山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁02行终714号 上诉人（原审被告）青岛市自然资源和规划局，住所地青岛市市南区香港西路55号。 法定代表人姜德志，局长。 出庭负责人王建，青岛市不动产登记中心副主任。 委托代理人任岩磊，该局工作人员。 委托代理人刘曰刚，山东百家信律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）仇方霞。 委托代理人王晓莉，山东元鼎律师事务所律师。 委托代理人王靓，山东元鼎律师事务所律师。 原审第三人青岛海信房地产股份有限公司，住所地青岛市崂山区海尔路南段。 法定代表人贾少谦，董事长。 委托代理人邵明志，海信集团有限公司律师。 上诉人青岛市自然资源和规划局因被上诉人仇方霞诉其收取土地使用权出让金一案，不服青岛市市北区人民法院作出的（2019）鲁0203行初68号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月10日在第十五审判庭公开开庭审理了本案。上诉人青岛市自然资源和规划局的出庭负责人王建及委托代理人任岩磊、刘曰刚，被上诉人仇方霞的委托代理人王晓莉、王靓，原审第三人青岛海信房地产股份有限公司的委托代理人邵明志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1999年7月7日，青岛海信房地产股份有限公司取得青岛市市北区（原四方区）××7号、9号、10号、12号、13号、14号、15号、16号共八座楼的《商品房预售许可证》，1999年12月房屋竣工验收。2000年6月1日和10月30日，青岛市人民政府分别下发青政地字【2000】47号、青政地字【2000】182号《青岛市人民政府征地（使用、划拨）批件》，将青岛海信房地产股份有限公司建设的青岛市市北区（原四方区）××房地产所占用的国有土地划拨给青岛海信房地产股份有限公司使用。2000年9月23日，案外人车新荣向青岛海信房地产股份有限公司购买青岛市市北区（原四方区）××9号楼下一层网点（后变更门牌号为××-18号，即涉案房屋）。2005年7月，车新荣和青岛海信房地产股份有限公司共同向被告申请办理青岛市××人民路××号房屋的房屋登记，《青岛市房地产权属登记审核表》中将涉案房屋的土地使用权类型登记为“出让国有土地使用权”，被告在其上批注“同意办理”。2005年7月19日，被告向车新荣颁发青房地权市字第××号《房地产权证》，证载的土地使用权类型为“出让国有土地使用权”。2018年3月30日，原告仇方霞购买车新荣所有的涉案房屋，并与车新荣签订了《房地产买卖契约》，契约签订后，原告在办理产权变更登记时，被告告知原告上述房屋的土地使用权系通过划拨方式取得，且未办理土地使用权出让手续，2018年3月30日，被告向仇方霞发出了缴纳土地出让金通知单，同日，仇方霞缴纳了土地出让金，被告向仇方霞出具山东省非税收入通用票据，注明缴款人为仇方霞，项目名称为补缴的土地价款，金额为303996元。同日，被告又出具证明一份，证明仇方霞已经缴纳××-18号出让金303966元，用于办理土地登记。2018年9月27日，被告为原告颁发了鲁（2018）青岛市不动产权第0072906号《不动产权证书》。后原告对被告要求其缴纳土地出让金的行政行为不服，诉来法院，即为本案。 原审法院认为，本案缘起于被告要求原告缴纳土地出让金的行政行为，原告对此不服，要求返还土地出让金。故本案审查的重点是被告向原告收取土地出让金的行为是否合法。《城市房地产管理法》第四十条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”所以，案外人车新荣持有涉案房屋时土地使用权的性质决定了作为受让方的原告是否应当办理土地使用权出让手续，并缴纳土地出让金。如果办理房屋转移登记时车新荣取得土地使用权的类型为划拨，按照《城市房地产管理法》第四十条第一款的规定，原告应当缴纳土地出让金；如果办理房屋转移登记时车新荣取得土地使用权的类型为出让，则原告无需缴纳土地出让金。 