福建省厦门市集美区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0211行初244号 原告谢朝怀，男，汉族，1974年12月30日出生，住福建省厦门市海沧区。 原告谢秀卿，女，汉族，1936年11月1日出生，住福建省厦门市海沧区。 原告林亚蜜，女，汉族，1959年7月9日出生，住福建省厦门市海沧区。 三原告共同委托代理人陈宝玺、陈章荣，北京观韬中茂(厦门)律师事务所律师。 被告厦门市海沧区城市管理局，住所地福建省厦门市海沧区滨湖北二路1号，统一社会信用代码113502070041366696。 法定代表人杜武池，局长。 委托代理人刘庆莹。 被告厦门市海沧区人民政府，住所地福建省厦门市海沧区沧虹路501号，组织机构代码00416600-8。 法定代表人游文昌，区长。 委托代理人彭俐娟。 两被告共同委托代理人刘红，福建天衡联合律师事务所律师。 第三人林亚甜，女，汉族，1964年2月14日出生，住福建省厦门市思明区。 第三人林国庆，男，汉族，1954年9月19日出生，住福建省厦门市海沧区。 第三人林国旗，男，汉族，1956年11月18日出生，住福建省厦门市海沧区。 原告谢朝怀、谢秀卿、林亚蜜不服被告厦门市海沧区城市管理局（原名称为厦门市海沧区城市管理行政执法局，以下简称“海沧城市管理局”）、被告厦门市海沧区人民政府（以下简称“海沧区政府”）、第三人林亚甜、林国旗、林国庆城建行政处罚、行政复议一案，原告于2019年11月4日向本院提起本案诉讼并申请延长立案审查期限10日，本院于2019年11月13日依法受理并于2019年11月15日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。经审查，本院于2019年12月26日依法追加林亚甜、林国旗、林国庆为本案第三人，并于2019年12月27日向林国旗、林国庆送达了起诉状副本及参加诉讼通知书，于2019年12月31日向林亚甜送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月17日公开开庭审理了本案。原告谢朝怀、谢秀卿、林亚蜜共同委托代理人陈宝玺、被告海沧城市管理委托代理人刘庆莹、被告海沧区政府委托代理人彭俐娟及两被告共同委托代理人刘红到庭参加诉讼，第三人林亚甜、林国旗、林国庆经本院依法传唤无正当理由未到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 海沧城市管理局于2019年5月21日作出厦海城管拆〔2019〕3号《责令拆除违法建设决定书》，该决定书查明：2004年期间，行政执法相对人谢朝怀与林仁培（已故）两人未经相关行政主管部门批准，擅自在海沧区地块进行建设，建成五层建筑一处，框架结构，占地面积为557.73平方米，总建筑面积为2586.97平方米（其中第一层建筑面积为557.73平方米，第二层至第五层每层建筑面积均为507.31平方米）。其中林仁培份额，现由林仁培妻子谢秀卿和林人仁培的儿子林国庆、林国旗以及林仁培女儿林亚蜜、林亚甜受益使用。经审核认为，行政执法管理相对人未经相关行政主管部门批准擅自占地进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》（1998年、2004年）第二条第三款、第六十二条第三款之规定；依照《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（三）项、《中华人民共和国土地管理法》（1998年、2004年）第七十七条第一款之规定，决定：责令行政执法管理相对人自收到本决定书之日起十五日内自行拆除上述非法占用土地上建成的建筑物，退还非法占用的土地。该决定是分别于2019年5月22日、2019年5月23日送达各个行政执法管理相对人。三原告不服该行政决定，于2019年7月21日向海沧区政府提交行政复议申请书，海沧区政府受理复议申请并审查后于2019年10月21日作出厦海政行复〔2019〕13号《行政复议决定书》，决定维持被告海沧城市管理局作出的厦海城管拆〔2019〕3号《责令拆除违法建设决定书》，该复议决定书于2019年10月22日送达三原告。 原告谢朝怀、谢秀卿、林亚蜜诉称，被告海沧城市管理局作出的行政决定程序违法，认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。