上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）沪7101行初205号原告查美洁，女，1975年12月14日出生，汉族，住上海市普陀区。委托代理人戎玉明(原告丈夫)，1960年12月23日出生，汉族，住上海市普陀区。被告上海市普陀区人民政府甘泉路街道办事处，住所地上海市普陀区。法定代表人张军。出庭应诉负责人赵勇，上海市普陀区人民政府甘泉路街道办事处副主任。委托代理人张临军，上海市祥华律师事务所律师。被告上海市普陀区城市管理行政执法局，住所地上海市普陀区。法定代表人李东风。出庭应诉负责人陆小幽，上海市普陀区城市管理行政执法局副局长。委托代理人谢兰。原告查美洁因认为被告上海市普陀区人民政府甘泉路街道办事处(以下简称甘泉路街道办)、上海市普陀区城市管理行政执法局(以下简称普陀城管局)实施的整治行为违法，于2019年12月26日向本院提起行政诉讼。因诉前调解未果,本院于2020年4月3日立案，并于法定期限内向被告甘泉路街道办、普陀城管局送达起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告查美洁及其委托代理人戎玉明，被告甘泉路街道办副主任赵勇及委托代理人张临军，被告普陀城管局副局长陆小幽及委托代理人谢兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告查美洁诉称，其系普陀区平利路XXX-XXX号房屋(以下简称涉案房屋)承租户之一，所承租的门面房是25年前由农业部东海渔政局(以下简称东海渔政)在甘泉路街道办穿针引线下建造的，且原上海市普陀区规划土地管理局(以下简称原普陀规土局)对上述建筑核发了《上海市建设工程规划许可证(执照)》，平时由甘泉路街道办所属的上海新泉实业总公司(以下简称新泉公司)和上海飞鹰企业管理咨询有限公司(以下简称飞鹰公司)负责管理收取房租。承租期间，其在甘泉路街道办的指导下和多次强制要求下自己出钱进行了改建装修。遭强拆前，原告多次奔走相告，恳请两被告手下留情，待手续齐全后再拆违，但原告的请求未被理睬，在无任何法律程序授权下，于2018年3月21日悍然出动近300名警察、城管、协警、协管和街道多部门的工作人员，把原告承租了25年的商铺强行拆除。据东海渔政告知，被告方从2016年至2017年初就开始酝酿拆除上述建筑，尽管东海渔政一再要求甘泉路街道办召开原告、甘泉路街道办及东海渔政三方会议妥善善后，但甘泉路街道办始终不肯并封锁拆除房屋的相关消息，致使部分商户不明真相继续装修房屋，无故蒙受经济损失。因此，请求：1.确认两被告于2018年3月21日涉嫌非法强拆平利路XXX号门面房行为违法；2.判令两被告赔偿原告的直接经济损失63,000元人民币(以下币种均为人民币)。被告甘泉路街道办辩称，原告在提起本案诉讼前，就同一事实以其为被告提起诉讼，该案已审结，法院生效的裁定书认定原告所诉的拆除行为并非其实施，故其不是适格的被告。请求驳回原告诉讼请求。被告普陀城管局辩称，原告是否在法定期限内起诉由法院审查。若原告在法定期限内起诉，其发表如下意见：涉案房屋系东海渔政依据原普陀规土局于1993年1月核发的临时建设工程规划许可证建造的，该许可证的有效期为2年。按照规定，临时建设工程规划许可证在期满后可申请延期一次，但延期时间不超过一年。涉案房屋的临时建设工程规划许可证期满后，未予续办。故涉案房屋的临时建设规划许可的有效期已届满，该房屋属违法建筑。本次拆除行为，是在东海渔政同意后，在街道组织下，甘泉路城管执法中队受东海渔政委托，代为拆除，所以此次拆除本质是东海渔政自行拆除。涉案房屋由东海渔政委托飞鹰公司负责出租，房租先付后用。原告仅是涉案房屋的承租户之一，租金付至2017年10月，双方的租赁关系亦于2017年年底到期。租赁期限届满后，原告被多次告知涉案房屋即将被拆除不再续租，2018年1月20日为清空搬离的最后日期，但原告拒绝搬离属于无权占用房屋，因此不应受法律保护，故原告与拆除行为无利害关系，不具有起诉资格。