福建省莆田市城厢区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0302行初168号 原告莆田市荔城区宏达汽车配件有限公司，住所地福建省莆田市荔城区拱辰街道畅林88号，组织机构代码证77066417-X。 法定代表人郑炳泉，董事长。 委托代理人陈瑞龙、张璐林，福建骁腾律师事务所律师，代理权限：一般代理。 被告莆田市荔城区自然资源局（原莆田市国土资源局荔城分局），住所地福建省莆田市城厢区凤凰山广场北侧，统一社会代码11350321MB1A68540F。 负责人许国强，局长。 委托代理人苏勇，福建融成律师事务所律师，代理权限：一般代理。 委托代理人林冰丹，莆田市荔城区自然资源局工作人员，代理权限：一般代理。 原告莆田市荔城区宏达汽车配件有限公司诉被告莆田市荔城区自然资源局行政补偿及赔偿纠纷一案，于2019年9月4日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月4日立案后，于2019年9月5日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月31日公开开庭审理了本案。原告法定代表人郑炳泉、委托代理人陈瑞龙、张璐林，被告委托代理人苏勇、林冰丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告莆田市荔城区宏达汽车配件有限公司诉称，一、因被告违约，单方解除合同致使原告签订合同目的无法实现，被告应当返还原告已支付的土地出让金人民币3750600元及支付相应的利息。2009年3月23日，原告与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：出让金价款为人民币375.06万元。至2013年7月23日原告将土地出让金375.06万元全额付清，但被告一直未按合同约定履行义务。2015年11月18日，被告以该出让土地调整为商住综合用地为由单方解除合同，致使原告订立合同目的已无法实现；二、被告应赔偿原告为履行合同所支出的所有费用及利息损失，合计人民币4231276.58元。原告在履行合同的过程中，缴纳了耕地占用税、城镇土地使用税共计595042.98元。因被告履行合同不到位，原告为其进行填土、道路清理及赔偿农民果树、粪池和坟地费用、机械、车辆和人员工资等活动支出共计1549903元。原告为履行合同，支出设计费、评估费256000元；三、被告在履行合同过程中存在严重违约行为，原告有权请求被告按合同约定向原告支付违约金11039707.01元。《国有建设用地使用权出让合同》第六条约定了被告应于2009年5月23日前将出让宗地交付给原告，并同意在交付土地时该宗地达到地面物清理条件。但被告未能按约定向原告交付土地。因被告在履行合同中存在严重违约情形，损害了原告的合法权益，故原告有权要求被告按合同第三十七条等约定向原告支付违约金；四、因被告违约，单方解除合同提前收回国有建设用地使用权，应向原告支付土地出让差价损失。综上，请求法院判决：一、被告向原告返还土地出让金人民币3750600元及支付自每笔土地出让金支付之日起至款项全部返还之日止按年利率6%计算的利息（利息暂计至2019年9月4日为1995917.29元）；二、被告向原告赔偿已支付的耕地占用税、城镇土地使用税595042.98元及支付自交付税款之日起至赔偿全部款项之日止按日利率0.5‰计算的利息（利息暂计至2019年9月4日为899903.84元）；三、被告向原告赔偿因其履行合同不到位原告为其支出的费用1549903元及支付自支出之日起至赔偿全部款项之日止按年利率6%计算的利息（利息暂计至2019年9月4日为734769.43元）；四、被告向原告赔偿设计费用256000元及支付自支出之日起至赔偿全部款项之日止按年利率6%计算的利息（利息暂计至2019年9月4日为195657.33元）；五、被告向原告支付已支付的土地出让金为基数按日1‰计算的违约金（暂计至2019年9月4日为人民币11039707.01元）；六、被告向原告支付工业用地土地差价损失12698511.7元。 原告向本院提交了以下证据： 1、宏达公司的营业执照代码、法定身份证明书，证明原告诉讼主体适格。 2、《荔城区工业用地挂牌交易成功通知书》； 3、《国有建设用地使用权出让合同》（荔土让（2009）01号），证明（1）原告竞得LG挂-2008-06号地块的事实；（2）原告与被告签订合同的事实；（3）被告违约应向原告支付违约金等事实；3、《专题会议纪要》一份，欲证明被告对本案涉及办证面积、出让金等问题研究并作出决议。 4、交纳土地出让金凭证，证明原告已完全支付3750600元土地出让金的事实； 5、交纳耕地占用税、城镇土地使用税发票，证明原告已交纳595042.98元税费的事实； 6、土方工程施工合同、填土、清理道路、赔偿农民果树、粪池和坟地等凭证，证明因被告履行合同不到位，原告为其支出1549903元的事实； 7、莆政办[2013]134号文件； 8、荔国土资[2013]77号文件； 9、（2016）闽莆三证民字第395号公证书，证明被告未按合同约定清理地面物，存在违约行为的事实。 