海南省第二中级人民法院行政赔偿判决书（2020）琼97行赔终3号上诉人（一审原告）：昌某1，住所地海南省昌江黎族自治县昌化镇先田村委会小寨上村。负责人：文某1，该社社长。上诉人（一审原告）：昌某2，住所地海南省昌江黎族自治县昌化镇先田村委会小寨下村。负责人：阮某，该社社长。两原告委托诉讼代理人：王某1，男，1944年3月28日出生，汉族，现住海南省昌江黎族自治县。两原告委托诉讼代理人：谢某，男，1977年4月30日出生，汉族，现住海南省昌江黎族自治县。被上诉人（一审被告）：昌江黎族自治县自然资源和规划局，住所地海南省昌江黎族自治县石碌镇人民北路169号。法定代表人：李某，该局局长。委托诉讼代理人：陈某1，海南云帆律师事务所律师。委托诉讼代理人：王某2，该局工作人员。一审第三人：昌江黎族自治县昌化镇先田村民委员会，住所地海南省昌江黎族自治县昌化镇先田村。法定代表人：郭某1，该村委会主任。一审第三人：陈某2，男，1962年4月14日出生，汉族，住海南省昌江黎族自治县，现住该县。一审第三人：文某2，男，1967年7月17日出生，黎族，现住海南省昌江黎族自治县。一审第三人：邹某1，男，1953年8月7日出生，汉族，现住海南省昌江黎族自治县。一审第三人：邹某2，男，1960年1月15日出生，汉族，现住海南省昌江黎族自治县。一审第三人：史某，男，1956年4月7日出生，汉族，现住海南省昌江黎族自治县。一审第三人：郭某2，男，1958年11月22日出生，汉族，住海南省昌江黎族自治县，现住该县。上诉人昌某1（以下简称第十二经济合作社）、昌某2（以下简称第十三经济合作社）与被上诉人昌江黎族自治县自然资源和规划局（以下简称昌江县资规局）、一审第三人昌江黎族自治县昌化镇先田村民委员会（以下简称先田村委会）、陈某2、文某2、邹某1、邹某2、史某、郭某2行政赔偿纠纷一案，于2019年4月11日向昌江黎族自治县人民法院（以下简称昌江法院）提起诉讼，昌江法院受理后，于2019年7月2日进行了开庭审理，后以涉及众多村民利益、矛盾激化为由报请本院指定管辖。2019年7月24日，本院作出（2019）琼97赔辖1号行政裁定，指定由白沙黎族自治县人民法院管辖。白沙黎族自治县人民法院于2019年8月5日立案受理后，依法组成合议庭进行了公开开庭审理，并于2019年12月17日作出（2019）琼9025行赔初6号行政赔偿判决。两上诉人不服，向本院提出上诉。本院于2020年2月25日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。上诉人第十二经济合作社、第十三经济合作社一审请求：依法判决昌江县资规局赔偿两上诉人经济损失1262.372万元。一审法院审理查明，2010年10月，昌江黎族自治县棋子湾项目征用陈某2承包经营的109.81亩林地，原昌江黎族自治县国土资源局（昌江县资规局前身）将2813662元征地安置补助费发放到先田村委会。陈某2不服，2012年向昌江法院提起诉讼。2013年1月4日昌江法院作出（2012）昌行初字第18号行政判决，认为昌江县资规局在诉讼中未提供作出该具体行政行为所依据的规范性文件，也未提供作出具体行政行为时的证据、依据，故判决：昌江县资规局将2813662元征地安置补助费支付给先田村委会的具体行政行为无效；昌江县资规局在判决生效之日起十五日内将2813662元征地安置补助费支付给陈某2。昌江县资规局不服昌江法院作出（2012）昌行初字第18号行政判决，向本院提起上诉，经审理，本院于2014年12月25日作出（2013）海南二中行终字第54号行政判决，认为陈某2应获得安置补助费，昌江黎族自治县人民政府在实施征地拆迁补偿安置中，已有较公平合理的规定和做法，可参照同类征地的补偿分配方案向一审第三人支付安置补助费，故判决：撤销昌江法院作出的（2012）昌行初字第18号行政判决；责令昌江县资规局在判决生效之日起三个月内按规定对该项安置补助费作出处理。昌江县资规局根据本院（2013）海南二中行终字第54号行政判决，于2015年8月11日向先田村委会作出昌土环资函[2015]183号《关于发放棋子湾B－3地块陈某2种植林木土地征地安置补偿费的处理意见》（以下简称183号《处理意见》），主要内容为“一、确认陈某2在被征收的棋子湾B－3地块上有种植木麻黄用地面积109.81亩。发生的青苗补偿费为696854元，依法按有关规定分配发放，陈某2已领取该青苗补偿费的62%，村集体为28%，县林业局为10%，土地补偿费2164355元已发放给村集体；征地安置补偿费2813662元已转账到先田村民委员会账户暂管。二、参照你村集体小寨下村同类征地补偿分配惯例及分配方案，核定陈某2应领取该项安置补偿费2813662元的80%，即2250930元；20%即562732元由小寨下村集体管理和支配。三、你村委会须在收到本处理意见之日起15日内，通过银行实名存折转账的方式将陈某2应得的该项安置补偿费2250930元支付给陈某2。