福建省宁德市蕉城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0902行初102号 原告福建省天启房地产有限公司，住所地福建省福安市甘棠镇商贸街6号。 法定代表人李恒，总经理。 委托代理人陈青荣，福建联宏律师事务所律师。 委托代理人凌曦，福建联宏律师事务所实习律师。 被告福安市自然资源局，住所地福建省福安市新华南路5号。 法定代表人陈加龙，局长。 出庭负责人林捷。 委托代理人刘昌贵，福建人文律师事务所律师。 委托代理人吴雅凤，福建人文律师事务所实习律师。 原告福建省天启房地产有限公司（以下简称天启公司）不服被告福安市自然资源局土地行政处罚决定一案，于2019年7月12日向本院提起诉讼，本院于2019年7月16日立案并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案须以另案的审理结果为依据，于2019年11月25日裁定中止诉讼，2020年4月10日恢复诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年9月5日、2020年5月29日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人李恒及委托代理人陈青荣、凌曦，被告福安市自然资源局的出庭负责人林捷及其委托代理人刘昌贵、吴雅凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告福安市自然资源局于2019年6月15日作出安自然资﹝2019﹞第314号《征缴土地闲置费决定书》，认定：天启公司受让使用的位于福安市甘棠镇山兜里洋2××9-11地块宗地为闲置土地，已向天启公司送达了《闲置土地认定书》（安自然资﹝2019﹞第151号），根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第十四条的规定，经报请福安市人民政府批准（批准文号：安政文﹝2019﹞245号），对上述闲置土地征缴土地闲置费。请天启公司自本决定送达之日起30日内，足额缴纳土地闲置费350万元。 原告天启公司诉称，天启公司（原以法定代表人李恒名义）中标购买位于福安市甘棠镇山兜里洋2××9-11地块宗地一块，在2011年12月22日与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，并按约交付全部使用权出让金1750万元，又交纳了契税等5712875元，办理了土地证。该合同约定2012年5月25日交地，2013年5月25日开工，但实际交地时间是2013年4月18日。土地交付后，就存在地块上建筑物拆迁遗留问题，包括煤气罐储存仓库、垃圾转运站等。原告在2012年开始不断向被告、土地收储中心、甘棠镇政府等单位反映，但问题一直没有解决。到2016年被告认为原告是有意闲置土地，颁发《闲置土地认定书》，经原告申请在2016年11月23日举行听证，但听证没有结果；到2019年3月20日被告再次颁发《闲置土地认定书》（安自然资﹝2019﹞151号），原告又申请听证；在2019年4月19日举行听证后，还是没有结果。被告于2019年6月15日作出安自然资函［2019］314号《征缴土地闲置费决定书》。 一、被诉《征缴土地闲置费决定书》内容不符合实际，适用法律错误。首先，原告已对购买地块动工开发。根据国土资源部关于《闲置土地处置办法》的规定，“闲置土地”是一个法律概念。原告在2013年接收土地的期间，就一边积极协调地上违章建筑物的清理问题，一边还积极投入大量资金进行前期开发，其中图纸设计花了80万元，地块的围墙花了35.6万元，地块的平整、填土等花了230万元,还有解决相邻住户的通行等费用，同时原告也找到了施工单位，签订了施工合同意向书，以上等等开支已达600多万元，占工程的建安造价10%以上,这不包括出让金、契税等投入。所以说原告自取得土地使用权后便积极开发，并不是没有动工。其次，原告并不知道更改后动工的时间。原告至今并没有收到更改后动工的时间，即没有收到福安市人民政府的安政文﹝2017﹞153号文件及相关通知。原告是在第二次听证前，即2019年3月收到被告的《闲置土地认定书》(安自然资﹝2019﹞151号)，才知道依据福安市人民政府的安政文﹝2017﹞153号，建设项目开工时间调整为2017年6月20日前。所以认定原告“规定的动工开发日期满一年未动工开发”为由，是冤枉原告的。再次，天启公司未及时全面开发是由于交付土地时存在遗留问题至今还没有全面解决的原因造成的。根据《闲置土地处置办法》第八条规定，有六种情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的。