中华人民共和国最高人民法院民 事 判 决 书（2019）最高法民终2003号上诉人（原审原告、反诉被告）:江西省宜轩投资实业有限公司,住所地江西省南昌市青云谱区三店西路319号。法定代表人：章平生，总经理。委托诉讼代理人：朱如兵，江西坤豫律师事务所律师。上诉人（原审被告、反诉原告）：都江堰市胥家镇实新社区村民委员会，住所地四川省都江堰市胥家镇实新社区7组。法定代表人：郑术平，主任。委托诉讼代理人：李貌，北京君合（成都）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：都江堰市天马镇人民政府，住所地四川省都江堰市天马镇。法定代表人：程绍容，镇长。委托诉讼代理人：黄力，北京市中伦律师事务所律师。上诉人（原审被告）：都江堰市人民政府，住所地四川省都江堰市都江堰大道231号。法定代表人：何维楷，市长。委托诉讼代理人：程瑨，北京市中伦律师事务所律师。上诉人江西省宜轩投资实业有限公司（以下简称宜轩公司）因与上诉人都江堰市胥家镇实新社区村民委员会（以下简称实新村委会）、都江堰市天马镇人民政府（以下简称天马镇政府）、都江堰市人民政府（以下简称都江堰市政府）合同纠纷一案，不服四川省高级人民法院（2016）川民初75号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月25日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本院审理期间，原都江堰市胥家镇于2019年12月25日被成都市人民政府依法撤销，其所属行政区域划归天马镇管辖,原都江堰市胥家镇人民政府（以下简称原胥家镇政府）在本案中的权利义务依法由天马镇政府承继。本案现已审理终结。宜轩公司上诉请求：1.撤销一审判决第一项，判令实新村委会、天马镇政府、都江堰市政府支付宜轩公司建设成本和投资回报2917.9692万元及该款从2010年5月12日起至付清之日止以月利率1%为标准计付的利息（暂计算至2019年7月28日止，月利率1%和中国人民银行公布的同期同类贷款基准利率计算的利息差额为16806132.76元）；2.本案一审、二审诉讼费由实新村委会、天马镇政府、都江堰市政府负担。事实及理由：一审判决以中国人民银行公布的同期同类贷款基准利率为标准计算利息不当，应以月利率1%为标准计算利息。2008年9月27日宜轩公司与都江堰市政府签订的《都江堰胥家镇实新村灾后重建及项目投资协议》第十二条、2008年9月26日宜轩公司与实新村委会签订的《都江堰市胥家镇实新村灾后住房重建及项目投资合作协议》第六条，以及2009年4月1日宜轩公司与实新村委会签订的《都江堰市胥家镇实新村灾后住房重建合作协议节约集体基本建设用地（指标）流转合同》第六条约定“由违约方按守约方的实际损失加银行同期商业贷款利率计算利息损失进行赔偿”，实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府违约给宜轩公司造成的实际损失大于建设成本和投资回报款以月利率1%为标准计付的利息，应按宜轩公司主张的月利率1%为标准计付利息。实新村委会辩称，宜轩公司没有实际投资、未履行相关义务，无权取得投资回报及利息。天马镇政府辩称，原胥家镇政府不是本案适格被告，案涉纠纷不应在民事程序中审理。原胥家镇政府与宜轩公司签订的合同中未约定原胥家镇政府有支付投资回报的义务以及违约责任，原胥家镇政府不应承担责任。都江堰市政府辩称，都江堰市政府不是本案适格被告，案涉纠纷不应在民事程序中审理，都江堰市政府无民事义务，都江堰市政府签订合同是履行行政管理职能，且已全面履行了合同义务，不存在违约行为。宜轩公司未举证证明其实际遭受的损失及金额，因此不能证明其损失客观上高于按人民银行同期同类贷款基准利率计付的利息。实新村委会上诉请求：1.撤销一审判决，裁定驳回宜轩公司的起诉；2.判决支持实新村委会提出的全部反诉请求。事实及理由：1.原审法院通知原胥家镇政府、都江堰市政府参加诉讼严重违反审判程序，宜轩公司同案起诉实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府，违反民事诉讼法关于共同诉讼的规定。最高人民法院（2015）民二终字第431号民事裁定书已认定实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府分别与宜轩公司签订不同协议，三者不存在共同的诉讼标的。投资与回报是宜轩公司与实新村委会之间的合同约定，与原胥家镇政府、都江堰市政府无关。2.实新村委会与宜轩公司签订的《都江堰市胥家镇实新村灾后住房重建及项目投资合作协议》《都江堰市胥家镇实新村灾后住房重建合作协议节约集体基本建设用地（指标）流转合同》未经村民会议讨论决定，且2015年9月20日村民代表会议决议不予认可前述合同，该合同违反《中华人民共和国村民委员会组织法》有关村民会议讨论决定涉及村民利益事项的强制性规定，依法无效。3.案涉项目系实新村委会另筹资金完成，宜轩公司未投资，不应享有回报，也无权侵占实新村委会财产。合同约定实新村委会以节约的集体建设用地指标作为回报，没有以资金回报宜轩公司的义务。且在完成安置前的建设过程中宜轩公司无权要求政府统筹安排节约的集体建设用地指标。宜轩公司辩称，请求驳回实新村委会的上诉请求。1.原审法院通知实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府参加诉讼，符合程序法规定。宜轩公司与原胥家镇政府、都江堰市政府签订的协议同宜轩公司与实新村委会签订的《都江堰市胥家镇实新村灾后住房重建合作协议节约集体基本建设用地（指标）流转合同》紧密相连、互为补充。前述协议目的相同，均是为了引入社会资金加快灾后重建并确保实施主体收回建设成本及获取投资回报。前述协议的履行需实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府各方参与，否则合同目的均不能实现。2.实新村“建设用地增减挂钩”项目已通过立项审批、报建、施工、竣工验收，并交付村民入住。实新村委会也按合同约定将自愿参与统筹自建的村民签字领取的灾民补助金支付宜轩公司，前述事实表明实新村三分之二以上村民已明确同意参与实新村“增减挂钩”项目，双方签订的相关协议合法有效。3.四川瑞堰会计师事务所审计报告显示截止2009年12月29日，宜轩公司投入资金64806288.278元。并且，宜轩公司已于2010年5月将建成的住房交付村民。以上事实表明宜轩公司履行了合同约定的投资义务。天马镇政府述称，同意实新村委会的上诉请求，实新村委会不应承担责任。都江堰市政府述称，同意实新村委会的上诉请求。对于实新村委会是否承担责任不发表意见。都江堰市政府与天马镇政府的上诉请求一致，即撤销原审判决,驳回宜轩公司的起诉。事实及理由：1.原审法院通知原胥家镇政府、都江堰市政府参加诉讼严重违反审判程序，宜轩公司同案起诉实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府，违反民事诉讼法关于共同诉讼的规定。最高人民法院（2015）民二终字第431号民事裁定书已认定实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府系分别与宜轩公司签订不同协议，三者不存在共同的诉讼标的。2.都江堰市政府、原胥家镇政府与宜轩公司之间的行政协议纠纷属于行政诉讼受案范围，宜轩公司应提起行政诉讼。3.都江堰市政府、原胥家镇政府分别与宜轩公司签订的合同中均未约定政府负有向宜轩公司支付建设成本和投资回报的义务。宜轩公司辩称，应驳回都江堰市政府及天马镇政府的上诉请求。原审法院通知实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府参加诉讼，符合程序法规定。宜轩公司与原胥家镇政府、都江堰市政府签订的协议与宜轩公司与实新村委会签订的《都江堰市胥家镇实新村灾后住房重建合作协议节约集体基本建设用地（指标）流转合同》紧密相连、互为补充。前述协议目的相同，均是为了引入社会资金加快灾后重建并确保实施主体收回建设成本及获取投资回报。前述协议的履行需实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府各方参与，否则合同目的均不能实现。因此，原胥家镇政府、都江堰市政府与实新村委会共同负有支付宜轩公司建设成本和投资回报的义务。实新村委会述称，同意都江堰市政府及天马镇政府的上诉请求。宜轩公司向一审法院起诉请求：1.判令实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府向宜轩公司支付建设成本和投资回报3040.10万元及利息1611.253万元（自2010年5月12日起至2014年10月11日止，按照月利率1%计算），并按照月利率1%承担该款自2014年10月12日起至清偿之日止的利息；2.判令实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府向宜轩公司支付有偿安置住房价款3067.0799万元及利息1625.5523万元（自2010年5月12日起至2014年10月11日止，按照月利率1%计算），并按照月利率1%承担该款自2014年10月12日起至清偿之日止的利息；3.判令实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府承担本案诉讼费。实新村委会向一审法院反诉请求：1.确认宜轩公司与实新村委会于2008年9月26日签订的《都江堰市胥家镇实新村灾后住房重建及项目投资合作协议》以及于2009年4月1日签订的《都江堰市胥家镇实新村灾后住房重建合作协议节约集体基本建设用地（指标）流转合同》无效；2.判令宜轩公司将尚未交付的其他重建房屋（按双方约定计为2.2万平方米）立即返还给实新村委会；3.判令宜轩公司返还实新村委会超付的重建款项（按实新村委会投入的全部资金与四个项目部工程总价款的差额暂计，约796.32496万元）以及资金占用利息（从反诉提起之日起，按照银行同期贷款利率计至全款付清之日止）；4.本案诉讼费用由宜轩公司负担。一审法院认定事实：一、关于合同签订情况2008年9月26日，根据《成都市人民政府关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》和《都江堰市人民政府关于加快灾后农村住房重建的实施意见》以及国家、省、市鼓励灾后农业、旅游、商贸及房地产开发等一系列文件精神，实新村委会（甲方）与宜轩公司（乙方）签订《都江堰市胥家镇实新村灾后住房重建及项目投资合作协议》（以下简称《投资合作协议》）主要约定：……第四条第（一）项“甲方的权利与义务”：1.