广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤行申1990号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：吴川市塘尾街道银岭社区居委会川滘居民小组。负责人：赖麒丞，组长。再审申请人（一审第三人、二审上诉人）：吴川市塘尾街道银岭社区宙口居民小组。负责人：许晶祯，组长。两申请人共同委托代理人：刘萍，广东恩慈律师事务所律师。两申请人共同委托代理人：杨登基，广东恩慈律师事务所实习律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：吴川市人民政府。法定代表人：全可文，市长。原审第三人：吴川市东塘网业有限公司。法定代表人：陈德，经理。原审第三人：吴川市塘尾网业有限公司。法定代表人：陈德，经理。原审第三人：吴川市塘尾街道办事处。法定代表人：肖康福，塘尾街道办事处主任。原审第三人：广东福泽投资有限公司。法定代表人：任剑锋，总经理。委托代理人：李永忠，广东鸿峰律师事务所律师。原审第三人：李昕略,男,1985年6月16日出生。原审第三人：中国工商银行股份有限公司吴川支行。法定代表人：谭亚土，行长。吴川市塘尾街道银岭社区居委会川滘居民小组（以下简称川滘居民小组）诉吴川市人民政府（以下简称吴川市政府）土地登记行政纠纷一案，湛江市中级人民法院于2016年12月26日作出（2016）粤08行终147号行政判决。川滘居民小组、原审第三人吴川市塘尾街道银岭社区宙口居民小组（以下简称宙口居民小组）均不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。申请人川滘居民小组、宙口居民小组申请再审称：一、申请人有新证据证明，涉案土地的所有权至今依然属于申请人，且申请人负责人冯兴业出庭作证，证明自签订《征地协议书》后，土地所有者与使用者从未到土地管理部门申请土地权属变更登记。由于冯兴业年级较大，忘记本案主要证明存放何处，在原审期间未能及时提供，2018年12月才找到如下两份关键性的新证据：“吴川市塘尾街道土地划分图”、“吴川市塘尾街道土地划分清单”。这些证据都可以证明两个村集体依然享有涉案土地的所有权，核算人当时也签名予以确认。即使存在《国有土地使用权出让合同》，但是被申请人无法提供塘尾开发公司支付出让金的证据，无法据此确认土地使用权是否确实出让成功。庭审时被申请人也明确承认土地出让金没有收取。被诉发证和变更行为，不是一般程序违法而是严重违背事实的违法犯罪，应予撤销取缔。二、原二审法院判决确认违法，但不撤销被诉行政行为，适用法律错误。本案不存在国家利益主体，撤销本案的行政行为不可能给国家利益带来重大影响，也不构成对社会公共利益的重大损害。三、原二审判决认定申请人不是违法行为的利害关系人是适用法律错误。土地征用后双方没有共同到土地管理部门申请变更土地登记，涉案土地至今还是集体所有，土地权属不应也不可能自动发生转移为国有。四、被申请人存在多处严重违法状况，无法自圆其说，无法举证予以澄清，被诉行政行为严重违背事实，应该撤销。申请请求：1、对本案立案再审，撤销原一、二审判决；2、支持申请人的诉讼请求，即撤销吴府国用（1995）字第08210700002号、吴府国用（1996）字第08210700005号、吴府国用（1996）字第08210700006号、吴府国用（1996）08210700007号《国有土地使用证》。被申请人吴川市政府未提交书面意见。原审第三人广东福泽投资有限公司（以下简称福泽公司）提交意见称：一、申请人提交的两份所谓新证据均不属于法定证明不动产权属的合法有效证据，不能由此认定涉案土地所有权至今属于两申请人。两申请人从未对涉案土地申请过初始登记，涉案土地直到被征用都是无登记的状态，对涉案土地的登记是“初始登记”而非“变更登记”。根据当年的《土地登记规则》第十二条、第十三条的规定，由吴川市东塘网业有限公司（以下简称东塘网业公司）、吴川市塘尾网业有限公司（以下简称塘尾网业公司）向土地管理部门提出登记申请即可，无需两申请人参与。申请人引用的《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》不适用于本案。二、申请人提出的没有支付土地出让金、解除土地使用权出让合同以及请求赔偿的问题，均不属于本案审理范围，原审法院只审查被诉行政行为是否合法并无不妥。