湖南省常德市鼎城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0703行初25号 原告湖南兆基电力建设有限公司，住所地湖南省常德市桃源县三阳港镇沙坡堉村谢家湾组。 法定代表人谢业富，系该公司经理。 委托代理人商中华，桃源县宏远法律服务所法律服务工作者。代理权限为特别授权代理。 被告桃源县发展和改革局，住所地湖南省桃源县漳江街道文昌东路004号。 法定代表人唐述林，系该局局长。 委托代理人周文锋，湖南独角兽律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。 委托代理人刘南剑，湖南独角兽律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。 原告湖南兆基电力建设有限公司（以下简称兆基公司）与被告桃源县发展和改革局（以下简称桃源县发改局）能源项目行政批复一案，本院于2020年2月25日立案后，于2020年3月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭审理了本案。原告兆基公司的法定代表人谢业富及委托代理人商中华，被告桃源县发改局的副局长丰建春及委托代理人周文锋、刘南剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告桃源县发改局于2016年9月22日作出桃发改招[2016]400号《关于核准湖南兆基电力建设有限公司桃源县三阳港镇河道20MWp渔光互补光伏电站项目招标事项的批复》，同意原告兆基公司桃源县三阳港镇河道20MWp渔光互补光伏电站项目采用邀请招标方式。 原告兆基公司诉称，2016年初，桃源县人民政府组织规划县域融资建设“六大会战”，“湖南桃源县三阳港镇河道20MWp渔光互补光伏电站项目”（以下简称“三阳光伏电站项目”）属于会战项目之一。2016年4月，原告兆基公司投资“三阳光伏电站项目”建设，共实际出资600万元。原告按照县政府项目建设重点办的要求，拟定项目投资方案，依法进行河道水利、国土资源、环保监测、建设规划等项目可行性评估研究报告，先后向县水利、国土资源、住房和城乡建设、商务粮食等行政主管部门申请相关行政许可审批，向国网湖南省电力公司申请该光伏电站接入系统方案的准入许可，与中国核工业二三建设有限公司华东分公司签订《光伏项目合作框架协议》。原告将“三阳光伏电站项目”向被告桃源县发改局申报，请求项目行政审查、核准、备案等行政许可，2016年7月20日，被告作出桃发改许[2016]273号《关于湖南兆基电力建设有限公司桃源县三阳港镇河道20MWp渔光互补光伏电站项目备案的通知》（以下简称《备案通知》）。后原告向被告申请项目招标事项核准，2016年9月22日，被告作出桃发改招[2016]400号《关于核准湖南兆基电力建设有限公司桃源县三阳港镇河道20MWp渔光互补光伏电站项目招标事项的批复》（以下简称《招标批复》）。2017年l至2月，原告按照《招标批复》要求，在被告主持下进行招投标，湖南久盛建筑有限公司中标承建该项目的土建钢结构工程。2017年3月左右，三阳港镇当地部分居民多次上访、阻止施工，经三阳港镇政府及县政府相关职能部门多次协调未果，后县水利等主管部门口头通知暂停施工，等待依法协调处理。2018年7至9月，原告向三阳港镇政府、县政府申请复工，答复“因该项目建设在河道上，水利部门未予批复允许施工，故予停工，无权批准复工”等。2018年9月28日，原告上访至常德市水利局，得到一份该局于2016年12月2日下达给桃源县水利局的常水发[2016]114号《关于依法处理延溪河违法修建光伏电站的通知》，该文件明确“三阳光伏电站项目”属于违法不准建设项目。原告认为被告作出的《备案通知》和《招标批复》行政许可行为违法，导致原告投资受损，故原告诉至法院，请求判决：一、确认被告桃源县发改局作出的《招标批复》违法；二、被告桃源县发改局赔偿原告兆基公司“三阳光伏电站项目”的投资损失人民币3573909.48元；三、本案诉讼费用由被告承担。 