贵州省六盘水市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔02行初24号原告吴艳芬，女，1978年7月23日生，汉族，住贵州省盘州市。一般授权委托代理人赵传学，系北京盛庭律师事务所律师，执业证号11101200910996870。一般授权委托代理人龚鹏菲，系北京盛庭律师事务所律师，执业证号11101201711730955。被告盘州市人民政府，住所地盘州市凤鸣北路。法定代表人李令波，系该市市长。一般授权委托代理人段庭榴，男，1985年3月30日生，白族，住贵州省盘州市红果镇东河社区武装部宿舍，系盘州市人民政府工作人员。一般授权委托代理人刘镨，系贵州法治时代律师事务所律师，执业证号15201201810054658。原告吴艳芬不服被告盘州市人民政府作出的关于征收土地和房屋的通告向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月6日立案后，于2020年3月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。原告吴艳芬的委托代理人赵传学、龚鹏菲，被告委托代理人段庭榴到庭参加诉讼，被告盘州市人民政府的负责人经本院通知未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告盘州市人民政府于2019年12月2日作出盘州府布【2019】23号《关于征收翰林街道蛾螂铺片区土地和房屋的通告》，该通告载明了征收目的为加快第九小学项目建设，征收主体为被告，征收范围为翰林街道蛾螂铺片区（以规划红线为准），登记时限和地点，不得新建、扩建、改建、装修房屋等要求，并明确在红线范围的合法建（构）筑物依法予以征收，红线范围内“两违”建筑限2019年12月17日前自行拆除等。原告不服，向本院提起行政诉讼。原告吴艳芬诉称，原告系翰林街道蛾螂铺村五组村民，在该村合法享有宅基地并建有房屋，原告的房屋及土地在案涉征收通告的范围内。案涉征收通告实体及程序上均违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律规定，严重侵犯了原告的合法权益，请求依法撤销案涉征收通告。原告提供了下列证据、依据：1、盘州市政府【2019】23号通告，证明被诉行政行为存在且与原告存在利害关系，原告有权提起本案诉讼；2、盘州市翰林街道房屋附属物测绘项目分户表；3、现场踏勘记录表；4、房屋被强拆前后的照片，证明原告房屋位于涉案征收范围之内。经庭审质证，被告认为：对三性及证明目的无异议，但原告提交的证据反而证明被告对原告征收前已经对其房屋依法进行测绘，完善了前期的相关程序。被告盘州市人民政府辩称，一、被告据以作出征收通告的依据合法、正当、有效。对案涉土地房屋进行征收是完善盘州市教育基础设施，提升教育水平而开展的行为，是为了公共利益的需要而进行的征收行为。在征收过程中，严格依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，通过了各项审批手续。二、案涉通告事实清楚，证据充分，符合法定程序。2018年6月27日盘州市发改局同意盘州市翰林街道小学建设项目开展前期工作，8月28日盘州市国土局出具了《选址意见》，9月20日盘州市生态文明建设局出具《选址意见书》，10月11日告知聚道教育产业发展有限公司填报《建设项目环境影响登记表》进行了备案登记，10月18日盘州市维稳办作出《社会稳定风险评估的审查意见》，10月22日盘州市发改局作出《关于盘州市翰林街道翰林小学建设项目可行性研究报告的批复》。2019年2月6日盘州市水务局作出《关于盘州市翰林街道翰林小学建设项目水土保持方案的批复》，至此，该项目征地补偿前期工作准备完毕。2019年12月1日被告发布《盘州市翰林街道蛾螂铺片区房屋征收补偿安置实施方案的通知》。次日，被告发布案涉公告，并发布《盘州市翰林街道蛾螂铺片区房屋征收补偿安置实施方案》。至此，该项目征收前的各项审批手续均已完成。综上，请求判决驳回原告诉讼请求。被告盘州市人民政府提供了下列证据、依据：第一组证据：1、盘州市人民政府社会信用代码证；2、法定代表人身份证明，拟证明被告主体身份适格，盘州市人民政府具有征收的法定权限；经庭审质证，原告认为：对真实性无异议，但是对于证明目的不予认可，盘州市人民政府虽然属于县级人民政府，但是对于集体土地上的房屋没有征收的法定权限，按照《土地管理法》的规定，对于集体土地的征收，法定权限是省级政府或国务院，被告作为县级人民政府根本不具备法定权限。