江苏省南通市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）苏06民终1061号 上诉人（原审被告）：海门市东亚铸件有限公司，住所地海门市。 法定代表人：陈楚贤，该公司总经理。 委托诉讼代理人：徐雄鹰，江苏洲际英杰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张秋，江苏洲际英杰律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)：海门市海永镇人民政府，住所地海门市。 法定代表人：赵永伟，该镇镇长。 委托诉讼代理人：**雷，江苏联佑律师事务所律师。 委托诉讼代理人：孙青，江苏联佑律师事务所律师。 上诉人海门市东亚铸件有限公司(以下简称东亚铸件公司)因与被上诉人海门市海永镇人民政府（以下简称海永镇政府）土地租赁合同纠纷一案，不服江苏省海门市人民法院(2019)苏0684民初4440号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月25日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 东亚铸件公司上诉请求：撤销原判，依法改判或发回重审；并由海永镇政府承担一、二审诉讼费用。事实与理由：1.本案为政府招商引资项目，根据政府规划，兴建厂房，组建公司，经营生产，注册地在海门市工业集中区，并不是普通的租赁关系，而是行政协议范畴，应当属于行政诉讼审理范围。2005年2月16日双方签订的协议书是以招商引资为背景。2015年1月14日续签的协议书是在2005年2月16日协议书的基础上的续签。海永镇政府在续签协议期满后，强行要求其公司搬离，其公司认为前提应当根据第一份协议的约定，给予赔偿。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定，应当继续履行案涉协议，如无法履行，则应赔偿其公司损失。2.双方签订的协议书表面上看似平等主体所签，实质上其公司处于弱势一方，海永镇政府为强势地位的行政主体。其投资千万元，依法纳税数百万元，十年之内没有任何行政处罚，海永镇政府已违法，应当依照法律和当初招商引资的约定事项，给予其公司经济补偿。3.海永镇政府在其公司经营期间，多次违约。现以合同到期和环保停产的方式，责令其公司无偿搬迁，实属违法违约，显失公平。4.原审判决第一项和第二项内容前后矛盾，脱离客观实际，违反法律规定。其既要承担交纳租金和违约金的民事责任，又要履行归还土地的行政义务，超越了审理的权限。海永镇政府作为行政主体，没有任何对等的义务，显然损害了其公司的合法权益。综上，请求将本案移交行政审判庭审理，发回重审或依法改判。 海永镇政府辩称，首先，关于案涉协议的性质，其政府作为案涉地块的代管人，虽然是行政机关，但在租赁协议签订时是以民事主体身份，并非为了实现行政管理目的，有别于国有土地使用权出让合同之类的行政合同。更何况在原审庭审过程中，东亚铸件公司对双方之间签订的租赁协议的真实性不持异议。东亚铸件公司的上诉理由直接从法律定性上予以否定民事合同关系，试图达到洗牌重来的目的，显然荒唐。其次，关于招商引资或者说经济补偿，本案系土地租赁合同纠纷，并不存在招商引资的说法，或者说是否存在招商引资并不影响合同的履行。东亚铸件公司决定在海永开公司建厂，想来也是通过前期诸多考察，从土地租赁成本、劳动力成本、交通便利角度等综合考虑，并非是为了扶持海永经济发展这么无私。根据2015年1月14日双方签订的协议书第三条明确，期满后乙方必须搬离，在此期间内，若涉及到海永整体开发或征地，乙方须服从甲方整体开发规划，自行撤离。说明双方对于合同终止后乙方名下的固定资产如何处置已经达成一致意见，即自行拆除撤离，并未提到其政府应当予以经济补偿。第三，其政府在整个合同的履行过程中并不存在违约行为。在租赁期内其政府多次向东亚铸件公司发出通知要求撤离，但东亚铸件公司并未响应过，协议一直处于履行状态，即便拖欠租金，其政府出于综合考虑，确实无法再延续这种租赁状态才诉至法院，真正意义上的解除双方之间的不定期租赁合同关系。第四，其政府有权解除不定期租赁合同。根据双方于2015年签订的最新的协议约定，东亚铸件公司有按时支付租金的义务，以及期满后将地面资产全部拆除撤离的义务。