吉林铁路运输法院 行 政 判 决 书 (2020)吉7102行初51号 原告周金华，男，汉族，1964年2月16日出生，住所地吉林省吉林市丰满区。 委托代理人冯仁贵，吉林汇烨律师事务所律师。 被告吉林市住房和城乡建设局，住所地吉林省吉林市昌邑区。 法定代表人卢晓峰，该局局长。 委托代理人曾彬，该局征收中心副主任。 委托代理人杨平，吉林钟言宇德(吉林)律师事务所律师。 第三人吉林市城市建设控股集团有限公司，住所地吉林省吉林市高新区。 法定代表人常国伟，该公司总经理。 委托代理人贾非，吉林明达伟业律师事务所律师。 第三人吉林市朝阳房屋拆迁安置有限责任公司，住所地吉林省吉林市船营区。 法定代表人宋江辉，该公司经理。 委托代理人张伟，吉林众达律师事务所律师。 原告周金华诉被告吉林市住房和城乡建设局(以下简称住建局)、第三人吉林市城市建设控股集团有限公司(以下简称城建公司)、吉林市朝阳房屋拆迁安置有限责任公司(以下简称朝阳公司)房屋行政裁决一案，原告周金华于2020年3月31日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月7日立案后，依法于2020年4月9日向被告住建局及第三人城建公司、朝阳公司送达了起诉状副本及应诉(参诉)通知书等相关材料。本院依法适用简易程序于2020年5月9日公开开庭审理了本案。原告周金华及其委托代理人冯仁，被告住建局的委托代理人曾彬、杨平，第三人城建公司的委托代理人贾非，第三人朝阳公司的委托代理人张伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年3月11日，住建局根据城建公司的申请(被申请人周金华)，作出(2020)吉市住建裁字第001号行政裁决书，裁决内容为：一、被申请人可以选择产权调换或者货币补偿安置方式。(一)产权调换安置方式。1.安置地点：江东移民小区15号楼1号、2号网点。产权调换房屋为现房。建筑面积合计228.28平方米。原房屋建筑面积217.5平方米部分拆一还一，超出建筑面积部分由被申请人按每平方米4480元向申请人交纳差价款。2.房屋附着物：按《吉润房资评字第(2009)-101号房地产拆迁估价报告》(以下简称101号估价报告)标准由申请人向被申请人补偿335699元。3.农业附着物按314857元由申请人向被申请人支付补偿款。4.2-3项货币补偿款支付时间自房屋拆除之日起计算。实际未支付期间，按银行同期贷款利率支付利息。5.搬迁费按8000元、搬迁物品损失按30000元由申请人向被申请人支付补偿款。6.停产停业损失：自房屋拆除之日起到产权调换房屋交付使用之日止，为被申请人的过渡期限。过渡期限为7层以下不得超过18个月。在过渡期限内，由申请人对被申请人每月支付被拆迁房屋补偿金额8‰的停产、停业经济补偿费。因申请人的责任延长过渡期限的，申请人应自逾期之月起按月支付给被申请人被拆迁房屋补偿金额1.2%的停产、停业经济补偿费。7.安置时间：协议签订后即可办理进户手续。(二)货币补偿方式。1.有证房屋：按101号估价报告标准，由申请人以货币形式偿还给被申请人870000元。2.房屋附着物：按101号估价报告标准由申请人向被申请人补偿335699元。3.农业附着物：按314857元由申请人向被申请人支付补偿款。4.1-3项货币补偿款支付时间自房屋拆除之日起计算。实际未支付期间，按银行同期贷款利率计算利息。5.搬迁费按8000元、搬迁物品损失按30000元由申请人向被申请人支付补偿款。二、申请人按照被申请人所选择的拆迁补偿安置方式，予以补偿安置。 原告周金华诉称，2009年8月吉林市人民政府实施松花湖水源地移民项目地第四次拆迁，原吉林市城乡建设委员会于2009年9月4日向城建公司颁发了房屋拆迁许可证。周金华217.5平方米私有房屋、住宅房屋35.48平方米在拆迁范围内。城建公司在与周金华就拆迁安置补偿事宜协商未果的情况下，于2010年5月20日向原吉林市城乡建设委员会提出行政裁决申请，行政裁决作出后，周金华的房屋于2010年8月5日被强行拆迁。周金华不服行政裁决向法院提起行政诉讼，法院判决撤销重作行政裁决。