福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽行终151号 上诉人（原审原告）中国电信股份有限公司厦门分公司，住所地福建省厦门市思明区白鹤路25号。 法定代表人黎树旺，总经理。 委托代理人杨式敏，福建联合信实律师事务所律师。 委托代理人黄若阳，福建联合信实律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）厦门市思明区人民政府，住所地福建省厦门市思明区民族路33号。 法定代表人夏长文，区长。 被上诉人（原审被告）厦门市人民政府，住所地福建省厦门市湖滨北路61号。 法定代表人庄稼汉，市长。 委托代理人刘盛，男。 上诉人中国电信股份有限公司厦门分公司（以下简称电信厦门分公司）诉厦门市思明区人民政府（以下简称“思明区政府”）房屋补偿决定、厦门市人民政府（以下简称“厦门市政府”）行政复议一案，不服漳州市中级人民法院（2019）闽06行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明：因轨道交通2号线（筼筜段）建设项目需要，被告思明区政府于2016年5月26日作出厦思政征［2016］28号《厦门市思明区人民政府关于轨道交通2号线（筼筜段）建设项目房屋征收决定》（以下简称28号《房屋征收决定》）及附件《轨道交通2号线（筼筜段）建设项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《房屋征收补偿方案》），决定对位于厦门市思明区人民政府筼筜街道办事处辖区内、占地面积约为9515平方米的国有土地上房屋及附属物进行征收。同日发布了《厦门市思明区人民政府关于轨道交通2号线（筼筜段）建设项目房屋征收公告》，对房屋征收范围、征收部门、实施单位、签约期限、搬迁期限、补偿方案等内容进行公告。原告电信厦门分公司所有的位于思明区（滨北电信大楼）宗地所属范围内部分国有土地在公告的征收范围内。2016年6月14日，厦门市思明区人民政府筼筜街道办事处（以下简称筼筜街道办）在厦门市思明区公证处现场监督公证下，举行了评估机构抽签仪式。经抽签，确定厦门翰和资产评估土地房地产估价有限公司为本次征收项目非住宅房屋评估机构、厦门银晟土地房地产估价咨询有限公司（以下简称厦门银晟估价咨询公司）为本次征收项目非住宅房屋评估备选机构。并在征收范围内对《轨道交通2号线（筼筜段）房屋征收评估机构选定情况告知书》进行张贴。2016年8月3日，厦门银晟估价咨询公司作出厦银晟（2016）征字Ｃ201607Ｑ0074号《土地征收估价报告》，对案涉思明区（滨北电信大楼）55.89平方米的国有土地评估总价为12966元。2016年8月25日，原告向厦门银晟估价咨询公司申请复核。2016年9月1日，厦门银晟估价咨询公司作出《关于“Ｃ201607Ｑ0074”土地征收估价报告申请复核的回函》，维持原评估报告的估价结果不变。2017年2月15日，征收部门厦门市思明区土地房屋征收办公室向厦门市房地产中介行业协会评估专家委员会申请专家鉴定。2017年2月28日，厦门市房地产中介行业协会房地产价格评估专家委员会出具第201701ａ号《厦门市房地产征收评估技术鉴定意见书》，要求估价机构按专家组鉴定结论意见将修改后的估价报告送交专家委员会。2017年3月28日，厦门银晟估价咨询公司出具厦银晟（2016）征字Ｃ201607Ｑ0074-1号《土地征收估价报告》，对案涉土地评估总价为27274元。2017年10月13日，筼筜街道办将厦银晟（2016）征字Ｃ201607Ｑ0074-1号《土地征收估价报告》送达原告。 另查明，在该项目征收过程中，征收部门及征收组织实施单位多次与原告就征收补偿事宜进行商谈，但未能达成补偿协议。2018年12月3日，征收部门厦门市思明区土地房屋征收办公室向思明区政府申请作出征收补偿决定。思明区政府于2018年12月5日作出［2018］15号《补偿决定》，决定对原告所有的位于思明区（滨北电信大楼）所属宗地范围内55.89平方米国有土地实行货币补偿方式，根据厦银晟（2016）征字Ｃ201607Ｑ0074-1号《土地征收估价报告》，国有土地补偿费为人民币27274元。原告对该《补偿决定》不服，于2019年1月11日向厦门市政府申请行政复议。厦门市政府于2019年2月28日作出厦府行复［2019］6号《行政复议决定书》，决定维持思明区政府作出的［2018］15号《补偿决定》。并于于2019年3月5日送达原告电信厦门分公司。原告不服该《行政复议决定书》，遂向原审法院提起本案行政诉讼。 原审认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。原告电信厦门分公司所有的址在思明区（滨北电信大楼）宗地所属范围内部分国有土地在《厦门市思明区人民政府关于轨道交通2号线（筼筜段）建设项目房屋征收公告》的征收范围内，在征收部门及征收组织实施单位与原告就被征收国有土地的征收补偿安置事宜多次商谈未果的情况下，征收部门厦门市思明区土地房屋征收办公室向思明区政府申请作出征收补偿决定，思明区政府有权作出本案被诉征收补偿决定。根据案涉《轨道交通2号线（筼筜段）建设项目国有土地上房屋征收补偿方案》载明：“二、补偿办法（一）非住宅及国有土地使用权货币补偿办法：非住宅房屋及国有土地使用权的征收补偿价格由选定的评估机构进行评估，评估结果作为征收补偿依据。