河南省平顶山市新华区人民法院行 政 判 决 书(2019)豫0402行初121号原告张秀兰，女，1947年10月23日生，汉族，住河南省平顶山市新华区。原告周文君，女，1976年4月23日生，汉族，住河南省平顶山市卫东区。二原告的共同委托代理人刘鹏飞，北京冠领律师事务所律师。被告平顶山市新华区西高皇街道办事处，住所地平顶山市新华区中央花园小区内。统一社会信用代码：11410402785096902M。诉讼代表人朱可夫，主任。委托代理人解春青，男，系平顶山市新华区高皇街道办事处工作人员。委托代理人赵景伟，河南物华律师事务所律师。第三人平顶山市新华区西高皇街道办事处西高皇村村民委员会，住所地平顶山市建设路西段。统一社会信用代码：54410402675396808F。法定代表人周长江，主任。委托代理人王竞飞，河南前行律师事务所律师。委托代理人刘英宝，河南前行律师事务所实习律师。原告张秀兰、周文君诉被告平顶山市新华区西高皇街道办事处（以下简称西高皇街道办）及第三人平顶山市新华区西高皇街道办事处西高皇村村民委员会（以下简称西高皇村委会）要求确认行政协议无效一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告张秀兰、周文君的共同委托代理人刘鹏飞，被告西高皇街道办的委托代理人解春青、赵景伟，第三人西高皇村委会的委托代理人王竞飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为，西高皇街道办作为甲方于2019年7月2日同乙方张秀兰、丙方西高皇村委会签订了《新华区西高皇街道西高皇村城中村改造开发房屋拆迁安置补偿协议书》(以下简称《房屋拆迁安置补偿协议书》)。协议的主要内容为：经双方协商,甲方负责组织实施拆迁、安置、补偿，乙方同意拆除宅基地内的房屋及所有附属物，并就宅基地及面积的确认、乙方宅基地及二层以上房屋的实际测量结果、安置方法、货币补偿方法、新建安置住宅楼交付标准、过渡期房屋租金及搬家费支付办法以及拆迁安置补偿协议的签订、奖励及奖金支付办法等事项作了约定。原告张秀兰、周文君诉称，张秀兰与周文君是母女关系,分别在平顶山市新华区西高皇村二组有房屋一座，各自拥有合法的房屋所有权证。2018年，张秀兰与周文君的上述房屋涉及西高皇村城中村改造项目,因补偿问题未达成一致意见，张秀兰、周文君未与西高皇街道办达成有效的房屋拆迁安置补偿协议。2019年7月2日，西高皇街道办威胁张秀兰欲进行强拆，为防止涉案房屋被违法强拆，张秀兰被逼无奈于当天同西高皇街道办及西高皇村委会签订了涉案的《房屋拆迁安置补偿协议书》，签订时，该协议书为空白协议书。张秀兰、周文君认为,西高皇街道办及西高皇村委会胁迫张秀兰签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》依法应当确认无效。首先，西高皇街道办及西高皇村委会同张秀兰签订该协议书无实体性依据(包含无职权依据),同时签订该协议书违反法定征收程序。其次，张秀兰无权处分周文君的房屋,无权代理周文君同西高皇街道办及西高皇村委会签订该协议书。张秀兰、周文君均认为该《房屋拆迁安置补偿协议书》严重侵犯了其合法权益。故依法提起行政诉讼，请求:1.确认张秀兰同西高皇街道办及西高皇村委会签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》无效;2.诉讼费判由西高皇街道办承担。张秀兰、周文君提供的证据材料有：第一组证据：1.张秀兰、周文君的身份证复印件各一份；2.张秀兰、周文君的村镇房屋所有权证复印件各一份；3.张秀兰、周文君户口簿的户籍页复印件。第二组证据：《房屋拆迁安置补偿协议书》及西高皇村拆迁安置补偿核算表复印件。第三组证据：1.2019年6月29日平顶山市国土资源局新华分局等四部门联合对周红举作出的《通知》复印件；2.平顶山市新华区人民法院作出的（2019）豫0402行初120号《行政判决书》复印件。第四组证据：《平顶山市新华区西高皇街道办事处西高皇村城中村改造开发合同》复印件。第五组证据：1.《平顶山市人民政府关于印发平顶山市征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（平政[2012]12号）网印版；2.《平顶山市人民政府关于印发平顶山市征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（平政[2017]33号）网印版；3.