云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云28行终12号上诉人（原审原告）杨大明，男，1955年1月12日出生，汉族，身份证住址重庆市永川市。委托诉讼代理人姜涛、唐新，云南泰华律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（原审被告）景洪市人民政府。住所地：景洪市么龙路16号。法定代表人白玲，市长。委托诉讼代理人王开成，系该政府办公室副主任。委托诉讼代理人邹宁静，云南法泽律师事务所律师。特别授权代理。上诉人杨大明因与被上诉人景洪市人民政府（以下简称景洪市政府）林业行政登记一案，不服云南省景洪市人民法院（2018）云2801行初74号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨大明及其委托诉讼代理人姜涛、唐新，被上诉人景洪市政府委托诉讼代理人王开成、邹宁静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审经审理查明，2005年9月12日，陆拉村班南坎村民小组与岩烘签订《联营开发种植橡胶合同》，共种植56000株橡胶树。2009年11月28日，岩烘与杨大明签订了《林地承包合同》，并在景洪市法律服务所进行了（2009）勐证字第06号法律见证书，约定岩烘与景洪市陆拉村班南坎村民小组将双方联营开发种植的56000株橡胶的土地（1800亩）承包给杨大明，以每株57.14元，合计320万元。杨大明于2012年6月20日和8月10日分别向勐龙镇林业工作站及景洪市林业局申请对该土地进行核实并办理林权证，2012年8月30日勐龙镇农业综合服务中心技术员实地用ＧＰＳ绕测调查核实（原告及该土地的接界人等一行人随行），确认该土地为国有荒山。2012年8月13日，杨大明与陆拉村委会班南坎村民小组将2009年原告杨大明从岩烘与勐龙镇陆拉村班南坎村民小组处承包的本案争议土地的承包合同解除。于2012年11月3日和12月3日，景洪市林业局与杨大明就涉案地块（共计三处地块）分别签订了《西双版纳州景洪市有偿承包国有荒山使用权合同书》（合同号分别为ＮＯ国2012-028、ＮＯ国2012-029、ＮＯ国2012-030）。景洪市政府于2013年1月30日向杨大明颁发景林证字（2013）第000111号、000112号、000113号三本林权证。2013年2月1日杨大明向景洪市林业局缴纳林地补偿费508620元，2012年至2018年土地承包费203448元（33908元／年×6年）。经西双版纳布龙州级自然保护区管护所核实，杨大明承包地块属于西双版纳布龙州级自然保护区，从保护区功能区划分属保护区实验区，不属于保护区核心区。2018年11月30日，景洪市政府以景政发（2018）69、70、71号作出撤回杨大明景林证字（2013）第000111号、景林证字（2013）第000112号、景林证字（2013）第000113号《林权证》的决定。另查明，2008年12月8日，十一届州人民政府第15次常委会议以《西双版纳州人民政府关于建立大勐龙布朗山州级自然保护区的批复》（西政复〔2008〕72号）批准建立布龙州级自然保护区。2009年8月5日，根据州编委办《西双版纳州机构编制委员会办公室关于成立西双版纳布龙州级自然保护区管理所的通知》（西编办发〔2009〕14号）的通知精神，注册成立“西双版纳布龙州级自然保护区管理所”为保护区的管理机构。2009年8月24日，根据西政办发〔2009〕130号通知的要求，西双版纳国家级自然保护区管理局挂牌成立“西双版纳布龙州级自然保护区筹建办公室”承担布龙保护区的筹建任务和管理工作。根据《西双版纳州人民政府办公室关于开展布龙州级自然保护区勘界核权工作的通知》（西政办发〔2011〕138号）的通知精神，州自然保护区管理局于2011年9月开始组织实施布龙保护区联合勘界核权工作。通过人员培训、宣传动员和试点等前期准备后于11月启动，至2012年8月完成了勘界核权工作的外业调查和内业整理工作，形成项目报告提交州人民政府组织验收，2012年8月24日获州政府验收通过，并于2012年9月19日下发了《西双版纳州人民政府办公室关于对布龙州级自然保护区国有部分办理林权证书的通知》（西政办发〔2011〕132号）。此次联合勘界核权工作依据2010年深化集体林权制度改革成果，本着尊重历史、面对现实、实事求是的原则，对规划的保护区四至范围做出修边，核定保护区总面积为53.29万亩，其中国有林部分39.85万亩（包含由31个村民小组使用过耕地4.656万亩及2.07万亩由企业经营管理的国有林）、集体林权13.44万亩（分属23个保护区社区村寨）。