广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初2056号原告：中山市******第十八经济合作社，住所地广东省中山市******，组织机构代码762943654。主要负责人：谭兆基，社长。诉讼代表人：吴柳彩，女，1966年3月27日出生，汉族，住广东省中山市***********，公民身份号码440************284。委托代理人：范顺辉，广东执正律师事务所律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，该局局长。委托代理人：胡彬、黄沛文，该局工作人员。原告中山市******第十八经济合作社（以下简称***十八经济社）不服被告中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）自然资源行政处罚，于2019年11月22日由过半数的村民以***十八经济社的名义向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月20日公开开庭审理了本案。原告***十八经济社的委托代理人范顺辉，被告市自然资源局的委托代理人胡彬、黄沛文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。市自然资源局于2019年2月28日作出中山自然资执法决字[2018]1456号行政处罚决定，认定中山市南头镇住房和城乡建设局（以下简称南头镇住建局）于2016年10月始占用位于中山市******第十八小组土名“文明围”地段处的土地实施建设，已构成非法占用土地，对南头镇住建局作出行政处罚决定。原告穗西村十八经济社诉称，2019年8月16日，其成员吴柳彩向被告提交吴柳彩[2019]816号《土地违法行为举报书》。要求被告：一、确认违法行为人（中山市卓冠盈辉房地产开发有限公司，下同）占用其农民集体位于穗隆围13.267亩土地（详见卫星图①-④闭合线范围土地）进行非农建设的行为违法；二、制止违法行为人非法占地行为；三、责令违法行为人将违法用地恢复原状并退还违法用地；四、将处理结果书面通知举报人。2019年9月26日，被告向吴柳彩出具《关于反映中山市******有关土地问题的告知书》称，吴柳彩反映穗西村十八经济社地段的土地实施非农建设的问题，已经依法作出行政处罚决定。2019年9月29日，吴柳彩向被告提交吴柳彩[2019]929号《政府信息公开申请书》，要求被告提供《关于反映中山市******有关土地问题的告知书》所指的行政处罚决定书（复印件）。2019年10月16日，被告出具中山自然资公[2019]1374号《关于政府信息公开申请的答复》，并提供了中山自然资执法决字[2018]1456号《中山市自然资源局行政处罚决定书》。被告仅凭《中山市南头镇土地利用总体规划(2010-2020年)》就认定涉案土地符合土地利用总体规划，并作出处罚。其认为，被告出具中山自然资执法决字[2018]1456号《中山市自然资源局行政处罚决定书》的行为严重违法：一、主要证据不足。涉案土地为基本农田，未经国务院批准，不可能用作非农建设。二、适用法律、法规错误。《中山市南*镇土地利用总体规划（2010-2020年）》不能作为处罚的依据。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条的规定可知，作出行政处罚的依据为法律、法规或者规章。《中山市南*镇土地利用总体规划(2010-2020年)》不属于法律、法规或者规章，不能作为衡量行政相对人行为是否合法的依据。涉案土地属于基本农田是不争的事实，不能以符合土地利用总体规划的情形对行政相对人进行处罚。本案应适用《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定的情形进行处罚，应对直接责任人给予行政处分或依法追究刑事责任，涉案行为破坏了13亩基本农田，已符合追究刑事责任的情形。综上，中山自然资执法决字[2018]1456号《中山市自然资源局行政处罚决定书》属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定应予以撤销的情形。因其公章、组织机构代码证、集体经济组织证明书均由村委会管控，村委会不同意其就上述请求向法院主张权利，其唯有根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，依法推选代表人签名，以其名义向法院提交起诉文件，请求法院：1.判决撤销被告出具的中山自然资执法决字[2018]1456号《中山市自然资源局行政处罚决定书》；2.判决被告在一定期限内对南头镇住建局的违法用地行为重新作出处理决定；3.一并审查《中山市南头镇土地利用总体规划（2010-2020年）》的合法性。庭审中，原告穗西村十八经济社明确第3项诉讼请求为一并审查《中山市南头镇土地利用总体规划（2010-2020年）》制定程序的合法性。被告市自然资源局辩称，一、其作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，应当予以维持。2018年11月，其发现位于中山市******第十八小组（以下简称穗西十八队）土名“文明围”地段处存在涉嫌违法占地实施建设行为，于2018年11月20日对违法用地现场进行拍照，并于11月24日对违法用地现场进行勘测形成《现场勘测笔录》后，又于11月29日向违法行为人南头*住建局发出《责令停止国土资源违法行为通知书》（编号NO.0002486），要求立即停止违法行为并听候处理。其在同日发出《接受调查通知书》（编号NO.0001103），要求南头*住建局携带有关材料于2018年12月5日前到中山市国土资源局南头分局办公楼接受调查。2018年12月3日及12月5日，其分别对南头*住建局局长鲜超华及南头镇穗西社区居委会国土员邓嘉华制作询问笔录，对上述违法事实进行调查。