原告兆基公司向本院提交了以下证据： 第一组证据：1、原告的资格证据；2、被告的机构证明；3、《备案通知》；4、《招标批复》；5、常水发[2016]114号《关于依法处理延溪河违法修建光伏电站的通知》；6、常德市水利局对燕为云的《关于桃源县三阳港镇村民信访事件的回复》；7、三阳港镇政府对原告的信访事项处理意见；8、《关于成立桃源县光伏资源开发建设协调领导小组的通知》；9、“三阳光伏电站项目”列入“六大会战”网上社会公示信息；10、桃发改行赔字[2018]1号《行政赔偿决定书》及送达回证； 第一组证据拟证明：一、原、被告的主体资格；二、被告疏于审查，向原告作出的《备案通知》和《招标批复》这两个行政许可行为明显违法，是导致原告建设施工投资损失的直接原因，应当承担国家赔偿责任；三、涉案项目被停止施工，原告先后向镇、县、市级政府及主管部门请求准许复工，得到镇政府回复并在市水利局获得相关文件后，才知道被告作出的行政行为违法，且涉案项目不能再复工建设，原告经过一系列的项目申报、审批、许可及招投标等，巨额损失实际存在，即向被告递交《行政赔偿申请书》，被告收到申请书后，作出不予赔偿的决定；四、原告起诉合法，不存在超过法定诉讼时效。 第二组证据：11、“三阳光伏电站项目”桩基础及建筑工程招标投保文件；12、“三阳光伏电站项目”施工合同（土建）；13、招标代理合同；14、原告与中国核工业二三建设有限公司华东分公司“三阳光伏电站项目”合作框架协议；15、湖南省常德桃源三阳港20兆瓦光伏电站35千伏输变电工程（初步设计评审）技术咨询合同；16、建设工程勘察合同（一）；17、“三阳光伏电站项目”可行性研究报告；18、管桩购销合同；19、“三阳光伏电站项目”环境影响报告表；20、“三阳光伏电站项目”环境影响公众参与说明； 第二组证据拟证明：一、原告得到被告的项目备案、核准招标后，投资进行电力接入评估许可、项目可行性研究报告、防洪评估、建设工程勘察、项目环境影响评估、环境影响公众参与说明、桩基础及工程施工合法招投标等事项，申请县水利、国土资源、住建规划、商务粮食等行政主管部门的项目可行性行政许可；二、原告按照被告作出的《招标批复》进行招投标，确定湖南久盛建筑有限公司为项目桩基础土建工程的承建施工人，并已投资奠基施工；三、原告投资的涉案项目被列入县政府2016年“六大会战”项目后，为完善项目建设施工的合法性，投入大量建设资金，因被告的项目备案、核准招标的行为不合法，导致项目不能继续建设施工，致使原告遭受投资损失三百多万元。 第三组证据：21、原告2016年6-8月会计凭证封页；22、原告2016年9-10月会计凭证封页；23、原告2016年11-12月会计凭证封页；24、原告2017年1-3月会计凭证封页；25、原告2017年4-12月会计凭证封页；26、原告2018年1-9月会计凭证封页；27、原告2018年10月-2019年5月会计凭证封页、资产负债表1张；28、原告公司明细账簿封页；29、会计曾志惠的身份证复印件及其会计从业资格证书复印件；30、原告在建设银行发生的银行流水清单；31、湘里程[2019]鉴字第138号《鉴定意见书》；32、湖南里程有限责任会计师事务所鉴定费收费收据； 第三组证据拟证明：湘里程[2019]鉴字第138号《鉴定意见书》的鉴定意见为：截止2019年5月31日账面反映的资产总额3547909.48元，其中：流动资产1194882.34元，非流动资产2353027.14元；负债总额387709.48元，均为流动负债；所有者权益总额3160200.00元。原告垫资鉴定费26000元。据此，原告实际投资总损失应为：3547909.48+26000=3573909.48元。 证据33、关于《湖南桃源县三阳港镇河道20MWP渔光互补分布式光伏电站》立项申请报告，拟证明桃源县政府的领导给桃源县发改局的局长批示对项目大力支持，速办，正因为领导交办，造成涉案行政行为漏洞百出，不合法； 证据34、能够适用本案的法律法规，拟证明被告作出两个具体行政行为前没有对项目的合法性进行审查。 被告桃源县发改局辩称：一、原告拟投资建设的“三阳光伏电站项目”建设工程属于依法应当进行工程招标的范围；二、被告具有对涉案建设工程进行招标投标核准管理的行政职权；三、被告对涉案工程招标投标批复核准符合法定条件和程序；四、原告投资项目被叫停与被告的项目招标核准行为之间没有任何法律上的因果关系，是原告没有取得水行政许可所导致，原告明知在没有取得其他相关行政许（如水行政许可）的情况下，擅自动工建设，违反了其他管理法律、法规的规定，因此造成停工受损，其过错责任完全在于原告，原告主张赔偿没有事实依据和法律依据。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告桃源县发改局向本院提交了以下证据、依据： 1、《关于桃源县三阳港镇河道20MWP渔光互补光伏电站工程建设招标申请报告》；2、《桃源县工程建设招标事项核准申请表》； 证据1-2拟证明原告向被告提交的申请材料符合建设工程招标核准的材料形式要求。 