广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终601号上诉人（原审原告）：林金满，男，汉族，1957年7月25日出生,身份证住址广州市南沙区**********，公民身份号码440***********181X。委托代理人：林宝玲，女，汉族，1989年8月17日出生，身份证住址广州市南沙区**********，公民身份号码440************849，系林金满女儿。委托代理人：王志伟，北京京平律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广州市南沙区防汛防旱防风指挥部，住所地广州市南沙区************。法定代表人：王灿辉，秘书。委托代理人：吴银森、彭启中，广东创杰（南沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区应急管理局，住所地广州市南沙区**************。负责人：龙成勇。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区城市管理局，住所地广州市南沙区*****************、三楼。法定代表人：黄伟刚，局长。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区东涌镇人民政府，住所地广州市南沙区********。法定代表人：姚镇海，镇长。上诉人林金满、广州市南沙区防汛防旱防风指挥部（以下简称“南沙三防指挥部”）与被上诉人广州市南沙区应急管理局、广州市南沙区城市管理局、广州市南沙区东涌镇人民政府（以下简称“东涌镇政府”）行政强制拆除纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3915号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年5月29日，广州市南沙区东涌镇水务所向南沙三防指挥部作出《关于上八学街24-1号房屋未取得南沙区水行政部门许可情况的报告》，称东涌镇石排涌迎水坡侧占用河道建设上八学街24-1号建（构）筑物（以下简称涉案建筑），户主为原告，没有取得南沙区水行政部门的许可，且形成河道障碍。2019年5月31日，南沙三防指挥部执法人员对涉案建筑进行了现场勘验，并制作了笔录等，《勘验情况记录》记载：原告建设的涉案建筑占地面积约116.0530平方米，三层，总建筑面积255.8155平方米，用地地块及地上建筑物位于石排涌迎水坡侧，属河道管理范围。2019年6月3日，广州市*********民委员会出具《证明》，证明涉案建筑是该村村民原告建设。同日，东涌镇政府规划建设办公室出具《情况说明》，称原告建设的涉案建筑并未办理建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证。2019年6月17日，东涌镇政府向南沙三防指挥部作出东府报[2019]25号《东涌镇人民政府关于申请对林金满下达清障令的请求》，告知南沙三防指挥部原告的上述情况，提请南沙三防指挥部发出清障令。经审查涉案建筑物相关现场勘验笔录、照片、卫星图等材料后，南沙三防指挥部于2019年6月21日作出穗南区三防令[2019]54号《清障令》，认定原告未经审批擅自在石排涌上八学街24-1号违法占用河道建设建（构）筑物，形成了河道障碍，严重阻碍河道行洪和堤防安全，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定，依据该法第四十二条的规定，限原告收到该令起七天内自行拆除所建建（构）筑物，逾期不拆除的，由南沙三防指挥部依法组织强制拆除，并保留追偿强制拆除费用的权利。《送达回证》显示南沙三防指挥部将该通知张贴在涉案建筑门牌号下方，并拍照取证。另查，原告对南沙三防指挥部作出的涉案清障令不服，向广州市南沙区人民政府申请行政复议，广州市南沙区人民政府经复议维持南沙三防指挥部作出的涉案《清障令》，原告仍不服，诉至原审法院，案号为（2019）粤7101行初4623号。2019年6月25日，南沙三防指挥部向东涌镇政府作出穗南区三防调[2019]2号《关于抽调人员参加清除河道障碍的函》，记载：“……经研究决定，为保障河道管理范围内沿岸人民群众的生命财产安全，拟在汛期内抽调你单位人员参加河道障碍物清除及人员安置工作，请予以支持配合。”2019年6月29日，南沙三防指挥部组织实施了强制拆除涉案建筑的行为。庭审中，关于强制拆除主体，原告认为四被告均有参与，现场由东涌镇政府副书记及副镇长带队，且有身着城管制服的人员参与实施拆除工作。