广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终76号上诉人（原审原告）：珠海零柒伍陆工程管理有限公司，住所地：广东省珠海市横琴新区宝华路6号105室-4377。法定代表人：周禹先。委托诉讼代理人：吴东涛，男，1974年1月11日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区*********，公民身份号码：************。系公司股东。被上诉人（原审被告）：珠海市交通运输局，住所地：广东省珠海市香洲区梅华西路62号。法定代表人：林粤海，局长。委托诉讼代理人：景志斌，该局工作人员。委托诉讼代理人：**，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区人民东路2号。法定代表人：姚奕生，市长。委托诉讼代理人：邹芬芬，珠海市司法局工作人员。委托诉讼代理人：邓璐，珠海市司法局工作人员。上诉人珠海零柒伍陆工程管理有限公司（以下简称零柒伍陆公司）因诉被上诉人珠海市交通运输局（以下简称市交通局）、珠海市人民政府（以下简称市政府）交通行政处罚一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初281号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定的事实2019年1月18日，在珠海大桥下游1000米水域处，“粤海虹浚702”抓斗船从水下抓取泥沙至“粤韶关货2826”的货船上，被市交通局执法人员查获。零柒伍陆公司为施工单位，正在进行“珠海市斗门区鹤洲北垦区一、二、三号水闸小码头及航道疏航清淤项目”，该施工处位于通航水域。零柒伍陆公司已办理了海事部门内河通航水域开工及安全作业备案书，但未能提供航道部门的批准文件。市交通局认为零柒伍陆公司的行为违反了《广东省航道管理条例》第十九条的规定，2019年3月13日，市交通局作出并送达《违法行为通知书》。2019年4月12日，市交通局作出并送达被诉粤珠交罚〔2019〕02551号《行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚决定），对零柒伍陆公司处以人民币25,000元罚款，并责令改正违法行为。零柒伍陆公司不服，于2019年4月17日向市政府申请行政复议。2019年6月13日，市政府作出珠府行复〔2019〕267号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），维持了市交通局作出的被诉行政处罚决定，并送达各方。零柒伍陆公司的一审诉讼请求：1.撤销被诉行政处罚决定;2.撤销被诉行政复议决定;3.本案诉讼费用由市交通局和市政府承担。一审法院判案理由及结果本案的争议焦点为市交通局作出被诉行政处罚决定适用的法律是否正确。《广东省航道管理条例》第二条规定：“本条例适用于我省辖区沿海和内河的航道、航道设施和与通航有关的设施。”第十九条第一款规定：“在通航水域上进行测量、挖泥、打捞、钻探、打桩、爆破以及其他的水上水下施工作业的单位或个人，应报航道部门审核同意，并由航道部门发布航道通告。施工完毕对围堰等遗留物必须及时清除，并应经航道部门验收。”《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》第二条规定：“公民、法人或者其他组织在中华人民共和国内河通航水域或者岸线上和国家管辖海域从事下列可能影响通航安全的水上水下活动，适用本规定：……（十）在内河通航水域进行的气象观测、测量、地质调查，航道日常养护、大面积清除水面垃圾和可能影响内河通航水域交通安全的其他行为。”第十三条规定：“从事本规定第二条第（十）项列明的活动的，应当在活动前将作业或者活动方案报海事管理机构备案。”根据上述法律法规的规定，零柒伍陆公司进行航道疏航清淤，不仅需要向海事管理机构备案，还需报航道部门审核同意。航道部门审核同意后，零柒伍陆公司才能进行航道上相应工作。根据现有证据，零柒伍陆公司进行清淤工作前并没有得到航道部门审核同意，其擅自进行施工作业的违法行为事实清楚，证据确凿。零柒伍陆公司称市交通局仅适用《广东省航道管理条例》及《关于开展交通运输综合行政执法工作的公告》，而不适用《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》及《广东广西两省区内河避碰若干规定》错误，且认为作为下位法的《广东省航道管理条例》与上位法《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》相抵触而不应适用。