辽宁省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽行终1302号 上诉人（一审原告）清原满族自治县湾甸子镇凤到村村民委员会，住所地清原满族自治县湾甸子镇凤到村。 法定代表人王英杰，该村委会主任。 委托诉讼代理人何恩孝，该村党支部书记。 委托诉讼代理人翟文斌，辽宁数典律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）清原满族自治县人民政府，住所地清原满族自治县清原镇清河路。 法定代表人吴振宇，该县政府县长。 行政机关负责人许文博，该县政府副县长。 委托诉讼代理人张明杰，该县司法局工作人员。 委托诉讼代理人韩东，该县自然资源局工作人员。 被上诉人（一审被告）抚顺市人民政府，住所地抚顺市顺城区临江路东段。 法定代表人高键，该市政府市长。 委托诉讼代理人王石，该市司法局工作人员。 委托诉讼代理人张岩，该市司法局工作人员。 一审第三人清原满族自治县国营大边沟林场，住所地清原满族自治县湾甸子镇大边沟村。 法定代表人杜建平，该林场场长。 委托诉讼代理人佟德权，该林场副场长。 委托诉讼代理人李晓海，辽宁宝石律师事务所律师。 上诉人清原满族自治县湾甸子镇凤到村村民委员会（以下简称凤到村委会）因与被上诉人清原满族自治县人民政府（以下简称清原县政府）及被上诉人抚顺市人民政府（以下简称抚顺市政府）林权争议处理决定及行政复议决定一案，不服抚顺市中级人民法院（2019）辽04行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。2020年5月13日，本院组织当事人进行了询问。上诉人凤到村委会的法定代表人王英杰及委托诉讼代理人何恩孝、翟文斌，被上诉人清原县政府的行政机关负责人许文博及委托诉讼代理人张明杰、韩东，被上诉人抚顺市政府的委托诉讼代理人王石、张岩，一审第三人清原满族自治县国营大边沟林场（以下简称大边沟林场）的委托诉讼代理人佟德权到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。 一审法院查明，大边沟林场在进行《山林执照》换发《林权证》的过程中，凤到村委会没有为其提供换发林权证的手续，2018年4月29日，大边沟林场向清原县政府提出林权争议处理申请，请求确认位于清原满族自治县湾甸子镇凤到村谢道沟15林班8小班、16林班9小班的林权归其所有。2018年7月27日，清原县政府作出林权争议处理决定，确认双方争议的林地所有权为国家，使用权归申请人大边沟林场所有。凤到村委会不服该决定，于2018年9月26日向抚顺市政府提出复议申请。抚顺市政府于2018年12月10日作出复议决定，维持被申请人清原县政府作出的林权争议处理决定。凤到村委会对清原县政府的林权争议处理决定及抚顺市政府的行政复议决定不服，向法院提起了行政诉讼。 凤到村委会在一审的诉讼请求是：依法撤销被告抚顺市政府作出的抚政复字【2018】第51号行政复议决定书；确认争议林地为其所有；本案诉讼费由被告承担。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、被告清原县政府作出的山林权属决定依据的证据是否充分；二、清原县政府作出的林权处理决定适用法律是否正确。关于本案的争议焦点一，根据《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。清原县政府依据大边沟林场提供的1964年森林台账、1983年《山林执照》、1991年《国有山林权属执照》、2003年《林权证》、1982年林班图、2004年资源调查图等证据，确定该争议区域林地的性质为国有，所有权人为大边沟林场。该组证据来源合法，并形成一个完整的证据链条，相互予以佐证，证明大边沟林场对该争议地块权属的连贯性,土地性质一直属于国有。凤到村委会主张该争议地块已于1964年被大边沟林场作为安置下放职工的条件，转让给凤到村委会。虽提供了林场下放职工名单，下放职工证人证言，1987年土地利用总体规划图，来证明争议地块性质属于耕地，归凤到村委会所有，但没有其他证据予以佐证。凤到村委会提交的山林执照，土地承包经营权证亦不能直接证明该争议地块的所有权属于凤到村委会。根据《实施条例》第六条规定，改变森林、林木和林地所有权、使用权性质的，应当依法办理变更登记手续。凤到村委会没有提供该争议地块所有权的转让手续，凤到村委会的请求无事实依据，法院不予支持。关于本案的争议焦点二，清原县政府作出的确权决定依据的法律是否正确。清原县政府根据《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，以及《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《林木林地权属争议处理办法》、《中华人民共和国土地管理法》对山林权属争议作出决定，上述法律法规规定了林地的权属、争议解决机关、解决方式，在适用中清原县政府遵循了法律适用原则。