安徽省芜湖市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)皖02行终17号上诉人（原审被告）芜湖市弋江区澛港街道办事处，住所地安徽省芜湖市弋江区文津西路199号。法定代表人张明财，该办事处主任。委托诉讼代理人周平，安徽新弋达律师事务所律师。委托诉讼代理人许鹏，安徽新弋达律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）高正义，男，汉族，1958年8月5日出生，住安徽省芜湖市弋江区。委托诉讼代理人董磊，北京隆安（芜湖）律师事务所律师。上诉人芜湖市弋江区澛港街道办事处（以下简称澛港街道办）因诉被上诉人高正义房屋拆迁（征收）补偿决定一案，不服安徽省芜湖市弋江区人民法院皖(2019)皖0203行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审根据庭审及对双方证据的分析及关联案件生效裁判查明事实如下：原告高正义1978年将户口从原宣城县迁至弋江区澛港街道龙华行政村郭上自然村，系原弋江区澛港街道龙华村村民委员会（现龙华社区居民委员会）郭上自然村村民，户籍地址为安徽省芜湖市马塘区（弋江区）龙华行政村郭上自然村27号。2009年，原告高正义从本村村民郭春宝、张云娣、茆振祥处购买了案涉龙华行政村郭上自然村27号房屋。2010年弋江站地块拆迁摸底登记时，案涉郭上自然村27号房屋登记拆迁编号为A43号，登记的被拆迁人为郭春宝、张云娣、茆振祥，房屋结构为砖木，面积12.23平方米，用途为住宅。2010年8月，案涉房屋被被告澛港街道办城管执法中队以违章建筑名义拆除。2011年9月12日，被告澛港街道办下属原芜湖市弋江区澛港街道龙华村村民委员会（现名芜湖市弋江区澛港街道龙华社区居民委员会）出具一份证明，载明：兹有我村郭上自然村村民高正义在该村民组有一住房，拆迁编号为A43，该房产权属高正义个人所有。2011年10月13日下午，被告召开征地拆迁领导小组工作会议并于同年11月15日形成﹝2011﹞第6号《拆迁专题会议纪要》。会议纪要第五项弋江站地块的第1项内容载明：“A43摸底登记为郭春宝、郭春喜、茆正祥，拆迁面积约10㎡，实际产权人为高正义。为推动拆迁工作，会议同意该户完善相关手续后，选现场最小安置房1套。”后因种种原因原告被拆除的案涉房屋一直未能予以安置或补偿。2018年1月24日，原告以澛港街道办和芜湖市弋江区人民政府为被告向本院提起行政诉讼，请求确认被告拆除原告芜湖市弋江区澛港街道龙华行政村郭上自然村的房屋（拆迁编号A43）的行为违法并责令被告与原告签订房屋拆迁补偿安置协议书。因该案被告涉及弋江区人民政府依法应由中院管辖，故我院将该案报请移送中院审理。芜湖市中级人民法院于2018年10月15日作出（2018）皖02行初47号行政裁定书裁定驳回原告高正义的起诉。原告不服该裁定向安徽省高级人民法院提出上诉。上诉审理期间，被告澛港街道办于2018年12月27日向原告高正义作出通知，认为其符合签订补偿安置协议的条件，通知其在一定的期限内与被告澛港街道办签订《补偿安置协议》。后安徽省高级人民法院于2018年12月29日作出（2018）皖行终1325号行政裁定书，驳回上诉，维持原判。2018年12月27日澛港街道办通知送达原告后，此后双方仍未能签订房屋拆迁补偿安置协议。2019年6月20日，被告澛港街道办以澛﹝2019﹞31号《关于高正义拆迁安置补偿的意见》文件形式对原告高正义位于弋江站地块已被拆除的拆迁编号A43号面积12.23㎡房屋作出安置补偿意见（决定），按照货币补偿政策给予补偿，相关补偿费共计11802.93元（不含附属物补偿）。原告高正义因不能接受该补偿意见，故诉至本院。另庭审中，被告澛港街道办称拆迁摸底登记后按照拆迁政策进行了三榜公示，且在2011年10月13日开会研究形成会议纪要后因有人反映原告涉案的房屋性质而产生争议，故未能签订相关拆迁补偿安置协议。本院限被告庭后一周提供三榜公示材料及相关举报反映材料供本院核实，但被告至今未能提交。原审法院认为，公民、法人或其他组织对征收（拆迁）补偿决定不服的，有权依法向人民法院提起诉讼，人民法院对应当受理的行政案件依法受理。本案被告辩称，涉案房屋拆迁管理纠纷原告已于2018年1月22日向芜湖市中级人民法院起诉被告和芜湖市弋江区人民政府，芜湖市中级人民法院已于2018年10月15日作出（2018）皖02行初47号行政裁定书，安徽省高级人民法院于2018年作出（2018）皖行终1325号终审行政裁定书，故原告高正义起诉违反一事不再理原则，应裁定驳回起诉。