安徽省界首市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1282行初13号 原告临泉县吕寨镇福兴家禽养殖场，住所地临泉县吕寨镇杨庄村魏桥头41号，统一社会信用代码92341221MA2TX7UR8T。 经营者王某某，男，1986年2月3日出生，汉族，安徽省宿州市人，住安徽省宿州市泗县。 委托代理人曾庆超，安徽国恒律师事务所律师。 被告临泉县自然资源和规划局，住所地安徽省临泉县前进东路电子产业园大楼。 法定代表人邓安东，局长。 被告临泉县吕寨镇人民政府，住所地安徽省临泉县吕寨镇吕寨村（060县道旁），统一社会信用代码1134122100317265XF。 法定代表人韩超，镇长。 委托代理人李志，临泉县吕寨镇国土所所长。 委托代理人刘涛，河南良策律师事务所律师。 原告临泉县吕寨镇福兴家禽养殖场（以下简称吕寨福兴养殖场）诉被告临泉县自然资源和规划局（以下简称临泉县自然和规划局）、临泉县吕寨镇人民政府（以下简称吕寨镇政府）确认强制拆除行政行为违法一案，于2019年11月18日向临泉县人民法院提起行政诉讼。临泉县人民法院立案后，以本案不宜审理为由，报请阜阳市中级人民法院指定管辖。阜阳市中级人民法院于2020年1月13日作出（2020）皖12行辖2号行政裁定，将本案指定本院管辖。本院于2020年3月23日立案后，于2020年3月24日向被告临泉县自然和规划局、吕寨镇政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月29日公开开庭审理了本案。原告吕寨福兴养殖场的委托代理人曾庆超、被告吕寨镇政府法定代表人韩超、委托代理人李志、刘涛到庭参加诉讼，被告临泉县自然和规划局经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告吕寨福兴养殖场诉称：原告为依法设立的养殖企业，不存在二被告认为的违法用地行为，二被告作出的“责令停止违法行为通知书”和要求原告自行拆除及违法暴力强拆行为缺乏基本的事实依据。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展通知》规定，原告养殖行为属于设施农业，用地性质属于农业用地，其生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，生产结束后复垦为耕地即可。原告兴建养殖设施办有营业执照、有合法土地承包流转合同，并且其他相关手续及备案资料也一直按规定在积极办理之中，原告用地行为不管从形式上还是内容上来说，都是合理合法的，二被告的主张和做法没有事实依据，其所谓的“依据”，都是其主观臆测和口头生成的。原告养殖行为不属于建设行为，当然不适用《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，二被告“责令停止违法行为通知书”和连续逼迫原告自行拆除及对原告养殖设施暴力强拆行为自然是违法的（原告被逼迫于2019年10月底自行拆除部分养殖设施，被告于2019年9月29日对原告部分养殖设施进行野蛮暴力强拆），直接给原告造成重大财产利益侵害，其性质属于行政处罚。被告吕寨镇政府所依据法律已被临泉县自然和规划局因同一事由对原告适用，临泉县地方政府和职能部门适用法律明显矛盾，就本案而言，被告吕寨镇政府没有法律赋予的执法权。即使本案原告用地行为有瑕疵，也该处罚原告及合伙人才对，而本案“责令停止违法行为通知书”被处罚主体却是“肉鸭养殖场”和岳兵，明显行政相对人认定错误。即使原告行为有些瑕疵，也可以通过整改或者罚款之类的处罚代替，根本没有达到必须拆除的程度，二被告在没有任何原告违法的事实依据的情况下，对原告养殖设施进行拆除，明显违背行政执法“比例原则”。即使原告行为有所谓的违法之处，但被告在程序方面完全违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条、第三十七条的规定。本案中，二被告没有履行“调查”程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，本案被告根本没有对原告发出书面“催告”，更没有告知原告“依法享有的陈述权和申辩权”。对原告的处罚决定根本都不成立，当然是违法的。本案原告为几家农民兑钱合办企业，用地性质属于农业用地，没有对公共利益造成任何危害，多年来的积蓄和心血都投入上面了，可以说寄托了几家人全部的希望，一旦拆除或毁坏，几家人将面临生存危机，但本案二被告仍执意逼迫原告自行拆除并对原告暴力违法拆除。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定经催告，当事人逾期仍不履行执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。本案中，没有“强制执行决定书”、“通知书”，也没有告知原告任何权利救济的途径和期限。 