云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终871号上诉人（一审被告）西畴县人民政府。住所地：云南省西畴县西洒镇人民路31号。法定代表人黄明勇，县长。委托代理人朱武明，云南轩浩律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）张玉周，男，汉族，1973年2月10日生，住云南省西畴县。委托代理人**，云南天途律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人李新德，云南天途律师事务所实习律师。代理权限：特别授权代理。一审被告西畴县莲花塘乡人民政府。住所地：云南省西畴县莲花塘街上。法定代表人晋家良，乡长。委托代理人胡兴兵，云南轩浩律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人中交文山高速公路建设发展有限责任公司。住所地：云南省文山市开化中路169号。法定代表人汪俊杰，总经理。委托代理人周斯时。代理权限：一般授权代理。上诉人西畴县人民政府（以下简称县政府）因张玉周诉县政府、西畴县莲花塘乡人民政府（以下简称乡政府）其他行政强制一案，不服云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院作出的（2019）云26行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案报请最高人民法院延长了审理期限，现已审理终结。一审法院认定，2016年12月29日，云南省发展和改革委员会以云发改基础［2016］1950号文件批准了文山至麻栗坡高速公路建设项目，该项目建设途经西畴县境内，根据该高速公路项目的设计，部分路段建设需占用西畴县莲花塘乡莲花塘村委会莲花塘村小组部分土地。项目的投资方是本案第三人中交文山高速公路建设发展有限责任公司（以下简称中交文山公司）。项目获批后县政府即根据《中华人民共和国土地管理法》（本案系指2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》，以下同）的相关规定和云南省发改委、云南省交通厅的相关文件，对修建“文麻高速公路”需占用的土地进行征收。县政府于2017年10月12日下发了《西畴县人民政府建设用地征收公告》（［2017］第9号）和《文山至麻栗坡高速公路（西畴段）建设征地拆迁补偿标准》（西政发［2017］54号），明确了征收土地的位置、权属、面积以及土地征收补偿标准、林地补偿标准、地上附作物补偿标准等，并将征收公告和补偿标准在乡政府所在地的显著位置进行粘贴公告和召开被征收人会议进行宣传。为加快推进“文麻高速公路”莲花塘段工程建设，乡政府于2017年10月16日下发了《莲花塘乡人民政府关于成立文麻高速公路建设（莲花塘段）征地拆迁工作领导小组的通知》（莲政发［2017］28号），乡政府及部分村委会人员组成四个征地拆迁工作小组配合县政府做好莲花塘乡境内的高速公路建设用地的征地拆迁补偿工作。位于西畴县隧道出口的杨宗武、韦祖贵、冯德聪、王绍才四农户所使用的集体土地相继被征收，县政府与四农户签订了征地补偿协议书，支付了征地补偿款。张玉周租用杨宗武、韦祖贵、冯德聪、王绍才四农户土地种植的苗木也属于被征收的范围。在征收补偿过程中，乡政府工作人员对张玉周的苗木进行丈量和清点，总面积为6.99亩，其中4.33亩中有华盖木、樱桃树共计697棵；2.66亩苗圃，按每平方米12棵计算，测算共计总数为21290棵，乡政府制作了《张玉周绿化树基本情况》，但张玉周对此拒绝签字认可。后又经多次协商，因张玉周与县、乡政府之间就该苗木的补偿标准未达成一致意见，双方一直未签订征收补偿协议。为不影响高速公路的建设进度，2018年7月25日，乡政府对张玉周下发通知，要求张玉周在2018年7月25日至8月3日将其种植的苗木搬迁移栽。在此期间，县政府工作人员又于2018年8月24日在莲花塘乡政府职工之家对张玉周种植的苗木情况和补偿问题进行了接访和协商。由于该片土地已签订征地补偿协议，县政府及乡政府工作人员把张玉周的苗木丈量清点固定后，将土地移交给第三人中交文山公司使用。高速公路施工方在得到县政府工作人员的口头通知后，于7月5日、8月11日、10月2日三次组织施工，强行挖除了张玉周在该被征收土地上种植的苗木。张玉周认为，县政府、乡政府在未与自己协商一致，未签订补偿协议的情况下，强行挖除自己种植多年的苗木，侵犯其合法权益，提起诉讼，请求：1.确认乡政府2018年7月25日下发通知的行为违法（此项诉讼请求，经向张玉周释明后，张玉周当庭请求撤回第一项诉讼请求。经一审法院审查认为，张玉周主动撤回其第一项诉讼请求，不影响国家和社会公共利益，已当庭口头裁定准许张玉周撤回关于“确认被告莲花塘乡政府下发通知的行为违法”的诉讼请求。）2.请求确认县政府、乡政府对其承包土地实施的行政强制行为违法。一审法院将本案的争议焦点归纳为：1.实施本案行政强制行为的主体是谁？2.实施行政强制行为的事实是否清楚，执法主体，执法程序是否合法？围绕以上两个争议焦点，各方当事人充分发表了辩论意见。张玉周认为，本案的行政强制行为主体应该是县政府，乡政府也参与了本案的强制行为。县政府成立拆迁办公室，对土地征收进行了公示，指导乡政府成立办公室配合工作，公告和补偿标准都是由县政府、乡政府进行的。