黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑行终49号上诉人（原审原告）薛金忠，男，汉族，1960年5月3日出生，住漠河市。委托代理人薛奇珠（系薛金忠之子），男，汉族，1986年1月5日出生，住漠河市。被上诉人（原审被告）大兴安岭地区行政公署，住所地大兴安岭地区加格达奇区曙光街景观大道。法定代表人张宝伟，大兴安岭地区行政公署专员。委托代理人高岭，大兴安岭地区行政公署司法局副局长。被上诉人（原审被告）漠河市人民政府，住所地漠河市西林吉镇。法定代表人姚占军，该市市长。委托代理人唐凤泰，漠河市人民政府工作人员。委托代理人王建彬，漠河市人民政府法律顾问。被上诉人（原审第三人）漠河市北极镇人民政府，住所地漠河市北极镇。法定代表人李蛟，该镇镇长。委托代理人李国栋，漠河市国栋律师事务所律师。上诉人薛金忠因诉被上诉人大兴安岭地区行政公署、漠河市人民政府及原审第三人漠河市北极镇人民政府行政复议一案，不服大兴安岭地区中级人民法院（2019）黑27行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2011年6月4日，黑龙江省民政厅下发（2011）5号《关于漠河县北极乡撤乡设镇的批复》文件，批准原漠河县北极乡成立漠河县北极镇。2011年5月6日，原漠河县人民政府下发征地预公告，决定征用北极村北极洲至圣诞树之间的集体土地，补偿标准按照大署办（2011）7号《大兴安岭地区行署办公室关于转发黑龙江省人民政府黑政函（2010）140号文件的通知》执行。2011年5月17日，原漠河县人民政府办公室下发漠政办（2011）36号《关于印发北极乡撤乡设镇农民安置办法的通知》。2011年5月27日，由原漠河县北极乡人民政府、北极村村民委员会和薛金忠签订了占地补偿协议，约定甲方漠河县北极镇人民政府征用乙方薛金忠13,608平方米土地，单价合同地11.9元、非合同地9.73元。总价款507,807.90元。同年11月1日又签订了占地补偿协议，征用薛金忠草原1,000平方米，单价6.00元，价款6,000.00元。另分得29站剩余草原的征用补偿款14,850.00元，薛金忠共领取补偿款528,657.00元。薛金忠在2011年5月被安排到北极××园林绿化大队工作，其子薛奇珠在2017年5月被安排到北极××园林绿化大队工作。薛金忠对原漠河县人民政府征收和补偿不服，向大兴安岭地区行政公署申请复议。2018年2月2日，大兴安岭地区行政公署作出大署复决（2017）5号行政复议决定书，认为原漠河县人民政府和原北极镇人民政府采取的“征地”行为，与事实情况不符，适用法律错误，具体行政行为明显不当，故决定确认原漠河县人民政府和原北极镇人民政府征收北极村所有土地的行为不当，责令原漠河县人民政府和原北极镇人民政府于复议决定生效之日起60日内进行整改。2018年4月8日，原漠河县人民政府根据大署复决（2017）5号行政复议决定，作出《漠河县北极镇北极村土地“征收”整改的公告》，主要内容：一、2011年北极乡在撤乡设镇的过程中，把北极村农民承包使用的土地收回集中使用，北极村的集体土地性质不变。二、在收回农民土地后，作为集体土地集中使用，按照《大兴安岭地区行政公署办公室关于转发黑龙江省人民政府黑政函（2010）140号文件的通知》（大署办（2011）7号）的征地标准给予合理补偿，并安置失地农民，有地、本地户口的农民在本地的全部安置，其他人也差别化安置。三、为了解除北极村失地农民的后顾之忧，成立了漠河县北极镇丰农种养专业合作社、漠河县北极物业环卫大队、漠河县北极园林绿化大队、漠河县北极镇防火大队安置失地农民。薛金忠对该整改公告不服，再次向大兴安岭地区行政公署申请复议。2018年9月17日，大兴安岭地区行政公署作出大署复决（2018）4号行政复议决定，认为《中华人民共和国农村土地承包法》第二十九条规定了承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。北极村与农民签订的占地补偿协议，收回承包地集中使用并给予农民相应的补偿和安置符合法律规定。薛金忠要求追加补偿110.30万元没有法律依据。薛金忠要求归还土地承包经营权，是对“自愿将承包地交回发包方”的反悔行为，因土地承包经营权发生纠纷的，当事人可以按照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，与发包方协商或者通过其他途径解决，不属于行政复议受理范围。薛金忠认为在耕地上建设非农业建筑设施违反土地法的规定，要求恢复原样。对此应当向土地、建设等有关部门反映，薛金忠在行政复议期间也未向复议机关说明被申请人作出了何种行政行为，故不属于行政复议范围。复议机关作出的行政复议决定的依据是《农村土地承包法》和《土地管理法》，没有薛金忠所称的“规范性文件”，故决定驳回薛金忠的行政复议申请。薛金忠不服，提起本案诉讼，请求：一、撤销大兴安岭地区行政公署作出的大署复决（2018）4号行政复议决定；二、依法审查黑龙江省民政厅作出的《关于漠河县北极乡撤乡设镇的批复》合法性。原审法院认为，土地行政征收的行为是指将集体所有的土地性质改变为国有土地，收回土地的所有权的行为。漠河县北极镇北极村土地“征收”整改的公告中明确了把北极村农民承包使用的土地收回集中使用，北极村的集体土地性质不变。因此收回土地集中使用不属于土地行政征收。漠河市人民政府按照土地征收的标准给予补偿并给予薛金忠及其子薛奇珠妥善安置，不违反法律规定。