贵州省遵义市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)黔03行初568号原告：习水县驰宇生态农业开发有限公司。住所地：贵州省遵义市习水县马临工业经济区五一村。统一社会信用代码：91520330308898371E。法定代表人：罗安猛，经理。原告：习水县驰园家庭农场。住所地：贵州省遵义市习水县马临工业经济区五一村。统一社会信用代码：91520330MA6DJJUU1T。投资人：罗安禄。原告：习水县鼎园家庭农场。住所地：贵州省遵义市习水县马临工业经济区五一村。统一社会信用代码：91520330MA6DJJUE89。投资人：袁仁权。原告：习水驰诚牧业有限公司。住所地：贵州省遵义市习水县马临工业经济区五一村。统一社会信用代码：915203300519167213。法定代表人：罗安飞，经理。原告共同委托代理人：汪自勇，贵州千马律师事务所律师。被告：习水县人民政府。法定代表人：陈钊，县长。行政机关出庭负责人：袁晓宁，习水县人民政府副县长。委托代理人：杨鑫，习水县司法局副局长。委托代理人：范美林，贵州黔北律师事务所律师。原告习水县驰宇生态农业开发有限公司（以下简称驰宇公司）、习水县驰园家庭农场（以下简称驰园农场）、习水县鼎园家庭农场（以下简称鼎园农场）、习水驰诚牧业有限公司（以下简称驰诚公司）因要求确认被告习水县人民政府（以下简称习水县政府）实施的行政强制拆除行为违法，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年4月23日在习水县人民法院公开开庭审理了本案。原告共同委托代理人汪自勇，被告行政机关出庭负责人袁晓宁，委托代理人杨鑫、范美林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告起诉称，2014年6月13日，被告习水县政府通过招商引资项目引进重庆金通饲料有限公司落户习水县驰宇生态农业观光产业园区，拟进行以生态农业观光开发为宗旨，集特色种养业生产、研发、观光、加工、休闲避暑、生活体验等为一体的生态园区建设和开发，项目综合用地面积3500亩。后该项目通过习水县发改局立项，项目进行中，经重庆金通饲料有限公司申请，习水县政府同意，该项目新成立驰宇公司进行开发建设，并于2017年2月3日重新完成项目备案。后该项目取得习水县农牧局、农业农村局、自然资源局、环境保护局等职能部门的相关审批手续，并通过习水县规委会的初审。习水县马临工业经济区管委会就该项目的推进召开了专题会议，制作了《关于驰宇生态农业产业观光园区建设的实施方案》，成立由管委会主要领导任指挥长的工作领导小组，全力开展项目用地的征收补偿安置工作，全力鼓励和支持原告进行建设工作。该项目在被告的大力支持下，习水县各职能部门的全力支持和配合下，园区推进成效显著，2015年度申报为市级园区，于2018年明确为3A级景区，并明确由县领导及相关职能部门为挂帮单位进行帮扶，由习水县马临街道办事处成立创建3A级景区工作领导小组，制定方案全面实施马临鹿鼎皇宫项目的3A级景区的创建工作。为解决项目用地问题，原告亦向习水县原国土资源局提出农业设施用地申请，并通过初审。通过原告及被告、习水县政府各职能部门的共同努力，原告所经营的马临鹿鼎公园被遵义市旅游景区评定委员会评定为3A级景区。2019年1月29日，习水县综合行政执法局向原告作出四份行政处罚决定书，分别为（2019）习综执行罚决01字第11号、12号、13号、14号，认为原告存在违法占地，责令原告退还非法占用的集体土地并限期30日内拆除非法占用的集体土地上新建的建（构）筑物，并处罚款。2019年3月14日，被告在未履行任何法定程序的情况下，即由两名副县长组织相关部门及人员，强行将原告位于习水县马临工业经济区五一村习水县驰宇生态农业观光产业园（马临鹿鼎公园）的钢架棚、办公大楼、晒坝、厕所、更衣间、公园副食店、儿童游乐设施、公园游泳池、沙滩、停车场等设施进行了拆除毁坏。原告认为，被告的拆除行为给原告造成了重大损失，且其强制拆除行为不符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律规定，特诉至贵院，请求确认被告于2019年3月拆除原告位于习水县马临工业经济区五一村习水县驰宇生态农业观光产业园（马临鹿鼎公园）的钢架棚、办公大楼、晒坝、厕所、更衣间、公园副食店、儿童游乐设施、公园游泳池、沙滩、停车场（具体项目详见贵州星纬工程测绘有限公司2019年5月21日制作的《房屋调查成果报告书》）及相关房屋、场所内设施设备的毁损行为违法。