贵州省都匀市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔2701行初2号 原告肖国平，男，汉族，1982年9月15日生，贵州省长顺县人，户籍登记住址为贵州省长顺县，现住安徽省安庆市望江县。 委托代理人杨蕊鸣，系贵州创文律师事务所律师。代理权限：特别授权。 委托代理人萧国鼎，系原告肖国平之兄，苗族，1974年2月2日生，贵州省长顺县人，住贵州省龙里县。代理权限：特别授权。 被告龙里县综合行政执法局。住所地：龙里县三林路。 法定代表人杨继生，系该局局长。 委托代理人杨宗睿，系贵州晟仲合律师事务所律师。代理权限：一般代理。 原告肖国平诉被告龙里县综合行政执法局不服规划行政处罚决定一案，于2020年1月3日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2020年3月23日公开开庭进行了审理。原告肖国平委托代理人杨蕊鸣、萧国鼎、被告龙里县综合行政执法局副局长李平及委托代理人杨宗睿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告肖国平诉称，2011年9月20日，因贵阳枢纽白云至龙里北联络工程建设（龙里段）占用原告干爹杨前亮位于谷脚镇观音村三道河的房屋。龙里县铁路建设指挥部办公室与杨前亮签订《贵阳枢纽白云至龙里北联络线龙里境内房屋拆迁（分散安置）补偿合同》，约定以本组一块土地对杨前亮进行分散划地安置。后杨前亮因年龄较大无力建房，遂将安置地赠与原告。原告于2012年8月在该安置地上建房，2013年初完工。2019年9月5日，被告对原告作出龙综限拆决字（2019）第522730203号《责令限期自行拆除违法建设决定书》，要求原告在2019年9月13日前自行拆除该房屋。后被告又于同年11月20日作出龙综执罚决字（2019）522730048号《行政处罚决定书》，对原告作出没收违法所得256515.8元的行政处罚。原告建房所占用土地来源合法，且房屋已于2013年完工。原告不服上述处罚决定，故起诉至人民法院，请求判决撤销被告作出的龙综执罚决字（2019）522730048号《行政处罚决定书》，诉讼费由被告承担。 原告肖国平为证明其主张，向本院提交了以下证据材料： 1、原告身份证复印件，拟证明原告主体身份； 被告质证无异议； 2、《贵阳枢纽白云至龙里北联络线龙里境内房屋拆迁（分散安置）补偿合同》、赠与协议，拟证明原告建房用地来源合法，建房行为不影响规划，且不是在城市规划区内建房，不适用《城乡规划法》第64条和第40条规定； 被告质证认为补偿合同约定的安置土地是安置给特定对象的，不可流转；不能证明建房不在规划区或是否影响规划，达不到原告的证明目的； 3、对萧国鼎的处分决定（第2页第7行）、调取证据清单、听证会笔录（第5页最后一行），拟证明原告房屋是否涉及违法建筑2013年相关部门已经立案调查，当时认为土地是政府安置的不予行政处罚，时隔六年后又进行处罚不利于社会稳定且无法律依据；举行听证的时间是2019年10月11日； 被告质证认为处分决定与本案无关，达不到原告证明目的，不存在重复处罚；听证会笔录证明被告充分保障了原告的权利，经过听证后将原拆除决定改为没收其违法收入； 4、听证告知书、申请书、处罚决定书、听证会笔录，拟证明被告9月2日向原告邮寄听证告知书，原告9月5日向被告邮寄提出听证申请，被告9月5日当天未收到申请即作出处罚决定，时隔一个多月才于2019年10月11日举行听证，被告先作出处罚后进行听证违反了法定程序； 被告质证认为下达执法文书程序环节多，不是每一个环节都需要听证，但作出最终处罚决定前已进行听证，达不到原告的证明目的； 5、被告答辩状（第三页最后一段），拟证明被告认可原告房屋是合法建筑与违法建筑混同，不适用拆除的方式；被告作出处罚决定是对整栋房屋进行处罚，并未区分合法与违法部分； 被告质证认为答辩状不具备证据形式要件，不能作为证据使用，由于原告整栋房屋均未办理相关手续，所以作出限期拆除决定，且无法区分合法与违法部分，故只能整栋进行处罚； 6、视频三段（证人证言），拟证明2013年被告调查前，原告房屋已经修建完毕； 被告质证认为原告未提交证人出庭作证申请，不发表质证意见； 7、龙综执罚决字（2019）522730048号行政处罚决定书，拟证明被告作出没收违法所得的处罚没有法律依据，法律规定只能没收实物或违法收入，而违法收入通常是指已经转卖获得的价款，被告委托鉴定后没收增值部分没有法律依据，且变相鼓励行政机关拖着不处理，时间越长增值空间越大。 