福建省福州市台江区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0103行初187号 原告福建西雅图置业有限公司，住所地闽清县闽江大道1号理想湾小区5-001室。 法定代表人陈文岩，总经理。 委托代理人马剑鹏，福建联合信实（福州）律师事务所律师。 被告闽清县市场监督管理局，住所地闽清县梅城镇西门街95号。 法定代表人薛霖烨，局长。 出庭机关负责人陈观浩，质监总工程师。 委托代理人阮国干，工作人员。 委托代理人黄其魁，福建学金律师事务所律师。 被告福州市市场监督管理局，住所地福州市仓山区南江滨西大道193号东部办公区8号楼8层。 法定代表人陈宗胜，局长。 委托代理人张永华，工作人员。 委托代理人徐婷婷，上海锦天城（福州）律师事务所律师。 原告福建西雅图置业有限公司（以下简称“西雅图公司”）诉被告闽清县市场监督管理局（以下简称“闽清市场监管局”）、福州市市场监督管理局（以下简称“福州市场监管局”）工商行政处罚决定一案，于2019年11月4日向本院提起诉讼。本院于同日受理并于同月15日向二被告送达起诉状副本及相关应诉材料。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案，原告西雅图公司的委托代理人马剑鹏，被告闽清市场监管局的质监总工程师陈观浩及其委托代理人阮国干、黄其魁，被告福州市场监管局的委托代理人张永华、徐婷婷到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月26日，被告闽清市场监管局对原告西雅图公司作出梅市场监罚字[2019]63号《行政处罚决定书》（以下简称“《决定书》”）。该《决定书》中认定：1、原告对其销售的商品房存在作引人误解的宣传行为，违反《中华人民共和国消费者权益保护法》第二十条第一款、《福建省房屋消费和权益保护条例》第七条，根据《福建省房屋消费者权益保护条例》第十九条第（二）项的规定和《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十六条第一款第（六）项的规定，决定：一、责令改正；二、处以500000元罚款。2、原告在销售商品房过程中构成格式合同侵害消费者权益的行为，违反《福建省实施办法》第四条、第二十七条第一款第（五）项的规定，根据《福建省实施办法》第六十条的规定，决定：一、责令改正；二、处以10000元罚款。 原告西雅图公司诉称，被告闽清市场监管局认定原告通过发布广告、向购房者发放置业计划户型图以及置业顾问口头介绍等方式对原告销售的楼盘进行“送一房、总是多一房”等引人误解的宣传、直接影响消费者购房意向，因此对原告处以500000元罚款及责令改正的行政处罚决定，该处罚决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误。被告闽清市场监管局认定原告发布误导购房者的广告证据不足。闽清县白中镇前坂村328号外墙的广告内容并未标明购房者可通过将采光井进行倒坪作为房间等违法方式对房屋进行扩建。被告闽清市场监管局陈述的广告宣传资料没有原告的盖章。原告系为了配合政府工作，避免群体事件发生而做出的相关笔录，仍不足以证明是原告发布的宣传资料。“闽清理想湾”业主因与本案结果具有直接利害关系，其询问调查笔录不应作为证据使用。原告与二期业主签订的《商品房买卖合同》第三条已明确约定商品房建筑面积、套内建筑面积及分摊共有建筑面积的大小，双方已对业主所购房屋面积进行约定。合同中“双方同意以下有关广告宣传资料作为本合同附件”的约定选项部分是打“×”，说明双方合同并没有将广告宣传内容作为合同约定部分，原告已向购房者表示所有购房事宜以双方的《商品房买卖合同》约定为准。附件六补充协议第七条约定，广告宣传资料仅供买受人参考，不视为出卖人的要约。所有的内容应当以政府的审批及双方的合同约定为准。商品房买卖合同是双方签字盖章确认，是双方的真实意思表示，对双方均有约束力。不存在任何广告作为双方商品房销售合同的附件或参考，不存在会误导购房者购房的广告。采光井作为全体业主共同共有部分，是用于采光和通风的，不允许擅自改建，这是任何购房者应当知晓的常识问题，购房者不应认为采光井是可以封闭式用的，因此不可能存在有任何广告会导致购房者误以为采光井是可以封闭的。本案不适用《中华人民共和国消费者权益保护法》，被告闽清市场监管局的处罚适用法律错误、处罚金额过高。即使原告存在违规，处罚也应适用《房地产广告发布规定》，最多处以不超过三万元的罚款。