贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终102号上诉人（一审第三人）：陈永高，男，1971年10月28日出生，苗族，初中文化，贵州省务川仡佬族苗族自治县人，农民，住务川仡佬族苗族自治县。被上诉人（一审原告）：钱德举（曾用名钱进），男，1974年10月7日出生，仡佬族，小学文化，贵州省务川仡佬族苗族自治县人，农民，住务川仡佬族苗族自治县涪洋镇小坪村半边街组（现务川仡佬族苗族自治县。一审被告：务川仡佬族苗族自治县人民政府（发下简称“务川县政府”）。地址：务川自治县都濡镇杨村村新行政中心。统一社会信用代码：11520326761353185E。法定代表人：**，系务川县政府县长。一审第三人：务川仡佬族苗族自治县涪洋镇小坪村冉家场组（以下简称“冉家场组”）。负责人：杨明，系务川仡佬族苗族自治县涪洋镇小坪村村民委员会工作人员，冉家场组包组干部。一审第三人：务川仡佬族苗族自治县（以下简称“小坪组”）。负责人：邹启洪，系小坪组组长。上诉人陈永高因与被上诉人钱德举、一审被告务川县政府、一审第三人冉家场租、一审第三人小坪组土地行政管理纠纷一案，不服贵州省正安县人民法院（2019）黔0324行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月2日立案后，依法组成合议庭，对本案进行审理，现已审理终结。一审法院查明：被告务川县政府提供的079号土地证的登记档案资料——《乡（镇）农村居民建房宅基地申请审批表》、《地籍调查表》、《土地登记审批表（初始、变更）》、《土地登记申请表（初始、变更）》，能够证明2000年4月5日，原务川仡佬族苗族自治县涪洋镇涪洋管理区井岗村小坪组村民陈永高以住房窄小、居住困难为由，提出将原住房拆除，新建一幢砖房的申请。同时证明当时的村民组、村委会、乡镇土地管理所、乡镇人民政府的意见以及原务川仡佬族苗族自治县国土局的审批意见，审批（登记）给陈永高的集体土地使用权为一宗66平方米的土地。在《乡（镇）农村居民建房宅基地申请审批表》、《地籍调查表》、《土地登记申请表（初始、变更）》上，都只绘制了一宗面积为66平方米的申请用地平面位置图（宗地草图）。除该宗66平方米的土地外，没有审批（登记）其他集体土地使用权给陈永高。079号土地证由被告务川县政府对集体土地使用权进行登记后制作，后由原务川仡佬族苗族自治县涪洋镇土地管理所交付给第三人陈永高。现陈永高持有的079号土地证中《陈永高宗地图》上，有两宗土地的宗地图：一宗土地的宗地图的面积为66平方米；另一宗土地的宗地图的面积为16.8平方米。被告务川县政府认可079号土地证系其登记颁发，但否认该079号土地证中《陈永高宗地图》上面积为16.8平方米的宗地图系其绘制。面积16.8平方米的宗地图，从图形线条的粗细、四至界址的字迹，明显看出与《陈永高宗地图》上存在的其他字迹、图形线条不同，但庭审中无法查明该面积16.8平方米的宗地图系何人绘制、何时绘制。另查明，原告钱德举在庭审中表明，其提起本案诉讼，是因079号土地证中《陈永高宗地图》上绘制有面积为16.8平方米的宗地图。被告务川县政府在庭审中明确表示，其颁发的079号土地证中《陈永高宗地图》上面积为16.8平方米的宗地图不是被告绘制，对该16.8平方米的宗地图的法律效力不予认可；基于此，被告在庭审中表明，不再坚持原告起诉超过起诉期限的主张。一审法院认为：根据1999年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”的规定，务川县政府作为县级人民政府，依法具有土地的登记、颁证职权。在本案中，被告务川县政府的土地登记档案记载，登记给第三人陈永高的集体土地使用权面积为66平方米，与079号土地证上登记的使用权面积66平方米一致，与079号土地证中《陈永高宗地图》上面积66平方米的宗地图相吻合。而第三人陈永高持有的079号土地证中《陈永高宗地图》上两宗土地的宗地图，与被告务川县政府提供的土地登记档案不一致，且与079号土地证上登记的使用权面积不一致，明显存在矛盾。根据《中华人民共和国物权法》第十七条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”的规定，没有证据证明被告务川县政府的土地登记档案确有错误，应当以务川县政府提供的土地登记档案为准。即079号土地证中《陈永高宗地图》上面积16.8平方米的宗地图，不具有法律效力。综上所述，原告钱德举要求撤销079号土地证，但本案经审理查明的事实，依法应当认定第三人陈永高持有的079号土地证中16.8平方米的宗地图无效。为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款的规定，判决第三人陈永高持有的务土集用（2002）第079号《集体土地使用权证》内附的《陈永高宗地图》上绘制的面积为16.8平方米（长6米、宽2.8米；四至：东至小路、南至石坎、西至本人土、北至公路）的宗地图无效。