广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初113号原告：郭振强，男，1974年2月26日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区************，公民身份号码440************730。委托代理人：赵向明，广东显德律师事务所律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：胡彬、朱健珊，该局工作人员。第三人：中山市坦洲镇群联股份合作经济联合社，住所地广东省中山市***********，统一社会信用代码N244***********399。主要负责人：陈桂权。原告郭振强不服被告中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）自然资源行政处罚，于2020年1月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。因中山市坦洲镇群联股份合作经济联合社（以下简称群联经联社）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年4月9日公开开庭审理了本案。原告郭振强及其委托代理人赵向明，被告市自然资源局的副职负责人周永丰及委托代理人胡彬、朱健珊到庭参加诉讼。第三人群联经联社经本院传票合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郭振强诉称，其于2017年12月15日与中山市******民委员会签订《土地租赁合同》，约定由其承租群联村北合队村民小组261亩农用土地用于种养殖，租赁期从2018年1月1日起至2027年12月31日止。其于2018年4月27日办理取得水域滩涂养殖证[证号为粤中山市府（淡）养证[2018]第00015号]，继而取得在涉案土地从事池塘养殖的权利，准核水域、滩涂面积为261亩，养殖期限自2018年4月27日起至2022年12月31日。因从事水产品养殖，必须要有配套的检验检疫检测、疾病防控等场地，因此，在法律依据上应当适用国土资源部、农业部于2014年9月29日发布的国土资发（2014）127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一条、第二条的规定。据此，其从事的农业生产用地符合法律规定，不需办理农用地转用审批手续。根据其测算，仓库面积大约100平方米，办公区面积大约335平方米，总占地面积大约435平方米，附属设施用地规模也在上限以内，不存在非法占用土地的情形。其于2019年4月29日收到被告市自然资源局送达的行政处罚告知书，后于同年5月4日提交行政处罚陈述申辩书，但市自然资源局没有采纳。市自然资源局作出的行政处罚程序违法，适用法律错误，故诉至法院，请求判令撤销市自然资源局于2019年12月11日作出的中山自然资执法决字[2019]52号行政处罚决定。被告市自然资源局辩称，1.根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条及《国土资源行政处罚办法》第二条的规定，其具有作出涉案行政处罚决定的职权。2.其作出行政处罚决定的程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。2019年1月7日，其通过巡查发现位于中山市*******合队土名“西灌河南边”地段处涉嫌存在违法占地行为，遂向原告郭振强作出责令停止国土资源违法行为通知书、接受调查通知书，责令郭振强立即停止违法行为，听候处理，并接受调查。因郭振强拒绝签收前述文书，其在第三人群联经联社工作人员见证下在违法用地现场张贴上述文书作留置送达。其依法对涉案土地进行立案调查、实地测量。经调查，郭振强未经依法批准，于2018年8月非法占用上述地段处的土地实施建设，已建成两座简易棚房及水泥硬底化地面设施，作仓库和办公室用途。2019年4月11日，其依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条等规定，对郭振强作出行政处罚告知书，并告知享有陈述、申辩和听证的权利。同年5月4日，郭振强向其提交行政处罚陈述申辩书及相关佐证资料。其于6月28日作出《关于郭振强非法占地一案陈述申辩的回复》并于7月4日作出中山自然资执法决字[2019]52号行政处罚决定书。其经自查，因前述回复未送达至郭振强，程序有误，故根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款的规定撤销了2019年7月4日作出的行政处罚决定书。2019年9月26日，其重新作出《关于郭振强非法占地一案陈述申辩的回复》并于9月30日送达郭振强。12月11日，其重新作出中山自然资执法决字[2019]52号行政处罚决定，并于12月31日送达郭振强。3.郭振强的诉讼请求无事实及法律依据，应予驳回。郭振强所占用的土地利用现状地类为耕地，不符合土地利用总体规划，且全部面积占用基本农田，郭振强的行为已明显违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，构成非法占用土地。另，因郭振强建设简易棚房及水泥硬底化地面设施占用的土地均属基本农田，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第三款及国土资发[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第二条第（三）项的规定，郭振强非法占用基本农田建设的行为不属于合法建设农业配套设施的情形。综上，郭振强的诉讼请求无事实及法律依据，依法应予驳回。第三人群联经联社未到庭陈述诉讼意见。经审理查明，原中山市国土资源局（以下简称市国土局）发现郭振强擅自在中山市*******合队土名“西灌河南边”地段处面积约1000平方米的土地上实施搭建简易棚、硬底化场地的行为。原市国土局于2019年1月7日作出责令停止违法行为通知书和接受调查通知书，要求郭振强立即停止上述违法行为，听候处理，并要求郭振强携带相关材料接受调查。同年1月21日，原市国土局坦洲分局对群联经联社的工作人员进行调查询问，工作人员反映涉案地块是由中山市**********民小组出租给郭振强的，郭振强进行平整和建设使用，也由郭振强支付填土和建设费用，土地的原地貌是荒草地，没有办理相关用地审批手续，也没有取得土地使用权证。期间，中山市进行机构改革，组建市自然资源局，且不再保留市国土局。2019年1月25日，市自然资源局对涉案地块进行勘测并制作了用地图，勘验的用地现状为建成两座简易棚房及水泥硬底化地面设施，用途为仓库和办公室，测量的用地面积为1174平方米。