湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终16号上诉人（原审被告）：长沙市望城区人民政府。住所地：长沙市望城区高塘岭镇雷锋东路52号。法定代表人：范焱斌，区长。委托代理人：毛越，长沙市望城区司法局工作人员。委托代理人：谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。上诉人（原审被告）：长沙市自然资源和规划局望城分局。住所地：长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路227号。法定代表人：舒志清，局长。委托代理人：谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：张某，女，2001年1月8日出生，汉族，住长沙市望城区。被上诉人（原审原告）：陈新庭，女，1950年10月2日出生，汉族，住长沙市望城区。被上诉人（原审原告）：杨树连，男，1947年11月19日出生，汉族，住长沙市望城区。共同委托代理人：陈叶兰，湖南中奕律师事务所律师。原审被告：长沙市望城区人民政府征地办公室。住所地：长沙市望城区高塘岭街道宝粮中路65号。法定代表人：余波，主任。委托代理人：蔡阳，该办公室工作人员。委托代理人：贺志伟，湖南星城律师事务所律师。张某、陈新庭、杨树连诉长沙市望城区人民政府（以下简称望城区政府）、长沙市自然资源和规划局望城分局（以下简称望城区自规局）、长沙市望城区人民政府征地办公室（以下简称望城区征地办）不履行补偿安置职责一案，望城区政府、望城区自规局不服湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年7月23日，因望城经开区自动化焊接设备研发与生产项目建设用地（增减挂钩）项目用地需要，经湖南省人民政府（2018）政国土字第24号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收长沙市望城区乌山街道原佳村土地14.1486公顷。2018年8月22日，望城区政府发布了望征［2018］42号《征收土地方案公告》，张某、陈新庭、杨树连的房屋在该项目征收范围内。2018年11月13日，原望城区国土资源局发布实施公告［2018］55号《征地补偿安置方案实施公告》。2018年9月19日，长沙市望城区征地拆迁事务所与杨文（杨树连、陈新庭之子）签订房屋协议拆迁腾地补偿合同，认定杨文户家庭成员杨文（户主）、妻子（张玉银）、女儿（杨子瑶）、儿子（杨博林）、父亲（杨树连）、母亲（陈新庭）、外甥女（张某），并根据户政结合原则认定该户合法面积320平方米。张某、陈新庭、杨树连认为望城区征拆所将其与杨文户作为一户进行拆迁补偿违法，向原审法院提起本案诉讼，请求：三被告履行房屋拆迁安置补偿的法定职责。另查明：1993年，杨树连申请个人建房用地，原望城县人民政府颁发《集体土地建设用地许可证》，用地许可面积113.2平方米。2013年，杨树连再次申请个人建房用地，望城区政府颁发望国土集建字［2013］第2041号《长沙市望城区建房许可证》，用地面积160平方米，该证载明的户籍人口包括杨文、张玉银、杨子瑶、杨博林、杨树连、陈新庭、张某。再查明，根据机构改革意见，将原望城区国土分局的职责，原望城区农业和林业局的林业管理职责，原长沙市城乡规划局望城区分局的职责，原望城区发展和改革局的组织编制和实施主体功能区规划职责、原望城区水利局的水资源调查和确权登记管理职责，以及原望城区住房和城乡建设局等部门风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，成立长沙市自然资源和规划局望城分局，不再保留长沙市望城区国土资源局和长沙市城乡规划局望城区分局。2019年3月25日，望城区自规局正式挂牌成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，望城区自规局与望城区政府、长沙市征地办为本案共同被告。