广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初1341号原告佛山市兴利五金磨具有限公司，住所地佛山市南海区丹灶镇沙滘村旧公路北工业区何全成2号厂房之二（住所申报）。法定代表人吴棠开，总经理。委托代理人高敏峰，广东昊驰律师事务所律师。委托代理人林锐钊，广东昊驰律师事务所律师。被告佛山市生态环境局，住所地佛山市禅城区榴苑路20号。法定代表人杨永泰，局长。委托代理人王东海，该局工作人员。委托代理人孔肖平，广东循理律师事务所律师。原告佛山市兴利五金磨具有限公司不服被告佛山市生态环境局作出的佛南环罚〔2019〕163号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），于2019年12月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2020年4月1日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人吴棠开和委托代理人高敏峰，被告的委托代理人王东海、孔肖平均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年10月18日作出《行政处罚决定书》，查明原佛山市南海区环境保护局（以下简称南海环保局）执法人员2018年1月31日在原告处现场检查时发现，原告违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定，擅自在车间西北角设置排污口通往公司外的河涌，并超过水污染物排放标准排放水污染物，经佛山市南海区环境保护监测站出具的（南）环境监测S“水”字（2018）第020203号《监测报告》（以下简称《监测报告》）显示，原告排放的废水中，悬浮物浓度为3070mg/L，化学需氧量浓度3370mg/L，氨氮浓度为109mg/L，均超过广东省地方标准《水污染物排放限值》（DB4426-2001）表4第二类污染物最高允许排放浓度第二时段二级标准，其中悬浮物浓度超标29.7倍，化学需氧量超标29.64倍，氨氮超标6.27倍。被告认为，原告的上述行为分别违反了《中华人民共和国水污染防治法》第二十二条、第十条的规定，分别依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十四条第二款、第八十三条第（二）项以及《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》的规定，对原告作出罚款40000元、275000元的行政处罚。原告诉称，一、被告对原告作出的案涉行政处罚畸重，且适用法律错误，原告的行政违法行为依法应当减轻或免除处罚。（一）原告自2015年成立开始以来，一直遵守国家各项法律及政策，本案的行政违法行为发生前，从没有被政府各行政管理部门查处或处罚过。如今创业艰辛，且现今市场亦不景气，若让原告承担巨大处罚责任，原告则无力承担，由此将引发一系列工人工资、贷款等债权债务问题。（二）本案案涉行为非原告主观故意造成，由于原告与员工沟通问题导致本案清洗废水不慎外排，故行政违法行为当天（即2018年1月31日），恰被被告的检查人员发现。在被告检查人员指出错误后，原告及时把排出的废水和污泥全部清除，并及时进行了整改，没有造成环境危害后果或社会不良影响。（三）本案行为发生前，原告一直是遵守国家各项法律及环保政策，收集废水后再循环使用的，没有将任何废水等有害液体排出。本次违法行为的发生纯属原告员工一时疏忽造成，其主观危害性不大。二、本案原告违法行为轻微并及时纠正，没有造成严重后果，应当减轻或免除处罚。（一）对于原告违法行为的严重程度方面，被告在本案中并没有足够证据证明原告的违法行为造成了严重的环境污染后果，况且原告在被告检查人员指出错误后立即进行了整改，避免造成了严重环境危害后果。（二）根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款的规定，行政处罚数额的确定必须考虑违法行为性质和社会危害程度。但结合本案，原告本次违法行为具有众多减轻情节，没有造成严重的环境危害后果。因此，根据《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》第十二条从轻处罚以及第十五条的规定，原告的违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，因此原告的行政违法行为依法应当减轻或免除处罚。请求法院判决：1.撤销被告作出的《行政处罚决定书》；2.诉讼费用由被告承担。