广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终76号上诉人（原审原告）谢利环，女，1977年10月9日出生，汉族，住广东省肇庆市鼎湖区*******委会塘口2队三巷37号，公民身份号码：441************466。被上诉人（原审被告）肇庆市鼎湖区****办事处，住所地：广东省肇庆市鼎湖区****办事处。法定代表人彭水梅，该办事处主任。委托代理人陈泽林，该办事处工作人员。委托代理人蒋绍华，该办事处工作人员。被上诉人（原审被告）肇庆市鼎湖区人民政府，住所地：广东省肇庆市鼎湖区****。法定代表人刘运通，该区区长。委托代理人陈小圣，该区司法局工作人员。委托代理人严诗铭，该区司法局工作人员。原审第三人肇庆市鼎湖区*******塘口联队经济合作社,住所地：广东省肇庆市鼎湖区****办事处塘口居委会。法定代表人梁炳基，该社社长。上诉人谢利环因与被上诉人肇庆市鼎湖区****办事处（以下简称****办）、被上诉人肇庆市鼎湖区人民政府（以下简称鼎湖区府）及原审第三人肇庆市鼎湖区*******塘口联队经济合作社（以下简称塘口社）撤销行政处理决定及行政复议决定纠纷一案，不服广东省肇庆市鼎湖区人民法院（2019）粤1203行初392号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，谢利环与塘口社社员梁海荣于2007年3月1日登记结婚，2014年3月21日离婚，并于同月28日复婚。2014年5月15日，谢利环将其户籍从广东省清远市清城区源谭镇大连管理区大埗下围村42号之一随夫迁入到塘口社处。在谢利环入户到塘口社处后，塘口社曾向谢利环发放过分红分配款。塘口社后来发现谢利环的入户属于《塘口社区居民村规民约（2014年5月6日通过）》第一条第（2）点规定的“有以下情形的户口迁入本社区户口人员一次性缴收增容费伍万元（50000元），而且在拾年内没有集体的年终分红和征地款分配。而口粮田和自留地等待拾年后有调整时才有得领取……②关于本社区合法结婚而户口不能一年内回迁的人员，后离婚而又复婚的是同一对夫妇的人员如其户口复婚后再迁入的，则按照本村的第一条第（2）点所规定的办法执行。”情形，塘口社以谢利环未缴纳50000元增容费为由，没有继续向谢利环发放分红款和征地款等集体福利待遇，并向谢利环追讨已发放的分红款和分配款。由于塘口社没有发放分红款和征地分配款给谢利环，2018年12月，谢利环通过邮寄方式向广利街道办提出行政处理申请，请求：1.广利街道办作出调处决定纠正塘口社违法错误行为；2.责令塘口社纠正错误，向谢利环返还截留分红和征地款合计118818元；3.训诫塘口社自我教育、纠正错误、遵纪守法。广利街道办受理后于2019年4月1日向塘口社社长梁炳基进行调查，并制作《调查笔录》，广利街道办经调查核实后，于2019年6月13日作出〔2019〕肇鼎广办行处理字第12号《行政处理决定书》，驳回谢利环的全部申请请求。上述决定书分别于同月21月、25日送达给谢利环和塘口社。谢利环不服,于2019年8月2日申请行政复议，鼎湖区府受理谢利环的复议申请后，于2019年8月7日向广利街道办、塘口社作出肇鼎府行复案〔2019〕26号《提出行政复议答复通知书》《第三人参加行政复议通知书》。因案情复杂，鼎湖区府于2019年9月24日作出肇鼎府行复案〔2019〕26号《延长行政复议审查期限通知书》，决定审查期限延长30天。2019年10月15日，鼎湖区府向谢利环、广利街道办、塘口社发出《复议开庭及组成人员通知书》。同月24日，鼎湖区府召开行政复议庭审，听取谢利环、广利街道办及塘口社的意见。2019年10月31日，鼎湖区府经审查后作出肇鼎府行复案〔2019〕26号《行政复议决定书》，决定维持广利街道办作出的〔2019〕肇鼎广办行处理字第12号《行政处理决定书》，并于同年11月13日、18日将上述行政复议决定书送达给各方当事人。谢利环对上述决定书均不服，遂提起本案诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”的规定，广利街道办具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员权益的法定职责，有对谢利环的申请作出行政处理决定的职权，是本案的适格主体。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”谢利环不服广利街道办的具体行政行为而申请复议，鼎湖区府有作出行政复议决定的职责，亦是本案适格主体。