山西省临汾市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）晋10民终313号上诉人（原审原告）：张彩臻，女，汉族，1972年10月23日出生，住临汾市。委托诉讼代理人：孙吉森，山西吉森律师事务所律师（特别授权）。被上诉人（原审被告）：葛小虎，男，汉族，1954年6月19日出生，住吉县。被上诉人（原审被告）：吉县吉昌镇谢悉村委会郭家岭村民小组负责人：张吉荣，该村民小组组长。被上诉人（原审被告）：牛建立，男，1967年2月8日出生，汉族，住吉县。上诉人张彩臻因与被上诉人葛小虎、吉县吉昌镇谢悉村委郭家岭村民小组（以下简称郭家岭村民小组）、牛建立土地承包经营权纠纷一案，不服山西省吉县人民法院（2019）晋1028民初451号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人张彩臻及其委托诉讼代理人孙吉森，被上诉人葛小虎、牛建立到庭参加诉讼，被上诉人郭家岭村民小组经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本院依法缺席审理。本案现已审理终结。上诉人张彩臻上诉请求：请求撤销原判，依法改判。上诉理由：一、管理性强制性规定不影响合同效力，一审法院适用《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第九条规定认定张彩臻与吉县吉昌镇郭家岭村村民小组于2018年4月签订的《土地承包协议书》未生效，是适用法律错误。《农村土地承包法》第十二条第三款规定“乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理”。第五十二条规定“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”上诉人认为，上述规定中的“批准”为“管理性强制性规定”。理由如下：1、《宪法》规定，村民委员会是基层群众性自治组织。《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。2、从立法目的上看，《农村土地承包法》规定土地承包合同报经行政批准，是出于行政管理目的所作出的行政强制性规范，目的是由基层政府具体指导土地承包合同的签订，进一步强化对土地承包合同的管理，切实维护土地承包合同的严肃性，稳定和完善土地承包关系。该条显然属于管理性规范而不属于效力性规范。3、从立法表述上看，农村土地承包法对未报行政批准的承包合同，并未采用“违反……无效”或“不得……否则无效”这种直接、明确禁止性规范形式。4、《全国法院民商事审判工作会议纪要（2019年9月）》中“三、关于合同纠纷案件的审理”规定的“管理性强制性规定，不影响合同效力”。据此，一审适用法律错误，建议二审法院改判，确认上诉人张彩臻与吉县吉昌镇谢悉村委会郭家岭村民小组于2018年4月签订的《土地承包协议书》合法有效。二、原审判决已认定《延续协议》无效，却未在判决项内予以表述，其判决驳回我的诉讼请求，相当于在认可我诉讼请求的同时又驳回，自相矛盾，请求二审在判项中载明：牛建立与葛小虎于2010年3月签订的《延续协议》无效。一审时我提出四项诉讼请求，其中包括“依法确认被告郭家岭村民小组时任组长牛建立与被告葛小虎于2010年3月签订的《延续协议》无效”。在判项中却“驳回原告张彩臻的诉讼请求”，是错误的，请二审法院依法予以纠正。综上所述，请求二审法院依法改判，支持其在一审的全部诉讼请求。被上诉人葛小虎辩称：张彩臻与王开章系夫妻关系，王开章以丈人张德业名义买了四荒地后建成果园后经营不下去，我们于2006年签订协议，其将果园承包给我。因果园没有路，苹果运不出去，同时为了方便村民吃水，2010年村民小组长牛建立与我协商，由我开一条路，合同期满后，将果园包给我。牛建立当时没有召开村民会议。2017年12月30日王开章与村民小组的合同到期，我和王开章之间的合同2018年到期。2010年，村民小组长张吉荣把牛建立与我之间的协议推翻后，与张彩臻另行签订承包合同，以5600元承包费将果园承包给张彩臻28年。我的意见是张彩臻要干果园我也没意见，但是我花的4万元修路款郭家岭村民小组必须给我。被上诉人郭家岭村民小组未到庭参加诉讼，亦未向本守递交书面答辩状。被上诉人牛建立辩称：我自2004至2017年为郭家岭村民小组组长及郭家岭村委主任。我村吃水工程因为没有路，三个村吃不成水，县水利局说只要我们开一条路，就给我们投资。因向老百姓要钱很难，当时葛小虎说他可以投资修路，他与王开章合同到期后让我把果园继续承包给他，我觉得这是好事，就同意了。