山东省济南市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）鲁01民终1847号上诉人（原审原告）：济南市市中区六里山街道西八里洼南社区居民委员会，住所地济南市。法定代表人：张家顺，主任。委托诉讼代理人：张培田，山东诚信人律师事务所律师。委托诉讼代理人：施梦焦，山东诚信人律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：山东华洋置业有限公司，住所地济南市。法定代表人：段洪刚，总经理。被上诉人（原审被告）：济南外国语学校，住所地济南市。法定代表人：苏旭勇，校长。委托诉讼代理人：周家魁，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。委托诉讼代理人：赵冰，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。原审第三人：王胜山，男，1959年8月27日生，汉族，济南市市中区舜xxxxxxxxx居委会书记，住济南市。上诉人济南市市中区六里山街道西八里洼南社区居民委员会（以下简称西八居委会）因与被上诉人山东华洋置业有限公司（以下简称华洋置业）、济南外国语学校（以下简称外国语学校）、原审第三人王胜山确认合同无效纠纷一案，不服济南市市中区人民法院（2019）鲁0103民初1484号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月4日立案后，依法组成合议庭，不开庭进行了审理。本案现已审理终结。西八居委会上诉请求：1.依法撤销一审判决并依法改判；2.诉讼费用由华洋置业、外国语学校承担。事实和理由：一、一审法院适用法律错误。一审法院以《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条的规定为依据，以西八居委会的房屋转让申请书中有办事处和区政府的印章为理由，认定涉案房屋和土地转让已经政府批准或同意而有效，属于适用法律错误。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条规定“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效”，第十一条规定“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效”，从上述司法解释规定可以看出，第十一条是专门针对划拨土地使用权转让的特别条款，而第九条是针对除第十一条规定的情形之外的普通条款，即在以出让方式取得土地使用权，但尚未取得土地使用权证书的情况下转让土地使用权的情形。当特别法条与一般法条并行时应当优先适用特别法条的规定。西八居委会所有的土地使用权是以划拨方式取得的，并且在房屋转让之前就已经取得了土地使用权证书，（《协议书》的落款时间为2000年12月26日，而西八居委会早在1999年便取得了市中国用某某某某某某某某某某某某某号《国有土地使用证》），不符合司法解释第九条规定的适用条件。根据涉案土地使用权性质为划拨取得的情形，本案应当适用《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定作为审理案件的法律依据，因此，一审法院适用《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条错误。《合同法》第五十二条的规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条规定“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金”，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押”，第四十五条规定“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、……可以转让；……（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金”，《国家土地管理局关于贯彻若干问题的批复》中第六条载明“……以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院的规定，报有批准权的人民政府审批的规定，……是因为此类房地产转让审批，实质是划拨土地使用权转让审批，房屋能否转让取决于该房屋所占用的划拨土地使用权转让能否得到批准。