广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终558号 上诉人（一审原告）苏慧玲，住南宁市青秀区。 委托诉讼代理人吴成军，北京市京伦律师事务所律师。 委托诉讼代理人杨凤梅，北京市京伦律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）南宁市青秀区人民政府，住所地：南宁市。 法定代表人黄瑜，代区长。 委托诉讼代理人李立党。 委托诉讼代理人陆伟仙，广西思贝律师事务所律师。 上诉人苏慧玲因其诉被上诉人南宁市青秀区人民政府（以下简称青秀区政府）土地行政强制及行政赔偿一案，不服南宁市中级人民法院（2019）桂01行初311号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年4月27日公开开庭审理了本案。上诉人苏慧玲及其委托诉讼代理人吴成军、杨凤梅，被上诉人青秀区政府的委托诉讼代理人李立党、陆伟仙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：2008年3月19日，南宁市自然资源局（即原南宁市国土资源局，以下统一简称市资源局）向南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室（以下简称青秀区征拆办）出具编号分别为青秀分局（2008）002号、003号、004号、005号的四份《委托书》，均以做好南宁市土地储备中心申请青秀山管委会三岸住宅项目用地报批工作为由，委托工作内容包括：发送征（拨）地预公告；现场调查规划用地范围内涉及村组（单位）的土地权属、地类、面积和地上附着物情况；拟定征（拨）土地补偿安置方案；与被征（拨）地单位及被拆迁当事人协商补偿事宜；签订征（拨）地补偿安置协议书和拆迁补偿安置协议书；拨付征地拆迁费用；办理征地成本结算（土地地类一律按国土资发[2001]255号文规定的《土地分类》划分）。 2008年3月24日，市资源局发布文号分别为南国土征预[2008]18号、19号、20号、21号的四份《南宁市国土资源局关于南宁市土地储备中心青秀山管委会三岸住宅项目征收土地预公告》，对共计158.6838公顷土地实施征地拆迁工作，用于青秀山管委会三岸住宅项目的建设。 2014年11月30日，甲方南宁市青秀区土地储备分中心（以下简称青秀区土储分中心）与乙方南宁市三岸园艺场签订《征收集体土地补偿协议书》；其中第三条有“甲方应在本协议生效之日起30个工作日内将上述补偿（补助）费共计27310400.00元支付给乙方，乙方在收到款后15天内将上述土地移交给甲方管理”的内容约定。 2015年4月17日，甲方青秀区土储分中心与乙方苏慧玲签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》中，第八条违约责任中有“乙方未按期搬迁并移交给甲方使用的，由甲方组织施工用地，因施工造成损失的由乙方自行负责”的内容约定；同时，双方在填写相应的两份《青山三岸住宅青秀分局004地块项目征地地上附着物登记作价表》中，明确补偿砖混住宅指导价砖混面积240平方米计501600.00元，超出面积材料补助费300平方米计75000.00元，超出砖混助拆费525.48平方米计26274.00元，龙眼树（直径20㎝）5株计2000.00元，荔枝树（直径40㎝）6株计4200.00元，6-8米水泥杆线2条计2000.00元，动力木电杆15条计1500元，单竹620株计1550.00元。 2016年11月21日，青秀区政府向南宁市三岸园艺场支付青苗费款3327955.00元；2017年1月14日，青秀区政府向南宁市三岸园艺场支付土地及安置费款12153767.00元。 2016年12月，南宁市国土测绘地理信息中心为青秀山管委会三岸住宅储备用地项目作出的《权属地类内分面积表》中，明确地块编号2002面积1097.98㎡折合1.647亩林地、地块编号2030面积633.20㎡折合0.950亩旱地、地块编号2084面积1151.30㎡折合1.727亩旱地、地块编号2119面积991.84㎡折合1.488亩旱地、地块编号2120面积641.99㎡折合0.963亩鱼塘、地块编号8272面积389.48㎡折合0.584亩设施农用地、地块编号8673面积521.68㎡折合0.783亩旱地、地块编号8674面积482.41㎡折合0.724亩建设用地、地块编号893面积250.21㎡折合0.375亩建设用地的权属为苏慧玲。 2018年7月31日，市资源局向青秀区征拆办发出《南宁市国土资源局关于要求完善仙葫污水提升泵站项目国有土地补偿手续的通知》，明确广西绿城水务股份有限公司申请的仙葫污水提升泵站项目规划定点范围内的土地已获农用地转用和征收土地批复，请青秀区征拆办与用地单位联系，尽快完善该项目用地的土地补偿事宜等内容。 