广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终170号 上诉人（一审原告）胡辉，男，1968年8月20日出生，汉族，住南宁市青秀区。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府，住所地:南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人潘金凤，南宁市行政复议办公室工作人员。 上诉人胡辉因其诉南宁市人民政府行政复议一案，不服南宁铁路运输中级法院（2019）桂71行初149号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经阅卷和询问当事人，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 南宁铁路运输中级法院一审查明：2018年5月25日，胡辉向南宁市法律援助中心提交申请材料，申请该中心律师给函到南宁市公安局督察支队调出2011年11月至2016年11月止，胡辉打电话向南宁市公安局督察投诉民警违规办案电话记录、时间、交投诉材料记录，同时请记录督察支队对胡辉投诉的回复、时间、内容；申请该中心律师一般代理（2017）桂0107行初404号上诉案件和（2018）桂01行初222号案共计两案件的诉讼。2018年6月6日，南宁市法律援助中心经审查认为申请不符合《法律援助条例》第十条、第十一条及《广西壮族自治区法律援助条例》第七条的规定，对胡辉作出3份不予法律援助决定。胡辉不服，向南宁市司法局提交复查申请。南宁市司法局于2018年6月11日作出3份《法律援助复查结果通知书》，认为胡辉的申请事项不符合《法律援助条例》第十条、第十一条及《广西壮族自治区法律援助条例》第七条规定的法律援助范围，南宁市法律援助中心作出的3份不予法律援助决定程序合法，法律法规适用得当，予以维持，胡辉提出的异议，因没有事实和法律依据，理由不成立，不予采纳。胡辉认为南宁市司法局在复查工作中没有尽职认真的履行职责，对上述复查结果通知不认可，于2018年7月23日向南宁市人民政府申请行政复议。南宁市人民政府于2018年7月26日作出南复议字〔2018〕27号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称27号不予受理决定），以南宁市司法局对南宁市法律援助中心所作3份不予法律援助决定进行的复查是属于监督行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理胡辉提出的行政复议申请，并于2018年7月27日将决定邮寄送达至胡辉。胡辉不服，向法院提起行政诉讼，请求：1.撤销27号不予受理决定；2.判令南宁市人民政府支付胡辉本次维权费用补偿金20660元。 另查明，根据南宁市机构编制委员会1999年5月19日南编[1999]09号《关于同意成立南宁市法律援助中心的批复》、南编〔2003〕10号《关于同意南宁市法律援助中心加挂南宁市“148”法律服务中心牌子的批复》，南宁市法律援助中心为事业单位，隶属南宁市司法局领导，其职责主要是：拟订全市法律援助工作的规章、规范，经批准后组织实施；负责法律援助案件的审定；管理、监督并组织实施全市的法律援助工作；为经济、刑事、民事、行政诉讼等需要而无支付费用能力的公民提供法律援助。 南宁铁路运输中级法院一审认为：根据南宁市机构编制委员会[1999]09号《关于同意成立南宁市法律援助中心的批复》、南编〔2003〕10号《关于同意南宁市法律援助中心加挂南宁市“148”法律服务中心牌子的批复》，南宁市法律援助中心为事业单位，隶属南宁市司法局领导。又根据《法律援助条例》第五条“直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构。法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助”、第十八条“法律援助机构收到法律援助申请后，应当进行审查；认为申请人提交的证件、证明材料不齐全的，可以要求申请人作出必要的补充或者说明，申请人未按要求作出补充或者说明的，视为撤销申请；认为申请人提交的证件、证明材料需要查证的，由法律援助机构向有关机关、单位查证。对符合法律援助条件的，法律援助机构应当及时决定提供法律援助；对不符合法律援助条件的，应当书面告知申请人理由”的规定，南宁市法律援助中心属于法律法规授权的组织，具有独立的主体地位。 根据《法律援助条例》第十九条“申请人对法律援助机构作出的不符合法律援助条件的通知有异议的，可以向确定该法律援助机构的司法行政部门提出，司法行政部门应当在收到异议之日起5个工作日内进行审查，经审查认为申请人符合法律援助条件的，应当以书面形式责令法律援助机构及时对该申请人提供法律援助”、《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第三项“对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议”的规定，申请人对法律援助中心作出的决定不服申请行政复议，其应该是向确定该法律援助机构的司法行政部门提出。