江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行终245号上诉人（原审原告）江西德广文化产业有限公司(原江西德广投资有限公司)，住所地南昌市东湖区八一大道357号财富广场A座1804房,统一信用代码91360100063476858U。法定代表人沈长春，该公司董事长。被上诉人（原审被告）信丰县人民政府，住所地信丰县嘉定镇府前路56号县行政中心。法定代表人袁炎，该县县长。委托代理人熊建宏，该县政府办工作人员。上诉人江西德广文化产业有限公司(原江西德广投资有限公司，以下简称德广公司)因诉信丰县人民政府不履行法定职责一案，不服赣州市中级人民法院（2020）赣07行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。德广公司起诉称，信丰县人民政府擅自将其债权的抵押物转让，使得抵押物转让款成为本案债权抵押物的替代物,信丰县人民政府扣留了抵押物的替代物，一直未履行优先归还债务的义务。德广公司发现后，于2019年8月16日向信丰县人民政府寄送了一份《关于要求信丰县人民政府履行保护抵押权人优先受偿职责的申请书》。信丰县人民政府未按时答复德广公司的申请，也未将扣留的抵押物转让款用于代替偿还债务以消灭抵押权。信丰县人民政府行政违法，侵犯了德广公司的合法权利，应依法承担403.7万元行政赔偿责任以满足实现德广公司对江西省信丰县五金交电化工商店（以下简称信丰县五金化工商店）的抵押债权。德广公司的债权和抵押物权是通过合法受让从中国工商银行信丰县支行（以下简称工行信丰县支行）得来，由工行信丰县支行以如下贷款方式形成的：1998年5月8日贷款本金80万元、1999年9月30日贷款本金100万元，这是两笔以房产、土地抵押的贷款。结欠本金173万元，利息230.74万元（利息计算到2006年6月20日），合计403.7万元。对第一笔贷款，双方签订了《最高额抵押贷款合同》，用坐落在信丰县临江楼（临江宾馆）的房产及占地抵押,建筑面积804平方米，占地252.86平方米抵押,房地产抵押登记号为信房登字（143）号；对第二笔贷款，双方签订了《最高额抵押贷款合同》，用坐落在信丰县嘉定镇城西大道水阁塘信丰县商业总公司的商业大厦的房产及占地抵押,建筑面积1657.47平方米，占地772.69平方米抵押,房地产抵押登记号为信房登字（416）号。2016年10月28日，德广公司通过签订《债权转让协议》受让了包括上述173万元抵押债权在内的信丰县五金化工商店的债权1726万元，其中本金1036.2万元，利息690.14万元,与此173万元相关的抵押物权也一并由德广公司合法继承。信丰县人民政府通过对信丰县五金化工商店的改制转让了本案两笔抵押贷款对应的抵押物，即：坐落在信丰县临江楼和坐落在信丰县嘉定镇城西大道水阁塘信丰县商业总公司的商业大厦。信丰县人民政府转让这两处抵押物未经抵押权人同意，转让价款也没有优先归还贷款。从上述两处抵押的房地产被转让之日起,上述房地产的转让价款就成为了上述债权抵押物的替代物。历任债权人都主张了权利，信丰县人民政府虽然未履行保护债权人对转让抵押物款项有优先受偿的职责，但承诺会妥善处理。根据信丰县人民政府的信府办字［2002］164号《关于同意信丰县国有商业企业改革实施方案的批复》和《信丰县国有商业企业改革实施方案》两份文件规定转让了五交化大楼、商业大厦、临江宾馆的房地产，其中商业大厦、临江宾馆是德广公司本案债权的抵押物。转让上述抵押物的行为虽然不是信丰县人民政府直接所为，而是信丰县商业系统国有企业改革转投领导小组负责具体转让,但因该领导小组是信丰县人民政府设立的临时机构，其行政责任人是信丰县人民政府。信丰县五金化工商店早已经停产关闭，已经没有任何员工和生产场地,无法通过债务人自身能力归还债务,抵押房产、土地转让款是唯一偿还债务的资金。抵押物虽然在2002年转让了，但抵押物的替代物仍然在信丰县人民政府处。如果信丰县人民政府在收到德广公司的申请后60天内给予答复或者支付抵押土地的转让款，德广公司将不会造成损失。但现在已经超过了60天期限，信丰县人民政府不答复，也不履行保护抵押权人的抵押物优先受偿权的职责。信丰县人民政府已经行政违法，构成行政侵权。为了维护德广公司的合法权益,向一审法院提起行政诉讼,请求:1.确认信丰县人民政府未按时履行答复职责，扣留抵押物转让款属于行政违法；2.确认信丰县人民政府支付抵押物转让款403.7万元以归还德广公司对信丰县五金化工商店的抵押债权，消灭抵押权；3.诉讼费用由信丰县人民政府承担。一审法院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。该条中的“法定职责”应指行政机关依据法律、法规或者规章，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责。本案中，德广公司第一项诉讼请求即要求确认信丰县人民政府未按时履行答复职责，扣留抵押物转让款属于行政违法，其主张的法定职责不属于信丰县人民政府直接履行的法定职责。德广公司第二项诉讼请求即要求信丰县人民政府支付抵押物转让款403.7万元以归还德广公司对信丰县五金化工商店的抵押债权，消灭抵押权，其主张的抵押权应为民事法律关系，应通过民事诉讼方式解决，并非行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当有事实依据，属于人民法院受案范围。本案中，当事人双方提供的证据均不足以证明信丰县人民政府实施了行政违法行为，德广公司的主张没有事实依据。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项、第四十九条第三项、第四项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回德广公司的起诉,案件受理费50元予以退回德广公司。