广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂03行终176号 上诉人（一审原告）：何荣华，女，汉族，1951年6月15日出生，住广西壮族自治区兴安县。 委托诉讼代理人：梁锋，广西灵湖律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）：刘秀英，女，汉族，1937年12月8日出生，住广西壮族自治区兴安县。 被上诉人（一审被告）：桂林市自然资源局，住所地广西壮族自治区桂林市临桂区青莲路西桂林投资发展大厦南楼，统一社会信用代码：11450300MB1919940D。 法定代表人：王飚，局长。 一审第三人：兴安县自然资源局，住所地广西壮族自治区兴安县银杏广场11号。 法定代表人:卢宇春，局长。 上诉人何荣华、刘秀英因与被上诉人桂林市自然资源局、一审第三人兴安县自然资源局行政复议决定纠纷一案，不服广西壮族自治区桂林市象山区人民法院（2019）桂0304行初38号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审裁定认为，本案起因系第三人刘秀英要求第三人兴安县自然资源局撤销其于1991年10月11日作出的给予原告何荣华已故丈夫刘玉生0204083号集体土地使用权登记并重新给予第三人刘秀英颁发不动产权证。针对1991年10月11日作出的涉及不动产行政行为司法审查，必然涉及起诉期限的审查。法律规定起诉期限的目的，是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，尽快稳定社会关系。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，应当以行政复议法为依据。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、《中华人民共和国行政复议法》第十七条则规定，复议机关受理行政复议申请的条件之一就是在法定申请期限内提出，对不符合规定的行政复议申请，则应当决定不予受理。也就是说，行政机关受理当事人的复议申请不能采取意思自治原则，应当受到法律规定的期限等条件的约束，其效力应当接受司法审查。复议机关受理超出法定期限的复议申请并作出相应复议决定的行为，不符合法律规定。当然，对此情况也要进行区分并作出不同的处理。如果复议机关对于超出申请期限的复议申请予以受理，并作出维持原行政行为的复议决定，实质上是对当事人对原行政行为申诉的重复处理行为，对申请人的权利义务不会产生实际影响。申请人对复议决定提起行政诉讼，人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。如果复议机关受理超出法定期限的复议申请后，认为原行政行为根据的事实或法律状态发生变化，或者出现了足以推翻原行政行为的新证据，进而作出复议决定自行撤销或废止原行政行为，此时属于行政机关自行纠错的行为，人民法院应当予以尊重并可以对该纠错行为进行实体审查。当然，行政机关采用这种纠错方式必须做到足够的审慎。此时，就要结合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十六条第二款:“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定进行考量。因为，按照司法最终原则，一般的行政行为纳入司法审查范围，如允许涉及不动产的案件自行政行为作出之日起超过二十年还可行政复议，而行政复议决定书给予当事人诉权，此时，人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定结局是不予受理的，给予当事人诉权明显不当。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产申请行政复议的，自行政行为作出之日起超过二十年，行政机关应决定不予受理。二十年申请期限的起算点是“行政行为作出之日起”，该期限为不变期间，无论申请人何时知道行政行为的内容，或者因其他原因耽误申请，从行政行为作出之日起超过二十年，即丧失申请复议的权利，不能再通过复议的方式寻求救济。