安徽省临泉县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖1221行初103号 原告程琦，男，1968年7月出生，汉族，住安徽省临泉县。 原告韩冷，女，1974年4月出生，汉族，住址同上。 共同委托代理人胡晓伟，北京京平律师事务所律师。 被告临泉县自然资源和规划局，住所地安徽省临泉县光明南路255号，统一社会信用代码12341221798100309L。 法定代表人邓安东,该局局长。 委托代理人张修华,临泉县自然资源和规划局法规股股长。 委托代理人金光，安徽文瑞律师事务所律师。 第三人临泉县城关街道办事处，住所地安徽省临泉县城关街道人民西路，统一社会信用代码113412210031731778。 法定代表人王亦栋，该办事处主任。 副职负责人孟亮，该办事处副主任。 委托代理人李翔，该办事处工作人员。 委托代理人侯允超，安徽文瑞律师事务所律师。 原告程琦、韩冷因被告临泉县自然资源和规划局、第三人临泉县城关街道办事处不履行拆迁安置协议一案，于2019年6月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2019年6月14日向被告及第三人送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月11日依法公开开庭审理了本案。原告程琦、韩冷及委托代理人胡晓伟，被告临泉县自然资源和规划局土地收储中心负责人杜明伟及委托代理人张修华、金光，第三人临泉县城关街道办事处副职负责人孟亮及委托代理人李翔、侯允超出庭参加诉讼。本案因行政协调及不可抗力，于2019年11月5日至2020年4月29日暂停审理，在此期间审限予以扣除。本案现已审理终结。 程琦、韩冷诉称，其在临泉县城关镇前进路西段南侧有一处房产登记在韩冷名下，房屋所有权证为临字第××号，因临泉县桃园新村安置区一期项目建设，原告土地及房屋被政府征收。2015年9月14日，临泉县土地收购储备中心为甲方、临泉县城关街道办事处为实施和见证单位与原告签订《拆迁补偿安置协议书》，该协议第4条约定将来政府进行棚户区改造时，无论是淀粉厂、农机一厂棚改安置区还是其他棚改安置区，由甲方和实施方直接对乙方给予第一批安置，安置房按户口簿载明的实有人口每人27.6平方米，互不找差价。协议签订后，原告按照约定于2015年9月19日搬离该房屋，配合政府拆迁保证了桃园新村安置房项目建设顺利进行。2017年12月26日，原告接通知到城关街道办事处签订《临泉县集体土地上房屋征迁补偿安置补充协议书》，约定原告选择两套住房，分别是112.68平方米和63.47平方米住房，拆迁安置按照指定楼栋、先拆迁先选房的原则由乙方优先选定楼层和户型。2019年1月7日，临泉县城关街道办事处西城社区居委会对包括原告在内的桃花苑一起拆迁安置进行公示，此时原告实际安置人口为五人。但公示后原告多次找城关街道办事处安置办反映情况要求安置，均被无理拖延，最后告知原告依法起诉。原告认为两被告未履行签订的拆迁补偿安置协议及补充协议违法，请求：1、确认二被告未按照约定履行与原告签订的拆迁补偿安置协议及补充协议违法；2、判令二被告继续履行与原告签订的拆迁补偿安置协议及补充协议，将位于桃花苑一期的112.68平方米和63.47平方米安置房交付原告；3、本案诉讼费用由被告承担。庭审中，原告对诉讼请求第2项变更为判令二被告继续履行与原告签订的拆迁补偿安置协议及补充协议，将位于桃花苑一期的112.68平方米和63.47平方米安置房交付原告或者按照被征收房屋实际建筑面积222.83平方米进行安置。 程琦、韩冷向本院提供了以下证据： 第一组：1、程琦、韩冷身份证及户口本复印件；2、原告儿子程强、儿媳李豪杰、女儿程玉茹身份证及户口本复印件；3、临字第××号《房屋所有权证》；4、城西居委会2004年8月5日开具的《证明》。证明原告对涉案房屋享有所有权，其诉讼主体适格。 第二组：1、《拆迁补偿安置协议书》；2、《临泉县集体土地上房屋征迁补偿安置补充协议书》。证明原告与被告就涉案房屋拆迁签订补偿安置协议及补充协议，约定了房屋补偿金额及安置房屋面积。 第三组：安置《公示》。证明包括原告在内的桃花苑一期拆迁安置户进行了安置公示，但被告未对原告进行安置。 