云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终96号上诉人（一审原告）马树华，男，回族，1949年9月10日生，住云南省大理白族自治州永平县。委托代理人徐文学，云南一诚律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）永平县人民政府。住所地：云南省大理白族自治州永平县博南镇龙兴路43号。法定代表人字云飞，县长。委托代理人马继伟。代理权限：特别授权代理。上诉人马树华因诉永平县人民政府（以下简称县政府）行政协议一案，不服云南省大理白族自治州中级人民法院作出的（2019）云29行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。马树华起诉称，县政府于1999年修建大保公路收费站通往县城的博南路时，征用其户土地0.631亩，经双方共同认定，砌石脚、换过土的部分为宅基地，面积为0.471亩，有果园、菜园的部分为水田，面积为0.16亩。县政府设立的原永平县大保公路建设协调领导组办公室（以下简称建设协调办公室）明确告知其户宅基地采取等量平移的方式安置，经双方多次会议（尤其是1999年6月8日会议）协商，最终达成一致意见：1.由永平县原曲硐镇人民政府（现博南镇人民政府，以下简称镇政府）在博南镇曲硐村四号路安置给其户0.471亩宅基地；2.被征宅基地公路建设后未用部分归还其户使用，但其户需依法办理相关手续；3.其余拆迁补偿费合计19500元。1999年11月6日，双方签署《永平县大保公路建设拆迁协议》（以下简称《拆迁协议》）再次明确前述约定内容。在具体安置的过程中，县政府仅在博南镇曲硐村四号路边安置了其户0.3亩建设用地，剩余0.171亩未安置，故约定将被征宅基地公路建设后未用地块（当时预计0.2亩左右）归还其户使用，保证其户实际得到的建设用地不少于0.471亩。2000年10月25日，镇政府指派三位工作人员丈量公路建设后未用地块，丈量还其户，丈量面积为0.185亩，但当时双方在能否新建建筑方面有分歧，其户在草图上签署了自己的意见（附当时丈量宅基地草图）。2003年8月26日，其向镇政府和原永平县国土资源局（以下简称县国土局）申请办理公路建设后未用地块的用地手续，镇政府无异议，但县国土局以“申请使用的该宗土地在永平连接线两侧的规划控制范围内，且控制时间30年”为由驳回了其申请。在其户要求处理宅基地安置问题的过程中，2003年8月22日，县国土局局长、建设协调办公室代表（与马树华户签订《拆迁协议》的甲方代表）施学文出具《关于连接线征用马树华户宅基地情况说明》，建设协调办公室成员、曲硐镇党委书记马永宁和建设协调办公室成员、永平县建设局副局长李正荣也出具相同内容的《情况说明》再次证实了上述协商达成事项。其认为，县政府征收其户0.471亩宅基地，并只在博南镇曲硐村四号路边安置了其户0.3亩建设用地，剩余0.171亩建设用地未安置，这一事实无可否认，双方多次会议记录（尤其是1999年6月8日会议记录）也证实了这一点，建设协调办公室成员施学文、马永宁和李正荣出具的情况说明再次辅证。未安置的0.171亩建设用地县政府应当安置给其户，既然原曲硐镇丈量还给其户的被征宅基地公路建设后未用地块不能办理用地手续，镇政府应当在相同（或相似）位置的博南路边另行择地安置给其户。镇政府丈量还给其户被征宅基地公路建设后未用的0.185亩地块，其遵守“控制30年”保持原状的规定，至今没有使用。但2018年10月，镇政府在未告知其的情况下，到丈量应还其户的地块上进行施工、植树，挖掉其户砌的石堤，运走其户堆放在该地块上的空心砖，并告知该地块不属于其户所有，那么其户仍有0.171亩建设用地没有得到安置。请求判令县政府履行双方签署的《拆迁协议》，在永平县路边安置其户0.171亩建设用地。县政府答辩称，1.其已经依约履行完合同义务，马树华诉请在永平县路边安置给其0.171亩建设用地无任何依据。因大保公路建设需要，经多次协商双方于1999年11月6日签订了《拆迁协议》，协议中并无马树华所述“被征宅基地公路建设后未用部分归还原告户使用”和“在曲硐村四号路安置给原告户0.471亩宅基地”的内容，更无保证其实际得到的建设用地不少于0.471亩的内容。另外，其他相关会议记录和调查笔录认定的事实、行政处罚决定、法院裁定均可证明《拆迁协议》根本没有马树华所述“宅基地采取等量平移的方式安置”的内容或含义。2.马树华的起诉已超过法定起诉期限且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，依法应驳回起诉。1999年11月6日《拆迁协议》签订后，2000年10月21日镇政府和马树华签订了《宅基地安置协议》，安置给马树华户远大于其原宅基地证批准面积66㎡的国有土地201.6㎡（0.302亩）。马树华户所称已征未用的0.171亩土地，由于该户未及时申请办理出让手续，后因规划调整，无法办理出让手续，县国土局未予批准。镇政府领导于2003年7月7日已口头明确告知马树华，政府方已经完成义务，有异议的可向人民法院起诉。2003年8月26日，马树华向镇政府和土地主管部门提交了要求批准用地的《申请书》，县国土局已于同日书面答复不予批准其用地申请，故马树华知道政府方认为自己履行完毕义务的日期最迟是2003年7月7日。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，马树华于2019年3月起诉，已经超过了法定起诉期限。请求依法驳回马树华的起诉。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。第四十八条第一款规定，“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。本案马树华户与县政府设立的建设协调办公室于1999年11月6日签订了《拆迁协议》，协议明确建设协调办公室根据国家重点建设项目大保公路建设需要，对马树华户坐落在该线路上的建筑物依法进行征收拆迁，依照大理白族自治州人民政府大政发〔1999〕4号文件及县政府永政发〔1999〕7号文件规定标准计补。