山东省滨州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁16行终32号上诉人（原审被告）博兴经济开发区管理委员会，住所地：博兴县化工路166号。法定代表人鲍永翔，主任。上诉人（原审被告）博兴县城东街道办事处，住所地：博兴县化工路166号。法定代表人泥立涛，主任。参加诉讼行政机关负责人刘瑞山，副主任。两上诉人共同委托代理人郑娟、赵兰花，泰和泰（济南）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）博兴县众信建材厂，住所地：博兴县经济开发区辛闫村西。负责人王冠禄，投资人。被上诉人（原审原告）王冠禄，男，1960年6月14日出生，汉族，住博兴县。两被上诉人共同委托代理人于利群，山东英天律师事务所律师。上诉人博兴经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、博兴县城东街道办事处（以下简称城东街道办）因与被上诉人博兴县众信建材厂（以下简称众信建材厂）、王冠禄行政强制拆除一案，不服滨州市沾化区人民法院（2019）鲁1603行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月9日公开开庭审理了本案。上诉人城东街道办的出庭负责人刘瑞山及两上诉人的委托代理人郑娟、赵兰花，被上诉人众信建材厂负责人王冠禄及两被上诉人的委托代理人于利群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定以下事实，原告王冠禄承包了博兴县城东街道辛闫村（以下简称辛闫村）窑厂，承包期限为三年，自2015年1月7日至2018年1月7日止。期间王冠禄进行了投资扩建，2017年6月14日，王冠禄办理了营业执照，主要内容为：名称博兴县众信建材厂、类型个人独资企业、投资人王冠禄、经营范围煤矸石预制件加工销售。2017年5月6日，被告开发区管委会向王冠禄送达了《限期拆除通知书》，该通知书的主要内容为：“辛闫窑厂路北板房等建设，未按规划审批程序批准，属违法建设行为，严重影响规划建设。根据省市县城市违法建设治理行动《实施方案》的要求，责令在2017年5月10日前把违法建设的建筑物、构筑物等全部拆除干净。”此后，原告众信建材厂大部分建筑物被拆除。2018年6月26日，被告城东街道办向二原告送达《告知书》，该告知书的主要内容为：“对于取缔类‘散乱污’企业，应依法关停取缔，做到‘两断三清’，即断水、断电、清除原料、清除产品、清除设备。限二原告在2018年6月27日17时前按照‘两断三清’要求整改到位。”此后，众信建材厂被全部拆除完毕。原告于2019年7月16日提起本案行政诉讼。原审认为，王冠禄合法承包了众信建材厂，在生产经营期间进行了投资扩建，众信建材厂为王冠禄个人独资企业，在承包期内被强制拆除，给其造成重大经济损失，故王冠禄具备本案诉讼主体资格。二被告先后向原告送达拆除通知书，虽当庭辩称原告建筑物系其个人拆除，但无证据证实，综合分析推理应认定系二被告实施了拆除行为，被告开发区管委会辩称自己不具备被告主体资格的理由不能成立。二被告实施拆除行为时未按照《中华人民共和国行政强制法》的规定程序进行，没有明确强制执行的目的和职责来源，也无证据证明其拆除行为的合法性，应确认为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告山东博兴经济开发区管理委员会、博兴县城东街道办事处拆除原告博兴县众信建材厂的行政行为违法。案件受理费50元，由被告山东博兴经济开发区管理委员会、博兴县城东街道办事处共同负担。开发区管委会不服原审判决提起上诉，请求：1.撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.一、二审案件受理费由两被上诉人承担。理由如下：原审判决认定事实不清，适用法律错误。（一）开发区管委会并非本案的适格被告。本案中，被上诉人称“两被告多次擅自强制拆除被上诉人窑厂设施，给被上诉人造成重大财产损失。”但是，对于未通过环保验收的窑炉进行拆除，是根据国家的环保政策，博兴县人民政府下达实施方案后，博兴县环境保护局通知实施的拆除。开发区管委会作为博兴县人民政府的派出机构，并非一级政府，只是作为派出机构对城东街道办的财务进行监管、支付，并不能独立承担行政责任。（二）被上诉人并非本案要求赔偿的适格原告。被上诉人在一审中自认，其是辛闫村窑厂的承包人。在窑厂不能通过环保验收的情况下，拆除的窑厂、设备均是辛闫村的村集体财产，窑厂内被上诉人投入烧制的砖以及砖坯等，上诉人都已经对其进行了补偿。而拆除的辛闫村的窑厂及设备等，即使赔偿，也应当由辛闫村主张权利，被上诉人并非所有权人，无权要求赔偿。城东街道办不服原审判决提起上诉，请求：1.撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.一、二审案件受理费由两被上诉人承担。理由如下：原审判决认定事实不清，适用法律错误。（一）被上诉人一审中所称的被拆除的厂房、机械设备，大部分是其在2017年5月6日收到博兴县违建治理行动领导小组下发的《限期拆除通知》后自行拆除的。拆除大部分厂房及设备后，因被上诉人反悔，遗留一部分板房未拆，后博兴县环保部门进行督查，要求上诉人监督被上诉人对剩余板房进行拆除。上诉人参与拆除违规窑厂是在博兴县人民政府的部署安排下进行的，并由博兴县违建治理行动领导小组牵头向被上诉人下发了通知，并非擅自强制拆除。（二）2017年3月，博兴县人民政府因环保政策要求，成立博兴县大气污染防治行动指挥办公室并下达博气指办[2017]1号文件，博兴县环境保护局发出博环字[2016]91号文件，要求统一关停不符合环评手续的各类窑、炉，并通知了被上诉人。2017年4月5日，上诉人给被上诉人送达书面通知，因其无环评达标手续，要求其自行拆除制砖设备，与辛闫村委完成承包事项交接拆除窑厂所有附属物。