为乙方提供宅基地、林园地1236.24亩（以国土局实测为准）的实测数据，扣除村民安置房占地后的建设用地80亩左右，其节约的1156.24亩的建设用地指标由乙方向都江堰市政府申请统筹安排给乙方使用（用于投资成本和投资回报）；2.为乙方提供被安置村民所需的户型、套型、数量；3.为乙方提供规划实际指标，配合完成立项、报批工作；4.负责将都江堰市政府[都府（2008）73号]文件给予灾民的安置补助，整体支付给乙方；……6.负责村民安置房的分配和管理。（二）乙方的权利与义务：1.负责村民统规自建房所属资金按期足额投入工作所需资金，并为601户、1601名村民无偿提供人均35平方米住房，拟建筑规模为8万平方米（含公建配套用房）；2.按照都江堰市政府[都府（2008）73号]文件规定，负责完成甲方安置房范围内的各项基础设施配套工作；3.负责支付安置房占地的土地补偿费用每亩5万元和601户原宅基地、林园地复垦费每亩2000元（原址由农户复垦）；4.原有宅基地按确权登记后颁发的集体建设用地使用权证面积以都江堰集体建设用地流转平台以流转双方认可价流转过户给乙方（或乙方指定的开发公司）。乙方无项目可按[都府（2008）73号]文件（二-4）表述“节约的集体建设用地无项目的，实施主体可申请政府以不超过15万每亩的价格统一安排使用”的政策精神，在确保2009年12月31日前安置约定的灾民人数为前提，分期分批安置置换投资成本和投资回报。第五条约定：开工时间为2008年12月31日，竣工时间为2009年12月31日前。2008年9月26日，原胥家镇政府（甲方）与宜轩公司（乙方）签订《灾后重建及项目投资合作意向性协议》（以下简称《投资合作意向性协议》）第二条“合作内容”第（二）项约定：经实新村灾民自愿申请后，乙方分期分批投资并按照安置程序和标准对实新村民进行安置；……（三）乙方通过统规自建安置村民后，节约的建设用地按规划通过集体建设用地流转方式取得办理征用手续后用于项目建设；乙方无项目可按[都府（2008）73号]文件（二-4）表述“节约的集体建设用地无项目的，实施主体可申请政府以不超过15万每亩的价格统一安排使用”的政策精神，在确保2009年12月31日前安置约定的灾民人数为前提，分期分批安置置换投资成本和投资回报。第三条“合作方式”第（一）项双方责任1.甲方原则同意实新村与乙方签订协议，负责及时摸清实新村基本情况及农户意向，做好前期的动员工作；明确支撑产业，为乙方开展前期工作提供必要的协调配合；及时兑现各项政策，对项目遇到但无政策明确规定的问题，采取“一事一议”的办法予以解决；2.乙方负责在约定时间内进行项目的论证、报批和投资实施。双方合作分两步进行：筹备阶段和实施阶段。现阶段工作：乙方聘请专业公司编制项目可行性报告及分项实施报告。……第（四）项1.本协议签订后，双方应积极创造有利条件，确保在两月内签订正式协议。2008年9月27日，宜轩公司与都江堰市政府签订《都江堰胥家镇实新村灾后重建及项目投资协议》（以下简称《投资协议》）约定：都江堰市政府同意将实新村灾后农村住房建设纳入都江堰市灾后重建规划中，并按相关程序进行立项审批。宜轩公司自筹资金参与灾后重建。安置房建设规模和选址由都江堰市政府规划安排，并负责安排统计愿意参与集中安置的村民人数及重建住房户型套型意愿。都江堰市政府负责安排胥家镇协助宜轩公司与实新村集体经济组织或村委会签订村民安置协议，并协助宜轩公司在胥家镇实新村灾后住房重建工作完成后，其腾出节约的建设用地，在实新村集体经济组织（农户）同意流转给宜轩公司的前提下，按产权制度改革有关规定，为宜轩公司（或宜轩公司指定的开发公司）办理集体建设用地使用证，需要征收为国有建设用地又符合规划的，都江堰市政府负责组织上报征地手续，通过审批后，都江堰市政府负责按供地程序和要求供地。宜轩公司对取得的国有建设用地有权按国家法律规定使用、抵押、转让等或宜轩公司无项目可按[都府（2008）73号]文件表述“节约的集体建设用地无项目的，实施主体可申请政府以不超过15万元/亩的价格统一安排使用”的政策精神，在确保2009年12月31日前安置约定的灾民人数为前提，按15万元/亩的价格收购全部或部份宜轩公司的集体建设用地使用指标。都江堰市政府的权利和义务：1．在实新村灾后农村住房重建的过程中，涉及的用地、用水、通信、治安、拆迁、安置分配等事宜由其统一协调办理，宜轩公司配合；2．负责安排落实协助项目立项，项目选址与报建等。宜轩公司权利义务：1.负责组织灾后重建及项目建设的资金，并按都江堰市政府要求提供资信证明；2.完成规划方案，并组织修建；3.确保于2009年12月31日前所有自愿参与重建和同意流转的农户均能入住新房。第十二条：违约责任。只有当宜轩公司与所涉及集体经济组织签订《集体建设用地流转合同》后，本合同方具效力。在合同履行中若一方违约，守约方可以主张相关权利，由违约方按守约方的实际损失加银行同期商业贷款利率计算利息损失进行赔偿。2008年（具体时间不详）原胥家镇政府与都江堰市国土开发整治中心签订《“建设用地增减挂钩”（拆院并院）项目农村集体建设用地开发协议》主要约定：实新村“集体建设用地增减挂钩”（拆院并院）的整理规模，实测整理面积，经原胥家镇政府调查并由都江堰市国土开发整治中心组织公示后确定的参与集体建设用地整理的人数，整理复垦为耕地的农村建设用地亩数等，净增加的农村集体建设用地面积按包干单价l5万元／亩计算，协议总金额23070万元。资金按照以下程序拨付：在本协议生效后三个工作日内，都江堰市国土开发整治中心向原胥家镇政府拨付项目启动资金1000万元；项目动工后，原胥家镇政府需定期向都江堰市国土开发整治中心上报资金使用情况报表，都江堰市国土开发整治中心根据资金使用情况报表、原胥家镇政府的划款申报和工程实际进度审核拨付项目工程进度款。项目通过省厅、成都市国土资源局综合验收并取得新增集体建设用地《合格证》后，双方按照验收的新增集体建设用地指标结清余款。2008年12月28日原胥家镇政府与实新村委会签订《农村集体建设用地整理框架协议》主要约定：第一条，实新村委会同意原胥家镇政府在实新村全村四、十、十二组，拟以统规自建统一委托建设的方式实施建设用地增减挂钩农村集体建设用地整理和永久性住房建设项目，并流转取得集体建设用地。项目总投资约1.16亿元。第二条，双方确定参与整理的农户有638户1698人，集体建设用地整理面积约936亩。其中农民永久安置房占宅基地约94.73亩，可节余集体建设用地指标约776.7亩（国土局与原胥家镇政府审定的面积）。第三条，实新村委会通过集体建设用地整理流转取得节约的集体建设用地指标使用方式：节余部分交由国土局统筹，按照l5万元／亩交由实新村委会包干使用，不足部分资金除政策性补贴和捐助款外全部由实新村委会承担。第四条“原胥家镇政府的权利与义务”第（三）项约定，原胥家镇政府负责将节约的集体建设用地指标按照法定程序进行异地增减挂钩，并将本项目整理所有节余指标统筹资金全额分批支付实新村委会作为工程建设进度资金。第五条“实新村委会权利与义务”第（一）项约定，实新村委会负责按政府规定程序，为自愿参与的农户比选综合实力较强的建设单位修建配套完善且符合规划设计要求的统规自建集中安置点。第六条“政策支持”，原胥家镇政府保证所有政策性支持和补助款项全部优先及时拨付给实新村委会。2009年1月5日，宜轩公司与原胥家镇政府签订《协议书》约定：经都江堰市发展和改革局[都发改产业（2008）141号]文正式批复胥家镇实新村永久性安置房列入灾后重建工程予以立项。具体协议：一、原胥家镇政府按市国土局确认的原胥家镇节约的建设用地使用方式确认表中所认可的节约的基本建设用地指标经调剂平衡协调后，原胥家镇政府确认实新村安置灾后灾民永久性住房节约的集体基本建设用地指标为776.7亩；二、经确认的节约集体基本建设用地指标776.7亩，宜轩公司如无其他项目按成都市46号文件、都江堰市73号文件精神由政府按l5万元／亩收购全部的节约集体基本建设用地指标，由政府统一组织实施土地指标流转；三、原胥家镇政府负责按市政府要求办理节约集体基本建设用地指标收购资金手续，并按宜轩公司工程进度逐步分期同步安排资金到位；四、按合同条款原胥家镇政府负责将参加统规自建的灾民享受政府补贴的款项按工程进度尽快支付给宜轩公司；五、宜轩公司应按与村、镇、市三级政府签订的合同条款，以及规划要求抓紧实施合同各项条款，在指定的时间内保质、保量完成实新村灾民永久性住房工程，其安置村民的永久性住房建筑面积及其套数由宜轩公司与实新村委会进一步明确。2009年3月10日宜轩公司与实新村委会签订《补充协议书》载明：依据2008年9月26日双方签订的灾后重建合作协议精神，现经市国土整治中心与原胥家镇政府签订的“增减挂钩”项目的协议确认宜轩公司节约的土地面积为776.6亩，根据申请参加人数尚在动态状况，同时又必须保证自愿参加人员按时早日安居，经双方协商，将安置人数、安置面积和安置房占地作相应调整。1.实新村委会安置人数暂定为1400人；2.宜轩公司提供安置面积5.6万平方米，其中2000平方米公建配套用面积；3.实新村享有的5.6万平方米，宜轩公司实际按规划修建7.8万平方米还多2.2万平方米，其多返5000平方米用于抵扣宜轩公司自建2.2万平方米的占青苗补偿费用，实新村委会不再收取宜轩公司占地任何补偿费；4.宜轩公司按项目的规划面积7.8万平方米修建，除交给实新村委会5.6万平方米以外剩余的2.2万平方米由宜轩公司自行处置，实新村委会应按成都市农户联建规定办理集体建设用地使用证、房屋产权证，性质与灾民安置享有同等政策。2009年4月1日，宜轩公司与实新村委会签订《都江堰市胥家镇实新村灾后住房重建合作协议节约集体基本建设用地（指标）流转合同》（以下简称《(指标)流转合同1》），主要约定：双方按照《成都市人民政府关于坚持统筹城乡发展加快农村住房重建的实施意见》[成都政府发（2008）46号]和《都江堰市人民政府关于坚持统筹城乡发展加快农村住房重建的实施意见》[都府（2008）73号]，宜轩公司与都江堰市政府、原胥家镇政府、实新村委会2008年9月签订的灾后住房重建及项目投资合作协议内容。……第三条“合作方式”。现根据都江堰市国土局核定确认的原胥家镇节约的建设用地使用方式确认表中所认可的节约及基本建设用地指标，经调剂平衡，现确定实新村可提供的节约集体基本建设用地指标为776.7亩，用于宜轩公司合作。按照统规自建的方式完成全村灾后484户1476人农村住房的建设与安置（住房建筑面积5.4万平方米）。第四条“双方的权利义务”。实新村委会的权利和义务：1．为宜轩公司提供其节约集体基本建设用地指标，并确保由市国土局确认经镇政府调剂平衡后的实新村节约集体基本建设用地指标776.7亩流转给宜轩公司或宜轩公司指定的开发公司（实施主体），宜轩公司将实新村提供的节约集体基本建设用地指标向政府申请15万元/亩进行收购置换。实新村应报请政府相关部门按宜轩公司的工程进度分期分批置换建设成本和回报。……3.