云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云行终872号上诉人（一审第三人）砚山县人民政府。住所地：云南省砚山县江那镇龙头街24号。法定代表人杨元辉，县长。委托代理人简明、彭永梦，云南轩浩律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）云南金鼎纺织品有限公司。住所地：云南省文山州砚山县布标物流加工区。法定代表人马娟，总经理。委托代理人杨名跨、张具堆，云南衡炜律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。一审被告文山壮族苗族自治州人民政府。住所地：云南省文山市华龙北路1号。法定代表人张秀兰，州长。委托代理人田剑锋，文山壮族苗族自治州司法局工作人员。代理权限：特别授权代理。委托代理人袁春，云南七乡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人砚山县人民政府（以下简称县政府）因被上诉人云南金鼎纺织品有限公司（以下简称金鼎公司）诉文山壮族苗族自治州人民政府（以下简称州政府）不予受理行政复议决定一案，不服云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院作出的（2019）云26行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案报请最高人民法院延长了审理期限。一审法院认定，2013年11月4日，第三人县政府召集县监察局、财政局、国土局、工管委、金鼎公司在县政府五楼会议室专题研究金鼎公司搬迁至承接产业加工区的相关事宜后，于2013年11月10日作出县政府会议纪要（第45期）《砚山县人民政府关于云南金鼎纺织品有限公司搬迁至承接产业加工区相关事宜的纪要》（该会议纪要中注明的抄送单位包括金鼎公司），会议纪要主要内容为：“……：一、请县工管委向云南金鼎纺织品有限公司发出搬迁书面通知，明确企业搬迁的时间、地点、职工住宿区域，以便企业做好搬迁的相关准备工作。二、国土局对企业项目建设用地回购的情况进行梳理，以便公司在董事会上汇报。三、县财政局负责核实在企业项目建设用地回购过程中产生的税费。四、根据一期工程建设产生的费用进行详细核算并附上清单请公司于11月15日前报县人民政府，县审计局配合做好审核。五、云南金鼎纺织品有限公司一期项目建设用地58.529亩，经县国土资源局请评估公司进行初评，评估价为38.93万元/亩，会议决定按照39万/亩进行回购，其余设施按实际发生的费用支付给企业。……”。2013年12月30日，第三人县政府针对县工管委的请示，作出砚政复〔2013〕380号《砚山县人民政府关于云南金鼎纺织品有限公司厂房搬迁有关问题的批复》（以下简称砚政复〔2013〕380号批复），批复内容为：“你单位《关于云南金鼎纺织品有限公司厂房搬迁有关问题的请示》已经2013年12月16日县人民政府第10次常务会议研究并报请县委第35次常委会议审定，现批复如下：一、同意回购金鼎公司一期土地58.5298亩（办证面积44.0589亩），回购单价每亩45万元，合计金额2633.841万元。二、同意聘请中介机构对金鼎公司地面厂房建设工程进行评估，评估结果经双方认可后与其他零星工程一并清算回购。三、同意先支付一期土地回购款2633.841万元。四、鉴于政府要求企业搬迁至工业园区，导致企业二期项目未能按计划开工，同意补助公司损失1120万元。”2014年1月20日，县工管委根据砚政复〔2013〕380号批复文件，向金鼎公司支付了土地回购款2633.841万元。2016年6月22日，第三人县政府针对县工管委、县工信商务局的请示，作出砚政复〔2016〕227号《砚山县人民政府关于云南金鼎纺织品有限公司厂房回购和损失补偿的批复》（以下简称砚政复〔2016〕227号批复），批复内容为：“你们上报的《关于云南金鼎纺织品有限公司厂房回购和损失补偿的请示》已经县人民政府第45次常务会议研究并报请县委第49次常委会审定，同意由砚山县七乡工业园区投资开发有限公司与云南金鼎纺织品有限公司按1183.4万元的评估价签订回购协议回购厂房，由金鼎公司将厂房土地使用证以及建设相关手续全部移交给七乡工业园区投资开发有限公司。