河南省郑州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）豫01行赔初123号原告许爱云，女，汉族，1968年8月29日出生，住郑州市金水区。委托代理人丁龙，河南陈州律师事务所律师。被告郑州市金水区人民政府，住所地郑州市金水区东风路16号。法定代表人魏东，区长。委托代理人陈志红，郑州市金水区丰产路街道办事处工作人员。委托代理人张鹏博，河南泰豫恒律师事务所律师。原告许爱云因诉被告郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）行政赔偿一案，于2019年11月25日向本院提起行政诉讼。次日本院立案，2019年11月26日本院向被告送达应诉通知手续。本院依法组成合议庭，于2019年12月14日公开开庭审理了本案。原告许爱云及其委托代理人丁龙，被告金水区政府委托代理人陈志红、张鹏博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：原告在郑州市金水区丰产路街道办事处枣庄村西南荒地建设房屋一栋，所建房屋东西长13.7米，南北宽11.4米，共三层，面积469平方米，楼梯间20平方米，共计489平方米。2014年郑州市金水区人民政府、丰产路街道办事处、郑州市金水区常砦村委会枣庄村村民组共同组成枣庄村城中村改造拆迁改造指挥部，在城中村改造签订协议过程中，被告一直以各种理由拖延不予协商办理。在协商未果没有任何协议的情况下，指挥部未下发任何手续，未通知任何人，于2016年11月23日早上冒雨拆除了原告的房屋，给原告造成了极大的损失。原告为此向郑州市铁路运输中级法院提起行政诉讼，要求确认许全水与枣庄指挥部签订的协议涉及到原告宅基地部分无效。河南省高级人民法院（2018）豫行终2746号行政判决书已经确认了该事实。但该判决书生效后，金水区政府仍然没有履行对原告进行妥善安置或补偿的义务。原告多次要求被告与原告签订拆迁补偿安置协议，被告置之不理。原告于2019年4月8日向金水区政府发出申请要求其对原告的房屋进行补偿安置，其于2019年5月24日回复原告正在责成相关机关予以处理。原告已耐心等待60天之久，被告仍然没有作出具体为原告进行安置补偿的措施。为维护原告合法权益，特诉至法院。请求判决被告赔偿原告宅基地上房屋的损失暂计880.2万元或按照与郑州市金水区常砦村委会枣庄村民村民同等待遇为原告安置面积为489平方米的房屋。原告向本院提交如下证据：1．郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初92号、河南省高级人民法院（2018）豫行终2746号行政判决书各一份。证明原告为枣庄村民组的村民，在金水区丰产路办事处枣庄村民组拥有宅基地一处，并在该宅基地上建有房屋一栋。被告将原告的宅基地上的房屋与第三人签订拆迁补偿安置协议，并被法院确认“被告与第三人所签订的补偿安置协议涉及到原告的部分无效”。2．拆迁补偿安置方案一份。证明被告在拆迁时应当按照拆迁补偿安置方案对原告进行补偿安置。3．原告向政府递交的申请书一份。证明原告要求被告按照拆迁补偿安置方案的规定与原告签订拆迁补偿安置协议。4．被告的回复一份。证明原告于2019年5月28日收到回复，被告正在责令相关机关处理原告的申请事项。但截止到现在，被告对原告的申请并未依法处理。综合证明：原告系枣庄村民组村民，并合法拥有宅基地，在宅基地上建有房屋，被告应当按照拆迁补偿安置方案的规定对原告进行安置，被告未予安置，因此应当按照同地段同价位的房屋价格对原告所拆迁的面积进行赔偿，房屋价格暂定每平方18000元。被告辩称：一、被答辩人未取得合法宅基地使用权，被拆迁房屋不适用宅基地上房屋补偿安置标准。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”第六十二条规定“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。”结合本案，被答辩人没有履行合法用地、建房审批手续，不能证明其合法取得宅基地使用权。此外，河南省高级人民法院（2018）豫行终2746号判决结论部分仅认定被答辩人使用涉案土地建房具备一定的正当性，但并未依法确认被答辩人取得合法的宅基地使用权，且依法驳回了被答辩人主张的按照搬迁补偿方案中村民宅基地上房屋补偿安置标准进行安置的诉讼请求。因此，被答辩人未取得合法宅基地使用权，被拆迁房屋不适用宅基地上房屋补偿安置标准。二、宅基地使用权须经法定部门审核审批取得，村委会同意村民宅基地申请不必然导致村民获得宅基地使用权。从农村宅基地使用权申请报批程序来讲，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向村委会提出申请，再由村委会同意后报经乡（镇）审核，最终报县（区）审批。因此，宅基地使用权法定审核机构为县区国土部门和乡（镇）政府，审批权为县（区）政府，村委会同意村民宅基地申请不必然导致村民获得宅基地使用权。