贵州省独山县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔2726行初45号 原告文荣勋，男，1978年2月15日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 原告龙治才，男，1970年10月9日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 原告李兴仁，男，1963年6月7日生，汉族，贵州省都匀市人，住都匀市。 原告文庆昌，男，1985年7月13日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 原告田锦标，男，1983年1月7日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 原告文荣发，男，1965年11月10日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 原告龙治海，男，1978年5月20日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 原告文荣坤，男，1973年10月12日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 原告田应祥，男，1969年3月13日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 原告龙付高，男，1968年3月8日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 原告文荣伍，男，1963年2月5日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 原告李明仁，男，1973年8月3日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 原告文荣明，男，1967年9月10日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 原告龙治荣，男，1980年10月11日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 原告文召权，男，1975年1月9日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 原告文荣华，男，1978年1月5日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 原告文召祥，男，1972年6月8日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 原告龙付明，男，1957年5月1日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 原告龙治方，男，1967年1月4日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 原告文庆高，男，1975年3月21日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 原告龙治光，男，1964年10月10日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 原告文荣美，男，1973年2月8日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 原告文庆彬，男，1962年10月6日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 23名原告诉讼代表人龙治才、文荣勋。 23名原告共同委托代理人王宏，贵州宏匀律师事务所律师。 23名原告共同委托代理人钱晟，贵州宏匀律师事务所实习律师。 被告都匀市匀东镇人民政府，地址：贵州省都匀市匀东镇大坪村，统一社会信用代码：11522700314388730R。 法定代表人蒙胜利，镇长。 委托代理人蒙祖荣，系该政府工作人员。 委托代理人董智先，贵州行者律师事务所律师。 被告都匀市人民政府，地址：贵州省都匀市文明路63号，统一社会信用代码：115227010098050165。 法定代表人邓忠学，市长。 委托代理人曾韵梦，贵州行者律师事务所律师。 第三人文庆和，男，1969年6月11日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人文庆兴，男，1952年3月4日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人文荣科，男，1940年11月4日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人文庆堂，男，1974年11月5日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人文庆成，男，1964年10月4日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人莫运成，男，1950年2月4日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人文荣昌，男，1976年2月10日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人文召阳，男，1968年10月30日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人文召华，男，1966年12月5日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人文正连，女，1952年3月8日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