上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）沪7101行初58号原告许建民，男，1961年7月16日出生，汉族，住上海市。被告上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人竺凯。出庭应诉行政机关负责人汪玉萍，职务副局长。委托代理人陆馨伟。委托代理人陆隽。被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。法定代表人邓大伟。委托代理人张晓莹。委托代理人马贝艺，北京大成(上海)律师事务所律师。被告上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市。法定代表人倪佳慧。委托代理人李红亮。被告上海市公安局长宁分局天山路派出所，住所地上海市。负责人俞晓东。委托代理人祁文晋。被告上海市长宁区消防救援支队，住所地上海市。负责人虞利强。委托代理人祁文晋。原告许建民因认为被告上海市长宁区城市管理行政执法局、上海市长宁区住房保障和房屋管理局、上海市长宁区市场监督管理局、上海市公安局长宁分局天山路派出所、上海市长宁区公安消防支队实施的房屋整治行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月9日立案后，于法定期限内向被告送达起诉状副本及应诉通知书等。因机构改革，上海市长宁区公安消防支队名称现已变更为上海市长宁区消防救援支队。本院依法组成合议庭，于2020年4月22日公开开庭审理了本案。原告许建民、被告上海市长宁区城市管理行政执法局(下称长宁城管局)行政机关负责人汪玉萍及该局委托代理人陆馨伟、陆隽，被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局(下称长宁房管局)的委托代理人张晓莹、马贝艺，被告上海市长宁区市场监督管理局(下称长宁市场监管局)的委托代理人李红亮，到庭参加诉讼。被告上海市公安局长宁分局天山路派出所(下称天山路派出所)、上海市长宁区消防救援支队(下称长宁消防支队)经本院依法传唤未到庭。本案现已审理终结。原告诉称，本市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室房屋(下称涉案房屋)系原告承租的公房，已经按照规定取得居改非、沿街开门占绿、营业执照、税务登记、内部装修消防验收等各项法定手续，并长期在该处依法开展经营活动。2017年5月2日，五被告共同在玉屏南路周边张贴拆除违法建筑的通告。之后即有人以五被告名义口头通知原告，涉案房屋也在该通告范围。原告为此前往街道及被告处，出示相关批准文件，作出解释，但被告始终并未对原告的请求作出正面回应。2017年6月14日，玉屏南路周边出现大量所谓执法人员(包括被告人员及其他身份不明人员)对原告上述房屋实施强制砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的违法行为。原告为此报警，但警方未阻止该违法行为。原告认为，被告打着整治违法建筑的旗号封闭原告经营门户，严重侵犯原告合法权益，部分被告在没有得到授权及没有合法有效的行政决定的情况下无权进行执法，且未按照法定程序进行，未保障原告申辩、诉讼权利，以口头通知代替书面认定，以违法方式进行所谓的严格执法活动，没有法律依据，故诉请：1、确认五被告于2017年6月14日对涉案房屋实施的砌墙封门行为违法；2、审查被告长宁房管局于2017年6月8日作出的《关于沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》(下称《答复》)。被告长宁城管局辩称，被诉行政行为是其依照职权实施的。《答复》并非规范性文件，而是被告认定原告具有违法行为的证据之一，《答复》并非作出本案行政行为的依据，无需法院审查。综上，请求驳回原告的全部诉讼请求。被告长宁房管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其非适格被告。《答复》非属规范性文件，其告知对象是街道和乡镇政府，内容是关于法律规定的归纳整理，不属于司法审查的规范性文件的范围，故请求驳回原告的全部诉讼请求。被告长宁市场监管局辩称，其并非被诉行政行为的实施主体，非适格的被告，《答复》亦非属其作出，与其无关，请求驳回原告的全部诉讼请求。被告天山路派出所书面辩称，其未参与实施被诉行政行为，非适格被告，请求驳回原告诉讼请求。被告长宁消防支队书面辩称，其未参与实施被诉行政行为，非适格被告，请求驳回原告诉讼请求。经审理查明：涉案房屋为公有居住房屋，承租人系原告，房屋使用面积15.80平方米，月租人民币30元(以下货币单位均为人民币)。核发日期为2014年6月9日的营业执照载明，名称上海市长宁区黛尔蒙食苑；类型个体工商户，经营场所本市遵义路XXX号；经营者张芸，注册日期为1997年6月12日。2016年3月24日，上海市长宁区黛尔蒙食苑取得食品经营许可证。至案发时，涉案房屋处于破窗为门的状态，并一直用于经营。2017年5月，长宁城管局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所发布《天山路街道“五违四必”联合执法告知书》(下称联合告知书)称，重点开展针对遵义路、玉屏南路沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。同年6月8日，长宁房管局向区各街道(镇)出具答复，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的‘居改非’，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”同年6月14日，被告长宁城管局在原告没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了砌墙封门的整治行为，将涉案房屋恢复至原始状态，原告认为该整治行为侵犯了其合法权益，遂起诉至本院。另查明，原告于2017年8月8日向本院提起行政诉讼，请求确认长宁城管局、长宁房管局于2017年6月14日分别对原告所承租的本市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室房屋、102室房屋以及104室房屋(即本案涉案房屋)实施砸毁店门、户外装修及砌墙封门的行政行为违法。本院受理后，仅就101室房屋实施的整治行为进行审理裁判，并于2019年12月20日作出(2017)沪7101行初810号行政判决，确认长宁城管局于2017年6月14日对本市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室房屋实施的整治行为违法并驳回了许建民的其他诉讼请求。