广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1203行初104号原告：佛山市讴歌物业管理有限公司（以下简称讴歌物业），住所地：广东省佛山市顺德区乐从镇乐从社区***************，统一社会信用代码：91440606MA4UPAXEXD。法定代表人：梁志江。委托代理人：陈豪杰、黄洁玲，均为广东法制盛邦律师事务所律师。被告：肇庆市自然资源局端州分局，住所地：肇庆市端州区***。负责人：姚剑鸣。委托代理人：李灿明，该局工作人员。委托代理人：曾益莉，广东立顺律师事务所律师。被告：肇庆市自然资源局，住所地：肇庆市端州区******。法定代表人：黄勇。委托代理人：夏国毅，该局工作人员。委托代理人：曾益莉，广东立顺律师事务所律师。原告讴歌物业不服被告肇庆市自然资源局端州分局于2020年2月29日作出的《关于政府信息公开的答复》，于2020年4月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月7日立案后，于同月13日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月29日公开开庭审理了本案，原告讴歌物业的委托代理人黄洁玲，被告肇庆市自然资源局端州分局的副局长唐明思及其委托代理人李灿明，被告肇庆市自然资源局的副局长苏锦文及其委托代理人夏国毅，两被告的共同委托代理人曾益莉等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告肇庆市自然资源局端州分局于2020年2月29日向原告作出《关于政府信息公开的答复》，向原告申请公开的事项作出了答复。原告讴歌物业诉称：2014年中国农业银行股份有限公司肇庆分行（以下简称农行肇庆分行）与肇庆市北海电力燃料有限公司（以下简称北海公司）签订两份《中国农业银行股份有限公司流动资金借款合同》，北海公司向农行肇庆分行借款共4320万元。2014年10月29日、11月5日，农行肇庆分行与广东臻汇园置业发展有限公司（以下简称臻汇园公司）分别签订两份《最高额抵押合同》，约定臻汇园公司提供其名下位于肇庆市端州区星湖大道115区的土地(土地使用权证号：肇府国用(2014)第0010850号，实际抵押土地面积为23149.39平方米)，为上述债权提供抵押担保。双方于2014年10月30日、11月7日到肇庆市自然资源局（原肇庆市国土资源局）办理了他项权利证号为肇府他项(2014)第0214、0222号的抵押登记。端州区人民法院(2016)粤1202民初1203号民事判决书已确认上述债权、抵押权，法院也已作出(2017)粤1202执1007号执行裁定书裁定保全查封涉案土地，涉案土地一直在查封中。在该案执行阶段，农行肇庆分行将涉案债权转让及其附属权益转让给中国华融资产管理股份有限公司广东省分公司（以下简称华融公司），之后华融公司又将涉案债权转让及其附属权益转让给原告。原告受让涉案债权后向肇庆市端州区人民法院提出申请，请求变更为本案申请执行人。肇庆市端州区人民法院审查后，作出(2017)粤1202执1007号之二执行裁定书，裁定变更原告为执行案件的申请执行人。原告为涉案债权的唯一合法权利人，然而，被告在2017年8月23日给臻汇园公司颁发了涉案土地规划许可证，允许其在该土地上建设小学。臻汇园公司持该规划许可证建设汇园配套小学(肇庆市第一小学幸福校区)及幼儿园，并以此为由向肇庆市端州区人民法院、肇庆市中级人民法院提起执行异议、复议、申请再审等，阻挠执行。被告明知该土地为已抵押、查封的地块，应当保持土地原状，不能影响抵押权的实现和土地的拍卖、变卖，却仍然颁发该土地建设小学的规划许可证。臻汇园配套小学建成后，极大地影响了该土地的拍卖、变卖。原告认为被告的行为严重影响原告合法债权的实现，影响生效判决的执行，阻碍了查封土地的拍卖、变卖。为此，原告于2020年1月3日向肇庆市自然资源局端州分局申请政府信息公开，要求公开臻汇园公司申请办理涉案土地规划许可证的申请材料、肇庆市自然资源局端州分局发放规划许可证的决议文件及依据、臻汇园公司申请将学校产权移交给政府的申请、涉案小学及幼儿园的《建设项目基底红线图》、建筑设计方案等，2020年3月9日原告收到肇庆市自然资源局端州分局作出的《关于政府信息公开的答复》，对原告的申请均予拒绝。原告系涉案土地的抵押权人，该土地的办证情况及建筑设计、规划情况等，与原告具有利害关系，被告拒绝公开的行为不符合法律规定，侵害原告合法权益。据此请求：1、撤销被告肇庆市自然资源局端州分局作出的《关于政府信息公开的答复》，责令被告按照原告的要求重新作出政府信息公开答复；2被告承担本案诉讼费。