被告海沧区政府维持了该行政处罚的《行政复议决定书》依法也应予以撤销。 一、海沧城市管理局行政程序违法，应予撤销。未告知原告享有要求听证的权利，本案涉及不动产的查处属于较重较严厉的情形，而建筑物对于任何人或单位而言都涉及重大利益，属于依法应告知听证权利的情形。海沧城市管理局作出的厦海城管拆〔2019〕3号《责令拆除违法建设决定书》的内容为责令原告在15日内自行拆除非法占用土地上建设成的建筑物，该处罚内容涉及原告的重大利益，是一种比“较大数额罚款”的处罚决定更重的行政处罚，应当适用《行政处罚法》第四十二条之规定，被告海沧城市管理局在作出该行政处罚决定之前应当告知原告有要求举行听证的权利，如果原告要求听证，那么被告海沧城市管理局应当组织听证。被告海沧城市管理局在行政处罚过程中并未告知原告享有要求听证的权利，属于行政处罚程序违法，行政处罚无效。 被告厦海城管拆〔2019〕3号《责令拆除违法建设决定书》，非常明确写明只是拟作出决定，并非作出决定，然而被告却向原告发出行政强制执行催告书，属于严重的程序违法。 二、海沧城市管理局行政处罚所依据的主要事实不清、证据不足。被告海沧城市管理局认定海沧区石塘村刘山社130－3号房屋系非法占用土地上建成的建筑物的事实明显不能成立。1、海沧区石塘村刘山社130－3号房屋,原告谢朝怀持有厦杏土字（1998）第0050888号《厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证》、海建村宅（2002）050号《福建省村镇个人住宅建设许可证》和林仁培持有厦杏土字（1998）第0051300号《厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证》、海建村宅（2002）031号《福建省村镇个人住宅建设许可证》，并非未经相关行政主管部门批准擅自占地进行建设。2、根据厦府【1998】地321批文，原告谢朝怀原宅基地对应用地手续为厦杏土字（1998）第0050888号《厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证》，该宅基地被海沧国税大楼开发用地征用，需重新安置，海沧区石塘村刘山社130－3号房屋地块属于重新安置用地。厦门海沧征地拆迁公司在2003年1月8日发函给海沧土地管理所，请海沧土地所按有关规定给予变更宅基地四至。原海沧土地管理所还做出勘察报告，将原批准宅基地地点调整到海沧区石塘村刘山社130－3号房屋地块。重新给原告办理新证是政府相关部门的职责，并非原告的责任。3、退一万步讲，房屋现有四至与建设用地许可证的四至不符，也不能作为擅自占地建设的依据。随着城市建设的推进，房屋的四至肯定会发生变化的，并非一成不变，况且建设用地许可证标注的四至也只是大概的方位。4、农民在村集体土地上建设房屋普遍存在着只有部分建设手续或者完全缺乏建设手续的客观现实情况，之所以存在此状况是由于社会发展和政府管理的综合原因造成的，不是村民能够克服和解决的问题，农民对此本身不存在过错。因此，被告海沧城市管理局仅以原告谢朝怀和林仁培房屋建设用地许可证的四至不符，即认定为未经相关主管部门批准擅自占地建设，不符合客观实际。5、被告海沧城市管理局作出行政处罚的所依据的主要证据为厦门市国土资源与房产管理局海沧分局出具的《关于海沧区嵩屿街道石塘村村民谢福生、谢朝斌11处建设进行认定的函调查报告》，然而海沧区石塘村刘山社130－3号房屋是原告和林仁培所有，不能作为对他人房产的调查报告作为被告对原告作出行政处罚的证据使用。 三、适用法律错误。被告海沧城市管理局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定作出的厦海城管拆〔2019〕3号《责令拆除违法建设决定书》明显适用法律错误。《土地管理法》第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”的规定，从字面理解是处罚新建的违法建筑，从《土地管理法》第八十三条规定也可以看出系针对在非法占用的土地上新建的房屋，然而本案不存在非法占用土地，且海沧区石塘村刘山社130－3号房屋已建了近20年，并非新建的房屋，因此不能适用《土地管理法》第七十七条的规定，被告海沧城市管理局依据该条款作出的《责令拆除违法建设决定书》明显是适用法律错误。 