广东省肇庆市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤12民终439号上诉人(原审原告)：怀集县**********民小组,住所地广东省肇庆市怀集县************。负责人：谭广波，该村小组组长。委托诉讼代理人：张伟，广东协言律师事务所律师。委托诉讼代理人：王过，北京市邦盛律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：怀集县凤岗镇人民政府，住所地广东省肇庆市怀集县凤岗镇349省道旁。法定代表人：孔令云，该镇镇长。委托诉讼代理人：黄永青，广东洊江律师事务所律师。原审第三人：广东燕峰峡旅游发展有限公司，住所地广东省肇庆市怀集县凤岗镇热水坑。法定代表人：温耀南，该公司董事长。委托诉讼代理人：李炳球，广东天重行律师事务所律师。委托诉讼代理人：温锡琪，广东天重行律师事务所律师。上诉人怀集县**********民小组（以下简称热水坑村民小组）因与被上诉人怀集县凤岗镇人民政府（以下简称凤岗镇政府），原审第三人广东燕峰峡旅游发展有限公司（以下简称燕峰峡公司）确认合同无效纠纷一案，不服怀集县人民法院（2019）粤1224民初1190号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月5日立案后依法组成合议庭进行了审理。上诉人热水坑村民小组的委托诉讼代理人张伟、王过，被上诉人凤岗镇政府的委托诉讼代理人黄永青，原审第三人燕峰峡公司的委托诉讼代理人李炳球到庭参加诉讼。本案现已审理终结。热水坑村民小组上诉请求：1.撤销一审判决；2.确认热水坑村民小组和凤岗镇政府于2004年2月1日签订的《开发热水坑旅游资源协议书》为无效合同；3.凤岗镇政府将占用热水坑村民小组的土地、山地、热水资源等恢复原状后返还给热水坑村民小组；4.由凤岗镇政府承担本案全部诉讼费用。事实与理由：一、一审判决没有根据合同内容和履行情况来认定案件的主要事实，仅是概述了有关合同的内容。1.凤岗镇政府在案涉合同的签订和履行过程中非法侵占热水坑村民小组大量土地、非法获取巨额利益并谋取不正当好处。(1)凤岗镇政府和热水坑村民小组在2004年2月1日签订《开发热水坑旅游资源协议书》后，并没有依约履行合同，而是当日就与肇庆怡金科热矿泉发展有限公司(以下简称怡金科公司)签订了《合作开发热水坑旅游资源协议书》。(2)凤岗镇政府非法侵占了热水坑村民小组案涉合同之外的400多亩土地，将案涉土地高价转租谋取巨额差价和不正当好处，凤岗镇政府的行为不属于政府的行政管理行为，完全是为获取利益的商业行为。2.凤岗镇政府和燕峰峡公司非法改变了土地用途。(1)案涉土地的用途为农业用地(水田、旱田和山地)，而案涉合同、凤岗镇政府与他人签订的转租合同都约定，均将案涉土地用于开发旅游项目(包括旅业、饮食、娱乐、温泉浴、漂流、野外射击)，改变了土地用途。(2)根据燕峰峡公司提供的两份国有土地使用证和燕峰峡公司、凤岗镇政府的一审庭审陈述，在未经热水坑村民小组同意且不知情的情况下，凤岗镇政府将500亩案涉土地中约15.159亩变更为工业用地。(3)燕峰峡公司在案涉土地上正在开发房地产，改变土地用途，将耕地变为建设用地，且在案涉土地范围内乱砍滥伐，破坏生态环境。3.凤岗镇政府严重损害了热水坑村民小组的合法权益。根据前述1、2部分所述事实，凤岗镇政府非法侵占了热水坑村民小组的400多亩土地，将案涉土地高价转租给第三方获取巨额差价并谋取不正当好处，在未经热水坑村民小组同意且不知情的情况下，燕峰峡公司违法将热水坑村民小组的农业用地变更为工业用地和其他建设用地，已经严重损害了热水坑村民小组的合法权益。4.案涉土地红线图记载的事实违反国家法律法规的规定。凤岗镇政府提供的怀集县自然资源局出具的案涉土地红线图，该红线图载明案涉土地区域为怀集县土地利用总体规划(2010-2020年)风景名胜特殊用地，允许建设。根据国家《风景名胜区条例》(国务院令第666号)第二十七条、第四十条第(三)项等规定，在风景名胜区核心景区内不得建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院等建筑物。而红线图明确表示，允许在风景名胜区核心区内建设，红线图允许在风景名胜区核心区内建设的事实违反国家《风景名胜区条例》的禁止性规定。5.案涉土地并非风景名胜用地。凤岗镇政府仅提供了加盖怀集县自然资源局公章的彩印红线图，并没有提供关于设立风景名胜区的其他申报和批准文件。自案涉合同签订后至今，凤岗镇政府、怀集县自然资源局、怀集县政府均没有就案涉土地设立风景名胜区事宜与热水坑村民小组及其全体村民进行过任何协商，也没有支付过任何补偿或赔偿。我国《风景名胜区条例》第八条、第十条规定，风景名胜区分为国家级风景名胜区和省级风景名胜区，设立省级风景名胜区，由县级人民政府提出申请，省、自治区、直辖市人民政府批准后公布；第十一条规定，申请设立风景名胜区的人民政府应当在报请审批前，与风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人充分协商。风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人的合法权益受法律保护。