湖北省黄石市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂02行终17号上诉人（一审原告）徐维政，男，汉族，1942年11月11日出生，住湖北省黄石市西塞山区，委托诉讼代理人徐红胜，男，汉族，1970年2月23日出生，住湖北省黄石市西塞山区，系徐维政之子，被上诉人（一审被告）黄石市西塞山区住房保障局，住所地黄石市西塞山区黄石大道294-11号。法定代表人郭巍，局长。委托诉讼代理人伍小明、徐雨露，均系湖北磁湖律师事务所律师。徐维政因行政协议纠纷一案，不服黄石市西塞山区人民法院（2019）鄂0203行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审查明，徐维政系黄石石灰窑区××号房屋的所有权人。2016年陈家湾片区被纳入棚户区改造范围。2017年3月23日，西塞山区人民政府发布《关于陈家湾一期（团山垴地块五标段）房屋协商搬迁公告》，启动了陈家湾一期（团山垴地块五标段）的房屋协商搬迁工作。徐维政所有的位于陈家湾99-5号房屋属于协商搬迁的范围。陈家湾片棚改指挥部动迁工作人员多次上门与徐维政协商房屋征收补偿事宜，在沟通过程中，徐维政明确表示其已委托其子徐红胜处理房屋搬迁补偿的相关事宜，让工作人员直接找其子协商。2018年4月11日，西塞山区人民政府发布《关于陈家湾一期（团山垴地块五标段）房屋征收决定》，决定确定房屋征收单位为西塞山区住房保障和房屋征收管理局，房屋征收实施单位为西塞山区陈家湾片棚改指挥部。2018年5月23日，徐维政、胡玉兰向黄石市人民政府申请行政复议，请求：撤销被申请人黄石市西塞山区政府作出西政发〔2018〕8号《西塞山区人民政府关于陈家湾一期（团山垴地块五标段）房屋征收决定》。黄石市人民政府确认黄石市西塞山区政府作出西政发〔2018〕8号《西塞山区人民政府关于陈家湾一期（团山垴地块五标段）房屋征收决定》的程序违法，但不予撤销房屋征收决定。2019年4月20日，徐红胜代理徐维政与西塞山区陈家湾片棚改指挥部签订《陈家湾片房屋征收补偿协议书》和补偿结算单，协议主要内容为：徐维政位于黄石石灰窑区××号房屋被征收，房屋面积83.85㎡，徐维政选择货币补偿，补偿款为601023元。为了让徐维政尽可能享受到及时拆迁的奖励政策，协议书上的落款时间倒签为2018年4月20日。协议书签订的当天徐红胜将陈家湾99-5号房屋的房产证原件提交给西塞山区陈家湾片棚改指挥部。该指挥部给徐红胜出具收条一份。西塞山区陈家湾片棚改指挥部的人员还给了徐红胜现金2万元，至今未返还。2019年7月29日，徐维政向黄石市西塞山区人民政府提交政府信息公开申请书，申请公开徐维政与西塞山区陈家湾片棚改指挥部签订的《陈家湾片房屋征收补偿协议书》。2019年9月16日，黄石市西塞山区人民政府给徐维政回复：该信息公开申请应向西塞山区陈家湾片棚改指挥部申请。2019年10月30日，西塞山区陈家湾片棚改指挥部将全部征收补偿款项601023元以徐维政的名义在兴业银行办理定期个人存单，同一天徐维政提起本案的行政诉讼，请求确认涉案《陈家湾片房屋征收补偿协议书》无效。一审另查明，黄石市西塞山区住房保障和房屋征收管理局于2019年3月更名为黄石市西塞山区住房保障局。一审认为，一、2019年4月20日徐维政与西塞山区陈家湾片棚改指挥部签订的《陈家湾片房屋征收补偿协议书》符合行政协议的特征，属行政协议，属于行政诉讼受理范围。二、人民法院审理行政诉讼案件，应当围绕当事人的诉讼请求进行审理。本案徐维政的诉讼请求为确认其与黄石市西塞山区住房保障局签订的（房屋编号：X-123）《陈家湾片房屋征收补偿协议书》无效。根据相关法律规定，行政协议存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院也可以适用民事法律规范确认行政协议无效。1、案涉行政协议是否存在重大且明显违法情形。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。有上述情形的，人民法院应当确认行政协议无效。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”及第五条“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作”的规定，黄石市西塞山区住房保障局具有订立案涉行政协议的法定职权。