虽然被答辩人主张向村民组缴纳2000元宅基地款以及村委会出具加盖印章的收据，但是被答辩人是否符合申请条件、拟用地是否符合规划、拟用地面积是否符合标准等申请宅基地使用权的必要条件没有经过法定机构审核和审批，被答辩人能否获得宅基地使用权审批存疑。因此，被答辩人向村民组缴纳宅基地款的行为不能认定其依法获得宅基地使用权。三、被答辩人自建房屋所占土地不具备申请宅基地使用权的条件，且被拆迁房屋补偿款已实际履行完毕河南省实施《土地管理法》办法第五十三条规定“……农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积按下列标准执行。（一）城镇郊区和人均耕地六百六十七平方米以下的平原地区，每户用地不得超过一百三十四平方米……”被答辩人所建房屋占地156.18平方米，明显超过河南省城镇郊区每户申请宅基地面积的执行标准。此外，案外人许全水在2005年以郑州市广运租赁服务有限公司与枣庄村民组签订土地合作协议以及补充协议，将涉案土地租赁给许全水用以开发建设农贸市场，双方明确约定土地使用权和地上附着物归属郑州市广运租赁服务有限公司，拆迁启动后被答辩人授权许全水与答辩人签订安置协议书，并已履行完毕。故请求法院依法驳回原告诉请。被告向本院提交如下证据：1．《郑州市人民政府关于金水区沙口村等19个村城中村改造有关问题的通知》《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》《常砦村委会枣庄村民组城中村改造项目搬迁补偿安置方案》。证明：枣庄村城中村改造项目经郑州市人民政府批准实施；枣庄村城中村改造枣庄村民组所属集体土地附属物征收补偿标准确定依据。2．《枣庄城中村改造项目租赁集体土地个人自建房搬迁安置方案》《常砦村委会枣庄村民组城中村改造决议》、许全水《承诺书》各一份。证明：许全水全权处理许喜群农贸市场自建房屋赔偿事宜；许爱云其农贸市场自建房屋所使用土地非宅基地性质；原告房屋补偿款已交给许全水，应找许全水主张。3．土地调查登记表、河南省实施《土地管理法》办法、郑州铁路运输中级法院行政判决书。证明：河南省城郊地区宅基地面积标准；许全水为涉案土地使用权人；许爱云自建房屋所使用土地不具备申请宅基地条件。经庭前会议及当庭质证，各方发表如下质证意见：被告对原告证据1的真实性没有异议，对证明目的有异议。证据1判决书认定原告使用涉案土地有一定正当性，但是并未认可涉案土地系拥有合法的宅基地使用权，且依法驳回了原告要求按照宅基地上房屋补偿方案的标准进行安置的诉讼请求。对证据2的真实性没有异议，对原告的证明目的有异议，拆迁补偿安置方案中针对集体土地上房屋有两种安置方案，原告房屋无宅基地使用权，但是基于占地的合法性，可以参照集体土地上其他附着物的补偿标准，即依据郑政文〔2009〕127号文件确定的标准进行附属物补偿。对证据3的合法性和关联性有异议，证据3申请书中所要求的补偿安置标准没有法律依据，且原告不具备按照宅基地上附属物的标准安置的基本条件。对证据4没有异议。原告对被告的证据1的真实性没有异议，但对其使用的合法性、合目的性有异议。因为该文件跟事实上是不相符合的。在2015年时，涉案的土地还没有进行土地的征收，被告的拆迁是不合法的。对拆迁补偿安置方案的真实性没有异议，但对搬迁安置补偿标准的依据，就是其第一大条的第一项和第二项，〔2009〕127号文件是过期的，当时使用的是过期文件。对青苗补偿标准的真实性没有异议，但是对被告的证明目的有异议，该补偿标准对原告不适用。对证据2中的第一份证据租赁土地建房搬迁安置方案的真实性、合法性没有异议，但是对本案原告不适用。对第二份证据常砦村委会枣庄村民组城中村改造决议的真实性、合法性均没有异议，但本案原告要求的是赔偿，是要求按每平方米18000元进行的赔偿。改造决议总共是三份。对第三份证据许全水《承诺书》的真实性、合法性、关联性均有异议，在原告要求确认协议无效时被告已经向法院提交，法院对此没有认可。对被告提交的郑州铁路运输中级法院行政判决书的真实性、合法性没有异议，但是该判决已经被河南省高级人民法院予以撤销，河南省高级人民法院作出了新的判决确认了原告对涉案宅基地的使用的合法性、正当性。对许爱云的住宅房屋拆迁调查登记表的真实性没有异议，上边有许爱云的签字。该证据证明原告不仅有村民资格，而且在被告对土地进行调查时，也是按照宅基地的标准进行调查的。被告提交的河南省实施《土地管理法》办法不属于证据，原告不予质证，涉及到的是法律适用问题。本院对上述证据认证如下：原告证据，被告对其真实性均无异议，证据本身客观真实且与本案相关，可作为认定本案事实的依据；被告对其证明目的不予认可，涉及本案争议的原告涉案房屋如何赔偿问题，将在本院认为部分综合评述。被告证据中的河南省实施《土地管理法》办法系法律规范而非证据，是否适用于本案，本院将综合评述。被告其余证据客观真实且与本案相关，可作为认定本案事实的依据；原告对被告的综合证明目的不予认可，涉及本案争议问题，将在本院认为部分综合评述。另因涉及村民资格、宅基地获取资格、宅基地合法性认定问题，本院责成双方补充提交相关证据。