广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终1305号上诉人（原审原告）：韶关市曲江区马坝镇阳岗村民委员会三车村民小组。负责人：高步广，小组长。委托代理人：范志朋，广东德行律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：韶关市曲江区人民政府。地址：广东省韶关市曲江区马坝镇府前中路6号。法定代表人：伍文，区长。委托代理人：黎德成、陈浩戟，均系韶关市曲江区人民政府自然资源权属争议调处办公室工作人员。被上诉人（原审被告）：韶关市人民政府。地址：广东省韶关市浈江区风度北路75号。法定代表人：殷焕明，市长。委托代理人：梁建山，侯永桢，均系韶关市法制局行政复议应诉科工作人员。原审第三人：韶关市曲江区马坝镇阳岗村民委员会甘屋村民小组。诉讼代表人：甘寿正，小组长。委托代理人：彭洋涛，湖南省平江县为民法律服务所工作人员。上诉人韶关市曲江区马坝镇阳岗村民委员会三车村民小组（下简称三车村小组）因诉被上诉人韶关市区江区人民政府、韶关市人民政府林地权属争议处理及行政复议纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院作出的（2018）粤02行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：争议山三车村小组称新山岭，韶关市曲江区马坝镇阳岗村民委员会甘屋民小组（下简称甘屋小组）称官陂圳面，又称阿锡古岭，东至坑沥，南至山脚，西至坑，北至山顶，面积约70亩。原告三车村小组主张争议山岭权属的主要权属凭证：1、1979年10月8日《1979年关于三车同甘屋姓高叁户发证前划分界限》。2、1988年10月12日《甘屋小组与三车村小组交换开荒地协议书》。3、1995年6月14日《承包荒山合同》。4、2005年8月1日《林业用地承包合同》。5、2010年11月20日《关于林地流转的协议》。6、2013年10月14日《丰产林股权转让协议书》。7、生态公益林损失性补偿资金安排表。8、110kv鞍堡线#13—#15杆段青苗补偿协议。第三人甘屋村小组主张争议山岭权属的主要权属凭证：1、1982年曲江县政府颁发的持证单位为马坝公社阳岗大队甘屋生产队的曲林证字第N0.000165《山林证》第三栏所载的“亚锡古岭”，种类：荒山，四至为东至麻坤岭以坑为界，南至大杨屋，西至大杨屋合昌岭以坑为界，北至岭顶倒水为界官陂圳面软凹为界。2、NO.0500265号《林权证》复印件。3、申诉报告。4、2004年10月28日《协议书》。5、马坝至白土工业园22kv线路征占丰产林情况表。6、曲江区马坝镇阳岗村委会浆纸林基地小班GPS套绘图。7、林业用地承包合同。8、生态补偿金分配表。经曲江区政府核实，甘屋小组提供的NO.0500265号《林权证》复印件，地名为官陂圳面，面积约168.6亩，东至以山车村去韶冶上坳路为界，南至以山脚为界，西至沿埂直上岭顶为界，北至以岭顶倒水为界，四至包括部分争议山，2006年8月甘屋小组领取其村林权证时，因三车村小组对该证提出异议而没有领取，该证没有颁发给甘屋小组。三车村小组提供的110kv鞍堡线#13—#15杆段青苗补偿协议，#13—#15杆不在争议山范围。甘屋小组提供的马坝至白土工业园22kv线路征占丰产林情况表和曲江区马坝镇阳岗村委会浆纸林基地小班GPS套绘图，套绘图所标示的22kv线路征占的位置不在争议范围。甘屋小组提供的2013年8月5日丰产林公司的曲江区马坝镇阳岗村委会浆纸林基地小班GPS套绘图，套绘图是以没有颁发的甘屋小组的NO.0500265号《林权证》确定的界线为基础而绘制的。另经曲江区政府核实，甘屋小组在1982年林业三定时领取的曲林证字第N0.000165《山林所有证》，该证第三栏记载的亚锡古岭，东至麻坤岭以坑为界，南至大杨屋，西至大杨屋合昌岭以坑为界，北至岭顶倒水为界官陂圳面软凹为界，其南至、西至和北至与实地相符，东至“麻坤岭以坑为界”三车村小组称是指争议山西面界至的坑，甘屋小组则称是指争议山东面界至的坑，但又都提供不出书面依据证明自方的主张，又无从查证，无法认定其是否包括争议山，该证界至不清。