湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘12行初8号原告怀化中房房地产开发公司，地址：怀化市鹤城区人民东路138号。法定代表人贺方明，总经理。委托代理人欧家贵，男，1967年6月15日出生，苖族，住怀化市鹤城区。委托代理人高泽民，湖南鹤洲律师事务所律师。被告怀化市鹤城区人民政府，地址：怀化市鹤城区金海路。法定代表人向秀亮，区长。委托代理人蒲俊均，怀化市鹤城区人民政府工作人员。原告怀化中房房地产开发公司（下称“中房公司”）诉被告怀化市鹤城区人民政府（下称“鹤城区政府”）确认行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，于2019年1月22日向本院提起诉讼。本院受理后于同月29日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及相关法律文书。2019年3月5日原告中房公司向本院申请评估，同月7日本院依法对外委托评估，2020年4月22日湖南诚成房地产评估有限公司出评估报告。本院依法组成合议庭于2020年5月6日公开开庭进行了审理，原告中房公司的特别授权代理人欧家贵，被告鹤城区政府的特别授权代理人蒲俊均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告中房公司诉称，2003年，怀化市鹤城区百货公司进行企业改制，经鹤城区体改委、商业事务管理处、国资办等部门审核并报被告鹤城区政府同意。怀化市鹤城区百货公司将位于怀化市鹤城区，地号5-8，面积为2025.94㎡的土地使用权及土地上构筑物委托给怀化市金城拍卖有限公司进行公平、公正、公开的进行拍卖。2007年9月13日，原告以中房公司的名义参与竞拍并成功竞得上述拍卖标的物，成交价款为134万元，拍卖佣金6.7万元。原告按约定及时支付了全部的成交价款和拍卖佣金。原告依拍卖结果要求被告办理土地过户和进行相关建设，但被告却以未办好该宗土地规划前置条件为由，拒绝了原告的合法合理的要求。为了维护原告的合法权益，原告这些年来一直在和被告沟通，希望能得到一个满意的答复。但在沟通过程中，被告已明知该争议的土地已属于原告竞拍所得，却仍在2013年，在隐瞒原告的情况下，就在该宗土地上修建一条长约70米，其中21米宽度约3.7米，49米宽度约5.3米，共约337.4㎡的硬化水泥道路和修建停车场。原告强忍着心中的愤怒，屡次找到被告及相关领导，但被告及相关领导却把原告当做“皮球”一样踢来提去，至今都未能解决任何问题。被告作为一级政府和部门，滥用手上的权力，一次又一次侵害原告的合法权益。在协商中，为骗取原告的信任，又屡屡给原告空头承诺却又反悔，完全没有一丝诚信原则。对于这样的政府，这样的领导，原告已彻底死心，为维护原告的合法权益，同时也给相关的政府领导一个学习法律、纠正错误的机会。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律规定依法提起诉讼。请求：1、确认被告在原告依法经拍卖程序取得的位于怀化市鹤城区，地号为5-8号土地上修建硬化水泥路的行政行为违法；2、判决被告依照市场价格赔偿原告依法经拍卖程序取得的位于怀化市鹤城区，地号为5-8号土地；3、本案诉讼费用由被告承担。在诉讼中，原告中房公司提交了如下证据材料：证据1、怀化中房房地产开发公司营业执照、法人身份证明和复印件，拟证明原告主体资格；证据2、鹤城区政府组织代码查询表，拟证明被告主体资格；证据3、2002年6月19日关于同意鹤城区百货公司实行改制的批复、2002年9月24日鹤城区百货公司职工大会会议记录、2006年12月10日怀化地区国有资产处置审批表、2006年12月15日的证明、2007年4月23日报告、2007年9月11日非税收收入缴款书、国有土地使用权收购合同、拍卖委托书、土地资产评估书，拟证明鹤城区百货公司土地拍卖前，经过鹤城区人民政府同意，经过国有土地使用权的收购、经过土地资产评估等合法程序。委托怀化金城拍卖有限公司进行拍卖，拍卖具有合法性；证据4、拍卖成交确认书、物品财产拍卖暨所有权转移证明书、收款凭证、怀化市服务行业统一发票（鹤）、国有土地使用证、土地使用红线图，拟证明原告经过竞拍成为竞得人，并交纳成交价款和拍卖佣金，取得国有土地使用证和红线图；证据5、2013年10月18日关于合理置换土地以支持百货巷提质改造的申请报告、2013年11月12日关于百货地块的报告、2018年10月10日关于鹤城区人民政府非法侵占群众利益的申诉，拟证明原告多年以来进行维权的部分报告和申诉文书。