广东省肇庆市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤12行终44号上诉人（原审原告）赵汝宏，男，汉族，1966年8月15日出生，住广东省高要市**********队，公民身份号码：441************615。被上诉人（原审被告）肇庆市鼎湖区****办事处。住所地：广东省肇庆市鼎湖区坑口新城51区。法定代表人陈志远，该办事处主任。委托代理人汤少芳，广东开信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）肇庆市鼎湖区******。住所地：广东省肇庆市鼎湖区****鼎湖国土资源局分局办公大楼。法定代表人李靖，该中心主任。原审第三人肇庆市鼎湖区*******联队经济合作社。住所地：广东省肇庆市鼎湖区*********社区居民委员会。负责人赵咏尧，该社理事长。原审第三人赵建周，男，汉族，1975年11月17日出生，住广东省肇庆市端州区*************，公民身份号码：441************516。原审第三人冯亚兴，男，汉族，1979年8月6日出生，住广东省肇庆市端州区**************，公民身份号码：441************595。上诉人赵汝宏不服肇庆市鼎湖区人民法院作出的（2019）粤1203行初295号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年3月20日受理本案并依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2004年6月18日，原审第三人肇庆市鼎湖区*******联队经济合作社（以下简称苏村经济社）与原审第三人赵建周签订《承包合同书》，约定苏村经济社将位于鼎湖区苏村面积350亩的下湾水库发包给赵建周自主经营（含赵建周分转包经营）。合同第五条约定：赵建周在经营期内遇到国家或政府部门发展需要征用水库时，双方无条件服从，不作任何一方违约。土地款及原有青苗补偿款归苏村经济社，赵建周所承包的水库养殖及投资种植的树木补偿全部归其所有，且苏村经济社应将赵建周已交的承包款按剩余天数退还给赵建周，保证金也全额退还给赵建周。地上建筑设施补偿按前十年政府补偿苏村经济社占20%，赵建周占80%，后十年苏村经济社占40%，赵建周占60%。2011年7月12日，赵建周与原审第三人冯亚兴签订《转包协议书》，约定赵建周将下湾水库按赵建周与苏村经济社签订的《承包合同书》的全部条件及权利义务转包给冯亚兴自主经营，并约定协议书签订后，赵建周与苏村经济社就承包下湾水库的所有权利义务即转移给冯亚兴，由冯亚兴承继，由此而引起的一切经济、法律责任由冯亚兴承担。2011年3月6日，冯亚兴将下湾水库水上部分（含北岸约5亩陆地）出租给郭仲钊，租赁期限为2012年5月1日起至2015年12月30日。到期后，冯亚兴与赵汝宏于2016年2月5日签订《下湾水库租赁协议书》，将原由郭仲钊承租的下湾水库水上部分（含北岸约5亩陆地）出租给赵汝宏从事养殖水产品，赵汝宏承诺对租赁的水库有充分的了解，对按现有条件租赁水库无异议。2018年6月29日，因建设“下湾水库湿地公园”项目，肇庆市鼎湖区****办事处（以下简称坑口街道办）与赵汝宏签订《承诺书》，主要内容为：赵汝宏承诺在2018年6月30日前将所有地上建筑物清拆完毕；坑口街道办承诺在2018年7月5日前预付地上附着物的建筑赔偿款100000元给赵汝宏；所有建筑物一致交由评估公司评估，待评估公司评审价格出来后15个工作日内，坑口街道办将余下款项一次性支付给赵汝宏，并且坑口街道办将协调苏村居委会，免费为赵汝宏提供为期半年的临时安置地供赵汝宏无偿使用；在政府未返租的情况下，由坑口街道办协调苏村居委会将其与华英公司签订租赁协议中的年租金下浮10%-20%作为赵汝宏的经营损失费。