广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初97号原告佛山甲东化工有限公司，住佛山市南海区********。法定代表人TAKASHISATOI。委托代理人阳熙梅，广东金粤律师事务所律师。委托代理人任博佳，广东金桥百信（佛山）律师事务所律师。被告佛山市南海区**监督管理局，住所地佛山市南海区********。法定代表人许兆辉，局长。委托代理人罗柏林，该局工作人员。委托代理人陈荣华，广东法品律师事务所律师。被告佛山市市*监督管理局，住所地佛山市禅城区********。法定代表人李灿，局长。委托代理人李嘉雯，佛山市司法局工作人员。原告佛山甲东化工有限公司不服原佛山市南海区食品药品监督管理局（以下简称原南海食药监局）作出的南食药监行罚〔2016〕340号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》）及被告佛山市市*监督管理局（以下简称市市监局）作出的佛府行复〔2017〕227号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》）,以佛山市南海区**监督管理局（以下简称区市监局）及市市监局为共同被告，于2019年12月9日向本院提起行政诉讼，经诉前调解不成，本院于2020年1月13日受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月30日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人阳熙梅、任博佳，被告区市监局的委托代理人罗柏林、陈荣华，被告市市监局的委托代理人李嘉雯均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原南海食药监局于2017年8月16日作出《处罚决定书》，认定原告存在以下违法事实：2016年11月15日，根据群众投诉，原南海食药监局的执法人员对位于佛山市南海区********的原告进行监督检查。经检查，原告仓库内发现有标注“PENTALYN®resin”(规格：22.68kg/袋)的食品添加剂原料产品，原南海食药监局现场要求原告提供上述食品添加剂原料的进货查验记录，原告无法提供。当天原南海食药监局对原告公司生产销售的“食品添加剂复配被膜剂”产品进行随机抽样检验。2017年1月16日，原南海食药监局的执法人员再次到原告处进行检查，在原告的仓库内发现有标注“PENTALYN®resin”(规格：22.68kg/袋)的食品添加剂原料产品，该涉案产品外包装均以外文标注，未标注中文标识或中文说明书，只在每堆产品外放置有一张A4纸，纸张显示该产品名称为“木松香季戊四醇酯”、原产国：美国等信息，不符合GB29924-2013《食品安全国家标准食品添加剂标识通则》的要求，且原告现场未能提供上述涉案产品合格证明文件等材料。原南海食药监局于同日依法对该涉案产品进行了查封处理，并对其采购的“木松香季戊四醇酯”进行抽样，送佛山市**********检测。根据该中心出具的两份《检验报告》，于2016年11月15日被抽检的“食品添加剂复配被膜剂”成品检验合格。于2017年1月16日被抽检的食品添加剂生产原料“木松香季戊四醇酯”的检测项目中酸值（以KOH计）的检测结果分别为135mg/g和134mg/g,均超出标准要求（6-16mg/g），单项判定为不合格，不符合中华人民共和国卫生部2011年第8号《公告》（以下简称8号《公告》）中食品添加剂编号为5的松香季戊四醇酯的要求，检测结论均为不合格。调查中，原告承认使用上述食品添加剂作为原料生产复配被膜剂。原南海食药监局认为原告构成采购和使用不符合食品安全标准的食品添加剂违法行为，涉案产品货值金额843696元，超过一万元，违法所得难以认定。原南海食药监局于2017年4月1日对案涉物品进行了没收处理。原南海食药监局认为原告的该行为违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第五十条第一款的规定，涉案食品添加剂货值金额843696元，超过一万元，违法所得难以认定，依据该法第一百二十五条第一款第（四）项的规定，决定给予原告处以货值金额6.5倍罚款，即罚款5484024元。原告不服该处罚决定，向被告市市监局申请行政复议，被告市市监局经审查后于2019年11月25日作出《复议决定书》，决定维持原南海食药监局作出的《处罚决定书》。原告诉称，一、原告进口的原料以及直接面向消费者的产品经过广东省疾病预防控制中心、广东省卫生检验中心以及佛山市**********检验报告检测证实属无毒级物质，没有危害的，被告区市监局依法不应当对原告进行处罚。（一）《食品安全法》第一百五十条对“食品安全”的定义为：指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。在本案中，两被告没有任何一份证据证明原告的原料或者依该原料生产出的产品违反了《食品安全法》第一百五十条对“食品安全”的定义。原告在2006年向广东省卫生厅（当时的主管单位）申请食品卫生许可证时，由于国内对柑桔用被膜保鲜剂并无相关标准，遂原告按照该单位要求对原告提供的柑桔用被膜保鲜剂进行毒性检测，经广东省疾病预防控制中心、广东省卫生检验中心检验后，发现原告提供的柑桔用被膜保鲜剂属无毒级物质。其次，根据编号为No.D16-DB0548《检验报告》可知，原告用采购的原料生产的成品“食品添加剂复配被膜剂”是合格的，即原告直接面向公众的成品是合格的，符合我国《食品安全法》的相关规定，且被告区市监局一直同意原告对外销售，这也进一步说明了原告采购的原料是对人体没有危害的，在此情况下，被告区市监局仍然坚持对原告进行处罚，其事实及法律依据是严重不足的，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定，本案不应当对原告进行处罚。（二）食药监办法函〔2016〕668号《国家食品药品监管总局办公厅关于食品安全行政处罚法律适用有关事项的通知》第二条规定：“《食品安全法》对食品安全严重违法和一般违法行为的行政处罚作出了不同的规定，各省级食品药品监督管理部门要进一步规范行政处罚自由裁量制度，统一执法尺度，避免畸轻畸重。”第三条规定“《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条明确了以下四种可以给予行政处罚从轻、减轻的具体情形：主动消除或者减轻违法行为危害后果的；受他人胁迫有违法行为的；配合行政机关查处违法行为有立功表现的；以及其他依法从轻或者减轻行政处罚的。