至于违约金的承担，是基于东亚铸件公司存在违约行为，东亚铸件公司迟延支付不定期租赁期间的租金。其政府于2018年4月16日出具告知书，明确告知东亚铸件公司务必在2018年5月15日之前拆除上述土地上的建筑和一切设施设备，若逾期承担违约责任。最后，东亚铸件公司在经营期内因违反法律规定受到行政处罚，违反了合法经营约定，所以承担违约责任并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。 海永镇政府向一审法院起诉请求：1.判令东亚铸件公司将向其政府租用的3.4亩土地恢复原状并予返还；2.判令东亚铸件公司支付2016年2月16日至2019年2月16日的租金10200元及2019年2月17日至实际履行之日止的租金（参照2015年1月14日签订的协议）；3.判令东亚铸件公司支付违约金2万元。 一审法院认定事实：2005年2月16日，海永镇政府（作为甲方）与东亚铸件公司法定代表人陈楚贤（作为乙方）签订《协议书》一份，主要内容：乙方拟在海永投资创办东亚铸件公司，主要生产铸件、翻砂等产品。乙方租用甲方工业集中区内工矿建设用地，位于西至五金厂、南至铸铁厂、北至防洪大堤、东至东场北横河（具体四址以实际丈量为准），面积3.4亩、1000元/亩。双方约定土地租赁期限为10年，10年内涉及整体开发，乙方应服从甲方整体开发规划迁移，甲方根据规定支付乙方赔偿金。如甲方无开发需要，10年后双方另行商议续订协议。乙方须依法经营，如被发现非法经营，所产生的一切后果自行负责并解除本协议。乙方生产经营必须符合国家环保、安全生产的要求，排污符合国家标准。如乙方违约，违约方承担贰万元违约金等内容。 2005年3月3日，东亚铸件公司依法成立并领取营业执照，类型为有限责任公司，法定代表人为陈楚贤，注册资本50万元。 2014年2月，海永镇政府向东亚铸件公司发送《通知书》一份，主要内容：因海永发展需要，东亚铸件公司、陈楚贤租赁的3.4亩的区域，请在2014年5月25日前撤离，并做好拆除的相应准备工作。后东亚铸件公司并未实际搬离。 2015年1月14日，鉴于案涉租赁期届满，海永镇政府（作为甲方）与东亚铸件公司法定代表人陈楚贤（作为乙方）再次签订《协议书》一份，主要内容：甲方给予乙方土地租金为1000元/亩，其他规费由乙方按规定交纳。租赁期限1年，自2015年2月17日至2016年2月16日，期满后乙方必须将地面资产全部拆除撤离，在此期间内，若涉及海永整体开发或征地，甲方提前三个月告知乙方，乙方须服从甲方整体开发规划自行撤离，若到期后延期一个月乙方没有自主撤离的，无偿由甲方处置。乙方须依法经营，如被发现非法经营，所产生的一切后果自行负责并解除本协议。乙方生产经营必须符合国家环保、安全生产的要求，排污符合国家标准。如乙方违约，违约方承担贰万元违约金等内容。 2015年1月23日，海永镇政府再次向东亚铸件公司发送《通知》一份，主要内容：合同约定2015年2月17日租赁期满，鉴于海永整体发展规划，工业企业全部退二进三，故租赁期满后不再续租。请贵方提前做好准备，于租赁期满日前撤离全部地面资产，如逾期，我方将根据合同约定进行处置，并由贵方承担违约责任。同年2月2日，陈楚贤在上述通知的送达回执中签字，回执中载明的主要内容：贵方关于土地租赁合同于2015年2月17日到期并不再续租的通知已收到。租赁合同到期后我方不再续订。我方承诺按贵方通知要求办理。如违反约定逾期撤离，由贵方处置租赁土地上所有地面资产，所有损失和费用由我方承担。嗣后，东亚铸件公司事实上并未撤离，双方继续履行2015年1月14日签订的《协议书》。 2017年12月26日，东亚铸件公司因“环保设施未经验收，主体工程投入生产”被海门市环境保护局作出行政处罚[（2017）海环罚字第140号]:1、停止生产；2、罚款人民币伍万元。 2018年4月16日，海永镇政府向东亚铸件公司发送《告知书》一份，主要内容：双方签订的协议已于2016年2月16日到期，协议中“期满后乙方必须将地面资产全部撤离”的约定，陈楚贤尚未正式履行，现告知1、务必在2018年5月15日之前拆除上述土地上的建筑和一切设施设备…2、逾期再不拆除上述土地上的建筑和设施设备的，按协议约定将由海永镇政府全权处置地面资产，并由陈楚贤负相关违约责任。 一审法院认为，合法的土地租赁关系受法律保护。本案中，双方签订的两份《协议书》系双方真实意思表示，也无证据证明存在违反法律强制性规定之处，合法有效，双方理应按约履行。