广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1231号上诉人（原审原告）德庆县新圩镇新圩村石狮经济合作社，广东省德庆县新圩镇新圩村委会石狮村。法定代表人莫建汉，社长。被上诉人（原审被告）德庆县人民政府，住所地广东省德庆县德城镇德庆大道。法定代表人江泽全，该县县长。委托代理人李子敏，德庆县国土资源局工作人员。委托代理人陈秋琴，广东七星律师事务所律师。被上诉人（原审被告）德庆县新圩镇人民政府，住所地广东省德庆县新圩镇。法定代表人黎雪莲，该镇镇长。委托代理人江汉芳，该镇司法所工作人员。委托代理人陈秋琴，广东七星律师事务所律师。上诉人德庆县新圩镇新圩村石狮经济合作社（下称石狮经济合作社）因诉被上诉人德庆县人民政府（下称德庆县政府）、德庆县新圩镇人民政府（下称新圩镇政府）行政征收纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院（2015）肇中法行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，被告德庆县人民政府于2010年6月24日发布德府[2010]13号征地补偿方案及德府[2010]14号征地预通告，该两份政府文件已将拟征地范围及征地补偿标准进行公告，其中拟征地范围包括原告案涉土地。征地机关分别于2010年7月19日、2010年8月8日、2010年8月28日以会议的形式与原告就征地的相关事宜（征地范围及面积、补偿标准、留用地及人员安置等）进行协商，且原告超过三分之二村民代表于2010年8月28日就上述征地事宜签订同意书。被告德庆县政府、新圩镇政府与原告于2013年11月14日签订案涉《建设用地协议书》，该协议书主要约定征地范围及面积、补偿标准、人员安置、留用地返还等。按照案涉协议书约定内容可知，被告德庆县政府约定征收原告354.99亩土地，其中53.25亩作为留用地办理农转非返还，确定的补偿标准分别为水田、鱼塘、园地均5万元每亩、林地0.99万元每亩；另外，以耕地面积计算16500元每亩的标准补助新型农村社会养老保险费用，共计补偿款为13007690元。双方签订案涉《建设用地协议书》后，原告于2014年1月3日向被告新圩镇政府申请领取征地补偿款，被告方于2014年1月10日足额支付上述补偿款。据原告自行反映，上述补偿款已按照每人6万元的标准发放给村民。案涉征地批文情况：征收案涉土地面积共计为23.666公顷即354.99亩，被告方第二次庭审中述称确认取得批文土地面积为240.65亩，未报批土地面积为114.34亩。1.2012年12月24日，取得《广东省国土资源厅关于德庆县2012年度第七批次城镇建设用地的批复》（粤国土资(建)字[2012］1221号）批准征收石狮经济合作社面积为8.2851公顷即124.28亩。2.2013年12月25日，取得《广东省国土资源厅关于德庆县2013年度第四批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字[2013]1308号）批准征收石狮经济合作社面积为1.905公顷即28.58亩；其中以新圩镇政府掌控的国有农地名义报批的土地面积为0.9003公顷即13.51亩。3.2014年4月17日，取得《广东省国土资源厅关于肇庆市德庆县2013年度第六批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字[2014]356号）批准征收石狮经济合作社面积为3.2647公顷即48.97亩；该批复均以新圩镇政府掌控的国有农地名义申请报批。4.2014年4月23日，取得《广东省国土资源厅关于肇庆市德庆县2013年度第九批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字[2014]368号）批准征收石狮经济合作社面积为2.7公顷即40.5亩；该批复均以新圩镇政府掌控的国有农地名义申请报批。被告于2015年6月18日书面通知原告办理留用地办证的事宜，原告无证据证实积极办理留用地相关事宜。另查明，根据广东省征地补偿保护标准地区分类表，肇庆市德庆县新圩镇作为九类地区，根据粤国土资利用发[2011]21号征地补偿标准，九类地区的标准分别为耕地33.15万元每公顷（2.21万元每亩）、园地25.50万元每公顷（1.7万元每亩）、林地12.15万元每公顷（0.81万元每亩）、养殖水面34.40万元每公顷（2.3万元每亩）、未利用地10.20万元每公顷（0.68万元每亩）。案涉《建设用地协议书》确定的补偿标准分别为水田、鱼塘、园地均5万元每亩、林地0.99万元每亩，该标准已远远超过上述省规定的标准。同时，根据《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》，留用地最高指标为征地面积的15％，本案53.25亩作为建设用地进行返还，已为最高标准。