广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤03行终453号上诉人（原审原告）永艺发金属制品（深圳）有限公司，住所地广东省深圳市宝安区松岗街道江边社区创业三路江边工业区轻污染厂房第11、12、13栋，统一社会信用代码91440300552147692K法定代表人姚佛林，该公司总经理。委托代理人黄伟英，该公司员工。委托代理人邵卫国，广东绿建律师事务所律师。被上诉人（原审被告）深圳市生态环境局宝安管理局，住所地广东省深圳市宝安区新安街道新安二路96号，统一社会信用代码11440300MB2D11178E法定代表人赵胜军，该局局长。出庭应诉负责人李学军，该局四级调研员。委托代理人杜舒寒，广东中熙律师事务所律师。委托代理人何茜茜，广东中熙律师事务所律师。上诉人永艺发金属制品（深圳）有限公司因与被上诉人深圳市生态环境局宝安管理局行政处罚纠纷一案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2019）粤0308行初900号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。经审理查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，根据《深圳经济特区环境保护条例》（2017年修正）第六十九条第一款第（二）项的规定，未按照排污许可证规定排放污染物的，由环保部门责令限期改正，处十万元以上二十万元以下罚款；情节严重的，并吊销排污许可证。另，根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项的规定，超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。本案中，被上诉人根据在案证据，认定上诉人2018年5月14日存在不按排污许可证的规定排放水污染物、超标排放的违法行为，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项和《深圳经济特区环境保护条例》（2017年修正）第六十九条第一款第（二）项的规定，作出被诉行政处罚决定，对上诉人处以罚款100万元并吊销排污许可证。而结合本案已查明的事实，本案实为原告同一违法行为同时触犯两个罚则，且被上诉人在认定上诉人违法情节时存在前后矛盾，原审判决据此认定被诉行政处罚明显不当，并优先适用《深圳经济特区环境保护条例》（2017年修正）第六十九条第一款第（二）项的规定，将被诉行政处罚决定确定的罚款数额由100万元变更为20万元，并判决驳回上诉人的其他诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予以维持。关于上诉人提出的被上诉人吊销排污许可证超越职权的问题，上诉人主张其排污许可证只能由颁发该行政许可的原深圳市人居环境委员会，即机构改革后的深圳市生态环境局行使吊销行政许可的职权，被上诉人作出吊销排污证的决定属于超越职权。对此，本院认为，首先，《中华人民共和国行政许可法》（简称行政许可法）第六十九条第一款、第二款规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”结合该条规定，作出行政许可决定的行政机关或其上级行政机关决定撤销相关行政许可，性质上属于行政机关对已作出的准予行政许可决定存在的违法或错误问题的纠正，属于行政许可领域的自我纠错，因此撤销行政行可的职权依法应由作出行政许可决定的行政机关或其上级行政机关行使。其次，本案涉及的吊销排污许可证决定，性质上属于行政处罚，是通过剥夺当事人依法获取的行政许可的方式，对当事人实施违法行为予以惩诫，而非是对违法行政许可决定的纠错。被上诉人作出吊销排污许可证决定，其职权系基于法律、法规授予的实施行政处罚的权力，且该行政处罚职权的行使亦不受相关排污许可证系由被上诉人的上级行政机关颁发这一因素的限制。上诉人的该项上诉主张，实质是混淆了撤销行政许可与吊销许可证这两个不同性质的行政行为。第三，虽然《广东省排污许可管理办法》第26条规定了由颁发排污许可证的行政机关吊销排污许可证，但《深圳经济特区环境保护条例》（2017年修正）第六十九条第一款第（二）项的规定已通过特区法规的方式，授予被上诉人对违反该条规定的当事人依法实施吊销排污许可证处罚的法定职权。被上诉人通过特区法规获得吊销排污许可证的授权，与《广东省排污许可管理办法》第26条关于吊销排污许可证职权的规定并不存在冲突。故上诉人关于被上诉人作出吊销排污许可证超越职权的上诉主张不能成立，本院不予采纳。