原告提交了情况说明一份、结婚证、许聚才××户口登记簿、许爱云户口查询单、许爱云向枣庄村民组缴纳宅基地款2000元的收据（具体时间模糊，原告称为1998年7月）、证人证言两份、兄妹八人的证明一份，以及赵连柱、梁新成、王宝红、许遂根、肖明军、梁亚楠、梁新羽七人的补偿安置协议书。证明枣庄村民组都不执行“一户一宅”原则，当时农转非村民都在村里分得了宅基地，在本次拆迁中按照享受村民待遇村民一样签订了补偿安置协议，原告也应按照村民签订安置补偿协议或给予安置。被告补充提交：1．许爱云农转非人口许可证；2.1998年农转非人口登记表；3．许爱云1999年人口转出记录；4．村民组2020年3月19日情况说明；5．村民组关于枣庄190号集体户口的证明和派出所信息证明。上述证据证明：1996年3月许爱云因基建占地一次性领取5万元补偿款后，户口由××转至枣庄190号集体户口，户口性质有农业户口转为非农业户口，根据当时政策其不再具备分宅基地资格；1999年3月许爱云因投靠亲属由枣庄村190号集体户口迁至金水区南阳路270号3号楼37号，其后已迁出枣庄村民组，已非枣庄村民组村民，不再享受村民福利待遇。6．枣庄村民组关于许爱云缴款和村民组印章保管的证明；7．枣庄村民组组长身份情况证明。上述证据证明：政策规定申请宅基地须提交申请书，填写审批登记表，并经乡政府审核，县政府审批。许爱云未经过前述程序，且所缴纳2000元宅基地费村民组无记录，宅基地申请事实不属实；2008年村民组印章由许全水保管，在许爱云无宅基地分配资格且宅基地申请程序严重违法情况下，许全水因保管印章便利违规使用印章帮助亲属谋取不正当利益，许爱云宅基地收费票据不合法。8．枣庄村民组××家庭成员身份证明两份；9．许爱云和苏同玉2006年3月户口变动记录两份；10．许爱云枣庄村民组××安置协议复印件一份；11．许爱云枣庄新村福利房补偿安置协议一套；12．张志军枣庄村民组××安置协议。上述证据证明：许爱云和丈夫苏同玉2006年2月1日户口由枣庄村民组外迁入枣庄村民组××，同其父许聚才在同一户口；许爱云以××名义签订空补安置补偿协议一份；许爱云购买枣庄新村房屋两套，其在枣庄村不存在居住困难，根据政策规定许爱云及其家庭成员不能再获得一处独立的宅基地；村民组第二次划分门牌号××户主张志军签订安置补偿协议一份。13.2020年5月7日枣庄村民组情况说明原件一份；14．案外人赵连柱、梁新成、王宝红、许遂根、肖明军安置补偿协议一套；15．赵连柱邻居杜天才宅基地使用证复印件一份；16．梁新成宅基地申请书一份。上述证据证明：赵连柱、梁新成、王宝红系农业户口，许遂根、肖明军安置协议是对父亲老宅基地房屋安置补偿，五人安置补偿协议的情况与许爱云案件情况不同，原告提交的其他村民的安置补偿协议书不能达到其证明目的，并与本案无关。17.2020年5月20日枣庄村民组出具情况说明一份。18．肖新仓宅基地申请书一份。证明原告指认赵景义、许天义、许留成、梁亚楠、梁新羽、肖明军与其情况相同却签订了安置补偿协议不符合事实，原告不具有村民标准安置资格。经质证，原告对被告补充提交的农转非人口许可证和农转非人口登记表的真实性无异议，对其证明目的有异议；农转非的人口有460多人，被告只提交了一部分，460多人农转非的人口都有宅基地，并且王国义、许遂根也没有宅基地使用证，政府也与其签订了拆迁安置协议。原告作为枣庄村民也应当同其他村民一样享受同等待遇。对证据3的真实性无异议，对证明目的有异议，在户口转出时，原告已取得宅基地，原告户口转出是为了生二胎，生过后又把户口转回枣庄村。原告是枣庄村村民，拆迁时应享受福利待遇，因此原告也应享有宅基地权利。对证据4情况说明的真实性有异议，本案原告使用的宅基地不是农用地，是荒地、坟地。根据新民事诉讼证据规定，要求对村民组出具虚假的情况说明予以罚款，如给原告造成损失要追究刑事责任。对证据5的真实性无异议，对证明目的有异议，枣庄村460多人均是郑州市居民户口，均有宅基地，且与政府签订安置补偿协议，原告也应当按村民对待。对证据6的真实性、关联性、证明目的均有异议，对该证据形式不认可，内容是假的，需要核对原件。对照原件后，认为其内容不真实，原告向法院提交了加盖有枣庄村民组公章的宅基地缴费票据，如果被告否认票据，被告应当提交村民缴纳宅基地用的登记表。对证据7内容真实性有异议，1998年赵狗旺是正职村组组长，许全水是副组长。对证据8和9的真实性无异议，但认为原告的子女也是村民，应享受村民福利待遇。对证据10和11的真实性无异议，对证明目的有异议，原告签订补偿安置协议应是三份，其中两套房屋系许爱云购买的村里福利房，另一套是原告女儿的，当时签协议是原告去签的，就签到了原告名下，不能证明原告签订安置补偿协议。对证据12真实性、关联性、合法性均有异议，不能证明被告证明目的。对证据13和14的内容真实性有异议，赵连柱、王宝红、梁新成都是家庭有一人农转非的，且没有宅基地证，均与政府签订了安置补偿协议。肖明军情况同上。原告要求与他们同等对待。对证据15的真实性、关联性、合法性均有异议，该证据是赵天柱的，不是赵连柱的。对证据16形式真实性无异议，对内容真实性和证明目的有异议。