山东省济南市中级人民法院民 事 判 决 书(2020)鲁01民终4220号上诉人（原审被告）：济南弘业房地产开发有限公司，住所地济南市。法定代表人：何礼萍，该公司执行董事。委托诉讼代理人：王强，北京市时代九和律师事务所律师。委托诉讼代理人：武惠忠，北京市时代九和律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：济南市天桥区政府项目资金服务中心，住所地济南市。法定代表人：张永强，中心主任。委托诉讼代理人：姜文明，山东辰静律师事务所律师。委托诉讼代理人：张啸宇，山东辰静律师事务所律师。上诉人济南弘业房地产开发有限公司（以下简称弘业公司）因与被上诉人济南市天桥区政府项目资金服务中心（天桥项目资金服务中心）合同纠纷一案，不服济南市天桥区人民法院（2019）鲁0105民初2684号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月21日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。弘业公司上诉请求：1.撤销一审判决；2.裁定驳回天桥项目资金服务中心的起诉。事实和理由：弘业公司和天桥项目资金服务中心之间的《监管协议》为行政协议，双方因履行《监管协议》发生的争议不属于人民法院民事诉讼案件的受案范围，法院应予驳回天桥项目资金服务中心的起诉。天桥项目资金服务中心辩称，1．本案中天桥项目资金服务中心是事业单位法人，不具有履行行政职责的资格，双方签订的监管协议属于民事合同，而非弘业公司主张的行政协议；2．从监管协议订立目的和内容来看，协议的内容是天桥项目资金服务中心做好相关协助工作，保障项目顺利推进，协议的目的并非是履行行政职责；3．天桥项目资金服务中心在合同中并未占据支配和管理地位，约定的内容尽显协议双方的平等与公平，没有行政优益权可言。综上，弘业公司的上诉请求缺乏事实与法律依据，原审裁判认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。天桥项目资金服务中心向一审法院起诉请求：1.依法判决扣除弘业公司履约保证金2985万元；2.本案的诉讼费由弘业公司承担。一审法院认定事实：2014年2月27日，济南市天桥区人民政府与中弘控股股份有限公司签订《鹊山龙湖项目合作开发协议》，约定：中弘控股股份有限公司取得项目开发权，并按照整体规划、分期推进、有序开发的原则推进项目实施；项目位于济南市天桥区鹊山龙湖项目区内，占地面积6000亩；项目总投资规模约200亿，打造集主题公园、酒店、养老社区、度假公寓、创意办公、体育休闲等业态为一体的综合性文化旅游综合体；自一期全部项目用地依照法律规定具备建设条件之日起约五年完成全部开发项目，其中一期启动主题公园和度假公寓建设等建设周期约二年；中弘控股股份有限公司应在项目地注册公司，配备专门人员开展前期工作，以项目公司为主体，办理项目立项、环评、土地、规划等建设手续，自行承担所发生费用；中弘控股股份有限公司应在本协议生效之日起15日内向济南市天桥区人民政府支付履约保证金500万元，履约保证金计入其应承担的项目前期开发费用（包括土地熟化资金支持等）。该协议中还约定了双方的其他权利义务。2014年4月25日，济南市天桥区人民政府与中弘控股股份有限公司签订了《济南鹊山龙湖项目合作实施协议》，约定：中弘控股股份有限公司在济南市天桥区成立济南中弘旅游开发有限公司，并由该公司依照“开发协议”约定，继受“开发协议”及本协议项下全部中弘控股股份有限公司的权利义务，并作为项目整体开发运营主体，获取项目土地，依法开发、建设并获得相应权益；项目用地一级开发，济南市天桥区人民政府负责组织项目征地、拆迁、安置补偿及市政基础设施建设，以达到土地一级开发标准；项目用地一级开发标准：项目建设用地应达到“六通一平”，即通给水、排水、电、道路、电信、通天燃气至项目区用地，及场地平整。该协议还约定了项目建设计划、项目用地供应计划、项目一级开发资金安排等权利义务内容。2015年10月30日，济南市天桥区人民政府与中弘控股股份有限公司签订《鹊山龙湖项目补充协议》，约定：中弘控股股份有限公司在天桥区设立济南弘骏房地产开发有限公司，整体开发运营新奇世界国际度假区·济南鹊山项目。该协议中还约定了基础设施建设、产业支持、资金处置等问题。