宁波市奉化区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0213行初68号 原告周正能，男，1959年4月25日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市海曙区。 被告宁波市奉化区人力资源和社会保障局，住所地浙江省宁波市奉化区。 法定代表人曹岳勇，男，局长。 出庭应诉负责人夏广，男，副局长。 委托代理人（特别授权代理）陈莹，女，该局工作人员。 委托代理人（特别授权代理）李强，浙江嘉丰律师事务所律师。 原告周正能诉被告宁波市奉化区人力资源和社会保障局不履行办理养老保障法定职责一案，于2019年8月9日向本院提起行政诉讼，本院于同日引调立案受理，并向被告邮寄了起诉状副本及应诉通知书。本院于同年9月6日正式立案，并依法组成合议庭。本案在审理过程中，全国范围内发生新型冠状病毒感染的突发事件，导致诉讼无法正常进行，本院于2020年1月23日对本案裁定中止审理，后于2020年3月31日恢复审理。本院于2020年4月13日公开开庭审理了本案。原告周正能，被告宁波市奉化区人力资源和社会保障局的出庭应诉负责人夏广及其委托代理人陈莹、李强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月28日，宁波市奉化区人力资源和社会保障局作出奉人社信访答字〔2019〕4号信访事项答复意见书，认为原告家庭承包地被征用份额未达60%，不符合被征地人员养老保障的参保条件，也不符合一次性补缴养老保险费的条件。 原告周正能起诉称，其个人征地份额达到60%，符合被征地人员养老参保条件，被告没有履行为原告办理被征地人员养老保障的法定职责，属于行政不作为。被告作出奉人社信访答字〔2019〕4号信访事项答复意见书的依据，即奉政发〔2008〕27号《奉化市人民政府关于印发市被征地人员养老保障实施办法的通知》、奉人社〔2013〕150号《奉化市人力资源和社会保障局、奉化市财政局关于被征地人员养老保障与职工基本养老保险衔接的实施意见》（以下简称奉人社〔2013〕150号文件），不公平、不适用，超出了上位法律范围，应适用2011年7月1日实施的《中华人民共和国社会保险法》。原告认为，被告之行为，明显损害了原告的合法权利，为此，向法院起诉，请求依法撤销奉人社信访答字〔2019〕4号信访事项答复意见书，并要求被告履行为原告办理被征地人员养老保障的法定职责。 原告周正能向本院提供了以下证据：1.西坞街道白杜村村委会证明一份，用以证明原告家庭被征地面积的事实。2.奉人社信访答字〔2019〕4号信访事项答复意见书一份，用以证明被告作出信访答复的事实。 被告宁波市奉化区人力资源和社会保障局答辩称： 一、信访事项答复意见对原告的实体权利不产生实质影响，原告不服该答复意见提起的行政诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应依法裁定驳回起诉。 《信访条例》第三十四条、第三十五条规定了信访三级终结机制，信访和诉讼是相互独立的程序，不应交叉。本案原告若对答复意见不服，可向被告的上一级行政机关申请复查，而不应提起行政诉讼。 此外，依据《最高人民法院（2005）行立他字第4号》第二条之规定，原告对被告作出的信访答复意见不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。 因此，被告认为信访事项具有不可诉性，信访只是行使权利的一种方式，但其本身不是一种权利，信访事项答复意见只是表明一种倾向，但对信访人的实体权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。 二、即便本案属于行政诉讼受案范围，被告做出的信访答复意见正确无误。 1.被告作出信访答复意见，认定事实清楚。 原告系奉化区西坞街道白杜村村民，家庭成员共四人，在二轮土地承包中共计承包土地3.12亩。后因西坞外向科技园区征地0.35亩，甬新河工程征地0.35亩，原告全家被征用土地合计0.7亩，该户承包地被征用面积尚未达到家庭承包地的60％。此外，原告自2008年8月至2019年4月期间，由其单位宁波荣源服饰有限公司缴纳、个人补缴部分养老保险费。2019年5月至6月，原告个体参保，至年满60周岁时，职工基本养老保险缴费年限不足15年 2.被告作出信访答复意见适用法规正确、程序合法。 奉政发〔2008〕27号《奉化市人民政府关于印发市被征地人员养老保障实施办法的通知》第一条第二项规定，本办法实施对象包括持有第二轮土地承包权证农户中经县级以上国土资源管理部门批准，承包地被征用达60%及以上的在册人员。奉人社〔2013〕150号文件指出，本实施意见的实施对象为已参加本市被征地人员养老保障且未享受基本（低标准）养老保险待遇的两类人员。