广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终84号上诉人（原审原告）：潘锦禄，男，1987年2月16日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区**************，公民身份号码：************。被上诉人（原审被告）：珠海市斗门区城市管理和综合执法局，住所地：广东省珠海市斗门区井岸镇港霞东路371号。法定代表人：管博，局长。委托诉讼代理人：周寅，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区人民东路2号。法定代表人：姚奕生，市长。委托诉讼代理人：杜娟，珠海市司法局工作人员。上诉人潘锦禄因诉被上诉人珠海市斗门区城市管理和综合执法局（以下简称斗门区城管局）、珠海市人民政府（以下简称市政府）城建行政管理一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初391号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定的事实2019年1月3日，珠海市斗门区白藤湖现代农业开发公司出具《证明》，称位于珠海市斗门区******加油站北侧土地由其管理，潘锦禄在该块土地上建设的违法建筑物于2008年被第14号台风“黑格比”损坏后未经报建重新搭建了砖墙铁皮棚房屋。2019年1月10日，斗门区城管局执法人员对斗门区******加油站北侧现场调查，发现潘锦禄在该区域用水泥、砖、铁皮建造了涉嫌违章的建筑物，建筑物总面积为70.2平方米。斗门区城管局执法人员拍摄了案涉建筑物的现场照片。同日，斗门区城管局作出编号：1816494《责令（限期）改正违法行为通知书》，认定潘锦禄在斗门区******加油站北侧实施了未经行政规划部门许可擅自搭建建（构）筑物的违法行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，责令潘锦禄于2019年1月17日前自行拆除，逾期不拆除，白藤街道办将组织相关职能部门依法进行拆除。潘锦禄如有陈述申辩意见，在收到通知书之日起3个工作日内向斗门区城管局书面提出。2019年4月3日，珠海市住房和城乡规划建设局斗门规划分局作出珠规建斗函〔2019〕141号《关于对斗门区******加油站北侧10宗涉嫌违法建筑物是否属于尚可（无法）采取改正措施的情况进行规划定性的复函》，函复斗门区城管局，根据《珠海经济特区城乡规划条例》第七十六条第三款的规定，斗门区******加油站北侧10宗涉嫌违法建筑物已在规划确定的香海大桥道路用地范围内，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响，请斗门区城管局依法调查处理。2019年4月15日，斗门区城管局向潘锦禄作出珠斗执罚告字〔2018〕312-1号《行政处罚告知书》，告知潘锦禄拟作出行政处罚的事实、理由、依据和陈述申辩权利。斗门区城管局于2019年4月17日将告知书留置送达潘锦禄。2019年4月23日，斗门区城管局作出珠斗执罚字[2018]312-1号《行政处罚决定书》，认定潘锦禄在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在珠海市斗门区******加油站北侧建设建（构）筑物，违法建设面积70.2平方米。潘锦禄的行为违反了《珠海经济特区城乡规划条例》第四十九条规定，属于违法建设行为，根据《珠海经济特区城乡规划条例》第七十五条规定，决定限期三天内拆除上述违法建筑物，同时告知潘锦禄行政复议和行政诉讼的权利。斗门区城管局于2019年4月24日将决定书留置送达潘锦禄。2019年5月5日，斗门区城管局作出珠斗执强催字〔2019〕29号《行政强制执行催告书》,因潘锦禄未履行珠斗执罚字[2018]312-1号《行政处罚决定书》中载明的自行拆除违法建（构）筑物的义务,催告潘锦禄于催告书送达之日起三日内履行义务。该催告书于2019年5月6日留置送达潘锦禄。2019年5月15日，斗门区城管局作出珠斗执强拆字[2019]29号《行政强制拆除决定书》（以下简称被诉行政强制拆除决定书）,因潘锦禄在收到催告书三日内未拆除违法建(构)筑物,也未在期限内提出陈述、申辩意见，斗门区城管局依据《珠海经济特区城乡规划条例实施办法》第八十六条第二款、《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条和《珠海经济特区城乡规划条例》第七十五条的规定,要求潘锦禄于2019年5月22日之前自行拆除违法建(构)筑物,逾期不拆除的,斗门区城管局将依法实施强制拆除。