广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终400号上诉人（原审原告）：中山市合生灏景房地产有限公司，住所地广东省中山市西区升华路8号西区办事处309室，统一社会信用代码914***********218X。法定代表人：徐华平，董事长。委托代理人：陈琪璋、孔繁华，广东恒生律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：张宗彩，该局工作人员。委托代理人：黄嘉焯，广东保信律师事务所律师。上诉人中山市合生灏景房地产有限公司（下称合生灏景房地产公司）因诉被上诉人中山市自然资源局（下称市自然资源局）不履行行政补偿法定职责一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1734号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。原审法院查明，2008年，中山市人民政府办公室作出中府办复[2008]101号《关于中山市西区彩虹片区控制性详细规划的批复》，载明：“经研究，批复如下：一、《中山市西区彩虹片区控制性详细规划》（以下简称《规划》）符合中山市总体规划的要求，同意实施该《规划》”。2011年，中山市人民政府向合生灏景房地产公司颁发了中府国用（XX）第XX80号、中府国用（XX）第XX82号国有土地使用证，载明土地均座落在中山市西区彩虹规划区内，使用权类型均为出让，使用权面积分别为47916.3平方米、91838.8平方米。后根据合生灏景房地产公司的申请，原市规划局于2013年11月7日作出《中山市建设工程方案审查意见书》，要求“预留控制的90米沿海高铁走廊不应设置停车场”；于2014年7月16日作出《中山市建筑工程规划设计审查意见书》，载明“经核，深茂铁路经过本用地边缘，须预留交通走廊……暂退件，待深茂铁路路线确定及协调相关事项后再受理”。2014年12月17日，中山市人民政府办公室作出中府办函[2014]360号《关于中山市西区彩虹片区控制性详细规划调整（2014版）的复函》，载明：“经市政府研究，函复如下：一、《中山市西区彩虹片区控制性详细规划调整（2014版）》（下称《控规》）成果符合《中山市城市总体规划（2010-2020）》充实完善成果，原则同意《控规》”。2019年7月23日，合生灏景房地产公司向市自然资源局提交《关于依法对我司中山彩虹用地开发权益进行补偿的请示》，称原市规划局于2011年8月25日公布的《中山市西区彩虹片区控制性详细规划调整（草案）》显示该公司位于中山彩虹片区的地块北端与北外环交接区域用地性质发生重大变化，由出让时的商住用地调整为西部沿海铁路（即深茂铁路）规划，规划的调整导致其无法开发涉案地块，遂要求给予补偿。市自然资源局对上述申请一直未予答复。合生灏景房地产公司不服，诉至原审法院，请求：1.确认市自然资源局不对合生灏景房地产公司于2019年7月23日提出要求市自然资源局对因修改调整中府国用（XX）第XX80、XX82号国有土地使用证项下地块对应的控制性详细规划造成其延期建设地块期间的期间损失进行行政补偿的不作为行为违法；2.判令市自然资源局履行行政补偿职责，限期市自然资源局对因修改调整中府国用（XX）第XX80、XX82号国有土地使用证项下地块对应的控制性详细规划造成其延期建设地块期间的期间损失向合生灏景房地产公司作出行政补偿；3.本案诉讼费由市自然资源局承担。一审庭审过程中，合生灏景房地产公司将诉讼请求第2项变更为：判令市自然资源局履行行政补偿职责，对于市自然资源局怠于履责导致合生灏景房地产公司长期无法开发地块损失持续扩大采取行政补救措施，同时对因修改、调整中府国用（XX）第XX80、XX82号国有土地使用证项下地块对应的控制性详细规划造成其延期建设地块期间的已发生的损失对合生灏景房地产公司作出行政补偿。同时，合生灏景房地产公司就前述诉讼请求中的补救措施明确为置换地块，让其尽快进行开发，以及置换后的土地使用权延长年限至70年，开发条件按照原批准的条件；行政补偿的金额则为769670015.24元。原审法院另查明，2019年1月，中山市进行机构改革，将原市规划局的职责等进行整合，组建市自然资源局，且不再保留原市规划局。原审法院认为，根据各方当事人的诉辩意见，可以认定合生灏景房地产公司因认为其持有的中府国用（XX）第XX80号、中府国用（XX）第XX82号国有土地使用证项下的土地规划被调整，导致其未能开发地块造成损失，遂向市自然资源局提交要求该局给予行政补偿的申请。《中华人民共和国城乡规划法》第二十条规定：“镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。”