江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终163号 上诉人（原审原告）李毓泉，男，1951年1月6日生，××族，住南通市港闸区。 上诉人（原审原告）李毓琪，男，1940年4月27日生，××族，住南通市通州区。 上诉人（原审原告）李惠德，男，1946年3月18日生，××族，住南通市港闸区。 上诉人（原审原告）李毓琴，女，1937年11月6日生，××族，住南通市港闸区。 上诉人（原审原告）严淑云，女，1949年1月17日生，××族，住南通市港闸区。 五上诉人共同委托代理人郑建伟，重庆中慈律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市港闸区幸福街道办事处，住所地南通市。 法定代表人葛晓东，主任。 应诉负责人陆宝明，副主任。 委托代理人季翔，江苏紫琅律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市港闸区住房和城乡建设局，住所地南通市。 法定代表人庄汝华，局长。 委托代理人朱娟，南通市港闸区房屋征收服务中心工作人员。 委托代理人吴永刚，江苏大达律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）李和英，女，1954年10月4日生，××族，住南通市港闸区。 被上诉人（原审第三人）李霓，女，1978年11月18日生，××族，住南通市港闸区。 李和英、李霓共同委托代理人冯建强，江苏启星律师事务所律师。 上诉人李毓泉、李毓琪、李惠德、李毓琴、严淑云（以下简称李毓泉等五人）因房屋搬迁补偿行政协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初723号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，李万云、李连英系夫妻，育有四子三女，分别为长子李毓琪、次子李毓明、三子李惠德、四子李毓泉、长女李毓琴、二女严淑云、三女李淑兰。李万云于2011年6月7日去世，李连英于2017年4月13日去世，李毓明于1979年去世，李淑兰于1992年9月去世。李毓泉、李和英婚后生育一女李霓（曾用名李燕）。 李万云、李连英夫妇在1960年自建有住宅。1990年12月前，李毓泉一家与李万云、李连英夫妇分别居住。1990年12月，李毓泉户作为申请人向幸福乡人民政府申请建房，《南通县城乡居民建房用地报批表》中载明建房人口5人，分别为：李毓泉、李和英、李燕（多照顾一人口）、李万云、李连英，共同申请建房135㎡，其中李毓泉享受面积15㎡，李和英、李万云、李连英各享受24㎡，李燕享受48㎡。原房使用状况：住房6间，建筑占地142.5㎡、宅基地254.9㎡，三棚1间、建筑占地15㎡、宅地36㎡。申请保留住房2间、拆除4间，保留三棚1间，保留老房加新建合计建筑面积占地135㎡、宅基地面积219㎡。乡镇土地管理所于1990年12月31日审批“同意该户拆四间，原地建楼房82㎡”，原乡人民政府亦于1990年12月21日在该审批表上盖章同意。 1993年3月12日，李毓泉户、李万云户分别对自有房产申请权属登记。李万云的《南通市港闸区村镇私有房产所有权登记申请书》载明申请登记的房屋为1960年自建，房屋建筑面积53.43㎡，原幸福村村委会在审核意见中载明“初审核查勘建议确权53.4㎡”，原南通市港闸区房屋产权管理办公室审批同意并发证。同日，李毓泉户对其自有住房申请权属登记，其户的《南通市港闸区村镇私有房产所有权登记申请书》载明申请登记的房屋为1990年自建，原幸福村村委会在审核意见栏载明：李育（毓）泉坐落在幸福村××组的房屋①幢建筑面积为76.4㎡（系1层砖混结构）②幢建筑面积为40㎡（系2层砖混结构）③幢建筑面为56㎡（系一层砖木结构），经核实②幢建筑面积为22.6㎡另17.4㎡属超方，建议确权155㎡，南通市港闸区房屋产权管理办公室审批同意并发证。 2018年3月29日，南通市港闸区人民政府办公室向各街道办事处、港闸经济开发区管理委员会下发《关于下达新港闸路等工程拆迁任务的通知》，其中轨道2号线幸福车辆段项目包含在该通知拆迁范围内，所属街道为幸福街道。2018年7月23日，南通市港闸区幸福街道办事处（以下简称港闸幸福街办）发布《轨道二号线幸福车辆段搬迁工程民居协议搬迁补偿安置方案》，并负责该段的搬迁补偿安置。案涉协议所涉房屋及李万云名下53.4㎡的遗产房均位于搬迁范围之内。 2019年4月1日，港闸幸福街办委托南通大成土地房地产评估有限公司（以下简称大成公司）就登记在李毓泉户名下的案涉房产出具评估报告，李毓泉、李和英、李霓户房屋搬迁补偿总费用为300202.85元，评估报告补充说明中对该户增加无证房搬迁补贴、综合因素补贴、合法建筑面积区位因素与漏项等补偿合计109797.15元。