因设立风景名胜区对风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的，应当依法给予补偿。二、一审判决适用法律错误。1.将案涉合同认定为农村土地承包合同，违反了我国《农村土地承包法》的规定。(1)根据我国《农村土地承包法》第五条和第十二条规定，农村土地承包合同的发包人只能是农村集体经济组织或者村民委员会，承包人只能是农村集体经济组织的成员。凤岗镇政府不是热水坑村民小组的集体经济组织成员，不能成为农村土地承包合同的承包人。(2)根据《农村土地承包法》第十一条、二十七条、四十八条、五十一条等规定，凤岗镇政府是农村土地承包合同的主管行政机关，应当履行行政管理职责。2.将凤岗镇政府对案涉土地的转租合同认定为农村土地承包经营权流转合同，违反了《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定。(1)根据《农村土地承包法》第三十二条、第三十三条和《农村土地承包经营权流转管理办法》第六、七、八、十五至十九、二十一条等规定，农村土地流转合同的流转主体只能是土地的承包方，由于凤岗镇政府不是农村土地的承包方，不能成为农村土地流转合同的流转主体。(2)根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第二十一条、第二十四至第二十八条、第三十一至第三十三条等规定，凤岗镇政府为农村土地流转合同的主管行政机关，应当履行行政管理职责，而不是农村土地流转合伺的流转主体。3.以案涉土地为风景名胜用地认定案涉合同合法有效，违反了我国《合同法》的规定。案涉土地红线图记载的事实为违法事实，案涉土地并非风景名胜用地。热水坑村民小组的诉讼请求为“确认2004年2月1日签订的案涉合同无效”，根据我国《合同法》第五十六条的规定，无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。因此，案涉合同在2004年2月1日签订时就为无效合同，并不因为案涉土地在2010-2020年总体规划为风景名胜用地后由无效合同转化成有效合同。二审庭审期间，补充如下事实与理由：一、对本案事实方面的补充。（一）案涉合作协议的签订和履行，是凤岗镇政府以盈利为目的的商业经营行为，主要事实为：1.形式上，凤岗镇政府以签订民事合同的形式参与了商业经营活动。案涉合作协议约定，凤岗镇政府和热水坑村民小组双方合作开发热水坑村民小组的旅游资源，热水坑村民小组提供土地、山地、水资源等，凤岗镇政府提供资金并负责旅游区的规划、设计、出资建设和经营管理，在案涉土地上合作开发旅业、饮食、娱乐、温泉浴、漂流、野外射击等项目，还约定了凤岗镇政府给热水坑村民小组村民的租金和补偿金额。2.实质上，凤岗镇政府以转让案涉合作协议全部权利义务的形式获取了经济利益和其他好处。（1）第一次转让。①根据凤岗镇政府提供的证据2“合作开发热水坑旅游资源协议”，凤岗镇政府在和热水坑村民小组签订案涉合作协议后，并没有按照案涉合作协议的约定履行合同，而是当日（2004年2月1日）就与怡金科公司签订了《合作开发热水坑旅游资源协议书》，约定凤岗镇政府向怡金科公司出租水田98.302亩，旱地10.646亩和山地，总计500亩土地；怡金科公司每年向凤岗镇政府支付固定收益67900.00元、土地租金95762.50元，全年合计为163662.50元，怡金科公司在当年6月底付清给凤岗镇政府。另外，凤岗镇政府的工作人员还可以在怡金科公司按五折价格办理旅游区优惠卡，怡金科公司为凤岗镇政府一次性支付前期工作经费10000.00元。②根据热水坑村民小组的一审证据2“国土资源行政处罚听证告知书（怀国土资听字【2008】第007号）和国土资源行政处罚告知书（怀国土资告字【2008】第007号）”，案涉合作协议约定的土地为水田24.584亩，旱地4.332亩，山地49.7亩，总计78.58亩土地。凤岗镇政府的第一次转租合同约定向怡金科公司提供总计500亩的土地，非法侵占了热水坑村民小组421.42亩的土地（500亩-78.58亩）。③根据案涉合作协议，水田每年每亩租金900元，旱地每年每亩租金450元，山地每年每亩租金5元；凤岗镇政府另外每年给热水坑村民小组2万元的补偿。凤岗镇政府每年应向热水坑村民小组支付的全部费用（包括租金和补偿）为44323.50元（900×24.584+450×4.332+49.7×5+2万）；全部费用在当年6月底付清给热水坑村民小组。④根据燕峰峡公司提供的证据“协议书”，从该协议书“鉴于”部分第5点和第十八条约定可知，凤岗镇政府从怡金科公司每年获取的收益实际为245000元，是凤岗镇政府应向热水坑村民小组支付全部费用的5.53倍（245000÷44323.5）。除此之外，怡金科公司还要向凤岗镇政府额外一次性支付前期工作经费1万元，凤岗镇政府的工作人员还可以在怡金科公司按五折价格办理旅游区优惠卡。很明显，凤岗镇政府在第一次转让合同中，获取了商业利益和其他形式的好处，而凤岗镇政府前期不用投入任何费用。仅根据凤岗镇政府转租案涉土地获得的收益倍数而言，凤岗镇政府的转让行为不仅是获取了利益，而且属于暴利。（2）第二次转让。