贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终343号 上诉人（一审原告）逸彭（上海）投资管理合伙企业。 执行事务合伙人上海盖菲投资管理有限公司。 委派代表：蒋宁。 委托代理人王宝娟，北京市钧盛律师事务所律师，执业证号11101200611833798。 委托代理人杨广新，北京天驰君泰（广州）律师事务所律师，执业证号14401201710383352。 上诉人（一审被告）开阳县自然资源局（原开阳县国土资源局），住所地贵州省开阳县城关镇开州大道。 法定代表人陈新，局长。 委托代理人田景俊，原开阳县房屋管理所工作人员。 委托代理人邓春涛，贵州成城律师事务所律师，执业证号15201199911698321。 上诉人（一审第三人）开阳县强臣房地产开发有限公司。 法定代表人文学强，董事长。 委托代理人葛光权，贵州贵川律师事务所律师，执业证号15203200910689794。 委托代理人焦明丽，贵州贵川律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）开阳县人民政府，住所地贵州省开阳县磷都大道78号。 法定代表人李仕勇，县长。 被上诉人（一审第三人）贵州强臣房地产开发有限公司。 法定代表人文守华，董事长。 被上诉人（一审第三人）贵州源达顺韦健康体检管理有限公司。 法定代表人朱成刚，总经理。 被上诉人（一审第三人）朱成刚，男，汉族。 被上诉人（一审第三人）胡英霞，女，汉族。 被上诉人（一审第三人）付重，男。 上诉人逸彭（上海）投资管理合伙企业（以下简称上海逸彭投资企业）、开阳县自然资源局、开阳县强臣房地产开发有限公司（以下简称开阳强臣公司）因与被上诉人开阳县人民政府（以下简称开阳县政府）、贵州强臣房地产开发有限公司（以下简称贵州强臣公司）、贵州源达顺韦健康体检管理有限公司（以下简称源达体检公司）、朱成刚、胡英霞、付重房屋行政登记一案，不服贵阳市中级人民法院（2017）黔01行初1447号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审经审理查明：2012年11月4日，案外人甘肃省信托有限责任公司（后更名为光大兴陇，以下简称甘肃信托公司）与第三人源达体检公司签订甘信计贷字【2012】295号《信托资金借款合同》，借款合同约定：1、开阳强臣公司以其中山商城二期项目部分在建工程（协议价值1.2亿元）提供抵押担保；2、开阳强臣公司以其位于的房产（协议价值2200万元）提供抵押担保；3、源达体检公司以其拥有的机器设备（协议价值5186万元）提供抵押担保；4、贵州省韦顺源达投资股份有限公司以其合法持有的源达体检公司99％的股权（注册资本8000万元）提供质押担保；5、朱成刚以其合法持有的开阳强臣公司85％的股权（注册资本800万元）提供质押担保；6、源达体检公司法人代表朱成刚以其妻子（胡英霞）共同为贷款本息提供不可撤销的连带保证担保。 2012年11月4日，甘肃信托公司与第三人开阳强臣公司签订甘信计抵字【2012】137-1号《信托资金抵押合同》，该合同约定：为了确保甘信计贷字【2012】295号《信托资金借款合同》的切实履行，第三人开阳强臣公司愿意将其拥有的中山商城二期项目的部分在建工程为甘肃信托公司的债权提供抵押担保；借款合同项下债务履行期限为2012年11月5日起至2014年11月4日止；担保期限为《借款合同》项债务履行期限届满之日起二年；担保范围4080万元及利息；抵押财产为中山商城二期项目的部分在建工程（协议价值1.2亿元，建筑面积23965.65㎡，土地使用权预登记证号开城预登【2005】字第010号，建设工程规划许可证号建字第520000201023798号，商品房屋预售许可证号开商房预字第××号）。