贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终99号上诉人（一审原告）：袁启伦，男，1930年1月10日出生，汉族，贵州省习水县人，住习水县。被上诉人（一审被告）：习水县人民政府，住所地：习水县西城区行政中心,统一社会信用代码:1152033066295900X9。法定代表人陈钊，县长。被上诉人（一审被告）：遵义市人民政府，住所地：遵义市新蒲新区府前路，统一社会信用代码：115203000095002207。法定代表人：黄伟，市长。委托代理人：秦国彬、王冲，贵州君磊律师事务所律师。一审第三人：袁运坤，男，1956年10月20日出生，汉族，贵州省习水县人，住习水县。一审第三人：习水县（以下简称富民组）。诉讼代表人：袁启祥，系该组组长。一审第三人：习水县（以下简称复兴组）。诉讼代表人：何贵书，系该组组长。上诉人袁启伦因与被上诉人习水县政府、遵义市政府、第三人袁运坤、富民组、复兴组林业行政裁决及行政复议决定一案，不服遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初322号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。习水县人民政府于2018年11月12日作出习府处[2018]47号行政处理决定：一、撤销申请人袁启伦习府自山字第1010《习水县自留山证》上“罗家屋机”山林登记。二、申请人与被申请人争议的“罗加屋机”山林，面向山林四界：东抵袁运照“尧子干”山林，南抵袁运坤土和袁运毫、袁运坤田以及袁运坤山林，西抵黄永祥山林和其退耕还林界，北抵袁启贤山林以岩伦为界（除袁章伦、黄永祥退耕还林外）。林地所有权归第三人复兴组集体所有，由被申请人袁运坤管理使用。袁启伦对此决定不服向遵义市人民政府申请行政复议，遵义市人民政府于2019年1月24日受理了袁启伦的复议申请，于2019年3月1日作出行政复议决定，维持了习水县人民政府作出的行政决定。袁启伦不服前述处理决定和复议决定，向一审法院起诉要求撤销。一审法院查明：原告袁启伦系习水县大坡镇黄河坝村富民村民组村民。争议林地位于习水县小地名为“罗家屋基”或“罗加屋基”。其面向山林四至界限为：东抵袁运照“尧子干”山林，南抵袁运坤土和袁运毫、袁运坤田以及袁运坤山林，西抵黄永祥山林和其退耕还林界，北抵袁启贤山林以岩伦为界（除袁章伦、黄永祥退耕还林外）。山林周边其他山林与田土均为第三人复兴组村民管理使用。1981年9月17日原习水县龙灯人民公社管理委员会向黄河大队大坪生产队（现为复兴村民组）的成员袁运坤填发的习林管字第670号《集体山林管护证》，载明将大坪生产队集体山林“罗加屋基”0.4亩划定给社员袁运坤管护。1982年9月18日，习水县龙灯人民公社管理委员会向作为黄河大队团结生产队（现为富民村民组）的成员袁启伦填发了编号为：习府自山字第1010号《自留山使用证》，该证载明袁启伦取得小地名为“后边”、“茶树坪”、“强道湾”、“高粱湾”“罗加屋基”共五幅自留山。其中载明“罗加屋基”面积为3分，上袁啟星山林、下袁运恒界、左黄兴平入社田土界、右摇子干柴山。其余“后边”、“茶树坪”、“强道湾”、“高粱湾”自留山均位于第三人富民组行政区域内。2008年林权改革期间，原告袁启伦与第三人袁运坤因“罗家屋基”处的林地发生争议，原告于2011年1月9日向习水县林业局提出书面的确权申请，习水县林业局于2011年1月13日受理了原告提出的确权申请后，原告提供了习府自山字第1010号《自留山使用证》，第三人袁运坤提供了习林管字第670号《集体山林管护证》，习水县林业局派员到现场进行查看后，未作出处理。2017年6月1日，习水县林业局对涉案山林权属重新启动调查程序，并于2017年8月18日召集原告与第三人进行质证。原告袁启伦、第三人袁运坤以及第三人复兴组村民组长参加了质证，第三人富民组组长未参加质证。2017年9月12日第三人袁运坤向被告提出撤销原告的习府自山字第1010号《自留山使用证》的申请。2017年9月23日，被告书面告知原告与第三人富民组将撤销习府自山字第1010号《自留山使用权证》。原告于2017年10月5日向被告提出书面的申辩意见。被告于2018年11月12日作出习府处[2018]47号行政处理决定。原告对此处理决定不服，向遵义市人民政府申请行政复议。遵义市人民政府于2019年1月24日受理后，向习水县人民政府以及第三人送达了提出行政复议答复通知书手续。于2019年3月1日作出遵府行复[2019]9号行政复议决定，维持了习水县人民政府作出的行政决定。