本案在原告竞拍后，就对该地块上存在建筑物拆迁遗留问题，包括煤气罐储存仓库、垃圾转运站等，多次不断打报告给被告及土地收储中心、甘棠镇政府等单位，福安市人民政府在2012年10月25日还专门作出[2012]192号《会议纪要》；到2016年第一次听证前，土地收储中心、甘棠镇政府还与原告一起到现场勘查协调。到2017年4月15日左右，被告才电话通知说垃圾转运站已搬迁，但建筑物拆迁问题至今还没有解决。所以造成动工开发延迟并不是天启公司的原因，而是政府等有关部门的原因。 二、被诉《征缴土地闲置费决定书》违反法定程序。首先，被告部分文书没有送达原告。根据国土资源部关于《闲置土地处置办法》第五条规定：“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。”但是被告行政主管部门在认定闲置土地时，并没有给原告送达《闲置土地调查通知书》；而《闲置土地认定书》《闲置土地情况告知书》《闲置土地处置听证权利告知书》等三份文书的时间分别是2019年3月20日、3月23日、3月26日，却是同一日通知原告领取，没有给原告分辨土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料的机会，也没有调查核实。同时，对于第二次建设项目开工时间调整为2017年6月20日前的通知，也没有告知原告。其次，被告在制作、送达的文书，时间上违反规定。《闲置土地调查通知书》不知道什么时间制作；以上三份文书制作相隔三天，没有分别送达，违反法定程序。诉请判令：撤销被告作出的安自然资函﹝2019﹞314号《征缴土地闲置费决定书》。 原告向本院提交的证据有： 1.营业执照、法定代表人证明、身份证，证明原告主体资格。 2.征缴土地闲置费决定书，证明被告要求征缴土地闲置费系错误的。 3.闲置土地决定书等三份，证明被告将涉案地块认定为闲置内容错误、程序违法。 4.国有建设用地使用权出让合同及补充协议，证明被告将涉案建设用地使用权出让给原告。 5.国有建设用地交地确认书，证明被告向原告支付土地的事实。 6.土地证，证明被告取得土地使用权。 7.专题会议纪要，证明被告交付的土地存在违法建筑物等问题没有处理。 8.报告7份，证明原告因土地违法建筑物等问题多次向有关部门反映，但没有彻底解决。 9.建设施工合同各三份，证明原告接地后就进行前期的建设施工。 10.专题会议纪要1份，证明土地违法建筑物等问题没有解决，但原告已开始动工建设。 11.城建规划批复1份、国土局函件1份，地下室工程论证报告1份，证明原告为动工建设了大量前期工作，投入资金。 12.听证通知书，证明被告举行二次听证，但都没有结果。 13.现场照片4张，证明被告出让土地目前还存在违章建筑物等。 14.承诺函，证明当时这个土地存在违法建筑物，甘棠镇政府承诺2017年3月内清表到位，至今未清表到位。 被告福安市自然资源局辩称，一、被告所作《征缴土地闲置费决定书》认定事实清楚，适用法律法规准确，实体正确。（一）根据《国有建设用地使用权出让合同》约定和《闲置土地处置办法》第十四条规定，天启公司应依法缴纳土地闲置费。根据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十二条约定，受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。根据《合同补充条款》第1条约定，出让宗地开发时间调整为2017年4月5日之前开工，2019年4月5日之前竣工。同时，根据《闲置土地处置办法》第十四条第（一）项规定，（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本。在被告作出《征缴土地闲置费决定书》时，涉案宗地已闲置近两年。经福安市政府安政文﹝2019﹞245号批准，被告依法作出《征缴土地闲置费决定书》，依法有据。（二）天启公司主张“已对地块动工开发”没有事实依据。《闲置土地处置办法》第三十条规定，本办法中下列用语的含义：动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。已投资额、总投资额：均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。依法取得施工许可证是认定动工开发的前提条件。天启公司所谓的前期工作显然不符合法律法规对“动工开发”所作的规定。（三）天启公司主张“不知道修改后的动工时间”没有事实依据。2016年12月23日，被告与天启公司签订的《合同补充条款》，第1条明确约定开工时间为2017年4月5日前。 案涉《征缴土地闲置费决定书》程序合法。1.《闲置土地调查通知书》（安国土资[2018]784号）依法送达。2018年12月5日被告作出《闲置土地调查通知书》（安国土资[2018]784号），12月7日按天启公司所留地址邮寄送达，8日显示拒收，视为已经送达。