①根据燕峰峡公司提供的证据“协议书”，凤岗镇政府和燕峰峡公司在2018年1月3日签订了“协议书”（简称“第二次转让合同”），约定凤岗镇政府将第一次转让合同中怡金科公司的权利和义务全部转让给燕峰峡公司。燕峰峡公司每年向凤岗镇政府支付固定收益1万元、扶持发展经济资金37900.00元、土地租金95762.5元和2万元的扶持资金，全年合计为253662.5元；燕峰峡公司在当年6月底付清给凤岗镇政府；另外，凤岗镇政府的工作人员还可以在燕峰峡公司处按五折价格办理旅游区优惠卡；燕峰峡公司一次性向凤岗镇政府支付82万元，由凤岗镇政府解决案涉土地的历史遗留问题。②凤岗镇政府在第二次转让合同中从燕峰峡公司处获取的收益是其应向热水坑村民小组支付全部费用的5.72倍（253662.5÷44323.5）。除此之外，燕峰峡公司还一次性向凤岗镇政府支付82万元，凤岗镇政府的工作人员还可以在燕峰峡公司处按五折价格办理旅游区优惠卡。很明显，凤岗镇政府在案涉合作协议第二次转让中，获取了更高的经济利益和其他形式的好处，而凤岗镇政府前期仍然不用投入任何费用。根据前述事实，案涉合作协议的签订和履行，是凤岗镇政府以盈利为目的的商业经营行为。（二）案涉合作协议的签订和履行，违法改变了土地用途，将耕地变为建设用地和工业用地，主要事实为：1.根据案涉合作协议的约定和热水坑村民小组的一审证据2“国土资源行政处罚听证告知书（怀国土资听字【2008】第007号）和国土资源行政处罚告知书（怀国土资告字【2008】第007号）”等证据和我国《土地管理法》的规定，热水坑村民小组的案涉土地为农村集体所有的土地，为耕地和山地。2.案涉合作协议约定，由凤岗镇政府和热水坑村民小组共同开发热水坑村民小组的旅游资源，由热水坑村民小组提供案涉土地，凤岗镇政府提供资金并负责对旅游区规划、设计、建设和经营管理，在案涉土地上开发旅业、饮食、娱乐、温泉浴、漂流和野外射击等项目。前述约定改变了土地用途，将耕地变为建设用地。3.案涉合作协议签订后，凤岗镇政府并没有按照约定规划、设计、出资建设案涉土地，而是与怡金科公司签订了第一次转让合同，约定凤岗镇政府和怡金科公司共同开发凤岗镇政府的旅游资源（即案涉土地），由怡金科提供资金并负责对旅游区规划、设计、建设和经营管理；怡金科公司投资额不少于2000万元。前述约定改变了土地用途，将耕地变为建设用地。4.根据凤岗镇政府提供的“转让协议”，怡金科公司在案涉土地上建造了办公楼、宿舍、车间、饭堂、酒店、温泉区、漂流设备、矿泉水厂等项目。怡金科公司改变了土地用途，将耕地变为建设用地。5.根据凤岗镇政府和燕峰峡公司签订的第二次转让合同，凤岗镇政府同意将第一转让合同中怡金科公司的权利和义务全部转让给燕峰峡公司，由燕峰峡公司继续进行案涉土地旅游区规划、设计、建设和经营管理，燕峰峡公司的投资额不少于5000万元。前述约定改变了土地用途，将耕地变为建设用地。6.根据燕峰峡公司提供的两份国有土地使用证，燕峰峡公司已取得案涉500亩土地中约15.16亩（10105.69平方米÷666.667平方米/亩）土地的国有土地使用权证（约占全部案涉土地的3%），用途为工业用地，使用权终止日期为2054年3月7日。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，工业用地使用权最高年限为50年，因此燕峰峡公司最早在2004年3月8日即取得案涉土地的国有土地使用权，该日期在案涉合作协议的签订日（2004年2月1日）之后。很明显，凤岗镇政府在案涉合作协议签订后改变了案涉土地的用途，将案涉耕地变更为工业用地。7.根据热水坑村民小组提供的证据“案涉土地、山地、水资源在2018年施工现场照片和视频（两段）”，燕峰峡公司在案涉土地上乱砍滥伐、大肆开发房地产，改变土地用途，将耕地变为建设用地。根据前述1-7所述事实，案涉合作协议的签订和履行，改变了案涉土地用途，将耕地变为建设用地。（三）凤岗镇政府以欺诈的手段订立了案涉合作协议。1.案涉合作协议约定，凤岗镇政府和热水坑村民小组合作开发热水坑村民小组的旅游资源，由热水坑村民小组提供案涉土地，凤岗镇政府负责开发旅游项目所需资金、规划、设计、建设、经营管理。但凤岗镇政府并没有按照案涉合作协议的约定履行合同，而是在签订案涉合作协议的当日（2004年2月1日）就与怡金科公司签订了第一次转让合同，将案涉合作协议的权利义务全部转让给怡金科公司牟取经济利益和其他好处。2.当怡金科公司不能继续履行第一次转让合同时，凤岗镇政府又和燕峰峡公司签订了第二次转让合同，将案涉合作协议的权利义务全部转让给燕峰峡公司，并因此获取了更高的经济利益和其他形式的好处。很明显，凤岗镇政府是以欺诈的手段签订了案涉合作协议。（四）案涉合作协议损害了社会公共利益。1.凤岗镇政府辩称其行为是招商引资，但以合同形式牟取非法利益和其他好处的行为并不是招商引资。招商引资是政府通过提供税收优惠、改善营商环境、完善配套设施等吸引投资者参与本地经济建设。政府部门在此过程中的职能定位应为政策的制定者、引导者、监督者、协调者，而不是具体经济活动的直接参与者和牟利者，因为政府的职责在于行政管理而非投资经营。本案中，凤岗镇政府以欺诈手段和热水坑村民小组签订案涉合作协议后，当日将案涉合作协议的权利义务全部转让给怡金科公司，之后又转让给燕峰峡公司，且每一次转让都牟取了直接的经济利益和其他好处，因此，凤岗镇政府的行为不是招商引资。2.