河北省邯郸市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀04行终68号 上诉人（原审被告）魏县德政镇人民政府，统一社会信用代码11130434000599279X，地址魏县德政镇德胜西路135号。 法定代表人肖宇，镇长。 委托代理人郭永红，河北昌宁律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）梁贵芳，女，汉族，1938年5月24日出生，住魏县。 委托代理人王瑞峰，男，1966年9月20日出生，系原告儿子，住邯郸市丛台区。 原审第三人王书运，男，汉族，1971年5月9日出生，住魏县。 上诉人魏县德政镇人民政府与被上诉人梁贵芳、原审第三人王书运因土地承包经营权证纠纷一案，不服河北省邯郸市大名县人民法院（2019）冀0425行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，魏县德政镇马庄村在1991年土地调整时，原告梁贵芳家与村委会签订了土地承包合同，承包本村四队土地14.3亩。同年原告家因特殊情况委托村委会找人代种其承包地，村委会将原告家承包地其中一块10.51亩由四队其他农户按人口平分代种。被告魏县德政镇人民政府于1998年8月27日向第三人王书运家颁发了《土地承包经营权证》，证载地亩数2.3亩，与1991年马庄村土地双向承包合同地亩数不符，包含代种原告家承包地0.12亩。 原审认为，原告家在1991年与村委会签订土地承包合同后，即享有土地承包经营权，虽然后来因故由他人代种，但并不因此丧失土地承包经营权。原告家在1991年分地时户主是王之杰，与原告是夫妻关系，王之杰已故，原告与本案被诉行政行为具有利害关系，具备原告主体资格。行政诉讼只有起诉期限而没有诉讼时效之说，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案被诉行政行为作出时间为1998年8月27日，原告于2018年8月21日向魏县人民法院提起诉讼，因魏县人民法院未立案，原告又向邯郸市中级人民法院提起诉讼，邯郸市中级人民法院于2019年6月27日裁定本案由本院管辖。原告的起诉并未超过法定起诉期限，被告辩称原告起诉超过诉讼时效不能成立。原告所举1991年马庄村分地时时任村支书、村会计、四队队长的证据，均证明被告在1998年8月27日为第三人颁发了土地承包经营权证，因该证是在本户手中，原告无法获取，实属情理之中，故被告辩称原告不能拿出第三人的承包经营权证，就应认定被诉行政行为不存在，应驳回原告起诉的说法不予支持。被告在法定期限内未提供作出行政行为的证据，并认可所颁发的土地承包经营权证没有档案，故应认定被告据以作出行政行为的主要证据不足。鉴于上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销被告魏县德政镇人民政府1998年8月27日为第三人王书运家颁发的《土地承包经营权证》。案件受理费五十元，由被告魏县德政镇人民政府负担。 上诉人魏县德政镇人民政府不服一审判决，上诉请求：请求上级人民法院依法撤销大名县人民法院一审判决书，并改判驳回被上诉人的起诉。事实与理由：一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，是一个极其错误的判决。一、上诉人为第三人王志芳、王贵廷、王继军、王振芳颁发的土地承包经营权证书合法有效，应予以确认。1、根据中办法【1997】16号文件第四条：“延长土地承包期后，乡（镇）人民政府农业承包合同部门要及时给农户颁发由县或者县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书”。1998年邯郸市人民政府统一印制了证书，并要求乡（镇）人民政府加盖印章，上诉人为这四个第三人颁证有中央文件和上级政府要求，依据充分。2、该文件没有载明上诉人具体应遵循的颁证程序。其实经历过那个年代的人都知道，当时文件下发后，各村、乡、县乃至全国上下都在成批的签订合同，发证书，几乎所有的乡村两级干部都在从事这项工作，即便是当时稍有瑕疵，上诉人认为，这并不影响证书的效力。因为签订合同和发放证书并不针对某个人，而是成批的统一写的都是一个日期，从第三人提供的合同和证书上也能看到这一点，但是必须说明，证书上的地亩数是由发包方提供的，是村委会先确认后，上诉人才盖的章，应当说上诉人遵循了最基本的程序，同时也说明了上诉尽到了形式审查义务，履行了法定的职责。3、上诉人为这四个第三人颁发的证书既无违法，又无明显不当，没有违反《行政诉讼法》第七十条的规定，不应予以撤销，至于一审法院称上诉人没有档案，就是证据不足是错误的，其一，中办法【1997】16号文件没有要求上诉人有保存档案的职责；其二、邯郸市人民政府也只要求上诉人加盖公章；其三、1998年第三人和村委会签订的承包合同一式三份，发包方、承包方、公证机关各留一份，也根本没有要求上诉人留存；然而，一审法院将留存档案的职责强加在上诉人头上，有失公正。二、一审法院将上诉人颁发证书的行为认定是行政行为时错误的。上诉人为第三人颁发证书的行为时一种公示行为，管理行为，不是单方行为，也不具有强制性和裁量性，因此，上诉人的颁证行为不是行政行为。