贵州省遵义市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)黔03行初137号 原告：李仕忠等28人（名单附后）。 诉讼代表人：李仕忠、全习方。 原告共同委托诉讼代理人：孙国义，北京杰睿律师事务所律师。 原告共同委托诉讼代理人：王亚娟，河北俱实律师事务所律师。 被告：湄潭县人民政府。机构住址：贵州省湄潭县湄江镇天文大道行政中心A区二楼。 法定代表人：李勰，县长。 行政机关出庭负责人：李勰，湄潭县人民政府县长。 委托代理人：张仁忠，湄潭县司法局局长。 委托代理人：陈其斌，湄潭县司法局工作人员。 原告李仕忠等28人因要求确认被告湄潭县人民政府（以下简称湄潭县政府）作出的土地房屋征收决定无效，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年5月7日公开开庭对本案进行了审理。原告诉讼代表人李仕忠、全习方及原告共同委托诉讼代理人孙国义、王亚娟，被告湄潭县政府县长李勰、委托诉讼代理人张仁忠、陈其斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年3月27日，湄潭县政府作出湄府发[2018]14号《关于对湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目区域内土地、房屋及建筑物、构筑物、附着物等实施征收的决定》（以下简称14号土地房屋征收决定），该决定载明：为加快推进湄潭至石阡高速公路（湄潭段）项目建设，确保项目建设顺利实施，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《贵州省土地管理条例》及参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关法律法规的规定，按照《省发展改革委关于湄潭至石阡高速公路可行性研究报告的批复》（黔发改交通[2017]1717号）、《遵义市人民政府关于征地统一年产值标准和征地片区综合地价的批复》（遵府函[2017]126号）、遵义市人民政府批复的《遵义市交通运输局关于遵义市高速公路项目建设征地拆迁指导性意见的请示》等相关文件要求，结合湄潭至石阡高速公路（湄潭段）项目实际，经县人民政府研究，决定对湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目区域内土地、房屋及建筑物、构筑物、附着物等实施征收。一、征收项目名称：湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目。二、征收范围：湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目区域内土地、房屋及建筑物、构筑物、附着物等。三、被征收人：被征收范围内的土地、房屋及建筑物、构筑物、附着物等使用权人及所有权人。四、征收部门：湄潭县国土资源和城乡规划局。该决定还对征收指导单位、征收实施单位及征收与补偿方案，提起复议或诉讼的期限及单位进行了明确。该决定附件为：湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目房屋征收与补偿安置实施方案、土地征收工作实施方案及征收征用林地林木实施方案。 原告起诉称，原告方系湄潭县黄家坝街道及兴隆镇内集体经济组织的成员，依法对本集体经济组织的土地享有使用权。2018年，被告称国家要修建湄潭至石阡的高速公路，原告的土地、房屋处于即将修建的高速公路范围之内，所以需要征收原告方的土地、房屋。依据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定，征收集体土地的，需要有省级以上人民政府的批复文件；征收集体土地时涉及地上房屋的，应比照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神进行征收。然而，时至原告起诉之日，被告也没有省级以上人民政府征收集体土地的征地批复，被告在没有征地批文的情况下就作出土地房屋征收决定，违反了《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定。2019年11月2日，李仕忠、饶堂强等诉湄潭县黄家坝街道办事处征收补偿安置违法一案在凤冈县人民法院开庭审理，原告方在庭审中才得知被告作出了14号土地房屋征收决定。