山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行终214号 上诉人（原审原告）韦洪起，男，1948年8月8日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 委托代理人周晓会，北京创为律师事务所律师。 委托代理人邓柳青，北京创为律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区综合执法局，住所地青岛市黄岛区双珠路2117号。 法定代表人肖政，局长。 委托代理人李同柱，该局工作人员。 委托代理人杨欣，山东诚功律师事务所律师。 上诉人韦洪起因诉被上诉人青岛市黄岛区综合执法局（以下简称黄岛执法局）行政强制一案，不服青岛市黄岛区人民法院(2020)鲁0211行初19号行政裁定，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明：原告系青岛市黄岛区辛安街道办事处西泊子社区居民委员会居民。1995年12月1日，原告被登记为原青岛市黄岛区辛安街道办事处西泊子村F2-15-178号土地的使用权人。原告陈述，因家里人口众多，经村委审批，其于2002年在F2-15-178号土地证载房屋西侧（西泊子社区202号）加盖房屋四间。2019年10月29日，被告向原告送达青黄综合执法责改字〔2019〕第1233876号《责令（限期）改正通知书》，主要内容为：“经查，你于2019年10月29日前未取得建设工程规划许可证擅自搭建砖房一处……依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，本机关责令你于2019年10月31日前自行恢复原貌。若逾期不履行上述义务，由此产生的法律责任及后果由你承担。”2019年10月30日，被告向原告送达青黄综合执法责改字〔2019〕第1233875号《责令（限期）改正通知书》，主要内容为：“经查，你于2019年10月30日前在西泊子社区202号西侧未取得建设工程规划许可证擅自搭建砖混房一处，面积4×12㎡……依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，本机关责令你于2019年11月1日前自行拆除，恢复原貌。若逾期不履行上述义务，由此产生的法律责任及后果由你承担。”被告陈述，因青黄综合执法责改字〔2019〕第1233876号《责令（限期）改正通知书》未载明责令原告拆除房屋的地址，故又重新向原告送达了青黄综合执法责改字〔2019〕第1233875号《责令（限期）改正通知书》，该两份通知书均是针对西泊子社区202号西侧建筑物作出。原告陈述，涉案四间房屋于2020年1月被强制拆除，已另案提起行政诉讼。原告对两份《责令（限期）改正通知书》不服，诉来原审法院。 原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，行政行为对当事人合法权益明显不产生实际影响的不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，两份《责令（限期）改正通知书》，仅告知原告自行拆除涉案建筑，未明确告知原告不履行义务将会产生何种法律后果，故涉案通知未对原告设定强制性义务，不会对原告的权益产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。且原告就涉案强制拆除行为已另案提起行政诉讼，本案两份通知书对于强制拆除行为而言仅系过程性行为，亦不属于行政诉讼的受案范围。综上，本案不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回原告的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告韦洪起的起诉；本案案件受理费50元免予收取，退还原告。 上诉人韦洪起不服原审裁定，上诉称：一、原审裁定认定错误。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条专门针对强制拆除违法建筑程序作了规定:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关子以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”上述条文中“申请行政复议或者提起行政诉讼”之对象，系指行政机关作出的限期拆除的行政决定。同时，根据《行政强制法》第二条第三款规定，行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。由此，根据《行政强制法》的相关规定，强制拆违行为属于行政强制执行的范畴，其强制执行的内容系事先作出的一个行政决定，亦即强制拆违行为对应的基础行为应当是限期拆除违法建筑决定。有权机关只有在作出限期拆除违法建筑决定，明确违法建筑的所有人或者搭建人负有拆除违法建筑的义务，又在相对人不履行的情况下，才能依法实施强制拆违行为。故就性质而言，责令限期拆违是一个对当事人不利的行政处理决定，其内容主要为命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法、恢复法律关系原状。当该行为作出时，其对当事人的不利影响即产生，具有终结性和独立的法律效果，故应当赋予相对人独立的诉权，以救济其可能受损的合法权益。 《责令改正通知书》包含了认定违法建筑和责令限期拆除两项内容，虽未对上诉人科以新的义务，且强制性较弱，但其要求上诉人履行既有的法定义务，纠正违法、恢复法律关系原状而由自己进行一定的作为或不作为之决定，属对上诉人不利之处分，并直接发生法律效果，应属于可诉的具体行政行为。故原审法院认为该《责令改正通知书》不对行政相对人的权益产生实质性影响，故不可诉，系认定错误。二、原审裁定法律适用错误。上诉人的立案符合法定的立案条件，原审法院裁定对上诉人的起诉不予立案系法律适用错误。综上，请求依法撤销原审裁定，指令原审法院立案审理。 被上诉人黄岛执法局辩称：一、涉案的《责令限期改正通知书》，系被上诉人在作出行政处罚决定前进行调查的过程性、阶段性行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《山东省人民政府关于青岛西海岸××区（××）相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》，被上诉人取得在青岛西海岸××区（××）依法行使城市管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。而根据《行政处罚法》第二十三条的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，本案被上诉人在依据《城乡规划法》第六十四条的规定作出处罚决定前，责令上诉人自行改正是依照法律规定履行法定程序。因此，涉案的《责令限期改正通知书》系被上诉人为查明案件事实，为保障作出行政处罚而采取的过程性行为，该行为并不是对上诉人权利义务的最终处分。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(六)项的规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。二、涉案《责令限期改正通知书》所指向的房屋已经被拆除，《责令限期改正通知书》已经被后续的行为吸收、覆盖，诉争行为对上诉人的权利义务未产生实际的影响，不具有可诉性。虽然《责令限期改正通知书》的通知内容确认上诉人的建设行为违反了《城乡规划法》的规定，井且给上诉人增设了自行拆除的义务，但该行为尚未发展到足以影响上诉人权益的程度。根据上诉人陈述，涉案建筑物已经被拆除，本案被诉的责令自行拆除的行为所产生的法律后果已经被后续的行为吸收、覆盖，被诉的行政行为并不对上诉人的合法权益产生实际影响，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(十)项、第六十九条的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。请求维持原审裁定。 各方当事人原审提交的证据已经随案卷移送本院，经审查，本院确认原审查明的事实成立。 本院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。据此，是否可能对公民、法人或者其他组织合法权益产生确定的、最终的实际影响，是判断行政行为是否具有可诉性的一个依据。就涉案责令限期改正通知书而言，责令限期改正主要内容为命令违法行为人履行法定义务，纠正违法，是一个对当事人利益造成不利影响的行政处理决定。当该行为作出时，即对当事人产生确定的实际影响，该具有独立的法律后果。故应当赋予相对人即本案上诉人独立的诉权，以救济其可能受损的合法权益。 二、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。该条文中申请行政复议或者提起行政诉讼之对象，系指行政机关作出的限期当事人自行拆除的行政行为。本案被上诉人作出的涉案《责令（限期）改正通知书》，责令上诉人限期自行拆除，恢复原貌，依据上述条文规定，上诉人有权提起诉讼或申请复议，应当赋予相关诉权。 综上，原审裁定驳回上诉人的起诉错误，应予纠正。上诉人上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销青岛市黄岛区人民法院2020年3月2日作出的(2020)鲁0211行初19号行政裁定。 二、指令青岛市黄岛区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  李国宁 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇二〇年五月十八日 法官助理 管筱笛 书记员王崧 书记员李丹