云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终162号上诉人（一审原告）云南德雄化工有限公司。住所地：云南省楚雄彝族自治州禄丰县金山镇董户村。法定代表人王江，执行董事。委托诉讼代理人孙剑飞、杨泽坤，云南孙剑飞律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）禄丰县人民政府。住所地：云南省楚雄彝族自治州禄丰县金山镇北辰街82号。法定代表人杨继周，县长。委托诉讼代理人汪正乾，云南鸿业律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人禄丰县开发投资有限公司。住所地：云南省楚雄彝族自治州禄丰县金山镇金源街恐龙艺术中心五楼。法定代表人李辉，总经理。委托诉讼代理人夏迎中，云南迎中律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人禄丰县永兴纸业有限公司。住所地：云南省楚雄彝族自治州禄丰县金山镇乌龟山。法定代表人蔡伟毅，总经理。委托诉讼代理人李珺，云南鑫玉李珺律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人中国工商银行股份有限公司禄丰支行。住所地：云南省楚雄彝族自治州禄丰县金山镇金山南路92号。法定代表人施捷，行长。委托诉讼代理人孙榕榕，中国工商银行股份有限公司楚雄分行员工。代理权限：特别授权代理。委托诉讼代理人张昕，中国工商银行股份有限公司楚雄分行员工。代理权限：特别授权代理。第三人中国农业发展银行禄丰县支行。住所地：云南省楚雄彝族自治州禄丰县金山镇金山南路90号。法定代表人李国平，行长。第三人禄丰县土地储备交易中心。住所地：云南省楚雄彝族自治州禄丰县金山镇金山南路68号。法定代表人王斌，主任。委托诉讼代理人张晓红，云南迎中律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人禄丰县金山化工厂。住所地：云南省楚雄彝族自治州禄丰县金山镇董户村。法定代表人吴子千，厂长。上诉人云南德雄化工有限公司（以下简称德雄公司）因诉禄丰县人民政府（以下简称禄丰县政府）土地其他行政行为及行政赔偿一案，不服云南省楚雄彝族自治州中级人民法院于2019年12月4日作出的（2019）云23行初31号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年3月11日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。德雄公司起诉称，2003年12月28日，其在禄丰县人民法院（以下简称禄丰县法院）委托的原云南滇中化工厂破产资产拍卖中，竞得该厂包括生产车间、仓库、房屋、在建工程、生产设备、原材料及其他投资的所有权。2003年12月31日，禄丰县法院对此拍卖结果予以确认。其按承诺录用了原云南滇中化工厂破产失业人员264人，以及原禄丰县剪刀厂、砖瓦厂等下岗失业人员100多人，共计400余人，使破产失业人员得到了妥善安置，履行了买受资产时承诺的社会责任。直到2010年，由于其无法获得土地、房屋的产权证明，导致财产权利不完整，无法进行贷款融资，生产经营难以为继，被迫停产。停产至今，其一直对房屋和生产设备进行着不间断的维护、管理。2004年2月26日，其按相关政策法律规定，向原禄丰县国土资源局（禄丰国土局）申请缴纳土地出让金，办理原云南滇中化工厂四宗生产用地的国有土地使用权出让手续，但该部门一直拒绝按照相关规定，为其办理国有土地使用权出让等有偿使用手续。致使禄丰县法院（2003）禄破民字第01-02号《民事裁定书》确认的云南滇中化工厂破产财产处理分配方案第六条第5项“生产经营使用的国有划拨土地4宗，面积18.52万平方米，国有划拨土地使用权不属于破产财产，由当地政府收回后，以出让方式提供给新的土地使用者，由其到禄丰国土局办理土地变更登记有关手续”沦为一纸空文。2009年3月，禄丰县政府安排其土地行政主管部门将其合法所有的房屋、生产设备所在的涉案土地出让给了禄丰县开发投资有限公司（以下简称县开投公司）。出让过程中，禄丰国土局未进行土地收储，未履行任何国有土地使用权出让的招标、拍卖、挂牌等规定程序。并且，其房屋、生产设备未被征收，亦未获得任何补偿。县开投公司取得涉案土地的国有土地使用权后，即以此作为抵押，从银行获得了巨额贷款。根据《中华人民共和国物权法》第一百八十二条的规定，县开投公司事实上已一并将其合法财产无偿占有并用于贷款抵押，严重侵害了其合法权益。2018年11月27日，禄丰国土局将属于涉案土地其中一宗的一部分挂牌再次出让。2019年1月2日，其以《关于请求暂缓出让禄丰2018-M-1号宗地国有土地使用权的紧急报告》提出异议，未被理睬，涉案土地仍被出让给第三人禄丰县永兴纸业有限公司（以下简称永兴纸业），并核发了相关证书。经楚雄中大资产评估有限公司评估，2011年2月28日至2018年1月31日，近七年时间，其在涉案土地上房屋和生产设备等固定资产的价值贬损即己高达2176.69万元。在此过程中，因各第三人都以不同方式侵害了其合法权益，因此，禄丰县政府的违法行为，各第三人应向其承担连带赔偿责任。请求确认禄丰县政府将其合法买受的房屋、生产设备等所使用的原云南滇中化工厂四宗生产用地出让给县开投公司及永兴纸业的行政行为违法；判令禄丰县政府赔偿其在原云南滇中化工厂四宗生产用地上的房屋、生产设备，被县开投公司非法占有和使用期间，2011年2月28日至2018年1月31日的固定资产价值贬损2176.69万元；判令各第三人承担连带赔偿责任。