四、由小寨下村集体负责管理和支配的征地安置补偿费562732元，该款应待涉案土地所有权属完成确权归属后，依法支付给土地所有人，即：土地归属的具体经济社。你村集体应当专款专用，财务公开和民主理财，将每年度征地补偿费收支情况张榜公布，接受村民监督。五、棋子湾B－1、B－6地块等同类被征土地，参照本意见执行”。2015年9月21日，先田村委会作出给予陈某2等六人安置补助费1262.372万元的公示。2015年9月28日，先田村委会召开村民会议，表决同意向陈某2等六人发放安置补助费1262.372万元。2015年9月30日，先田村委会将1262.372万元发放到陈某2、邹某1、史某、郭某2、文某2、邹某2等六人手中。2015年10月份，第十二经济合作社、第十三经济合作社不服183号《处理意见》，向昌江法院提起行政诉讼，昌江法院于2015年12月30日作出（2015）昌行初字第21号行政判决，认为第十三经济合作社按80%发放，扣回20%给村集体的安置补助费分配方案是针对路网征用地及小面积土地的，与B－3是不同地块、不同项目、不同面积，并未形成一惯作法，故昌江县资规局认定第十三经济合作社按80%发放，扣回20%给村集体的安置补助费分配方案是惯例证据不足，应予撤销，故判决：撤销昌江县资规局183号《处理意见》；昌江县资规局三个月内按规定对该项安置补助费作出处理。昌江县资规局和陈某2不服昌江法院（2015）昌行初字第21号行政判决，向本院提起上诉，本院于2016年6月1日作出（2016）琼97行终39号行政裁定，认为昌江县资规局183号《处理意见》是根据本院（2013）海南二中行终字第54号行政判决作出的，实际上是对54号行政判决的履行，根据最高人民法院法释[2004]6号《关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围，……》昌江县资规局作出183号《处理意见》的行政行为不可诉，昌江法院对该案予以受理并作出实体判决，程序违法、应予撤销，故裁定：撤销昌江法院（2015）昌行初字第21号行政判决；驳回第十二经济合作社、第十三经济合作社的起诉。第十二经济合作社、第十三经济合作社不服（2016）琼97行终39号行政裁定，于2016年6月6日向海南省高级人民法院申请再审。海南省高级人员法院于2017年2月17日作出（2016）琼行申37号行政裁定，指令本院进行再审。2017年6月6日，本院作出（2017）琼97行再1号行政判决，认为陈某2被征收土地（109.81亩）属于公开协商方式承包的土地，不属于家庭承包方式承包的土地，根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，只有家庭承包方才是安置补助对象，陈某2家庭承包的土地未被征收，不能成为安置补助费给付对象，故判决：撤销本院（2016）琼97行终39号行政裁定；维持昌江法院（2015）昌行初字第21号行政判决。本院（2017）琼97行再1号行政判决作出后，第十二经济合作社、第十三经济合作社多次上访要求昌江县资规局解决错发征地安置补助费问题，并于2018年7月份，向昌江县资规局递交《行政赔偿申请书》，要求昌江县资规局赔偿1262.372万元，但昌江县资规局未予答复。因而引起纠纷。一审法院认为，本案争议的焦点是：1.本案是否属于行政赔偿的受案范畴；2.如属于行政赔偿的受案范畴，昌江县资规局应否赔偿第十二经济合作社、第十三经济合作社的损失。对于第一个焦点问题。本案第十二经济合作社、第十三经济合作社以昌江县资规局作出183号《处理意见》，造成先田村委会将1262.372万元征地安置补助费发放给陈某2等六人，后昌江县资规局的183号《处理意见》被法院终审撤销，征地安置补助费无法收回，造成损失为由，提起诉讼，符合行政赔偿诉讼的受案范畴。昌江县资规局认为本案不属行政赔偿的受案范畴的意见，不予采纳。对于第二个焦点问题。首先要考虑昌江县资规局的行为是否存在侵犯第十二经济合作社、第十三经济合作社财产权的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条规定“《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或其他组织造成损害的，违反行政职责的行为”。本案中，昌江县资规局先是将陈某2的征地安置补助费支付给先田村委会，后因征地安置补助费应发给先田村委会由先田村委会管理和分配还是发给陈某2，陈某2及昌江县资规局向法院提起了诉讼。2014年12月25日，本院作出（2013）海南二中行终字第54号行政判决，认为陈某2应获得安置补助费。2015年8月11日，昌江县资规局根据（2013）海南二中行终字第54号行政判决，向先田村委会作出了183号《处理意见》。2015年9月21日，先田村委会根据183号《处理意见》，作出给予陈某2等六人安置补助费1262.372万元的公示。2015年9月28日，先田村委会召开村民会议，表决同意向陈某2等六人发放安置补助费1262.372万元。