福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽行终186号 上诉人（原审被告）莆田市荔城区人民政府，住所地福建省莆田市荔城区县巷63号。 法定代表人柯金国，区长。 委托代理人吴林鹰，福建众益律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）卓金爱，女，汉族，1940年11月4日出生，住福建省莆田市荔城区。 委托代理人范少阳、詹双双，福建普阳律师事务所律师。 上诉人莆田市荔城区人民政府因卓金爱诉其不履行补偿安置职责一案，不服宁德市中级人民法院（2019）闽09行初171号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明：因荔城区西天尾溪白片区（含总部片区）改造建设项目建设，被告经福建省人民政府、莆田市人民政府批复同意，于2011年实施上述片区内集体土地征收。原告所诉的房屋（集体土地）登记拆迁编号为ＮＯ：Ｇ287，位于荔城区，列入上述征迁范围内。因原告未取得征迁补偿，于2019年11月向原审法院提起本案诉讼。 原审认为：本案的争议焦点为：一、原告提起本案诉讼是否符合起诉条件：原告是否需要并已向被告提出履行补偿职责申请；原告提起本案诉讼是否超过起诉期限；二、原告要求被告履行补偿职责的理由是否成立。围绕争议焦点问题，原审法院予以查明分析并认定如下： 一、原告提起本案诉讼是否符合起诉条件：1.原告是否需要并已向被告提出履行补偿职责申请；2.原告提起本案诉讼是否超过起诉期限。 1.关于本案原告是否需要并已向被告提出履行补偿职责申请问题。 原审法院认为，法律之所以规定履行补偿职责案件应由权利人提出申请的要件，原因在于行政机关据此能够启动相应的行政程序；而本案被告庭审中确认“因涉案被征收房屋存在产权争议，目前没有安置”、“协议也做好了，等权属关系确认好就可以签字了，安置房都已经选好了”，即本案被告已经明确启动涉案房屋的征收补偿安置程序，且从被告所举证据B2可以证明被告已就涉案房屋开展补偿登记工作，并明知原告享有一定权益，若再要求原告就相应的征地补偿向被告提出申请已属累诉。故被告该点主张缺乏事实和法律依据，不予支持。 2.关于原告提起本案诉讼是否超过起诉期限问题。 原审法院认为，本案系原告要求被告履行补偿安置职责案件，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。对于行政机关履行征收补偿职责的期限认定，一般认为是其补偿职责实际履行完毕之时。本案原告就涉案土地（地上房屋）征收后尚未获得补偿，被告未履行征收补偿职责的状态一直持续。且现有证据不足以证明被告已明示不予补偿或不予受理原告补偿请求等行为。故原告于2019年11月提起本案诉讼并未超过法定起诉期限，被告该点主张缺乏法律依据，不能予以支持。 二、关于原告要求被告履行补偿职责的理由是否成立问题。 原审法院认为，本案被告组织实施征收土地行为发生于2011年，依照当时生效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”且按照《莆田市人民政府关于同意荔城区西天尾溪白片区（含总部片区）改造建设项目征地拆迁补偿安置方案的批复》（莆政综〔2011〕80号）“原则同意该方案，请荔城区政府抓紧组织实施”。因此，本案被告作为涉案项目实施土地征收的主体，依法负有对涉案项目土地征收的补偿职责。而现有证据可以确认原告对涉案土地（地上房屋）享有权益，被告至今却未对原告予以补偿安置。故原告起诉要求被告履行补偿安置职责，有事实和法律依据。 综上所述，被告对土地征收依法应当履行补偿安置的职责，而其未对被征收的权利人予以补偿，原告要求被告履行补偿职责有相应的事实和法律依据。原告所提诉请依法应予支持。被告答辩认为本案不符合起诉条件无理，不予支持。本案需要进一步阐明几点：一是原告对其所诉的土地（地上房屋）享有权益，被告依法应予确认并予以补偿；至于涉案土地（地上房屋）权属是否存在争议，原告享有多大份额的权益，被告在履行补偿职责时应予充分调查和认定，原审法院在本案中对相关证据不做进一步确定。二是被告主张本案征地补偿涉及他人利益，依法应当追加相关主体为第三人参加诉讼；但涉案土地（地上房屋）征收是否涉及他人利益，应由被告在将来履行补偿职责中作出认定，而原告所提本案请求暂不涉及他人利益，可以不予追加。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：判令被告荔城区人民政府在两个月内对原告所诉土地（地上房屋）征收履行补偿安置职责。案件受理费50元，由被告荔城区人民政府负担。 莆田市荔城区人民政府不服原审判决，提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的起诉或诉讼请求。其主要理由为：一、被上诉人未向上诉人提出履职申请，径直向法院起诉，被上诉人的起诉不符合起诉条件，应当驳回起诉。一审判决认定被上诉人无须向上诉人提出履职申请错误。本案系不履行职责的纠纷，应当先由权利人提出申请为要件。且本案并非上诉人不履行职责，而是由于涉案土地（地上房屋）产权不明，是否为被上诉人所有未能查清情况下，上诉人无法履行职责。基于涉案土地（地上房屋）权属不明，被上诉人更应当先向行政机关提出申请，如未能先行提出申请，径直向法院起诉要求上诉人履行职责，势必造成被上诉人的问题仍无法解决。二、本案被上诉人的起诉已经超过起诉期限，一审认定未超过起诉期限错误。