河北省承德市双桥区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0802行初52号 原告王永，男，1960年3月15日出生，汉族，个体工商户，住承德市双桥区。 原告李淑霞，女，1962年8月10日出生，汉族，个体工商户，住天津市蓟县。 委托代理人王士峰，河北文帆律师事务所律师。 委托代理人周卫华，河北文帆律师事务所律师。 被告承德高新技术产业开发区管理委员会，地址承德市开发区南区科技大厦。 法定代表人孙潇，职务主任。 委托代理人郭文杰，高新区住建局工作人员。 委托代理人王洪达，河北骥腾律师事务所律师。 原告王永、李淑霞不服被告承德高新技术产业开发区管理委员会交通行政强制一案，于2020年4月23日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月23日立案后，于2020年4月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月22日公开开庭审理了本案。原告王永、原告李淑霞的委托代理人王士峰、周卫华，被告承德高新技术产业开发区管理委员会的委托代理人郭文杰、王洪达到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告承德高新技术产业开发区管理委员会于2019年4月25日将原承德市东南广告传媒有限公司设立在101国道交通局入口k214+546和交通局与凤凰山桥间k214+860处的二座广告牌予以强制拆除。 原告王永、李淑霞诉称,2005年11月20日，原告任股东的承德市豪华美术广告公司（后更名为承德市东南广告传媒业有限公司）向承德市武烈河河道管理处提出在武烈河南出口沿岸建设五座广告牌，同年12月2日承德市武烈河河道管理处现场勘查，确定具体位置，并上报承德市水务局。2008年2月19日承德市水务局经过论证后批准在标定的点位建设五座广告牌。由于多种原因，获水务局批示的广告牌最终建设落成三座。承德市东南广告传媒有限公司一直占有、使用并取得收益。2019年4月25日被告在没有给原告下达任何文书情况下将承德市东南广告传媒有限公司设立在武烈河南出口的二座广告牌予以强制拆除。 承德市东南广告传媒有限公司2019年7月18日依法办理注销登记，两原告为该公司股东，故其权利应由原告承继。 原告认为，行政强制执行应以生效的行政行为所确定的义务为执行内容，行政机关所作出的行政行为中所规定的义务只有在发生法律效力后，才可以强制执行。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关行政强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”规定，本案被告在没有作出生效行政行为的情形下即对原告广告牌予以拆除，且不属于法律授权的实施行政强制拆除行为的主体，其所作出的行政强制拆除行为违法。请求确认被告强制拆除原告在武烈河南出口建设的二座广告牌（标号4、5座）行为违法。 原告王永、李淑霞向本院提交了以下证据，1、承德市武烈河河道管理处关于承德市豪华美术广告有限公司建设广告牌的报告，证明武烈河管理处实地勘察并确定豪华公司广告牌具体位置。2、承德市豪华美术广告有限公司关于建设广告牌的请示报告附滦河口广告牌位置图，证明承德市水务局同意豪华公司设立广告牌。3、准予变更登记通知书，证明承德市豪华美术广告有限公司更名为承德市东南广告传媒有限公司。4、全体投资人承诺书（复印件），证明王永、李淑霞为东南广告公司股东。5、承德东南广告传媒有限公司股东会决议，证明承德市东南广告传媒有限公司股东会同意注销公司。6、准予注销登记通知书，证明东南广告公司被注销。7、通知（复印件），证明涉案广告牌为被告拆除。 被告承德高新技术产业开发区管理委员会辩称,一、原告提起本案诉讼已超过法定起诉期限，应依法予以驳回。 第一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”本案中，被告拆除原承德市东南广告传媒有限公司(以下简称东南广告公司)设置的两块户外广告牌的时间为2019年4月25日。如果原告认为被告的行政行为违法，应于六个月内，即2019年10月25日前向人民法院起诉，而原告于2020年4月才提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。 第二、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉:…(二)超过法定起诉期限且无正当理由的;”行政诉讼时效期间法定，不适用诉讼时效中断制度，法律也没有规定诉讼时效中断的情形。本案中，原告没有证据证明其在知道被告作出行政行为后六个月内向人民法院提起诉讼。因此，应依法驳回原告的起诉。 二、涉案的两块户外广告牌均系违法设施，应依法予以拆除。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《广告法》第五十四条规定，“任何单位和个人未经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志。”