负责提供安置房用地相关手续以便宜轩公司办理立项、报建办证等手续。……宜轩公司权利和义务：1.负责村民统规自建房的建设为484户1476名实新村村民每人无偿提供35平方米住房，公共建筑面积2000平方米。按规划局核准的建设规模新建住宅、商业总建筑面积7.8万平方米。超出约定无偿提供面积的，采取有偿提供方式安置，在实新村的协助下参照[成统筹（2008）93号]农房联建规定办理联建方使用的剩余集体建设用地并发放集体建设用地使用证，以及房产证等有关手续。2.实新村如未能办理节约的集体建设用地指标776.7亩的指标数，宜轩公司有权滞后交付村民安置房。产生的后果均由实新村负责。3.实新村负责将都江堰市政府[都府（2008）73号]文件给予受灾村民的安置补助（共计473户，1452人）其标准按文件执行，整体支付给宜轩公司。4.安置房占用的土地面积不在节约集体基本建设用地指标之内。由实新村有偿提供安置房占用地94.7亩。由宜轩公司支付补偿费用5万元/亩，和473户原宅基地、林园地复垦费2000元/户（原址由农户复垦）。5.负责由都江堰市规划局审定的7.8万平方米建筑面积的规划、设计、地勘、建设，以及资金筹措。行使实施主体应尽的责任和义务并保证建筑质量和施工安全。第五条：开工时间为2009年3月12日，竣工时间为2009年12月31日。第六条：违约责任。在合同履行中若一方违约，守约方可以主张相关权利，由违约方按守约方的实际损失加银行同期商业贷款利率计算利息损失进行赔偿。……第八条：本合同为专项合同，其期限在实新村灾后农村住房重建建成、办理完相应产权土地证后即终止。2009年4月5日，宜轩公司与原胥家镇政府签订《都江堰市胥家镇实新村灾后住房重建合作协议节约集体基本建设用地（指标）流转合同》（以下简称《(指标)流转合同2》约定：……第二条“合作内容”：1.原胥家镇政府将实新村作为都江堰市灾后农村住房重建示范点，并按都江堰市政府有关文件精神，将胥家镇实新村灾后农村住房建设纳入都江堰市灾后重建规划中，并按相关程序进行立项审批；2.宜轩公司结合实新村农户灾后重建意愿，筹措资金参与灾后重建，其安置房建设规模和选址由原胥家镇政府规划安排；3.灾后重建规划、设计要求均按照都江堰市建设局、国土局、规划局、村镇建设办公室等相关部门的有关规定执行；4.原胥家镇政府同意宜轩公司与实新村自愿集中居住村民协调好的房屋安置方式和标准，负责安排统计愿意参与集中安置的村民人数及重建住房户型套型意愿；5.原胥家镇政府原则上同意宜轩公司与实新村委会签订的《（指标）流转合同1》内容；确保由市国土局确认原胥家镇政府调剂平衡协调后的实新村节约的集体基本建设用地776.7亩指标。按都江堰市政府[都府（2008）73号]文件精神，宜轩公司可申请政府按15万元/亩价格统一安排使用，在确保2009年12月31日前安置约定的灾民人数为前提，分期分批按建设进度置换建设成本和回报；6.由原胥家镇政府将节约的集体建设用地776.7亩使用权证办在宜轩公司或其指定的开发公司名下，并由宜轩公司负责支付安置占地的土地补偿费每亩5万元和473户原宅基地、园林地复垦费每亩2000元（原址由农户复垦）；7.宜轩公司负责村民统规自建房的建设为484户1476名村民无偿提供人平均35平方米的住房，公共建筑面积2000平方米；按规划局核准的建设规模新建住宅、商业总建筑面积7.8万平方米；超出约定无偿提供的面积，采取有偿提供方式安置。在原胥家镇政府的协助下参照[成统筹（2008）93号]农房联建规定办理联建方使用的剩余集体建设用地并发放集体建设用地使用证，以及房产证等有关手续；8.原胥家镇政府负责将都江堰市政府[都府（2008）73号]文件给予受灾村民的安置补助，其标准按文件规定执行，整体支付给宜轩公司；9.宜轩公司在签订本协议后应积极筹措资金，按市场化运作手段，组织项目实施并确保安置灾民在2009年12月31日前搬进新居；10.按都江堰市政府[都府（2008）73号]文件精神，该项目具体实施由宜轩公司指定江西省第一房屋建筑公司履行协议；11.实新村在报请市发改委立项后，宜轩公司应积极组织办理地勘、设计、报建等相关手续，严格执行规划局审定的规划方案。第三条、本协议签订后，经双方同意，宜轩公司可与原胥家镇政府或上级政府签订不违背本协议内容的相关协议并具备同等法律效力。案涉胥家镇实新村灾民安置小区工程已按程序进行立项报建、用地审批、建设规划许可，取得了相关职能部门的审核和批准。2009年6月30日《胥家镇实新村灾后统归统建房项目资金管理细则》载明：第一条，实施主体需申请划拨建设用地“增减挂钩”指标时应向建设业主、上级主管部门提出书面申请，并将工程形象进度相关资料报都江堰市国土开发整治中心约定的四川瑞堰会计师事务所审计；第二条，实施主体将四川瑞堰会计师事务所的审计结果报建设业主、原胥家镇政府、都江堰市国土开发整治中心备案；第三条，实施主体应根据审计结果向建设业主、原胥家镇政府、都江堰市国土开发整治中心提出资金划拨的书面申请后，根据工程形象进度按照一定比例付款。2009年6月5日四川瑞堰会计师事务所出具的《审计报告》[瑞会师（2009）专审字第017号]第二条载明：宜轩公司截止2009年6月5日土地整理项目累计投入项目资金19610864.06元，其中：土地补偿款91万元，预付安置房建设工程款1700万元，设计费83.5万元，勘察费90078元。2009年8月10日四川瑞堰会计师事务所出具的《审计报告》[瑞会师（2009）专审字第027号]第二条载明：截止2009年8月8日，实新村土地整理及灾后重建项目累计投入资金30392417.4元，约占计划总投资的25.75%，其中：都江堰市国土开发整治中心拨入土地整理项目资金1000万元，宜轩公司投入项目资金20392417.40元。2009年9月27日原胥家镇政府向都江堰市国土开发整治中心出具《关于划拨“建设用地增减挂钩”项目资金的请示》载明：我镇实新村安置房建设截止2009年9月25日，工程已普遍施工至四-五层，局部已经封顶，该工程进度和资金投入情况已报四川瑞堰会计师事务所审计，该项目已投入63291450.28元。2009年12月29日四川瑞堰会计师事务所出具的《审计报告》[瑞会师（2009）专审字第055号]第二条载明：截止2009年12月29日实新村土地整理及灾后重建项目累计投入资金103606288.27元，约占计划总投资的88.90%。其中：实新村委会拨入土地整理项目资金3880万元，宜轩公司投入资金64806288.278元。2010年3月31日，实新村委会（甲方）与宜轩公司（乙方）、原胥家镇政府（见证方）签订《补充协议书》载明的主要内容：为确保被安置村民在2010年5月12日前搬进新居，鉴于前期三方签订的协议未完全履约，经甲乙双方协商将相关问题作如下补充协议：一、由乙方宜轩公司实施的实新村灾后统建房必须在2010年4月20日前交付给实新村；二、见证方原胥家镇政府负责向市政府的借款1200万元在2010年3月30日前筹集到位，不足资金由乙方宜轩公司自行筹集；三、乙方宜轩公司与甲方实新村委会、见证方原胥家镇政府签订的建设用地指标776.7亩，是对应宜轩公司交付给实新村应交5.6万平方米的住宅及公建面积的。现因实际参加人数减少，应返还面积、安置点占地面积和建设用地指标也随之相应减少；前期甲方实新村委会、乙方宜轩公司、见证方原胥家镇政府三方签订的协议中与本协议相冲突的内容以本补充协议为准。2011年3月21日都江堰市发展和改革局《关于变更胥家镇实新村安置点项目内容的通知》[都发改核准（2011）18号]，载明“用地面积由85亩调整为95亩”。2011年9月7日经都江堰市政府[都府函（2011）271号]文件，同意将实新村村民委员会更名为实新社区村民委员会。2016年3月23日都江堰市审计局《关于对四川瑞堰会计师事务所对胥家镇实新村土地整理项目投资情况审计报告的复核情况报告》主要载明：对四川瑞堰会计师事务所出具的[瑞会师（2009）专审字第017、027、037、055号]四份《审计报告》经复核，复核结果为：一、无法核定宜轩公司是否投入6480.63万元。[瑞会师（2009）专审字第017、027、037、055号]四份《审计报告》核定宜轩公司投入6480.63万元，因四川瑞堰会计师事务所出具的四份《审计报告》中未见截至2009年12月29日银行对账单和宜轩胥家项目部与宜轩公司之间相关往来明细账；四川瑞堰会计师事务所出具的《审计报告》审定金额与所附账表资料金额不一致，且未见不相符金额调整说明，价值记账凭证所附原始凭证有重复记账现象，故无法核定宜轩公司是否投入6480.63万元。二、与本案有关的相关政策背景5.12地震后，为尽快解决灾民安置问题，各级政府陆续出台利用社会资金安置灾民的实施办法。根据中央指示和国务院《汶川地震灾后恢复重建条例》等有关规定，各部委、成都市人民政府和都江堰市政府陆续作出了利用城乡统筹思路引入社会资金进行灾后重建的实施办法和细则，“以资源换住房”。国土资源部《关于实行保障灾后恢复重建特殊支持政策的通知》[国土资发(2008)119号]。相关内容：(七)扩大挂钩试点支持灾后重建。今后三年内，对规划易地重建的村庄和集镇，凡废弃村庄和集镇具备复垦条件的，可以使用城乡建设用地增减挂钩周转指标。由市、县国土资源管理部门确定建新地块，先行安排重建。在建设过程中再将建新地块与拟复垦地块组成周转项目区，纳入建新拆旧规划。项目经省级国土资源管理部门审定后，报国土资源部确认周转指标。2008年6月26日成都市人民政府《关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》[成都政府发(2008)46号]。相关内容：引进社会资金开发重建的，按照重建规划，经三分之二以上的村民同意，由集体经济组织对建设用地进行综合整理，集中使用。也可引入社会资金进行综合整理和产业开发。开发性重建的实施主体须按每户人均住房不低于建筑面积35平方米的标准安置农户，并按规划配套建设基础设施和公共服务设施。节约的集体建设用地按集体建设用地流转方式使用。2008年8月5日都江堰市政府《关于加快灾后农村住房重建的实施意见》[都府(2008)73号]。相关内容：(1)鼓励社会资金参与灾后恢复重建。(2)总体目标：开发性重建和统规统建的项目2008年底开工率达到40％，2009年上半年全部开工，2010年全部建成入住。(3)在城镇规划区以外的农户，集体经济组织引进社会资金参与重建的或已立项由市国土整治中心拟组织实施的土地综合整治项目可以选择统规自建方式。申请按规划统规自建的农户，由集体经济组织以村为单位通过乡镇人民政府向市政府申请，国土部门负责组织编制“城乡建设用地增减挂钩”或“拆院并院”的立项方案和报批工作。（4）利用社会资金参与统规自建、统规统建的需经集体经济组织三分之二以上的村民同意，具体应具备以下条件：①需集体经济组织按“城乡建设用地增减挂钩”或“拆院并院”的方式申请立项；②申请统规统建项目的应有明确产业支撑；③引进的社会资金(企业或个人)必须出具资信证明；④集体经济组织应与社会资金投资人达成协议。