广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终338号 上诉人（一审第三人）忻城县思练镇桥头村民委员会堡上屯。 诉讼代表人张加强，屯长。 委托代理人邓应君，男，汉族，1971年8月2日生，住忻城县。 被上诉人（一审原告）忻城县思练镇桥头村民委员会王家屯。 诉讼代表人蓝常志，屯长。 委托代理人韦海滨，广西思齐律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）忻城县思练镇桥头村民委员会龙江屯。 诉讼代表人陈积龙，屯长。 委托代理人曾凡宏，广西桂三力律师事务所律师。 委托代理人莫铸玲，广西桂三力律师事务所律师。 一审被告忻城县人民政府，住所地：忻城县城关镇芝州一路9号。 法定代表人李朝晖，县长。 委托代理人樊童军，忻城县司法局工作人员。 委托代理人韦光华，广西思江律师事务所律师。 一审被告来宾市人民政府，住所地：来宾市兴宾区人民路1号。 法定代表人雷应敏，市长。 委托代理人陈燕，来宾市司法局工作人员。 委托代理人石秀丽，来宾市司法局工作人员。 一审第三人忻城县思练镇桥头村民委员会下南屯。 诉讼代表人秦应国，屯长。 一审第三人忻城县国有欧洞林场，住所地：忻城县欧洞乡永合村达好屯。 法定代表人蓝富，场长。 委托代理人韦李猛，副场长。 上诉人忻城县思练镇桥头村民委员会堡上屯（以下简称堡上屯）因被上诉人忻城县思练镇桥头村民委员会王家屯（以下简称王家屯）和被上诉人忻城县思练镇桥头村民委员会龙江屯（以下简称龙江屯）诉一审被告忻城县人民政府和一审被告来宾市人民政府土地行政确权、行政复议一案，不服来宾市中级人民法院（2019）桂13行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。上诉人堡上屯的诉讼代表人张加强、委托代理人邓应君，被上诉人王家屯的诉讼代表人蓝常志、委托代理人韦海滨，被上诉人龙江屯的诉讼代表人陈积龙、委托代理人曾凡宏、莫铸玲，一审被告忻城县人民政府的委托代理人樊童军、韦光华，一审被告来宾市人民政府的委托代理人陈燕、石秀丽，以及一审第三人忻城县思练镇桥头村民委员会下南屯（以下简称下南屯）的诉讼代表人秦应国，一审第三人忻城县国有欧洞林场（以下简称欧洞林场）的委托代理人韦李猛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 来宾市中级人民法院一审查明：本案争议土地位于堡上屯××下南屯东南面的“杨家湾”，争议地四至界线为东以山脊线为界，南以山脊线为界，西以山脊线、路、农地为界，北以冲沟线直线至山顶为界（详见忻城县人民政府处理决定附图）。面积约734.2亩，争议地的管理现状主要为王家屯、龙江屯村民分别管理经营，主要种植桉树，少部分为板朝屯村民种植。争议地在1981年确定山界林权时，在忻城县人民政府制作的下南生产队第1137号《山界林权证》、堡上生产队第1138号《山界林权证》中均有争议地在内的登记事项，而忻城县人民政府在1989年为国营桃源林场颁发的国林02号《山界林权证》时，将上述下南生产队、堡上生产队的两个《山界林权证》内所记载的地块重复登记在国林02号《山界林权证》内。2015年，因该纠纷地发现大理石矿，各方当事人即对该争议地产生纠纷。2018年堡上屯向忻城县人民政府申请确权，2019年3月22日，忻城县人民政府作出忻政处字〔2019〕1号《行政处理决定书》（以下简称1号处理决定），决定：一、纠纷区域内1、2、4、6号地块，面积共计531亩（其中1号地块面积33亩，2号地块面积30亩，4号地块面积435亩，6号地块面积33亩），林地权属确认为忻城县思练镇桥头村堡上屯集体所有。忻城县国有欧洞林场国林02号《山界林权证》开洞分场第1林班1、2小班范围内不再包括2号（面积30亩）、4号（面积435亩）林地范围。二、纠纷区域内5号地块，面积159亩，林地权属确认为忻城县国有欧洞林场所有。三、纠纷区域内的3、7号地块，面积共计44.2亩（其中3号地块面积44亩，7号0.2亩），林地权属确认为忻城县思练镇桥头村下南屯集体所有。忻城县国有欧洞林场国林02号《山界林权证》开洞分场第1林班1、2小班范围内不再包括3号（面积44亩）林地范围。龙江屯不服，向来宾市人民政府申请行政复议，2019年7月5日来宾市人民政府作出来政复字〔2019〕21号《行政复议决定书》（以下简称21号复议决定），维持了忻城县人民政府1号处理决定。