安徽省滁州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）皖11行初21号原告余成龙，男，1942年10月12日出生，汉族，农民，住安徽省明光市。委托代理人王才亮，北京市才良律师事务所律师。委托代理人高飞，北京市才良律师事务所律师原告余家洋，男，1968年5月2日出生，汉族，农民，住安徽省明光市。委托代理人陈志祥，安徽振徽律师事务所律师。委托代理人郑小雨，安徽振徽律师事务所实习律师。被告明光市人民政府，住所地安徽省明光市政务中心7-8楼。法定代表人徐军，该市市长。出庭负责人黄伟明，该市副市长。委托代理人郝庆雪，该市司法局工作人员。被告明光市张八岭镇政府，住所地安徽省明光市张八岭镇交通北街76，统一社会信用代码11341182781072938L。法定代表人史立清，该镇镇长。出庭负责人王春成，党委委员。委托代理人陈福飞，安徽恒维律师事务所律师。被告明光市自然资源和规划局。住所地安徽省滁州市人防大楼F4-15，统一社会信用代码11341182003222792P。法定代表人曹近，该局局长。出庭负责人张宗建，该局党组成员、副局长。委托代理人冯天浪，安徽恒维律师事务所律师。委托代理人陈从严，该局工作人员。原告余成龙、余家洋诉被告明光市人民政府、明光市张八岭镇政府、明光市自然资源和规划局土地管理行政强制一案，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原告余成龙、余家洋诉称：其二人为父子关系。经逐级向村委会、国土资源和房管所、镇政府申请并获准在案涉地房屋以拆旧建新的方式建设了案涉房屋，该房屋也是原告唯一的农村住宅。2019年8月28日，明光市自然资源和规划局，对其二人作出了明自然资规[决]字(2019)12号行政处罚决定。处罚内容为;第一项，对余成龙、余家洋占用建设用地(符合规划)建设的房屋、硬化等其他设施予以没收，包括新建房屋面积348.2平方米、原有两间瓦房41.7平方米、部分硬化道路和地面、水泥阶梯零星建筑物等。第二项，限期15日拆除占用林地和耕地(不符合规划)建设的泳池和其他设施，恢复土地原状。第三项，并处174060元的罚款;其中占用耕地3833平方米部分，每平方罚款20元，计76660元;占用林地等其他土地每平方罚款10元，计97400元。由于明自然资规[决]字(2019)12号行政处罚决定在事实认定和处罚程序上与法不符。其二人依法向滁州市自然资源和规划局提起了行政复议，行政复议维持了明自然资规[决]字(2019)12号行政处罚决定后，其二人依法提起了行政诉讼。令人震惊的是，2019年12月16日在“处罚决定诉讼”一审已经立案受理的情况下，明光市自然资源和规划局、明光市张八岭镇政府、明光市公安部门、明光市消防部门等多个政府部门在明光市政府命令下带领二百余名包括众多社会闲散人员在内的强拆人员，未履行任何《行政强制法》规定的“强制拆除”必经程序的情况下对原案涉房屋进行了破坏性的非法强拆，当日的强拆场面犹如“抢劫”现场，社会闲散人员冲入房屋后，对房屋就行了破坏性的打砸，对屋内物品能搬就搬，不能搬离的就打砸破坏。强拆当晚又组织人员未经其二人许可对强拆现场进行了“清场”，致使无法清点非法强拆对其造成的损失情况。明光市人民政府、明光市张八岭镇政府、明光市自然资源和规划局的强拆行为是非法且野蛮的，他们的行为给其造成了重大的经济损失，这种野蛮的行为也给其及家人身心造成了极大的创伤。党的十八大以来，我们党对社会主义法治的理论和实践探索达到了新的历史高度。以***同志为核心的党中央对依法治国高度重视，要求全面推进依法治国。明光市政府及政府各部门对原告的案涉房屋的强拆行为与法不符，与党中央国务院“依法治国”“依法行政”的方针政策不符，请贵院依法确认明光市人民政府、明光市张八岭镇政府、明光市自然资源和规划局强制拆除其二人位于明光市张八岭镇岭北村科刘队的房屋违法。被告明光市人民政府答辩称，一、其并未实施强制拆除余成龙、余家洋房屋的行为。余成龙、余家洋起诉状所称该强制拆除行为是在其命令下作出，无事实依据；二、余成龙、余家洋将其列为被告无法律依据，具有恶意提高受理案件管辖级别之嫌。综上，其并未实施拆除涉案房屋的行为，余成龙、余家洋将其诉为被告无事实和法律依据，请求依法驳回余成龙、余家洋的起诉。