四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川行终124号 上诉人（原审原告）张瑞频，男，1964年12月4日出生，汉族，住四川省德阳市旌阳区。 委托代理人吴勇，四川宗元律师事务所律师。 委托代理人龙定刚，四川宗元律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）四川省市场监督管理局。住所地:四川省成都市东风路二段北二巷四号。 法定代表人万鹏龙，局长。 委托代理人邓盾，四川尚上律师事务所律师。 委托代理人李璟，四川尚上律师事务所律师。 原审原告四川金乐房地产开发有限公司。住所地:四川省德阳市罗江区万安南路466号。 法定代表人陈建生，执行董事。 委托代理人袁林，四川康伦律师事务所律师。 委托代理人尹晓琴，四川康伦律师事务所律师。 上诉人张瑞频因诉四川省市场监督管理局（原四川省工商行政管理局，以下简称原省工商局）行政处罚一案，不服四川省成都市中级人民法院(2018)川01行初981号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2011年1月28日，原四川省德阳市国土资源局（以下简称原德阳国土局）在《德阳日报》上刊登德阳市国土资公告［2011］1号《德阳市国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告》（以下简称1号出让公告），委托德阳市土地矿权交易中心及德阳市诚实拍卖有限公司拍卖老看守所地块国有建设用地使用权，拍卖竞买保证金为6200万元，拍卖日期为2011年2月18日。2011年1月，原告四川金乐房地产开发有限公司（以下简称金乐公司）董事长陈远跃和四川力创房地产开发有限责任公司法定代表人周杰与原告张瑞频、自然人徐世全商谈老看守所地块竞买事宜，确定以金乐公司、张瑞频（以下简称二原告）作为联合竞买人参加老看守所地块的竞拍，二原告各占50％。其中，金乐公司的50％出资和权益由金乐公司和周杰共有；张瑞频的50％出资和权益由张瑞频和徐世全共有。2011年2月13日，陈远跃、周杰、徐世全、张瑞频再次就竞买老看守所地块事宜进行商谈，商定参与此次竞拍最高竞买意向价格为500万／亩，高于此价格不再举牌竞买。为了达到在拍卖中以较低价格买受该地块土地使用权的目的，四人商定拿出2000万元“好处费”向其他竞买人实施利益输送，并确定由周杰（代表金乐公司和周杰）拿出1000万元、徐世全（代表徐世全和张瑞频）拿出1000万元，统一存入陈远跃在德阳支行开设的个人账户，由周杰代表二原告联系其他竞买人商谈并给付“好处费”事宜，由侯兴勇（金乐公司驾驶员）负责转账事宜。2011年2月14日，二原告签订《联合竞买协议》，以联合竞买人名义向原德阳国土局提出竞买申请，并填写了报名登记表，2011年2月15日，二原告向德阳市土地矿权交易中心缴纳了6200万元竞买保证金（二原告各出资3100万元），并完善了相关竞买手续。经登记，参与竞买的还有四川建设发展股份有限公司、徐世全等八个竞买人。2011年2月15日开始，周杰、张力代表二原告先后与其他竞买人进行多次商议，约定给其他竞买人“好处费”，不与二原告竞争，配合竞拍。同年2月18日，经过几轮竞价，最终二原告以440万元／亩的价格竞得老看守所地块国有建设用地使用权，成交金额为人民币193096200元。土地竞拍成功后，二原告对上述5家配合其竞拍的竞买人按照约定支付“好处费”，其中同月18日，陈远跃授权其司机侯兴勇向成都市捷帝置业有限公司总经理钟波支付现金130万元、从陈远跃个人银行账户向钟波个人账户转账170万元；同日，从陈远跃个人银行账户向四川顶邦房地产开发有限公司股东宋加伟个人账户转入360万元；同月21日，从陈远跃个人银行账户向四川四杰房地产开发有限公司法定代表人刘华军个人银行账户转入300万元；同月21日、22日，陈远跃授权其司机侯兴勇分两次以现金方式支付四川建设发展股份有限公司共计300万元；同月23日，从陈远跃个人账户向德阳市盛泰房地产有限责任公司总经理李思硕个人银行账户转入200万元。事后，周杰退出老看守所地块开发事宜，二原告退还周杰前期投入的用于支付其他竞买人“好处费”1000万元，并分别支付给张力200万元、周杰250万元，作为张力、周杰代表二原告联系其他竞买人进行串通的“好处费”。 2017年8月15日，原省工商局收到中共四川省纪律检查委员会（以下简称省纪委）驻该局纪检组移送的驻川工商纪函〔2017〕18号《关于转送省纪委＜案件线索移送函＞相关材料的函》（以下简称《移送函》），移送的相关材料中包括，省纪委第八纪检监察室2017年8月14日向原省工商局作出的《关于德阳市五宗国有建设用地使用权转让过程中存在恶意串通竞买行为线索移交有关问题的函》，内容主要为:“2011年8月，省纪委接到群众举报，反映德阳市有关领导在国有土地使用权转让过程中指使房地产企业暗箱操作进行串通，省纪委在随即开展的相关调查核实工作中，发现老看守所地块等共五宗国有建设用地使用权招拍挂过程中存在恶意串通竞买行为，于2017年8月14日移送你局依法处理。”