福建省福州市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）闽01行赔终13号 上诉人(一审原告)福建财茂集团有限公司，住所地福州市鼓楼区鼓东街道五四路158号环球广场35层01室。 法定代表人郭绍权，董事长。 委托代理人洪芳芳、林欣，福建新世通律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)国家税务总局福州市税务局稽查局（原福州市国家税务局稽查局），住所地福州市鼓楼区乌山支路34号。 法定代表人徐孝坤，局长。 出庭负责人鲍朝灵，副局长。 委托代理人王晓昉、柯晨，国浩律师（福州）事务所律师。 上诉人福建财茂集团有限公司（以下简称财茂公司）因诉被上诉人国家税务总局福州市税务局稽查局（以下简称福州税务稽查局）行政赔偿一案，不服福州市鼓楼区人民法院作出的（2018）闽0102行赔初47号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，被告于2013年12月13日作出榕国税稽罚字［2013］8号《税务处罚决定书》，于当日送达原告，认定原告存在六项违法事实，决定处罚内容是：（一）根据《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第九十六条第一项、《中华人民共和国税收征收管理法》第七十条规定，对原告未按《责令限期提供资料通知书》要求提供2009年-2011年9月出口业务所有单证资料的行为，处以20,000元罚款。（二）根据《国家税务总局关于出口货物退（免）税实行有关单证备案管理制度（暂行）的通知》（国税发［2005］199号）第六条、《税收征收管理法》第七十条规定，对原告提供虚假备案单证的行为，处以50,000元罚款。（三）根据《税收征收管理法》第六十六条第一款、《国家税务总局关于纳税人取得虚开的增值税专用发票处理问题的通知》（国税发［1997］134号）第一条规定，对原告在无真实货物交易的情况下，虚构购销业务和自营出口业务假报出口，恶意取得安庆市日升服装织造有限公司和安庆百斯特服饰织造有限公司已证实无货虚开的增值税专用发票114份，并已申报出口退税1,701,467.03元构成骗取出口退税，处以一倍罚款1,701,467.03元。（四）根据《税收征收管理法》第六十六条第一款规定，对原告在无真实货物交易的情况下，虚构购销业务和自营出口业务假报出口，将傅少彬个体服装厂生产未开具发票未纳税销售给外商的出口货物虚构为原告的自营出口货物，同时取得泉州天纶科技有限公司已证实虚开的增值税专用发票的行为，构成骗取出口退税，处以一倍罚款90,488.48元。（五）根据《税收征收管理法》第六十六条第一款规定，对原告在无真实货物交易的情况下，虚构购销业务和自营出口业务假报出口，将晋江荣富织造有限公司生产未开具发票未纳税销售给外商的出口货物虚构为原告的自营出口货物的行为，构成骗取出口退税，处以一倍罚款121,218元。（六）根据《出口货物退（免）税管理办法（试行）》（国税发［2005］51号）第二十五条第二款规定，对原告停止出口退税权一年半。 原告不服上述处罚决定，于2014年3月7日向福州市中级人民法院提起行政诉讼，被判决驳回诉讼请求。原告不服，上诉至福建省高级人民法院。 福建省高级人民法院于2016年12月29日作出（2015）闽行终字第247号行政判决书，判决驳回原告对被告榕国税稽罚字［2013］8号《税务处罚决定书》的第（三）项处罚内容提出的诉讼请求；撤销被告作出的榕国税稽罚字［2013］8号《税务处罚决定书》的第（一）、（二）、（四）、（五）项处罚内容；确认被告作出的榕国税稽罚字［2013］8号《税务处罚决定书》的第（六）项处罚内容违法。榕国税稽罚字［2013］8号《税务处罚决定书》的第（一）、（二）、（四）、（五）项处罚内容在被撤销前未执行。 