安徽省安庆市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖08行终37号 上诉人（一审原告）泰立兴电子（安徽）有限公司，住所地安徽省潜山市经济开发区皖园东路与皖水路交叉口处，统一社会信用代码91340800095923886P。 法定代表人赵俊领，总经理。 委托代理人汪文龙，安徽人人律师事务所律师。 委托代理人汪小敏，安徽人人律师事务所律师。 上诉人（一审被告）潜山市自然资源和规划局，住所地安徽省潜山市梅城镇潜阳路66号，统一社会信用代码11340824003127584T。 法定代表人江毅，该局局长。 出庭负责人华曙光，该局副局长。 委托代理人程晨阳，安徽上止正律师事务所律师。 一审第三人安徽省潜山经济开发区管理委员会，住所地安徽省潜山市潜山经济开发区潜阳路0098号，统一社会信用代码11340824750962575K。 法定代表人余永灿，主任。 委托代理人蒋作明，安徽皖激扬律师事务所律师。 上诉人泰立兴电子（安徽）有限公司（以下简称泰立兴公司）诉潜山市自然资源和规划局（以下简称潜山市自规局）国有建设用地使用权出让行政协议一案，安徽省怀宁县人民法院已作出（2019）皖0822行初76号行政判决。宣判后，泰立兴公司和潜山市自规局均不服，分别向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月14日公开开庭审理了本案。上诉人泰立兴公司的委托代理人汪文龙、汪小敏，上诉人潜山市自规局的出庭负责人华曙光及委托代理人程晨阳，一审第三人安徽省潜山经济开发区管理委员会（以下简称潜山经开区管委会）的委托代理人蒋作明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 泰立兴公司上诉称：一、泰立兴公司主张的围墙工程造价120319.44元、2000KJa变压器配电安装工程造价80000元、工棚造价166692.5元、鉴定费28000元，有已经发生法律效力的安庆市中级人民法院（2019）皖08民终1354号民事裁定书予以证实，对泰立兴公司主张的上述四项损失，在扣除泰立兴公司已经从潜山县春天汽车服务有限公司取得的附着物价款28万元后，剩余部分应认定为泰立兴公司的损失；二、关于桩基础工程款214887元、284162元，虽然潜山市人民法院（2018）皖0824民初1451号民事判决书认定“安徽华阳建筑工程有限公司已完成上述工程的2#楼桩基工程及基础的部分钢筋工程、5#楼桩基工程及基础的模板和钢筋工程”，但桩基础工程的实际施工人是安徽地矿建设工程有限责任公司安庆分公司，泰立兴公司已提供桩基础工程施工合同及桩基础工程结算书两份，泰立兴公司主张尚欠安徽地矿建设工程有限责任公司安庆分公司桩基础工程款，有充分的事实依据。综上，因泰立兴公司与潜山市自规局签订的案涉土地使用权出让合同违法，造成泰立兴公司实际开支及损失金额为728.447552万元，扣除上诉人取得的土地拍卖价款460.8万元以及附着物价款28万元，上诉人损失金额239.647552万元，潜山市自规局依法应承担赔偿责任。请求二审法院依法改判。 潜山市自规局答辩称：一、关于泰立兴公司主张的围墙、变压器及工棚造价，虽然经法院委托鉴定价值36万余元，但因泰立兴公司自愿以28万元出让给案外人，故对其差价部分不应计算为损失；二、2#楼桩基工程及基础的部分钢筋工程、5#楼桩基工程及基础的模板和钢筋工程由安徽华阳建筑工程有限公司施工，事实清楚，原审判决对此也已做出认定。综上，泰立兴公司的上诉请求不能成立，不应予以支持。 潜山市自规局上诉称：一、泰立兴公司的起诉已超过起诉期限。本案是行政协议案件，起诉期限应参照民事诉讼关于诉讼时效的规定。泰立兴公司与原潜山县国土资源局于2015年3月27日签订《成交确认书》，2015年9月25日签订《建设用地使用权出让合同》，至2017年10月1日《民法总则》实施，已超过两年，根据《最高人民法院关于适用诉讼时效制度若干问题的解释》第三条规定，泰立兴公司于2019年提起行政协议之诉，已超过诉讼时效。即使本案适用行政诉讼的一般起诉期限规定，则应从泰立兴公司知道行政行为内容的2015年起算，泰立兴公司的起诉也已超过一年的起诉期限。综上，应依法裁定驳回泰立兴公司的起诉。二、一审中，泰立兴公司未提出要求返还土地出让价款265万元的诉讼请求，一审判决返还，属于超诉讼请求判决。三、潜山市自规局与泰立兴公司签订《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》，将土地按约定的现状交付，不构成违约，也不违法，更不存在无效情形。