2017年8月16日，原省工商局在《案件来源登记表》上登记案源提供人为省纪委，案源登记内容主要为省纪委移送的相关材料初步表明二原告在参与老看守所地块国有建设用地使用权拍卖过程中，涉嫌违反《中华人民共和国拍卖法》（以下简称《拍卖法》）第三十七条之规定，为查清事实，建议调查处理。2017年8月23日，原省工商局立案，分别向案件当事人和有关单位和个人收集、调取证据。因案情复杂，依法经负责人批准延长处理期限。2018年5月14日、15日，依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十一条及《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（以下简称《行政处罚程序规定》）第五十二条的规定，原省工商局向二原告分别送达了《行政处罚听证告知书》（川工商听告字〔2018〕001号），书面告知二原告，原省工商局拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容，及其依法享有陈述、申辩、要求举行听证的权利。二原告于告知当天向被告提出听证申请，原省工商局于2018年7月2日依法举行了听证会。听证会上二原告提出了陈述申辩理由。原省工商局经审查认为，二原告的恶意串通竞买行为，违反了《拍卖法》第三十七条“竞买人之间、竞买人与拍卖人之间不得恶意串通，损害他人利益”的规定，故对二原告的申辩理由不予采纳。遂依据《拍卖法》第六十五条、《行政处罚法》第二十七条之规定，于2018年9月5日作出川工商处字〔2018〕7004号《行政处罚决定书》（以下简称7004号处罚决定），并向二原告送达。 原审法院认为，《行政处罚程序规定》第六条第二款规定“省、自治区、直辖市工商行政管理机关依职权管辖本辖区内发生的重大、复杂案件”及第十六条规定“工商行政管理机关依据监督检查职权，或者通过投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办等途径发现、查处违法行为。”本案中，原省工商局具有对辖区内重大、复杂案件中的违法行为进行查处的法定职权。因机构改革，原省工商局职权现由被告四川省市场监督管理局承继。 原告张瑞频及其他竞买人的询问笔录和银行转账凭证等证据材料证明，二原告在老看守所地块国有建设用地使用权拍卖过程中，共谋并实施了恶意串通竞买行为的事实清楚，该恶意串通竞买行为，破坏了与其他竞买人之间应遵循的拍卖规则，违反了《拍卖法》第三十七条的规定，扰乱了《拍卖法》规定的公平竞争秩序，理应受到处罚。二原告串通竞买行为发生在2011年2月，省纪委于2011年8月即接到群众举报开始调查后，于2017年8月将案件移交给原省工商局处理，原省工商局依法作出7004号处罚决定程序适当。同时，原省工商局以老看守地块的最高应价193096200元为基准，在自由裁量幅度范围内，依法按《行政处罚法》第二十七条的规定，对二原告从轻处最高应价百分之十的罚款，共计19309620元，按二原告的出资比例分别处罚9654810元，处罚幅度适当。 综上，原省工商局在收到省纪委移送的群众举报线索后，经立案、调查，最终作出的7004号处罚决定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，程序合法、处罚幅度适当。二原告的诉讼请求不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张瑞频、原告四川金乐房地产开发有限公司的诉讼请求。 上诉人张瑞频不服，上诉称，一审判决适用法律错误，证据不足，判决结果严重损害了上诉人的合法权益。1.一审判决适用法律错误。原省工商局对上诉人的行政处罚已过处罚时效，依法不应再给予处罚。《行政处罚法》第二十九条明确规定违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。该规定明确了行政处罚的追诉时效是两年，且“发现”违法行为的主体应当且只能是行政机关，纪检监察机关不是行政主体。行政违法行为在追诉时效内被其他国家机关知晓的，应当经有权处罚的行政机关确认，否则就不属于行政处罚追诉时效中的“发现”，即谁处罚，谁“发现”。一审判决并没有对上诉人提出的处罚时效问题作出说明和认定的意见，本案应该适用《行政处罚法》第二十九条之规定，以超过行政处罚时效为由，撤销7004号处罚决定。2.本案用于支撑判决结果的证据不足。原省工商局在一审程序中并未出示任何关于群众举报，在时效内立案调查或“发现”的直接证据，《移送函》《关于德阳市五宗国有建设用地使用权转让过程中存在恶意串通竞买行为线索移交有关问题的函》属于间接证据，在无其它证据佐证的情况下，不能够直接证明“发现”的事实，且上诉人并不认同纪检监察部门具有行政处罚法意义上的发现主体资格。请求：1.