贵州省兴义市人民法院行 政 判 决 书（2019）黔2301行初49号公益诉讼起诉人：贵州省兴仁市人民检察院，地址贵州省兴仁市东湖街道办事处人民北路。法定代表人：唐力，检察长。委托代理人：陈娇，兴仁市人民检察院员额检察官。委托代理人：周勇，兴仁市人民检察院员额检察官。被告：兴仁市自然资源局，地址贵州省兴仁市东湖街道办事处人民路。法定代表人：张尚益，局长。出庭负责人：人薪茗，副局长。委托代理人：余光云，贵州修慎律师事务所律师，一般授权代理。公益诉讼起诉人兴仁市人民检察院（以下简称市检察院）诉被告兴仁市自然资源局（以下简称市自然资源局）不履行法定职责一案，本院2019年12月25日立案后，依法向被告市自然资源局送达了起诉状副本、应诉通知书和开庭传票，并依法适用普通程序，组成七人合议庭于2020年5月28日公开开庭进行了审理。公益诉讼起诉人兴仁市人民检察院法定代表人唐力、委托代理人陈娇、周勇，被告市自然资源局的出庭负责人人薪茗、委托代理人余光云到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。公益诉讼起诉人市检察院于2018年11月23日向被告市自然资源局发出兴仁检行公[2018]52232200089号《检察建议书》，建议市自然资源局：一、依法督促纳海沟煤矿聘请专家编制《矿山地质环境保护与治理恢复方案》；二、切实履行土地复垦和矿山地质环境保护的监督管理职责，督促纳海沟煤矿对其开采时毁损的土地和破坏的矿山地质环境进行恢复治理。公益诉讼起诉人市检察院诉称：本院在履行职责中发现，被告市自然资源局在贵州兴谊煤业集团矿业投资有限公司兴仁县潘家庄镇纳海沟煤矿（以下简称纳海沟煤矿）土地复垦和矿山地质环境恢复治理监督管理工作中，未依法履行法定职责，致使国家利益和社会公共利益受到侵害。本院于2018年11月13日立案，2018年11月23日履行检察建议程序。经依法审查查明：2007年6月18日，纳海沟煤矿成立。2011年6月，根据贵州省人民政府煤矿企业兼并重组政策，贵州兴谊煤业集团矿业投资有限公司收购纳海沟煤矿为其下属企业。2017年5月4日，贵州省化解煤炭行业过剩产能实现脱困发展领导小组办公室以2017年1号公告，决定关闭纳海沟煤矿。2017年8月18日，兴仁县人民政府办公室印发了《兴仁县潘家庄镇纳海沟煤矿闭坑工作实施方案》决定由兴仁县国土资源局等行政机关负责督促该煤矿履行闭坑工作。截止至2018年11月23日，负有对兴仁市辖区内矿山地质环境保护和土地复垦监管职责的兴仁市国土资局，对该煤矿未聘请专家编制《矿山地质环境保护与治理恢复方案》，也未依法对其开采时毁坏的土地和破坏的矿山地质环境进行恢复治理的违法行为，存在不依法履职情形。为督促被告依法履行职责，促进行政机关依法行政，实现保护环境、维护国家利益和社会公共利益的目的，本院于2018年11月23日依法向被告发出兴仁检行公[2018]52232200089号《检察建议书》，建议内容如下：一是依法督促纳海沟煤矿聘请专家编制《矿山地质环境保护与治理恢复方案》；二是切实履行土地复垦和矿山地质环境保护的监督管理职责，督促纳海沟煤矿对其开采时毁损的土地和破坏的矿山地质环境进行恢复治理。2019年1月27日，被告书面回复我院：称其已督促纳海沟煤矿委托专家编制恢复实施方案，待方案编制结束并经审查通过后，按照方案的设计要求立即开展治理恢复施工。如治理过程中该矿不按要求施工、改变设计施工或无故停工，被告将依据《矿山地质环境保护规定》第十八条第二款、第二十二条第二款的规定，使用该矿缴存的保证强制委托第三方治理，资金不足部分由该矿补足。经本院跟进调查核实，2019年3月8日，贵州兴谊煤业集团矿业投资有限公司聘请贵州宝智自然资源勘测有限公司编制了《矿山地质环境保护与恢复治理实施方案》，称该矿在堆放煤矸石区域，地质灾害隐患的可能性极大，工业场地及居住区改变了原有地貌景观。