四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川行终155号 上诉人（原审原告）张兴明等133人。（名单附后） 诉讼代表人周福才，男，1965年5月17日出生，汉族，住四川省会东县。 诉讼代表人杨兴云，男，1962年12月3日出生，汉族，住四川省会东县。 诉讼代表人岳学林，男，1963年12月26日出生，汉族，住四川省会东县。 诉讼代表人易传云，男，1954年7月14日出生，汉族，住四川省会东县。 委托代理人赵现昭，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）四川省人民政府。住所地：四川省成都市锦江区督院街30号。 法定代表人尹力，省长。 委托代理人封素玲，四川省司法厅工作人员。 上诉人张兴明等133人因诉被上诉人四川省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服四川省成都市中级人民法院（2019）川01行初608号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 2019年5月，张兴明等133人起诉称：其于2019年3月29日通过申请政府信息公开的途径，得知省政府在2016年9月28日作出川府函〔2016〕197号《四川省人民政府关于金沙江白鹤滩水电站移民安置规划大纲（四川部分）的批复》（以下简称197号批复）。张兴明等133人向省政府申请行政复议，请求撤销197号批复。但省政府于2019年4月24日作出川府复不〔2019〕39号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称39号不予受理决定），对张兴明等133人的行政复议申请不予受理。张兴明等133人认为39号不予受理决定没有事实和法律依据，起诉请求撤销39号不予受理决定，并责令省政府限期受理张兴明等133人的行政复议申请。 一审法院认为，白鹤滩水电站建设工程涉及土地征收、移民安置、环境影响评价等多个事项，事项审查和报批涉及不同部门和不同程序。省政府作出的197号批复，对象为凉山彝族自治州人民政府（以下简称凉山州政府），并载明“你州要指导、督促业主单位根据《规划大纲》抓紧编制移民安置规划并按规定程序报批。编制移民安置规划要以资源环境承载能力为基础，与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划相衔接。项目应依法开展环境影响评价，严格落实移民安置环保措施，做好移民安置区污染防治和生态环境保护，减少安置区水土流失。要广泛听取移民和移民安置区居民的意见，同时应当征求移民区和移民安置区县级人民政府的意见。”从该要求可以看出，最终的移民安置方案需由业主单位依照国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划等编制，还需听取移民和移民安置区居民的意见，同时应当征求移民区和移民安置区县级人民政府的意见，最终移民安置方案还要按规定再次报批，才生效执行。故省政府作出的197号批复，明显是针对宏观指导的批准事项，其实质是不产生外部法律效力的行为，明显不属于行政复议的受案范围。省政府作出39号不予受理决定，对张兴明等133人的权利义务并不产生实际影响，亦不应纳入人民法院行政诉讼的受案范围，否则实际上是允许张兴明等133人通过行政复议的方式，将不产生外部法律效力的行为事项导入诉讼程序，违反相关法律、司法解释的规定。一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项及第三款之规定，裁定：驳回张兴明等133人的起诉。 张兴明等133人上诉称：（一）省政府197号批复是批复同意凉山州政府凉府〔2016〕89号《凉山州人民政府关于审批〈金沙江白鹤滩水电站移民安置规划大纲〉的请示》（以下简称89号请示），而凉山州政府提请审批的《金沙江白鹤滩水电站移民安置规划大纲》，包括“移民安置目标、方式和标准”和“建设征地移民安置补偿费用概算编制”等内容，明显影响作为金沙江白鹤滩水电站移民的张兴明等133人的权利义务，张兴明等133人有权对其申请行政复议。（二）凉山州政府制定的《金沙江白鹤滩水电站移民安置规划大纲》确定了征地补偿安置标准，省政府作出197号批复予以同意，势必造成县级人民政府及移民安置主管部门必须执行的法律后果，当然也势必影响张兴明等133人的合法权益，因此，省政府、一审法院关于197号批复不对张兴明等133人权利义务产生影响的认定错误。张兴明等133人上诉请求撤销一审裁定，指令一审法院对本案继续审理。 省政府答辩称，省政府作出的39号不予受理决定程序合法，事实清楚，证据充分。请求驳回上诉，维持原审裁定。 本院认为，本案系因省政府是否正确履行行政复议职责引起的争议，争议的焦点是张兴明等133人的行政复议申请是否符合行政复议法规定的申请行政复议的条件，省政府不受理其行政复议申请是否合法。 《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六条规定“已经成立项目法人的大中型水利水电工程，由项目法人编制移民安置规划大纲，按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批；省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构在审批前应当征求移民区和移民安置区县级以上地方人民政府的意见。没有成立项目法人的大中型水利水电工程，项目主管部门应当会同移民区和移民安置区县级以上地方人民政府编制移民安置规划大纲，按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批。”第九条规定“编制移民安置规划大纲应当广泛听取移民和移民安置区居民的意见；必要时，应当采取听证的方式。经批准的移民安置规划大纲是编制移民安置规划的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改；确需调整或者修改的，应当报原批准机关批准。”第十五条规定“编制移民安置规划应当广泛听取移民和移民安置区居民的意见；必要时，应当采取听证的方式。经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改；确需调整或者修改的，应当依照本条例第十条的规定重新报批。未编制移民安置规划或者移民安置规划未经审核的大中型水利水电工程建设项目，有关部门不得批准或者核准其建设，不得为其办理用地等有关手续。”根据上述规定可知，在大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置过程中，经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据，才是对相关被征地集体组织和移民权利义务产生实际影响的行为，而编制、审批移民安置规划大纲，仅仅是编制移民安置规划的过程性行为，因此，编制、审批移民安置规划大纲的行为并不直接设定移民安置工作的权利义务关系。 根据《中华人民共和国行政复议法》第六条关于行政复议范围的规定，对公民、法人或者其他组织合法权益产生直接、实际影响的行政行为，才属于行政复议的范围。本案中，因省政府197号批复属于对张兴明等133人权利义务不产生直接、实际影响的过程性行政行为，依法不属于行政复议的范围，因此，一审法院关于张兴明等133人与省政府197号批复无关，省政府明显没有受理张兴明等133人对197号批复申请行政复议职权的认定，并无不当。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”本案中，因张兴明等133人就省政府197号批复申请的行政复议，省政府明显没有受理的职责，因此，一审法院就张兴明等133人对省政府不受理其行政复议申请行为提起的诉讼，裁定予以驳回，适用法律正确。 综上，一审裁定适用法律正确。张兴明等133人的上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王代伍 审判员  刘洪峰 审判员  牟 琼 二〇二〇年五月八日 书记员  王 耸 附上诉人张兴明等133人名单： 张兴明，男，1952年5月10日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组38号。 周福才，男，1965年5月17日出生，汉族，住四川省会东县。 杨兴发，男，1966年3月17日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组32号。 雷远奎，男，1984年2月18日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组62号。 杨兴云，男，1962年12月3日出生，汉族，住四川省会东县。 岳学林，男，1963年12月26日出生，汉族，住四川省会东县。 张发金，男，1967年9月29日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组17号。 易传云，男，1954年7月14日出生，汉族，住四川省会东县。 杨顺福，男，1975年7月11日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村3组57号。 顾朝林，男，1974年8月2日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村3组80号。 汪云才，男，1968年5月24日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组32号。 岳代友，男，1958年4月8日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组50号。 李明高，男，1984年8月11日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组40号。 李善林，男，1969年4月11日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组26号。 