东涌镇政府称其受南沙三防指挥部委托，委派镇执法中队的人员参与拆除工作，故该强制拆除责任主体是南沙三防指挥部。南沙应急管理局称其与南沙三防指挥部是不同的职能部门，其未参与清障及拆除工作。南沙城管局称其亦未委派人员参与拆除工作。2019年7月1日，东涌镇政府对原告作出《暂存物品领取通知书》，记载：“2019年6月29日，我镇将沙公堡村石排涌上八学街24-1号房屋内的物品暂存于细沥村西街环保中转站（即新沙渡口边）。请凭本通知书在7日内持身份证明及相关证件到暂存物品保存地点领取……逾期不领取的，我镇将依法处理该物品。附：《物品清单》”。庭审中，原告陈涉案建筑所在地原有旧房屋，1994年建成，13.2平方米，2010年因为居住需要申请了拆旧建新，现占地面116平方米，三层，总面积255平方米。原告另外有一个宅基地也位于东涌镇上八学街24号，没有被拆除。原告还提交了以下证据：1、番集建（1994）字第19-001432、007321号《集体土地建设用地使用证》，记载土地使用者林锐添（系原告的曾用名），地址为番禺市东涌镇沙公集村二队，地号为101-10-0530，土地类别为住宅用地，用地面积为13.2平方米，填发日期为1995年8月6日。2、粤房地证字第0069887号《房地产权证》，权属人为林锐添，房屋权属来源为1994年新建，土地权属来源为1994年沙公堡村划拨，地址为番禺市东涌镇沙公堡村2队，建筑结构为混合结构一层，面积为13.2平方米，填发日期为1995年9月8日。3、《村民申请住宅用地情况公布》，记载：原告申请拆建，配偶为高群娣，用地位置2队，面积100平方米，并加盖广州市南沙区*******民委员会公章。4、《广州市城市规划局番禺区分局建设用地规划许可证申请表》，申请人为原告、高群娣，建设地址为东涌镇沙公堡村上八学街24号，广州市南沙区*******民委员会于2010年3月2日盖章同意申请。原告称四被告拆除时没有提前通知原告，而是当场将原告赶出去，四被告将建筑内物品搬离清点时原告不在现场，且有大部分有价值的物品没有搬离，还有部分物品已经损坏；原告已将东涌镇政府《暂存物品领取通知书》中的物品取回。原审法院认为，《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款规定：“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。”第四十二条第一款规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”根据上述规定，南沙三防指挥部作为广州市南沙区防汛抗洪抗旱指挥机构，对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，有权责令限期清除，逾期不清除的，可组织强行清除。本案中，南沙三防指挥部于2019年6月21日作出穗南区三防令[2019]54号《清障令》，限原告七天内自行拆除涉案建筑，逾期不拆除的，由南沙三防指挥部依法组织强制拆除，原告未在规定期限内自行拆除，南沙三防指挥部有权组织强制拆除。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。南沙三防指挥部于2019年6月25日向东涌镇政府作出穗南区三防调[2019]2号《关于抽调人员参加清除河道障碍的函》，告知拟在汛期内抽调东涌镇政府的人员参加河道障碍物清除及人员安置工作。2019年6月29日，南沙三防指挥部组织实施了强制拆除涉案建筑的行为，东涌镇政府受南沙三防指挥部调遣，委派镇执法中队人员参与。因此，南沙三防指挥部是本案的适格被告，而东涌镇政府系受南沙三防指挥部委托参与了清障工作，该行为责任主体仍应为南沙三防指挥部。南沙应急管理局、南沙城管局均否认参与实施涉案强制清障行为，而本案中亦无证据证实其两单位参与实施了该行为。综上，南沙三防指挥部是本案的适格被告，东涌镇政府、南沙应急管理局、南沙城管局均非本案适格被告。《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”本案中，南沙三防指挥部组织实施强制拆除涉案建筑的清障措施，但南沙三防指挥部并未履行上述规定的当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径、制作现场笔录等程序，该清障措施程序违反规定。原告请求确认南沙三防指挥部强制拆除涉案建筑的行为违法，原审法院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认被告广州市南沙区防汛防旱防风指挥部于2019年6月29日组织实施强制拆除原告林金满位于广州市南沙区****************屋的清障措施违法。