广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终370号上诉人（原审原告）：中山市东区库充股份合作经济联合社，住所地广东省中山市东区********。负责人：陈健雄，社长。委托代理人：张星、陈依锋，北京市金台律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：胡彬、朱健珊，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：广东省自然资源厅，住所地广东省广州市天河区********，统一社会信用代码11440000MB2D02159F。法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：李娜，该厅工作人员。委托代理人：刘海辉，广东金桥百信律师事务所律师。上诉人中山市东区库充股份合作经济联合社（下称库充经联社）因不服被上诉人中山市自然资源局（下称市自然资源局）、广东省自然资源厅（下称省自然资源厅）土地政府信息公开答复及行政复议一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1205号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。原审法院查明，2018年12月7日，库充经联社向原市国土资源局提交政府信息公开申请表，该申请表载明申请所需的政府信息内容为“富荣城桂路商住小区新建项目（位于中山市东区城桂路边，选址中心位于东经XX°XX'XX.XX"，北纬XX°XX'XX.XX"）所涉土地的下列信息：1.人民政府依法批准用地的批复文件（包括附件用地明细表等）；2.征地告知书以及履行征地报批前程序的相关证明材料；3.用地报批时拟定的建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案；4.用地报批前征地调查结果（即该宗地在进行征地时的权属审查告知书或权属审查文件）、听证笔录；5.征地公告、征地补偿安置方案公告；6.用地批准后征地补偿登记材料；7.征地补偿费用支付相关凭证；8.征地红线图、勘测定界图等信息。或富荣城桂路商住小区新建项目所涉土地的申请征地报告包括：（一）计划部门批准的建设项目计划任务书（副本）；（二）标明征地界线及经双方签名盖章的征地地形图和建设项目总平面布置图；（三）用地单位与被征地单位签订的征地补偿、安置协议书；（四）对‘三废’污染的治理、砍伐树木和绿化建设方案；（五）被征用土地所需减免粮食征购任务和增加统销指标的有关材料等，以及用地单位使用土地通知书、征地补偿费用的支付凭证等。”2018年12月17日，原市国土资源局作出中土公告[2018]1484号关于政府信息公开补正申请告知书，告知库充经联社，根据该社提交的材料，无法清晰得知该社申请政府信息公开指向的具体地块位置，建议该社委托代表配合原市国土资源局工作人员采用在卫星影像图纸上指界的方式，明确该社要查询的具体用地范围。2018年12月26日，原市国土资源局收到库充经联社提交的申请政府信息公开补正函，载明补正事项如下：“富荣城桂路商住小区新建项目，拟建于中山市东区城桂路边（项目所在位置中心坐标为东经：XX°XX'XX.XX"，北纬：XX°XX'XX.XX"），用地面积为34856平方米，总建筑面积为130414.99平方米，项目北面为城桂公路、中山市第一中学初中部，南面为空地（拟建富康城桂路商住小区）、南外环路，西面为中山市城桂路机动车检测站，东面为空地（拟建住宅小区）”，并附该项目所在地理位置图。2019年1月16日，原市国土资源局作出中土公告[2019]294号关于政府信息公开申请的答复，告知库充经联社，该社要求获取的上述政府信息第1-8项、第（二）项中的“标明征地界线及经双方签名盖章的征地地形图”、第（三）项“用地单位与被征地单位签订的征地补偿、安置协议书”、第（五）项“被征用土地所需减免粮食征购任务和增加统销指标的有关材料等，以及用地单位使用土地通知书、征地补偿费用的支付凭证等”不存在，该社申请公开的第（一）项“计划部门批准的建设项目计划任务书（副本）”、第（二）项中的“建设项目总平面布置图”、第（四）项“对‘三废’污染的治理、砍伐树木和绿化建设方案’”不是该局制作和保存，不属于该局信息公开范围，建议该社径向上述信息制作单位提出相关申请。