2018年12月20日，广西绿城水务股份有限公司向仙葫污水提升泵站项目用地范围内的住户作出并张贴《关于限期搬离的通知》，请住户于2019年1月10日前搬离。 2019年6月19日，青秀区政府组织人员对涉案地块实施强制清表行为，包括对苏慧玲在涉案地块上建成的“陋庭聚”院落进行拆除；拆除时，青秀区政府对苏慧玲屋内用品搬离至屋外堆放。苏慧玲对青秀区政府强制清表行为不服，提起本案诉讼，请求：一、确认青秀区政府于2019年6月19日强行对其地上附着物毁损行为违法；二、判令青秀区政府为其承包地恢复地表原状，并赔偿给其造成的物品损失共计511850元（即：1.200安培电池4只计4800元；2.控制器100安1个计260元；3.太阳能板4块计2880元；4.独立wifi监控1个计3650元；5.有线球机1台计2300元；6.12V抽水泵2个460元；7.220V加压水泵1个计320元；8.220V抽水泵1个计210元；9.蓄水塔3个计2100元；10.监控摄像头8个计2000元；11.铁棚1架计2600元；12.深水泵2台计1600元；13.水井1口计15000元；14.沼气池1个计2500元；15.猪栏1个计3500元；16.假山水池1个计6000元；17.碗坯200个计4000元；18.茶盆坯30个计1050元；19.壶坯32个计1600元；20.杯坯50个计500元；21.千年矮金边黄杨12棵计198000元；22.黄花梨9棵计108000元；23.三角梅3棵计36000元；24.三角梅4棵计24000元；25.三角梅2棵计8000元；26.三角梅5棵计4000元；27.雀梅盆景16盆计19200元；28.九里香6棵计2520元；29.山水盆景1盆计1200元；30.博兰1盆计830元；31.黄花梨苗1300棵计1300元；32.桉树10棵计4000元；33.化粪池1个计2200元；34.蜜蜂1箱计1200元；35.太阳能灯12盏计180元；36.木船1只计5000元；37.发电机1台计2300元；38.手机信号放大器2台计560元；39.水泥案台3张计1050元；40.80㎝大铝锅1个计190元；41.100㎝大铁锅1个计120元；42.母鸡16只计720元；43.狗3条计750元；44.字画4幅计24800元；45.水泥雕塑3块计8400元）。 南宁市中级人民法院一审认为：苏慧玲不服青秀区政府于2019年6月19日对涉案土地强制实施的清表行为，以清表行为侵犯其合法权益为由提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法应当予以受理。本案被诉强制清表行为，并不属于市资源局向青秀区征拆办出具《委托书》中的委托事项，而是青秀区政府单独实施的具体行政行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款的规定，青秀区政府是本案的适格被告。 国家依法征收集体土地为国有土地，并根据国民经济的发展需要使用被征收的土地时，原集体土地使用人应当依法将土地交出；依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，青秀区政府接受市资源局的委托，对包括涉案地块在内的青秀山管委会三岸住宅项目用地进行征收活动中，虽然已经完成签订《征收集体土地补偿协议书》《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》并拨付相关征地拆迁费用，但是并不因此说明苏慧玲对涉案地块的当然交出；因此，在苏慧玲未将涉案地块交出之前，青秀区政府未经土地行政主管部门责令苏慧玲交出土地或申请人民法院强制执行，即于2019年6月19日组织人员对涉案地块实施强制清表行为，违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，构成违法行为。 依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第（四）项、第三十六条第一款第（八）项的规定，青秀区政府违法实施强制清表行为对苏慧玲造成财产损害的，应当按照直接损失给予赔偿。本案中，关于青秀区政府违法实施强制清表行为对苏慧玲造成直接损失的问题，首先，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，苏慧玲应当对自己提出物品损失511850元的主张提供证据；在本案当中，苏慧玲举证图片虽然可以辅助证明所述名贵树木、盆景等可移动物品的存在，但是却无证据证明这些物品因为所诉清表行为而发生损毁的事实存在和对该类物品主张价格的客观真实；其次，如前所述，苏慧玲负有依法将被征收土地交出的法定义务包含有将名贵树木、盆景等可移动物品搬离的内容，因此，苏慧玲放任该类可移动物品的损失发生亦是扩大损失范围的行为，而不应该属于青秀区政府违法实施强制清表行为对苏慧玲造成直接损失的范围；最后，青秀区政府违法实施强制清表行为对苏慧玲建成“陋庭聚”院落使用可回收再利用材料的损毁，属于违法行为对苏慧玲造成直接损失的财产范围。