辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终156号上诉人（一审原告）：孟凡涛，男，1975年12月12日出生，汉族，住址辽宁省辽中县。委托诉讼代理人：孟令韬，系辽宁名望律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：沈阳市辽中区人民政府，所在地址沈阳市辽中区滨水新城滨水路26号。法定代表人：卜世杰，该区政府区长。委托诉讼代理人：高宏伟，该区政府办公室副主任。委托诉讼代理人：赵英伟，系辽宁英伟律师事务所律师。孟凡涛因诉沈阳市辽中区人民政府（以下简称辽中区政府）履行拆迁补偿职责一案，不服沈阳市中级人民法院（2019）辽01行初276号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。孟凡涛及其委托诉讼代理人孟令韬、辽中区政府的委托诉讼代理人高宏伟、赵英伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2004年11月27日，孟凡涛与案外人王道亮订立《土地转让书》，双方约定王道亮将位于辽中镇××环路西侧的房基地232平方米转让给孟凡涛。2004年12月31日，案外人王道亮出具收据表明收到孟凡涛购买位于辽中镇××委232平方米宅基地及其地上房屋、设施转让款共计人民币6万元。2007年12月25日，辽宁省人民政府作出辽政地字[2007]651号《关于辽中县实施县级规划批次用地的批复》，批复同意沈阳市人民政府将辽中县城南农企公司集体宅基地0.6558公顷征为国有，作为辽中县实施县级规划建设用地。2008年1月7日，沈阳市人民政府作出沈政地证字[2008]0001号《关于辽中县实施县级规划批次用地的批复》同意辽中县人民政府将辽中县城南农企公司集体宅基地0.6558公顷征为国有，作为辽中县实施县级规划建设用地。孟凡涛主张补偿的宅基地位于征收范围内。另查，涉案土地以毛地出让的方式出让给沈阳海洋轻型软管有限公司使用，孟凡涛代表该公司签订了《挂牌交易成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》。该公司缴纳了土地出让金。2007年12月1日，辽中县城南农企公司向征地事务处出具《关于退还征地补偿费款的说明》，载明：“征地事务处：沈阳海洋轻型软管有限公司，征用我村集体建设用地（存量土地）9.8亩征地补偿费295，110元，由于集体建设用地征收为国有，补偿费款该企业已经全部交付到我村，无需再将此款返还给我村，请将此款返还给该征地企业。特此说明”。2007年12月25日，征地事务处以“征地费”的名义将295，110元退还沈阳海洋轻型软管有限公司，会计主管孟凡涛签字确认。再查，2018年12月25日，孟凡涛通过EMS邮政快递形式向辽中区政府递交《征地补偿申请书》，申请辽中区政府给付征收沈阳市辽中区辽中镇西环街118号土地上的13户宅基地补偿款，按市场价值评估为准。2018年12月26日，辽中区政府收到该《征地补偿申请书》。2019年4月12日，孟凡涛以辽中区政府收到申请未予补偿为由来院诉讼，形成本案。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据该项法律规定，辽中区政府具有对孟凡涛征收范围内的相关合法权益予以补偿的职责。关于宅基地土地补偿的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。根据该项法律规定，案涉宅基地的土地补偿费归农村集体经济组织所有，孟凡涛无权主张获得该项补偿。孟凡涛对于土地补偿款被退回沈阳海洋轻型软管有限公司一事是知情的，其作为原土地使用权人，和现取得使用权企业的股东、工作人员、法定代表人之子，在2007年征地时孟凡涛对土地征地费被退回未提出异议，时隔十余年对当年的退回行为不服，再提起本诉，已经超过起诉期限。关于地上物补偿的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。根据该项法律规定，孟凡涛主张辽中区政府征收案涉房屋应向其给予补偿，但辽中区政府否认征收时案涉宅基地上存在房屋，经一审法院查明2007年辽中区政府征收案涉土地时孟凡涛主张的案涉房屋并不存在。孟凡涛无法提供明细表以外的其他证据印证案涉房屋在辽中区政府征收土地时存在并由辽中区政府征收。故对于孟凡涛提出的该项主张，因缺乏事实依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回孟凡涛的诉讼请求。一审案件受理费50元，由孟凡涛负担。孟凡涛上诉称，有征收就应该有补偿，而辽中区政府在征地之初就以是沈阳海洋轻型软管有限公司征收土地为由逃避补偿，出于对人民政府的信赖以及自身不懂法，孟凡涛多年一直未主张权利。辽中区政府在未支付分文征收补偿款的情况下，将集体土地征为国有后获取了出让利益，其未批先征行为本属违法，一审法院支持辽中区政府的主张没有法律依据。一、关于宅基地土地补偿款问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，但是农村集体经济组织会为被征收成员提供新的宅基地，而本案集体经济组织不可能提供新的宅基地，所以该土地补偿款应归孟凡涛所有。