待双方完成回购手续后，由县工信商务局扣除县政府借给企业的200万元借款后，补偿企业搬迁、雪灾损失资金528万元。以上两项资金共计1711.4万元。”2018年9月20日，金鼎公司就上述两个批复文件中尚未履行的款项，向第三人县政府邮寄提交了《就政府收回房产及提前收回土地行政行为履职申请书》，要求第三人按照批复文件中的有关内容履行职责和义务，向其支付1183.4万元厂房损失补偿及1120万元搬迁补助。第三人县政府于2018年9月21日签收后在法定两个月期限内未作出处理。2018年12月14日，金鼎公司向州政府提交《行政复议申请书》，要求复议机关依法审查认定被申请人县政府拒不履行法定职责的行为违法，责令被申请人限期履行向申请人金鼎公司支付1183.4万元厂房损失补偿及1120万元搬迁补助的法定职责。2018年12月19日，州政府经审查后，认为申请人要求被申请人限期履行向申请人支付1183.4万元厂房损失补偿的依据为上述两个批复文件，两个批复文件中提到回购申请人一期土地及地面厂房、其他零星工程，同意由七乡工业园区投资开发有限公司（以下简称七乡公司）与申请人按1183.4万元的评估价签订回购协议。被申请人是作为审批机关，同意县工管委向申请人支付一期土地回购款2633.841万元；同意七乡公司向申请人支付回购厂房的价款1183.4万元；同意县工信商务局补偿申请人搬迁、雪灾损失528万元。根据以上批复内容分析，被申请人对申请人并不存在应当履行的法定职责。而申请人要求支付的相关款项主要是根据回购协议确定的，义务方为七乡公司、县工管委、县工信商务局。申请人的复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。州政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定，作出文政行复不理决字〔2018〕第5号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称文政行复不理决字〔2018〕第5号决定），决定不予受理金鼎公司的复议申请，并于2018年12月25日邮寄送达金鼎公司。金鼎公司收到该不予受理行政复议申请决定书后不服，于2019年1月9日提起行政诉讼，请求人民法院依法判决撤销州政府作出的文政行复不理决字〔2018〕第5号决定，判令州政府受理金鼎公司的行政复议申请，切实履行行政复议的法定职责，同时判决州政府承担本案诉讼费。一审法院认为，（一）关于州政府作出文政行复不理决字〔2018〕第5号决定是否合法的问题。结合本案当事人提出的诉辩主张分析如下：1.对于本案是行政争议、还是民事争议的定性问题。民事争议是指平等主体之间发生的，以民事权利义务为内容的社会纠纷；行政争议是指行政机关依职权在实施行政管理活动中，因作为或不作为与公民、法人或其他组织形成行政法律上权利义务关系而发生的争议。从本案第三人县政府作出的《砚山县人民政府关于云南金鼎纺织品有限公司搬迁至承接产业加工区相关事宜的纪要》（2013年第45期会议纪要）中“请县工管委向云南金鼎纺织品有限公司发出搬迁书面通知，明确企业搬迁的时间、地点、职工住宿区域，以便企业做好搬迁的相关准备工作。……”、砚政复〔2013〕380号批复中“鉴于政府要求企业搬迁至工业园区，导致企业二期项目未能按计划开工，同意补助公司损失1120万元。”及砚政复〔2016〕227号批复中“待双方完成回购手续后，由县工信商务局扣除县政府借给企业的200万元借款后，补偿企业搬迁、雪灾损失资金528万元。”的表述来看，结合本案各方当事人均未能提交曾就土地回购、企业搬迁等事项进行过协商的相关证据的事实，足以说明第三人县政府要求金鼎公司搬迁至工业园区、进行土地回购、并由县工信商务局补偿金鼎公司搬迁、雪灾损失资金的批复行为，系依其职权作出相应的行政管理，属行政行为，并非民事行为。故金鼎公司与第三人发生的争议性质属于行政争议，不是民事争议。州政府认定本案争议是民事争议，属定性有误。2.对于履行责任的适格主体问题。因金鼎公司、州政府和第三人均未能提交回购协议等相关协议，说明本案并不存在州政府所认为的回购协议等相关协议，州政府认为金鼎公司应按照相关回购协议与七乡公司、县工管委、县工信商务局履行相关权利义务的主张，无相关依据予以证明。