案件受理费五十元，由被告务川仡佬族苗族自治县人民政府和第三人陈永高各承担二十五元。一审宣判后，第三人陈永高不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，并依法改判驳回被上诉人钱德举的诉讼请求。事实及理由：1.一审判决与被上诉人的诉讼请求不一致，一审法院判非所请；2.上诉人所持土地使用权证上的图是土管部门绘制，且有国土资源局加盖的印章，应当是合法有效的。综上，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。被上诉人钱德举二审期间未向本院提供书面答辩意见。一审被告务川县政府、一审第三人冉家场租、一审第三人小坪组二审期间未向本院提供书面参诉意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），本院对一审查明的基本事实予以确认。另查明：2002年涪洋镇国土资源所工作人员向陈永高送达案涉土地使用权证时，发现陈永高未经审批占用16.8平米土地修建猪圈之事，涪洋镇国土资源所工作人员遂对陈永高处以罚款150元，并将陈永高所占用的16.8平米土地手工绘制在陈永高的土地使用权证上。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院对行政行为是否合法进行审查。本案中，钱德举一审诉讼请求是要求撤销陈永高所持务土集用（2002）第079号《集体土地使用权证》，但其实质诉求是要求撤销该《集体土地使用权证》上的16.8平方米宗地附图。为此，本案审查的重点是该《集体土地使用权证》上记载的16.8平方米宗地附图是否合法。首先，涉案16.8平方米土地登记行为发生于2002年前，故应适用当时正在施行的法律法规来审查涉案登记行为是否合法。在卷证据显示，陈永高进行的是土地初始登记，根据《贵州省土地登记条例》（1997年施行）第十一第一款规定：“申请初始登记，应当提交下列文件、资料：（一）土地登记申请表；（二）单位、法定代表人证明、个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）按规定必须提交的其他文件及资料”的规定，陈永高应确保土地权属来源清楚，提供权源依据予以证明，但其既未提供土地权属来源证明，也未提交其他基础资料，而涉案土地使用权证上却记载了16.8平方米宗地附图，该行为明显缺乏基础依据予以支撑。第二，根据《贵州省土地登记条例》（1997年施行）第十二条“土地登记申请经初审符合条件的，由国土行政管理部门负责组织辖区内的地籍调查，并依据其调查结果，经县级以上人民政府国土行政管理部门审核，对符合登记要求的，宗地予以公告”的规定，土地登记应由法定登记机关依法定程序和步骤进行，本案中，将16.8平方米宗地附图记载于土地权利证书，未经过前述程序和步骤，该登记行为明显违反法定程序。第三，一般情况下，行政行为应当是行政机关基于自身意思表示作出的能够产生法律效果的行为。经查，将16.8平方米宗地记载于土地权利证书的起因是，陈永高已在该地块上修建建筑物，后涪洋镇国土资源所工作人员对陈永高未批占用16.8平米土地罚款150元，并在其权利证书绘制该宗地图。结合16.8平方米宗地附图记载的整个过程来看，涪洋镇国土资源所工作人员的行为，不能代表务川县政府。该登记行为并非务川县政府实施，不是其真实意思表示，并非主动追求的结果，且该登记行为与事实不符，不符合法律规定。基于前述理由，将16.8平方米的宗地附图记载于钱德举土地权利证书的行为，重大且明显违法，属《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第（四）项“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：……（四）其他重大且明显违法的情形。”的情形，该行为应属无效。本案中，钱德举的实质诉讼请求是要求撤销案涉《集体土地使用权证》上的16.8平米宗地附图，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。”的规定，应依法确认上诉人陈永高《集体土地使用权证》内16.8平方米宗地图无效。一审法院综合全案事实，确认前述16.8平方米宗地图无效，并无不妥。对上诉人陈永高认为该16.8平方米宗地附图登记合法有效的理由，本院不予采纳。应当指出的是，根据法不溯及既往的原则，本案登记行为发生于2002年，一审法院适用2007年施行的物权法来评判以前的行为，援用法律不当，本院予以纠正，但援用法律错误，不影响本案处理结果。综上，上诉人的上诉请求不能成立，一审判决认定事实清楚，裁判结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈永高负担。本判决为终审判决。审判长  唐永群审判员  冯再军审判员  方 兵二〇二〇年五月十五日法官助理陈博书记员王毅