江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终149号 上诉人（原审原告）李毓琴，女，1937年11月6日生，××族，住南通市港闸区。 上诉人（原审原告）严淑云，女，1949年1月17日生，××族，住南通市港闸区。 两上诉人共同委托代理人郑建伟，重庆中慈律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市港闸区幸福街道办事处，住所地南通市。 法定代表人葛晓东，主任。 应诉负责人陆宝明，副主任。 委托代理人季翔，江苏紫琅律师事务所律师。 原审第三人李惠德，男，1946年3月18日生，××族，住南通市港闸区。 原审第三人李毓泉，男，1951年1月6日生，××族，住南通市港闸区。 原审第三人李毓琪，男，1940年4月27日生，××族，住南通市通州区。 三原审第三人共同委托代理人郑建伟，重庆中慈律师事务所律师。 上诉人李毓琴、严淑云因房屋搬迁补偿行政协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初903号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，李万云、李连英系夫妻，育有四子三女，分别为长子李毓琪、次子李毓明、三子李惠德、四子李毓泉、长女李毓琴、二女严淑云、三女李淑兰。李万云于2011年6月7日去世，李连英于2017年4月13日去世，李毓明于1979年去世，李淑兰于1992年9月去世。 李万云、李连英夫妇在1960年自建有住宅。1990年12月前，李毓泉一家与李万云、李连英夫妇分别居住。1990年12月，李毓泉户作为申请人向幸福乡人民政府申请建房，《南通县城乡居民建房用地报批表》中载明建房人口5人，分别为：李毓泉、李和英、李燕（多照顾一人口）、李万云、李连英，共同申请建房135㎡，其中李毓泉享受面积15㎡，李和英、李万云、李连英各享受24㎡，李燕享受48㎡。原房使用状况：住房6间，建筑占地142.5㎡、宅基地254.9㎡，三棚1间、建筑占地15㎡、宅地36㎡。申请保留住房2间、拆除4间，保留三棚1间，保留老房加新建合计建筑面积占地135㎡、宅基地面积219㎡。乡镇土地管理所于1990年12月31日审批“同意该户拆四间，原地建楼房82㎡”，原乡人民政府亦于1990年12月21日在该审批表上盖章同意。 1993年3月12日，李毓泉户、李万云户分别对自有房产申请权属登记。李万云的《南通市港闸区村镇私有房产所有权登记申请书》载明申请登记的房屋为1960年自建，房屋建筑面积53.43㎡，原幸福村村委会在审核意见中载明“初审核查勘建议确权53.4㎡”，原南通市港闸区房屋产权管理办公室审批同意并发证。同日，李毓泉户对其自有住房申请权属登记，其户的《南通市港闸区村镇私有房产所有权登记申请书》载明申请登记的房屋为1990年自建，原幸福村村委会在审核意见栏载明：李育（毓）泉坐落在幸福村××组的房屋①幢建筑面积为76.4㎡（系1层砖混结构）②幢建筑面积为40㎡（系2层砖混结构）③幢建筑面为56㎡（系一层砖木结构），经核实②幢建筑面积为22.6㎡另17.4㎡属超方，建议确权155㎡，南通市港闸区房屋产权管理办公室审批同意并发证。 2018年3月29日，南通市港闸区人民政府办公室向各街道办事处、港闸经济开发区管理委员会下发《关于下达新港闸路等工程拆迁任务的通知》，其中轨道2号线幸福车辆段项目包含在该通知拆迁范围内，所属街道为幸福街道。2018年7月23日，南通市港闸区幸福街道办事处（以下简称港闸幸福街办）发布《轨道二号线幸福车辆段搬迁工程民居协议搬迁补偿安置方案》，并负责该段的搬迁补偿安置。案涉李万云名下的遗产房以及李毓泉户的房屋均位于搬迁范围之内。 2018年8月16日、2018年8月30日，李毓泉、李毓琪、李毓琴、严淑云分别出具委托书，委托李惠德作为代理人全权处理李万云、李连英遗产房搬迁事宜。2018年8月28日，李惠德在李万云遗产房的《港闸区轨道工程2号线工程征收（搬迁）安置面积确认表》上签字，该确认表载明李万云（故）户房屋合法建筑面积53.4㎡，无安置人口。港闸幸福街办在该确认表“街办审核意见”栏认定该户合法建筑面积53.4㎡，宅基地面积76.4㎡，应享受安置面积53.4㎡，无空方补贴。