对证据17、18质证称，第一，熊萍、彭桂荣均为非农业、新宅基地、无宅基地证签了补偿协议；第二，许留成、梁亚楠宅基地证丢失不真实，还有档案；第三，枣庄村的宅基地标准一个院三分左右，许天义、赵景义家的人均超过了三分，属于一户多宅；第四，许喜群的爱人郑金红系农业户口，许喜群也在1994年写有宅基地申请；第五，许爱云1993年即已向村民组写申请，许爱云的儿子、女儿为枣庄村民组村民；第六，农业非农业标准政府递交户口信息；第七，宅基地申请是村民递交的，没有加盖村民组公章的惯例，肖新仓的宅基地申请不真实；第八，拆迁时没有宅基地的村民都按宅基地面积的三倍补偿，有宅基地的还不补偿，政府有违公平、公正、合理行政原则，请法院依法纠正。许喜群、许爱云应当同其他村民一样享受村民待遇。被告对原告补充提交的证据质证称，情况说明系原告本人的陈述，不予认可。对结婚证、许聚才××户口登记簿、许爱云户口查询单的真实性无异议，对原告证明目的不予认可。对缴纳2000元收据的质证意见同被告主张意见。对兄妹八人证明的真实性、合法性、证明目的均不认可，许喜群是枣庄114号的户主，其子女系114号家庭成员，许喜群签订的114号协议明确显示户主系郑金红，114号附属物登记认定表户主系郑金红，拆迁调查登记表显示114号房屋所有权人是许仕杰（原告的儿子），能证明许喜群是代表114号家庭成员签订安置补偿协议，114号家庭成员系该处房屋所有权人。许爱云签订了××的空补协议。证明中的证明人与原告是亲属关系，证人未出庭质证，不予认可。对两份证人证言的三性和证明目的均不予认可，证人证言只是显示人员身份信息，并无相关人员对自己宅基地审批时间、家庭成员情况等内容详细说明，无法证明与原告的情况一致。原告提交的其他村民的安置补偿协议，被告已进行核实并提交了枣庄村民组的情况说明及相关档案资料，不能证明与原告情况相同，不能证明原告的证明目的。对双方补充提交的证据，本院认证如下：原告提交的情况说明一份系其本人陈述意见，并非证据。其结婚证、许聚才××户口登记簿、许爱云户口查询单客观真实，与被告查询的相关情况一致，可作为认定本案事实的根据，原告证明目的能否成立将在本院认为部分综合评述。缴纳宅基地费2000元的收据，被告虽称原告未经过法定申请、审核、审批程序，且村组民无缴费记录，1998年时许全水任枣庄村民组组长（原告认为许全水是副组长，正组长是赵狗旺）在原告无宅基地分配资格且宅基地申请程序严重违法情况下，利用保管印章的便利违规使用印章帮助亲属谋求不正当利益，但因被告并未提交枣庄村民组村民缴纳宅基地费的记录、纪检监察组织部门对许全水违法违纪问题的认定意见等来印证其主张，且在河南省高级人民法院确认许全水代原告所签补偿协议无效案件审理中赵狗旺出庭作证证明该票据的真实性，河南省高级人民法院二审判决对原告缴纳宅基地费2000元的事实已经认定，故该证据本院亦予认可。两份证人证言均为复印件，原告未提交证人的身份证件，多名证人在同一份证明上签名，证人也未出庭作证，即便证言确系证人所作，本院也无法认定证人宅基地的情况与原告完全相同，故本院不予采信。原告兄妹八人的证明，涉及宅基地使用权和农村宅基地“一户一宅”原则认定及执行问题，非原告兄弟姐妹内部所能约定，该问题将在本院认为部分综合评述。赵连柱、梁新成、王宝红、许遂根、肖明军、梁亚楠、梁新羽七人的补偿安置协议书，被告也已提交、由枣庄村民组作出说明，本身客观真实，被告对原告证明目的的异议正系本案争议焦点问题，将在本院认为部分综合评述。被告补充证据1、2、3、5、6、7、8、9、10、11、12本院予以采信。证据4系枣庄村民组签章出具的情况说明，代表其对涉案相关问题的意见及其认为的事实，其中与本案客观证据证明事实一致的内容本院予以认可。证据13系对证据14原告提交的其他村民签订安置补偿协议情况的具体说明，证据15和16是相关辅助证明材料，证据17是枣庄村民组对原告提交的梁亚楠和梁新羽签订安置补偿协议情况的具体说明，以及对原告指认的赵景义、许天义、许留成签订安置补偿协议情况的具体说明，证据18是原告提交的肖明军安置补偿协议所针对肖明军父亲肖新仓宅基地的宅基地申请书，枣庄村民组对上述安置补偿协议的签订作出了详细合理的说明，并提交了相关印证材料，且原告亦未提交相反证据驳斥被告及枣庄村民组的主张，因此，从上述证据本院初步判断，原告的情况与其所称的其他几个村民的情况并不相同。根据上述有效证据，本院认定如下事实：原告许爱云原系郑州市金水区丰产路街道办事处常砦村委会枣庄村民组（原郑州市金水区祭城镇常砦村委会枣庄村民组）农业人口，其原户籍地为郑州市金水区××（系原告父亲许聚才的户籍地，户主为许聚才）。1993年7月10日许爱云与苏同玉（非枣庄村民组人）登记结婚。1996年3月原告根据村里及政府统一安排，因基建占地一次性领取5万元补偿款后，户口由“××”转至郑州市金水区枣庄190号的非农集体户，公安机关存档的农转非人口登记表记载的户口变动时间为1998年4月21日。枣庄190号系村集体户口，该村非农业户口人员均登记在该户口名下。1999年3月许爱云因投靠亲属由枣庄村190号集体户口迁至金水区南阳路270号3号楼37号，后迁至城东路111号院9号。1996年3月原告许爱云及其弟弟许喜群因基建占地一次性领取5万元补偿款后，户口由××转至枣庄190号集体户口，户口性质有农业户口转为非农业户口。