另查明，原告在1981年“林业三定”前一直属于当时黄河大队团结生产队的社员。黄河大队团结生产队与黄河大队大坪生产队土地并不相邻。一审法院认为，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或乡级人民政府依法处理”之规定，习水县人民政府具有对林木所有权和林地使用权争议依法处理的职权，本案属于林地使用权争议，被告具有对原告与第三人之间就林权争议作出处理的行政职权。本案争议焦点是1981年“林业三定”时期，原告是否具有分配位于大坪生产队即复兴组行政区域内的自留山的权利。原告认为，“罗家屋基”系其祖业，在五十年代土地改革时取得了“土改证”，1981年“林权三定”时期取得了“自留山使用证”，其来源清楚，原告与第三人同属一个大队，原告应享有“罗家屋基”山林的使用权。本院认为，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。只有国家和集体具有土地的所有权，个人仅仅享有土地的使用权。原告与第三人之间的山林争议均源于1981年林权改革时是否享有争议林地的使用权，而非所有权。1981年3月8日中共中央、国务院发布了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，在稳定山权林权，落实林业生产责任制部分的第二条规定：要根据群众的需要，划给社员自留山（或荒沙荒滩），由社员植树种草，长期使用。自留山分配采用的是社队集体经济组织将其所有的山林分配给本队社员使用的原则，也就是说具有该生产队社员资格的人员才具有分得该生产队自留山的资格。原告与第三人虽然在1981年“林业三定”时同属于黄河大队，但从习水县龙灯人民公社管理委员会签发的《集体山林管护证》上看，涉案山林系大坪生产队集体所有，原告系团结生产队的社员，无权享受分配大坪生产队自留山的资格。习水县龙灯人民公社管理委员会将本属于大坪生产队的山林分配给不具有大坪生产队社员资格的原告，被告认为原告持有的习府自山字第1010号《习水县自留山证》中涉及“罗加屋基”部分的自留山缺乏权利来源，并无不当，一审法院予以支持。被告遵义市人民政府受理行政复议后，依法向当事人送达了相关手续，根据习水县人民政府所收集的证据，作出行政复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，对原告请求撤销该行政复议决定的诉讼请求，一审法院不予支持。但被告林业行政主管部门于2011年1月13日受理原告林地确权申请，于2018年11月12日作出处理决定。在收到申请之日后7年作出处理决定，显然违反了行政效率原则，程序存在瑕疵。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”之规定，对原告请求撤销习水县人民政府作出的习府处[2018]47号行政处理决定的诉讼请求，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认被告习水县人民政府作出的习府处[2018]47号行政处理决定书违法。一审宣判后，原告袁启伦不服一审判决，向本院提起上诉。请求：1.撤销一审判决，将本案发回重审。2.诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：上诉人在原户籍地拥有罗家屋基自留山一幅，自土地改革至今均属本人的使用权，其权属来源一是祖籍产权；二是土改政策的保障产权；三是人民公社时期的自留山使用权；四是1981年林业三定时，依法确认的自留山经营管理使用权。该林地在2008年林改时在审核期间，发现袁远坤持有的管护山使用证时，才产生了争议。此时上诉人便向当地申请解决，为使争议得到公正了结，必须依据法律规定处理。上诉人土改证被损是事实，上诉人提供了相邻者袁正清（袁远恒父亲）土地证的连界记实为据，但被一审法院拒绝采纳。上诉人在1962年的自留山证，虽然没有书证，但有参与者袁启富、大队会计袁远发、大队支书及知情群众的证词为据。1981年林业三定时的习发[81]17号文件中指出，迁出外公社的，自留山不予保留，但对山林树木必须折价交与集体，上诉人只是跨生产队，未迁出大队境外，对争议地仍享有合法权利。根据土地承包法的规定，要将上诉人的自留山使用权转包，必须经过自愿平等协商，但被上诉人不遵守法律规定，损害了上诉人的合法权益。本案的争议焦点在于原生产队未掌握林业三定的指示规定，误认为上诉人无子女，而且迁出本组境内，在不告知上诉人的情况下，将山林收回转包给袁运坤。林改前，袁远坤只是在争议地砍伐杂柴，上诉人未计较。2008年发现他承包此山后，才产生明显争议。