广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终36号上诉人（一审原告）：珠海市风车阵旅游发展有限公司，住所地：广东省珠海市横琴新区。法定代表人：刘永文。委托诉讼代理人：罗伟佳，广东途龙律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：珠海市横琴新区管理委员会，住所地：广东省珠海市横琴新区。法定代表人：杨川。应诉负责人：高磊，副主任。委托诉讼代理人：李祥琴，广东运胜律师事务所律师。委托诉讼代理人：韩菲，广东运胜律师事务所实习律师。上诉人珠海市风车阵旅游发展有限公司（以下简称风车阵公司）因诉被上诉人珠海市横琴新区管理委员会（以下简称横琴管委会）行政批复一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初430号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院判案理由及结果《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”案涉《补偿方案的批复》系横琴管委会对其下级机关横琴新区管理委员会规划国土局所呈报请示作出的批准行为，该行为属于上下级行政机关之间履行法定报批程序的内部行政行为，既不外化也不直接设定风车阵公司的权利与义务，即该《补偿方案的批复》对风车阵公司的权利义务不产生实际影响。风车阵公司针对横琴管委会作出案涉《补偿方案的批复》行为提起的本案诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。风车阵公司的起诉不符合起诉的条件。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项、第十项，第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定驳回风车阵公司的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回风车阵公司。当事人二审诉辩主张上诉人风车阵公司的上诉请求：1.撤销一审裁定，并责令一审法院对案涉纠纷立案审理；2.本案一、二审诉讼费用由横琴管委会承担。其上诉理由为：1.案涉行政行为已经外化。虽然横琴管委会作出案涉《补偿方案的批复》是横琴管委会对其下属机关横琴新区管理委员会规划国土局所呈报请示作出的批准行为，但是在横琴管委会作出批准后，横琴新区管理委员会规划国土局已经通过与相关单位签订补偿协议、发放和支付补偿款等行为和形式将其批复的内容外化。补偿协议中的相关补偿项目和补偿标准等事项，均是根据横琴管委会作出的案涉《补偿方案的批复》所确定的内容所制定，一审法院认定案涉行政行为属于内部行政行为的定性明显不当。2.案涉批复不属于没有成立或在行政机关内部运作的行为，一审适用法律错误。被上诉人横琴管委会答辩称：（一）一审裁定对案涉行为的定性准确、事实认定清楚，适用法律正确。案涉《补偿方案的批复》系对横琴新区规划国土局《关于启动横琴新区山林地补助和青苗及附着物补偿工作的请示》（珠横新规土字〔2016〕XX号）的批复，其行文对象是横琴新区规划国土局，属于上级行政机关对下级行政机关请示事项所作批复的内部行政行为，该内部行政行为并未对风车阵公司的实际权利义务产生影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款的相关规定，行政机关作出的对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼受案范围，故案涉《补偿方案的批复》不属于行政诉讼受案范围。（二）风车阵公司与横琴管委会的批复行为不具有行政法意义上的利害关系，也不具备行政诉讼的原告主体资格。首先，横琴管委会作出批复行为的对象是横琴新区规划国土局，属于行政机关内部公文，并不对外发生法律效力。其次，该批复行为也并未直接设定风车阵公司的权利义务，无法对风车阵公司的实际权利和义务造成实际影响。风车阵公司在本案《起诉状》中所主张的权利属于民事权利，即与珠海市横琴镇荷塘社区**小组之间的民事合同权利，且风车阵公司与七个居民小组之间的民事合同纠纷也已经进入民事诉讼法律程序，在风车阵公司与七个居民小组之间的（2019）粤0491民初XX号解除合同之诉中，横琴新区人民法院已判决解除了风车阵公司与七条村之间的《某项目协议书》及两份补充协议等合同。因此，风车阵公司与横琴管委会的批复行为不具有行政法意义上的利害关系，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，风车阵公司不属于《行政诉讼法》第二十五条第一款规定的利害关系人，不具备行政诉讼的原告主体资格。二审查明的事实案涉位于珠海市横琴新区脑背山的17036平方米国有划拨土地及该用地上建成的案涉风电场项目的权属人系珠海国华汇达丰风能开发有限公司（以下简称国华公司）。国华公司建成案涉风电场项目后，2009年4月10日，珠海巿横琴某股份合作公司（以下简称某公司）代表X村、X村、X村、X村、X村、X村、X村等七条村（以下简称七条村）签订《某项目的协议》，从国华公司免费取得案涉风电场项目游览观光经营权。期间几经转手，风车阵公司最终承接了《某项目协议书》及二份补充协议中的案涉风电场项目游览观光承包经营权。2016年2月18日，横琴新区规划国土局向横琴管委会提交《关于启动横琴新区山林地补助和青苗及附着物补偿工作的请示》（珠横新规土字〔2016〕XX号），横琴管委会作出《横琴新区管委会关于横琴新区大、小横琴山林地补助和青苗及附着物补偿方案的批复》（珠横新管函〔2016〕XX号），告知横琴新区规划国土局：你局《关于启动横琴新区山林地补助和青苗及附着物补偿工作的请示》（珠横新规土字〔2016〕XX号）收悉。现批复如下：原则同意《横琴新区大、小横琴山林地补助和青苗及附着物补偿方案》，请你局依法开展项目相关补偿工作，并按有关规定办理相关手续。之后，横琴新区规划国土局与有关居民小组陆续签订了相关山林地补助和青苗及附着物补偿协议。2019年3月20，七条村以风电项目已经被清拆，风力发电项目的旅游资源开发经营权的标的物已经灭失为由，以风车阵公司为被告，向横琴新区人民法院提起民事诉讼，请求解除七条村与风车阵公司之间的《某协议书》及二份补充协议等。该案正在审理之中。风车阵公司在该案七条村提交的证据材料中获悉案涉《补偿方案的批复》，遂提起本案行政诉讼。风车阵公司的一审诉讼请求：1.确认横琴管委会于2016年2月18日作出的《横琴新区管委会关于横琴新区大、小横琴山林地补助和青苗及附着物补偿方案的批复》违法，并依法撤销；2.诉讼费用由横琴管委会承担。二审判案理由及结果本院认为，风车阵公司针对横琴管委会作出的《横琴新区管委会关于横琴新区大、小横琴山林地补助和青苗及附着物补偿方案的批复》提起本案诉讼，而该批复不具有可诉性。其一，案涉《补偿方案的批复》系行政机关内部运作的内部行政行为，未经高新区管委会依职权外化。其二，批复同意的事项已由横琴新区规划国土局与有关居民小组陆续签订了相关山林地补助和青苗及附着物补偿协议予以外化，利害关系人如对批复同意事项不服的，可依法通过对补偿协议提起行政复议或行政诉讼解决。其三，风车阵公司在本案所主张的权利属于民事权利，事实上，风车阵公司与七条村之间的民事合同纠纷也已经进入民事诉讼程序，风车阵公司与批复行为不具有行政法意义上的利害关系。鉴于案涉《补偿方案的批复》对风车阵公司的合法权益明显不产生实际影响，风车阵公司本次起诉依法应予驳回。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人风车阵公司的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年四月二十七日书记员 梁敏儿