10、莆荔土（2015）20号文件； 11、荔国土资（2015）96号文件，证明被告单方违约解除合同的事实。 12、设计费等收款收据，证明有支出设计费256000元的事实； 当庭补充提供：13、（2017）闽0302行初63号《行政判决书》； 14、（2017）闽03行终188号《行政判决书》，证明被告作出的荔国土资[2015]74号《关于责令限期缴纳土地出让金滞纳违约金的决定书》已被撤销，原告无需向被告支付滞纳金的事实； 15、莆政综[2013]125号文件，证明案涉地块是因商业用途而不是因公共利益进行规划调整的； 16、（2017）闽0302行初99号《行政判决书》； 17、（2017）闽03行终187号《行政判决书》； 18、（2019）闽行申180号《行政裁定书》，证明被告解除合同适用法律错误，案涉合同是因情势变更情形解除的，并非是因公共利益需要而解除； 19、（2019）闽0302行初19号《行政裁定书》，证明原告提起本案诉讼不属于重复诉讼； 20、莆政综[2019]47号文件，证明被告按照该文件第七条规定，以案涉地块所在地住宅用地和工业工地基准地价的中间价向原告进行足额补偿。 被告莆田市荔城区自然资源局辩称，一、案涉土地出让合同系因实施该地块控制性详细规划的公共利益需要而解除，而非原告所主张的因被告违约而解除；二、原告逾期缴纳出让金，被告享有先履行抗辩权，有权中止履行出让合同约定的交付土地义务，为此，原告主张被告赔偿其经济损失缺乏事实和法律依据；三、涉案地块补偿安置方案已落实到位，剩余的一户地面物所在位置不影响原告的项目建设；四、出让合同约定逾期交付违约金约定标准日1‰明显偏高，原告要求被告按已支付的土地出让金为基数按日1‰计算的违约金缺乏法律依据，违反显失公平原则；五、原告要求被告支付耕地占用税、城镇土地使用税及其利息没有事实和法律依据；六、原告提起本案诉讼不符合法律规定，应驳回原告的起诉；七、原告提起本案诉讼属重复起诉，应驳回原告的起诉。 被告莆田市荔城区自然资源局向本院提交了以下证据、依据： 1、统一社会信用代码证书，证明被告名称已于2019年7月11日由原莆田市荔城区国土资源局核准变更为莆田市荔城区自然资源局。 2、《福建省人民政府关于莆田市荔城区2007年度第九批次城市建设（工业）农用地转用和土地征收的批复》（闽政地[2007]115号），证明LG挂-2008-06号地块经福建省人民政府批准征收为国有建设用地，土地使用权属明晰，符合土地利用总体规划和城市总体规划； 3、《莆田市人民政府关于同意荔城区LG挂-2008-06号国有建设用地使用权有偿出让方案的批复》（莆政土[2008]219号）； 4、《建设用地规划许可证》（莆规荔用2005-040）及所附的地形图、原告公司总平面图，证明（1）LG-挂-2008-06地块土地用途、规划设计条件已明确；（2）LG挂-2008-06地块土地位置清楚、面积准确；（3）LG挂-2008-06地块出让方案经过莆田市人民政府批准。 5、《荔城区工业用地挂牌出让公告》； 6、《荔城区工业用地挂牌交易须知》，证明发布LG挂-2008-06地块的出让信息。 7、《荔城区工业用地挂牌交易成交通知书》； 8、《国有建设用地使用权出让合同》（荔土让[2009]01号），证明（1）原告竞得LG挂-2008-06号地块；（2）原告与答辩人签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定双方权利义务。 9、莆田市国土资源局荔城分局《关于催缴土地出让金的函》（莆国土资[2009]70号）； 10、土地出让金缴款凭证6份，证明经催缴后，原告直至2013年7月22日才缴清土地出让价款人民币375.06万元，但至今仍未交付滞纳违约金。 11、《莆田市荔城区宏达汽车配件有限公司征地补偿花名册（南郊村）》； 12、南郊社区居委会《情况说明》及补偿款存单复印件，证明（1）LG挂-2008-06号地块补偿安置已到位；（2）2013年8月该地块上剩余一户的果树位于规划道路范围内，不影响原告场地的建设施工。 13、《莆田市人民政府关于莆田市城东片区控制性详细规划的批复》（莆政综[2013]125号）及《莆田市中心市区荔园路片区控制性详细规划——土地利用规划图》； 14、《关于尽快落实为荔城区宏达汽车配件有限公司供地的函》，证明（1）LG挂-2008-06号地块所在位置的控制性详细规划已由工业用地调整为商住综合用地；（2）原告自认涉案地块规划变更事宜，且提及调整宗地总平事宜。 15、《莆田市国土资源局荔城分局、莆田市荔城区财政局关于催缴（LG挂-2008-06号地块）土地出让金滞纳金的函》（莆国土资函[2015]5号）及送达凭证； 16、《莆田市国土资源局荔城分局、莆田市荔城区财政局关于责令限期缴纳土地出让金滞纳违约金的决定书》（荔国土资[2015]74号）及送达凭证，证明原告逾期缴纳土地出让金，被告会同财政局向原告发函催缴滞纳违约金。 17、《行政复议申请书》； 18、《不予受理行政复议申请决定书》及送达回证，证明原告收到荔国土资[2015]74号后向荔城区人民政府申请行政复议。 