贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终112号上诉人（一审原告）王彤，男，1977年9月5日出生，汉族，住遵义市红花岗区。上诉人（一审被告）遵义市住房和城乡建设局。住所地：遵义市汇川区人民路241号，统一社会信用代码：1152030056091963X9。法定代表人冯光才，局长。委托诉讼代理人：廖方园，贵州文熙律师事务所专职律师。一审第三人遵义鸿苑房地产开发有限公司，住所地：遵义市红花岗区民主路2号。统一社会信用代码：9152030072219576X1。法定代表人徐自航，执行董事。上诉人王彤、上诉人遵义市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）与一审第三人遵义鸿苑房地产开发有限公司（以下简称鸿苑公司）商品房交易网签纠纷一案，不服贵州省遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初394号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审经审理查明：2015年2月4日，王彤与鸿苑公司采用网上签约形式签订四份《商品房买卖合同》，合同约定王彤向鸿苑公司购买由其开发的位于红花岗区鸿苑遵邸4幢13层13-6号、15层15-3号的住房两套以及1幢负1层-1-7号、-1-16号的车库两个，合同编号分别为2015402358、2015402356、2015402359、2015402361。2015年8月20日，王彤与鸿苑公司签订《房屋、证件、物件移交及相关协议》，移交上述房产。2016年3月25日、29日，鸿苑公司伪造王彤签名并附王彤身份证复印件，以买卖双方的名义、图纸有误为由向市住建局递交《商品房买卖撤销签约申请表》，申请撤销网签，市住建局分别于申请当日签批撤销4幢15层15-3号和13层13-6号住房的网上签约登记；其间，鸿苑公司以同样方式单方申请撤销1幢负1层-1-7号车库网签，市住建局亦于申请当日签批撤销，但市住建局将相关资料遗失，当庭认可该事实。2015年12月7日，遵义市不动产登记中心作出商品房预售备案登记，将1幢负1层-1-7号车库登记备案，合同号为2015417639，备案登记号20150021655；2016年4月19日，遵义市不动产登记中心作出商品房预售登记，登记房屋4幢13-6号，合同号为2016407117，备案登记号20160007347；2016年6月1日，遵义市不动产登记中心作出商品房预售登记，登记房屋4幢15-3号，合同号为2016406890，备案登记号20160011002。2018年，王彤向遵义市红花岗区人民法院提起民事诉讼，请求确认上述4份合同有效，并判令鸿苑公司办理预售备案登记。遵义市红花岗区人民法院作出（2018）黔0302民初19号民事判决，确认上述4份合同有效，鸿苑公司在判决生效后五日内协助办理1幢负一层-1-16号车库产权备案登记。双方上诉后，遵义市中级人民法院于2018年9月20日作出（2018）黔03民终4271号民事判决，驳回上诉，维持原判。王彤一审诉讼请求：1.撤销市住建局审批通过的《遵义市商品房买卖撤销签约申请表》，并同时作出恢复王彤的备案登记；2.判令市住建局赔偿两套商品房及一个停车库等额价值三倍计人民币540万元，精神补偿及诉讼律师费用、住宿交通费用等计人民币10万元，合计550万元。一审法院认为，本案的争议焦点是：1.商品房交易网络签约行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围；2.被诉撤销网签行为是否合法以及是否可以恢复；3.赔礼道歉责任方式在本案中是否适用；4.行政赔偿请求是否应当支持。关于网签行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围。房屋买卖网签系住建行政主管机关对房屋买卖交易合同的行政备案行为，房屋买卖合同通过网签，交易标的房不得再行交易。根据网签操作流程，当事人通过网上登记形式签约，并据此进行登记备案，网签的目的是规范房产交易，防止一房多卖等情况发生。住建部门要求房屋买卖合同须通过网签形式签订，是否进行网上签约和撤销网签，必将对当事人的权利义务产生实际影响。本案中，市住建局撤销网签后，被撤销网签合同涉及的两套住房和一间车库被鸿苑公司处置并登记在他人名下，已经对王彤的权利义务产生了实际影响。