被告临泉县自然资源和规划局（土地收购储备中心）未提交答辩状，当庭辩称，拆迁补偿安置协议书签订后，补偿部分已经履行完毕；安置部分由协议的实施单位临泉县城关街道办事处落实为准，按照县政策是由街道办负责实施安置签订协议，由街道办进行签订审核协议后，有村、社区对街道办制作补偿报告具体实施补偿安置，然后报给临泉县土地收购储备中心进行备案登记，后来签订的补充协议未上报临泉县土地收购储备中心，临泉县土地收购储备中心对该补充协议不知情，综上请求驳回原告的诉讼请求。 被告临泉县自然资源和规划局（土地收购储备中心）在法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 1、2015年9月14日程云祥拆迁补偿安置协议书；2、2015年6月3日程云祥评估单；3、谷侠、程志、程云祥户口本复印件；4、2015年9月14日程金刚补偿安置协议书；5、2015年6月3日、6月10日程金刚评估单；6、程金刚、刘敏、程嘉明、程嘉慧户口本复印件；7、2015年10月10日西城社区居委会《关于请求打卡发放桃园新村安置区一期项目征地第二批拆迁补偿款的请示》8、2015年10月14日城办[2015]42号《关于请求打卡发放桃园新村安置区一期项目征地第二批拆迁补偿款的请示》；9、桃园新村安置区一期用地拆迁补偿登记表（第二批）；10、2015年9月14日程琦拆迁补偿安置协议书；11、程琦、韩冷、程云祥身份证复印件；12、程琦、韩冷、程强、程玉茹户口本复印件；13、桃园新村安置区一期用地拆迁户房租、拆迁奖励登记表（第一批）；14、2015年6月3日程琦评估单。以上证据证明2015年9月14日签订涉案协议签订情况以及该协议补偿部分的履行情况；协议实施安置的实施单位是临泉县城关街道办事处。 第三人临泉县城关街道办事处当庭述称，临泉县城关街道办事处作为涉案土地的征收、补偿安置的实施单位，在进行安置时，发现原告并不符合临政办[2011]18号临泉县集体土地征收补偿安置办法第三十条的规定，其不应该享有该文件规定的安置政策，因此未给予安置；原告的两份补偿安置协议均为无效协议，2015年9月14日签订的协议，不符合临政办[2011]18号文件的规定，2017年12月26号签订的协议缺少协议构成的必要要件，因此这两份协议不具有实施的可能和相应的效力。 临泉县城关街道办事处在法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 第一组：1、统一社会信用代码证；2、法定代表人身份证明书。证明被告具有应诉的主体资格。 第二组：1、《关于印发临泉县集体土地征收补偿安置办法的通知》（临政办[2011]18号）；2、关于程琦、韩冷家庭房屋及建房用地来源情况的证明。证明原告不是被征收土地所属村于庄自然村的集体经济组织成员，于庄村没有分给原告宅基地和承包耕地；案涉房屋是原告通过购买居住，原告虽将房屋过户，办理了房产证，但根据《临泉县集体土地征收补偿安置办法》（临政办[2011]18号）第三条、第三十条的规定，不能享受对农民的安置政策，只能享受对房屋以及装饰装修和地上附属物的货币补偿，原告的诉讼请求没有政策依据，不应予以支持，原签订的协议与政府颁布的文件政策不一致。 经庭审举证质证，当事人对上述证据的质证意见如下： 原告对临泉县自然资源和规划局（土地收购储备中心）提举的1-14号证据三性予以认可，该组证据中的补偿安置协议与原告提交的补偿安置协议相同，同时，该组证据中也包含了程云详、程金刚两户的安置协议及补偿款的请示、发放材料，原告与程云详、程金刚三户的评估单建筑面积合计222.83平方米，是原告房产证所载的房产实际面积，也得到了被告的证实，所以原告要求被告按照实际的222.83平方米建筑面积进行安置。另外补偿款的发放也证实了被告履行了安置补偿协议的部分内容，同时也证明了该补偿协议的合法性，原告要求继续履行安置义务，也是应当得到支持的。临泉县土地收购储备中心辩驳认为，原告要求按照房产的建筑面积进行安置没有依据。 原告对临泉县城关街道办事处提举的第一组证据无异议，对第二组证据的临政办[2011]18号文件无异议，对《关于程琦、韩冷家庭房屋及建房用地来源情况的证明》的三性及证明目的不予认可，这份证明是居委会为了逃避安置责任和义务而出具的一份于事实不符的证据，对与历史事实，时隔15年现在的居委会干部不可能比当年的居委会干部还要清楚，应当属于无效证明；根据行政诉讼法的第六十三条的规定，审理行政协议的合法性实际就是对于签订行政协议行为的合法性进行审查，应当以法律、地方性法规为依据，参照规章，被告提到的不符合政策既不是法律也不是规章，所以其不符合政策的要求辩解不能成立。