云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终153号上诉人（一审原告）广州谷城集团有限公司。住所地：广州市白云区永平街东平大道东泰大厦9楼。法定代表人赖谷友，执行董事兼总经理。委托代理人汪宏杰，男，汉族，1970年8月24日生，住广州市白云区。系广州谷城集团有限公司员工。代理权限：一般授权代理。委托代理人范九诺，女，彝族，1998年12月27日生，住云南省玉溪市新平彝族傣族自治县。系广州谷城集团有限公司员工。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）新平彝族傣族自治县人民政府。住所地：新平彝族傣族自治县桂山街道平山路42号。法定代表人普光照，县长。出庭负责人刀文高，副县长。委托代理人陈建明，云南新宇律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。委托代理人宋云苍，北京大成（昆明）律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。广州谷城集团有限公司（以下简称谷城公司）因诉新平彝族傣族自治县人民政府（以下简称县政府）政府信息公开一案，不服云南省玉溪市中级人民法院于2019年11月21日作出的（2019）云04行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月10日受理后，依法组成合议庭并于2020年5月14日公开开庭审理了本案，上诉人谷城公司的委托代理人汪宏杰，被上诉人县政府的出庭负责人副县长刀文高及委托代理人陈建明、宋云苍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，2019年3月18日谷城公司通过云南省政府信息依申请公开系统申请公开：在2013年4月至今，新平县人民政府作出的、所有关于哀牢山旅游景区开发的土地利用总体规划、土地利用详细规划、土地利用年度计划和建设用地指标、旅游发展规划、建设用地规划、建设项目选址意见书、建设项目用地预审审查意见、建设用地规划许可证、建筑工程施工许可证、土地征用情况，以及前述文件的审批条件及审批意见等信息。该公司要求提供所需信息的载体形式为纸面，获取信息的方式为自行领取／当场阅读、抄录，联系人董翠翠，联系电话135××××8001，电子邮箱223×××＠ｑｑ.ｃｏｍ。次日，谷城公司向县政府邮寄了《玉溪市政府信息公开申请表》，其申请公开信息内容、要求信息提供载体形式、获取信息的方式、联系人、联系电话及电子邮箱与前述网络申请所载一致。玉溪市人民政府收到前述网络申请后于2019年3月20日转交县政府办理，同日县政府收到谷城公司邮寄的前述《玉溪市政府信息公开申请表》。县政府于2019年4月4日用邮箱名为“咖咖”、邮箱号为313×××＠ｑｑ.ｃｏｍ的邮箱通过上述223×××＠ｑｑ.ｃｏｍ的邮箱向谷城公司进行了回复，回复内容包括《关于政府信息公开申请的答复》（2019年4月3日）及附件：《旅游规划通则》（ＧＢ／Ｔ18971-2003）、《新平彝族傣族自治县发展和改革局投资项目备案证》（申办单位：云南哀牢神韵旅游文化投资有限公司；项目名称：新平茶马古道、金山原始森林景区基础设施建设项目；建设地点：新平县戛洒镇耀南村委会茶马古道、金山原始森林景区；建设性质：扩建；建设规模：茶马古道服务设施建设，茶马古道至石门峡防火公路治理工程，金山原始森林休息亭、厕所和旅游购物街建设，金山原始森林至花山基础设施建设等。计划开工时间：2014年7月1日；计划竣工时间：2015年6月30日）、《新平彝族傣族自治县发展和改革局投资项目备案证》（申办单位：云南哀牢神韵旅游文化投资有限公司；项目名称：新平石门峡景区基础设施建设项目；建设地点：新平县戛洒镇耀南村委会石门峡景区；建设性质：扩建；建设规模：石门峡景区亮点工程，清沙防沙、木材清运工程，上游停车场拦河坝工艺雕塑，停车场上面拦沙坝改造工程，溜索建设工程，高端生活区（客栈）建设，立体停车场、旅游产品购物街建设，儿童游乐场建设，石门峡至十里河漂流项目和电车道建设等。