广东省珠海市中级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2020）粤04行终7号上诉人（原审原告）：珠海市斗门区*****，住所地：广东省珠海市斗门区******。法定代表人：吴悦心，园长。委托诉讼代理人：张莉，广东高睿律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市斗门区教育局，住所地：广东省珠海市斗门区**********。法定代表人：李葵，局长。出庭应诉行政机关负责人：汪海军，副局长。委托诉讼代理人：朱春苗，广东君安律师事务所律师。委托诉讼代理人：王超，广东君安律师事务所律师。上诉人珠海市斗门区*****（以下简称六乡幼儿园）因与被上诉人珠海市斗门区教育局（以下简称斗门区教育局）行政赔偿一案，不服广东省珠海市金湾区人民法院(2019)粤0404行初284号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定事实2012年10月1日，六乡幼儿园与中国共产党珠海市斗门区白蕉教育总支部委员会签订《六乡办冲小学租赁合同》，承租白蕉镇办冲小学开办幼儿学前中心。合同第六条约定，合同租赁期限为两年，（2007年2月已一次性支付可作转押金处理）从2012年10月1日至2014年9月30日止。2014年9月4日印发的《白蕉镇班子会议纪要》载明：“六乡幼儿园合同于2014年9月29日期满，幼儿园的管理权属和租金问题去年引发村民的强烈争议”，“会议决定，在不改变六乡幼儿园使用功能的前提下，今后5年由办冲村作为发包主体，直接与幼儿园承办方签订租赁合同，租金全部纳入办冲村集体经济收入”。六乡幼儿园已向珠海市斗门区******经济合作联社支付自2014年9月30日起至2017年的租金。2017年9月12日，白蕉镇办冲村民委员发布《关于办冲村原幼儿园场地发包的公告》，将六乡幼儿园所在的原办冲小学（包括校舍及空置场地）公开发包，发包期限为五年，自2018年2月28日起至2023年2月28日止。2017年12月13日，办冲村民委员会发出《告示》，指出六乡幼儿园于2017年9月1日租约期满，不再续约，限2018年1月26日之后10天内清理退场。2018年1月19日，斗门区教育局发出《关于2017年斗门区民办幼儿园、集体办幼儿园年检结果的公示》，六乡幼儿园因无消防验收合格意见书和有效的租赁合同，被评定为不合格。2018年2月5日，斗门区教育局发出《2017年斗门区民办、集体办幼儿园年检结果（合格以上单位）公布》，六乡幼儿园未在此公布名单中。2018年2月15日，斗门区教育局作出《关于收回六乡幼儿园办学许可证的通知》，要求六乡幼儿园的负责人吴悦心在收到通知之日起三十日内将六乡幼儿园的办学许可证（正、副本）交给斗门区教育局，逾期不交，该办学许可证自动注销。2018年2月19日，斗门区教育局与珠海市斗门区白蕉镇人民政府发出《致广大家长的一封信》，告知家长，原六乡幼儿园因不符合办学条件，已被斗门区教育局收回办学许可证，为不影响原六乡幼儿园儿童入学，白蕉镇下学期将在六乡中心小学校园内开办临时教学点，家长可自愿选择入读其他正规幼儿园，也可选择入读临时教学点。2018年4月3日，六乡幼儿园以斗门区教育局为被告向法院提起行政诉讼，请求判决撤销斗门区教育局于2018年2月15日作出的《关于收回六乡幼儿园办学许可证的通知》。珠海市金湾区人民法院法院受理后，于2018年12月5日作出(2018)粤0404行初111号行政判决，撤销斗门区教育局于2018年2月15日作出的《关于收回六乡幼儿园办学许可证的通知》。该判决已生效。2019年2月22日，六乡幼儿园向斗门区教育局提出《赔偿申请书》，认为斗门区教育局于2018年2月15日作出的《关于收回六乡幼儿园办学许可证的通知》，致使六乡幼儿园无法继续办学，要求斗门区教育局向六乡幼儿园赔偿各项损失共计1,824,824.16元。斗门区教育局收到申请书后，于2019年4月11日作出《不予赔偿决定书》，决定不予赔偿六乡幼儿园。