安徽省马鞍山市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖05行初8号 原告庆克林，男，1973年11月26日出生，汉族，住江苏省南京市浦口区。 委托代理人汤圣泉，北京市中银（南京）律师事务所律师。 委托代理人王天菊，女，1950年12月5日出生，汉族，住安徽省和县。系原告母亲。 被告和县人民政府，住所地安徽省和县行政中心3楼。 法定代表人汪强，该县县长。 出庭负责人张宏明，该县副县长。 委托代理人庆祖安，和县乌江镇政府工作人员。 委托代理人裴学文，安徽汪维斌律师事务所律师。 原告庆克林诉被告和县人民政府不履行行政补偿职责一案，本院于2020年3月9日立案受理后，依法于2020年3月10日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月22日、4月26日二次公开开庭进行了审理。原告庆克林及其委托代理人汤圣泉、王天菊，被告和县人民政府委托代理人庆祖安、裴学文到庭参加诉讼，副县长张宏明作为负责人出庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告庆克林诉称，原告原系安徽省和县乌江镇四联村村民，2003年1月30日与乌江镇四联村委会签订《土地承包合同书》，约定由原告承包该村166亩土地进行种植与养殖，承包期限自2003年1月30日至2033年1月20日止，合同签订后原告开始投资经营。2017年5月4日，被告发布和政[2017]25号《和县人民政府关于乌江镇四联村境内部分集体土地征收决定的公告》，征收包括原告承包土地在内的集体土地。被告一直未与原告签订补偿协议，未对原告的苗木和地上附属物给予补偿。2019年6月26日，原告向被告邮寄《补偿申请书》等材料，要求被告对上述苗木及附属物进行补偿，被告未予答复。请求依法确认被告不履行行政补偿职责的行为违法，并责令被告履行法定职责，对原告承包地上的苗木及附着物补偿850万元，本案诉讼费用由被告承担。 原告庆克林就其主张向本院提交了以下证据（均为复印件）： 1.补偿申请书一份； 2.中国邮政快递回执一份，快递查询单一份； 证据1、2证明原告于2019年6月26日向被告寄交申请，被告已经收到，但并未在60天内作出答复； 3.土地承包合同书一份，证明原告承包土地进行种植养殖的事实； 4.和县人民政府[2017]25号《和县人民政府关于乌江镇四联村境内部分集体土地征收决定的公告》一份，证明和县人民政府对原告承包的土地实施征收，但并没有对原告进行补偿； 5.和政[2013]42号《和县人民政府关于批转乌江明发样报城项目集体土地征地补偿安置方案的通知》一份及附表１，皖政地(增减挂钩)[2017]114号建设用地批复一份，皖政地(增减挂钩)[2017]115号建设用地批复一份，证明从2013年被告就开始实施征收，但一直没有对原告承包地上的苗木及地上物进行补偿； 6.录音文字记录及光盘一张，证明被告在进行第一次评估的基础上，于2017年对原告承包地重新进行现场勘查登记的事实，证明第一次评估存在严重的漏项、缺项的情况； 7.合沃评字(2015)第002-１号和县乌江镇四联社区拟征收土地涉及的部分森林资源资产价值评估补充报告一份，评估价值5519970元，证明第002-1号是对第002号评估报告的补充，两份报告评估基准日均为2014年10月13日，原告苗木的当时价值应该是两次评估的总和，且缺少对原告的道路、桥梁、鱼塘、房屋等附着物的评估； 8.照片一组三张，证明原告承包土地上存在的道路、房屋、鱼塘、桥梁等附着物未评估，应当继续进行评估。第一张照片是航拍图，拍摄于2019年7月，第二张是原告手机拍摄，时间大概在2014年或者2015年，第三张是原告相机拍摄，时间在2019年5、６月份左右。 被告和县人民政府辩称：1.