广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终57号上诉人（一审被告）：珠海市唐家湾镇人民政府，住所地：广东省珠海市高新区****************。法定代表人：蓝璋，镇长。应诉负责人：谭超常，副镇长。委托诉讼代理人：张玲，北京德恒（珠海）律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：苏伟源，男，1965年11月5日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区******，公民身份号码：440************817。委托诉讼代理人：范慧军，广东会鸣谷律师事务所律师。委托诉讼代理人：唐嘉皓，广东会鸣谷律师事务所律师。上诉人珠海市唐家湾镇人民政府（以下简称唐家湾镇政府）因与被上诉人苏伟源履行法定职责一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初362号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2019年4月16日，苏伟源向高新区接待群众来信来访窗口提交《请求书》及相关资料，要求唐家湾镇政府保护其合法权益，确认苏伟源为集体经济组织成员，责令珠海市香洲区永丰股份合作公司改正，恢复苏伟源股东资格并给予苏伟源相应的股份分红。苏伟源在该《请求书》中载明“依法通过信访渠道递交本书以主张权利”。2019年4月29日，唐家湾镇政府作出《信访事项受理告知书》，告知苏伟源：其于2019年4月16日通过到区来访向唐家湾镇政府提出恢复永丰股份公司股东资格信访事项，唐家湾镇政府决定予以受理；按照《信访条例》第三十三条和《广东省信访条例》第四十六条规定，将于2019年6月16日前办结并书面答复苏伟源；在此期间，苏伟源以同一事实和理由提出同一信访事项，本级及上级行政机关不予受理。2019年7月16日，唐家湾镇政府作出珠唐府办函〔2019〕320号《关于苏伟源要求恢复股东资格问题的调处情况》，处理意见为：建议苏伟源与永丰股份合作公司继续沟通，推动召开股东大会就苏伟源是否享受股东身份一事进行表决或通过司法途径解决。另查明，2002年12月13日，唐家湾镇政府作出珠香唐府[2002]96号《关于同意将改组为的批复》，同意永丰村的改制意见，按国家规定办理组建股份合作公司的相关手续。苏伟源的一审诉讼请求：1.唐家湾镇政府依法履行职责，对苏伟源于2019年4月16日提出的《请求书》依法作出行政决定；2.唐家湾镇政府承担本案的诉讼费用。一审法院判案理由及结果唐家湾镇政府具有保护苏伟源合法权益的法定职责。《广东省农村集体资产管理条例》第二条规定：“本条例适用于本省行政区域内农村集体资产的管理活动。本条例所称农村集体资产，是指属于农村集体经济组织成员集体所有的资产。乡镇人民政府改为街道办事处或者村民委员会改为居民委员会后，属于农村集体所有的资产的管理，依照本条例执行。”第四条规定：“县级以上人民政府农业行政主管部门、乡镇人民政府、街道办事处负责指导农村集体资产管理工作，并依照本条例的规定对农村集体资产管理实施监督。县级以上人民政府其他有关部门和单位按照各自职责对农村集体资产管理工作进行指导和监督。”第三十三条规定：“县级人民政府有关部门、乡镇人民政府、街道办事处对农村集体经济组织章程、成员大会或者成员代表会议作出的决议决定违反法律、法规、规章的，应当依法处理。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”根据上述规定，村集体虽有独立进行经济活动的自治权，但其经济活动也必须在法律法规的框架内进行。唐家湾镇政府对永丰村委会所辖的集体经济组织相关事项应履行前述规定的监管职责。苏伟源向高新区接待群众来信来访窗口提交的申请实为请求唐家湾镇政府履行法定职责的申请。对于当事人的诉求，不仅要看提交申请的形式，而且应分析其实质诉求。苏伟源提交的《请求书》其实质诉求是要求唐家湾镇政府履行保护其合法权益的法定职责。