湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终316号上诉人（原审第三人）：陈兵，男，汉族，1958年1月1日，身份证记载住址为长沙市岳麓区。委托代理人：潘建强，长沙市望城区广大法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原审原告）：陈桂英，女，汉族，1962年8月11日出生，身份证记载住址为长沙市雨花区。委托代理人：张志恒，湖南融夏律师事务所律师。原审被告：长沙市自然资源和规划局，住所地湖南省长沙市岳麓大道218号市政府第二办公楼9楼。法定代表人:冯意刚，局长。原审第三人：长沙市自然资源和规划局岳麓区分局，住所地长沙市岳麓区桐梓坡西路168号。法定代表人：夏小兰，局长。委托代理人：黄伟，该单位工作人员。委托代理人：张洋菁，湖南湘达律师事务所律师。原审第三人：长沙市岳麓区人民政府,住所地长沙市岳麓区金星北路517号。法定代表人：周凡，区长。原审第三人：长沙市人民政府，住所地长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人：郑建新，市长。陈桂英诉长沙市自然资源和规划局及第三人长沙市国土资源局岳麓分局（以下简称岳麓区国土分局）、长沙市岳麓区人民政府（以下简称岳麓区政府）、长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）、陈兵土地行政管理一案，陈兵不服湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：1996年5月28日，望城县国土管理局就本案涉案房屋用地向陈海清核发望国用（1996）字第0606号《国有土地使用证》（后注销）。1998年8月7日，岳麓区国土分局根据土地登记申请表、地籍调查表、望城县个人建房用地呈报表、个人建房用地许可证、预定地基建房协议、发票，经审核就本案涉案房屋用地向陈海清核发岳国用（1998）字第4296001号《国有土地使用证》（后注销）。2000年9月5日，经陈兵申请，岳麓区政府向陈兵发放了岳国用（2000）字第4296001号《国有土地使用证》。该土地登记审批表中注明：望城坡商贸城Ｂ-22号使用土地系国有出让地，于1998年10月20日已发放过国有土地使用证，使用者为陈海清，现陈海清已死亡。经核实，该宗地原以陈兵向开发区购得，望城县个人建房用地呈报表及用地许可证都是以陈兵名义办理，同意换证，土地使用者为陈兵。2016年4月22日，陈兵就岳国用（2000）字第4296001号《国有土地使用证》申请遗失登报启事并登报公告。2016年6月6日，长沙市政府就本案涉案房屋用地向陈兵补发长国用（2016）第070821号《国有土地使用证》。陈桂英不服，向原审法院提起诉讼，请求：1.撤销岳麓区政府、岳麓区国土分局于2000年9月5日发放给陈兵的岳国用（2000）字第4296001号国有土地使用证；2.撤销长沙市政府于2016年6月6日因遗失补证发放给陈兵的长国用（2016）第070821号国有土地使用证。3.撤销长沙市自然资源和规划局（原长沙市国土资源局）于2016年5月5日发放给陈兵的长房权证岳麓字第××号房屋产权证。经原审法院释明，陈桂英明确诉讼请求为：1.判令撤销岳麓区政府于2000年9月5日发放给陈兵的岳国用（2000）字第4296001号国有土地使用证；2.判令撤销原长沙市政府于2016年6月6日因遗失补证发放给陈兵的长国用（2016）第070821号国有土地使用证。原审法院审理认为，原岳麓区政府于2000年9月5日将案涉土地的使用权人由陈海清变更登记为陈兵，并为陈兵颁发（2000）字第4296001号《国有土地使用证》，实质上撤销了原登记行为，但其作出被诉行政行为前，并未通知陈海清的其他继承人以听取其陈述申辩意见，作出被诉行政行为后也未告知，有违程序正当原则，属不符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，原岳麓区政府向陈兵颁发（2000）字第4296001号《国有土地使用证》的行为应予撤销。相应地，长沙市政府于2016年6月6日给补发长国用（2016）第070821号《国有土地使用证》的行为，系以（2000）字第4296001号《国有土地使用证》为基础，应一并予以撤销。应说明的是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告，本案的被告是长沙市自然资源和规划局，但被诉行政行为系由原岳麓区政府作出，责任不在于长沙市自然资源和规划局，行为主体仍应认定为岳麓区政府。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决：1.撤销岳麓区政府作出的岳国用（2000）字第4296001号《国有土地使用证》；2.撤销长沙市政府作出的长国用（2016）第070821号《国有土地使用证》。原审案件受理费50元，由长沙市自然资源和规划局负担。上诉人陈兵不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原审判决认定事实不清、适用法律错误。