贵州省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔行终288号上诉人（一审被告）：铜仁市碧江区人民政府，住所地：贵州省铜仁市碧江区为民服务中心。法定代表人：黄洪州，该区区长。委托诉讼代理人：陈松云，该区司法局工作人员。被上诉人（一审原告）：铜仁市碧江区鸿翼食品有限公司，住所地：贵州省铜仁市碧江区滑石乡芭蕉村堰坎组陈家湾。法定代表人：刘四教，该公司经理。委托诉讼代理人：唐万能，该公司职工。委托诉讼代理人：全永健，湖南坚铮律师事务所律师。上诉人铜仁市碧江区人民政府（以下简称碧江区政府）因与被上诉人铜仁市碧江区鸿翼食品有限公司（以下简称鸿翼食品公司）其他行政管理纠纷一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院(2019)黔06行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。碧江区政府上诉请求：1.判决撤销铜仁市中级人民法（2019）黔06行初80号行政判决书，并驳回一审原告鸿翼食品公司的诉讼请求；2.本案上诉费由鸿翼食品公司承担。事实和理由：碧府专议[2018]91号专题会议纪要不具有可诉性，一审原告的起诉应当依法予以驳回。一是碧府专议[2018]91号专题会议纪要无论从形式上还是实质内容看确属行政机关内部行为，对外不具有行政约束力。一审法院认为该会议纪要已经外化且直接涉及一审原告合法利益并无事实和法律依据；二是该会议纪要并未侵犯一审原告的合法权益。一审原告在项目建设中，未取得土地、规划、环保等相关许可。一审原告是否能够营业问题不能由会议纪要议定，而是由一审原告取得相关行政许可来决定，故这一议定也没有侵犯一审原告合法权益；三是一审法院判决撤销碧府专议[2018]91号专题会议纪要对一审原告权利义务并未产生任何实质意义。鸿翼食品公司答辩称：1.碧府专议[2018]91号专题会议纪要不属于记载传达会议情况的会议纪要，而是议定特定事项的会议纪要，专门议定的是答辩人公司不符合产业布局规划，不同意试营业并成立了牲畜定点屠宰和畜牧交易市场项目新选址工作组，明确在2018年10月10日前要提交三个选址项目供答辩人选择，而且已经明确了三个新选的地址，并已于2018年12月26日把[2018]91号专题会议纪要发给了答辩人。该纪要已经外化了。不仅仅是机关内部传阅，对行政相对人的权利义务产生了直接影响。实际上是以“会议纪要”之名，行“行政决定”“行政许可”之实，完全具有可诉性。该纪要已经执行，执行的效果是取消了答辩人在生效的招商引资“协议”中规定的权利。已经强行要答辩人第四次迁址；2.双方签订的协议明文规定碧江区生猪屠宰市场交易项目的建设地点是灯塔工业园区，被答辩人选定的地址又要答辩人搬迁，搬了三次，第三次建好还要搬，对搬迁的损失只字不提。协议还规定“甲方（碧江区政府）协助乙方（答辩人）办理有关手续，在规定时间内完善各项手续，确保项目顺利实施，甲方明确责任单位，协调国土、水务、环保、农牧、商务等部门做好项目建设前、中、后期服务。确保项目顺利施工”等。被答辩人碧江区政府作为甲方并未尽相关责任和义务，也没有在规定时间内帮助乙方（答辩人）完善相关手续；3.被答辩人辩称答辩人未取得土地、规划、环保许可,其像行政决定一样下发了[2018]91号专题会议纪要，哪个部门还敢给答辩人办理相关手续？专题会议纪要进一步明确答辩人迁址，成立了选址小组，那么土地、规划、环保更不敢给办证；4.开始建厂在堰坎组时不可能不符合规划，不符合规划区碧江区政府就不会给我们选址在堰坎组。规划也不可能随时改变。2013年开始建的现在说不符合规划是没有道理的。退一步说，我们不可能抢占农民耕地建厂，碧江区政府也不可能2018年才知道。即使出现不符合规定的情况也是被答辩人自己造成的；5.不同意答辩人试营业这是一个重大事项，不管是行政许可还是行政行为，都对答辩人的权利义务造成影响，应当举行听证，被答辩人没有完成这个程序。