广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终170号上诉人（原审原告）梁某，女，汉族，2012年7月14日出生，住佛山市三水区。法定代理人梁某1（系上诉人父亲），男，汉族，1969年3月27日出生，住址同上。被上诉人（原审被告）佛山市三水区云东海街道办事处，住所地佛山市三水区云东海大道。法定代表人曾法强，主任。委托代理人冯嘉树，该办事处工作人员。委托代理人李琳，广东华法（三水）律师事务所律师。原审第三人佛山市三水区云东海街道沙头股份合作经济社（沙三），住所地佛山市三水区云东海街道上九村民委员会沙头村沙三队。负责人梁福棠，队长。委托代理人杜丽云，广东华法律师事务所律师。上诉人梁某因与被上诉人佛山市三水区云东海街道办事处（以下简称云东海街道办）乡政府行政确认一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初762号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明：梁某的父母梁某1与龙某于2001年6月6日登记结婚，婚后于2002年8月1日在政策内生育女儿梁某2。2005年6月23日，梁某1以其祖籍是上九村委会沙头村三队人为由，向佛山市三水区云东海街道沙头股份合作经济社（沙三）（以下简称沙三经济社）及佛山市三水区********民委员会（以下简称某某村委会）申请将户口从西南街道（非农）迁回某某村委会，并自愿缴交20000元作为购买上某某村某队的股权和分配资格的费用，同时承诺承认，某某村民所制订的村规民约，愿意履行各项计划生育政策。经沙三经济社同意，梁某1于2005年6月24日将户口迁入该社所在地，并通过出资购股的方式取得该社的集体经济组织成员资格。2012年7月14日，梁某1与龙某在政策外生育梁某。2018年1月31日，梁某以补报往年出生的方式入户佛山市三水区*****************。因梁某入户后没有交纳购股款，沙三经济社不确认其成员身份。2018年7月2日，梁某向云东海街道办提出行政处理申请，要求该街道办确认其具有沙三经济社集体经济组织成员资格，并享有成员同等待遇。云东海街道办受理梁某的申请后，分别向梁某及沙三经济社发出《行政处理告知书》，告知双方有提出陈述申辩及举证的权利。2018年7月15日，沙三经济社召开户主代表会议，就梁某是否享有该社成员资格及享有成员待遇的问题进行表决，表决结果为不同意梁某享有成员资格及成员待遇。2018年7月17日，沙三经济社向云东海街道办提交了《三水区云东海街道沙头股份合作经济社沙三队关于梁某是否享有集体经济组织成员资格的陈述》（以下简称《沙三队陈述》），认为《上九村委会2018年至2020年度农村社会经营管理方案及村规民约》（以下简称《2018年村规民约》）第九条第3点已对成员子女的资格问题作出规定，梁某1于1991年将户口迁往西南，直至2005年购股回迁上九村，沙三经济社于2018年7月15日经召开村民户主代表大会会议，已就梁某是否享有集体经济组织成员资格问题作出表决。2018年11月1日，上九村委会出具《证明》，确认该村委会属下佛山市三水区*****沙头股份合作经济社沙三队是一个独立的集体经济组织，其拥有独立的银行账户，财产独立核算，梁福堂是沙三队的负责人。经调查核实，云东海街道办于2018年11月25日作出三云行决〔2018〕39号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），不确认梁某享有沙三经济社的集体经济组织成员资格。《行政处理决定书》分别于同年12月14日、12月21日送达给沙三经济社及梁某。另查，《2018年村规民约》第一条规定：“本期的农村社会经营管理方案及村规民约期限为三年，即由二〇一八年一月一日至二〇二〇年十二月三十一日止。”第九条规定：“户籍在上九，有下列情形者需一次性缴交人民币贰拾万元购买股权后，方可取得股东资格，并于次年享受股东待遇：……3、本村股东子女自登记出生之日起两年后才登记入户或将户口迁回的。”第二十条规定：“本方案及村规民约经全体村民代表表决通过，自2018年01月01日起生效，并送云东海街道办事处备案。”一审法院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项和第六十八条第三款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，云东海街道办作为佛山市三水区人民政府的派出机关，应梁某的申请，对其请求事项予以处理，依法有据。云东海街道办收到梁某的行政处理申请后，经向梁某及沙三经济社调查，作出被诉《行政处理决定书》，并送达给双方当事人，履行了作出行政处理的正当程序。案件的争议焦点是梁某是否具有沙三经济社的成员资格。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”案件中，梁某的父亲梁某1属于户口迁入沙三经济社所在地的人员，本不符合直接成为该社成员资格的法定条件。但沙三经济社允许回迁居民出资购股，该规定系农村集体经济组织自治管理内部事务的行为，且与法律强制性规定不相冲突，其效力可予认定。梁某1在取得沙三经济社成员资格的同时，亦应遵守该社的村规民约。沙三经济社2018年1月1日起实施的《2018年村规民约》第九条规定，股东子女自出生登记之日起二年后才登记入户的需出资20万元购股方可取得股东资格及股东待遇。