浙江省绍兴市上虞区人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2018）浙0604行赔初16号 原告嵊州天池织造有限公司，住所地嵊州市三江街道领带园二路5号。统一社会信用代码：91330600743492202D。 法定代表人陈道良，执行董事。 委托代理人（特别授权）何家成，浙江万高律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）郑洁，浙江万高律师事务所律师。 被告嵊州市发展和改革局，住所地嵊州市三江街道领带园一路403号国资综合大楼。统一社会信用代码：1133068300258525X8。 法定代表人**海，局长。 出庭行政负责人范建东，副局长。 委托代理人（特别授权）史宣勤，浙江三惟律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）周琼，浙江三惟律师事务所律师。 被告嵊州市住房和城乡建设局，住所地嵊州市鹿山街道长兴路208号规划人防大楼。统一社会信用代码：11330683002585073E。 法定代表人俞峥，局长。 委托代理人（特别授权）**，该局建筑业管理科科长。 委托代理人（特别授权）陶成恺，浙江越光律师事务所律师。 被告嵊州市自然资源和规划局，住所地嵊州市剡湖街道官河路518号。统一社会信用代码：11330683MB1509001Y。 法定代表人王锦超，局长。 出庭行政负责人汤周，副局长。 委托代理人（特别授权）李淑芳，浙江浙经律师事务所律师。 原告嵊州天池织造有限公司因与嵊州市发展和改革局、嵊州市住房和城乡建设局、嵊州市建筑业管理局城市规划管理行政赔偿一案。于2018年8月23日向嵊州市人民法院提起诉讼，并提出异地管辖申请，嵊州市人民法院报请绍兴市中级人民法院指令异地管辖，绍兴市中级人民法院裁定指令本案由绍兴市上虞区人民法院管辖，并将案件材料移送本院。本院于2018年10月17日立案受理，在期限内向各被告送达了起诉状副本及证据、应诉通知书、举证通知书等诉讼材料。由于《嵊州市机构改革方案》对职能的调整，嵊州市住房和城乡建设局中的“城乡规划管理”职权划入嵊州市自然资源和规划局，本院于2019年1月29日作出《参加诉讼通知书》，通知嵊州市自然资源和规划局为被告参加诉讼；嵊州市建筑业管理局（以下简称建管局）被撤销，其职权划入嵊州市住房和城乡建设局由该局承受和继续。本院于2019年1月29日作出《通知》并送达了各方当事人。原告对损失申请司法鉴定，经本院准许于2018年11月13日决定司法鉴定，至2020年3月5日收到司法鉴定报告。原告嵊州天池织造有限公司原授权委托浙江三惟律师事务所朱勇、金满江律师为本案诉讼代理人，于2020年4月1日撤销授权委托。本院依法组成合议庭，于2020年4月29日公开开庭审理。原告嵊州天池织造有限公司（以下简称天池公司）委托代理人何家成、郑洁，被告嵊州市发展和改革局（以下简称发改局）副局长范建东、委托代理人周琼，被告嵊州市住房和城乡建设局（以下简称住建局）委托代理人**、陶成恺，被告嵊州市自然资源和规划局（以下简称自然资源和规划局）副局长汤周、委托代理人李淑芳均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告嵊州天池织造有限公司诉称，原告于2009年10月通过招拍挂取得嵊州市开发区城北分区北二路西地块的工业土地13673平方米，土地出让金总额为310万元。该土地原告用作年产10万套油烟机搬迁基建项目，就该项目的建设向发改局报批办理投资项目备案手续，向原嵊州市规划局办理领取3#厂房《建设工程规划许可证》，向建管局办理领取3#厂房《建筑工程施工许可证》后，原告进行3#厂房的建设施工。2014年1月10日，建管局突然向原告送达《关于依法撤销嵊州天池织造有限公司3#厂房建筑工程施工许可证的函》，原告因此停建正在施工中的3#厂房。