黑龙江省双鸭山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑05行终6号上诉人（原审原告）黑龙江双兴房地产开发有限责任公司，统一社会信用代码：91230500578652857W，住所地：黑龙江省双鸭山市尖山区民生路南侧挹娄大道西侧。法定代表人张月辉，该公司董事长。委托诉讼代理人龚晓东，黑龙江姜笑雨律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宝清县市场监督管理局，统一社会信用代码：11230523333405532Q，住所地：黑龙江省宝清县宝清镇中央大街385号。法定代表人李玉宝，该局局长。委托诉讼代理人王占革，该局职员。第三人宝清县同利建筑工程有限责任公司，统一社会信用代码：91230523736923430J，住所地：黑龙江省双鸭山市宝清县宝清镇晟业物流小区D座二层。法定代表人宣贵林，该公司董事长。委托诉讼代理人秦红光，黑龙江中程佳易律师事务所律师。上诉人（原审原告）黑龙江双兴房地产开发有限责任公司(以下简称双兴公司)与被上诉人（原审被告）宝清县市场监督管理局、原审第三人宝清县同利建筑有限责任公司（以下简称同利公司）销注册登记行为一案，已由宝清县人民法院于2019年10月31日作出（2019）黑0523行初24号行政判决书。上诉人黑龙江双兴房地产开发有限责任公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人黑龙江双兴房地产开发有限责任公司的委托代理人龚晓东，被上诉人宝清县市场监督管理局的委托代理人王占革，第三人宝清县同利建筑工程有限责任公司的委托代理人秦红光等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。审法院审理查明：原告双兴公司股东为张月辉、张吉兴和**三人,第三人同利公司股东为宣贵林、张吉兴。2012年11月20日第三人同利公司向被告提交申请,以原告的土地使用权为第三人增加注册资本变更登记,申请材料包括公司变更登记申请书、股东出资信息表、董事监事经理信息表、指定代表或者共同委托代理人的证明、股东会决议、修改后的公司章程、会计所双联赢会验字［2012］第Ｃ001号验资报告（以下简称验资报告）、新股东身份证明、董事监事经理法定代表人任免职证明、企业法人营业执照副本、第三人非货币资产权转移证明。其中验资报告载明2012年12月4日市国土局证明显示经原告申请,其入股第三人的五宗土地使用权分别为“双国用（2012）第214号面积122126平方米、第215号37552平方米、第216号18578平方米、第217号75834平方米、第218号107334平方米”“土地使用权人变更手续已于2012年12月3日办理完毕”。验资报告中验资事项说明的审验结果载明“截至2012年11月20日止,同利公司申请新增的注册资本为5千万元”“已经黑龙江爱地不动产估价咨询有限公司进行了评估。于2012年12月3日办理完产权过户手续。”2012年11月20日第三人的注册资本由5千万元变更为1亿、实收资本为宣贵林、张吉兴与原告双兴公司分别占股27.5%、22.5%、50%,相对应的出资数额分别为2.75千万元、2.25千万元、5千万元。2015年10月25日第三人向被告申请出资方式变更备案,并提交了登记申请书、股东出资情况、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、股东会决议、章程修正案,变更后的双兴公司5千万元的出资方式由土地使用权转换为货币出资。2015年10月20日第三人向被告申请股东、公司类型的变更,并提交了变更备案申请、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、章程修正案、第三人股权转让协议,股东由宣贵林、张吉兴与双兴公司变更为宣贵林与张吉兴,其二人出资数额分别为5.5千万元与4.5千万元,公司类型由其他有限责任公司转变为自然人投资或控股。2019年4月26日原告以其持有的五块土地使用权没有过户到第三人名下为由,主张被告为第三人办理的三次变更登记均构成“提交虚假材料或者采取欺诈手段隐瞒重要事实,取得公司登记”的行为,向被告申请作出撤销登记的处理。2019年4月29日被告作出书面不予撤销的回复:“一是三次变更登记中,双兴公司的公章是一致的,2015年10月20日的两次变更登记中,双兴公司的法定代表人张月辉签字是一致的;二是增资变更登记依据的是会计所出具的验资报告,该报告中市国土局出具了土地所有权变更证明,该五块土地的使用权已经变更到第三人名下。