其中协议第六条约定，“该户安置用地，由镇政府在四号路按规划安置给宅基地”；第七条约定，“已征宅基地公路未用部分，如本户要求使用，必须向镇政府写出申请，并报县土地管理局依法办理用地手续，方可使用”。2000年10月21日，马树华与镇政府签订《宅基地安置协议》，县政府安置给马树华户0.302亩宅基地。经审查，马树华提起本案诉讼的时间为2019年4月16日，依据上述法律规定，其起诉已超过法定起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的法定情形。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，裁定驳回马树华的起诉。马树华上诉称，1.县政府应当安置给其的宅基地是0.471亩，至今只安置了0.302亩，还有0.169亩没有安置。根据1999年11月6日其与县政府签订的《拆迁协议》第六条的约定，县政府提交的1999年6月8日的会议记录的记载，当时代表县政府签订《拆迁协议》的工作人员施学文的当庭证人证言及其出具的情况说明，结合2000年10月21日《宅基地安置协议》安置0.302亩土地和2000年10月25日对博南镇连接线丈量返还土地0.185亩同时进行的情况等，证实县政府应当安置给其的宅基地就是0.471亩。县政府没有完全履行《拆迁协议》第六条约定的“该户安置用地，由镇政府在四号路按规划安置给宅基地”的义务。2.时至今日，县政府没有提交任何证据证明不再向其安置剩余的0.169亩宅基地，一审法院认定其起诉超过法定期限是错误的。2000年10月21日，镇政府与其签订《宅基地安置协议》时，曲硐开发新区四至路北侧没有可以超过0.302亩的土地进行安置，还有0.169亩未安置，因此县政府与其协商2000年10月25日到博南镇连接线丈量返还0.185亩宅基地给其，后该土地一直交给其使用，县政府以政策等原因一直没有为其办理相关安置手续，也没有告知其未安置的0.169亩宅基地不再履行安置义务。一审法院以《宅基地安置协议》来认定其起诉超过法定起诉期限错误，导致裁定错误。请求撤销一审裁定，依法改判支持其一审诉讼请求，一、二审诉讼费用由县政府承担。县政府答辩称，1.马树华称应当安置给其0.471亩宅基地无依据。1999年11月6日签订的《拆迁协议》第六条、第七条的约定无马树华所述给其安置0.471亩宅基地的内容。2.其已于2000年10月21日履行完毕《拆迁协议》约定的宅基地安置事宜。马树华有异议的，应在此后6个月内起诉解决。3.2003年7月7日，镇政府明确告知马树华政府已经履行完毕义务，有异议可以依法起诉解决。2003年8月26日，县国土局对马树华批准用地的《申请书》作出不予批准的答复。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，马树华于2019年3月29日起诉，已经超过法定起诉期限。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回马树华的上诉，维持原裁定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，1999年11月6日，马树华与县政府设立的建设协调办公室签订了《拆迁协议》；2000年10月21日，马树华与镇政府签订了《宅基地安置协议》；县国土局作出永国土资复〔2003〕1号《关于马树华户申请使用大保公路永平连接线边国有土地的答复》，对马树华户的申请不予批准，2003年8月27日，马树华本人签收了上述答复。马树华如认为县政府存在不履行《拆迁协议》的行为，从2003年8月27日县国土局作出答复对马树华的申请不予批准时起，马树华就已明确知晓县政府作出了拒绝履行行为，马树华对此不服，于2019年4月16日才向一审法院提起本案诉讼，其起诉已超过法定起诉期限。另外，关于本案一审裁定的法律适用问题。本院认为，一审裁定时尚未生效的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（2020年1月1日起施行）第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。本案系要求履行行政协议的案件，应参照民事法律规范关于诉讼时效的规定进行处理。一审法院适用行政诉讼法规定的起诉期限，而非民事法律规范确定的诉讼时效对本案进行处理存在一定不当。《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。第一百三十七条规定，诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。但是，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百一十九条规定，当事人超过诉讼时效期间起诉的，人民法院应予受理。受理后对方当事人提出诉讼时效抗辩，人民法院经审理认为抗辩事由成立的，判决驳回原告的诉讼请求。本案中，2003年8月27日马树华本人签收了县国土局作出的永国土资复〔2003〕1号《关于马树华户申请使用大保公路永平连接线边国有土地的答复》时就明确知晓其权利是否受到侵害，根据上述规定，马树华于2019年4月16日提起本案行政诉讼已经超过诉讼时效。县政府在一审答辩中提出马树华“起诉已超过法定起诉期限”，可以确认县政府对马树华提出了诉讼时效抗辩。因此，即使依照民事法律规范对马树华的起诉进行审查，其的起诉也超过了诉讼时效。考虑到一审法院作出裁定时《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》尚未生效，当时对行政协议案件参照适用民事法律规范尚无明确法律规定，一审法院裁定适用行政诉讼法相关规定具有一定法律依据。本院对一审裁定进行审查时，应当依据一审裁定时生效的法律规定，而不应适用在二审时才生效的新法律规定。同时，一审法院裁定适用法律问题并不影响当事人的合法权益，本案如指令一审法院继续审理反而增加当事人负担，耗费司法资源。综上，一审法院裁定对马树华的起诉事项驳回起诉正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 桂 蕾审判员 杨志刚审判员 赵 霁二〇二〇年五月九日法官助理马锐书记员林珊珊