住建局于2018年5月16日再次作出行政裁决，周金华再次提起行政诉讼，法院也再次判决撤销重作行政裁决。但是住建局再次作出的本案行政裁决与前两次内容完全一致。故起诉要求撤销住建局作出的(2020)吉市住建裁字第001号行政裁决书，并要求住建局以吉林省价格认证中心吉省价证认字[2012]20号价格认证结论书(以下简称20号认证结论)为标准向周金华给付拆迁补偿款。 原告周金华在指定期限内向本院提交如下证据：1.(2020)吉市住建裁字第001号行政裁决书；2.(2018)吉0211行初17号行政判决书；3.(2019)吉02行终126号行政判决书；4.价格鉴定委托书；5.协议书；6.(2015)丰民一初字第1798号民事判决书。 被告住建局辩称，案涉行政裁决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确。行政裁决主体合法，内容合法。案涉行政裁决是住建局依照人民法院判决第三次作出新的行政裁决。城建公司在前两次提交的裁决资料基础上，针对人民法院审理的事实补充提交了与其他信访被拆迁人签订的房屋拆迁产权调换协议以及与21户非信访被拆迁人签订的货币补偿协议。周金华补充提交了城建公司与李虹艳签订的协议书复印件。住建局对之前两次裁决提交的以及本次补充提交的证据材料进行审查，由于住建局对各方主体形成的协议仅具有形式审查职责，故对于原件的证据材料予以确认，对周金华提交的复印件无法确认。因此，案涉行政裁决认定事实清楚，内容合法。住建局在对主体、事实、内容审查合法的基础上，按照法定程序，并依照国务院、吉林市的拆迁条例规定作出的行政裁决，依据合法。周金华诉讼请求依据20号认证结论作出补偿裁决缺乏事实和法律依据。故要求依据行政诉讼附带民事审判规则，一并解决拆迁补偿问题，驳回周金华的诉讼请求。 被告住建局向本院提交了证明其作出行政行为合法性的以下证据、依据：1.拆许字(2009)第45号拆迁许可证及拆迁公告、拆许字(2010)第029号拆迁许可证及拆迁公告；2.(2019)吉02行终126号行政判决书；3.(2018)吉0211行初17号行政判决书；4.裁决受理文书送达回执；5.现场抽取评估机构确认书、101号估价报告、农业附着物评估结果和评估报告送达证；6.城建公司申请书、委托代理手续、营业执照、周金华的补偿安置方案货币补偿协议和产权调换协议、双方协商记录；7.周金华身份证、房产证复印件、房屋产权查档表、无偿转让协议书、20号认证结论、吉省恒评字[2013]006号结论书及李虹艳的协议书复印件；8.行政裁决调解笔录；9.询问笔录；10.行政裁决书和送达证。 第三人城建公司述称，同意住建局答辩意见。城建公司完全按照法律规定履行拆迁程序，周金华要求撤销案涉行政裁决，并对其损失进行补偿不符合法律规定。故要求驳回周金华的诉讼请求。 第三人城建公司向本院提交了以下证据：1.房屋及附着物估价结果报告单；2.(2010)吉丰行初字第6号行政判决书；3.(2018)吉0211行初17号行政判决书；4.(2019)吉02行终126号行政判决书。 第三人朝阳公司述称，周金华的诉讼请求及事实理由没有法律依据，不应得到支持。案涉行政裁决完全正确，应予维持，本案属行政诉讼案件，周金华与朝阳公司没有签订过任何拆迁补偿协议，朝阳公司与周金华没有任何关系，不应承担任何责任。故要求驳回周金华的诉讼请求。 第三人朝阳公司没有向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告提交的四份产权调换协议书真实性有异议，对被告提交的其他证据均无异议；第三人城建公司、朝阳公司对被告提交的证据均无异议。被告对原告提交的证据1、2、3、4的真实性无异议，但对于证明问题有异议，认为不能证明被告的主张；对证据5的真实性、合法性、关联性具有异议，认为是复印件，不具有证据效力；对证据6的真实性、合法性无异议，但认为与本案不具有关联性；第三人城建公司的质证意见与被告一致；第三人朝阳公司对原告提交的证据4有异议，认为该报告已经超过有效期，不能被使用，其他质证意见与被告一致。