同时，该法还规定违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。各级食品药品监督管理部门在行政执法中，可以按照上述从轻、减轻及不予处罚的规定执行。”根据上述通知可知，食品安全的严重违法和一般违法行为具有质的不同，而国家食品药品监管总局则要求各级食药监局在作出行政处罚决定时要综合运用《食品安全法》及《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，在本案中，被告区市监局无视法律对于轻微可纠正且无危害后果的违法行为不予处罚的规定，对原告处以巨额罚款，该处罚也与国家食品药品监管总局发布的该通知精神相违背。（三）被告市市监局在对原告的“不合格”的原料进行没收处罚时，在（2017）粤0606行初992号案的庭审中已明确了对原告进行处罚的行为系原告采购没有中文标签的食品添加剂的行为，对于涉案原料生产出的产品是否符合食品安全标准，则不再追究。由此可见，被告区市监局也认为涉案原料不存在可能的危害性。综上可知，因原告采购的原料没有毒性，生产出的产品也是合格的，不存在危害性，被告区市监局对原告作出的处罚决定应当依法予以撤销，被告市市监局维持被告区市监局处罚的复议决定也应当予以撤销。二、被告区市监局用于检验原告采购的原料的标准滞后。四川省疾病预防控制中心已建议对此标准进行立项修改。根据GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》所指的CNS号为14.005的松香季戊四醇酯具有两个功能：被膜剂，胶姆糖基础剂，即松香季戊四醇酯可以在被膜剂以及胶姆糖基础剂两个范围内使用，而该两个范围是完全不同的两个适用范围，被膜剂需要溶于水，而胶姆糖基础剂则不溶于水。但被告区市监局用以检验原告所采购的原料“木松香季戊四醇酯”的标准8号《公告》中规定的理化指标酸值却只有一个，为6～16mg/g。原告认为，这是标准不够完善所导致的。原告针对此情况，于2017年3月28日专门向卫生部食品安全标准与检测评估司标准处咨询过相关问题，该处委托国家卫生和计划生育委员会答复将在以后该标准的修订过程中予以考虑原告提出的问题。目前，四川省疾病预防控制中心已提出食品安全国家标准立项建议书，正准备通过标准修改，将以上两种不同用途的理化指标分开表述。原告在被告市市监局行政复议的审查期间向其提交了调取证据申请书以及立项背景和理由等文件，也将四川省疾病预防控制中心的立项建议书以及修改单提交给被告市市监局，原告在被告市市监局作出处理之前也建议其对标准进行相关咨询，但两被告不但未依职权调取相关证据，在其作出的被诉行政行为中对此更是避而不谈。原告认为，尽管目前现行标准尚未修改，但两被告的懒政导致其对原告的原料是否真的“不合格”未进行进一步的论证，两被告依据现行滞后但正待修改的标准做出了如此严重的行政处罚，事实认定极度不清，程序严重瑕疵。三、退一步讲，即使要对原告进行处罚，被告区市监局适用的法律也是错误的。首先，根据被告区市监局现场的现场检查以及被告区市监局调查的原告于2013年12月20日申报的《全国工业产品许可证申请书》中所记载，本案中被检测“不合格”的为原告进口的原料。而“不合格”的原料并非原告生产，原告也从未直接对外销售该原料。根据《食品安全法》第一百二十五条第一款“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；”的规定，被告区市监局对原告“违反”《食品安全法》的行为，其行政处罚的计算标准是“违法生产经营的食品、食品添加剂”的货值金额，而在本案中，“违法”的东西是原告的原料，但原告的原料已经被没收的，受到了相应的行政处罚，被告区市监局却再以原告进口的原料的货值金额作为行政处罚的依据，不但适用法律错误，也对同一个违法行为（原料）进行了两次处罚。四、原告主观上没有采购“不合格”原料的故意，客观上“不合格”是因为检测标准滞后导致的，而两被告据此对原告作出的巨额处罚将使原告被迫倒闭。原告的营业额在400万元左右/年，每年向佛山市人民政府纳税额数十万元，妥善安排我国就业人员十数名，并为每位员工都购买了社会保险，平均每年实际盈利不到三十万元。原告除本次乌龙事件外，在我国境内经营期间无任何违法违规行为，且使用的柑桔保鲜技术是国际前沿技术，促进了我国柑橘保鲜业的高速发展，是典型的良心企业，但被告区市监局依据不完善、滞后的标准检测出所谓的不合格产品，却对原告作出了高达540余万元的行政处罚，对于原告而言实在是巨大负担，无法承受。若该行政处罚决定不被撤销，本案的行政处罚将导致原告倒闭，员工失业，诱发社会不稳定因素。此外，原告所生产的复配被膜剂是目前国际上在果蔬类上使用的最为先进且安全的技术，该被膜剂具有高效、安全、卫生等优点，若能扩大规模及生产，或许能彻底改变目前市面上传统的违法使用工业级松香类化合物生产的果蜡的现状，是能够为佛山市乃至国内果蔬保鲜带来革命性变革的，为佛山乃至全国人民的身体健康和生命安全作出贡献。历史上改革的先行者多被不理解甚至被误解，被重伤，但在科技如此发达的现代文明，原告进口的原料是否具有可能的危害性已经可以通过检测手段明确确定，但两被告无视原告进口的原料根本不可能有危害性的客观事实，既不调查，也不反省，更不去检验，任由检验机构适用不合适的标准作出“不合格”的检验结果，并以此对原告处以重罚。为避免改革先行者经常性面临悲剧的劫难，请法院支持原告诉讼请求，撤销两被告作出的决定。综上，原告认为“法律至上、公平正义、制约公权、保障人权”是法治精神的客观价值体现，目前我国国内的法治环境，是不断进步完善的法治环境，而两被告作为执法机构，应当按照当前对法治精神的要求，保护符合法律所保护的价值、秩序，综合本案案情，请法院依法判断本案的原告是否应当获取如此严重的行政处罚。五、原告并非食品生产者，被告区市监局适用《食品安全法》第五十条第一款法律规定对原告施以行政处罚属于适用法律错误。第一，从法律条款理解来看，《食品安全法》第一百五十条规定，“食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品”、“食品添加剂，指为改善食品品质和色、香、味以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者天然物质，包括营养强化剂”，随之又衍生出食品生产者（生产企业）、食品经营者、食品添加剂生产者（生产企业）、食品添加剂经营者等不同法律主体概念。