安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终350号 上诉人（一审原告）刘敬东，女，1952年4月1日出生，汉族，住安徽省淮南市田家庵区。 委托代理人宋晓梦，安徽华皖律师事务所律师。 委托代理人陈波，安徽华皖律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）淮南市田家庵区人民政府，住所地安徽省淮南市田家庵区国庆中路128号，统一社会信用代码1134040335520691Q。 法定代表人从永刚，该区区长。 委托代理人蔡春雪，该区政府工作人员。 委托代理人胡艳丽，安徽竞合律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮南市田家庵区人民政府淮滨街道办事处，住所地安徽省淮南市田家庵区淮舜北路，统一社会信用代码11340403MB1176438J。 法定代表人职东平，该街道办事处主任。 委托代理人陈宏光，安徽徽商律师事务所律师。 委托代理人马晓航，安徽徽商律师事务所实习律师。 一审第三人淮南圣烨置业有限公司，住所地安徽省淮南市田家庵区人民北路，统一社会信用代码91340400573026638F。 法定代表人周利，该公司经理。 委托代理人汤云德，该公司经营部经理。 上诉人刘敬东因诉淮南市田家庵区人民政府（以下简称田家庵区政府）、淮南市田家庵区人民政府淮滨街道办事处（以下简称淮滨街道办）不履行行政协议一案，不服淮南市中级人民法院（2019）皖04行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年4月22日公开开庭审理了本案。上诉人刘敬东及其委托代理人宋晓梦，被上诉人田家庵区政府的委托代理人蔡春雪、胡艳丽，被上诉人淮滨街道办法定代表人职东平及委托代理人陈宏光、马晓航，一审第三人淮南圣烨置业有限公司（以下简称圣烨公司）的委托代理人汤云德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 刘敬东向一审法院起诉称，2012年6月15日，原告与淮滨街道办就淮南市××人民医院家属区棚户区改造项目签订《房屋征收补偿协议》。协议约定淮滨街道办征收原告位于淮南市××人民医院家属区内一套住房，实测面积58.45平方米；返还原地块安置房一套，房号为×栋×层×号，面积83.37平方米，安置面积为75.925平方米，还原房面积与安置面积差7.385平方米，差价款30441元。临时安置费按每月每平方米10元，乘以被征收房屋面积58.45平方米计算。合同签订后，淮滨街道办征收了原告的老房子，并按照约定给付了临时安置费和搬迁费等。由于应交付的×栋×层×号还原房只有49平方米，与《房屋征收补偿协议》约定的75.925平米相差了34.37平方米。淮滨街道办及第三人至今未向原告交付房屋，也未向原告支付延期交房的临时安置费。原告多次找淮滨街道办和第三人协商未果，只能起诉，请求判令：1、被告履行房屋征收补偿协议，向原告交付×栋×层×号还原房；2、被告赔偿原告还原房面积差损失110984.85元［计算公式为（75.925平方米-49平方米）×（30441元÷7.385平方米）］;3、被告支付延期交房期间的临时安置费22795.5元（计算公式为10元×58.45平方米×39个月）；4、被告承担本案诉讼费用。 田家庵区政府一审答辩称，答辩人不是本案的适格被告。《房屋征收补偿协议》是原告与淮滨街道办签订。答辩人虽是淮南市××人民医院家属区棚户区改造项目的征收人，但负责征收的征收部门系田家庵区城乡建设委员会，具体实施单位系淮滨街道办。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作”以及第五条一款“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的”的规定，房屋征收部门、具体实施单位基于行政法规的明确授权而取得了行政职权，并取得了以自己的名义行使公权力及承担法律责任的能力。因此，答辩人既不是涉案项目的房屋征收与补偿工作的组织实施单位，也不是本案发生争议的《房屋征收补偿协议》的签订主体，将答辩人作为本案被告，要求答辩人履行协议明显错误。请求依法驳回原告的起诉。 淮滨街道办一审答辩称，2012年6月25日，答辩人与刘敬东签订《房屋征收补偿协议》，约定了相关补偿事项。该协议签订后，答辩人严格按照协议履行，已经履行完毕约定的义务。上述协议签订后，刘敬东又与第三人圣烨公司签订了《回迁安置房代售协议》，约定了代售房屋面积和价格等事项。刘敬东与圣烨公司已经履行了代售协议，刘敬东从圣烨公司分三次领取了13万元的房屋代售款。