辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终1319号上诉人（一审原告）：张吉顺，男，汉族，1946年9月26日出生，住辽宁省沈阳市和平区。委托诉讼代理人：张铁琴，沈阳市东陵区长城法律服务所法律服务工作者。被上诉人（一审被告）：沈阳市浑南区人民政府。住所地：辽宁省沈阳市浑南区世纪路13号。法定代表人：王心宇，该区政府区长。委托诉讼代理人：李茂，该区政府工作人员。委托诉讼代理人：张白冰，辽宁同方律师事务所律师。一审第三人：沈阳帝程置业有限公司。住所地：辽宁省沈阳市沈河区长青街125号。法定代表人：张路娇，总经理。委托诉讼代理人：段立荣，辽宁成功金盟律师事务所律师。上诉人张吉顺因诉被上诉人沈阳市浑南区人民政府（以下简称浑南区政府）、一审第三人沈阳帝程置业有限公司（以下简称帝程公司）土地转包行为违法一案，不服沈阳市中级人民法院作出的（2019）辽01行初78号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，并组织各方当事人进行询问，上诉人张吉顺的委托诉讼代理人张铁琴，被上诉人浑南区政府的委托诉讼代理人李茂、张白冰，一审第三人帝程公司的委托诉讼代理人段立荣到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明，2006年原沈阳市东陵区人民政府作出沈东陵政[2006]273号文件（以下简称273号文件），欲将张吉顺所在村的部分农用地改变为建设用地。同年，张吉顺与帝程公司达成土地流转协议，约定将张吉顺的承包地流转给帝程公司，使用期限为30年。张吉顺领取相应的流转金，并交付土地。另查明，张吉顺于2012年向沈阳市和平区人民法院提起民事诉讼，要求确认其与帝程公司签订的土地流转合同无效，沈阳市和平区人民法院作出民事裁定认为不属于民事诉讼范围，驳回起诉。后张吉顺上诉至一审法院，该院裁定驳回上诉，维持原裁定。再查明，2016年张吉顺向沈阳市规划和国土资源局和平分局（以下简称“和平规土局”）提交《履行法定职责申请书》，要求查处“2006年原东陵区政府以东陵政[2006]273号文件要求，强迫张吉顺与帝程公司签订土地转包合同。名为土地转包，实为非法土地转让，土地转包合同违法”。和平规土局作出行政告知书，告知其“经过实地调查，当事人签订的是《土地转包合同》，并且该地块现仍为耕种状态，并未发现地上有建设情况，不符合该通知第一条非法转让土地类案件的立案标准”。2017年张吉顺向沈阳市沈河区人民法院提起行政诉讼要求撤销该告知书，沈阳市沈河区人民法院判决驳回张吉顺的诉讼请求，张吉顺上诉至沈阳市中级人民法院，该院判决认定和平规土局经走访现场、查阅土地档案等调查手段，查明被投诉地块流转系帝程公司与张吉顺等签订的土地转包合同，未改变土地性质，且根据该地块现状未用于非农业建设，亦无征收、征用等情形。和平规土局已经履行了上述文件中查处土地违法行为立案前的调查职责，之后作出被诉告知书，告知其投诉事项不符合非法转让土地类案件的立案标准，并无不当，判决驳回上诉，维持原判。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，张吉顺的诉讼请求为确认浑南区政府强迫调整其土地转包的行政行为违法、张吉顺与帝程公司的“土地转包合同”无效、返还其土地承包经营权。关于张吉顺要求确认浑南区政府强迫调整其土地转包行政行为违法及确认张吉顺与帝程公司之间签订“土地转包合同”无效的诉讼请求，根据审理土地答复案件中查明的事实，帝程公司与张吉顺等签订的土地转包合同，未改变土地性质且该地块现状未用于非农业建设，亦无征收、征用等情形。张吉顺提出的两项诉讼请求所依据的事实在上述案件审理中已认定为不存在相关事实，现张吉顺就已经生效判决认定不存在的事实为依据提起本诉，没有事实根据，应裁定驳回起诉。关于张吉顺返还其土地承包经营权的诉讼请求，因前述张吉顺主张的“行政行为”不存在，故其依据上述行为要求返还土地的诉讼请求亦不能成立。