广西壮族自治区钦州市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2020)桂07民终260号 上诉人（原审原告）：钦州市钦南区犀牛脚镇船厂村民委员会第十一村民小组。住所：钦州市钦南区犀牛脚镇船厂村委老街。 负责人：梁中森，该村民小组组长。 委托诉讼代理人：李登复，钦州市城区法律服务所法律工作者。 上诉人（原审原告）：钦州市钦南区犀牛脚镇船厂村民委员会第十三村民小组。住所：钦州市钦南区犀牛脚镇船厂村委老街。 负责人：苏堂春，该村民小组组长。 委托诉讼代理人：李郁然，男，钦州市钦南区村民。 委托诉讼代理人：杜焕富，男，钦州市钦南区村民。 上诉人（原审被告）：钦州市市场开发服务中心。住所：钦州市钦南区文峰北路。注册号：450700000004904。 法定代表人：卢灵积，该中心主任。 委托诉讼代理人：吴世锋，广西立辉律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈善进，广西立辉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：钦州市钦南区市场监督管理局。住所：钦州市钦南区民福路18号。统一社会信用代码：11450702MB17564241。 法定代表人：杨福东，该局局长。 委托诉讼代理人：吴华，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）：钦州市市场监督管理局。住所：钦州市富民路中段。统一社会信用代码：11450700MB1771536C。 法定代表人：何惠贤，该局局长。 委托诉讼代理人：罗培和，该局工作人员。 委托诉讼代理人：潘传业，广西立辉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：钦州市市场开发服务有限公司。住所：钦州市钦南区三角塘街11号。统一社会信用代码：91450700708641823N。 法定代表人：林青，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：莫文祥，该公司职员。 上诉人钦州市钦南区犀牛脚镇船厂村民委员会第十一村民小组（以下简称船厂十一村民小组）、钦州市钦南区犀牛脚镇船厂村民委员会第十三村民小组（以下简称船厂十三村民小组）因与上诉人钦州市市场开发服务中心（以下简称市场开发中心），被上诉人钦州市钦南区市场监督管理局（以下简称钦南市场监管局）、钦州市市场监督管理局（以下简称钦州市场监管局）、钦州市市场开发服务有限公司（以下简称市场服务公司）确认合同无效纠纷一案，不服钦州市钦南区人民法院(2019)桂0702民初2396号民事判决，上诉人船厂十一村民小组、船厂十三村民小组于2019年12月5日向本院提出上诉。上诉人市场开发中心于2019年12月12日向本院提出上诉。本院于2020年3月4日立案受理后，依法组成合议庭于2020年4月15日公开开庭审理了本案。上诉人船厂十一村民小组的负责人梁中森及其委托诉讼代理人李登复，上诉人船厂十三村民小组的负责人苏堂春及其委托诉讼代理人李郁然、杜焕富，上诉人市场开发中心的委托诉讼代理人吴世锋、陈善进，被上诉人钦南市场监管局的委托诉讼代理人吴华，被上诉人钦州市场监管局的委托诉讼代理人罗培和、潘传业，被上诉人市场服务公司的委托诉讼代理人莫文祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 上诉人船厂十一村民小组、船厂十三村民小组上诉请求：1、维持原判第一项；2、撤销原判第二项；3、判决被上诉人返还无偿献捐土地9.98亩给上诉人；4、判决被上诉人返还建设在9.98亩土地上的建筑物和其他设施给上诉人，由两上诉人管理、经营、使用；5、二审诉讼费由被上诉人负担。事实与理由：原判除认定合同无效是正确的外，其余的认定和判决均是错误的，没有事实和法律依据。第一，有悖于《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定。第二、无偿献捐的土地没有被征收。没有被征收的事实依据有：1、没有原钦州市土地管理局钦南分局（以下简称钦南土地局）与船厂十一、十三村民小组签订征收土地协议书；2、没有征收土地规定的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费；3、从1995年至2019年，原钦州市工商行政管理局钦南分局（以下简称钦南工商局）都没有国有土地使用证；4、从1995年至2019年，钦南工商局都没有房产所有证；5、钦南土地局作出钦南土征(1997)06号后，钦州市工商行政管理局（以下简称钦州工商局）先后于1998年12月15日、1999年5月11日先后两次向钦南土地局作《关于办理犀牛脚船厂市场土地使用证的报告》，钦南土地局至2019年都没有颁发土地使用证给钦南工商局。