（5）社会资金参与统规自建，实施主体在完成统规自建安置点基础设施建设后并将原灾毁房屋基地还耕，节约的集体建设用地无项目的，实施主体可申请政府以不超过15万元／亩的价格统筹安排使用。（6）2009年12月31日前，城镇规划区以外集体经济组织引进的社会资金(企业或个人)作为实施主体在完成统规统建安置点住房和基础设施配套建设，并将原房屋宅基地还耕，节约的集体建设用地，可参照统规自建相关扶持政策享受同等政策扶持。（即“申请政府以不超过15万元／亩的价格统筹安排使用。”)（7）乡镇人民政府于2008年8月10日前对辖区农户选择的重建方式和利用社会资金实施情况书面上报市政府，国土部门负责收集整理汇总。（8）都江堰市国土资源局负责增减挂钩项目的立项和建设用地颁证、流转涉及的数量和权属调查登记工作。（9）各乡镇人民政府：……2.负责以村、组为单位收集、汇总、审核、上报受灾村民的基本情况和选择意愿；3.负责协调组织相关村组安置用地的土地权属调整工作；4.负责协助集体经济组织引进社会资金；5.负责协调、落实原宅基地的复垦还耕工作；6.负责组织协调安置点用地手续的报批、宅基地、安置房的分配以及村民房屋、土地产权证的申报；7.负责协助村集体经济组织对集体土地个人使用权进行调查认定并公示登记，待集中区安置后，根据新宅基地分摊与原宅基地扣减后计算分量，为妥善分配节约建设用地收益提供科学依据；8.负责限额以下工程项目的报建管理、施工监督和竣工验收备案。2008年9月2日都江堰市国土资源局向各相关乡镇人民政府下发了《关于印发的函》[都土函（2008）88号]，对自愿参与“城乡建设用地增减挂钩”（拆院并院）项目的申请阶段、合同订立阶段、立项阶段、项目实施阶段、竣工验收阶段等程序以及每一个阶段需要提供的资料进行了明确的规定。其中第一条“申请阶段”规定：1.由自愿参与项目实施的农户向村集体经济组织提出书面申请，签字并盖手印；2.由村集体经济组织向乡（镇）人民政府书面提出申请，法人签字并盖章，附农户申请；3.由乡（镇）人民政府向市人民政府提出确定实施主体的申请，经市分管领导审批后，由市国土局受理。第三条“立项阶段”规定：1.由乡镇人民政府以村为单位提供以下资料报国土资源局审查：①村民会议三分之二以上成员或三分之二以上代表、村社、乡（镇）政府签章同意，进行建议用地整理的意见书。2008年9月16日都江堰市国土资源局下发《关于城乡建设用地增减挂钩项目（拆院并院、零星建设用地整理）立项和实施要求的函》[都土（2008）91号]，对城乡建设用地增减挂钩项目立项和实施的有关要求进行明确规定，明确要求先立项后实施，分别对项目类型及适用范围、项目立项要求及责任单位、项目实施及要求、项目验收、项目颁证等程序进行详细规定。其中，第二条“项目立项要求及责任单位”第（一）项第5款规定：村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表、村社、乡（镇）政府签章同意进行集体建设用地整理的意见书，以及按《成都市国土资源局关于印发成都市土地综合整理项目土地权属调整暂行规定的通知》[成国土资发（2007）390号]规定拟定的权属初步调整方案（乡镇出具立项编制单位）。第三条“项目实施与要求”第（一）项“协议签订”:1.政府资金：由市国土整治中心与乡镇人民政府签订《“建设用地增减挂钩”（拆院并院）项目农村集体建设用地开发协议》；2.社会资金：由企业或个人与村集体经济组织签订《投资合同》，并提供新项目资金筹措方案及资金证明，报市国土局备案。2009年6月29日，都江堰市政府办公室《关于进一步规范农村灾后重建指标统筹外挂挂钩项目实施和管理的通知》主要内容载明：一、按照[成都政府发(2008)46号]文件和[都府(2008)73号]文件的相关规定，以社会资金方式参与实施的外挂项目：（一）需规范和完善以下资料：1.农户向村民委员会申请，自愿参与挂钩项目的材料；2.全体参与农户委托村民委员会代表农户引进社会资金作为实施主体的委托书；……4.以村为单位召开村民大会（或村民代表大会），讨论成立灾后重建挂钩项目议事会、监事会、理财小组（不少于4人）的会议纪要；……6.由实施主体拟定并经市国土整治中心审查同意的土地权属调整方案。……（二）“项目资金拨付程序和额度”：1.拨付程序：市国土整治中心-乡镇政府增减挂钩专户-村委会账户-农户-实施主体。2.拨付额度：项目资金拨付实现报账制。（1）启动款：项目预算总投资20%的启动资金由实施主体投入。（2）进度款：市国土整治中心聘请的会计事务所对实施主体上一期资金使用情况出具审计报告，再由市国土整治中心根据项目实施进度，经市政府批准乡镇划款请示、审计报告，按程序拨付审计金额的70%作为项目进度款。三、合同履行情况（一）宜轩公司的履约情况2009年2月20日宜轩公司与江西省第一房屋建筑公司签订《协议书》，将都江堰市胥家镇实新村灾民安置小区建设工程发包给江西省第一房屋建筑公司承建。江西省第一房屋建筑公司于2009年2月进场施工，于2010年4月竣工，2010年5月竣工验收。双方当事人共同确认，宜轩公司无偿安置住房面积5.4万平方米，公共建筑面积2000平方米，共计5.6万平方米，有偿安置的商业和住宅面积为12722平方米（包括宜轩公司自行安置的11套住宅）。宜轩公司在2010年5月11日前已陆续将安置房分配到实新村村民手中，村民于当年陆续迁入新居。宜轩公司、实新村委会确认宜轩公司已经无偿交付603套房屋。截止诉讼前已经有一部分办理了房产证。宜轩公司已经为安置房所占土地按照5万元每亩向实新村委会支付了土地补偿款484.5万元。（二）实新村委会的履约情况实新村委会主张已经实际向项目部支付9436．9308万元，其中灾民补助金794万元，另8642.9308万元是直接支付给施工人的建设资金，包括8610.4万元和代宜轩公司支付的工程监理费275308元、代宜轩公司支付给吴兴伟的5万元工程款。在本案审理中，宜轩公司认可收到灾民补助金794万元以及实新村委会代付工程监理费275308元，合计实新村委会共计支付9431.9308万元，对代支吴兴伟的5万元工程款不予认可。一审法院另查明：关于实新村增减挂钩项目中节约的集体建设用地面积是多少的问题。经审理查明，双方在签订（指标）流转合同期间确认的经原胥家镇政府加盖印章并签署“审核，同意上报”的《胥家镇节约的建设用地使用方式确认表》上确认的节约的集体建设用地面积是776.7亩；2009年11月4日胥家镇挂钩项目规划实测面积对比表及实新村拆旧地块表载明的拆旧地块面积为790.49亩；四川省国土资源厅城乡建设用地增减挂钩项目区验收证书及指标分析（具体时间不详）载明“原约定的776.7亩指标实际验收约为257亩”。2013年12月10日《四川省国土资源厅城乡建设用地增减挂钩项目区验收证书》[川国土资挂钩验（2013）148号]载明“经四川省国土资源厅确认都江堰市胥家镇金胜村、实新村、新民村组织实施的城乡建设用地增减挂钩项目，共计归还挂钩周转指标1173.6029亩，城镇建新区可使用挂钩周转指标996.5429亩，复垦耕地质量达到标准，经验收合格。其中实新村最终验收面积为316.3236亩”。宜轩公司认为实新村没有如实申报，隐瞒流转指标并挪用到了其他地方。2010年2月4日、3月15日原胥家镇政府与都江堰市国土开发整治中心分别签订《借款协议书》约定：都江堰市国土开发整治中心同意从增减挂钩专户中借支1000万元、1200万元给原胥家镇政府用于解决政府统筹外挂项目工程（包括新胜村、新民村、实新村）涉及民工工资和支付安置点建设收尾费用；并约定原胥家镇政府在挂钩项目验收后与都江堰市国土开发整治中心结算归还。2010年3月10日《实新村委会会议纪要》载明的会议目的：协调确定在2010年4月20日前将安置房交付给实新村，2010年5月12日前将安置房分配到户。宜轩公司的法定代表人参与了会议。本案诉讼中，2015年9月20日，实新村委会召开村民代表会议（全村共有村民代表59人，实际到会54人），经表决形成决议，对实新村委会与宜轩公司分别于2008年9月26日、2009年4月1日、2009年3月10日签订的《投资合作协议》《（指标）流转合同1》及《补充协议书》均不予认可。实新村村民代表签字捺印。2016年2月5日实新村村民联名反映宜轩公司骗取灾后重建资金。2016年4月实新村委会委托北京泛华国金工程咨询有限公司对实新村统规统建房建设工程结算争议进行核算，形成核算报告[结审字SC-（2016）-1第052号]，审核结果为：本项目总平投资概算9526493元。本案审理中，实新村委会提交了《工程建设监理月报》《关于实新村十组十二栋二单元102号统建房出现楼板层断裂的情况说明》《都江堰市建筑工程质量监督站关于胥家镇实新村村民安置房质量投诉处理的函》、宜轩公司《回复函》《实新村安置小区2008年至2013年配套设施及其他各项明细表》等证据，拟证明宜轩公司承建的实新村安置点房屋存在质量问题引发维修费用。宜轩公司在2014年7月8日出具《回复函》，表明愿意对维修期间施工单位未予以维修的质量问题在指定的时间内进行维修，若实新村自行维修所产生的维修费用请实新村委会代为垫付，之后由宜轩公司向各项目部代扣代交，统一支付给实新村委会。一审法院认为：本案双方争议焦点为：1.2008年9月26日宜轩公司与实新村委会、原胥家镇政府分别签订的《投资合作协议》《投资合作意向性协议》、2008年9月27日宜轩公司与都江堰市政府签订的《投资协议》、2009年4月1日宜轩公司与实新村委会签订的《（指标）流转合同1》、2009年4月5日宜轩公司与原胥家镇政府签订的《（指标）流转合同2》的性质与效力；2.宜轩公司主张判令实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府向其支付建设成本和投资回报3040.1万元及利息应否得到支持；3.宜轩公司主张判令实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府向其支付有偿安置住房价款3067.0799万元及利息应否得到支持；4.宜轩公司是否应当向实新村委会返还尚未交付的其他重建房屋2.2万平方米以及宜轩公司是否应当返还实新村村委会超付的重建款796.32496万元及其资金占用利息。（一）关于2008年9月26日宜轩公司与实新村委会、原胥家镇政府分别签订的《投资合作协议》《投资合作意向性协议》、2008年9月27日宜轩公司与都江堰市政府签订的《投资协议》、2009年4月1日宜轩公司与实新村委会签订的《（指标）流转合同1》、2009年4月5日宜轩公司与原胥家镇政府签订的《（指标）流转合同2》的性质和效力的问题1.关于宜轩公司与实新村委会分别于2008年9月26日、2009年4月1日签订的《投资合作协议》《（指标）流转合同1》的性质与效力的问题。