王彤针对市住建局作出的撤销网签行为提起诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项的规定，属于人民法院行政诉讼受案范围。关于被诉撤销网签行为是否合法以及是否可以恢复问题。在现行法律、行政法规、部门规章均没有对网签及其撤销作出明确规定的情况下，行政机关应当执行其上级行政机关作出的规范性文件。中华人民共和国住房和城乡建设部于2010年4月13日作出的《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房〔2010〕53号）第十条规定“已经签订商品房买卖合同并在网上备案、经双方协商一致需解除合同的，双方应递交申请并说明理由，所退房源应当公开销售”。按照该规定，市住建局在撤销网签备案时，应当审慎审查申请的真实性，包括双方当事人签字的真实性和解除合同理由的真实性。本案中，鸿苑公司伪造王彤签名并提交王彤身份证复印件，以图纸有误为由单方申请撤销网签备案，市住建局未核实王彤签字的真实性，未与王彤联系，也未审查图纸有误的真实性以及图纸有误是否属于撤销网签备案的合理理由，直接撤销网签备案，导致鸿苑公司将案涉房屋处置给他人，其行为违反法定程序，未尽到审慎审查义务，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，应当撤销其行为。但案涉房产已经被鸿苑公司处置给他人且办理了商品房预售登记。网签备案系规范性文件规定合同备案行为，商品房预售备案是由《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、《城市房地产开发经营管理条例》等行政法规和建设部《城市商品房预售管理办法》等部门规章规定的物权预登记备案制度。二者相较，网签备案效力低于且都不能对抗商品房预售备案，恢复网签也不影响商品房预售备案的效力，但恢复网签会严重损害影响商品房预售备案权利人的权益，市住建局作出的撤销网签行为实质上已不可撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，应当确认市住建局的行政行为违法，但不撤销。王彤请求撤销被诉行政行为并恢复网签备案，不符合法律规定，一审法院不予支持。市住建局主张没有法律法规规定撤销网签需要买卖双方共同申请的理由不能成立，一审法院不予支持。市住建局主张恢复备案登记属于国家赔偿范畴的理由不能成立，但本案网签备案不可恢复。关于赔礼道歉责任方式在本案中是否适用问题。在行政诉讼中，赔礼道歉是市住建局行政机关的违法行为侵害当事人人身权利时才承担的国家赔偿责任方式。本案市住建局的违法行为并未侵害王彤的人身权利，不适用赔礼道歉的责任承担方式。关于行政赔偿请求是否应当支持问题。市住建局撤销网签备案，系鸿苑公司鸿苑房开公司提供虚假材料，市住建局未尽到审慎审查义务而发生。王彤因市住建局撤销网签后鸿苑公司处置案涉房产而遭受财产损失，直接责任人是鸿苑公司，王彤应当基于民事法律关系向鸿苑公司主张赔偿权利，在鸿苑公司赔偿不足时，王彤可以根据市住建局行为的过错程度及其在损害发生中所起作用请求市住建局承担相应的赔偿责任。王彤尚未向鸿苑公司请求赔偿，请求市住建局承担赔偿责任的条件尚不成就。王彤请求市住建局承担行政赔偿责任，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条之规定，判决：确认市住建局撤销王彤与鸿苑公司关于红花岗区鸿苑遵邸4幢13层13-6号、15层15-3号住房两套及1幢负1层-1-7号车库商品房买卖网签合同的行为违法；驳回王彤的其余诉讼请求；案件受理费50元，由市住建局负担。宣判后，王彤、市住建局不服一审判决，向本院提出上诉。上诉人王彤上诉称，一审判决将赔偿责任推给一审第三人系回避关键争议焦点，上诉人所受损失系由市住建局直接造成，应由市住建局承担责任。本案法院已受理，国家赔偿也应在审理范围内。综上，请求：1.撤销原判；2.对于被上诉人因撤销网签给予上诉人造成的经济与精神损失予以国家赔偿，赔偿金额为23876367.5元人民币，其中2套商品房及一个车库等额面积的价值共计人民币180万元；精神补偿及诉讼（含律师）、住宿交通等费用共计人民币20万元；赔偿购房款总价198万元四年零十个月的利息，按银行定期定律3.575％计算，小计342127.5元；民事诉讼费用45240元；3.责令市住建局立即办理案涉车库的办证手续。上诉人市住建局上诉称，1.并无相关法律法规及部门规章明确规定撤销网签需要房屋买卖双方共同到住房和城乡建设局申请才能办理，上诉人撤销网签的行为并不违法；2.