凤岗镇政府签订案涉合作协议并转让牟利，向社会提供了一种错误导向，即政府部门可参与商事活动并直接获利。若国家政府部门均采用这一合作模式，表面上推动了当地经济发展，实则损害了正常的社会经济发展环境，为潜规则和腐败的滋生提供了温床。因为政府部门掌握行政管理权，与合同相对方以及合同外第三方并不处于平等的法律地位。而权力带来的先天优势在权力被滥用时将损害合同相对方乃至第三方的权益，最终损害的是整个社会公共利益。二、一审判决适用法律错误。（一）一审判决将案涉合作协议认定为农村土地承包合同，适用法律错误。1.凤岗镇政府是国家行政机关，不能直接承包经营农村土地。（1）我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十四条、五十五条规定，地方各级人民政府是是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。（2）根据我国《农村土地承包法》第11、27条、第48条、第51条等和《土地管理法》第14-16、20、21、24、35、41条等规定，凤岗镇政府是农村土地及其承包合同的主管行政机关，应当履行行政管理职责，而不能直接承经营包农村土地。（3）我国《农村土地承包法》第二十五条规定，国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。2.凤岗镇政府不具有农村土地承包合同承包方的主体资格。（1）我国《农村土地承包法》第三条规定，国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包；《农村土地承包法》第二章规定了家庭承包方式，第三章规定了其他方式的承包，其中第二章第十五条规定“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”很显然，凤岗镇政府不能成为家庭承包的承包方。（2）《农村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第四十四条规定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包。本案中，案涉合作协议中的土地为水田、旱田和山地等土地，并非荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地。因此，对于案涉合作协议中的土地，凤岗镇政府也不能成为其他方式的承包方。3.案涉合作协议和农村土地承包合同完全不同。（1）案涉合作协议约定，由凤岗镇政府提供资金，负责旅游区的规划、设计、出资建设和经营管理，热水坑村民小组提供案涉土地，双方合作开发旅业、饮食、娱乐、温泉浴、漂流、野外射击等项目，还约定了凤岗镇政府给热水坑村民小组村民的租金和补偿金额等内容。（2）根据《土地管理法》第14条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务；《农村土地承包法》第三条规定，国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包；第二十一条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同，承包合同一般包括以下条款：发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；承包期限和起止日期；承包土地的用途；发包方和承包方的权利和义务；违约责任等。很明显，案涉合作协议和农村土地承包合同完全不同。根据前述事实和理由，一审判决将案涉合同认定为农村土地承包合同，违反了我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《农村土地承包法》《土地管理法》等法律法规的规定，属于适用法律错误。（二）一审判决将凤岗镇政府非法转让案涉合作协议全部权利义务的行为认定为农村土地承包经营权流转合同，适用法律错误。1.《农村土地承包法》第十五条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户；第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转；第三十四条规定，土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式；《农村土地承包经营权流转管理办法》第十五条规定，承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转；第三十四条规定，通过招标、拍卖和公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，经依法登记取得农村土地承包经营权证的，可以采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转，其流转管理参照本办法执行。2.案涉合作协议不是农村土地承包合同，凤岗镇政府不是案涉土地的承包方，不能成为农村土地流转合同的流转主体。3.