广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤0606行初133号原告梁家涛，男，1988年4月29日出生，汉族，住佛山市顺德区************，公民身份号码：440************816。被告佛山市顺德区****局，住所地佛山市顺德区****德民路3号区********。法定代表人谭逢显,局长。行政负责人刘海权，分管农村和社区工作的行政负责人。委托代理人丁琳琳，工作人员。原告梁家涛诉被告佛山市顺德区****局不履行法定职责一案，原告于2020年1月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2020年3月18日公开开庭审理了本案，原告梁家涛,被告的行政负责人刘海权及其委托代理人丁琳琳均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告于2019年8月5日向被告提出《监督、纠正、查处申请书》后，被告没有依法监督、纠正、查处顺德区大良街道办事处和新松居委会、新松股份合作经济社在新地组分配固化宅基地事项中，强行要求股东签承诺书才能执筹（即抽签，下同），而且分配方案程序存在违法违规的问题。被告长期纵容、包庇新松居委会村官违法违规行为，并经常无视群众所提出的合理诉求，对于上述的申请事项，被告也是不予回复。被告对原告的监督、纠正、查处申请置之不理，也不予回复，严重侵害了原告的合法权益，属不作为和假作为。被告也违反十九大精神和中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》相关规定。为维护原告的合法权益，请求法院判令:1.确认被告对原告提出的依法监督、纠正、查处大良街道办事处的相关违法违规行为的申请不予回复的行为违法；2.判令被告纠正新松居委会、新松股份合作经济社在新地组固化宅基地强行要求股东签承诺书才能执筹，分配方案没有经全体股东大会表决同意等违法违规的行为；3.本案诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提供了下列证据：1.关于新地小组宅基地执筹的通知、新地小组宅基地执筹规则、新地小组宅基地分地规则、承诺书（样本）、执筹地点位置图、新松居委新地组住宅留用地规划的规划平面图，证明新松居委会/新松股份合作经济社在2019年4月12日发给新地组股东关于宅基地执筹的通知，但上述材料没有经过成员大会表决。2.诉求书及寄信回执，证明新松股份社新地组的股东对宅基地的分配规则及处理等问题有异议，联名向顺德区大良街道办事处申请监督。3.《监督、纠正、查处申请书》及寄信回执，证明被告已经收到原告的申请书，但没有履行法定职责监督、纠正、查处大良街道办事处和新松居委会村官的违法违规行为，被告属于行政不作为、乱作为、假作为。被告辩称，一、被告收到原告的申请后已履行相应的工作职责。《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”第十二条规定：“农村集体经济组织应当履行以下职责：（一）经营管理属于本组织成员集体所有的土地和其他资产；……”2019年8月6日被告收到原告寄来的《监督、纠正、查处申请书》。原告认为新松居委会在宅基地分配过程中存在违法违规行为，请求被告进行监督、纠正、查处。被告经调查后于同年10月8日出具《关于反映新松股份社新地股份小组换届选举及宅基地分配有关问题的回复意见书》并于当月13日通过邮政EMS送达原告（7月19日原告的堂姐梁惠萍到被告处反映案涉申请监督查处的情况，被告将原告申请监督查处情况与其堂姐的来访诉请合并答复并寄予其堂姐梁惠萍）。二、原告所指宅基地分配方案属于集体经济组织独立经营管理事务。新地股份小组宅基地的分配，属于集体所有土地的经营管理。原告对新地股份小组宅基地执筹、分配规则等集体经济组织经营管理行为有异议，应通过民主自治程序提出。综上所述，对于原告的申请事项被告已履行相应的工作职责，原告的诉请于法无据，恳请法院依法驳回其诉讼请求。被告在诉讼中向本院提供了下列证据：1.群众来访登记表、关于新地组住宅留用地固化宅基地分配村务公开的履行法定职责监督申请书、处理意见书，证明2019年7月18日，被告收到原告堂姐梁惠萍关于新地小组宅基地执筹方面来访信息，其中写明送达地址为大良锦绣二村17座之二。