由于本案不存在回购协议等相关协议，金鼎公司不具备可以向七乡公司、县工管委、县工信商务局中的某一方或者某几方主张实现其权利的基础条件。在无相关协议予以明确的前提下，七乡公司、县工管委、县工信商务局也尚不具备作为履行主体的资格条件，就造成了金鼎公司主张权利的客观不能。就目前而言，金鼎公司只能依据第三人县政府作出的、已外化且对金鼎公司的权利义务产生实际影响的本案相关批复文件向第三人主张自己的权利。因此，州政府在不予受理行政复议申请决定中认为金鼎公司应按照相关回购协议与七乡公司、县工管委、县工信商务局履行有关权利义务，责任主体并非第三人县政府的认定，证据不足，属认定事实不清。基于上述分析，金鼎公司在无相关协议予以明确可以向谁主张权利的情况下，依据第三人县政府在其作出的上述两个批复文件中应负有的行政管理职责来主张权利，符合本案的客观实际。因第三人县政府在其作出的两个批复文件中确定的特定事项，尚存在部分未执行到位的情况，第三人负有按照其所作批复文件内容履行特定行政管理职责。州政府认为金鼎公司提出的行政复议申请属民事争议，负有履行相关回购协议付款义务的应为七乡公司、县工管委、县工信商务局，第三人县政府不是责任主体，其作出不予受理行政复议申请决定，认定事实清楚，适用法律正确的主张及辩解理由不能成立，依法不予支持。（二）关于金鼎公司的复议申请是否属于行政复议受理范围的问题。通常，上级行政机关就特定事项、针对特定对象对下级所作的批复、答复、指示、指令等行为属内部行政行为，在内部行政行为未外部化且对行政相对人的权利义务不产生实际影响的情况下，不具有可诉性。但是当该内部行政行为外部化且对行政相对人的权利义务产生实际影响时，该内部行政行为就转化为具有可诉性的行政行为。根据本案查明的事实，第三人县政府针对县工管委及县工管委、县工信商务局就金鼎公司的厂房搬迁有关问题、金鼎公司的厂房回购和损失补偿的两个请示，分别于2013年12月30日、2016年6月22日作出砚政复〔2013〕380号批复、砚政复〔2016〕227号批复，虽然上述两个批复文件不是以金鼎公司为直接相对人，而是就县工管委、县工信商务局请示的行政管理事项作出的内部审批行为，但从该两个批复文件的内容来看，已经直接涉及了金鼎公司的权利和义务，第三人县政府在庭审中认可已告知了金鼎公司上述两个批复文件的具体内容（金鼎公司实际也持有了该两个批复文件），且第三人县政府的下属有关职能部门也根据上述两个批复文件中确定的事项向金鼎公司履行了部分款项，实际执行了两个批复文件中确定的部分事项。该两个批复文件对金鼎公司产生了实际的、确定的法律效果，已外化为对金鼎公司发生法律效力的行政行为，第三人也因其批复文件中确认的特定事项负有了履行特定事项的行政管理职责。由于上述两个批复文件外部化且实际对金鼎公司的相关利益产生了影响，不再属于内部行政行为，而是属于可诉的行政行为，金鼎公司可依据第三人县政府在上述两个批复文件中确认的特定事项，要求第三人县政府作出相应的行政行为。因本案金鼎公司依据第三人县政府作出的、已外化且对金鼎公司的权利义务产生实际影响的上述两个批复文件中确定的事项，向第三人县政府邮寄提交了《就政府收回房产及提前收回土地行政行为履职申请书》，要求第三人县政府按照批复文件内容履行其决定的相关事项，第三人县政府收到该申请书后在法定两个月时限内没有作出相应处理所引发的行政争议具有可诉性。根据我国有关法律规定，解决行政争议有行政复议、行政诉讼两种制度，行政复议制度和行政诉讼制度并称为行政争讼制度，二者不仅共享重要的适法条件和法律标准，而且也服务于共同的目标：对行政行为的合法性进行审查，并且解决行政争议。申请行政复议和提起行政诉讼是法律赋予公民、法人或者其他组织的权利。除了法律规定复议前置或者行政复议决定为最终裁决外，公民、法人或者其他组织为了解决行政争议，既可以选择行政复议，也可以选择行政诉讼，还可以选择行政复议之后再行提起行政诉讼。本案属于金鼎公司可以选择行政争讼制度来解决行政争议的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。”