山西省临县人民法院行政判决书（2020）晋1124行初3号原告山西众禾水泥制品有限公司。法定代表人牛×，经理。委托代理人白×，男，山西有德律师事务所律师（特别授权）。被告岚县自然资源局。法定代表人薛×1，局长。委托代理人苏×，男。委托代理人韩×，男，山西和胜律师事务所律师。被告岚县人民政府。法定代表人乔×，县长。委托代理人薛×2，岚县司法局法律事务工作指导管理股负责人。委托代理人闫×，男，山西蔚汾律师事务所律师。原告山西众禾水泥制品有限公司不服被告岚县自然资源局、岚县人民政府土地行政处罚决定一案，于2019年12月30日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2020年1月13日向二被告送达了起诉状副本、应诉通知书、告知当事人权利义务通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月8日公开开庭审理了本案。原告山西众禾水泥制品有限公司委托代理人白×，被告岚县自然资源局委托代理人苏×、韩×，被告岚县人民政府委托代理人薛×2、闫×到庭参加诉讼，被告单位负责人经通知未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告岚县自然资源局于2019年9月5日根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《山西省实施民共和国土地管理法>办法》第四十七条的规定，对原告作出编号为2019年第0304026号行政处罚决定书，处罚如下：限期自行拆除在非法占用的7566.67平方米农用地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处罚款共计七万伍仟陆佰陆拾柒元整（违法占用农用地7566.67平方米，罚款额为10元/平方米，共计75667元）；2.没收在非法占用的18260平方米建设用地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款共计壹拾捌万贰仟陆佰元整（违法占用建设用地18260平方米，罚款额为10元/平方米，共计182600元）。被告岚县人民政府于2019年12月16日作出岚政行复决字[2019]3号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，维持岚县自然资源局作出的2019年第0304206号行政处罚决定书。原告诉称，2019年7月16日，原告收到被告岚县自然资源局送达的《责令改正违法行为通知书》，对照该通知的要求，原告积极整改，将占用的9亩农用地及时进行了复垦。2019年8月31日，被告岚县自然资源局向原告送达了《行政处罚听证告知书》和《行政处罚告知书》，2019年9月5日，被告岚县自然资源局向原告送达了编号为2019年第0304026号行政处罚决定书，认定原告违法占用农用地7566.67平方米，违法占用建设用地18260平方米，要求原告自行恢复土地原状，并处以190166.67元罚款。原告对此处罚提出异议，向被告岚县自然资源局提交了情况说明一份，表明：案涉土地实际由三部分组成，面积和土地性质分别为16亩建设用地、12亩建设用地、9亩农用地，其中9亩农用地已由原告复垦完毕，另外12亩建设用地由原告占用，原告愿意接受相应处罚，但剩余16亩建设用地的占用问题与原告没有任何关系，原告并非该地的违法占地人，同时表明属于原告占用的部分原告愿意接受处罚，不属于原告占用的部分原告不愿接受处罚。被告无视这一基本事实，对原告进行处罚，没有事实和法律依据。为此原告于2019年10月21日向被告岚县人民政府提出行政复议申请，请求被告岚县人民政府依据事实和法律撤销被告岚县自然资源局2019年第0304026号行政处罚决定书，被告岚县人民政府经复议，认为被告岚县自然资源局所作处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，于2019年12月16日作出岚政行复决字[2019]3号行政复议决定书，决定维持被告岚县自然资源局作出的行政处罚决定。原告认为被告岚县自然资源局作为土地行政管理单位，所作处罚决定认定原告违法占地25826.67平方米的事实是错误的，被告岚县人民政府作为复议机关，未经全面、客观、公正调查核实上述基本事实，在无任何依据的情况下，维持处罚决定，损害了原告的合法利益，故请求依法撤销被告岚县自然资源局2019年9月5日作出的编号为2019第0304026号行政处罚决定书及被告岚县人民政府2019年12月16日作出岚政行复决字[2019]3号行政复议决定书。