广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2020)粤71行终470号上诉人（原审原告）：广州市工业经济发展有限公司。住所地：广州市越秀区************自编1703。法定代表人：李蓉蓉，董事长。委托代理人：吴鹏、余颖，该单位工作人员。被上诉人（原审被告）：国家税务总局广州市越秀区税务局第二税务所。地址：广东省广州市越秀区*****。法定代表人：江莹，所长。委托代理人：许永盛，北京大成（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：国家税务总局广州市越秀区税务局。地址：广东省广州市越秀区********。法定代表人：黄智明，局长。委托代理人：段静、李莹莹，该单位工作人员。上诉广州市工业经济发展有限公司（下称工业经济公司）因与被上诉人国家税务总局广州市越秀区税务局第二税务所（下称越秀第二税务所）、国家税务总局广州市越秀区税务局（下称越秀税务局）税务事项通知及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院作出的（2019）粤7101行初5720号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年2月25日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认为，根据《中华人民共和国增值税暂行条例》（2017年修订）第九条规定：“纳税人购进货物、劳务、服务、无形资产、不动产，取得的增值税扣税凭证不符合法律、行政法规或者国务院税务主管部门有关规定的，其进项税额不得从销项税额中抵扣。”第二十七条规定：“纳税人缴纳增值税的有关事项，国务院或者国务院财政、税务主管部门经国务院同意另有规定的，依照其规定。”《国家税务总局关于走逃（失联）企业开具增值税专用发票认定处理有关问题的公告》（国家税务总局公告2016年第76号）第二条第（二）、（三）项规定：“走逃（失联）企业开具增值税专用发票的处理……（二）增值税一般纳税人取得异常凭证，尚未申报抵扣或申报出口退税的，暂不允许抵扣或办理退税；已经申报抵扣的，一律先作进项税额转出；已经办理出口退税的，税务机关可按照异常凭证所涉及的退税额对该企业其他已审核通过的应退税款暂缓办理出口退税，无其他应退税款或应退税款小于涉及退税额的，可由出口企业提供差额部分的担保。经核实，符合现行增值税进项税额抵扣或出口退税相关规定的，企业可继续申报抵扣，或解除担保并继续办理出口退税。（三）异常凭证由开具方主管税务机关推送至接受方所在地税务机关进行处理，具体操作规程另行明确。”《国家税务总局关于印发异常增值税扣税凭证处理操作规程（试行）的通知》（税总发〔2017〕46号）第三条规定：“处理工作流程……（二）异常凭证的受理。接受异常凭证的纳税人所在地主管税务机关，通过抵扣凭证审查系统接收异常凭证信息，并自收到之日起10个工作日内，向接受异常凭证的纳税人发出《税务事项通知书》，通知其所取得的异常凭证暂不得申报抵扣或用于出口退税，已经申报抵扣或用于出口退税的，应按有关规定处理。同时，主管税务机关应当告知接受异常凭证的纳税人，如对税务机关认定的异常凭证存有异议的，应当自收到《税务事项通知书》之日起20个工作日内，向主管税务机关提出核查申请，并提交业务合同、银行凭证、运输仓储证明等有关说明材料……（四）异常凭证的核实。接受异常凭证的纳税人，对税务机关认定的异常凭证存有异议，提出核查申请的，主管税务机关一般应自接收申请之日起90个工作日内完成异常凭证的核实……异常凭证经税务机关核实后，未发现异常情形，符合现行增值税进项抵扣或出口退税有关规定的，主管税务机关出具《税务事项通知书》，允许纳税人按照现行规定，继续申报抵扣或办理出口退税。异常凭证的开具方和接受方涉嫌虚开发票、虚抵进项，骗取出口退税以及其他需要稽查立案的，移交稽查部门查处……”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”本案中，被告越秀第二税务所于2019年6月21日作出越税通〔2019〕(2)031号税务事项通知书，告知原告涉嫌取得异常增值税抵扣凭证，暂不得作为增值税进项税额的抵扣凭证，如有异议，可以向主管税务机关提出核查申请。上述增值税抵扣凭证经核查，被告越秀第二税务所于2019年9月16日重新作出越税通〔2019〕(2)067号税务事项通知书，认为原告取得的异常凭证，被告越秀第二税务所经核实存在异常，不符合增值税进项税额抵扣凭证和出口退税相关规定，并于2019年9月16日送达原告。因此，被诉税务事项通知书只是过程性告知行为，并非最终处理结果或决定，亦并未对原告权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。