浙江省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）浙行赔终21号上诉人（原审原告）邢桂叶，女，1961年9月22日出生，汉族，住浙江省宁波市鄞州区。上诉人（原审原告）裘伟国，男，1960年11月21日出生，汉族，住浙江省宁波市鄞州区。共同委托代理人裘宁，男，1987年8月18日出生，汉族，住浙江省宁波市鄞州区，系两上诉人之子。共同委托代理人邓红欣，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁波市奉化区人民政府，住所地浙江省宁波市奉化区锦屏南路1号。法定代表人胡永光，代区长。委托代理人徐文涛，浙江海泰律师事务所律师。邢桂叶、裘伟国诉宁波市奉化区人民政府（以下简称奉化区政府）房屋行政赔偿一案，宁波市中级人民法院于2020年3月4日作出（2019）浙02行赔初15号行政赔偿判决。邢桂叶、裘伟国不服，向本院提起上诉。本院于2020年4月16日立案后依法组成合议庭，并于2020年5月18日通过移动微法院对双方当事人进行了询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，生效的（2018）浙02行初48号、（2019）浙行终264号行政判决对奉化区政府强制拆除两原审原告涉案房屋的行为确认违法，并认定下列事实：两原审原告系夫妻，为宁波市奉化区锦屏街道花园新村居民。2000年至2001年期间，两原审原告就宁波市奉化××××号房地产取得奉房权证大桥镇字第01—××8、48××62、52607号三本房屋所有权证（证载合计工业用房建筑面积2610.77平方米，营业用房建筑面积21.53平方米），以及奉国用（2000）字第1—41680、41690号和奉国用（2001）字第1—45139号三本国有土地使用证（证载合计工业用地土地使用权面积734.05平方米，商业服务业用地土地使用权面积201.01平方米）。2002年3月，邢桂叶以涉案房产为经营场所，取得字号名称为“奉化市南园宾馆”的个体工商户营业执照。2016年3月29日，奉化区政府作出《关于花园区块危旧房屋改造征收项目房屋征收决定的公告》，并于当日在《奉化日报》刊登，原审原告所有的南山路136号房地产位于征收范围。公告载明，在规定的签约期限内，项目签约率达到80%以上（含80%），签订的补偿协议生效；在规定的签约期限内，项目签约率未达到80%，签订的补偿协议不生效，房屋征收决定效力终止。涉案征收项目的房屋征收部门即奉化市房屋征收办公室于2016年7月15日作出《奉化市花园区块危旧房屋改造征收项目房屋征收补偿协议签约情况公告》，载明截止至2016年7月14日，项目签约率达到80%以上，符合房屋征收补偿协议生效条件，已签订的房屋征收补偿协议生效。迄今为止，两原审原告与房屋征收部门未能就涉案房屋征收补偿安置事宜达成一致。2017年12月，宁波市奉化区人民政府锦屏街道办事处（以下简称锦屏街道办事处）在全街道拆迁区块开展安全生产和房屋质量安全大检查行动。根据锦屏街道办事处委托，杭州市房屋安全鉴定检测中心有限公司于2017年12月10日出具的ＪＤ-ＮＢ-ＷＦ-2017015、2017016号两份《房屋安全技术报告》，综合评定涉案南山路136号西房危险性等级为Ｄ级，即“整幢危房”，建议停止使用并立即进行排危处理，或按当地相关政策处理；综合评定涉案南山路136号东房危险性等级为Ｃ级，即“局部危房”，建议对一至三层混凝土柱轴压比不满足规范要求情况作加固或排危处理，或按当地相关政策处理。2017年12月10日，解危办对锦屏街道办事处作出《危险房屋督促解危通知书》。同日，锦屏街道办事处作出《南园宾馆危房解危预案》和《南园宾馆危房解危行动稳定风险评估报告》，解危办同意锦屏街道制定的“拆除涉案房屋”的解危预案。2017年12月11日早晨，奉化区政府组织人员搬离物品并强制拆除了涉案房屋，相关工作人员将两原审原告劝至锦屏街道危旧房改造指挥部（花园区块），裘伟国在该指挥部二楼发生坠楼事件并受伤。