安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终450号 上诉人（一审原告）常建，男，1988年1月3日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 被上诉人(一审被告)安徽省阜阳市颍州区人民政府，住所地安徽省阜阳市颍州区一道河中路129号，统一社会信用代码11341202733012412G。 法定代表人张俊杰，该区区长。 被上诉人(一审被告)安徽省阜阳市颍州区袁集镇人民政府。 法定代表人郭振闽，该镇镇长。 上诉人常建因诉安徽省阜阳市颍州区人民政府（简称颍州区政府）、安徽省阜阳市颍州区袁集镇人民政府（简称袁集镇政府）房屋征收协议一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2019)皖12行初228号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 常建向一审法院诉称，原告在阜阳××现代产业园区袁集镇××范庄拥有院落一处，位于阜阳市年第41批次城市建设用地征地范围内。2016年11月3日，袁集镇政府相关单位委托拆迁公司在夜间偷拆该院落，导致损失巨大。袁集镇政府不仅拒不承认、未予补偿，还推卸责任称房屋被雨冲塌。经原告多次上访、多方协调，2018年12月13日，上述二被告与原告签订了阜州征字第（2018）76号集体土地房屋征收协议书，该房屋征收协议存在以下问题：1、签订协议书时袁集镇政府答应原告可以多购买50平米平价房，但至今不予兑现，存在欺骗原告签约的行为；2、降低居住水平，协议上安置90平方米（含公摊面积）小于原房屋面积117.5平方米（不含公摊面积），远远小于原房屋院落面积208.9平方米；3、未考虑宅基地补偿；4、未安排社会保障费用；5、未赔偿损毁物品；6、在征收过程中两公告《阜阳市年第41批次城市建设用地征地通告》、《阜阳市年第41批次城市建设用地征地拆迀补偿标准和安置方案通告》未依法公告；7、阜阳市人民政府对阜阳市年第41批次城市建设用地招拍挂出让方案的批复违法；8、安徽省人民政府《关于阜阳市年第41批次城市建设用地的批复》违法。综上，二被告与原告签订房屋征收协议违法，请求确认该房屋征收协议书违法并予以撤销；责令二被告按照公平原则重新与原告签订房屋征收协议书；判令被告承担本案诉讼费用。开庭审理前，常建向一审法院请求一并对阜政发（2011）7号《阜阳市城市规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》的合法性进行审查。 一审法院审理查明，2014年1月22日，安徽省人民政府作出皖政地（2014）12号《关于阜阳市年第41批次城市建设用地的批复》，同意在阜阳市××××安徐村用地范围内将集体农用地17.8554公顷转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地3.5614公顷。2014年2月26日，阜阳市国土资源局作出阜国土资函（2014）93号《阜阳市年第41批次城市建设用地征地通告》（简称阜国土资函（2014）93号《通告》）及（2014）25号《阜阳市年第41批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案通告》（简称（2014）25号《通告》）。常建于阜阳市××××安徐村范庄拥有一处房屋，位于上述征收范围内。2018年12月14日，其作为被征收人签订阜州征字第（2018）76号阜阳市颍州区集体土地房屋征收协议书。原告常建认为二被告与其签订房屋征收协议违法，遂诉至人民法院。 一审法院认为，常建主张案涉协议载明征收人为颍州区政府，认为根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，颍州区政府应为征收补偿协议的主体。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，阜阳市国土资源局作出的阜国土资函（2014）93号《通告》及（2014）25号《通告》均载明经安徽省人民政府《关于阜阳市年第41批次城市建设用地的批复》批准征收，阜阳市人民政府在颍州区袁集镇境内征收集体用地用于城市建设。（2014）25号《通告》又载明实施单位由袁集镇政府配合阜阳市国土资源局颍州分局负责实施。具体到本案所诉征收协议，征收实施单位一栏系由袁集镇政府盖章，审核人为袁集镇征迁安置控违工作指挥部，该指挥部通过庭审查明亦由袁集镇政府成立，因此袁集镇政府签订协议的行为应视为其受阜阳市国土资源局委托与被征收人签订协议，故阜阳市国土资源局为本案适格被告。颍州区政府否认其与原告常建签订征收协议，其亦未在征收协议上签章，协议上征收人虽打印有颍州区政府字样，但庭审时袁集镇政府称该字样系阜阳市国土资源局颍州分局统一制式印制，不能以此证明颍州区政府签订了本案征收协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款和第五款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。