福建省高级人民法院（2015）闽行终字第247号行政判决书认定，由于本案原告存在骗取出口退税的违法事实，被告作出停止出口退税权一年半行政处罚在实体处理上并无不当，但根据《出口货物劳务增值税和消费税管理办法》第十三条的规定，对骗取国家出口退税款的，由省级以上（含本级）税务机关批准。被告作出处罚决定是2013年12月13日，而向福建省国家税务局请示是2013年12月19日，福建省国家税务局批复是2013年12月20日，被告未经批准先作出处罚决定违反法定程序，依法应当判决撤销。原审认为该处罚决定得到福建省国家税务局的事后确认，应认定为程序瑕疵，明显不当。由于原告已实际停止出口退税权一年半，判决撤销该处罚决定已无实际意义，故可依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，确认被告的该处罚违法。 基于上述福建省高级人民法院的生效判决，原告向被告申请赔偿，被告至今未处理。原告遂向一审法院提起行政赔偿诉讼。 一审法院认为，虽然榕国税稽罚字［2013］8号《税务处罚决定书》的第（一）、（二）、（四）、（五）项处罚内容被撤销，但上述处罚内容并未实际执行，对原告权利义务不会产生实质影响。因此，本案争议的焦点应为，被告作出的停止出口退税权一年半的行政处罚对原告合法权益是否造成影响。 首先，生效的福建省高级人民法院（2015）闽行终字第247号行政判决书已驳回原告对被告榕国税稽罚字［2013］8号《税务处罚决定书》的第（三）项处罚内容提出的诉讼请求，并认定原告在无真实货物出口的情况下，以虚假单证骗取国家出口退税款，应受处罚。还认定，本案原告存在骗取出口退税的违法事实，被告作出停止出口退税权一年半行政处罚在实体处理上并无不当。也就是说，生效判决已经认定原告的违法事实存在，并应当受到处罚，且被告对其作出停止出口退税权一年半的行政处罚实体处理并无不当。 其次，生效的福建省高级人民法院（2015）闽行终字第247号行政判决书虽然认定被告作出的停止出口退税权一年半的行政处罚违反法定程序，依法应当判决撤销，并认为原告已实际停止出口退税权一年半，判决撤销该处罚决定已无实际意义，故确认该处罚违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，行政行为有违反法定程序的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。本案中，既然福建省高级人民法院的生效判决已经认定原告违法事实存在，且原告的行为属于当罚行为，那么按照上述规定，违反法定程序的行为在被依法判决撤销后，当罚行为必然需要被告重新作出行政行为。但由于停止出口退税权一年半的行政处罚已执行完毕，撤销重作确实无实际意义。 综合上述理由，原告的违法事实存在，其行为属于当罚行为，显然原告的合法权益并未受到侵害。原告要求赔偿缺乏法律依据，故原告的赔偿请求一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回原告福建财茂集团有限公司的赔偿请求。 上诉人财茂公司不服一审判决，向本院提起上诉称，一、生效法律文书已确认停止出口退税权一年半的行政处罚违法，其分析部分“实体处理并无不当”的表述并非认可该行政处罚的合法性与合理性，一审法院曲解文书原意。行政机关是否需要承担赔偿责任，仅基于生效法律文书的结论，而与分析意见无关。1、生效法律文书已经确认停止出口退税权一年半的行政处罚违法。省法院生效判决已经明确，被上诉人未经批准先作出停止出口退税权一年半的行政处罚决定违反法定程序，应当判决撤销，只是由于该处罚已实际执行，判决撤销无实际意义，故判决确认该处罚违法。2、省高院行政判决中“实体处理并无不当”的表述并非认可被诉行政处罚的合法性与合理性。