海南省琼中黎族苗族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼9030行初5号 原告：琼中胜达机动车驾驶学校有限公司，住所地琼中黎族苗族自治县（以下简称琼中县）营根镇海榆路498号。统一社会信用代码：91469036090509547J。 法定代表人：郁业贤，该公司经理。 委托代理人：周仁海，海南刚峰律师事务所律师。 委托代理人：黄后湘，海南刚峰律师事务所实习律师。 被告：琼中黎族苗族自治县综合行政执法局，住所地：海南省琼中县营根镇营根路原公安局办公楼四楼。统一社会信用代码：11468846MB0384438T。 法定代表人：李振高，该局局长。 委托代理人：裴儒静，海南天皓律师事务所律师。 委托代理人：潘家川，该局工作人员。 原告琼中胜达机动车驾驶学校有限公司(以下简称胜达驾校）不服被告琼中黎族苗族自治县综合行政执法局（以下简称琼中县综合执法局）行政强制执行决定纠纷一案，原告于2019年12月29日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月2日立案后，于同年3月10日向被告琼中县综合执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭审理了本案。原告胜达驾校的委托代理人周仁海、黄后湘，被告综合执法局的委托代理人裴儒静、潘家川到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告琼中县综合执法局于2019年12月10日作出琼中综执强决字[2019]第17号《强制执行决定书》（以下简称“17号决定”）要求原告胜达驾校、案外人刘荣和在2019年12月11日前将位于琼中县湾岭镇白鹭湖度假区旁建设一间铁皮房和一块练车场地的物品及时搬离，琼中县综合执法局将对上述建筑物进行拆除，如在规定时间内未及时搬离，一切损失由当事人自行负责。原告胜达驾校认为琼中县综合执法局作出的行政强制执行决定认定事实不清、证据不足，将停车场及旅游配套设施定性为违法建筑物错误，故向本院提起行政诉讼，请求撤销17号《强制执行决定书》。 原告胜达驾校诉称，一、被告作出17号决定将涉案的停车场及旅游配套设施认定违法建筑物，并决定对违法建设建筑物实施强制拆除，其认定的事实不清，证据不足，且将停车场及旅游配套设施定性为违法建设建筑物明显错误。 1993年10月29日，涉案的土地就通过受让取得国有土地使用权，并全部缴纳了土地使用权出让金，土地的性质为旅游建设用地。1994年4月22日，涉案土地获得《建设用地规划许可证》，可用于开发宾馆、餐厅、卡拉OK、歌舞厅及水上娱乐等项目。为了进一步完善古月休闲农庄旅游项目的基础配套设施，为游客提供停车和练车场地，台商刘荣和与胜达驾校便以合作的方式建造涉案停车练车场地。 另外，根据海南省人民政府办公厅琼府办[2016]130号文的要求，县级人民政府应当将教练场建设纳入市县城乡规划、土地利用总体规划及“多规合一”总体规划的范围。根据《机动车驾驶员培训管理规定》第十条第(七)项的规定，机动车驾驶员培训学校应当具备必要的教学设施、设备和场地。据此，原告于2016年12月2日就已经向琼中黎族苗族自治县规划局(以下简称“县规划局”)提交申请补办报建手续，然而县规划局却在其作出行政处罚被确认违法的情形之下仍拒绝为原告办理。 由上可见，涉案场地仅是古月休闲农庄的旅游基础配套设施，既不是建筑物、构筑物，也不是道路、管线工程，不必申请批准建设工程规划许可证。此外，原告也已按130号文的要求向县规划局提交规划报建申请，未能取得规划报建手续是县规划局的行政不作为所造成。因此，被告作出17号决定所认定的事实不清，证据不足，且将停车练车场地认定为违法建筑物明显错误。 二、退一步而言，如被告认为上述场地应当申请办理建设工程规划许可证，那么被告对原告作出17号决定也明显不当，依法应当予以撤销或纠正。 涉案的土地是旅游建设用地，已取得《建设用地划许可证》，原告对土地的利用没有违反土地利用总体规划和城乡规划。为了充分利用有限的土地资源，完善旅游项目的基础配套设施，给游客提供优质便捷的服务，原告总共投入160多万建造了停车练车场地。原告所合作的项目为当地无业青年提供了就业机会，带动了琼中地区旅游业和经济的发展。 若是被告对上述场地进行强制拆除，不仅会使原告遭受惨重的经济损失，而且将导致民营企业对政府行政行为和诚信失去信心，严重影响整个琼中县的投资环境。 