安徽省临泉县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1221行初25号 原告于桂芝，女，1958年10月1日出生，汉族，住安徽省临泉县。 原告王兵兵，男，1987年3月20日出生，汉族，住址同上。 原告范丹利，女，1988年8月23日出生，汉族，住址同上。 原告王思雨，女，2001年11月3日出生，汉族，住址同上。 共同委托代理人夏友飞，安徽国运律师事务所律师。 被告临泉县自然资源和规划局，住所地安徽省临泉县光明南路255号，统一社会信用代码113412210031732229。 法定代表人邓安东，该局局长。 委托代理人杜明伟，临泉县土地收购储备中心主任。 委托代理人金光，安徽文瑞律师事务所律师。 第三人临泉县城关街道办事处，住所地临泉县城关街道人民西路，统一社会信用代码113412210031731778。 法定代表人王亦栋，该办事处主任。 委托代理人李翔，该街道办工作人员。 委托代理人张海申，安徽文瑞律师事务所律师。 原告于桂芝、王兵兵、范丹利、王思雨认为被告临泉县自然资源和规划局及第三人临泉县城关街道办事处违法变更于2016年8月21日与于桂芝签订的《临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》（临拆字［2016］107号）及《临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置补充协议书》（沈遗公园）（临拆字［2016］107号）一案，于2020年1月9日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2020年1月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月9日公开开庭审理了本案。原告于桂芝、王兵兵、范丹利及其委托代理人夏友飞，被告临泉县自然资源和规划局副职负责人王博及其委托代理人杜明伟、金光，第三人临泉县城关街道办事处副职负责人孟亮及其委托代理人李翔、张海申到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告于桂芝、王兵兵、范丹利、王思雨诉称，2016年8月21日，因沈子国遗址公园项目建设需要，被告与原告达成《临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》。协议约定了安置人口数、安置面积、补偿金额等事项。在签订协议后，原告于2016年9月8日腾空房屋并交付。现被告开始分配安置房，却通知原告不符合拆迁安置条件，不予安置房屋。该决定违反拆迁补偿安置协议，违背诚实信用原则，严重侵犯原告的利益。同时被告违反协议约定，超过18个月未予安置，应承担自第19个月开始按照临时安置补助标准两倍支付临时安置补助费。请求法院判令被告履行拆迁补偿安置协议及补充协议，给原告分配110.4平方米的安置房；判令被告支付原告2018年2月至2019年12月，两倍临时安置补助费25392元；判令被告承担本案全部诉讼费用。 原告于桂芝、王兵兵、范丹利、王思雨向本院提交了以下主要证据： 证据一：临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书、临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置协议补充协议书、古沈国遗址公园项目征迁房屋交付凭证、房屋征收分户评估报告单。证明被拆迁人即本案原告符合政策户籍安置人口4人，每个人口27.6平方，被拆迁人安置在桃园××安置区，被安置房屋产权属于乙方；房屋拆迁评估补偿金额122037元、拆迁补助费1115元、临时安置补助费9936元（起止时间2016年8月至2018年1月，共计18个月）、奖励金11150元；同时规定违约责任；若超过18个月未予安置，应承担自第19个月开始按照临时安置补助标准两倍支付临时安置补助费，安置完成后按每平方米5元支付四个月临时安置补助费;原告于2016年9月8日腾空房屋并交付，并收到了拆迁房屋交付凭证。 证据二：户口簿、户口档案、证人证言、集体土地建设用地使用证。证明原告4人符合当时的拆迁安置条件。 证据三：临泉县国土资源局拆迁补偿安置实施方案。证明临泉县自然资源和规划局即临泉县国土资源局名称变更后的单位是本案的适格被告主体。 证据四：房屋安置公示。证明被告不履行拆迁协议，不给原告分配安置房。 被告临泉县自然资源和规划局在法定期限内未提出答辩状，但当庭辩称，2016年6月27日临国土资［2016］213号文件发布后，2016年8月21日涉案协议签订，协议约定的征迁安置补偿款已发放，在2019年5月份全县开展的集体土地征收补偿安置协议自查自纠工作中，经重新调查审查，原告在临国土资［2016］213号文件发布时户籍不在白棵树。而是于2016年7月8日从流鞍社区流鞍新村迁入至古城社区白棵树，且原告王兵兵、范丹利计划生育台账至今仍在流鞍社区，原告四人在白棵树没有承包地，没有承担农业义务，不能认定为古城社区白棵树集体经济组织成员，根据临政办［2011］18号文件第三十条第一款规定及临国土资［2016］213号文件第二条第一款，第二款第一项、第四项的规定，原告不应作为应安置的人口。