河南省潢川县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫1526行初36号原告吕守江，男，1967年3月25日出生，汉族，住河南省固始县。委托代理人吴定军，男，河南文赢律师事务所律师，代理权限为一般代理。被告固始县方集镇人民政府，地址：固始县方集镇正方大道66号。法定代表人岳先友，男，该镇镇长。委托代理人梅龙生，男，该镇副镇长，代理权限为特别授权。委托代理人宋俊丽，女，河南振蓼律师事务所律师，代理权限为一般代理。第三人安徽荣发房地产开发有限公司（原安徽省六安市荣发房地产开发有限责任公司），地址：安徽省六安市霍邱县城关。法定代表人尹可文，男，该公司董事长。委托代理人尹若玉，男，1969年10月12日出生，汉族，住安徽省霍邱县，该公司副经理，代理权限为一般代理。原告吕守江诉被告固始县方集镇人民政府（以下简称：方集镇政府）不服行政拆除通知一案，原告吕守江认为被告固始县方集镇人民政府行政行为损害了其合法权益为由，向固始县人民法院提起诉讼；信阳市中级人民法院将该案指定本院审理。本院受理该案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告吕守江及其委托代理人吴定军，被告固始县方集镇人民政府委托代理人梅龙生、宋俊丽，第三人安徽荣发房地产开发有限公司（以下简称：安徽荣发公司）委托代理人尹若玉均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告诉称，2009年8月17日，原告在安徽省六安荣发房地产开发公司处购买房屋地基，并与其签订了《金色家园地基认购协议书》，该协议书约定：“吕守江认购的房屋地基为正方大道路，坐东朝西，公厕向南24米处（从公厕南盖板50公分处起向南延伸24米）”。该房屋地基面积为480㎡，总金额208,421元。该协议签订后，原告按协议约定一次性付清了购买地基款。原告在接收到安徽省六安荣发房地产开发公司的房屋地基后，于2010年下半年动工建房时，通知该公司派其单位工作人员陈家乐和一个张姓人员到现场定位和放线。由于当时原告资金周转不开，只建了三间楼房，剩余地基未建房。2013年初原告再次建房时，受到了被告的阻挠，被告说是安徽省六安荣发房地产开发公司卖错了，这是政府规划的道路。因此在2013年10月30日，原告对安徽省六安荣发房地产开发公司提起诉讼，后来经固始县人民法院委派董法官赶往安徽省六安荣发房地产开发公司查证和从规划局调取的“信阳市人民政府土地管理文件（2006）226”号文证实了此处并非道路，该地皮是合法的房屋地基，认定合同真实、合法、有效。《金色家园地基认购协议书》受法律保护。后来经原告和被告协商，被告决定以后开发政府用地时和原告认质定价，换取原告地基作为道路。2014年4月，徐家友、涂长胜等人在独山社区洪营村民组购买了二百多亩土地作为新型农村建设，搞房地产开发。同年4月，此项目开工，为扩通道路，拍高地皮价格，被告承诺道路修好后给原告赔偿，如果不赔偿，原告可以在上面建房。同年9月，原告找被告兑现承诺，被告却一再推脱，说2015年3月底之前定赔偿。等到2015年3月，被告还是未履行承诺。同年9月，原告实在没办法就在地基上面，开发商非法占用的道路上建房。墙砌一米五高时，开发商徐家友找原告调解，承诺原告等镇领导来协商后给予赔偿，后开发商涂长胜在原告不知情的情况下，将原告砌的墙推到。原告只能重建，后又被开发商在原告因身体不适住院期间偷偷拆了，事情从始至终没有得到解决。2016年底开发商违法毁坏原告地基门口的绿化带，并且开发商涂长胜与原告发生肢体冲突导致原告轻伤二级。等原告住院回来后地基的事仍然没有得到解决，原告只好再次建房，墙砌一米多高时，被告以无证先建为由又强行推了。原告只好写申请报批，多次无果。期间被告也多次委派分管土地的镇长以原告的地基在新农村建设规划中被规划成了道路为由，找开发商协商对原告进行赔偿，开发商却总是不予理睬，被告也以开发商不予理睬为由，对原告既不赔偿，也不审批。