广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终524号 上诉人（一审被告）上林县人民政府，住所地：上林县大丰镇明山路116号。 法定代表人蓝宗耿，县长。 委托代理人覃志金，上林县民族宗教事务局局长。 被上诉人（一审原告）广西南宁市金莲湖生态园有限公司,住所地：南宁市金浦路16号汇东国际E1213房。 法定代表人陆镇飞，执行董事。 委托代理人凌鹏飞，广西河城律师事务所律师。 上诉人上林县人民政府（以下简称上林县政府）因被上诉人广西南宁市金莲湖生态园有限公司（以下简称金莲湖公司）诉其行政强制决定一案，不服南宁市中级人民法院（2019）桂01行初287号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，经阅卷和询问当事人，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：2019年7月4日，上林县民宗局向金莲湖公司作出《关于限期整改有关佛教主题内容项目的通知》，通知金莲湖公司部分项目具有明显的佛教主题内容，一是祈福坛周边栏杆上雕刻有大量佛教术语、符号、佛教人物像，中间建有通天香炉火供池，后面的大型构筑物背靠的金属材料铸造大量佛教人物雕像，为佛教的佛光表法构筑物，祈福坛整体造型、装饰、布置、重要构筑物均以佛教为主题，存在较多的宗教元素，具有浓厚的宗教色彩，与宗教场所无异，二是书画院的部分房子周边有大量佛教人物浮雕、佛教术语和符号；据此以金莲湖公司修建的祈福坛和书画院违反了《关于处理设计佛教寺庙、道教宫观管理有关问题的意见》（国宗发[2012]41号，以下简称41号文）、《关于进一步治理佛教道教商业化问题的若干意见》（国宗发[2017]88号，以下简称88号文）的规定，限金莲湖公司于2019年7月15日前对上列问题进行整改，整改的原则是去宗教化，彻底消除涉及宗教的相关元素；文末告知金莲湖公司有权进行陈述和申辩，可以在收到通知后三日内向上林县民宗局陈述和申辩。 2019年7月5日，金莲湖公司向上林县民宗局作出《关于限期整改有关佛教主题内容项目的通知的复函》，说明自己依法依规建设的世界和平祈福坛和中心岛书画院，未违反任何有关法律法规的规定。该复函于2019年7月8日送达上林县民宗局。 2019年7月22日，南宁市民族宗教事务委员会向上林县民宗局作出南民宗复（2019）4号《关于对金莲湖公司部分项目涉及宗教元素整改问题的复函》，函复上林县民宗局结合上林工作实际，根据自治区调研组的意见和要求进行整改。 2019年7月23日，上林县政府向金莲湖公司书面作出本案被诉的《上林县人民政府关于限期拆除清除佛教主题图像等内容决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），以其修建的祈福坛及书画院项目具有明显的佛教主题内容，违反了《宗教事务条例》第三十条的规定及违背41号文和88号文的精神为由，依据《宗教事务条例》第七十二条，41号文和88号文的规定，限金莲湖公司于2019年7月30日前对祈福坛及书画院存在明显佛教主题内容的图像、文字和符号等进行清除；文末有告知金莲湖公司可在收到决定书之日起六十日内，向南宁市人民政府或南宁市民族宗教事务委员会申请行政复议，也可于收到本通知之日起六个月内直接向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。金莲湖公司对此不服，于2019年8月26日提起本案行政诉讼，请求撤销上林县政府作出的《限期拆除决定书》。 2019年11月26日，金莲湖公司向一审法院书面提出《关于请求法院就上林县民族宗教事务局对祈福坛及书画院项目进行强制清除行为出具司法建议的申请》中，说明上林县民宗局已于2019年11月22-24日，以被诉《限期清除决定书》为据，对涉案祈福坛及书画院等项目存在明显佛教主题内容的图像、文字和符号等进行了强制清除；金莲湖公司为此提出的证据有上林县民宗局于2019年11月21日向其书面作出的《通知》和《强制清除佛教图像文字符号公告》。关于上述申请，因不符合行政诉讼中人民法院提出司法建议的规范要求，一审法院没有提出司法建议。 南宁市中级人民法院一审认为：行政诉讼制度是一种有效监督行政机关依法行使职权的方式，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义和作用；依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，第二十五条第一款，第四十九条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼。本案中，金莲湖公司认为上林县政府向其作出的《限期清除决定书》侵犯其合法权益，提起本案行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法应当予以受理。 行政处罚是指行政主体依照法定职权和程序对违反行政法规范，尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为；本案被诉《限期清除决定书》具有行政处罚的性质，系上林县政府对金莲湖公司予以行政处罚的具体行政行为。依据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，综合双方的诉辩意见，本案争议的焦点在于上林县政府是否被诉《限期清除决定书》的适格行政主体并具有相应法定职权，以及作出被诉行政行为的程序是否合法的问题之上。 首先，关于上林县政府是否被诉《限期清除决定书》的适格行政主体并具有相应法定职权的问题。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第二十条的规定，行政处罚是由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，具体由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，法律、行政法规另有规定的除外；在被诉《限期清除决定书》中，载明适用的《宗教事务条例》第七十二条“违反本条例规定修建大型露天宗教造像的，由宗教事务部门会同国土、规划、建设、旅游等部门责令停止施工，限期拆除”的规定内容当中，并未赋予县级人民政府独立行使对违反《宗教事务条例》规定修建大型露天宗教造像的行为予以责令停止施工，限期拆除的工作职权，载明适用的41号文和88号文中，亦未见有赋予县级人民政府独立行使对违反《宗教事务条例》规定修建大型露天宗教造像的行为予以责令停止施工，限期拆除的工作职权；据此，上林县政府不具有涉案行政处罚权，不是被诉《限期清除决定书》的适格行政主体并具有相应的法定职权。 