湖南省高级人民法院民 事 判 决 书（2019）湘民终808号上诉人（一审原告）：朱建设，男，1955年1月19日出生，汉族，住湖南省攸县。上诉人（一审原告）：刘福望，男，1962年4月20日出生，汉族，住湖南省攸县。上诉人（一审原告）：刘旭升，男，1961年3月4日出生，汉族，住湖南省攸县。以上三上诉人共同委托诉讼代理人：何志勇、彭汝佳，湖南湘东律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：湖南省有色地质勘查局二一四队，住所地湖南省株洲市天元区嵩山路226号。法定代表人：谢海英，该队队长。委托诉讼代理人：陶银球、李理，湖南通程律师事务所律师。原审第三人：湖南力升房地产开发有限公司，住所地湖南省攸县联星街道社区建设路22号。法定代表人：文金娥，该公司董事长。委托诉讼代理人：刘继业，公司员工。委托诉讼代理人：樊长春，湖南纲维律师事务所律师。上诉人朱建设、刘福望、刘旭升与被上诉人湖南省有色地质勘查局二一四队（以下简称二一四队）及原审第三人湖南力升房地产开发有限公司（以下简称力升公司）建设用地使用权纠纷一案，湖南省株洲市中级人民法院于2017年9月14日作出（2017）湘02民初13号民事判决，二一四队提出上诉，本院经审委会讨论后发回重审。一审法院于2019年4月24日作出（2018）湘02民初298号民事判决，朱建设、刘福望、刘旭升提起上诉。本院于2019年9月18日立案后，依法组成合议庭，公开审理了本案。各方当事人均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。朱建设、刘福望、刘旭升上诉请求：1.依法改判支持上诉人的全部诉讼请求；2.本案诉讼费由二一四队承担。事实和理由：一、一审判决认定事实不清，一审事实认定遗漏了重要内容:《转让协议》内容遗漏了“违约责任”条款，如力升公司不能按期支付转让价款，本协议自动失效，力升公司缴纳的履约保证金不予退还。如因二一四队不能按期支付约定返还的土地款项，协议被确定无效后，则二一四队应当向力升公司双倍返还履约保证金，应当退还1000万元；《会议纪要》内容遗漏了：会议上学习了《关于省地勘单位国有划拨土地处置政策支持的复函》，如力升公司最终未取得攸县基地土地使用权，二一四队仍依据上述文件规定，整理资料上报省国土资源厅，省国土资源厅、省财政厅批复后，按照省财政厅安排，将土地成交价款扣除土地出让价款后的剩余部分资金在省财政资金到达二一四账上后三个工作日内无息退给力升公司。二、力升公司依法办理了案涉土地使用权的出让手续。如果二一四队违约应当返还定金1000万元给力升公司。一审处理结果显失公正和公平。一审判决占有资金按年利率6％计算过低，与本案客观实际不符。即便《转让协议》被确认无效，二一四队也应当为自己的过错行为承担赔偿责任，依法应支付上诉人各项赔偿款4794.5391万元，以“填平”无过错方力升公司的实际损失。二一四队辩称，一、《转让协议》因违反法律、行政法规的强制性规定而属于无效合同。1.《转让协议》约定将土地权证号为攸国用（88）自第**/**4号、**5号性质为划拨用地的建设用地使用权由二一四队转让给力升公司，但该协议没有经有批准权的人民政府批准违反《城市房地产管理法》第四十条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第四十四条、第四十五条等法律、行政法规的效力性强制性规定，应当认定无效。2.力升公司最终通过招拍挂程序取得案涉土地，但该行为与《转让协议》分属不同的法律行为。二、《会议纪要》因违反法律、行政法规的强制性规定而属于无效合同。《会议纪要》约定退还款项因违反《预算法》等相关法律、行政法规的强制性规定而无效。《会议纪要》的约定既损害了参与挂牌的其他市场主体竞得土地的机会和权利，而且扰乱了公开、公平、公正的国有土地使用权招拍挂出让秩序。三、力升公司对签订《转让协议》《会议纪要》自身存在过错，应当自负后果。