安徽省旌德县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖1825行初4号 原告：宣城市中小企业融资担保有限公司，住所地宣城市梅园路48号金色阳光大厦14楼。 法定代表人:邹宣宁,该公司总经理。 委托代理人：胡正峰,安徽今昔律师事务所律师。 委托代理人：沈小燕,安徽今昔律师事务所律师。 被告：旌德县自然资源和规划局，住所地安徽省旌德县政务新区滨河路。 法定代表人：江烈马，该局局长。 委托代理人：王建华，该局工作人员。 委托代理人：徐健，安徽徐健律师事务所律师。 原告宣城市中小企业融资担保有限公司（以下简称宣城融资担保公司）不服被告旌德县自然资源和规划局作出的行政赔偿处理决定，于2020年3月18日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2020年4月1日受理后，于2020年4月10日向被告旌德县自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年05月14日公开开庭审理了本案。原告宣城融资担保公司的委托代理人胡正峰，被告旌德县自然资源和规划局副局长黄莺及委托代理人王建华、徐健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 宣城融资担保公司于2019年10月22日向旌德县自然资源和规划局提交《行政赔偿申请书》，认为旌德县房地产管理局（以下简称房管局）办理的旌房003106号房地产抵押他项权登记，被法院撤销，造成损失2905480元要求赔偿。被告旌德县自然资源和规划局于2019年12月20日作出(2019)行赔字第01号行政赔偿决定,对原告宣城融资担保公司提出的国家赔偿请求不予赔偿。 原告宣城融资担保公司诉称，2013年9月13日,华隆生态农业有限责任公司(以下简称华隆公司)与中国银行股份有限公司旌德支行(以下简称旌德中行)签订借款合同,约定借款200万元,由原告提供担保。旌德县粮食局(以下简称粮食局)代表安徽省旌德粮食购销有限责任公司(以下简称购销公司)以其所有的三宗房地产为原告提供反担保抵押。粮食局派员携带材料向房管局提交《旌德县房地产抵押登记表》，请求对购销公司的抵押物办理抵押登记,该局审核材料后向原告出具他项权利证书。借款到期后,华隆公司无力还款。2015年12月4日,原告为华隆公司向旌德中行代偿本息合计2091196.72元。此后就代偿款等向宣城市中级人民法院(以下简称宣城中院)提起诉讼。案件审理过程中,粮食局工作人员秦爱华携带该局公章代理购销公司与原告进行调解,并达成调解协议。调解确定内容包括华隆公司应当向原告支付代偿款2091196.72元及利息、律师费,原告对购销公司的抵押物折价或拍卖、变卖所得价款优先受偿。在宣城中院执行过程中,购销公司对房管局的抵押登记提起行政诉讼,以其未在担保协议上签字,要求撤销该抵押登记。旌德县人民法院(以下简称旌德法院)作出(2018)皖1825行初7号行政判决,撤销房管局作出的房地产抵押他项权登记，原告不服上诉,二审维持原判。至此,原告的抵押权已完全无法实现。房管局作为法定的房产登记管理部门,在进行房产登记时,不仅具有要求申请登记人依法定形式提供完整登记材料的权利,而且负有对申请登记人提供的登记材料的完整性和法定形式进行审查的职能。另申请办理不动产登记,需按照《不动产登记暂行条例实施细则》第九条第一款、十二条、第十四条和《房屋登记办法》第十八条、第二十条的规定办理。符合申请条件的抵押人应当是房屋所有权证书或者房地产权证书上所记载的所有权人。本案中抵押房屋的所有权人购销公司并未在[2013]字第(025)号《担保与反担保协议书》上签字或盖章,且申请抵押权登记时未提交购销公司的身份证明(即营业执照和组织机构代码证),购销公司也未出具授权委托书授权代理人办理,房管局在此情况下仍核准了购销公司未签字、盖章的申请,办理了以购销公司为抵押人的抵押登记,违反了上述法律规定。房管局违反职业规范,未尽必要的注意义务,为持有假决议的并且无权限的粮食局办理抵押登记手续,使原告认为已有抵押反担保可以提供保证。原告基于对房管局所办抵押登记行为的信赖,为华隆公司提供保证担保,房管局的违法行为客观上为华隆公司贷款提供了条件,其违法出具他项权利证明的行为与原告财产损失之间存在法律上的利害关系和因果关系。而原告的主债务人及其他担保人已完全没有偿还能力,故抵押登记的撤销使得原告的合法权益严重受损，房管局应对原告的代偿款本金、利息、律师费等进行赔偿。 