浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙07行终135号 上诉人（原审原告）顾锡东，男，1971年5月27日出生，汉族，住浙江省永康市长城经济开发区。 委托代理人满增桂、裴新月，北京创为律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）东阳市马宅镇人民政府，住所地浙江省东阳市马宅镇马宅村政府路22号。 法定代表人吕凯，镇长。 出庭负责人马志锋，分管负责人。 委托代理人王帅、卢希腾，浙江百工律师事务所律师。 原审被告东阳市自然资源和规划局，住所地浙江省东阳市艺海北路308号。 法定代表人吕良勇，局长。 出庭负责人卢海峰，该局党委委员。 委托代理人吴文新，该局工作人员。 委托代理人金孝，浙江浙乾律师事务所律师。 上诉人顾锡东因不履行法定职责一案，不服金华市婺城区人民法院作出的（2019）浙0702行初407号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人顾锡东及其委托代理人满增桂、裴新月，被上诉人东阳市马宅镇人民政府的出庭行政负责人马志锋及委托代理人王帅，原审被告东阳市自然资源和规划局的出庭负责人卢海峰及委托代理人吴文新、金孝到庭接受询问，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告顾锡东系东阳市马宅镇岭山村岭干顾村村民，其父亲顾志银在村中建有房屋一处，该房屋于2011年登记确权于原告顾锡东名下，并办理集体土地使用权证。东阳市马宅镇岭山村岭干顾村曾因台风影响发生山体滑坡，2006年浙江省第三地质大队受原东阳市国土资源局委托对滑坡现场进行实地调查，在其提交的《东阳市马宅镇岭干顾村滑坡地质灾害搬迁避让专项调查评估报告》的基础上，邀请有关专家进行审查，形成审查意见，认为滑坡体仍处于不稳定状态，遇强降雨或连续降雨等不利气候条件时，滑坡体存在再次滑动的可能性，威胁滑坡体前缘108户（319人）村民生命财产安全，建议采取滑坡体前缘受灾户搬迁避让方案。在此基础上，2008年5月25日，马宅镇岭山村村民委员会、马宅镇政府、马宅国土资源所共同公布《马宅镇岭山村岭干顾自然村地质灾害搬迁户基本情况公布表》，其中，原告父亲顾志银户，属于搬迁范围，其户内人口5人包括顾志银夫妻、其儿子、媳妇、孙子，即顾锡东夫妻及儿子。原告房屋位于滑坡影响区需搬迁范围的前沿西北角边缘地带。2008年12月18日，东阳市农业和农村工作办公室东农办【2008】62号文件，同意马宅镇人民政府关于对地质灾害点岭山行政村岭干顾自然村实施分期分批移民搬迁。在此前后，位于上述区域的部分搬迁户主要通过投亲靠友方式异地安置方式予以搬迁安置。原告户因未自行寻找到可以接收其安置的区域，一直未搬迁。2017年5月，根据东阳市人民政府办公室关于印发《东阳市全面推进重要地质灾害隐患点“三年清零”综合治理行动实施方案》的通知，岭干顾村滑坡治理被列入治理任务清单，治理方式为避让搬迁。2017年10月份，浙江省第三地质大队受原东阳市国土资源局委托再次对滑坡现场进行实地调查，重新圈定滑坡的危险区范围，核定危险区内搬迁的户数及人数。原告户房屋在此次调查中，已不属于搬迁红线范围。根据相关政策的延续性，被告马宅镇政府征询原搬迁范围内农户意见，在同意搬迁安置的，仍可予以搬迁，时间截止至2018年7月30日。原告因对于安置条件等存在异议，未达成搬迁意向。在庭审中，原告确认曾对其房屋进行评估，但不认可评估价格。 原审法院认为，根据《浙江省地质灾害防治条例》第四条第三款规定，乡镇人民政府、街道办事处应当按照相应职责做好本辖区内地质灾害防治工作。第十七条第三款规定，县级以上人民政府应当组织有关部门和下级人民政府及时采取工程质量或者转移避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和拆除安全，结合《东阳市全面推进重要地质灾害隐患点“三年清零”综合治理行动实施方案》，各乡镇人民政府、街道办事处是本行政区域地质灾害防治责任主体，负责做好地质灾害搬迁及工程质量项目的具体实施。