上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）沪7101行初688号原告陈宁妹，女，1943年10月21日出生，汉族，住上海市。委托代理人秦裕斌，上海善法律师事务所律师。委托代理人刘达，上海善法律师事务所律师。被告上海市虹口区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。法定代表人**。出庭应诉行政机关负责人金四齐，职务副局长。委托代理人苏建新。委托代理人邹德佳，上海市龙光律师事务所律师。第三人张荧坤，男，1937年10月17日出生，汉族，住上海市。第三人张智翔，男，1979年7月15日出生，汉族，住上海市。第三人张庭煜，男，2011年8月28日出生，汉族，住上海市。法定代理人张智翔(张庭煜父亲)，1979年7月15日出生，汉族，住上海市。第三人丁彩姬，女，1946年8月6日出生，汉族，户籍地江西省南昌市。委托代理人陈晓刚(丁彩姬儿子)，1966年1月2日出生，汉族，住上海市。第三人陈晓斌，男，1968年2月1日出生，汉族。委托代理人陈晓刚(陈晓斌哥哥)，1966年1月2日出生，汉族，住上海市。第三人陈晓刚，男，1966年1月2日出生，汉族，住上海市。第三人陈宁章，男，1949年11月22日出生，汉族，住江西省。第三人杨冬梅，女，1949年12月13日出生，汉族，住江西省。委托代理人陈宁章(杨冬梅丈夫)，1949年11月22日出生，汉族，住江西省。第三人陈晓明，男，1983年9月29日出生，汉族，住江西省。委托代理人陈宁章(陈晓明父亲)，1949年11月22日出生，汉族，住江西省。第三人陈金和，男，1954年4月8日出生，汉族，住上海市。委托代理人陈宁飞(陈金和哥哥)，1948年10月23日出生，汉族，住上海市。第三人陈宁飞，男，1948年10月23日出生，汉族，住上海市。第三人朱雪英，女，1954年9月27日出生，汉族，住上海市。委托代理人陈宁飞(朱雪英丈夫)，1948年10月23日出生，汉族，住上海市。第三人陈晓悦，男，1980年12月15日出生，汉族，住上海市。委托代理人陈宁飞(陈晓悦父亲)，1948年10月23日出生，汉族，住上海市。第三人李琳，女，1981年1月25日出生，汉族，住上海市。委托代理人陈宁飞(李琳公公)，1948年10月23日出生，汉族，住上海市。第三人陈瑞萱，女，2010年2月22日出生，汉族，住上海市。法定代理人陈晓悦(陈瑞萱父亲)，1980年12月15日出生，汉族，住上海市。第三人陈菊珍，女，1959年6月22日出生，汉族，住上海市。第三人黄海平，男，1956年7月5日出生，汉族，住上海市。委托代理人陈菊珍(黄海平妻子)，1959年6月22日出生，汉族，住上海市。第三人黄甚圆，男，1987年10月17日出生，汉族，住上海市。委托代理人陈菊珍(黄甚圆母亲)，1959年6月22日出生，汉族，住上海市。第三人臧一民，男，1957年11月20日出生，汉族，住上海市。第三人臧唯佳，女，1984年11月1日出生，汉族，住上海市。委托代理人臧一民(臧唯佳父亲)，1957年11月20日出生，汉族，住上海市。第三人陈长春，男，1953年1月25日出生，汉族，住上海市。第三人杨秀梅，女，1955年1月21日出生，汉族，住上海市。委托代理人陈长春(杨秀梅丈夫)，1953年1月25日出生，汉族，住上海市。第三人陈勇杰，男，1982年5月16日出生，汉族，住上海市。第三人沈佳雯，女，1985年8月12日出生，回族，住上海市。委托代理人陈勇杰(沈佳雯丈夫)，1982年5月16日出生，汉族，住上海市。第三人陈怡芬，女，1950年12月14日出生，汉族，住上海市。第三人陈晓林，男，1955年3月25日出生，汉族，住上海市。第三人余德莉(曾用名余得莉)，女，1941年7月26日出生，汉族，住安徽省。委托代理人庞星原。第三人陈震，女，1976年7月24日出生，汉族，住安徽省。委托代理人庞星原。第三人陈黎明，女，1965年6月22日出生，汉族，住上海市。