关于上诉人提出的被上诉人依据深圳市生态环境局制定的裁量权标准认定上诉人违法情节严重、构成适用法律错误的问题，上诉人主张，根据《深圳经济特区环境保护条例》第二十四条第三款的规定，排污许可证的具体实施办法由市政府另行规定，而深圳市人民政府87号令《深圳经济特区污染物排放许可证管理办法》（以下简称《特区排污许可证管理办法》）第三十条规定的则是逾期未完成限期治理任务的，才予以吊销排污许可证。本案中被上诉人并未责令上诉人限期治理，而是依据《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第五版)》的规定，以近一年内超标受到两次以上行政处罚为由认定上诉人违法情节严重，吊销了上诉人的排污许可证，显然裁量实施标准关于情节严重吊销排污许可证的规定与政府规章规定的吊销排污证条件并不一致。裁量标准作为规范性文件，不应当违反《特区排污许可证管理办法》的规定。对此，本院认为，首先，《特区排污许可证管理办法》第二十条第（二）项规定：“排污单位应遵守以下规定：……（二）污染物的排放浓度（强度）、排放总量不得超出污染物排放许可证载明的控制指标；……”同时该管理办法第三十条规定：“持证单位违反本办法第二十条第（二）项规定的，由环境保护部门责令其限期治理，并处五千元以上二万元以下罚款；逾期未完成治理任务的，处二万元以上五万元以下罚款，依法由环境保护部门吊销污染物排放证的，予以吊销。”结合上述规定，确实如上诉人所述，《特区排污许可证管理办法》规定了如果排污单位超过排污许可证载明的控制指标超标排污的，应先由环境保护部门责令其限期治理。但是需要指出的是，《特区排污许可证管理办法》发布时间是1999年9月8日，制定依据是1994年的《深圳经济特区环境保护条例》。而《深圳经济特区环境保护条例》自1994年12月31日施行以来，先后历经2000年、2009年、2017年、2018年四次修法，相比1994年的《深圳经济特区环境保护条例》，在条文数量及内容方面均有变化。其中，适用于本案的《深圳经济特区环境保护条例》（2017年修正）第六十九条第一款第（二）项规定：“……未按照排污许可证规定排放污染物的，责令限期改正，处十万元以上二十万元以下罚款；情节严重的，并吊销排污许可证；……”对比该条与上述《特区排污许可证管理办法》第三十条的规定可以看出，针对未按照排污许可证规定排放污染物的违法行为处以吊销许可证的行政处罚，《特区排污许可证管理办法》只规定了“逾期未完成治理任务”这一种情形，而《深圳经济特区环境保护条例》（2017年修正）规定的适用情形是情节严重，适用的范围更大。其次，仅从前述《深圳经济特区环境保护条例》（2017年修正）第六十九条第一款第（二）项的规定就可以看出，适用该条规定的罚则已包含“十万元以上二十万元以下罚款”、一般情节与情节严重的处罚裁量空间。根据《深圳市规划行政处罚裁量权若干规定》第八条第一款的规定，市级行政处罚实施机关应当在法律、法规、规章规定的行政处罚的行为、种类、幅度内，根据本规定制定本系统行政处罚裁量权实施标准。涉案《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第五版)》可以作为被上诉人作出被诉行政处罚决定的依据之一。本案被上诉人依据《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第五版)》关于《深圳经济特区环境保护条例》（2017年修正）第六十九条第一款第（二）项规定的“情节严重”的裁量标准，作出被诉行政处罚决定，适用法律正确。第三，除《特区排污许可证管理办法》第三十条关于“逾期未完成治理任务予以吊销排污许可证”的规定之外，被上诉人根据市级环保部门制定的行政处罚裁量权标准，作出行政处罚时适用《深圳经济特区环境保护条例》（2017年修正）第六十九条第一款第（二）项关于“情节严重予以吊销排污许可证”的规定，并不违反《特区排污许可证管理办法》的相关规定。上诉人关于只有符合政府规章规定的“逾期未完成治理任务”条件才能给予吊销排污许可证处罚的上诉主张，实质是将《深圳经济特区环境保护条例》（2017年修正）第六十九条第一款第（二）项规定的“情节严重予以吊销排污许可证”仅局限于“逾期未完成治理任务予以吊销排污许可证”这一种情形，明显存在法律理解错误。故上诉人关于被上诉人作出被诉行政处罚决定违反《特区排污许可证管理办法》相关规定、存在适用法律错误的上诉主张亦不能成立，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人关于撤销原审判决及被诉行政处罚决定的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人永艺发金属制品（深圳）有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  王成明审判员  杨宝强审判员  王强力二〇二〇年五月二十五日书记员  颜慧婷