四、原告信赖利益依法应受到保护。厦门市海沧区石塘村刘山社130－3号房屋已建了近20年了，从未有过执法部门提出过不允许建设。农民在村集体土地上建设房屋普遍存在着只有部分建设手续或者完全缺乏建设手续的客观现实情况，之所以存在此状况是由于社会发展和政府管理的综合原因造成的，被告这种事后监管、事后处罚、选择性执法的做法违背了法律的原则，有失公平、公正，原告信赖利益依法应受到保护。 五、根据《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。”的规定，也不应给予行政处罚。如果按“违法行为还在继续”来理解，都要进行调查处理，必然使行政法律关系处于不稳定状态，违背法不溯及既往的基本原则。如果说违法建筑是一种违法行为继续状态存在的形式的话，那么《行政处罚法》的追溯期的起止时间就没有止境了，这不符合法律规定，也偏离了法律正义的客观需求。所以，不能把违法行为和违法结果混为一谈，违法建筑只是一个物化了的违法行为的结果，而不是违法行为本身，违法建筑的存在并不是违法行为的继续或连续状态，除非该违法建筑在不停地改建或扩建当中。 六、如果拆除海沧区石塘村刘山社130－3号房屋，将导致260多人的员工失业及造成巨大的经济损失，势必会带来巨大的社会不稳定性因素和未知社会风险。 综上所述，被告海沧城市管理局作出的厦海城管拆〔2019〕3号《责令拆除违法建设决定书》存在程序违法、认定事实不清、适用法律错误，侵害了原告的合法权益，应予撤销。原告诉请:一、请求撤销被告海沧城市管理局于2019年5月21日作出的厦海城管拆〔2019〕3号《责令拆除违法建设决定书》；二、请求撤销被告海沧区政府于2019年10月21日作出的厦海政行复〔2019〕13号《行政复议决定书》；三、本案的诉讼费用由两被告承担。 原告谢朝怀、谢秀卿、林亚蜜为支持其主张，提供如下证据材料： 1.厦门市海沧区城市管理局厦海城管拆〔2019〕3号《责令拆除违法建设决定书》、厦门市海沧区城市管理局厦海城管强催〔2019〕29号《行政强制执行催告书》； 2.厦门市海沧区人民政府厦海政行复〔2019〕13号《行政复议决定书》； 3.关于请求变更谢朝怀宅基地四至的函； 4.致函。 被告海沧城市管理局辩称，一、海沧城市管理局作出厦海城执管拆〔2019〕3号《责令拆除违法建设决定书》所依据的事实清楚、证据确凿。 2018年9月10日，海沧城市管理局在执法过程中发现海沧区房屋可能是违法建筑，立即对案涉违法建筑进行调查。经海沧城市管理局的执法人员及海沧城市管理局委托的厦门海沧市政建设管理中心勘验测量，案涉建筑为五层建筑一处，框架结构，占地面积为557.73㎡，总建筑面积为2586.97㎡。原告谢朝怀在厦门海沧市政建设管理中心的《工程测量示意图》上签字摁手印以示对房屋基本情况的确认。 在调查过程中，原告谢朝怀向海沧城市管理局提交了一份厦杏土字（1998）第0050888号《厦门市土地清查补办用地许可证》（权属人为谢朝怀，批准用地面积100平方米）以及一份《厦门市土地清查补办建设用地许可证》（编号许0051300，权属人林仁培，批准用地面积100平方米）。而根据厦门市国土资源与房产管理海沧分局于2018年9月28日的复函载明：原告提供的两本权属证件与案涉违法建设四至不符。因此，原告提供的两本权证不能作为案涉违法建设手续合法的证明。 原告根据其提供的《关于请求变更谢朝怀宅基地四至的函》，主张其所持有的第0050888号《厦门市土地清查补办用地许可证》批准用地因海沧国税大楼用地而申请了变更宅基地四至，案涉刘山社130-3号即为变更后的重新安置用地。但根据海沧资源规划分局于2019年10月14日出具的《关于厦海政行复调查[2019]13号的复函》，其查无相关变更申请文件，也查无谢朝怀名下编号0050888变更宅基地四至的审批许可。因此，可进一步证明原告所称“刘山社130-3号房屋地块属于重新安置用地”没有事实依据，案涉石塘村刘山社130-3号违法建设并没有合法的用地手续，属于违反《中华人民共和国土地管理法》的非法占地行为。 二、海沧城市管理局作出厦海城执管拆〔2019〕3号《责令拆除违法建设决定书》的程序合法。1、海沧城市管理局在查实原告违法建设的行为后，于2019年4月28日再次到案涉地块，发现原告并未整改，案涉违法建设仍维持原状。海沧城市管理局遂向原告送达了《告知书》。