涉案房屋被征收时间为2011年，上诉人应当自2011年房屋被征收时就应当履行职责，至被上诉人2019年11月起诉已经超过法定的起诉期限。三、上诉人申请追加与本案存在利害关系的第三人一审法院未予追加，上诉人申请要追加第三人作为证人出庭一审法院亦未允许。而且涉案土地（地上房屋）权属存在争议，应当先行解决民事争议，一审法院径直认定被上诉人对涉案土地（地上房屋）享有权益，程序违法。四、被上诉人是否与本案存在利害关系未能查清的情况下，径直判决上诉人履行职责是错误的。 卓金爱答辩称：一、上诉人主张被上诉人需提出履行补偿职责的申请不能成立，一审认定符合法律规定及立法初衷。1.根据一审双方提供的证据及庭审上诉人的确认，可以证实上诉人已启动涉案房屋的征收补偿安置程序，已明知被上诉人对涉案房屋享有权益，并已将被上诉人登记为房屋的权益人，再要求被上诉人提出履职申请，违背立法初衷。2.被上诉人作为涉案房屋的征收主体，依法负有主动履行补偿的法定职责，依据行政诉讼法第三十八条之规定，也无须被上诉人提出履职申请。二、一审认定被上诉人提起本案诉讼未超过起诉期限正确。本案上诉人属于“依职权应履行法定职责”，并不属于“依申请应履行法定职责”，不能适用行政诉讼法第四十七条规定的“2个月履行期限”。被上诉人至今尚未获得补偿，上诉人未履行法定职责的状态是持续存在，且上诉人也未明示不予补偿，若认定被上诉人起诉超期，不符合法律规定，对被上诉人也极不公平。三、上诉人主张应先行解决民事争议、应追加第三人或申请证人出庭作证，均不属于本案应先审查的范畴；一审判决上诉人履行补偿安置职责有事实和法律依据。本案系被上诉人作为涉案房屋的产权人提起要求上诉人履行补偿安置职责的案件，人民法院应当审查的是被上诉人的主张是否有事实和法律依据。被上诉人认为涉案房屋并无争议，其系唯一产权人。即便本案有案外人对涉案房屋提出争议，案外人也完全可以就本案另行提起诉讼，上诉人作为行政机关，只要确认被上诉人对涉案房屋存在权益，就应当履行补偿安置职责。 双方当事人在法定期限内向原审法院提交的证据均已随案移送本院，经审查，相关证据在原审中均经过举证质证。对原审认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案系不履行补偿法定职责之诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的……”据此，行政机关的法定职责，从主动性角度可分为依申请的法定职责和依职权的法定职责，对于依职权应当主动履行的法定职责，不以原告提出履职申请作为行政机关履职的必要条件。本案中，涉案房屋的土地性质是集体土地，根据当时实施的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，以及《莆田市人民政府关于同意荔城区西天尾溪白片区（含总部片区）改造建设项目征地拆迁补偿安置方案的批复》（莆政综〔2011〕80号），上诉人作为荔城区西天尾溪白片区（含总部片区）改造建设项目实施土地征收的主体，对涉案项目土地征收进行补偿是上诉人依职权应当主动履行的法定职责，对此上诉人亦无异议。且在案证据可以证实，上诉人已就涉案房屋启动补偿程序，且已知被上诉人就涉案土地（地上房屋）享有权益、征收后尚未获得补偿，因此，被上诉人主张上诉人未依法履行补偿法定职责，向人民法院提起本案诉讼，于法有据。本案被上诉人没有履行补偿法定职责，且没有作出处理决定，其履职义务呈持续存在状态，其履责的期限，一般认为是其补偿职责实际履行完毕之时。且现有证据不足以证明上诉人已明确拒绝被上诉人履行法定职责等行为。故虽本案涉案征收土地行为发生于2011年，但被上诉人于2019年11月提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。上诉人认为被上诉人的起诉已超过起诉期限，没有法律依据，不予采纳。 征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则，不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。本案中，被上诉人提供的《土地权属来源具结书》《房屋拆迁丈量表》《房屋计算表》《莆田市荔城区西天尾镇溪白片区改造项目建筑物拆迁补偿明细表》等证据可以证明被上诉人对涉案土地（地上房屋）享有权益，上诉人亦认可被上诉人对涉案土地（地上房屋）享有权益，被上诉人至今未获得补偿，故上诉人负有对被上诉人进行补偿的法定职责。至于涉案土地（地上房屋）权属是否存在争议，被上诉人对此享有多大份额的权益，应由上诉人在履行补偿职责时予以充分调查和认定。上诉人主张涉案土地（地上房屋）权属存在争议，应当先行解决民事争议，不属于本案审理范围，一审法院不予支持并不予追加第三人并无不当。 二审审理过程中，上诉人莆田市荔城区人民政府仅委托律师应诉，违反了《福建省行政应诉办法》第十二条规定，本院予以指出。 综上，莆田市荔城区人民政府的上诉请求缺乏事实及法律依据，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人莆田市荔城区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  许秀珍 代理审判员  聂文佳 代理审判员  覃 丹 二〇二〇年五月二十七日 书 记 员  林 珊 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或变更； ……