安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终371号 上诉人(一审原告)安徽六安金鑫农业生态园林开发有限公司。住所地六安市金安区望城街道大石岗村。 法定代表人朱大才，董事长。 委托代理人冯力，北京市万博律师事务所律师。 委托代理人陈述朋，浙江宇豪律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)安徽省六安市人民政府。住所地六安市金安区佛子岭中路行政中心8号楼。 法定代表人叶露中，市长。 委托代理人王聿炎，六安市司法局副局长。 委托代理人陈绍鹏，六安市司法局工作人员。 上诉人安徽六安金鑫农业生态园林开发有限公司（以下简称金鑫农业公司）因诉安徽省六安市人民政府（以下简称六安市政府）林业行政管理(林业)行政复议一案，不服安徽省六安市中级人民法院(2019)皖15行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年4月23日公开开庭审理了本案，上诉人委托代理人陈述朋，被上诉人委托代理人王聿炎、陈绍鹏到庭参加诉讼。现已审理终结。 金鑫农业公司向一审法院诉称，原告自2011年6月6日起，承租六安市金安区良种羊场位于六安市××区××街道××500亩土地（林地）从事现代农业开发生产，租期25年。其中涉及的林地已办理《林权证》。2017年8月9日，六安市林业局作出六林行复［2017］1号《行政复议决定书》，查证“阳光大道是金安区南山新区新建的主干道，占用了金安区良种羊场部分国有土地，其中涉及申请人（即本案原告）租赁使用的部分林地”，同年9月21日，原告向被告提起行政复议，请求确认六安市金安区人民政府（以下简称金安区政府）侵犯原告位于六安市金安区望城街道大石岗村良种羊场国有土地租赁权的行政行为违法。2019年6月21日，原告代理人收到被告六政复决［2019］10号《驳回行政复议申请决定书》。原告认为，被告作出的复议决定认定事实不清，适用法律错误，程序违法，应予以撤销。请求撤销被告作出的六政复决［2019］10号《驳回行政复议申请决定书》；责令被告重新作出行政复议决定；本案诉讼费用由被告负担。 六安市政府一审答辩称，1、答辩人作出的驳回行政复议申请决定程序合法。答辩人接收复议申请后，向金安区政府送达了《提出答复通知书》，金安区政府在法定期限内进行了答复，并提交了有关证据、依据和其他相关材料。受理后，依法进行了延期、中止和恢复审理，后认为被申请人主体不适格，遂作出被诉的复议决定并进行送达。2、诉复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。被答辩人提供的证据材料不能认定金安区政府实施了侵害其租赁权的行为，也不能证明金安区政府是本案适格被告。此外，原六安市国土资源局及六安市金安区林业局作出的行政处罚决定等证据也证明金安区政府不是适格被申请人。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 一审法院审理查明，2011年6月6日，金鑫农业公司与六安市金安区良种羊场签订了《土地租赁合同》和《土地租赁合同补偿协议》，约定金鑫农业公司承租六安市金安区良种羊场位于六安市××区××街道××500亩土地（林地），同时对土地租赁的具体事宜进行了约定。2011年11月21日，金鑫农业公司领取了《林权证》（金政林政字［2011］第37220号），载明林地所有权归××××区良种羊场，林地使用权、森林或林木所有权和使用权归金鑫农业公司。 2014年6月24日，六安市金安区发展和改革委员会针对六安市金达建设有限公司的请示，作出《关于准予南山新区道路建设项目备案的通知》（金发改投资[2014]138号），准予案涉阳光大道项目的备案。 2015年9月28日，六安市国土资源局认定六安市金达建设有限公司在进行阳光大道项目建设过程中，部分占地不符合土地利用总体规划，对该公司作出六国土资监（金）字[2015]第176号行政处罚决定：1、责令退还非法占用的282.24亩集体土地；2、对符合望城街道土地利用总体规划186.3975亩（折合124265平方米）土地并处罚款。耕地165.7亩（折合110467平方米）按照每平方米11元。林地、其他土地20.6975亩（折合13798平方米）按照每平方米6元。共计罚款壹佰贰拾玖万柒仟玖佰元（¥129.7900万元）。3、对不符合望城街道和三十铺镇土地利用总体规划95.8395亩（折合63893平方米）土地，恢复土地原状。 金鑫农业公司对安徽省人民政府于2014年12月30日作出的《关于阳光大道等五条道路项目建设用地的批复》（皖政地[2014]1552号）不服，向安徽省人民政府申请行政复议，同年12月16日，安徽省人民政府作出皖行复[2016]239号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了金鑫农业公司的复议申请。 