安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终448号 上诉人(一审原告)阜阳市九洲兰天家具有限公司，住所地安徽省阜阳市颍州区工业园，统一社会信用代码91341200771127536R（1-1）R。 法定代表人王海洋，该公司董事长。 委托代理人贺利萍，北京金诚同达（合肥）律师事务所律师。 委托代理人郑小龙，北京金诚同达（合肥）律师事务所实习律师。 被上诉人(一审被告)安徽省阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市清河路539号，统一社会信用代码11341200003159850N。 法定代表人孙正东，该市市长。 上诉人阜阳市九洲兰天家具有限公司（简称九洲兰天家具公司）因诉安徽省阜阳市人民政府（简称阜阳市政府）收回国有土地使用权及行政侵权一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2019)皖12行初185号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 九洲兰天家具公司向一审法院诉称，2018年11月28日，阜阳市政府作出阜政秘（2018）293号《关于依法收回国有土地使用权的通告》（简称《收回通告》）并于2018年12月7日发布，决定收回土地使用权范围：北至卜子东路，东至栖霞路，南至阜阳翰沃一涵置业有限公司，西至阜阳翰沃一涵置业有限公司，土地面积25860平方米，并告知复议权利。2004年原告被颍州工贸园管委会招商入驻，3月10日，原告及安徽方圆文仪家具有限公司、安徽九洲华隆实木家俬有限公司三家公司的法定代表人签订投资协议书及项目投资合同。三公司就出让地块达成分配使用协议，并取得工贸园管委会认可，其中原告分配使用6129.9平方米，安徽方圆文仪家具有限公司分配使用13244.4平方米，安徽九洲华隆实木家俬有限公司分配使用6485.7平方米。后三公司在分配使用的土地上建设厂房并实际使用。2008年3月，阜阳市城市规划局针对该宗地作出规划设计条件通知书，2008年8月，原告通过挂牌出让方式被确认城郊涉案土地，三公司与工贸园管委会共同申请阜阳市国土资源局分别为三公司实际使用的土地办理国有土地使用权登记。2009年7月，原告与阜阳市国土资源局补签国有建设用地使用权出让合同。2012年，该宗地补办建设用地规划许可证、建设用地批准书并于2013年取得国有土地使用证，登记在原告名下，该证宗地图上标明三公司分割的土地使用权及所建房屋，上述情况已被生效判决确认。2014年4月21日，阜阳市颍州区城市建设与管理工作指挥部作出阜州城建指（2014）18号《颍州工贸园区企业搬迁置换实施方案》对包括三公司在内的企业实施首批搬迁。2018年，原告被迫就其分配使用的6129.9平方米土地及房屋、附属物与阜阳市颍州区人民政府签订国有土地上房屋征收补偿协议，并出具了《说明》。从签订文件可以看出仅包含原告分配使用的土地及房屋、地上附属物的补偿，不含有另外两公司的补偿，原告无权同意政府收回全部25860平方米的土地，《说明》中同意收回的土地面积是其分配的6129.9平方米。为澄清此事，三公司共同出具二次说明。由于安徽方圆文仪家具有限公司至今未与颍州区人民政府签订征收补偿协议，未获补偿，被告不能收回全部25860平方米的国有土地使用权。被诉行政行为主要证据不足，不符合《中华人民共和国宪法》第十条、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，也不符合双方所签《国有建设用地使用权出让合同》第二十条的约定。被诉行政行为违反法定程序，被告及土地管理部门无权单方终止、解除合同，不能在合同未解除的情况下作出收回决定并发布通告，被告明显规避法定征收程序，亦未履行程序义务。被诉行政行为适用法律、法规错误，涉案土地使用权应在房屋被依法征收的同时收回，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定收回涉案土地使用权适用法律错误，且未明确所适用的具体款项。请求依法撤销被申请人作出的决定收回位于卜子东路××、栖霞路西侧（北至卜子东路，东至栖霞路，南至阜阳翰沃一涵置业有限公司，西至阜阳翰沃一涵置业有限公司）的25860平方米国有土地使用权的行政行为、立即停止侵权行为；诉讼费用由被告承担。