广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终232号上诉人（原审原告）阮润哲，男，汉族，住广东省电白县***********。委托代理人王海峰，广东红棉律师事务所律师。上诉人（原审被告）佛山市南海区市场监督管理局，住所地广东省佛山市南海区********。法定代表人许兆辉，局长。委托代理人罗柏林，该局工作人员。委托代理人陈荣华，广东法品律师事务所律师。阮润哲诉佛山市南海区市场监督管理局（以下简称南海市监局）行政处罚纠纷一案，双方均不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初950号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明，2017年6月28日，原佛山市南海区食品药品监督管理局（以下简称原南海食药监局）组织执法人员连同广东省绿色产品认证检测中心（以下简称检测中心）对位于40号店铺的博贺港周生海产进行监督抽查抽样。执法人员现场对阮润哲在经营场所内摆卖的白贝、花螺2种农产品进行了抽样。抽取了现场经营的花螺和白贝各1.5kg。花螺的单价为130元/kg,白贝的单价为6元/kg，阮润哲收取了上述抽样产品的价值合计204元，阮润哲在抽样付费专用单上的收款人处签名予以确认。经检测中心出具的编号分别为N172147号、N172148号的《检验检测报告》显示，上述抽样的花螺、白贝均被检出氯霉素，而氯霉素的限量标准是“不得检出”，该送检的花螺、白贝项目不符合农业部公告第193号的规定。2017年7月27日，原南海食药监局执法人员再次对阮润哲的上述经营场所进行现场检查，但该店铺没有营业，经向市场管理方了解，该店铺已有一段时间没有营业。因阮润哲涉嫌销售禁止销售的食用农产品，原南海食药监局于2017年7月28日进行立案调查。经向案涉场所的物业管理部经理李某某作调查笔录显示，上述40号店铺是周某向海宝湾水产品交易市场经营管理分公司租赁，并提供了物业租赁合同，租赁合同于2019年7月19日到期。但根据李某某的陈述，周某是该店铺的实际承租人，阮润哲与周某是租上租的关系，该场所的实际经营者是阮润哲，周某并没有实际经营行为。因联系不上阮润哲，原南海食药监局于2018年1月11日向阮润哲的身份证登记地址邮寄送达《检验结果告知书》及《调查询问通知书》，告知阮润哲上述农产品的检验结果，并通知阮润哲到原南海食药监局处接受调查询问。该邮件于2018年1月15日经“他人收”妥投。因阮润哲未到南海市监局处接受询问调查，南海市监局于2019年3月11日再次向阮润哲上述地址送达《检验结果告知书》及《调查询问通知书》及检测报告，该邮件查询单显示该邮件于2019年3月14日经“本人收”妥投。因无法直接联系阮润哲配合调查等原因，案件先后经过两次审批延长了办理期限，后经集体调查讨论，南海市监局于2019年5月16日作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知阮润哲因其销售禁止销售的食用农产品的违法行为，拟给予阮润哲115000元的行政处罚；因阮润哲涉嫌未建立食用农产品进货查验记录制度，南海市监局拟给予阮润哲警告的行政处罚，并告知了阮润哲依法享有陈述、申辩及享有申请听证的权利，上述告知书因邮寄送达阮润哲身份证地址遭退件，南海市监局于2019年6月5日公告送达上述告知书，阮润哲未在期限内向南海市监局提出陈述申辩意见，也没有向南海市监局申请举行听证。南海市监局于2019年8月12日作出南沥市食药监行罚〔2017〕050号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），决定给予阮润哲以下行政处罚：1.警告；2.罚款115000元。该决定书于同年8月13日邮寄送达阮润哲。阮润哲不服，遂于同年8月23日向人民法院提起诉讼。另查，根据南发〔2019〕3号《中共佛山市南海区委员会佛山市南海区人民政府关于印发〈佛山市南海区机构改革方案〉的通知》，原南海食药监局已经撤销，南海市监局承接了原南海食药监局关于食品安全管理方面的职责。一审法院认为,根据《中华人民共和国食品安全法》（2015年10月1日施行，2018年12月29日修订，以下简称《食品安全法》）第六条第二款、《食品药品行政处罚程序规定》第七条第一款的规定，南海市监局具有对本辖区内食品进行安全监督管理职责，依法具备对食品安全违法行为进行处罚的职权。