2015年9月30日，先田村委会将1262.372万元发放到陈某2、邹某1、史某、郭某2、文某2、邹某2等六人手中。第十二经济合作社、第十三经济合作社不服本院的判决，提起申诉，本院最终作出了（2017）琼97行再1号行政判决，认为陈某2被征收土地（109.81亩）属于公开协商方式承包的土地，不属于家庭承包方式承包的土地，不能成为安置补助费给付对象。从上述安置补助费1262.372万元发放到陈某2等六人过程来看，安置补助费1262.372万元是先田村委会通过公示及村民会议表决，然后发放给陈某2等六人的。虽然先田村委会发放安置补助费给陈某2等六人是根据昌江县资规局的183号《处理意见》，但昌江县资规局的183号《处理意见》只是一种建议或意见，其本身并未能直接产生安置补助费1262.372万元发放给陈某2等六人的结果，因此，昌江县资规局作出183号《处理意见》的行为并未侵犯第十二经济合作社、第十三经济合作社的财产权。其次，要考虑昌江县资规局的行为是否存在违反行政职责的问题。《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第四条规定“市、县、自治县土地行政主管部门应当将土地补偿费支付给负责经营管理被征收土地的农民集体经济组织或者村民自治组织”，第六条规定“安置补助费必须专款专用于被征地集体经济组织劳动力安置，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当将安置补偿费直接支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当将安置补助费直接支付给负责安置单位；不需要统一安置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当将安置补助费直接支付给被安置人员或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的社会保障费用”。本案中，昌江县资规局作为土地行政主管部门其将争议的安置补助费1262.372万元发放到农村集体经济组织即先田村委会，并未直接发放给陈某2等六人，符合《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》的规定，不存在违反行政职责的问题。综上所述，昌江县资规局的行为不存在违反行政职责，也未侵犯第十二经济合作社、第十三经济合作社的财产权。因此，第十二经济合作社、第十三经济合作社要求昌江县资规局赔偿其发放给陈某2等六人1262.372万元安置补助费，没有事实和法律依据，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，一审判决：驳回第十二经济合作社、第十三经济合作社的诉讼请求。上诉人第十二经济合作社、第十三经济合作社上诉请求：1.撤销一审法院(2019 )琼9025行赔初6号行政赔偿判决；2.依法改判被上诉人昌江县资规局就其行政行为造成两上诉人经济损失1262.372万元给予行政赔偿。上诉理由：一审判决认定“被告的行为不存在违反行政职责，也未侵犯原告的财产权”事实认定错误。两上诉人基于( 2017 ) 琼97行再1号行政判决的精神，对案涉1262.372万元安置补助费拥有权利。被上诉人作出183号《处理意见》，强令先田村委会“通过银行实名存折转账的方式”，将应属上诉人的1262.372万元安置补助费支付给陈某2等六人。造成上诉人经济损失1262.372万元是客观存在的，而这一损失是由被上诉人作出的183号《处理意见》造成的。被上诉人应当对自己的错误负责，将1262.372万元收回来；而用什么方式、在什么时候收回来，那是被上诉人的事，与两上诉人无关。因被上诉人的错误行政行为造成两上诉人损失，被上诉人就要承担行政赔偿责任。请求二审依法改判，支持两上诉人一审的诉讼请求。被上诉人昌江县资规局答辩称：（一）两上诉人的上诉理由不成立。纵观安置补助费的发放过程，被上诉人根据规定先将款项发放给先田村委会，先田村委会召集两上诉人等村代表召开村民会议，经表决同意将款项发放给陈某2等六人，款项发放完全属于村民自治范畴。被上诉人作出的183号《处理意见》只是一种建议或意见，本身并不能直接产生安置补助费发放给陈某2等六人的结果，所以183号《处理意见》没有侵犯上诉人的财产权。（二）被上诉人本身不存在过错，不应承担赔偿责任。被上诉人作出183号《处理意见》，只是履行法院的生效判决，本身不存在过错，不应承担赔偿责任。无论陈某2是否作为安置补助费给付对象，被上诉人按规定将征地补偿款和安置补助费支付给先田村委会不存在错误。被上诉人对该笔款项没有实际的管理权和支配权，该款项是否发放，如何发放，先田村委会和两上诉人根据村民组织法享有完全的自治权，不应由被上诉决定，被上诉人作出的183号《处理意见》仅作为参考。