广西壮族自治区崇左市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂14行初10号 原告梁连珍，女，壮族，1951年10月21日出生，住广西壮族自治区扶绥县。 原告梁藐丹，女，壮族，1977年8月21日出生，住广西壮族自治区扶绥县。 上述两原告共同委托代理人钟志鸿，广西南密律师事务所执业律师。 被告扶绥县人民政府，住所地广西壮族自治区扶绥县新宁镇新宁街2号。 法定代表人黄建辉，代县长。 委托代理人徐柱万，广西民族律师事务所执业律师。 委托代理人黄巨新，广西民族律师事务所执业律师。 第三人梁师发，男，壮族，1955年7月19日出生，住广西壮族自治区扶绥县。 第三人广西壮族自治区扶绥县岜盆乡那坡村大路村民小组，住所地广西壮族自治区扶绥县岜盆乡那坡村。 诉讼代表人梁主燕，组长。 原告梁连珍、梁藐丹诉被告扶绥县人民政府（以下简称扶绥县政府）土地承包经营权证一案，于2020年1月14日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告扶绥县政府及第三人梁师发、广西壮族自治区扶绥县岜盆乡那坡村大路村民小组（以下简称大路村民小组）送达起诉状副本、应诉通知书和举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年4月1日公开开庭审理了本案。原告梁连珍及其委托代理人钟志鸿，被告扶绥县政府委托代理人徐柱万、黄巨新，第三人梁师发到庭参加诉讼，第三人广西壮族自治区扶绥县岜盆乡那坡村大路村民小组经本院传票合法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 原告梁连珍、梁藐丹诉称，1982年，其家庭户承包7.18亩生产队责任地。1984年12月，其家庭户农转非并落户在扶绥县城。1985年春，原告梁连珍同意将其家庭承包地流转给时任村干梁师发耕种，梁师发将承包地的一半交由其哥哥梁进发经营。1994年12月31日，梁师发与那坡村那关经联社大路生产队签订承包面积为6.16亩的《耕地开荒地承包合同书》。2016年3月，原告梁连珍、梁藐丹向扶绥县岜盆乡人民政府（以下简称岜盆乡政府）提出要求梁师发和梁进发向其退回占用土地的申请。经岜盆乡政府调解，2016年3月9日，梁师发和梁进发向原告梁连珍、梁藐丹退回4块共1.11亩土地，但尚有14块5.757亩未退。随后，原告梁连珍、梁藐丹向多部门提起行政复议和起诉要求梁师发和梁进发退回土地。2018年，原告梁藐丹非转农户籍到大路屯并居住在大路屯。2018年7月4日，扶绥县政府撤销了岜盆乡政府作出的岜政决字〔2018〕1号《关于不予受理梁连珍申请土地确权的决定》。2018年11月26日，扶绥县政府向梁师发颁发桂（2018）扶绥县第076992号《农村土地承包经营权证》（以下简称第076992号土地承包证）。2019年1月31日，岜盆乡政府重新作出〔2019〕1号权属纠纷决定，将争议的14块5.757亩土地使用权确认给梁师发（梁平）和梁进发。2019年6月29日，扶绥县政府作出的扶政复决字〔2019〕10号《行政复议决定书》撤销了岜盆乡政府作出的岜政决字〔2019〕1号权属纠纷决定，并责令岜盆乡政府在接到复议决定书起6个月内重新作出土地使用权纠纷处理决定。但，岜盆乡政府未处理。综上，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条、《国家土地管理局土地登记规则》第六条和第十七条的规定，扶绥县政府向第三人梁师发颁发的第076992号土地承包证程序违法。为此，诉讼请求撤销被告扶绥县政府向第三人梁师发颁发的第076992号土地承包证，本案诉讼费用由被告承担。在庭审中，原告梁连珍、梁藐丹将第一项诉求变更为请求撤销被告扶绥县人民政府向第三人梁师发颁发的桂（2018）扶绥县农村土地承包经营权第076992号证书项下地块代码为4514212022010700030的渠甲水沟边0.265亩、少乙片0.398亩，地块代码为4514212022010700112的下里息0.457亩，地块代码为4514212022010700340的成台0.465亩，四块总共1.585亩。 原告梁连珍、梁藐丹为证明其主张，向本院提交了以下证据：1.梁连珍桂（2018）扶绥县077011号《农村土地承包经营权证》，证明原告户具有继续承包集体土地适格主体的事实；2.