安徽省芜湖市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖02行终58号上诉人(原审原告)王明发，男，1954年3月22日出生，汉族，户籍地安徽省无为县。上诉人(原审原告)曹永桂，女，1963年4月15日出生，汉族，户籍地安徽省无为县。两上诉人共同委托代理人和记英，北京创为律师事务所律师。被上诉人（原审被告）芜湖市鸠江区城市管理行政执法局，住所地安徽省芜湖市鸠江区官陡街道。法定代表人肖宗明，该局局长。被上诉人（原审被告）芜湖市鸠江区人民政府，住所地安徽省芜湖市九华北路。法定代表人方忠，该区政府区长。委托代理人戴林，安徽瀛国伦律师事务所律师。委托代理人张磊，安徽瀛国伦律师事务所律师。上诉人王明发、曹永桂因与被上诉人芜湖市鸠江区城市管理行政执法局（以下简称鸠江区城管局）、芜湖市鸠江区人民政府（以下简称鸠江区政府）城市管理行政复议一案，不服安徽省芜湖市鸠江区人民法院（2019）皖0207行初63号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审查明，王明发与曹永桂系夫妻关系。曹永桂于2000年5月6日从胡圣财处以500元购得小塘陡门地皮一块用于建房。2019年7月15日，鸠江区城管局发现王明发房屋疑似违法建设，面积约481.27平米，遂立案调查。2019年7月17日，鸠江区城管局工作人员对案涉房屋进行现场勘验，明确该户总面积481.27平米，并拍摄现场照片，比对卫星航拍图以及地形图。2019年7月19日，芜湖市自然资源和规划局向鸠江区城管局作出芜自然资规函〔2019〕292号《关于建（构）筑物规划审批情况的复函》，载明王明发户位于湾里街道石城社区小塘陡门面积约481.27平米的建（构）筑物未查询到审批资料。2019年7月19日，鸠江区城管局向原告王明发作出（鸠）城管（规划）限拆〔2019〕53号《限期拆除通知书》，告知王明发限期拆除决定的事实、理由和依据，同时告知其享有陈述、申辩的权利。2019年7月25日，鸠江区城管局向王明发作出（鸠）城管（规划）限拆〔2019〕53号《限期拆除决定书》，责令在收到该决定书之日起两日内自行拆除案涉建筑物，并告知诉权。2019年7月29日，王明发、曹永桂向被告鸠江区政府申请行政复议，鸠江区政府于2019年10月27日作出鸠区行复字〔2019〕007号行政复议决定书，决定维持案涉《限期拆除决定书》，并依法送达王明发、曹永桂。王明发、曹永桂仍不服，遂成讼。原审认为，一、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。鸠江区城管局作为集中行使行政处罚权的机关，具有作出案涉限期拆除决定的职权，系本案适格被告。二、本案争议焦点是被告鸠江区城管局作出的（鸠）城管（规划）限拆〔2019〕53号《限期拆除决定书》是否合法。对此，该案件综合分析如下：1.《中华人民共和国行政处罚法》第三十条至第三十二条、第三十六条至第四十一条对行政机关作出行政处罚进行程序规定。本案中，鸠江区城管局经过立案审批、现场调查并制作现场勘验笔录（有见证人签名）、发函芜湖市自然资源和规划局并得到复函、制作限期拆除通知书以告知王明发、曹永桂作出案涉拆除决定的事实、理由及依据和依法享有的权利、听取王明发、曹永桂陈述和申辩、作出案涉限期拆除决定书并送达王明发、曹永桂，故鸠江区城管局作出案涉限期拆除决定书程序合法；2.本案中，有芜湖市自然资源和规划局复函、鸠江区城管局现场勘查笔录、案涉房屋照片等证据足以证明案涉房屋基本情况，而对无建造审批手续王明发、曹永桂在庭审中亦予以承认，事实清楚；3.因案涉房屋违法状态一直持续至今，鸠江区城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》对其予以查处并作出限期拆除决定符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条相关规定，处理结果并无不当。综上，鸠江区城管局作出的（鸠）城管（规划）限拆〔2019〕53号《限期拆除决定书》程序合法、事实清楚、适用法律正确，原审予以支持。王明发、曹永桂提出的诉讼请求因与事实不符，原审不予采纳。三、鸠江区政府作出鸠区行复字〔2019〕007号行政复议决定书程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，原审亦予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王明发、曹永桂的诉讼请求。