建管局撤销施工许可证的依据和理由是发改局作出的项目批文《备案手续》已撤销，原规划局作出的规划许可证已注销。而原告并未如建管局所称收到发改局、住建局作出的撤销备案、注销规划许可证的法律文书。 经原告了解，因嵊州市政府对原告建设厂房所在的城北区域有新的发展思路，决定对城北区域土地进行收储，故安排各被告叫停原告的建设，各被告遂分别采取上述撤销、注销原备案、审批许可手续的行政行为。城北区域其他企业的工业土地被政府以119.3－123万元／亩的价格收储，原告则因各被告采取非法行政手段造成原告损失的赔偿问题未能达成一致意见，后政府发展思路未获人大通过致收储不成。原告为此被迫向各被告提起撤销具体行政行为之行政诉讼。至2018年2月，长达数年的行政诉讼结束，嵊州市人民法院和绍兴市中级人民法院分别判决各被告撤销其作出的撤销备案、注销规划许可、撤销施工许可之具体行政行为，同时确认了各被告作出的行政行为违法的事实。 原告自2014年1月至2018年2月间，因各被告共同违法行政遭受巨大损失，按原告已投入资金总额，以年息15％的利率计算，其直接损失达550万元以上。原告于2018年4月向各被告提出国家赔偿申请，发改局于2018年5月25日作出“（2018）嵊发改不予赔偿第1号”《不予赔偿决定书》，被告住建局、建管局则至今未作出是否赔偿的决定。原告依据《国家赔偿法》、《行政诉讼法》相关规定，提起诉讼。请求：1、判令三被告依法共同赔偿因其违法行政行为造成原告的损失550万元。2、本案诉讼费用由被告负担。 原告嵊州天池织造有限公司提供证据如下： 1、行政赔偿申请书，2、发改局《不予赔偿决定书》；3、嵊发改备案[2013]94号、96号《嵊州企业投资项目撤销通知书》各一份；4、《关于依法注销嵊州天池织造有限公司3＃厂房建设工程规划许可证的函》；5、嵊建管函[2014]1号《关于依法撤销嵊州天池织造有限公司3＃厂房建设工程施工许可证的函》；6、嵊州市人民法院（2015）绍嵊行初字第179、180号行政判决书各一份，7、绍兴中院（2017）浙06行终255号行政判决书一份，8、嵊州市人民法院（2015）绍嵊行初字第176、177号行政判决书各一份，9、绍兴中院（2018）浙06行终52号行政判决书一份。10、嵊州市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书、票据、照片三份，工程地形图，填土方合同，发票四份，建设工程施工合同，工程施工补充协议，浙江卓宏建设项目管理有限公司嵊州市分公司结算审核报告，建筑工程取费表，工程预（结）算书，材料价差表，3＃厂房材料调差表。评估申请书。 11—12，嵊州市人民法院（2019）浙0683民初2325号判决书、（2020）浙0683执705号执行通知书。证明被告的违法行政行为造成原告涉案3#厂房（停工、撤场）经济损失199373.01元。 13、建设工程设计合同，14、设计费打款凭证及发票。证明被告的违法行政行为造成原告3#厂房设计费经济损失45500元（总设计费为30万元，原告只支付45500元，其余款项尚未支付）； 15、建设工程委托监理合同，16、监理费凭证及发票，证明原告监理损失3万元。17、电费发票及电费收款收据，18、水费委托收款凭证及打款凭证，证明原告损失水电费21607元。 19、浙江诺力亚律师事务所委托代理合同、律师代理费支付凭证及发票，20、浙江三惟律师事务所委托代理合同及代理费发票，21、浙江万高律师事务所委托代理合同。证明被告的违法行政行为造成原告维权支付的律师代理费25万元。 22、聘请书，23—1、领款凭证。证明被告的违法行政行为造成原告支付给3#厂房工程人员报酬25000元经济损失。 23—2、鉴定费支付凭证及发票，证明被告的违法行政行为造成原告鉴定费损失195103元。 24、律师代理费发票，与证据21共同证明被告的违法行政行为造成原告维权向浙江万高律师事务所支付律师代理费5万元。 