对于使用权变更与否,属于股东间的股权纠纷,不是被告职权范围。”2019年5月7日第三人同利公司法定代表人宣贵林作出书面声明,否认三次变更登记材料中存在的本人签名,否认收到双兴公司入股增资的土地使用权。2019年5月13日双兴公司向本院提起行政诉讼,请求撤销被告对第三人同利公司三次变更登记的行政许可行为。2019年9月16日原告撤回2015年10月20日被告对第三人的两次变更登记的起诉申请。本案争议焦点为被告对第三人作出的注册资本增资变更登记行政许可行为是否合法。原审法院认为,审查被告作出的该变更登记行政许可行为是否合法,需要考量第三人提交的申请材料是否齐全、被告是否尽到审慎审查义务两个方面。关于第三人申请变更登记提交材料是否齐全的问题,被告审查第三人2012年11月20日的申请,按照《中华人民共和国公司登记管理条例》与2009年6月1日起施行的《内资企业登记提交材料规范》中注册资本变更登记应提交的材料相关规定,办理公司股东变更登记的,需要提供公司变更登记申请书、股权变更协议、公司营业执照副本等材料。本案中,第三人提交的注册资本变更登记材料包括:公司法定代表人签署的《公司变更登记申请书》(公司加盖公章);有限责任公司签署的《公司变更登记附表--股东出资信息》(公司加盖公章);公司签署的《指定代表或者共同委托代理人的证明》(公司加盖公章)及指定代表或委托代理人的身份证件复印件;应标明指定代表或者共同委托代理人的办理事项、权限、授权期限。关于公司增加注册资本的决议或者决定:包括增加注册资本的数额,各股东的出资方式、出资日期,相应修改公司章程。修改后的公司章程或者公司章程修正案(公司法定代表人签署);依法设立的验资机构出具的验资证明;公司营业执照副本等内容。与《内资企业登记提交材料规范》中关于注册资本变更登记的规定一致。关于被告在变更登记过程中是否尽到审慎审查义务的问题,因原告不主张进行笔迹鉴定,针对原告提出第三人申请变更登记对提交了虚假材料以及对原告提供的2019年6月24日双鸭山市不动产登记中心档案查询体现双兴公司自2012年9月10日取得其名下地块使用权至今未发生产权变更的内容,作为市国土局出具的土地使用权人手续已变更的证明材料的反驳观点,被告主张依据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条“申请人申请行政许可,应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况,并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料”的规定,及2001年3月15日国家工商行政管理局《关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否承担相应责任问题的答复》“申请人提交的申请材料和证明文件是否真实的责任应由申请人承担。登记主管机关的责任是对申请人提交的有关申请材料和证明文件是否齐全,以及申请材料和证明文件及其所记载的事项是否符合有关登记管理法律法规的规定进行审查。”的内容,是指仅限于登记行为作出时,申请人提供的材料是否满足法律规范设定的事实要件,审查其提供的登记材料是否具备、齐全即可。故对被告仅需进行书式审查的观点,予以支持。综上,因第三人提交注册资本增资变更登记的申请材料符合《内资企业登记提交材料规范》规定的内容,被告予以变更登记的行为,证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序。依照《中华人民共和国行政许可法》第三十一条,《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下:驳回黑龙江双兴房地产开发有限责任公司诉讼请求。案件受理费50元由黑龙江双兴房地产开发有限责任公司负担。上诉人双兴公司上诉称，一审判决认定事实错误。审查被告作出的该变更登记行政许可行为是否合法,需要考虑第三人提交的申请材料是否齐全,被告是否尽到审查义务。一审法院认为第三人提交的注册资本增资变更登记的申请材料符合《内资企业登记提交材料规范》,而认定被告行政行为合法是错误的。被告宝清县市场监督管理局,负有辖区内工商登记等法定职责。2012年11月20日,一审被告同利公司作出公司股东、新增注册资本、实收资本、董事、经理、监事变更登记及2015年10月20日,作出的出资方式、股权转让变更登记。