河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫05行终115号上诉人(原审原告)郭卫民，男，汉族，1970年12月8日出生，住安阳市文峰区。上诉人(原审第三人)张秀英，女，汉族，1973年4月8日出生，住安阳市文峰区。二上诉人共同委托代理人曹广，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安阳市自然资源和规划局，住所地安阳市文峰区富源街6号。法定代表人宁红亮，职务局长。委托代理人索力波，安阳市自然资源和规划局工作人员。委托代理人李奇桦，河南国厚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安阳市国土资源局安阳高新技术产业开发区分局，住所地安阳市黄河大道中段。法定代表人梁军堂，局长。委托代理人牛龙，安阳市国土资源局安阳高新技术产业开发区分局工作人员。委托代理人马晓雪，大沧海律师事务所律师。上诉人郭卫民、张秀英因上诉人郭卫民诉被上诉人安阳自然资源和规划局、安阳市国土资源局安阳高新技术产业开发区分局（以下简称开发区分局）限期交出土地决定一案，不服安阳市文峰区人民法院（2019）豫0502行初122号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：1993年8月27日，安阳市编制委员会作出《安阳市编制委员会关于成立安阳市土地管理局开发区分局的批复》（安编〔1993〕50号），同意成立“安阳市土地管理局开发区分局”为安阳市土地管理局的派出机构。其职责范围中有协助开发区负责征地工作及完成上级领导交办的其他工作两项。《中共安阳市委安阳市人民政府关于进一步加快安阳高新技术产业开发区建设和发展的决定》（安发〔2002〕11号）明确指出，根据国家及省对促进开发区建设和发展的有关规定，结合我市情况，赋予开发区在计划、经济、科技、外经外贸、规划建设、土地征用等方面的经济管理权限和行政管理职能。2014年10月21日，河南省人民政府作出《河南省人民政府关于安阳市实施2012年度第六批城市建设用地的批复》（豫政土〔2014〕1012号），同意安阳市实施转用并征收包括郭吴村的土地25.0809公顷，作为安阳市实施2012年度第六批城市建设用地。2014年11月7日，安阳市人民政作出《安阳市人民政府关于征收北关区等四个区部分村集体土地的通知》（安政土〔2014〕190号），该通知附件为《安阳市人民政府征收土地方案公告》（〔2014〕第6号），郭卫民本案涉案土地在该次《公告》范围内。2014年11月10日，安阳高新技术产业开发区管理委员会作出《安阳高新技术产业开发区管理委员会征地补偿安置方案公告》〔2014〕第4号，公告了《征地补偿安置方案》的内容和有关事项。《安阳高新技术产业开发区管理委员会征地补偿安置方案公告》（〔2013〕第4号）征收土地位置包括中华路与黄河大道交叉口东南角。2017年9月2日，安阳高新区银杏大街街道办事处郭吴村社区居民委员会（以下简称郭吴村居委会）群众代表会议对拆迁安置方案进行研究、决议，并向安阳高新技术产业开发区管委会提交了《安阳银杏大街街道办事处郭吴村社区村民拆迁补偿及自用住房分配方案》。开发区分局向郭吴村居委会支付征地补偿款，经郭吴村居委会、银杏社区街道办事处、开发区分局工作人员多次与郭卫民沟通，郭卫民拒绝交出案涉土地。2019年4月26日，开发区分局作出安开国土资限决字〔2019〕1号《责令限期交出土地决定书》。郭卫民与张秀英于2006年6月6日在民政局协议离婚，离婚协议约定：双方有子女，归男方所抚养，债权归男方，房产归子女所有。郭卫民与张秀英的子女现均是未成年。原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。结合《安阳市编制委员会关于成立安阳市土地管理局开发区分局的批复》（安编〔1993〕50号）和《中共安阳市委安阳市人民政府关于进一步加快安阳高新技术产业开发区建设和发展的决定》（安发〔2002〕11号）的规定，开发区分局作为安阳高新技术产业开发区管委会的职能部门，具有作出责令限期交出土地决定的职权。本案因国家城市建设，依法征收包括郭卫民房屋占用土地在内的集体土地，郭卫民拒不交出土地，开发区分局依法作出安开国土资限决字〔2019〕1号责令限期交出土地决定并无不当。该责令限期交出土地决定系开发区分局依职权作出，安阳市自然资源和规划局不具有本案原告主体资格，应驳回郭卫民对该局本案的起诉。综上，郭卫民请求撤销该责令限期交出土地决定的理由不足，不予支持。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郭卫民的诉讼请求。案件受理费50元，由郭卫民负担。上诉人郭卫民上诉称：一、原审判决认定事实不清。被诉限期责令交出土地决定依据的征收土地方案公告、征收土地安置补偿方案相互不对应及矛盾。《安阳市人民政府征收土地方案公告》（安政土〔2014〕第6号）所载明的征收土地范围并不包括案涉房屋所占的土地，《安阳高新技术产业开发区管理委员会征地补偿安置方案公告》（〔2013〕第4号）载明的征收土地位置包括中华路与黄河大道交叉口东南角，而案涉房屋实际位置在该交叉口的东北角。原审判决依据上述两个公告，从而认定案涉房屋所占土地被依法征收，明显错误。二、原审判决未对被诉责令限期交出土地决定的合法性及前置程序进行审查明显不当。（一）被诉责令限期交出土地决定作出的前置程序不具有合法性。