河南省许昌市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫10行初173号原告漯河市瑞道置业有限公司。住所漯河经济技术开发区珠江路恒达科技工业园。法定代表人梁培红，任该公司总经理。委托代理人：吴玉良，男，汉族，1969年1月15日出生，住漯河市源汇区。被告漯河市人民政府。住所漯河市郾城区淮河路10号。法定代表人刘尚进，任市长。委托代理人司源，漯河市自然资源和规划局工作人员。委托代理人卢延祥，河南恩达律师事务所律师。被告漯河市自然资源和规划局。住所漯河市松江路616号。法定代表人王喜成，任局长。委托代理人王雪玲，漯河市自然资源和规划局工作人员。委托代理人郭晓果，河南恩达律师事务所律师。原告漯河市瑞道置业有限公司诉被告漯河市人民政府、漯河市自然资源和规划局国有建设用地使用权出让合同纠纷一案，原告于2019年10月17日向漯河市中级人民法院提起诉讼。该院于2019年10月22依法受理。2019年10月28日漯河市中级人民法院向省高级人民法院申请指定管辖。河南省高级人民法院于2019年11月6日作出（2019）豫行指49号行政裁定书，裁定指定许昌市中级人民法院管辖本案。本院于2019年11月8日立案后，于2019年11月13日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月6日公开开庭审理了本案。原告漯河市瑞道置业有限公司的委托代理人吴玉良，被告漯河市人民政府的委托代理人司源、卢延祥，被告漯河市自然资源和规划局的委托代理人王雪玲、郭晓果到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告漯河市瑞道置业有限公司诉称，2015年1月21日，漯河市瑞道置业有限公司与被告漯河市自然资源和规划局签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：411100-CR-2015-0302-12526）。由原告漯河市瑞道置业有限公司取得坐落于漯河市郾城区昆仑路西侧、宗地编号为411103-002-007-0302-000、宗地面积为4756.48平方米国有土地使用权。出让价款21410000元，土地用途为批发零售用地。2015年2月5日，原告漯河市瑞道置业有限公司按照约定缴纳土地出让金。由于该宗地出让时存在地上建筑物、土地及房屋权利不清、安置补偿不到位、存在经济纠纷；地块位置、使用性质、容积率等规划条件不明确，不具备动工开发所必需的基本条件。同时，由于该宗地面积狭小且不规则，周围居民区密集，无法满足消防要求，妨碍附近居民通风采光，按照规划条件要求，根本无法进行商业性开发。基于上述事实，导致原告签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：411100-CR-2015-0302-12526）的目的不能实现，现具状起诉，请求查明事实，依法公正判决：1、解除原告漯河市瑞道置业有限公司与被告漯河市自然资源和规划局2015年1月21日签订的《国有建设用地使用权出让合同》；2、判令被告漯河市人民政府、漯河市自然资源和规划局退还土地出让金21410000元及利息（自2015年2月5日起按照人民银行规定的同期银行贷款利率支付利息直至土地出让金全部退还之日）并双倍退还定金8564000元；3、本案诉讼费用由被告承担。诉讼中，原告为支持自己的主张向本院提交如下证据：第一组证据：1、漯河市国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让公告（漯国土网挂告字[2014]39号）；2、原告竞买申请书；3、原告成交通知书；4、国土资源局的成交确认书；5、国有建设用地使用权出让合同；6、漯河市财政局的交款专用票据；7、现场不同角度照片。以上证据证明：1、原告竞得土地后，漯河市国土局与原告签订了成交确认书及《国有建设用地使用权出让合同》，原告缴纳了全部土地出让款。2、漯河市国土局同时挂牌两宗土地（2014—75、2014—76）、2014—75号宗地提示该宗地因地块较小，竞得方须根据该街区控制性规划与相邻地块统一规划开发建设，而案涉该宗地并未提示以上相关内容，漯河市国土局利用原告对行政机关及政府的信赖，误导原告摘取了该宗地。3、漯河市土地局挂牌该宗地时，该宗地上有大量的建筑物存在（附照片）。