本案被告非适格的主体，案涉土地征收的组织者和实施者为和县乌江镇人民政府（以下简称乌江镇政府），同时对案涉土地征收范围之内的苗木，包括房屋等征迁补偿的主体也是乌江镇政府，而并非和县人民政府。2.被告收到原告补偿申请后，已要求乌江镇政府于2019年7月22日进行书面答复，乌江镇政府于2020年2月27日重新邮寄了关于庆克林承包地上苗木情况的书面答复。被告在法定期限内履行了补偿申请书的答复。原告诉称被告不予答复没有事实根据。3.原告承包土地166亩，征迁中实际测绘面积为251亩，主要种植梨树和景观树。其中梨树93.8395亩，补偿款270万元已结算，157亩为景观树和鱼塘。2014年10月13日，四联征迁指挥部聘请合肥沃野生态园林工程有限公司对拟征收土地上的苗木种植大户进行现场评估，经征迁组、承包户、评估公司三方现场对庆克林种植苗木进行了清数、核算并签字确认，评估的苗木金额为1813328元。原告认为该补偿数额过低，不同意签订补偿协议，2016年底原告以苗木漏评为由请求重新评估。经核实，2014年10月评估时原告种植的约13亩桂花田块及三亩白玉兰田块幼苗，经过两年时间的施肥、补栽及自然生长，2016年已长成树苗，原告要求重新评估，不符合重新评估的条件，乌江镇政府未予重新评估。原告承包的土地及地上物至今未征收，请求依法驳回原告诉请。 和县人民政府就其主张向本院提交以下证据（均为复印件）： 1.关于庆克林承包地上苗木情况答复，国内挂号信函收据各一份，证明政府已在法定期限内履行了针对庆克林申请的行政补偿答复； 2.和县人民政府和政[2013]4号，马政秘[2013]20号、和政[2013]42号，证明关于乌江镇四联村范围内的征收及补偿标准已经法定程序通过并予以公开；征迁实施主体及补偿主体为乌江镇政府。根据该补偿文件规定，案涉争议的幼苗是按6000元每亩的标准予以补偿的； 3.皖政地[2013]367号、[2016]73号、[2016]76号、[2017]114号、[2017]115号，证明案涉争议土地已被依法征用，包括庆克林承包地范围之内的东一至东五组民组的集体土地依法陆续被征收； 4.征地补偿安置协议书五份，证明乌江镇政府已与案涉集体土地所有权人签订协议，签订补偿主体为乌江镇政府，并非和县人民政府； 5.测绘图纸及合肥沃野生态园林工程有限公司评估报告，证明庆克林承包地上的苗木经测绘及现场评估价值为1813328元。 经庭审质证，庆克林对和县人民政府提交的证据质证意见为，证据1的真实性认可，合法性不予认可，答复的内容也不予认可。该答复注明作出的时间是2019年7月22日，原告收到的时间2020年3月1日，超过了两个月法定答复时间，且答复的主体是乌江镇政府，原告提交申请补偿的主体是被告和县人民政府。证据2的真实性不持异议，但不能达到被告的证明目的。(2013）20号文件第三项是对零星树木的补偿标准，对本案不适用，原告是规模种植。土地的征收补偿主体应当是县市人民政府，乡镇人民政府不是征收部门，仅是受市县人民政府委托的具体实施单位，不能成为征收补偿的主体。和政[2013]42号仅是针对拆迁补偿安置方案的通知，并非是征地公告、征地批文，对该文件的合法性不认可。证据3征地批文的真实性不持异议，是否进行征收土地公告被告没有举证，不能证明批复的有效性。且批文中明确了和县人民政府要严格依法履行征地批后实施程序，按照征收土地方案及时支付补偿费用，证明和县人民政府是征收及补偿主体。证据4真实性不持异议，不能证明乌江镇政府是法定的征收补偿主体。证据5测试表和评估报告形式上的真实性不持异议，合法性有异议。该评估报告存在漏缺项，之后又进行了补充评估，被告隐藏补充评估的相关证据。案涉地块征收从2013年到2016年，进行了多次征收，对苗木也应该按补偿时的现状进行丈量和评估。 和县人民政府对庆克林提交的证据质证意见为，证据1、2的真实性无异议，和县人民政府已要求乌江镇政府对原告的申请作出回复。