江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行终134号上诉人（原审原告）陈雪莉，女，1957年10月29日出生，苗族，住江西省南昌市。被上诉人（原审被告）南昌市人民政府，住所地：江西省南昌市红谷滩新区新府路118号。法定代表人黄喜忠，代理市长。委托代理人周延，南昌市司法局行政复议受理处工作人员。委托代理人赖江波，江西豫章律师事务所律师。上诉人陈雪莉因其诉南昌市人民政府行政复议决定一案，不服南昌铁路运输中级法院（2019）赣71行初75号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，原告陈雪莉系南昌市房地产经营公司退休职工，因对其工资待遇少了等七个问题不满，于2019年3月29日向南昌市住房保障和房产管理局邮寄信件《市房地产经营公司违法分配工资、侵害我的合法权益，坚持法律面前人人平等，要求依法处理我工资待遇少了的七个问题》。南昌市住房保障和房产管理局于2019年4月1日收到原告的邮寄信件。2019年6月22日，原告以南昌市住房保障和房产管理局对原告邮寄信件中提出的诉求不依法答复为由，向被告提交《行政复议申请书》，请求确认南昌市住房保障和房产管理局不答复行为违法，责令南昌市住房保障和房产管理局履行法定职责，依法查处南昌市房地产经营公司违法分配工资等若干问题，对原告工资待遇少了的七个问题依法作出处理决定。被告经审查，以原告所提出的落实工资待遇的事项为信访事项、不属于行政复议受案范围为由，于2019年6月27日作出《不予受理行政复议申请决定书》。原告对不予受理决定不服，向原审法院提起行政诉讼。另查明，2011年8月，南昌市信访局文件（洪信访发字［2011］48号）《关于印发的通知》载明：“会议明确：本着依法依规、公平公正、实事求是的处理原则，由市人保局负责，市信访局、市房管局参与，市房地产经营公司积极配合，针对陈雪莉同志反映的少调技能工资、社保基数偏低和丢失人事档案等三个问题进行认真调查核实，在一个月之内拿出调查核实情况报告。市房地产经营公司和陈雪莉当事双方都要以市人保局调查核实情况为准。”2011年9月，南昌市人力资源和社会保障局根据《市委常委刘建洋信访协调会议纪要》关于陈雪莉信访问题的处理意见，出具《关于陈雪莉上访问题的情况说明》。2012年5月，南昌市监察局对陈雪莉的投诉予以调查，并出具《关于对南昌市房地产经营公司侵害职工合法权益等问题的监察建议》［（2012）洪监建字第3号］。2014年4月，南昌市处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室文件（洪信联办发［2014］27号）《关于印发的通知》载明：“会议明确：1．由市人社局牵头负责，市信访局、市房管局、市房地产经营公司积极配合，针对陈雪莉同志反映问题再次进行认真调查核实，并在半个月之内拿出结论性的核查报告，报市联席办。2．同时，若陈雪莉同志对核查结果不服，由陈雪莉同志向市房地产经营公司申请信访事项办理意见答复，市住房保障和房产管理局进行信访复查、市联席办进行信访复核，完成信访“三级终结”处理程序。原审法院认为，信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。根据《信访条例》第二条第一款规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该条例第二十一条第一款第（一）项还规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”因此，对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。同时《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济，信访事项即告终结。本案中，原告陈雪莉就落实工资待遇的若干问题，已选择信访救济途径，且多年来一直坚持向行政机关信访，行政机关多次召开信访协调会对陈雪莉的诉求予以协调处理，南昌市住房保障和房产管理局针对陈雪莉的诉求已数次作出信访回复意见，原告陈雪莉于2019年3月向南昌市住房保障和房产管理局邮寄信件内容中的诉求，实质上是不服南昌市住房保障和房产管理局作出的信访答复意见，属于申诉信访行为，应当依照信访程序处理。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；……”，根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门，负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示的批复》的规定：“……二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”由此可见司法解释已经明确规定，针对信访事项起诉的，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，原告的实质诉求为信访问题，相关信访行为并未给原告设定新的权利义务，对原告的实体权利义务不产生实质影响，故该行为不可诉，且原告的诉求本质上是与企业间的工资争议，本身亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，因原告陈雪莉申请复议的事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，故被告针对该复议事项作出的不予受理决定亦不属于人民法院行政诉讼受案范围，原告的起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告陈雪莉的起诉。上诉人陈雪莉不服原裁定，向本院提起上诉称，其对南昌市住房保障和房产管理局不答复其工资待遇问题的行政不作为行为不服，向被上诉人申请行政复议，上诉人的复议申请依法属于行政复议受理范围，被上诉人应当依法予以受理。上诉人是以南昌市住房保障和房产管理局不作为、不履行法定职责为由向被上诉人提起行政复议，而不是以南昌市信访局不予受理复查申请为由向被上诉人提起行政复议。一审法院没有对争议焦点依法裁判，却引用《信访条例》及司法解释裁判，适用法律错误。请求撤销原审裁定、撤销被诉行政复议决定、确认南昌市住房保障和房产管理局不答复行为违法并承担相应的行政赔偿责任。被上诉人南昌市人民政府答辩称，上诉人因落实工资待遇问题多次向有关部门进行信访，南昌市人力资源和社会保障局针对上诉人的诉求已经通过调查先后数次给予了信访答复意见。上诉人的诉求实质上是不服南昌市人力资源和社会保障局作出的信访答复意见，属于信访申诉行为，故不属于人民法院的受案范围。此外，针对上诉人的信访诉求，相关信访行为并未给上诉人设定新的权利义务，对上诉人的实体权利义务并不产生实质影响，且本案实质上是上诉人与其用人单位南昌市房地产经营公司（企业法人）之间的工资争议问题，处理该问题并不属于南昌市住房保障和房产管理局的法定职责，故不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。提出行政复议申请的前提条件是申请人的行政复议申请事项属于行政复议受案范围。本案中，上诉人陈雪莉就落实工资待遇的若干问题，多年来一直信访，相关部门多次召开信访协调会对陈雪莉的诉求予以协调处理，南昌市住房保障和房产管理局针对陈雪莉的诉求已数次作出信访回复意见。上诉人陈雪莉向南昌市人民政府申请行政复议，请求确认南昌市住房保障和房产管理局不履行法定职责行为违法并责令其履行法定职责，实质上是不服南昌市住房保障和房产管理局作出的信访答复意见。南昌市人民政府认定陈雪莉复议请求属于信访事项，不属于行政复议受案范围，作出洪府复字（2019）263号不予受理决定，符合法律规定。对于明显是针对信访事项申请行政复议，其实质是申诉信访行为，不属于行政复议受案范围，复议机关作出不予受理行政复议决定，对当事人的权利义务并不产生实际影响，不应当纳入人民法院行政诉讼受案范围，否则实际上是允许当事人通过行政复议的方式将信访事项导入诉讼程序，违反相关法律、司法解释的规定，故一审裁定驳回陈雪莉的起诉，并无不当。综上，上诉人陈雪莉的上诉请求和理由均不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  谢丽萍审判员  陈雯雯审判员  万进福二〇二〇年五月六日法官助理钱强森书记员胡美园