湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)湘行终404号上诉人（原审原告）：唐国清，男，1957年3月16日出生，汉族，住祁东县。委托诉讼代理人：官和平，祁东县洪城法律服务所法律工作者。被上诉人（原审原告）：衡阳市人民政府。住所地：衡阳市解放大道16号。法定代表人：邓群策，该市市长。被上诉人（原审原告）：祁东县人民政府。住所地：祁东县永昌大道1号。法定代表人：彭丽堂，该县县长。委托诉讼代理人：刘峥嵘，该县司法局副局长。原审第三人：祁东县林业局。住所地：祁东县竹苑路593号。法定代表人：陈彦青，该局局长。委托诉讼代理人：唐小伟，该局法制股股长。上诉人唐国清因与被上诉人衡阳市人民政府、祁东县人民政府及原审第三人祁东县林业局行政复议一案，不服湖南省衡阳市中级人民法院（2019）湘04行初134号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2009年10月19日，祁东县人民政府分别为唐国清、唐月娥颁发林权证，唐国清的林证字（2010）第B430902495660号《林权证》载明：小地名：烟子皂对门岭，面积：6.8亩，四至：东至田，南至田，西至山脊，北至皂心。2017年10月，唐国清收到林证字（2010）第B430902495660号《林权证》。唐国清认为该林权证存在四至登记错误，遂向祁东县林业局申请更正，祁东县林业局以其无相应职权为由要求唐国清找相关行政机关予以更正。之后，唐国清将申请更正一事向祁东县人民政府进行反映，祁东县人民政府指定来信来访接待中心给予书面回复，但并未实际解决问题。为此，2019年8月5日，唐国清向衡阳市人民政府申请行政复议，要求确认祁东县人民政府为其颁发林证字（2010）第B430902495660号《林权证》登记行为错误，并予以更正。2019年9月25日，衡阳市人民政府作出衡府复决字[2019]42号《行政复议决定书》，其认为祁东县人民政府不具备处理更改林权证的职责，以唐国清应当向祁东县不动产登记中心申请更正登记为由，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，决定驳回唐国清的行政复议申请。唐国清收到该复议决定书后不服，遂提起行政诉讼。请求：1.撤销衡阳市人民政府作出的衡府复决字[2019]42号《行政复议决定书》；2.确认祁东县人民政府为唐国清颁发林证字（2010）第B430902495660号《林权证》行政行为登记的错误，并予以更正。原审法院认为：依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款的规定，“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”由此可知，在原行政行为超过起诉期限的前提下，复议机关作出维持决定，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院亦应对全案裁定驳回起诉。此外，从维护行政法律关系的稳定性及行政诉讼制度的严肃性考虑，亦不应当让超过起诉期限的当事人通过行政复议程序重新获得已经丧失的诉权。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为之日起最长不得超过一年。本案中，原行政行为是祁东县人民政府作出（2010）第B430902495660号《林权证》颁证行为。衡阳市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，作出衡府复决字[2019]42号《行政复议决定书》，决定驳回唐国清的行政复议申请，是一种实体上的驳回，应认定为维持决定。经查实，唐国清在起诉状及庭审中均陈述其于2017年10月就已收到林证字（2010）第B430902495660号《林权证》，现唐国清于2019年10月21日提起行政诉讼已明显超过1年的起诉期限规定。在原行政行为超过起诉期限的前提下，复议机关作出维持决定，唐国清不服提起行政诉讼的，人民法院亦应对全案裁定驳回起诉。据此，对唐国清的起诉应予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回唐国清的起诉。原审案件受理费50元，予以退还。唐国清不服上述裁定，向本院提起上诉称：1.本案没有超过法定起诉期限，原审裁定驳回起诉实体及程序违法，严重损害了上诉人依法享有的基本诉权。2.原审裁定适用法律错误，应予撤销。上诉人发现涉案林权证的错误后，一直在向行政机关反映要求更正，是行政机关之间的相互推诿致使错误长时间未得到解决，责任在于被上诉人，上诉人不存在过错，原审裁定以不能归责于上诉人的原因认定本案超过起诉期限错误。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案，并由被上诉人承担本案诉讼费用。祁东县人民政府答辩称：上诉人提起本案诉讼超过了法定起诉期限。祁东县人民政府作为复议的被申请人、行政诉讼的被告，祁东县林业局作为行政诉讼的第三人都不适格。上诉人申请林权更正登记需取得土地所有权人即其所在集体组织的同意。请求驳回上诉人的上诉。衡阳市人民政府未答辩。祁东县林业局陈述意见称：上诉人提起本案诉讼超过了起诉期限，祁东县林业局不是适格第三人，上诉人申请林权更正登记须取得集体经济组织同意。请求驳回上诉人的上诉。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审对原审法院认定的事实予以确认。本院另查明：2017年4月27日，中共祁东县委机构编制委员会发布《关于印发的通知》，根据该方案，祁东县不动产登记中心为副科级公益一类全额拨款事业单位，隶属县国土资源局管理。其工作职能包括承办全县土地、房屋、林地、水域滩涂养殖权等不动产登记、发证工作。2019年3月9日，中共祁东县委办公室、祁东县人民政府办公室发布《关于印发的通知》，根据该方案，祁东县国土资源局并入新组建的祁东县自然资源局。2019年10月10日，唐国清收到衡阳市人民政府作出的行政复议决定书并在送达回证上签收。2019年10月21日，唐国清向原审法院提起本案行政诉讼。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案衡阳市人民政府作出的复议决定认为，根据现行规定，祁东县人民政府已明显没有相关法定职责，唐国清应向祁东县不动产登记中心申请更正登记，从而驳回了其复议申请。基于该理由，唐国清以祁东县人民政府为被申请人提起复议申请属于错列被申请人，故衡阳市人民政府作出的驳回复议申请决定实际上是从程序上驳回，不属于维持原行政行为，故本案中的原行政机关和复议机关不是共同被告。唐国清没有选择对原行政行为直接提起诉讼，而是在申请复议后仍不服继而提起诉讼，故本案审理的对象应为衡阳市人民政府作出的复议决定。经查，唐国清在收到复议决定后，在法定期限内即向原审法院提起了诉讼，原审应对该复议决定进行审理。原审以祁东县人民政府和衡阳市人民政府为共同被告不当，原审认定本案原行政行为是祁东县人民政府作出涉案林权证的颁证行为，并以唐国清超过起诉期限为由裁定全案驳回起诉系适用法律错误，在此予以指正。鉴于祁东县人民政府的林业发证职能已经调整，继续行使登记发证职能的机关为祁东县自然资源局下属的祁东县不动产登记中心，衡阳市人民政府驳回唐国清的复议申请并无不当。本案即使指令继续审理后，最终的裁判结果也是驳回诉讼请求，对于唐国清的权利义务没有实际影响。为节约司法资源，避免程序空转，对唐国清的上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定,裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  张坤世审判员  李清平审判员  朱志林二〇二〇年五月二十五日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