江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终236号上诉人（原审原告）张新茂，男，1966年3月20日出生，汉族，弋阳县人，住上饶市弋阳县。上诉人（原审被告）弋阳县人民政府，住所地弋阳县行政中心大楼。法定代表人陈敏，该县县长。委托代理人陈金标，江西贤和律师事务所律师。委托代理人吴步军，江西贤和律师事务所律师。上诉人张新茂、弋阳县人民政府因张新茂诉弋阳县人民政府房屋征收补偿决定一案，不服上饶市中级人民法院（2019）赣11行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，2017年12月20日，弋阳县人民政府作出《弋阳县人民政府关于弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）国有土地上房屋征收决定的公告》，决定对该项目规划红线范围内的国有土地上的建筑物、构筑物及附属物实施征收，并附规划红线图及补偿安置方案，张新茂及其兄弟张新兵、张新亮三人所有的案涉171号房屋在该项目征收范围内。2017年12月28日，弋阳县人民政府发布《关于邀请弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）国有土地上房屋征收评估机构的公告》，上饶市中信房地产土地评估咨询有限公司、上饶市世联房地产价格评估有限公司等4家单位报名并提交相关材料。2018年1月5日，弋阳县房屋征收补偿办公室将上述报名情况予以公告。2018年1月11日，弋阳县房屋征收补偿办公室向张新茂等16户被征收人发布《关于选定房屋征收评估机构及有关事项的公告》，要求张新茂等十六户被征收人自公告发布之日起在公布候选的四家房地产评估机构中协商确定两家作为本项目的房屋征收评估机构，并于2018年1月19日上午9点携带身份证等到项目指挥部房屋征收现场办公地点确定协商的评估机构；若协商不成则采用投票方式确定；若投票未能够选定则由房屋征收部门采用抽签随机选定的方式确定评估机构。2018年1月19日上午，张新茂等部分被征收户参加弋阳县人民政府组织的评估机构选定会议，但因对评估程序不服而中途离场，未选定案涉项目的评估机构，弋阳县房屋征收补偿办公室随后采用现场随机抽取的方式，确定上饶市世联房地产价格评估有限公司和上饶市中信房地产土地评估咨询有限公司为案涉项目评估机构，并进行现场公证及公示。2018年7月6日，弋阳县棚户区（城中村）改造项目指挥部向上饶市中信房地产土地评估咨询有限公司出具评估委托书，委托其对张新茂所有的房屋以征收补偿为目的进行评估，基准日为2017年12月20日。2018年7月8日，上饶市中信房地产土地评估咨询有限公司出具评估报告，评估人为张敬吕与阮棱梓，评估确认在案涉171号房屋中张新茂所有的部分主体建筑物面积为229.87㎡，评估单价为3571元／㎡，评估总价为820866元。2018年7月16日，弋阳县房屋征收补偿办公室发布《弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）国有土地上房屋价值初步评估结果一览表》，将张新茂等16户被征收对象房屋调查结果及分户初步评估结果予以公示。2018年7月22日，张新茂向上饶市中信房地产土地评估咨询有限公司提交《分户初步评估结果异议书》，认为评估机构选定程序违法，请求认真答复。2018年7月28日，上饶市中信房地产土地评估咨询有限公司作出《关于张新茂对评估结果报告异议的答复》，认为评估机构选定程序合法，以征收部门的回复为准。2018年8月2日，弋阳县棚户区（城中村）改造项目指挥部向张新茂出具《回复函》，认为评估机构选定程序合法。2018年8月3日，弋阳县棚户区（城中村）改造项目指挥部工作人员向张新茂送达了《答复》及《回复函》。2018年7月24日，弋阳县棚户区（城中村）改造项目指挥部工作人员向张新茂送达了《评估报告》及《告知书》，告知房屋评估结果及对评估报告有异议，可提出书面异议。2018年8月1日，张新茂向上饶市中信房地产土地评估咨询有限公司提交《复核评估申请书》，认为评估机构选定程序违法，申请复核评估。2018年8月10日，上饶市中信房地产土地评估咨询有限公司对张新茂作出《关于弋阳县一江两岸（城中村）改造项目（二期）范围内的弋阳县国有土地上被征收户评估结果异议的回复》，认为评估报告符合相关规定；对评估机构选定程序及合法性问题，以征收部门的回复为准，该回复于2018年8月16日送达至张新茂处。2019年1月21日，上饶市中信房地产土地评估咨询有限公司向张新茂出具《告知书》，告知其对复核结果有异议的，可自收到本告知书起10日内向被征收房屋所在地设区市房地产价格评估专家委员会申请鉴定。当日，项目指挥部工作人员向张新茂送达该《告知书》。