计划开工时间：2014年7月1日；计划竣工时间：2015年6月30日）、《新平县企业投资项目备案报价清单》《建设项目选址意见书办事指南》（简版，附《建设项目选址意见办事流程示意图》）、《建设项目用地预审办事指南》（简版，附《建设项目用地预审办事流程示意图》）、《建设用地规划许可证办事指南》（简版，附《建设用地规划许可证办事流程示意图》），其中《关于政府信息公开申请的答复》的内容为：2013年4月至今，县政府对哀牢山旅游景区未进行过专门的土地利用总体规划、土地利用详细规划、土地利用年度计划和建设用地指标、旅游发展规划，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》，谷城公司申请政府信息公开时有效的、修改前的《政府信息公开条例》，下同）第二十一条第（三）项的规定，该政府信息不存在；谷城公司旗下的子公司云南哀牢神韵旅游文化投资有限公司在新平县发改局备案的新平县茶马古道、金山原始森林景区基础设施建设项目和新平石门峡景区基础设施建设项目，云南哀牢神韵旅游文化投资有限公司已于2014年6月25日当场领取相关材料，鉴此，本机关不再重复处理；其余各类审批条件等详细资料已附后。2019年4月9日谷城公司向邮箱名为“咖咖”的邮箱作了回复，表示未见该邮箱的身份证明资料和工作证明资料，无法核查该邮件的发件人及邮件内容的真实性和合法性，在“咖咖”邮箱所发的邮件中陈述的内容及提供的资料也无法核实，请政府部门依据《政府信息公开条例》及有关规定对谷城公司的政府信息公开申请作出答复。2019年4月19日县政府向谷城公司邮寄了《关于政府信息公开申请的答复》（2019年4月18日），其内容与前述《关于政府信息公开申请的答复》（2019年4月3日）所载的内容基本相同（无前述2019年4月3日《答复》的附件，而附获取《建设项目选址意见书核发办事指南》《建设项目用地预审办事指南》《建设用地规划许可证办证指南》《建设工程施工许可证办证指南》的网址）。该信件邮件单上载收件人：董小姐，地址：广东省广州市白云区，联系电话：135××××8001。该信件邮政单上显示2019年4月21日县政府邮寄的材料投递并签收，签收人为本人。在本案诉讼过程中，谷城公司陈述其向县政府申请政府信息公开，要求获取信息的方式为自行领取。同时，在本案诉讼过程中，该公司因与县政府合同纠纷二审案件，该公司向一审法院多个部门邮寄了诉讼材料，在该材料中有上述县政府对谷城公司回复的两个《关于政府信息公开申请的答复》。另查明，本案证人董某曾用名董翠翠，系谷城公司的员工，上述联系电话135××××8001系董某（董翠翠）使用的电话号码。谷城公司认为，至本案起诉之日，县政府没有按照其指定的形式及方式提供所申请公开的政府信息或给予答复，属于没有履行法定的信息公开义务，侵犯了公司的合法权益。因此起诉请求：一、判决县政府向其公开自2013年4月至2018年3月18日，县政府作出的所有关于哀牢山旅游景区开发的土地利用总体规划、土地利用详细规划、土地利用年度计划和建设用地指标、旅游发展规划、建设用地规划、建设项目选址意见书、建设项目用地预审审查意见、建设用地规划许可证、建筑工程施工许可证、土地征用情况，以及前述文件的审批条件及审批意见等信息；二、本案诉讼费由县政府承担。一审法院认为,谷城公司作为新平县哀牢山旅游景区开发项目的投资方，以自身投资生产需要为由向县政府申请公开涉诉的政府信息，县政府亦认可其系该信息公开的法定义务主体，因此该公司申请公开涉诉的政府信息符合《政府信息公开条例》第十三条的规定。《政府信息公开条例》第二十一条（一）项规定，属于政府信息公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。根据县政府的陈述，谷城公司申请公开的政府信息事项涉及建设项目选址意见书核发办事指南、建设项目用地预审办事指南、建设用地规划许可证办证指南、建设工程施工许可证办证指南的部分属于县政府主动公开政府信息的范围，该公司申请公开的其余信息事项属于依相对人申请公开的信息范围，对此，谷城公司亦予认可。