上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）沪7101行初65号原告许建民，男，1961年7月16日出生，汉族，住上海市闵行区。被告上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市长宁区。法定代表人竺凯。出庭应诉行政机关负责人汪玉萍，上海市长宁区城市管理行政执法局副局长。委托代理人陆馨伟。委托代理人陆隽。被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人邓大伟。委托代理人张晓莹。委托代理人马贝艺，北京大成(上海)律师事务所律师。被告上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人倪佳慧。委托代理人李玮。被告上海市长宁区消防救援支队，住所地上海市长宁区。法定代表人虞利强。委托代理人祁文晋。被告上海市公安局长宁分局天山路派出所，住所地上海市长宁区。法定代表人俞晓东。委托代理人祁文晋。原告许建民因认为被告上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)、上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)、上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场局)、上海市长宁区公安消防支队(以下简称长宁消防支队)、上海市公安局长宁分局天山路派出所(以下简称天山路派出所)实施的房屋整治行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月10日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。因机构改革，上海市长宁区公安消防支队名称现已变更为上海市长宁区消防救援支队。本院依法组成合议庭，于2020年4月22日公开开庭审理了本案。原告许建民，被告长宁执法局副局长汪玉萍及委托代理人陆馨伟、陆隽，被告长宁房管局委托代理人张晓莹、马贝艺，长宁市场局委托代理人李玮到庭参加诉讼。被告长宁消防支队、天山路派出所经本院依法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。原告许建民诉称，本市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室房屋(下称104室房屋)系上世纪90年代单位为解决原告的待业问题分配给原告的经营性用房，尔后原告支付相应对价成为104室房屋的公房承租人。原告已经按照规定取得居改非、沿街开门占绿、营业执照、经营许可等，系响应政府号召破墙开店。2017年5月，长宁城管局、长宁房管局、长宁市场局、长宁消防支队、天山路派出所共同发布《天山路街道“五违四必”联合执法告知书》(以下简称联合告知书)，对玉屏南路沿街开展整治，104室房屋也在该整治范围内。之后，104室房屋遭街道、被告工作人员等砸毁，并砌墙封门。104室房屋有住房调配单，可以证明上述房屋经合法审批手续后居改非，并非擅自改变房屋用途、外貌，被告执法缺乏事实根据，该封闭原告经营门的行为严重侵害原告合法权益，请求法院依法确认五被告于2017年6月14日对原告承租的104室房屋实施砌墙封门的行政行为违法，并附带审查《关于沿街住房房屋经批准居改非的相关问题答复》(以下简称居改非答复)规范性文件的合法性。被告长宁执法局辩称，涉案房屋是公房，使用性质是居住。根据相关法律规定，居住房屋改作非居住使用的，须经市或区县房管局审批。104室房屋住房调配单上的盖章单位为天山路房管所，并非区房管局，原告未经许可擅自改变房屋性质、破坏房屋外貌，故其依法实施了恢复原状的整治行为，并在整治过程中充分保障了原告的陈述、申辩权利。另，居改非答复并非规范性文件，且非被告实施整治行为的依据。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告长宁房管局辩称，其并非被诉行为的实施主体，不是适格被告。居改非答复系长宁房管局作出，但该答复系对长宁区下属各街道作出，告知关于居改非的相关规定，非具有普遍约束力的规范性文件。故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁市场局辩称，其并非被诉行为的实施主体，不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁消防支队、天山路派出所均未到庭发表意见，但分别书面辩称，未参与实施本案被诉整治行为，被告主体不适格，请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，104室房屋为公有居住房屋，承租人为原告，房屋使用面积15.8平方米，月租人民币30.5元(以下币种均为人民币)。1996年12月18日，上海市食品开发实业公司与原告许建民签订《关于提供营业使用房屋的协议》，协议约定：上海市食品开发实业公司购104室房屋15.8平方米无偿提供给许建民作营业用房，装修费、房租、物业管理费、清洁卫生费等由许建民承担。后原告通过差价换房成为104室房屋的承租人。104室房屋1997年1月的住房调配单，记载的调配单位和房屋受配人均为上海市食品开发实业公司，记载调配原因为“作为本公司经营用房用于解决下岗人员再就业”。核发日期为2016年11月1日的营业执照载明，上海市长宁区鲜蛤蛤食品店为个体工商户，经营场所为本市长宁区天山路街道玉屏南路XXX弄XXX号XXX室；经营者为刘翼凌，注册日期为2003年4月3日。2017年1月3日，上海市长宁区鲜蛤蛤食品店取得食品经营许可证。被诉整治行为实施前，104室房屋处于破窗为门状态，并一直用于经营。