德广公司上诉称，一审裁定适用法律错误，请求撤销一审裁定，支持德广公司的一审诉讼请求。事实和理由为：一、信丰县商业行业管理办公室是信丰县人民政府设立的非法人管理机构，该机构变卖了德广公司的抵押物且未履行优先归还抵押债权或者提存变卖款的责任，构成了行政侵权，因该机构已被撤销，信丰县人民政府就应该承担该机构的法律责任。德广公司是信丰县人民政府侵权的受害人，对德广公司的合法请求，信丰县人民政府有限期答复的义务。一审法院认为信丰县人民政府没有答复的法定职责，适用法律不当。二、德广公司与信丰县人民政府没有任何的民事法律关系，无法适用民事诉讼来解决双方的诉争。且信丰县人民政府占有或者未履行提存变卖款项的职责属于行政侵权行为，案涉抵押物的抵押人和债务人均属信丰县人民政府开办的企业并通过改制已经解散了，德广公司的合法权利无法通过民事诉讼来得到解决，只有提起行政诉讼寻求救济。一审法院认为本案抵押权问题应通过民事诉讼的方式解决，适用法律错误。信丰县人民政府答辩称，德广公司的诉请及主张的事实与理由均不能成立，请求驳回其上诉请求，维持一审裁定。事实和理由为：一、本案不属于行政诉讼的受案范围，应依法驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，此处的法定职责，不是抽象、普遍意义上的法定职责，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责。本案中，德广公司的抵押权应依法通过民事诉讼方式行使，信丰县人民政府也没有具体保护其抵押权的法定职责。因此，德广公司以信丰县人民政府并未答复其提交的《关于要求信丰县人民政府履行保护抵押权人优先受偿权职责的申请书》为由提起行政诉讼，缺乏法律依据，更不可能构成行政违法。二、债权转让行为对债务人不发生效力，德广公司并非适格的诉讼主体。根据《中华人民共和国合同法》第七十九条、第八十条等相关规定，债权转让应通知债务人本人，否则对债务人不发生法律效力。案涉债权转让至中国华融资产管理公司[南昌]办事处、李红珍和兰善平时，他们仅仅是在报纸上发布了公告，并未直接通知债务人本人，而德广公司在受让这笔债权后根本没有采用任何方式通知债务人本人。由于德广公司诉请的案涉债权在多次转让过程中均未直接通知债务人本人，所以其债权转让行为对债务人不发生效力。德广公司是否为适格的权利主体仍无法确定，其并不具备适格的诉讼主体。三、主债权已过法定诉讼时效，抵押权已不具有优先受偿的效力。德广公司在2016年受让案涉债权，但并未及时主张相关权利及行使抵押权，根据法律规定，超过时效未向债务人主张权利的债权法院不予以支持。案涉抵押合同的抵押期限早已到期，抵押到期后均未办理接续抵押的相关法律手续，其抵押权已丧失优先受偿权，抵押物也已经被第三人徐名忠善意取得。四、信丰县五金化工商店已经归还150万元，抵押已经解除。根据工行信丰县支行与信丰县五金化工商店等四方签订的《协议书》《中国工商银行进账单》以及《收条》等证据，可以证明信丰县五金化工商店向工行信丰县支行的贷款已经于2004年11月19日归还（且已经履行完毕）。《协议书》载明了在归还工行信丰县支行贷款本息后，银行解除抵押关系。德广公司系在该抵押权已由原债权人工行信丰县支行已经得到实现后才受让该债权，银行在剥离不良债权前案涉债权已协议处理完毕，该债权债务关系实际上已经消灭。五、信丰县人民政府不是适格的被告。信丰县五金化工商店实行独立核算，自主经营，自负盈亏，是具有独立法人资格的民事法律主体，其在与工行信丰县支行的借贷合同中具有完全的民事责任能力。信丰县人民政府既不是借款人也不是担保人，信丰县五金化工商店在转制后的权利、义务并非由信丰县人民政府承接，故德广公司将信丰县人民政府列为本案的被告是错误的。另，信丰县五金化工商店用于贷款的抵押物也没有移交给信丰县人民政府，故信丰县人民政府没有承担信丰县五金化工商店归还贷款的责任。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述规定确立的举证责任分配原则，原告在提起行政诉讼时，应当至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在的事实。本案中，德广公司提起诉讼，系指称信丰县人民政府实施了处置案涉抵押物行为并要求信丰县人民政府履行答复职责及支付抵押物转让款。德广公司一审起诉称系信丰县商业系统国有企业改革转投领导小组转让了案涉抵押物、二审上诉又主张是信丰县商业行业管理办公室变卖了案涉抵押物，但均未提供证据予以证明。德广公司在本案中提交的证据不能证明信丰县人民政府实施了处置案涉抵押物并扣留抵押物转让款的行为，其提起诉讼要求信丰县人民政府支付案涉抵押物转让款无事实依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项关于“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”规定，对不履行法定职责行为提起的诉讼，应以享有法定职责而不依法履行职责的行政机关为被告，当事人向不具有相应法定职责的行政机关提出履责申请，该行政机关未履行，当事人以该行政机关为被告提起行政诉讼的，当属被告不适格。本案中，德广公司向信丰县人民政府申请履行保护抵押权人对抵押物转让款的优先受偿的职责，而该职责并非信丰县人民政府的法定职责，信丰县人民政府亦无答复的法定义务。因此，德广公司提起本案诉讼既无事实依据，被告也不适格，一审裁定驳回起诉，并无不当。综上，德广公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 芬审判员 郑红葛审判员 彭彩玲二〇二〇年五月十五日书记员 涂雪儿