四川省岳池县人民法院 民 事 判 决 书 (2019)川1621民初4003号 原告：刘国华，男，生于1951年1月5日，汉族，四川省武胜县居民。 原告：彭文菊，女，生于1967年11月13日，汉族，四川省武胜县居民。 原告：唐益珍，女，生于1954年9月29日，汉族，四川省武胜县居民。 原告：梁敏，女，生于1981年11月22日，汉族，四川省武胜县居民。 原告：汪立友，男，生于1954年11月4日，汉族，四川省武胜县村民。 委托诉讼代理人：胡朝阳，四川君尊律师事务所律师，系原告刘国华、彭文菊、唐益珍、梁敏、汪立友共同委托的诉讼代理人，特别授权。 被告：武胜县自然资源和规划局，住所地四川省武胜县沿口镇金雁街10号，统一社会信用代码11511322MB18052146。 法定代表人：张宇富，该局局长。 委托诉讼代理人：卿旻，北京大成（成都）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘亚磊，北京大成（成都）律师事务所律师。 被告：武胜县人民政府，住所地四川省武胜县沿口镇小东街32号，组织机构代码11511322749625870G。 法定代表人：文阁，该县人民政府县长。 委托诉讼代理人：汤红阳，女，该县人民政府法制办公室工作人员。 委托诉讼代理人：蒋铭，北京大成（成都）律师事务所律师。 被告：武胜县住房和城乡规划建设局，住所地四川省武胜县沿口镇小东街4号，统一社会信用代码1151132200879030XD。 法定代表人：彭波，该局局长。 委托诉讼代理人：乔红波，男，该局政策法规股副股长。 委托诉讼代理人：顾杨波，北京大成（成都）律师事务所律师。 第三人：广安王氏房地产开发有限公司，住所地四川省武胜县沿口镇清平街26号，统一社会信用代码915116227918044506。 法定代表人：王生福，该公司董事长。 委托诉讼代理人：陈亦云，四川维尊律师事务所律师。 原告刘国华、彭文菊、唐益珍、梁敏、汪立友诉被告武胜县自然资源和规划局（下称“武胜县国土局”）、武胜县人民政府（下称“武胜县政府”）、武胜县住房和城乡建设局（下称“武胜县住建局”）、第三人广安王氏房地产开发有限公司（下称“王氏公司”）建设用地使用权出让合同纠纷一案，原告刘国华等人于2018年5月8日向武胜县人民法院起诉，经四川省广安市中级人民法院裁定由本院审理，本院于2019年1月23日裁定驳回原告刘国华等人的起诉；经上诉，四川省广安市中级人民法院裁定由本院继续审理。本院于2020年5月12日适用普通程序公开开庭进行了审理，原告刘国华及其五原告共同委托的诉讼代理人胡朝阳、被告武胜县国土局的委托诉讼代理人刘亚磊、武胜县政府的委托诉讼代理人蒋铭、武胜县住建局的委托诉讼代理人顾杨波、第三人王氏公司的法定代表人王生福及其委托诉讼代理人陈亦云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘国华、彭文菊、唐益珍、梁敏、汪立友向本院提出诉讼请求：1.判令三被告及第三人与原告就武胜县沿口镇迎春巷危房改造工程进行结算并支付相应价款（共计2,218,795元）给原告：(1)紧急排险期间比规划设计条件中的预算超支的拆迁补助费61万元；(2)原告为被告垫资的住房过渡费和门市停业损失补偿费63万元；(3)实际拆迁面积比规划设计方案预定的拆迁面积增加272.52m2,超支的补偿费37万元;(4)由预制板房改为现浇板房而增加的修建成本费用608,759元。2.本案诉讼费由被告承担。本案在审理过程中，原告将诉讼请求第1项(2)数额由63万元变更为64.24万元（按2009年9月25日原告委托第三人向武胜县政府申请费用的附表列支数额），第1项(3)数额由37万元变更为36.8万元（1352元/m2×272.52m2），第1项(4)数额由608,759元变更为608,759.38元（依据四川华宇建设项目管理有限公司审核报告1,133,619.60元－524,860.22元），全部诉求金额共计2,229,159.38元。事实和理由：2007年9月11日下午，被告武胜县政府召开办公会专题研究县城迎春楼排危及重建相关工作，会议确定了县城迎春楼经鉴定为D级危房需进行排危重建并由沿口镇和武胜县拆迁办负责组织搬迁，由武胜县拆迁办负责落实过渡房。该次《会议纪要》（武胜府纪〔2007〕36号）规定由政府提供过渡房，后实际由原告提供，原告为此支付了住房过渡费24万余元、门市停业损失补偿41万余元。2007年10月，武胜县住建局作出武规建[2007]19号《国有土地使用权出（转）让规划设计条件通知书》，该通知对经济技术指标、规划要求、拆迁返房总建筑面积、修建成本（按预制板构件计算）及费用，政策支持等进行了规定。合同履行过程中，实际拆除面积比实施方案多出272.52m2，原告超面积多支付拆迁补偿费37万多元。2007年11月，武胜县国土局以拍卖方式出让武胜县沿口镇WS-09、WS-10、WS-11、WS-12号的国有土地使用权并发布了《国有土地使用权拍卖出让须知》，该文第五条特别说明：“WS-12号地块属于危房改建工程，此次拍卖的是该地块的建设开发权，地块内的房屋拆迁安置补偿由竞得人自行负责，开发商竞得该地块的建设开发权后，与县规划和建设局签订规划建设相关协议并交纳履约保证金”。