湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终284号上诉人（原审被告）：长沙市自然资源和规划局望城分局。住所地：长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路227号。法定代表人：舒志清，该局局长。委托代理人:谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：谭建维，男，1968年1月9日出生，汉族，住长沙市望城区。被上诉人（原审被告）：长沙市望城区人民政府。住所地：长沙市望城区高塘岭街道雷锋北大道。法定代表人：范焱斌，该区区长。上诉人长沙市自然资源和规划局望城分局（以下简称望城国土局）因与被上诉人谭建维、长沙市望城区人民政府（以下简称望城区政府）不履行征地补偿安置法定职责一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。长沙市中级人民法院经审理查明：经湖南省人民政府2010年3月19日（2010）政国土字第321号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收望城县丁字镇双桥村兴城社区20.8398公顷集体土地作为望城县2008年度第8批次建设用地。望城区政府于2011年4月8日发布了望政发[2011]36号征收土地的公告，望城国土局分别于2011年5月20日和2011年7月11日发布了[2011]79号征地补偿安置方案征求意见公告和[2011]110号征地补偿安置方案实施公告。谭建维的房屋位于本次征地范围内。2011年9月3日，望城县丁字镇重点项目征拆指挥部（以下简称丁字镇征拆指挥部）（甲方）与谭建维（乙方）签订了拆迁协议书，约定乙方总人口5人，其中农业人口5人；房屋合法面积120平方米，其中砖混（2）119.71平方米，土木0.29平方米；补偿总资金为799036元，其中房屋补偿费64640元，室内设施补偿费53957元，室外设施补偿费48000元，生产用房补偿费12000元，搬迁费2160元，过渡费17280元，农用工具、牲畜补助费1000元，购房补助576000元，按期拆迁奖24000元。甲方应在2011年9月8日之前，将上述款项中除按期拆迁奖金和购房补助之外的全部款项共计218238元存入乙方账户，并将银行存折交付乙方；乙方在2011年9月18日之前将房屋及附属设施自行拆除，并将相关生产、生活用品和建筑材料搬出项目红线，甲方组织现场验收，对验收合格的，甲方在5日内支付按期拆迁奖金。同日，丁字镇征拆指挥部工作人员向谭建维出具了一张欠条，载明“暂欠谭建维房屋二层款贰拾柒万肆仟陆佰壹拾伍元整”（274615元），证明人为佘建波。此后，双方就补偿数额及支付数额产生了争议，谭建维多次向望城区相关部门提出请求，2018年6月21日，丁字湾街道办作出了《关于谭建维同志信访事项的答复意见书》。谭建维不服，向望城区政府申请复查，2018年7月31日，望城区政府信访事项复查办公室作出《信访事项复查意见书》，认为谭建维已与丁字镇征拆指挥部签订了房屋拆迁协议书，现反映房屋拆迁补偿问题，应当通过诉讼、仲裁等法定途径解决，谭建维反映事项不应作为信访事项复查处理，决定撤销丁字湾街道办作出的《关于谭建维同志信访事项的答复意见书》，并驳回谭建维的复查申请。谭建维遂提起行政诉讼。长沙市中级人民法院经审理认为：一、根据行政诉讼法第十二条第一款第十一项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案丁字镇征拆指挥部与谭建维已就征收安置补偿事宜签订了协议，原告虽是起诉要求被告履行征地安置补偿法定职责，但实际上是因该房屋拆迁协议的履行问题产生的行政争议，本案属于行政诉讼的受案范围。望城国土局提出的指挥部工作人员出具欠条的行为属于民事纠纷的理由不符合法律规定，不予采纳。二、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。根据《长沙市征地补偿安置条例》第三条和《长沙市征地补偿实施办法》第三条、第四条的规定，县（市）、区人民政府负责本辖区内征地补偿安置工作的实施、协调、监督和管理，市、县（市）、区人民政府土地行政主管部门负责征地补偿安置相关具体工作。根据《长沙市征地补偿实施办法》第五条和第六条的规定，土地行政主管部门可以将征地工作中的事务性和技术性工作委托给征地事务机构承担，乡（镇）人民政府、街道办事处承担协助征地补偿登记、调查以及处理征地补偿纠纷及遗留问题等征地补偿安置工作。因此，按规定审核、拨付相关征地补偿费用是望城国土局的法定职责。