被告马宅镇政府对其辖区内的地质灾害负有防治的职责，负责本辖区内地质灾害治理范围内农户的搬迁安置工作，其应认定为本案适格被告。被告东阳市自然资源和规划局并不具体负责案涉区域搬迁安置事项，其并非本案适格被告，原告对其的起诉本院依法予以驳回。搬迁安置以房屋坐落情况以及户内人口为基础，被告马宅镇政府2008年公布包含原告父亲顾志银在内的105户搬迁安置户，原告顾锡东系其户内人口。现原位于搬迁区域内的房屋已登记在原告顾锡东名下，顾锡东作为房屋所有权人，有权继续主张后续的搬迁安置权益，应认定其为本案适格原告主体。根据原告户房屋前曾出现滑坡的情况，被告马宅镇政府于2008年就滑坡体前缘受灾户采取整体搬迁避让的方案，公布并公示搬迁户名单。原告户从被列入搬迁名单直至2018年其房屋被排除于搬迁红线范围的近10年中，被告确实未完成对其户的搬迁安置。由于被告未能提供马宅镇岭山村岭干顾自然村地质灾害搬迁实施中的书面搬迁安置方案或协议，但从原、被告庭审陈述及相关证据可以明确，位于该搬迁范围内的其他部分农户已采取投亲靠友异地安置等方式予以安排，被告一直在履行搬迁安置的相关职责。原告房屋位于地质灾害前沿区域，本应予以先行安置，虽法律法规及相关文件均未明确搬迁安置的最长期限，在原告未能提供投亲靠友愿意接受落户区域而不能采用异地安置时，被告应当对原告及时提供其他方案供原告选择，予以安置。但因地质灾害搬迁安置的，在无立即腾空搬离的紧急情况，被告并无要求农户强制搬迁的职权，亦无权在未与权利人协商一致前，单方作出搬迁安置的决定。被告在本案中，不存在不履行搬迁安置职责的情况。且根据现有公示名单，原告房屋已不在搬迁红线区域，在政策延续期内，原告也未同意搬迁安置，被告已无须对原告房屋继续履行搬迁安置的职责，原告要求继续安置的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，原告的诉讼请求无事实、法律依据，本院难以支持。被告抗辩合法有据部分，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：驳回原告顾锡东的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告顾锡东负担。 顾锡东上诉称：1、原审法院认定上诉人系因未自行寻找到可以接受安置的区域，所以才一直未搬迁，与事实不符。上诉人的房屋位于地质灾害前沿区域本应最先安置，事实是上诉人多次与被上诉人协商，依法像其他农户一样异地建房，而被上诉人均未对上诉人依法公平安置。据上诉人了解，针对滑坡地质灾害搬迁避让，有专门的建设项目及专项用地，上诉人无需投亲靠友安置。且与上诉人一同位于2008年地质灾害搬迁项目范围内的其他农户顾俞操、顾星彬、顾岩祥均在吴宁××××村申请了私人建房用地，并获得了审批（有新证据为证）。上诉人曾看到过上诉人也应安置在吴宁××××村文件，而被上诉人未对上诉人依法同其他农户一样安置在吴宁××××村，并非上诉人未找到可以接受安置的区域，一审法院认定事实不清，证据不足。2、原审法院认定搬迁范围内的其他部分农户已采取投亲靠友异地安置等方式予以安排，进而认定马宅镇人民政府一直在履行搬迁安置的职责，但这并不代表马宅镇人民政府对上诉人履行了搬迁安置的职责。上诉人从未见过书面搬迁避让安置方案，搬迁安置方式一般包括整体异地安置、投亲靠友异地安置、集中地块安置、货币安置等安置方式，上诉人有对搬迁避让安置方式的选择权。且上诉人的房屋位于滑坡地质灾害的前沿区域，上诉人的邻居及周边其他农户均已经通过异地建房审批完成搬迁安置，而上诉人却未被以此种方式公平的进行安置。3、原审法院认定法律法规及相关文件均未明确搬迁安置的最长期限，与事实不符。【2008】80号专题会议纪要明确了马宅镇岭山村岭干顾地质灾害防治工作要分期分批实施搬迁，第一期搬迁计划力争在2009年底前完成，其余力争在3-5年内完成，并非没有明确安置期限，时至今年，已经过去10年，故原审法院认定事实不清。4、原审法院认为2018年的搬迁红线名单，上诉人的房屋不在搬迁红线区域范围内，系因上诉人不同意搬迁安置，被上诉人无须履行搬迁安置的职责，与事实不符。首先，系被上诉人自2008年开始，一直未依法公平的对上诉人进行安置，上诉人未搬迁安置的原因不在上诉人，上诉人是同意搬迁安置的，并非是投亲靠友的方式，而应该像其他农户一样公平的安置在地质灾害搬迁避让的专项用地上。