此外，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”因被诉税务事项通知书不属于行政诉讼受案范围，被告越秀区税务局作出越税复决字〔2019〕第2号行政复议决定书，决定维持被告越秀第二税务所作出的被诉税务事项通知书，根据上述规定，应依法予以驳回起诉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（八）项及第三款、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回原告广州市工业经济发展有限公司的起诉。上诉人工业经济公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院主要事实认定不清。（一）错误认定《税务事项通知书》(越税通〔2019〕(2)067号）（下称67号通知书）的性质。根据《国家税务总局关于走逃（失联）企业开具增值税专用发票认定处理有关问题的公告》（国家税务总局公告2016年第76号）、《国家税务总局关于印发的通知》(税总发〔2017〕46号，以下称“46号文”）的规定，税务机关对异常扣税凭证进行核实后，根据不同情况，应采取如下处理方式：1.“未发现异常情形，符合现行增值税进项抵扣或出口退税有关规定的，主管税务机关出具《税务事项通知书》，允许纳税人按照现行规定，继续申报抵扣或办理出口退税”；2.“异常凭证的开具方和接受方涉嫌虚开发票、虚抵进项，骗取出口退税以及其他需要稽查立案的，移交稽查部门查处”；除上述两种处理方式之外再无其他方式。针对上诉人向二被上诉人提出的核查申请，越秀第二税务所于2019年9月16日作出67号通知书，告知上诉人被列为异常的增值税扣税凭证“经核实存在异常，不符合增值税进项税额抵扣凭证和出口退税相关规定”，此种处理不属于46号文规定的两种处理方式的任意一种。因此，67号通知书不属于根据46号文规定作出的核实后处理决定，而仅是对此前作出的《税务事项通知书》（越税通〔2019〕(2)031号）（下称涉案通知书）的简单重复。原审法院认定67号通知书构成对异常增值税扣除凭证的核实后处理决定，进而认定越秀第二税务所此前作出的涉案通知书属于过程性告知行为，属于事实认定错误。（二）错误认定涉案通知书的影响。涉案通知书要求上诉人将已抵扣增值税进项税额17784626.24元在2019年6月（所属期）申报时作进项转出处理，根据增值税抵扣规则，增值税进项税额转出意味着纳税人实际税负的增加。上诉人收到涉案通知书后，已按要求转出已抵扣增值税进项税，导致实缴增值税税额剧增。此外，上诉人资金主要来源于银行借款，流动资金有限。大额已抵扣增值税进项税额转出造成上诉人资金紧缺。涉案通知书使上诉人应纳税款实质增加并给上诉人造成资金紧缺等一系列影响。原审法院认定涉案通知书未对上诉人权利义务产生实际影响，与事实不符。二、原审法院作出裁定证据不足。原审法院行政裁定书中认定“被告越秀第二税务所于2019年9月16日重新作出越税通〔2019〕(2)067号税务事项通知书，认为原告取得的异常凭证，被告越秀第二税务所经核实存在异常，不符合增值税进行税额抵扣凭证和出口退税规定，并于2019年9月16日送达原告。因此，被诉税务事项通知书只是过程性告知行为，并非最终处理结果或决定，亦并未对原告权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围”。原审法院相当于以67号通知书为证据作出上述事实认定，而原审法院向上诉人送达的越秀第二税务所所作的答辩状及提交的作出行政行为的证据中，完全未提及作出过67号通知书，也未提交该文书及其送达回证，原审法院认定上述事实证据不足。三、原审法院适用法律法规错误。原审裁定书引用《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，作为法律依据。上述规定列举的“准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”具有共同特征，即此类行为均为行政机关的内部行为，并不直接对外，不会也不应对公民、法人或者其他组织的权利义务产生影响。涉案通知书不属于“准备、论证、研究、层报、咨询”等行政机关的内部行为，其由越秀第二税务所直接向上诉人作出，对上诉人的权利义务产生了重大影响。因此，原审认定被诉涉案通知书为过程性告知行为，属于适用法律法规错误。综上，广州铁路运输法院作出的(2019)粤7101行初5720号行政裁定书存在事实不清、证据不足、适用法律法规错误等问题。上诉人请求法院依法支持上诉人的全部诉讼请求，维护上诉人的合法利益。请求二审法院判令：1.撤销(2019)粤7101行初5720号行政裁定书，发回广州铁路运输法院重新审理；2.