原告等人于2007年11月21日以12万元竞得了WS-12号的国有土地使用权即迎春巷危房改造工程的建设开发权，并于12月22日与武胜县国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，该合同第十一条载明，受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的，应当符合下列要求：按县住建局拍卖前提供的规划设计条件通知要求进行建设。同时签订的《国有土地使用权出让合同补充协议》第十六条约定：“竞得者获得该宗地开发建设权，按县府、县规划建设局规定拆迁安置补偿拆迁户后，土地使用权属开发商使用”。2007年12月13日，原告刘国华等人与第三人王氏公司签订《委托拆迁、开发协议》，委托第三人对原告拍卖取得的地块进行房地产开发。2008年发生“5.12”汶川地震后，被告武胜县住建局于2008年5月15日制定了《迎春楼危房排险疏散工作方案》，并于同日向第三人出具《紧急排危委托书》，委托第三人聘请有拆除资质并有紧急排危经验的拆除单位，紧急转移迎春楼及相邻房屋的商家住户并庚即拆除相关房屋。原告以第三人的名义组织人员及资金实施了相关的拆迁安置工作，超预算支出了拆迁补助费61万多元。因“5.12”汶川大地震，按照广安府办发〔2008〕64号《关于加强全市建筑安全工作的通知》，武规建发〔2009〕51号《武胜县规划和建设局关于对迎春楼规划设计方案的批复》的严格抗震设防要求：“从即日起，凡新报的建房方案，市本级和5区市县城区一律实行全框架、全现浇，并使用商品砼。”原告修建的房屋由原来规划设计的预制板构件改为全框架、全现浇房。2009年9月25日，武胜县城市房屋拆迁管理办公室委托四川华宇建设项目管理有限公司对武胜县沿口镇迎春楼现浇工程进行了预算，该公司于2009年11月19日作出《基本建设工程预算审核报告》确定：现浇板工程项目预算价为1,133,619.60元，预制板工程项目预算价为524,860.22元，差额为：608,759.38元。原告认为，根据规定，出让土地必须实行净地出让，被告武胜县国土局未将拆迁后符合三通一平标准的土地出让给原告，武胜县政府、武胜县住建局并未完整收回属于拆迁户所有的土地使用权，其不享有对该土地的开发权及对外出让的权利。原告等人通过竞拍获得WS-12号的国有土地使用权即迎春巷危房改造工程的建设开发权，并同时承担拆迁安置补偿的责任，原告作为公民个人不具有相应的开发资质和拆迁安置的资格和能力。在实施过程中，由于地震，改变了原来拍卖须知中以及拍卖概预算中相应的标准，增加了原告的合同义务，原告接受被告委托紧急排危，所产生的相应费用属于超拍卖范围的费用，应由被告承担和支付。上述费用，原告曾向被告申请支付，得到了被告的核实和签字认可，达成了结算的协议，被告应当履行该协议确定的义务，但被告错误的列在地震救灾资金中通过第三人支付给原告，后经广安市监察局介入导致原告应得的205万元被收回，而产生相应的民事诉讼，广安市监察局的行为与原告无关，前锋法院相关行政判决也并未否定原告应获得的补偿。为此，原告提起诉讼，请依法裁决。 被告武胜县国土局辩称，原告通过参加竞拍取得WS-12地块的开发权和使用权，在出让公告、出让须知及原告与武胜县国土局签订的出让合同中，明确载明了该地块的拆迁安置，由原告自行负责，原告诉请支付的四项费用均不是被告的合同义务，武胜县国土局与原告之间并不因出让合同而产生相关的结算和支付义务；原告与第三人之间约定了原告因不具备房地产开发资质而委托第三人进行开发并具体实施房屋的安置和补偿工作，因此开发和拆迁安置补偿费用应由原告与第三人进行结算，与武胜县国土局无关；原告的证据不能证明其实际遭受了任何经济损失，对外承担了任何费用，其主张了两百余万元的价款，未见银行转账凭证、发票、收据等必要证据，仅体现在被告未认可的单方材料中，不符合合同法第一百一十三条的规定，应承担举证不能的不利后果；原告未出示2007年9月12日的《会议纪要》原件，不具真实性，与本案也无关联性。该文件是政府内部的工作文书，不对外公示也不直接产生法律效力，也并非案涉出让合同的任何前置条件或组成部分。原告是依据拍卖程序取得相应权利，与该文件无关，原告无权依据政府内部文件向被告主张任何合同价款；根据出让合同约定，原告应于2008年2月开始新建，但其怠于履行义务导致在2008年“5.12”地震期间危房继续存在，武胜县住建局基于行政管理，通过《紧急排危委托书》要求第三人履行合同约定的既有义务，进行督促，因此产生的任何费用均应由原告和第三人自行负责，政府与原告、第三人之间并未因紧急排危形成民事上的任何基础法律关系；出让合同第五条约定，宗地内房屋及建筑附属设施均由竞买者负责拆迁安置补偿，原告应按范围而非按面积确定拆迁责任，不存在所谓“实际拆迁面积”和“规划设计方案预定的拆迁面积”之分，原告对宗地范围内所有建筑物均有责任拆迁。出让合同第十一条约定按规划设计条件通知书要求进行建设，该条件仅是针对新建建筑物，与拆迁面积无关，对竞得人是义务性规定，无权据此向土地出让方主张权利。