2018年8月30日，南通大成土地房地产评估公司依据港闸幸福街办的委托就李万云的遗产房搬迁补偿费用出具评估报告，评估结论为李万云（故）户房屋搬迁补偿总费用为55293.82元。补充说明中明确该户综合因素补贴、合法建筑面积区位因素与漏项等补偿、序时签约交房奖、签约交房比例奖合计77506.18元。2018年8月31日，李惠德与港闸幸福街办签订0020293号《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》（以下简称20293号协议），李惠德依据20293号协议于2019年1月19日选购幸福怡居69幢601室房屋及69C233号车库。 2019年4月10日，港闸幸福街办与李和英、李霓就李毓泉户的房屋搬迁补偿安置签订0009750号《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》（以下简称9750号协议），被拆迁房屋合法面积的确认依据为1993年房屋确权登记的面积，享受拆迁安置权利人员为李毓泉户家庭成员。 李毓琴、严淑云以李惠德的授权并不包含选购，安置房实际购房价格高于约定，协议存在重大误解，选房单中的面积为建筑面积，而案涉遗产房的面积为实际使用面积，建筑面积包含使用面积和公摊面积，显失公平等理由向一审法院提起诉讼，请求判决撤销20293号协议。 一审法院认为，本案的争议焦点为：被诉20293号协议是否存在应予撤销的情形。 行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立具有行政法上权利义务内容的协议，也是行政机关行使职能的方式之一。本案系集体土地上房屋的协议搬迁，并非法定征收，港闸幸福街办认可其系案涉搬迁征收项目的补偿安置主体，故其可以作为一方主体与房屋权利人签订拆迁补偿安置协议。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。本案李毓琴、严淑云主张撤销案涉20293号协议，其提出的以下理由均不能成立： 第一，李毓琴、严淑云主张李惠德超越委托权限的问题。案涉房屋系李万云、李连英的遗产房，李毓琴、严淑云及李惠德、李毓琪、李毓泉均系李万云、李连英的继承人。李毓琴、严淑云、李毓琪于2018年8月30日向李惠德出具授权委托书，李毓泉于2018年8月16日向李惠德出具授权委托书，委托李惠德处理案涉遗产房的搬迁事宜。港闸幸福街办基于上述委托与李惠德签订协议，已经尽到了注意义务。在实践中，确定遗产房的权利往往涉及代位继承、转继承等一系列法律问题，若苛求行政机关在签订搬迁协议时即对遗产房的权利人予以明确，显然是强人所难。本案中，即存在李万云、李连英的部分子女已经过世的问题，港闸幸福街办基于李万云、李连英在世的子女出具委托书的事实与家庭成员代表李惠德签订协议，并不违反法律法规的强制性规定。关于李毓琴、严淑云主张的选购安置房已经超出委托事项范围，房屋搬迁补偿安置由一系列过程行为组成，包括前期确定房屋面积、权利人数、对房屋价值进行评估，协商确定协议内容并正式签订协议，也应包括后续履行协议的行为，比如领取补偿款、选购安置房并结算等行为。李毓琴、严淑云及李惠德、李毓琪、李毓泉将授权委托书中的“房屋搬迁事宜”理解为仅限于签订协议的行为，缺乏事实依据。即便李毓琴、严淑云、李惠德、李毓琪、李毓泉之间就委托事项的真实意思仅限于签订协议，李惠德选购安置房的行为确系无权处分，在协议不存在其他法定无效情形下，仍应认定协议有效而非协议无效。 第二，李毓琴、严淑云主张案涉协议存在重大误解的问题。1.房屋面积问题。李毓琴、严淑云主张案涉遗产房合法占地面积为102㎡、合法建筑面积为64.9㎡，依据为李万云户1994年12月20日的《集体土地建设用地使用证》。但李万云于1993年就其自建于1960年的房屋申请权属登记时，所在村民委员会明确经审核查勘建议确权53.4㎡，而后李万云户实际上也就53.4㎡的房屋进行了合法产权登记，不动产的权属登记应当具有公信力。从李万云、李毓泉两户作为一户于1990年申请建房时获批的面积看，李万云、李连英分别获批24㎡，李万云、李毓泉两户于1993年分户申请房屋确权时，李万云户获得53.4㎡的合法建筑面积已经超过了原申请建房时获批的48㎡，并未减损李万云、李连英的合法权益。