河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初810号原告张志连，男，汉族，1950年5月10日出生，住郑州市。委托代理人赵佳铖、李凯，北京创为律师事务所律师。被告郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路200号。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人吴楠，郑州市中原区中原西路街道办事处工作人员。委托代理人闫文豪，河南天基律师事务所律师。原告张志连因要求被告郑州市中原区人民政府（以下简称“中原区政府”）履行补偿安置职责一案，于2019年11月21日向本院提起行政诉讼。本院次日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月15日通过“云庭系统”公开开庭审理了本案。原告张志连及其委托代理人赵佳铖、李凯，被告中原区政府的委托代理人吴楠、闫文豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张志连诉称：原告在河南省郑州市中原区罗庄村154号拥有一处宅基地和房屋建筑，系从父亲张风清处继承所得，合法拥有土地使用权证和房屋产权证。2010年因“城中村改造项目”建设需要被征收。在征收过程中，原告见到的征收补偿安置方案为《罗庄村村集体自建房屋拆迁补偿安置方案》和《罗庄村非本村居民房屋拆迁补偿安置方案》，原告认为该补偿方案过低且严重不合理，遂拒绝与被告签订补偿安置协议，原告就征收补偿事宜与征收实施单位多次沟通未果。后经原告申请政府信息公开，了解到涉案征收项目中存在另一份补偿安置方案，即征收部门于2010年5月11日公告的《罗庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》，该补偿方案能够较好保障原告的合法权益，其合法性应予认可，原告遂向被告申请补偿安置，被告于2019年11月7日作出《信访事项不予受理告知书》，建议向法院反映。现原告认为被告作为征收人，不依法履行征收补偿安置职责，存在两种征收补偿方案的情况下仍久拖不决。其行政不作为致使原告得不到合法合理的补偿，房屋因周边建设断水断电不能居住长达九年之余。因此原告认为被告不履行征收补偿职责的行为严重违法，原告有权依据《罗庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》获得相应的征收补偿安置。请求：一、依法确认被告不履行征收补偿职责的行为违法。二、判令被告限期依据《罗庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》对原告补偿安置。庭审中，原告表示不再主张第一项诉讼请求。同时，原告确认其第二项诉讼请求为：因被告不履行征收补偿职责的行为，请求依法判令被告限期依据《罗庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》对原告进行补偿安置；并依据《罗庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》各项条款逐条落实（尤其落实第四条支付过渡安置补偿费，以及享受搬迁奖励等。）原告向本院提交如下证据：第一组证据：土地使用权证复印件、房屋产权证复印件、建房通知复印件（原件在郑州市产权登记中心档案室）、建筑许可证复印件（原件也在档案馆）、公证书复印件（原件在女儿家，因疫情无法出示，庭后可以提交法庭）、河南省行政事业性收费专用票据复印件。证明原告合法拥有住宅，且原告房屋无权属争议。第二组证据：罗庄村城中村改造拆迁补偿安置方案、中共郑州市中原区委办公室关于调整充实周新庄村城中村改造指挥部和罗庄村城中村改造指挥部的通知复印件、拆迁通告复印件（中原区罗庄村城中村改造指挥部政府张贴通告后原告拍照留存）。证明涉案所在地存在政府征收项目，原告所在房屋在政府征收范围内，被告是征收主体。第三组证据：罗庄村村集体自建房屋实施拆迁补偿安置方案、罗庄村非本村居民房屋拆迁补偿安置方案。证明涉案征收项目存在两个补偿安置方案，原告一开始只知道此方案。第四组证据：安置补偿申请复印件、信访事项不予受理告知书复印件。证明原告向被告申请补偿安置，被告不予受理。被告中原区政府辩称：一、在进行中原区罗庄村城中村改造中，答辩人作出的征收具体行政行为具有合法有效的主体资格，且依据相关法律规范，程序合法正当，不存在违法情形。中原区罗庄村城中村改造项目系郑州市人民政府为推进中原区罗庄村城中村改造项目，由郑州市中原区人民政府协同有关职能部门，按照上级部门的要求，为了进一步推进新型城镇化建设、完善城乡一体化、进一步提升城市综合体的建设质量、提质居民生活水平等目的，在郑州市中原区着力打造的大型城市建设提质工程。