两次变更登记被告均是根据第三人提供的虚假材料或第三人采取欺诈手段、隐瞒真实事实,骗取被告作出的错误登记。根据《公司登记管理条例实施细则》、《内资企业登记提交材料规范》等相关规定,被告对申请材料进行形式审查并不违反法律规定,但依据的主要材料即原股东会决议及股权转让协议等系虚假材料,变更登记申请所依据的登记材料不具有真实性,即变更登记申请的事实基础已不存在,属行政行为主要证据不足，依法应予撤销。一审适用法律错误,违反行政行为的合法、合理性原则。一审庭审中,原告已提交证据证明第三人变更登记申请所依据的登记材料不具有真实性,即变更登记申请的事实基础已不存在,根据《中华人民共和国公司登记管理条例》、《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的,登记机关可以在诉讼中依法予以更正。登记机关拒不更正的,人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或判决登记机关履行更正职责。被告未认真履行审查职能,根据第三人提供的虚假材料,作出错误的公司股东、新增注册资本、实收资本、董事、经理、监事变更登记及出资方式、股权转让变更登记。上诉人持有的五块土地使用权从来没有过户或登记到第三人公司名下,双鸭山市国土资源局于2012年12月4日出具的证明,是第三人通过大地公司非法获取,不具有法律效力。申请变更的委托代理人郭阔并不是上诉人单位职工。《物权法》第二十八至第三十一条规定,国有土地使用权证是土地使用权的法律凭证。处分该物权时依照法律规定办理登记,未经登记不发生物权效力。国土资源局的“证明”也不能证明原告将持有的土地使用权变更。三、一审判决违反行政行为公平、公正原则。2019年4月下旬,原告在双鸭山市中级人民法院获悉曾入股第三人的相关情况,经调取工商档案,调查相关材料,才知道事情经过,原告2019年4月26日,向被告申请撤销第三人二次变更登记,被告2019年4月29日回复原告通过诉讼解决,即使第三人提供材料表面合法,符合形式要件,但原告已经向被告提出申请,请求被告查明事实,撤销作出的变更登记。被告应做好登记工作的事后监督检查,法律事实发生变化时应当主动履行职责,对错误的行政行为进行纠正,具体行政行为才符合合法、合理、公平公正的原则。综上，根据行政行为应当符合合法、合理、公平公正的原则,《中华人民共和国公司法》第一百九十九条规定，违反本法规定,虚报注册资本、提交虚假材料或采取其他手段隐瞒事实取得公司登记的,由公司登记机关责令改正、撤销公司登记、《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十九条规定办理公司登记时提交虚假材料或采取其他手段隐瞒事实取得公司登记的,由公司登记机关责令改正、撤销公司登记，《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第二十九条及《中华人民共和国行政诉讼法》等法律、法规的规定,对有瑕疵的登记,应当进行调查核实,发现确有错误的,应当采取对应的措施。综上一审判决驳回原告诉讼请求属认定事实错误,适用法律不当,请求、撤销黑龙江省宝清县人民法院(2019）黑0523行初24号行政判决书，发回重审或依法查明事实后改判。被上诉人宝清县市场监督管理局辩称，我局变更登记行为符合法律规定,程序合法。不应主动撤销自已的合法行政行为。对于2012年11月20日黑龙江双兴房地产开发有限公司对宝清县同利建筑工程有限责任公司作的公司股东、新增注册资本(原告以土地使用权形式增资)实收资本、董事、监事、经理变更登记,以及2015年10月20日作出的出资方式(土地使用权变更为货币)股权转让变更登记，我局依据《公司法》和《公司登记管理条例》相关的规定,对变更材料进行严格审查后,依法进行变更登记,程序合法。所以登记机关不应主动撤销自己的合法行政行为。申请人提交的申请材料的真实性由申请人承担,登记机关不承担相应责任。依据《行政许可法》第三十一条、《公司登记管理条例》第二条的规定和国家工商行政管理局《关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否承担相应责任问题的答复》规定“申请人材料和证明文件是否真实的责任应由申请人承担”。登记主管机关的责任是对申请人提交的申请材料和证明文件是否齐全,以及申请材料和证明文件及其所记载的事项是否符合有关登记法律法规的规定进行审查。双鸭山市国土资源局出具的证明和双鸭山联赢会计事务所出具的验资报告是虚假的,此事我局无法审查其真实性,也无需审查真实性。