实新村委会称前述协议和合同未提请村民会议讨论决定，且最终被村民代表会议决议否定，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》的强制性规定，应属无效。经一审法院审理查明，5.12汶川特大地震后，为鼓励社会资金参与灾后恢复重建，成都市人民政府、都江堰市政府相继下发了《关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》[成都政府发(2008)46号]、《关于加快灾后农村住房重建的实施意见》[都府(2008)73号]，明确规定利用社会资金参与统规自建、统规统建的需经集体经济组织三分之二以上的村民同意，需集体经济组织按“城乡建设用地增减挂钩”或“拆院并院”的方式申请立项。2008年9月2日都江堰市国土资源局向各相关乡镇人民政府下发的《关于印发的函》[都土函（2008）88号]，对自愿参与“城乡建设用地增减挂钩”（拆院并院）项目的申请阶段、合同订立阶段、立项阶段、项目实施阶段、竣工验收阶段等程序以及每一个阶段需要提供的资料进行了明确的规定，在“立项阶段”明确规定乡镇人民政府以村为单位提供村民会议三分之二以上成员或三分之二以上代表、村社、乡（镇）政府签章同意的材料。2008年9月16日都江堰市国土资源局下发《关于城乡建设用地增减挂钩项目（拆院并院、零星建设用地整理）立项和实施要求的函》[都土（2008）91号]，对城乡建设用地增减挂钩项目立项和实施的有关要求进行明确规定，明确要求先立项后实施，项目立项规定需要的资料有“村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表、村社、乡（镇）政府签章同意进行集体建设用地整理的意见书”。案涉实新村建设用地“增减挂钩”（拆院并院）项目已经通过立项审批报建施工竣工验收并交付实新村村民实际入住，在安置房建设过程中，实新村委会已经按照与宜轩公司签订的《（指标）流转合同1》将自愿参与统筹自建的村民签字领取的灾民补助金支付给了宜轩公司。前述履行事实足以证明实新村三分之二以上的村民已经明确同意参与实新村增减挂钩项目，实新村委会与宜轩公司签订《都江堰市胥家镇实新村灾后住房重建及项目投资合作协议》《（指标）流转合同1》时已经经过村民民主决策程序，系双方真实意思表示，并未违反《中华人民共和国村民委员会组织法》的强制性规定，应属合法有效。实新村委会通过在诉讼期间召开村民代表大会否决已经签署并实际履行的《投资合作协议》《（指标）流转合同1》于法无据，一审法院不予支持。2.关于2008年9月26日、2009年4月5日原胥家镇政府与宜轩公司先后签订的《投资合作意向性协议》《（指标）流转合同2》、2008年9月27日都江堰市政府与宜轩公司签订的《投资协议》的性质及效力的问题。原胥家镇政府认为其分别于2008年9月26日、2009年4月5日与宜轩公司签订的《投资合作意向性协议》《（指标）流转合同2》系行政协议，系为履行政府在灾后重建中的行政职责，故原胥家镇政府对宜轩公司并不负有民事上的任何权利义务或责任，原胥家镇政府与宜轩公司签订的《（指标）流转合同2》中的“确保由市国土局确认原胥家镇政府调剂平衡协调后的实新村节约的集体基本建设用地776.7亩（指标）”并不构成原胥家镇政府承担民事责任的基础，原胥家镇政府与实新村委会、都江堰市政府对宜轩公司亦不负有共同的义务，案涉《投资合作意向性协议》《（指标）流转合同2》项下的行政争议不应在民事诉讼中解决，宜轩公司在本案中对原胥家镇政府的起诉应予驳回。都江堰市政府认为其于2008年9月27日与宜轩公司签订的《投资协议》系行政协议，都江堰市政府签订协议系履行政府的行政职责，且该投资协议约定“当宜轩公司与实新村委会签订的《（指标）流转合同1》生效后，本投资协议方生效”，因《（指标）流转合同1》未经村民同意因而无效，故本投资协议的生效条件尚未成就。因此，都江堰市政府对宜轩公司并不负有民事上的任何义务或责任，案涉《投资协议》项下的行政争议不应在民事诉讼中解决，宜轩公司在本案中对都江堰市政府的起诉应予驳回。（1）关于前述协议的性质及效力的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”因此，行政协议一般包括以下要素：一是协议一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。2008年9月26日、2009年4月5日原胥家镇政府与宜轩公司先后签订的《投资合作意向性协议》《（指标）流转合同2》、2008年9月27日都江堰市政府与宜轩公司签订的《投资协议》的一方为行政主体，协议目的是为引进社会资金推动灾后重建实现灾民安置的公共利益，原胥家镇政府、都江堰市政府行使的是履行政府在灾后重建中的协调组织、项目报建、款项管理、落实推动等相关行政管理职责，协议的主要内容涉及行政法上的权利义务关系。因此，前述三份协议和合同依法属于《适用解释》第十一条第一款规定的行政协议范畴。该三份协议和合同的签订主体合法，属于政府履行灾后重建职责的权限范围，系双方当事人真实意思表示，内容不违反法律、行政法规强制性规定，应属合法有效。前述已经认定宜轩公司与实新村委会签订的《（指标）流转合同1》合法有效，都江堰市政府辩称“因《（指标）流转合同1》未经村民同意而无效，因而其与宜轩公司签订的《都江堰胥家镇实新村灾后重建及项目投资协议》的生效条件尚未成就”的理由不能成立，一审法院不予支持。（2）关于是否应当裁定驳回宜轩公司对原胥家镇政府、都江堰市政府的起诉的问题原胥家镇政府与宜轩公司先后签订的《投资合作意向性协议》《（指标）流转合同2》、都江堰市政府与宜轩公司签订的《投资协议》虽然具有行政协议性质，但一审法院认为应在本案民事纠纷中一并审理。理由如下：本案宜轩公司于2014年10月23日起诉，2014年11月26日申请追加原胥家镇政府、都江堰市政府为被告，新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日起实施，对于新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》施行之前形成的类似行政协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济。宜轩公司与原胥家镇政府、都江堰市政府签订的协议具有行政协议性质，基于签订协议时的特殊背景、特殊政策以及共同的目的是引入社会资金加快灾后重建并且确保实施主体收回建设成本及获取回报，该三份协议和合同与宜轩公司和实新村委会签订的《（指标）流转合同1》紧密相连、互相衔接、相互依存、互为补充，本案宜轩公司作为一审原告，在诉讼请求、诉讼类型及诉讼标的等问题上依法具有选择权，现宜轩公司已经选择通过民事诉讼一并起诉原胥家镇政府、都江堰市政府履行协议约定的义务，从审判的便利性、纠纷解决的有效性考虑，不宜再以行政协议为由要求宜轩公司另行通过行政诉讼解决。因此，原胥家镇政府、都江堰市政府辩称其不是本案民事诉讼的适格被告、案涉行政争议不应在民事诉讼中解决，应当驳回宜轩公司对原胥家镇政府、都江堰市政府的起诉的理由不能成立，一审法院不予支持。（二）关于实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府是否应当向宜轩公司支付建设成本和投资回报3040.1万元及利息的问题宜轩公司主张其已经全面履行合同义务，实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府应当依据合同约定向其支付建设成本和投资回报3040.1万元及利息。实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府辩称宜轩公司没有依据合同约定履行投资义务，无权主张建设成本及投资回报。1.关于宜轩公司履行合同情况。经一审法院审理查明，案涉灾民安置房工程于2010年4月竣工交付给实新村委会，于2010年5月11日前分配到村民手中，村民于当年陆续迁入新居，宜轩公司已交付安置房603套，已建成无偿安置住房面积5.4万平方米，公共建筑面积2000平方米，共计5.6万平方米。宜轩公司已经为安置房所占土地按照每亩5万元向实新村委会支付了土地补偿款484.5万元，并按照约定将村民原宅基地、林园地复垦费支付给村民。实新村委会主张依据2009年3月10日双方签订的《补充协议书》，宜轩公司应当再无偿交付5000平方米用于抵扣宜轩公司自建2.2万平方米的占青苗补偿费用。宜轩公司认为2009年3月10日《补充协议书》签订时间先于2009年4月1日签订的《（指标）流转合同1》，相关内容已经被《（指标）流转合同1》代替，再无偿交付5000平方米不能认定为宜轩公司的义务。一审法院认为，由于该《补充协议书》签订时间在2009年4月1日签订的《（指标）流转合同1》之前，《（指标）流转合同1》并未对此进行约定，实新村委会主张该《补充协议书》的签订时间系倒签，但没有提交证据证明，故依据后合同优于先合同原则，实新村委会主张宜轩公司应当再无偿交付5000平方米的理由不能成立，一审法院不予支持。因此，一审法院认定宜轩公司已经按照2009年4月1日其与实新村委会签订的《（指标）流转合同1》和2010年3月31日签订的《补充协议》的约定履行了安置房建设及交房义务。2.关于宜轩公司是否已经履行投资义务的问题。实新村委会主张宜轩公司没有按照合同约定履行投资义务，案涉项目的修建资金是实新村委会通过原胥家镇政府向都江堰市国土整治中心另行筹集的资金支付给项目部或者施工人，应当视为实新村村民筹资完成的安置房建设。宜轩公司主张其依约进行了投资，都江堰市国土整治中心拨付的资金属于实新村委会依据合同约定应当支付的前期工程的建设成本和投资回报，不是实新村村民的筹资款。经一审法院审理查明，宜轩公司与实新村委会于2008年9月26日签订的《投资合作协议》第四条第(二)款第4项约定“分期分批置换建设成本和投资回报”、与原胥家镇政府于2009年1月5日签订的《协议书》第三条“按宜轩公司工程进度逐步分期同步安排资金到位”、与实新村委会于2009年4月1日签订的《（指标）流转合同1》第四条第(一)款第1项约定“实新村应报请政府相关部门按宜轩公司的工程进度分期分批置换建设成本和回报”、与原胥家镇政府于2009年4月5日签订的《（指标）流转合同2》第二条第5款约定“分期分批按建设进度置换建设成本和回报”，前述约定表明，宜轩公司的建设成本和回报是按工程进度分期分批获得置换。