湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终563号上诉人（原审原告）：蒋建学，男，1968年2月1日出生，汉族，下岗职工，湖南省双牌县人，现住湖南省永州市双牌县。委托代理人：文华荣（上诉人妻子），1970年5月2日出生，女，汉族，湖南省双牌县人，现住湖南省永州市双牌县。上诉人（原审被告）：永州市人民政府。住所地：湖南省永州市冷水滩区逸云路1号。法定代表人：朱洪武，该市市长。诉讼代理人：陈德强，永州市司法局工作人员。原审第三人：双牌县人民政府。住所地：湖南省永州市双牌县龙泊镇迎宾路3号。法定代表人：肖志彬，该县县长。蒋建学因诉永州市人民政府行政复议一案，不服湖南省永州市中级人民法院（2019）湘11行初211号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。永州市中级人民法院经审理查明，蒋建学原系双牌县良种场职工，双牌县良种场系国营农场，2003年因良种场改制，双牌县人民政府决定将包括原告在内的38户良种场职工统一安置在双牌县工业大道北面。2003年9月3日蒋建学取得编号为2309121的建设工程规划许可证，同年9月10日取得了双国用（2003）字第02-3667号国有土地使用证，土地性质为国有划拨。2003年9月27日双牌县城北工业小区管委会、国土局、规划局通知蒋建学等原良种场搬迁户，告知因绿色工业园规划调整，决定对其建房用地进行调整，要求停止施工。2005年8月15日双牌县人民政府在四楼会议室召开县政府专题会议，形成了〔2005〕27号会议纪要。该会议纪要第二项关于征地和搬迁工作，明确“对在征地拆迁过程中涉及到的所有安置拆迁户，采取以地换地的原则，统一安置在207国道东面、工业大道南面的第一条通往火车站商贸区道路两边。各相关部门在换地办证过程中，予以办理出让土地证件，并免收土地出让金和所有办证费用。城建投资管理中心、清泉岩管委会、国土、商务等部门立即成立工作组，抓紧时间，加大力度，做好所有搬迁、拆迁户的工作。”包括原告在内的38户良种场职工的安置地在需要征地拆迁的范围内。2005年12月6日双牌县商务局、双牌县城建投资公司、双牌县清泉岩管委会联合向原良种场各安置户下发了通知：根据双牌县绿色工业基地规划调整要求和县人民政府2005年8月20日专题会议精神，（原）良种场安置户的安置地统一调整到工业大道以南的站前路北段两旁。考虑到安置户的各种因素，本着方便建房，有利共墙的原则，经县商务局、城建投资公司、清泉岩管委会集体研究，在原安置顺序基础上进行了适当调整，现将调整后的安置顺序予以公示（见附表），如有合理化建议或内部资源互换的，请在2005年12月10日前到县清泉岩国土资源所登记，12月11日起由县商务局、城建投资公司、清泉岩管委会负责统一办理新证。2006年2月20日双牌县城市建设投资有限公司向双牌县国土局提出申请，根据〔2005〕27号会议精神，将蛇婆岭脚下原38户良种场安置地由该公司统一收回，再将该公司位于工业大道东面、支干道南面土地过户给原良种场38户安置户，请给予办理有关手续。蒋建学因土地置换与双牌县相关部门多次协商，未达成一致意见。蒋建学的安置地已被双牌县相关部门置换，但未确定置换地的位置。除蒋建学之外的其他37户良种场职工均已置换到207国道东面、工业大道南面的第一条通往火车站商贸区的道路两边。2019年4月12日蒋建学通过信息公开获知双牌县相关部门置换其安置地的依据是双牌县人民政府〔2005〕27号会议纪要。蒋建学认为该会议纪要损害了其合法权益向被告申请行政复议。永州市人民政府认为，〔2005〕27号会议纪要未对蒋建学的权利义务产生实际影响，决定驳回蒋建学的行政复议申请。蒋建学不服，向该院提起行政诉讼。请求：1、撤销并确认永州市人民政府作出的永政复决字〔2019〕74号行政复议决定违法；2、确认双牌县人民政府〔2005〕27号会议纪要违法。永州市中级人民法院认为，本案争执的焦点是1、涉案会议纪要是否对蒋建学的权利义务产生实际影响；2、永州市人民政府做出驳回行政复议申请的理由能否成立。一、涉案会议纪要对原告的权利义务未产生实际影响。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于行政机关通过集体讨论研究的方式就特定事项形成的内部意见和工作安排，不直接对外产生法律效力。由于会议纪要约束的是参会行政机关，需通过相关部门依照法定程序和职权作出相应的行政行为从而直接影响公民、法人、其他组织的权利义务，通常不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。本案中，双牌县人民政府〔2005〕27号会议纪要对包括良种场38户职工在内的土地置换事项作出工作安排，由双牌县自然资源局、双牌县商务局等相关部门具体实施，故该会议纪要仅是行政机关的内部意见，对蒋建学的权利义务不产生直接影响。