原告讴歌物业提交了下列证据：1、肇府他项（2014）第0214、0222号土地他项权利证明书。证明涉案土地于2014年10月30日、11月7日办理了抵押登记。2、（2016）粤1202民初1203号民事判决书、（2017）粤1202执1007号之二执行裁定书。证明肇庆市端州区人民法院判决确认债权及抵押权的优先受偿权，原告为涉案债权的申请执行人。3、查封扣押财产清单。证明肇庆市端州区人民法院已查封涉案土地，要求土地在查封期间应保持现状，禁止毁损、赠送等，查封期限自2016年5月30日起。4、建设工程规划许可证。证明被告在2017年8月23日给臻汇园公司办法了涉案土地建设工程规划许可证，允许其在该土地上建设小学。5、政府信息公开申请书、寄件运单。证明原告于2020年1月3日向肇庆市自然资源局端州分局申请政府信息公开。6、关于政府信息公开的答复。证明被告拒绝公开原告四项政府信息公开申请。7、报纸公告。证明原告对涉案地块有合法利益，是适格的主体，申请政府公开有法律依据。被告肇庆市自然资源局端州分局辩称，一、被告向原告所作《关于政府信息公开的答复》适用法律正确，内容适当，请求依法予以维持。被告所作答复内容符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条、第三十六条第(五)项、第三十八条及《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条之规定，并依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十七条之规定对不予公开的内容说明理由。二、原告以快递方式向被告提出信息公开申请后，因原告申请事项较多需要花费较长时间核对，又因受新冠病毒疫情影响，导致被告未能在法定期限内向原告进行答复，但延期答复并未对原告的实体权益造成任何影响。三、行政许可申请材料并不直接影响政府信息公开申请人的权利和义务，如对案涉核发行政许可的行政行为不服，应循法定途径解决和调查取证。对原告《政府信息公开申请书》中要求公开臻汇园公司等有关主体申请办理建设工程规划许可证的相关材料，申请内容并不明确。同时根据《广东省行政执法监督条例》第二条、《广东省行政执法案卷评查办法》第十五条、《广东省人民政府法制办公室关于印发广东省行政执法案卷评査标准的通知》(粤府法[2017]65号)第三章“规范性标准”等规定，申请人提交的申请材料属于行政执法案卷信息，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条的规定，可以不予公开。根据原告所提交《政府信息公开申请书》的事实和理由，主旨在于查清核发案涉建设工程规划许可证的合法性。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条，政府信息公开的立法目的在于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，而非作为公民、法人和其他组织不服具体行政行为调取证据的途径。且行政行可相对人提交的申请材料并不会直接影响政府信息公开申请人的权利和义务，原告不服行政机关作出案涉行政许可的具体行政行为，应循法定途径解决和调查取证，不适用《中华人民共和国政府信息公开条例》调整。四、被告遵循“公正、公平、合法、便民”的政府信息公开原则，在被告向原告作出答复后，被告仍在积极协调相关方，以达到实现向原告公开相关信息，又符合法律法规相关规定的目标。具体协调内容包括:(一)对原告申请事项中涉及被告已向肇庆市城市建设档案馆移交的资料，被告主动联系肇庆市城市建设档案馆复印该地块的建设项目用地规划条件及蓝线图、建设项目基底红线图及建筑设计方案，被告已于本案开庭前将上述复印资料提供给原告；(二)对原告《政府信息公开申请书》中要求公开臻汇园公司等有关主体申请办理建设工程规划许可证的相关材料，按上述理由和依据虽然可以不予公开，但依然依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十二条之规定，向公开该政府信息中可能会损害其隐私和商业秘密的第三方臻汇园公司书面征询意见，以尽量满足原告获取上述政府信息的要求。但由于第三方臻汇园公司书面回复不同意公开，被告认为第三方臻汇园公司不同意公开的理由合理，且不公开不会对公共利益造成重大影响，因此才依法决定不向原告公开上述信息。协调工作完成后，被告于2020年4月24日向原告送达了《关于政府信息公开答复的补充答复》及附件。综上，原告的诉讼请求缺乏事实基础和法律依据，应予以驳回。被告肇庆市自然资源局端州分局提交了下列证据及依据：1、政府信息公开申请书。证明原告申请信息公开。