广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤14行终39号上诉人（原审原告）：魏文通，男，汉族，1962年1月2日出生，住址：五华县******晋兴楼红卫小组。上诉人（原审原告）：曾金花,女，汉族，1963年10月11日出生，住址：五华县******晋兴楼红卫小组。上诉人（原审原告）：魏其沐，男，汉族，1956年12月15日出生，住址：五华县******晋兴楼红卫小组。上诉人（原审原告）：李惠香，女，汉族，1962年4月10日出生，住址：五华县******晋兴楼红卫小组。上诉人（原审原告）：魏其炽，男，汉族，1960年12月30日出生，住址：五华县******晋兴楼红卫小组。上诉人（原审原告）：魏华明，男，汉族，1981年6月19日出生，住址：五华县******晋兴楼红卫小组。被上诉人（原审被告）：五华县横陂镇人民政府，住所地：五华县横陂镇。法定代表人：卓伟强，镇长。上诉人魏文通、曾金花、魏其沐、李惠香、魏其炽、魏华明诉被上诉人五华县横陂镇人民政府（以下简称横陂镇政府）行政撤销纠纷一案，不服广东省兴宁市人民法院（2019）粤1481行初267-1号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审裁定认定如下事实：根据广东省人民政府粤府土审（01）〔2019〕11号《广东省人民政府关于五华县2018年度第六批次城镇建设用地的批复》、五华县人民政府华府征〔2019〕4号《关于征收农民集体土地及补偿安置方案的公告》，五华县人民政府需征收东山经济联合社等8个集体的农用地转为建设用地，拟用于“教育城”工程建设用地。征收工作过程中，被告横陂镇政府在2019年6月间对横陂镇东山村樟树排集体林地范围进行现场勾绘地形，制作现场勾绘地形图将该林地的25.94亩、30.28亩、29.97亩、6.5亩等分别购绘确认给东山村向阳、东方、东风、红卫四个村民小组，拟作为征收补偿的计算面积。东山村红卫村民小组的村民魏文通、曾金花、魏其沐、李惠香、魏其炽、魏华明、魏文金、魏华强、李新英等九人认为根据东山村委会名下的《森林、林木、林地状况登记表》，东山村委会集体林地的总面积为257亩，东山村委会包括原告在内共有四个村民小组，被告应按各村民小组名下的集体山林股份权益证书登记情况确认拟征收的集体土地份额，并进行征收补偿分配，因此不服被告的上述林地面积勾绘行为，遂向本院提起行政诉讼，请求：1.撤销被告“教育城”工程建设、征用横陂镇东山村向阳小组集体林地范围勾绘面积25.94亩、东方小组集体林地范围勾绘面积30.28亩、东风小组集体林地范围勾绘面积29.97亩、红卫小组集体林地勾绘面积6.5亩的行政行为；2.判令“教育城”征用东山村樟树片四个村小组共有林地6.6355公顷的补偿款按集体山林股份权益证分配，不能按村民小组分配。庭审中，原告增加诉讼请求要求被告赔偿经济损失252000元，经本院释明，原告放弃增加赔偿的诉讼请求，确定诉讼请求为撤销被告“教育城”工程建设征用横陂镇东山村向阳小组集体林地范围勾绘面积25.94亩、东方小组集体林地范围勾绘面积30.28亩、东风小组集体林地范围勾绘面积29.97亩、红卫小组集体林地勾绘面积6.5亩的行政行为。诉讼中，九原告中的魏文金、魏华强、李新英经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼，本院对其三人的诉讼按撤诉处理。另查明，原告所在的东山村红卫村民小组因不服被告对其村民小组的山林6.5亩现场地形勾绘图行为，于2019年8月1日向本院提起行政撤销诉讼，本院于2019年10月8日作出（2019）粤1481行初211号行政裁定书，裁定驳回了该村民小组的起诉，该村民小组对该裁定书未提出上诉。原审裁定认为：可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出行政行为之前，一般要为作出行政行为而进行准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行为尚不具备最终的、对外的法律效力，一般称为“过程性行为”，不属于可诉的行为。程序性行为的效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖，当事人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济。本案中，因五华县人民政府“教育城”工程建设用地需要征收横陂镇东山村樟树排的集体林地，被告横陂镇政府作为征收实施单位，对该林地范围进行现场勾绘地形，系为五华县政府征收土地及补偿而进行的过程性行为，不具备最终和对外的效力，对原告的权利义务并不产生实际影响，不属于可诉的行政行为。原告对该集体林地的征收补偿分配有异议，应当对征收补偿的行政行为提起诉讼，而不能对征收过程中对权利义务不产生实际影响的地形勾绘行为提起诉讼。因此，现六原告提起本案诉讼，要求撤销被告的勾绘地形图行为，于法无据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）、第（十）项、第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定驳回原告魏文通、曾金花、魏其沐、李惠香、魏其炽、魏华明的起诉。上诉人魏文通、曾金花、魏其沐、李惠香、魏其炽、魏华明上诉称：一、一审裁定认定事实不清。一审法院认定六上诉人提起本案诉讼，要求撤销被上诉人的勾绘地形图行政行为是完全错误的，上诉人在一审提起本案诉讼请求是撤销被上诉人“教育城”工程建设征用横陂镇东山村向阳小组林地范围勾绘面积25.9亩、东方小组集体林地范围勾绘面积30.28亩、东方小组集体林地范围勾绘面积29.97亩、红卫小组林地范围勾绘面积6.5亩行政行为。上诉人是请求法院撤销被上诉人勾绘的林地范围及林地面积，不是撤销被上诉人勾绘地形图的行政行为。被上诉人勾绘林地范围是东山村委会所有的林地范围，勾绘面积是东山村委会集体山面积，东山村委会集体山林257亩在樟树排。