2.《监督、纠正、查处申请书》及杨贺安、原告的身份证复印件、诉求书、EMS邮单2张（1044404945928、1044404903428）、处理意见书（2019年5月5日）、依法查处申请书及EMS邮单2张（1044404537228、1044404541228）、受理告知书、处理意见书（2019年5月14日）、关于新地组宅基地执筹处理结果的履行法定职责监督申请书、转送告知书、处理意见书（2019年6月6日）、快递封面、责令村务公开申请书及梁惠萍、原告的身份证复印件，证明2019年8月6日，被告收到原告寄来的《监督、纠正、查处申请书》。原告请求被告对大良街道办事处、大良街道农业和社会工作局（以下简称大良农社局）在宅基地分配过程中存在违法违规行为进行监督、纠正、查处。其中《监督申请书》的内容显示原告与梁惠萍联名就宅基地分配问题提起过监督申请，《责令村务公开申请书》显示原告与梁惠萍在被告办理该案件期间曾就其他事项申请责令村务公开。据被告了解，只要涉及原告与其堂姐梁惠萍提出的申请、诉求或者申请政府信息公开的任何类型的要求，区镇两级行政机关都是以梁惠萍收件地址（大良锦绣二村17座之二）寄送且都签收成功，因此被告有理由相信，原告已收到并知悉被告的答复内容。3.《关于反映新松股份社新地股份小组换届选举及宅基地分配有关问题的回复意见书》及EMS快递单、快递查询结果，证明2019年10月8日，被告就原告的申请事项及梁惠萍的来访诉求合并处理，并对调查处理情况书面回复，于10月13日通过邮寄方式将书面回复送达原告及梁惠萍，尽管被告的回复意见只寄送梁惠萍的地址，但已在称呼部分列明原告姓名，原告知悉该答复内容。4.关于新地小组宅基地执筹的通知及附件1-5（新地小组宅基地执筹规则、新地小组宅基地分地规则、承诺书（样本）、执筹地点位置图、新松居委新地组住宅留用地规划的规划平面图），证明新松新地组宅基地分配方案、执筹规则等一系列通知及附件均经过民主程序表决通过，未发现存在违法违规行为。上述文件的末页均有新地小组队委（即股东代表）的签名确认。被告提交的法律法规依据：《广东省农村集体经济组织管理规定》《广东省农村集体资产管理条例》。经审理查明，2019年8月5日，原告与案外人杨贺安通过邮寄方式向被告提交了《监督、纠正、查处申请书》，请求被告依法监督、纠正、查处大良街道办事处、大良农社局长期纵容、包庇新松居委会村官违法违规行为，依法问责相关涉案责任人，依法撤销2019年4月21日的执筹结果，协助新松新地组为宅基地事项召开股东大会，经股东大会表决同意后才能推进宅基地的相关事项。根据原告提供的邮件交寄单（收据）显示，上述《监督、纠正、查处申请书》的寄件人为杨贺安，寄件地址为佛山市顺德区***********之二。另查，2019年7月18日，被告收到案外人梁惠萍的信访申请，诉求事项为：1.对大良农社局作出的关于新松新地组宅基地执筹程序的答复不服；2.对新松居委会、大良农社局关于宅基地分配村务公开未予答复提出监督申请；3.对新地小组换届问题，大良农社局、新松居委会未答复。由于原告的监督申请与梁惠萍的来访事项均涉及新松股份社新地小组的宅基地分配问题，被告综合两人的申请事项，于2019年10月8日出具了顺农农信函〔2019〕27号《关于反映新松股份社新地股份小组换届选举及宅基地分配有关问题的回复意见书》，该意见书的抬头列明答复的对象为梁惠萍、杨贺安和梁家涛。该意见书就被告调查了解的新松股份社新地小组换届选举及宅基地分配有关问题向三人进行了回复。回复中，被告认为经调查新地股份小组关于宅基地分配方案已由股东代表会议通过，且执筹过程在大良法律服务所工作人员的监督下进行，并全程录音录像，暂未发现上述过程中存在违法违规行为。被告将上述《关于反映新松股份社新地股份小组换届选举及宅基地分配有关问题的回复意见书》邮寄至大良锦绣二村17座之二，收件人为梁惠萍。庭审中，原告确认其之前与梁惠萍联名向各级行政机关提起的各项监督申请等，所预留的联系地址均为大良锦绣二村17座之二，且原告确认梁惠萍收到被告作出的顺农农信函〔2019〕27号《关于反映新松股份社新地股份小组换届选举及宅基地分配有关问题的回复意见书》后已经转交给原告，原告已知悉该意见书的内容。