只有划拨土地使用权转让先行获得批准后，权利人才能按照其他有关规定转让房地产”，据此，在以出让方式取得土地使用权，但尚未取得土地使用权证书的情况下转让土地使用权的，如果起诉前经有批准权的人民政府同意转让的转让合同有效；而以划拨方式取得的土地使用权，转让行为有效的前提必须是在起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续。因为本案所涉土地性质为划拨土地，故确定本案涉案房屋转让是否合法有效的根本原则和依据，就是审查转让行为和转让协议是否符合城市房地产管理法第三十九条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、四十五条的规定。二、一审法院认定事实错误。（一）认定涉案国有划拨土地上的房屋转让行为已经由有批准权的人民政府批准错误。一审法院以转让房屋的申请上有济南市市中区人民政府的印章为由，认为涉案房屋已经由区政府同意或批准转让作为认定本案所涉房屋买卖合同和转让协议有效的依据是错误的。1.在本案长达近一年的审理过程中西八居委会没有见过这份证据，不能确定该证据是否真实存在，即使真实存在也未经法定程序进行质证，不能作为认定案件事实的依据。2.从形式上看，该申请不是政府同意或批准涉案土地房屋进行转让的有效文件，不能将此作为政府批准办理涉案划拨土地使用权出让手续的批文。3.市中区政府没有批准划拨土地使用权出让的权限。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》中均明确规定土地使用权出让的批准机关为市、县人民政府，未包括市辖区人民政府。在1991年《关于对出让国有土地使用权有关问题请示的答复》中更是明确规定“市、县人民政府”，所指“市”，包括全国各级市；所指“县”，不包括市辖区，因此，济南市市中区作为市辖区无权批准国有划拨土地的出让和转让。《山东省实施办法》第二十四条规定“在土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，具体建设项目使用国有建设用地及国有未利用土地，按照下列权限办理审批手续：占用土地2公顷以下的，由市、县人民政府批准，逐级报省人民政府备案；……”第三十五条规定“以划拨方式取得的土地使用权转让时，应当向县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，按本办法第二十四条规定的权限报经批准。准予转让的，应由受让方办理出让手续，缴纳土地使用权出让金”，涉案地号0某某某某某某某某号土地的登记机构为济南市土地管理局，面积2035.5㎡，如果要申请该宗土地使用权的变更，应当经过划拨土地使用权人共同向济南市土地管理局提出申请，经由济南市人民政府批准，逐级报经山东省人民政府备案，再由华洋置业、外国语学校办理出让手续、缴纳土地使有权出让金等一系列程序。4.涉案房屋、土地未按照《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条规定办理土地使用权出让手续和缴纳土地使用权出让金，也没有向西八居委会支付任何转让款。5.根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定国有划拨土及地上建筑物的转让必须经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门共同批准，但涉案房屋、土地未经土地管理部门批准，虽然济南市房地产管理局办理了涉案房屋过户，但该行为是非法的、无效的。因为房管局并非涉案房屋和土地使用权转让的批准机关，其办理房屋所有权登记的行为不能认定为是对划拨土地使用权转让的批准，更不能用济南市房管局非法办理房屋过户的行为，反推本案转让国有划拨土地及地上房屋的行为合法有效。（二）一审法院认为西八居委会并非华洋置业、外国语学校之间《房屋买卖合同》当事人，无权主张合同无效错误。在本案中合同相对性原则并不能阻却西八居委会的诉讼权利，本案所涉合同皆为无效合同，自始不具有法律效力，自然就不受合同相对性的约束。西八居委会作为涉案协议所涉土地的使用权人和房屋所有权人与本案有直接利害关系，华洋置业、外国语学校受让涉案房屋和土地，却未向西八居委会进行付款，其行为违反法律规定，损害国家利益，同时也严重损害西八居委会的合法权益。