安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖01行终176号 上诉人（原审原告）安徽东瑞塑业有限责任公司,住所地巢湖市居巢经济开发区,统一社会信用代码9134018109932618M。 法定代表人潘贻新,该公司经理。 委托代理人柳友伦，该公司副总经理。 委托代理人焦纪明，安徽焦纪明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）巢湖市环境保护局，住所地巢湖市健康中路，统一社会信用代码1134018158886399XR。 法定代表人祖朝宝,该局局长。 出庭负责人陆鹏，副局长。 委托代理人莫涵，该局工作人员。 委托代理人廖伟伟，安徽皖大律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）合肥市生态环境局，住所地合肥市经济技术开发区繁华大道304号，统一社会信用代码11340100002990466E。 法定代表人丁志松,该局局长。 出庭负责人秦虎，副局长。 委托代理人黄佩，该局工作人员。 委托代理人赵光，北京兰台（合肥）律师事务所律师。 上诉人安徽东瑞塑业有限责任公司（以下简称东瑞公司）诉被上诉人巢湖市环境保护局（以下简称巢湖市环保局）行政处罚及合肥市生态环境局（以下简称合肥市生态局）行政复议决定一案，不服安徽省巢湖市人民法院（2019）皖0181行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2015年4月22日，巢湖环保局对东瑞公司新型高分子膜材料项目环境影响报告表作出批复（环审字〔2015〕040号），同意东瑞公司按照报告表所列项目（包括2条年产5万吨预涂膜生产线项目）的性质、规模、内容、地点、生产工艺及环境保护对策措施进行建设。同时要求，项目建设应严格执行环境保护实施与主体工程同时设计、同时施工，同时投产使用的环保“三同时”制度。项目试生产须经巢湖环保局同意，并在试生产3个月内按照规定向巢湖环保局申请竣工环境保护验收，验收合格后，项目方可正式投入运行。2019年5月8日，巢湖环保局对东瑞公司进行现场检查，并进行了调查询问，发现东瑞公司存在以下环境违法行为：1、2条年产5万吨预涂膜基膜生产线项目于2017年3月建成未经验收，建设项目即投入生产；2、废基膜造粒生产线于2017年3月建成，未办理环评审批手续且未经验收，建设项目即投入生产。同日，巢湖环保局对东瑞公司环境违法行为立案查处。2019年6月10日，巢湖环保局向东瑞公司送达了行政处罚事先（听证）告知书，认为东瑞公司违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、二十五条，《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十九条第一款之规定。对上述第1项违法行为，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，给予责令限期改正、罚款30万元的处罚。针对第2项违法行为，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，给予停止生产、限期改正、罚款30万元的处罚。告知书拟决定对东瑞公司作出处罚：1、责令限期改正环境违法行为（限2019年6月30日前完成环保“三同时”验收手续）；2、责令立即停止废基膜造粒生产线生产；3、罚款60万元。告知书同时告知了东瑞公司进行陈述申辩和要求听证的权利。2019年6月12日，东瑞公司向巢湖环保局递交了免于处罚的报告。2019年6月24日，巢湖环保局对东瑞公司作出巢环罚字[2019]10号《行政处罚决定书》，对东瑞公司的违法行为，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款，《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，对东瑞公司处罚：1、责令限期改正环境违法行为（限2019年6月30日前完成环保“三同时”验收手续）；2、责令立即停止废基膜造粒生产线生产；3、罚款人民币60万元整。东瑞公司不服巢湖环保局的行政处罚，于2019年8月12日，向合肥生态局申请复议，要求免除罚款。合肥生态局受理东瑞公司申请后，依据复议程序对案件进行了审理，于2019年10月22日作出合环复字[2019]9号《行政复议决定书》，维持了被告巢湖环境保护局的处罚决定。东瑞公司不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销巢湖市环保局巢环罚字〔2019〕10号行政处罚决定和合肥市生态环境局合环复字〔2019〕9号行政复议决定， 原审法院另查明，2018年12月3号，巢湖环保局作出巢环罚字〔2018〕52号《行政处罚决定书》，对东瑞公司基膜生产线熔融、挤出和拉伸工序的有机物未安装使用污染防治设施减少废气排放，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零八条第一项的规定，对东瑞公司处罚：1、责令改正环境违法行为；2、罚款人民币8万元。