辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终215号上诉人（一审原告）：栾忠有，男，1968年9月16日出生，汉族，住址盖州市。委托诉讼代理人：陈双春，辽宁华恩律师事务所律师。委托诉讼代理人：朱彬彬，辽宁华恩律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：营口市鲅鱼圈区人民政府，所在地址营口市鲅鱼圈区日月大道8号。法定代表人：孟鑫，该区政府区长。委托诉讼代理人：夏吉峰，该区司法局工作人员。委托诉讼代理人：崔娇利，辽宁昌赢律师事务所律师。栾忠有因诉营口市鲅鱼圈区人民政府（以下简称鲅鱼圈区政府）行政补偿一案，不服营口市中级人民法院（2019）辽08行初92号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。栾忠有一审诉称：请求法院判令鲅鱼圈区政府向栾忠有支付征收补偿金1,026,620,235元及利息（利息从2010年10月1日计算至法院生效判决确定的给付之日止，按照银行同期贷款利率的四倍计算）。诉讼费由鲅鱼圈区政府承担。主要事实和理由为：2006年10月10日，栾忠有与营口市经济技术开发区海星居民委员会签订《海星社区近海滩涂养殖项目合作协议书》，栾忠有合法取得近海滩涂的承包经营权。协议约定由栾忠有以30万元/年的承包费，长期承包海星社区辖区内的全部近海滩涂。协议生效后，栾忠有按约向居委会支付承包费，并组织人员进行购苗、雇船、运输、投苗等一系列养殖工作，共投入38,394,800元。2010年鲅鱼圈区政府因填海工程征收了栾忠有所承包的近海滩涂，不仅导致即将捕捞成熟的海产贝类全部损毁，而且栾忠有承包的所有滩涂海产也因填海工程而无法继续养殖，这给栾忠有造成严重的经济损失，高达988,225,435元。自2010年至今，栾忠有一直向鲅鱼圈区政府等主张给付补偿，但鲅鱼圈区政府一直以各种理由未支付补偿，有违政府诚信。无奈之下，栾忠有只能向法院起诉，恳请支持栾忠有的诉讼请求。一审法院认为：行政诉讼应以行政行为的存在为前提和基础，若无法证明被诉行政行为的存在也就不能提起行政诉讼，法院亦无法进行行政审判。本案中，栾忠有提出的系补偿请求之诉，该请求的前提为征收行为的存在及鲅鱼圈区政府对于栾忠有负有补偿义务，补偿职责是相关人民政府或其下属行政职能部门的法定职责，并不以当事人的申请为前提，但栾忠有提出补偿之诉，应当先证明其所称的征收行政行为存在及明确的征收机关和自己所认为的损害系被征收没有得到补偿而形成的。本案中栾忠有并没有证据证明鲅鱼圈区政府存在征收行为（包括但不限于征收决定、征收公告、征收补偿决定等），虽然栾忠有称主张补偿时鲅鱼圈区政府时任区长、副区长做过批示，但该批示只是让相关部门拿出调查处理意见，并不能证明鲅鱼圈区政府存在征收行为和补偿义务；同时，栾忠有也没有证据证明存在涉案近海滩涂是鲅鱼圈区政府征占的事实行为，况且栾忠有所称涉案近海滩涂被征占如存在事实行为，栾忠有亦应发起的是行政确认违法附带赔偿之诉，而不应是请求补偿之诉。综上，栾忠有的起诉的事实理由与证据不能实现初步证明责任，因此栾忠有的起诉缺乏事实依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第二项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回栾忠有的起诉。案件受理费50元返还给栾忠有。栾忠有的上诉请求是：撤销一审裁定，改判支持栾忠有的诉讼请求，并由鲅鱼圈区政府负担全部诉讼费用。其上诉理由是：一、一审认定栾忠有没有证据证明鲅鱼圈区存在征收行为，没有证据证明存在涉案近海滩涂是鲅鱼圈区政府征占的，属于认定事实和适用法律错误。1、栾忠有提交的第一组和第四组证据完全可以证明鲅鱼圈区政府存在征收行为和征占的事实。栾忠有承包的近海滩涂被鲅鱼圈区政府征收后，栾忠有通过海星社区、街道办事处、经济技术开发区管委会，逐级上报至区政府要求给付补偿款。2011年1月24日，海星办事处向区管委会出具了《关于海星办事处海兴社区与栾众堂近海滩涂养殖项目合作情况的说明》，明确记载了因填海工程占用了栾忠有承包的滩涂，造成了一定的损失。栾忠有已申报要求动迁补偿。2011年7月20日，海星办事处向区政府上报《关于海星社区与栾众堂近海滩涂养殖项目区域的补偿报告》，明确填海工程征占了栾忠有承包的滩涂，并附了评估报告和社区证明。时任区长王立群亲自在报告上进行了批复，要求孙辉昌区长协调专题研究，拿出处理意见。后孙辉昌区长在报告上批示拟定处理意见报区里批准，并未否认征收的行为和事实。