一审法院在没有对涉案合同进行合法性审查的情况下就以西八居委会不是合同相对方为由驳回其诉讼请求错误。（三）一审法院认为阴阳合同效力问题应当由行政机关进行审查于法无据。根据最高人民法院的审判观点，对合同效力的审查，属于人民法院裁判权范围，即便当事人未提起确认合同无效的诉讼请求，人民法院仍应依职权进行审查。合同法第五十八条系合同无效法律后果的规定，在依据合同法第五十二条认定合同无效的情况下，应主动援引该法第五十八条的规定，对合同无效的法律后果进行处理，西八居委会明确诉请人民法院对涉案合同的合法性进行审查以确认涉案合同无效，一审法院却以应由行政机关进行审查为由驳回西八居委会的诉讼请求，忽视了其对合同合法性审查的职能。综上，一审法院无视涉案土地性质为划拨土地，西八居委会早已取得土地使用权证书，该转让行为未经有批准权的人民政府批准，未办理土地使用权出让手续等客观事实，错误适用法律，从而作出错误判决，故请求撤销一审判决并依法改判支持西八居委会的诉讼请求。外国语学校辩称，一审判决证据充分、事实清楚，程序及适用法律正确，请求法院依法驳回上诉，维持原判，一、外国语学校举证的《国土资源部通知》证明：西八居委会提出的“区一级政府无审批权的依据”——1991年的《关于对出让国有土地使用权有关问题请示的答复》，早已失效，其观点不能成立。外国语学校举证的浙江省高院（2017）浙民终7号生效判例证明：西八居委会主张的“《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款”，系行政部门对城市房地产转让作出的管理性规定而非效力性规定，不影响合同效力。当事人签署的《房屋买卖协议》系双方真实意思表示，协议合法有效。二、出现两份涉案合同，是因房屋数量不同而导致价格不同，不存在阴阳合同的问题。涉及涉案房屋的两份合同因标的数量不一致而导致价款总额有区别，合同在实际履行过程中发生变更很正常，不存在为了逃避税收政策的阴阳合同问题。第一份由刘淑云签订的796万元合同,合同约定的只是购买主楼1#,2#住宅楼共计32套单元房的价款,第二份由熊俊文签订的1070万元合同,合同约定除购买主楼1#、2#住宅楼共计30套单元房（有两套单元房已由建设方售出）,还包括了地下室20间新建单身宿舍约40间、院落2530平方米，购买房屋数量发生变化，价款随之发生变化。双方仅是在实际履行合同中发生的变更，不存在为了逃避税收政策的阴阳合同问题。三、本案房屋的特殊性，不应也不宜认定房屋无效。西八居委会与外国语学校之间签订的商品房买卖合同，是双方真实意思表示，而且在买卖过程中，外国语学校按合同及补充协议约定给予了积极配合。根据记账凭证记载，外国语学校已按合同约定向华洋置业支付了房屋价款，同时，西八居委会明知且认可将房款支付给华洋置业，在西八居委会的配合下，涉案房屋早已经完成了政府审批，办理了房屋产权过户，外国语学校早已通过房改程序过户给本单位几十位教职工，很多房屋已几易其主。综上，请求驳回上诉，维持原判。华洋置业辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回西八居委会的上诉请求，维持原判。王胜山述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回西八居委会的上诉请求，维持原判。西八居委会向一审法院起诉请求：1.请求依法确认原告与被告山东华洋置业有限公司之间的《协议书》无效；2.请求依法确认两被告之间的《商品房买卖合同》无效；3.请求依法确认原告与被告济南外国语学校之间的《商品房买卖合同》及《补充协议》无效；4.诉讼费用由被告承担。一审法院认定事实：1998年12月16日，济南市规划局作出编号98（鲁）01-02-182建设用地规划许可证，载明的用地单位为市中区六里山街道办事处西八南居委会，用地面积0.2公顷，用地项目名称为住宅，用地位置七里山。1999年3月16日，市中区六里山办事处西八南居居委会向济南市市中区经济委提交关于办理基建计划的申请报告，载明：“为解决我居旧村改造后部分群众的居住安置问题，合理利用土地资源，经我居委会研究决定，在我居荒弃非耕地上（原为我居某生产队采石场，后平整为土地，耕种数年，于一九八九年农转非后荒弃至今）。建设居民宿舍楼面积约为3000平方米，所需资金全部自筹，现申请办理基建计划，望给予批准！”。