梁藐丹户口本，证明原告具有农村集体成员资格的事实；3.第076992号土地承包证，证明401号水沟边0.265亩、469号少乙0.398亩、868号下李息0.457亩、725号成台0.465亩系第三人梁师发侵占原告土地的事实；4.（2018）桂1421民初521号民事裁定书，证明1981年原告户分得7.18亩责任地和涉案土地存在争议的事实；5.岜盆乡政府作出的岜政决字〔2019〕1号权属纠纷处理决定书，证明涉案土地存在争议的事实；6.扶绥县政府作出的扶政复决字〔2019〕10号行政复议决定书，证明岜盆乡政府作出的岜政决字〔2019〕1号权属纠纷处理决定已被撤销和涉案土地存在争议的事实；7.梁师发1994年12月《耕地开荒地承包合同书》，证明第三人梁师发承包合同书面积和承包经营权证面积不一致的事实。 被告扶绥县政府辩称，1.根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，其具备向第三人梁师发颁发第076992号土地承包证的合法主体资格；2.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项和《中华人民共和国农村土地承包法》第五条第一款、第十六条规定，原告梁连珍、梁藐丹主张被诉土地承包经营权登记行为侵犯其土地承包经营权的前提应当是其具有扶绥县岜盆乡那坡村大路村民小组（以下简称大路村民小组）集体经济组织成员的资格，但原告从1984年将其户口从大路村民小组迁出后已不在具备大路村民小组集体成员资格，亦非涉案土地承包合同当事人，其与被告向第三人颁证行为不具有利害关系。因此，原告梁连珍、梁藐丹并非本案适格主体，应驳回其起诉；3.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，本案所涉具体行政行为发生在2018年11月26日，原告梁连珍、梁藐丹起诉期限已超过法定六个月起诉期限，应驳回其起诉；4.2016年7月，农村土地承包经营权确权登记颁证工作调查人员对梁师发进行土地地块和家庭成员主体资格摸底调查，并经梁师发、调查人员和岜盆乡政府确认梁师发承包地块编号为00030、00460、00028、00081、00112、00136、00334、00340、00343共9块8.89亩均登记手续完备、无遗留问题。2016年9月9日，大路村民小组对梁师发户摸底情况调查结果进行第一次公示时增加地块地名为那沙片区的水田、面积为0.67亩的地块。2016年10月20日，大路村民小组对梁师发户摸底情况调查结果进行第二次公示，公示期内无异议。2017年9月15日，梁师发作出公示无异议声明。2017年10月16日，岜盆乡政府审核确认梁师发的《农村土地承包经营权公示结果归户表》和《非登记地块公示结果归户表》。2017年11月23日，大路村民小组作为发包方与梁师发签订《农村土地（耕地）承包合同》，合同承包地块编号为00030、00460、00028、00081、00112、00136、00334、00340、00343共9块8.89亩。2017年11月24日，梁师发向被告提交《农村土地承包经营权登记申请书》。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条、农业部财政部国土资源部中农办国务院法制办国家档案局《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发〔2011〕2号）第三条第二款、广西壮族自治区农村工作领导小组《关于印发开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作意见的通知》（桂农发〔2014〕1号）第三条第一款规定，2018年11月26日，被告为梁师发登记办理第076992号土地承包证。综上，被告向第三人梁师发颁发第076992号土地承包证程序合法，事实清楚，适用法律正确，原告梁连珍、梁藐丹非本案适格诉讼主体且其起诉已过法定诉讼时效。请求驳回原告梁连珍、梁藐丹的起诉。 被告扶绥县政府为证明被诉行政行为的合法性，向本院提交以下证据、依据：1.统一社会信用代码证书，证明其具有合法执法主体资格的事实；2.扶绥县农村土地承包确权登记会议纪要、签到表、签字表，3.农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案，4.