河南省信阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫15行终20号上诉人（原审原告）舒勇，男，汉族，1976年5月7日生，住信阳市浉河区。委托代理人王志伟，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告、原行政机关）信阳市自然资源和规划局。法定代表人黄体荣，该局局长。委托代理人谭智中，该局工作人员。委托代理人周玉胜，河南银辉律师事务所律师。被上诉人（原审被告、复议机关）河南省自然资源厅。法定代表人刘金山，该厅党组书记。委托代理人蔡潇，该厅工作人员。委托代理人张梦梦，河南大正律师事务所律师。原审第三人信阳九鼎房地产开发有限公司。法定代表人陈友宝，该公司总经理。委托代理人陈惠，该公司工作人员。上诉人舒勇因诉被上诉人信阳市自然资源和规划局、河南省自然资源厅及第三人信阳九鼎房地产开发有限公司（以下简称信阳九鼎公司）土地登记行政争议一案，不服信阳市浉河区人民法院（2019）豫1502行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人舒勇及其委托代理人王志伟，被上诉人信阳市自然资源和规划局的委托代理人谭智中、周玉胜，被上诉人河南省自然资源厅的委托代理人蔡潇、张梦梦，原审第三人信阳九鼎公司的委托代理人陈惠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明：2006年10月30日，信阳市人民政府作出《关于收回浉河南岸琵琶山村部分国有建设用地并挂牌出让的批复》（信政土［2006］124号），原告舒勇诉称的涉案土地处于该批复决定挂牌出让的P2006-1301号宗地、面积为102305.37平方米的规划红线范围之内。2006年10月31日，原信阳市规划局就该宗地作出《建设项目规划设计条件通知书》。2006年11月6日，原信阳市国土资源局和信阳市规划局就涉案土地等13宗地共同发布国有土地使用权公开出让公告。2006年12月18日，在信阳市国土资源交易中心举办的国有土地使用权挂牌出让活动中，信阳市山河路桥工程有限公司竞得编号为2006-1301号地块的国有土地使用权，并与原信阳市国土资源局签订了成立确认书，确认该地块出让金总价为28,645,503元。2007年11月6日，信阳山河路桥工程有限公司与原信阳市国土资源局签订关于2006-1301号宗地的《国有土地使用权出让合同》。其后，信阳市山河路桥工程有限公司变更为河南山河路桥工程有限公司。2011年1月6日，河南山河路桥工程有限公司经信阳工商行政管理局注册成立信阳九鼎公司即本案第三人。2011年9月21日，信阳市人民政府作出《关于办理P2006-1301宗地国有土地使用权出让手续的批复》（信政土［2011］225号），同意为信阳九鼎公司即第三人办理P2006-1301宗地用地手续。2011年10月28日，原信阳市国土资源局与第三人信阳九鼎公司签订了《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，约定将原信阳市国土资源局于2007年11月6日与原信阳市山河路桥工程有限公司所签订的《国有土地使用权出让合同》中的受让人变更为第三人即信阳九鼎公司。第三人信阳九鼎公司于2011年11月15日缴纳价格调节基金111,780元，于2012年2月27日缴纳土地出让金22,356,358元，于2012年2月21日缴纳契税907,668.13元。2012年4月12日，第三人信阳九鼎公司向原信阳市国土资源局提出土地登记申请，2012年4月13日，原信阳市国土资源局审核第三人信阳九鼎公司提交的地籍调查表，认定该宗地权属证件齐全、有效合法、界址清楚、全无纠纷，调查结果正确、勘丈结果准确；同日，填具土地登记审批表，报请信阳市人民政府批准。经批准后，为第三人信阳九鼎公司办理了国有土地使用权证（编号为信市国用［2012］10069号），并办理了土地登记卡，该卡未显示办理日期。对于涉案的P2006-1301号宗地红线范围内的部分土地，原告舒勇持有其父亲舒国强于1998年与其本村签订的土地承包合同，至2018年其尚享有政府发放的农民粮食补贴。2019年4月1日，原告舒勇向被告河南省自然资源厅提出行政复议申请书，请求撤销被告信阳市自然资源和规划局作出的办理国有土地使用证（编号［2012］10069）。