现在上任的村民小组长说我说的不算数。但是路是在我任职期间开通的，这条路现在还在使用，修路花费4万元也不是我个人花了。当时我与葛小虎之间的协议没有通过村民会议，葛小虎修的这条路最少也值4万元。张彩臻向一审法院提出诉讼请求：1.依法确认原告与被告吉县吉昌镇谢悉村委郭家岭村民小组于2018年4月签订的土地承包协议合法有效，请求继续履行；2.依法确认被告吉县吉昌镇谢悉村委郭家岭村民小组时任组长牛建立与葛小虎于2010年3月签订的延续协议无效，依法责令被告葛小虎停止侵权，搬离腾出原告承包的土地；3.被告葛小虎、吉县吉昌镇谢悉村委郭家岭村民小组、牛建立共同连带赔偿因侵权给原告造成的经济损失1万元，或按评估数额赔偿给原告造成的经济损失；4.被告承担案件诉讼费用。一审法院认定事实如下：1994年4月18日，张德业（已故）与吉县吉昌镇辛村经济合作社(村委会)签订《四荒土地使用权拍卖合同书》，承包郭家岭村民小组西沟弃耕荒地10亩，承包期限为1994年1月1日至2017年12月30日。2006年3月16日，张德业与葛小虎签订《协议书》，将郭家岭村民小组西沟弃耕荒地转包给葛小虎，转包期限、权利、义务、四至界限以《四荒土地使用权拍卖合同书》为准，承包期限至2018年12月30日。《四荒土地使用权拍卖合同书》期满后，吉县吉昌镇谢悉村委郭家岭村民小组通过全体村民会议形式对外进行发包涉案土地，2018年4月8日吉县吉昌镇谢悉村委郭家岭村民小组将土地承包给张彩臻（张德业之女），双方签订《土地承包协议书》，小组村民代表全部签字确认，承包期限自2018年4月8日至2046年12月31日。2010年3月18日吉县吉昌镇谢悉村委郭家岭村民小组原组长牛建立与葛小虎签订《延续协议》，协议主要内容延长葛小虎承包涉案土地30年，抵顶葛小虎修路费用。庭审中葛小虎陈述该《延续协议》是否通过村民小组全体会议通过不知情，只是与原小组组长牛建立签订。该院依法传唤牛建立到庭参加诉讼，其无正当理由拒不到庭参加诉讼。一审法院认为，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。本案中，葛小虎与张德业所签订的协议，从内容来看系土地转包合同，葛小虎所享有的权利义务均来源于《四荒土地使用权拍卖合同书》，《四荒土地使用权拍卖合同书》期限届满，葛小虎权利义务则消灭。关于涉案《延续协议》、张彩臻与村民小组签订的《土地承包协议书》该院评议如下：一、牛建立经传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，视为对庭审权利义务的放弃。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”的规定，牛建立与葛小虎签订《延续协议》应当通过村民民主议定程序。牛建立与葛小虎未提供证据证明通过民主议定程序发包延续给葛小虎土地30年，根据《中华人民共和国民法通则》第五十八条规定，牛建立的行为未经民主议定程序通过，违反法律规定，系无效民事行为，无效民事行为从行为开始起就没有法律约束力，即涉案《延续协议》无效；二、村民小组通过民主议定程序将涉案土地发包给张彩臻，但未依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条规定，报乡（镇）人民政府批准。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（一）》第九条规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，在一审法庭辩论终结前仍未办理批准手续的，人民法院应当认定合同未生效，故村民小组与张彩臻签订《土地承包协议书》未生效，其暂无主张葛小虎停止侵权、搬离腾出涉案土地、赔偿损失的相关权利。综上所述，吉县吉昌镇谢悉村委郭家岭村民小组原组长牛建立与葛小虎签订的《延续协议》无效；吉县吉昌镇谢悉村委郭家岭村民小组与张彩臻签订的《土地承包协议书》未生效。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条、《中华人民共和国民法通则》第五十八条、《中华人民共和国合同法》第四十四条第二款、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（一）》第九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定，判决如下：驳回原告张彩臻的诉讼请求。