另外，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，城乡规划主管部门对尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，应当责令限期改正，只有无法采取改正措施消除影响的，才能采取限期拆除措施。具体到本案中，若是被告认为原告建造的停车练车场地未办理建设工程规划许可证，不符合法律的规定，应进行处罚，完全可以通过责令原告补办报建手续或采取整改措施纠正违法。因此，被告直接对原告作出拆除违法建筑物的处罚决定明显不当，且处罚的幅度过重，违背了行政处罚的处罚与教育相结合原则，依法应当予以撤销或纠正。 三、被告作出[2019]琼中综执行决字第78号《行政处罚决定书》(以下简称“78号决定”)的行为明显违反《行政处罚法》中“一事不再罚”和“诚实守信”的原则，不能作为17号决定的处罚依据。 2016年11月21日，琼中黎族苗族自治县规划局对原告建造停车练车场地的行为作出[2016]琼中行决字第148号《行政处罚决定书》。2016年12月8日，原告不服148号处罚决定，向琼中黎族苗族自治县人民政府提出行政复议申请。2017年2月13日，琼中黎族苗族自治县人民政府作出的琼中复字[2016]26号《行政复议决定书》，维持了148号处罚决定。2017年2月28日，原告向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。2017年4月27日，海南省第一中级人民法院作出(2017)琼96行初43号《行政判决书》，驳回原告的诉讼请求。原告不服，向海南省高级人民法院提起上诉。2017年12月8日，海南省高级人民法院作出(2017)琼行终1683号《行政判决书》(见证据1)，撤销海南省第一中级人民法院(2017)琼96行初43号行政判决，确认县规划局作出[2016]琼中行决字第148号《行政处罚决定书》的行政行为违法，撤销县政府作出琼中复字[2016]26号《行政复议决定书》。2018年12月25日，被告又以同一理由和依据作出[2018]琼中综执行决字第67号《行政处罚决定书》，但是其又在原告提交行政复议申请后自行撤销了该处罚决定。 2019年10月12日，被告又再次作出[2019]琼中综执行决字第78号《行政处罚决定书》。根据《行政处罚法》第二十四条的规定，对相对人的同一违反行政管理秩序的行为，不得以同一理由和依据，给予两次以上的行政处罚，被告的重复作出行政处罚决定的行为明显违反了“一事不再罚”和“诚实守信”的原则。同时，被告的行为也违反了海南省高级人民法院为了避免徒增各方诉累，节约行政和司法资源，从而确认148号决定违法的最终目的。因此，被告作出78号决定明显违反法律规定，不能作为17号决定的处罚依据。 四、被告作出17号决定的程序违法。 原告对被告作出的[2019]琼中综执行决字第78号《行政处罚决定书》不服，于2019年10月21日依法向琼中黎族苗族自治县人民政府申请行政复议，并已经立案受理。根据《行政强制法》第四十四条的规定，只有“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的”才能进行强制拆除。因此，被告在原告已对78号决定申请复议，且未经依法确认其处罚决定合法的前提下就直接作出17号决定明显程序违法。 综上所述，被告作出17号决定所认定的事实不清，证据不足，程序违法，且适用法律错误。为保护原告的合法权益，特根据《行政诉讼法》之规定，依法向贵院提起诉讼，恳请判如所请。 原告向本院提交了7分证据：1、17号《强制执行决定书》，证明胜达驾校具有本案行政诉讼的原告主体资格；2、海南省高级人民法院（2017）琼行终1683号《行政判决书》、[2016]琼中行决字第148号《行政处罚决定书》，证明涉案土地的性质为旅游建设用地，并已取得建设用地许可，原告合作铺设涉案场地为旅游基础配套设施的事实和琼中黎族苗族自治县规划局曾作出[2016]琼中行决字第148号《行政处罚决定书》，最终被二审法院确认违法；3、海南省人民政府办公厅[2016]130号文件，证明海南省人民政府要求县级人民政府应将教练场建设纳入市县城乡规划、土地利用总体规划及“多规合一”总体规划的范围的事实；4、《关于办理临时建设工程规划许可证的请示》，证明原告于2016年12月2日向县规划局提交申请补办报建手续的事实；5、[2018]琼中综执行决字第67号《行政处罚决定书》、琼中综执行罚撤[2019]第1号《行政处罚撤销决定书》，证明被告于2018年12月25日又以同一理由和依据对原告进行同一处罚，在原告申请复议后又自行撤销行政处罚决定的事实；6、琼中综执行决字[2019]第78号《行政处罚决定书》，证明原告又再次以同一理由和依据对原告作出行政处罚的事实；7、受理通知书，证明原告对琼中综执行决字[2019]第78号《行政处罚决定书》申请行政复议。 