昆明铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）云71行终34号上诉人（原审原告）吴志怀，男，1944年8月15日生，汉族，住云南省弥勒市。上诉人（原审原告）李玉芬，女，1947年3月9日生，汉族，住云南省弥勒市。二上诉人共同的委托代理人刘青青，云南八进律师事务所律师。被上诉人（原审被告）弥勒市自然资源局，地址弥勒市吉山南路175号。统一社会信用代码115325264321960433。法定代表人李渝川，该局局长。委托代理人刘金祥，云南砺剑律师事务所律师。原审第三人王雪凡，女，1964年12月1日生，汉族，住云南省弥勒市。原审第三人吴云飞，男，1987年12月28曰生，汉族，住云南省弥勒市。原审第三人吴云龙，男，1990年5月1日生，汉族，住云南省弥勒市。上诉人吴志怀、李玉芬因与被上诉人弥勒市自然资源局及原审第三人王雪凡、吴云飞、吴云龙土地行政管理行政登记一案，不服开远铁路运输法院（2019）云7102行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月24日立案后，依法组成合议庭于2020年5月6日公开开庭审理了本案。上诉人吴志怀、李玉芬及其共同的委托代理人刘青青，原审第三人王雪凡、吴云飞、吴云龙到庭参加诉讼。被上诉人弥勒市自然资源局经本院传票传唤，其委托代理人刘金祥开庭时电话向法庭报告，由于其意志以外的原因不能到庭，但其同意本院在其缺席的情况下开庭审理，本院遂缺席审理了本案，现已审理终结。一审法院查明事实：吴志怀与吴志荣系同胞兄弟关系，2004年11月26日，吴志怀、吴志荣与弥勒县粮油收储有限责任公司签订了《房地产买卖合同》，根据合同的约定，吴志荣、吴志怀购买了弥勒县粮油收储有限责任公司位于新哨镇的粮管所地下仓，土地使用面积为3382.6平方米，建筑面积127.25平方米。之后，吴志荣与其配偶王雪凡、吴志怀与李玉芬，四人共同向登记部门提交《房屋所有权登记申请书》，弥勒县人民政府于2004年12月22曰颁发弥勒县房权证［2004］字第00009247号《房屋所有权证》以及相应的《房屋共有权证》，根据上述证书的记载，该宗土地的房屋所有权人为吴志荣，共有人为王雪凡等3人，房屋共有权证号为［2004］共字第00007497号至00007499号。2004年12月22日，吴志荣作为领证人签收了上述证书。2014年2月25日，吴志荣与弥勒市粮油收储有限责任公司签订了《房地产买卖合同补充协议》，约定相关的房地产过户手续费、税费由吴志荣承担。2014年3月，吴志荣向弥勒市国土资源局提交《土地登记申请书》，以“房地产买卖，土地使用权随之变更”的依据，向弥勒市国土资源局申请办理《国有土地使用证》，并交纳了相应税费。弥勒市囯土资源局审查了吴志荣提交的相关材料后，于2014年3月25日批准了申请人吴志荣的申请，并向其颁发了弥国用（2014）第0275号《国有土地使用权证》。2017年，吴志荣因发生交通事故去世，其法定的第一顺序继承人为本案的第三人王雪凡、吴云飞、吴云龙。吴志怀、李玉芬夫妇因与本案的第三人对于本案房产的处理和分配发生纠纷，于2018年7月向弥勒市人民法院提起民事诉讼，该案在审理过程中，吴志怀、李玉芬于2018年9月13日向弥勒市人民法院申请撤诉，弥勒市人民法院于2018年9月19日作出（2018）云2504民初2008号民事裁定，裁定准予吴志怀、李玉芬撤回起诉。另查明，2019年2月，弥勒市深化机构改革，组建自然资源局，原弥勒市国土资源局等部门的职责由弥勒市自然资源局统一行使，不再保留弥勒市国土资源局。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，行政机关撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。弥勒市自然资源局作为土地登记行政管理的行政管理机关，继续行使弥勒市国土资源局的职责，因此，弥勒市自然资源局是本案适格的被告。本案中，吴志怀、李玉芬撤诉是因为弥勒市自然资源局会议研究同意重新办理土地使用权登记，后未重新办理，故吴志怀、李玉芬的诉求并未得到实际解决,其有正当理由再次起诉。《土地登记办法》（2007）第十二条规定，对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：……(四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。本案中，吴志荣提供给原弥勒市国土资源局的材料齐全，符合法定形式，原弥勒市国土资源局应当受理土地变更登记申请，并为其办理登记事宜，故原弥勒市国土资源局为吴志荣办理土地变更登记的行政行为符合法律规定。吴志怀、李玉芬以遗漏权利人为由要求撤销行政机关的登记行为，会损害已登记权利人的合法权益，该申请于法无据，不应支持。