在征地过程中，乡政府发出过通知，但乡政府发出通知应该归责于县政府，这是延续县政府的职权的行为，整个强制行为是由县政府主导和乡政府配合实施的。综上，县、乡两级政府是作出行政强制行为的主体，作出的行政强制行为违法。县政府认为，（一）毁损张玉周林木主体并非县政府。张玉周地上附作物（绿化树）补偿未达成协议是事实，但实施强制行为是高速公路施工方所雇请的施工队，并不是县政府。（二）向张玉周下发通知的并不是县政府或授权机构、委托人。向张玉周下发通知的是“莲花塘乡政府”，县政府未授权或委托乡政府实施任何行为。（三）两级政府并未实施毁损行为。县政府将土地征收补偿完毕，交付高速公路投资方，至于投资方与施工方如何交接我方无义务进行审查。在土地征收阶段，其他人实施了毁损行为，我方坚持认为这是一个民事侵权行为。（四）人员具有混同不能代表是县政府行为。本次征地与补偿工作组是县级政府进行抽调部分人员组成，抽调人员也未实施强制行为。综上，张玉周诉讼主张行政行为违法，但该行政行为并非两级人民政府所为，应依法判决驳回张玉周的诉讼请求。乡政府认为，乡政府不是土地行政征收的主体，与县政府是上下级关系，处于领导与被领导的地位，不具有征地主体资格。乡政府对张玉周下发限期移栽通知符合法律规定，该通知行为属于民事法律行为，乡政府并未对该通知要求进行执行，也未采取行政强制手段实施行政强制行为，请求驳回张玉周的诉讼请求。第三人中交文山公司认为，第三人与本案土地征收、接收、清理等事项没有任何关联，不应承担责任。乡政府具体负责涉案土地的征地拆迁工作，在将土交付给施工单位使用时，负有保证土地（包括地上附作物）已经征收完成的义务，施工单位是应乡政府的要求，才开始在涉案土地上进行施工，施工单位不应当承担因土地征收不到位而强行施工带来的后果。一审法院认为，张玉周租用了杨宗武、韦祖贵、冯德聪、王绍才四农户所使用的集体土地种植苗木，在“文麻高速公路”建设的征地拆迁补偿中，县政府工作人员已经通知张玉周到场，对其种植的苗木面积、数量进行了实地丈量、清点。乡政府也认可该苗木系张玉周所种，并配合县政府在征收中制作了《张玉周绿化树基本情况》，县、乡两级政府工作人员多次与张玉周协商苗木补偿事宜，在县政府未与张玉周签订补偿协议的情况下，张玉周种植的苗木被强行挖除，张玉周向法院提起诉讼，主体适格。乡政府认为张玉周无证据证明被挖除的苗木是其所有，张玉周不具备原告主体资格的理由不能成立，不予支持。在“文麻高速公路”建设征地拆迁补偿和施工过程中，张玉周种植在杨宗武、韦祖贵、冯德聪、王绍才四农户土地上的苗木，被强行挖除，现县政府、乡政府、第三人中交文山公司均否认实施了挖除苗木的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”的规定，本案“文麻高速公路”建设项目中，就西畴县境内路段公路建设实施征收集体土地的法定主体是县政府，而乡政府只是按照县政府的工作安排参与了该项目的具体征地拆迁补偿工作，其不是本案征收行为的法定主体。且县政府也认可是其将土地征收后交由第三人使用。因此，在县政府、乡政府和第三人均否认实施了挖除苗木行为的情况下，根据上述法律规定，应推定本案的法定征地主体即县政府实施了本案行政强制行为，其应为本案的适格被告主体。《中华人民共和土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附作物和青苗的补偿费。……”本案中，县政府作为“文麻高速公路”项目建设用地的征地主体，在对杨宗武、韦祖贵、冯德聪、王绍才四农户所使用的集体土地进行征收后，还应当依法对地上附作物即张玉周的苗木进行征收并签订补偿协议予以补偿。但县政府在未与张玉周签订征收补偿协议的情况下即对其苗木强行挖除，是行政机关为推进高速公路项目建设采取的一种行政强制措施。根据《中华人民共和行政强制法》第十八条：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定:(一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准;(二)由两名以上行政执法人员实施;(三)出示执法身份证件;(四)通知当事人到场;(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;(六)听取当事人的陈述和申辩;(七)制作现场笔录;(八)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明;(九)当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章;(十)法律、法规规定的其他程序。”的规定，县政府在作出挖除张玉周苗木的行政强制行为前，既未作出行政强制决定，也未通知当事人到场，未依法保障当事人享有陈述、申辩等权利，所实施的行政强制行为不符合《中华人民共和行政强制法》第十八条的相关规定，属于违反法定程序实施的行政强制行为，张玉周请求确认县政府所实施的行政强制行为违法的诉讼请求成立，依法予以支持。因乡政府不是本案法定征地主体，也无证据证明其实施了本案被诉行政强制行为，故对张玉周认为乡政府实施本案行政强制行为违法的诉讼请求，依法不予支持。本案张玉周所诉的是行政强制行为，并非诉行政征收行为。