但是，被上诉人在承包合同到期后并未与辛闫村委就承包土地进行交接，而是继续使用窑厂拆除后的土地。2018年6月，经环保排查发现后，上诉人给被上诉人送达通知书，对原未拆除部分进行整改。后被上诉人委托山东宏信资产评估有限公司对窑厂内的存货损失进行了评估，评估存货市场价值为388514元。因此，上诉人通知并监督被上诉人拆除违法违规窑厂，是根据国家环保政策和博兴县人民政府的要求进行，不存在违法行政行为。（三）被上诉人并非本案要求赔偿的适格原告。被上诉人是辛闫村窑厂的承包人，在窑厂不能通过环保验收的情况下，拆除的窑厂、设备均是辛闫村的财产，被上诉人并非所有权人，无权要求得到赔偿。被上诉人众信建材厂、王冠禄答辩称，（一）针对上诉人开发区管委会的答辩意见，1.上诉人开发区管委会是本案的适格被告。组织强行拆除被上诉人窑厂的单位就是开发区管委会，开发区管委会在没有得到任何法律授权的情况下强行进行拆除，已经构成违法。2.被上诉人是要求赔偿的适格原告。被上诉人自2007年起承包经营辛闫村窑厂，窑厂中除1台变压器、16个窑体系辛闫村集体所有外，其他财产均是被上诉人投资建设。对此，被上诉人与辛闫村委承包合同中已有明确说明。因此，开发区管委会的上诉请求与事实不符，不能成立。（二）针对上诉人城东街道办的答辩意见，1.城东街道办在被上诉人的厂房未被认定为违建的情况下实施拆除没有法律依据，违反了“法无授权不可为”的基本原则，其系本案的适格被告。2.城东街道办所依据的博兴县人民政府的有关文件，法律效力位次低，且文件中也没有要求可以直接拆除经营者的合法财产。退一步讲，即使被上诉人的窑厂因环保问题不达标，也仅属于停产经营的范畴，而不应被强制拆除。3.城东街道办所称的存货损失补偿，仅是对被上诉人成品砖进行补偿，上诉人在起诉时已经扣除了该部分价值，但是城东街道办对厂房、办公室、窑体、设备及原材料等均没有赔偿，并且上诉人的工作人员也对被上诉人出具的损失报告进行了签字确认。综上，两上诉人在强拆被上诉人财产过程中没有按照法定程序进行，其拆除行为不具有合法性，侵犯了被上诉人的合法财产权，应确认为行政行为违法。请求二审法院查清事实，驳回两上诉人的上诉请求，维持原判。二审查明，2019年6月，辛闫村委以王冠禄为被告提起返还原物纠纷民事诉讼，博兴县人民法院作出（2019）鲁1625民初1518号民事判决，认定2011年12月8日《窑厂承包合同》、2015年1月7日《窑厂承包合同》仅记载物资设备为“大窑一座，变压器160千伏安一台”，且辛闫村委亦加盖公章予以认可，对辛闫村委主张的经济损失及除“变压器160千伏安一台”之外的其他主张依法不予确认。后王冠禄不服该判决向本院提起上诉，本院于2020年4月12日作出（2020）鲁16民终692号民事判决，予以维持。其他事实与一审认定的一致，本院予以确认。另查明，本案上诉人开发区管委会于1994年8月经山东省人民政府批准成为省级开发园区，后经《山东省人民政府关于部分经济开发区更名的通知》（鲁政字[2002]45号）批准更名为博兴经济开发区。本院认为，本案的争议焦点有三：一是两被上诉人是否具有提起本案诉讼的主体资格；二是两上诉人是否是本案的适格被告；三是原审法院判决确认两上诉人行政强制拆除行为违法是否正确。关于焦点一，据已生效的（2019）鲁1625民初1518号民事判决的认定，属于辛闫村委的物资设备为“大窑一座，变压器160千伏安一台”。两上诉人的庭审意见和有两上诉人工作人员签字的《博兴县众信建材厂损失补偿报告》可以相互印证，两上诉人拆除的内容不仅包括辛闫村的大窑和变压器，还有两被上诉人的板房等设施。关于两上诉人主张在窑厂不能通过环保验收的情况下，拆除的窑厂、设备均是辛闫村的村集体财产的问题。本院认为两被上诉人不因未履行合同中的清理义务而丧失对其财产的所有权。因此，两被上诉人与强制拆除行为有利害关系，具有提起本案诉讼的主体资格。关于焦点二，《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定，“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；……。”本案上诉人开发区管委会系经山东省人民政府批准设立，开发区管委会为省级人民政府批准设立的开发区管理机构，其具有本案被告的主体资格。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”根据该规定，城东街道办系依法享有行政职权并能够独立对外承担法律责任的行政主体。故，两上诉人是本案的适格被告。关于焦点三，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：……（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定，“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，……”第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，两上诉人未经调查认定涉案窑厂、板房等设施为违法建筑即实施了强制拆除，且未依法履行公告、催告、作出强制拆除决定等法定程序，其拆除行为显属违法。一审判决确认两上诉人强制拆除行为违法并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。两上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费各50元，分别由上诉人博兴经济开发区管理委员会和上诉人博兴县城东街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  刘学智审判员  孙长青审判员  牛淑华二〇二〇年五月十五日法官助理王丽真书记员戚菲菲