2018年1月，甘泉苑居民委员会、甘泉路街道办等核发通知、召集涉案房屋的承租户开会，因此原告至少在2018年1月即已知晓涉案房屋即将被拆除的事实，原告有充足的时间搬离。即便平利路XXX号房屋有装修，参照《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》的规定，租赁期满后租赁房屋内已不存在所谓装修残值，且现场实际亦不存在剩余物品，原告也未提供证据证明存在损失，故原告的赔偿请求不应获得支持。综上，请求法院驳回原告诉讼请求。经审理查明，1993年1月15日，原普陀规土局核发了临93-020号规划许可证(执照)，批准东海渔政在普陀区平利路XXX弄XXX号破墙开店，层数1层，高度4.35米，面积172平方米。后平利路XXX弄XXX号7间门面房门牌号改为平利路XXX-XXX号。原告的丈夫戎玉明自上世纪90年代起承租平利路XXX号房屋，并以该门牌号注册了普陀区乐达音像商店。拆除前，由原告租赁平利路XXX号，租金缴纳至2017年年底。2015年12月26日，东海渔政和飞鹰公司续签协议，东海渔政继续委托飞鹰公司管理平利路XXX号-XXX号房屋及相关设施至2017年12月31日止。2018年1月24日，甘泉路街道办、普陀区无违建居村(街镇)创建工作领导小组办公室、上海市普陀区住房保障和房屋管理局甘泉路街道办事处、上海市普陀区甘泉路街道甘泉苑社区居民委员会向东海渔政联合发布《违法建筑自行整改告知书》，限令存在违法搭建、破坏房屋外貌、毁绿占绿、居改非等行为的业主(于)2018年2月24日前自行整改、恢复原貌。对限期内不能自行整改的，将敦促执法部门加大执法力度，启动代为整改措施。同年2月2日，东海渔政向飞鹰公司发送《关于平利路XXX-XXX号拆除还绿整改告知书》，称其与飞鹰公司签署的平利路XXX-XXX号房屋管理协议书已于2017年12月31日到期，之后将不再续签，同时请飞鹰公司通知相关租赁单位于2018年2月24日前搬离。同年2月8日，飞鹰公司复函，称协议已于2017年12月31日期满终止，其不再提供管理服务，故无权要求承租人搬离。同年3月7日，甘泉路街道办、普陀城管局下属的甘泉路街道中队(以下简称甘泉路街道城管中队)向涉案房屋商户发送整改告知书，告知即日起立即整改，于2018年3月18日前将违建点位内的物品清空，到期若不整改，街道将组织相关部门进行代为整改。同年3月12日，东海渔政向甘泉路街道办发送《关于积极配合平利路XXX-XXX号房屋拆违的函》，表示积极协调飞鹰公司做好后续相关工作，同时协调供电公司配合做好停止供电工作，同意甘泉路街道办在该房屋人员、财物清空并切断电源后，进行拆除工作。同日，东海渔政向各住户发出《关于配合平利路沿街商业房屋拆违的告知书》，主要内容为：“我局位于平利路沿街商业房屋，于2018年1月24日接到甘泉路街道办事处的《违法建筑自行整改告知书》，为顺利完成地方政府整改要求，2018年3月19日前后，街道办、城管执法等单位将开展拆除工作。……”同年3月16日，甘泉路街道办组织协调会议。同年3月21日，涉案房屋被甘泉路街道城管中队拆除。另查明，原告曾于2018年向本院提起行政诉讼，要求确认甘泉路街道办拆除平利路XXX号房屋行为违法并行政赔偿。本院于2019年9月11日作出(2018)沪7101行初845号行政裁定，认为被诉拆除行为并非由甘泉路街道办实施，故其不是该案适格被告。经释明，原告坚持以甘泉路街道办为被告，拒绝变更，故原告起诉不符合法定起诉条件，裁定驳回原告起诉。原告不服，于法定期限内提出上诉。上海市第三中级人民法院经审查于2020年1月3日作出(2019)沪03行终666号行政裁定，驳回上诉，维持原审裁定。审理中，原告陈述，新泉公司原是甘泉路街道办下属企业，飞鹰公司实际为影子公司。2007年，新泉公司引导平利路XXX-XXX号商户和飞鹰公司签订租赁合同，2007年11月1日至2010年12月31日止，平利路XXX号房屋的承租人为戎玉明。2012年起，飞鹰公司未再和原告等商户签订租赁协议。因为原告办证需要，飞鹰公司于2016年和原告签订为自2016年1月1日起为期一年的租赁协议。原告从未办理过营业执照。