广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤07行终42号上诉人（原审被告）江门市蓬江区人民政府潮连街道办事处。住所地：广东省江门市蓬江区。法定代表人刘壮昌，该街道办主任。出庭负责人张声华，该街道办副主任。委托代理人温坤键，江门市蓬江区司法局潮连司法所工作人员。委托代理人骆美平，广东法制盛邦（江门）律师事务所律师。上诉人（原审第三人）江门市蓬江区潮连街坦边股份合作经济联合社。住所地：广东省江门市蓬江区。负责人潘国富，社长。委托代理人李艳娜、陈艳霞，均系广东法匠律师事务所律师。被上诉人（原审原告）卢梓照，男，汉族，住广东省江门市。委托代理人陈秀珍，女，汉族，住广东省江门市蓬江区。系卢梓照的母亲。委托代理人袁永献，广东朗法律师事务所律师。上诉人江门市蓬江区人民政府潮连街道办事处（以下简称“潮连街道办”）、江门市蓬江区潮连街坦边股份合作经济联合社（以下简称“坦边经联社”）因与被上诉人卢梓照镇政府（街道办）其他行政行为纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初353号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，卢梓照于xxxx年x月x日出生，于2001年6月21日因出生申报随母亲陈秀珍入户江门市蓬江区潮连坦边社区。2003年9月22日，卢梓照户口所内移居江门市蓬江区*******1*。2005年12月31日，卢梓照户口迁入江门市蓬江区潮连xxxxxxxxxxxxxxxx。2013年3月26日，卢梓照户口迁入江门市蓬江区*********。2014年1月17日，卢梓照户口迁入江门市蓬江区潮连xxxxxxxxxxxxxxxx。2016年5月31日，卢梓照户口迁入江门市蓬江区潮连**办事处*******7号，户主为其母亲陈秀珍，户别为居民户口家庭户，户口至今未再迁移。卢梓照的户口所在地属于坦边经联社农村集体经济组织所在地，其母亲陈秀珍具有坦边经联社成员资格。2019年3月22日，卢梓照以坦边经联社为被申请人，以邮寄方式向潮连街道办提交书面《行政处理申请书》，申请事项为：一、纠正坦边经联社不给予卢梓照配股的违法行为，确认卢梓照从2005年1月1日起享有坦边经联社社员股民资格及股民待遇；二、责令坦边经联社向卢梓照颁发社员股权证；三、责令坦边经联社补偿卢梓照从2005年1月1日起至申请日止未发放给卢梓照的股份分红及福利。2019年3月27日，潮连街道办作出江蓬潮行决字[2019]（011）号《受理通知书》，受理卢梓照的上述申请，并于2019年3月28日将《受理通知书》送达给坦边经联社，卢梓照在庭审中确认已收到该《受理通知书》。2019年5月23日，潮连街道办作出江蓬潮[2019]（011）号《延迟处理决定书通知书》，决定将卢梓照行政处理申请一案的行政处理决定延期至2019年6月23日前作出，并于2019年5月24日将《延迟处理决定书通知书》送达给坦边经联社，卢梓照在庭审中确认潮连街道办已口头通知其涉案延迟处理决定。2019年5月28日，卢梓照出具《授权委托书》，委托其母亲陈秀珍处理涉案行政处理申请事务。2019年5月29日，潮连街道办对卢梓照母亲陈秀珍进行调查询问，并制作《询问笔录》。潮连街道办在笔录中告知陈秀珍已向其送达《提交证据材料通知书》及提交证据的内容和期限，陈秀珍在笔录中予以确认。陈秀珍代卢梓照在涉案行政处理程序中向潮连街道办提交了卢梓照身份证、卢梓照户口簿三份[2005年12月31日签发（已注销）、2014年1月17日登记（已注销）、2016年5月31日签发]、陈秀珍社员股权证、陈秀珍和卢建富结婚证、广东省江门市蓬江区计划生育情况审核表等材料。2019年6月11日，潮连街道办对坦边经联社的负责人潘国富进行调查询问，并制作《询问笔录》。潘国富在笔录中确认坦边经联社制定有《江门市蓬江区潮连街道办事处坦边股份合作经济联合社章程》（以下简称《坦边经联社章程》），该章程没有就出嫁女子女的股权配置进行规定，坦边经联社是按照登记在册名单来确定股民身份，出嫁女子女没有登记在此名单上，不符合股权配置条件；潮连街道办在笔录中告知坦边经联社已向其送达《提交证据材料书面意见通知书》及提交证据的内容和期限，坦边经联社在笔录中予以确认。坦边经联社在涉案行政处理程序中向潮连街道办提交了《坦边经联社章程》（2015年2月13日）。