福建省南平市延平区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0702行初147号 原告叶仁镇，男，1957年8月17日出生，汉族，农民，住福建省政和县。 委托代理人吴成明，福建建达（马尾）律师事务所律师。 委托代理人汪存兴，福建建达（马尾）律师事务所律师。 被告福建省政和县杨源乡人民政府，住所地福建省政和县杨源乡王林路22号，统一社会信用代码11350725004007330F。 法定代表人许强，乡长。 委托代理人陈勇，福建五仁律师事务所律师。 原告叶仁镇诉被告福建省政和县杨源乡人民政府（以下简称杨源乡政府）确认行政行为违法一案，于2019年9月30日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年10月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月18日公开开庭审理了本案。原告叶仁镇及其委托代理人吴成明，被告杨源乡政府副书记苏声勇及其委托代理人陈勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告叶仁镇诉称，原告系政和县杨源乡大溪村下峡自然村农民，依法拥有位于下峡朝里、深坑垅、四榅坵等多处的农田承包经营权及林地使用权，政和县人民政府依法就原告所拥有的土地承包经营权予以确权登记，依法颁发了土地承包经营权证。2015年被告杨源乡政府在“2015年大溪下峡自然村高标准土地整理项目”（以下简称高标准土整项目）中，未经原告同意，违法侵占原告良田以及山林共计4亩。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第八条：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。”因此，原告享有的合法承包经营权受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。被告未经原告同意，侵占原告承包经营的土地的行为显然违法，而无论项目的性质是否为公益。原告曾多次向杨源乡政府信访要求解决，当时杨源乡政府答复书中称将在项目验收后恢复原貌，直至今日，杨源乡政府仍未予以恢复。综上，公民合法的权利受法律保护，不受任何单位、个人的不法侵害。被告杨源乡政府侵占原告承包经营的土地事实清楚，故此原告特提起行政诉讼，请求法院判决确认被告杨源乡行政行为违法，依法维护原告的合法权益。 原告叶仁镇提供以下证据：1.《土地承包经营权证》，拟证明原告依法享有位于大溪村下峡朝里、深坑垅、四榅坵等多处的农田承包经营权。2.（2019）闽0725民初839号、（2019）闽07民终1061号《民事裁定书》，拟证明本案被告因土地高标准整理项目侵占原告土地的行政行为属于被告履行法定职责的行政行为，属于行政案件的受理范围。3.照片，拟证明原告农田及板栗山被侵占、破坏的事实。 被告杨源乡政府辩称，一、被告没有实施损害原告合法权益的行政行为。政和县杨源乡高标准土整项目是一个财政专项资金扶持地方自然资源建设的项目，是基于大溪村自愿同意的情形下向上级部门申报审批同意后再予以扶持、建设的。改造提升为高标准的农田仍是归属大溪村所有，高标准农田中的新形成的附属设施也是移交给大溪村管护、使用。被告之所以会作为该项目的实施单位是为了确保财政专项资金使用的确定性、有效性和项目统一管理的高效性及不增加建设项目所在村资金负担等方面决定的（被告下属的其他行政村也有一起实施高标准农田建设）。因此该项目实质是各级人民政府负责将其代建好直接移交给项目所在村即大溪村。从该项目的实施上看，受益的仅有大溪村及其村民，除此之外并没有任何他人因该项目的实施而获利。因此，政和县杨源乡高标准土整项目不仅改善了农田的等级，而且增加了农田的亩数，并没有影响、损害相反是增加了大溪村及村民的权益，二、被告不具有被诉的诉讼主体资格。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条：“村民代表大会是村的权利机构，其作出的决定是代表全体村民作出的，对全体村民均有拘束力。”而被告改造高标准农田的行为是被告根据原告所在村的村民代表大会表决的决定实施的，并不存在侵害其土地承包经营权权益的行为。如果原告认为被告的行为侵害了其权益，那么也应是其所在的村民代表大会的决定侵害了其权益，被诉的主体应是大溪村民委员会。再者，原告信访被告侵权后，原告所在的大溪村根据其他村民自愿让出的农田与其调整相应的地块予以补偿，但原告拒绝接受调整补偿的农田。