《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未登记，不发生效力，但法律另有规定除外。以上事实证明钦南土地局没有征收无偿献捐的土地，如果钦南土地局真的依法征收无偿献捐的土地，应当与船厂十一、十三村民小组签订征收土地协议书并给予征收、征用土地规定的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费。至今钦南土地局也没有核发国有土地使用证给钦南工商局，在没有国有土地使用证的情况下，一审法院认定土地已被征收为国有并已划拨给钦南工商局使用没有事实根据。既然一审法院认定和判决《无偿献捐土地兴建船厂农贸市场协议》是无效合同，就应按照《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定返还，不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。一审在该土地未被征收的情况下，以土地已经被征收、划拨为由判决不予返还没有法律依据。在庭审中补充以下上诉理由：1、钦南土征（1997）06号批复违反了土地管理法第四十四条、第七十六条、第七十八条的规定，因此，该批复是无效的；2、农贸市场不是原钦州工商局建设的，是由360多个自然人股东建设的；3、管办脱钩不符合国务院1995年第40号文件第5点的规定。脱钩移交时应当正确处理国家、集体和个人的合法权益，集体的利益国家要保护，该市场不能交给其他人，也不应当交给国家。为了维护上诉人的合法权益，特提出上诉，请二审法院作出公正的判决。 上诉人市场开发中心上诉请求：1、撤销原判，改判驳回被上诉人船厂十一、十三村民小组的一审诉讼请求;2、本案一审、二审诉讼费用由两被上诉人承担。事实和理由：原审法院认定事实错误，适用法律错误，判决认定《无偿献捐土地兴建船厂农贸市场协议书》无效错误。一、钦南工商局取得本案讼争土地使用权是经征收程序取得，非依《无偿献捐土地兴建船厂农贸市场协议书》取得。从钦南土地局作出钦南土征[1997]06号《关于同意征土地划拨给钦州市工商行政管理局钦南分局使用的批复》可以看出：钦南市场监管局（原钦南工商局）取得土地使用权时是通过征收程序向村民征用本案的所涉土地用于兴建市场项目的。征收土地时虽然未经批准，但上报钦南土地局后，经审核并报钦州市钦南区人民政府批准，已同意为钦州工商局补办用地手续，将本案讼争的6653.33m2的集体土地征为国有，并将其土地使用权划拨给钦南工商局使用，该征收程序合法有效，是钦南工商局取得本案讼争土地使用权的方式。由此可见，钦南工商局取得土地使用权是通过征收程序取得，并不是基于村民的捐献而来，并不违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款的规定。二、被上诉人所述的“无偿献捐”并不是转让土地使用权，而是不予收取征收补偿款。在本案中，钦南工商局已按征收程序向村民征收土地，其取得土地使用权的原因是基于土地的征收和划拨。依照《无偿献捐土地兴建船厂农贸市场协议书》中的约定，船厂十一生产队、十三生产队将本案讼争的土地无偿交给钦南工商局建设市场使用。征收过程中，在被上诉人明知不得非法转让土地，而且在钦南工商局要征收其土地建设市场时，还和钦南工商局达成上述协议，显然不是对土地使用权的转让达成合意，而是对是否支付征收补偿费用的合意。由此可见，被上诉人所述的“无偿献捐”并不是转让土地使用权，而是不收取征收补偿款，其放弃征收补偿款是其对权利的处分，并不违反《中华人民共和国土地管理法》的规定。综上所述，本案讼争的船厂农贸市场土地已按征收程序对土地使用权予以变更，非依《无偿献捐土地兴建船厂农贸市场协议书》进行变更。被上诉人明知需要办理征收手续，而当时是对其土地进行征收情况而与钦南工商局达成上述协议，是放弃征收补偿款，不收取征收补偿款的意思表示，而并非转让土地使用权。一审法院认定该事实错误，并依据《中华人民共和国土地管理法》判决认定该协议无效错误，应予以纠正，驳回被上诉人的诉讼请求。在庭审中，补充以下上诉理由：1、对于本案的协议书，该份协议书从其形式上已经包含了用地范围和用地用途，对于补偿方法也有约定，属于无偿。