关于车新荣取得土地使用权的性质是划拨还是出让，原、被告持不同观点。原告认为，车新荣的《房地产权证》明确载明土地使用权类型为“出让国有土地使用权”，原告基于对登记的信赖才购买车新荣的房屋。被告则认为，虽然，车新荣的《房地产权证》载明土地使用权类型为“出让国有土地使用权”，但应当是被告记载错误，实际应为“划拨国有土地使用权”，被告在为原告和车新荣办理房屋转移登记时发现了错误，所以要求原告缴纳土地出让金。法院对此评析如下：第一、《城市房地产管理法》第二十××条第一款规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。”第二十四条规定：“下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”本案中，车新荣系从青岛海信房地产股份有限公司购买的商业网点房，并不符合国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利项目用地等需要无偿划拨用地的特殊用地条件，最重要的是，青政地字【2000】47号、青政地字【2000】182号《青岛市人民政府征地（使用、划拨）批件》是政府将土地划拨给了青岛海信房地产股份有限公司使用的重要政府批文，根据《城市房地产管理法》第二十××条第一款的规定，青岛海信房地产股份有限公司将涉案房屋转移给车新荣后，车新荣要取得划拨土地使用权，也应当有县级以上人民政府的批准，但被告并没有证据证明车新荣持有相关人民政府的划拨土地使用权批文，即没有直接的证据证明车新荣系划拨取得涉案房屋所占用的土地。至于被告第二次开庭时提交的不动产登记信息和不动产登记薄均没有记载车新荣的土地使用权类型，土地使用期限空白，被告称仅凭土地使用期限空白就能推断土地使用权类型为划拨的意见并不科学严谨，法院不予采信，因为，土地使用期限空白存在多种可能性，例如土地登记机关漏记，所以土地使用期限空白并不能明白唯一的推论出土地使用权为划拨。而且，土地使用权类型应当明确记载，不应当推断。第二、行政行为具有公定力，一经作出，不论合法与否，除因严重违法而依法无效外，在未经法定机关和法定程序撤销或变更之前，都推定为有效，对行政机关、相对人、其他利害关系人及其他国家机关有约束力。国务院发布的国发（2014）10号《全面推进依法行政实施纲要》要求行政机关依法行政必须遵守诚实守信原则。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。撤销或变更已经生效的行政决定，必须要遵循正当程序原则，听取利害关系人的陈述、申辩，查明案件事实，告知和说明理由及依据，依法作出撤销决定。本案中，车新荣的《房地产权证》明确载明土地使用权类型为“出让国有土地使用权”，该记载具有公定力、拘束力和公示公信的效力。即使该记载是错误的，被告也应当按照法定程序(而非简单的口头告知)予以变更，并保证相关利害关系人陈述、申辩及复议和诉讼的权利，在变更之前，原《房地产权证》对于土地使用权类型为“出让国有土地使用权”的记载仍然有效，对于被告亦具有约束力。被告在没有作出变更行为、在车新荣《房地产权证》记载的土地使用权类型为“出让国有土地使用权”仍然有效的情况下，向原告收取土地出让金，显然不符合法律规定，依法应当予以撤销。撤销一个违法的行政行为，应当恢复到行政行为作出之前的状态，撤销一个违法的征收土地出让金的决定，自然应当返还收取的土地出让金，故原告要求被告返还土地出让金及赔偿损失的请求也应得到支持。 另外，需要说明的是，本案审查和评判的是2018年3月30日被告向原告征收土地出让金的行政行为，虽然期间不免要涉及案外人车新荣取得土地使用权的性质是划拨还是出让，但也仅仅是论及2018年3月30日办理房屋转移登记时，车新荣的《房地产权证》因为未变更，所以记载的“出让国有土地使用权”应为有效。至于2005年时车新荣以出让方式取得国有土地使用权是否合法、是否记载错误、应否撤销，均是本案被诉行政行为的前置行为，不是本案审查的范围。