河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初44号原告徐学洪，男，1951年8月6日出生，汉族，住郑州市。委托代理人李露，河南英泰律师事务所律师。被告郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路200号，统一社会信用代码11410102747445809N。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人甘瑞，男，郑州市中原区棉纺路街道办事处工作人员。委托代理人郭妹欣，河南弘勋律师事务所律师。原告徐学洪因要求确认被告郑州市中原区人民政府强制拆除其房屋的行政行为违法一案，于2020年1月6日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月8日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月7日公开开庭审理了本案。原告徐学洪的委托代理人李露，被告郑州市中原区人民政府的委托代理人甘瑞、郭妹欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告徐学洪诉讼请求：1.依法确认被告于2019年6月6日强制拆除原告房屋的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告的房屋位于郑州市金水区西干道东侧，2019年5月郑州西干道货运铁路沿线整治工作启动，要求在6月15日之前将规划区范围内的违法建筑拆除完毕。原告的房屋在该规划范围内，2019年6月6日晚20点左右，被告在未作出任何行政决定的情况下，组织相关人员40余人，强行拆除原告房屋，室内物品损坏，给原告造成了巨大的经济损失。原告认为被告实施的强制拆除行为认定事实不清，证据不足，被告在实施强制拆除前未作出行政决定，未履行催告义务，未作出行政强制执行决定，程序违法，其行为严重侵害了原告的合法权益。故请求法院依法支持原告的诉讼请求。被告郑州市中原区人民政府辩称，一、原告不按要求自行拆除房屋，有关单位拆除涉案房屋不应认定违法。《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》明确要求原告在2019年5月28日之前必须自行拆除房屋。由于原告逾期未拆除涉案房屋，有关单位有权拆除涉案房屋，拆除行为不应认定为违法行为。二、拆除原告房屋系郑州市人民政府作出，被告协助拆除行为系落实郑州市人民政府决定和命令而实施的一种事实行为，不属于行政诉讼合法性审查的对象。另外，案外人郑州市中原区棉纺路街道办事处作为郑州市人民政府的派出机构，必须服从上级的领导，被告及相关工作人员不应该对拆除行为承担责任，故被告诉讼主体不适格。三、铁路单位作为违法建筑物管理的业主单位，其参与了对原告房屋的拆除，且其承诺对拆除后果承担法律责任。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。原告徐学洪向本院提交以下证据：第一组证据：1.1995年1月3日，原告取得由郑州铁路局出具的《借用铁路土地申请审批表》；2.原告取得编号为（95）建管（许）字第359号《建筑许可证》及《建房通知》；3.1999年12月24日，原告缴纳土地使用费的《土地临时使用费收据》；4.被告测量原告房屋的图纸；5.涉案房屋拆迁前的照片2张及视频一份。证明：原告系涉案房屋的权利人，且涉案房屋在建造时已经郑州铁路局批准并按时缴纳土地费，且取得了建筑许可证，故涉案拆迁房屋是合法建筑，原告与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，原告主体适格。第二组证据：6.被告进行违法强拆的视频5份；7.原告房屋被违法强拆后视频2份。证明：被告实施了本案违法强制拆除的行为，是适格的被告，被告的行为违法。被告郑州市中原区人民政府向本院提交以下证据：1.2018年9月30日郑州市人民政府办公厅作出《关于印发省会郑州铁路沿线、出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治方案的通知》（郑政办明电〔2018〕376号）。证明：从2018年9月30日开始，案外人郑州市人民政府对包括原告涉案房屋在内的环境开展综合整治工作，进行统一部署，统一要求，统一督查，拆除房屋，进行绿化；2.2018年10月29日，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合发布通告《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》郑政通〔2018〕52号。