三、一审法院无权撤销上诉人为四个第三人颁证行为，本案也不属于人民法院的受范围。1、上诉人为第三人颁证行为纯属是依法保护农村承包关系的长期稳定，对承包合同只有管理权而无权干涉或变更承包合同，即行政行为自始没有成立，谈何撤销。2、判决一个行政争议是否进入行政诉讼的受理范围，主要看是否有职权标准、行为标准和结果标准。因此，上诉人的颁证行为不符合结果标准，上诉人与被上诉人之间不存在任何实质的争议，不符合行政案件的立案条件，本案不属于行政诉讼的受案范围。四、应依法驳回被上诉人对其它二十户第三人的起诉，不应判决撤销，从未曾见过的所谓“承包经营权证书”。被上诉人起诉的二十四户第三人，其中的二十户未参加庭审，目前没有看到这二十户第三人的承包经营权证书，被上诉人也没有提供，具体有没有不清楚，也就是说被上诉人要求撤销的主体不存在，本应依法驳回被上诉人的起诉，然而一审法院却依据三个未出庭的证人的证言证明上诉人已给其他二十户第三人颁发了证书，并称“该证书在本户手中，原告无法获取，实属情理之中”的说法，掩盖原告举证不能的责任。一审法院称：“被告于1998年8月27日向第三人颁发了《土地承包经营权证》记载地亩数与1991年马庄村土地双向承包合同地亩数不符，包含代种原告家承包零点几几亩”有证书的四户第三人，既然一审判决称这些证书在本户手中无法获取，那么判决书中称的包含了被上诉人的承包地亩数又是从何而来的？五、被上诉人不是个主体。上诉人为王志芳、王贵廷、王继军、王振芳颁证行为，既没有为被上诉人设定权利和义务，又没有侵犯被上诉人的权利，既没有干涉其承包经营权，1998年第二轮土地承包时，村委会没有与其签订土地承包合同，与上诉人没有关系，也就是说，村委会和谁签订合同，上诉人就给谁颁证，来保护他们之间的承包关系，对其他的二十户第三人，被上诉人就更没有起诉资格了，因为上诉人没有给他们颁发证书，被上诉人也没有举证，第三人也没有提供。被上诉人起诉一个不存在的行为，一审法院竟然也没有撤销，显然也没有依据。六、起诉期限问题。对被上诉人的起诉期限应依照《最高院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第41条规定的二年计算，最起码从2009年被上诉人领取直补时就知道或者应当知道，别人都是按证书领的，而被上诉人也是按照她儿子王瑞峰的土地承包经营权证书上的四亩地领取的，应当说98年村委会当时是按王瑞峰是户主发的证书，因此，被上诉人应在2011年之前起诉，否则应认定超过了起诉期限。七、一审法院适用法律错误。98年上诉人为第三人颁证时，仅有的依据就是中办法【1997】16号文件，这是一份政策性文件，它没规定上诉人应当怎么管理，具体程序怎样，直到2003年才正式出台了《农村土地承包法》，并规定了颁证主体是县政府，上诉人认为98年颁证只是一个过渡，2004年又实施《农村土地承包经营权证管理办法》，该办法第十一条：农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正，并在第十二条、第十三条、第十五条、第十六条、第十八条详细规定了更正程序。一审法院应告知被上诉人到当地有关部门申请更正、补正，其不应受理此案，更不应依据《行政诉讼法》第七十条规定撤销，如此判决同时也是对其他持证第三人的伤害；一审法院依据什么认为上诉人没有留存档案就是主要证据不足。八、被上诉人的举证缺乏关联性，村委会的多份证据存在严重的虚假性、欺骗性，证明形式不合法，内容不真实，不足为据。被上诉人的证人均未到庭，证言无法得到质证，不应作为证据使用，平分代种没有依据，第三人根本不知情，代种之说不成立。被上诉人的证据不能形成完整的证据链条，望上级法院明察。总之，上诉人认为，一审法院判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，望中院支持上诉人的请求。 被上诉人梁贵芳答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法维持。 第三人经通知没有答辩。 二审查明事实与一审判决认定一致。 本院认为，被上诉人家在1991年与村委会签订土地承包合同后，即享有土地承包经营权，虽然后来因故由他人代种，但并不因此丧失土地承包经营权，具备原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案被诉行政行为作出时间为1998年8月27日，原告于2018年8月21日向法院提起诉讼，未超过法定起诉期限。1991年马庄村分地时时任村支书、村会计、四队队长的证据显示上诉人在1998年8月27日为第三人颁发了土地承包经营权证。上诉人在法定举证期限内未提供作出行政行为的证据，并认可所颁发的土地承包经营权证没有档案，故应认定上诉人作出行政行为的主要证据不足。综上，原审判决于法有据，上诉人上诉没有事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人魏县德政镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  贺延增 审判员  王金良 审判员  田熠中 二〇二〇年五月十五日 书记员  赵佑乾