安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖11行终19号上诉人（原审原告）张守勤，男，1947年8月9日出生，汉族，住安徽省凤阳县。委托代理人吴少宝，安徽冠亚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）凤阳县西泉镇人民政府，住所地安徽省凤阳县西泉镇蚌西路80号，统一社会信用代码11341126766854579G。法定代表人赵力，该镇镇长。出庭负责人李帅，该镇副镇长。委托代理人周光成，安徽濠梁律师事务所律师。上诉人张守勤与被上诉人凤阳县西泉镇人民政府（以下简称西泉镇政府）行政协议一案，不服安徽省凤阳县人民法院（2019）皖1126行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月18日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，原凤阳县神州建材厂（神建轮窑厂）系个人独资企业，投资人为张守勤，经营范围为红砖制造，石灰岩开采、销售。该企业到2006年增改到22门轮窑。2014年5月4日，凤阳县神州建材厂被注销。2012年9月17日，凤阳县人民政府出台《关于进一步规范全县城乡建设用地增减挂钩（试点）工作的实施意见》规定，对挂钩村庄的拆迁安置复垦项目经费实行包干制，按35000元/亩捆绑使用，分项列支。其中房屋及附属物拆迁补偿标准为26000元/亩；土地复垦费按3000元/亩标准包干使用；安置点建设按4000元/亩标准包干使用；工作经费按2000元/亩包干使用。2014年,凤阳县神州建材厂（神建轮窑厂）被列入凤阳县2014年第四批次城乡建设用地增减挂钩试点项目，经安徽国地不动产评估测绘有限公司勘测，该厂复垦土地面积为68.02亩。2015年11月4日，西泉镇政府作为甲方，凤阳县神州建材厂作为乙方，双方就轮窑厂拆迁、复垦补偿与权属问题双方达成协议。协议第一条约定“乙方窑厂内所有建筑物、构筑物、附属物及机械的拆除。拆迁复垦及取土塘的回填等相关所有费用，甲方指定复垦面积73.2亩，每亩按32000元付给乙方，共计2342400元作为甲方支付乙方的土地复垦费用。”第二条约定“窑厂内所有建筑物和附属物及机械、电器设备等损失，有省、市、县关于窑厂拆迁相关的补偿政策时，甲方协助乙方予以争取补报落实，落实相关的补偿费都归乙方，但乙方必须保存好拆迁前的相关地上物的机械、电器等设备及建筑物的影像资料备用。”协议签订后，张守勤对窑厂内建筑物、构筑物、附属物及机械等进行拆除，土地进行复垦。西泉镇政府分四批支付了2342400元。2018年4月9日《凤阳县人民政府办公室关于印发凤阳县淘汰关闭粘土砖瓦窑工作实施方案的通知》规定，在规定期限内自行拆除的粘土砖瓦窑企业，按每门窑给予1万元标准进行补偿，每拆除一座窑，给窑厂6万元爆破烟囱费用补助。2018年9月14日，张守勤向西泉镇政府信访反映，西泉镇政府没有按协议足额补偿，要求补偿。2018年10月9日，西泉镇政府作出《关于张守勤信访事项处理意见书》，对张守勤反映的问题，西泉镇政府已按照补偿方案及协议将神建轮窑厂的补偿款足额补偿给张守勤。张守勤不服申请复查，凤阳县人民政府信访复查复核办公室2018年11月1日，撤销了西泉镇政府作出的处理意见书，要求西泉镇政府重新作出处理意见。西泉镇政府2018年11月2日再次作出信访处理意见书，处理意见与上次相同。2019年3月29日、5月29日两次向西泉镇政府提出行政给付申请，西泉镇政府均回复认为已按协议履行了给付2342400元的义务，无其他给付义务，张守勤申请给付依据不足。张守勤申请行政复议，2019年8月28日，凤阳县人民政府作出《不受理行政复议申请决定书》，认为对履行协议产生的争议不在行政复议受案范围。张守勤遂提起本案行政诉讼。原审法院认为，本案争议的焦点是：西泉镇政府诉讼主体是否适格；张守勤本次起诉是否超过诉讼时效；西泉镇政府是否应支付复垦项目费348.25万元、自行拆除粘土窑企业补偿22万元及爆破烟囱补偿6万元。