被告岚县自然资源局辩称，一、原告未经批准,擅自在××镇集体土地25826.67平方米建水泥制杆厂的行为,违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。上述违法事实有询问笔录与影像资料证实;被告已于2019年8月31日依法进行了告知(听证告知),原告逾期未提出陈述、申辩、听证,被视为放弃权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《山西省实施办法》第四十七条的规定对原告作出处罚。二、被告办案程序合法。根据县打黑办转办要求，被告东村中心所工作人员对原告非法占地行为进行调查。2019年8月29日经被告调查发现，原告确有违法用地事实，故2019年8月29日对原告违法占地行为予以立案，并下达了《责令停止违法行为通知书》。经被告会审研究对原告下达编号为2019第0304026号行政处罚决定书和编号为2019第0304026行政处罚听证告知书，原告接受并签字。三、适用法律得当。原告未经批准擅自占用东村镇西村集体土地25826.67平方米建水泥制杆厂的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，故对原告违法占地行为依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《山西省实施办法》第四十七条的规定进行行政处罚。四、违法处罚主体正确。本案中，案涉宗地的被非法占用是一个持续状态，处罚应以现在的占地主体作为行政相对人。虽然原告提供了租赁协议以及情况说明，但并不能代表原告占用土地有合法的理由及手续。因此，原告的理由不成立。被告岚县人民政府辩称，原告山西众禾水泥制品有限公司提出复议申请后，被告岚县人民政府经审查认为本案属岚县自然资源局管辖，符合立案条件，在立案后岚县自然资源局指派有行政执法资格的办案人员对违法事实进行调查，并收集相关证据，作出处罚决定。作出具体行政行为之前，依法告知了山西众禾水泥制品有限公司违法的事实、理由、依据和处罚内容，享有的陈述、申辩和申请听证的权利，查处过程符合《中华人民共和国行政处罚法》以及国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》（2014年10月1日实施）的相关规定，程序并无不当。为此，被告岚县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，维持了岚县自然资源局作出的处罚决定，本被告复议程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告岚县自然资源局在举证期限内向本院提交：一、事实证据：1.2019年7月15日对朱银玉的询问笔录；2.2019年7月16日对朱志强的询问笔录；3.2019年7月16日作出编号为2019年第0304026号责令停止违法行为通知书及送达回证；4.2019年7月17日作出的编号为2019年第0304026号责令改正违法行为通知书及送达回证；以上证据证明原告的违法事实。二、程序证据：1.立案呈批表；2.调查报告；3.违法案件处理决定呈批表；4.行政处罚听证告知书及送达回证；5.行政处罚告知书送达回证；6.行政处罚决定书及送达回证，证明被告作出的处罚程序合法；7.组织机构代码证，证明被告执法主体适格。三、法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《山西省实施办法》第四十七条的规定。原告山西众禾水泥制品有限公司对岚县自然资源局提交的证据的质辩意见为：对两份询问笔录有异议，朱银玉的询问笔录中询问时间7月15日与落款签字时间7月14日不一致，该询问笔录中并没有原告所占用土地的面积，无法证明原告实际占地是多少平方米；朱志强的询问笔录同样无法证明原告占用土地的面积，结合两份询问笔录的内容可以反映被告对原告所作的处罚事实不清；对证据3、4、5无异议；对调查报告有异议，该调查报告所反映的事实与被告所作的处罚决定书不一致；程序方面的证据予以认可。被告岚县人民政府对被告岚县自然资源局提供的证据无异议。被告岚县人民政府向本院提交：一、事实方面的证据同岚县自然资源局提供的证据一致；二、程序方面通过受理原告的行政复议申请，然后告知原告和被告岚县自然资源局进行答复，被告岚县人民政府依据《行政复议法》第二十二条的规定结合岚县自然资源局提供的对原告作出的行政处罚所有的案卷材料以及法律依据进行书面审查，认为被告岚县自然资源局在作出行政处罚决定的时候事实清楚程序合法，遂作出维持的复议决定，另外原告在申请复议的时候并未申请岚县人民政府作出重新调查。