1979年10月8日，三车村小组与甘屋小组达成了一份《1979年关于三车同甘屋姓高叁户发证前划分界限如下》，其内容为：“合昌岭北至鲁基臂山顶倒水为界，东至负角坳下坳牛路头为界，西至杨屋岭山为界，南至大石古岭下吃水坑下山塘为界；麻坤岭北至负角坳山顶下称姐婆雾坑，东至姐婆雾坑就是下坳牛路头西300米左右，西至陈屋上四村路头为界，南至岭岗边三车众地和大阳屋荒田小山塘，就是姐婆雾坑下脚为界。”该划分界限材料有三车村长高永田、甘屋村民甘洪财和时任阳岗大队长罗超相的签字和手印。经曲江区政府组织三车村小组和甘屋小组到现场核实，合昌岭的东至“负角坳下坳牛路头”在麻坤岭的东至“姐婆雾坑”的东边，合昌岭的西至“杨屋岭山”在麻坤岭的西至“陈屋上四村路头”的西边，合昌岭的四至范围包括了麻坤岭，双方又均称合昌岭和麻坤岭是两块不同的山，并不相联，且与甘屋小组领取的合昌岭的NO.0500263号《林权证》（经相邻村（包括三车村小组）签字盖章确认）四至完全不符，即该证据所表述的四至是相互矛盾的、错误的；另据2017年9月14日曲江区政府调处山林纠纷办公室工作人员对仍健在、有份签字按手印的罗超相所作的调查记录显示，罗超相称该份材料“是去年找我签的，具体是谁叫我签的我记不清了。证明内容的文字不是我写的，是写好叫我签的，大约是这个时候（去年）来叫我签的。”1988年10月12日，原告与第三人签订了一份《甘屋小组与三车村小组交换开荒地协议书》。内容为：“经甘屋小组与三车村小组协商，双方同意交换开荒地。原甘屋小组在长牛坪××开荒××给××村小组，由三车村经营使用。原三车村在大厅山坪的开荒地换给甘屋小组，由甘屋小组经营使用。现将有关事项签订如下：一、交换地界：原甘屋在长牛坪××开荒××村，原三车村在大厅山坪等甘屋岭地的开荒地归甘屋。二、交换条件：经双方协商，双方交换荒地，由三车村小组一次过补偿人民币叁百元正给甘屋小组，作为八八年的误荒费。如果以后国家或单位征地、荒地与青苗费交换后，谁经营谁受益，双方不得干涉。”该协议书上有三车村小组代表高永田和甘屋小组代表甘洪才的签名。同年10月24日，曲江县马坝法律服务所出具（乌）见证字第4号《见证书》证明该《交换荒地协议书》经审查合同内容合法，合同书上三车高永田和甘屋甘洪才的签名属实。1995年6月14日，三车村小组（甲方）与其村民高云远（乙方）签订了一份《承包荒山合同》。承包地点是新山岭和大杨屋花生田面上的所属甲方荒地。期限由一九九五年起至二零二四年，共叁拾年。2004年10月28日，甲方韶关市金韶关第一丰产林（纸材）基地有限公司为确保其在包括争议山在内所种桉树的伐木作业顺利进行与乙方马坝镇人民政府、丙方马坝镇阳岗村委会和丁方大杨屋村、甘屋、麻地岗（集体）签订了一份《协议书》。2005年8月1日，甲方韶关市马坝阳岗甘屋、大杨屋、三车、麻地岗（集体）与乙方金韶关第一丰产林（纸材）基地有限公司签订了一份《林业用地承包合同书》，甲方将其所有的595.47亩林地发包给乙方营造速生丰产林，其具体位置与四至范围及面积等相关的具体如乙方在该地种植苗木完毕后，采用GPS卫星定位系统测量的结果为准。承包期限自1995年7月1日起至2045年7月8日止。合同明确该合同为甲方于1995年7月1日将本合同项下的林地通过乡（镇）政府提交给乙方合作造林所签署的《土地（山地）使用权转让合同书》的补充文件，如有与该《土地（山地）使用权转让合同书》冲突部分，以本合同内容为准。合同还约定了其它事项。2007年11月26日，三车村小组向所属林业站提交了一份《申请报告》，申请终止生态林协议，将山林收回三车村小组经营。该申请所涉山岭并未包括争议山。2008年3月26日，广东省林业局作出粤林复【2008】28号《关于同意部分市县生态公益林小班调整的批复》，同意了相关生态公益林小班调整，其中便包括了三车村小组所申请的生态公益林小班调出。2010年11月20日，甲方高云远和乙方宋翠珍签订了一份《关于林地流转的协议》。其内容有：“经甲乙双方协商一致同意进行林地流转并订立协议如下：一、甲方将新山岭脚的荒地租赁给乙方使用，面积约30亩，林地具体位置以红线地形图为准。二、租赁期限从2010年11月21日至2024年6月4日（十三年半），总租金人民币壹万元整（￥10000元），一次性付清。