河北省承德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀08行终63号 上诉人（原审原告）江永春，女，1976年11月20日出生，汉族，住河北省平泉市。 被上诉人（原审被告）平泉市城市管理综合行政执法局，住所地平泉市福佑路，统一社会信用代码：111308237620829979。 法定代表人姚雷，该局局长。 委托代理人邢宝力，男，河北榆州律师事务所律师，执业证号：11308199910168065。 委托诉讼代理人张德泉，男。 上诉人江永春因规划行政决定一案，不服河北省平泉市人民法院（2019）冀0823行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。行政机关负责人梁军接受了本院询问，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年3月4日，平泉市城市管理综合行政执法局（以下简称平泉城管局）以江永春涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《河北省城乡规划条例》第五十二条的规定为由，对江永春立案调查。同日，平泉城管局责令江永春限期提供审批证件。 2019年3月5日，平泉城管局对涉案建筑的现场进行现场检查，涉案建筑面积为647平方米。同日，平泉城管局对江永春进行调查询问，江永春承认涉案建筑未取得城乡规划行政主管部门的审批手续。同日，平泉市城管局责令江永春限期改正。 2019年3月15日，平泉城管局向江永春告知其享有要求举行听证等权利。2019年5月16日，平泉城管局举行听证会。 2019年6月26日，平泉城管局作出平城管行罚字（2019）第141号行政处罚决定，限原告江永春于2019年7月3日9时前自行拆除违法建筑。江永春对该行政处罚决定不服，向本院提起行政诉讼。 原审法院认为，一、关于被告依据行政处罚法的程序履行事先告知、听证告知等问题。庭审中，原告提出责令限期拆除不属于行政处罚。关于这一问题，国务院法制办公室曾两次作出过答复：一是于2000年曾答复四川省人民政府法制办公室，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为；二是于2012年曾答复陕西省人民政府法制办公室，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”，第八十六条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。两个答复中，均是基于限期拆除行为属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定的“责令改正或限期改正违法行为”而作出的答复，故本案中，在《中华人民共和国城乡规划法》就作出限期拆除决定的情形，未明确规定应当如何保障当事人知情权的情况下，被告依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，履行事先告知、听证告知等程序，是赋予当事人权利，而不是剥夺当事人的权利。而且，行政处罚决定的实质决定内容系责令限期拆除，也不应当认定被告作出决定的程序违法。 二、关于事实认定问题。原告虽然曾以养殖为由申请临时占地审批，但审批表中“县国土资源局备案意见”栏仍未能取得有关机关的审批意见，故原告以涉案建筑属农业设施而不需要取得规划的理由不能成立。 综上，第141号行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，本院依法应当驳回原告的诉讼请求。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告江永春的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告负担。 上诉人江永春不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉，请求撤销原判或发还重审，诉讼费由被上诉人承担。事实及理由：1、国务院法制办公室曾于2000年答复四川省人民政府法制办公室和2012年答复陕西省人民政府法制办公室《城市规划法》的第四十条规定的责令限期拆除和《中华人民共和国城乡规划法》的第六十四条限期拆除，第八十六条规定的责令限期拆除不应当理解为行政处罚行为。并明确了行政机关实施行政处罚时应当是责令改正或者限期改正。依此可以证明被上诉人并没有对上诉人下发限期拆除的法定职权。但一审法院却以行政处罚法的相关规定认定了被上诉人做出的平城管行罚字(2019)第141号行政处罚决定，明显适用法律错误。2、上诉人涉案养猪场的《畜禽养殖临时用地备案登记表》于2009年3月8日获得村委会同意，3月12日镇政府同意，3月13日县农牧局同意，3月31日镇国土资源所同意，同年4月张树林持此登记表到县国土资源局备案，但当时负责此事的一位姓姚的女工作人员告知，镇国土资源所是我们的派出机构他们同意了你就无需在到县国土来了。事后上诉人依据国土资发(2010)155号文，将审批表交由镇政府进行申报。国土资发(2010)155号文件规定，农业用地审批由经营者提出申请，乡镇申报，对符合要求的，乡镇政府应及时将有关材料呈报县级政府审核，不符合要求的，乡镇政府及时通知经营者，并说明理由。此事中，镇政府并没有告知上诉人相关的理由只是说你已经完成审批了，基于政府的公信力上诉人完全有理由相信。正是因为镇政府相关人员的玩忽职守导致了如今上诉人的合法财产受到了极大影响与威胁，对于这种后果，不应该由上诉人承担。3、一审法院对上诉人在庭审中所提及的《土地管理法》第四条，《物权法》第一百二十五条，《畜牧法》第三十七条以及《国土资源部农业部关于完善设施占用农用地管理有关问题的通知》国土资发(2010)155号通知和《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》国土资发(2014)127号通知与《国土资源部农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》在判决书中均未作出具有相关法律依据的解释说明，对此只是避而不谈。