被告河南省自然资源厅受理该申请后，于2019年4月8日向被告信阳市自然资源和规划局发出行政复议答复通知书。被告信阳市自然资源和规划局于2019年4月19日作出行政复议答复书，并提交了相关证据材料，认为原告舒勇的复议请求不能成立，应依法予以驳回。被告河南省自然资源厅于2019年5月29日作出豫自然资复［2019］21号行政复议决定书，认为被告信阳市自然资源和规划局作出的《国有土地使用权证》（编号［2012］10069）适用依据正确，程序合法，决定：维持原信阳市规划局作出的《国有土地使用权证》（编号［2012］10069）。原告舒勇不服该行政复议决定书，遂起诉请求：1、撤销被告信阳市自然资源和规划局作出的国有土地使用证（编号［2012］10069）；2、撤销被告河南省自然资源厅于2019年5月29日作出的豫自然资复［2019］21号行政复议决定书。诉讼过程中，原告舒勇及其委托代理人坚持以下意见：①涉案土地性质依然属集体所有，并未变更为国有，不具备国有土地使用权登记的前提；②涉案土地权属一直存在争议，符合《土地登记办法》规定的不予登记的情形，应不予登记；③涉案土地的竞买投标人信阳市山河路桥工程有限公司不具有房地产开发资质，其中标违法无效，中标后又擅自转让第三人，出让合同变更未经所有权人签字同意，土地出让金系六年后支付，招投标程序和土地出让金支付不合法；④土地登记卡显示登记时间应为2011年，而第三人提供的宗地草图显示时间为2012年，证明其申请登记时并无宗地草图，未提供地籍调查登记表，被告信阳市自然资源和规划局予以登记，违反了《土地登记办法》第九条关于土地登记时应提供地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标的规定。被告信阳市自然资源和规划局为第三人信阳九鼎公司颁发国有土地使用权证书的行政行为违法，应予撤销；被告河南省自然资源厅在被告信阳市自然资源和规划局违法登记的情形下仍作出维持决定，存在违法，应予以撤销。原审认为，关于《关于收回浉河南岸琵琶山村部分国有建设用地并挂牌出让的批复》（信政土［2006］124号）是否合法的问题，由于出台该文件的行政主体系信阳市人民政府，原告舒勇虽诉称该文件违法，但未就该文件提起行政诉讼，尚未经法律程序认定该文件违法，该文件的合法性问题亦不属本案审理范围。被告信阳市自然资源和规划局依据该文件按法定程序为第三人信阳九鼎公司办理国有土地使用权证书，属履行工作职能。关于被告信阳市自然资源和规划局为第三人信阳九鼎公司办理国有土地使用权证（编号：信市国用［2012］10069号）的程序是否合法的问题。（一）在被告信阳市自然资源和规划局在实施本案土地登记行为时，并未发生由本案原告舒勇或其他利害关系人提出并经确认的土地权属争议问题，不存在依照国土资源部《土地登记办法》所规定的应不予登记的情形；（二）原告舒勇诉称的被告信阳市自然资源和规划局在本案涉案土地挂牌出让过程中违反《中华人民共和国招投标法》等程序不合法的问题，属行政监督部门受理后予以认定并作出行政处罚的问题，不属本案行政诉讼处理范围；（三）据被告信阳市自然资源和规划局提供的为第三人信阳九鼎公司办理土地登记的档案材料显示，该公司提供有宗地草图及地籍调查登记表，提供时间为2012年2月21日，该公司申请登记时间为2012年4月12日，被告信阳市自然资源和规划局于次日即2012年4月13日提出审核意见，同意报送信阳市人民政府批准办理土地登记证，信阳市人民政府于当日批准同意为第三人办理土地登记，并不存在原告舒勇诉称的第三人信阳九鼎公司未提供宗地草图及地籍调查表即办理土地登记的行为。原告舒勇提供的第三人信阳九鼎公司土地登记卡并未显示办理登记时间，该卡所载明的土地使用期限自2011年始的内容并不能证明该土地登记行为系在2011年办理实施；（四）信阳市人民政府以《关于办理P2006-1301宗地国有土地使用权出让手续的批复》（信政土［2007］225号），批准将涉案土地的受让人由信阳山河路桥工程有限公司变更为该公司注册成立的信阳九鼎公司即本案第三人，在经被告信阳市自然资源和规划局履行办理土地登记的相关程序后，批准为第三人信阳九鼎公司办理国有土地使用权证书，程序合法齐备。综上，被告信阳市自然资源和规划局为第三人信阳九鼎公司办理国有土地使用权证（编号信市国用［2012］10069号）的行政行为适用法律、法规正确，程序合法。被告河南省自然资源厅在原告舒勇申请复议后作出维持的复议决定，程序合法，处理适当。