被告质证认为达不到原告的证明目的，违法收入就是违法所得，被告依法委托鉴定机构鉴定，是就相关专业知识寻求专业机构的帮助，正是依法行政的具体表现。 被告龙里县综合行政执法局辩称：一、原告未取得《建设工程规划许可证》等审批手续，在县城规划区内修建房屋，其房屋属于违法建筑。二、被告对龙里县城规划区内的违法建设有行政处罚权，作出的《行政处罚决定书》主体适格、程序合法。三、原告的建筑是合法与违法混同在一起，无法拆除，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》作出没收违法所得的行政处罚事实清楚，适用法律正确。原告诉请理由不能成立，请求人民法院依法维持被诉行政行为。 被告龙里县综合行政执法局为证明其主张，向本院提交了以下证据、依据： 1、黔府函﹝2009﹞223号《省人民政府关于龙里县县城总体规划的批复》、《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》、《中共贵州省委、贵州省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》、《中共黔南州委、黔南州人民政府关于深入推进城市管理综合执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》、《中共龙里县委办公室、龙里县人民政府办公室关于印发的通知》、《龙里县人民政府办公室关于印发龙里县城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、行政执法证，拟证明原告建房所在的谷脚镇属于县城规划区范围内，被告具有行政执法主体资格； 原告质证认为省政府的批复是内部文件，不属于向社会公开的规划，不能证明涉案土地属于规划区；涉案土地本来就是政府用于安置建房的，不影响城市规划；行政执法证无法证明执法人员到现场调查，不符合行政处罚法、行政强制法的规定； 2、查询函及回函，拟证明涉案房屋认定为违法建筑的事实； 原告质证认为属于重复处理，龙里县国土局2013年就已经调查过，被告2019年查询不符合相关规定； 3、现场检查（勘查）笔录、违法建筑示意图、《限期拆除告知书》、《行政处罚听证告知书》、《责令限期自行拆除违法建设决定书》、《责令限期拆除违法建设公告》、《拆除违法建设催告书》、《责令限期拆除违法建设公告》、陈述书、关于陈述申辩书的答复、听证申请书、听证通知书、房地产估价报告、听证会笔录、授权委托书、身份证复印件、行政处罚决定书、违法建筑图片、送达回证，拟证明被告依照城乡规划法、行政处罚法规定的程序向原告下达相关文书，充分保障了原告的权利；委托鉴定机构对涉案房屋市场价及建筑成本进行了鉴定，执法程序合法，保障了原告陈述、申辩等权利； 原告质证认为不能达到被告的证明目的，现场检查（勘查）笔录没有当事人签字，真实性、合法性不认可；被告先作出处罚决定，才举行听证，严重违反相关规定；陈述书印证了2013年已经进行过调查，未作出处罚；没收违法所得金额巨大，决定前未告知原告享有陈述和申辩权以及要求听证的权利，严重违反法定程序；听证会笔录反映先处罚后听证，且被告也认可2013年联合有关部门进行过调查；被告对房屋增值部分进行评估不合法，原告没有获得违法所得；被告作出的两份处罚决定本身就是自相矛盾的； 4、赠与协议、《贵阳枢纽白云至龙里北联络线龙里境内房屋拆迁（分散安置）补偿合同》、房屋违建用地测量报告，拟证明原告建房用地来源于他人赠与，后未按照政府安置的面积修建，擅自扩大修建面积； 原告质证对真实性无异议，认为协议中原告获得赠与的面积是300㎡，不能证明被告执法行为合法； 5、龙违建整治专议[2019]1号、7号、8号专题会议纪要，拟证明对原告等人的违法建设行为查处是由县人民政府组织的。 原告质证对合法性不予认可，认为2013年相关部门已经调查完成，2019年重复处理没有法律依据，且并不是所有违法建筑都受到处罚。 经审理查明，2017年6月16日，中共龙里县委、龙里县人民政府根据中共中央国务院、贵州省委省政府、黔南州委州政府有关文件，制定《龙里县深入推进城市管理综合执法体制改革改进城市管理工作实施方案》，决定组建龙里县城市管理综合执法局，负责县城区城市管理和城市管理综合执法工作，划入住房和城乡建设领域全部行政处罚权，公安、环保、水务、市场监管等与城市管理密切相关的部分行政处罚权，原城市管理局承担的城市管理工作、行政审批、行政处罚等工作全部转入县城市管理综合执法局。