广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终369号上诉人（原审被告）：中山市古镇镇人民政府，住所地广东省中山市*********，统一社会信用代码114***********506F。法定代表人：阮志力，党委副书记。委托代理人：何树沛，该镇政府工作人员。委托代理人：梁小凤，广东千里行律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：蔡树伟，男，1963年12月28日出生，汉族，住广东省中山市****************。原审被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。委托代理人：何璟珊，广东金丰华律师事务所律师。上诉人中山市古镇镇人民政府（下称古镇镇政府）因被上诉人蔡树伟不服其政府信息公开答复及行政复议一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1484号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。原审法院查明，2018年10月12日，蔡树伟向古镇镇政府申请公开政府信息公开，其申请公开的政府信息为：“粤国土资规划发[2016]122号、粤国土资规划发[2017]59号、中府函[2017]14号、中府函[2017]685号的文件信息”。古镇镇政府当日受理，后于同年11月2日作出延期答复告知书，决定延期至同年11月23日前作出答复。同年11月9日，古镇镇政府作出古府办公开[2018]83号关于政府信息公开申请的答复，告知蔡树伟“粤国土资规划发[2016]122号、粤国土资规划发[2017]59号文件不属于本机关制作和保存的信息，建议向市政府或市国土资源局申请。中府函[2017]14号文件是市政府日常工作中制作的内部管理信息，依法不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。现将本机关保存、现有形式的《中山市人民政府关于古镇镇土地利用总体规划(2010-2020年)调整完善方案的批复》（中府函[2017]685号）予以公开”。古镇镇政府于同年11月10日将上述答复及中府函[2017]685号《中山市人民政府关于古镇镇土地利用总体规划(2010-2020年)调整完善方案的批复》向蔡树伟送达。蔡树伟不服，于同年12月14日向市人民政府申请行政复议。市人民政府当日受理后向古镇镇政府发出提出行政复议答复通知书，要求该政府提交书面答复及相关证据材料。市人民政府于2019年2月12日决定延长行政复议审查期限30天；又于同年3月11日决定中止行政复议审查；后于同年8月6日决定恢复审查；再于同年8月7日作出中府行复[2018]1210号行政复议决定书，维持前述答复。市人民政府分别于同年8月10日、28日将该行政复议决定书送达蔡树伟、古镇镇政府。蔡树伟仍不服，诉至原审法院，请求：1.撤销市人民政府作出的中府行复[2018]1210号行政复议决定书；2.撤销古镇镇政府作出的古府办公开[2018]83号关于政府信息公开申请的答复；3.责令古镇镇政府依法公开原告蔡树伟申请的事项；4.由市人民政府、古镇镇政府承担本案诉讼费。原审法院另查明，中府函[2017]14号文件名为《中山市人民政府关于批转全市土地利用总体规划新增建设用地规模、基本农田保护任务、耕地保有量等三个分配方案的通知》。原审法院又查明，蔡树伟通过政府信息公开方式从广东省自然资源厅获取了“粤国土资规划发[2016]122号、粤国土资规划发[2017]59号”两项文件信息。庭审中，蔡树伟确认对古镇镇政府作出的涉案答复关于“粤国土资规划发[2016]122号、粤国土资规划发[2017]59号、中府函[2017]685号的文件信息”的答复内容没有异议，确认至今未获悉“中府函[2017]14号”文件信息。原审法院认为，本案系政府信息公开纠纷。本案中，蔡树伟向古镇镇政府申请公开“粤国土资规划发[2016]122号、粤国土资规划发[2017]59号、中府函[2017]14号、中府函[2017]685号”四项文件信息。关于蔡树伟申请公开“粤国土资规划发[2016]122号、粤国土资规划发[2017]59号”两项文件信息，古镇镇政府答复告知该两项文件并非其制作和保存，建议向相关部门申请公开，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日起施行）第二十一条第（三）项“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开…….，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的规定，履行了说明理由的告知义务，且蔡树伟确亦通过向其他行政机关申请政府信息公开方式获取了该两项文件，因此，原审法院对古镇镇政府作出的涉案答复中关于“粤国土资规划发[2016]122号、粤国土资规划发[2017]59号”两文件的答复内容予以维持。关于蔡树伟申请公开“中府函[2017]685号”文件信息，古镇镇政府答复向蔡树伟予以了公开，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日起施行）第二十一条第（一）项“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径”的规定，履行了信息公开的答复义务。因此，原审法院对古镇镇政府作出的涉案答复中关于“中府函[2017]685号”文件的答复内容亦予以维持。关于蔡树伟申请公开的“中府函[2017]14号”文件，古镇镇政府提供的现有证据不足以证明“中府函[2017]14号”文件为内部管理信息。古镇镇政府答复以“中府函[2017]14号”文件为内部管理信息为由不予提供，主要依据不足。因此，原审法院对古镇镇政府作出的涉案答复中关于“中府函[2017]14号”文件的答复内容予以撤销，并责令古镇镇政府对该项政府信息公开申请重新作出答复。市人民政府作出涉案行政复议决定，对古镇镇政府作出的涉案答复全部予以维持，主要依据不足，处理结果不当，原审法院予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销古镇镇政府作出的古府办公开[2018]83号关于政府信息公开申请的答复“中府函[2017]14号文件是市政府日常工作中制作的内部管理信息，依法不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息”的答复内容，责令古镇镇政府于本判决生效之日起二十个工作日内对原告蔡树伟申请公开“中府函[2017]14号”文件的信息公开申请重新作出答复。