本案对属于县政府主动公开的政府信息，县政府收到谷城公司公开政府信息的申请后，分别两次回复了该内容或获取该内容的方式和途径。根据谷城公司提供的证据，能证明新平县拥有《新平彝族傣族自治县全域旅游发展规划（2010-2020年）调整完善方案》《新平彝族傣族自治县全域旅游发展规划（2018-2030年）》，且该《调整完善方案》及《旅游发展规划》形成的时间在该公司申请公开所需的政府信息期间范围内，县政府对此亦予确认，并认可该《调整完善方案》《旅游发展规划》包含哀牢山旅游景区。而谷城公司申请的政府信息公开内容为“在2013年4月至今，县政府作出的、所有关于哀牢山旅游景区……旅游发展规划……”，因此，县政府应向谷城公司公开上述《调整完善方案》《旅游发展规划》，但县政府未予以公开该内容，其行为违反了《政府信息公开条例》第二十一条（一）项的规定。县政府称拥有新平县土地利用总体规划、土地利用详细规划、土地利用年度计划、建设用地指标，但不包含哀牢山旅游景区。根据县政府提供的两份《新平彝族傣族自治县发展和改革局投资项目备案证》所载的内容，新平县存在与哀牢山旅游景区开发有关的土地利用总体规划、土地利用详细规划、土地利用年度计划、建设用地指标信息的可能性，本案中县政府未提供证据证明其已尽相应的充分、合理的检索义务，对是否存有该四项政府信息进行检索，其直接回复该信息不存在不当。关于谷城公司申请公开的所有关于哀牢山旅游景区开发的建设用地规划、建设项目选址意见书、建设项目用地预审审查意见、建设用地规划许可证、建筑工程施工许可证、土地征用情况，县政府回复该公司旗下的子公司云南哀牢神韵旅游文化投资有限公司在新平县发改局备案的新平茶马古道、金山原始森林景区基础设施建设项目和新平石门峡景区基础设施建设项目，2014年6月25日由云南哀牢神韵旅游文化投资有限公司当场领取了相关材料，其不再重复处理。县政府回复的该部分政府信息形成的期间与谷城公司申请公开所需的政府信息期间不符，其未能对自云南哀牢神韵旅游文化投资有限公司领取其回复的材料后至谷城公司向县政府申请政府信息公开之日（2019年3月18日）止的期间，针对该建设项目是否形成新的信息作出说明和回复，且本案申请政府信息公开的申请人系谷城公司而非云南哀牢神韵旅游文化投资有限公司，因此县政府回复的该部分内容不符合申请人的申请要求，也不符合法律、法规的规定。关于县政府公开本案涉诉的政府信息的方式是否合法的问题，《政府信息公开条例》第二十六条规定，对依申请公开的政府信息，应按申请人要求的形式予以提供，无法按申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复印件或者其他适当形式提供。本案县政府第一次对谷城公司的回复，其用非政府办公邮箱对该公司进行回复，在未征得申请人同意的情况下不符合行政机关办理公务的基本要求，且该回复形式不符合该公司的要求（纸面、自行领取），亦未能说明无法按照该公司要求的形式回复的理由；第二次回复采用信件邮寄的形式，该回复形式亦不符合该公司要求的回复形式，也未能说明无法按照该公司要求的形式回复的理由。但需指出的是，结合谷城公司申请政府信息公开时所留的联系人、联系电话、申请人地址以及县政府的回复方式（收件人、地址）、谷城公司的回函以及该公司向该院多部门邮寄的材料中的两个《答复》，可以确认谷城公司收到了县政府两次回复的政府信息公开材料。另外，《政府信息公开条例》第二十一条（四）项规定，申请公开的政府信息内容不明确的，应当告知申请人作出更正、补充。本案谷城公司申请县政府公开的政府信息内容中“以及前述文件的审批条件及审批意见等”，内容不明确具体，县政府应告知该公司更正、补充，并在明确具体申请内容的基础上进行回复，以免回复遗漏申请人申请的信息事项或者造成无法完成回复的情形。关于谷城公司在本案诉讼中补充要求县政府公开哀牢山旅游景区建设单位的具体名称和主体资格（申请资格）、审批条件、法律依据，并主张本案公开政府信息的期间应为2013年4月至判决生效之日，该部分内容已超出了其2019年3月18日向县政府申请公开政府信息的范围，不在本案的审查范围，不予处理。