北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0112行初196号原告刘淑义，女，1940年5月3日出生。委托代理人**峰，河北冀隆律师事务所律师。被告北京市通州区宋庄镇人民政府，住所地北京市通州区宋庄镇政府路1号。法定代表人王艳，镇长。委托代理人吴井志，北京市通州区宋庄镇人民政府工作人员。委托代理人张文斌，北京嘉润律师事务所律师。原告刘淑义诉被告北京市通州区宋庄镇人民政府（以下简称镇政府）行政强制一案，于2020年2月11日向本院提起诉讼。本院立案后，依法向镇政府送达了起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月9日公开开庭审理了本案，原告刘淑义及其委托代理人**峰，镇政府委托代理人吴井志、张文斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月12日至2019年8月17日期间，镇政府组织相关人员以原告刘淑义进行违法建设为由对其盖房行为进行制止，并扣押部分施工工具。原告刘淑义诉称：原告刘淑义是宋庄镇×村村民，2006年购买原属案外人西××农村房屋，并经通州区法院确认买卖合同有效。因为涉案房屋系危房，原告刘淑义2017年开始翻建，受到案外人西××之子、西××之妻的阻拦，多次在通州区人民法院诉讼，每次都胜诉，每次都停工等待判决，造成一所房屋盖了两年没有盖成。原告刘淑义通过信访调解，镇政府工作人员陈述只有西××同意才能给批示，口头答应原告刘淑义可以自行翻建房屋。2019年8月，原告刘淑义再次动工翻建房屋时，案外人举报，2019年8月12日至17日期间镇政府多次派工作人员冯××带领数名黑保安到施工现场执法，强令原告刘淑义工人停止施工，造成误工损失。后原告刘淑义报警，冯××等人拒不出示执法证。2019年8月17日，冯××在执法过程中将原告刘淑义撞倒，致使原告刘淑义受伤，花去医疗费两千多元。8月17日，冯××扣押铁锨4把、脚手架4个，拒不出具扣押决定书或扣押物品清单，违反法律规定。现起诉至法院要求：1、确认镇政府2019年8月12日至8月17日期间责令原告刘淑义停止盖房的行政执法行为违法；2、诉讼费用由镇政府承担。原告刘淑义在举证期限内向本院提交如下证据：1、录像光盘，证明镇政府执法过程中，冯××身穿制服，口称代表镇政府；2、诊断证明书，证明2019年8月17日原告刘淑义被镇政府执法人员撞倒并受伤；3、介绍信，证明存在被执法人员撞伤的行为；4、情况说明，证明镇政府执法行为存在；5、证人证言，证明系镇政府强制原告刘淑义停工，执法行为给原告刘淑义造成损失。镇政府辩称：第一，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十一条第二款、《北京市城乡规划条例》（以下简称《规划条例》）第四十条第二、三款、《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》第二条规定，在本市行政区域内，进行乡村建设需办理乡村建设规划许可证。第二，根据《北京市禁止违法建设若干规定》第三条、《规划条例》第九十二条第一款、《北京市农村建设若干规定》第四条规定，在未取得乡村建设规划许可证的前提下进行乡村建设，构成“乡村违法建设”。第三，根据《城乡规划法》第六十五条、《规划条例》第六十二条、《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第一款规定，镇政府负有对乡村违法建设行为进行制止和查处的法定职责。第四，经调查，本案中原告刘淑义建设的“涉案建筑”未依法取得建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证，因此属于乡村违法建设。镇政府接到举报后要求原告刘淑义停止施工接受调查的行为系履行制止、查处乡村违法建设行为的前期调查程序，程序合法，并无不当。故请求法院依法驳回原告刘淑义的全部诉讼请求。镇政府在法定期限内未向本院提交证据材料，但向本院提交如下法律依据材料：1、《城乡规划法》第四十一条第二款、第六十五条；2、《规划条例》第四十条第二款、第三款、第六十二条、第九十二条第一款；3、《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》第二条、第四条；4、《北京市禁止违法建设若干规定》第三条、第四条第一款。针对原告刘淑义提交的的证据材料，镇政府发表如下质证意见：对证据1真实性没有异议；证据2、3真实性没有异议，关联性不认可，不能证明原告刘淑义受伤是镇政府工作人员撞倒的；证据4真实性没有异议；证据5证人和原告刘淑义有亲戚关系，证人证言可信度不高，关于扣押铁锨的问题，证人陈述不明确，根据视频证据显示扣押铁锨是上午，而且在扣押东西时原告刘淑义也进行了录像，录像显示只有四把铁锨没有脚手架，而手推车在民警出警处理后当天就全部归还了，所以原告刘淑义现在没有证据证明脚手架被扣押。