按照土地现状及被告方庭审陈述，案涉土地现状未进行统一开发建设，并有农户自行耕种情况，被告德庆县政府对小部分土地进行了路网建设（面积不详，但该部分土地是在已取得征地批文的范围内）。石狮经济合作社于2015年5月22日向原审法院提起本案诉讼，请求：1.确认涉案《建设用地协议书》无效并予以撤销；2.恢复土地原貌并予以返还，同时追究征地机关相关责任人的法律责任和经济责任；3.本次诉讼费用由德庆县政府、新圩镇政府承担。原审法院认为，石狮经济合作社诉请确认案涉《建设用地协议书》无效并予以撤销，根据当事人的诉讼主张及查明事实，被告德庆县政府、新圩镇政府与石狮经济合作社形成的是土地征收的行政法律关系，故本案审查的是被告德庆县政府、新圩镇政府作出的土地征收行政行为，本案的争议焦点为：1.被告诉讼主体是否适格；2.石狮经济合作社起诉是否超过起诉期限；3.案涉的土地征收行为依据是否充分。一、被告诉讼主体是否适格问题依照《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，被告德庆县政府是案涉征地主体，而新圩镇政府是征地的实施部门，且俩被告是签订案涉《建设用地协议书》的行政主体，故该俩行政机关是本案适格被告。二、石狮经济合作社起诉是否超过起诉期限的问题因石狮经济合作社提起本案诉讼时，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》依然施行，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，本案行政机关签订案涉协议实施征收案涉土地未告知行政相对人诉权，起诉期限应适用2年期限，故石狮经济合作社的起诉未超期限。三、案涉的征收土地行为依据是否充分的问题根据《中华人民共和国土地管理法》第46条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”征收土地需要取得征地批文，并进行相关征地公告及具体实施。签订案涉《建设用地协议书》是案涉征地行为的一个重要环节，该《建设用地协议书》应作为征地行为的一部分进行审查认定。根据查明可知，德庆县政府于2010年6月24日发布德府[2010]13号补偿方案及德府[2010]14号征地预通告，该两份政府文件已将拟征地范围及征地补偿标准进行公告。征地机关在2010年期间多次以会议的形式与石狮经济合作社就征地的相关事宜（征地范围及面积、补偿标准、留用地及人员安置等）进行协商，石狮经济合作社超过三分之二村民代表在签订涉案协议书前已就上述征地事宜签订同意书，石狮经济合作社庭审中确认该情况。根据广东省征地补偿保护标准地区分类表，肇庆市德庆县新圩镇作为九类地区，根据粤国土资利用发[2011]21号征地补偿标准，九类地区的标准分别为耕地33.15万元每公顷（2.21万元每亩）、园地25.50万元每公顷（1.7万元每亩）、林地12.15万元每公顷（0.81万元每亩）、养殖水面34.40万元每公顷（2.3万元每亩）、未利用地10.20万元每公顷（0.68万元每亩）。案涉《建设用地协议书》确定的补偿标准分别为水田、鱼塘、园地均5万元每亩、林地0.99万元每亩，该标准已远远超过上述省规定的标准，同时征地机关对于留用地问题亦另行通过承诺书的形式进行确认返还53.25亩建设用地，留用地面积达到征地面积15％，该标准亦是省对于留用地的最高标准。石狮经济合作社在签订案涉《建设用地协议书》后已经在规定期限内领取征地补偿款并将补偿款发放给村民，故签订案涉《建设用地协议书》是其的真实意思表示，且并无损害石狮经济合作社的实际利益。故被告方履行的征收土地程序并不损害石狮经济合作社的实际利益。石狮经济合作社请求撤销案涉《建设用地协议书》没有事实和法律依据，原审法院不予支持。另外，被告德庆县政府取得案涉征地批文面积共计为240.65亩，未报批土地面积为114.34亩。虽然被告方对案涉土地实施了部分的收地行为，但现有证据无法证实该被收回土地是在被告方已取得批文范围外，故被告方在取得征地批文范围内的征地行为具有征地批文依据。对于未报批土地的问题，因石狮经济合作社无证据证实被告方实施了收取该未取得土地征收批文范围土地的行为，且石狮经济合作社在签订案涉《建设用地协议书》后已在规定期限内领取征地补偿款并将补偿款发放给村民，该情况并无侵犯石狮经济合作社的实际利益，故原审法院在本案中对此不作处理，但被告德庆县政府、新圩镇政府应在实际收取土地前完善相关土地征收手续。故案涉的征收土地行为并不存在没有依据的情形。石狮经济合作社请求返还土地的主张依据不足，原审法院不予支持。对于石狮经济合作社提出追究相关责任人的责任问题，并非本案审查范围，本案不作处理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决驳回原告德庆县新圩镇新圩村石狮经济合作社的诉讼请求。本案受理费50元，由原告石狮经济合作社负担。