而本案行政强制实施挖除苗木的最后一次时间是2018年10月2日，县政府在将土地交付给第三人中交文山公司和施工方施工时，对张玉周苗木实施行政强制挖除时并未告知其救济途径和起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”县政府在作出挖除张玉周苗木的行政强制行为时，并未告知张玉周起诉期限，其起诉期限应当适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“最长不得超过一年”的规定。张玉周于2018年10月2日得知自己种植的苗木被强行挖除，于2019年1月22日向法院提起诉讼，未超过一年。县政府认为张玉周的起诉超过法律规定起诉期限的理由不能成立，不予支持。综上所述，县政府作为“文麻高速公路”项目建设用地的征地主体和具体组织实施单位，在未与张玉周签订补偿协议的情况下，违反法定程序实施了挖除张玉周苗木的行政强制行为违法。张玉周诉请确认该行政强制行为违法的理由成立，予以支持。县政府认为其未实施本案行政强制行为的辩解不能成立，不予采纳。据此，依照《中华人民共和行政诉讼》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认县政府实施挖除张玉周种植于文山至麻栗坡方向高速公路莲花塘一号隧道出口处6.99亩集体土地上苗木的行政强制行为违法。二、责令县政府对挖除张玉周苗木的行政强制行为采取相应的补救措施。三、驳回张玉周关于请求确认乡政府行政强制行为违法的诉讼请求。案件受理费人民币50.00元，由县政府承担。上诉人县政府上诉称，上诉人仅认可对苗木清点和固定的数量、品种、面积，并未参与实施固定、清点苗木；上诉人并未将该地块移交中交文山公司使用。上诉人认可“按照土地征收程序，由县人民政府征收补偿完成后交付使用。”并不代表县政府认可该土地已经由县政府征收完成后移交给第三方，县政府认可的是征地的法定程序，不能理解为该土地已经移交给第三方。就本案而言，上诉人至今为止从未向任何人下发过实施强制行为通知，也未对被上诉人实施过强制行为。实施强制主体需要人民法院进行明确查实，不能推定。本案上诉人是法定征收主体，但并不是毁损上诉人苗木的主体，也未实施强制行为。本案上诉人并未实施行政强制行为，应作为民事案件以民事侵权行为处理。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人张玉周未提交书面答辩意见。一审被告乡政府亦未提交书面意见。第三人中交文山公司亦未提交书面意见。本案一审法院对各方当事人提交的证据进行了审核认定。一审法院对各方当事人提交的证据审核认定正确，本院予以确认。本案经审理查明的案件事实与一审法院认定一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县政府系实施本案所涉土地征收行为的法定主体。《中华人民共和国土地管法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。被上诉人张玉周针对栽种于被征收土地范围内苗木享有获得补偿的权利。本案被上诉人张玉周的苗木补偿问题尚未得到解决，征收行为尚未实施完毕，在此情形下张玉周所诉苗木被挖除的行为应视为征收过程中的行政行为。县政府若认为本案苗木挖除行为并非征收过程中的行政行为，其作为征收主体有能力亦有责任举证证明本案挖除行为的具体情况，而本案诉讼中其并未举证证明张玉周的苗木被挖除与其征收行为无关。一审法院推定本案上诉人县政府实施了行政强制行为并无不当。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。征收过程中，被征收人拒不交出土地的，强制收回土地仅可向人民法院申请强制执行，本案所涉强制行为并未采取向人民法院申请强制执行的方式进行，程序违法。《中华人民人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以通知责令被告采取补救措施，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。本案被诉行政行为系强制行为，无可撤销内容，依法应确认违法。同时，县政府应对张玉周的苗木挖除问题采取相应的补救措施，保障被征收人的合法权益。故一审判决确认本案所诉挖除行为违法并判决县政府采取相应补救措施并无不当，应予以维持。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定的委托。本案乡政府并不是法定的征收主体，亦无法律、法规、规章规定其可实施相关征收行为，其在土地征收过程中实施的相关行为应视为县政府委托其实施的行为，故乡政府并不是本案适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。一审法院应通过释明、裁定的方式处理乡政府并非本案适格被告的问题，其实体判决驳回张玉周关于请求确认乡政府行政强制行为违法的诉讼请求属适用法律错误，但因该问题不影响本案的实质裁判结果，本院仅在此予以指出。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由西畴县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  赵学军审判员  易 文审判员  苏雪峰二〇二〇年五月六日书记员  王 娜