双方通过协议的方式确认土地租赁协议在2016年2月16日履行期限届满，后双方形成不定期租赁关系，当事人可以随时解除。一方面，东亚铸件公司法定代表人在“送达回执”中明确“如违反约定逾期撤离，由贵方处置租赁土地上所有地面资产，所有损失和费用由我方承担”；另一方面双方在2015年1月14日的协议中亦明确：“期满后必须将地面资产全部拆除撤离…若到期后延期一个月乙方（原告）没有自主拆除的，无偿由甲方（被告）处置”，现海永镇政府要求东亚铸件公司恢复原状、返还土地并支付租金、违约金，符合法律规定及合同约定，法院依法予以支持。东亚铸件公司抗辩海永镇政府口头承诺免除2015年之后的土地租金，因其未提交相应证据，法院依法不予采信。据此，依照《中华人民共和国民法总则》第七条，《中华人民共和国合同法》第六十条、第二百三十五条规定，判决：一、东亚铸件公司于判决生效之日起一个月内归还海永镇政府租赁土地3.4亩（以案涉《协议书》中载明的租赁土地地块四至及面积，具体以实际丈量为准）并拆除租赁土地上的建筑物及附属设施。二、东亚铸件公司于判决生效之日起一个月内支付海永镇政府土地租金10200元（自2016年2月16日计算至2019年2月16日，之后的租金按3400元/年计算至实际返还土地之日）。三、东亚铸件公司于判决生效之日起一个月内支付海永镇政府违约金2万元。如果未按照判决指定的期间履行付款义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍给付迟延履行期间的债务利息。案件受理费635元，由东亚铸件公司负担。 二审中，东亚铸件公司提供一组房屋拆迁评估计算表拍照件，以证明双方的协议是招商引资而签，该协议系行政协议，应由海永镇政府给予相应赔偿。海永镇政府经质证认为，真实性无法确定，该评估与本案并无直接因果关系，无法证明是因为其政府要求东亚铸件公司搬离而进行的有偿补贴，同时，本案并不存在拆迁安置补偿协议，且案涉协议并非行政协议，不适用行政诉讼的相关规定。本院经审查认为，东亚铸件公司未能在规定期限内提供原件核实，对该组证据的真实性无法确认，对于案涉协议是否是行政协议，在本院认为部分进行阐述。 经审查，一审法院查明的基本事实属实，本院予以确认。 经各方确认，本案二审中的争议焦点是1.双方签订的案涉协议性质是否属于行政协议，即案涉纠纷是民事纠纷还是行政纠纷；2.海永镇政府在履约过程中是否存在违约行为。 关于焦点1。本院认为，所谓行政合同，是指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，海永镇政府与东亚铸件公司于2005年2月16日和2015年1月14日签订的协议书，从其内容看，并非海永镇政府为实现行政管理目标之目的，而是平等主体之间的民事合同。东亚铸件公司上诉主张双方间系行政协议范畴并非租赁合同关系，明显与事实相悖，本院不予支持。原审根据双方签订的协议，按照租赁合同关系审理本案，有事实和法律依据。 关于焦点2。《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定：当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。本案中，双方在履行租赁合同过程中，海永镇政府虽在合同履行期间向东亚铸件公司提出提前终止履约的意思表示，但双方并未就此达成一致。在此情况下，海永镇政府并未进一步采取相关措施强制提前终止履行合同。现案涉合同的履行期限已届满，双方间形成不定期租赁关系，当事人可以随时解除合同。海永镇政府根据合同约定要求东亚铸件公司恢复原状、返还土地并支付租金，并根据东亚铸件公司生产经营过程中因环保设施未经验收而被行政部门处罚的事实，要求东亚铸件公司承担违约责任，符合合同约定和法律规定。东亚铸件公司虽上诉认为海永镇政府违约，但未提供证据佐证。故本院对其该主张亦不予支持。 综上所述，东亚铸件公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费635元，由上诉人海门市东亚铸件有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 吴 风 审判员 王建勋 审判员 谭松平 二〇二〇年五月二十九日 书记员 王 璐