石狮经济合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：原审法院对被上诉人在一审不同阶段甚至是开庭后陆续提交的证据加以认定并作为本案查明事实的依据，违反行政诉讼法有关举证责任承担的规定。原审法院指责上诉人未积极办理留用地相关事宜，违反了行政诉讼只做合法性审查，不做合理性审查的规定。原审法院的审理偏离上诉人的诉讼请求，违反不告不理原则。被上诉人未完全取得批文就占用上诉人的土地，对红线范围内的50亩土地未作补偿，将后门垌未被征用的3亩土地划入留用地，且在征用后未进行三通一平。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。被上诉人德庆县政府、新圩镇政府二审答辩称，德庆县政府在第一次庭审后提交的八份证据及第二次庭审前提交的两份证据均是原审法院为查明事实要求德庆县政府提交的，证据内容均是对征收行为的补充陈述。原审法院作出原审判决符合合法性审查原则。原审法院归纳的本案争议焦点没有脱离石狮经济合作社的诉讼请求，未违反不告不理原则。原审判决认定事实清楚，涉案土地征收行为合法有效，不存在损害石狮经济合作社合法权益的事实。经审查，一审判决认定的事实属实，本院依法予以确认。本院认为：本案为行政征收纠纷，二审审查的焦点问题是涉案《建设用地协议书》是否无效。关于德庆县政府与石狮经济合作社签订的《建设用地协议书》是否有效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的,属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’:(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格;(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据;(三)行政行为的内容客观上不可能实施;(四)其他重大且明显违法的情形。”德庆县政府2010年6月24日发布德府[2010]13号《德庆县城西区开发建设项目用地房屋拆迁征地补偿方案》及德府[2010]14号《关于征收德庆县城西区开发建设项目土地的预通告》拟征收包括石狮经济合作社涉案土地在内的土地。事后新圩镇政府作为涉案土地征收的具体实施单位与石狮经济合作社分别就征地范围及面积、补偿标准、留用地及人员安置等问题进行协商，双方达成一致意见，石狮经济合作社超过三分之二的村民代表签订《同意书》予以认可。2013年11月14日德庆县政府与石狮经济合作社签订《建设用地协议书》对征地面积、补偿标准、人员安置及留用地返还等事宜予以确定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，县级以上地方人民政府是土地征收工作的组织实施主体，德庆县政府因县城西区开发建设项目的征地问题与石狮经济合作社签订《建设用地协议书》，主体适格。石狮经济合作社所在地肇庆市德庆县新圩镇属于九类地区，涉案《建设用地协议书》确定的水田、养殖水面、园地各50000元每亩，林地9900元每亩的土地补偿标准，远高于《广东省征地补偿保护标准》（2010年修订）对九类地区的规定。《建设用地协议书》确认返还石狮经济合作社53.25亩留用地的内容，使留用地面积达到征地面积15％，最大限度的满足了《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第三条关于“留用地按实际征收农村集体经济组织土地面积的10％至15％安排，具体比例由各地级以上市人民政府根据当地实际以及项目建设情况确定”的规定。此外，新圩镇政府还与石狮经济合作社就留用地填土、使用问题，青苗补偿等问题另行签订《承诺书》、《协议书》予以明确。2014年1月10日新圩镇政府根据石狮经济合作社的申请足额支付涉案补偿款。石狮经济合作社主张新圩镇政府未足额补偿，理据不足，本院不予支持。作为涉案征地重要内容的《建设用地协议书》系双方当事人就涉案征地补偿安置事宜协商后达成的协议,协议内容不违反法律、行政法规的规定,不存在“实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的其他无效情形,且涉案补偿款已实际支付完毕。虽然留用地办证事宜还未完成，但原因在于石狮经济合作社在新圩镇政府通知其办理留用地办证事宜时，未积极办理，责任不在新圩镇政府。石狮经济合作社请求确认涉案《建设用地协议书》无效并予以撤销的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。石狮经济合作社要求恢复土地原状并予以返还，理据不足，本院亦不予支持。综上，石狮经济合作社的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人德庆县新圩镇新圩村石狮经济合作社承担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年五月十八日法官助理严崇哲书记员钟能英