2018年7月5日，坑口街道办按照承诺书约定向赵汝宏预付下湾水库地上附着物补偿款100000元。2018年11月12日，坑口街道办与赵汝宏就征地青苗及附着物补偿进行确认，总补偿款为368818.2元，赵汝宏在《征地青苗及附着物补偿兑现表》签名确认。2018年12月20日，坑口街道办向赵建周发出《通知函》，通知赵建周于2018年12月25日前前往坑口街道办签署《征地青苗及附着物补偿兑现表》并办理领取补偿款的相关手续，但赵建周未前往确认。2019年2月2日，肇庆市鼎湖区******（以下简称鼎湖土储中心）与坑口街道办签订《委托支付青苗及地上附着物补偿款协议》，约定由鼎湖土储中心将补偿款368818.2元一次性支付到坑口街道办账户，由坑口街道办支付给土地承包者或附着物所有者。2019年4月10日，鼎湖土储中心按照约定向坑口街道办转存补偿款368818.2元。同日，坑口街道办向赵汝宏支付下湾水库地上附着物补偿款121290.92元，余下147527.28元未付，故赵汝宏诉至原审法院，请求坑口街道办支付补偿款147527.28元及利息2335.84元，并赔偿损失78958.44元，由鼎湖土储中心承担连带清偿责任。原审法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”、第六十九条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（三）错列被告且拒绝变更的；……”的规定，坑口街道办在没有人民政府的征地批复文件的情况下与赵汝宏签订《承诺书》，且原审第三人苏村经济社与赵建周于2004年6月18日签订的《承包合同书》约定地上建筑设施补偿按前十年政府补偿苏村经济社占20%、赵建周占80%，后十年苏村经济社占40%、赵建周占60%。坑口街道办与赵汝宏之间签订的《承诺书》是双方通过平等协商，意思表示一致达成的民事协议，应属于合同纠纷，不属于行政诉讼受案范围。赵汝宏认为坑口街道办未按照承诺书约定内容履行义务，请求坑口街道办按照承诺书约定支付补偿款147527.28元及利息2335.84元，并赔偿损失78958.44元，应另循民事法律途径解决，而鼎湖土储中心并非《承诺书》的签订主体，与赵汝宏不存在法律上的利害关系，不是本案的适格被告，原审法院在庭审中已经依法向赵汝宏进行释明，赵汝宏拒绝变更。因此，赵汝宏的起诉不符合法定起诉条件，应不予立案，鉴于本案已经立案，应作裁定驳回起诉的处理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条的规定，裁定驳回赵汝宏的起诉。上诉人赵汝宏不服原审裁定，提起上诉称，一、原审裁定认定事实错误，适用法律不当。本案涉诉的事由是肇庆市鼎湖区人民政府及其下属行政机构因建设“下湾水库湿地公园”项目，需要清理拆迁下湾水库周边附着物而发生的青苗、附着物补偿，属于明显的行政纠纷。被上诉人坑口街道办受鼎湖区人民政府委托，负责该项目清拆、补偿事宜。被上诉人鼎湖土储中心负责提供补偿资金，并委托被上诉人坑口街道办向被拆迁人支付补偿款。对此，上诉人与被上诉人坑口街道办就下湾水库周边附着物拆迁补偿事宜签订《承诺书》，经现场勘验、丈量，又签订《征地青苗及附着物补偿兑现表》，确定补偿项目、补偿款数额及支付办法。该两份文件的内容，其实质就是拆迁补偿协议。《征地青苗及附着物补偿兑现表》确定被上诉人坑口街道办应当向上诉人支付补偿款368818.20元，被上诉人鼎湖土储中心作为委托人已将该补偿款全额支付给坑口街道办，坑口街道办已向上诉人支付了221290.92元，尚欠147527.28元未支付，因此产生本案纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，本案是因行政机关坑口街道办不按照约定履行拆迁补偿协议而产生的法律纠纷，上诉人提起的行政诉讼完全符合行政诉讼法规定的受案范围。