山东省济南市历下区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0102行初166号 原告魏某某，男，1973年出生，住济南市。 被告济南市自然资源和规划局，住所地济南市历下区龙鼎大道1号。 法定代表人杨永斌，局长。 出庭负责人王金明，济南市天桥区自然资源局副局长。 委托代理人李岩，济南市天桥区自然资源局工作人员。 委托代理人张超，济南市天桥区自然资源局工作人员。 被告济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张华林，济南市司法局工作人员。 委托代理人张广鑫，济南市司法局工作人员。 原告魏某某不服被告济南市自然资源和规划局作出的《不予登记告知书》及被告济南市人民政府作出的济政复决字[2019]253号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月28日受理后，依法向被告济南市自然资源和规划局、被告济南市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月27日公开开庭审理了本案。原告魏某某，被告济南市自然资源和规划局的出庭负责人王金明，委托代理人李岩、张超，被告济南市人民政府的委托代理人张华林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告魏某某诉称，原告提交的《宅基地权属调查现场记录表》即为土地权属来源证明，而且《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条规定的权属来源材料也不限于政府用地批准文件。被告济南市自然资源和规划局以无政府用地批准文件为由不予发证的行为错误。原告不服提起行政复议。被告济南市人民政府作出了济政复决字[2019]253号《行政复议决定书》，该复议决定适用法律错误。原告的诉讼请求为：1、请求依法撤销被告济南市自然资源和规划局作出的《不予登记告知书》，依法判令重新作出行政行为；2、请求依法撤销被告济南市人民政府作出的济政复决字[2019]253号《行政复议决定书》。 原告魏某某提供如下证据即：1、《不予登记告知书》；2、济政复决字[2019]253号行政复议决定书。 被告济南市自然资源和规划局辩称，一、2013年天桥区国土资源局（现天桥区自然资源局）根据上级要求组织集体建设用地总登记。2013年5月10日，原告魏某某提交《土地登记申请书》，对坐落于天桥区桑梓店镇三官庙村的宅基地申请办理土地使用权登记，因其卷宗中未提交权属来源证明材料而未予登记。2018年原告多次向答辩人询问未予登记原因，答辩人再次向原告所在村集体查证。2019年1月14日，三官庙村会议纪要及2019年1月16日三官庙村村委会出具的证明显示，经过三官庙村两委成员、全体党员及群众代表会议，对魏某某一户是否是三官庙村集体组织成员进行表决，经过无记名投票表决，一致不同意魏某某为三官庙村集体组织成员，不享受三官庙村集体成员待遇，故涉案宅基地的土地所有权人表示不同意魏某某办理该宅基地相关审批。 2019年2月19日，原告魏某某认为答辩人未向其颁发集体土地使用权证的行为违法，遂申请行政复议。2019年4月25日，济南市人民政府经依法审查作出《行政复议决定书》（济政复决字[2019]138号）。责令答辩人对原告魏某某的土地登记申请依法履行告知法定职责。2019年5月20日，答辩人依法作出《不予登记告知书》，告知书中答复，根据原告魏某某申请时适用的《土地登记办法》第三十三条之规定以及根据现行的《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条之规定，由于原告魏某某无法提交“有批准权的人民政府批准用地的文件”资料，故答辩人无法为其办理宅基地土地使用权登记。2019年5月23日，原告魏某某不服答辩人作出的《不予登记告知书》，向济南市人民政府申请行政复议，请求撤销《不予登记告知书》。2019年7月12日，济南市人民政府作出《行政复议决定书》（济政复决字[2019]253号），《行政复议决定书》中依法认定答辩人作出的《不予登记告知书》主体适格、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。魏某某的复议请求不能成立，复议机关依法不予支持。 由上述事实可知，答辩人作出的《不予登记告知书》主体适格，程序合法、适用法律正确，属于答辩人的依法履职行为，并无可撤销之情形。 二、原告魏某某主张本案应适用《土地登记办法》第九条规定进行办理的观点是不正确的。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”根据上述条款第（三）项规定，申请人申请土地登记，需提交土地权属来源证明，而《宅基地权属调查现场记录表》仅仅是地籍调查的一个环节，是地籍测量的基础性工作，其并不能等同于土地权属来源证明。 宅基地登记的前提条件是取得有权机关的用地批准文件，《土地登记办法》第三十三条规定：“依法使用本集体土地进行建设的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准用地文件，申请集体建设用地使用权初始登记。”《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一规定：“申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）申请人身份证和户口薄；（二）不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料；（三）房屋符合规划或者建设的相关材料；（四）权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；（五）其他必要材料。”