该决定书于2019年5月16日留置送达潘锦禄。潘锦禄不服,于2019年7月11日向市政府申请行政复议，市政府于当日受理潘锦禄的复议申请，并向斗门区城管局发出《提出答复通知书》。斗门区城管局在法定期限内向市政府提交了《行政复议答复书》和相关证据材料。2019年7月27日，市政府向潘锦禄送达上述答复书和证据。2019年9月5日，市政府作出珠府行复〔2019〕562号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定书）,维持斗门区城管局作出的珠斗执强拆字[2019]29号《行政强制拆除决定书》。该复议决定书于2019年9月20日送达斗门区城管局，于2019年9月23日送达潘锦禄。潘锦禄的一审诉讼请求：1.撤销被诉行政强制拆除决定书；2.撤销被诉行政复议决定书；3.本案诉讼费用由斗门区城管局和市政府承担。一审法院判案理由及结果一、斗门区城管局具有对违反城乡规划的建设行为进行查处的法定职权。《珠海经济特区城乡规划条例》第六十九条规定：“市城乡规划主管部门和城市管理行政执法部门依法对本市的城乡规划实施情况进行监督检查，依法制止和处理违反规划建设的行为。监督检查情况应当定期向社会公布。市城乡规划主管部门和城市管理行政执法部门对城乡规划实施情况进行监督检查和行使行政处罚权的职责分工，由市人民政府确定。”第八十三条规定：“被监督检查的单位或者个人接到市城乡规划主管部门或者城市管理行政执法部门责令停止建设、限期改正、限期拆除的决定后，不停止建设或者逾期不改正、不拆除的，市城乡规划主管部门或者城市管理行政执法部门可以通知供电、供水部门停供施工用电、用水，有关单位应当协同实施。市城乡规划主管部门或者城市管理行政执法部门可以采取扣押相关建筑材料和物品、工具和设备，查封施工现场，强制拆除等措施。”《珠海经济特区城乡规划条例实施办法》第八十六条第二款规定：“城市管理行政执法部门负责依法调查处理建设项目取得建设工程规划许可前及规划条件核实合格后的规划违法行为，并负责依法调查处理镇政府管辖区域以外的农村村民、社区居民使用宅基地进行住宅建设的规划违法行为。”根据上述规定，斗门区城管局具有对辖区内违反城乡规划的建设行为进行查处的法定职权,斗门区城管局作出被诉行政强制拆除决定书职权依据充分。二、被诉行政强制拆除决定书认定事实清楚、证据确凿。《珠海经济特区城乡规划条例》第四十九条规定：“建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法申请办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证。按照国家规定需要进行规划选址审批的建设工程，还应当申请办理建设项目选址意见书。”从上述规定可以看出，在城乡规划区内进行建筑物、构筑物建设，必须经城市规划行政主管部门批准，取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证方可建设，否则就是违法建设。本案中，潘锦禄在未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的情况下，擅自在珠海市斗门区******加油站北侧建设70.2平方米建筑物，该建设行为违法。斗门区城管局作出被诉行政强制拆除决定书认定事实清楚、证据确凿。三、被诉行政强制拆除决定书适用法律正确。《珠海经济特区城乡规划条例》第七十五条第一款、第二款、第三款规定：“建设单位或者个人违反本条例规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证及其附图、附件许可内容进行建设的，责令停止建设，作为不良记录记入诚信档案。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期改正。按期改正的，处以建设工程造价百分之五的罚款；逾期不改正的，依法强制拆除，并处以建设工程造价百分之十的罚款。无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期拆除。按期拆除的，不予罚款；逾期不拆除的，依法强制拆除，并处以建设工程造价百分之十的罚款。