福建省宁德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽09行终54号 上诉人（原审原告）薛细祥，男，1956年4月10日出生，汉族，原住址福建省福安市，确认法律文书送达地址福建省福安市。 上诉人（原审原告）郑铃子，男，1961年9月18日出生，汉族，原住址福建省福安市，确认法律文书送达地址福建省福安市。 上诉人（原审原告）潘玉庄，女，1950年12月4日出生，汉族，住福建省，确认法律文书送达地址福建省福安市。 被上诉人（原审被告）福安市甘棠镇人民政府，住所地福建省福安市甘棠镇环城西路88号。 法定代表人郑信禄，镇长。 委托代理人余幼芳、缪万明，福建韩诚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福安市人民政府，住所地福建省福安市中兴西路16号。 法定代表人钟宜国，市长。 委托代理人吴翊宁，女，系福安市司法局工作人员。 委托代理人刘巧云，女，系福安市司法局工作人员。 上诉人薛细祥、郑铃子、潘玉庄等3人因诉被上诉人福安市甘棠镇人民政府（以下简称甘棠镇政府）不履行法定职责暨被上诉人福安市人民政府（以下简称福安市政府）行政复议决定一案，不服宁德市蕉城区人民法院（2019）闽0902行初146号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院认定，2019年3月19日，原告薛细祥、郑玲子、潘玉庄向被告甘棠镇政府邮寄《申请甘棠镇人民政府依法履行法定职责，责令西门村委会依法与申请人签订土地承包合同》，要求甘棠镇政府依法履行法定职责，责令西门村委依法与其签订土地承包合同。甘棠镇政府收到申请后，向西门村委会核实薛细祥等人的土地承包经营权确权登记颁证工作的实施情况。鉴于西门村土地承包经营权确权登记工作相对滞后，甘棠镇政府根据《村民委员会组织法》第三十六条之规定，于2019年5月8日对西门村委会作出《甘棠镇关于责令西门村民委员会依法落实土地承包经营权确权工作的函》，并附上薛细祥等人的申请书一同送达给西门村委会，责令西门村委会按《福安市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》依法依规进行组织，完善土地承包经营权确权登记颁证工作，并书面告知薛细祥等人。西门村委会于2019年6月11日作出《回复函》给被告甘棠镇政府，原告认为甘棠镇政府没有全面履行法定职责，继续向被告甘棠镇政府提出申请。甘棠镇政府于2019年6月15日作出甘政〔2019〕263号《甘棠镇关于薛细祥、郑玲子等人要求履职事项的答复》。原告不服，向福安市政府申请行政复议。福安市政府收到行政复议申请后，于2019年7月15日予以受理，经延期审理，福安市政府于2019年10月11日作出安政行复决〔2019〕24号《行政复议决定书》，认为甘棠镇政府已经依照薛细祥等人的申请在法定期限内履行了法定职责，遂驳回了原告薛细祥、郑玲子、潘玉庄的行政复议申请。薛细祥、郑玲子、潘玉庄不服，提起本案诉讼。 原审法院认为，村民委员会组织法第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第三十六条第二款规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”根据上述法律规定，被告甘棠镇政府已于2019年5月8日作出甘政〔2019〕208号《甘棠镇关于责令西门村民委员会依法落实土地承包经营权确权登记工作的函》，要求福安市甘棠镇西门村民委员会依法依规进行组织，完善土地承包经营权确权登记颁证工作。甘棠镇政府已经依法履行了责令改正职责，故原告主张甘棠镇政府未全面履行法定职责的观点不成立，依法不予支持。被告福安市政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告薛细祥、郑玲子、潘玉庄的诉讼请求。案件受理费50元，由原告薛细祥、郑玲子、潘玉庄负担。 薛细祥、郑铃子、潘玉庄等3人不服原审判决,向本院提起上诉,请求:1.撤销原审判决；2.撤销被上诉人福安市政府所作的安政行复决〔2019〕24号《行政复议决定书》；3.确认被上诉人甘棠镇政府没有完全履行法定职责违法，并判令其在一定期限内全面履行责令改正职责。主要理由：甘棠镇政府发函至违法行为人西门村委会而没有跟踪监督违法行为人落实改正,也没有依法催告违法行为人履行义务,也没有依法申请人民法院强制执行,致使上诉人的合法权益仍然遭受违法行为人的不法侵害,没有实现上诉人申请履职的目的,已构成未履行责令改正的行政不作为,依法应当判令其继续履行责令改正职责,以实现西门村委会依照法律法规规定履行与上诉人签订土地承包合同的法定义务的目的。福安市政府作为行政复议机关认定甘棠镇政府已履行职责，最终没有解决行政争议，属于认定事实、适用法律错误，依法应予以撤销。原审法院判决驳回上诉人诉讼请求，属于认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法作出公正判决。 被上诉人甘棠镇政府答辩称，甘棠镇政府收到上诉人提交的《申请》后，依据法律规定进行调查核实，并依法作出责令函，可见被上诉人已在法定期限内履行了法定职责。原审法院所作判决并无不当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人福安市政府答辩称，甘棠镇政府已经履行了责令改正的法定职责，上诉人向福安市政府提出行政复议申请，缺乏事实和法律依据。因此，福安市政府作出行政复议决定驳回，并无不当。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，请求二审法院予以维持。 经审理查明，原审法院已将各方当事人提供的证据、依据随案移送本院,二审期间各方均未提供新的证据。经审查，本院对原审法院认定的案件事实予以确认。 本案的争议焦点在于：被上诉人甘棠镇政府是否已经履行了法定职责？围绕争议焦点问题，本院予以查明分析并认定如下。 本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第三十六条第二款规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”根据上述规定，被上诉人甘棠镇政府作为基层政府有权依法监督其辖区内村民自治组织履行法律法规规定的义务，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。被上诉人甘棠镇政府在接到上诉人的申请后已于2019年5月8日作出甘政〔2019〕208号《甘棠镇关于责令西门村民委员会依法落实土地承包经营权确权登记工作的函》，责令西门村民委员会依法依规进行组织，完善土地承包经营权确权登记颁证工作。甘棠镇政府还以答复的形式将该情况告知上诉人。因此，甘棠镇政府已依法履行了相应职责。上诉人认为，甘棠镇政府应当责令西门村委会与上诉人签订土地承包合同才属于完全履行法定职责。经审查，根据《中华人民共和国土地承包法》第十三条第一款规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”第二十二条规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”故签订土地承包合同是发包方与承包方的权利，属于村民自治范围内的事项。上诉人要求被上诉人履行责令村委会与其签订承包合同的职责，于法无据，本院不予支持。上诉人还认为甘棠镇政府行文应以“决定”的方式进行，而不应适用“函复”的方式。本院认为，这属于行政机关工作规范事项，并非合法性评判的标准，该点上诉理由亦无依据。 综上，本院认为，被上诉人甘棠镇政府已依法履行了相应的职责，上诉人主张甘棠镇政府未全面履行职责，缺乏事实和法律依据，不应予以支持。被上诉人福安市政府作出的行政复议决定驳回上诉人的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人提起本案诉讼，缺乏事实和法律依据。原审判决驳回诉讼请求正确，依法应予维持。上诉人所提上诉无理，应予驳回。两被上诉人答辩请求有理，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人薛细祥、郑铃子、潘玉庄等3人共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 缪义文 审 判 员 黄冰凌 审 判 员 杨礼崧 二〇二〇年五月十三日 法官助理 林玉芳 书 记 员 赖银珠 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……