公示照片，该三份证据共同证明大路村民小组经村民会议表决通过《农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》和大路村民小组对土地确权实施方案、调查结果、第一轮和第二轮土地确权进行公布的事实；5.承包方调查表，证明调查人员对梁师发及其家庭成员进行主体资格认证的事实；6.承包方代表声明书，证明梁师发本人作为承包方进行声明的事实；7.承包方土地耕作地块情况入户调查表，证明调查人员对梁师发土地地块名称、四至、地块、面积进行调查并确认共9块面积为8.89亩的事实；8.承包登记地块调查表、非登记地块调查表，证明登记和非登记的土地地块经指界人指认和岜盆乡政府确认的事实；9.农户共有人信息和耕作地块摸底调查结果汇总表（第一次公示）、10.农户共有人信息和耕作地块摸底调查结果汇总表（第二次公示），证明大路村民小组对梁师发户共有人信息和耕作地块信息进行两次公示的事实；11.公示无异议声明书，证明梁师发作出无异议声明的事实；12.农村土地承包经营权公示结果归户表、非登记地块公示结果归户表，证明梁师发对公示结果无异议和岜盆乡政府进行审核确认的事实；13.《农村土地（耕地）承包合同》（家庭方式）、承包地块示意图，证明大路村民小组与梁师发签订的合同明确约定承包地块为00028、00030、00081、00112、000136、00334、00340、00343、00460共9块8.89亩的事实；14.农村土地承包经营权登记申请书，证明大路村民小组、那坡村民委员会、岜盆乡政府、扶绥县农业局和扶绥县政府均同意向梁师发颁发《农村土地承包经营权证》的事实；15.农村土地承包情况登记表，证明梁师发、大路村民小组、岜盆乡政府对土地承包情况及承包方共有人信息确认的事实；16.身份证、户口本，证明梁师发土地承包经营权共有人信息的事实；17.《中华人民共和国土地承包法》和《中华人民共和国物权法》、18.《农村土地承包经营权证管理办法》，该两份证据证明被告依法登记颁证所依据法律的事实。 第三人梁师发述称，其合法拥有农村土地承包经营权证。原告梁连珍系非农业户口，其并非大路村民小组集体成员；原告梁藐丹于2018年由非农业户口转回大路村民小组未通过大路村民小组集体同意，不符合法律规定。因此，原告梁连珍、梁藐丹并非本案适格主体，请求驳回原告梁连珍、梁藐丹的起诉。 第三人梁师发向本院提交以下证据：1.桂（2018）扶绥县农村土地承包经营权第076992号《农村土地承包经营权证》，证明其合法拥有涉案土地的事实；2.2016年3月9日《调解协议书》，证明在土地整合时经政府调解后，原告梁连珍、梁藐丹在第三人将其土地给原告梁连珍、梁藐丹后不得对第三人土地主张权属的事实；3.《扶绥县2018年耕地地力保护补贴面积分户申请表》，证明第三人合法拥有涉案土地且不存在争议的事实。 第三人广西壮族自治区扶绥县岜盆乡那坡村大路村民小组未向本院提交书面意见及证据材料。 经庭审质证，各方对证据的质证、本院对证据的认证如下： 对原告梁连珍、梁藐丹向本院提交的证据，被告扶绥县政府认为，证据1的真实性和合法性无异议，关联性有异议，原告在将其户口迁出后即丧失农村集体土地承包资格，其非本案适格诉讼主体；证据2的真实性和合法性无异议，关联性有异议，原告梁连珍、梁藐丹于2018年12月7日的户口登记行为仅是公安机关对户籍的管理，不能视为其获得大路村民小组成员资格；证据3的真实性、合法性和关联性无异议，不认可原告证明目的；证据4已查明原告未与大路村民小组签订农村承包合同，被告颁证行为与原告不存在利害关系，原告非本案适格诉讼主体；证据5的真实性、合法性和关联性无异议，不认可其证明目的，涉案土地一直由第三人经营且不存在争议且原告起诉期限已过法定期限；证据6的真实性、合法性和关联性无异议，不认可其证明目的，涉案土地一直由第三人经营且不存在争议。第三人梁师发同意被告扶绥县政府的质证意见。本院认为，证据1系扶绥县政府向原告颁发农村的土地承包经营权证，与案件事实相符，本院予以确认；证据2系公安机关向梁藐丹颁发的户口页，与案件事实相符，本院予以确认；证据3系本案审查对象，证明被告作出本案被诉具体行政行为的事实；证据4系生效民事裁定书，本院予以确认；证据5系岜盆乡政府作出的权属纠纷处理决定，与案件事实相符，本院予以确认；证据6系被告作出且已生效的行政复议决定书，本院予以确认；证据7系1994年梁师发与大路经联社签订的《耕地、开荒地承包合同书》，与案件事实相符，本院予以确认。 