也就是说，《食品安全法》相关条款在食品、食品添加剂以及相关衍生法律主体概念的使用上是周延的，已经囊括了相关概念或词汇的全部内涵和外延。事实上，《食品安全法》也确实是在周延范围内针对不同的主体设计不同的条款：比如在第四十二条针对食品生产经营者规定了食品安全全程可追溯制度，又为了落实该制度实施在第五十条、第五十三条、第六十条设计了进货查验制度，在第五十一条、第五十二条设计了出厂检验制度，但这两项制度的适用主体却完全不同。进货查验制度针对的是食品生产者、食品生产企业、食品经营者、食品添加剂经营者；而出厂检验制度针对的是食品生产企业、食品添加剂、食品相关产品生产者。既然《食品安全法》针对不同主体在不同条款设计不同法律制度，而且不同法律主体概念是周延意义上使用，那么在法律理解上就不能任意做扩大性解释。即将第五十条的适用主体从“食品生产者”、“食品生产企业”扩大到“食品添加剂生产企业”，这无疑违反了《食品安全法》第一百五十条的规定。第二，从立法目的来看，也不能将《食品安全法》第五十条适用主体扩大到食品添加剂生产企业。《食品安全法》第五十条规定了食品生产者以及食品生产企业的进货查验制度，该制度是为了落实《食品安全法》第四十二条确立的食品安全全程可追溯制度，目的加强对食品生产者以及食品生产企业的监管，保证食品安全。而作为食品添加剂生产者，只要按照《食品添加剂生产监督管理规定》取得食品添加剂的生产许可并按照《食品安全法》第五十二条对所生产的食品添加剂进行检验，检验合格后即可保证食品安全。第三，不能割裂理解《食品安全法》第一百二十五条第一款第（四）项规定。适用该项需满足二个前提条件：一是适用主体“食品生产经营者”，二是须符合“采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品”的法定情形，两者缺一不可，不能将该两个前提条件割裂开来单独适用。六、原告并非食品生产经营者，且松香季戊四醇酯仅仅是原告生产复配食品添加剂复配被膜剂的原料之一，被告区市监局适用《食品安全法》第一百二十五条第一款第（四）项按照食品添加剂原料货值金额对原告处以罚款属于适用法律错误。《食品安全法》第一百二十五条第一款规定了“食品生产经营者采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品”的法律后果，如前所述不能将该条款的适用主体扩大至食品添加剂生产者属于法律适用错误。另外，被告区市监局按照复配食品添加剂复配被膜剂的原料松香季戊四醇酯货值金额计算罚款属于适用法律错误。《食品安全法》第一百二十五条第一款规定三种行政处罚类型：（1）没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具设备、原料等物品；（2）按照“违法经营的食品、食品添加剂货值金额”计处罚款；（3）吊销许可证。三个处罚种类层层递进。本案中，第一种处罚类型已经法院生效判决确认，在此不再赘述，现仅对第二类行政处罚罚款的计算基数进行分析。该条款按照“违法经营的食品添加剂货值金额”作为罚款计算基数，也就是说，一旦构成本条款违法行为，即按照“食品添加剂货值金额”处以罚款。而本案的特殊性在于原告生产的产品是复配食品添加剂——复配被膜剂，产品原料之一松香季戊四醇酯也是食品添加剂。如果行政违法行为成立，那么罚款计算基数应该为产品复配被膜剂货值金额，而非产品原料松香季戊四醇酯货值金额，案涉行政处罚适用法律错误。纵观《食品安全法》全篇，并未规定食品添加剂生产者的进货查验制度，仅在第一百二十六条第一款第（三）项规定了食品添加剂生产经营者应承担的法律责任的情形。也就是说，食品添加剂生产企业对食品添加剂原料进行进货查验是《食品安全法》的应有之义，属于间接性法律规定。一旦违反进货查验制度，食品添加剂生产者应按照第一百二十六条第一款第（三）项规定承担相应的法律后果，而非按照第一百二十五条第一款第（四）项规定承担法律责任。综上，被告区市监局仅凭“食品添加剂”五个字，就想当然的混淆了原告用以生产的原料和生产经营的产品之间的法律概念，将应当用以计算罚款基数的生产经营的食品添加剂错误理解为原告用以生产的食品添加剂松香季戊四醇酯，被告适用法律错误。七、原告违法行为轻微，没有造成危害后果，依法应不予行政处罚。《食品安全法》第一条开宗明义指出“为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法”、第一百五十条指出：“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。结合本案，原告生产的复配被膜剂是合格产品，且经广东省疾病预防控制中心、广东省卫生检验中心检验为无毒级物质。也就是说，原告生产的复配被膜剂不影响食品安全，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”以及第二十七条第二款规定“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”，原告违法行为没有造成危害后果，依法应不予行政处罚。八、案涉标签不符合国家食品安全标准的违法行为法院已经做出判决，不应在本案再次作为违法事由进行处罚。综上所述，案涉行政处罚适用《食品安全法》第五十条第一款、第一百二十五条第一款第（四）项属于法律适用错误，根据《行政诉讼法》第七十条第（二）项规定，请求法院判决：1.撤销被告区市监局作出的《处罚决定书》；2.撤销被告市市监局作出的《复议决定书》；3.判令本案的诉讼费由两被告承担。原告在诉讼中提供了下列证据：1.《处罚决定书》，证明原南海食药监局对原告作出的行政处罚。2.《复议决定书》，证明原告于2019年11月26日收到被告市市监局出具的《复议决定书》。3.编号为No.D16-DB0548的《检验报告》，证明原告以涉案“不合格”原料生产的食品添加剂复配被膜剂是合格产品，证明原告进口的原料无危害性。4.广东省疾病预防控制中心、广东省卫生检验中心出具的《检验报告》，2020年1月11日广州质量监督检测研究院对复配被膜保鲜剂以及松香季戊四醇酯出具的《检测报告》2份，证明原告进口的原料松香季戊四醇酯以及产品复配被膜剂经检测无毒、无害，不影响食品安全。5.食品安全国家标准立项建议书、《食品安全国家标准食品添加剂松香季戊四醇酯》（GB1886.96-2016）第1号修改单，证明检测出原告原料“不合格”的标准正在修订过程中，我国目前仅有“胶母糖基础剂”一个标准，拟增加“复配被膜剂”的理化标准。6.皮诺瓦DRT子公司对于季戊四醇酯的说明及其适用的美国标准的翻译文件，证明涉案原料厂商对涉案原料的性能及适用标准的说明。7.