广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)桂03行终183号 上诉人（一审原告）：黄政锋，男，1944年1月20日生，汉族，广西桂林市人，住广西桂林市七星区。 上诉人（一审原告）：伍垂燕，男，1958年10月1日生，汉族，住广西桂林市七星区。 上诉人（一审原告）：梁步真，男，1955年1月4日生，汉族，住广西桂林市七星区。 上诉人（一审原告）：汤山宏，男，1958年5月31日生，汉族，住广西桂林市七星区。 上诉人（一审原告）：李陛恩，男，1940年9月28日生，汉族，住广西桂林市七星区。 上诉人（一审原告）：邓义胜，男，1955年11月15日生，汉族，住广西桂林市七星区。 上诉人（一审原告）：周新荣，男，1952年7月10日生，汉族，住广西桂林市七星区。 上诉人（一审原告）：伍转清，男，1953年6月23日生，汉族，住广西桂林市七星区。 上诉人（一审原告）：李小崧，男，1961年1月28日生，回族，住广西桂林市七星区。 上诉人（一审原告）：韦有定，男，1953年3月27日生，汉族，住广西桂林市七星区。 上诉人（一审原告）：石荣辉，男，汉族，1977年2月1日生，汉族，住广西桂林市七星区。 上诉人（一审原告）：董连生，男，1948年8月1日生，汉族，住广西桂林市七星区。 上诉人（一审原告）：唐小冬，男，1979年7月13日生，汉族，住广西桂林市七星区。 上诉人（一审原告）：王金财，男，1967年4月2日生，汉族，住广西桂林市七星区。 上诉人（一审原告）：彭正祥，男，1937年10月1日生，汉族，住桂林市七星区。 诉讼代表人：黄政锋，男，1944年1月20日生，汉族，广西桂林市人，住广西桂林市七星区。 诉讼代表人：周新荣，男，1952年7月10日生，汉族，住广西桂林市七星区。 诉讼代表人：韦有定，男，1953年3月27日生，汉族，住广西桂林市七星区。 被上诉人（一审被告）：桂林市自然资源局，住所地桂林市临桂区青莲路西桂林投资发展大厦南楼，统一社会信用代码：11450300MB1919940D。 负责人：王飚，该局局长。 委托诉讼代理人：邓彬，该局工作人员。 委托诉讼代理人：张韩，广西君美律师事务所律师。 一审第三人：桂林市安美居房地产开发有限公司，住所地桂林市七星区会仙路6号1号楼1-2，统一社会信用代码：914503005690673657。 法定代表人：黄柳玲，董事长。 上诉人黄政锋等十五人因诉被上诉人桂林市自然资源局、一审第三人桂林市安美居房地产开发有限公司土地使用权出让合同纠纷一案，不服桂林市七星区人民法院（2019）桂0305行初74号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。 上诉人黄政锋等十五人上诉请求：1.撤销七星区人民法院（2019）桂0305行初74号行政裁定，指令一审法院继续审理；2.本案诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、由于无效行政行为属于自始至终无效，没有法律效果和约束力，任何时间都可以主张其无效，确认行政行为无效之诉不应受到起诉期限限制。本案系诉被上诉人与第三人出让上诉人国有土地使用权的行为无效，即确认行政行为无效之诉。上诉人于2017年7月通过政府信息公开的方式才得知被上诉人与第三人于2016年3月15日签订《国有建设用地使用权出让合同》。根据程序从新、实体从旧的法律适用规则，上诉人针对新行政诉讼法之前作出的行政行为所提起的行政诉讼，实体问题应当遵循新行政诉讼法之前的相关规定。上诉人提出的诉讼请求是否应当予以受理，属于行政诉讼的实体问题。请求确认行政行为无效属于新行政诉讼法作出的新规定，在新行政诉讼法颁布实施之前，不存在相应的法律规定。因此，公民、法人或者其他组织请求确认行政行为无效的，不该适用行政诉讼法中关于6个月的起诉期限限制。因为行政行为无效是一种严重明显的违法行为，及无效行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，上诉人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。即使考虑督促人及时实行权力，未起诉行政行为无效设置一个期间，也该使用行政诉讼法四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行为作出之日起超过二十年提起诉讼的，人民法院不予受理；二、上诉人一直积极诉讼，未怠于行使诉权，并未超过法定起诉期限。上诉人于2017年7月通过政府信息公开方式才得知被上诉人与第三人于2016年3月15日签订《国有建设用地使用权出让合同》。纵观本案，该土地出让行为并非采用招、拍、挂等公开竞价方式，而是采用协议方式，故该使用权出让合同借用民法合同的外观，实际是行政活动方式。使用权出让合同只是行政出让行为的外在表现形式，二者是同一法律关系。在2017年，上诉人曾就被上诉人桂林市国土资源局将上诉人合法拥有土地使用权的涉案地块向桂林金刚房地产开发有限公司违法出让行为提起行政诉讼，该案经过一、二审，均认定涉案《国有建设用地使用权出让合同》为民事合同，属于民事诉讼的受案范围（参见七星区人民法院（2017）桂0305行初35号行政裁定、桂林市中级人民法院（2017）桂03行终231号行政裁定）。广西壮族自治区桂林市中级人民法院于2019年6月6日作出（2019）桂03民终1730号民事裁定书，裁定撤销桂林市七星区人民法院（2018）桂0305民初2743号民事裁定，故上诉人并未超过法定起诉期限。综上，一审法院对本案事实认定不清，适用法律错误，裁定驳回上诉人起诉不合法，请二审依法审理，支持上诉人的上诉请求。 桂林巿自然资源局答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。1.2018年7月23曰发布的《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第17点问“关于请求确认行政行为无效是否受起诉期限的限制。”