河南省沁阳市人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫0882行初80号原告桑保华，男，1971年2月28日出生，汉族，住住河南省沁阳市。委托代理人张丹丹，北京市京师律师事务所律师。委托代理人蒋骁，北京市京师律师事务所实习律师。被告沁阳市公安局，住所地：河南省焦作市沁阳市团结路23号。法定代表人吴巍，任该局局长。出庭负责人陈根庆，该局党委委员、政治处主任。委托代理人吴小强，该局工作人员。被告河南黄河河务局焦作黄河河务局，住所地：河南省焦作市山阳区丰收中路2039号。法定代表人李杲，任该局局长。委托代理人许壮，该局工作人员。委托代理人王煜烜，河南华云律师事务所律师。被告焦作黄河河务局沁阳沁河河务局，住所地：河南省沁阳市马坡村洛常路北侧。法定代表人张星超，任该局局长。出庭负责人陈全会，该局副局长。委托代理人刘绍康，河南国银律师事务所律师。委托代理人康伟峰，河南国银律师事务所律师。原告桑保华与被告沁阳市公安局、河南黄河河务局焦作黄河河务局（以下简称为焦作河务局）、焦作黄河河务局沁阳沁河河务局（以下简称为沁阳河务局）为确认行政强制拆除行为违法纠纷一案，本院于2019年12月3日立案受理后，依法适用普通程序，由审判员訾东东、杨媛媛、人民陪审员张子霞组成合议庭，于2019年12月27日公开开庭进行了审理。原告桑保华及其委托代理人张丹丹、蒋骁，被告沁阳市公安局出庭负责人陈根庆、委托代理人吴小强，被告焦作河务局委托代理人许壮、王煜烜，被告沁阳河务局的出庭负责人陈全会、委托代理人刘绍康到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告桑保华向本院提出诉讼请求：1、确认被告对原告养殖场实施的强拆行为违法；2、诉讼费由被告承担。事实和理由：原告的养殖场及承包土地位于河南省沁阳市西向镇龙泉村21号，原告多年来一直靠经营养殖场维持生活。2019年6月起，被告焦作河务局的局属单位沁阳河务局以养殖场妨碍沁河河道行洪为由，以沁阳市西向镇龙泉村村委会名义，在原告处张贴《沁河清除违建通知书》，通知原告限期清除养殖场，否则将实施强制清除。2019年10月25日起，被告焦作河务局的局属单位沁阳河务局未经合法程序，联合被告沁阳市公安局对原告养殖场实施强制拆除，给原告造成巨大经济损失，其行政行为违反《行政强制法》第三十五条、第三十六条及第三十七条的规定。行政机关作出强制执行的具体行政行为前，应当履行催告，并告知陈述和申辩权利，并通知原告享有申请听证的权利，再作出具体行政行为，并交代申请复议和提起诉讼的权利。故被告仅张贴《沁河清除违建通知书》，即对原告养殖场实施强拆，违反法律规定。综上，为维护原告的合法权益，依据《行政诉讼法》第七十四条及《行政强制法》第三十五条、第三十六条及第三十七条的规定，请求人民法院确认被告强拆行为违法。被告沁阳市公安局辩称，1、沁阳市公安局未联合沁阳河务局对15名起诉人作出过行政行为；2、桑保华不具备原告主体资格；3、沁阳市公安局不是适格的被告。综上，请求依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条的规定，驳回起诉人的起诉。被告焦作河务局辩称，1、答辩人未组织或参与被答辩人所成的强制拆除，故答辩人不是本案的适格主体。被答辩人在起诉状中所称养殖场被强制拆除的事宜，答辩人并不知情，更未组织或参与其中；本案其他两个被告作为独立的法律主体，不论是否存在上述行为，与答辩人之间没有任何关系，根据《行政诉讼法》第26条第1款关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，应当驳回被答辩人对答辩人的起诉。2、若被答辩人确实存在违建妨碍行洪的，沁阳河务局在发现上述情况后，有权按照法律规定告知当地防汛指挥机构，由后者依法处理。《防洪法》第22条第2款、第42条第1款明确规定：“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”、“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的阻碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担”，因此若被答辩人确实存在违建行为妨碍行洪的，沁阳河务局作为辖区内的沁河防汛监督部门，有权在发现相关情况后，告知当地防汛指挥机构，后者也有权依照上述规定，清除违建；至于两部门有无行使法律赋予的权力，由法庭结合相关证据依法查实。综上所述，请依法驳回被答辩人对答辩人的起诉。被告沁阳河务局辩称，1、根据国务院《水利部主要职责、内设机构和人员编制规定》，黄河水利委员会为水利部派出的流域管理机构，在黄河流域内依法行使水行政管理职责，为具有行政职能的事业单位。答辩人沁阳河务局为隶属于黄河水利委员会的派出机构，主要负担着辖区内防汛抢险、水政水资源管理、工程建设与管理等任务，其不具有行政强制权。答辩人在执行巡查的过程中，若在河道范围内发现存在严重影响河道行洪障碍物时，应当按照《中华人民共和国防洪法》第四十二条“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”及《河南省黄河防汛条例》第二十条“沿黄河各级人民政府应当在汛期前组织河道安全检查，确保河道行洪畅通。在黄河河道管理范围内禁止建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，禁止围垦河道，禁止倾倒垃圾等废弃物，保障防洪、行洪安全。对黄河河道管理范围内的行洪障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”的相关规定将有关问题向防汛抗旱指挥部进行报送，并由防汛抗旱指挥部予以处理。