湖南省常德市鼎城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0703行初15号 原告湖南兆基电力建设有限公司，住所地湖南省常德市桃源县三阳港镇沙坡堉村谢家湾组。 法定代表人谢业富，系该公司经理。 委托代理人商中华，桃源县宏远法律服务所法律服务工作者。代理权限为特别授权代理。 被告桃源县发展和改革局，住所地湖南省桃源县漳江街道文昌东路004号。 法定代表人唐述林，系该局局长。 委托代理人周文锋，湖南独角兽律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。 委托代理人刘南剑，湖南独角兽律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。 原告湖南兆基电力建设有限公司（以下简称兆基公司）与被告桃源县发展和改革局（以下简称桃源县发改局）行政许可及行政赔偿一案，本院依法审理后于2019年9月25日作出（2019）湘0703行初65号行政裁定书，裁定驳回原告兆基公司的起诉。原告不服该裁定，上诉至常德市中级人民法院，常德市中级人民法院于2019年12月4日作出（2019）湘07行终187号行政裁定书，裁定撤销本院（2019）湘0703行初65号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2020年1月8日立案后，于2020年1月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭审理了本案。原告兆基公司的法定代表人谢业富及委托代理人商中华，被告桃源县发改局的副局长丰建春及委托代理人周文锋、刘南剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告桃源县发改局于2016年7月20日作出桃发改许[2016]273号《关于湖南兆基电力建设有限公司桃源县三阳港镇河道20MWp渔光互补光伏电站项目备案的通知》，对原告兆基公司申报的“湖南桃源县三阳港镇河道20MWp渔光互补光伏发电站项目”进行备案。 原告兆基公司诉称，2016年初，桃源县人民政府组织规划县域融资建设“六大会战”，“湖南桃源县三阳港镇河道20MWp渔光互补光伏电站项目”（以下简称“三阳光伏电站项目”）属于会战项目之一。2016年4月，原告兆基公司投资“三阳光伏电站项目”建设，共实际出资600万元。原告按照县政府项目建设重点办的要求，拟定项目投资方案，依法进行河道水利、国土资源、环保监测、建设规划等项目可行性评估研究报告，先后向县水利、国土资源、住房和城乡建设、商务粮食等行政主管部门申请相关行政许可审批，向国网湖南省电力公司申请该光伏电站接入系统方案的准入许可，与中国核工业二三建设有限公司华东分公司签订《光伏项目合作框架协议》。原告将“三阳光伏电站项目”向被告桃源县发改局申报，请求项目行政审查、核准、备案等行政许可，2016年7月20日，被告作出桃发改许[2016]273号《关于湖南兆基电力建设有限公司桃源县三阳港镇河道20MWp渔光互补光伏电站项目备案的通知》（以下简称《备案通知》）。后原告向被告申请项目招标事项核准，2016年9月22日，被告作出桃发改招[2016]400号《关于核准湖南兆基电力建设有限公司桃源县三阳港镇河道20MWp渔光互补光伏电站项目招标事项的批复》（以下简称《招标批复》）。2017年l至2月，原告按照《招标批复》要求，在被告主持下进行招投标，湖南久盛建筑有限公司中标承建该项目的土建钢结构工程。2017年3月左右，三阳港镇当地部分居民多次上访、阻止施工，经三阳港镇政府及县政府相关职能部门多次协调未果，后县水利等主管部门口头通知暂停施工，等待依法协调处理。2018年7至9月，原告向三阳港镇政府、县政府申请复工，答复“因该项目建设在河道上，水利部门未予批复允许施工，故予停工，无权批准复工”等。2018年9月28日，原告上访至常德市水利局，得到一份该局于2016年12月2日下达给桃源县水利局的常水发[2016]114号《关于依法处理延溪河违法修建光伏电站的通知》，该文件明确“三阳光伏电站项目”属于违法不准建设项目。