19、《拟解除出让合同通知书》（荔国土资[2015]85号）及送达凭证，证明因涉案地块所在位置的控制性详细规划变更，被告告知原告拟解除合同，并告知其有听证的权利； 20、《听证申请书》； 21、《听证通知书》2份及送达凭证； 22、《听证会议签到表》； 23、《国土资源听证笔录》，证明依法举行听证会； 24、《关于解除LG挂-2008-06号地块出让合同及补偿方案的请示》（荔国土资[2015]88号）； 25、《莆田市荔城区人民政府关于同意解除LG挂-2008-06号地块出让合同的批复》（莆荔土[2015]20号）； 26、《解除出让合同通知书》（荔国土资[2015]96号）及送达凭证，证明经报请荔城区人民政府同意，被告向原告发出解除出让合同通知； 27、（2016）闽0302行初99号《行政判决书》； 28、（2017）闽03行终187号《行政判决书》，证明市中院认为被告可以单方解除案涉土地出让合同； 29、原告提交的《关于国有土地使用权出让合同补偿事宜的申请报告》，证明2019年8月15日，被告收到原告提出的补偿方案，原告提起本案诉讼不符合法律规定； 30、2015年12月（落款时间）原告《行政起诉状》； 31、（2016）闽0302行初97号《行政判决书》； 32、（2017）闽03行终186号《行政裁定书》； 33、（2019）闽0302行初19号《行政裁定书》，证明原告提起本案诉讼属重复起诉； 法律依据：1、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条，证明土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府关于土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订；2、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知）第七条；3、财政部、国土资源部、中国人民银行《关于印发的通知》第三十四条，证明不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额千分之一的违约金；4、《土地管理法》第58条，5、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条，证明因公共利益需要，可以收回国有土地使用权；6、《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十四条第（一）和（五）项、第一百一十条第（一）项，证明1、解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同；2、因不可抗力致使不能实现合同目的的或法律规定的其他情形，当事人可以解除合同；3、当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，但有下列情形之一的除外：“（一）法律上或者事实上不能履行：……”；7、《行政诉讼法》第四十七条第一款，证明原告提起本案诉讼不符合法律规定。 经庭审举证、质证，原告对被告提供的证据1-7真实性无异议，原告依法对案涉地块享有权益；对证据8三性无异议，对证明对象有异议。被告根据合同第六条约定，应当在2009年5月23日前将案涉地块平整达到地面物清理条件并交付于原告。根据合同第十九条约定，原规划如有修改……必须按届时有效的规划执行。被告未按合同约定履行义务，在原告已按政府新规划报请调整自身用地用途的前提下，仍单方执意解除合同，严重损害了原告的合法权益；对证据9真实性无异议，但对合法性及证明对象有异议。被告是违法催缴出让金，被告一直未将土地平整至合同约定的地面物清理条件，无权要求原告全额缴纳出让金；对证据10三性无异议，但对证明目的有异议。被告承认原告于2013年7月22日已缴清375.06万元土地出让金，但被告要求原告交纳滞纳违约金的要求已被法院的生效判决所推翻，原告无须向被告交纳所谓的滞纳违约金；对证据11-12真实性无法确认，由法院依法查明，对关联性及证明对象有异议，（1）被告对其违约行为已自认，其对案涉地块是否补偿安置到位与被告是否存在违约情形没有关联，即使被告补偿到位，也不能否认被告没有依照合同约定将“净土”交付原告，存在违约的事实；（2）被告提供的证据只能证明案涉地块存在果树未清理的情形，不能证明该地面物不影响原告场地的建设施工；对证据13真实性无异议，但对证明对象有异议。首先，该批复只是上级政府的指导性文件，而不是针对涉案地块必须由工业用地调整为商住综合用地的强制性文件；其次，调整为商住综合用地正说明被告解除合同的目的不是为社会公共利益的需要而是商业目的的需要；对证据14无异议。在被告告知该批复内容后，原告第一时间发函被告，提出可以改变规划为商业性质的汽车配件展销服务中心，以呼应政府有关文件的规定。对证据15-16合法性、关联性及证明对象均有异议。