因此，虽然本案复议机关于2018年7月13日作出市国土资复字〔2018〕5-3号行政复议决定书撤销兴安县自然资源局2018年4月25日作出的《关于要求我局对刘玉生土地使用权证进行撤销报告的答复》，要求依法按规定纠正或处理该宗集体土地初始登记的争议并给予诉权，但参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款:“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”规定，兴安县自然资源局的《答复》不符合行政复议受理条件，被告受理不当。同时，为实质性解决行政争议，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条:“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”规定指出，本案行政机关均应自行纠错，第三人兴安县自然资源局应当撤销《关于要求我局对刘玉生土地使用权证进行撤销报告的答复》，重新告知，但不应予以复议权、诉权。被告桂林市自然资源局应当撤销市国土资复字〔2018〕5-3号行政复议决定，重新以不符合受理条件为由驳回复议申请。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定如下：驳回原告何荣华诉请撤销被告桂林市自然资源局（原桂林市国土资源局）作出的市国土资复字〔2018〕5-3号行政复议决定书，维持兴安县国土资源局2018年4月25日作出的《答复》的起诉。 上诉人何荣华不服一审裁定，上诉请求二审法院依法撤销(2019)桂0304行初38号行政裁定，改判支持何荣华一审诉讼请求。事实及理由:一、一审法院的认为与裁定结果相互矛盾，不能自圆其说。一审法院认为违反法定程序的《复议决定书》依法应以撤销，但结果却驳回了上诉人的起诉，这是非常错误的。二、一审法院对《复议决定书》另一个违反法定程序的事实即遗漏当事人只字不提，同样违反法定程序。本案的处理结果明显与上诉人有法律上的利害关系，即使刘秀英没有把上诉人列为当事人，被上诉人也要通知上诉人作为本案当事人参加。现在，刘秀英已经在复议申请书上将上诉人列为当事人，而被上诉人在复议决定书上却并没有将上诉人列为当事人，这属于遗漏当事人，程序违法。另外，补充一个事实，在一审法院开庭后，一审第三人兴安县自然资源局按照被上诉人作出的桂林市国土资源局国土资复字〔2018〕5-3号《行政复议决定书》于2019年11月18日向上诉人发出了《不动产依职权注销登记公告》，该公告载明，如无人对该公告在规定期限内提出异议，将对以上诉人丈夫刘玉生（己故）名义颁发的兴集建(1990)字第0204083号宅基地使用权证进行注销。上诉人接到该《公告》后在规定期限内提出了异议。该注销登记目前没有生效。综上所述，一审裁定显然是错误的，上诉人依法向二审法院提起上诉，请二审法院依法支持上诉人的上诉请求。 上诉人刘秀英亦不服一审裁定，上诉请求：1、依法撤销（2019)桂0304行初38号行政裁定书；2、依法确认被上诉人桂林市自然资源局作出市国土资复字〔2018〕5-3号行政复议决定书的行政行为合法，裁定驳回何荣华的诉讼请求。事实和理由：一审裁定遗漏重大证据，认定事实错误，法律适用不当。本案是基于2018年4月刘秀英向一审第三人兴安县自然资源局提交《申请报告》而产生的。《申请报告》是本案查清事实和适用法律的重要依据，但该裁定通篇未提及《申请报告》及具体内容。离开这一重大证据，一审法院对本案的审理有如空中楼阁。上诉人在此请求提取《申请报告》，以利于查明真实案情。一审裁定完全无视如下事实：上诉人发现兴安县自然资源局关于0204083号集体土地使用权的违法登记行为，随即向兴安县自然资源局提交请求报告和相关材料，要求查清刘玉生的违法事实并作出处理。依照《广西壮族自治区土地登记办法》第十六条第六款、第五十五条等规定，兴安县自然资源局应当注销该土地权属登记。而兴安县自然资源局未能查清事实，作出不同意上诉人行政请求的具体行政行为。于是，上诉人针对兴安县自然资源局作出的《答复》中对事实的错误认定提出复议申请。桂林市自然资源局于2018年6月12日依法受理了上诉人的复议申请。桂林市自然资源局依法调查后发现了被上诉人何荣华之夫刘玉生在办理兴安县自然资源局0204083号土地登记时没有如实提供其土地的权属来源及1982年所订立的协议，依法撤销了兴安县自然局2018年4月25日作的《答复》。至此，上诉人一直请求行政机关对刘玉生的违法登记行为依法进行追究。本案涉及的不动产物权变动系因刘玉生违法登记行为所致。因此，上诉人从未对兴安县自然资源局1991年10月11日作出的行政行为提出质疑和任何诉求。这是铁的事实，有上诉人提交给兴安县自然资源局的《申请报告》和2018年6月11日提交给桂林市自然资源局的《行政复议申请书》为证。