湖北省武汉市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂01行初942号原告肖斌，男，1974年10月17日出生，汉族，住武汉市洪山区。委托代理人**，北京市京鹏律师事务所律师。被告武汉市洪山区人民政府，住所地武汉市洪山区珞狮路300号。法定代表人林文书，区长。委托代理人舒芳、张国文，工作人员。被告武汉市洪山区人民政府青菱街办事处，住所地武汉市洪山区青菱街青菱河路1号。责任人陈磊，主任。委托代理人张悦、文虹凯，湖北搏发律师事务所律师。原告肖斌因诉被告武汉市洪山区人民政府（以下简称洪山区政府）、武汉市洪山区人民政府青菱街办事处（以下简称青菱街办事处）强拆房屋违法一案，于2019年11月4日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年5月7日公开开庭审理了本案。原告肖斌，被告洪山区政府委托代理人舒芳、张国文，被告青菱街办事处副主任殷旭作为该办事处行政负责人、委托代理人张悦、文虹凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告肖斌诉称，原告系武汉市洪山区青菱乡龚家咀村民，2011年在其承包的鱼池旁建有一处约350平的房屋，通过另案了解。2017年1月11日，武汉市人民政府发布了征收土地公告第1号-7号，原告的房屋及承包的鱼池均位于征收范围内，但征收部门至今未与原告达成补偿安置协议。2019年4月2日二被告在未履行法定程序，未听取当事人意见的情况下，组织人员强行拆除了原告该处住房，并未告知原告起诉期限。原告认为，被告强行拆除其房屋的行为，没有事实依据，超越职权，程序违法，严重侵害了原告的合法权益，请求人民法院：1.确认被告强制拆除原告房屋的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。原告提交了以下证据证明其主张：1.承包经营证，证明原告位于鱼池旁的房屋；2.房屋测绘图纸，证明征收部门测量了原告房屋；3.通话录音，证明街道办承认先期将房屋拆除了；4.强拆时、强拆后照片一组，证明被告进行了涉案强拆行为。被告洪山区政府、青菱街办事处答辩称，被答辩人不是被拆除房屋的产权人，无权提起本案诉讼。即便被答辩人有权起诉，但被拆除房屋实施征收的主体系武汉市人民政府，答辩人并无征收和补偿的职权，将答辩人列为被告无事实和法律依据。答辩人未实施拆除被答辩人房屋之行为，被答辩人也未提供证据证明是答辩人拆除了房屋，其后果不应由答辩人承担。同时，青菱街办事处还称，被答辩人的房屋及所在土地征收手续合法，被答辩人应当及时办理补偿登记手续并从房屋内搬出，但被答辩人因不愿意接受合法补偿而拒不搬出。发出公告后，绝大多数村民均办理了相关手续，获得了相应的补偿。而对被答辩人的补偿问题，包括青菱街办事处在内的村委会、拆迁公司等单位多次找被答辩人协商补偿，但被答辩人坚决拒绝，被答辩人还提出一系列过高的补偿要求。因这些要求与青菱村的房屋拆迁还建方案原则相违背，客观上根本无法实现。综上，被答辩人的诉求不能成立，请求人民法院予以驳回。被告洪山区政府提交了以下证据：证据1.市政府征收青菱村土地公告[2017]第1号－第7号，证明青菱村所在土地在2017年1月11日被武汉市人民政府征收，公告要求被征收人于发出公告15日内进行补偿登记手续；证据2.原告所有房屋的土地面积调查测丈表、房屋拆迁测量表，证明C0231房屋的产权人是案外人肖应鹏，并不是原告。被告青菱街办事处提交的证据1和证据2与被告洪山区政府提交的证据相同。另提交了证据3，被征收房屋补偿的依据——青菱村“城中村”综合改造房屋拆迁还建安置方案，证明2017年10月26日，经青菱村村民代表大会通过的用于征收补偿的安置方案，原告所有房屋的补偿也属于该方案所调整，如何补偿是非常明确的，但原告仍提出不切实际的要求，导致补偿问题迟迟不能解决。