第三人张海顺，男，1987年4月12日出生，汉族，住上海市。委托代理人陈黎明(张海顺母亲)，1965年6月22日出生，汉族，住上海市。第三人张锦跃，男，1960年6月25日出生，汉族，住上海市。第三人陈维，女，1963年2月21日出生，汉族，住上海市。原告陈宁妹诉被告上海市虹口区住房保障和房屋管理局(下称虹口房管局)房屋征收补偿合同纠纷一案，本院于2019年8月2日立案受理后，于法定期限内向被告虹口房管局送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。因第三人张荧坤、张智翔、张庭煜、丁彩姬、陈晓斌、陈晓刚、陈宁章、杨冬梅、陈晓明、陈金和、陈宁飞、朱雪英、陈晓悦、李琳、陈瑞萱、陈菊珍、黄海平、黄甚圆、臧一民、臧唯佳、陈长春、杨秀梅、陈勇杰、沈佳雯、陈怡芬、陈晓林、余德莉、陈震、陈黎明、张海顺、张锦跃、陈维与本案具有利害关系，本院依法通知上述人员为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年1月7日公开开庭进行了审理。原告陈宁妹及其委托代理人刘达，被告虹口房管局的行政机关负责人金四齐及委托代理人邹德佳，第三人张荧坤、第三人张智翔(暨张庭煜的法定代理人)、第三人陈晓刚(暨第三人丁彩姬、陈晓斌的委托代理人)、第三人陈宁章(暨第三人杨冬梅、陈晓明的委托代理人)、第三人陈金和、第三人陈宁飞[暨第三人陈金和、第三人朱雪英、第三人陈晓悦(暨第三人陈瑞萱的法定代理人)、第三人李琳的委托代理人]、第三人陈菊珍(暨第三人黄海平、黄甚圆的委托代理人)、第三人臧一民(暨第三人臧唯佳的委托代理人)、第三人陈长春(暨杨秀梅的委托代理人)、第三人陈勇杰(暨第三人沈佳雯的委托代理人)、第三人陈怡芬、第三人陈晓林、第三人余德莉及第三人陈震的委托代理人庞星原、第三人陈黎明(暨第三人张海顺的委托代理人)、第三人张锦跃、第三人陈维到庭参加诉讼。本院经各方同意协调，审理期限至2020年5月30日。本案现已审理终结。原告陈宁妹诉称，2019年3月,原告通过向被告申请政府信息公开获得涉海伦路XXX弄XXX号房屋(以下简称被征收房屋)的《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》(编号：J-XXXXXXX)(以下简称征收补偿协议),方知晓被告已于2016年12月7日与被征收房屋的有关权利人签订了征收补偿协议。该协议中将原告认定为“居住困难人口”并予以记载，但也将不符合条件的人员亦认定为“居住困难人口”。原告认为,被告将不符合条件的人员认定为居住困难人口并增加补偿款,不符合《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》等行政法律规范的规定,增加了公共财政支出,损害了作为房屋同住人之一的原告的利益,故请求确认被告虹口房管局与第三人陈维、陈宁飞于2016年12月7签订的征收补偿协议无效。被告虹口房管局辩称，原告起诉后，被告对该户的居住困难情况进行了重新复核，原协议中约定的居住困难人口为26人，经重新审核后，被告认为第三人陈晓悦、李琳、陈瑞萱、张荧坤4人不符合居住困难条件，因此该户实际符合居住困难条件的是22人，即使居住困难人员有调整，也只需变更征收补偿协议的相关条款，因而不同意确认协议无效，请求驳回原告的诉讼请求。第三人张荧坤、张智翔、张庭煜共同述称，在2014年收到居住困难人口名单时，张智翔第一时间找到了征收经办人表示异议，该经办人认为张智翔他处有房，故被剔除，便不予接待。被告虹口房管局没有按照法律规定判断是否符合居住困难条件，所认定的居住困难人口中有些是空挂户口，有些系他处有房。该居住困难人口名单没有经过公示，被告虹口房管局也没有告知征收补偿协议是否签订，第三人直至通过政府信息公开途径才获知，故同意原告的诉讼请求。第三人余德莉、陈震共同述称，原告诉请的内容不符合法律规定，原告要求确认征收补偿协议无效，超过了6个月诉讼时效。被告明确表示原先的补偿协议中的有4人不符合居困条件，建议原告调整诉讼请求，确认征收补偿协议中相关4人的内容无效，而非主张征收补偿协议全部无效。