原告对第三人城建公司提交的证据1有异议，认为不是正式报告，不能作为证据使用；对证据2、3、4真实性无异议，但认为不能证明待证事实；被告及第三人朝阳公司对第三人城建公司提交的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：被告提交的证据符合真实性、合法性、关联性要求，具备证据效力，本院均予以确认；原告提出异议的四份产权调换协议书，经审查，并未在被告提交的证据目录中列明，且该四份证据与本案行政行为合法性审查不具有关联性，本院不予确认。原告提交的证据1至证据4符合真实性、合法性、关联性要求，具备证据效力，本院均予以确认；原告提交的证据5系复印件，无法与原件比对确认其真实性，不具有证据效力，本院不予确认；原告提交的证据6与本案行政行为合法性审查不具有关联性，本院不予确认。第三人城建公司提交的证据1无法与其他有效证据形成关联，不能单独具备证据效力，本院不予确认；第三人城建公司提交的证据2至证据4符合真实性、合法性、关联性要求，具备证据效力，本院均予以确认。 本院经审理查明，2009年8月，吉林市人民政府实施松花湖水源地移民项目的第四次拆迁，原吉林市城乡建设委员会于2009年9月4日向城建公司颁发了拆许字(2009)第45号拆迁许可证，周金华217.5平方米私有房屋和35.48平方米住宅房屋在拆迁范围内。2009年9月30日，吉林市润兴房地产资产评估有限公司根据朝阳公司的委托，作出101号估价报告，确定评估对象的房地产市场价格人民币1205699元。城建公司在与周金华就拆迁补偿安置事宜协商未果的情况下，于2010年5月20日向原吉林市城乡建设委员会申请行政裁决。原吉林市城乡建设委员会于2010年5月28日作出(2010)吉市建裁字第202号行政裁决，内容为：一、申请人城建公司按照审查确定的拆迁补偿安置方案对被申请人(被拆迁人)予以补偿安置；二、申请人按照被申请人(被拆迁人)所选择的拆迁补偿安置方案予以补偿安置；三、限被申请人自本行政裁决书送达之日起三日内搬迁完毕。2010年8月5日，周金华的房屋被强制拆迁。2010年8月18日，周金华不服上述行政裁决，提起行政诉讼。2010年11月12日，吉林市丰满区人民法院作出(2010)吉丰行初字第6号行政判决，撤销行政裁决并责令限期重作。2012年10月22日，吉林省价格认证中心根据朝阳公司的委托，对松花湖水源地污染治理项目涉及的周金华所有的已被拆迁的营业性用房市场价格进行鉴定后，作出20号认证结论，认定价格认证标的在价格认证基准日时价格为人民币2549517元。原吉林市城乡建设委员会在中止裁决后恢复裁决程序，并组织周金华与城建公司进行调解，周金华表示农业附着物可按评估报告中的314857元进行补偿，城建公司同意补偿货物丢失损失30000元及搬迁费8000元，其他事项调解未果。原吉林市城乡建设委员会于2018年5月16日作出(2018)吉市建裁字第001号行政裁决，内容与本案被诉行政裁决一致。周金华不服行政裁决，再次提起行政诉讼，吉林市丰满区人民法院于2019年5月20日作出(2018)吉0211行初17号行政判决，撤销行政裁决并责令限期重作。住建局不服提出上诉，吉林市中级人民法院于2019年11月28日作出(2019)吉02行终126号行政判决，驳回上诉，维持原判。住建局于2020年3月11日作出本案被诉行政裁决，周金华不服行政裁决，向本院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第一条实际确定了行政诉讼以解纷、监督与救济功能整体性发挥为基本原则，行政诉讼法的立法目的之一亦即实质性解决行政争议，因此，人民法院在行政诉讼案件的裁判方式选择上，也要遵循上述基本原则和立法目的。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款规定，行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。