广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终112号 上诉人（一审被告）兴业县人民政府，住所地：兴业县民主路1号。 法定代表人杨开源，县长。 委托诉讼代理人庞荣康，兴业县司法局公职律师。 委托诉讼代理人谭直，广西润庆律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）杨家强，男，1974年4月14日出生，汉族，住兴业县。 委托诉讼代理人侯仲基，广西桂三力律师事务所律师。 委托诉讼代理人韦杰文，广西桂三力律师事务所律师。 一审被告兴业县洛阳镇人民政府。 法定代表人董基华，镇长。 委托诉讼代理人罗仪寿，兴业县洛阳镇国土规建环保安监站工作人员。 委托诉讼代理人李成灿，广西振祺律师事务所律师。 上诉人兴业县人民政府（以下简称兴业县政府）因杨家强诉兴业县政府、兴业县洛阳镇人民政府（以下简称洛阳镇政府）征地补偿纠纷一案，不服玉林市中级人民法院（2019）桂09行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年4月21日公开开庭审理了本案。上诉人兴业县政府的委托诉讼代理人庞荣康、谭直，被上诉人杨家强及其委托诉讼代理人侯仲基、韦杰文，一审被告洛阳镇政府的法定代表人董基华及委托诉讼代理人罗仪寿、李成灿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 玉林市中级人民法院一审查明：2017年10月25日，因建设广西荔浦至玉林高速公路兴业县路段的需要，中共兴业县委员会办公室下发办发〔2017〕75号《中共兴业县委办公室兴业县人民政府办公室关于成立广西荔浦至玉林高速公路工程建设兴业县分指挥部的通知》，成立了广西荔浦至玉林高速公路工程建设兴业县分指挥部（以下简称兴业县分指挥部）。该指挥部主要负责高速公路兴业县路段土地征收的日常工作。2017年11月29日，兴业县政府作出兴政发〔2017〕28号《关于印发荔浦至玉林高速公路（兴业段）征地及地上附着物拆迁补偿标准的通知》（以下简称〔2017〕28号补偿标准），规定被征收土地的补偿费、安置补助费标准；房屋拆迁补偿标准和安置办法；青苗、鱼苗、树木（果树）、农作物补偿标准；花木青苗移栽补助标准；被征收土地地上附着物拆迁补偿标准；其他地上附着物的补偿标准。〔2017〕28号补偿标准已依程序向社会公告。 2017年12月18日，兴业县政府作出〔2017〕31号公告并进行了公示，拟征收兴业县蒲塘镇等6个镇24个村部分集体土地用于荔浦至玉林高速公路工程建设，杨家强户承包的部分土地列入本次征收范围。洛阳镇政府受兴业县政府的委托实施本次征地拆迁补偿工作，在征地过程中，经洛阳镇政府组织相关人员及杨家强等被征收人，对被征土地进行现场勘测、核实面积及清点地上附着物。之后洛阳镇政府根据对杨家强被征收土地的勘测、核实、清点得到的相关数据，按〔2017〕28号补偿标准制作《征地拆迁补偿协议书》（以下简称涉案补偿协议）于2018年6月20日交由杨家强确认。涉案补偿协议主要内容为：“杨家强被征土地及地上附着青苗的补偿款共40020.28元，经上级相关部门审核后5个工作日内一次性向杨家强支付，杨家强必须在收到补偿款后5天内清理附着物并交出土地。”杨家强对涉案补偿协议进行确认后，兴业县政府即组织施工方对杨家强被征土地进行施工，并将杨家强确认的涉案补偿协议呈报兴业县分指挥部审核。兴业县分指挥部在审核杨家强的涉案补偿协议时认为，〔2017〕28号补偿标准中的有关条款并没有明确竹林、油茶树补偿标准，尚需进一步明确，而拒绝按涉案补偿协议支付杨家强的补偿款。杨家强因一直未领取到涉案补偿协议中约定的补偿款而与政府发生纠纷遂提起本案行政诉讼，请求判决兴业县政府及洛阳镇政府按涉案补偿协议的约定，支付其补偿款40020.28元。 另查明：兴业县政府、洛阳镇政府在本案诉讼中均没有提供据以作出涉案补偿协议确定杨家强应得补偿款对应杨家强被征收土地面积、附着物清点、核实的原始数据，杨家强被征收土地在杨家强确认涉案补偿协议后由兴业县政府予以施工，土地原貌已被毁，土地面积、附着物情况已无法重新核实、清点。