行政机关具有自我纠错的权力和职责，如果行政机关认为有新的事实和证据能够推翻原行政行为，可以自我变更或撤销原行政行为。但从保护相对人的合理信赖利益和减少行政争议的角度考虑，建议行政机关采取足够审慎的态度，切忌朝令夕改、出尔反尔，只有掌握确实充分的证据时，才能依法作出变更或撤销原行政行为的决定。 综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第二项、第三项、《中华人民共和国国家赔偿法》第九条之规定，判决:一、撤销被告青岛市自然资源和规划局征收原告仇方霞土地出让金的行政行为。二、被告青岛市自然资源和规划局返还原告仇方霞土地出让金303996元。三、被告青岛市自然资源和规划局赔偿原告仇方霞利息损失，利息以303996元为基数，自2018年3月30日起至实际给付之日止，按同期银行存款利率计算。案件受理费50元，由被告承担。 上诉人青岛市自然资源和规划局不服该判决，提出上诉称，一、原审判决认定事实错误。（一）完整的证据链条证明涉案房屋在案外人车新荣购买并办理房地产权证时，土地使用权类型为划拨，原审判决认定为出让土地缺乏依据，且与客观事实不符，依法应予撤销。2000年，青岛市人民政府分别作出青政地字[2000]47号、青政地字[2000]182号征地（使用、划拨）批件，将包含涉案土地使用权在内面积为24847.54平方米的国有土地使用权划拨给原审第三人青岛海信房地产股份有限公司，建设住宅、网点。2001年5月31日，原审第三人取得了上述土地青国用（2001）字第30009号国有土地使用权证，该证记载地号为D12-7-20，用途为商业、住宅，土地使用权类型为划拨。案外人车新荣2000年从原审第三人处购买涉案房屋、2005年7月办理涉案房屋登记时，土地使用权类型仍为划拨，其申请登记时提交的原审第三人青国用（2001）字第30009号国有土地使用权证、房地测绘证明等均显示涉案土地使用权类型为划拨。按照《城市房地产管理法》和《土地管理法》的相关规定，土地取得方式应以有批准权的人民政府的批准用地文件为准。依据上述市政府划拨土地批准文件，本案争议的土地使用权应为划拨用地。在依法补办土地出让手续前，该划拨用地的属性依法不会发生变化。案外人车新荣从原审第三人处购得涉案房屋，该房屋买卖双方未申请办理土地使用权出让手续，因此，涉案土地使用权的划拨属性没有改变。车新荣2005年取得的青房地权市字第××号房地产权证记载土地使用权类型为“出让国有土地使用权”，显然与上述法律规定和证据资料证明的事实不符。依据法律规定，该记载内容有误，依法应当更正。2018年被上诉人于车新荣申请办理涉案房屋转移登记时，上诉人发现了这一错误，根据《中华人民共和国物权法》第十七条的规定“不动产权属证书是权利人享有该不动产权物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有效证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”该条规定明确了不动产登记事项记载不一致时的认定原则，尤其强调了“证据证明”原则和“不动产登记簿效力优先原则”，反映出的实事求是精神。基于上述法律规定，上诉人在核实了不动产登记簿和相关证据资料后，告知被上诉人车新荣取得的涉案房屋土地使用权类型为划拨，并告知被上诉人应当先申请办理划拨土地补办出让手续，依法补交土地使用权出让金后才能办理房地产权转移登记手续。该要求符合法律规定和我市相关文件规定，依法应予支持。在被上诉人同意办理土地出让手续的情况下，上诉人遵循服务便民宗旨，简化手续，在未办理更正登记手续的情况下直接为被上诉人办理土地出让手续，未侵害任何一方的合法权益，不应被认定为违法。原审法院未全面审查涉案不动产登记簿及相关证据资料的综合证明力，单凭车新荣《房地产权证》中的错误记载就认定该土地使用权类型为“出让国有土地使用权”，显然属于认定事实错误，依法应予纠正。（二）被上诉人依法应当缴纳土地使用权出让金。