原审法院认为，被告所称2018年房屋拆迁管理纠纷与本案是不同的行政诉讼纠纷。首先，两案的诉讼主体不同，2018年诉讼纠纷被告为澛港街道办和芜湖市弋江区人民政府，而本案被告仅为澛港街道办；其次，诉讼的行政行为对象不同，2018年诉讼的行政行为是拆除房屋行为，而本案诉讼的行政行为是补偿决定行为；最后，本案诉讼的补偿决定行为是被告2019年6月20日作出的澛﹝2019﹞31号《关于高正义拆迁安置补偿的意见》，原告不可能在2018年就同一事实提起诉讼。综上，被告关于本案原告诉讼违反一事不再理原则的意见不能成立，原审法院不予采信。关于本案被告作出的澛﹝2019﹞31号《关于高正义拆迁安置补偿的意见》是否违法（合法）是本案双方争议的核心焦点。原审法院认为，被告作为政府的派出机构，为了公共利益的需要，可以根据上级政府有关行政决定或授权依法对集体土地上单位、个人的房屋进行征收（或拆迁），但应当对被征收人（被拆迁人）给予公平补偿。本案被告澛港街道办负责对辖区内相关集体土地上的房屋进行拆迁，应当严格依照相关拆迁补偿法律法规规章或规范性文件规定并依法定正当的程序开展拆迁工作。本案被告作为拆迁人应当举证证明其所做出的拆迁补偿安置意见（决定）符合相关拆迁政策，包括对被拆迁人（即本案原告高正义）是否为集体经济组织成员和被拆除的房屋性质的认定均应提供相应的证据证实。1、关于原告高正义集体经济组织成员资格的认定。本案原告高正义在涉案房屋拆迁补偿安置中已经提供了其户口本、2011年9月12日芜湖市弋江区澛港街道龙华村村民委员会（现名为芜湖市弋江区澛港街道龙华社区居民委员会）证明证实其具有该村集体经济组织成员资格（户口本及证明在2018年1月份的行政诉讼案中已向法院提交），也与被告2011年11月15日﹝2011﹞第6号《拆迁专题会议纪要》精神相印证（无村集体经济组织成员资格则不能进行产权调换选择安置房，只能货币补偿。见被告提供的芜湖市房屋拆迁补偿安置相关规定第三条）。而本案被告认为原告高正义不具有集体经济组织成员资格主要依据为芜湖市弋江区澛港街道龙华社区居民委员会2018年5月22日出具的证明。因芜湖市弋江区澛港街道龙华社区居民委员会属被告下属基层组织，且2018年5月22日证明是在原告已经于2018年1月提起行政诉讼后出具，并不是被告在拆迁时依法调取，而且该证明和其（龙华社区居民委员会，即原龙华村村民委员会）2011年9月12日出具的证明内容相矛盾，故2018年5月22日证明该院无法采信，被告据此认定原告高正义不具有龙华村郭上自然村村集体经济组织成员显然证据不足。2、关于涉案登记拆迁编号A43已被拆除房屋的使用性质认定。被告澛港街道办以原告此前在芜湖中院诉讼案【（2018）皖02行初47号行政诉讼案】中原告申请出庭作证的原村民小组组长郭某证明“该房屋系郭春保、茆云娣、茆振祥建造养牛用，后原告自三人处购买”和龙华社居委出具的证明而认定涉案房屋的性质属非住宅用房，并据此做出货币补偿的意见。原审法院认为，上述证人证言和龙华社居委证明只能证明涉案房屋的权属来源和涉案房屋原来的用途，并不能证明被告2010年拆迁时该房的用途性质为非住宅用房。首先，从被告提供的摸底登记表反映涉案房屋的用途是住宅，而且被告召开拆迁工作会议并以拆迁专题会议纪要的方式确认了对该房的补偿方式（选最小安置房1套）。虽然该会议纪要并非向原告方出具的书面证明，但足以证实被告对该涉案房屋的性质属住宅房并给与产权调换方式安置没有异议。现被告又认定为非住宅用房，显然违反了禁止反言的司法原则，辜负了相对人对被告作为行政机关的行政信赖。庭审中被告辩称因三榜公示后有人提出异议导致对房屋性质用途认定的争议，但被告至今没有提供相关证据予以证实，也没有拿出足够的证据否定摸底登记表登记涉案房屋用途属住宅有误。故被告认定案涉房屋的使用性质为非住宅用房缺乏证据；其次，根据《芜湖市房屋拆迁补偿安置相关规定》第十一条规定，由市国土局（负责集体土地）、住房和城乡建委（负责国有土地）牵头，市监察局、城乡规划局、公安局派员组成证照确认小组，对被拆迁人提供的相关证照、公示结果、拆迁安置补偿中的疑难问题等进行审查、核实、确认，并出具确认意见。本案被告称对案涉房屋的使用性质发生争议导致拆迁安置协议无法签订，但被告在作出2019年6月20日补偿意见时并未提供有权机关的确认意见。被告作为拆迁人与被拆迁人因对被拆迁房屋性质发生争议，理应提交市国土局牵头的证照确认小组进行审核确认，而不能自行认定（不能既当运动员又当裁判员），更不能由下属被拆迁房屋所在地的社区居民委员会出具证明来认定。