广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终892号上诉人（原审原告）：廉江市青平镇花平水村委会上双网根村经济合作社。住所地：廉江市青平镇花平村委会上双网根村。法定代表人：梁亚养，社长。委托代理人：黄绍贵，广东红棉律师事务所律师。委托代理人：梁永利，男，汉族，1966年8月16日出生，住广东省廉江市。被上诉人（原审被告）：廉江市人民政府。住所地：廉江市五一路1号。法定代表人：庞晓冬，代市长。委托代理人：郭如礼，廉江市人民政府工作人员。被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：湛江市赤坎区跃进路67号。法定代表人：姜建军，市长。委托代理人：陈伟强，湛江市人民政府工作人员。原审第三人：廉江市青平镇烟花炮竹厂。住所地：廉江市青平镇325国道吃为先农庄。负责人：林宽。委托代理人：温全，广东启泰律师事务所律师。上诉人廉江市青平镇花平水村委会上双网根村经济合作社（下简称上双网根村）因诉被上诉人廉江市人民政府、湛江市人民政府土地确权及行政复议纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院作出的(2018)粤08行初396号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：本案争议地位于廉江市××国道与××路的交汇处，四至范围为：东至香山路边（围墙），南至325国道边（围墙)，西至大窝尾村民四层楼东北角为一点与炮竹厂仓库的南北墙中间柱和电信电线杆三点连线为界，北至电信电线杆向东至围墙的连线为界，面积约14.3亩。争议地在1982年前属于大窝尾村管理使用，但政府未确定权属；20世纪70年代，原青平公社曾在争议地办腐殖酸铵肥厂，1982年原青平公社决定征用大窝尾生产队的窑婆岭和西大岭办炮竹厂，同年的8月23日，廉江市青平镇烟花炮竹厂（下简称青平炮竹厂）与大窝尾村签订《协议书》，约定征用窑婆岭和西大岭的土地（含争议地），东至陈作志坟边香山公路，南至国防公路，西至窑婆塘，北至塘头以及东至窑婆塘，南至国防公路，西至岭顶分水，北至塘头横过，并支付林木款1500元给大窝尾村。青平炮竹厂征用土地后一直生产经营至2008年，在此期间的1987年曾将炮竹厂的土地砌墙围起。2014年大窝尾村和凉水井村擅自将炮竹厂的土地租赁给他人，原告上双网根村提出争议，并以其持有的1982年《廉江县山林权证》（NO.014l279）第二栏登记的婆大山、长埇、三叉坟主张涉案的土地权属，但廉江市人民政府核实后认定该林权证登记的林地不在争议地范围。原告于2015年向廉江市人民政府提出对争议地调处确权，廉江市人民政府于2016年4月19日作出廉府调字〔2016〕3号处理决定，将争议地的所有权和使用权确定给第三人青平炮竹厂。原告不服该处理决定向湛江市人民政府申请行政复议，湛江市人民政府于2016年8月15日作出湛府行复〔2016〕32号《行政复议决定书》，以廉江市人民政府将争议地所有权确定给第三人青平炮竹厂违反《确定土地所有权和使用权的若干规定》为由，撤销廉府调字〔2016〕3号处理决定，责令其在6个月内重新作出具体行政行为。2016年11月25日，廉江市人民政府重新作出廉府调字〔2016〕10号处理决定，决定争议的青平镇炮竹厂的土地，东至香山路边（围墙），南至325国道边（围墙），西至大窝尾村民四层楼东北角为一点与炮竹厂仓库的南北墙中间柱和电信电线杆三点连线为界，北至电信电线杆向东至围墙的连线为界，面积14.3亩的土地所有权属于青平镇农民集体所有，由青平镇政府代管；该地的土地使用权属青平镇烟火炮竹厂所有。2017年2月13日，廉江市人民政府认为其作出的廉府调字〔2016〕10号处理决定适用了已经废止的规范性文件，故作出廉府调字〔2017〕1号决定，撤销其作出的廉府调字〔2016〕10号处理决定。尔后，廉江市人民政府于2018年3月6日在查清基本案情后，召集双方代表进行调解协商，因各执一词而未能达成协议的情况下，对涉案土地权属争议重新作出廉府调字〔2018〕3号处理决定，认为争议的炮竹厂土地解放后至今政府未确权发证给任何单位。该地1982年8月前属于大窝尾村管理使用，期间20世纪70年代青平公社曾经在该地办腐殖酸铵肥厂，1982年8月，青平镇政府（原青平公社）为了发展乡镇企业，向大窝尾村征用窑婆岭和西大岭为炮竹厂建设用地，并交地给青平镇炮竹厂建设厂房，进行炮竹生产经营活动，一直管理使用至今，已经达30多年，没有任何单位提出异议。青平镇政府是国家行政机关，因此，根据国家土地管理局关于印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第五条，国家建设征用的土地，属于国家所有。所以，争议的炮竹厂土地所有权应属于国家所有。又根据（[1995]国土[籍]字第26号）第二十六条，土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。所有，该争议土地使用权应确定给青平烟火炮竹厂所有。原告不服该决定，于2018年5月25日向湛江市人民政府提出行政复议申请，湛江市人民政府受理后，依法通知廉江市人民政府作出行政复议答复及通知青平炮竹厂作为第三人参加行政复议，于2018年7月20日作出对该案的审理期限延长30天的通知，并于2018年8月23日作出湛府行复〔2018〕25号《行政复议决定书》，认为第三人青平炮竹厂在包含争议地的实地生产经营多年的事实清楚，土地权属来源的依据为1982年8月23日原青平公社和炮竹厂与大窝尾村签订《协议书》约定的征用土地范围。