贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终105号上诉人（一审原告）贵州中天宏达建筑工程有限公司。统一社会信用代码：91520181MA6DNNRP42。法定代表人田维军，总经理。被上诉人（一审被告）遵义市汇川区人力资源和社会保障局。地址：遵义市汇川区汇川大道516号。统一社会信用代码：1152030300950095X7。法定代表人陶治远，局长。委托代理人黄成伦，该局劳动监察科工作人员。被上诉人（一审被告）遵义市人民政府。地址：遵义市新蒲新区府前路。统一社会信用代码：115203000095002207。法定代表人黄伟，市长。委托代理人郭丰，新蒲新区新城法律服务所法律服务工作者。上诉人贵州中天宏达建筑工程有限公司﹙以下简称中天宏达公司﹚因与被上诉人遵义市汇川区人力资源和社会保障局﹙以下简称汇川区人社局﹚、遵义市人民政府劳动和社会保障行政监督纠纷一案，不服贵州省遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初414号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明：2017年3月，遵义市国开区遵龙大道建设项目第1标段路基隧道和桥梁工程由遵义市保障性住房建设投资开发有限责任公司发包给中铁建设集团有限公司，中铁建设集团有限公司又将工程分包给中天宏达公司承建。中天宏达公司在该项目承建期间，将部分工程又分包给他人，他人在承包工程期间累计拖欠王孝江、余厚涛等545名劳动者工资共计1449.0767万元。2019年1月22日，王孝江、余厚涛等民工依法向汇川区人社局投诉，对此，汇川区人社局随即展开调查工作，1月29日，汇川区人社局向中天宏达公司下达了《劳动保障监察责令改正决定书》，责令其限期整改，整改内容为：支付王孝江、余厚涛等545名劳动者被拖欠的工资14490767.00元。2019年春节后，该公司支付了6500000.00元工资，尚欠劳动者工资7990767.00元。1月31日，汇川区人社局以中天宏达公司涉嫌行政违法行为，将该案件移送汇川区综合行政执法局，后中天宏达公司仍然未支付被拖欠的工人工资7990767.00元。3月15日，汇川区人社局依法向中天宏达公司下达《劳动保障监察行政处理事先告知书》，并告知中天宏达公司违法的事实、理由及依据，同时告知其享有陈述、申辩的权利。期间，中天宏达公司未陈述、申辩。3月26日，汇川区人社局依法向中天宏达公司下达遵汇人社监理字〔2019〕第4号《劳动保障监察行政处理决定书》并送达。中天宏达公司不服该行政处理决定，于5月14日向遵义市人民政府申请行政复议。5月29日，遵义市人民政府依法受理复议申请，并向汇川区人社局送达提出行政复议答复通知书，6月6日，汇川区人社局作出答复并提供相关证据，7月16日，遵义市人民政府依法作出遵府行复〔2019〕146号《行政复议决定书》，维持汇川区人社局遵汇人社监理字〔2019〕第4号《劳动保障监察行政处理决定书》。一审法院认为，人民法院审理行政案件，是对行政机关作出的行政行为的合法性进行审查，包括认定事实是否证据确凿，适用法律法规是否正确，处理程序是否符合法律规定。一、关于认定事实是否证据确凿和适用法律法规是否正确问题。汇川区人社局根据余厚涛、王孝江等民工投诉，受理中天宏达公司拖欠民工工资案件后，随即开展相关调查取证工作，有汇川区人社局对中天宏达公司法定代表人田维军的调查笔录及中天宏达公司提供的民工工资清册等材料，足以认定中天宏达公司在向中铁建设集团有限公司承包遵义市国开区遵龙大道建设项目第一标段路基隧道和桥梁工程期间拖欠余厚涛、王孝江等545名民工的工资14490767.00元的事实，其后中天宏达公司支付6500000.00元，尚欠7990767.00元。诉讼中，中天宏达公司认为其承包的工程已经分包给“他人”，被拖欠工资的民工与其没有劳动关系，应当由“他人”支付。对此，一审法院认为，中天宏达公司承包工程后，将其中部分工程又分包给“他人”，而“他人”是否具有用工主体资格，中天宏达公司在汇川区人社局对其调查处理过程中，没有提供证据予以证明，也没有陈述和申辩，中天宏达公司依法应当承担其举证不能的法律后果。中天宏达公司与被分包的“他人”之间的关系可视为其承包工程的内部责任管理关系，对外没有法律约束力。中天宏达公司作为具备合法用工主体资格的施工单位，本应对所承建的工程自行组织人员施工，其将工程又发包给“他人”，属于违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人之情形。