江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）苏10行终54号 上诉人（原审被告）扬州市社会保险基金管理中心，住所地在扬州市文昌中路市民中心1号楼。 法定代表人汪兆星，主任。 委托代理人张一军，江苏擎天柱律师事务所律师。 委托代理人袁亮，江苏擎天柱律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）潘聚福，男，1950年2月19日出生，汉族，住扬州市广陵区。 上诉人扬州市社会保险基金管理中心（以下简称扬州社保中心）因劳动和社会保障行政给付一案，不服扬州市邗江区人民法院（2016）苏1003行初0091号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。经江苏省高级人民法院批准，本案审理期限延长三个月。本案现已审理终结。 原审判决认定：潘聚福原系扬州冶金机械有限公司的工伤退休职工，其于1973年3月在国防施工中脑部严重受伤，术后伴有外伤性癫痫、中枢性左侧面瘫，于2002年8月被鉴定为四级伤残。潘聚福的职工退休养老证载明的退休时间为2002年8月。从2014年7月起扬州社保中心向潘聚福发放工伤保险待遇的金额少于按原《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》(省政府令第162号)规定的标准计算的金额。另，1999年10月1日起施行的《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》（省政府令162号）第十六条规定，职工因工致残，享受以下待遇：（一）伤残等级被鉴定为一级至四级的，应当退出生产、工作岗位，办理因工致残退休手续，并享受以下待遇直至死亡为止：……。2、按月发给伤残抚恤金，分别为伤残职工本人工资的90%、85%、75%。……。该规定第三十六条规定，本办法所称职工本人工资，是指职工因工负伤或者死亡前12个月的月平均工资收入。计发工伤保险待遇时，本人工资收入低于当地上一年职工平均工资的或者无法确定的，以当地上一年职工平均工资为计发基数；高于当地上一年职工平均工资300%以上的，以当地上一年职工平均工资300%为计发基数。2004年1月1日起施行的《工伤保险条例》第三十八条规定，伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费由统筹地区劳动保障行政部门根据职工平均工资和生活费用变化等情况适时调整。调整办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。2005年4月1日起施行的《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（省政府令第29号）第二十六条规定，伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费由统筹地区劳动保障行政部门根据当地上年度职工平均工资增长幅度和统计部门公布的上年度居民消费价格水平上涨幅度于每年7月1日调整。伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费的调整幅度为当地上年度职工平均工资增长幅度的70%和居民消费价格水平上涨幅度的30%之和，即调整后的计发金额=调整前的计发金额×（1+职工平均工资增长幅度×70%+居民消费价格水平上涨幅度×30%）。职工平均工资增长幅度或者居民消费价格水平上涨幅度为负数时，用0替代计算。该办法第四十条规定，本办法自2005年4月1日起施行。本办法施行前已受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的，按照《条例》和本办法的规定执行。1999年9月10日江苏省人民政府令第162号发布的《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》同时废止。《工伤保险条例》（根据2010年12月20日《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》修订）第三十五条第一款规定，职工因工致残被鉴定为一级至四级伤残的，保留劳动关系，退出工作岗位，享受以下待遇：（一）从工伤保险基金按伤残等级支付一次性伤残补助金，标准为：一级伤残为27个月的本人工资，二级伤残为25个月的本人工资，三级伤残为23个月的本人工资，四级伤残为21个月的本人工资；（二）从工伤保险基金按月支付伤残津贴，标准为：一级伤残为本人工资的90%，二级伤残为本人工资的85%，三级伤残为本人工资的80%，四级伤残为本人工资的75%。伤残津贴实际金额低于当地最低工资标准的，由工伤保险基金补足差额；（三）工伤职工达到退休年龄并办理退休手续后，停发伤残津贴，按照国家有关规定享受基本养老保险待遇。基本养老保险待遇低于伤残津贴的，由工伤保险基金补足差额。该条例第四十条规定，伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费由统筹地区社会保险行政部门根据职工平均工资和生活费用变化等情况适时调整。调整办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。2015年6月1日起施行的《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（省政府令第103号）第三十一条规定，伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费由设区的市社会保险行政部门会同财政部门根据职工平均工资和生活费用变化等情况适时调整。伤残津贴、供养亲属抚恤金以及生活护理费调整方案，经设区的市人民政府同意报省社会保险行政部门和省财政部门批准后执行。