本案的争议焦点是谢利环是否具有塘口社的集体组织成员资格，广利街道办作出的《行政处理决定书》和鼎湖区府作出的《行政复议决定书》是否合法。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第一款规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”本案中，塘口社所在的塘口社区居委会有权制定本社区的村规民约，《塘口社区居民村规民约（2014年5月6日通过）》第一条第（2）点对特定情形的户口迁入本社区需要缴纳50000元的增容费才能享受集体年终分红和征地款分配的规定，并未违反法律强制性规定，原审法院予以确认，谢利环于2014年5月15日迁入到塘口社处时并未缴纳增容费，且根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”的规定，谢利环迁入到塘口社处时应当经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其集体组织成员资格，但谢利环并没有经塘口社集体讨论表决同意，故谢利环并未取得塘口社集体组织成员资格，亦不享有该集体经济组织收益分配的权利。广利街道办经调查核实后作出〔2019〕肇鼎广办行处理字第12号《行政处理决定书》，驳回谢利环的全部申请请求，事实认定清楚，证据充分，程序合法，应予维持。鼎湖区府受理谢利环的行政复议申请后，依法向广利街道办及塘口社发出《提出行政复议答复通知书》《第三人参加行政复议通知书》，因案情复杂，作出《延长行政复议审查期限通知书》，并召开行政复议庭审听取各方意见后，鼎湖区府在法定期限内作出肇鼎府行复案〔2019〕26号《行政复议决定书》，维持广利街道办作出的〔2019〕肇鼎广办行处理字第12号《行政处理决定书》，事实认定清楚，适用法律法规正确，程序合法，处理恰当，亦应予维持。综上所述，谢利环请求撤销广利街道办作出的〔2019〕肇鼎广办行处理字第12号《行政处理决定书》和鼎湖区府作出的肇鼎府行复案〔2019〕26号《行政复议决定书》，理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，原审法院判决：驳回谢利环的全部诉讼请求。谢利环不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决、〔2019〕肇鼎广办第12号《行政处理决定》及肇鼎行复案〔2019〕26号《行政复议决定书》；2.判决责令广利街道办重新作出行政处理决定。事实和理由如下：谢利环是清远市清城区源潭镇人，2007年与塘口社成员梁海荣再婚，婚后超生一个儿子。后因小孩矛盾双方又离婚再婚。2014年3月12日和17日，按要求到计生部门办妥缴纳计生罚款。2014年3月30日，塘口居委会和塘口社同意向谢利环母子出具迁入户口证明，谢利环母子把户口转入塘口社成员梁海荣的户口册。同时，清远市清城区******注销谢利环母子户口取消分配。其后，塘口社在2015年、2016年向谢利环分配了两年的集体分红。但是，塘口社在2016年尾分配肇庆新区征地款时，却截留扣押谢利环10万多元的征地补偿款和其它分红。塘口社居委会以谢利环母子没有向居委会交纳50000元增容费、违反2014年5月16日的村规民约为由，拒绝分配征地补偿款和其它分红给谢利环母子，没有事实和法律依据。因此原审判决认定事实不清，适用法律错误，请法院支持谢利环的诉讼请求。广利街道办辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、充分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”谢利环因婚迁入户到塘口社所在地，属于上述规定的迁出迁入人员，故谢利环是否具有塘口社的成员资格，应按照组织章程规定，经塘口社社委会或者理事会审查和成员大会表决。村规民约是村民们制定的共同约定，用于村民自治，以便于管理村集体的秩序。塘口社虽没有组织章程，但将村规民约作为管理村务的行为规范，对集体经济成员进行约束。该项约定是塘口社所有村民共同遵守、共同监督制约的。塘口社《村规民约》中的部分约定目的是规范村民人口和集体经济成员管理，防止谢利环该类行为的发生，并预防其他村民效仿该行为来骗取集体的经济利益，扰乱村集体的秩序。增容费是塘口社村规民约中的一项约定形式，其本意在于约束村民违反村民自治章程的行为。