依照《中华人民共和国建筑法》《建筑业企业资质标准》有关规定，根据中天宏达公司分包工程的施工范围、技术含量、体量内容看，中天宏达公司与承包的“他人”之间构成专业工程分包，属于建筑业范畴,应当由具有相应资质的建设工程专业承包企业承建，承包的“他人”是否具有用工主体资格，中天宏达公司没有证据证明，中天宏达公司的分包行为属于违法分包。根据《中华人民共和国劳动法》第五十条、第九十一条，及劳动和社会保障部、建设部关于《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十二条关于“工程总承包企业不得将工程违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人，否则应承担清偿拖欠工资连带责任”之规定，以及《贵州省劳动保障监察条例》第二十四条关于“单位违法将工程发包、分包或者转包给其他承包单位，承包单位克扣、拖欠劳动者工资时，人力资源和社会保障行政部门应当责令工程承包单位立即支付。承包单位逃匿或者无力支付的，人力资源和社会保障行政部门可以责令违法发包、分包或者转包的单位先予支付”之规定，汇川区人社局认定中天宏达公司拖欠余厚涛、王孝江等民工工资事实证据确凿，于法有据。汇川区人社局向中天宏达公司下达遵汇人社监〔2019〕4号《劳动保障监察行政处理决定书》，有其事实和法律依据，一审法院予以支持。二、关于处理程序是否符合法律规定。一审法院认为，2019年1月22日，汇川区人社局依法受理余厚涛、王孝江等民工拖欠工资投诉后，随即对案件事实进行调查，在调查事实清楚后，1月29日，汇川区人社局向中天宏达公司下达了《劳动保障监察责令改正决定书》，3月13日，汇川区人社局向中天宏达公司作出《劳动保障监察行政处理事先告知书》，该告知书告知中天宏达公司拟作出行政处理决定的事实、理由及依据，同时告知其享有陈述和申辩权，汇川区人社局充分保障中天宏达公司依法应当享有的权利。3月26日，汇川区人社局依法作出遵汇人社监〔2019〕4号《劳动保障监察行政处理决定书》，符合法定程序。三、关于遵义市人民政府复议问题。一审法院认为，遵义市人民政府于2019年5月14日依法受理中天宏达公司复议申请后，并向当事人送达有关法定手续。遵义市人民政府依法对汇川区人社局作出遵汇人社监〔2019〕4号《劳动保障监察行政处理决定书》在事实认定，处理程序，适用法律法规进行全面审查后，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，依法作出遵府行复〔2019〕146号《行政复议决定书》，维持汇川区人社局作出的遵汇人社监〔2019〕4号《劳动保障监察行政处理决定书》，一审法院予以支持。另关于中天宏达公司诉称，﹙1﹚汇川区人社局作出的被诉监察决定书适用的法律依据是《中华人民共和国劳动法》第五十条及第九十一条第一项，并未适用《中华人民共和国建筑法》及《贵州省劳动保障监察条例》第二十四条的规定，属于适用法律错误；﹙2﹚遵义市人民政府在行政复议中应当依法审查适用法律是否正确，而不是在脱离监察决定书认定事实及适用法律之外，在复议决定中另行随意适用《中华人民共和国建筑法》及《贵州省劳动保障监察条例》第二十四条的规定来评判监察决定书的合法性，故遵义市人民政府作出的行政复议决定适用法律错误。对此，一审法院认为，汇川区人社局作出的监察决定书适用法律不全，但不影响汇川区人社局根据证据对该案件事实的认定和处理，不属于适用法律错误，行政复议机关在适用法律方面依法予以指引，并无不当。故中天宏达公司诉称的汇川区人社局和遵义市人民政府适用法律错误，一审法院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回中天宏达公司的诉讼请求；案件受理费50元，由中天宏达公司承担。宣判后，中天宏达公司不服一审判决，向本院提出上诉，请求：撤销原判，改判支持上诉人的一审诉讼请求；二审案件受理费由被上诉人负担。理由：1.案涉项目由遵义市保障性住房建设投资开发有限责任公司发包给中铁建设集团有限公司，中铁建设集团有限公司又将工程分包给上诉人承建，上诉人又将部分工程分包给相应具有用工主体资格的企业。相应民工与这些企业之间具有劳动关系或事实劳动关系，相应工资应当由相应的企业承担。一审判决全部认定上诉人将工程发包给个人系认定事实不清。2.上诉人在相应表册上签字并不代表上诉人认可表册上的工人系上诉人公司员工。3.被诉处理决定书适用《中华人民共和国劳动法》第五十条及第九十一条第一项系适用法律错误，上诉人与相应民工之间并不存在劳动关系。4.