广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终557号 上诉人（一审原告）彭丽珍，住南宁市青秀区。 委托诉讼代理人吴成军，北京市京伦律师事务所律师。 委托诉讼代理人杨凤梅，北京市京伦律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）南宁市青秀区人民政府，住所地：南宁市。 法定代表人黄瑜，代区长。 委托诉讼代理人李立党。 委托诉讼代理人陈娅，广西思贝律师事务所律师。 上诉人彭丽珍因其诉被上诉人南宁市青秀区人民政府（以下简称青秀区政府）土地行政强制及行政赔偿一案，不服南宁市中级人民法院（2019）桂01行初310号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年4月27日公开开庭审理了本案。上诉人彭丽珍及其委托诉讼代理人吴成军、杨凤梅，被上诉人青秀区政府的委托诉讼代理人李立党、陈娅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：2008年3月19日，南宁市自然资源局（即原南宁市国土资源局，以下统一简称市资源局）向南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室（以下简称青秀区征拆办）出具编号分别为青秀分局（2008）002号、003号、004号、005号的四份《委托书》，均以做好南宁市土地储备中心申请青秀山管委会三岸住宅项目用地报批工作为由，委托工作内容包括：发送征（拨）地预公告；现场调查规划用地范围内涉及村组（单位）的土地权属、地类、面积和地上附着物情况；拟定征（拨）土地补偿安置方案；与被征（拨）地单位及被拆迁当事人协商补偿事宜；签订征（拨）地补偿安置协议书和拆迁补偿安置协议书；拨付征地拆迁费用；办理征地成本结算（土地地类一律按国土资发[2001]255号文规定的《土地分类》划分）。 2008年3月24日，市资源局发布文号分别为南国土征预[2008]18号、19号、20号、21号的四份《南宁市国土资源局关于南宁市土地储备中心青秀山管委会三岸住宅项目征收土地预公告》，对共计158.6838公顷土地实施征地拆迁工作，用于青秀山管委会三岸住宅项目的建设。 2014年11月30日，甲方南宁市青秀区土地储备分中心（以下简称青秀区土储分中心）与乙方南宁市三岸园艺场签订《征收集体土地补偿协议书》；其中第三条有“甲方应在本协议生效之日起30个工作日内将上述补偿（补助）费共计27310400.00元支付给乙方，乙方在收到款后15天内将上述土地移交给甲方管理”的内容约定。 2015年4月16日，甲方青秀区土储分中心与乙方程平丰（即彭丽珍的丈夫）签订的《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》中，有“乙方未按期搬迁并移交给甲方使用的，由甲方组织施工用地，因施工造成损失的由乙方自行负责”的内容约定；同时，甲乙双方在填写相应的两份《青山三岸住宅青秀分局004地块项目征地地上附着物登记作价表》中，明确补偿砖木结构（农配）房290.36平方米计55168.40元，简易结构（农配）房10.8平方米计756.00元，砖木结构（养殖）房98.21平方米计12767.30元，水泥砖围墙14.4平方米计288.00元，红挡土墙3.276立方米计720.72元，龙眼树（直径40）2株计1400.00元，龙眼树（直径25）8株计4000.00元，龙眼树（直径20）10株计4000.00元，枇杷（直径15）1株计75.00元，柠檬（直径10）1株计20.00元，三华李（直径15）1株计75.00元，荔枝树（直径20）5株计2000.00元，共计81270.42元。 2016年11月21日，青秀区政府向南宁市三岸园艺场支付青苗费款3327955.00元；2017年1月14日，青秀区政府向南宁市三岸园艺场支付土地及安置费款12153767.00元。 2016年12月，南宁市国土测绘地理信息中心为青秀山管委会三岸住宅储备用地项目作出的《权属地类内分面积表》中，明确地块编号2104、面积445.15㎡折合0.668亩旱地的权属为彭丽珍。 2018年7月31日，市资源局向青秀区征拆办发出《南宁市国土资源局关于要求完善仙葫污水提升泵站项目国有土地补偿手续的通知》，明确广西绿城水务股份有限公司申请的仙葫污水提升泵站项目规划定点范围内的土地已获农用地转用和征收土地批复，请青秀区征拆办与用地单位联系，尽快完善该项目用地的土地补偿事宜等内容。 2018年12月20日，广西绿城水务股份有限公司向仙葫污水提升泵站项目用地范围内的住户作出并张贴《关于限期搬离的通知》，请住户于2019年1月10日前搬离。 2019年6月19日，青秀区政府组织人员对涉案地块实施强制清表行为，对彭丽珍所述的养殖房、树木、房内生产生活用品予以清理及平整土地；在进行清表行为时，彭丽珍在场，青秀区政府对彭丽珍屋内用品搬离至屋外堆放。