本来是碧江区管委会有权做出的决定的事项，被答辩人越权否定了管委会原本同意答辩人试营业的决定，越权的行为违法。鸿翼食品公司向一审法院起诉请求：1.判决碧江区政府违反合同协议违法，撤销碧府专议[2018]91号专题会议纪要；2.判决碧江区政府尽快批准原告试行营业;3.诉讼费由碧江区政府承担。一审法院查明事实：2012年8月12日，碧江区政府作为引资方（甲方）与作为投资方的鸿翼食品公司的法定代表人刘四教（乙方）签署《引资建设碧江区生猪屠宰、交易市场项目协议书》，约定由乙方全额投资建设碧江区生猪屠宰、交易市场项目，其中约定项目建设地点为铜仁市碧江区灯塔工业园区；甲方依法协助乙方办理有关手续，在规定时间内完善各项手续，确保项目顺利实施；甲方明确责任单位，协调国土、水务、环保、农牧、商务等部门做好项目建设的前、中、后期服务，确保项目顺利施工等。2012年10月18日，鸿翼食品公司成立，法定代表人为刘四教。2013年3月27日，铜仁市城乡规划局碧江分局同意鸿翼食品公司选址在铜仁市碧江区灯塔工业园十四号规划道路与十七号规划道路交汇处。在此之前，碧江区政府批复同意案涉项目选址在滑石乡豹子云村炮楼坡；第二次要求更换选址在灯塔办事处滑田村与滑石乡芭蕉村结合部。2013年8月，碧江区政府要求鸿翼食品公司另行选址在碧江区滑石乡堰坎组。几经选址，鸿翼食品公司按照碧江区政府的要求将项目实施地迁至滑石乡芭蕉村堰坎组。2015年7月21日，铜仁市环境保护局作出《关于铜仁市碧江区牲畜定点屠宰和牲畜交易市场建设项目环境影响报告书的批复》（铜环审[2015]﹞19号），认为鸿翼食品公司的报告书提出的环保对策和污染防治措施基本可行。2017年初，鸿翼食品公司将案涉厂房、各项屠宰设备、设施基本建成。2017年5月12日，碧江区政府召开专题会议并形成《关于碧江区粮食体系建设项目有关事宜的会议纪要》（碧府专议[2017]﹞39号），该会议纪要称鸿翼食品公司项目已不符铜仁·苏州产业园区规划，且未办理规划、建设和用地等手续，议定由碧江经济开发区负责做好鸿翼食品公司的转产引导工作。2017年10月30日，鸿翼食品公司取得了铜仁市碧江区市场监督管理局颁发的经营范围为牲畜屠宰、牲畜销售、肉类加工及销售的《营业执照》。2018年9月28日，碧江区政府再次召开专题会议，形成《关于牲畜定点屠宰和牲畜交易市场项目有关事宜的会议纪要》（碧府专议[2018]91号），明确了鸿翼食品公司项目不符合产业布局规划，原则不同意试营业，并成立牲畜定点屠宰和牲畜交易市场项目新选址工作组，在2018年10月10日前，提交3个以上项目拟选址地块供鸿翼食品公司重新选择。一审法院认为，本案的焦点是案涉的碧府专议[2018]91号专题会议纪要是否可诉、是否合法及是否应当被撤销？关于案涉会议纪要是否可诉的问题。通常会议纪要是用于记载、传达会议情况和议定事项的法定公文。记载、传达会议情况的会议纪要具有内部行政行为的性质。议定事项尤其是议定特定事项的会议纪要，属于内部行政行为外化，对特定的相对人的权利义务产生实际影响。本案案涉的碧府专议[2018]91号专题会议纪要针对的是鸿翼食品公司建成的生猪定点屠宰和牲畜交易市场项目，碧江区政府原则不同意鸿翼食品公司试营业并要求鸿翼食品公司重新选址搬迁。该会议纪要已经外化，对外产生法律效力，直接涉及鸿翼食品公司的合法权益。因此，碧府专议[2018]91号专题会议纪要可诉。关于碧府专议[2018]91号专题会议纪要是否合法。首先，碧江区政府经招商引资并与鸿翼食品公司法定代表人签订《引资建设碧江区生猪屠宰、交易场项目协议书》，该协议经碧江区政府当时的法治机构审核，协议合法。在案涉项目协议履行过程中，碧江区政府多次随意要求鸿翼食品公司更换选址，产业布局、市政规划不可能经常发生变化。鸿翼食品公司最后项目建成的选址碧江区滑石乡堰坎组也是碧江区政府批准的。碧江区政府在本案审理过程中，没有提供案涉项目所在地的产业布局规划图，也没有提供铜仁·苏州产业园区规划图及相关批复文件。