2、关于政府信息公开的答复及附件。3、快递单。证据2-3证明被告已对原告信息公开申请事项依法作出回复，被告已依法履行信息公开的职责。4、检索证明、证明该地块地上建筑物未申请办不动产登记手续。5、移交证明。证明该地块《建设项目基地红线图》、建筑设计方案已移交肇庆市城建档案馆。6、中华人民共和国政府信息公开条例。7、国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见。证据6-7证明法律依据。8、关于征求信息公开事宜意见的函。9、关于信息公开的回复函。证据8-9证明被告依法书面征询第三方臻汇园公司的意见，臻汇园公司书面回复不同意。10、关于政府信息公开答复的补充答复及附件。11、快递单。证据10-11证明被告在遵循“公正、公平、合法、便民”的政府信息公开原则基础上，依法补充答复原告并提供相应信息。被告肇庆市自然资源局辩称，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第二款“行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。”及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条第一款“公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告;逾期未作出答复的，以受理申请的机关为被告。”之规定，原告向肇庆市自然资源局端州分局提出申请，肇庆市自然资源局端州分局作出回复，应由肇庆市自然资源局端州分局承担回复的法律责任。又根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第五十一条“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”的规定，原告不服肇庆市自然资源局端州分局作出的政府信息公开行为应当向被告或政府信息公开工作主管部门投诉、举报，或以肇庆市自然资源局端州分局为适格主体提起行政复议或者行政诉讼，因此依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条、第九十三条之规定，应驳回原告对被告的起诉。被告肇庆市自然资源局提交了下列证据及依据：1、《政府信息公开申请书》及附件。证明原告向肇庆市自然资源局端州分局提出案涉政府信息公开申请。2、《关于政府信息公开的答复》及附件。证明案涉政府信息公开申请由肇庆市自然资源局端州分局作出答复。经过各方当事人庭审举证、质证和陈述，结合法庭调查，本院认定以下事实：2017年3月1日，肇庆市端州区人民法院作出（2016）粤1202民初1203号《民事判决书》，查明：农行肇庆支行分别于2014年10月29日、11月5日与臻汇园公司签订合同约定，臻汇园公司提供其名下位于肇庆市端州区星湖大道115区的土地[土地使用权证号：肇府国用（2014）第0010850号]提供担保，农行肇庆分行分别于2014年10月30日、11月7日与臻汇园公司到肇庆市自然资源局（原肇庆市国土资源局）办理了上述土地的抵押登记[他项权证号：肇府他项（2014）第0214号、肇府他项（2014）第0222号]；判决：农行肇庆分行有权以臻汇园公司用作担保的位于肇庆市星湖大道115区的土地[土地使用权证号：肇府国用（2014）第0010850号，实际抵押土地面积为23149.39平方米]折价或者以拍卖、变卖该土地所得的价款优先受偿。2017年8月23日，肇庆市*********公司发放肇城规端建字第[2017]111号《建设工程规划许可证》，建设位置在肇庆市星湖大道115区，建设规模为13338.16平方米。2018年9月5日，肇庆市端州区人民法院作出（2017）粤1202执1007号之二《执行裁定书》，认为在执行过程中，农行肇庆分行将债权及附属权益转让给华融公司，之后华融公司转让债权及附属权益给原告讴歌物业，符合法律规定，裁定变更讴歌物业为农行肇庆分行与臻汇园公司执行案件的申请执行人。2019年1月12日，肇庆市自然资源局端州分局将臻汇园公司星湖大道115区规划用地（肇城规[2004]17号）档案及该用地上的一期、二期A/B区、小学、幼儿园规划工程档案移交给肇庆市城市建设档案馆。