证据3的真实性无异议，原告承包合同书中涉及的梨树93.839亩，乌江镇政府已经补偿270万元，未补偿部分的土地政府尚未使用。证据4的真实性无异议，该组证据可以证明被告已经履行法定程序发布了征收公告。证据5的真实性不持异议，但征收补偿的组织实施主体为乌江镇政府，与原告所在的村民集体组织签订征收安置补偿协议的主体也是乌江镇政府。证据6的内容部分真实，部分不属实，不能达到原告举证目的，只能证明本案原告与乌江镇政府关于苗木征收补偿的协商过程。录音文字第二页7:11至10:52的内容不属实。关于杨树450多棵数字，录音资料不清晰，和文字记录的内容不一致。文字记录第三页开始所记载的苗木的数量和规格，是协商过程中原告单方陈述，与苗木的实际现状不相符。证据7电脑所打印的纸张的真实性不持异议，但最后两页评估明细以及苗木调查表的三性不予认可，不是鉴定报告的附件，未经鉴定评估机构盖章确定，证据8的三性不认可，不能确定该三张照片来源的合法性，同时也不能证明该三份照片所显示的苗木是案涉苗木的现状。 庭审后，合议庭组织双方当事人及乌江镇政府征迁工作人员共同到原告承包地现场，对原告陈述的漏评的白玉兰种植地和桂花树种植地进行查看，并制作记录，双方当事人签字，庭审中，原告对该笔录提出异议，认为2014年第一次评估时白玉兰和桂花树已不是幼苗，原、被告对现场查看记录的树苗的现状予以认可。另，庭审后，被告向本院提交了一份合沃评字(2015)第002-１号评估鉴定书原件及复印件，与原告提交的合沃评字(2015)第002-１号评估鉴定结论不一致。 经庭审举证、质证，本院对证据认证如下：原告提交的证据1-5予以采信，可据以认定原告承包土地发生征收，原告向被告提出补偿申请的事实。原告提交的证据6录音文件可以说明原告与乌江镇政府征迁工作人员关于补偿评估鉴定进行协商的过程，不能完整清晰地证明补偿对象的数量，不予采信。原告提交的证据7是复印件，未加盖印章，因本案是履行职责之诉，并不涉及补偿数额，本案对该证据的关联性不予认定。原告提交证据8不予认定。被告提交的证据的真实性予以认定，可以采信据以认定相关事实。本院现场查看记录是在协调补偿事项过程中对双方争议的苗木地块及现状进行的记录。 本院查明，庆克林原系安徽省和县乌江镇四联村村民，2003年元月30日其与乌江镇四联村委会签订《土地承包合同书》，约定由原告承包该村166亩土地进行种植与养殖，承包期限自2003年元月30日至2033年元月20日止。2013年8月21日，安徽省人民政府皖政地[2013]367号《关于和县2013年第8批次城（集）镇建设用地的批复》，同意征收包括案涉土地在内的集体，作为乌江明发新城项目用地。2015年1月8日，乌江镇政府委托合肥沃野生态园林工程有限公司对拟征收土地所涉森林资源资产进行清查、评定估算，并形成合沃评字(2015)第002号评估报告书，评估基准日为2014年10月13日，评估的树木等价值1813328元。2017年5月4日，和县人民政府发布和政[2017]25号《和县人民政府关于乌江镇四联村境内部分集体土地征收决定的公告》，决定征收包括庆克林承包土地在内的集体土地，公告公布了征收土地位置、征收主体和实施单位、征收期限、征地补偿标准及农业人员安置途径、办理征地补偿登记的期限、地点等。其中，该公告第四条记载：本次征地征收主体为和县土地和房屋征收管理局，实施单位为乌江镇人民政府。第五条记载：自本公告发布之日起两个月内完成交付。 2019年6月26日，庆克林向和县人民政府邮寄《补偿申请书》等材料，申请事项为：请求县政府因土地征收对申请人承包地上的苗木及附着物进行补偿，补偿数额暂计850万元（具体以评估鉴定结果计算）。和县人民政府将该申请转办乌江镇人民政府，乌江镇人民政府于2019年7月22日作出《关于庆克林承包地上苗木情况的答复》，并于2020年2月27日邮寄送达庆克林。