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条的规定，判决由县政府于收到本判决之日起十五日内对谷城公司申请公开的政府信息重新进行回复；案件受理费50元，由县政府负担。谷城公司上诉称，一、其一审庭审提出要求县政府公开哀牢山旅游景区建设单位的具体名称和主体资格（申请资格），审批条件、法律依据等内容，实际上是对2019年3月18日申请公开部分内容要求的具体说明，而非一审法院认定的为新的补充要求。其所申请公开的建设项目用地预审审查意见、建设用地规划许可证、建筑工程施工许可证、土地征用内容必然包括建设单位的具体名称，而“以及前述文件的审批条件及审批意见等信息”即包含县政府为该前述审批事项所涉及的申请资格、审批条件及法律依据等内容。二、其实际没有收到任何回复，一审判决错误认定其已收到县政府两次回复。2019年4月4日，其邮箱曾经收到一个发件人为“咖咖”的邮箱发送过来一个文件压缩包，由于邮件当中没有任何身份证明资料和工作证明资料，其无法核实对方真实性和合法性，因此其以书面形式回复予以拒绝。对于未附上任何身份以及工作证明材料、且显然不符合行政机关公务办理常识的陌生邮件回复，不能视为其收到回复。县政府主张通过特快专递方式向其寄送信息资料，收件人信息写明：收件人为其员工董某，收件人手机号码为135××××8001，签收记录显示为本人签收。但董某在一审出庭作证称，其至今一直被派驻云南新平县工作，从未在广州签收过县政府发送过来的邮件。县政府亦未举证证实邮寄内容属于回复材料。其向一审法院邮寄其他含有该两个《答复》内容的材料日期在本案一审庭审后，其所邮寄两个《答复》来源于县政府一审答辩所提交的证据材料。因此一审判决据此认为其已收到两个《回复》是没有法律及事实依据的。三、在本案双方当事人均无理解歧义情形下，一审法院认定其申请公开内容“前述文件的审批条件及审批意见等”内容不明确具体，系事实认定错误。四、一审法院已认定县政府未公开相关申请信息或未提供证据证明其已尽相应的充分、合理检索义务，该行政行为不当，违反《政府信息公开条例》有关规定。鉴于案件起诉至今已有较长时间，在前述基础上，请求判令公开信息的时间是自2013年4月至判决生效之日。综上，1.请求撤销一审判决，并依法判令：县政府公开自2013年4月至判决生效之日止所作出的所有关于哀牢山旅游景区开发的土地利用总体规划、土地利用详细规划、土地利用年度计划和建设用地指标、旅游发展规划、建设用地规划、建设项目选址意见书、建议项目用地预审审查意见、建设用地规划许可证、建筑工程施工许可证、土地征用情况，以及前述文件的审批条件及审批意见等相关信息。前述信息若涉及建设相关的还应包含建设单位具体名称、申请资格、审批条件、法律依据；2.由县政府承担本案一审、二审诉讼费用。县政府答辩称，第一，一审法院已对其所作出的行政行为程序上、实体上的合法性作出了判决；第二，谷城公司增加政府信息公开申请内容和延长要求公开政府信息时间的诉请不属于人民法院一审审查范围；第三，其回复方式不符合谷城公司申请时要求的方式，但不能证实谷城公司没有收到回复；第四，谷城公司的上诉理由与一审判决结果没有矛盾。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。一审法院移送了一审原、被告提供的证据。本院二审中，双方当事人对一审法院对证据的质证、认证无异议，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审法院认定谷城公司收到了县政府两次回复的政府信息公开材料不当，应认定为谷城公司未收到县政府电子邮件形式回复的政府信息公开材料，但收到了县政府以邮政邮件形式回复的政府信息公开材料，具体理由本院将结合相关证据在下文予以阐述。