2020年1月3日，讴歌物业作出《政府信息公开申请书》，该申请书于2020年1月6日邮寄送达肇庆市自然资源局端州分局，申请事项如下：1、依法公开臻汇园公司等有关主体申请办理肇庆市端州区星湖大道115区的土地[肇府国用（2014）第0010850号]土地，即肇城规端建字第[2017]111号建设工程规划许可证的相关材料；2、依法公开肇庆市自然资源局端州分局批准颁发肇城规端建字第[2017]111号建设工程规划许可证的相关决议文件及依据；3、臻汇园公司申请、肇庆市*********公司在涉案用地上建设小学并竣工验收合格后，将该学校产权无偿移交给端州区政府的相关文件资料；4、臻汇园公司申请调整小学、幼儿园总平面方案资料、原肇庆市***********（二期）配套小学及幼儿园的《建设项目基底红线图》及建筑设计方案；5、涉案土地上建筑的房屋所有权证书或不动产权证及其申请资料。2020年2月28日，肇庆市*******作出《房屋权属登记信息查询结果》，查实暂无位于臻汇园（二期）配套小学及幼儿园的不动产登记信息资料记录。2020年2月29日，肇庆市自然资源局端州分局作出《关于政府信息公开的答复》，答复如下：一、讴歌物业申请信息公开第1点中“相关材料”信息名称不明确，且根据《国务院办公厅关于做好政府信息公开依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）的相关规定，讴歌物业申请不属于政府信息公开范畴；二、根据《条例》第十六条的规定，讴歌物业申请公开的第2点属于在行政管理职能过程中形成的过程性信息，依法不予公开；三、根据《条例》第三十六条第（五）项规定，讴歌物业申请公开的第3点不是我局制作的政府信息，不属于我局负责的信息公开，请径向相关部门申请；四、讴歌物业申请公开的第4点资料已移交肇庆市*市建设档案馆，请向肇庆市城市建设档案馆申请查阅复印；五、经查，该土地上建筑物暂未申请办理不动产权登记手续。该答复及附件肇城规端建字第[2017]111号《建设工程规划许可证》于2020年3月3日邮寄给讴歌物业。2020年4月20日，肇庆市自然资源局端州分局作出《关于征求信息公开事宜意见的函》，向臻汇园公司征询讴歌物业申请公开的“肇城规端建字[2017]111号建设工程规划许可证的相关资料及申请调整小学、幼儿园总平面资料”的意见。同日，臻汇园公司作出《关于信息公开的回复函》，回复如下：一、讴歌物业现有申请资料依据不足；二、臻汇园公司名下的地块审批程序符合法律规定，并无法律规定被查封的土地不能办理规划和建设许可；三、讴歌物业申请公开的内容涉及我司的财产和经营等资料，属于经营商业信息保密范畴；四、查封的目的是为了限制抵押人处分财产，并非是禁止抵押人对其财产的使用，土地使用权规划的审批不在查封的目的范围内；五、该宗土地涉及利益群体较为复杂，公开将会对已建成商品房的住户、学生及家长造成影响，因此不同意公开该信息。2020年4月24日，肇庆市自然资源局端州分局作出《关于政府信息公开答复的补充答复》，补充答复如下：一、讴歌物业申请公开的第4点“臻汇园（二期）配套小学及幼儿园的《建设项目基底红线图》及建筑设计方案”，经联系肇庆市城市建设档案馆，肇庆市城市建设档案馆同意我局复印该地块的建设项目用地规划方案，现将上述复印资料提供给讴歌物业；二、讴歌物业申请公开的第1点、第4点“臻汇园公司申请调整小学、幼儿园总平面方案资料”，经征询第三方臻汇园公司，臻汇园公司书面回复不同意公开上述信息，经审核，我局认为臻汇园公司的理由合理，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条、第三十二条的规定，决定不予公开上述信息；三、讴歌物业申请公开的第2点关于依据的问题，我局作出该行政许可的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《广东省城乡规划条例》第四十条、第四十一条、第四十三条。该补充答复后附建设项目用地规划条件及蓝线图、建设项目基底红线图、建设设计方案和许可法律依据。该答复及附件于2020年4月26日邮寄给讴歌物业。本院认为，本案属于政府信息公开纠纷。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条“公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告；……”及《最高人民法院关于使用的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，原告不服被告肇庆市自然资源局端州分局作出的答复，由于肇庆市自然资源局端州分局为肇庆市自然资源局的派出机构，没有诉讼主体资格，应驳回对肇庆市自然资源局端州分局的起诉，肇庆市自然资源局作为委托肇庆市自然资源局端州分局行使职权的行政机关，为本案适格被告。