2、对土地用途的争议要求保障使用，是典型的征地补偿协议，与钦南土地部门出具的批复形成了完整的征收手续。3、本案争议的标的已经由行政部门作出了具体的行政行为，征收手续合法有效，已经转为了国有土地。并且钦南土地局于1997年10月25日已经作出了征收涉案土地并划拨给了钦南工商局使用，土地变为了国有土地，如果村民小组认为具体行政行为违法可以提起行政诉讼，而不应作为民事案件提起诉讼。本案不属民事案件审理范围，不应作为民事案件审理。 被上诉人钦南市场监管局在庭审中答辩称：20世纪90年代初，为了适应市场经济的发展，加快市场建设，搞活商品流通，繁荣地方经济，钦南工商局与船厂十一、十三村民小组充分协商，达成了一致意见后，于1995年10月20日签订了《无偿献捐土地兴建船厂农贸市场协议书》。1996年7月29日，钦州工商局与钦州市第五建筑工程公司（市以下简称钦州五建）签订了《关于垫支建西牛脚镇船厂集贸市场的协议》，由钦州五建垫支建设。1997年5月份投入使用，为当地经济发展做出了贡献。随着国家改革不断深入，工商行政管理机关经历了管办脱钩、省级垂直管理、分级分层管理等多项改革，有形市场的所有权和使用权已不属于工商行政管理机关。2003年9月30日，钦州工商局与钦州市人民政府签订了《钦州市市场办管脱钩移交协议书》，将犀牛脚船厂农贸市场等市场的所有权和使用权已移交给市场开发中心。犀牛脚船厂市场从建成市场到投入使用已经20多年了，签订协议之时并没有存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形。船厂十一、十三村民小组无偿捐献土地给钦南市场监管局兴建市场的事实清楚，来源合法、证据充分，适用法律准确，内容适当，程序合法；并且根据国务院办管脱钩的要求，答辩人由原钦州工商局钦南分局转隶变更为钦南工商局后，已没有船厂十一、十三村民小组主张的船厂市场土地的所有权和使用权，请求依法判决驳回船厂十一、十三村民小组的诉讼请求。 被上诉人钦州市场监管局在庭审中答辩称：1、原判定性错误，将行政法律关系作为民事法律关系进行审理。2、本案涉及了两个行政行为，一是征地行为，钦南土地局作出的（1997）06号批复属于行政行为，作为征地的行政具体行为已经完成，土地已经交给了钦南工商局使用。二是征地补偿行为，因为船厂十一、十三村民小组达成了放弃征地补偿的行为，补偿行为也已经完成了，船厂十一、十三村民小组不再要征地补偿款。3、钦南土征（1997）06号的批复是行政行为，不能由谁主张无效或者撤销，如果要撤销应经过特定的司法程序进行，而不是答辩意见和辩论意见可以进行处理。综上，本案不是民事案件，二审法院应当撤销原判，驳回船厂十一、十三村民小组的起诉。 被上诉人市场服务公司答辩称：1、答辩人与案涉协议是否有效没有关联性，在答辩人经营期间，没有发生该土地献捐问题的讼争。经营期满后，答辩人依约退出了该市场的经营管理，将市场交还了市场开发中心。2、上诉人船厂十一、十三村民小组引用现行的法律法规去衡量1995年10月的行为是否违法没有依据，这些法规都是后面才制定的，不具有溯及力，法院应依法予以驳回；3、原审判决协议无效，适用法律错误，与事实不符。双方签订案涉协议是双方当时的真实意思表示，是当地镇政府有组织、有计划、有系统、有规划安排建设用地发展犀牛脚船厂经济建设全局的举措。没有该农贸市场，居民生活将无从改善。上诉人船厂十一、十三村民小组提起诉讼是想将船厂农贸市场取回占为己有，如果将船厂农贸市场恢复原状，对船厂十一、十三村民小组没有任何好处，退一步说，将土地恢复原状，也不可能将土地、市场交给村民小组的。根据1988年的土地管理法，乡镇人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。当时，当地镇政府组织生产队、村委会、建委、钦南工商局等签订协议不是非法转让土地，而是当地镇政府行使行政管理权的有组织的正当行政行为，因此，确认该协议违法无效没有法律依据，与事实不符；4、依据钦南土地局钦南土征（1997）06号批复等文件，案涉土地已经征用并划拨给钦南工商局建设船厂农贸市场是合法有效的。综上，应撤销原判，驳回上诉人船厂十一、十三村民小组的起诉。 上诉人船厂十一村民小组、船厂十三村民小组向一审法院起诉请求：一、判决确认两原告捐献的钦州市钦南区犀牛脚镇船厂村民委员会乌石江西边三角地（又称坪岭）9.98亩给被告建设农贸市场无效；二、判决被告返还捐献土地9.98亩返还两原告；三、判决被告返还建设在9.98亩土地上的建筑物和其他设施给原告，由两原告管理、经营、使用。四、本案诉讼费用由被告承担。 