四、力升公司请求返还履约保证金500万元及赔偿损失1771.4851万元应当予以驳回。力升公司同意朱建设、刘福望、刘旭升的意见。朱建设、刘福望、刘旭升向一审法院起诉请求：1.由二一四队退还款项2893.4877万元及利息852.132万元；2.由二一四队返还重复收取的涉案建筑物、构筑物等款项654.35万元及利息394.5694万元；前述两项合计4794.5391万元；3.本案诉讼费用等由二一四队承担。一审法院认定事实：2010年10月11日，二一四队（甲方）与第三人力升公司（乙方）签订《攸县基地土地使用权转让意向协议》（以下简称《意向协议》），约定甲方将其划拨性质的攸县基地土地使用权及其地面附着物转让给乙方，乙方向甲方缴纳履约保证金500万元以及在政府有关职能部门下达《划拨土地使用权准予转让通知书》时一次性支付甲方土地转让价款总额3000万元。当日，力升公司向二一四队支付了500万元保证金。2010年12月15日，二一四队（甲方）与力升公司（乙方二一四队攸县基地地面建筑物附着物及土地使用权转让协议》（以下简称《转让协议》），约定：“一、1、甲方的攸县基地土地使用权系划拨土地，土地使用权证号分别为攸国用（88）字第**/**4号，攸国用（88）字第**/**5号（以下简称**4号、**5号土地）……；2、由于攸县基地土地使用权系划拨土地，根据我国转让划拨土地的有关法律规定，由乙方自行到甲方土地使用权所在地的县级或县级以上人民政府及相关职能部门办理该宗划拨土地地面上建筑物、附着物及土地使用权转让全部手续，包括但不限于攸县基地土地的变性、土地评估、土地使用权的招、拍、挂、过户等实际运作，乙方缴纳并承担该宗土地使用权转让的土地出让金、税金及其他一切费用，并承担不能转让本协议约定该宗土地使用权及地面上建筑物、附着物给乙方的全部责任和风险。甲方只负责协助提供本协议转让该宗土地地面上建筑物、附着物及土地使用权的相关资料，即需向有关政府职能部门提交的报告及相关附件资料，甲方不承担该宗土地地面上建筑物、附着物及土地使用权是否转让给乙方的结果和任何法律风险……。二、1、甲方的地面建筑物、附着物及土地使用权的转让净价款3168万元……乙方缴纳的履约保证金人民币500万元，可以转为转让价款。四、风险承担。由于甲乙双方没有按照法律、法规、政策的规定，未依照法律的规定程序转让攸县基地的土地使用权、地面建筑物、附着物。在本协议签订以后，乙方依法按照国有划拨土地转让程序办理相关手续，并自愿承担办理国有划拨土地转让的手续及甲方转让国有划拨土地的全部法律风险。乙方未能将甲方的国有划拨土地受让成功，乙方支付给甲方的转让款叁仟壹佰陆拾捌万元整不予退还。乙方不得以本协议违反法律规定为由，提出本协议无效抗辩理由，并自愿承担其支付给甲方攸县基地转让款3168万元的全部法律风险……”。2010年12月24日，力升公司依约向二一四队支付了押金75万元和剩余土地转让款2668万元（此前支付的500万元保证金转为转让款），二一四队分别出具了收款收据。合同签订后，双方依约开展涉案土地变性、转让审批等相关手续。2011年1月14日，二一四队根据转让协议向力升公司移交攸县基地地面即涉案**4号、**5号土地地上建筑物附着物及相关权属证，双方在《攸县基地移交表》上进行了签字确认。11月4日，湖南省人民政府办公厅对含二一四队上级部门即湖南省有色地质勘查局在内的四家省属地勘单位，下达了《关于给予省属地勘单位国有划拨土地处置政策支持的复函》，该复函明确：一、同意省属地勘单位依法处置现有存量划拨土地资产，其应补缴的土地出让价款全额缴入省国库，纳入基金预算管理，由省财政厅会同省国土资源厅统筹安排用于支持该省属地勘单位地质找矿和发展；二、土地成交价款扣除补交的土地出让价款后的剩余部分，统一缴入省非税收入汇款结算户后，划缴国库，纳入一般预算，由省财政安排用于改善省属地勘单位基础设施建设欠账等历史遗留问题。