望城国土局在庭审中明确表示对丁字镇征拆指挥部与谭建维签订房屋拆迁协议的行为予以认可，丁字镇征拆指挥部与谭建维签订房屋拆迁协议行为的法律责任应由望城国土局承担。谭建维起诉要求望城区政府支付剩余房屋补偿款，属于错列被告，望城国土局才是本案的适格被告。丁字湾街道办在本次征地过程中仅承担相应的协助义务，无需追加为本案第三人。三、关于谭建维提起本案诉讼是否超过了法定期限的问题。根据行政诉讼法第四十八条第一款的规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。一方面，丁字镇征拆指挥部与谭建维于2011年9月3日签订房屋拆迁协议，根据当时的法律规定及司法实践，当事人因对征收补偿协议产生争议一般通过民事诉讼途径解决。随着2015年5月1日行政诉讼法的修改实施，将土地房屋征收补偿协议等行政协议纠纷明确纳入行政诉讼的受案范围，但此后在一段时间内实践中仍存在不同的做法。本案中征地行政部门自签订房屋拆迁协议后陆续向谭建维支付补偿款，至2014年9月9日支付最后一笔款项后负责实施征地的行政部门也没有明确告知谭建维其补偿款已经支付完毕。双方产生争议后，谭建维向相关部门反映情况，直至2018年7月31日望城区政府向谭建维作出《信访事项复查意见书》才予以明确，谭建维反映的房屋拆迁补偿问题不应作为信访事项复查处理，而应通过诉讼、仲裁等法定途径解决。另一方面，因依法征收农民集体所有土地而对被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人进行补偿安置是人民政府和土地行政部门应当依职权主动履行的法定职责，如果行政机关没有主动履行补偿职责，当事人随时可以请求行政机关履行相应补偿义务,行政机关的履责义务并不因当事人超过起诉期限而免除。因此，自2014年9月9日至2018年7月31日，系不属于谭建维自身的原因而被耽误的时间，不应计算在起诉期限内，谭建维于2019年1月16日提起行政诉讼，没有超过法定的起诉期限。望城区政府和望城国土局认为谭建维的起诉超过了法定期限的理由不能成立，不予采信。四、涉案项目征地已经湖南省人民政府批准，谭建维的房屋在征地范围内。征地过程中，望城区政府依法发布了征收土地公告，望城国土局也发布了相应的征地补偿安置方案征求意见公告和征地补偿安置方案实施公告，并对涉案房屋的基本情况和谭建维家庭成员情况依法进行了调查，该征地实施行为合法有效，土地行政主管部门有权就涉案房屋征收补偿与房屋所有权人进行协商。本案中，丁字镇征拆指挥部与谭建维签订《房屋拆迁协议书》行为是双方在平等、自愿、充分协商的基础上达成的，内容不违反法律、行政法规的禁止性规定，双方签订协议的行为合法有效。丁字镇征拆指挥部工作人员同日向谭建维出具的欠条，明确载明了对谭建维涉案房屋二层的补偿金额为274615元，应当视为丁字镇征拆指挥部与谭建维签订的《房屋拆迁协议书》的组成部分，除非存在法定事由并经法定程序予以解除或者撤销，否则各方当事人均应严格按照协议书约定和欠条的内容履行。根据本案审理查明的情况，丁字镇征拆指挥部与谭建维2011年9月3日签订的《房屋拆迁协议书》约定的谭建维的房屋合法面积及补偿金额与2010年10月14日望城区政府征地拆迁安置办公室公布的开福湘绣项目征拆调查情况公示表（第三榜）公布的情况相符。此后，望城区政府征地拆迁安置办公室又发布了三个补充榜，根据补充榜的内容，对谭建维户的增补项目和补偿款为：合法建筑面积119.71平方米按照成本价补偿房屋补偿费43096元、按期拆迁奖23942元合计67038元，119.71平方米房屋由砖混二类调为一类增加补偿款5986元，残疾困难补助60000元，修车洗车场地搬迁补助30000元，困难补助50000元。除了丁字镇征拆指挥部工作人员向谭建维出具的欠条外，从上述补偿项目以及增补项目中均无法体现谭建维房屋第二层的补偿情况，望城国土局工作人员在庭审中解释，谭建维房屋第二层是按照成本价予以补偿，即在补充榜中增补的67038元，望城国土局工作人员的解释与补充榜公示情况基本一致。根据双方当事人提交的证据和优势证明标准，可以确认，谭建维房屋第二层的补偿金额应为丁字镇征拆指挥部工作人员向谭建维出具的欠条中载明的274615元，但在计算谭建维应获得的总补偿额时应当扣除补充榜中按照成本价计算增补的67038元。因此，谭建维应获得的补偿款为：（1）协议约定799036元+35204元=834240元，（2）欠条274615元，（3）补充榜增补5986元（第一层增补）+60000元（残疾困难补助）+30000元（修车洗车场地搬迁补助）+50000元（困难补助）=145986元，上述三部分总计为834240元+274615元+145986元=1254841元。