梁某1在2012年生育梁某后，至2018年1月31日才为梁某办理入户登记手续，根据上述村规民约规定，梁某应在履行出资20万元购股的义务后才能享有沙三经济社的成员资格及享受成员的待遇。梁某在未履行出资购股义务的情况下，要求确认其具有沙三经济社的成员资格缺乏事实和法律依据。云东海街道办作出被诉行政处理决定，对梁某的申请不予支持并无不当。梁某认为其出生符合计划生育政策，迟延入户是沙三经济社的原因造成，云东海街道办以梁某迟延入户为由剥夺其成员资格不公平。对此，法院认为，对于梁某的出生不符合计划生育政策的事实，已有计生部门出具的《计生证明》予以证实。至于梁某迟延入户的原因，其并没有提供确因沙三经济社阻挠导致不能办理相关手续的有效依据，且户籍登记的职权依法由公安机关行使，并不属于农村集体经济组织的法定职责，梁某将其没有及时办理入户手续的原因归责于沙三经济社，理由明显不成立。因此，其主张法院不予支持。综上，云东海街道办根据《行政处理申请书》、梁某1出具的《申请书》、梁某及其父母的户口簿、常住人口登记表、计生证、上九村委会出具的《证明》《计生证明》《2018年村规民约》等证据，决定不确认梁某享有沙三经济社的集体经济组织成员资格，事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，法院予以支持。梁某要求撤销云东海街道办作出的《行政处理决定书》的诉请理据不足，法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回梁某的诉讼请求。案件受理费50元由梁某负担。上诉人梁某上诉称：一、一审法院认定上诉人的出生不符合国家生育政策系适用法律错误。2015年修订的《中华人民共和国人口与计划生育条例》第十八条规定国家提倡一对夫妻生育两个子女。上诉人虽然是2012年出生，但直到2018年入户原审第三人沙三经济社时才被发现，此时国家已全面放开二胎政策。而被上诉人云东海街道办作出被诉《行政处理决定书》亦是在新修订的《中华人民共和国人口与计划生育条例》之后，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条关于违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚的规定，被上诉人应根据新修订的《中华人民共和国人口与计划生育条例》的规定，从保护行政相对人的合法权益出发，根据新的计生条例认定上诉人是政策内出生的小孩，其父母的生育行为不违法，上诉人应享有原审第三人的成员资格。二、一审法院认定原审第三人《2018年村规民约》合法系认定事实错误，适用法律错误。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十条、第二十七条、第三十六条的规定可知，村规民约的制定主体是村民会议，而《2018年村规民约》的制定主体是上九村委会，其主体不适格，且该村规民约的制定程序亦违法，内容上也与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，故不具有法律上的村规民约的性质与效力，应属无效。同时，因上诉人是2012年出生的，故上述村规民约也不应适用上诉人。三、农村集体成员资格的认定应根据法律法规的明确规定，并不属于村民会议议定的范围，村民委员会不得以村民会议民主表决为由剥夺成员的正当、合法权益，故《沙三队户主会议表决书》是违法的，其无权表决上诉人是否具有成员资格，对上诉人不具有约束力。综上，一审判决认定事实错误，适用法律、法规错误，请求二审法院撤销一审判决并依法改判，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人云东海街道办辩称：被上诉人作出的《行政处理决定书》主体适格，认定事实清楚，证据确凿，内容恰当，适用法律依据正确，程序合法。上诉人梁某的上诉请求及所述理由无事实和法律根据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人沙三经济社述称：被上诉人云东海街道办作出的《行政处理决定书》合法。原审第三人《2018年村规民约》是村民基于法律授权，根据当时实际情况，依照村民集体意愿，经过民主程序而制定的规章制度。该村规民约尊重了村民处理事务的习惯，符合农村的实际情况，也是根据以往的村规民约延续而来，一向以来村传统都是要求没有在规定时间内出生入户的小孩必须出资购股后才能取得成员资格，该规定对所有村民都是平等适用的，系农村集体经济组织自治管理内部事务的行为，且与法律强制性规定不相冲突，应属有效条款。原审第三人是属于上九村民委员会的下属自然村，从2010年至2019年期间，上九村委会下属的全部自然村（经济社）都共同使用村规民约的规定，没有单独制定自治章程。《2018年村规民约》经全体村民代表表决通过后，上九村民委员会在规定的公告栏张贴了该村规民约，公示期间，各下属自然村的村民均没有提出任何异议。同时，从《沙三队户主会议表决书》中亦能体现原审第三人的集体经济组织成员对《2018年村规民约》规定的条款是认可的。因此，在原审第三人全体成员均承认并遵守《2018年村规民约》的情况下，该村规民约应适用于上诉人。