被告琼中县综合执法局辩称，一、原告未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自新建违法建筑，被告对其作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，原告与刘荣和于2015年12月份左右，共同出资在位于琼中县湾岭镇白鹭湖度假区旁，建设一间铁皮房和一块练车场，练车场硬化占地面积11119.22平方米，简易铁皮房占地面积约70.77平方米，用途供原告所招学员练车考试，现已建好并投入使用。经调查，上述简易铁皮房及练车场未依法办理建设工程规划许可证，依法属于违法建筑。上述事实，有被告提供的证据予以佐证。原告擅自建设违法建筑事实清楚，证据充分。二、被告作出行政处罚决定及强制执行决定程序合法，符合法律规定。2019年8月22日，被告向原告下达行政处罚事先告知书（琼中综执行告字[2019]第84号）向原告告知其在收到告知书之日起3日内有提出陈述、申辩、申请听证的权利。2019年10月12日被告向原告下达行政处罚决定书（琼中综执行决字[2019]第78号）已对原告告知其拥有的法律救济权利。2009年11月4日，被告向原告下达行政处罚决定催告书（琼中综执行催字[2019]第61号）2019年12月10日被告向原告下达强制执行决定书（琼中综执强决字[2019]第17号）。上述行政处罚文书均已向原告送达，被告作出行政处罚决定以及强制执行决定的程序符合《行政处罚法》第三十一条、三十二条及《行政强制法》第三十五条和第三十七条的规定。三、被告作出行政处罚决定和强制执行决定有法律依据，适用法律正确。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价5%以上以及10%以下的罚款无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款。本案中原告行为已违反上述法律规定，被告作出的行政处罚适用法律正确，处罚并无不当。另外《行政强制法》第三十七条规定，经催告当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的行政机关可以作出强制执行决定。依照该条规定，被告作出强制执行决定并无不当。四、原告主张没有事实及法律依据，应当驳回。（一）原告所建涉案建筑是用于驾校学员练车考试使用，且其提供的《建设用地规划许可证》许可主体为台利公司，且已因未申请延期而失效，涉案建筑属于未批先建。首先涉案土地用途是用于建设宾馆、餐厅、卡拉OK、水上娱乐项目等。原告诉称其所建项目部是练车场，而是提供给游客娱乐、练车及停车场地，但涉案建筑是以练车场的标准来建设，用途为其所招驾校学员练车考试使用，并非仅提供给游客娱乐及停车。其次，原告提交的《建设用地规划许可证》的许可主体是台利公司，但涉案建筑物是由原告与刘荣和出资共同建设，且《建设用地规划许可证》因未申请延期而失效。因此台力公司的《建设用地规划许可证》并不能证明原告与刘荣和的建设行为合法。海南省第一中级人民法院，海南省高级人民法院分别作出的（2017）琼96行初43号行政判决书及（2017）琼行终1683号行政判决书对上述事实也予以印证。原告与刘荣和在建设涉案建筑前因办理建设工程规划许可证涉案建筑物和构筑物属未批先建。（二）琼中县规划局作出的[2016]琼中行决字第148号《行政处罚决定书》已经撤销。被告作出的第78号行政处罚决定书并未违反“一事不再罚原则”。《行政处罚法》第五十四条规定，行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度……行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。根据上述规定，行政机关有关撤销处罚。本案中，琼中县规划局作出的[2016]琼中行决字第148号《行政处罚决定书》已经主动撤销，被告作出的第78号《行政处罚决定书》是本案唯一的处罚决定，并未违反“一事不再罚原则”。