第四十八条第一款规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。”据此，无论是原市规划局还是市自然资源局均不具有修改控制性详细规划的审批权限。换言之，合生灏景房地产公司名下的涉案土地因控制性详细规划的调整导致不能开发而产生的损失，因市自然资源局并非该规划调整的审批机关，故该局非法定的行政补偿义务机关。现合生灏景房地产公司向市自然资源局提交《关于依法对我司中山彩虹用地开发权益进行补偿的请示》，要求市自然资源局履行行政补偿职责，并无法律依据。因此，合生灏景房地产公司认为市自然资源局构成行政不作为的理由不成立。对于合生灏景房地产公司在辩论结束后又向原审法院提交的调查取证申请书，因已超过举证期限提出，且如前所述，市自然资源局并非涉案行为的法定补偿义务机关，故对其申请，原审法院不予处理。综上所述，对合生灏景房地产公司要求确认市自然资源局不对合生灏景房地产公司于2019年7月23日提出要求市自然资源局对因修改调整中府国用（XX）第XX80、XX82号国有土地使用证项下地块对应的控制性详细规划造成其延期建设地块期间的期间损失进行行政补偿的不作为行为违法的诉讼请求，理据不充分，原审法院予以驳回。对合生灏景房地产公司要求判令市自然资源局履行行政补偿职责，对于市自然资源局怠于履责导致合生灏景房地产公司长期无法开发地块损失持续扩大采取行政补救措施，同时对因修改、调整中府国用（XX）第XX80、XX82号国有土地使用证项下地块对应的控制性详细规划，造成其延期建设地块期间的已发生的损失对合生灏景房地产公司作出行政补偿的诉讼请求，理由不成立，原审法院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回合生灏景房地产公司的诉讼请求。案件受理费50元，由合生灏景房地产公司负担。上诉人合生灏景房地产公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院未审查市自然资源局以控规未稳定、深茂铁路施工占线位未确定为由不予许可上诉人建设导致上诉人损失，忽略了上诉人基于行政许可不能实施所享有的补偿权益。1.在市政府批复实施涉案控规之前，市自然资源局即将未批复的控规调整草案提前作为行政审批的依据，不同意上诉人以原规划条件获得工程规划许可。2.市政府批复控规之后，因深茂铁路线位一直未能确定，市自然资源局仍然不同意上诉人事实涉案地块原建设用地规划许可的内容。3.2018年4月后，市自然资源局启动了新一轮控规调整方案，涉案用地仍然不能实施规划许可。市自然资源局作为修改规划的编制和发布机关，同时也是不予实施规划许可的机关，单方暂停和调整了上诉人本已获得的许可权利，损害了上诉人的权益，上诉人以此主张行政补偿，并无不妥。二、市自然资源局怠于履行法定行政补偿职责事实清楚，已构成行政不作为。涉案地块自原城乡规划部门公布地块所在的控规调整草案后就一直无法进行规划报建，持续长达9年多，致使上诉人的开发权益长期受到损害，请求二审法院依法确认被上诉人的行为构成不作为，判令其采取补救措施，补偿上诉人的损失。三、原审判决适用法律错误。（一）一审认定市自然资源局非涉案请求事项法定行政补偿义务机关法律依据错误。一审依据《中华人民共和国城乡规划法》第二十条、第四十八条的规定认为市自然资源局并非法定的补偿义务机关，但是从上述法条的原意看，属于控制性详细规划调整的内外审批流程规定，并非补偿性规定，一审以该法条为依据，适用法律错误。（二）一审未认识到上诉人是诉求解决基于行政许可法律关系的权利义务变更引发的补偿。上诉人的本案诉求并非要求法院评价市政府控规批复行政行为的合法性，而是基于上诉人原获得的行政许可的权利义务内容被许可机关强制调整导致不能实施涉案规划许可，即不能开发建设涉案地块引发的许可关系中的权利受损的补偿争议，请求法院判令市自然资源局补偿上诉人权利受损的结果。虽然双方的争议是因控规调整修改引起，但是这只是双方行政许可关系发生改变的外因。一审未深入查明双方之间的行政许可关系，只看到事物的表象，错误认为上诉人是不服控规调整要求补偿，进而认定上诉人对规划调整不服应向批复机关市政府主张补偿，属于对涉案行政法律关系认识有误。（三）一审未查清被上诉人作为许可机关，对被许可内容不能实施具有补偿职责。市自然资源局是涉案土地规划建设内容的许可机关。市自然资源局承担土地规划管理职责，是涉案土地规划建设条件的许可机关。当上诉人的土地因控规影响无法开发报建并造成损失是，市自然资源局应采取相应的补救措施，及时对上诉人进行补偿。对行政许可不能实施造成损失提起补偿，依照《中华人民共和国城乡规划法》第五十条的规定，应由作出许可的机关进行补偿。