海沧城市管理局已在作出《责令拆除违法建设决定书》前告知了原告及其他相对人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，以及享有陈述、申辩的权利。根据《行政处罚法》第四十二条第一款及《厦门市行政处罚听证程序暂行办法》（厦府〔2000〕综082号）第五条，责令拆除非法占用土地上的建筑物并不属于行政机关应当告知相对人有要求举行听证权利的行政处罚范围。进一步来说，海沧城市管理局并未限制原告申请听证的权利。原告在收到《告知书》后的陈述申辩期内也并未向海沧城市管理局申请组织听证。综上，原告提出本案因未告知听证权利而行政处罚程序违法的主张没有法律依据。2.案涉厦海城执管拆〔2019〕3号《责令拆除违法建设决定书》系海沧城市管理局在依法履行调查、告知、听取原告陈述申辩并作出审查决定等前置程序后所作出的处罚决定，原告主张“拟作出决定并非作出决定”系其个人理解上的歧义，并不能改变案涉《决定书》系行政处罚决定的本质。 三、海沧城市管理局作出厦海城执管拆〔2019〕3号《责令拆除违法建设决定书》的适用法律准确。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十二条第三款之规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，应当办理农用地转用审批手续。根据《土地管理法》第七十七条，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，应当责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。原告未经相关行政主管部门批准，擅自在海沧区地块进行建设，违反了上述法律规定，应当根据《土地管理法》第七十七条予以行政处罚。海沧城市管理局认为，《土地管理法》第七十七条所称的“新建”意为行为人在非法占用土地后建筑的房屋，而并非该房屋的建成时间，与案涉违法建设存在的时间长短无关。因此，海沧城市管理局根据《土地管理法》第七十七条之规定，作出责令限期拆除的处罚，适用法律准确。 四、本案未超过行政处罚时效，未违反《行政处罚法》第二十九条的规定，与法不溯及既往原则无关。根据(1997)法行字第26号《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。因此，海沧城市管理局作出行政处罚决定并未违反《行政处罚法》第二十九条的规定。 五、本案未侵害原告的信赖利益，本案处罚相对人的违法建设行为并非因客观历史原因造成的。原告的违法建设行为并不是基于行政机关的行政决定作出的行为，不具有依法应当保护的信赖利益。案涉违法建筑于2004年建成，当时国土管理部门办理房产审批手续的程序及相关法规已非常完备，且自2004年建成以来至今已由各处罚相对人投入使用收益近15年之久，处罚相对人完全可以在此期间补办相关审批手续。因此原告所述乡村建房普遍存在缺乏建设手续是由于社会发展和政府管理的原因，与本案的事实不符，不能作为其行为合法的依据。 综上所述，海沧城市管理局作出案涉《责令拆除违法建设决定书》所依据的事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，恳请依法予以维持。 被告海沧城市管理局为支持其行政行为，提供如下证据材料： 1.勘验笔录； 2.现场照片； 3.工程测量示意图； 4.《厦门市土地清查补办用地许可证》（编号许0051300）； 5.《厦门市土地清查补办建设用地许可证》（编号许0051300）； 6.关于海沧区嵩屿街道石塘村村民谢福生、谢朝斌10处建设进行认定的函的调查报告； 7.厦资源规划海函[2019]141号《关于厦海政行复调查[2019]13号的复函》； 8.询问笔录（谢朝怀）； 9.询问笔录（谢秀卿）； 10.谢秀卿、叶巧心、谢朝怀的身份户籍信息； 11.林仁培、谢秀卿、林国庆、林国旗、林亚蜜、林亚甜身份信息； 12.石塘村委会开具的林仁培的司法证明； 13.厦海城执告〔2019〕64号《告知书》; 14.送达回证（谢朝怀）及照片； 15.谢朝怀与林永美户口关系； 16.送达回证（谢秀卿）及照片； 17.送达回证（林亚蜜）及照片； 18.送达回证（林国旗）及照片； 19.送达回证（林国庆）及照片； 20.见证人工作证明； 21.