涉案协议中关于“被征迁人符合政策户籍安置人口4人，被征迁人安置在桃园××安置区，被安置房屋产权属于乙方的约定不应继续履行，因人口安置所享受的待遇应予取消。如果继续履行，将违反上述政策规定，损害国家利益，造成社会不公。根据最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款的规定，应驳回原告的诉讼请求。 被告临泉县自然资源和规划局向本院提交了以下证据和依据： 第一组：1、统一社会信用代码证书；2、法定代表人身份证明书。证明被告具有应诉主体资格。 第二组：1、原告于桂芝及丈夫育龄妇女卡片；2、原古王兵兵及妻子范丹利育龄妇女卡片；3、原告于桂芝、王兵兵等人签订协议时的户口本复印件；4、原告在古沈国遗址公园集体土地征迁时的拆迁补偿安置协议书；5、临泉县国土资源局《临泉县城关街道办事处古城社区白果树、古城自然村（古沈国遗址公园）项目集体土地征收拆迁补偿安置实施方案》（临国土资［2016］213号）；6、临泉县人民政府办公室《关于印发临泉县集体土地征收补偿安置办法的通知》（临政办［2011］18号）。证明2016年6月27日临国土资［2016］213号文件发布后，2016年8月21日涉案协议签订，协议约定的征迁安置补偿款已发放，在2019年5月份全县开展的集体土地征收补偿安置协议自查自纠工作中，经重新调查审查，原告在临国土资［2016］213号文件发布时户籍不在白棵树,而是于2016年7月8日从流鞍社区流鞍新村迁入至古城社区白棵树，且原告王兵兵、范丹利计划生育台账至今仍在流鞍社区，原告四人在白棵树没有承包地，没有承担农业义务，不能认定为古城社区白棵树集体经济组织成员，根据临政办［2011］18号文件第三十条第一款规定及临国土资［2016］213号文件第二条第一款，第二款第一项、第四项的规定，原告不应作为应安置的人口。涉案协议中关于“被征迁人符合政策户籍安置人口4人，被征迁人安置在桃园××安置区，被安置房屋产权属于乙方的约定不应继续履行，因人口安置所享受的待遇应予取消,如果继续履行，将违反上述政策规定，损害国家利益，造成社会不公。 第三人临泉县城关街道办事处在法定期限内未提交答辩状，但当庭辩称与被告临泉县自然资源和规划局一致。 第三人临泉县城关街道办事处向本院提交的证据和依据与被告临泉县自然资源和规划局一致。 经庭审举证质证，当事人对上述证据的质证意见如下： 临泉县自然资源和规划局、临泉县城关街道办事处对于桂芝、王兵兵、范丹利、王思雨提举的证据二、四提出异议，认为该组证据不能达到其证明目的；对证据一、三无异议。于桂芝、王兵兵、范丹利、王思雨反驳认为其符合安置条件，能达到证明目的。 于桂芝、王兵兵、范丹利、王思雨对临泉县自然资源和规划局、临泉县城关街道办事处提举的第一组证据无异议，对第二组证据提出异议，认为第二组证据1真实性无异议，不同意其证明目的，原告于桂芝的计划生育台账在白棵树，符合拆迁文件；证据2真实性请法庭核实，但不认可其证明目的，计划生育台账只是作为计划生育管理的方式，与拆迁安置没有关系，被告在拆迁文件中随意设置安置条件，该条款不应作为裁判的依据；证据3、4、5、6真实性无异议，但不认可其证明目的，被告应该按照拆迁补偿安置协议依法全面履行自己的义务，将安置房分配给原告，以保障原告的居住权。临泉县自然资源和规划局、临泉县城关街道办事处反驳认为，本案是行政协议纠纷，行政协议具有行政行为的属性，因此应全面审查其合法性，审查行政协议是否合法，不仅要审查是否违反法律法规的强制性规定，也要审查是否与具有法律效力的其他政府文件相违背，临国土资［2016］213号文件及临政办［2011］18号文件仍具有法律效力，因此该两份文件的规定也应作为审查涉案协议是否合法的依据；我国现行法律法规对外嫁女并没有明确定义，根据众多司法实践中可知，对于外嫁女是否符合安置条件，应根据外嫁女是否脱离原村民集体经济组织予以确定，针对这一点从多方面进行考虑，其中包括外嫁女是否仍然以原经济组织的土地为基本生活保障，外嫁女所在集体经济组织的村民代表大会讨论决定的意见及外嫁女是否仍在集体经济组织实地生产生活，不能单纯以婚姻或户籍作为是否给予安置补偿的条件。 本院对上述证据认证如下： 于桂芝、王兵兵、范丹利、王思雨提举的证据二中的证人证言无证人的身份证明，缺乏形式要件，不予确认；对其他证据的真实性予以认可，但达不到其证明目的，不予确认。 临泉县自然资源和规划局、临泉县城关街道办事处提举的第一组证据，于桂芝、王兵兵、范丹利、王思雨无异议，予以确认；其提举的第二组证据具有真实性，予以确认。 经审理查明，于桂芝现为临泉县城××××自然村村民，王兵兵、范丹利（原名张丹莉）系于桂芝的儿子及儿媳，王思雨系于桂芝的孙女。2016年8月18日，临泉县国土资源局根据上级的文件精神，公布临国土资［2016］295号《临泉县城关街道办事处古城社区古城自然村、白果树自然村（古沈国遗址公园）项目集体土地征收拆迁补偿安置实施方案》。于桂芝的房屋在上述实施方案中项目建设的拆迁范围内。2016年8月21日，于桂芝作为被拆迁人（乙方）与临泉县土地收购储备中心、临泉县城关街道办事处作为拆迁人（甲方）分别签订了《临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》及补充协议书。