广东省深圳市盐田区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤0308行初3292号原告林帮水，男，汉族，1971年5月28日出生，住址委托代理人熊建芳，广东深博律师事务所律师。广东省深圳市龙岗区委托代理人熊建芳，广东深博律师事务所律师。，委托代理人熊建芳，广东深博律师事务所律师。委托代理人熊建芳，广东深博律师事务所律师。被告深圳市坪山区规划土地监察局，住所地广东省深圳市坪山区龙田街道兰竹西路16号，统一社会信用代码114403005731055040。法定代表人刘茂，该局局长。出庭负责人李三琪，该局副局长。委托代理人杨敏，该局工作人员。委托代理人余娇娇，该局工作人员。原告林帮水不服被告深圳市坪山区规划土地监察局限期改正通知书，于2019年12月13日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告委托代理人熊建芳、被告出庭负责人李三琪、委托代理人杨敏、余娇娇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2019年12月9日，被告以原告未经批准在深圳市××山区××办事处××社区××路22厂房（以下简称涉案厂房）内擅自拆除原有建筑物后新建一处临时建筑物，且未经批准在该临时建筑物顶部使用钢架敷设光伏板，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十四条为由，作出深坪山监限通[2019]AC0003号《限期改正通知书》（以下简称3号限期改正通知），责令原告于2019年12月16日前拆除上述违法临时建筑物、构筑物、设施。原告认为被告行为完全缺乏事实理由和法律依据，严重损害了原告的合法权益。理由如下：1.被告认定涉案建筑为“临时建筑”，没有事实和法律依据。《深圳市临时用地和临时建筑管理规定》第二条第二款明确规定：“临时建筑是指单位和个人因生产、生活需要搭建的结构简易并在规定期限内必须拆除的建筑物、构筑物或其他设施。”第十四条第二款规定：“临时建筑不得采用现浇钢筋混凝土等永久性结构形式”。也就是说，临时建筑应当具备结构简易、用途短暂的特征。而涉案建筑是一栋占地1000多平方米采用现浇钢筋混凝土的永久性结构形式的厂房，建成投产使用20年之久，且进行了三规申报。这样一栋明显的永久性建筑，被告作为查处违法建筑的专业的职能部门，执意将其认定为“临时建筑”，是完全罔顾事实和法律规定，是在打击报复和迫害企业。关于“未经批准在该临时建筑物顶部使用钢架敷设光伏板”的问题，原告敷设光伏板，是取得了住建部门核发的《建设工程施工许可证》，该许可证许可的建设地址就是坪山街道碧岭社区永丰巷8号，并未明确要对应哪一栋建筑物。而且太阳能光伏板就其安装而言，甚至可以不安装在屋顶而是直接在地面上进行安装，所以住建部门在核发施工许可证时，只对建设地址进行了规定。本案原告在规定的建设地址内敷设光伏板是合法行为。被告认定原告“未经批准在该临时建筑物顶部使用钢架敷设光伏板”不符合事实。2.被告行为程序违法。被告通过限期改正通知的形式，实际上是给原告作出了一个限期拆除临时建筑的通知。该行为对原告的合法权益产生了重大损害。被告应当告知原告申请复议或提起诉讼等相关权利，但被告却并不告知，程序严重违法。原告诉请：1.撤销被告于2019年12月9日作出的3号限期改正通知。2.本案诉讼费由被告承担。合法律规定。2018年6月10日，被告接群众举报涉案厂房内存在违法建筑。经初步核查发现，该处有四处建筑物涉嫌违法建设，其中两处永久性建筑物（已进行行政处罚），两处临时建筑（一处在被告的调查取证过程中由当事人自行拆除，一处为本案涉及的违法建筑物）。因本案涉及的违法建筑物关涉光伏板项目，被告进行了另案处理。经查，本案涉及的违法建筑物系原告自2009年12月起拆除原有的一处铁皮棚和一排Ｌ型老旧厂房后新建，并于2010年建成。该临时建筑物占地面积1655.91平方米，建筑面积2432.09平方米。2013年7月至2014年期间，原告在该临时建筑物顶部通过钢架敷设光伏板，涉及面积1811.43平方米。另查，该光伏板项目未经主管部门批准，架设的钢架属于违法搭建。原告的违法建设行为违反了城乡规划法第四十四条第一款之规定，“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应该经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准”。根据该法第六十六条之规定，“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的。”，本诉讼案涉及的违法临时建筑物依法应当予以限期拆除，并可对原告处以罚款。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条之规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，故被告在作出行政处罚前向依法原告制发并送达了3号限期改正通知。原告错误地将被告制发的3号限期改正通知认定为行政处罚决定，是基于对行政执法程序的错误认知而对被告产生的误解。综上，被告作出3号限期改正通知符合法律规定。2.3号限期改正通知不属于人民法院受理范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚程序包括立案调查、责令改正、告知、听证、作出处罚决定等若干程序。行政诉讼法意义上的行政行为是指具有行政职权的机关和组织作出的对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为。