河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终211号上诉人(一审原告)河南高速文化传媒有限公司。住所地：河南省郑州市二七区中原东路93号七层。法定代表人**，该公司董事长。委托代理人杨伟、张淑慧，河南九同律师事务所律师。被上诉人(一审被告)许昌市人民政府。住所地：河南省许昌市建安大道东段1516号。法定代表人史根治，该市市长。上诉人河南高速文化传媒有限公司因诉许昌市人民政府确认强制拆除行为违法纠纷一案，不服河南省许昌市中级人民法院（2019）豫10行初150号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。许昌市中级人民法院一审审理查明，2005年6月10日，河南省高速公路发展有限责任公司、河南中原高速公路股份有限公司、河南省交通厅高速公路濮阳至鹤壁管理处向河南省交通厅联合作出（豫高司［2005］345号）《关于高速公路广告经营权拍卖总体规划设置方案的请示》，请求对所辖京珠高速公路安阳至新乡段、郑州至信阳段、连霍高速公路河南段‥‥‥沿线的收费站区、服务区、立交桥区、跨线桥区进行广告媒体设置总体规划。总体规划拟设置广告塔（T）451处，跨线桥体广告牌（Q）341处，收费站落地广告牌（P）152处，收费站顶棚广告牌（D）59处。2005年6月30日，河南省交通厅作出并印发（豫交路运［2005］21号）《关于对河南高速公路发展有限责任公司等单位所辖高速公路广告经营权拍卖总体规划设置方案的批复》，批复主要内容为：同意你们所报规划设置方案。河南交投服务区管理有限公司分别通过2019年3月26日、29日与河南省中原高速公路股份有限公司、河南中原高速公路股份有限公司经营开发公司签订的《河南中原高速公路股份有限公司所属高速路段沿线广告资源建设租赁协议（第九标段）权利转让协议》、《京港澳高速许昌东区收费站3处广告资源点位续租协议》、《〈合同主体变更补充协议〉权利义务转让协议》取得了涉案七块广告牌的经营权。2019年8月27日，许昌市人民政府办公室向长葛市、建安区人民政府，市城乡一体化示范区、东城区管委会，市人民政府有关部门下发《关于印发京港澳高速公路沿线户外广告整治工作方案的通知》的内部明电，该明电要求，按照“政府主导、部门联动、属地主责、综合治理”的原则，全面治理京港澳高速公路两侧违法设置的户外广告，长葛市政府、建安区政府、示范区管委会、东城区管委会是此次整治工作的责任主体，要按照属地管理的原则，负责各自辖区内京港澳高速公路（许昌段）两侧各100米内的全部整治工作。河南高速文化传媒有限公司认为2019年9月5日、6日、7日连续三天被强制拆除的二十二块广告牌系许昌市人民政府实施的，且侵害其合法权益，遂提起本案诉讼，请求确认许昌市人民政府对河南高速文化传媒有限公司位于京港澳高速（许昌段）的广告设施强制拆除的行政行为违法。一审法院另查明，2019年9月10日，河南交投服务区管理有限公司出具《证明》一份，该证明载明“河南高速文化传媒有限公司系我公司的全资子公司，我公司所有的京港澳高速（许昌段）广告经营权均交给河南高速文化传媒有限公司经营，京港澳高速（许昌段）广告设施对外租赁、维权、起诉等均由河南省高速文化传媒有限公司负责进行”。许昌市中级人民法院一审认为，关于本案原告主体资格是否适格的问题。本案中，河南高速文化传媒有限公司认为许昌市人民政府强制拆除二十二块广告牌的行为侵犯了其合法权益遂提起本案诉讼，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，河南高速文化传媒有限公司应当提交有效证据来证明其是被强制拆除二十二块广告牌的合法经营权人或所有权人。根据本案查明的事实可认定，涉案被强制拆除的七块广告牌的经营权在河南交投服务区管理有限公司，而河南高速文化传媒有限公司也是依法成立且能对外独立承担法律责任的企业，仅凭河南高速文化传媒有限公司提交的《证明》，不能有效证明其与被强制拆除的广告牌有行政诉讼上的利害关系。因此，河南高速文化传媒有限公司不具有本案诉讼主体资格。