2019年6月23日，潮连街道办作出江蓬潮行决字[2019]011号《行政处理决定书》，认为卢梓照户口所在地没有一直保留在坦边经联社集体经济所在地，也没有通过坦边经联社成员大会表决取得农村集体经济组织成员资格，故不能取得坦边经联社集体经济组织成员的身份条件，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款和《坦边经联社章程》（2015年2月13日）第三十八条的规定，决定：一、确认卢梓照不具有坦边经联社成员资格；二、卢梓照的其他请求不属于潮连街道办行政处理范围予以驳回。该《行政处理决定书》同时载明如当事人不服该行政处理决定申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限，并于2019年6月24日送达给坦边经联社，于2019年7月23日送达给卢梓照。卢梓照对该决定书不服，遂提起本案行政诉讼。一审判决认为，本案系镇政府（街道办）其他行政行为纠纷。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十五条规定：“街道办事处行政区域内的农村集体经济组织，适用本规定。”可见，卢梓照户口在坦边经联社所在地，潮连街道办依法具有职权对其辖区范围内卢梓照申请的关于确认农村集体经济组织成员资格以及因该成员资格涉及的分红、分配款等事项作出相应处理，其在本案中执法主体适格，一审法院予以确认。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：潮连街道办作出的涉案《行政处理决定书》是否合法。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”由前述规定可知，对于实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入农村集体经济组织所在地的人员，农村集体经济组织有义务按照组织章程的规定，就该人员是否具备农村集体经济组织成员资格召开成员会议进行表决。具体本案中，卢梓照于xxxx年x月x日出生，于2001年6月21日因出生申报随母亲陈秀珍入户江门市蓬江区潮连坦边社区，其户口于2003年9月22日所内移居江门市蓬江区*******1*，于2005年12月31日迁入江门市蓬江区潮连xxxxxxxxxxxxxx，于2013年3月26日迁入江门市蓬江区*********，于2014年1月17日迁入江门市蓬江区潮连xxxxxxxxxxxxxxxx，于2016年5月31日迁入江门市蓬江区潮连**办事处*******7号，卢梓照的户口存在迁入、迁出的情况，不符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款规定的情形，卢梓照是否具有集体经济组织成员资格应根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，由坦边经联社根据有关组织章程召开成员会议表决决定。潮连街道办在处理卢梓照的涉案申请时，应对坦边经联社是否有就卢梓照的农村集体经济组织成员资格进行表决、表决程序是否符合法律规定、表决结果如何等情况进行查明。坦边经联社未按规定进行表决的，潮连街道办应通知坦边经联社进行表决。若坦边经联社怠于履行表决义务，潮连街道办应根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”的规定，责令其改正。潮连街道办在涉案《行政处理决定书》中认为卢梓照户口所在地没有一直保留在坦边经联社集体经济所在地，也没有通过坦边经联社成员大会表决取得农村集体经济组织成员资格，从而确认卢梓照不具有坦边经联社成员资格并驳回卢梓照的其他请求。但坦边经联社已确认卢梓照的成员资格尚未经社委会或者理事会审查和成员大会表决，且本案亦未有证据显示潮连街道办有通知或责令坦边经联社就卢梓照的成员资格问题进行表决，在此情况下，潮连街道办以卢梓照户口所在地没有一直保留在坦边经联社集体经济所在地，也没有通过坦边经联社成员大会表决取得农村集体经济组织成员资格为由，确认卢梓照不具有坦边经联社成员资格并驳回卢梓照的其他请求，属证据不足，且明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”和第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（六）明显不当的。”的规定，涉案《行政处理决定书》证据不足，且明显不当，应予以撤销并由潮连街道办在法定期限内对卢梓照的涉案申请重新作出处理。此外，关于卢梓照要求确认其从2005年1月1日起享有坦边经联社社员股民资格及股民待遇，责令坦边经联社向其颁发社员股权证和补偿其从2005年1月1日起至申请日止未发放的股份分红及福利的诉讼请求，是否予以支持系潮连街道办重新作出行政处理时审查确定的内容，不属本案调整范围，一审法院不作调整。