四、即使本案土地出让行为无效，也应判决返还出让土地的同时返还出让价款，一审仅判决返还出让价款却未判决返还土地，适用法律错误，判决严重失衡。五、一审判决第三项中所谓的夏效青垫付款等损失335.23万元的事实不存在，或与潜山市人民法院（2018）皖0824民初1451号案件中已鉴定的工程造价重复主张，一审判决由潜山市自规局承担更是错误。六、案涉土地被拍卖的原因是泰立兴公司不履行生效法律文书所确定的义务，即使可能存在土地市场价值未全部实现，也应由其自行承担，一审法院判决赔偿损失时未考虑到泰立兴公司的过错，判决明显不当。综上所述，一审判决在认定事实、适用法律方面均存在错误，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回泰立兴公司的起诉或驳回泰立兴公司的全部诉讼请求，或发回重审。 泰立兴公司答辩称：一、泰立兴公司提起行政诉讼并未超过起诉期限。潜山市自规局的违法行为给泰立兴公司造成的损失直至案涉土地使用权于2018年4月17日被拍卖时才实际发生，此前泰立兴公司也不知道非“净地”不能出让的法律规定。泰立兴公司在提起民事诉讼被驳回起诉后，继而于2019年8月6日提起行政诉讼并未超过起诉期限。二、泰立兴公司一审诉讼请求包含返还出让价款265万元。泰立兴公司一审诉讼请求赔偿金额239.647552万元，是泰立兴公司实际损失费用463.447552万元加上泰立兴公司支付的土地出让金265万元，减去泰立兴公司取得的土地拍卖价款460.8万元以及附着物价款28万元计算得出的。因此，一审判决并未超越审判权限。三、潜山市自规局分别于2015年3月27日、2015年9月25日与泰立兴公司签订成交确认书、国有建设用地使用权出让合同的行为违法。潜山市自规局出让给泰立兴公司的土地，存在安置补偿未全部落实到位、与其他产权人存在法律纠纷的情形，不属于“净地”，明显违反国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条的规定。违反行政协议的约定属于违约行为，行政协议违反了法律、法规及部门规章的规定属于违法行为，违约行为与违法行为是两个不同法律概念，潜山市自规局是否存在违约行为与本案没有关联性。四、案涉土地使用权依法不应返还。案涉土地使用权已依法拍卖并过户登记到案外人名下，泰立兴公司的诉讼请求是针对潜山市自规局的违法行为造成的损失而提出的，因此本案中并不存在相互返还财产的问题。五、泰立兴公司主张的损失有充分的事实依据。泰立兴公司的损失包括四个方面：一是夏效青垫付的挂牌、设计、勘探、土地平整、项目部人员工资等费用299.23万元；二是围墙工程造价120319.44元、变压器配电安装工程造价80000元、工棚造价166692.5元、鉴定费28000元；三是应当支付给夏效青的工资36万元；四是桩基工程款214887元、284162元，对于上述损失，均有人民法院生效判决予以认定。对于桩基工程款，泰立兴公司也提交了施工合同及工程结算书，足以证明桩基工程的实际施工人是安徽地矿建设工程有限责任公司安庆分公司。六、潜山市自规局的违法行为与泰立兴公司的实际损失之间存在法律上的因果关系，泰立兴公司没有任何过错。已经发生法律效力的安庆市中级人民法院（2019）皖08民终1354号民事裁定书已经确认“对涉案土地围墙之外无法圈建的土地部分，至今仍存在部分居民建筑物未拆除，泰立兴公司确无法使用”，由此可见，泰立兴公司受让的土地使用权不能顺利施工，完全是潜山市自规局的违法行为造成的。没有该局的违法出让行为，就没有泰立兴公司在涉案土地上的施工行为以及为了案涉土地上的施工而支出费用的行为。潜山市自规局作为负有土地出让职责的政府部门，明知非“净地”禁止出让，却违法出让。因此，泰立兴公司的损失与潜山市自规局的违法行为存在法律上的因果关系，且泰立兴公司没有任何过错。综上，潜山市自规局提出的上诉理由不能成立，请二审法院依法支持泰立兴公司的上诉请求。 潜山经开区管委会述称：一、一审判决内容超过泰立兴公司的诉讼请求范围，程序违法。泰立兴公司的诉讼请求有两项，一是请求确认土地使用权挂牌成交确认书和出让合同违法，二是请求判令潜山市自规局赔偿其各项损失合计239万余元及利息。泰立兴公司未请求法院确认土地使用权挂牌成交确认书和出让合同无效，一审法院却错误认定成交确认书和出让合同无效，判令潜山市自规局返还土地出让价款265万元及利息，同时判令潜山市自规局赔偿各项损失335.23万元及利息，两项合计600余万元及利息，判决内容超过了泰立兴公司的请求范围，一审判决程序违法。