根据通知要求，西双版纳布龙州级自然保护区管护所于2012年11月20日分别向景洪市、勐海县人民政府申报保护区国有部分的三项权利，即：林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权。2013年1月，勐海县人民政府核准颁发了保护区勐海片区国有部分林权证书，景洪片区国有部分的林权证书尚未取得。原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款（十）项的规定：公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中景洪市政府依据杨大明的申请对其颁发了景林证字（2013）第000111号、景林证字（2013）第000112号、景林证字（2013）第000113号《林权证》的行政行为，对杨大明的权利义务并未产生实际影响，杨大明要求确认违法的诉请，理由不成立，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定：驳回杨大明的起诉。杨大明上诉请求：撤销景洪市人民法院（2018）云2801行初74号行政裁定，指令景洪市人民法院继续审理。其主要理由：一、一审法院就违法办证事实认定正确，被上诉人景洪市政府向上诉人杨大明颁发林权证前未尽合理、合法的审查义务，颁证行为违法。①在杨大明向景洪市政府职能部门核实涉诉土地性质前，西双版纳州人民政府便批复同意建立布龙州级自然保护区，并组建筹建领导小组及成立西双版纳布龙州级自然保护区管理所，但景洪市政府下属林业部门却两次书面向杨大明确认涉诉土地性质为国有荒山，其做法严重违法。②景洪市政府在明知涉诉土地为布龙保护区所有的情况下，仍向杨大明颁证，其行为违法。③2018年11月30日，案件尚在一审审理期间，景洪市政府未通知、也未告知听证的情况下，径行作出景政发【2018】69-71号《景洪市人民政府关于撤回杨大明景林证字[2013]第000111-000113号林权证的决定》撤回杨大明的三本林权证书，其欲以撤回三本林权证的行为掩饰其违法行政的事实。④景洪市政府并没有提供证据证明其颁证行为合法，相反其提供的证据证明了布龙保护区成立在前、勘界在前、验收确界在前、颁证在后的顺序，更进一步证明其行政行为违法。⑤景洪市政府在布龙保护区内办理林权证违反国家、省、州《自然保护区条例》的法律法规。⑥杨大明作为普通公民，无辨别、判断、知晓涉诉土地性质的职权和能力，不存在过错。二、因景洪市政府的违法行政行为致使杨大明投入大量资金和交纳规费后却无法处置涉诉土地上林木，无法收回投资和享有收益，遭受巨额财产损失，其权利受到严重影响，杨大明的诉讼请求属于人民法院受案范围。综上，原审法院裁定驳回起诉，适用法律错误，恳请二审法院予以纠正。被上诉人景洪市政府答辩认为，上诉人杨大明的上诉请求及事实理由不能成立。1、景洪市政府颁发涉案争议林权证的行为不存在违法。涉案相关土地至今并未划拨给自然保护区，仍然登记在景洪市政府名下，土地性质和权属并未改变，景洪市政府作为该国有土地的所有权人，有权对外发包。杨大明与景洪市林业局签订的承包国有荒山使用权合同合法有效，景洪市政府依据该有效合同颁发涉案林权证书的行为合法，杨大明对涉诉地块上的林木仍然享有所有权。2、杨大明的采伐请求因特殊情况和客观原因不能实现，主要是因为涉诉土地与西双版纳布龙州级自然保护区的划定存在交叉和重叠管理情形，自然保护区的划定至今还存在诸多程序和手续需要完善，如果该问题能够得到妥善解决，杨大明的实体权利也不会受到影响。综上所述，上诉人杨大明的上诉理由不成立，请依法驳回。二审期间，本案各方当事人均未提交新证据。经审查，原审裁定认定事实无误，本院亦予确认。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款（十）项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人杨大明依据与景洪市林业局签订的《西双版纳州景洪市有偿承包国有荒山使用权合同书》取得涉案争议林权证书，景洪市人民政府向上诉人杨大明颁发该权利证书本身并不减损杨大明的权益，对其权利义务不产生不利影响。而且，引发本案诉讼的实质系杨大明已取得涉案地块林权证所示土地使用权及林木所有权权益，与该地块被划入西双版纳布龙州级自然保护区实验区的土地用途不相协调，该事项属于所涉及的行政机关间协调处理事项，亦不属行政诉讼受案范围。综上所述，本案上诉人杨大明原审起诉景洪市政府向其颁发林权证的行政行为，并不属人民法院行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  郭建地审判员  喻 莉审判员  裴 锫二〇二〇年五月十一日法官助理王琴书记员张秋林