而且因征收而支付土地补偿款是辽中区政府的法定职责；辽中区政府一审提交的《关于退还征地补偿费款的说明》，沈阳海洋轻型软管有限公司并未参与其中，孟凡涛对此份材料及其内容毫不知情，征地事务处退款给沈阳海洋轻型软管有限公司时，是以退征地费的名义退还的，孟凡涛并不知道征地费就是土地补偿款。而且孟凡涛并非是对2007年退回土地征地费行为提起诉讼，而是请求辽中区政府履行法定职责支付征收补偿款，孟凡涛提起诉讼并未超过起诉期限。二、关于地上房屋补偿问题。1.孟凡涛已提交的《土地转让书》为2004年买卖双方签订的原始协议，其转让内容中已注明包括房屋。2007年辽中区政府征收宅基地时已将该协议及相关资料收回并归档，其相关部门对该协议应该进行过审查核对，确认无误后才会将其纳入档案资料，所以该证据的内容是客观的、真实的；2007年辽中区政府征用土地时原辽中县辽中镇人民政府与原辽中县城南农企公司共同制作，并向原辽中县规划和国土资源局提交的《辽中县2007年度第四十二批次宅基地使用证明细表》中已明确记载房屋建筑面积，此证据足以证明涉案宅基地于2007年辽中区政府征收之时是存在房屋并经过丈量的。2.对于一审法院调取的两份证据孟凡涛在一审法院庭审时已提出对该证据有异议，并请求法庭调取相关时间段全部航拍图，但一审法庭并未采信。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。孟凡涛认为，此两份证据均为该条款规定不得调取的证据。（1）一审法院调取的证据1航拍图仅为一张涉案宅基地房屋拆除后某个时间点的航拍图，并非相关时间段的全部航拍图，且其时间为手写2007年，无航拍软件自动生成的具体原始拍摄时间，无法证明是合法有效航拍图；辽中区政府取得省、市两级人民政府征地批准文件时间分别为2007年12月25日与2008年1月7日，2007年辽中区政府的征收拆迁行为在取得征地批文之前便已实施，如原辽中县人民政府与原辽中县土地征用整理事务处签订的《建设征地承包协议书》时间为2007年7月14日，其征拆行为属于违法的先征后批，其在取得征地批文之前已完成征拆，所以不应以先批后征的正常程序来判断征收之时是否存在房屋；此航拍图即便合法有效，因其时间仅为2007年，并未精确到月日，而且仅为一张航拍图，虽然该航拍图中没有房屋，但却确定不了案涉土地是在辽中区政府征收之时就不存在房屋，还是因房屋已被征拆而不复存在。不全面、不完整的航拍证据，不可能客观、公正地再现事实真相，故一审法院不应只调取对辽中区政府有利而对孟凡涛不利的航拍图作为证据。一审法院依此航拍图认定2007年辽中区政府征收土地时涉案房屋并不存在，实为以点代面、以偏盖全，有失客观公正。（2）一审法院调取的证据2《证明》为原辽中县城南农企公司提供，此证据已严重歪曲事实，其称是沈阳海洋轻型软管有限公司征用集体建设用地是错误的，征收土地的是原辽中县人民政府，而非沈阳海洋轻型软管有限公司，该公司是于2008年12月通过挂牌交易竞得土地使用权的；其称征收土地时地上没有房屋及建筑物与其2007年上交的征收土地时历史资料《辽中县2007年度第四十二批次宅基地使用证明细表》相违背，该明细表中已明确记录案涉房屋建筑面积，若没有房屋何来的建筑面积？这种为有利于辽中区政府而颠倒黑白却又自相矛盾的证明根本不能成为人民法院依法应调取的证据，更不应该被一审法院所采信。3.辽中区政府作为唯一法定征收主体自然是涉案房屋征拆方，无需孟凡涛印证。三、关于安置补助费本应属于征收补偿款的一项补偿内容，但一审法院并未对该项补偿进行裁判，故请求二审法院依法对此款项进行裁判。四、涉案土地是以毛挂净交的净地出让方式出让给沈阳海洋轻型软管有限公司，《国有建设用地使用权出让合同》已作约定，该合同第六条交付土地时应达到的土地条件为：场地平整达到六通一平。此条约定即为净地交地即净地出让。而且该净地出让方式在沈阳海洋轻型软管有限公司胜诉沈阳市规划和国土资源局辽中分局土地行政处罚一案中已被认定，如一审法院判决书第11页“双方当事人在签订《国有建设用地使用权出让合同》时，对出让方需交付的土地条件进行了约定，即出让方须向受让方交付场地平整达到六通一平的土地。由此可见，沈阳市规划和国土资源局辽中分局并未按合同约定向沈阳海洋轻型软管有限公司交付符合条件的土地。”一审法院已据此判决撤销《收地决定书》，而且对此案的认定与判决沈阳市规划和国土资源局辽中分局已表示认同。该案两审法院判决书孟凡涛已向一审法庭提交过，但一审法院却断章取义，仅依毛地挂牌认定出让方式为毛地出让系认定事实错误。五、辽中区政府取得辽宁省人民政府征地批准时间为2007年12月25日，取得沈阳市人民政府征地批准时间为2008年1月7日，而辽中区政府实施征收是在上级政府批准征收之前。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。依据此条法律规定，辽中区政府未经批准即实施征收的行为是违法的。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，辽中区政府违法征拆，致使孟凡涛房屋灭失，导致孟凡涛无法对房屋外观举证，以及为逃避补偿所作的欺骗、误导言论致使孟凡涛未及时采集证据，其举证责任应由辽中区政府承担。