因此，清原县政府作出的山林权属决定适用法律并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定，抚顺市政府有权对该山林权属争议决定进行复议。抚顺市政府在答辩期间提供的证据，证明该机关在复议期间依法通知申请人进行申诉、抗辩，在听取申请人的答辩意见后通知申请人参加行政复议程序，并在法定期限内对申请人的复议申请依法作出了决定，决定作出后及时送达给申请人，因此抚顺市政府作出的行政复议决定程序合法。清原县政府作出的调处山林权属决定，认定事实清楚，适用法律正确。抚顺市政府作出的复议决定程序合法。因诉讼请求无事实依据与法律依据，故不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告清原满族自治县湾甸子镇凤到村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告清原满族自治县湾甸子镇凤到村民委员会负担。 凤到村委会上诉称，一审判决认定事实、适用法律错误，故请求撤销一审判决，确认本案应当为林地转让纠纷或物权保护纠纷，如在林地权属争议纠纷框架内则应当确认争议林地为其所有，由被上诉人承担本案诉讼费用。其主要理由是：其对案涉土地的基础权属为大边沟林场所有的事实不持异议，但案涉土地已经作为安置大边沟林场的精简职工和家属的条件转让给凤到村委会，故本案林地权属不存在争议，只存在是否交易的争议；案涉土地已经由其村民耕种50余年，大边沟林场在此期间未主张权利，法院解决林权争议要考虑历史状况、老百姓的利益；大边沟林场于2003年办理了案涉林权证书，凤到村委会于1999年办理了土地承包经营权证书，上述证书均为县政府颁发的物权凭证，一审法院用不同的标准去判断案涉土地的林权证书和土地使用权证书，于法无据。 清原县政府答辩称，凤到村委会的上诉请求没有事实依据，故请求驳回凤到村委会的上诉请求。其主要理由是：其作出的处理决定认定事实清楚，证据确实充分；其所作的处理决定程序合法、适用法律正确；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 抚顺市政府答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，故请求驳回凤到村委会的诉讼请求。其主要理由是：其作出行政复议决定的主体适格，程序合法；其作出的行政复议决定事实清楚，适用依据正确。 一审第三人大边沟林场答辩称，凤到村村民多次将国有林场的案涉土地毁坏耕种，其与村里多次协商无果，故请求法院依法判决。 本院审理查明，一审法院认定的事实属实。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。…”凤到村委会与大边沟林场对案涉土地的权属存在争议，大边沟林场申请清原县政府对案涉权属争议作出处理。清原县政府依据该条法律规定，受理大边沟林场的申请并作出处理决定，并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”凤到村委会对清原县政府的处理决定不服，依据该款法律规定，申请抚顺市政府复议，并无不当。凤到村委会因对上述处理决定及复议决定不服，诉至法院；一审法院根据凤到村委会的诉讼请求，依法对上述处理决定及复议决定进行审查并作出裁判，并无不当。凤到村委会关于本案应为林地转让纠纷或物权保护纠纷的主张，依据不足。 清原县政府根据山林台账、山林执照、林班图等对地界进行划分，并依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》等规定确认案涉土地的权属，并无不当。 《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”本案现有证据不足以证明案涉土地已经依法转让、已经依法办理了土地变更登记手续、已经依法改变了权属和用途。凤到村委会关于大边沟林场已经将案涉土地协议转让、案涉土地现由其所有等主张，依据不足。 被诉行政复议决定在事实认定及法律适用上对原处理决定未作改变，因此本案仅审理行政复议程序是否合法。凤到村委会在一审庭审中明确表示对行政复议程序没有异议，故一审法院认定行政复议决定程序合法，并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果得当，依法应予维持。凤到村委会的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人清原满族自治县湾甸子镇凤到村村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙弘达 审判员  刘 毅 审判员  邢家新 二〇二〇年五月十九日 法官助理赵婳 书记员曲宏