安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终491号 上诉人(一审被告)安庆经济技术开发区管理委员会，住所地安徽省安庆市迎江区创业路皖江高科C1楼。 法定代表人吴三九，该管委会主任。 被上诉人(一审原告)安庆市吉捷建筑装饰工程有限责任公司，住所地安徽省安庆市墨子巷10号楼。 法定代表人陈桂杰，该公司经理。 一审第三人安庆市园林管理处，住所地安徽省安庆市湖心中路3号。 法定代表人陈仁雨，该管理处主任。 上诉人安庆经济技术开发区管理委员会因诉安庆市吉捷建筑装饰工程有限责任公司诉其非法占用土地一案，不服安徽省安庆市中级人民法院(2019)皖08行初122号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 安庆市吉捷建筑装饰工程有限责任公司向一审法院诉称，1997年7月14日，原安徽省土地管理局向原告核发庆国用（97）字第130号土地使用权证，该地块坐落于我市十里乡，地号Ｃ-02-02-159，批准用地面积5349.82㎡，用途为经营。2019年8月，原告得知被告在上述地块上实施了公共绿化，期间原告并未收到任何单位下达的口头、书面通知。2019年8月27日，原告函告被告停止侵权并返还土地，但至起诉时，被告无任何回应。根据物权法第四条关于“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”的规定。原告已合法取得上述地块的使用权，被告在未经原告同意的情形下，对该地块进行占用、使用，已侵犯了原告的合法权益。为维护自身土地合法使用权，特诉至法院，请求判决：1、确认被告侵占原告名下庆国用（97）字第130号土地使用权证地块（坐落于十里乡，地号Ｃ-02-02-159，批准用地面积5349.82㎡）的行为违法；2、判令被告对上述地块恢复原状并返还原告。 一审法院审理查明，1997年7月14日，原告取得庆国用（97）字第130号国有土地使用证，该证载明：土地使用者为吉捷公司，地址位于郊区××罗冲村，地号为Ｃ-02-02-159，批准使用期限为长期，用途为经营，用地面积为5349.82㎡。原告取得上述国有土地使用权后未开发利用，该地块始终处于荒地状态。2015年11月16日，安庆市人民政府发布《关于6号游园（集贤路北入口绿地）景观工程建设的通告》（宜政秘〔2015〕158号），决定实施6号游园（集贤路北入口绿地）景观工程。该公告载明工程建设在依法办理有关手续后，由市园林管理局组织施工，工程建设范围内涉及的征迁、清障工作由辖区人民政府组织实施。此后，安庆××××区管委会在未查明土地权属的情况下，即将原告拥有使用权的上述证载国有土地作为集体土地予以征收，后又将该地块交付安庆市园林管理处实施6号游园（集贤路北入口绿地）景观工程。该工程目前已经完工，涉案地块已全部被用于城市景观绿化。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案中，安庆市人民政府发布的《关于6号游园（集贤路北入口绿地）景观工程建设的通告》明确载明涉案工程建设范围内涉及的征迁、清障工作由辖区人民政府组织实施。第38号《安庆市人民政府专题会议纪要》也要求“土地由各辖区自行征收，费用由各辖区自行承担”。由此可见，本案中作出占用土地行为的行政机关是安庆××××区管委会，安庆市园林管理处仅负责在安庆××××区管委会交付的土地上组织施工。因此，安庆××××区管委会是本案的适格被告。 《中华人民共和国物权法》第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。本案中，被告在实施征迁、清障工作过程中，在未查明涉案地块性质、权属，且未与原告沟通协商的情况下，即将原告拥有土地使用权的涉案地块交由他人使用，该行为明显违法。被告认为原告存在骗取土地登记的行为，涉案地块仍属于原集体经济组织所有。对此，该院认为，因该土地登记行为是否合法不属于本案审理范围，故该院不予置评，但是从现有证据看，原告持有的国有土地使用权证并未被依法撤销或者宣告无效。因此，被告的上述观点不能成立。 《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的……”。第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金……”。本案中，针对被告的行政侵权行为，原告要求被告恢复原状并返还土地，但是因为公共利益需要，涉案地块已被用于6号游园（集贤路北入口绿地）景观工程建设并已完工，被告表示已无法恢复原状并返还土地。同时，在庭审中，原告也同意如不能恢复原状，可以按照国有土地使用权收回的形式给予补偿。因此，在涉案地块已实际无法返还的情况下，被告应积极采取补救措施，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款的规定给予原告补偿，以尽快弥补原告因被告实施的行政侵权行为而遭受的经济损失。