常建请求确认房屋征收协议书违法、予以撤销并责令重新与原其签订房屋征收协议书，应以阜阳市国土资源局为被告提起诉讼，颍州区政府非本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条关于基层人民法院管辖第一审行政案件、中级人民法院管辖对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼案件的规定，对阜阳市国土资源局提起诉讼不属于该院管辖，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项“提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定。常建在本案中一并请求对阜政发（2011）7号《阜阳市城市规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》的合法性进行审查也不属于该院管辖。经庭审释明，常建不同意将被告变更为阜阳市国土资源局并将本案移送有管辖权的基层人民法院审理。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回常建的起诉。 常建上诉称，1、根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，市、县级人民政府是征收补偿的主体，颍州区政府对征地补偿工作负总责任，与被诉行政协议有利害关系；袁集镇政府系被诉行政协议的征收实施单位并在协议上签章。因此颍州区政府、袁集镇政府是本案适格被告。阜阳市国土资源局不是本案适格被告，且本案已经开庭审理，不宜再移送基层法院进行审理。2、最高人民法院（2018）最高法行申1995号详细阐述了土地征收事务的多样性、多阶段性，并认为无论是市县国土行政部门或是乡镇人民政府、甚至是××××）征地事务机构等主体参与征收与补偿的协商、与被征收人签订补偿安置协议。但不能认为此类主体因此即成为了补偿安置的法定义务主体，也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格，更不能认为市、县人民政府即因此免除了法定的补偿安置义务；而是应遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定精神，将此类主体视为接受市、县人民政府等委托从事具体的补偿安置事宜。参照上述最高法院的裁判意见，具体到本案中，被诉行政协议虽然是袁集镇政府签订的，但不能免除颍州区政府的补偿义务，因此颍州区政府是本案适格被告。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 本院认为，根据一审法院查明的事实，被诉集体土地房屋征收协议书，征收实施单位一栏由袁集镇政府签章，审核人一栏由袁集镇征迁安置控违工作指挥部（由袁集镇政府设立）签章。本案的争议焦点问题是常建对该协议不服，应当以谁作为适格被告提起行政诉讼。 一、原审法院认定阜阳市国土资源局为适格被告，并无不当。一般来说，地方性法规、规章未明确规定市、县人民政府为补偿安置义务主体，人民法院可以根据《征收土地公告办法》第十一条有关“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，确定市、县人民政府土地行政主管部门是补偿安置义务主体。规范性文件或者《征地补偿安置方案公告》规定由其他主体代表市、县人民政府土地行政主管部门签订补偿安置协议或者作出补偿决定的，可视为市、县人民政府土地主管部门委托实施。本案中，安徽省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第五章建设用地并未明确规定市、县人民政府为补偿安置义务主体。阜阳市国土资源局对涉案集体土地征收作出了征收补偿标准和安置方案通告，该通告第九条规定，由颍州区袁集镇政府配合阜阳市国土资源局颍州分局负责实施。因此，上述征收补偿标准和安置方案通告规定由其他主体代表土地行政主管部门负责实施补偿工作，可视为土地主管部门的委托，因此被诉协议虽然由袁集镇政府签章，但可以视为阜阳市国土资源局的委托，故一审法院认定阜阳市国土资源局是本案适格被告，并无不当。鉴于，袁集镇政府实际签署了被诉行政协议，为查明案情可以将其作为案件第三人。 二、上诉人主张按照最高人民法院（2018）最高法行申1995号行政裁定的裁判观点，颍州区政府是本案适格被告的理由不能成立。最高人民法院（2018）最高法行申1995号行政裁定系上海蝶球阀门技术开发部诉上海市闵行区人民政府不履行征收补偿法定职责，裁判理由中认为上海市闵行区人民政府应当承担补偿的法定义务。本院不能依据该案，推定颍州区政府是本案适格被告，主要理由为：其一，该案查明《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第五条规定，区（县）人民政府负责本行政区域的征地房屋补偿工作。区（县）土地管理部门组织实施本行政区域的征地房屋补偿工作。因此该案中，地方法规、规章明确规定上海市闵行区人民政府是补偿的义务主体。而本案的地方法规、规章没有对补偿的义务主体予以明确规定。其二、该案由于相关人民政府没有履行补偿的法定义务，原告对不履责的行为提起诉讼；而本案是双方已经签订了补偿协议，征收人对补偿协议不服起诉，诉讼的类型不同。两案在案件事实、诉讼类型上有诸多不同，因此，上诉人的该上诉理由不能成立。 综上，一审法院裁定驳回起诉并无不当，上诉人对涉案行政协议不服，可以直接以阜阳市国土资源局为被告起诉。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年五月十五日 法官助理王劲 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。