案件受理费50元，由王明发、曹永桂负担。上诉人王明发、曹永桂上诉称，1、原审判决认定事实错误，被上诉人鸠江区城管局并未于2019年7月17日对涉案房屋进行现场勘查，该案中并不存在比对卫星航拍图以及地形图的事实；2、原审判决法律适用错误，国务院法制办公室曾答复“限期拆除决定”不属于行政处罚，原审法院依据《行政处罚法》属于适用法律错误，该房屋的建设行为并非发生在2008年之后，被上诉人城管局依据《城乡规划法》进行实体认定没有法律依据；3、原审判决所依据的证据不够确凿，本案中涉案房屋虽然没有建房规划等审批手续，但纵观全局，直接以涉案房屋未取得规划审批手续为由认定涉案房屋系违法建设，明显证据不足。综上请求撤销一审判决，发回重审或改判支持上诉人在一审中的诉讼请求，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人鸠江区城管局答辩称，涉案房屋是否为违法建设主要证据是依据是否办理相应的手续；案件事实清楚，涉案房屋的现场勘验有照片可以证明，且涉案行政行为程序合法；限期拆除决定符合法律规定。被上诉人鸠江区政府答辩称，被上诉人复议程序合法，本案被诉行政行为内容适当、程序合法、适用法律正确。涉案房屋未办理法定的审批手续，系违法建筑，鸠江区城管局具有相对集中行政处罚权，并经现场勘验、事先告知、听取陈述申辩等程序，作出限期拆除决定符合法定程序。综上一审认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，关于限期拆除决定认定事实是否清楚。涉案房屋位于鸠江区湾里镇，被上诉人鸠江区城管局曾向芜湖市自然资源和规划局出具函件要求查阅涉案房屋审批资料，芜湖市自然资源和规划局出具《关于建（构）筑物规划审批情况的复函》芜自然资规【2019】292号，该文件载明“经现场踏勘并查阅我局现有资料，以下建（构）筑物未在我局查到审批资料王明发户位于湾里街道石城社区小塘陡门面积约481.27平方米的建（构）筑物”，故可以认定涉案建筑物因未取得建设工程规划许可证等相关审批手续，违反法律规定，应为违法建筑。关于限期拆除决定程序是否合法。限期拆除决定的性质目前尚存争议，但因该决定直接涉及上诉人王明发、曹永桂的权利，被上诉人鸠江区城管局在作出限期拆除决定时遵循了正当程序原则。在鸠江区城管局作出决定书前向上诉人下达了《限期拆除通知书》，告知了上诉人违法事实，处罚依据和上诉人依法享有的陈述申辩权，充分保障了上诉人的程序权利。一审判决引用《行政处罚法》并非给该决定书予以定性，是因为目前并无明确的关于期限拆除决定的程序法律规定，而行政处罚法中的程序规定较为完备，可以参照执行。关于限期拆除决定适用法律问题。《中华人民共和国城乡规划法》虽于2008年施行，但其关于违法建设的规定与已经失效的城市规划法中的规定是一脉相承的，均需获得规划部门核发的建设工程规划许可证等相关审批手续，且违法建筑的状态一直持续至今，故被上诉人适用城乡规划法作出涉案决定并不违反法律适用的原则。关于上诉人称因历史遗留原因等情况导致集体土地上无证建房情况较多，诚然由于历史、风俗习惯等原因，集体土地上建房长期以来确实存在着管理较松、无证房屋较多等情况，在考量这些房屋性质时不能不作区分一概认定为违法建设，而应结合房屋存续年代、土地使用现状、历史遗留及政策等情况综合认定。但本案中两上诉人并非涉案地块集体经济组织成员，《中华人民共和国土地管理法》规定农村村民一户只能拥有一处宅基地；农村村民住宅用地，需由乡（镇）人民政府审核批准。现两上诉人于2000年5月6日从案外人胡圣财处以500元购地建房，该行为本身即违反土地管理法关于土地使用权之规定。综上，被上诉人鸠江区城管局作出的限期拆除决定及被上诉人鸠江区政府作出的行政复议决定认定事实清楚，行政决定符合法律规定，并无可撤销之情形。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由因没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王明发、曹永桂负担。本判决为终审判决。审判长  汪万荣审判员  徐 琳审判员  查 鹏二〇二〇年五月二十九日法官助理胡小燕书记员王慧附：本案适用法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。