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”的规定，结合其丈夫梁海荣(〔2018〕肇鼎广办行处理字第6号)和其子梁志铕(〔2018〕肇鼎广办行处理字第4号)行政处理决定案件所查证的事实，塘口社认为，谢利环原已在2007年3月1日与梁海荣结婚，2008年5月6日生育了梁志铕(政策外)，于2014年3月21日离婚，于2014年3月28日复婚，又于2014年5月15日把户籍迁入塘口社区的行为，且谢利环在迁入塘口社处时并未缴纳增容费，存在隐瞒超生事实、违反村规民约、欺骗集体分红分配的主观故意的嫌疑。因此，塘口社根据《塘口社区居民村规民约》(2014年5月6日通过)第一条第2款第2小点的内容作出不认可谢利环集体经济组织成员的决定，属村民自治范畴，未违反法律强制性规定。广利街道办据此作出的〔2019〕肇鼎广办第12号《行政处理决定》认定事实清楚、适用法律正确、处理适当、程序合法，应予维持。鼎湖区府作出的案涉行政复议决定和原审法院驳回谢利环的诉讼请求并无不当之处。谢利环对部分事实和法律认定有误。谢利环在2014年5月将户口迁入塘口社区后，塘口社在不知道谢利环隐瞒其婚姻和生育的情况，曾在2015年和2016年向谢利环发放分红分配。在得知谢利环的入户属于《塘口社区居民村规民约(2014年5月6日通过)》第一条（2）点规定的情形后，塘口社在2016年中旬已停止发放谢利环的分红分配。谢利环以塘口社曾经在不知谢利环违反村规民约的情况下向其发放过分红分配，且以集体名义为谢利环购买过农村合作医疗保险作为认定谢利环具有塘口社集体经济组织成员资格的依据，理由并不充分。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第一款规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”，塘口居委会有权制定本社区的村规民约，而村规民约中对特定情形的户口迁入到该社区需要交纳增容费才能享受分红分配的规定，并未违反法律强制性规定，可作为认定谢利环是否具有塘口社成员资格的依据。至于增容费的数额是否适当，属于村民自治的范围。基于以上答复，谢利环提出异议的理由于事无理，于法无据，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。广利街道办请求法院驳回谢利环的诉讼请求，依法维持原判。鼎湖区府辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。一、《塘口社区居民村规民约(2014年5月6日通过)》第一条第（2）点规定可作为认定谢利环是否具备塘口社集体经济组织成员资格的依据。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第一款规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”塘口社所在的塘口居委会有权制定本社区的村规民约。《塘口社区居民村规民约(2014年5月6日通过)》第一条第（2）点对特定情形的户口迁入本社区需要缴纳五万元增容费才能享受集体年终分红和征地款分配的规定，属于村民自治范畴，并未违反法律强制性规定，其效力应予认可。二、塘口居委会同意谢利环落户到塘口社处，不代表谢利环当然享有塘口社集体经济组织成员资格。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”的规定，谢利环于2014年5月15日迁入到塘口社所在地时，其成员资格应当经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定，但谢利环的成员资格并没有经塘口社集体讨论表决确定。虽然谢利环户口在塘口社处，但谢利环未按照组织章程规定缴纳增容费，故谢利环未取得塘口社集体经济组织成员资格，无权享有塘口社集体经济组织收益分配。谢利环认为原审判决适用法律错误，属理解错误。因谢利环未获得塘口社集体经济组织成员资格，塘口社未向谢利环发放集体收益分配并没有侵犯谢利环的合法权益。广利街道办事处作出的行政处理决定和鼎湖区府作出的行政复议决定是正确的,故原审判决没有适用《中华人民共和国妇女权益保障法》和《广东省实施塘口社没有提交书面答辩意见。经过阅卷、调查和询问当事人，本案事实清楚，各方没有提出新的事实、证据或者理由。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本院决定对本案进行不开庭审理。