联邦法规电子代码的翻译文件2份，证明我国有关食品级松香季戊四醇酯的标准都是美国标准，美国对“松香季戊四醇酯”在“复配被膜剂”和“胶姆糖基础剂”两种使用范围具有不同标准。8.国家卫生和计划生育委员会信访回复单，证明原告发现国家标准存在问题后已向国家卫生和计划生育委员会反映情况，并得到如松香季戊四醇酯的国家标准修订时会考虑原告所提问题的回复。9.《复配食品添加剂通则》（GB26687-2011），证明复配食品添加剂是“为了改善食品品质、便于食品加工，将两种或两种以上单一品种的食品添加剂，添加或不添加辅料，经物理方法混匀而成的食品添加剂”。本案中，原告生产的复配被膜剂即属于复配食品添加剂，它由单一品种的食品添加剂吗啉脂肪酸盐果蜡、食品添加剂松香季戊四醇酯以及辅料大豆蛋白、乙醇混合而成。原南海食药监局之所以适用《食品安全法》第五十条第一款、第一百二十五条第一款第（四）项规定对原告处以罚款，混淆了复配食品添加剂“复配被膜剂”与作为原料之一的单一食品添加剂“松香季戊四醇酯”的区别。作为原料，松香季戊四醇酯不符合国家食品安全标准，原南海食药监局处以没收的行政处罚没问题，但是依照《食品安全法》第一百二十五条第一款第（四）项规定按照“违法生产经营的……食品添加剂货值金额”对原告罚款就没有依据。按照该条规定，应该按照违法生产经营的食品添加剂货值金额计算罚款，而本案中原告生产经营的是复配被膜剂，而非松香季戊四醇酯。被告区市监局按照原料松香季戊四醇酯货值计算罚款明显属于适用法律错误。事实上，对于违反进货查验制度使用不符合国家安全标准的食品添加剂行为，应按照《食品安全法》第一百二十六条第一款规定承担法律责任，而非第一百二十五条的规定。被告区市监局辩称，一、原南海食药监局依法享有对本行政区域内采购和使用不符合食品安全标准的食品添加剂的违法行为进行查处并实施行政处罚的职权。根据《食品安全法》第六条第二款以及《食品药品行政处罚程序规定》第六条、第七条第一款的规定，原南海食药监局作为县级食品药品监督管理部门，具有对本行政区域内采购和使用不符合食品安全标准的食品添加剂的违法行为进行查处，并实施行政处罚的职权。根据《佛山市南海区机构改革方案》，不再保留原佛山市南海区食品药品监督管理局，组建被告区市监局，由被告区市监局继续行使食品药品监督管理职责。二、涉案《处罚决定书》程序合法。2016年11月15日，根据群众投诉，原南海食药监局的执法人员对原告进行监督检查。经检查，原告仓库内发现有标注“PENTALYN®resin”(规格：22.68kg/袋)的食品添加剂原料产品。被告区市监局现场要求原告提供上述食品添加剂原料的进货查验记录。当天被告区市监局对原告生产销售的“食品添加剂复配被膜剂”产品行随机抽样检验。2017年1月16日，被告区市监局的执法人员再次到原告处进行检查，原告的仓库内发现有上述标注的食品添加剂原料产品，涉案食品添加剂外包装均以外文标注，未标注中文标识或中文说明书，只在每堆产品外放置有一张A4纸，纸张显示该产品名称为“木松香季戊四醇酯”、原产国：美国等信息，不符合GB29924-2013《食品安全国家标准食品添加剂标识通则》的要求，且原告现场未能提供涉案食品添加剂合格证明文件等材料。被告区市监局于同日依法对涉案食品添加剂进行了查封处理，并作出南食药监查扣〔2017〕811003号《查封决定书》，并对其采购的“木松香季戊四醇酯”进行随机抽样检验。调查中，原告承认使用涉案食品添加剂作为原料生产复配被膜剂。2017年2月27日，原南海食药监局向原告送达了食品添加剂生产原料“木松香季戊四醇酯”的两份《检验报告》、检验结果告知书。同时因该案情况复杂，原南海食药监局于同日作出并向原告送达了南食药监查扣延〔2017〕811003号《查封延期通知书》。2017年3月24日，原南海食药监局向原告发出《查封物品处理决定事先告知书》和《查封物品处理决定听证告知书》，原告未在规定的期限内向原南海食药监局提出陈述、申辩或者申请听证。同年4月1日，原南海食药监局作出南食药监查扣处决〔2016〕341号《查封物品处理决定书》，对涉案食品添加剂进行没收，并依法向原告送达。2017年5月17日，原南海食药监局负责人对本案进行集体讨论，并形成案件合议记录。同年6月27日，原南海食药监局作出南食药监罚告〔2016〕340号《行政处罚事先告知书》和南食药监听告〔2016〕340号《听证告知书》，告知原告拟作出的处罚决定及其享有陈述、申辩和申请听证的权利，并于当日直接向原告送达。原告于同月28日向原南海食药监局申请听证。2017年7月19日，原南海食药监局举行行政处罚公开听证会。经听证，原南海食药监局认为原告的听证理由不成立，遂于2017年8月16日作出涉案《处罚决定书》，并于当日直接送达给原告。原南海食药监局作出的涉案《处罚决定书》符合《食品药品行政处罚程序规定》《中华人民共和国行政处罚法》相关的程序规定。三、涉案《处罚决定书》内容合法。（一）涉案食品添加剂中的酸值（以KOH计）项目不符合食品安全标准要求。《卫生部、质检总局关于规范食品添加剂标准管理的公告》(2011年第6号)第一条规定，“一、根据《食品安全法》……规定，食品添加剂国家标准包括使用安全标准和产品标准，统一纳入食品安全国家标准管理。”《食品安全法》（2015年修订，下同）第二十六条第（二）项、第（六）项规定，“食品安全标准应当包括下列内容：……（二）食品添加剂的品种、使用范围、用量；……（六）与食品安全有关的质量要求；”。8号《公告》规定，“根据《中华人民共和国食品安全法》、卫生部等9部门《关于加强食品添加剂监督管理工作的通知》（卫监督发〔2009〕89号）和卫生部2011年第6号公告等规定，我部组织中国疾病预防控制中心参照国际标准,指定D-甘露糖醇等58个食品添加剂产品标准。”根据上述规定可知，8号《公告》为涉案食品添加剂的食品安全标准。根据佛山市**********出具的2份《检验报告》，涉案食品添加剂酸值（以KOH计）检测项目不符合上述8号《公告》中的指定标准5《食品添加剂松香季戊四醇酯》，涉案食品添加剂不符合食品安全标准的要求。（二）涉案食品添加剂标签不符合食品安全标准的要求。经原南海食药监局调查核实，原告采购和使用的涉案食品添加剂属于进口食品添加剂。根据《食品安全法》第九十二条第一款：“进口的食品添加剂应当符合我国食品安全国家标准”及第九十七条：“进口的预包装食品、食品添加剂应当有中文标签；依法应当有说明书的，还应当有中文说明书。标签、说明书应当符合本法以及我国其他有关法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，并载明食品的原产地以及境内代理商的名称、地址、联系方式。