广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终31号上诉人（原审原告）肇庆市天利生超微粉体厂有限公司，住所地：肇庆市鼎湖区。法定代表人莫伟南，该公司经理。委托代理人周卡方，广东环球经纬律师事务所律师。委托代理人刘杨灏，广东环球经纬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）肇庆市鼎湖区城市管理和综合执法局，住所地：肇庆市鼎湖区。法定代表人陆海伟，该局局长。委托代理人汤少芳，广东开信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）肇庆市城市管理和综合执法局，住所地：广东省肇庆市端州区。法定代表人冼以良，该局局长。委托代理人汤少芳，广东开信律师事务所律师。上诉人肇庆市天利生超微粉体厂有限公司（以下简称：天利生公司）因与被上诉人肇庆市鼎湖区城市管理和综合执法局（以下简称：鼎湖城管局）、肇庆市城市管理和综合执法局（以下简称：市城管局）行政纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2019）粤1203行初291号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，原肇庆市城市管理和综合行政执法局经机构改革更名为肇庆市城市管理和综合执法局。案涉地块于1995年纳入肇庆市城市规划区、2010年纳入肇庆市鼎湖区坑口片区控制性详细规划的规划区。2002年9月22日，天利生公司与苏村经济合作社签订《承包合同书》，苏村经济合作社将坐落于双喜山庄路下，面积约3.5亩土地一块空地发包给天利生公司使用，承包期限为三十年，时间从2002年11月30日开始至2032年11月29日。2003年3月26日，天利生公司递交《建设用地申请表》，计划在苏村西边山坡地建设厂房、钢架结构等用于办厂。2003年4月4日，肇庆市鼎湖区建设局同意天利生公司在鼎湖区坑口苏村联社西侧进行硅微粉制品的加工、生产经营活动，占地面积为3.5亩。2018年5月4日，市城管局作出并向天利生公司送达肇鼎管执责改[2018]00209号《责令（限期）改正通知书》，认为天利生公司涉嫌未取得建设工程规划许可证在鼎湖区坑口苏村村口南边用地搭建钢构棚架、砖体房屋、厂房等建（构）筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令天利生公司于2018年5月6日前改正违法行为。2019年1月4日，市城管局向肇庆市城乡规划局鼎湖分局发出《关于鼎湖区苏村村口南边地块涉嫌违法建设的咨询函》，请求其对鼎湖区坑口苏村村口南边地块的建（构）筑物进行相关认定。2019年1月8日，肇庆市城乡规划局鼎湖分局作出《关于鼎湖区苏村村口南边地块涉嫌违法建设的复函》，确认鼎湖区苏村村口南边地块已纳入城市规划区范围，该范围内除1994年4月曾以王铭华名义办理了两层厂房的《建设工程规划许可证》外，无其余建（构）筑物的存档规划报建资料，由于该地块已被调整为非工业用地，无法按现状补办规划许可手续。2019年1月11日，市城管局作出并向天利生公司送达肇鼎管限拆告[2019]00002号《限期拆除告知书》，告知天利生公司其未经规划部门许可擅自在肇庆市鼎湖区*****口南边用地建设砖体房屋、钢结构临时棚架等建（构）筑物，用作厂房、仓库和办公室，总建筑面积约3200平方米，以上建筑物均属于无法采取改正措施消除影响的情况，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，拟对其作出限期拆除决定，并告知其陈述申辩的权利。2019年1月13日，天利生公司向市城管局提交申辩书，欲证明其建筑不属于违法建筑。2019年1月14日，市城管局向天利生公司的厂长陆坚豪作出了调查询问笔录，查明天利生公司的厂房等建筑物没有相关规划报建手续。2019年1月15日，市城管局对天利生公司未经规划许可擅自建设一案提交的陈述申辩召开案件集体讨论，并制作了讨论记录，决定对天利生公司的申辩不予采纳。2019年1月17日，市城管局作出并向天利生公司送达肇鼎管限拆决[2019]00002号《限期拆除决定书》，认为天利生公司擅自在肇庆市鼎湖区*****口南边用地建设砖体房屋、钢结构临时棚架等建（构）筑物，违法事实清楚，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令天利生公司自接到本决定书之日起3日内自行拆除涉案违法建（构）筑物。2019年1月18日，天利生公司向市城管局提交申诉书及承包合同书等相关材料，欲证明其建筑不属于违法建筑。2019年1月21日，市城管局联合肇庆市鼎湖区****办事处发出《通知》，要求天利生公司于2019年1月21日前自行清点厂区内物资并搬离。2019年2月28日，肇庆市鼎湖区****办事处作出《有关苏村村口南边违法建筑拆除后承租方及各企业主诉求情况的答复》，载明2019年1月21日至27日区政府组织相关职能部门对坑口苏村村口南边用地违法建筑进行依法依规拆除。