2019年4月6日，李和英、李霓在李毓泉户的《港闸区轨道工程二号线幸福车辆段工程征收（搬迁）安置面积确认表》上签字确认，该确认表载明李毓泉户自愿选择协议搬迁补偿安置方式，该户常住人口共计5人，房屋合法建筑面积155㎡，其中楼房合法建筑面积99㎡，平房合法建筑面积56㎡。村委会初审意见确认上述建筑面积，并认定安置人口五人，农村集体经济组织人员3人、非集体经济组织人员2人，安置面积190㎡。港闸幸福街办在“街办审核意见”栏确认李毓泉户合法建筑面积155㎡，宅基地面积150.87㎡，应享受安置面积190㎡，无空方补贴。2019年4月10日，港闸幸福街办与李和英、李霓就李毓泉户的房屋搬迁补偿安置签订0009750号《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》（以下简称9750号协议），协议内容主要为被搬迁房屋坐落、性质及面积，补偿、补助、补贴费合计410000元，安置位置位于幸福镇区安置点片区，限定价为1420元/平方米。9750号协议签订后，李毓泉户房屋已实际被拆除，且已就安置房屋结算完毕并入住。 2018年8月16日、8月30日，李毓泉等五人分别出具委托书，委托李惠德作为代理人全权处理李万云、李连英遗产房搬迁事宜。2018年8月28日，李惠德在李万云遗产房的《港闸区轨道工程2号线工程征收（搬迁）安置面积确认表》上签字，该确认表载明李万云（故）户房屋合法建筑面积53.4㎡，无安置人口。港闸幸福街办在该确认表“街办审核意见”栏认定该户合法建筑面积53.4㎡，宅基地面积76.4㎡，应享受安置面积53.4㎡，无空方补贴。2018年8月30日，大成公司依据港闸幸福街办的委托就李万云的遗产房搬迁补偿费用出具评估报告，评估结论为李万云（故）户房屋搬迁补偿总费用为55293.82元。补充说明中明确该户综合因素补贴、合法建筑面积区位因素与漏项等补偿、序时签约交房奖、签约交房比例奖合计77506.18元。2018年8月31日，李惠德与港闸幸福街办签订0020293号《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》（以下简称20293号协议），李惠德依据20293号协议于2019年1月19日选购幸福怡居69幢601室房屋及69C233号车库。 李毓泉等五人以港闸幸福街办未经户主李毓泉及李毓琪、李惠德、李毓琴、严淑云的同意，与李和英、李霓签订9750号协议，侵犯了房屋户主和其他房屋共有人的合法权益，不具有法律效力等理由向一审法院提起诉讼，请求判决撤销9750号协议。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1.李毓泉等五人是否具有原告主体资格；2.本案适格被告如何确定；3.9750号协议是否存在应予撤销的情形。 针对争议焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第五款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”上述规定要求原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系，否则视为主体不适格。所谓“利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响，具体主要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。依据编号为0050275的南通县城乡居民建房用地报批表，案涉房屋审批建设时，李万云、李连英均作为建房人口，案涉房屋即存在包含李万云、李连英面积的可能，现李万云、李连英均已过世，李毓泉等五人作为李万云、李连英的法定继承人，存在受行政行为不利影响的主观权利，具备本案原告主体资格，可以提起行政诉讼。 针对争议焦点2，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立具有行政法上权利义务内容的协议，也是行政机关行使职能的方式之一。本案系集体土地上房屋协议搬迁，并非法定征收，港闸幸福街办与李和英、李霓通过协商一致而签订9750号协议，并不违反法律法规的强制性规定。庭审中，港闸幸福街办认可其系案涉搬迁征收项目的补偿安置主体，李和英、李霓亦认可案涉协议的效力，且南通市港闸区住房和城乡建设局（以下简称港闸住建局）与港闸幸福街办之间亦不存在委托与被委托的关系，故本案适格的被告应为港闸幸福街办而非港闸住建局。 针对争议焦点3，第一，李和英、李霓能否代表李毓泉户签订9750号协议。案涉房屋在审批建设时，李和英、李霓均作为家庭成员共同提交申请，李毓泉户在征收搬迁过程中，李和英、李霓均为该户常住人口，系享受安置权利的人员，且李毓泉与李和英尚在婚姻关系存续期间。