出于慎重，被告于2018年12月11日还在闽东日报上公告送达。被告2019年3月20日才作出《闲置土地认定书》，完全符合法律规定的程序。2.被告作出《征缴土地闲置费决定书》前已告知天启公司听证权利，经天启公司已申请，被告已依法组织听证。根据《闲置土地处置办法》第十五条规定，只有作出土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定的，国有建设用地使用权人才有申请听证的权利。本案《征缴土地闲置费决定书》（安自然资函[2019]314号）作出前已告知天启公司听证权利，经天启公司申请，被告已依法组织听证。3.《闲置土地认定书》已生效。 三、天启公司主张动工开发迟延是政府有关部的原因，没有事实和法律依据。1.被告依约交付了涉案宗地。被告已于2014年4月18日，并签订了《国有建设用地交地确认书》，现状土地条件是按实地现状。2.涉案宗地在约定的动工时间前已完全达到无障碍施工条件。第一次闲置土地调查认定“闲置土地主要是政府原因造成的”，依法作出重新约定动工开发期限的决定，将动工时间顺延至2017年4月5日前、竣工时间顺延至2019年4月5日前。2017年4月10日，经福安市政府批准，又给予适当顺延，动工时间顺延至2017年6月20日前、竣工时间顺延至2019年6月20日前。同时，对天启公司反映影响动工建设的问题及时进行处理。其中两处临时建筑物是交地后，宗地在天启公司的管理和占有下所搭盖形成，本应由天启公司自行负责处理。垃圾中转站已于约定延期开工时间前搬迁（天启公司的听证申请报告自认是2017年4月1日前，行政诉状自认是2017年4月15日，实际是2016年1月）。煤气罐储存仓库早已搬迁，余下只是遗弃的部分简易搭建物，不存在施工障碍和法律上的纠纷。 被告福安市自然资源局在法定期限内向本院提供的证据、依据有： 1.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书； 2.成交确认书； 3.国有建设用地使用权出让合同及补充协议； 4.交地确认书； 5.安政国用（2013）第4404号国有土地建设用地使用权。 证据1-5证明出让合同第十六条对开工、竣工进行了约定。 6.闲置土地调查通知书（安国土资[2016]606号）及送达回证； 7.闲置土地调查情况表； 8.闲置土地认定书（安国土资[2016]625号）及送达回证； 9.闲置土地情况告知书（安国土资[2016]646号）及送达回证； 10.闲置土地处置听证权利告知书（安国土资[2016]686号）及送达回证； 11.关于申请听证的报告； 12.听证通知书（国土资听字[2016]第002号）及送达回证； 13.闲置土地认定书（安国土资[2016]820号）及送达回证； 14.闲置土地情况告知书（安国土资[2016]851号）及送达回证； 15.闲置土地处置意向申报表； 16.闲置土地处置方案的请示（安国土资[2016]886号）； 17.闲置土地处置方案的批复（安政地[2016]217号）； 18.闲置土地处置决定书（安国土资[2016]897号）； 19.合同补充条款； 20.甘棠镇政府关于确认闲置土地原因调查结果的函； 21.安政文[2017]153号； 22.闲置土地处置决定书（安国土资执[2017]18号）及报纸公告； 证据6-22证明经216年第一次闲置土地调查，认定为主要是政府原因；经天启公司申请，报福安市政府批准，按延长动工开发期限方式处置，动工时间调整为2017年4月5日之前，竣工时间调整为2019年4月5日之前，双方签订了合同补充条款。 23.闲置土地调查通知书（安国土资[2018]784号）及快递单、报纸公告； 24.闲置土地认定书（安国土资[2019]151号）及送达回证； 25.关于甘棠镇人民政府确认闲置土地原因的复函（甘政[2019]74号）； 26.闲置土地情况告知书（安国土资[2019]162号）及送达回证； 27.闲置土地处置听证权利告知书（安自然资[2019]166号）及送达回证； 28.关于申请听证的报告； 29.邀请函； 30.听证通知书； 31.听证笔录； 32.现场照片3张； 33.闲置土地处置方案的请示（安自然资[2019]249号）； 34.闲置土地处置方案的批复（安政文[2019]245号）； 35.征缴土地闲置费决定书（安自然资[2019]314号）及送达回证； 证据23-35证明被告所作《征缴土地闲置费决定书》（安自然资[2019]314号）认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。 36.关于撤销《征缴土地闲置费决定书》安自然资[2019]314号的决定，证明本案争议的具体行政行为已经撤销。 37.《土地管理法》第三十七条；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条；《闲置土地处置办法》第二条、第五条至第十七条、第三十条。