陈国太，男，1971年10月20日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡大梨树村5组19号。 何明仙，女，1964年9月27日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组37号。 李文付，男，1955年7月5日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组36号。 李文银，男，1971年8月29日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组24号。 李明忠，男，1986年1月29日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组56号。 陈吉万，男，1972年12月6日出生，汉族，住四川省会东县黄坪乡黄坪村3组1号。 李清芬，女，1952年12月28日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组2号。 赵代才，男，1957年7月10日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组53号。 沈元东，男，1980年11月27日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组76号。 李高洪，男，1997年6月21日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组34号。 李名华，男，1980年6月9日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组78号。 李文友，男，1948年8月23日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组35号。 范兴荣，男，1967年2月28日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组60号。 钱春发，男，1979年2月10日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组19号。 李文林，男，1966年7月20日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组54号。 陈吉高，男，1969年12月27日出生，汉族，住四川省会东县黄坪乡黄坪村3组1号。 马宗宽，男，1976年10月15日出生，汉族，住四川省会东县松坪镇大荞地村3组39号。 刘定云，男，1977年2月9日出生，白族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组5号。 李文海，男，1966年3月2日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组20号。 王国荣，男，1962年10月22日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡大梨树村2组21号。 李文金，男，1971年8月9日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组33号。 李文忠，男，1957年3月2日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组39号。 缪正奎，男，1971年10月1日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组30号。 岳代勇，男，1963年12月12日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组3号。 李文学，男，1977年9月16日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组25号。 陈帮敏，男，1966年3月3日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组6号。 李文清，男，1984年7月8日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组22号。 魏海林，男，1965年9月23日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组38号。 钱春付，男，1986年3月23日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组19号。 岳学华，男，1971年2月3日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组4号。 李文平，男，1983年10月1日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组13号。 岳学兵，男，1968年9月10日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组10号。 李文祥，男，1965年12月1日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组18号。 李明银，男，1981年2月12日出生，汉族，原告四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组32号。 岳学贵，男，1966年9月14日出生，汉族，原告四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组7号。 林军书，男，1984年5月4日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村1组95号。 蒋顺兴，男，1968年1月8日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组36号。 罗兴平，男，1981年3月2日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组120号。 刘金才，男，1971年2月18日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组63号。 岳代贵，男，1968年10月10日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组48号。 刘金奎，男，1974年9月22日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组76号。 赵应芝，女，1969年1月8日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组67号。 朱国彩，男，1951年5月5日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组50号。 陶宗祥，男，1972年9月28日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组58号。 蒋顺国，男，1966年10月2日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组44号。 岳万毕，男，1953年2月5日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组28号。 黄廷华，男，1968年11月16日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组66号。 王朝品，男，1955年1月4日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组71号。 周红，男，1980年10月9日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组134号。 殷永全，男，1968年10月15日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组82号。 王友云，男，1968年11月11日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组98号。 崔国发，男，1968年5月15日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组59号。 杨明香，女，1971年5月13日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组64号。 赵应芬，女，1967年8月14日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组89号。 熊安云，男，1971年5月16日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组111号。 王友付，男，1971年10月10日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组95号。 孙方顺，男，1962年3月15日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组19号。 杨明贵，男，1963年7月25日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组61号。 岳代田，男，1975年10月6日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组112号。 崔国华，男，1981年11月8日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组105号。 