贵州省安龙县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔2328行初9号 原告：黄廷丽，女，1989年8月5日生，布依族，无业，住贵州省册亨县。 原告：黄廷虎（曾用名黄小虎，系黄廷丽之弟），男，1991年5月5日生，布依族，无业，住贵州省册亨县，未到庭。 原告：梁远兴（系黄廷丽之母），女，1967年5月8日生，布依族，无业，住贵州省册亨县，未到庭。 三原告共同委托代理人：苗薇薇，北京冠领律师事务律师。代理权限：一般代理。 三原告共同委托代理人：刘子佳，北京冠领律师事务实习律师。代理权限：一般代理。 被告：册亨县自然资源局，住所地贵州省册亨县者楼街道办事处河滨路14号，统一社会信用代码11522327009620206N。 法定代表人：梅刚，局长，未到庭。 出庭负责人：王传海，该局副局长。 委托代理人：朱林，该局工作人员。代理权限：特别授权。 委托代理人：王飞，贵州集法律师事务所律师。代理权限：特别授权。 原告黄廷丽、黄廷虎、梁远兴不服被告册亨县自然资源局（以下简称“册亨资源局”）于2019年12月10日作出的册自然资执法处罚字〔2019〕第115号自然资源行政处罚决定书，于2019年12月16日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，于2020年1月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月17日公开开庭进行了审理，原告黄廷丽及三原告共同委托代理人苗薇薇、刘子佳，被告册亨资源局的出庭负责人王传海、委托代理人朱林及王飞均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告册亨资源局于2019年12月10日向三原告作出册自然资执法处罚字〔2019〕第115号自然资源行政处罚决定书，经查，你三人于2016年8月占用土地513.4727㎡改扩建房屋，现已建成框架钢混结构五层半房屋一栋，房屋总建筑面积2719.50㎡，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定处罚如下：没收新建的建筑物2719.50㎡。 三原告向本院提出诉讼请求：1．请求人民法院依法撤销册亨县自然资源局作出的自然资执法处罚字〔2019〕第115号自然资源行政处罚决定书；2．本案的诉讼费由被告承担。 事实及理由：原告系贵州省册亨县者楼村的村民，在者楼镇者楼村四组拥有合法房屋，有宅基地使用证等产权手续，原告一家人长期居住生活于此，涉案房屋处地理位置优越，交通便利。2019年12月12日，被告以原告在上述地址的翻建行为违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》为由向原告作出了该行政处罚决定书，处罚决定书称要没收新建的建筑物。该决定书严重损害了原告的合法权利。原告认为被告作出该决定书违法，侵犯了自己的合法权益。理由如下：1．被告作出该决定书的事实不清，无实体依据；2．被告作出该决定书的程序严重违法；3．被告作出该决定书无任何法律依据。为维护自己的合法权益，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十九条等规定，对被告作出的该告知书向贵院提起行政诉讼，请求贵院支持原告的诉讼请求，依法作出公正裁判！ 三原告向本院提交了以下证据： 1．三原告居民身份证（复印件）各1份，证明三原告基本情况、主体适格。 2．三原告户口本（复印件），证明三原告分为三个户口，涉案地块规划及面积符合法律规定。 3．梁远兴缴纳电费的中国南方电网电费一本清（复印件），证明涉案房屋处梁远兴为单独一户，电表登记客户姓名为梁远兴，一直居住于此以其名字缴纳电费。 4．册亨县火漂狗肉馆营业执照（经营者：黄廷丽，复印件），证明黄廷丽户口在涉案房屋处，并有经营许可手续。 5．黄廷虎XX号集体土地使用证（复印件），证明涉案地块土地来源合法，黄廷虎具有合法产权证件，被告作出涉案决定书违法。 6．黄廷丽于2015年11月4日提出的申请书（复印件），证明黄廷丽提出了办理200平方米建设用地申请，村委会盖章同意，符合整体规划，镇政府签字认可。 7．