的规定，属于人民法院受案范围的行政案件，也属于行政复议的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”的规定，就本案第三人收到金鼎公司的申请之后在两个月内未作出相应处理的情形，根据上述法律规定，本案行政争议既可以属于人民法院行政诉讼受案的范围，也可以属于行政复议受案的范围。为了解决本案行政争议，金鼎公司根据我国有关法律的规定选择了提出行政复议，于2018年12月14日依法向州政府提交《行政复议申请书》，要求州政府依法责令第三人县政府限期向金鼎公司履行批复文件中确定的尚未履行的厂房损失补偿、搬迁补助的职责。金鼎公司针对第三人县政府所作批复文件中给自己设定的特定事项，要求第三人县政府履行相应的行政管理职责而向州政府提出的行政复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第一款第（九）项：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:……（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；……”的规定。州政府、第三人县政府认为金鼎公司的复议申请不属于行政复议受理范围的主张及辩解理由不能成立，依法不予采纳。综上所述，州政府作出的文政行复不理决字〔2018〕第5号决定，主要证据不足，认定事实不清，依法应予撤销。金鼎公司的诉讼请求成立，依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，判决：一、撤销州政府于2018年12月19日作出的文政行复不理决字〔2018〕第5号决定；二、责令州政府于本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。一审案件受理费50元，由州政府承担。上诉人县政府上诉称，本案涉及的争议系民事争议而非行政争议，砚政复〔2013〕380号批复、砚政复〔2016〕227号批复系内部文件，载明的内容也仅是对案涉土地的民事回购，非行政单方行为，亦未对被上诉人金鼎公司的权利义务产生影响。本案的相关给付行为仅为民事义务，并非我国法律法规、条例、规章所规定的上诉人所负的法定职责。请求撤销一审判决，驳回金鼎公司的诉讼请求。被上诉人金鼎公司未提交书面答辩意见。一审被告州政府陈述称，砚政复〔2013〕380号批复系县政府的内部行政批复行为，批复内容中涉及回购协议价格、补助损失为县工管委与被上诉人金鼎公司平等协商的结果，并非县政府单方行政行为。虽然没有相关书面回购协议，但双方已经实际履行了部分协议内容，即已经支付了土地回购款2633.841万元。砚政复〔2013〕380号批复进一步明确厂房的回购价款1183.4万元，需金鼎公司将厂房土地使用证以及建设相关手续全部移交给七乡公司，该款项由七乡公司支付；完成回购手续后，厂房搬迁及雪灾损失补偿共计补偿528万元，由县工信商务局进行补偿。砚政复〔2013〕380号批复、砚政复〔2016〕227号批复并未实质外化，且属于内部行政行为，不属于行政复议的受案范围。同时，州政府不予受理行为与履行保护公民人身权利、财产权利的职责无直接关系。一审判决责令州政府60日内重新作出行政行为错误，若一审法院认定事实及适用法律正确，应判决州政府受理金鼎公司的行政复议申请。请求撤销一审判决，改判驳回金鼎公司的诉讼请求。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款规定，人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权提起上诉。本案所诉行为系州政府的不予受理决定，一审法院判决结果为撤销州政府的不予受理决定，由州政府重新作出行政行为，该判决结果并未让原审第三人县政府承担义务或者减损其权益，故县政府不具备上诉人资格。因本案县政府不具备上诉人资格，其提起本案上诉立案后，诉讼程序无法进行，故应终结本案诉讼较为恰当。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（四）项之规定，裁定如下：终结本案诉讼。二审案件受理费人民币50元，由砚山县人民政府负担。审判长  赵学军审判员  易 文审判员  苏雪峰二〇二〇年五月六日书记员  王 娜