彭丽珍对青秀区政府强制清表行为不服，提起本案诉讼，请求：一、确认青秀区政府于2019年6月19日强行对其地上附着物毁损行为违法；二、判令青秀区政府为其承包地恢复地表原状，并赔偿给其造成的物品损失28500元（即：鸡80只计8000元，水箱水管设施计2000元，家具床上用品计2000元，工具生活用品计1000元，玉米计500元，果树3棵计5000元，养殖棚30平方米计10000元）。 南宁市中级人民法院一审认为：彭丽珍不服青秀区政府于2019年6月19日对涉案土地强制实施的清表行为，以清表行为侵犯其合法权益为由提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法应当予以受理。本案被诉强制清表行为，并不属于市资源局向青秀区征拆办出具《委托书》中的委托事项，而是青秀区政府单独实施的具体行政行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款的规定，青秀区政府是本案的适格被告。 国家依法征收集体土地为国有土地，并根据国民经济的发展需要使用被征收的土地时，原集体土地使用人应当依法将土地交出；依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，青秀区政府接受市资源局的委托，对包括涉案地块在内的青秀山管委会三岸住宅项目用地进行征收活动中，虽然已经完成签订《征收集体土地补偿协议书》《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》并拨付相关征地拆迁费用，但是并不因此说明彭丽珍对涉案地块的当然交出；因此，在彭丽珍未将涉案地块交出之前，青秀区政府未经土地行政主管部门责令彭丽珍交出土地或申请人民法院强制执行，即于2019年6月19日组织人员对涉案地块实施强制清表行为，违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，构成违法行为。 依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第（四）项、第三十六条第一款第（八）项的规定，青秀区政府违法实施强制清表行为对彭丽珍造成财产损害的，应当按照直接损失给予赔偿。本案中，关于青秀区政府违法实施强制清表行为对彭丽珍造成直接损失的问题，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，彭丽珍应当对自己提出物品损失28500元的主张提供证据；在本案当中，结合彭丽珍举证清表现场图片的内容，从其主张物品损失28500元的构成来看，首先，彭丽珍举证现场图片中的果树均已长成，所现房屋陈旧，明显历时颇久，据此，对其提出果树3棵计5000元、养殖棚30平方米计10000元财物损失内容不是《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》中涉及内容的主张不予支持，该部分财物已经包含在了青秀区土储分中心于2015年4月16日与彭丽珍的丈夫程平丰填写的两份《青山三岸住宅青秀分局004地块项目征地地上附着物登记作价表》之中，因而不再给予重复计算赔偿；其次，彭丽珍举证现场图片中未见任何活鸡出现，对其主张活鸡80只计8000元的财产损失内容，不予采信；最后，彭丽珍举证现场图片中确有水箱水管设施、家具床上用品、工具生活用品和玉米的内容存在，鉴于被损毁财物的具体内容和价格已无鉴定基础，且彭丽珍提出水箱水管设施计2000元，家具床上用品计2000元，工具生活用品计1000元，玉米计500元，共计5500元的价格主张符合情理，予以采信。综上，如前所述，彭丽珍负有依法将被征收土地交出的法定义务包含有将水箱水管设施、家具床上用品、工具生活用品等可移动物品搬离的内容，其放任该类可移动物品的损失发生是扩大损失范围的行为，应当自负一半责任；据此，酌定青秀区政府违法实施强制清表行为对彭丽珍造成的直接财物损失总计2750元。 综上所述，涉案地块已经被征收的事实清楚，证据确凿，彭丽珍负有交出涉案地块的法定义务明晰，据此，彭丽珍于本案当中提出有关恢复原状的诉讼请求事项，既无法律依据，亦无实际需要，不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决：一、青秀区政府于2019年6月19日组织人员对彭丽珍原有承包地强制实施的清理地表行为违法；二、青秀区政府赔偿给彭丽珍直接财产损失共计2750元，该款应于本判决生效之日起十五日内付清；三、驳回彭丽珍的其他诉讼请求。 上诉人彭丽珍上诉称：1.涉案土地尚未被征收，也未被转为建设用地，一审判决认定涉案土地已经被征收错误，青秀区政府应当为上诉人承包地恢复原状。2.青秀区政府应当对执法活动全过程进行记录来证明上诉人所主张的损失不存在，而不能由上诉人来证明。