综上，被告的行为违反征收集体土地实体法的规定，又违反了程序法的规定。现原告诉至贵院，请求确认被告作出的14号土地房屋征收决定无效。 原告向本院提交的证据有： 第一组证据：原告的户口薄，征拆表，二次公示面积统计表，入户测量登记表。证明原告主体适格。 第二组证据：14号土地房屋征收决定及附件。该证据系原告李仕忠、饶堂强等四人诉湄潭县黄家坝街道办事处征收补偿安置违法一案，在凤冈县人民法院开庭审理中取得的，该征收决定取得时间为2019年11月2日之后。证明被告的主体适格。 被告湄潭县政府答辩称，一、湄潭至石阡高速公路项目属于省级重点项目，项目业主是贵州新石高速公路建设有限公司，实施单位为遵义市交通运输局。二、对于湄潭至石阡的高速公路项目，贵州省人民政府已作出《关于贵州省高速公路网规划（加密规划）的批复》（黔府函[2016]263号）、贵州省发展和改革委员会作出了可行性研究报告的批复、贵州省国土资源厅作出了工程项目用地预审的复函等相关文件，涉案项目开工建设、征地拆迁的全部手续已完备。答辩人根据上述事实组织召开了听证会等程序，答辩人于2018年3月27日印发14号土地房屋征收决定及附件，并将该征收决定及其附件在项目所经地段的村、组及村民集中居住地进行了张贴公告。为此，答辩人作出的14号土地房屋征收决定事实清楚，程序合法；同时，该项目已经湄潭县第十六届人民代表大会第二次会议审议通过，并列入了2017年至2018年的国民经济和社会发展计划。三、答辩于2018年3月27日作出14号土地房屋征收决定后及时依法进行了公告，原告诉称其于2019年11月2日在凤冈县法院诉讼过程中才知晓该决定不是事实，原告的起诉超过了6个月的起诉期限。综上，原告的诉请无事实和法律依据，请人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交的证据有： 第一组证据：组织机构代码证、法定代表人身份证明。证明被告的拆迁主体资格适格。 第二组证据：1.省人民政府关于《贵州省高速公路网规划（加密规划）的批复》（黔府函[2016]263号）;2.省发展改革委关于湄潭至石阡高速公路的可行性研究报告的批复》（黔发改交通[2017]1717号）;3.贵州省国土资源厅《关于湄潭至石阡高速公路工程项目用地预审的复函》（黔国土资预审函[2017]55号）;4.《中华人民共和国建设项目选址意见书》（选字第520000201700010号）;5.湄人常[2018]9号文件。以上证据证明项目实施的合法性，即该项目依法获得了立项、审批等手续，纳入了湄潭县2018年国民经济和社会发展计划的事实，符合公路法的要求。 第三组证据：1.湄潭县政府关于严禁非法抢栽抢种、抢建等行为的通告及通告公开张贴的图片;2.湄潭县政府关于遵义机场高速公路东线工程（湄潭段）建设项目征地搬迁有关事宜的通告及公开张贴的图片;3.湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目征收方案听证会会议记录;4.听证会参会人员会议签到册;5.湄潭县人民政府《关于湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目征收方案听证会有关问题的回复》;6.遵义市维护稳定工作领导小组办公室《关于市交通运输局备案意见》。以上证据证明：答辩人作出的14号土地房屋征收决定的征收程序正当合法、征收实施单位在项目区开展了征求意见、听证会、项目风险评估等工作，符合相关法律规定。 第四组证据：14号土地房屋征收决定及公告、公告张贴的照片。证明答辩人作出的14号土地房屋征收决定符合相关法律上的公共利益需要，在项目区内进行了公示公告，程序合法。 第五组证据：1.乡镇（街道）、村居干部对该征收决定、方案入户进行宣传、座谈图片；2.遵义市高速公路建设工作领导小组办公室专题会议纪要（遵高建办专议[2019]23号）及会议签到册；3.《市人民政府办公室关于对兰海高速遵贵扩容工程（遵义境）超密植苗圃苗木补偿实行最高控制价通知》。以上证据证明14号土地房屋征收决定，得到了项目区域内广大人民群众的认可，该决定保护了被征收人的合法权益。 第六组证据：1.《关于规范湄潭至石阡高速公路使用名称的报告》（黔新石呈[2018]3号）；2.《贵州新石高速公路建设有限公司关于的复函》（黔新石[2019]22号）及附图；3.贵州省交通运输厅《关于湄潭至石阡高速公路初步设计的批复》（黔交建设[2018]64号）及湄石高速湄潭县黄家坝段(宝台村阳照泥组）规划、施工红线图（三页）；4.