针对镇政府提交法律依据材料，原告刘淑义并无异议。本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对以上证据及法律依据认证如下：对于原告刘淑义提交的证据1、4、5真实性、合法性和关联性本院均予采信，可以证明镇政府制止行为过程中与原告刘淑义发生争执的事实；对于原告刘淑义提交的证据2、3，真实性认可，证明目的不认可，本院不予采信。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：原告刘淑义系北京市通州区宋庄镇×村农民，其通过购买方式获取该村宅院一处。2017年原告刘淑义因房屋属于危房申请进行翻建，其相关翻建手续经过村委会同意，后因镇政府原因导致未取得翻建批示。后原告刘淑义于2017年开始建房，至2019年8月12日始，镇政府相关工作人员至施工现场，以查处在施在建违法建设为由多次要求原告刘淑义停止施工，并扣押部分施工工具，在此过程中，原告刘淑义与镇政府工作人员冯××发生纠纷，后原告刘淑义报警，公安机关进行了处理。2019年8月下旬，原告刘淑义施工完毕。本院认为:根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。为此，镇政府具有对其辖区内未取得规划许可的违法建设进行查处的法定职责。本案首先需要审查镇政府的行为是否属于本案的受案范围。根据《规划条例》第六十三条规定，执法机关实施监督检查有权要求有关单位和个人提供相关资料、就有关情况作出说明、进入或者查封现场、扣押工具、责令停止违法行为。执法机关履行监督检查职责时，有关单位和人员应当积极配合，如实报告相关情况，提供必要资料，不得以任何方式或者手段妨碍和阻挠。根据该条规定以及镇政府答辩、庭审陈述来看，镇政府认为其行为系对涉嫌违法建设进行的调查、查封和扣押行为，并未作出最终的违法建设认定或者查处在建在施违法行为。结合原告刘淑义提交的证据来看，镇政府执法人员因为原告刘淑义建房没有办理相关规划许可和建房手续故扣押相关施工工具，并没有直接对涉案施工行为是否进行违法建设进行认定，因此，从镇政府对违法建设的认定是否影响原告刘淑义权益的角度来看，镇政府的执法行为属于对涉嫌违法建设行为进行的调查、扣押行为，系过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围。但是，除上述事实之外，本案还包含如下事实：即镇政府在2019年8月左右开始对原告刘淑义的涉案施工行为是否系进行违法建设进行查处，但是直至本案审理、在长达将近十个月中镇政府仍然未认定涉案建筑是否为违法建设，如镇政府在合理期限内仍不作出最终的认定结论，将导致原告刘淑义的相关权益处于是否违法的不确定状态，从而对于是否可以施工、是否可以补办手续等均无法明确，镇政府怠于作出最终认定的行为使本院有合理理由相信，镇政府存在“以调查代替处罚”不再作出最终认定的情况，此时，本院需要对镇政府的全部查处行为进行审查，而不仅限于过程性查处行为的合法性判断。关于镇政府的查处行为，一方面，《规划条例》第七十四条规定查处正在搭建、开挖违法建设的程序，但镇政府在查处过程中没有出具责令原告刘淑义立即停止建设或自行拆除的书面决定，也未对扣押施工物品进行清登，属于程序违法；另一方面，镇政府在长达十个月内对涉案建筑是否为违法建设不予认定，属于怠于履责。此外，结合庭审陈述，原告刘淑义之所以未办理相关规划和建设手续，系因镇政府的原因所致，庭审中，本院再次询问镇政府，是否可以为原告刘淑义补办手续，镇政府在无法提供法律依据情况下仍以建设完毕为由拒绝给原告刘淑义办理建房手续。综上，镇政府在调查过程中未履行法定程序、未尽到调查义务、合理期限内未作出结果性认定，致使原告刘淑义无法正常施工，侵犯原告刘淑义的合法权益。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市通州区宋庄镇人民政府于2019年8月12日至2019年8月17日期间责令原告刘淑义停止盖房的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市通州区宋庄镇人民政府负担，于本判决生效后七日内交纳。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  李炎铎人民陪审员  卢松涌人民陪审员  薛晓东二〇二〇年五月十九日法官 助理  毕安迪书 记 员  张 帅