黔西南州长园测绘有限责任公司对黄廷丽作出的宗地图（复印件），证明经册亨县住房和建设局负责城乡规划部门介绍该测绘公司，黄廷丽对其宗地198.63平方米进行了测绘。 8.黔西南州长园测绘有限责任公司对梁远兴作出的宗地图（复印件）、界址点坐标表（复印件），证明经册亨县住房和建设局负责城乡规划部门介绍该测绘公司，梁远兴对其宗地198.35平方米进行了测绘。 9．黄廷虎因抢夺案由册亨县人民法院作出的（2016）黔2328刑初137号刑事判决书（复印件），证明黄廷虎在2016年处于被关押状态，本案未对黄廷虎进行过询问调查，未听取陈述申请，文书送达程序不合法。 10．册自然资执法处罚字〔2019〕第115号自然资源行政处罚决定书（复印件），证明被告作出被诉行政行为。 被告册亨资源局辩称，一、案件事实及处理违法行为的经过。梁远兴与黄朝贵原系夫妻关系，2013年12月经册亨县民政局协议离婚，梁远兴与黄朝贵生育有黄廷丽、黄廷虎。三原告及黄朝贵均系者楼镇者楼村四组村民，该村土地系册亨县城郊区。因本次征地，县政府于2010年10月18日行文批划拨者楼镇集体建设用地178.77平方米作为黄朝贵建设住宅用地，批准116.16平方米给黄廷虎作建设住宅用地。2010年初，册亨县人民政府决定征用者楼镇者楼村四组等村民承包管理的约8000平方米的土地建设布依文化广场（浪沙生态园），黄朝贵、梁远兴承包管理的部分土地也属于被征用范围。2010年9月广场在施工过程中，因为黄朝贵以要求县政府为其办理山庄土地使用权证作为同意广场施工为理由，多次开面包车堵广场的路，阻止广场施工，为了确保广场施工及第一届布依文化活动顺利举办，政府工作人员于2010年违规为黄朝贵颁发面积为492.07平方米编号为XX的《集体土地使用权证》（该地以下简称“未经批准违规颁证之土地”）。该宗地使用权证因没有得到县政府文件批复，故没有填写时间、文号。2016年8月，三原告在未经批准违规颁证之土地上动工建房，册亨县国土资源局于2016年10月12日向三原告下发《责令停止国土资源违法行为通知书》（以下简称《停止违法行为通知书》），责令三原告停止违法（建房）行为，并于当日送达梁远兴。2016年10月25日、11月4日，册亨县自然资源局向原告梁远兴询问、调查其在未经批准违规颁证的土地上建房情况，11月16日向黄朝贵调查土地使用权证的来历及建房情况。经查明，在未经批准违规颁证的土地上建房人为三原告。梁远兴等三原告收到《停止违法行为通知书》后，没有停止违法行为，仍然建房。2017年7月17日，册亨县人民政府作出册府发(2017)25号《册亨县人民政府关于撤销XX集体土地使用证的决定》（以下简称《撤销决定》），以涉案土地未经过县人民政府批准，且违反农村宅基地一户一宅原则，证载面积超过法定宅基地面积限额，证书颁证程序及内容违法等，决定撤销黄朝贵持有的XX集体土地使用证，并告知申请复议及提起诉讼权利。册亨县人民政府于2017年7月17日将决定送达黄朝贵，该决定书于2018年1月17日发生法律效力。2019年12月5日，册亨县自然资源局作出〔2019〕第115号自然资源行政处罚告知书，告知三原告未经批准，擅自占用土地建房，拟没收其新建的建筑物2719.5平方米，其有陈述、申辩权和申请听证权，并于同日将《告知书》送达原告梁远兴，三原告没有提交陈述、申辩意见，也没有申请听证。2019年12月10日，册亨县自然资源局作出〔2019〕第115号自然资源行政处罚决定书，决定没收三原告新建的2719.5平方米建筑物。二、三原告诉讼请求撤销《行政处罚决定书》的理由不成立。1．决定书认定事实清楚。被告通过法定程序，对三原告违法行为进行调查取证，确认册亨县人民政府于2010年违规为黄朝贵颁发面积为492.07平方米编号为XX的《集体土地使用权证》，之后册亨县人民政府于2017年7月17日作出“册府发(2017)25号《册亨县人民政府关于撤销XX集体土地使用证的决定》（以下简称《撤销决定》），依法撤销原颁发给黄朝贵的编号为XX的《集体土地使用权证》。现该撤销决定已产生法律效力。编号为XX的《集体土地使用权证》被依法撤销后，黄朝贵对涉案土地没有使用管理权。三原告在明知涉案土地的《集体土地使用权证》已被撤销的情况下，仍然在涉案土地上进行违法建房行为，被告发现三原告的违法建房行为后，向三原告发出《停止违法行为通知书》，但梁远兴等三原告收到《停止违法行为通知书》后，没有停止违法行为，仍然建房。