二、上诉人在起诉被上诉人坑口街道办的同时，也将被上诉人鼎湖土储中心列为共同被告并无不当。如法院经审理认为被上诉人鼎湖土储中心没有法律责任，可以驳回上诉人对其的诉讼请求，但不能因此而不予立案，更加不能驳回上诉人对坑口街道办的合法诉讼请求。被上诉人鼎湖土储中心是鼎湖区自然资源局属下机构，专门负责履行土地征收、拆迁补偿等职责。本案中，被上诉人鼎湖土储中心作为下湾水库清拆补偿的委托人，委托坑口街道办负责具体补偿事务，依照相关法律规定，当受托人不按照约定履行相关义务时，委托人应当承担相应责任。因此，上诉人将鼎湖土储中心列为共同被告符合法律规定。因而请求：判令撤销鼎湖区人民法院（2019）粤1203行初295号行政裁定，对本案作出实体行政判决。被上诉人坑口街道办提出答辩称，一、涉案《承诺书》并非拆迁补偿协议，上诉人赵汝宏的上诉理由不成立。根据肇庆市人民政府的工作部署，需要在鼎湖区下湾水库建设“下湾水库湿地公园”项目，答辩人根据鼎湖区人民政府的工作要求，对下湾水库所有搭建的地上建筑物进行清拆。因工作任务紧急，为得到上诉人赵汝宏的支持和配合，答辩人与上诉人赵汝宏于2018年6月29日签订《承诺书》，以此加快推进下湾水库地上建筑物的清拆工作。2018年11月12日，答辩人与上诉人赵汝宏就地上附作物进行了确认，签署了《征地青苗及附作物补偿兑现表》，确定了补偿项目及补偿款368818.20元。该兑现表才是实质上的拆迁补偿协议。二、答辩人已经履行了《承诺书》义务，上诉人赵汝宏的诉讼请求没有事实依据和法律依据，依法应驳回其诉讼请求。（一）根据下湾水库租赁合同关于征地补偿款的分配比例规定，答辩人有充分理由认为苏村经济合作社有权占有40%补偿款。涉案转租合同未告知原出租方苏村经济合作社。根据苏村经济合作社与赵建周签订的《承包合同书》第五条约定：“乙方在经营期内遇到国家或政府部门发展需要征用水库时……地上建筑物设施补偿按前十年政府补偿甲方占20%，乙方占80%，后十年甲方占40%，乙方占60%。原审第三人赵建周与原审第三人冯亚兴签订《转包协议书》第五条约定：“本协议书签订后，甲方与苏村经济合作社就承包经营下湾水库的所有权利义务转给了乙方，由乙方承继，因此而引起的一切经济、法律责任由乙方承担”。原审第三人冯亚兴与上诉人赵汝宏签订《下湾水库租赁协议书》第一条约定：“乙方对所要租赁的水库做了充分的了解，对按现有条件租赁该水库无异议”。根据以上租赁合同的相关约定，答辩人有理由认为上诉人赵汝宏诉求支付的40%补偿款147527.28元应归苏村经济社所有。苏村经济社也多次向答辩人请求支付下湾水库青苗及地上附作物总补偿款的40%补偿款。故此，答辩人作为政府部门有义务进行合理谨慎审查义务，在租赁各方利益未能充分厘清之前，有必要将案涉款项予以留存。为有效解决案涉补偿款的支付问题，答辩人曾发函通知原承租方赵建周、冯亚兴、上诉人赵汝宏到坑口办事处就补偿款事宜进行确认。由于赵建周、冯亚兴一直没有出现，致使下湾水库补偿款支付问题不能完全解决。如果答辩人惘顾租赁合同规定的事实，将补偿款147527.28元支付给了上诉人赵汝宏，势必损害原出租方苏村经济社的利益，引起各方的纠纷，甚至可能造成无法追回的国有资金损失。（二）根据下湾水库租赁合同关于征地补偿款的分配比例规定，答辩人已全部支付了属于上诉人赵汝宏权利部分的60%补偿款。答辩人总共支付了补偿款221290.92元，为总补偿款368818.20的60%。（三）上诉人赵汝宏请求支付经营损失78958.4元并非《承诺书》约定的义务。根据《承诺书》第五条约定：“在政府未返租的情况下，由甲方协调苏村居委会将其与华英公司签订租赁协议中的年租金下浮10%-20%作为乙方的经营损失”。答辩人已就该事宜与苏村经济社进行了沟通，但因下湾水库存在层层转租关系未能达成意见。案涉下湾水库租金一直是原承租方赵建周直接交付给苏村经济社。