根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第21、24-28、31-33条等规定，凤岗镇政府（乡、镇人民政府）为农村土地流转合同的主管行政机关，应当履行行政管理职责，而不是农村土地流转合同的流转主体。根据前述事实和理由，一审判决将凤岗镇政府非法转让案涉合作协议全部权利义务的行为认定为农村土地承包经营权流转合同，违反了我国《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，属于适用法律错误。（三）一审判决将案涉土地认定为风景名胜用地，适用法律错误。1.凤岗镇政府的现有证据不能认定案涉土地为风景名胜用地。（1）凤岗镇政府提供了盖有怀集县自然资源局公章的彩图，证明案涉土地已经国土行政管理部门规划为风景名胜用地；规划彩图注明“红线范围内为怀集县土地利用总体规划（2010-2020年）允许建设区，属风景名胜特殊用地。”落款日期为2019年8月15日。一审判决仅依据该规划彩图认定案涉土地为风景名胜用地。（2）国家《风景名胜区条例》（国务院令第666号）第八条规定，风景名胜区划分为国家级风景名胜区和省级风景名胜区；第十条规定，设立国家级风景名胜区，由省、自治区、直辖市人民政府提出申请，国务院建设主管部门会同国务院环境保护主管部门、林业主管部门、文物主管部门等有关部门组织论证，提出审查意见，报国务院批准公布；设立省级风景名胜区，由县级人民政府提出申请，省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门，会同其他有关部门组织论证，提出审查意见，报省、自治区、直辖市人民政府批准公布。根据前述规定，若案涉土地为国家级风景名胜区，需要广东省人民政府提出设立申请后，经国务院批准公布；若案涉土地为省级风景名胜区，需要怀集县人民政府提出设立申请后，经广东省人民政府批准公布。（3）《风景名胜区条例》第十一条规定，申请设立风景名胜区的人民政府应当在报批前，与风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人充分协商。因设立风景名胜区对风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的，应当依法给予补偿；其中第九条规定申请设立风景名胜区应当提交的文件资料就包括“与拟设立风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人协商的内容和结果”。热水坑村民小组为案涉土地的所有权人，自案涉合作协议签订后至今，凤岗镇政府、怀集县自然资源局、怀集县政府均没有就案涉土地设立风景名胜区事宜与热水坑村民小组及其全体村民进行过任何协商，也没有支付过任何补偿或赔偿。根据前述事实和法律规定，仅凭规划彩图不能证明案涉土地为风景名胜用地。2.凤岗镇政府涉嫌提供虚假证据。凤岗镇政府提供的“规划彩图”上原文注明“红线范围内为怀集县土地利用总体规划（2010-2020年）允许建设区，属风景名胜特殊用地”。该注明内容违反了国家《风景名胜区条例》的禁止性规定。（1）国家《风景名胜区条例》第二十六、二十七条规定，禁止在风景名胜区内开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动；禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出。第四十条规定，在风景名胜区内进行开山、采石、开矿等破坏景观、植被、地形地貌的活动，在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、恢复原状或者限期拆除，没收违法所得，并处50万元以上100万元以下的罚款：县级以上地方人民政府及其有关主管部门批准实施的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或者撤职的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第四十一条规定，违反本条例规定，在风景名胜区内从事禁止范围以外的建设活动，未经风景名胜区管理机构审核的，由风景名胜区管理机构责令停止建设、限期拆除，对个人处2万元以上5万元以下的罚款，对单位处20万元以上50万元以下的罚款。（2）根据凤岗镇政府提供的规划彩图，怡金科公司和燕峰峡公司建设的厂房、办公楼、车间、酒店、开发的房地产等正好处在红线范围的核心区内，而怀集县自然资源局在规划彩图加盖公章明确表示允许在风景名胜区建设。前述事实表明，凤岗镇政府提供的规划彩图内容明显违反了《国家风景名胜条例》的禁止性规定。因此，要么是凤岗镇政府涉嫌伪造证据，要么是怀集县自然资源局涉嫌提供虚假证据，请求法院依法查证后处理。对该规划彩图，热水坑村民小组在一审庭审中明确表示不认可其真实性、合法性和关联性。3.以案涉土地为风景名胜用地认定案涉合作协议合法有效，违反了我国《合同法》的规定。根据前述1、2所述事实和法律规定，案涉土地不属于风景名胜用地。从另一方面看，即便案涉土地是风景名胜用地，也不能据此认定案涉合作协议合法有效。热水坑村民小组的诉讼请求为判决确认2004年2月1日签订的案涉合同无效，根据怀集县自然资源局2019年8月15日出具的规划彩图，案涉土地在2010-2020年总体规划为风景名胜用地。