2005年11月，案外人因涉案土地上的另一处网点房屋（××-16号网点）办理转让手续，该房屋受让人申请办理了土地使用权出让手续，缴纳了其应承担的土地使用权出让金。按照相关规定，该土地上其他房地产再转让时，受让人应当按照规定依法申请办理土地出让手续，缴纳土地使用权出让金。被上诉人在2018年申办涉案房地产转移登记时，上诉人经查询登记档案，查明案外人车新荣取得的涉案房屋土地使用权类型为划拨，被上诉人须按规定先申请办理土地出让手续。被上诉人申请办理了相关手续并缴纳了土地使用权出让金，后办理了涉案房屋转移登记。该行为表明被上诉人已认可土地使用权类型为划拨，并同意办理土地出让手续。现其提起本案诉讼要求撤销上诉人收取土地使用权出让金的行为，返还出让金并支付利息，依法不能成立。二、原审判决适用法律错误。（一）上诉人向被上诉人收取土地使用权出让金于法有据，符合我市相关文件规定。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款及经市政府同意印发的《青岛市国土资源和房屋管理局关于解决以划拨方式取得土地使用权的非住宅房屋权属登记有关问题的通知》（青土资房发[2005]87号）的相关规定，上诉人向被上诉人收取土地使用权出让金于法有据。原审判决认定上诉人行为违法缺乏依据。（二）原审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第二项、第三项、《中华人民共和国国家赔偿法》第九条之规定作出判决，适用法律错误。本案上诉人系依据被上诉人的申请办理的土地出让手续，不存在侵害被上诉人合法权益的行为。且被上诉人缴纳了303996元土地出让金后，相应获得的是出让土地使用权，被上诉人主动缴纳出让金不应认定为造成损害，利息损失也非其直接损失，原审判决适用法律错误，依法不应支持。三、被上诉人原审起诉已超过法定起诉期限，原审法院在上诉人提出该主张的情况下未依法审查，明显程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款及《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款之规定，被上诉人于2018年3月30日缴纳了土地使用权出让金，于2019年4月3日提起本案行政诉讼已超过法定起诉期限。同时，按照被上诉人原审时的陈述，其在知道上诉人通知其需要补办土地出让手续时即存在异议，但仍申请办理了出让手续，该陈述进一步证明被上诉人的起诉超过了法定期限。综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误程序违法，请求二审法院查明事实，依法撤销原判，判决驳回被上诉人的诉讼请求，本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人仇方霞答辩称，一、上诉人据以作出被诉行政行为的证据不符合法律规定。1、上诉人作出的被诉行政行为没有证据支撑，且证据间无法相互印证且形成证据链。原审中上诉人提交的关于涉案房产房注字第××号《商品房预售许可证》真实性已确认，即涉案房屋属性为商品房。该涉案房屋已于1999年12月取得《竣工验收证明书》。案外人车新荣在向被上诉人出售涉案房屋时，持有的2005年由上诉人颁发的《房地产权证》，明确载明土地使用权类型为“出让国有土地使用权”。2、上诉人上诉状所提及的《国有土地使用权证》系2001年取得的。如前所述，涉案房产既于1999年竣工验收完毕，土地使用权证取得时间不可能晚于房屋建成时间，故不能直接得出该份《国有土地使用权证》系涉案房产土地使用权证。3、青岛市人民政府青政地（2000）第47号以及第182号征地批件，批文下发时间分别为2000年6月1日与2000年10月30日，亦是晚于涉案房产建成时间，且批文中所涉土地与涉案房产土地并无对应关系，故两份批文中所涉土地性质为划拨的证据，不能作为涉案房产土地性质认定的依据。4、《房地测绘证明》系青岛市房屋勘察测绘处出具的，其无权对土地性质予以界定，也即其上记载的土地性质为划拨的证据，不能作为本案的证据使用。