人王成梅，女，1968年1月19日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人罗明凤，女，1957年3月4日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人文庆华，男，1948年12月8日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人文荣刚，男，1968年9月28日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人莫才正，男，1974年3月20日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人文斌，男，1993年9月3日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人文召楼，男，1946年3月3日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人文庆平，男，1954年3月5日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人莫才进，男，1972年12月23日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人文庆章，男，1965年2月10日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人龙治芬，女，1956年2月9日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人文庆刚，男，1972年7月10日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人文庆伟，男，1970年12月3日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人文庆松，男，1966年1月1日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人文庆明，男，1957年1月13日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人王应分，女，1954年5月11日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人文庆海，男，1967年9月24日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人文荣松，男，1963年8月8日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人文荣波，男，1983年4月7日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 第三人莫才保，男，1978年11月15日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 30名第三人诉讼代表人文庆海、文庆和。 原告文荣勋、龙治才等不服被告都匀市匀东镇人民政府土地权属行政裁决、都匀市人民政府行政复议决定一案，于2020年3月27日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于同年4月1日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案，原告诉讼代表人龙治才、文荣勋及委托代理人王宏、钱晟，被告都匀市匀东镇人民政府委托代理人蒙祖荣，被告都匀市人民政府委托代理人曾韶梦，第三人文庆刚、文庆平、文庆兴、文庆堂、莫才正及诉讼代表人文庆和、文庆海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年11月22日，被告都匀市匀东镇人民政府作出匀东府决〔2019〕11号《都匀市匀东镇人民政府土地权属争议处理决定书》，决定争议地“深塘水库”土地权属在征收前归匀东镇羊列村农民集体所有，由羊列村一组的申请人白岩下寨和被申请人白岩上寨共同管理使用。原告不服，向都匀市人民政府申请行政复议。都匀市人民政府于2020年2月27日作出匀府行复决字〔2020〕1号行政复议决定，维持了匀东府决〔2019〕11号处理决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。 原告诉称，原白岩生产队分为三个小组，共有财产仓库、会议室、柴油打米机、抽水机一套（包括水管、水泵）以及五口灌溉水塘（分别为：1.水碾塘；2.下锅底冲塘；3.梨渊塘；4.清塘；5.深塘[争议地]），1979年，分组由原生产队队长文德成、副队长文召良组织会议分组分割财产，下白岩分为三组，上白岩分为二组，根据集体财产所在地（均在各自地缘范围内）将财产分割如下：下白岩三组（现匀东镇羊列村一组白岩下寨）分有水塘三口（1.水碾塘；2.下锅底冲塘；3.梨渊塘）、会议室3间、水泵、水管。上白岩二组（现匀东镇羊列村一组白岩上寨）分有水塘二口（1.清塘；2.深塘[争议地]）、仓库、柴油打米机。自1979年分割以后，白岩上寨与白岩下寨据此各自管理使用各自拥有的财产及土地，未发生任何争议。直至2018年，都安高速修建需要征收深塘（争议地）后，原下白岩三组村民（第三人）才对争议地权属提出异议，引发此次纠纷。虽然上白岩二组与下白岩三组经之后的“合乡并镇”等行政区划调整，现已合并成为羊列村一组，但仍分为白岩上寨（原白岩二组）和白岩下寨（原白岩三组），且在1979年原白岩生产队将集体财产进行分配后，原下白岩三组已将其分得的集体财产分配完毕（分配至个人户），如此次白岩下寨（原白岩三组）再次参与白岩上寨（原白岩二组）的财产分配，将是显失公平且不符合原生产队分配意图的，因此，本案争议地即使属于集体财产也应当属于白岩上寨（原白岩二组）的集体财产，而非整个羊列村一组。