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项的规定，判决：一、撤销潮连街道办于2019年6月23日作出的江蓬潮行决字[2019]011号《行政处理决定书》；二、潮连街道办应在本判决生效之日起两个月内对卢梓照于2019年3月22日向潮连街道办提交的涉案《行政处理申请书》重新作出行政行为。一审案件受理费50元（已由卢梓照预交），由潮连街道办负担。卢梓照预交的案件受理费50元，由一审法院予以退回；潮连街道办应向一审法院补缴案件受理费50元。上诉人潮连街道办上诉请求：1.撤销（2019）粤0704行初353号行政判决，驳回卢梓照的诉讼请求；2.一、二审案件诉讼费全部由卢梓照承担。主要事实和理由：一、一审法院认定事实不清，潮连街道办就卢梓照的申请事项已向坦边经联社调查核实，所作出的行政处理系经调查和核实卢梓照的股民资格情况后所作出的，具有事实依据。1.经潮连街道办向坦边经联社调查核实，卢梓照于2013年已将户口迁入江门市蓬江区*********，且户口性质已变更为非农业户口，已不具备认定为农村集体经济组织成员的前提条件，丧失了作为该农村集体经济组织成员的主体资格，事实上不能取得坦边经联社成员的资格。2．根据《坦边经联社章程》，坦边经联社实行股权固化，卢梓照的户口产生变动，不符合成为坦边经联社股民的资格，也不能享有股民待遇。坦边经联社根据农村集体经济组织股份合作制改革试点工作的指导意见，制定的股权设置、股权界定、股权管理方案，系政策性、村民自治的行为，且法律法规对集体经济组织成员的认定标准，并无明确规定。因此，集体经济组织成员资格确认问题，不是一般意义上平等主体之间的民事权利义务纠纷，属于村民自治范畴，应当以坦边经联社的决定为准。坦边经联社根据上述事实和章程作出的回复具有事实依据和法律依据，潮连街道办据此作出的行政处理系具有事实依据，应当予以认定；二、潮连街道办作出的行政决定符合法律规定。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“……实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”卢梓照在行政处理阶段提交的户籍登记资料显示其户口并没有一直保留在坦边经联社集体经济组织所在地，并且卢梓照在一审当中提交的户口簿显示其户口性质为居民户口，故卢梓照已经不具备农村集体经济组织成员的前提条件，不符合坦边经联社成员资格，因此，潮连街道办作出的行政决定符合法律规定；三、潮连街道办作出涉案《行政处理决定书》程序合法。卢梓照向潮连街道办提交涉案行政处理申请书，潮连街道办依法受理卢梓照的申请，向卢梓照及坦边经联社发出《受理通知书》及相关文件，并要求双方各自提交相关证据。潮连街道办受理卢梓照的申请后，依法对双方进行调查，了解相关事实审核相关证据，在法定期限内依法作出《行政处理决定书》并依法送达卢梓照和坦边经联社，程序合法。一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审依法予以改判。被上诉人卢梓照对潮连街道办上诉意见答辩称：一、根据坦边经联社的章程规定，卢梓照本应在2005年1月1日就享有坦边经联社成员资格，因坦边经联社一直未向卢梓照分配股权，其损害卢梓照利益的违法行为一直在持续。二、虽然卢梓照户口曾离开坦边社区，但卢梓照的户口从未迁出蓬江区，根据坦边经联社的章程规定，卢梓照应在2005年获得坦边经联社的股权，此后只要卢梓照户口没有迁出蓬江区，卢梓照的股权身份都不会受到影响。三、集体经济组织成员资格确认问题，属于村民自治范畴，坦边经联社所通过的章程即是村民自治范畴的体现，根据该章程的第十八条规定，卢梓照符合股东资格的条件，但坦边经联社却违反章程的规定，擅自不分配股权给卢梓照。卢梓照户口在坦边经联社集体经济组织所在地，并履行法律法规和章程规定的义务，符合《广东省农村集体经济组织管理规定》中关于集体经济组织的规定，坦边经联社不分配股权给卢梓照，该行为违法。四、潮连街道办所引用的江潮街工委[2004]11号决定是明显违法的，违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》，不能作为剥夺卢梓照的权益的依据；另外，卢梓照有在坦边经联社处履行选举和被选举的权利义务，如潮连街道办认为卢梓照没有履行集体义务的，应由潮连街道办承担举证责任。恳请二审法院驳回潮连街道办的上诉请求。上诉人坦边经联社认可潮连街道办的上诉意见，没有提出异议。上诉人坦边经联社不服一审判决，向本院提起上诉，上诉请求：1.撤销（2019）粤0704行初353号行政判决；2.