被告答辩称：一、答辩人未实施原告所诉称的行政强制行为，不属于本案适格被告。原告与答辩人签订的招商引资协议中明确约定土地应依法取得，但原告未依法取得涉案土地合法审批手续，属于违法建设行为，习水县综合行政执法局给予行政处罚，责令其自行拆除，在原告未自行拆除的情况下，习水县综合行政执法局对其实施了行政强制拆除。答辩人相关分管领导同志参与拆除活动进行监督指导，属于上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履行行为，未直接对原告的利益产生影响，根据《行政诉讼法》及其司法解释的规定，不具有可诉性。二、原告诉称被实施强制拆除的场所系违法建设，依法不应受到法律保护。据了解，原告所诉称的被强制拆除场所系因占用耕地进行非法建设，违反了国家关于土地政策保护耕地规定，亦未办理有关行政审批手续，其在耕地范围内进行餐饮、娱乐等设施设备建设并进行经营性活动，违反了《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、行政法规和中央大政方针政策规定，属于违法行为，即便其对相关产业发展进行了审批审核，但也不能掩盖其违法占地的事实，不能以其产业发展取得有关主管部门的认可和支持，即视为其取得了土地合法使用权性的依据。违法行为依法不受法律保护，原告违法修建违反法律、行政法规的禁止性规定，故有关主管部门采取行政强制行为，制止其违法行为继续发生，应予肯定。三、对原告诉称场所进行的行政强制行为，系有关主管部门根据党中央、国务院、国务院有关部委开展专项清理“大棚房”文件精神和要求，在紧急情况下采取的强制措施。综上，答辩人并非该强制行为的实施主体，原告不应以答辩人为被告提起行政诉讼，请求人民法院裁定驳回原告的起诉。原告为证明其主体资格适格，被告系本案适格被告，向本院出示了如下证据：第一组：1.驰宇公司营业执照、法人身份证明、法定代表人身份证复印件，2.《联合说明》、驰诚公司、驰园农场、鼎园农场营业执照、法人身份证复印件、法人（负责人）身份证明。证明目的：1.原告诉讼主体资格适格；2.弛诚公司、弛园农场、鼎园农场三家企业实际出资人为驰宇公司，故位于贵州省习水县马临工业经济区习水县驰宇生态农业观光产业园相关设施、设备均为驰宇公司出资建设、添置，相关权益属于驰宇公司,驰宇公司系习水县政府组织强拆行为的具体行政行为相对人，具有原告主体资格。其他公司是因为土地的原因来挂名，实际的运作是由驰宇公司来运营的。第二组：1.习水县政府领导指挥拆除原告产业园的图片；2.现场拆除相关设施设备视频资料（载体为U盘）；3.《农业农村部、自然资源局印发的通知》（农农发{2018}3号）。证明目的：1.原告产业园系习水县政府主导拆除。因为照片和视频里有习水县政府副县长李林波、龚小松（现为遵义市政府副秘书长）；罗力（马临街道办事处党工委书记）、涂道伦（习水县自然资源局副局长）、刘旭（习水县农业农村局局长）、何应文（习水县农业农村局园区办主任）、李瑞兴（习水县政府办副主任）、严俊义（习水县综合行政执法局副局长）、罗庆文（习水县综合行政执法局执法大队）、习水县公安局（李炬带队、特警大队队员）、习水县市场监督管理局、马临街道办工作人员。通过分析，能得出习水县政府副县长李林波、龚小松带队，李瑞兴、颜俊义、涂道伦等人指挥现场工人拆迁。2.在2019年3月13日至2019年3月30日期间，习水县马临工业经济区五一村驰宇生态农业观光园区内鹿鼎水上乐园的人工造浪池、更衣室即附属公共人行道路、儿童水寨、深水游泳区、公厕办公楼、美食长廊、农民活动晾晒广场即环境绿化、儿童游乐园、入口步道及相关附属设施以及养鹿区相关设施设备系习水县政府指派由副县长李林波、龚小松带队，组织习水县马临街道办、习水县综合行政执法局、习水县农业农村局、习水县自然资源局、习水县环境保护局、习水县公安局、习水县市场监督管理局、习水县扶贫办等单位工作人员，组织机器设备、人员实施的拆除，系实施行政拆除的主体，为本案的适格被告。根据相关判例以及《人民法院报》上公开发表的文章，结合《行政诉讼法》以及行政案件举证责任分配原则，由于本案在拆除相关设施时并未有任何单位和部门出具书面的情况下，原告方通过举证证明相关设施设备系在被告方的两个副县长的带队下，多个部门参与下进行的。