广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂02行终75号 上诉人（一审原告）朱荣忍，男，1963年4月25日生，汉族，住柳州市柳北区。 被上诉人（一审被告）柳州市柳北区城市管理行政执法局（以下简称柳北区执法局），住所地柳州市三中路92号地区政法大院内。 上诉人朱荣忍因诉柳北区执法局规划行政处罚纠纷一案，不服柳州市柳北区人民法院2019年12月30日作出的（2019）桂0205行初30号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审判决查明：位于柳州市××北区马厂村××号北侧建筑物为朱荣忍所建。该建筑包括一栋四层楼的楼房以及一排砖瓦结构的平房。根据朱荣忍提交的《村镇建设工程建筑许可证》显示，朱荣忍于1994申请建设房屋，申请建设的用地面积为84平方米，建设层数为四层，建筑面积267.15平方米，结构为砖混。《集体土地使用证》登记的使用权面积为85平方米。现朱荣忍建设的房屋有部分已超出了土地使用证登记的面积建设，并且其在第四层加建了钢架棚，以上超面积建设的建筑均未办理建设工程规划许可证。2019年5月6日，柳北区执法局对朱荣忍上述未取得建设工程规划许可证的部分建筑进行立案调查，同日下达《责令停止违法行为通知书》和《调查通知书》，两份通知书已粘贴在朱荣忍院子入口大门处，送达过程已拍照记录。同日，柳北区执法局对朱荣忍涉嫌违法建设的部分建筑进行现场勘验，并制作了现场勘验检查笔录及示意图。2019年5月27日，柳北区执法局向国土部门查询涉案建筑的土地使用情况。柳州市柳北区自然资源局于当日回复意见：案涉建筑有部分已办理了《集体土地使用权》，面积为85平方米，其余部分未查询到土地登记信息。2019年6月10日，柳北区执法局向规划部门征询处罚意见。柳州市柳北区自然资源局于2019年6月17日出具审批意见：该户私房《村镇建设工程建筑许可证》范围以外部分未查到建筑建设工程规划许可档案，请城管部门依法查处。2019年6月20日，柳北区执法局作出《责令限期拆除告知书》，拟对朱荣忍违法建设部分作出责令其限期自行拆除的决定，同日，柳北区执法局将该告知书送达至朱荣忍住处，朱荣忍的同住成年家属不配合签收，柳北区执法局留置送达，并邀请两名基层组织人员到场见证，送达过程已拍照记录。2019年6月21日，朱荣忍向柳北区执法局提交《陈述和申述书》。2019年6月25日，柳北区执法局下发柳城管责拆柳北规划决字【2019】第1265号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》（以下简称1265号责令限期拆除决定），责令朱荣忍在收到该决定书之日起一日内自行拆除其违法建设部分。同日，柳北区执法局将该决定书送达至朱荣忍住处，朱荣忍儿子代为签收，送达过程拍照记录。朱荣忍对该1265号责令限期拆除决定不服，于2019年8月14日向柳州市柳北区人民法院提起行政诉讼，请求撤销该决定书。 一审判决认为：《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。国发〔2002〕17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行使行政处罚权工作的决定》（以下简称17号决定）对相对集中行政处罚权作出了规定，规定了省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行使行政处罚权的范围，以及城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权属集中行使行政处罚权的范围。上述国发17号文还规定了由省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权和集中行使行政处罚权的行政机关的设置。根据上述规定，广西壮族自治区人民政府于2005年8月9日作出桂政函[2005]220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（以下简称220号批复），批准柳州市在城市规划区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作；设立市、城区城市管理行政执法局，分别作为市人民政府、城区人民政府在城市管理方面相对集中行使行政处罚权的行政机关；市、城区城市管理行政执法局具有行政执法主体资格，其主要职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行政处罚权。