2019年2月2日，弋阳县人民政府常务会议同意对张新茂等13户被征收户作出征收补偿决定。2019年2月2日，弋阳县人民政府作出弋府征补字［2019］9号《弋阳县人民政府房屋征收补偿决定书》，决定：一、对被征收人张新茂所有的坐落于弋阳县房屋实施征收，如被征收人选择货币补偿，根据上饶市中信房地产土地评估咨询有限公司对房屋的评估以及《补偿安置方案》的规定，被征收人应得的货币补偿数额为人民币820866元（不含被征收房屋装饰装修损失及室内配套、附属物补偿款，空地补偿款，搬迁费，临时安置费，停业损失费）。房屋装饰装修损失及室内配套，空地补偿款在强制执行时进行现场评估予以补偿；二、若被征收人选择房屋产权置换，按《补偿安置方案》确定的安置原则选择安置房屋，搬迁费、临时安置费按《补偿安置方案》结算，安置房屋价值与被征收房屋价值的差额、营业房屋的货币补偿及被征收人的装饰装修损失、室内赔偿及附属物等补偿按照最终评估价值予以结算。2019年2月2日，弋阳县房屋征收补偿办公室工作人员采用直接送达、邮寄送达及在征收范围内张贴等形式向张新茂履行了送达《征收补偿决定书》的程序。2019年6月26日，张新茂向该院提起行政诉讼，要求撤销该征补决定。弋阳县人民政府向该院提交证据材料时提交落款时间为2019年7月29日的《关于弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期张新亮等12户选择产权调换的说明》，告知安置房地址、安置房户型、产权置换比例及交房期限。另查明，张新茂对弋阳县房屋征收补偿办公室作出的《关于选定房屋征收评估机构及有关事项的通知》不服，向万年县人民法院提起诉讼，要求撤销该通知并责令其停止实施此次选定评估机构程序。2018年2月28日，万年县人民法院作出（2018）赣1129行初13号行政裁定，认为该行为系行政行为中间性程序，不具有可诉性，裁定驳回起诉。张新茂上诉后，该院于2018年5月25日作出（2018）赣11行终57号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。张新茂于2018年4月16日向该院起诉要求撤销《关于弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）国有土地上房屋征收决定》。2018年6月26日，该院作出（2018）赣11行初57号行政判决，驳回张新茂的诉讼请求。张新茂上诉后，江西省高级人民法院于2018年11月28日作出（2018）赣行终913号行政判决，驳回上诉，维持原判。原审法院认为，本案的争议焦点为被诉征收补偿决定是否合法，结合张新茂、弋阳县人民政府的诉辩意见，该院重点审查以下两点问题。一、关于涉案房屋评估程序及评估报告的合法性问题。（一）关于评估机构的选定问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条之规定及《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十一条之规定，房地产价格评估机构选定程序如下，首先由房屋征收部门向社会发布房屋征收评估信息，具有相应资质的房地产价格评估机构可向房屋征收部门报名，其次房屋征收部门须将已报名并符合资质条件的房地产价格评估机构名单在征收范围内公布以供被征收人协商选定，供被征收人选择的房地产价格评估机构不得少于3家，再次被征收人在规定时间内就选定房地产价格评估机构协商一致的，将协商结果书面告知房屋征收部门，协商不成的，由房屋征收部门组织投票决定，最后以上两种方式均不能确定房地产价格评估机构的，由房屋征收部门通过摇号、抽签等随机选定方式确定房地产价格评估机构并公布。本案中，弋阳县人民政府发布了《关于邀请弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）国有土地上房屋征收评估机构的公告》，上饶市中信房地产土地评估咨询有限公司等四家评估机构报名参加选定，被征收户张新茂等人在指定的时间内未协商一致选定评估机构，也无法通过多数投票的方式决定评估机构，最终，弋阳县人民政府采用抽签随机选定的方式选定了包括上饶市中信房地产土地评估咨询有限公司在内的两家评估公司作为本次征收项目的房地产价格评估机构符合法定程序要求，故本案房地产价格评估机构的选定程序合法。（二）关于评估报告的合法性问题。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条之规定及《房地产估价规范》之规定，房地产估价师可采用市场比较法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法对被征收房屋价值进行评估，被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场比较法评估。