山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终205号 上诉人（原审原告）青岛崂山玻璃有限公司。 法定代表人董中启。 委托代理人张锦。 委托代理人何德宝。 被上诉人（原审被告）青岛市住房公积金管理中心。 法定代表人王春芳。 委托代理人王婷。 委托代理人时衍伟。 原审第三人董元珍。 原审第三人段永军。 原审第三人姜录清。 上诉人青岛崂山玻璃有限公司因诉被上诉人青岛市住房公积金管理中心（以下简称“市公积金管理中心”），原审第三人董元珍、段永军、姜录清行政处理一案，不服青岛市市南区人民法院（2019）鲁0202行初35号行政判决，在法定限期内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月11日在互联网法庭进行了法庭调查。上诉人青岛崂山玻璃有限公司委托代理人张锦，被上诉人青岛市住房公积金管理中心委托代理人王婷、时衍伟参加法庭调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明,第三人董元珍、第三人段永军、第三人姜录清原为原告青岛崂山玻璃有限公司职工。2017年10月16日，被告市公积金管理中心收到上述第三人投诉称，原告未为第三人董元珍、第三人段永军按时足额缴存1999年5月至2017年9月期间的住房公积金，未为第三人姜录清按时足额缴存1999年4月至2017年9月期间的住房公积金。当日，被告市公积金管理中心受理上述三名第三人的投诉。2017年10月24日，被告向原告送达《责令限期改正通知书》，责令原告4日内办理三名第三人的住房公积金补缴手续。逾期，原告未改正。2017年11月13日，被告向原告送达《行政处理事先告知书》，告知原告3日内报送三名第三人在原告单位工作期间的工资收入明细及核算补缴明细表，逾期不报将按照《关于住房公积金管理若干问题的指导意见》（建金管[2005]5号）有关规定或职工提供的证据材料，核算原告应为第三人补缴住房公积金数额，并告知原告陈述和申辩的权利。逾期，原告未报送上述材料，亦未提出陈述和申辩。被告根据青岛市统计部门公布的社会平均工资、第三人的银行卡工资明细、经第三人核对后签字确认的住房公积金补缴明细表核算补缴数额。2017年11月29日，被告向原告送达青住金处理字〔2017〕15第001号《行政处理决定书》。原告不服，遂向法院提起行政诉讼。另查明，原告青岛崂山玻璃有限公司成立于1987年6月3日，由原青岛崂山玻璃厂改制而来。原告的工商登记信息显示，其股东为青岛市崂山区沙子口街道办事处南窑居委会、青岛市崂山区沙子口街道办事处栲栳岛居委会以及19个自然人。再查明，1984年，原南窑村、原栲栳岛村的村民全部转为非农业人口。青岛市崂山区机构编制委员会、青岛市崂山区人事局于1998年6月12日作出的《关于对中韩、沙子口、王哥庄、北宅等四个街道办事处撤镇设街道办事处实施方案及机构编制与职位设置方案的批复》（青崂编[1998]17号），载明:“……一、原则上同意各街道办事处撤镇设街道办事处实施方案及机构编制与职位设置方案。” 原审法院认为，《住房公积金管理条例》第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”根据上述规定，用人单位为其职工缴纳住房公积金系法定义务，当事人之间是否对该缴存事项进行约定，均不影响对用人单位未依法缴纳住房公积金的事实认定。本案中，原告青岛崂山玻璃有限公司未为其单位职工董元珍、段永军、姜录清缴纳住房公积金事实清楚，本案争议焦点为：一、原告是否属于《住房公积金管理条例》规范的强制缴纳公积金的单位范畴；二、被告核算的补缴数额是否符合法律规定。关于争议焦点一，原告是否属于《住房公积金管理条例》规范的强制缴纳公积金的单位范畴，法院认为，《住房公积金管理条例》第二条第二款规定：“本条例适用于中华人民共和国境内住房公积金的缴存、提取、使用、管理和监督。本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商业投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。”原告主张其设立之初是南窑和栲栳岛的村办企业，改制为有限公司后，南窑居委会和栲栳岛居委会仍是控股股东，性质未发生变化，仍属于乡镇企业，因而不属于住房公积金征缴范围。对此，法院认为，《中华人民共和国乡镇企业法》第二条规定：“本法所称乡镇企业，是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。前款所称投资为主，是指农村集体经济组织或者农民投资超过百分之五十，或者虽不足百分之五十，但能起到控股或者实际支配作用。……”而本案原告的工商登记显示，其企业地址为崂山区沙子口街道办事处，根据青崂编[1998]17号文规定，崂山区沙子口已于1998年撤镇改街道办事处，属于崂山区政府的派出机关，并非乡镇，而原南窑村和栲栳岛村的村民已于1984年全部转为非农业人口，南窑居委会和栲栳岛居委会系城市居民基层群众性自治组织，并非农村集体经济组织，因此，原告不属于上述法律规定的乡镇企业，属于《住房公积金管理条例》第二条规定的应缴纳公积金的单位范畴，因而原告其该项主张不成立，法院不予采信。