南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终78号 上诉人（一审原告）：夏文军，男，1983年8月1日出生，汉族，住广西柳州市鱼峰区。 委托诉讼代理人：陈涛，男，1970年6月22日出生，汉族，住广西柳州市城中区。 被上诉人（一审被告）：柳州市城市管理行政执法局，住所地柳州市城中区海关路西一巷2号。 法定代表人：黄庆麟，该局局长。 委托诉讼代理人：黎喆君，柳州市城市管理行政执法局北部生态新区分局工作人员。 委托诉讼代理人：秦元，广西万益（柳州）律师事务所律师。 上诉人夏文军因诉柳州市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）行政强制行为违法及行政赔偿一案，不服柳州铁路运输法院作出的（2019）桂7101行初149号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，夏文军系柳州市××××区羊角山镇人，其父亲夏时继于1989年向村委购买了一套房屋，房屋位于XX原水泥砖厂旁。现该房屋由夏文军管理。2017年2月4日，柳州市人民政府发布〔2017〕8号征收土地公告，公告征收阳和街道办事处XX村民委员会1组的土地，涉案房屋所在土地就在其中，2019年7月，柳州市自然资源和规划局对拆迁补偿安置方案依法公告，之后该公告经柳州市人民政府审批。该方案第三条拆迁补偿安置方法中第（三）项规定，无产权证房屋补偿标准：砖混结构200元/平方米，砖木结构170元/平方米，钢架结构170元/平方米；第四条奖励办法中第（一）项规定，被拆迁人在规定的时间内办理完拆迁手续并搬迁完毕交出房屋的，对无产权证的住宅，除砖混结构200元/平方米、砖木结构170元/平方米的基础上另给予200元/平方米自行安置奖励等。 2019年6月10日，市城管执法局将《柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》（柳城管北部规划停字〔2019〕第270号）、《柳州市城市管理行政执法调查通知书》（柳城管北部规划调字〔2019〕第270号）张贴在涉案房屋墙上，市城管执法局工作人员于当日对房屋进行了现场勘验检查，制作了现场勘验检查笔录并拍照，勘验笔录记录的现场情况为：夏文军在阳和工业新区XX水泥砖厂旁建设砖木结构房屋四间，建设尺寸分别为：10.25米×7.2米，6.05米×6.9米，（4.2米+4.13米）×3.75米÷2；1.5米×1.5米；建筑面积为133.42平方米。钢架棚一间，建设尺寸为：（6.9米+7.2米）×8.4米÷2；建设面积为59.22平方米；建筑总面积为192.64平方米。同月27日，市城管执法局工作人员对夏文军进行了调查询问。同日，柳州市自然资源和规划局北部生态新区分局出具书面意见，称未查询到土地登记信息，在柳州市城市规划区内未取得《建设工程规划许可证》，请城管执法部门依法查处。次日，涉案房屋被市城管执法局拆除。夏文军认为市城管执法局的行为侵犯其合法权益，遂诉至法院，请求判令：1．确认市城管执法局于2019年6月28日行政强拆夏文军位于柳州市的房屋违法；2．市城管执法局赔偿夏文军房屋被违法强拆遭受的损失2204350.7元；3．各项诉讼费由市城管执法局承担。 另查明，柳州生金科技测绘有限公司受阳和征拆办委托，于2019年6月19日对涉案房屋面积及附属面积进行拆迁测绘，作出了《柳州生金科技测绘有限公司测绘成果报告》，测绘结果：砖木结构房屋，建筑面积133.55平方米，钢架棚面积60.55平方米，围墙侧面积21平方米，化粪池9立方米。阳和征拆办依据柳州生金科技测绘有限公司的测绘及调查，对涉案房屋作出《房屋拆迁货币补偿核定表》。夏文军与阳和征拆办至今未就涉案房屋的拆迁安置补偿问题达成相关协议。 再查明，夏时继生前与妻子庾云凤育有一子夏文军、一女夏文婷，庾云凤、夏文婷自愿放弃作为原告提起诉讼的权利。 一审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。桂政函〔2005〕220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第一条、第二条第（二）项的规定，市城管执法局的主要职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为的行政处罚权。涉案房屋位于柳州市××××区，系被告市城管执法局管辖范围内。根据柳政函〔2014〕52号《柳州市人民政府关于由市城管执法局（市容局）对违法建设采取强制拆除措施的批复》，市城管执法局对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，依法作出限期拆除的决定，当事人逾期未履行期限拆除决定的，由市城管执法局采取强制拆除措施。