此外，原告当庭改变第三项诉讼请求的理由不成立，原告所称有42m2未进行测绘，但该面积与所谓的测绘表数值相加，与原告提供的最终数值不相匹配；预制改现浇增加的修建成本，系原告在受让土地上新建建筑物过程中产生，与案涉土地出让合同系不同的法律关系，出让合同从未约定新建房屋应采用何种结构，其按《规划设计条件通知书》要求遵守国家有关技术规范是其建设过程中的法定义务，且该施工变更是基于《关于加强全市建筑安全工作的通知》的要求主动进行的调整，并非对合同约定进行调整，不属于情势变更的内容，所产生的法律后果应自行承担，与出让合同及武胜县国土局无关，也不属于民事诉讼的受案范围，原告无权依据房屋结构的变更向被告主张任何损失；对武胜县城市房屋拆迁管理办公室《关于迎春楼危房群“5.12”灾后重建给予补助的情况报告》及处理笺不予认可，报告单位并非三被告，是政府内部决策环节，并不对外产生法律效力，且其时间早于出让公告、拍卖须知、出让合同，双方权利义务应以出让合同为准，同时该处理意见已被广安市监察局及法院判决确认为违法；前锋法院的民事判决，涉及原告的诉讼请求、证据、事实与理由与本案一样，前锋法院对此已做出生效判决，在其未撤销前，本案不得作出与之相冲突的认定；原告实施的案涉危房改建工程已于2010年5月20日竣工，出让合同已履行完毕，原告至迟应于2012年5月19日前向武胜县国土局主张合同权利。但原告于2018年5月8日才向法院提起本案民事诉讼，显已超过法定诉讼时效，法院应驳回原告的诉讼请求。至于第三人曾向相关政府部门申请“地震灾后房屋重建补助资金”，但该行为不是原告依据案涉出让合同主张民事权利的行为，而属于行政给付，不能视为原告主张本案诉讼时效中断的理由。 被告武胜县政府辩称，原告提出的所有诉求以及提交的证据均无法显示原告与武胜县政府之间有任何民事合同关系，其向武胜县政府提起民事诉讼的请求权基础不存在，根据民事诉讼法相关规定，武胜县政府不应是本案适格被告，请求法院驳回原告对武胜县政府的起诉；案涉争议土地及危房拆迁，在土地出让过程中已明确告知由竞买人承担危房所有安置补偿拆迁费用，该条款是土地出让合同的核心要件，因原告怠于履行合同义务导致政府不得不在地震发生后作出行政干预及敦促，因此原告应按合同约定自行承担房屋拆迁产生的一切费用，武胜县政府不应因地震后的催促、干预行为产生民事法律关系而承担结算支付义务；武胜县拆迁办的《情况报告》及处理笺不能证明武胜县政府与原告形成了合同关系，该报告及批复系政府内部行政行为，在前锋法院的生效判决中均作出了认定，且报告和批复均针对第三人，与原告无关，原告无权就此提起请求。 被告武胜县住建局辩称，案涉工程已于2010年5月20日竣工，但原告直到2018年才提起诉讼，超过规定的诉讼时效期限，应依法驳回起诉；本案系原告基于国有土地使用权出让合同而主张权利，根据已经生效的（2017）川1603民初1161号民事判决书明确载明，案涉合同受法律保护，原告通过竞买取得案涉土地危房改建工程，根据合同约定地块内的房屋拆迁安置补偿由竞得人自行负责，原告在本案中提出的所有诉求已由1161号民事判决做出了约束，故应依法驳回对三被告的诉讼请求；原告诉请的相关费用损失是正常的商业行为产生的，武胜县住建局依据行政职责作出的相应行为不会产生民事上的权利义务关系，原告要求武胜县住建局承担相应损失无事实法律依据；原告举示的《紧急排危委托书》涉及的主体为武胜县住建局及第三人，与原告无关，也不构成民事委托合同关系。案涉项目应在2008年2月开始动工，原告怠于动工导致地震后才动工，武胜县住建局鉴于汶川地震且原告及第三人怠于履行房屋拆迁义务，基于行政管理的职权督促第三人履行，不产生任何民事上的权利义务关系，且上述事实已经前锋法院予以认定。 第三人王氏公司述称，《国有土地使用权出让合同》违反净地出让的规定，出让土地未回收也未对被拆迁户进行安置不符合出让条件，故该合同违法；原告（由第三人代理）系房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，因此原告与武胜县国土局、武胜县政府之间既有土地使用权出让合同法律关系，又有房屋征收与补偿代理合同关系。《紧急排危委托书》是平等主体之间的民事关系，武胜县住建局代表政府向第三人出示，实际由原告承担该代理工作，双方形成了紧急情况下的委托代理合同关系；概算表在拍卖时作为条件写入合同，是合同的组成部分，合同约定过渡房由政府承担，政府未承担而由原告垫支，合同虽约定拆迁安置补偿由原告负责但已超标准、超费用，改变房屋结构的费用超出合同约定基于情势变更，应由被告承担。原、被告之间基于拍卖合同、土地使用权出让合同、委托排危合同，在紧急排危期间比通常情况下增加支出了费用，垫资了住房过渡费和门市停业损失，超支了拆迁补偿款，预制板改现浇板而增加了修建成本，该费用经过武胜县拆迁办派专人进行调查核实，县政府办组织建设局、财政局、法制办和拆迁办认真讨论，是当时的相关领导审批的结果。基于当时政府有关人员的错误引导，将案涉费用通过“5.12”汶川地震城镇居民住房恢复重建补助资金来支付，违反了专款专用的规定，但是不能就此免除被告的合同责任，武胜县拆迁办《情况报告》及处理笺，形式显示为灾后重建补助资金补助第三人，内容则是原、被告之间基于拍卖合同、土地使用权出让合同、委托排危合同而超支或垫资的费用，具体金额及对象实际上是合同费用，该费用的处理程序虽不合法，但不能据此认定内容虚假；实际拆迁面积，误差在第三人向政府请求发放补助申请的附件5载明，黄少柏（唐瑞碧之夫）是钉子户拒绝测绘，其车库47.52㎡没有产权证，经相关部门协调后与政府达成协议支付了相应费用；《情况报告》涉及补偿价格按1350元/m2结算，价格来源于《迎春楼危房改建收支概（预）算》第六项，是剩下商品房的市场价格，不是房屋建造价格；三被告提到地块内旧房由土地受让方拆除，是应按约定的面积由受让方拆除，以面积定不是以地块范围定；款被收回后，原告才知道权利被侵犯，起诉未超过法定诉讼时效期限。综上，原告在实施代理行为过程中增加的成本费用，垫资的费用，应由被代理人被告承担。