我国《合同法》第五十六条规定，无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。因此，案涉合同在2004年2月1日签订时就是无效合同，并不因为案涉土地在2010-2020年总体规划为风景名胜用地后由无效合同转化成有效合同。凤岗镇政府辩称,一、《开发热水坑旅游资源协议书》为合同双方真实意思表示、合法有效，且已实际履行至今超十五年之多，凤岗镇政府依约履行义务，没有违约行为。为充分利用旅游资源，实施旅游旺镇战略，促进当地经济发展，凤岗镇政府与热水坑村民小组于2004年2月1日签订了《开发热水坑旅游资源协议书》。双方约定：由凤岗镇政府负责开发旅游项目所需资金(通过招商引资方式)，热水坑村民小组提供土地、山地、水资源等，在热水坑村民小组辖区内开发旅游项目(旅业、饮食、娱乐、温泉浴、漂流、野外射击等)，根据热水坑村民小组提供的土地类型、面积计算土地租金，并由凤岗镇政府每年额外支付热水坑村民小组协助开发旅游项目的补偿和扶持当地发展经济的资金。另，凤岗镇政府还垫付了原锦锋矿泉水公司欠热水坑村民小组的矿泉水资源补偿费49310元。协议是双方自愿签订，为双方真实意思表示，双方按协议约定实际履行至今超过十五年，凤岗镇政府均依约履行自已的义务，没有违约行为。二、开发热水坑旅游资源为凤岗镇政府招商引资项目，旨在发展凤岗镇经济，是怀集县成功的旅游开发项目，不仅符合热水坑村民小组的切身利益，也符合凤岗镇发展需要。协议签订后，凤岗镇政府通过招商引资就该开发旅游项目投资超过2000万多元，充分利用了温泉矿资源，热水坑旅游项目已具规模、盛极一时，并随着凤岗镇政府招商引资和宣传力度的增大，对当地经济的发展发挥了重要的促进作用，未来仍将发挥更大作用。一方面，热水坑村民小组通过收取租金、补偿款等增加了收入；另一方面，大量游客的到来也带动了当地旅业、饮食、交通等发展，促进就业，直接、间接地增加了热水坑村民小组的收入。因此，热水开旅游项目的开发是符合各方利益，更符合热水坑村民小组集体的切身利益。招商引资发展经济是凤岗镇人民政府责无旁贷的工作。三、热水坑村民小组的诉求于法无据、不合常理，势必产生相互返还或赔偿损失的巨大后果，不符合包括热水坑村民小组在内的集体利益和社会公共利益。协议书的履行符合双方的利益，是双赢、多赢的局面。如果协议书确认无效或解除终止，势必产生相互返还的法律后果，还会直接导致热水坑村民小组收入的减少，与当前党和政府打赢扶贫攻坚战、全面发展经济的战略背道而驰，不符合社会公共利益。如热水坑村民小组请求确认合同无效或解除合同，根据《合同法》第五十八条的规定，热水坑村民小组还应赔偿投资方巨大的投入和经营损失。若确认合同无效或解除合同，还会产生一系列的经济纠纷和社会问题，不符合集体利益和社会公共利益。燕峰峡公司述称，一、热水坑村民小组的上诉陈述与客观事实严重不符，其上诉请求没有任何事实依据。1.凤岗镇政府在取得诉争土地、山地、水资源等后随即以招商引资的方式将土地、山地、水资源依法转让给第三方开发经营，并没有直接参与旅游项目的具体开发经营，客观上不可能实施热水坑村民小组诉称的非法侵占大量土地、非法获取巨额利益并谋取不正当好处，热水坑村民小组上诉状中列举的所谓事实根本不可能存在，其所称是没有任何事实依据和证据支持的，纯属为上诉而虚构的信口雌黄之辞。2.燕峰峡公司严格按照转租合同的约定开发当地的旅游资源，热水坑村民小组称燕峰峡公司开发房地产纯粹构陷。众所周知，任何旅游项目的开发都必须相应配备必要的配套设施，这是发展旅游业必不可缺少前提基础，在原是荒山荒地上开发温泉旅游项目必然要建设相应的配套设施，如室内、室外温泉、更衣室、休息室、员工及游客的吃宿场所等，如果连建设这类的配套设施也属于改变土地用途的话，都不能建设的话，那么合同约定的包括旅业、饮食、娱乐、温泉浴、漂流、野外射击等旅游项目无进行。旅客将无法享受住宿、饮食、更衣等正常活动。燕峰峡公司仅仅是在原有旧配套设施上进行翻新、加固装修就被污蔑为改变土地用途违法开发房地产。3.燕峰峡公司接手案涉项目以来一直依法依规建设开发，不存在任何违法行为。怀集县自然资源局出具的案涉土地红线图载明案涉土地区域为怀集县土地利用总体规划，允许建设，属风景名胜特殊用地。热水坑村民小组引用的《风景名胜区条例》第四十条第(三)项是指在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物的规定，不适合本案案涉旅游项目的实情。《建设部关于做好国家重点风景名胜区核心景区划定与保护工作的通知》第二条明确了核心景区的概念:国家重点风景名胜区核心景区是指风景名胜区范围内自然景物、人文景物最集中的、最具观赏价值、最需要严格保护的区域，而案涉旅游项目原本是远离城区无人问津荒山野地，在没有进行旅游开发之前价值相对低廉，与上述部门规范性文件规定的核心景区完全不符合，案涉土地不是核心景区，红线图没有违反国家禁止性规定。热水坑村民小组将风景名胜特殊用地与风景名胜区核心景区混为一谈，是典型的偷换概念，混淆视听，企图蒙骗法院。燕峰峡公司开发旅游资源的行为合法合规，依法受到法律保护。4.案涉用地成为风景名胜用地是热水坑村民小组与热水坑村民小组协商一致的结果，也是双方签订协议的根本目的，热水坑村民小组上诉称设立风景名胜区没有任何协商、补偿、赔偿完全是毫无契约精神的不诚信表现。