原告认为被告作出的《备案通知》和《招标批复》行政许可行为违法，导致原告投资受损，故原告诉至法院，请求判决：一、确认被告桃源县发改局作出的《备案通知》违法；二、被告桃源县发改局赔偿原告兆基公司“三阳光伏电站项目”的投资损失人民币3573909.48元。 原告兆基公司向本院提交了以下证据： 第一组证据：1、原告的资格证据；2、被告的机构证明；3、《备案通知》；4、《招标批复》；5、原告申请水利行政许可及水利局的批示；6、桃源县水利局的行政许可文件；7、选址申请报告及桃源县国土局的用地备案复函文件；8、桃源县住建局、国土局的许可批复意见；9、桃源县商务局的许可文件；10、湘电公司函发展[2017]49号光伏电站接入系统方案意见函；11、桃源县三阳港镇河道开发管理、使用补偿协议书；12、常水发[2016]114号《关于依法处理延溪河违法修建光伏电站的通知》；13、常德市水利局对燕为云的《关于桃源县三阳港镇村民信访事件的回复》；14、三阳港镇政府对原告的3份信访说明及回复意见；15、原告向被告申请赔偿的申请书；16、桃发改行赔字[2018]1号《行政赔偿决定书》及送达回证； 第一组证据拟证明：一、原、被告的主体资格；二、被告疏于审查，向原告作出的《备案通知》和《招标批复》这两个行政许可行为明显违法，是导致原告建设施工投资损失的直接原因，应当承担国家赔偿责任；三、涉案项目被停止施工，原告先后向镇、县、市级政府及主管部门请求准许复工，得到镇政府回复并在市水利局获得相关文件后，才知道被告作出的行政行为违法，且涉案项目不能再复工建设，原告经过一系列的项目申报、审批、许可及招投标等，巨额损失实际存在，即向被告递交《行政赔偿申请书》，被告收到申请书后，作出不予赔偿的决定；四、原告起诉合法，不存在超过法定诉讼时效。 第二组证据：17、“三阳光伏电站项目”桩基础及建筑工程招标投保文件；18、“三阳光伏电站项目”施工合同（土建）；19、招标代理合同；20、原告与中国核工业二三建设有限公司华东分公司“三阳光伏电站项目”合作框架协议；21、湖南省常德桃源三阳港20兆瓦光伏电站35千伏输变电工程（初步设计评审）技术咨询合同；22、建设工程勘察合同（一）；23、“三阳光伏电站项目”可行性研究报告；24、管桩购销合同；25、“三阳光伏电站项目”环境影响报告表；26、“三阳光伏电站项目”环境影响公众参与说明； 第二组证据拟证明：一、原告得到被告的项目备案、核准招标后，投资进行电力接入评估许可、项目可行性研究报告、防洪评估、建设工程勘察、项目环境影响评估、环境影响公众参与说明、桩基础及工程施工合法招投标等事项，申请县水利、国土资源、住建规划、商务粮食等行政主管部门的项目可行性行政许可；二、原告按照被告作出的《招标批复》进行招投标，确定湖南久盛建筑有限公司为项目桩基础土建工程的承建施工人，并已投资奠基施工；三、原告投资的涉案项目被列入县政府2016年“六大会战”项目后，为完善项目建设施工的合法性，投入大量建设资金，因被告的项目备案、核准招标的行为不合法，导致项目不能继续建设施工，致使原告遭受投资损失三百多万元。 第三组证据：27、桃源县政府网公示光伏电站建设信息下载资料；28、桃办函[2016]4号成立光伏电站领导小组重点办文件；29、原告2016年6-8月会计凭证封页；30、原告2016年9-10月会计凭证封页；31、原告2016年11-12月会计凭证封页；32、原告2017年1-3月会计凭证封页；33、原告2017年4-12月会计凭证封页；34、原告2018年1-9月会计凭证封页；35、原告2018年10月-2019年5月会计凭证封页、资产负债表1张；36、原告公司明细账簿封页；37、会计曾志惠的身份证复印件及其会计从业资格证书复印件；38、原告在建设银行发生的银行流水清单；39、湘里程[2019]鉴字第138号《鉴定意见书》；40、湖南里程有限责任会计师事务所鉴定费收费收据；41、桃公（三）决字[2017]第0117号《公安行政处罚决定书》及现场照片4张。 第三组证据拟证明：一、原告投资的涉案项目经桃源县政府网向社会公众公示，属于县政府重点办认可建设的项目之一；二、湘里程[2019]鉴字第138号《鉴定意见书》的鉴定意见为：截止2019年5月31日账面反映的资产总额3547909.48元，其中：流动资产1194882.34元，非流动资产2353027.14元；负债总额387709.48元，均为流动负债；所有者权益总额3160200.00元。