由《土地登记办法》以及《不动产登记暂行条例实施细则》的规定可知，申请土地登记的前提条件是取得“有批准权的人民政府的批准用地文件”，而原告魏某某从2013年申请办理土地使用权登记到2019年复议机关作出复议决定期间始终未向相关业务部门及答辩人提交过“有批准权的人民政府的批准用地文件”。故答辩人基于法律规定无法对原告魏某某的申请直接予以登记。同时，原告魏某某主张《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条规定的权属来源材料不限于政府用地批准文件的观点错误，该条款内容明确、指向具体，无歧义，不应随意作出扩大化解释。 三、原告魏某某不属于三官庙村集体经济组织成员，根据法律规定其不能依法享受三官庙村村民同等待遇。 2019年1月16日的三官庙村委会证明及村民代表会议纪要显示，原告魏某某并非是三官庙村集体经济组织成员，故其不能依法享受三官庙村村民取得宅基地的权利，原告魏某某不具备申请村集体宅基地使用权之资格要求。自原告魏某某通过村集体统一递交登记申请未获批准以来，原告魏某某就曾多次到相关业务部门办公场所咨询相关事宜，工作人员依据《土地登记办法》，《不动产等级暂行条例实施细则》、《济南市市区宅基地审批管理规定》等相关规定向其进行解释并阐明法律依据，明确告知其目前不符合登记条件或是在补充资料后可另行申请。但是原告魏某某始终未向答辩人提交法定资料，导致答辩人亦无法为其办理土地登记。 综上，原告请求事项不符合法律规定，恳请贵院依法驳回原告的诉讼请求。 被告济南市自然资源和规划局于法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、2013年5月10日魏某某的申请资料一宗（包括：土地登记申请表、宅基地权属调查现场记录表、指界通知书、指界通知签名单、地籍调查法人代表身份证明书、魏某某身份证复印件户口索引表复印件、张孝安身份证复印件、地籍调查表）；2、2019年1月16日，三官庙村委会证明及村民代表会议纪要各一份；3、行政复议申请书；4、济政复决字[2019]138号《行政复议决定书》；5、《不予登记告知书》及邮寄单；6、行政复议申请书；7、济政复决字[2019]253号《行政复议决定书》。法律依据：《土地登记办法》第九条、第三十三条；《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条；《济南市市区宅基地审批管理规定》第八条、第九条。 被告济南市人民政府辩称，2019年5月23日，我机关收悉原告复议申请。5月27日，我机关作出《行政复议受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》。6月3日，被申请人向我机关提交答复书和相关证据材料。2019年7月12日，我机关作出济政复决字[2019]253号《行政复议决定书》，并依法送达。综上，我机关作出的决定符合法律规定。 被告济南市人民政府于法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书；2、行政复议受理通知书；3、提出行政复议答复通知书；4、行政复议答复书；5、行政复议决定书；6、送达回证。 经庭审质证，原告对被告济南市自然资源和规划局所举证据1、3-7的真实性无异议；对证据2真实性有异议，原告认为并未让其本人参加会议，且会议系内部的事情与原告无关，原告曾于2017年翻建房屋，如不是该村村民，为何能盖房屋。被告济南市人民政府对被告济南市自然资源和规划局所举证据1-7的真实性无异议。本院认为，被告济南市自然资源和规划局所举证据1-7系其作出涉案《不予登记告知书》过程中收集取得的材料，对证据1-7的真实性予以确认。两被告对原告所举证据1-2的真实性无异议，本院予以确认。原告及被告济南市自然资源和规划局对被告济南市人民政府所举证据1-6的真实性无异议，本院予以确认。 经审理查明，2013年5月10日，原告魏某某填写《土地登记申请书》，申请登记的内容为：申请办理坐落于天桥区桑梓店镇三官庙村农村宅基地使用权登记（面积137.88平）。同日，原国土部门向原告作出《指界通知书》（第0148号），并制作《宅基地权属调查现场记录表》等材料。 2013年11月15日，济南市国土资源局天桥分局作出天桥集使公（2013）003号《集体土地使用权登记公告》，主要内容为：“经集体土地使用者申报土地登记申请资料，根据《土地登记办法》相关规定，现将座落于济南市天桥区桑梓店镇三官庙村的共187宗集体土地使用权调查及拟登记审核结果予以公告（详见附表）……二、该表中土地权利人公告期满无异议或异议不成立的，将进入用地审批程序，待批准后办理登记发证手续。……宗地编号为370105101228jc00148，土地使用者魏某某，实测面积137.88，最初建房时间1986……”。 2019年1月16日，济南市天桥区桑梓店街道办事处三官庙村村民委员会出具《证明》一份并附2019年1月14日的《会议记要》一份，《证明》的主要内容为：“桑梓店国土所：魏某某，男……系三官庙村住户。三官庙村于2019年1月14日召开两委成员、全体党员及群众代表会议，对魏某某一户是否是三官庙村集体组织成员进行表决。经过无记名投票表决，一致不同意魏某某为三官庙村集体组织成员，不享受三官庙村集体成员待遇”。 2019年2月19日，原告魏某某因认为原济南市国土资源局未向其颁发集体土地使用权证违法，向济南市人民政府提出行政复议申请。2019年4月25日，济南市人民政府作出济政复决字[2019]138号《行政复议决定书》，主要内容为：“……综上，原国土资源行政主管部门对申请人的土地登记申请没有依法履行土地登记职责。鉴于不动产登记属于被申请人的法定职权，申请人的土地登记申请是否符合不动产登记的法定条件，依法应由被申请人审查，对申请人颁发土地使用权证的请求，本机关依法不予审理。