林亚甜的EMS邮寄单及妥投记录； 22.陈述申辩书（谢朝怀）； 23.陈述申辩书（林仁培、谢秀卿、林国庆、林国旗、林亚蜜、林亚甜）； 24.关于对厦海城执告[2019]64号《告知书》陈述申辩的答复； 25.2019年5月20日按时现场的照片； 26.厦海城管拆〔2019〕3号《责令拆除违法建设决定书》； 27.送达回证（谢朝怀）及照片； 28.送达回证（谢秀卿）及照片； 29.送达回证（林亚蜜）及照片； 30.送达回证（林国旗）及照片； 31.送达回证（林国庆）及照片； 32.送达林亚甜的EMS邮寄单及妥投记录； 33.立案登记表。 被告海沧区政府辩称，海沧区政府作出案涉行政复议决定书的程序合法。海沧区政府于2019年7月22日收到了原告对厦海城管拆〔2019〕3号《责令拆除违法建设决定书》的行政复议申请后，根据《行政复议法》第六条第（一）项、《行政复议法实施条例》第二十八条之规定，经审查符合行政复议立案条件，于2019年7月22日依法受理，并根据《行政复议法》第二十三条的规定，于2019年7月30日（自行政复议申请受理之日起七个工作日内）将原告的行政复议申请书副本发送给了被告海沧城市管理局。被告海沧城市管理局于2019年8月5日（自收到申请书副本之日起十日内）向海沧区政府提交了《行政复议答复书》以及作出厦海政行复〔2019〕13号《行政复议决定书》的证据、依据。由于案件情况复杂，复议双方对案涉建筑是否属于违法建存在较大争议，海沧区政府经单位负责人批准，于2019年9月20日作出延长复议期限30日的决定，并根据《行政复议法实施条例》第三十三条、第三十四条之规定，于2019年10月8日委托厦门市自然资源和规划局海沧分局对案涉违法建筑是否属于擅自占地建设的违法建设、以及原告所称其“厦杏土字（1998）第0050888号《厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证》被海沧国税大楼开发用地征用，需重新安置，海沧区房屋地块属于重新安置用地”一事是否属实进行调查取证。同日，海沧区政府就原告谢朝怀所称宅基地四至变更申请一事委托厦门海沧征地拆迁公司进行调查。2019年10月14日，厦门市自然资源和规划局海沧分局复函称案涉刘山社130-3号房屋与原告谢朝怀名下0050888号、林仁培名下0051300号建设用地许可证批准宗地四至不符，属于违法占地行为。且分局查无请求变更谢朝怀宅基地四至的文件，也查无谢朝怀名下0050888号用地许可证变更四至的审批许可。海沧区政府对被告海沧城市管理局的行政复议书面答复及证据、依据进行审查后，经行政复议机关的负责人同意，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2019年10月21日作出了维持被告海沧城市管理局作出的厦海城管拆〔2019〕3号《责令拆除违法建设决定书》。海沧区政府作出行政复议决定后，于2019年10月21日向原告及被告海沧城市管理局送达了厦海政行复〔2019〕13号《行政复议决定书》。综上，海沧区政府自受理原告的行政复议申请直至作出《行政复议决定书》并送达当事人，各项程序均严格按照《中华人民共和国行政复议法》及《行政复议法实施条例》规定作出，程序合法、有效。 被告海沧城市管理局作出的厦海城管拆〔2019〕3号《责令拆除违法建设决定书》认定事实、程序、法律适用、是否超过处罚时效、是否违反信赖利益保护原则方面的答辩意见与海沧城市管理局的答辩意见基本相同。 综上所述，被告海沧城市管理局作出的厦海城管拆〔2019〕3号《责令拆除违法建设决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，海沧区政府作出维持厦海城管拆〔2019〕3号《责令拆除违法建设决定书》的行政复议决定符合法律规定，程序合法，请求依法判决驳回原告诉讼请求。 被告海沧区政府为支持其行政行为，提供如下证据材料： 1.行政复议案件立案审批表； 2.行政复议申请书及材料； 3.行政复议答复通知书； 4.送达回证（送达行政复议答复通知书）； 5.行政复议答复书（含证据清单）； 6.第三人参加行政复议通知书； 7.行政复议（延期审理）审批表； 8.行政复议延期审理通知单； 9.送达回证及EMS底单； 10.行政复议委托调查函； 11.厦门市自然资源和规划局海沧分局关于厦海政行复调查[2019]13号的复函； 12.