故原告所谓受损的权益，是其拒绝补偿造成的。综上，被告不具有被诉的诉讼主体资格，且原告诉求没有事实与法律依据，请求法院依法驳回其诉讼请求。 被告杨源乡政府在法定期限内提供以下证据、依据：第一组：1.《村民代表大会会议纪录》；2.《申请报告》；3.《承诺函》。拟证明：1.大溪村经村民代表大会表决同意将其村内500亩农田进行改造整理；2.大溪村向杨源乡政府、原政和县国土局申请对其村内500亩农田改造整理立项。第二组：4.杨政[2014]96号文。拟证明杨源乡政府向原政和县国土局申报大溪村500亩农田改造项目。第三组：5.政国土资[2014]204号文；6.《土地开发整理项目申请审批表》。拟证明：1.原政和县国土局将大溪村500亩农田及其他行政村农田改造项目向原南平市国土局予以申报；2.大溪村农田改造项目实施后会新增农田115亩。第四组：7.《大溪村高标准农田建设项目位置图》。拟证明大溪村农田改造项目的位置。第五组：8.南财建[2016]139号文。拟证明南平市财政局、原南平市国土局批准大溪村农田改造项目。第六组：9.《会议记录》；10.杨政信办理访字[2018]2号；11.杨政信答复访字[2019]12号。拟证明叶仁镇诉讼事项在信访时即已作处理并将大溪村民张广全自愿将其田调整补偿给叶仁镇被占用的农田，但叶仁镇对补偿地块拒绝接受。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认： 原告对被告杨源乡政府提供的第一组证据的真实性无异议，对证据1的合法性有异议，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、第二十六条的规定，案涉土地整理项目用地事宜需要经过村民会议或授权的村民代表会议表决通过，村民代表会议需三分之二村民代表参会，所作决议过半数方才有效，而该证据的形成很明显违反了该法定程序，故而无效。对证据4的真实性、关联性无异议。但是基于证据1村委会申请的行为系无效的，因此对该份证据的申请内容的合法性不予认可。对证据5、6的真实性、关联性无异议，但对于合法性及证明对象有异议。首先，杨源乡政府对其申报的项目具有严格审查义务，而涉及本案大溪村的项目在审查时明显不符合法律规定，其审查失职，上报了不符合条件的项目，故此，杨源乡政府应当承担导致原告权利被侵犯的法律责任。另外，是否有新增115亩田的事实，需要根据实际情况认定或者相应依据论证，而非一个单纯的数字。对证据7的三性无异议。对证据8的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。该证据可知项目建设时是有考虑对被占用农田农户的补偿的，直接可以体现的是“其他费用”及“不可预见费”等。对证据9-11的真实性无异议，合法性、关联性有异议。首先，涉及土地承包调整，应经（村民会议）村民代表会议三分之二以上研究讨论，且原告仍在承包期内，发包方无权调整其土地。另村委会的事后调整行为并未对外作出，调整并未涉及具体田地及标准以及征得叶仁镇的同意，因此不能证明案涉行政行为实施时已经调整了原告的承包地。其次，通过该三份证据可以证实叶仁镇土地被侵占的事实，可以证实被告以及村委会在案涉项目对原告的土地侵占后存在打算事后调整的事实，该事实可以反推被告在实施时未经原告同意、没有进行调整。被告杨源乡政府对原告提供的对证据1的三性无异议，原告的部份农田也确属在改造区内，但农田是否在证上不确定。对证据2的三性无异议。对证据3的真实性有异议，无法核实照片的真实性。 根据庭审质证，对于各方无异议的证据，本院予以确认并在案佐证。对于有异议的证据和事实，本院认定如下：关于被告提供的证据1的合法性问题，该份证据载明2014年8月26日大溪村委会针对本案的土地整理项目召集了村两委会议及村代表会议，从记录可以看出出席会议的代表均签字确认本案土地整理项目，该份记录未注明代表人数及到会人数，存在瑕疵，但能够证明本案的高标准农田土地整理项目经过了村民代表大会的讨论、通过，故该份证据本院予以采信。关于被告提供的证据4、5、6的合法性问题，该三份证据系被告杨源乡政府提交的立项申请书、原政和县国土局提交的立项报告及审批表，该三份证据在形成证据的主体、形式、程序上均符合法律规定，故对该三份证据的合法性予以认可。被告提供的证据7、8与本案有关，对其关联性予以认可。关于被告提供的证据9-11的合法性问题。原告对证据9真实性无异议，该证据与本案具有关联性，本院予以采信；证据10、11系杨源乡政府关于叶仁镇信访事项作的报告及情况说明，对其合法性予以认可。 