申请人无法证明其提交的1982年《廉江县山林权证》（NO.0141279）第二栏登记林地林木的四至范围与争议地存在关联性，故决定维持廉江市人民政府2018年3月6日作出的《关于青平镇炮竹厂土地权属争议处理决定书》（廉府调字〔2018〕3号）。原告不服该行政复议决定，遂向原审法院提起本案诉讼。另查明，第三人青平炮竹厂成立于1982年，经济性质为集体所有制，投资者为廉江市青平企业办，该厂因逾期未年检于2008年8月25日被廉江市工商行政管理局吊销营业执照。原审法院认为，本案属于土地行政确认及行政复议纠纷，争议焦点是：被告廉江市人民政府作出的涉案处理决定及被告湛江市人民政府作出的涉案行政复议决定是否合法。《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第五条规定：“国家建设征用的土地，属于国家所有。”本案中，涉案的青平炮竹厂土地1982年8月前属于大窝尾村管理使用，期间20世纪70年代青平公社曾经在该地办腐殖酸铵肥厂。1982年8月，青平镇政府（原青平公社）作为国家行政机关，为了发展乡镇企业，与大窝尾村签订《协议书》，征用窑婆岭和西大岭为青平炮竹厂建设用地，并交由第三人青平炮竹厂建设厂房，进行炮竹生产经营活动，一直管理使用至今，没有任何单位提出异议，且该土地解放后至今政府未确权发证给任何单位或个人，故廉江市人民政府根据前述的规定，将争议的青平炮竹厂土地所有权确定为国家所有并无不妥。且第三人青平炮竹厂管理使用涉案的土地已长达三十余年，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第二十六条关于“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外”的规定，该争议土地的使用权应确定为第三人青平炮竹厂。原告上双网根村认为第三人青平炮竹厂占用了其村的土地，依据是其提交的1982年长埇岭的山林权证（NO.0141279），但经廉江市人民政府实地勘查，该证四至与争议地不符，无法确定林权证在争议地范围内。因此，原告以长埇岭山林权证为由主张争议该地权属理由不足，不应支持。湛江市人民政府受理了原告的行政复议申请后，依法向廉江市人民政府发出答复通知书，且在法定期限内作出复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，原告的诉讼请求理由不成立，对其请求不应支持。被告的答辩意见理据充分，予以采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告廉江市青平镇花平水村委会上双网根村经济合作社的诉讼请求。上诉人上双网根村不服原审判决，向本院上诉称：一、一审判决认定涉案土地属于国家征用错误，涉案土地不存在国家征用的事实。争议土地来源于农民集体，属于集体所有土地。原审第三人属于廉江市青平镇企业办开设的集体所有制企业，该企业开办时没有土地，是违法占用上诉人、大窝尾村及凉水井村所属土地作为经营场地。原审第三人属于违法占用土地，被上诉人将争议土地所有权确认给国家所有，土地使用权确认给原审第三人所有是错误的。青平炮竹厂属于集体所有制企业，其与横坑大队大窝尾生产队签订《协议书》的时间为1982年8月23日，恰好是在我国《国家建设征用土地条例》颁布实施期间发生，当时兴建炮竹厂使用土地的行为若属于国家征收行为，理应接受该条例的调整及约束。该条例第七、八、九条及第十条第一款在对征用土地程序、征用土地的审批权限、征用土地应当由征地单位支付的补偿费（土地补偿费、青苗补偿费和被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物补偿费）和安置补助费等方面均作出了明确的规定。但原审第三人当时所谓的征用土地完全没有经过《国家建设征用土地条例》规定的多个环节，未支付土地补偿费，也未按照现行《土地管理法》经县级以上人民政府批准，不应认定为合法征用。两被上诉人仅以一份由青平公社企业负责人、炮竹厂负责人与大窝尾村干部代表协商下签订的协议书便认定属于国家征收行为，进而认定争议土地属于国有所有显然属于依据不足。上诉人就争议地持有1982年廉江县颁发《山林权证》(N0.0141279)范围内，该土地所有权属于上诉人所有。上诉人提交1982年《山林权证》（N0.0141279第二栏）称婆大岭、长埇、三叉坟岭的地块四至包含了争议地。1984年，青平公社为了方便炮竹厂的安全管理，要求借用上诉人上述山岭的部分土地给炮竹厂作为厂房用地。上诉人将西至角禾埇路（旧香山公路）约20亩土地交给青平公社，该土地与大窝尾生产队提供给炮竹厂的土地刚好邻接。鉴于角和埇路（旧香山公路）刚好将炮竹厂全部用地一分为二，青平公社为了确保炮竹厂安全生产以及保护工厂用地的完整性，在角禾埇路（旧香山公路）东面开拓了一条新的香山公路，而炮竹厂得以继续扩大围墙的范围，将角禾埇路（旧香山公路）与新的香山公路之间的土地即上诉人所属土地（即争议土地）包围在围墙范围内。两被上诉人故意将新香山公路当成旧香山公路，仅凭炮竹厂与大窝尾生产队的一份《协议书》提及东至陈作志坟边香山公路（旧路）而认定围墙内的争议地块使用权属于原审第三人炮竹厂所有显然是错误的。