原告在诉讼中向本院提交了《行政处罚决定书》作为证据，证明：（1）被告在作出行政处罚前虽然送达了听证通知书，但是并没有告知原告相关的听证和陈述申辩的权利。而且当时原告已经将废水管以及根据被告的要求对废水进行了处理，原告以为事情已经结束，所以，被告的处罚程序违法。（2）由于当时该废水是原告的员工为了斗气泼出去的，原告并没有故意违法，而且也及时处理了废水。所以该行政处罚明显畸重，该处罚导致原告无法正常生存。被告作出的《行政处罚决定书》程序违法，适用法律错误，违背相关的情理。被告辩称，一、被告作出《行政处罚决定书》的主体资格适格。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条、《中华人民共和国水污染防治法》第九条的规定，被告对本案的行政处罚事项具有法定职权。二、被告认定原告违法行为的事实清楚、证据确凿。2018年1月31日，原南海环保局的执法人员到佛山市南海区**********工业区现场检查发现，原告主要从事防滑胶带加工，原告存在未依法重新报批建设项目环境影响评价文件擅自扩建1台搅胶机、1台搅砂机、4台分条机、1台啤机、1个烘炉；在烘炉需配套建设的废气治理设施未建成的情况下，主体工程已投入生产；违反法律行政法规和国务院环境保护主管部门的规定，擅自在车间西北角设置排污口通外公司外的河涌；超过水污染物排放标准排放水污染物的违法行为。经佛山市南海区环境保护监测站出具的《监测报告》显示，原告排放的废水中，悬浮物浓度为3070mg/L，化学需氧量浓度3370mg/L，氨氮浓度为109mg/L，均超出广东省地方标准《水污染物排放限值》（DB4426-2001）表4第二类污染物最高允许排放浓度第二时段二级标准（悬浮物≤100mg/L、化学需氧量≤110mg/L、氨氮≤15mg/L），其中悬浮物浓度超标29.7倍，化学需氧量超标29.64倍，氨氮超标6.27倍。在听证会结束后，原南海环保局的执法人员于2019年5月27日到位于佛山市南海区**********工业区现场检查发现，原告现场生产设备已清空，并搬迁至南海区丹灶镇沙滘村旧公路北工业区何全成2号厂房之二。2019年6月18日，被告的执法人员到搬迁后的地址进行检查，却发现原告正常生产，营业执照与法定代表人与搬迁前一致，且未能提供搬迁后的环评审批和验收手续。三、被告作出行政处罚所适用的法律依据正确，符合自由裁量标准要求。原告未依法重新报批建设项目环境影响评价文件擅自扩建1台搅胶机、1台搅砂机、4台分条机、1台啤机、1个烘炉的行为已经超过两年，根据环政法函〔2018〕31号《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》规定，被告对该行为不予行政处罚。原告在烘炉需配套建设的废气治理设施未建成的情况下，主体工程已投入生产的违法行为因立案时建设项目竣工验收的相关具体实施细则及验收技术指南尚未明确，被告仅对该行为责令限期改正。原告违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定擅自设置排污口的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第二十二条的规定，且其违法行为不符合《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》的从重、从轻或免除情节。被告依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十四条第二款、《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》第十一条、《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权裁量标准》第三部分水污染防治法部分第10条的规定，对原告作出罚款40000元的处罚，适用法律正确，符合自由裁量标准要求。原告超过水污染物排放标准排放水污染物的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定，且其违法行为不符合《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》的从重、从轻或免除情节。被告依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二项、《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》第十一条、《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权裁量标准》第三部分水污染防治法部分第6条的规定，对原告作出罚款275000元的处罚，适用法律正确，符合自由裁量标准要求。