经审理查明，原告叶仁镇系政和县杨源乡大溪村下峡自然村村民，依法拥有位于下峡朝里、深坑垅等处农田承包经营权及林地使用权。2014年10月，原政和县国土局根据上级文件精神，为大力推进高标准基本农田建设，以扩大有效耕地面积，提高耕地产量，对该县杨源乡等9个乡镇开展高标准基本农田建设。高标准基本农田建设的财政资金由南平市财政局拨付，改造提升为高标准的农田归大溪村所有，属公益性项目。原告叶仁镇所在的杨源乡大溪村亦申请参与该项目，对农田进行改造整理。2017年，高标准农田建设工程竣工，因建设的路、沟、渠等占用原告部分承包田。原告以被告杨源乡政府违法侵占其农田、林地，农田不能引水灌溉为由，向政和县信访局信访。而后，杨源乡政府组织国土所、大溪村干部、村民代表等人员对叶仁镇被占用的农田进行现场测量，测量结果为原告被生产道建设占用的农田共计287.68平方米。杨源乡政府就原告被占用的农田组织村民自行协商，进行土地调换。因协商未果，原告叶仁镇于2019年9月30日向本院提起行政诉讼，请求法院确认被告在高标准基本农田建设中占用原告农田的行政行为违法，并确保原告的农田可以正常引水灌溉以及赔偿被占用的农田、林地的经济损失5万元。 本院认为，本案的争议焦点为：被告杨源乡政府在高标准基本农田建设中是否有侵占原告农田4亩及是否对原告农田的灌溉造成妨害？被告占用原告部分农田建设高标准农田项目是否存在违法？ 一、关于被告杨源乡政府在高标准基本农田建设中是否有侵占原告农田4亩及是否对原告农田的灌溉造成妨害？ 关于被告杨源乡政府在高标准基本农田建设中是否有侵占原告农田4亩。原告主张被告建设高标准农田项目侵占其4亩农田，从被告提交的关于叶仁镇信访事项的办理情况报告可以证明，针对原告农田被占一事，政和县杨源乡国土所、大溪村干部、大溪村村民、原告于2018年2月7日均参加了原告被占地块的测量工作，从测量的结果看仅占用农田287.68平方米，原告主张侵占农田4亩，但未能提供证据证明其主张。故原告主张其农田被占4亩，依据不足，本院不予采纳。关于被告杨源乡政府在高标准基本农田建设中是否有给原告农田的灌溉造成妨害。原告叶仁镇诉称其承包的农田因被告的高标准基本农田建设导致无法引水灌溉。经本院及杨源乡政府、杨源乡国土所工作人员、原告方现场查看，原告的承包农田引水渠已修建且埋设有引水管道，只需进行适当的围堵水流操作即可进行引水灌溉，并非原告所称完全不能灌溉导致农田不能种植。故原告诉称杨源乡政府在高标准基本农田建设中给原告农田造成引水灌溉妨害依据不足，本院不予以支持。 二、被告占用原告部分农田建设高标准农田项目是否存在违法及是否应赔偿原告5万元经济损失？被告杨源乡政府根据闽政办[2010]231号《福建省人民政府办公厅关于进一步做好补充耕地工作实现占补平衡的通知》文件精神，集各农村自治组织意志，自愿按法律规定程序申报后获得专项资金进行高标准基本农田建设，行政行为符合法定程序。至于原告诉称其农田、林地被占用，从本院查明的事实看，原告被占用的农田面积仅287.68平方米，并非原告诉称的4亩。高标准基本农田建设中占用部分农田是不可避免的，该项目与其他征地行政行为不同，所占用农田没有用于其他功能建设，而是兴修当地农田水利工程，修建成的水利设施亦归属于当地村民使用管理，系取之于民用之于民，属于一项惠民利民的公益性工程。原告承包的农田虽被建设生产道占用287.68平方米，但是生产道建成后便利了原告的农业生产，给原告带来许多隐形福利，原告是直接受益者。根据权利义务相统一原则，原告在享受高标准基本农田建设带来的便利的同时，农田被占用287.68平方米属于在合理范围内应承受的义务。关于原告诉称其山林被占用的问题，因原告无法出具相应林地权属证明，无法进行比对，故原告诉称的其山林被占用本院不予支持。综上，原告认为被告杨源乡政府在高标准基本农田建设占用原告农田、林地的行政行为违法并要求赔偿经济损失5万元的诉讼请求，依据不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告叶仁镇的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告叶仁镇负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省南平市中级人民法院。 审 判 长  陈小莺 人民陪审员  张 怡 人民陪审员  刘 辉 二〇二〇年五月十五日 法官助理严旭明 书记员陈雯婧 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。