安徽省芜湖市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖02行终55号上诉人(原审原告)芜湖新安置业有限公司，住所地安徽省无为县襄安镇北大街9号。法定代表人王小平，该公司执行董事。被上诉人（原审被告）无为市城市管理行政执法局，住所地安徽省无为县无城镇。法定代表人赵帮俊，该局局长。委托代理人莫宏明，安徽铭盛律师事务所律师。委托代理人张军，安徽铭盛律师事务所律师。上诉人芜湖新安置业有限公司（以下简称新安置业）因与被上诉人无为市城市管理行政执法局（以下简称无为城管局）城乡建设行政处罚一案，不服安徽省无为市人民法院（2019）皖0225行初51号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审查明，2011年9月19日，安徽省人民政府作出皖政地[2011]458号《关于无为县2011年第11批次城镇建设用地的批复》，批准原巢湖市人民政府呈报无为县2011年第11批次城镇建设用地。新安置业开发的襄安新安华庭小区用地位置在该批复中无为县襄安镇白鹤村。2014年8月16日，无为县城乡规划局向无为县城市管理行政执法局发出《关于新安华庭违法建设的函》，函告内容为：新安置业建设的新安华庭6#住宅楼，位于襄安中学北侧，该楼属于在国有建设用地上的违法建设，建筑面积为4080平方米，其中住宅面积为4080平方米，住宅回迁面积为1862.53平方米。结构形式为砖混结构。希贵局接此函后按相关程序进行查处。2014年9月4日，无为县城市管理行政执法局立案调查。同日，无为县城市管理行政执法局向新安置业送达无城管（规划）责改[2014]58号《责令改正通知书》，责令新安置业自收到本通知书之日起至2014年9月8日止，补办相关手续。2014年9月12日，无为县城市管理行政执法局作出无城管（规划）罚决[2014]80号《行政处罚决定书》，并送达新安置业。新安置业对该行政处罚决定提出申辩意见，无为县城市管理行政执法局采纳了申辩意见，并作出《关于撤回无城管（规划）罚决[2014]80号行政处罚决定的决定》。2015年1月7日，无为城管局对新安置业违法建设作出了无城管（规划）罚决[2014]161号《行政处罚决定书》。该行政处罚决定生效后，无为城管局申请本院强制执行。本院经审查认为该行政处罚决定没有查清违法收入，裁定不予强制执行。2017年11月2日，无为城管局作出《关于撤销行政处罚决定的通知》，决定撤销[2014]161号行政处罚决定。2017年11月22日，无为城管局重新调查，并于2017年8月20日委托了安徽志成资产评估事务所对涉案的违法建设项目进行资产评估。2017年9月10日，安徽志成资产评估事务所出具《新安置业违法建设项目资产评估报告书》载明，评估对象是新安置业违法建设项目于评估基准日的成本价和市场价；评估范围仅指无为城管局申报的新安置业违法建设房屋建筑物；评估基准日为2014年2月28日；评估方法是分别采取成本法和市场法进行评估。评估结果为本次委托评估的资产在评估基准日2014年2月28日评估价值为成本法评估价值为人民币5059200元，市场法评估价值人民币7874400元；评估报告有效期自2017年9月10日至2018年9月9日。2017年12月2日无为城管局作出无城管（规划）罚告[2017]284号行政处罚事先告知书和无城管（规划）罚告[2017]284号听证告知书，告知新安置业拟对其作出罚没款人民币7874400元的处罚及相应的听证权利。2017年12月29日，无为城管局作出无城管（规划）罚决[2017]284号《行政处罚决定书》，并于2018年1月4日公告送达。原审认为，（一）安徽省人民政府法制办公室作出皖府法[2008]73号《关于同意在无为县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作批复》,同意在无为县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作。其中，在城乡规划区内，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，对擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通的建筑物、构筑物等违法行为实施处罚。2009年6月29日无为县人民政府发布的《无为县城市管理领域开展相对集中行政处罚权暂行办法》第三条规定，县城市管理行政执法局是城市管理领域开展相对集中行政处罚权的实施机关。因此本案无为城管局对违法建设予以行政处罚，主体适格。（二）无为城管局在无法确定涉案房屋市场销售收入及建造成本的情况下，通过评估确定上述金额，并依据全国人大常委会法制工作委员会对“违法收入”的计算问题的答复，确定处罚额度，事实清楚，不违反法律规定。（三）住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：………未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。