2011年12月29日，二一四队与力升公司签署《关于攸县基地土地使用权变性采取方式和工作流程会议纪要》（以下简称《会议纪要》），约定：1、《转让协议》继续履行；2、以二一四队为主体办理涉案土地使用权出让报批工作，力升公司配合；3、力升公司参与涉案土地招、拍、挂并按实交纳土地成交价款、税金及其他一切费用。其中，土地出让价款部分由省财政安排用于二一四队地质找矿和发展，不予退回力升公司。土地成交价款扣除土地出让价款后的剩余部分，由二一四队整理资料上报省国土资源厅。省国土资源厅、省财政厅批复后，该部分资金在省财政厅资金到达二一四队账上后三个工作日内无息退回给力升公司。2013年1月28日，湖南省攸县规划局《关于原湖南省有色地质勘查局二一四队攸县基地变性地块开发建设的规划条件》明确，同意原湖南省有色地质勘查局二一四队攸县基地位于工业路北侧的部分土地由行政办公用地变更为商业、居住和道路交通用地，并对该土地开发提出相关规划条件，用地面积是66.32亩（44216.2m2）。3月，湖南省国土资源厅直属土地管理局委托湖南长城房地产土地估价有限公司（以下简称长城公司）对案涉土地使用权挂牌交易价格进行评估。2013年6月长城公司依此委托出具《报告书》，明确评估案涉地块，规划用地面积是44216.2m2，总地价8321.49万元。2013年9月2日，湖南省国土资源厅、湖南省财政厅共同对二一四队下达了《关于湖南省地质勘查局二一四队土地资产处置批复》，明确：同意以不低于经审查后的评估地价8321.49万元为起始价以招标拍卖挂牌的方式出让，由攸县国土资源局组织实施，土地成交总价款就地缴入攸县财政局，扣除农土资金后的剩余部分，由攸县财政局划解省非税收入汇缴结算户，补缴土地价款按照商业、住宅用地成交价的36.5%核定。缴农土资金19.90万元（包含在补缴土地价款中），由攸县财政局按规定分别划缴省、市农土资金转账。补缴土地价款划缴农土资金后的剩余部分，由省财政厅会同省国土资源厅统筹安排用于支持二一四队地质找矿和发展。土地成交价款扣除补缴土地价款后的剩余部分，由省财政厅安排用于改善湖南省有色地质勘查局二一四队基础设施建设欠账等历史遗留问题。2013年12月11日，湖南省国土资源厅对二一四队下达《收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回案涉土地使用权。12月12日，攸县三星房地产价格评估有限公司（以下简称三星公司）对二一四队出具《房地产估价报告》，明确二一四队名下的**4号、**5号红线范围内的所有建构筑物及地上附着物价值评估为654.35万元。2014年1月25日，力升公司通过招拍挂竞得案涉地块的国有建设用地使用权，成交总价1.02亿元。2014年3月24日，力升公司向攸县国土资源局支付土地出让款1.02亿元。2014年3月21日，二一四队返还力升公司3243万元。2016年，力升公司以二一四队违反《转让协议》约定未将原**4号部分土地和**5号全部土地的土地使用权变性转让为由，提起诉讼，请求二一四队退还相应款项和赔偿损失。二一四队主张双方签订的《转让协议》系无效合同，反诉请求力升公司返还涉案**5号土地及上面的附属物，并赔偿经济损失。后力升公司申请撤回起诉。一审法院于2016年12月26日作出（2015）株中法民四初字第41号民事判决，判决：一、确认二一四队和力升公司于2010年12月15日签订的《转让协议》中关于攸国用（88）字第**／**5号土地使用权和该地上建构筑物、附着物转让的内容无效；二、力升公司在本判决生效后三十日内向二一四队返还土地使用权证号为攸国用（88）字第**／**5号的土地及其地上物（含产权证号为攸房国字第××号有色酒楼）；三、驳回二一四队的其他诉讼请求。力升公司提出上诉。本院作出（2017）湘民终168号民事判决，驳回上诉，维持原判。二审判决书理由部分，认为，“《转让协议》部分有效，部分无效，对于《转让协议》中**4号土地使用权转让的内容应认定有效。