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据,包括：当事人身份材料（含被告三定方案文件）、《会议纪要》（武胜府纪〔2007〕36号）、迎春楼改危拍卖前置条件及优惠政策、公开拍卖出让国有土地使用权公告、国有土地使用权拍卖出让须知、国有土地使用权拍卖成交确认书、国有土地使用权出让合同及补充协议、迎春楼危房改建收支概（预）算及附表、房地产业纳税证明书、委托拆迁开发协议、华蓥市佳信测绘有限责任公司的房屋面积测绘报告、广安市人民政府办公室《关于加强全市建筑安全工作的通知》（广安府办发〔2008〕64号）、武胜县住建局《关于对迎春楼规划设计方案的批复》（武规建发〔2009〕51号）、《紧急排危委托书》、原告与黄绍伯的《房屋拆迁改建补偿协议》《请求发放迎春楼危房群地震灾后原址重建补助资金的申请》《关于迎春楼危房群“5.12”灾后重建给予补助的情况报告》（含附表）及《请示报告处理笺》、《基本建设工程预算审核报告》及附表（川华造价〔2009〕审字第26号）、迎春小区危房改建工程竣工验收报告、广安市前锋区人民法院(2016)川1603行初212号行政判决书、(2017)川1603行审55号行政裁定书、(2017)川1603行审55号之一行政裁定书、(2017)川1603民初1161号民事判决书等，前述证据均经开庭质证，足以认定。 根据当事人陈述和经审理确认的证据，本院认定事实如下： 2007年9月11日，武胜县政府由县长主持召开办公会议，专题研究县城迎春楼排危及重建相关工作，形成的《会议纪要》（武胜府纪〔2007〕36号）载明：会议认为县城迎春楼经鉴定为D级危房需进行排危重建，确定“由沿口镇、拆迁办负责，动员楼中居住的所有住户立即搬迁，有产权户搬迁暂无住房的，由拆迁办负责落实过渡房。”该《会议纪要》由武胜县政府办公室于2007年9月12日印发。 2007年10月12日，武胜县住建局（时名称为“武胜县规划和建设局”）就案涉工程作出《国有土地使用权出（转）让规划设计条件通知书》（武规建[2007]19号），该文第一条“经济技术指标”载明：“拆迁面积：5365.7m2还房面积5365.7m2”，第三条“备注”载明：“规划设计必须服从城市规划的要求，遵守国家有关技术规范”。 2007年10月19日，武胜县住建局作出《迎春楼改危拍卖前置条件及优惠政策》，该文载：“拆迁范围：迎春楼(5F)、老建委办公楼(5F)、计划局老宿舍楼(5F)、平房(1F)”“拆迁总面积约5360m2，其中门市18户，建筑面积约920m2，住宅72户，建筑面积约4440m2”“总用地面积约2020m2（具体地界及面积由国土局确定）“工期15个月，包括拆迁期”“实行就地‘一还一’的安置办法”。同期作出的《迎春楼危房改建收支概（预）算》载明：“二、拆迁还房总建筑面积：5365.7m2其中：1、门市18户，建筑面积920.7m22、住宅72户，建筑面积4445m2”“四、修建成本（按预制板构件计算）及费用”“六、收入……3、剩余住宅：3112m2，其中：中间楼层1853m2，顶楼1259m2①1853m2×1350元/m2=250.16万元”，等等。 2007年10月29日，武胜县国土局（时名称为“武胜县国土资源局”）为出让县城沿口镇“WS-09、WS-10、WS-11、WS-12”地块国有土地使用权，发布《公开拍卖出让国有土地使用权公告》，公告载明：境内外企业、组织和个人均可参加竞买,“自2007年10月29日至2007年11月20日下午5时止，到武胜县国土资源局按规定申领有关材料，办理报名手续和按规定交纳竞买保证金”“竞买者在缴纳履约保证金取得竞买资格后，方能竞买”“本次拍卖出让的详细资料和竞买要求请参阅拍卖文件”。其后，武胜县国土局作出《国有土地使用权拍卖出让须知》，其第三条“特别说明”一项载明：“WS-12号地块属危房改建工程，此次拍卖的是该地块的建设开发权，地块内的房屋拆迁安置补偿由竞得人自行负责，开发商竞得该地块的建设开发权后，与县规划和建设局签订规划建设相关协议并交纳履约保证金。”第五条载明：“申请人可于2007年10月29日至2007年11月20日，到武胜县国土资源局获取本次拍卖出让文件，具体包括：⑴拍卖出让公告；(2)《拍卖出让须知》(3)竞买申请书；(4)宗地界址图；(5)宗地规划指标要求；(6)成交确认书；(7)国有土地使用权出让合同;(8)其他相关文件”。 原告刘国华等人有意竞买“WS-12”地块国有土地使用权（案涉迎春楼危房改造工程），在拍卖前到武胜县国土局报名交纳了20万元保证金，并领取拍卖出让须知第五条载明的文件（部分为空白）以及与案涉地块相关的《国有土地使用权出（转）让规划设计条件通知书》《迎春楼改危拍卖前置条件及优惠政策》《迎春楼危房改建收支概（预）算》及附表等拍卖资料。 2007年11月21日，出让方武胜县国土局在武胜县财政局六楼会议室公开拍卖“WS-12”等地块国有土地使用权。刘国华、彭文菊、唐益珍、梁敏、汪立友、赵顺敏6人以最高价12万元应价成交，双方于同日签订《国有土地使用权拍卖成交确认书》，该文载竞得人对《国有土地使用权拍卖须知》等内容无异议。 