广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终856号上诉人(原审被告)：东莞市人民政府。住所地：东莞市南城区鸿福路99号。法定代表人：梁维东，市长。委托代理人：陈巧平、谭雨，均是东莞市法制局工作人员。被上诉人(原审原告)：杜德辉，男，汉族，1957年6月11日出生。被上诉人(原审原告)：杜柱尧，男，汉族，1960年9月16日出生。原审原告杜德辉、杜柱尧因诉东莞市人民政府（以下简称东莞市政府）行政复议纠纷一案，广东省东莞市中级人民法院于2017年11月3日作出（2017）粤19行初27号行政判决。上诉人东莞市政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年2月10日，东莞市望牛墩镇人民政府规划建设办公室及杜屋村委会联合下发《通知》，称“位于杜屋村内广深高速西南方（地名‘四涌洲仔’，红线范围见附图）的望牛墩镇2014年第008号、面积100亩的地块即将推出市场招拍挂，近期内将对该地块进行平整和围蔽。根据上级有关部门的统一布置安排，我办将联合镇城市综合管理分局、国土资源分局、杜屋村委会等部门于2017年3月中旬对该地块进行围蔽、平整土地处理。请各村民在限期内清理地块内自家农作物，逾期未清理的，将视作无主物品处理，我办将联同上述部门进行统一清理，不予以补偿。”原告因不服该《通知》，于2017年4月8日通过邮寄方式向被告提出行政复议申请。2017年4月10日，被告收到原告提交的《行政复议申请书》。同月17日，被告经审查，要求原告补充提交在《通知》附图的红线范围内有属于自己农作物的证据材料，以证明与《通知》存在利害关系，并于次日向原告送达了东府行复[2017]161号《补正行政复议申请材料通知书》。同月19日，原告向被告补充提交了6张打印照片，照片当中原告手持南方日报，人物背景为香蕉树、菜地，无其他任何坐标亦或参照物信息。2017年5月3日，被告作出东府行复[2017]161号《行政复议不予受理决定书》，以原告在补正期限内提交的6张打印照片不能证实其与《通知》存在利害关系为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条关于“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系”、第二十九条关于“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正”、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款关于“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”的规定，决定不予受理原告提出的行政复议申请。2017年5月6日，被告向原告送达了该决定书。原告又不服，遂于2017年5月8日向原审法院提起诉讼，请求法院判决：一、撤销被告作出的东府行复（2017）161号《行政复议不予受理决定书》，并判令被告限期受理原告的复议申请；二、被告承担本案诉讼费用。另查，原告在申请行政复议时曾提交过一份由杜屋村委会出具的《杜屋村2015年度“芙蓉故里”项目未签名的村民支付往年征地补偿款（支2015年度）》，该资料载明“四队杜柱尧1.四冲洲头0.06亩、巷尾0.48亩、巷尾0.26亩，共0.8亩，每亩3000元计，合计2400元；2.巷尾约0.13亩，每亩3000元计，共390元；南边围0.452亩、松播自留地0.16亩，共0.612亩，每亩3000元计，共约1840元。2015年度支取4630元。”、“八队杜德辉新围1.08亩、牛洲0.73亩，共1.81亩，每亩3000元计，共5430元。”再查，2017年11月2日，原审法院依职权前往杜屋村进行实地调查发现，目前原告在其所主张的案涉地块上确有种植农作物，相邻地块亦是如此，且均未被清理或围蔽。杜屋村村委会确认原告所主张的案涉地块位于《通知》要求清理范围之内。原审法院认为，本案为行政复议纠纷。围绕双方当事人的诉辩意见，争议焦点可归纳为原告与《通知》是否存在利害关系，进而有无资格申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”的规定，行政复议并非仅限于书面审查，同时亦被授予了实质调查权。诉讼过程中原审法院依职权调查发现原告仍在案涉地块上有种植农作物，且杜屋村委会亦予以确认该地块位于《通知》清理范围之内，那么《通知》的具体实施势必会影响到原告就所涉地块的实际使用权益。本案中，被告以原告仅能提供6张打印照片，该照片无法证实原告与《通知》存在利害关系为由，决定不予受理原告所提出的行政复议申请，显然有违上述客观事实，依法应予撤销。原告诉请撤销被告作出的案涉不予受理决定，理据充分，予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十条第三款、第八十五条的规定，判决：一、撤销被告东莞市政府于2017年5月3日作出的东府行复[2017]161号《行政复议不予受理决定书》；二、被告东莞市政府在法定期限内就原告杜德辉、杜柱尧所提出的案涉行政复议申请重新作出处理。一审案件受理费50元，由被告东莞市政府负担。上诉人东莞市政府不服原审判决，向本院提起上诉称：上诉人收到被上诉人邮寄的行政复议申请材料后，发现缺少能够证明被上诉人与具体行政行为有利害关系的材料，上诉人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项及二十九条的规定，书面通知被上诉人补正，在被上诉人无法补正足以证明其与具体行政行为有利害关系材料的情况下，严格依照《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定作出不予受理决定，程序合法，适用法律正确。二、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、第二十九的规定，与具体行政行为有利害关系的证据，应在提出行政复议申请时或者在补正期间由被上诉向上诉人提交，而非由被上诉人在行政复议受理阶段提前介入进行调查。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条属于第五章“行政复决定”的内容，适用于行政复议受理之后的案件审查阶段。原审法院根据该条规定，认为《中华人民共和国行政复议法》授予上诉人实质调查权，应在行政复议受理阶段进行实质调查是错误的。综上，上诉人依法作出不予受理决定，原审法院作出撤销被诉复议决定的判决错误，请二审法院予以改判，支持上诉人的上诉请求，撤销原审判决。被上诉人杜德辉、杜柱尧未提交书面答辩意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第四条规定：“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。”第二十二条：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”本案中，上诉人东莞市政府收到被上诉人杜德辉、杜柱尧邮寄的行政复议申请材料后，虽然书面通知被上诉人杜德辉、杜柱尧补正有关证据材料，但未向被上诉人所属村集体进行必要的调查核实，确认复议申请人是否与被申请复议的行政行为存在利害关系。东莞市政府经审查作出本案被诉复议决定,认定被上诉人提交的6张打印照片等证据材料不足以证明其与被申请复议的行政行为有利害关系，并据此决定不予受理被上诉人提出的行政复议申请。但在一审诉讼过程中，原审法院依职权调查发现被上诉人仍在案涉地块上有种植农作物，且杜屋村委会亦予以确认该地块位于《通知》清理范围之内，因此，涉案《通知》的具体实施势必会影响到被上诉人就所涉地块的实际使用权益，可以证明被上诉人与涉案《通知》存在利害关系，故东莞市政府作出被诉复议决定，不予受理被上诉人提出的行政复议申请，存在认定事实不清、适用法律错误的情形，原审法院据此判决撤销被诉不予受理复议申请决定并责令重作，符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的上述规定，有利于实质性化解涉案行政争议，并无不当，本院依法予以维持。上诉人东莞市政府上诉主张，其作出的不予受理复议申请决定适用法律正确，《中华人民共和国行政复议法》第二十二条属于第五章“行政复决定”的内容，适用于行政复议受理之后的案件审查阶段；原审法院根据该条规定，认为《中华人民共和国行政复议法》授予上诉人实质调查权，应在行政复议受理阶段进行实质调查是错误的；原审法院据此判决撤销被诉复议决定错误等，上诉请求撤销原审判决，改判支持上诉人的上诉请求，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人东莞市政府负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年五月二十日书记员  赖心仪苏靖茹