另外，本案虽属行政诉讼案件，但当事人争议的核心在于民事权利，原告不服被诉行政裁决行为提起行政诉讼，实际上是对争议的民事权利提出主张，已经包含一并解决民事争议的诉讼请求，且本案原、被告的诉辩陈述中亦均明确提出一并审理并解决民事争议的请求。《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十条第二款规定，人民法院审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立案。因此，本院宜对本案相关民事争议一并作出判决，即人民法院在民事诉讼领域享有的包括变更权在内的完整司法裁判权，完全可以延伸到本案行政诉讼领域，本院在审理本案行政裁决案件时，依法享有司法变更权，有权直接对争议的民事权利作出判决。变更判决与撤销重作判决，均属于法定的判决方式。撤销重作判决意在尊重行政机关的专业判断，避免司法权过度介入行政权，但是如果相关的款额及给付方式均已明了或有章可循，法院机械的选择撤销重作判决方式，难免造成当事人诉累的增加和行政、司法资源的浪费。况且，本案被诉行政裁决已是被告就同一争议作出的第三次行政裁决，裁决的依据及结果与之前一致，且之前的行政裁决均已被人民法院生效判决撤销重作，本案如继续采取此种判决方式，行政和司法程序将继续无谓空转。相反，在这种情况下，选择变更判决方式，直接确定争议事项的处理结果，无需行政裁决及行政诉讼程序的反复启动，更有利于行政争议的实质性化解。 本案中，各方当事人对案涉房屋的位置、面积、现状等基本情况无争议，争议的焦点在于向原告支付拆迁补偿款的依据，是101号估价报告亦或20号认证结论。对此，已经生效的吉林市中级人民法院作出的(2019)吉02行终126号行政判决已经作出了明确论述，即本案被告“在作出裁决时应充分考虑其他信访被拆迁户已按吉林省价格认证中心认证价格获得补偿的实际情况，比照城建公司对其他信访被拆迁户的补偿标准进行裁决”。作为生效裁判的论理部分，已经对被告作出行政裁决的价格依据作出了明确指引，必然对嗣后的行政处理以及司法审判产生羁束力。并且这种羁束力具有排他性，本院的司法审查只能依据该生效裁判的认定，无需也无权考量其他因素。相关当事人如对上述生效裁判的论理及结果有异议，应通过启动审判监督程序寻求救济。因此，本院对本案的裁判应当遵循已经具有羁束力的司法裁判，即依据20号认证结论作出变更判决。 至于变更的内容，通过本案庭审调查，原告明确表示拒绝产权调换安置方式，只选择货币补偿方式，因此本院只需对货币补偿方式中存在争议的部分予以变更即可。101号估价报告的结论1205699元涉及有证房屋补偿870000元、房屋附着物补偿335699元，而20号认证结论仅涉及房屋补偿2549517元，本着保障被拆迁人充分得到补偿的原则，对于被诉行政裁决货币补偿方式中房屋附着物的补偿，尚可依据101号估价报告的标准予以认定，即本院对该项可不予变更。对于货币补偿方式中第3项农业附着物补偿、第4项利息的计算方法、第5项搬迁费及搬迁物品损失补偿，本案各方当事人并无异议，且不涉及101号估价报告和20号认证结论的适用问题，本院应尊重被诉行政裁决认定的标准，不予变更。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款、第七十七条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十条第二款的规定，判决如下： 变更被告吉林市住房和城乡建设局于2020年3月11日作出的(2020)吉市住建裁字第001号行政裁决书结论部分一“被申请人可以选择产权调换或者货币补偿安置方式”中(二)“货币补偿方式”中第1项“有证房屋”的内容，即按《吉省价证认字[2012]20号价格认证结论书》标准，由申请人(即第三人吉林市城市建设控股集团有限公司)以货币形式偿还给被申请人(即原告周金华)2549517元。 案件受理费25元，由被告吉林市住房和建设局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春铁路运输中级法院。 审 判 员 杨峰 二〇二〇年五月十九日 法官助理 韩璐 书 记 员 任媛 (本件共11页，共印20份)