四川省峨眉山市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1181行初91号 原告：刘建明，男，1963年1月15日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托诉讼代理人：颜川,四川维是律师事务所律师。 被告:乐山市市中区自然资源局,住所地四川省乐山市市中区白燕路140号,统一社会信用代码11511002MB1875765J。 法定代表人：张忠，局长。 委托诉讼代理人:王玉林,工作人员。 委托诉讼代理人:唐彬,四川双荣律师事务所律师。 第三人：乐山市市中区人民政府通江街道办事处，住所地四川省乐山市市中区凤凰路北段490号，统一社会信用代码1151100269697155XN。 法定代表人：雷鹏旋，主任。 委托诉讼代理人：方睿，四川创实律师事务所律师。 原告刘建明诉被告乐山市市中区人民政府通江街道办事处(以下简称通江街道办)行政协议撤销一案，本院依据法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》于2019年5月30日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2019年8月14日公开开庭进行了审理。审理中,查明原告起诉被告主体不适格,原告在本院释明下变更被告为乐山市市中区自然资源局（以下简称市中区自然资源局）。本院通知通江街道办作为第三人参加诉讼。2019年10月15日,本院进行了第二次公开开庭审理.原告刘建明及其委托诉讼代理人颜川,被告市中区自然资源局的副局长叶学中及委托诉讼代理人王玉林、唐彬,第三人通江街道办的委托诉讼代理人方睿到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告刘建明诉称：因国家建设用地需要,通江街道办根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市规划法》的有关规定,拆迁原告坐落在的房屋及构筑物。2018年11月13日,原告与通江街道办签订《房屋拆迁划地安置补偿协议书》,后发现通江街道办存在明显欺诈以及对原告适用的补偿安置标准不符合法律规定的情形,损害了原告的合法权益。原告于2005年11月已享受房屋拆迁划地安置,直至2018年11月13日才签订《房屋拆迁划地安置补偿协议书》。原告认为,在长达13年的拆迁过程中,土地性质已由农村集体土地转变为国有土地,此时的征收标准应适用国有土地征收的补偿标准。通江街道办与原告签订《房屋拆迁划地安置补偿协议书》适用标准错误,损害了原告合法权益,应当对该行为承担法律责任。原告诉至本院,请求:1.撤销原告和通江街道办2018年11月13日签订的《房屋拆迁划地安置补偿协议书》;2.判令被告按照国有土地上房屋征收补偿标准对原告进行补偿;3.本案诉讼费由被告承担。 被告市中区自然资源局辩称:1.签订协议时不存在欺诈问题。案涉房屋所属原5组集体土地于1998年6月5日经四川省人民政府批准作为乐山经济开发区房地产公司修建道路和拆迁还房工程用地。2005年11月15日,原告与乐山市土地管理事务所就坐落在原通江镇5组建筑面积为23.80平方米砖木结构主体房及建筑面积为51.25平方米的石棉瓦结构附属房依据《乐山市中心城区城市规划区征地房屋拆迁补偿安置办法》（乐府发（2003）6号）（以下简称6号文）进行补偿安置,并自愿签订《房屋拆迁协议书》。该协议约定原告自愿申请在地100平方米作为拆迁安置新建住宅用地。2011年3月24日,原乐山市国土资源局向原市征拆办出具《乐山市国土资源关于的清场委托书》,明确涉及原五组全组村民房拆迁属于拆迁遗留问题,可按乐府发（2003）6号文件规定办理。通江街道办在与原告于2018年11月13日签订《房屋拆迁划地安置补偿协议书》之前已经向5组村民进行公示,公示无异议后才签订,且协议明确约定依据6号文的相关规定补偿,所以不存在欺诈的事实。2.拆迁案涉房屋是为了解决拆迁遗留问题,且案涉房屋的土地性质为农村集体土地,而不是国有土地。原5组经批准征收,但由于原告的原因导致至今未能完成拆迁。原告主张其土地性质已经由农村集体土地转变为国有土地,应当提供证据予以证明。