2019年4月12日，天利生公司向市城管局提交申诉材料。2019年5月23日，肇庆市鼎湖区人民政府办公室作出《关于肇庆市天利生超微粉体厂有限公司诉求情况的答复》，认为天利生公司被拆除的建筑物是违法的，依法不予补偿。原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”及《广东省人民政府关于在肇庆市开展综合行政执法工作的公告》第二条第（四）项“肇庆市城市管理和综合行政执法局的具体职能是：……（四）负责行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对各类违法建设行为的行政处罚权及相关的监督检查、行政强制职权。”的规定，肇庆市城市管理和综合执法局具有对本区域内的城乡规划进行监督检查、行政强制的职权，为本案适格被告。由于作出案涉肇鼎管限拆决[2019]00002号《限期拆除决定书》的主体并非肇庆市鼎湖区城市管理和综合执法局，因此其不是本案的适格被告。根据肇庆市人民政府批准的《肇庆市鼎湖区坑口片区控制性详细规划》显示涉案土地的用途为非工业用地，天利生公司在市城管局对其作出的调查询问笔录中承认其建（构）筑物没有规划许可证，庭审中也无法提供相关证据证明其建（构）筑物是经过规划许可的，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，市城管局依据天利生公司未经规划部门许可搭建建（构）筑物，且不能采取改正措施消除影响的事实，告知了天利生公司陈述申辩的权利，并对天利生公司进行了调查询问，从而依法作出肇鼎管限拆决[2019]00002号《限期拆除决定书》，要求天利生公司限期拆除案涉建（构）筑物，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，原审法院予以支持。天利生公司认为其建筑物不属于违法建筑，市城管局认定属违法建筑要求天利生公司拆除没有法律依据的主张，理据不足，原审法院不予采纳。综上所述，天利生公司要求撤销市城管局于2019年1月17日作出的《限期拆除决定书》的诉讼请求，理据不足，原审法院予以驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回天利生公司的诉讼请求。上诉人天利生公司不服原审判决，向本院上诉称,一、一审法院认定事实不清，适用法律错误。被上诉人的行为属于违法，并且已经严重损害了上诉人的合法权益。（一）上诉人被违法拆除的涉案建筑实际上并不在两被上诉人所提交的《关于鼎湖区苏村村口南边地块涉嫌违法建设的咨询函》及其《复函》所提及的涉嫌违建的万亿工业园内。两被上诉人仅以一份所谓的《复函》来认定涉案建筑属于违建的证据是明显缺乏法律依据的。（二）被上诉人所作出的行政决定存在瑕疵并且程序违法。上诉人于2019年1月17日作出的《限期拆除决定书》上的文书编号与落款盖章的主体相矛盾，属于主体含混不清，并且在该文书上作出后不到10天的时间，被上诉人即在上诉人申请行政复议或者提起行政诉讼的法定救济期限尚未届满的情况下，于2019年1月21日把涉案建筑予以违法拆除，程序明显违法，严重违反了《限期拆除决定书》以及《中华人民共和国强制法》等相关规定，严重侵害了上诉人的合法权益。（三）本案中拆除涉案建筑物的主体并不合法，无权依照所谓的《限期拆除决定书》对涉案建筑物进行强拆，且庭审中，两被上诉人均表示不清楚拆除涉案建筑物的人员所属，亦否认拆除的行为是由其所为。《限期拆除决定书》中写明了即使要对涉案建筑进行强拆，也应依法提请肇庆市人民政府责成有关部门强拆，但实际上两被上诉人均未能提供证据证明其有按照《限期拆除决定书》提请肇庆市人民政府责成有关部门进行强拆。此外，两被上诉人也并未对强拆行为的主体合法进行举证。二、根据行政法的相关立法精神及含义，应支持上诉人的诉讼请求。（一）基于信赖利益保护的行政法基本原则，应对上诉人的合法权益予以保护。上诉人属于苏村经济合作社在2003年招商引进的企业，证照齐全，且一直在涉案建筑内运营长达16年。相关政府部门亦出具了支持上诉人开展生产经营的相关文件并在此后多年内通过了对上诉人进行的多次检查。据此，上诉人不可能预见涉案建筑作出的投入应作为信赖利益予以保护。此外，涉案建筑物早在2003年即已建成，而两被上诉人却以2008年才开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》来评论其是否为违建建筑物，违反了法不溯及既往的原则。（二）根据合理行政原则中的比例原则，应支持上诉人的诉讼请求，以保护上诉人的合法权益。被上诉人强制拆除涉案建筑的决定和行为明显违背了合理行政原则中的比例原则，并没有很好地兼顾行政目的的实现和上诉人权益的保护，没有充分考虑到该行政行为是否会对上诉人的正常生产活动产生过度侵害，对于规划秩序利益与百姓生产利益也没有做到充分平衡，对上诉人的权益造成了过度损害。