江西省赣州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）赣07行终213号 上诉人（原审被告）：赣州市城市管理局，住所地赣州市章贡区八一四大道89号。 法定代表人：李良东，局长。 委托代理人：张明，江西公仁律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：陈福娣，女，1958年6月26日出生，汉族，住赣州市赣州经济技术开发区。 委托代理人：李燕霞，江西宋城律师事务所律师。 委托代理人：肖章华，江西宋城律师事务所律师。 上诉人赣州市城市管理局因房屋拆迁行政强制一案，不服江西省于都县人民法院（2019）赣0731行初213号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决查明，2014年2月11日，江西省人民政府作出赣府字［2013］105号《关于赣州都市区总体规划的批复》。2017年7月18日，赣州经济技术开发区管理委员会作出赣经开政字﹝2017﹞194号关于印发《赣州经济技术开发区集体土地上房屋拆迁补偿安置若干问题的操作细则》的通知。2019年4月1日，赣州市城市管理行政执法局对陈亨法在违法建设行为予以立案，同年4月8日向原告陈福娣送达调查约见通知书，要求携带相关资料协助调查；同年4月9日，对原告进行了询问并制作笔录；2019年4月12日进行了现场勘验并绘制现场勘验图；2019年4月13日，对廖启祯进行询问并制作笔录。凤岗镇路塘村委会2019年4月13日出具的证明载明，陈亨法在建设的框架结构1层房屋，占地面积约180平方米，建筑面积约180平方米；经调查核实，居民陈亨法大约是在2015年10月开工、2015年10月完工，至今没有通过该村向上级政府申请办理宅基地批准文件和规划许可文件；陈亨法于2017年2月死亡，陈福娣系其唯一子女。凤岗镇国土资源所2019年4月15日出具的证明载明，经查询，凤岗镇路塘村十一组已故村民陈亨法在该组建设占地面积约180平方米、建筑面积约180平方米的框架结构一层房屋，至今未向该单位申请办理宅基地批准文件。赣州市城乡规划局赣州经济技术开发区分局2019年4月17日出具的证明载明，陈亨法在建房至今未办理建设工程规划许可证。赣州市国土资源局开发区分局2019年4月18日出具的情况说明其中载明，陈亨法在建房，经查阅南康分局移交农民建房审批资料及该局历年农民建房审批资料，未查阅到在南康区农民建房审批记录，也未在该单位办理农村宅基地用地建房审批手续。2019年4月29日，赣州市城市管理行政执法局向原告作出赣城执责拆告字﹝2019﹞ＦＧ19010号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，并告知陈述和申辩或申请听证的权利等；于同日送达，原告拒绝签收。其后该局未向原告作出行政决定，案涉房屋被强制拆除，原告遂诉至原审法院成讼。另查明，2017年3月28日的赣州市经济技术开发区高铁核心区房屋征收（拆迁）测量登记表载明，房屋编号ＬＥ051、房屋位置凤岗镇路塘村十一组框架结构房屋建筑面积180.93平方米；房屋权利人栏郭颖签了字。原告提供了一份2018年3月11日征迁工作人员与乙方郭颖签订的协议复印件，该协议字迹不清，无甲方单位盖章、代表签字。江西省人民政府赣府字﹝2010﹞74号《关于同意赣州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》其中载明，同意组建赣州市城市管理行政执法局，为市政府工作部门，在市城市管理局挂牌，实行“一个机构，两块牌子”；赣州市城市管理行政执法局集中行使城市管理领域的行政处罚权，行使城市规划管理方面法律法规、规章规定的对未取得建设工程规划许可证擅自建设行为的行政处罚权等。 原审法院认为，本案争议焦点为赣州市城市管理行政执法局是否有作出案涉责令限期拆除违法建筑事先告知书的职权，该事先告知书是否可诉、是否合法。根据赣府字﹝2010﹞74号文件的规定，赣州市城市管理行政执法局行使城市规划管理方面法律法规、规章规定的对未取得建设工程规划许可证擅自建设行为的行政处罚权。因此，该局具有作出案涉告知书的职权。该告知书载明了陈亨法未取得建设工程规划许可证，在违法建设了1栋一层框架结构房屋的行为违反了城乡规划法第四十条的规定，对原告的权利产生了实体影响，虽然该告知书载明是拟作出责令原告限期自行拆除案涉房屋，并告知了陈述、申辩或申请听证的权利，但之后行政机关并未作出行政决定，案涉房屋也已被强制拆除。因此，该告知书对原告的权利义务产生了实体影响，属可诉的行政行为；而该局未告知原告可以行使行政诉讼或行政复议的救济途径，程序违法，本应予撤销；但鉴于案涉房屋已被强制拆除，撤销没有实际意义且可能影响当地建设而损害社会公共利益，故确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认赣州市城市管理行政执法局2019年4月29日向原告陈福娣作出的赣城执责拆告字﹝2019﹞ＦＧ19010号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》违法。案件受理费50元，由被告赣州市城市管理局负担。 上诉人赣州市城市管理局向本院提起上诉，要求：1.撤销原审判决，改判裁定驳回被上诉人的起诉；2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。