山东省夏津县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1427行初8号 原告刘仁田，男，1960年6月20日出生，汉族，住山东省德州市夏津县。 被告夏津县银城街道办事处，住所地夏津县工艺街53号。 法定代表人王大贤，主任。 委托代理人刘守之，山东融瑞律师事务所律师。 被告夏津县银城街道塔坡居民委员会，住所地夏津县银城街道办事处塔坡村。 负责人张绍厚，主任。 委托代理人刘守之，山东融瑞律师事务所律师。 原告刘仁田因认为被告夏津县银城街道办事处（以下简称银城街道办）、夏津县银城街道塔坡居民委员会（以下简称塔坡居委会）不履行法定职责一案，于2020年1月5日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月10日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年3月19日公开开庭进行了审理。原告刘仁田、被告银城街道办出庭负责人董桂伦、被告塔坡居委会负责人张绍厚、两被告委托代理人刘守之到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘仁田于2019年11月4日向被告银城街道办提出申请，请求银城街道办责令塔坡居委会与原告签订书面承包合同，并上报土地承包信息。被告银城街道办未作处理。 原告诉称，2019年10月28日，原告承包地具备了签订承包合同的条件，原告随之请求塔坡居委会重新签订承包合同，被告塔坡居委会拒绝履行义务。原告与塔坡居委会是管理与被管理关系，不是平等的主体，签订土地承包合同不属村民自治范围。 被告银城街道办依照《村民委员会组织法》第36条第2款规定，有责令塔坡居委会改正案中行为的义务。2019年11月4日原告向银城街道办提出申请，银城街道办未向原告回复也未责令塔坡居委会为原告补签承包合同，其行为违反《山东省实施办法》第30条和《山东省行政程序规定》中的规定。 综上，原告诉至法院，请求：1.确认被告银城街道办事处未对原告案中申请给予书面告知与答复违法；2.确认两被告不履行补签案中承包合同的法定职责与义务违法；3.判决被告银城街道办事处责令塔坡居委会改正不与承包方签订合同的违法行为；4.判令被告塔坡居委会对其发包给原告全家的三块承包地立即与原告补签承包合同，一并给予申请首次登记（以补发承包合同、确权登记）；5.诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 证据1、申请书及其邮寄查询结果，证明被告银城街道办于2019年11月5日收到原告的案中申请； 证据2、两被告的证明，证明两被告认可、同意、明知原告全家三块承包地的情况； 证据3、行政裁决书及其送达回证，证明原告第二块承包地存在的争议已处理完毕，具备签订承包合同的法定条件； 证据4、银城街道办的证明，证明银城经管站没有原告承包合同登记信息，从而证明塔坡居委会未与原告签订过土地承包合同。 两被告辩称：1.刘仁田所诉的涉案承包土地位置准确，四至清楚，没有纠纷。原告起诉没有事实依据，依法应驳回原告的诉讼请求；2.按照法律规定，土地使用权由县级人民政府行使确权职能，银城街道办是乡镇单位，无确权职能；3.关于涉案土地，原告曾多次起诉两被告，均被驳回。原告诉讼请求实质上还是要求土地确权，违反一事不再理原则，应驳回起诉。 两被告向本院提交了如下证据： 证据1、调解协议，证明原告刘仁田与张善新关于承包地的纠纷于2010年3月达成调解协议，刘仁田涉案的承包地不再有任何争议； 证据2、被告塔坡居委会给刘仁田出具的《证明》一份，证明2019年8月16日根据原告刘仁田的申请，塔坡居委会给其出具了认可其土地面积的证明，原告刘仁田涉案土地位置准确，四至清楚，没有纠纷。 证据3、夏津县人民法院（2016）鲁1427行初22号行政判决书，德州市中院（2016）鲁14行终205号行政判决书，德州中院（2017）鲁14行终35号行政裁定书，山东高院（2018）鲁行申424号行政裁定书各一份。证明原告刘仁田关于涉案承包土地多次起诉、上诉、申请再审，要求确权，夏津法院、德州中院、山东高院经审理，均驳回其请求。刘仁田本案的诉讼请求，实质上还是要求对承包土地确权，违反一事不再理，应当依法驳回起诉。 经质证，原告对两被告的证据1，真实性、合法性、关联性有异议，该证据只有调解人的签字，未按手印，而且只是复印件，无法认定其真实性，该证据与原告案中诉求无关联性，不能证明其待证事实。但如果该证据为真实的，说明原告案中三块承包地早已具备签订承包合同的法定条件。该调解协议的原件应当提交法庭，调解协议的当事人全部到庭，方可认定该证据是否具备真实性、合法性。证据1的内容与两被告2019年8月行政裁决书证明的内容不完全相符。对两被告的证据2，关联性有异议，该证据不能证明其待证事实，但是能够证明原告案中三块承包地已具备签订承包合同的法定条件。对两被告的证据3关联性有异议，不能证明其待证事实。因为这些判决中的诉讼标的是原告三块承包地之一的地界争议及确权，与本案不为同一法律关系，也不可将这些判决作为证据提交。 