一审法院另查明，2017年左右，金鑫农业公司向六安市金安区林业局邮寄《依法履行法定职责申请书》等证据材料，要求六安市金安区林业局查处案涉阳光大道建设项目中林业违法行为，同年6月5日，六安市金安区林业局作出《关于履行法定职责的函复》，金鑫农业公司不服该函复，向六安市林业局申请行政复议，同年8月9日，六安市林业局作出六林行复[2017]1号《行政复议决定》，撤销了六安市金安区林业局《关于履行法定职责的函复》；责令该局继续履行法定职责，对举报情况进行调查处理，重新作出答复。2017年12月5日，六安市金安区林业局对六安市金达建设有限公司作出六金林罚决字[2017]第7号行政处罚决定，认定该公司在修建阳光大道项目工程中，擅自改变林地用途，面积6120平方米，折合9.18亩，决定处以非法改变林地用途每平方米30元的罚款，共计183600元。 2017年，金鑫农业公司以金安区政府为被申请人，向六安市政府申请行政复议，要求确认金安区政府侵犯该公司位于金安区望城街道大石岗村良种羊场国有土地租赁权的行政行为违法。后市政府作出六政复决[2019]10号《驳回行政复议申请决定书》，驳回金鑫农业公司的复议申请。金鑫农业公司不服，提起本案诉讼。 一审法院认为，本案争议焦点即市政府作出的六政复决[2019]10号《驳回行政复议申请决定书》认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。 根据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，公民、法人或其他组织对行政行为不服，可依法提起复议或者诉讼，但必须符合起诉和复议条件。本案中，金鑫农业公司认为金安区政府侵犯其土地租赁权，应当提交相关证据证明金安区政府实施了相应的行政行为，以及该行政行为侵犯其土地租赁权的事实证据。根据本案查明情况，该公司在复议程序中提交的证据材料，无法证实其租赁土地系金安区政府征收或其他行为所占用，故其要求确认金安区政府侵犯其土地租赁权证据不足，市政府认定复议被申请人不适格，驳回其复议申请，并无不当。另结合金鑫农业公司所提交的证据——安徽省人民政府皖行复［2016］239号《驳回行政复议申请决定书》，该决定内容反映金鑫农业公司在2014年10月已知晓涉案建设项目，其所栽种的苗木部分在2015年被区羊种场组织人员强行挖走等事实，可见，即便涉案土地被征收，作为土地租赁权人，金鑫农业公司种植的苗木系其土地所有权方金安区良种羊场组织人员进行移栽，并非金安区政府组织实施相关行为侵犯了其合法权益，金鑫农业公司若有损失，完全可以通过民事途径予以救济。综上分析，金鑫农业公司要求确认金安区政府侵犯其土地租赁权行为违法，证据不足，与事实不符；市政府作出的复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。金鑫农业公司要求撤销市政府的六政复决［2019］10号《驳回行政复议申请决定书》的诉讼请求，于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告安徽六安金鑫农业生态园林开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由安徽六安金鑫农业生态园林开发有限公司负担。 金鑫农业公司上诉称，1.原审举证责任分配明显不当。上诉人提供的证据应视为其完成举证责任。不论是行政复议还是行政诉讼，作为起诉人或申请人只需提供初步证据证明事实行为存在，就应视为已履行完成适格被告或被申请人的举证责任。具体到本案,上诉人在原审中提交的六林行复[2017]1号行政复议决定、皖行复[2016]239号驳回行政复议申请决定等材料,已经能够证明金安区政府在案涉土地周边地块进行征收,因而极有可能实通过书面、口头等形式委托相关主体实施强制占地行为,因此,上诉人以金安区政府为被申请人提起行政复议,符合行政复议受理条件的。上诉人完成该举证责任后,其举证责任应转移给被上诉人。《行政诉讼法》第三十四条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”如前所述,上诉人已完成举证责任,因此,六安市政府应当在法定期限内完成后续举证责任。虽被上诉人提交了金安区政府的行政复议答复书和138号备案通知,以及复议阶段调取的证据,但因138号备案通知已被撤销不具有任何证据效力,而复议阶段调取的证据存在瑕疵,因此,应视为被上诉人未有效完成举证责任,理应承担举证不能的法律后果,而原审并未遵循上述规定分配举证责任,构成认定事实和适用法律错误的情形。2.良种羊场移栽树木的目的是为阳光大道建设项目，而阳光大道建设项目为金安区政府立项。据此,良种羊场的行为应视为其与金安区政府的委托关系。3.