证明：该通告明确了拆除范围、拆除依据、拆除事项、拆除期限；3.2019年2月3日省会铁路沿线生态廊道、过境干线公路、高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部印发的会议纪要〔2019〕3号。证明：郑州市人民政府主要负责人通过会议形式，对铁路沿线建筑物的拆除工作和补偿工作，进行统一安排部署，并且授权铁路沿线拆迁指挥部等组织出具的文件效力等同于郑州市人民政府，另外还制定严厉的考核通报批评制度；4.2019年4月29日郑州市铁路沿线出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治工作领导小组办公室出具的《关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知》。证明：通过建立台账确定具体拆除范围及拆除决策机构是郑州市人民政府相关单位，而不是被告。被告诉讼主体不适格，原告起诉被告属于起诉对象错误；5.2019年5月5日，河南省铁路土地管理局向郑州市人民政府出示关于违法建（构）筑物拆除的申请。证明：河南省铁路土地管理局向郑州市人民政府申请对铁路沿线范围内违法建筑物、构筑物依法进行拆除，并承诺由此引发的司法纠纷由河南省铁路土地管理局负责处理；6.2019年5月15日郑州市人民政府市长办公会议纪要〔2019〕46号。证明：郑州市人民政府对其部署的铁路沿线违章建筑拆除工作不满意，责令郑州市城管局牵头做好铁路沿线拆迁工作，郑州市人民政府成立指挥部，统筹协调铁路沿线拆迁工作，通过周例会形式，协调解决各类拆迁问题。市指挥部办公室组织人员到现场进行督导，组织考核评比；7.2019年5月20日，中国铁路郑州局集团有限公司发布《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建筑实施拆除的通告》。证明：对在7日内逾期不搬离的，由辖区政府部门和中国铁路郑州局有限公司依法联合实施拆除；8.2019年5月21日郑州市铁路沿线出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治工作领导小组办公室出具的《关于中原区西干道铁路沿线拆除任务的通知》。证明：该单位依职权明确中原区的拆除任务；9.2019年5月31日中国铁路郑州局集团有限公司出具《关于郑州北站周边临时占用铁路用地合同情况的说明》。证明：2016年之前铁路土地部门与个人签订的临时占用铁路用地合同，相应协议已公告废止并逾期，占用铁路用地当事人依据临时占用铁路用地合同主张任何权利行为均属无效；10.省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部办公室出具的拆迁台账。证明：该单位依职权通过建立台账明确具体拆除范围。经庭审质证，原告徐学洪对被告郑州市中原区人民政府提交证据质证如下：证据1系复印件，且属于政府内部明电，对外不具有公示效力，不能约束行政相对人。综合该证据的内容，郑州市人民政府对铁路沿线的要求是无垃圾、杂物、无污泥污水、无私拉乱建、无黄土裸露、无乱涂乱画。原告房屋建成于90年代，并且已经取得了合法的建筑许可证，明显不属于整治的范畴。证据2系复印件，并且该通告下发于2018年10月19日，通告内容中明确拆除期限自通告下发之日起实施，至2018年12月31日止已丧失其效力。原告房屋于2019年6月被拆除，明显不受该通告的约束。证据3系复印件，属于政府内部会议纪要，对外不具有公示效力，不能约束行政相对人。且该会议纪要中明确说明铁路沿线等交通、绿化提升、场地平整和招标工作由各区负责，充分证明了郑州市中原区人民政府是本案的适格被告。证据4属于内部通知，对原告不产生约束力，同时也充分证明了郑州市中原区人民政府是本案的适格被告。证据5与本案原告没有直接关联性。另外申请中依据的郑政通〔2018〕52号文件至2018年12月31日止已丧失其效力，该申请不具有合法性。证据6系复印件，属于政府内部会议纪要，对外不具有公示效力，不能约束行政相对人。证据7中国铁路郑州局集团有限公司既不是行政主体，也不是被告的上级机关，不具备发布该通告的资格，该通告不具备合法性，更不是被告的执法依据，不能证明被告行为的合法性。证据8属于内部文件，对外不具有公示效力，不能约束行政相对人。此外该通知也能够证明郑州市中原区人民政府是拆除行为的责任主体。证据9属于内部文件，对外不具有公示效力。同时证明中国铁路郑州局集团有限公司与原告之间土地使用合同的真实性，不能证明原告的房屋属于违法建筑，也不是被告非法强拆的依据。证据10证明了被拆迁房屋属于原告所有，徐学洪是本案的适格原告。被告郑州市中原区人民政府对原告徐学洪提交证据质证如下：证据1真实性无异议，合法性有异议，郑州铁路分局不具有审批资格。该审批表第二页显示，土地使用权属于铁路所有，应服从铁路规定管理，可以证明原告是临时使用土地。