对被告扶绥县政府向本院提交的证据，原告梁连珍、梁藐丹认为，证据1-17的真实性、合法性和关联性无异议，但其未签字确认对涉案土地放弃权利，不认可其举证目的，其对涉案土地仍有使用权。第三人梁师发同意被告的举证意见。本院认为，证据1系被告主体资格证明，原告和第三人对此均无异议，本院予以确认；证据2-17系被告在作出被诉具体行政行为前所开展工作程序而形成的材料，不能证明被告举证目的，具体理由本院在后文进行说明。 对于第三人梁师发向本院提交的证据，原告梁连珍、梁藐丹认为，证据1的真实性、合法性和关联性均有异议，该证书侵犯原告权利；证据2的真实性和合法性无异议、关联性有异议，《调解协议书》中注明退还地块已针对性指明地名，与本案无关；证据3与本案无关。被告扶绥县政府认为，证据1的真实性、合法性和关联性无异议，该证据证明第三人依法对涉案土地享有土地承包经营权；证据2的真实性、合法性和关联性无异议，《调解协议书》合法有效且约定在土地归还后原告不再向第三人主张任何权利，现协议涉及权利义务已履行完毕，原告提起本案诉讼违背协议约定；证据3的真实性、合法性和关联性无异议，该证据证明第三人依法对涉案土地享有土地承包经营权。本院认为，证据1系本案审查对象，证明被告作出本案被诉具体行政行为的事实，；证据2调解协议土地纠纷地块未包括涉案地块，与本案无关联，本院不予确认；证据3不能证明第三人的举证目的，本院不予确认。 经审理查明，原告梁连珍、梁藐丹原系大路村民小组成员。在1981年大路村民小组实行家庭联产承包责任时，梁连珍家庭户曾经营责任地7.18亩，其中水田3.6亩，旱地3.58亩，并以此土地面积交纳国家征购粮任务。1984年，梁连珍家庭户全部“农转非”并落户到扶绥县城。在上世纪八十年代初期大路村民小组第一轮土地发包承包和1995年12月大路村民小组第二轮土地延包时，梁连珍家庭户均未与大路村民小组签订承包合同。2016年，在大路村民小组对其集体土地开展承包经营权确权登记工作的过程中，原告梁连珍对登记在梁师发名下部分地块主张权属。2016年11月，原告梁藐丹以梁师发侵占其家庭户承包土地为由向扶绥县人民法院提起民事诉讼。扶绥县人民法院审查认为，梁藐丹诉请应向有关行政主管部门申请解决。随后，梁藐丹撤诉并向岜盆乡政府申请土地确权，岜盆乡政府以梁连珍与梁师发之间系土地承包经营权流转纠纷由对其申请不予受理。2017年11月23日，大路村民小组与梁师发签订的《农村土地（耕地）承包合同》包括涉案地块。2018年，梁藐丹非转农户籍回到大路村屯。2018年4月，梁连珍以与梁师发之间存在土地承包经营权流转纠纷向扶绥县人民法院提起民事诉讼。2018年6月，扶绥县人民法院以该案属土地使用权纠纷应由人民政府进行确权为由驳回梁连珍诉求。2018年11月13日，扶绥县政府作出扶政复决字〔2018〕8号行政复议决定书，决定撤销岜盆乡政府作出的岜政决字〔2018〕1号关于不予受理梁连珍申请土地确权和责令岜盆乡政府在接到复议决定之日起六个月内做出土地使用权纠纷处理的决定。2018年11月26日，扶绥县政府向梁师发颁发（2018）扶绥县农村土地承包经营权第076992号土地承包证。原告梁连珍、梁藐丹对扶绥县政府颁发的第076992号证书项下地块代码为4514212022010700030的渠甲水沟边0.265亩和少乙片0.398亩、地块代码为4514212022010700112的下里息0.457亩及地块代码为4514212022010700340的成台0.465亩的土地有异议。2019年1月31日，岜盆乡政府作出岜政决字〔2019〕1号权属纠纷处理决定书，认定梁连珍与梁师发争议土地使用权为梁师发享有。2019年6月29日，扶绥县政府作出的扶政复决字〔2019〕10号行政复议决定书，撤销岜盆乡政府作出的岜政决字〔2019〕1号权属纠纷处理决定并责令岜盆乡政府在收到复议决定书之日起六个月重新作出处理决定。2020年1月14日，原告梁连珍、梁藐丹向本院提起行政诉讼。 本院认为，关于梁连珍、梁藐丹是否为本案适格原告资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。提起行政诉讼的原告必须是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，只要原告的主张与被诉具体行政行为存在利害关系的可能性即具有利害关系。