1999年3月16日，济南市市中区经济计划委员会作出编号为市中经计字[1999]第10号《关于六里山街道办事处西八南居建设居民宿舍楼基建计划批复》的文件，载明：“西八南居委会：你单位关于办理基建计划的申请报告收悉。为解决部分居民的安置问题，合理利用土地资源，经研究，同意你单位建设居民宿舍楼，建筑面积3000平方米，投资180万元，资金自筹，该项目列入我区一九九九年固定资产投资计划指标内执行，根据固定资产投资方向调节税《条例》规定，该项目适用5%税率，以税务机关核定为准，请据此办理有关手续，组织实施。”1999年8月18日，市中区六里山办事处西八南居居委会向济南市市中区土地管理局提交申请一份，载明：“位于我居村北，六里山小区南端非耕地2000平方米，系我居某生产队采石场，于一九八九年农转非后建为建材仓库至今。该土地属农转非后自然形成，无任何单位征用过，且无任何异议。现为解决我居旧村改造后部分群众的居住安置问题，合理利用土地资源，根据《济规管地字（1998）第182号》规划用地意见及《市中经计字（1999）第10号》文件，批准我居在该地建居民宿舍楼，特申请办理用地手续，望予批准。济南市市中区人民政府六里山街道办事处在上述申请中盖章。1999年8月24日，济南市市中区土地管理局在上述申请中盖章，并批注“情况属实”。1999年9月18日，市中区六里山办事处西八南居居委会向济南市市中区人民政府提交申请一份，载明：“位于我居村北，六里山小区南端非耕地2000平方米，系我居某生产队采石场，于一九八九年农转非后建为建材仓库至今。该土地属农转非后自然形成，无任何单位征用过，且无任何异议。现为解决我居旧村改造后部分群众的居住安置问题，合理利用土地资源，根据《济规管地字（1998）第182号》规划用地意见及《市中经计字（1999）第10号》文件，批准我居在该地建居民宿舍楼，特申请办理用地手续，望予批准。1999年9月21日济南市市中区人民政府在该申请上加盖了公章，并批注“情况属实”。1999年11月8日，市中区西八里洼南居居委会取得位于市中区六里山南省公安厅北侧国有土地使用证，地号为0某某某某某某某某，用途为住宅，使用权类型为划拨。1999年11月15日，济南市规划局作出编号为99（鲁）01-020-97号建设工程规划许可证，载明的内容为，建设单位为市中区六里山街道办事处西八南居委会，建设规模面积3300平方米（不含地下392.96），用地项目名称为住宅楼（两栋），用地位置七里山。2000年10月27日，西八居委会1号楼、2号楼取得单位工程质量竣工核验证明书，载明的建设单位是西八居委会，施工单位是英雄山建安公司，监理单位是省监理公司。2000年11月23日，市中区西八南居1号楼（建筑面积2654.15平方米）取得房屋权属证书，载明的房屋所有权人为济南市市中区六里山街道办事处西八里洼南居民委员会，房产证号为中某某某某某某号；市中区西八南居2号楼（建筑面积963.67平方米）取得房屋权属证书，载明的房屋所有权人为济南市市中区六里山街道办事处西八里洼南居民委员会，房产证号为中某某某某某某号。2001年1月12日，济南市市中区六里山街道办事处西八里洼南居民委员会向济南市市中区房管局，提交申请一份，载明：“我居委会新建住宅楼二幢，建筑面积3617.82平方米。房产证号为1#楼《济房权证中字第某某某某某某号》，面积2654.15平方米，2#楼《济房权证中字第某某某某某某号》，面积963.67平方米，经居委会研究，同意该房产转让，现去办理过户手续，望批准。”济南市市中区人民政府六里山街道办事处、济南市市中区人民政府均在该申请上加盖了公章。2002年11月25日，市中区西八里洼南居委会向济南市房地产管理局申请房屋所有权转让登记，将上述房产过户登记至济南外国语学校名下，济南市房产管理局经审查，将上述房产转移登记至济南外国语学校名下并办理了房屋所有权证。后济南市外国语学校因房屋所有权证丢失，于2015年12月24日补办了位于市中区英雄山路124-1号1号楼（总面积为2685.56平方米，24套住宅）、2号楼（总面积为988.99平方米，8套住宅及20套储藏室）的房产证，房产证号分别为济房权证中字第某某某某某某号、某某某某某某号。经本院向房管部门查询，现上述房产中除5套住宅及2处地下室外其余房产均过户登记至高玉军、石丽国、宋超云等近30人个人名下。