广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤0606行初78号原告佛山市顺德区杏坛镇昌教村民委员会魁基村民小组,住所地佛山市顺德区杏坛镇昌教村。负责人林伟广。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人黄炳坚，该局顺德分局工作人员。委托代理人覃春曙，广东君惟律师事务所律师。原告佛山市顺德区杏坛镇昌教村民委员会魁基村民小组诉被告佛山市自然资源局行政协议一案，原告佛山市顺德区杏坛镇昌教村民委员会魁基村民小组于2020年1月6日向本院提起行政诉讼，本院于同日依法受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭审理了本案。本案现已审查终结。原告诉称，2019年6月21日，原告通过EMS向佛山市自然资源局顺德分局提交政府信息公开申请,请求公开原佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称顺德国土局）与佛山市美的房地产发展有限公司关于佛山市顺德区************块的《佛山市国有建设用地使用权出让合同》；顺德国土局与佛山市万科置业有限公司关于佛山市顺德区************块的《佛山市国有建设用地使用权出让合同》。2019年7月4日，原告查收被告通过EMS寄出的佛自然资顺依公开〔2019〕97号《政府信息公开答复书》，获悉其名下曾以兴建义务教育设施为由强征的集体土地中65811.46平方米被用于建设商品房及配套商铺，合计以13.2亿元出让与佛山市美的房地产发展有限公司、佛山市万科置业有限公司，其中出让给佛山市美的房地产发展有限公司的合同编号为440606-2017-002929《佛山市国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）,该答复虽未提供上述合同的复印件，但答复了合同的签订主体、合同编号、合同标的物所在地及面积、合同标的物的用途及年限、合同标的款及合同签订日期。此前，原告仅知其于2009年10月被强征的190.887亩集体所有土地系“作为公立学校杏坛新中心小学及配套工程建设”，即公益教育建设。因此，原告认为，《出让合同》的标的物即佛山市顺德区************、二号地系违法征地，《出让合同》的标的物来源违法，《出让合同》的签订违法，应当依法撤销。本案的案件事实与理由，概述如下：一、《出让合同》的标的物属于顺德国土局违法征用原告属下的集体农用地，佛山市顺德区杏坛镇土地发展公司（以下简称杏坛土发公司）与佛山市顺德区杏坛镇昌教股份合作经济社（以下简称昌教股份社）、昌教村新街村民小组、原告共同签订的《征地协议书》违法。1.原告属下的位于杏坛镇******190.887亩集体农用地(含涉案土地)系被违法征收。2009年，昌教股份社向原告发出的《征地告知书》，该《征地告知书》表明原告名下的杏坛镇****土地供190.887亩土地拟被征收，并转为作国有建设用地，用途“作为公立学校杏坛新中心小学及配套工程建设”，征收方为杏坛土发公司，非土地行政主管部门；该公告并未告知征用地190.887亩土地是否经过土地行政主管部门批准、有无批文、征地的红线范围、补偿方式及安置等情况。征用原告的集体土地190.887亩一事，未经合法组织—召开—决议的村民决议程序下，未授权集体事项签约代表的情况下，2009年10月，杏坛土发公司公然违法与昌教股份社、佛山市顺德区杏坛镇昌教村民委员会（以下简称昌教村委会）签订了因建设杏坛镇中心小学（即新昌教小学）的项目的261.74亩集体所有土地的《征地协议书》。原告村民的《声明》显示，原告的户代表“本人在本《声明》附件即《征地表决书》上的签名是本人被征地方胁迫所签，非本人真实意思表示。特此声明”。2018年3月15日，据顺建信复〔2018〕79号《政府信息公开答复书》中显示，以兴建杏坛镇中心小学（即新昌教小学）为由的项目总工程建筑面积为28414.07平方米及配套设施建设的面积26255.23平方米，即新昌教小学及其配套设施建设总面积为28414.07㎡+26255.23㎡＝54669.3㎡，约合82.0035亩。