借用铁路土地平面图第二页用地须知部分，对其真实性无异议，合法性有异议。用地须知第一项，该土地属铁路用地，原告属于借用土地；第二项借用时不得改变地形地貌，原告建造永久性房屋改变了地形地貌；第三项约定借用土地，强调的是原告借用土地；第四项规定借用土地不得建造永久性建筑物，不得建造高大的建筑物。原告提供的图片显示其建造了永久性建筑物；第五项规定借用时不得转让、调换、出租、买卖，不得随意变更使用用途，不得擅自扩大面积和移位，原告变更了使用用途；第六项规定借用期间铁路建设需要收回时，应提前一个月通知借用者，借用者应按期无偿拆除一切建筑物，将土地无条件交还铁路，如不按时交还，应当承担因此引起的一切责任。现铁路部门发出通告，要求收回借出的土地，原告拒不交出，一切法律后果应当由原告承担；第七项规定借用期间不办延续手续或借用期不服从管理和违反土地管理部门规定，有权收回借用的土地，铁路部门已发出通告，收回借用土地，原告拒不交出；第八项约定借用时应当按照规定标准和时间交纳费用，原告并没有连续缴纳费用；第九项规定借用期限是一年，涉案土地是由郑州铁路有关部门借给了原告，原告违反规定变更了使用用途，严重违反了法律规定，建造了永久性的建筑物，铁路有关部门有权予以收回，原告拒不归还借用的土地，涉案建筑物属于违法建筑。郑州铁路分局借用铁路土地延期使用审批表，对其真实性无异议，对其合法性有异议。该审批表右上角显示属临时借用，该审批表的第二页最下方显示，借用期满不办理续用手续视为不再借用，批准手续自行作废。对其证明目的有异议，可以证明原告使用的涉案土地所有权人为郑州铁路有关部门，原告占用土地属于是临时借用。证据2《建筑许可证》真实性无异议，合法性、证明目的有异议。建筑许可证左下角遵守事项第一项规定个人修建房屋，建筑必须服从城市统一规划，如遇国家建设需要，必须按规定按期拆除，不得借故拖延。郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合发布，关于对铁路沿线绿化综合整治范围内为违法建设实施拆除的通知，要求原告限期拆除，原告违反规定没有限期拆除。《建房通知》可以证明涉案房屋是借用土地建造，属于违法建筑。证据3该使用费只有一次交费，是在1999年12月24日，在此之后，原告再没有缴纳其他费用，可以证明原告借用土地的期限已过期，原告应当按照约定将借用的土地予以归还，但是原告违反约定在郑州市人民政府和中国铁路郑州局集团有限公司联合发布通告后，没有按期将涉案房屋拆除，有关部门拆除涉案房屋不属于违法行为。证据4真实性、合法性、证明目的均有异议，该图纸是个人手绘，且不能证明涉案房屋的真实情况及具体面积。证据5-7有些视频与原、被告无关。前两张照片是原告的照片，视频不存在强拆，是签过搬家补偿协议、同意搬迁之后拆的，原告也领取了搬家补偿款，没有暴力强拆。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-3具备真实性、关联性，本院予以采纳；原告提供的证据4系原告自己手绘，其真实性无法核实，本院不予采纳；原告提供的证据5-7的真实性及关联性予以认可。被告提供的证据均系政府或相关部门的文件，具备真实性、关联性，本院予以采纳。经审理查明，原告徐学洪以解决住房困难，工作不便为由向郑州铁路分局借用土地。1995年1月3日，原告取得郑州铁路分局出具的郑分地借字12-067号《借用铁路土地申请审批表》附借用铁路土地平面图及用地须知、借用铁路土地延期使用审批表，批准使用面积170平方米，有效期从1995年1月1日至1995年12月31日止。其中用地须知第一项显示：该地属铁路用地，借用时应遵守铁路土地管理使用办法有关规定和铁路各项规章并承担有关经济责任；第二项：借用时不得改变地形地貌，不准任意取土、开挖、挖渠，破坏路基和影响铁路运输安全畅通；第四项：借用时不得建造永久性建筑物，不得搭建高大建筑物，不得侵入铁路安全接近界限，不得影响列车运输安全；第五项：借用时不得转让、转借、调换、出租、买卖，不得随意变更使用用途，不得擅自扩大面积和移位；第六项：借用时期，铁路建设需要收回时，应提前一个月通知借用者，借用者应按期无偿拆除一切建筑物，将土地无条件交还铁路。如不按时交还，应承担因此引起的一切责任；第七项：借用期满不办延续手续或借用期内不服从管理和违反本规定的，土地管理部门有权中止借用并可收回借用土地。1995年11月19日，原告取得在中原区北站路修建民房的建房通知〔（95）第359号〕附施工平面图，批准内容为：住房一幢，六间，一层，占地总面积98平方米。但该通知不作正式许可证。1996年6月10日，原告取得建筑许可证（民房）〔（95）建管（许）字第359号〕，载明：民房6间，总建筑面积98平方米。原告经郑州铁路分局批准并取得上述建房许可后建设房屋，并于1999年12月24日向郑州铁路土地管理分局交纳该年度全年土地临时使用费816元，有该单位出具的收据在卷证明。