第三人丁彩姬、陈晓斌、陈晓刚、陈宁章、杨冬梅、陈晓明、陈金和、陈宁飞、朱雪英、陈晓悦、李琳、陈瑞萱、陈菊珍、黄海平、黄甚圆、臧一民、臧唯佳、陈长春、杨秀梅、陈勇杰、沈佳雯、陈怡芬、陈晓林、陈黎明、张海顺、张锦跃、陈维共同述称，征收补偿协议有效，不同意原告的诉讼请求。经审理查明，被征收房屋土地临时使用证上记载的使用户名为潘美英(于2004年6月9日死亡)等人，土地面积38平方米。土地使用情况查询回复载明：海伦路XXX弄XXX号土地使用人潘美英、陈宁康、陈宁章、陈金和、陈宁飞、陈宁妹、陈菊珍、陈菊妹、陈宁南。潘美英配偶陈渭良于1978年1月17日死亡，陈渭良另一配偶胡慧云于1966年11月22日死亡。陈宁康(于2017年7月27日死亡)、陈宁妹、陈宁飞、陈宁章、陈金和、陈菊妹(于2019年4月15日死亡)、陈菊珍系潘美英与陈渭良子女。陈宁南(于2005年11月17日死亡)、陈宁新(于2014年8月19日死亡)系胡慧云与陈渭良之子。第三人张荧坤、张智翔系原告陈宁妹配偶及儿子，第三人张庭煜系第三人张智翔之子。第三人丁彩姬、陈晓刚、陈晓斌系陈宁康配偶及儿子。第三人陈晓悦、李琳、陈瑞萱系第三人陈宁飞与朱雪英的儿子、儿媳及孙女。第三人陈晓明系第三人陈宁章、杨冬梅之子。第三人臧一民、臧唯佳系第三人陈菊妹配偶及女儿。第三人黄甚圆系第三人陈菊珍与黄海平之子。陈海祥(于1987年3月9日死亡)、第三人陈长春、陈怡芬、陈晓林系陈宁南、李杏娥(于2017年10月7日死亡)的子女。第三人陈勇杰、沈佳雯系第三人陈长春、杨秀梅的儿子及儿媳。第三人陈黎明、陈维、陈震系陈宁新与第三人余德莉的子女，第三人张海顺系第三人陈黎明、张锦跃之子。2014年12月2日，上海市虹口区人民政府发布虹府房征[2014]6号房屋征收决定，被征收房屋在征收范围内。该户户籍登记为5本，一本为陈宁妹、张荧坤、张智翔、陈金和、张庭煜；一本为陈宁飞、陈晓悦、朱雪英、陈瑞萱、李琳；一本为陈宁章、杨冬梅、陈晓明、陈菊珍、黄海平、黄甚圆、陈菊妹、臧一民、臧唯佳；一本为陈勇杰、陈长春、杨秀梅、沈佳雯；一本为陈维、陈黎明、张海顺。征收过程中，李杏娥、陈宁新、陈菊妹、陈宁康、原告陈宁妹、第三人陈晓林、陈怡芬、陈长春、陈金和、陈菊珍、陈宁章、委托第三人陈宁飞办理征收补偿事宜，第三人余德莉、陈黎明、陈震委托第三人陈维办理征收补偿事宜。2016年12月7日，被告虹口房管局与第三人陈维、陈宁飞签订了征收补偿协议，约定：甲方虹口房管局；乙方被征收人陈宁康、陈宁妹、陈宁飞、陈宁章、陈金和、陈菊妹、陈菊珍、李杏娥、陈长春、陈怡芬、陈晓林、余德莉、陈震、陈维、陈黎明；被征收房屋性质私房，土地证记载的土地使用面积为38平方米，房屋测绘面积104平方米，认定建筑面积81.3平方米，未认定建筑面积22.7平方米；被征收房屋经上海房地产估价师事务所有限公司评估，房地产市场评估单价为26,087元/平方米(建筑面积)，评估均价为28,539元/平方米(建筑面积)；根据虹口区人民政府确定，房屋征收价格补贴系数为0.3，套型面积补贴为建筑面积15平方米，计算居住困难货币补贴的折算单价为12,000元/平方米(建筑面积)；根据相关规定及该基地征收补偿安置方案，被征收房屋价值补偿款计3,444,371.91元；乙方符合居住困难户的补偿安置条件，居住困难人口为黄甚圆、陈菊妹、臧唯佳、陈勇杰、陈长春、杨秀梅、沈佳雯、陈宁妹、张荧坤、陈金和、陈宁飞、陈晓悦、朱雪英、陈瑞萱、李琳、陈维、陈黎明、陈宁章、杨冬梅、陈晓明、陈菊珍、张海顺、陈宁康、李杏娥、张锦跃、余德莉，居住困难户增加货币补贴款3,419,628.09元；乙方还可得被征收房屋装潢补偿40,650元；居住房屋搬迁费、居住房屋家用设施移装费、不予认定建筑面积残值补偿、房价补贴、居住房屋签约面积奖、签约比例奖等奖励补贴合计1,937,765.91元；该户选择房屋产权调换，甲方提供给乙方的产权调换房屋计12套，房屋总建筑面积819.75平方米；乙方在办理产权调换房屋进户手续前，应向甲方支付协议相关条款约定的差额款项，计644,497元；……；该协议经甲乙双方签字或盖章后成立；该地块适用征询制，在规定的签约期内(含签约附加期)，房屋征收决定范围内签约户数达到被征收总户数的85%，该协议生效。