荔国土资[2015]74号《关于责令限期缴纳土地出让金滞纳违约金的决定书》已在（2017）闽0302行初63号《行政判决书》、（2017）闽03行终188号《行政判决书》中被撤销，原告无需向被告支付滞纳金；对证据17-18真实性无异议；对证据19有异议，《荔国土资[2015]85号》第二段“在你司逾期缴纳出让金期间，根据市政府《关于莆田市城东片区控制性详细规划的批复》文批准，LG挂-2008-6号地块所在位置的控制性详细规划已由工业用地调整为商住综合用地”，被告颠倒时间事实，该批复发布时间为2013年8月16日，原告在《批复》发布前，即2013年7月22日已完全付清土地出让款，并非被告所说的在原告逾期缴纳出让金期间，案涉地块规划改变；对证据20-23三性无异议，但听证会只是流于形式，并没有认真听取原告的意见；对证据24-26客观性和证明内容均有异议，（1）在《荔国土资[2015]88号》文中被告仅向政府报告案涉地块已不适宜工业项目建设，而隐瞒原告愿调整用地规划以适应政府文件的请求；（2）被告解除合同并未涉及社会公共利益，对请示和解除通知书中以“公共利益需要”为由解除合同与事实不符，系适用法律错误；（3）请示和批复均提出由被告进行土地评估和作出补偿决定，但被告均未履行义务，负完全的责任；对证据27-28三性无异议，对证明对象有异议。首先法院生效判决认定被告可以解除合同的理由是“发生情势变更”而不是“公共利益需要”；其次，法院生效判决确认被告在约定期限内案涉地块土地仍存在地面物未清理的违约情形；对证据29三性无异议，但对证明对象有异议。该补偿申请报告并非原告向被告提交的第一份补偿申请，事实上原告在被告单方提出解除合同后，多次与被告协商补偿事宜，也提交过多份书面补偿方案，但被告均未明确答复或依法作出补偿决定；对证据30-33三性无异议，但对证明对象有异议。原告提起本案诉讼的请求和事实、理由均与之前诉请不同，法院对之前的诉求也未裁决，不存在重复起诉。对法律依据1无异议，可以证明签订的合同转让由被告实施主体适格；对法律依据2-4证明违约未足额缴纳违约金按日加收违约金额千分之一的违约金是属于部门的规定，应当同等适用；对法律依据5有异议，不符合本案；对法律依据6、7有异议，法律适用不得当，不能用该条款，与本案不符。故被告所适用的法律依据，不能证明原告主体不适格，或是起诉不符合法律规定，不能作为被告单方解除合同不承担赔偿等责任的依据。 被告对原告提供的证据1三性均无异议，对证明内容有异议，认为本案原告的起诉不符合法定的起诉条件，不具备诉讼主体资格；对证据2-3三性均无异议，对证明内容1、2无异议，对证明内容3有异议，这两份证据只能证明案涉地块出让和金额的事实，无法证明违约的情况。证据3合同签订时间是2009年3月23日，合同的第八条、第九条、第十条有约定本案出让宗地的价款是3750600元，原告应当在签订之日起六十日内支付土地出让价款。第二十条规定，因为社会公共利益需要可收回土地使用权的，按照市场价格还有评估认定的直接损失给予补偿，第三十条有约定逾期缴纳土地出让价款的应当缴纳违约金；对证据4三性均无异议，对证明内容有异议，原告没有按照合同约定的期限缴纳土地出让金。原告在2013年7月22日才交清本案约定的土地出让金，违反了缴纳土地出让金的约定；对证据5真实性无异议，对证明内容有异议，本案是原告在税务机关的纳税情况，被告并不是纳税人，纳税情况跟被告没有关联性；对证据6形式上的真实性无异议，对内容真实性有异议，对土方工程施工合同是原告与承包方签订的施工合同，实质上的真实性有异议。这份施工合同跟本案的被告没有关联性，本案案涉的宗地并没有交付给原告，原告在未交付的土地上施工，本身就是不符合规定的。本案的宗地是通过招拍挂牌出来的，土地的供应都是按照法律规定进行出让的，对地上的征收补偿都是征迁人的职责，不存在由受让人赔偿补偿被征地的单位、群众的事实。对证据7-9真实性无异议，对证明内容有异议，案涉宗地上不存在有征地补偿未到位的情况，对邱玉燕这一户，地块上有果树未清除，但是该果树并不位于出让给原告地块上的范围内，而是在待征道路的范围上。证据8中记载的事实也明确了这一点，故不存在出让给原告的宗地未征地到位的情况；对证据10-11三性均无异议，对证明内容有异议，20号文件是合法有效的批复，本案的原告就批复进行提起诉讼，起诉也被驳回了。96号文件是原莆田市国土资源局荔城分局作出的解除合同，也是经过司法审查最终××市国土资源局荔城分局解除出让合同书是有效的，不存在违约解除合同书的问题；对证据12真实性无法认定，均是收款收据，认为跟本案无关联性；对证据13-20附条件质证。对证据13、14真实性无异议，但对证明对象有异议，这两份判决书跟本案是没有关联性的；对证据15三性均无异议，但对证明内容有异议，这份证据记载的内容证实了本案出让给原告的地块，土地用途在2013年8月16日经过莆田市人民政府批准进行调整，不再是工业用途；对证据16-18三性无异议，但对证明内容有异议，这三份判决其中生效的187号是中院作出的，明确认定案涉土地性质从工业用地变更为商住综合用地，发生情势变更，原告主张情势变更不是公共利益需要，是不符合事实的；对证据19三性无异议，但对证明内容有异议，这份证据结合被告提供的证据30、31能够证明原告的起诉是属于重复起诉；对证据20证明内容有异议，本案被告解除与原告的出让合同，不适用这个文件规定的情形，47号文件规定是片区改造收回的规定，与本案解除合同是不同的情形。 