后来原告得知开发商当时购买的土地是向大家借款后购买的，现土地已被开发商和其借款者分完，已经没有土地可用于赔偿原告，原告自知赔偿没有希望，只好重新建房，现在第一层眼看就要完工了，2018年11月2日被告又向原告下了施工拆除通知。原告认为被告的行为损害其合法权益，请求依法撤销被告方集镇人民政府2018年11月2号对原告下的施工拆除通知书，向原告颁发准建证并赔偿原告2013年-2019年7年间所有损失。庭审中，原告变更其诉讼请求为：1、撤销被告作出的《施工拆除通知书》；2、依法确认土地合法使用权。原告在庭审中向本院提供以下证据：1、金色家园地基认购协议书一份，甲方是第三人安徽省六安荣发房地产开发公司，乙方是原告吕守江。2、2006年8月5日，固始县方集镇人民政府与安徽省六安市荣发房地产开发有限责任公司签订的《方集镇正方大道南延及教育路东延预出让协议书》一份，以及附件1.1方集镇街道正方大道南延开发示意图、附件1.2方集镇街道教育东路开发示意图、附件2.1以及附件2.2。3、被告对吕守江作出的《施工停建通知书》及《施工拆除通知书》。4、从固始县人民法院调取的原告于2013年10月起诉安徽省六安市荣发房地产开发有限责任公司的民事诉讼相关材料。5、原告与被告工作人员的通话录音记录。6、信政土（2006）226号《信阳市人民政府关于固始县第二批补办乡镇农用地转为建设用地的批复》。被告固始县方集镇人民政府在庭审中辩称：一、原告请求被告履行法定义务的诉讼请求不明确，原告吕守江在方集镇独山社区正方大道搭建的房屋系违法建筑。1、原告建筑的房屋是未经规划土地主管部门批准，未领取建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证，擅自搭筑的建筑物。2、原告所搭建的（11.2米×20米）建筑占用的是我乡镇已规划为公共场所、公共设施用地的20米公共通道。二、原告的诉讼已经超过法定起诉期限，依法应当驳回原告的诉讼。针对原告私自开工搭建，占用公共通道的行为，被告等相关单位及负责人已经对其违法违规行为多次进行告知及规劝，并向其解释说明和教育。但是原告一意孤行，不愿意通过合理途径来维护自己的权益。被告先于2017年8月21日向其送达了《施工停建通知书》，告知其施工必须办理相关规划报批手续，要求其停止施工；但是原告截至2018年年底一直没有取得相关的建设工程规划许可证。2018年11月2日，被告通过多方调查核实，确认原告所搭建的房屋系违法建筑，随后向原告下达了《施工拆除通知书》。依据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，原告于2018年11月2日收到该份限期拆除通知，2019年3月27日才向固始县人民法院提起诉讼，已经超出了法定的起诉期限，依法应当裁定驳回原告的诉讼。三、根据原告在行政诉讼状中自认的事实：原告陈述起诉书的内容第四段，原告在行政诉讼状中陈述事实和理由时自认是开发商非法占用的道路上建房；第五段，从原告起诉书自认的内容，原告方争议的地基是非法占用的道路，原告也曾经多次跟开发商协商，但是开发商没有赔偿，所以才引发本案的行政诉讼，因此原告的诉状请求是不合理也是不合法的。请求驳回原告的诉讼请求。被告固始县方集镇政府向本院提交如下证据：一、2006年1月19日，固政文（2006）7号固始县人民政府关于同意《方集镇总体规划（2005-2020）》的批复；二、2006年8月5日，方集镇人民政府与安徽省六安市荣发房地产开发有限责任公司签订的《方集镇正方大道南延及教育路东延出让协议书》，以及附件1.1方集镇街道正方大道南延开发示意图、附件1.2方集镇街道教育东路开发示意图、附件2.1以及附件2.2；三、2006年11月13日，固政文（2006）228号固始县人民政府关于同意方集镇正方大道南延段及教育路东、龙头大道建设使用集体土地的批复；四、2006年12月31日，信阳市人民政府土地管理文件信政土（2006）226号文件以及附件，证明开发处的土地已备案；五、2007年4月12日，方集镇正方大道南延段及教育路东、龙头大道取得《建设用地规划许可证》；六、2007年4月30日，固政文（2007）107号《关于同意固始县闽王新村等项目使用集体土地的批复》以及附件；七、2007年5月28日，方集镇正方大道南延段及教育路东、龙头大道取得《建设用地批准书》。