内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行政裁定书（2020）内04行终82号上诉人（原审原告）刘清元，男，1959年12月17日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区赤峰市。委托代理人刘珠元，男，1967年12月2日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区赤峰市。（系刘清元弟弟）。被上诉人（原审被告）赤峰市松山区岗子乡人民政府。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区岗子乡。法定代表人牧仁，乡长。出庭负责人李连旺，赤峰市松山区岗子乡人民政府副乡长。委托代理人吴成军，北京市京伦律师事务所律师。上诉人刘清元与被上诉人赤峰市松山区岗子乡人民政府因征收行政补偿一案，不服赤峰市松山区人民法院作出的（2019）内0404行初105号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月28日公开开庭审理了本案。上诉人刘清元及委托代理人刘珠元，被上诉人赤峰市松山区岗子乡人民政府的出庭负责人李连旺及委托代理人吴成军到庭参加诉讼。现已审理终结。原审法院查明，2016年6月份，赤峰市松山区岗子乡大榆营村实施易地扶贫搬迁易地搬迁项目，征用赤峰市松山区岗子乡大榆营村65.21亩土地，其中道北耕地14.3亩、道南耕地6.3179亩、道南未利用地44.5921亩。赤峰市松山区岗子乡人民政府按照1.5万元／亩发放征地补偿款，原告承包的耕地2.8亩在征用范围内。现原告要求赤峰市松山区岗子乡人民政府按内政办发（2011）143号文件规定占用耕地征地每亩补偿费37666元发放土地补偿费。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成，由批准征收土地的人民政府裁决。国法（2011）35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市县人民政府的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。依据上述规定，被征地集体经济组织和农民对补偿标准不服的救济途径，应当先向行政机关申请裁决（复议），属于裁决（复议）前置案件，裁决（复议）机关的处理决定是人民法院审理相关案件的必要条件。本案被征地农民刘清元对征地补偿标准有争议，未经行政机关裁决（复议），提起行政诉讼，不符合行政诉讼立案条件，故依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（五）项之规定，裁定：驳回原告刘清元的起诉。宣判后，刘清元不服，向本院提起上诉，请求：1、撤销一审行政裁定，由二审法院重新审理本案。2、撤销被上诉人越权行政、违规制定的占地补偿标准决定。3、判令被上诉人履行法定职责，执行内蒙古自治区人民政府办公厅内政办发（2011）143号文件关于实施自治区征地统一年产值标准和征地片区综合地价37666元／亩的决定。4、判令被上诉人依法依规兑现占用上诉人耕地2.8亩×37666元的合理补偿。5、判令被上诉人落实法律法规规定的对上诉人失地安置补偿。6、判令被上诉人赔偿上诉人维权开支费用。7、诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、根据赤峰市松山区发改展和改革局，赤峰市松山区扶贫办公室赤松发改地区字[2016]197号关于《岗子乡2016年易地扶贫搬迁工程实施方案的批复》，明确了实施单位为岗子乡政府，故岗子乡政府负有不可推卸的责任。岗子乡政府在实施易地扶贫搬迁项目占用耕地违法违规行政，丧失监管，放纵时任岗子乡大榆营村党支部书记一手操作。经赤峰市松山区纪律检查委员会赤松纪发[2018]292号对王景江调查处分决定确认：在办理易地扶贫搬迁项目用地审批手续时，为顺利通过审批，提出申请时隐瞒所占地为耕地和需要支付被占地村民补偿款的事实；没有按照规定先设计后施工，导致工程质量存在安全隐患；未与被占地村民签订补偿协议，被征地村民未得到合理补偿；并且涉及安置农业人口。上述行为已构成违反国家法律法规行为。