两被告对原告提交证据1真实性没有异议，但银城街道办所管辖的行政村有其特殊性，包括塔坡村在内的13个行政村，自1998年村委会与村民签订承包合同、县政府颁发农村土地承包经营权证书后，该13个村均没有与村民再签订过土地承包合同。除本案原告外其他村民均没有发生过土地争议，也没有要求过与村委会签订承包合同及要求街道办为其确权。鉴于2019年8月27日银城街道办已经给原告出具行政裁决书，即对原告证据1中要求的问题进行了答复，没有必要出具新的意见；对证据2、3的真实性没有异议，该证据能够证明原告所诉涉案土地四至清楚，面积准确，没有争议。该两份证据是鉴于原告经常上访，银城街道办和塔坡居委会同意在原告原有的土地承包经营证书和土地承包合同中为原告添加涉案土地的面积、长宽及四至，加盖塔坡居委会、银城街道办和银城街道经管站的公章，原告不同意，两被告不能在原告原承包经营证书中添加该涉案土地；证据4，真实性有异议。 本院认证如下：原告提交的所有证据真实性、合法性且与本案有关联，本院予以认定；两被告提交的证据系刘仁田与张善新争议地块的相关证据，与本案无关联性，本院不予采信。 经审理查明：2014年4月25日，塔坡村委会和银城经管站联合为刘仁田出具证明，确认原告刘仁田在塔坡村共承包土地三块，第一块龙湖公园承包地8.23亩；第二块银兴种子公司西（东块）；第三块银兴公司西（西块）0.69亩。承诺依据以上事实为原告刘仁田办理登记造册，按县政府规定适时为其办理土地承包经营权证书。第二块承包地因原告刘仁田与张善新存在土地争议，无法确定承包亩数，导致无法签订土地承包合同。经刘仁田多年主张，塔坡居委会于2019年8月20日就第二块承包地出具证明，确定了该地块的四至、面积。2019年8月27日，银城街道办下发行政裁决书，再次确定了该地块的面积、四至（同塔坡居委会的证明）。至此，原告三块承包地面积清楚。除第一块龙湖公园承包地已被政府占用修建为人工湖外，其余两块土地一直由原告实际占有使用。 2019年11月5日，原告刘仁田向被告银城街道办提出申请，请求银城街道办责令塔坡居委会与原告签订书面的土地承包合同，并上报相应的土地信息。银城街道办未给予回复，也未责令塔坡居委会履行职责。 本案争议焦点为：1、原告要求塔坡居委会签订土地承包合同的主张是行政诉讼还是民事诉讼；2、银城街道办的行政行为是否合法？ 对争议焦点1，本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定:“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”即未实际取得土地承包经营权的，可以提起行政诉讼；已经实际取得土地承包经营权的，应当提起民事诉讼。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款规定：“农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；……”本案中，刘仁田实际占有涉案第二、第三块土地多年，已经实际取得了土地承包经营权，其要求塔坡居委会签订土地承包合同的请求属于“因订立农村土地承包合同发生的纠纷”，根据上述法律规定，系民事纠纷，不属于行政案件受案范围，对原告起诉，依法应予驳回。 对争议焦点2，银城街道办对原告申请未答复是否违法的问题，《山东省行政行政程序规定》第六十八条规定：“行政机关对公民、法人和其他组织提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：……行政机关受理或者不受理申请，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。”本案中，银城街道办在接到原告刘仁田申请后，未作任何处理的行为违反上述法律规定，本院确认其未回复行为违法。 对银城街道办应否履行责令改正职责的问题，本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”此处的法定义务，应为村委会不履行行政职责时乡镇政府有权责令其改正，而非不履行签订土地承包合同的民事行为。本案中，塔坡居委会是否与刘仁田签订土地承包合同属于村民自治范畴，银城街道办无强制其履行的法定职责，原告要求银城街道办责令塔坡村委会改正的理由不成立，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十九条、第七十四条第二款第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决一、二、裁定三如下： 一、确认被告夏津县银城街道办事处未对原告刘仁田回复的行为违法； 二、驳回原告刘仁田对被告夏津县银城街道办事处的其他诉讼请求； 三、驳回原告对被告夏津县银城街道塔坡居民委员会的起诉。 案件受理费50元，由被告夏津县银城街道办事处负担。 如不服本判决一、二，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于德州市中级人民法院；如不服本裁定三，可在本判决书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于德州市中级人民法院。 审 判 长  张振霞 人民陪审员  都宝庆 人民陪审员  刘 真 二〇二〇年五月十二日 书 记 员  莫 昱