三、涉案四个《国有土地使用证》经过三级政府的审批同意，土地来源清晰、颁证过程符合《土地登记规则》要求，申请人提出的再审理由均不能成立。请依法驳回申请人的再审申请，维持生效判决。原审第三人东塘网业公司、塘尾网业公司、吴川市塘尾街道办事处（以下简称塘尾街道办）、李昕略、中国工商银行股份有限公司吴川支行（以下简称工行吴川支行）未提交书面意见。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”根据川滘居民小组、宙口居民小组申请再审提交的材料反映，涉案的四个《国有土地使用证》项下的土地位于吴川市塘尾街道，其中的部分土地原属申请人川滘居民小组集体所有，也有一部分原属申请人宙口居民小组所有。1994年6月8日，原审第三人塘尾街道办投资开办的塘尾开发公司与川滘居民小组及宙口居民小组签订《征地协议书》，约定：川滘、宙口居民小组同意塘尾开发公司征用位于两村南面的泥诺坡荒坟地一块，面积101.1亩（折合67403㎡）；由塘尾开发公司按每平方米32元支付给川滘居民小组及宙口居民小组征地款215.68万元（含土地补偿费、生活安置费、青苗补偿费），协议签字生效后3个月内付征地款的50％，8个月内付足。协议签订后,塘尾开发公司向川滘居民小组及宙口居民小组支付了部分征地款。吴川市政府根据塘尾镇人民政府《关于征地解决塘尾镇新城区配套用地的请示》,经国土管理部门进行用地审查后,于1994年6月23日作出吴府办函（1994）58号《关于同意征地解决塘尾镇新城区配套用地的批复》,同意该镇征用川滘村位于泥诺坡荒地1O1.1亩作为新城区川滘商住小区用地,要求向有关部门办理用地手续。塘尾镇建委于同年6月20日为塘尾开发公司颁发了《建设用地规划许可证》,准予办理征用划拨土地手续。吴川市国土局于1994年7月9日呈报湛江市国土局审批。1994年7月10日吴川市国土局与塘尾开发公司签订了《国有土地使用权出让合同》，约定出让涉案土地。经湛江市人民政府审查批准,湛江市国土局于同年7月21日作出湛地政报（1994）24号《关于吴川县(市)塘尾镇川滘商住小区建设征用土地问题的请示》,呈报广东省国土厅审批。广东省人民政府经对用地审核批准后,广东省国土厅于同年8月12日对湛江、吴川两级国土局作出粤地政（1994）160号《关于吴川市塘尾镇建设尖塘工业区用地的批复》,批复如下：“同意吴川市征用塘尾镇银岭管理区魏尾、川滘、宙口村土地共145222.73㎡折合211.833亩（其中包含了川滘居民小组及宙口村的土地101.1亩)，并由吴川市国土局将其土地使用权出让给塘尾开发公司,作为建设尖塘工业区配套设施使用；土地使用年限为50年,届满后,土地使用权由吴川市政府无偿收回”。1994年7月4日，吴川市国土局与塘尾开发公司签订了《土地出让合同》将征用川滘居民小组及宙口村的土地101.1亩出让给塘尾开发公司，收取了土地出让金。1994年12月8日，塘尾开发公司与东塘网业公司、塘尾网业公司及塘尾镇政府签订《转让土地协议书》，塘尾开发公司在取得广东省人民政府批准后将征用的土地转让给原审第三人东塘网业公司和塘尾网业公司。吴川市国土局同意塘尾开发公司将被征涉案土地转让给东塘网业公司。1995年至1996年间，东塘网业公司和塘尾网业公司将从塘尾开发公司转让过来的101.1亩土地（共67403㎡）分割成若干块，涉案的土地是其中的四块，分别向吴川市政府申请办理《国有土地使用证》。吴川市政府分别做出如下发证行为：1、于1995年1月25日颁发给塘尾网业公司吴府国用(1995)字第08210700002号《国有土地使用证》，面积为10000㎡；2、于1996年12月23日颁发给东塘网业公司吴府国用(1996)字第08210700005号《国有土地使用证》，面积为10000㎡；3、于同日颁发东塘网业公司吴府国用(1996)字第08210700006号《国有土地使用证》，面积为10000㎡；4、于同日颁发吴府国用(1996)字第08210700007号《国有土地使用证》，面积为17403㎡的《国有土地使用证》。上述四个国土证的土地登记档案资料，吴川市政府在本案一审庭审过程中陈述称，该资料档案在检察机关借调过程中已遗失。但尚保存有部分资料，事后补办了二个档案。2009年6月18日，川滘居民小组提起行政诉讼，请求撤销吴川市政府为东塘网业公司颁发的吴府国用（1995）字第08210700002号、吴府国用（1995）字第08210700005号、吴府国用（1995）字第08210700006号、吴府国用（1996）08210700007号《国有土地使用证》。