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系撤销行政处理决定及行政复议决定纠纷。本案的争议焦点是广利街道办作出的〔2019〕肇鼎广办行处理字第12号《行政处理决定书》和鼎湖区府作出的肇鼎府行复案〔2019〕26号《行政复议决定书》是否合法。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”的规定，广利街道办具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员权益的法定职责，有对谢利环的申请作出行政处理决定的职权，是本案的适格主体。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（一）项：“对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议；”的规定，广利街道办是鼎湖区府设立的派出机关，谢利环不服广利街道办的具体行政行为而申请复议，鼎湖区府有对广利街道办作出的行政行为进行复议的职责，鼎湖区府是本案适格主体。关于涉案行政处理决定及复议决定的程序问题。广利街道办在受理谢利环的申请后，经调查于法定期限内作出案涉处理决定，告知谢利环依法享有的申请行政复议及提起行政诉讼权利并依法进行送达，广利街道办作出的〔2019〕肇鼎广办行处理字第12号《行政处理决定书》程序合法。谢利环不服广利街道办的行政处理决定，向鼎湖区府申请复议，鼎湖区府在受理谢利环的行政复议申请后，先后向当事人发出《提出行政复议答复通知书》《第三人参加行政复议通知书》《复议开庭及组成人员通知书》，并召开行政复议庭审，听取谢利环、广利街道办及塘口社的意见。因案情复杂，经延期，鼎湖区府于2019年10月31日作出肇鼎府行复案(2019)26号《行政复议决定书》，并将上述行政复议决定书送达给各方当事人。鼎湖区府的整个行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，程序合法。关于案涉行政处理决定及复议决定的事实认定、法律法规适用是否正确问题。依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条第（二）项“农村集体经济组织成员享有以下权利：（二）由本组织经营管理的国家所有的资产的使用权、经营权和收益权。”的规定，享有农村集体经济组织权利的对象须为该农村集体经济组织的成员，而依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；……”的规定，农村集体经济组织的成员资格须经以上法定程序确定。在本案中，谢利环虽于2014年5月15日已将户口迁至塘口社处，然而现未有证据证实其社员资格已依照组织章程规定，经社委会或理事会审查和成员大会表决确认，故谢利环主张享有塘口社的集体收益分配权利缺乏事实依据。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第一款“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”的规定，塘口社所在的塘口社区居委会有权制定本社区的村规民约。《塘口社区居民村规民约（2014年5月6日通过）》第一条第（2）点对特定情形的户口迁入本社区需要缴纳50000元的增容费才能享受集体年终分红和征地款分配的规定，并未违反法律强制性规定。取得塘口社社员资格的条件为缴纳50000元的增容费，但因谢利环未足额缴纳增容费，未履行该村规民约中的义务，未能取得塘口社的成员资格。因谢利环未取得塘口社的社员资格，无权享有塘口社集体经济组织收益分配的权利，故广利街道办作出的《行政处理决定书》驳回谢利环的申请请求，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，结果处理恰当。同理，鼎湖区府作出肇鼎府行复案(2019)26号《行政复议决定书》维持广利街道办作出的行政处理决定书，认定事实清楚，证据充分，用法律法规正确，结果处理恰当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。谢利环的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由谢利环负担。本判决为终审判决。审 判 长 彭卓腾审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年五月二十日法官助理 梁国安书 记 员 何剑锋