新安置业在接到无为城管局《责令改正通知书》后，未能补办相关手续，故新安置业的建设行为应是无法采取改正措施消除对规划实施影响。综上所述，无为城管局对新安置业作出的处罚决定认定的事实清楚，适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回新安置业的诉讼请求。案件受理费50元，由新安置业负担。上诉人新安置业上诉称，1、一审未解决安徽省芜湖市中级人民法院（2019）皖02行终9号行政裁定书“行政处罚决定依据不足”的认定，具体为关于执法主体证明问题，关于行政处罚方式的合理性证明问题，关于违法收入的认定依据问题；2、无为城管局行政处罚决定书认定事实错误，上诉人不是适格的行政处罚相对人；3、无为城管局行政处罚决定书适用法律错误，程序违法，该处罚决定书违反了不得两次罚款的原则；4、一审判决程序违法，一审替代被上诉人认定涉案楼房系无法采取改正措施消除对规划实施影响，一审法院用法律依据替代被上诉人的事实举证，违反了被告举证和行政程序合法性审查的行政诉讼原则。综上，请求撤销一审判决，撤销无为城管局作出的无城管（规划）罚决【2017】284号行政处罚决定书，一二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人（原审被告）无为市城市管理行政执法局未做书面答辩。经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一、关于被上诉人有无执法主体资格。皖府法[2008]73号《关于同意在无为县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作批复》规定，同意在原无为县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，被上诉人作为集中行使行政处罚权的单位具有对镇规划区内的违法建设具有查处的法定职责；结合《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，只有在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，才由乡、镇人民政府采取责令停止建设、限期改正、拆除等措施，本案经本院发回重审后，被上诉人提供了安徽省人民政府建设用地批复皖政地【2011】458号和无为县襄安镇总体规划（2012-2030年）可以证明涉案违法建设土地性质为国有建设用地，且涉案建筑位于城镇规划区范围内，故被上诉人依法具有行政处罚权。二、关于涉案建设是否可采取改正措施消除对规划实施的影响。被上诉人无为城管局为论证涉案建筑能否采取改正措施消除对规划实施的影响，于2019年5月28日向无为市自然资源和规划局出具无城管【2019】32号文件，无为市自然资源和规划局回复《关于新安华庭违法建设是否可以消除规划实施影响的回函》无自然资规函【2019】35号文件，该文件载明上诉人建设的新安华庭6#住宅楼属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。上述情节说明，被上诉人对于违法建设该采取哪一种处罚方式是谨慎考量的，被上诉人已经完成对其采取的行政处罚方式是否恰当的举证。三、关于涉案行政处罚决定书的具体处罚数额认定。住房和城乡建设部在向全国人大法工委征求关于违法建设违法收入的确定时，曾提出三种意见，一是以销售收入确定；二是以房地产评估机构评估的违法建设工程的价格确定；三是以违法建设的销售收入与工程成本差计算，本着提高违法成本、让违法者无利可图的原则，住建部建议采用第一种计算方式，人大法工委亦认可了第一种方式。本案中因涉案建设涵盖安置房，无法准确核计销售收入，被上诉人采取了评估法分别为成本法和市场法的评估方法，得出评估结果，并由此确定违法建设的违法收入，不违反法律规定，该数额确定行为并无不当。关于上诉人诉称其不是适格被处罚人的上诉理由本院不予采纳。主要理由是其系涉案违法建设的发包方，又是违法建设的销售者和得益者，其行为应得到否定性评价，理应受到行政处罚。另因被上诉人撤销了除本案诉争的行政处罚决定之外的其他行政处罚决定，故涉案行政处罚决定并不违反“一事不得给予两次罚款处罚”。综上，被上诉人无为城管局作出的行政处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，不具有可撤销之情形。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人芜湖新安置业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  汪万荣审判员  徐 琳审判员  查 鹏二〇二〇年五月六日法官助理胡小燕书记员王慧附：本案适用法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。