一审法院查明，1995年10月20日，两原告与钦南工商局签订《无偿献捐土地兴建船厂农贸市场协议书》，约定两原告同意将其所有的位于乌石江西边三角地的9.98亩（6653.33㎡）荒地无偿献捐给钦南工商局兴建农贸市场。还约定两原告自愿献捐土地，不能以其他理由及借口向钦南工商局索取钱物。两原告与钦南工商局签订协议时，还有村委会、镇政府、土地部门等在协议上签订盖章予以确认。协议签订后，1996年7月29日，原钦州工商局将涉案土地上建设市场项目工程发包给钦州市建设公司垫支承包建设。1997年12月25日，钦南土地局作出钦南土征[1997]06号《关于同意征土地并划拨给钦州市工商行政管理局钦南分局使用的批复》，载明：你局未经批准擅自于1995年10月征用钦南区犀牛脚镇船厂村委会第十一生产队位于乌石江西边三角地的旱地1899.66㎡，荒地4786.67㎡，合计6653.33㎡，兴建农贸市场，违反《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，属于违法占地行为，其土地使用权无效。鉴于你局对所犯错误作了深刻的检查，接受处罚，经我局审核，报钦州市钦南区人民政府批准，同意补办用地手续，该地块6653.33㎡的集体土地征为国有，并将其土地使用权有偿划拨给你局作农贸市场使用。嗣后，1997年8月10日，钦南工商局再征用4688.59㎡土地用于扩建市场使用。1999年5月11日，原钦州工商局向钦南土地局提出《关于犀牛脚船厂市场土地使用证的报告》，要求办理土地使用权证。1998年1月10日，原钦州工商局与市场服务公司签订《协议书》，确定市场建成后，由市场服务公司经营二十年。2003年9月30日，根据办管脱钩的要求，原钦州工商局将管辖内的市场开发中心人员、市场资产、财物等包括涉案市场，移交钦州市人民政府，完成与市场彻底脱钩。2018年8月26日，原告的村民召开村民会议，认为1996年将涉案土地献捐给钦南工商局所签订的《协议书》属于无效合同，钦南工商局应将土地返还给原告。为此，原告遂向该院提起诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法中华人民共和国土地管理法》（1988年）第二条二条第二款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的规定，两原告与钦南工商局签订的《无偿献捐土地兴建船厂农贸市场协议书》，虽然系双方当事人的真实意思表示，但其通过献捐方式变更土地使用权，属于违反土地管理法的禁止性行为，其性质属于非法转让土地，故双方签订的协议属于无效合同。原告主张确认1995年10月20日两原告与钦南工商局签订《无偿献捐土地兴建船厂农贸市场协议书》为无效合同，合法有理，该院予以支持。对于原告主张返还该讼争土地问题，钦南土地局于1997年12月25日作出钦南土征[1997]06号《关于同意征土地交划拨给钦州市工商行政管理局钦南分局使用的批复》，涉案讼争土地已经由国家征收并划拨给钦南工商局作农贸市场建设使用，土地的使用权已由集体用地变更为国有，使用权人为钦南工商局。故原告请求返还涉案讼争土地，于法无据，该院不予支持。至于原告认为涉案土地权属存在争议，因不属于人民法院管辖范围，原告可另行要求人民政府处理。 综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第二条、第十三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项的规定，判决：一、确认原告船厂十一村民小组、船厂十三村民小组与钦南工商局于1996年10月20日签订的《无偿献捐土地兴建船厂农贸市场协议书》为无效合同；二、驳回原告船厂十一村民小组、船厂十三村民小组的其他诉讼请求。案件受理费100元，由被告钦南市场监管局（原钦南工商局）承担（两原告预交受理费8150元，该院在扣除受理费100元后，余款8050元予以退还）。 在二审诉讼过程中，当事人没有提交新的证据。 经二审审理查明，一审查明的事实中，除“两原告与钦南工商局签订协议时，还有村委会、镇政府、土地部门等在协议上签订盖章予以确认。”有误，应为“船厂十一村民小组、船厂十三村民小组与钦南工商局签订协议时，当地村委、镇政府、建委等在协议上签订盖章予以确认。”以及“原钦州工商局将涉案土地上建设市场项目工程发包给钦州市建设公司垫支承包建设。”有误，应为“原钦州工商局将涉案土地上建设市场项目工程发包给钦州五建垫支承包建设。”外，其他事实属实，本院予以确认。 另外查明，钦南工商局、钦州工商局、钦南土地局因机构改革，现已分别更名为钦州市钦南区市场监督管理局、钦州市市场监督管理局、钦州市钦南区自然资源局。 