虽然上诉人不在2018年搬迁红线名单内，但是基于政策的延续性，被上诉人也应当依法公平的履行安置职责，故原审法院认为被上诉人无须履行搬迁安置职责认定事实不清，证据不足。5、原审法院认为，因地质灾害搬迁安置，无立即腾空搬离的紧急情况，被上诉人无要求农户强制搬迁的职权，无权在与上诉人协商一致前，单方作出搬迁安置决定，进而认定被上诉人不存在不履行搬迁安置职责的情况，与事实不符。上诉人在此案件中诉讼请求为确认2008年在马宅镇岭山岭干顾村地质灾害搬迁项目中被上诉人对上诉人没有进行搬迁安置违法，被上诉人作为地质灾害防治的责任主体，有对地质灾害治理范围内的农户进行搬迁安置的法定职责。自2008开始10年间，上诉人多次找政府协商、信访，要求被依法公平安置，均未得到安置，被上诉人存在不履职的违法行为，这与被上诉人无权强制搬迁及单方作出搬迁安置决定无关，故一审法院事实认定不清。根据《浙江省地质灾害防治条例》第40条规定，乡镇政府应当事先与搬迁避让的村民签订搬迁安置协议，就搬迁安置补助金额、安置用房面积、搬迁过渡方式、过渡期限、村民原有宅基地的处置、解决争议的方法等事项作出明确约定。即被上诉人应做好安置的前期准备工作，确定安置的具体方式，与上诉人签订协议之后，上诉人才可以腾空房屋，进行搬迁，故原审法院认定被告无强制搬迁职权，亦无权在协商一致前单方作出安置决定，进而认定不存在不履行搬迁安置职责，适用法律错误。综上所述，上诉人认为原审法院认定事实不清及适用法律错误。上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》提起上诉，望判如所请。 东阳市马宅镇人民政府答辩称：答辩人认为一审法院认定事实有遗漏，一审中曾明确问过上诉人在马宅镇给上诉人找其他地方安置可否，上诉人顾锡东在庭审中明确回答不同意。顾锡东之所以没有拆迁安置是其自身原因造成的，不是答辩人不履行职责，正如一审判决所认定的那样，答辩人一直在履行搬迁安置的相关职责。一审法院认定的其他事实清楚，适用法律正确，一审判决应予以维持。其次，顾锡东的上诉理由不能成立。1、马宅镇针对地质灾害搬迁避让，并没有专门的建设项目及专项用地，移出马宅镇的搬迁户均是通过投亲靠友的方式解决的，并不是由马宅镇政府安排，马宅镇政府也没有权力将搬迁户安排在其他地方。上诉人所称的其户安置在吴宁××××村的文件被上诉人并不清楚。2、被上诉人有过专门的搬迁避让安置方案。在庭审中对搬迁避让方式也进行了陈述，主要是对搬迁户采用了投亲靠友、同镇范围内异地安置的方式进行解决。搬迁范围内其他农户也已经基本进行了安置，能够说明被上诉人在履行相关职责。上诉人之所以未能安置，一是因为上诉人不认可评估价格，二是上诉人也没有找到投亲靠友的处所，三是上诉人不同意在同镇范围内对其进行异地安置。这些原因均是上诉人自身的原因，不能因其自身的原因而认定被上诉人违法。3、（2008）80号专题会议纪要中提到的，第一，搬迁计划力争在2009年底完成，其余力争在3到5年内完成。这个是工作目标，并不是法定时限，而工作的目标也是需要各方的配合。上诉人户至今没有搬迁原因如上所述，不是被上诉人的原因。被上诉人是2018年新的地质灾害报告出具后，上诉人已不在红线范围内，其户以地质灾害为由要求搬迁，已不具备法定的理由，被上诉人也不再具有依据地质灾害防治的相关法律法规的规定为其搬迁的职责和权限。原审法院对此认定是完全正确的。4、自2008年上诉人户被列入搬迁名单后，马宅镇政府安排人员对其房屋进行了价格评估，但其不认可评估价格；在其他农户找到投亲靠友的安置地点后，该户未能投亲靠友；该户又不同意在马宅镇同镇范围内给其异地安置，因此双方无法就搬迁避让达成协议，在未能达成协议的情况下，被上诉人无权单方做出强制搬迁的决定，原审法院对此认定也是正确的。综上，原审法院认定事实除了遗漏上诉人当庭表示不同意在马宅镇范围内异地搬迁的事实外，其他认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由均不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 东阳市自然资源和规划局答辩称：一、答辩人不是适格被告。