云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终105号上诉人（一审原告）金清，男，汉族，1966年4月24日，住云南省大理白族自治州弥渡县。被上诉人（一审被告）弥渡县人民政府。住所地：弥渡县弥城镇锦屏街14号。法定代表人张世伟，县长。出庭负责人白儒君，副县长。委托代理人张建忠，云南法阳律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人黄莎，云南法阳律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）大理白族自治州人民政府。住所地：大理市龙山州级行政办公区。法定代表人杨健，州长。委托代理人王俊，大理白族自治州司法局工作人员。代理权限：特别授权代理。委托代理人杨磊，云南展腾律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人薛积岗，男，汉族，1939年10月1日生，住云南省大理白族自治州弥渡县。委托代理人薛云竹，男，汉族，1988年1月25日生，住云南省大理白族自治州弥渡县。系薛积岗之孙。代理权限：特别授权代理。金清因诉弥渡县人民政府（以下简称县政府）、大理白族自治州人民政府（以下简称州政府）土地行政确认及行政复议一案，不服云南省大理白族自治州中级人民法院于2019年11月11日作出的（2019）云29行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月12日受理其上诉后，依法组成合议庭于2020年4月24日公开开庭审理了本案，上诉人金清，被上诉人县政府的出庭负责人白儒君及委托代理人张建忠、黄莎，被上诉人州政府的委托代理人王俊、杨磊，第三人薛积岗及其委托代理人薛云竹到庭参加诉讼，本案现已审理终结。一审法院认定：金清户的房地产系通过祖遗和归并获得，薛积岗户的房地产通过购买方式获得，两户形成南北相邻，金清户居南，薛积岗户居北，各方对其房产均进行过重建。薛积岗户于1982年以人民币600元向当时的生产队购买了位于金清户北边集体牛厩房，没有签订书面买卖协议，但生产队向薛积岗出具的收款收据载明：“卖给薛积岗户老厂房东边草房四间带大门靠金家小厩一小间共合币600元整”。经薛积岗户向弥渡县红岩区公所申请，弥渡县红岩区公所于1985年1月26日向薛积岗颁发了弥政字317号《宅基地使用证》，面积为200平方米，四至：东至本村路边，西至薛祥后墙滴水，南至薛推志地界，北至金德滴水。薛积岗户因多建房面积0.05亩，1986年7月25日被弥渡县红岩区公所罚款20元，薛积岗户于1986年10月8日交纳了罚款。2005年2月22日弥渡县国土资源局（以下简称县资源局）红岩国土资源所向薛积岗户下发了《土地登记通知书》，明确该所对薛积岗户农村集体土地使用权调查，通知薛积岗户于2005年3月30日前到该所完善有关手续，并进行土地登记发证。2006年10月17日县政府向薛积岗之子薛维权颁发弥集用（2006）第03264号《集体土地使用证》，载明使用面积251.80平方米。2010年12月30日县政府发布《关于撤销薛维权集体土地使用证的公告》，决定撤销薛维权持有的弥集用（2006）第03264号《集体土地使用证》。2018年4月9日，金清向县资源局提交《土地确权申请书》，申请对金清与薛积岗、薛维权户争议的土地确权，请求将41.115平方米[1.金清户大门过道（长7.3米，宽：东端2.2米，西端2.6米，合计17.52平方米）；2.金清户大门过道北面老围墙一堵(长8.45米，宽0.7米，合计5.915平方米)；3.双方交界从东至西经金清户墙外滴水地(长21.30米，宽0.83米，合计17.68平方米)]划归金清户使用。经县资源局进行实地踏勘测量、调查、调解未果后，于2018年12月24日向县政府提交《弥渡县国土资源局关于金清户与薛积岗、薛维权户土地权属争议调查处理意见》，县政府根据县资源局提交的调查处理意见，并本着“从实际出发，尊重历史，面对现实”的原则，于2018年12月26日作出《土地确权行政处理决定书》（以下简称《处理决定》），决定“2.