通观该判决，全案并未对停止出口退税权处罚的具体幅度标准、本案中上诉人“骗取出口退税”的客观情况以及上诉人的主观认识等综合进行详细审查、认定，更没有基于“经审理后重新确认的违法事实”对上诉人应适用何种幅度的处罚进行分析。因此，“实体处理并无不当”表述仅是对“骗取出口退税行为”采取“停止出口退税”这一处罚方式无误，但并非认可被上诉人的行政处罚的合法性。3、一审判决曲解省高院行政判决。一审判决仅能将生效判决结论作为行政赔偿判决的基础，而非越权对其未涉及的内容进行解释。根据《国家赔偿法》第四条的规定，行政机关及其工作人员违法实施行政处罚，损害受害人财产权利的，受害人有取得赔偿的权利。省高院行政判决结论为“确认被诉行政处罚违法”，上诉人因此遭受的财产损失，就应当由被上诉人赔偿。二、退一步说，即便审查“基于省高院确认的违法事实，行政处罚是否得当”这一问题，一审判决认定的“行政处罚的第（三）项处罚内容成立，故停止出口退税权一年半的行政处罚实体处理并无不当”也是错误的。1、被上诉人作出“停止出口退税权一年半的行政处罚”的事实基础已经被省法院判决否定，发生重大变化，在行政机关重新审查前，直接以“处罚并无不当”定案，显然是错误的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，人民法院审理行政案件仅应对被诉行政行为的合法性进行审查，无权对行为的合理性进行审查，故一审法院无权直接对该处罚幅度得当与否直接作出司法认定。2、从法律规定来看，在仅余第三项“违法事实”的情况下，作出“停止出口退税权一年半的行政处罚”明显不当。根据《税收征收管理法》第六十六条、《国家税务总局关于停止为骗取出口退税企业办理出口退税有关问题的通知》的相关规定，作出停止出口退税权处罚的依据是骗取的出口退税款的数额认定的，即相关行为人实际收到的退税款数额。本案中，省高院行政判决认定，就前述第三项“违法事实”，上诉人实际收到退税款仅17万余元。按照《国家税务总局关于停止为骗取出口退税企业办理出口退税有关问题的通知》第一条第（二）项规定：“骗取国家出口退税款5万元以上不满50万元的，可以停止为其办理出口退税一年以上一年半以下。”上诉人收到的退税款金额，远不足以被作出停止出口退税权一年半的处罚，处罚明显不当。三、一审法院混淆了“当罚行为”与“正确处罚”的概念，认为只要是“当罚行为”被上诉人作出处罚就没有侵犯上诉人的合法权益。根据《国家赔偿法》的规定，只要行政机关违法实施行政处罚，都应当承担赔偿责任。即便生效法律文书认定的第（三）项违法事实成立，但只要被上诉人采取的处罚“违法”或“不当”，那么被上诉人仍然损害上诉人的合法权益，应承担赔偿责任。被上诉人没有经过法定行政程序，重新就上诉人第（三）项违法事实作出相应行政处罚决定之前，被上诉人此前作出的“停止出口退税权一年半”的行政处罚无疑是违法的。四、因被上诉人的违法行政处罚，给上诉人造成巨大损失，被上诉人应当赔偿。上诉人是一家以一般进出口贸易为唯一主营业务的外向型公司，被上诉人的违法处罚，实质是剥夺了上诉人获得出口退税的许可，让上诉人失去市场竞争能力，导致上诉人事实上彻底丧失交易可能，只能停产停业。在行政处罚作出后，上诉人为企业的存续以及员工的基本生活保障，承担停产停业期间运营所需的基本开支，包括留守职工工资、必须缴纳的税费、水电费、房屋场地租金、设备租金、设备折旧费等必要的经常性费用。上诉人已提供充分的证据，这些损失属于行政机关的法定赔偿范围。综上，上诉人请求：撤销一审判决，依法改判支持上诉人的全部诉讼或发回重审。 被上诉人福州税务稽查局辩称，一、一审判决认定上诉人的违法事实存在，其行为属于当罚行为，其合法权益并未受到侵害，并据此驳回上诉人的赔偿请求，认定事实清楚、适用法律正确。本案上诉人主张国家赔偿所争议的违法行为系经（2015）闽行终字第247号生效行政判决书确认违法的“停止出口退税权一年半”的处罚决定，且（2015）闽行终字第247号生效行政判决书第22页本院认为部分明确认定“作出停止出口退税权一年半行政处罚在实体处理上并无不当”，故一审判决关于上诉人骗取出口退税的违法事实存在，其行为属于当罚行为的认定正确。