被告明光市张八岭镇人民政府答辩称，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。其不是本案适格被告，余成龙、余家洋也无证据证明其是拆除涉案房屋的执行主体，而且本次强制拆除行为是给予明自然规（决）字〔2019〕12号的行政处罚决定实施的，该处罚决定也并非由其作出。综上，请求依法驳回余成龙、余家洋的起诉被告明光市自然资源和规划局答辩称，一、余成龙、余家洋违法事实清楚。2016年8月份，余成龙、余家洋向明光市张八岭镇岭北村民委员会和张八岭镇人民政府申请扒房建房手续，建房地址位于明光市张八岭镇岭北村科刘组燕子湾水库边；同年12月份，张八岭镇人民政府对余成龙、余家洋城镇居民建设用地申请和建设工程规划许可申请签署了“报批”意见，但并没有上报取得明光市人民政府和规划主管部门的批准。2017年5月份，余家洋向原明光市林业局申请建设护林房；同年6月，原林业局批准下达了《关于张八岭镇岭北村余家洋新建护林房使用林地的批复》（明林地[2017]5号），同意其新建护林房。2017年下半年，余家洋父亲余成龙投入一部分资金开始共同建房，年底房屋建成。经答辩人调查和现场测绘，余成龙、余家洋所建房屋并不在原林业局批准许可的建房位置，而且建设面积远远超出了批准的450平方米（约0.7）。余成龙、余家洋所建房屋、院落、游泳池等附属设施实际占用土地13573平方米（约20.4亩），经套合张八岭镇土地利用总体规划，余成龙、余家洋占用地类分别为：耕地、林地、草地、水域及水利设施用地、城镇及工矿用地等，其中有8338平方米（12.5亩）土地不符合土地利用总体规划。余成龙、余家洋非法占地行为事实清楚，违反了《土地管理法》第四十三条第一款的规定，依据《土地管理法》第七十六条第一款和《土地管理法实施条例》第四十二条的规定予以行政处罚；二、关于拆除余成龙、余家洋房屋部分。涉案房屋系违章建筑，没有合法审批手续，其已经作出了行政处罚。涉案房屋位于明光市饮用水水源地，该房屋如果投入使用就会产生大量污染水源的有毒有害物质，若不及时拆除，饮用水水源一旦被污染，将会影响人民群众的生命健康，有引发公共卫生安全的隐患。其作出立即拆除该违章建筑的行为是本着把人民群众生命健康安全放在第一位的理念，本着对人民生命健康安全高度负责任的态度，认真履行本部门的职责。综上，请求依法驳回余成龙、余家洋的诉讼请求，维持答辩人作出的行政处罚决定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据上述条款内容，可以明确行政诉讼中的适格被告，既包含形式上的适格，也包含实质上的适格。关于征收过程的强制搬迁主体的确认，无法查明强制搬迁实施主体的，以作出征收决定（组织实施征地）的市、县（区）人民政府为被告。本案中，余成龙、余家洋将明光市人民政府列为被告，请求确认强制拆除其房屋的行为违法，但其提供的证据不能证明明光市人民政府强制拆除了涉案房屋。而且在审理过程中，明光市自然资源和规划局明确认可由其组织实施拆除涉案房屋。故余成龙、余家洋的对明光市人民政府的起诉，属错列被告，依法应驳回余成龙、余家洋对明光市人民政府的起诉。余成龙、余家洋对被告明光市张八岭镇人民政府、明光市自然资源和规划局的起诉，依法不属于本院管辖，其应向属于明光市张八岭镇人民政府、明光市自然资源和规划局所在地的基层人民法院起诉。待本裁定生效后，本院将另行裁定移送安徽省明光市人民法院管辖。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款，第四十九条第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告余成龙、余家洋对被告明光市人民政府的起诉。案件受理费50元，依法退回给原告余成龙、余家洋。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  王忠良审 判 员  苏春琴人民陪审员  李金焕二〇二〇年五月二十七日书 记 员  王俊计附本案适用法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。