王家屯、龙江屯不服，分别提起行政诉讼。王家屯请求撤销1号处理决定和21号复议决定；龙江屯请求撤销1号处理决定和21号复议决定，责令忻城县人民政府重新对争议的土地作出处理决定。 庭审中，各方对忻城县人民政府处理决定书及附图中所确定的争议地的地点、四至范围、面积均无异议。 庭审中，堡上屯××下南屯对争议地绝大多数系王家屯、龙江屯村民经营管理的现状予以确认。另，各方当事人均无法提供各自名下的《山界林权证》原件。 来宾市中级人民法院一审认为：合法有效的《山界林权证》可作为林地林木的法律凭证，但必须符合：一、土地来源清楚，有相关历史时期的权属来源证明或是经当时的土地相邻人或权利人的确认；二、发证程序合法。如仅有《山界林权登记表》或《山界林权证存根》，没有发放《山界林权证》的，视为没有完成颁证程序，不具有与《山界林权证》同等效力。本案中，忻城县人民政府主要依据1981年、1989年制作或颁发的《山界林权证》作为本案的确权依据，但各方当事人均不能向法庭提供政府已发放的《山界林权证》原件，且在忻城县人民政府所提供的证据《山界林权登记表》中，没有相邻权利人的签字或只有一个人的签字，况且依庭审查明本案争议地的耕管事实，均是王家屯、龙江屯在争议地进行经营管理。故忻城县人民政府以《山界林权证》作为本案定案依据属于认定事实不清，证据不足，来宾市人民政府的复议决定对其予以维持亦属错误，均应予以撤销。王家屯、龙江屯请求撤销忻城县人民政府作出的1号处理决定和来宾市人民政府作出的21号复议决定，有事实依据和法律依据。依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决：撤销1号处理决定和21号复议决定，由忻城县人民政府对本案权属纠纷重新作出处理决定。 上诉人堡上屯上诉称：一审判决认为本案决定书所依据的事实不清，证据不足而撤销决定是错误的。（一）由于历史因素，当时的行政机构及基层工作并不象今天这样完善和事事具细，《山界林权证》的发放受历史条件的局限，但不影响《山界林权证》的法律效力。在审理忻城县的同类案件中一审法院是认定《山界林权登记表》或《山界林权证存根》的法律效力的。（二）本案中除了《山界林权证》外还有上诉人在争议区域的《农村土地承包经营权证》予以证明，能够证实上诉人合法享有该争议地。（三）其他当事人种树是近三、四年的事，是趁上诉人对土地管理不到位而造成的，是非法行为。请求：撤销一审判决，维持1号处理决定和21号复议决定。 被上诉人王家屯和龙江屯二审庭审中答辩称：争议地历来属于被上诉人所有，被上诉人从上世纪五十年代一直管业至纠纷发生。被上诉人没有参加过林业三定时期走山踏界，也没有得到过《山界林权证》。请求驳回上诉，维持原判。 一审被告忻城县人民政府陈述称：（一）本府对该案认定的事实清楚，证据确凿。纠纷区域内共分为七块地块,其中1号地块属未登记林地；2-7号地块分别登记在国营桃源林场02号《山界林权证》、下南生产队第1137号《山界林权证(存根)》，以及堡上生产队第1138号《山界林权证(存根)》范围内。以上事实，有第1137、1138号《山界林权证(存根)》，国林02号《山界林权证》、《山界林权登记表》及附图底图等书证、证人证言所证实，事实清楚，证据确凿，足以认定。（二）本府作出的处理决定，有事实和法规依据。（1）国家依法实行森林、林木和林地登记发证制度，依法登记的森林、林木和林地的所有权、使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。本案所争议的林地在上世纪八十年代林业三定时期已经进行林业行政登记。1号地属未登记林地，但其毗邻2、4、6号地块林地，从有利于生产生活、有利于经营管理原则出发，应划归堡上屯集体所有。（2）龙江屯提供的《土地房产所有证》、农业税完税证、粮食入库收据等票据与本案争议地关联性无法证实；根据林业部《关于山林定权发证有关问题的答辩》(林函策字[1992]165号)第二点中“根据土地改革法和有关规定依法发给的土地房产所有证(简称土地证)是证明土地改革时分配给农户的土地(含林地)证明，一般情况下不能作为现在确定集体所有林地的依据。