对于争议焦点二，法院认为，《关于住房公积金管理若干问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第六条规定：“……单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年度职工平均工资计算。”对于未提供工资明细月份的公积金，原告主张以养老保险缴费基数核算，法院认为，因该基数并非劳动部门核定的工资，且与第三人的实际工资情况不一致，在原告怠于提供职工工资情况下，被告依据上年度职工平均工资计算第三人的住房公积金符合上述规定，原告的主张于法无据，法院不予支持。因而被告以本市统计部门公布的相应年度的上年度职工平均工资、第三人银行卡工资明细等计算三名第三人相应年度的公积金补缴数额，符合法律规定。综上，被告市公积金管理中心作出的涉案《行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，法院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告青岛崂山玻璃有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告负担。 上诉人不服原审判决，向本院提起上诉，其主要上诉理由为：涉案行政处理决定书适用法律法规错误，依法应予撤销。一、上诉人的企业性质不属于强制征缴住房公积金的范围。根据《住房公积金管理条例》第一、二条的规定，该条例的适用范围是城镇企业的城镇居民。本案上诉人最初系由青岛市崂山区南窑和栲栳岛两个村共同出资成立，后加入部分村民股东。根据上诉人现在的工商登记信息显示，上诉人公司至今仍属于南窑居委会控股并实际控制，属于《中华人民共和国乡镇企业法》第二条中规定的乡镇企业，而非城镇企业，因此不属于《住房公积金管理条例》的调整范围。二、原审第三人的身份亦不属于强制征缴住房公积金的范围。《关于住房公积金管理若干问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第一条规定：“国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工，应当按《住房公积金管理条例》的规定缴存住房公积金。有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金；……”。根据上述规定以及《住房公积金管理条例》第一、二条的规定可知，建立住房公积金制度的目的在于保障城镇居民的居住，适用范围是国家机关、国有企业，城镇企业等城镇单位的城镇职工，农民和进城务工人员不属于强制征缴公积金的范围。根据国务院批复同意国家统计局与民政部、住建部、公安部、财政部、国土部、农业部共同制定的《关于统计上划分城乡的规定》（国函[2008]60号）以及国家统计局网站最新公布的《2018年统计用区划代码和城乡划分代码》的显示，原审第三人户籍所在地目前仍属于“村庄”，可以证明原审第三人均应属于农村居民，因此也不应属于强制征缴住房公积金的范围。三、被上诉人对原审第三人公积金缴费基数的核定标准错误。根据《关于住房公积金管理若干问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第六条以及《住房公积金管理条例》的有关规定，住房公积金缴费基数应当依据职工上一年度的平均工资确定，在没有直接的工资数额的情况下，应当首先依据劳动部门、司法部门核定的工资数确定，最后才能依据上一年度的社平工资。本案原审第三人提交的个人养老保险缴费明细中明确载明了原审第三人每年的养老保险缴费基数，根据《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》（劳部发[1997]116号）第七条的规定，养老保险缴费基数是社会保险事业局根据劳动者上一年度的本人工资数额核定的，也即劳动部门核定的工资。因此，上诉人认为，对于原审第三人未提供工资流水的年份，应当按照养老保险缴费基数的标准来核定原审第三人的住房公积金缴费基数，而被上诉人无视已有的劳动部门核定的工资数额而直接适用社平工资作为原审第三人的公积金缴费基数显然属于适用法律不当。四、被上诉人作出的行政处理决定书仅将上诉人列为责任主体明显不当。根据《住房公积金管理条例》的规定，缴纳住房公积金是用人单位和劳动者双方的义务，即便本案上诉人应当为原审第三人补缴公积金，上诉人也不应当仅是被上诉人作出的处理决定中的唯一责任主体，被上诉人仅在处理决定书中对上诉人作出处理，而未对原审第三人作出相应处理也存在明显不当。五、原审第三人已与上诉人签署协议放弃权利。