六乡幼儿园一审的诉讼请求为：一、判令斗门区教育局赔偿因违法行政行为给六乡幼儿园造成的直接损失共计1,824,824.16元,明细如下:1.2018年2月至8月教师工资及补偿金共计1,285,213.35元；2.书费损失合计247,612元(TPR书费77,440元、书设备费130,000元、幼儿套书40,172元);3.2018年2月至8月六乡幼儿园为教师缴交社保损失合计251,177.28元;4.租金损失40,821.53元(按照每天273.97元的标准，从2018年2月1日起计至2018年6月30日);二、判令斗门区教育局承担本案的全部诉讼费用。原审法院判案理由及结果《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”因此，受害人取得国家赔偿的前提是国家机关和国家机关工作人员行使职权侵犯其合法权益，且因该行为造成了损害结果。本案中，白蕉镇办冲村民委员于2017年9月12日发布了《关于办冲村原幼儿园场地发包的公告》，将六乡幼儿园所在的原办冲小学（包括校舍及空置场地）公开发包；2017年12月13日，办冲村民委员会再次发出《告示》，告知六乡幼儿园于2017年9月1日租约期满，不再续约，限2018年1月26日之后10天内清理退场；2018年1月19日，六乡幼儿园因无消防验收合格意见书和有效的租赁合同在年检中被评定为不合格；2018年2月5日，斗门区教育局公布的年检合格名单内亦无六乡幼儿园。故六乡幼儿园无法继续办学的原因在于其无消防验收合格意见书和有效的租赁合同，以致其在年检中被评定为不合格，失去办学资格，斗门区教育局于2018年2月15日作出的《关于收回六乡幼儿园办学许可证的通知》与六乡幼儿园失去办学资格、无法继续办学之间无直接因果关系。因此，斗门区教育局作出的《关于收回六乡幼儿园办学许可证的通知》违法，但该违法行政行为与六乡幼儿园无法继续办学不存在因果关系，对六乡幼儿园赔偿请求，不予支持。遂判决驳回六乡幼儿园的赔偿请求。当事人二审诉辩主张上诉人六乡幼儿园的二审诉求为：撤销原审行政赔偿判决；改判支持上诉人的赔偿请求。上诉人认为原审判决缺乏事实与法律依据，被上诉人的违法行政行为与上诉人无法继续办学的实际损失之间存在直接因果关系，依法应予改判。具体理由如下：首先，原审判决认定被上诉人违法行政行为与无法继续办学的损害结果不存在因果关系，据此驳回赔偿请求，上诉人认为缺乏事实和法律依据。其一，幼儿园在年检中被评定为不合格，不会导致失去办学资格。年检是对过去的一年办学的软硬件各项指标情况的考核，属于教育主管部门进行行政监督的一种方式。教育主管部门对幼儿园年检不合格的要求是整改，但因被上诉人的随后发出收回办学许可证的通知，导致整改无法进行。年检不合格，依然享有整改的机会，有复检的机会，依然可以继续办学。其二，“办学许可证”是否有效存在，这才是“办学资质”存续与否的核心标准。斗门区教育局违法收回上诉人的办学许可证并公告，这一行为导致上诉人无法继续办学，存在直接的因果关系。原审法院推定上诉人“无法继续办学的原因在于其无消防验收合格意见书和有效的租赁合同，以至于其在年检中评定为不合格，失去办学资质”，继而得出被上诉人的《关于收回六乡幼儿园办学许可证的通知》虽然违法但是与无法继续办学不存在因果关系的结论显然与事实不符。根据《民办教育促进法》的第18条和56条，审批机关对批准设立的民办学校颁发许可证，而被吊销办学许可证的学校应当终止。该法第62条对何种情形下用何种程序来吊销许可证有明确的规定，不包含一次年检未通过的情形。其次，原审法院关于上诉人没有有效租约是未能通过年检的理由之一，从而失去办学资质的事实认定错误。关于场地的情况，上诉人一直与被上诉人保持沟通。因为办冲小学的租赁存在不稳定因素，上诉人早在2017年12月就联系被上诉人，参与沙石村沙栏小学签订场地租赁合同并向被上诉人报告，因被上诉人收回办学许可证导致无法继续进行。被上诉人斗门区教育局答辩称：上诉人因承租用于开办幼儿园的场地问题，与出租人珠海市斗门区******经济合作联社发生房屋租赁合同纠纷，生效判决要求上诉人继续支付占用费，不代表其能有效控制和使用办学场所。因此，上诉人在2018年初没有有效的办学场所是不争的事实，这也是上诉人无法继续办学的原因。