广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终57号上诉人（原审原告）肇庆市鼎湖区******第六经济合作社,住所地：广东省肇庆市鼎湖区******委会。负责人谢广文,该社社长。委托代理人黄思华,广东西江律师事务所律师。委托代理人赖易怡,广东西江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）肇庆市鼎湖区永安镇人民政府，住所地：广东省肇庆市鼎湖区********。法定代表人李卓峰，该镇镇长。委托代理人龙锦海，该镇政府工作人员。委托代理人甘伟健，广东山丰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）肇庆市鼎湖区人民政府，住所地：广东省肇庆市鼎湖区******。法定代表人刘运通，该区区长。委托代理人陈小圣，该区司法局工作人员。委托代理人严诗铭，该区司法局工作人员。原审第三人梁民庭，女，汉族，1988年1月29日出生，住广东省肇庆市鼎湖区************队17巷2号，公民身份号码：441************546。上诉人肇庆市鼎湖区******第六经济合作社（以下简称甫草六社）因与被上诉人肇庆市鼎湖区永安镇人民政府（以下简称永安镇府）、肇庆市鼎湖区人民政府（以下简称鼎湖区府）、原审第三人梁民庭撤销行政处理决定以及行政复议决定纠纷一案，不服广东省肇庆市鼎湖区人民法院（2019）粤1203行初376号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，梁民庭的父母梁仲朋与梁少平系甫草六社的集体组织成员，梁民庭出生于1988年1月29日，出生后入户到广东省肇庆市鼎湖区************队17巷2号。2017年2月24日，梁民庭与邓国行登记结婚，婚后梁民庭户口一直保留在原户籍地未迁出。因甫草六社没有分配2018年收益分配款给梁民庭，2019年2月11日，梁民庭向永安镇府提出申请，请求确认其具有甫草六社的成员资格，享有与该社成员同等集体收益分配权及责令甫草六社向梁民庭发放2018年收益分配分红款14850元。永安镇府经调查，于2019年6月4日作出《行政处理决定书》，确认梁民庭具有甫草六社的集体组织成员资格，享有与该社成员平等的集体收益分配权和责令甫草六社向梁民庭发放2018年年终分配款4850元。上述决定书分别于同月12日、13日送达甫草六社和梁民庭。甫草六社不服于2019年8月6日申请行政复议，鼎湖区府受理甫草六社的复议申请后，于2019年8月8日向永安镇府、梁民庭发出肇鼎府行复案〔2019〕28号《提出行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》。因案情复杂，鼎湖区府于2019年9月23日作出肇鼎府行复案〔2019〕28号《延长行政复议审查期限通知书》，决定审查期限延长30天。2019年10月16日，鼎湖区府经审查后作出肇鼎府行复案〔2019〕28号《行政复议决定书》，决定维持永安镇府作出的肇鼎永府行处（2019）3号《行政处理决定书》，并于同月16日、18日将上述行政复议决定书送达给各方当事人。甫草六社对上述决定书均不服，遂向原审法院提起本案诉讼。另查明，《肇庆市鼎湖区*******规民约》（2017年7月29日）第十七条规定：“以下人员即使户口仍在农村，也不能享受村民待遇及领取集体分红：①外嫁女（已登记结婚，未办理结婚登记手续而已经摆酒或在外地摆酒的，无办理结婚登记手续又没有摆酒却已生育了小孩的事实婚姻）；……”。原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”的规定，永安镇府具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员权益的法定职责，有对梁民庭的申请作出处理决定的职权，是本案的适格被告。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”甫草六社不服永安镇府的具体行政行为而申请复议，鼎湖区府有作出复议决定的职责，亦是本案适格被告。本案的争议焦点是梁民庭是否具有甫草六社的集体组织成员资格，永安镇府作出的《行政处理决定书》和鼎湖区府作出的《行政复议决定书》是否合法。《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”本案中，梁民庭属甫草六社集体成员，婚后户口一直在甫草六社处没有迁出，而且甫草六社并未提供梁民庭拒绝履行章程规定义务的证据，根据上述法规和规章的规定，梁民庭应具有甫草六社的成员资格。永安镇府根据梁民庭的申请书、户口本、结婚证、出生证、独生子女优待证等证据材料，依照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款、第十六条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，确认梁民庭具有甫草六社集体组织成员资格，享有与该社成员平等的集体收益分配权，责令甫草六社向梁民庭发放2018年年终分配款4850元，事实清楚、证据充分，原审法院予以支持。