临泉县城关街道办事处辩驳认为，居委会出具的证明符合客观事实，原告的户籍不属于于庄村；临泉县临政办[2011]18号文件正是根据中华人民共和国土地管理法及实施办法制定的征收和补偿安置的具体措施，该规定是符合法律，具体认定请人民法院根据相关规则作出认定。 临泉县自然资源和规划局（土地收购储备中心）对原告举证第一组无异议，其中李豪杰迁入户籍的时间是2018年；对2004年的居委会证明不知情；对第二组证据中2015年的协议无异议，2017年的补充协议临泉县土地收购储备中心不知情；对第三组证据不知情。 临泉县城关街道办事处对原告举证第一组证据1、2真实性无异议，证明目的有异议，其户口不属于于庄自然村，说明不是于庄自然村集体经济组织成员，李豪杰户口迁入时间2018年9月17日，不符合政府的征收和安置规定；对证据3真实性无异议，对证明目的、关联性有异议，在集体土地征迁安置不是依房产证作为安置的依据；对证据4城西居委会的证明内容真实性有异议，原告的房屋系购买西城社区曾庄自然村崔成林所建的房屋，土地建房用地属于于庄村的肖文建的承包地，肖文建与崔成林是亲戚关系，后因矛盾崔成林将该房屋出卖给原告，在办理房产证过户的时候，因为是集体土地上的房屋，必须要有社区出具土地来源及房屋的权属证明，因此当时的城西居委会个别干部出具与事实不一致的证明；对第二组证据有异议，该拆迁补偿安置协议与[2011]18号文件不符，补充协议因临泉县土地收购储备中心和临泉县城关街道办事处没有签章，该协议视为不成立。综上原告的诉讼请求不符合临政办[2011]18号文件关于安置政策的规定。原告辩驳认为，根据三方签订的也经过两被告共同确认的拆迁补偿安置协议书第四条的规定，李豪杰是在2019年1月7日西城社区发布的安置《公示》之前将户口迁入的，应当按照协议约定的每人27.6平方米进行安置；临泉县城关街道办事处提到的其调查原告房屋情况的说明，没有任何证据支撑，同时被告也认可了原告房产证的真实性，所以按照协议或按房屋实际建筑面积进行安置，符合法律规定；临政秘[2011]18号文件包含了建设用地和承包地的征收，对于房屋的拆迁补偿安置里面第十八条，取得了合法的房屋所有权证，应当按照评估单上三户累加的实际建筑面积222.83平方米进行补偿，对于第四章中没有提到安置人口户籍不属于本集体经济组织成员就不予安置的规定，被告所说[2011]18号文件的第三十条，对征地需要安置的农业人口进行了约定，针对的是征收农村的承包地等农用地，对于失地农民的社会保险安置及就业扶持、纳入最低生活保障进行的规定，此时应当按照是否是本集体经济组织成员在本村是否享有承包地，是否享有上述安置进行考量，这与房屋征收中的产权调换不是一个概念；原告在房屋所在地实际居住了15年，确属当地居民，符合[2011]18号文件的规定，应当进行补偿安置。 本院对上述证据认证如下：原告提举的第一组证据中的4号证据，第三人提出的异议理由成立，不予认定。原告提举的第二组证据中的补充协议因临泉县土地收购储备中心未盖章，未发生效力，不予认定；原告提举的其他证据具有真实性，予以认定。被告临泉县自然资源和规划局（土地收购储备中心）、第三人临泉县城关街道办事处提举的证据具有真实性，予以认定。 经审理查明，临泉县土地收购储备中心是临泉县自然资源和规划局所属具有事业单位法人资格的二级单位。临泉县人民政府办公室（临政办［2011］18号）《关于印发临泉县集体土地征收补偿安置办法的通知》第五条规定，县国土资源部门负责全县集体土地征收补偿安置工作的计划编制、审查报批和监督管理工作，并可以委托其所属的县土地收购储备中心负责征地补偿安置的事务性工作。本案中临泉县土地收购储备中心与程琦、韩冷签订征收安置协议的行为应视为临泉县自然资源和规划局的委托行为，临泉县自然资源和规划局应为本案的适格被告。程琦、韩冷户籍系临泉县城关镇流鞍南路42号3户，韩冷在临泉县城关镇××社区于××村东侧、前进西路南侧有一处住房，房产证号临字第××号。2015年，因临泉县桃花新村安置区一期项目用地，该房屋在征地范围内，2015年9月14日临泉县土地收购储备中心作为甲方、程琦作为乙方、临泉县城关街道办事处作为实施、见证单位签订了《拆迁补偿安置协议书》，该协议对涉案房屋评估、腾空房屋期限、住房补助、搬迁补助等情况进行了约定，其中第4条约定“将来政府进行棚户区改造时，无论是淀粉厂、农机一厂棚改安置区还是其他棚改安置区，由甲方和实施方直接对乙方给予第一批安置，安置房按户口簿载明的实有人口每人27.6平方米，互不找差价”，后原告按照约定搬离该房屋，配合政府拆迁保证了桃园新村安置房项目建设顺利进行。