根据旌发(2019)4号《中共旌德县委、旌德县人民政府关于县级机构改革的实施意见》规定,旌德县组建自然资源和规划局,旌德县自然资源和规划局不动产登记中心负责指导监督土地登记、房屋登记等职责。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第五款规定被告是适格的赔偿义务机关。2019年10月22日原告向被告提起国家赔偿请求,被告于2019年12月20日作出(2019)行赔字第01号行政赔偿决定,对原告的赔偿请求不予赔偿。基于上述事实与理由,原告认为被告的行政赔偿决定错误,要求判决撤销被告旌德县自然资源和规划局作出的(2019)行赔字第01号决定书,并赔偿原告损失318.27万元。 原告宣城融资担保公司向本院提交以下证据：1、宣城中院(2015)宣中民二初字第00104号民事调解书1份；2、旌德法院（2018）皖1825行初7号行政判决书1份；3、宣城中院(2019)皖18行终34号行政判决书1份；4、安徽省高级人民法院（以下简称省高院）（2018）皖民申2263号民事裁定书1份；5、省高院(2019)皖民再36号民事裁定书1份；6、省高院（2019）皖民再36号民事判决书1份；7、宣城中院(2017)皖18执30号之二民事裁定书1份；8、宣城中院(2019)皖18民初122号民事判决书1份；9、被告作出的行政赔偿决定书1份；10、评估报告1份。上述证据证明案涉反担保抵押经房管局办理抵押登记，原告为华隆公司提供保证担保与抵押物可以办理抵押登记之间具有因果关系，但法院撤销案涉抵押登记，均认定行政登记违法；调解书经宣城中院、省高院重审、再审，判决驳回原告对购销公司的诉讼请求，宣城中院终结对抵押物的执行程序；原告无法就原抵押物行使抵押权，且由于未从华隆公司处获得受偿，原告产生损失为3182700元；被告就原告的国家赔偿申请决定不予赔偿。 被告旌德县自然资源和规划局辩称，2013年9月13日,粮食局派员向房管局提交《旌德县房地产抵押登记申请表》,请求办理抵押物登记,其抵押物登记的内容为,购销公司作为抵押人,以其三宗房地产,作价叁佰万元,向抵押权人宣城融资担保公司提供抵押。在提交申请时,粮食局还向该局提交了《关于实行企业资产统一管理的通知》、粮食局同意以购销公司土地、房产用于华隆公司向旌德中行申请贷款,向宣城融资担保公司提供反担保的《决议》,以此两份文件证实其有权处分购销公司房地产。收到申请后,房管局经审查认为,粮食局向该局所提交的办理抵押物登记的证件、合同及材料,符合《房屋登记办法》的要求,据此即依法为其办理抵押物登记,制发旌房003106号《房地产抵押他项权证》,并将抵押登记事项记载于电子房屋登记簿,完成此次登记行为。2018年6月,购销公司向旌德法院提起诉讼,请求撤销003106号《房地产抵押他项权证》,该院判决答辩人撤销旌房003106号《房地产抵押他项权证》。2019年10月22日,原告向答辩人提出行政赔偿申请书,请求答辩人赔偿其损失2905480元。答辩人作出(2019)行赔字第01号行政赔偿决定,对原告提出的国家赔偿请求不予赔偿。理由如下:一、房管局在办理抵押物登记时，已根据《房屋登记办法》之规定,对提交的材料进行了查验,且粮食局还提交了《关于实行企业资产统一管理的通知》、粮食局同意以购销公司土地、房产用于华隆公司向旌德中行申请贷款并向赔偿请求人提供反担保的《决议》,以此两份文件证实其有权处分购销公司房地产。案涉《房地产抵押他项权证》虽被撤销,但该证并非房管局违反《房屋登记办法》而办理,故答辩人不应对原告所称的损失承担法律责任。二、在《旌德县房地产抵押登记申请表》中,房管局已对双方当事人作了郑重提示,即,抵押登记的法律效力以抵押合同的合法生效为前提,抵押权人应对抵押人的主体资格,意思表示的真实性等审查清楚,并核实抵押物。据此,原告有义务对抵押物的相关情况进行核查。同时,《房屋登记办法》亦规定,申请人提交错误、虚假的材料申请房屋登记,给他人造成损害的,应当承担相应的法律责任。故在案涉抵押无效的情况下,原告应与相关当事人,根据各自过错大小,对相关损失进行负担。三、原告因《房地产抵押他项权证》被撤销,丧失的是抵押物优先受偿权,但其对华隆公司的追偿权、对粮食局的赔偿请求权依然存在。没有证据表明,原告已因《房地产抵押他项权证》被撤销而造成了损失。