第五十六条规定，“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物;”《公路安全保护条例》第十一条规定，“公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为:(一)国道不少于20米;”《户外广告登记管理规定》第五条规定，“发布下列广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请户外广告登记，领取《户外广告登记证》:(一)利用户外场所、空问、设施发布的，以展示牌、电子显示装置、灯箱、霓虹灯为载体的广告;”。 本案中，原东南广告公司两块户外广告牌与101国道的之间的距离分别为l米与15米。且涉案的两块广告牌在设置前均未取得建设工程规划许可，也未申请户外广告登记。因此，涉案的两块广告牌的设置违反法律规定，系违法构筑物，应依法予以拆除。 三、被告作为高新区范围内户外广告牌清理工作的实施主体于法有据。 《公路法》第七十九条规定，“违反本法第五十四条规定，在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志的，由交通主管部门责令限期拆除，可以处二万元以下的罚款;逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由设置者负担。”第八十一条规定，“违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。”《河北省干线公路沿线广告设施专项清理工作方案》规定，各县(市、区)政府是清理广告设施工作的实且主体，依法组织实施清理工作《承德市干线公路沿线广告设施专项清理工作方案》亦规定如此。 高新区范围内户外广告牌的清理工作由被告组织实施，由承德市高级技术产业开发区管理委员会交通运输管理办公室负责拆除。被告作为承德市人民政府的派出机构，对高新区辖区行使管理、监督等职能。交通运输管理办公室负责高新区的交通运输管理工作，是高新区范围内的交通主管部门，且属于高新区住建局的内设机构。因此，被告作为清理高新区范围内违法广告牌的主体符合《公路法》及河北省人民政府、承德市人民政府作出的广告设施清理方案的规定。 四、公路建筑控制区内违法构筑物拆除的法定程序，应适用《公路法》的规定。被告拆除涉案广告牌，履行了法定程序，应予以维持。 第一、《立法法》第92条规定，“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定:新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”《公路法》与《行政强制法》均为全国人大常委会制定颁布的法律。《行政强制法》属于普通法。而《公路法》是为了加强公路的建设和管理，促进公路事业的发展，适应社会主义现代化建设和人民生活的需要制定的法律。是对于特定事项适用的法律，属于特别法。根据特别法优于普通法的原则，被告进行户外广告牌清理工作的行政程序应适用《公路法》的规定。 第二、被告于2018年对涉案的两块户外广告牌进行现场勘查，确认其系违法构筑物，并建立了档案台账。于2018年12月作出并向原东南广告公司张贴公告了《关于立即清理高新区区域内干线公路沿线违法、违规广告设施的公告》，告知违法广告牌的所有者自行将广告牌拆除，但原东南广告公司未按公告要求执行。2019年4月15日，被告作出并向原东南广告公司张贴公告了《关于清理高新区区域内干线公路沿线广告设施的通知》，责令东南广告公司于2019年4月21日前将涉案的两块广告牌自行拆除，否则将由被告组织拆除清理。但原东南广告公司未按通知的要求在规定期限内对涉案广告牌进行拆除。因此，被告于2019年4月25日对涉案的广告牌进行了拆除处理。被告作出的行政行为符合《公路法》第79条、第81条及省、市两级政府的相关规定，应予以维持。 综上，原告提起本案诉讼已超过法定起诉期限，应依法予以驳回。被告是广告牌清理工作的适格主体，且被告作出的行政行为事实和法律依据充分，程序合法，应予以维持。 被告承德高新技术产业开发区管理委员会向本院提交了以下证据：1、《河北省人民政府办公厅关于印发的通知》（冀政办字[2018]136号），证明河北省人民政府要求全面清理干线公路沿线广告设施。到2019年底前，实现干线公路沿线广告设施“零存在”。各县（市区）政府是清理广告设施工作的实施主体，依法组织实施清理工作。2、《承德市人民政府办公室关于印发2019年承德市干线公路沿线广告设施专项清理工作实施方案的通知》（承市政办字[2019]21号）、《承德市人民政府办公室关于加快完成干线公路沿线广告设施清理工作任务的通知》，证明承德市人民政府转述省委、省政府的要求，要求在2019年4月30日前，完成承德市范围内干线公路沿线广告设施的彻底清理工作；各县（市区）政府是普通国省干线公路用地范围内广告设施清理工作的责任主体。3、《承德市机构编制委员会关于组建承德高新技术产业开发区管理机构的通知》（承市机编[2013]27号）、《承德高新技术产业开发区党政综合办公室关于印发的通知》（承高党政办发[2014]1号），证明根据承德市委、市政府的授权对高新区行驶管理监督职能。交通运输管理办公室属于高新区住建局的内设机构，是高新区的交通主管部门。