重庆市北碚区人民法院行 政 判 决 书(2020)渝0109行初13号原告南川区廷强苗木种植场，住所地重庆市南川区东城街道办事处大铺子居委三组，统一社会信用代码92500119MA5UD6NX71。经营者傅廷强，男，汉族，1972年9月13日出生，住重庆市南川区。委托代理人周建明（系该场职工），男，汉族，1952年5月19日出生，住重庆市垫江区。被告重庆市规划和自然资源局，住所地重庆市渝北区龙山街道龙山大道339号。统一社会信用代码11500000MB1598075U。法定代表人董建国，该局局长。委托代理人汪航，男，该局工作人员。委托代理人蒲正春，男，重庆平正律师事务所律师。第三人重庆市南川区规划和自然资源局，住所地重庆市南川区南大街89号，统一社会信用代码11500000MB1917021F。法定代表人李玉梅，局长。委托代理人谢成斌，男，该局工作人员。原告原告南川区廷强苗木种植场（以下简称廷强种植场）诉被告重庆市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）撤销行政复议决定一案，于2019年12月3日向重庆市渝北区人民法院提起行政诉讼。2019年12月27日，重庆市第一中级人民法院以（2019）渝01行辖617号行政裁定指令由本院管辖。本院于2020年1月8日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告收悉后，在法定期限内向本院提交相关证据、依据、答辩状。因重庆市南川区规划和自然资源局（以下简称南川规划资源局）与本案被诉具体行政行为有法律上利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭审理了本案。原告廷强种植场经营者傅廷强及其委托代理人周建明，被告市规划资源局委托代理人汪航、蒲正春，第三人南川规划资源局委托代理人谢成斌到庭参加诉讼。被告市规划资源局的负责人因有其他公务安排未到庭参加诉讼，委托工作人员汪航到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月11日，被告市规划资源局对申请人廷强种植场作出渝规资复〔2019〕第096号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），主要内容概括为，《重庆市南川区高速公路建设指挥部重庆市南川区国土资源和房屋管理局重庆市南川区规划局关于依法管理南川至两江新区高速公路建设用地的通告》属于行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定，系抽象行政行为。该通告不涉及具体的征地补偿行为，申请人认为自身的权益受到损害，是在征地实施阶段，应通过征收补偿的相关规定解决。两份《南两高速公路南川段征收土地交付使用备忘录》不是具体行政行为，不能反映出申请人受到侵害与该备忘录有关。前述《通告》《备忘录》未侵犯申请人的人身及财产权利，且申请人未提交赔偿经济损失的测算依据，未提交经济损失系被申请人及其工作人员在行使行政职权产生的证据。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二项之规定，决定驳回申请人的复议申请。原告廷强种植场诉称，一、行政复议决定书认定事实不清、证据不足；二、复议机关未对规范性文件合法性履行审查义务。请求依法撤销被告于2019年11月11日作出的渝规资复〔2019〕第096号《行政复议决定书》。原告为支持其诉称请求，向本院举示以下证据：1、南川区东城街道大铺子社区居民委员会、南川区东城街道大铺子社区第三居民小组共同出具证明1份，原告经营者承包集体荒山31.7亩种植经济林木、五倍子树、桂花树、棕树；2、南川区东城街道大铺子社区第三居民小组出具林木毁损清点2份，证明2017年6月15日-17日期间被毁损的五倍子树9040株、杂木16756棵、桂花树300棵、棕树2棵，毁损的林木应补偿230380元；3、南川高指发（2016）8号《关于依法管理南川至两江新区高速公路建设用地的通告》，南川高指部不是行政机关，南川规划局超越职权，规划局只管规划不管征地，该通告发布主体违法；4、公安报案回执2份，证明原告发现林木被非法毁害时报案；5、南川林业司法鉴定所关于对传廷强对占林地林木起源进行鉴定（南川林业司法鉴定所[2018]林鉴字第68号），委托人是南川区高速公路指挥部，鉴定的目的是推翻证据1。