安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终538号 上诉人(一审被告)安徽省阜阳市颍州区人民政府，住所地安徽省阜阳市颍州区一道河路129号，统一社会信用代码11341202733012412G。 法定代表人张俊杰，该区区长。 委托代理人刘速，该区司法局工作人员。 委托代理人师博，该区人民政府法律顾问。 被上诉人（一审原告）任军，男，1975年2月1日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。 委托代理人刘润华，安徽元祥律师事务所律师。 委托代理人孟晓丽，安徽元祥律师事务所实习律师。 一审被告安徽省阜阳市颍州区房屋征收与补偿管理办公室，住所地安徽省阜阳市颍州区阜王路637号，统一社会信用代码12341202MBOU3526XJ。 法定代表人程家民，该办公室主任。 上诉人安徽省阜阳市颍州区人民政府（简称颍州区政府）因任军诉其与安徽省阜阳市颍州区房屋征收与补偿管理办公室不履行法定职责一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2019)皖12行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 任军向一审法院起诉称，2016年6月，原告通过人民法院拍卖抵付的方式，取得原阜阳市宇虹人造板有限公司位于阜阳市××南侧、马场路西侧的一宗国有土地，并于2018年2月7日取得（2018）阜阳市不动产权第0158985号不动产权证书，该证书记载权利性质为出让，用途为商住，面积为13257.39平方米。在原告取得土地准备开发期间，2018年8月13日，颍州区政府作出阜州政征（2018）95号《关于鼓楼街道办事处教门庄项目国有土地上房屋征收的决定》（简称95号《征收决定》），以旧城改建为由，对包括原告土地在内的房屋实施征收。但至今没有与原告协商签订征收补偿协议，也未依法作出征收补偿决定。原告委托有资质的评估机构进行评估，原告的土地在征收决定作出之日的市场价格为12528.23万元。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被告在作出征收决定后应当及时履行补偿职责，对原告公平补偿。请求判令被告及时履行征收补偿职责，按照相关规定对原告位于征收范围内的土地给予公平补偿，即支付原告货币补偿款12528.23万元及利息（按同期银行贷款利率从立案之日起计算至给付之日）；案件受理费、评估鉴定费用由被告承担。 一审法院审理查明，2016年6月21日，安徽省亳州市中级人民法院作出（2015）亳执字第00028-4号执行裁定，将阜阳市宇虹人造板有限公司所有的位于阜阳市××南侧马××路西侧13257.39平方米的土地使用权一处按照第二次拍卖保留价5779.06万元作价抵偿给本案原告任军。2018年1月31日，任军缴纳印花税、契税2342012.60元后，于2018年2月7日登记获颁皖（2018）阜阳市不动产权第0158985号不动产权证，证载面积为13257.39㎡，坐落于颍州区××环路南侧，权利类型为国有建设用地使用权，用途为城镇住宅用地，其它商服用地，权利性质为出让。2018年8月13日，颍州区政府作出阜州政征（2018）95号《关于鼓楼街道办事处教门庄项目国有土地上房屋征收的决定》，决定对鼓楼街道办事处教门庄项目国有土地上房屋实施征收，任军所有的前述土地位于该征收决定的征收范围。任军认为颍州区政府在作出征收决定后至今未与其协商签订征收补偿协议，也未依法作出征收补偿决定，诉至人民法院。 一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。有征收必有补偿，无补偿则无征收。为了促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法收回国有土地使用权，也可征收国有土地上单位、个人的房屋；但必须对被征收人给予及时公平补偿，而不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。本案中，原告任军通过法院执行抵付获得并获颁不动产权证的案涉国有土地使用权位于征收范围内，被告颍州区政府对此也予以认可，那么颍州区政府应当依照上述规定，及时就任军所有的案涉国有土地使用权的补偿作出决定。任军要求颍州区政府履行补偿职责的诉讼请求成立，该院予以支持，但其请求直接判令被告支付补偿款的诉讼请求不符合上述规定，该院不予支持，其要求被告负担评估鉴定费用的诉讼请求，该院亦不予以支持。颍州区征收办并不具有作出前述决定的职权，且法院已认定颍州区政府应当作出决定，因此原告再要求颍州区征收办履行补偿职责理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第六十九条的规定，判决：1、责令颍州区政府于判决生效之日起60日内对原告任军所有的13257.39平方米国有土地使用权的补偿作出决定；2、驳回任军其他诉讼请求。 颍州区政府上诉称，1、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。因此国有土地上房屋征收系对房地一体的补偿。而一审法院判决对任军所有的13257.39平方米国有土地使用权补偿，导致该宗地上房屋所有权和土地使用权分离。2、涉案安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司的评估结果不能作为补偿依据。