随后，原市国土资源局于同年1月19日向库充经联社送达了上述关于政府信息公开申请的答复，库充经联社不服，于2019年3月15日向省自然资源厅申请行政复议。省自然资源厅受理后，于同年6月14日作出粤自然行复[2019]170号行政复议决定，决定维持原市国土资源局作出的上述关于政府信息公开申请的答复，并于同年6月19日送达库充经联社、市自然资源局。库充经联社仍不服，诉至原审法院，请求判令：1.撤销原市国土资源局于2019年1月16日作出的中土公告[2019]294号关于政府信息公开申请的答复；2.撤销省自然资源厅于2019年6月14日作出的粤自然行复[2019]170号行政复议决定书；3.责令市自然资源局对库充经联社于2018年12月10日提交的有关富荣城桂路商住小区新建项目政府信息公开申请事项重新进行答复。原审法院另查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市自然资源局,行使原市国土资源局职权，且不再保留中山市国土资源局。一审诉讼过程中，库充经联社称其申请公开的政府信息中，有关“富荣城桂路商住小区新建项目（位于中山市东区城桂路边，选址中心位于东经XX°XX'XX.XX"，北纬XX°XX'XX.XX"）”所涉土地位于该社成员集体所有的土名为“燕窝地山”的土地范围内，为此，该社当庭向原审法院提供了其作为委托人、由中山市泓达测绘工程有限公司于2019年9月15日出具的“燕窝地山”地块地形测绘报告，该测绘报告的“测绘工作概述”部分载明“……在现场指界人的指引下……测量宗地面积179438.7平方米，合269.1581亩……”，后又于一审庭后向原审法院提供了原市国土资源局于2018年1月29日作出的中土公告[2018]89号关于政府信息公开申请的答复，拟证明“燕窝地山”属于该社土地权属界线范围内；同时，该社还向原审法院提供了市自然资源局于2019年5月31日作出的中山自然资函[2019]1701号关于东区库充股份合作经济联合社“燕窝山”（注：此处非原审法院笔误）补偿事宜的复函，该复函载明：“经核查历史征地资料，当年征收‘燕窝地山’相关土地时存在133.4077亩用地已征收但未有完善补偿。因历史资料不齐全，无四至坐标测绘图或用地位置示意图，无法确定该地块的具体位置……”。经原审法院询问，库充经联社不能确认“富荣城桂路商住小区新建项目”所占的大约52亩土地是否包含在上述133.4077亩土地中。另外，库充经联社还称，上述坐标乃原中山市环境保护局公示的“富荣城桂路商住小区新建项目”的环评报告中所载明的位置，原市国土资源局应当以该中心坐标号进行检索查找。市自然资源局则认为，库充经联社提交的补正函附图是明确且能对应唯一的地块；由于该补正函已经附图，其局遂将该图套入“一张图系统”，通过土地“四至”查询到相应土地证号及档案号，然后根据相关信息在“房地产档案管理系统”进行检索与该土地有关的资料，这种检索方式准确无误；而“一张图系统”是现阶段唯一能够通过技术手段锁定土地范围的搜索方式，但该系统跟环保系统的坐标不一样，其所使用的是中山坐标系统，从技术上无法直接识别经纬度来换算相应位置，而“房地产档案管理系统”是以档案号作为保管依据，跟坐标也没有任何关系，所以不能按照库充经联社补正函载明的坐标号对涉案土地的相关信息进行检索。而关于查询结果，市自然资源局称，“富荣城桂路商住小区新建项目”所占土地现涉及两个国有土地使用证，证号分别为（XX）XX52号、（XX）XX53号，后通过“房地产档案管理系统”对上述两证所对应的档案号进一步查询，发现该两证档案的最上手为同一档案，显示涉案土地初始登记即为国有土地，已于2001年9月3日登记在中山市板芙城镇房地产开发公司名下，证号为国（XX）XX35号，土地用途是商品住宅，因该档案中没有发现该土地登记之前的权属状况，所以可以认定涉案土地不存在征收的问题，故而未发现与库充经联社申请内容相关的征地批文等信息。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日起施行）第二条的规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”由此可见，行政机关负责公开的政府信息应当是已经存在并以一定形式记录、保存的信息。