6、市司法局行政复议中止通知书（渝司复〔2020〕2号），证明行政复议在审查中。被告市规划资源局辩称，被告具有行政复议的职权，且作出的行政复议事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告的诉讼理由不能成立，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告在举证期限内向本院提交以下证据、依据：1、行政复议申请，证明被告于2019年8月2日收到原告递交的《行政复议申请书》；2、行政复议补正通知书及邮寄凭证、原告补充提交的材料和邮寄凭证，证明因原告的复议申请和申请材料不明确，被告随即于2019年8月2日要求原告补正相关材料，原告于2019年8月13日补充相关材料；3、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书及邮寄凭证，证明被告于2019年8月13日作出受理和答复决定，分别向原告和南川区规划和自然资源局进行邮寄送达；4、《行政复议答复书》及相关证据：《关于依法管理南川至两江新区高速公路建设用地的通告》《关于拟征收农民集体土地的通告》《土地分类面积表》《重庆市人民政府关于南川区建设重庆南川至两江新区高速公路东城至西城段防护绿化工程土地征收的批复》（渝府地〔2016〕1364、1369号）、《重庆市南川区人民政府关于征收东城街道龙岩河居委西城街道沿塘居委三泉镇三泉居委等部分集体土地的公告》（南川府告〔2016〕57、58号）及公示见证表、现场照片，《重庆市南川区国土资源和房屋管理局关于征收南两高速公路（南川段）沿线乡镇街道部分村社集体土地补偿安置方案（草案）的公告》、听证笔录、《重庆市南川区人民政府关于征收南两高速公路（南川段）沿线乡镇街道部分村社集体土地补偿安置方案的批复》、公示见证表及照片、重庆市行政事业单位资金往来结算票据、南两高速公路征收集体土地补偿情况表（东城）、南川区土地和房屋征收资金拨付审批表、重庆市农村集体经济组织收据、重庆三峡银行股份有限公司网上银行业务专用凭证，征地红线图，集体荒山承包合同书、重庆市南川区东城街道大铺子居民委员会证明及营业执照，养护工区征地内林地坟墓补偿表、银行支付凭据，《南川区东城街道大铺子社区居民委员会说明》《南川区东城街道大铺子社区第三居民小组说明》《南川林业司法鉴定所关于对传廷强对占林地林木起源进行鉴定》（南川林业司法鉴定所[2018]林鉴字第68号），南两高速南川段征收土地交付使用备忘录（两份），（2018）渝0119民初8504号民事判决。证明第三人向被告提交了行政复议答复书及相关材料。5、《行政复议延期审理通知书》及邮寄凭证，证明因案情复杂不能在法定期限内审理完结，被告于2019年10月10日作出延期审理决定，并于当日分别向原告及第三人邮寄送达了延期审理通知书。6、《行政复议决定书》及邮寄凭证，证明被告于2019年11月11日作出复议决定并于当月12日分别向原告及第三人进行了邮寄送达。7、《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第（二）项、第三十一条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条；《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第十三条、第三十六条，证明被告作出具体行政行为的法律依据。第三人重庆市南川区规划和自然资源局述称，同意被告答辩意见。第三人未向法庭提交证据。经庭审质证，原告对被告举示证据认为，证据1-3无异议。证据4中，《行政复议答复书》证据不清，事实不符，程序不合法；《关于依法管理南川至两江新区高速公路建设用地的通告》不合法，南川高速公路指挥部、南川建委不能作为征地主体，也无权进行征地管理。