南海市监局发现阮润哲有食品安全违法行为后，经过调查，向阮润哲发出《行政处罚告知书》，告知拟对阮润哲作出行政处罚，并告知阮润哲享有陈述、申辩以及听证的权利，阮润哲在期限内没有提出申辩意见，南海市监局经讨论后作出《处罚决定书》并送达阮润哲，程序合法。南海市监局作出的《处罚决定书》涉及两项处罚。案涉《处罚决定书》对阮润哲处以罚款115000元的处罚是否合法的问题。根据南海市监局于2017年6月28日到案涉阮润哲经营场所所在地现场检查笔录、现场执法照片、抽样单，结合对案涉花螺、白贝抽样检测的结果可知，阮润哲于2017年6月28日在40号店铺经营的花螺、白贝两种农产品含有氯霉素。根据2002年4月颁布的第193号《中华人民共和国农业部公告》，氯霉素被列入食品动物禁用的兽药及其它化合物清单的目录中。该公告注明：食品动物是指各种供人食用或其产品供人食用的动物。案涉花螺和白贝属于阮润哲经营的食品动物，按照上述规定，在该食品动物中不应含有上述《公告》中规定的禁用的氯霉素。阮润哲经营的上述农产品经检测含有氯霉素，明显违反了该《公告》的规定。阮润哲销售的花螺、白贝中含有国家禁止的氯霉素，该行为违反了《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（以下简称《管理办法》）第二十五条第（一）项的规定。根据阮润哲签名确认的抽样单显示，阮润哲经营的花螺、白贝的抽样基数分别为1.5kg、5kg,结合抽样付费单上记载的单价，南海市监局确认花螺、白贝的货值金额为225元（130元/kg×1.5kg+6元/kg×5kg）并无不当。南海市监局根据该查明的事实，依照《食品安全法》第一百二十三条第一款的规定对阮润哲处以115000元的罚款，事实清楚、适用法律正确、处罚额度适当，法院予以确认。关于阮润哲在庭审中陈述的其不是适格的被处罚主体的问题。对此，法院认为，虽然案涉40号店铺的实际承租人是周某，但根据该处物业管理部经理李某某的陈述，案涉店铺的实际经营者是阮润哲，周某并没有实际经营行为。南海市监局在案件调查过程中多次向阮润哲发出调查通知书，让阮润哲到南海市监局处接受调查，并在注明了南海市监局的联系方式的情况下，阮润哲均未在期限内向南海市监局作出任何形式的陈述、申辩，也没有提供更有力的证据证明案涉店铺的实际经营者为他人，南海市监局根据现有的证据确认阮润哲为案涉行为的实际违法人并对其进行行政处罚，被处罚主体并无不当。案涉《处罚决定书》对阮润哲处以警告的处罚是否合法的问题。行政机关作出任何行政行为必须事实清楚、证据充分。纵观案件的证据材料，无论是南海市监局的现场检查笔录还是南海市监局对李某某作的询问笔录，南海市监局均没有就阮润哲是否建立食用农产品进货查验记录制度这一行为进行调查核实。南海市监局在2017年6月28日现场检查后，一直没有再联系到阮润哲，自始至终也未就该违法行为向阮润哲进行调查核实。因此，南海市监局在查明阮润哲销售禁止销售的食用农产品，作出上述第一项行政处罚的基础上，进而认定阮润哲未建立食用农产品进货查验记录制度，完全没有事实依据，明显属于证据不足。即便阮润哲在客观事实上的确是未建立食用农产品进货查验记录制度，但案涉处罚决定书在没有调查该事实的基础上直接认定该事实，明显不当，依法应予以撤销。因此《处罚决定书》中，南海市监局认定阮润哲未建立食用农产品进货查验记录制度的行为，违反了《食品安全法》的相关规定，并给予阮润哲警告的行政处罚，事实不清，证据不足。依法应予以撤销该项处罚。综上，南海市监局作出的《处罚决定书》的第一项处罚认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，法院予以确认。南海市监局作出的《处罚决定书》中的第二项处罚认定事实不清，证据不足，明显不当，应当予以撤销。阮润哲要求撤销南海市监局作出的《处罚决定书》，法院支持撤销该决定书中的第二项处罚决定的诉讼请求，对阮润哲的其他诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销南海市监局《处罚决定书》中的第二项行政处罚决定；二、驳回阮润哲的其他诉讼请求。案件受理费50元，由南海市监局负担。