2012年10月出具的两份解除函件，由于解除函件发出后，两方当事人也一直在按照《转让协议》约定履行涉案**4号土地变性和转让审批等手续，因此二一四队主张即使《转让协议》有效，双方亦通过2012年10月的解除函件协商解除《转让协议》，不予支持。”2016年12月18日，力升公司函告二一四队，称已将其对二一四队享有的4794.5391万元债权转让给力升公司债权人，即朱建设、刘福望、刘旭升。各方当事人对此债权已合法转让均无异议。重审判决认为，本案系建设用地使用权转让合同纠纷。根据当事人的陈述意见，本案的争议焦点为：一、《转让协议》《会议纪要》的合同效力应当如何确认；二、力升公司转让债权前，对二一四队享有的债权数额应当如何确定。并对此分析如下：一、《转让协议》和《会议纪要》因违反法律的强制性规定而属于无效合同。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定，“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第四十七条第一款规定，“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。”本案中，二一四队通过划拨方式取得的攸县基地需要停止使用土地，市、县人民政府应当收回其划拨土地使用权，二一四队作为划拨土地使用权人，无权私自转让土地使用权。二一四队在明知力升公司受让土地系用于商业住宅开发的经营性用途，明显不符合批准转让的前提条件，仍与该公司签订《转让协议》，转让划拨土地使用权。此后，湖南省国土资源厅、湖南省财政厅作出安排，案涉国有土地使用权须以招标拍卖挂牌的方式出让，并由攸县国土资源局组织实施。二一四队与力升公司仍然签署《会议纪要》，约定“土地成交价款扣除补缴的土地出让价款的剩余部分资金，……在省财政资金到达甲方账户后三个工作日内无息退回给乙方”。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”《会议纪要》内容涉及土地出让价款的返还，双方欲以返还土地出让价款的方式规避土地使用权招拍挂出让的合法手续，其实质仍然是维护此前无效的《转让协议》，导致国有资产的流失。故二一四队与力升公司违反法律的强制性规定而签订的《转让协议》和《会议纪要》均属无效合同。湖南省人民政府办公厅湘政办函[2011]156号复函系同意相关单位处置现有存量国有划拨土地资产，并非批准二一四队转让国有土地使用权，更非追认批准其向力升公司转让国有土地使用权。朱建设、刘福望、刘旭升以该复函系案涉国有土地使用权转让的批准文件而主张《转让协议》有效，缺乏事实根据，不予支持。二、力升公司转让债权前，仅对二一四队占用转让价款所产生的利息享有返还请求权。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案中，二一四队因无效合同而取得转让价款3243万元已经返还，但自2010年12月24日至2014年3月21日期间占用该价款的利息亦应一并返还。力升公司在债权转让前，仅对二一四队占用转让价款所产生的利息享有返还请求权。朱建设、刘福望、刘旭升作为债权受让人，有权向二一四队请求返还该利息。结合本案合同无效和当事人的过错等具体情况，该利息按年利率6%确定为宜，具体金额为6307635元（以转让价款3243万元为基数按年利率6%自2010年12月24日计算至2014年3月21日）。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条、第四十七条第一款和《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条之规定，经审判委员会讨论决定，一审法院判决：一、二一四队在本判决生效后十日内向朱建设、刘福望、刘旭升返还转让价款利息6307635元；二、驳回朱建设、刘福望、刘旭升的其他诉讼请求。本案案件受理费281527元，由朱建设、刘福望、刘旭升负担231527元，二一四队负担50000元。