综上所述，被告所做“责令停止违法行为通知书”，缺乏事实依据，违法执法，适用法律错误，程序错误，在上述违法“通知书”法律效力没有确定之前，又对原告进行强制拆除，给原告财产造成巨大损失，原告依法提起诉讼，请求判决确认二被告于2019年9月29日对原告养殖场设施、器具等拆除行为违法。 原告吕寨福兴养殖场向本院所举证据：第一组：原告营业执照、法定代表人证明及身份证复印件一份，证明原告的诉讼主体资格。第二组；岳卫与临泉县吕寨镇杨庄村委会签订的土地租赁合同及原告与岳卫签订的土地转租合同，证明原告用地行为合法。第三组：吕寨镇政府19021号“责令停止违法行为通知书”、临泉县自然和规划局（2019）531号“责令停止违法行为通知书”、拆迁现场及拆后现场照片和视频光盘，证明二被告拆除原告养殖场设施的违法行为存在的事实。 被告吕寨镇政府辩称：《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定：非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采矿、取土等。禁止用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。占用基本农田进行涉农建设，法律、法规均无明确规定，但为了规范涉农建设行为，以适应我国现代化农业和土地规模经营的需要。2014年9月29日，国土资源部和农业部联合下发了《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号文件）明确规定：生产用地及其附属物设施用地的法律概念、范围、用途、要求、规模、面积等等，还规定了相关程序：用地协商制度、公示制度、征得承办户同意制度和乡镇、集体经济组织、经营者三方签订《用地协议》。除此以外，特别规定“备案制度”，因为上级土地管理部门一直使用卫星监管和航拍农用地的管理使用情况，凡是未经国土部门依规网上备案的，且缴纳3万元/亩的土地保证金，一经发现，均认定为在农田里进行非法建设，必须依法拆除，没有任何死角！本案原告建设的养殖棚占用的土地确系基本农田地，没有适用政策规定上述程序，更没有依法备案，应当认定为非法建设，理应依法拆除。 未建之前，原告到吕寨镇政府咨询这方面的政策，国土所的同志也向他们作了认真的解释，明确告知：临泉县自2017年10月，已经停止备案工作，不能建设。但原告听而不闻，我行我素，直接开工突击建设，2018年11月吕寨镇土地执法巡查人员发现，原告已经建起养鸭棚子。通知原告立即停建，仍然不听不停，继续偷着施工，还告诉原告不能上鸭苗。2019年5月31日和9月26日，吕寨镇政府又向原告送达书面《通知》，责令停止违法行为，限期自行拆除。因原告不配合，找不到负责人或经营人，只能将法律文书送给看护人，并用信息通知负责人。 原告没有按照国土资发（2014）127号文件要求，履行程序，依规备案，就是违法的，不存在所谓的“认定事实错误”，希望原告认真阅读国土资发（2014）127号文件的具体规定。原告不配合行政执法人员工作，找不到所谓经营人，电话通知不到位，所谓经营人不住在场里，场里仅有几位雇员工作和看护，企图利用逃避的方式，拒绝执法！造成执法人员无法完成法律文书送达，在此，明确地告诉所谓经营人，这种办法现在行不通！任何违法行为必须得到有效的制止，本案中养鸭棚子必须继续拆除。原告不听劝阻，擅自上鸭苗，粪便处理不当，臭气熏天，严重影响当地周围群众的生产和生活，造成群众多次投诉，上级机关责令吕寨镇政府立即查处。 综上所述，被告吕寨镇政府的行为系在依法依规履行职责，并非滥用职权，更不是违法行政，希望原告诚实信用，遵纪守法，积极配合被告吕寨镇政府妥善处理善后事宜，清偿所欠地租、拆除违法建筑及其附属设施、运走所有建筑垃圾，恢复土地原状。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告吕寨镇政府向本院所举证据：1、机构代码证、法定代表人身份证明，证明被告是适格的主体。2、立案材料，证明案件来源。3、国土资发（2014）127号文件；4、临办发（2015）32号文件；5、临国土明电（2018）21号文件；6、临泉县委办公室办（2019）4号文件，证明被告是适格的执法主体，拆除违法建筑是被告的法定职责，被告拆除行为是依法行政，不是滥用职权，更不是违法行政。7、吕寨镇土地利用总体规划图；8、原告非法占用耕地建设的养鸭棚照片；9、2019年5月29日，临泉县国土资源和规划局出具的证明，证明原告所建养鸭设施未经批准或依据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发【2014】127号文件），应向临泉县自然资源和规划局备案，擅自建设涉案的鸭棚，该鸭棚属于违法建筑物，且所占土地系基本农用地，应当依法拆除，恢复土地原状。10、临泉县国土资源局（2019）531号《责令停止违法行为通知书》；11、2019年9月26日吕寨镇政府19021号《责令停止违法行为通知书》、送达回证、证明、场内工作人员在送达回证上签字的照片；12、周围居民举报和投诉后，临泉县环境保护委员会办公室向吕寨镇政府发出的《临泉县环境保护委员会办公室环境信访投诉单》；13、吕寨镇政府2019年10月21日，向县环境保护委员会的《回复函》，证明临泉县自2017年10月，已经停止备案工作，不能建设。