被告都匀市匀东镇人民政府罔顾历史事实，作出《土地权属争议处理决定书》，认为争议地归原告方与第三人方共有，被告都匀市人民政府作出《行政复议决定书》，维持了匀东镇人民政府的决定。请求撤销被告都匀市匀东镇人民政府匀东府决〔2019〕11号土地权属争议处理决定书和都匀市人民政府匀府行复决字〔2020〕1号行政复议决定书。 原告向本院提交了以下证据： 1、李兴仁、文荣武、文荣明土地承包证。拟证明争议地是属于原来的上寨组。 2、麻江县宣威镇甲树村老砂组与都匀市匀东镇羊列村上白岩组关于“大坡山”林地纠纷调解协议。拟证明原来属于下寨的部分土地已经做了处置，而且各级组织一直把上、下寨作为两个自然组来看待。 3、行政复议决定书（匀府行复决字〔2020〕1号）。拟证明被告作出的复议决定违法。 4、土地权属争议处理决定书（匀东府决〔2019〕11号）。拟证明被告作出的确权决定违法。 被告都匀市匀东镇人民政府辩称，一、本案的第三人提供的证据《贵州省山塘工程产权证附表》以及羊列村委会出具的《证明》和《羊列村一组深塘水库灌溉受益户名单》充分证明本案的争议地属于双方共同管理使用，也是众所周知的事实。其主张争议地争议管理使用权双方共有具有事实和法律依据。二、原告主张争议的深塘水库土地所有权和使用权权属归己方所有，提供的70年代《房产所有证》未覆盖争议地，也不属于所有权权属有效依据，不具有证明力。其述称争议地在1979年已经由原生产队队长文德成、副队长文召良划分归其所有，但目前未提供证据佐证，其主张争议地权属无事实和法律依据。三、根据国家土地管理法、土地承包法等相关规定，我国集体土地所有权制度中不存在土地的个人所有，原告以村民个体（23户）主张争议地即村农民集体土地的所有权权利，无事实和法律依据。四、被告依据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十一条等规定作出的该决定，适用法律正确。五、被告本着公平、公正、公开及尊重历史事实的原则受理处理本案，相关部门组织双方认界、举证、调解、调解质证、调查取证、征求意见等，受理处理相关事项及当事人权利均送达告知双方，处理过程公开透明，双方证据以及受理处理相关材料均记录在卷，处理程序合法。综上，被告根据查明的事实以及法律依据作出的决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告都匀市匀东镇人民政府向本院提交了以下证据： 第一组程序方面证据： 1、土地确权申请书、授权委托书； 2、身份证复印件； 3、人民调解案件受理登记； 4、案件受理通知书； 5、送达回证； 6、调解参加人员签到册及调解图片； 7、人民调解笔录； 8、案件审查通知； 9、案件审查结果； 10、土地权属争议处理决定书（匀东府决〔2019〕11号）。 证据1-10拟证明被告依法按土地权属争议各项程序审查、受理、调解、依法作出处理决定、处理程序合法。 第二组实体方面证据： 11、调解委员会调解卷宗。拟证明纠纷由来。 12、房产所有证（1954年）。拟证明与争议地无关联。 13、贵州省山塘工程产权证附表。拟证明争议的深塘水库使用权权属和所有权权属属于争议双方共同所有。 14、羊列村村委会出具的证明。证明争议地争议双方共同管理使用。 15、匀东镇羊列村一组（白岩下寨）深塘水库灌溉受益户名单。拟证明争议地争议双方共同管理使用。 16、都匀至香格里拉高速公路都匀测绘图。拟证明争议地争议范围、因征收引发争议。 被告都匀市人民政府辩称，一、被告2020年1月6日收到原告文庆高等23名行政复议申请人的行政复议申请书后，同日依法向申请人出具了收件清单，1月8日作出受理通知。经依法审查查明被申请人都匀市匀东镇人民政府就本案作出的《土地权属争议处理决定书》（匀东府决〔2019〕11号）认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处理恰当。为此，依法作出维持匀东镇人民政府作出的处理决定。二、文庆高等23名原告在诉状中所有的诉求，都是自己的主观认识，没有提供证明其主张的证据。故其诉求无事实和法律依据，依法应当判决驳回。 被告都匀市人民政府向本院提交了以下证据： 1、原告行政复议申请书及附件、收件清单。拟证明都匀市人民政府2020年1月6日收到申请书和附件。 2、行政复议受理通知书、第三人参加行政复议通知书、提出行政复议答复通知书及送达回证。拟证明2020年1月8日依法受理并送达通知。 3、第三人答辩书、匀东镇人民政府行政复议答复书。拟证明第三人、匀东镇人民政府提出答复书。 4、行政复议决定书（匀府行复决字〔2020〕1号）及送达回证。拟证明都匀市人民政府依法作出复议决定并送达给当事人，行政复议决定认定事实清楚，程序合法。 第三人述称，一、第三人提供的证据：镇水利辅导站出具的《贵州省山塘工程产权证附表》、羊列村委会出具的《证明》和《羊列村一组深塘水库灌溉受益户名单》能证明本案的争议地属于双方共同管理使用，具有使用权，第三人的主张具有事实和法律依据。二、原告称：1979年原生产队队长文德成、副队长文召良对本组包括争议地在内的土地进行过权属划分，根据土地管理法第十、十一条等相关规定，村民小组组长不具有对村农民集体土地权属处分的权利，同时该事实也没有有效证据证明，原告的主张争议地权属无事实和法律依据。三、原告主体不适格。国家土地管理法第十条规定，农村集体土地的所有权依法属于农村集体经济组织或村民委员会、村民小组。集体土地所有权制度中不存在土地的个人所有，本案原告以23人（农户）主张争议地权属，又没有提供依据证明，其主张所有权的主体不适。四、二被告受理处理该案，充分体现争议双方举证、调解、调解质证、调查、征求意见、阅卷等权利，相关权利事项以及作出的决定均依法告知并送达双方，处理程序合法。五、二被告依照土地管理法第十条、第十一条、行政复议法第二十八条等规定作出的两份决定，适用法律正确。综上所述，被告所作的决定事实清楚、证据充分、依法正确、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告都匀市匀东镇人民政府提供的程序方面的证据1-10认为匀东镇人民政府受理该争议没有法律依据，正如被告答辩所称，根据土地管理法等规定，集体土地不存在个人所有，个人是无权提起申请的，集体和集体的争议是由市一级政府受理的；对实体方面的证据11-16认为不符合土地法的规定，被告在受理时，一个是上寨一个是下寨，但是由于撤乡并镇已经合并为一个集体组织，所以说受理调解的前提是不成立的，从调解一直到确权都缺乏法律依据。