碧江区政府的案涉会议纪要违背了诚实信用原则，对鸿翼食品公司已建成的厂房、生产设备设施及搬迁工作或转产所造成的损失视而不见，缺乏对鸿翼食品公司信赖利益的保护。因此，碧府专议[2018]91号专题会议纪要议定事项，主要证据不足，依法应予以撤销。至于判令碧江区政府尽快批准鸿翼食品公司试行营业的问题，不属于人民法院职权范围。对于鸿翼食品公司的此项请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决：一、撤销铜仁市碧江区人民政府于2018年9月28日作出的《关于生猪定点屠宰和牲畜交易市场项目有关事宜的会议纪要》(碧府专议[2018]91号)；二、驳回铜仁市碧江区鸿翼食品有限公司的其他诉讼请求。在二审审理期间，当事人均未提交新证据。二审经询问双方当事人，鸿翼食品公司陈述碧府专议[2018]91号会议纪要已经对其进行了送达，碧江区政府未提出异议。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：一、碧府专议[2018]91号专题会议纪要是否具有可诉性；二、碧府专议[2018]91号专题会议纪要是否合法。关于焦点一。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况的议定事项的内部公文，通常不对行政相对人的权利和义务产生影响，一般不具有可诉性。但当会议纪要已经外化，对外发生了效力，对行政相对人的权利义务产生了直接的影响时，就具备行政行为的要件，行政相对人对其可以提起诉讼。本案中，案涉碧府专议[2018]91号专题会议纪要是因案涉的牲畜定点屠宰和牲畜交易市场项目所处的地块位置（芭蕉村偃坎组）不符合开发区目前地块产业规划，为研究解决该项目重新选址或转产发展而形成的专门决议，明确原则不同意该项目试营业，成立工作组拟对项目重新选址。该专题会议纪要已送达给鸿翼食品公司，对其权利和义务产生了直接的影响，已经外化，具有可诉性。碧江区政府认为碧府专议[2018]91号专题会议纪要不具有可诉性的理由不能成立。关于焦点二。本案中，上诉人碧江区政府与被上诉人鸿翼食品公司法定代表人刘四教于2012年8月12日签订的《引资建设碧江区生猪屠宰、交易市场项目协议书》系合法有效的行政协议，行政机关应当依法依约履行该行政协议。双方在该协议书中约定案涉项目建设地点为铜仁市碧江区灯塔工业园区(灯塔办事处滑田村与滑石芭蕉村的结合部)。2013年8月，因原有建企选址与规划不符，经上诉人碧江区政府审批，建设地址变更为滑石乡芭蕉村偃坎组。地址变更后，被上诉人鸿翼食品公司开始建设，已完成了基础设施、生产线等的建设和安装。碧江区政府认可一审法院认定的案涉项目建设地址多次变更的事实，同时表示被上诉人在建设期间没有违法行为。但以案涉项目不符合开发区目前地块产业规划为由议定被上诉人鸿翼食品公司重新选址或转产发展，形成案涉碧府专议[2018]91号专题会议纪要。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”根据法律规定，碧江区政府应当提供证据证明案涉牲畜定点屠宰和牲畜交易市场项目所处的地块位置（芭蕉村偃坎组）不符合开发区目前地块产业规划。本案一审、二审中，上诉人碧江区政府均未提供相关证据用来证明其主张。碧江区政府作出碧府专议[2018]91号专题会议纪要的证据明显不足，不具有合法性，依法应予撤销。综上，一审法院认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确。上诉人铜仁市碧江区人民政府的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人铜仁市碧江区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 李 丽审判员 苟泰强审判员 李道鸿二〇二〇年五月二十八日法官助理田菲书记员邓翔毓