山东省青岛市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁02行终16号 上诉人（原审原告）管洪忠。 委托代理人李智明，山东中苑律师事务所律师。 委托代理人温苗，山东中苑律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市自然资源和规划局。 法定代表人姜德志，局长。 出庭负责人薛洪利，副局级分管领导。 委托代理人尹兆东，该单位工作人员。 委托代理人丛凡力，该单位工作人员。 上诉人管洪忠因诉被上诉人青岛市自然资源和规划局行政赔偿一案，不服青岛市市南区人民法院（2019）鲁0202行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年3月5日通过互联网法庭对本案进行了开庭审理。上诉人管洪忠及其委托代理人李智明、温苗，被上诉人青岛市自然资源和规划局的出庭负责人薛洪利及委托代理人丛凡力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，被告因原告根据生效行政判决书申请行政赔偿于2019年1月15日作出青规赔字【2019】第001号行政赔偿决定书，认定：2008年10月27日，赔偿请求人与XX花园小区其他居民以青岛市规划局作出青规变审字（2007）116号《建设工程规划变更审查意见书》违法为由，向青岛市人民政府申请行政复议，经审查，青岛市人民政府维持了该具体行政行为。2009年7月30日，原告向青岛市市南区人民法院提起行政诉讼，要求撤销该具体行政行为，市南区人民法院依法审理后，以（200）南行初字第84号《行政判决书》确认青岛市规划局于2007年9月28日作出的青规变审字（2007）116号《建设工程规划变更审查意见书》违法，但同时认为，因本案规划许可涉及的工程已竣工投入使用，故本案规划许可变更行为不宜撤销。原告不服青岛市市南区人民法院判决，向青岛市中级人民法院提起上诉，青岛市中级人民法院经依法审理，作出（2012）青行终字第233号《行政判决书》，驳回上诉，维持原判。但判决同时认定“建设酒店给上诉人居住环境造成的不利影响，可通过房屋置换或金钱赔偿等方式予以救济。”原告认为青岛市规划局的具体行政行为侵害了其合法权益，遂于2014年4月21日向青岛市规划局申请行政赔偿，要求本机关承担其房产贬值和居住环境破坏的经济赔偿责任。2014年6月12日，被告作出《不予赔偿决定书》，认为申请人的申请不属于行政赔偿的范围且申请时效已经过期，决定对申请人的行政赔偿申请不予赔偿。2014年9月15日，原告向青岛市市南区人民法院提起行政诉讼，经一审、二审，2017年2月8日，青岛市中级人民法院下达（2016）鲁02行终806号《行政赔偿判决书》，判决撤销被告于2014年6月12日作出的不予赔偿决定，责令被告于判决生效之日起三个月内作出赔偿决定。据此，被告于2017年3月27日向赔偿请求人送达《国家赔偿补正申请告知书》。2017年3月28日，赔偿请求人提交《国家赔偿补正申请书》。被告经审查认为：按照有关法律规定，本机关只应对因自身违法行政行为给申请人财产造成的直接损失予以赔偿，且申请人应提供证据证明其主张的201.08万元系本机关违法行政行为给其造成的直接损失，但申请人的申请材料及其所附证据中未有证据对此予以证明，因此作出对其行政赔偿申请不予支持的决定。管洪忠对决定不服，于2017年5月23日向市南区人民法院申请强制执行。2017年10月10日，市南区人民法院裁定驳回管洪忠的强制执行申请。原告不服，提出异议，市南区人民法院经审理，认为其提出异议理由成立，作出裁定撤销驳回强制执行申请的裁定。对该撤销裁定，被告向青岛市中级人民法院提出复议申请，青岛市中级人民法院经审理驳回申请，维持了市南区人民法院的撤销裁定。2018年12月14日，市南区人民法院传唤被告，要求一个月内依法履行青岛市中级人民法院（2016）鲁02行终806号判决、作出赔偿决定。据此，被告认为：被告的规划变更虽然被法院确认违法，但该变更是在建设项目规划竣工验收之前。该变更客观上遮挡了其住宅原有通透看海视线对赔偿请求人造成一定不利影响，但并不存在赔偿请求人所称“原来整洁、美观、舒适的小区遭严重破坏，使房产价值严重贬值、居住环境的严重破坏”的情形。对该不利影响，法院判决中并未确定具体赔偿数额，只是要求可以通过房屋置换或金钱赔偿等方式予以救济。为尽量消除因规划变更对赔偿请求人住宅造成的不利影响，参照赔偿请求人提出的赔偿计算方法，经征得诉讼第三人同意，本机关决定对赔偿请求人以房屋置换方式予以救济；将赔偿请求人的现住房（位于东海××XX花园小区内××楼××单元××户，建筑面积168.40平方米）与本小区内最前排可看海景的高层住宅进行置换，具体房号为x号楼x楼x户（建筑面积159.13平方米其面积差额（9.27平方米）部分按目前市场价格予以补足，并按赔偿请求人现住房装修标准进行装修。原告不服，诉至法院。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。……”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据”、第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”。