第二组证据：1、盘土国用（2014）第0386号《国有土地使用权证》；2、地字第520000201417057号《建设用地规划许可证》；3、盘州发改函【2018】79号《盘州市发展和改革局关于盘州市翰林街道翰林小学建设项目开展前期工作的函》；4、盘州市教育局《关于调整红军小学翰林小学规划指标的函》；5、盘州市国土资源局（盘州市城乡规划局）《关于对盘州市翰林街道翰林小学建设项目的选址意见》；6、盘州市生态文明局出具的《选址意见书》；7、建设项目环境影响登记表；8、盘州市维护稳定工作领导小组办公室出具的关于盘州市翰林街道翰林小学建设项目社会稳定风险评估的审查意见；9、盘州市发展和改革局关于盘州市翰林街道翰林小学建设项目可行性研究报告的批复；10、盘州市国土资源局关于盘州市翰林街道翰林小学建设项目用地的预审意见；11、盘州市水务局出具的关于对盘州市翰林街道翰林小学建设项目水土保持方案的批复；12、盘州市人民政府【2019】23号通告；13、盘州市人民政府办公室出具的盘州市人民政府办公室关于印发盘州市翰林街道蛾螂铺片区房屋征收补偿安置实施方案的通知；14、盘州市人民政府办公室发布的盘州市翰林街道蛾螂铺片区房屋征收补偿实施安置方案；15、盘州九小基本情况花名册汇总表；16、项目规划平面图。拟证明：1、答辩人作出的案涉通告系为了进行公益性项目建设，符合土地与房屋征收的前提条件；2、该项目规划设计方案已经通过2018年盘州市规划委员会审批；3、答辩人作出的涉案通告完成了国土、生态、水务、发改等相关部门的审批手续；4、答辩人作出涉案通告前进行了社会风险稳定评估，该评估风险为低风险，符合房屋征收前提条件；5、《盘州九小项目情况（表格）》证明答辩人征收补偿费用足额到位，专户储存专款专用，已经签约的都得到了补偿。经庭审质证，原告认为：第1、2份证据与本案没有关联性，对其真实性、合法性均不予认可。第3-11份证据与本案没有关联性，即使被告是按照国务院590号规定进行征收，那么被告提交的3-11份证据均不是590号令第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十五条等相关法条规定的作出征收决定应当满足的法定条件的证据，本案是征收，并不是审查翰林小学建设，所以被告将翰林小学的相关材料作为作出征收决定的证据没有任何法律依据，因为按照590号令，最基本的证据要求提交应当有规划是否符合的相应证据，补偿安置方案形成的过程证据及征收意见证据、社会稳定风险评估报告、征收补偿费用足额到位专户存储专款专用的证据、调查登记的证据、建设用地的证据，但是通过对法条的梳理即被告提交的证据完全是答非所问。且第13、14组证据原告之前没有见到，在征收通告张贴的同时应当对补偿安置方案进行同时张贴，被告也没有提交同时张贴的证据。对第12份证据的真实性无异议，也是本案所诉的行政行为，但该通告张贴的同时并没有张贴征收范围的规划红线图。对第15份证据的三性均有异议，该花名册根本无法证实专户存储、专款专用、足额到位。第16份证据仅是建设项目规划图，不是征收范围红线图。本院对原、被告双方提供的证据认证如下：原告提供的证据客观真实，可以证实其与案涉行政行为存在利害关系，本院予以采纳。对被告提供的第一组证据仅能证实被告的自然情况，但不能证实被告实施的征收行为是否履行了相关法定程序，对被告证明目的不予采信；第二组证据中，证据1未提交原件核对，且无法确认地块范围；证据2用地项目及用地性质均与本案征收的建设项目、用地性质不一致，不能认定与本案有关联性；证据3-11真实性予以确认，但仅能证实实施了案涉建设项目的部分审批行为，不能证实征收行为的合法性，对证明目的不予采信；证据12系本案审理的对象，仅能证实存在案涉行政行为；证据13、14未向社会发布并征求被征收人意见，对合法性不予确认；证据15的内容未载明征收总费用及征收费用的存储专户，证据16并非征收范围红线图。综上，对被告的证明目的不予采信。经审理查明，2018年6月盘州市发展和改革局出函同意盘州市翰林街道小学建设项目开展前期工作，8月盘州市国土资源局（盘州市城乡规划局）出具了盘州市翰林街道小学建设项目选址意见，9月盘州市生态文明建设局出具选址意见书，10月盘州市维护稳定工作领导小组办公室出具盘州市翰林街道翰林小学建设项目社会稳定风险评估的审查意见，11月盘州市发展和改革局作出关于盘州市翰林街道翰林小学建设项目可行性研究报告的批复。2019年12月1日盘州市人民政府办公室作出《关于印发盘州市翰林街道蛾螂铺片区房屋征收补偿安置实施方案的通知》，12月2日盘州市人民政府作出案涉通告。本院认为，本案争议的焦点为：被告盘州市人民政府作出的案涉通告是否有事实及法律依据，是否符合程序性规定。一、关于案涉通告的性质问题。本案中，案涉盘州市翰林街道翰林小学建设项目征地，没有单独作出征收决定，而是由被告盘州市人民政府直接在“征收通告”中载明征收目的、征收主体、征收范围等内容，并在发布“征收通告”后未再作出其他决定的情况下，就依据该通告开展实施征地工作，该征收通告已经对被征收人造成了实质性的影响，其实质应视为土地房屋征收决定，具有可诉性。