福建省南平市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽07行终32号 上诉人（原审被告）南平市自然资源局，住所地福建省南平市武夷新区南林核心区广场西路82号商务写字楼2号楼4层。 法定代表人王冲，局长。 委托代理人黄朝辉，福建启新律师事务所律师。 委托代理人鹿梅华，福建启新律师事务所实习律师。 被上诉人（原审原告）南平中弘工贸有限公司，住所地福建省南平市延平区李侗路豫轩里(江南第一城B组团)2号15层1504室。 法定代表人周朝英，经理。 委托代理人范传禄、陈谢斌，福建名仕律师事务所律师。 上诉人南平市自然资源局因土地出让合同一案，不服南平市延平区人民法院（2019）闽0702行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人南平市自然资源局的行政首长张秀福副局长及委托代理人黄朝辉、鹿梅华，被上诉人南平中弘工贸有限公司（以下简称中弘公司）的委托代理人范传禄、陈谢斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原判认定，案外人周朝英现为原告中弘公司的法定代表人，2018年7月19日，周朝英以个人的名义参与被告南平市国土资源局在南平市公共资源交易中心举办的国有建设用地使用权拍卖出让活动，依法竞得了编号YS2017-01地块的国有建设用地使用权。2018年8月1日，被告南平市国土资源局作为出让人与周朝英签订了《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号为3507022018B00026），合同约定：被告将编号为YS2017-01号的宗地出让给受让人，宗地面积1457平方米；被告同意在2018年9月29日前将出让宗地交付给受让人；合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为460万元，合同项下宗地的定金为25万元；受让人应当于本合同签订之日起30日内一次性付清国有建设用地使用权出让价款；由于被告未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，被告应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的千分之一向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。被告延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，被告应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。补充条款中约定：被告在受让人缴清地价款后，30日内交付出让地块给受让人。 2018年8月30日，原告、被告以及周朝英签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，三方一致同意电子监管号为3507022018B00026的《国有建设用地使用权出让合同》项下的受让人即日起由周朝英变更为原告，并由原告承接周朝英原在合同项下受让人的全部权利与义务。 8月30日，原告向被告缴纳了全部的出让价款460万元。2018年10月11日，原告与福建省沿海建筑设计院签订了《建设工程设计合同（一）》，约定设计费共6.5万元，原告已向福建省沿海建筑设计院支付了设计费相关费用2.6万元。2019年原告与福建省实华生产安全评价有限责任公司签订了《安全技术咨询服务合同书》，约定由福建省实华生产安全评价有限责任公司对位于南平市延平区南山镇南古县公里处的原告加油站项目进行安全评估，安全评价咨询费用1万元，原告已于2019年8月5日支付该笔款项。 根据《国有建设用地出让合同》的约定，被告应于2018年9月29日前将合同项下的出让地块交付给原告，因被告未将占用出让地块上的第三方及时清退，故一直未履行交付义务。2019年6月19日，原告向被告送交《中弘公司关于申请交付（YS2017-01）地块的函》催促被告交付出让地块，被告未交付。2019年8月5日，原告向被告送交《中弘公司关于提出解除的通知函》，通知被告解除《国有建设用地使用权出让合同》并赔偿损失。被告未对解除合同的通知函提起诉讼。 另查明，南平市国土资源局现更名为南平市自然资源局。 还查明，《国有建设用地使用权出让合同》第三十条约定，受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款，受让人不能按时支付价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。 原判认为，根据《福建省实施办法》第三条“省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。地区行政公署、市、县人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。乡镇人民政府负责本行政区域内土地管理工作”的规定，被告南平自然资源局系土地主管部门，具有土地管理的主体资格。 