原告垫资鉴定费26000元。据此，原告实际投资总损失应为：3547909.48+26000=3573909.48元；三、涉案项目因与当地部分群众产生争议，2017年5月停止施工，接受政府的协调处理，政府及其主管部门许可、准许原告施工，处罚制裁违法阻工人员，原告的起诉因此不能认定超过法定诉讼时效。 被告桃源县发改局辩称：一、被告作出的《备案通知》不属于行政许可,原告投资的“三阳光伏电站项目”属于企业投资备案项目，实行备案制，被告具有对该项目进行备案管理的行政职权；二、被告作出的备案决定符合法律、法规、规章的规定，《备案通知》不是施工许可文件，需到其他部门办理相关手续才可以施工；三、原告投资项目被叫停及原告的损失与被告的备案行为没有直接因果关系，不应由被告进行赔偿。四、原告诉称的部分事实与客观事实不符。首先，被告对该项目备案审查时，依据《常德市企业投资项目备案暂行办法》第五条的规定收取相关材料，原告并没有提交其他行政管理部门的前置行政审批手续；其次，原告在取得项目备案许可前，客观上不可能取得其他行政主管部门的前置行政审批；再次，原告未按法定程序获得常德市水利局的水行政许可，投资项目被叫停，原告不可能向被告提交水行政许可。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告桃源县发改局向本院提交了以下证据、依据： 1、关于《湖南桃源县三阳港镇河道20MWP渔光互补分布式光伏电站》立项申请报告；2、桃源县企业投资项目备案申请表；3、兆基公司营业执照；4、法定代表人身份证；5、建设银行开户许可证； 证据1-5拟证明原告提交的涉案项目备案申请材料； 6、《备案通知》，拟证明被告对原告作出的备案决定； 7、国发[2004]20号《国务院关于投资体系改革的决定》；8、湘政发[2005]11号《湖南省人民政府贯彻国务院关于投资体制改革决定的实施意见》；9、《湖南省企业投资项目备案暂行办法》；10、《常德市企业投资项目备案暂行办法》。 证据7-10系规范性文件，拟证明被告对投资项目备案管理的行政职权来源、项目备案程序以及项目备案申请人应提供的材料等。 经庭审质证：原告对被告提交的证据1的真实性无异议，该申请报告有县、镇两级政府批注，涉案项目是县、镇两级政府同意认可的重点项目之一；对证据2的真实性无异议，但申请表中的“备案机关意见”等栏均为空白，被告进行项目备案审查程序流于形式；对证据3、4、5的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据6的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，因被告未尽到行政许可备案法定职责，对涉案项目的建设实施可行性、公益安全性、合法性等事项疏于审查，项目建设地点在三阳港河道上，导致该项目违法通过许可备案并付诸实施，造成原告后续系列投资损失。被告对原告提交的证据1、2、3、4、16的真实性、合法性、关联性予以认可，对其余36份证据的关联性及证明目的提出异议，该36份证据所反映的相关事实均发生在项目备案通知下发之后，不是被告对项目进行备案时的审查范围，被告也无法审查。 本院对上述证据认证如下：原告兆基公司、被告桃源县发改局提交的所有证据，来源及形式合法，能够证明本案待证事实，本院均予以认可。 经审理查明：2016年7月18日，原告兆基公司向被告桃源县发改局递交《关于的立项申请报告》，并填报《桃源县企业投资项目备案申请表》，对“三阳光伏电站项目”申请备案。2016年7月20日，被告作出《备案通知》，该通知第二点“备案内容”载明：“1、项目名称：湖南桃源县三阳港镇河道20MWp渔光互补光伏电站项目。2、项目建设地点：桃源县三阳港镇河道。……4、项目总投资为14840.23万元。资金来源：公司自筹；……6、请你公司根据本备案文件，办理相关城乡规划、土地使用、资源利用、安全生产等相关手续。……8、依法必须招标的工程建设项目的招标事项（包括招标方式、招标组织形式和招标范围）需报我局另行核准”。2016年9月20日，原告向被告递交《关于桃源县三阳港镇河道20MWP渔光互补光伏电站工程建设招标申请报告》，2016年9月22日，被告作出《招标批复》，同意原告“三阳光伏电站项目”采用邀请招标方式。随后，“三阳光伏电站项目”开工。