市自然资源局经核查，收集了上述地块的地类证明，发现上述1174平方米的土地地类为带k可调整农用地（果园），且根据《中山市坦洲镇土地利用总体规划（2010-2020年）》的规定，1174平方米的土地已被划入基本农田保护区。同时，市自然资源局收集了土地利用总体规划用途分类情况表，核查发现涉案土地期末规划分类为可调整园地，现该用地的建设和使用不符合土地利用总体规划。经审批，市自然资源局延长调查期限30日。2019年4月11日，市自然资源局对郭振强作出中山自然资执法告字[2019]52号行政处罚告知书，告知拟作出行政处罚的事实与理由、依据以及享有陈述、申辩的权利。郭振强于4月29日收取行政处罚告知书，并提出了陈述申辩意见，同时提交了营业执照、粤中山市府（淡）养证[2018]第00015号水域滩涂养殖证、土地租赁合同等材料，主张其从事农业生产用地符合法律规定，不需办理农用地转用审批手续，其不存在非法占用土地的情形。其中，水域滩涂养殖证反映郭振强被核准水域、滩涂的养殖面积为17.4公顷，核准养殖方式为池塘，水域、滩涂所有制性质为集体所有；土地租赁合同反映郭振强向中山市**********民小组租赁261亩的农用土地作种养殖之用。2019年6月28日，市自然资源局作出《关于郭振强非法占地一案陈述申辩的回复》，不采纳郭振强提出的申辩意见，但未送达给郭振强。同年7月4日，市自然资源局作出中山自然资执法决字[2019]52号行政处罚决定书。后因前述回复没有送达，程序有误，市自然资源局于9月19日作出《撤销行政处罚决定书》，撤销中山自然资执法决字[2019]52号行政处罚决定书。9月26日，市自然资源局重新作出《关于郭振强非法占地一案陈述申辩的回复》，不采纳郭振强提出的申辩意见，并将回复于9月30日送达给郭振强。2019年12月11日，市自然资源局作出中山自然资执法决字[2019]52号行政处罚决定，认定郭振强未经依法批准，于2018年8月始，占用位于中山市*******合队土名“西灌河南边”地段处的土地实施建设，建成两座简易棚房及水泥硬底化地面设施，作仓库和办公室用途；经实地测量，占用土地面积为1174平方米，该用地土地利用现状地类为耕地；根据《中山市坦洲镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，该用地不符合规划，占用基本农田面积1174平方米。因此，市自然资源局认为郭振强的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，构成非法占用土地，遂依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》第一条的规定，决定处罚如下：1.责令退还非法占用的1174平方米土地；2.限期于十五日内自行拆除在非法占用的不符合规划的1174平方米土地上新建的建（构）筑物和水泥硬底化地面设施，恢复土地原状；3.对非法占用1174平方米耕地处以每平方米30元的罚款，共计罚款35220元。市自然资源局于12月31日将前述行政处罚决定书送达郭振强。郭振强不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。本院认为，因机构改革，市自然资源局继续行使原市国土局的职权，市自然资源局是本案的适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《国土资源行政处罚办法》第二条的规定，市自然资源局对违法占用土地的行为具有实施行政处罚的职权。本案中，郭振强向中山市**********民小组租赁包括涉案1174平方米土地在内的农用地作种养殖之用。而针对郭振强建设两座简易棚房及泥硬底化地面设施的1174平方米土地，市自然资源局作为土地管理部门，进行了现状地类和土地利用总体规划核查，发现该土地的利用现状地类为可调整园地，已被划入基本农田保护区，现郭振强将园地用于建设，不符合土地利用总体规划，属于占用基本农田的情形。据此，市自然资源局对郭振强作出中山自然资执法决字[2019]52号行政处罚决定，责令郭振强退还非法占用的1174平方米土地，限期于十五日内自行拆除在非法占用的不符合规划的1174平方米土地上新建的建（构）筑物和水泥硬底化地面设施，恢复土地原状，且罚款35220元，并无不当。需要指出的是，市自然资源局在行政处罚告知书和行政处罚决定书上将涉案土地错误记载为耕地而非基本农田，确属不当，但根据《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》第一条的规定，该瑕疵不影响对郭振强违法占用土地性质的认定以及量罚，故本院不以此为由撤销中山自然资执法决字[2019]52号行政处罚决定，但市自然资源局应在日后工作中更谨慎为之。关于郭振强认为其使用涉案土地建设符合《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，属从事农业生产建设使用土地，不需办理农用地转用审批手续，其不属于非法占用土地的情况的主张。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定，大型停车场等用地应依法依规按建设用地进行管理，即需要办理农用地转用审批手续；水产养殖等设施建设禁止占用基本农田；从事设施农业建设的，应遵循乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议，后由乡镇政府按要求将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案的程序，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。一方面，市自然资源局经核查，发现郭振强建设使用的1174平方米土地属于占用基本农田，但据前引规定，即使是水产养殖设施也不得占用基本农田。另一方面，只要从事设施农业建设，均应遵循规定的程序建设，但郭振强亦未按照前引程序要求予以建设。因此，对郭振强的上述主张，本院不予采纳。综上所述，对郭振强要求撤销市自然资源局于2019年12月11日作出的中山自然资执法决字[2019]52号行政处罚决定的诉讼请求，理据不充分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告郭振强的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郭振强负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  王 梅人民陪审员  古燕飞人民陪审员  李少娴二〇二〇年五月二十九日书 记 员  吴 禹简培华