本案中，从2018年11月26日，扶绥县政府向梁连珍颁发了桂（2018）扶绥县农村土地承包经营权第077011号证书、2018年梁藐丹非转农户籍回到大陆村屯及扶政复决字〔2018〕8号行政复议决定书可知，原告梁连珍、梁藐丹与扶绥县政府向梁师发颁发第076992号土地承包证项下含争议地块存在利害关系，故梁连珍、梁藐丹为本案适格原告。关于扶绥县政府主张梁连珍、梁藐丹不具有适格诉讼主体资格的意见，本院不予采纳。 关于原告梁连珍、梁藐丹是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。本案中，扶绥县政府在作出涉案具体行政行为时未告知原告梁连珍、梁藐丹诉权，故应适用最长一年起诉期限的规定。从岜盆乡政府作出的岜政决字〔2019〕1号权属纠纷处理决定书可知，原告梁连珍、梁藐丹最迟应当于2019年1月31日知道涉案具体行政行为，而原告梁连珍、梁藐丹于2020年1月14日向本院提起行政诉讼，显未超过一年。被告扶绥县政府主张原告梁连珍、梁藐丹超过法定起诉期限的意见，本院不予采纳。 关于被告扶绥县政府向梁师发颁发第076992号土地承包证下涉案地块是否与原告梁连珍、梁藐丹存在权属争议的问题。《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》(国土资厅函[2007]60号)指出，土地权属争议是指土地登记前,土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。本案中，从查明的事实原告梁连珍、梁藐丹对第076992号证书项下地块代码为4514212022010700030的渠甲水沟边0.265亩和少乙片0.398亩、地块代码为4514212022010700112的下里息0.457亩及地块代码为4514212022010700340的成台0.465亩的土地有异议；从（2018）桂1421民初520号民事裁定书、岜盆乡政府作出的岜政决字〔2019〕1号权属纠纷处理决定书及扶绥县政府作出的扶政复决字〔2019〕10号行政复议决定书可知，涉案地块存在权属争议，目前正在调处处理中。因此，对于扶绥县政府和梁师发提出的涉案地块不存在争议的意见，本院不予采纳。 关于被告扶绥县政府向梁师发颁发第076992号土地承包证的具体行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，县级以上人民政府在向土地承包经营者发放权属证书时的前提条件应当是土地承包经营权处于确定状态，不存在争议纠纷。本案中，在大路村民小组开展土地确权登记工作过程中、在扶绥县政府向梁师发颁发土地承包经营权属证书前，该证书项下涉案地块显存在争议，具体的事实和理由前文已陈述，此处不在赘述。被告在争议土地权属尚存争议的状态下，向梁师发颁发土地承包经营权证的具体行政行为程序违法。因此，本院确认扶绥县政府向梁师发颁发第076992号土地承包证的具体行政行为违法。 综上，被告扶绥县政府向第三人梁师发颁发的桂（2018）扶绥县第076992号《农村土地承包经营权证》违反法定程序，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决如下： 撤销被告扶绥县人民政府向第三人梁师发颁发的桂（2018）扶绥县农村土地承包经营权第076992号证书项下地块代码为4514212022010700030的渠甲水沟边0.265亩和少乙片0.398亩、地块代码为4514212022010700112的下里息0.457亩及地块代码为4514212022010700340的成台0.465亩的土地承包经营权属证书。 案件受理费50元，由被告扶绥县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于递交上诉状之日起七日内，向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉费（开户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁市万象支行，账号：20×××77）；逾期不交，也不提出缓交申请，或申请缓交不被批准仍不交纳的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  农立海 审 判 员  柳成功 人民陪审员  马 特 二〇二〇年五月六日 法官 助理  谢锡幸 书 记 员  梁朝钠 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。