原审第三人在与上诉人终止劳动合同时，双方签署了《终止劳动合同协议》，其中第五条约定,双方不存在任何劳动争议，上诉人不拖欠其任何费用，双方均同意不再向对方提出任何权利主张。原审第三人已在协议中对其权利作出处分，确认与上诉人再无任何争议，其再向被上诉人提出补缴公积金的请求不应予以支持。且原审第三人在投诉至被上诉人后，在被上诉人作出行政处理决定之前已书面申请撤回投诉申请，但被上诉人未予处理，仍向上诉人作出行政处理决定书。综上，原审判决适用法律错误，应当依法予以撤销。请求二审法院依法撤销原审判决，改判撤销涉案行政处理决定书，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人青岛市住房公积金管理中心答辩称，一、根据上诉人的工商登记显示，上诉人系有限责任公司，属于应当缴纳住房公积金的企业范围。根据原审法院查明的事实，上诉人的住所地在1998年就被撤镇改为街道办事处，成为崂山区政府城市行政区划的一部分，上诉人的住所地沙子口街道办事处是崂山区政府的派出机关，不属于农村集体经济组织。另外，上诉人的控股股东南窑社区居委会的居民在1984年就全部转为非农业户口，南窑社区居委会系城市居民基层群众性社会组织，也不属于农村集体经济组织。因此，上诉人的企业性质不属于乡镇企业，而属于公司法规定的有限责任公司，根据《住房公积金管理条例》第二条的规定，上诉人应当为职工缴纳住房公积金。二、本案原审第三人的身份均系城市居民，不是农民身份，上诉人应当为原审第三人缴纳住房公积金。根据被上诉人在原审时提交的原审第三人身份证、常住人口登记卡、养老缴费明细等证据，均证明本案原审第三人系城市居民，是上诉人公司的职工，具有用人单位为其缴存住房公积金的主体资格。上诉人作为用人单位，有义务为原审第三人缴纳住房公积金。三、被上诉人核算的缴费金额是依据法律法规规定计算的。根据《关于住房公积金管理若干问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第六条的规定，在上诉人不提供职工工资的情况下，住房公积金管理中心有权依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资，计算上诉人应当缴纳的住房公积金的数额。本案中，上诉人未向被上诉人提供原审第三人的工资数额，被上诉人根据上述规定计算上诉人应当缴纳的住房公积金数额，符合法律法规的规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人董元珍、段永军、姜录清二审期间未向本院提交书面陈述意见。 关于原审法院的审判程序，上诉人明确表示不持异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 上诉人原审时向法院提交如下证据：1.上诉人企业工商登记信息；2.《统计上划分城乡的规定》、《2018年统计用区划代码和城乡划分代码》；3.原审第三人撤回投诉申请书；4.原审第三人与上诉人签署的《终止劳动合同协议》。 被上诉人原审时向法院提交如下证据：1.《投诉申请书》、《受理通知书》；2.《责令限期改正通知书》及送达回证、EMS邮寄单、见证书；3.《行政处理事先告知书》及送达回证、EMS邮寄单、见证书；4.《行政处理决定书》及送达回证、EMS邮寄单、见证书；5.三名原审第三人的身份证、常住人口登记卡、养老保险缴费明细、银行工资账户交易明细；6.补缴住房公积金明细表。 原审第三人董元珍、段永军、姜录清原审时未向法院提交证据。 上述证据在原审庭审中已经质证并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，根据上诉人及被上诉人的诉辩意见及二审法庭调查情况，本案的审理焦点为：一、被上诉人认定上诉人属于法定的住房公积金缴存义务主体是否正确；二、涉案三名职工是否系应缴存对象；三、本案公积金缴存基数核定标准是否正确。 第一，关于青岛崂山玻璃有限公司是否属于法定的住房公积金缴存义务主体的问题。根据《住房公积金管理条例》的相关规定及立法精神，住房公积金制度是我国职工住房制度改革中，切实保障职工住房权益的一项制度。该条例对住房公积金的缴存义务主体、对象、方式、期间以及不缴、少缴的法律后果等作了相应的规定。该条例第二条第二款规定：“本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。”上述规定虽以列举的方式对公积金缴存义务主体进行明确，并对缴存单位设定了“国家、国有、外商投资、城镇”等定语，但随着社会经济的发展，一方面，用人单位的形式本身呈现出多样化的趋势；另一方面，较多乡镇撤镇设街道办事处、农村撤村改居，用人单位性质可能亦随之发生变化。《住房公积金归集业务标准》（GB/T51271-2017）2.0.4条款中，对“单位”明确解释为，“中华人民共和国境内的国家机关、事业单位、企业、民办非企业单位、基金会、社会团体等组织的统称”，并未强调该条规定中的企业为城镇企业。故对条例所规定企业、单位的理解，应考虑条例对职工住房权益保护的立法目的，兼顾考虑企业的实际经营情况综合认定。