安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖08行终31号 上诉人（一审被告）怀宁县凉亭乡人民政府，住所地安徽省安庆市怀宁县凉亭乡振兴路，统一社会信用代码11340822003123591Q。 法定代表人陈浩浩，该乡乡长。 出庭负责人杨文胜，该乡党委委员。 委托代理人朱俊，该乡工作人员。 委托代理人程广南，安徽文法律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）孙勇，男，1957年6月10日出生，汉族，住安徽省安庆市怀宁县。 委托代理人周晓，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人杨彬，北京市京师律师事务所实习律师。 一审被告怀宁县公安局，住所地安徽省安庆市怀宁县高河镇育儿路46号，统一社会信用代码113408220031238741。 法定代表人吴松林，该局局长。 委托代理人陈翱，该局法制室主任。 上诉人怀宁县凉亭乡人民政府因孙勇诉其房屋行政强制一案，不服安徽省桐城市人民法院（2019）皖0881行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月22日公开开庭审理了本案。上诉人怀宁县凉亭乡人民政府的出庭负责人杨文胜及委托代理人朱俊、程广南，被上诉人孙勇及其委托代理人周晓、杨彬，一审被告怀宁县公安局的委托代理人陈翱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 孙勇一审起诉称，原告孙勇为安徽省安庆市怀宁县凉亭乡磨山村蛇形组村民，在本村合法使用宅基地修建房屋，宅基地面积253.53平方米，房屋建筑面积311.62平方米，后原告将该房屋部分用于“怀宁县凉亭乡磨山蛇形石磨厂”经营，同时办理了《营业执照》（统一社会信用代码：923408022MA2RFB20X3），自开办石磨厂以来，原告一直合法、合规经营，生意兴旺，全家以该石磨厂经营收入作为主要生活来源。2019年5月14日，被告怀宁县凉亭乡人民政府、被告怀宁县公安局组织相关人员在未作出任何合法文书的情况下，将房屋予以强制拆除，给原告造成了巨大的经济损失。原告认为，被告的强制拆除行为实体及程序均违法，为维护个人的合法权益，现向法院提起行政诉讼，请求确认被告怀宁凉亭乡人民政府、被告怀宁县公安局2019年5月14日作出的强制拆除的行为违法，本案诉讼费由被告承担。 一审法院经审理查明，2015年12月21日，安徽省发展和改革委员会作出《关于安庆三500千伏输变电工程项目核准的批复》，批准国网安徽省电力公司安庆三500千伏输变电工程项目，怀宁县人民政府于2017年6月21日、2018年3月14日两次召开专题会议部署该工程项目在怀宁县境内的建设事宜，并形成专题会议纪要，要求对安庆三500千伏输变电工程项目线路两边导线投影各向外延伸5米之间的区域内房屋进行拆迁。原告孙勇的房屋坐落于怀宁县凉亭××磨山村蛇形组××号，属于征收拆迁范围。怀宁县人民政府于2018年5月21日发布怀宁政秘（2018）89号《关于安徽双岭变-安庆三变500千伏输电线路（怀宁段）工程建设的通告》，决定对怀宁县凉亭乡内的房屋进行征收补偿安置，具体征收补偿安置工作由凉亭乡人民政府负责。自通告发布之日起，怀宁县凉亭乡人民政府与境内被拆迁人协商一致，达成拆迁补偿安置协议且已履行，与原告孙勇多次协商未能达成一致协议，2019年5月11日，国网安徽省电力有限公司怀宁县供电公司向怀宁县人民政府递交报告，告知500ｋｖ双岭至安庆三输电线路工程将于2019年5月15日启动送电，原告的房屋及树木未拆除，存在重大安全隐患。2019年5月12日，凉亭乡人民政府将安置补偿费用376305.80元转账支付到原告孙勇的银行账户，5月14日组织公安、国土自然资源规划局等部门，对原告孙勇的房屋及院落进行了强制拆除，2019年5月20日，凉亭乡人民政府又转账支付原告孙勇补偿款135000元。原告孙勇认为被告的强制拆除行为违法，向怀宁县人民法院提起行政诉讼，怀宁县人民法院报送管辖，安庆市中级人民法院裁定指定一审法院审理。审理中，经一审法院释明，原告孙勇自动撤回对被告怀宁县城市管理行政执法局、被告怀宁县生态环境分局、被告怀宁县自然资源和规划局的起诉。 一审法院认为，本案的争议焦点是：1、2019年5月14日，被告怀宁县凉亭乡人民政府强制拆除原告孙勇房屋的行为是否违法？2、怀宁县公安局是否本案适格的被告？根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，县级人民政府及有关授权的组织进行征收房屋，应当对征收的范围、补偿安置方案和标准发布公告，对征收房屋的价值，委托相关部门进行评估，与被征收人协商达成一致意见，签订拆迁安置补偿协议，征收补偿款足额到位，先安置补偿后拆迁房屋。拆迁人与被拆迁人达不成补偿协议或者被征收房屋所有权不明确的，县级人民政府或授权的部门应当作出征收决定书并进行公告，限定期限腾让搬迁，公告后催促仍不履行的，将补偿款提存或转交被拆迁人后，对房屋进行强制拆除。