辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终1332号上诉人（一审原告）：王福先，男，汉族，1955年10月9日出生，住吉林省德惠市。委托诉讼代理人：程显峰，吉林新锐律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：瓦房店市自然资源局。住所地：辽宁省瓦房店市世纪广场一号。法定代表人：王大勇，该局局长。委托诉讼代理人：翟春郎，该局副局长。委托诉讼代理人：肖建瓴，辽宁光莹律师事务所律师。王福先因诉瓦房店市农村经济发展局（以下简称瓦市农发局）不履行法定职责一案，不服大连海事法院（2019）辽72行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。王福先向一审法院提出诉讼请求：请求瓦市农发局履行行政许可义务，为王福先颁发海域使用权证书。一审法院认定，2007年12月，王福先为取得位于瓦房店市土城乡的5000亩（1公顷约合15亩，共计333.33公顷）底播海域使用权，向瓦房店市海洋与渔业局提交了用海申请书、乡镇盖章同意的用海意见、用海位置图等书面材料。2015年年末至2016年年初王福先提交的申请材料原件丢失。2017年瓦房店市海洋与渔业局职能并入瓦市农发局。一审法院认为，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第十六条：“单位和个人可以向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用海域。申请使用海域的，申请人应当提交下列书面材料：（一）海域使用申请书；（二）海域使用论证材料；（三）相关的资信证明材料；（四）法律、法规规定的其他书面材料。”根据《辽宁省海域使用管理办法》第九条：“申请使用海域的单位和个人（以下简称申请人），应当向用海项目所在地县海洋行政主管部门提出申请，并提交下列书面材料：（一）海域使用申请书。申请书应当载明申请人名称、用海项目、起止时间、位置、面积、坐标、用途、作业方式，并附宗海图；（二）资信证明材料。包括营业执照副本、法定代表人身份证明、居民身份证或者户口簿和资金证明；（三）海域使用论证报告书或者海域使用论证报告表；（四）法律、法规规定的其他材料。”根据该办法第十条：“下列项目用海，应当提交海域使用论证报告书：（一）……；（四）不改变海域自然属性用海100公顷以上的项目用海。其他项目用海，可以提交海域使用论证报告表。”《大连市海域使用管理条例》第九条、第十条与前述规定基本一致。据此，王福先2007年申请333.33公顷的项目用海，应当向其所在地的瓦房店市海洋与渔业局提交海域使用论证报告书及其他相关材料。关于王福先是否递交了符合要求的海域使用论证报告书，庭审中瓦市农发局称对王福先当时提交至瓦房店市海洋与渔业局的材料进行书面审查后，告知王福先个人手写的书面材料不能作为海域使用论证报告书，需按要求递交海域使用论证报告书，王福先则称其当时递交的海域使用论证报告书符合要求，但原件已被瓦房店市海洋与渔业局丢失。通常海域使用论证涉及资源、生态、社会、经济等多项内容，海域使用论证报告书包含项目用海的基本情况、必要性、合理性、可行性等多项内容，须依据真实、有效、可靠的材料，并进行现场勘查，在充分整合数据并综合分析的基础上，制作汇编最终形成项目用海的论证报告。因此，海域使用论证报告书从其形式看应是汇编的书册，其内容实质是具有海域论证资质的权威部门对项目用海的科学论证。王福先申请底播用海面积达到333.33公顷，依法必须提交海域使用论证报告书，根据王福先提供的《丢失证明》，其提供的海域使用申请材料虽丢失，但在丢失之前均进行了复印并保存，本院要求王福先庭后向本院提交已丢失的海域使用论证报告书的复印件，但其却未能补充提供。因此，本院认定王福先于2007年当时及之后均未能向行政机关提供具备形式要求及具有实质内容的海域使用论证报告书。关于本案争议的实质，根据《辽宁海域使用管理办法》第十一条：“县海洋行政主管部门应当自收到申请材料之日起5日内作出是否受理的决定。不同意受理的，书面通知申请人，并说明理由；逾期不予答复的，视为受理。”有下列情形之一的，不予受理：（一）不符合海洋功能区划和近岸海域环境功能区划的；（二）已经设置海域使用权的；（三）使用海域的界址、面积不准确的；（四）海域使用纠纷尚未处理完毕的；（五）提供虚假材料的。王福先提供的海域使用论证报告书因不合乎要求，瓦房店市海洋与渔业局要求其补充提供，王福先始终未能补充提供符合要求的海域使用论证报告书，对此种情形，既不属于已经受理的情形，也不属于不同意受理情形，更不属于逾期不予答复视为受理的情形，而是属于未能提供法律、法规要求的书面材料，等待申请人补充提供材料后，依法决定是否受理的情形。关于本案的适格被告，根据《海域管理法》第十七条：“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。海洋行政主管部门审核海域使用申请，应当征求同级有关部门的意见。”因此，瓦房店市海洋与渔业局作为海洋行政主管部门负责受理海域使用申请材料及对申请进行审核提出意见，报人民政府批准，故海域使用权的审批部门为人民政府。而本案，因原告未能提供符合规定的申请材料，该申请并未进入受理阶段，也未进入对申请材料进行实质性审查阶段，更未进入提请人民政府审批阶段，因此本案争议在于王福先是否提交了法定的申请材料，瓦房店市海洋与渔业局是否作出了受理与否的决定。故本案应由瓦房店市海洋与渔业局合并后的瓦市农发局作为被告。王福先在瓦房店市海洋与渔业局要求其补充提供海域使用论证报告书后，其没有补充提供符合要求的海域使用论证报告书，应视为其没有向瓦房店市海洋与渔业局提供法定要求的申请材料，系属没有提出海域使用申请，其原因系个人行为导致，行政机关就此未作出任何行政行为，因此，王福先权益受损与行政机关无关。根据《中华人共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”王福先系个人原因导致未能向行政机关提供符合规定的申请材料，无权提起行政诉讼。一审法院根据《中华人共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定：驳回王福先的起诉。王福先上诉称，一审认定事实不清，证据不足，适用法律错误，没有回答上诉人的诉请。一、没有确定被上诉人丢失用海相关材料应负的责任。二、认定“瓦市农发局称对王福先当时提交至瓦房店市海洋与渔业局的材料进行书面审查后告知王福先个人手写的书面材料不能作为海域使用论证报告书，需按要求递交海域使用论证报告书”没有任何证据。请求二审确认乡政府及村委会出具的《相关部门意见》是合法的，既然丢失了就应当负赔偿责任，应当作为海域补偿的相关权属证明材料。瓦房店市自然资源局辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院经审理查明，2017年4月23日，原瓦房店市海洋渔业局与瓦房店市农村经济发展局合并为瓦房店市农村经济发展局，2019年2月27日，原瓦房店市国土资源局、原瓦房店市规划局、原瓦房店市林业局、原瓦房店市农村经济发展局里的海洋局组成瓦房店市自然资源局。瓦房店市的海洋审批管理职能划归瓦房店市自然资源局行使。一审法院认定事实正确，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼”。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十六条规定：“公民、法人或其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出”。本案中，王福先于2007年12月向被上诉人申请颁发《海域使用权证》，被上诉人在接到申请之日起十余年内没有为其颁发《海域使用权证》。根据上述法律及其司法解释的规定，王福先对被上诉人不履行为其颁发《海域使用权证》法定职责提起诉讼，应当在2008年8月前提出，王福先于2018年才提起诉讼，已明显超过法律规定的起诉期限，因此原审法院裁定驳回王福先的起诉正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  康宪雷审判员  吴晓红审判员  张广军二〇二〇年五月二十日书记员  鞠 林