广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终218号上诉人（原审原告）佛山市顺德区*****逸湾一至五期第一届业主委员会，住所地佛山市顺德区*****逸湾。负责人黄河。委托代理人张棣，广州金鹏律师事务所律师。委托代理人林晓晴，广州金鹏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区******。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人张银安，该局顺德分局工作人员。委托代理人李婉莉，该局顺德分局工作人员。原审第三人广东东逸湾物业发展有限公司，住所地佛山市顺德区*************。负责人陈天培。上诉人佛山市顺德区*****逸湾一至五期第一届业主委员会（以下简称“东逸湾业委会”）因诉被上诉人佛山市自然资源局规划其他行政行为纠纷一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初945号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审裁定查明，2005年12月10日，原佛山市规划局顺德分局（以下简称“市规划局”）作出顺建要点[2005]1017号《顺德区土地使用规划设计条件》（以下简称《规划设计条件》）。由于佛山市机构改革，原佛山市城乡规划局的职能整合划入佛山市国土资源和城乡规划局，后将佛山市国土资源和城乡规划局整合，组建佛山市自然资源局。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”被诉《规划设计条件》是市规划局根据当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地”的规定，是规划部门针对涉案地块的开发条件所作出核定建设用地位置和界限所提出的主要技术指标和规划设计要求、配套设施等，作为核发建设用地规划许可证的前提条件，被诉《规划设计条件》行为发生的争议，不属因不动产引起的纠纷，东逸湾业委会对市规划局核发《规划设计条件》的行政行为不服提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，应自被诉行政行为作出之日起五年内提出，市规划局作出《规划设计条件》的时间为2005年12月10日，但东逸湾业委会在2019年8月22日才提起诉讼，已超过五年的法定起诉期限，且东逸湾业委会不存在因不可抗力或自身原因耽误起诉期限的情形，故对东逸湾业委会的起诉应不予受理，鉴于本案已受理，应裁定驳回东逸湾业委会的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回东逸湾业委会的起诉。案件受理费不予收取。上诉人东逸湾业委会上诉称，一审判决认定事实错误、适用法律错误。一、本案属于因不动产提起诉讼的案件，应当适用二十年的起诉期限，而非适用五年的起诉期限，一审判决认定错误。1.土地的规划与土地是密切相关的，被诉行为直接关系到案涉地块的归属、用途、面积等关键问题，本案属于因不动产提起诉讼的案件。2.被诉行政行为已导致不动产的物权发生变动。物权变动既包括物权归属的变动，也包括物权内容、权利范围的变动。就本案而言，被诉行政行为导致物权的归属和权利范围都发生了变化。3.从司法实践上看，对于涉及土地规划尤其是规划变更的行政诉讼案件，由于直接关系到土地的用途、面积等重要内容，其他法院也认定属于因不动产提起诉讼的案件，适用二十年的起诉期限。二、本案不存在属于东逸湾业委会自身的原因耽误起诉期限的情形，被耽误的时间不计算在起诉期限内。东逸湾业委会成立于2017年2月份，涉案地块目前未实际开发，仍是业主入住时的情况，东逸湾业委会2019年才得知佛山市自然资源局曾以涉案设计条件而秘密将涉案地块的用途由公共绿地变更为居住用地，故东逸湾业委会及广大业主无法及时得知行政行为的存在，东逸湾业委会无法提起诉讼是自身以外的原因造成的，东逸湾业委会成立前或东逸湾业委会得知涉案规划设计条件内容前被耽误的时间不应计算在起诉期限内。三、纠正错误的行政行为，对维护政府公信力、维护社会稳定、保障广大群众的合法权益至关重要。综上，请求二审法院：1.撤销佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初945号行政裁定；2.指令佛山市顺德区人民法院审理本案，或者直接确认佛山市自然资源局作出的《规划设计条件》违法；3.判令佛山市自然资源局承担本案一、二审诉讼费用。被上诉人佛山市自然资源局辩称，一审认定东逸湾业委会的诉请超过五年起诉期限，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一、被诉《规划设计条件》属于规划审批行为，不是不动产物权设立、变更、转让和消灭行为。该规划条件没有载明不动产权人，不是不动产权法律文件。二、行政诉讼法第四十六条规定的五年期限为最长期限，《规划设计条件》于2005年12月作出，一审法院认为东逸湾业委会于2019年8月起诉时已超五年的法定起诉期限，认定事实清楚，适用法律正确。三、《规划设计条件》载明的有效期为半年，且于2008年9月1日被注销，已失效多年，没有诉的必要。四、《规划设计条件》涉及的土地不在东逸湾一至五期业主用地界线范围内，根据开发商一审提供的与业主签订的房屋销售合同，明确约定该土地使用权不属于业主。综上，东逸湾业委会的请求和理由没有事实和法律依据，请求二审法院依法予以驳回。原审第三人广东东逸湾物业发展有限公司在二审期间未陈述意见。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，被诉《规划设计条件》作出时施行有效的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”据此，城市规划行政主管部门作出的《规划设计条件》是核发建设用地规划许可证的一个前置条件，该《规划设计条件》的内容已经体现在规划许可证之上，故被诉《规划设计条件》仅是一个内部的过程性行为，其内容已为最终的规划许可行为所吸收，该行政行为未对当事人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。因《规划设计条件》不具有可诉性，东逸湾业委会提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，对其起诉应予驳回。需要指出的是，起诉期限应建立在行政行为可诉的基础之上，在案涉行政行为不可诉的情况下，判断本案是否超过起诉期限已无意义，故讨论东逸湾业委会上诉主张的本案未超起诉期限的问题已无必要，本院对此不予评判。一审裁定在未考虑被诉行为是否可诉的情况下，直接论述本案超过起诉期限，颠倒了审查次序，但裁定驳回起诉的结果正确，本院予以维持。综上，《规划设计条件》不具有可诉性，一审裁定驳回其起诉正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年五月二十日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