鉴于上诉人的违法事实存在，其行为属于当罚行为，故上诉人在本案中主张的因停止出口退税权而遭受的财产损失完全系因其实施骗取出口退税这一违法行为而必须承担的不利法律后果，其合法权益并未受到侵害，不满足《国家赔偿法》规定的“取得国家赔偿权利”的必要条件，一审判决据此驳回上诉人的赔偿请求，适用法律正确，应当予以维持。二、上诉人提出的上诉理由不能成立，应当依法裁定驳回上诉，维持一审判决。1、生效行政判决正是基于实体合法而维持“停止出口退税权一年半”处罚决定的效力，上诉人关于生效判决并非认可该项行政处罚的合法性与合理性、一审判决曲解文书原意的上诉理由不成立。（2015）闽行终字第247号生效判决依法对案涉行政处罚行为的事实认定、法律适用等实体部分合法性、程序等进行了全面审查，并在“本院认为”部分明确认定“作出停止出口退税权一年半行政处罚在实体处理上并无不当”，仅因答辩人在收到省局批复之前先行作出处罚决定，违反程序，而判决确认该项行政处罚违法。同时，生效判决正是基于该项行政处罚实体合法而考虑到上诉人骗取出口退税的违法行为属于当罚行为，即使判决撤销该项处罚决定，答辩人也必然要对上诉人重新作出停止出口退税权的处罚，既然停止出口退税权的行政处罚已执行完毕，撤销重作确实无实际意义，故据此未否定该项行政处罚的效力。由此可见生效判决已对该项行政处罚的事实认定、法律适用等实体部分合法性进行审查并予以认可。上诉人关于高院判决“仅对采取停止出口退税的处罚方式的认可，并未认可处罚的合法性”的说法明显无法成立。2、基于上诉人骗取出口退税之当罚行为，答辩人对其作出停止出口退税权一年半的处罚决定，符合自由裁量权的规定，生效判决亦认可该处罚幅度，上诉人关于该项行政处罚明显不当、应由行政机关重新审查的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第六十六条第二款关于“对骗取国家出口退税款的，税务机关可以在规定期间内停止为其办理出口退税”及《出口货物退(免)税管理办法(试行)》（国税发[2005]51号）第二十五条第二款中关于“对骗取国家出口退税款的出口商，经省级以上（含本级）国家税务局批准，可以停止其六个月以上的出口退税权”及《国家税务总局关于停止为骗取出口退税企业办理出口退税有关问题的通知》（国税发〔2008〕32号）：“一、出口企业骗取国家出口退税款的，税务机关按以下规定处理：……（三）骗取国家出口退税款50万元以上不满250万元，或因骗取出口退税行为受过行政处罚、两年内又骗取国家出口退税款数额在30万元以上不满150万元的，停止为其办理出口退税一年半以上两年以下……”的规定，答辩人在作出[2013]8号《税务处罚决定书》时认定上诉人骗取国家出口退税款1913173.51元，在规定的自由裁量幅度范围内，按照最轻的处罚标准对上诉人作出停止出口退税权一年半的处罚决定，适用法律正确。经生效判决审查认定后上诉人骗取国家出口退税款为1701467.03元（而非上诉人上诉状所称的17万余元），仍属于“停止为其办理出口退税一年半以上两年以下”的处罚幅度范围。据此，生效判决认定答辩人作出停止出口退税权一年半行政处罚在实体处理上并无不当，已对处罚幅度进行审查并认可。同时，在生效判决维持“停止出口退税权一年半”处罚决定的效力的情况下，根据一事不再理原则，行政机关无须也无权对“停止出口退税权一年半”处罚决定是否得当进行重新审查并作出结论，上诉人关于该项行政处罚明显不当、应由行政机关重新审查的上诉理由显然不能成立。3、上诉人关于“只要行政机关违法实施行政处罚，都应承担赔偿责任”的上诉理由不能成立。