首先，《广东省航道管理条例》规范的是关于航道的建设、养护和管理方面的秩序，目的是为保障航道安全畅通。而《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》规范的是水上交通秩序。两者的管辖对象不一样。其次，《广东省航道管理条例》作为广东省人大常委会制定的地方性法规，《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》作为交通运输部制定的部门规章，两者并非上位法与下位法的关系。且《广东省航道管理条例》第十九条、第二十九条与《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》第二条、第十三条内容并不矛盾，零柒伍陆公司的施工作业活动必须同时符合两者的规定。并且，零柒伍陆公司作为水上施工单位，其行业的特殊性决定其必须了解法律法规关于航道施工作业的规定，清晰自己的权利和责任。零柒伍陆公司称施工作业涉及多个部门、不知通航作业手续是否齐备的抗辩理由不能成立。至于最后零柒伍陆公司称其施工地点在内河航道，不应适用《广东省航道管理条例》，理由亦不成立，根据该条例第二条的规定，该条例同时适用于沿海和内河的航道作业。因此，零柒伍陆公司认为其在内河通航水域的清淤施工作业依据《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》的规定，仅需向海事管理机构备案即可，理由不成立，一审法院不予支持。根据广东省人民政府《关于开展交通运输综合行政执法工作的公告》的规定，市交通局具有对航道行政违法行为的行政执法职权。根据《广东省航道管理条例》第二十九条规定：“对违反本条例规定的单位或个人，地级市以上航道部门除责令其停止违法行为、限期采取补救措施、排除妨碍、赔偿损失外，按下列规定处罚：……（二）违反本条例第十三条、第十四条、第十九条规定，未经批准或不按批准范围擅自进行施工作业的，责令其停止施工、限期拆除建筑物或设施，并处１万元以上３万元以下罚款……”市交通局对零柒伍陆公司在航道内未经批准擅自进行施工作业的行为处以25000元罚款，并无不当。市政府予以维持，亦无不妥。此外，零柒伍陆公司对市交通局作出被诉行政处罚决定的法定程序及市政府作出被诉行政复议决定的法定程序没有异议。经审查，市交通局作出被诉行政处罚决定程序合法，市政府作出被诉行政复议决定的程序合法，依法予以确认。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回零柒伍陆公司的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由零柒伍陆公司负担。当事人二审诉辩主张上诉人零柒伍陆公司的上诉请求：1.撤销一审判决；2.撤销被诉行政处罚决定和被诉行政复议决定；3.本案诉讼费由两被上诉人承担。其上诉理由如下：海事管理机构与市交通局同属于交通运输部管辖，均为交通运输部下属单位，地方法规不能和国家法律法规冲突，上位法大于下位法。如广东省地方性法规和国家法律冲突，就没有法律效力，1996年1月1日施行的《广东省航道管理条例》及粤府函〔2010〕206号《关于开展交通运输综合行政执法工作的公告》，与交通运输部2016年9月2日施行的《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》《广东广西两省区内河避碰若干规定》产生冲突，市交通局对上诉人进行的处罚没有法律效力。被上诉人市交通局答辩称，上诉人在珠海大桥下游约1000米处进行挖泥作业，未经航道部门事先批准。珠海湾仔海事处出具的《内河通航水域安全作业备案书》证明履行了海事部门要求的作业备案事项，不能作为合法抗辩理由，其行为违反《广东省航道管理条例》第十九条规定，属于未经航道部门批准擅自施工作业的违法行为。依据该条例第二十九条第二项规定，违反本条例第十三条、第十四条、第十九条规定，未经批准或不按批准范围擅自进行施工作业的，责令其停止施工、限期拆除建筑物或设施，并处１万元以上３万元以下罚款；施工完毕不及时清除遗留物的，责令其限期清除，并处以１万元以上２万元以下罚款。依照《珠海市交通运输局行政处罚自由裁量权细化标准》第三百八十九条的相关规定，在一至四级航道上，或者沿海航道上未经航道部门批准或不按批准范围擅自进行施工作业，限期未改正的，罚款25000元。