2．行政行为程序合法。被告对三原告作出行政处罚决定前，经过违法行为告知程序，并依法要求三原告立即停止违法行为，三原告拒绝停止违法行为。被告在作出行政处罚决定前，依法调查取证，调查取证程序合法，证据来源合法。三原告的违法建房行为已违反我国法律法规的有关规定，故被告作为行政管理机关，依法履行行政职责，根据法律规定，结合在案证据，按照法定程序，对三原告作出册亨县自然资源局〔2019〕第115号自然资源行政处罚决定书，决定没收三原告新建的2719.5平方米建筑物。3．决定没收三原告违法修建的建筑物有法律依据，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条。综上所述，被告作为行政管理机关，对三原告的违法建房行为，依法履行行政管理职责，对三原告作出〔2019〕第115号自然资源行政处罚决定书，决定没收三原告新建的2719.5平方米建筑物。处罚决定认定事实清楚、程序合法，请人民法院依法维持被告的处罚决定，判决驳回三原告的诉讼请求。 被告册亨资源局在举证期限内，为证实其行政行为的合法性向本院提交了以下证据： 第一组证据：统一社会信用代码证书（复印件）、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证（复印件），证明被告的基本信息。 第二组证据：1．册国土资执法停字〔2016〕第080038号责令停止国土资源违法行为通知书（复印件）；2．送达回证（复印件）；3．关于梁远兴占用土地的情况报告（复印件）；4．离婚协议书（复印件）及离婚证（复印件）；5．册府函[2010]104号册亨县人民政府关于对《者楼镇2010年第一批次黄安礼等19户农村居民建房使用集体建设用地》的批复（复印件）；6．土地使用证登记表、黄廷虎土地使用权证（复印件）、黄朝贵土地使用权证（复印件）、申请书、农村居民申请建住宅用地呈报表、建设用地规划许可办理证明、农村居民申请建住宅用地位置图（复印件）；7．黄廷虎、黄廷丽、梁远兴身份证复印件各1份；8．2016年10月25日梁远兴的询问笔录、2016年11月4日对梁远兴的询问笔录；9．2016年11月4日对宋富龙的询问笔录1份；10．2016年11月6日黄朝贵的询问笔录（均系复印件）；11．册府发〔2017〕25号册亨县人民政府关于撤销XX集体土地使用证的决定、集体土地使用权证（复印件）；12．送达回证及送达现场照片（复印件）；13．2016年10月25日国土资源违法案件现场勘测笔录及照片4张；2016年11月6日现场勘测笔录及附图草图2张、照片2张；2019年12月4日现场勘测笔录及附图草图、照片2张（均系复印件）；14．自然资执法告字〔2019〕第115号《自然资源行政处罚告知书》及法律文书送达回证（复印件）；15．2019年12月1日册亨县自然资源执法监察大队作出的梁远兴、黄廷虎、黄廷丽三人占用土地建房的调查报告（复印件）；16．册自然资执法处罚字〔2019〕第115号《自然资源行政处罚决定书》及法律文书送达回证（复印件）。证明（1）被告作为国土资源行政管理机关及执法机关对本案当事人作出行政处罚行为是合法的主体。（2）被告是经过法定的调查取证确认原告存在行政违法行为，被告方依法依规履行行政管理职责向原告作出处罚决定，程序合法、事实清楚、依据的法律正确。2019年3月份行政部门住建局的部门职能依法并到自然资源局，2019年12月自然资源局有权按照土地管理法及城乡管理法依法作出行政职能。 经庭审举证质证，原、被告的质证意见及本院的认证意见如下： 一、针对三原告提交的证据。被告对1号证据无异议，本院予以采信。对2号证据的真实性无异议，但不认可原告的证明目的，本院对证据的真实性予以采信。对3、5、9号证据的质证意见是真实性无异议，但与本案无关联性，本院对证据的真实性予以采信。对4号证据质证意见是由法庭核实是否有效持续营业，但与本案无关联性，本院对该组证据的真实性予以采信。对6号证据的质证意见是仅能证明黄廷丽提出用地申请，但并未取得用地的土地使用权证，本院对证据的真实性予以采信。对7、8号证据的质证意见是对测绘公司作出的测绘面积无异议，本院予以采信。对10号证据的质证意见是被告是依职权作出的处罚决定，本院对真实性予以采信。 二、针对被告册亨资源局提交的证据。