都江堰市政府办公室文件[都办发（2009）140号]第一条规定“以社会资金方式参与实施的外挂项目：……第(二)款第2项‘拨付额度’：项目资金拨付实行报账制；(1)启动款：项目预算总投资20%的启动资金由实施主体投入；（2）进度款：市国土整治中心聘请的会计师事务所对实施主体上一期资金使用情况出具审计报告，再由市国土整治中心根据项目实施进度、经市政府批准乡镇划款请示、审计报告，按程序拨付审计金额的70%作为项目进度款”，原胥家镇政府与都江堰市国土开发整治中心签订的《“建设用地增减挂钩”(拆院并院)项目农村集体建设用地开发协议》第三条约定“资金拨付程序……都江堰市国土开发整治中心根据资金使用情况报表、原胥家镇政府的划款申报和工程实际进度审核拨付项目工程进度款”，进一步印证案涉的增减挂钩项目是按照工程实际进度拨付款项的，宜轩公司的建设成本和投资回报是按照工程进度分期分批进行置换的。2009年6月30日《胥家镇实新村灾后统归统建房项目资金管理细则》第一条：实施主体需申请划拨建设用地“增减挂钩”指标时应向建设业主，上级主管部门提出书面申请，并将工程形象进度相关资料报市土地整治中心约定的四川瑞堰会计师事务所审计；第二条：实施主体将四川瑞堰会计师事务所的审计结果报建设业主、原胥家镇政府、市国土整治中心备案；第三条：实施主体应根据审计结果向建设业主、原胥家镇政府、市国土整治中心提出资金划拨的书面申请后，根据工程形象进度按照一定比例付款。从宜轩公司在本案中提交的履行证据证明都江堰市国土开发整治中心的拨款是经实新村委会委托的四川瑞堰会计师事务所出具审计报告后进行拨付的，拨款途径是由都江堰市国土开发整治中心拨付给原胥家镇政府，再由原胥家镇政府拨付给实新村委会，再由实新村委会拨付给项目部或施工人等。前述履行事实证明实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府均是按照前述文件规定和协议履行申报、拨款义务的，拨付给宜轩公司的款项应当认定为支付宜轩公司的建设成本和投资回报，因此，实新村委会主张拨付给宜轩公司及其他施工主体的款项是村民的筹资款，宜轩公司没有实际投资的主张与事实不符。同时，从四川瑞堰会计师事务所审计的结果可以证明，截止2009年12月29日宜轩公司投入项目资金64806288.278元。虽然实新村委会提交的2016年3月23日都江堰市审计局《关于对四川瑞堰会计师事务所对胥家镇实新村土地整理项目投资情况审计报告的复核情况报告》复核结果为“无法核定宜轩公司是否投入6480.63万元”，但是，由于都江堰市审计厅对项目的审计目的与四川瑞堰会计师事务所的审计目的不一致，且该复核结论也没有否定宜轩公司的出资事实，故该证据不能达到案涉安置房建设项目由实新村村民筹资完成的证明目的。因此，实新村委会主张宜轩公司没有对案涉工程进行投资的理由缺乏事实依据，一审法院不予支持。3.关于实新村委会是否应当向宜轩公司支付建设成本和投资回报3040.10万元及利息的问题。2009年4月1日宜轩公司与实新村委会签订的《（指标）流转合同1》约定：现根据都江堰市国土局核定确认的原胥家镇节约的建设用地使用方式确认表中所认可的节约及基本建设用地指标，经调剂平衡，现确定实新村可提供的节约集体基本建设用地指标为776.7亩，用于宜轩公司合作。……实新村委会为宜轩公司提供其节约集体基本建设用地指标，并确保由市国土局确认经原胥家镇政府调剂平衡后的实新村节约集体基本建设用地指标776.7亩流转给宜轩公司或宜轩公司指定的开发公司（实施主体），宜轩公司将实新村提供的节约集体基本建设用地指标向政府申请15万元/亩进行收购置换。实新村应报请政府相关部门按宜轩公司的工程进度分期分批置换建设成本和回报。2010年3月31日，实新村委会与宜轩公司、原胥家镇政府（见证方）签订《补充协议》约定“乙方宜轩公司与甲方实新村委会、见证方原胥家镇政府签订的建设用地指标776.7亩，是对应宜轩公司交付给实新村应交5.6万平方米的住宅及公建面积的。”根据前述约定，在宜轩公司已经按照协议约定交付5.6万平方米的住宅及公建面积的情况下，实新村委会应当按照约定以776.7亩为基数按照15万元/亩为标准，向宜轩公司支付建设成本和投资回报。虽然2010年3月31日，实新村委会与宜轩公司、原胥家镇政府（见证方）签订的《补充协议书》载明“现因实际参加人数减少，应返还面积、安置点占地面积和建设用地指标也随之相应减少；前期实新村委会、宜轩公司、原胥家镇政府三方签订的协议中与本协议相冲突的内容以本补充协议为准”，但该协议中并没有明确减少指标的具体数额，其后双方又没有达成一致。根据相关政策文件规定，案涉项目竣工后需要验收并编制竣工结算资料包括对节约集体土地用地指标数额的内容，该编制资料应当由政府相关职能部门行使，但没有证据证明宜轩公司知晓政府上报的节约集体土地用地指标编制存在减少内容并予以认可，故不能认定双方达成减少协议。虽然2013年12月10日《四川省国土资源厅城乡建设用地增减挂钩项目区验收证书》[川国土资挂钩验（2013）148号]载明“经四川省国土资源厅确认实新村最终验收城镇建新区可使用挂钩周转指标面积为316.3236亩”，但该数据系城镇建新区可使用挂钩周转指标数额，并不能证明系实新村节约的集体基本建设用地指标数据，且宜轩公司并非主张指标流转，即使该数额系宜轩公司主张的实新村节约的集体基本建设用地指标数据，但没有达到双方约定的776.7亩指标数，也属实新村委会的违约行为，应当承担因该违约行为导致用地指标减少给宜轩公司造成的损失，实新村委会应当依据合同约定予以赔偿，故实新村委会以此数据主张节约的集体基本建设用地指标减少，因而宜轩公司不能按照合同约定的776.7亩为基数以15万元/亩为标准主张建设成本和投资回报的理由有违诚实守信原则，一审法院不予支持。另，实新村委会主张合同约定的776.7亩指标数与实际验收的指标数之间差异的原因系签订合同时测量错误或测量标准不一导致，但实新村委会并未提交证据证明其主张，故一审法院不予支持。按照合同约定，宜轩公司应当获得的建设成本及投资回报为11650.5万元（776.7亩×15万元），加上合同约定的灾民补助金794万元，共计12444.5万元。实新村委会主张实际支付9436.9308万元，其中包括代宜轩公司付给吴兴伟的5万元工程款；宜轩公司认可实新村委会已经支付9431.9308万元，不认可付给吴兴伟的5万元工程款。一审法院认为，因宜轩公司不认可付给吴兴伟的5万元工程款，实新村委会也未能提交证据证明该支付行为系经宜轩公司委托，故该笔款项不予确认为已付款。一审法院认定实新村委会已支付宜轩公司的款项为9431．9308万元，扣减合同约定宜轩公司应当支付473户原宅基地、林园地复垦费2000元/户（原址由农户复垦）合计94.6万元，实新村委会尚应支付宜轩公司2917.9692万元。故宜轩公司主张实新村委会支付余下的建设成本及投资回报的诉讼请求，一审法院予以支持。由于宜轩公司已于2010年5月12日前将房屋交付村民使用，根据宜轩公司与实新村委会签订的《（指标）流转合同1》约定“分期分批按建设进度置换建设成本和回报”，实新村委会未按约申报导致宜轩公司的建设成本及投资回报未能及时收回，应当承担逾期付款的违约责任。宜轩公司与实新村委会签订的《（指标）流转合同1》关于违约责任的约定为“在合同履行中若一方违约，守约方可以主张相关权利，由违约方按守约方的实际损失加银行同期商业贷款利率计算利息损失进行赔偿”，因此，宜轩公司主张从完成安置房分配的次日即2010年5月12日起至付清之日止的逾期付款利息，一审法院予以支持。利息以中国人民银行同期同类贷款基准利率为标准。宜轩公司主张利息按月利率1%计算，缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。4.关于原胥家镇政府、都江堰市政府应否承担共同支付责任的问题。宜轩公司主张原胥家镇政府、都江堰市政府与实新村委会对宜轩公司存在共同义务，故应当共同承担责任。实新村委会称其与宜轩公司签订的合同并无其他合同主体，实新村委会也并非宜轩公司与原胥家镇政府或都江堰市政府签订的行政协议的当事方，实新村委会与原胥家镇政府或都江堰市政府不存在共同的义务或责任。原胥家镇政府、都江堰市政府称其与宜轩公司签订的协议属于行政协议，原胥家镇政府、都江堰市政府与宜轩公司之间并不负有民事上的任何义务或责任，且原胥家镇政府、都江堰市政府与实新村委会对宜轩公司不存在共同的义务，因此，宜轩公司主张原胥家镇政府、都江堰市政府与实新村委会共同支付建设成本和投资回报及利息缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。根据2009年4月5日宜轩公司与原胥家镇政府签订的《（指标）流转合同2》约定“原胥家镇政府原则上同意宜轩公司与实新村委会签订的村民灾后住房重建协议和节约集体基本建设用地（指标）流转合同内容。确保由市国土局确认原胥家镇政府调剂平衡协调后的实新村节约的集体基本建设用地776.7亩指标。按[都府（2008）73号]文件精神，宜轩公司可申请政府按15万元/亩价格统一安排使用，在确保2009年12月31日前安置约定的灾民人数为前提，分期分批按建设进度置换建设成本和回报”；2008年9月27日，宜轩公司与都江堰市政府签订的《投资协议》中约定“都江堰市政府协助宜轩公司在胥家镇实新村灾后住房重建工作完成后，其腾出节约的建设用地，在实新村集体经济组织（农户）同意流转给宜轩公司的前提下，按产权制度改革有关规定，为宜轩公司（或宜轩公司指定的开发公司）办理集体建设用地使用证，需要征收为国有建设用地又符合规划的，都江堰市政府负责组织上报征地手续，通过审批后，都江堰市政府负责按供地程序和要求供地。宜轩公司对取得的国有建设用地有权按国家法律规定使用、抵押、转让等或宜轩公司无项目可按[都府（2008）73号]文件表述‘节约的集体建设用地无项目的，实施主体可申请政府以不超过15万元/亩的价格统一安排使用’的政策精神，在确保2009年12月31日前安置约定的灾民人数为前提，按15万元/亩的价格收购全部或部份宜轩公司的集体建设用地使用指标。”从前述协议约定内容看，宜轩公司分别与原胥家镇政府、都江堰市政府签订的《（指标）流转合同2》《投资协议》和与实新村委会签订的《（指标）流转合同1》虽然合同性质不同，合同约定的具体权利义务不同，但合同共同的指向均是灾后重建安置房建设土地流转项目，目的均是确保社会资金进行安置房建设，同时确保宜轩公司建设交付后按照政策文件规定收回建设成本并获取投资回报。由于案涉“集体土地增减挂钩项目”属于灾后重建时期的特殊政策，要实现合同约定的将节约的集体基本建设用地指标按照15万元/亩价格收购并分期分批置换宜轩公司的建设成本和回报的目的，并非实新村委会、都江堰市政府、原胥家镇政府任何一方可以单独完成，因此，实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府分别与宜轩公司签订的合同在“将实新村节约的集体基本建设用地指标以15万元/亩的价格置换宜轩公司的建设成本和回报”方面存在共同义务，实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府应当分别按照与宜轩公司签订的协议各自履行义务和职责，配合实现置换建设成本和回报的合同目的。