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告安庆经济技术开发区管理委员会占用原告安庆市吉捷建筑装饰工程有限责任公司名下庆国用（97）字第130号地块（证载地址：郊区××罗冲村，证载面积：5349.82㎡）的行政行为违法；二、责令被告安庆经济技术开发区管理委员会在本判决生效之日起60日内采取补救措施。 安庆经济技术开发区管理委员会上诉称，1997年3月，被上诉人与村里签订征地协议书，4月23日，被上诉人与村民委员会达成补偿协议，称前述征地协议只作为上报审批使用，具体征地事宜以正式签订协议为准。但此后，被上诉人一直未与村里签订正式协议，其凭上述协议骗取了土地登记。因此，本案应当中止审理，等待上诉人对被上诉人是否骗取土地登记行为及闲置土地行为进行调查后，才能依法确认上诉人是否违法以及是否采取补救措施。请求二审法院撤销一审判决。 安庆市吉捷建筑装饰工程有限责任公司未向本院提交书面答辩意见。 一审被告安庆经济技术开发区管理委员会向一审法院提举下列证据：证据一：统一社会信用代码证，证明被告主体身份信息。证据二：1、《安庆市人民政府关于6号游园（集贤路北入口绿地）景观工程建设的通告》（宜政秘〔2015〕158号）网页版；2、绿化总平面图，证明案涉土地位于6号游园景观工程项目用地范围内，该景观工程由市政府颁布建设通告决定实施，市园林管理局负责具体组织实施。证据三：1、《征地协议书》；2、《协议》；3、罗冲社居委出具的《情况说明》，证明被答辩人未与原罗冲村委会签订正式征地协议，也未支付罗冲村征地费用，系骗取土地登记。证据四：1、《6号游园（集贤路北入口三角岛绿地）土地分类面积表》；2、《安庆市重点工程项目征地包干费用复核确认报表》；3、付款回单；4、行政事业单位资金往来结算票据；5、大额来帐凭证。 一审第三人安庆市园林管理处向一审法院提交以下证据：证据一：安庆市园林管理局与杭州市园林绿化股份有限公司施工合同；证据二：《关于安庆市2017年城区绿化景观提升工程施工管养一体化项目建设的通告》（宜政秘〔2017〕75号）；证据三：《安庆市人民政府专题会议纪要》第38号。 一审原告安庆市吉捷建筑装饰工程有限责任公司向一审法院提交下列证据：证据一：原告工商信息、法定代表人身份证明，证明原告的工商营业信息。证据二：《国有土地使用权证》，证明1997年7月14日，原安徽省土地管理局向原告核发庆国用（97）字第130号土地使用权证，该地块坐落于我市十里乡，地号Ｃ-02-02-159，批准用地面积5349.82㎡，用途为经营。证据三:土地现状照片，证明被告在上述地块上实施了公共绿化。证据四：申请停止侵权的函、邮寄凭证，证明2019年8月27日，原告函告被告停止侵权并返还土地。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案系安庆市吉捷建筑装饰工程有限责任公司诉安庆经济技术开发区管理委员会侵占土地违法，一审法院确认被诉行为违法并责令该管理委员会采取补救措施。安庆经济技术开发区管理委员会不服提起上诉，本案争议的焦点问题是其上诉理由是否能够成立。 一、安庆经济技术开发区管理委员会上诉称，安庆市吉捷建筑装饰工程有限责任公司使用虚假资料骗取土地登记，认为土地登记的过程不合法。 安庆市吉捷建筑装饰工程有限责任公司向一审法院起诉时，提供了庆国用（97）字第130号国有土地使用证的复印件，一审法院在审理期间依职权到不动产登记机构了调取了相应的《土地登记卡》，土地登记卡与上述国有土地使用证相吻合，权利人均为安庆市吉捷建筑装饰工程有限责任公司。安庆经济技术开发区管理委员会对上述土地登记卡的真实性无异议，但认为安庆市吉捷建筑装饰工程有限责任公司使用虚假资料骗取了土地登记。对此本院认为，安庆经济技术开发区管理委员会如认为该土地登记的取得不合法，应当依法进一步采取行政措施，在该国有土地使用权证未被依法撤销或宣告无效的情况下，安庆经济技术开发区管理委员会的上诉理由不能成立。并且该管委会在行政程序中、一审审理中、一审审理后，本案审理中均未采取进一步的措施，因此安庆经济技术开发区管理委员会要求中止审理本案，等待该管委会进一步处理后，再恢复审理的理由亦不能成立。 二、安庆经济技术开发区管理委员会上诉称，涉案土地涉嫌闲置土地，是否采取补救措施，尚需等待进一步处理。 一方面关于闲置土地问题，不能仅凭单方的主张，上诉人应当提供相应的证据，并作出相应的处理决定；另一方面一审法院责令安庆经济技术开发区管理委员会采取补救措施，正是尊重了行政机关的首次判断权和行政裁量权，保持了司法审查的克制性，一审判决并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人安庆经济技术开发区管理委员会的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安庆经济技术开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年五月十五日 法官助理王劲 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。