福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽行终328号 上诉人（原审原告）三明市安鑫液化气有限公司，住所地福建省三明市梅列区乾龙新村17幢第26层2603室。 法定代表人杨红灯，总经理。 委托代理人刘莆英，福建旭鼎律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）三明市梅列区人民政府，住所地福建省三明市梅列新区沪明新村196号。 法定代表人张昌平，区长。 委托代理人高德扬、叶诚，福建联合信实（三明）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）三明市土地收购储备中心梅列分中心，住所地福建省三明市梅列新区沪明新村197号。 法定代表人郑启孝，主任。 委托代理人**，男，三明市205国道市区过境线梅列段建设指挥部副总指挥。 上诉人三明市安鑫液化气有限公司（以下简称安鑫液化气公司）因诉三明市梅列区人民政府（以下简称梅列区政府）不履行行政协议一案，不服南平市中级人民法院（2019）闽07行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审查明，因205国道三明市区过境线改造项目建设的需要，被告征收了原告位于梅列区陈大镇铁路道口的工业用地及地上构筑物。2015年3月10日，205国道过境线梅列段建设指挥部（以下简称建设指挥部）（甲方）与安鑫液化气公司（乙方）签订《征收拆迁安置选址意向书》，该意向书与本案相关的主要内容：第一条、乙方被征收地块状况，第二条、拟安置地块情况，第三条“本意向书仅为甲乙双方对安置地确认的约定，具体征收拆迁补偿由各方另行协商签订征收补偿协议”等。2015年4月7日，三明市瑞云新区建设发展有限公司（甲方）与安鑫液化气公司（乙方）签订了《项目投资协议》（梅列开发区地〔2015〕002号），该投资协议与本案相关的主要内容：双方义务“乙方应参加三明市国土部门土地使用权招标拍卖挂牌活动，如中标或竞得该宗地受让权，本协议作为乙方与国土部门签订的《国有土地使用权出让合同》的附加条款，自动生效。”“如该宗地登报后，乙方未参与竞拍或参与未竞得该宗地，本协议自动终止，双方互不承担违约责任”等等。2015年4月7日，三明市瑞云新区建设发展有限公司（甲方），安鑫液化气公司（乙方）签订《补充协议》，该补充协议与本案相关的主要内容：“乙方项目用地以优惠价每亩人民币60万元出让”，“乙方土地摘牌价与甲方实收价相差部分，待有关部门扣除相关税费返还甲方后，甲方将余额全部返还乙方作为道路、挡墙、排水工程等基础设施建设的补助，乙方需提供同等金额且由梅列税务部门出具的正式建安发票”。2015年8月12日，三明市土地收购储备中心梅列分中心（以下简称土储梅列分中心）（甲方），安鑫液化气公司（乙方），建设指挥部（丙方）签订《205国道过境线国有土地工业企业征收补偿协议书》，该协议书第六条第3点约定，土储梅列分中心、建设指挥部承诺通往安鑫液化气公司安置地的陈翁路于本协议签订日起24个月竣工，建设指挥部应按以下标准对原告停产停业损失进行补偿；若18个月内竣工，按12万元／亩×6.776亩计算补偿；超出18个月未达24个月，超出时间按6700元／亩×6.776亩计算补偿；超出24个月的，超出时间每月按补偿标准翻倍补偿。协议签订后，原告按时、全面履行了合同义务。被告根据《梅列区国道205线沙县后底至永安吉山公路二期（梅列翁墩至茶林尾）翁墩片区工业企业生产性用房征收补偿方案》，及双方签订的补偿协议，向原告支付了18个月的停产停业损失81.312万元。2018年9月18日，涉案土地拍卖出让成交，原告参与了竞拍，但未竞得该地块。至今，通往涉案土地的陈翁路仍未竣工。原告多次向被告要求继续支付停产停业补偿，但被告未予支付，遂提起行政诉讼，请求法院判令被告立即支付原告停产停业损失补偿款合计2360758.4元。 原审认为，本案涉及征收补偿、土地安置共有四份文件：《征收拆迁安置选址意向书》《项目投资协议》《补充协议》《205国道过境线国有土地工业企业征收补偿协议书》。《征收拆迁安置选址意向书》表达了原、被告双方对安置土地选址的意向但没有具体完整的权利义务约定。《项目投资协议》《补充协议》对安置土地事项约定了具体的权利义务，特别是对原告如何取得安置土地明确约定原告应当参加该块地的招标拍卖挂牌通过竞拍取得安置土地，被告也按照加油项目用地的规定将该地块进行了“招拍挂”，但原告参与后未能中标，没有取得意向书中所确认安置土地。本案原告因土地及地上构筑物被征收导致的停产停业，被告已根据《梅列区国道205线沙县后底至永安吉山公路二期（梅列翁墩至茶林尾）翁墩片区工业企业生产性用房征收补偿方案》的规定，向原告一次性补助了18个月的停产停业补助81.312万元。