从以上规定可以看出，行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权。本案柳北区执法局是在柳州市柳北区辖区内集中行使包括城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚的行政机关，故柳北区执法局有作出被诉的1265号责令限期拆除决定的法定职权。朱荣忍主张涉案建筑物不属于城市规划区内，故柳北区执法局没有作出被诉行政行为的职权。对此柳州市柳北区人民法院认为，案涉房屋位于马厂，根据同区域同类案件中规划部门的认定，马厂在柳北区执法局立案查处时属于柳州市城市规划区内，故朱荣忍的主张与事实不符，不予支持。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据上述法律规定，单位和个人建设建筑物的，应取得建设工程许可证后，方可开工建设。本案中，朱荣忍建设四层砖混结构楼房时，就申办了建设许可证，由此可知，朱荣忍非常清楚建设房屋需要办理相关的建设许可手续。但朱荣忍在第一层向外搭建简易棚、以及建设一排砖瓦平房和搭建第四钢架棚时，却没有办理或者补办任何建设许可手续。并且朱荣忍搭建的简易棚和平房，已超出了《集体土地使用证》登记的面积。针对朱荣忍的上述违建行为，柳北区执法局依据《城乡规划法》的规定对其进行立案查处，事实认定清楚，证据充分，柳州市柳北区人民法院予以确认。朱荣忍提出，柳北区执法局的勘验数据不准确。对此柳州市柳北区人民法院认为，柳北区执法局在本案中查处的违建部分包括超出集体土地使用证范围建设的第一层简易棚、平房以及第四层的钢架棚，以上部分可以清晰辨别，不存在查处错误的情形。柳北区执法局在作出1265号责令限期拆除决定前，经过调查询问、现场勘验、报国土部门查询土地登记情况、报规划部门认定违法建（构）筑物性质、告知等程序，最终作出了1265号责令限期拆除决定，并且在执法过程中，已向朱荣忍告知了陈述、申辩权，相关执法文书也已送达朱荣忍，故柳北区执法局的执法程序合法。朱荣忍对柳北区执法局的执法程序提出质疑，但其并未提供反证，故柳州市柳北区人民法院对朱荣忍的主张不予支持。朱荣忍主张柳北区执法局适用法律错误，认为涉案建筑物不属于柳州市城市规划内，故不应适用《城乡规划法》第四十条、第六十四条，对此柳州市柳北区人民法院已经在前述阐明，朱荣忍的房屋是处在城市规划区内的，并且违法状态一直持续至今。因此，柳北区执法局适用《城乡规划法》第四十条、第六十四条进行处理，并无不当。据此，依照《行政处罚法》第十六条，《城乡规划法》第四十条、第六十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决：驳回朱荣忍的诉讼请求。 上诉人朱荣忍上诉称，上诉人在柳州市××北区马厂村××号建有房屋，该房屋主要用于生产生活。2019年6月25日，被上诉人作出1265号责令限期拆除决定，要求上诉人自行拆除位于马厂村××号北侧建筑物。上诉人认为1265号责令限期拆除决定违背事实和法律，侵害了上诉人的合法权益，一审判决基本事实认定不清、适用法律错误、证据严重不足、违反法律程序，应当依法撤销。一、从一审查明的事实可以看出上诉人房屋的土地性质为集体土地，位于村庄规划范围内，被上诉人只对城市规划区的房屋有认定权。本案中，被上诉人并未针对上诉人案涉建筑物属于柳州市城市规划区内提供证据证实，因此被上诉人没有职权依据，一审认定被上诉人有权作出1265号责令限期拆除决定是错误的。二、被上诉人作出1265号责令限期拆除决定适用法律错误。上诉人提供了充足的证据证明涉案房屋是在1994年左右建设的，被上诉人也认可。根据法不溯及既往的原则，被上诉人不应根据《城乡规划法》的相关规定作出1265号责令限期拆除决定，涉适用法律错误。三、被上诉人并未依法履行立案、调查、勘验、报告、审批、告知等法律程序。首先，被上诉人提交的立案、调查、勘验、报告、审批、告知等材料存在逻辑错误、伪造作假的问题。一审庭审中上诉人针对被上诉人递交的调查、报告、审批、告知等文件从时间节点等角度逐一进行剖析并指出材料中不合理之处。被上诉人向一审法院提交的证据4载明发现违法行为的时间点为2019年5月6日10时40分，被上诉人向一审法院提交的证据7载明勘验开始时间为2019年5月6日10时45分，从被上诉人住所到上诉人房屋仅用五分钟是不可能的。同时，上诉人向一审法院递交的证据5与被上诉人提交的证据7均证实被上诉人针对上诉人房屋面积及结构进行的调查与上诉人房屋的实际情况严重不符。与此同时，《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》规定了要全面推行执法全过程记录制度。