本案诉讼费由二被上诉人承担。被上诉人越秀第二税务所二审答辩称：一、涉案通知书属于过程性告知行为，对上诉人不构成确定性影响，不属于行政诉讼受案范围，原审法院裁定驳回起诉，适用法律正确。国家税务总局公告2016年第76号《国家税务总局关于走逃（失联）企业开具增值税专用发票认定处理有关问题的公告》第二条第（二）、（三）项以及《国家税务总局关于印发异常增值税扣税凭证处理操作规程（试行）的通知》(税总发〔2017〕46号）第三条第（二）项规定了增值税异常凭证行政处理程序要求。我所在接收异常凭证信息后，在10个工作日内通知上诉人暂不得申报抵扣其所取得的异常凭证。其后，我所依据上诉人核查申请依法进行核实，向其作出67号通知书，符合上述处理规定。可见，涉案通知书仅为我所采取的暂时性行政处理措施，该临时性行为对上诉人的权利义务不构成终极性影响。因此，原审法院裁定驳回起诉，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第（十）项，第六十九条第一款第（一）、（八）项规定情形，适用法律正确。二、67号通知书是我所对涉案异常凭证核实情况的告知，并非被诉行为作出依据，不影响其性质认定，原审法院认定事实清楚，证据确凿。涉案通知书作出后，我所依据上诉人核查申请作出67号通知书，告知其涉案异常凭证核实情况。67号通知书与被诉行为具有程序上的先后关系，并非其作出的依据，亦不影响被诉行为的性质认定，无需作为本案证据提交。因此，上诉人关于原审法院作出裁定证据不足的主张没有法律及事实依据。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序正当合法，上诉人没有提出新的证据、事实或理由请法院依照《行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，依法通过书面审查方式裁定驳回上诉，维持原裁定。被上诉人越秀税务局二审答辩称，原审裁定关于涉案通知书属于过程性行为，不属于行政诉讼受案范围的认定，符合法律规定。我局基于最大程度维护纳税人权利，化解行政执法争议目的，在下级单位作出核实决定前受理、审查上诉人复议申请，并不改变该行为属于过程性行为的法律性质，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请原审法院予以维持。从《国家税务总局关于走逃（失联）企业开具增值税专用发票认定处理有关问题的公告》（国家税务总局公告2016年第76号）、《国家税务总局关于印发异常增值税扣税凭证处理操作规程（试行）的通知》(税总发〔2017〕46号）的程序规定以及涉案通知书“暂不得申报抵扣”的通知内容可见，被诉行为仅为我局第二税务所向上诉人作出的增值税异常凭证暂时性处理措施，不属于行政诉讼受案范围。上诉人在该所作出核实决定前向我局申请复议，我局从解决行政实体争议、化解行政执法矛盾的角度出发，审查上诉人复议申请、作出复议决定，符合法律规定。原审裁定依据上述文件及《行政诉讼法》相关规定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确，程序正当合法，依法应予维持。请法院依照《行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，依法通过书面审查方式裁定驳回上诉，维持原裁定。本院认为，提起行政诉讼应当符合法律规定的起诉条件，不符合法律规定的起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，涉案通知书系对上诉人异常增值税抵扣凭证事由以及对异常凭证如何处理的告知行为，该行为属于税务机关尚未作出终局处理决定的通知行为，系过程性行为，未增设上诉人义务亦未减损其权益，对上诉人的权利义务不产生实际影响。上诉人主张67号通知书是针对涉案通知书重新作出的行为，实质上与涉案通知书系简单重复行为的主张，但没有证据证实67号通知书系经对涉案通知书撤销、更正、重作等程序作出的，其与涉案通知书之间存在程序上的先后性，故上诉人的该项主张没有事实依据。另需指出的是，越秀税务局对涉案通知书进行实体审查并作出维持的复议决定，有所不当。但鉴于涉案通知书对上诉人的权利义务不产生实际影响，本院对此予以指正。故根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款、第六十九条第一款第十项规定，本案不属于行政诉讼受案范围，应予以驳回。综上，上诉人请求撤销原审裁定理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审案件受理费50元，由上诉人广州市工业经济发展有限公司负担。本裁定为终审裁定。审判长  谭建军审判员  余树林审判员  金 霞二〇二〇年五月十四日书记员  李 岚