综上所述，原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自兴建违法建筑，被告作出行政处罚决定及强制执行决定有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告诉求。 被告琼中县综合执法局于2020年4月16日当庭向本院提交了95份证据。 1.行政违法案件立案审批表（琼中行违法字[2016]第145号）； 2.琼中黎族苗族自治县城建监察大队关于琼中胜达机动车驾驶学校有限公司建设项目核查的函（琼中城监函[2016]145号）； 3.违法建筑现场图片； 4.琼中黎族苗族自治县规划局关于琼中胜达机动车驾驶学校办理临时建设工程规划许可的复函（琼中规函[2016]465号）； 5.行政执法责令（限期）改正通知书（[2018]琼中行改字第197号）； 6.海南省城建监察调查询问通知书（琼询通字建[2016]第131号）； 7.行政执法责令（限期）改正通知书（[2018]琼中行改字第198号）； 8.送达“行政执法责令（限期）改正通知书”现场照片； 9.行政执法调查（检查）笔录(曾繁捷)； 10.行政执法调查（检查）笔录(郁业贤)； 11.行政执法调查（检查）笔录现场照片； 12.行政执法现场勘查（检查）记录； 13.授权委托书； 14.行政执法调查（检查）笔录(周雄)； 15.行政执法责令（限期）改正通知书（[2016]琼中行改字第199号）； 16.送达“行政执法责令（限期）改正通知书”现场照片； 17.关于琼中胜达机动车驾驶学校有限公司、刘荣和（行政处罚）案件的调查报告； 18.行政处罚告知书呈批表； 19.行政处罚事先告知书（[2016]琼中行告字第143号） 20.行政处罚文书送达回证； 21.送达“行政处罚事先告知书”现场照片； 22.行政处罚决定书呈批表； 23.行政处罚决定书（[2016]琼中行决字第148号）； 24.行政处罚文书送达回证； 25.送达“行政处罚决定书”现场照片； 26.行政处罚决定催告呈批表； 27.行政处罚决定催告书； 28.行政处罚文书送达回证； 29.送达“行政处罚决定催告书”现场照片； 30.琼中黎族苗族自治县人民政府关于同意拆除卓由香、曾汉兴等4户违法建筑的批复； 31.强制执行决定书呈批表； 32.强制执行决定书（琼中强决字[2016]第154号）； 33.行政处罚文书送达回证； 34.送达“强制执行决定书”现场照片； 35.强制执行公告书呈批表； 36.强制执行公告书（[2016]琼中建告字第154号）； 37.行政处罚文书送达回证； 38.送达“强制执行公告书”现场照片； 39.行政执法调查(检查)笔录（郁业贤）； 40.琼中黎族苗族自治县城乡规划委员会2011年第四次会议纪要； 41.琼中县规划局行政处罚事先告知书的申辩意见； 42.行政处罚决定催告书的申辩意见； 43.建设用地规划许可证等相关材料； 44.合作协议书； 45.关于古月旅游度假山庄停车场建设使用情况的说明； 46.琼中黎族苗族自治县人民政府《行政复议决定书》（琼中复字[2016]26号）； 47.海南省第一中级人民法院《行政判决书》（2017）琼96行初43号； 48.文件呈批表； 49.海南省高级人民法院《行政判决书》(2017)琼行终1683号； 50.撤销行政强制执行决定书； 51.行政处罚文书送达回证； 52.琼中黎族苗族自治县规划委员会关于撒销行政处罚决定书的函（琼中规函[2018]586号）； 53.行政文书送达回证； 54.送达“撤销行政处罚决定书”现场照片； 55.2琼中黎族苗族自治县规划委员会关于撤销行政处罚决定书的函（琼中规函[2018]586号）； 56.行政文书送达回证； 57.送达“撒销行政处罚决定书”现场照片； 58.行政处罚事先告知书（[2018]琼中综执行告字第74号）； 59.行政处罚事先告知书送达回证； 60.送达行政处罚事先告知书现场照片； 61.行政处罚事先告知书（[2018]琼中综执行告字第74号）； 62.送达行政文书送达回证； 63.送达行政处罚事先告知书现场照片； 64.行政处罚决定书（[2018]琼中综执行决字第64号）； 65.行政处罚决定书送达回证； 66.送达“行政处罚决定书”现场照片； 67.行政处罚决定书送达回证； 68.送达“行政处罚决定书”现场照片； 69.琼中黎族苗族自治县综合行政执法局《行政处罚撤销决定书(琼中综执行罚撒[2019]第1号)； 70.