以上证据证明原告所诉争的土地在原告购买之前已经被规划为公共道路。原告从安徽省六安市荣发房地产开发公司购买的地皮不是建房用地，系出卖方的责任。八、固政文（2006）7号关于同意《方集镇总体规划（2005-2020）》的批复文件及其他材料；九、固政文（2006）228号文件，固始县人民政府关于同意方集镇正方大道南延段及教育路东、龙头大道建设使用集体土地的批复及相关材料；以上两份证据均由固始县人民政府档案室调取，和被告保存的证据一、三一致。十、被告和第三人开发路面的结算情况，附的有面积、预算和表格，证明图是双方关于开发道路结算图，不是道路规划图，因为依据城乡规划法规定，经过政府备案的规划是不能随意更改的，被告不存在变更城镇规划。十一、2017年8月21日下达的施工停建通知书，因原告拒绝签字，由执法人员注明。第三人安徽荣发公司辩称：对原告提供的2009年8月17日签订的金色家园地基认购协议书是有效的，也经固始县人民法院调查取证，证明这个协议是合法有效真实的，在原告购买地基后，被告找我们来变更政府的行政规划进行调整，我们认为原告所依法购买的土地是受合法保护的。原告买房在前，被告规划在后。被告应给原告合理的补偿再进行规划，不应损害原告的合法权益。第三人安徽荣发公司在庭审中未向法庭提交证据。本院依法调取以下证据：一、固始县房管所存档的刘连保（××）的房产档案。二、花少英、洪作发、蔡玉建询问笔录。经原告申请，本院通知蔡玉建出庭作证称：我之前所做的证言是真实的。我知道荣发公司和方集镇政府签订道路开发协议时在正方大道上有规划一20米的通道，具体的通道位置我不知道。当时金色家园项目部欠我的钱，我为荣发公司在龙头大道盖房子，开发商以房子抵我的工程款，我把房子卖给了吕守江。原告对被告的证据质证意见如下：1、原告是从合法的开发商手中购买土地，购买合同的原告应该拥有购买土地的合法使用权。2、被告提交的第二组证据的第八页规划图是前期规划图，后期规划图经过修改变更，变更后涉案土地应该是没有道路规划。3、第十组证据说明在2008年5月30日被告将正方大道的道路变更，变更后的规划图应该跟结算图纸是一致的。第三人对被告的证据质证意见如下：对被告第八、九组证据真实性没有异议，不能达到其证明目的。固政文228号文件没有详细的规划，而我方与原告签订的文件是以教育路以南的道路，向西是被我们荣发公司修好的；第十组证据结算图根本案没有关联性，涉案的原告土地在正方大道跟规划的道路，而现在被告自己修建的向北道路无端的以南平移了20多米，导致侵犯了原告诉争土地。正方大道和宁安路是两条相交的斜线，不垂直。对规划图真实性没有异议。被告对原告的证据质证意见如下：证据1是复印件，真实性有异议，不能达到证明目的，原告与第三人的合同买卖有合同关系，并不能证明原告对涉案土地有合法使用权，因为土地使用权的归属应当是以合法有效登记的土地使用证为依据。证据2真实性无异议，对证明目的有异议，该合同显示的是被告与被三人关于正方大道的开发合同，附件1的规划图明确显示涉案土地是20米的公共通道，依据合同第三款第七项的协议，第三人应当对规划预留的通道按照合同附件1中所表明的位置进行预留，不得占用或改变位置，同时该合同显示签订日期为2006年8月5日，是在原告购买争议土地之前，因此该份协议书应当作为正方大道规划图，协议书盖的是合同专用章，该图纸是经过双方确认。证据3真实性无异议，《施工拆除通知书》虽是2018年11月2日对原告出具的，实际上在2017年8月21日我们已经给原告下达了《施工停建通知书》，因此被告方的拆除通知不违反法定程序。