3、原告营业执照，拟证明建设工程项目法人已经依法成立，符合建设工程招标核准条件的主体要求； 4、《备案通知》，拟证明建设工程项目已经取得项目备案许可，符合建设工程招标核准的材料形式要求； 5、中国南方电网有限责任公司出具的《关于批准广州白云南方水利电力实业公司联合投资开发光伏发电项目的复函》，拟证明建设工程资金已落实，且非政府资金投资，符合项目单位自行选择邀请招标的核准条件要求； 6、长沙勘察设计研究院有限公司出具的《建筑设计说明》及相应设计图纸目录，拟证明建设工程已完成工程施工设计，符合建设工程招标核准的材料形式要求； 7、《招标批复》；8、发文领取表； 证据7-8拟证明被告依法作出建设工程招标核准，下发并送达核准批复文件。 9、《中华人民共和国招标投标法》第三条、第七条；10、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三条、第七条；11、国家发改委发布的《工程建设项目招标范围和规模标准》第二条；12、《湖南省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》第六条、第十六条；13、湖南省人民政府令第235号和271号文件中涉及的行政许可目录；14、《湖南省发展和改革委员会行政许可裁量权基准》。 证据9-14拟证明原告申请的招标事项核准，在法定的应当核准的项目范围之列，被告单位属于法律规章规定的项目投资招标主管机关就是被告，对本案原告的招标事项核准是符合法律法规规定的程序和条件的。 经庭审质证：原告对被告提交的证据1无异议；对证据2的真实性、关联性无异议，对合法性提出异议，该表下面列举的第5、6、7项要求提交材料被被告划掉，其中第6、7项内容涉及工程项目的合法性许可，被告未对项目的合法性、可行性、公益安全性等依法进行审查，盲目对项目进行核准；对证据3的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据4、5、6、7的真实性、关联性无异议，对合法性提出异议，被告在项目备案审查中，对项目合法性、可行性、公益安全性等未依法进行审查，被告的项目备案许可违法，涉案项目申请招投标时未取得合法水利行政许可，河道上修建光伏电站与国家水力资源法律相悖，被告盲目准许招投标实施建设施工，导致原告后续项目投资损失；对证据8不能直接达到被告的证明目的。被告对原告提交的证据1、2、3、4、16的真实性、合法性、关联性予以认可，对其余36份证据的关联性及证明目的提出异议，该36份证据所反映的相关事实均发生在项目备案通知下发之后，不是被告对项目进行备案时的审查范围，被告也无法审查。对证据33的关联性有异议，原告找领导签字，要求职能部门履职，原告没有按法定程序向被告申请办理，不能直接证明被告的行政行为违法；证据34由人民法院依法考量。 本院对上述证据认证如下：原告兆基公司、被告桃源县发改局提交的所有证据，来源及形式合法，能够证明本案待证事实，本院均予以认可。 经审理查明：2016年7月18日，原告兆基公司向被告桃源县发改局递交《关于的立项申请报告》，并填报《桃源县企业投资项目备案申请表》，对“三阳光伏电站项目”申请备案。2016年7月20日，被告作出《备案通知》，该通知第二点“备案内容”载明：“1、项目名称：湖南桃源县三阳港镇河道20MWp渔光互补光伏电站项目。2、项目建设地点：桃源县三阳港镇河道。……4、项目总投资为14840.23万元。资金来源：公司自筹；……6、请你公司根据本备案文件，办理相关城乡规划、土地使用、资源利用、安全生产等相关手续。……8、依法必须招标的工程建设项目的招标事项（包括招标方式、招标组织形式和招标范围）需报我局另行核准”。2016年9月20日，原告向被告递交《关于桃源县三阳港镇河道20MWP渔光互补光伏电站工程建设招标申请报告》，2016年9月22日，被告作出《招标批复》，同意原告“三阳光伏电站项目”采用邀请招标方式。随后，“三阳光伏电站项目”开工。2016年11月，因群众上访反映光伏电站修建在河道上，常德市水利局于2016年12月2日向桃源县水利局发出常水发[2016]114号《关于依法处理延溪河违法修建光伏电站的通知》，要求“依照相关程序依法处理，确保行洪畅通和防汛安全及不影响第三方权事权限”。