行政复议案件决定审批表； 13.送达回证（送达被告海沧区城市管理局行政复议决定书）； 14.EMS邮寄底单、妥投记录（送达原告行政复议决定书）。 第三人林亚甜、林国旗、林国庆未向本院提交陈述意见与证据材料。 在案证据业经庭审质证，本院认证如下：1、关于海沧城市管理局提交的证据1，海沧城市管理局在庭审过程中确认该证据1中“谢朝怀”三字的签名及按捺均非谢朝怀本人签名及按捺，原告在庭审过程中主张案涉建筑物的面积可能有误，但未在本院限定的期限内提交相应的意见及证据材料证实其主张，故本院对该证据1中“谢朝怀”三字的签名及按捺的内容真实性不予认可，但对勘验笔录的勘验内容予以确认；2、关于被告海沧城市管理局证据3，原告对该证据中“谢朝怀”三字的真实性提出异议并向本院提出笔迹鉴定申请，本院认为该工程测量示意图所在的案涉房屋面积与证据1能够互相印证，在被告海沧城市管理局对谢朝怀、谢秀卿所作笔录中二人均确认案涉厦门市海沧区建筑，总建筑面积为2586.97平方米，其中第一层建筑面积为557.73平方米，第二层至第五层每层的建筑面积均为507.31平方米，且根据前述第1点分析，原告亦未举示证据证明测量结论与实际情况不相符，无论该笔迹是否系谢朝怀本人书写，均不改变案涉建筑物的客观实际情况，故本院对该证据3的真实性予以确认，原告所提出的笔迹鉴定申请缺乏必要性，本院不予准许；3、关于原告提供的证据3、4，原告在行政复议阶段亦作为证据向海沧区政府提交，该证据3、4在被告海沧区政府提供的证据2中亦有体现，因原告未能出示证据原件，且该两份函件所显示的内容在复议程序中经被告海沧区政府向相关单位发函调查均无法得到确认，故本院对该两份函件真实性不予确认；4、关于在案的其他证据，符合证据的法定形式，且与本案行政争议具有关联性，本院予以认证。 经审理查明，2004年左右，谢朝怀、林仁培在厦门市海沧区建有五层建筑一处，总建筑面积为2586.97平方米，其中第一层建筑面积为557.73平方米，第二层至第五层每层的建筑面积均为507.31平方米。根据厦门市海沧国土资源与房屋管理所出具的《关于海沧区嵩屿街道石塘村村民谢福生、谢朝斌10处建设进行认定的函调查报告》中记载：“该石塘村刘山社130-3号房屋与当事人提供谢朝怀名下《厦门市土地清查补办建设用地许可证》编号0050888、林仁培名下《厦门市土地清查补办建设用地许可证》编号许0051300批准宗地四至不符。”2019年4月10日、2019年4月16日，被告海沧城市管理局分别对谢朝怀及林仁培之妻谢秀卿进行询问并制作了询问笔录，二人在询问中对前述的房屋建筑面积情况均予以确认，谢朝怀在笔录中对该房屋的建设情况表述为“2004年以前是一层临时搭盖管理房，砖混铁皮结构，2004年时候我们有进行过翻建，五层，框架结构用于出租，现在是租给搜歌好声音经营”。 2019年4月18日，被告海沧城市管理局对案涉石塘村刘山社130-3号建筑物立案调查。2019年4月29日，被告海沧城市管理局作出《告知书》（厦海城执告〔2019〕64号）并分别将该告知书送达谢秀卿、谢朝怀、林国旗、林国庆、林亚甜、林亚蜜。该六名被处罚人于2019年5月5日向被告海沧城市管理局提交陈述申辩意见，被告海沧城市管理局于2019年5月20日对案涉建筑物整改情况进行复核发现仍未按照要求进行整改，并于2019年5月21日对六名被处罚人的陈述申辩意见作出答复。2019年5月21日，被告海沧城市管理局作出《责令拆除违法建设决定书》（厦海城管拆〔2019〕3号），并于2019年5月23日分别送达六名被处罚人。 原告谢朝怀、谢秀卿、林亚蜜于2019年7月22日向被告海沧区政府申请行政复议，海沧区政府于2019年7月29日予以受理并于2019年7月30日通知被告海沧城市管理局答复，海沧城管局于2019年8月5日答复并提交证据材料。2019年9月20日，被告海沧区政府通知林国庆、林国旗、林亚甜作为第三人参加行政复议并于当日延长行政复议期限三十日。2019年10月8日，被告海沧区政府就案涉房屋向厦门市自然资源和规划局海沧分局及厦门海沧征地拆迁公司发函调查相关事项，厦门市自然资源和规划局海沧分局复函称：“1、海沧区与谢朝怀名下《厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证》（编号0050888）、林仁培名下《厦门市土地清查补办建设用地许可证》（编号0051300）批准宗地四至不符。