因此,本次拆迁属于解决历史遗留问题,不符合参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的条件。综上,请求人民法院对原告的诉讼请求予以驳回。 第三人通江街道办述称:1.本次拆迁系解决当年的历史遗留问题，不符合参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的条件。2.对于标准问题，应当先申请复议。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：1989年12月30日，国土部门为原告办理了90平方米《城乡（镇）居民建设用地许可证》。同日，规划部门为原告颁发了《村镇规划建设许可证》，批准建设136平方米，使用性质为住宅。1990年，原告修建案涉房屋，修建层数3层，占地面积150平方米左右。1997年12月30日，乐山市房地产管理局为案涉房屋办理《房屋所有权证》。《房屋所有权证》载明：房屋坐落通江镇5社，建筑结构砖混，层数3，建筑面积149.88平方米，其中非住宅93.97平方米。 1998年6月5日,四川省人民政府作出《乐山经济开发区房地产公司拆迁还房工程补办征用土地的批复》（川府函（1998）158号）,同意补办征用乐山市市中区通江镇五组耕地66667平方米（100亩）,作为乐山经济开发区房地产公司修建道路和拆迁还房工程用地。案涉房屋位于上述批复同意补办征地手续的范围内。 2005年11月15日,乐山市土地管理事务所与原告签订《拆迁房屋协议书》,拆迁原告从父母处分得的5社的面积为23.80平方米砖木结构的房屋以及面积为51.25平方米的附属房（注：该房屋系父母老宅，非案涉房屋），补偿总金额为16912.95元，并在通江镇岷河小区一组还房小区对原告一户（3人）以及刘慧玲（系原告子妹）一户（2人）划拨100平方米宅基地作为拆迁房屋安置新建住宅用地。原告在划拨土地上修建房屋,现居住在此。 2011年3月24日,乐山市国土资源局向市征拆办出具《关于的清场委托书》，委托市征拆办对原一组、五组的村民房屋及国有土地上房屋实施拆迁清场工作，由于一组、五组全组村民于2005年启动拆迁，涉及两个组的房屋拆迁属遗留问题，可按6号文规定办理。6号文规定,利用合法取得的宅基地修（改）建的非住宅用房,且办理了非住宅房产证和营业执照的,按房地产评估价扣减土地评估价后进行补偿。 2011年6月30日,市征拆办、市国土资源局、市财政局向市政府请示,对王河、敖坝片区尚未拆迁的农房门市按照“评估减地价”的原则进行补偿,由市委托有资质的单位进行评估。2011年8月12日,四川公信房地产土地评估咨询有限公司对位于乐山市中心城区拆迁范围内非住宅房屋进行分类均价价格评估，估价结果为砖混有非住宅房产证单价2655元／㎡，无非住宅房产证单价2390元／㎡，砖木有非住宅房产证单价2443元／㎡，无非住宅房产证单价2199元／㎡，石棉瓦有非住宅房产证单价2077元／㎡，无非住宅房产证单价1869元／㎡，估价时点为2011年8月8日。 2018年11月13日，通江街道办与原告签订《房屋拆迁划地安置补偿协议书》。协议约定：因国家建设用地需要，甲方根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市规划法》的有关规定，拆迁乙方坐落于的房屋及其构筑物。甲乙双方就拆迁房屋构筑物补偿等事宜依据6号文的相关规定平等协商，达成如下协议：……砖混营业用房面积448.32平方米,石棉瓦营业房面积18.82平方米,砖混处楼梯11.05平方米,彩钢棚32.3平方米,拆迁房屋补偿费总金额1201395.09元（注：营业用房补偿标准按照前述四川公信房地产土地评估咨询有限公司评估价格计算）。之后,原告领取房屋补偿款以及相关费用。2019年5月30日,原告诉至本院主张判如前所述。 本案审理中，被告委托四川公信房地产土地评估咨询有限公司对案涉房屋非住宅房产价进行评估，单价为5772元/㎡，评估时点为2018年11月20日，原告对此单价予以认可。协议签订时，案涉房屋已纳入城市规划区。 