《国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据该规定，国家赔偿责任的产生除“行政机关违法实施行政处罚”之外，至少还应当同时具备“违法行为侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益”、“已造成了损害后果”、“违法行为与损害后果之间有因果关系”等要件。上诉人因骗取出口退税的行为而被处以停止出口退税权的处罚，属“过当其罚”，停止出口退税权是上诉人实施骗取出口退税之违法行为所应当承担的法律后果，被停止出口退税权而产生的权益影响不属于上诉人合法权益范畴。故本案停止出口退税权的处罚决定并未侵上诉人合法权益。本案中生效判决维持“停止出口退税权一年半”处罚决定的效力，上诉人被停止出口退税权系实施骗取出口退税之违法行为的当然法律后果，其合法权益并未受到侵犯，显然不满足前述取得国家赔偿的要件。根据生效判决认定事实，答辩人已主动对与《税务处罚决定书》存在一定关联关系的《税务处理决定书》（榕国税稽处【2013】27号）进行变更，将原认定的应补缴的出口退税款86034602.31元变更为53323181.39元。该欠税款项仅追缴入库16067832.12元。上诉人至今尚存在巨额欠税。上诉人经生效判决认定存在骗取出口退税行为，不纠正违法行为，清缴欠税，却基于违法行为主张国家赔偿，明显无法成立。被上诉人请求：驳回上诉，维持一审判决。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院对此予以确认。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第五条规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；（三）法律规定的其他情形。”行政机关承担国家赔偿责任,不仅在于行政行为被确认违法,而且必须有法定的损害事实发生,且行政行为与损害事实之间必须存在因果关系。 本案中，已生效的福建省高级人民法院（2015）闽行终字第247号行政判决书驳回上诉人财茂公司对被上诉人福州税务稽查局榕国税稽罚字［2013］8号《税务处罚决定书》的第（三）项处罚内容：“对财茂公司在无真实货物交易的情况下，虚构购销业务和自营出口业务假报出口，恶意取得安庆市日升服装织造有限公司和安庆百斯特服饰织造有限公司已证实无货虚开的增值税专用发票114份，并已申报出口退税1701467.03元构成骗取出口退税，处以一倍罚款1701467.03元。”提出的诉讼请求，并认定“由于财茂公司存在骗取出口退税的违法事实，福州税务稽查局作出停止出口退税权一年半行政处罚在实体处理上并无不当”。据此，上诉人在无真实货物出口的情况下，以虚假单证骗取国家出口退税款，应受相应处罚。虽然前述判决以被上诉人未经批准先作出处罚决定违反法定程序为由，判决确认涉案《税务处罚决定书》第（六）项“对财茂公司停止出口退税权一年半”处罚内容违法，但该判决同时确认了被上诉人作出停止出口退税权一年半行政处罚在实体处理上的正确性，明确该行政处罚被确认违法是因程序违法,并非实体错误,故不存在对被上诉人造成损害的客观事实。涉案《税务处罚决定书》的第（一）、（二）、（四）、（五）项处罚内容已被前述生效判决撤销，且相关处罚内容并未实际执行，未对上诉人权益产生实际减损。据此，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的,或者原告的请求没有事实根据或法律根据的,人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。 综上，上诉人的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  谢红波 审判员  曾 莹 审判员  张厚磊 二〇二〇年五月二十二日 法官助理蔡陈飞 书记员朱嘉婧 附注：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。