第二组证据：1、漯河市人民政府关于挂牌出让国有建设用地使用权的批复；2、漯河市人民政府《关于加强城市规划管理严格控制零星建设的通知》（漯政[2013]32号）；3、关于位于郾城区昆仑路西侧（2014-76）宗地有偿回购的申请；4、漯河市自然资源和规划局关于对《妥善处理河南恒瑞淀粉科技有限公司有关土地问题的建议》；5、漯河市司法局合法性审核意见书[漯司核（2019）36号]。以上证据证明：1、本组证据2证明，自2013年3月13日漯河市人民政府严格控制零星建设项目“占地面积小于5000平方米的单块土地原则上不再出让开发。”而本宗地总面积为4756.48平方米，属于严格控制的零星建设项目范围，漯河市国土资源局2014年挂牌出让该宗地时，违规上报市政府，而漯河市人民政府审查不力予以批准挂牌，并对原告作出批复，利用原告对行政机关及人民政府的信赖误导原告缴纳了土地出让金而无法开发建设。2、原告自2015年想尽一切办法，倾注了大量的时间精力、资金而无法开发建设，在万般无奈的情况下申请政府有偿回购，漯河市人民政府批示到漯河市土地局，漯河市国土局又推至漯河市人民政府，漯河市司法局出具合法性审核意见书，客观公正地对该案土地的现状，存在的问题以及解决的方法进行了合法性的建议，但两被告对此事却不了了之，原告走投无路才通过诉讼解决该纠纷，维护自己的合法权益。被告漯河市人民政府辩称，一、本案不属于行政诉讼受案范围，应依法驳回原告的起诉。一是《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”最高人民法院《民事案件案由规定》将建设用地使用权出让合同纠纷明确为民事案由，因此，建设用地使用权出让合同纠纷属于民事案件，不属于行政案件。二是漯河市瑞道置业有限公司的诉讼请求是依法解除与漯河市自然资源和规划局2015年1月21日签订的《国有建设用地使用权出让合同》，判令被告瀑河市人民政府、漯河市自然资源和规划局退还土地出让金2141000元及利息(自2015年2月5日起按照中国人民银行规定的同期银行贷款利率支付利息直至土地出让金全部退还之日)并双倍退还定金8564000元，这明显属于建设用地使用权出让合同纠纷，属于民事案件。漯河市瑞道置业有限公司以行政案件提起诉讼，是错误的，应依法驳回其起诉。二、市政府不是本案适格被告，应依法驳回漯河市瑞道置业有限公司的起诉。一是《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”因此，市、县人民政府土地管理部门是实施土地出让的法定部门，即：只有市、县人民政府土地管理部门可以以自己的名义出让土地。二是本案中，原漯河市国土资源局是以自己的名义与漯河市瑞道置业有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》。合同具有相对性，即该合同只对原漯河市国土资源局和漯河市瑞道置业有限公司有约束力。我机关既不是实施土地出让的法定部门，也没有与漯河市瑞道置业有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，不是合同一方当事人，不承担合同责任。故而，我机关不是本案适格被告，应依法驳回漯河市瑞道置业有限公司的起诉。综上所述，本案不属于行政诉讼范围，我机关也不是本案适格被告，应依法驳回漯河市瑞道置业有限公司的起诉。被告漯河市自然资源和规划局辩称，一、本案不属于行政诉讼范围，应依法驳回漯河市瑞道置业有限公司的起诉。一是《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”最高人民法院《民事案件案由规定》将建设用地使用权出让合同纠纷明确为民事案由，因此，建设用地使用权出让合同纠纷属于民事案件，不属于行政案件。《行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼的受案范围中，第(十一)项规定“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的;”即针对行政协议的行政诉讼是限于行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的的，并不包括行政协议相对方原告提出解除行政协议的情况。因此，原告提出的诉讼请求超出了该条规定的行政诉讼受案的范围。