但原告听而不闻，我行我素，直接开工突击建设，2018年11月吕寨镇土地执法巡查人员发现，原告已经建起养鸭棚子。通知原告立即停建，仍然不听不停，继续偷着施工，还告诉原告不能上鸭苗。2019年5月31日和9月26日，吕寨镇政府又向原告送达书面《通知》，责令停止违法行为，限期自行拆除。因原告不配合，找不到负责人或经营人，只能将法律文书送给看护人，并用信息通知负责人。原告不听劝阻，擅自上鸭苗，粪便处理不当，臭气熏天，严重影响当地周围群众的生产和生活，造成群众多次投诉，上级机关责令吕寨镇政府立即查处。原告的建筑物是违法建设。 被告临泉县自然和规划局未述称，亦未向本院提交证据。 经庭审举证质证，本院对原被告所举证据和依据确认如下： 原告对吕寨镇政府所举证据1、吕寨镇政府对原告所举第一、三组证据无异议，本院予以确认。 原告对吕寨镇政府所举证据2有异议，认为记录案件来源不合法；对证据3、4、5、6、7的真实性无异议，对证明目的有异议，认为吕寨镇政府不具有本案强制拆除原告养鸭棚的执法权；对证据8、9的证明目的有异议，认为照片不能证明原告的建设养鸭棚是违法建设，证明没有负责人签字。对证据10、11有异议，认为责令停止违法行为通知书应为行政处罚，吕寨镇政府和临泉县自然和规划局没有按照法定程序进行，没有依法调查，认定事实错误；对证据12、13有异议，认为原告建设行为不能构成环境污染。本院认为，吕寨镇政府所举的证据，不能证明其对原告建设的养鸭棚具有强制拆除的法定职权，对其所举证据不予确认。 吕寨镇政府对原告所举第二组证据有异议，认为与本案不具有关联性，不符合事实。本院认为，原告所举该组证据仅能证明所建养鸭棚的用地来源。 经审理查明，2018年11月，原告通过转租使用临泉县吕寨镇杨庄村居民委会的土地建设养鸭棚。吕寨镇政府国土资源所在巡查中，发现原告建设养鸭棚，并通知原告停止建设。原告不听通知，继续建设。2019年5月31日，临泉县自然和规划局向原告下达(2019)531号《责令停止违法行为通知书》。2019年9月26日，吕寨镇政府向原告下达19021号《责令停止违法行为通知书》。上述通知书均要求原告限期自行拆除所建设的养鸭棚。2019年9月29日，吕寨镇政府以原告未按规定的限期自行拆除养鸭棚，组织人员对原告三个未养鸭的养鸭棚进行强制拆除。原告以吕寨镇政府、临泉县自然和规划局强制拆除其养鸭棚的行政行为违法向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。《安徽省实施办法》第四条第一、二款县（含县级市、下同）以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。市人民政府土地行政主管部门对市辖区的土地管理和监督工作，县人民政府土地行政主管部对所辖乡（镇）的土地管理和监督工作，实行集中统一领导。具体办法由省人民政府规定。国土资发（2014）127号《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，对设施农用地执法应由县级国土资源部门和农业部门。 本案中，原告建设养鸭棚所使用的土地系农用地，建设养鸭棚使用的土地行为即使违法，根据上述法律规定，应由临泉县自然和规划局依法查处，吕寨镇政府未有该职权，吕寨镇政府对原告作出《责令停止违法行为通知书》属于超越职权。 根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。本案中，吕寨镇政府对原告所建设部分养鸭棚实施了强制执行予以拆除，实施强制执行的依据是《责令停止违法行为通知书》，因吕寨镇政府无权作出《责令停止违法行为通知书》，且实施强制执行也没有法律和法规的授权依据，其不具有强制执行权，对原告养鸭棚进行强制拆除不具有合法性。因强制执行行为是事实行为不具有可撤销内容，应依法确认行为违法。临泉县自然和规划局虽对原告建设养鸭棚用地行为具有监督查处权，仅下达了《停止违法行为通知书》，但未对原告养鸭棚实施强制执行行为。原告要求确认吕寨镇政府强制拆除其建设三个养鸭棚的行政行为违法的诉讼请求，应予以支持。对确认临泉县自然和规划局强制拆除其建设三个养鸭棚的行政行为违法的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 一、确认被告临泉县吕寨镇人民政府强制执行拆除原告临泉县吕寨镇福兴家禽养殖场三个养鸭棚的行政行为违法； 二、驳回原告临泉县吕寨镇福兴家禽养殖场要求确认被告临泉县自然资源和规划局强制拆除养鸭棚的行政行为违法的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告临泉县吕寨镇人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  季守富 人民陪审员  肖克路 人民陪审员  韩桂芳 二〇二〇年五月十五日 法官助理宋楠 书记员刘漫锦 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。