吴志怀、李玉芬诉请撤销原弥勒市国土资源局于2014年3月25日颁发的弥国用（2014）第0275号《国有土地使用权证》无法律依据，一审法院不予支持。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴志怀、李玉芬的诉讼请求。案件受理费50元，由吴志怀、李玉芬负担。吴志怀、李玉芬上诉请求：撤销开远铁路运输法院（2019）云7102行初21号行政判决，改判支持上诉人的诉讼请求。事实和理由：1.一审判决遗漏上诉人的诉讼请求。上诉人的诉讼请求为三项，根据《行政诉讼法》第二十七条的规定，上诉人的三项诉讼请求可以合并审理。一审法院合并进行了审理，但在裁判时却只裁判了第一项，遗漏了第二项、第三项。2.一审判决驳回上诉人第一项诉讼请求错误。实际上，若判决撤销土地登记的行政行为，土地使用权利处于权利待定状态，上诉人和原审第三人可以协商解决或者通过诉讼方式，由人民法院确定土地使用权权利人。一审判决结果违反法律规定，剥夺了上诉人或第三人向人民法院主张确权之诉的权利。若法院认为上诉人一审诉讼的三项诉讼请求不能为共同诉讼合并审理，上诉人可以选择撤回一审诉讼请求之一，但一审法院没有就此予以释明。3.一审判决遗漏重要事实。（1）诉争土地为国有土地，共有权人为上诉人和吴志荣、王雪凡。不动产登记条例生效之前，国家施行的是土地证和房产证分离制度。根据房随地走或者地随房走原则，土地使用权和房屋所有权为上诉人和吴志荣、王雪凡共同共有。（2）被上诉人程序违法，其没有向上诉人调查了解情况，核实土地使用权人，从而遗漏登记共有权人。按照上诉人和被上诉人提交的证据，在办理土地登记发证时，吴志荣已经提交购买土地的合同和房屋共有权证，但被上诉人没有向上诉人了解相关情况，因此遗漏登记土地使用权人吴志怀、李玉芬和王雪凡。4.根据房产证和土地证合并的事实以及房随地走或者地随房走原则，土地使用权人和房屋所有权人应该统一。一审判决的理由没有证据支持。5.一审判决还存在程序违法和明显不公正以及适用法律错误等问题。被上诉人弥勒市自然资源局提交书面的答辩状辩称，1.一审法院不应对本案立案，立案后也应裁定驳回起诉。上诉人于2018年10月18日向人民法院提起行政诉讼，一审法院于2019年4月2日开庭审理。之后，上诉人申请撤诉，一审法院作出（2018）云7102行初210号裁定书裁定准许其撤诉。本案上诉人又以同样的诉讼请求、同样的事实、理由再次提起诉讼。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第36条的规定，本案应不予立案。如果一审法院准许撤诉的裁定确有错误，应通知上诉人通过再审程序处理。本案应裁定驳回上诉人的起诉。2.上诉人要求撤销弥国用（2014）第0275号《国有土地使用权证》的理由不能成立。（1）被上诉人收到吴志荣要求变更土地登记的相关材料后，经依法审查将该土地的土地使用权人由弥勒市粮油收储有限责任公司变更为吴志荣，变更的程序以及所依据的相关材料合法，并无不当。上诉人要求注销或者撤销的请求缺乏事实和法律依据。按照土地登记的相关法规，在土地使用权和土地使用权人还存在和享有权利的前提下，不存在注销或撤销《土地使用权证》，因此，上诉人的诉讼请求不能成立。上诉人和被上诉人之间的争议，实质上只存在变更登记《土地使用权证》，即异议登记或变更登记。一审法院的裁判理由完全符合法律的规定。（2）在开始办理《不动产权证》的做法之前，《房产证》由住建局负责办理，《土地使用权证》由国土资源局负责办理。一般情况下，都是房产权变更后土地使用权随之转移。在办理《土地使用权证》的过程中，一栋房屋无论有多少个共有人，填写一个土地使用权人的姓名，但并不代表该土地只属于《土地使用权证》上的使用权人自己所有或使用。不动产权证登记实施后才存在所有共有人都要列明在《不动产权证》上。因此，上诉人在一审诉讼中关于被上诉人应将其姓名填写在土地证中的要求与办证当时的法律、法规不符。2.上诉人要求重新登记和发证并列明其份额为50%的诉讼请求不能成立。上诉人的这一请求实质上就是要为其办理《不动产权证》，按照程序和相关规定，上诉人首先应向被上诉人提出申请并提交相关材料。但至今上诉人没有向被上诉人申请办理《不动产权证》。其次，从上诉人的陈述以及其和原审第三人之间为土地使用权发生矛盾的情况可以证实，双方对土地的使用、分配存在纠纷，同样无法办理《不动产权证》。根据法律的规定，双方当事人存在纠纷的，在纠纷未解决前不动产部门不能为上诉人办理《不动产权证》。综上，被上诉人办证，登记程序合法，在办理吴志荣的相关请求中，不存在不作为或不履行义务或者不尽审查义务的情形。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。第三人王雪凡、吴云飞、吴云龙述称，1.吴志荣与王雪凡夫妻有矛盾。吴志荣为隐匿夫妻共同财产，其于2004年购买原弥勒县新哨粮管所地下仓房产时，以“借名买房”方式，背着家人借用吴志怀、李玉芬名义签订《房地产买卖合同》和办理《房产证》，表面上形成合同由吴志怀、吴志荣共同签字，房产证由吴志怀、吴志荣、李玉芬、王雪凡共有的假象。