被上诉人虽提交了金安区政府行政复议中止申请书，但该申请书仅只能证明涉案当事人曾提起申请，其性质属单方的，并没有本案上诉人的同意，对上诉人无任何约束力。综上，请求撤销一审判决;支持上诉人的全部诉讼请求;诉讼费用由被上诉人承担。 一审被告六安市政府向一审院提交了以下证据和依据有： 第一组证据。1、行政复议申请书及有关材料。2、提出答复通知书。3、金安区人民政府行政复议答复书。4、行政复议决定延期通知书。5、行政复议中止申请书。6、行政复议中止通知书。7、恢复审理通知书。8、驳回行政复议申请决定书。9、快递单及送达回执。第一组证据证明答辩人作出驳回行政复议申请决定程序合法。 第二组证据。1、金安区人民政府提供的有关证据材料。2、复议机关收集的有关证据材料。第二组证据证明答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿。 法律依据：1、《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条第一款，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项、第四十八条第一款第（二）项。 一审原告金鑫农业公司向一审法院提交了以下证据材料： 1、六政复决（2019）10号驳回行政复议申请决定书；2、EMS信封；3、查询单。证据1-3，证明被诉行政行为客观存在；2019年6月21日原告签收诉争复议决定。 4、皖行复[2016]239号《驳回行政复议申请决定书》；5、皖政地[2014]1552号《关于阳光大道等五条道路项目建设用地的批复》。证据4-5，证明毗邻原告农用地的集体土地已被征收；该土地划拨给金安区政府，用于阳光大道等项目建设，金安区政府为该地块的征收受益方，行政复议被申请人主体适格。 6、征地公告，证明阳光大道项目的土地征收行为为金安区人民政府，案外人六安市金达建设有限公司的行为应视委托，其法律后果应为金安区人民政府承担；7、（2017）皖行终738号行政判决；8、六林行复[2017]1号行政复议决定。证据6-8证明阳光大道项目占用原告土地的违法行为客观存在； 9、行政复议申请书；10、EMS邮单；11、查询单。证据9-11证明行政复议申请的内容。 12、六发改复决[2016]293号行政复议决定，证明金发改投资[2014]138号《关于准予南山新区道路建设项目备案的通知》已被确认违法，并被撤销；13、皖自然资公开[2019]69号政府信息公开申请的答复函。证明原告的土地至今尚未办理农用地转建设用地批复，违法行为持续存在;14、营业执照;15、土地租赁合同;16、林权证。证据14-16证明原告与诉争行政行为存在法律上的利害关系，且原告对涉案土地享有合法使用权。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（三）项规定，行政复议申请应当有具体的行政复议请求和理由。第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法或本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，根据原六安市国土资源局作出的六国土资监（金）字[2015]第176号《国土资源行政处罚决定书》和原六安市金安区林业局作出的六金林罚决字[2017]第7号《林业行政处罚决定书》，可以证实案涉违法占地系金达建设有限公司所为，并非是金安区政府实施的行为，上诉人亦没有证据证明金达建设有限公司实施该侵权行为系金安区政府委托所为。故，上诉人以金安区政府为被申请人，请求六安市政府确认金安区政府侵犯其良种羊场国有土地租赁权的行政行为违法，缺乏事实依据和法律根据。因金安区政府不是案涉行政复议案件的适格被申请人，故，六安市政府作出的案涉《驳回行政复议决定书》并无不当。 六安市政府受理上诉人的复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，在法定的期限内，向有关组织和人员进行调查取证，查阅相关资料，审查案涉案涉违法占地是否系金安区政府实施或委托他人实施，并在复议期限内作出复议决定，在向上诉人送达《复议决定书》时，告知了上诉人不服复议决定的救济途径和期限。故，六安市政府办理案涉行政复议行为，认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人金鑫农业公司的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安徽六安金鑫农业生态园林开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年五月二十日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。