广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终117号上诉人（一审原告）：彭依展，男，1976年5月16日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区。被上诉人（一审被告）：珠海市交通运输局，住所地：广东省珠海市香洲区。负责人：林粤海，局长。应诉负责人：张浩然，副局长。委托代理人：杨睿达，工作人员。被上诉人（一审被告）：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区。法定代表人：姚奕生，市长。委托代理人：邹芬芬，珠海市司法局工作人员。上诉人彭依展因诉被上诉人珠海市交通运输局（以下简称市交通运输局）、珠海市人民政府（以下简称市政府）交通运输行政处罚一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初427号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2019年8月7日18时左右，市交通运输局执法人员在巡查时，发现粤C小轿车停靠在拱北莲花路农业银行路口，该车司机向多名路人询问“要不要坐车”，随后一名男子与该车司机交谈后坐上了粤C车。执法人员遂上前示证检查。经查，彭依展驾驶粤C小轿车，车上载有一名男乘客，乘客与彭依展并不认识，在同彭依展商定后坐上该车前往城轨珠海站，车费到达目的地后支付，粤C车未办理运营证件。经询问，乘客称当时该车缓慢行驶至其站的地方，他问该车司机是否滴滴车辆，司机说不是并问他去哪里，他说到拱北高铁站，司机同意载他过去，他就上车了，其与司机不认识，还没有谈价钱，该次行程是要支付费用的。彭依展在接受市交通运输局执法人员询问调查时称，事发时其驾驶粤C车辆到粤华路交莲花路十字路口，其不认识上车的男子，其主动问该男子去什么地方，是否要坐车，该男子问其是不是滴滴，彭依展说不是，然后他就拉开车门上车，并告诉彭依展去拱北城轨站，彭依展没有收到车费，也没有说多少钱车费，车辆没有运输证，彭依展也没有上岗证件。2019年8月7日，市交通运输局作出《违法行为通知书》，告知彭依展：2019年8月7日，本机关在莲花路交粤华路路口执法检查，发现你使用号牌为粤C车辆，涉嫌实施违法行为，拟对你作出罚款10,000元的行政处罚决定，并告知拟作出处罚的事实、理由及法律依据，以及依法享有的陈述申辩和申请听证的权利。市交通运输局于当日向彭依展直接送达该通知书。2019年8月16日，市交通运输局作出粤珠交罚〔2019〕06012号《行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚决定），该决定书载明：2019年8月7日，在拱北莲花路农业银行路口，当事人彭依展实施利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务行为，涉案车牌号为粤C，市交通运输局认定彭依展违反了《珠海经济特区出租车管理条例》第三十九条第一款的规定，依据《珠海经济特区出租车管理条例》第五十七条第一款规定，决定给予罚款人民币10,000元的行政处罚，并责令改正违法行为。市交通运输局于当日向彭依展直接送达该决定书。彭依展不服上述处罚决定，于2019年8月16日向市政府申请行政复议。市政府于2019年10月11日作出珠府行复〔2019〕698号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），维持了被诉行政处罚决定。彭依展一审诉讼请求：1.撤销被诉行政处罚决定；2.撤销被诉行政复议决定。一审法院判案理由及结果一、市交通运输局具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。《珠海经济特区出租车管理条例》第三条第一款规定：“市交通运输主管部门是出租车行业的行政主管部门，负责本市出租车行业管理工作。”市交通运输局有权对彭依展利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务行为作出行政处罚。二、市交通运输局作出被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿。根据市交通运输局提交的现场笔录、彭依展询问笔录、乘客询问笔录、现场录像足以证明彭依展利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务的事实。彭依展称其是做好事顺路带客，没有从事收费载客业务，与事实不符，不予采信。三、市交通运输局作出被诉行政处罚决定适用法律正确。《珠海经济特区出租车管理条例》第三十九条规定：“未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车，不得从事收费载客业务。市交通运输主管部门依法查处未取得营运牌照和道路运输证的机动车从事收费载客业务的行为后，应当对举报人或者协助查处人按罚款数额百分之十的比例给予奖励。”第五十七条第一款规定：“违反本条例第三十九条规定，利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务，首次违反规定的，由市交通运输主管部门对行为人处以一万元以上两万元以下的罚款，并交由公安机关交通管理部门暂扣其机动车驾驶证六个月。十二个月内两次违反规定的，处以两万元以上三万元以下的罚款，并交由公安机关交通管理部门吊销其机动车驾驶证。”彭依展利用未取得营运牌照和道路运输证的粤C小型轿车从事收费载客业务行为，市交通运输局根据上述规定给予彭依展罚款人民币10,000元的行政处罚，并责令改正违法行为，适用法律正确。四、市交通运输局作出被诉行政处罚决定程序合法。市交通运输局执法人员依法进行调查并制作《询问笔录》《现场笔录》；在作出行政处罚决定前，向彭依展送达《违法行为通知书》，告知彭依展拟对其作出的行政处罚决定的事实、理由、法律依据以及依法享有的陈述申辩权和申请听证权；在作出行政处罚决定后，将决定书送达彭依展，符合法定程序。