商品房不同于一般商品，是不动产，不属于为生活日常消费购买，买受人并不属于消费者范畴，应当依据商品房买卖的相关法律法规规定处理。本案争议的是房地产项目的预售广告，应当特别适用国家工商总局令第80号《房地产广告发布规定》第二十一条的规定处理，罚款金额不应超过三万元，被告处罚50万元显然过高。被告闽清市场监管局因“原告在销售‘闽清理想湾’楼盘时使用的《商品房买卖合同》部分内容存在经营者和消费者的权利义务设置不公平、消除消费者主要权利的情形，有违合同公平原则”，对原告处以10000元罚款及责令改正的处罚决定认定事实不清，适用法律错误。原告使用的《商品房买卖合同》是福建省建设厅和福建省工商行政管理局的MF-2007-01监制的示范文本，并不是原告自行拟定的。被告将示范文本认定为格式条款，属认定事实错误。成立格式条款的前提是合同条款是合同当事人一方预先拟定的，而案涉合同适用的是全省通用的示范文本，并非原告拟定，因此原告使用的《商品房买卖合同》不是格式条款。且该条款是经过与购房者协商订立的合同中已明确提示签约之前买受人应当仔细阅读合同内容，且相关选项已额外添加了下划线提请注意，购房者未注意责任应由其自行承担，原告与购房者签订的合同是经过双方协商确定的，是双方真实意思表示。综上，被告闽清市场监管局适用《福建省实施办法》第四条及第二十七条规定对原告进行行政处罚没有事实和法律依据，故原告西雅图公司请求：一、撤销被告闽清市场监管局于2019年6月27日作出的梅市监罚字[2019]63号《决定书》；二、撤销被告福州市场监管局于2019年10月15日作出的榕市监复字[2019]92号《行政复议决定书》；三、本案诉讼费用由二被告负担。 原告西雅图公司向本院提交如下证据：1、挂号信信封（XB52743213635）及福建邮政收件信息查询截图，证明原告在起诉期限内提起本案诉讼；2、《决定书》，证明被告闽清市场监管局作出的行政处罚行为，决定责令改正并罚款合计510000元；3、《行政复议决定书》，证明被告福州市场监管局经复议决定对前述《决定书》予以维持；4、《关于印发2007版的通知》，证明原告按福建省建设厅、福建省工商管理局的规定与消费者签订商品房买卖合同。 被告闽清市场监管局辩称，第一，根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十六条第一款第（六）项之规定，其具有实施本案行政处罚的职责；第二，其作出的行政处罚事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。原告存在对商品作引人误解的宣传行为。被告行政处罚所依据的检查笔录、检查现场照片等证据足以证明原告在销售过程中通过发布广告、向购房者发放“置业计划”户型图以及置业顾问口头介绍等方式宣传“买一房送一房、总是多一房”等内容。而前述宣传内容就是将公共采光井进行倒坪利用作为房间使用。事实上，原告明知采光井是全体业主公共部分，用于采光和通风，不允许擅自改建、占用。前述宣传直接影响消费者购房意向。因此，原告的行为违反了《中华人民共和国消费者权益保护法》第二十条第一款和《福建省房屋消费者权益保护条例》第七条的规定，构成了对商品作引人误解的宣传行为。且原告的行为引发了多次群体性上访、投诉，还被省级电视媒体报道，造成较大社会影响，应当予以从重处罚。被告根据《福建省房屋消费者权益保护条例》第十九条第（二）项和《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十六条第一款第（六）项的规定，对原告实施行政处罚事实清楚、证据确实充分、处罚裁量适当。原告存在利用格式合同侵害消费者权益的行为。根据《中华人民共和国合同法》第三十九条第二款的规定，原告销售“闽清理想湾”房屋与购房者所签得《商品房买卖合同》相关条款是为了重复使用而预先拟定的，除了买房人、房屋号码等个性化内容外，不同购房者的购房合同中双方权利义务基本相同，一些条款虽然适用选项方式，但实际上已由出卖人事先予以确认，未与购房者协商，明显属于格式合同条款。原告称该合同文本是示范版本，但其通过实现确定选项的方式规避了示范文本所规定的买受人有权解除合同的相关内容，利用示范文本预留的可增加空白选项规定买受人同意不解除合同。原告的委托代理人在接受询问时也确认没有相关条款规定买受人解除合同的权利。因此，原告以使用示范文本的辩解不能成立。原告与买房人签订的合同中关于买卖双方相关违约责任的违约金数额明显不对等，且只规定了出卖人有权解除合同，限制了买受人解除合同的权利，属经营者消费者权利义务设置不公平，排除消费主要权利的行为，被告对该行为的认定事实清楚、证据确实充分。