唐家湾镇政府作出“建议苏伟源与永丰股份合作公司继续沟通，推动召开股东大会就苏伟源是否享受股东身份一事进行表决或通过司法途径解决”的处理意见，未能履行其法定职责。唐家湾镇政府负有涉案监管职责，应对苏伟源的申请作出实质处理。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令唐家湾镇政府于判决生效之日起六十日内对苏伟源的申请重新作出行政处理。一审案件受理费人民币50元，由唐家湾镇政府负担。当事人二审诉辩主张上诉人唐家湾镇政府的上诉请求：撤销一审判决，驳回苏伟源的诉讼请求。其理由如下：一审判决关于“苏伟源向高新区接待群众来信来访窗口提交的申请实为请求唐家湾镇政府履行法定职责的申请”认定事实错误，唐家湾镇政府不存在不作为形式的违法行为，本案苏伟源从未向唐家湾镇政府提出过履职申请，唐家湾镇政府亦未明确予以拒绝或者逾期不予答复，因此一审判决“责令唐家湾镇政府在判决生效之日起六十日对苏伟源提出的申请作出处理”认定事实不清，适用法律错误。（一）苏伟源2019年4月16日递交《申请书》只能启动信访程序，不能启动依申请的履职行为。苏伟源2019年4月16日亲自到高新区信访中心递交书面《请求书》，请求书上写明“现请求人依法通过信访渠道递交本书以主张权利”。接访后，由负责珠海高新区信访工作职责的综合治理局批复“依法转唐家湾镇调处并答复信访人”，唐家湾镇政府经调查后在法定期限内作出《关于苏伟源要求恢复股东资格问题的调处情况》信访处理意见，并根据《信访条例》第三十四条告知信访人如果对该处理意见不服，应在30日内向上级行政机关书面提出复查申请。苏伟源递交《请求书》以及上诉人进行处理的系列行为均为受《信访条例》约束和调整的信访活动，一审判决关于“苏伟源向高新区接待群众来信来访窗口提交的申请实为请求唐家湾镇政府履行法定职责的申请”认定事实错误。除上述《请求书》外，苏伟源从未向唐家湾镇政府提出过“依法履行确认其为珠海市香洲区永丰股份合作公司股东的法定职责”的申请，因此唐家湾镇政府也就根本不存在不作为形式的违法，一审判决责令限期履职适用法律错误。（二）苏伟源对珠唐府办函（2019）320号《关于苏伟源要求恢复股东资格问题的调处情况》不服，无权提起行政诉讼。《关于苏伟源要求恢复股东资格问题的调处情况》是唐家湾镇政府依据《信访条例》作出的信访处理意见，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项：行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据上述司法解释第六十九条，不符合行政诉讼受案范围已经立案的，应当裁定驳回起诉。被上诉人苏伟源答辩称：（一）苏伟源于2019年4月16日递交的《申请书》在事实上属于要求行政机关履职的申请行为。正确区分当事人请求保护合法权益和进行信访之间的区别，关键在于当事人请求的内容，而非当事人通过何种渠道递交申请。在本案中，虽然苏伟源系通过信访渠道递交《请求书》，但请求的内容实质上属于请求唐家湾镇政府履行法定职责，因此无论苏伟源通过何种方式主张权利，均不会改变苏伟源向唐家湾镇政府请求履职的实质。更何况，唐家湾镇政府本身就有职责区分当事人的请求来决定启动信访程序还是申请履职程序，而不是将当事人的请求一刀切，片面地归入信访事项，试图以信访程序作挡箭牌来逃避其真正的职责。（二）由于苏伟源的合法财产权益正在受到侵害，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第三款的规定苏伟源向唐家湾镇政府请求履行保护苏伟源合法财产权益的职责，合法有据。但唐家湾镇政府一直在推脱责任，不仅将苏伟源的请求其履行法定职责的请求当作一般信访事项对待，而且在信访程序中也未对苏伟源的请求作出实质的处理，反而要让苏伟源自己去沟通协调。根据《最高人民法院印发的通知》第14条，要正确区分当事人请求保护合法权益和进行信访之间的区别，防止将当事人请求行政机关履行法定职责当作信访对待。