5、案外人车新荣的不动产登记簿及不动产登记信息中均没有记载土地使用权类型，土地使用期限空白，土地使用期限空白的原因存在多种可能性，不必然推断出土地使用权类型为划拨，故不能以此作为案涉房产土地性质认定的依据。6、行政行为是否违法，并非以是否侵害一方合法权益为准则或唯一依据。本案中，上诉人没有提供被诉行政行为的法定依据，一直重复陈述为“登记错误”，而且退一步说也无“登记错误”的法定依据。二、行政行为一经作出即具有公定力，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更。1、《青岛市房地产权属登记审核表》作为行政审批属于行政许可行为，而案外人车新荣所取得的《房地产权证》作为不动产登记属于行政确认行为，故登记审核表和房地产权证作为行政行为，在未依法定程序被依法撤销的情况下，其所载明的信息具有当然的法定证明效力。2、涉案房产于2000年由青岛海信房地产股份有限公司出售给案外人车新荣，上诉人为车新荣办理房地产权证时，明确载明土地使用权类型为：出让。在青岛市房地产交易中心要求车新荣缴纳的各项费用中，并不包含土地出让金，也即亦是按照出让地性质收取的相关费用。3、涉案房产系被上诉人于2018年3月20日从案外人车新荣处购买，购买前，经被上诉人通过房产交易中心查询得知，涉案房产系案外人车新荣于2005年购买，无论《青岛市房地产权属登记审核表》、还是车新荣所提供的《房地产权证》所载明的土地使用权类型均为出让国有土地使用权，被上诉人合理的信赖利益理应得到保护。4、退一万步说，假使《权属登记审核表》以及车新荣《房地产权证》所载明的登记信息错误，在长达十××年的时间里上诉人从未提及撤销也早已过了法定的诉讼时效。5、被上诉人交纳土地出让金的行为，并不能视为被上诉人对上诉人行政行为合法性的确认与认可。被上诉人作为善意买受人，为办理涉案房产过户，在上诉人的要求下，不得不先缴纳土地出让金方才办理过户手续，无奈之下，被上诉人只能缴纳，况且如若被上诉人不缴纳土地出让金，亦无权提起行政诉讼要求撤销上诉人的行政行为。三、被上诉人原审起诉并未超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定，本案中，被上诉人于2018年3月30日缴纳了土地使用权出让金，于2019年3月19日通过网上立案提起本次行政诉讼，并未超过法定起诉期限。对此，原审法院在庭审中已审理查明。四、上诉人无法提供作出行政行为的证据和依据，应当承担不利的法律后果。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，原审中经过对被诉行政行为的审查，上诉人据以作出的被诉行政行为无法定依据，且证据间不能形成完整和有效的证据链，依据《行政诉讼法》第七十条之规定行政行为主要证据不足的，依法应予撤销。关于上诉人所提及的原审判决中适用法律错误的问题，实际上在原审判决作出之后，原审法院也作出了（2019）鲁0203行初68号行政裁定书对判决主文中适用法律进行了更正。综上，上诉人行政行为无任何事实和法律依据，依法应予撤销并返还被上诉人缴纳的土地出让金并赔偿被上诉人的损失。上诉人的上诉请求不能成立，原审判决事实清楚，适用法律正确依法应予维持。 原审第三人青岛海信房地产股份有限公司陈述称，同意被上诉人的答辩意见，上诉人所称未侵害任何一方合法权益，没有相关事实依据。案外人车新荣购买房产时房屋价值为33万元，上诉人2018年要求被上诉人缴纳的土地出让金高达33万元，为当年房产的全部价值，应当认定为严重侵害了被上诉人的合法权益。 上诉人青岛市自然资源和规划局原审时向法院提交第一组证据：1、登记审核表，2、身份证，3、商品房预售许可证，4、竣工验收证书，5、北岭山小区网点编号，6、证明，7、办理产权申请，8、商品房购销合同，9、测绘证明，10、国有土地使用证，11、宗地图、请照图、总平图，12、房地产测绘证明，13、发票，14、完税明细、各项收费明细表；第二组证据：15、青政地字（2000）182号、青政地字（2000）47号批件；第三组证据：16、登记审核表，17、登记申请书，18、询问记录，19、身份证明，20、青岛市存量房买卖合同，21、房地产权证，22、票据、收款通知单、税收完税证明、证明，23、国有土地使用权出让办理通知单，24、房屋租赁审核证明；第四组证据：25、青岛市不动产登记信息；第五组证据：26、不动产登记簿；第六组证据：27、青土资房发2005第87号文件；法律依据：《城市房地产管理法》第40条。 