本案中，张新茂的房屋类似房地产交易较多，故评估机构选用市场比较法对被征收房屋进行评估并无不妥。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条之规定及《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条、第二十条、第二十一条、第二十二条之规定，弋阳县人民政府在取得房屋调查结果及分户初步评估结果后，在征收范围内向被征收人进行了公示，房地产价格评估机构及房屋征收部门对被征收人提出的异议作出答复后，房地产价格评估机构出具了正式的《评估报告》并送达。被征收人对《评估报告》仍有异议，提出了书面复核评估申请，房地产价格评估机构经过复核后，没有改变评估结果并书面告知了复核评估申请人。房地产价格评估机构以书面形式告知了被征收人享有申请评估专家委员会鉴定的权利，但张新茂等被征收人未在指定时间内申请专家鉴定，视为其最终认可了评估结论，故《评估报告》的内容及程序均合法。二、关于征收补偿决定的合法性问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条、第二十一条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿、因被征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿和因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。被征收房屋价值的补偿，包括被征收房屋及其占用范围内的土地使用权的补偿以及房屋室内装饰装修价值的补偿。被征收房屋包括被征收房屋以及房屋主体建筑有关的附属建筑或构筑物。对被征收房屋价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人结算、结清被征收房屋价值用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅的，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。第二十二条规定，因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者周转用房。第二十五条、第二十六条规定，补偿决定应当公平，应当包含补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。因此，征收补偿决定应当包含上述内容。本案中，弋阳县人民政府作出的案涉补偿决定中，货币补偿方式和产权调换方式中均未确定搬迁费、临时安置费、停业损失费补偿金额，也未明确房屋装饰装修损失及室内配套、空地补偿款的具体补偿金额。弋阳县人民政府主张系因张新茂拒绝配合入户测量导致房屋装饰装修损失及室内配套及空地补偿款无法评估，但未提交证据予以证明，故该院对该抗辩理由不予支持。案涉补偿决定关于货币补偿方式没有明确补偿款的支付期限，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。案涉补偿决定中关于产权调换方式，未载明用于产权调换的房屋地点和面积，也未明确周转用房、过渡方式和过渡期限，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。弋阳县人民政府于2019年8月2日作出的《关于弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期张新亮等12户选择产权调换的说明》系弋阳县人民政府在诉讼过程中向法院作出的一个说明，并非是对征收补偿决定的完善。综上，弋阳县人民政府作出的案涉[2019]9号征收补偿决定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十一条、第二十二条、第二十五条之规定，依法应予撤销，张新茂的诉请具有事实根据及法律依据，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销弋阳县人民政府于2019年2月2日作出的弋府征补字[2019]9号《弋阳县人民政府房屋征收补偿决定书》；二、责令弋阳县人民政府于本判决生效之日起90日内重新作出房屋征收补偿决定。案件受理费50元，由弋阳县人民政府负担。上诉人张新茂不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决中关于涉案评估报告的事实认定部分，依法认定涉案房屋评估报告违法；诉讼费用由弋阳县人民政府承担。主要理由是：1.弋阳县人民政府选定评估机构的程序违法。被征收人有几百户，但被上诉人提供的证据显示，涉案评估机构的选定只是通知十六户未签订协议的被征收人，其中就包括上诉人。