本案被告怀宁县凉亭乡人民政府根据怀宁县人民政府的统一部署，为了建设电力工程，需要对原告孙勇所在区域的房屋及土地进行征收，怀宁县凉亭乡人民政府经过县政府授权具体负责征收辖区内农村集体土地上的房屋，具备行政行为的主体资格。怀宁县凉亭乡人民政府在征收房屋时将怀宁县人民政府的公告进行了张贴，对征收安置补偿的政策进行了宣传，与辖区拆迁户签订补偿安置协议，完成征收房屋总体工作。怀宁县凉亭乡人民政府与原告孙勇未达成一致意见，未订立安置补偿协议，不作征收决定书、进行送达，即组织相关部门对孙勇的房屋及附属设施进行强制拆除，违反法律规定。拆除前将安置补偿款376305.80元转入孙勇账户，拆除后又汇入补偿款135000元到孙勇账户，不能改变强制拆除房屋程序违法的事实，因为情况紧急，确保输电线路的运营安全需要强制拆除原告的房屋，怀宁县凉亭乡人民政府应当按照法律规定的程序进行。依法行政是行政机关的职责，怀宁县凉亭乡人民政府不作书面决定，直接强制拆除原告孙勇房屋的行为应当确认程序违法。怀宁县公安局所辖派出所，接受怀宁县凉亭乡人民政府的安排，到现场维持交通秩序和治安秩序，未具体实施强制拆除房屋的行为，且怀宁县凉亭乡人民政府是强制拆除房屋的组织、实施机关，具备主体资格，愿意承担责任，怀宁县公安局在本案中不是适格的被告，原告孙勇对被告怀宁县公安局的起诉不应支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款规定，判决如下：一、确认被告怀宁县凉亭乡人民政府2019年5月14日强制拆除原告孙勇房屋的行政行为违法；二、驳回原告孙勇对被告怀宁县公安局的起诉。 怀宁县凉亭乡人民政府上诉称，2015年12月21日，安徽省发展和改革委员会作出《关于安庆三变500千伏输变电工程项目核准的批复》，批准国网安徽省电力公司安庆三变500千伏输变电工程项目。怀宁县人民政府于2017年6月21日、2018年3月14日两次召开专题会议部署该工程项目在怀宁县境内的建设事宜，并形成专题会议纪要，要求对安庆三变500千伏输变电工程项目线路两边导线投影各向外延伸5米之间的区域内房屋进行拆迁。被上诉人孙勇的房屋坐落于怀宁县凉亭××磨山村蛇形组××号，属于征收拆迁范围。怀宁县人民政府于2018年5月21日发布《关于安徽双岭变-安庆三变500千伏输电线路（怀宁段）工程建设的通告》（怀宁政秘（2018）89号），决定对怀宁县凉亭乡内的房屋进行征收补偿安置，具体征收补偿安置工作由上诉人负责。自通告发布之日起，上诉人按照会议纪要和通告的规定，与境内被拆迁人就其房屋征收安置工作进行协商，除被上诉人外均已达成拆迁补偿安置协议且已履行。上诉人多次与被上诉人协商，并已安排安置地点，但双方就补偿问题一直未能达成协议。2019年5月11日，国网安徽省电力有限公司怀宁县供电公司向怀宁县人民政府递交报告，告知500ｋｖ双岭至安庆输电线路工程将于2019年5月15日启动送电，被上诉人的房屋及树木未拆除，存在重大安全隐患。为确保该工程安全运行，保护被上诉人人身财产安全，上诉人于2019年5月12日按照拆迁补偿标准支付被上诉人安置补偿费用376305.80元，于2019年5月14日组织人员对被上诉人的房屋进行拆除，2019年5月20日，上诉人再次支付被上诉人补偿安置费用135000元。综上，上诉人因国家重点工程建设征迁被上诉人房屋，并按标准支付被上诉人拆迁补偿安置费用，上诉人的行为不违法。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 孙勇答辩称,一、上诉人实施的强制拆除行为实体违法。因上诉人补偿内容不全面，补偿标准过低，无法保障被上诉人的生活水准不降低，故被上诉人至今未与其达成安置补偿协议，上诉人在未作出任何补偿决定的情形下，称因情况紧急，单方打款到被上诉人账户并拆除被上诉人的房屋，强拆行为实体严重违法。二、上诉人实施的强制拆除行为程序违法。上诉人主张2019年5月14日强制拆除行为属紧急情况而为之，但被上诉人提交的《国网怀宁县供电公司关于500kv双岭至安庆三输电线路工程即将启动带电的报告》属于内部文件，被上诉人无从知晓，上诉人主张的紧急情况不成立。上诉人实施的强制拆除行为违反《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第三十八条等规定，强拆程序严重违法，综上，上诉人实施的违法强制拆除行为严重损害了被上诉人的合法权益，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 怀宁县公安局答辩称，2019年5月14日对孙勇房屋的拆除工作由上诉人组织实施，怀宁县公安局凉亭派出所只是根据上诉人要求，指派三名民警到现场维护交通秩序。在整个拆迁过程中，怀宁县公安局未出具任何法律文书，也未实际参与任何拆除工作。一审法院认定怀宁县公安局不是适格被告正确，请求二审法院予以维持。 