所以，原审判决认定上诉人无法继续办学与斗门区教育局于2018年2月15日作出的《关于收回六乡幼儿园办学许可证的通知》之间无因果关系，并据此驳回上诉人的诉请正确。原审判决事实清楚，适用法律正确，判决公平公正，请二审法院维持原判。二审查明的事实上诉人六乡幼儿园在二审期间向法庭提交四份证据：1.斗门区幼儿园园长群通知截图及附表（含：1、斗门区各学校（幼儿园）基本情况表（教财基2-1表）；2、至目前为止还没有上报经费数据学校表）；2.关于2019年斗门区教师继续教育课时情况通报及附件1；3.斗门区教育科研培训中心组织机构代码证截图；4.斗门区白蕉镇办冲实验幼儿园照片及招生简章。上诉人提交上述证据，主张被上诉人明知上诉人因收回办学许可证、生源被接管，无法办学，却将上诉人的合法资质任由非法办学经营者使用；办冲实验幼儿园在上诉人办学许可证登记地址开班，没有办学资质却一直招生办学。被上诉人斗门区教育局对前述证据的质证意见为，对证据的真实性、合法性无异议，但对关联性不予认可，该证据不能实现上诉人的证明目的；前述证据只能证明上诉人在合法注销之前还在被上诉人的日常管理之中，办冲实验幼儿园在该地址上有无办学，以及是否有办学资质与本案无关。经审核，本院认为，上诉人二审期间提交的证据与本案待证事实之间缺乏关联性，不能作为认定本案事实的依据，本院不予采信。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果行政赔偿是一种国家赔偿，只有在符合行政赔偿责任构成要件，即具备行政行为违法、合法权益实际损害及违法行为与损害后果存在因果关系的前提下，国家才根据侵权行为造成的实际损害程度承担赔偿责任，且财产损害赔偿以直接损失为限。归纳双方的诉辩要点，双方对被诉行政行为违法以及该违法行政行为造成了上诉人相应的损害后果并无实质争议。本案二审的争议焦点为，上诉人六乡幼儿园因无法继续办学所造成的损害后果与被上诉人斗门区教育局收回幼儿园办学许可证之间是否存在直接的因果关系。本案中，上诉人因无消防验收合格意见书、无法提供有效办学场地租赁合同，导致在2017年斗门区民办幼儿园年检中初检被评定为不合格，故被上诉人作出《年度检查整改通知书》，要求上诉人整改结束后再向被上诉人申请复检。被上诉人将根据复检结果出具“年检合格”或“年检不合格”的意见。被上诉人在上诉人初检不合格的情况下，直接收回上诉人的办学许可证，已被生效法律文书（2018）粤0404行初111号行政判决认定为程序违法，予以撤销。根据被上诉人作出的斗教[2018]1号《关于开展2017年斗门区民办、集体办幼儿园年度检查工作的通知》规定，对于“年检不合格”的幼儿园，责令限期整改。因此，上诉人在2017年年检中初检不合格，并不会导致其失去办学资格。原审判决关于“上诉人无法继续办学的原因在于其无消防验收合格意见书和有效的租赁合同，以致其在年检中被评定为不合格，失去办学资格”的认定错误，与本案事实不符，应予纠正。本案中导致上诉人直接失去幼儿园办学资格无法继续办学的原因是被上诉人违法收回上诉人的办学许可证。原审判决认定被上诉人于2018年2月15日作出《关于收回六乡幼儿园办学许可证的通知》的违法行政行为与上诉人无法继续办学之间不存在因果关系错误，本院予以纠正。综上，上诉人关于“因无法继续办学造成的损失与办学许可证被收回有直接的因果关系”的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决在认定导致上诉人无法继续办学的原因方面错误，对造成上诉人的损害后果与被上诉人实施的违法行政行为之间是否具有因果关系的判定错误，从而适用法律错误，导致处理结果错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，裁定如下：一、撤销广东省珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初284号行政赔偿判决；二、发回广东省珠海市金湾区人民法院重审。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 黄莎莎二〇二〇年五月十三日书记员 王 嘉