原告对被告都匀市人民政府提交的证据1-4认为土地既然是集体的，就是归集体所有，村民个人无权提起，作为政府，应当引导村民通过合法方式来解决，而不是直接作出一个决定，这样就有可能侵犯另一个村民组的利益，确权决定不成立，都匀市人民政府予以维持就是错误的。 被告都匀市匀东镇人民政府对原告提供的证据1的真实性无异议，认为原告提供的3户村民土地承包证没有覆盖争议地，不予认可，以3户村民土地承包证来证明争议地属于两个单位之间的土地，不属于乡镇人民政府处理范围无事实和法律依据，不予认可；证据2林地纠纷调解协议在被告处理土地权属争议的时候没有提交，并且与本案无关联性；证据3、4被告的处理决定是依据双方提供的证据作出，申请人提供的证据无法证明其申请的事项，匀东镇人民政府依据相关法律规定，作出符合相关法律的处理决定，适用法律正确，认定事实清楚，在原告提出复议申请后，都匀市人民政府依据行政复议法的规定，作出符合法律规定的行政复议决定，没有违反法律规定，应当判决维持。被告都匀市匀东镇人民政府对被告都匀市人民政府提供的证据无异议。 被告都匀市人民政府对原告提供的证据1的关联性有异议，本案争议地名为深塘，土地承包经营权证上无法看出与其有关联，正如原告说，该土地属于羊列二组，而二组和三组现在已经合并成羊列村一组，因此，达不到原告的证明目的；对证据2关联性有异议，该证据的签字为羊列村代表，也不是原告说的二组和下寨，其余的意见与匀东镇人民政府的意见一致。被告都匀市人民政府对被告都匀市匀东镇人民政府提供的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、3、4和被告都匀市匀东镇人民政府提供的证据1-16以及被告都匀市人民政府提供的证据1-4证明被告匀东镇人民政府经过调解等作出确权决定的整个事实经过，以及被告都匀市人民政府复议的过程，本院予以认定；原告提供的证据2与本案无关联性，本院不予审查认定。 经审理查明，文荣勋、龙治才等23名原告所在自然寨名为“白岩上寨”，生产队时期称为上白岩二组，文庆和、文庆兴等30名第三人所在自然寨名为“白岩下寨”，生产队时期称为下白岩三组，现在“白岩上寨”和“白岩下寨”均属都匀市。2019年4月20日，第三人文庆和、文庆兴等30户村民以匀东镇羊列村一组（白岩上寨）为被申请人，向被告都匀市匀东镇人民政府提出确权申请，请求“深塘水库”土地管理权归羊列村一组（白岩下寨和白岩上寨）。调解未果后，被告匀东镇人民政府根据争议双方提供的证据，于2019年11月22日作出了匀东府决〔2019〕11号《都匀市匀东镇人民政府土地权属争议处理决定书》，决定争议地“深塘水库”土地权属在征收前归匀东镇羊列村农民集体所有，由羊列村一组的申请人白岩下寨和被申请人白岩上寨共同管理使用。原告不服，向被告都匀市人民政府申请行政复议，都匀市人民政府于2020年2月27日作出了匀府行复决字〔2020〕1号行政复议决定，维持了匀东府决〔2019〕11号处理决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，政府在土地确权过程中，首先应该查明发生争议的双方当事人和争议的权属性质，是集体经济组织之间关于所有权的争议，还是个人之间或是个人与单位之间关于使用权的争议。在实践中，有些申请人可能因文化层次、法律知识等所限，不能准确的写明申请事项、当事人信息等，这就需要行政机关进行释明，引导申请人明确申请事项、当事人信息等，才有利于进一步解决纠纷。就本案而言，第三人文庆和、文庆兴等30户村民《土地确权申请书》上被申请人列为“匀东镇羊列村一组（白岩上寨）”，要求确认“深塘水库”土地管理权归羊列村一组（白岩上寨和白岩下寨），因白岩上寨和白岩下寨为自然寨，不属于法律规定的其他组织，现均属匀东镇羊列村一组，发生争议的双方实质为原白岩上寨和白岩下寨的村民个人，争议的权属性质为“深塘水库”管理使用权。其次，在明确发生争议的当事人和争议的权属性质的情况下，应该就双方发生争议的事项作出相应的处理。本案中，发生争议的双方系村民个人，争议的是管理使用权，政府只需对管理使用权作出处理决定，而不应超越争议范围对争议地所有权和使用权一并作出处理决定。第三，土地权属处理决定系行政裁决，行政机关作出的行政行为应当具体明确，具体明确包括当事人具体明确、认定事实具体明确、处理结果具体明确等。本案中，被告匀东镇人民政府《土地权属争议处理决定书》中记载的申请人为“匀东镇羊列村一组（白岩下寨）文庆和、文庆兴、文荣科等相关农户约30户村民”，被申请人为“匀东镇羊列村一组（白岩下寨）龙治海、龙治光、文召祥等相关农户约22户村民”，被告都匀市人民政府的《行政复议决定书》中第三人为“都匀市（白岩下寨）文庆和、文庆兴、文荣科等30户农户”，确权决定和复议决定中当事人不具体明确，不符合法律规定，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销被告都匀市匀东镇人民政府2019年11月22日作出的匀东府决〔2019〕11号土地权属争议处理决定； 二、撤销被告都匀市人民政府2020年2月27日作出的匀府行复决字〔2020〕1号行政复议决定； 三、被告都匀市匀东镇人民政府在本判决生效六十日内对第三人的申请事项重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告都匀市匀东镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数递交上诉状副本，交纳上诉费，上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长  张 明 人民陪审员  陆家萍 人民陪审员  陈守丽 二〇二〇年五月二十二日 法官助理陆盛姗 书记员董洹 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。