四、被告对原告作出处罚符合法定的程序。原南海环保局于2018年8月21日向原告送达南环违改（丹）〔2018〕383号《责令改正违法行为决定书》，责令原告立即改正未依法重新报批建设项目环境影响评价文件擅自扩建的违法行为，立即改正未在密闭空间或者设备中进行烘炉生产，亦未按照规定安装、使用污染防治设施的违法行为、立即拆除在车间西北角设置的排污口，立即停止超标排污行为。2019年4月11日，原南海环保局向原告送达南环听告〔2019〕160号《行政处罚听证告知书》，告知拟对其处以罚款315000元，告知其享有陈述申辩及申请听证的权利。原告收到后，于2019年4月12日提交听证申请。原南海环保局于2019年5月7日向原告送达南环听通〔2019〕38号《行政处罚听证通知书》，并于2019年5月17日举行了听证会，原告在听证会上提出减轻或免除处罚的要求。被告经研究，对原告提出的申辩理由不予采纳，于2019年10月18日作出《行政处罚决定书》，决定对原告共罚款315000元，并出具《佛山市南海区行政处罚罚款通知书》，于2019年10月26日送达给原告，整个过程的处罚程序合法、适当。五、原告起诉状陈述的理由不成立。原南海环保局于2018年8月21日向原告送达南环违改（丹）〔2018〕383号《责令改正违法行为决定书》，责令原告立即改正未依法重新报批建设项目环境影响评价文件擅自扩建的违法行为，立即改正未在密闭空间或者设备中进行烘炉生产，亦未按照规定安装、使用污染防治设施的违法行为、立即拆除在车间西北角设置的排污口，立即停止超标排污行为。原告收到通知后，将厂房搬迁到现址进行生产，并于2018年9月7日办理了新的营业执照，但该公司在明知自己的生产已经违反环境保护法律法规的前提下，在搬迁后依然没有办理相关环境影响评价文件及环境保护验收手续便开始生产，该行为足以显示原告在明知已有违法前科的情况下，仍未建立应严格遵守环保法律法规开展经营活动的主观认识，不能体现原告在起诉状中所称的“及时整改”的情况，故被告经研究后，认为其不符合减轻处罚的条件，依法对其作出行政处罚。综上所述，被告依法对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、法律依据充分、程序合法、处罚额度适当。请求法院依法驳回原告的诉讼请求，维持被告的行政处罚决定。被告向本院提交了下列证据、依据：1.现场检查笔录（2018年1月31日）、现场照片6张，证明原南海环保局在原告处现场检查调查的事实。2.环境违法行为立案审批表，证明原南海环保局对原告的违法行为进行立案处理。3.排水去向说明，证明原告的生产废水最终流入的西基涌为五类水体。4.建设项目环境影响报告表，证明原告未依法重新报批建设项目环境影响评价文件擅自扩建1台搅胶机、1台搅砂机、4台分条机、1台啤机、1个烘炉。5.调查询问笔录（2018年2月1日），证明原南海环保局对原告进行询问的情况。6.营业执照、当事人送达地址确认书、吴棠开身份证，证明原告的主体情况。7.环境保护验收登记表，证明原告在烘炉需配套建设的废气治理设施未建成的情况下，主体工程已投入生产。8.《监测报告》，证明原告排放的废水中，悬浮物浓度为3070mg/L，化学需氧量浓度3370mg/L，氨氮浓度为109mg/L。9.环境违法行为调查报告表、环境违法行为行政处罚联审小组讨论意见表，证明原南海环保局就原告的违法行为作出调查报告及讨论意见。10.责令改正违法行为决定书、送达回执，证明原南海环保局责令原告立即改正违法行为。11.行政处罚听证告知书、送达回执，证明原南海环保局告知拟对原告作出的处罚并告知其权利。12.听证申请书，证明原告申请听证。13.行政处罚听证通知书、送达回执，证明原南海环保局告知原告听证事宜。14.听证会签到表、听证笔录，证明原南海环保局召开听证会，听取原告的意见。15.现场检查笔录（2019年5月27日）、现场照片6张、证明，证明被告到原告现场复查其整改情况，但发现原告已经搬迁。16.现场检查笔录（2019年6月18日）、照片5张，证明被告到原告新厂调查的情况。17.审批意见表（附《行政处罚案件讨论意见记录表》），证明被告针对原告的违法行为及其申辩作出处罚意见。18.《行政处罚决定书》、行政处罚罚款通知书、EMS快递单及查询记录，证明被告向原告作出《行政处罚决定书》并依法送达。被告向本院提交了下列法律、法规：《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国行政处罚法》《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）、广东省地方标准《水污染物排放限值》（DB4426-2001）、《广东省污染源排污口规范化设置导则》《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》《佛山市机构改革方案》，作为其作出被诉行政行为合法的依据。