经庭审质证，原告对两被告证据1的真实性、关联性认可，证明目的不予认可。征收公告仅能证明征收行为确实存在，但并未对原告在内的被征收人进行合理合法补偿。对证据2的关联性认可，对真实性、合法性不予认可，涉案房屋位于原告自己承包的鱼塘上面，肖应鹏鱼塘与原告承包鱼塘毗邻。但是在2019鄂01行初610号案件审理中双方进行了区分，案外人肖应鹏对这一点没有任何异议。在形式上，该调查丈量表没有国土部门盖章，相关调查勘验人员也不能确认，将原属于原告的房屋划归案外人名下，本身存在诸多错误，更加不能作为房屋产权的证据。对被告青菱街办事处证据3的真实性、合法性和关联性均不认可。根据集体土地《征收公告办法》，补偿安置方案应当由征收决定公布之日起45日由土地行政主管部门制定，并上交人民政府批准，而该会议通过的还建安置方案距离征收决定作出之日已经超过近10个月，且该方案并未有关代表签字村民是否认可也不得而知。据被征收人所述，该代表大会全程由街道办操控，并未给村民充分表决权。涉案地块的补偿安置方案不属于村民自治的范畴，该补偿安置方案的合法性请法院予以核实。参考《国有土地上房屋征收与补偿条例》或《土地管理法实施条例》，在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，应当由征收部门作出补偿决定或限期拆除通知，然后依据行政强制法相关规定实施被诉行为，而两被告实施被诉行为前未作出任何书面文件，违反相关法律规定。经庭审质证，两被告对原告的证据发表如下质证意见：对原告的证据1承包证的真实性无异议，但达不到证明目的，只能证明原告承包了鱼池，不能证明原告在鱼池旁有房屋。对证据2的真实性、合法性、关联性均无异议，但达不到证明目的。房屋面积以图纸记载为准，且房屋产权登记人为肖应鹏。对证据3的真实性不认可，也达不到证明目的。对证据4的真实性认可，但达不到证明目的，看不出街道或政府参与了拆房子。本院对上述证据作如下认证：原告的证据1土地承包经营权证、证据2房屋测绘图纸、证据4强拆时、强拆后照片，具有真实性，能够证明与原告有利害关系的案涉房屋被拆除。被告当庭认可案涉房屋在2017年第5号征收土地公告范围内，于2019年4月2日被拆除。原告的证据3与本案不具有关联性，本院不予采信。两被告的证据真实、合法，本院予以确认。经审理查明：2017年1月11日，武汉市人民政府发布[2017]第5号《武汉市人民政府征收土地公告》，对青菱街青菱村的集体土地进行征收。坐落于青菱村龚家咀，双登产权人为肖应鹏，调查编号为C0231的案涉房屋位于该征地范围内。2017年10月26日，洪山区青菱街青菱村城中村综合改造办公室制定了《青菱街青菱村“城中村”综合改造房屋拆迁还建安置方案》，对青菱村“城中村”综合改造项目拆迁范围、被拆迁人认定及安置补偿标准等作出了规定。被告青菱街办事处陈述，就案涉房屋的补偿事宜，青菱街办事处、村委会、拆迁公司等单位多次与原告协商，但始终无法达成一致，原告拒绝从房屋中搬出。因影响军运会的环境建设，2019年4月2日，案涉房屋被拆除。原告对该强制拆除房屋的行为不服，向本院提起行政诉讼，诉请如前。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置补偿办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”根据上述规定，市、县人民政府是集体土地征收补偿安置工作的责任主体。