福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽行终69号 上诉人（原审原告）福州市晋安中顺机械热处理厂，住所地福州市晋安区化工路48号。 法定代表人王用忠，董事长。 委托代理人喻群芳，北京乾成（福州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福州市人民政府，住所地福州市乌山路96号。 法定代表人尤猛军，市长。 委托代理人岳江涛，男，福州市人民政府工作人员。 委托代理人林杰，福建拓维律师事务所律师。 原审第三人福州市土地发展中心，住所地福州市仓山区南江滨大道193号。 法定代表人金辉晖，主任。 委托代理人张亚俊，福建君立律师事务所律师。 上诉人福州市晋安中顺热处理厂（以下简称中顺热处理厂）因诉福州市人民政府土地行政批复一案，不服福建省莆田市中级人民法院（2019）闽03行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对案件进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2006年5月，原告中顺热处理厂以竞拍方式受让了原福州市汽车配件三厂的企业净资产。同年9月27日，福州市人民政府作出榕政地［2006］268号《关于汽车配件三厂化工路北侧划拨地转让的批复》，同意上述包括国有土地使用权在内的出让和受让行为。同年11月8日，福州市国土资源局向原告颁发了榕国用（2006）第00XXXXX8号《国有土地使用证》。 2018年7月9日，晋安区鼓山镇人民政府认为原告案涉地上的建筑物为违章建筑，并责令原告自行拆除。但原告未在规定期限内拆除，鼓山镇人民政府遂组织人员将之强制拆除。2018年7月25日，被告福州市人民政府作出榕政地［2018］220号《关于收储鹤林片区Ｉ-10出让地项目国有建设用地使用权的批复》，同意将位于晋安区Ｉ-10出让地项目的国有建设用地使用权（包括原告所有的划拨地）作为储备用地，由第三人福州市土地发展中心负责收储。原告对被告福州市人民政府作出的上述批复及被告委托第三人收储的行为不服，致诉。 原审认为，被告福州市人民政府收储鹤林片区I-10出让地项目国有建设用地使用权的批复，是针对福州市土地发展中心的请示作出的同意收储的意见。该批复属于内部行政行为，并不直接产生外部法律效力。本案中，对原告的相关权益产生实际影响的是此后有关部门组织的收储行为，且批复也明确要求第三人福州市土地发展中心对收储土地应依照法定程序组织实施。根据《土地储备管理办法》的规定，第三人福州市土地发展中心负责所辖片区土地收储工作，具备诉讼主体资格，故原告诉称福州市人民政府委托第三人福州市土地发展中心实施将原告案涉土地使用权的收储工作，与事实不符。综上，原告的诉讼请求依法不能成立，本院不予支持。故对原告的诉求，应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告福州市晋安中顺机械热处理厂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告福州市晋安中顺机械热处理厂负担。 上诉人中顺热处理厂不服，向本院提起上诉称，原审判决认为案涉批复属于内部行政行为，不直接产生外部效力，未对上诉人的权益产生实际影响错误，案涉批复是针对未收先卖的行政侵权行为而作出的终局性行为，并且对外发生了法律效力，上诉人的合法权益因此受到侵犯。原审判决认定事实不清，适用法律错误，且遗漏认定被上诉人在被诉批复前，案涉地块已经被非法公告出让并拍卖成交的事实，案涉土地属于先卖后收，程序颠倒，严重违法。请求撤销原审判决，支持上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人福州市人民政府辩称，被上诉人的批复系针对福州市土地发展中心的请示作出，属于内部行政行为，不产生外部法律效力，亦对上诉人的权利义务不产生实际影响，因此，不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回上诉人的上诉请求。被上诉人作出案涉批复行为符合法律规定，依法应予维持。福州市土地发展中心作为规章授权的承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位，其具备行政诉讼主体资格，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。上诉人的上诉请求无事实与法律依据，请求予以驳回。 各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料已经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。经审查，本院对原审法院采信的证据和认定的基本事实予以确认。 