本案中，原告提出赔偿260万元的请求，其依据是自己根据居住小区和相邻小区房屋的网上成交价格之差计算所得，该依据明显与其房屋财产权因被告违法行为所造成的直接损害没有关联性，不能作为计算行政赔偿的依据。综上，原告的主张无事实和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告管洪忠的诉讼请求。 上诉人管洪忠不服原审判决，上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误。1、原审判决认定事实不清。被上诉人的赔偿决定违反《国家赔偿法》的规定。行政赔偿是指行政主体违法实施行政行为，侵犯相对人的合法权益造成损害时，由国家承担的一种赔偿责任。被上诉人《赔偿决定书》中用于置换的房屋根本不是被上诉人的财产。被上诉人作为国家行政机关没有权力以他人的财产为其违法行政行为“买单”，这一行为再次显示被上诉人的行为违法。双方涉及的行政赔偿中也不存在第三人，被上诉人以所谓的“经征得诉讼第三人同意，本机关决定对赔偿请求人管洪忠以房置换方式予以救济：将赔偿请求人的现住房与本小区内最前排可看海景的高层住宅进行置换…”违反法律规定。青岛市中级人民法院(2016)鲁02行终806号行政判决书责令被上诉人作出赔偿决定，该判决充分证明被上诉人应当作出符合法律规定的赔偿，而被上诉人没有依据《国家赔偿法》的规定作出赔偿。行政赔偿判决应当对行政赔偿的合法性作出认定，而原审法院对此没有作出认定。被上诉人的赔偿虽名为赔偿决定，却无合法的赔偿金内容，明显不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定的履行赔偿义务的行为。因此，被上诉人的赔偿决定违法，应予撤销，原审判决应予改判。 2、被上诉人的违法行为给上诉人造成的损失是显而易见的。原审法院却认为上诉人没有证据证明损失，由上诉人承担举证责任，属认定事实不清，适用法律错误。青岛市市南区人民法院(2009)南行初字第84号行政诉讼中，上诉人提交的证据“规划局批准的XX花园原规划总平面图与规划局批准的部分平立面图”均证明了规划局批准的变更规划违法，变更规划增加了酒店大堂、地上地下建筑物；给管洪忠的居住环境造成不利影响;青岛市中级人民法院行政赔偿判决书中认为“在(2012)青行终字第233号行政判决中认定‘本案上诉人青岛市规划局非法批建酒店，给上诉人管洪忠居住环境造成不利影响’。”该违法规划至今未通过验收。整个小区由于违法变更规划，完全改变了小区的整体规划效果和整体居住环境，使整个小区的房产价值严重贬值，居住环境遭受严重破坏。被上诉人的赔偿决定却以所谓征得与行政赔偿不相干的案外人同意，以案外人面积小、价值低的高层房屋，置换上诉人面积大价值高的多层楼房。上诉人居住的东海××路XX花园小区房屋面积168.40m2，单价38,876.1元/m2，而位于同一东海路中路位置不如XX花园小区的颐灏海怡名都小区，其房屋面积170m2，单价52,352.9元/m2，两小区房价单价就相差13.476.8元/m2。上诉人房屋面积168.40mm2，仅仅房屋单价差价损失就达2,269,493.12元。物权法规定业主对建筑物的对住宅专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。因被上诉人违法变更规划上诉人居住小区的中心广场雕塑、喷泉、公共绿地，小区主大门、小区道路及广场被他方独占，遮挡房屋海景景观，容积率增加，占用全体业主所有的共有面积，小区业主损失非常巨大。上诉人为维护整个小区业主的合法权利，历经十余年相当于公益的诉讼，付出了许多精力和时间远远不止诉讼请求的金额，因此被上诉人对其违法规划应给予上诉人相应的赔偿金。本案的赔偿义务机关是被上诉人，其没有依法及时履行赔偿义务。(2016)鲁02行终806号行政判决书责令被上诉人作出赔偿决定，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，被上诉人不能不予赔偿，也没有减少赔偿的法律依据和证据。本案作出赔偿的举证责任方是被上诉人，被上诉人没有作出合法的赔偿决定。因此，原审判决以上诉人对自己的主张承担举证责任为由，驳回起诉属适用法律错误。(2012)青行终字第233号行政判决书已经认定被上诉人的违法规划“建设酒店给上诉人居住环境造成不利影响”，且该不利影响也是实际存在的。因此，原审法院以被上诉人给上诉人的合法权益造成损害没有根据为由，适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定驳回上诉人的诉讼请求，明显错误。 3、被上诉人作出的赔偿决定对案外人房屋价值没有评估，即以案外人价值低于上诉人房屋的价值、面积小于上诉人房屋面积的房屋予以赔偿，显然没有合法的证据证明，也没有相应的法律依据。基于以上事实与理由，上诉人认为被上诉人作出的赔偿决定违法，应予撤销。原审法院判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销，并予以改判。 