原告舒勇要求撤销被告信阳市自然资源和规划局作出的办理国有土地使用权证（编号信市国用［2012］10069号）的行政行为、撤销被告河南省自然资源厅作出的豫自然资复［2019］21号行政复议决定书的诉讼请求，证据不足，理由不能成立，依法不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回原告舒勇关于撤销被告信阳市自然资源和规划局作出的办理国有土地使用权证（编号信市国用［2012］10069号）的行政行为的诉讼请求；二、驳回原告舒勇关于撤销被告河南省自然资源厅作出的行政复议决定书（豫自然资复［2019］21号）的诉讼请求。上诉人舒勇上诉称，信阳市人民政府作出的《关于收回浉河南岸琵琶山村部分国有建设用地并挂牌出让的批复》（信政土［2006］124号）已经南阳市中级人民法院作出的（2019）豫13行初134号行政判决、河南省高级人民法院（2019）豫行终4060号行政判决确认违法；涉案地块未经省政府或国务院批准征收，不具备出让的前提条件，仍是集体土地，上诉人仍享有粮食补贴；采取让不具备房地产开发资质的公司中标，再利用违法转让的方式，让有开发资质的公司取得土地使用权，明显违法。请求依法改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人信阳市自然资源和规划局辩称，上诉人的上诉理由不能成立，其对省高院的案涉判决不服正在申请再审。确认批复违法的判决是2019年作出的，被诉颁证行为发生在2006年，发证的时候批复并未被确认违法。上诉人称其至今仍在领取粮食补贴，是不合法的。被诉土地使用权证发证时四至界限清楚。本案实质上仍是拆迁补偿纠纷，上诉人为了达到多补偿的目的反复起诉。浉河区政府及五星乡街道办事处在土地房屋征收过程中已进行了充分的补偿安置，上诉人的补偿款也已提存，上诉人由于自身原因迟迟不领取。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。请求法院驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人河南省自然资源厅辩称，信阳市自然资源局是依据信阳市人民政府（2006）124号批复公开出让涉案土地，之后第三人合法取得土地使用权，第三人也提交了完善的手续，信阳市自然资源局为其办证合法。上述批复虽被确认违法，但不影响后续行政行为的合法性。生效判决书中明确指出考虑公共利益的需要不撤销上述批复，该批复虽被确认违法，但法院并未要求对后续行政行为进行纠正，判决书中明确指出可以向市政府主张相关权利，因此上诉人的主张不能成立。一审判决适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人信阳九鼎房地产开发有限公司述称，同意两被上诉人的答辩意见。二审经审理查明的事实与一审查明一致。另，上诉人舒勇当庭提交了河南省高级人民法院（2019）豫行终4060号行政判决书复印件，各方当事人均认可该判决。本院认为，被上诉人信阳市自然资源和规划局为原审第三人信阳九鼎房地产开发有限公司颁发被诉土地使用权证时，信阳市人民政府作出的《关于收回浉河南岸琵琶山村部分国有建设用地并挂牌出让的批复》（信政土［2006］124号）并未被撤销或确认违法，河南省高级人民法院于2020年1月14日作出的（2019）豫行终4060号行政判决虽确认了上述批复违法，但并未撤销该批复，仍保留了该批复的法律效力，仍可以作为被诉土地使用证的依据。上诉人舒勇主张因被诉土地使用权证的办证依据之一的批复被确认违法，该土地使用证亦应被撤销的理由不能成立。且（2019）豫行终4060号行政判决认为“原审法院判决同时要求信阳市人民政府对批复采取补救措施，应理解为存在政府进行城市建设项目的原因，但是应完善占用土地的相关手续及做好被拆迁对象的安置补偿或赔偿工作。至于舒勇的合法损失除与行政机关协商安置补偿外也可选择提起行政赔偿之诉时主张。”根据该判决，上诉人可以通过其他途径或方式寻求权利救济，且涉案土地上已建成众多建筑，许多房屋已出售，上诉人提起本次诉讼既没有诉的价值，亦没有诉的意义。被上诉人河南省自然资源厅对上诉人的复议申请经立案审批、送达提出答复通知书、答复书后，作出复议决定，事实清楚，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长  阮晓强审判员  李洪宇审判员  李 敏二〇二〇年五月二十七日法官助理杨砚犁书记员樊鑫