贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终1822号上诉人（一审原告）徐乾武，男，汉族。被上诉人（一审被告）织金县人民政府。住所地毕节市织金县城关镇新华北路5号。法定代表人潘发勇，县长。上诉人徐乾武因与被上诉人织金县人民政府（以下简称织金县政府）房屋行政协议一案，不服贵州省毕节市中级人民法院（2019）黔05行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审经审理查明，为确保2017年织金县官寨乡文化广场乡村振兴项目顺利推进，织金县政府对官寨乡管寨村集体土地上房屋进行征收，徐乾武的房屋在该征收范围内。2018年3月3日，织金县政府作出《县人民政府关于官寨乡管寨村集体土地上房屋征收的决定》（织府〔2018〕11号,以下称涉案征收决定），其附件为《2017年织金县官寨乡文化广场乡村振兴项目房屋征收补偿方案》。2018年4月1日，织金县政府出具《授权委托书》，委托织金县官寨苗族乡人民政府（以下简称官寨乡政府）办理“2017织金县官寨乡文化广场乡村振兴项目”的房屋征收、补偿及管理建设事务。2018年4月20日，徐乾武与官寨乡政府签订《织金县官寨乡文化广场乡村振兴项目房屋征收补偿协议》（以下简称征补协议），协议约定官寨乡政府支付徐乾武房屋征收补偿款共计626628.20元。2018年4月25日官寨乡政府将该笔补偿款通过织金农商行官寨支行转入徐乾武个人银行账户62×××76，徐乾武已经收到该补偿款。徐乾武于2019年2月14日向黔西县人民法院提起行政诉讼，请求确认其与官寨乡政府签订的征补协议无效。黔西县人民法院于2019年3月27日作出（2019）黔0522行初40号行政裁定，以徐乾武所诉官寨乡政府主体不适格，裁定驳回徐乾武的起诉。后徐乾武以织金县政府为被告提起本诉，请求：确认徐乾武与官寨乡政府2018年4月20日签订的征补协议无效。一审另查明，徐乾武等不服涉案征收决定于2018年8月16日向一审法院提起行政诉讼。一审法院于2018年11月12日作出（2018）黔05行初148号行政判决，确认涉案征收决定违法，该判决已发生法律效力。一审法院认为，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下简称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”之规定，织金县政府有权委托官寨乡政府与被征收人即徐乾武签订征收补偿协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会利益造成重大损害的”之规定，织金县政府作出的涉案征收决定，虽然被一审法院生效行政判决确认违法，但该决定系因织金县官寨乡文化广场乡村振兴项目的需要，为维护国家和社会公共利益，织金县政府作出的涉案征收决定仍然有效。徐乾武与织金县政府委托官寨乡政府签订涉案征补协议，系双方当事人的真实意思表示，且符合社会公共利益。2018年4月25日，官寨乡政府将该协议约定的补偿款通过织金农商行官寨支行转入徐乾武个人银行账户，徐乾武已经收到该补偿款，涉案征补协议已经履行完毕。徐乾武无证据证明其与官寨乡政府签订的涉案征收补偿协议时收到胁迫，故其诉讼理由不能成立，依法不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐乾武的诉讼请求；案件受理费50.00元由徐乾武负担。上诉人徐乾武不服一审判决，向本院提起上诉称：1.案涉项目的征收不符合公共利益。2.一审适用《国有土地上房屋征收与补偿》的规定属适用法律错误。3.涉案征补协议因织金县政府无权签订协议、不具备事实基础、违反了法律的强制性规定，应当被确认无效。请求：撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判确认涉案协议无效。被上诉人织金县政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。二审经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的焦点是徐乾武与官寨乡政府2018年4月20日签订的涉案征补协议是否应确认无效。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称《行政协议若干规定》)第二十八条第一款规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定”，涉案征补协议签订于2018年4月20日，应适用上述文件的相关规定。依照该规定的第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”，第二条“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议”，涉案征补协议系因织金县官寨乡文化广场乡村振兴项目建设，由织金县官寨乡政府受织金县政府的委托与徐乾武签订的协议，约定了对徐乾武房屋的征收及补偿，符合上述规定，因此，涉案征补协议属于行政协议，适用《行政协议若干规定》的相关规定。因行政协议既有行政性又有协议性，故应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用。依照《行政协议若干规定》第十二条“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”之规定,判断行政协议是否无效，不仅要对行政机关的法定职权及行为的合法性进行审查，还要审查协议本身是否具有平等自愿、协商合意等基本要素。本案征补协议中所征收的房屋属于农村集体土地上的地上附着物。徐乾武诉请确认该涉案协议无效的主要理由为涉案土地存在“未批先征”。依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案”，征收集体土地的，需根据土地的性质及面积，取得国务院或省、自治区、直辖市人民政府的批准，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。但征收集体土地的行为与签订涉案征补协议的行为，虽在程序上相互连接，却是相对独立的两个行政行为。本案审查的是征补协议的效力，该协议针对的是杨徐乾武所有的房屋，具有相对独立性。涉案征收决定中所涉及的土地征收尚未获得相关部门批准，不属于行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法的情形，不必然导致征补协议无效；另一方面，行政协议的签订和履行是行政主体和行政相对人双方合意的产物，不仅体现了行政主体的行政管理意志，同时也体现了行政相对人对自身权利的选择或放弃，强调诚实信用，平等自愿。本案征补协议载明：根据织金县政府发布的涉案征收决定签订协议，徐乾武按织金县政府发布的征收决定规定的第一阶段搬迁交房，织金县官寨乡政府支付其房屋征收补偿款626628.2元。该协议仅仅是对农村集体土地上附着物的补偿进行约定，且签订之前，官寨乡政府已对织金县政府的涉案征收决定进行了张贴公告，对徐乾武的房屋进行勘察测量，补偿款也已支付给徐乾武。涉案征补协议系双方自愿签订，并不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，既然双方自愿签订协议并履行完毕，从诚信守信和契约必守的原则出发，本案征补协议不属应予认定无效的情形。综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐乾武负担。本判决为终审判决。审判长 赵 敏审判员 谢璐凯审判员 孟 婷二〇二〇年五月二十日法官助理王文婷书记员汪杨