上诉人赵汝宏与冯亚兴存在合同关系，租金直接交给冯亚兴。即使苏村经济社同意下浮租金，如果不经赵建周、冯亚兴确认，其也不能由此实现上诉人赵汝宏租金下浮的利益。因原审第三人赵建周、冯亚兴一直未出现，致使租金下浮事宜缺乏协助办理的基础和条件。况且租金下浮事宜仅是答辩人承诺协助办理的事务，并非上诉人赵汝宏法定的经营损失费用。有关下湾水库地上物补偿款已经由政府部门核定，上诉人赵汝宏请求支付该经营损失费用，没有合同依据和合法依据。综上所述，答辩人已经履行了《征地青苗及附作物补偿兑现表》及《承诺书》的有关义务。恳请贵院充分审查本案事实，作出实体判决，驳回上诉人赵汝宏的全部诉讼请求。被上诉人鼎湖土储中心答辩称，一、原审法院认定答辩人不是本案适格被告，认定事实清楚，适用法律法规正确，依据充分，应予维持。上诉人赵汝宏因履行案涉《承诺书》权利义务提起诉讼。上诉人已经将《承诺书》签订主体鼎湖区坑口街道办事处作为被告提起了本案之诉。答辩人鼎湖土储中心不是《承诺书》签订的主体，与上诉人赵汝宏之间不存在法律上的利害关系。故此，答辩人依法不是本案适格被上诉人。二、答辩人已履行职责，将上诉人赵汝宏的青苗及地上附作物总补偿款368818.20元划拨给了坑口街道办事处。上诉人赵汝宏的诉求缺乏事实依据，依法应予驳回。2018年11月12日，上诉人赵汝宏签名确认了《征地青苗及附作物补偿兑现表》，总补偿款为368818.20元。2019年l月13日，答辩人对《征地青苗及附作物补偿兑现表》进行了核实。2019年2月2日，答辩人与鼎湖区坑口街道办事处签订《委托支付青苗及地上附着物补偿款协议》，约定将上诉人赵汝宏补偿款368818.20元一次性划拨给坑口街道办事处，再由办事处支付给土地承包者或附着物所有者手上。2019年1月13日，答辩人将全部补偿款划拨到坑口街道办事处账户。坑口街道办事处已按照下湾水库租赁合同的有关约定将补偿款的60%支付给了上诉人赵汝宏。答辩人在支付上诉人赵汝宏的征地青苗及附作物补偿事宜上不存在任何过错，上诉人赵汝宏要求答辩人承担连带清偿责任没有事实根据和法律依据。综上所述，答辩人不是案涉《承诺书》的签订主体，不是本案适格被上诉人，上诉人赵汝宏上诉理由不成立，恳请法院驳回其全部诉讼请求。本院经审理认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条之规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，坑口街道办因“下湾水库湿地公园”项目建设的行政管理目标，是出于公共利益的实现，与上诉人赵汝宏签订《承诺书》，就涉案地上附作物进行清理及补充问题达成协议，具有行政法上权利义务内容,应属于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定的行政协议的范畴。原审法院审理认为涉案《承诺书》属于民事协议，应另循民事法律途径解决的认定不当，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的,可以提起行政诉讼。本案中，涉案的《承诺书》于2018年6月29日签订，上诉人赵汝宏选择通过行政诉讼解决相关的争议,并不违反相关法律规定,依法应予支持。此外，至于涉案的与其他民事主体之间的财产纠纷可通过民事途径解决。综上所述,原审裁定以案涉协议不属于行政诉讼受案范围为由,裁定驳回起诉确有错误,依法应予撤销。据此,依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款规定,裁定如下:一、撤销肇庆市鼎湖区人民法院（2019）粤1203行初295号行政裁定；二、指令肇庆市鼎湖区人民法院继续审理本案。本裁定为终审裁定。审 判 长  贝 娟审 判 员  张国良审 判 员  赵晓云二〇二〇年五月十五日法官助理  陈耐强书 记 员  冼碧玉