2016年11月18日，原告向桃源县水利局递交《关于请求项目选址行政许可的申请报告》，2017年1月6日，桃源县水利局出具《关于初审意见》，内容为：“1、……工程位于延溪中游三阳镇官家州至林场河段……。2、项目建设与河道整治规划不相矛盾。3、该渔光互补光伏电站建设项目属于创新型项目，可以开展探索。4、建设单位要确保防洪安全，与当地乡村两级签订好赔偿承诺。如因行洪导致群众财产损失，负责全部赔偿。”但该项目向常德市水利局呈报时未获审批。因当地群众不断上访、阻碍施工，2017年2、3月，涉案项目暂停施工至今。2018年7月31日，原告兆基公司的法定代表人谢业富向桃源县三阳港镇人民政府反映涉案项目停工一年多，要求复工，镇政府作出三阳复字（2018）040号《信访事项处理意见书》，答复“经调查，该项目是由水利部门要求停工，因该项目在河道上建设，水利部门未予批复允许施工，故予停工，三阳港镇政府无权批准复工”。2018年10月28日，原告向被告申请国家赔偿，被告于2018年12月11日作出桃发改行赔字〔2018〕1号《行政赔偿决定书》,决定不予赔偿，并于2018年12月13日将该决定书送达给原告。 另查明，涉案项目位于沅水一级支流延溪河，根据《湖南省实施办法》，该河道由常德市实施管理。 本院认为，本案的争议焦点为：一、被告作出《招标批复》的行为是否属于行政许可行为？二、被告作出的上述行为是否具有合法性？三、被告作出的上述行为与原告主张的损失有无因果关系？四、原告主张的损失是否应由被告予以赔偿？ 关于争议焦点一：湖南省人民政府令第235号《湖南省人民政府关于公布取消、调整的行政审批项目和保留的行政许可项目目录的决定》中保留的行政许可项目目录（627项）第1项和湖南省人民政府令第271号《湖南省人民政府关于公布取消下放和保留的省级行政许可事项目录的决定》中保留的省级行政许可项目目录（305项）第1项均列明工程建设项目招标方式，招标组织形式和招标范围核准为行政许可项目，可见工程项目招标事项核准属于行政许可。因此，被告桃源县发改局就涉案项目招标事项作出的核准行为属于行政许可行为。 关于争议焦点二：《中华人民共和国招标投标法》第三条第一款规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；……”第九条第一款规定：“招标项目按照国家有关规定需要履行项目审批手续的，应当先履行审批手续，取得批准。”《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七条规定：“按照国家有关规定需要履行项目审批、核准手续的依法必须进行招标的项目，其招标范围、招标方式、招标组织形式应当报项目审批、核准部门审批、核准。……”《湖南省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》第五条第一款规定：“下列工程建设项目符合本办法第十一条规定的规模标准的，必须进行招标：（一）关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目；……”第六条规定：“关系社会公共利益、公众安全的基础设施建设项目的招标范围包括：（一）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目；……”第十一条规定：“本办法第六条至第十条规定招标范围内的各类工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设项目有关的重要设备、材料等的采购，达到下列规模标准之一的，必须招标：……（四）单项合同估算价低于本条第（一）项、第（二）项规定标准，但项目总投资额在一千万元人民币以上的。”在本案中，原告投资的“三阳光伏电站项目”属于关系社会公共利益、公众安全的基础设施建设项目中的“电力、新能源”项目，且《备案通知》中载明“项目总投资为14840.23万元”，根据上述法律法规的相关规定，必须进行招标，其招标范围、招标方式、招标组织形式应当报项目审批、核准部门审批、核准。又根据《湖南省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》第十六条、第十七条的规定，无论是采取邀请招标方式，还是公开招标方式，均应经项目审批部门核准。而本案中涉案项目的审批部门即为被告桃源县发改局。