依法改判，撤销一审判决，撤销7004号处罚决定；2.由被上诉人承担本案诉讼费用。 四川省市场监督管理局答辩称，被上诉人作出的案涉行政处罚决定证据确凿，适用法律法规正确，处罚结果合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。理由如下：1.关于被上诉人的管辖权问题。依据《行政处罚程序规定》第六条第二款及第十六条之规定，被上诉人对该案有管辖权。2.关于处罚时效问题。《全国人大常委会法制工作委员会关于提请明确对行政处罚追诉时效“两年未被发现”认定问题的函的研究意见》（以下简称《研究意见》）（法工委复字［2004］27号）明确《行政处罚法》第二十九条规定的发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关，对违法违纪行为的发现都应该具有《行政处罚法》规定的法律效力。因此上述任何一个机关对违法违纪行为只要启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”；群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准”。此《研究意见》属于全国人大常委会对《行政处罚法》的解释。根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第一条规定，全国人大常委会的法律解释，人民法院作为审理行政案件的法律依据。因此，案涉串通竞买行为的发现时间应是2011年8月，并未超过2年。3.关于被上诉人行使行政处罚权的事实依据问题。被上诉人根据省纪委的移送案件线索立案后，对包括上诉人在内的所有涉案人员进行了询问，形成询问笔录，可以证明上诉人参与串通竞买行为的事实，这是被上诉人行使行政处罚权的事实依据。上诉人在上诉状中所述对举报事实、时间存疑，但并未提供证据予以证明。综上，被上诉人经过全面、客观、公正的调查，取得的证据可以证明上诉人恶意串通竞买行为成立，该行为严重扰乱了拍卖秩序，被上诉人给予行政处罚具有合法性。请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 二审经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，结合上诉人的上诉理由和其在原审的诉讼请求，本案争议焦点如下。 第一，关于本案实施行政处罚的主体问题。根据《行政处罚程序规定》第六条第二款“省、自治区、直辖市工商行政管理机关依职权管辖本辖区内发生的重大、复杂案件”之规定，原省工商局具有对辖区内重大、复杂违法行为案件进行查处的职权。因此，原省工商局对本案具有管辖权。 第二，关于《行政处罚法》第二十九条中“违法行为在两年内未被发现的”在本案的适用问题。2011年2月18日，张瑞频、金乐公司串通竞买拍得案涉地块。2011年8月，省纪委接到群众举报，反映德阳市有关领导在国有土地使用权转让过程中指使房地产企业暗箱操作进行串通竞拍，省纪委在随即开展的相关调查核实工作中，发现老看守所地块等共五宗国有建设用地使用权招拍挂过程中存在恶意串通竞买行为，并于2017年8月15日通过省纪委驻原省工商局纪检组将案件移送至原省工商局，不违反《行政处罚法》第二十九条关于违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚的法律规定。 第三，关于案涉行政处罚决定是否合法。2017年8月23日，原省工商局根据省纪委移送案件材料立案调查，查明张瑞频、金乐公司在德阳市老看守所地块国有建设用地使用权拍卖过程中，共谋并实施了恶意串通竞买行为，有张瑞频、金乐公司及其他竞买人的询问笔录和银行转账凭证等证据予以证明，该行为违反了《拍卖法》第三十七条的规定，扰乱了公平竞争的拍卖秩序，应当受到处罚。原省工商局在作出7004号处罚决定过程中，依法保障了被处罚人陈述、申辩、听证的权利，程序合法。原省工商局依照《拍卖法》第六十五条及《行政处罚法》第二十七条之规定，以老看守所地块的最高应价193096200元为处罚基准，对张瑞频和金乐公司从轻处最高应价百分之十的罚款，合计19309620元，按照二被处罚人的出资比例分别给予9654810元的行政处罚，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，处罚幅度适当，程序合法。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。上诉人的上诉理由不能成立。本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人张瑞频负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  李 旭 审 判 员  谢胜山 审 判 员  王晓东 二〇二〇年五月二十六日 法官助理  宋澄宇 书 记 员  李 凡