一审判决的赔偿金额不能弥补上诉人的损失。请求：1.撤销一审判决第二、三项；2.将本案发回重审或判令青秀区政府为上诉人承包地恢复原状并赔偿损失28500元。 被上诉人青秀区政府答辩称：1.一审判决对上诉人损失赔偿范围的认定，事实清楚、适用法律正确、裁判适当。上诉人在一审中并未提供实际饲养鸡的相关证据材料，应当承担举证不能的不利后果。上诉人未能提供相反证据证明果树及养殖棚不属于《青山三岸住宅青秀分局004地块项目征地地上附着物登记作价表》所列的情形，一审判决未予支持上诉人该项主张并无不当。2.涉案土地已依法取得农用地转用审批手续，征收程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 二审庭审中，上诉人彭丽珍提交视频资料，以证实其在案涉房屋实际饲养有鸡；提交南宁市三岸园艺场2020年4月27日出具的《情况说明》原件和《青山三岸住宅青秀分局项目地类面积明细表》复印件，以证实其所述的养殖棚、果树涉及的土地为005地块中编号为8275、面积为2.785亩的设施农用地，该地块权属属于南宁市三岸园艺场，南宁市三岸园艺场将该地块发包给程平丰承包经营，该地块征收后程平丰未领取任何征地补偿费。被上诉人青秀区政府提交广西壮族自治区人民政府2015年12月31日作出的《广西壮族自治区人民政府关于南宁市2014年度城市建设用地第五批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂政土批函〔2015〕769号），以证实涉案土地依法取得农用地转用审批手续，征收程序合法。经庭审质证，上诉人彭丽珍和被上诉人青秀区政府均认为对方提交的证据不属于二审新证据，对上述证据应不予接纳。对此，本院认为，设定举证期限，目的是为了督促当事人及时履行举证义务，防止在法庭上搞证据突袭，影响质证和辩论权利的公平行使，但不是要掩盖事实真相，造成人民法院事实认定黑白颠倒的结果。为查明案件的事实真相，实际解决行政争议，对争议双方二审提供的证据予以接纳。上诉人彭丽珍提交的视频资料可以证实其在案涉房屋实际饲养有鸡。被上诉人青秀区政府提交的桂政土批函〔2015〕769号文件可以证实涉案土地已依法取得农用地转用审批手续。 关于彭丽珍所述的养殖棚、果树是否属于《青山三岸住宅青秀分局004地块项目征地地上附着物登记作价表》中的补偿项目问题。一审庭审中彭丽珍已明确提出，其所主张的养殖棚、果树损失并非《青山三岸住宅青秀分局004地块项目征地地上附着物登记作价表》《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》中涉及的内容。二审庭审中，彭丽珍提交南宁市三岸园艺场2020年4月27日出具的《情况说明》原件和《青山三岸住宅青秀分局项目地类面积明细表》复印件，主张其所述的养殖棚、果树涉及的土地为005地块中编号为8275、面积为2.785亩的设施农用地，8275地块被征收后该养殖棚和果树没有得到补偿。青秀区政府仅提供了《征收集体土地补偿安置协议书》《权属地类内分面积表》对彭丽珍的该项主张予以反驳，该证据不能证明005地块中编号为8275的设施农用地的地上附着物得到了补偿，也不能证明本案青秀区政府强制清表的地块是004地块，不是005地块。彭丽珍对该项损失提供了证据予以证实，青秀区政府未能提供充分证据予以否认，不能证实彭丽珍所主张的果树、养殖棚的损失在《青山三岸住宅青秀分局004地块项目征地地上附着物登记作价表》中已得到补偿。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。本院二审查明的其余事实与一审查明的事实一致。 本院认为：一、关于涉案土地征收行为是否合法的问题 经查，为实施青秀山管委会三岸住宅项目，2008年3月24日，市资源局发布了征收土地预公告。2014年11月30日，青秀区土储分中心根据市资源局的委托，与南宁市三岸园艺场签订了《征收集体土地补偿协议书》。2015年4月16日，青秀区土储分中心与彭丽珍的丈夫程平丰就004地块签订了《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》。2015年12月31日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函〔2015〕769号《关于南宁市2014年度城市建设用地第五批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》，批准将三岸储备用地在内的业经国务院批准农用地转用和土地征收的土地153.0656公顷以及国有未利用地1.0994公顷共计154.1650公顷作为建设用地。2016年11月21日，青秀区政府向南宁市三岸园艺场支付了青苗费和土地及安置费。