琼中黎族苗族自治县综合行政执法局《行政处罚撤销决定书》(琼中综执行罚撒[2019]第1号)； 71.行政处罚撇销决定书送达回证； 72.行政处罚撤销决定书送达回证； 73.台湾居民来往大陆通行证(刘荣和)； 74.行政执法调查(检查)笔录(刘荣和)； 75.刘荣和笔录现场照片； 76.法律文书指定送达确认书； 77.《行政处罚事先告知书》（[2018]琼中综执行告字第84号）； 78.行政处罚事先告知书送达回证； 79.《行政处罚决定书》（[2018]琼中综执行决字第78号）； 80.下达行政处罚决定书现场照片； 81.行政处罚决定书送达回证； 82.行政处罚决定催告书（琼中综执行催字[2019]第61号）； 83.行政处罚决定催告书（琼中综执行催字[2019]第61号）； 84.下达行政处罚决定催告书现场照片； 85.行政处罚决定催告书送达回证； 86.《强制执行决定书》（琼中综执强决字[2019]第17号）； 87.强制执行决定书送达回证； 88.下达强制执行决定书现场照片； 89.强制执行公告书（[2019]琼中综执告字第18号）； 90.强制执行公告书送达回证； 91.指定强制执行公告书现场照片； 92.邮政储蓄邮寄回执单； 93.违法建筑物测量成果报告 94.琼中黎族苗族自治县人民政府《行政复议决定书》（琼中复字[2019]第18号）； 95.关于邮件投递签收情况的说明。 证据1-4、6、9-14、17、30、39、41-45、73-74、93，上述证据证明原告在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自新建一间铁皮房和一块练车场，被告依法认定该铁皮房和练车场为违法建筑，事实清楚证据充分。证据5、7、8、15-16、18-29、31-38、48、50-51、58-68、71-72、76-92、95，上述证据证明了被告依法向原告作出处罚决定及强制执行决定，并依法送达相关法律文书，程序合法。证据47、49，是两份判决书，证明经省一中院及高院两级法院审理后认定，涉案建筑系违法建筑的事实。证据46、94是两份复议决定，证明了经复议机关复议后认定被告作出的处罚决定事实清楚，证据充分，法律适用正确，程序合法。证据52-57、69-70是规划委和执法局作出的撤销处罚决定，两份撤销处罚决定，证明了县规划委已撤销原作出的处罚决定书，综合执法局也撤销了原作出的64号处罚决定书，证明本案不存在一事不再罚的问题。证据40被告撤回不再作为证据提交。 经庭审质证，原告对被告提交的证据，认为当庭提交超过举证期限，不发表质证意见。被告对原告提交的证据质证如下：对于原告证据一的三性予以确认，其证明内容没有异议。对证据二，高院的判决还有处罚决定，其真实性没有异议，但是对证明内容有异议。本案的涉案的土地其性质是旅游建设用地，但是并未取得建设工程规划许可，其有用地许可但已经超期，因此在法律上已经失效了。另外高院的这份判决已就其涉案的建筑设施已确认违法。证据三，对其真实性予以确认，但是与本案没有关联性，对其证明内容不予认可。证据四，对其真实性予以确认，对其证明内容也予以确认。同时说明行规划局因其办理报建手续并不符合法律规定的条件，对其予以驳回。这就说明了其违法建筑的这个事实。对于证据五，其真实性予以确认，但是证明内容不予确认。该第五份证据正好说明了被告依据法律规定主动审查自己实施的行政行为，对其行政行为做出了撤销。因此本案不存在一事不再罚的问题。对证据六其真实性没有异议。但是对其证明内容有异议。被告是依法作出的行政处罚，并非再次用同一理由和依据对原告作出处罚。对第七份证据三性和证明内容没有异议。 本院根据各方当事人在庭审中的质证意见，对各方当事人提交的证据作如下认定： 一、对被告琼中县综合执法局提供的94份证据的认定。原告认为被告当庭提交，不发表质证意见，但结合本案情况，被告基于同一事实先后作出行政处罚决定和行政强制执行决定两个行政行为，原告对两个行政行为不服均提起诉讼，本院分别以（2020）琼9030行初5号和7号立案，决定合并审理。被告对于两个案件的证据完全一致，本院也依法将被告在行初7号的证据送达了原告，且庭审中，被告说明其认为行初5和7号案基于同一个案件事实，证据一致，也依法在举证期限内提交,故本院认为被告已提供证据。证据1-4、6、9-14、17-30、39、41-45、73-74、93内容真实，来源合法，与本案有关联性，证明被告琼中县综合执法局在原琼中县规划局调查下，认定原告未取得建设工程规划许可证建设的铁皮房和练车场为违法建筑,事实清楚。