广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂05行终17号 上诉人（原审原告）李世兴，男，1980年10月15日出生，汉族，住合浦县。 上诉人（原审原告）李世聪，男，1983年4月26日出生，汉族，住合浦县。 上述两上诉人共同委托代理人杨在新，广西科豪律师事务所律师。 被上诉人（原审被告-原行政机关）合浦县自然资源局，住所地合浦县廉州镇金鸡路160号。 法定代表人吴震起，局长。 委托代理人陈润安，合浦县自然资源局干部。 委托代理人罗林，合浦县自然资源局工作人员。 被上诉人（原审被告-复议机关）合浦县人民政府，住所地合浦县廉州镇公园路81号。 法定代表人李安洪，县长。 委托代理人杨静，合浦县司法局干部。 委托代理人易春燕，合浦县司法局干部。 上诉人李世兴、李世聪不服被上诉人合浦县自然资源局作出的住建M-0000075《限期拆除违法建设决定书》及被上诉人合浦县人民政府作出的合政复决字［2019］16号《行政复议决定书》一案，不服合浦县人民法院于2019年12月23日作出的（2019）桂0521行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月30日公开开庭审理本案，上诉人李世兴、李世聪及二人共同委托代理人杨在新，被上诉人合浦县自然资源局的委托代理人陈润安、罗林,被上诉人合浦县人民政府的委托代理人杨静、易春燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明:案外人吴鸿德于1994年5月20日向合浦县廉州镇第五街居民委员会提交宅基地申请呈批表，申请的宅基地位于廉州××（现为××路××），面积为22.88平方米。该申请经合浦县土地管理局审批同意，吴鸿德于1994年5月23日取得了合浦县非农业建设用地许可使用证。该证界线略图显示，该宅基地与一面积为3.6平方米的通道相邻，该通道不属于吴鸿德宅基地范围。原告李世兴、李世聪约于2004年向案外人吴鸿德、陈昇美购买上述案涉宅基地，双方于2007年签订了国有土地使用权转让协议，约定吴鸿德、陈昇美将案涉22.88平方米土地使用权、通道使用权和地上附着物卫生间冲凉房转让给李世兴、李世聪使用。约于2006年，原告翻修吴鸿德转让给其的地上附着物，将原先的石棉瓦棚改为铁皮棚。被告发现原告存在违法建设行为，于2019年3月13日作出住建M-0000075《限期拆除违法建设决定书》，限李世聪、李世兴在接到本决定书之日起七日内自行拆除违法建设(铁棚及围墙)。李世聪、李世兴不服，申请行政复议。合浦县人民政府于2019年7月23日作出合政复决字［2019］16号《行政复议决定书》，决定维持住建M-0000075号《限期拆除违法建设决定书》。 原审法院认为:合浦县因实行机构改革，2019年3月将原属于合浦县住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责划给合浦县自然资源局，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，合浦县自然资源局作为继续行使城乡规划管理职责的行政机关，是本案的适格被告。1990年施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”1997年修改的《广西壮族自治区实施办法》第四十二条第一款规定：“在城市规划区需要进行临时建设，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，经同意的，核发临时建设工程规划许可证。”原告未经规划行政主管部门批准，擅自在廉州镇定海北路八巷9号搭建铁棚并占用不属于其宅基地范围的通道，违反了上述规定。被告对原告作出限期拆除违法建设处理决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法。对于原告称涉案建筑在其受让前已存在，其只是翻修，被告作出限期拆除处理决定没有法律依据的意见，因吴鸿德与李世兴、李世聪均未经许可违法进行建设，违法状态一直持续至今，被告根据正在施行的《中华人民共和国城乡规划法》的规定，对原告的违法建设行为作出处理，适用法律正确，对原告的意见本院不予采纳。合浦县人民政府维持住建M-0000075号《限期拆除违法建设决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告请求撤销合浦县自然资源局作出的限期拆除违法建设决定及合浦县人民政府作出的行政复议决定，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告李世兴、李世聪的诉讼请求。 上诉人李世兴、李世聪上诉称，一、原合浦县住房和城乡规划建设局作出的住建M-0000075号《限期拆除违法建设决定书》事实不清，证据不足，滥用职权，依法应当予以撤销。1.事实不清。住建M-0000075号《限期拆除违法建设决定书》对土地的使用权人、附着物存在的时间、原因、作用等主要事实未予查清和写明。涉案22.88平方米土地早在1994年时相关权利人就依法取得《合浦县非农业建设用地许可使用证》，接着就有附着物，这些附着物是房屋的附属，土地使用权人合法使用，不存在违法建设。上诉人认为，涉案通道围墙及地上附着物早在1986年期间已经建好，此通道是22.88平方米唯一通道。在2018年12月24日原合浦县国土资源局《信访事项处理情况答复意见书》中明确，经实地勘察该土地上铁皮屋在两上诉人购买之前已经建好，原状没有改变过，不存在违建的事实。2.适用法律错误。