预包装食品没有中文标签、中文说明书或者标签、说明书不符合本条规定的，不得进口。”的规定可知，涉案食品添加剂作为进口的食品添加剂应当符合我国关于食品添加剂标签的食品安全标准《食品安全国家标准食品添加剂标识通则》（GB29924-2013）中3.7的要求以及《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）中3.8～3.9的规定，即使用规范中文汉字标注标签内容。然而，涉案食品添加剂仅在每堆产品外放置一张A4纸，纸上显示相关产品信息，每个独立包装的涉案食品添加剂标签均以外文标注，而未按《食品安全法》和上述食品安全标准标注标签信息内容，原南海食药监局据此认定涉案食品添加剂不符合《食品安全国家标准食品添加剂标识通则》（GB29924-2013）以及《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）中3.8～3.9的规定。（三）原告采购和使用不符合食品安全标准的涉案食品添加剂用于生产“食品添加剂复配被膜剂”。如上所述，涉案食品添加剂属于不符合食品安全标准的食品添加剂，原告也承认采购和使用涉案食品添加剂作为原料生产“食品添加剂复配被膜剂”。根据《食品安全法》第五十条：“食品生产者采购食品原料、食品添加剂、食品相关产品，应当查验供货者的许可证和产品合格证明；对无法提供合格证明的食品原料，应当按照食品安全标准进行检验；不得采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品。”及第一百二十五条第一款第（四）项：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（四）食品生产经营者采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品。”的规定，原告构成采购和使用不符合食品安全标准食品添加剂的违法行为。原告采购涉案食品添加剂合共13608kg，进货单价是62元/kg，涉案食品添加剂的总货值为843696元，超过一万元，违法所得难以认定。根据上述规定，被告区市监局最终对原告作出货值6.5倍的罚款（即罚款5484024元）的处罚决定，涉案《处罚决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律法规准确。四、原告的主张没有事实和法律依据。（一）原告认为其采购的食品添加剂对人体并无危害，不应当对其进行处罚的主张没有依据。涉案《处罚决定书》认定原告所采购和使用的涉案食品添加剂不符合食品安全标准，根据《食品安全法》第二十六条第（二）项、第（六）项关于食品添加剂食品安全标准的要求可知，不符合食品安全标准则意味着不符合食品添加剂的品种、使用范围、用量和与食品安全有关的质量要求。且根据《食品安全法》第一百五十条第二款的规定，涉案不符合食品安全标准的食品添加剂是存在危害食品安全的情形，原告认为涉案食品添加剂并未造成不良后果并无依据，原告据此认为涉案食品添加剂符合食品安全也与事实不符。（二）原告认为涉案检验报告适用的食品添加剂检验标准滞后不能适用其采购和使用的食品添加剂的主张没有依据。虽然涉案食品添加剂的外包装放置的A4纸标注产品名称为“木松香季戊四醇酯”，但是根据原告在多份调查笔录中的陈述，及其申报食品添加剂生产许可申报资料、其用于生产“食品添加剂复配被膜剂”的产品配方、涉案食品添加剂的销售合同和中华人民共和国海关进口货物报关单等材料可见，涉案食品添加剂即为“松香季戊四醇酯”，属于《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》附录A表A.1中所规定的食品添加剂“松香季戊四醇酯”（CNS号14.005），其产品标准为食品安全标准:8号《公告》。根据《食品安全法》第二十五条“食品安全标准是强制执行的标准”的要求，涉案食品添加剂应当强制执行8号《公告》的要求，而非原告所称的可以不执行该标准，故佛山市**********依据该食品安全标准对涉案食品添加剂进行检验依据正确，该检测中心出具的《检验报告》合法有效。此外，在未有其它国家食品安全标准替代的情况下，上述8号《公告》即为涉案食品添加剂合法有效的执行标准，原告提出该标准滞后的理由并无依据，也与两份《检验报告》的合法性无关。另外，根据《食品安全法》第九十二条及第九十三条的规定可知，涉案食品添加剂作为进口的食品添加剂应当符合我国的食品安全国家标准。若如原告所称，涉案食品添加剂在我国无相关食品安全标准则应当报国务院卫生部门决定是否适用境外国家（地区）的标准，但是原告并未提出该申请，原告在采购和使用涉案食品添加剂时是按“松香季戊四醇酯”进行申报，并直接适用我国目前合法有效的8号《公告》作为其产品标准，现原告却主张认为该标准滞后且不能适用其采购和使用的涉案食品添加剂，属于前后矛盾且缺乏依据。（三）原南海食药监局对原告采购和使用涉案食品添加剂的违法行为作出没收涉案食品添加剂并作出罚款的处罚决定，并不属于对同一个违法行为进行两次处罚，并没有违反“一事不再罚”原则。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，“一事不再罚”是指对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。涉案处罚决定书的处罚依据是《食品安全法》第一百二十五条第一款第（四）项。根据该条款的规定可知，没收用于违法生产经营的原料以及罚款的处罚内容属于并列的关系，原南海食药监局根据该条款的规定对原告的违法行为作出没收以及罚款的处罚决定，符合该条款规定，且没有违反一事不再罚的原则。综上所述，涉案《处罚决定书》合法有效，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院予以驳回。