证据5、7、8、15、16、18-29、31-38、48、50、51、58-68、71、72、76-92、95上述证据证明了被告依法向原告作出处罚决定及强制执行决定，并送达相关法律文书。证据47、49，是两份判决书，一中院作出的43号行政判决书被省高院予以撤销，省高院作出的1683号行政判决书可以证明涉案建筑系违法建筑的事实。证据46、94是两份复议决定，26号行政复议决定书已被撤销，18号《行政复议决定书》证明琼中县政府维持了78号《行政处罚决定书》。证据52-57、69-70是规划委和执法局作出的撤销处罚决定，两份撤销处罚决定。证明了县规划委已撤销原作出的处罚决定书，综合执法局也撤销了原作出的64号处罚决定书，证明本案不存在一事不再罚的问题。 二、对原告胜达驾校提供的7分证据的认定。证据1系原告诉请撤销的17号《强制执行决定书》，证明琼中县综合执法局于2019年12月10日对原告作出强制执行决定。证据2系生效法律文书，与本案有关联，本院作为认定事实的依据。证据3与本案无关联。证据4系原告提起补办报建手续的申请，但已答复不予受理，不能作为认定原告建设铁皮房和练车场合法的证据。证据5、6内容真实、来源合法，与本案有关联，但不能证明被告对原告进行了再次处罚。证据7证明了琼中县政府受理了原告对78号《行政处罚决定书》的行政复议申请。 经审理查明，2016年，原琼中县城建监察大队在巡查时，发现原告并未办理建设工程规划许可证就在位于琼中县湾岭镇白鹭湖度假区旁建设一间铁皮房和一块练车场。原琼中县城建监察大队向原琼中县规划局报告。同年11月4日，原琼中县规划局立案调查，确定原告未办理建设工程规划许可证就建设铁皮房和练车场。经测量，铁皮房建设用地面积对72.08平方米，练车场建设用地面积为11772.78平方米。原琼中县规划局先后于2016年11月4日、11月7日、11月16日分别向胜达驾校的法定代表人郁业贤、刘荣和、胜达驾校作出《行政执法责令（限期）改正通知书》，以建设练车场和铁皮房违法为由，要求三当事人停止违法行为并予以改正。其中，向刘荣和作出的上述通知书由郁业贤予以签收。2016年11月17日，原琼中县规划局向胜达驾校、刘荣和送达了《行政处罚事先告知书》（[2016]琼中行告字第143号），告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利。该告知书于同日由郁业贤予以签收。原告于2016年11月17日提出申辩意见。2016年11月21日，原琼中县规划局作出148号《行政处罚决定书》，处罚内容为：从本决定书送达之日起七日内，自行拆除该栋违法建筑物。并在2016年11月21日在原琼中县城建监察大队送达给了胜达驾校的员工徐世峰。2016年12月6日，琼中黎族苗族自治县住房和城乡建设局作出《强制执行决定书》（琼中强决字[2016]第154号），并于当日在原琼中县城建监察大队送达给胜达驾校的员工徐世峰。2016年12月8日，胜达驾校不服原琼中县规划局作出的行政处罚决定，向琼中县政府提出行政复议申请。琼中县政府受理后，向原琼中县规划局送达了行政复议答复通知书。原琼中县规划局提交了行政复议答复书以及作出行政处罚决定的相关证据材料。2017年2月13日，琼中县政府作出26号《行政复议决定书》，维持原琼中县规划局作出的148号《行政处罚决定书》。胜达驾校、刘荣和不服原琼中县规划局作出的行政处罚决定和琼中县政府作出的行政复议决定，向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。海南省第一中级人民法院受理后，于2017年4月27日作出（2017）琼96行初43号行政判决，驳回原告琼中胜达机动车驾驶学校有限公司、刘荣和的诉讼请求。胜达驾校、刘荣和不服海南省第一中级人民法院（2017）琼96行初43号行政判决，上诉于海南省高级人民法院。海南省高级人民法院于2017年12月8日作出（2017）琼行终1683号行政判决，一、撤销海南省第一中级人民法院（2017）琼96行初43号行政判决；二、确认琼中黎族苗族自治县规划局于2016年11月21日作出[2016]琼中行决字第148号《行政处罚决定书》的行政行为违法；三、撤销琼中黎族苗族自治县人民政府于2017年2月13日作出的琼中复字[2016]26号《行政复议决定书》；四、驳回上诉人琼中胜达机动车驾驶学校有限公司、刘荣和的其他诉讼请求。