只有在没有其他合法凭证(如四固定清册)且土地证符合土地改革法和有关规定的情况下，方可作为确定权属的参考依据”的规定，本案多数地块均已进行行政登记，且龙江屯提供的《土地房产所有证》是否符合土地改革法和有关规定，无法审查，故其提供的《土地房产所有证》,不能作为本案确定集体所有林地的依据；龙江屯还以耕管现状提出林地权属主张，但没有提供充分证据证实其权属来源。（3）王家屯以耕管现状提出约300亩的林地权属主张，但没有提供证据证实其权属来源。（三）本府对本案纠纷调处，程序合法，请求依法予以维持。 一审被告来宾市人民政府陈述称：（一）忻城县人民政府在1981年落实林业生产责任制时期登记给当事人的《山界林权证》符合特定历史情况，尽管颁证程序有些问题，但不影响其实际证明的事实。王家屯和龙江屯是在纠纷发生后2015年才开始对争议地进行管理，依法不能作为认定权属的依据。（二）复议决定认定事实清楚，程序合法，适用依据正确。忻城县人民政府根据法律规定把土地确权给已登记《山界林权证》的堡上屯和下南屯、欧洞林场，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。本府收到复议申请后依法予以受理，告知当事人权利和义务，依法送达法律文书，忻城县人民政府在法定期限内提交了答复书和证据材料，本府经书面审理后，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条、第二十八条第一款第(一)项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定依法作出21号复议决定正确。请二审法院依法公正判决。 一审第三人下南屯和欧洞林场二审庭审中表示同意两级政府的意见。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院对一审查明的事实予以确认。 本院二审庭审另查明：1、关于涉案的《山界林权证》发证情况，堡上屯认可忻城县人民政府主张的事实，即经过相邻方勘界确认，因历史原因未能提供证据证实。王家屯、龙江屯、下南屯均表示没有经过现场勘界确认边界。2、关于争议地管业情况，堡上屯和下南屯均认可王家屯和龙江屯从八十年代初就开始经营争议地，但主张争议地坡下的田是堡上屯和下南屯的，因此对应的坡上林地也应该是堡上屯和下南屯的，只因当时堡上屯和下南屯劳动力不足，无力经营管理，才口头同意王家屯和龙江屯使用。 本院认为：林业三定工作是1981年起为贯彻落实中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》在全国范围内开展的专项工作。根据上述决定要求，“凡是权属清楚的，都应予以承认，由县或者县以上人民政府颁发林权证”。因此，颁发林权证必须以权属来源清楚明确为前提。应有土改、合作化、“四固定”等历史时期的权属来源佐证或没有其他权属凭证与其相对抗，或已经当时的土地相邻人或权利人确认。本案中，登记在堡上屯××下南屯名下的《山界林权证》存在重大缺陷：一是仅有保存在林业部门的存根，没有发放或签收记录，各方当事人亦无法提供《山界林权证》正本。二审庭审中，王家屯、龙江屯、下南屯均明确表示没有收到过《山界林权证》，故不能证实颁证程序已经完成。二是《山界林权证（存根）》权属来源不清，没有土改、合作化、四固定时期的权属来源资料，也没有颁证前经相邻方勘界确认的证据材料，且王家屯、龙江屯、下南屯均表示没有经过现场勘界确认，忻城县人民政府也没有向当时的参与人调查核实。三是登记的权利人与实际管理人不相符。王家屯和龙江屯从八十年代初就开始经营管理争议地，直至2015年争议地发现大理石矿之前，王家屯和龙江屯一直和平使用争议地。忻城县人民政府和来宾市人民政府主张其从三、四年前才开始使用争议地没有事实依据。综上分析，忻城县人民政府没有全面调查核实相关事实，即以《山界林权证（存根）》为依据作出1号处理决定，确认争议地权属，认定事实不清，证据不足。来宾市人民政府21号复议决定予以维持亦属认定事实不清，证据不足。应予撤销。 综上，一审判决撤销1号处理决定和21号复议决定，判令忻城县人民政府对本案权属纠纷重新作出处理决定正确，应予维持。上诉人的上诉请求不成立，应依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人忻城县思练镇桥头村民委员会堡上屯负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇二〇年五月十八日 法官助理 黄国艳 书 记 员 王家兴