2018年11月1日前后，佛山市顺德区公安局刑警大队就原告190.887亩土地的违法征地强迫村民非真实意愿表决事项采取实地调查、询问并记录，找到违法征地时受到人身或和财产威胁的部分村民配合调查，询问场所在昌教村委会办公楼室内。2019年2月23日，原告收悉广东省自然资源厅的粤自然资公开告知〔2019〕65号《关于政府信息公开申请的答复》，该答复述明“顺德区杏坛镇新昌教小学(位于顺德区杏坛镇***)的征地批复不存在”。2019年7月4日，原告收到被告作出的佛自然资顺依公开〔2019〕97号《政府信息公开答复书》，方获悉其名下曾被以兴建义务教育设施为由强征的涉案土地被用于建设商品房及配套商铺，合计以13.2亿元出让与佛山市美的房地产发展有限公司、佛山市万科置业有限公司。该答复正文部分回复了《出让合同》的签订主体、合同编号、合同标的物所在地及面积、合同标的物的用途及年限、合同标的款及合同签订日期；该答复未附上《出让合同》。《出让合同》为格式合同，合同格式条款部分固定，原告在佛山市顺德区人民政府官网查询，获悉《出让合同》的空白合同全文。2.依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，除了农村集体和个人为了兴建乡镇企业或者村民住宅外，禁止任何单位和个人使用农民集体所有的土地进行建设。当建设单位确实需要使用农村集体所有的土地时，必须经过土地管理主管部门批准，通过国家征用将农村集体所有的土地转化为国家所有的土地，然后通过出让或者行政划拨方式取得国有土地使用权；《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第五十三条、《中华人民共和国合同法》第四十八条规定，我国的农村用地征收程序规定，对农用地的征收的具体负责人须是国土资源主管部门。《中华人民共和国土地管理法》第二十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征用土地公告办法》第三条、《中华人民共和国物权法》第五十九条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条、第二十四条等相关法律法规的规定，在广东省国土资源厅未审批且至今仍未批准前，非土地行政主管部门的杏坛土发公司擅自向昌教股份社发起征地，称公益教育建设所需，强行直接征收位于原告名下的190.887亩集体农用地(含涉案土地65811.46平方米)，越权签订《征地协议书》，征用后对土地的用途与协议不符。杏坛土发公司对原告名下190.887亩集体农用地系未批先征、未批先签、改变用途、非法强征、少用多征竞合的违法征地行为，其签订的协议违法。3.涉案土地的取得源于上述《征地协议书》，而该协议的签约方杏坛土发公司违反了《中华人民共和国合同法》的遵纪守法原则，该协议属于《合同违法行为监督处理办法》的违法合同情形。本案中，涉案土地的取得源于上述《征地协议书》，该《征地协议书》系集体农用地被违法强征的情况下签订的，严重损害原告的集体经济利益；杏坛土发公司违反了《中华人民共和国合同法》第七条规定，该协议属于《合同违法行为监督处理办法》第二条、第六条规定的违法合同情形。因此，违法的《出让合同》自始无效，同时应当依法撤销。二、顺德国土局隐瞒了土地来源系违法征收而与佛山市美的房地产发展有限公司签订的《出让合同》存在重大误解，违背了《中华人民共和国合同法》的诚实信用原则，以涉嫌违法取得的土地为标的签订的合同违法。鉴于涉案土地来源系违法征地所得，顺德国土局的行为违反了《出让合同》第三条的规定，因此，顺德国土局与佛山市美的房地产发展有限公司签订的《出让合同》存在隐瞒事实，违背了诚实信用原则，以违法取得土地为标的签订的合同违法，《出让合同》签订无效，依法应当予以撤销。三、《出让合同》标的物系顺德国土局以建设商品房及配套商铺用途出让，但杏坛土发公司并未因住房建设规划需要向原告告知征用，并未经过合法的住房建设为由的征地程序，因此，《出让合同》标的物来源违法，《出让合同》违法，应当依法予以撤销。