2016年11月，因群众上访反映光伏电站修建在河道上，常德市水利局于2016年12月2日向桃源县水利局发出常水发[2016]114号《关于依法处理延溪河违法修建光伏电站的通知》，要求“依照相关程序依法处理，确保行洪畅通和防汛安全及不影响第三方权事权限”。2016年11月18日，原告向桃源县水利局递交《关于请求项目选址行政许可的申请报告》，2017年1月6日，桃源县水利局出具《关于初审意见》，内容为：“1、……工程位于延溪中游三阳镇官家州至林场河段……。2、项目建设与河道整治规划不相矛盾。3、该渔光互补光伏电站建设项目属于创新型项目，可以开展探索。4、建设单位要确保防洪安全，与当地乡村两级签订好赔偿承诺。如因行洪导致群众财产损失，负责全部赔偿。”但该项目向常德市水利局呈报时未获审批。因当地群众不断上访、阻碍施工，2017年2、3月，涉案项目暂停施工至今。2018年7月31日，原告兆基公司的法定代表人谢业富向桃源县三阳港镇人民政府反映涉案项目停工一年多，要求复工，镇政府作出三阳复字（2018）040号《信访事项处理意见书》，答复“经调查，该项目是由水利部门要求停工，因该项目在河道上建设，水利部门未予批复允许施工，故予停工，三阳港镇政府无权批准复工”。2018年10月28日，原告向被告申请国家赔偿，被告于2018年12月11日作出桃发改行赔字〔2018〕1号《行政赔偿决定书》,决定不予赔偿，并于2018年12月13日将该决定书送达给原告。 另查明，涉案项目位于沅水一级支流延溪河，根据《湖南省实施办法》，该河道由常德市实施管理。 本院认为，本案的争议焦点为：一、被告作出《备案通知》的行为是否属于行政许可行为？二、被告作出的上述行为是否具有合法性？三、被告作出的上述行为与原告主张的损失有无因果关系？四、原告主张的损失是否应由被告予以赔偿？ 关于争议焦点一：国发[2004]20号《国务院关于投资体制改革的决定》第二点第（三）项、湘政发[2005]11号《湖南省人民政府贯彻国务院关于投资体制改革决定的实施意见》第二点第（二）项均规定“健全备案制。对于《目录》以外的企业投资项目，实行备案制。……投资主管部门要对备案工作加强指导和监督，防止以备案的名义变相审批。”《湖南省企业投资项目备案暂行办法》第二条规定：“在本省行政区域内不使用政府性资金建设《湖南省政府核准的企业投资项目目录》以外的总投资50万元以上的企业投资项目，按照本办法规定实行备案管理。实行备案管理的项目，政府及其有关部门不再审批项目建议书、可行性研究报告和初步设计。”第五条规定：“申请人（项目报告单位）应向项目备案机关提交项目备案申请书一式五份，填写好项目备案申请表，有关行业对项目备案申请表填写有特殊要求的，从其规定。”第六条规定：“项目备案申请报告应主要包括以下内容：（一）申请人情况。（二）拟建项目情况。”第十三条规定：“项目备案机关对企业申请备案的投资项目主要进行以下事项审查：（一）是否符合法律法规；（二）是否符合国家产业政策和宏观调控政策；（三）是否符合行业准入标准；（四）是否属于实行备案管理的项目范围。”第十九条规定：“……不得以备案的名义变相审批”。《常德市企业投资项目备案暂行办法》对在本市行政区域内的企业投资项目备案也作了相同规定。根据上述省、市两级的规定可知，对投资项目目录以外的投资项目实行备案制度，这种备案与行政审批有所区别,其侧重进行原则审查和形式审查。那么，这里的备案是否属于行政许可？根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。《湖南省企业投资项目备案暂行办法》和《湖南省企业投资项目备案暂行办法》规定：投资项目备案应由项目报告单位提出申请；申请材料经审查符合要求的，项目备案机关应在受理项目备案申请后在规定期限内作出对企业投资项目是否予以备案的决定；申请人依据项目备案文件依法办理城市规划等有关行政许可手续，对未经备案的项目，城市规划等部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款；项目应在备案文件有效期内开工建设等等。可见，只有当投资项目备案申请获准，企业才能办理相关的各种行政许可手续，项目才能开工建设，因此，投资项目备案制度符合行政许可的概念界定，即涉案备案行为属于行政许可行为。 