协议约定，被拆迁人符合政策户籍安置人口4人，每个人口27.6平方，被拆迁人安置在桃园××安置区，被安置房屋产权属于乙方；房屋拆迁评估补偿金额122037元、拆迁补助费1115元、临时安置补助费9936元（起止时间2016年8月至2018年1月，共计18个月）、奖励金11150元；若超过18个月未予，应承担自第19个月开始按照临时安置补助标准两倍支付临时安置补助费，安置完成后按每平方米5元支付四个月临时安置补助费。补充协议中还约定了四人选择货币补偿的有关事项。原告于2016年9月8日腾空房屋并交付，并收到了拆迁房屋交付凭证。后领取了拆迁安置补偿款。2019年5月，全县开展集体土地上房屋拆迁补偿安置协议自查自纠工作，发现本案原告不能认定为被征地应安置的农业人口，口头告知了于桂芝。于桂芝、王兵兵、范丹利、王思雨不服，于2020年1月9日向本院提起行政诉讼。 另查明，于桂芝、王兵兵、范丹利、王思雨在临泉县城××××自然村有房屋。2016年7月8日，于桂芝、王兵兵、范丹利、王思雨的户口从临泉县城关镇流鞍新村迁入临泉县城××××自然村。于桂芝、王兵兵、范丹利、王思雨在临泉县城××××自然村没有承包地。王兵兵、范丹利在临泉县城××××自然村没有计生台账。 再查明，2019年2月，临泉县国土资源局的职责并入临泉县自然资源和规划局。 本院认为，被告临泉县自然资源和规划局在临国土资［2016］295号文件中赋予临泉县土地收购储备中心为签订协议的单位，临泉县土地收购储备中心虽然是政府成立的事业单位，但不具有独立承担法律责任的行政主体，应视为临泉县自然资源和规划局的委托。临泉县自然资源和规划局具有对涉案土地房屋依法征收、签订补偿安置协议的法定职权，其委托临泉县土地收购储备中心签订补偿安置协议，其委托行为在实践中并不违反法律的规定。 根据法律、法规及司法解释的有关规定，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。其享受安置的前提是被征用土地的农村集体经济组织成员，对于是否具有农村集体经济组织成员资格，一般应当以人员与农村集体经济组织形成较为固定的生产、生活关系，依赖于农村集体土地作为生活保障为基本条件，依法在集体经济组织所在地登记为常住户口作为判断的基本原则。本案原告于桂芝、王兵兵、范丹利、王思雨在临泉县城××××自然村虽有房屋，但于2016年7月8日于桂芝、王兵兵、范丹利、王思雨的户口才从临泉县城关镇流鞍新村迁入临泉县城××××自然村，四人在临泉县城××××自然村没有承包地，王兵兵、范丹利至今在临泉县城××××自然村没有计生台账。四人不符合临政办［2011］18号文件第三十条第一款和临国土资［2016］295号文件第二条第一款，第二款第1项、第4项的规定，不能依照当地农业人口安置规定进行安置，也就不能享受相应的安置补偿待遇。被告在履行涉案协议过程中，发现于桂芝、王兵兵、范丹利、王思雨违反上述规定，作出的变更行为属于行政机关自我纠错之行为，并无不当。对于桂芝、王兵兵、范丹利、王思雨请求被告履行安置职责的诉求依法应当予以驳回。 就本案而言，虽然涉案协议中有关安置的条款不符合法律规定，可能导致政府多支出补偿资金而令国家利益受损，但是在案证据并未反映出原告一方采取了欺诈、胁迫的手段订立合同或者双方恶意串通，涉案协议未违反法律、行政法规的效力性、强制性规定，也无其他导致合同无效的法定情形。作为行政协议相对方在签订协议时并无过错，相反作为具有征地补偿安置法定职责的被告，理应熟悉掌握相关政策、标准和依据，但却作出了不符合征地补偿安置方案的意思表示，其口头告知被拆迁人不符合农业人口安置的条件，并没有依法作出撤销或者单方解除该协议相关内容的行政纠错决定，有违诚实信用原则，因此给原告造成的损失，应予补偿。原告请求补偿临时安置补助费,因其不符合安置条件，故对其请求不予支持。于桂芝、王兵兵、范丹利、王思雨曹如有证据证明被告因公共利益或者其他法定理由变更协议，给其造成损失的，可另行解决。 综上，于桂芝、王兵兵、范丹利、王思雨诉讼理由不成立，依法不予支持。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第二款之规定，判决如下： 驳回原告于桂芝、王兵兵、范丹利、王思雨的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告于桂芝、王兵兵、范丹利、王思雨负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  李煌真 审 判 员  王 敏 人民陪审员  李兴芳 二〇二〇年五月十二日 书 记 员  宋亚茹 附：本判决适用的相关法律条文 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十六条在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。 被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。 被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。