本院对上述证据认证如下：被告提供证据的真实性，本院予以确认。原告提供的证据除6、12外，其他证据真实性予以确认。双方提供的证据可以证明案涉地块直至原告全部缴清土地出让金后，被告仍未全部清理案涉地块上的地面物并将该约定的出让土地交付原告建设使用以及案涉地块“控制性详细规划”于原告缴清土地出让金之后发生变更、调整的事实。 经审理查明，2005年12月9日、2008年8月7日原告各向被告支付人民币722368元、265085元，两次共计人民币987453元。2009年2月13日，原莆田市国土资源局荔城分局（于2019年7月11日核准变更名称为莆田市荔城区自然资源局）发布《荔城区工业用地挂牌出让公告》，有偿出让位于莆田市××城区××辰街道南××村××-2008-6（面积10964平方米）的土地，规划用途为工业厂房及配套设施。原告以上述两次向被告支付的款项共计987453元作为土地竞拍定金向被告交纳后，竞得了上述的土地。2009年3月23日，原告与被告签订了荔土让（2009）01号《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：该土地出让金价款为人民币为375.06万元，于合同签订之日起六十日内一次性付清（定金抵作土地出让款），否则按迟延支付款项的日1‰缴纳违约金。被告应于2009年5月23日前将出让宗地按场地平整达到地面物清理的条件交付给原告开发建设，否则应按已支付的土地出让价款的日1‰支付违约金。合同签订后，原告分四次交纳土地出让金，其中2009年7月23日交纳20万元、2011年5月25日交纳50万元、2011年6月7日交纳60万元、2013年7月23日交纳146.3147万元，共计375.06万元。同时分别于2011年5月23日、24日、7月11日、10月24日向税务部门交纳土地占用税528797.72元、使用税53103.26元、6573元、6573元，共计595046.98元。在原告交纳全部的土地出让金及土地占用、使用税后，被告仍未向原告履行土地交接确认手续。2013年8月16日，莆田市人民政府同意莆田市城乡规划局将诉争土地控制性详细规划由工业用地调整为商住综合用地。2013年8月22日，原告向被告致函要求尽快落实供地。2015年6月5日，被告会同莆田市荔城区财政局作出荔国土资函【2015】5号《关于催缴土地出让金滞纳金的函》，要求原告缴纳滞纳金305.2111万元。因原告未缴纳，2015年8月27日，被告和财政局又向原告作出荔国土资【2015】74号《关于责令限期缴纳土地出让金滞纳违约金的决定书》，责令原告自接到本决定书之日起15日内交清应缴纳的逾期缴纳出让金产生的（滞纳）违约金人民币305.2111万元。原告不服，向莆田市荔城区人民政府申请行政复议，2015年10月19日，莆田市荔城区人民政府作出荔政行复不【2015】1号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理。2017年5月4日原告向本院提起行政诉讼，请求一、确认被告及莆田市荔城区财政局作出的荔国土资［2015］74号《关于责令限期缴纳土地出让金滞纳违约金的决定书》要求原告缴纳违约金及利息的行为违法。二、撤销该《关于责令限期缴纳土地出让金滞纳违约金的决定书》。本院经审理，于2017年8月31日作出撤销该决定书的判决，被告不服上诉，莆田市中级人民法院经审理于2018年12月10日作出驳回上诉，维持原判的判决。此外，原告诉被告行政协议一案，于2016年8月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法审理，并于2017年9月12日作出（2016）闽0302行初97号行政判决。原告不服，向莆田市中级人民法院提起上诉。莆田市中级人民法院于2018年12月10日以“未能查清荔城区宏达汽配公司实际损失的具体事实，属事实不清，证据不足”为由，作出（2017）闽03行终186号行政裁定书，裁定撤销本院的上述判决，发回重审。本院于2019年1月9日重新立案，在审理过程中，原告于2019年9月4日向本院申请撤回起诉。本院于2019年9月4日作出（2019）闽0302行初19号《行政裁定书》，准予原告撤回起诉。同日，原告认为因被告没有按照荔土让（2009）01号《国有建设用地使用权出让合同》履行义务，事实上构成违约且造成原告经济损失，被告应予以赔偿。原告遂以行政补偿（赔偿）为诉求重新向本院提起诉讼。 另查明，经莆田市中级人民法院（2017）闽03行终187号行政判决确认，本案原、被告双方在履行案涉合同过程中，由于莆田市人民政府于2013年8月16日将涉案土地由工业用地调整为商住综合用地而发生情势变更的情形，导致土地出让合同事实上和法律上不能继续履行，根据《中华人民共和国合同法》第一百一十条的规定，被告可以单方解除土地出让合同。故认定被告于2015年11月18日作出的解除该土地出让合同并无不当。 