关于争议焦点二：《湖南省企业投资项目备案暂行办法》第二条第二款规定：“省、市州、县市区发展和改革委员会，经济委员会，是本级政府投资主管部门。……”第八条规定：“……市州、县市区项目备案机关负责本级直属管理企业及控股企业投资项目的备案。……”《常德市企业投资项目备案暂行办法》亦作类似规定。被告桃源县发改局是桃源县政府投资主管部门，具有办理本县企业及其控股企业投资项目的备案工作的行政职权。原告兆基公司是由桃源县食品药品工商质量监督管理局登记的有限责任公司，属县级企业，原告兆基公司投资的“三阳光伏电站项目”不属于《常德市企业投资项目备案暂行办法》所附《常德市政府核准的企业投资项目目录（2004年本）》中的企业投资项目，按照文件规定应进行备案，备案工作应由被告桃源县发改局进行办理。根据《常德市企业投资项目备案暂行办法》第五条和第六条的规定，申请人应向项目备案机关提交项目备案申请表、工商营业执照、行业有资质要求的出具从事该行业的资质证书。第九条、第十条、第十一条则规定，申请材料经审查符合要求的，项目备案机关应予受理，且应在受理项目备案申请后5个工作日内作出对企业投资项目是否予以备案的决定，作出决定后应在5个工作日内向申请人送达项目备案文件。在本案中，原告于2016年7月18日向被告提交了申请报告、备案申请表、营业执照、法定代表人、开户许可证等材料，被告进行审查后，认为该项目符合《常德市企业投资项目备案暂行办法》的有关要求，于2016年7月20日作出《备案通知》并送达原告。综上，被告具有对桃源县级企业投资项目进行备案的行政职权，被告按照相关规定要求，审查原告提交的备案申请材料，在规定期限内作出备案决定并送达原告，符合备案的程序要求，其作出《备案通知》的行为具有合法性。 关于争议焦点三和争议焦点四：《湖南省企业投资项目备案暂行办法》第十五条规定：“申请人依据项目备案文件，依法办理土地使用、环境保护、资源利用、城市规划、安全生产、招标投标、设备进口和减免税确认等有关行政许可手续。”《常德市企业投资项目备案暂行办法》第十四条规定：“申请人依据项目备案文件，依法办理城市规划、环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、招标投标、设备进口和减免税确认等有关行政许可手续。依法不能办理有关行政许可手续的，有关主管部门应及时告知项目备案机关。”被告作出的《备案通知》中也明确载明“请你公司根据本备案文件，办理相关城乡规划、土地使用、资源利用、安全生产等相关手续”。可知，投资项目经过备案仅意味着投资项目获准，但对投资项目涉及的其他有关行政许可，企业应另行申请并获得许可。涉案项目位于市管河道，应向常德市水利局申请行政许可，但原告在向水利部门申请后，仅桃源县水利局出具一份初审意见，并未获得常德市水利局的行政许可。而原告在尚未获得水利部门行政许可的情况下，即开始动工建设，后因附近群众上访，水利部门叫停，导致工程停工。原告主张的投资损失，系其未完全获得各项行政许可即动工建设所致，因此，原告的损失与被告的行政行为之间没有因果关系。综上，被告作出《备案通知》的行为合法，原告主张的损失系其自身行为导致，与被告的行政行为之间没有因果关系，故对原告要求被告赔偿其投资损失的主张，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项的规定，判决如下： 驳回原告湖南兆基电力建设有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告湖南兆基电力建设有限公司承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。 审 判 长  廖四华 审 判 员  高英杰 人民陪审员  杨 锋 二〇二〇年五月二十一日 法官助理李佩佩 书记员吴微程 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第五条属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任： （一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为； （二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的； （三）法律规定的其他情形。