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项之规定，本机关决定如下：责令被申请人自收到本决定书之日起30个工作日内对申请人的土地登记申请依法履行法定职责。申请人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼”。 2019年5月20日，被告济南市自然资源和规划局作出《不予登记告知书》一份，主要内容为：“魏某某：你方于2013年5月10提交的对坐落于天桥区桑梓店镇三官庙村的宅基地申请办理土地使用权登记的申报资料收悉。根据申请时适用的《土地登记办法》第三十三条规定：“依法使用本集体土地进行建设的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准用地文件，申请集体建设用地使用权初始登记。”，同时根据现行《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一规定：“申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）申请人身份证和户口薄；（二）不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料；（三）房屋符合规划或者建设的相关材料；（四）权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；（五）其他必要材料。”，现你方无法提交“有批准权的人民政府批准用地的文件”资料，本机关现无法为你方办理宅基地土地使用权登记，如你方取得用地批准文件后可另行申请登记。根据济南市人民政府《行政复议决定书》（济政复决字[2019]138号）要求，现将不予登记事项告知你方。如对本告知书内容有异议，可自收到本告知书之日起60日内，向济南市人民政府申请行政复议，也可以自收到本告知书之日起6个月内向济南市历下区人民法院提起行政诉讼。特此告知”。 原告魏某某对被告济南市自然资源和规划局作出的《不予登记告知书》不服，向被告济南市人民政府提交行政复议申请书。2019年5月27日，被告济南市人民政府作出济政复办受字[2019]253号《行政复议申请受理通知书》。2019年7月12日，被告济南市人民政府作出济政复决字[2019]253号《行政复议决定书》，主要内容为：“……根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：维持被申请人作出《不予登记告知书》的行政行为。申请人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。” 本院认为，《不动产登记暂行条例》第二条规定“本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。”、第五条规定“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：……（六）宅基地使用权；……”、第七条规定“不动产登记由不动产所在地的县。本案中，被告济南市自然资源和规划局具有履行不动产登记的法定职责，其作出涉案《不予登记告知书》的程序符合法律规定。 《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”本案中，原告魏某某申请办理宅基地土地使用权登记，其应提供取得住宅用地的批准材料；原告所提交调查时间为2013年5月10日的《宅基地权属调查现场记录表》仅为土地管理部门工作人员现场调查的记录材料，并非原告取得住宅用地的批准材料。 《土地登记办法》（国土资源部令第40号，2008年2月1日起施行，2017年12月29日废止）第三十三条规定：“依法使用本集体土地进行建设的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准用地文件，申请集体建设用地使用权初始登记。”《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一规定：“申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）申请人身份证和户口薄；（二）不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料；（三）房屋符合规划或者建设的相关材料；（四）权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；（五）其他必要材料。”本案中，原告魏某某提交的申报材料中缺少“不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料”，因此不符合不动产登记的条件，被告济南市自然资源和规划局作出《不予登记告知书》的内容并无不当，符合法律规定。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外”。本案中，被告济南市人民政府于2019年5月27日受理原告魏某某的行政复议申请后，于2019年7月12日作出济政复决字[2019]253号《行政复议决定书》维持了被告济南市自然资源和规划局作出的《不予登记告知书》，并依法送达各方，其程序及决定合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告魏某某的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告魏某某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长 刘 文 人民陪审员 王 琳 人民陪审员 叶德行 二〇二〇年五月七日 法官 助理 杨淑贤 书 记 员 黄晓斐