本案中，宜轩公司已经履行建设交付义务，原胥家镇政府应当按照《（指标）流转合同2》的约定确保宜轩公司根据调剂平衡协调后的实新村节约的集体基本建设用地776.7亩指标，向政府申请按15万元/亩价格置换建设成本和回报，都江堰市政府也应当按照《投资协议》的约定按15万元/亩的价格收购全部或部份实新村委会节约的集体建设用地使用指标。但在实际履行中，实新村委会没有按照与宜轩公司签订的《（指标）流转合同1》提供776.7亩的节约的集体建设用地指标并报请政府相关部门置换宜轩公司的建设成本和回报，构成根本违约，原胥家镇政府没有依据《（指标）流转合同2》约定履行确保宜轩公司收回建设成本和投资回报的组织协调以及负责办理指标收购资金手续等职责义务存在违约，都江堰市政府也没有按照《投资协议》约定履行统筹协调、协助宜轩公司实现置换建设成本和投资回报的必经前置程序如负责足额收购指标、负责组织上报等职责义务也存在违约，三方各自的违约行为共同构成对宜轩公司的违约，导致宜轩公司不能按约收回建设成本和回报，实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府均应当承担违约责任。由于灾后重建系特殊时期的特殊政策，实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府分别与宜轩公司签订的合同的共同目的是完成灾后重建，三份合同紧密相连、互相衔接、相互依存、互为补充，任何一方主体均不可能单独完成向宜轩公司履行支付建设成本及投资回报的义务，实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府必须共同配合衔接完成，实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府均负有向宜轩公司履行全部支付义务的责任。故宜轩公司主张原胥家镇政府、都江堰市政府与实新村委会共同支付宜轩公司余下的建设成本及投资回报的理由成立，一审法院予以支持。（三）关于宜轩公司请求判令实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府向其支付有偿安置住房价款3067.0799万元及利息应否得到支持的问题宜轩公司与实新村委会签订的《（指标）流转合同1》第四条第（二）款第1项约定“超出约定无偿提供面积的，采取有偿提供方式安置，在实新村的协助下参照[成统筹（2008）93号]农房联建规定办理联建方使用的剩余集体建设用地并发放集体建设用地使用证，以及房产证等有关手续”，可见，对于有偿安置部分实新村委会只是协助办理手续，具体实施是由宜轩公司与农户自行协商。因此，宜轩公司起诉主张有偿安置部分11570.49平方米，应由实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府支付有偿安置住房价款3067.0799万元与合同约定不符，因此，对宜轩公司的该项诉讼请求，一审法院不予支持。(四）关于宜轩公司是否应当向实新村委会返还尚未交付的其他重建房屋2.2万平方米以及宜轩公司是否应当返还实新村委会超付的重建款796.32496万元及其资金占用利息的问题实新村委会反诉称《投资合作协议》《(指标)流转合同1》违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》的强制性规定而无效，灾民安置房屋工程系由实新村委会投资修建，宜轩公司应将全部灾民安置房屋（包括尚未交付的其他重建房屋2.2万平方米）以及实新村委会超付的款项交还给实新村委会。一审法院认为，宜轩公司与实新村委会于2008年9月26日签订的《投资合作协议》以及于2009年4月1日签订的《（指标）流转合同1》合法有效，宜轩公司已按照约定投资修建实新村安置住房，并已按照约定交付安置住房，其他重建房屋2.2万平方米不属于合同约定无偿安置房。都江堰市国土开发整治中心拨付的款项是支付的宜轩公司的建设成本及投资回报，案涉安置房项目建设不能认定为实新村委会投资修建，宜轩公司的建设成本及投资回报并未按约收回，故实新村委会主张返还超付重建款缺乏事实依据。因此，实新村委会要求宜轩公司返还尚未交付的其他重建房屋2.2万平方米以及宜轩公司返还实新村委会超付的重建款796.32496万元及其资金占用利息的理由缺乏事实根据和法律依据，一审法院不予支持。本案审理中，宜轩公司撤回请求判令实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府共同赔偿其工棚、施工设备、水电材料、电线电缆、建筑材料等损失人民币105万元，以及请求判令实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府限期拆除违约在实新村安置小区占地7亩建设的幼儿园所有建筑（含围墙），将净地交宜轩公司使用的诉讼请求，系宜轩公司对己方权利的放弃，且并不损害国家、集体及他人的合法权益，一审法院予以准许。综上所述，宜轩公司的部分诉讼请求成立，一审法院予以支持；实新村委会的反诉请求不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第一百零七条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条规定，经一审法院审判委员会研究，判决：一、都江堰市胥家镇实新社区村民委员会、原都江堰市胥家镇人民政府、都江堰市人民政府于本判决生效后十五日内支付江西省宜轩投资实业有限公司建设成本和投资回报2917.9692万元及该款从2010年5月12日起至付清之日止以中国人民银行公布的同期同类贷款基准利率为标准计付的利息；二、驳回江西省宜轩投资实业有限公司的其他诉讼请求；三、驳回都江堰市胥家镇实新社区村民委员会的反诉请求。一审本诉案件受理费514249.26元，由江西省宜轩投资实业有限公司负担359975.26元，由都江堰市胥家镇实新社区村民委员会、原都江堰市胥家镇人民政府、都江堰市人民政府负担154274元；一审反诉案件受理费用312162.50元，由都江堰市胥家镇实新社区村民委员会负担。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。天马镇政府提交了《成都市人民政府关于同意都江堰市调整部分乡镇（街道）行政区域的批复》一份，拟证明原胥家镇被撤销，其所属行政区域划归天马镇管辖，原胥家镇政府的权利义务由其承继。宜轩公司、实新村委会、都江堰市政府对该批复及证明目的均无异议。宜轩公司提交了以下证据：1.都江堰市人民法院执行局出具的《宜轩公司、江西省第一房屋建筑公司截止2019年12月30日在本院涉案本金及利息》，拟证明实新村委会、原胥家镇政府及都江堰市政府的违约行为致使宜轩公司产生损失7448165.03元；2.国家税务总局都江堰市税务局税源管理股出具的《关于胥家镇实新村灾后重建项目所涉及相关税费的调查说明》，拟证明实新村委会、原胥家镇政府及都江堰市政府的违约行为致使宜轩公司产生税费滞纳金损失7518852.18元;3.余秀楣、余美诉章平生、宜轩公司民间借贷案资料，拟证明为解决案涉项目工程等债务问题，宜轩公司法定代表人章平生向余秀楣、余美借款789万元，至今利息已达662万元，本息总计达1451万元。实新村委会对证据1、2真实性、合法性无异议，但认为与本案中宜轩公司是否存在损失无关，反而证明宜轩公司没有履行投资义务；证据3真实性无异议，但与案涉项目无关。天马镇政府同意实新村委会的质证意见。都江堰市政府对证据2的合法性有异议，认为该说明超出了管理股的权限，对于其它证据同意实新村委会的质证意见。本院对二审中各方提交的证据认证如下：各方对天马镇政府提交的《成都市人民政府关于同意都江堰市调整部分乡镇（街道）行政区域的批复》均无异议，本院予以采信。宜轩公司提交的证据系宜轩公司的对外负债，与宜轩公司未能全额收回建设成本及投资回报之间没有必然的因果关系，不足以证明系因实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府违约造成的实际损失，本院不予采信。二审查明，2008年都江堰市国土开发整治中心与原胥家镇政府签订的《“建设用地增减挂钩”（拆院并院）项目农村集体建设用地开发协议》约定胥家镇金胜村、实新村、新民村“集体建设用地增减挂钩”（拆旧区）项目……参与集体建设用地整理的有1662户4620人……净增耕地（集体建设用地）1538亩（以省厅颁发合格证为准）……净增加的农村集体建设用地面积按包干单价15万元/亩计算，协议总金额23070万元。2008年8月5日都江堰市政府《关于加快灾后农村住房重建的实施意见》的文号为都府发（2008）73号，一审判决载明文号为都府（2008）73号存在笔误，予以纠正。2010年3月31日，实新村委会（甲方）与宜轩公司（乙方）签订《补充协议》，协议首部载明“原胥家镇政府（以下简称见证方）”，该协议未加盖原胥家镇政府公章。本院对一审法院查明的其余事实予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：1.实新村委会与宜轩公司分别于2008年9月26日、2009年4月1日签订的《投资合作协议》《(指标)流转合同1》是否有效;2.宜轩公司起诉实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府是否符合法律规定；3.实新村委会、天马镇政府、都江堰市政府是否负有向宜轩公司支付建设成本、投资回报及利息的义务；4.宜轩公司是否应当返还实新村委会尚未交付的其他重建房屋和超付的重建款项及资金占用利息。一、关于《投资合作协议》《(指标)流转合同1》的效力问题实新村委会主张《投资合作协议》《(指标)流转合同1》未经村民会议讨论决定，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》关于村民会议讨论决定涉及村民利益事项的强制性规定，该合同无效。经查，2008年6月26日成都市人民政府《关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》、2008年8月5日都江堰市政府《关于加快灾后农村住房重建的实施意见》均规定利用社会资金开发重建的，需经集体经济组织三分之二以上的村民同意；2008年9月2日都江堰市国土资源局《关于印发的函》、2008年9月16日《关于城乡建设用地增减挂钩项目（拆院并院、零星建设用地整理）立项和实施要求的函》均规定“城乡建设用地增减挂钩”项目立项需要乡镇人民政府提供村民会议三分之二以上成员或三分之二以上代表、村社、乡（镇）政府签章同意进行集体建设用地整理的意见书。