本案中也没有证据证实争议土地在炮竹厂原来使用大窝尾生产队的土地范围内。炮竹厂与大窝尾生产队于1982年8月23日签订的《协议书》，该协议书虽然约定了土地范围及四至，但是并没有具体的征用面积，也没有直接证据证实争议地块就在该协议书约定的范围内。但当年向炮竹厂提供土地的除了上诉人外，还有大窝尾生产队和凉水进村，从公平、公正处理角度来看，两被上诉人理应向大窝尾村和凉水井村核实各自被使用土地范围的相关客观事实。可是，两被上诉人既未核实当年占用大窝尾村和凉水井村土地的实际面积，又未查明当年占用大窝尾村的土地四至范围与目前的土地现状四至范围是否一致。因此，在未查清争议地块在当年属于大窝尾村的情况下，将争议地块使用权认定为炮竹厂所有是缺乏证据支持的。另外，林宽不是第三人青平炮竹厂的负责人，其以负责人身份代表炮竹厂参加行处理的行为是无效的。二、两被上诉人作出涉案行为适用法律错误，一审判决未予纠正是错误的。本案应适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第二款或第三款规定进行处理，而不应适用第五条、第二十六条。两被上诉人以青平镇政府属于国家行政机关并己征用大窝尾生产队土地己作出补偿和安置为由，认定争议土地所有权属于国家所有，使用权属于炮竹厂所有。上诉人认为，两被上诉人适用该部门规章条文进行处理明显属于适用法律错误，应结合本案具体客观实际情况按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第二款规定进行处理，因此，根据上述规定，依法应认定争议土地属于上诉人所有。炮竹厂在2005年便已停业并已荒废、闲置土地。故本案即使不适用上述规定，也应适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第三款的规定。由于第三人炮竹厂在2008年己被吊销营业执照，早己停止营业，土地处于闲置状态，争议土地应依法退回给上诉人，或者按照两被上诉人所述争议土地在1982年前一直由大窝尾村使用的说法属实，应当认定属于大窝尾村农民集体所有，而不应以国家征收为由确定为国家所有并因此将使用权确认给炮竹厂。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，廉府调字〔2018〕3号处理决定及湛府行复〔2018〕25号复议决定认定事实错误，适用法律错误，依法应予以撤销。上诉请求：撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人廉江市人民政府答辩称：被上诉人作出的廉府调字〔2018〕3号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。湛江市人民政府作出的复议决定以及一审判决正确，应予维持。上诉人主张炮竹厂土地应属其所有事实理由不足。被上诉人湛江市人民政府答辩称：被上诉人作出的涉案复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。上诉人主张争议地缺乏事实和法律依据，一审驳回其诉讼请求是正确的，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人青平炮竹厂答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持，上诉人的上诉理由缺乏事实依据，请求依法予以驳回。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条：“国家建设征用的土地，属于国家所有。”第二十六条规定：“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外。”《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：……(三)争议双方当事人依法达成的书面协议；……”本案中上双网根村因与青平炮竹厂就涉案土地所有权和使用权发生争议向廉江市人民政府申请确权。因青平镇人民政府早于1982年8月已和大窝尾村就涉案土地签订过《协议书》，由青平镇人民政府征用涉案土地用于建设青平炮竹厂，并且给予了补偿。此后，连续无争议管理使用争议地达30多年。依据上述规定，涉案土地应当属于国家所有。上网双根村提交了1982年《廉江县山林权证》（NO.0141279），主张对涉案土地享有权属，但该山林权证记载的林地四至范围和争议土地并无关联。廉江市人民政府据此作出涉案处理决定，确认争议土地的所有权属于国有，使用权属于青平炮竹厂，湛江市人民政府经复议维持该处理决定，符合上述规定。原审判决驳回上诉人关于撤销被诉处理决定及复议决定的诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，一审判决认定涉案土地属于征用是错误的，争议地位于其持有的山林权证内，无证据证明争议土地原属于大窝村生产队，被诉处理决定及复议决定适用法律错误等，上诉请求撤销原判及被诉处理决定和复议决定，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人上双网根村负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年五月十九日书记员  刘 丹