经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认：原告提交的证据，被告对真实性、合法性、关联性无异议，本院予以采纳。被告提交的证据，原告对证据1、16的真实性有异议，对证据2、3、8、9、15的真实性、合法性、关联性有异议，对证据4的真实性无异议、关联性有异议，对证据5、10-14、17、18的真实性无异议，对证据6、7的真实性、合法性、关联性无异议。经查，被告提交的证据为其依职权制作和调取，在庭审中出示了原件予以核对，原告亦对证据中其法定代表人在证据上的签名予以确认，故本院对被告提交证据的真实性、合法性、关联性予以确认。经审理查明，2018年1月31日，原南海环保局执法人员到原告处检查时，原告正在生产，原告在厂房的西北角设置有排污口，清洗搅胶桶产生的废水经该排污口流至下水道，最终排至西基涌。原南海区环保局执法人员就原告排放的废水进行取样，并于2018年2月2日送至佛山市南海区环境保护监测站监测。2018年1月31日，原南海环保局执法人员对原告的上述行为进行立案调查。2018年2月7日，佛山市南海区环境保护监测站作出《监测报告》，报告显示原告排放的废水中，悬浮物浓度为3070mg/L，化学需氧量浓度3370mg/L，氨氮浓度为109mg/L。2018年8月20日，原南海环保局作出南环违改（丹）〔2018〕383号《责令改正违法行为决定书》，责令原告立即改正未依法重新报批建设项目环境影响评价文件擅自扩建的违法行为；立即改正未在密闭空间或设备中进行烘炉生产，亦未按照规定安装、使用污染防治设施的违法行为；立即拆除在车间西北角设置的排污口；立即停止超标排污行为。2019年4月8日，原南海环保局作出南环听告〔2019〕160号《行政处罚听证告知书》，告知原告拟处罚事项和陈述申辩、听证权利。2019年4月12日，原告向原南海环保局提出听证申请。2019年5月17日，原南海环保局就原告的违法事项进行听证。2019年7月2日，被告就原告的违法行为和拟处罚事项组织集体讨论，形成了对原告的未按规定设置排污口和超标排放废水的违法行为处以40000元、275000元罚款的意见。2019年10月18日，被告作出《行政处罚决定书》，并于同年10月26日送达原告。另查，兴利磨具厂于2000年11月17日经过环境保护验收。原告于2015年4月15日登记成立。原告法定代表人吴棠开在2018年2月1日接受原南海环保局调查时陈述，原告在上述建设项目经验收后未重新办理环评手续于2001年8月擅自扩建搅胶机1台、搅砂机1台、分条机4台、啤机1台、烘炉1台。其中1个烘炉产生的有机废气无配套相应的废气治理设施，废气于车间无组织排放。2018年1月31日，原南海执法局执法人员到原告处检查时，原告的经营地址为佛山市南海区**********工业区。2019年5月27日，原南海环保局执法人员到上述地址拟复查原告整改情况时，发现原告原厂房已经清空设备，并搬迁至佛山市南海区丹灶镇沙滘村旧公路北工业区*****厂房之二。2019年6月18日，原南海环保局执法人员到原告新的经营地址检查时，原告未能提供搬迁后的环评审批及验收手续。再查，根据广东省地方标准《水污染物排放限值》（DB4426-2001），2002年1月1日前建设的项目，水污染物的排放和部分行业最高允许排水量执行第一时段标准值，2002年1月1日起建设的项目，水污染物的排放和部分行业最高允许排水量执行第二时段标准值。根据国家环境保护标准《水质样品的保存和管理技术规定》（HJ493-2009），监测氨氮含量水样的可保存时间为24小时。根据佛山市生态环境局南海分局向本院出具的说明，2019年7月2日参与对原告的违法行为和拟处罚事项集体讨论的人员并非是被告或者佛山市生态环境局南海分局的负责人。又查，因佛山市机构改革，原南海环保局被撤销，其职权现由被告行使。本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”原南海环保局作为佛山市南海区人民政府环境保护主管部门，其依法具有查处环境违法行为的法定职责。但根据《环境行政处罚办法》第五十五条的规定，除听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限外，环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。本案中，原南海环保局于2018年1月31日对原告违法行为立案调查，但于2019年10月18日才作出《行政处罚决定书》，明显超过了3个月的办案期限，违反上述程序规定。