案涉实新村“建设用地增减挂钩”（拆院并院）项目已经立项审批并竣工验收，安置房已交付村民入住。并且，实新村委会已按《（指标）流转合同1》约定将自愿参与统筹自建的村民签字领取的灾民补助金支付宜轩公司。前述事实足以表明宜轩公司通过与实新村委会签订《投资合作协议》《（指标）流转合同1》的方式参与实新村“建设用地增加挂钩”（拆院并院）项目，得到了实新村三分之二以上村民的同意。实新村委会以前述协议未经村民会议讨论决定为由主张该协议无效不能成立。实新村委会在诉讼期间召开村民大会否决前述协议，属于合同订立后作出的单方行为，不影响已订立协议的合法性和有效性。二、关于宜轩公司起诉实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府是否符合法律规定的问题根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十二条规定，“必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当通知其参加诉讼。”《最高人法院关于适用的解释》第七十三条规定:“必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依照民事诉讼法第一百三十二条的规定，通知其参加；当事人也可以向人民法院申请追加。人民法院对当事人提出的申请，应当进行审查，申请理由不成立的，裁定驳回；申请理由成立的，书面通知被追加的当事人参加诉讼。”宜轩公司申请追加原胥家镇政府、都江堰市政府为被告，要求三被告共同向其支付建设成本及投资回报，即主张三被告负有共同义务，因此诉讼标的是共同的，原胥家镇政府、都江堰市政府构成本案必要共同诉讼当事人，一审法院通知原胥家镇政府、都江堰市政府参加诉讼并无不当。原胥家镇政府与宜轩公司签订《投资合作意向性协议》《（指标）流转合同2》、都江堰市政府与宜轩公司签订《投资协议》的目的是引进社会资金推动灾后重建，解决灾民安置问题，前述协议中都江堰市政府、原胥家镇政府的职责是依据政府发布的相关灾后重建政策而确定。该类协议属于行政机关为实现公共利益与相对人订立的具有行政法上权利义务内容的协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”本案中，宜轩公司与原胥家镇政府于2008年、2009年签订协议，与都江堰市政府于2008年签订协议，宜轩公司于2014年10月23日提起诉讼，于2014年11月26日申请追加原胥家镇政府、都江堰市政府为被告，依据当时的法律规定和处理方式，该类协议引发的争议通常由当事人通过民事诉讼程序予以解决。天马镇政府、都江堰市政府关于政府与宜轩公司签订的行政协议所引发的纠纷应作为行政案件审理，应驳回宜轩公司起诉的上诉理由不能成立。实新村委会虽然也上诉请求驳回宜轩公司对其的起诉，且经本院释明后，仍坚持该上诉请求，但并未提出具体的事实和理由。宜轩公司依据其与实新村委会签订的合同起诉实新村委会并不违反民事诉讼法规定的起诉条件，且实新村委会亦在本案中提出了反诉，以抵销或吞并宜轩公司的诉讼请求，因此实新村委会关于驳回宜轩公司起诉的上诉请求不成立。三、关于实新村委会、天马镇政府、都江堰市政府是否应向宜轩公司支付建设成本、投资回报及利息的问题宜轩公司与实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府签订案涉协议均指向灾后重建安置房建设项目，合同目的均是引进社会资金进行安置房建设，建成后给予投资人即宜轩公司相应的投资回报。宜轩公司要实现将节约的集体建设用地指标776.7亩按15万元/亩价格分期分批置换建设成本和投资回报的合同目的，需要实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府三方配合，即实新村委会提供节约的建设用地776.7亩复垦后形成建设用地指标作为宜轩公司工程投资的对价；原胥家镇政府确保实新村委会提供776.7亩建设用地指标，并按都江堰市政府要求办理收购资金手续，根据宜轩公司工程进度分期同步安排资金到位；都江堰市政府按15万元/亩收购宜轩公司的建设用地指标。宜轩公司分别与实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府签订的合同之间紧密相连、互为补充，实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府三者实质为以社会资金进行安置房建设项目这一框架性协议的一方当事人，三者均负有向宜轩公司支付建设成本及投资回报的义务。实新村委会主张宜轩公司未履行出资义务，案涉项目实际是利用政府资金建设，即利用都江堰市国土开发整治中心拨付的款项完成建设，宜轩公司仅是代建主体。对此，本院认为，宜轩公司已履行出资义务，都江堰市国土开发整治中心拨付的款项属于宜轩公司前期工程分期分批置换的建设成本及应收取的投资回报。第一、都江堰市政府办公室《关于进一步规范农村灾后重建指标统筹外挂挂钩项目实施和管理的通知》载明“市国土整治中心聘请的会计师事务所对实施主体上一期资金使用情况出具审计报告”，在项目建设过程中，四川瑞堰会计师事务所多次对宜轩公司投入项目资金情况进行审计，并确认截止2009年12月29日，宜轩公司投入项目资金64806288.278元。第二、从都江堰市国土开发整治中心拨付款项的程序看，案涉款项是经四川瑞堰会计师事务所出具审计报告后拨付，由都江堰市国土开发整治中心拨付原胥家镇政府，原胥家镇政府再拨付给实新村委会，实新村委会再行拨付。该款项的拨付程序符合都江堰市政府办公室《关于进一步规范农村灾后重建指标统筹外挂挂钩项目实施和管理的通知》中规定的以社会资金参与实施的外挂项目的项目资金拨付程序，即经审计后由市国土整治中心—乡政府增减挂钩专户—村委会账户—农户—实施主体。第三、实新村委会与宜轩公司于2009年4月1日签订的《（指标）流转合同1》明确约定实新村委会应报请政府部门按宜轩公司的工程进度分批置换建设成本和回报。此外，宜轩公司与实新村委会签订的《投资合作协议》、与原胥家镇政府签订的《（指标）流转合同2》均明确按宜轩公司工程进度分期分批置换建设成本和回报；宜轩公司与原胥家镇政府签订的《协议书》亦载明“原胥家镇政府负责按市政府要求办理节约集体基本建设用地指标收购资金手续，并按宜轩公司工程进度逐步分期同步安排资金到位”。前述约定表明宜轩公司投资的建设成本与回报是按工程进度分期分批收回的，该约定不会产生实新村委会所称“分期分批”是指分期分批安置灾民而非支付建设成本和投资回报的理解。从前述政策规定、合同约定及款项拨付的方式看，通过都江堰市国土开发整治中心层层下拨给实新村委会的款项实质是用于支付宜轩公司的建设成本及投资回报。实新村委会与施工方之间并无合同关系，其直接向施工方支付部分工程款的行为，属于委托代付行为，不会因此改变宜轩公司投资人及项目实施主体的地位。尽管宜轩公司与都江堰市政府签订的《投资协议》中未直接约定都江堰市政府收购集体建设用地指标的具体数额，但实新村委会、原胥家镇政府分别与宜轩公司签订的协议中明确承诺确保宜轩公司取得776.7亩建设用地指标，且2008年9月26日宜轩公司与实新村委会签订的《投资合作协议》中确定实新村委会提供的宅基地、林园地面积以国土局实测为准；2008年都江堰市国土开发整治中心与原胥家镇政府签订的《“建设用地增减挂钩”（拆院并院）项目农村集体建设用地开发协议》中确认了原胥家镇下辖的三个村包括实新村在内总计节约的建设用地指标数额；2008年12月28日原胥家镇政府与实新村委会签订的《农村集体建设用地整理框架协议》确认实新村节约集体建设用地指标约776.7亩，并注明该面积为国土局与原胥家镇政府审定的面积；宜轩公司与实新村委会签订的《（指标）流转合同1》、与原胥家镇政府签订的《（指标）流转合同2》均有“市国土局确认原胥家镇政府调剂平衡后的实新村节约建设用地指标为776.7亩”的表述。前述协议内容，以及在案多份证据均表明，实新村建设项目能够形成776.7亩建设用地指标是经原胥家镇政府与都江堰市国土部门在实际测量面积，组织公示参与集体建设用地整理人数、复垦为耕地的农村建设用地亩数的情况下确认的，都江堰市政府对于宜轩公司应取得776.7亩建设用地指标是明知的，且原胥家镇政府、实新村委会是在都江堰市政府的安排下与宜轩公司签订协议，因此，宜轩公司的投资对价应按776.7亩用地指标进行计算。至于实际通过验收的土地指标是否达到776.7亩，均不影响实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府向合同相对方宜轩公司承担履行合同义务的责任。因此，一审法院法院认定实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府向宜轩公司支付建设成本和投资回报2917.9692元并无不当，本院予以确认。宜轩公司于2010年5月12日前已将房屋交付村民使用，依据分期分批按工程进度置换建设成本及投资回报的约定，宜轩公司未及时取得该款存在资金占用损失，一审法院以中国人民银行公布的同期同类贷款基准利率计算资金占用损失并无不当。宜轩公司主张其实际损失高于按该标准计算的利息，如前所述，其提供的证据系对外负债，与宜轩公司未能全额收回建设成本及投资回报之间没有必然的因果关系，不足以证明系因实新村委会、原胥家镇政府、都江堰市政府违约造成的实际损失，因此对其主张按月利率1%为标准计付利息的上诉请求，本院不予支持。四、关于宜轩公司是否应当返还实新村委会尚未交付的其他重建房屋和超付的重建款项及资金占用利息的问题实新村委会主张案涉工程系其投资建设，宜轩公司应向其交付建成的所有房屋以及返还其超付的重建款。如前所述，都江堰市国土开发整治中心拨付给原胥家镇政府，再由原胥家镇政府拨付给实新村委会的款项实质为宜轩公司按照工程进度分期分批置换的建设成本和投资回报。宜轩公司尚未按约收回建设成本及投资回报，实新村委会关于超付重建款的主张无事实依据。对于实新村委会提出的返还其他重建房的问题。宜轩公司已按合同约定向实新村委会交付无偿安置房5.6万平方米，实新村委会主张宜轩公司向其交付其他重建住房2.2万平方米亦无事实依据。实新村委会的该项上诉请求不成立，本院不予支持。综上，实新村委会、天马镇政府、都江堰市政府及宜轩公司的上诉请求均不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费622497.76元，由江西省宜轩投资实业有限公司负担122636.8元；由都江堰市胥家镇实新社区村民委员会负担312162.50元；由都江堰市胥家镇实新社区村民委员会、都江堰市天马镇人民政府、都江堰市人民政府共同负担187698.46元。本判决为终审判决。审判长  马成波审判员  司 伟审判员  叶 欢二〇二〇年五月六日法官助理余鑫书记员隋艳红