原告虽然一直在维权，不但没有得到土地的使用权，被告反而在该土地上修建水泥道路，形成行政侵权；证据6、2014年12月30日关于原红星百货公司土地拍卖后有关遗留问题处理情况建议意见的报告、2015年10月20日关于解决我区百货公司红星路宗地资产拍卖后有关遗留问题的请示、2016年5月19日关于解决区百货公司红星路宗地资产拍卖后有关遗留问题的请示、2016年12月12日关于解决区百货公司红星路宗地资产拍卖后的遗留问题的请示，拟证明1、对原告以中方集团怀化房地产开发公司名义参与竞买并成功竞得拍卖标的物予以认可；2、原告已按时支付全部拍卖价款和佣金；3、政府未设置该宗土地规划前置条件，规划和国土部门无法办理城建规划手续和土地使用权过户手续，导致无法在土地上建设，给原告造成较大经济损失；4、在原道路基础上重新做了长约70米的水泥硬化道路；证据7、2014年1月21日怀化市人民政府办公室文件处理单、2015年10月20日怀化市人民政府办公室文件处理单、2015年12月16日关于报批紫东片区集体土地的函、2016年6月14日怀化市人民政府办公室文件处理单、2016年12月15日怀化市人民政府办公室文件处理单、2017年8月17日关于原百货公司红星路宗地有关问题处理情况汇报，拟证明被告一会以货币补偿的方式、一会以等价置换的方式对原告进行救济，但至今未有一样兑现，原告多次赴市、区相关部门办理有关手续，花费了大量的人力、物力、财力；证据8、收条，拟证明原告已履行办证义务，国土局却没有办好。原告向本院提出申请，要求对涉案土地现值进行评估，湖南诚成房地产评估有限公司于2020年4月22日出具湘诚土估字（2020）第1－011026－014号土地估价报告，确定的土地总地价508.31万元，湘诚土估字（2020）第1－011026－015号土地估价报告，确定的土地总地价423.02万元。鹤城区政府质证意见如下：证据1、2无异议；证据3、三性无异议，但是对证明目的有异议，证据中土地评估的报告明确说明了该宗地属于划拨土地，评估价不包括受让金；证据4、拍卖成交确认书中第九点写明，由买受人自行办理手续，拍卖委托人提供相关资料进行协助，对其他无异议；证据5、对其中报告的真实性无异议，关联性有异议，因当时政府住建部门是为了提质改造，由政府出资进行免费的硬化，就本案涉案土地来说，并未改变土地权属，未损害原告的利益；证据6、真实性无异议，但是都是原告为了解决问题向政府提出的请求，不属于证据；证据7、三性无异议，证明目的有异议，只能证明是原告的请求，且相关单位也在积极处理，不能作为证据；证据8、真实性无异议，合法性关联性均有异议，收条有两个，一个是收到资料，一个是收到费用，收条为个人开具，不是相关机关单位开具，同时也没有相应的证明已经进入了相关程序。对湖南诚成房地产评估有限公司于2020年4月22日出具的湘诚土估字（2020）第1－011026－014号土地估价报告没有异议，同意以该份评估报告为准。被告鹤城区政府辩称，一、原告的起诉超过起诉期限，本案拍卖是2007年，起诉却是2019年；二、根据当时拍卖须知，合同约定由原告自行办理手续，政府对该土地的拍卖手续已经履行完毕，故土地出现问题应当由原告自行承担。在法定的举证期限内，鹤城区政府提交了如下证据材料：证据1、金城拍卖公司的成交确认书，拟证明以134万元成交，现状为划拨用地，由买受人自行办理相关手续；证据2、从怀化市自然资源局调取的涉案土地原始登记审批表，拟证明涉案土地的原始由来，原用途为怀化市百货公司用地，为划拨用地，因改制时一部分出让给了职工，当时他们办理了手续，证明是因为买受人自身原因未能办理手续；证据3、市自然资源局容积率的函，拟证明该地块的控规的容积率，并根据相关指标由评估公司作出了评估价；证据4、附近地块控规容积率表格，拟证明涉案土地附近的作为参考的容积率。原告中房公司质证意见如下：证据1、当时申请办理的手续，但是因为没有条件，无法办证；证据2、办理的时间不一样，职工办理是2002年时，但是拍卖地的时间已经是2007年了，不能进行比较；证据3、无异议；证据4、无异议。对湖南诚成房地产评估有限公司于2020年4月22日出具湘诚土估字（2020）第1－011026－014号土地估价报告，没有异议，应以湘诚土估字（2020）第1－011026－014号土地估价报告为准。经庭审质证，原告提交的证据1－4、6、7被告对三性没有异议，内容客观真实，来源合法，予以采信；证据5、8与本案没有关联性，不予采信；被告提交的证据1－4原告对三性没有异议，内容客观真实，来源合法，予以采信。本院根据采信证据及开庭笔录，确认如下事实：2002年6月19日，怀化市鹤城区经济体制改革委员会发布怀鹤改［2002］07号关于同意鹤城区百货公司实行改制的批复，同意湖南省怀化市鹤城区百货公司改制。因需处置相关土地资产，2006年12月7日，怀化大地土地评估有限公司对湖南省怀化市鹤城区百货公司位于怀化市划拨土地使用权2025.94㎡的土地作出土地估价报告。2007年9月13日，怀化市金诚拍卖有限公司与原告中房公司签订拍卖成交确认书，拍卖标的名称为：怀化市鹤城区百货公司所有位于怀化市宗地使用权及地上构筑物（砖木结构平房、无房产证），宗地使用权面积约2025.94㎡，划拨用地，成交价款134万元，同时第9项约定，拍卖成交后，由买受人自行办理土地出让与城建规划报批手续，拍卖委托人提供相关资料予以协助，由买受人自己办理“两证”（或“一证”）并承担办证所需的全部税费及土地出让金。因受拍卖时未设置规划前置条件等多方面因素影响，规划、国土无法办理土地使用权过房手续，致使该宗地拍卖成交后一直闲置未能开发建设。