被告适用法律正确。《福建省房屋消费者权益保护条例》已明确将房屋消费者纳入消费者予以保护。原告主张适用《房地产广告发布规定》第二十一条的规定予以处罚，但该条款中已明确规定违反本规定发布广告，《广告法》及其他法律法规有规定的，依照有关法律法规规定予以处罚，据此，被告作出的行政处罚决定所于法有据。综上，被告闽清市场监管局请求驳回原告西雅图公司的诉讼请求。 被告闽清市场监管局向本院提交如下证据：1、投诉举报函、案件来源登记表、立案审批表，证明被告实施行政处罚的案件来源并决定立案调查；2、营业执照，证明原告被行政处罚的主体资格及身份情况；3、现场检查笔录、检查现场照片、授权委托书、受托人身份证明、原告委托代理人询问笔录、业主询问笔录、置业计划户型图、“闽清理想湾”二期广告宣传单、商品房预售许可证、商品房买卖合同、福建电视台综合频道微信公众号截图、闽清县信访局“今日访情”、“12345”投诉平台诉求件，证明原告实施引人误解的宣传行为造成较大社会影响的事实及原告使用格式合同侵害消费者权益的事实；4、行政处罚告知书、行政处罚决定书及送达回证，证明被告实施行政处罚事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。 被告福州市场监管局辩称，第一，其作为复议机关，已按照法定程序向原告西雅图公司及被告闽清市场监管局送达复议申请受理、答复通知，并在法定期限内作出复议决定，其作出复议决定程序合法；第二，其作为复议机关，结合案件查明事实，认定闽清市场监管局作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法，复议决定维持，符合事实和法律规定。综上两点，被告福州市场监管局认为其作出的榕市场监管复字[2019]92号《行政复议决定书》程序合法、事实清楚、适用法律正确，原告的诉讼请求和事实理由均不能成立，故其请求驳回原告西雅图公司的诉讼请求。 被告福州市场监管局向本院提交如下证据：1、行政复议申请书、证据材料，证明原告于2019年8月16日向被告被告提交复议申请，请求撤销被告闽清市场监管局于2019年6月26日作出的梅市监罚[2019]63号《决定书》；2、行政复议受理通知书、寄件凭证、跟踪单；3、行政复议答复通知书、寄件凭证、跟踪单，证据2、3共同证明其于2019年8月20日告知原告复议受理情况，并通知被告闽清市场监管局答复的情况；4、行政复议答复及证据清单，证明被告闽清市场监管局针对原告复议请求提出相应答复意见，认为其针对原告作出《决定书》事实清楚、证据充分、适用法律依据正确，并提交相关证据；5、行政复议决定书、寄件凭证、跟踪单，证明其根据查明的情况，认为被告闽清市场监管局认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用依据并无不当，故于2019年10月15日作出复议决定并送达原告。另被告福州市场监管局向本院提交如下法律依据：1、《中华人民共和国行政复议法》；2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。 对被告闽清市场监管局向本院提交的证据，经原、被告质证，原告西雅图公司提出如下质证意见：对证据1、2无异议；对证据3的证明对象和关联性有异议，原告是按照合同约定，原告所作出的宣传行为只是便于商品房销售，在消费者签订购房合同时，原告有将“多一房”的事实向消费者予以解释。福建电视台综合频道微信公众号截图与本案不具关联性，无法证明原告行为造成较大影响。该截图中的阅读量仅为881次。另多次群体性上访活动并不能说明原告造成了较大的影响。被告福州市场监管局对被告闽清市场监管局提交的证据均无异议。 对被告福州市场监管局向本院提交的证据，经原、被告质证，原告西雅图公司提出如下质证意见：其对证据1、2、3无异议；因被告福州市场监管局提交的证据4、5与被告闽清市场监管局提交的证据一致，故其质证意见与对闽清市场监管局提交证据的质证意见一致；对法律依据无异议。被告闽清市场监管局对被告福州市场监管局提交的证据均无异议。 对原告西雅图公司提交的证据，经二被告质证，被告闽清市场监管局提出如下质证意见：对证据1-3无异议；对证据4的证明对象有异议，认为该证据无法证明原告与消费者签订的合同是按示范样本合同签订的。