本院认为，一、关于谷城公司请求判令县政府公开哀牢山旅游景区建设单位的具体名称和主体资格（申请资格），审批条件、法律依据等内容，及判令县政府公开自2013年4月至判决生效之日谷城公司所申请公开的政府信息问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院对行政行为的合法性进行审查”之规定，本案主要对县政府收到谷城公司政府信息公开申请后，是否履行相应答复职责行政行为的合法性进行审查。谷城公司一审庭审中提出请求判令县政府公开“哀牢山旅游景区建设单位的具体名称和主体资格（申请资格），审批条件、法律依据等内容”，并请求人民法院判令县政府公开政府信息的时间为2013年4月至判决生效之日。上述请求事项与谷城公司向县政府申请公开的政府信息并不一致，已非本案审查的行政行为处理范围。另，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉”之规定，对谷城公司上述请求事项，在其未先行向行政机关提出申请的情况下，直接向人民法院起诉，依法不属于本案审查范围。一审判决认为“谷城公司在本案诉讼中补充要求县政府公开哀牢山旅游景区建设单位的具体名称和主体资格（申请资格）、审批条件、法律依据，并主张本案公开政府信息的期间应为2013年4月至判决生效之日，该部分内容已超出了其2019年3月18日向县政府申请公开政府信息的范围，不在本案的审查范围，不予处理”并无不当，对谷城公司该项请求，本院不予支持。二、关于谷城公司主张其未收到县政府两次政府信息公开答复问题。关于县政府通过电子邮件形式答复问题。县政府称其于2019年4月4日用邮箱名为“咖咖”、邮箱号为313×××＠ｑｑ.ｃｏｍ的邮件向谷城公司进行了回复，但该邮件无证明发件人身份信息的资料。谷城公司在无法核实发件人身份信息真实性和合法性的情况下，以书面形式回复予以拒绝，不能视为谷城公司收到回复。一审法院认为谷城公司已经收到县政府电子邮件答复不当，本院予以纠正。关于县政府通过邮政方式答复问题。县政府称其2019年4月19日向谷城公司邮寄送达了《关于政府信息公开申请的答复》，谷城公司已经签收，提供了中国邮政邮政单作为证据。谷城公司称其未收到上述邮件，其员工董某（县政府中国邮政邮件预留电话号码使用人）出具书面《声明书》并出庭作证。本院认为，县政府提供的证据系书证中国邮政邮政单，谷城公司提供的证据系其员工的证人证言，县政府提供证据的效力高于谷城公司提供证据的效力。在县政府已经举证证明谷城公司签收邮件，而谷城公司未能提供足以推翻县政府主张的证据的情况下，一审法院认定谷城公司收到县政府邮政邮件答复并无不当。三、关于谷城公司申请公开的“前述文件的审批条件及审批意见等”是否明确具体问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院对行政行为的合法性进行审查”之规定，本案针对县政府是否履行政府信息公开职责进行审查，谷城公司主张的“前述文件的审批条件及审批意见等”是否明确具体问题，并非本案被诉行政行为审查范围，一审法院予以评判不当，本院予以指出。四、关于一审判决是否应予撤销问题。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条规定，被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。本案谷城公司向县政府申请公开的政府信息是否存在、是否应向谷城公司公开，尚需县政府调查、裁量，属于行政权限范围，一审法院判决县政府于收到判决之日起十五日内对谷城公司申请公开的政府信息重新进行回复并无不当。对谷城公司关于判令县政府公开其申请的政府信息的请求，本院不予支持，综上，一审判决部分事实认定错误，本院予以纠正。一审判决结果正确，本院依法予以维持。谷城公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人广州谷城集团有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 桂蕾审判员杨志刚审判员苏雪峰二〇二〇年五月二十八日书记员 林      珊      珊