直至涉案房屋被拆除，原告从未看见飞鹰公司工作人员，一直是新泉公司的工作人员管理。普陀区乐达音像商店的营业执照在2000年到期后，戎玉明未再续办。2015年至2016年期间，戎玉明办理了普陀区乐达音像商店营业执照的注销手续。2009年12月31日，甘泉路街道办、新泉公司出具平利路XXX号租给一品日用杂货服务社使用的经营场所证明，戎玉明原手下工作人员被获准在平利路XXX号房屋经营帮帮非政府组织，期限为2年。2016年，原告和其侄子以平利路XXX号房屋为经营地址加盟一家炒货点。加盟后，原告等按照对方的要求委托他人对店面进行了装修，并支付了装修费5万元。另，平利路XXX号房屋在2004年因甘泉路街道办门面统一的要求进行了装修并支付了装修费13,000元。2018年3月21日，平利路XXX号房屋拆除前，屋内还有空调机、炒栗子的灶头、油烟机等。拆除后，原告将平利路XXX号房屋内包括空调机、灶头、油烟机等可移动可拆卸的物品取走。被告甘泉路街道办陈述，新泉公司系原甘泉路街道办作为主管部门(出资人)的集体所有制企业，具有独立法人资格。涉案房屋并非甘泉路街道办拆除，其仅负责组织协调工作，具体拆除事宜由普陀城管局下属的甘泉路街道中队(以下简称甘泉路街道城管中队)负责实施。被告普陀城管局陈述，东海渔政持有的建造涉案房屋的规划许可证的有效期为2年。上述事实，有规划许可证及附图、上海市普陀区建设工程申请单(含审批意见)、涉案房屋拆除前照片、租赁合同、飞鹰公司于2017年10月开具给原告的租赁费发票、房屋租赁协议书、税务登记证、2004年1月7日缴款单位为戎玉明(平利路XXX号)装潢费和订做货架的收款收据、2016年10月15日缴款单位为平利路XXX号(栗栗王加盟店)装潢金款的收据、东海渔政出具的《关于配合平利路沿街商业房屋拆违的告知书》、东海渔政委托飞鹰公司管理平利路XXX号至73号房屋的《协议书》、甘泉路街道办等联合发布的《违法建筑自行整改告知书》、东海渔政发函飞鹰公司的《关于平利路XXX-XXX号拆除还绿整改告知书》、飞鹰公司的《复函》、甘泉路街道办和甘泉路街道城管中队联合发布的《整改告知书》及向平利路XXX号等商户送达《整改告知书》照片、东海渔政出具的《关于积极配合平利路XXX-XXX号房屋拆违的函》、(2018)沪7101行初845号行政裁定书、拆除平利路XXX号房屋视频等证据及各方当事人的陈述为证。本院认为，根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、原告是否具有提起本案诉讼的主体资格；二、原告起诉是否超过法律规定的起诉期限；三、被诉整治行为的行为主体是否为两被告；四、被诉整治行为是否具有合法性；五、原告提出的赔偿装修损失应否支持。关于争议焦点一，本案被诉整治行为是拆除涉案房屋，将房屋归于消灭的行为，其影响的范围不仅及于房屋本身，还可能及于屋内动产以及房屋实际使用人依法享有的相关权益。原告作为实际使用人，无论在实施整治行为当时是否合法租赁使用涉案房屋，确有可能在强制拆除过程中造成屋内财产损失或因实际使用房屋而产生的其他权益的损失，因此被诉整治行为对其可能产生实际影响，其与被诉整治行为之间具有利害关系。被告关于原告不具有本案诉讼主体资格的辩称意见本院不予采纳。关于争议焦点二，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。被诉整治行为是事实行为，普陀城管局在实施该整治行为时并未明确告知原告整治行为的主体是谁，原告因不清楚整治行为的主体起诉的被告不适格，责任不在于原告。扣除原告不服被诉整治行为提起的前次行政诉讼时间，原告提起本案诉讼时间未超出法定起诉期限。普陀城管局认为原告起诉超出法定起诉期限之辩称意见，本院不予采纳。关于争议焦点三，原告不服平利路XXX号房屋被拆除，以甘泉路街道办为被告提起行政诉讼，该案法院作出的行政裁定已生效，该案生效裁定认定平利路XXX号房屋非甘泉路街道办整治拆除，甘泉路街道办非适格的被告。本案原告仍坚持以甘泉路街道办为被告，要求其承担本案法律责任的诉讼请求，缺乏依据，本院不予支持。