《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定进一步明确补偿机关就是许可机关。四、市自然资源局是修改城乡规划的编制机关和发布机关，根据最高人民法院的司法解释，其是上诉人主张补偿的适格被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条的规定，市政府批复控制性详细规划修改的行为属于上下级机关内部的审批行为，并不直接对外发生法律效力，原市城乡规划局对外发布控制性规划的行为决定市自然资源局是本案适格的被告。综上所述，请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持上诉人一审提出的全部诉讼请求。并判令由被上诉人承担本案全部诉讼费用。被上诉人市自然资源局答辩称：一、上诉人以市自然资源局对其因修改控制性详细规划造成其延期建设地期间的损失进行补偿为由，主张市自然资源局行政不作为，无事实和法律依据。首先，上诉人取得涉案土地使用权时，涉案地块所在控规为2008年经批准的《中山市西区彩虹片区控制性详细规划》，该控规于2011年8月启动调整，并于2014年12月经市政府批准通过并适用至今。涉案地块根据控规用途、规划条件以及相关技术指标，在满足容积率等要求的情况下进行建设工程规划许可申请，获得相应许可后进行施工建设，并不存在涉案地块因控规调整而无法实施建设的情形。其次，上诉人虽曾三次就涉案地块向原市城乡规划局申请办理建设工程方案审查，但是由于其所提交的建设工程方案不符合相关技术要求，原市城乡规划局作出审查意见。上诉人又曾于2013年2月就涉案地块向原市城乡规划局申请办理建设工程规划许可，但是随即又因自身原因申请退件处理。由此上诉人提出因控规调整造成其延期建设无任何事实依据，法律法规亦无关于因土地使用权人自身原因延期建设而需由行政管理部门进行补偿的规定，上诉人据此主张市自然资源局不作为无事实和法律依据，依法应予驳回。二、市自然资源局并非控规调整的法定补偿机关，上诉人主张市自然资源局未依法补偿构成行政不作为无法律依据。原市城乡规划局仅负责涉案控规的组织编制，是为控规作出实施准备、论证、研究、层报、咨询的过程性行为，并非最终的审批机关，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条的规定，赔偿义务机关应当为最终作出行政行为的机关，上诉人若认为行政行为侵犯其合法权益，为其造成损害的，应向作出该具体行为的机关提出。三、市自然资源局并非本案的适格被告，上诉人要求市自然资源局就控规影响事宜作出赔偿或补偿缺乏依据。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条的规定，涉案控规经市政府批准后才对外发生法律效力，市自然资源局并非批准控规的署名机关，故不应是本案适格的被告。综上，请求二审法院驳回上诉人的全部上诉请求。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案为要求履行行政补偿法定职责案，合生灏景房地产公司提起本案诉讼要求市自然资源局对其履行补偿职责，本案审理的焦点问题在于市自然资源局是否实施了影响合生灏景房地产公司合法权益、需对其进行合法补偿的行为。结合合生灏景房地产公司一审的起诉意见及二审的上诉理由，本院对本案上述审理焦点问题分析认定如下：首先，须对合生灏景房地产公司的提起本案诉讼的请求权基础予以明确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，当事人提起行政诉讼，须以被诉行政机关的具体行政行为为基础，认为行政机关实施了或者应当实施而未实施某项行政行为致使其合法权益受损，即当事人起诉指向的行政行为是行政案件审查被诉行政机关行为合法性和确定其责任的基础。从本案合生灏景房地产公司一审时提出的诉讼请求看，其指向的行政行为是修改、调整涉案地块所在的《中山市西区彩虹片区控制性详细规划》的行政行为，认为市自然资源局修改、调整该控制性规划影响其合法权益却未予进行补偿违法。根据行政诉讼“一行为一诉讼”的基本诉讼原则，原审法院根据合生灏景房地产公司的上述请求权基础确定本案的被诉行政行为为修改、调整上述控制性详细规划的行为，诉讼标的识别准确，本院予以确认。而合生灏景房地产公司在上诉意见中提出的原市城乡规划局因上述控制性详细规划的调整不予许可其对涉案土地开发建设的规划报建，由此认为市自然资源局应就规划报建许可不能实施影响其已获得的土地使用许可权益进行补偿的问题，该上诉意见涉及的不予许可规划报建行政行为，已经属于与其提起本案诉讼指向的修改、调整上述控制性规划的行为不同的行政行为，对于合生灏景房地产公司上诉改变其一审所诉的行政行为，违反了行政诉讼的基本原则，本院不予支持。