2017年1月10日，济南市国土资源局作为出让人，弘业公司作为受让人，分别签订了五份《国有建设用地使用权出让合同》，分别约定：出让宗地编号为2016-Gxxx的土地，宗地坐落于天桥区建邦大桥北延长线东，现状国道309南侧，宗地主体建筑物性质为居住；出让宗地编号为2016-G的土地，宗地坐落于天桥区建邦大桥北延长线东，现状国道309南侧，宗地主体建筑物性质为居住；出让宗地编号为2016-Gxxx的土地，宗地坐落于天桥区建邦大桥北延长线东，现状国道xxx南侧，宗地主体建筑物性质为娱乐康体；出让宗地编号为2016-Gxxx的土地，宗地坐落于天桥区建邦大桥北延长线东，现状国道309南侧，宗地主体建筑物性质为居住；出让宗地编号为2016-Gxxx的土地，宗地坐落于天桥区建邦大桥北延长线东，现状国道309南侧，宗地主体建筑物性质为居住。上述五份《国有建设用地使用权出让合同》均在补充条款中约定：“...二、2016-Gxxx至Gxxx五宗地一并出让，具有相互关联、相互制约关系。在签订《国有建设用地使用权出让合同》后，如多宗土地中的一宗或多宗土地未能履行《国有建设用地使用权出让合同》，则一并出让的其他宗地均视为违约，并按照合同约定承担违约责任。三、该项目中康体娱乐用地拟按照‘国际一流，国内仅有'的标准打造项目以中国传统文化与现代旅游相结合的主题公园。为保证项目的实施，本合同项下土地与Fqs-03-0601、Fqs-03-08、地块三、地块四共计五宗地一并出让，土地竞得人于土地成交后10日内与天桥区国有资产运营有限公司签订项目监管协议，缴纳5亿元监管资金，约定主题公园投资规模不低于43亿元，并优先确保产业（主题公园）开工建设，公园投资达到50%，居住地块才能进行房产销售。天桥区政府负责监督落实，土地竞得人持天桥区政府的投资证明文件到相关部门办理居住用地预售手续。”2017年1月16日，济南市天桥区政府项目资金管理中心（即天桥项目资金服务中心，合同甲方）与弘业公司（合同乙方）签订《监管协议》，约定：“一、主题公园投资乙方整体开发运营的娱乐康体项目总投资不得低于43亿元，占地约549亩，规划建设以中国古典文化为载体，融合迪士尼、嘉年华的元素理念，将中国古典文化与西方现代科技完美结合的旅游项目。二、开发顺序乙方需严格按照法律法规的要求及时足额缴纳土地出让金，尽快开展娱乐康体项目的前期手续，在娱乐康体项目未开工前，所有房地产项目不得开工建设。娱乐康体项目投资达到50%后，才能进行房产预售。三、开发截止时间鉴于目前济南市土地市场形势，乙方在依法取得土地使用权后，应按照片区规划和既定开发计划进行项目建设，娱乐康体项目必须在2017年8月1日前开工，建设周期30个月，设备调试8-10个月，预计2020年国庆期间开业，一旦延迟，甲方将酌情扣除乙方履约保证金。若乙方在两年内未按照片区规划进行开发建设，甲方将提请市国土部门依法收回土地使用权，扣除履约保证金，并要求乙方赔偿由此给甲方造成的损失。四、履约保证金为督促乙方尽快实施娱乐康体项目建设，乙方同意在签订土地出让合同后10日内向甲方提交5亿元作为履约保证金。若乙方按照片区规划和既定开发计划顺利实施娱乐康体项目，待娱乐康体项目开工建设以后，甲方向乙方无息返还履约保证金的30%；娱乐康体项目主体封顶后，甲方将40%的履约保证金无息返还乙方；娱乐康体项目开业后，甲方将剩余30%的履约保证金无息返还给乙方。”2017年5月17日，弘业公司向天桥项目资金服务中心以转账方式支付履约保证金4000万元。另查明，2019年4月26日，天桥项目资金服务中心向弘业公司送达了《济南市天桥区政府项目资金管理中心关于扣除济南弘业房地产开发有限公司履约保证金的通知》，载明：“济南弘业房地产开发有限公司（以下简称：‘贵司’）于2016年12月30日竞得位于济南市天桥区鹊山片区面积为1007亩的五宗地块。根据约定，作为土地竞得人，贵司需整体开发运营娱乐康体（鹊山片区起步区Fqs-04-02-01地块）及配套项目和房地产项目。为进一步规范和支持项目发展，促其有序推进，早日建成见效，贵司与济南市天桥区政府项目资金管理中心（以下简称：‘我中心’）经友好协商，于2017年1月16日签订《监管协议》（以下简称：《协议》）。《协议》对开发顺序约定如下：乙方需严格按照法律法规的要求及时足额缴纳土地出让金，尽快开展娱乐康体项目前期手续，在娱乐康体项目未开工前，所有房地产项目不得开工建设，娱乐康体项目投资达到50%后，才能进行房产预售。《协议》对开发截止时间约定如下：娱乐康体项目必须在2017年8月1日前开工建设，建设周期30个月，设备调试8-10个月，预计2020年国庆期间开业，一旦延迟，甲方将酌情扣除乙方履约保证金。