原告的河南省“农转非”人口许可证上载明的政策依据是“郑政93第144号文”，经查询为《郑州市人民政府关于调整国家建设征用土地补偿安置标准等若干问题的通知》（郑政〔1993〕144号），该文件中规定“凡是被安置人员，一律转为非农业户口。安置人员被招为集体企业工人的年龄……每安置一人，由建设用地单位支付12000元……自谋职业人员的劳动力安置补助费由土地管理部门转付给被征地单位。”原告父亲许聚才为户主的××，系原门牌号，后枣庄村民组统一调整门牌号时，将其××。许喜群与妻子郑金红结婚后，郑金红将其户口迁入××，为农业人口，枣庄门牌号统一调整后，郑金红成为枣庄114号的户主，2004年4月25日公安机关签发郑金红及其子女的枣庄114号郑州居民家庭户口簿（据被告提交的枣庄114号的公安档案显示，该门牌号××年8月20日）。原许聚才门牌号××与郑金红的枣庄114号，为同一个院、同一处宅基地。被告提交枣庄村民组签章的情况说明以及第二次公布门牌号为××的村民张志军就××房屋签订的《金水区常砦村委会枣庄村民组城中村改造项目搬迁补偿安置协议书》来印证上述事实。原告称当时许喜群、郑金红夫妻与父亲许聚才已经分户。另许聚才为户主的××一直未在公安系统中销户或变更，2004年4月28日公安机关签发许聚才为户主的××的户口簿；2006年3月1日许爱云将其本人、丈夫苏同玉、儿子苏子祥的户口迁入许聚才为户主的××，2017年12月许爱云将其女儿苏思琦也迁入该户。1998年7月原告向郑州市金水区祭城镇常砦村委会枣庄村民组交纳贰仟元宅基地款，签章单位为“郑州市金水区祭城镇常砦村委会枣庄村民组”，经办“郭”，手签“同意许全水”。原告据此主张其于1998年7月经枣庄村民组批准以2000元获得涉案宅基地，河南省高级人民法院（2018）豫行终2746号行政判决对原告缴款事实已予认定。原告当庭称，1998年取得涉案宅基地后，当时那一块没有住人，是垃圾场，所以当时也没有建房子，仅1999年在上面种了树，直至2006年在上面建房。被告提交了所有权人为许爱云并由许爱云签名捺印的《住宅房屋拆迁调查登记表》，附属物登记三层以下13.7＊11.4＊3=468.54平方米；炮楼6.5＊3=19.5平方米。原告当庭表示对该登记面积予以认可。与原告许爱云同样在农贸市场内取得宅基地的还有原告的弟弟许喜群以及其他两户村民，且其他两户村民取得了宅基地使用证，而许爱云和许喜群未取得宅基地使用证。2005年2月19日案外人许全水（系原告的哥哥）以郑州市广运租赁服务有限公司法定代表人身份与金水区丰产路街道办事处枣庄村民组签订土地合作协议，约定枣庄村民组同意把枣庄村西南荒地交郑州市广运租赁服务有限公司开发，合作期限为十五年；土地所有权归枣庄村民组所有，郑州市广运租赁服务有限公司出资办理土地使用证，土地使用权、经营权及地面上的附属物归该公司所有等。2005年6月16日双方签订补充协议，该公司用该土地建设农贸市场。原告主张的涉案宅基地在该农贸市场范围内。2008年5月郑州市人民政府以郑政文〔2008〕82号文件批准常砦村枣庄等实施城中村改造。2014年9月12日经常砦村委会枣庄村民组干部和全体代表决议通过，2014年9月17日“郑州市金水区枣庄村城中村改造项目指挥部”签章发布《常砦村委会枣庄村民组城中村改造项目搬迁补偿安置方案》，规定：一、搬迁补偿安置依据。（一）《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文〔2011〕258号）；（二）《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文〔2009〕127号）。二、搬迁范围。常砦村委会枣庄村民组所属集体土地上所有附着物（附属物）。三、搬迁补偿安置方式。被搬迁人可选择货币补偿或产权调换的方式进行搬迁补偿安置。四、补偿安置办法及标准。（一）村民宅基地上房屋的补偿安置标准。1．选择货币补偿的：被搬迁人选择货币补偿的，补偿金额根据被拆迁房屋的面积、区位、用途等因素确定。以现有宅基地上合法建筑的实际测量面积为准，原则上宅基地上三层以下（含三层）的合法建筑按市场评估价给予补偿；三层以上建筑按照每平方米400元的标准进行拆工补助，不再对被搬迁人支付过渡费。2．选择产权调换的：被搬迁人选择产权调换的，以现有宅基地上合法建筑的实际测量面积为准，三层以下（含三层）建筑按照一平方米还一平方米的标准进行安置；三层以上建筑按照每平方米400元的标准进行拆工补助等。……五、搬迁补助费、过渡费标准。（二）过渡费的发放标准中规定，按被搬迁人应安置建筑面积每平方米每月12元的标准发放给被搬迁人过渡费，每半年发放一次，过渡期限为36个月，36个月后安置房未能按期交房的，自逾期之月起按被搬迁人原领取过渡费的标准双倍支付过渡费。其中，郑政文〔2009〕127号文件中规定框架结构楼房补偿标准为每平方米900元。