鼎湖区府受理甫草六社的行政复议申请后，依法向永安镇府及梁民庭发出《提出行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》，因案情复杂，作出《延长行政复议审查期限通知书》，鼎湖区府经审查后在法定期限内作出肇鼎府行复案〔2019〕28号《行政复议决定书》，程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”鼎湖区府作为本案的复议机关，其在行政复议程序中调查核实有关事实，对行政复议案件进行书面审查，实际是其依法履行职务的行为，并无不当。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。如违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”和《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”的规定，甫草六社以《肇庆市鼎湖区*******规民约》第十七条“以下人员即使户口仍在农村，也不能享受村民待遇及领取集体分红：①外嫁女（已登记结婚，未办理结婚登记手续而已经摆酒或在外地摆酒的，无办理结婚登记手续又没有摆酒却已生育了小孩的事实婚姻）；……”为由取消梁民庭的集体组织成员待遇，与上述法律法规相违背，侵犯了梁民庭的合法财产权益，永安镇府有权责令其改正。综上所述，永安镇府对案涉申请作出的行政处理决定属事实清楚，适用法律、法规正确，处理恰当，应予以支持。同理，鼎湖区府作出的行政复议决定，也属事实清楚，适用法律、法规正确，处理恰当。原审法院判决：驳回甫草六社的诉讼请求。甫草六社甫草六社不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决；2.判令本案发回重审或者依法改判；3.本案一审、二审诉讼费用由永安镇府、鼎湖区府承担。事实和理由如下：原审判决严重遗漏事实，证据不足，导致认定有误、判决有误。一、原审判决查明严重遗漏事实，导致认定事实不清。(一)原审判决认定鼎湖区府书面审查是依法履行职务的行为，并无不当，属于遗漏事实且认定事实错误。鼎湖区府受理行政复议申请后，书面审查后作出案涉复议决定属于程序违法。在案情复杂且存在新证据的情况下，鼎湖区府却直接作出肇鼎府行复案(2019)28号《行政复议决定书》，剥夺了当事人的诉讼权利，明显程序违法。(二)原审判决遗漏查明梁民庭不在甫草六社处生产、居住的事实。梁民庭在复议阶段和一审阶段提交的证据，可明显证明其不在甫草六社处生产、居住，但原审判决却遗漏该事实。(三)原审判决遗漏查明鼎湖区府作出的《肇庆市鼎湖区贯彻(试行)》规定。根据鼎湖区府作出的《肇庆市鼎湖区贯彻(试行)》第二十六条“集体经济组织成员结婚后户籍未迁出且不在本社居住、生产的外嫁女需经社委会或理事会审查和成员大会投票表决确定其成员资格”的规定，不在甫草六社处生产、居住的梁民庭的成员资格应经过大会表决，原审判决却遗漏该事实。(四)原审判决遗漏甫草六社已经过大会表决梁民庭不具有甫草六社处成员资格的事实。经过表决，超过三分二到会代表投票认为梁民庭不具有成员资格，原审判决却遗漏该事实。(五)原审判决遗漏梁民庭已于2018年2月10日领取一次性股份分红补偿的事实。根据提供的证据及梁民庭答辩及庭审确认可知，梁民庭委托其嫂子何翠玲代签一次性补偿款，然后其嫂子在“2017年当年外嫁女及当年迁出人员一次性补偿款”表格上代签并代梁民庭领取一次性补偿款5000元，而梁民庭却又予以反悔，认为签字并非本人，因此该次一次性补偿对其不生效，明显违反诚信原则。原审判决却遗漏该事实，没有对此进行认定。二、本案的举证责任应在提起行政处理申请的梁民庭一方，而非在甫草六社。原审判决认定甫草六社没有提供梁民庭拒绝履行章程规定义务的证据，因此梁民庭应具有甫草六社处的成员资格，属于颠倒举证责任，是没有事实和法律依据的。三、梁民庭不具有甫草六社处成员资格，不能享受分配。1.农村集体经济组织成员资格=户籍+规定义务。2.梁民庭自证不在甫草六社处生产、居住，更没有提供证据有履行法律法规和组织章程规定的义务。在梁民庭没有证据证明自己有履行集体经济组织成员义务的情形下，显然不符合法律关于成员资格的要求，不应被认定为集体经济组织成员。3.根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，梁民庭的成员资格应由成员大会表决结果确定。甫草六社已经过大会表决梁民庭不具有甫草六社处成员资格。因此，梁民庭不应被认为甫草六社处成员，不享有甫草六社处成员资格。4.具有集体经济组织成员资格才能参与分配。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》，只有具备了集体经济组织成员的资格，才能享有该成员的权利，参与该集体的分配。由上所述，不能认定梁民庭具有甫草六社处集体经济组织成员的资格，也就是说，梁民庭缺乏参与分配的直接证据。甫草六社依法依据对梁民庭不分配相应分红符合法律规定。综上，原审判决严重遗漏事实，认定事实不清，证据不足，导致认定有误、判决有误。请求法院査明事实，撤销原审判决，支持甫草六社的上诉请求。被上诉人鼎湖区府辩称，一、鼎湖区府书面审理本案，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，鼎湖区府在甫草六社未提出要求且案情事实相对清楚的情况下，采取书面审查的方法作出案涉行政复议决定，符合上述法律。二、甫草六社认定梁民庭领取一次性股份分红补偿后放弃分红权利的事实依据不足，应不予支持。