浙江省宁波市奉化公证处出具（2017）浙甬奉证民字第624号《公证书》，对涉案房屋作了保全证据公证。原审庭审中，奉化区政府陈述称当天强制拆除涉案房屋后，已将搬离的物品运送至某仓库封存，并口头通知两原审原告领取，但两原审原告否认该府曾通知其领取封存物品的事实。2019年4月，两原审原告提出国家赔偿申请，要求赔偿其房屋、物品及人身损害等方面的多项费用。奉化区政府于2019年6月21日作出不予赔偿决定。两原审原告不服，向原审法院提起本案行政赔偿诉讼。原审法院另查明，奉化区政府于2018年11月19日就两原审原告位于奉化××××号的三处涉案房屋作出奉征补［2018］1号、2号、3号征收补偿决定。两原审原告对上述三份补偿决定不服，向原审法院提起行政诉讼，要求撤销该三份补偿决定，该院受理后立案号为（2019）浙02行初93、94、95号。2019年12月27日，奉化区政府作出奉征补（2018）1-1号、2-1号、3-1号撤销决定，以涉案房屋应按照行政赔偿程序予以赔偿为由，分别撤销了奉征补［2018］1号、2号、3号征收补偿决定，两原审原告收到上述撤销决定后，向该院提出撤诉申请，该院于2019年12月30日作出（2019）浙02行初93、94、95号行政裁定，准许两原审原告撤回三案起诉。原审法院认为，奉化区政府强制拆除涉案房屋行为被确认违法后，两原审原告提出行政赔偿申请，奉化区政府作出不予赔偿决定，两原审原告不服，可以向该院提起行政赔偿诉讼。一般情况下，法院可以在详细查明事实基础上对当事人的实际损失直接进行判决；但在针对一些明显缺乏相关证据，或者需要针对诸多专业化细节直接组织评估、鉴定活动等复杂情形时，为进一步明确行政机关的监督职责，利用好有限的司法资源，发挥行政机关的专业优势与协调优势，为后续做好当事人实体权益救济留有空间，亦可以根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定精神，判决责令行政机关采取补救措施或者承担赔偿责任，而非必须明确赔偿数额。当事人对于行政机关后续作出的赔偿决定不服或者对于行政机关不履行赔偿义务等情形，仍可进一步寻求司法救济。本案中，根据生效的行政裁判，涉案房屋已被列入危旧房改造项目房屋征收决定确定的拆迁范围内，未依法得到补偿安置即被违法强制拆除。奉化区政府虽曾作出过征收补偿决定，但在本案审理过程中其已自行撤销了涉案的三份征收补偿决定，并与两原审原告同样认可应通过两原审原告申请的行政赔偿程序对涉案房屋拆除行为造成的损失予以赔偿。鉴于上述原因，并结合本案相关事实及专业化细节尚需进一步查实、评估、鉴定的情形，该院在此判决奉化区政府对两原审原告主张的赔偿项目进一步作出行政赔偿决定，该赔偿决定应主要包括房屋损失、物品损失以及人身损害损失等三部分内容：第一，关于房屋损失。因涉案房屋未通过补偿安置协议或者补偿决定得到补偿安置即被强制拆除，故对两原审原告房屋损失的赔偿，不应再依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条所规定的房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，即2016年3月29日的市场价格，为基准确定，而应按照有利于保障两原审原告房屋产权得到充分赔偿的原则，以奉化区政府在本判决生效后作出赔偿决定时点的涉案房屋类似房地产的市场价格为基准确定。同时，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项有关对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿的规定，两原审原告在正常征收补偿程序中依法和依据当地征收补偿政策应当得到的利益损失，如搬迁费、临时安置费、停产停业损失等，属于其所受到的直接损失，也应由奉化区政府参照补偿安置方案依法予以赔偿。涉案房屋系因危旧房改造而被拆除，如系依法进行的征收与拆除，两原审原告既可以选择货币补偿，也有权要求产权调换。