二、关于案涉通告的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：为了公共利益的需要，确需征收农民集体所有的土地的，在被征收土地上进行建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第四十六条第二款规定：征收除永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的外，由省、自治区、直辖市人民政府批准；第四十七条第一款、第二款规定：“国家征收土地的依法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，县级以上地方人民政府拟申请征收土地的应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后由被征收土地所在地的市县人民政府予以实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法或办理征地补偿的期限等在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”《国有土地上房屋征收补偿条例》第八条、第九条、第十条、第十二条、第十三条规定，确需征收房屋的由市、县级人民政府作出房屋征收决定，征收房屋的建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地应用总体规划、城乡规划和专项规划；同时征收部门应当拟定征收补偿方案报市、县级人民政府，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日；作出房屋征收决定前应当进行社会稳定风险评估，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定，并且征收补偿费用应当足额到位；对做出的房屋征收决定应及时公告并应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。上述法律针对征收集体土地和国有土地分别作出了规定。本案中，首先，被告提供的证据尚不足以证实案涉被征收土地性质系集体土地还是国有土地，但无论案涉系集体土地还是国有土地，依照前述法律规定，被告均未提供证据证实案涉征收行为已经法定程序由省人民政府批准，且征收项目建设活动符合“四规划”要求。其次，《贵州省维护稳定工作领导小组关于开展重大决策社会稳定风险评估工作的实施细则（试行）》第三条规定：涉及征地拆迁、教育、公益事业等直接关系人民群众切身利益方面的重大工程项目建设，应当纳入评估范围，决策前必须开展社会稳定风险评估；第六条规定：评估主体的确定由作出决策的党委、政府指定评估主体，或由重大决策的提出部门、重大项目的报建单位作为评估主体。第九条规定：实施社会稳定风险评估，按照召开会议，成立组织、制定方案，提交申请、报备登记，公共参与、征求意见，分析论证、进行评价，审核复查、形成结论的程序进行。本案中，被告未提交证据证实已按照上述文件要求实施了社会稳定风险评估工作，仅以一份社会风险评估的审查意见来代替社会稳定风险评估，显属违反程序规定。第三、作为实质上的征收决定予以公告，应当将批准征地机关、批准文号、征收土地的范围、面积以及征地补偿标准等内容予以公布，且补偿方案在公布之前应当征求公众意见，但本案中，案涉通告对上述内容均未涉及，且未载明行政复议、行政诉讼权利等事项。综上，被告作出案涉征收通告主要依据不足，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决如下：撤销被告盘州市人民政府于2019年12月2日作出的盘州府布【2019】23号《关于征收翰林街道蛾螂铺片区土地和房屋的通告》。案件受理费50元，由被告盘州市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  宋景伟审判员  张 丽审判员  瞿继红二〇二〇年五月二十日法官助理武静书记员姚梦龙附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。2、《中华人民共和国土地管理法》第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。第四十七条征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。3、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。4、《国有土地上房屋征收补偿条例》第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。