根据行政诉讼法理论上的行政行为成熟原则，为保证行政权行使的独立性、完整性，对于行政程序中的对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，不应当成为司法审查的范围。本案中，因原告未经规划许可进行违法建设，违反了法律规定，被告依法发出限期改正通知，责令其自行拆除违法建筑物，属于被告在行政执法过程中实施的过程性行为，未对原告产生实际影响，依法不属于人民法院受理范围。综上所述，被告作出3号限期改正通知行为符合法律规定，原告的起诉不属于人民法院受理的范围，请求人民法院驳回原告的起诉。经审理查明，2018年6月10日，被告接群众举报涉案厂房内存在违法建筑。2018年7月11日，被告向深圳市规划国土房产信息中心调取经审理查明，2018年6月10日，被告接群众举报涉案厂房内存在违法建筑。2018年7月11日，被告向深圳市规划国土房产信息中心调取涉案厂房所在宗地G11307-0089范围内2009年6月影像图。2019年1月30日，被告作出深坪土监函[2019]557号《规划土地监察局关于协助核查碧岭社区永丰路8巷22号（原8号）太阳能光伏板批复情况的函》请求坪山区住房和建设局协助核查涉案厂房C栋建筑楼顶上光伏板建设情况，确定是否属坪山区住房和建设局核发的编号44038220140012001《建设工程施工许可证》批复范围内。坪山区住房和建设局于2019年5月7日书面回复称，前述建设工程施工许可证所载信息对应房地产证（深房地字第××号）中的建筑物，不包含其他建筑物；所附房地产证中载明建筑物及附着物包括建筑面积为2905.15平方米的厂房及面积为1362.22平方米的宿舍。2019年5月21日，被告在社区工作人员见证下至涉案厂区进行现场勘验，笔录载明勘验对象具体为一处临时建筑物（C栋建筑物），占地面积约1600平方米，建筑面积约2400平方米，该临时建筑物顶部使用钢架敷设光伏板，面积约1800平方米，具体面积以测绘报告为准；附现场照片，东至河道，西至厂房，南至河道，北至厂房大门。深圳市勘察研究院有限公司受被告委托对涉案厂房的C建筑物及附着物进行勘验，并于2019年5月25日作出测绘报告。被告同时在坪山区土地信息库管理系统调取了涉案厂房2013年7月、2014年11月的卫星影像图，图片显示C栋建筑所在位置的建筑物状态有变化。2019年12月9日，被告作出3号限期改正通知，内容为，经查，原告未经批准在涉案厂区擅自拆除原有建筑物后新建一处临时建筑物，占地面积1655.91平方米，建筑面积2432.09平方米。此外，原告未经批准在该临时建筑物顶部使用钢架敷设光伏板，面积1811.43平方米。上述行为违反了城乡规划法第四十四条之规定，依据行政处罚法第二十三条的规定，责令原告于2019年12月16日前改正，改正内容和要求如下：拆除上述违法临时建筑物、构筑物、设施，并附现场照片。被告电话通知原告到指定地点领取上述通知，原告予以拒绝。2019年12月10日，被告在社区工作站工作人员见证下在涉案厂区对上述通知进行了张贴送达，并短信告知原告。原告对3号限期改正通知不服，诉至法院。庭审中被告陈述称对于3号限期改正通知中涉及的C栋建筑及其顶部敷设光伏板，正在办理处罚前告知手续，拟作出相应行政处罚。为证明该事项，庭后被告向本院提交深坪土监罚告字[2019]AC-0002号《行政处罚告知书》及相应送达材料。以上事实有原告提交的广东省政府性基金（资金）通用票据、房地产证、深圳市农村城市化历史遗留违法建筑普查申报收件回执、3号限期改正通知、建筑工程施工许可证、被告提交的执法证、介绍信、深圳市基础地理信息数据服务表、《规划土地监察局关于协助核查碧岭社区永丰路8巷22号（原8号）太阳能光伏板批复情况的函》《关于协助核查碧岭社区永丰路8巷22号（原8号）太阳能光伏板批复情况的复函》、现场勘验笔录及见证人工作证、测绘报告、建筑物顶部光伏板影像对比图、3号限期改正通知、电话录音、短信截图、送达照片、见证人工作证、《关于抄送有关法律文书的函》、深坪土监罚告字[2019]AC-0002号《行政处罚告知书》及相应送达材料等证据及庭审笔录记录在案予以证实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，行政诉讼的法定起诉条件之一为属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告因对3号限期改正通知不服提起本案诉讼。从查明的事实可知，3号限期改正通知系被告就涉案建筑进行处罚过程中所作出的过程性行为，并不具有单独可诉性。故原告就本案的起诉不符合前述法定起诉条件，应予以裁定驳回。原告关于3号限期改正通知实质为责令限期拆除决定，本案属于人民法院受案范围的主张，本院认为，在行政处罚正在做出的情形下，影响原告权利义务的应为行政处罚而非被诉限期改正通知，故原告该项主张无相应法律依据，本院不予采信。被告关于3号限期改正通知系过程性行为的辩称，有相应事实及法律依据，本院予以采信。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告林帮水的起诉。本案不收取案件受理费，原告林帮水预交的案件受理费人民币50元，本院予以退回。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。审 判 长 杨琨人民陪审员曹伟人民陪审员 李   荣   荣二〇二〇年五月二十八日书 记 员 陈 心 茹 （ 兼 ）附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。