河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终368号上诉人（一审被告）漯河市城乡一体化示范区管理委员会，住所地漯河市郾城区淞江路与解放路交叉口东200米路北。法定代表人钮盾，主任。被上诉人（一审原告）刘阳，男，汉族，1987年11月10日出生，住漯河市召陵区。上诉人漯河市城乡一体化示范区管理委员会（以下简称示范区管委会）因与被上诉人刘阳行政强拆违法一案，不服漯河市中级人民法院（2019）豫11行初137号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。刘阳请求确认2019年5月31日示范区管委会强制拆除其位于漯河市召陵区姬石乡庙陈村7组12号房屋的行政行为违法。漯河市中级人民法院一审审理查明，漯河市中级人民法院2018年5月29日作出的（2018）豫11行初4号行政裁定书中已查明：“2015年11月25日，河南省人民政府作出豫政土【2015】1139号《关于漯河市2015年度第二批城市建设用地的批复》，批准漯河市转用并征收漯河市召陵区姬石乡庙陈村土地11.8116公顷。2015年12月16日，漯河市人民政府发布漯政土【2015】199号征收集体土地公告，征收漯河市召陵区姬石乡庙陈村土地11.8116公顷。刘立渡口自然村隶属于庙陈行政村，2016年7月，经漯河市民政局批复同意，刘立渡口自然村和庙陈行政村分立，设立刘立渡口行政村。庙陈行政村和刘立渡口行政村现在均属漯河市城乡一体化示范区辖区。”漯河城乡一体化示范区于2010年12月份被河南省委、省政府批准设立，该示范区对漯河市黑龙潭镇、姬石镇实行属地管理。刘阳系漯河市召陵区姬石镇刘立渡口村村民，其涉案房屋位于上述征收范围内。示范区管委会也当庭表示对刘阳宅基地的权属没有异议。2017年8月25日，中共姬石镇委员会、姬石镇人民政府决定成立姬石镇刘立渡口村庄改造项目指挥部。2017年9月19日，城乡一体化示范区姬石镇刘立渡口村庄改造项目指挥部向刘阳发出《拆迁风险告知书》。2019年1月8日，姬石镇人民政府向刘阳发出《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》；2019年1月14日，姬石镇人民政府又向刘阳发出《责令限期拆除处罚催告通知书》；2019年3月27日，姬石镇人民政府又向刘阳发出《强制拆除违法建筑决定书》。2019年5月15日，城乡一体化示范区姬石镇刘立渡口村庄改造项目指挥部向刘阳发出《风险告知》。2019年5月31日刘阳涉案房屋被强制拆除。2019年8月16日，姬石镇人民政府向示范区管委会出具情况说明一份，称“我镇政府对刘立渡口村杨秀华、刘阳、刘阳、李玉英四处违建房屋，于2019年5月31日集中依法实施了强制拆除。特此说明。”漯河市中级人民法院一审认为：（一）《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，示范区管委会属地内的姬石镇庙陈村、刘立渡口村的村庄搬迁、改造，属征收土地实施行为的一部分，应属于示范区管委会的职责。虽然示范区管委会提交了《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》以及《强制拆除违法建筑决定书》，并由此主张涉案房屋系姬石镇人民政府以违建为由组织实施强制拆除，但姬石镇人民政府不是法定的征收主体，故刘阳房屋被强制拆除，应推定该强制拆除行为系示范区管委委托实施，法律后果应由示范区管委会承担。（二）《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”根据上述规定，征收集体土地，应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行。本案中，示范区管委会在未就涉案房屋与刘阳签订安置补偿协议、未对刘阳进行安置补偿、未申请人民法院强制执行的情况下，由姬石镇人民政府以违法建筑为由对已在征收范围内的刘阳涉案房屋进行强制拆除，其目的不具有正当性，且违反上述法律规定，故该强制拆除行为应依法被确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认漯河市城乡一体化示范区管理委员会于2019年5月31日对刘阳位于漯河市召陵区姬石镇刘立渡口村涉案房屋的强制拆除行为违法。示范区管委会不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审法院认定涉案房屋位于豫政土〔2015〕1139号文批复征收范围内的证据不足。刘阳提交的漯信公开（2019）6-3号政府信息公开答复明确涉案房屋所处区域征地批文及申报材料信息不存在。（二）涉案房屋系姬石镇政府实施的违建拆除，一审法院推定上诉人为被告，认定事实不清。依照城乡规划法第六十五条，姬石镇人民政府具有拆除违法建筑的管理职权。姬石镇人民政府已向刘阳送达《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》《强制拆除违法建筑决定书》《强制拆除违法建筑公告》等，由于刘阳逾期不自行拆除，姬石镇人民政府遂实施强制拆除。上诉人并未以自己名义作出过限期拆除决定等，也未实施拆除行为。涉案房屋拆除与土地征收系不同行政法律关系，不能以土地征收法律关系推定实施主体。（三）刘阳提交的录像、照片也无法显示房屋拆除系上诉人实施，仅能反映除姬石镇人民政府工作人员以外，还存在其他人员，不能证明受上诉人委托。姬石镇人民政府对违建拆除时协调其他职能部门配合，并不能认定相关职能部门是房屋拆除主体。请求撤销一审判决，驳回起诉或者发回重审。本院经审理查明：2017年8月10日漯河市城乡一体化示范区刘立渡口村改造项目征收指挥部《致刘立渡口村广大村民的一封信》第2页载明“在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，属于违法建设。因此，如果不签订协议，规划执法部门将严格执法，对没有取得规划审批，甚至没有取得土地使用权证及房屋所有权证的被征收户的房屋，认定为违法建筑，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，规划执法部门将作出责令限期拆除决定，经催告后仍不主动拆除的，政府将组织公安、国土、规划、建设、综合执法、公证等部门依法强制拆除。”2017年9月9日，漯河市城乡一体化示范区姬石镇刘立渡口村庄改造项目指挥部向刘德然、刘阳发出的《拆迁风险告知书》载明，你户如在2017年9月25日前仍不能签订协议，将不能享受到相应奖励，逾期后，拆迁指挥部将对房屋依法予以强制拆除。本院经审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。本院认为：（一）一审认定示范区管委会是本案适格被告正确。根据漯河市城乡一体化示范区刘立渡口村改造项目征收指挥部《致刘立渡口村广大村民的一封信》中载明的内容，对不签订补偿安置协议的，将严格执法，依法认定是否属违法建筑，作出限期拆除决定，直至拆除。从时间上看，刘阳房屋在2017年被纳入拆迁改造项目的范围，2019年1月8日被姬石镇人民政府认定为违法建筑，2019年3月27日姬石镇人民政府作出强制拆除决定，2019年5月31日刘阳房屋被拆除。根据上述事实，即便刘阳所建房屋存在未经规划审批的违法情形，但是对刘阳房屋的拆除，也是服务于刘立渡口村拆迁改造的行政目的。示范区管委会是涉案区域的法定土地征收主体，一审法院认定示范区管委会是本案适格被告并无不当。（二）强制拆除行为应确认违法。征收集体土地，亦应当遵循“先补偿、后搬迁”的原则，即便存在强制执行情形的，也应当按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项的规定，申请人民法院裁定准予执行，行政机关没有直接强制拆除的权力。示范区管委会未对刘阳进行安置补偿，也未经人民法院裁定准予执行，即强制拆除刘阳房屋，违反法定程序，该拆除行为应确认违法。综上，一审判决结果正确，示范区管委会的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由漯河市城乡一体化示范区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  陈红云审判员  苗春燕二〇二〇年五月二十日法官助理刘龙书记员王志远