对于杨家强补偿款数额前后出现较大差距的原因和事由，政府所举证据不能足以说明。兴业县政府在本案诉讼中主张，根据兴业县分指挥部召开（2018）第3期会议纪要精神，兴业县分指挥部已作出兴荔玉指发〔2018〕2号《关于明确广西荔浦至玉林高速公路（兴业段）竹林、油茶树补偿标准的通知》（以下简称〔2018〕2号补偿标准），要求兴业县各镇按照明确的竹林、油茶树补偿标准执行。按照〔2018〕2号补偿标准计算，杨家强的征地补偿款应为35634.12元而非涉案补偿协议确定的补偿款40020.28元。而政府在本案中未能提供证据证明〔2018〕2号补偿标准的作出，经征求、听取公众意见，报请上级审批并向社会公告等法定程序。 玉林市中级人民法院一审认为：一、关于洛阳镇政府是否为本案适格被告的问题。各方当事人对洛阳镇政府系受兴业县政府委托实施本案土地征地补偿工作的事实均无异议。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，本案征地行为的主体是兴业县政府，洛阳镇政府属于受兴业县政府委托而实施征地拆迁补偿工作的单位，其在本案中实施关于征地拆迁补偿的行政行为后果，依法应由兴业县政府承担，因此洛阳镇政府不是本案适格的被告，本案适格的被告是兴业县政府。 二、关于涉案补偿协议是否合法，兴业县政府应否按协议确定的补偿款数额向杨家强履行支付义务的问题。洛阳镇政府是受兴业县政府的委托而实施本案土地征收补偿工作，洛阳镇政府出具涉案补偿协议给杨家强的行为，属于征地补偿工作的事实，由此而产生的法律后果由兴业县政府负担。涉案补偿协议中确定杨家强应得补偿款40020.28元数额，系洛阳镇政府组织相关权利人对杨家强被征收土地及地上附着物情况进行实地勘查、核实及清点之后，再根据杨家强被征收土地的勘查、核实、清点得到的相关数据，按照〔2017〕28号补偿标准计算得来的，在没有确定充分证据证明该协议依据的计算数据或计算标准存在错误的情况下，对该协议确定的补偿数额的真实性、合法性应当予以确认。本案诉讼中，兴业县政府、洛阳镇政府不能向法院提供洛阳镇政府据以作出涉案补偿协议确定杨家强补偿款对应杨家强被征收土地面积、附着物勘查、核实、清点的原始数据，无证据证明该协议依据的计算数据或计算标准存在错误。在涉案补偿协议由杨家强确认后，兴业县政府已对杨家强被征收土地进行施工，其施工行为表明了兴业县政府已实际履行协议部分内容，构成了对协议内容默认的行为，同时，兴业县政府实施的施工行为，造成被征收土地原貌被毁，本案事实难以查清的法律后果，依法应承担相应的责任。综上，可以认定涉案补偿协议已成立生效，协议确定杨家强的补偿数额合法有效，兴业县政府未在协议上盖章确认，不影响协议的成立与生效，兴业县政府应按涉案补偿协议确定的补偿款数额向杨家强履行支付义务。兴业县政府在本案诉讼中主张，杨家强的征地补偿款应按〔2018〕2号补偿标准计算，涉案补偿协议确定杨家强的补偿数额存在错误。但兴业县政府在本案中不能提供证据证明其作出〔2018〕2号补偿标准经征求、听取公众意见，报请上级审批并向社会公告等法定程序，即不能提供证据证明〔2018〕2号补偿标准具备合法性，因此，兴业县政府主张本案征地拆迁补偿数额应以〔2018〕2号补偿标准为计算标准的理由不能成立。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十三条的规定，判决：兴业县政府按杨家强的涉案补偿协议约定支付补偿款40020.28元给杨家强。兴业县政府应履行的给付义务限于本判决生效后五日内履行完毕。 上诉人兴业县政府上诉称：一、一审判决认定事实和适用法律错误。（一）一审判决认定“无证据证明涉案补偿协议依据的数据存在错误”系认定事实错误。上诉人证据充分，上诉人向一审法院提供的《广西荔浦至玉林高速公路（兴业段）土地及地上附着物登记表》（以下简称土地及地上附着物登记表）及《荔浦至玉林高速公路（兴业段）洛阳镇地块统计表》（以下简称地块统计表）记载的数据才是真实有效的数据，其中土地及地上附着物登记表中的有关数据经被上诉人签字确认，地块统计表也是被上诉人的举证证据之一，显然被上诉人对其中的数据并无异议。