三原告对第一组证据的质证意见是真实性无异议，但被告册亨自然资源局提交的社会信用代码证书的时间是2019年3月，在3月之前被告并不具备城乡规划职能，不具备向原告作出处罚的职权。本院对该组证据的真实性予以采信。对第二组的质证意见是：对1号证据三性及证明目的均不予认可，该通知书文号处存在更改，本案的被告方没有作出该通知书的职权依据，其所适用的法律错误，因涉案地块在2016年早已属于城市规划区并非其所适用的土地管理法第二条第三款及四十三条所规定的情形，该通知书中所述面积未经过实际勘测，未附勘测图，地理位置不明确，占地面积来源不清。且该通知书与最后做出的涉案决定书无任何关联，决定书中载明的8份证据证实并不包含该份通知书；对2号证据的三性不予认可。该通知书是向三原告作出，无另外两原告的签收，不符合直接送达规定。送达地址也非本案三原告处，地址不明。对3号证据真实性无法核实，该报告中所述面积与证据1中不相符，且该报告中所述内容依据行政许可法第六十九条的规定属于行政机关工作人员滥用职权导致。涉案地块具有合法土地使用证，该报告也非决定书中8份证据，无关联性。对4号证据真实性认可，关联性不认可。对第5号证据真实性无异议，涉案土地来源合法，处罚决定书的作出无事实依据。对第6号证据真实性认可，证明涉案地块土地来源合法，经过了合法的报批程序，符合土地利用整体规划。对7号证据真实性认可，涉案地块为三原告分属不同户口，土地使用面积合理合法。对8号证据真实性无法核实，合法性关联性及证明目的均不认可。该笔录没有案由，询问人及记录人未附执法证件，身份不明。也不符合行政处罚法必须两人以上执法的规定，与本案没有关联性。对第9号真实性无法核实，宋富龙身份不明，询问人和记录人未附执法证件，且该笔录也非涉案决定书作出的8份材料中的依据，与本案没有关联性。对第10号证据真实性无法核实，该笔录案由为空白，且黄朝贵非涉案当事人，该地块也与黄朝贵无关。与本案没有关联性。对11号证据与本案没有关联性，涉案决定书与黄朝贵无关。对12号证据未见实际载体，该组证据也与本案没有关联性。对13号证据三性均不认可。经向黄廷丽核实，此处并非本人签字，黄廷虎在2016年10月处于关押状态也非本人签字。涉案笔录中的面积来源不清，未附测绘图。国土资源局已自认涉案地块位于城市规划区范围，由此可看出其相关文书中适用的土地管理法等法条均适用错误。对14号证据三性及证明目的均不认可。该告知书未向原告有效送达，没有黄廷丽、黄廷虎签字，且通过该送达回证明显能够看出梁远兴的签字前后不一致，存在涉嫌有人代签的嫌疑。对15号证据三性及证明目的均不认可。从被告提交的原件可以看出未加盖公章，属于被告单方制作。该报告中所述调查时间是2019年12月1日，但未见12月1日当天的实际调查、勘测及询问情况。本院对该组证据的真实性予以采信。 经审理查明，原告梁远兴与案外人黄朝贵原系夫妻关系，二人于2013年12月31日登记离婚，生育了原告黄廷丽、黄廷虎。 2010年10月18日，册亨县人民政府作出册府函[2010]104号《关于对〈者楼镇2010年第一批次黄安礼等19户农村居民建房使用集体建设用地〉的批复》，同意划拨者楼镇集体建设用地总面积2440.549平方米给者楼镇者楼村四组黄安礼等19户作建设住宅用地，其中：黄朝贵178.77平方米，黄廷虎116.16平方米。黄朝贵、黄廷虎据此取得了XX号、XX号集体土地使用证。2010年10月15日，册亨县住房和城乡建设局向黄廷虎出具建设用地规划许可办理证明。 册亨县人民政府又颁发了编号为XX的集体使用证给黄朝贵，使用权面积为492.07平方米。2017年7月17日，册亨县人民政府作出册府发〔2017〕25号《关于撤销XX的集体使用证的决定》，撤销了黄朝贵持有的编号为XX的集体使用证。 另查明，2015年11月4日，黄廷丽申请宅基地修建住房，册亨县者楼镇者楼村民委员会于2015年11月4日签署同意申请，者楼镇人民政府于2015年12月5日签署“该户符合者楼镇整体规划建设”。2015年11月29日，黔西南州长园测绘有限责任公司对黄廷丽、梁远兴申请的用地进行测绘，黄廷丽的宗地图面积为198.63平方米，梁远兴的宗地图面积为198.35平方米。黄廷丽、梁远兴的宗地图与黄廷虎取得集体土地使用证的土地相连。 2016年，三原告在上述黄廷丽、梁远兴宗地面积处以及黄廷虎取得集体使用证处修建房屋。2016年10月12日，册亨县自然资源局向三原告作出册国土资执法停字〔2016〕第080038号责令停止国土资源违法行为通知书。