被上诉人仇方霞原审时向法院提交的证据有：1、《不动产权证书》；2、《青岛市存量房买卖合同》一份、《青岛市房地产权属登记审核表》一份、《房地产权证》（权证字号：青房地权市字第××号）一份；3、《国有土地使用权出让办理通知单》、山东省非税收入通用票据。 原审第三人青岛海信房地产股份有限公司原审时未向法院提交证据。 上述证据已经原审法院庭审质证、认证，并已随案移送本院。 关于原审法院的审判程序，上诉人提出异议称原审法院未对被上诉人是否超过起诉期限问题进行审查，程序违法。本院认为，该异议并非审判程序范畴问题，而系审查内容问题，且根据原审法院第一次庭审笔录第12页中的记载，原审法院在审理时已对被上诉人提起诉讼时点进行审查，故上诉人该项异议不成立。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 另查明，2019年9月30日原审法院作出补正裁定，原行政判决书第18页，引用法律条文部分表述为：“依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第二项、第三项、《中华人民共和国国家赔偿法》第九条之规定”。现更正为：“依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项、第二项、第三项、《中华人民共和国国家赔偿法》第九条之规定”。 二审庭审中，根据各方当事人诉辩意见，合议庭将本案的争议焦点归纳为：一、本案被上诉人原审起诉时是否超过起诉期限。二、上诉人作出的收取土地出让金行为是否合法。围绕上述焦点问题，各方当事人进行了举证、质证和辩论。各方当事人对上述证据的质证意见与原审时相同，对上述焦点问题的意见与其上诉、答辩意见相同。 本院认为。 关于被上诉人原审起诉是否超过起诉期限问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”经查阅原审卷宗材料，被上诉人于2018年3月30日缴纳了涉案房屋土地使用权出让金，其于2019年3月19日通过山东法院电子诉讼服务平台申请网上立案，并未超过上述规定中一年的起诉期限。上诉人主张的被上诉人原审起诉超过法定起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。 关于上诉人作出的收取土地出让金行为是否合法问题。第一，上诉人收取土地出让金的事实依据与法律依据是否充分。《城市房地产管理法》第四十条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”根据该规定，若案外人车新荣以划拨方式取得涉案房屋土地使用权，则其转让给被上诉人仇方霞时应经有批准权的人民政府审批，且被上诉人应按规定缴纳土地使用权出让金。是故，上诉人青岛市自然资源和规划局是否应向被上诉人仇方霞收取涉案房屋土地使用权出让金取决于案外人车新荣取得的涉案土地使用权性质。具体到本案中，从以下几个方面分析案外人车新荣取得的土地使用权性质是否为划拨用地：首先，《城市房地产管理法》第二十四条规定：“下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”本案中，案外人车新荣系通过与原审第三人青岛海信房地产股份有限公司签订商品房购销合同的方式从原审第三人处购得涉案商业网点房，涉案房屋坐落土地性质不符合上述规定中划拨用地的特殊用地条件。其次，《城市房地产管理法》第二十××条第一款规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。”