故被告作出的澛﹝2019﹞31号《关于高正义拆迁安置补偿的意见》认定原告被拆迁房屋为非住宅用房违反《芜湖市房屋拆迁补偿安置相关规定》的程序性规定，不能成立。综上，被告将涉案房屋性质认定为非住宅用房主要证据不足，认定程序违法。另在本案诉讼中，被告未举证证明是因原告自身原因导致被告直到2019年才作出安置补偿决定，且在将近十年后才依据原拆迁安置补偿标准作出货币补偿意见（决定），该补偿意见（决定）行为明显损害了原告的正当利益，缺乏合理性。综上，本案被告澛港街道办2019年6月20日作出的澛﹝2019﹞31号《关于高正义拆迁安置补偿的意见》存在认定事实主要证据不足、违反程序性规定，且补偿意见（决定）明显不当，依法应予撤销。原告诉请确认该行为违法并责令被告重新作出拆迁安置补偿决定的本义就是请求撤销该违法行为并责令被告重新作出拆迁安置补偿决定，故原告的诉请符合法律规定，本院予以支持。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三、五项之规定，判决一、撤销被告芜湖市弋江区澛港街道办事处2019年6月20日作出的澛﹝2019﹞31号《关于高正义拆迁安置补偿的意见》；二、被告芜湖市弋江区澛港街道办事处应于本判决生效之日起30日内重新做出拆迁安置补偿决定。案件受理费50元，由被告芜湖市弋江区澛港街道办事处负担。上诉人芜湖市弋江区澛港街道办事处上诉请求二审法院：1、撤销安徽省芜湖市弋江区人民法院（2019）皖0203行初14号行政判决书；2、判令驳回被上诉人一审对上诉人的全部诉讼请求（确认其做出的关于高正义拆迁安置补偿意见违法，责令被上诉人作出新的拆迁安置补偿意见）；3、判令被上诉人承担本案一审、二审全部诉讼费用。上诉理由：一、上诉人2019年6月20日给被上诉人作出《关于高正义拆迁安置补偿的意见》证据确凿，一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项认定上诉人作出该行政行为主要证据不足为认定事实错误和适用法律错误。1、上诉人认定涉案房屋为非住宅用房证据确凿。生效裁判确认的事实完全可以作为行政行为的事实根据，尽管之前涉案房屋的性质存在争议，但2018年12月29日安徽省高级人民法院作出（2018）皖行终1325号终审行政裁定书和2018年10月15日芜湖中院作出的（2018）皖02行初47号行政裁定书已经确认涉案房屋为非住宅用房，结合被上诉人户籍所在地芜湖市弋江区澛港街道龙华社区居民委员会出具的证明完全能够明确涉案房屋为非住宅房屋，即为养牛用的生产用房，故上诉人2019年6月20日作出被诉行政行为认定涉案房屋为非住宅用房证据确凿。2、涉案房屋为非住宅用房的性质不因时间经过而改变。涉案房屋为12.23平方米的养牛用的生产用房，不因为2010年该房屋被拆迁前不久被上诉人购买涉案房屋而改变涉案房屋性质，因为在我国农村必须建设在村集体组织分配的宅基地上方为住宅房屋，涉案房屋不是建设在宅基地上的住宅，而是建设在农村其它集体土地上的养牛用的生产用房，无论何时不能改变其生产用房的性质。芜湖中院诉讼案【（2018）皖02行初47号行政诉讼案】中原告即本案被上诉人申请出庭作证的原村民小组组长郭某证言和被上诉人户籍所在地芜湖市弋江区澛港街道龙华社区居民委员会出具的证明不仅能够证明涉案房屋的权属来源和原来用途，也能够证明该房屋自始至终是非住宅用房，一审法院认为涉案房屋上诉人2010年拆迁时该房屋用途会发生改变不符合生活常理和物权法定原理。3、被上诉人购买该房屋目的是为了拆迁补偿，不是为了居住，不能因为其购买涉案房屋后搁放一些生活用品而改变房屋性质。被上诉人在芜湖中院（2018）皖02行初47号案件审理中和本案一审时均强调其拆迁前不久购买该房屋目的是为了拆迁而不是居住，不能因为其购买涉案房屋后搁放一些生活用品而改变房屋性质。4、包括涉案房屋在内的摸底登记表和拆迁专题会议纪要不能证明涉案房屋用途为住宅。摸底登记表毕竟是摸底，上诉人2011年10月13日下午形成的拆迁专题会议纪要也没有明确涉案房屋为住宅，而是要求被上诉人完善相关手续后方可以选现场最小安置房1套。由于长时间被上诉人不能完善相关手续，导致双方未能达成拆迁补偿安置协议，2019年6月20日在上诉人有确凿证据证明摸底登记表关于涉案房屋登记房屋用途属住宅有误时作出被诉行政行为完全合法。二、上诉人2019年6月20日给被上诉人作出《关于高正义拆迁安置补偿的意见》程序合法，依法行使职权，一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（五）项认定上诉人作出该行政行为违反法定程序和滥用职权为认定事实错误和适用法律错误。