广西壮族自治区梧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂04行终29号 上诉人（一审原告）李士勤，男，1962年12月9日出生，汉族，住梧州市万秀区。 委托代理人黄作良，广东广信君达律师事务所律师。 委托代理人郑燕丽，广东广信君达律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）梧州市财政局，住所地：梧州市长洲区三龙大道99号红岭大厦。 法定代表人覃震西，局长。 委托代理人覃立华，梧州市财政稽查大队副大队长。 委托代理人甘堃，广西益远律师事务所律师。 上诉人李士勤因撤销行政处罚决定一案，不服梧州市长洲区人民法院（2019）桂0405行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月17日公开开庭审理了本案。上诉人李士勤及其委托代理人黄作良、郑燕丽，被上诉人梧州市财政局的委托代理人覃立华、甘堃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年3月13日被告梧州市财政局向交易中心发出梧财监通〔2018〕第1号财政检查通知书，决定派出检查组自2018年3月16日起对交易中心2016-2017年度业务进行会计监督及财政监督检查，并于当日将该通知书送达交易中心。被告于2019年3月7日作出行政处罚告知书，并于同月12日送达原告，告知原告拟处罚的事实、理由及依据，并告知其享有陈述、申辩和申请听证的权利。原告提交了书面听证申请书，被告于同月22日举行了听证会。2019年4月2日，被告作出梧财监处〔2019〕6号行政处罚决定书，决定对原告处以18000元的罚款。原告不服，向该院提起行政诉讼。 一审法院另查明，梧州市公共资源交易中心是由原市招投标管理办、市招标站、市建设工程交易中心三合一成立的，梧州市人民政府公文处理笺（编号：2798）经批示同意从2017年起，将交易中心经营收入纳入预算管理。2016年7月31日，原告李士勤被任命为梧州市公共资源交易中心的法定代表人。2018年6月29日，李士勤被免去公共资源交易监管科科长职务（退休）。 一审法院认为，根据《中华人民共和国会计法》第七条第二款：“县级以上地方各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作”第三十二条：“财政部门对各单位的下列情况实施监督：（一）是否依法设置会计帐簿；（二）会计凭证、会计帐簿、财务会计报告和其他会计资料是否真实、完整；（三）会计核算是否符合本法和国家统一的会计制度的规定；（四）从事会计工作的人员是否具备专业能力、遵守职业道德”以及《中华人民共和国预算法》第五十七条第一款：“各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督”的规定，被告梧州市财政局具有对梧州市行政区域内会计事项、预算支出等实施监督的法定职权与职责。 《中华人民共和国会计法》第十四条第四款规定，原始凭证记载的各项内容均不得涂改；原始凭证有错误的，应当由出具单位重开或者更正，更正处应当加盖出具单位印章。原始凭证金额有错误的，应当由出具单位重开，不得在原始凭证上更正。《中华人民共和国预算法》第三十一条第二款规定，各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。第五十七条第二款规定，各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支。《事业单位财务规则》（财政部令第90号）第二十条规定，事业单位应当将各项支出全部纳入单位预算，建立健全支出管理制度。本案中，从2017年起，交易中心经营收入纳入预算管理，那么交易中心就应按规定对经营收入编制预算。被告于2018年3月派出检查组对交易中心2016-2017年度业务进行会计监督及财政监督检查，发现交易中心2016年3月的部分记账原始凭证写有大量钢笔字体，覆盖原有信息；2017年参加青岛、大连、西宁、呼和浩特、乌鲁木齐、大理、西安的培训项目没有按规定对经营收入编制预算，也没有按《关于印发的通知》（梧财行〔2014〕33号）第五条、第七条的规定在年初报备单位年度培训计划；培训班文件存在内容相同、文号相同，但培训地点、时间均不同的情况。原告李士勤任职期间对上述培训予以审批并签字同意，属直接负责的主管人员，被告依据《中华人民共和国会计法》第四十二条第一款第（三）项“未按照规定填制、取得原始凭证或者填制、取得的原始凭证不符合规定的，由县级以上人民政府财政部门责令限期改正，可以对单位并处三千元以上五万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处二千元以上二万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分”的规定，决定对原告处以18000元的罚款并无不当。