2018年7月31日，市资源局向青秀区征拆办发出《南宁市国土资源局关于要求完善仙葫污水提升泵站项目国有土地补偿手续的通知》，明确广西绿城水务股份有限公司申请的仙葫污水提升泵站项目规划定点范围内的土地已获农用地转用和征收土地批复，请青秀区征拆办与用地单位联系，尽快完善该项目用地的土地补偿事宜等内容。可见，一审判决认定涉案地块已经被征收的事实清楚，证据确凿。004地块和005地块已经被合法征收，因此，彭丽珍主张为其承包地恢复原状的诉讼请求事项，没有法律依据，本院不予支持。 二、关于彭丽珍所主张的28500元损失能否支持的问题 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”一审判决认为，在彭丽珍未将案涉地块交出之前，青秀区政府未经土地行政主管部门责令彭丽珍交出土地或申请人民法院强制执行，即于2019年6月19日组织人员对案涉地块实施强制清表行为，违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，构成违法行为是正确的，青秀区政府对此也没有提起上诉，本院予以确认。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第（四）项、第三十六条第一款第（八）项的规定，青秀区政府违法实施强制清表行为对彭丽珍造成财产损害的，应当按照直接损失给予赔偿。彭丽珍一审时主张的物品损失为：鸡80只计8000元，水箱水管设施计2000元，家具床上用品计2000元，工具生活用品计1000元，玉米计500元，果树3棵计5000元，养殖棚30平方米计10000元，合计28500元。 （一）水箱水管设施、家具床上用品、工具生活用品和玉米损失。一审判决认为，彭丽珍举证现场照片中确有水箱水管设施、家具床上用品、工具生活用品和玉米的内容存在，鉴于被损毁财物的具体内容和价格已无鉴定基础，且彭丽珍提出水箱水管设施计2000元，家具床上用品计2000元，工具生活用品计1000元，玉米计500元，共计5500元的价格主张符合情理，同时彭丽珍负有依法将被征收土地交出的法定义务包含有将水箱水管设施、家具床上用品、工具生活用品等可移动物品搬离的内容，其放任该类可移动物品的损失发生是扩大损失范围的行为，应当自负一半责任，酌定青秀区政府违法实施强制清表行为对彭丽珍造成的直接财物损失总计2750元。一审判决对该项损失的处理并无明显不当之处，本院予以确认。 （二）鸡。彭丽珍上诉认为，应该由青秀区政府提供对执法活动全过程进行记录来证明上诉人所主张的鸡不存在，而不能由上诉人来证明。如前所述，彭丽珍二审提供的视频资料可以看出青秀区政府实施强制清理地表行为时，案涉房屋外面有鸡出现，青秀区政府并未将鸡装进鸡笼进行妥善处理。虽然青秀区政府提供的照片可以证明其做了搬迁房屋内物品这项工作，但没有对搬迁的全过程进行公证录像，也没有制作双方认可的物品清单，因此青秀区政府提供的证据不能充分证明物品全部无损坏地搬离案涉房屋，同时彭丽珍所述的养殖棚仅有30平方米，其提供的证据也不能证明有80只鸡的客观存在，本院综合案件实际情况，对鸡的损失酌定为2000元。 （三）果树、养殖棚。如前所述，青秀区政府未能提供充分证据证明，彭丽珍所主张的果树、养殖棚的损失在《青山三岸住宅青秀分局004地块项目征地地上附着物登记作价表》中已得到补偿，而彭丽珍对自己的主张完成了初步举证责任，因此对该项损失予以支持。鉴于彭丽珍未能证明其所述的果树、养殖棚具体类型等情况，因此本院参照《青山三岸住宅青秀分局004地块项目征地地上附着物登记作价表》中龙眼树（直径40）700元/株的补偿标准予以核算3棵果树的损失为2100元。从彭丽珍和青秀区政府提供的照片和视频资料看，案涉房屋为砖木结构，因此本院参照《青山三岸住宅青秀分局004地块项目征地地上附着物登记作价表》中砖木结构（养殖）房屋130元/㎡予以核算30平方米养殖棚的损失为3900元。 本院依法支持彭丽珍的经济损失为水箱水管设施、家具床上用品、工具生活用品和玉米损失2750元，活鸡损失2000元，果树损失2100元，养殖棚损失3900元，合计10750元。 综上所述，一审判决认定事实基本清楚，证据确实充分，但遗漏计算果树、养殖棚及鸡的损失不当。上诉人彭丽珍提出的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下： 一、维持南宁市中级人民法院（2019）桂01行初310号行政判决第一项和第三项； 二、变更南宁市中级人民法院（2019）桂01行初310号行政判决第二项为：南宁市青秀区人民政府赔偿给彭丽珍直接财产损失共计10750元，该款应于本判决生效之日起十五日内付清。 二审案件受理费50元，由被上诉人南宁市青秀区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 禤达宇 审 判 员 王小成 审 判 员 陈伟红 二〇二〇年五月十五日 法官助理 陆雨清 书 记 员 贾茜茜