四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川13行终26号 上诉人（原审被告）阆中市自然资源和规划局，住所地：四川省阆中市巴都大道82号。 法定代表人戚红，局长。 委托代理人冯涛，该局工作人员，统征办副主任。 委托代理人张小云，四川源正律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）金维建，男，汉族，生于1954年3月25日，住四川省阆中市。 委托代理人王家才，北京在明律师事务所律师。 原审被告阆中市人民政府，住所地：四川省阆中市巴都大道85号。 法定代表人杨德宇，市长。 委托代理人莫上京，该政府工作人员。 委托代理人刘津利，该政府工作人员。 上诉人阆中市自然资源和规划局（以下简称阆中自规局）因与被上诉人金维建、原审被告阆中市人民政府（以下简称阆中市政府）城建其他行政行为及行政复议一案，不服四川省西充县人民法院（2019）川1325行初73号行政判决，向本院提出上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审查明，金维建所有的房屋位于阆中市，房屋总建筑面积956.46平方米。其使用的土地登记情况是：2000年6月23日取得阆中市七里镇8村3社集体土地150平方米，2004年1月12日取得阆中市七里镇七里大道北段国有划拨土地146.8平方米。 2012年2月，阆中市人民政府进行城市建设，将金维建房屋纳入征收范围，因就安置补偿事宜与金维建未达成一致，2012年8月9日，阆中市人民政府作出14号补偿决定，该决定载明金维建房屋合法面积为956.46平方米等内容。金维建不服，向南充市人民政府申请行政复议。阆中市人民政府在复议答复中称，金维建房屋总面积949.06平方米，其中，有建设审批手续807.42平方米，其余141.64平方米属于申请人未获建房许可自行搭建，考虑建设行为较为久远，已形成历史既成事实，同时鉴于金维建抵触情绪大，房屋征收部门从维护社会稳定、尊重历史，保障申请人的财产权益，并加快推进城市道路建设的角度，将其视为合法建筑面积。2012年11月19日，南充市人民政府作出复议决定，维持了14号补偿决定。金维建仍不服，向南充市中级人民法院提起诉讼。南充市中级人民法院于2013年7月23日指定南部县人民法院审理。案件审理过程中，阆中市人民政府于2013年8月9日向南部县人民法院申请对金维建房屋先予强制搬迁。2013年9月1日，金维建申请南部县公证处对房屋结构、面积进行公证。公证书附件之一《房屋现状确认书》载明：金维建房屋分两部分，一部分修建时间1997年，共四层，每层约146.10平方米；另一部分修建时间为1999年，共三层，每层约117.6平方米，以上房屋面积以2013年8月7日房屋测绘图为准。金维建和原阆中市国土资源局代理人李栋良在《房屋现状确认书》上签字确认。2013年9月2日，金维建房屋被强制拆除。2014年5月4日，南部县人民法院作出（2013）南行初字第25号行政判决，撤销14号补偿决定，限阆中市人民政府在判决发生法律效力后60日内重新作出房屋征收补偿决定。金维建和阆中市人民政府均不服该判决，向南充市中级人民法院提起上诉，2015年7月20日，南充市中级人民法院作出（2014）南行终字第62号行政判决，驳回上诉，维持原判。 2017年6月27日，阆中市人民政府作出3号补偿决定，认定金维建房屋实测面积为956.26平方米，根据阆中市城管局阆城〔2013〕93号文、阆城函〔2015〕20号文，认定合法建筑面积659.82平方米，予以补偿；其余296.44平方米为违章建筑，不予补偿。金维建不服，向南充市人民政府申请行政复议，因复议期满未作决定，金维建向南充市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销3号补偿决定，限阆中市人民政府重新作出房屋征收补偿决定。2017年12月29日，南充市人民政府以阆中市人民政府作出的3号补偿决定事实不清，证据不足为由，撤销3号补偿决定。2018年3月29日，南充市中级人民法院作出（2018）川13行初1号行政判决，限阆中市人民政府在判决生效后60日内向金维建重新作出房屋征收补偿决定。 2019年4月24日，阆中自规局作出《房屋合法面积认定书》，该认定书载明：经再次组织相关部门讨论核实，你所提异议和附带证据不能证明所诉房屋面积的合法性，现对你户房屋面积认定如下，总建筑面积956.46平方米，其中合法建筑面积659.82平方米，违法建筑面积296.64平方米。