同年12月11日“郑州市金水区枣庄村城中村改造项目指挥部”签章发布《郑州市金水区枣庄村城中村改造项目租赁集体土地个人自建房屋搬迁补偿安置方案》，规定：搬迁补偿安置依据是郑政文〔2009〕127号文件，补偿安置办法及标准中对框架结构房屋（楼房）按照每平方米900元的标准进行拆工补助；搬迁奖励发放标准中规定对在2014年12月12日—2014年12月14日之前签订《搬迁补偿安置协议》且在2014年12月14日之前搬迁完毕经验收合格签订《空房验收单》的被搬迁人，以现有集体土地上个人自建房屋的实际测量面积为准，其中框架结构房屋（楼房）按照每平方米90元的标准给予奖励。2014年9月27日原告弟弟许喜群就枣庄村民组114号宅基地及房屋签订了《常砦村委会枣庄村民组城中村改造项目搬迁补偿安置协议书》，约定许喜群应安置房屋建筑面积892.2平方米等。原告称，该协议是代其父亲许聚才签订的，与其无关，枣庄村民组也不执行“一户一宅”原则。被告称，根据“一户一宅”原则，枣庄村民组114号就是许喜群与其父亲共享的一处宅基地，许喜群也据此签订了该协议，其无资格再享有涉案宅基地及享受村民宅基地的标准安置补偿待遇。2014年9月27日被告成立的郑州市金水区枣庄城中村改造项目指挥部与许爱云针对枣庄村民组××房屋签订了仅给予其搬迁补助费10000元、附属物补偿款5000元、搬迁奖励费20000元，无房屋安置的空补《搬迁补偿安置协议书》。本案争议的农贸市场内的原告宅基及房屋一直未拆迁。2016年11月22日，许全水签署《承诺书》称：许全水2005年2月26日在村南租枣庄本村荒地建农贸市场，租赁合同签订后，同意许喜群、许爱云（本人的兄弟和妹妹）在其所租土地上建房屋两栋三层楼，共计约1400平方，因枣庄拆迁改造需拆除市场土地地面建筑物，由许全水全权与办事处协商赔偿市场建筑物事宜，包括兄妹所建房屋，最终与办事处协商赔偿所有市场内建筑物大棚等附属物补偿款共计900万元整。许喜群、许爱云由许全水代表处理拆迁事宜，许全水自己承担所有纠纷及法律责任。同日，按照《郑州市金水区枣庄村城中村改造项目租赁集体土地个人自建房屋搬迁补偿安置方案》，郑州市金水区枣庄村城中村改造项目指挥部与许全水签订《搬迁补偿安置协议书》，并已实际履行完毕。其中包括本案原告主张的位于农贸市场内的宅基及房屋，一并被许全水签订在该协议中，相应的款项也由许全水领走。次日，原告涉案农贸市场内的房屋被被告指挥部组织拆除。后原告对许全水签订的《搬迁补偿安置协议书》涉及原告宅基地及房屋部分不服起诉，诉请确认被告与许全水签订的涉及原告宅基地面积部分的无效；被告按照常砦村委会枣庄村民组城中村改造项目搬迁补偿安置方案（与同村村民组村民地段位置楼层相同）对原告进行安置。郑州铁路运输中级法院2018年6月19日作出（2018）豫71行初92号行政判决，驳回原告的诉讼请求，原告不服上诉，河南省高级人民法院于2018年11月5日作出（2018）豫行终2746号行政判决，认为许爱云系常砦村委会枣庄村民组村民，其在1998年申请使用涉案宅基地，并向枣庄村民组缴纳2000元费用，取得涉案土地（现位于许全水农贸市场院内）并建有房屋，许爱云虽未办理宅基地使用证，但其使用涉案土地有一定的正当性，且郑州市金水区枣庄村城中村改造项目中，亦有其他枣庄村民组未办理宅基地使用证的村民与郑州市金水区枣庄村城中村改造项目指挥部签订了搬迁补偿安置协议，按照《常砦村委会枣庄村民组城中村改造项目搬迁补偿安置方案》获得安置补偿。故金水区政府以许爱云没有办理宅基地使用权证为由拒绝对其进行补偿安置，缺乏法律依据，亦违反公平原则。金水区政府与许全水签订的《搬迁补偿安置协议书》，因其中包括了许爱云的土地及房屋，许全水无权处分且未取得许爱云的追认，根据《中华人民共和国合同法》第五十一条的规定，《搬迁补偿安置协议书》中涉及许爱云土地及房屋的部分无效；关于许爱云请求判令金水区政府按照《常砦村委会枣庄村民组城中村改造项目搬迁补偿安置方案》对其进行安置补偿的诉讼请求，因本案确定许爱云对涉案房屋及土地的权利后，金水区政府是否对许爱云进行安置补偿不明确，也未实际发生，且搬迁补偿安置协议系行政协议，需由协议当事人协商后自愿达成，不属于人民法院可裁判的事项，故该项诉讼请求不予支持。最终判决：撤销郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初92号行政判决；确认金水区政府与许全水签订的《搬迁补偿安置协议书》中涉及许爱云土地及房屋的部分无效；驳回许爱云的其他诉讼请求。2019年4月8日原告向被告金水区政府发出申请，要求其按照《常砦村委会枣庄村民组城中村改造项目搬迁补偿安置方案》对原告以原地安置为原则给予原告安置房941平方米，支付相应的过渡费，给予原告同村民组其他村民同等待遇。被告于2019年5月24日书面回复原告，“我机关已责成相关部门进行处理。”后被告没有作出具体为原告进行安置补偿的措施，原告于2019年11月25日起诉来院。诉讼中原告表示，涉及其房屋的补偿款项原告并未收到，被告支付给许全水的补偿款系被告与许全水之间的关系，与原告无关，本案原告主张的赔偿款应当判令被告支付给原告。庭后原告提交了赵连柱、梁新成、王宝红、许遂根、肖明军、梁亚楠、梁新羽七人的补偿安置协议书，证明与其一同农转非的村民都划分宅基地并签订了安置补偿协议，原告也应当享受村民待遇给予村民标准补偿安置。