25、审计报告，与证据23中金额为8667元的收款收据共同证明，因被告的违法行政行为，造成原告涉案3＃厂房停建，原告与工程施工方就未完成的工程款结算价款进行鉴定产生的鉴定费。 26、3＃厂房建筑设施被强制拆除照片一组，27、嵊州市城市管理行政执法局《责令停止建设决定书》一份。共同证明因被告的违法行政行为，导致原告涉案3＃厂房工程被嵊州市城市管理行政执法局拆除脚手架等设施，造成涉案厂房无法继续建设，也无法使用的损失。 上述证据，经质证，各被告质证如下： 被告发改局认为，证据1－3，嵊发改备案［2013］94、96号《嵊州企业投资项目撤销通知书》真实性没有异议，但与原告停建没有实质性关联，原嵊州市规划局及嵊州市建筑业管理局注销及撤销行为是基于“嵊发改备案［2012］44号”失效。［2013］94、96号撤销函是原告系港澳台合资企业应实行标准制，我局只根据原告提供的备案材料作了备案，故对［2013］94、96号予以撤销。对证据4的真实性无异议，函中对嵊发改备案［2012］44号撤销表述错误，［2012］44号是有效期届满自动失效。对证据5的真实性无异议，嵊建管函[2014]1号中对嵊发改备案［2012］44号撤销表述错误，［2012］44号是有效期届满自动失效。上述证据1－5不能达到原告的证明目的。对证据6，嵊州市人民法院（2015）绍嵊行初字第179、180号行政判决书真实性无异议，但不能达到原告的证明目的；证据7嵊州法院（2015）绍嵊行初字第176号行政判决书、绍兴中院（2017）浙06行终255号行政判决书的真实性无异议，一审及中院判决书均认定“备案通知书并非建设项目的批准、核准文件”；证据8、9嵊州法院（2015）绍嵊行初字第177号行政判决书、绍兴中院（2018）浙06行终52号行政判决书真实性无异议。证据10中的嵊土资交（2009）40号建设用地出让成交确认书、嵊州国用（2009）第0018971号土地使用权证、契税缴纳凭证真实性无异议，但不应列入损失范围，被告并没有没收或影响土地的使用价值。行政赔偿申请、快递凭证真实性无异议，已在规定期限内作出了《不予赔偿决定书》；对另两被告的行政赔偿申请书、快递单的真实性无法质证；对不赔偿决定书真实性没有异议。对天池公司工程费用清单目录中涉及的有关损失凭证，对真实性无法确认。对证据11、12的真实性无异议，但涉及的停工损失和退场费，原告提起行政诉讼时未主张，判决书也尚未作出，原告也未提交该损失已支付的依据，故不是直接损失。对证据17、18的真实性无法确认，即便真实也已包含在鉴定书中了。对证据25、26、27的真实性无法确认，即便真实，也不是直接损失，不应包含在行政赔偿范围内。对证据13—16、19—24的真实性无法确认，如真实也与本案无关，很多付款凭证是没有正式票据，证据19—21的律师代理费25万元与证据24的5万元重复。证据23—2部分没有发票。证据25中的8667元已包含在证据23—2中了。 被告住建局质证认为，对监理公司的监理费及发票、支付给嵊州市第四建筑公司的工程款发票及凭证、红线图、施工合同、购买栅栏发票及付款、《建临时配电房合同》、勘察费、设计咨询费、《建设工程设计合同（一）》的证据“三性”无异议。对天池公司与史其祥的建筑电工合同及付款凭证，正常的工资应当计入工程量，重复部分应当扣除；《电焊、管道合同》及付款凭证，应当计入工程量，重复部分扣除；《关于改装山上污水管道的协议》及支付凭证；国土局的土地出让金发票、填方合同及发票、《筑水泥空心砖围墙合同》及支付款项、支付消防培训费、天池公司支付法律服务所、律师事务所的法律顾问费、代理费；支付电费、电缆、配电箱、水费等费用等的证据真实性无异议。对王春良的垫方款凭证、赵诚君挖方平整费用、支付裘建钢垫方工程款、现场图、支付丁良军围墙工程款的证据“三性”均有异议。对马力强等的领款凭证、对小工费用，均无领款人本人的身份证，购买水泥、标砖，未提交正式发票；对魏伟领款购物发票，均无合法的购物发票，无法证明物品用于基建项目；2012年7月2日汇款1600元的证据真实性有异议。