陈代秀，女，1972年6月21日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组32号。 范后权，男，1959年9月13日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组10号。 杨明付，男，1975年2月10日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组62号。 赵代明，男，1969年11月13日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组49号。 田井贤，男，1972年3月25日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村2组6号。 岳学春，女，1982年10月18日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组77号。 冉正奎，男，1973年9月15日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组68号。 李金美，女，1972年12月27日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组22号。 甘德发，男，1970年9月21日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组61号。 杨兴友，男，1966年8月14日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组25号。 杨冬梅，女，1985年10月25日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组76号附55号。 丁正云，男，1976年2月23日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组48号。 汪应兵，男，1979年7月22日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组47号。 杨兴祥，男，1974年4月7日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组23号。 甘得顺，男，1977年12月4日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组54号。 李长才，男，1989年4月17日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组17号。 汪银国，男，1974年11月26日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组78号。 魏海付，男，1989年3月4日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组14号。 杨兴华，男，1964年1月25日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组42号。 何胜金，男，1951年2月27日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组31号。 刘金韦，男，1986年4月7日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组37号。 冉正玉，男，1970年12月25日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组67号。 李立友，男，1970年5月13日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组4号。 李玉才，男，1968年9月18日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组19号。 杨友仙，女，1970年5月7日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组21号。 刘玉付，男，1973年5月10日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组59号。 范友琼，女，1983年10月24日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组89号。 田飞，男，1983年11月5日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组69号。 刘吉芬，女，1942年12月29日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组12号。 程昌高，男，1965年12月12日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组10号。 岳代兵，男，1955年5月4日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组30号。 杨春燕，女，1987年7月15日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组80号。 魏海金，男，1967年10月12日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组2号。 钱贵富，男，1986年2月18日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组46号。 魏发金，男，1972年10月6日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组3号。 艾良美，女，1975年8月17日出生，布依族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村3组72号。 郭昌贵，男，1957年3月2日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组27号。 郭保忠，男，1985年5月21日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组83号。 程胜科，男，1971年4月11日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组28号。 雷远建，男，1988年10月11日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组24号。 范后堂，男，1959年10月24日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组11号。 冉正金，男，1968年7月10日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组65号。 李立云，男，1978年7月8日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组4号。 岳学云，男，1969年11月1日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组56号。 丁正国，男，1982年10月23日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组79号。 杨友发，男，1977年6月26日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组49号。 岳学奎，男，1976年12月2日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村4组26号。 陈兴林，男，1968年11月23日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村3组20号。 李国云，男，1969年9月2日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村3组51号。 周明华，男，1973年6月22日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村3组21号。 孔令友，男，1964年10月25日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村3组39号。 孔令安，男，1972年10月14日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村3组30号。 邓永宽，男，1963年8月12日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村3组5号。 杨顺文，男，1972年5月26日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村3组69号。 张关友，男，1971年6月30日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村3组26号。 邓永芝，女，1970年3月19日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村3组47号。 王思云，男，1978年8月9日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村3组55号。 李正会，女，1983年8月16日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村3组29号。 胡定海，男，1968年4月15日出生，汉族，住四川省会东县野牛坪乡野牛坪村3组44号。