江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏0791行初518号 原告：王鹏永，男，1976年4月10日出生，汉族，住连云港市。 被告：赣榆区海头镇人民政府，住所地连云港市赣榆区海头镇政府驻地海滨大道。 法定代表人：董淑省，该镇镇长。 出庭应诉负责人：朱孟涛，该镇副镇长。 委托诉讼代理人：丁兆伟，江苏公善民律师事务所律师。 原告王鹏永要求撤销被告赣榆区海头镇人民政府（以下简称海头镇政府）限期拆除事先告知一案，于2019年11月11日向本院提起诉讼，本院于同日依法受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法适用普通程序，组成合议庭，于2019年12月17日公开开庭审理了本案。原告王鹏永、被告海头镇政府委托诉讼代理人丁兆伟到庭参加诉讼。海头镇政府副镇长朱某作为被诉行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 原告王鹏永诉讼请求为：1、依法撤销连某海拆告字[2019]1号《限期拆除事先告知书》（以下简称涉案告知书）；2、承担本案诉讼费用。事实和理由为：原告租赁土地于2005年建设水产品养殖场。2011年政府征用了部分租赁的土地，剩余的土地与匡口村委会签订了《协议书》，约定了承包面积、期限及四至，由赣榆区公证处出具了公证书。原告因生产设施、生活用品及资料存放等方面的需要，于2011年9月在养殖场内搭建了简易的看护房。被告于2019年10月28日向原告送达了连某海改字[2019]1号《责令改正通知书》（以下简称涉案通知书），于11月12日向原告送达了涉案告知书。原告认为涉案告知书无法律依据和事实依据。原告承包的土地属非基本农田。国土资发[2014]127号文第二条第一项规定，设施农业用地按农用地管理，生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农转用审批手续。此规定还明确了管理用房、疾病防控设施、饲料储藏用房等作为附属设施不需要办理农转用审批手续。原告在承包的农用地上进行经营性养殖所搭建的生产设施是不需要办理农转用审批手续的，《协议书》中的补充协议明确约定，甲方允许乙方建设生产设施。按农用地性质的管理规定，原告建设行为自然无需经过农转用审批，也无需城乡规划部门颁发建设用地规划许可证，被告以原告所建的生产设施违反相关法律规定为由，将该建筑物定性为违法建筑，限期拆除显然没有法律依据。请求法院支持原告诉讼请求。 原告向本院提供了下列证据： 1、原告身份证，证明原告身份信息。2、营业执照，证明原告经营养殖场企业信息。3、（2011）连某证经内字第1339号公证书，证明原、被告及村委会于2011年签订了《协议书》及补充协议条款。4、海头镇政府连某海核字[2019]1号核查通知书，证明被告于2019年9月4日向原告送达，要求原告到海头镇综合管理执法大队就涉案房屋说明情况。5、涉案通知书，证明被告于2019年10月28日要求原告拆除涉案房屋。6、涉案告知书，证明被告作出限期原告拆除涉案房屋的决定。7、航拍照片，证明匡口村养殖场全貌及原告养殖场所处位置。8、江苏省赣榆县人民法院行政裁定书、起诉状，证明2011年被告强行拆除原告养殖场设施，原告起诉后，被告承认错误，原告撤诉。9、补偿药费票据，证明因被告的强拆行为导致原告母亲受伤，2012年获得了医药费赔偿款。10、2019年11月27日9时22分的监控视频照片，证明被告在丈量原告涉案房屋面积，被告在此之前作出涉案通知书、涉案告知书程序违法。 被告海头镇政府辩称，一、答辩人做出的涉案通知书、涉案告知书事实清楚、法律依据充分、程序合法。2011年，原告未取得乡村建设规划许可证，违法在海头镇河大桥北侧建设房屋，总建筑面积262.5平方米。2019年8月22日，赣榆区“两违”查处指挥办公室根据群众举报，发出《赣榆区“两违”查处工作交办单》。答辩人进行立案，经过现场检查、调查后，确认原告所建涉案房屋未取得乡村建设规划许可证，于2019年10月28日向原告发出了涉案通知书，后于2019年11月12日向原告发出了涉案告知书。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款明确规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。原告建设涉案房屋，没有办理任何手续，答辩人依据《城乡规划法》第六十五条规定，作出行政行为，法律依据充分。答辩人依法经过了立案、现场检查、核查、调查询问等程序，而后作出了上述通知书，程序合法。 二、原告混淆了农用地转用手续与建设规划审批手续的区别，以所谓设施农业用地无需经过农转用审批为由，认为不需要城乡规划部门核发乡村建设规划许可证，不符合法律规定。确需占用农用地的，应当按照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。《土地管理法》第四十四条第一款规定，建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。《城乡规划法》第四十一条第三、四款规定，无论土地性质如何，都必须办理乡村建设规划许可证。原告所述是对《土地管理法》第四十四条的进一步明确。原告认为不需要履行《城乡规划法》的规定，没有法律依据。 三、本案所涉房屋用途及面积均违反了《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定。原告违法建设的房屋，用途为经营饭店，面积达到262.5平方米，不论用途还是面积，均不符合农业设施用地的要求，严重违反了《土地管理法》关于土地用途管制制度的规定。综上，请求法院驳回原告诉讼请求。 被告海头镇政府向本院提交了下列证据：1、赣榆区“两违”查处工作交办单。2、立案审批表。3、现场检查笔录。4、核查通知书。