另查明，2000年12月26日，济南市市中区西八里洼南居居委会与山东华洋置业有限公司签订《协议书》一份，载明：“甲方：济南市市中区西八里洼南居居委会（以下简称甲方）乙方：山东华洋置业有限公司（以下简称乙方）根据《中华人民共和国经济合同法》以及有关法律、法规，甲、乙双方本着互惠互利、真诚合作的原则，经友好协商，就甲方出让给乙方两幢住宅楼事宜，达成如下协议：一、位置：济南市市中区六里山南、省公安厅北侧。二、面积：住宅楼地上建筑面积约为3300平方米;2、住宅楼地下室建筑面积约为300平方米;3、储藏室、传达室约为100平方米;4、全部院落占地约为2035.5平方米。三、价格1、住宅楼地上建筑面积价格：3300㎡*2360元/㎡=778.8万;2、住宅楼地下室建筑面积价格：300㎡*1180元/㎡=35.4万;……4、扣除甲方采暖、供水施工费等共计40.2万元;应付全部款项为：780万元。四、付款方式本协议签订时乙方向甲方支付400万元，待土地证、房产证办理完过户手续后3日内支付370万元;一年保修期满后一个月内支付10万元。……甲方：济南市市中区六里山街道办事处西八里洼南居民委员会（签章）法定代表人：王庆贤（签章）乙方：山东华洋置业有限公司（签章）法定代表人：庞华（签章）2000年12月26日”。2001年11月16日，山东华洋置业有限公司与济南外国语学校签订《商品房买卖合同》一份，载明：“卖方：山东华洋置业有限公司（以下简称甲方）买方：济南外国语学校（以下简称乙方）根据《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及其他有关法律、法规之规定，在平等、自愿、协商一致的基础上，就乙方购买甲方商品房事宜，达成如下协议：一、商品房名称、位置商品房为华洋山庄，位于市中区英雄山路124号。二、商品房套数、面积1、主楼为华洋山庄1#、2#住宅楼，共计30套，总建筑面积为3118.4平方米。2、地下室为20间，总建筑面积为276.33平方米。3、单身宿舍约40间，总建筑面积为600平方米（以改造完实际面积为准）。4、院落2530平方米，合3.8亩（不含大门中心线西侧土地）。……四、价款该项目包括主楼、地下室、单身宿舍、院落等，全部价款为1070万元整。五、付款方式签定本合同后3日内乙方向甲方支付人民币600万元；甲方为乙方办理完房产证、土地证过户手续后一周内支付400万元；待单身宿舍交付使用后一周内，付清全部余款。……六、甲方责任……4、办理房产证、土地证过户手续所需要支付的费用，按国家有关政策规定执行。……甲方（盖章）：山东华洋置业有限公司（签章）法定代表人：庞华（签名）乙方（盖章）：济南外国语学校（签章）法定代表人：孙淑方（签名）2001年11月16日”。被告山东华洋置业有限公司主张，其已分别于2000年12月27日向王胜山付款400万元，2002年2月10日向王胜山付款10万元，2002年9月5日向王胜山付款100万元，2004年1月18日向王胜山付款40万元，2006年6月12日向王胜山付款20万元，2007年2月16日向王胜山付款5万元，2007年6月6日向王胜山付款10万元，2008年2月3日向王胜山付款5万元，2009年1月15日向王胜山付款10万元，2010年2月24日向王胜山付款5万元，2010年11月18日向王胜山付款5万元，2011年1月26日向王胜山付款5万元，2011年5月10日向王胜山付款5万元，2012年1月1日向王胜山付款10万元，2012年10月15日向王胜山付款20万元，2012年10月15日向王胜山付款20万元，2013年10月14日向王胜山付款10万元，2014年5月30日向王胜山付款10万元，2015年2月15日向王胜山付款10万元，2015年10月17日向王胜山付款10万元，2016年7月4日向王胜山的女儿王娜付款10万元，2017年5月5日向王胜山付款10万元，2017年10月12日向王胜山付款10万元，2019年1月10日向王胜山支付50万元，共计780万元。被告山东华洋置业有限公司为证明其陈述的上述内容提交了收款收据、收款单、转账支票存根、转账凭条等证据在卷为证。第三人王胜山陈述，涉案土地原属山东职工住宅建设合作社，第三人经营的济南宝盛实业有限公司与山东职工住宅建设合作社合作在涉案土地建设房屋并签署了合作建房协议，为了办理建房手续，故把土地和房屋的所有手续都挂靠在西八南居的名下，并以西八南居的名义建设出售。涉案土地款190万元系由第三人支付，支付给山东职工住宅建设合作社140万元，支付给济南林场50万元。涉案房屋建设竣工后，由东八居委会主任周纪文介绍将房屋转让给山东华洋置业有限公司。山东华洋置业有限公司签订协议时支付了400万元，余款到2019年1月9日才结清，共计720万元。