2015年1月4日，上海市虹口区人民政府公告，截至2015年1月3日，该地块已达85%的协议生效比例。被征收房屋已拆除，征收补偿协议约定的其他内容尚未履行。另查明，原告陈宁妹及第三人张荧坤于2014年3月13日核准登记为本市共和新路XXX弄XXX号XXX室房屋的共有产权人，建筑面积49.37平方米；第三人陈晓悦和李琳于2013年9月9日核准登记为本市兰州路XXX弄XXX号XXX室房屋产权人，建筑面积84.71平方米；第三人李琳与案外人李某某、颜某某于2000年6月26日核准登记为本市政立路XXX弄XXX号XXX室房屋产权人，建筑面积64.5平方米。以上事实，由被告虹口房管局提供的房屋征收决定、房屋征收范围公告、土地临时使用证、查询回复、户籍资料、户口簿、私房建筑面积认定通知、待征建筑面积表、评估分户报告、评估均价公告、陈宁飞等申请户情况(含居住困难户认定结果、房地产权证等材料)、委托书、征收补偿协议、结算单、协议生效比例公告、拆房(补偿费用结算)申请单、资料送达签收单等及第三人余德莉、陈震提供的陈宁新死亡证明、常住人口登记表和各方当事人的陈述予以证明。本院认为，私有居住房屋的征收补偿协议，应当由房屋征收部门与被征收人签订；被征收人以征收决定作出之日合法有效的房屋权利凭证计户，按户进行补偿，以户进行补偿确定的补偿利益由全体产权人共有。本案中，被征收房屋并未办理房地产权登记，国有土地使用证可以作为认定被征收房屋产权人即被征收人的参考依据之一。本案中相关权利人潘美英、陈宁南、陈宁新均在征收补偿决定发布前死亡，被告虹口房管局将有关权利人及继承人作为被征收人，并与被征收人的委托代理人即第三人陈宁飞、陈维签订征收补偿协议，签约主体适格。本案的主要争议焦点在于，征收补偿协议中被告认定该被征收户的居住困难人口是否正确。根据有关法律法规及该征收基地相关政策规定，户籍在被征收房屋处但在本市他处另有住房的人员，他处人均住房面积低于15平方米(含15平方米)的可以作为居住困难人员。根据本院查明的事实，在征收补偿协议中已被认定为居住困难人员的第三人张荧坤、陈晓悦、李琳均在本市他处有房，且人均住房面积均高于15平方米，不符合居住困难认定条件，故被告虹口房管局认定上述人员为居住困难人员有误。第三人陈瑞萱系第三人陈晓悦、李琳的未成年子女，被告虹口房管局基于第三人陈晓悦、李琳被认定为居住困难人员，而将第三人陈瑞萱一并予以认定亦属不当。因此，征收补偿协议的内容违反了有关法律法规及征收补偿政策的规定，应属无效。根据法律规定，合同无效后，因该合同取得的财产应当予以返还。本案被征收房屋已列入征收范围且已拆除，恢复原状已无必要。因征收补偿协议的其他内容尚未履行，故无所需返还财产。但需要指出的是，系争征收协议无效后，被告作为征收部门应在合理期限内尽早与被征收人重新协商或通过相应的途径及时解决该户的征收补偿事宜，妥善完成对该户的补偿安置。综上，依照《中华人民共和国合同法》第七条、第五十二条第(四)项、第五十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：确认被告上海市虹口区住房保障和房屋管理局与第三人陈宁飞、陈维于2016年12月7日签订的征收编号为J-XXXXXXX的《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》无效。案件受理费50元，由被告上海市虹口区住房保障和房屋管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  孙 迪人民陪审员  董荣建人民陪审员  胡官友二〇二〇年五月二十七日法官 助理  周莹青书 记 员  尹 伊附：相关法律条文一、《中华人民共和国合同法》第七条当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。