而罗庄村城中村改造指挥部为中原区人政府为了更好地推进罗庄项目所设立的临时组建机构，有关该项目的启动、拆迁、安置政策与标准、审批、建设等均由其严格按照法律、法规及规范性文件要求同时结合上级主管部门的决定及审议批准而协同推进，答辩人的改造行为系为了公共利益而依法做出的具体行政行为，且该行为在具体实施过程中，均通过相关审核、审批，不存在程序违法，且没有损害原告的利益。因此，被答辩人的诉请不能成立。二、答辩人在实施罗庄村改造项目过程中，严格履行审批程序，保证用地、财政、规划、安置、回迁、补偿、土地储备等符合河南省及郑州市制定的标准，且每一步骤均通过相关职能部门的协同审核、批准，因此，答辩人不存在被答辩人所诉违法问题。三、罗庄村改造项目已基本完成，村民已经回迁，改造项目及引进的中原万达项目经多年发展已经相当成熟，并成为中原区的核心商圈之一，成为新的经济增长点，并融入郑州市城市发展的整体规划及布局。被答辩人张志连非系罗庄本村村民，在拆迁改造之处，不按照已经审议评定的方案标准执行相关拆迁安置补偿事宜，一切损失均应当由其承担。被答辩人张志连在拆迁过程中，屡屡提出不合理不合法的要求致使拆迁工作推进不顺利，且其非罗庄村民，提出的过高要求无法满足。现罗庄村改造项目已基本完成，项目成熟运作，已成为中原区新的活力区域。现被答辩人因自身原因，迟迟与指挥部无法达成拆迁安置协议，责任均应当由其自身承担。被答辩人欲通过合法的诉讼途径达到其非法的不合理的目的，应当得到法律对其的消极评价。综上所述，答辩人基于本案争议所进行的具体行政行为，主体适格、程序合法、审批有效，且未对答辩人造成损害，不存在确认违法的适用情形。且至今未签订安置补偿协议，是因被答辩人自身原因导致，其不按照安置政策执行，过分的提出不合理不合法的要求，相关责任后果应当由被答辩人自行承担。因此，应当依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告中原区政府在法定期限内提交的证据有：第一组证据：郑州市人民政府关于金水区沙口村等19个村（组）城中村改造有关问题的通知（郑政文〔2008〕82号）。证明：（1）为推进罗庄村城中村改造，中原区区委、区政府依据要求成立罗庄村城中村改造指挥部，并对相关人员进行调整充实；（2）指挥部组成人员根据《郑州市人民政府进一步规范城中村改造的若干规定》，由相关职能部门人员组成，以使有关部门和单位在职责范围内做好城中村改造的管理及服务工作，按法定程序办理城中村改造的各种手续。第二组证据：1.郑州市中原区人民政府关于提请审批周新庄村、罗庄村城中村改造方案的请示（中原政文〔2010〕44号）；2.关于中原区周新庄村、罗庄村城中村改造方案的审查意见（郑村改办〔2010〕14号）；3.关于中原区周新庄村、罗庄村城中村改造方案财政审核的意见；4.土地储备证明；5.关于中原区周新庄村罗庄村城中村改造方案的审查意见（郑城规县区〔2010〕17号）；6.郑州市国土资源局关于郑州市中原区中原西路街道办事处周新庄村、罗庄村城中村改造方案的意见。证明：（1）罗庄村城中村改造项目于2008年5月7日经郑州市人民政府批准实施；（2）城中村改造方案由中原区人民政府结合法律法规及规范性文件，协调各部门综合制定改造方案，改造方案最终报郑州市人民政府批准；（3）罗庄村城中村改造方案已经罗庄村村民代表大会表决通过；（4）罗庄村城中村改造项目已经郑州市规划局审核批准，并作出《关于申请批复中原区罗庄周新庄城中村（郑州中原万达广场项目地区）改造控制性详细规划的请示》报郑州市人民政府批准；（5）罗庄村改造方案的土地使用价格和政府纯收益经郑州市财政局审核，确认改造方案中测算方法和测算金额符合规定；（6）郑州市城中村改造办公室经审核罗庄城中村改造方案及全部程序，认为方案符合规定；（7）郑州市国土资源局对罗庄村改造方案中涉及的土地问题以及产权证、手续办理问题进行确认；（8）郑州市土地储备中心对罗庄村参与改造的土地进行确认，对不纳入改造的3宗土地进行区分储备；（9）2010年4月19日，郑州市城乡规划局下达《建设用地规划设计条件通知书》，认为罗庄改造项目的土地性质控制、土地开发强度控制、公共服务设施控制、道路交通设施、绿地控制、城市设计原则、市政公共设施控制符合郑州市有关规定。综上，罗庄村改造项目在项目启动及改造方案的设计、审批，土地利用规划、开发模式等均严格按照法律及规范性文件要求严格实施，每一步均有相关职能部门的审批手续及报告请示，合乎规范，程序正当，不存在违法。第三组证据：郑州市人民政府关于中原区罗庄周新庄村（郑州中原万达广场项目地区）城中村改造控制性详细规划的批复（郑政函〔2010〕38号）。证明郑州市人民政府同意罗庄城中村改造控制性详细规划。