本案中，上诉人坚称其属于乡镇企业，故不属于《住房公积金管理条例》第二条所规定的缴存义务主体。对此，本院认为，《中华人民共和国乡镇企业法》第二条第一款规定：“本法所称乡镇企业，是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。”本案上诉人青岛崂山玻璃有限公司注册地为青岛市崂山区沙子口街道办事处，根据青崂编[1998]17号文，崂山区沙子口镇早已于1998年撤镇改为街道办事处，并非乡镇；且该公司实际控制人南窑社区居委会也系城市居民基层群众性自治组织，根据沙政发[1998]11号文，南窑的全部耕地已被国家征用，南窑的群众自1984年起全部转为非农业人口，故上诉人公司的实际控制人也并非农村集体经济组织。综合上述两点分析，上诉人青岛崂山玻璃有限公司不符合《中华人民共和国乡镇企业法》第二条第一款规定中“农村集体经济组织或者农民投资为主”、“在乡镇（包括所辖村）举办”的特点，故上诉人该项主张不能成立。上诉人称根据工商登记信息显示，2003年前上诉人为村办企业，但其在原审中未提供证据予以证实该主张，本院不予采信。因此，从上诉人公司住所地的土地性质、行政区划性质以及主要投资主体性质等因素来看，被上诉人认定上诉人属于住房公积金法定缴存义务主体范围并无不妥。 第二，关于涉案三名职工是否系应缴存对象问题。上诉人对本案所涉三名职工均系其单位职工并无异议，但认为按照《关于统计上划分城乡的规定》（国函[2008]60号）以及国家统计局网站公布的《2018年统计用区划代码和城乡划分代码》显示，涉案职工户籍地仍属于村庄，故认为该三名职工系农村居民，因此不属于强制征缴住房公积金范畴。本院认为，首先，《住房公积金管理条例》第二条关于住房公积金缴存对象的规定，并未对职工在职期间的户籍及身份作出限定。涉案三名职工在上诉人处工作期间，上诉人应当依法为职工缴存住房公积金，职工是否属于城镇居民，与上诉人是否应为其缴纳住房公积金无关。其次，即便按照上诉人所称应根据职工身份性质认定是否属于应缴存对象，对于职工身份性质也应根据户籍性质来判定。本案中根据户籍证明、常住人口登记卡以及崂政法[2004]230号文可证，涉案三名职工在上诉人处工作期间，户籍性质均为非农业人口。再次，涉案三名职工与上诉人公司形成了固定的劳动关系，并已作为企业职工参加基本保险，此类与企业具有固定劳动关系的职工，与以农业生产为主，偶尔进城务工的灵活就业人员存在明显的不同，其住房权益应当依法予以保护。综上，被上诉人认定上诉人应为涉案三名职工缴存住房公积金不仅符合条例关于缴存义务主体的规定，也有助于维护职工合法的住房权益，本院应予支持。上诉人所提的被上诉人在被诉处理决定中未对原审第三人未依法缴存住房公积金作出相应处理，并非本案审查范围，本院不予审查。 第三，关于本案公积金缴存基数核定的问题。根据《住房公积金管理条例》第十六条中“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例”的规定，单位为职工缴存公积金的基数应是职工本人上一年度月平均工资。对于职工本人上一年度平均工资额的确定，用人单位作为法定缴存主体以及工资支付单位有提供相关证据的能力并对此负有相应举证责任。在被诉行政处理程序中，被上诉人向上诉人作出行政处理事先告知书，告知上诉人限期报送涉案职工在其单位工作期间的工资收入明细及住房公积金补缴明细，但是上诉人逾期未报送，故被上诉人依据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管字[2005]5号）第六条“单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算”的规定，以社平工资为基数来核定上诉人应为涉案职工缴存的公积金数额，符合上述法律规定。上诉人主张其与原审第三人签订了《终止劳动合同协议》确认双方再无任何争议。且涉案行政处理决定作出之前，原审第三人已经撤回投诉申请，不能再要求被上诉人补缴住房公积金。本院认为，为职工缴存住房公积金是用人单位的法定强制性义务，该法定义务不因职工与用人单位之间的协议约定而自然免除，因此，当事人之间是否存在约定均不能免除用人单位的缴存义务，同时职工是否撤回投诉申请，也不影响被上诉人作为职权机关对本案依法作出行政处理。综上，上诉人作为用人单位，未依法为涉案三名职工按时、足额缴存住房公积金，违反了《住房公积金管理条例》第二十条第一款之规定，被上诉人市公积金管理中心根据该条例第三十八条作出被诉行政处理决定适用法律正确，依据充分。上诉人对行政程序未持异议，经审查，本院确认被上诉人行政程序合法。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人青岛崂山玻璃有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  李胜良 审判员  徐奎浩 审判员  孙志刚 二〇二〇年五月十五日 法官助理 宫惠敏 书记员赵洪峰 书记员李丹