2017年5月27日，琼中黎族苗族自治县住房和城乡建设局作出《撤销行政强制执行决定书》，“撤销我机关于2016年12月6日作出的《强制执行决定书》（琼中强决字[2016]第154号）”，并在胜达驾校送达给其员工徐世峰。2018年12月12日，琼中黎族苗族自治县规划委员会作出关于撤销行政处罚决定书的函，“根据海南省高级人民法院行政决定书（（2017）琼行终1683号），现对行政处罚决定书（[2016]琼中行决字第148号）给予撤销”，并于2018年12月14日在琼中县湾岭镇白鹭湖度假区海南台利旅游业有限公司办公室送达给台利公司的员工以及胜达驾校办公室送达给其员工徐世峰。2018年12月18日，琼中县综合执法局作出《行政处罚事先告知书》，并在琼中县湾岭镇白鹭湖度假区送达给台利公司的员工周雄、琼中县胜达驾校办公室送达给胜达驾校的员工徐世峰，告知胜达驾校、刘荣和拟作出行政处罚决定的事实，理由和依据，并告知其依法享有的权利。2018年12月25日，琼中县综合执法局作出《行政处罚决定书》（[2018]琼中综执行决字第67号），处罚内容：从本决定书送达之日起七日内，自行拆除该栋违法建筑物。当日该决定书在胜达驾校办公室送达给胜达驾校员工徐世峰，在琼中县湾岭镇白鹭湖度假区海南台利旅业有限公司办公室送达给其员工周雄。2019年3月29日，琼中县综合执法局作出《行政处罚撤销决定书》（琼中综执行罚撤[2019]第1号），决定：撤销2018年12月25日本机关作出的《行政处罚决定书》（[2018]琼中综执行决字第67号）。当日，该决定书送达胜达驾校的员工陈锦，台利公司的员工周雄。2019年9月30日，琼中县综合执法局作出《行政处罚事先告知书》（琼中综执行告字[2019]第84号），并当日在琼中县综合执法局4楼办公室送达给胜达驾校的员工徐世峰。同日，以邮寄送达的方式寄给了刘荣和签名确认的法律文书指定送达地址，并于10月1日予以签收。2019年10月12日，琼中县综合执法局作出《行政处罚决定书》（琼中综执行决字[2019]第78号），处罚内容为：从本决定书送达之日起七日内，自行拆除上述违法建筑物和其他违法设施。当日，该决定书在胜达驾校办公处送达给胜达驾校员工徐世峰。2019年10月14日，78号决定书以邮寄方式送达给刘荣和确定的指定地址，10月15日该决定书被签收。2019年11月4日，琼中县综合执法局作出《行政处罚决定催告书》（琼中综执行催字[2019]第61号），“责令你限期拆除在琼中县湾岭镇白鹭湖度假区旁建设的违法建筑和其他违法设施”。当日，该催告书在胜达驾校办公处送达给其员工陈锦。2019年12月10日，琼中县综合执法局作出《强制执行决定书》（琼中综执强决字[2019]第17号），要求胜达驾校和刘荣和在2019年12月11日前将该建筑内的物品及时搬离，我局将对上述建筑物进行拆除，如在规定时间内未及时搬离，一切损失由当事人自行负责。当日，该决定书在胜达驾校办公处送达给其员工徐世峰。2019年12月12日，琼中县综合执法局作出《强制执行公告书》（[2019]琼中综执告字第18号），并于当日在胜达驾校办公处送达给其员工陈锦。61号催告书和17号强制执行决定书于2019年12月17日邮寄刘荣和，12月18日签收。2019年10月21日，胜达驾校不服琼中县综合执法局作出的78号行政处罚决定，向琼中县政府提出行政复议申请。 本院还查明，原告用于建设铁皮房和练车场的土地系琼中县国土资源局于1993年10月29日出让给海南台利旅业有限公司。1994年4月22日琼中县建设委员会给海南台利旅业有限颁发了编号为002号的《建设用地规划许可证》，用地项目名称是宾馆、餐厅、卡拉OK、水上娱乐项目等。2008年9月20日由琼中县政府给海南台利旅业有限公司颁发了琼中国用（2008）第034号《国有土地使用证》，土地使用权登记在海南台利旅业有限公司名下，土地用途为旅游用地。 另查明，2015年3月11日刘荣和与胜达驾校签署合作协议书，约定建设综合性服务设施。涉案的练车场系刘荣和与胜达驾校合作所建的项目，但并未办理建设规划许可证，也未报建。 本院认为，本案的争议焦点为：被告琼中县综合执法局作出17号《强制执行决定书》认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否准确。 一、琼中县综合执法局作出强制执行决定认定事实方面。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，涉案铁皮房和练车场地是胜达驾校与刘荣和于2015年3月11日签署合作协议后建设的项目，其用地位于琼中县政府《海南省琼中县湾岭镇镇区控制性详细性规划》（2012-2030）的范围内。