综上，本案市城管执法局对违法建设有作出限期拆除决定和强制拆除的主体资格和法定职权。 关于市城管执法局拆除涉案房屋的行为是否违法的问题。夏文军提供的证据可以证实涉案房屋是在上世纪七十年代建设，之后其父亲向村委购买，根据涉案房屋的建设时间，当时并未有要求办证的相关法律法规等规定，市城管执法局仅以涉案房屋没有取得《建设工程规划许可证》就予以拆除，事实认定不清，执法依据不足。鉴于涉案房屋已经被拆除，市城管执法局实施的强制拆除行为不具有可撤销的内容，故对夏文军要求确认市城管执法局强制拆除其房屋的行为违法的诉请，一审法院予以支持。 关于夏文军的赔偿请求是否有事实和法律依据的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，存在侵犯他人财产权并造成他人财产损害的违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。市城管执法局违法拆除涉案房屋给夏文军造成的财产损失，应当予以赔偿。关于夏文军要求按照同地段商品房价格予以赔偿的问题，一审法院认为，商品房价格是指国有土地上房屋的市场价格，而涉案房屋是集体土地上房屋，夏文军该项主张没有事实和法律依据，故不予支持。 关于赔偿项目和赔偿金额如何确定的问题。涉案房屋所在的土地自2017年2月开始已经被纳入土地征收范围，按照拆迁补偿安置方案的规定，即使涉案房屋未取得建设工程规划许可证，亦能获得一定的补偿，故一审法院参照拆迁补偿安置方案规定的标准予以确定赔偿项目及数额。虽然执法机关认定涉案房屋为违章建筑依据不足，但涉案房屋确系无证房屋，故一审法院参照拆迁补偿安置方案中关于无证房屋在拆迁安置补偿中必然可得利益计算涉案房屋的直接损失，包括无证房屋补偿款、装修补偿款、自行安置过渡费等。房屋的面积和附属面积等情况，以阳和征拆办委托的测绘机构测绘的成果报告为准。一审法院核定赔偿项目及金额为：一、无证房屋、钢架棚价值赔偿及自行安置奖励赔偿。根据安置补偿方案第三条第（三）项，无证砖木结构170元/平方米，钢架棚170元/平方米；第四条第（二）项自行安置奖励，自行搬迁的，砖木结构房屋每平方米奖励200元，即133.55平方米×370元+60.55平方米×170元=59707元。二、房屋附属设施赔偿。一审法院结合测绘公司制作的测绘报告，酌情认定赔偿围墙、化粪池等房屋附属设施5000元。三、自行安置过渡费赔偿。虽然涉案房屋系无证房屋，但市城管执法局违法强拆，夏文军需要搬离涉案房屋并寻找住所由此必然产生一定费用，一审法院酌情给予3000元自行安置过渡费。综上，市城管执法局应赔偿夏文军共计67707元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第三十二条第一款、第三十六条第八项之规定，一审判决：一、确认市城管执法局于2019年6月28日对夏文军位于柳州市阳和工业新区XX原水泥砖厂旁房屋（砖木结构房屋四间、钢架棚一间）实施强制拆除的行政行为违法；二、市城管执法局赔偿夏文军直接财产损失67707元；三、驳回夏文军的其他诉讼请求。 上诉人夏文军上诉称，一审法院认定事实不清，证据不足，违反法定程序，适用法律错误。一、市城管执法局违法强拆的目的不是为拆除违章建筑和合法征收，市城管执法局没有作出行政处罚决定、催告书、行政强制执行决定书就拆除涉案房屋，市城管执法局拆除行为违法。二、本案是行政侵权赔偿案，不是征收补偿案，一审法院按征收补偿程序判决第二项赔偿内容，违反法定程序。一审法院以阳和管委会征地拆迁办的征收补偿安置方案作为赔偿方式和计算标准，没有法律依据。三、本案涉案房屋是在土地管理法和城乡规划法实施前建造的老房，应当认定为合法建筑。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”在XX已被征收的土地上已经建有6处商品房楼盘，应当以这些商品房的市场价值为标准计算损失，本案涉案房屋192.63平方米，赔偿数额应为2204350.7元。故夏文军上诉请求判决：1．撤销一审判决第二项；2．被上诉人市城管执法局赔偿夏文军2204350.7元；3．本案各项诉讼费用由被上诉人市城管执法局承担。 被上诉人市城管执法局答辩称，一、被上诉人市城管执法局系涉案违法建筑的适格执法主体，具有对辖区内违法建筑作出限期拆除决定和强制拆除的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作决定》（国发〔2002〕17号文）《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函〔2005〕220号文）《柳州市人民政府关于由市城管执法局（市容局）对违法建设采取强制拆除措施的批复》（柳政函〔2014〕52号，市城管执法局对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，依法作出限期拆除的决定，当事人逾期未履行限期拆除决定的，由市城管执法局强制拆除。