属于违法占地行为。2、根据谢朝怀提供的复印件，2002年9月3日厦门海沧征地拆迁公司曾经发函当时的海沧土地管理所，请求变更谢朝怀宅基地四至。但经现分局查询档案资料，查无此文件，也查无谢朝怀名下《厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证》（编号0050888）变更宅基地四至审批许可。鉴此，建议相关部门进一步核实相关历史情况。”2019年10月21日，经审批，被告海沧区政府作出行政复议决定书（文号：厦海政行复〔2019〕13号），决定维持原行政处罚决定，并通过邮寄方式送达在案当事人。 在本案审理过程中，本院依法向厦门市公安局调阅被扣押的福建省村镇个人住宅建设许可证两份［编号：海建村宅（2002）050号、海建村宅（2002）031号］、厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证两份［证号：厦杏土字（1998）第0051300号、厦杏土字（1998）第0050800号］。经阅卷：一、厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证两份（证号：厦杏土字（1998）第0051300号、厦杏土字（1998）第0050800号）与被告海沧城市管理局提供的证据4、5所显示的内容一致；二、福建省村镇个人住宅建设许可证（编号：海建村宅（2002）050号）所显示的内容为，申请人：谢朝怀，新宅住址：石塘村××组，占地面积：100平方米，建筑面积：300平方米，建筑层数：叁，建设项目四至：东至林卫东基2.5平方米，西至陈兴格1.95平方米，南至海天路，北至空地，现场核样人处有签章，签章日期为2002年3月28日。竣工验线处有验线人签章，签章日期为2002年4月6日。发证机关为厦门市海沧镇人民政府，发证日期为2002年4月10日，该许可证上有附图例，并标明“本住宅建设符合村镇建设规划要求，准予建设”，遵守事项为：“1、凡未取得本证或不按本证规定进行建设，均属违章建设。2、取得本证并经村镇建设管理员现场核样签章后方可动工。3、未经现场核样签章及竣工验线验章，本证不得作为房产登记依据。4、本证所需附图与附件由发证机关依法确定，与本证具有同等法律效力。5、申请人必须在取得本证之日起一年内开工建设。逾期本证自行失效。6、建设施工时间，根据建设主管部门的要求，申请人有义务随时将本证提交查验。”三、福建省村镇个人住宅建设许可证（编号：海建村宅（2002）031号）所显示的内容为，申请人：林仁培，新宅住址：石塘村××组，占地面积：100平方米，建筑面积：300平方米，建筑层数：叁，建设项目四至：东至蔡彩金居，西至空地，南至土坎，北至林亚加厝，现场核样人处有签章，签章日期为2002年3月28日。竣工验线处有验线人签章，签章日期为2002年4月6日。发证机关为厦门市海沧镇人民政府，发证日期为2002年4月10日，该许可证上有附图例，并标明“本住宅建设符合村镇建设规划要求，准予建设”，遵守事项为：“1、凡未取得本证或不按本证规定进行建设，均属违章建设。2、取得本证并经村镇建设管理员现场核样签章后方可动工。3、未经现场核样签章及竣工验线验章，本证不得作为房产登记依据。4、本证所需附图与附件由发证机关依法确定，与本证具有同等法律效力。5、申请人必须在取得本证之日起一年内开工建设。逾期本证自行失效。6、建设施工时间，根据建设主管部门的要求，申请人有义务随时将本证提交查验。” 另查明，前述两本权证的所有人林仁培已故，本案原告谢秀卿、林亚蜜、第三人林国旗、林国庆、林亚甜系其近亲属。案涉建筑物的照片显示，该建筑物作为KTV经营场所。 以上事实有原、被告所提供的证据材料及本院制作的证据交换笔录、阅卷笔录、庭审笔录等予以证实。 本院认为，根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权》规定第五条第（三）项、第六条之规定，被告海沧城市管理局对其辖区内发生的非法占地建设的行为具有依法查处的法定职权。 本案的争议焦点在于：一、案涉决定书认定的事实是否准确；二、执法程序是否合法；三、法律适用是否准确。 关于争议焦点一，本院认为，首先，谢朝怀在询问笔录陈述案涉房屋建设于2004年左右，三原告在本案中提出的案涉建筑物系依据谢朝怀、林仁培所持有的合法用地、批建手续进行房屋建设。