涉案土地的法定使用权人为陈兵，陈兵有权申请办理国土使用权证；陈海清不是土地使用权人，其采取欺骗手段获取国土使用权证是无效的；涉案两个国土使用权证都是经合法的更正程序和遗失补办程序办理。2.假设涉案国土使用权证程序不当，原审在撤销的同时也应当判决重新作出行政行为。3.陈桂英提起本案诉讼已超过起诉期限，应当驳回起诉。请求撤销原判，依法改判驳回起诉或责令政府重新作出行政行为。被上诉人陈桂英答辩称：陈海清为涉案房屋的合法所有权人，也并未骗取国土使用权证。岳麓区政府和长沙市国土局未依法定程序进行审查即准予变更的行为违法，应当撤销。本案未超过起诉期限，应从陈桂英知道涉案国土使用权证的民事诉讼判决生效后开始计算。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求维持。长沙市自然资源和规划局、长沙市自然资源和规划局岳麓区分局、岳麓区政府、长沙市政府均未提交书面陈述意见。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审对原审法院认定的事实予以确认。本院另查明，2000年9月5日，岳麓区政府的土地登记审批表中注明：望城坡商贸城B-22号使用土地系国有出让地，于1998年10月20日已发放过国有土地使用证，使用者为陈海清，现陈海清已死亡。经核实，该宗地原以陈兵向开发区购得，望城县个人建房用地呈报表及用地许可证都是以陈兵名义办理，同意换证，土地使用者为陈兵。据此，岳麓区政府向陈兵发放了岳国用（2000）字第4296001号《国有土地使用证》。2016年7月7日，陈桂英等四人以陈兵为被告，就本案被诉的国有土地使用权证所涉房屋向长沙市岳麓区人民法院提起遗嘱继承诉讼，该院于2016年8月23日对该案进行开庭审理，庭审过程中，法院依陈桂英申请调取了涉案房屋的房屋产权登记及国土使用权登记的全部内档资料，陈兵提交的证据中亦包括本案被诉的岳国用（2000）字第4296001号国有土地使用证及长国用（2016）第070821号国有土地使用证，陈桂英就此进行了质证并发表意见。2017年7月27日，该院作出原审判决，以涉案的两本国有土地使用证及其他权属证书为由，认定涉案房屋在陈海清去世前后的所有权人均为陈兵，并驳回了陈桂英的诉讼请求。2018年8月10日，长沙市中级人民法院作出二审判决，对该判决予以维持。岳麓区国土分局因机构整合调整于2019年8月更名为长沙市自然资源和规划局岳麓区分局。本院认为：本案争议焦点为岳麓区政府作出的岳国用（2000）字第4296001号国有土地使用证及长沙市政府作出的长国用（2016）第070821号国有土地使用证的合法性。根据岳麓区政府在作出本案被诉发证行为前的土地登记审批表中的备注，岳麓区政府于2000年为陈兵颁发国土使用证，实质上是一种更正登记并发证的行为。对于更正登记及其程序，《土地登记办法》中做出了明确规定，该办法第五十九条规定：“利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持土地权利人书面同意更正的证明文件，申请更正登记。”第六十条规定：“土地登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。对符合异议登记条件的，国土资源行政主管部门应当将相关事项记载于土地登记簿，并向申请人颁发异议登记证明，同时书面通知土地登记簿记载的土地权利人。异议登记期间，未经异议登记权利人同意，不得办理土地权利的变更登记或者设定土地抵押权。”根据上述规定，本案陈兵申请更正登记，需要提供土地权利人即陈海清书面同意更正的证明文件，陈海清过世后，则需要取得其继承人的同意，方可申请更正登记。若陈海清的其他继承人不同意更正，则陈兵可申请异议登记，由国土部门通知陈海清的其他继承人并进行审核，未经陈海清其他继承人同意，不得办理土地权利的变更登记。而本案岳麓区政府在未通知陈海清其他继承人的情况下，迳行为陈兵进行变更发证，程序违法，其作出的岳国用（2000）字第4296001号国有土地使用证应予以撤销。长沙市政府为陈兵发放的长国用（2016）第070821号国有土地使用证系以岳麓区政府发证行为为基础的证件遗失后的补发证行为，应予一并撤销。关于撤销后是否应责令政府重新作出发证行为的问题，《土地登记办法》第六条规定：“土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外。”由此可知，土地登记系依申请而非政府依职权主动作出的行政行为，涉案土地上的国有土地使用证被撤销后，相关利害关系人若认为其是合法的土地使用权人，可以向土地登记职能部门提出申请，经审核后登记发证。综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，其结果可以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定,判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由陈兵负担。本判决为终审判决。审判长  曾昊锋审判员  赫荣生审判员  张少波二〇二〇年五月二十五日法官助理刘柯岑书记员杨柳