2017年12月26日，临泉县土地收购储备中心作为甲方（拆迁人）、程琦作为乙方（被拆迁人）、临泉县城关街道办事处作为甲方委托代理人签订了《临泉县集体土地上房屋征迁补偿安置补充协议书》，对拆迁补偿协议第四条进一步明确，约定安置人口4人，产权调换110.4平方米，选择住房两套，分别是112.68平方米住房一套和63.47平方米住房一套，拆迁安置按照指定楼栋、先拆迁先选房的原则由乙方优先选定楼层和户型。原告提交的该协议没有编号，仅有程琦、韩冷签字、摁指印，临泉县土地收购储备中心、临泉县城关街道办事处未盖章。2019年1月7日，临泉县城关街道办事处西城社区作出《公示》，对西城社区前进路西延拆迁户李冰辉、程金刚、程云祥、程琦进行拆迁安置公示。公示后，城关街道办事处以原告不符合安置条件为由不予安置，原告不服提起本案诉讼。在案件审理过程中，临泉县土地收购储备中心、临泉县城关街道办事处于2019年12月28日作出城办［2019］307号《关于对程琦、韩冷第四条的处理意见》，以该协议第四条不符合临泉县城市规划区集体土地征收补偿安置的相关政策规定，不符合临泉县国有土地上房屋征收补偿安置相关政策的规定，继续履行将会造成国有资产的流失，损害国家和社会利益为由，解除该协议第四条的约定。在审理过程中，本院依法向原告释明，其对城办［2019］307号《关于对程琦、韩冷第四条的处理意见》不服，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼，原告韩冷表示拒绝起诉，要求及时判决。 另查明，2020年4月17日原告向本院提出变更被告申请，要求将“被告临泉县土地收购储备中心”变更为“被告临泉县自然资源和规划局”。 本院认为，本案争议焦点是：被告是否应当履行《拆迁补偿安置协议》第四条的约定。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十五条的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中房屋征收部门为临泉县自然资源和规划局，临泉县城关街道办事处为征收实施单位，是房屋征收部门的被委托人，应作为第三人参加诉讼。临泉县自然资源和规划局（临泉县土地收购储备中心）、临泉县城关街道办事处为实现项目用地征收的需要，与程琦于2015年9月14日签订《拆迁补偿安置协议书》，属于具有行政法上权利义务内容的行政协议，该协议签订时系当时双方的真实意思表示，但是，在本案审理中，临泉县自然资源和规划局（临泉县土地收购储备中心）、临泉县城关街道办事处作出城办[2019]307号《关于对程琦、韩冷第四条的处理意见》，以该协议第四条不符合临泉县城市规划区集体土地征收补偿安置的相关政策规定，不符合临泉县国有土地上房屋征收补偿安置相关政策的规定，继续履行将会造成国有资产的流失，损害国家和社会利益为由，解除了该协议第四条的约定，而该协议的其他条款双方已经全部履行完毕。因此，在该城办[2019]307号处理意见有效的情况下，原告要求确认被告未履行《拆迁补偿安置协议》违法，并继续履行《拆迁补偿安置协议》理由不能成立。 根据《中华人民共和国合同法》第三十二条、第四十四条第一款规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立；依法成立的合同，自成立时生效。本案中，2017年12月26日的《补充协议》，因仅有程琦、韩冷签字，而临泉县土地收购储备中心、临泉县城关街道办事处没有盖章，依据上述法律规定，该协议未成立。因此，原告要求继续履行该《补充协议》无事实根据。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告程琦、韩冷的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告程琦、韩冷负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  张伟 审 判 员  王敏 人民陪审员  魏玮 二〇二〇年五月十五日 法官助理宋树宾 书记员郭恒 附：本判决适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。