行政协议是行政机关为了履行行政职责实现行政管理目标与行政相对人经协商一致所达成的协议。西泉镇政府与张守勤签订的《协议书》属于行政协议，张守勤认为西泉镇政府未足额给付补偿款起诉西泉镇政府，被告主体适格。张守勤认为西泉镇政府未足额给付补偿款，先后通过信访、申请的方式要求西泉镇政府履行，西泉镇政府2019年5月9日回复认为已无给付义务，张守勤提起诉讼未超过起诉时效，对西泉镇政府关于张守勤超过起诉期限的意见，不予采纳。张守勤、西泉镇政府双方签订协议后均应按协议约定履行各自义务，协议签订后西泉镇政府按已协议约定已分四批向张守勤支付协议第一条约定的2342400元土地复垦费用。根据凤阳县人民政府《关于进一步规范全县城乡建设用地增减挂钩（试点）工作的实施意见》规定，对挂钩村庄的拆迁安置复垦项目经费实行包干制，按35000元/亩捆绑使用，分项列支。其中房屋及附属物拆迁补偿标准为26000元/亩；土地复垦费按3000元/亩标准包干使用；安置点建设按4000元/亩标准包干使用；工作经费按2000元/亩包干使用。该规定拆迁安置复垦项目经费按每亩35000元捆绑使用，包括几个部分，该意见没有要求按每亩35000元补偿给被拆迁人。按双方协议第一条约定，每亩按32000元补偿包括窑厂内所有建筑物、构筑物、附属物及机械的拆除，拆迁复垦及取土塘的回填等相关所有费用，张守勤要求再按35000元/亩复垦项目经费，显无依据。张守勤提出凤阳县神州建材厂复垦土地面积实际为99.5亩，凤阳县神州建材厂被列入凤阳县2014年第四批次城乡建设用地增减挂钩试点项目，西泉镇政府指定复垦面积为73.2亩，张守勤提供的证据不足以证明另外26.3亩在批准项目范围内。故张守勤支付复垦项目费348.25万元，不予支持。张守勤要求西泉镇政府支付自行拆除粘土窑企业补偿22万元及爆破烟囱补偿6万元。根据2018年《凤阳县淘汰关闭粘土砖瓦窑工作实施方案》规定，在规定期限内自行拆除的粘土砖瓦窑企业，按每门窑给予1万元标准进行补偿，每拆除一座窑，给窑厂6万元爆破烟囱费用补助。张守勤、西泉镇政府在协议第二条约定“窑厂内所有建筑物和附属物及机械、电器设备等损失，有省、市、县关于窑厂拆迁相关的补偿政策时，甲方协助乙方予以争取补报落实，落实相关的补偿费都归乙方。”根据该条约定西泉镇政府确有协助张守勤争取落实补报的义务，但协助争取落实补报的义务不是给付的义务，张守勤申请补报是否符合政策规定，不是由西泉镇政府来认定，补助资金是从凤阳县财政专项支出，凤阳县环保局负责拨付，补助经费也不是由西泉镇政府支付，故张守勤要求西泉镇政府给付无依据，对其该项请求不予支持。综上，张守勤的请求无事实和法律依据，理由不能成立，故不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告张守勤的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张守勤负担。上诉人张守勤上诉称，一、关于西泉镇政府已经支付费用的性质，原审判决认定与西泉镇政府所称不一致。西泉镇政府在诉讼之前对其多次书面答复中,均称西泉镇政府分四次向其支付的是拆迁补偿款,而非复垦工程费。西泉镇政府提供的拆迁附着物补偿明细表等亦证明是按照拆迁补偿款性质支付。原审法院在认定存在复垦工程费和拆迁附属物补偿费两种费用的情形下,将西泉镇政府明确表明的拆迁附着物补偿认定为复垦工程费,两者相互矛盾；二、西泉镇政府称已经支付窑厂拆迁所有费用没有依据，也与事实不符。根据西泉镇政府与其签订的协议,其因窑厂拆迁应得两项费用,一是窑厂内所有建筑物、构筑物、附属物及机械的拆除、拆迁复垦及取土塘的回填,即复垦工程费用。二是对窑体、厂房、设备等的价值补偿。西泉镇政府未提供证据证明其支付了上述全部费用。即使按照原审法院的认定,西泉镇政府支付的是复垦工程费用,则附着物补偿费也应当由西泉镇政府支付给其。可见,另有神建轮窑厂建筑物、构筑物的拆迁相关补偿费没有补偿。