本院另查明，2018年6月30日，原福州市国土资源局发布榕土让［2018］03号《关于2018年第三次公开出让国有建设用地使用权的公告》。2018年7月20日，原福州市国土资源局公布2018年第三次公开拍卖出让国有建设用地使用权结果，其中显示涉案土地经拍卖后由福州市建设发展集团有限公司竞得。2018年7月31日，原福州市国土资源局与福州市建设发展集团有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：35010020180720P033）。2018年11月22日福州市人民政府作出榕政地［2018］379号《福州市人民政府关于鹤林片区I-10地块国有建设用地使用权的批复》，批准将包括涉案地块在内的国有建设用地使用权以公开拍卖方式出让给福州市建设发展集团有限公司。 本院认为，本案上诉人提起诉讼的诉讼请求有两项：第一项诉讼请求是判决确认福州市人民政府于2018年7月25日作出的榕政地［2018］220号《关于收储鹤林片区Ｉ-10出让地项目国有建设用地使用权的批复》（以下简称被诉行政批复）的行政行为违法。第二项诉讼请求是判决确认福州市人民政府委托第三人福州市土地发展中心实施的将热处理厂国有土地使用权“收储”的行政行为违法。经查，被诉行政批复是福州市人民政府向福州市土地发展中心作出，批复的主要内容为：“同意将位于晋安区Ｉ-10出让地项目选址面积为33751平方米的国有建设用地使用权，作为我市储备用地，由你中心负责根据《福建省人民政府关于推行土地收购储备制度的通知》、《福州市土地储备实施暂行办法》等规定收储上述国有建设用地使用权．．．．．．”。由上可知，被诉行政批复中包含两方面内容：一是同意将涉案土地作为储备用地；二是由福州市土地发展中心负责收储等。上诉人的第二项诉讼请求是被诉行政批复的内容之一，人民法院在对被诉行政批复的合法性进行审查的过程中，必将涉及对其中内容的审查。因此，对上诉人主张的第二项诉讼请求的审查实质上已包含在对被诉行政批复的审查之中，上诉人将其作为单独诉请已无实际意义，本院予以驳回。 本案被诉行政批复虽然是针对福州市土地发展中心作出的内部批复，但其内容涉及上诉人享有国有建设用地使用权的土地，且被上诉人在作出被诉行政批复之后，并没有再向上诉人发出相应的收回土地使用权的通知或由相关职能部门对上诉人作出收回土地使用权的决定。2018年12月上诉人因不服被上诉人作出的榕政地［2018］379号《福州市人民政府关于鹤林片区I-10出让地项目国有建设用地使用权的批复》向福建省人民政府申请行政复议。在行政复议审理过程中，被上诉人明确表示其作出榕政地［2018］379号批复前，案涉鹤林片区I-10地块已依据榕政地［2018］220号批复完成征收，应是认可被诉行政批复作出之后产生的外部法律效力。因被诉行政批复已对上诉人的权利义务产生实际影响，具有可诉性，上诉人就被诉行政批复提起行政诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围，符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，被上诉人在诉讼期间并未提供其作出被诉行政批复的证据材料，以证明其作出被诉行政批复符合相关法律规定，应视为其作出被诉行政批复主要证据不足，依法应予撤销。因被诉行政批复作出之后，被上诉人又作出榕政地［2018］379号批复，批准将包括涉案地块在内的国有建设用地使用权，以公开拍卖方式出让给福州市建设发展集团有限公司，被诉行政批复违法，但撤销可能会给社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，应确认被上诉人作出的被诉行政批复违法。原审判决驳回上诉人全部的诉讼请求属认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。 综上，上诉人的上诉理由部分成立，其部分上诉请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销福建省莆田市中级人民法院（2019）闽03行初38号行政判决； 二、确认被上诉人福州市人民政府于2018年7月25日作出的榕政地［2018］220号《福州市人民政府关于收储鹤林片区I-10出让地项目国有建设用地使用权的批复》违法； 三、驳回上诉人福州市晋安中顺机械热处理厂的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人福州市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴声鸣 审判员  余鸿鹏 审判员  许秀珍 二〇二〇年五月二十七日 书记员  宋安然 附本案所适用的法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。