主要事实和理由：原审法院认定《责令限期拆除违法建筑事先告知书》属于可诉的行政行为明显缺乏事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定可知，行政诉讼审查的对象均是对公民、法人、其他组织的权利义务产生确定效力的终局性行政行为，而对于行政机关在作出行政决定之前作出的预备性或者阶段性行为，不属于能够对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实质性影响的行政行为，不具有终局性和可诉性。本案中，上诉人作出的《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，不能作为强制拆除涉案违法建筑所依据的行政处罚决定，事实上上诉人也并未进一步作出行政处罚决定，仅是作出《责令限期拆除违法建筑事先告知书》的同时告知了被上诉人拟作出的行政处罚类型，以及拟作出行政处罚的事实与理由，而且也在该告知书中明确告知了被上诉人享有陈述、申辩以及申请听证的权利。显然，上诉人作出的《责令限期拆除违法建筑事先告知书》属于程序性告知行为，不对原告的实体权利义务产生影响，不属于行政诉讼的受案范围，应当依法裁定驳回被上诉人的起诉。原审法院基于上诉人作出《责令限期拆除违法建筑事先告知书》后未作出后续的行政决定，认为上诉人所作出的案涉告知书未告知被上诉人申请行政复议和行政诉讼的权利的逻辑，判决确认涉案告知书违法，该裁判逻辑明显错误的理解了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定。事实上，上诉人作出的涉案告知书正是履行《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条所规定的行政处罚决定作出前的事先告知义务，虽然上诉人未作出后续的行政处罚决定，但并不能由此反推上诉人作出的案涉告知书对被上诉人权利义务产生了实体影响，进而推断案涉告知书属于可诉的行政行为，案涉告知书毕竟不能等同于行政处罚决定。上诉人是否作出后续的行政处罚决定充其量涉及到案外人的后续拆除行为的合法性，而案外人强拆行为是否合法的问题，因被上诉人已经另案提起了诉讼，理应由另案予以评判。综上所述，上诉人作出的《责令限期拆除违法建筑事先告知书》属于未对被上诉人权利义务产生实体影响的程序性行政行为，依法不属于行政诉讼的受案范围，恳请二审法院撤销一审判决，改判裁定驳回被上诉人的起诉。 被上诉人陈福娣答辩意见，一、原审判决从上诉人向被上诉人作出的《责令限期拆除违法建筑事先告知书》是否具有可诉性及是否合法的角度，根据事实和法律规定，认定该告知书对被上诉人的权利义务产生了实体影响，符合法律规定。上诉人向被上诉人作出《责令限期拆除违法建筑事先告知书》的行政行为已成终局性并且它的确给行政相对人陈福娣的权利产生了实体影响。首先该告知书是针对被上诉人这一特定相对人作出的，该告知书直接将案涉房屋定性为违章建筑，并要求被上诉人在期限内自行拆除，同时告知其不履行的法律后果，所以该告知书对被上诉人设定了不利的义务。实际上，对程序行政行为的识别，不在于外在表现形式，而在于行为的实质内容。根据最高人民法院审判委员会讨论通过2016年9月19日发布指导案例69号的裁判要点为依据，分析程序性行政行为的可诉性问题提到，当程序行政行为因相对人的客观原因不能恢复、已成终局性时，导致最终实体决定无法作出，应将终局的程序行政行为纳入行政诉讼受案范围。二、纵观案件事实，上诉人2019年4月29日向被上诉人发出《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，该告知书将案涉房屋认定为违章建筑，并要求被上诉人在期限内自行拆除。事实上，在无任何行政机关对案涉房屋立案调查及向被上诉人作出《强制拆除决定书》的情况下，案涉房屋以违法建筑为由被予以强拆，且强拆主体凤岗镇人民政府是基于案涉房屋被上诉人认定为违章建筑的情况下实施的。根据以上事实，上诉人作出的责令限期拆除违法建筑告知书是终局性行政行为且充当了强制拆除决定书的角色，却剥夺了被上诉人申请行政复议或提起行政诉讼的权利，显然程序违法。而正是有了上诉人的先行行为，才有了违法强拆的后续行为，两者之间存在法律上的因果关系，应当认定该告知书及拆除行为违法。综上所述，被上诉人认为，原审法院事实认定清楚，适用法律正确，恳请法院维持原判，依法驳回上诉人的诉请。 本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷可以证实。 本院认为，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于行政诉讼受案范围；第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案中，从《责令限期拆除违法建筑事先告知书》的内容来看，其仅告知被上诉人拟作出的行政决定及陈述、申辩和申请听证的权利，没有为被上诉人设定义务；从作出该告知书的程序来看，告知书是作出行政处罚决定之前的前置程序，是程序性行为。虽然上诉人在作出该告知书后未再作出行政处罚决定，而由案外人赣州经济技术开发区凤岗镇人民政府直接拆除了被上诉人的房屋（该强拆行为在另案中已被确认为违法），但不能据此认为该告知书代替了行政处罚决定。据此，案涉《责令限期拆除违法建筑事先告知书》属于过程性行政行为，未对相对人权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。综上，原审法院认定事实基本清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销于都县人民法院作出的（2019）赣0731行初213号行政判决； 二、驳回被上诉人陈福娣的起诉。 一审案件受理费50元，退回给被上诉人陈福娣，二审案件受理费50元，退回给上诉人赣州市城市管理局。 本裁定为终审裁定。 审判长  周洋发 审判员  刘定丰 审判员  陈煜龙 二〇二〇年五月二十六日 法官助理熊岚 书记员黄婷