被告组织实施广告设施清理工作，并由交通运输管理办公室负责拆除，主体适格。4、承德高新区干线公路广告塔统计表、辖区内101国道广告塔档案表，证明被告对涉案的两块广告牌进行了现场勘查，确认其系违法建筑，建立了档案台账。5、《关于立即清理高新区区域内干线公路沿线违法、违规广告设施的公告》及张贴该公告照片，证明被告于2018年12月4日作出广告设施清理公告，告知东南广告公司自行拆除涉案的广告牌。6、《承德高新技术产业开发管理委员会关于清理高新区区域内干线公路沿线广告设施的通知》、视频资料，证明被告作出并向原东南广告公司张贴公告了清理广告设施的通知，责令其于2019年4月21日前将涉案的两块广告牌自行拆除，否则将由被告组织拆除清理。7、执法人员郭文杰、王亚军行政执法证，证明负责拆除涉案广告牌的行政执法人员，具有执法权限。 经庭审质证，原告对被告提供的1-2号证据有异议，认为省政府和市政府虽然要求清理广告牌，市区政府是责任主体但没有授予被告强制执行的资格。省政府文件的第6页也要求了依照法律规定进行执法。认为3号证据无法达到被告的证明目的，通知里没有记载被告有交通运输管理的职能。4号证据证明被告知道原告的联系方式，可以进行有效送达，但被告没有对原告进行有效送达。5-6号证据无异议。认为7号证据被告没有向原告出示过执法证件，无法核实是否为两位执法人员进行执法，无法达到被告的证明目的。被告认为原告提供的1-2号证据真实性无法核实，河道管理处出具的报告只是为向水务局请示的报告，时间为2005年，2号证据的批示为2008年，二者相距2年多,2005年的请示在当年没有结果。该报告只是对广告牌对河道是否影响的审核。被告对该广告牌调查确认位置更接近101国道和京承高速公路，只有水务部门的批示是不够的。认为2号证据即使有手写的相关批示，但不是行政审批中制式的审批流程，不能作为合法化审批的手续。依据公路法的规定，经过水务部门审批后还要经过交通管理部门的审批，同时原告也没有出示规划手续，原告的广告牌是违法构筑物。3号、6号证据无异议。认为4-5号证据为原告公司单方面出示，真实性无法判断。认为7号证据显示该通知是在广告柱子上进行的张贴，证明原告对当时的通知是知情的。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据、被告提供的证据均具有真实性、合法性、关联性，具有证明效力。 经审理查明，2018年12月4日，承德高新技术产业开发区管理委员会作出关于立即清理高新区区域内干线公路沿线违法、违规广告设施的公告并在有关广告牌位张贴，有关内容为，一、承德高新区区域内干线公路沿线违法、违规广告设施的产权所有者在本公告公布之日起7日内（2018年12月10日前）立即自行将其干线公路沿线违法、违规广告设施拆除清理完毕；二、逾期未自行拆除清理的，承德高新区将按照相关法律、法规和规章，组织相关单位对我区域内干线公路沿线的违法、违规广告设施进行拆除清理，由此造成的一切损失及法律后果由产权所有者自行承担。三、关于承德高新区区域内干线公路沿线违法、违规广告设施的自行拆除清理期限，自本次公告之日起，一律执行本公告第一条规定的期限，承德高新技术产业开发区管理委员会此前公告中规定的自行拆除清理期限不再执行。2019年4月15日，被告承德高新技术产业开发区管理委员会作出关于清理高新区区域内干线公路沿线广告设施的通知并在相关广告牌位置进行张贴，有关内容为：一、承德高新区区域内干线公路沿线广告设施的产权所有者在本通知公布之日起7日内（2019年4月21日前）自行将其干线公路沿线广告设施拆除清理完毕；二、逾期未自行拆除清理的，承德高新区将按照相关法律、法规和规章，组织相关单位对我区域内干线公路沿线的广告设施进行拆除清理，由此造成的一切损失及法律后果由产权所有者自行承担。 2019年4月25日，被告承德高新技术产业开发区管理委员会将原承德市东南广告传媒有限公司设立在101国道交通局入口k214+546和交通局与凤凰山桥间k214+860处的二座广告牌予以强制拆除。 另查明，承德市东南广告传媒有限公司于2019年7月18日已经承德市双桥区行政审批局决定注销。原告王永、李淑霞系原承德市东南广告传媒有限公司股东。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照行政强制法第四章规定强制执行。本案被告承德高新技术产业开发区管理委员会在未依法作出行政处罚决定情形下即对涉案广告设施予以强制拆除，且强制拆除不符合行政强制法第四章规定，违反法定程序。但该行政行为不具有可撤销内容而在事实上无法撤销，应当确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告承德高新技术产业开发区管理委员会强制拆除原承德市东南广告传媒有限公司设立在101国道交通局入口k214+546和交通局与凤凰山桥间k214+860处的二座广告牌的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告承德高新技术产业开发区管理委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。 审 判 长  权丙华 人民陪审员  马艺涵 人民陪审员  王继清 二〇二〇年五月二十九日 书 记 员  曹 雪