本院认为，海沧资源规划分局在行政复议阶段提供的复函显示，案涉厦门市海沧区建筑与谢朝怀及林仁培名下的清查补办用地许可证批准宗地的四至不符。经本院查阅海沧公安分局刑事案件卷宗，谢朝怀、林仁培持有的福建省个人住宅建设许可证中载明的四至与前述清查补办用地许可证批准宗地的四至一致，故可以认定该房屋现有占地四至与相关权证所标明的四至不符，属于非法占地建设。其次，谢朝怀、林仁培所持有的补办建设用地许可证并非集体土地建设用地使用证，且该补办建设用地许可证左下角明确记载，该许可证系作为该地块的集体土地使用权证的换发凭据使用，原告持有前述许可证，并不等同于案涉建筑物有合法的用地审批手续。若将该补办建设用地许可证视为合法的用地审批手续，将导致集体土地建设用地使用证形同虚设，有损土地行政管理部门对农村集体土地建设用地审批的管理秩序。再次，本案行政程序及本案诉讼程序中，原告均未举示证据证明其在案涉地块上进行房屋建设具有其他相关的合法手续，故谢朝怀、林仁培实施的建设行为属于非法占地进行建设。 关于争议焦点二，本院认为，首先，关于听证方面，《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，海沧城市管理局作出的案涉决定不属于法律规定应当告知当事人听证权利的行政处罚种类，原告在陈述申辩意见中并未明确提出听证，且海沧城市管理局在听取原告的陈述申辩意见作出回复，不存在未保障原告陈述申辩权利行使的情形。其次，关于文书送达，本案中案涉的告知书、决定书均已有效送达，六名被处罚人亦根据相关法律文书行使了陈述申辩、复议、诉讼之权利，故海沧城市管理局的送达程序不违反法律规定。再次，关于处罚时效，《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。案涉建筑物被查处时仍然存续，被告海沧城市管理局对该建筑物进行调查并作出处罚未超过法律规定的处罚时效。 此外，关于本案是否存在信赖利益保护的情形。原告主张案涉房屋建成时日已久，且长期未有执法部门提出不允许建设，原告对此不存有过错。本院认为，所谓行政法上的信赖利益保护原则适用的前提是信赖利益本身具有正当性，本案中，原告实施的建设行为根据前述分析，并未取得合法用地审批手续，故不属于信赖利益保护的情形。关于复议程序方面。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条之规定，“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”根据前述规定，海沧区政府就原告与海沧城市管理局的争议事项进行进一步调查核实，不违反法律法规规定。 关于争议焦点三，《土地管理法》第七十七条第一款规定，“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”前述法条所针对系农村村民非法占用土地建设住宅的情形，本案中被告并未举证证明案涉建筑系用于住宅，且从在案证据看，案涉建筑用于出租，在海沧城市管理局查处时系用于KTV经营，海沧城市管理局适用该条款作出案涉决定，适用法律错误。 综上，被告海沧城市管理局作出的案涉行政决定认定事实清楚，程序合法，但适用法律错误，依法应予撤销。被告海沧区政府作出维持的复议决定，复议结果错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告厦门市海沧区城市管理局于2019年5月21日作出的厦海城管拆〔2019〕3号《责令拆除违法建设决定书》； 二、撤销被告厦门市海沧区人民政府于2019年10月21日作出的厦海政行复〔2019〕13号行政复议决定书； 三、责令被告厦门市海沧区城市管理局于本判决生效之日起60日内对位于厦门市海沧区建筑的建设行为重新作出处理。 本案案件受理费人民币50元，由厦门市海沧区城市管理局、厦门市海沧区人民政府各负担25元，限于本判决生效之日起7日内缴纳。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。 审 判 长  蓝水凤 人民陪审员  郑云英 人民陪审员  陈志美 二〇二〇年五月九日 法官 助理  谢正琰 代书 记员  陈荣强 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。