两人均确认，涉案土地违法建设行为为***住建局所实施，且没有办理任何用地手续。经查，南头*住建局未经办理建设用地审批手续，占用涉案土地实施建设，建成水泥硬底化地面设施，作道路项目用途。2018年12月17日，其依法对涉案土地进行立案调查。经实地测量及制作现场勘测笔录，确认南头*住建局占用土地面积16695.7平方米（折合25.0435亩），该土地利用现状地类为建设用地2854.7平方米，一般农用地13841平方米。根据《中山市南头镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，涉案用地总面积符合规划。南头*住建局对涉案土地的使用违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，构成非法占用土地。2019年2月14日，其依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，在南头*住建局违法事实认定清楚、证据充分的前提下，作出《行政处罚告知书》(中山自然资执法告字[2018]1456号)，并于同日将《行政处罚告知书》直接送达南头*住建局，告知其违法事实、理由、依据及申请听证等相关权利。南头*住建局在法定期限内并未提出陈述、申辩以及听证的申请。2019年2月28日，其依法作出《行政处罚决定书》（中山自然资执法决字(2018)1456号），对南头*住建局非法占用土地的行为进行处罚，其于2019年3月8日将《行政处罚决定书》及《中山市非税收入罚款通知书》直接送达南头*住建局。综上，其作出行政处罚理由充分、程序合法，适用法律法规正确，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十六条、第三十八条第一款的规定。二、原告不具备提起本案行政诉讼的主体资格，对原告的起诉依法应予驳回。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条的规定，若原告以村集体的名义提起诉讼，应就提起本案行政诉讼的人数（或户数）已过半数进行举证，原告不能证明以上内容的，应承担举证不能的责任。本案中，原告虽以***十八经济社名义提起诉讼，在未盖有原告公章的情况下，亦未提供前述规定的“过半数村民证明”。且原告作为经农业部门审核确认具有独立行使土地所有权主体资格的农村集体组织，应当自行妥善保管其公章、组织机构代码证等身份证明文件，其既未提交诉讼主体身份证明材料，又未加盖公章，应视为不具备本案的诉讼主体资格，应驳回原告的起诉。三、原告诉求三中要求对《中山市南头镇土地利用总体规划（2010-2020）》的合法性进行审查，不符合《行政诉讼法》的规定。根据《行政诉讼法》第五十三条的规定，行政诉讼中可以一并审查的应是具体行政行为作出的法律依据或规范性文件。具体到本案，原告要求撤销的涉案行政处罚决定作出的法律法规依据为《土地管理法》第七十六条第一款、《土地管理法实施条例》第四十二条及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》第一条，并不是《中山市南头镇土地利用总体规划(2010-2020)》。原告在本案中要求一并审查《中山市南头镇土地利用总体规划(2010-2020)》的合法性，不符合前述《行政诉讼法》的规定。本案行政处罚适用的法律法规依据符合《行政处罚法》第三条的规定，不存在原告所述适用法律错误的情形。四、《中山市南头镇土地利用总体规划(2010-2020)》作出程序、实体合法，应予维持。经查，2017年10月17日，中山市人民政府作出《中山市人民政府关于南头镇土地利用总体规划(2010-2020)年调整完善方案的批复》(中府函[2017]691号)，同意南头镇人民政府上报的《中山市南头镇土地利用总体规划（2010-2020年）调整完善方案》。根据《土地管理法》第二十一条以及《关于同意授权地级以上市人民政府审批镇级土地利用总体规划的批复》(粤府函[2009]31号》的规定，市人民政府已依法批准南头镇人民政府上报的土地利用总体规划(2010-2020)，该规划合法有效，应予维持。综上所述，其作出的涉案行政处罚行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。原告的诉求缺乏事实及法律依据，应驳回原告的诉讼请求。经审理查明，原中山市国土资源局（以下简称原市国土局）通过卫片检查，发现中山市******第十八小组土名“文明围”地段处存在涉嫌违法占地实施建设行为，遂对上述用地现场进行拍照，并于2018年11月24日对上述用地现场进行勘测，发现南头*住建局在上述土地上实施建设，建成水泥硬底化地面设施，经实地测量，用地面积16695.7平方米（折合25.0435亩）。2018年11月29日，原市国土局向南头镇住建局发出责令停止国土资源违法行为通知书，责令南头镇住建局立即停止上述违法行为，听候处理。同时，原市国土局向南头镇住建局作出了接受调查通知书，要求南头镇住建局携带相关材料前往原市国土局南头分局接受调查。原市国土局分别对南头镇住建局的局长鲜超华、中山市**镇穗西社区*民委员会国土员邓嘉华进行了询问，并制作了询问笔录。两人均证实涉案地块由南头镇住建局于2016年10月起实施填土平整及建设，该地块没有办理相关用地审批手续，也没有取得土地使用权证。2018年12月13日，原市国土局对南头镇住建局涉嫌实施非法占用土地的行为进行立案调查。原市国土局对用地现场进行了勘测并制作了现场勘测笔录和南头镇住建局用地图，测量的用地面积为16695.7平方米。原市国土局收集了上述地块的地类证明，载明上述土地的地类为建设用地和一般农用地，同时，收集了土地利用总体规划用途分类情况表，载明“经核对《中山市南头镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，图纸编号D02ffb20186318，位于南头镇，穗西村，总面积16695.7平方米。