而原审判决只是笼统地认为,西泉镇政府已经履行了补偿义务。但其在本案中,既是轮窑厂所有权人,又是该土地复垦项目的实际施工人。根据其与西泉镇政府于2015年11月4日签订的《协议书》可知,被拆除的窑厂是凤阳县神州建材厂,该土地复垦项目实际施工人是其,而凤阳县神州建材厂系个人独资企业,投资人为其本人。所以,其既是轮窑厂所有权人又是该项目的土地复垦实际施工者,因此,其应当有权获得窑厂的拆迁补偿费,同时根据双方协议约定也应当获取土地复垦费。而原审判决并没有认定其双重身份,只认为其已经获得了土地复垦费,就是对其进行了补偿,显然是错误的；三、应当依照窑厂拆迁安置补偿政策对其予以全面补偿。《凤阳县淘汰关闭粘土砖瓦窑工作实施方案》、《凤阳县工矿废弃地复垦利用工作实施办法的通知》、凤阳县人民政府凤政〔2012〕122号文《关于进一步规范全县城乡建设用地增减挂钩(试点)工作的实施意见》明确了附着物补偿标准及程序。西泉镇政府始终认为已经向其支付了附着物等价值补偿,故未“补报落实”,致使其权益受到损害。且双方的协议是西泉镇政府为实现行政管理目标,在法定职责范围内签订的具有行政法上权利义务内容的协议,相应的义务主体是西泉镇政府。上述文件规定,拆迁补偿资金支付的义务主体是乡镇。在实际履行协议的过程中,给付相关费用的主体亦是西泉镇政府,资金来源问题属于内部事务,不能成为西泉镇政府不支付补偿费用的理由。原审法院认定其相关主张不能成立,判决错误；四、其窑厂实际面积为99.5亩,应当按照实际面积予以补偿。其窑厂从始建至1995年,面积不断增多,最终为99.5亩(59.85亩+16亩+4.76亩+5.5亩+11.7亩+1.69亩),详见张守勤2019年5月16日《补办行政给付申请手续说明》。双方签订的协议中,指定复垦面积为73.20亩。因为窑厂不能继续生产,73.20亩之外的面积在协议签订后的2016年也已经复垦为农田,应当予以补偿。综上,原审判决自相矛盾。既认定双方合同有效,西泉镇政府诉讼主体适格,却又判决西泉镇政府没有给付义务。请求二审法院撤销原审判决,依法改判其在原审中的诉讼请求，即：判令西泉镇政府给付复垦项目费用348.25万元；在规定期限内自行拆除粘土砖窑企业补偿款22万元、爆破烟囱费补助6万元。二审中，张守勤明确其主张的是土地复垦费，第二项诉讼请求不再主张。被上诉人西泉镇政府辩称，张守勤的上诉请求和理由无事实和法律依据，张守勤与其就土地复垦签订了补偿协议，并多次要求额外支付相关费用前提下也给予了相关说明，其履行了自己的义务。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，张守勤上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。西泉镇政府向原审法院提供的证据、依据材料有：一、统一社会信用代码证书，证明西泉镇政府的主体资格；二、协议书（西泉镇政府与凤阳县神州建材厂签订）、神建轮厂拆迁附着物补偿明细表及凭证照片8张、情况说明，证明双方就凤阳县神州建材厂拆迁补偿做出具体的约定，西泉镇政府按照协议的约定于2016年9月全部将拆迁补偿款2342400元支付给了张守勤，履行了全部的义务；三、凤政〔2012〕122号及附件、滁国土资房函〔2017〕33号函、安徽省城乡建设用地增减挂钩试点项目区拆旧地块复垦验收及归还挂钩指标确认明细，证明根据政府的文件将凤阳县神州建材厂列入增减挂项目，符合政府要求和废弃窑厂拆迁要求，且按标准予以补偿，该项目于2017年原滁州市国土资源和房产管理局已经验收合格，相应的整改内容已做出规定；四、《凤阳县人民政府办公室关于印发凤阳县淘汰关闭黏土砖瓦窑工作实施方案的通知公告》、《关于黏土砖瓦窑专项整治验收的请示》，证明淘汰关闭黏土砖瓦窑是凤阳县环保局不是其，相应的补偿费用支付也不是其作为支付的主体，张守勤起诉其，主体不适格。