三、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定，被上诉人严重违法拆建的行为，造成了上诉人的厂房、设施、场地、设备、产品以及原料、拆卸搬迁以及经营损失等一系列损害，严重侵害了上诉人的合法权益，被上诉人对此应依法承担赔偿责任。综上，请求：1.依法判决撤销肇庆市鼎湖区人民法院作出的（2019）粤1203行初291号行政判决，并改判支持上诉人原审的全部诉讼请求；2.由两被上诉人承担全部的诉讼费用。被上诉人鼎湖城管局答辩称，原肇庆市城市管理和综合行政执法局鼎湖区分局于2019年3月经机构改革更名为肇庆市鼎湖区城市管理和综合执法局。原肇庆市城市管理和综合行政执法局鼎湖区分局是肇庆市城市管理和综合行政执法局的派出机构，经肇庆市城市管理和综合行政执法局授权行使城乡规划管理方面法律法规、规章规定的对各类违法建设行为的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职权。案涉肇鼎管限拆决（2019）00002号《限期拆除决定书》等有关执法文书均以肇庆市城市管理和综合行政执法局名义作出的。上诉人最初以肇庆市鼎湖区城市管理和综合执法局为被告起诉。后经一审法院就本案被告主体进行释明，上诉人同意将被告主体肇庆市城市管理和综合行政执法局鼎湖区分局变更为肇庆市城市管理和综合行政执法局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十条、第六十九条第（三）项规定，我局不是本案适格被告，一审法院认定事实清楚，理据充分，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人市城管局答辩称，一、我局作出的肇鼎管限拆决（2019）00002号《限期拆除决定书》主体适格，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。（一）我局依法有权作出案涉《限期拆除决定书》。《广东省人民政府关于在肇庆市开展综合行政执法工作的公告》（粤府函[2014]237号）明确规定，我局依法负责行使城乡规划管理方面法律法规、规章规定的对各类违法建设行为的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职权。案涉土地早于1995年纳入肇庆市城市总体规划，2010年案涉土地纳入《肇庆市鼎湖区坑口片区控制性详细规划》划定的规划区内。依据《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定，案涉建筑物所在地位于城市规划区内，我局有权依法对上诉人的违法建设行为依法进行监督检查，并作出案涉行政决定。（二）我局作出案涉《限期拆除决定书》，认定事实清楚，证据确凿。为配合鼎湖区人民政府对苏村南边“散乱污”工业企业（场所）综合整治工作，我局从2018年5月份开始依法对该片区范围的土地违法建设情况工作进行查处，对上诉人涉嫌违法建设行为进行了现场调查、现场勘查、拍照取证等调查工作。上诉人没有提供任何证据证明案涉地上建（构）筑物曾经办理相关规划报建手续。肇庆市城市管理和综合行政执法局鼎湖区分局于2019年1月4日向肇庆市城乡规划局鼎湖分局致送肇鼎执法函[2019]2号《关于鼎湖区苏村村口南边地块涉嫌违法建设的咨询函》。2019年1月8日，肇庆市城乡规划局鼎湖分局出具《关于鼎湖区苏村村口南边地块涉嫌违法建设的复函》，回复案涉地块已纳入城市规划区内，无存档规划报建资料，鉴于所在用地规划已调整为非工业用地，无法按现状补办规划许可手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，案涉建筑物位于鼎湖辖区内，肇庆市城乡规划局鼎湖分局有权对案涉土地地上建筑物是否符合城市规划作出认定。该局《关于鼎湖区苏村村口南边地块涉嫌违法建设的复函》认定结果能够作为我局行政执法的依据。上诉人也承认案涉建（构）筑物建设未经规划部门许可的事实。（三）案涉建（构）筑物在2003年公司注册当年建成。案涉建筑物所属地块在1995年时就列入城市规划区。《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日实施，在该规定实施前进行建设的，应当按照《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，办理规划报建手续。上诉人没有提供任何证据证明案涉建筑物的建设依法办理规划报建手续或经城市规划主管部门批准，上诉人的违法事实处于持续状态，我局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条规定，对上诉人作出责令限期拆除决定，适用法律正确。（四）我局对案涉违法建设行为查处过程中，依法对上诉人进行了调查询问，制作了调查笔录，并于2018年5月4日向上诉人作出了肇鼎管执责改[2018]00209号《责令（限期）改正通知书》。