（三）被上诉人作出的183号《处理意见》虽然被撤销，但法院同时要求被上诉人重新对该项安置补助费作出处理。被上诉人也于2017年12月22日作出了《关于分配发放棋子湾B-3地块陈某2种植林木土地征地安置补助费的建议》，该建议尚在处理之中。两上诉人是否应享有该项安置补助费的权益，是否造成经济损失，处于待定状态，两上诉人请求行政赔偿没有事实根据和法律依据。（四）两上诉人认为安置补助费分配的不合理，侵犯其合法权益，应以先田村委会及陈某2等六人为被告通过民事诉讼进行解决，而不是直接提起行政赔偿诉讼。本院查明事实与一审判决认定事实一致。本院另查明，本院（2017）琼97行再1号行政判决生效后，被上诉人昌江县资规局一直未对安置补助费重新作出处理，上诉人第十二经济合作社、第十三经济合作社向昌江法院申请强制执行，昌江法院于2017年12月5日作出（2017）琼9026执646号执行裁定，驳回两上诉人的执行申请。同时，昌江法院于2017年12月5日作出昌法建字[2017]1号《司法建议书》，建议昌江县资规局按已发生法律效力的（2017）琼97行再1号行政判决确定内容，尽快履行重新对棋子湾B-3地块陈某2种植林木土地征地安置补偿费作出处理的义务。被上诉人也未按上述司法建议进行处理，却分别于2017年12月22日作出了《关于分配发放棋子湾B-3地块陈某2种植林木土地征地安置补助费的建议》，于2018年2月13日作出了《关于先田村第12、13经济合作社要求作出土地征地安置补助费处理意见信访事项答复意见书》，建议两上诉人通过民事诉讼，起诉先田村委会和陈某2等人，主张集体权益。本院认为，本案争议焦点为：被上诉人昌江县资规局是否应当给予上诉人第十二经济合作社、第十三经济合作社行政赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，即违法行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，受害人才有取得赔偿的权利。本案中，被上诉人作出的183号《处理意见》已被生效的本院（2017）琼97行再1号行政判决和昌江法院（2015）昌行初字第21号行政判决撤销，被上诉人的行政行为被认定为违法。但同时人民法院判决责令被上诉人在三个月内按规定重新对争议的安置补助费作出处理，被上诉人至今未执行该项判决。在被上诉人未对安置补助费重新作出处理的情况下，对于安置补助费的分配尚处于不确定状态，且即使被上诉人今后重新作出了处理，对于新处理结果的执行情况如何也处于不确定状态，因此，目前两上诉人没有证据证明被上诉人的违法行政行为给其造成了确定的实际损害后果，不符合上述法律规定的要求行政赔偿的条件。一审判决适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定正确，本院予以确认。对于本院（2017）琼97行再1号行政判决和昌江法院（2015）昌行初字第21号行政判决，已发生法律效力，被上诉人昌江县资规局应严格依法履行，被上诉人向两上诉人作出的《关于分配发放棋子湾B-3地块陈某2种植林木土地征地安置补助费的建议》《关于先田村第12、13经济合作社要求作出土地征地安置补助费处理意见信访事项答复意见书》，不属于履行上述生效判决的行为，恰恰是拒绝履行上述生效判决的行为，被上诉人应依法纠正。另外，关于一审判决认定“虽然第三人先田村委会发放安置补助费给陈某2等六人是根据被告的《处理意见》，但被告的《处理意见》只是一种建议或意见，其本身并未能直接产生安置补助费1262.372万元发放给陈某2等六人的结果，因此，被告作出《处理意见》的行为并未侵犯原告的财产权”，与本院（2017）琼97行再1号行政判决认定的183号《处理意见》“是一个完整的、独立的行政行为，对当事人的权利义务产生实质的影响，故完全具有可诉性”相矛盾，一审判决的该项认定错误，本院予以纠正。关于一审判决认定“被告作为土地行政主管部门其将争议的安置补助费1262.372万元发放到原告所在的农村集体经济组织即第三人先田村委会，并未直接发放给陈某2等六人，符合《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》的规定，不存在违反行政职责的问题”，由于生效判决已撤销了183号《处理意见》，并责令被上诉人在三个月内按规定重新对争议的安置补助费作出处理，目前被上诉人尚未执行该项判决，一审判决作出上述认定不当，本院予以纠正。综上，两上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决理由虽有不当，但处理结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审  判  长   周文娟审  判  员   郝良存审  判  员   许杏花二○二○年五月七日书  记  员   李丽花附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。