安徽省芜湖市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖02行终60号上诉人（原审原告）安徽省远洋船舶修造有限公司，住所地芜湖市鸠江区二坝镇。法定代表人蔡理富，该公司总经理。委托代理人张磊，安徽瀛国伦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）芜湖市鸠江区二坝镇人民政府，住所地芜湖市鸠江区二坝镇。法定代表人费晔，该镇政府镇长。上诉人安徽省远洋船舶修造有限公司（以下简称远洋公司）因其他行政补偿一案，不服安徽省芜湖市鸠江区人民法院（2019）皖0207行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，远洋公司坐落于芜湖市鸠江区二坝镇船舶工业园内，2014年8月26日，远洋公司开始建造“远洋化1号”化学品船舶，该船舶至今未竣工。2017年6月1日，芜湖市鸠江区人民政府作出鸠政秘〔2017〕70号《鸠江区人民政府关于鸠江区长江干流岸线集中专项整治工作的实施意见》对长江岸线鸠江段内修造船厂进行整治，其第四条第（一）项规定“各镇街：根据属地原则和落实河长制工作要求，各镇街为辖区内长江岸线清理整治工作的责任主体和实施主体”。2017年7月25日，鸠江区长江岸线集中专项整治工作领导小组办公室印发2017年7月21日经鸠江区政府第11次常务会议审议通过的《鸠江区长江干线修造船点、码头专项整治项目依法拆除工作实施细则》，第一条规定“拆除对象属地镇（街）负责实施拆除、搬迁和补助，补助经费按区、镇（街）两级财政体制分级承担”；第三款第（三）项规定“对非固定物（如可移动的设备、船舶），拆除对象在规定期限内自行搬迁并通过验收的，给予搬迁费奖补。拆除对象逾期未自行搬迁的，由属地组织予以搬迁、拆解，并按照相关标准给予拆除对象适当补助，拆解、搬迁物收归国有”。2018年9月27日，鸠江区长江岸线集中专项整治工作领导小组办公室印发于2018年9月14日经鸠江区政府第39次常务会议审议通过的《鸠江区二坝船舶工业园区船舶企业专项整治项目依法拆除工作实施细则》，第一条规定“二坝船舶园区船舶企业整治拆除工作坚持统一领导、属地负责……属地二坝镇负责实施拆除和补助，补助经费由区财政筹集”；第二条规定拆除对象中包括远洋公司；第三条第（三）项规定“对非固定物……拆迁对象逾期未自行搬迁的，由属地组织予以搬迁、拆解，并按照相关标准给予拆除对象适当补助，拆解、搬迁物收归国有。上述拆除对象的固定物、非固定物拆除均由属地二坝镇政府组织实施”。后芜湖市鸠江区二坝镇人民政府（以下简称“二坝镇政府”）委托芜湖中天资产评估有限公司对远洋公司建设的“远洋化1号”船舶进行资产评估。2019年6月19日，该公司作出芜中天评报字（2019）第0053号《鸠江区二坝船舶工业园区船舶企业专项整治项目依法拆除工作所涉及安徽省远洋船舶修造有限公司一艘化学品船的资产评估报告书》（评估方法为成本法），确认“远洋化1号”船舶市场价值12085591.37元。2019年9月30日，远洋公司（乙方）与二坝镇政府（甲方）就该公司固定物与非固定物的拆除达成协议且已实际履行，但对案涉“远洋化1号”船舶的补偿双方约定“关于乙方所有的在建船舶远洋化1号的补偿问题，甲、乙双方认为依法应当给予适当补助或补偿，由双方另行协商处理。如双方对行政补偿协商不成的，可依法向人民法院提起诉讼，通过诉讼方式解决争议”。后双方未能就“远洋化1号”船舶的补偿协商一致，远洋公司遂诉至法院，请求判如所请。原审认为，一、芜湖市鸠江区人民政府作出的《鸠江区人民政府关于鸠江区长江干流岸线集中专项整治工作的实施意见》、《鸠江区长江干线修造船点、码头专项整治项目依法拆除工作实施细则》、《鸠江区二坝船舶工业园区船舶企业专项整治项目依法拆除工作实施细则》等规范性文件明确规定，各镇街为辖区内长江岸线清理整治工作的责任主体和实施主体，对二坝船舶园区企业整治拆除坚持统一领导、属地负责，属地二坝镇负责实施拆除和补助。远洋公司作为二坝船舶工业园内的企业，对其进行拆除和补助依据上述文件应由二坝镇政府负责，同时二坝镇政府已经与远洋公司就拆除及补助工作达成协议且已实际履行。因此，二坝镇政府对案涉船舶具有进行补偿的职责，系本案适格被告。对二坝镇政府辩称并非本案适格被告的意见，一审法院不予采纳。二、根据在案证据，远洋公司被关闭、拆除系依法进行的政策性关闭，二坝镇政府应当予以补偿。《鸠江区长江干线修造船点、码头专项整治项目依法拆除工作实施细则》、《鸠江区二坝船舶工业园区船舶企业专项整治项目依法拆除工作实施细则》均明确规定对非固定物，逾期未自行搬迁的，由属地组织予以搬迁、拆解，并按照相关标准给予拆除对象适当补助，拆解、搬迁物收归国有。可知，案涉船舶作为远洋公司的非固定物，二坝镇政府在远洋公司逾期未自行搬迁的情况下应当主动按上述规范性文件的规定履行补偿职责，并对案涉船舶进行处置。现二坝镇政府作为实施关闭、拆迁和补偿的责任主体未能按照规定就案涉船舶作出补偿方案，属怠于履行行政职责，已构成不履行法定职责，同时作出行政补偿方案二坝镇政府的工作职责和要式行政行为，其应当作出书面决定且不应与行政相对人对该职责的履行另行约定。远洋公司若日后对二坝镇政府作出的补偿和安置方案不服，可针对该方案另行提起诉讼。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决二坝镇人民政府于判决生效之日起两个月内对远洋公司的远洋化1号化学品船作出补偿和处置方案。上诉人远洋公司上诉称，一、关于一审判决查明的基本事实不持异议。