孟凡涛庭审中补充的上诉意见是，一、依据《中华人民共和国物权法》第一百二十一条、《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十三条、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《辽宁省人民政府关于做好征地补偿安置工作切实维护农民合法权益的通知》等规定，孟凡涛应获得宅基地补偿款。二、依据《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十六条第二款规定，孟凡涛应获得安置补助费。三、依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定，孟凡涛应获得房屋补偿款。四、案涉土地是以毛地挂牌、净地交付的净地出让方式出让给沈阳海洋轻型软管有限公司。综上，一审法院认定事实不清、适用法律错误、判案不公，请求：1.依法撤销一审法院作出的（2019）辽01行初276号行政判决，依法改判或发回重审；支持孟凡涛一审诉讼请求；2.本案全部诉讼费用由辽中区政府承担。辽中区政府答辩称，1.孟凡涛所诉的宅基地已被沈阳海洋轻型软管有限公司征用，于2008年12月11日在辽中县土地储备中心挂牌交易，并于2019年1月8日签订了土地使用权出让合同。2.孟凡涛系沈阳海洋轻型软管公司原法定代表人的儿子，又是该公司股东，当时是沈阳海洋轻型软管公司委托孟凡涛办理登记手续。3.因为是毛地出让，对于地上物的补偿应由沈阳海洋轻型软管有限公司缴纳，该公司已经缴纳。孟凡涛所诉的宅基地补偿款已于2007年12月25日退还给该公司，并没有直接退还给孟凡涛，理由是孟凡涛是该公司当时的法定代表人的儿子和股东，退款时孟凡涛已知情，并在退款收据上签字确认。4.关于宅基地上房屋问题。经辽中区土地局确认在征收该地块时，没有地上物即房屋，不存在给予房屋补偿的问题。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的焦点问题是，孟凡涛请求辽中区政府履行法定补偿职责是否应予支持。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据该条法律规定，辽中区政府具有对孟凡涛征收范围内的相关合法权益予以补偿的职责。关于宅基地土地补偿的问题。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号）第（十三）条规定：“严格日常监管制度。各地要进一步健全和完善动态巡查制度，切实加强农村村民住宅建设用地的日常监管，及时发现和制止各类土地违法行为。要重点加强城乡结合部地区农村宅基地的监督管理。严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”经本院审查，孟凡涛系城市居民，非案涉被征收地块所在的辽中县城南农企公司的村民，孟凡涛于2004年购买案涉宅基地的行为属于上述国土资发[2004]234号文件规定所禁止的行为。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。案涉宅基地的土地补偿费归农村集体经济组织所有，孟凡涛无权向辽中区政府主张获得该项补偿。孟凡涛作为原土地使用权人，和现取得使用权企业的股东、工作人员、法定代表人之子，对于土地补偿款被退回沈阳海洋轻型软管有限公司一事是知情的，在2007年征地时孟凡涛对土地征地费被退回未提出异议，时隔十余年对当年的退回行为不服，再提起本诉，其关于土地补偿款的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。关于地上物补偿的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。孟凡涛主张辽中区政府征收案涉房屋应向其给予补偿，但辽中区政府否认征收时案涉宅基地上存在房屋，经一审法院查明2007年辽中区政府征收案涉土地时孟凡涛主张的案涉房屋并不存在。孟凡涛无法提供明细表以外的其他证据印证案涉房屋在辽中区政府征收土地时存在并由辽中区政府征收。故对于孟凡涛提出的该项上诉主张，因缺乏事实依据，本院不予支持。关于孟凡涛上诉主张的安置补助费问题。孟凡涛一审起诉请求是，辽中区政府履行补偿其宅基地及地上房屋的法定职责，补偿其70万元及利息。依据《中华人民共和国管理法》第四十七条第二款规定：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算……”。一是孟凡涛二审庭审中自认其不是被征地的集体经济组织成员；二是孟凡涛一审起诉时并未请求辽中区政府补偿其安置补助费。依据上述法律规定，孟凡涛不是被征地集体经济组织成员，不应享有安置补助费，且其一审起诉时并未请求该安置补助费，对于孟凡涛该项上诉请求，本院不予审理。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。孟凡涛的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由孟凡涛承担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二〇年五月十四日法官助理刘春晓书记员鞠林