原告不服，上诉于上海市第三中级人民法院，该案尚在审理过程中。上述事实由被告长宁城管局提供的涉案房屋的公房租赁凭证、《公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证》、《答复》、涉案房屋图纸、联合告知书、执法前后现场照片等证据；原告提供的联合告知书、《公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证》、变动树木绿地申请表及许可证、遵义路XXX号营业执照及食品经营许可证、税务登记证、租金账单等证据及各方当事人的陈述为证。本院认为，根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、被诉行政行为的行为主体是否为五被告；二、涉案房屋是否应予整治；三、被诉行政行为是否具有合法性；四、原告申请一并审查的《答复》是否属于规范性文件。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为是针对涉案房屋实施的封门的整治行为。根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(九)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第五条第二款第(三)项的规定，被告长宁城管局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。现被告长宁城管局确认由其实施被诉行政行为，因此长宁城管局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，联合告知书虽载明被告长宁城管局、长宁房管局、长宁市场监管局、天山路派出所、长宁消防支队为共同行为主体。但从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封等，至于拒不在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭该文书不能证明除长宁城管局以外的其余被告亦实施了被诉行政行为。所以，原告认为其他四被告亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持。关于第二个争议焦点，根据《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订，以下简称管理规定)第五十二条第一款的规定，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。涉案房屋原使用性质为居住，原告虽提供了《公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证》，但该许可证无法替代只有有权部门审批才能办理的改变房屋使用性质的手续，且原告未提供相应的居改非审批通过的材料。何况，当初作为有权审批机关长宁房管局也已发函明确：区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效。历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。因此，原告主张涉案房屋在被告长宁城管局作出被诉行政行为之时使用性质为非居住用途，缺乏依据。原告一直将涉案房屋作经营使用，未恢复至原状态，不仅不符合管理规定第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。被告长宁城管局基于此对涉案房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内。关于第三个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》及执法条例、管理规定等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的被告长宁城管局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，并如原告所述进行口头通知。但如前所述，告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人及房屋坐落，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。被告长宁城管局在实施被诉行政行为前也未依法听取原告的陈述申辩，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实存在未经合法审批居改非后外墙未恢复原状的情形，被告长宁城管局已经整治恢复，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。关于第四个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对不包含规章在内的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件进行审查。经审查，《答复》系长宁房管局针对区内各街道(镇)在实施整治活动中征询的问题作出的答复，内容系依据有关条例规定，对其系该区唯一具有居改非审批权限的行政机关的重申及对相关规定中关于居改非效力的归纳说明，并非规范性文件。原告该诉请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条关于规范性文件附带审查的规定，本院对《答复》不进行规范性文件的合法性附带审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：一、确认被告上海市长宁区城市管理行政执法局于2017年6月14日对上海市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室房屋实施的整治行为违法；二、驳回原告许建民的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告上海市长宁区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  孙 迪人民陪审员  董荣建人民陪审员  翁大林二〇二〇年五月十八日法官 助理  周莹青书 记 员  **琴附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……