被告区市监局在诉讼中向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1.2016年11月15日的现场检查笔录、2016年11月15日的国家食品安全抽样检验抽样单、编号为No.D16-DB0548的《检验报告》，立案审批表、2017年1月16日的现场检查笔录、2017年1月16日的国家食品安全抽样检验抽样单、《检验结果告知书》、编号为No.D17-DB0020和No.D17-DB0021的《检验报告》、2017年3月17日的现场检查笔录、被告对大野光夫作的询问调查笔录4份，2016年11月15日、2017年3月17日拍摄的原告现场照片，当事人送达地址确认书，授权委托书、大野光夫的护照、原告的营业执照副本、全国工业产品生产许可证副本、供货商科耐欧贸易（上海）有限公司广州分公司营业执照副本、卫生证书、广东增值税专用发票、中华人民共和国海关进口货物报关单、分析证书、产品数据、情况说明、原告生产的食品添加剂复配被膜剂产品标签、《关于商请协查“木松香季戊四醇酯”有关情况的函》《广州市番禺区食品药品监督管理局关于协查“木松香季戊四醇酯”有关情况的复函》、全国工业产品生产许可证申请书、松香季戊四醇酯卫生证书、海关进口货物报关单、情况说明、复配被膜剂有害物及致病微生物控制计算表一、复配被膜剂产品配方、永鲜使用的各材料的安定性论证、产品中有害物质、致病微生物的控制要求以及各成分使用限量要求、整改报告、原料采购安全责任书2份、食品安全生产责任书2份、2013年12月水质通告、广西贵港市甘化酒精有限公司全国工业产品生产许可证、制造作业管理票YX-608、产品检验原始记录、2013年度产品检查表（复配试制品）,证明原南海食药监局分别于2016年11月15日、2017年1月16日、2017年3月17日对原告进行现场检查，发现原告涉嫌采购和使用不符合食品安全标准的食品添加剂的违法行为，遂进行立案，并展开调查核实。2.《查封决定书》《查封物品清单》《检验（检测）告知书》《查封延期通知书》《查封物品处理决定事先告知书》《查封物品处理决定听证告知书》及其送达回执《查封物品处理决定书》《没收物品凭证》《没收物品清单》及其送达回执、《广东省没收、收缴、追缴财物收据》，证明经原南海食药监局调查核实，原告构成采购和使用不符合食品安全标准的食品添加剂的违法行为。原南海食药监局于2017年1月16日作出《查封决定书》和《检验检测告知书》，对涉案产品进行查封，并告知原告检验检测期限不计算在查封期限内，后因案情复杂，原南海食药监局于同年2月27日作出《查封延期通知书》。2017年3月24日，原南海食药监局向原告发出《查封物品处理决定事先告知书》和《查封物品处理决定听证告知书》，原告未在规定期限内提出陈述、申辩或者听证，原南海食药监局于2017年4月1日作出涉案没收处理决定书，该决定书程序和内容均合法。3.案件合议记录两份、原南海食药监局于2017年5月23日对大野光夫作的询问调查笔录、佛山市食品药品监督管理局《关于原告采购和使用不符合食品安全标准的食品添加剂案管辖权问题的批复》、《行政处罚事先告知书》《听证告知书》及送达回执、听证申请书、南食药监听通〔2017〕022号《听证通知书》及送达回执、南食药监听通〔2017〕022-2号《听证通知书》及送达回执、听证笔录、听证意见书、《处罚决定书》及送达回执，证明经调查核实，并充分听取原告的听证意见，原南海食药监局认定原告构成采购和使用不符合食品安全标准的食品添加剂的违法行为，遂于2017年8月16日作出涉案《处罚决定书》。涉案处罚决定书程序和内容均合法。4.（2017）粤0606行初992号《行政判决书》、（2018）粤06行终190号《行政判决书》、（2018）粤行申1139号《行政裁定书》，证明原告不服涉案《没收处理决定书》向佛山市顺德区人民法院提起诉讼，法院判决驳回原告的诉讼请求。原告向佛山市中级人民法院提起上诉，佛山中院判决驳回上诉，维持原判。后原告向广东省高级人民法院申请再审，省高院裁定驳回原告的再审申请。被告区市监局认定原告构成采购和使用不符合食品安全标准的食品添加剂的违法行为，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。被告区市监局向本院提交了下列法律、法规：《中华人民共和国行政处罚法》《食品安全法》《食品药品行政处罚程序规定》。被告市市监局辩称，一、被告市市监局作出的《复议决定书》合法。（一）被告市市监局具有作出本案《复议决定书》的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”，被告市市监局作为被告区市监局的上一级主管部门，具有受理本案行政复议申请并作出复议决定的职权，主体资格合法有效。（二）被告市市监局作出《复议决定书》认定事实清楚、证据确凿。被告市市监局认定了《复议决定书》认定的事实。另查明，2013年12月20日，原告申报全国工业产品生产许可证，提交了《全国工业产品生产许可证申请书》，申请的产品类别为食品添加剂，产品品种、规格型号为复配被膜剂，产品标准为GB26687-2011。在《全国工业产品生产许可证申请书》主要原材料、外购件和外协件明细中列明了：名称为松香季戊四醇酯、型号规格为pentalyn、年需量为18吨、标准代号为卫生部公告2011年第8号、生产单位为美国PINOVAINC。被告市市监局还另查明，2011年3月18日，卫生部作出了《公告》，对食品添加剂松香季戊四醇酯作出了技术要求，对酸值（以KOH计）/（mg/g）的指标规定了6-16。原告不服原南海食药监局对其作出的《查封物品处理决定书》，向佛山市顺德区人民法院提出诉讼，要求撤销该《查封物品处理决定书》，发还已查封的涉案产品。2018年2月3日，佛山市顺德区人民法院作出（2017）粤0606行初992号《行政判决书》，认为原南海食药监局作出《查封物品处理决定书》，没收原告的涉案产品适用法律正确，原告认为没收决定事实不清，证据不足，适用法律错误的主张理由不成立，佛山市顺德区人民法院驳回了本案原告的诉讼请求。原告不服该判决，向佛山市中级人民法院提起上诉，佛山市中级人民法院于2018年6月11日作出（2018）粤06行终190号《行政判决书》，认定本案原告采购、使用的松香季戊四醇酯标识不符合食品安全标准，原告存在采购、使用不符合食品安全标准的食品添加剂的行为。佛山市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。原告不服，向广东省高级人民法院提起再审，认为佛山市中级人民法院在审理过程中超越上诉案件的审理范围，属于程序违法，且认定事实不清，证据不足。2019年10月22日，广东省高级人民法院作出（2018）粤行申1139号《行政裁定书》，驳回本案原告的再审申请。（三）被告市市监局作出的《复议决定书》程序合法。原告不服被告区市监局作出的《处罚决定》，于2017年9月26日向被告市市监局申请行政复议，被告市市监局于同日收到行政复议申请材料并依法予以受理，并于2017年9月26日将申请材料副本寄送给原南海食药监局，原南海食药监局在法定期限内向被告市市监局提交了涉案行政行为的相关证据材料。被告市市监局于2017年11月15日依法对本案中止审查，于2018年7月2日依法恢复审查，由于本案案情复杂，被告市市监局于2018年7月11日依法决定延长30日审理期限，又于2018年8月7日依法对本案中止审查，于2019年11月22日依法恢复审查。