符合规划面积16695.7平方米，不符合规划面积0平方米（其中，占用基本农田面积0平方米，属于有条件建设区面积0平方米），……。”2019年2月14日，市自然资源局对南头镇住建局作出中山自然资执法告字[2018]1456号行政处罚告知书，告知拟作出行政处罚的事实与理由、依据以及享有陈述、申辩和听证的权利。南头镇住建局逾期未提出陈述、申辩和听证。市自然资源局遂于2019年2月28日作出中山自然资执法决字[2018]1456号行政处罚决定，认定南头镇住建局未经依法批准，于2016年10月始，占用位于中山市南头****第十八小组土名“文明围”地段处的土地实施建设，建成水泥硬底化地面设施，作道路项目用途。经实地测量，占地面积16695.7平方米（折合25.0435亩），该用地土地利用现状地类分别为建设用地2854.7平方米，一般农用地13841平方米。根据《中山市南头镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，该用地符合规划。因此，市自然资源局认定南头镇住建局的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，已构成非法占用土地，遂依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》第一条的规定，决定处罚如下：1.责令退还非法占用的16695.7平方米土地；2.没收在非法占用的符合规划的13841平方米土地上新建的水泥硬底化地面设施；2.罚款305367元。市自然资源局于2019年3月8日向南头镇住建局送达了涉案行政处罚决定书。穗西村十八经济社成员吴柳彩于2019年8月向市自然资源局举报土地违法行为，称位于穗西村十八经济社地段处土地（卫星图①-④：①113.314866,22.69803；②113.315185,22.697938；③113.315104,22.694975；④113.314785,22.695012闭合线范围）存在非农建设问题，要求市自然资源局作出处理。2019年9月26日，市自然资源局向吴柳彩作出《关于反映中山市******有关土地问题的告知书》，告知吴柳彩，对于其反映穗西村十八经济社地段的土地实施非农建设的问题，经调查，市自然资源局已经依法作出行政处罚决定。吴柳彩遂于2019年9月29日向市自然资源局申请政府信息公开，要求公开上述告知书所指的行政处罚决定书。市自然资源局于2019年10月16日向吴柳彩作出中山自然资公告[2019]1374号《关于政府信息公开申请的答复》，向吴柳彩公开涉案中山自然资执法决字[2018]1456号《行政处罚决定书》。穗西村十八经济社不服涉案行政处罚决定，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，穗西村十八经济社有农业户131户，其中有67户同意推选吴柳彩为代表人，以穗西村十八经济社的名义提起本案的诉讼。又查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市自然资源局,行使原市国土局职权，且不再保留中山市国土资源局。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）第七十六条第一款、《国土资源行政处罚办法》第二条的规定，市自然资源局对违法占用土地的行为具有实施行政处罚的职权。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。……”，第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。……”，本案中，南头镇住建局使用涉案土地进行建设时，既未经批准亦未依法办理土地使用证，该行为违反了前述规定。市自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》第一条的规定作出涉案行政处罚决定，责令南头镇住建局退还非法占用的土地、没收新建的水泥硬底化地面设施且予以罚款，符合法律规定。穗西村十八经济社认为市自然资源局依据《中山市南头镇土地利用总体规划（2010-2020年）》作出涉案行政处罚决定适用法律、法规错误，本院认为，市自然资源局作出涉案行政处罚的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）以及中华人民共和国土地管理法实施条例》，《中山市南头镇土地利用总体规划（2010-2020年）》只是市自然资源局在作出行政处罚决定过程中收集的资料，本质上属于作出处罚决定的事实依据，而非法律依据，因此，穗西村十八经济社要求撤销涉案行政处罚决定并重新作出处理的诉讼请求，理据不充分，本院不予支持。对于穗西村十八经济社要求一并审查《中山市南头镇土地利用总体规划（2010-2020年）》制定程序合法性的诉讼请求，本院认为，土地利用总体规划《中山市南头镇土地利用总体规划（2010-2020年）》属于规范性文件，要求对规范性文件进行附带审查的诉讼请求应具体明确，本案中穗西村十八经济社只是要求对上述土地利用总体规划制定程序的合法性进行审查，理据不充分，本院予以驳回。综上所述，穗西村十八经济社的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告中山市******第十八经济合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中山市******第十八经济合作社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  李秀华人民陪审员  吴景潮人民陪审员  刘 波二〇二〇年五月二十二日书 记 员  郝晓燕赖惠敏