行政机关主张信息不存在的，应重点审查行政机关是否已经尽到积极的查找和检索义务，当政府信息不存在或不属于本行政机关制作和公开的，行政机关是否履行了法定告知或说明理由义务。本案中，根据库充经联社向原市国土资源局提交的政府信息公开申请表，其申请公开的第1-8项、第（二）项中的“标明征地界线及经双方签名盖章的征地地形图”、第（三）项、第（五）项等政府信息是有关“富荣城桂路商住小区新建项目”所涉土地的征收土地材料，原市国土资源局经过查找和检索，发现上述政府信息不存在；对于库充经联社申请公开的第（一）项“计划部门批准的建设项目计划任务书（副本）”、第（二）项中的“建设项目总平面布置图”、第（四）项“对‘三废污染的治理、砍伐树木和绿化建设方案”等信息，该局认为并非由其制作和保存。基于上述情况，原市国土资源局根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、第二十一条第（三）项的规定，于2019年1月16日作出中土公告[2019]294号关于政府信息公开申请的答复，告知库充经联社上述查询结果，并就不属于该局信息公开范围的信息明确了公开责任主体，于法有据，并无不妥。况且，对于不存在的信息，一方面，库充经联社提供的地形测绘报告、关于政府信息公开申请的答复（中土公告[2018]89号）以及复函（中山自然资函[2019]1701号），既不足以形成能够证明“富荣城桂路商住小区新建项目”所涉土地曾被征收这一事实的证据链，也不能否定其申请公开的“富荣城桂路商住小区新建项目”所占土地并非原市国土资源局涉案答复所指向的土地，另一方面，其也未提交其他证据证明这些信息客观存在，而市自然资源局也已就相关信息过程及信息不存在的原因作出说明，因此，原审法院认为原市国土资源局对库充经联社的政府信息公开申请已尽合理的查找、检索义务以及告知、说明义务。省自然资源厅受理库充经联社的行政复议申请后，经审查后作出粤自然行复[2019]170号行政复议决定予以维持，并依法送达各方当事人，符合法律规定，也无不当。综上所述，库充经联社要求撤销原市国土资源局于2019年1月16日作出的中土公告[2019]294号关于政府信息公开申请的答复和省自然资源厅于2019年6月14日作出的粤自然行复[2019]170号行政复议决定书，并要求责令市自然资源局对其政府信息公开申请事项重新进行答复的诉讼请求，无事实依据和法律依据，原审法院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回库充经联社的诉讼请求。案件受理费50元，由库充经联社负担。上诉人库充经联社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、市自然资源局作为土地主管行政部门，负有对中山市区域内的土地征收、补偿依法处理的自治，制作、保存、公告上诉人申请公开的相关政府信息属于其行政职责。市自然资源局对土地管理过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的政府信息应当依法向上诉人公开。由于上诉人对于富荣城桂路商住小区新建项目用地的具体征收时间并不知情，在提交涉案政府信息公开申请时描述了拟获取的集体土地征收所需的申请文件及批准文件、附件等，而没有按照文件名称申请获取相关政府信息。市自然资源局对于其土地行政管理过程中制作或者获取的以一定形式记录、保存的信息属于政府信息，应当依法向上诉人公开。但是涉案信息公开答复故意曲解上诉人拟获取的政府信息的内容，简单、敷衍地按照描述内容逐项答复，导致答复内容错误。省自然资源厅的复议审查亦未予以纠正，一审法院对此未予查明，事实认定不清。二、市自然资源局主张上诉人申请的政府信息不存在，未尽合理的检索义务。对于涉案富荣城桂路商住小区新建项目用地，上诉人提交了中山市环保局公示的项目环保信息所列坐标信息佐证地理位置，市自然资源局称无法以该坐标信息搜索上诉人申请获取的政府信息，但是该主张并没有提供证据证明。市自然资源局虽然在一审庭审之后向法庭补充提交了部分搜索、查找的截屏文件打印件，但是其放弃以明确的坐标信息进行检索，明显未进行合理的检索。省自然资源厅未对此予以纠正，一审法院认定被上诉人已经尽到合理的检索义务，明显错误。综上所述，请求二审法院依法撤销原审判决，将本案发回重审或者依法改判支持上诉人一审提出的诉讼请求。