黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑行终117号上诉人（原审原告）于传海，男，1969年3月10日出生，汉族，住黑龙江省鸡西市鸡冠区。被上诉人（原审被告）黑龙江兴凯湖国家级自然保护区管理局，住所地黑龙江省鸡西市鸡冠区东风路88号。法定代表人杨海波，该局局长。委托代理人侯巧雅，该局法制科副科长。被上诉人（原审被告）鸡西市人民政府，住所地黑龙江省鸡西市鸡冠区红旗路18号。法定代表人于洪涛，该市市长。委托代理人马忠贵，该市司法局科长。委托代理人吴瑞春，该市司法局副科长。上诉人于传海因诉被上诉人黑龙江兴凯湖国家级自然保护区管理局（下称管理局）、鸡西市人民政府（下称鸡西市政府）行政处罚决定、行政复议决定、强制拆除决定及行政赔偿一案，不服七台河市中级人民法院（2019）黑09行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，本案的争议焦点为:1.于传海请求撤销兴管罚字[2019]第3号行政处罚决定及鸡政复决[2019]6号行政复议决定的诉讼请求是否应当由中级人民法院管辖;2.鸡西市政府作出的鸡政强拆[2019]3号强制拆除决定是否为可诉的行政行为。关于于传海请求撤销兴管罚字[2019]第3号行政处罚决定及鸡政复决[2019]6号行政复议决定的诉讼请求是否应当由中级人民法院管辖的问题。于传海请求撤销兴管罚字[2019]第3号行政处罚决定及鸡政复决[2019]6号行政复议决定的诉讼请求，属于复议机关决定维持原行政行为的情形，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。”的规定，于传海的该项诉讼请求，应当以作出原行政行为的行政机关管理局确定案件的级别管辖。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”的规定，于传海的该项诉讼请求，不属于中级人民法院管辖。关于鸡西市政府作出的鸡政强拆[2019]3号强制拆除决定是否属于可诉行政行为的问题。鸡西市政府于2019年4月25日作出的鸡政强拆[2019]3号强制拆除决定，其主要内容是责成管理局于2019年4月30日强制拆除于传海违法建筑物，并要求于传海到场予以配合。虽然该强制拆除决定形式上是针对于传海作出的行政行为，但该强制拆除决定的实质是鸡西市政府作为管理局的上级行政机关，对具有隶属关系的下级行政机关管理局作出的内部指示，其效力存在于上下级之间，属于行政机关的内部行为。由于该强制拆除决定对外并不产生法律效力，对于传海的权益产生实质性影响的行政行为是管理局作出的行政行为，故该强制拆除决定属于不可诉的行政行为。于传海请求撤销鸡政强拆[2019]3号强制拆除决定的诉讼请求，不属于人民法院行政诉讼受案范围。另外于传海关于请求补偿及赔偿的诉讼请求，不属于该院管辖。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回于传海的起诉。于传海上诉称，原审裁定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，违反法定程序，请求撤销原审裁定，支持于传海的诉讼请求。主要理由：1.原审法院在立案后以管辖权为由驳回起诉属于程序违法，依法应移送有管辖权的人民法院，不应裁定驳回起诉。2.原审庭审归纳争议焦点为实体审查，而非是否可诉，本案各方当事人均未提出管辖异议，强拆决定系鸡西市政府作出的具体行政行为，且交代了复议及诉讼的权利，依法应由原审法院管辖。3.依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条的规定，于传海有权选择复议机关管辖法院提起诉讼。管理局答辩称，其作出的兴管罚字[2019]第3号行政处罚决定事实清楚，适用法律正确。原审裁定适用法律正确。本案由作出原行政行为的行政机关所在地法院管辖有利于化解争议，请求驳回于传海上诉，维持原审裁定。鸡西市政府答辩称，原审裁定事实清楚，证据充分，程序合法，请求驳回于传海上诉，维持原审裁定。主要理由：1.本案应由作出原行政行为的行政机关所在地人民法院管辖；2.鸡政复决[2019]6号行政复议决定程序合法，事实清楚，证据充分；3.于传海提起复议请求中不包含撤销强制拆除决定，撤销强制拆除及赔偿的诉讼请求不属于本案审查范围，且拆除违法建筑不存在赔偿的情形。