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定，《住房和城乡建设部关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》并非法律、法规或部门规章，不应作为判决依据。综上，请求：1.撤销原判，改判驳回上诉人王彤的起诉；2.一审、二审案件受理费由王彤负担。本院认为，中华人民共和国住房和城乡建设部于2010年4月13日作出的《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房〔2010〕53号），对住建部的下级行政机关工作起指导作用，下级行政机关未按此规定作出行政行为导致行政相对人合法权益遭受损失的，应承担相应责任。按照该《通知》第十条关于“已经签订商品房买卖合同并在网上备案、经双方协商一致需解除合同的，双方应递交申请并说明理由，所退房源应当公开销售”的规定，鸿苑公司提交王彤签名的申请表和王彤身份证复印件，以图纸有误为由单方申请撤销网签备案时，市住建局应审慎审查鸿苑公司提交材料和解除合同理由的真实性。但市住建局未尽到该义务，导致鸿苑公司将案涉房屋处置给他人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，市住建局审批通过撤销案涉网签申请的行为应予以撤销。但撤销市住建局撤销网签的行为必然会面临恢复网签问题，现因案涉房产已被鸿苑公司处置给他人且办理了商品房预售登记，恢复网签将损害影响商品房预售备案权利人的权益，王彤的网签不具备恢复的条件，市住建局作出的撤销网签行为实质上已不可撤销，应确认违法。关于王彤提起的赔偿请求，市住建局未尽到审慎审查义务导致王彤网签被撤销，该行为已被确认违法，市住建局和鸿苑公司的行为共同造成了本案损害结果的发生，市住建局的错误撤销行为与损害结果的发生有因果关系，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款关于“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，参照《中华人民共和国物权法》第二十一条第二款关于“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿”的规定，市住建局因错误撤销网签行为给王彤造成的损失应当按其过错程度承担相应赔偿责任，一审驳回王彤诉讼请求不当，参照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第五款关于“原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审”的规定，对王彤的赔偿请求，发回一审法院重审。对上诉人王彤关于市住建局在报纸上对其公开道歉的诉讼请求，王彤在一审庭审中已予以撤回，本院不予审查。至于王彤关于责令市住建局立即办理案涉车库的办证手续这一上诉请求，属于二审期间提出的新请求，本案中不予审查。综上，一审法院对确认违法的判项认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。对行政赔偿的判项认定事实不清，适用法律不当，依法应予纠正。上诉人的部分上诉理由具有事实根据和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第五款之规定，判决如下：一、维持贵州省遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初394号行政判决第一项，即确认遵义市住房和城乡建设局撤销王彤与遵义鸿苑房地产开发有限公司关于红花岗区鸿苑遵邸4幢13层13-6号、15层15-3号住房两套及1幢负1层-1-7号车库商品房买卖网签合同的行为违法；二、撤销贵州省遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初394号行政判决第二项，即驳回王彤的其余诉讼请求；三、本案所涉行政赔偿请求部分，发回贵州省遵义市播州区人民法院重审。一审、二审案件受理费各50元，共计100元，由上诉人遵义市住房和城乡建设局负担。本判决为终审判决。审判长  唐永群审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二〇年五月二十八日法官助理袁瑾书记员张枝茂