答辩人依法行政，完全履行了与刘敬东签订的协议，按照约定支付了相关费用，刘敬东也实际领取了相关费用。至于刘敬东与第三人签订代售协议以及协议履行问题，是其与第三人之间的事项，与答辩人无关。综上，请求驳回刘敬东的诉讼请求。 第三人圣烨公司一审庭审中述称，其已将×的房屋返还给原告，原告已经如数领取拆迁安置房款，全部领取完毕。 一审法院审理查明，2012年5月30日，田家庵区政府与第三人圣烨公司签订了《淮南市××人民医院家属区棚户区改造项目协议书》，约定圣烨公司为涉案项目投资建设实施单位，并负责本项目的全部投资。田家庵区政府于2012年6月10日发布《淮南市××人民医院家属区棚改项目房屋征收补偿方案》，并于6月15日发布《淮南市田家庵区人民政府房屋征收决定公告》。征收决定公告明确淮滨街道办为涉案区域房屋征收的具体实施单位，刘敬东的房屋在此次征收范围内。2012年6月25日，刘敬东与淮滨街道办签订《房屋征收补偿协议》，该协议约定刘敬东位于淮南市××人民医院家属区实测面积为58.45平方米的住宅房屋由淮滨街道办征收，刘敬东自行选择产权调换方式，安置房为×栋×层×室，建筑面积为83.37平方米，其中补偿安置面积75.985平方米，返还安置房与被征收房屋面积相差7.385平方米，被征收人刘敬东选择具有资质的房地产评估机构估价的方式计算差额房款。安置房屋实际面积确定后，双方按约定时间计算面积差价款，差价款总额为30441元，具体结算时间为项目开盘三十日内。临时安置费为19873元（58.45平方米×10元／月×34个月），搬迁费600元（分两次支付），提前签约奖励3000元。协议签订后，刘敬东如期腾空房屋并交付钥匙，淮滨街道办如约将300元搬迁费、3000元提前签约奖励支付刘敬东，并将临时安置费按标准支付至2016年6月30日。 一审法院另查明，2012年6月25日，刘敬东与第三人圣烨公司签订《回迁安置房代售协议》。该协议约定，市××人民医院家属区被征收户×号楼×室户主刘敬东选择安置房×号楼×层×室，建筑面积83.37平方米，刘敬东委托圣烨公司代售上述房产，代售价格为每平方米4122元整，不论圣烨公司代售价格高低，均不再变动。代售款支付时间为该房产正式开盘之日起三十日内。同时此房屋临时安置费补助至代售款结清后停止发放，之后不再给予临时安置费。刘敬东应无条件配合圣烨公司办理上述房产的过户及房产证等相关事宜，办证费用由圣烨公司支付。 一审法院再查明，圣烨公司开发的××人民医院棚户区改造项目×栋×室即为刘敬东的还原安置房，建筑面积50.13平方米，并于2016年4月21日备案给买受人王明华，合同编号为×。刘敬东分别于2017年2月14日、5月19日、11月15日从圣烨公司领取房屋代售款合计130000元。 一审法院认为，刘敬东与淮滨街道办签订的《房屋征收补偿协议》，系淮滨街道办在履行房屋征收行政职责过程中，为实现征收管理目的，与刘敬东经协商签订的协议，是双方真实意思表示，其性质应属于行政协议，对其效力应当依法予以认定。淮滨街道办在征收刘敬东的房屋后，如约履行了支付搬迁费（一次）、提前签约奖励和临时安置费等约定义务。刘敬东与第三人圣烨公司签订的《回迁安置房代售协议》合法有效，圣烨公司已将该代售协议项下约定的安置房于2016年4月21日备案给案外买受人，刘敬东也从圣烨公司领取了130000元的涉案安置房代售款。且刘敬东对代售协议中约定的×号楼×室系其拆迁还原安置房不持异议，那么该房屋代售协议的实际履行，足以认定被告淮滨街道办完成了涉案安置房的交付义务。刘敬东虽认为其委托圣烨公司代售的安置房实际面积小于《房屋征收补偿协议》约定的补助安置面积，但鉴于圣烨公司为涉案棚户区改造项目的房产开发企业，故刘敬东的相应权益可通过《回迁安置房代售协议》的履行据以保障和实现，本案不再审查。综上，刘敬东的诉讼请求无事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘敬东的诉讼请求。 刘敬东上诉称，一、原审判决认定事实不清。案涉行政协议约定安置房建筑面积为83.37平方米，补助安置面积为75.985平方米，但实际安置面积为50.13平方米，未安置面积为33.24平方米，即使与补助安置面积相差，未安置面积也有25.855平方米。原审判决认定被上诉人淮滨街道办完成了涉案安置房的交付义务错误。行政协议对双方协议主体均有约束力，协议主体必须充分完全履行，未能履行需要承担违约责任。既然协议约定安置上诉人建筑面积为83.37平方米房屋，其中补助安置面积75.985平方米，但实际安置房屋仅50.13平方米，被上诉人显然违背了协议约定，没有依约完成约定的房屋交付义务。 二、一审判决认为“刘敬东的相应权益可通过《回迁安置房代售协议》的履行据以保障和实现”，违背合同相对性原则和法律规定。