被告福州市场监管局提出如下质证意见：对证据1无异议；对证据2的证明对象有异议，其认为根据被告闽清市场监管局提交的证据材料，闽清市场监管局作出本案被诉行政处罚行为并无不当；对证据3的证明对象有异议，认为该行政复议决定程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，并无不当；对证据4的关联性及证明对象有异议，原告西雅图公司未按照示范文本的内容与消费者约定对等的权利义务，限制了消费者解除合同的权利，不能因此证明原告所主张的证明对象。 对二被告提出的上述质证意见，经原告西雅图公司质证，其提出如下质辩意见：被告闽清市场监管局作出的行政处罚决定在认定处罚的严重性上存在不当。 经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下认定：原告提交的证据4与本案不具关联性，本院不予采信。原、被告提交的余下证据均符合法律规定，可以作为本案认定事实的依据。 经审理查明，2019年5月8日，被告闽清市场监管局接投诉举报，对原告西雅图公司涉嫌构成发布虚假广告及使用格式条款侵害消费者合法权益一案予以立案。立案后，被告闽清市场监管局经现场检查，调查询问及集体讨论，于2019年6月13日向原告西雅图公司作出梅市监罚告字[2019]03004号《行政处罚听证告知书》，告知原告西雅图公司其违法行为、拟对其进行的处罚及其享有的陈述、申辩、申请听证的权利。该《行政处罚听证告知书》于2019年6月18日送达原告。后因原告西雅图公司未在规定的期限内申请听证，被告闽清市场监管局于2019年6月26日作出梅市场监罚字[2019]63号《决定书》。该《决定书》中认定：1、原告对其销售的商品房存在作引人误解的宣传行为，违反《中华人民共和国消费者权益保护法》第二十条第一款、《福建省房屋消费和权益保护条例》第七条，根据《福建省房屋消费者权益保护条例》第十九条第（二）项的规定和《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十六条第一款第（六）项的规定，决定：一、责令改正；二、处以500000元罚款。2、原告在销售商品房过程中构成格式合同侵害消费者权益的行为，违反《福建省实施办法》第四条、第二十七条第一款第（五）项的规定，根据《福建省实施办法》第六十条的规定，决定：一、责令改正；二、处以10000元罚款。原告于2019年6月28日签收该《决定书》后不服，于2019年8月14日向被告福州市场监管局提交书面行政复议申请及相关复议材料。被告福州市场监管局于2019年8月16日收悉前述复议申请及材料，并于同月20日对原告作出榕市监复字[2019]92号《行政复议受理案件通知书》，受理了原告的复议申请。被告福州市场监管局亦于同日向被告闽清市场监管局作出榕市监复字[2019]92号《行政复议答复通知书》，要求其提交书面答复及案涉行政处罚决定的证据、依据和其他有关材料。被告闽清市场监管局于规定的期限内提交了相关材料后，被告福州市场监管局进行了审理并于2019年10月15日作出榕市监复字[2019]92号《行政复议决定书》。该《行政复议决定书》认定被告闽清市场监管局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用依据并无不当，最终予以维持。原告西雅图公司于2019年10月19日收悉该《行政复议决定书》后不服，遂向本院提起本案诉讼。 本院认为，《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十二条第一款规定，“各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。”本案中，被告闽清市场监管局作为闽清县的工商行政管理部门，依上述法律之规定有权保护辖区内的消费者合法权益，其权力来源合法。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”故被告福州市场监管局作为被告闽清市场监管局的上级主管部门，有权依原告之申请作出行政复议决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”本案中，原告西雅图公司不服被告闽清市场监管局作出的《决定书》，向被告福州市场监管局申请行政复议，被告福州市场监管局经审理维持了被告闽清市场监管局作出的行政处罚决定，故其与闽清市场监管局是本案适格被告。 《福建省房屋消费者权益保护条例》第二条规定，“在本省行政区域内向房屋开发者、销售者购买房屋的消费者，因旧房被拆迁与拆迁人调换房屋产权的消费者，其合法权益受国家法律、法规和本条例保护。”