被告提交了枣庄村民组出具的情况说明及上述补偿安置协议的档案、宅基地档案资料等，对于上述村民的协议以及原告另指认的赵景义、许天义、许留成的宅基地及补偿安置情况作出了详细合理的说明。本院认为：一、原告许爱云提起本案行政赔偿诉讼的基础是其哥哥许全水就农贸市场内属于原告的涉案土地及房屋一并签订在《搬迁补偿安置协议书》中，而该《搬迁补偿安置协议书》中涉及许喜群土地及房屋的部分已经被河南省高级人民法院生效行政判决确认无效。这导致拆除原告涉案房屋的行为失去了协议基础和法律依据。原告可以基于该违法行为提起本案行政赔偿诉讼。二、关于原告诉讼请求能否成立问题原告主张对其赔偿应当适用《常砦村委会枣庄村民组城中村改造项目搬迁补偿安置方案》，而该方案规定的对村民宅基地上房屋的补偿安置标准，不论是选择货币补偿还是选择产权调换，均要求“以现有宅基地上合法建筑的实际测量面积为准”，而与被拆迁房屋面积、人口数量等其他因素无关。因此，原告能否适用该方案，按照村民宅基地上合法建筑给予其赔偿，关键在于原告农贸市场内宅基地及其房屋是否合法。原告许爱云虽系枣庄村民组的原始农业人口，但是1996年3月因基建占地一次性领取5万元补偿款后，经有权机关批准转成非农业人口，户口由“××”（原告父亲许聚才的户籍地）转至郑州市金水区枣庄190号的非农集体户，被告提交的公安机关存档的农转非人口登记表显示其户口变动时间为1998年4月21日。而原告向枣庄村民组缴纳2000元宅基地款的时间为1998年7月，此时原告已经是登记在枣庄村民组集体户口上的非农业人口。按照当时农转非时依据的《郑州市人民政府关于调整国家建设征用土地补偿安置标准等若干问题的通知》（郑政〔1993〕144号），不论“农转非”人口是被招工，还是自谋职业，领取劳动力安置补助费等后，就不再是农业人口，也无权再享受农业人口才能享受的合法宅基地等农民权益。被告及枣庄村民组也均称按照当时的农转非政策规定和领款协议约定，原告领取5万元福利款后不再享受集体资产分配的福利待遇，也不能享受村集体分配宅基地的福利待遇。因此，原告1998年7月曾向枣庄村民组交纳2000元宅基地款，只能认定原告当时使用涉案土地具有一定正当性，不能视为非法占地，但不能证明其获得了合法宅基地使用权。原告还主张虽然期间原告户口迁出过，但是2006年3月1日原告许爱云及丈夫苏同玉、儿子苏子祥的户口已经迁至其父亲许聚才为户主的××，因此有资格获得宅基地使用权。对此本院认为，原告许爱云的户口1999年3月迁至金水区南阳路270号3号楼37号，后又迁至城东路111号院9号，均系非农业户口，直至2006年3月1日原告家三人户口才迁至许聚才××。而枣庄村民组统一调整门牌号后将原许聚才的××宅院的门牌号××，即许爱云的弟媳郑金红为户主的枣庄114号，同时公安机关也未取消许聚才原××（调整后的新××为枣庄村民张志军的门牌号，此次拆迁改造中张志军就新××宅院及房屋签订了补偿安置协议），但是许聚才的原××和新枣庄114号系同一个院子、同一处宅基地，原被告包括枣庄村民组对此均无异议。2014年拆迁时也仅就枣庄114号签订了补偿安置协议（由许喜群代表该户签订），给予村民标准安置补偿；除因许爱云家三口人的户口2006年迁入原××，就此指挥部与许爱云签订了不安置房屋、仅给予其搬迁补助费、附属物补偿款、搬迁奖励费的空补《搬迁补偿安置协议书》外，并不存在针对原许聚才××的单独安置协议。2006年之前原告在涉案宅基地上并未进行任何建设，2005年其哥哥许全水及其郑州市广运租赁服务有限公司租枣庄村西南坟地建农贸市场，2006年才由许全水统一规划设计建房。原告称系其出资让许全水建房的，房建好后第一层由许全水统一出租、租金交原告，第二和三层用于原告家居住使用。而2016年11月22日许全水给被告出具的《承诺书》中却称，许全水2005年2月26日在村南租枣庄本村荒地建农贸市场，租赁合同签订后，同意许喜群、许爱云（本人的兄弟和妹妹）在其所租土地上建房屋两栋三层楼，共计约1400平方。因此，原告主张也与许全水《承诺书》中关于涉案土地的来源不一致。那么，原告将其本人户口又迁回××后，其是否就恢复了依法可以享受村民合法宅基地使用权的枣庄村民组原始村民的身份。2006年户口初次迁入枣庄村民组的原告丈夫苏同玉、儿子苏子祥（2001年出生）更不是枣庄村民组的原始村民，更无权获得宅基地使用权。就许爱云而言，严格依法来讲，既然原告当时选择了农转非，那么按照当时农转非政策及领款协议约定，原告领取5万元福利款后不再享受集体资产分配的福利待遇，更不能再享有农业人口才有资格获得的合法宅基地使用权，否则，就是对既定农转非政策和规则的极大破坏，也是对其他当时未选择农转非村民的极大不公。当然，枣庄村民组自愿突破法律和政策的规定愿意给原告等当时农转非村民再分配宅基地的情况除外。显然本案中该情况并不存在，因为被告提交的枣庄村民组签章出具的情况说明不认可原告等农转非人口有资格获得合法的宅基地使用权。原告称其枣庄村民组都不执行“一户一宅”原则，且当时与其同时农转非的人口都新划分了宅基地，没有宅基地使用证，也都与政府签订了补偿安置协议，并提交了几份其他村民签订的《搬迁补偿安置协议书》及指认了几个其他村民补偿安置的情况来印证其上述主张。