该拆迁验收已经验收合格，且均在双方签订协议之后，其已经履行了合同义务，张守勤要求其支付费用没有依据；五、2014年第4批次城乡建设用地增减挂钩试点项目拆旧地块（1号）地竣工验收图、勘测地界图，证明案涉土地拆迁的面积是62.8亩，协议内容是73.2亩，并不是张守勤诉称的90多亩；六、关于凤阳县神州建材厂的情况报告（西政（2018）115号）附双方签订的协议书、西信访复字（2019）75号关于张守勤行政给付请求答复书、关于“行政给付申请”的回复、送达回执（其他材料是张守勤申请提供，张守勤已经向法庭提交），证明张守勤与其就拆迁凤阳县神州建材厂已经拆迁完毕，相关情况已向拆迁小组汇报，并附相关协议，西泉镇政府已经履行的协议义务，如有其他特别补偿，领导小组办公室没有给与特别的说明，其已尽了相应的协助义务，张守勤申请行政赔付时其将相关的补偿、具体情况已经书面告知张守勤，西泉镇政府已履行相关义务。张守勤向原审法院提供的证据材料有：一、张守勤身份证、协议、营业执照、准予注销登记通知书，证明其具有诉讼主体资格；二、西信访复字（2018）190《关于张守勤信访事项处理意见书》、信访复查申请书、凤政信复〔2018〕87号撤销信访处理意见告知书、西信访复字[2018]210《关于张守勤信访事项处理意见书》、2019年4月18日西泉镇政府《关于“行政给付申请”的回复》、2019年7月11日西泉镇政府《关于“行政给付申请”的回复》、凤复字〔2019〕6号《不予受理行政复议申请决定书》、行政诉讼前后情况，证明其要求撤销西泉镇政府《关于张守勤信访事项处理意见》、关于“行政给付申请”的回复及其提起本案行政诉讼的依据；三、凤政〔2012〕122号文件、安徽省农业税收通知书（59.85亩）、协议（2012年1月22日，5.5亩）、全心村郑书传等16亩（西泉镇政府与凤阳县神州建材厂签订的协议书的第六条内容）、关于转让土地合同书（郑孝棉等人与张学庆等人合同，无时间）、转让协议（2007年4月17日，4.76亩）、其个人书写的雷罗村罗凤宝等（11.74亩）、郑孝西（1.65亩）复垦地块，共计：99.5亩，2017年2月14日《凤阳县人民政府关于印发凤阳县工矿废弃地复垦利用实施办法的通知》，证明其要求西泉镇政府按35000元/亩支付99.5亩复垦项目费用的依据；四、协议书（2015年11月4日，凤阳县神州建材厂与西泉镇政府签订）、《凤阳县人民政府办公室关于印发凤阳县淘汰黏土关闭土砖瓦工作实施方案的通知》，证明其要求每门窑给1万元补偿及每座窑厂补偿6万元爆破烟囱费用补助的依据；五、国土资发[2008]138号文件《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第14条，证明土地复垦应该是由政府招投标完成，不应由其完成，复垦费和地上建筑费是两个费用；六、皖政办〔2009〕21号文件《安徽省人民政府办公厅关于做好城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》第二、六、七、十二条，第二条证明其地在生产轮窑厂的地，按照2002年的补偿不合理，第六条要足额赔偿，第七条土地复垦工程应由政府招标完成，却要其完成，第十二条和第六条一样；七、国发〔2010〕47号《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治的通知》第二条第二项，证明轮窑厂正在生产，不能按照废弃处理；八、2018年4月9日《凤阳县人民政府办公室关于印发凤阳县淘汰黏土关闭土砖瓦工作实施方案的通知》，证明文件的相关补偿其都应该有；九、《凤阳县工矿废弃地复垦利用工作实施办法》第二条第二、三项，证明复垦费、地上建筑费是两个费用；十、凤阳县神州建材厂情况说明、凤阳县神州建材厂要求领取《凤阳县淘汰关闭黏土砖瓦窑工作实施方案》奖励中：轮窑厂拆除奖励补偿和爆破大窑烟囱费用的补助，证明12门窑，按照文件要求补偿第二项费用，其已经申请，并且给其回复；十一、凤阳县西泉镇新世代窑厂拆迁补偿评估报告，证明对其轮窑厂补偿是不公平的。上述证据均随卷移送本院。原审对本案证据的认定符合法律规定。本院对原审查明的案件事实依法予以确认。