薛积岗户集体土地建设用地使用权范围：从薛积岗户老土基房西南角位置距离金清户水泥房外墙壁1.03米处为起点，依次向东至距离金清户水泥房外墙壁东北角1.07米处为第1节点，距离金清户红砖简易房东北角0.97米处为第2节点，从起点向东延伸依次经过第l、第2节点，该段全长8.45米以北部分确认为薛积岗户集体土地建设用地使用权范围；以薛积岗户老土基房西南角位置起向东延伸8.45米位置为起点，向南延伸3.7l米距离金清户红砖简易房O.83米以东部分为薛积岗户集体土地建设用地使用权范围；从薛积岗户东面围墙东南角位置为起点，向西延伸l.2米以北部分（包括争议出土石脚基础宽50厘米），确认为薛积岗户集体土地建设用地使用权范围。以上为薛积岗户集体土地建设用地使用权范围，确权面积为235.44平方米(合0.353亩)。（二）除以上划定的薛积岗户与金清户集体土地建设用地使用权范围以外的滴水及空地部分非土地确权范围，不予确认以上两户集体土地建设用地使用权。……”。金清不服，于2019年3月4日向州政府申请复议，请求撤销县政府作出的《处理决定》，州政府决定受理，并于2019年3月11日分别向县政府和薛积岗送达《行政复议被申请人答复通知书》《第三人参加行政复议告知书》。州政府经审理认为县政府《处理决定》主要事实认定清楚、程序合法、内容适当。州政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2019年4月29日作出大政行复决字〔2019〕03号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），决定维持县政府作出的《处理决定》，并于2019年4月30日以邮寄的方式向各方当事人送达《复议决定》。金清不服，遂提起行政诉讼，请求：撤销县政府《处理决定》，责令县政府重新作出《土地确权行政处理决定》；撤销州政府《复议决定》。一审法院认为：一、县政府是否有权处理本案土地使用权争议的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……”，对于金清户与薛积岗户因土地使用权发生的争议，县政府享有依法处理的法定职权。二、县政府作出的《处理决定》是否合法问题。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜”；第二十七条规定，“调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定”。根据国家土地管理局〔1995〕国土〔籍〕字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十六条规定，薛积岗户于1982年向当时的生产队购买了相邻金清户以北的集体牛厩房。原弥渡县红岩区公所于1985年1月26日向薛积岗户颁发了弥政字317号《宅基地使用证》，面积为200平方米，因薛积岗户多建房面积0.05亩，1986年7月25日被弥渡县红岩区公所罚款20元，薛积岗户于1986年10月8日交纳了罚款。而金清户的房地产系祖遗和归并获得，各方均对其房产进行过重建，改变了原历史房屋状况。金清户以其户与薛积岗户土地使用权争议，向县资源局提交《土地确权申请书》，申请对金清与薛积岗、薛维权户争议的土地确权，县资源局经过实地踏勘测量、调查、调解未果后，于2018年12月24日向县政府提交《弥渡县国土资源局关于金清户与薛积岗、薛维权户土地权属争议调查处理意见》，县政府根据县资源局提交的调查处理意见，并本着“从实际出发，尊重历史，面对现实”的原则，对金清户与薛积岗户争议的土地使用权进行处理，于2018年12月26日作出的《处理决定》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。对于金清在行政确权阶段提交的2004年9月9日薛维权与蔡玉兰签订的《住宅地基滴水协议书》（以下简称《滴水协议》），因在签订该协议时未征得其他共有人的意见，县政府未作为确认土地权属的依据恰当。三、州政府《复议决定》是否合法问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条的规定，金清不服县政府作出的《处理决定》，向州政府申请行政复议，州政府受理复议申请后，经审查认为县政府作出《处理决定》主要事实认定清楚，程序合法，内容适当，故作出《复议决定》，决定维持县政府作出的《处理决定》，其行政行为程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。