评估机构的选定明显违反法定程序，既非由被征收人协商选定，也未经三分之二以上的被征收人投票选定。弋阳县人民政府提供的证据无法证明其组织实施的选定评估机构的程序的合法性，应承担举证不利的法律责任。2.房地产评估机构选定以后，房屋征收部门要与被选定的房地产评估机构签订房屋征收评估委托合同。本案中，弋阳县人民政府并未提供房屋征收评估委托合同。因此，评估机构的评估权限不符合法律规定。3.评估报告的评估结果违反公平、公正的原则。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，征收公告之日的房屋价值是最低的评估标准，低于该时间节点的房屋价值标准即违反了法律法规的规定，属于违法评估。本案中，评估报告的评估标准实际上是被征收人周边房屋2014年的房地产市场价格标准，该评估标准与实际房地产市场价格标准明显不相符。4.评估公司并未对被征收房屋的装修及附属物价值出具评估报告并送达上诉人，属于程序违法。此外，评估公司还应当对征收产权调换的房屋依法作出评估报告，并送达上诉人。但弋阳县人民政府在没有上述两份评估报告的前提下，作出涉案房屋征收补偿决定，属于违反法定程序，导致评估报告的结果不客观、不科学、不真实。5.弋阳县人民政府于2017年12月作出房屋征收决定公告，但是评估报告作出的时间为2018年7月，已时隔大半年之久的评估报告仍然按照房屋征收决定公告之日为评估时点有违补偿的实质公平。上诉人弋阳县人民政府上诉称：1.上诉人对张新茂作出的案涉《征收补偿决定书》第一条第二款关于选择货币补偿中既明确了房屋主体的具体补偿金额，同时也明确需要补偿的项目有搬迁费、临时安置费等。虽然未注明该搬迁费、临时安置费的具体补偿金额，但是根据《补偿安置方案》第十条可以计算出具体的补偿金额。如张新茂选择房屋产权调换安置，上诉人将根据案涉项目的《补偿安置方案》规定的标准支付张新茂搬迁费、临时安置费。因张新茂的房屋系住宅，不是非住宅房，没有停业损失的补偿。2.涉案项目在作出房屋征收补偿决定前，已经完成了95％以上的房屋征收签约工作，这些被征收户的房屋都进行了入户测绘和评估，不存在不对张新茂的房屋进行入户测量和评估。由于张新茂不配合上诉人、甚至阻挠上诉人的入户测量，导致上诉人无法对其房屋装饰装修及室内配套、空地开展测量和评估工作，这可以从张新茂拒不配合签收一系列征收补偿决定的法律文书得到印证。张新茂向上诉人提供的《初评结果异议申请书》或《评估复核申请书》已自认了其不配合上诉人进行入户测量和评估的事实。现场勘查记录中明确记载了由于张新茂不配合房屋征收部门和评估机构、测绘机构入户测量，其未在现场勘查记录中签字确认的事实，而且《测绘报告》也注明了该事实。3.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定是指征收部门与被征收人签订征收补偿协议时，应当明确货币补偿款的支付期限，并未规定作出房屋征收补偿决定时也必须明确货币补偿款的支付期限。且张新茂如选择了货币补偿方式，上诉人已将其补偿款专户存储，其可以随时要求支付。4.《补偿安置方案》第六条确定了在弋阳县东站大道以南、白马大道以东地块高标准建设一批房型面积110-140㎡不等的回购房。涉案《征收补偿决定书》实际上已明确了产权调换的房屋地点和面积。5.上诉人作出征收补偿决定时，该项目的被征收户尚未开始选择具体的安置房源，根据“先签订征收补偿协议先挑选安置房”原则，只有在已经签约的被征收户选择好安置房以后，上诉人才能明确其他多余房源的具体情况。因此，上诉人对张新茂作出征收补偿决定时，无法明确具体的楼层和房号，只能明确安置房屋的地点和面积。6.对于选择产权调换的被征收人，房屋征收部门可以补偿临时安置费也可以提供周转用房，但不是必须提供周转用房。而上诉人作出的《征收补偿决定书》明确了支付给张新茂的临时安置费以及临时安置期限按照《补偿安置方案》结算，根据《补偿安置方案》第十条规定，可以计算出张新茂的临时安置费具体金额。7.一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定,撤销上诉人作出的征收补偿决定，属法律适用错误。请求撤销一审判决，改判驳回张新茂所有诉讼请求；一、二审诉讼费用由张新茂承担。双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，本案系房屋征收行政补偿争议案件。《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十一条规定：“房地产价格评估机构按照下列程序选定或者确定：……（五）被征收人在规定时间内就选定房地产价格评估机构协商达成一致意见的，将协商结果书面告知房屋征收部门；（六）协商不成的，由房屋征收部门组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票决定；（七）按照少数服从多数的原则投票仍不能确定的，房屋征收部门应当通过摇号、抽签等随机选定方式确定；……被征收人协商选定房地产价格评估机构的，协商过程应当公开。