案件由被告市市监局两名工作人员共同审理，根据本案的证据材料，被告市市监局于2019年11月25日作出了维持原行政行为的行政复议决定，并于同日向原告、被告区市监局邮寄该决定书。因此，被告市市监局关于复议案件的审理，程序合法。（四）被告市市监局作出的《复议决定书》适用法律、法规正确。被告市市监局作出的《复议决定书》确认被告区市监局作出的《处罚决定》内容合法，法律依据有《食品安全法》第六条第二款、第五十条、第九十二条第一款、第九十七条、第一百二十五条第一款、《食品药品行政处罚程序规定》第六条、第七条、《食品安全国家标准食品添加剂标识通则》3.7、《食品安全国家标准预包装食品标签通则》3.8、3.9的规定。被告市市监局作出《复议决定书》程序合法的依据有《中华人民共和国行政复议法》第十条、第十七条、第二十二条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条的规定，被告市市监局认为行政复议决定适用法律、法规正确。二、原告起诉的理由没有事实依据和法律依据，应予驳回。原告请求撤销被告区市监局作出的《处罚决定书》和被告市市监局作出的《复议决定书》，被告市市监局认为原告提出的主张没有事实和法律依据，具体理由如下：原告在起诉状中提出的以上理由，被告市市监局已在《复议决定书》“本机关认为”部分进行了详细的说明，而原告也没有增加其他理由，故不再重复提交答辩意见。被告市市监局认为原告提出的主张没有事实和法律依据，理由请参见《复议决定书》“本机关认为”部分。综上所述，被告区市监局作出的《处罚决定书》和被告市市监局作出的《复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市市监局向本院提供了如下证据、依据：1.行政复议申请书、原告提交证据材料清单，证明被告市市监局于2019年9月26日收到原告的行政复议申请。2.《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》及邮单2份、送达回证2份，证明被告市市监局于2019年9月26日依法受理原告的复议申请，并向被告区市监局发出《提出行政复议答复通知书》。3.《中止行政复议审查通知书》《恢复行政复议审查通知书》《延长行政复议审查期限通知书》《中止行政复议审查通知书》《恢复行政复议审查通知书》及邮单10份、送达回证10份，证明被告市市监局依法中止、恢复案涉复议的审查，并依法延长案涉复议的审理期限，再对案涉复议依法中止、恢复审查，被告市市监局复议程序合法。4.《复议决定书》及邮单2份、送达回证2份，证明被告市市监局根据本案的证据材料，依法作出复议决定。被告市市监局向本院提交了下列法律、法规：《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国食品安全法》《食品药品行政处罚程序规定》《食品安全国家标准食品添加剂标识通则》3.7、《食品安全国家标准预包装食品标签通则》。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：原告提交的证据1～2，为被诉的两份决定书，本院确认该证据的真实性，至于其是否合法，将结合本案的证据材料综合认证。原告提交的证据3～4，两被告对该证据的真实性无异议，本院确认该证据的真实性，确认案涉复配被膜剂的检测结果为合格的事实。原告提交的证据5，内容为拟修改食品添加剂松香季戊四醇酯的相关检测标准的文件的打印件，两被告对该证据不予确认。经查，该文件没有任何盖章，也无法显示该证据的来源，本院对该证据的真实性不予确认，且从该证据的内容看，与本案被诉行政行为并无直接的关联性，因此对该证据本院不予采纳。原告提交的证据6～9，两被告对其真实性无异议，本院确认该证据的真实性，对其证明内容，结合本案的其他证据综合认证。被告区市监局提交的证据1～2，均为原南海食药监局在调查的过程中搜集的证据材料，原告及被告市市监局对该证据的真实性无异议，本院确认该证据的真实性。被告区市监局提交的证据3，为被诉《处罚决定书》及原南海食药监局作出案涉处罚程序方面的证据材料，本院确认该证据的真实性，至于被诉《处罚决定书》程序是否合法，将在后文结合证据材料及相关法律规定进行分析。被告区市监局提交的证据4，为法院的相关裁判文书，该证据形式真实、来源合法、与本案具有关联性，本院予以采纳。被告市市监局提交的证据，均是复议过程中程序方面的证据材料，原告及被告区市监局对上述证据均无异议。经查，上述证据符合证据的真实性、合法性、关联性要求，本院予以采纳。经审理查明，2016年11月15日，被告区市监局接到群众的投诉后，对位于佛山市南海区********的原告公司进行监督检查。经检查，发现原告仓库内有标注“PENTALYN®resin”(规格：22.68kg/袋)的进口食品添加剂原料产品一批，原南海食药监局即对原告公司生产销售的“食品添加剂复配被膜剂”产品进行随机抽样检验，并现场要求原告提供上述食品添加剂原料的进货查验记录。2017年1月16日，原南海食药监局的执法人员再次到原告处进行检查，在原告的仓库内发现有标“PENTALYN®resin”(规格：22.68kg/袋)的食品添加剂原料产品，该涉案产品外包装均以外文标注，未标注中文标识或中文说明书，在每堆产品外放置有一张A4纸，纸张显示该产品名称为“木松香季戊四醇酯”、原产国：美国等信息，原告现场未能提供上述涉案产品合格证明文件等材料。原南海食药监局于同日对上述产品进行了查封处理，并对其采购的“木松香季戊四醇酯”产品进行抽样检验。经调查核实，原南海食药监局于2017年2月27日向该原告送达了食品添加剂生产原料“木松香季戊四醇酯”的编号为No.D17-DB0020和No.D17-DB0021的2份《检验报告》，并于同年4月1日作出《查封物品处理决定书》，决定没收上述食品添加剂“木松香季戊四醇酯”产品93袋。原南海食药监局另查明，上述产品合共13608kg，进货单价是62元/kg,涉案产品货值金额843696元。原南海食药监局经过集体讨论后于同年6月27日作出《行政处罚事先告知书》及《听证告知书》，告知原告因采购和使用不符合食品安全标准的食品添加剂木松香季戊四醇酯的行为，涉嫌违反了《食品安全法》第五十条的规定，依据该法第一百二十五条第一款第（四）项的规定，拟对原告处以货值金额（843696元）6.5倍罚款，即罚款5484024元。并告知了原告依法享有陈述、申辩以及享有要求听证的权利。