本案审理过程中，本院于2020年3月26日委托光明房地资产评估有限责任公司莆田分公司，对案涉出让地块标的物2015年11月间的“国有建设用地使用权出让价值”进行估算。具体评估事项为：一、对位于荔城区中心市区荔园路片区（南郊）的上述地块参照莆田市人民政府文件莆政综【2019】47号《莆田市人民政府关于城区片区改造工业用地收回收储的实施意见》，测算土地使用权于2015年11月18日收回补偿价值；二、对位于荔城区中心市区荔园路片区（南郊）的上述地块参照莆田市人民政府文件莆政综【2019】47号《莆田市人民政府关于城区片区改造工业用地收回收储的实施意见》，测算土地使用权2019年度的收回补偿价值。2020年4月9日，光明房地资产评估有限责任公司作出（闽）光明【2020】（房）字第××号《土地使用权收回补偿估价报告》，案涉地块2015年11月15日土地使用权收回补偿估价为15772000元；（闽）光明【2020】（房）字第××号《土地使用权收回补偿估价报告》，案涉地块2019年12月15日土地使用权收回补偿估价为35225400元。 对上述评估结论，原告认为，案涉委托的评估机构是在莆田市中级人民法院备案的依法享有项目评估资质的机构之一，原、被告双方在法院主持下通过摇号选定评估机构时没有异议，作为光明莆田分公司与光明公司这种关系在备案时相关部门也予以认可，依照相关规定该份评估报告加盖光明公司的印章也是有依据的。所以，从程序上说原、被告双方共同通过摇号选定的评估机构做出的结论是合法的。同时，法院依照本案涉案土地的情况适用相关政府文件的规定的标准作为评估机构进行评估的依据并不存在任何问题。被告是代表区一级政府部门出让土地，在单方解除合同达4年多没有依照相关的规定和上级法院的要求作出补偿决定，也没有对原告的损失适用任何的标准进行评估和补偿，作为政府存在严重不履行法定职责和损害土地受让人利益的行为。因此，原告认为法院按照涉案土地所在地的上级政府文件规定以最接近文件要求作为评估的依据是有法律和事实依据的。虽然被告于2015年11月单方解除了合同，但这种没有作出补偿的行为一直到原告起诉后仍然持续着。还有，从时间点上以双方共同委托的时间点是合理的。对估价报告中使用2015年11月相关评估的标准以及得出的结论原告不持异议，但如果在本案中使用2015年11月的估价标准作为依据对原告进行补偿显然是不合理的，因为根据这份评估报告所确定土地价值的时间点之一是2015年11月，被告至今都没有作任何补偿，而土地在不断增值，原告的损失也在持续的扩大，该损失不应当仅由原告来承担，而应当由不作为的被告来承担。如果实在要适用2015年11月的标准就应当要考虑按照2015年11月土地价值加上至法院判决作出这期间原告扩大的损失以一定的标准进行计算，同时还应当考虑原告在2013年7月份已经缴纳了全部土地出让金之后，被告违反原合同约定没有交付土地所产生的滞纳金等损失。 被告认为，对评估报告的真实性无异议，对合法性、关联性均有异议。首先认为评估程序不合法，光明房地资产评估有限公司莆田分公司系光明房地资产评估有限公司的分支机构。法院组织原、被告双方选定评估机构时，光明房地资产评估有限公司和光明房地资产评估有限公司莆田分公司均属于在法院备案在册的评估机构，都列为本次抽签随机备选的评估机构对象，经抽签选定的本次评估机构为光明房地资产评估有限公司莆田分公司，但最后却由光明房地资产评估有限公司出具《土地使用权收回补偿估价报告》。故认为本次评估程序不合法，存在增加抽签入选机会的不正当竞争，出具的估价报告不具有正当性。其次认为委托设定内容不合法。法院委估先行设定事项为价值评估或测算设置了前置条件，违反了评估公正性、客观性原则。第三，认为莆政综[2019]47号文件不能作为本案委托评估依据。第四，估价报告不符合土地估价的规范性要求，评估结果不准确，而且也没有评估备案号。 本院审查认为，光明房地资产评估有限责任公司及光明房地资产评估有限责任公司莆田分公司虽为总公司和分公司的隶属关系，但该两公司为莆田市中级人民法院经审查认定具备相应资质的评估机构，与另外六所评估机构一同在法院相关网站予以公示公布，相对于其他公示公布机构机会均等。被告在与原告参与评估机构随机选择并最终确认由光明房地资产评估有限责任公司莆田分公司作为案涉相关价格价值进行测算评估时并未提出异议，而且一同罗列公示的其他评估机构也未持异议，同时，该情形对被告权利义务不产生任何影响。故被告辩解的所谓存在不正当竞争情形，不能成立。至于被告对双方随机选定由光明房地资产评估有限责任公司莆田分公司实施评估，最后却由该总公司出具报告书的异议。因根据《房地产估价机构管理办法》第二十条“一级资质房地产估价机构可以按照本办法第二十一条的规定设立分支机构。二、三级资质房地产估价机构不得设立分支机构。分支机构应当以设立该分支机构的房地产估价机构的名义出具估价报告，并加盖该房地产估价机构公章”的规定内容，故认为被告对此项异议同样不能成立。上述估价报告可作为本案定案依据。 根据上述审理情况，本院归纳本案主要争议焦点为：一、原告提起本案诉讼是否符合法律规定。二、案涉《国有建设用地使用权出让合同》在解除前双方履行当中，是否存在违约？ 