上诉人阮润哲上诉称：一、原审判决认定阮润哲是被处罚主体，明显缺乏事实和法律依据。根据租赁合同及缴纳租金、管理费记录可以证实，案涉店铺的经营者并非阮润哲。上诉人南海市监局在抽取检测样品时也明知该事实。但原审法院在没有任何客观证据的情况下，仅仅根据市场管理人员的陈述就认定阮润哲是实际经营者，明显缺乏事实和法律依据。二、原审判决认定阮润哲违法生产经营案涉产品，明显缺乏事实和法律依据。根据现场抽查记录可以证实：案涉水产品是阮润哲从广州黄沙海鲜市场采购之后转售，不是阮润哲自行养殖、生产的。阮润哲的转售行为并不符合《食品安全法》第一百二十三条规定的情形。同时，南海市监局的检测程序违法，没有任何证据证实阮润哲在水产品中存在添加氯霉素的行为。三、原审判决适用法律错误。原审判决根据2002年4月9日第193号《中华人民共和国农业部公告》认定上诉人存在违法行为，但是193号公告已废止。根据《中华人民共和国农业部公告》第250号，食品动物中禁止使用的药品及其他化合物清单适用于规范养殖用药行为，不包括转售行为。根据《广东省食品安全条例》第六十条的规定，违法生产的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款。原审判决认定对阮润哲处罚115000元合法，该认定明显是适用法律错误。综上，请求：撤销原审判决第二项，依法改判撤销《处罚决定书》；二审诉讼费用由南海市监局承担。上诉人南海市监局上诉称:一、南海市监局已就阮润哲是否建立食用农产品进货查验记录制度进行调查核实。1.本案中，南海市监局已将《检验检测报告》《检验结果告知书》以及《调查询问通知书》等材料寄达阮润哲，其是知悉南海市监局要求其携带涉案产品的相关资料到南海市监局处接受调查询问的。但阮润哲在收到《调查询问通知书》后一直置之不理，不予配合调查。2.行政处罚事先告知书及听证告知书明确记载阮润哲涉嫌的违法行为是“涉嫌经营禁止生产经营的食品、未建立食用农产品进货查验记录制度”。在上述两份告知书有效送达之后，阮润哲亦未向南海市监局进行陈述、申辩或者申请听证，也没有提交涉案产品的任何材料。阮润哲怠于行使权利以及履行提交涉案产品的相关材料的不利后果应由其承担。退一步来说，即使是根据阮润哲起诉时提交的材料，也不能证明其已履行了进货查验义务。因此，一审法院认为南海市监局没有就阮润哲是否建立食用农产品进货查验记录制度进行调查核实属于事实不清。二、建立食用农产品进货查验记录制度属于《食品安全法》以及《管理办法》的强制性规定，所有食用农产品销售者都应遵守和执行，不以销售者是否知道或者能否做到为前提。在南海市监局向阮润哲送达《调查询问通知书》之后，阮润哲理应知道应按照上述规定提交进货查验的所有资料以供南海市监局核查，但阮润哲以其不知道规定以及无法做到为由不予协助配合调查予以提供。三、南海市监局作出的涉案处罚决定书认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应予以全部维持。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回阮润哲的全部诉讼请求；一、二审诉讼费用由阮润哲负担。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，对于上诉人南海市监局作出案涉《处罚决定书》的职权依据，当事人均不持异议，且符合法律规定，本院予以确认。南海市监局进行市场抽查发现上诉人阮润哲在食品经营活动中有违法行为后，经调查核实，向阮润哲发出《行政处罚告知书》告知拟对其作出行政处罚及其享有陈述、申辩及听证的权利；案件经延长办理期限及公告程序，南海市监局在期限内作出《处罚决定书》送达阮润哲，并告知其复议及诉讼的权利，程序合法，本院予以确认。本案的争议焦点在于上诉人南海市监局所作的案涉《处罚决定书》是否合法。首先，关于《处罚决定书》决定对阮润哲处以罚款人民币115000元是否合法的问题。经查，《管理办法》第二十五条规定：“禁止销售下列食用农产品：（一）使用国家禁止的兽药和剧毒、高毒农药，或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质的；......”第五十条第一款规定：“销售者违反本办法第二十五条第一项、第五项、第六项、第十一项规定的，由县级以上食品药品监督管理部门依照食品安全法第一百二十三条第一款的规定给予处罚。”