后原告缴纳了8万元罚款。 原审法院认为，《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工，同时投产使用。该《条例》第十九条规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或使用，未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或使用。前款规定的建设项目投入生产或者使用后，应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定开展环境影响后评价。《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2018年修订）第二条第二款规定，建设单位应当按照本名录的规定，分别组织编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。本案，东瑞公司的建设项目环评类别为报告表类。东瑞公司2条年产5万吨预涂膜基膜生产线项目2017年3月建成未经验收，建设项目即投入生产，违反环保设施“三同时”验收制度。废基膜造粒生产线于2017年3月建成，未办理环评审批手续且未经验收，建设项目即投入生产，同时构成“未批先建”和违反了环保设施“三同时”验收制度。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；……。《合肥市环境保护行政处罚自由裁量基准》（2018年版）规定，列入报告表类，环境保护设施尚未建设，主体工程投入生产或者使用，处以三十万元以上四十万元以下的罚款。故，巢湖环保局对东瑞公司两项违法行为分别处以30万元，计60万元的罚款，符合规定。《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上的生态环境主管部门责令停止建设，……。巢湖环保局对东瑞公司的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。东瑞公司诉请要求撤销巢湖环保局的行政处罚没有依据，诉请不予支持。合肥市生态局的复议决定在事实认定、适用法律和程序上并无错误。东瑞公司要求撤销合肥市生态局的复议决定，也不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回安徽东瑞塑业有限责任公司的诉讼请求。 上诉人东瑞公司上诉称，一、巢湖市环保局2019年6月24日巢环罚字〔2019〕10号行政处罚决定存在以下错误和瑕疵。1.巢湖市环保局2019年5月8日发现上诉人未经验收投入生产的违法行为是2017年3月，超过两年时效，根据行政处罚法29条规定应不再给予处罚。2.巢湖市环保局2019年5月8日的现场检查笔录一证多用，作为包括本案所诉处罚决定在内的三次处罚的证据。3.巢湖市环保局因上诉人基膜生产线及废基膜造粒有机废气排放，半年内处罚上诉人五次，其中罚款8万元及60万元，违反了一事不再罚原则。4.被诉处罚决定书立案审批程序违法。《立案审批表》和《调查终结报告》分别由四道程序，不可能在5月8日下班后全部完成。5.被诉处罚决定认定违法立案主体错误。环保验收主体为“新型高分子膜材料项目”，而预涂膜基膜生产线未经验收，属于子项目，不存在单独履行环保验收手续。废基膜造粒生产线项目为其一个生产环节，不是一个生产项目。6.被诉处罚决定作出的3条处罚意见，证据不符，处罚主体不明，使用法条不当。二、巢湖市环保局三次随意重复查封生产设备、设施60天和实施断电处罚，造成企业停产停业损失161万元。综上，请求：1.撤销安徽省巢湖市人民法院（2019）皖0181行初84号行政判决；2.撤销巢湖市环保局巢环罚字〔2019〕10号行政处罚决定和合肥市生态局合环复字〔2019〕9号行政复议决定；3.两被上诉人依法补偿随意重复查封生产设备、设施60天和实施断电处罚，造成上诉人停产停业直接损失161万元；4.本案诉讼费用由两被上诉人承担。 被上诉人巢湖市环保局辩称，一、上诉人违法事实清楚、证据确凿。上诉人建设投产的预涂膜基膜生产线及废基膜造粒生产线未办理环保审批程序，违反“三同时”验收制度。二、对被上诉人处罚符合《建设项目环境保护管理条例》《环境影响评级法》《行政处罚法》的相关规定。三、被上诉人处罚程序合法。四、关于被诉处罚决定书的时效问题，上诉人的违法行为一直在持续，违法行为的截止时间是2019年5月8号调查之前。其次，上诉人把查封行政强制行为与本案行政处罚行为混合在一起，查封、断电是行政强制行为，应另案起诉。再次，关于一案多罚的问题，上诉人的违法行为产生多个违法后果，所以被上诉作出巢环罚字〔2018〕52号行政处罚决定书和本案的处罚决定书不是同一个违法行为，处罚依据也不一样。2018年作出行政处罚后，被上诉人给上诉人留出整改时间，上诉人一直不整改，才有涉案处罚。五、上诉人提出的行政赔偿不应在本案中解决。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人合肥市生态局辩称，1.