2007年11月22日，原告刘国华等人与武胜县国土局签订《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同补充协议》（以下合称“出让合同”），约定：出让人出让给受让人的宗地位于武胜县（迎春楼），宗地总面积2036平方米，用途为城镇混合住宅；出让人同意在2007年12月31日前将出让宗地交付给受让人，出让方同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）款规定的土地条件：“（二）周围基础设施达到五通，即通水、逼路、通电、通气、通讯，但场地尚未拆迁和平整，建筑物和其他地上物状况如下：宗地内房屋及建构筑物附属设施均由竞买者按县府、建设局规定时间负责拆迁、安置、补偿”（第五条）；本合同项下的土地使用权出让年期为商业40年、住宅70年；此宗地开发建设权共12万元；宗地内新建建筑物按县规划和建设局拍卖前提供的规划设计条件通知要求进行建设（第十一条）；受让人同意在2008年2月28日之前动工建设。不能按期开工建设的，应提前30日向出让人提出延建申请，但延建时间最长不得超过一年（第十三条）；任何一方对由于不可抗力造成的部分或全部不能履行本合同不负责任，但应在条件允许下采取一切必要的补救措施以减少因不可抗力造成的损失。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任（第二十九条）；出让人交付的土地未能达到合同约定的土地条件的，应视为违约。受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。补充协议约定：受让人除按照《出让合同》第十三条第一款约定日期动工建设外，同意在2008年12月31日前完成项目施工建设，并申请竣工验收；“〔其他事项〕注：竞得者获得该宗地开发建设权，按县府、县规划建设局规定拆迁安置补偿拆迁户后，土地使用权属开发商使用”（第十六条）。 2007年12月3日，华蓥市佳信测绘有限责任公司对部分待拆迁旧房进行了测绘并将测量结果对业主公告，其出具的房屋面积测绘报告载明，迎春居民宿舍房屋总建筑面积为3422.68m2，机械厂职工宿舍房屋总建筑面积为1186.2m2，老建委宿舍房屋总建筑面积为833.56m2，三处测绘面积合计5442.44m2。 2007年12月13日，原告刘国华等人与第三人王氏公司签订《委托拆迁、开发协议》，约定原告刘国华等人委托第三人王氏公司对拍卖取得的地块进行拆迁及房地产开发，由原告刘国华等人自负盈亏，原告刘国华等人向第三人交相关业务费10,000元。 2007年12月18日，四川义正房地产评估咨询有限公司对位于迎春楼与原建设局办公楼之间院坝内的被拆迁砖木建筑（王氏公司向武胜县政府的补助申请附件5中的“农机厂平房”）进行价格评估，评估报告载明该建筑“面积约108.4m2”。 2008年5月12日，四川汶川发生大地震，武胜亦受地震影响。 2008年5月15日，武胜县住建局对王氏公司发出《紧急排危委托书》，内容为：“5月12日发生在川西的8级汶川大地震，使原本已是D级危房的迎春楼更加岌岌可危。为确保人民群众生命财产安全，现特委托你司在本月中旬，迅速聘请有拆除资质并有紧急排危经验的拆除公司，紧急转移迎春楼及其相邻房屋的商家住户并庚即拆除这些房屋。特此委托。” 2008年6月5日，广安市人民政府办公室印发《关于加强全市建筑安全工作的通知》（广安府办发〔2008〕64号），该文载：“岳池县、武胜县也要参照执行6度抗震设防要求”“对不按抗震设防要求设计的规划建设方案坚决不予批准，对不按抗震设防设计方案施工的，一律从严追究相关人员的责任”“从即日起，凡新报批的建房方案，市本级和5区市县城区一律实行全框架、全现浇，并使用商品砼”，等等。 2008年7月15日，武胜县住建局对王氏公司发出《关于对迎春楼规划设计方案的批复》（武规建发〔2009〕51号），该批复载明：“拆迁情况：规划条件中原建设局职工宿舍纳入了拆迁范围，拆迁面积为5665.7m2，报审方案拆迁面积为4532.14m2，原建设局职工宿舍未拆迁，其建筑面积、用地面积纳入经济技术指标审核范围”“根据广安府办发（2008)64号文件，要求建筑按照6度设防”，等等。 2009年4月10日，原告刘国华等人（甲方）与黄绍伯（唐瑞碧）一方（乙方）签订《房屋拆迁改建补偿协议》，该协议载明：“乙方原有的车库不拆除，其产权仍属于乙方所有”，甲方在改建工程中赔偿乙方车库一个，面积约42平方米。 地震后，第三人王氏公司聘请了拆迁单位，紧急转移迎春楼及其相邻房屋的商家住户并庚即拆除了危房。嗣后，由第三人王氏公司将重建工程发包给武胜县粮贸建筑公司于迎春楼危房群原址（WS-12地块）按全现浇楼板施工。该工程竣工验收报告载明该工程结构类型为“砖混”，开工日期为“2009.7.18”，竣工验收日期为“2010.5.20”，2010年6月认为“该工程质量合格，同意交付使用”。 2009年9月25日，第三人王氏公司形成《请求发放迎春楼危房群地震灾后原址重建补助资金的申请》并提交武胜县政府，申请审核发放迎春楼危房群地震灾后恢复重建补助资金311.23万元，包括：“1、武胜府纪〔2007〕36号会议纪要规定的由政府提供的过渡房，因地震灾后政府无过渡房提供而由我司支付住房过渡费23.78万元和门市停业损失补偿40.46万元（见附件1)。2、在100多户的排险具体拆迁中，由于特困和破落家庭的实际困难，实际补偿额比‘按拆一还一、附属物据实补偿’的实施方案规定的补偿标准多出61.23万元（见附件2）。3、实施方案未列支的建安税所得税……共计66.45万元……4、实施方案规定的楼面为预制空心板而因‘5.12’地震后更改为现浇实心板楼面，仅此一项超支工程总价款82.52万元（见附件4)。