上述事实，有被告提交的《乐山经济开发区房地产公司拆迁还房工程补办征用土地的批复》（川府函（1998）158号）、《申请》、《拆迁房屋协议书》、宅基地划地单、《关于的清场委托书》、《估价报告》、《房屋拆迁划地安置补偿协议书》、补偿明细表、乐府发（2003）6号文件，原告提交的《城乡（镇）居民建设用地许可证》、《村镇规划建设许可证》、《房屋所有权证》、营业执照以及当事人陈述予以证实。 本院认为，结合各方诉辩意见，本案争议焦点在于:1.案涉房屋是否应当参照国有土地上房屋征收标准进行补偿；2.被诉《房屋拆迁划地安置补偿协议书》是否应予撤销。 一、关于案涉房屋是否应当参照国有土地上房屋征收标准进行补偿的问题。国土部门于1989年12月30日划拨90平方米土地给原告使用并为其办理《城乡（镇）居民建设用地许可证》，原告取得案涉房屋土地时该土地的性质为集体土地，非国有土地。在集体土地上修建的房屋,因其集体经济组织所有的土地性质,因而不能在市场上自由买卖流通,与国有土地上修建的城市商品房在土地性质、小区环境与配套设施、房屋本身的建筑结构、质量及附属设施以及投资成本和开发利润等方面有着本质不同，故不能适用国有土地上房屋征收标准进行补偿。其次，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定的目的是为了解决土地征收后长期不对被征地房屋进行补偿，若按照原征地时制定的标准进行补偿无法保证被征地农民的基本居住权的问题。2005年政府在拆迁原告分得的父母老宅时已经对其一户进行了划地安置，原告在划拨土地上修建房屋并一直居住在此，故本案不存在需要保障原告一户基本居住权的问题。最后，2018年对原告房屋所在片区拆迁均适用集体土地征收标准，若对原告房屋参照国有土地上房屋征收标准进行补偿有失公允。综上，原告提出应当参照国有土地上房屋征收标准进行补偿的主张，本院不予支持。 二、关于被诉《房屋拆迁划地安置补偿协议书》是否应当撤销的问题。从民事可撤销角度，首先，被诉《房屋拆迁划地安置补偿协议书》是原被告双方在平等自愿基础上达成的一致意见，协议中明确约定适用6号文的规定进行拆迁补偿，不存在原告所诉的欺诈情形。其次，实践中，行政机关为推进拆迁工作的顺利进行，尽可能地促成与被征收人达成拆迁协议，在与被拆迁人协商时会对相应的补偿项目和标准采取灵活变通方式予以处理，只要补偿给被拆迁人的总金额未裁剪，应当认定保障了被拆迁人的合法利益，所签安置补偿协议不存在显失公平的情形。本案中，案涉房屋办理非住宅房产证的面积为93.97平方米，该部分房屋才属于6号文规定的按照“房地产评估价扣减土地评估价”予以补偿的非住宅用房。从有利于原告角度出发，前述非住宅用房以协议签订时的房地产评估价扣减土地评估价，补偿明细表中的其他项目按照协议签订时乐山市中心城区集体土地上房屋征收补偿标准予以补偿，被告支付原告的补偿款已经充分保障了原告的合法权益，不存在显失公平的情形。从行政合法性角度，现有证据不能证明对被告在对案涉房屋补偿安置之前履行了征收土地公告、安置补偿方案公告等法定程序，因此其补偿安置行为违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《征收土地公告办法》的相关规定，被诉《房屋拆迁划地安置补偿协议书》程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，本应予以撤销。鉴于被诉《房屋拆迁划地安置补偿协议书》已经充分保障了原告的合法权益且已经实际履行，案涉房屋所在片区也已用于基础设施道路建设，若撤销该协议将给国家利益、社会公共利益造成重大损害。因此，本院确认被诉《房屋拆迁划地安置补偿协议书》违法，但保留其效力不予撤销。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认第三人乐山市市中区人民政府通江街道办事处于2018年11月13日与原告刘建明签订的《房屋拆迁划地安置补偿协议书》违法。 案件受理费50元，由被告乐山市市中区自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  冯心语 人民陪审员  何宗兴 人民陪审员  许 斌 二〇二〇年五月六日 书 记 员  吴 思 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。