广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤1203行初80号原告：肇庆三龙货架有限公司，住所地：肇庆高新区兴隆二街1号。法定代表人：陈青。委托代理人：陈震，广东法制盛邦律师事务所律师。委托代理人：胡钟烨，广东法制盛邦律师事务所律师。被告：肇庆市自然资源局，住所地：肇庆市端州区******。法定代理人：黄勇，局长。委托代理人：廖玉玲，该局工作人员。委托代理人：邹道军，广东金桥百信（肇庆）律师事务所律师。被告：肇庆市人民政府，住所地肇庆市端州区******。法定代表人：吕玉印，市长。委托代理人：江敏，肇庆市司法局工作人员。委托代理人：黄晖强，肇庆市司法局工作人员。原告肇庆三龙货架有限公司诉被告肇庆市自然资源局、肇庆市人民政府撤销行政行为及复议决定纠纷一案，本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。原告肇庆三龙货架有限公司诉称，2019年12月11日，原告收到四会市人民法院转来三份复函，分别是：1.肇庆市自然资源局《复函》；2.肇庆市自然资源局高新区分局《关于肇庆三龙货架有限公司51.83亩工业用地相关情况的复函》；3.肇庆高新区不动产登记中心《复函》。上述涉及肇庆市自然资源局高新区分局和肇庆高新区不动产登记中心的两份复函的具体行政行为已经给原告的合法权益造成了巨大影响。原告根据《行政复议法》的相关规定依法向肇庆市人民政府提起行政复议，肇庆市人民政府作出了《行政复议决定书》维持肇庆市自然资源局两个派出机关的复函。两份复函的内容既缺乏事实依据、也缺乏法律依据，肇庆市人民政府也没有依法审核，作出了违法的维持决定。一、涉案地块协议出让是在符合当时国家法律法规和政策条件下的工业用地出让，依法可以直接协议出让，依法应当受到法律保护。两份复函中歪曲理解法律文件认为涉案地块必须招拍挂才能办理不动产权登记。2006年8月31日，国务院下发文件《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号)，其中第五部分明确规定“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准”。2007年4月4日，国土资源部、监察部《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》(国土资发[2007]78号)，其中第二部分第(二)点明确规定“国务院31号文件下发前，市、县人民政府已经签订工业项目投资协议，确定了供地范围和价格，所涉及的土地已办理完农用地转用和土地征收审批手续的，可以继续采取协议方式出让或租赁，但必须按照《协议出让国有土地使用权规范》的有关规定，将意向出让、租赁地块的位置、用途、土地使用条件、意向用地者和土地价格等信息向社会公示后，抓紧签订土地出让或租赁合同，并在2007年6月30日前签订完毕。不符合上述条件或者超过上述期限的，应按规定采用招标拍卖挂牌方式出让或租赁。”国土资源部、监察部的法律文件可以分两个层次理解：第一、31号文下发前已经签订投资协议(不是“出让协议”)并完善了农转用和土地征收审批手续的可以补签协议。第二、供地手续的政策合法性以签订工业用地土地使用权出让协议为基准。根据上述文件指导精神，于31号文下发前已经签订了出让协议的应当予以认可，目前涉案已经补办完成农转用审批手续的情况应当确定供地协议(出让协议)的合法性，应当继续以协议约定的形式出让涉案工业用地，而不是故意将“土地出让协议”解释为“投资协议”强制要求招拍挂。涉案土地的《供地协议》下方后备注有“工业用地前期出让协议”也可以说明协议不属于“投资协议”的范围，属于“出让协议”，“前期”的原因是因为未完成农转用手续，补办完成了农转用手续后就已经完成了全部的出让手续，本案案情与31号文中所述情形不同。本案涉案地块的协议出让时间是2006年7月18日，且已经签订了出让协议。根据上述两份法律文件的规定，涉案地块的协议出让的时间早于2006年8月31日，且于2007年6月30日之前已经签订出让协议。上述行为合法有效，应当依法受到法律的保护。涉案地块出让后申请人依法缴纳了足额的土地出让金(不是投资款)，肇庆国土规划主管部门也核发了建设用地规划许可证，建设工程规划许可证，施工许可证等相关证件，申请人依法动工建设厂房已经投入生产了十多年，为当地的经济做出了很大贡献。如果不是土地出让协议而是投资协议，国土规划相关部门也不会出具相关规划证件批准动工建设。