广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂03行终98号 上诉人(一审原告）：唐明枝，女，1973年5月29日出生，汉族，住广西壮族自治区临桂区。 被上诉人（一审被告）：桂林市临桂区住房和城乡建设局，住所地广西壮族自治区桂林市临桂区西城南路城市建设投资发展大厦。 法定代表人：廖敏，局长。 被上诉人（一审被告）：桂林市临桂区自然资源局，住所地广西壮族自治区桂林市临桂区世纪东路4号国土大厦。 法定代表人：于荣升，局长。 上诉人唐明枝诉桂林市临桂区住房和城乡建设局、桂林市临桂区自然资源局确认行政行为违法纠纷一案，不服广西壮族自治区桂林市临桂区人民法院（2019）桂0312行初137号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据。”的规定和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》［法解释（2018）1号］第六十九条第一款第（一）项、（三）项和第二款的规定，本案中，原告唐明枝请求一审法院依法确认被告区自然资源局、区住建局强制拆除原告原地址为临桂区临桂镇兰塘村委会小山头村131号的房屋的行为违法的诉讼请求不具体和错列被告，违反一事一诉的原则。理由：根据原告的诉称，区自然资源局（原桂林市临桂区国土资源局作出行政行为，由于机构改革，国土局的职能移交区自然资源局管理）作为房屋的征收部门，应该对其作出的征收行为承担责任，此时，区自然资源局是被告。诉讼中原告认为，区住建局认定原告的房屋属于违章建筑，而对原告的房屋进行了强制拆除的行为违法，此时，区住建局是被告。因此，区自然资源局和区住建局分别实施了不同的行政行为，应当分别诉讼，不能要求法院一并确认两部门的行为违法。实际上原告已经向一审法院起诉要求撤销区住建局作出的《行政处罚决定书》和《强制拆除决定书》，一审法院已经将两案分别立案，正在审理过程中。一审法院对原告的起诉，已经向原告进行了释明，原告仍然坚持诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、（三）项和第二款的规定，裁定如下：驳回原告唐明枝的起诉。案件受理费50元予以退回给原告唐明枝。 上诉人唐明枝不服一审裁定，上诉请求：一、撤销(2019)桂0312行初137号行政裁定；二、指令一审法院对本案继续审理；三、本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和与理由：2019年6月18日，原告房屋被两被上诉人共同强制拆除。一审法院认为上诉人诉讼请求不具体，错列被告及违反“一事一诉”原则，系事实认定和适用法律错误，理由如下：一、上诉人有具体的诉讼请求，被上诉人强制拆除上诉人房屋的行为是独立的行政行为，符合“一事一诉”的原则，与上诉人提起的撤销《行政处罚决定书》以及撤销《强制拆除决定书》案件无关。上诉人在小山头村拥有的唯一合法房屋于2019年6月18日被两被上诉人拆除，上诉人的诉讼请求是确认两被上诉人共同拆除上诉人房屋的行政行为违法。上诉人在起诉状里也明确写明了诉讼请求，所以上诉人不存在诉讼请求不具体的情形。无论是从法律规定还是最高院及全国各地的司法实践来看，强制拆除行为都被认为是一个独立的行政行为。被上诉人前期以拆违的名义给上诉人下发的《行政处罚决定书》和《强制拆除决定书》都是法定的强制拆除上诉人房屋的必经程序，并不影响强拆行为作为行政行为的独立性，立案审理《行政处罚决定书》和《强制拆除决定书》的合法性也不能说明一审法院已经在对两被上诉人的强拆行为的合法性进行审理。所以，一审法院应当对两被上诉人的强拆行为的合法性进行审理，不能以立案审理《行政处罚决定书》和《强制拆除决定书》的合法性为由拒绝审理。二、二被上诉人共同实施本案强拆行为，是本案的适格共同被告。（一）桂林市临桂区住房和城乡建设局是适格被告。在房屋拆除过程中，上诉人向公安部门报警称房屋遭到非法强拆，由于临桂区公安分局不作为，上诉人向桂林市公安局提起行政复议。2019年9月23日，桂林市公安局向原告作出市公复驳字【2019】00001号《驳回行政复议申请决定书》，在该《驳回行政复议申请决定书》中，桂林市公安局确认桂林市临桂区住房与城乡建设局参与了本次强制拆除活动。桂林市临桂区政府网站2019年11月13日公布了桂林市临桂区住房和城乡建设局的机构改革后的职能，其中第二条主要职责第（六）项载明：负责城市规划、建设和管理的行政执法、执法监督、行政复议以及行政应诉工作。指导全县住房和城乡建设行政执法队伍规范化建设，依法查处重大建设违规违法案件。从其职责来看，桂林市临桂区住房和城乡建设局查处违法建设的职权并未因机构改革而划出，其现在仍然具有查处违法建设职权，可见其是依其查处职权，以拆违的名义参与对上诉人房屋的强制拆除。所以，桂林市临桂区住房和城乡建设局是本案的适格被告。（二）桂林市临桂区自然资源局是适格被告2018年11月20日，因秧二路、秧九路项目建设，临桂区人民政府作出了《房屋征收预公告》、《补偿安置方案（征求意见稿）》，原告的房屋在本次征收范围内。