同年6月26日，龙里县人民政府办公室印发《龙里县城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》，将县住房和城乡建设局（含规划局）承担的城乡规划建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权调整划入龙里县城市管理综合执法局。2019年1月，龙里县进行机构改革，决定设置龙里县综合行政执法局，将原属龙里县城市管理综合执法局的职能划入该局，不再保留龙里县城市管理综合执法局。 2009年11月5日，贵州省人民政府作出黔府函﹝2009﹞223号《省人民政府关于龙里县县城总体规划的批复》，同意龙里县县城规划区为龙山镇、谷脚镇、麻芝乡和醒狮镇的行政辖区范围，总面积472.5平方千米。2011年9月20日，因贵阳枢纽白云至龙里北联络线铁路工程建设征用龙里县谷脚镇观音村村民杨前亮位于该村的房屋。龙里县铁路建设指挥部办公室与杨前亮签订《贵阳枢纽白云至龙里北联络线龙里境内房屋拆迁（分散安置）补偿合同》，约定以分散划地安置＋货币补偿的形式对杨前亮进行安置补偿，其中分散划地安置为本组一块面积170㎡的土地。2012年8月26日，原告肖国平与杨前亮签订《赠与协议》，约定杨前亮将位于背后坡的安置地300㎡赠与原告，原告以杨前亮名义（误写作“名誉”）办理土地使用证、建设许可证等相关手续，在安置地上修建房屋所有权归原告，如安置地被征用，全部补偿款归原告。2012年至2013年，原告未办理规划许可手续在位于背后坡的土地上修建4层房屋。2019年8月26日，被告龙里县综合行政执法局工作人员在巡查中发现原告肖国平在已建成砖混房屋一栋（面积约1100㎡），经向龙里县自然资源局查询得知原告未办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。同年8月28日，被告对原告作出《限期拆除告知书》，以原告未按规划建设或未取得《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，在龙里县谷脚镇观音村安置区建房为由，责令原告于8月31日17时前自行拆除该违法建筑物，原告于同年8月30日签收该份文书。同年9月1日，原告向被告递交《陈述书》，申辩称其在安置地上修建房屋合法，相关部门已进行过调查核实。同年9月2日，被告对原告作出《行政处罚听证告知书》，告知原告有权在3日内申请听证，原告于同年9月4日签收该份文书。同年9月5日，被告对原告作出《责令限期自行拆除违法建设决定书》，以原告为按规划进行建设或未取得《建设用地规划许可证》，未办理《建设工程规划许可证》为由，责令原告于2019年9月13日前自行拆除上述违法建筑，原告于2019年9月7日签收。当日，原告亦向被告邮寄听证《申请书》，要求举行听证。同年9月9日，贵州华融房地产评估有限公司受龙里县住房和城乡建设局委托，对龙里县龙架山森林公园的房屋价值进行评估，该公司出具了两份编号同为华融房估（2019）黔估字第50号的《房地产咨询报告》，一份报告评估单价为1031元／㎡，另一份报告评估单价为806元／㎡。同年9月17日、20日，被告分别向原告作出《责令限期拆除违法建设公告》、《拆除违法建设催告书》，该两份文书由原告之兄萧国鼎代收。同年10月11日，被告就原告违法建设一案召开听证会。同年11月1日，龙里县自然资源局委托贵州经纬博通科技有限公司对原告房屋违建用地范围进行测量，经测量原告房屋占地面积为325.76㎡，建筑面积为1140.07㎡。同年11月20日，被告对原告作出龙综执罚决字（2019）522730048号行政处罚决定书，以原告涉案房屋未取得《建设用地规划许可证》，未办理《建设工程规划许可证》为由，决定对原告处以没收违法所得256515.8元的行政处罚。原告认为被告作出的上述《行政处罚决定书》认定事实错误、程序违法、适用法律错误，属于重复处罚且已过2年的处罚时效，侵犯其合法权益，遂于2020年1月3日向本院提起行政诉讼，请求判决如上述诉请。 