5、实际拆除房屋面积比实施方案记载的拆迁面积多272.52m2，直接导致我司多支付拆迁补偿款36.79万元（我司对住户的危房实际补偿均价为1350元/m2）（见附件5）。以上五项额外开支成本，共计311.23万元。”该申请附件5在“实际拆迁面积（m2）”一栏列明“迎春楼”为“3462.54”，“农机厂宿舍楼”为“1186.2”，“农机厂平方”为“108.4”，“老计委宿舍楼”为“833.56”，“黄绍柏车库”为“47.52”，“合计”为“5638.22”；“实施方案拆迁面积（m2）”一栏“合计”为“5365.7”；“增减面积（m2）”一栏“合计”为“272.52”。嗣后，武胜县城市房屋拆迁管理办公室（下称“武胜县拆迁办”）根据武胜县政府对王氏公司呈交的上述申请书的批示，派专人进行了调查。“11月5日，县政府办领导听取了我办（武胜县拆迁办）的情况汇报。11月9日，县政府办组织建设局、财政局、县法制办和我办对申请人提出的申请补助项目，逐一进行了认真讨论研究”。2009年11月18日，武胜县拆迁办根据“讨论研究及其再核实的有关情况”，形成《关于迎春楼危房群5.12灾后重建给予补助的情况报告》（下称“《情况报告》”），于2009年11月25日向武胜县政府提交，该报告载明：“与会者……一致认为申请人拆除重建迎春楼危房群项目，应当归属‘5.12’灾后重建补助范畴”“申请人向我办申请其紧急排险期间拆迁补偿比竞拍实施方案约定的拆迁补偿标准多补偿的总额为108.62万元。11月9日会议认为，超约定补偿标准支付的108.62万元应当由政府和申请人共同承担。因此，会议建议政府承担61万元”“（二）关于住房过渡费和门市停业损失问题。该项补助，按照武胜府纪〔2007〕36号会议纪要关于政府提供住房过渡的承诺，而政府实际上没有提供过渡房的事实，依据竞拍该项目重建权时工期为15个月的约定，即使政府在‘5.12’地震后加大拆迁力度但仍未在预期内完成拆迁（政府组织拆迁期限超期6个月），因此建议住房过渡时间由政府承担21个月，门市过渡时间由政府承担15个月。照此计算，住房过渡费和门市停业损失共计52.04万元。”“（三）关于申请人提出的实际拆迁面积比实施方案预定的拆迁面积增加272.52m2的问题。经11月9日会议审核，同意申请人提出的该项请求，即超拆被拆迁房屋面积272.52m2，补偿价格按1350元/m2结算，共计补助金额为36.80万元。”“（四）关于因‘5.12’地震后，由预制楼板改为现浇楼板的差价问题……经四川华宇建设项目管理有限公司对申请人的两种不同楼板结构的预算进行的评审鉴定，其两者差价为68.00/m2，申请人返还给107户被拆迁人的房屋总面积为8111m2。因此，建议政府补助该项目55.20万元。”“综上，11月9日会议按尊重事实、实事求是原则，最终核实申请人的补助资金总额为205.04万元（不含申请人测算的税款）。”有关该《情况报告》的《请示报告处理笺》，表明其经时任武胜县政府领导逐级审批同意。 2009年11月19日，四川华宇建设项目管理有限公司在接受武胜县拆迁办委托后，作出《基本建设工程预算审核报告》，审核结论：“贵单位委托我公司审核的武胜县迎春小区危改工程预制板改现浇板工程项目总预算价为1,858,454.24元，其中：预制板工程预算为516,634.15元,现浇板工程预算项目为1,341,820.09元。经过审核，我们认为贵单位委托我公司审核的武胜县迎春小区危改工程预制板改现浇板工程项目预算价应为1,658,479.82元，其中：预制板工程项目预算为524,860.22元，核增8226.07元；现浇板工程项目预算价1,133,619.60元，核减208,200.49元，品迭后核减工程预算价199,974.42元。” 2010年2月8日，武胜县住建局向武胜县政府提出《关于第二批“5.12”地震城镇居民住房恢复重建补助资金发放的请示》，拟对核定的第二批补助资金205万元予以发放，后该请示获得批准。2010年2月9日，第三人王氏公司向武胜县住建局书面申请发放地震灾害房屋重建补助资金。同日，武胜县住建局将205万元资金转入第三人王氏公司的银行账户，用途为“支地震灾害重建资金”。2010年2月10日，第三人王氏公司将上述款项转入原告刘国华等人的共管账户中。 2016年5月20日，广安市监察局向武胜县人民政府发出监察建议书，通报相关部门违反《“5.12”汶川地震城镇居民住房恢复重建补助资金管理办法》等相关规定，违规将205万元灾后重建补助资金拨付给第三人的情况，并建议对上述问题依法处理，立即予以纠正。2016年6月12日，武胜县财政局向武胜县住建局作出追回迎春楼危改项目灾后重建补助资金205万元的行政处理决定。2016年6月及同年8月，武胜县住建局先后通知、决定（武住建发〔2016〕35号）由第三人王氏公司退回补助资金205万元。 2016年9月14日，刘国华等人（原告）向广安市前锋区人民法院提起行政诉讼[(2016)川1603行初212号]，请求撤销武胜县住建局（被告）关于责令王氏公司（第三人）退回补助资金的行政处理决定。2017年3月8日，该院判决认为：“第三人以汶川大地震紧急排危和灾后提高抗震强度而额外付出资金为由，提交了《请求发放迎春楼危房群地震灾后原址重建补助金的申请》。被告随后以第二批“5.12”城镇居民住房恢复重建补助资金的名义向第三人“支地震灾害重建资金”205万元的行政行为，不符合《“5.12”汶川地震城镇居民住房恢复重建补助资金管理办法》”“原告认为其在开发过程中承担了原属于政府承担的过渡费和停业损失等费用，故被告拨付给第三人的205万元补助金，属于县政府应给予原告补偿的理由不能成立，本院不予支持。