平顶山市人民政府办公室关于平顶山市中心城区集体土地上房屋征收补偿的指导意见（试行）（平政办[2017]79号）复印件。被告西高皇街道办辩称，涉案《房屋拆迁安置补偿协议书》属合法有效之协议，理应受法律的保护。首先，西高皇街道办与张秀兰所签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》是双方在公平公正协商的基础上签订的，协议条款都是经双方审查后所确定，且张秀兰与周文君系母女关系，在签订协议之时该二人对协议的内容及签订方式都是认可的。因此涉案《房屋拆迁安置补偿协议书》不存在违法之处，更不存在无效的情形。其次，张秀兰、周文君的涉案房屋本身存在违法加、扩建的事实，依法应属违法建筑，但本着构建和谐社会的目的，西高皇街道办还是与其达成一致，并签订了《房屋拆迁安置补偿协议书》,且所涉补偿款项西高皇街道办正在向财政部门申请拨付中。最后，本案《房屋拆迁安置补偿协议书》是西高皇街道办作为新华区政府所设立的派出机关在履行辖区内的行政管理职能时，在与张秀兰、周文君协商一致的情况下签订的，西高皇街道办作为辖区拆迁安置补偿的实施单位，有职权与张秀兰签订《房屋拆迁安置补偿协议书》。综上所述，请求依法驳回张秀兰、周文君的起诉。西高皇街道办提供的证据材料有：1.《房屋拆迁安置补偿协议书》复印件（内容同原告第二组证据中的协议书）；2.西高皇村拆迁安置补偿核算表复印件（内容同原告第二组证据中的核算表）；3.新华区西高皇城中村改造开发确认表复印件；4.收款条复印件。第三人西高皇村委会述称，同西高皇街道办的答辩意见，认为《房屋拆迁安置补偿协议书》是双方真实的意思表示，合法有效。西高皇村委会提供的证据材料有：《平顶山市人民政府关于平顶山市2015年度第二批乡镇建设用地征收土地方案的通告》网印版。根据当事人的举证、质证及庭审审查，本院认定以下事实：张秀兰与周文君系母女关系，二人均系平顶山市新华区西高皇街道办事处西高皇村村民，其二人在西高皇村各有房屋一处，均办理有村镇房屋所有权证。2019年7月2日，张秀兰（乙方）和西高皇街道办（甲方）、西高皇村委会（丙方）共同签订《房屋拆迁安置补偿协议书》，该协议书载明，为了保障西高皇村城中村改造开发项目的顺利进行，促进拆迁安置补偿方案的贯彻落实，根据《平顶山市新华区西高皇村城中村改造开发合同》确认的基本原则和补偿标准，经双方协商，甲方负责组织实施拆迁、安置、补偿，乙方同意拆除宅基地内的房屋及所有附属物，并就宅基地及面积的确认、乙方宅基地及二层以上房屋的实际测量结果、安置方法、货币补偿方法等事项作了约定。该协议第八条第一款约定：“年满18周岁以上的乙方家庭成员，均可作为乙方的代表人，在本协议书和其它文书上签字，具有法律效力。”该协议约定内容中仅有乙方宅基地及二层以上房屋的实际测量结果中部分内容为手工填写。同日，张秀兰在西高皇村拆迁安置补偿核算表上作为被拆迁户签字，并在新华区西高皇城中村改造开发确认表的业主认定签字栏上签字。上述拆迁安置补偿核算表对房屋状况（包括宅基地面积、房屋建筑面积、结构等）、住宅安置以及房屋补偿金、过渡期房租、搬家费和奖金进行了核算，并在备注上注明：张秀兰两处宅基地和一处签订协议。上述《房屋拆迁安置补偿协议书》中记载的乙方（张秀兰）宅基地及二层以上房屋的实际测量结果（包括手工填写部分）与该拆迁安置补偿核算表中对房屋状况（包括宅基地面积、房屋建筑面积、结构等）的记载内容一致。上述城中村改造开发确认表记载有宅基地附图和房屋建筑面积图，且也在备注上注明：张秀兰两处宅基地合并为一处签订协议。后张秀兰、周文君以西高皇街道办签订涉案协议无职权依据、违反法定征收程序，且张秀兰无权处分周文君的房屋、无权代理周文君签订涉案协议等为由向本院提起行政诉讼,请求确认张秀兰同西高皇街道办及西高皇村委会签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》无效。本院受理后，在审理中经释明，张秀兰、周文君明确表示要求确认张秀兰同西高皇街道办及西高皇村委会签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》无效，不变更诉讼请求。另查明，据案卷证据及庭审审查，涉案《房屋拆迁安置补偿协议书》中所涉宅基地包括张秀兰和周文君二人的宅基地。