该认定书未注明所依据的事实和证据。金维建不服，向阆中市人民政府申请行政复议，2019年8月23日，阆中市人民政府作出阆府复决字〔2019〕5号《行政复议决定书》，维持阆中自规局作出的《房屋合法面积认定书》。金维建仍不服，遂提起本案诉讼。 另查明，2013年5月27日阆中市人民政府法制办公室整理的《关于认定金维建违法建筑面积一案的会议纪要》（阆府法纪〔2013〕1号）内容为：2013年5月24日下午，市法制办主任曹琼在市政府四楼会议室，召集市国土局、规划办、住建局、城管局、监察局等单位相关人员，就征收金维建房屋过程中涉及违法建筑的认定问题进行专题研究，对金维建房屋面积的认定结论为，合法建筑面积659.25平方米，违法建筑面积296.64平方米等。之后，阆中市城市管理行政执法局依据调查取得金维建违法搭建房屋的相关证据、相关法律法规、市委市政府对拆迁还房面积确认的相关政策和上述会议纪要精神，向阆中市城市规划委员会办公室出具《关于对七里金维建违法建筑房屋面积确认的函》（阆城〔2013〕93号），请求确定金维建房屋违法建筑面积为296.64平方米；阆中市城市规划委员会办公室出具《关于对七里金维建违法建设房屋面积确认的复函》（阆规办函〔2013〕17号），该复函主要内容为：经核查，金维建房屋总面积956.46平方米，其设计方案未经我办审查，也未办理建设工程规划许可证手续，依据法律法规、市委市政府对拆迁还房面积确认的相关政策和上述会议纪要精神，确定违法建筑面积为296.64平方米。2015年8月20日，阆中市城市管理行政执法局针对原阆中市国土资源局《关于认定金维建合法建筑面积的函》，向原阆中市国土资源局出具《关于认定金维建合法建筑面积的复函》（阆城函〔2015〕20号），该复函主要内容为：经查明，金维建房屋总面积956.46平方米，依据阆规办函〔2013〕17号和阆府法纪〔2013〕1号会议纪要，认定金维建违法建筑面积296.64平方米。 阆中市委市政府2008年11月21日出具的《房屋合法面积确认标准》第三条规定：属2005年6月前所建、有土地证的多层建筑，按土地证记载的建筑占地面积乘以所建房屋层数，确认其合法面积。 又查明，2012年3月17日，阆中市城市管理行政执法局对金维建违法建房进行立案调查，后经承办结构负责人、法制机构负责人及领导签字，以金维建在其楼顶第四层修建的149.24平方米建筑不属于违法建设，予以结案。2012年7月26日，阆中市城市管理行政执法局向阆中市土地储备中心出具《关于邓开群、金维建违章搭建确认函》，确认金维建无违法建设行为。 一审认为，本案争议焦点是阆中自规局作出的《房屋合法面积认定书》事实是否清楚，证据是否充分。对于违法建筑面积的认定涉及行政相对人重大权益，行政机关作出认定前应当进行现场勘验、调查走访，对房屋建成时间、房屋结构、房屋面积等取得第一手原始资料、图片，并经调查人员和被调查人员签字认可，对被调查人员拒绝签字的还应当依法完备相关手续。特别是针对历史遗留问题，更应当慎之又慎，必须做到证据翔实、充分。本案中，阆中自规局提交的据以作出案涉被诉行政行为的主要证据为阆府法纪〔2013〕1号会议纪要、阆规办函〔2013〕17号复函、阆城函〔2015〕20号复函，而阆规办函〔2013〕17号复函、阆城函〔2015〕20号复函作出的主要依据是阆府法纪〔2013〕1号会议纪要，因这几份证据均系行政机关内部函件，且无其他充分证据予以佐证，也未向金维建送达，故对金维建不产生法律效力，不能据此认定金维建房屋存在违法建筑。另，阆中自规局以2006年10月拍摄的交通事故背景照片来推定金维建2006年10月之后存在搭建行为，继而得出金维建房屋存出违法建筑，既不严谨，证明力也明显不足。同时，根据行政诉讼法第三十四条的规定，对于案涉被诉行为的举证责任在于阆中自规局而不在于金维建，阆中自规局以金维建提交的附带证据不能证明所诉房屋面积的合法性，作为认定违法面积的理由之一，明显错误。 应当指出，本案系房屋征收过程中引发的诉讼，行政机关应严格遵循国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（国发（2004）10号）所规定的依法行政基本要求之一诚实守信原则，非因法定事由并经法定程序，不得撤销、变更已经发生法律效力的行政决定。对历史遗留问题，应本着实事求是、尊重历史、最大限度保护行政相对人合法权益原则，妥善、谨慎地作出客观、公正的处理，及时、有效化解矛盾纠纷。