至于原告主张的由政府承担的过渡费等费用，可另寻救济途径”“被告违反规定向第三人拨付205万元财政资金，理应向第三人追回，其向第三人作出责令退回灾后重建补助资金的行政处理决定并无不妥”，判决驳回原告刘国华等人的诉讼请求，该判决现已发生法律效力。2017年8月1日，该院根据武胜县住建局的申请，裁定准予执行武胜县住建局作出的武住建发〔2016〕35号行政处理决定。 2017年5月，原告刘国华等人向武胜县人民法院诉请武胜县政府、武胜县住建局支付补助金205.04万元（所涉资金构成与《情况报告》描述一致）。经四川省广安市中级人民法院指定，四川省广安市前锋区人民法院于2017年7月25日立案受理该案[(2017)川1603民初1161号]。2017年9月11日，该院作出判决，对于武胜县拆迁办给武胜县政府报告给予该项目补助205.04万元以及相关领导批示问题，该判决认为“该行为系内部行政行为，且该报告系以‘5.12’灾后重建给予补助的名义作出，该行为已被（2016）川1603行初212号行政判决认定为违法。而本案中原告开发项目系竞买所得，在‘5.12’地震之前，不属于灾后重建项目，故对其主张不予认可。”据此，判决驳回原告刘国华等人的诉讼请求。刘国华等人不服该判决上诉，后撤回上诉，四川省广安市中级人民法院于2018年1月22日裁定准许刘国华等人撤回上诉，“一审判决自本裁定书送达之日起发生法律效力”。 2018年5月8日，原告刘国华等人再次向武胜县人民法院起诉武胜县国土局、武胜县政府、武胜县住建局、第三人王氏公司，提出以上本案诉讼请求[(2018)川1622民初1844号]。2018年5月16日，四川省广安市中级人民法院裁定将该案指定由本院审理[(2018)川16民辖7号]。本院于2018年7月19日立案，于2019年1月23日裁定驳回原告刘国华等人的起诉[(2018)川1621民初2635号]；刘国华等人不服上诉，四川省广安市中级人民法院于2019年4月10日裁定撤销本院裁定，由本院继续审理[(2019)川16民终389号]。 本院认为，原告刘国华等人通过竞买方式取得“WS－12”地块建设开发权，与被告武胜县国土局签订《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同补充协议》（以下合称“出让合同”），该协议内容不存在合同法第五十二条规定的无效情形，应合法有效，双方均应恪守。武胜县国土局竞拍前向竞买人发出《国有土地使用权出（转）让规划设计条件通知书》《迎春楼改危拍卖前置条件及优惠政策》《迎春楼危房改建收支概（预）算》及附表等拍卖资料，原告接受拍卖资料公示的出让条件参与竞买并竟得拍卖标的；双方签订《国有土地使用权拍卖成交确认书》，该文载竞得人对《国有土地使用权拍卖须知》等内容无异议；上述出让合同第十一条约定项目“按县规划和建设局拍卖前提供的规划设计条件通知要求进行建设”，故《国有土地使用权拍卖出让须知》《国有土地使用权出（转）让规划设计条件通知书》《迎春楼改危拍卖前置条件及优惠政策》《迎春楼危房改建收支概（预）算》及附表应视为出让合同组成部分。出让合同补充协议第十六条约定拆迁安置补偿应“按县府、县规划建设局规定”，故拆迁期间武胜县政府及武胜县住建局为此项目公布的政策文件，在不与出让合同冲突的情况下，可作为处理案件的参考。原告诉称所主张费用经由武胜县拆迁办提交《情况报告》及政府领导在相关《请示报告处理笺》签字同意，应认为原、被告达成了结算协议，但经本院审查，该文件系行政系统内运作的行政批示，除部分事实描述可结合其他证据采纳为定案依据外，欠缺合同结算之要件，原告认为被告应按此履行支付义务，本院不予支持。 关于紧急排险比规划设计超支的问题。《国有土地使用权拍卖出让须知》第五条载明，“WS-12号地块属于危房改建工程，此次拍卖的是该地块的建设开发权，地块内的房屋拆迁安置补偿由竞得人自行负责”，出让合同第五条约定“宗地内房屋及建构筑物附属设施均由竞买者按县府、建设局规定时间负责拆迁、安置、补偿”，第十六条约定“竞得者获得该宗地开发建设权，按县府、县规划建设局规定拆迁安置补偿拆迁户后，土地使用权属开发商使用”，可见，案涉地块危房的拆迁安置补偿是原告刘国华等人应承担的合同义务；出让合同第十三条约定“受让人同意在2008年2月28日之前动工建设”，第二十九条约定“当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任”，《迎春楼改危拍卖前置条件及优惠政策》并载明“实行就地‘一还一’的安置办法”，而原告迟至“5.12”地震时尚未开始拆迁，也未按出让合同第十三条约定向武胜县国土局提出“延建申请”并取得双方认可的延建手续，导致紧急事态出现及拆迁补偿成本增加，责任不能归咎他人；武胜县住建局在地震后发出《紧急排危委托书》，仅系代表政府履行监管职能，原告的合同义务不能因此而免除。综上，原告诉请被告武胜县国土局支付超支费用61万元，理据不足，本院不予支持。 关于住房过渡费和门市停业损失问题。《城市房屋拆迁管理条例》第三十一条规定，“在过渡期限内，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应当支付临时安置补助费；被拆迁人或者房屋承租人使用拆迁人提供的周转房的，拆迁人不支付临时安置补助费。”