涉案建筑物是上诉人于1994年就建设使用，而《中华人民共和国城乡规划法》在1994年以后才颁布施行，故原合浦县住房和城乡规划建设局作出的住建M-0000075号《限期拆除违法建设决定书》没有法律依据。3.滥用职权。本案是因两上诉人与邻居发生纠纷引起的，邻居制造假证举报两上诉人，两被上诉人应当依法予以查证处理，却违法对两上诉人予以行政处罚。4.合浦县人民政府作出的复议决定违法。三、一审判决查明事实不清。一审法院审理查明涉案通道不属于吴鸿德宅基地范围。两上诉人约于2004年向案外人吴鸿德、陈昇美购买涉案宅基地，双方于2007年签订了国有土地使用权转让协议，约定吴鸿德、陈昇美将涉案22.88平方米土地使用权、通道使用权和地上附着物卫生间冲凉房转让给两上诉人使用。约于2006年，两上诉人翻修吴鸿德转让的地上附着物，将原先的石棉瓦棚改为铁棚。四、一审判决认定事实错误。一审法院的判决认为两上诉人未经许可进行违法建设，违法状态一直持续至今，据此认定《中华人民共和国城乡规划法》具有溯及力作出行政处罚明显是故意作违法裁判。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，涉案建筑物是在窄小的人行通道上加盖铁皮瓦，没有损害他人的合法权益，没有影响城市规划建设，属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”情形。一审判决拆除涉案人行通道的铁皮瓦不符合行政机关行政处罚的目的，与立法宗旨背道而驰。据此，两上诉人特提起上诉，请求：1.撤销（2019）桂0521行初32号《行政判决书》；2.撤销原合浦县住房和城乡规划建设局作出的住建M-0000075号《限期拆除违法建设决定书》和被上诉人合浦县人民政府作出的合政复决字[2019]16号《行政复议决定书》。 被上诉人合浦县人民政府辩称，合浦县人民政府作出的合政复决字[2019]16号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。两上诉人经吴鸿德受让实际取得廉州镇定海北路八巷9号22.88平方米国有土地使用管理权，其同时承继取得了该宗土地上违法建设的铁棚及占用通道违法建设的围墙。两上诉人于2006年左右对该铁棚进行了修复继续使用至今。1990年施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定:“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有相关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”、第三十三条规定：“在城市规划区内进行临时建设，必须在批准的使用期限内拆除。临时建设和临时用地的具体规划管理办理由省、自治区、直辖市人民政府制定”以及1997年修改的《广西壮族自治区实施办法》第四十二条第一款：“在城市规划区需要进行临时建设，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，经同意的，核发临时建设工程规划许可证。”两上诉人和吴鸿德在合浦县××路××号擅自修建的铁棚和围墙，未经合浦县规划主管部门批准，未依法办理建设规划许可证件，违反了上述法律法规有关规定。两上诉人和吴鸿德违法建设的涉案建筑违法状态从建设、修复之时一直延续至今，违反了正在施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，属于违法建设行为。合浦县人民政府经审查认为原合浦县住房和城乡规划建设局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定作出的住建M-0000075《限期拆处违法建设决定书》认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，依法作出合政复决字[2019]16号《行政复议决定书》予以维持。综上，合浦县人民政府作出的合政复决字[2019]16号《行政复议决定书》所认定的事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求人民法院依法驳回两上诉人的上诉请求。 被上诉人合浦县自然资源局未向本院提交书面答辩意见。 二审期间，上诉人李世兴、李世聪申请证人吴某出庭作证,证明吴鸿德在涉案22.88平方米土地上所建石棉瓦顶的卫生间和冲凉房建设于上世纪八十年代，该卫生间和冲凉房占地十平方左右，未占完全部通道。 经庭审质证，被上诉人合浦县自然资源局对证人吴某当庭证言“石棉瓦顶的卫生间和冲凉房建设于上世纪八十年代”的真实性有异议，认为涉案土地于1994年1月28日才提出建房规划，在规划之前并没有建房。被上诉人合浦县人民政府认为按照证人吴某的证言，吴鸿德所建石棉瓦顶的卫生间和冲凉房并没有围用全部通道，而现状是两上诉人已将通道全部围用，证明两上诉人存在重新修建和搭建铁棚的行为。 本院对证人证言认证如下：对于吴鸿德建设卫生间和冲凉房时未占完通道的证言，被上诉人合浦县自然资源局、合浦县人民政府无异议，结合本院现场查看的情况，可以证实上述事实。对吴鸿德建设卫生间和冲凉房的时间，没有其他证据相互印证，不能证实其建设于上世纪八十年代。 本院于2020年5月9日组织各方当事人对涉案铁棚及围墙进行现场查看并拍摄照片5张，现场查看结果如下：1.涉案铁棚及围墙为一层，二层搭建的卫生间已被拆除；2.涉案铁棚占完整个通道，涉案通道上所建围墙比较老旧，涉案铁棚的门口与相邻房屋门口平齐，门口墙面较新；3.两上诉人所居住的房屋位于涉案铁棚正后方，其房屋地面低于铁棚地面约五十厘米。