其次，关于上林县政府作出被诉《限期清除决定书》的程序是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的相关规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，对当事人陈述和申辩提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行复核，对当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；本案中，上林县政府对金莲湖公司作出被诉《限期清除决定书》之前，既没有履行法定的告知义务，也没有按照法律的规定听取陈述和申辩，因此构成程序违法。 此外，金莲湖公司自始将上林金莲湖景区建设成为以佛教文化艺术为内涵的国家级景区的意思表示清楚，建成涉案建筑符合上林县政府批准同意其于2006年5月编制的金莲湖生态园旅游景区详细规划内容，之后又据此被批准为国家4A级旅游景区；因此，上林县政府仅以金莲湖公司建设的祈福坛及书画院存在明显佛教主题内容的图像、文字和符号为由，并未详尽指明其违反行政管理秩序而依法应当给予行政处罚的具体行为内容，即在认定违法事实不清的基础上作出被诉《限期清除决定书》，违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定。 综上所述，依法行政是法治原则的体现和要求，是现代法治国家政府行使权力时所应奉行的基本准则；上林县政府既无作出被诉《限期清除决定书》的法定职权，又不依法查清违法事实并按照《中华人民共和国行政处罚法》相关程序规定作出的被诉《限期清除决定书》，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条、第七十条第一款第一、二、三、四项之规定，判决：撤销上林县政府于2019年7月23日作出的《限期清除决定书》。 上诉人上林县政府上诉称：1.本案应以行政复议为前置，被上诉人未经行政复议即提起行政诉讼程序违法。上诉人作出《限期清除决定书》，决定清除金莲湖祈福坛及中心岛书画院涉及的违法宗教元素。《宗教事务条例》第七十五条规定，对宗教事务部门的行政行为不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。被上诉人对涉案行政行为未经行政复议即提起行政诉讼。一审判决违反法定程序，应发回重审。2.涉案金莲湖祈福坛及中心岛书画院项目具有明显的佛教主题内容和宗教元素，具有浓厚的宗教色彩，与宗教场所并无差别，违反了等相关规定，应依法清除。一审法院未核实涉案决定书的相关背景，遗漏查明案件的一些关键事实。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审。 被上诉人金莲湖公司答辩称：1.本案非由宗教事务部门作出，依法不适用《宗教事务条例》第七十五条复议前置的规定。上诉人作出被诉行政行为时，亦告知可选择申请行政复议或者直接提起行政诉讼。2.行政机关对其作出的行政行为的合法性应承担全部举证责任，如有所谓的背景材料，应向法院提供，而不应强调一审法院核查本案的背景问题。综上，上诉人的上诉请求没有事实依据和法律依据，上诉理由不成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，行政执法主体资格应遵循职权法定原则，没有法律、法规或者规章授权的执法主体，不具有独立的行政执法主体资格，不能以自己的名义对外独立行使行政权力并作出行政行为。《宗教事务条例》第六条第二款规定，县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理，县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内依法负责有关的行政管理工作。第七十二条规定“违反本条例规定修建大型露天宗教造像的，由宗教事务部门会同国土、规划、建设、旅游等部门责令停止施工，限期拆除，有违法所得的，没收违法所得；”根据上述规定，宗教事务部门是宗教事务行政管理的职能主体，上林县政府不具有独立行使对违反《宗教事务条例》规定修建大型露天宗教造像的行为予以责令停止施工，限期拆除的的行政执法主体资格。上林县政府以金莲湖公司修建的祈福坛及书画院项目具有明显的佛教主题内容，违反《宗教事务条例》第三十条的规定及违背41号文和88号文的精神为由，依据《宗教事务条例》第七十二条，41号文和88号文的规定，作出被诉《限期清除决定书》，系超越职权行为，依法应予撤销。在程序是否合法方面，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的相关规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，对当事人陈述和申辩提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行复核，对当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；本案中，被告上林县政府对原告金莲湖公司作出被诉《限期清除决定书》之前，既没有履行法定的告知义务，也没有按照法律的规定听取原告的陈述和申辩，程序上也构成违法。 至于上诉人提出的行政复议前置的问题，由于本案被诉行政行为并非宗教事务部门作出的行政行为，不属于《宗教事务条例》第七十五条规定情形的行政行为，不适用该条款复议前置的规定。上诉人认为本案被诉行政行为未经行政复议即提起行政诉讼程序违法，没有法律依据，本院依法不予采纳。 综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确。上林县政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上林县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇二〇年五月××日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青