河南省新乡市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫07行终86号上诉人（原审原告）甘新海，男，汉族，1976年5月20日出生，住河南省卫辉市。上诉人（原审原告）甘良富，男，汉族,1951年2月24日出生，住卫辉市。委托代理人焦朋彬，河南联盟律师事务所律师。委托代理人王浚家，河南联盟律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）卫辉市安都乡人民政府，住所地卫辉市安都乡安都村南三里岗。法定代表人王海涛，乡长。委托代理人牛晓培，河南宁鸣律师事务所律师。原审第三人宋希堂，男，汉族，1934年9月24日出生，住卫辉市。委托代理人甘良梅，女，汉族，1964年2月17日出生，住卫辉市。原审第三人宋玉保，男，汉族，1967年7月16日出生，住卫辉市。上诉人甘新海、甘良富与被上诉人卫辉市安都乡人民政府土地确权一案，不服河南省新乡市牧野区人民法院（2019）豫0711行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审查明，甘良富、甘新海、宋玉保、宋希堂均为卫辉市安都乡大双村村民，甘良富与甘新海，宋希堂与宋玉保均为父子关系。甘良富于1978年在村东头划分宅基地一处，宋希堂于1981年在村东头、甘良富家北边划分宅基地一处，两家中间隔着一条路。1988年，汲县土地管理部门对大双村村民进行了个人建房用地清查并颁发了建设用地清查登记证，甘良富的清查登记证显示：甘良富的宅基地东西为17.7米，南北为25.5米，用地面积为451平方米。北邻宋希堂，南邻路；宋希堂的清查登记证显示：宋希堂的宅基地东西为16米，南北为15.8米，用地面积为253平方米，南临路。2011年宋玉保（宋希堂之子）翻盖房屋，改变房屋坐向，由向西出入改变为向南出入，在原房屋基础上向西延伸约2米，向南延伸2.76米。甘良富2017年2月翻盖房屋时，在原建房屋基础上向北后退3.2米，使宋玉保门前的路变窄，双方发生纠纷。2017年3月1日宋玉保向安都乡人民调解委员会申请调解，反映甘良富翻盖房屋影响其正常出行，要求调解处理，恢复出行。安都乡人民调解委员会因调解未果，将案件移送至安都乡政府处理，安都乡政府于2017年8月4日作出了卫安（2017）民处字001号处理决定书，决定书认定甘良富、甘新海、宋希堂、宋玉保两家均存在不同程度超出原宅基地擅自侵占大双村集体土地的行为，并责令其自行拆除所侵占土地上的违法建筑。甘良富、甘新海对上述处理决定不服，起诉至一审法院，一审法院经立案审理于2018年2月6日作出（2017）豫0711行初37号行政判决书，以事实不清、程序违法为由判决撤销（2017）民处字001号处理决定书，并判令安都乡政府重新作出行政行为。2018年11月经甘良富再次申请，要求解决两家宅基地纠纷。安都乡政府经再次调查并于实地测量后于2019年6月24日作出安政文（2019）48号处理决定书。该决定书认定：经实地测量，宋玉保现在房屋东西为18米，南北为18.55米，实际占用面积为333.9平方米。2017年甘良富、甘新海翻建房屋，现在房屋地基东西为26米，南北为34.4米，实际占用面积为894.4平方米。另查，甘良富提交一份1995年现金收入凭证，凭证内容为：甘良富付宅基地800元，凭证右上角有“顶饭费”三个字，交款人为甘良富，加盖有大双村村委会公章。安都乡政府认为村民申请宅基地，应向村集体提出用地申请，经村民代表大会或村民会议通过，由村委会报乡镇人民政府审核后，报县（市、区）人民政府批准。甘良富1995年用800元饭费顶账获得的宅基地没有具体面积，四至不清，也未经法定审批程序，且甘良富、甘新海家的宅基地已超出《河南省实施土地管理法的办法》第五十三条之规定每户宅基地的面积不得超过200平方米的规定，不符合申请宅基地的条件，故甘良富第二片宅基地的主张不能成立。安都乡政府以宋玉保房屋北边未经变动的根基为基础，确定宋玉保在清查登记的宅基地基础上擅自向西延伸2米，向南延伸2.75米，占用面积81.1平方米属于非法占用土地建造住宅。以1978年甘良富是与东边宋长喜、史国山、付克生四家一起划得宅基，付克生的房屋在老宅基的基础上一直未翻建，而甘良富已是第三次翻建房屋，故以付克生的房屋老宅基为界丈量，甘良富在清查登记的宅基地基础上向北延伸3.2米，向西延伸8.3米，向南延伸6米，占用面积为443.05平方米属于非法占用土地建造住宅。