系被诉行政行为的法律依据。 经庭审质证，本院对以上证据作如下确认： 原告提供的证据1-7、10-12，被告对其真实性没有异议，本院予以采信。原告提供的证据13、14与本案审查焦点无关，不予采信。 被告提供的证据1-5、6-18、20-22、24-36，原告对其真实性没有异议，本院予以采信。被告提供的证据19、23，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，真实、合法，与本案存在关联性，本院予以确认。 根据上述有效证据及庭审调查，可以认定如下事实： 原告的法定代表人李恒通过招拍挂方式以1750万元出让金竞得位于福安市甘棠镇山兜里洋2××9-11宗地。2011年12月22日，李恒与原福安市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：将位于甘棠镇山兜里洋，宗地编号2××9-11，总面积15366平方米的土地使用权出让给李恒。 2012年5月21日，天启公司与原福安市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，约定：将受让人“李恒”变更为“天启公司”，《出让合同》载明的权利、义务随之转移。 2013年4月18日，天启公司与原福安市国土资源局签订《国有建设用地交地确认书》，约定：原福安市国土资源局于2013年4月18日将2××9-11宗地实际交付给天启公司。2013年12月1日，天启公司取得《国有土地使用权证》。 2018年12月5日，原福安市国土资源局作出《闲置土地调查通知书》，载明案涉宗地存在超过一年未开发建设的情况，涉嫌构成闲置土地等。2019年3月20日，福安市自然资源局作出安自然资﹝2019﹞第151号《闲置土地认定书》，认定该宗地块是企业自身原因造成土地闲置，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定处置。 2019年3月23日，福安市自然资源局作出《闲置土地情况告知书》，并于3月29日送达原告。3月26日，福安市自然资源局作出《闲置土地处置听证权利告知书》，告知原告拟作出的土地闲置费处置措施及申请听证权利。4月1日，原告申请听证，4月19日，被告组织听证。6月15日，被告作出安自然资﹝2019﹞第314号《征缴土地闲置费决定书》。 原告于2019年8月19日向本院提起诉讼，诉请撤销被告福安市自然资源局于2019年3月20日作出安自然资﹝2019﹞第151号《闲置土地认定书》，本院于2019年11月1日作出判决，撤销被告福安市自然资源局于2019年3月20日作出安自然资﹝2019﹞第151号《闲置土地认定书》。被告不服，提起上诉，宁德市中级人民法院于2020年3月30日作出判决，维持原判。 2020年5月18日，被告作出安自然资﹝2020﹞190号《福安市自然资源局关于撤销（安自然资﹝2019﹞314号）的决定》，主要内容：撤销我局根据《闲置土地认定书》（安自然资﹝2019﹞第151号）作出的《征缴土地闲置费决定书》（安自然资﹝2019﹞第314号），并将对宗地闲置重新依法作出调查处理。 另查明，2018年12月21日，中共福安市委办公室、福安市人民政府办公室下发《福安市机构改革实施方案》的通知，指出将市国土资源局职责等整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门。 本院认为，被告作出的《征缴土地闲置费决定书》所依据的《闲置土地认定书》（安自然资﹝2019﹞第151号）已被生效判决予以撤销，可以认定《征缴土地闲置费决定书》认定事实的主要证据不足，亦应予以撤销。因福安市自然资源局已于2020年5月18日作出决定，撤销了《征缴土地闲置费决定书》，被诉行政行为已被改变，应予以确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项规定，判决如下： 确认被告福安市自然资源局于2019年6月15日作出的安自然资﹝2019﹞第314号《征缴土地闲置费决定书》违法。 案件受理费50元，由被告福安市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院（上诉案件受理费缴纳办法：到本院领取省财政厅印制的人民法院诉讼费用缴费通知书，至迟在上诉期满后七日内预交到宁德市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。 审 判 长  陈丽平 人民陪审员  刘金顺 人民陪审员  高享华 二〇二〇年五月二十九日 书 记 员  卢文慧 附：本案裁判适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。