证据4真实性无异议，该组证据材料能够显示被告当时在开发方集镇正方大道时是经过县政府批准的，具体规划图以被告与第三人签订的附件协议书为准。对调查笔录的真实性无异议，但固始县人民法院混淆了2008年5月30日的图是路面结算表，图上的加章不是第三人合同章而是金色家园项目部的加章，因此该图纸只是双方修建道路的结算图，并不是原告所说的变更后的规划图。证据5真实性有异议，未提供纸质版，且与本案无关。第三人对原告的证据质证意见如下：证据1没有提供原件，真实性有异议。其他证据的真实性、合法性无异议，部分证据与第三人没有关联性。原告对本院依法调取的证据质证意见如下：第一组证据真实性没有异议，但与本案没有关联性。第二组证据的三份询问笔录真实性无异议，反证原告已经合法取得案涉土地合法使用权，是适格的原告诉讼主体。原告在买地皮时，公厕已经存在，本案涉案土地的具体位置，应该以公厕为基准。也说明了原告在此处建房不影响规划。被告对本院依法调取的证据质证意见如下：第一组证据没有异议。第二组证据中花少英、洪作发的询问笔录无异议，按照规划公厕不在这个位置，但镇政府跟荣发公司有协商，最终公厕建立在这个位置，应该是临时公厕。蔡玉建的询问笔录有异议，原告取得荣发公司的土地应当与荣发公司签订协议，未见委托蔡玉建的依据。经庭审质证，本院对原、被告以及第三人没有异议、且与本案相关联的证据予以确认。本案其他证据与本院查明事实一致的证据予以确认。经审理查明，2006年，为适应固始县方集镇经济发展及城镇建设的需要，经固始县政府及国土资源局同意，方集镇政府征用方集镇独山社区集体土地3.00公顷，作为正方大道南延段及教育路东、龙头大道建设使用。2006年8月5日，方集镇政府作为预出让方与第三人安徽荣发公司签订《方集镇正方大道南延及教育路东延出让协议书》，其中内附件1.1方集镇街道正方大道南延开发示意图显示教育路及正方大道交叉口以南有一处20米通道（现宁安路），公厕位置在20米通道以南，第二个6米通道以北。2008年5月30日，第三人安徽荣发公司与方集镇人民政府进行结算，其《集镇开发结算情况》中第1项载明：正方大道南延，合同长度819米，实际测量837.5米，余18.5米。结算图纸未显示宁安路东侧道路。2009年8月17日，安徽省六安荣发房地产开发公司与原告吕守江通过案外人蔡玉建（又名蔡建）签订《金色家园地基认购协议书》，吕守江认购的房屋地基为正方大道路，坐东朝西公厕向南24米处，从公厕南盖板50公分处向南延伸。该房屋地基（认购约定）面积480.2平方米。协议书第四条规定，乙方在下基础前必须通知甲方，由甲方直排专员前去定位，放线。乙方不得擅自下基础、不得越界，否则、造成的一切后果和产生的经济损失由乙方单方面负责承担全部责任。协议签订后，原告按协议约定一次性付清了购买地基款。2010年，原告在上述地基上建了三间楼房，底层占地面积约260平方米，其余合同内220平方米的地基未建房。2017年，原告在原建好房屋的北侧欲再次建房，但未取得《建设工程规划许可证》；被告于2017年8月21日向其送达了《施工停建通知书》，告知其施工必须办理相关规划报批手续，要求其停止施工；因原告再次建房，2018年11月2日，被告向原告下达了《施工拆除通知书》，望接此通知后立即停止施工，并限7日内自行拆除，否则，将依法执行，强制拆除。原告认为被告上述行为损害了其合法权益，诉至本院。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。据此，被告固始县方集镇人民政府对其辖区内乡村违法建设具有查处的法定职权。本案庭审中，原告变更诉讼请求，请求撤销《施工拆除通知书》，依法确认原告土地合法使用权。综合本案各方诉辩意见，本院认为应首先确定本案的审查范围问题，即原告诉求确认原告土地合法使用权是否属于行政诉讼审查范围。本院认为，根据我国土地管理法的相关规定，国家实行土地登记发证制度，依法登记的土地使用权受法律保护，由人民政府颁发的土地使用权证书是确认土地使用权归属的有效法定证件。