土储梅列分中心、安鑫液化气公司、建设指挥部签订《205国道过境线国有土地工业企业征收补偿协议书》第六条规定的履行，须以原告通过招拍挂取得涉案土地为前提条件，由于原告未取得涉案土地，被告是否在协议约定的期限内修好通往涉案土地的道路，均不会造成原告停产停业。因此原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据，不予支持。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告安鑫液化气公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告安鑫液化气公司负担。 上诉人安鑫液化气公司不服原审判决，提起上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误且有失公允，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判，由被上诉人承担一、二审诉讼费用。主要理由如下：一、一审法院对本案关键证据即案涉四份有关征收补偿、土地安置协议的理解与适用存在明显错误。案涉的征收补偿、土地安置共有四份文件：《征收拆迁安置选址意见书》《项目投资协议》《补充协议》和《205国道过境线国有土地工业企业征收补偿协议书》。上述四份协议的理解适用应当为：土地安置问题应当以《征收拆迁安置选址意见书》为基础协议，根据该意向书内容建设指挥部已承诺将案涉地块作为上诉人的安置地，同时对于本次征收安置补偿费等具体问题，应适用《205国道过境线国有土地工业企业征收补偿协议书》的相关约定，在确认上诉人取得安置地后，关于安置地的进一步建设及上诉人恢复生产等问题应当适用《项目投资协议》及《补充协议》的约定。二、一审法院对于《205国道过境线国有土地工业企业征收补偿协议书》第六条中关于停产停业补偿费条款的认定存在明显错误。首先，从整份协议来看，并未设立任何将来发生的事实作为合同生效的必要条件，且根据协议第九条的约定，该协议自甲、乙、丙各方签字盖章之日起就已经发生了法律效力。其次，从协议中有关停产停业补偿费用条款设置来看，分为被上诉人在18个月内竣工、18至24个月竣工、超过24个月竣工三个梯度按不同标准计算补偿费，可见，无论被上诉人是否在承诺的24个月内竣工，均应向上诉人支付补偿费用，陈翁路竣工时间并不是补偿费支付与否的条件，而仅是作为补偿费的计算标准依据，影响的是补偿费金额。因此，上诉人是否取得安置地，上诉人停产停业时间是否因此而延长，被上诉人都应当严格按照协议约定，以竣工时间为划分标准，按约定比例计算支付上诉人补偿费用。三、本案无论基于法律，还是基于情理，被上诉人都应当支付上诉人停产停业补偿费用，以彰显公平。首先，为本次征收顺利完成，被上诉人承诺将明确为加气加油站用地性质的案涉地块作为上诉人的安置地并与上诉人签订了《征收拆迁安置选址意见书》，之后被上诉人要求上诉人配合参与土地的招拍挂活动，并承诺上诉人可以优惠价每亩60万元的标准取得安置地，土地摘牌价与实收价相差部分，待有关部门扣除相关税费后，余额全部返还上诉人作为道路、挡墙、排水工程等基础设施的补助，为此，上诉人配合被上诉人签订了《项目投资协议》及《补充协议》。协议签订后，为了使加气加油经营项目尽快取得立项批准，安置项目能够尽快进行，上诉人主动联系三明市、梅列区商务局等部门，推进挂牌事宜，花费了三年多的时间安置地才正式挂牌。但出于意外，案涉地块于2018年9月20日被福建象屿壳牌石油有限责任公司以2500万元取得，这意味着上诉人已无法取得该安置地块的使用权，不仅上诉人期间为挂牌的努力付诸东流，而且上诉人为此超过三年时间都无法开展生产，经济损失惨重。其次，本次拍卖并非上诉人自身原因而致使安置地块被案外人拍得。2018年9月17日上午整个竞拍过程已经完全超出了预料范围，上诉人已经尽最大努力。综上，上诉人认为，上诉人与土储梅列分中心和建设指挥部签订的《205国道过境线国有土地工业企业征收补偿协议书》系各方的真实意思表示，合法有效。根据协议约定，无论上诉人是否实际取得案涉地块，被上诉人作为该协议的责任承担主体，均应按照协议约定支付上诉人停产停业补偿费。一审法院以上诉人未取得案涉安置地块为由认定被上诉人不负有给付义务，认定事实不清，适用法律错误。请求支持上诉人的上诉请求。 被上诉人梅列区政府答辩称：一、一审判决查明事实清楚，对案涉几份文件认定清晰、准确，协议已经明确约定了上诉人应当通过招拍挂方式取得土地，未竞得的原因在于上诉人。二、上诉人未拍得案涉地块，合同约定的支付补偿费条件未成就，前提不存在的情况下，上诉人主张停产停业补偿没有事实和法律依据。