2012年11月5日，开阳县房地产管理所为甘肃信托公司颁发筑房建开阳字第××号在建工程抵押登记。该抵押登记上载明：抵押权人甘肃信托公司，抵押人开阳强臣公司、在中山商城，债权数额4080万元，登记原因在建工程抵押，评估金额11754万元，约定期限2012年11月5日至2014年11月4日。 2012年11月4日，甘肃信托公司又与第三人开阳强臣公司签订甘信计抵字【2012】137-3号《信托资金抵押合同》，该合同约定：为了确保甘信计贷字【2012】295号《信托资金借款合同》的切实履行，第三人贵州强臣公司愿意将其拥有的房产为甘肃信托债权的实现提供抵押担保。借款合同项下债务履行期限为2012年11月5日起至2014年11月4日止；担保期限为《借款合同》项债务履行期限届满之日起二年；担保范围4080万元及利息；抵押财产为第三人贵州强臣公司位于的房产（协议价值2200万元，产权证编号：00040151号，建筑面积1615.85㎡）。2012年11月5日，开阳县房地产管理甘肃信托公司颁发筑房建开阳字第××号在建工程抵押登记。该抵押登记上载明：抵押权人甘肃信托公司，抵押人开阳强臣公司，借款人源达体检公司公司，债权数额2200万元，建筑面积1615.85㎡，抵押面积1615.85㎡，评估金额2200万元，约定期限2012年11月5日至2014年11月4日。 2016年5月16日，第三人开阳强臣公司向开阳县房地产管理中心提交《关于注销“中山商城二期”部分房屋抵押权登记相关事宜的申请》及《开阳县中山商城二期按揭贷款注销抵押统计明细表》，要求注销筑房建开阳字第××号在建工程抵押登记，并承诺承担由此产生的经济和法律纠纷由第三人开阳强臣公司全部承担。开阳县房地产管理中心于2016年5月31日作出《关于注销“中山商城二期”部分房屋抵押权登记的通知》，同意注销上述建工程抵押登记，并希望第三人开阳强臣公司履行承诺，承担由此注销登记行为产生的经济和法律纠纷责任。被告开阳县国土局在注销筑房建开阳字第××号他项权证的过程中，并未将注销行为告知抵押权人。 2016年7月28日,第三人贵州强臣公司向开阳县房地产管理中心提交《关于注销“阳光农贸市场”房屋抵押权登记相关事宜的申请》，要求注销出售给开阳县阳光农贸市场有限公司的“筑房权证开阳字第00040151号（筑房他证开阳字第××号他项权证）”房屋抵押权登记，并承诺因此产生的经济和法律纠纷由第三人贵州强臣公司全部承担。开阳县房地产管理中心于2016年8月8日作出《关于注销阳光农贸市场现房抵押权的通知》，同意注销上述工程抵押登记，并希望第三人贵州强臣公司履行承诺，承担由此注销登记行为产生的经济和法律纠纷责任。被告开阳县国土局在注销筑房他证开阳字第××号他项权证的过程中，并未将注销行为告知抵押权人。 2016年12月20日，最高人民法院作出（2016）最高法民终619号《民事调解书》，就上海逸彭投资企业与案外人甘肃信托公司、源达体检公司、贵州雨田集团投资有限公司，开阳强臣公司、贵州强臣公司、朱成刚、胡英霞、付重借款合同（甘信计贷字【2012】295号《信托资金借款合同》）纠纷一案调解如下：“……（六）源达体检公司以其名下已办理抵押登记的（证号筑房建开阳子第00049827号）位于贵阳市开阳县中山商城项目的在建工程、开阳强臣公司以其名下已办理抵押登记的（证号筑房建开阳字第××号）位于贵阳市开阳县中山商城项目的在建工程、贵州强臣公司以其名下已办理抵押登记的（证号筑房他证开阳字第××号）位于贵阳市开阳县的房产（房屋所有权证号：00040151）、朱成刚、胡英霞对体检公司的上述债务承担连带保证责任。付重对体检公司的信托借款本金在2700万元范围内承担连带保证责任。当源达体检公司累计向上海逸彭投资企业归还信托借款本金达到2500万元后3日内，上海逸彭投资企业将向付重出具书面同意函，同意付重在源达体检公司尚欠信托借款的200万元内承担连带担保责任；……”。