综上所述，金清的诉讼请求及理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回金清的诉讼请求。案件受理费人民币50元由金清负担。金清上诉称：一、《处理决定》认定事实的证据不足、明显错误。县政府以罚款通知单认定薛积岗宅基地面积错误，薛积岗合法使用面积仅为200平方米，1986年土地清查时并没有双方的指界依据，地籍调查人员不能随便丈量和下结论，当时清查人员把金德滴水划在薛积岗名下是违法和错误的；县政府处理中错误把金清过道北面围墙的滴水划在了薛积岗名下，金家北面房屋和围墙原属金德管理使用，薛积岗宅基地南面至金德滴水；错误把金清大门过道北面围墙的东头1.2米往北1.53米的位置划在了薛积岗名下，《滴水协议》中已写明原蔡玉兰北围墙外面有2.5尺滴水，薛家建房必须留出，双方共计5尺作为今后维修房屋共同通道，县政府不予采纳该协议错误。二、县政府作出的《复议决定》没有事实和法律依据。请求撤销一审判决，撤销县政府《处理决定》和州政府《复议决定》，责令县政府依法依规重新作出土地确权决定，归还其围墙外没有归还的滴水部分和围墙东头的1.2米的滴水入口位置。县政府答辩称：一、《处理决定》事实清楚，证据确凿，适用法律正确。（一）县政府认定薛积岗户拥有宅基地面积为0.35亩事实清楚。薛积岗户于1982年购买了集体牛厩房，生产队出具了收据，1985年薛积岗向区公所申请宅基地200平方米获批准，县政府根据调取的1986年土地清查档案资料查实薛积岗于1986年因多占0.05亩土地建房被处罚且已缴纳罚款，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条，该0.05亩可确定为薛积岗户使用权面积。（二）《滴水协议》不能作为权属处理依据。蔡玉兰与薛维权签订协议时，两人均无法代表其他共有人签订协议；且从协议内容看，也无法证实金清户过道北边老围墙以北2.5市尺属于其集体土地使用权范围。（三）《处理决定》认定，以薛积岗户东面围墙东南角位置为起点，向西延伸l.2米以北部分确认为薛积岗户集体土地建设用地使用权范围的事实清楚。1974年仙女庄生产队一队在金清户祖遗地房屋北侧倒塌大门位置和围墙加砌土基，挖墙立柱，向北延伸搭建了四间集体牛厩房，1982年薛积岗向仙女庄生产队一队购买了集体牛厩房。经现场踏勘，金清户是将从东朝西老瓦房拆除后在原地建设围墙。因此，应按照原状确定该范围的土地使用权范围。（四）《处理决定》认定从薛积岗户东面围墙东南角位置向西1.2米位置为起点，向北延伸67厘米后，向西延伸7.19米至金清户红砖简易房外墙壁以南部分归入金清户的事实清楚。金清户大门过道北面老围墙原为金清户祖遗地围墙，仙女庄生产队一队将牛厩房卖给薛积岗前本应归还金清户但一直未归还，县政府确权将该部分划入金清户土地使用权范围内。二、县政府作出《处理决定》的主体适格，程序合法。在经调查、调解基础上，遵循“从实际出发，尊重历史，面对现实”原则，作出《处理决定》并送达。请求驳回上诉，维持原判。州政府答辩称，一、州政府依法进行了复议。复议的受理、审查、送达程序符合法律规定，适用法律正确。二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。一审法院对案件审理中的三个争议焦点进行了充分说理。三、县政府认定薛积岗宅基地使用面积为0.35亩的事实清楚，尊重历史，面对现实。争议地上附着物经多次拆建，原围墙、大门、过道均被拆除重建，金清户宅基地面积无相关证据证明，而依据弥渡县红岩区公所向薛积岗颁发的弥证字317号《宅基地使用证》、罚款通知及罚款收据存根，确定薛积岗户宅基地使用面积为0.35亩，符合事实和法律规定。请求驳回上诉，维持原判。第三人薛积岗陈述称：一、金清要求“归还其围墙外没有归还的滴水部分和围墙东头的1.2米的滴水入口位置”的主张，改变了薛积岗户合法持有的1985年弥政字317号《宅基地使用证》土地使用范围。薛积岗户购买的仙女庄一队集体场房包含了南面一列土围墙墙体，一队从1952年至1982年使用围墙30年，卖房时金家并未主张，金清也无证据证明此围墙属其祖遗北围墙。