一审法院未予准许上诉人在一审中申请证人出庭作证系程序违法。被上诉人汇川区人社局未作书面答辩意见。被上诉人遵义市人民政府辩称，根据《中华人民共和国建筑法》第二十九条第三款和《贵州省劳动保障监察条例》第二十四条第二款之规定，结合调查询问笔录、《拖欠民工工资汇总表》《拖欠民工工资花名册》，足以认定上诉人拖欠民工工资的事实。汇川区人社局作出的被诉处理决定书认定事实清楚，程序合法。遵义市人民政府收到上诉人的行政复议申请后作出行政复议决定并送达上诉人，程序合法，应予以维持。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。二审期间，上诉人提交了以下证据：第一组证据：营业执照副本、法人身份证明，证明上诉人主体资格。第二组证据：《喇叭河大桥施工合同》《水岜岩隧道劳务施工合同》等九份合同，证明上诉人和王孝江等人不存在劳动关系，上诉人只拖欠合同相对方的工程款、设备款及材料款。第三组证据：最终决算和支付证明，证明部分分包单位工程款上诉人已经支付完毕，不存在拖欠民工工资问题，民工工资应该由相应分包单位支付，汇川区人社局认定上诉人拖欠545人工资共计799.0767万元系认定事实不清。被上诉人汇川区人社局、遵义市人民政府对以上证据的质证意见：对上诉人在二审期间提交的证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，作出被诉处理决定时，上诉人并未提交。本院对上诉人中天宏达公司在二审期间提交的证据作如下认证：参照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零二条第一款关于“当事人因故意或者重大过失逾期提供的证据，人民法院不予采纳。但该证据与案件基本事实有关的，人民法院应当采纳，并依照民事诉讼法第六十五条、第一百一十五条第一款的规定予以训诫、罚款”的规定，一般情况下，行政相对人在行政程序中未提交的证据在诉讼中人民法院不予采信，但该证据对各方当事人的权利义务有明显重大影响的情况下，应当作另外考虑。上诉人在二审提交的证据虽未在汇川区人社局作出被诉行政行为时以及一审时提交，但其提交的证据对查明本案基本事实有影响，故本院对上诉人在二审期间提交的证据的真实性予以采信。各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。本院认为，根据《贵州省劳动保障监察条例》第二十四条第二款的规定，违法分包情形下的欠薪支付，应当首先由承包单位承担支付责任，承包单位逃匿或无力支付，可以责令违法分包单位先行支付。本案中，中天宏达公司（违法分包单位）将所承包的案涉部分工程分包给了其他公司（承包单位）和自然人，汇川区人社局作出的被诉决定书责令由中天宏达公司支付民工工资，但并未查清承包单位是否存在逃匿或无力支付工资情形，直接责令违法分包单位支付，事实不清。另，根据《贵州省劳动保障监察条例》第二十四条第一款关于“建设单位未按照合同约定拨付或者结清工程款，致使施工单位拖欠劳动者工资的，人力资源和社会保障行政部门可以责令建设单位先行垫付劳动者工资，先行垫付的数额以未结清的工程款为限”的规定、第三款关于“工程承包单位应当对劳务分包单位工资支付情况进行监督，督促其依法支付劳动者工资。发生工资拖欠，劳务分包单位无力支付的，由工程承包单位先行垫付劳动者工资”的规定，建设领域发生拖欠劳动者工资情形，在一定条件下还可以由建设单位和工程承包单位先行垫付，本案汇川区人社局亦未查清相应事实，不利于劳动者权益的保护。故汇川区人社局作出的遵汇人社监理字〔2019〕第4号《劳动保障监察行政处理决定书》认定事实不清，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的”规定，应予撤销。遵义市人民政府作出的复议决定维持了汇川区人社局作出的被诉处理决定书，应一并撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初414号行政判决；二、撤销被上诉人遵义市汇川区人力资源和社会保障局作出的遵汇人社监理字〔2019〕第4号《劳动保障监察行政处理决定书》；三、撤销被上诉人遵义市人民政府作出的遵府行复〔2019〕146号《行政复议决定书》；四、责令遵义市汇川区人力资源和社会保障局重新作出处理决定。一审、二审案件受理费共计100元，由被上诉人遵义市汇川区人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审判长  唐永群审判员  李 颖审判员  方 兵二〇二〇年五月二十八日法官助理袁瑾书记员张枝茂