本院经审理查明，2019年4月12日，管理局对于传海作出兴管罚字[2019]第3号行政处罚决定，认定于传海在兴凯湖保护区内建设的建筑物2处，面积1445平方米，未依法进行环境影响评价等审批手续，违反了《中华人民共和国环境保护法》第十九条第一款、《黑龙江省兴凯湖国家级自然保护区管理条例》第十一条等相关规定。依据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条、《黑龙江省兴凯湖国家级自然保护区管理条例》第二十六条，决定对于传海处以200元罚款，并于2019年4月19日前将建设该房屋的土地恢复原状。2019年4月25日，鸡西市政府作出鸡政强拆[2019]3号强制拆除决定书。2019年5月31日，于传海针对管理局作出的兴管罚字[2019]第3号行政处罚决定向鸡西市政府申请行政复议。2019年7月30日，鸡西市政府作出鸡政复决[2019]6号行政复议决定，维持管理局作出的行政处罚决定。于传海不服，于2019年8月6日向七台河市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销上述行政处罚决定、行政复议决定及强制拆除决定，依法予以赔偿。本院认为，本案争议的焦点为于传海提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。首先，关于原审法院是否具有管辖权的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。”该司法解释第一百三十四条是对《中华人民共和国行政诉讼法》中关于复议机关为共同被告时如何确定管辖法院所作的具体解释性规定，依法应适用该规定确定管辖法院。本案中，于传海因不服管理局作出的兴管罚字[2019]第3号行政处罚决定及鸡西市政府作出的鸡政复决[2019]6号行政复议决定提起诉讼，依法应以作出行政处罚决定的行政机关所在地的基层人民法院为管辖法院。原审法院认为其不具有管辖权正确，但应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条的规定，将案件移送有管辖权的人民法院，而非直接裁定驳回起诉。为保证案件及时审判，减少当事人诉累，针对于传海请求撤销管理局作出的兴管罚字[2019]第3号行政处罚决定及鸡西市政府作出的鸡政复决[2019]6号行政复议决定的诉讼请求，本院已另行作出指定管辖裁定。其次，关于鸡西市政府作出的鸡政强拆[2019]3号强制拆除决定是否可诉的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，鸡政强拆[2019]3号强制拆除决定明确列明当事人为于传海，且其内容包含对于传海施加义务的行为，亦向于传海交代了申请复议及提起诉讼的权利，该强制拆除决定已向于传海送达，故于传海对该强制拆除决定享有诉权，其要求撤销该强制拆除决定并予以赔偿的诉讼请求属于行政诉讼受理范围。原审裁定认定该强制拆除决定属于行政机关的内部行为，对外不产生法律效力，对于传海的权益不产生实质性影响，适用法律错误，本院予以纠正。需要说明的是，“一行为一诉讼”是人民法院受理行政案件的基本原则。在一个行政案件中，当事人可以针对同一被告作出的行政行为提出多个相关联的诉讼请求，但不能针对不同被告作出的多个行政行为一并提起诉讼。本案中，于传海对管理局作出的兴管罚字[2019]第3号行政处罚决定不服，申请行政复议，后经鸡西市政府作出鸡政复决[2019]6号行政复议决定予以维持，因复议机关作共同被告是一项特殊的法律制度，并不能因此否定行政诉讼中“一行为一诉讼”的基本原则，故上述两行政行为依法可以一并诉讼。但鸡西市政府作出的鸡政强拆[2019]3号强制拆除决定与管理局作出的兴管罚字[2019]第3号行政处罚决定系不同被告作出的不同行政行为，不属于《中国人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定的可以合并审理的情形，应当分别立案，依法裁判。原审法院在未予释明的情况下，将于传海的诉讼请求一并审理，违反法定程序。综上，于传海上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：撤销七台河市中级人民法院（2019）黑09行初27号行政裁定；二、于传海请求撤销鸡西市人民政府作出的鸡政强拆[2019]3号强制拆除决定及行政赔偿一案指令七台河市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 王 鹏 跃审判员 皇甫延玉审判员 冷  慧二〇二〇年五月二十日法官助理张庆宇书记员吴迪