本院认为，双方的陈述，本案争议焦点为：西泉镇政府是否存在未按照约定履行协议的情形，即张守勤主张西泉镇政府支付其复垦项目费用348.25万元（99.5亩×35000元/亩）有无事实和法律依据。行政协议是指行政机关以实施行政管理为目的，与行政相对人就有关事项经协商一致而成立的双方行政行为。借助行政协议实现行政管理职能，已经成为现代行政的重要手段。行政协议具有行政性、合意性，行政协议的行政性决定了行政机关在履行行政协议过程中要遵循行政法上的依法行政原则，而行政协议的合意性意味着行政机关在履行行政协议过程中，也要遵循合同法的诚实信用原则。因此，在行政协议依法成立之后，行政机关应按照协议的约定全面履行协议所约定的权利义务，而不得利用其优势地位找借口不履行。本案中，西泉镇政府作为甲方，凤阳县神州建材厂作为乙方，双方就轮窑厂拆迁、复垦补偿与权属问题双方达成协议，并于2015年11月4日签订《协议书》。西泉镇政府在协议签订后分四次支付2342400元，张守勤认为该笔款项仅为“窑厂内所有建筑物和附属物及机械、电器设备等损失费用”，西泉镇政府尚未支付“拆迁复垦工程施工费”。经审查，2012年9月17日，凤阳县人民政府出台《关于进一步规范全县城乡建设用地增减挂钩（试点）工作的实施意见》规定，对挂钩村庄的拆迁安置复垦项目经费实行包干制，按35000元/亩捆绑使用，分项包含“房屋及附属物拆迁补偿标准为26000元/亩；土地复垦费按3000元/亩标准包干使用；安置点建设按4000元/亩标准包干使用；工作经费按2000元/亩包干使用。”由此，拆迁安置复垦项目经费为包干捆绑形式，包含了附属物补偿及土地复垦费等所有拆迁补偿项目。凤阳县神州建材厂被列入凤阳县2014年第四批次城乡建设用地增减挂钩试点项目，经安徽国地不动产评估测绘有限公司勘测，该厂复垦土地面积为68.02亩。根据双方协商确定，西泉镇政府以“指定复垦面积73.2亩，每亩按32000元”对凤阳县神州建材厂进行补偿，上述约定是各方当事人的真实意思表示，并未违反法律法规的规定，该协议合法有效，在未被撤销或确认违法之前，对双方均由约束力，各方均应全面履行。协议第一条约定“乙方窑厂内所有建筑物、构筑物、附属物及机械的拆除。拆迁复垦及取土塘的回填等相关所有费用，甲方指定复垦面积73.2亩，每亩按32000元付给乙方，共计2342400元作为甲方支付乙方的土地复垦费用。”由此，甲方支付乙方的土地复垦费用2342400元实际上是作为“乙方窑厂内所有建筑物、构筑物、附属物及机械的拆除。拆迁复垦及取土塘的回填等相关所有费用”，即包含了张守勤所理解的“拆迁附着物补偿”及“土地复垦费用”。原审审理中，西泉镇政府提供的四次支付清单中载明其中有三次支付的“拆迁附属物补偿款”共计2142400元，一次支付的款项为“拆迁补偿款”20万元，而非张守勤所称的全部仅为“拆迁附属物补偿款”。而协议第二条约定的“窑厂内所有建筑物和附属物及机械、电器设备等损失，有省、市、县关于窑厂拆迁相关的补偿政策时，甲方协助乙方予以争取补报落实，落实相关的补偿费都归乙方，但乙方必须保存好拆迁前的相关地上物的机械、电器等设备及建筑物的影像资料备用。”，西泉镇政府也仅是对有相关补偿政策时，协助张守勤争取落实，而并非是指相关补偿费由西泉镇政府承担，该费用也就是该协议第五条约定的除复垦费2342400元外的“拆迁相关补偿费”。由此，西泉镇政府已经全面履行了其与张守勤之间签订的协议，张守勤认为西泉镇政府未按照协议约定支付“拆迁复垦工程施工费”，要求西泉镇政府以每亩35000元的标准支付99.5亩土地复垦费用依据不足，本院不予支持。综上，张守勤的上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张守勤负担。本判决为终审判决。审判长  司金虎审判员  王忠良审判员  苏春琴二〇二〇年五月二十五日书记员  王俊计附本案适用法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。