本案中，原告未举证证明其向相关部门提交确权依据，仅凭与第三人签订的购买地基协议不能证明其对争议的土地享有合法的使用权。且人民法院不具有确认土地合法使用权的行政职责。该项诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，本院不予理涉。本案被诉《施工拆除通知书》系被告作出的责令原告限期拆除建筑物的行政决定，若原告逾期未予自行拆除，则面临强制拆除的后果，该行为属于可诉的行政行为范畴。故本案的争议焦点为：1、本案原告吕守江的起诉是否超过起诉期限；2、被告作出《施工拆除通知书》的事实是否清楚，程序是否有合法，是否损害原告的合法权益予以撤销。关于第一个争议焦点，被告在庭审中辩称原告的起诉超出《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定的法定起诉期限的意见。综合本案证据，被告以原告未办理合法规划手续、建房手续为由下达《施工停建通知书》、《施工拆除通知书》，其法定依据是《中华人民共和国城乡规划法》，而《中华人民共和国土地管理法》第八十三条适用于非法占用的土地上新建建筑物限期拆除的处罚决定，不适用于本案。且根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被告于2018年11月2日送达《施工拆除通知书》时未告知原告起诉期限及救济权利，原告于2019年3月27日提起行政诉讼时并未超过起诉期限。故被告关于原告起诉已超过起诉期限的辩称意见，本院不予采纳。关于第二个争议焦点，首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。以及第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。据此，原告在方集镇独山社区正方大道处建房，应当按照法律的规定履行相关报建手续。本案中，原告并未提交其依法取得的《乡村建设规划许可证》的证据。故，原告属于在未取得合法报建手续的前提下进行房屋建设，被告将其未批先建的建筑物认定为违章建筑并无不当。其次，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人或者其他组织合法权益的，应当在作出行政行为之前向当事人和利害关系人告知事实，并说明理由，听取公民、法人或者其他组织的意见。行政机关应当告知公民、法人和其他组织享有陈述意见的权利，并为公民、法人或其他组织提供陈述事实、表达意见的机会。根据本案现有证据，方集镇政府作出的涉案《施工拆除通知书》确认吕守江在涉案土地的建筑属于违法建筑并责令其限期拆除，逾期不拆除将强制拆除，上述通知明显不利于吕守江，并对其权利义务产生了较大影响，但方集镇政府在作出该《施工拆除通知书》前，既没有向行政相对人吕守江进行调查询问，让其陈述事实，听取其作出涉案行为的理由，也没有告知吕守江有表达意见及为自己辩护的权利，之后也未告知吕守江有提起行政复议或行政诉讼的救济权利，违反了行政行为应遵循的正当程序要求。因此，方集镇政府作出涉案《施工拆除通知书》程序违法，依法应予撤销。综上，原告吕守江诉被告固始县方集镇人民政府不服行政拆除通知一案，因被告作出的被诉行政行为程序违法，原告诉请合理部分，本院予以支持。对原告诉请确认土地合法使用权的请求，因不属于行政诉讼受案范围，本院不予理涉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：撤销被告固始县方集镇人民政府对原告吕守江作出的《施工拆除通知书》。本案诉讼费50元，由被告固始县方集镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。审 判 长  肖 燕人民陪审员  王道德人民陪审员  王金云二〇二〇年五月二十日书 记 员  彭姣姣