案涉房屋于1993年进行权属登记时，所有权登记于李毓泉名下，该房屋应系李毓泉家庭共有财产。实践中，对宅基地上房屋的拆迁补偿，行政机关根据个案不同情形选择与房屋共有权人共同签订补偿安置协议或与房屋共有权人的代表签订补偿安置协议，均有其合理性。本案中，李和英、李霓对案涉协议不持异议，认可协议系其真实意思表示，并陈述李毓泉并未对协议提出异议，故港闸幸福街办就案涉房屋与李毓泉的妻女签订协议并无不当。 第二，9750号协议是否存在应予撤销情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。本案中，李毓泉等五人主张撤销案涉协议，认为案涉房屋在审批建设时，李万云、李连英均作为建房人口提交申请，且每人获批24㎡的建房面积，故案涉房屋存在李万云、李连英的份额，认为9750号协议侵害了李毓泉等五人的合法权益。在房屋搬迁补偿安置过程中，房屋权利人的确定优先依据权属登记，《中华人民共和国物权法》第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。故不动产一经登记即具有公示、公信的效力，不动产权属登记非经法定程序被撤销，应当认定不动产权属登记的效力。本案中，案涉房屋于1990年申请建设之前，李万云户与李毓泉户均各有住房，李万云、李连英户53.4㎡的老房在当时已经存在，李毓泉、李万云两户五人作为一户申请建房时，应当视为一户合计享受135㎡的占地面积，但在实际建房过程中，两户并未按审批意见拆除原房屋，李万云户53.4㎡的房屋仍被保留，即李毓泉、李万云两户实际建筑占地面积已经超出了获批的135㎡。1993年，李万云、李毓泉两户申请不动产权属登记时，李万云户建设于1960年占地面积53.4㎡的房屋单独予以确权登记，而李万云与李连英作为李毓泉户成员申请建房时，两人合计获批占地面积48㎡，显然，李毓泉户与李万云户分户进行权属登记时，并未损害李万云与李连英的份额，该次权属登记至今已逾二十年，亦未经法定程序被撤销。因此，港闸幸福街办依据不动产权属登记确定房屋及宅基地权利人并无不当，亦符合“一户一宅”的基本原则。针对登记于李万云名下的53.4㎡的房屋，李惠德作为代理人已经与港闸幸福街办另行签订协议。故港闸幸福街办与李和英、李霓签订的9750号协议，系双方真实意思表示，亦未损害李毓泉等五人的合法权益。 《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。经审查，9750号协议也不存在重大误解、显失公平等可撤销的情形。 综上，李毓泉等五人要求撤销9750号协议的诉讼请求依法不能成立。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李毓泉等五人的诉讼请求。 李毓泉等五人不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实不清且事实认定错误，适用法律错误。后经本院书面告知，上诉人补充上诉意见称，1.如果认定港闸幸福街办具有房屋征拆职权，则被诉协议的签订系越权，如果认定港闸幸福街办的行为系具有房屋征拆职权的南通市港闸区人民政府委托，则一审法院应将本案移送本院审理，故一审法院程序违法。2.上诉人的建筑占地面积为172.4平方米，一审法院认定房屋建筑面积155平方米，宅基地面积150.87平方米，缺乏事实根据；3.被诉协议未经户主李毓泉签字，不具合法性。请求二审法院撤销一审判决及9750号协议。 被上诉人港闸幸福街办辩称，1.9750号协议所涉房屋系李毓泉、李和英、李霓户所有，与李万云、李连英的遗产房无关，李毓泉等五人的委托代理人李惠德就李万云、李连英遗产房搬迁事宜，已与港闸幸福街办签订20293号协议，该协议已履行完毕。2.9750号协议系双方真实意思表示，未损害上诉人李毓泉等五人的合法权益，协议也不存在重大误解、显失公平或者欺诈、胁迫等情形。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人港闸住建局辩称，港闸街办认可其系案涉搬迁征收项目的补偿安置主体，港闸住建局与港闸幸福街办也不存在委托与被委托关系，一审认定本案适格被告为港闸幸福街办正确，9750号协议不违反法律法规的强制性规定，上诉人李毓泉等五人要求撤销协议的诉讼请求不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人李和英、李霓述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审查，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，结合9750号协议的内容，本案二审争议焦点包括港闸幸福街办是否系本案的适格被告、9750号协议对李毓泉户房屋及土地的补偿是否到位、9750号协议的效力是否及于李毓泉三个方面。 