可见，安排用于过渡的周转房或支付临时安置补助费，是拆迁人的法定责任。承上所述，出让合同约定房屋拆迁安置补偿由竞得人自行负责，但《迎春楼危房改建收支概（预）算》及附表未将住房过渡费计入成本，鉴于《会议纪要》（武胜府纪〔2007〕36号）载明“由拆迁办负责落实过渡房”，结合武胜县拆迁办的《情况报告》及《请示报告处理笺》有关“关于政府提供住房过渡的承诺，而政府实际上没有提供过渡房的事实”等事实描述，根据本案证据及实际情况，酌定由被告武胜县国土局支付原告住房过渡费（临时安置补助费）15万元，原告请求超额部分不予支持。原告主张应由被告武胜县国土局支付门市停业损失，相关理据不充分，本院不予支持。 关于实拆面积比规划设计增加的超支费用问题。出让合同第五条约定，“宗地内房屋及建构筑物附属设施均由竞买者按县府、建设局规定时间负责拆迁、安置、补偿”，即该宗地内旧房均属拆迁范围，但《国有土地使用权出（转）让规划设计条件通知书》《迎春楼改危拍卖前置条件及优惠政策》《迎春楼危房改建收支概（预）算》系列文件，载明了拆迁面积（5365.7m2）及还房面积（5365.7m2），合同履行过程中，华蓥市佳信测绘有限责任公司对迎春居民宿舍、机械厂职工宿舍、老建委宿舍三处被拆迁旧房测绘面积为5442.44m2，四川义正房地产评估咨询有限公司评估报告载明被拆迁农机厂平房约108.4m2，另有黄绍伯车库40余平方米，实际拆迁面积达5590m2以上，比规划设计增加220m2以上，对此本院认为，出让合同虽约定由竞买人自行拆迁安置补偿，但拍卖前公示的规划设计条件等文件载明的拆迁面积指标会影响竞买人竞价决策，在竞买人购得地块使用权后，对于被拆迁旧房面积经测绘、评估后比公示面积显著增加，而旧房超公示面积部分不可能不予拆除及补偿就能重新开发利用，此势必增加竞买人建设成本，故可视为规划设计条件的改变。据此，根据本案实际情况，本着诚实信用及公平原则，本院宜支持原告诉由被告武胜县国土局对此予以合理补偿，参照《迎春楼危房改建收支概（预）算》所载剩余住宅中间楼层按“1853m2×1350元/m2=250.16万元”计算以及武胜县拆迁办的《情况报告》及《请示报告处理笺》有关超拆面积“补偿价格按1350元/m2结算”等内容，酌定此项费用由武胜县国土局支付15万元，原告请求超额部分不予支持。 关于预制板房改现浇板房增加成本费用问题。出让合同约定由竞得者按武胜县政府、武胜县住建局规定拆迁安置补偿，而竞拍前公布的《迎春楼危房改建收支概（预）算》载明“修建成本（按预制板构件计算）及费用”，但“5.12”地震后，广安市人民政府办公室出台广安府办发（2008)64号文件，要求建筑按照6度设防,实行全框架、全现浇。经四川华宇建设项目管理有限公司审核，案涉危改工程预制板工程项目预算为524,860.22元，现浇板工程项目预算价1,133,619.60元。据此，该项目执行楼板现浇规范增加修建成本为608,759.38元。而《情况报告》描述“两种不同楼板结构的预算进行的评审鉴定，其两者差价为68.00/m2，申请人返还给107户被拆迁人的房屋总面积为8111m2。”鉴于危房拆迁本系政府行政管理目标和职责,而地震导致“预制改现浇”不可归责于出让合同当事人,为平衡合同双方利益，对该部分费用宜分担处理，本院决定由武胜县国土局适当补偿原告25万元。 关于诉讼时效。原告刘国华等人因为案涉竞买事项参与“WS-12”地块建设开发，与武胜县国土局签订土地出让合同，通过第三人王氏公司于2010年2月获得武胜县住建局拨付的205万元工程补助资金，同年5月工程竣工，但武胜县住建局于2016年6-8月才通知由第三人退回补助资金，原告为此于2016年9月、2017年5月、2018年5月先后提起诉讼，就案涉事项主张权利，并未放弃相关权益，而其权利基础只能来源于其与武胜县国土局签订的出让合同，因此，被告关于原告诉讼请求已超过法定诉讼时效期间的抗辩观点，理据不足，本院不予采纳。 综上所述，案涉出让合同合法有效，酌定由被告武胜县国土局承担住房过渡费15万元、实拆面积增加的超支费用15元、预制改现浇增加费用25万元，共计55万元。原告在本案中诉请被告武胜县政府、武胜县住建局承担民事责任，其主张的四项费用与(2017)川1603民初1161号案相同，该案已经四川省广安市前锋区人民法院判决并发生法律效力，本案不应重复处理。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五条、第六条、第四十四条、第六十条，《城市房屋拆迁管理条例》第三十一条第二款、第三十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决如下： 一、被告武胜县国土资源局于本判决生效之日起10日内支付原告刘国华、彭文菊、唐益珍、梁敏、汪立友55万元； 二、驳回原告刘国华、彭文菊、唐益珍、梁敏、汪立友的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。权利人可在生效判决规定的履行期限最后一日起二年内向本院申请执行。 案件受理费24,550元，由原告刘国华、彭文菊、唐益珍、梁敏、汪立友负担18450元，被告武胜县国土资源局负担6100元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于四川省广安市中级人民法院。 审 判 长  刘 浏 人民陪审员  刘国家 人民陪审员  黄晓琼 二〇二〇年五月二十一日 书 记 员  宋新立