（二）一审判决认定“兴业县分指挥部在审核杨家强的《征地拆迁补偿协议》时认为，〔2017〕28号补偿标准中的有关条款并没有明确竹林、油茶树补偿标准，尚需进一步明确，而拒绝按涉案补偿协议支付杨家强的补偿款。”该认定背离事实。兴业县分指挥部没有审核通过涉案补偿协议，主要原因是发现涉案补偿协议确定的补偿金额，与按现场勘验、核实原始数据计算出的补偿金额存在较大出入，为此兴业县分指挥部没有在协议上签字盖章。另外，被征收土地上附着物有竹林、油茶树的，因对竹林、油茶树的补偿标准不明确，尚需进一步明确标准，在之后按被上诉人实际被征收的土地及地上附着物的数据核算出正确的数额，重新制作补偿协议，被上诉人又拒绝签字，所以上诉人无法拨付款项。（三）一审判决认定涉案补偿协议已经成立生效，没有事实和法律依据。上诉人与被上诉人并没有签订涉案补偿协议，协议上没有上诉人的签名盖章，该协议的内容并不是上诉人的真实意思表示。二、〔2018〕2号补偿标准是对〔2017〕28号补偿标准的明确化，两者并没有冲突。〔2017〕28号补偿标准只规定了竹林、油茶树的补偿标准，但对竹林、油茶树的直径大小的标准没有规定，〔2018〕2号补偿标准明确了竹林、油茶树的直径大小的补偿标准，经过有关职能部门参考荔玉高速的福绵、玉州等路段标准制定得出，合法有效。请求二审法院依法撤销一审判决，驳回被上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人杨家强答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。二、我方只认可〔2017〕28号补偿标准，上诉人依据的〔2018〕2号补偿标准是违法的。首先是制定主体兴业县分指挥部无权制定该标准，其次是制定程序违法，没有提交上级政府确认，没有进行公告和听证征求村民意见。我方认为补偿标准只是双方签订补偿协议的基础以及参考，最终还是要以双方协商的内容作为确定补偿协议的依据。三、涉案补偿协议已经成立生效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。本案中，上诉人向被上诉人发出了征地补偿邀约，而被上诉人也发出承诺同意按照该标准进行补偿，上诉人最后也实际履行了合同，清除了被上诉人的地上附着物。因此该合同已经成立生效，上诉人应履行该补偿协议向被上诉人支付补偿款。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。 一审被告洛阳镇政府述称：认可上诉人的上诉意见，一审判决认定事实不清，适用依据错误，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。 二审庭审过程中，上诉人兴业县政府提供《广西荔浦至玉林高速公路玉林市兴业县征地拆迁补偿协议书》、相关补偿登记结算表、《证明》，用以证明上诉人根据其主张应补偿的数额新制作了一套相关协议、表格，但被上诉人拒收补偿，补偿款暂时拨至广西荔浦至玉林高速公路工程建设兴业县洛阳镇分指挥部账户。由于涉及系列案，证据庞杂，法庭要求上诉人兴业县政府庭后进一步列表说明原补偿协议的补偿数额是依据什么证据如何计算得出、与现其主张应补偿的数额出入在什么地方，即说明清楚原数据出错在何处，并附详细个案证据证明。庭后，上诉人提供了《广西荔浦至玉林高速公路兴业县洛阳镇龙洞村观塘组杨家强等16户人征地补偿清单表》，但该表仍未能说明涉案补偿协议确定的补偿数额如何计算得出，出错在何处，故本院对上述证据不组织质证。 经审查，一审判决对各方证据的认证意见，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院另查明，一审法院对与本案相关联的征地补偿纠纷系列案合并审理（原告不同，被告相同），共计16件。一审判决作出后，兴业县政府不服向本院提出上诉，本院二审案号为（2020）桂行终112-127号。 本院认为：关于涉案补偿协议是否成立生效的问题。二审庭审中，各方认可涉案补偿协议只有被上诉人签字，政府一方没有签字盖章。