金清主张317号证确权登记的南地界到金德滴水，但该证并未指明该滴水为围墙滴水，反而从尺寸长度表明，宅基地从北到南长度19.9米，刚好落到金德户坐东朝西主房北山墙滴水，并不是金清户所称围墙滴水。从1982年薛积岗购房到1985年确权登记，金家均未提出异议，双方各自管业20多年，至金家房屋归并给金清前未发生过争议。金清户现2.25米通道已占用薛积岗土地，现建北面房又占用。二、《滴水协议》主体不适格，内容不真实，属无效协议。该协议的签订主体一方薛维权不是土地房屋权利人，且未得到权利人薛积岗的追认，该协议与薛积岗户1985年的宅基地使用证相矛盾。三、金清滥用诉权，其主张无事实依据。请求驳回上诉，维持原判。经二审审理查明，一审判决认定的事实清楚，本院予以确认。二审另查明，《处理决定》关于金清户范围的划定为：“1.金清户集体土地建设用地使用权范围：从薛积岗户东面围墙东南角位置向西1.2米位置为起点，向北延伸67厘米（包括争议位置出土石脚基础50厘米）后，向西延伸7.19米至金清户红砖简单房外墙壁以南部分，确认为金清户集体土地建设用地使用权范围；从金清户祖遗地东南角为起点向北延伸至薛积岗户东面围墙东南角位置向西1.2米位置为终点，全长18.46米以西部分确认为金清户集体土地建设用地使用权范围；以金清户水泥房北墙外墙壁为边沿，退让部分东西长11.74米，南北宽0.19米，确认为金清户集体土地建设用地使用权范围。以上为金清户集体土地建设用地使用权范围，确权面积为472.26平方米（合0.708亩）”。二审庭审中，各方当事人围绕本案的争议焦点进行了辩论：即县政府《处理决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确；州政府《复议决定》是否合法正确。一、关于县政府《处理决定》事实是否清楚，适用法律是否正确问题。本院认为，原国家土地管理局〔1995〕国土〔籍〕字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十六条规定，“一九八二年二月《村镇建房用地管理条例》发布时起至一九八七年一月《土地管理法》开始施行时止，农村居民建房占用的宅基地，其面积超过当地政府规定标准的，超过部分按一九八六年三月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》及地方人民政府的有关规定处理后，按处理后实际使用面积确定集体土地建设用地使用权”。本案中，薛积岗户于1982年向仙女庄一队购买集体牛厩房并于1985年办理了《宅基地使用证》面积为200平方米，后又因多占地0.05亩被弥渡县红岩区公所罚款，薛积岗交纳了罚款。因此，《处理决定》认定薛积岗土地使用权面积为0.35亩具有相应事实根据，金清主张薛积岗使用面积仅为200平方米的主张与事实不符。对于2004年薛维权与蔡玉兰签订的《滴水协议》，协议签订时，蔡玉兰未征得其他共有人的同意，薛维权不享有土地房屋权利且权利人薛积岗对薛维权的行为也明确表示不予追认，因此县政府在作出《处理决定》时对该协议未予采纳并不存在不当。县政府在处理权属争议过程中，审查了各方当事人提交的材料，进行了询问和调查，进行了现场勘测，县政府在《处理决定》中对双方当事人的集体土地使用权范围进行了详细划定，并附图示，其执法程序合法。对于双方当事人的争议，适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》《土地权属争议调查处理办法》规定作出《处理决定》，其适用法律正确。二、关于州政府《复议决定》是否合法，是否正确问题。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”。州政府对金清提出的复议申请，经过受理、审查，认为县政府作出的《处理决定》合法，遂在法定期限内作出维持的决定，其认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。金清提出州政府作出《复议决定》没有事实和法律依据的主张不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人金清负担。本判决为终审判决。审判长 桂蕾审判员杨志刚审判员赵霁二〇二〇年五月九日书记员 林     珊     珊