对天池公司与金浙东签订的《填土方合同》；13份付款凭证的证据，实际填方应按《浙江省建筑安装（2010）定额》和《浙江省建筑安装（2013）规范》计算工程量；土地使用权成交确认书及招拍卖文件的证据关联性均异议。对证据11、12的真实性无异议，但判决书所确认的款项未实际履行，原告也未尽到抗辩或防止损失扩大的义务，应自行承担后果。对证据17、18的真实性由法庭核实，即便真实，也应一并纳入涉案厂房的造价中。对证据23的鉴定费及证据25，系原告自行委托，已由法院委托，不认可。对证据26、27与我局无关。 被告自然资源和规划局质证认为，⑴行政赔偿申请书的真实性、关联性无异议，合法性有异议，申请人主张的赔偿请求依据不足，不予赔偿；⑵不予赔偿决定书、撤销通知书、规划局注销函、建管局撤销函的“三性”均无异议，⑶6份行政判决书的真实性、关联性均无异议，对（2015）绍嵊行初字第176号、（2017）浙06行终255号行政判决书的合法性有异议，规划许可证虽因注销理由错误而被确认违法，但不改变本身已处于失效状态，依法应予以注销的法律后果，故注销规划许可证虽被确认违法，但与原告权益受到损害的结果没有必然的、内在的、本质的联系。⑷土地使用权出让成交确认书、缴纳出让金发票及契税缴款书的真实性、合法性无异议，与本案行政赔偿缺乏关联性，行政行为虽被确认违法，但并没有因此剥夺原告继续拥有该土地使用权的权利，也没有改变其出让土地性质。⑸对建设工程施工合同的证据“三性”无异议；⑹工程费用清单中提供的证据的“三性”均有异议。各项费用均系原告与第三方发生，无法确认其真实性，无法对关联性、合法性作出认可；截止停工通知发出之日前原告实际投入的工程费用，应由法院委托的评估机构在原告与第三人签订的《建设工程施工合同》基础上，根据所建工程量依法作出评估结论，而不是根据原告自行提供的这些费用、票据直接予以认可或鉴定。因此，这些费用清单证据与本案无关联性与合法性。对证据11－27的质证意见与被告发改局的意见一致。 被告嵊州市发展和改革局辩称，一、嵊州市住房和城乡建设局及嵊州市建筑业管理局注销及撤销行为与答辩人无实质性关联。1、嵊州市住建局作出的《关于依法注销嵊州天池织造有限公司3＃厂房建设工程规划许可证的函》及嵊州市建管局作出的《关于依法撤销嵊州天池织造有限公司3#厂房建筑工程施工许可证的函》所赖以的事实和理由都是基于“嵊发改备案［2012］44号”被撤销。事实上答辩人并未撤销“嵊发改备案［2012］44号”备案通知书，“嵊发改备案［2012］44号”备案通知书系有效期届满自动失效。根据《省发改委关于浙江省企业投资项目核准和备案暂行办法》第三十条规定：项目核准文件的有效期为2年，项目备案的有效期为1年，均自核准、备案之日起计算。“嵊发改备案［2012］44号”备案通知书底部备注中明确注明：备案通知书有效期壹年，自备案之日起计算，有效期内项目未开工建设的，项目业主应在备案通知书有效期届满30日前向原备案的企业主管部门申请延期。逾期不报，备案通知书自动失效。［2012］44号备案通知书作出时间为2012年8月29日，在备案通知书作出后1年内被答辩人未开工建设，也没有在备案通知书有效期届满30日前向答辩人申请延期，故“嵊发改备案［2012］44号”备案通知书系有效期届满自动失效。上述事实（2015）绍嵊行初字第181号行政裁定书已予以认定。2、“嵊发改备案［2012］44号”备案通知书属于企业投资项目备案文件，并非建设项目的批准、核准文件。被答辩人提供的（2015）绍嵊行初字第176号、（2017）浙06行终255号行政判决书均认定“嵊发改备案［2012］44号”备案通知书并非建设项目的批准、核准文件。（2015）绍嵊行初字第176号行政判决书认定“因嵊州市发展和改革局作出的本地文号：嵊发改备案［2012］44号嵊州市企业投资项目备案通知书并非建设项目的批准、核准文件，故原嵊州市规划局作出的涉案行政行为适用法律错误”。