该办法第四十一条规定，本办法自2015年6月1日起施行。2005年2月3日江苏省人民政府令第29号发布的《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》同时废止。本办法实施前职工按月享受工伤保险待遇标准低于本办法规定标准的，自本办法施行之日起，按照本办法规定标准执行，以前已发放的低于本办法规定标准部分不再追补。又，《关于调整2014年度扬州市工伤保险待遇标准的通知》（扬人社[2014]259号，以下简称扬人社[2014]259号通知）规定，一至四级工伤职工，在原伤残津贴基础上，每人每月增加13.1%。《关于调整2015年度扬州市工伤保险待遇标准的通知》(扬人社[2015]324号，以下简称扬人社[2015]324号通知)规定，一至四级工伤职工，在原伤残津贴基础上每人每月分别增加300元、270元、240元、210元。2015年7月1日达到70周岁以上、75周岁以下、80周岁以上且未享受养老金调整待遇的，每人每月再分别增加40元、60元、80元。 原审法院认为：扬州社保中心应按原《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》（省政府令第162号）规定的标准向潘聚福补发工伤保险待遇（即伤残抚恤金）的差额。理由如下：第一、法不溯及既往是法律适用原则。原《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》(省政府令第162号)于1999年10月1日施行。而《工伤保险条例》于2004年1月1日施行，该条例以及后续相应出台施行的江苏省人民政府实施办法对潘聚福不应适用。且原《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》（省政府令第162号）职工因工致残伤残等级被鉴定为一至四级的享受按月发放的伤残抚恤金直至死亡为止。第二、工伤待遇并非一成不变，之所以进行调整，根据相关立法精神来看也是最大程度的保障工伤职工的合法权益、分散企业风险。现扬州社保中心执行的相关标准计算的最终金额少于按《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》（省政府令第162号）的标准计算的伤残抚恤金金额，对潘聚福而言明显不公，也有悖于立法精神。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，并经审判委员会研究决定，判决扬州社保中心于本判决生效后三十日内按照《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》（省政府令第162号）规定的标准向潘聚福补发2014年7月至2016年7月的伤残抚恤金差额；案件受理费50元，由扬州社保中心负担。 上诉人扬州社保中心上诉称：首先，原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条错误。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的立法本意，此处的给付义务是指法定职责以外的其他行政义务，被告未履行给付义务没有法律上规定或认可的理由，因而判决给付。本案中，给予被上诉人潘聚福社会保险待遇是上诉人的法定职责，若上诉人未履行支付社会保险待遇的法定职责，应当判决上诉人依法履行，而事实上，上诉人已经依法履行了法定职责。其次，原审判决上诉人按照《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》（省政府令第162号）的规定，为潘聚福补足2014年7月至2016年7月的伤残抚恤金差额，本身违法。第一，社会保险关系是行政法律关系，上诉人支付社会保险待遇是行政行为，必须有相应的合法依据。本案中，《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》（省政府令第162号）已经被废止，不应再作为上诉人作出行政行为的依据。第二，上诉人根据有关社会保险法律、法规、规章以及扬州市的有关规定核定、发放社会保险待遇，本身没有提出异议或变通执行的权利。上诉人按照现行有关社会保险法律、法规、规章以及扬州市规定，核定被上诉人的工伤保险待遇，并无不当。第三，本案并不涉及法的溯及力问题。被上诉人伤残等级并未发生变化，发生变化的是工伤保险待遇的计算标准。上述标准并非固定不变，而是随着社会生活的变化而变化。本案中，被上诉人的伤残津贴是逐年逐月发放，在发放过程中原计算标准被废止，新计算标准开始实施，自然应当按照新计算标准计发。综上所述，请求二审法院依法判决撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人潘聚福辩称：被上诉人于2002年8月因工伤退休，按照《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》（省政府令第162号）第十六条、第二十一条、第三十六条规定的标准领取伤残抚恤金，且按照上述规定应当发放直至死亡为止。多年以来，上诉人扬州社保中心也是按照上述规定发放的，但从2014年7月开始不足额发放，发放标准少于按规定标准计算的金额，对被上诉人显然不公，也违背了立法精神。被上诉人认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判。 原审原告潘聚福、原审被告扬州社保中心在一审期间向原审法院提交的全部证据均已载入原审判决。二审期间，双方当事人均未向本院提交新证据。 二审期间，本院依职权调取了下列证据： 1、落款时间为2017年8月16日，江苏省人力资源和社会保障厅（以下简称江苏省人社厅）《关于对调整工伤保险定期待遇标准适用条款请示的复函》（苏人社函[2017]325号，以下简称苏人社函[2017]325号复函）一份。 经质证，上诉人扬州社保中心对本院依职权调取的上述证据无异议。