且上诉人的父亲也是依据回迁时的村规民约的规定，通过出资购股的方式成为原审第三人的集体经济组织成员，其父亲在户口迁入时已经承诺遵守上九村民所制定的村规民约（含权利和义务），上诉人亦应遵守《2018年村规民约》规定的义务，在履行出资购股义务后才能成为原审第三人的集体经济组织成员。综上所述，上诉人的上诉请求及所述理由无事实和法律根据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审期间，上诉人梁某向本院提交了以下证据：1.录音光盘，拟证明上九村委会、原审第三人沙三经济社的负责人及被上诉人云东海街道办长期干扰村民自治，损害沙三队村民利益，涉案村规民约未经村民会议表决，应属无效；2.《佛山市三水区*****综治信访维稳中心信访回执》《关于梁某1来访上九沙三队村民自治章程以及留用地问题答复》，拟证明上九村的村规民约从未备案；3.原审第三人2012-2019年出纳账、补偿安置协议、土地承办合同，拟证明原审第三人有能力召开村民会议，但原审第三人却未召开村民大会表决涉案村规民约，涉案村规民约的制定程序违法，且原审第三人存在长期损害村民利益的行为；4.交易表决书，拟证明上诉人的父亲是原审第三人的成员及户代表；5.《佛山市三水区********沙头股份经济合作社章程》（2019年11月通过），拟证明该章程内容违法且未经审查，也未召开村民会议表决讨论；6.《沙三队2018年年终分配人员名单》《沙三队2019年年终分配人员名单》，拟证明梁业非及其父亲均不是原审第三人的成员，其不符合条件出资购股，但原审第三人却准予梁业非出资购股，原审第三人违反了村规民约的规定，并未按照村规民约执行相关规定。原审第三人向本院提交了以下证据：1.两份《三水区农村集体组织统一收款收据》、转账凭证及银行转账交易单，拟证明超期入户的集体经济组织成员子女按照以往村规民约的规定，均需通过出资购股才能成为原审第三人的成员，《2018年村规民约》并非针对上诉人；2.两张图片，拟证明《2018年村规民约》经村民代表表决通过后按照规定张贴公示，应合法有效。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”经查，各方当事人对于上诉人父亲属于原审第三人成员的事实并无异议，且证据充分，本院对该事实予以确认。但上诉人提交的证据1没有其他证据佐证另一方谈话人员的身份，故本院对其该组证据不予接纳，而上诉人提交的其他证据因不能形成完整的证据链反映其拟证明的事实，且不能作为判断上诉人是否具有原审第三人成员资格的依据，与本案被诉行政行为的合法性无关，故本院亦不予接纳。原审第三人提交的证据1，因并无证据反映相关人员的入户情况，故本院对其该组证据不予接纳，而证据2系原审第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，故根据上述规定，本院亦不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：诉讼各方当事人对于被上诉人云东海街道办作出本案被诉行政行为的职权依据及行为程序的合法性均无异议，本院予以确认。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”根据该规定，上诉人梁某作为原审第三人沙三经济社集体经济组织成员的子女，户口亦登记在原审第三人处，其必须履行法律法规和组织章程规定义务后方可成为农村集体经济组织的成员。上诉人虽然于2012年出生，但其直至2018年才以补报往年出生的方式入户原审第三人处，根据原审第三人《2018年村规民约》第九条的规定，上诉人需要履行出资购股义务才能具有成员资格，但上诉人并未履行上述村规民约规定的出资购股义务，故被上诉人据此不确认上诉人具有原审第三人成员资格并无不当。上诉人认为其在2012年出生，在登记入户时国家已全面放开二孩政策，故其出生符合计划生育政策，其并不适用《2018年村规民约》的规定。对此，本院认为，上诉人能否具有原审第三人成员资格的一项重要标准之一是其户籍所在地是否在原审第三人处，在上诉人没有入户在原审第三人所在地时，其并不必然具有该社的成员资格，因上诉人出生入户原审第三人处的时间为2018年，自出生之日起已超过两年才入户原审第三人处，故无论上诉人是否符合计划生育政策出生，其都属于《2018年村规民约》第九条规定的需出资购股人员，需要履行出资购股义务后才能具有原审第三人的成员资格。上诉人认为其不适用《2018年村规民约》的主张缺乏事实及法律依据，本院依法不予支持。上诉人还认为《2018年村规民约》要求上诉人出资购股的规定实质是变相对上诉人的出生进行处罚，侵犯了未成年人的合法权益，应属无效。经查，《2018年村规民约》第九条虽然规定原审第三人的股东子女自登记出生两年后才登记入户的，需一次性缴纳贰拾万元购股金后才能取得股东资格，但并没有剥夺上述人员的购股资格，且该规定并非如上诉人主张的只针对违反计划生育出生的小孩，亦未违反男女平等原则，原审第三人根据村集体的具体情况及社会经济发展现状，要求上述人员履行出资购股义务，并将《2015年村规民约》规定的十万元购股标准提升至贰拾万元属于其自治权范围，并未违反法律、法规的禁止性规定。故上诉人的上述主张理据不足，本院亦不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梁某负担。本判决为终审判决。审判长 郭 赟审判员 潘华容审判员 王 慧二〇二〇年五月二十八日书记员 孔艳玲