第三人王胜山为证明其陈述的上述内容，提交了山东职工住宅建设合作社与济南宝盛实业有限公司于1999年5月25日签订的《合作建房补偿合同》一份，载明：“甲方：山东职工住宅建设合作社乙方：济南宝盛实业有限公司甲乙双方为求共同发展，本着生产自救互利的原则，经协商，甲方同意将九三年开发建设的英雄山路124号七里山居住组团二期工程用地约2500㎡及原建挡土墙等提供给乙方合作开发建房，乙方同意以补偿形式向甲方支付前期工程费用支出石坑地占用等费用。经双方协商订立合同如下：1、甲方将英雄山路124号七里山居住组团二期工程用地约2500㎡及原建挡土墙等提供给乙方合作开发建房使用。2、乙方付给甲方该地前期工程补偿费，山岭石坑占用费等各种补偿费总计壹佰肆拾万元人民币。……甲乙双方签订合同后，由乙方负责报批建设项目计划，甲方协助乙方协调周围单位关系，其费用由乙方承担。……甲方：山东职工住宅建设合作社（签章）乙方：济南宝盛实业有限公司（签章）”。被告济南外国语学校主张，其于2001年12月14日向被告山东华洋置业有限公司支付购房款200万元，于2002年1月7日向山东华洋置业有限公司支付购房款200万元，于2002年2月6日向山东华洋置业有限公司支付购房款50万元，于2002年5月10日向山东华洋置业有限公司支付购房款150万元、200万元，于2002年9月3日向山东华洋置业有限公司支付购房款100万元，于2004年1月15日向山东华洋置业有限公司支付购房款70万元，于2007年2月14日向山东华洋置业有限公司支付购房款50万元，于2007年7月12日向山东华洋置业有限公司支付购房款300万元，共计1050万元。被告济南外国语学校为证明其陈述的上述内容，提交记账凭证一宗在卷为证。再查明，2001年11月16日，市中区西八里洼南居委会与济南外国语学校签订《商品房买卖合同》（该合同在房管局档案中有备案，本院注）一份，载明：“卖方：市中区西八里洼南居委会（以下简称甲方）买方：济南外国语学校（以下简称乙方）根据《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及其它有关法律、法规之规定，在平等、自愿、协商一致的基础上，就乙方购买甲方商品房事宜，达成如下协议：一、商品房位置商品房位于市中区西八里洼居委会1、2号楼二、商品房套数、面积1、主楼为1#、2#住宅楼，共计32套，总建筑面积为3617.82平方米；2号楼房产证号某某某某某某号，面积963.67平方米；1号楼房产证号某某某某某某号，面积2654.15平方米。……四、价款该楼全部价款为796万元整。五、付款方式签定本合同后3日内乙方向甲方支付人民币200万元；待办理完房产交接手续后支付400万元；待办理完房产证、土地证过户手续后一周付清全部余款……。2001年11月16日，市中区西八里洼南居委会与济南外语学校签订《商品房买卖合同》一份，载明：“卖方：市中区西八里洼南居委会（以下简称甲方）买方：济南外国语学校（以下简称乙方）根据《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及其它有关法律、法规之规定，在平等、自愿、协商一致的基础上，就乙方购买甲方商品房事宜，达成如下协议：一、商品房位置商品房位于市中区某某某某某某某某某某。二、商品房套数、面积1、主楼为1#、2#住宅楼，共计30套，总建筑面积为3118.4平方米。2、地下室为20间，总建筑面积为276.33平方米。3、单身宿舍约40间，总建筑面积约600平方米。4、院落2530平方米，合3.8亩（不含大门中心线西侧土地）。……四、价款该项目包括主楼、地下室、单身宿舍、院落等，全部价款为1070万元整。五、付款方式签定本合同后3日内乙方向甲方支付人民币200万元；待办理完房产交接手续后支付400万元；待办理完房产证、土地证过户手续后一周内支付400万元；保修期满后一次性付清全部余款。甲方：市中区六里山街道西八里洼南社区居民委员会（签章）法定代表人：王继强（签名）乙方：济南外国语学校（签章）法定代表人：熊俊文（签名）2001年11月16日”。市中区西八里洼南居委会与济南外国语学校还签订了《补充协议》一份，载明：“甲方：济南外国语学校乙方：市中区西八里洼南居委会为方便甲方在2001年11月16日与山东华洋置业有限公司签订的购房协议中办理房产过户手续，现甲方与市中区西八里洼南居委会签订的（时间为年月日）协议只是为了便于办理房产证过户使用，双方互不承担任何法律责任。