《回迁安置房代售协议》内容是刘敬东将其所有的安置房委托圣烨公司代售，约定代售价款是每平方米4122元，代售房建筑面积是83.37平方米(该面积基于《房屋征收补偿协议》约定的安置面积)。由于被上诉人实际安置面积仅为50.13平方米，圣烨公司只能依据实际安置房面积进行代售，未安置面积为33.24平方米房屋面积无法代售，对该未安置面积，圣烨公司对委托人刘敬东没有合同责任和法律责任，刘敬东无权通过代售协议向房屋代售人圣烨公司主张未安置房屋面积的法律责任。上诉人只能就已经代售的50.13平方米房屋，单价4122元，向圣烨公司主张206636元，圣烨公司仅支付代售房款130000元，未支付房款76636元，上诉人刘敬东将另案向其主张付款责任及违约责任。但对案涉的未安置房屋面积，上诉人只能依据《房屋征收补偿协议》向被上诉人主张合同法律责任。因此，一审判决认为刘敬东的未安置房屋面积，可通过《回迁安置房代售协议》的履行据以保障和实现，违背合同相对性原则和法律规定，也违背本案事实。 三、上诉人的一审诉讼请求应得到支持。一审判决已经认定《房屋征收补偿协议》合法有效，合同主体应当严格完全履行该协议。该协议明确安置房屋建筑面积83.37平方米，补助安置面积75.985平方米，相差7.385平方米需要上诉人缴纳30441平方米购买。依据《房屋征收补偿协议》，被上诉人要向刘敬东交付补助安置面积75.985平方米(不含需要购买的7.385平方米)，实际被上诉人仅交付安置面积50.13平方米，差额面积25.855平方米，被上诉人应另行安置或给予赔偿，并且需要承担违约责任。由于上诉人还未支付安置房建筑面积与补助安置面积之间7.385平方米(83.37平方米-75.985平方米)的差价30441元，因此上诉人仅主张被上诉人应给予上诉人的补助安置面积75.985平方米与实际安置面积50.13平方米的积差赔偿款。因此，上诉人在一审诉讼请求第二项中已经提出，被上诉人赔偿上诉人还原房积差损失110984.85元，该主张赔偿有协议依据。上诉人的安置房屋积差损失应为:补助安置面积与实际安置面积积差25.855平方米(75.985平方米-50.13平方米)×4122元∕平方米(30441元除以7.385平方米)，即为106574.31元。同时还应自2016年4月22日起(临时安置费为34个月，补偿协议签订于2012年6月25日，即临时安置费支付至2015年4月24日，50.13平方米安置房屋备案日是2016年4月21日)按年利率6%赔偿该款项利息损失。另外，自临时安置费支付截止日2015年4月24日至被上诉人实际交房日(该证据由被上诉人控制，应由被上诉人提交)，被上诉人还应按每月10元/平方米支付临时安置费。因此，上诉人在一审时主张的延期安置费损失22795.5元，没有超过上诉人的临时安置费损失和赔偿款利息损失之和。 综上所述，被上诉人没有完成涉案安置房的交付义务，未充分完全履行《房屋征收补偿协议》，构成违约，应依法向上诉人承担违约赔偿责任及利息损失责任。第三人圣烨公司仅就代售的50.13平方米房屋未付价款承担责任，与被上诉人应承担的合同责任无关。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 田家庵区政府的答辩意见与一审相同。 淮滨街道办答辩称，案涉房屋所在为淮南市××人民医院家属区棚户区改造项目。2012年6月15日，田家庵区政府依据相关法律法规规定，发布了对案涉区域房屋的《房屋征收决定公告》，并同时公布了《淮南市××人民医院家属区棚改项目房屋征收补偿方案》。2012年6月15日，答辩人与刘敬东依法签订了《房屋征收补偿协议》，约定了相关补偿事项。该协议签订后，答辩人严格按照协议履行，已经履行完毕约定的义务。一审查明的事实对此予以明确。本案的关键是刘敬东的房屋被拆迁，其补偿到底有没有依法或依约实现。《房屋征收补偿协议》签订后，刘敬东领取了临时安置费、搬迁费等约定费用。《房屋征收补偿协议》虽然约定的是房屋，但刘敬东与本案第三人圣烨公司于2012年6月25日，也就是《房屋征收补偿协议》签订的同一天签订了《回迁安置房代售协议》，约定了代售房屋面积和价格等事项。代售协议签订后，刘敬东与圣烨公司双方一直在履行。刘敬东已经于2017年2月14日、5月19日、11月15日分三次从受托代售方圣烨公司领取房屋代售款13万元，依法实现了其房屋拆迁补偿利益。刘敬东提出答辩人行政协议的履行问题，实际上已经完全履行。刘敬东实现了协议约定的权益，第三人将其安置房屋代售之后，其已领取到该房屋代售款。且通过一审证据来看，涉及房屋已经出售他人。本案中，答辩人依法行政，完全履行了与刘敬东签订的协议，按照双方约定，支付了相关费用，刘敬东实际实现了约定的和法定的权益。