据此，案涉房屋购房者之合法权益受国家法律、法规及该条例保护。 《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十六条第一款第六项规定，“经营者有下列情形之一，除承担相应的民事责任外，其他有关法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，依照法律、法规的规定执行；法律、法规未作规定的，由工商行政管理部门或者其他有关行政部门责令改正，可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款，没有违法所得的，处以五十万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿、吊销营业执照：（一）提供的商品或者服务不符合保障人身、财产安全要求的；……；（六）对商品或者服务作虚假或者引人误解的宣传的；……。”本案中，被告闽清市场监管局向本院提交的询问笔录、置业计划户型图及广告宣传单等证据可以证明原告西雅图公司为更好销售“闽清理想湾”，通过广告牌、书面《置业计划》及置业顾问口述等形式，对消费者进行“送一房、总是多一房”等宣传。该“送一房、总是多一房”之宣传，即将房屋采光井进行倒坪，而根据相关法律规定，采光井属房屋公共部分，依法不允许擅自改建、占用，因该宣传直接影响了消费者的购房意向，故被告闽清市场监管局认定原告西雅图公司构成对商品作引人误解的宣传行为并依《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十六条第一款第六项之规定，对该违法行为进行处罚事实清楚、证据确凿，适用法律正确。被告闽清市场监管局对原告该项违法行为处以罚款500000元亦符合前述法律规定，裁量适当。《福建省实施办法》第二十七条第一款第五项规定，“经营者向消费者提供商品或者服务所使用的格式条款，不得有下列免除经营者责任、加重消费者责任或者排除消费者主要权利的规定：（一）免除或者部分免除经营者造成消费者死亡或者人身损害而应当承担的法律责任；……（五）规定经营者有权任意变更或者解除合同，限制消费者依法变更或者解除合同的权利；……。”本案中，被告闽清市场监管局向本院提交的询问笔录、《商品房买卖合同》等证据可以证明原告西雅图公司与购房者签订预先拟定的商品房买卖合同时，存在限制购房者依法解除合同的权利的事实，该情形排除了购房者的主要权利，故被告闽清市场监管局认定原告西雅图公司构成利用格式合同侵害消费者权益，并依《福建省实施办法》第二十七条第一款第五项之规定对该违法行为进行处罚事实清楚、证据确凿、适用法规正确。被告闽清市场监管局经立案、调查、集体讨论、告知等程序，最终向原告西雅图公司作出并送达梅市场监罚字[2019]63号《决定书》，上述程序与《中华人民共和国行政处罚法》中规定的法定程序相符。综上，被告闽清市场监管局作出的梅市场监罚字[2019]63号《决定书》证据确凿、程序合法、适用法律、法规正确，裁量适当。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条规定，“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”本案中，被告福州市场监管局经受理、告知、审查后作出本案被诉《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序，原告西雅图公司关于撤销本案被诉复议决定的主张缺乏事实、法律依据，本院亦不予支持。 综上，被告闽清市场监管局于2019年6月26日作出的梅市场监罚字[2019]63号《行政处罚决定书》证据确凿、程序合法、适用法律、法规正确、裁量适当，被告福州市场监管局于2019年10月15日作出榕市监复字[2019]92号《行政复议决定书》程序合法、结论正确，故依《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告福建西雅图置业有限公司的诉讼请求。 案件受理费用50元，由原告福建西雅图置业有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福州市中级人民法院。 审 判 长  林 赫 人民陪审员  江秀平 人民陪审员  李 芬 二〇二〇年五月六日 书 记 员  刘诗丽 附：本案适用的主要法律条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。