2010年11月份东山村委会为樟树排四个小组成员颁发569股广东省集体山林股份权益证书，其中上诉人魏文通户7股，曾金花户6股，魏其沐户4股，魏其炽户8股，李惠香户7股，魏华明户9股。广东省集体山林股份权益证书是根据权益平等原则，依法将本村委会集体统一经营的已确认权属的山林采取“联户合作，均股均利”的形式落实到农户，是持证人依法享有林地共有经营权、林木共有权、收益分配权的凭证。被上诉人勾绘四个村民小组集体林地范围、面积的行政行为严重侵犯了六上诉人的林地共有经营权、林木共有权、收益分配权。根据被上诉人横陂镇政府的答辩及证据，1980年当时东山村委书记魏志刚召集向阳、东方和东风村民小组组长进行开会决定，将樟树排林地分给向阳、东风和东方村民小组。后魏志刚考虑到红卫村民小组的村民是他的亲房，也分了一小部分林地给红卫村民小组。樟树排的林地自分到各村民小组后，一直由各村民小组在管理使用。由此证明被上诉人横陂镇政府涉案勾绘行为不是勾绘地形图行为，而是勾绘1980年各个小组分得林地的范围、面积，编造林地所有权证据。五华县林业局森林、林木、林地登记表第04414240905JDS00001号记载，林地所有权权利人：东山村委会；座落：东山西湖；小地名：樟树排；面积：257亩；林地使用期：长期；四至：东至山脚，南至山凹，西至畲岭，北至小路；登记日期：2010年11月15日。同在2010年11月份，东山村民委员发出广东省集体山林股份权益证书，四个村民小组共569股，联户共同经营。“教育城”建设征收林地6.6355分顷(即99.8亩)就在樟树排林地257亩范围内。二、对林地权属的权利产生影响。被上诉人的行政行为对六上诉人的权利产生极大影响。被上诉人去勾绘林地范围、面积并制作勾绘图确认：向阳小组林地范围勾绘面积25.9亩，东方小组集体林地范围勾绘面积30.28亩，东风小组集体林地范围勾绘面积29.97亩。这将导致林地权属不再是东山村委会共有林地、集体山林证无效、东山村委发给六上诉人的广东省集体山林股份权益证书无效，这将对六上诉人“教育城”建设征地能获得的补偿款产生影响。“教育城”建设征地6.6355公顷(即99.825亩)，如果按照四个小组共有股份569股进行分配，每股0.175亩。如果根据被上诉人的答辩：勾绘面积经四个村民小组长签名确认后将四个村民小组征地款汇入四个村民小组的账户进行分配。红卫小组勾绘面积6.5亩，共有74股，每股0.088亩。征收补偿款按每亩90500元计算，上诉人每一股份损失7920元。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民，法人或其它组织有权提起诉讼。被上诉人的行政行为对上诉人的权利义务产生了实际影响，被上诉人的行政行为严重侵犯上诉人的林地共有经营权、林木共有权、收益分配权。上诉人的起诉完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。请求：1.梅州市中级人民法院依法撤销广东省兴宁市人民法院(2019)粤1481行初267-1号行政裁定，重新审理；2.撤销被上诉人“教育城”工程建设征用横陂镇东山村向阳小组集体林地范围勾绘面积25.94亩、东方小组集体林地范围勾绘面积30.28亩、东风小组集体林地范围勾绘面积29.97亩、红卫小组集体林地范围勾绘面积6.5亩的行政行为。3.判令“教育城”征用东山村樟树片四个村小组共有林地6.6355公顷补偿款按集体山林股份权益证分配。被上诉人横陂镇政府答辩称：一、认定事实清楚。根据广东省人民政府粤府土审(01)(2019)11号《广东省人民政府关于五华县2018年度第六批次城镇建设用地的批复》、五华县人民政府华府(2019)4号《关于征收农民集体土地及补偿安置方案的公告》，五华县人民政府需征收东山经济联合社等8个集体的农用地转为建设用地，拟用于“教育城”工程建设。征收过程中，答辩人对横陂镇东山村樟树排集体林地范围进行现场勾绘，制作现场勾绘地形图，将该林地的25.94亩、30.28亩、29.97亩、6.5亩分别勾绘确认给向阳、东方、东风、红卫四个村民小组，拟作为征收补偿的计算面积。此勾绘现场地形图的行为只是作为征收一个依据，是过程性行为，并非行政行为。二、证据确实充分。根据本府提交的广东省人民政府粤府土审(01)(2019)11号《广东省人民政府关于五华县2018年度第六批次城镇建设用地的批复》、五华县人民政府华府(2019)4号《关于征收农民集体土地及补偿安置方案的公告》等证据，可以证明答辩人并非适格被告。另根据本府提交的调查笔录也证明涉案林地早已经分配到四个村民小组。经审查，本院对原审法院审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人在一审庭审中明确本案诉讼请求为：撤销被告“教育城”工程建设征用横陂镇东山村向阳小组集体林地范围勾绘面积25.94亩、东方小组集体林地范围勾绘面积30.28亩、东风小组集体林地范围勾绘面积29.97亩、红卫小组集体林地范围勾绘面积6.5亩的行政行为。经审查，被上诉人横陂镇政府系五华县人民政府委托的征收实施单位，其对涉案被征收林地进行现场勾绘地形、确定被征收林地面积的行为，系为五华县人民政府征收涉案林地及落实征收补偿安置工作而进行的准备行为，该行为属于过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人如果对征收补偿款的分配方式有异议，应直接针对征收补偿款分配方式提起诉讼。综上所述，上诉人提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，依法应当裁定驳回起诉。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。一审裁定认定事实清楚，程序合法，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年五月二十日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