贵州省水利厅《关于湄潭至石阡高速公路水土保持方案的批复》（黔水保函[2018]66号）；5.国家林业和草原局《准予行政许可决定书》（林资许准（2019）057号）；6.贵州环境保护厅《关于对湄潭至石阡高速公路环境影响报告书的批复》。 以上证据证明:14号土地房屋征收决定作出后，为更有利于项目的推进，相继进一步完备了项目的相关手续，符合公路法、行政诉讼法、行政诉讼法司法解释第99条、土地管理法、政府核准投资项目管理办法解读、建设项目预审管理办法等法律法规的相关规定。 经庭审质证，本院对原告、被告双方当事人出示的证据的真实性、合法性、关联性予以确认。 经审理查明：2016年10月19日，贵州省人民政府作出《关于贵州省高速公路网规划（加密规划）的批复》（黔府函[2016]263号），该批复原则同意贵州省交通运输厅报请的贵州省高速公路网规划（加密规划），该加密规划中有湄潭至石阡高速公路路网规划。2017年9月8日，贵州省国土资源厅作出《关于湄潭至石阡高速公路工程项目用地预审的复函》（黔国土资预审函[2017]55号），该复函载明，湄潭至石阡高速公路工程项目已纳入《贵州省高速公路网规划（加密规划）》，项目建设符合国家产业政策，原则同意通过项目用地预审，该项目拟申请用地748.8709公顷，拟占用农用地654.5358公顷，其中耕地356.8115亩。2017年9月25日，贵州省城乡建设厅作出建设项目选址意见书（选字第520000201700010号），同意湄潭至石阡高速公路建设项目的选址。2017年11月14日，贵州省发展和改革委员会作出《关于湄潭至石阡高速公路可行性研究报告的批复》（黔发改交通[2017]1717号），该批复同意建设湄潭至石阡高速公路，公路主线起自遵义市湄潭县西南的黄家坝枢纽互通，止于铜仁市石阡县北的龙洞枢纽互通，全长约93.33公里。同时另建设遵义新舟机场联络线，起自主线黄家坝枢纽互通，经骊龙，止于遵义新舟机场南侧的青杠坡枢纽互通，接建成的遵义机场高速公路，全长约19.47公里。该批复还明确项目法人为贵州新石高速公路建设有限公司。该公司由遵义市交通运输局通过公开招标确定的贵州交通建设集团有限公司等四家公司，与政府出资人代表遵义交通建设投资（集团）有限公司、铜仁市交通旅游开发投资集团公司按照各自的出资比例组建。2018年4月16日，贵州省交通运输厅作出《关于湄潭至石阡高速公路初步设计的批复》（黔交建设[2018]64号）。2018年10月23日，贵州省环境保护厅作出《关于对湄潭至石阡高速公路环境影响评价报告书的批复》（黔环审[2018]115号）。2018年11月22日，贵州省水利厅作出《关于湄潭至石阡高速公路水土保持方案的批复》（黔水保函[2018]66号）。2019年1月25日，国家林业和草原局作出该项目的《使用林地审核同意书》（林资许准[2019]057号）。 为实施湄潭至石阡高速公路（湄潭段）项目建设，2017年3月13日，被告湄潭县政府作出《关于遵义机场高速公路东线工程（湄潭段）建设项目征地搬迁有关事宜的通告》。2017年12月19日，湄潭县政府在湄潭县行政中心举行了湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目征收方案听证会。2018年1月17日，湄潭县将湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目纳入湄潭县年国民经济和社会发展执行情况及2018年国民经济和社会发展计划（草案）的报告，并经湄潭县第十六届人民代表大会第二次会议于2018年1月18日决议通过。2018年2月11日，湄潭县政府办公室作出《关于湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目征收方案听证会有关问题的回复》。2018年3月15日，湄潭县政府作出《关于严禁在湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目红线范围内非法抢栽抢种抢建等行为的通告》，并将上述通告在征收范围进行张贴公告。2018年3月27日，被告湄潭县政府作出14号土地房屋征收决定及公告，并将公告及决定在征收范围内进行了张贴告知。随后，湄潭县政府及征收部门、征收实施单位在项目征收范围内多次组织召开了项目房屋拆迁群众会。2019年7月29日，遵义市高速公路建设工作领导小组办公室作出《关于湄潭至石阡高速公路湄潭县采取集中安置方式解决相关事宜的会议纪要》（遵高建办专议［2019］23号）。