关于本案被告是否适格的问题。本案中所涉的《关于印发京港澳高速公路沿线户外广告整治工作方案的通知》，系许昌市人民政府向下级政府或部门下发的内部明电，该内部明电系上下级政府或行政机关、部门之间工作沟通的一种形式，其对河南高速文化传媒有限公司的权益并不产生直接的实际影响。同时，由于本案所涉强制拆除行为系事实行为，河南高速文化传媒有限公司也未提交其他有效证据来证明涉案广告牌被强制拆除的行为是由许昌市人民政府所实施的。因此，许昌市人民政府并不是本案适格被告。综上，根据本案查明的事实可认定本案原、被告均不是适格主体，应裁定驳回其起诉。据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第五项、第六十九条第一款第一项、第六十九条第三款之规定，裁定驳回河南高速文化传媒有限公司的起诉。上诉人河南高速文化传媒有限公司不服，上诉称：（一）河南高速文化传媒有限公司享有被强拆广告设施的所有权益，是适格主体。经河南省交通厅豫交路运[2005]21号《关于对河南高速公路发展有限责任公司等单位所辖高速公路广告经营权拍卖总体规划设置方案的批复》、河南省交通运输厅高速公路管理局豫交高管[2016]138号《关于京港澳、郑尧高速公路设置广告设施的批复》等文件的批准，河南中原高速公路股份有限公司取得了京港澳高速的广告设施建设权和所有权。2019年4月1日，通过招投标河南中原高速公路股份有限公司将京港澳高速（许昌段）的广告设施经营权转让给河南交投服务区管理有限公司，河南交投服务区管理有限公司委托上诉人管理和使用，上诉人对广告设施享有合法权益，许昌市人民政府拆除广告设施的具体行政行为侵害了上诉人的合法权益。（二）许昌市人民政府是适格被告。[2019]52号《许昌市人民政府办公室关于印发京港澳高速公路沿线户外广告整治工作方案的通知》虽然发电单位是政府办公室，但办公室不具有作出该拆除行为的主体资格，只是许昌市人民政府这一行政主体的意思传达部门，一审法院据此认为行政行为的主体不是许昌市人民政府，认定错误。（三）许昌市人民政府的强拆行为违法。许昌市人民政府拆除京港澳高速许昌段的广告设施，没有法律依据，未事先告知上诉人，更未经其同意，也没有履行任何法律程序，是违法行政行为。请求撤销一审裁定，改判确认被上诉人强制拆除上诉人位于京港澳（许昌段）的广告设施行为违法或发回重审。本院二审查明的案件事实与一审查明的案件事实基本一致。本院认为：（一）河南高速文化传媒有限公司具备本案适格原告主体资格。根据本案已经查明的事实，涉诉被拆除的二十二块广告牌中有七块的经营权在河南交投服务区管理有限公司，而河南交投服务区管理有限公司出具证明载明其将上述广告牌经营权交给河南高速文化传媒有限公司经营，故河南高速文化传媒有限公司与本案涉诉被拆广告牌具有法律上的利害关系，诉讼主体资格适格。一审法院对此问题认识错误，予以指正。（二）河南高速文化传媒有限公司的起诉不符合法定起诉条件。本案中河南高速文化传媒有限公司起诉是针对涉诉广告牌被强制拆除的行为提起，该行为系事实行为，上诉人应当首先提供证据证明许昌市人民政府实施了被诉的强制拆除行为，这是人民法院对其诉讼请求进行审查的前提。但上诉人提供的《许昌市人民政府办公室关于印发京港澳高速公路沿线户外广告整治工作方案的通知》是内部明电，是对工作的安排布置，不能证明强制拆除行为系许昌市政府所实施。上诉人提供的其他证据也无法证明被诉拆除广告牌行为的具体实施者，即河南高速文化传媒有限公司提供的起诉材料不够充分。综上，一审裁定驳回河南高速文化传媒有限公司的起诉结果正确。河南高速文化传媒有限公司的上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回河南高速文化传媒有限公司的上诉，维持许昌市中级人民法院（2019）豫10行初150号行政裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王凤强审判员  于红涛审判员  卢 瑜二〇二〇年五月八日法官助理王雨蒙书记员路明爽