本案二审期间，当事人均未提交新证据。一审法院认定的事实清楚，本院依法予以确认。本院另查明，2012年10月10日，二一四队曾向湖南省攸县人民政府发出《关于与湖南力升投资开发有限公司解除攸县基地土地使用权转让协议说明的函》，表明经过与力升公司的友好协商，双方同意并无条件解除了攸县基地土地使用权转让意向协议。第二日，力升公司亦向二一四队出具函件，表示同意二一四队上述函件。本案双方的争议焦点:二一四队应否向朱建设、刘福望、刘旭升支付3309万元及相应利息。对此，本院分析评判如下：一、关于《转让协议》《会议纪要》效力《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”本案中，二一四队作为划拨土地使用权人，无权转让案涉地块土地使用权，其与力升公司签订《转让协议》，根据上述法律规定，应当认定无效。但在本案起诉前，力升公司通过招拍挂方式，获取了土地使用权，因此，是否可以此认定该《转让协议》有效是本案的关键。综合全案考虑，力升公司通过竞拍方式取得案涉土地使用权并非《转让协议》的延续。也就是说，力升公司和二一四队签订《转让协议》与力升公司通过竞拍方式取得案涉土地使用权系两个独立的民事法律行为，力升公司通过竞拍方式取得案涉土地使用权的行为并非是双方签订《转让协议》行为的补充和变更。相反地，双方作为有民事行为能力的民事主体，均明知划拨地不能转让，仍签订协议转让，且还约定，将竞拍案涉土地的价款扣除补缴的土地出让价款的剩余部分资金，在省财政资金到达二一四队账户后三个工作日内无息退回给力升公司。此约定实质是通过土地使用权出让的合法形式规避划拨土地不能转让的规定，通过部分返还土地出让价款的方式固定力升公司按转让价款获取案涉土地，其实质仍然是维护此前无效的《转让协议》。若依双方该约定，将土地出让价款剩余部分退还给力升公司，则招拍挂程序中的出让价款实则并非真实意义上的出让价款。因此，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。上述《转让协议》《会议纪要》违反上述第二项法律规定，应当认定为无效。湖南省人民政府办公厅湘政办函[2011]156号复函系同意相关单位处置现有存量国有划拨土地资产，并非批准二一四队转让国有土地使用权，更非追认批准其向力升公司转让国有土地使用权。朱建设、刘福望、刘旭升以该复函系案涉国有土地使用权转让的批准文件而主张《转让合同》有效，缺乏事实根据，不予支持。二、关于无效合同的处理无效合同自始没有法律约束力。双方因无效合同取得的财产应当返还。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案中，二一四队因无效合同而取得转让款3243万元已经返还，但2010年12月24日至2014年3月21日期间，其占有转让款，二一四队应当支付资金占用费。二一四队自认其应当向朱建设、刘福望、刘旭升支付1480万元资金占用费，本院予以确认。综上，朱建设、刘福望、刘旭升上诉请求部分成立，一审认定事实略有不清，但适用法律正确，依据《中华人民共和国合同法》第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销湖南省株洲市中级人民法院（2018）湘02民初298号民事判决第二项；二、变更湖南省株洲市中级人民法院（2018）湘02民初298号民事判决第一项为：湖南省有色地质勘查局二一四队在本判决生效后十日内向朱建设、刘福望、刘旭升支付1480万元；三、驳回朱建设、刘福望、刘旭升的其他诉讼请求。一审案件受理费281527元，由朱建设、刘福望、刘旭升负担140763元，湖南省有色地质勘查局二一四队负担140764元。二审案受理费249989元，由朱建设、刘福望、刘旭升负担124994元，由湖南省有色地质勘查局二一四队124995元。本判决为终审判决。审判长 刘 杨审判员 陈盎然审判员 陈梦群二〇二〇年五月十八日法官助理梁昕昕书记员申书琴