1、《芜湖市房屋拆迁补偿安置相关规定》第十一条不适用本案。《芜湖市房屋拆迁补偿安置相关规定》第十一条关于“成立证照确认小组，由确认小组对被拆迁人提供的相关证照、公示结果、拆迁补偿安置中的疑难问题等进行审查、核实、确认，并出具确认意见。”不适用本案，该规定是针对被拆迁房屋证照存在争议的，不是针对房屋实际用途存在争议的，何况被上诉人作为被拆迁人至今不能提供涉案房屋相关证照。故上诉人根据生效判决确认的事实作出被诉具体行政行为程序合法。2、涉案房屋是否三榜公示与被诉行政行为无关。涉案房屋是否三榜公示关系到强制拆除涉案房屋行政强制行为合法性问题，而该行政行为合法性问题已经被上述生效判决所解决，故涉案房屋是否三榜公示与被诉行政行为无关，不能因为上诉人不能提供三榜公示而认定被诉行政行为违反法定程序。综上所述，一审法院认定事实错误从而导致适用法律错误和判决结果错误，为维护上诉人合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定特提起上诉，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。被上诉人高正义二审未提交书面答辩意见。二审经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织对其权利义务不产生实际影响的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据该条的规定，程序性行政行为未对行政相对人的实体上的权利义务产生实际影响，不属行政诉讼的受案范围。本案中上诉人一审诉讼请求为：确认被上诉人2019年6月20日作出的澛﹝2019﹞31号《关于高正义拆迁安置补偿的意见》违法，责令被上诉人作出新的拆迁安置补偿意见。该意见对位于弋江站地块已被拆除的拆迁编号A43号面积12.23㎡房屋安置补偿情况给予建议：（一）﹍；（四）具体补偿款为房屋补偿款﹍合计11802.93元（不含附属物补偿）。（五）如认同上述补偿，可带相关材料(户主身份证复印件等)到澛港街道征收办签订拆迁安置补偿协议。该《通知》系补偿协商过程中上诉人对被上诉人补偿权利的提示告知，属过程性行为，对被上诉人权利义务不产生实质性影响，根据行政诉讼法有关规定不属行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件:……;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。该解释第六十九条第一款规定:“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的;……。”一审法院对上诉人澛港街道办作出的澛﹝2019﹞31号《关于高正义拆迁安置补偿的意见》定性为拆迁安置补偿决定属于认定事实错误，对本案应裁定不予受理，已立案受理的应裁定驳回起诉。综上，上诉人芜湖市弋江区澛港街道办事处上诉理由部分成立，本院予以支持。一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项、第八十九条第一款第(二)项之规定，裁定如下:一、撤销安徽省芜湖市弋江区人民法院(2019)皖0203行初14号行政判决。二、驳回原审原告高正义起诉。本案一、二审案件受理费各自退回。本裁定为终审裁定。审判长  汪万荣审判员  徐 琳审判员  查 鹏二〇二〇年五月十三日法官助理胡小燕书记员王慧附：本案适用法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理:(一)原判决、裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决或者裁定驳回上诉,维持原判决、裁定;(二)原判决、裁定认定事实清楚错误或者使用法律、法规错误的,依法改判、撤销或者变更;(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的,发回原审人民法院重审,或者查清事实后改判;(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的,裁定撤销原判决,发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后,当事人提起上诉的,第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件,需要改变原审判决的,应当同时对被诉行政行为作出判决。