第三人未对本案的原告承包的荒山进行调查登记，证明第三人征地违法，达不到被告的证明目的；《重庆市人民政府关于南川区建设重庆南川至两江新区高速公路东城至西城段防护绿化工程土地征收的批复》（渝府地〔2016〕1364、1369号）、《重庆市南川区人民政府关于征收东城街道龙岩河居委西城街道沿塘居委三泉镇三泉居委等部分集体土地的公告》（南川府告〔2016〕57、58号）真实性、合法性无异议，与本案无关；《重庆市南川区国土资源和房屋管理局关于征收南两高速公路（南川段）沿线乡镇街道部分村社集体土地补偿安置方案（草案）的公告》与本案无关；听证笔录是不合法的，违反了渝府办发（2011）228号文件的规定；zh与本案无关，针对的是村民，原告是承包地；公示见证表及照片、征地红线图、相关资金来往凭据与本案无关；集体荒山承包合同书恰恰证明了原告承包生产队山林，受森林法和土地承包法的保护；营业执照无异议，能够证明原告承包荒山种植经济林木的事实；养护工区征地内林地坟墓补偿表与本案无关；银行凭据是第三人对居委会打款凭证，不能证明给原告支付了费用；《南川区东城街道大铺子社区居民委员会说明》《南川区东城街道大铺子社区第三居民小组说明》不具有法律效力，因为这两个部门此前给原告出具的证明，证明了原告经营的林木损失情况，在已生效的南川区人民法院（2018）渝0119民初8504号民事判决中作为证据予以采纳；鉴定意见书不认可，原告的山林已经由第三人于2017年6月交给施工方已经毁害，2018年才做鉴定，林业司法鉴定部门未通知当事人到场，对该鉴定原告已经向重庆市南川区司法局投诉，现进入复议程序未结案，所以司法鉴定意见书的效力还未明确；南两高速南川段征收土地交付使用备忘录（两份）具有真实性，不具有合法性，没有对原告的被征收的林地进行调查就不能先行交付土地；（2018）渝0119民初8504号民事判决认可。第三人对被告举示证据无异议。被告、第三人对原告举示证据质证意见为，证据1载明原告经营者2012年-2014年所承包荒山中种植林木的情况，本次征地是在2014年之后，与本案无关；证据2没有载明林木毁损的位置、清点的事项、清点的方式、与本案无关；证据3-6与本案无关。本院结合当事人举证、质证意见，对原被告举示证据的真实性予以认可。经审理查明，廷强种植场经营者傅廷强系重庆市南川区东城街道大铺子居委三组居民。2012年8月16日，傅廷强（乙方）与重庆市南川区东城街道大铺子居委3组（甲方）签订《集体荒山承包合同书》，约定将该组位于沙坪的荒山31.7亩发包乙方从事林木生产经营。2016年4月13日，重庆市南川区高速公路建设指挥部、重庆市南川区国土资源和房屋管理局、重庆市南川区规划局联系发出《关于依法管理南川至两江新区高速公路建设用地的通告》（以下简称《通告》），对因修建南两高速公路项目涉及的土地征收范围及加强南两高速公路建设用地管理的有关事项进行了明确。其后，傅廷强的部分承包地被批准征收。2016年12月30日，交付土地单位重庆市南川区大铺子社区居民委员会及该居委一组、三组、四组、五组、六组、九组、十组与实施单位重庆市南川区东城街道办事处、征收单位重庆市南川区土地和房屋征收中心、接受土地单位南川区高速公路建设指挥部盖章签署了《南两高速公路南川段征收土地交付使用备忘录》，明确各单位之间的职责。2017年4月26日，交付土地单位南川区高速公路建设指挥部与征收单位重庆市南川区土地和房屋征收中心、用地单位贵州桥梁建设集团重庆南两高速公路总包部NL1标段项目经理部、贵州大通路桥工程建设有限公司重庆南两高速公路NL1标段项目经理部、接收土地单位重庆南两高速公路建设有限公司盖章签署了《南两高速公路南川段征收土地交付使用备忘录》，明确各单位之间的职责。2017年6月5日，傅廷强向公安机关报警称其承包荒山中种植的树木、药材等被高速公路施工队砍伐，认为其与土地征收单位在对被征收土地中的树木、药材等事项未能协商一致的情况下，贵州大通路桥工程建设有限公司就对其土地进行施工建设毁坏土地上的林木，因此要求赔偿。2017年11月21日，重庆市南川区东城街道大铺子社区居民委员会将征地补偿中的相关费用通过重庆农村商业银行转给了傅廷强53900.4元，其中林木补偿费45895元，征地土地费和青苗费8005.4元。2018年11月29日，廷强种植场与贵州大通路桥工程建设有限公司财产损害赔偿纠纷案诉至重庆市南川区人民法院。法院认为，被告作为南两高速公路的施工单位，其在施工过程中将已交付的土地上的附着物进行砍伐，系一种合法的施工行为，并非侵权。重庆市南川区人民法院于2019年3月15日作出（2018）渝0109民初8504号民事判决，驳回廷强种植场的诉讼请求。该判决已生效。