本案系因违法强制拆除引发的赔偿，为有效维护两原审原告合法权益，结合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条诸项规定及两原审原告的赔偿请求，奉化区政府既可以用提供产权调换房屋的方式予以赔偿，也可以根据作出赔偿决定时点有效的房地产市场评估价格为基准计付赔偿款。由评估机构根据双方当事人提供的原始资料等，独立、客观、公正地出具评估报告。第二，关于物品损失。奉化区政府实施违法强制拆除行为时从两原审原告涉案房屋中搬迁出并封存于仓库的家具、家电等物品属于两原审原告的合法财产，奉化区政府应将封存物品返还给两原审原告，应返还的物品损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金。奉化区政府可根据现场存放现状及物品损毁程度，结合物品本身价值等因素，在返还该部分财产的同时酌情适当予以赔偿。本案审理过程中，原审法院组织双方当事人对奉化区政府提供的《公证书》、视频及照片等材料与该院《现场勘查笔录》进行初步比对，双方均认可奉化区政府拆除涉案房屋时造成了房屋内部分物品遗失。对房屋内遗失的物品依法应予赔偿，两原审原告合情合理的赔偿请求应得到支持。至于该部分遗失物品的具体物品名称、数量及价值等，奉化区政府可以根据《公证书》《现场勘查笔录》比对结果、视频资料、照片等证据，结合两原审原告经营的实际情况、市场行情、物品损耗程度等，进一步查实确认，按照有利于两原审原告的原则酌情确定赔偿数额。鉴于两原审原告从事宾馆经营多年，宾馆房间数量众多，上述物品名目众多、繁杂细碎、价值可能难以估计，如有必要，奉化区政府可以依法委托评估机构对物品进行评估，并以评估机构出具的评估报告作为确定物品损失赔偿数额的依据。第三，关于人身损害损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（三）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”因此，在本案中，只有奉化区政府违法强制拆除行为造成裘伟国身体伤害并有损失的，裘伟国才能取得赔偿。根据本案案情及证据，奉化区政府尚需进一步调查裘伟国坠楼时的现场情况、报警记录、相关证据材料、后续治疗及相关治疗费用支付情况等，具体分析认定该府违法强制拆除行为与裘伟国坠楼有无因果关系以及因果关系大小，进而确定对裘伟国所主张的医疗费、护理费、精神损失费等人身伤害损失是否予以赔偿以及具体赔偿数额。综上，原审法院认为，奉化区政府应与两原审原告就上述损失问题平等协商，并可通过签订和解协议的方式解决；如双方无法达成一致，奉化区政府应按照该判决及进一步调查、评估、鉴定等情况及时作出行政赔偿决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决责令奉化区政府于该判决生效之日起90日内对邢桂叶、裘伟国的赔偿申请作出赔偿决定。邢桂叶、裘伟国上诉称：一、本案原审法院应当对上诉人的损失直接作出判决，这是人民法院对行政赔偿案件的一般、通常做法。而且上诉人诉讼请求是赔偿具体损失数额，也提起了评估申请，原审法院具备判决具体损失数额的法律条件和技术操作条件，故原审法院应当依法进行评估后围绕上诉人的诉讼请求予以审理并作出明确判决。二、案涉房屋已经被拆，上诉人已经打过多场官司，本案双方当事人也已经提供证据，原审法院应当根据举证责任依法作出判决，即使缺乏一些相关证据也应当依法判决被上诉人承担举证不能的法律后果，而不应以缺乏证据不予作出损失数额的判决。本案需要评估鉴定，评估、鉴定机构应当是独立、客观、公正的第三方，应当由法院启动评估程序，而不应由被上诉人再予以评估、鉴定，这难以保障独立、客观、公正。本案司法评估鉴定更具有优势，更利于纠纷实质解决。上诉人与被上诉人自2016年征收决定作出至今已经多次协商，已不存在被上诉人和上诉人双方直接协调化解行政赔偿争议的可能。原审法院调解不成就应该直接作出赔偿具体金额的判决，否则会造成司法资源浪费、程序空转，增加诉累。