大兴安岭地区行政公署行政复议认为，北极村与农民签订的占地补偿协议，收回承包地集中使用并给予农民相应的补偿和安置符合法律规定。薛金忠要求追加补偿110.30万元没有法律依据，因此依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二款规定，驳回薛金忠的复议申请。行政复议决定依据事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。关于薛金忠要求审查黑龙江省民政厅（2011）5号《关于漠河县北极乡撤乡设镇的批复》的合法性的问题。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”。据此审查规范性文件的合法性必须是行政行为所依据的规范性文件，本案中原漠河县人民政府作出的漠河县北极镇北极村土地“征收”整改的公告和大兴安岭地区行政公署作出的大署复决（2018）4号行政复议决定中均没有依据该规范性文件，并且薛金忠网上下载的该规范性文件和漠河市人民政府提供的该文件内容完全一致，故对于薛金忠请求对该规范性文件一并审查的诉讼请求，不予审查。综上，大兴安岭地区行政公署作出的行政复议决定事实清楚，证据充分，适用法律正确。薛金忠的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回薛金忠的诉讼请求。薛金忠上诉称，北极村的土地性质是集体所有，漠河市政府和北极镇政府无权收回集中使用。其另有元宝山6亩土地未签字同意领取补偿款。故请求撤销原审判决，依法审理其另外6亩地的问题并附带审理漠河县人民政府、北极镇人民政府违法征地及变更、买卖北极村集体土地的违法犯罪事实，将组织实施违法征地行为的犯罪证据移交检察院，追究犯罪嫌疑人的法律责任。大兴安岭地区行政公署答辩称，其作出的行政复议决定程序合法，内容适当，薛金忠的复议申请不属于行政复议受理范围，薛金忠的其他上诉请求不是本案审查范围，也不属于行政诉讼受理范围，故请求驳回上诉，维持原判。漠河市人民政府答辩称，收回土地集中使用是经北极村全体村民自愿同意的，不存在欺诈、胁迫，薛金忠无权对《漠河县北极镇北极村土地“征收”整改的公告》申请行政复议，大兴安岭地区行政公署作出的行政复议决定程序合法、适用法律正确，应予维持，故请求驳回上诉，维持原判。漠河市北极镇人民政府的答辩意见同漠河市人民政府。本院查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，薛金忠原审诉讼请求为撤销被诉行政复议决定、附带审查规范性文件，故本案的焦点是审查被诉行政复议决定是否合法及薛金忠请求附带审查规范性文件应否支持的问题，薛金忠上诉中提出审理违法征地等新的请求并非本案审查范围。具体问题如下：一、关于大兴安岭地区行政公署作出的大署复决（2018）4号行政复议决定是否合法问题。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”行政复议的目的是行政机关通过监督下级行政机关和工作部门的工作，以维护公民、法人或者其他组织的合法权益不受行政机关的违法行政行为的侵犯。因此，行政复议的对象应该是能够产生行政法上权利义务的行政行为，该行政行为能够对公民、法人或者其他组织的合法权益产生影响。本案中，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十九条“承包方可以自愿将承包地交回发包方”的规定，北极村作为土地发包方与承包方薛金忠签订协议，收回薛金忠承包的土地集中使用，并给予薛金忠补偿和安置，并不违反法律规定。薛金忠的复议请求属于农村土地承包经营权纠纷，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围，故大兴安岭地区行政公署依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回薛金忠的复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。另，本案中的复议决定认为薛金忠的复议请求不属于行政复议受理范围，驳回薛金忠的复议申请，薛金忠是对该复议决定不服，提起本案诉讼，请求撤销该复议决定，故本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定的复议机关维持原行政行为的情形，复议机关并非共同被告，而应为单独被告，原审将大兴安岭地区行政公署和漠河市人民政府列为共同被告不当，本院予以指正。关于薛金忠请求审查黑龙江省民政厅《关于漠河县北极乡撤乡设镇的批复》的合法性问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，薛金忠不服原漠河县人民政府《漠河县北极镇北极村土地“征收”整改的公告》，向大兴安岭地区行政公署申请复议，大兴安岭地区行政公署作出的大署复决（2018）4号行政复议决定，并非将黑龙江省民政厅作出的《关于漠河县北极乡撤乡设镇的批复》作为依据，故薛金忠请求附带审查其合法性，不符合上述法律规定，原审法院对薛金忠的该项请求不予支持，并无不当。综上，薛金忠的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人薛金忠负担。本判决为终审判决。审判长 王 鹏 跃审判员 赵 良 宇审判员 皇甫延玉二〇二〇年五月五日法官助理宋英杰书记员张莉附：相关法律司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。