《2017年当年外嫁女及当年迁出人员一次性补偿款》的领款人签名处虽有梁民庭的签名，但该签名是何翠玲代签的，在无有效证据证明梁民庭授权何翠玲代为行使领取一次性补偿款及放弃分红权利的情况下，不能认定梁民庭领取一次性股份分红补偿及放弃分红权利的事实。故甫草六社关于梁民庭已放弃分红权利的主张证据不足，应不予支持。三、梁民庭属于甫草六社集体经济组织成员所生的子女，且为独生一女户，应对梁民庭给予优先照顾以解决梁民庭父母的养老问题。梁民庭父母梁仲朋与梁少平均为甫草六社社员，其于1988年1月29日出生后入户甫草六社处，户口一直保留在甫草六社处未迁出。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”的规定，梁民庭出生入户甫草六社处后即开始享有甫草六社的集体经济组织成员资格。梁民庭父母属于独生一女户，根据《广东省人口与计划生育条例》第三十三条“各级人民政府对在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间的农村独生子女户和纯生二女结扎户，应当根据本地实际情况制定优待奖励补助办法。在就业、安排宅基地、生产扶助、扶贫救济、入托、入学和医疗等方面给予优先照顾。积极发展多种形式的农村养老保障事业，建立和健全人口与计划生育基金会，优先解决农村独生子女户和纯生二女结扎户的基本养老问题。”的规定，应对梁民庭给予优先照顾以解决梁民庭父母的基本养老问题。四、甫草六社以梁民庭属于外嫁女为由，依据《肇庆市鼎湖区*******规民约》(2017年7月29日）第十七条第一项剥夺梁民庭村民待遇及集体分红的行为违法无效。梁民庭虽于2017年2月14日日嫁出，但其户口仍保留在甫草六社处未迁出，未享有嫁入地（英德市******委会）的集体经济组织成员资格。在甫草六社无有效证据证实梁民庭未履行集体经济组织成员义务的情况下，应对梁民庭的集体经济组织成员资格予以认可。《肇庆市鼎湖区*******规民约》(2017年7月29日）第十七条第一项的规定，违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条第一款“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚和丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济租住中的各项权益的规定，应属无效。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。被上诉人永安镇府辩称，一、本案的程序合法。（一）永安镇府有对梁民庭的申请作出行政处理决定的职权，是本案的适格主体。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条关于：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”的规定，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，是乡镇人民政府的职权，永安镇府具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员权益的法定职责，有对梁民庭的申请作出行政处理决定的职权，永安镇府是本案的适格主体。（二）永安镇府对本案进行的行政处理，均依照法律法规的相关规定，受理行处申请，依法送达文书、告知各方权利，召开听证会听取各方意见，作出行政决定并依法送达，并告知各当事人申请复议的权利，程序合法。二、关于本案的事实与适用法律。（一）梁民庭具有甫草六社的社员身份，具有甫草六社处的集体收益分配权。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条以及《广东省人口与计划生育条例》第三十三条的规定，具体到本案，梁民庭的父母均是甫草六社社员，梁民庭于1988年1月29日出生入户甫草六社，是家中独女，户口自出生至今一直在甫草六社没有发生迁移，其家庭属于计划生育政策内的农村纯女户。2017年2月24日，梁民庭与邓国行登记结婚，登记结婚后梁民庭的户口没有迁出，仍保留在甫草六社，且未取得其他集体经济组织成员资格。梁民庭的家庭属于计划生育政策内，是农村纯女户，且父亲梁仲明是残疾人，母亲因病去世，梁民庭日后将面临父亲的基本养老问题，应当保障梁民庭各方面的合法权益以减轻梁民庭的养老负担。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条“农村集体经济组织成员享有以下权利：……（二）享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益”的规定，梁民庭作为甫草六社的社员，依法可享有获得甫草六社集体收益分配的权利，有权领取分红款、征地补偿款等集体收益分配。（二）甫草六社以村规民约，停发梁民庭征地补偿款，于法无据，应责令改正。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款“关于村规民约不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利”、《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为理由，侵害妇女在农村集体经济组织的各项权益。”