一审法院经审理认定答辩人东阳市自然资源和规划局并不具体负责案涉区域搬迁安置事项，并非本案适格被告。且上诉人在上诉状中也未将答辩人列为被上诉人，因此答辩人并非本案适格被告。二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。一审法院经查明认为虽上诉人房屋位于地质灾害前沿区域，但因地质灾害搬迁安置的，在无立即腾空搬离的紧急情况，被上诉人并无要求农户强制搬迁的职权，亦无权在未与权利人协商一致前，单方做出搬迁安置的决定。因此，被上诉人在本案中，不存在不履行搬迁安置职责的情况。且根据现有公示名单，上诉人房屋已不在搬迁红线区域，被上诉人已无须对上诉人房屋继续履行搬迁安置的职责，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决驳回上诉人的诉讼请求，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。综上，答辩人并非适格被告，一审法院认定事实、适用法律正确，上诉人的诉讼请求无事实和法律依据，请求驳回上诉人的诉讼请求。 上诉人在二审期间向本院提交了以下证据材料：1.避让迁移基本情况表，证明有村民已经通过异地建房的方式得到了搬迁安置。2.浙江省自然资源厅政府信息公开告知书一份，证明专项地块已经明确了有这块地。3.照片，证明房屋是危房，且位于山坡前沿。 被上诉人东阳市马宅镇人民政府质证认为：对证据1真实性有异议，且这几户是投亲靠友的方式异地安置，说明被上诉人一直在履行职责。证据2可以证明马宅镇的这块安置区块已经批下来了。证据3照片中的房屋不是上诉人一个人的，隔壁是他的邻居，因为两个是一起的，邻居也没法拆，无法证明被上诉人不对上诉人进行安置，这是上诉人自身原因导致的。原审被告东阳市自然资源和规划局同意被上诉人的质证意见。被上诉人及原审被告在二审期间未提交新的证据材料。 经审查，本院对上诉人提交的证据2、3的真实性予以确认，证据1并无签章且非原件，被上诉人否认该情况表的真实性，本院对该证据的真实性不予确认。 本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，上诉人作为涉案房屋的所有权人提起本案之诉，系主张在2008年马宅镇岭山村岭干顾自然村地质灾害搬迁项目中未对上诉人户履行搬迁安置的职责。原审被告东阳市自然资源和规划局依法并不具体负责案涉区域搬迁安置事项，原审法院据此驳回上诉人对原审被告的起诉，并无不当。马宅镇人民政府具有对辖区地质灾害治理范围内相关搬迁安置的职责，系本案适格的履职主体。上诉人所在村曾因台风影响发生山体滑坡，经浙江省第三地质大队调查，建议采取滑坡体前缘受灾户搬迁避让方案。2008年5月，上诉人户的房屋被划入搬迁范围。之后，马宅镇人民政府根据东农办[2008]62号等文件的规定，对地质灾害点岭山行政村岭干顾自然村实施分期分批移民搬迁。上诉人户因不认可房屋评估价值，对安置地点未达成一致意见等多种原因，被上诉人一直未对上诉人户进行搬迁安置。至2017年10月，浙江省第三地质大队经调查，重新圈定滑坡的危险区范围，核定危险区内搬迁的户数及人数。上诉人户房屋在此次调查中，已不属于搬迁红线范围，在被上诉人所称的政策延续期内，上诉人也未同意搬迁。虽然从上诉人户被列入搬迁名单至被排除在搬迁红线范围外的过程中，被上诉人确未完成对该户的搬迁安置。但根据浙江省第三地质大队的调查结论，现上诉人户已不在滑坡危险区范围，不属于应搬迁对象，上诉人此时要求被上诉人继续履行搬迁安置的职责，理由不能成立，原审法院据此驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。鉴此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人顾锡东负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 冯少华 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇二〇年五月二十五日 代书记员 叶文静