原告在履行上述民事调解书过程中，发现案涉抵押登记已被注销，故诉至法院，请求：1.依法确认开阳县政府和开阳县国土局注销筑房建开阳字第××号部分在建工程他项权证的具体行政行为违法；2.案件受理费由二被告承担。 另查明，《不动产登记暂行条例》发布后，开阳县房地产管理所的不动产登记职能由开阳县房地产管理中心承继，该中心系被告开阳县国土局的派出机构。 一审认为：根据《不动产暂行条例》第六条“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”、第七条“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；……”之规定，开阳县国土资源局负责其辖区内不动产登记的相关工作，具有依当事人申请对其辖区内不动产进行相关行政登记的法定职权，其是本案的适格被告。而被告开阳县政府依据《不动产暂行条例》的相关规定并不直接履行不动产登记相关职责，故其并非本案要求确认注销抵押权登记行为的适格被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”之规定，原告对被告开阳县政府的起诉依法应予以驳回。 针对被告开阳县国土局依第三人开阳强臣公司申请注销筑房建开阳字第××号他项权证的房屋抵押权登记行为是否合法的问题：根据《不动产登记暂行条例实施细则》第七十条“有下列情形之一的，当事人可以持不动产登记证明、抵押权消灭的材料等必要材料，申请抵押权注销登记：（一）主债权消灭；（二）抵押权已经实现；（三）抵押权人放弃抵押权；（四）法律、行政法规规定抵押权消灭的其他情形。”之规定,第三人开阳强臣公司向被告开阳县国土局申请案涉抵押权注销登记时，应提交证明案涉抵押权已经消灭的相关证据，但第三人开阳强臣公司并未提交此相关证据，故被告开阳县国土局作出案涉注销登记所依据的主要证据不足。被告开阳县国土局主张案涉抵押登记的有效期为2012年11月5日至2014年11月5日，已超过规定的有效期应予以注销。对此本院认为案涉抵押登记所涉的《信托资金抵押合同》中明确规定抵押债务履行期限为2012年11月5日起至2014年11月4日止，担保期限为债务履行期限届满之日起二年。故被告开阳县国土局办理案涉抵押登记时所登记的抵押登记有效期本身就存在错误。被告开阳县于2016年5月31日作出《关于注销“中山商城二期”部分房屋抵押权登记的通知》，决定注销案涉抵押登记时，实际上并未超过约定抵押担保期限，其注销案涉抵押登记缺乏事实依据。而且依据《中华人民共和国担保法》第五十二条“抵押权与其担保的债权同时存在，债权消灭的，抵押权也消灭。”之规定，抵押权与其担保的债权同时存在，被告开阳县国土局在抵押登记中所规定的抵押期限也对抵押权的效力不产生影响，被告开阳县国土局在抵押权未消灭的情况下以案涉抵押登记超过抵押期限为由予以注销亦缺乏法律依据，该注销行为依法应予以撤销。 另，行政法律关系当中，作为行政相对人的公民、法人或者其他组织所面对的是组织严密和拥有广泛行政权的行政机关。为了保护行政相对人的合法权益，平衡行政机关和行政相对人的关系，法律赋予公民、法人或者其他组织参与权、平等权、受益权、知情权及救济权等权利。行政机关在作出行政行为时必须遵守程序正当的行政原则，在作出影响行政相对人权益的行政行为时应当事先通知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取行政相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应救济的途径。但本案中，筑房建开阳字第××号他项权证的抵押权人系注销案涉抵押登记行为的行政相对人，与本案所涉注销行为具有直接的利害关系。