2019年8月1日，廷强种植场以南川规划资源局为被申请人向市规划资源局申请行政复议，复议请求为：一、确认被申请人作出的《关于依法管理南川至两江新区高速公路建设用地的通告》违法；二、确认被申请人至今未与申请人依法订立征地补偿协议就强制先行交付土地的行政行为违法；三、裁决行政赔偿经济损失金额为230380元。2019年8月2日，市规划资源局作出书面补正通知，告知廷强种植场需要补正以下材料：1.明确第二项复议请求，是否为确认南川规划资源局将涉案地块交付贵州省大通路桥工程建设有限公司的行政行为违法，该行政行为就是你在本次复议申请附带提交《民事判决书》（2018渝0109民初8504号）第五页载明的《南两高速公路南川段征收土地交付使用备案录》；2、你单位也可以自行明确具体的强制交付土地行为（例如：由什么行政机关作出强制交付土地行为，你单位是何时、何地知晓的，你单位是怎么知晓的，该行为与你单位的利害关系等等）；3、请你单位补充提交“林木毁损清点”中单株价格依据和测量树木大小、数量的证据；4、请你单位补充提交“东城街道办事处大铺子居委三组”和“南川区东城街道大铺子社区第三居民小组”的关系；5、你单位提交的“林木毁损清点”未载明清点位置、清点事项、清点方式等情形，无法证明“林木毁损清点”与你提起的行政行为之间存在利害关系。请你单位补充提交南川区东城街道大铺子社区第三居民小组、秦流卫、夏小波、贺木生、庞现容等人对“林木毁损清点”的情况说明或其他相关证据。2019年8月11日，廷强种植场就相关事项进行书面补正：一、关于明确复议请求第二项的问题。该行政行为就是本次复议申请附带提交的《民事判决书》（2018渝0109民初8504号）第五页载明的《南两高速公路南川段征收土地交付使用备案录》，因为交付土地就是按此备忘录为依据，在未订立安置补偿协议就强制按此交地的，具有强制力、且影响了我单位权利义务，是复议的范围。二、关于第二项补充明确的事项。我单位就是在民事诉讼庭审中才知道《南川段征收土地交付使用备案录》是由几个部门联合盖章出的这个交地行政行为，但只有南川区国土局盖的章才对土地产生行政强制力，其他部门对此不具有强制力。所以应当认定强制交付土地的行为主体是被申请人。三、关于林木毁损清点中“单株价格依据和测量树木大小，数量”的证据。因为我单位已提交了村委会、村民小组盖章的清单，有参与清点的村民签字，已经人民法院民事审判时作了认定为真实有效的证据，至于单株价格和直径大小，由于根数多，不能做到每株树木去测量，每株价格去作评估，就请贵局行使自由裁量权。四、关于大铺子居民三组与大铺子社区第三居民小组的关系问题，作为普通百姓，搞不清大铺子居委与大铺子社区是否为同一个基层组织，但三组与第三居民小组是同一组织。五、第五项补充。由于本案提起行政复议后，村委会和村民小组迫于地方街道以及国土部门的压力，不再出具任何与清点林木相关的一切证明，村委会对原《林木毁损清点》的盖章确认，是指向我单位承包的荒山种植的五倍子、香樟树、桂花等经济林木作出的确认，也有村民签字确认，无需再出。能证明其受到的损失与行政行为有直接利害关系，我单位没有再对此举证义务。2019年8月13日，市规划资源局收到补正材料，决定受理，并将行政复议申请书副本发送被申请人。同年8月23、26日，南川规划资源局提出书面答复，并提交有关材料。同年10月10日，市规划资源局决定延期30日作出行政复议决定。同年11月11日，市规划资源局作出行政复议决定，于2019年11月12日邮寄送达。还查明，《重庆市南川区人民政府关于征收南两高速公路（南川段）沿线乡镇街道部分村社集体土地补偿安置方案的批复》（南川府函〔2016〕332号）载明，征收土地的各项费用支付（划拨）的期限，应在本方案获准之日起三个月内。被征地村（居民）小组和农户应在相关补偿安置费支付（划拨）后及时交出土地。青苗补偿由区国土房管部门先行划拨到相应的村（居）委会或村（居）民小组，然后由村（居）委会会同村（居）民小组按照“权属所有者”享有的原则进行兑付。土地补偿费总额的20%支付给被征地集体经济组织。零星林木补偿由被征收集体经济组织结合《重庆市南川区人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（南川府发〔2013〕43号）文件规定的标准进行清理补偿。被征地红线范围内林地的林木按综合定额方式补偿，以批准征收的林地面积为准。