二是漯河市瑞道置业有限公司的诉讼请求是依法解除与漯河市自然资源和规划局2015年1月21日签订的《国有建设用地使用权出让合同》，判令被告漯河市人民政府、漯河市自然资源和规划局退还土地出让金2141000元及利息(自2015年2月5日起按照中国人民银行规定的同期银行贷款利率支付利息直至土地出让金全部退还之日)并双倍退还定金8564000元，这明显属于建设用地使用权出让合同纠纷，属于民事案件。漯河市瑞道置业有限公司以行政案件提起诉讼，是错误的，应依法驳回其起诉。二、漯河市瑞道置业有限公司要求解除《国有建设用地使用权出让合同》的理由不能成立。一是我机关挂牌出让的案涉宗地，原属于破产企业---河南郾城物资集团总公司的用地，根据漯河市郾城区法院的裁定书和协助执行通知书的要求，由我机关处置。在我机关的《网上挂牌出让公告》中，就明确该宗土地连同地上建筑物（估价278.5962万元）一并出让，成交后竞得人将地上建筑物价款支付给破产管理人。但漯河市瑞道置业有限公司竟得土地后，一直没有向河南郾城物资集团总公司破产管理人缴纳地上建筑物的价款，未办理用地规划许可证，不具备办理后续手续的条件。二是在漯河市瑞道置业有限公司竟得土地后，我机关与其签订了成交确认书，漯河市政府办理了土地使用权出让批准手续，与该公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，由于该公司自身的原因，造成土地闲置至今。本案既不符合法定解除合同条件，也不符合约定合同解除条件。漯河市瑞道置业有限公司要求解除《国有建设用地使用权出让合同》的理由不能成立，应依法驳回其诉请。综上所述，本案不属于行政诉讼受案范围，且漯河市瑞道置业有限公司要求解除《国有建设用地使用权出让合同》的理由不能成立，应依法驳回漯河市瑞道置业有限公司的起诉。为了维护我机关的合法权益，特提出以上答辩意见，请依法公正处理。二被告在法定期限内共同向本院提交了如下证据：第一组证据:1、漯河市郾城区法院的裁定书和协助执行通知书各一份；2、河南郾城物资集团总公司土地使用权证;3、漯河市政府《关于收回国有土地使用权的决定》（漯政土[2010]30号）；4、漯河市国土资源局《关于国有建设用地使用权挂牌出让方案的请示》（漯国土资[2014]184号）；5、漯河市政府《关于国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》（漯政土[2014]178号）；6、《漯河市国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》（漯国土网挂告字[2014]39号）；7、《国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》；8、漯河市城乡规划局出具的漯规条件（2014-045）号《建设用地规划条件》和《规划条件附图》；9、《河南郾城物资集团总公司破产管理人评估拍卖房屋建筑物项目资产评估报告书》（河南中企评报字[2014]第184号）。以上证据证明：（1）漯河市国土资源局挂牌出让的本案所涉宗地，原属于破产企业--河南郾城物资集团总公司的用地，根据漯河市郾城区法院的裁定书和协助执行通知书的要求，由漯河市国土资源局处置。在漯河市国土资源局的《网上挂牌出让公告》和《国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》中，就明确该宗土地连同地上建筑物（评估价278.5962万元）一并出让，成交后竞得人须将地上建筑物价款支付给破产管理人。（2）漯河市国土资源局挂牌出让该宗土地，经过漯河市政府批准，合法有效。（3）漯河市城乡规划局为出让该宗土地出具有《建设用地规划条件》，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确。第二组证据：1、漯河市瑞道置业有限公司的《营业执照》、《组织机构代码证》、法定代表人和受托人的《居民身份证》复印件、授权委托书；2、漯河市瑞道置业有限公司的《竞买申请书》、《承诺书》；3、漯河市国土资源局《竞买资格确认书》；4、漯河市国土资源局《成交通知书》；5、漯河市国土资源局与漯河市瑞道置业有限公司签订的《成交确认书》；6、漯河市国土资源局《网上挂牌出让国有建设用地使用权结果公告》；7、漯河市国土资源局与漯河市瑞道置业有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》；8、漯河市政府《关于挂牌出让国有建设用地使用权的批复》（漯政土[2015]29号）以上证据证明：漯河市瑞道置业有限公司竟得土地后，漯河市国土资源局与其签订了成交确认书，漯河市政府办理了土地使用权出让批准手续，漯河市国土资源局与该公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。