湖南省人民政府令第235号《湖南省人民政府关于公布取消、调整的行政审批项目和保留的行政许可项目目录的决定》中保留的行政许可项目目录（627项）第1项载明“项目名称”为“工程建设项目招标方式，招标组织形式和招标范围核准”，“实施机关”为“县级以上人民政府发展和改革行政主管部门”，根据这一规定，被告桃源县发改局具有核准本县行政区域内投资项目招标事项的行政职权。原告兆基公司在桃源县三阳港镇投资的“三阳光伏电站项目”由被告桃源县发改局办理备案，其项目招标事项亦应由被告核准。《湖南省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》第十七条规定“依法必须进行招标的项目，招标人可以采用自行招标或者委托招标的组织形式，采用自行招标的应当向项目审批部门报送以下材料，由项目审批部门核准：（一）项目法人营业执照或者项目法人组建文件；（二）与招标项目相适应的专业技术力量情况；（三）内设的招标机构或者专职招标业务人员的基本情况；（四）拟使用的专家库情况；（五）其他材料。”在本案中，原告向被告提交了申请报告、核准申请表、营业执照、《备案通知》、中国南方电网有限责任公司出具的《关于批准广州白云南方水利电力实业公司联合投资开发光伏发电项目的复函》、长沙勘察设计研究院有限公司出具的《建筑设计说明》及相应设计图纸目录等材料，被告进行审查后，认为原告提交的材料符合申报材料要求，涉案项目招标事项符合《湖南省发展和改革委员会行政许可裁量权基准》确定的核准条件，于2016年9月22日作出《招标批复》并送达原告。综上，被告具有核准桃源县行政区域内投资项目招标事项的行政职权，被告按照相关规定要求，审查原告提交的申请材料，在规定期限内作出核准招标决定并送达原告，符合项目招标核准的程序要求，其作出《招标批复》的行为具有合法性。 关于争议焦点三和争议焦点四：《湖南省企业投资项目备案暂行办法》第十五条规定：“申请人依据项目备案文件，依法办理土地使用、环境保护、资源利用、城市规划、安全生产、招标投标、设备进口和减免税确认等有关行政许可手续。”《常德市企业投资项目备案暂行办法》第十四条规定：“申请人依据项目备案文件，依法办理城市规划、环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、招标投标、设备进口和减免税确认等有关行政许可手续。依法不能办理有关行政许可手续的，有关主管部门应及时告知项目备案机关。”被告作出的《备案通知》中也明确载明“请你公司根据本备案文件，办理相关城乡规划、土地使用、资源利用、安全生产等相关手续”。由上述规定可知，投资项目经过备案仅意味着投资项目获准，但对投资项目涉及的其他有关行政许可，企业应另行申请并获得许可。涉案项目位于市管河道，应向常德市水利局申请行政许可，但原告在向水利部门申请后，仅桃源县水利局出具一份初审意见，并未获得常德市水利局的行政许可。而原告在尚未获得水利部门行政许可的情况下，即开始动工建设，后因附近群众上访，水利部门叫停，导致工程停工。原告主张的投资损失，系其未完全获得各项行政许可即动工建设所致，因此，原告的损失与被告的行政行为之间没有因果关系。综上，被告作出《招标批复》的行为合法，原告主张的损失系其自身行为导致，与被告的行政行为之间没有因果关系，故对原告要求被告赔偿其投资损失的主张，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项的规定，判决如下： 驳回原告湖南兆基电力建设有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告湖南兆基电力建设有限公司承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。 审 判 长  廖四华 审 判 员  高英杰 人民陪审员  杨 锋 二〇二〇年五月二十一日 法官助理李佩佩 书记员吴微程 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第五条属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任： （一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为； （二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的； （三）法律规定的其他情形。