二、确认行政协议违法和确认行政协议无效，是条件和后果不同的两类判决，一审判决将其混同、任意切换，是错误的。一审法院认定潜山市自规局向泰立兴公司出让土地的行为违反了国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条规定，由于该办法属部门规章，不属于法律、行政法规的范畴，且潜山市自规局违反的是应“净地”出让的管理性规定，故该违法行为不构成合同法第五十二条规定的无效情形，也与行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”的情形不符，本案涉及的行政协议不存在法定无效的情形。同时，行政协议即使被确认违法，也不一定必须撤销。鉴于本行政协议的标的物29345.06㎡土地使用权已被法院委托拍卖成交，泰立兴公司已丧失物权，行政行为指向的对象已不存在，己不具有可撤销的内容，依据行政诉讼法第七十四第二款（一）项的规定，本案涉及的行政协议不应撤销。泰立兴公司请求确认违法，一审判决认定行政协议无效，却判决确认行政协议违法，又依据合同无效的法律规定判令一方返还财产、赔偿损失，一审判决似乎将协议无效和违法完全混同。三、确认协议无效后，应判决各自返还因无效合同而取得的财产，仅判决一方返还财产，是错误的。无论是依据合同法第五十八条的规定，还是参照最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条的规定，返还财产的义务是双务的。一审判决仅判令潜山市自规局返还土地出让价款，未判决泰立兴公司返还土地使用权或交还土地，是不正确的。一审法院明知案涉土地已被潜山市人民法院依法拍卖，用于偿还泰立兴公司的债务，泰立兴公司已丧失土地权利、无法交还土地，应当根据“不能返还财产”的现状依法处置双方的财产权益，仅判决返还土地价款，无视该宗国有土地交还问题，将导致国有资产受损，该判决是错误的。四、无效原因己消除，应确认行政协议有效。泰立兴公司起诉时，其所诉称的违法行为已经得到纠正，案涉土地已是“净地”，泰立兴公司请求确认违法、一审判决认定无效均无事实依据。依据最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第三款规定，法院应确认行政协议有效，不应确认为无效。五、关于法律适用问题。本案土地挂牌于2015年3月，出让合同签订于2015年9月，新行政诉讼法实施于2015年5月1日，依据最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议适用行政诉讼法及司法解释，2015年5月1日前订立的行政协议适用当时的法律法规及司法解释。本案涉及的土地挂牌成交行为不应适用行政诉讼法规定进行审理。而挂牌是签订合同的主要形式和签约依据，二者又是关联的，如何适用法律，是否应按行政案件处理，请二审法院斟酌。六、一审判决的经济损失与行政协议并无因果关系。一审判决将泰立兴公司应付聘用人员的垫付款和工资款作为其经济损失，判令行政机关赔偿，是不正确的。无论是按民事诉讼还是行政诉讼法律规定主张赔偿权，经济损失均应与违法行为具有因果关系，因违法行为产生的直接经济损失才是赔偿的范围。垫付款、工资款作为泰立兴公司的债务，因其未履行付款义务而产生，与土地出让中的违法行为并无因果联系。出让土地、建设工业项目，是泰立兴公司聘用员工、委托其垫付款并产生应付款债务的条件之一，并非产生应付款债务的原因。一审判决将泰立兴公司职工垫付的299万元未说明具体内容的垫付款和工资款认定为其损失，不符合法律规定。因泰立兴公司未实施该项目，未开展工程建设工作，已支付的土地价款和搭建的工棚、围墙、变压器等支出，系收取他人700万元保证金支付，且已建设施已有偿转让他人，265万元取得的土地拍卖收入460.8万元，泰立兴公司因本案涉及的行政协议有巨额收入，无任何损失。一审法院判令潜山市自规局再赔偿其“损失”，显属不当。综上所述，请二审法院审理后撤销一审判决，依法改判。 本院认为，一审判决认定事实不清，证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省怀宁县人民法院（2019）皖0822行初76号行政判决； 二、发回安徽省怀宁县人民法院重审。 审判长 李 明 审判员 徐珂可 审判员 刘 鑫 二〇二〇年五月七日 法官助理储芳龄 书记员朱亦然 附：本裁定适用的相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。