吴川市人民法院审理后作出（2009）吴法行初字第11号行政裁定，认为川滘居民小组与涉案的行政行为没有法律上的利害关系，不具备本案起诉主体资格，并且认定其对吴川市政府的发证行为多年来未提起诉讼，至起诉时已超过2年的诉讼期限，裁定驳回了川滘居民小组起诉。川滘居民小组不服，提起上诉。湛江市中级人民法院审理后于2010年11月30日作出（2010）湛中法行终字第172号行政裁定，认为川滘居民小组具有诉讼主体资格，采纳了川滘居民小组是在看到2009年6月2日《南方日报》上刊登的《广东中联拍卖有限公司拍卖公告》内容，并经多方了解后才知道本案被诉的具体行政行为的上诉意见，裁定撤销了上述行政裁定，发还吴川市人民法院继续审理。吴川市人民法院经审理于2014年8月4日作出了（2009）吴法行初字第11号行政判决，认定原告主体适格，起诉期限未过，吴川市政府发证程序不合法，判决撤销了上述的《国有土地使用权证》。福泽公司不服该判决，提起上诉。湛江市中级人民法院审理后于2015年1月20日作出了（2014）湛中法行终字第96号行政裁定，认为（2009）吴法行初字第11号行政判决违反法定程序，可能影响案件的正确判决，裁定撤销上述判决，案件发回吴川市人民法院即本案原一审法院重新审理。原一审法院审理后，认为吴川市政府作出的被诉行政行为事实清楚、主要证据充分，程序合法，判决驳回了川滘居民小组的诉讼请求。川滘居民小组、宙口居民小组均不服，提起上诉。原二审法院经审理认定，关于土地来源是否清楚的问题。涉案土地自1994年被征用后已经出让给塘尾开发公司，后又被东塘网业公司、塘尾网业公司开发利用，申请人此前未对征地行为提起过诉讼且在本案二审庭审中确认涉案土地已被塘尾开发公司征用的事实。故涉案土地权属已经发生转移，申请人不再享有该土地的使用权。塘尾开发公司征地后，于1994年12月8日将涉案土地转让给东塘网业公司和塘尾网业公司，该土地转让行为得到吴川市国土局同意且转让协议已履行完毕，本案被诉发证行为的土地来源合法。关于发证程序是否合法的问题。申请人主要认为发证没有按照合法程序审核并公告。根据《土地登记规则》（1989年11月18日发布，2008年2月1日自动失效）第六条“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”以及第十五条“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。……”的规定，被申请人吴川市政府虽然在本案诉讼中补充了《土地登记申请书》、《国有土地使用权登记卡》、《湛江市吴川县地籍调查审批表》等材料，但其诉称因涉案四个《国有土地使用证》的登记档案资料丢失无法提供公告等有关资料，故被申请人颁发涉案四个《国有土地使用证》的具体行政行为程序上存在瑕疵。但由于申请人对涉案土地早已丧失所有权，是否撤销该具体行政行为对申请人的权利并不产生实际影响。且涉案土地在东塘网业公司、塘尾网业公司取得土地使用权证至川滘居民小组提起诉讼的十多年间，已建设房屋并办理了多个房产证，又经多次转让，并已作为银行贷款抵押物依法办理了抵押登记。根据上述事实，原二审法院认定被申请人发证具体行政行为虽因档案资料缺失导致依据不足，但涉案土地已被依法征用并取得出让手续，又转让给了东塘网业公司和塘尾网业公司，申请人已丧失土地权属，是否撤销该发证行为对申请人权利不产生实际影响，遂判决撤销原一审判决，改判确认吴川市政府为塘尾网业有限公司颁发被诉四个《国有土地使用证》的具体行政行为违法，经本院审查，并无不当。申请人川滘居民小组、宙口居民小组申请再审主张，有新证据和证人证言证明涉案土地所有权至今仍属于申请人，原二审法院适用法律错误，被申请人严重违法等，请求对本案再审，撤销原一、二审判决，撤销被诉的四个《国有土地使用权证》，因理据不足，本院不予采纳。综上，川滘居民小组、宙口居民小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回吴川市塘尾街道银岭社区居委会川滘居民小组、吴川市塘尾街道银岭社区宙口居民小组的再审申请。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年五月二十日法官助理李莎书记员赖心仪