2019年1月11日作出了肇鼎管限拆告[2019]00002号《限期拆除告知书》，告知当事人作出限期拆除决定的事实、理由及依据及当事人依法享有的权利,并对上诉人的陈述申辩意见进行复核。之后于2019年1月17日作出案涉决定书，我局的具体行政行为程序合法。二、上诉人上诉请求缺乏理据，依法应予驳回。（一）上诉人认为我局认定案涉建筑物为违建缺乏相应证据是错误的。案涉土地在城市规划区内，土地用途为非工业用途，上诉人在调查询问笔录以及一审庭审中亲自承认案涉建筑物未经规划许可这一事实。且该事实经肇庆市城乡规划局鼎湖分局予以认定。（二）上诉人认为我局作出的行政决定存在瑕疵并且程序违法明显混淆法律关系，是错误的。作出的《限期拆除决定书》和作出强制拆除是两个不同性质的行政行为，案涉行政决定和上诉人所说的违法拆除是两个不同的行政法律关系。本案诉讼的具体行政行为是我局作出的《限期拆除决定书》，姑且不论案涉建筑物拆除行为的合法性如何，该行政行为是否合法不是本案审查范围之内。（三）上诉人认为对案涉建筑物进行拆除的主体不合法，并且程序违法，不能成为上诉的理据。肇庆市鼎湖区人民政府《关于肇庆市天利生超微粉体厂有限公司诉求情况的答复》中阐明，根据《广东省人民政府关于印发广东省“散污乱”工业企业（场所）综合整治工作方案的通知》（粤府（2018）289号）文件要求，各县（市、区）人民政府是开展“散污乱”工业企业（场所）综合整治工作的主体。在拆除前，我局根据鼎湖区政府的工作部署，依法对案涉建筑物的违法建设行为进行了认定，并依法向上诉人作出了案涉行政决定。该行政决定认定事实清楚。程序合法。故此，我局并非是案涉建筑物强制拆除的主体，案涉建筑物拆除的主体、程序合法性与本案行政决定行为无关。（四）上诉人认为我局的行为已经严重侵害了上诉人的合法权益，我局对此应依法承担赔偿责任，是没有事实依据和法律依据的。我局不是案涉建筑物强制拆除的主体，上诉人认为案涉建筑物的拆建行为致使其受到损失的，应另行向适格主体提起诉讼。况且，案涉建筑物（构筑物）已经我局调查核实并认定为违法建（构）筑物，上诉人对自己的违法行为不享有权益，上诉人的上诉理由不成立。综上，原审判决认定事实清楚，证据确凿，程序合法，应予维持。上诉人提起的行政上诉请求缺乏事实和法律依据，请予以驳回。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，被上诉人市城管局负有行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对各类违法建设行为的行政处罚权及相关的监督检查、行政强制职权的职责，是本案适格被告。被上诉人鼎湖城管局并非作出案涉肇鼎管限拆决[2019]00002号《限期拆除决定书》的主体，不是本案的适格被告。2002年9月22日，上诉人天利生公司从苏村经济合作社处承包一块空地，计划在苏村西边山坡地建设厂房、钢架结构等用于办厂。2018年5月4日，被上诉人市城管局作出并向上诉人天利生公司送达肇鼎管执责改[2018]00209号《责令（限期）改正通知书》，认为上诉人天利生公司涉嫌未取得建设工程规划许可证在鼎湖区坑口苏村村口南边用地搭建钢构棚架、砖体房屋、厂房等建（构）筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令上诉人天利生公司于2018年5月6日前改正违法行为。2019年1月4日，被上诉人市城管局去函肇庆市城乡规划局鼎湖分局，请求其对鼎湖区坑口苏村村口南边地块的建（构）筑物进行相关认定。肇庆市城乡规划局鼎湖分局于2019年1月8日函复确认鼎湖区苏村村口南边地块已纳入城市规划区范围，且该地块已被调整为非工业用地，无法按现状补办规划许可手续。随后被上诉人市城管局对上诉人天利生公司作出肇鼎管限拆告[2019]00002号《限期拆除告知书》，并进行调查询问，查明上诉人天利生公司的厂房等建筑物没有相关规划报建手续。2019年1月17日，被上诉人市城管局作出肇鼎管限拆决[2019]00002号《限期拆除决定书》，责令上诉人天利生公司自接到本决定书之日起3日内自行拆除涉案违法建（构）筑物，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，事实清楚，程序合法，处理恰当。原审法院判决驳回上诉人天利生公司的诉讼请求，处理恰当，应予以维持。上诉人天利生公司认为其建筑物不属于违法建筑，请求撤销原审判决的理据不足，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，处理恰当，本院予以维持。上诉人上诉请求改判的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人天利生公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 彭卓腾审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年五月七日法官助理 蔡叶坛书 记 员 黄丹莉