但原告认为被告未针对新松居委会、新松股份社及佛山市顺德区****办事处等单位的违法违规行为予以监督、查处和纠正，被告并未履行法定职责。本院认为，《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条规定：“本规定所称农村集体经济组织，是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。”大良街道新松股份社新地股份小组属于以上规定的农村集体经济组织。同时《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”第十二条规定：“农村集体经济组织应当履行以下职责：（一）经营管理属于本组织成员集体所有的土地和其他资产；……”从上述规定可知，农村集体经济组织依法享有进行经济活动的自主权，对集体所有的土地进行经营管理属于其职责，各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务。本案中，新地股份小组对于宅基地的分配，属于对集体所有土地的经营管理，而新地股份小组制定一系列的宅基地执筹、分配规则，是涉及该小组全体股东权益的经营管理行为。原告提出的新地股份小组宅基地执筹活动违法，应撤销执筹结果的主张，实质为其对新地股份小组宅基地执筹、分配规则等集体经济组织经营管理行为有异议。虽然被告作为佛山市顺德区人民政府的农业行政主管部门，对其辖区内的农村集体经济组织的经营管理具有指导职责，但根据被告的调查，新地股份小组的宅基地分配方案由新地股份小组的股东代表表决通过，根据《广东省农村集体资产管理条例》第十四条的规定，农村集体经济组织成员代表会议有权决定农村集体经济组织内的资产重要的经营管理事项。为此，被告无权取消2019年4月21日的执筹结果，并责令新地股份小组召开股东会对宅基地的分配方案进行全员表决。原告的异议应通过村民民主自治程序解决。另外，原告在《监督、纠正、查处申请书》中提出的被告依法监督、纠正查处大良街道办事处、大良农社局在村务监督上的违法行为，问责有关人员的请求。该诉求明显是要求被告履行层级监督职责。但是且不论被告对大良街道办事处以及大良农社局是否存在内部层级的监督关系，即使被告具有该层级监督职权，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项的规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。为此，对于原告在《监督、纠正、查处申请书》中提出的上述请求，不属于行政诉讼的受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的所提起行政诉讼属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当驳回起诉。同时该解释第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”由于原告在《监督、纠正、查处申请书》中要求被告问责大良街道办事处、大良农社局相关人员的请求不属于行政诉讼的受案范围；而要求撤销新地组宅基地执筹结果，协助新地组召开股东大会重新表决宅基地分配事宜的请求，不属于被告的权限范围。故原告就被告关于《监督、纠正、查处申请书》的处理而提起的本案诉讼依法应予以驳回。况且，被告实际已经综合原告、杨贺安及梁惠萍所反映的问题综合作出了书面回复意见，虽然该意见没有单独邮寄给原告，但由于原告确认已经通过案外人梁惠萍收到该答复，并知悉答复的内容，且被告邮寄书面答复的地址也是涉案《监督、纠正、查处申请书》的寄件人联系地址，故不存在被告对原告的申请不予答复的事实。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项以及第九十三条第二款的规定，裁定如下：驳回原告梁家涛的起诉。本案不收取诉讼费。原告预交的受理费50元，可在本裁定发生法律效力后向本院申请退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。（本页无正文）审 判 长  梁嘉莹人民陪审员  林丽玲人民陪审员  杨建文二〇二〇年五月二十八日书 记 员  陆可盈