原审法院认为：本案争议的焦点在于望城区征地办、望城区政府是否系本案适格被告以及将张某、陈新庭、杨树连纳入杨文户进行补偿安置是否合理。一、望城区征地办不是本案适格的被告。根据《长沙市征地补偿实施办法》第三条第二款之规定，区、县（市）人民政府负责本辖区内征地补偿工作的实施、协调、监督和管理并设立征地办公室，履行以下职责：（一）拟定征地方案；（二）发布征地公告并报市人民政府征地办公室备案；（三）审批征地补偿安置方案；（四）协调处理征地补偿安置争议；（五）法律、法规、规章规定的其他补偿安置工作。据此，望城区征地办（原望城区征地办公室）在征收过程中仅承担事务性、辅助性工作，征地补偿安置职责依法由望城区政府、望城区自规局承担。综上，望城区征地办不是本案适格被告，依法应驳回张某、陈新庭、杨树连对其的起诉。二、望城区政府是本案的适格被告。望城区政府辩称根据《长沙市征地补偿实施办法》第四条之规定，征地补偿安置的主体是土地行政主管部门，其不是适格的被告。该院认为，根据《长沙市征地补偿安置条例》第三条第一款、第四条、《长沙市征地补偿实施办法》第三条第一、二款，并参照《长沙市征地补偿安置有关问题的规定》中“三、关于住房安置的有关问题”之规定，区县（市）人民政府是被征地农民住房安置的主体。据此，望城区政府是本案的适格被告。三、关于望城区政府、望城区自规局将张某、杨树连、陈新庭三人纳入杨文户进行征收补偿安置是否违反法律规定的问题。该院认为，望城区政府、望城区自规局将张某、陈新庭、杨树连纳入杨文户进行征收补偿安置是否合法合理，主要考量张某、陈新庭、杨树连在此次征收过程中是否具备分户补偿安置的条件。我国法律法规并没有对“户”的认定标准有明确的规定。实践中，集体土地房屋征收一般以自然家庭户为单位进行征收补偿与安置。而自然家庭户并不等同于公安户，其认定往往根据《中华人民共和国土地管理法》第62条第1款规定的“一户一基”原则，并结合被征收人是否具备分户条件、分户时间是否先于征收土地方案公告发布时间及是否实际合法享有以户名义申请的宅基地及住房等因素进行综合认定。本案中，张某、陈新庭、杨树连于2016年12月20日向原佳村村民委员会、长沙市望城区乌山街道办事处、长沙市望城区国土资源局征地拆迁科提交《申请立户的报告》，上述三部门同意张某、陈新庭、杨树连单独立户。同日，杨树连、陈新庭、张某与杨文户在公安分户。同时，张某、陈新庭、杨树连户与杨文户具有两本建房用地许可证，且存在新旧两处房屋。此外，张某的母亲杨娟系杨树连、陈新庭之女，其户籍一直在原佳村枫树嘴组，若其未离世，其四人系独立自然户，故不能因杨娟离世而将独立自然户与杨文户作为一户进行安置。综合考虑该户住房、户籍以及补偿安置现状，该院认为应将张某、陈新庭、杨树连单独作为自然户进行补偿安置更具合理性，望城区政府、望城区自规局将张某、陈新庭、杨树连纳入杨文户补偿安置损害了张某、陈新庭、杨树连作为单独户的相关补偿安置权利，未完全履行其补偿安置职责。鉴于张某、陈新庭、杨树连已经纳入杨文户补偿安置，望城区政府、望城区自规局已经履行部分补偿安置职责，故望城区政府、望城区自规局应扣除张某、陈新庭、杨树连在杨文户补偿安置的份额再将其作为单独户未补偿安置部分进行补偿安置。综上，望城区征地办不是本案适格被告，依法应裁定驳回张某、陈新庭、杨树连对其的起诉。张某、陈新庭、杨树连要求望城区政府、望城区自规局履行补偿安置职责具有依据，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决：一、责令望城区政府、望城区自规局在本判决生效后60日内对张某、杨树连、陈新庭的补偿安置事宜作出处理；二、驳回张某、杨树连、陈新庭对望城区征地办的起诉。本案受理费人民币50元，由望城区政府、望城区自规局负担。望城区政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、望城区政府不是本案适格被告。