、《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十四条“任何单位和个人平调、侵占、挪用、截留、私分集体经济组织及其成员的合法财产，非法干预集体经济组织及其成员的生产经营活动，向集体经济组织及其成员摊派，强迫集体经济组织及其成员接受有偿服务，造成集体经济组织经济损失的，依法追究责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”以及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”的规定，甫草六社根据《肇庆市鼎湖区*******规民约》的规定停止向梁民庭发放2018年年终分配款的做法与上述法律规定相违背，因此，永安镇府有权责令其改正。另因梁民庭请求事项二中责令甫草六社发放的2018年收益分配分红款14850元中，10000元分红款是由甫草经济联合社发放，属另一行政处理范畴，需另行处理。据此，永安镇府根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项”的规定，作出肇鼎永府行处（2019）3号《行政处理决定书》。综上所述，请求法院驳回甫草六社的全部起诉请求。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系撤销行政处理决定以及行政复议决定纠纷。本案的争议焦点是永安镇府作出的肇鼎永府行处（2019）3号《行政处理决定书》和鼎湖区府作出的肇鼎行复案〔2019〕28号《行政复议决定书》是否合法。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”的规定，永安镇府具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员权益的法定职责，有对梁民庭的申请作出处理决定的职权，是本案的适格主体。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”甫草六社不服永安镇府的具体行政行为而申请复议，应向鼎湖区府申请，鼎湖区府有作出复议决定的职责，亦是本案适格主体。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的社员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》第二十四条第一款规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”本案中，梁民庭的父母梁仲朋与梁少平系甫草六社的集体经济组织成员，梁民庭出生后入户广东省肇庆市鼎湖区************队17巷2号，梁民庭结婚后户口并未迁出甫草六社，在甫草六社没有提供证据证明梁民庭未履行本集体经济组织何种义务的情况下，应认定梁民庭属于甫草六社集体经济组织的成员，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，与集体经济组织其他成员享有均等的分配权。永安镇府在受理梁民庭的申请后，根据梁民庭提交的证据材料，依照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款、第十六条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，确认梁民庭具有甫草六社集体经济组织成员资格，享有与该社成员平等的集体收益分配权，责令甫草六社向梁民庭发放2018年年终分配款4850元，认定事实清楚，证据充分，应予支持。甫草六社不服《行政处理决定》，向鼎湖区府申请复议，鼎湖区府在受理甫草六社的复议申请后，经过书面审查，作出肇鼎行复案〔2019〕28号《行政复议决定书》维持永安镇府的《行政处理决定书》，并依法向各方进行了送达。至于甫草六社上诉提出的鼎湖区府在行政复议中采取书面审查的问题，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”的规定，行政复议原则上采取书面审查，在甫草六社没有提出申请、鼎湖区府认为没有必要的情况下，鼎湖区府采用书面审查符合上述法律规定，并无不当。综上所述，永安镇府作出的肇鼎永府行处（2019）3号《行政处理决定书》和鼎湖区府作出的肇鼎行复案〔2019〕28号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，结果处理恰当，应予以维持。原审判决驳回甫草六社的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。甫草六社以原审判决遗漏事实导致事实认定不清、举证责任分配不当为由请求撤销，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院依法予以维持。甫草六社的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由肇庆市鼎湖区******第六经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长 彭卓腾审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年五月十一日法官助理 梁国安书 记 员 冼碧玉