这一制度重在规范执法程序，通过文字、音像记录等形式，对行政执法各个环节进行记录，全面、系统归档保存，做到执法全过程留痕和可回溯管理；对查封扣押财产、强制拆除等直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法办案场所，要推行全程音像记录；对现场执法、调查取证、举行听证、留置送达和公告送达等容易引发争议的行政执法过程，要根据实际情况进行音像记录。本案调查最重要的环节现场勘验被上诉人却没有依照规定进行任何视频记录，其现场见证人更没有提供身份证明和工作证明来证实有这个人。结合上诉人庭审中对于被上诉人调查取证阶段证据的质证，从一审被上诉人提供前后矛盾的证据可以证实被上诉人根本没有对上诉人房屋进行过勘验。其次，上诉人的陈述、申辩、听证等权利未得到依法保障。国办发〔2008〕115号《关于深入推进行政审批制度改革的意见》规定建立健全行政审批相关制度，研究建立专家咨询和民意征集机制，对涉及重大公共利益或与人民群众切身利益密切相关的审批事项，要进行听证。被上诉人作出的《责令限期拆除告知书》中并没有告知上诉人有申请听证的权利，违反了上述规定，严重损害了上诉人的合法权益。最后，根据规定，留置送达只有满足两种条件，才是合法的送达。一是受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书，二是需有关基层组织或者所在单位代表到场。本案中，被上诉人没有提供任何证据证明送达《责令停止违法行为通知书》、《调查通知书》和《责令限期拆除告知书》时上诉人或其他同住成年家属在场且拒收;载明的留置送达见证人，并非受送达人住所地居民委员会、村民委员会的工作人员，也不是受送达人所在单位的工作人员，而是白露街道办事处工作人员。与此同时，送达照片中只有一名穿着便服的人员且脸部难以辨别。因此，被上诉人以违法的方式下达《责令停止违法行为通知书》、《调查通知书》和《责令限期拆除告知书》的行为严重损害了上诉人陈述、申辩权，剥夺了上诉人听证权，属于程序严重违法情形。综上，一审判决基本事实认定不清、证据不足、程序违法、适用法律错误，特提起上诉，请求二审撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人柳北区执法局在本案二审期间未提出答辩意见。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。根据以上证据，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。 本院认为，根据《行政处罚法》第十六条、17号决定、220号批复第一条的规定，被上诉人柳北区执法局具有管理被诉行政行为的主体资格和法定职权。行政机关作出行政行为认定事实清楚、证据确凿、程序合法的，依法应予维持。本案中，按照有关权证的记载和房屋的现实状况，上诉人在其房屋处向外搭建的简易棚和在第四层搭建的钢架棚，以及另外建设的砖瓦平房均未办理取得建设工程规划许可，柳北区执法局对涉案违法建筑进行了现场勘验检查，经向柳州市柳北区自然资源局征询处理意见，柳州市柳北区自然资源局作出“该户私房《村镇建设工程建筑许可证》范围以外部分未查到建筑建设工程规划许可档案，请城管部门依法查处”的审批意见，故柳北区执法局对该违法事实认定清楚。被上诉人履行了调查、现场勘验、告知及送达等程序后，依据《城乡规划法》第六十四条的规定对上诉人作出1265号责令限期拆除决定程序合法，适用法律正确。对于上诉人主张涉案建筑物的建设行为发生在《城乡规划法》实施前，被诉行政行为适用法律错误的意见，因该涉案建筑物系违法建设状态的持续，故被上诉人适用《城乡规划法》的相关规定作出1265号限期拆除决定并无不当。对于上诉人称被上诉人未告知其听证权，被诉行政行为程序违法的意见，根据《行政处罚法》第四十二条第一款“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”的规定，并没有明确对违法建筑作出责令限期拆除处罚的要告知当事人有要求听证的权利，因此被上诉人作出1265号责令限期拆除决定前未告知上诉人有要求听证的权利并无不当。综上，被上诉人柳北区执法局作出的1265号责令限期拆除决定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法，上诉人的上诉理由不充分，其上诉请求本院不予支持；原判认定事实清楚，审判程序合法，判决正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱荣忍负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长  覃 政 审 判 员  游 芳 审 判 员  赖政权 二〇二〇年五月二十八日 法官助理  此 兴 书 记 员  张 楠