（2017）浙06行终255号行政判决书认定“上述嵊发改备案［2012］44号”备案通知书系因有效期届满后自动失效，并无证据显示嵊州市发展和改革局曾在该通知书有效期内作出过撤销行为；且该通知书属于企业投资项目备案文件，亦无证据显示该通知书系涉案建设项目的批准、核准文件”。 二、答辩人撤销［2013］94号、96号两份嵊州市企业投资项目备案通知书系被答辩人自己的行为造成的，答辩人不承担赔偿责任。答辩人根据《省发改办关于浙江省企业投资项目核准和备案暂行办法》第五条第二款规定：外商投资项目和境外投资项目实行核准制。备案后答辩人发现被答辩人系台港澳合资企业应实行核准制，被答辩人遂于2014年1月5日作出嵊发改备案［2013］94号、96号的《嵊州市企业投资项目撤销通知书》。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，构成行政赔偿以行政机关及其工作人员在行使行政职权时存在违法侵权行为，且该违法侵权行为已给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害为前提条件。根据《省发改委关于浙江省企业投资项目核准和备案暂行办法》第二十三条规定，赔偿请求人应该对提交的备案材料的真实性负责，承诺项目不属于政府核准的项目。赔偿请求人系台港澳合资企业应提交核准材料而非备案材料，答辩人对备案予以撤销并未违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条的规定，因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。本案系被答辩人因自己的行为造成的损害，答辩人不应予以赔偿。 三、被答辩人在行政起诉状中诉称的损失550万元无证据予以证明。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。本案被答辩人并未提交损失550万元的相应证据。 综上，请求依法作出公证判决，依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告嵊州市发展和改革局提供证据、依据如下： 1、（2015）绍嵊行初字第181号行政裁定书，（2016）浙06行终00205号行政裁定书。证明裁判文书已认定“嵊发改备案［2012］44号”备案通知书已自动失效，并非撤销。 2、《省发改委关于浙江省企业投资项目核准和备案暂行办法》第三十条：项目核准文件的有效期为2年，项目备案的有效期为1年，均自核准、备案之日起计算。项目在核准或备案有效期内未开工建设的，项目单位应当在有效期届满30日前向原核准或备案的企业投资项目主管部门申请延期，企业投资项目主管部门应当在有效期届满前作出是否准予延期的决定。项目在有效期内未开工建设也未向原核准或备案的企业投资项目主管部门申请延期或重新备案的，原项目核准、备案文件自动失效。第五条第二款：外商投资项目和境外投资项目实行核准制。第二十三条：项目业主对提交的备案资料的真实性负责，承诺项目符合以下条件。 上述证据，经庭审质证。原告对上述证据的真实性均没有异议，裁定书与本案没有关联性。被告住建局、被告自然资源和规划局对上述证据的证据“三性”均无异议。 被告嵊州市住房和城乡建设局辩称，一、天池公司在起诉答辩人行政诉讼中已经提出赔偿申请，事后撤回赔偿申请，视为放弃对答辩人的行政赔偿请求。天池公司在2015年12月15日向嵊州市人民法院提起规划行政许可一案附带提起行政赔偿诉讼，要求答辩人赔偿3#厂房建造损失1573.44万元，利息损失暂计377.6万元，并按年利率12％计算利息至给付日止。为依法确定天池公司的实际损失，经嵊州市人民法院摇号确定鉴定机构，后因天池公司未缴纳鉴定费用、未提供有关凭证，致使鉴定未果。2017年12月25日天池公司撤回行政赔偿诉讼请求，嵊州法院予以准许。天池公司撤回赔偿申请，不能再次向法院提出对答辩人的第二次赔偿申请。 二、天池公司隐瞒未取得环境影响评价文件，其基本建设违反“三同时”原则，对造成损失其本身存在较大过错。