案件受理费50元，由张彩臻负担。本院经审理查明的事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。庭审中，葛小虎与牛建立均认可签订《延续协议》未经过村民会议讨论通过。根据上诉人的上诉理由及被上诉人的答辩意见，本院归纳双方当事人争议的焦点为：1、张彩臻与郭家岭村民小组2018年签订的《土地承包协议》是否已经生效。2、原审判决驳回张彩臻的诉讼请求是否恰当。本院认为，一、关于张彩臻与郭家岭村民小组2018年签订的《土地承包协议》是否已经生效的问题。上诉人张彩臻上诉称一审法院适用《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第九条规定认定其与郭家岭村村民小组于2018年4月签订的《土地承包协议书》未生效，适用法律错误。《农村土地承包法》第五十二条规定的“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”系管理性规定，其与郭家岭村村民小组于2018年4月签订的《土地承包协议书》已经村民会通过，并经村民代表全部签字确认，应当认定为已生效。本院认为，上诉人张彩臻主张《农村土地承包法》第五十二条规定系管理性规定系其个人理解，该条文《农村土地承包法》2018年修正时未作修改。鉴于我国国情，该条的立法目的在于防止农村集体经济组织个别负责人不经本条规定的民主程序非法发包农村土地，对农民集体所有土地所有权造成侵害，确保本集体经济组织成员的利益。据本案所查明事实，2018年4月8日吉县吉昌镇谢悉村委郭家岭村民小组与张彩臻签订《土地承包协议书》系在其父亲张德业于1994年4月18日与吉县吉昌镇辛村经济合作社(村委会)签订的《四荒土地使用权拍卖合同书》期满后。在张德业承包期间，2006年3月16日其与葛小虎签订《协议书》，将郭家岭村民小组西沟弃耕荒地（当时已建成果园）转包给葛小虎经营。2010年3月18日吉县吉昌镇谢悉村委郭家岭村民小组原组长牛建立与葛小虎签订《延续协议》，协议主要内容为延长葛小虎承包涉案土地30年，抵顶葛小虎所出的修路费用。本案中所涉土地承包合同的签订应当经过该村集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，应当报乡（镇）人民政府进行实质审查后决定是否批准，否则有可能损害村集体经济组织的利益。且上诉人张彩臻在本案中要求确认的《土地承包协议书》在一审法庭辩论终结前至二审法庭辩论终结前，一直未能办理相关批准手续，故原审人民法院认定该合同未生效，并无不当；但该《土地承包协议书》，符合成立的条件，已经依法成立。二、关于原审判决驳回张彩臻的诉讼请求是否恰当的问题。张彩臻在一审中的诉讼请求中明确有“依法确认被告吉县吉昌镇谢悉村委郭家岭村民小组与葛小虎于2010年3月签订的延续协议无效”的诉讼请求，原审判决在已认定《延续协议》无效的情形下，却未在判决主文中未予表述，据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；……有过错的一方应当赔偿对方因此所造成损失。据此，葛小虎在2018年12月30日后已无权经营“郭家岭村民小组西沟土地”。考虑到本案实际情形，葛小虎应于2020年12月30日前将本案所涉土地返还给郭家岭村民小组。同时，葛小虎应支付郭家岭村民小组土地占用费400元（参照张彩臻与郭家岭村民小组的承包合同中的承包费每年200元）。张彩臻的其它诉讼请求本院在本案中不予支持。综上所述，上诉人张彩臻的上诉请求部分成立。本院依照《中华人民共和国合同法》第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：一、撤销山西省吉县人民法院（2019）晋1028民初451号民事判决。二、张彩臻与吉县吉昌镇谢悉村委郭家岭村民小组于2018年4月签订的《土地承包协议书》成立。三、吉县吉昌镇谢悉村委郭家岭村民小组原组长牛建立与葛小虎于2010年3月签订的《延续协议》无效。葛小虎于2020年12月30日前郭家岭西沟土地返还给吉县吉昌镇谢悉村委郭家岭村民小组。葛小虎支付吉县吉昌镇谢悉村委郭家岭村民小组土地占用费400元。四、驳回张彩臻的其它诉讼请求。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，被上诉人葛小虎、吉县吉昌镇谢悉村委郭家岭村民小组各负担40元，上诉人张彩臻负担20元。本判决为终审判决。审判长  吴东红审判员  遆海鹏审判员  董 云二〇二〇年五月六日书记员  赵静娟