结合上述两份文件可知，倘若原告要按被征地人员参保，享受被征地人员养老保障待遇，必须符合前提条件为承包地被征地份额达到60%及以上，依据国家实行农村土地承包经营制度采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，文件中的承包地被征地份额显然是以户为单位的家庭承包地，而非家庭成员个人平均承包地进行计算。 因此，被告根据原告提出的信访事项，依据查证的家庭承包地被征用份额，结合规范性文件，作出信访答复意见，认定事实清楚、适用法规正确、程序合法。 综上，被告认为本案不管从程序还是实体上，应裁定驳回起诉或者判决驳回原告诉讼请求。 被告宁波市奉化区人力资源和社会保障局于2019年9月5日向本院提供了以下证据：1.征地费分户清单一份，用以证明原告家庭被征用土地0.7亩，尚未达到家庭承包地的60％，不符合被征地人员养老保障的参保条件，也不符合一次性补缴养老保险费的条件的事实。2.浙江省职工基本养老保险历年参保证明一份，用以证明原告历年缴纳养老保养费情况，其本身已缴纳养老保险131个月，再缴纳49个月，达到15年即可享受养老保险保障的事实。 经庭审质证，本院对上述证据认定如下： 关于被告宁波市奉化区人力资源和社会保障局提供的证据，原告对真实性没有异议。本院对被告提供证据的真实性予以确认，能够证明原告一户被征用土地的份额未达到60%的事实。 关于原告周正能提供的证据，被告对证据的真实性没有意见，但认为原告家庭承包地被征用份额未达60%，原告没有享受被征地人员养老参保的资格。本院对原告提供的证据的真实性予以认定。 经审理查明，原告周正能系奉化区西坞街道白杜村村民，家庭成员4人，在二轮土地承包中共计承包土地3.12亩。原告户因西坞外向科技园区征地0.35亩，因甬新河工程征地0.35亩，被征用土地合计0.7亩，该户承包地被征用面积尚未达到家庭承包地的60％。 原告周正能要求享受被征地人员养老保障待遇，为此向被告提起信访，被告于2019年3月28日作出奉人社信访答字〔2019〕4号《信访事项答复意见书》，认为原告家庭承包地被征用份额未达60%，不符合被征地人员养老保障的参保条件，也不符合一次性补缴养老保险费的条件。 本院认为，一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围问题，本案实质上系原告要求被告让其享受被征地人员养老保障待遇的履职之诉，其信访行为可视为履职申请行为，被告作出的信访答复明确了原告不能享受被征地人员养老保障待遇的事实及理由，对原告的权利义务产生了实际影响，并非一般的信访答复行为，故本案属于行政诉讼受案范围。二、关于本案中被告是否应当履职的问题，奉政发〔2008〕27号《奉化市人民政府关于印发市被征地人员养老保障实施办法的通知》规定：“（二）本办法实施对象为：1.经批准‘村改居’的原行政村居民；2.持有第二轮土地承包权证农户中经县级以上国土资源管理部门批准，承包地被征用达60%及以上的在册人员；3.第一轮土地承包后经县级以上国土资源管理部门批准被征地60%及以上且未参加第二轮土地承包的人员；4、未落实承包地的国家重大建设工程移民户；承包地60%及以上转让给移民户，并办妥承包权证变更的失地农户；为安置移民户建房被征地达60%及以上的农户；5.政府实施的公共绿化、公路绿化等公共事业建设，承包地被绿化用地达60%及以上的农户。”依据国家实行农村土地承包经营制度采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，文件中的承包地被征地份额应当是以户为单位的家庭承包地，而非以家庭成员个人平均计算。原告系奉化区西坞街道白杜村村民，家庭成员4人，原告户在二轮土地承包中共计承包土地3.12亩，此次原告户被征用家庭承包地0.7亩，尚未达到家庭承包地的60％，因此原告不符合被征地人员养老参保条件。被告宁波市奉化区人力资源和社会保障局作出案涉信访答复意见书，依据事实清楚，适用法律正确，程序合法。对原告的诉讼请求，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告周正能的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告周正能负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。 审 判 长  李倩倩 人民陪审员  刘德远 人民陪审员  陶雪娇 二〇二〇年五月九日 书 记 员  葛华娟 附：本案适用的法律、法规及规范性文件： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求