方案计划对矿山治理12689.1㎡，治理范围分7个治理区，边坡采用修复原有挡墙、复绿工作及对矿区废旧建筑拆除恢复治理。治理工期约5个月，估算总费用91.28万元。截止2019年12月11日，纳海沟煤矿矿区内开采过程中所毁坏的矿山地质环境未着手实施恢复治理，占用的临时用地未复垦。纳海沟煤矿的行为违反了《土地复垦条例》第三条第一款、《矿山地质环境保护规定》第三条的规定。兴仁市自然资源局在明知纳海沟煤矿已关闭二年多，特别是矿区堆场煤矸石裸露，在水的淋滤作用下，有毒有害物质淅出，将污染地下水和地表水，生态环境逆向演变的情况下，未采取有效措施，督促纳海沟煤矿履行土地复垦和矿山地质环境恢复治理，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《土地复垦条例》第五条第一款、第十七条第二款，《矿山地质环境保护规定》第四条第二款、第十八条第二款、第二十二条第一款、第二十四条，兴仁市人民政府《关于公布兴仁市市乡两级权力清单和责任清单的决定》的规定，兴仁市自然资源局作为兴仁市矿山地质环境保护和土地复垦的行政主管部门，负有对本市辖区内矿山地质环境保护和土地复垦的管理和监督职责。根据《矿山地质环境保护规定》第十九条规定，纳海沟煤矿应当在关闭前，完成矿山地质环境保护与土地复垦义务，被告在明知纳海沟煤矿在关闭前未完成地质环境保护与土地复垦义务，且在纳海沟煤矿被依法关闭后，仍未依法履行矿山地质环境治理恢复和土地复垦义务的情况下，未依法督促纳海沟煤矿履行矿山地质环境恢复治理和对土地复垦义务。在本院发出检察建议后，被告只履行了督促纳海沟煤矿聘请专家编制治理方案的职责，但未依照《矿山地质环境保护规定》第十八条第二款、第二十四条、第二十七条和《土地复垦条例》第十八条第一款的规定，采取有效措施督促纳海沟煤矿履行矿山地质环境恢复治理和土地复垦义务，致使国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。为督促被告依法履行职责，促进行政机关依法行政，有效保护环境、维护国家利益和社会公共利益，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款规定，向你院提出以下诉请：一、确认被告对纳海沟煤矿不履行土地复垦和闭坑矿山地质环境恢复治理监督管理职责的行为违法；二、判决被告依法履行监督管理职责。公益诉讼起诉人在法定期限内向本院提交以下证据、依据：第一组证据：1、兴仁市人民检察院统一社会信用代码证复印件、唐力检察长任命书；2、兴仁市人民检察院履行诉前检察建议及提起行政公益诉讼的证据。证实根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，我院作为公益诉讼起诉人主体资格合法；本案已经过诉前程序，行政机关不依法履行职责，国家和社会公共利益处于受侵害状态的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。被告及委托代理人质证：对三性无异议，对证明内容认可。第二组证据：1、法律依据；2、中共兴仁市委市党发[2019]3号文件：中共兴仁市委兴仁市人民政府关于兴仁市机构改革的实施意见；3、兴仁市自然资源局职能配置内设机构和人员编制规定；4、兴仁市人民政府关于公布兴仁市市乡两级权利清单和责任清单的决定。证实：被告兴仁市自然资源局为兴仁市辖区内土地管理和矿山地质环境保护的行政主管部门，其具有监管土地复垦和矿山地质环境恢复治理的法定职责。被告及委托代理人质证：对三性无异议，对证明内容认可。