被上诉人潘聚福对本院依职权调取的上述证据不予认可，认为该苏人社函[2017]325号复函在本案中不应予以适用。本院认为，一方面，原审法院对于一审期间双方当事人的举证认证正确，对其认证结果依法予以确认；另一方面，苏人社函[2017]325号复函系本院针对本案有关法律适用问题，委托上诉人向其上级主管部门进行请示而获得的相应答复，并不违反人民法院依职权调取证据的相关禁止性规定。 二审期间，双方当事人对原审判决经审理查明的事实均无异议。本院认为，原审判决经审理查明的事实均有相应证据证实，依法予以确认。 另查明，2017年8月16日，江苏省人社厅作出苏人社函[2017]325号复函，称“根据《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（省政府令第103号）规定，2005年2月3日省政府令第29号发布的《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》自2015年6月1日起废止。因此，2015年6月1日后，工伤保险定期待遇调整应统一按照省政府令第103号的有关规定执行。” 本案的争议焦点在于：被上诉人潘聚福要求判令上诉人扬州社保中心按照《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》（省政府令第162号）规定的标准，补发2014年7月至2016年7月的伤残抚恤金差额，是否有相应的事实及法律依据。 本院认为：1999年10月1日起施行的《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》（省政府令162号）第十六条规定，职工因工致残，享受以下待遇：（一）伤残等级被鉴定为一级至四级的，应当退出生产、工作岗位，办理因工致残退休手续，并享受以下待遇直至死亡为止：……。2、按月发给伤残抚恤金，分别为伤残职工本人工资的90%、85%、75%。……。该规定第三十六条规定，本办法所称职工本人工资，是指职工因工负伤或者死亡前12个月的月平均工资收入。计发工伤保险待遇时，本人工资收入低于当地上一年职工平均工资的或者无法确定的，以当地上一年职工平均工资为计发基数；高于当地上一年职工平均工资300%以上的，以当地上一年职工平均工资300%为计发基数。2005年4月1日起施行的《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（省政府令第29号）第二十六条规定，伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费由统筹地区劳动保障行政部门根据当地上年度职工平均工资增长幅度和统计部门公布的上年度居民消费价格水平上涨幅度于每年7月1日调整。伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费的调整幅度为当地上年度职工平均工资增长幅度的70%和居民消费价格水平上涨幅度的30%之和，即调整后的计发金额=调整前的计发金额×（1+职工平均工资增长幅度×70%+居民消费价格水平上涨幅度×30%）。职工平均工资增长幅度或者居民消费价格水平上涨幅度为负数时，用0替代计算。该办法第四十条规定，本办法自2005年4月1日起施行。本办法施行前已受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的，按照《条例》和本办法的规定执行。2015年6月1日起施行的《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（省政府令第103号）第三十一条规定，伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费由设区的市社会保险行政部门会同财政部门根据职工平均工资和生活费用变化等情况适时调整。伤残津贴、供养亲属抚恤金以及生活护理费调整方案，经设区的市人民政府同意报省社会保险行政部门和省财政部门批准后执行。该办法第四十一条规定，本办法自2015年6月1日起施行。2005年2月3日江苏省人民政府令第29号发布的《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》同时废止。本办法实施前职工按月享受工伤保险待遇标准低于本办法规定标准的，自本办法施行之日起，按照本办法规定标准执行，以前已发放的低于本办法规定标准部分不再追补。本案中，一方面，被上诉人潘聚福于2002年8月因工伤退休，后按照1999年10月1日起施行的《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》（省政府令162号）按月领取伤残抚恤金。若按照2005年4月1日起施行的《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（省政府令第29号）以及2015年6月1日起施行的《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（省政府令第103号）规定的计算标准，被上诉人应当享受的伤残抚恤金的具体金额，事实上低于按照《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》（省政府令162号）规定的标准计算所得金额；另一方面，被上诉人要求上诉人扬州社保中心按照《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》（省政府令第162号）规定的标准，补发自2014年7月至2016年7月的伤残抚恤金，而《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》（省政府令162号）已经被2005年4月1日起施行的《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（省政府令第29号）予以废止，后《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（省政府令第29号）又被2015年6月1日起施行的《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（省政府令第103号）予以废止。