原告山西众禾水泥制品有限公司对岚县人民政府提交的证据的质辩意见为：事实证据与对被告岚县自然资源局证据的质证意见一致。程序方面有异议，被告岚县人民政府作为复议机关，应当依据实际情况进行调查核实，但被告岚县人民政府并未进行实地调查，并草率的作出了复议决定，程序违法。被告岚县自然资源局对被告岚县人民政府提供的证据无异议。原告山西众禾水泥制品有限公司向本院提交证据如下：1.2017年2月27日朱银玉和樊小红签订的土地租赁合同，证明被告对原告占用的土地进行处罚时将案外人占用的土地11亩也计算在原告名下，认定事实错误、处罚程序错误；2.原告所占用土地的现场照片5张，证明原告所占用的土地已经有部分土地进行了复垦和还原，违法占地的事实已经消除，且在原告占地内有中浩混凝土搅拌站通道和大门，以此证明被告处罚原告认定的面积不真实。被告岚县自然资源局对原告山西众禾水泥制品有限公司提交的证据的质证意见为：对土地租赁合同的真实性认可，合法性无法考量，租赁合同结合朱银玉的询问笔录可以得出朱银玉为原告的实际控制人，原告所占用的土地均为朱银玉提供；对照片的真实性、合法性认可，证明目的不予认可，原告是在被告进行处罚后才进行土地复垦的，照片的拍摄时间也无法认定，无法得出是在处罚前拍摄还是处罚后拍摄的。被告岚县人民政府对原告山西众禾水泥制品有限公司提交的证据的质证意见同被告岚县自然资源局的质证意见一致。经审理查明，2019年7月，被告岚县自然资源局接到反映原告山西众禾水泥制品有限公司存在违法占地行为的举报。经过询问调查，被告岚县自然资源局认为原告山西众禾水泥制品有限公司未经批准，擅自在东村镇西村（狼爬地）非法占用该村集体土地25826.67平方米（38.74亩），其中农用地为11.3475亩，建设用地为27.3945亩。2019年7月17日，被告岚县自然资源局作出编号为2019年第0304026号责令改正违法行为通知书，责令原告收到通知书起20日内拆除设备，恢复耕地。2019年8月31日，被告岚县自然资源作出行政处罚告知书与行政处罚听证告知书，并经审批于9月5日作出编号为2019第0304026号行政处罚决定书。原告不服，于2019年10月31日向岚县人民政府提出复议申请，岚县人民政府经审查后认为被告岚县自然资源局作出的行政处罚决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，于2019年12月16日作出岚政行复字[2019]3号行政复议决定书，维持了被告岚县自然资源局作出的处罚决定。原告不服，向本院提起诉讼。原告在诉讼前将所占用的农用土地予以复垦。本院认为，本案的争议焦点是被诉行政处罚决定书中认定的占用的25826.67平方米（农用地7566.67平方米，建设用地18260平方米）是否全部由原告占用。审理中原告提交证据证明原告所占用土地中有部分土地并非原告实际占用；被告岚县自然资源局在向朱银玉调查笔录中证明部分土地是租赁给了岚县中浩混凝土搅拌有限公司。庭审中被告岚县自然资源局也认可在原告所处位置附近的确有搅拌站存在，该情形与原告提供证据及被告调查报告相吻合。土地违法行为处罚应以实际占用土地的主体作为行政处罚相对人，本案中涉案宗地不是完全由原告占有、使用，而被告岚县自然资源局在2019年第0304026号的处罚决定书中将25826.67平方米土地全部认定为原告非法占用土地，事实不清，证据明显不足，应予撤销。被告在委托勘察时将原告公司所在地名称写为“金华水泥厂”及朱银玉的问话笔录签字时间与询问时间的不一致属被告工作人员的笔误、疏忽，对原告的实体权利也不产生任何影响，但是被告需在今后的工作中予以重视，避免出现类似问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，被告岚县人民政府作为岚县自然资源局的复议机关应对岚县自然资源局作出的行政行为进行审查，如果主要事实不清、证据不足的，决定撤销、变更或者确认违法。但该复议决定对被告岚县自然资源局的事实不清行为予以维持明显不当。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：撤销被告岚县自然资源局于2019年9月5日对原告山西众禾水泥制品有限公司作出的2019年第0304026号行政处罚决定书和岚县人民政府于2019年12月16日作出岚政行复决字[2019]3号行政复议决定书。由被告岚县自然资源局重新作出行政行为。诉讼费五十元，由被告岚县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省吕梁市中级人民法院。审 判 长 薛利珍人民陪审员 武晓琴人民陪审员 李旭峰二0二0年五月十四日法官 助理 郝璐璐书 记 员 段瑞勤