4、截止目前，上诉人的涉案养猪场的土地性质仍为集体土地，上诉人在集体土地上兴建的养猪场及其配套的附属设施理应按照《土地管理法》、《物权法》、《畜牧法》以及国土资发（2010）155号和(2014)127号等国家政策的相关规定予以管理。5、综上，可以认定一审法院作出(2019)冀0823行初24号行政判决适用法律不当理应撤销。6、2008年承德玉宇房地产开发有限公司对上诉人江永春原造纸厂后身的合法宅基地房屋进行征迁，为了加快拆迁进度，同年6月13日由平泉县政法委书记吴宪军亲自出面对张树林与承德玉宇房地产开发有限公司经理霍剑军就房屋征收一事进行协调，其主要内容为按上诉人江永春原有的养猪场的面积按一定的比例再建一处养猪场作为征迁补偿（其养猪场的地址就是目前上诉人的案涉养猪场）双方当事人均表示认可并签订了一份补充合同。由此可见，上诉人的养猪场的建成原因是当年平泉镇政府直接参与的，也就是说上诉人养猪场是拥有着政府特许的经营权，故不能认定为违章建筑。7、2019年9月4日发布的《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》自然资电发(2019)39号中明确指出：生猪养殖用地作为设施农用地按农用地管理，不需办理建设用地审批手续，在不占用基本农田的前提下合理安排生猪养殖用地空间，允许生猪养殖用地使用一般耕地，作为养殖用途不需耕地占补平衡。通知中更是明确指出，按照“放管服”的要求，进一步简化用地手续，降低用地成本，提高用地取得效率，生猪养殖设施用地可由养殖场（户）与乡镇政府农村集体经济组织通过协商并签订用地协议方式即可获得用地。8、2019年8月21日，国务院总理***召开国务院常务会议指出：要立即取消超出法律法规的生猪禁养，限养的规定，取消生猪生产附属设施用地15亩的上限。综上所述：被上诉人无视国家政策与法律法规与其背道而行，强行课以上诉人义务。依照国家的法律法规以及国家政策可以认定，上诉人江永春在获得合法土地经营权的土地上兴建的养殖场及其附属设施不具备建设工程规划许可证这一前提，是城市管理综合行政执法局执法不规范造成的。理应认定平泉市城市管理综合行政执法局作出的平城管行罚字(2019)第141号行政处罚无效。上诉人认为，被告的具体行政行为的目的性非法。1、在平泉镇政府开始对平泉市地址大学科技产业园二期征地后就已经确认了上诉的涉案养猪场为合法建筑并对上诉人发放了《平泉市地质大学科技产业园区二期征地估价报告单》其只因上诉人未能与镇政府达成不合理的拆迁补偿协议，故平泉镇政府便让平泉市城市管理综合行政执法局介入以拆违的形式代替拆迁以便尽快促成镇政府不合法理的拆迁目的。《行政强制法》第五条规定，行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。2、城市管理综合行政执法局是政府职能部门，具有独立的行政执法主体资格和地位，并能够独立承担其行政行为的法律后果。但被上诉人却在此次假设的拆违期间多次请示和听取平泉镇政府的派遣，对于那些与平泉镇政府达成拆迁协议的即为合法建筑不予强制拆除，对于那些没有与平泉镇政府达成拆迁协议的即视为违法建筑予以强制拆除。这种不被法律法规允许的选择性执法不是为了严格土地的管理使用与节约，而是为了配合平泉镇政府加快拆迁进程。这种非法的以拆违代替拆迁的行为在剥削合法土地经营权人合法权益的同时也大大的违背了《土地管理法》和《城乡规划法》的立法宗旨与初衷。综上所述，处罚决定是行政机关对建筑物性质的一个认定的行政行为，具有一定的法律效力，被上诉人错误的行政行为对上诉人的合法财产产生了极大的影响与威胁，所以，上诉人为了维护自身的合法权益，根据《行政诉讼法》和《行政诉讼法司法解释》的相关规定特向贵院提起上诉，请求贵院支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人平泉市城市管理综合行政执法局答辩称：我局作出平城管行罚字（2019）第141号行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，江永春的上诉请求缺乏事实与法律依据，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。 本院二审查明事实与一审查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《河北省城乡规划条例》第五十二条规定：“建设单位和个人在城市、镇规划区内进行工程建设，应当向城市或者县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。其中，在省人民政府授权的镇规划区内进行工程建设的，应当向镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。前款所称的工程建设，是指建筑物、构筑物、道路、管线等工程建设。” 关于建设工程规划许可证上诉人提出应根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号）和《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发（2014）127号）规定，对其涉案建设按照设施农用地的有关规定管理。根据上述规定，设施农用地的使用虽然无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案。 上诉人虽然曾以养殖为由申请临时占地审批，但审批表中“县国土资源局备案意见”栏仍未能取得有关机关的审批意见，故上诉人以涉案建筑属农业设施而不需要取得规划的理由不能成立。 综上，上诉人江永春于2008年5月在平泉镇××村土地建房7处，合计建筑面积647平方米，未取得建设工程规划许可证。被上诉人平泉市城管局作出的平城管行罚字（2019）第141号行政处罚决定认定事实的主要证据确实充分，程序合法，适用法律法规正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，上诉人的上诉理由和请求无有效证据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人江永春承担。 本判决为终审判决。 审判长 刘松平审判员李海燕审判员闫鸿 二〇二〇年五月二十日 书记员 张            博