……六、其他事项（一）评估机构的选定……3.被征收人就评估机构的选定在规定的时间内无法形成多数意见的，由征收组织实施机构通过公开摇号方式随机选定。”又据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”。厦门银晟估价咨询公司作为案涉征收项目非住宅房屋评估备选机构，其选定方式符合上述法规及《房屋征收补偿方案》的规定。原告电信厦门分公司称评估机构厦门银晟估价咨询公司的选定程序违法,不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定,对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，原告对厦门银晟估价咨询公司作出的厦银晟（2016）征字Ｃ201607Ｑ0074号《土地征收估价报告》有异议，经复核、专家鉴定等程序，厦门银晟估价咨询公司再次作出厦银晟（2016）征字Ｃ201607Ｑ0074-1号《土地征收估价报告》，思明区政府依据经专家鉴定后的（2016）征字Ｃ201607Ｑ0074-1号《土地征收估价报告》作出案涉补偿决定，符合法律规定，并无不当。原告主张案涉被征收土地系“作价出资（入股）方式”性质的国有土地，厦银及（2016）征字Ｃ201607Ｑ0074-1号《土地征收估价报告》以“划拨土地”类型的评估标准进行评估，违反国家房地产估价技术规范和标准，存在重大错误。经审查，根据原告持有的厦国土房证第XXXX号《厦门市土地房屋权证》记载，案涉土地使用权类型为“授权经营”；而被告思明区政府依据的（2016）征字Ｃ201607Ｑ0074-1号《土地征收估价报告》亦载明：待估宗地土地使用权类型为授权经营，……本次评估以待估宗地登记的使用权类型设定为授权经营。故原告该主张理由不能成立，不予采纳。厦门市政府作出厦府行复［2019］6号《行政复议决定书》，决定维持思明区政府作出［2018］15号《补偿决定》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告请求予以撤销的理由不能成立，不予采纳。综上，原告提出的诉讼请求均缺乏事实和法律依据，不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回原告中国电信股份有限公司厦门分公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告负担。 电信厦门分公司不服原审判决，提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判支持其一审诉讼请求。其主要理由为：一、被上诉人思明区政府所作补偿决定所依据的主要事实不清，其具体行政行为明显不当。一审法院未查明主要事实，存在事实认定不清及认定错误的情形。1.案涉征收土地评估采用的“权利状态”认定错误。案涉征收土地，系由中国电信集团公司收购取得的划拨用地，并由中国电信集团公司取得授权经营。2004年经福建省国土资源厅批准，中国电信集团公司将取得授权经营的案涉土地，以“作价出资（入股）方式”注入福建省电信有限公司，并将土地使用权证办理到福建省电信有限公司厦门市分公司。涉案征收土地评估使用的权利状态类型应为“作价出资（入股）土地使用权”。一审法院未能正确区分评估采用的“权利状态”与《项目书土地房屋权证》记载的土地使用权类型区别，认定案涉土地类型为授权经营，事实认定错误。2.案涉《土地征收估价报告》并未按专家鉴定意见进行修改，未完成专家鉴定程序，不应作为补偿决定作出的依据，一审判决认定评估机构作出的《土地征收估价报告》系已经专家鉴定程序重新作出的，认定事实无证据证明，且认定事实错误。二、被上诉人思明区政府未由正选评估机构进行评估，改由备选评估机构进行评估，无任何法律依据，程序违法；且备选评估机构未按《城镇土地估价规程》依法对案涉征收土地进行评估，一审判决认定评估机构选定合法、评估方法合法，适用法律、法规错误。备选机构以“授权经营”确定土地使用权类型，却不依据《城镇土地估价规程》10.3“授权经营土地使用权评估”规定进行评估，反而依据《城镇土地估价规程》10.6“划拨土地使用权评估”，导致评估结果出现巨大差距，未解决专家鉴定意见明确提出的“评估假设矛盾”问题。案涉评估报告未按规定处理，未有省级以上土地估价行业协会组织专家论证基础，径行采用“成本逼近法”一种评估方法进行评估，存在错误。三、案涉征收土地补偿金额与土地使用权价格变化实际情况不符合，且严重损害国有企业的利益，造成国有资产严重流失。 厦门市政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。被上诉人思明区政府依法选定房屋评估机构对上诉人位于征收范围内的部分国有土地进行评估，并已按程序进行了复核、鉴定等程序，据此作出被诉补偿决定，符合法律规定，并无不当。二、上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。就上诉人认为被上诉人思明区政府未依法选定评估机构、评估机构作出的估价报告认定事实错误等上诉理由，一审判决就此已进行充分阐述，相关评估报告亦履行了复核、鉴定等法定救济程序。因此，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，不应予以采纳。 厦门市思明区政府未提交书面答辩意见。 