综上，鉴于青秀区政府违法实施强制清表行为对苏慧玲建成“陋庭聚”院落使用可回收再利用材料的损毁结果客观真实，但损毁的具体财物内容和价格已无鉴定基础，根据一般生活常识，结合本案案情，酌定青秀区政府违法实施强制清表行为对苏慧玲造成直接财物损失总计20000元。 综上所述，涉案地块已经被征收的事实清楚，证据确凿，苏慧玲负有交出涉案地块的法定义务明晰，据此，苏慧玲于本案当中提出有关恢复原状的诉讼请求事项，既无法律依据，亦无实际需要，不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决：一、青秀区政府于2019年6月19日组织人员对苏慧玲原有承包地强制实施的清理地表行为违法；二、青秀区政府赔偿给苏慧玲直接财产损失共计20000元，该款应于本判决生效之日起十五日内付清；三、驳回苏慧玲的其他诉讼请求。 上诉人苏慧玲上诉称：1.涉案土地尚未被征收，也未被转为建设用地，一审判决认定涉案土地已经被征收错误，青秀区政府应当为上诉人承包地恢复原状。2.上诉人提交的证据足以证明在承包地上存在的物品，被上诉人用挖机等设备直接将地上附着物铲毁，应承担完全的损害赔偿责任。请求：1.撤销一审判决第二、三项；2.将案件发回重审或判令青秀区政府为上诉人承包地恢复原状并赔偿损失511850元。 被上诉人青秀区政府答辩称：1.一审判决对上诉人损失赔偿范围的认定，事实清楚、适用法律正确、裁判适当。上诉人仅提交了自行制作的《物品损害清单》，未进一步提供材料证明所列物品客观存在和物品价值，以及物品受损与被上诉人的行为存在因果关系。且其主张的名贵树木、盆景、字画、生产工具等均为可移动物品，其签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》后负有交出土地的义务，即使存在物品损失，一定程度上是其放任该类可移动物品被损毁，不属于被上诉人实施清表行为造成的直接损失。2.涉案土地已依法取得农用地转用审批手续，征收程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 二审庭审中，上诉人苏慧玲提交视频资料，以证实青秀区政府强制清表时其种植的黄花梨、黄杨等名贵树木被铲毁。被上诉人青秀区政府提交广西壮族自治区人民政府2015年12月31日作出的《广西壮族自治区人民政府关于南宁市2014年度城市建设用地第五批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂政土批函〔2015〕769号），以证实涉案土地已依法取得农用地转用审批手续，征收程序合法。经庭审质证，上诉人苏慧玲和被上诉人青秀区政府均认为对方提交的该份证据不属于二审新证据，对上述证据应不予接纳。对此，本院认为，设定举证期限，目的是为了督促当事人及时履行举证义务，防止在法庭上搞证据突袭，影响质证和辩论权利的公平行使，但不是要掩盖事实真相，造成人民法院事实认定黑白颠倒的结果。为查明案件的事实真相，实际解决行政争议，对争议双方二审提交的证据予以接纳。上诉人苏慧玲提交的视频资料证实案涉土地上有部分树木被毁损。被上诉人青秀区政府提交的桂政土批函〔2015〕769号文件可以证实涉案土地已依法取得农用地转用审批手续。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。本院二审查明的其余事实与一审查明的事实一致。 本院认为：一、关于涉案土地征收行为是否合法的问题 经查，为实施青秀山管委会三岸住宅项目，2008年3月24日，市资源局发布了征收土地预公告。2014年11月30日，青秀区土储分中心根据市资源局的委托，与南宁市三岸园艺场签订了《征收集体土地补偿协议书》。2015年4月17日，青秀区土储分中心与苏慧玲签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》。2015年12月31日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函〔2015〕769号《关于南宁市2014年度城市建设用地第五批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》，批准将三岸储备用地在内的业经国务院批准农用地转用和土地征收的土地153.0656公顷以及国有未利用地1.0994公顷共计154.1650公顷作为建设用地。2016年11月21日，青秀区政府向南宁市三岸园艺场支付了青苗费和土地及安置费。2018年7月31日，市资源局向青秀区征拆办发出《南宁市国土资源局关于要求完善仙葫污水提升泵站项目国有土地补偿手续的通知》，明确广西绿城水务股份有限公司申请的仙葫污水提升泵站项目规划定点范围内的土地已获农用地转用和征收土地批复，请青秀区征拆办与用地单位联系，尽快完善该项目用地的土地补偿事宜等内容。