三、在乙方租赁期间如有山林纠纷，并造成损失，责任全由甲方负责。同时，甲方要积极协助乙方办理林权证、采伐证手续和处理有关纠纷。四、如遇征地，青苗费归乙方所有。……”2013年10月14日，甲方阳岗三车村小组和乙方朱招伍、余文华签订了一份《丰产林股权转让协议书》，内容有：“甲方经全体村民大会讨论后一致通过决定将村集体丰产林股权转让给个人承包，经双方友好协商，特订立本协议，具体协议如下：一、转让山名：（杉山岭，鲁基劈山，及上城路和风吹坳之中间山岭，原丰产林种植基地）以上山岭属转让股权对象。（约380亩）二、转让股金：二0—三年前乙方一次性付清人民币叁万元整(￥30000.00元）作为以前山租，以后每年向村集体交租玖仟元人民币（9000.00元）租金。三、租金缴纳方式：每年农历十二月十五日前交清，如乙方在承包期限内没有及时缴清租金，甲方有权终止合约。四、承包时间：至二0四五年，按原韶关市第一丰产林有限（基地）公司为准。五、甲方的义务，在乙方承包期间，如出现山界纠纷，甲方尽最快协助解决，不得因法人改变而改变合同。六、乙方在承包使用期限内，如遇国家征收，土地费归甲方所有，青苗费按乙方80%所有,甲方青苗费按20%所有。七、丰产林股份转让后，由乙方自行经营使用，自负盈亏。八、乙方如需办理砍伐相关手续，甲方应协助乙方办理相关手续。九、如乙方以后不想经营丰产林股权，甲方无条件允许乙方转让。出具相关手续，甲方不收取转让费用。十、本协议受法律约束，双方共同遵守，不得违约，在承包期限内，外置权归乙方所有。十一、本协议一式二份，双方各执壹份，双方签字生效。”三车村小组的山岭与甘屋小组的山岭东西相邻交界，2006年8月甘屋小组申请领取NO.0500265号林权证时双方即存在山岭争议，2016年11月曲江大道建设征地又再次引起争议。2017年5月8日，三车村小组以甘屋村小组为被申请人向曲江区政府申请调处双方关于“新山岭”的山岭权属争议。曲江区政府于2017年6月28日作出《受理通知书》予以受理。2017年6月29日，曲江区政府组织争议双方进行了现场勘查，确定了争议四至。同时对《1979年关于三车同甘屋姓高叁户发证前划分界限》所涉山岭以及甘屋小组提供的曲林证字第N0.000165《山林所有证》第三栏所载的“亚锡古岭”的四至进行了指认。2017年9月27日，曲江区政府调处山林纠纷办公室会同马坝镇人民政府以及阳岗村委会工作人员组织三车村小组与甘屋小组代表进行了调查调解，并制作了相应调解会议记录。2018年4月8日，曲江区政府作出本案被诉的韶曲府[2018]6号《韶关市曲江区人民政府关于林地权属争议处理决定》。三车村小组不服，向韶关市政府申请行政复议。2018年11月6日，韶关市政府作出本案被诉的韶府行复[2018]59号《行政复议决定书》。2018年11月26日，三车村小组向原审法院提起行政诉讼。另查明，争议山上城路的西面，在解放前是三车村小组村民高房永家的山，后高房永搬到甘屋村××村居住，当时是私有制，“山跟人走”山也被带到甘屋小组。原审法院认为，本案争议的焦点：曲江区政府于2018年4月8日作出的韶曲府[2018]6号《韶关市曲江区人民政府关于林地权属争议处理决定》和韶关市政府于2018年11月6日作出的韶府行复[2018]59号《行政复议决定书》是否合法。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十五条“《中华人民共和国林权证》记载的四至范围以附图为准。历史不同时期的山权林权所有证、自留山证记载四至清楚的，以四至的地物标自然形成宗地的闭合线为准；四至地物标以其与宗地最近的结合边线为准；……”之规定，甘屋小组持有的NO.000165号《山林所有证》在合法有效的情况下，可作为本案确定权属的依据。甘屋小组持有的NO.000165号《山林所有证》第三栏登记的“亚锡古岭”，四至：东至麻坤岭以坑为界，南至大杨屋，西至大杨屋合昌岭以坑为界，北至岭顶倒水为界官陂圳面软凹为界，与争议山四至基本相符。