被告在作出行政处罚决定书前，已告知原告依法享有陈述、申辩和申请听证的权利，原告也依法行使了权利，程序合法。综上所述，被告梧州市财政局作出的梧财监处〔2019〕6号行政处罚决定书，事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，程序合法，该院予以确认。原告提供的证据不足以推翻被告认定的事实和证据，其请求撤销该行政行为，没有事实及法律依据，理由不成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告李士勤的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李士勤负担。 上诉人李士勤上诉称，一、一审判决认定事实错误。（一）行政处罚决定书认定事实错误,处罚缺乏法律依据。1.上诉人于2016年7月31日至2018年6月29日期间任梧州市公共资源交易中心的法定代表人；行政处罚认定上诉人须对2016年3月（非任职期内）发生的交易中心的行为承担责任,没有事实和法律依据。2.一审庭审中,被上诉人以“《会计法》第11条规定会计年度自公历1月1日起至12月31日止。”作为上诉人须对整个会计年度期间(即便不是上诉人任职期间)的单位行为承担行政责任的法律依据,是对上诉人应承担的责任范围的无限扩大,是对法律的错误理解及适用。3.依据被上诉人前述的处罚逻辑,“作出处罚时的单位负责人须其任职前单位的违法违规行为承担领导责饪”。那么,针对培训费事项的处罚,被上诉人就不应对处罚时已退休的上诉人作出,否则与前述处罚存在逻辑悖论,或存在选择性执法的情形。因此,被上诉人作出的行政处罚决定缺乏法律依据,根据《最高人民法院关于适用的解释)第九十九条之规定,属于“重大且明显违法”的情形,依法应予以撤销。（二）被上诉人作出行政处罚决定书存在程序违法。1.被上诉人对交易中心进行检查时,没有依据行政处罚法第三十七条规定对上诉人本人进行检查及询间,也没有制作相应的检查或询问笔录,违反了应当制作检查或询问笔录的法定程序。2.上诉人对行政处罚进行了合法陈述及申辩后,被上诉人即将其申辩行为认定为“经过监督检查后,你本人对上述问题也没有正确的认识”,并作为处罚依据及内容列于处罚决定书第二条中,被上诉人将上诉人对行政处罚的申辩行为作为处罚或加重处罚的依据及内容,因此,被上诉人作出的行政处罚决定,违反了行政处罚法第三十二条关于“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”之规定。综上,一审判决在行政处罚决定书存在重大且明显违法及认定事实错误的问题,甚至存在逻辑悖论性及严重违法的情况下,仍予确认,是认定事实严重错误。二、一审判决存在严重违反法定规定的情形。1.一审法院于2019年6月17日向被上诉人送达了起诉状副本及应诉通知书,被上诉人于2019午12月19日才提交用于证明其完成送达、通知义务的证据,但其并未说明逾期提交证据的正当理由。根据行政诉讼法第三十四条及《最高人民法院关于适用的解释》第三十一条规定,被上诉人无正当理由逾期提供证据,应当视为没有相应证据。该部分证据所证明的内容不应被采纳,不得作为定案证据。2.一审判决并未完整记载上诉人于庭审中对该部分补充证据的质证意见,对上诉人提出的“无正当理由,逾期提交证据,应依法作没有相应证据处理，法庭不应采纳,不得作为定案依据”的异议,视若无睹,对该部分证据予以采纳并作为定案证据,是严重违反法律规定。三、一审判决适用法律法规错误。一审判决适用行政处罚法第六十九条规定,作出驳回上诉人的诉请求,属于适用法律法规错误。综上,一审判决认定事实错误、适用法律法规错误，请求二审法院依法撤销一审判决，改判撤销梧州市财政局作出的行政处罚决定书。 被上诉人梧州市财政局辩称，一、行政处罚法理依据充分。（一）根据梧财行〔2014〕35号文件规定，对各单位的全部培训涉及经费顸算、计划的确定时间有明确要求,同时该文件是对梧财行〔2014〕33号文件的补充规定。在梧财行〔2014〕33号文件明确要求行政事业单位,要报市委组织部、市人力资源和社会保障局,市财政局备案。开展培训应当在开支范围和标准内,择优选择党校、行政学院、干部学院、部门行业所属培训机构、高校培训基地以及组织人事部门认可的培训机构承担培训项目中,已对各单位如何制定计划组织或参加各项培训,以及应该选择培训机构类型有明确规定,梧州市公共资源交易中心均没有执行培训文件的要求而自行安排各种培训活动。作为单位负责人，上诉人应当承担相应责任。（二）《事业单位财务规则》第二十条规定“事业单位应当将各项支出全部纳入单位预算,建立健全支出管理制度。”，在对梧州市公共资源交易中心下达的年度预算检查中,也未发现该单位的预算包含行政处罚涉及的2017年所列支的七项培训费。在没有经预算审批情况下,该单位就自行列支相关培训费315177元。上诉人在处罚以及一审过程中,均对此没有正确的认识。(三)根据《中华人民共和国会计法》第十三条的规定,各单位根据会计法开展各项会计业务,是必须符合《中华人民共和国预算法》《事业单位会计制度》以及当地主管部门出台的相关规定的。