针于双方争议的焦点问题，本院分别予以分析认定如下： 第一争议焦点，原告认为，原告的起诉不管从立案的标准还是起诉的要求，都是符合法律规定的。被告在法庭辩论中提到，原告主张行政补偿，须向被告提出申请二个月后才能提起诉讼。原告起诉的案由和起诉关系不单单是行政关系，且牵涉的不是一个行政行为，也不是一个行政补偿的问题。本案虽由行政庭审理，但这个案件所要解决的问题，适用的法律也应按照民商法的规定来认定判决。还有，原告的法定代表人也在2019年5月20日向被告的主要负责人提交了申请书，该情况也符合被告辩称的二个月之后未答复才能起诉的内容，故原告提起本案诉讼符合法律规定。被告在单方解除合同后，因不积极实施向原告进行相应赔偿、补偿事宜，故原告多次向被告提交《关于国有土地使用权出让合同补偿事宜的申请报告》，而被告提交的2019年8月15日申请报告仅是原告向被告提交的申请报告之一。如于2019年5月20日，原告即有向被告提交申请报告，申请行为早已超过被告抗辩的两个月履行期限。况且，原告提交申请报告以及提起本案诉讼，根本原因在于被告在其存在违约行为时解除了案涉合同，但却迟迟不提出补偿解决方案。原告理应有权维护自身合法权益，依法提起诉讼。被告则认为，本案案由为“行政补偿”，且原告也是基于出让合同解除后要求被告对其进行补偿而提起诉讼。为此，本案实为履行法定职责之诉。在本案出让合同解除后，被告就该出让合同解除后的补偿事宜多次与原告进行沟通协商，因双方之间的差距较大而无法达成一致意见。2019年8月15日，被告收到原告提交的《关于国有土地使用权出让合同补偿事宜的申请报告》，原告就案涉出让合同解除后的补偿事宜向被告提出补偿方案。而从原告向被告提出具体补偿方案至原告提起本案诉讼的2019年9月4日（原告起诉状落款时间）仍未超过二个月时间。为此，根据《行政诉讼法》第四十七条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼……”的规定，原告提起本案诉讼不符合法律规定，应驳回原告的起诉。 本院审查认为，被告主张原告起诉不符合法律规定依据的是《行政诉讼法》第四十七条的相关规定，该法条规定具体到本案来讲，原告本案起诉要求被告给付相应补偿和赔偿款，须先行向被告提出申请。客观来讲，本案被告因“情势变更”而解除与原告签订的《国有土地使用权出让合同》，是其依法定情形行使的解除权，并无不当。但基于双方存在合同的事实，被告在作出合同解除决定的同时，给予合同相对方（原告）相应的补偿等，却是被告方的义务，其具有的主动性相较于《行政诉讼法》第四十七条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责…”，行政机关针对的不特定的人与事被动依申请履行法定职责的情况不同，故该法律规定不适用本案。此外，莆田市荔城区人民政府莆荔土[2015]20号文件批复中也明确被告解除案涉合同后，应依法对合同项下土地评估后作出补偿决定。莆田市中级人民法院（2017）闽03行终187号判决也认定：“…就涉案土地补偿问题，合同双方当事人可以协商解决。协商不成，在本案生效后，上诉人荔城区宏达汽配公司可就土地补偿和赔偿损失等问题另行主张权利，上诉人荔城区国土资源分局也可主动就涉案土地作出补偿决定…”据此，本院认为本案原告的起诉并未违反相关法律规定。 针对双方第二个争议焦点，被告辩解是因原告方逾期缴纳土地出让金，导致被告享有先履行抗辩权，并有权中止履行出让合同约定的土地交付义务。被告先履行抗辩权的依据是双方签订的合同约定原告应在签订合同之日起60日内（即2009年5月22日前）一次性付清土地出让价款，即双方约定原告履行付款义务在前，被告履行交地义务（2009年5月23日前）在后。原告则认为，原告为了双方全面顺利履行合同，于2009年3月23日双方合同签订后，即提前进场进行案涉地块场地勘探设计、部分土地填土、道路清理以及施工机器进入等等，但屡遭当地一些农民的威胁和阻挠，原告就此情况多次向被告提出，但被告非但未能在合同约定的期限内将案涉地块平整达到地面物清理的条件交付原告开发建设，甚至至今都未能将案涉地块上的果树地面物清理清楚。因此，被告未按约对案涉地块进行平整至地面物完全清理状态，并向原告交付土地进行开发建设的行为已构成根本违约。 本院审查认为，从案涉《国有建设用地使用权出让合同》形式及内容上看，该合同具备《合同法》上“双方当事人互相承担义务和享有权利的双务合同”特征。又从双方对合同履行期限约定的内容分析，双方并未有对彼此债务履行先后顺序进行明确或特别的约定，该情形也属于《合同法》第六十六条规定的“当事人互负债务，没有先后履行顺序的，应当同时履行…”特性。故被告辩解其依法享有“先履行抗辩权”，不能成立。根据2013年7月31日莆田市人民政府作出的莆政办[2013]134号文件、被告于2013年9月27日就该案涉地块用地有关问题专题向莆田市荔城区人民政府书面请示汇报所载明案涉地块地面物未完全清理的事实、原告提供的2016年2月22日的《公证书》等在案证据以及双方庭审陈述内容均可体现，案涉地块在双方合同约定的交付期限内存在地面物未完全清理及征地补偿款未全部发放到位的事实。