被告鹤城区政府于2013年实施了背街小巷改造，线形设计穿过该宗地块中部，该宗地块整体开发难度加大。被告鹤城区政府于2014年12月30日、2015年10月20日、2016年5月19日、2016年12月12日先后4次行文就关于解决原百货公司红星路宗地资产拍卖后有关遗留问题的请示，向怀化市人民政府请示，但一直没有得到解决，并办理了涉案土地的证照手续。2015年怀化市征收安置办公室向怀化市国土资源局关于报批紫东片区7473.49㎡集体土地的函，2017年向怀化市鹤城区人民政府关于原百货公司红星路宗地有关问题的处理汇报，请求解决涉案问题，也未得到解决。在诉讼中，原告中房公司向本院提出价值评估申请，请求对其2007年9月13日，通过拍卖所得的原怀化市鹤城区百货公司所有位于怀化市宗地使用权，宗地使用权面积约2025.94㎡，划拨用地的现值进行评估。2020年4月22日，湖南诚成房地产评估有限公司出具湘诚土估字（2020）第1－011026－014号土地估价报告，土地证号为怀国用（2004）字第11号，土地性质为划拨，商住综合用地，容积率为4.6，土地总地价为508.31万元，评估费30000万元，估价结果对应的时点为2020年2月28日。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案的行政行为是2013年被告决定在原告通过拍卖取得的涉案土地上修建硬化水泥路的行为，该行为的合法性是本案审查的重点。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。2013年被告在实施背街小巷改造时，线形设计穿过原告通过拍卖取得的土地，使得该宗地块整体开发难度加大，且未给予相应的补偿，侵害了原告对涉案土地权益的行使，行政行为明显不当，依法应予撤销，然而被告实施的是修建道路的行为，撤销是必使现有通行道路被阻断，影响广大群众的正常通行，将会对社会公共利益造成重大损害，故依法应当确认被告的涉案行政行为违法，不撤销该行为，保留其效力，但被告的行为明显对原告的合法权益产生了影响，因此，被告应当采取补救措施，以弥补原告合法权益的缺失。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本案规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。从本案查明的事实看，被告占用原告拍卖取得土地上修建的是道路，无法也不可能恢复原状或者返还财产，同时被告在实施背街小巷改造时，线形设计穿过原告通过拍卖取得的土地，使得该宗地块整体开发难度加大，事实上造成原告无法很好开发。因此，涉案土地以被告按现状征收的方式更利于化解本案争议和保护社会公共利益，故应当以支付补偿金的方式对原告进行补偿。涉案土地的评估价值为508.31万元。因涉案土地上有无证房屋，但该房屋属原告拍卖所得的合法财产，依法应给予适当补偿；同时，原告通过拍卖所得土地多年，不能办理相关证件及开发主要是拍卖时未设置规划前置条件等多方面因素影响，导致规划、国土无法办理土地使用权过户手续，致使该宗地拍卖成交后一直闲置未能开发建设。因此，原告财产及资金利息损失客观存在，被告应当给予适当补偿。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑护理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”的规定，地上房屋及其他损失酌情确定价值为71.69万元，被告应予补偿。被告履行补偿职责后，依法享有涉案土地及地上建设物等全部权益，原告不再享有。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十四条第一款（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（三）项、第三十二条第一款之规定，判决如下：一、确认被告怀化市鹤城区人民政府在原告怀化中房房地产开发公司依法经拍卖程序取得的位于怀化市鹤城区的行政行为违法；二、由被告怀化市鹤城区人民政府补偿原告怀化中房房地产开发公司依法经拍卖程序取得的位于怀化市鹤城区土地款及其损失共计人民币580万元，该款限怀化市鹤城区人民政府于判决生效后60日付清；三、原告怀化中房房地产开发公司于判决生效后60日内将怀化市鹤城区土地及相关证照材料移交给被告怀化市鹤城区人民政府享有。案件受理费50元，评估费30000元，共计30050元，由怀化市鹤城区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  谌 蔚审 判 员  肖尊启人民陪审员  伍永坚二〇二〇年五月二十日书 记 员  贺 啸附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（六）明显不当的。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。