涉案补偿协议载明：协议需经上级相关部门审核，经双方签字后生效。涉案补偿协议经过兴业县分指挥部审核后，上诉人向被上诉人明示作出协议补偿数额有误的意思表示。故本院确认涉案补偿协议不符合协议成立的法定形式要件，协议实际并未成立生效。被上诉人认为在协议文本形成之后，上诉人清理了地上附着物，以实际行动履行协议，可证明该协议已成立并生效。对此，本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”，即征地补偿纠纷不影响用地行为的继续进行，在未达成征地补偿协议情况下，仍可依法使用被征土地。因此，被征土地的地上附着物被清除，不能证明是上诉人履行合同的行为，被上诉人主张涉案补偿协议已经成立并生效，本院不予支持。 关于被上诉人请求支付补偿款的诉讼请求能否支持的问题。被上诉人提起本案诉讼，请求判决兴业县政府及洛阳镇政府按照涉案补偿协议支付其补偿款。但涉案补偿协议明显不符合协议成立的形式要件，在涉案土地已经被实际用于高速公路建设情况下，一审法院应引导被上诉人变更诉讼请求，提起履行补偿安置职责的诉讼或者请求作出补偿决定的诉讼。但一审法院未作引导，而是将案件作为行政协议案件受理，处理方式欠妥。目前案件到了二审阶段，如再释明引导当事人另案起诉，徒增诉累。涉案土地已经被清理，上诉人兴业县政府应履行补偿安置职责，从实质性解决行政争议的行政诉讼目的出发，本院在本案一并解决被上诉人关于支付补偿款的实际需求。 关于补偿数额如何确定的问题。一、关于补偿标准的问题。上诉人主张补偿竹林、油茶树应适用〔2018〕2号补偿标准。经审核，〔2018〕2号补偿标准仅是由兴业县分指挥部作出，无证据证明作出该标准前经过了征求、听取公众意见，报请上级部门审批及向社会公告等法定程序，且对比〔2017〕28号补偿标准，以单竹的补偿为例，〔2017〕28号补偿标准中规定单竹补偿2-3元/株，而〔2018〕2号补偿标准规定的单竹补偿标准有1元/株的项目，即〔2018〕2号补偿标准对〔2017〕28号补偿标准有所突破，并非上诉人上诉所称的前者是后者的“标准细化”。因此，上诉人主张应适用〔2018〕2号补偿标准，本院不予支持。二、关于补偿数据的问题。本案涉及系列案，上诉人兴业县政府一审提供的系列案全套证据记载的有关数据庞杂零乱。有农户签字确认的土地及地上附着物登记表并非一户一表，同一张表上记录着几位农户的承包地及地上附着物情况，一个农户可能在多张表上有签名，在出现政府计算补偿数额前后不一致情况下，政府提供的土地及地上附着物登记表是否有遗漏，原始材料是否齐全，无从考证。从法院审查的个案情况看，政府计算应补偿数额时依据的地上附着物数据亦与其提供的土地及地上附着物登记表登记的个案数据不尽一致，证据材料不全。这与兴业县政府在征地工作中不够细致，没有制作一户一表给被征收农户签名确认有关，故兴业县政府主张按照其计算的数额补偿被上诉人，本院不予支持。综上所述，在涉案土地已经被强制清理，土地原状已被破坏情况下，兴业县政府无充分证据证明涉案补偿协议确定的补偿数额有误，从有利于保护失地农民利益、规范土地征收部门日后征地行为的角度出发，本院确认兴业县政府按照涉案补偿协议确定的补偿数额支付被上诉人补偿款。一审法院判决兴业县政府按照涉案补偿协议向被上诉人履行给付义务，达到了当事人提起履行补偿安置职责的诉讼效果，有利于督促行政机关依法行政，一审判决结果正确，二审予以维持。 本院需要指出的是，一审判决已经查明洛阳镇政府不是本案适格被告，但并未驳回被上诉人对洛阳镇政府的起诉，判项有遗漏。为避免诉累，本院不因该问题发回原审法院重审，在此仅予以指出，不另作处理。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人兴业县政府提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人兴业县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 禤达宇 审 判 员 王小成 审 判 员 班 艳 二〇二〇年五月十三日 法官助理 陆雨清 书 记 员 饶 栖