从发改局2012年8月29日［2012］44号嵊州市企业投资项目变更通知书内容可知：天池公司原备案项目予以变更，建设项目名称为年产10万套油烟机搬迁基建项目，主要建设内容和规模：新建3#厂房5697.3平方米，办公楼2880平方米，污水处理设施等搬迁一期建设工程，因有效期届满，该备案通知书于2013年8月29日自动失效。天池公司在申请立项、规划许可、施工许可时隐瞒未取得环境评价文件的重大事实，是导致撤销行政立项和许可的直接原因。按照天池公司向嵊州市发改局的申请材料可以证实，天池公司申报项目为“年产10万套油烟机搬迁基建项目”，该项目涉及“污水处理设施”，按照《中华人民共和国环境保护法》第十三条“建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境促保护的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。”第二十六条“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用”。据此规定，答辩人的污染项目必须得到国务院规定的环境保护行政主管部门审批同意并取得《排污许可证》后，才可以进行建设施工。申请人隐瞒未取得环境评价文件的事实，导致其建设工程被取消立项审批、注销规划许可证，从而导致答辩人撤销施工许可证。 根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条规定，建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批，第二十五条规定，建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准建设，建设单位不得开工建设。天池公司未提交《建设项目环境影响评价文件》（包括环境影响报告书、环境影响报告表、环境影响登记表），其建设项目缺乏审批前置审批程序，故发改局、规划局撤销或注销相关工程立项、规划许可等行政行为是合理合法的。因此，天池公司本身存在过错，对其造成的损失应当承担相应的过错责任。 三、鉴于基本建设立项、规划许可已被撤销，答辩人撤销建筑施工许可证并无过错。答辩人基于发改局撤销基本建设立项和建设局注销规划许可证，在嵊州市督办下，答辩人才不得不撤销施工许可证，因此，答辩人并无过错。 四、天池公司提出要求赔偿550万元的请求，缺乏相应的证据。 1，本案财产损害的举证责任应由申请人天池公司承担。至今未收到天池公司要求赔偿550万的证据。行政诉讼法规定，财产损害赔偿的举证责任由行政相对人承担举证责任，本案的财产损害应当由原告承担全部的举证责任。申请人在嵊州法院的第一次庭审中，提交了大量的所谓损失凭证，相应证据不具有真实性、合法性和关联性。本案仅仅涉及3#厂房，天池公司提供的证据指向不明，光从证据内容分析，与本案不具有内在逻辑联系，天池公司所提供的证据未形成证据链，对本案待证事实不具有证明力。人民法院对其证明目的、证明内容、证据能力和证明力应当不予采信。 2，天池公司请求损害获得国家赔偿的损失不确定。根据国家赔偿法的规定，行政相对人认为行政机关违法行政导致其财产损害的，对损害获得国家赔偿应当具备以下条件：⑴损害的现实性和确定性。损害必须是已经发生的或者现实存在的，财产损害只赔偿直接损失，不赔偿间接损失和可得利益损失。⑵遭受财产损害的权益具有合法性。⑶损害的可计算性。对于无法计算的损失不列入赔偿范围。 3，本案原告主张的损失与住建局撤销建筑工程许可证之间不具有内在因果关系。依照举证原则，天池公司对其损失与住建局的撤销建筑工程许可证之间存在因果关系承担举证责任，而天池公司未完成因果关系之间存在逻辑联系和直接相关性的证明责任。根据浙江省高级人民法院《关于建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》问题“二、关于如何认定未取得‘四证’而签订的建设工程施工合同的效力？”