不能拆除的，没收实物或者违法所得，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据已查明的事实，涉案的违法建（构）筑物在规划确定的道路范围内，属于上述法律规定的无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，斗门区城管局据此作出被诉行政强制拆除决定书，限期潘锦禄于2019年5月22日前拆除案涉违法建（构）筑物适用法律正确。四、被诉行政强制拆除决定书程序合法。斗门区城管局在执法过程中，经过初步调查确定潘锦禄涉嫌违法建设的违法事实成立后，依法向潘锦禄送达了处罚告知，保障了潘锦禄的知情权，陈述、申辩权。斗门区城管局作出限期潘锦禄自行拆除的处罚决定后，依法送达给潘锦禄，并告知潘锦禄享有的救济权利。斗门区城管局在作出被诉行政强制拆除决定书前，依法催告潘锦禄履行义务，程序合法。关于斗门区城管局作出被诉行政强制拆除决定书前是否应当听证的问题。现行法律、法规对城市管理行政执法部门决定拆除违章建筑是否需要听证没有明确规定。潘锦禄认为斗门区城管局作出被诉行政强制拆除决定书前应当听证的抗辩不成立，不予支持。五、被诉行政复议决定书程序合法。市政府收到潘锦禄的行政复议申请之后，依法予以受理。受理后，责令斗门区城管局在法定期限内提交了答复书和作出被诉行政强制拆除决定书的证据和依据。市政府经审查在法定期限内作出被诉行政复议决定书后，依法送达给潘锦禄和斗门区城管局。市政府作出被诉行政复议决定书的程序合法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回潘锦禄的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由潘锦禄负担。当事人二审诉辩主张上诉人潘锦禄认为，原审法院判决认定事实不清，适用法律错误、程序违法，客观上鼓励政府以拆违代替征收,依法应予撤销，潘锦禄向本院提出如下上诉请求：1.撤销被诉行政强制拆除决定书;2.撤销被诉行政复议决定书;3.撤销一审行政判决书;4.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。其上诉理由并未直接就被诉行政强制拆除决定书和被诉行政复议决定书予以阐述，除了认为“强拆行为既不合理又不合法”以外，主要针对珠斗执罚字[2018]312-1号《行政处罚决定书》提出，诸如上诉人房屋并非违法建筑，未依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定保障上诉人听证权。被上诉人斗门区城管局答辩称，斗门区城管局有查处违章建筑的法定职权，被诉行政强制拆除决定书认定事实清楚，证据充分确实，程序合法，适用法律正确，处罚适当，为此请人民法院驳回上诉人诉讼请求。被上诉人市政府答辩称，上诉人未履行行政处罚决定书中载明的自行拆除义务，被诉行政强制拆除决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。故此，市政府作出被诉行政复议决定书予以维持。行政复议程序合法，二审应当驳回上诉，维持原判。二审查明的事实各方当事人在二审期间未提交新证据。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本案中，潘锦禄在收到催告书三日内未拆除违法建(构)筑物,也未在期限内提出陈述、申辩意见，斗门区城管局遂依法作出被诉行政强制拆除决定书。毫无疑问，被诉行政强制拆除决定书不仅是潘锦禄不履行行政处罚决定的法律后果，也是后续强拆行为的前置程序与法定步骤，既合法也合理。原审判决对被诉行政强制拆除决定书在职权依据、事实认定、适用法律、裁处及程序等方面的评判正确，对被诉行政复议决定书审查到位，本院予以认同。案涉斗门区城管局的三连环行政行为，潘锦禄均不服，其本案上诉理由主要针对珠斗执罚字[2018]312-1号《行政处罚决定书》。本院在（2020）粤04行终59号行政判决书中，对珠斗执罚字[2018]312-1号《行政处罚决定书》予以全面评判。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法；潘锦禄二审诉请明显缺乏理据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费人民币50元，由上诉人潘锦禄负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇二〇年四月三十日书记员 何凘诺