双方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据均已随案移送本院，经审查，相关证据在原审中均经过举证质证。对原审认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案被诉行为是思明区政府作出的补偿决定以及厦门市政府作出的行政复议决定。上诉人对案涉《轨道交通2号线（筼筜段）建设项目国有土地上房屋征收补偿方案》并无异议，争议的焦点在于被上诉人思明区政府依据案涉《土地征收估价报告》作出被诉补偿决定，是否符合法律规定。上诉人主张评估机构的选定违反法律程序、案涉《土地征收估价报告》违反国家房地产估价技术规范和标准，不能作为被诉补偿决定的依据。对此，分析如下： 首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”，本案，在被征收人在规定时间内无法就选定房地产价格评估机构形成多数意见的情况下，思明区土地房屋征收办公室通过抽签方式，随机选定厦门翰和资产评估土地房地产估计有限公司和厦门银晟估价咨询公司作为案涉项目评估机构，选定评估机构具有协商确定性，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款、《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款、《福建省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第十七条以及案涉征收补偿方案有关房地产价格评估机构选定的规定。上诉人关于评估机构选定程序违法而应判决撤销被诉征收补偿决定的主张，不予支持。 其次，案涉土地系由中国电信集团公司收购取得的划拨用地，并由中国电信集团公司取得授权经营后将土地使用权证办理到上诉人名下。根据上诉人持有的厦国土房证第XXXX号《厦门市土地房屋权证》记载，案涉土地使用权类型为“授权经营”；《福建省国土资源厅关于福建省电信有限公司申请办理国有土地使用权变更登记的复函》（闽国土资函[2004]13号）载明：“原国有划拨土地使用权经国土资源部以授权经营方式处置的，确认土地使用权类型仍为授权经营方式”，因此案涉土地使用权类型应当认定为“授权经营”，上诉人关于案涉被征收土地类型为“作价出资（入股）”的主张，不予采信。且《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》中规定的国有土地出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地等形式并非是供地方式，而是国有企业改革中对划拨土地使用权的处置方式，与土地使用权类型不应混为一谈，涉案地块的性质实际上依然是划拨用地。因此，评估机构将案涉土地类型认定为“授权经营”，并据此作出案涉《土地征收估价报告》，并无不当。《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条规定：“……对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或在多种方法对被征收房屋价值进行评估”，并未要求评估机构在选择评估方式前应当经省土地估价行业协会专家论证。上诉人关于“案涉评估报告未有省级以上土地估价行业协会组织专家论证基础，径行采用‘成本逼近法’一种评估方法进行评估存在错误”的主张，不予采纳。 再次，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条：“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”之规定，被征收人对评估结果有异议的，可以依法申请复核评估和鉴定。经查，在向上诉人送达由公开选定的厦门银晟估价咨询公司作出的厦银晟（2016）征字C201607Q0074号《土地征收估价报告》后，上诉人向评估机构申请复核，评估机构复核后维持《土地征收估价报告》,上诉人在收到评估机构复核报告后并未在法定期限内申请专家鉴定，应视为其放弃申请专家鉴定的权利。需要说明的是，虽然上诉人没有申请专家鉴定，但鉴于上诉人对估价报告提出质疑，被上诉人自行申请专家鉴定。2017年2月28日厦门市房地产中介行业协会房地产价格评估专家委员会作出《厦门市房地产征收评估技术鉴定意见书》（第201701a号）。厦门银晟估价咨询公司根据专家鉴定意见，作出厦银晟（2016）征字C201607Q0074-1号《土地征收估价报告》，对涉案房屋的价值进行调整。思明区政府根据厦银晟（2016）征字C201607Q0074-1号《土地征收估价报告》作出被诉补偿决定，事实清楚、适用依据正确、程序合法，并无不当。厦门市政府维持思明区政府的被诉补偿决定，亦无不当。 综上，电信厦门分公司的上诉请求缺乏事实及法律依据，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人中国电信股份有限公司厦门分公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  许秀珍 代理审判员  聂文佳 代理审判员  覃 丹 二〇二〇年五月二十五日 书 记 员  林 珊 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或变更； ……