二、被上诉人家庭户并不存在两本合法的建房用地许可证，也不存在两处独立的合法房屋。三、上诉人将被上诉人与杨文户作为一户进行补偿合理合法，原审法院认定被上诉人应按单独户处理，系认定事实错误。四、原审判决书不具有可操作性。综上，请求：撤销原审判决，驳回被上诉人的原审诉讼请求。本案诉讼费用由被上诉人承担。望城区自规局的上诉理由、请求与望城区政府基本一致。张某、陈新庭、杨树连答辩称：一、杨树连及家庭成员两本建房证均经过合法程序申请且经望城区政府颁发，并没有被撤销或撤回，且杨树连及家庭成员客观上修建了相邻两栋独立的房屋。二、杨树连家庭符合分户建房的法定条件和政策要求，符合“一户一基”的原则。三、望城区政府、望城区自规局声称如果按照分户即“无法核算”实有狡辩之嫌。综上，请求驳回上诉，维持原判。望城区征地办述称：望城区征地办不是本案适格主体，请求人民法院依法判决。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院经二审查明，原审查明的事实属实，予以确认。另查明，1997年，杨树连第二次申请个人建房用地，望城区政府颁发望国土字第0017633号《个人建房用地许可证》，用地面积80平方米，户籍人口4人：杨树连、陈新庭、杨文、杨娟。涉案占地160平方米的房屋系在该证面积基础上扩建，该证因望城区政府于2013年为杨树连颁发新的建房许可证而被收回。杨娟已于2004年去世。本院认为：本案关键问题在于望城区政府、望城区自规局将张某、陈新庭、杨树连纳入杨文户进行征收补偿安置是否符合法律规定。首先，在征收农村集体土地时，对农村集体经济组织成员家庭补偿安置是以家庭自然户为基本单位，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、法规对家庭自然户的认定并没有明确规定，但被拆迁房屋是否符合“一户一基”是征拆部门在补偿安置过程中认定被拆迁家庭户数的重要依据。参照《长沙市村民住宅建设用地管理指导意见》第八条、第十一条的规定，家庭户型确定原则为：独生子女住户，不论几代人，均为一个家庭户型；有两个以上农业户口子女的，有子女已达婚龄，达到分户条件并经当地公安机关依法进行分户登记的，可以作为两个以上家庭户型，分户后父母身边须有一个有本村农业户口的子女。本案中，杨娟已于2004去世，涉案土地征收时张某尚未成年，望城区政府、望城区自规局经综合审核认定后确定杨树连、陈新庭、张某与杨文户构成一个自然家庭户，该确认行为不违反上位法及法律强制性规定。其次，杨文或杨娟在涉案征收项目范围内均未办理个人建房规划及用地许可证，没有实际单独建房，也没有相关的房屋权属证明，杨树连、陈新庭、张某主张与杨文户分开作为独立家庭自然户，但没有相应的宅基地或者房屋与之对应，缺乏独立成户的要件。另外，杨树连户的望国土集建字［2013］第2041号《长沙市望城区建房许可证》，包含了杨文、张玉银、杨子瑶、杨博林、杨树连、陈新庭、张某在内7位家庭成员，批准的160平方米面积也是7位家庭成员的共同面积。杨树连、陈新庭、张某并没有以“户”的名义另外单独申请建房，望城区政府、望城区自规局将杨树连、陈新庭、张某与杨文户作为一户进行补偿安置，有事实和法律依据。望城区征地办不是本案适格被告，原审驳回张某、陈新庭、杨树连对其的起诉，并无不当。综上所述，望城区政府、望城区自规局的上诉理由部分成立，对其成立部分本院予以支持。原审判决处理结果不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初49号行政判决第一项。二、维持湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初49号行政判决第二项。三、驳回张某、陈新庭、杨树连的诉讼请求。一、二审案件受理费共100元，由张某、陈新庭、杨树连共同负担。本判决为终审判决。审判长  曾昊锋审判员  朱志林审判员  余俊杰二〇二〇年五月二十六日法官助理张颢严书记员杨柳