此后10余年，吴志荣一直保管该宗房产的所有原件材料，并对地产管理使用至今，地产应归属第三人。2.吴志荣意外死亡后，吴志怀以共同出资购买房产和拥有房产所有权以及土地登记证办理有误等为由，分别到不同法院起诉，并干扰第三人出售该地产，向第三人索要好处费，从10万元提到40万元。吴志怀在吴志荣死无对证后，意图谋取不当利益。3.为制止吴志怀再寻衅滋事，避免第三人就同一案由起诉吴志怀，增加当事人诉累，请求法院判决：（1）弥勒市自然资源局或其下属相关单位依据《不动产登记暂行条例》变更第三人《房产证》权利，并相应办理后续手续，具体为：将目前登记在吴志怀、李玉芬名下的50%《房产证》份额变更归还给第三人，并办理不动产权证。（2）吴志怀赔偿第三人损失15万元，其中包括阻挠西梭柏村对地产维修，进而失修的费用。（3）依法驳回吴志怀的诉讼请求。对一审法院认定的案件事实，上诉人吴志怀、李玉芬无异议；原审第三人提出异议，其认为涉及本案房屋的所有权登记是吴志荣完成的，王雪凡并不知情，一审法院认定王雪凡向房产部门申请房屋所有权登记与事实不符。本院认为，原审第三人的上述意见与房产部门已经办理了王雪凡的涉案房屋的房屋共有权证的事实不符，本院不予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本案二审争议的焦点是：被诉行政行为是否合法。本院认为，首先，本案职权行政机关作出本案被诉行政行为的时间是2014年3月25日，当时，行政机关依法进行土地行政登记的法律法规依据是《土地登记办法》。《土地登记办法》第三十八条规定“本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记”。第四十条规定“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。……”。本案吴志荣向行政机关申请作出被诉行政行为，即是其与弥勒县粮油收储有限责任公司因买卖新哨镇粮管所地下仓地上建筑物涉及用地使用权转移发生，行政机关所作行政行为为变更登记的行政行为。《土地登记办法》第九条第一款规定“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”本案吴志荣向职权行政机关提交了土地申请书、吴志荣的身份证明、房地产买卖合同及补充协议、税收完税证、房地产转让发票、弥勒县房权证［2004］字第00009247号房屋所有权证。经弥勒市粮油收储有限责任公司和吴志荣确认，弥勒市国土资源局审查同意，并报弥勒市人民政府批准，吴志荣作为土地的使用权人在土地登记簿上进行了登记，土地归户卡也进行了登记。弥勒市人民政府向吴志荣颁发了弥国用（2014）字第××号国有土地使用证。其次，根据《土地登记办法》第六条关于“土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外。”的规定，土地登记必须本人申请才可以进行，这是土地登记的前提。《土地登记办法》并没有规定行政机关在行使登记的行政职权时必须将其他的土地权利人也一并进行登记。行政机关作为公权机关必须遵守法无授权不可为的职权行使原则。本院也注意到，吴志荣在申请土地登记时向登记机关提交材料中的房地产买卖合同，其中买房的签字人写明是吴志荣和吴志怀；提交的房屋所有权证中也注明“共有人王雪凡等3人，共有权证号自00009497至00007499”，但职权行政机关作出本案被诉土地登记行政行为时，没有职权主动将其他权利人登记为土地使用权人。是故，职权行政机关没有将房屋共有权人吴志怀、李玉芬、王雪凡登记为土地使用权人并没有违反法律法规的规定。综上，行政机关作出被诉行政行为事实清楚，程序合法，符合法律法规的规定，登记结果正确，本案被诉行政行为合法。一审法院判决驳回吴志怀、李玉芬的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，判决结果无误。一审法院判决驳回吴志怀、李玉芬的诉讼请求，已经对吴志怀、李玉芬的诉讼请求进行了审理处理，吴志怀、李玉芬关于一审判决遗漏了其诉讼请求的上诉意见，与本案事实不符，本院不予采信。一审法院对本案再次立案审理于法有据，被上诉人关于本案应裁定驳回起诉的意见，本院不予采信。原审第三人关于“借名买房”的事由及造成的法律后果，不属于本案的审理范围，本院对此不予审理；关于请求法院判决的意见不符合法律程序，于法无据，本院不予支持。综上，上诉人吴志怀、李玉芬的上诉理由没有事实和法律依据，其上诉请求不能成立，应予驳回。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴志怀、李玉芬负担。本判决为终审判决。审判长  杨云斌审判员  王 佳审判员  陈志杰二〇二〇年五月二十日法官助理穆升福书记员苏旭