庭审时原告将其诉讼请求中“侵权行为”明确为“收回土地造成的侵权行为，即收回土地违法侵害了原告的土地使用权以及地上全部建筑物没有全部补偿，产生的侵权行为”。 一审法院审理查明，九洲兰天家具公司营业执照显示其住所地为阜阳市颍州区工业园，从事家具生产销售。2004年，安徽方圆文仪家具有限公司法定代表人袁子斌、安徽九洲华隆实木家俬有限公司原法定代表人王占华、九洲兰天家具公司法定代表人葛浩文以九洲华隆家具为乙方共同与颍州区工业园区筹备委员会签订了投资协议书和项目投资合同。2004年10月3日，袁子斌、王占华、葛浩文就园区土地达成分配使用协议。2008年3月，阜阳市城市规划局作出规划设计条件通知书，2009年7月24日阜阳市国土资源局与九洲兰天家具公司签订341201出让（2008）56号国有建设用地使用权出让合同，出让25860平方米土地。2012年阜阳市国土资源局陆续为九洲兰天家具公司办理《建设用地规划许可证》、《建设用地批准书》，并于2013年5月9日颁发了国有土地使用证。该证载明使用权类型为出让，使用权面积为25860平方米。2014年4月21日，阜阳市颍州区城市建设与管理工作指挥部作出阜州城建指（2014）18号《颍州工贸园区企业搬迁置换实施方案》，载明颍州工贸园内的工业土地调整为住宅、商业、金融等用地，现有工业企业需要逐步搬迁。2018年7月13日，阜阳市颍州区人民政府向阜阳市国土资源局发出《关于收回国有土地使用权的函》。9月7日，阜阳市国土资源局向阜阳市政府发出《关于收回五宗国有建设用地使用权的请示》。10月18日，阜阳市九洲兰天家具有限公司出具说明：阜阳市九洲兰天家具有限公司土地位于颍州××园区××路西侧，卜子东路南侧，同意政府收回。11月13日，原告与阜阳市颍州区人民政府签订阜阳市国有土地上房屋征收补偿协议。11月21日，三家公司共同出具加盖印章的说明，载明阜阳市九洲兰天家具有限公司已签订补偿协议，待补偿款全部到账后同意政府按照法定程序收回。又于其后手书增加（阜阳市九洲兰天家具有限公司已签订补偿协议上的面积是61299平方米）、（未签订补偿协议，不同意收回13244.4平方米土地使用权、袁子斌）。11月28日，阜阳市人民政府作出《收回通告》，决定依法收回位于卜子东路××、栖霞路西侧国有土地使用权，收回土地使用权范围：北至卜子东路，东至栖霞路，南至阜阳翰沃一涵置业有限公司，西至阜阳翰沃一涵置业有限公司，土地面积25860平方米，并依法注销其范围内土地登记。12月9日，安徽颍州工贸园管理委员会出具《补偿到位证明》。12月19日，阜阳市国土资源局颍州分局向市不动产登记中心出具情况说明。12月26日，阜阳市不动产登记中心收到原告提交的文件资料，其受理凭证载明，经核查，申请登记材料齐全，符合法定形式，现予受理。自受理之日起5个工作日领取结果（注销登记不领取登记结果）。原告不服被告作出决定收回国有土地使用权的行政行为，诉至本院，本院于2019年6月13日作出受理案件通知书。 一审法院认为，关于原告请求依法撤销被申请人（阜阳市政府）作出的决定收回位于卜子东路××、栖霞路西侧（北至卜子东路，东至栖霞路，南至阜阳翰沃一涵置业有限公司，西至阜阳翰沃一涵置业有限公司）的25860平方米国有土地使用权的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，阜阳市政府于2018年11月28日作出《收回通告》并于2018年11月30日向原告送达，其提供的收回国有建设用地使用权的通告送达回证中“收件人签名或盖章”一栏加盖原告公司公章，并于备注注明“我公司对《收回通告》收回我公司位于卜子东路××、栖霞路西侧土地使用权并注销土地登记无异议，我公司承诺不申请行政复议或提起行政诉讼”字样。以上内容可以认定，原告已于该通告送达之日知晓具体行政行为内容及诉权，且原告未提交证据证明其存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的耽误起诉期限的情形，根据前述第四十六条第一款的规定，其至迟应于2019年5月31日提起本案诉讼。本案原告于2019年6月诉至该院，已经超出起诉期限。关于原告请求立即停止侵权行为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条规定，在诉讼期间人民法院可以裁定停止执行，但该条规定是指人民法院在诉讼期间认为需要停止行政行为执行而作出的裁定，而非行政诉讼的最终判决结果。