依照上述规定，胜达驾校与刘荣和在建设前，应办理建设工程规划许可证。在行政程序中，胜达驾校与刘荣和提交原琼中黎族苗族自治县建设委员会于1994年4月22日给台利公司颁发的《建设用地规划许可证》，拟证明其建设行为的合法性。但是涉案建筑物和构筑物的建设单位是胜达驾校和刘荣和，并不是《建设用地规划许可证》所许可的台利公司。而且，涉案铁皮房和练车场是刘荣和与胜达驾校于2015年3月11日签署合作协议后建设的项目，并未取得建设工程许可证，属于未批先建，原告胜达驾校提供省高院行政判决书和《关于办理临时建设工程规划许可证的请示》，想证明涉案土地的性质为旅游建设用地，并已取得建设用地规划许可，2016年也向规划局提出补办报建手续的申请。但其建设用地规划许可证已失去效力，且该土地用途为建设宾馆、餐厅、卡拉OK、水上娱乐项目等，不是练车场。补办临时建设工程规划许可的申请也被琼中县规划局复函不予受理。原告辩称其所建的项目不是练车场而是给旅客提供停车和练车场地，但据本院查明的事实，原告的建筑物是按照练车场的标准来建设的，供其所招学员练车考试之用，并非供游客娱乐及停车之用。该事实有原琼中县规划局作的调查笔录、调查报告等证据为证。琼中县综合执法局认定事实清楚，证据确凿充分。 二、琼中县综合执法局作出强制执行决定程序方面。本案中，琼中县综合执法局经过原琼中县规划局立案调查、现场取证，向胜达驾校和刘荣和作出《行政处罚告知书》，告知了违法事实、理由和依据，并给予了申辩权利后作出78号处罚决定，作出行政处罚决定后，胜达驾校和刘荣和未在规定期限内履行义务，琼中县综合执法局作出了《行政处罚决定催告书》和《强制执行决定书》，其程序基本符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十六条规定以及《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条规定。琼中县综合执法局在作出上述文书后，必须依法送达给胜达驾校和刘荣和。在本案中，2019年9月30日作出的84号《行政处罚告知书》、2019年10月12日作出的78号《行政处罚决定书》、2019年11月4日作出的61号《行政处罚决定催告书》和2019年12月10日作出的17号《强制执行决定书》都于当日送达给了胜达驾校的员工，而对刘荣和的送达都采用邮寄送达的方式寄给了其签字确认的指定地址，根据琼中县综合执法局提供的邮单和签收情况说明，该局共邮寄了三次材料给刘荣和，邮单号1162862744590（9月30日邮寄、10月1日查收）、116286446890（10月14日邮寄、10月15日查收）、1162891246890（12月17日邮寄、12月18日签收），按照琼中县综合执法局所称，其邮寄的是是相应法律文书等材料，但《行政处罚决定催告书》作出的日期为2019年11月4日，其中明确表示“你（单位）在收到催告书三日内有权提出陈述和申辩。逾期仍不履行《行政处罚决定》的，本机关将依法申请强制执行”，但根据琼中县综合执法局提供的邮单，11月4日其未邮寄任何材料给刘荣和，而是在12月17日才邮寄的材料，但琼中县综合执法局12月10日就作出了《强制执行决定书》，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”。琼中县综合执法局没有履行完成催告义务，剥夺了当事人依法享有的陈述权和申辩权，应视为程序违法。据此，17号强制执行决定应予以撤销。 综上所述，琼中县综合执法局作出17号强制执行决定的行政行为程序违法，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下： 撤销琼中黎族苗族自治县行政综合执法局作出的琼中综执强决字[2019]第17号强制执行决定书。 案件受理费50元，由被告琼中黎族苗族自治县行政综合执法局承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 审判长  谭丽丹 审判员  黄灵钰 审判员  王凌霞 二〇二〇年五月二十八日 书记员  陈 艳 书记员  江祖南 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 窗体顶端 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。