西塞山区陈家湾片棚改指挥部作为房屋征收实施单位，其在委托范围内实施的房屋征收等行政行为后果由黄石市西塞山区住房保障局承担法律责任。本案房屋征收系出于社会公共利益的需要，黄石市人民政府行政复议决定书虽确认《西塞山区人民政府关于陈家湾一期（团山垴地块五标段）房屋征收决定》程序违法，但并没有撤销该房屋征收决定，徐维政对复议决定也未提起行政诉讼。黄石市西塞山区住房保障局签订案涉行政协议具有法律依据。案涉行政协议内容上为给付货币，不存在不能实施的情形。故本案行政协议不存在重大且明显违法情形。2、案涉行政协议是否存在根据民事法律规范应当确认为无效的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。本案争议的焦点是徐维政与徐红胜之间的委托代理合同是否合法有效。根据《中华人民共和国民法总则》第一百六十一条“民事主体可以通过代理人实施民事法律行为”的规定，徐维政委托徐红胜实施民事法律行为符合法律规定。本案所涉及的委托代理合同是民事法律行为的代理合同，不是法律、行政法规规定必须采用书面形式的合同。根据《中华人民共和国合同法》第十条“当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其他形式。法律、行政法规规定采用书面形式的，应当采用书面形式。当事人约定采用书面形式的，应当采用书面形式”的规定，徐维政用口头形式委托其子徐红胜代理其处理搬迁补偿事宜的形式合法。本案西塞山区陈家湾片棚改指挥部的动迁人员上门与徐维政协商搬迁补偿事宜过程中，徐维政对动迁人员口头明确表示搬迁补偿事宜委托其子徐红胜办理，应视为口头委托。此后，西塞山区陈家湾片棚改指挥部的动迁人员与徐红胜协商搬迁补偿事宜，经协商一致后，徐红胜主动到拆迁指挥部以徐维政的名义与西塞山区陈家湾片棚改指挥部签订了《陈家湾片房屋征收补偿协书》。根据《中华人民共和国民法总则》第一百六十二条“代理人在代理权限内，以被代理人名义实施的民事法律行为，对被代理人发生效力”的规定，代理人徐红胜以徐维政的名义签订《陈家湾片房屋征收补偿协议书》的行为，对被代理人徐维政发生效力。所以，案涉行政协议也不存在民事法律规范应当确认为无效的情形。综上，徐维政与西塞山区陈家湾片棚改指挥部签订的《陈家湾片房屋征收补偿协议书》合法有效。徐维政要求确认其与黄石市西塞山区住房保障局签订的（房屋编号：X-123）《陈家湾片房屋征收补偿协议书》无效的诉讼请求，不符合法律规定，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国民法总则》第一百六十一条、第一百六十二条、《中华人民共和国合同法》第十条、第五十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条的规定，判决驳回徐维政的诉讼请求。徐维政不服一审判决，向本院提起上诉称：一、案外人徐红胜未取得其授权签署协议，属于无权代理，所签协议应属无效。一审法院认定事实不清，证据不足。协商视频未经其同意拍摄，合法性不能认定，不能作为证据使用，且视频中其并未授权案外人徐红胜签订协议。黄石市西塞山区住房保障局提供的户口本只能证明存在亲属关系，不能证明代理关系存在。从案外人徐红胜提供的《情况说明》及报警记录看，徐红胜系迫于无奈才签订案涉协议，但未经授权。二、案涉协议所有依据的《西塞山区人民政府关于陈家湾一期（团山垴地块五标段）房屋征收决定》以及《陈家湾片区房屋征收补偿方案》已被确认违法，该协议违反法律的强制性规定，应属无效。三、签订涉案协议的程序严重违法，未给予其就案涉协议内容作出真实意思表示的客观条件，涉案协议丧失合意行为，且补偿不具有公平性，其因政府征收给予公平补偿的权利被严重破坏，案涉协议存在重大明显违法的情形，依法应确认无效。黄石市西塞山区住房保障局胁迫案外人签署空白协议，严重违反法定程序。且签订协议时，未向案外人说明相关条款，仅要求其在空白协议上签字的行为严重违反程序正当的基本原则。在2018年实施的征收行为延用2016年的征收标准，不具有补偿的公平性。未给予其就评估报告提出异议和寻求救济的权利，案涉协议的订立彻底丧失了行政协议中最为重要的合意程序，评估价值明显不能反映涉案房屋的市场价值，估价报告不具有公允性。