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依照本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（六）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；（七）所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。”的规定，本案中，被告在答复及补充答复中已明确告知原告可以向其提供的材料，不属于被告公开范围的材料向原告告知并说明理由，不予公开的材料也已告知原告并说明理由，被告已履行政府信息公开的法定职责。本案中，原告申请公开的臻汇园公司等有关主体申请办理肇庆市端州区星湖大道115区的土地[肇府国用（2014）第0010850号]土地，即肇城规端建字第[2017]111号建设工程规划许可证的相关材料和臻汇园公司申请调整小学、幼儿园总平面方案资料，被告向原告提供了肇城规端建字第[2017]111号建设工程规划许可证，其余资料由于涉及商业隐私，经书面征询第三方臻汇园公司的意见，臻汇园公司认为公开上述信息可能损害其合法权益，经被告审核，被告认为臻汇园公司要求不予公开的理由合理，据此向原告作出答复不予公开并说明理由符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十二条的规定。原告申请公开的批准颁发肇城规端建字第[2017]111号建设工程规划许可证的相关决议文件及依据（包括法律依据），肇庆市自然资源局端州分局认为上述文件是被告内部审批流程，不对外公开，依法属于不公开的范围，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款“行政机关在履行行政职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”的规定，本院经审查认为上述资料是被告履行行政职能过程中形成的决策性研究、讨论的信息，此类过程性信息可以不予公开，且没有法律、法规、规章规定上述信息应当公开，因此被告据此决定不予公开符合上述规定。原告申请公开臻汇园申请、肇庆市*********公司在涉案用地上建设小学并竣工验收合格后，将该学校产权无偿移交给端州区政府的相关文件资料，经被告核查，该信息不是被告制作的政府信息，不属于被告信息公开的范围，被告向原告作出答复并说明理由符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（五）项的规定。原告申请公开的臻汇园（二期）配套小学及幼儿园的《建设项目基底红线图》及建筑设计方案，上述资料已移交肇庆市城市建设档案馆，肇庆市自然资源局端州分局指引讴歌物业前往肇庆市城市建设档案馆申请查阅复印，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（五）项的规定。且在答复作出后，被告向肇庆市城市建设档案馆申请复制上述资料并送达原告。原告申请公开的涉案土地上建筑房屋的不动产权证及申请资料，经肇庆市自然资源局端州分局查询，该信息不存在，因此作出答复告知原告理由符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项的规定。被告于2020年1月6日收到原告提交的《政府信息公开申请书》，分别于2020年2月29日和4月24日作出《关于政府信息公开的答复》及《关于政府信息公开的补充答复》，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。”的规定，被告作出《关于政府信息公开的答复》及《关于政府信息公开的补充答复》已经超过法律规定的答复时间，但由于被告已经向原告作出答复并提供相关资料并说明理由，原告申请信息公开的目的已经达到，对原告的权利不产生实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”的规定，本院确认被告迟延答复的行为违法。综上所述，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条、第十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、确认被告肇庆市自然资源局作出《关于政府信息公开的答复》违法。二、驳回原告佛山市讴歌物业管理有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告肇庆市自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。审 判 长  黄登魁人民陪审员  叶 发人民陪审员  谭永奇二〇二〇年五月十四日书 记 员  温敏思