上述事实，有双方当事人或代理人的陈述，原、被告提交的房屋拆迁（分散安置）补偿合同、赠与协议、听证告知书、听证申请书、听证会笔录、《责令限期自行拆除违法建设决定书》、《行政处罚决定书》，被告提供的《省人民政府关于龙里县县城总体规划的批复》、《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》、《中共贵州省委、贵州省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》、《中共黔南州委、黔南州人民政府关于深入推进城市管理综合执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》、《中共龙里县委办公室、龙里县人民政府办公室关于印发的通知》、《龙里县城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》、行政执法证、查询函及回函、现场检查（勘查）笔录、违法建筑示意图、《限期拆除告知书》、《责令限期自行拆除违法建设决定书》、《责令限期拆除违法建设公告》、《拆除违法建设催告书》、《责令限期拆除违法建设公告》、陈述书、关于陈述申辩书的答复、听证通知书、房地产咨询报告、授权委托书、身份证复印件、行政处罚决定书、违法建筑图片、送达回证、房屋违建用地测量报告等证据予以证明，本院予以确认。原告提供的处分决定，被告提供的专题会议纪要均与本案待证事实无关，本院不予采信。原告提供证人罗康辉等人的证言，因其在举证期限内未提出证人出庭作证申请，且证人罗康辉等人无正当理由不出庭作证，故本院亦不予采信。 本院认为，原告肖国平未办理《建设工程规划许可证》在龙里县城规划区内修建房屋，属违法建设。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的规定，以及中共中央国务院、贵州省委省政府关于推进城市执法体制改革改进城市管理工作的意见，被告龙里县综合行政执法局被授予城乡规划建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权，包含了对违法建设行为进行调查取证、违法事实的认定以及实施与行政处罚权有关行政强制措施的职权。被告以原告未办理规划许可手续即在县城规划区范围内修建房屋为由，于2019年9月5日对原告作出责令限期自行拆除违法建设的处罚决定后，又于同年11月20日对原告作出没收违法所得的行政处罚，前后两份处罚决定事实理由相同，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限期拆除和没收实物或者违法收入应根据能否拆除的情况选择适用，被告作出责令限期自行拆除决定后又作出没收违法所得的行政处罚自相矛盾，系适用法律错误，依法应予撤销。对原告主张被告重复处罚的意见，本院予以采纳。被告不能证明据以作出处罚决定的2份《房地产咨询报告》系对涉案房屋的评估，该2份报告系同一家公司同一天作出，字号同为华融房估（2019）黔估字第50号，估价时点、依据、方法等并无不同，价格结论却并不相同，不能作为认定原告违法收入或违法所得的依据。被告作出涉案《行政处罚决定书》事实不清，证据不足，依法亦应予撤销。对原告主张被告作出没收违法所得的处罚决定，而不是《中华人民共和国城乡规划法》规定的违法收入，适用法律错误的意见，因二者的法律内涵以及对当事人义务设定上确有区别，违法所得一般指扣除用于生产建设、经营活动等合理支出后的销售收入，故被告未严格依照《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出没收违法所得的处罚决定缺乏法律依据，对原告主张被告适用法律错误的意见，本院予以采纳。因原告违法修建的房屋一直存在，其违法建设行为对规划实施的影响呈连续和继续状态，故被告对其作出处罚不受二年时效的限制。原告主张其房屋2013年即以建成，被告处罚超过时效的意见，本院不予采纳。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十一条、第四十三条的规定，判决如下： 撤销被告龙里县综合行政执法局2019年11月20日对原告肖国平作出的龙综执罚决字（2019）522730048号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元，由被告龙里县综合行政执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长 勾 宇 人民陪审员 武 智 人民陪审员 王华川 二〇二〇年五月二十四日 法官助理胡礼涛（代） 书记员李芸芸（代）