综上所述,答辩人作出不予赔偿的决定,事实清楚,程序合法,适用法律正确，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告旌德县自然资源和规划局向本院提交以下证据、依据：一、事实类：1、流动资金借款合同1份；2、保证合同1份；3、担保与反担保合同1份；4、国有土地使用权证3份；5、房地产权证3份；6、抵押物清单1份；7、关于实行企业资产统一管理的通知1份；8、决议1份，该组证据证明：华隆公司向旌德中行借款200万元，宣城融资担保公司为其提供连带责任保证。2013年9月13日，宣城融资担保公司与华隆公司及购销公司以其名下的房地产向宣城融资担保公司提供反担保，并办理抵押物登记；案涉抵押房产均登记在购销公司名下，由粮食局管理处置；房管局在办理抵押物登记时，所认定的事实清楚，准确。9、授权委托书1份；10、宣城中院庭审笔录1份；11、调解协议1份；12、宣城中院调解书1份。该组证据证明：购销公司委托粮食局时任副局长秦爱华为诉讼代理人，由粮食局在授权委托书中委托人一栏加盖公章，对秦爱华的身份，宣城中院已经认可；案涉抵押合同的合法性已经宣城中院生效法律文书确认，在无新的生效法律文书撤销该调解书之前，房管局办理的抵押登记，没有过错和瑕疵。二、程序类：1、房地产抵押登记申请表1份；2、粮食局组织机构代码、事业单位法人证书及原局长胡文明身份证复印件各1份；3、宣城融资担保公司组织机构代码、法定代表人身份证明、授权委托书各1份；4、房地产权登记收件收据1份；5、不动产电子档案1份；6、《房地产他项权证》领证附记1份。该组证据证明：登记在购销公司名下的房地产，收归粮食局管理，粮食局作为管理人，以购销公司名义，在房管局处办理抵押物登记；房管局办理抵押物登记的程序合法。三、法律依据：《中华人民共和国房地产管理法》第48条、《房屋登记办法》第4、7、11、20、24、25、43、44条、《物权法》第21条。 本院依法调取了以下证据：宣城中院作出的(2017)皖18执字30号之二执行裁定书1份,证明因撤销抵押登记，该院终结宣城中院(2015)宣中民二初字第00104号《民事调解书》的本次执行程序。 经庭审质证，宣城融资担保公司对旌德县自然资源和规划局提交的事实类证据1至8的真实性、关联性无异议，对证据7、8的合法性有异议，认为不能达到被告的证明目的，案涉抵押登记的合法性已被法院确认为违法，并予以撤销;对证据9至12的三性无异议，但不能达到被告的证明目的，该组证据并非被告作出案涉行政行为的事实依据，且该案中已经生效法律文书作出认定，粮食局不能代购销公司办理抵押登记及参加诉讼。宣城融资担保公司对旌德县自然资源和规划局提交的程序类证据1至6的真实性、关联性无异议，合法性有异议，达不到被告的证明目的，案涉抵押登记的合法性已被法院确认为违法，并予以撤销。 旌德县自然资源和规划局对宣城融资担保公司提交证据的三性均无异议，对证据8的证明目的有异议，华隆公司并非破产或撤销，宣城融资担保公司的债权没有受到影响，原告要求赔偿，不符合物权法的规定。 本院对上述证据认定如下： 旌德县自然资源和规划局对宣城融资担保公司提交证据的三性均无异议，本院予以认定；对证据8的真实性予以认定。 对旌德县自然资源和规划局提交的事实类证据1至6的真实性予以认定。对证据7、8不予认定;对证据9至12的证据三性予以认定，对其证明目的不予认定。对旌德县自然资源和规划局提交的程序类证据1至6证据的真实性予以认定，对其证明目的不予认定。 经审理查明，2013年9月12日，华隆公司向旌德中行借款200万元。同日，宣城融资担保公司与旌德中行签订《保证合同》，约定宣城融资担保公司为华隆公司的上述贷款提供连带责任保证。2013年9月13日，宣城融资担保公司与华隆公司签订《担保与反担保协议书》，约定华隆公司为向旌德中行借款200万元，宣城融资担保公司为其借款提供担保；粮食局代粮食购销公司对宣城融资担保公司为华隆公司向贷款人提供的担保提供反担保，以购销公司房产土地作为抵押物，购销公司作为丙方未在合同上签字或盖章，合同上“丙方”处加盖的印章为旌德县粮食局印章。同日，粮食局派员向房管局提交《旌德县房地产抵押登记申请表》，并提交虚假的粮食局粮办〔2007〕62号《关于实行企业资产统一管理的通知》和粮食局同意以购销公司土地、房产用于华隆公司向旌德中行申请贷款并向宣城融资担保公司提供反担保的《决议》，请求办理抵押物登记。收到申请后，房管局办理抵押登记手续，颁发了房地权旌房他字第003106号《房地产抵押他项权证》。2013年9月24日，旌德中行向华隆公司发放贷款200万元。