经双方核对，谭建维实际已收补偿款为218238元+139082元+216000元+423942元+50000元=1047262元。望城国土局应付谭建维补偿款为1254841元-1047262元=207579元。综上所述，望城区政府不是本案的适格被告，应当裁定驳回谭建维对望城区政府的起诉。望城国土局还应支付谭建维207579元补偿款，谭建维提起本案诉讼的理由成立，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，判决：一、责令长沙市自然资源和规划局望城分局在本判决生效后10日内支付谭建维征收补偿款207579元。二、驳回谭建维对长沙市望城区人民政府的起诉。长沙市自然资源和规划局望城分局不服上述判决，向本院提起上诉称：一、丁字镇征拆指挥部是涉案项目的具体实施单位，涉案《房屋拆迁协议书》是丁字镇征拆指挥部与谭建维签订的，欠条也是丁字镇征拆指挥部工作人员出具的。涉案项目的三榜公示与补充榜是望城县人民政府征地拆迁安置办公室（以下简称望城区征地办）公示的，望城区征地办对拆迁工作进行监督管理与指导。上诉人不是涉案项目的征收实施主体，且上诉人在一审期间已提出应追加第三人。涉案项目的征拆事实均由丁字镇征拆指挥部负责实施，尤其是274615元的欠条也是指挥部工作人员出具。该欠条是什么情形下出具，出具后有无履行，实际是否履行完毕，只有具体经办人才知道，一审没有追加，没有对补充公示榜进行核实，导致事实未查明，造成认定事实错误，且程序违法。二、谭建维的起诉已超过起诉期限，依法应当驳回起诉。三、补充公示榜中公示的补偿款项实际是欠条中应支付的费用。因谭建维家庭特殊性，指挥部工作人员出具欠条符合客观事实。为保证公平、公正、公开，望城区征地办在补充榜中将相关增加的费用予以公示。但因拨付完毕后，街道办（原镇政府）没有将欠条收回，故出现被上诉人仍持有欠条的情况。一审法院直接以欠条与补充榜中确认补充的费用相加系重复计算。综上，一审法院遗漏必须参加诉讼的当事人，且重复计算补偿款，认定事实错误。请求：1、撤销一审判决；2、请求发回重审或依法驳回起诉；3、本案诉讼费用由谭建维承担。谭建维、望城区政府未在法定期限内提交书面答辩。各方当事人一审提交的证据，已随案移送本院。一审已经认定的事实本院予以确认。本院另查明：望城县人民政府望政发[2011]36号《关于望城县2008年第8批项目建设用地项目（开福湘绣）征收土地的公告》第四点规定，该项目拆迁补偿安置工作由县人民政府委托丁字镇人民政府组织实施。望城县人民政府办公室望政办发[2011]88号《关于印发的通知》第一点拆迁主体规定，望城县2008年第8批项目建设用地项目（开福湘绣）建设征地拆迁工作由县人民政府委托丁字镇人民政府组织实施。本院还查明：丁字镇征拆指挥部由丁字镇人民政府成立。丁字镇征拆指挥部与谭建维于2011年9月3日签订的拆迁协议书约定房屋补偿总资金为799036元，其中未区分房屋一、二层。拆迁协议首页下方“说明”：成本价房屋资金35204+799036=834240元。除拆房奖金和购房补助之外，还应付218238元。谭建维所称“欠条”为手写，其内容为：“暂欠谭建维房屋二层款贰拾柒万肆仟陆佰壹拾伍元整（274615元）。证明人：佘剑波，开福湘绣项目，经办人：李扩军。2011年9月3日。”该“欠条”上无丁字镇征拆指挥部或丁字镇人民政府盖章。2010年8月10日，望城区征地办作出开福湘绣项目征拆调查情况公示表（第一榜），其中谭建维（谭正培）合法面积120㎡（无证），砖混二类119.71㎡，补偿总额713036元，合法面积80.01㎡（历史建筑），补偿总额35204元；2010年8月24日，望城区征地办作出开福湘绣项目征拆调查情况公示表（第二榜），其中谭建维合法面积120㎡（无证），砖混二类119.71㎡，补偿总额713036元，合法面积80.01㎡（历史建筑），补偿总额35204元；2010年10月14日，望城区征地办作出开福湘绣项目征拆调查情况公示表（第三榜），其中谭建维合法面积120㎡（无证），砖混二类119.71㎡，补偿总额799036元，合法面积80.01㎡（历史建筑），补偿总额35204元；2011年10月11日，望城区征地办作出开福湘绣项目征拆调查情况公示榜（补充榜），其中谭建维合法建筑面积119.71㎡房屋补偿费43096元，按期拆迁奖23942元，119.71㎡由砖混二类调为一类5986元，残疾困难补助60000元，修车洗车场地搬迁补助30000元；2013年1月28日，望城区征地办作出开福湘绣项目征拆调查情况公示榜（补充榜），其中谭建维困难补助费50000元。2012年，经湖南省民政厅、长沙市人民政府批准，望城区撤销丁字镇，相应设立丁字街道。同年8月28日，望城区再次进行街道区划调整，将丁字街道拆分为丁字湾、书堂山2个街道。