第三组证据：1、漯河市瑞道置业有限公司《关于位于郾城区昆仑路西侧（2014-76）宗地有偿回购的申请》；2、漯河市工商业联合会《关于妥善处理河南恒瑞淀粉科技股份有限公司有关土地问题的建议》。以上证据证明：漯河市瑞道置业有限公司自己承认其没有按照《漯河市国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》（漯国土网挂告字[2014]39号）和《国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》的要求，向破产管理人缴纳地面建筑物款项，未办理建设用地规划许可证。由于漯河市瑞道置业有限公司自身的原因，造成土地闲置至今。本案既不符合法定解除合同条件，也不符合约定合同解除条件。漯河市瑞道置业有限公司要求解除《国有建设用地使用权出让合同》的理由不能成立，应依法驳回其诉请。经庭审质证，原告对二被告所举证据的质证意见是：对第一组证据的真实性无异议，但对证据证明的问题有异议：1、郾城区人民法院协助执行通知书，只要求被告国土局对破产企业的土地收回并未要求挂牌。2、该组证据的第六份，即网上挂牌出让公告中被告同时挂牌出让两宗土地，2014—75、2014—76。2014—75宗地注明，因地块较小，竞得方需根据该街区控制性规划与相邻地块统一规划开发建设，而涉案宗地并未注明该情况，误导原告土地摘牌。对第二组证据的真实性无异议，原告针对该组证据的第8份，即漯河市政府《关于挂牌出让国有建设用地使用权的批复》（漯政土[2015]29），该批复是针对原告的批复，此批复让原告对政府产生信赖，原告才与第二日交的土地出让金。对第三证据的真实性无异议，这更加证明当原告走投无路时向政府反映涉案土地问题，但政府迟迟不予解决，原告被迫走法律途径解决该纠纷。被告对原告所举证据质证意见是：第一组证据照片是拍照于现场，对照片的真实性无异议；其他证据的真实性无异议，但是不能证明原告的证明目的。对第二组证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，市政府虽下发了32号文件，但该文件没有明确一律不允许开发，本案所涉土地的出让，挂牌前已经上会研究同意出让；无论是司法局还是规划局，公司竞拍后没有按照约定支付土地上建筑的价款，是严重违约行为。市政府并未对有偿回购做出过批复意见，不能证明涉案的合同应当依法解除。根据公告和合同第六条约定，原告没有履行其行为，是其不能进行开发的原因，是原告自身导致的。原告在参与竞拍时对土地现状很清楚，不存在误导竞拍。该土地是否适合竞拍，符合到什么程度，仅是原告单方认识，不足以支持其主张。本院对当事人所举证据作如下认证：本案当事人对对方提交证据的真实性均无异议，本院予以认定。根据以上有效证据及当事人陈述，本院可以确认如下案件事实：2009年9月16日，河南省漯河市郾城区人民法院作出（2007）郾破字第1-1号协助执行通知书，由原漯河市国土资源局协助将河南省郾城物资集团总公司名下位于交通路北段路西的国有划拨土地（土地证号：漯国用（2004）第002099号，使用权面积8016.1平方米，在扣除公司兴建集资家属楼占用土地面积2501.4平方米后，将剩余使用权面积为5514.7平方米）收回后，再按照《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国企业破产法》的规定处理。2010年4月14日，漯河人民政府作出《关于收回国有土地使用权的决定》（漯政土[2010]30号），对该块宗地收回并进入土地市场依法处置。2014年11月20日，原漯河市国土资源局以漯国土资[2014]184号文向漯河市人民政府请示，请求对该宗地挂牌出让，该宗地面积减至4756.48平方米。漯河市人民政府以漯政土[2014]178号文，批复同意原漯河市国土资源局的出让方案。2014年12月11日，原漯河市国土资源局在网上发布漯国土网挂告字[2014]39号公告，对编号2014-75号和2014-76号（涉案宗地）土地挂牌出让，2014-75号宗地注明，该宗地因地块较小，竞得方须根据该街区控制性规划与相邻地块统一规划开发建设。