可见，一审判决认定涉案地块已经被征收的事实清楚，证据确凿。因此，苏慧玲主张为其承包地恢复原状的诉讼请求事项，没有法律依据，本院不予支持。 二、关于苏慧玲所主张的511850元损失能否支持的问题 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”一审判决认为，在苏慧玲未将案涉地块交出之前，青秀区政府未经土地行政主管部门责令苏慧玲交出土地或申请人民法院强制执行，即于2019年6月19日组织人员对案涉地块实施强制清表行为，违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，构成违法行为是正确的，青秀区政府对此也没有提起上诉，本院予以确认。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第（四）项、第三十六条第一款第（八）项的规定，青秀区政府违法实施强制清表行为对苏慧玲造成财产损害的，应当按照直接损失给予赔偿。 地上附着物。苏慧玲所主张的水井1口计15000元、沼气池1个计2500元、猪栏1个计3500元、假山水池1个计6000元、化粪池1个计2200元、水泥案台3张计1050元、桉树10棵计4000元、铁棚1架计2600元等损失属于地上附着物损失，其认为该项损失青秀区政府没有予以清点并给予补偿。对此，本院认为，案涉土地已被强制清表，当事人的损失无法鉴定，但该物品的存在也符合生活常理。苏慧玲与青秀区土储分中心签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》《青山三岸住宅青秀分局004地块项目征地地上附着物登记作价表》对上述物品没有记载，苏慧玲没有通过法律途径主张该补偿安置协议遗漏项目，其只是提出上述物品和其主张的名贵树木盆景等，青秀区土储分中心口头答应另外清点补偿，但是上述补偿安置协议没有对此进行书面确认，苏慧玲也没有提供充分证据证明上述物品的面积、大小等具体情况，其对该项损失应付一定的责任。本院综合案件实际情况，参照《南宁市人民政府关于印发的通知》（南府发〔2013〕10号）的相关规定，对水井1口损失酌定为900元、沼气池1个损失酌定为1200元、猪栏1个损失酌定为1800元、假山水池1个损失酌定为1920元、化粪池1个损失酌定为1200元、水泥案台3张损失酌定为480元、桉树10棵损失酌定为350元、铁棚1架损失酌定为500元，共8350元。 （二）盆景、字画等可移动的名贵物品。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定：“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”本案中，2015年4月17日，青秀区土储分中心与苏慧玲签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》约定有“乙方未按期搬迁并移交给甲方使用的，由甲方组织施工用地，因施工造成损失的由乙方自行负责”的内容，而且补偿安置协议签订后，青秀区政府多次与苏慧玲协商交地问题，直至2019年6月19日青秀区政府实施强制清表行为时，时限已经足够长，苏慧玲对于政府将实施行政强制行为也有合理预期，苏慧玲放任树木、盆景、字画等名贵物品被损毁而不搬离，不符合常理，且对于名贵物品被损毁的举证责任要比日常生活用品被损毁的举证责任要严格，苏慧玲一审、二审所举证据无法证实确实有名贵物品被损毁，其主张该项损失没有事实根据和法律依据。一审判决对苏慧玲提出的该项损失主张不予支持并无不当，本院对此予以确认。 （三）其他可移动物品。一审判决认为，鉴于青秀区政府违法实施强制清表行为对苏慧玲可回收再利用材料的损坏结果客观真实，但损毁的具体财物内容和价格已无鉴定基础，酌定青秀区政府实施强制清表行为对苏慧玲直接财物损失20000元是正确的，本院予以确认。 本院依法支持苏慧玲的经济损失为水井、沼气池、猪栏、假山水池、化粪池、水泥案台、桉树、铁棚损失8350元，强制清表行为造成的其他物品损失20000元，合计28350元。 综上所述，一审判决认定事实基本清楚，证据确实充分，但遗漏计算部分地上附着物损失不当。上诉人苏慧玲提出的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下： 一、维持南宁市中级人民法院（2019）桂01行初311号行政判决第一项和第三项； 二、变更南宁市中级人民法院（2019）桂01行初311号行政判决第二项为：南宁市青秀区人民政府赔偿给苏慧玲直接财产损失共计28350元，该款应于本判决生效之日起十五日内付清。 二审案件受理费50元，由被上诉人南宁市青秀区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 禤达宇 审 判 员 王小成 审 判 员 陈伟红 二〇二〇年五月十五日 法官助理 陆雨清 书 记 员 贾茜茜