综合当事人的诉辩意见，本案的主要争议焦点为：1、本案是否属于民事案件审理的范围；2、《无偿捐献土地兴建船厂农贸市场协议书》是否符合法律的规定，应该如何处理。 本院对本案综合评判如下： 关于本案是否属于民事案件审理的范围的问题。本院认为，案涉《无偿献捐土地兴建船厂农贸市场协议书》（以下简称献捐土地协议）是平等民事主体之间签订的民事合同。从签订协议的主体上看，船厂十一、十三村民小组是民事主体。土地管理与征收不是钦南工商局的行政职能，因此，钦南工商局在签订案涉献捐土地协议时是以民事主体的名义而不是以行政主体的名义从事民事活动。从合同的内容上看，双方是在平等协商的基础上达成协议，没有任何征收征用的意思，也无行政机关依职权作出行政行为的意思表示，因此，该协议是平等民事主体之间在平等协商的基础上达成的。上诉人船厂十一、十三村民小组以案涉献捐土地协议损害其利益，违反无效为由提起本案诉讼，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条的规定，一审法院作为民事案件审理并作出判决正确。上诉人市场开发中心等提出本案不属民事案件审理范围没有事实和法律依据，不予采信。 关于捐献土地协议是否符合法律的规定，应该如何处理的问题。本院认为，案涉献捐土地协议是上诉人船厂十一、十三村民小组与钦南工商局在平等的基础上协商达成的协议。上诉人船厂十一、十三村民小组时任队长以及钦南工商局、当地村委、镇建委、镇人民政府均在该协议上签字盖章。虽然该协议上只有上诉人船厂十一、十三村民小组的队长签名，没有附有村民决议等手续，在签订协议前也未经钦南土地局的批准，确实存在瑕疵，但从签订协议前的协商到船厂农贸市场的建设、运营，至今已经二十多年，船厂十一、十三村民小组的村民均是知道或应当知道，没有证据证明上诉人在此期提出了异议。而且，上诉人船厂十一、十三村民小组献捐土地给钦南工商局兴建船厂农贸市场，符合当时的政策和要求，而且在双方签订献捐土地协议后，钦南土地局经报钦州市钦南区人民政府批准，作出了钦南土征[1997]06号《关于同意征土地并划拨给钦州市工商行政管理局钦南分局使用的批复》，同意补办用地手续，将该地块集体土地征为国有并将其土地使用权有偿划拨给钦南工商局作船厂农贸市场用地，即上诉人船厂十一、十三村民小组献捐土地给钦南工商局兴建船厂农贸市场事后得到钦州市钦南区人民政府的批准同意。上诉人船厂十一、十三村民小组以案涉献捐土地协议未经批准，违反法律规定无效没有事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，因人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自人民政府的征收决定等生效时发生效力。上诉人船厂十一、十三村民小组以钦南市场监管局、市场开发中心等未取得案涉土地的土地使用证为由主张协议无效没有法律依据。因此，上诉人市场开发中心主张案涉献捐土地协议合法有效符合事实和法律规定，本院应予支持。 综上所述，从签订案涉献捐土地协议的原因、过程及目的、实际履行的情况来看，案涉献捐土地协议是钦南工商局为建设船厂农贸市场而签订的协议，签订协议时虽然未经批准，但事后钦南土地局报经钦州市钦南区人民政府批准，批复同意钦南工商局的申请，补办相关用地手续。因此，上诉人船厂十一、十三村民小组起诉请求确认案涉献捐土地协议无效，请求返还土地及地上建筑物没有事实和法律依据，不予支持。对于上诉人船厂十一、十三村民小组上诉提出的钦南土地局的批复违法、没有给付征收补偿费用等问题，当事人可另行通过其他合法途径解决。上诉人市场开发中心上诉主张案涉献捐土地协议有效有事实和法律依据，本院予以支持。原审认定事实清楚，但适用法律错误，判决错误，应予纠正。依照《中华人民共和国民法通则》第五十四条、第五十五条，《中华人民共和国合同法》第六十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销钦州市钦南区人民法院(2019)桂0702民初2396号民事判决； 二、驳回上诉人钦州市钦南区犀牛脚镇船厂村民委员会第十一村民小组、钦州市钦南区犀牛脚镇船厂村民委员会第十三村民小组的诉讼请求。 一审案件受理费100元，二审案件受理费100元，共计200元，由上诉人钦州市钦南区犀牛脚镇船厂村民委员会第十一村民小组、钦州市钦南区犀牛脚镇船厂村民委员会第十三村民小组负担。 本判决为终审判决。 审判长  李碧珊 审判员  黄载文 审判员  叶枝仁 二〇二〇年五月十九日 书记员  韦光波