原告对被告作出的14号土地房屋征收决定不服，于2019年12月向本院提起行政诉讼，请求判如所请。 另查明：1.湄潭至石阡高速公路建设项目经遵义市新蒲新区、湄潭县凤冈县，铜仁市思南县、石阡县。项目全长112.799公里，总投资168.2752亿元。2.湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目涉及湄潭县抄乐镇三个乡镇，共涉及拆迁户334户，其中涉及黄家坝街道187户，兴隆镇70户，抄乐镇77户。被告在庭审中陈述，截至2020年4月，涉及的334户拆迁户，与政府签订拆迁安置补偿协议的有301户，其中黄家坝街道161户、兴隆镇66户、抄乐镇74户，签约的301户农户中，已有285户已将需要拆迁的房屋自行拆除。 本院认为，本案的争议的焦点在于：1.原告的起诉是否超过法定的起诉期限；2.被告湄潭县政府作出的14号土地房屋征收决定是否无效。 针对焦点1.本案原告主张被告作出的14号土地房屋征收决定违反土地管理法及土地管理法实施条例的规定，系重大且明显违法的情形，属于无效的行政行为。重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此，当事人针对新行政诉讼法实施之后作出的行政行为提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制。本案被告主张原告起诉超过法定起诉期限的诉讼理由不能成立，本院不予支持。 针对焦点2.首先，湄潭至石阡高速公路项目建设系贵州省的重点工程项目，符合贵州省高速公路网规划（加密规划），项目的建成惠及遵义市四区县及铜仁市两个县重大发展，也惠及项目沿线的广大人民群众的切身利益，系涉及民生和重大公共利益的项目，且该项目投资巨大，现已经进行了大量投入。其次，被告作出的14号土地房屋征收决定，依法取得了相关主管部门的用地预审、选址意见书、可行性研究报告的批复、初步设计的批复、环境影响评价报告书的批复、使用林地审核同意书等批准手续。第三，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，县级人民政府系行政机关，具有组织实施土地征收的法定职权。第四，被告在作出14号土地房屋征收决定前，已将湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目纳入湄潭县国民经济和发展计划并获得人大的决议通过，在项目征收范围内召开了听证会，征求了被征收人的意见，并对被征收人的意见进行了回复，根据相关文件制定了湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目房屋征收与补偿安置实施方案、土地征收工作实施方案及征收征用林地林木实施方案。故被告作出的14号土地房屋征收决定不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的重大且明显违法的情形，不属于无效行政行为，对原告主张被告作出的14号土地房屋征收决定违反《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，属于无效行政行为的理由，本院不予采纳。 综上，原告的诉请依据不充分，本院不予支持。因本案被诉14号土地房屋征收决定不存在无效情形，经向原告释明，其不同意变更本案诉讼请求为撤销14号土地房屋征收决定。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下： 驳回原告李仕忠等28人的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李仕忠等28人共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，并预交上诉费50元，上诉于贵州省高级人民法院。逾期，则本判决发生法律效力。 审 判 长  冯再军 人民陪审员  冯光秋 人民陪审员  吴跃美 二〇二〇年五月二十八日 法官助理王喻庆 书记员陈顺 附原告名单： 原告：李仕忠，男，1973年2月6日生，汉族，公民身份号码：5221281973××××××××，住贵州省湄潭县黄家坝镇大寨村大坪组16号。 原告：饶堂强，男，1974年4月5日生，汉族，公民身份号码：5221281974××××××××，住贵州省湄潭县黄家坝镇大寨村大坪组3号。 