上诉人请求兴安县自然资源局依法履职对刘玉生不如实登记造成0204083号登记错误的违法行为追究于法有据。上诉人针对2018年4月25日兴安县自然资源局作出的《答复》，提起行政复议，其申请期限当然在法定期限内。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款的规定，上诉人提起的行政请求和行政复议所涉及的不动产物权变动并非裁定所指的1991年10月11日作出的涉及不动产行政行为所致，而是由于申请人刘玉生的违法行为所致。因此，该裁定适用起诉期限、行政复议期限、行政请求期限等是不当的。本案是何荣华对桂林市自然资源局对其丈夫刘玉生追究违法责任这一行政行为提起的行政诉讼，而非《中华人民共和国行政诉讼法》规定因不动产提起的行政诉讼。本案中兴安县自然资源局不但不依法行政，反而于2018年10月23日在既无法律授权又未经复议机关授权的情况下，擅自将《行政复议决定书》违法送达被上诉人，涉嫌指使何荣华恶意诉讼。综上所述，一审裁定认定事实完全错误，如果该裁定得以执行，兴安县自然资源局便可以不依法履职，甚至连违法行政也得不到追究，何荣华可以不履行1982协议，刘玉生违法登记之责可以不受追究，本人的宅基地可以任由他人非法侵占，则公正不在，诚信不在。综上所述，上诉人认为一审裁定遗漏重大证据，事实认定错误，法律适用不当，何荣华的诉讼理由不成立，请求二审法院依法支持上诉人刘秀英的请求。 二审期间，被上诉人桂林市自然资源局未作答辩。 经审理查明，二审查明事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，刘秀英向兴安县自然资源局提交申请报告和其向桂林市自然资源局提交行政复议申请书的目的均是希望刘玉生的0204083号集体土地使用权证能被撤销。而兴安县自然资源局因此作出的答复和桂林市自然资源局作出的行政复议决定的内容亦都是围绕刘玉生0204083号集体土地使用权证是否应该予以撤销这一争议焦点。由上可见，上述问题的核心点在刘玉生0204083号集体土地使用权证的颁发与撤销上，根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款的规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。据此，集体土地使用权证的颁发、撤销等事宜应该由相应的行政机构予以办理，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，本案应当为行政诉讼，因刘玉生0204083号集体土地使用权证颁发或撤销会必然导致案涉集体土地使用权的变更，即引起不动产的变动，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，故本案应该适用因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起最长不超过二十年起诉期限的规定。行政诉讼中设立起诉期限的目的是为了敦促当事人及时启动权利救济程序，及时解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定下来。当事人只有在法定的起诉期限内提起行政诉讼，人民法院才有权对其进行司法审查，而刘玉生的0204083号集体土地使用权证是1991年10月颁发的，与0204083号集体土地使用权证有利害关系的当事人因提起相关诉讼的时间超过了法定最长二十年的起诉期限而丧失了诉权，故而不存在法院是否应当对被上诉人、一审第三人作出的被诉行政行为进行合法性审查的问题。对由刘玉生的0204083号集体土地使用权证引发的纠纷，何荣华、刘秀英虽然已经无法通过向法院提起诉讼这一渠道而获得救济，但是行政机关的行政管理职能、内部监督及自我纠错功能并不因此而丧失。两上诉人对行政机关的处理有不服的，可向行政机关反映并通过行政机关内部监督及自我纠错功能等寻求救济。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回原告何荣华诉请撤销被告桂林市自然资源局（原桂林市国土资源局）作出的市国土资复字〔2018〕5-3号行政复议决定书、维持兴安县国土资源局2018年4月25日作出的《答复》的起诉正确，本院依法予以维持，上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 袁荣礼 审 判 员 李永群 审 判 员 霍凤玲 二〇二〇年五月二十日 法官助理 杨寒玲 书 记 员 伍解红