被告开阳县国土局在受理第三人开阳强臣公司注销案涉抵押登记的申请后，未依法将有关权利义务告知抵押权人，听取抵押权人的陈述及申辩，侵犯了抵押权知情权及申辩权。被告开阳县政府作出案涉注销登记行为作出后，亦未告知抵押权人，这更剥夺了抵押权人就案涉注销行为寻求救济的权利。故被告开阳县国土局作出案涉注销登记行为过程中严重违反了行政行为程序正当的基本原则，其注销行为依法亦应予以撤销。 综上，被告开阳县国土局注销筑房建开阳字第××号他项权证所依据基本事实不清，主要证据不足，注销行为程序亦严重违法。案涉注销行为依法本应予以撤销，但撤销将会给筑房建开阳字第××号他项权所涉的大量房屋现所有权人的合法权益造成重大的影响，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益照成重大损害的；……”之规定，案涉注销抵押权登记行为依法应确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，判决：一、驳回原告逸彭（上海）投资管理合伙企业对被告开阳县人民政府的起诉；二、确认被告开阳县国土资源局注销筑房建开阳字第××号他项权证的行政行为违法。一审案件受理费50元，由被告开阳县国土资源局负担。 上海逸彭投资企业、开阳县自然资源局、开阳强臣公司不服一审判决，向本院提起上诉。 上诉人上海逸彭投资企业上诉称：为解决开阳强臣公司“中山商贸城”项目存在的问题，及处理社会维稳，开阳县政府解除了涉案在建工程的抵押登记。上诉人一审提交的开阳县房地产管理中心向甘肃省高级人民法院出具的书面说明及上诉人向一审提交的《关于解除中山商城二期项目购房人47户所购房屋在建工程抵押的通知》可证明本案解除在建工程抵押登记的行为系开阳县政府主导、主持完成，开阳县房地产管理中心执行开阳县政府的决策和命令。故开阳县政府是本案适格被告，应当承担相应的法律责任。但一审并未查明案件事实。请求：一、撤销一审判决；二、依法确认开阳县政府和开阳县国土局注销筑房建开阳字第××号部分在建工程他项权证的具体行政行为违法。 上诉人开阳县自然资源局上诉称：1.《开阳县在建工程抵押权登记申请表》明确约定抵押期限为2012年11月5日至2014年11月4日止，案涉注销行为符合《不动产登记暂行条例实施细则》第70条的规定。2.甘肃信托公司将借款主债权转让上海逸彭投资企业并未书面告知抵押登记机关。请求：一、撤销一审判决；二、驳回上海逸彭投资企业的起诉。 上诉人开阳强臣公司上诉称：1.一审遗漏当事人，上海逸彭投资企业未向抵押主管部门办理变更抵押手续，亦未将调解书及变更债权情况通知一审被告，故应将甘肃信托公司、贵州雨田集团投资有限公司追加为当事人。2.本案管辖法院选择不当，贵阳市中级人民法院无权管辖本案。3.本案超过了6个月的审理期限。4.一审对涉案借款合同和担保合同是否有效，抵押、质押、保证是否超标，借款合同之债务是否偿还，上海逸彭投资企业是否存在损失及损失大小，开阳强臣公司是否获利及获利多少等基本事实未予查明。5.涉案借款合同无效，故抵押担保合同亦无效。即使均有效，依据《中华人民共和国担保法》及若干解释的规定，上海逸彭投资企业的起诉已超过诉讼时效。6.因上海逸彭投资企业未通知开阳房地产登记机关债权已变更，也未主动申报办理抵押登记变更，2016年11月4日前未办理续保登记，开阳房地产登记机关注销抵押登记不违法。7.上海逸彭投资企业抛开民事权利主张提起行政诉讼，本案应中止审理。请求：一、撤销一审行政判决；二、依法驳回上海逸彭投资企业的起诉。三、上诉费由上海逸彭投资企业承担。 被上诉人开阳县政府、贵州强臣公司、源达体检公司、朱臣刚、胡英霞、付重在二审法定期限内未提交书面答辩意见。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审认定的“2012年11月5日，开阳县房地产管理所向甘肃信托公司颁发筑房建开阳字第××号在建工程抵押登记。