至于李毓琴、严淑云认为案涉协议遗漏了厕所的面积，在案涉协议签订过程中，李毓琴、严淑云及李惠德、李毓琪、李毓泉并未提供李万云户的《集体土地建设用地使用证》，况且，李惠德已经于2018年8月28日在案涉房屋的安置面积确认表中签字，确认案涉房屋合法建筑面积为53.4㎡。因此，港闸幸福街办根据房屋权属登记认定房屋面积并无不当。2.合法宅基地面积问题。港闸幸福街办陈述由于在签订案涉协议时，李惠德未能提交李万云户的《集体土地建设用地使用证》，故依据宅基地为房屋占地面积1.43倍的审批惯例推算出案涉遗产房的宅基地面积为76.43㎡。现李毓琴、严淑云提供的《集体土地建设用地使用证》记载的李万云户用地面积为102㎡，由此产生的对于宅基地面积补偿的费用差异，属于协议遗漏的部分，并不影响协议本身的效力，完全可以由协议双方根据案涉地块的安置补偿方案规定，在审核客观事实的基础上对于确属遗漏的部分达成补充协议。因此，即便案涉协议在签订之时对于宅基地面积的认定小于李万云证载用地面积，也不能因此撤销案涉协议。3.房屋评估价值、安置房定价以及安置房面积问题。案涉房屋搬迁系集体土地上的协议搬迁，虽系为行政机关实现其行政管理目标而实施，但协议的形成仍主要基于协议双方的意思表示。在确定被搬迁房屋的价值时，行政机关委托有资质的评估公司按照重置成新价标准进行评估并无不当。庭审中，李惠德亦陈述协商签订协议之前，其已经港闸幸福街办告知获得的各项补偿款的金额，后在协议上签字，说明李惠德对于补偿款的金额是认可的。对于安置房的定价、面积问题，搬迁补偿安置协议约定的安置房售价会远远低于正常市场价，但是该低价仅限于在合法安置的面积之内，也已经被普通大众所广泛认知，否则所有搬迁户不管其合法安置面积为多少，都可以按低价购买无上限面积的安置房，显然是不现实的，也会侵害其他被搬迁人的合法权益。案涉遗产房的合法面积为53.4㎡，李惠德选购的安置房面积为94.27㎡，对于超过合法安置面积的部分，考虑到安置房的面积与被搬迁房屋的面积客观上不可能恰好一致，就案涉遗产房已经给予了15㎡的高层补贴，即在超过安置面积以外的15㎡之内仍以协议约定的价格计算房价，李毓琴、严淑云及李惠德、李毓琪、李毓泉已经获取了相应的优惠，现李毓琴、严淑云认为所选安置房单价高于协议约定的1420元/㎡而构成重大误解，难以支持。至于李毓琴、严淑云认为安置房面积中包含公摊面积等，李毓琴、严淑云、李惠德、李毓琪、李毓泉选购的安置房不同于农村宅基地上自建的房屋，包含有楼道、消防设施等公摊面积亦已是社会大众早已经认知的基本常理，业主入住以后，对于公摊面积等部分也享有权利，李毓琴、严淑云以此主张案涉协议存在重大误解，亦不能支持。4.案涉协议于签订之时是否系空白协议的问题。一审庭审中，李惠德认为其签订协议时，协议内容尚未填写，但未能提供任何证据。对于协议的签订过程，李惠德在庭审中前后陈述不一，先是认为未经任何协商、未就拆迁安置获知任何信息就按要求在空白协议上签字，在一审法院警示其需对庭审中的陈述承担法律责任时，又变更陈述为签协议前有商谈的过程，并且知道能获取的补偿款金额，故一审法院对李毓琴、严淑云及李惠德、李毓琪、李毓泉主张案涉协议在签订之时系空白协议的主张不予支持，认定李惠德在签订案涉20293号协议时就协议主要内容已经知悉。 参照《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。结合上文阐述，20293号协议不存在重大误解、显失公平等可撤销的情形。 综上，李毓琴、严淑云主张撤销20293号协议的诉讼请求依法不能成立。对于李万云户《集体土地建设用地使用证》证载的合法用地面积，可由港闸幸福街办与权利人核实后，再行协商以达成补充协议。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李毓琴、严淑云的诉讼请求。 李毓琴、严淑云上诉称，一审判决认定事实不清且事实认定错误，适用法律错误。经本院书面告知，李毓琴、严淑云补充上诉意见称，1.上诉人仅委托李惠德协商搬迁事宜，一审法院将委托事项擅自扩大不当。2.20293号协议对房屋和宅基地面积认定错误，20293号协议内容系后补，房屋评估价格低于安置房价格，附房没有安置，侵犯了上诉人权利。请求二审法院撤销一审判决及20293号协议。 被上诉人港闸幸福街办辩称，被上诉人与李惠德在充分协商的情形下签订20293号协议，系双方真实意思表示，没有违反法律强制性规定，未违反公序良俗，亦不存在欺诈、胁迫、显失公平、重大误解之情形，不存在可撤销的情形，且李惠德依据协议购买安置房屋，合同已履行完毕。