二、撤销市人民政府作出的中府行复[2018]1210号行政复议决定书。案件受理费50元，由古镇镇政府、市人民政府负担。上诉人古镇镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、蔡树伟申请公开的“中府函[2017]14号文件”不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。从该文件的名称可知，该文件是市人民政府将中山市自然资源局制订的三个土地管理方面的指标分配方案转发给中山市各镇区政府和各市直有关部门的文件，是上述事项的基本原则、拟分配方案以及跟踪管理等方面的内容。属于市人民政府对各镇政府等单位的工作及考核安排的文件，属于内部事务信息，不属于上述条例所指应公开的政府信息。二、古镇镇政府不是“中府函[2017]14号文件”的制作主体，不属于古镇镇政府信息公开的范围。“中府函[2017]14号文件”是市人民政府将原市国土局制定的三个分配方案批转该上诉人等各镇政府的通知，上诉人并非文件的制作单位，依法不属于该信息的公开责任主体。三、一审判决撤销上诉人信息公开答复中关于“中府函[2017]14号文件”答复的内容，不符合法律规定。即使“中府函[2017]14号文件”不足以认定为政府内部信息，仅说明上诉人答复的理由不当，而非证据不足。该文件并非上诉人制作的信息，不属于上诉人公开的范围，上诉人依法不应当向蔡树伟公开亦是正确的。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判驳回蔡树伟的本案诉讼请求，并判令本案诉讼费用由蔡树伟承担。被上诉人蔡树伟答辩称，古镇镇政府的信息公开答复不合法，请求维持一审判决。原审被告市人民政府答辩称：一、一审判决认定事实错误，请求二审法院支持上诉人古镇镇政府的上诉请求。二、蔡树伟申请公开的“中府函[2017]14号文件”性质为内部管理信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定应予公开的政府信息。一审判决认定古镇镇政府提供的证据不足以证明该文件属于内部管理信息，认定事实错误，一审庭审时，古镇镇政府已对该文件的概要进行说明，已经充分阐明该文件的性质以及不公开的原因。古镇镇政府已经完成了证明该文件不应公开的举证责任，如进一步提供文件内容信息，等同于公开了该文件，并不妥当。三、古镇镇政府和市人民政府作出的涉案行为程序合法。综上，请求二审法院依法改判。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院另查明，中府函[2017]14号文件为《中山市人民政府关于批转全市土地利用总体规划新增建设用地规模、基本农田保护任务、耕地保有量等三个分配方案的通知》，发文对象为火炬开发区管委会、翠亨新区管委会、各镇政府、区办事处及市各有关单位，所附三个附件，该通知注明的公开方式为不公开。本院认为，本案属不服政府信息公开答复纠纷。审查古镇镇政府作出的涉案信息公开答复是否充分的问题，在于古镇镇政府是否应向蔡树伟公开中府函[2017]14号文件的问题。首先，对于中府函[2017]14号文件的性质问题，从该文件的名称和发文对象看，是市人民政府将土地管理部门制定的向发文对象单位分配的三项用地指标批转给各镇区政府、办事处及市各有关单位的文件，属于上下级行政机关间批转文件的内部工作流程信息。因此，古镇镇政府在涉案信息公开答复中将该文件定性为“市政府日常工作中制作的内部管理信息”，并无不妥。其次，对于内部管理信息是否属于可以不予公开的政府信息的问题，在古镇镇政府作出涉案信息公开答复时（即2018年11月9日）施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日起施行版）中并没有明确政府内部管理信息是否可以不予公开，但是现行《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019年5月15日施行版）第十六条第一款规定“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开”，即现行条例已经将中府函[2017]14号文件这样的内部工作流程信息是否予以公开的权利赋予行政机关自主决定。由于在古镇镇政府作出涉案信息公开答复时信息公开条例对行政机关是否可以不予公开内部工作流程信息尚未予以明确，故审查古镇镇政府在当时决定不将中府函[2017]14号文件这一内部工作流程信息向蔡树伟予以公开是否合法，在于审查古镇镇政府的该决定是否限制了蔡树伟的信息公开知情权问题。对此，本院认为，由于中府函[2017]14号文件是古镇镇政府编制《中山市古镇镇土地利用总体规划（2010-2020）调整方案》的依据性文件，在蔡树伟的涉案信息公开申请中，古镇镇政府已将经市人民政府批复的该调整方案，通过向蔡树伟公开《中山市人民政府关于古镇镇土地利用总体规划(2010-2020年)调整完善方案的批复》（中府函[2017]685号）的方式予以公开，即蔡树伟已经获得吸收中府函[2017]14号文件用地指标分配精神而形成的古镇镇土地利用总体规划信息。因此，本院认为古镇镇政府决定不予公开中府函[2017]14号文件这一内部工作流程信息，符合现行《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第一款的规定，同时对蔡树伟的信息公开知情权并未造成不利影响。况且，对于上级政府作出的注明“不公开”的文件，保管该文件的下级政府以内部管理信息为由不予公开，符合下级服从上级的行政机关科层式管理的制度本意。由此，本院认定古镇镇政府涉案信息公开答复中关于中府函[2017]14号文件的答复并无不当。一审法院在古镇镇政府对该文件的性质、用途作出充分说明后仍然认定古镇镇政府提供的证据不足以证明该文件为内部管理信息，属于证明责任分配不当，本院不予支持。最后，市人民政府作为中府函[2017]14号文件的制作单位，通过履行本案复议职责决定该文件不予公开，本院予以确认。综上所述，上诉人古镇镇政府上诉理据充分，本院予以改判。原审判决认定事实基本清楚，但是举证责任分配不当导致判决处理不恰当，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1484号行政判决；二、驳回蔡树伟的本案诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人蔡树伟负担。其中二审案件受理费已由中山市古镇镇人民政府预交，本院予以退回，由蔡树伟径付本院。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 陶香琴审判员 王 昕二〇二〇年五月八日书记员 何君岚