经当地相关行政部门反映，佛山市顺德区杏坛镇人民政府与杏坛土发公司并未就涉案土地因城镇规划改居住用地及商业用地为由向昌教股份社发出关于涉案土地的征地告知(具体的地块用途及规划)，因此昌教股份社也并未就城镇规划改居住用地及商业用地需要向原告发出征地告知，原告更未以城镇规划改居住用地及商业用地需要组织召开村民会议、决议。原告所在的农村农业部门及人民政府均表示不存在以城镇规划改居住用地及商业用地为由向昌教股份社及下属的村民小组实施征地的文件。经查，顺德国土局分别于2011年12月19日向广东省国土资源厅就顺德区2011年度第六十七批次城镇建设用地（面积4.9697公顷）呈报的《一书二方案》中的《建设用地项目呈报说明书》所述“拟开发地块名称或编号—095053—H100（杏坛镇城镇建设用地）；开发面积—4.9697公顷；开发用途—居住用地”；于2012年6月26日向广东省国土资源厅就顺德区2012年度第九批次城镇建设用地呈报的《一书二方案》中的《建设用地项目呈报说明书》所述“拟开发地块名称或编号—095053—H003（杏坛镇城镇建设用地）；开发面积—2.7864公顷；开发用途—居住用地”。经查，涉案土地来源的违法征地协议，鉴于涉案土地系违法征地所得，目前却处于商用住宅楼拟交楼阶段，依据《国土资源行政出处罚办法》第四条的规定，应当责令限期拆除或对违法征地方采取其他有效的行政处罚。综上，涉案土地来源系原告被违法征收所得，对应的征地协议系违法签订，《出让合同》属于《合同违法行为监督处理办法》第二条的情形且违反了第六条的规定，严重侵害了原告的集体经济利益，造成了深远且恶劣的社会影响，为了原告的合法、正当的权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定及第十八条的规定，特向法院提起行政诉讼，望及时予以立案受理，并请依法公开开庭审理，作出公正的判决。请求法院判决：确认《出让合同》违法并予以撤销。原告在诉讼中提供了下列证据材料：佛山市顺德区杏坛镇昌教村民委员会证明、林伟广的当选证书、广东省佛山市顺德区杏坛镇昌教村魁基村民小组与会村民信息表、佛山市顺德区杏坛镇昌教村委会魁基村民小组股民名册、被告的统一社会信用代码公示查询、土地证书、魁基队分红分配、佛山市顺德区杏坛镇昌教村委会魁基村民小组会议决议2份、立案情况说明、原告部分股民的身份证复印件、佛自然资顺依公开〔2019〕97号《政府信息公开答复书》、《征地告知书》、《征地协议书》、声明46份、顺建信复〔2018〕79号《政府信息公开答复书》、顺德区建设工程招标公告、顺德区建设工程中标通知书、粤自然资公开告知〔2019〕65号《关于政府信息公开申请的答复》、《佛山市国有建设用地使用权出让合同》（空白）、《一书二方案》2份、2017佛山市顺德区杏坛英杰思国际幼儿园教师招聘1名公告。被告辩称，一、本案原告主体不适格，依法应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条规定，公民提起行政诉讼的法定条件是“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民”。本案当中，原告并非涉案《出让合同》的签约方或当事人，明显与《出让合同》不具有法律上的利害关系。另据《中华人民共和国物权法》第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”的规定。本案中，涉案《出让合同》所涉土地在出让前已依据《关于顺德区2011年度第六十七批次城镇建设用地的批复》，被依法征收为国有土地，原告不再享有案涉土地的所有权或使用权，其与后续的国有建设用地使用权出让行为不具有利害关系。二、原告的诉讼理由没有事实和法律依据。原告提起的诉讼理由实质是认为2019年12月9日杏坛土发公司与昌教股份社、杏坛镇昌教村委会签订的《征地协议书》违法。原告曾将顺德国土局列为被告，就该《征地协议书》向佛山市顺德区人民法院提起行政诉讼，案号为（2017）粤0606行初1405号，经二审、再审，最终被裁定驳回起诉。原告在与案涉《出让合同》没有利害关系的情况下，以《征地协议书》违法为理由提起诉讼，属于对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围。综上所述，本案原告主体不适格，原告的诉讼理由没有事实和法律依据，请法院依法裁定驳回原告起诉。