三、原审法院明知被上诉人已经作出不予赔偿决定，仍然判决被上诉人作出赔偿决定，增加诉累，增加案件赔偿解决的难度。四、原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、七十六条错误，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条，判决被上诉人给付赔偿金。综上，请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。奉化区政府答辩称：一、原审判决责令被上诉人重新作出赔偿决定，对两上诉人的合法权益提供了全面保护。原审法院对房屋损失、屋内物品损失和人身损害赔偿方面的指引均具有事实和法律依据。二、案涉赔偿事项不适宜由人民法院直接作出赔偿判决，原审判决被上诉人作出赔偿决定，于法有据。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十八条的规定：“人民法院审理行政赔偿案件，除依照国家赔偿法行政赔偿程序的规定外，对本规定没有规定的，在不与国家赔偿法相抵触的情况下，可以适用行政诉讼的有关规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”两上诉人提出的赔偿请求涉及房屋征收补偿利益、屋内物品损失和人身损害赔偿等三个方面。原审法院在明确赔偿范围和赔偿方法的情况下，要求被上诉人与两上诉人就赔偿问题进行协商，经协商未成的，责令被上诉人重新作出赔偿决定，符合上述规定，且合情合理。两上诉人认为原审法院应当直接作出赔偿判决的主张，不符合诉讼经济原则，不应予以采纳。三、两上诉人的上诉行为不利于及时解决本案行政赔偿争议。两上诉人在上诉状中对原审判决确定赔偿原则和赔偿方法未提出异议，说明其已接受该原则和方法。二审法院在原审法院未直接作出赔偿判决的情况下，原则上不能直接作出赔偿判决。故两上诉人要求二审法院对本案行政赔偿争议直接作出赔偿判决，不符合法律规定。因两上诉人提起上诉，被上诉人需要等待二审判决生效才能重新作出赔偿决定，上诉审时间的经过是两上诉人的上诉行为造成的。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。两上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款规定：“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”人民法院审理行政赔偿案件如认为确定赔偿内容的事实、证据和依据均已明确，可以直接判决被告赔偿相应的损失。但是对于因房屋征收过程中违法强拆引发的行政赔偿案件，在确定赔偿方式、项目和标准等问题上需要综合适用《中华人民共和国国家赔偿法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，并结合当地征收补偿政策，实践中较为专业复杂。因此，如果人民法院认为案件相关事实、证据和依据尚不明确或者需要行政主体先行作出行政判断的，可以在明确相关赔偿内容、标准或计算方法后，判决被告在一定期限内作出赔偿决定。上述处理既是人民法院对行政机关行政裁量权的尊重，亦有利于全面保障被征收人的合法权益。本案中，两上诉人在案涉房屋强拆行为被人民法院生效判决确认违法后向被上诉人申请行政赔偿，被上诉人虽曾作出不予赔偿决定，但其在本案诉讼中明确表示愿意根据原审判决的指引对两上诉人作出赔偿决定，且已主动撤销案涉房屋征收补偿决定。故原审法院结合本案具体情况，判令被上诉人限期对两上诉人作出赔偿决定，并无不当。两上诉人如对被上诉人作出的赔偿决定不服，仍可继续寻求救济。综上，两上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十八条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  徐亮亮审判员  马国贤审判员  刘家库二〇二〇年五月二十七日书记员  张玉洁