刘敬东上诉的事实和理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 圣烨公司在二审庭审中述称，刘敬东与圣烨公司就案涉安置房签订了代售协议，双方约定代售安置房面积为83.37平方米，单价每平方米4122元，案涉安置房已出售给他人，售房款已支付刘敬东13万元，圣烨公司愿意按照约定的代售面积83.37平方米向刘敬东支付剩余房款。 一审原告刘敬东向一审法院提交了以下证据： 1.原告身份证，证明原告诉讼主体资格。 2.房屋征收补偿协议书，证明原告与被告之间有拆迁安置合同关系，原告房屋被征收后有权利获得原地块的安置房，即1号楼2704室，建筑面积83.37平方米。 3.回迁安置房代售协议，证明协议上未约定代收条款，第三人无权替原告代收房屋；建筑面积为83.37平方米，每平方米售价4122元，是原告第二项诉请的计算依据。 一审被告田家庵区政府向一审法院提交了以下证据： 1.统一社会信用代码证、法人身份证明，证明被告主体身份。 2.《淮南市田家庵区房屋征收决定公告》、《淮南市××人民医院家属区棚户区改造项目征收补偿方案》，证明征收部门系田家庵区城乡建设委员会，具体实施单位为淮滨街道办。 3.房屋征收补偿协议，证明该协议是原告与淮滨街道办签订的，田家庵区政府不是本案适格被告。 一审被告淮滨街道办向一审法院提交了以下证据： 1.田家庵区政府房屋征收决定及房屋征收补偿方案，证明田家庵区政府对涉案房屋所在区域进行棚户区改造、发布征收方案具有事实和法律依据，依法确定淮滨街道办为具体实施单位，并严格按照征收补偿方案执行。 2.淮滨街道办与刘敬东于2012年6月25日签订的《房屋征收补偿协议》、刘敬东“棚改户安置费用领款单”（6张）及2012年9月12日为刘敬东缴纳电费的发票，证明刘敬东的房屋实测面积只有58.45平方米，补助安置面积为75.985平方米，返还安置房建筑面积为83.37平方米，返还安置房面积与应安置面积相差7.385平方米，差价款30441元需由刘敬东承担。淮滨街道办已按协议约定支付临时安置费、搬迁费、提前签约奖励，刘敬东也签字确认，但原告于2012年6月25日与第三人签订了代售协议，因此其不应享受临时安置费，领取的19873元临时安置费为不当得利，淮滨街道办保留向其追回的权利。淮滨街道办为刘敬东涉案房屋缴纳电费685.01元。淮滨街道办已严格按照双方签订的协议履行，完成协议约定的各项义务。 3.《回迁安置房代售协议》、刘敬东的领条、委托开发商代售统计表，刘敬东与圣烨公司签订了《回迁安置房代售协议》，约定了代售面积和单价，合法有效，说明刘敬东充分得到了《房屋征收补偿协议》中约定的安置房面积，淮滨街道办完全履行了协议。刘敬东分三次从受托代售方圣烨公司领取房屋代售款13万元，代售协议合法有效，且已经履行；至于是否履行完毕，是合同相对方之间的事项，与淮滨街道办无关。 一审被告淮滨街道办一审庭审向一审法院提交了《淮南人第一人民医院家属区棚户区改造项目协议书》、房屋网备查询单，证明涉案棚户区改造项目是由圣烨公司具体实施开发；《房屋征收补偿协议》中约定的安置房已由圣烨公司根据其与刘敬东之间的代售协议备案给买受人王明华，淮滨街道办履行了安置房的交付义务。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院依法予以确认。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。本案中，根据案涉淮南市××人民医院家属区棚改项目《房屋征收决定公告》及其《房屋征收补偿方案》所载，该项目房屋征收部门为田家庵区城乡建设委员会，具体实施单位为淮滨街道办。田家庵区城乡建设委员会负责组织、监督本项目房屋征收与补偿实施工作并委托淮滨街道办与被征收人签订补偿协议。因此，淮滨街道办与刘敬东签订案涉房屋征收补偿协议，系在房屋征收部门委托范围内实施的房屋征收补偿行为，该行为的后果应当由房屋征收部门承担法律责任。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第二款规定：“征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”。故刘敬东提起本案诉讼，请求判令田家庵区政府、淮滨街道办履行案涉房屋征收补偿协议，其所起诉的被告不适格。一审法院未依法告知刘敬东变更被告，直接判决驳回其诉讼请求，适用法律不当。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销淮南市中级人民法院（2019）皖04行初70号行政判决； 二、驳回刘敬东的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年五月十五日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； ……