会后，相关职能部门根据该会议纪要的安排，作出的具体行政行为才对蒋建学的权利义务产生实际影响。二、永州市人民政府作出的复议决定，认定涉案会议纪要对蒋建学的权利义务未产生实际影响，不符合行政复议受理条件的理由成立。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定，行政复议申请人必须与具体行政行为有利害关系。涉案会议纪要对原告的权利义务未产生实际影响，不符合受理条件，但永州市人民政府已受理蒋建学的复议申请，故依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回蒋建学的行政复议申请结果正确。永州市人民政府受理蒋建学的复议申请后，在规定的期限内作出复议决定，送达各方当事人，程序合法。需要指出的是复议决定还认定蒋建学的安置地系国有划拨土地，双牌县人民政府因规划调整，有权无偿收回蒋建学安置地的理由和蒋建学不同意置换方案，原告的安置地未置换的理由不能成立，该院不予采信。蒋建学的安置地系因良种场改制而取得，具有安置补偿的性质，即使因规划调整需要收回蒋建学的安置地，双牌县相关部门必须给予安置而不能无偿收回。根据双牌县商务局、双牌县城建投资公司及双牌县清泉岩管委会于2005年12月6日向良种场各安置户下发的通知，2006年2月20日双牌县城市建设投资有限公司向双牌县国土局提出的换证申请和双牌县人民政府与蒋建学多次就置换土地进行协商及其他37户良种场职工安置地已全部置换的事实，可以确认蒋建学的安置地已经被调整，但未获得置换土地，蒋建学可以要求双牌县相关部门履行安置的职责。蒋建学起诉要求确认被诉行政行为违法并撤销的诉请不能成立，该院不予支持。永州市人民政府作出驳回蒋建学行政复议申请的处理结果正确，该院予以维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蒋建学的诉讼请求。案件受理费50元，由蒋建学负担。上诉人蒋建学不服原审判决，向本院提起上诉称：一审认定事实错误，主要证据不足。根据宪法的相关规定，公民的私有财产不受侵犯。但被上诉人方利用手中权力，擅自做主，避重就轻的将内部文件外部化，作出以非法占有为目的的一次又一次的侵权，还反说成未产生实际影响的事实违法。行政机关的违法行政导致上诉人家双双失地下岗，没有工作，没有医疗保障，也没有住处。其自认为内部文件属地方文件，又由商务局、城投公司以及清泉管委会联合向良种场个安置户下发通知的行为与受宪法保护私有财产的规定相冲突。一审不审理查明事实，不追责，不依法判令被上诉人履行法定职责与赔偿的后果。故请求：撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。永州市人民政府答辩称：双牌县人民政府形成的《会议纪要》对蒋建学的权利义务不产生直接影响，不符合行政复议的受理条件。在形式上，《会议纪要》属于行政机关内部公文，是就特定事项集体研究形成的内部工作意见和工作安排，不直接对外发生法律效力，不属于具体行政行为。在内容上，《会议纪要》是对包括良种场38户职工在内的土地置换事项作出的原则性的指导意见，具体由双牌县自然资源局和规划局、双牌县商务局等相关部门依照职权实施。故请求：驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。原审第三人双牌县人民政府未提交书面答辩意见。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。本院经二审查明，原审查明的事实属实，予以确认。本院认为，双牌县人民政府〔2005〕27号会议纪要的主要内容是对在征地拆迁过程中涉及到的所有安置拆迁户，采取以地换地的原则，统一安置在207国道东面、工业大道南面的第一条通往火车站商贸区道路两边。而且双牌县人民政府在会议中明确要求城建投资管理中心、清泉岩管委会、国土、商务等部门立即成立工作组，抓紧时间，加大力度，做好所有搬迁、拆迁户的工作。因此，涉案会议纪要是双牌县人民政府针对工作部署和安排，要求相关职能部门依据会议纪要精神，依职权做好搬迁安置工作,该会议纪要属于行政机关内部工作安排部署行为。永州市人民政府认为双牌县人民政府〔2005〕27号会议纪要属于行政机关内部公文，不直接对外发生法律效力，其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议实施条例》的二十八条的规定，作出驳回蒋建学的行政复议申请的处理结果并无不当。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。蒋建学的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人蒋建学负担。审判长  曾昊锋审判员  赫荣生审判员  张少波二〇二〇年五月二十六日法官助理刘柯岑书记员杨柳