿责任，请求驳回上诉人诉讼请求。   本院查明的事实与原审查明的事实基本一致。另查明，上诉人向原审法院起诉请求撤销被上诉人作出的《撤销报建手续通知》，原审法院作出（2019）琼9025行初9号行政判决确认《撤销报建手续通知》违法。上诉人、被上诉人均未上诉，该判决已发生法律效力。   本院认为，本案主要是审查的是上诉人建好的一层框架被强拆致其经济损失,被上诉人是否存在过错,是否应当赔偿上诉人经济损失。   《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。《海南省城乡规划条例》第四十四条规定，在乡村开发边界内使用原宅基地建设农村村民住宅的，农村村民应当持户籍证明、宅基地使用证明、村民委员会签署的书面意见等有效文件，向乡镇人民政府提出申请，由乡镇人民政府依据乡、村庄规划审查，核发乡村建设规划许可证。具体办法由省人民政府制定。《海南省村镇规划建设管理条例》第二十二条规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地和村庄规划预留宅基地建设村民住宅的，村民应当持户籍证明、宅基地使用证明、村民委员会签署的书面意见等有效文件，向乡镇人民政府提出申请，由乡镇人民政府依据乡、村庄规划审查，核发乡村建设规划许可证，报县级人民政府城乡规划建设主管部门备案。根据以上规定，被上诉人有许可村民在其辖区的乡、村庄规划区内使用原有宅基地和村庄规划预留宅基地建设住宅的职权，但作出许可前需对村民提交的有效文件进行审查。本案中，上诉人被白沙县执法局以未取得建设规划许可证为由强拆的宅基地基础地梁，是经被上诉人许可而建的，上诉人为此主张被上诉人赔偿其因被强拆宅基地基础地梁的损失。被上诉人辩称上诉人隐瞒土地存在权属争议，其于白沙县执法局实施强拆前已作出《撤销建房报建手续》撤销符某1建房许可，其对上诉人的损失不负赔偿责任。本院认为，根据上述法律法规规定，被上诉人对村民提交报建材料负有审查的义务，且没有证据证明上诉人故意隐瞒土地存在权属争议，另被上诉人作出《撤销建房报建手续》已被原审法院以证据不足为由确认违法，故对被上诉人的抗辩意见本院不予采纳。上诉人经被上诉人许可建房后投入建设，房屋一层框架被强拆致损失发生，原审法院根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十七条、《海南省城乡规划条例》第六十七条的规定，认定被上诉人负赔偿责任并无不当。上诉人主张被上诉人赔偿其损失318798元的50%即159399元，关于上诉人主张被上诉人赔偿其损失的一半，属上诉人行使处分权情形，本院予以准许。关于赔偿金额,涉案建筑物已被强制拆除,双方当事人均无法提供证据证实已建好的一层框架的实际价值，且不具备委托鉴定的条件，原审适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定判决驳回符某1的诉讼请求属适用法律错误，同时考虑到上诉人确有超出准许建设面积进行建设致损失扩大，本院根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款的规定，酌情确定赔偿金额6万元，对于超过该金额的请求，不予支持。   综上，上诉人符某1的部分上诉请求成立，原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国城乡规划法》第五十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款的规定，判决如下：   一、撤销海南省白沙黎族自治县人民法院（2019）琼9025行赔初4号行政赔偿判决；   二、被上诉人白沙黎族自治县牙叉镇人民政府应在本判决生效之日起三十日内支付上诉人符某1赔偿金6万元。   本判决为终审判决。   审判长 周文娟   审判员 许杏花   审判员 郝良存      二○二○年五月二十日   书记员 陈会甫   附：本案适用的相关法律条文   《中华人民共和国城乡规划法》（2019修正）   第五十七条城乡规划主管部门违反本法规定作出行政许可的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的，应当依法给予赔偿。   《海南省城乡规划条例》   第六十七条市、县、自治县人民政府规划主管部门违反本条例规定作出行政许可的，省人民政府规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。乡镇人民政府违反本条例规定作出行政许可的，市、县、自治县人民政府规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。   因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的，违法作出行政许可的机关应当依法给予赔偿。   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   《最高人民法院关于适用的解释》   第四十七条根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。   对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。   当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。