上诉人林金满不服原审判决，向本院提起上诉称：通过原审查明的事实，被上诉人向东涌镇人民政府发函要求抽调人员实施清除河道障碍，结合上诉人提供的现场照片、视频，参与实施强制拆除的还有穿有城管制服的工作人员，原审庭审中东涌镇人民政府也承认由镇的城管执法中队参与实施，从机构设立、编制机关来看，东涌镇城管执法中队由广州市南沙区综合行政执法局组建设立并由其承担法律责任，因此广州市南沙区综合行政执法局、东涌镇政府也应是原审的适格被告。综上，原审判决在认定适格被告的问题上存在错误，请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。上诉人南沙三防指挥部不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决适用法律错误，涉案行政行为应当适用《中华人民共和国行政强制法》第五十二条之规定，“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理”。该条款为特别条款，在汛期应当优先适用。涉案行政行为发生在汛期，上诉人作为防汛机构，清障工作具有紧迫性。上诉人在汛期内作出清障令，责令林金满7日内自行清除，林金满未予理会，上诉人依据《中华人民共和国行政强制法》第五十二条采取立即代履行的行为合法。上诉人在清除时已通知林金满，并对其进行人员、财产安置，对违法建筑物进行补偿，且不再要求林金满支付代履行的费用。综上，请求撤销原审判决，改判驳回原告诉讼请求。被上诉人广州市南沙区应急管理局、广州市南沙区城市管理局、东涌镇政府二审期间未提交答辩意见。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定，南沙三防指挥部负有对辖区河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物责令限期清除的职权。本案中，林金满未经审批在石排涌上八学街24-1号违法占用河道建设涉案房屋，形成河道障碍，严重阻碍河道行洪和堤防安全，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”的规定。南沙三防指挥部经勘验调查对林金满上述违法事实予以认定，并作出涉案《清障令》，责令林金满限期拆除涉案房屋，符合《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除”的规定，并无不当，本院予以支持。关于适格被告的问题。各方当事人对东涌镇执法中队参与拆除的事实并无异议，但是东涌镇政府、广州市南沙区综合行政执法局是否属于本案适格被告，原审判决已从本案事实及法律依据进行了详细论述及认定，本院认同原审判决的认定，不再赘述。林金满上诉认为该两单位亦系本案适格被告的理由，本院不予采纳。关于南沙三防指挥部上诉称应适用《中华人民共和国行政强制法》第五十二条的主张。经查，该条款的适用条件为存在“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物”，但本案现有证据尚不足以认定涉案违法建设为需要立即清除的障碍物，南沙三防指挥部的上诉请求理据不足，本院不予采纳。原审判决认定被诉行政强制拆除行为程序违法，并无不当。防治洪水与人民群众的生命和财产安全密切相关，防洪工作应当予以支持。同时，根据《中华人民共和国防洪法》的相关规定，防洪工作实行统筹兼顾的原则，有关部门在履行清理河道障碍物职权时，对于居住在行洪河道内的居民，应当给予合理安排。南沙三防指挥部于原审答辩意见及（2019）粤7101行初5497、4622、4623、4408号等关联案件开庭庭审中均明确表示，将根据清障安置补偿标准、征收补偿标准等有关标准，结合涉案当事人实际情况，对林金满等清障对象进行合理安置与补偿。本院对此予以认同，南沙三防指挥部应及时对涉案当事人进行合理安置与补偿。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人要求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人林金满、上诉人广州市南沙区防汛防旱防风指挥部各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年五月二十八日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