《南两高速公路征收集体土地补偿情况表（东城）》显示，大铺子1组、大铺子3组、大铺子4组、大铺子5组、大铺子6组、大铺子9组、大铺子10组的青苗费、土地补偿费的20%、成片林木补偿费、灌木林林木补偿费、零星林木综合定额补偿费合计1474268.2元。重庆市南川区土地和房屋征收中心已于2017年1月16日将该款通过重庆三峡银行股份有限公司网上银行汇至南川区东城街道大铺子社区居民委员会专户。另查明，原重庆市南川区国土资源和房屋管理局、原重庆市南川区规划局于2019年3月合并为南川规划资源局。本院认为，依据《行政复议法》第十二条第一款，被告主体适格。市规划资源局收到复议申请后认为申请事项不明确，书面告知申请人补正，收到补正材料当日决定受理、将行政复议申请书副本发送被申请人，并在法定期限内作出行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条、第二十三条、第三十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二十九条之规定，程序合法。原告第一项复议请求为确认被申请人作出的《通告》违法。该《通告》的参与部门有重庆市南川区高速公路建设指挥部、原重庆市南川区国土资源和房屋管理局、原重庆市南川区规划局，发布主体为重庆市南川区高速公路建设指挥部，故申请人以南川规划资源局作为被申请人申请行政复议，不符合《实施条例》第二十八条规定。另外，《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。第七条第二项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。根据上述规定，公民、法人或者其他组织针对具体行政行为提起的行政复议申请属于行政复议受案范围；在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并对该行政行为所依据的规章以下的规范性规定的合法性提出审查申请。对规范性文件一并审查的前提是复议对象为具体行政行为。本案中，《通告》不针对特定的个体和人群，未对申请人的权利义务产生直接影响，系抽象行政行为，不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围，也就不存在复议中对该《通告》的合法性“一并审查”。原告第二项复议请求为确认被申请人至今未与申请人依法订立征地补偿协议就强制先行交付土地的行政行为违法。其后，明确前述行为为《南两高速公路南川段征收土地交付使用备忘录》，“因为交付土地就是按此备忘录为依据”。本案中，征地补偿安置方案于2016年11月28日获得批准，原南川区国土资源和房屋管理局于2017年1月16日按照相应的补偿安置项目和标准在法定期限内向大铺子社区居委会进行支付。2017年11月21日，大铺子社区居委会将征地补偿相关费用通过重庆农村商业银行转给傅廷强53900.4元。若原告对征地补偿标准有异议，可根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定申请协调裁决。案涉《备忘录》仅是明确交付土地单位、土地征收实施单位、土地征收单位、接收土地单位之间的职责，并不直接针对本案原告，不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围。原告第三项复议请求为一并提起赔偿请求。在申请人提出的前两项复议请求不符合行政复议受理条件的情况下，原告一并提出的行政赔偿复议申请亦不符合法定受理条件。复议机关对被申请复议的行政行为的处理和对一并提出的行政赔偿请求的处理虽可载明于同一行政复议决定中，但彼此可分，因为这两种处理引起的诉讼相互独立。若原告认为第三人的行为给其造成损失，可以第三人为被告提起行政赔偿之诉。综上，被告市规划资源局作出被诉行政复议决定事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告南川区廷强苗木种植场的诉讼请求。案件受理费50元，由原告南川区廷强苗木种植场负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。审 判 长  向 品人民陪审员  杨永萍人民陪审员  唐国安二〇二〇年五月七日法官 助理  靳珊珊书 记 员  徐 亚