被告在诉讼中提供了下列证据材料：被告的统一社会信用机构代码证、《出让合同》（节选）、粤国土资（建）字〔2012〕750号《关于顺德区2011年度第六十七批次城镇建设用地的批复》、（2017）粤0606行初1405号《行政裁定书》、（2018）粤06行终181号《行政裁定书》、（2018）粤行申891号《行政裁定书》。经审查查明，涉案土地位于昌教股份社范围内，原土地性质为集体农用地。2012年8月20日，涉案土地已经通过粤国土资（建）字〔2012〕750号《关于顺德区2011年度第六十七批次城镇建设用地的批复》，经广东省人民政府批准同意征收为国有建设用地。2017年10月27日，顺德国土局与佛山市美的房地产发展有限公司签订《出让合同》，受让人为佛山市美的房地产发展有限公司，《出让合同》对出让位置、宗地面积、出让用途、出让年限等作出约定。另查，涉案地块已于2009年12月9日、2011年9月20日由杏坛土发公司与昌教村委会、昌教股份社签订了《征地协议书》及《征地补充协议书》，约定政府部门征收涉案土地227.6209亩（其中魁基队占166.8783亩），并由杏坛土发公司支付昌教村委会、昌教股份社的青苗补偿费及征地补偿款，该协议有包括当时原告组长在内的其他村民小组长签名确认。原告不服该《征地协议书》，于2017年12月1日向本院提起行政诉讼，要求确认该协议及《征地补充协议书》中原告属地的190.887亩土地部分无效并撤销上述合同中杏坛土发公司对原告的190.887亩土地的集体所有权的征收行为。本院于2018年1月22日作出（2017）粤0606行初1405号《行政裁定书》，裁定驳回原告的起诉，该案经过二审、再审，均维持原判。再查，因佛山市政府机构改革，组建佛山市自然资源局，原顺德国土局不再保留，该局国土管理等职能由被告在顺德区设立分局承接。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”本案中，涉案土地于2012年8月20日已经被广东省人民政府批准同意征收为国有建设用地，根据《中华人民共和国物权法》第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”的规定，涉案土地从被有权机关批准征收之日起，原告便不再享有涉案土地所有权或使用权，其与涉案土地不具有利害关系。另外，原告也不是被诉《出让合同》的相对方，《出让合同》对原告的合法权益明显不产生实际影响。从原告的起诉状内容反映，原告提起本案诉讼的目的主要是认为杏坛土发公司与昌教村委会、昌教股份社对涉案土地签订的《征地协议书》、《征地补充协议书》及国土部门对涉案土地征收程序违法，但原告已于2017年12月1日向本院提起行政诉讼，要求确认该协议及《征地补充协议书》中原告属地的190.887亩土地部分无效并撤销上述合同中杏坛土发公司对原告的190.887亩土地的集体所有权的征收行为。该案经过两审终审及再审，裁定驳回原告的起诉及再审申请，该案已发生法律效力，现原告再针对涉案土地的《出让合同》提起行政诉讼，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，本案原告的诉讼行为已经背离了要求救济受侵害的合法权益这一诉讼本旨，明显无诉的利益。综上，本案原告认为顺德国土局与佛山市美的房地产发展有限公司签订的《出让合同》违法并要求予以撤销而提起行本案行政诉讼，不具备原告的主体资格，被诉《出让合同》对原告的合法权益明显不产生实际影响，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定提起诉讼应当符合的条件，应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告佛山市顺德区杏坛镇昌教村民委员会魁基村民小组的起诉。本案不收取受理费（原告佛山市顺德区杏坛镇昌教村民委员会魁基村民小组已预交的受理费50元，原告可在本裁定书发生法律效力后向本院申请退回）。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审判长  李海昌审判员  郑旭辉审判员  许海霞二〇二〇年四月九日书记员  钟 慧