而习水县综合行政执法局显然没有能力和职权能够调动县政府办、马临街道办、自然资源局、农业农村局、公安局、市场监管局、县扶贫办等部门的，能有权限和能力同时调动这些单位和部门的人员，只有被告习水县政府。因此，被告答辩“答辩人相关分管同志参与拆除活动进行指导和监督，属于上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责行为”的辩解，依法不能成立，本案被告为该行政强制行为的领导者、组织者，系本案适格被告。根据《农业农村部、自然资源局印发的的通知》的内容，大棚房的拆除实施主体应该是县级人民政府。被告为证明其不是本案适格被告，向本院提交了如下证据：第一组：1.（2019）黔0321行初438号/440号/44号/444号行政判决书；2.（2020）黔03行终92号/95号/97号/98号行政判决书；3.习水县综合执法局作出的（2019）习综执行罚决字01字第11号/第12号/第13号/第14号《行政处罚决定书》。证明被拆除的资产属于上述四个公司，不是原告一家公司的资产。第二组：1.习水县综合行政执法局情况说明;2.（2019）最高法行申2037号《行政裁定书》.证明目的：1.本案被告作为县级地方人民政府，责成习水县综合行政执法局行使行政强制拆除权的行为属于合法行为，该行为不应作为本案的行政诉讼受案范围，依法应当驳回原告的起诉；2、因县人民政府责成习水县综合执法局强制拆除的行为不具有可诉性，故本案原告将县政府列为行政强制拆除行为的被告的主张不符合法律的规定，应当依法驳回原告的起诉。经庭审质证，本院对原告、被告双方提供的证据的真实性、关联性予以确认。经审理查明：2017年8月开始，原告占用习水县马临镇五一村集体土地建设马临鹿鼎公园水上乐园冲浪区、水上乐园儿童游乐场、水上乐园中的美食长廊和晾晒广场、水上乐园儿童游水寨，于2018年4月建设完成，未取得建设用地使用证。根据农业农村部、自然资源部、贵州省、遵义市、习水县关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动，遏制农地非农化的相关文件规定，习水县综合行政执法局经调查处理，于2019年1月29日对原告作出（2019）习综执行罚决01字第11、12、13、14号《行政处罚决定书》予以行政处罚，因原告未履行上述行政决定书，2019年3月13日至2019年3月30日期间，习水县综合行政执法局组织相关部门对原告建设的马临鹿鼎公园房屋及附属设施予以强制拆除。原告认为其建设的马临鹿鼎公园房屋及附属设施系被告习水县政府实施的强制拆除，且强制拆除行为违法，向本院提起行政诉讼，请求判如所请。另查明，原告分别对习水县综合行政执法局作出的（2019）习综执行罚决01字第11、12、13、14号《行政处罚决定书》不服，向遵义市播州区人民法院提起诉讼，请求予以撤销，遵义市播州区人民法院经审理于2019年12月2日分别作出（2019）黔0321行初441、438、440、444号行政判决，驳回其诉讼请求，原告不服分别提起上诉，本院经审理于2020年3月16日分别作出（2020）黔03行终98、92、95、97号行政判决，驳回上诉，维持原判。本院认为，本案争议的焦点在于习水县政府是否是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，本案原告主张其建设的马临鹿鼎公园房屋及附属设施被强制拆除，但本案现有证据可以证明强制拆除行为不是习水县政府实施，而是习水县综合行政执法局在作出行政处罚决定书后组织有关部门联合执法实施的拆除，因此，习水县政府不是适格被告。对于原告主张本案拆除有习水县政府的副县长在场指挥，系被告习水县政府组织实施的拆除。本院认为，习水县政府对“大棚房”问题的清理进行统筹部署，从本案事实看，涉案拆除系一个时间段持续实施的行为，习水县政府的领导到场系监督督导下级机关工作，系内部监督关系，不代表习水县政府是强拆行为的实施者或责任承担者。综上，习水县政府不是本案适格被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条之规定，裁定如下：驳回原告习水县驰宇生态农业开发有限公司、习水县驰园家庭农场、习水县鼎园家庭农场、习水驰诚牧业有限公司的起诉。案件受理费50元，予以退还。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  冯再军审 判 员  方 兵人民陪审员  吴跃美二〇二〇年五月二十九日法官助理王喻庆书记员陈顺