甲方：济南外国语学校（签章）法定代表人：刘淑方（签名）乙方：市中区六里山街道西八里洼南社区居民委员会（签章）法定代表人：王继强（签名）”。一审法院认为，最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第九十条规定：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。”《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条规定：“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效。”本案中，原告主张其与山东华洋置业有限公司2000年12月26日签订的《协议书》因所涉房产土地使用权系以划拨方式取得，双方转让未经有批准权的人民政府审批，违反法律强制性规定无效；但从原告2001年1月12日向济南市市中区房管局提交的申请载明的内容，济南市市中区人民政府六里山街道办事处、济南市市中区人民政府已在上述申请上盖章确认的事实及济南市房地产管理局根据原告申请并经审查后办理了涉案房屋所有权转让登记的事实来看，原告所主张的上述内容与事实不符；原告据此主张要求确认其与山东华洋置业有限公司2000年12月26日所签订的《协议书》无效的诉讼请求，依据不足，一审法院不予支持。关于原告主张要求确认被告山东华洋置业有限公司与济南外国语学校之间于2001年11月16日所签订的《商品房买卖合同》无效的诉讼请求，因其并非该合同的当事人，且其主张的内容与事实不符，对其该诉讼请求，一审法院不予支持。关于原告与济南外国语学校2001年11月16日所签订的两份《商品房买卖合同》及《补充协议》，其中一份已经过房管部门审核备案，并由房管部门根据该合同办理了涉案楼宇的过户手续，且根据法庭调查，被告外国语学校亦已履行了付款义务，上述合同及协议已经实际履行完毕；即使原告主张的阴阳合同情况属实，原告作为合同一方，对该行为明知且配合，其本身也存在故意，若因此行为导致一方当事人减少纳税数额从而获益，亦应由相关行政机关进行审查及处理，现原告要求确认两份合同及协议无效，于法无据，一审法院不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第九十条的规定，判决：驳回原告市中区六里山街道西八里洼南社区居民委员会的诉讼请求。二审中，当事人没有提交新证据。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，二审的争议焦点是西八居委会与华洋置业签订的《协议书》、华洋置业与外国语学校签订的《商品房买卖合同》、西八居委会与外国语学校签订的《商品房买卖合同》及《补充协议》是否无效的问题。西八居委会主张涉案房产项下土地使用权系以划拨方式取得，未经有批准权的人民政府审批，转让行为违反法律强制性规定，签订的协议书和涉案商品房买卖合同均无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定，“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定”，根据上述合同法及其司法解释的规定，《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中规范和管理划拨土地使用权的流转行为而作出的管理性强制规定，并非效力性强制性规定，违反该类强制性规定并不必然导致商品房买卖合同无效。虽然有关法律法规规定了经人民政府审批、受让方办理土地使用权出让手续、缴纳土地使用权出让金等要求，但并未规定不得转让房地产，故西八居委会主张涉案商品房买卖合同无效证据不足。同时，涉案土地是否已缴纳土地出让金属于行政机关依法审查处理的范围，涉案房屋亦已由行政机关审查后办理了所有权转让登记，从土地性质并未阻碍涉案房屋产权流转的事实来看，西八居委会所主张的事实与行政机关审查确认的事实不符，一审法院判决驳回西八居委会诉讼请求并无不当，应予维持。综上所述，上诉人西八居委会的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人济南市市中区六里山街道西八里洼南社区居民委员会负担。本判决为终审判决。审判长  闫振华审判员  亓雪飞审判员  尹逊航二〇二〇年五月十三日书记员  李宜濂