本案中，胡辉不服南宁市法律援助中心的不予法律援助决定书，已经向南宁市司法局申请复查，该复查实质上就是行政复议。我国行政复议实行一级复议制。胡辉不服南宁市司法局作出的3份复查结果通知再次向南宁市人民政府申请复查。该复查的请求实质系要求启动行政机关履行内部监督程序,不属于行政复议。故，南宁市人民政府认为该申请事项属于行政机关上下级间的内部管理行为，不直接对胡辉人身权、财产权等权益产生法律影响，不属于行政复议范围的处理意见，并无不当。故胡辉要求南宁市人民政府支付本次维权费用补偿金20660元，承担本案诉讼费的诉讼请求，亦缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回胡辉的诉讼请求。 上诉人胡辉上诉称：一、南宁市司法援助中心作出的3份不予法律援助决定未告知如有异议可以向南宁市司法局申请复议，胡辉向南宁市司法局提交的是《异议》并非复议申请书，南宁市司法局也未按照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序对胡辉的申请进行审查，南宁市司法局复查行为不属于行政复议。二、南宁市人民政府以不属于行政复议范围为由不予受理行政复议申请剥夺了胡辉的行政复议权利，加大了胡辉维权的成本，给胡辉造成了经济损失，南宁市人民政府应当依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（4）项的规定赔偿胡辉交通费、伙食费、误工费、材料费等经济损失25500元。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销27号不予受理决定，赔偿胡辉25500元。 被上诉人南宁市人民政府答辩称：一、南宁市法律援助中心属于法律法规授权的组织，具有独立行政主体地位。二、司法行政部门的异议审查视同为行政复议行为，符合《法律援助条例》和《中华人民共和国行政复议法》的立法原意和体系解释，司法部门的异议审查就是行政复议行为。三、南宁市司法局作出3份复查结果通知的行为属于南宁市司法局内部层级监督行为，我国行政复议实行一级复议制，如果南宁市人民政府受理了胡辉的复议申请，就是在行政层级上“对复议的再复议”，这没有法律依据。四、（2019）桂行终435号行政裁定认定事实和适用法律错误。人民政府为法律援助中心提供财政支持不应成为胡辉申请法律援助不成功的争议对象，胡辉对南宁市司法局作出3份复查结果通知的行为不服，应直接提起行政诉讼，而不应向南宁市人民政府申请行政复议。综上，南宁市人民政府作出27号不予受理决定认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，胡辉的诉讼请求理由不充分，请求驳回胡辉的诉讼请求。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十五条第（三）项之规定，行政行为的利害关系人对于法律、法规所授权的组织作出的行政行为不服的，应当向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。第五条规定，除法律规定行政复议决定为最终裁决外，公民对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。法律并没有规定对行政复议决定不服可以向上一级行政机关再次申请行政复议。由此可见，我国实行的是一级复议制度。本案中，南宁市法律援助中心系法律、法规授权的组织，负责辖区内的法律援助工作的事业单位，并受南宁市司法局直接管理。胡辉不服南宁市法律援助中心作出的3份不予法律援助决定，应当向南宁市司法局提起复议。胡辉向南宁市司法局提交复查申请，属于已申请行政复议。南宁市司法局经复查作出《法律援助复查结果通知书》，属于行政复议行为。胡辉对南宁市司法局作出的行政复议行为不服，可以依法通过行政诉讼方式寻求权利救济，不能违反一级复议制度向南宁市人民政府再提出行政复议申请。胡辉向南宁市人民政府提出行政复议，与我国实行的一级复议制度相悖，南宁市人民政府作出27号不予受理决定，不予受理胡辉提出的行政复议申请并无不当，本院予以确认。关于胡辉以其为维权增加支出成本费用为由，主张南宁市人民政府赔偿其经济损失的问题，因27号不予受理决定没有处分其实体事项，对胡辉的权利义务没有产生实质性影响，与其主张的损失没有法律上的因果关系，胡辉主张经济损失没有事实和法律依据，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。胡辉的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长  叶 坚 审 判 员  陆 海 审 判 员  陈 惠 二〇二〇年五月六日 法官助理  杜翰洋 书 记 员  许 青