原告：李辉，男，1989年2月25日生，汉族，公民身份号码：5221281989××××××××，住贵州省湄潭县黄家坝镇大寨村大坪组27号。 原告：李国静，男，1968年12月12日生，汉族，公民身份号码：5221281968××××××××，住贵州省湄潭县黄家坝镇大寨村大坪组27号。 原告：陈伦金，男，1976年8月17日生，汉族，公民身份号码：5221281976××××××××，住贵州省湄潭县黄家坝镇大寨村柏香元组68号。 原告：胡诗洪，男，1973年9月22日生，汉族，公民身份号码：5221281973××××××××，住贵州省湄潭县黄家坝镇大寨村柏香元组70号。 原告：周泽勇，男，1977年10月8日生，汉族，公民身份号码：5221281977××××××××，住贵州省湄潭县黄家坝镇大寨村柏香元组73号。 原告：周泽志，男，1976年8月8日生，汉族，公民身份号码：5221281976××××××××，住贵州省湄潭县黄家坝镇大寨村柏香元组73号。 原告：胡诗明，男，1967年10月1日生，汉族，公民身份号码：5221281967××××××××，住贵州省湄潭县黄家坝镇大寨村柏香元组68号。 原告：胡诗孝，男，1970年10月20日生，汉族，公民身份号码：5221281970××××××××，住贵州省湄潭县黄家坝镇大寨村柏香元组69号。 原告：胡学康，男，1952年2月14日生，汉族，公民身份号码：5221281952××××××××，住贵州省湄潭县黄家坝镇大寨村柏香元组70号。 原告：田景刚，男，1968年10月25日生，汉族，公民身份号码：5221281968××××××××，住贵州省湄潭县黄家坝镇大寨村大坪组9号。 原告：张吉文，男，1963年6月26日生，汉族，公民身份号码：5221281963××××××××，住贵州省湄潭县黄家坝镇大寨村柏香元组64号。 原告：刘福海，男，1969年5月6日生，汉族，公民身份号码：5221281969××××××××，住贵州省湄潭县黄家坝镇岩孔坝村龙堰组35号。 原告：佘建华，男，1970年10月17日生，汉族，公民身份号码：5221281970××××××××，住贵州省湄潭县黄家坝镇岩孔坝村坳上组9号。未到庭。 原告：佘显波，男，1960年12月24日生，汉族，公民身份号码：5221281960××××××××，住贵州省湄潭县黄家坝镇岩孔坝村龙堰组50号。 原告：佘显建，男，1955年12月3日生，汉族，公民身份号码：5221281955××××××××，住贵州省湄潭县黄家坝镇岩孔坝村坳上组4号。 原告：佘旭，男，1984年3月22日生，汉族，公民身份号码：5221281984××××××××，住贵州省湄潭县黄家坝镇岩孔坝村龙堰组27号。 原告：殷汉林，男，1954年11月19日生，汉族，公民身份号码：5221281954××××××××，住贵州省湄潭县黄家坝镇岩孔坝村龙堰组44号。 原告：殷余昌，男，1942年7月20日生，汉族，公民身份号码：5221281942××××××××，住贵州省湄潭县黄家坝镇岩孔坝村龙堰组63号。 原告：张金强，男，1975年1月10日生，汉族，公民身份号码：5221281975××××××××，住贵州省湄潭县黄家坝镇岩孔坝村龙堰组48号。 原告：朱树琼，女，1967年1月30日生，汉族，公民身份号码：5221281967××××××××，住贵州省湄潭县黄家坝镇岩孔坝村龙堰组63号。 原告：邹家德，男，1974年10月27日生，汉族，公民身份号码：5221281974××××××××，住贵州省湄潭县黄家坝镇岩孔坝村龙堰组33号。 原告：邹克富，男，1961年6月10日生，汉族，公民身份号码：5221281961××××××××，住贵州省湄潭县黄家坝镇岩孔坝村龙堰组29号。 原告：邹拥军，男，1967年4月5日生，汉族，公民身份号码：5221281967××××××××，住贵州省湄潭县黄家坝镇岩孔坝村龙堰组30号。 原告：全习方，男，1968年10月3日生，汉族，公民身份号码：5221281968××××××××，住住贵州省湄潭县兴隆镇大庙场村上中坝组13号。 原告：彭高余，男，1966年3月17日生，汉族，公民身份号码：5221281966××××××××，住贵州省湄潭县兴隆镇大庙场村上中坝组16号。 原告：李应忠，男，1968年4月30日生，汉族，公民身份号码：5221281968××××××××，住贵州省湄潭县兴隆镇大庙场村上中坝组4号。