因此违反相关财务管理的法规制度要求,也是违反《中华人民共和国会计法》的规定。二、行政处罚对象适当。(一)《中华人民共和国会计法》第四条“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”的规定,对于梧州市政府采购中心2016年度3月第42号、46号、47号记账凭证的原始凭证的银行客户专用回单,写有大量钢笔字体覆益原有信息的问题,上诉人作为单位负责人需要对此负责任。(二)行政处罚涉及梧州市公共资源交易中心2017年所列支的七项培训费,同意参考有关培训项目的最终审批人与同意培训费用报销的最终审批人均为上诉人,根据《中华人民共和国会计法》第四十二条的规定,上诉人是相关违法会计行为的直接负责的主管人员。三、行政处罚的程序合法合规。根据《财政部门监督办法》的规定,被上诉人对梧州市公共资源交易中心自2018年3月会计核算、财务管理和政府采购等情况进行监督检查。在发现相关问题后，根据行政处罚法规定于2019年2月19日召开梧州市公共资源交易中心在培训项日不符合规定及涂改原始凭证的违法违规行为案听证会,上诉人的律师也参加听证表达意见。2019年3月22日,被上诉人召开就梧州市公共资源交易中心（梧州市政府采购中心）填制、取得的原始凭证不符合规定一案中对李士勤个人作出的处罚举行听证会,上诉人的律师参加听证表达了意见。2019年3月28日作出梧财监处〔2019〕6号行政处罚决定书,上诉人的代理人于2019年4月15日领取决定书并签收送达回证。四、上诉人称因申辩从而加重处罚，被上诉人认为不是事实。被上诉人于2019年12月19日提交证明送达的证据，是在法庭规定的时间内提交证据。综上所述,上诉人提供的证据不能证明其本人对单位财务管理工作无责任,也不能证明单位培训报销有依据有预算有年初计划。单位的培训报销凭证中还存在大量虚假文件。为此，被上诉人认为其观点不成立。梧州市财政局作出的行政处罚证据确凿,适用法律法规,程序合法合规;上诉人的上诉理由缺乏依据,依法不能成立，请求法院依法维持被上诉人作出的具体行政行为。 二审期间，被上诉人梧州市财政局向本院提交如下证据：梧公管办〔2016〕001号《梧州市公共资源交易平台组建筹备小组关于市公共资源交易管理工作会议的备忘（2016年1月25日）》，拟证明上诉人从2016年1月开始实际上已担任机构的负责人。 上诉人李士勤没有向本院提交新的证据。 经庭审质证，对被上诉人梧州市财政局提交的证据，上诉人李士勤认为：该份材料不是进行行政处罚时获取的，而是在处罚程序结束后才向单位调取的材料，即使该份材料可以作为处罚的依据，但也不能作为支持被上诉人行政行为合法的定案依据使用；虽然该份材料不能证明被上诉人的主张，但上诉人认为证据的真实性、关联性、合法性是无异议的；发文时间是2016年1月25日，文中第二条第（二）款明确指出当时负责公共资源交易管理中心的人员是李广勇，是全面工作负责的人员，第二位是莫勇，第三位才是上诉人，2016年3月份起负责任的人是李广勇，却要上诉人承担3月份的责任，这是不合法的。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审查明的事实一致。 另查明，上诉人李士勤从2016年1月25日起负责梧州市公共资源交易管理办公室日常工作和公共资源交易中心全面工作。 本院认为，本案的证据充分证明上诉人李士勤从2016年1月25日起负责梧州市公共资源交易管理办公室和公共资源交易中心日常工作，同年4月1日还签发了交易中心〔2014〕001号文件，虽然上诉人在2016年7月31日被任命为梧州市公共资源交易中心的法定代表人，但在此之前已经实际履行单位负责人的相应职责。公共资源交易中心2016年3月的部分记账原始凭证有大量钢笔字体覆盖原有信息以及该中心2017年参加青岛等城市的培训项目没有按规定对经营收入编制预算，年度培训计划未报有关部门备案是在上诉人履职期间所发生的客观事实。公共资源交易中心的上述行为违反了梧财行〔2014〕33号、35号文件、《事业单位财务规则》以及《中华人民共和国会计法》第十四条第四款、《中华人民共和国预算法》第三十一条第二款、第五十七条第二款等法律、部门规章、规范性文件的相关规定。上诉人曾经作为梧州市公共资源交易中心的负责人以及培训项目、培训费用报销的最终审批人，对该违法行为承担相应的法律责任不因其被免去职务及退休而免除。被上诉人根据《中华人民共和国会计法》第四十二条的规定对上诉人进行处罚并无不当。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的诉请理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李士勤负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈少培 审 判 员 邱 良 审 判 员 陈国飞 二〇二〇年五月二十日 法官助理 何忠霞 书 记 员 姚家楷 附：适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。