回答是“行政诉讼规定的起诉期限制度，是所有行政案件必须遵守的法定起诉条件，法律和司法解释均没有作出例外的规定。”因此，本案请求确认行政行为无效的，同样要受起诉期限的限制。故一审裁定以已过起诉期限为由驳回上诉人起诉，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；2.至于上诉人在上诉状中主张本案应当适用二十年最长起诉期限的上诉理由，答辩人认为，最长起诉期限适用于当事人不知道行政行为内容的情形，并非只要为不动产案件起诉期限便是二十年。而本案上诉人在2017年7月已然知道行政行为的内容，故上诉人的此主张亦不能成立；3.还需要特别指出的是，起诉期限不是诉讼时效，起诉期限是一个固定期间，不适用诉讼时效中止、中断的制度，本案也不存在《行政诉讼法》第四十八条规定的“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限”的情形。因此上诉状所谓“一直积极诉讼，未怠于行使诉权”的上诉理由也不能成立。二、上诉人提起本案诉讼对其合法权益明显不产生实际影响，据此亦应当裁定驳回起诉。虽然出让合同的合同标的为无线电一厂生活区原有土地使用权，而上诉人的房屋原位于此处。但该房屋已因应急排危拆除而灭失，其房屋所有权、国有建设用地使用权亦已注销。上诉人也曾诉请应急排危违法，以及撤销房屋所有权、国有建设用地使用权注销行为，但均被生效法律文书裁判败诉而未获支持。因此，在事实和法律上，上诉人已经不再享有涉案土地上的任何不动产权益，签订出让合同行为无论是否有效均与上诉人无关。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，答辩人作出的被诉行政行为实体正确、程序合法，并无不当。上诉人在土地使用权转让、房屋灭失情况下诉请行政行为无效对其权益无任何实际影响，为此，请求人民法院驳回上诉，维持原判。 黄政锋等十五人向一审法院起诉请求：1.被告与第三人出让原告国有土地使用权的行为无效，对原告的国有土地恢复原状；2.本案诉讼费用由被告承担。后上诉人明确其第一项诉讼请求为：确认被告与第三人签订《国有建设用地使用权出让合同》的行为无效。事实和理由：原告各自在桂林市××星区××号(原桂林市无线电一厂宿舍区)拥有合法住房一套。该住房系原告于1999到2001年间享受职工房改政策购买原桂林市无线电一厂宿舍房所得，并于同年依法办理了房产证和国有土地使用权证。2016年3月15日，两被告之间签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定被告桂林市国土资源局将坐落于七星区××南侧（无线电××厂生活区及花木公司)的宗地协议出让给桂林市安美居房地产开发有限公司用于建设商品住房。该《国有建设用地使用权出让合同》所涉用地范围包括各原告位于桂林市××星区××号的房屋用地，各原告对各自房屋用地享有合法的国有土地使用权，且至今相关部门未依法对涉案房屋及用地履行任何征收程序，各原告的国有土地使用权依法受国家法律保护。前二者所订立合同的内容，剥夺了各原告房屋的土地使用权利益，严重侵害了原告的居住权和重大财产权。原告认为，被告以签订合同方式违法出让土地，严重侵害原告合法权益，故诉至法院。 一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，原告自述其于2017年7月通过政府信息公开的方式获知被告及第三人签订的涉案《国有土地使用权出让合同》，故原告的起诉已经超过了法定的起诉期限。原告主张其起诉被诉行政行为无效，不受起诉期限限制；但行政诉讼规定的起诉期限制度，是所有行政案件必须遵守的法定起诉条件，法律和司法解释均没有作出例外的规定；因此，请求确认行政行为无效，同样要受起诉期限的限制。故原告此次起诉，不符合起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（二）项之规定，裁定驳回黄政锋等十五人的起诉。 本院经审查认为，本案上诉人（彭正祥除外）曾于2017年8月17日向一审法院起诉请求：1.请求依法确认被告桂林市国土资源局（现为桂林市自然资源局）向桂林金刚房地产开发有限公司出让桂林市××星区××号无线电一厂生活区地块的行为违法；2.请求依法确认被告桂林市国土资源局向桂林市安美居房地产开发有限公司出让桂林市××星区××号无线电一厂生活区地块的行为违法。一审法院于2017年8月24日作出（2017）桂0305行初35号行政裁定：“认定签订国有土地使用权出让合同属于民事法律行为，对黄政锋等64人的起诉不予立案”；黄政锋等63人不服，提起上诉，本院于2017年11月7日作出（2017）桂03行终231号行政裁定，也认定涉案合同系民事合同，驳回上诉，维持一审裁定。现上诉人上诉人黄政锋等十五人以“确认被上诉人与一审第三人签订《国有建设用地使用权出让合同》的行为无效”再次提出行政诉讼，此次的诉讼请求虽然与（2017）桂0305行初35号案件的诉请文字上有差别，但实质上两案诉讼标的是相同的，已受发生法律效力的本院（2017）桂03行终231号行政裁定羁束。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条第一款第（九）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：…（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；”的规定，人民法院应驳回上诉人的起诉。因此，一审法院裁定驳回上诉人的起诉结果正确，本院依法予以维持。 综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 李永群 审 判 员 蒋子秀 审 判 员 霍凤玲 二〇二〇年五月十三日 法官助理 黄 坤 书 记 员 叶子毅