如材料虚假应由提供材料单位或个人承担法律后果。二、原告所述三次变更登记原告从始至终不知情很难让人信服。三次变更登记公章都是真实的,公章是公司意思表示外化的标识,公章就代表公司,这和公司法定代表人代表公司的功能是相同的,公司对公章的管理都是有严格规定的,怎么可能随意流出。四、第一次变更中双兴公司只盖章法定代表人不签字的是否有效的问题。根据《内资企业登记申请提交材料规范》(工商企字【2009】第83号)变更注册资本、实收资本、股东变更材料规范涉及股东签署的,自然人股东由本人签字;自然人以外的股东加盖公章中没有硬性要求自然人以外的股东必须法定代表人签字加盖公章,盖公章就代表了公司的决定。五、此事早已超过了诉讼时效,没有继续审查的必要。依据《行政诉讼法》第三十九条的规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院诉讼的,应当在知道做出具体行政行为之日起3个月内提出。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》对行政机关不告知诉权和起诉期限情况的行政诉讼时效分别规定为:(1)行政机关做出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。我局在为该公司办理即变更登记时早已明确告知了该公司的委托代理人诉权和起诉期限,所以该案件诉讼时效应为3个月,即便是最长的2年也早已丧失了诉权。六、该案件应先解决民事争议。依据《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》国发（2010）7号文件要求:股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时,当事人依法向人民法院提起民事诉讼,寻求司法救济。所以我局认为双兴公司变更登记纠纷一事属民事纠纷,原告应提起民事诉讼。综上所述:我局在办理同利公司变更登记过程中,对变更材料进行严格审查后,依法进行变更登记,程序合法。原审第三人同利公司述称，同意上诉人的上诉请求,并认同上诉理由。一审法院认定事实错误。纵观本案,有两个基本事实,一是三次变更登记中,第三人均提供了虚假申请材料(根本就没有过户的五块土地使用权及不是公司法定代表人签署的《公司变更登记申请书》和其它申请材料)。二是一审被告在三次变更登记中,依法依规进行了书式审查。但一审法院仅根据后者事实作出判决,而将前者事实置之不理,显然是错误的。一审法院适用法律错误基于以虚假材料获得企业工商登记的事实该如何处理,《行政许可法》、《登记管理条例》等法律法规均有明确规定,尤其《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》,是专门针对各级人民法院审理公司登记行政案件作出的审判规则,而一审法院却有意无意地绕开这些法律规定,专挑有利于一审被告的法律规定适用,更是错上加错。三、本答辩人认为,三次变更登记存在关联事实,一并审理对诉讼活动没有任何障碍且有利于节省诉讼资源，减轻当事人诉累,因此,本案情况特殊,不适用“一行为一诉讼”的原则。如能同时撤销或确认违法,一步即能恢复原状。综上，请求支持上诉人上诉请求。二审期间各方当事人均未提交新证据，且认可一审法院查明的事实。二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，行政案件属于公法诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，依法审查起诉是否符合法定条件，是人民法院审理行政案件的前提。参照最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第四条第二款规定，备案申请人以外的人对登记机关的备案事项与备案申请人之间存在争议，要求登记机关变更备案内容，登记机关不予变更，因此提起行政诉讼的，人民法院不予受理，可以告知通过民事诉讼等方式解决。本案中，上诉人双兴公司与原审第三人同利公司之间对备案事项是否存在争议，上诉人双兴公司在行政登记行为中处于何种法律地位，原审法院并未予以查清，这一事实构成法律适用的前提。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销黑龙江省宝清县人民法院（2019）黑0523行初24号行政判决；二、发回黑龙江省宝清县人民法院重审。审判长 祝玉付审判员杨利国审判员杨亮二〇二〇年五月二十二日书记员 杨      舒      然