征地行为符合法定程序是作出责令限期交出土地决定的前提条件，而相关征地部门在实施征地行为过程中未公布拟征地安置补偿方案，未告知郭卫民土地房屋所在征地批次和征地情况，未保障郭卫民对征地补偿安置方案的意见反馈权和听证权，〔2014〕第4号征地补偿安置方案公告欠缺大量补偿项目，二被上诉人2017年才开始与村民协商征地事宜，违反《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）关于农用地转用批准后满两年未实施具体征地或者用地行为的批准文件自动失效的规定。（二）被诉责令限期交出土地决定缺乏事实根据。开发区分局没有提供证据证明郭卫民在被诉责令限期交出土地决定作出前依法得到了安置补偿，村民自用分配安置房至今未建。郭卫民认为案涉房屋安置补偿标准低于周边市场价，不能保障郭卫民一家人生活水平不降低，因而依法提起行政诉讼进行维权，不存在实施了阻挠国家建设征收土地的行为。郭卫民、张秀英于1996年结婚，2006年离婚。案涉房屋在双方离婚时协议约定归子女所有，被诉责令限期交出土地遗漏行政相对人。三、原审判决适用法律错误。安阳高新技术产业开发区管委会不属于一级人民政府，开发区分局不具有作出责令限期交出土地的职权。原审判决适用《安阳市编制委员会关于成立安阳市土地管理局开发区分局的批复》（安编〔1993〕50号）和《中共安阳市委安阳市人民政府关于进一步加快安阳高新技术产业开发区建设和发展的决定》（安发〔2002〕11号）的规定，认定开发区分局系安阳高新技术产业开发区管委会的职能部门并具有作出被诉责令限期交出土地的职权，属适用法律错误。请求：一、撤销原审判决；二、撤销安开国土资限决字〔2019〕1号责令限期交出土地决定或发回原审法院重审。上诉人张秀英上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误。具体理由与郭卫民的上诉理由一致。请求：一、撤销原审判决；二、撤销安开国土资限决字〔2019〕1号责令限期交出土地决定或发回原审法院重审。被上诉人安阳市自然资源和规划局答辩称：原审判决与被诉责令限期交出土地决定认定事实清楚，适用法律正确，郭卫民、张秀英的上诉理由不能成立。《安阳市编制委员会关于成立安阳市土地管理局开发区分局的批复》（安编〔1993〕50号）和《中共安阳市委安阳市人民政府关于进一步加快安阳高新技术产业开发区建设和发展的决定》（安发〔2002〕11号）系规范性文件，不属于行政规章或部门规章，不适用郭卫民、张秀英所诉称的规章有效期五年的规定。案涉土地确定征收后，由开发区分局报批，经依法批准后，该分局具体负责组织实施征收，开发区分局具有作出被诉责令限期交出土地决定的法定职权。其他理由与原审答辩理由一致。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人开发区分局答辩称：原审判决与被诉责令限期交出土地决定认定事实清楚，适用法律正确，郭卫民、张秀英的上诉理由不能成立。安阳文体中心建设项目用地范围共涉及7个征地批次，案涉房屋所在位置在其中两个征地批次的交界处区域。被诉责令限期交出土地决定作出前，中华路以东已经不存在黄河大道，因技术条件限制无法准确定位置，当时引用其中一个经批准的安置方案公告文号对郭卫民作出被诉交出责令限期交出土地决定，并非是为了降低补偿标准，且中华路以东郭吴村的土地均在批准征收的土地范围内，补偿标准一致。安阳文体中心项目建设所征土地经相关部门批准用途全部变为公共管理与公共服务用地，案涉土地不存在用途不一致的情况。开发区分局已将包括案涉房屋占用土地在内的郭吴村被征收的集体土地的征地补偿款依法支付给了郭吴村居委会，郭卫民、张秀英仅以补偿标准为由拒不交出案涉房屋所占土地的行为，属于阻挠国家建设征收土地的行为。其他理由与原审答辩理由一致。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，安阳市人民政府2014年11月7日发布的《关于征收文峰区开发区部分村集体土地的通知》附件《安阳市人民政府征收土地方案公告》（〔2014〕第6号），公告的内容针对的是《河南省人民政府关于安阳市实施2012年度第六批城市建设用地的批复》（豫政土〔2014〕1012号）。安阳高新技术产业开发区管理委员会2014年11月10日发布的《安阳高新技术产业开发区管理委员会征地补偿安置方案公告》（〔2014〕第4号），公告的内容是针对豫政土〔2014〕1012号批复和上述〔2014〕第6号公告所涉土地拟定的征地补偿安置方案。该方案载明的征收土地位置、用途为郭吴村和前定龙村城中村改造、征收土地补偿费用的支付方式为开发区分局将征地补偿费支付给被征地的农村集体经济组织。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，根据《安阳市编制委员会关于成立安阳市土地管理局开发区分局的批复》（安编〔1993〕50号）和《中共安阳市委安阳市人民政府关于进一步加快安阳高新技术产业开发区建设和发展的决定》（安发〔2002〕11号）的规定，开发区分局具有作出被诉责令限期交出土地的行政职权。开发区分局提交的相关批复、公告等证据，可以证明案涉房屋占用的土地已被依法征收且开发区分局已将相关土地征收补偿款支付给郭吴村居委会的事实，郭卫民、张秀英主张案涉房屋占用土地未被依法征收和未获得相应安置补偿与事实不符，本院不予支持。综上，郭卫民、张秀英的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。二审案件受理费50元，由上诉人郭卫民、张秀英各负担25元。审判长  袁武明审判员  武丽霞审判员  段 新二〇二〇年五月十二日书记员  黄宝宝