安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司对涉案土地进行评估，评估依据的主要规划技术指标中建筑容积率2.25，而该宗地实际的建筑容积率为1.15。安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司对涉案土地使用权进行评估，明显违背基本事实，不能作为双方协商的依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回任军的全部诉讼请求。 任军未向本院提交书面答辩意见。 一审原告任军向一审法院提交下列证据：1、原告身份证。证明原告的主体资格情况。2、（2015）亳民诉前调字第00001号民事调解书；3、（2015）亳执字第00028－4号执行裁定书；4、（2015）亳执字第00028－5号执行裁定书；5、税收完税证明；6、皖（2018）阜阳市不动产权第0158985号不动产权证及宗地图。证明涉案土地原使用权人是阜阳市宇虹人造板有限公司，原告于2016年6月21日通过法院拍卖抵付的方式，以5779.06万元的价格取得涉案土地的使用权，此后又替阜阳市宇虹人造板有限公司偿还了1000万元抵押债权，及缴纳了234.2012万元税费后，取得了涉案土地的不动产权证，面积为19.886亩。7、95号《征收决定》。证明被告于2018年8月作出房屋征收决定，原告的土地在征收范围内，但被告作出的征收决定仍然认为涉案土地属于阜阳市宇虹人造板有限公司所有，属于认定土地权属主体错误；被告应当市场评估价给予原告公平补偿，但至今未向原告履行告知、评估、补偿等义务，属于行政不作为。8、阜规函（2014）9号函；9、（2019）皖富地（评）字第ＦＹ052号土地估价报告。证明涉案的土地用途和规划指标明确，具备评估市场价格的条件，被告征收时应当按照市场价给予原告公平补偿；原告委托有资质的评估机构进行评估，原告的土地在2018年8月13日的市场价格为12528.23万元。该价格不包括选择货币化补偿应当增加的20%的奖励；评估报告所附的现场拍摄照片证明，征收范围内的房屋已经全部拆除完毕，而被告至今未对原告土地进行评估、协商和补偿。任军申请出庭的证人时波证明2018年上半年其与任军一起去找社区干部谈某的事情；证人周某证明2018年6、7月份，其与任军一起找指挥部的干部问土地的拆除及补偿事宜。 一审被告阜颍州区政府向一审法院提举下列证据：1、组织机构代码。证明被告诉讼主体资格。2、95号《征收决定》、颍州区鼓楼街道办事处贾庄社区居民委员会出具的《房屋征收推选评估机构选择结果》。证明被告于2018年8月13日发布案涉征收决定，经被征收人选择由安徽金业房地产公司评估。一审被告颍州区征收办在法定期限未提交证据。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案是因国有土地上房屋征收引发的行政案件，任军要求颍州区政府等单位对其国有土地进行补偿，一审法院判决颍州区政府作出补偿决定，颍州区政府不服提起上诉。故本案的争议焦点问题为：颍州区政府是否应当履行补偿的法定义务；如应当履行，如何进行补偿。 一、颍州区政府是否应当履行补偿的法定义务 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。第十三条第三款规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。据此，对国有土地上的房屋征收，既征收了房屋，同时又收回了该房屋所占用的国有土地使用权，因此应当对该房屋及该房屋所占用的国有土地一并予以补偿。一般情况下，房屋所有权人与房屋所占土地使用权人是统一的，亦即“房地一体”，此时，对房屋所有权人补偿就包含了房屋价值与土地使用权。具体到本案中，任军通过人民法院司法执行的方式取得涉案土地并办理土地权属登记，由于历史的原因当时上述土地上有部分未被拆除的房屋，造成了该部分房屋所有权与土地使用权主体不一致的情形。颍州区政府于2018年8月13日作出房屋征收决定时，应当考虑上述历史情况，对任军依法取得的土地使用权予以补偿。而双方商谈未果后，颍州区政府应当作出相应的补偿决定。故一审法院责令颍州区政府限期作出补偿决定，并无不当。 二、关于如何进行补偿问题 本案在诉讼类型上属于履行法定职责之诉，任军提出了要求人民法院判令颍州区政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对其依法进行补偿。该诉讼请求涉及裁判时机成熟的问题，所谓裁判时机成熟，意味着作出一个具体的、全面满足原告诉讼请求的判决所依赖的所有事实和法律上的前提都已具备。如果案件事实尚未明确或者尚需被告调查或者裁量，就属于裁判时机不成熟。对于裁判时机不成熟的情形，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。本案即是如此，一审法院并未判处补偿的具体数额，正是尊重了行政机关的首次判断权和行政裁量权，保持了司法审查的克制性，一审判决并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人安徽省阜阳市颍州区人民政府的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安徽省阜阳市颍州区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年五月十九日 法官助理王劲 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。