本案应当围绕东瑞公司的两个生产线来审理。2.环保行政处罚和环境行政复议事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。3.造粒生产线如果是子项目，就应当做环评批复和环保验收。上诉人提交的环评文件中，工序包括切边不包括造粒。环评报告表33页中要求进行固体废物的无害化再利用。固体废物再利用在建设项目环评分类管理名录152条，需要全部做环评报告书。故上诉人称造粒生产线是一道工序，不是单独的项目无事实和法律依据。造粒生产线应当编制环评报告，报送相关机关批复，批复要对造粒生产线进行验收。目前没有证据证明造粒生产线已进行三同时的验收。4.上诉人提及的政府的会议纪要不能作为法律规范适用，不能作为定案依据。5.关于重复处罚的问题，上诉人提出的五次处罚，包括两次行政处罚，两个行政命令，一个监察商请函，处罚的违法行为是不同的，不构成一事不二罚的原则。停电的行政行为不是环保局的行为。四是关于停产的问题，根据环保法第60条规定，应由有批准权的地方人民政府决定，所以该行为不可能是巢湖市环保局作出的。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人巢湖市环保局向原审法院提供以下证据：证据1、巢湖环境保局统一社会信用代码，证明被告诉讼资格。证据2、巢湖环保局主要负责人身份证明，证明被告主要负责人身份情况。证据3、东瑞公司营业执照、当事人身份证明（含被调查人的身份证明及授权委托书），证明原告是适格的被处罚主体。证据4、东瑞公司2条年产5万吨预涂膜生产线项目现场执法照片；证据5、对东瑞公司2条生产5万吨预涂膜生产线的调查询问笔录；证据6、东瑞公司2条年产5万吨预涂膜生产线生产项目现场检查笔录，证明原告2条年产5万吨预涂膜生产线项目2017年建成未验收的违法事实。证据7、东瑞公司废基膜造粒生产现场执法照片；证据8、对东瑞公司废基膜造粒生产线的调查笔录；证据9、东瑞公司废基膜造粒生产现场检查笔录，证明原告废基膜造粒生产线2017年3月建成后未办理环评审批手续的违法事实。证据10、关于东瑞公司新型高分子膜材料项目环境影响报告表，证明原告被处罚的违法行为并不在已经批复的环境影响报告中。证据11、《中华人民共和国环境影响评价法》，证明可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价。建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门生产或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。证据12、《建设项目环境保护管理条例》，证明建设项目配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，违反“三同时”规定的需要进行行政处罚。证据13、《合肥市环境保护行政处罚自由裁量基准》，证明对原告的处罚符合合肥市环境保护行政处罚自由裁量基准的要求。证据14、《建设项目环境影响评价分类管理目录》，证明原告建设项目环评类别为报告表类。证据15、《关于建设项目未批先建违法行为法律适用问题的意见》，证据16、《中华人民共和国行政处罚法》，证明对原告违法行为的追溯期限、处罚程序等均符合行政处罚法的规定。证据17、巢湖市环境保护行政处罚立案审批表，证明2019年5月8日对涉案行为进行立案。证据18、巢湖市环境保护局行政处罚案件调查终结报告；证据19、行政处罚事先听证告知书；证据20、巢湖市环境保护局行政执法文书送达回证；证据21、东瑞公司行政处罚申辩材料；证据22、巢湖市环保局案件集体讨论笔录；证据23、巢湖市环境保护局行政处罚决定书；证据24、巢湖市环境保护局行政执法文书审批表；证据25、巢湖市环境保护局行政处罚决定书送达回执，证明在对原告进行处罚之前，保障了原告的陈述、申辩和听证等权利，符合处理程序的要求，作出行政处罚决定后，依法进行了送达。 被上诉人合肥市生态局向原审法院提供以下证据：证据1、东瑞公司《关于环保罚款申请行政复议的报告》、主体资格的证明材料及其他相关证明材料。证据2、《行政复议答复通知书》及送达凭证；证据3、巢湖市环境保护局《行政复议答复书》及行政处罚卷宗；证据4、合肥市生态环境局《行政复议决定审批表》、《行政复议决定书》，证明合肥生态局作出行政复议决定书事实清楚，程序合法，证据充分。 上诉人东瑞公司向原审法院提供以下证据：证据1、东瑞公司营业执照复印件一份，证明东瑞公司的主体资格。证据2、巢湖市环境保护局作出的巢环罚字[2019]10号《行政处罚决定书》复印件一份；证据3、合肥市生态环境局作出的合环复字[2019]9号《行政复议决定书》复印件一份，证明行政行为的内容。证据4、宿州市环境保护科学研究所《建设项目环境影响报告（新型高分子膜材料项目）》复印件一份，证据5、巢湖市环境保护局作出的《关于安徽东瑞塑业有限公司新型高分子膜材料项目环境影响报告表的批复》（环审字[2015]040号）复印件一份，证明东瑞公司的新型高分子膜材料项目（包括2条预涂膜基膜生产线和生产线中切边后的边角料回收再利用设备）由宿州市环境保护科学研究所作出《环评报告表》后，巢湖环保局以批复方式予以认可。