热水坑村民小组与热水坑村民小组签订的《开发热水坑旅游资源协议书》明确地表述了签订协议的根本目的就是利用案涉土地开发旅游资源建设风景名胜促进经济发展提高村民收入，也就是说，将案涉土地变更为风景名胜用地是热水坑村民小组与热水坑村民小组协商一致并积极追求的结果，现如今该协议书至今已履行超过十五年，热水坑村民小组取得了租金收入和各项补偿与扶持，案涉土地也成功规划为风景名胜特殊用地，热水坑村民小组此刻为了上诉竟然说设立风景名胜用地未与其进行任何协商，这根本就是不诚信诉讼的行为。二、热水坑村民小组的上诉请求没有法律依据。合同无效是指合同因欠缺一定生效要件而致合同当然不发生效力，《合同法》第五十二条明文规定了合同无效的五种法定情形，热水坑村民小组起诉请求确认合同无效，负有举证证明案涉合同在签订之时存在法定的合同无效条件之一的责任，但热水坑村民小组在其上诉状中通篇讲述的都是凤岗镇政府签订《开发热水坑旅游资源协议书》后的履行情况，其所陈述内容属于合同履行过程中一方是否存在违约(开发房地产)、侵权(滥砍滥伐、侵占400多亩)的范畴，而是不评价合同效力确认合同有效与否的范畴，因此，热水坑村民小组的上诉请求是没有法律依据的。热水坑村民小组与凤岗镇政府签订协议书的目的是通过开发旅游资源，振兴乡村，拉动经济增长，从而增加村民的收益，凤岗镇政府与燕峰峡公司签订转租协议是在进行招商引资，是在履行协议书约定的内容，各方在履行合同过程的不存在违约行为，更不存在法定的合同无效情形，因此,热水坑村民小组的上诉请求没有法律依据，一审判决驳回其诉讼请求是正确的。三、出于经济的稳定发展需要，案涉合同效力不宜轻易被否定。燕峰峡公司接手案涉项目后技入巨额资金进行开发建设，对当地经济发展发挥了重要的促进作用，一旦合同被确认无效，必然引起因后续相互返还及以数千万元计的过错损失赔偿问题，必将引起一系列不稳定的维权风险，市场交易秩序、社会和谐稳定均受重大威胁，形成燕峰峡公司、热水坑村民小组及热水坑村民小组三输的不利局面，不符合集体利益和社会公共利益，既无助于案涉争议问题的解决，也有损农村经济的长期稳定发展。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法、实体判决恰当，应予维持。恳请二审法院查明事实后依法驳回热水坑村民小组的上诉请求。热水坑村民小组向一审法院起诉请求：1.确认热水坑村民小组与凤岗镇政府双方于2004年2月1日签订的《开发热水旅游资源协议书》为无效合同；2.凤岗镇政府将占用热水坑村民小组的土地、山地、热水资源等恢复原状后返还给热水坑村民小组；3.由凤岗镇政府承担本案的全部诉讼费用。一审法院认定事实：2004年2月1日，凤岗镇政府作为甲方与作为乙方的热水坑村民小组谭方良等22户主代表签订《开发热水坑旅游资源协议书》，约定双方共同开发乙方的旅游资源，由甲方负责开发旅游项目的所需资金及其旅游区的规划、设计、建设、经营管理和社会治安工作，乙方负责提供土地、山地、水资源等，同意甲方在其辖区内开发旅游项目(旅业、饮食、娱乐、温泉浴、漂流、野外射击等)，甲方不得乱砍伐租用山地内(从水厂至麻地漫水桥沿河两岸)的林木，还约定了甲方每年给乙方的补偿金、占用土地租金、合作期限(50年)等其他内容。同日，凤岗镇政府又作为甲方与作为乙方的怡金科公司签订《合作开发热水坑旅游资源协议书》，约定双方共同开发甲方热水坑旅游资源，由乙方负责开发旅游项目的所需资金，及其旅游区的规划、设计、建设、经营管理工作，投资额不少于贰仟万元；甲方协助乙方租赁田地、山地、水资源，同意乙方在麻地漫水桥至热水坑矿泉水厂范围内开发旅游项目；还约定了乙方每年支付热水坑等村民水田、旱地、山地的租金以及合作期限为伍拾年(从2004年2月1日35起至2054年1月31日止)等内容。2010年12月8日，怡金科公司又作为甲方与以孔少英、孔舒婷为代表人的燕峰峡公司签订《转让协议书》，甲方将坐落于怀集县凤岗镇热水坑的机修车间、仓库、土地、矿泉水生产经营权等物业转让给乙方。2013年11月15日，孔少英、孔舒婷作为甲方与作为乙方的肇庆盛浩投资有限公司签订《转让协议书》，甲方孔舒婷、孔少英将其分别拥有的燕峰峡公司90%和10%股权及其权益(包括燕峰峡公司名下的土地等其他权益)转让给乙方；双方同意在乙方取得燕峰峡公司全部股权后，燕峰峡公司作为乙方附属子公司，对本协议的付款和违约责任承担连带责任。怡金科公司已在2005年取得涉案其中土地“怀国用(2005)第00440号、00441号”土地使用证，地类(用途)为工业用地；该两地块并在2012年10月变更土地使用人为燕峰峡公司。2018年1月3日，凤岗镇政府作为甲方又与作为乙方的燕峰峡公司签订《协议书》，甲方同意将与怡金科公司于2004年2月1日签订的《合作开发热水坑旅游资源协议书》中属怡金科公司的权利和义务全部转让给乙方，由乙方继续履行该协议，甲方协助乙方租赁士地、山地、水资源等。另查明，2008年4月期间，原怀集县国土资源局曾对凤岗镇白坭村热水坑第一经济合作社作出“国土资源行政处罚决定书”(怀国土资罚字(2008)第007号)，称其所属土地未经批准，擅自出租给凤岗镇政府的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，遂依照《中华人民共和国土地管理法》第八十一条、第八十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条的规定，决定对其限期改正，没收非法所得，并处罚款的处罚。