本案争议的焦点有：一是本案的国有建设用地使用权出让合同是行政协议还是民事合同；二是原告提出解除合同的条件是否成就；三是原告要求被告返还土地出让金460万元并按照协议约定的出让价款总额的日1‰支付违约金是否具有事实根据和法律根据；四是原告基于出让合同签订后而支出的建设工程设计等费用是否属于其实际损失；五是判令被告向原告支付资金占用费是否具有法律依据。 关于第一个焦点问题。行政协议是指行政机关在行使行政职权、履行行政职责过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。就争议的类型而言，除《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项所列举的四种行政协议争议外，还包括协议订立时的缔约过失，协议成立与否，协议有效无效，撤销、终止行政协议，请求继续履行行政协议、采取相应的补救措施、承担赔偿和补偿责任以及行政机关监督、指挥、解释等行为产生的行政争议。故原、被告双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》系行政协议，属行政诉讼法规定的受案范围。而被告认为双方是平等的合同主体，合同的标的是物权，合同的目的是实现物权的让渡，因此该合同的性质应属于民事合同；被告虽是土地行政主管部门，但未采取任何行政手段对合同的内容单方进行变更或解除、终止等，因此就解除合同行为而言，该行为与行政机关的行政管理职责无关，双方之间的法律关系不是行政法律关系的理由，不予支持。 关于第二个焦点问题。根据《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款规定，当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。第九十四条第（四）项规定，当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，另一方可以解除合同。原告依据《国有建设用地出让合同》第三十七条约定“出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同”的条件，于2019年8月5日向被告送达解除通知函，根据《中华人民共和国合同法》第九十六条第一款的规定，合同自通知到达对方时解除。解除《国有建设用地使用权出让合同》条件成就，合同解除。 关于第三个焦点问题。《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条规定，受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的千分之一向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第一款“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。”第一百一十六条“当事人既约定违约金，又约定定金的，一方违约时，对方可以选择适用违约金或者定金条款。”的规定，原、被告双方针对违约金的计算进行了约定，现原告选择违约金条款，符合合同法的规定。 关于第四个焦点问题。原告在缴纳了全部的土地出让价款后，与福建省沿海建筑设计院签订了《建设工程设计合同（一）》，约定设计费共6.5万元，原告已支付了设计费相关费用2.6万元；2019年原告与福建省实华生产安全评价有限责任公司签订了《安全技术咨询服务合同书》，约定由该公司对该地块的原告加油站项目进行安全评估，安全评价咨询费用1万元，原告已于2019年8月5日支付该笔款项。上述费用，系原告基于与被告已签订了《国有建设用地使用权出让合同》并支付了全部价款、被告应当交付国有建设用地的信赖，为实现合同目的而产生的合理费用，该此两笔费用合计3.6万元，被告应予以承担。原告要求被告按照《建设工程设计合同（一）》的约定承担6.5万元损失，缺乏事实根据，不予支持。 关于第五个焦点问题。根据合同法第九十七条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。”的规定，原告解除合同的通知于2019年8月5日到达被告，被告未对解除合同提出异议，应当将依据《国有建设用地使用权出让合同》而取得的价款返还给原告，被告继续占用该价款缺乏法律根据，应当支付资金占用费（自2019年8月6日起按照中国人民银行同期同类贷款利率的标准计算至出让价款全部返还之日止）。 