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院另查明，2016年6月15日，秦宗友向合浦县自然资源局举报其左侧邻居即上诉人李世兴、李世聪违法占用公共通道搭建铁棚，危及其居住安全，举报件附带的照片显示，两上诉人紧贴秦宗友南面墙的位置，搭建有一间二层铁棚。上诉人李世聪于2016年8月4日接受原合浦县国土资源局询问时，承认其于当年三月份在原有的卫生间上用铁皮翻修，面积为2.6平方米。该二层铁棚已于2017年由两上诉人自行拆除。2016年8月26日，原合浦县国土资源局将本案转到原合浦县住房和城乡规划建设局并告知秦宗友。2018年1月25日，原合浦县住房和城乡规划建设局作出《关于定海北路八巷9号涉案违法建设问题的调查处理情况答复意见书》，答复秦宗友该局已按法定程序于2018年1月18日立案查处。2018年1月30日，秦宗友再次向合浦县人民政府举报两上诉人违法占用通道砌高围墙，建设卫生间，加建门口等，请求合浦县人民政府督促原合浦县住房和城乡规划建设局尽快处理两上诉人的违法建设问题。原合浦县住房和城乡规划建设局于2018年11月16日重新立案查处。 再查明，证人吴某陈述吴鸿德建设石棉瓦顶的卫生间和冲凉房时并未占完整个通道，而两上诉人翻修后的铁棚及围墙现已占完整个通道，翻修后的铁棚与相邻房屋墙体相接门口平齐。两上诉人居住的房屋处于涉案铁棚正后方，房屋地面低于铁棚地面约五十厘米。 本院认为，原合浦县住房和城乡规划建设局作出的住建M-0000075号《限期拆除违法建设决定书》载明：经查，你（单位）在廉州镇定海北路八巷9号未经审批许可，擅自建设铁棚（面积22.88㎡）、占用通道（1.2m×3m,0.2m×4.4m）砌围墙。本案中，上诉人李世兴、李世聪主张吴鸿德于上世纪八十年代建设石棉瓦顶的卫生间和冲凉房，2006年左右，台风毁损原石棉瓦屋顶，其在修复时仅将原石棉瓦屋顶换成铁皮屋顶，未进行新的建设。根据证人吴某的证言和秦宗友的举报，吴鸿德建设卫生间和冲凉房的面积与原合浦县住房和城乡规划建设局查处涉案铁棚及围墙的面积并不相符。而原合浦县住房和城乡规划建设局对吴鸿德建设卫生间和冲凉房的时间及其建设时是否需要办理相关建设许可手续，两上诉人修复涉案卫生间和冲凉房屋顶时是否进行加建，是否需要办理相关建设许可、是否属于临时建（构）筑物等，均未查明，即作出住建M-0000075号《限期拆除违法建设决定书》，事实认定不清，主要证据不足。根据《广西壮族自治区实施办法》第四十二条第一款“在城市、镇、乡规划区内因地质勘察、工程施工等原因需临时占用土地，搭建简易建筑物、构筑物和其他设施的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请临时建设规划许可证”的规定，临时建设是指因地质勘察、工程施工等原因需临时占用土地，搭建简易建筑物、构筑物和其他设施。经查，涉案铁棚建设于上世纪八十年代末九十年代初，其中22.88平方米有土地使用证。其围墙外观为砖混结构，屋顶原为石棉瓦，2006年改建为铁皮顶，已使用三十余年。原合浦县住房和城乡规划建设局根据《中华人民共和国城乡规划法》（2015年4月24日施行）第六十六条“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的”关于临时建设的规定对两上诉人作出涉案行政处罚决定，依据不充分。涉案建筑位于角落处，所占用的通道仅供其一户出行，不属于公共通道，且仅有其中一面围墙占用通道。两上诉人居住的房屋地平面低于铁棚地平面五十厘米左右，涉案建筑存在的最大效用在于阻隔和引流雨水，防止雨水倒灌进两上诉人居住的房屋。原合浦县住房和城乡规划建设局未综合考虑本案实际情况即作出住建M-0000075号《限期拆除违法建设决定书》，要求两上诉人限期拆除22.88平方米铁棚及占用通道所砌围墙，有违合理性原则，明显不当。综上，原合浦县住房和城乡规划建设局作出的住建M-0000075号《限期拆除违法建设决定书》，认定事实不清，主要证据不足，适用法律有误，处罚明显不当，依法应予以撤销。被上诉人合浦县人民政府作出的合政复决字[2019]16号《行政复议决定书》决定维持不当，依法亦应予以撤销。原审法院判决认定事实不清、适用法律错误，依法应当予以撤销。两上诉人所提上诉理由成立，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、第（二）项、第（六）项、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下： 一、撤销合浦县人民法院（2019）桂0521行初32号行政判决； 二、撤销原合浦县住房和城乡规划建设局于2019年3月13日作出的住建M-0000075号《限期拆除违法建设决定书》及合浦县人民政府于2019年7月23日作出的合政复决字[2019]16号《行政复议决定书》。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人合浦县自然资源局、合浦县人民政府共同负担，各负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长  吴 慧 审 判 员  侯应蓉 审 判 员  曾志科 二〇二〇年五月十八日 法官助理  高树梅 书 记 员  黄耀晖 附：本判决书引用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定; (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更; (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判; (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。