辽宁省营口市西市区人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽0803行初24号原告：曲学忠，男，1947年1月26日出生，汉族，辽宁省营口市人，住所辽宁省营口市西市区。被告：营口市住房和城乡建设局，住所辽宁省营口市站前区建设街1号，统一社会信用代码证：11210800MB15314017。法定代表人：伊利军，局长。委托诉讼代理人：胡宇钊，辽宁辰州律师事务所律师。委托诉讼代理人：宋牧，男，1985年9月23日出生，汉族，辽宁省营口市人，系该单位员工，住所辽宁省营口市西市区。被告：营口市人民政府，住所辽宁省营口市沿海产业基地新联大街东1号。法定代表人：许桂清，系市长。委托诉讼代理人：王冰馨，辽宁睿智律师事务所律师。委托诉讼代理人：程从明，营口市司法局工作人员。原告曲学忠认为被告营口市住房和城乡建设局、营口市人民政府不履行法定职责一案，本院于2020年4月8日立案后，于2020年4月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院适用普通程序，于2020年5月6日公开开庭审理了本案。原告、二被告的委托代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。曲学忠向本院提起诉讼请求：1.保障原告出行自由和安全，生命权不受住宅和住宅建筑群结构安全隐患威胁和住宅可能垮塌的伤害，2.撤销营口市人民政府不予受理行政复议申请决定书（营政复决不字〔2020〕3号），3.责令被告营口市住房和城乡建设局作出对营口市（西市区、站前区）区域内1357例违法“窗改门”行为的行政处理决定。事实与理由：被告营口市住房和城乡建设局是具有城建领域有关法律法规、规章和规定行政处罚权的行政主体。原告依据城市规划管理法律及全国人大常委会法工办发〔2012〕20号《对关于违反规划许可、工程质量强制性标准建设、设计、施工违法行为追诉时效有关问题的意见》，于2019年5月28日和6月22日向其举报营口市内1357例违法“窗改门”行为，并要求依法查处，但被告营口市住房和城乡建设局下属单位营口市城市管理综合执法支队于2019年8月14日、30日出具行政处理答复意见书，指示表示已对违法行为介入调查取证、待上级部门依法处理。被告营口市住房和城乡建设局在6个月时间内没有提供举报事项是否是住宅改建违法、违法发生时间、破坏程度、有无申报批准文件等有效证据，拒绝依法查处，不履行法定职责。原告向营口市人民政府申请复议，营口市人民政府出具不予受理行政复议申请决定书（营政复决不字〔2020〕3号）。原告认为举报事项危害程度与原告要求保障人身权益存在因果关系，营口市人民政府在审查时错误认定原告并非为自身合法权益进行举报、原告与举报事项之间明显没有利害关系。营口市人民政府作出的不予受理行政复议申请决定对原告权利义务产生实际影响。为维护原告的合法权益，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项规定，诉至贵院，请求法院支持原告的诉讼请求。原告向本院提供如下证据：1.违法“窗改门”明细，2.营口市城市管理综合执法支队于2019年8月14日、30日出具行政处理答复意见书，3.不予受理行政复议申请决定书（营政复决不字〔2020〕3号）,4.2018年度信访事件答复意见书。营口市住房和城乡建设局辩称：举报是公民法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于举报投诉请求权的具体规定做出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了举报的请求权；第二，该举报请求权的规范目的是否在于保障举报人自身的合法权益。本案中，原告举报事项为“窗改门”的行为，依照城乡规划法第九条二款规定“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告应当及时受理并组织核查、处理。”举报的作用并非直接保障举报者个人自身的合法权益，主要是为行政机关查处违反城乡规划法律、法规或者规章的行为提供线索或者证据。因此其规范目的在于维护公共利益，而非保障举报人自身的合法权益。行政机关对于举报所作的处理，包括答复或者不答复，均与举报人自身合法权益没有直接关系，由此举报人也就不具备提起行政诉讼的原告资格。综上，恳请法院依法驳回原告的起诉。被告未向本院提供证据。营口市人民政府辩称，一、答辩人具有依法受理的法定职权行政复议法第三条规定“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”第十二条规定“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”。依照前述法律规定，答辩人具有依法受理的法定职权。二、答辩人作出不予受理行政复议申请决定书，事实清楚、程序合法、适用法律正确行政复议法第十七条规定“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。”依照前述法律规定，答辩人在法定期限内对原告的复议申请进行审查，认为原告与举报事项之间明显不具有利害关系。原告以公民身份行使宪法，法律赋予公民的控告检举或者投诉举报的权利，而非为了自身合法权益对相关违法行为进行举报的，其与行政机关就其举报事项作出的处理或者不作为行为没有利害关系，不具有行政复议申请人资格。