改判驳回卢梓照的诉讼请求。主要事实和理由：潮连街道办作出涉案《行政处理决定书》证据充分，认定事实清楚。原审法院认定涉案《行政处理决定书》主要证据不足且明显不当是认定事实错误。（1）潮连街道办经调查核实，卢梓照户口曾迁到江门市蓬江区*********，后户口迁回江门市蓬江区xxxxxxxxxxxxx，于2016年户口迁到江门市蓬江区*********7*，户口所在地已经产生实质变动。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”卢梓照的户口已经产生变动，其是否具有坦边经联社的成员资格，需要经坦边经联社社委会或者理事会审查和成员大会表决；（2）根据潮连街道办提交的证据1对坦边经联社的询问笔录（13页）中可知，潮连街道办已查清坦边经联社对卢梓照要求补偿股份的问题没有召开股东大会或代表会议，即卢梓照并未通过表决取得坦边经联社成员资格；（3）潮连街道办的答辩意见也表明“截至涉案行政处理决定作出之日，并无证据显示卢梓照已经社委会或者理事会审查和成员大会确定成员资格，故不能当然取得坦边经联社的成员资格”。二、潮连街道办作出涉案《行政处理决定书》程序合法。卢梓照就本案纠纷一事，向潮连街道办提出申请，要求确认其享有坦边经联社股民资格。潮连街道办依法受理此案，向卢梓照和坦边经联社发出《受理通知书》，并要求卢梓照和坦边经联社提交相关证据，向双方进行询问、调查，再根据事实和法律法规，作出涉案《行政处理决定书》并依法已送达卢梓照和坦边经联社，整个行政行为程序合法。涉案《行政处理决定书》证据充分，认定事实清楚，程序合法，不应予以撤销，恳请二审法院支持坦边经联社的上诉请求。被上诉人卢梓照对坦边经联社的上诉答辩意见与对潮连街道办的上诉答辩意见一致。上诉人潮连街道办认可坦边经联社的上诉请求和理由。二审中，卢梓照向本院提交如下证据：《江门市蓬江区潮连街坦边股份合作经济联合社股民代表会议表决方案签名表》，证明修改了章程规定，户籍曾迁移出蓬江区的社员，在股权未被接替的情况下，将户口迁移回坦边经联社的可以接回股权，卢梓照没有迁移出蓬江区，而潮连街道办认为其曾迁移出坦边经联社就没有配股，是显失公平。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系镇政府（街道办）其他行政行为纠纷。关于潮连街道办的执法主体问题，一审法院已正确阐述，本院予以确认。本案的争议焦点为：潮连街道办作出的涉案《行政处理决定书》是否合法。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”本案现有的证据显示，坦边经联社已于2005年1月1日根据《江门市蓬江区潮连街道办事处坦边股份经济联合社章程》的规定实行股权固化，而当时坦边经联社并未分配股权给卢梓照。卢梓照对其未获分配股权没有向有关部门主张权利且获得股东资格，之后卢梓照户口迁出坦边经联社，又迁回坦边经联社，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定，卢梓照是否具有坦边经联社成员资格，应由坦边经联社成员大会表决决定。但卢梓照并未提供证据证明坦边经联社成员大会有表决通过卢梓照享有坦边经联社成员资格的事实。潮连街道办据此作出涉案《行政处理决定书》确定卢梓照不具有坦边经联社成员资格，并驳回卢梓照的其他请求，事实清楚、证据充分，符合法律规定，依法应予以维持。鉴于坦边经联社应否就卢梓照享有坦边经联社成员资格召开成员大会，是坦边经联社自治的范畴，不宜强制坦边经联社召开成员大会。故一审判决认为潮连街道办应通知或责令坦边经联社进行表决，属于适用法律错误，本院对此予以纠正。综上所述，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以撤销。卢梓照向一审法院提出的诉讼请求，没有法律依据，应予以驳回。潮连街道办及坦边经联社上诉请求，理由充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初353号行政判决；二、驳回卢梓照的诉讼请求。本案一审案件受理费50元（已由卢梓照预交），由卢梓照承担。二审案件受理费50元（已由江门市蓬江区人民政府潮连街道办事处、江门市蓬江区潮连街坦边股份合作经济联合社预交），由卢梓照承担。江门市蓬江区人民政府潮连街道办事处、江门市蓬江区潮连街坦边股份合作经济联合社分别向本院预交的二审案件受理费50元，由本院予以退回。卢梓照应向本院补缴二审案件受理费50元。本判决为终审判决。审 判 长 陈汉锡审 判 员 周 奇审 判 员 陈敏婷二〇二〇年五月六日法官助理 谢俊杰书 记 员 区妙莎