第三组证据：1、纳海沟煤矿采矿许可证及营业执照;2、兴仁市国土资源局仁国土资批[2014]55号文件；3、兴仁县国土资源局恢复土地原状通知书及送达回证；4、贵州省化解煤炭行业过剩产能实现脱困发展领导小组办公室2017第1号公告；5、兴仁县人民政府办公室关于印发《兴仁县关于潘家庄镇纳海沟煤矿闭坑工作实施方案》的通知；6、矿山地质环境治理恢复督促检查整改通知书（编号：2018013）及送达回证；7、兴仁市检察院调取证据通知书及工作纪律；8、矿山地质环境治理恢复督促检查整改通知书（编号：2019001）；9、兴仁市检察院四次现场勘查笔录；10、矿山地质环境恢复治理实施方案编写合同书、《纳海沟煤矿矿山地质环境保护与恢复治理实施方案》、贵州省矿山环境治理恢复保证金缴存管理统计表；11、兴仁县人民政府常务会议纪要；12、汤远文的证言；13、兴仁县潘家庄镇人民政府文件；14、兴仁市自然资源局督促纳海沟煤矿履行矿山地质环境恢复治理义务的情况说明；15、兴仁市检察院座谈笔录。证实：兴仁市自然资源局作为兴仁市辖区内土地管理和矿山地质环境保护的行政主管部门，其对纳海沟煤矿存在怠于履职的情形。被告及委托代理人质证：对三性无异议，对证明内容认可。第四组证据：1、杨清江的证言；2、董金刚的证言；3、兴仁县潘家庄镇纳海沟煤矿矿山地质环境保护与恢复治理实施方案。证实：兴仁市自然资源局对纳海沟煤矿怠于履行监管职责，致使矿区及周围生态环境存在逆向演变，影响当地人民群众正常生产生活的情况未得到及时解决。被告及委托代理人质证：对三性无异议，对证明内容认可。被告市自然资源局答辩称，一、兴仁市自然资源局作为督促煤矿企业履行闭坑和环境恢复治理行政主管部门，已经履行了以下职责：2016年5月10日，自然资源局对纳海沟煤矿做出了《兴仁县国土资源局恢复土地原状通知书》，要求纳海沟煤矿截止2016年4月20日即其临时用地许可证到期时、该矿作为拟关闭矿山，不再继续使用土地，应对其临时用地进行复垦，恢复土地原状。之后贵州省化解煤炭行业过剩产能实现退款发展领导小组办公室于2017年5月4日公告关闭纳海沟煤矿。自然资源局就关闭纳海沟煤矿后闭坑和环境恢复向兴仁市人民政府作了专题汇报，兴仁市人民政府会议研究后，于2017年8月18日由兴仁市人民政府办公室印发了《兴仁县潘家庄镇纳海沟煤矿闭坑工作实施方案》，决定由自然资源等单位负责督促该煤矿履行闭坑工作。该矿于2017年11月22日以兴谊呈字（2017）24号《关于承担兴仁县潘家庄镇纳海沟煤矿关闭退出后履行国土资源法定义务的承诺》，明确由贵州兴谊煤业集团投资有限责任公司履行矿山地质环境治理义务。之后，自然资源局多次通知纳海沟煤矿履行矿山地质环境治理义务，但该矿因关闭前尚未支付当地群众土地租金，拖欠劳动报酬和未退还运煤车辆所交纳押金等遗留问题，迟迟未履行矿山地质环境治理义务。自然资源局于2018年5月15日送达了2018013号《矿山地质环境治理恢复督促检查整改通知书》，根据《中华人民共和国矿产资源法》《土地复垦条例》《贵州省土地管理条例》以及《矿山地质环境保护规定》等法律法规，责令该矿于2018年9月全面履行矿山环境治理恢复和土地复垦的义务。之后，纳海沟煤矿也未履行义务，自然资源局又于2019年1月10日送达了2019001号《矿山之地环境治理恢复督促检查整改通知书》，责令贵州兴谊煤业集团矿业投资有限责任公司即日起开展矿山环境治理恢复工作，采取一边编制治理方案，一边在编制单位的指导下进行治理恢复施工，否则，自然资源局将启用该矿保证金委托第三方治理，资金不足由该矿补足。因该矿上存在未支付当地群众土地租金、拖欠劳动报酬和未退还运煤车辆所交纳押金等遗留问题，当地群众阻工无法恢复治理而未履行矿山环境治理恢复义务。二自然资源局履行法定职责，督促贵州兴谊煤业集团矿业投资有限责任公司履行矿山环境治理恢复义务。对《行政公益诉讼书》查明的事实和提起本案诉讼的理由，自然资源局予以认可。对纳海沟煤矿关闭后，由贵州兴谊煤业集团矿业投资有限责任公司履行矿山地质环境治理恢复工作和土地复垦工作，自然资源局将根据《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国矿产资源法实施细则》《贵州省土地管理条例》《土地复垦条例》及《矿山地质环境保护规定》的相关规定，按照“谁开发，谁治理”的原则，依法督促贵州兴谊煤业集团矿业投资有限责任公司，按照贵州保智自然资源勘测有限公司编制的《矿山地质环境保护与恢复治理方案》实施治理工作。