根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”第三十九条第三款“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门。”和《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款“行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”的相关规定，县级以上人民政府设立的防汛指挥机构，对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，有权责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除。强制清除阻碍行洪的障碍物，目的在于排除危险、保障汛期行洪通畅，是为制止违法行为、避免危害发生，而对公民、法人或者其他组织的财物实施的暂时性控制行为，属于行政强制措施。2、本案中对原告所经营养殖场进行强制拆除的具体行政行为并不是由沁阳河务局作出。拆除现场只有个别答辩人的工作人员配合相关部门进行相应的普法工作，并未参与强制拆除的具体行为之中，答辩人更未牵头、组织、指挥对原告所经营养殖场进行强制拆除。原告诉称“答辩人以养殖场妨碍沁河河道行洪为由，以沁阳市西向镇龙泉村村委会名义在原告处张贴了《沁河清除违建通知书》，通知原告限期清除养殖场，否则实施强制拆除。”的情况与事实不符。答辩人为事业单位，而沁阳市西向镇龙泉村村委会为基层群众自治组织，两者之间不具有隶属、领导等关系，答辩人无权且在事实上也没有对村委会的行为进行指示、干涉、影响等。因此，答辩人并非被诉行政行为的实施主体，不属于本案的适格被告。根据以上答辩意见，请求驳回原告对答辩人的起诉。经审理查明,2019年12月25日龙泉村委出具证明，载明：“我村居民原甫贝…与原小松…属同一人，另桑保华…为其上门女婿，情况属实。”同日，龙泉村委出具证明，载明：“我村居民桑保华，男，…到龙泉村南滩地建养鸭场占地面积11.8亩，保温大鹏3栋面积为726平方米，石棉瓦鹏9间共324平方米，混凝土建筑36平方米，彩钢瓦棚2栋共486平方米，属于桑保华建造，情况属实”。沁阳市防汛抗旱指挥部于2019年6月28日向沿沁河各乡镇、办事处下发《关于清除沁河河道行洪障碍的通知》(沁防汛〔2019〕8号)，通知主要内容：经对沁河河道内行洪障碍进行摸底排查，共计发现沁河河道行洪障碍62处（其中建筑物39处、垃圾19处、阻水片林4处），阻水围堰5处。为保证河道行洪畅通，责令沿沁有关乡镇、办事处按照“谁设障、谁清除”的原则，限期清除；逾期不清除的，由各乡镇、办事处组织强行清除，所需费用由设障者承担，确保沁河河道行洪畅通、防汛安全。文件后附沁阳市沁河河道行洪障碍清单及沁河河道阻水围堰清单，其中沁河河道行洪障碍清单内包含西向镇龙泉村养殖区约140000㎡（55家），本案所涉养殖场位于该区域。2019年7月7日龙泉村委张贴沁河清除违建通知书，载明：“西向镇龙泉村原小松：经调查：你在沁河河道内所建养殖厂建筑设施，已形成沁河河道行洪障碍。根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定，对河道、湖泊范围内的阻障行洪的障碍物，按照谁设障，谁清除的原则，责令你单位限期清除；逾期不清除的，将进行由强制清除，并追究相关人员责任。现责令你单位于2019年7月9日前拆除违建设施，并将因拆除违建设施产生的建筑垃圾一律清除出大堤之外”。另查明:本案所涉养殖场现已全部清除。此为本案事实。本院认为,一、关于原告主体是否适格方面。原告本案所举龙泉村委的证明可以证实原告对本案所涉养殖场具有权利，现所涉养殖场被强行清除，原告权利因行政行为受到损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，有权提起行政诉讼，故本案原告主体适格。二、关于被告主体是否适格方面。在行政诉讼中，确定适格被告的依据是法定主体原则，即行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。《中华人民共和国防洪法》第三十九条、第四十二条规定：“……有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作”、“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。在紧急防汛期，国家防汛指挥机构或者其授权的流域、省、自治区、直辖市防汛指挥机构有权对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施作出紧急处置”。本案原告主张沁阳市公安局、焦作河务局、沁阳河务局将其养殖场强行拆除，虽提交有沁阳河务局、沁阳市公安局有工作人员在拆除现场的视频与照片，但依据上述法律规定可知三被告均不是法律授权主体，不具有防洪法规定的清除河道障碍物的相关职责，即使沁阳河务局、沁阳市公安局有工作人员在拆除现场，也应是接受委托或指令，从沁阳河务局提供的沁阳市防汛抗旱指挥部下发的相关文件也可予以印证。故原告提交的证据不足以证实其主张，沁阳河务局、沁阳市公安局、焦作河务局并非本案适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本院向原告释明后，原告拒绝变更。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条、第一百零一条之规定，裁定如下：驳回原告桑保华的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。审 判 长  訾东东审 判 员  杨媛媛人民陪审员  张子霞二〇二〇年五月二十八日书 记 员  靳方方书 记 员  邱萌萌