同时针对原告在诉讼过程提出的停止执行被诉行政行为申请书，该院业已做出裁定。庭审时原告将其诉讼请求中立即停止的“侵权行为”明确为“收回土地违法侵害了原告的土地使用权以及地上全部建筑物没有全部补偿，产生的侵权行为。”该诉讼请求仍不明确，如原告认为被告未履行安置补偿职责或违法行为应当予以赔偿，可另行按照《中华人民共和国行政诉讼法》及《中华人民共和国国家赔偿法》的规定予以解决。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回九洲兰天家具公司的起诉。 九洲兰天家具公司上诉称，1、上诉人对收回国有土地使用权的通知起诉未超过法定起诉期限。被诉通知的作出时间是2018年11月28日，被上诉人主张的送达时间是2018年11月30日，被上诉人在政府官网发布的时间是2018年12月7日。故应当以2018年12月7日作为计算起点，即上诉人在2019年6月7日前均有权起诉。本案中上诉人于2019年6月6日将起诉状递交一审法院，符合法律规定。一审法院以被上诉人主张的送达时间2018年11月30日计算起诉期限，不符合法律规定。理由为，阜阳市政府提供的收回通告的送达回证注明日期是2018年11月30日，但是该送达回证被送达人栏中仅有公司印章，没有公司人员的签字，上诉人不认可是2018年11月30日当天收到该收回通知。2、上诉人虽然于2018年11月13日就其支配的6129.9平方米土地及地上建设签订了征收与补偿协议，但除此之外的土地及房屋并未协商一致或依法得到补偿，故阜阳市政府应当立即停止对尚未补偿的土地、房屋侵权行为。因此，阜阳市政府的行政行为侵犯相关实际权利人的权利，侵害了上诉人的整体合法权益，应当予以撤销。综上，请求二审法院撤销一审裁定，撤销阜阳市政府的收回国有土地使用权的通知，要求阜阳市政府立即停止侵权行为。 阜阳市政府未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，九洲兰天家具公司提起两项诉讼请求，一是请求撤销阜阳市政府作出的收回土地行为；二是因该收回土地行为造成其土地使用权及地上全部建筑物的损失，要求阜阳市政府予以补偿。 第一，关于收回土地行为是否符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。根据一审法院查明的事实，被诉收回土地通知于2018年11月28日作出并告知诉权、起诉期限，同年11月30日送达给九洲兰天家具公司，故该公司应当于六个月内即2019年5月31日之前提起行政诉讼。而九洲兰天家具公司于2019年6月提起行政诉讼，超过法定起诉期限，一审法院裁定驳回起诉，并无不当。九洲兰天家具公司上诉主张的上述收回土地通知送达回证仅有该公司的印章，无公司负责人签名，因而不能证明其于2018年11月30日收到该通知的理由，缺乏其他证据予以佐证，不能成立，本院依法不予采信。 第二，关于九洲兰天家具公司主张因侵权而请求补偿的请求是否符合法定起诉条件。根据一审法院查明的事实，2018年11月21日，九洲兰天家具公司与案外人安徽九洲华隆实木家俬有限公司、安徽方圆文仪家具有限公司共同出具说明称，上述三家公司共同与颍州区工业园签订《投资协议书》办厂，工厂使用土地总面积为25860平方米，2013年5月9日就上述土地办理土地使用证，登记在九洲兰天家具公司名下。2004年，上述三家公司就25680平方米土地达成分配使用协议即安徽方圆文仪家具有限公司13244.4平方米、安徽九洲华隆实木家俬有限公司6485.7平方米、九洲兰天家具公司6129.9平方米。现九洲兰天家具公司就该6129.9平方米已经签订补偿协议。故，如九洲兰天家具公司对其分配范围内的土地及地上建筑物补偿不服，其可以在法定期限内对涉案补偿协议提起行政诉讼；如九洲兰天家具公司对其分配范围之外的土地及地上建筑物提起行政诉讼，其应当进一步提供证据证明其对分配范围之外的建筑物等仍享有权利。故一审法院裁定驳回起诉，并无不当。上诉人九洲兰天家具公司的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年五月八日 法官助理王劲 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。