被告市自然资源局在举证期限内未提交证据、依据。经合议，本院合议庭对证据认定如下：公益诉讼起诉人市检察院所举证据，能够证明1、其在履职过程中依法向被告发出检察建议，并根据被告履行情况，拟定提起公益诉讼，经依法批复后向本院提出；2、实体上，纳海沟煤矿在闭坑后没有对被破坏的矿山地质环境进行恢复治理，被告也未履行其监管职责的事实。上述证据均经过被告当庭质证并认可，本院予以认定，作为定案依据。经审理查明，按照中央、省机构改革方案，根据中共兴仁市委市党发[2019]3号《中共兴仁市委兴仁市人民政府关于兴仁市机构改革的实施意见》，2019年4月1日开始实施《兴仁市自然资源局职能配置内设机构和人员编制规定》，该规定明确原兴仁市国土资源局的职能划入市自然资源局，不再设立兴仁市国土资源局。原兴仁县潘家庄镇纳海沟煤矿成立后，2011年6月，贵州兴谊煤业集团矿业投资有限公司收购原兴仁县潘家庄镇纳海沟煤矿，2011年7月取得证号为C5200002011081120117356的《采矿许可证》（以下简称《采矿许可证》），矿山名称“兴仁县潘家庄镇纳海沟煤矿”。2017年5月，根据贵州省化解煤炭行业过剩产能实现脱困发展领导小组办公室文件（2017年第1号），决定关闭纳海沟煤矿，并按照兴仁县人民政府正式文件，于同年8月闭坑，停止经营。自本案争议产生，纳海沟煤矿未就其在生产过程中对当地地质环境的破坏进行恢复治理，也未编制《矿山地质环境保护与恢复治理实施方案》。2018年11月23日，市检察院向市自然资源局发出兴仁检行公[2018]52232200089号《检察建议书》，要求市自然资源局督促纳海沟煤矿聘请专家编制《矿山地质环境保护与恢复治理实施方案》，履行土地复垦和矿山地质环境监管职责，督促纳海沟煤矿对其开采时毁损的土地和破坏的矿山地质环境恢复治理。经市自然资源局督促，由贵州兴谊煤业集团矿业投资有限责任公司委托贵州宝智自然资源勘测有限公司（以下简称勘测公司）于2019年4月编制贵州兴谊集团矿业投资有限责任公司兴仁县潘家庄纳海沟煤矿（关闭）矿山地质环境保护与恢复治理《实施方案》（以下简称《环保治理恢复实施方案》），并于同年5月报市自然资源局审议通过，按照《环保治理恢复实施方案》的认定，纳海沟煤矿在生产经营过程中，对其堆放煤矸石区域造成影响，并有可能产生地质灾害，工业场地及居住区改变了原有地貌景观。方案计划对矿山治理12689.1㎡，治理范围分7个治理区，边坡采用修复原有挡墙、复绿工作及对矿区废旧建筑拆除恢复治理。治理工期约5个月，估算总费用91.28万元；纳海沟煤矿需在2019年9月完成环境恢复治理工作。纳海沟煤矿未能有效组织开展实施，市自然资源局也未能有效督促纳海沟煤矿开展实施环境恢复治理工作。另查明，沟煤矿在生产经营期间预交了矿山地质环境治理恢复保证金，在纳海沟煤矿按照《环保治理恢复实施方案》开展环境治理工作过程中，遭到阻拦，未能顺利实施《环保治理恢复实施方案》；现市自然资源局在积极与兴仁市潘家庄镇人民政府协调，请该政府作当地百姓工作，拟推动环境恢复治理工作的顺利开展。本院认为，本案争议焦点在于：1、被告市自然资源局是否存在怠于履行法定职责的情形；2、如果市自然资源局存在怠于履行法定职责的行为，本案是否存在国家利益或者社会公共利益受到侵害的持续状态。关于市自然资源局是否存在怠于履行法定职责的问题。不履行法定职责包括怠于履行法定职责、履行法定职责不完全和存在瑕疵履行等情形。根据《土地复垦条例》第五条第二款：县级以上人民政府其他有关部门依照本条例的规定和各自的职责做好土地复垦有关工作。《矿山地质环境保护规定》第四条第二款：县级以上地方自然资源主管部门负责本行政区的矿山地质环境保护工作。兴仁市人民政府《兴仁市自然资源局权力清单和责任清单》，市自然资源局负有对本辖区内矿山地质环境保护和土地复垦的管理和监督职责。