关于争议焦点四，涉案房屋虽曾取得规划许可证，但许可证为临时建设许可，而且建成后也一直未能取得房地产权证。根据《上海市城乡规划条例》的规定，临时建设工程规划许可的有效期不超过两年，延期不超过一年，建设单位或者个人应当在有效期届满前自行拆除。而逾期未自行拆除的临时建设因不具有合法性，属于城管部门应予查处及拆除的违法建筑。但同时2015年修订的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、《上海市城乡规划条例》第五十八条对于违反上述规定的建筑的查处亦有明确规定，需由行政部门先就违法行为作出处理，如限期改正、限期拆除等。而本案中，普陀城管局称其系受东海渔政委托，在东海渔政无法自行拆除的情况下实施了整治行为，故之前未曾作任何行政决定。对此，本院认为，根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条规定，普陀城管局作为行政机关，查处并拆除违法建筑是法律法规赋予的职权，但该职权只能来源于法律法规的规定而非任何单位的委托。2017年修订的《上海市拆除违法建筑若干规定》第十条第一款虽然对拆违实施部门可以代为拆除违法建筑作出了规定，但代为拆除的条件其一是拆违实施部门已经作出了责令限期拆除决定；其二是当事人自行拆除确有困难。因此，普陀城管局未作出任何行政决定，仅凭东海渔政的委托即进行拆除缺乏法律依据。另外从东海渔政的函件及整改告知书的内容来看，涉案房屋当时仍有租户在使用，并非空置废弃，对其是否可予拆除租户仍存在争议，在此情况下，普陀城管局即应按照城乡规划方面的法律法规执行，即先作出处理决定，然后根据法律规定的程序实施拆除。普陀城管局在实施被诉整治行为前未出具任何法律文书，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，且未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实属于违法建筑，普陀城管局已经实施拆除，被诉整治行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。关于争议焦点五，根据行政赔偿相关法律规定，违法行政行为侵犯财产权的，受害人有获得赔偿的权利。本案中，原告要求赔偿加盟店的装修费以及2004年门面装修费，但就其主张的装修费63,000元，原告既未提供平利路XXX号房屋装修协议又未提供相关发票等证据佐证，且涉案房屋系临时建筑已过有效期、原告加盟的炒货店亦未办理相关的证照，原告要求赔偿上述经济损失无事实依据，且未提供证据证明其所主张的赔偿请求系被诉整治行为程序违法造成的直接损失，故本院难以支持，但普陀城管局未经法定程序即进行执法，未给予原告合理的救济时间，使其无法自行拆除门窗等可再重复利用的材料以减少损失，因此，本院认为综合本案具体情况被告应当酌情予以赔偿。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告上海市普陀区城市管理行政执法局于2018年3月21日对上海市平利路XXX号房屋实施拆除的整治行为违法；二、被告上海市普陀区城市管理行政执法局应于本判决生效之日起十五日内赔偿原告查美洁人民币2,000元；三、驳回原告查美洁的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告上海市普陀区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  汪霄云审 判 员  陈 颖人民陪审员  徐永珠二〇二〇年五月二十二日法官 助理  李 晓书 记 员  陶 琳附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……二、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。三、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。