市交通运输局作出被诉行政处罚决定，职权依据充分、认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。市政府作出被诉行政复议决定，认定事实清楚、程序合法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回彭依展的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由彭依展负担。当事人二审诉辩主张上诉人彭依展的上诉请求：1.撤销一审判决；2.撤销被诉行政处罚决定和被诉行政复议决定。其理由如下：2019年8月7日，彭依展驾驶粤C车至拱北莲花路农业银行路口时，看到一路过客人要打车，心想如果顺路就免费带其一段路，便停车问其去哪，该客人问是不是滴滴，彭依展说不是，然后客人拉右后门上车。车子还未启动，便有两名男同志开门上车，直接抢了车钥匙，才出示证件要求协助调查。市交通运输局是便衣执法。市交通运输局工作人员简单调查后就认为彭依展“利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务，首次违反规定”，对彭依展作出罚款一万元的行政处罚。彭依展不服，向市政府申请复议。市政府维持了被诉行政处罚决定。公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚，行政机关必须查明事实。本案并没有证据证明彭依展实施了违反行政管理秩序的行为，其只是想做好事顺路带客，而且也没有完成将客人从一个地方送至另一个地方，也未收取任何费用，市交通运输局没有依据认定彭依展实施了收费载客业务。退一步说，即使彭依展有收费载客的想法，也因意外终止或未遂实施收费载客业务的违法行为。没有任何法律规定公民仅有想法并终止或未遂的违反行政管理秩序的行为也应当受到行政处罚。被上诉人市交通运输局答辩称：（一）彭依展利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务的违法行为事实清楚，证据确凿。彭依展与乘客证言均证实系彭依展驾车慢行至乘客身旁主动询问乘客去向、是否乘车，可见彭依展主动揽客意图明显，符合非法营运车辆揽客的特征。乘客证言进一步证实，上诉人得知乘客目的地后同意搭载，乘客坐上车辆，双方就运输行为协商一致，已达成运输合意，鉴于乘客为非利害关系人，对其证言效力应予认定。双方尚未议定车费价格并不影响收费运输行为的认定：其一，彭依展与乘客互不相识，乘客已明确表示本次行程一定要支付费用，因执法人员的介入尚未来得及谈价。可见乘客的目的是打车尽快到达目的地，其乘坐该车是将该车做为出租车的替代，因此可以排除彭依展实施免费运输的可能性；其二，随着交通运输主管部门不断加强对非法营运行为的打击力度，越来越多的非法营运从业人员为逃避打击，违法手段更为隐蔽，其中手法之一就是在乘客上车前尽量不谈价，而是在路上或在终点结算时开价；其三，在社会经济生活中，大量小标的额民商事合同是以口头简易方式缔结和履行，要约和承诺的形式高度简化，甚至直接以履约行为囊括了缔约意思表示，不需要事先议定价格条款，而根据合同法有关规定，价格条款亦非有偿合同成立的必备要件。因莲花路和拱北轻轨站相距不远，在非法营运的市场上自发形成了短途“公价”不需议价的交易习惯。彭依展实施收费运输的事实清楚，证据确凿，因涉案车辆无道路运输证和营运牌照，其行为应定性为利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务。（二）被诉行政处罚决定适用法律正确。依照《珠海经济特区出租车管理条例》第五十七条的规定，利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务，由市交通运输主管部门对行为人处以罚款。市交通运输局依据法律赋予的职权查处彭依展的违法行为，并作出处罚决定，适用法律正确。（三）被诉行政处罚决定内容合理、适当。市交通运输局在衡量本案违法情节时，因本案不存在从重处罚的情节，故以最低限作出从轻处罚的决定，行政处罚决定的内容合理、适当。（四）被诉行政处罚决定程序合法。市交通运输局在执法过程中，始终有两名以上执法人员执法，执法人员制作了询问笔录、现场笔录、执法录像等，结合全部证据，初步认定彭依展违法事实成立，市交通运输局于2019年8月7日制作并送达《违法行为通知书》，依法告知彭依展拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，以及彭依展依法享有的救济权利。2019年8月16日，市交通运输局作出并送达被诉行政处罚决定，程序符合法律规定。被上诉人市政府答辩称：市政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、内容适当、程序合法。其他答辩意见与市交通运输局的答辩意见一致。二审查明的事实一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚得当。本案中，尽管司乘双方尚未议定价格，但双方运输服务合意已经达成，且运输服务合同已经在履行中。被诉行政处罚决定中认定的有关彭依展利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务行为的事实，有现场笔录、驾驶员询问笔录、乘客询问笔录、现场录像为证，事实清楚，证据确凿。市交通运输局依据《珠海经济特区出租车管理条例》第五十七条第一款的规定，决定给予彭依展法定处罚幅度内的最低处罚并无不当。市交通运输局作出被诉行政处罚决定的程序及市政府的行政复议程序均合法，本院迳行予以确认。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被诉行政处罚决定和被诉行政复议决定合法，上诉人彭依展的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人彭依展负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年五月二十八日书记员 梁敏儿