另外，案涉协议未给予其选择的权利，径行采用货币补偿方式，但依据的系基于2016年的论证标准。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。黄石市西塞山区住房保障局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，一审查明的案件事实属实，本院予以确认。另查明，徐维政二审特别授权委托诉讼代理人徐红胜二审法庭调查询问时自述：“我们都认为这个补偿是不合理的，我看我父母年纪大了，我就说我去谈这个补偿协议的事情，我父亲也同意了。协议约定60万，当天先给2万元现金，不包含在协议内，还要另外再给我8万，于是我就签字了。第二天我上班后想去拿这8万元，去找中间人，电话没有人接了，也去找指挥部，想通过政府协助解决，结果无望，我才打官司。”再查明，以2018年4月11日涉案房屋征收决定公布之日为评估时点，涉案房屋价值（包括房屋、装修以及地面附着物）为516503元。本院认为，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条的规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。一、订立涉案补偿协议的行为是否合法的问题依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款的规定，市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作。本案中，黄石市西塞山区住房保障局系黄石市西塞山区人民政府确定的房屋征收部门，故该局有权签订涉案补偿协议。综合视频并非偷拍、偷录等侵犯他人合法权益的方式取得，徐红胜二审亦称得到徐维政授权处理征收补偿事宜，徐维政亦将涉案房屋证件交由徐红胜等事实，可以认定徐维政授权徐红胜处理房屋征收补偿事宜，包括签订涉案补偿协议。故徐维政关于徐红胜无权签订涉案补偿协议的上诉理由无事实依据，本院不予支持。涉案补偿协议系具有授权的完全民事行为能力人在合意的基础上签订，符合正当程序的要求。涉案房屋价值评估时点2018年4月11日，即房屋征收决定作出之日，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十条被征收房屋评估时点为房屋征收决定公告之日的规定，亦系专业机构评估，无明显违法之处。徐维政上诉认为评估不能反映涉案房屋价值，但未提交相关证据予以证明，对此本院不予支持。《西塞山区人民政府关于陈家湾一期（团山垴地块五标段）房屋征收决定》系被黄石市人民政府复议确认程序违法，但并未被撤销，作为该征收决定一部分的征收补偿方案仍可适用。经对比，涉案补偿协议的补偿数额同评估结果、征收补偿方案确定的数额、标准一致。补偿协议系当事人之间就补偿方式、补偿金额等事项协商一致的结果，当事人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换，或者二者兼具。涉案补偿协议选择货币补偿一种方式，并无违反法律规定。故涉案协议内容有据可依，符合相关标准，亦不违反法律规定。涉案协议标的为金钱给付，完全可以实现。综上，黄石市西塞山区住房保障局订立协议的行为符合行政诉讼法规定的行政行为合法的要件。二、涉案协议是否存在民事法律规范规定的无效情形依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定,有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条的规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。依据《中华人民共和国民事诉讼法》的六十五第一款的规定，当事人对自己提出的主张应当及时提供证据。本案中，徐维政提供的证据不能证实签订协议过程中存在胁迫情形，也未举证证明案涉协议损害国家利益等，其要求确认协议无效，亦缺乏事实依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐维政负担。本判决为终审判决。审判长  李必贵审判员  汪洪安审判员  刘海军二〇二〇年五月十九日法官助理汪静书记员石敏