更何况答辩人已就征收行为支付了应当支付给上诉人的停产停业补偿费。上诉人主张再行支付停产停业补偿费不应当支持。三、在一审中答辩人也提及了上诉人已经超过法律规定的起诉期限的抗辩，虽然一审法院未直接引用起诉期限裁判，但上诉人也根本回避不了起诉期限的问题。综上，答辩人认为在本案案涉地块取得方式、条件已经明确约定的情况下，上诉人因自身原因未竞得，答辩人不存在过错，上诉人未取得案涉地块，自然无权主张相关停产停业补偿。一审判决查明事实清楚，适用法律正确，认定合理准确，判决公正合理，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人土储梅列分中心答辩称：一、一审判决查明事实清楚，对案涉几份文件认定清晰、准确。协议已经明确约定了上诉人应当通过招拍挂方式取得土地，未竞得的原因在于上诉人。二、答辩人根据建设指挥部的工作安排，按协议支付了补偿款，在本案中没有任何过错，不承担任何责任。三、上诉人未能中标案涉地块，系其自身原因所致，答辩人不承担任何责任。四、上诉人未中标，未发生实际投入和损失，其主张要求补偿没有依据。综上，答辩人认为在本案案涉地块取得方式、条件已经明确约定的情况下，上诉人因自身原因未竞得，答辩人不存在过错，上诉人未取得案涉地块，自然无权主张相关停产停业补偿。一审法院判决查明事实清楚，适用法律正确，判决公正合理，请求依法驳回上诉，维持原判。 上诉人提出上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料连同原审卷宗随案移送本院。经审查，原审认定的案件事实有相应证据佐证，本院予以确认。 本院认为，本案是上诉人对被上诉人不履行行政协议而提起的诉讼，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条的规定，诉讼时效参照民事诉讼法律规范确定，被上诉人关于上诉人超过起诉期限的答辩意见不能成立，本院不予支持。 本案中，上诉人位于三明市梅列区陈大铁路道口的国有土地上生产性房屋因205国道市区过境线改造建设需要被被上诉人征收，根据《梅列区国道205线沙县后底至永安吉山公路二期工程（梅列翁墩至茶林尾）翁墩片区工业企业生产性用房征收补偿方案》，该地块工业企业生产性用房的补偿方式为货币补偿。同时该方案还规定被征收企业可以申请“退城入园”实现异地搬迁安置，并对“退城入园”异地搬迁安置的条件做了规定，即须由被征收人申请入园，企业性质必须符合园区的现行政策和规定，并与梅列经济开发区签订购地协议，购地价按同期入园标准，供地面积根据项目需要和供地政策，酌情确定。 为了妥善解决上诉人被征收生产性房屋的补偿安置问题，上诉人与被上诉人及相关单位前后签订了四份协议：《征收拆迁安置选址意向书》《项目投资协议》《补充协议》及《205国道过境线国有土地工业企业征收补偿协议书》。其中《征收拆迁安置选址意向书》《项目投资协议》《补充协议》是关于上诉人异地搬迁安置的土地选址及取得方式和条件等事项的约定，特别是明确了拟安置地块以招拍挂形式出让，上诉人应当参加该地块的招标拍卖挂牌活动，通过竞拍取得安置土地。《205国道过境线国有土地工业企业征收补偿协议书》则是对被征收的生产性房屋及土地的货币补偿的约定，对于上诉人按照该项目的征收补偿方案所能享受的被征收土地补偿费、搬迁补助、停产停业补助、按期搬迁奖励、退城入园奖励、地面建筑物拆除奖励、重型设备搬迁补助等项目和金额，均在协议的第二条中做了明确约定，且上述款项被上诉人已经支付给上诉人。至于协议第六条3点，即约定通往上诉人安置地道路的竣工期限及超过18个月后竣工应支付给上诉人的停产停业损失补偿费标准，该条款的成立须以上诉人取得案涉土地为前提条件，目的是为了上诉人竞得案涉土地后能够尽快投入生产，产生效益。由于上诉人未取得案涉土地，因此，上诉人请求支付逾期停产停业损失的条件未成就，被上诉人是否在协议约定的期限内修好通往案涉土地的道路，上诉人均无权请求被上诉人支付超过该项目补偿方案所规定的停产停业损失补偿费。原审以上诉人的诉讼请求无事实和法律依据为由判决予以驳回，并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人三明市安鑫液化气有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  余鸿鹏 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年五月二十五日 书 记 员  张思薇 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第二十五条公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。