第四组证据：郑州市人民政府关于中原区大连万达项目控制性详细规划联审联批的会议纪要（〔2010〕005号）。证明郑州市人民政府于2010年4月1日作出会议决议，同意罗庄控制性详细规划。第五组证据：罗庄村城中村改造宣传资料。证明：（1）中原区政府根据要求协调下属办事处及改造区域村委会向行政相对人发布拆迁改造公告、公布拆迁安置方案、动迁工作流程，做好相关动迁前期的宣传、沟通工作，并充分保障行政相对人的知情权及相关权益；（2）相关拆迁安置方案清晰透明，且根据河南省及郑州市相关规定及实际情况制定，充分保障了人民群众的利益，且经审批通过。被告庭前补充提交第六组证据：行政裁定书一份。证明原告已实质性诉请确认被告行政行为违法，郑州市铁路运输中级法院经开庭审理裁定驳回原告起诉，原告不服提出上诉，河南省高级人民法院维持一审裁定。现原告仍以实质性诉请起诉，依法不应当支持。本院对上述证据认证如下：原告第一组证据中的房屋产权证的真实性，被告无异议，本院予以确认。案涉房屋登记合法与否不属于本案审查范围，故原告第一组证据中的涉及原告房屋权属来源的其余证据与本案无关联性，本院不予采信。被告对原告其余证据的真实性无异议，本院对原告第二、三、四组证据的真实性均予以确认。被告第六组证据与本案无关，本院不予采信。原告对被告其余证据均不予认可，但被告的上述证据能够相互印证，客观反映罗庄村的改造情况，本院予以采信。经审理查明：原告张志连的房产（郑房权证字第××号）坐落于中原区罗庄村，该房屋产权证载明房产建筑面积为234.82平方米，共3层，混合结构，土地权属性质为集体。2008年5月8日，郑州市人民政府作出郑政文〔2008〕82号《郑州市人民政府关于金水区沙口路等19个村（组）城中村改造有关问题的通知》，批准中原区罗庄村实施城中村改造，在通知中，郑州市人民政府要求各区人民政府负责牵头做好辖区内上述村（组）人口、土地、村民住宅和集体用房等基本情况的调查统计，并提供相关文字和影像资料；负责会同市土地储备部门与村（组）协商后，拟定城中村改造方案和土地储备方案，交村民大会或代表大会予以表决。2010年4月19日，中原区政府提请郑州市人民政府审批周新庄村、罗庄村城中村改造方案。郑州市人民政府下属相关职能部门对于上述改造方案出具审查意见。2010年5月11日，中原区委、中原区政府批准设立的中原区罗庄村城中村改造指挥部制订罗庄村城中村改造拆迁补偿安置方案，对补偿安置标准、搬迁补助费、过渡费及奖励费发放办法、安置房位置及交房标准予以明确。同日，该指挥部对罗庄村的村（居）民发布关于对罗庄村实施拆迁改造的通告。2010年5月24日，中原区罗庄村村民委员会分别发布《罗庄村村集体自建房屋拆迁补偿安置方案》及《罗庄村非本村居民房屋拆迁补偿安置方案》，对罗庄村村集体自建房屋与罗庄村非本村居民房屋的拆迁补偿安置标准予以界定。2019年10月21日，原告张志连向被告中原区人民政府邮寄安置补偿申请，请求被告依据《罗庄村城中村改造拆迁安置方案》进行安置补偿。2019年11月6日，郑州市中原区中原西路街道办事处作出《信访事项不予受理告知书》，告知原告对于前述请求中原区人民政府补偿事项，按照《信访条例》的规定不予受理，请向法院反映提出。本院认为：被告称罗庄村改造项目已经基本完成，村民已经回迁，但经原告当庭确认涉案房屋仍未被拆除，在案证据亦不能确认原告房屋项下的土地权属性质已经发生改变，亦不足以确认涉案房屋在城中村改造范围内。即便涉案房屋在城中村改造范围内，因实践中也存在因未达成安置补偿协议而放弃实施征收改造的相应情形，而本案中中原区罗庄村城中村改造指挥部自2010年5月11日发布关于对罗庄村实施拆迁改造的通告至今已逾九年，对于原告房屋及其房屋项下土地是否仍要按照罗庄村城中村改造项目实施改造，双方均无证据予以证明，庭后被告中原区政府亦未能予以明确。而涉案房屋或其项下土地被征收或征用是行政机关履行补偿的前提条件，故本案尚不具备直接判决被告中原区政府按照何种补偿安置方案予以给付的基础，且在行政机关尚未作出按照何种补偿安置方案予以补偿安置的前提下，人民法院亦不能代替行政机关行使行政裁量权加以判断，但在原告向被告提出补偿申请后，被告下属办事处虽作出《信访事项不予受理告知书》，但被告并未就是否应予补偿或如何补偿等问题作出相应的处理决定。被告应当针对原告的补偿申请作出处理并予以回复而不应纳入信访程序予以处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告郑州市中原区人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告张志连的补偿申请作出处理决定。案件受理费50元，由被告郑州市中原区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 付保东二〇二〇年五月十三日书记员 韩晨萌