四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川行终208号 上诉人（原审原告）兰康秀，女，1953年10月5日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 委托代理人覃劲杰，重庆劲源律师事务所律师。 委托代理人魏淋锋，重庆劲源律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）四川省人民政府。住所地：四川省成都市锦江区督院街30号。 法定代表人尹力，省长。 委托代理人杜虎传，四川省自然资源厅工作人员。 委托代理人姜璟俊，北京德恒（成都）律师事务所律师。 上诉人兰康秀因诉被上诉人四川省人民政府（以下简称省政府）不履行行政裁决职责一案，不服四川省成都市中级人民法院（2017）川01行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审查明，兰康秀系成都市高新区合作镇购地建房户，持有原郫县村镇建设管理办公室颁发的《村镇房屋所有权证》，因对当地征地补偿标准不服，向成都市人民政府申请协调未果后，兰康秀以原成都市国土资源局高新分局为被告向成都高新技术产业开发区人民法院提起行政诉讼，请求撤销《高新区合作街道金凤村一、三、四、九组征地补偿安置方案》，按照现行《国有土地上房屋征收与补偿条例》的标准重新作出补偿。成都高新技术产业开发区人民法院审理后于2015年11月24日作出（2015）高新行初字第314号行政裁定，以兰康秀对《高新区合作街道金凤村一、三、四、九组征地补偿安置方案》所载补偿标准不服，未经裁决而直接提起行政诉讼，不符合法定起诉条件为由，裁定驳回兰康秀的起诉。兰康秀不服，向四川省成都市中级人民法院提起上诉，2016年6月20日，四川省成都市中级人民法院作出（2016）川01行终298号行政裁定，维持了一审裁定。兰康秀遂向省政府邮寄提交落款时间为2016年8月30日的征地补偿标准裁决申请，要求对其购地所建房屋按照现行《国有土地上房屋征收与补偿条例》的标准进行补偿。省政府收到申请后，转送原四川省国土资源厅（以下简称省国土厅）处理。省国土厅于2016年11月22日向原告作出《告知书》，称根据《征用土地公告办法》第八条的规定，征地补偿、安置标准主要体现在征地补偿、安置方案中。如对征地补偿、安置方案不服，根据国务院法制办《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）明确规定：“被征收集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”。根据此规定，对征地补偿安置争议不再进行裁决，而是依照行政复议法律法规的规定申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，建议兰康秀向批准征地补偿安置方案的人民政府的上一级人民政府申请行政复议。兰康秀起诉请求确认省政府未依法履行行政裁决职责违法，并判令省政府依法履行法定裁决职责。 一审认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对征地补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。本案中，因省政府目前尚无专门机构和机制处理该裁决事项，且省政府收到兰康秀递交的申请后，及时转交省国土厅办理。省国土厅已根据国法[2011]35号文件的精神明确告知了兰康秀其诉请目前状况下应通过行政复议程序予以解决。故省政府对兰康秀提出的裁决申请已经在力所能及的情况下予以了处理和答复，其行为并无不当。兰康秀认为省政府行政不作为并坚持要求进行裁决，因省政府尚未建立具体裁决机制，客观上并不具备裁决条件，故对其诉请无法支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回兰康秀的诉讼请求。一审案件受理费50元，由兰康秀负担。 兰康秀上诉称：（一）征地补偿标准争议依法应由批准征地省政府裁决，这是法律明确规定的省政府应履行的法定职责，省政府没有建立专门的裁决机构和具体机制，不是其不履行法定职责的合法事由。一审法院以此为由，驳回兰康秀要求省政府对征地补偿标准进行裁决的请求，适用法律明显错误。（二）省政府、省国土厅对兰康秀就征地补偿标准争议的裁决申请均未正面回复，未对相关的征地补偿标准进行审查。省国土厅仅告知兰康秀对征地补偿标准另行申请行政复议，两机关的行为属于典型的行政不作为，一审法院却认为省政府的不作为行为并无不当，是错误的。（三）兰康秀是响应政府的号召，按照国家鼓励发展小城镇的建设，在原郫县，从政府部门以有偿方式获得土地修建的房屋，与当地农村集体经济组织或农民没有关系。如按原郫县人民政府确定的征地补偿标准，将使兰康秀一家丧失基本的居住条件和维持生计的基本来源，大大降低兰康秀家的生活保障，其补偿标准极不公平，也将使政府部门的社会公信力荡然无存。兰康秀上诉请求撤销一审判决；责令省政府依法履行法定职责，对兰康秀就征地补偿标准提出的裁决申请作出处理。 省政府二审答辩称：（一）省政府收到兰康秀的申请后，及时将其转交省国土厅办理，省国土厅也对兰康秀明确答复兰康秀对提高土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费补偿标准的请求，应按国法[2011]35号文件的精神，通过行政复议程序提出。对类似提高征地补偿安置标准的请求，省政府不再进行裁决。因此，省政府并不存在不履行法定职责的行为。（二）《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第三款规定，因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。（三）从我省的实际来看，没有建立过征地补偿安置争议裁决机制，对相关的争议主要通过行政调解途径解决。从全国的做法来看，22个省（直辖市、自治区）没有建立过征地补偿争议裁决机制。国法[2011]35号文件下发后，曾经建立过裁决机制的3个省也取消了裁决制度，改为通过行政复议程序解决相关的争议。（四）一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。省政府答辩请求二审法院驳回兰康秀的上诉，维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第三款规定，因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施；对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决；征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。国法[2011]35号文件规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，当事人就征地补偿、安置争议向人民法院提起诉讼之前，应当经过行政机关处理争议的程序，该程序构成行政机关的法定职责。至于该程序是由批准征收土地的人民政府裁决，还是依照行政复议法律法规的规定，由相关行政机关进行行政复议，需具体考虑当地行政机关处理涉及征地补偿标准、安置方案争议的实际做法。 本案中，省政府收到兰康秀的裁决申请后，转交省国土厅具体办理，省国土厅也书面告知兰康秀解决争议的途径。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”之规定，兰康秀对征地补偿标准不服，可以依法向批准征地补偿标准的人民政府的上一级人民政府申请行政复议。因省政府尚未建立具体裁决机制，客观上不具备进行裁决的条件，因此，一审判决驳回兰康秀的诉讼请求并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。兰康秀的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人兰康秀负担。 本判决为终审判决。 审判长  王代伍 审判员  牟 琼 审判员  刘洪峰 二〇二〇年五月九日 书记员  王 耸