后怀集县自然资源局出具涉案地块红线图，明确红线范围内(涉案土地、山地、水资源)为怀集县土地利用总体规划(2010-2020)允许建设区，属风景名胜特殊用地。一审法院认为，热水坑村民小组与凤岗镇政府双方所签订的《开发热水坑旅游资源协议书》，实为农村土地承包合同。根据我国《农村土地承包法》及《物权法》相关规定，国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定，保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转，承包方有权自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式，任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。土地承包经营权作为一种用益物权，自土地承包经营权合同生效时设立。本案凤岗镇政府依法取得了讼争土地、山地、水资源等的承包经营权后，又将协议约定的土地、山地、水资源等转让与第三方开发经营，系其依法自主决定承包土地的流转及流转方式，应受法律保护，该流转方式并非经发包方同意后的正式转让，热水坑村民小组与凤岗镇政府之间的发包、承包关系并未改变，凤岗镇政府仍是讼争土地、山地、水资源等的承包方，燕峰峡公司依照流转合同取得了讼争地块的经营、收益的权利，且案涉土地已经国土行政管理部门规划为风景名胜用地，符合怀集县土地利用总体规划，也并未对热水坑村民小组的利益造成任何实质性损害，符合法律规定，应当受到法律保护。为保护农村土地承包937关系的长期稳定，利于农村经济发展，因此双方所签订的《开发热水坑旅游资源协议书》，并无合同无效的法定情形，应属合法有效，热水坑村民小组的诉讼请求无法律依据，该院不予支持。综上所述，该院根据《中华人民共和国合同法》第八条、第五十二条，《中华人民共和国物权法》第一百二十八条和《中华人民共和国农村土地承包法》第九条及《农村土地承包经营权流转管理办法》第六条、第十五条的规定，判决：驳回热水坑村民小组的诉讼请求。案件受理费15746元，由热水坑村民小组负担。一审法院查明的事实基本属实，本院依法予以确认。案经本院主持调解,双方当事人不能达成一致意见。本院认为，本案系确认合同无效纠纷，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条之规定，第二审案件的审理应当围绕当事人上诉请求的范围进行。针对当事人上诉和答辩意见，本案的争议焦点为案涉《开发热水坑旅游资源协议书》是否无效的问题。凤岗镇政府与热水坑村民小组于2004年2月1日签订的《开发热水坑旅游资源协议书》明确约定，凤岗镇政府将在案涉土地上进行旅游资源的开发，热水坑村民小组知悉并同意在案涉土地上进行旅游项目开发。即热水坑村民小组从主观上是知道案涉土地将用于旅游开发。第二，根据上述协议第十六条可知，在签订案涉协议书前，案涉土地上已有锦峰矿泉水公司进行经营且欠下“补偿费”需凤岗镇政府在签订协议后垫付给热水坑村民小组。即从客观上，在签订案涉合同时已有构筑物的存在。第三，尽管在2008年期间，原怀集县国土资源局曾对凤岗镇白坭村热水坑第一经济合作社作出《国土资源行政处罚决定书》，但根据凤岗镇政府在一审期间提交的怀集县自然资源局出具的案涉土地的“红线图”，明确为“红线范围内为怀集县土地利用总体规划（2010-2020年）允许建设区，属风景名胜特殊用地。”即相关行政职能部门对案涉土地的规划已进行了调整，允许建设。换言之，即便燕峰峡公司在案涉土地上进行了非农建设，但该违法事由在本案辩论终结前已经消除。在受到相关行政职能部门处理后，双方均没有对此协议提出任何异议并继续依约履行。第四，案涉《开发热水坑旅游资源协议书》与《合作开发热水坑旅游资源协议书》相对比，无论从合同的名称还是内容上均大致相同，而且签订的时间均为同一日。同时，从合同内容上看，凤岗镇政府并没有明显的牟利行为或不当行为，反而从维护当地村民、村集体等利益、维护社会稳定的角度，凤岗镇政府进行了额外的义务承担（如垫付第三方公司的欠款等）。第五，案涉合同已经履行了十多年，热水坑村民小组均已依约享受了权利；同时，第三方也在案涉土地上进行了大量的投资建设。因此，如案涉合同的解除或无效，从社会效果上看，均将损害了各方的利益，也不利于社会的稳定和经济的发展。综上，综合证据材料及客观实际，一审判决认定案涉《开发热水坑旅游资源协议书》有效并无不当，本院予以维持。基于案涉协议有效，热水坑村民小组提出其他诉求没有事实和法律依据，本院不予支持。对于当事人没有提出上诉和请求的其他问题，不作审查和处理。综上所述，热水坑村民小组上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费15746元，由上诉人怀集县**********民小组负担。本判决为终审判决。审 判 长 任喜跃审 判 员 梁达明审 判 员 陈卓杰二〇二〇年五月二十一日法官助理 邵丽虹书 记 员 吴兰芳