且张吉顺已与帝程公司签订《土地转包协议》并已领取土地转包款，在该协议未被确认无效的情形下，要求返还土地缺少事实根据，应当裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定：驳回张吉顺的起诉。一审诉讼费50元，退还张吉顺。张吉顺上诉称：一审裁定认定事实错误。张吉顺与帝程公司签订的《土地转包合同》是基于浑南区政府征地行为而签订的，实质是浑南区政府采用“以租代征”违法手段侵害张吉顺集体土地承包经营权。张吉顺基于行政命令签订转包合同后，该地未被批准征地，导致帝程公司实际占用土地至今，未用于耕种。案涉《土地转包合同》经一审法院民事诉讼裁判，认定案涉土地系基于浑南区政府[2006]273号文件而签订，属于政府调整土地行为，实为“非法转让土地”纠纷，不属于民事诉讼受案范围。故张吉顺提起本案诉讼属于行政诉讼受案范围。请求撤销一审裁定，发回重审或者改判，支持张吉顺的诉讼请求。浑南区政府辩称：其并未实施调整案涉土地转包的行为，张吉顺要求确认该行为违法的请求不成立。张吉顺与帝程公司签订的土地转包合同与浑南区政府无关。请求维持一审裁定，驳回上诉。帝程公司述称：同意一审法院的认定，其与张吉顺签订的土地转包合同与征地开发是各自独立的法律关系，符合土地管理法和土地承包法的规定，没有违法用地的情况存在。请求驳回上诉，维持一审裁定。本院经审理查明，一审裁定认定的事实属实。本院认为，本案的争议焦点是浑南区政府是否实施了强制调整土地转包的行为，以及张吉顺与帝程公司签订的《土地转包合同》是否属于行政诉讼的受案范围。浑南区政府是否实施了强制调整土地转包的行为，涉及到张吉顺的起诉是否具有事实根据、是否符合起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第二项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料。据此，原告在起诉时要针对被诉行政行为是否存在承担初步证明责任，需要提供该行为存在的证明材料。本案中，一审法院另案生效裁判已经认定案涉土地的权属性质未变、土地利用状况未变，亦未被征收征用，故张吉顺主张政府强制转包土地的请求没有事实根据。张吉顺虽提供原沈阳市东陵区人民政府向沈阳市人民政府报送的273号文件，即将案涉农用地改变用途为建设用地，并由帝程公司进行开发建设的请示文件，用以证明原东陵区政府实施了强迫转包土地的行为。但该文件形成于张吉顺与帝程公司签订《土地转包合同》之后，即张吉顺转让土地承包经营权在前，原东陵区政府报请征地审批在后，不能以此认定浑南区政府对土地转包行为实施了强制干预。且该文件本身仅属于政府内部请示文件，请示事项未得到最终批准，亦不具有可以强制执行的效力。综上，张吉顺不能充分证明被诉强制调整土地转包行为存在的事实，其起诉不符合起诉条件。一审法院据此裁定驳回其起诉，并无不当。关于案涉《土地转包合同》的性质问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议而提起的行政诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务的目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。据此，行政协议的一方主体应为行使行政管理、服务职能的行政机关或者其委托的组织。本案中，案涉《土地转包合同》的主体为张吉顺与帝程公司，帝程公司既非行政主体又非行政机关委托的组织，故《土地转包合同》不属于行政协议，张吉顺针对《土地转包合同》提起诉讼亦不属于行政诉讼受案范围。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。张吉顺的上诉理由不成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  于长苓审判员  孙弘达审判员  邢家新二〇二〇年五月二十一日法官助理曹阳书记员曲宏附：相关法律司法解释条文中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。