据此，可以认定，原告未按照上述合同约定的时间缴清土地出让款与被告未依双方合同约定完成交地条件达到“地面物清理”，也即无法达到理论上的“净地交付”不无关系。原告在被告未能清理案涉地块地面物的事实客观存在情况下，没有在合同约定的期限内一次性缴清土地出让金，而是在期限届满后逐次缴纳并于2013年7月23日全部缴清，该行为不应被简单视作违约，相反，原告因有确切证据证明被告事实上存在难以履行合同之虞时，拒绝或暂时中止履行合同义务，属于典型的行使“不安抗辩权”。故被告存在明显违约。 本院认为，原告与被告签订的荔土让（2009）01号《国有建设用地使用权出让合同》意思表示真实，权利义务明确，双方应依约履行合同义务。被告因未按合同约定期限清理出让地地上物并向原告交付土地，存在过错及事实违约。虽然原告未能在合同约定的期限内全部一次性缴清土地出让金，看似同样违约，但该迟延缴款行为是因被告存在可预见的无法全面依约履行合同的违约过错而起，其并不能当然引起被告借此向原告主张任何违约责任及被告不依约继续履行合同的事由。原告在全部缴清土地出让金之后至案涉地块2013年8月16日因政策性原因由工业用地调整为商住综合用地期间，被告本应及时履行相应合同约定义务，但被告仍未能完成与该出让地块上的部分地面物所有人达成有效的补偿协议并将该出让宗地按合同约定的“场地平整达到地面物清理的条件”交付原告建设使用，明显存在因被告自身具有的行政优益权而刻意阻止合同最终生效履行的事实，由此造成原告明显且较大的经济损失。现案涉地块已由工业用地调整为商住综合用地性质，被告也以情势变更造成合同事实及法律上不能履行为由，依据《中华人民共和国合同法》等法律单方解除荔土让（2009）01号《国有建设用地使用权出让合同》。该解除行为虽由另案生效判决确认合法正当，但因被告在行使解除权之前实际上违约行为便已持续存在，故即使上述出让合同已解除，但合同解除仅能免除被告继续履行向原告供地的义务，却不能免除因被告违约造成原告无法取得案涉土地建设使用权的实际经济损失。被告既然存在违约，且原告事实上存在经济利益损失，那么被告就应依法给予原告相应的补偿和赔偿。至于如何进行补偿和赔偿，因本案实际存在被告如在依法解除出让合同前未构成违约过错，即只需按莆田市当地相关土地收回补偿标准给予相应补偿，但就是因被告至少应在原告全额缴清约定的土地出让金后至发生政府土地控规政策性调整的“情势变更”期间及时向原告交付案涉地块，却仍未能依法依约履行，从而造成本案原告实际上可以依法取得案涉出让地块，却因被告原因致使合同最终解除，原告花费近十年时间的合同目的无法实现，原告的实际损失确实存在。为促进政府依法行政及坚持社会公平正当原则，根据莆政办[2013]134号《莆田市人民政府办公室〈关于加快清理处置供而未用土地的通知〉》第三点第（二）项“因规划调整造成的，部分能开发且企业愿意继续开发的，签订补充协议…；不能开发部分，可采取有偿收回等方式处置。”及莆田市人民政府于2019年7月15日公布的莆政综【2019】47《关于城区片区改造工业用地收回收储的实施意见》第七条规定：对因政府转型原因，造成企业无法动工，短期内能收储作为经营性及配套设施用地的，可按企业所在地住宅用地和工业用地基准地价（根据土地现状情况，按现行公布基准地价修正幅度进行适当修正）的中间价进行收回收储（其中，供地5年以上的，住宅权重按50%，供地5年以下的，住宅权重按40%）等文件精神，设定本案对原告的损失以补偿加赔偿的折中方案，并委托光明房地资产评估有限责任公司莆田分公司对案涉地块于2015年11月18日假设使用权收回的补偿价值进行测算，即案涉地块土地使用权收回补偿价值按照企业所在地住宅用地和工业用地基准地价的中间价进行评估，距价值时点2015年11月15日供地5年以下，住宅权重按40%计算，最终评定的价值为15772000元，该补偿金额包含应返还的土地出让金及原告主张的契税损失和利息损失等。至于原告超出上述评定价值的其他诉求部分，本院不予采纳支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十八条第二款、《中华人民共和国合同法》第一百一十二条之规定，判决如下： 一、被告莆田市荔城区自然资源局应于本判决生效之日起30日内给付原告莆田市荔城区宏达汽车配件有限公司补偿和赔偿款共计15772000元（其中包含土地出让金、契税及利息损失等）； 二、驳回原告莆田市荔城区宏达汽车配件有限公司的其他诉讼请求。 本案案件受理费210380元、评估费38300元，由被告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于莆田市中级人民法院。 审 判 长  王少甫 人民陪审员  蔡素娥 人民陪审员  黄 芳 二〇二〇年五月二十五日 书 记 员  施明英 附引用法律的条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。 《中华人民共和国合同法》 第一百一十二条履行、补救措施后的损失赔偿 当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，在履行义务或者采取补救措施后，对方还有其他损失的，应当赔偿损失。