西高皇村拆迁安置补偿核算表中核算的拆迁安置补偿费用尚未支付，涉案房屋已于2019年7月9日被拆除。本院认为，本案系行政协议争议，对于行政协议无效的判断，既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，也要参照适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案，涉案《房屋拆迁安置补偿协议书》系西高皇街道办为了落实其区域内城中村改造开发项目拆迁安置补偿方案的拆迁、安置、补偿组织实施工作与行政相对人签订的拆迁安置补偿协议，西高皇街道办作为新华区政府的派出机关，依法享有相应行政职权，具备行政主体资格，张秀兰、周文君主张西高皇街道办同张秀兰签订涉案协议书无职权依据，不能成立。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”根据本案有关证据，结合诉辩双方的陈述，未发现本案中存在合同法第五十二条规定的前四项情形。张秀兰、周文君虽主张西高皇街道办及西高皇村委会胁迫张秀兰签订涉案协议，但其提供的证据不足以证明张秀兰在签订涉案协议时存在受到胁迫的情形，且合同法第五十二条规定的一方以胁迫的手段订立合同的，需同时损害国家利益才能确认合同无效，本案中亦不存在损害国家利益的情形，因此张秀兰、周文君主张张秀兰受胁迫而签订涉案协议，不能成立，亦不能以此确认协议无效。关于本案协议无效的审查，主要考量协议是否违反法律、行政法规的效力性、禁止性等强制性规定，是否存在其他重大且明显违法的情形。涉案《房屋拆迁安置补偿协议书》对拆迁安置补偿事宜进行了明确约定，张秀兰、周文君虽主张张秀兰在签订涉案协议时，协议书为空白协议书，但其未提供合法有效的证据予以证明，且该协议约定内容中仅有的部分手工填写内容也与张秀兰签字确认的拆迁安置补偿核算表相应的记载内容一致。因此，张秀兰对涉案宅基地上的房屋及附属物将被拆除应是明知的，对协议内容也应是明知且认可的，涉案协议系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，不存在重大且明显违法的情况，无法定无效情形，应属合法有效。对于张秀兰、周文君主张的西高皇街道办签订涉案协议书违反法定征收程序，因征收程序不涉及对房屋拆迁安置补偿协议的签订及其效力的强制性规定，且征收程序是否违法并非本案的审查范围，亦不影响张秀兰对协议双方权利义务的认知，故张秀兰、周文君以此主张协议无效，理由不能成立。张秀兰、周文君主张张秀兰无权处分周文君的房屋，无权代理周文君同西高皇街道办及西高皇村委会签订涉案协议书。涉案《房屋拆迁安置补偿协议书》中所涉宅基地虽包括周文君的宅基地，而仅有张秀兰的签字，但该协议书中第八条第一款明确约定：“年满18周岁以上的乙方家庭成员，均可作为乙方的代表人，在本协议书和其它文书上签字，具有法律效力。”张秀兰作为周文君的母亲及成年家庭成员，由其作为代表人在涉案协议书上签字符合常理和农村生活习惯，且是否属于无权处分并非认定行政协议无效的法定事由。因此，张秀兰、周文君以此主张协议无效，理由不能成立。综上，原告张秀兰、周文君要求确认张秀兰同西高皇街道办及西高皇村委会签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》无效的诉讼请求和理由，不能成立，本院依法不予支持。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”本案中，经审查被诉《房屋拆迁安置补偿协议书》不属于无效情形，经释明，原告张秀兰、周文君明确表示不变更诉讼请求，依据上述规定，依法应判决驳回其诉讼请求。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决如下：驳回原告张秀兰、周文君的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张秀兰、周文君负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省平顶山市中级人民法院。审 判 长  张 菲审 判 员  韩 晴人民陪审员  周盘中二〇二〇年五月二十五日书 记 员  朱银洁附：本判决适用的相关法律依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。