答复记载：2014年10月13日，四联征迁指挥部聘请合肥沃野生态园林工程有限公司对四联拟征收土地上的苗木种植大户进行了现场评估。当时征迁组、承包户、评估公司三方在现场对庆克林种植苗木进行了清数和核算，三方签字确认。评估报告苗木金额为1813328元，征迁组多次上门做工作，商讨苗木补偿事宜，此户不同意，认为补偿价格过低，不予配合征迁，直至2016年底，该户又到征迁组反映有很多苗木漏评要求评估公司复评。经核实，实为2014年10月评估时约13亩桂花田块及三亩白玉兰田块，当时是杂草夹杂的稀疏的幼苗，评估组不予认可，只能按规定给予每亩6000元的补偿，由于其后期施肥和补栽，及两年多自然生长，到2016年底苗已成树，该户要求按现状重新评估，政府不能给认定，至今未能达成协议。 再查明，2020年4月27日，乌江镇政府向庆克林作出集体土地苗木补偿决定，内容为：一、根据合沃评字2015第002号评估报告，你户苗木评估价值为181332328元，现决定给予你户苗木补偿款181332328元。二、关于你户的房屋及其他附属物补偿款，待征迁组与你户所在村民组即你户协商后，再行决定补偿。三、如不服本决定，可依法在两个月内申请复议或六个月内向人民法院提起诉讼。 本院认为，本案的争议焦点为，庆克林要求确认和县人民政府不履行补偿职责违法并责令履行补偿职责有无事实和法律依据。 2013年起，经安徽省人民政府批准，乌江镇范围内部分集体土地先后被征收，地方政府按照土地使用情况逐步开展征收工作。2014年10月13日乌江镇政府对庆克林承包地上苗木进行清数和核算，并对苗木价值进行评估。2017年5月4日，和县人民政府发布征收决定公告，庆克林承包的乌江镇四联村集体土地位于公告征收范围内，因庆克林对2014年的评估鉴定数额不认可，双方未能签订补偿协议。依据征收公告发布时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”由上述规定可知，被征收人在未签订补偿协议或未收到补偿决定时，可以依法请求市县人民政府或其指定的征收管理部门依法履行补偿安置职责。和县人民政府在发布的征收决定公告中确定和县土地和房屋征收管理局是征收主体，和县人民政府或和县土地和房屋征收管理局均有相应补偿职责。 本案诉争土地已纳入征收范围，土地征收公告发布日期是2017年5月，至本案诉讼时该土地未实际建设使用，庆克林一直在该土地上生产经营。关于集体土地的征收补偿，相关法律、法规虽未明确补偿程序和形式，但和县人民政府或其确定的征收管理部门应当及时进行补偿，以签订补偿协议或作出补偿决定的形式履行职责，并告知救济途径，庆克林的根本诉求也是通过诉讼要求政府尽快处理补偿事宜。本案诉讼前，和县人民政府将庆克林补偿申请转乌江镇政府后，乌江镇政府作出答复，认为庆克林苗木应按评估报告评估的1813328元进行补偿，对补充评估的请求不予认定。本案诉讼期间，乌江镇政府作出补偿决定并送达庆克林，对前述答复中确认的补偿数额1813328元再次认定，答复及补偿决定应当视为乌江镇政府受委托实施的补偿行为，因此，庆克林主张和县人民政府不履行补偿职责的诉讼理由不成立。庆克林要求和县人民政府支付补偿款的诉讼请求，因乌江镇政府已作出补偿决定，庆克林如对补偿决定的数额有异议，可就该补偿决定进行救济，其对评估报告有异议，可一并主张，维护自己的合法权益。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告庆克林的诉讼请求。 案件受理费50元，由庆克林负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 花 卉 审判员 袁国庆 审判员 焦明君 二〇二〇年五月二十五日 书记员 毕亮亮 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。