上诉人施工作业地涉及沿海航道，被上诉人决定对其处以25000元罚款，适用法律正确，程序合法，裁量权行使合理适当。被上诉人市政府答辩称，《广东省航道管理条例》第十九条规定：“在通航水域上进行测量、挖泥、打捞、钻探、打桩、爆破以及其他的水上水下施工作业的单位或个人，应报航道部门审核同意，并由航道部门发布航道通告。施工完毕对围堰等遗留物必须及时清除，并应经航道部门验收。”第二十九条第（二）项规定：“对违反本条例规定的单位或个人，地级市以上航道部门除责令其停止违法行为、限期采取补救措施、排除妨碍、赔偿损失外，按下列规定处罚：……（二）违反本条例第十三条、第十四条、第十九条规定，未经批准或不按批准范围擅自进行施工作业的，责令其停止施工、限期拆除建筑物或设施，并处1万元以上3万元以下罚款；施工完毕不及时清除遗留物的，责令其限期清除，并处以1万元以上2万元以下罚款”。据此，上诉人未经航道部门事先批准，在珠海大桥下游处进行挖泥沙作业，违反了前述规定。珠海湾仔海事处出具的《内河通航水域安全作业备案书》只能证明上诉人履行了海事部门要求的作业备案事项，不能作为不报航道部门批准就施工作业的理由。《广东省航道管理条例》与《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》（交通运输部令2011年第5号）分属广东省人大常委会制定的地方性法规和交通运输部制定的部门规章，管辖范围并不相同，并没有上诉人所称相冲突的问题，不影响涉案行政处罚的合法性。市交通局依据《广东省航道管理条例》第十九条、第二十九条第二项规定对上诉人作出罚款25000元的行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。市政府作出被诉行政复议决定程序合法。市政府受理上诉人行政复议申请后，依法向市交通局发出提出答复通知书。市交通局在法定期限内提交了行政复议答复书和具体行政行为的依据、证据，市政府审查后在法定期限内作出被诉行政复议决定并送达上诉人、市交通运输局，复议程序合法。二审查明的事实原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本院认为，本案争议焦点在于《广东省航道管理条例》《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》（交通运输部令2019年第2号）和《广东、广西两省区内河避碰若干规定》（粤府[1992]91号、桂政发[1992]46号）的调整范围和位阶关系。《广东省航道管理条例》第二条规定：“本条例适用于我省辖区沿海和内河的航道、航道设施和与通航有关的设施。”可见，沿海和内河的航道、航道设施和与通航有关的设施均属于该条例调整的范围。无论上诉人零柒伍陆公司的施工地点是在沿海还是内河，均应遵守该条例的规定。至于上述规定之间的法律位阶问题，《广东省航道管理条例》是广东省人民代表大会常务委员会通过的地方性法规，而《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》是部门规章，两者并非上位法和下位法的关系。《广东、广西两省区内河避碰若干规定》（粤府[1992]91号、桂政发[1992]46号）为广东省人民政府、广西壮族自治区人民政府发布的行政规范性文件，其并非《广东省航道管理条例》的上位法。上诉人零柒伍陆公司对上述地方性法规、部门规章和规范性文件的关系理解存在偏差，认为《广东省航道管理条例》与《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》《广东、广西两省区内河避碰若干规定》之间存在冲突的主张，不予支持。《广东省航道管理条例》第十九条规定，在通航水域上进行测量、挖泥、打捞、钻探、打桩、爆破以及其他的水上水下施工作业的单位或个人，应报航道部门审核同意，否则，依据该条例第二十九条的规定，对未经批准擅自施工作业的单位或个人，除责令停止施工外，并处１万元以上３万元以下罚款，本案中，上诉人零柒伍陆公司办理了海事部门内河通航水域安全作业备案书，但未经航道部门批准而施工作业，被上诉人市交通局对其科处25000元罚款并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人零柒伍陆公司的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海零柒伍陆工程管理有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年五月九日书记员 何凘诺