肇庆市自然资源局两派出机构适用现行的招拍挂法律制度约束之前已经出让的土地，违反了“法不溯及既往”的适用原则，更违反了国务院、国土资源部、监察部发布的法律文件的规定，是严重的违法行为。肇庆市自然资源局两派出机构在两份复函中歪曲国家招拍挂出让制度，采用“一刀切”的方式处理工业用地出让侵害了投资人的合法权益。二、肇庆市自然资源局派出机构依法应当给原告办理上述涉案地块的不动产权属登记。根据国土资源部《不动产登记暂行条例实施细则》第三十三条第一款规定:“依法取得国有建设用地使用权，可以单独申请国有建设用地使用权登记”、第三十四条规定“申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交下列材料：（一）土地权属来源材料；（二）权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；（三）土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证；(四)其他必要材料。前款规定的土地权属来源材料，根据权利取得方式的不同，包括国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权租赁合同以及国有建设用地使用权作价出资(入股)、授权经营批准文件。申请在地上或者地下单独设立国有建设用地使用权登记的，按照本条规定办理。”根据上述法律文件规定，肇庆市自然资源局派出机构须依法为原告办理本案涉案地块的不动产权登记，两份复函中认为涉案宗地属于工业用地，必须采取招标、拍卖、挂牌的公开竞价方式出让的说法既缺乏事实依据，也缺乏法律依据。原告依法向肇庆市人民政府申请行政复议，肇庆市人民政府没有依法审理本案，没有依法公正处理。本案涉及土地投资人的合法权利，涉及利益重大，应结合当时法律法规以及现行国务院、国土资源部等法律文件依法审核两份复函的合法性(特别是法律文件的理解上的问题)，依法支持原告的全部诉讼请求。被告肇庆市自然资源局辩称，一、案涉两份复函依法不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回起诉。（一）案涉两份复函系肇庆市自然资源局高新区分局、肇庆高新区不动产登记中心根据四会市人民法院的来函要求所作出，系对四会市人民法院在案件审理过程中，为查明事实来函调查所作出的回复，回复的对象系四会市人民法院，而非原告。（二）案涉两份复函是根据相关法律、法规、规定和政策向四会市人民法院所作出的解释和说明，对原告不发生法律效力，仅供四会市人民法院审理具体案件的参考。案涉两份复函，不是针对原告的具体行政行为，对原告不产生法律效力，不属于行政诉讼法第十二条第一款第(四)项所指的“对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；”该两份复函并未对涉案地块的使用权归属作出处理决定，只是对该地块使用权的取得方式依法作出阐释:该复函属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款第(五)项“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”，依法不属于行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回起诉。二、肇庆市自然资源局高新区分局《关于肇庆三龙货架有限公司51.83亩工业用地相关情况的复函》事实清楚、符合法律法规规定。2006年8月31日《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号)及2007年4月4日《国土资源部、监察部关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》(国土资发[2007]78号)均明确规定：在国务院31号文下发前，必须满足两个条件，才可以继续适用协议出让方式出让土地，一是与市、县人民政府签订了工业项目投资协议，二是所涉及的土地必须已办理完成农用地转用和土地征收审批手续。涉案宗地于2015年1月14日完成农用地转用审批手续，该项目也没有与市、县人民政府签订项目投资协议，不符合国土资发[2007]78号文规定的可继续采用协议出让方式出让土地的规定，按照该文件通知要求，未能在国务院31号文下发前完成农用地转用审批的，必须采用招标拍卖挂牌方式出让。肇庆市自然资源局高新区分局及肇庆高新区不动产登记中心的复函是对办理土地使用权的登记条件及程序作出合法合规的阐释，没有对该地块的权属作出处理决定，没有对原告的正当合法权益产生实际影响，该复函认定事实清楚，程序恰当，并无违反法律法规。