房屋征收部门组织被征收人通过投票决定或者随机选定方式确定房地产价格评估机构的，应当由公证机构依法公证。”本案中，弋阳县人民政府就房屋征收评估机构的选定事项通知张新茂等十六户未签订房屋征收补偿协议被征收人，在张新茂等十六户被征收人在指定时间内未就房屋征收评估机构的选定协商一致，且无法通过多数投票的方式选定房屋征收评估机构的情况下，弋阳县人民政府采取抽签随机选定的方式，从四家房屋征收评估机构中选定包括上饶市中信房地产土地评估咨询有限公司在内的两家评估公司作为涉案征收项目房地产价格评估机构，并由公证机构依法进行公证，该房屋征收评估机构的选定程序符合上述规定。弋阳县人民政府提交了弋阳县棚户区（城中村）改造项目指挥部于2018年7月6日给上饶市中信房地产土地评估咨询有限公司出具的《评估委托书》，证明涉案项目指挥部委托上饶市中信房地产土地评估咨询有限公司对涉案房屋进行评估，上饶市中信房地产土地评估咨询有限公司具有对涉案房屋进行价格评估的权限。涉案《评估报告》以2017年12月20日房屋征收决定公告之日作为评估时点符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，且张新茂在上饶市中信房地产土地评估咨询有限公司就其对《评估报告》提出的书面复核评估申请，作出书面回复，告知其不改变原评估结果的情况下，并未在指定时间内向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，视为其最终认可了评估结果。张新茂上诉主张《评估报告》的评估结果违反公平、公正的原则理由不能成立。此外，张新茂主张评估公司应当对用于产权调换的房屋作出评估报告并给其送达，该主张缺乏法律依据，本院不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”第二十六条第二款规定：“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”本案中，弋阳县人民政府作出的涉案征收补偿决定未载明用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、过渡方式和过渡期限，也未明确补偿金额支付期限，原审判决据此撤销涉案征收补偿决定、责令弋阳县人民政府在判决生效之日起90日内重新作出征收补偿决定并无不当。此外，弋阳县人民政府提交的证据不足以证明张新茂不配合入户测量和评估，导致其无法对涉案房屋装饰装修及室内配套、空地开展测量和评估工作。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张新茂、弋阳县人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长 葛 伟审判员 王丽君审判员 方石清二〇二〇年五月二十九日法官助理饶晓燕书记员万立强附：本判决适用的相关法律依据1.《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十一条规定：房地产价格评估机构按照下列程序选定或者确定：……（五）被征收人在规定时间内就选定房地产价格评估机构协商达成一致意见的，将协商结果书面告知房屋征收部门；（六）协商不成的，由房屋征收部门组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票决定；（七）按照少数服从多数的原则投票仍不能确定的，房屋征收部门应当通过摇号、抽签等随机选定方式确定；……被征收人协商选定房地产价格评估机构的，协商过程应当公开。房屋征收部门组织被征收人通过投票决定或者随机选定方式确定房地产价格评估机构的，应当由公证机构依法公证。2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。3.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定：房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。4.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第二款规定：补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。5.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……