港闸幸福街办系本案的适格被告。随着城市建设和土地功能的调整，行政协议大量出现在土地、房屋征收等领域，因为行政机关要取得行政相对人的土地、房屋权利，就必须与行政相对人进行协商并取得一致意见。有时，行政机关为了提高城市建设和土地功能调整的效率，未依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理相应的审批手续，即通过协商补偿的方式进行房屋搬迁。这种协议搬迁方式在实现行政管理目标的同时，也依照政策对房屋所有权人进行了合理充分的补偿，具有现实的合理性。本案中，港闸幸福街办作为基层人民政府，为保障轨道二号线幸福车辆段工程项目的顺利进行，进一步改善辖区居民的居住条件，制定了《轨道二号线幸福车辆段搬迁工程民居协议搬迁补偿安置方案》，并据此与被搬迁区域内居民达成房屋搬迁补偿安置协议，协议的后果依法应由港闸幸福街办自行承担。一审法院认定港闸幸福街办系9750号协议的签订主体并无不当。李毓泉等五人起诉列明的被告为港闸幸福街办和港闸住建局，在港闸幸福街办对协议主体身份不持异议的情形下，李毓泉提出的被告应为南通市港闸区人民政府、一审法院未将案件移送本院管辖、程序违法主张，明显缺乏事实根据，本院不予采信。 9750号协议对房屋及土地的补偿到位。根据李毓泉户持有的村镇房屋所有权证存根显示，李毓泉户的房屋总建筑面积为155平方米，9750号协议认定李毓泉户的合法房屋面积为155平方米并进行相应的补偿并无不当。李毓泉要求按实际建筑面积进行补偿安置的理由，缺乏事实根据和法律依据。事实上，从评估报告的内容看，李毓泉户超出合法建筑面积的房屋已按无证房屋并配合搬迁而进行了足额补贴，其搬迁补偿利益并未受到侵犯。根据《轨道二号线幸福车辆段搬迁工程民居协议搬迁补偿安置方案》，对土地的补偿仅限于土地使用证载面积大于房屋合法建筑面积的部分。李毓泉认为应以实际建筑占地172.4平方米来计算土地的补偿，该主张不能成立。首先，根据村镇房屋所有权证存根显示，李毓泉户合法的房屋建筑面积为155平方米；其次，李毓泉户未能提供集体土地建设用地使用证等证据材料，证明合法使用的土地面积为172.4平方米；第三，虽然李毓泉在1990年与父母作为一户共同申请建房，但在1993年李毓泉与父母作为两户分别申领了房屋所有权证，故李毓泉户合法使用的土地面积显然不能依照1990年两户共同申请建房时的土地面积来确定。港闸幸福街办在李毓泉户未能举证证明合法使用的土地面积大于合法房屋建筑面积的情况下，在9750号协议中未涉及合法使用的土地面积并进行相应的土地补偿，并不侵犯李毓泉户的搬迁权益。 9750号协议的效力及于李毓泉。从建房申请表、村镇私有房产所有权登记申请书、村镇房屋所有权证存根的内容看，李万云户与李毓泉户同日申请房屋登记，明确各户的房屋位置及面积，分别领取了相应的房屋所有权证。案涉房屋系李毓泉户所有，共有权人为李毓泉及妻子李和英、女儿李霓。故案涉房屋的搬迁补偿仅涉及李毓泉与李和英、李霓的利益，李毓琴、李毓琪、李惠德、严淑云无权以李万云户的继承人身份对案涉房屋主张搬迁补偿利益。根据《中华人民共和国户口登记条例》第五条的规定，户口是住户和人口的总称，户口登记以户为单位。同主管人共同居住一处的立为一户，以主管人为户主。单身居住的自立一户，以本人为户主。应当说，户主是家庭的主要代表人物，既可以是夫、妻，也可以是子、女等家人。确立户主的目的是便于专门国家机关的行政管理，维护正常的社会秩序，户主本人并不享有不同于家庭成员的特殊权利。目前亦无任何法律、法规或者规范性文件规定，房屋搬迁补偿安置协议必须由户主本人签字确认才生效。本案中，对李毓泉户的被搬迁房屋，港闸幸福街办与李毓泉的妻子李和英、女儿李霓就被搬迁房屋的处置方式、补偿安置方式、补偿费用、安置地点、结算方式等进行协商一致后，李和英和李霓共同在案涉补偿安置协议上签字确认的行为，应当视为李毓泉户对家庭共有财产的共同处置行为，其效力当然及于李毓泉，李毓泉认为未经其签字协议无效的主张缺乏法律依据，也与实践做法不符。 综上，一审法院判决驳回李毓泉等五人的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。李毓泉等五人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人李毓泉、李毓琪、李惠德、李毓琴、严淑云负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年五月二十八日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；