被上诉人市自然资源局答辩称：一、市自然资源局作出的涉案信息公开答复程序合法。市自然资源局受理上诉人的信息公开申请后即依法进行审核，因无法清晰得知申请指向地块的具体位置，向上诉人发出了补正告知，要求上诉人明确要查询的用地范围，同时告知上诉人延期回复其申请。在作出涉案回复时，按照申请内容逐项答复上诉人，并依法进行了送达。二、市自然资源局作出的涉案答复内容合法。上诉人要求公开的政府信息可分为两类，一类是土地征收类信息，经查询，涉案土地首次登记为国有建设用地，因此涉案土地自首次登记开始，即为国有建设用地，不存在土地征收的手续及材料。因此，上诉人申请公开的土地征收类信息均不存在。一类是建设项目计划及立项类信息，目前我市的计划部门为中山市发展和改革局，编制建设项目计划及立项审批等职能为市发改局的职能，而“三废”污染治理、城市绿化建设的职能属于中山市生态环境局，由此，市自然资源局告知上诉人向这些信息的制作机关申请信息公开，符合法律规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。被上诉人省自然资源厅答辩称：一、省自然资源厅作出的复议决定符合法定程序，认定事实清楚，结论正确。二、市自然资源局作出的涉案信息公开答复认定事实清楚，适用法律准确，内容合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案属不服政府信息公开答复纠纷。原市国土资源局作出涉案信息公开答复是否合法的问题，在于涉案答复是否在充分查找、检索信息的基础上作出及答复是否全面、充分的问题。首先，就涉案答复是否在对信息进行充分查找、检索的基础上作出的问题，一审诉讼中，市自然资源局已经通过提交证据证明及解释说明的形式说明其检索信息的过程，证明其受理上诉人的信息公开申请后如何识别涉案信息的种类，并根据该识别要求上诉人明确了所需信息涉及土地的具体范围，明确了对应地块后通过该局的“一张图系统”进行检索查找是否存在上诉人所需的征地类信息，在此基础上作出上诉人所需的征地类信息不存在的涉案答复，原审判决认定已经尽到积极的查找和检索义务，理据充分，本院予以支持。负有信息公开职责的行政机关答复不予公开该信息与答复该类信息不存在是两个概念，经过充分的查找和检索后确定信息公开申请人所需的信息不存在而明确告知该信息不存在已属于充分履行信息公开的法定职责；即使土地客观上被征收亦不必然指向征地类信息必然存在或者必然被保存。因此，上诉人库充经联社以市自然资源局是土地征地类信息的制作和保存机关，公开该类信息是其法定职责，以及上诉人自身关于“富荣城桂路商住小区新建项目”用地是经土地征收后转为国有的自我认识为由，认为原市国土资源局作出的涉案信息公开答复错误，属混淆了不予公开信息与答复信息不存在、是否征地与是否存在征地类信息之间的概念，理据不充分，本院不予支持。其次，对于原市国土资源局作出的涉案回复是否全面、充分的问题。原市国土资源局在对上诉人申请的信息进行分类识别、充分检索的基础上，对于属于其信息公开职责范围内但信息不存在的信息及不属于其职责范围内的信息进行了分类答复，答复全面，理据充分，本院予以支持。库充经联社以其提交了中山市环保局公示的“富荣城桂路商住小区新建项目”环保信息所列坐标为据，认为市自然资源局未按照该坐标搜索相关信息，检索不充分，本院认为，市自然资源局已经在一审诉讼中解释说明其制作和保管的土地管理信息只能确定地块后套入其“一张图系统”通过土地四至查询相关信息，即不同行政机关使用的信息系统并不相同，市自然资源局自己的信息管理系统并不是以土地坐标为信息检索要素的，不能直接套用其他行政机关的信息系统数据进行信息检索，该解释充分合理。由此，对于上诉人的该上诉意见，本院亦不予采纳。最后，省自然资源厅作出的复议决定亦是在充分审查涉案信息公开答复的基础上作出，程序合法，处理正确，本院予以支持。综上所述，上诉人库充经联社上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，法律适用准确，判决处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市东区库充股份合作经济联合社负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 陶香琴审判员 王 昕二〇二〇年五月六日书记员 何君岚