因此，本案被上诉人的诉讼请求是否应当得到支持，实质上就是上述三个规范性文件在本案所涉上述情形下的衔接适用问题。 对此，《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。一方面，根据上述规定，无论是法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例还是规章，不论其效力等级是高还是低，都没有溯及既往的效力。但对于法不溯及既往这一原则而言，如果法律的规定是减轻行为人的责任或增加公民的权利，也可以具有溯及力。另一方面，适用法律原则需以穷尽法律规则或适用法律规则将导致显著违背公序良俗为前提。若法律、法规、规章或其他规范性文件已经对其溯及力问题作出了明确规定，则人民法院应当对相应规定予以尊重而不能径行适用法不溯及既往这一法律原则；反之，则应以法不溯及既往原则作为判断相关法律、法规、规章或其他规范性文件是否具有溯及力的参照。 本案中，第一，2005年4月1日起施行的《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（省政府令第29号）在废止1999年10月1日起施行的《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》（省政府令162号）的同时，规定本办法施行前已受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的，按照《条例》和本办法的规定执行，但对于该办法施行前已受到事故伤害或者患职业病的职工已经完成工伤认定是否按照《条例》和本办法的规定执行，并未予以明确规定。因此，根据前述分析，参照法不溯及既往原则，2005年4月1日起施行的《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（省政府令第29号）对其实施前已经受到事故伤害或患职业病且已完成工伤认定的职工应无溯及力，对上述职工有关工伤保险待遇的计算仍应适用《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》（省政府令162号）的有关规定。第二，2015年6月1日起施行的《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（省政府令第103号）在废止2005年4月1日起施行的《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（省政府令第29号）的同时，规定该办法实施前职工按月享受工伤保险待遇标准低于该办法规定标准的，自该办法施行之日起，按照该办法规定标准执行，以前已发放的低于该办法规定标准部分不再追补。但该办法对于该办法实施前职工按月享受工伤保险待遇标准高于该办法规定标准的应如何处理，并未作出规定。因此，在无有权机关对此作出明确解释的情况下，应当参照法不溯及既往原则，对于上述办法实施前职工按月享受工伤保险待遇标准高于上述办法规定标准的，应按照既往较高的标准执行，以有利于对职工合法权益的保护。综合上述两点，2005年4月1日起施行的《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（省政府令第29号）对2002年8月即因工伤退休的被上诉人潘聚福无溯及力，且因被上诉人按照1999年10月1日起施行的《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》（省政府令162号）所规定的标准计算所得伤残抚恤金金额，高于按照2005年4月1日起施行的《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（省政府令第29号）以及2015年6月1日起施行的《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（省政府令第103号）所规定的标准计算所得金额，故上诉人扬州社保中心应当按照《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》（省政府令162号）所规定的标准，向被上诉人按月计发伤残抚恤金。 上诉人扬州社保中心认为，《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》（省政府令162号）已被废止，对被上诉人潘聚福计发工伤保险待遇（伤残抚恤金）应按照其后先后实施的《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（省政府令第29号）、《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（省政府令第103号）的有关规定执行，且江苏省人社厅在相应苏人社函[2017]325号复函中已经明确，2015年6月1日后工伤保险定期待遇调整应统一按照《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（省政府令第103号）的有关规定执行。对此，一方面，根据苏人社函[2017]325号复函的内容，并结合《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（省政府令第103号）第四十一条有关该办法溯及力的规定，并不能直接得出江苏省人社厅对于本案中早在《工伤保险条例》（2004年1月1日起施行）施行前的2002年8月即因工伤退休的被上诉人，认为应当适用《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（省政府令第103号）的结论。