但是，从纳海沟煤矿闭坑，到本案市检察院所诉矿山地质环境治理恢复进度缓慢甚至停滞事实来看，作为主管部门的市自然资源局显然未能有效履行法定职责，促成矿山地质环境的恢复与治理工作的实施，属于怠于履行法定职责的情形。市检察院所诉此项请求，予以支持。关于市自然资源局怠于履行职责的行为，是否导致国家利益或者社会公共利益受到侵害的持续状态。纳海沟煤矿作为煤矿开采经营企业，其在开采生产过程中必然对当地地质生态环境产生不利影响甚至是破坏，由此，国家制定了严格的保护措施，不仅如此，对于矿山企业关闭以及关闭后对矿山地质环境的治理也有明确规定，根据《矿产资源法实施细则》第三十四条第一款：关闭矿山报告批准后，矿山企业应当完成下列工作：（一）按照国家有关规定将地质、测量、采矿资料整理归档，并汇交闭坑地质报告、关闭矿山报告及其他有关资料；（二）按照批准的关闭矿山报告，完成有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护工作，或者缴清土地复垦和环境保护的有关费用。《土地复垦条例》第三条：生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。和《贵州省地质环境管理条例》第十九条第二款：矿山所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门应当对采矿权人履行治理和恢复义务的情况进行监督检查，并会同同级环保、林业等部门对矿山地质环境的恢复工作进行验收；经验收合格的，保证金及其利息应当及时退还采矿权人。本案纳海沟煤矿虽然预交了矿山地质环境治理恢复保证金，但其应根据上述法规规定，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，履行案涉区域的复垦义务。从2017年8月，纳海沟煤矿闭坑，到市检察院向市自然资源局发出《检察建议书》，再到本案争议产生，纳海沟煤矿原生产区域存在生态环境逆向演变隐患、原有地貌景观被改变、有毒有害物质由于水淋的作用析出等严重损害公共利益的情形。根据《矿山地质环境保护规定》第十八条第二款：采矿权人未履行矿山地质环境保护与土地复垦义务，或者未达到矿山地质环境保护与土地复垦方案要求，有关自然资源主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境保护与土地复垦义务。第二十二条第一款：县级以上自然资源主管部门对采矿权人履行矿山地质环境保护与土地复垦义务的情况进行监督检查。作为主管部门，市自然资源局应继续依法履行监督管理职责，确保复垦义务人完成土地复垦和矿山环境治理恢复工作。故此，市检察院的诉请，予以支持。综上，公益诉讼起诉人主张被告怠于履行监管职责的行为违法于法有据，应予支持；被告应继续在法定职责范围内履行其监管职责，促使社会公共利益得到保护。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第二十六条第六款、第七十二条及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、第二十五第一款之规定，判决如下：一、被告兴仁市自然资源局怠于履行对贵州兴谊煤业集团矿业投资有限公司兴仁县潘家庄镇纳海沟煤矿土地复垦和闭坑矿山地质环境恢复治理监督管理职责的行为违法；二、责令被告兴仁市自然资源局依法履行监督管理职责，严格履行对贵州兴谊煤业集团矿业投资有限公司兴仁县潘家庄镇纳海沟煤矿开展土地复垦和闭坑矿山地质环境恢复治理的监督管理职责，确保纳海沟煤矿生产区域的土地复垦和矿山地质环境恢复治理。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  陈 洪审 判 员  刘 飞审 判 员  吴启剑人民陪审员  邓素珍人民陪审员  雷 琼人民陪审员  吴 静人民陪审员  胡忠池二〇二〇年五月二十九日法官 助理  刘 丹书 记 员  冯明星