在一审庭审中，经做释明工作，德雄公司进一步明确其诉讼请求：确认禄丰县将涉案的四宗土地出让给第三人县开投公司、永兴纸业、禄丰县金山化工厂（以下简称金山化工厂）、禄丰县土地储备交易中心（以下简称县土储中心）的行为违法，并由禄丰县政府承担赔偿责任和由6个第三人承担连带赔偿责任。一审法院审查认为，公民、法人或者其他组织提起诉讼应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，德雄公司诉请确认禄丰县将涉案的四宗土地出让给第三人县开投公司、永兴纸业、金山化工厂、县土储中心的行为违法并承担相应赔偿责任。但德雄公司提交的证据不能证明禄丰县政府实施了决定安排的行为，其诉讼请求未指向明确的行政行为，没有具体的诉讼请求和事实依据，且存在多个诉，不符合“一诉一案”的原则。故德雄公司的起诉不符合法定起诉条件，因已经立案，应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回德雄公司的起诉。上诉人德雄公司上诉称，1.上诉人的起诉有具体的诉讼请求，且符合法律规定。在一审庭审中，上诉人应审判长要求又进一步明确诉讼请求为：“确认禄丰县将涉案的四宗土地出让给县开投公司、永兴纸业、金山化工厂、县土储中心的行为违法，并由禄丰县政府及所有第三人向上诉人承担连带赔偿责任”。故上诉人在一审中有具体的诉讼请求，被上诉人的涉案决定安排行为已经实际侵害了上诉人的切身利益。2.上诉人的一审诉讼请求有事实依据。永兴纸业在法庭调查中提交的关于其通过招、拍、挂程序的证据材料中，有两份材料是被上诉人分别作出的。2008年10月6日禄丰县政府颁发部分涉案土地的《国有土地使用权证》给永兴纸业，该行为在招、拍、挂前早已由被上诉人召开相关会议决定。另外，永兴纸业一审中提交的禄国土资呈69号文件证实了被上诉人不仅安排出让涉案土地给永兴纸业，甚至在土地出让之后还违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，同意永兴纸业无需缴纳土地出让金。关于涉案土地的出让及土地出让金无需缴纳等行为完全属于被上诉人的安排行为，而上诉人一审诉讼请求所指向的就是被上诉人决定安排出让涉案土地给县开投公司、永兴纸业、金山化工厂、县土储中心的行政行为。一审中，被上诉人提交的《答辩状》中陈述：“禄丰国土局将涉案的土地使用权出让给县开投公司的目的是为我县经济建设的需要而进行融资，并非将该土地由其使用，这在转让合同中已经明确了用途（出让合同中注明：该四宗土地出让金实际未缴纳，土地仅限于融资贷款使用）。结合一审庭审查明的事实，2009年3月，被上诉人在第三人县开投公司土地出让金分文未缴的情况下，就为该公司颁发了四宗涉案土地的《国有土地使用权证》，确认国有土地使用权，其后该公司又按被上诉人的安排立即将该土地实际用于向第三人中国工商银行股份有限公司禄丰支行、中国农业发展银行禄丰县支行贷款抵押，以上案件事实客观、真实，被上诉人的答辩已经对决定安排出让涉案土地给相关第三人的行政行为形成自认，上诉人无需再举证证实被上诉人已经认可的案件事实。3.上诉人一审所提交的证据中，县开投公司所持的禄国用第012760号、012761号、012762号《国有土地使用权证》《禄丰县政府关于收储县开投公司闲置土地的批复》《国有土地使用权回收协议》等可以证实，被上诉人2009年3月19日违法确认县开投公司享有涉案土地国有土地使用权，以及土地被县开投公司使用期间，被上诉人又决定安排这块土地中的一部分再次出让给永兴纸业、金山化工厂，且在2018年9月，又将上述土地中剩余的部分交由县土储中心管理使用。4.虽然上诉人存在多个诉请，但符合“一案一诉”的原则。一审上诉人的诉讼请求虽在文字表述上分为四个诉讼请求，通过法庭调查除第一、第四个诉讼请求外其余的诉讼请求都是基于确认被上诉人行政行为违法后附带提起的因行政行为违法给上诉人经济上造成损失的赔偿请求，而本案中上诉人的主要诉讼请求就是确认被上诉人决定安排出让涉案土地的行政行为违法，即便一审法院认为上诉人在一审中存在多个诉请，但上诉人认为仅就上诉人的主要诉讼请求一审法院应当作出实体判决，其余的诉讼请求一审法院可以裁定驳回。综上，请求支持上诉人的上诉请求，撤销（2019）云23行初31号行政裁定。二审中，被上诉人禄丰县政府未提交书面答辩意见。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，经一审法院释明，上诉人德雄公司一审起诉时提出的起诉事项是请求确认禄丰县将涉案的四宗土地出让给第三人县开投公司、永兴纸业、金山化工厂、县土储中心的行为违法，并由县政府承担赔偿责任和由6个第三人承担连带赔偿责任。根据在案的有效证据，结合上诉人一审起诉时提出的起诉事项，首先，上诉人未提交证据初步证明禄丰县政府存在“决定安排将涉案的四宗土地出让给第三人县开投公司、永兴纸业、金山化工厂、县土储中心的行为”的事实，其起诉缺乏事实依据。其次，上诉人将多个决定出让行为一并在本案中提起诉讼，经一审释明后，上诉人仍坚持在一案中起诉，其起诉不符合行政诉讼的起诉条件。第三，在被诉行政行为未被确认为违法的情形下，德雄公司提出的行政赔偿诉讼亦不符合法定的起诉条件。综上，一审裁定理由适当，驳回德雄公司的起诉正确。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杨屹梅审判员  张宣平审判员  陈 璐二〇二〇年五月八日书记员  宋 丹