综上，一审判决错误，请二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人遵义市政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉请求和理由不能成立。请二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人习水县政府在法定期限内未提交书面答辩意见。一审第三人袁远坤、复兴组、富民组在法定期限内未提交书面参诉意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），本院二审查明的事实与一审基本一致。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，本案主要审查习水县政府作出的习府处[2018]47号行政处理决定及遵义市人民政府作出的遵府行复[2019]9号行政复议决定是否合法。上诉人和第三人袁远坤因“罗家屋基（罗加屋基）”权属发生争议，要求政府确权。在政府处理期间，上诉人提供了1010号《自留山证》予以佐证。袁远坤提供了670号《集体山林管护证》予以佐证。上诉人袁启伦提交的1010号《自留山证》证，载明“罗家屋基”山林属习水县龙灯公社团结生产队（现富民组）袁启伦。经审查，袁启伦及其父袁银安一直居住在团结生产队（现富民组），未居住在，并非该生产队社员，其不具有享受自留山的权利和资格，此外，该登记的四界不仅包含了争议山林，还包含了社员的黄永祥、袁章伦等人的土地，为此，该幅登记存在事实不清。习水县政府在处理本案争议过程中，发现争议山林登记在上诉人名下，存在错误，本着有错必纠的原则，经听取上诉人的陈述、申辩意见，履行法定程序后，撤销袁启伦自留山证内的“罗加屋基”登记，并无不妥。反观袁远坤提交的证据材料，其本身属社员，其持有的《集体山林管护证》，与《管护证发放清册》相互印证，该证上载明的“罗家屋基”与争议地四界基本相符，故此，应作为处理本案林权争议的依据。依照《土地权属争议调查处理办法》第二十条第（一）项“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；”的规定，习水县政府受理上诉人的确权申请后，组织人员踏勘现场，依法调查核实相关情况，履行法定程序，保障了当事人的权利，经调查后认为，上诉人持有的证据不能证明对争议地享有权利，而第三人袁远坤持有合法权利依据，结合涉案争议地周围系第三人所在集体经济组织村民的土地等事实，遂作出处理决定，明确上诉人对涉案争议地不享有权利，该处理决定认定事实清楚，处理结果正确。遵义市政府在复议过程中履行了法定程序，维持习水县政府的处理决定，复议程序合法。因习水县政府作出处理决定从受理到作出被诉处理决定经历了七年多的时间，其间没有正当事由，期限过长，违反了行政效率原则，存在超出合理期限作出处理决定的情形，但不影响被诉行政处理决定结果的正确性，系程序轻微违法，一审法院综合全案事实，判决确认被诉行政处理决定违法，并无不当。对上诉人认为其对争议地享有权利，要求撤销一审判决，支持其一审诉讼请求的理由，本院不予采纳。需要指出的是，被诉行政处理决定因违反行政效率原则，存在程序轻微违法，遵义市人民政府在行政复议中应当依法予以指出，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定确认违法，遵义市人民政府作出的行政复议决定予以维持，其结果不当，对该复议决定应予确认违法。一审法院认为遵义市人民政府作出的行政复议决定正确存在不当，且在判决主文中未进行裁判，本院依法纠正。综上，一审判决对习水县人民政府作出的行政处理决定认定事实清楚，适用法律正确，结果正确，应予维持，但对遵义市人民政府作出的行政复议决定认定不当，且在裁判中文中未予裁判，本院依法予以纠正。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、维持遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初322号行政判决，即：确认一审被告习水县人民政府作出的习府处[2018]47号行政处理决定书违法；二、确认一审被告遵义市人民政府作出的遵府行复[2019]9号行政复议决定违法。二审案件受理费50元，由上诉人袁启伦负担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  冯再军审判员  方 兵二〇二〇年五月二十七日法官助理王喻庆书记员陈顺