既然唐家湾镇政府对苏伟源向其提出的履行法定职责的请求置之不理，苏伟源依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六款的规定提起行政诉讼，理由充分，依法属行政诉讼的受案范围。二审查明的事实二审期间，被上诉人苏伟源向本院提交珠海市唐家湾镇人民政府党政办公室作出的珠唐府办函[2019]470号《关于恢复陆有贤、潘玉山、林顺友股东身份的函》，证明上诉人具有处理被上诉人申请事项的职责。唐家湾镇政府对该证据的真实性、合法性和关联性均未予确认。经审查，本院认为，因无原件核对，该证据的真实性无法确认。本院对该证据不予采信。二审法庭调查中，审判员询问被上诉人苏伟源是否向唐家湾镇政府提交过类似书面申请。双方均答“没有”。一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果上诉人唐家湾镇政府具有监督村民委员会所辖集体经济组织履行法定义务的法定职责。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第一、二款规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广东省农村集体资产管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府农业行政主管部门、乡镇人民政府、街道办事处负责指导农村集体资产管理工作，并依照本条例的规定对农村集体资产管理实施监督。县级以上人民政府其他有关部门和单位按照各自职责对农村集体资产管理工作进行指导和监督。”第三十三条规定：“县级人民政府有关部门、乡镇人民政府、街道办事处对农村集体经济组织章程、成员大会或者成员代表会议作出的决议决定违反法律、法规、规章的，应当依法处理。”依据上述法律规定，上诉人唐家湾镇政府具有监督村民委员会所辖集体经济组织履行法定义务、责令其改正侵害村民合法权益行为的法定职责。被上诉人苏伟源认为永丰股份合作公司拒绝确认其股东资格，侵犯了苏伟源的合法权益，请求上诉人唐家湾镇政府依法监督，具有相应法律依据。苏伟源向高新区接待群众来信来访窗口递交《申请书》的行为，属于请求履行法定职责行为。通常，当事人既可以通过行政信访渠道，也可以通过申请行政机关履行法定职责的方式，请求行政机关保护其合法权益。实践中，有的政府机关设信访窗口统一接待当事人，接收当事人提交的信访材料或履行法定职责的申请材料。当事人向行政机关提交的材料和反映的问题，究竟属于信访事项还是履行法定职责的申请，不能仅从其提出的方式、书面材料的名称上去判断；行政机关对当事人的诉求作出的回复，究竟是信访回复还是履行法定职责意义上的回复，也不能从形式上判断。对当事人提出的诉求和行政机关的回复的性质都应从实质上判断，之所以如此，一是为了防止当事人就相同事项重复提出申请，行政机关对相同事项重复回复，二是防止行政机关以信访回复为由规避司法审查。本案中，被上诉人苏伟源向高新区接待群众来信来访窗口提交《请求书》，唐家湾镇政府党政办公室2019年7月16日作出珠唐府办函〔2019〕320号《关于苏伟源要求恢复股东资格问题的调处情况》。本院认为，被上诉人苏伟源虽然是通过信访渠道的形式反映其诉求，但其请求非常明确，实质是请求上诉人唐家湾镇政府履行法定职责；上诉人唐家湾镇政府虽然是通过信访工作流程收、办文，并出具了珠唐府办函〔2019〕320号《关于苏伟源要求恢复股东资格问题的调处情况》，但该函实质是履行法定职责意义上的回复。该函作出“建议苏伟源与永丰股份合作公司继续沟通，推动召开股东大会就苏伟源是否享受股东身份一事进行表决或通过司法途径解决”的处理意见，对苏伟源的申请事项并无任何实质性处理。一审法院认定唐家湾镇政府未能履行法定职责正确，本院予以确认。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人唐家湾镇政府的上诉主张缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海市唐家湾镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年五月九日书记员 梁敏儿