由此，本院对于合生灏景房地产公司就市自然资源局应就原市城乡规划局不予许可其规划报建而实施补偿的上诉意见不予采纳。其次，须对合生灏景房地产公司涉案土地使用权涉及的多项行政许可权益进行明晰。合生灏景房地产公司认为规划报建不予实施、控制性规划修编、调整是市自然资源局对其开发利用土地权益构成阻碍性影响的连续性行为，影响了其行政许可权益。对此，本院认为，合生灏房地产公司开发利用涉案土地，涉及多项行政许可的实施，合生灏景房地产公司起诉主张修改、调整涉案控制性规划的行为影响其行政许可合法权益的，应当首先明确合生灏景房地产公司已经就涉案土地的开发利用取得了哪些行政许可，以及修改、调整涉案控制性规划具体影响了其哪项行政许可项下的合法权益。合生灏景房地产公司取得涉案土地的使用权，市政府向其颁发的两项土地使用权权属证书对应的是合生灏景房地产公司的土地使用行政许可权益，合生灏景房地产公司有权根据土地使用权证确定的土地范围、规划条件开发建设涉案土地；依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，合生灏景房地产公司对涉案土地进行开发建设的，尚需要提交土地使用权证、建设工程设计方案等材料，取得建设工程规划许可。也就是说，合生灏景房地产公司要对涉案土地进行开发建设，前提是必须取得土地使用权证土地使用许可及建设工程规划许可。从本案事实看，合生灏景房地产公司已取得了土地使用权许可，但是尚未取得建设工程规划许可，也就是其规划报建申请尚未获得许可。无论是《中华人民共和国行政许可法》第八条还是《中华人民共和国城乡规划法》第五十条规定的行政机关改变或撤销已生效的行政许可需要进行补偿的，均是针对已经生效的行政许可受影响的情形，修改控制性规划也是对受影响已经发放的建设工程规划许可的权利人进行补偿，合生灏景房地产公司尚未取得涉案土地的建设工程规划许可，故其主张修改、调整涉案控制性规划的行为影响了涉案土地规划报建许可实施，理据不充分。至于市自然资源局的前主体原城乡规划局以涉案控制性规划修改、调整为由不受理合生灏景房地产公司为取得建设工程规划许可而提交的规划报建材料问题，只是对其建设工程规划许可申请不予受理的理由问题，而该不予许可建设工程规划报建行为并不是合生灏景房地产公司本案起诉指向的行政行为，作为该不予许可原因的修改、调整涉案控制性规划的行为本身并不对合生灏景房地产公司尚未取得的涉案土地建设工程规划许可利益产生影响。由此，本院对于合生灏景房地产公司关于原审法院未查清其基于行政许可产生的权益受影响的上诉意见不予采纳。第三，关于市自然资源局是否应就涉案控制性规划修改、调整向合生灏景房地产公司履行补偿义务的问题。涉案土地所在的西区彩虹片区控制性详细规划确实在合生灏景房地产公司取得涉案土地使用权后进行了修改、调整，该调整改变了涉案土地部分用地的用地性质，即改变了合生灏景房地产公司土地使用权证使用权许可的部分内容，致使合生灏景房地产公司的土地使用行政许可权益受到影响。无论是依据《中华人民共和国行政许可法》第八条还是《中华人民共和国城乡规划法》第五十条的规定，都应有实施该影响的行政机关依法进行补偿，也就是由修改、调整该控制性规划的行政机关进行补偿。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十条、第四十八条第一款的规定，编制和修改控制性详细规划，均已批准机关的批准为控制性详细规划生效的要件，由此，原审法院认定原市城乡规划局的承接主体市自然资源局，只是该控制性规划修改、调整的组织编制机关，并非使该控制性规划生效的批准机关，不应由市自然资源局作为影响合生灏景房地产公司土地使用权行政许可利益的补偿义务机关，合法有据，本院予以支持。即使是依据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条的规定，经批准的行政行为，由在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告，原市城乡规划局亦不是涉案调整后的控制性详细规划的署名机关，其按照市政府的要求对外发布该控制性详细规划的行为并不说明其是使之生效的效力批准机关。由此，对于合生灏景房地产公司据此主张市自然资源局具有补偿义务，本院不予支持。综上所述，上诉人合生灏景房地产公司上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律准确，判决处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市合生灏景房地产有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 陶香琴审判员 王 昕二〇二〇年五月二十一日书记员 何君岚