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人李惠德、李毓泉、李毓琪同意上诉人李毓琴、严淑云的上诉意见。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，结合20293号协议的内容，本案的争议焦点为，李惠德是否有权签订20293号协议，20293号协议是否存在显失公正、侵犯了李毓琴、严淑云的搬迁利益的情形。 李惠德有权签订20293号协议。李毓琴、严淑云等人于2018年8月30日出具的《委托书》载明，“李万云（已故）在幸福村社区2组有房一幢因轨道2号线车辆段地块搬迁，经兄弟姐妹协商，李万云现有子女委托李惠德全权办理房屋搬迁一切事宜。”李毓琴、严淑云等人与李惠德分别在委托人、被委托人处签字确认。《委托书》中的“全权办理房屋搬迁一切事宜”的内容具体明了，即委托李惠德全面负责与房屋搬迁有关的一切事宜，这些事项既包括前期的提交权属登记资料以确认被拆迁房屋的建筑面积及宅基地面积、协商房屋搬迁补偿安置事宜、协商一致后签订补偿安置协议，也包括后期的选择安置房、结算差价等。李毓琴、严淑云认为仅委托李惠德“协商搬迁事宜”、不包括签订协议等后续行为的主张与事实不符。如果李惠德只负责出面协商、无权签订被诉协议，则无需其余四个兄弟姐妹专门出具《委托书》。因此，根据《委托书》的委托事项，李惠德接受委托后，有权就案涉房屋的搬迁补偿安置事宜与街办签订20293号协议。 20293号协议不存在显失公正、侵犯李毓琴、严淑云搬迁利益的情形。根据《轨道二号线幸福车辆段搬迁工程民居协议搬迁补偿安置方案》规定，对被搬迁人的补偿中含有合法建筑的房屋及合法使用的土地，而对土地的补偿仅限于土地使用证载面积大于房屋合法建筑面积的部分。李万云户的《村镇房屋所有权证》及《集体土地建设用地使用证》显示，李万云户的合法房屋建筑面积为53.40平方米，合法的宅基地面积102平方米。被诉协议载明李万云户的合法房屋面积为53.40平方米准确，但有关宅基地面积为76.40平方米以及应予3586.56元土地补偿的记载有误。导致土地面积及土地补偿金额错误的原因在于，港闸幸福街办在与李毓琴、严淑云等人协商房屋搬迁补偿安置事宜前，未主动调查核实李万云户的相关权属登记资料，在李毓琴、严淑云等人未按照规定提供《集体土地建设用地使用证》的情况下，简单地以房屋面积乘以1.43的系数确定宅基地面积的惯常做法，确认李万云户的宅基地面积为76.40平方米不当。考虑到土地面积仅涉及补偿金额，并不影响选购的安置房的面积及价格的确定。由于李毓琴、严淑云等人获得的房屋搬迁补偿款尚不足以抵扣94.27平方米的安置房价格，港闸幸福街办承诺在结算安置房价款时会补足少算的土地补偿，故被诉协议并未对李毓琴、严淑云等人的搬迁利益构成实质侵犯。另外，《集体土地建设用地使用证》是确认合法用地面积的证明文件，该证有关“建筑占地64.9平方米”只是对土地登记时建筑现状的记载，并不表明这些建筑均系合法，房屋合法面积的确定依法应当以《村镇房屋所有权证》的记载为准。李毓琴、严淑云要求对所谓的附房进行安置缺乏事实根据和法律依据。李毓琴、严淑云还提出被搬迁房屋的评估价格低于安置房价格、存在显失公平情形。本院认为，李万云户的平房建于1960年，其评估价格显然不可能高于新建安置房，且安置房价格是分段确定，如果被搬迁人选购的安置房面积不大于被搬迁房屋面积，购买单价仅为每平方米1420元，对超出被搬迁房屋面积部分，购买单价也依次为每平方米2220元、3220元，远远低于同区位商品房的市场价格。因此，被诉协议不存在李毓琴、严淑云所称的显失公正、搬迁利益受侵犯的情形。至于李毓琴、严淑云主张被诉协议内容系后补，因未提供证据证实，本院同样不予采信。 综上，一审法院判决驳回李毓琴、严淑云的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。李毓琴、严淑云的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人李毓琴、严淑云负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年五月二十九日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；