根据《中华人民共和国土地管理法》、《河南省农村宅基地用地管理办法》第十八条之规定，做出如下处理决定：1、自宋希堂房屋北边东头宅基地的根基自东向西延伸16米，自北向南延伸15.8米，确定面积为252.8平方米的宅基地即为宋希堂清查登记表中的宅基地面积及具体坐落位置；……4、依甘良富现房屋地基自东向西延伸17.7米，自北向南量3.2米为界边再向南延伸25.5米，确定面积为451.35平方米的宅基地即为甘良富清查登记宅基地面积及具体的坐落位置；5、限甘良富、甘新海自收到本处理决定书之日起15日内拆除宅基地清查登记以外非法占用的443.05平方米土地上的建筑物；6、责令甘良富、甘新海15日内退还其在卫辉市安都乡大双村非法占用的443.05平方米的土地。原审认为，原告与第三人两家相邻，两家因宅基地边界、面积发生争议属于土地使用权争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款之规定，被告安都乡政府有权处理个人之间的土地使用权争议。根据《河南省农村宅基地用地管理办法》第十八条之规定，凡未经批准或采取弄虚作假等手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上土地管理部门或乡级人民政府限期拆除或没收在非法占用的土地上新建的房屋，责令退还非法占用的土地。根据以上规定，在原告与第三人的宅基地边界、四至不清争议较大的情况下，安都乡政府经过调查有权依照法定职权对双方的宅基地边界作出认定，并责令返还非法占用的土地、限期拆除在非法占用的土地上所建的房屋。原告甘良富主张1995年申请了第二块宅基地未经相关审批程序且证据不足，根据《河南省实施土地管理法的办法》第五十三条之规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户宅基地面积不得超出200平方米。原告甘良富共有两个儿子，清查证显示其宅基地面积为451平方米，已经超出两块宅基地的面积，其不符合再申请宅基地的条件，且原告仅提供收据一份，没有宅基地面积及四至或任何其他手续，无法确定为合法取得的宅基地。被告认定原告超出1988年清查登记证的占用面积443.05平方米为非法占有应予退还，并要求其限期拆除建筑物事实清楚、适用法律法规正确。被告立案调查后，在作出处理决定前依法定程序告知了当事人，给予了当事人陈述、申辩的权利，处理程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告甘良富、甘新海的诉讼请求。案件受理费50元，由原告甘良富、甘新海承担。上诉人甘新海、甘良富不服原审判决上诉称，原审认定事实不清，适用法律错误。具体理由如下:一、一审判决明显违背《行政诉讼法》之明确规定，同时与生效判决认定事实相悖，明显错误。人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。但本案决定与上一轮一样，明显违法。按照生效判决足以认定安政文【2019】48号《处理决定书》认定事实不清、程序错误。二、被上诉人在作出本案具体行政行为时违反《行政强制法》第十八条的规定，按照《行政诉讼法》第七十条规定应撤销并责令重做。请求二审法院判决撤销原审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。被告承担本案一审、二审诉讼费用。本院查明，案涉安政文（2019）48号处理决定书告知当事人不服决定可在三个月内向卫辉市人民政府申请复议或六个月内向人民法院提起诉讼，上诉人直接向一审法院提起诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”本案案涉安政文（2019）48号处理决定书属于上述法律条款调整范围，应先申请行政复议。在此种情况下，上诉人直接对安政文（2019）48号处理决定书提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定。该决定书告知当事人可以申请复议或提起诉讼，但法院受理案件仍应按照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定执行，在该处理决定未经行政复议前，不能受理本案。原审判决适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第五项的规定，裁定如下：一、撤销河南省新乡市牧野区人民法院（2019）豫0711行初21号行政判决；二、驳回甘良富、甘新海的起诉。一、二审案件受理费50元分别予以退还甘良富、甘新海。本裁定为终审裁定。审判长 随 伟审判员 张彩霞审判员 谢田霞二〇二〇年五月十二日书记员 吕朝帅