被告肇庆市人民政府辩称，一、被告作出肇府行复[2020]1号《行政复议决定书》是履行法定职责的行为，符合行政复议法的有关规定。原告以肇庆市自然资源局作为被申请人向被告申请行政复议，被告作为肇庆市自然资源局的本级地方人民政府，在收到原告的行政复议申请后，依法作出行政复议决定是履行法定职责，符合《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定。二、肇府行复[2020]1号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。肇庆三龙货架有限公司不服肇庆市自然资源局派出机构作出的两份复函，于2020年1月3日向被告申请行政复议。被告依法当日受理。被告于2020年1月7日向肇庆市自然资源局送达《行政复议答复通知书》。肇庆市自然资源局2020年1月14日向被告提交了答复材料。在(2018)粤1284民初3107号案中，为核实假如《供地协议》有效前提下，该供地协议是否可以继续履行，即能否办理得到涉案地块的国有建设用地使用权权属登记，四会市人民法院分别向肇庆市自然资源局高新区分局和肇庆市高新区*******发函，肇庆市自然资源局高新区分局回复:1、目前无法依据2006年《供地协议》为其完善用地手续并协助办理土地使用权的不动产登记;2、该地块属于工业用地，必须采用招标、拍卖、挂牌的公开竞价方式出让;3、对招拍挂方式出让的宗地，不能限定肇庆三龙货架有限公司为唯一的竞拍者，也无法确保其能竞拍成功。肇庆市高新区*******回复:1、现办理工业用地首次土地使用权登记需提交:①招拍挂主地使用权成交确认书、国有建设用地使用权出让合同、建设用地使用权批复文件;②权籍调査表、宗地图以及宗地界址点坐标;③土地出让价款、相关税费等缴纳凭证;④其他必须材料等证明文件;2、根据相关规定，不能按2006年《供地协议》办理土地使用权登记。需提交通过招拍挂程序的主地使用权成交确认书、国有建设用地使用权出让合同、建设用地使用权批复等权属证明文件。根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号)第五条以及《国土资源部监察部关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》(国土资发[2007]78号)第二条的规定，被告于2020年2月21日作出肇府行复[2020]1号《行政复议决定书》，并依法将行政复议决定书送达到各方当事人。该复议决定书认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(五)项“……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为……”的规定，行政行为是指由公共行政实体依据其行政法所赋予的权力，并针对单独个别的情况，作出一个对外产生积极或消极法律效果的决定或命令，行政诉讼中原告的起诉应当是针对行政机关及行政机关工作人员作出的对外产生法律效力的行政行为，本案被告肇庆市自然资源局及其派出机构作出的复函均是在民事诉讼过程中，其作为一方当事人，应四会市人民法院的调查而作出回复，该回复的对象是四会市人民法院，也只是对目前案涉土地的现状及相关法律法规的陈述，并不是对原告作出相应决定或命令，不产生外部法律效力。案涉复函对原告的影响仅限于该民事诉讼案件，其救济途径也应当是民事诉讼，因此结合本案的证据及庭审情况来看，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围。因本案已立案，应裁定驳回原告对肇庆市自然资源局的起诉。此外，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”的规定，原告不服肇庆市自然资源局及其派出机构作出的案涉复函而申请复议，不属于行政复议范围，肇庆市人民政府对此受理并作出了维持复议决定，因此应予以纠正，并驳回原告对肇庆市人民政府的起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告肇庆三龙货架有限公司的起诉。案件受理费50元，退回原告肇庆三龙货架有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。审 判 长  黄登魁人民陪审员  叶 发人民陪审员  谭永奇二〇二〇年五月九日书 记 员  温敏思