二、本案涉案的建筑物属违法建筑，依法可以强制拆除。被上诉人北部分局工作人员发现在柳州市阳和工业新区XX水泥砖厂旁建设有四层砖木结构的房屋四间，经向柳州市自然资源和规划局北部生态新区分局核实，以上建筑物所占土地未在该局电子政务平台及柳州市不动产登记信息系统查询到土地登记信息，且在柳州市城市规划区内，未取得建设工程规划许可证建设，建议市城管执法局依法查处。上诉人夏文军一审提交的村委证明不能证实涉案房屋是上世纪70年代所建，现任村委无职权对该房屋的历史由来作出说明，也不是当时房屋建设的见证人，本案的证据无法证明涉案房屋的建设年限，根据现行法律法规，可依法强制拆除。上诉人夏文军一审起诉时涉案房屋已拆除，该强制拆除行为具有不可撤销内容，不具有行政可逆性。三、上诉人夏文军无证据证明其被强制拆除的房屋的具体建筑状况和其财产损害状况，夏文军提供的其他案例和其他楼盘的市场价格，与本案没有关联性，不能作为其主张财产损失的计算依据。请求二审法院依法驳回上诉人夏文军的上诉请求。 二审期间，双方当事人均未提交新证据。本院经审查，确认一审判决采信的证据合法、有效。据此，本院确认一审判决认定的事实。 本院认为，关于市城管执法局的行政行为是否违法的问题。夏文军提供的证据可以证实涉案房屋建设于上世纪七十年代，之后其父亲向村委购买该房屋的事实。根据涉案房屋的建设时间，当时并未有要求办证的相关法律法规等规定，市城管执法局仅以涉案房屋没有取得《建设工程规划许可证》就予以拆除，事实认定不清，执法依据不足。鉴于涉案房屋已经被拆除，市城管执法局实施的强制拆除行为不具有可撤销的内容，一审法院对夏文军要求确认市城管执法局强制拆除其房屋的行为违法的诉请予以支持，有事实和法律依据。 关于赔偿的范围问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。就违法强拆的赔偿而言，被拆迁人可以通过拆迁安置补偿程序获得的补偿权益，均应纳入其可以获得行政赔偿的范围。本案中，市城管执法局拆除涉案房屋的行为违法，夏文军诉请判令市城管执法局赔偿因违法拆除造成的相应损失，依法有据，夏文军的直接损失为其就涉案房屋本应获得的征收补偿款。 关于赔偿标准的问题。上诉人夏文军提出涉案房屋所在的XX，已被征收的土地上现已有6处商品房小区，市城管执法局应当按照商品房的房屋市价标准对夏文军进行赔偿的主张，该赔偿标准，实质是要求按照国有土地上房屋征收标准对涉案房屋进行赔偿。商品房价格是指国有土地上房屋的市场价格，而涉案房屋是集体土地上房屋。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”，该款规定的适用条件是：集体土地征收时，未对原集体土地上的房屋进行征收补偿，时隔多年后又对原集体土地上的房屋进行征收。征收时，包括被征收房屋所在的土地已经征为国有土地。而从本案查明的事实及现有证据看，并不具备上述条件。故夏文军提出的相关上诉主张，依据不足，违反土地管理法及其相关规定，本院不予支持。 涉案房屋确属未取得房屋所有权证或建设工程规划许可证的房屋，但市城管执法局应对其违法强制拆除涉案房屋的行为承担相应的赔偿责任。为体现对违法拆除行为的惩戒及充分保护被拆迁人的合法权益，对处于征收范围内无证房屋的被拆迁人的损失赔偿，不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。一审法院依照《柳州生金科技测绘有限公司测绘成果报告》的勘测结果，参照拆迁补偿安置方案第三条拆迁补偿方法中第（三）项无产权证房屋补偿标准，计算直接损失，是客观合理的，即一审法院以“砖混结构200元/平方米，砖木结构170元/平方米，钢架结构170元/平方米”的标准和第四条奖励办法的规定，结合本案具体案情，酌情考虑附属设施、自行安置过渡费的损失，计算夏文军直接损失为：133.55平方米×370元+60.55平方米×170元=59707元、附属设施赔偿5000元、自行安置过渡费3000元，共计67707元，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，处理并无不当，应予维持。上诉人夏文军的上诉理由无事实和法律依据，本院不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（上诉人夏文军已预交），由上诉人夏文军负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 岚 审 判 员  彭 博 审 判 员  袁宇飞 二〇二〇年五月十九日 法官助理  徐小晴 书 记 员  符贵芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销。