另外，经松山区国土资源局赤国土资松发[2019]16号给出的答复意见明确“上诉人所有权地块为道北处，全部为耕地；并明确依照自治区人民政府相关文件规定的耕地补偿标准为37666元／亩”，岗子乡政府成立核查小组核实道北地块有一审原告2.8亩的事实。二、岗子乡政府在补偿标准和补偿款分配问题上滥用职权，不执行自治区人民政府办公厅内政办发[2011]143号文件公布实施的自治区征地统一年产值标准和征地片区综合地价通知规定的37666元／亩的规定，随意按15000元／亩标准分发。更令人不解的是“耕地地价按15000元／亩发放，所谓的未利用地地价也按15000元／亩分发”，搞平均分配极不合理。上诉人曾多次通过各种渠道向乡、区两级人民政府求助协调解决未果，口头答复称让走诉讼程序，无奈用民事诉讼程序起诉到松山区人民法院，被该院（2019）内0404民初2490号民事裁定书裁决，应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，“人民法院受理公民、法人或其他组织提起的下列诉讼，……（五）对征收、征用决定及其补偿不服的；……（七）认为行政机关侵犯其经营权自主权或者农村土地承包经营权，农户土地经营权的”，应属于行政诉讼范围，驳回了上诉人的起诉。而通过行政诉讼起诉到法院，再次被驳回起诉。三、依据行政诉讼法第二条及第十二条，以及行政诉讼法适用解释第一条之规定，上诉人的起诉符合法定条件。一审裁定认定事实不清，适用法律法规错误，国法（2011）35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》明确了“行政复议不是唯一的法定程序，可以直接向人民法院提起诉讼”。被上诉人赤峰市松山区岗子乡人民政府答辩称，一、答辩人并非本案适格行政主体。《征收土地公告办法》第十一条规定，征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。答辩人不是易地扶贫安置有关政策规定的实施机关，也非征地补偿安置实施的法定主体，答辩人作为被告主体资格不适格。二、本案系征地补偿标准纠纷，直接向人民法院起诉，不符合法院受理条件。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。本案土地征收补偿依据的是松山区自然资源局（2018）4号文件确定的综合地价，上诉人如对该补偿标准不服，应先申请协调、裁决，直接向人民法院起诉的，不符合人民法院的受理条件。综上，一审法院裁定驳回起诉结果正确，应驳回其上诉，维持原裁定。经审理查明,2016年6月，赤峰市松山区岗子乡大榆营村实施易地扶贫搬迁项目，共占用赤峰市松山区岗子乡大榆营村65.21亩土地，其中道北耕地14.3亩、道南耕地6.3179亩、道南未利用地44.5921亩，被上诉人赤峰市松山区岗子乡人民政府按照15000元／亩发放征地补偿款。上诉人刘清元有2.8亩土地在征用范围内，上诉人认为其土地性质是耕地，应按内政办发（2011）143号文件规定的耕地补偿标准为37666元／亩进行补偿，故提起行政诉讼，具体诉讼请求为：1、撤销赤峰市松山区岗子乡人民政府作出的15000元／亩的补偿分配决定。2、判令赤峰市松山区岗子乡人民政府兑现土地补偿费37666元／亩×2.8亩合计105464.8元。3、判令赤峰市松山区岗子乡人民政府兑现安置补助费。4、判令赤峰市松山区岗子乡人民政府赔偿四年讨要占地补偿的误工、租车、食宿费并承担诉讼费。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”，国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》也规定，在征收土地过程中出现的征地补偿安置争议，应先经过协调，经协调达不成一致意见的，由人民政府作出裁决。同时，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”，本案，上诉人的诉求实质是对补偿标准有争议，在未经人民政府协调、裁决的情况下，直接提起行政诉讼于法无据。另需指出，上诉人在原审中还提出了赔偿其维权损失的诉讼请求，原审未予以审理，由于上诉人未提供有效证据证明其损失存在，故该请求在本案中不能得到支持，鉴于一审裁定驳回起诉的结果正确，本院不再作调整。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 李海波审 判 员 刘淑波审 判 员 姜 静 二〇二〇年五月二十八日法官助理 王冠男书 记 员 马继骁