另外，从2007年开始，争议山就由甘屋小组领取生态林补偿款，曲江区政府调查附近的麻地岗、大杨屋、细杨屋和廖屋四个村小组也签字盖章证明是第三人甘屋小组的山岭，而且在本案争议山上城路的西面，在解放前是三车村小组村民高房永家的山，后来高房永搬到甘屋村××村里居住，搬到甘屋村××村里居住后开始也是由高房永及其子女进行耕种管理。原告三车村小组既没有《山权林权所有证》，又没有确凿证据证明全部争议山具有长期经营管理的事实。原告认为1979年10月8日的《1979年关于三车同甘屋姓高叁户发证前划分界限》对山岭地已作出划分，但从该协议的内容看，无法确认现争议山是划分给原告所有。曲江区政府在综合争议双方具有经营管理事实的基础上，基于此行使自由裁量权，以上城路为界，上城路以东归原告三车村小组所有，上城路以西归第三人甘屋小组所有合法。韶关市政府作出的韶府行复[2018]59号《行政复议决定书》认为，曲江区政府作出的韶曲府[2018]6号《韶关市曲江区人民政府关于林地权属争议处理决定》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”的规定，作出维持韶曲府[2018]6号《韶关市曲江区人民政府关于林地权属争议处理决定》的决定合法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告韶关市曲江区马坝镇阳岗村民委员会三车村民小组的诉讼请求。上诉人三车村小组不服原审判决，向本院上诉称：一、一审判决关于甘屋小组持有的1982年第000165号《山林所有证》的认定是错误的。上诉人和甘屋小组对该证记载的争议山东面的界线指认是不同的，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十五条的规定，争议地四至地标存在多个地标物的，应当以最近的地标物确定四至，一审法院认为甘屋小组的000165号《山林所有证》无法查证是否包含争议山是错误的。甘屋小组持有的第000165号《山林所有证》根本不包括争议山，争议山应为上诉人所有。二、一审法院认为上诉人提供的《1979年关于三车同甘屋姓高叁户发证前划分界线》不具有法律效力没有事实依据。上诉人已经申请对该份证据的笔迹形成时间进行鉴定，但一审法院并未释明程序违法。该份证据是1979年上诉人和甘屋小组就相关山林界线进行划分，当时有时任阳岗大队的罗超相签字证明，本案中罗超相否认当时签字，被上诉人曲江区人民政府即认定该份证据不能作为处理争议山权属的依据不符合客观事实。曲江区人民政府应当向上诉人释明，是否需要对该证据进行司法鉴定。三、被上诉人作出的涉案处理决定和复议决定存在事实错误。曲江区人民政府认为甘屋小组提交的第000165号《山林所有证》记载的地块四至不明，无法认定是否包含争议山，却又确权给甘屋小组，明显偏袒一方。甘屋村小组持有的该《山林所有证》是曲江区人民政府颁发的，其应当对该证记载的地块的四至予以查明，但其在本案中并未依法履行职能。韶关市人民政府将不在甘屋小组证载土地范围内部分土地确权给甘屋小组自相矛盾。曲江区人民政府将已查明上诉人对争议山存在使用和管理的事实，却未查明全部事实。上诉人早在1983年就在争议山上集体种树，1987年进行绿化，1995年发包给村民，后又承包给丰产林公司。2005年和丰产林公司签订了承包合同，2013年又将包括争议山在内的丰产林股权转让给他人承包。争议山在上诉人于2004年主张权益时就已经划为生态林，上诉人一直领取生态林补偿资金，足以证明上诉人对争议地有经营管理。曲江区人民政府认为甘屋小组自2006年至2017年领取争议山的生态林补偿金不是事实。甘屋小组领取的生态补偿金并不是争议山的补偿。两被上诉人认为自上诉人申请终止村所有的生态林承包并收回经营不包括争议山违反事实。上诉人2004年被划入生态林的范围后来申请退出生态林的范围均包括争议山。四、曲江区人民政府查明争议山的在解放前是村民高房永家的山，后高房永搬到甘屋，争议山也被划入甘屋没有事实依据。事实上甘屋小组答辩称高房永及其子女自1997年就已经不在对争议山进行管理，曲江区人民政府认为高房永及其子女一直对争议山进行管理缺乏事实依据。五、韶关市人民政府依据麻地岗等地的4个村民小组的签字盖章证明认定甘屋小组对争议山有经营管理没有事实俄法律依据。该4个村小组出具证明是否经过了村民大会的具体决策，且4个村小组距离争议山较远，并不了解争议山的经营管理状况。