故其提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条二项的规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。答辩人所作行政复议申请不予受理决定书，事实清楚、程序合法、适用法律正确。三、本案原告的诉讼行为错列被告不应同时将行政机关及复议机关同时列为被告进行诉讼，应予驳回依据行政诉讼法第二十六条规定，只有复议机关维持原行政行为的，方可同时将行政机关及复议机关列为共同被告。而本案中答辩人作为复议机关以不符合受理条件为由驳回原告的复议申请，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定，此类情况不属于“复议机关维持原行政行为”，故原告应选择单独就具体行政行为起诉行政机关或复议机关，其将本案的被告与答辩人同时起诉，属错列被告。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款三项规定，应当驳回起诉。综上所述，答辩人依法作出的不予受理决定符合相关法律、法规和规章的规定，且事实充分、程序合法。原告的诉求错列被告，请求依法驳回原告的起诉。被告提交证据如下：执行法院申请书、邮寄信封、不予受理决定书审批表、不予受理行政复议申请决定书及送达回证。经庭审质证，被告对原告证据1异议理由是该证据材料系原告单方制作，不具有真实性且举报事项与原告无利害关系；对证据2、3真实性无异议，但认为已依法履行法定职责，原告不具有行政复议资格；对原告证据4异议理由是与案件无关。原告对被告营口市人民政府提交证据真实性无异议。经审理查明，本院对上述证据认证如下：被告营口市住房和城乡建设局是依照有关法律、法规、规章和规定，在站前区、西市区、鲅鱼圈区、老边区区域内行使住房城乡建设领域的全部行政处罚权以及负责行使与上述范围内行政处罚权有关的行政检查职权和行政强制职权的行政机关。原告分别于2019年5月28日和6月22日向营口市住房和城乡建设局举报营口市内站前区和西市区有窗改门问题，营口市住房和城乡建设局下设部门营口市城市管理综合执法支队于2019年8月14日作出行政处理答复意见书，内容为“经调查，现就你反映的站前区存在884处窗改门的情况，答复如下：我支队已责成执法一大队对上述窗改门问题进行排查，并将结合相关实际情况，依法依规进行处理。”同月30日作出行政处理答复意见书，内容为“经调查，现就你反映的西市区的窗改门问题，答复如下：我支队已责成执法二大队对相关问题问题进行调查核实，并对新发生的违规窗改门予以查处，同时将前期反映331处窗改门的情况向上级部门进行了汇报。执法二大队将继续做好相关工作，同时根据上级指示精神依法依规进行处理。”上述行政处理答复意见书告知“如对此答复意见不服，可自收到答复意见之日起60日内向上一级行政机关或者同级人民政府申请行政复议。”原告分别于上述答复意见书作出后的三日内收到答复意见书。原告于2020年2月24日向营口市人民政府申请复议，营口市人民政府于2020年3月2日作出营政复决不字〔2020〕3号《不予受理行政复议申请决定书》，认为“申请人与举报事项之间明显不具有利害关系，申请人以公民身份，形式宪法、法律赋予公民的控告检举或投诉举报的权利，而非为了自身合法权益对相关违法行为进行举报的，其与行政机关就其举报事项作出的处理或者不作为行为没有利害关系，不具有行政复议申请人资格。申请人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条（二）项规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十七条规定，决定不予受理。”诉讼中，原告经本院释明后，撤回对营口市人民政府的起诉。本院认为：本案核心问题是原告曲学忠的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”根据该条规定，原告对于违反城乡规划的行为具有举报、控告的权利，但举报人、控告人对于行政机关未履行相应职责的行为并不必然具有提起行政诉讼的原告资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，还需具备“与行政行为有利害关系”的要件。本案中，根据查明的事实，曲学忠对违法“窗改门”提出举报，但未能证明其本人的人身权、财产权等合法权益与其所投诉事项具有利害关系，而其关于“保障原告出行自由和安全，生命权不受住宅和住宅建筑群结构安全隐患威胁和住宅可能垮塌的伤害”所主张的利害关系并非直接保障其自身的合法权益而是带有公益性质诉讼。营口市住房和城乡建设局于2019年8月14日、30日向所原告作出的答复，与原告自身合法权益没有直接关系。综上所述，原告提起的起诉不符合法定起诉条件，其与所投诉事项不存在利害关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百零一条第一款第二项之规定，裁定如下：驳回原告曲学忠的起诉。案件受理50元，返还原告曲学忠。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省营口市中级人民法院。审 判 长  冯智勇人民陪审员  杨 楠人民陪审员  李宜红二〇二〇年五月六日书 记 员  姜超然