另一方面，据上诉人陈述，其于2012年及2013年均是按照《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》（省政府令162号）的规定对被上诉人应享受的工伤保险待遇（伤残抚恤金）进行定期调整。因此，本院对上诉人的上述主张不予采纳。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人扬州社保中心的上诉请求无事实及法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，并经本院审判委员会讨论，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人扬州社保中心承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  李 勉 审 判 员  王岚林 审 判 员  徐沐阳 二〇二〇年五月九日 法官助理  仇 琳 书 记 员  **婷 文书附页： （2017）苏10行终54号案件适用法律条文： 1、《中华人民共和国立法法》 第九十三条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。 2、《工伤保险条例》（2004年1月1日起施行） 第三十八条伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费由统筹地区劳动保障行政部门根据职工平均工资和生活费用变化等情况适时调整。调整办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。 3、《工伤保险条例》（根据2010年12月20日《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》修订） 第三十五条第一款职工因工致残被鉴定为一级至四级伤残的，保留劳动关系，退出工作岗位，享受以下待遇：……；（二）从工伤保险基金按月支付伤残津贴，标准为：一级伤残为本人工资的90%，二级伤残为本人工资的85%，三级伤残为本人工资的80%，四级伤残为本人工资的75%。伤残津贴实际金额低于当地最低工资标准的，由工伤保险基金补足差额；……。 第四十条伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费由统筹地区社会保险行政部门根据职工平均工资和生活费用变化等情况适时调整。调整办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。 4、《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》（省政府令162号，1999年10月1日起施行） 第十六条职工因工致残，享受以下待遇：（一）伤残等级被鉴定为一级至四级的，应当退出生产、工作岗位，办理因工致残退休手续，并享受以下待遇直至死亡为止：……。2、按月发给伤残抚恤金，分别为伤残职工本人工资的90%、85%、75%。……。 第三十六条本办法所称职工本人工资，是指职工因工负伤或者死亡前12个月的月平均工资收入。计发工伤保险待遇时，本人工资收入低于当地上一年职工平均工资的或者无法确定的，以当地上一年职工平均工资为计发基数；高于当地上一年职工平均工资300%以上的，以当地上一年职工平均工资300%为计发基数。 5、《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（省政府令第29号，2005年4月1日起施行） 第二十六条伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费由统筹地区劳动保障行政部门根据当地上年度职工平均工资增长幅度和统计部门公布的上年度居民消费价格水平上涨幅度于每年7月1日调整。伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费的调整幅度为当地上年度职工平均工资增长幅度的70%和居民消费价格水平上涨幅度的30%之和，即调整后的计发金额=调整前的计发金额×（1+职工平均工资增长幅度×70%+居民消费价格水平上涨幅度×30%）。职工平均工资增长幅度或者居民消费价格水平上涨幅度为负数时，用0替代计算。 第四十条本办法自2005年4月1日起施行。本办法施行前已受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的，按照《条例》和本办法的规定执行。 6、《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（省政府令第103号，2015年6月1日起施行） 第三十一条伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费由设区的市社会保险行政部门会同财政部门根据职工平均工资和生活费用变化等情况适时调整。伤残津贴、供养亲属抚恤金以及生活护理费调整方案，经设区的市人民政府同意报省社会保险行政部门和省财政部门批准后执行。 第四十一条本办法自2015年6月1日起施行。2005年2月3日江苏省人民政府令第29号发布的《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》同时废止。本办法实施前职工按月享受工伤保险待遇标准低于本办法规定标准的，自本办法施行之日起，按照本办法规定标准执行，以前已发放的低于本办法规定标准部分不再追补。 7、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。