4个村小组和甘屋小组存在利害关系，曲江区人民政府未经核实采信该证明材料对上诉人不公平。六、曲江区人民政府裁决以上城路为界划分争议山缺乏依据。上诉人请求全部争议山归上诉人所有，曲江区人民政府以上城路为界划分缺乏事实依据。综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律错误，上诉请求：撤销一审判决，改判撤销曲江区人民政府作出的处理决定及韶关市人民政府作出的复议决定，并责令曲江区人民政府确认争议山的权属归上诉人所有的处理决定。被上诉人韶关市曲江区人民政府答辩称：被上诉人依据裁量权确定以上城路为界，路西归甘屋小组，路东归上诉人是正确的。被上诉人作出涉案处理决定认定事实清楚，程序合法，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人韶关市人民政府答辩称：根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、第十五条的规定，曲江区人民政府作出的处理决定并无不当，故被上诉人作出涉案复议决定依法予以维持。上诉人诉请撤销涉案处理决定和复议决定无事实和法律依据，请求二审法院依法予以驳回。原审第三人甘屋村小组答辩称：曲江区人民政府作出的处理决定及韶关市人民政府作出的复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法，甘屋小组予以认可。上诉人主张争议地归其所有没有事实和法律依据。请求二审法院公正判决，驳回上诉人的诉讼请求。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条第一款规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……”第十五条第二款规定：“历史不同时期的山权林权所有证、自留山证记载四至清楚的，以四至的地物标自然形成宗地的闭合线为准；四至地物标以其与宗地最近的结合边线为准；四至记载存在多个地物标的，按四至记载的最近的地物标确定四至；四至记载无法确定全部地物标的，以可以确定的地物标、记载的面积和自然地形确定四至，记载的面积不符合常理的除外。”本案中三车村小组因涉案林地和甘屋小组产生权属争议。三车村小组提交了《1979年关于三车同甘屋姓高叁户发证前划分界线》《承包荒山合同》《关于林地流转的协议》等材料，主张对争议地享有权属。甘屋小组则提交了1982年《山林证》，第0500265号《林权证》复印件，《协议书》等材料，亦主张对争议地享有权属。被上诉人经核查双方提交的材料以及实地勘察，认为三车村小组提交的《1979年关于三车同甘屋姓高叁户发证前划分界线》存在记载的地块四至界址存在矛盾，且个别签名人否定其于1979年签名的事实。甘屋小组提交的1982年《山林证》则存在争议双方对该证记载的亚锡古岭地块东至界线指认不一的情形，其他界线和实地相符。甘屋小组提交的第0500265号《林权证》并未给甘屋小组实际核发，不应当作为处理涉案林地争议的依据。而依据争议双方提交的其他材料反映，争议双方均对争议地均有使用和管理的事实。曲江区人民政府综合考虑了争议地的使用管理的事实以及的现实情况，遵循有利于合理利用森林资源的原则，确定争议地以上城路为界划分争议地的权属，上城路以东归三车村小组所有，上城路以西归甘屋小组所有。曲江区人民政府作出的涉案处理决定，符合上述规定，韶关市人民政府经复议维持该处理决定正确，原审判决驳回三车村小组关于撤销涉案处理决定及复议决定的诉讼请求事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人三车村小组上诉主张，一审判决认定事实错误，三车村小组对争议地的经营事实更充分，曲江区人民政府作出涉案处理决定依据不足等，上诉请求撤销原判及改判，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人三车村小组负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年五月十八日书记员  刘 丹