2017年5月，长宁城管局、长宁房管局、长宁市场局、长宁消防支队、天山路派出所发布联合告知书称，重点开展针对遵义路、玉屏南路沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年6月8日，长宁房管局向区各街道(镇)出具答复，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的‘居改非’，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2017年6月14日，被告长宁城管局在原告没有自行整改的情况下对104室房屋实施了砌墙封门的整治行为，将104室房屋恢复至原始窗户状态，原告认为整治行为侵犯了其合法权益，遂起诉至本院。另查明，原告曾向本院提起行政诉讼，请求确认长宁执法局、长宁房管局于2017年6月14日分别对原告所承租的本市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室房屋、102室房屋以及本案104室房屋实施砸毁店门、户外装修及砌墙封门的行政行为违法。本院受理后，仅就101室房屋实施的整治行为进行审理裁判，并于2019年12月20日作出(2017)沪7101行初810号行政判决，确认长宁执法局于2017年6月14日对本市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室房屋实施的整治行为违法并驳回了许建民的其他诉讼请求。原告不服，上诉于上海市第三中级人民法院，该案尚在审理过程中。以上事实有104室房屋租赁凭证、营业执照、食品经营许可证、住房调配单、居改非答复、关于提供营业使用房屋的协议、104室房屋图纸2份、联合告知书、照片3份等证据及各方当事人的庭审陈述予以证明。本院认为，本案争议焦点为：一是被诉行政行为的行为主体是否为五被告；二是104室房屋是否应予整治；三是被诉行政行为是否合法。关于争议焦点之一，首先，本案被诉行为是针对104室房屋实施砌墙封门的整治行为。根据《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称执法条例)第十一条第一款第(九)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(以下简称实施办法)第五条第二款第(三)项规定，被告长宁城管局对其行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。现被告长宁城管局确认由其实施被诉行政行为，因此长宁城管局的被告主体资格可以确定。其次，从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，并不能证明除长宁城管局以外的其余被告亦实施了被诉行政行为。所以，原告认为长宁房管局、长宁市场局、长宁消防支队、天山路派出所亦为本案诉讼主体以及在庭审中要求增加天山街道作为被告，应承担法律责任的诉请和主张，缺乏相应证据支撑，本院难以支持。关于争议焦点之二，根据《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订，以下简称管理规定)第五十二条第一款的规定，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。本案中，104室房屋原使用性质为居住，原告提供的住房调配单上的房屋受配人并非原告且《关于提供营业使用房屋的协议》系民事主体之间的约定，实际上后续原告取得的租用公房凭证上载明的用途仍为居住。因此，原告主张在被告长宁城管局作出被诉行政行为之时，104室房屋的使用性质为非居住用途无依据。此外，涉案房屋改变外貌亦缺乏依据。原告一直将104室房屋作经营使用，未恢复至原开窗状态，不仅不符合管理规定第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。被告长宁城管局基于此对104室房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内。关于争议焦点之三，《中华人民共和国行政强制法》及执法条例、管理规定等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，长宁城管局在执法过程中虽然出具了联合告知书，但告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。被告长宁城管局在实施被诉行政行为前也未依法听取原告的陈述申辩，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于104室房屋确实存在外墙未恢复原状的情形，被告长宁城管局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。关于原告诉请附带审查居改非答复合法性，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。经审查，居改非答复系长宁房管局针对区内各街道(镇)在实施整治活动中征询的问题作出的答复，内容系依据公房管理条例、居住物业条例等规定，对其系该区唯一具有居改非审批权限的行政机关的重申及对上述规定中关于居改非效力的归纳说明，并非规范性文件。原告该诉请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条关于规范性文件附带审查的规定，本院对居改非答复不进行规范性文件合法性的附带审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：一、确认被告上海市长宁区城市管理行政执法局于2017年6月14日对上海市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室房屋实施的整治行为违法；二、驳回原告许建民的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告上海市长宁区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  沈 丹人民陪审员  范丽蓉人民陪审员  解济民二〇二〇年五月十五日法官 助理  李 晓书 记 员  陈佳妮附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……