孙勇向一审法院提交以下证据：1、原告《集体土地使用证》，证明原告涉案的土地具有使用权，涉案房屋具有所有权；2、“怀宁县凉亭乡磨山蛇形石磨厂”《营业执照》，证明原告系合法经营的个体工商户；3、2019年5月14日被告强制拆除原告房屋的视频光盘、照片，证明被告实施的强制拆除行为违法，侵害了原告合法权益；4、被告怀宁县凉亭乡人民政府作出的限期整改通知书及怀宁县政府作出的怀复决字（2019）10号复议决定书，证明：被告前期针对原告房屋作出限期改正通知，认为原告房屋部分为违章建筑，限期整改通知书经复议被撤销；被告作出限期整改通知书上表述，原告自2019年5月6日后三日内不对违法建筑进行整改，到期被告乡政府将组织公安、国土将房屋予以拆除，故原告将被告列为乡政府与公安局符合依据；5、陈善益等八位证人证言，证明涉案房屋修建于九十年代，早于安徽省关于农村宅基地160平方米的限制规定，原告房屋属于合法建筑，原告就该土地的使用亦属于合法使用。 怀宁县凉亭乡人民政府向一审法院提交以下证据、依据：1.统一社会信用代码证，证明被告的行政主体资格；2.安徽省发展和改革委员会作出《关于安庆三变500千伏输变电工程项目核准的批复》，证明安庆三变500千伏输变电工程项目已经核准；3.怀宁县人民政府专题会议经要二份，证明怀宁县人民政府就安庆三500千伏输变电工程项目涉及的房屋拆迁范围、补偿安置等事项作出部署；4.怀宁县人民政府发布的《关于安徽双岭变-安庆三变500千伏输电线路（怀宁段）工程建设的通告》，证明：怀宁县人民政府决定对安徽双岭变-安庆三变500千伏输电线路（怀宁段）工程施工范围内的房屋决定征收补偿安置；5.怀宁县人民政府《关于调整征地补偿及征收土地上青苗和房屋等地上附着物补偿标准的通知》（政秘[2015]242号）、怀宁县人民政府2017年第18号专题会议纪要，证明房屋拆迁安置补偿标准；6.《安徽双岭变-安庆三变500千伏输电线路工程怀宁县凉亭段征地拆迁补偿安置协议》，证明其他拆迁户的拆迁安置补偿情况；7.安全隐患告知书，证明怀宁县凉亭乡政府告知孙勇房屋未拆迁存在的安全隐患。8.《国网怀宁县供电公司关于500kv双岭至安庆三输电线路工程即将启动带电的报告》，证明怀宁县凉亭乡人民政府拆除原告房屋属情况紧急；9.补偿安置费用一览表、转账凭证两份、证明一份，证明怀宁县凉亭乡人民政府支付原告拆迁补偿安置费用。 以上证据均已随卷移送本院。各方当事人的质证意见同一审意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人强制拆除涉案房屋的行为是否合法。实施土地及房屋征收均应当遵循“先补偿，后搬迁”的原则，即行政机关应先通过与被征收人签订征收补偿协议或作出征收补偿决定的方式解决补偿问题后，才可以要求被征收人进行搬迁。本案中，上诉人在既未与被上诉人签订征收补偿安置协议，又未作出征收补偿决定的情况下，即对涉案房屋实施拆除，明显违反法定程序。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条的规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，应当申请人民法院强制执行。本案中，上诉人在无强制执行权的情况下，直接对涉案房屋实施拆除，亦超越法定职权。上诉人主张其强制拆除涉案房屋是因输变电线路即将启动带电，可能对被上诉人人身财产安全造成威胁。对此，本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条的规定，发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。本案中，上诉人主张的输变电线路即将启动带电并不属于不可控的突发事件，不适用上述法律规定，且即便出现上述突发事件，也应严格按照法律、行政法规的有关规定执行，行政机关不能以情况紧急为由规避应当履行的法定程序。故上诉人关于其拆除行为合法的上诉理由不能成立，本院不予支持。 一审法院认定怀宁县公安局未参与房屋强制拆除，不是本案的适格被告，上诉人、被上诉人对此均未提出异议，本院予以支持。需要指出的是，经一审法院释明，被上诉人在一审期间自愿撤回了对怀宁县城市管理局、怀宁县自然资源和规划局、安庆市怀宁县生态环境分局的起诉，从一审庭审情况看，一审法院已实际同意了被上诉人的撤诉申请，同时在裁判文书中对此也有所叙及，但是其并未作出准予撤回起诉的书面裁定，且在裁判文书中依然将上述三行政机关列为共同被告，审理程序存在瑕疵。因该程序瑕疵未对裁判结果产生实质影响，为避免程序空转，减少当事人诉累，故本院仅在此予以指正。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人怀宁县凉亭乡人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 明 审判员 徐珂可 审判员 刘 鑫 二〇二〇年五月十八日 法官助理储芳龄 书记员王岚 附：本判决适用的相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……