此后栾忠有一直要求区政府给予补偿，但区政府一直说要研究，未给出具体意见。2019年2月22日，海星社区居委会出具的《关于栾众堂承包滩涂征占补偿的说明》，也进一步证明是鲅鱼圈区政府征占了栾忠有承包的滩涂。2019年5月16日营商环境办公室作出的《营商环境投诉举报事项办结单》中，记载办理结果为“因赔偿金额较大，经区政府领导与栾众堂协商，栾众堂同意通过司法途径解决其投诉的赔偿问题”，也可以反证区政府征收占用事实的存在，只是因为金额没有达成一致意见。2、虽然鲅鱼圈区政府书面答辩称没有对栾忠有承包的近海滩涂进行征收，但是其并没有否认2010年填海工程的存在，而且是明确知晓填海工程的建设单位和施工单位的，那么涉案近海滩涂必定涉及先征收后施工的问题。根据土地管理法第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，鲅鱼圈区政府具有对涉案近海滩涂征收补偿的法定职责。栾忠有在一审法院提交了通过鲅鱼圈区政府官网查询到的2010年11月1日题为《我区钢港配套产业园区规划进入专家评审阶段》文中提到“此次规划范围南起鲅鱼圈港区北边界，北至沙河入海口南岸的区域，规划用海面积约20平方公里，其中围海造路面积约11.8平方公里。”2010年11月17日题为《依托巨无霸实现大发展》文章中也提到了“为了鞍钢股份鲅鱼圈钢铁分公司的早日投产，鲅鱼圈人舍小家为大家，眼前利益服从长远利益，相继让出了海星、大董屯、西关屯三村”都可以印证鲅鱼圈区政府存在征收行为的事实。综上，栾忠有起诉的事实理由与证据能够初步证明鲅鱼圈区政府存在征收占用栾忠有承包的近海滩涂的事实，一审裁定驳回起诉错误。二、一审法院未开庭审理本案，程序违法，显失公平。鲅鱼圈区政府答辩称：一、鲅鱼圈区政府不是涉案海域征收人，所以一审裁定认定“栾忠有没有证据证明鲅鱼圈区政府存在征收行为，没有证据证明存在涉案近海滩涂是鲅鱼圈区政府征占的事实行为”是正确的。栾忠有提交的协议书，是其与海星办事处、海星居民委员会签订的，不是与鲅鱼圈区政府签订的。鲅鱼圈区政府对该协议的内容、履行情况等均不知情，故该协议对鲅鱼圈区政府没有任何约束力。鲅鱼圈区政府对涉案海域没有任何行政行为（包括但不限于征收决定、征收公告、征地补偿决定等）；鲅鱼圈区政府对涉案海域也没有事实行为，该协议书中涉及的近海滩涂属于国家所有，鲅鱼圈区政府对该近海滩涂没有进行征收，更没有实际占有使用；2010年的填海工程鲅鱼圈区政府既不是该工程的发包人，也不是该工程的施工人，栾忠有请求鲅鱼圈区政府补偿之诉没有任何事实和法律依据。二、一审法院未开庭审理并不属于程序违法。综上，鲅鱼圈区政府认为，栾忠有承包的近海滩涂填海工程，不是鲅鱼圈区政府进行征收的，该填海工程的建设单位、施工单位均不是鲅鱼圈区政府。故一审裁定事实清楚，证据充分，请二审法院依法驳回栾忠有的上诉请求。本院认为：本案的争议焦点为栾忠有的起诉是否符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，通过栾忠有一审时提供的《海星社区近海滩滁养殖项目合作协议书》、海星社区情况说明、海星办事处报告以及鲅鱼圈区政府官网的报道文章等证据材料，可以初步证明栾忠有承包经营的近万亩滩涂已经被占用且用于其他建设、栾忠有通过海星社区居委会向鲅鱼圈区政府要求履行补偿职责，区政府未予答复的事实。对于栾忠有承包滩涂被征占的事实，鲅鱼圈区政府虽辩称不是其实施的，但是作为县级人民政府，对辖区内面积巨大的土地的用途变更，仅以不是其实施征收或不知情为由进行抗辩，不符合法律规定和实际情况，亦不应视为其完成行政行为不存在的证明责任。一审法院对栾忠有提供的证据未予质证、审查，即认定不存在案涉滩涂被鲅鱼圈区政府征占的事实，属于认定事实不清。同时，栾忠有可以通过起诉行政行为违法并赔偿之诉维护自身权利并不必然导致排除其可以选择起诉履行补偿职责之诉，一审法院此项认定没有法律依据。关于栾忠有主张一审法院未开庭审理程序违法的上诉理由。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”一审法院通过询问当事人后作出行政裁定，符合法定程序。栾忠有的此点上诉理由没有法律依据，本院不予支持。综上所述，一审裁定驳回起诉确有错误且栾忠有的起诉符合法定起诉条件，应当继续审理。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销营口市中级人民法院（2019）辽08行初92号行政裁定；二、本案指令营口市中级人民法院继续审理。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二〇年五月二十一日法官助理李鑫书记员鞠林