本案中，根据青政地字[2000]47号、青政地字[2000]182号征地（使用、划拨）批件，青岛市人民政府将包含涉案地块在内的土地使用权划拨给原审第三人青岛海信房地产股份有限公司。根据上述规定，案外人车新荣若要以划拨方式取得涉案土地使用权，须经县级以上人民政府依法批准。但上诉人青岛市自然资源和规划局并没有证据证明，案外人车新荣取得涉案土地使用权时已经过县级以上人民政府依法批准或者持有县级以上人民政府划拨土地使用权的批文。最后，在《青岛市房地产权属登记审核表》、青房地权市字第××号《房地产权证》显示，案外人车新荣于2005年7月10日取得的涉案房屋土地使用权类型为出让国有土地使用权的情况下，上诉人主张根据《中华人民共和国物权法》第十七条之规定，不动产权属证书记载事项与不动产登记簿记载事项不一致时应以不动产登记簿为准。但在本案中，上诉人原审提交的不动产登记信息和不动产登记簿均未记载涉案土地使用权类型，土地使用权期限空白。也即根据不动产登记簿亦无法作出涉案房屋土地使用权类型系划拨的明确判断，对上诉人所提根据不动产登记簿应认定涉案房屋土地权属类型为划拨的主张不予支持。综合前述分析，上诉人并没有直接证据证明案外人车新荣所持《房地产权证》系以划拨方式取得土地使用权的非住宅房屋权属登记。第二，上诉人收取土地出让金的程序是否合法。行政行为一旦作出，即具有确定力、公定力、拘束力、执行力，非法定事由，未经法定程序不得随意撤销。《山东省行政程序规定》第九条规定：“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。”本案中，案外人车新荣已取得涉案房地产权证十××年之久，且被上诉人仇方霞在房产交易过程中经房产交易中心查询得知其欲购买的房产土地使用权类型为出让，在此情况下，即便存在上诉人主张的错误登记应予变更的情形，上诉人亦应当在保障相对人及利害关系人知情权、陈述及申辩权以及复议、诉讼等权利的前提下，按照法定程序予以变更。但在本案中，上诉人没有采取上述措施进行处理，而通过其所称的将变更登记手续与土地出让手续一并办理的方式，实质为在未变更登记、案外人车新荣所持《房地产权证》记载的土地使用权类型为“出让国有土地使用权”仍然有效的情况下，即直接向被上诉人仇方霞收取土地出让金，程序明显违法，且不利于保护公民的产权和对政府的信赖利益。 对于违法或者不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责，但从严格依法行政的角度而言，行政机关的自我纠错行为亦须有一定限制：行政机关应当采取足够审慎的态度，在具有充足的事实证据与依据推翻原行政行为的前提下，须经法定程序进行自我纠错。而本案中上诉人的自我纠错行为不仅无助于诉争土地使用权类型问题的解决，反而使诉争土地使用权类型处于不确定状态，且容易滋生新的行政争议，影响公众对行政机关的认同和信赖。故本院从实质性化解争议角度建议上诉人依法审慎自我纠错，保护当事人的合法权益及信赖利益。 综上分析，上诉人仅以对案外人车新荣颁发的房地产权证所载土地使用权类型登记错误为由，直接向被上诉人收取土地出让金的行为，依据不足，程序违法，原审法院判决撤销上诉人收取被上诉人仇方霞土地出让金的行为并无不妥。鉴于上诉人的违法收取土地出让金的行为应予撤销，则对于被上诉人的相关损失应予赔偿，原审法院对此认定正确。 最后，需要指出的是，本案审查的行政行为指向的是上诉人向被上诉人收取土地出让金的行为，至于案外人车新荣2005年以出让方式取得国有土地使用权是否合法，是否记载错误，是否应予撤销并非本案审查范围。另，原审法院对原审判决主文中援引的法律依据所存在的笔误已作出补正裁定，故对上诉人所提适用法律错误的理由不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人青岛市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 英 审判员 徐奎浩 审判员 孙志刚 二〇二〇年五月二十六日 法官助理 张杰 书记员赵洪峰 书记员王倩倩