证据6、《安徽东瑞塑业有限公司及安徽上瑞新材料科技有限公司第二次项目专题协调会纪要》（巢湖市人民政府专题会议纪要第78号）复印件一份，证明2018年11月7日，经市政府组织的专题协调会明确，东瑞公司的环保验收工作可以延迟到2019年4月底。证据7、巢湖市环境保护局作出的巢环罚字[2018]52号《行政处罚决定书》复印件一份；证据8、徽商银行转账凭证复印件2张；证据9、安徽省政府非税收入专用收据1张，证明在市政府专题协调会召开之后，2018年12月3日，巢湖环保局以“基膜生产线的有机废物未安装使用防治设施”为由对东瑞公司作出行政处罚，责令东瑞公司改正违法行为，并罚款8万元，后东瑞公司缴纳了罚款。东瑞公司的同一个违法行为违反多个法律规定，属于违法行为的竞合，依法只能进行一次处罚。证据10、《巢湖市环境保护局环境保护查封、扣押决定书》巢环查（扣）字[2019]2号复印件一份；证据11、《巢湖市环境保护局查封（扣押）决定书》巢环查（扣）字[2019]15号复印件一份；证据12、巢湖市环境保护局作出的《关于对安徽东瑞塑业有限责任公司生产用电实施断电处理的监察意见函》复印件一份，证明2018年11月7日召开的市政府专题协调会确定东瑞公司环保验收最后期限为2019年4月底，在2019年3月19日，巢湖环保局以“废基膜造粒加工未安装废气治理设施”为由对东瑞公司生产设施进行查封。在2019年5月10日，巢湖环保局以“预涂膜基膜生产线未安装废气治理设施、废基膜造粒加工未安装废气治理设施”为由对东瑞公司生产设施进行查封。2019年5月15日，巢湖环保局以“预涂膜基膜生产线未安装废气治理设施、废基膜造粒加工未安装废气治理设施”为由函请巢湖市供电公司对东瑞公司生产用电予以断电处理。证据13、安徽万维环保科技咨询有限公司《安徽东瑞塑业有限责任公司新型高分子膜材料项目阶段性竣工环境保护验收监测报告表》复印件一份；证据14、安徽省环协环境规划设计院有限公司《建设项目环境影响报告表（边角废料回收再造颗粒项目）》复印件一份；证据15、巢湖市环境保护局作出的《关于安徽东瑞塑业有限责任公司边角废料回收再造颗粒项目环境影响报告表的批复》复印件一份，证明2019年6月27日，经专家组检查验收，案涉的东瑞公司新型高分子膜材料项目阶段性竣工环境保护验收通过。 上述证据均随案移送本院。 二审期间，上诉人向本院提交以下证据：东瑞厂和金田塑业的照片对比照片，证明案涉项目不造成严重污染。 本院认为，上诉人在二审期间所举证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的要求，本院不与接纳。 经审理查明，本院对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，上诉人预涂膜生产线建设项目系编制了环境影响报告表的建设项目，根据《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十九条的规定，该建设项目配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。并且，配套建设的环境保护设施必须经过验收合格，才能投入生产或者使用。本案中，巢湖市环保局提供的证据相互印证，充分证明上诉人预涂膜基膜生产线项目建成并投产使用时，应当配套建设的环境保护设施未经验收合格，违反了上述行政法规的明确要求，巢湖市环保局据此对上诉人进行行政处罚并无不当。巢湖市环保局提供的证据同时证明，上诉人废基膜造粒生产线项目建成并投产使用时，没有依法申请办理建设项目环境影响评价手续，也没有办理应当配套建设的环境保护设施验收手续，同时违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第二十一条第一项的要求，巢湖市环保局认定上诉人行为同时构成“未批先建”和违反了环保设施“三同时”验收制度并无不当。上诉人认为废基膜造粒生产线项目是预涂膜基膜生产线项目一道工序的上诉理由本院不予支持。巢湖市环保局作出的巢环罚字〔2018〕52号行政处罚决定书，针对的是基膜生产线的有机物废气未安装使用污染防治设施的事实。故上诉人以此认为巢湖市环保局的行为违反了行政处罚法“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定的上诉理由不能成立。对于上诉人在二审期间提出的第三项行政赔偿请求，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第六款的规定，本院已向上诉人释明另行起诉。综上，合肥市生态局的复议决定适用法律、程序合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件诉讼费用50元，由上诉人安徽东瑞塑业有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 黄 成 审判员 李进学 审判员 应道荣 二〇二〇年五月二十日 法官助理杨丽 书记员丁亚敏 附：本案适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。