本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理行政上诉案件，对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。从双方当事人诉辩情况看，本案有以下几个争议焦点：一、关于谭建维提起本案诉讼是否超过了法定期限的问题。依法征收农民集体所有土地而对被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人进行补偿安置是人民政府和土地行政部门应当依职权主动履行的法定职责。在行政机关没有履行或没有完全履行补偿职责的情况下，当事人可以主张行政机关履行或继续履行相应补偿义务，且该补偿义务不因时间的推移而自动免除。本案中，丁字镇征拆指挥部与谭建维签订房屋拆迁协议后，陆续向谭建维支付了补偿款，望城区征地办也陆续发布了开福湘绣项目征拆调查情况公示榜及补充榜。谭建维认为望城区政府没有完全履行补偿安置职责，请求望城区政府继续履行而提起行政诉讼，没有超过起诉期限。二、关于本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。从《关于望城县2008年第8批项目建设用地项目（开福湘绣）征收土地的公告》及《关于印发的通知》看，望城区政府在上述文件中已明确涉案项目的拆迁补偿安置工作由望城区政府委托丁字镇人民政府组织实施。因此，受委托的丁字镇人民政府组织实施涉案开福湘绣项目征地拆迁补偿安置工作的后果由望城区政府承担，望城区政府是本案的适格被告，一审法院驳回对望城区政府的起诉不当。三、关于是否应追加丁字镇征拆指挥部参加诉讼的问题。根据一审中提交的证据，谭建维与丁字镇征拆指挥部于2011年9月3日就征收安置补偿事宜签订了协议。虽然本案中谭建维起诉请求的是履行征地安置补偿法定职责，但本案实际是因该房屋拆迁协议的履行产生的行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项之规定，本案属于履行行政协议之诉。尽管行政协议在性质上仍属于一种行政行为，在主体、标的以及目标等方面与民事合同多有不同，但行政协议在一定程度上确与民事合同一样具有相对性。因此，在审理行政协议案中，若不考虑签订协议的相对方，将会导致实际参与征收补偿、熟悉协议签订情况的主体无法参与到诉讼中，不利于案件事实的查明。本案中，丁字镇征拆指挥部作为望城区政府委托实施涉案项目的丁字镇人民政府成立的临时机构，其与谭建维就征收安置补偿事宜签订了协议，且与协议同日出具的“欠条”由丁字镇征拆指挥部工作人员“佘剑波”、“李扩军”手写（未盖章）。在此情况下，八年前与征拆协议同日出具的“欠条”的形成原因，该“欠条”是属于征拆协议约定补偿款中未及时支付的一部分，还是征拆协议约定之外的另行补偿约定，或是补充公示榜中公示的补偿款项，相应款项是否已支付完毕等，只有协议签约方丁字镇征拆指挥部及“欠条”出具人“佘剑波”、“李扩军”知悉相关情况。因此，原丁字镇人民政府及其临时机构丁字镇征拆指挥部应当参与到本案中来，以查明欠条的出具情况及征补协议是否已经履行完毕等事实。四、关于本案中应支付的征拆补偿款总额应如何确定的问题。谭建维在一审中主张其总补偿款为799036元+35204元+274615元+163024元，而望城国土局认为欠条中应支付的费用实际是补充公示榜中公示的补偿款项，且该笔款项实际已拨付完毕，一审法院直接以欠条与补充榜中确认补充的费用相加系重复计算。如前所述，关于“欠条”所记载的274615元是属于征拆协议约定补偿款中未及时支付的一部分，还是征拆协议约定之外的另行补偿约定，或是补充公示榜中公示的补偿款项等，属于需要向丁字镇征拆指挥部及“欠条”出具人“佘剑波”、“李扩军”核实后认定的事实。在征拆协议相对人未参加到本诉讼中的情况下，该部分补偿款数额无从确定。并且，根据一审中已提交的证据，从2010年8月至2013年1月，望城区征地办一共作出了五次开福湘绣项目征拆调查情况公示榜，而该五次公示榜从列明明细看相互有重复。因此，谭建维被征收房屋应予补偿的总额应结合本案全部证据予以对比核实，否则有重复计算或遗漏计算的可能。综上，望城国土局的上诉理由部分成立，本院对该部分予以支持。一审判决关于行政补偿的基础事实未查明，据以作出的判决结果证据不足且遗漏了应当参加诉讼的当事人。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销长沙市中级人民法院（2019）湘01行初59号行政判决；二、本案发回长沙市中级人民法院重新审理。审判长  李俊穎审判员  夏 阳审判员  何建湘二〇二〇年五月十五日书记员  朱佳钰