此外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款、第二款的规定，行政处罚的作出应在调查终结后由行政机关负责人对调查结果进行审查并作出决定；对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中，被告作出《行政处罚决定书》，分别对原告违法设置排污口、超过水污染物排放标准排放水污染物的违法行为罚款40000元、275000元，其中275000元的罚款应属于较重的处罚，即就本案的处罚而言，对原告作出40000元的行政处罚必须经行政机关负责人审查决定或者经行政机关负责人集体讨论决定，作出275000元的行政处罚则必须经行政机关负责人集体讨论。本案中，虽然被告在作出处罚决定前，经过了集体讨论程序，但参与讨论的人员并不属于被告或者是佛山市生态环境局南海分局的负责人，故该讨论并不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款、第二款的规定，应认定被告作出《行政处罚决定书》未履行《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款规定的经负责人审查决定和第二款规定的集体讨论程序，属于程序违法，应予撤销。《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”本案中，被告认为原告排放的水污染物超过了广东省地方标准《水污染物排放限值》（DB4426-2001）第二类污染物最高允许排放浓度第二时段二级标准。但根据原南海环保局对原告法定代表人吴棠开所作的《调查询问笔录》，原告的建设项目于2000年11月17日经过环境保护验收，后于2001年8月未重新办理环评手续擅自扩建搅胶机1台、搅砂机1台、分条机4台、啤机1台、烘炉1台。原南海环保局作出的南环违改（丹）〔2018〕383号《责令改正违法行为决定书》亦认定原告的行为属于未依法重新报批建设项目环境影响评价文件擅自扩建的违法行为。据此，综合原告法定代表人的陈述和原南海环保局作出的南环违改（丹）〔2018〕383号《责令改正违法行为决定书》可知，原南海环保局认可原告建设项目于2000年11月17日经过环境保护验收，后于2001年8月未重新办理环评手续擅自扩建的事实。因此，根据广东省地方标准《水污染物排放限值》（DB4426-2001）关于时段的区分标准，原告的建设项目应执行第一时段标准值，被告作出《行政处罚决定书》以第二时段标准值作为原告的排污标准，属于事实不清，证据不足，本院不予支持。此外，根据国家环境保护标准《水质样品的保存和管理技术规定》（HJ493-2009），监测氨氮含量水样的可保存时间为24小时，而本案中，原南海环保局执法人员于2018年1月31日对原告排放的废水进行取样后，2018年2月2日才送至佛山市南海区环境保护监测站监测，明显超过了水样的保存时间，其鉴定结果不能作为认定事实的证据，被告作出的《行政处罚决定书》认定原告排放的废水中氨氮浓度为109mg/L，属于事实不清，证据不足。此外，还需要指出的是，根据环函〔2004〕95号《国家环境保护总局关于企业工商变更登记环境影响评价制度适用问题的复函》，如原企业办理工商注销登记后重新设立新企业的，可以认定为建设项目，应当执行建设项目环境保护管理规定，如办理工商变更登记的企业只是变更法人代表、企业名称，项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺未发生重大变动的，无须报批或者重新报批建设项目环境影响评价文件。本案中，兴利磨具厂于2000年11月17日经过环境保护验收，而原告于2015年4月15日登记成立，虽然两者在名称上存在相似之处，但根据上述规定，企业是注销后重新设立还是仅变更法人代表、企业名称影响到原有环境影响评价文件的效力。本案中，原南海环保局、被告均未查清兴利磨具厂和原告之间的关系，径行认定兴利磨具厂适用于原告缺乏事实依据。综上，原南海环保局作出的《行政处罚决定书》事实不清，证据不足，且违反法定程序，应予撤销。原告的诉讼请求于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告佛山市生态环境局作出的佛南环罚〔2019〕163号《行政处罚决定书》；本案受理费50元（原告已预交），由被告佛山市生态环境局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。（本页无正文）审 判 长  涂远鹏人民陪审员  林超文人民陪审员  黎彩梅二〇二〇年五月二十二日书 记 员  黄绮莹