该抵押登记上载明：抵押权人甘肃信托公司，抵押人开阳强臣公司，借款人源达体检公司，债权数额2200万元”的事实不当，应认定为“2012年11月5日，开阳县房地产管理所向甘肃信托公司颁发筑房他证开阳字第××号企业房产抵押登记。该抵押登记载明：抵押权人甘肃信托公司，抵押人贵州强臣公司，借款人源达体检公司，债权数额4080万元”。此外，一审认定开阳强臣公司以其位于的房产（协议价值2200万元）提供抵押担保错误，应为贵州强臣公司以其位于的房产（协议价值2200万元）提供抵押担保。 二审另查明：2012年11月4日，《信托资金抵押合同》（甘信计抵字［2012］137-3号）载明抵押权人为甘肃信托公司、抵押人为贵州强臣公司，该合同的《抵押财产清单》载明抵押房产证书编号为筑房权证开阳字第××号，权利归属：贵州强臣公司，建筑面积1615.85平方米，协议价值：2200万元。 2016年12月20日，上海逸彭投资企业与甘肃信托公司、源达体检公司、贵州雨田集团投资有限公司、开阳强臣公司、贵州强臣公司、朱成刚、胡英霞、付重达成（2016）最高法民终619号民事调解书，该调解书载明：（一）信托借款债权转让。甘肃信托公司同意并确认将《借款合同》所述债权自2016年12月20日全部一次性转让给上海逸彭投资企业享有，上海逸彭投资企业成为源达体检公司新的债权人，债权转让已通知源达体检公司。上海逸彭投资企业确认甘肃信托公司向上海逸彭投资企业的信托财产分配暨债权转让于该日已完成……（二）担保转让。甘肃信托公司确认将附着于主债权之上的全部抵押、质押、保证担保随着主债权的转让而一并转让给上海逸彭投资企业，该转让已通知其他各方。（三）配合义务及费用承担。甘肃信托公司对将《借款合同》项下的抵押/质押登记的权利人变更为上海逸彭投资企业名下负有配合义务；如因主管部门（如工商局）或抵押人、出质人不予配合等原因导致前述变更无法实现，则甘肃信托公司在合理范围内协助上海逸彭投资企业实现债权和担保权利，但甘肃信托公司不承担与此有关的任何责任……（四）上海逸彭投资企业确认，源达体检公司于本协议签订之前已归还信托借款本金500万元，尚欠上海逸彭投资企业信托借款本金3580万元。 二审中，因机构改革，开阳县国土局于2019年1月8日被撤销，其相关职能由开阳县自然资源局承担，相关诉讼权利义务依法由该局承继，本院依法通知开阳县自然资源局参加诉讼。 本院认为：本案存在两个争议焦点：一是上海逸彭投资企业是否为本案适格原告；二是案涉注销行为是否违法。 关于第一个焦点：本案中，甘肃信托公司与源达体检公司签订的案涉借款合同债务履行期限为2012年11月5日起至2014年11月4日止，而开阳强臣公司与甘肃信托公司签订的抵押合同约定担保期限为该借款合同项下债务履行期限届满之日起二年，依据《中华人民共和国担保法》第五十二条“抵押权与其担保的债权同时存在，债权消灭的，抵押权也消灭”、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条第一款“当事人约定的或者登记部门要求登记的担保期间，对担保物权的存继不具有法律约束力”及《物权法》第二百零二条“抵押权人应当在主债权诉讼时效期间行使抵押权；未行使的，人民法院不予保护”之规定，上海逸彭投资企业于2014年即以甘肃信托公司为被告，其他担保责任人为第三人就借款合同及相关担保权主张了相关权益，且在最高人民法院的主持下，于2016年12月20日达成（2016）最高法民终619号《民事调解书》，该民事调解书载明甘肃信托公司将案涉借款合同的主债权及附着于主债权之上的全部抵押、质押、保证担保一并转让上海逸彭投资企业，同时对所涉债务的履行及担保义务等予以了具体明确，由此，上海逸彭投资企业是案涉借款合同及抵押合同的承继人，其具有提起本案诉讼的原告资格。 