原告于同日收取了上述告知书后，于同年6月28日向原南海食药监局提交了听证申请，原南海食药监局收到原告的申请后，于同日作出《听证通知书》，通知原告于同年7月5日参加公开听证会，后因原告未能如期出席该次听证会，原南海食药监局于同年7月6日再次发出《听证通知书》，通知原告于同年7月19日再次举行公开听证会，原南海食药监局如期举行了公开听证会，听取了原告的意见，并制作了听证笔录和听证意见书，原南海食药监局于2017年8月16日作出案涉《处罚决定书》，决定对原告处以罚款5484024元。该决定书于作出当日送达原告。原告不服，于同年9月26日向被告市市监局提起行政复议，被告市市监局依法受理后，因案情复杂，先后两次中止审查，于2019年11月22日恢复审查后，于2019年11月25日作出《复议决定书》，决定维持被告区市监局作出的《处罚决定书》。原告不服，遂向本院提起本案诉讼。另查，原告不服原南海食药监局于2017年4月1日作出的《查封物品处理决定书》，于同年8月22日向本院提起行政诉讼，请求撤销该决定书，本院经审理后于2018年2月3日作出（2017）粤0606行初992号《行政判决书》，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服，向佛山市中级人民法院提起上诉，经审理，佛山中院于2018年6月11日作出（2018）粤06行终190号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。原告仍然不服，向广东省高级人民法院申请再审，经审查，广东省高级人民法院于2019年10月22日作出（2018）粤行申1139号《行政裁定书》，裁定驳回原告的再审申请。再查，根据南发〔2019〕3号《中共佛山市南海区委员会佛山市南海区人民政府关于印发〈佛山市南海区机构改革方案〉的通知》，原南海食药监局已经撤销，被告区市监局承接了原南海食药监局的职责。本案被诉《处罚决定书》是原南海食药监局基于食品安全监督管理的职责作出的，因机构改革，该职责已经由被告区市监局承接。本院认为，《食品安全法》第六条第二款之规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”原南海食药监局作为佛山市南海区人民政府的食品安全监督管理部门，其依法具有对原告的案涉采购和使用不符合食品安全标准的食品添加剂的违法行为进行查处的职能。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条规定：“行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织作出下列行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（一）责令停产停业；（二）吊销许可证或者执照；（三）较大数额罚款；（四）法律、法规规定可以要求听证的其他行政处罚。前款所称较大数额罚款，是指对公民的违法行为处以5000元以上罚款，对法人或者其他组织的违法行为处以10万元以上罚款。”根据上述规定，行政机关在作出行政处罚决定前必须由负责人对调查结果进行审查，并针对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚组织集体讨论决定。本案中，根据被告区市监局提交的证据材料，原告提出听证申请后，原南海食药监局依法举行了公开听证会，听取了原告的意见，并制作了听证笔录和《听证意见书》，听证笔录书面记录了听证各方的意见，《听证意见书》则是听证主持人及两名听证员根据听证的情况发表了其对案涉拟处罚结果的个人意见。因此，原南海食药监局在听取了原告的听证意见后，并没有根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，将调查结果交由负责人审查并组织集体讨论，且原南海食药监局对原告进行罚款5484024元属于较重的处罚理应由负责人组织集体讨论，原南海食药监局虽在处罚告知前有经过讨论，但在告知后，举行了公开听证会，原告提出了新的意见后，仅仅只是由听证主持人及听证员制作了《听证意见书》，并不属于法律规定的集体讨论，故原南海食药监局作出的《处罚决定书》违反了上述法定程序规定，应予撤销。关于行政复议方面，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”根据上述规定，被告市市监局作为被告区市监局的上一级主管部门，其有权受理原告提出的涉案复议申请，其受理复议申请并作出《复议决定书》的主体亦适格，本院予以确认。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（七）项规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：（七）案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的；”被告市市监局在审查期间，因原告对原南海食药监局作出的《查封物品处理决定书》提起了诉讼，因此对本案复议的审查进行了中止处理，并告知了原告，中止事由消失后，被告市市监局经审查在法定期限内作出《复议决定书》，并分别送达原告、被告区市监局，告知行政诉讼权利，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，但《复议决定书》未能纠正原南海食药监局《处罚决定书》在违反法定程序方面的错误，作出了维持《处罚决定书》的复议结果，应予撤销。原告要求撤销《复议决定书》于法有据，本院予以支持。综上，原南海食药监局作出的《处罚决定书》违反法定程序，应予撤销。被告市市监局作出的《复议决定书》未能纠正原南海食药监局《处罚决定书》中的程序错误，错误作出了维持的决定，应予以撤销，故原告要求撤销《处罚决定书》《复议决定书》的诉讼请求于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项和第七十九条的规定，判决如下：一、撤销原佛山市南海区食品药品监督管理局作出的南食药监行罚〔2016〕340号《行政处罚决定书》；二、撤销被告佛山市市*监督管理局作出的佛府行复〔2017〕227号《行政复议决定书》；本案受理费50元（原告已预交），由被告佛山市南海区**监督管理局、佛山市**监督管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。（本页无正文）审 判 长  许海霞人民陪审员  李爱真人民陪审员  伍少婷二〇二〇年五月二十二日书 记 员  黎嘉健