《食品安全法》第一百二十三条第一款规定：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证，并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留......”本案中，根据南海市监局提供的现场检查笔录、现场执法照片、抽样单、《检验检测报告》可知，阮润哲在食品经营活动中销售的花螺、白贝经检验检测均含有氯霉素。而当时有效施行的第193号《中华人民共和国农业部公告》，将氯霉素列入了食品动物（是指各种供人食用或其产品供人食用的动物）禁用的兽药及其它化合物清单目录。即阮润哲从事食品经营活动中，销售使用国家禁止的兽药或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质的食用农产品，违反《管理办法》第二十五条第一项的规定。同时，根据阮润哲签名确认的抽样单，结合抽样付费单记载的单价显示，其经营食品货值金额为225元，不足一万。据此，南海市监局根据《管理办法》第五十条第一款及《食品安全法》第一百二十三条第一款规定，对阮润哲处以罚款人民币115000元，合法有据，本院予以确认。阮润哲上诉提出，其未在水产品中添加氯霉素，仅从事转售行为，且根据《广东省食品安全条例》第六十条的规定，处罚金额过高。对此，本院认为，《广东省食品安全条例》（2016年9月1日施行，2019年9月25日修订）第六十条规定：“违反本条例规定，未按照许可范围从事食品、食品添加剂生产、经营的，或者食品生产许可证载明事项需要变更但未按时提出变更申请，而继续从事生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款，......”《管理办法》第二条规定：“食用农产品市场销售质量安全及其监督管理适用本办法。本办法所称食用农产品市场销售，是指通过集中交易市场、商场、超市、便利店等销售食用农产品的活动。本办法所称集中交易市场，是指销售食用农产品的批发市场和零售市场（含农贸市场）。”根据以上规定，阮润哲在农贸市场从事销售食用农产品活动存在食品安全违法行为，属于《管理办法》的适用范围，且其行为并不属于《广东省食品安全条例》第六十条中所称的未按照许可范围从事食品、食品添加剂生产、经营的违法行为。故其主张应适用《广东省食品安全条例》第六十条予以处罚，没有事实及法律依据，本院不予支持。阮润哲还提出，其并非案涉店铺的实际经营者，不应是被处罚主体。但根据本案现有证据显示，虽然阮润哲并非案涉店铺的实际承租人，但根据该处物业管理部经理李某某陈述，阮润哲从店铺承租人处转租店铺并实际从事经营活动。且在行政程序及本案诉讼中，阮润哲并未提供任何有效证据推翻以上陈述以证明其并非实际经营者。故该主张缺乏证据支持，本院不予采信。其次，《处罚决定书》以上诉人阮润哲未建立食用农产品进货查验记录制度行为而给予其警告处罚是否合法的问题。由于上诉人南海市监局未提供任何关于其对阮润哲是否建立食用农产品进货查验记录制度调查核实的证据。而仅仅以查明阮润哲存在销售禁止销售的食用农产品违法行为且在收到《检验检测报告》《检验结果告知书》《调查询问通知书》以及《行政处罚告知书》之后不配合调查且没有提交任何材料、怠于行使权利而认定其存在未建立食用农产品进货查验记录制度，该认定缺乏证据支持，实际是南海市监局未履行调查核实职责。故南海市监局在未对客观事实进行调查、收集证据的情况下，以阮润哲未建立食用农产品进货查验记录制度而对其处以警告处罚，明显缺乏依据，依法应予撤销。南海市监局上诉提出，对阮润哲处以警告的行政处罚合法的上诉主张，缺乏理据，本院不予支持。综上，一审判决撤销上诉人南海市监局作出的案涉《处罚决定书》中第二项行政处罚决定，并驳回上诉人阮润哲的其他诉讼请求，处理正确，本院予以维持。阮润哲及南海市监局的上诉主张均理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人阮润哲负担25元，由上诉人佛山市南海区市场监督管理局负担25元。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年五月二十六日法官助理 杨 阳书 记 员 黄晓琳