该贷款届期华隆公司未按约偿还，宣城融资担保公司于2014年12月23日进行了代偿。2015年3月30日，宣城融资担保公司以华隆公司、购销公司等为被告向宣城中院提起追偿权诉讼。2015年12月22日，该院作出（2015）宣中民二初字00104号民事调解书，确认如华隆公司未能在规定期限履行给付义务，则宣城融资担保公司对购销公司提供的房产、土地折价、变卖、拍卖所得价款享有优先受偿权。2018年6月25日，购销公司向本院提起行政诉讼，要求撤销房管局作出的房地权旌房他字第003106号房地产抵押他项权证。案经本院和宣城中院审理，判决撤销房管局于2013年9月13日作出的房地权旌房他字第003106号房地产抵押他项权登记。2018年12月27日,宣城中院作出(2017)皖18执字30号之二执行裁定,终结宣城中院(2015)宣中民二初字第00104号《民事调解书》的本次执行程序。2019年12月12日宣城中院作出（2019）皖18民初122号民事判决：驳回宣城融资担保公司对购销公司的诉讼请求。 另查明，《中共旌德县委、旌德县人民政府关于县级机构改革的实施意见》[旌发(2019)4号]的规定,旌德县组建自然资源和规划局,旌德县自然资源和规划局不动产登记中心负责指导监督土地登记、房屋登记等职责。2019年10月22日，宣城融资担保公司向旌德县自然资源和规划局提起国家赔偿请求,旌德县自然资源和规划局于2019年12月20日作出(2019)行赔字第01号行政赔偿决定,对宣城融资担保公司提出的赔偿请求不予赔偿。 再查明，宣城融资担保公司已于2020年3月18日向本院提起民事诉讼，要求被告旌德县粮食和物资储备局赔偿损失3182700元。 本院认为，本案是属于单独提起的行政赔偿诉讼。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条,人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。审理行政赔偿案件应根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据的规定,即对本案的赔偿请求人宣城融资担保公司和赔偿义务机关旌德县自然资源和规划局各自提供的证据进行合法性审查。本案争议的焦点在于：1、旌德县自然资源和规划局是否应当承担行政赔偿责任；2、旌德县自然资源和规划局作出的被诉不予赔偿决定是否合法；3、宣城融资担保公司是否穷尽司法救济途径挽回其受到的经济损失。 关于焦点1，旌德县自然资源和规划局是否应当承担赔偿责任的问题。根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条“申请人提供虚假材料办理房屋登记,给原告造成损害,房屋登记机构未尽合理审慎职责的,应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。”的规定和《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第二项的规定，因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的,国家不承担赔偿责任。据此,登记机构承担赔偿责任的情形应当是存在过错造成错误。依照《房屋登记办法》第十一条第三款规定，申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。而本案中,粮食局提供虚假材料《关于实行企业资产统一管理的通知》和《决议》代购销公司申请登记，房管局作为登记机构已对粮食局提交的材料进行了查验。登记机构已尽审核职责,仍无法发现,对此情形能否要求登记机构承担赔偿责任,《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》的理解与适用中关于房屋登记案件赔偿问题已明确说明:“如果第三人提供虚假材料申请登记,登记机构已尽审核职责仍无法发现的,则应由第三人承担民事赔偿责任,而不能再要求房屋登记机构承担行政赔偿责任”。另宣城融资担保公司亦没有提供证据证明房管局在办理房地产抵押登记时存在过错造成错误，房管局出具他项权利证明的行为与原告财产损失之间没有法律上因果关系，故宣城融资担保公司请求旌德县自然资源和规划局给予行政赔偿的诉讼请求缺乏事实和法律依据。 关于焦点2，旌德县自然资源和规划局作出的被诉不予赔偿决定是否符合法律问题。