后相关部门委托评估公司对原告的房屋进行了评估。2019年3月20日，临桂区人民政府作出了《房屋征收决定公告》及《补偿安置方案》。2019年3月26日，临桂区人民政府张贴了前述四文件，其中，《房屋征收决定公告》上载明征收部门为被告，即桂林市临桂区国土资源局（现桂林市临桂区自然资源局）。因补偿过低，上诉人未与拆迁方签订安置补偿协议。后被上诉人桂林市临桂区住房和城乡建设局（现其规划职能划入桂林市临桂区自然资源局）于2019年5月29日对上诉人作出《行政处罚决定书》，认定上诉人房屋系违法建设，试图以拆违的名义将上诉人的房屋拆除，其行为涉嫌以拆违代替拆迁，执法目的不当。由此可见，本案并非简单的拆违案件，而是由征收引发的强制拆除案件。被上诉人自然资源局作为征收部门，本就应当对征收过程中的行政行为负责。所以，被上诉人桂林市临桂区自然资源局不论是作为征收部门，还是作为如今的规划部门，其均是适格共同被告。（三）该案件是一个行政案件，并不能如一审法院说的拆分之后分别诉讼。上诉人所诉的两被上诉人的违法行为，并非是两被上诉人分别实施的行政行为，而是两被上诉人共同实施的同一个违法强制拆除原告房屋的行政行为。上诉人在临××山头村仅××唯一合法房屋，于2019年6月18日被两被上诉人共同强制拆除。强制拆除的行政行为仅发生一次，无论两被告分别的执法目的为何，那是行政机关内部职能划分与职权范围的问题，作为行政相对人的上诉人实际上仅知晓其房屋被强制拆除这一个行政行为。如果按照一审法院的观点，不同的行政机关因不同的执法目的而要分别起诉，那才是对同一行政行为重复起诉，那才是违反一事一诉的原则。综合上述三点，桂林市临桂区住房和城乡建设局与桂林市临桂区自然资源局应为本案的共同被告，应共同对其实施的强拆行为承担责任。三、被上诉人强拆行为未保障上诉人合法的诉权，强拆行为违法。被上诉人桂林市临桂区住房和城乡建设局给上诉人下发的《强制拆除决定书》上载明不服该决定，上诉人可以在六个月内向桂林市临桂区人民法院提起诉讼。《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期由当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。但是，上诉人却在复议诉讼期限内便将上诉人的房屋强制拆除，没有保证上诉人的诉权。在诉请期间强制拆除上诉人房屋的行为，明显也不属于依法执行的情形。本案诉争的强制拆除行为具有独立性，且明显违反《行政强制法》第四十四的规定，强拆行为违法。综上，上诉人特提起上诉，请求二审法院依法查明事实，支持上诉人的上诉请求。 本院二审期间，被上诉人桂林市临桂区住房和城乡建设局、桂林市临桂区自然资源局未作答辩。 经审理查明，二审查明事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，根据行政强制法的规定，强制拆违由紧密联系、彼此承接的多阶段行政行为构成，主要包括强制拆除决定、强制拆除实施行为以及在此过程中的一系列程序性行为。由此，与之相对应的，强制拆违行政案件主要有强拆决定诉讼、强拆行为诉讼以及由此引发的行政赔偿诉讼。故强拆决定与强拆行为是不同的行为，强拆决定类属于政府作出的具体行政行为，行政强拆是强拆通告的执行行为。本案上诉人一审的诉讼请求为确认强制拆除房屋的行为违法，依照《最高人民法院关于适用的解释》第十九条：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”之规定及由《桂林市临桂区住房和城乡建设局强制拆除决定书》的内容可以推定，本案实施拆除行为的主体是桂林市临桂区住房和城乡建设局。本案中，上诉人虽另案提起了（2019）桂0312行初135号请求撤销临建行决字（2019）第31号《行政处罚决定书》、（2019）桂0312号行初136号请求撤销临建强决字（2019）第38号《强制拆除决定书》之诉，但上诉人在上述两个案件一审审结后已经提起上诉，故上述两个案件尚未生效。故前述两个案件所认定的事实对后一行政诉讼中的诉讼标的尚不具羁束力，且即便《行政处罚决定书》、《强制拆除决定书》合法，也并不能说明强制拆除行为必然都合法，因此，上诉人在对两个行政决定提起行政诉讼的同时，又对强制拆除行政行为提起行政诉讼符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”之规定，上诉人的起诉符合法律规定，依法应当享有诉权。一审法院裁定驳回起诉不当，本院依法予以纠正。上诉人的上诉理由成立，本院依法予以采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、广西壮族自治区桂林市临桂区人民法院（2019）桂0312行初137号行政裁定； 二、本案指令广西壮族自治区桂林市临桂区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 袁荣礼 审 判 员 李永群 审 判 员 霍凤玲 二〇二〇年五月十七日 法官助理 杨寒玲 书 记 员 伍解红