对此，被告提交了枣庄村民组签章出具的情况说明，对原告指认的各个村民补偿安置及其宅基地情况等进行了详细合理的说明，并提交了相关拆迁档案、宅基地登记或申请材料等予以印证，足以证明上述其他村民的情况与原告的情况并不相同，原告上述主张并不能成立。原告不认可被告及枣庄村民组的意见，但是并未提供相反证据。当然，原告如发现枣庄村民组此次拆迁改造补偿安置中还存在违反“一户一宅”原则，对于农转非人口给予宅基地及村民标准补偿安置的，原告可向有关机关举报或反映。由于宅基地涉及村集体经济组织重大利益的分配问题，在原告未取得宅基地使用权证，村集体经济组织及当地政府均不认可其拥有宅基地使用权资格的情况下，司法更不可能违背法律和政策规定以及村集体经济组织的意志，承认原告获得合法宅基地使用权的资格，并认可其涉案宅基地及房屋的完全合法性。另原告称系其农贸市场内的宅基地系合法宅基地，但在同是农贸市场内的村民宅基地的其他两户村民取得宅基地使用证的情况下，原告却未申办宅基地使用证，也不符合常理。综上，原告请求判决被告赔偿原告宅基地上房屋的损失暂计880.2万元或按照与郑州市金水区常砦村委会枣庄村民村民同等待遇为原告安置面积为489平方米的房屋的诉讼请求本院不予支持。关于原告涉案宅基地及房屋的赔偿问题。被告认可此前许全水《搬迁补偿安置协议书》中按照《枣庄城中村改造项目租赁集体土地个人自建房搬迁安置方案》规定的每平方米900元的标准补偿原告，并认为已经履行完毕。原告对该标准不予认可，且认为被告给许全水的补偿与其无关。关于原告主张涉案宅基地及房屋的性质及赔偿标准，由于河南省高级人民法院生效行政判决已经认定原告使用涉案土地有一定的正当性，对涉案房屋和土地有权利，且被告仍愿意按照每平方米900元的标准补偿原告，因此，对于原告房屋的赔偿不应低于该标准。原告涉案宅基地不是合法的村民宅基地，涉案房屋也不完全是租赁集体土地个人自建房，土地的利益不应归属于原告，但房屋的利益归属于原告，因此，对于其房屋本院酌定予以赔偿。被告此次枣庄城中村改造项目的《常砦村委会枣庄村民组城中村改造项目搬迁补偿安置方案》《枣庄城中村改造项目租赁集体土地个人自建房搬迁安置方案》适用的政策依据都是《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文［2009］127号），但是2014年9月12日枣庄村民组议定《常砦村委会枣庄村民组城中村改造项目搬迁补偿安置方案》，以及2014年9月17日、2014年12月11日分别发布两方案时，郑政文［2009］127号文件已经于2014年8月1日被《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文［2014］142号）取代停止执行，因此，再适用上述两方案规定的郑政文［2009］127号文件的地上附着物补偿标准来确定赔偿金额对原告有失公允。因此，本院认为可以参照适用郑政文［2014］142号文规定的地上附着物补偿标准来赔偿原告涉案房屋。郑政文［2014］142号文件规定楼房（框架结构）的补偿标准为每平方米1080元。此外，考虑到原告涉案房屋毕竟不同于租赁集体土地个人自建房，且枣庄村民组对原告涉案宅基地及房屋的形成负有不可推卸的责任，原告对其行为形成了一定的信赖，被告对本案的形成也有错在先，因此，本院酌定将《枣庄城中村改造项目租赁集体土地个人自建房搬迁安置方案》规定的框架结构房屋（楼房）按照每平方米90元标准给予的搬迁奖励一并赔偿给原告。即原告楼房总建筑面积488.04平方米＊1170元/平方米=571006.8元。因被告《枣庄城中村改造项目租赁集体土地个人自建房搬迁安置方案》中并未区分三层以上、三层以下，故本院亦不再作区分。另《常砦村委会枣庄村民组城中村改造项目搬迁补偿安置方案》中还按照每户10000元标准（包括中小学生交通补助费和规定设备拆装等费用）发放搬迁补助费，本院酌定将该部分利益赔偿给原告。上述款项合计581006.8元。另考虑到原告涉案房屋自2016年11月22日被许全水签订《搬迁补偿安置协议书》后被政府拆除至今，原告未获得任何补偿或赔偿，为再弥补下原告的损失，本院酌定将581006.8元赔偿款自2016年11月23日起至上述款项支付到位之日止的同期中国人民银行活期存款利息一并赔付给原告。另被告已经支付给许全水的涉案房屋之前曾经领取过的相关补偿款，因原告并未收到，且原告也不同意在本案中折抵，因此，被告可自行向许全水追回。综上，原告部分求偿金额本院予以支持，其余过高部分缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第八项之规定，判决如下：一、被告郑州市金水区人民政府于本判决生效之日起三十日内一次性赔偿原告许喜群涉案农贸市场内房屋损失共计人民币581006.8元；以581006.8元为基数，支付原告自2016年11月23日起至上述款项支付到位之日止的同期中国人民银行活期存款利息；二、驳回原告许爱云的其他诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  何信丽审判员  魏丽平审判员  侯 贇二〇二〇年五月二十五日书记员  李艳歌