案涉宗地2014-76号注明，该宗地为破产企业用地，地上建筑物按估价278.5962万元同土地一并出让，成交后竞得人将地上建筑物价款支付给破产管理人。2015年1月14日，河南恒瑞淀粉科技股份有限公司以其控股的子公司，即本案原告漯河瑞道置业有限公司的名义与原漯河市国土资源局签订成交确认书，2015年1月21日，原告与原漯河市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。2015年2月4日，漯河市人民政府对原告作出《关于挂牌出让国有建设用地使用权的批复》（漯政土[2015]29号），市政府同意将该宗地出让原告。2015年2月5日，原告向漯河市财政局综合计费科缴纳了土地出让价款21410000元。2019年7月11日，原告以该宗地较小又不规则（面积小于5000平方米），而且周围居民区密集，按规划条件根本无法进行开发为由，向漯河市人民政府提出有偿回购的申请。2019年7月15日，漯河市工商业联合会向漯河市人民政府专题提出解决该宗地问题的建议。2019年8月28日，漯河市自然资源和规划局向被告漯河市人民政府提交《关于对妥善处理河南恒瑞淀粉科技有限公司有关土地问题的建议》的报告，建议市政府召集财政、法制、自然资源和规划局等相关单位，召开专题会议研究后提出一揽子的解决方案，并建议漯河市司法局提出意见。漯河市司法局于2019年9月19日作出漯司核（2019）36号合法性审核意见书。该局认为，根据该宗地的实际情况，只有与周边地块统一规划，统一开发，现由河南恒瑞淀粉科技有限公司单独开发已不现实，也存在政策上的制约。原国土资源局在2014年挂牌出让该宗地时，没有充分考虑市政府2013年3月13日《关于加强城市规划管理严格控制零星建设的通知》（漯政[2013]32号），而一旦形成诉讼，漯河市瑞道置业有限公司以原漯河市国土资源局挂牌出让该宗土地时违反市政府规定为由提出抗辩，结果也可能具有不确定性，为妥善解决本宗地相关问题，实现法律效果和社会效果相统一，建议由市自然资源和规划局与河南恒瑞淀粉科技有限公司就土地出让合同的解除，充分协商沟通，化解矛盾。另查明，2013年3月13日，漯河市人民政府印发《关于加强城市规划管理严格控制零星建设的通知》（漯政[2013]32号），提出占地面积小于5000平方米的单块土地上的开发项目属于通知上所称的零星建设，并提出在城市总体规划确定的建设用地范围内，推行“统一规划，统一征收，统一出让，连片改造，合理布局，综合配套”的集中统一建设方式，不再受理和审批村（居）个人建房申请，禁止村（居）民个人零星建房，严格控制零星建设项目。占地面积小于5000平方米的单块土地原则上不再出让开发。截止目前，地面建筑物未缴款，未办理用地许可证和国有建设用地使用权证。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定：“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”本案中，原告于2015年1月21日与被告漯河市自然资源和规划局签订《国有建设用地使用权出让合同》，现双方发生纠纷，故应当适用当时的法律、行政法规及司法解释。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》开宗明义地提出，“根据《民法通则》、《合同法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释。”该司法解释为认定国有土地出让合同为民事合同提供了法律依据。因此，根据当时的司法解释规定，本案纠纷应属于人民法院民事诉讼的受案范围，不属于行政诉讼的受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的受理行政诉讼的立案条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告漯河市瑞道置业有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告漯河市瑞道置业有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至河南省高级人民法院。审判长 李 杰审判员 张 靖审判员 肖永强二〇二〇年五月二十五日书记员 杨甜甜邮编：461000地址：许昌市魏都区前进路与魏文路交叉口