关于第二个焦点：依据《不动产登记暂行条例实施细则》第七十条“有下列情形之一的，当事人可以持不动产登记证明、抵押权消灭的材料等必要材料，申请抵押权注销登记：（一）主债权消灭；（二）抵押权已经实现；（三）抵押权人放弃抵押权；（四）法律行政法规规定抵押权消灭的其他情形”及第七十七条“在建建筑物，抵押权变更、转移或者消灭的，当事人应当提交下列材料，申请变更登记、转移登记、注销登记：（一）不动产登记证明；（二）在建建筑物抵押权发生变更、转移或者消灭的材料；（三）其他必要材料”以及《房屋登记办法》（2019年9月6日废止）第四十九条“申请抵押权注销登记的，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）房屋他项权证书；（四）证明房屋抵押权消灭的材料；（五）其他必要材料”的规定可知，对于申请不动产抵押权注销登记的，主管部门应当对主债权是否消灭、抵押权是否实现、是否存在抵押权人放弃抵押权等导致抵押权消灭的事实进行审慎地核实。本案中，开阳县自然资源局作为负责办理房产抵押登记相关事项的行政主管部门，未就其办理注销登记时已对注销登记所必需的相关证明材料履行了审慎的审核职责等进行举证，其仅依据抵押人开阳强臣公司单方提交的申请及保证书，在案涉抵押权的注销可能存在异议并损害他人的合法权益的情形下，于2016年5月31日作出注销案涉抵押权登记的行为违反法律规定，依法应予撤销，但考虑到撤销案涉注销登记将会给筑房建开阳字第××号他项权证所涉的房屋现所有权人的合法权益造成重大影响，故一审判决确认案涉注销行为违法并无不当。 上海逸彭投资企业上诉称开阳县政府为本案适格被告，但案涉注销行为系原开阳县国土局下设的开阳县房地产管理中心作出，并非开阳县政府，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”之规定，开阳县政府并非本案适格被告，故一审驳回上海逸彭投资企业对开阳县政府的起诉并无不当。 开阳强臣公司上诉称上海逸彭投资企业的起诉超过起诉期限，且一审法院未通知甘肃信托公司、贵州雨田集团投资有限公司参加诉讼属遗漏当事人。但本案的诉讼对象为案涉注销行为，原开阳县国土局于2016年5月31日作出案涉注销行政行为，且未举证证明已依法告知相关诉权及起诉期限，依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条第一款之规定，上海逸彭投资企业于2017年11月17日提起本诉并未超过法定起诉期限。同时，因甘肃信托公司、贵州雨田集团投资有限公司并非本案必须参加诉讼的第三人，一审未将其追加为第三人并未违反法定程序。 此外，开阳强臣公司主张一审法院无权管辖本案且其审理超过法定期限，但依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”之规定，贵阳市中级人民法院作为一审法院审理本案并未违反审判层级管辖原则。本案审理过程中，一审法院根据案情和审理情况，依法办理延期审理手续后，在批准的法定期限内结案并未违反法律规定。 综上，上诉人上海逸彭投资企业、开阳县自然资源局、开阳强臣公司的上诉理由不成立，本院不予采纳。一审判决事实清楚、适用法律正确、程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案案件受理费150元，由上诉人逸彭（上海）投资管理合伙企业、上诉人开阳县自然资源局、上诉人开阳强臣房地产开发有限公司各自承担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 敏 审 判 员  田一铭 审 判 员  肖 瑶 二〇二〇年五月二十三日 法官助理  任昱瑾 书 记 员  姚永涛