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第4项“加害行为为具体行政行为的,该行为已被确认为违法”的规定,宣城融资担保公司提出赔偿申请的前提是必须以房管局作出的房地产抵押他项权登记行为被确认违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,该行政机关为赔偿义务机关”的规定,只有确认房管局的行政行为违法,宣城融资担保公司才可要求赔偿。从本案查明的事实来看,撤销房管局作出的房地产抵押他项权登记，是由于粮食局提供虚假材料《关于实行企业资产统一管理的通知》和《决议》代购销公司申请登记,房管局查验时无法发现其系伪造虚假材料，登记行为本身没有违反法律、法规及相关规章的规定,故旌德县自然资源和规划局作出不予赔偿的决定并无不当。 关于焦点3，宣城融资担保公司受到经济损失是否穷尽司法救济途径问题。虽然撤销房屋抵押权的房屋登记行为导致其不能实现抵押权,但宣城融资担保公司作为债权人已行使对债务人华隆公司等追偿的权利,且经过人民法院民事诉讼程序调解,确认由华隆公司等履行偿还借款本金及支付利息的义务。在执行中,鉴于撤销了抵押登记行为,裁定终结本次的执行,但并不能证实宣城融资担保公司不能实现债权,其经济损失仍可继续向债务人追偿。即使华隆公司等无履行能力无法追偿到位，也可依照法律规定要求相关人员承担赔偿责任。 综上,房管局办理房地产抵押登记时不存在过错，宣城融资担保公司要求旌德县自然资源和规划局承担行政赔偿责任无事实和法律依据,依法不予支持。旌德县自然资源和规划局抗辩对原告提出的国家赔偿请求不予赔偿的理由成立，予以采纳。据此,依照《中华人民共和国国家赔偿法》第五条、第七条、第十五条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条、第二十九条、第三十三条，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决如下: 驳回原告宣城市中小企业融资担保有限公司请求撤销被告旌德县自然资源和规划局作出的(2019)行赔字第01号决定书,并赔偿原告损失318.27万元的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告宣城市中小企业融资担保有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。 审 判 长  王 慧 审 判 员  吴利民 人民陪审员  刘晓丽 二〇二〇年五月二十八日  法官助理李欣欣  书记员曹周平 附相关法律条文： 《中华人民共和国国家赔偿法》 第五条属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任： （一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为； （二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的； （三）法律规定的其他情形。 第七条行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。 两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。 法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。 受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。 赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。 第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第四条公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。 第二十九条人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。 《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》 申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。