本案中，金维建房屋已于2013年被强制拆除，围绕金维建房屋的征收补偿决定也历经多次行政复议和行政诉讼，目前尚未得到妥善解决。既然阆中市城市管理行政执法局于2012年已作出金维建无违法建设行为的认定，阆中市人民政府在14号补偿决定中也将金维建房屋全部认可为合法建筑，同时，在公证书附件之一《房屋现状确认书》中，行政机关工作人员已签字认可金维建房屋建成于1997年和1999年以前，那么，在阆中市城市管理行政执法局2012年所作认定在非因法定事由并经法定程序被撤销前，又无充分证据证明金维建房屋存在违法建筑的情况下，从有利于化解矛盾角度考虑，不宜对金维建房屋是否存在违法建筑作出前后不一致的认定。综上，阆中自规局作出的《房屋合法面积认定书》事实不清，证据不足，依法应予撤销。阆中市人民政府行政复议程序合法，但处理结果错误，依法也应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销阆中自规局作出的阆自规函〔2019〕14号《关于金维建房屋合法面积的认定书》；二、撤销阆中市人民政府作出的阆府复决字〔2019〕5号《行政复议决定书》。本案受理费50元，由阆中自规局负担。 宣判后，阆中自规局不服，向本院提起上诉。 阆中自规局上诉请求，撤销原审判决，维持上诉人作出的违法建筑的认定，维持阆中市人民政府作出的复议决定。事实和理由：1、一审已经查明被上诉人所主张的房屋建设情况、建设过程清楚，实际建筑物面积为300平方米，在实际建房后，多次违规建设，违法行为客观存在。2、一审双方提供的证据证明被上诉人房屋系两块土地相连、相邻建设的，2006年10月25日前仅三层建筑，照片显示当时房屋的现状。依据规定，房屋面积的认定应当以国家核准的建筑面积，房屋产权证等认定，但在拆除时被上诉人没有提供合法的产权依据，而且不能证明建设房屋的具体时间、许可增加建筑的依据，所以认定违法面积或者视为不合法的建筑面积事实清楚。3、上诉人在调查期间，多次书面、电话通知被上诉人到场协调，但被上诉人拒绝提供依据，在诉讼中也未提供依据，虽然阆中市人民政府第一次作出补偿决定时认定其全部面积合法，但是该补偿决定被撤销，并且在该决定重新作出期间，查明了存在违法建筑面积的认定情况，故一审法院的推定不当。 金维建辩称，1、上诉人称涉案房屋实际面积仅300平方米，被上诉人多次违建均与事实不符，虽然涉案房屋因为历史原因没有办理建设工程规划许可证，但是被上诉人提交的建设工程规划许可证（98）575号，明确其商住用房建设面积为3层450平米，阆中市人民政府之前在补偿决定复议答辩中明确了金维建的房屋有审批手续的是807.42平米，而且被上诉人的房屋都是在2015年6月之前建成的，按照相关文件，涉案房屋都应当认定为合法建筑。2、一审被上诉人提交的公证书中的房屋现状确认书中明确载明答辩人房屋有两部分，一部分是1997年修建，一部分是1999年修建，且该确认书有上诉人工作人员的签名。故上诉人称被上诉人在2006年4月25日前仅修建了三层建筑并称被上诉人不能证明建设的具体时间错误。3、阆中市自规局没有在诉讼期间进行多方调查，并且被上诉人在本案诉讼期间提供了一系列相关证据，如公证书、房屋现状调查确认书，2012年3月17日阆中市城管执法局作出的相关认定，这一系列证据均认定被上诉人的涉案房屋合法。4、涉案补偿决定已经被撤销，那么对涉案房屋的认定也无效，该主张逻辑错误。 原审被告阆中市人民政府述称，同意上诉人自规局的意见。 二审中，当事人均未提交新的证据。 二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，上诉人阆中自规局对被上诉人金维建房屋作出的合法面积认定书未提供测绘依据和具有法律效力的相关证据，且其认定被上诉人金维建违法搭建房屋的事实也仅有他人车祸事故照片复制件，缺乏证明力。故上诉人自规局作出的阆自规函[2019]14号认定书事实不清，证据不足，上诉人的上诉主张本院不予支持。原审被告阆中市政府行政复议决定亦应予以撤销。 据此，一审判决事实认定清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人阆中市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 红 审 判 员  任雅莉 审 判 员  庄 娟 二〇二〇年五月二十五日 法官助理  朱 薇 书 记 员  杨双瑜