另外，武政办[2009]36号《武汉市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》明确，“城中村改造建设工作以区人民政府为责任主体”，武政[2009]37号《市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》明确，“区人民政府组织开展拆迁、招商等工作；区人民政府依据改造规划或改造实施方案组织开展拆迁、招商等工作;……负责组织拆迁安置工作;负责组织落实各村按时完成拆迁安置工作;负责对拆迁安置和改造建设项目进行监督管理;……”由此可见，在前述土地管理法律法规规定的基础上，武汉市的规范性文件进一步明确了武汉市各区人民政府是城中村征地拆迁安置补偿工作的责任主体。本案中，原、被告双方对案涉房屋所在地块位于武汉市洪山区，经湖北省人民政府批准土地征收，被纳入青菱村“城中村”综合改造项目，案涉房屋已经被拆除的事实没有争议。虽然原告没有证据充分证明是谁具体实施或组织实施了强制拆除案涉房屋的行为，但案涉土地系用于市政绿化建设需要。被告青菱街办事处庭审中也陈述，案涉房屋属于城中村改造范围，本来早就应该拆除，但因补偿问题一直没有谈妥所以没有拆除，后来因军运会环境美化需要被拆除。此非正常状态下的拆除，从根本上讲是征收的必然后果，政府明显是涉案房屋所在土地征收行为的受益人。依据上述土地管理法律法规及武汉市人民政府发布的规范性文件的规定，被告洪山区政府应是本案所涉城中村征收拆迁综合改造的责任主体，现案涉房屋位于征地公告范围内被拆除，在被告洪山区政府无法提出相反证据证明案涉房屋不是其拆除的情况下，应该推定被诉拆除案涉房屋的行为是被告洪山区政府所为。而被告青菱街办事处并不是“城中村”征地拆迁安置补偿工作的责任主体，其在征收拆迁中的相关行为，应视为代被告洪山区政府实施的受委托行为，相应的法律后果依法应当由被告洪山区政府负担，故青菱街办事处不是本案适格的被告。原告以青菱街办事处为被告就确认拆除涉案房屋行为违法提起的诉讼不符合起诉条件，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告提起的该项诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，如果被征收人的行为构成对国家建设征地阻挠的，应由土地行政管理部门作出处理决定并申请人民法院强制执行，行政机关不能自行采取强制执行措施。本案中，原告在涉案土地征收拆迁安置补偿过程中与拆迁人一直不能达成拆迁补偿安置协议。对此，被告洪山区政府没有依据上述规定，责成土地管理部门作出调查处理，并申请人民法院强制执行，而是自行强制拆除了原告的房屋，该强拆行为显然违法。关于原告肖斌是否具有提起本案诉讼的原告主体资格问题。虽然被告洪山区政府提交了《房屋面积调查测丈表》、《房屋拆迁测量表》证明案涉房屋C0231双登时的产权人是肖应鹏，并不是肖斌，从而认为肖斌不具有本案的原告主体资格。但案涉房屋并没有办理过房屋权属登记，土地征收中进行双登调查时载明的权利人不能作为确定物权的唯一依据。双登的权利人肖应鹏也向本院明确表示涉案房屋属于肖斌所有，自己对该房屋不享有任何权利。从《房屋面积调查测丈表》、《房屋拆迁测量表》上记载的内容看，虽然产权人一栏写的是肖应鹏，但建筑物的平面图上均标有肖斌，还注记有“肖斌名下面积”的字迹。且被告青菱街办事处在答辩中称，街道办事处、青菱村村委会、拆迁公司等单位一直就案涉房屋与原告协商补偿事宜。故被告的证据不能证明肖斌对案涉房屋不享有权利。肖斌与案涉房屋的拆除行为存在利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告武汉市洪山区人民政府对位于洪山区青菱街青菱村龚家咀双登编号为C0231的房屋强制拆除的行为违法。本案诉讼费人民币50元，由被告武汉市洪山区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审 判 长  陈 平审 判 员  沈 红人民陪审员  孔德想二〇二〇年五月二十日法官助理王瀚书记员祁平