被上诉人对案涉船舶具有进行补偿的给付义务，系本案适格被告。案涉船舶作为上诉人的非固定物，被上诉人在上诉人逾期未自行搬迁的情况下应当主动按照《鸠江区长江干线修造船点、码头专项整治项目依法拆除工作实施细则》（鸠岸线整治办〔2017〕1号）、《鸠江区二坝镇船舶工业园区船舶企业专项整治项目依法拆除工作实施细则》（鸠岸线整治办〔2018〕3号）的规定履行补偿职责，并对案涉船舶进行处置。被上诉人作为实施关闭、拆除和补偿的责任主体未能按照规定就案涉船舶进行补偿，属怠于履行给付补偿的义务。二、一审判决对本案一审诉讼请求未予全面审理和裁判。一审判决在查明案件事实，认定被上诉人具有补偿职责且怠于履行补偿职责之后，未对上诉人在一审中的第一项诉讼请求予以审理和裁判。三、一审判决适用法律错误，应当依法作出给付判决。根据法律规定，履行行政补偿义务，属于给付义务的范畴，人民法院经审理查明行政机关不履行行政补偿义务的，应当适用《行政诉讼法》第七十三条之规定作出给付判决。本案一审判决中已明确案由为“其他行政补偿”，且已查明被上诉人怠于履行补偿职责，却适用《行政诉讼法》第七十二条之规定作出履行判决，系法律适用错误。四、上诉人请求判决被上诉人履行金钱给付义务，人民法院应当明确判决给付的具体数额，亦不能简单判决限期履行给付义务。五、案涉船舶补偿争议的补偿依据、事实和证据均已明确。综上，请求：1.请求依法判令撤销芜湖市鸠江区人民法院作出的（2019）皖0207行初56号行政判决书，并依法改判被上诉人补偿上诉人经济损失12085591.37元以及自一审起诉之日起至实际给付之日止按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算的利息。2.本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人二坝镇政府二审未提交书面答辩意见。经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院对一审认证意见予以认可。本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。二审审理过程中，经询问中国船级社芜湖分社，本院查明上诉人远洋公司建造“远洋化1号”船舶手续合法。本院认为，本案的争议焦点是被上诉人二坝镇政府是否应当履行对“远洋化1号”船舶的补偿职责。一、被上诉人二坝镇政府负有对案涉船舶进行补偿的职责。为落实长江岸线清理整治工作，芜湖市鸠江区人民政府作出《鸠江区人民政府关于鸠江区长江干流岸线集中专项整治工作的实施意见》《鸠江区长江干线修造船点、码头专项整治项目依法拆除工作实施细则》《鸠江区二坝船舶工业园区船舶企业专项整治项目依法拆除工作实施细则》等规范性文件（以下统称上述文件），上述文件明确规定根据属地原则，各镇、街道办事处为辖区内长江岸线清理整治工作的责任主体和实施主体，拆除对象属地镇（街）负责实施拆除、搬迁和补助。远洋公司作为二坝船舶工业园内的企业，对其船厂的固定物和非固定物拆除和补助均由属地二坝镇政府实施。二、二坝镇政府依照有关专项整治规范性文件，及时作出补偿决定是其应当履行的法定职责。远洋公司因政策性被关闭，其正在建造的“远洋化1号”船舶也因此被迫停建，因该船舶尚未建造完成无法适航搬迁，“远洋化1号”船舶属于上述文件规定的“非固定物”拆除对象，逾期未自行搬迁的，由属地组织予以搬迁、拆解，并按照相关标准给予拆除对象适当补助，拆解、搬迁物收归国有。因此二坝镇政府应该积极作为，履行补偿职责。三、二坝镇政府根据文件规定完成对“远洋化1号”船舶的资产评估工作，但未根据正式资产评估报告等情况测算补助金额，亦未与远洋公司达成补助协议。本案中，二坝镇政府于2019年委托芜湖中天资产评估有限公司对于“远洋化1号”船舶的市场价值进行评估，2019年6月19日评估公司出具《鸠江区二坝船舶工业园区船舶企业专项整治项目依法拆除工作所涉及安徽省远洋船舶修造有限公司一艘化学品船资产评估报告书》，按成本法评估，该船舶的评估价值为12085591.37元。经上诉人与被上诉人多次协商，双方未能就案涉船舶补偿问题达成一致，二坝镇政府也未及时对船舶的补偿问题作出相应的处理决定。四、本案尚未达到履行给付义务的条件，上诉人请求作出给付判决的理由不能成立。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，对于尚需被告调查或在裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。本案中，根据上述文件规定，二坝镇政府在与拆除对象资产权属主体签订补助、搬迁协议前应先根据正式资产评估报告、拆除或搬迁时间等情况测算补助金额，二坝镇政府具有对案涉船舶补偿数额先行测算的职责。具体补偿数额测算出来后，二坝镇亦可与远洋公司就补偿事宜进行协商签订补偿协议，协商不成，二坝镇政府应当及时作出相应的补偿决定。综上，二坝镇政府作为实施关闭、拆迁和补偿的责任主体未能按照规定就案涉船舶作出补偿属不履行法定职责，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人安徽省远洋船舶修造有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  汪万荣审判员  徐 琳审判员  查 鹏二〇二〇年五月二十五日法官助理陈勇书记员王慧附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。