综上，请求：1、依法撤销原审判决，改判确认被上诉人作出青规赔字(2019)第001号《青岛市规划局赔偿决定书》违法，并予以撤销;2、依法改判被上诉人赔偿因其违法规划行政行为破坏居住环境造成原告直接经济损失、房产贬值、完全破坏了整个小区的居住环境的损失共计260万元;3、本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人青岛市自然资源和规划局答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律准确，被上诉人作出的青规赔字[2019]第001号《青岛市规划局赔偿决定书》合法有效，被上诉人采用房屋置换方式进行救济具有合法性和合理性。 1.被上诉人作出《赔偿决定书》的依据，系根据法院生效裁判文书，履行相应义务，具有合法性。青岛市中级人民法院于2012年12月5日作出(2012)青行终字第233号行政判决书，该判决书明确认定:“可以采用房屋置换或金钱赔偿方式进行救济。”因此，被上诉人采用房屋置换方式对上诉人进行赔偿系根据人民法院生效法律文书的要求作出，也不违反《国家赔偿法》的规定，该行政赔偿方式合法有效。 2.上诉人要求赔偿的主要理由为，涉案小区前的酒店，影响其房屋视野，阻挡房屋海景。被上诉人基于对上诉人实际需求的考虑，积极协调房屋置换的合适房源，争取到了位于同一小区内最前排可看海景的高层住宅作为置换房源，与上诉人置换，且决定面积差额部分按照目前的市场价格补足，并按照上诉人现住房装修标准进行装修，用于置换房屋的所有权人已经出具书面材料同意用于置换。因此《赔偿决定书》符合客观事实，能够满足赔偿的合理性及合法性。 二、上诉人主张的损失，无法具体计算评估，也无证据证明，主张的金额不具有事实及法律依据。 1、上诉人损失无法评估，也没有客观依据，要求被上诉人采取金钱赔偿的方式没有计算基础。上诉人申请赔偿时并没有提交存在直接损失的证据，客观上无法认定损失数额，且在上诉人提起的(2014)南行初字第118号行政赔偿案件审理过程中，青岛市市南区人民法院根据上诉人的申请，多次委托鉴定机构，对上诉人的损失数额进行评估，但均被退卷，无法对损失进行评估及准确计算，这一客观事实再次证明本案不宜采用金钱方式进行赔偿，因此被上诉人采取了房屋置换加金钱补偿面积差并配合装修的方式对上诉人进行赔偿，符合客观事实。至于上诉人提出的无法鉴定系被上诉人对此进行干预，明显不符合客观事实。被上诉人与法院、鉴定机构为不同主体，无权也无法干预鉴定的过程。 2、原审时上诉人计算损失的依据是自己居住小区随机选取的房屋与相邻小区随机选取房屋网络价格之差计算，明显无事实及法律依据。不同小区的房屋，因开发商、区位、质量等均不相同，价格必然存在差异，无可比性。即使是同一小区，房屋价格因户型、楼层、位置不同，也必然存在差异。因此，上诉人的计算方法，明显无关联性与合理性。 三、原审法院适用法律准确，判决结果合法。 根据《国家赔偿法》第十五条，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，被上诉人对作出的《赔偿决定书》，已经充分证明合理性。而上诉人的请求，根据实际情况，无法通过评估鉴定得出，计算依据也没有关联性与合理性。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》三十二、三十三条，也明确规定上诉人应对损失进行举证，无法证明损失存在的，人民法院应当驳回。因此原审法院适用法律准确，作出的判决结果有明确法律依据。 综上，青岛市市南区人民法院作出的(2019)鲁0202行初74号行政判决书，查明事实清楚，法律适用准确。上诉人的上诉请求，无相关证据证明，无法律及事实依据，故被上诉人请求依法驳回上诉人的上诉请求。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条第二款规定，赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。本案中，本院作出的(2016)鲁02行终806号行政赔偿判决已经发生法律效力。该判决认定被上诉人青岛市自然资源和规划局应依法赔偿上诉人管洪忠的损失，并责令被上诉人青岛市自然资源和规划局在判决生效之日起三个月内作出赔偿决定。而被上诉人青岛市自然资源和规划局到期未作出赔偿决定，经上诉人管洪忠申请人民法院强制执行后才于2019年1月15日作出涉案《青岛市规划局赔偿决定书》。期间，被上诉人青岛市自然资源和规划局既未听取上诉人管洪忠的意见，也未与上诉人管洪忠就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四章的规定进行协商，且在上述赔偿决定中涉及的拟置换房屋也未经过评估定价的情况下，迳行作出涉案被诉赔偿决定，违反上述规定，依法应予撤销。 综上，原审法院判决认定基本事实清楚，但适用法律错误，本院依法改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款，第七十条第三、六项之规定，判决如下： 一、撤销青岛市市南区人民法院（2019）鲁0202行初74号行政判决； 二、撤销青岛市自然资源和规划局2019年1月15日作出的青规赔字[2019]第001号《青岛市规划局赔偿决定书》； 三、责令青岛市自然资源和规划局依法重新作出赔偿决定。 一、二审案件受理费各50元不予收取。 本判决为终审判决。 审判长  孙志刚 审判员  李玉兰 审判员  刘力铭 二〇二〇年五月二十九日 法官助理 张杰 书记员赵洪峰 书记员王倩倩