5、执法证复印件，以上证据证明被告根据赣榆区“两违”查处指挥部办公室的交办单，对原告涉嫌违建的情况依法进行检查，程序合法。6、调查及询问笔录。7、证人证言。8、照片及相关摄像资料，以上证据证明被告对原告本人进行调查、询问证人、现场进行测量核实等，确认原告2011年建设的位于海××镇××庄河××、××国道西侧的房屋262.5平方米（小七餐馆），系未取得乡村建设规划许可证违法进行的建设。9、班子会研究会议记录。10、涉案通知书及送达回证。11、涉案告知书及送达回证。以上证据证明被告作出行政行为程序合法，证据充分，原告的诉请没有依据。 法律依据：1、《中华人民共和国城乡规划法》。2、《中华人民共和国土地管理法》。3、《江苏省行政程序规定》。4、《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）。 被告对原告的证据质证意见为：证据1无异议。证据2登记的经营范围是水产品养殖销售，但本案案涉房屋原告违法用于餐馆，违反了土地用途的规定。证据3真实性没有异议，但原告不能违法建设。证据4、5、6无异议。证据7可以看出本案案涉房屋并非用于渔业养殖，原告养殖的鱼棚也是相互独立的，该照片可以证明违法建设的事实。证据8与本案无关联性，但该证据可以证实被告一直在要求原告拆除违法建设的房屋，也可以证明原告违法建设的事实。证据9与本案无关。证据10是被告11月27日到现场检查，因为原告违法的事实没有纠正之前被告有职权检查，且本案所涉行政行为并没有最终全部结束。 原告对被告的证据质证如下：证据1无异议。证据2有异议，原告是2019年8月22日接到的两违查处交办单，8月24日去的海头镇执法大队。证据3、4、5无异议。证据6真实性有瑕疵，被告误导原告在调查笔录上签字，整个笔录过程不可能在10分钟内完成，笔录应该是提前打好的。证据7有异议，证人证言笔录上面的时间是2019年9月8日9时30分至9时50分，原告找到证人王某，他说是2019年11月26日9时多在村委会做的，被告的证据上地点是海头镇执法大队不是事实。要求证人出庭作证。证据8不具有合法性，被告是在原告起诉后取证的，原告有监控视频可以证实。证据9合法性不予认可，原告怀疑这份会议记录是后期伪造的。证据10对认定原告2011年3月违法建设有异议，原告的《协议书》是2011年5月11日签的，签完协议以后228国道修了以后我的房子才建。证据11真实性、合法性不予认可，被告送达给原告的告知书没有年月日，和提供给法庭的证据不一样，被告存在越级处罚行为，由此可以认定被告程序属于违法。对送达回证合法性有异议，见证人无身份说明。 本院根据行政诉讼证据规则，对原告的证据认证如下：证据1-7真实性被告未提出异议，能够证明本案事实，本院依法予以确认。证据8、9与本案无关联性，本院不予确认。证据10与本案有关联性，本院予以确认。对被告的证据认证如下：证据1-11能够证实被告做出行政行为的程序，本院依法予以确认。 经审理查明，2005年，原告王鹏永租赁了赣榆区海头镇匡口村养殖用地用于工厂化养殖。2010年办理了个人独资企业营业执照，名称为连云港市赣榆区大鹏海参育苗场。2011年，因临海公路征用土地，王鹏永租用的土地被部分征用。2011年6月30日，原告与匡口村委会签订了《协议书》并进行了公证，主要内容为：1、就被征用的土地由匡口村委会赔偿王鹏永60万元。2、剩余的部分土地自2015年往后延期26年无偿使用。原告王鹏永随后在未取得乡村建设规划许可证的情况下，在租赁的养殖土地上建设了262.5平方米的简易房屋，用于经营饭店。2019年8月22日，赣榆区“两违”查处指挥部办公室根据群众举报，发出《赣榆区“两违”查处工作交办单》。被告进行立案，经过现场检查、调查，于2019年10月28日向原告发出涉案通知书，原告不服，于2019年11月11日向本院提起诉讼，要求撤销涉案通知书。被告于2019年11月12日向原告发出涉案告知书。原告在诉讼过程中，变更诉讼请求要求撤销涉案告知书。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定：在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。原告被举报未依法获得乡村建设规划许可，在租用的匡口村村庄规划区范围内土地上建设房屋，海头镇政府依法有权进行调查，在符合法定条件时实施拆除。 本案被告接到举报后，依法立案，进行了现场检查、调查，确认原告所建房屋未取得乡村建设规划许可证。被告决定对原告所建的房屋予以拆除。对原告发出涉案通知书以及涉案告知书，原告未作出改正行为。经询问被告，在原告仍不履行的情况下，被告将向原告作出强制拆除决定书。由此可知，对于被告所作的涉案通知书以及涉案告知书，系被告行政强制的过程性行为，这些行为尚不具备最终的法律效力。程序性行为的效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖，当事人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济。也就是本案原告如果对被告后续作出的强制拆除决定书不服，可以向法院提起行政诉讼获得救济。故被告作出的涉案告知书，尚未对原告的权益产生实际影响，本院应当不予受理，本案已经立案，应当依法驳回对原告的起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第十项之规定，裁定如下： 驳回原告王鹏永的起诉。 案件受理费50元（原告已预交），退还原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。 审 判 长  刘佃红 人民陪审员  李彩花 人民陪审员  赵扣凤 二〇二〇年五月七日 书 记 员  王静雯 法律条文 [一]、《最高人民法院关于适用的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力