综上，被告南平市自然资源局未按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定，交付出让的土地，构成违约，应承担违约责任；原告中弘公司依据合同约定提出解除合同的诉请，予以支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第九十三条第二款、第九十四条第（三）项、第九十六条第一款、第九十七条、第一百一十四条第一款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十八条第一款的规定，判决：一、确认原告南平中弘工贸有限公司与被告南平市自然资源局间签订的《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号为3507022018B00026）于2019年8月5日解除；二、被告南平市自然资源局应于本判决生效后十日内返还原告南平中弘工贸有限公司支付的国有建设用地使用权出让价款460万元；三、被告南平市自然资源局应于本判决生效后十日内向原告支付逾期交地违约金142.14万元（以合同价款460万元为基数，自2018年9月30日起按照日千分之一的标准计算至原告南平中弘工贸有限公司于2019年8月5日解除合同之日止）；四、被告南平市自然资源局应于本判决生效后十日内向原告南平中弘工贸有限公司支付资金占用费（以合同价款460万元为基数，自2019年8月6日起按照中国人民银行同期同类贷款利率的标准计算至出让价款全部返还之日止）；五、被告南平市自然资源局应于本判决生效后十日内赔偿原告南平中弘工贸有限公司支出的设计费相关费用2.6万元、安全评价咨询费1万元。 上诉人南平市自然资源局不服一审判决，提起上诉称：1、被上诉人原审诉请的逾期交地违约金不符合合同约定，应依法驳回。2、被上诉人原审诉请赔偿设计费6.5万元和安全评价咨询费1万元，缺乏依据，属于扩大损失，应依法全额驳回。综上，请求撤销原审第三、第五、第六项判决，改判驳回被上诉人原审该三项诉讼请求。 被上诉人中弘公司答辩称，1、一审法院对于逾期交地违约金的判决是正确的，合乎法律规定。2、一审法院对于答辩人设计费以及安全评价咨询费的判决正确，应予维持。综上，一审法院事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉请求。 经审理查明，各方当事人对一审认定的事实无异议。本院对一审认定的事实予以确认。 本院认为，双方争议的焦点是违约金、定金、损失赔偿的适用问题，对此分析如下：1、关于逾期交地违约金。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第一款“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法”、第一百一十六条“当事人既约定违约金，又约定定金的，一方违约时，对方可以选择适用违约金或者定金条款”的规定，本案双方当事人针对违约金的计算进行了约定，被上诉人选择违约金条款，未选择定金条款，并不违反合同法的规定。又因为上诉人既无相应的证据也未提出违约金约定过高，并且因为上诉人不能如期交付土地，造成被上诉人不能如期取得经营效益，也导致无法确认被上诉人的实际损失。所以，本院对原审判决第三项予以支持。2、关于损失赔偿。因为被上诉人选择违约金条款予以救济，并且没有举证证明损失超过违约金，所以不应在违约金之外再给予损失赔偿。 综上，各方当事人对原审判决第一、二项无异议，本院对原审判决第一、二项予以维持。原审法院在没有证据充分证明被上诉人的损失明显超过违约金的情况下，在判决上诉人支付违约金的同时，又判决赔偿设计费、安全评价咨询费及资金占用费等，不当，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、维持南平市延平区人民法院（2019）闽0702行初134号行政判决第一项，即确认原告南平中弘工贸有限公司与被告南平市自然资源局间签订的《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号为3507022018B00026）于2019年8月5日解除； 二、维持南平市延平区人民法院（2019）闽0702行初134号行政判决第二项，即被告南平市自然资源局应于本判决生效后十日内返还原告南平中弘工贸有限公司支付的国有建设用地使用权出让价款460万元； 三、维持南平市延平区人民法院（2019）闽0702行初134号行政判决第三项，即被告南平市自然资源局应于本判决生效后十日内向原告支付逾期交地违约金142.14万元（以合同价款460万元为基数，自2018年9月30日起按照日千分之一的标准计算至原告南平中弘工贸有限公司于2019年8月5日解除合同之日止）； 四、撤销南平市延平区人民法院（2019）闽0702行初134号行政判决第四项，即被告南平市自然资源局应于本判决生效后十日内向原告南平中弘工贸有限公司支付资金占用费（以合同价款460万元为基数，自2019年8月6日起按照中国人民银行同期同类贷款利率的标准计算至出让价款全部返还之日止）； 五、撤销南平市延平区人民法院（2019）闽0702行初134号行政判决第五项，即被告南平市自然资源局应于本判决生效后十日内赔偿原告南平中弘工贸有限公司支出的设计费相关费用2.6万元、安全评价咨询费1万元。 六、驳回原审原告南平中弘工贸有限公司的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元共计100元，由上诉人南平市自然资源局与被上诉人南平中弘工贸有限公司各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  张文硕 审判员  吴良福 审判员  张钰梅 二〇二〇年五月二十七日 法官助理黄飙 书记员陈虹 本案依据的主要法律条文 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。