《协议》签订后，贵司已于2017年5月17日向我中心支付履约保证金4000万元。但贵司既未按照《协议》中关于开发顺序的约定，‘在娱乐康体项目未开工前，所有房地产项目不得开工建设，娱乐康体项目投资达到50%后，才能进行房产预售’，也未按照《协议》中关于开发截止时间的约定，‘娱乐康体项目必须在2017年8月1日前开工建设’。我中心认为，双方签订的《协议》是双方的真实意思表示，并不违反法律、行政法规的强制性规定，合法、有效，双方应当严格按照协议约定全面履行自己的义务。贵司的行为已经严重违反了《协议》中关于开发顺序和开发截止时间的约定，构成严重违约。鉴于此，特致函贵司：扣除贵司履约保证金1015万元。特此通知”。之后，天桥项目资金服务中心扣除了弘业公司的履约保证金1015万元。天桥项目资金服务中心原名济南市天桥区政府项目资金管理中心。2019年3月25日，中共济南市天桥区委机构编制委员会办公处作出济天编办发[2019]1号《关于调整济南市天桥区部分事业单位机构编制事项的通知》，载明：济南市天桥区政府项目资金管理中心名称变更为济南市天桥区政府项目资金服务中心，即天桥项目资金服务中心。一审法院认为，天桥项目资金服务中心与弘业公司之间因济南市天桥区人民政府与中弘控股股份有限公司订立的合作开发等相关协议而签订的《监管协议》，系双方当事人真实的意思表示，协议内容未违反法律法规的强制性规定，协议合法有效，当事人均应当按照协议内容履行各自的义务。根据该协议的约定，弘业公司应于2017年8月1日前开工建设康体娱乐项目，且弘业公司在开发建设涉案房地产项目时应遵循“在娱乐康体项目未开工前，所有房地产项目不得开工建设，娱乐康体项目投资达到50%后，才能进行房产预售”的开发顺序，现天桥项目资金服务中心已提交证据证明弘业公司既未在约定时间开发，又未按照开发顺序开发建设，弘业公司已构成违约，虽弘业公司抗辩称系因天桥项目资金服务中心交付土地的原因所导致，但未能提交有效证据予以证明，且弘业公司以此抗辩，没有约定依据，故对弘业公司的抗辩意见，一审法院不予采信。关于天桥项目资金服务中心要求扣除弘业公司履约保证金2985万元的诉讼请求，因天桥项目资金服务中心系依照济南市天桥区人民政府等相关部门的要求与弘业公司签订监管协议，并收取弘业公司支付的履约保证金，因此在弘业公司存在违约行为的情况下，其依据监管协议约定扣除弘业公司的履约保证金，符合双方约定及法律规定，因此天桥项目资金服务中心要求扣除弘业公司的履约保证金2985万元（4000万元-1015万元），于法有据，一审法院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十二条规定，判决：原告济南市天桥区政府项目资金服务中心于本判决生效之日起10日内扣除被告济南弘业房地产开发有限公司履约保证金2985万元。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费191,050元，财产保全费5000元，共计196,050元，由被告济南弘业房地产开发有限公司负担。二审中，当事人没有提交新证据。对当事人二审争议的事实，本院认定一审查明相关事实属实，本院予以确认。本院认为，建设用地使用权属于用益物权，涉案《国有建设用地使用权出让合同》系为创设建设用地使用权而订立的合同，属于调整物权关系的民事合同范畴。弘业公司为履行《国有建设用地使用权出让合同》，与天桥项目资金服务中心签订《监管协议》，并向天桥项目资金服务中心支付履约保证金4000万元。本案中，弘业公司与天桥项目资金服务中心之间因《监管协议》的履行而发生的争议，属合同纠纷，属于人民法院民事案件的受理范围。弘业公司所提《监管协议》为行政协议，双方争议不属于人民法院民事诉讼案件受案范围的上诉理由，不能成立。弘业公司违反合同约定，一审判决支持天桥项目资金服务中心扣除弘业公司履约保证金的诉讼请求正确。综上所述，济南弘业房地产开发有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费191050元，由上诉人济南弘业房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  韩 梅审 判 员  曹 强审 判 员  许海涛二〇二〇年五月二十七日法官助理  刘秋月书 记 员  李 环