册亨资源局于2016年10月25日，对三原告修建房屋处以非法占用土地建房为由作现场勘测笔录。2016年10月25日、2016年11月4日对梁远兴进行了调查，于2016年11月6日对黄朝贵进行了调查。 2019年12月4日，册亨资源局再次对三原告修建房屋处进行了现场勘测，建筑占地面积为494.4549平方米，占地面积为513.4727平方米，建筑面积为2719.50平方米。2019年12月5日，册亨资源局向三原告作出册自然资执法告字〔2019〕第115号自然资源行政处罚告知书，并送达给梁远兴。2019年12月10日，册亨资源局作出涉案处罚决定书，三原告不服，遂向本院提起行政诉讼，诉请同前。 同时查明，庭审中，原、被告均认可被告作出处罚决定书中认定的面积包含了黄廷虎享有集体土地使用证的116.16平方米。被告册亨资源局陈述三原告修建的房屋，如果是在居住区就可以采取补救措施消除对规划的影响，如果修建房屋处的用途是绿化、休闲娱乐区则不可以采取补救措施。同时，被告册亨资源局陈述对三原告作出的行政处罚同时适用了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条。 再查明，在机构改革中，册亨县国土资源局更名为册亨县自然资源局。 综合原被告诉辩称，本案争议焦点为：一、被告册亨资源局是否具备作出涉案行政处罚的职权？二、被告册亨资源局作出的涉案行政处罚是否合法？ 本院认为，关于本案争议焦点一，被告册亨资源局是否具备作出涉案行政处罚的职权。被告册亨资源局在2016年针对三原告修建房屋进行调查，其调查的事由是违法占用土地，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，册亨资源局作为册亨县人民政府土地行政主管部门，享有调查并作出相应处罚的职权。2019年机构改革中，城乡规划管理职责划归册亨资源局，册亨资源局享有对违反规划的修建进行调查和作出处罚，因此，本案中，被告册亨资源局享有作出涉案行政处罚的行政职权。 关于本案争议焦点二，被告册亨资源局作出的涉案行政处罚是否合法。首先，被告册亨资源局认定的事实不清，证据不足。第一，本案中，被告册亨资源局认定三原告违法占用的土地面积是513.4727平方米。庭审中，被告册亨资源局同时也认可该面积包含了黄廷虎已经取得集体土地使用证的面积116.16平方米。对于黄廷虎已经取得集体土地使用证的面积，不属于非法占用土地。被告册亨资源局对于违法占用的面积认定事实不清。第二，被告册亨资源局根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，对三原告作出行政处罚，但是被告册亨资源局在举证期限内并未向本院提交三原告修建房屋处的土地利用总体规划和城镇规划。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”的规定，视为册亨资源局认定三原告违反规划建房没有相应证据。因此，被告册亨资源局认定三原告违反规划的事实不清，证据不足。 其次，被告册亨资源局适用法律错误。被告册亨资源局适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定处以没收的行政处罚。庭审中，经本院询问被告册亨资源局，三原告修建的房屋是否可以采取改正措施消除影响，被告册亨资源局陈述如果是在居住区就可以采取补救措施消除对规划的影响，如果修建房屋处的用途是绿化、休闲娱乐区则不可以采取补救措施。即是册亨资源局并未就三原告修建的房屋是否可以采取改正措施进行调查和核实，直接适用没收的行政处罚，其适用法律错误。 综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；”之规定，判决如下： 撤销被告册亨县自然资源局于2019年12月10日作出的册自然资执法处罚字〔2019〕第115号自然资源行政处罚决定书。 案件受理费50元，由被告册亨县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。 逾期不提出上诉，则本判决发生法律效力。 审 判 长  赵匡灵 人民陪审员  周文霖 人民陪审员  杨林金 二〇二〇年五月八日 法官助理黄金梅书记员 杨再丽