同时查明，2018年9月30日，郑州市人民政府办公厅作出《关于印发省会郑州铁路沿线、出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治方案的通知》（郑政办明电〔2018〕376号），其中整治范围包括郑州市五环以内铁路沿线、所有放射性道路出入市口（至五环外1公里处）以及绕城高速出入站点收费站口外上下匝道及其桥区范围内的环境整治。2018年10月19日，郑州市人民政府与中国铁路郑州局集团有限公司联合作出《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》（郑政通〔2018〕52号），拆除范围为城区内铁路沿线两侧各50米，其他区域铁路沿线两侧各100米。之后，于2019年4月29日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室对郑州市各区（开发区）下发《关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知》。随后于2019年5月20日又作出《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》，该通告内容显示：“一、拆除范围：郑州北站铁路权属土地范围。二、拆除依据……三、拆除事项：郑州北站铁路权属土地范围内所有违法建筑物。（一）由各辖区人民政府负责拆除，中国铁路郑州局集团有限公司配合；（二）郑州北站拆除范围内的违法建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用人应当在7日之内限期搬离，存在出租、转让、抵押等情形的，由各方自行协商解决；逾期不搬离的，由辖区政府部门和中国铁路郑州局集团有限公司依法联合实施拆除，相关责任由所有权人和使用人承担。”“四、拆除期限：本通告自下发之日起实施，至2019年6月15日止”。于2019年5月31日，又出具《关于郑州北站周边临时占用铁路用地合同情况的说明》，载明：“2016年之前，铁路土地管理部门（含土地林业经营管理中心、土地管理办公室等）与部分单位及个人签订了临时占用铁路用地合同，允许其按照合同约定临时借用相应铁路用地。因郑州市城市建设需要及中国铁路郑州局集团有限公司铁路用地管理机制改革，相应协议已公告废止并逾期。占用铁路用地当事人依据临时占用铁路用地合同主张任何权利行为，均属无效”。另查明，由于原告的房屋在上述拆除整治范围内，于2019年6月6日被拆除。被告中原区政府称是受郑州市人民政府委托并按其要求而协助实施的拆迁行为。原告认为系被告拆除其房屋，且未履行相应的法定程序，侵犯其合法权益，遂诉至本院要求确认强拆行为违法。本院认为，本案争议焦点是被告郑州市中原区人民政府组织实施拆除涉案房屋的行政行为是否合法。首先应确定被告主体是否适格。被告辩称其是受郑州市人民政府委托并按其要求而协助实施的拆迁行为，主体不适格。但依据已查明的2019年5月20日拆除通告，明确由各辖区人民政府负责拆除，中国铁路郑州局集团有限公司配合。即被告系本案拆除行为的实施主体。且被告亦未提交相应证据否认系其实施的拆除行为，故被告上述辩称明显与事实不符，不予认定，进而郑州市中原区人民政府作为本案被告主体适格。关于本案焦点被告组织实施拆除行为的合法性问题。从本案证据以及原、被告陈述来看，在涉案房屋被拆除前，原告徐学洪借用郑州铁路分局土地建房，有《借用铁路土地申请审批表》、建房通知及建筑许可证、交纳土地临时使用费等证据证明，足以认定原告系经郑州铁路分局批准并取得建房许可后建设房屋。被告辩称涉案房屋系违法建设，应予拆除。即使如被告所称，涉案房屋系政府纳入铁路沿线绿化综合整治范围内的违法建筑，应当予以拆除，但是依据《中华人民共和国行政强制法》中关于行政机关在强制执行程序中应履行的法定程序规定，行政机关应依法作出行政决定、事先催告当事人履行义务、听取陈述和申辩、作出强制执行决定、公告限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可依法强制拆除。据此，被告拆除涉案房屋时并未履行上述法定程序，已构成违法强拆，故本院依法确认其强制拆除原告涉案房屋的行政行为违法。综上，原告诉请要求确认被告强制拆除涉案房屋的行政行为违法的诉讼请求成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告郑州市中原区人民政府强制拆除原告徐学洪涉案房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告郑州市中原区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年五月十九日书记员  平 航