解答：“发包人未取得建设用地规划许可证或者建设工程规划许可证，与承包人签订的建设工程施工合同的，应认定合同无效。发包人未取得建设用地使用权证或建筑工程施工许可证的，不影响建设工程施工合同的效力”。根据该规定，在全省法院审理建设工程施工合同纠纷案件时，施工许可证并非属于判断施工合同效力的考量范围。由此可见，仅仅考虑答辩人撤销施工许可证的情形下，建设单位与施工企业之间的建设工程施工合同仍然有效。而导致天池公司不能继续施工的文件是取消立项和注销规划许可证。因此，住建局撤销施工许可证的行为并不必然导致建设单位施工终止，二者并无必然的内在联系，故天池公司因停工造成的损失与住建局撤销施工许可证之间无法律上的因果关系。 4，本案的归责原则。行政赔偿的归责遵循“违法归责为主的结果归责、过错归责为辅”的原则。天池公司在本案中存在以下过错：⑴天池公司在向住建局申请建筑工程施工许可证时，明确3#厂房施工期间为2013年10月18日至2014年8月8日，天池公司因自身原因未在规定期限内完工，又未向住建局和规划局、国土局申请办理延建工程施工许可手续，其本身存在较大过错。⑵天池公司于2003年12月8日取得嵊州市环保局“嵊环审函［2003］16号”《关于中外合资嵊州天池织造有限公司搬迁项目环境影响报告书审查意见的函》，依法应当在五年内对环境影响进行重新评估，重新取得环境影响评价审批文件并取得排污许可证作为建设工程立项、建设规划许可、施工许可的前置程序，但其至今未再取得环境影响评价审批，也未取得排污许可证，存在较大过错。天池公司提出赔偿申请，证据不足，应当依法予以驳回。 被告嵊州市住房和城乡建设局提供证据、依据如下： 1、建筑工程施工许可证及建设工程施工合同。证明住建局批准施工许可的时间为2013年10月28日。2、嵊州市建筑业管理局（函），证明2014年1月9日建管局基于案涉工程项目批准（嵊发改备案[2012]44号、［2013］96号）已依法撤销，《建设工程规划许可证》（建字第330683201200031开号）被依法注销，建管局因上述前置条件注销，故撤销施工许可。3、嵊发改备案[2013]94号、嵊发改备案[2013］96号撤销通知书，证明2014年1月5日，该立项被发改局撤销，同月9日，建管局撤销施工许可。4、《建设工程规划许可证》（建字第330683201200031开号），证明规划局于2014年1月7日注销该项目规划许可，同月9日，建管局撤销施工许可。 上述证据，经质证。原告对上述证据中的施工合同的证据“三性”没有异议，合同中的47、48页关于工程款结算的条款与原告提供的与施工单位签订的补充协议内容相符，可以一并作为本案工程投资款鉴定价款结算的依据。对其他相关证据的真实性没有异议。但不能证明待证目的，此次撤销施工许可证等系三部门受市政府安排、市纪委督办的一次联合行动，而不是被告辩称的因前置条件注销。在被告作出决定时，其所谓的前置条件的法律文书根本未送达，又何来前置条件注销前提。被告发改局认为，1，对建设工程施工许可证真实性无异议；2，嵊州市建筑业管理局函的真实性无异议，对证明目的有异议。［2012］44号系自动失效，（2015）绍嵊行初字第176号、（2017）浙06行终255号行政判决书已明确，备案通知书并非建设项目的批准、核准文件；3，嵊发改备案［2013］94号、［2013］96号真实性无异议，对证明目的有异议；4，建设工程规划许可证真实性无异议。被告自然资源和规划局对上述证据的证据“三性”均无异议。 被告嵊州市自然资源和规划局辩称，原告的诉讼请求依法不能成立，应依法驳回其对答辩人的诉请。 一、虽然嵊州市规划局作出的《关于注销嵊州天池织造有限公司3#厂房建设工程规划许可证的函》被生效法律文书予以撤销，但改变不了案涉规划许可证已处于失效状态，依法应予以注销之事实。理由如下： 1，作为颁发规划许可证前置条件之一的备案文件被撤销后，规划许可证当然失效。从生效法律文书查明的事实看，案涉同一建设项目的立项文件“嵊发改备案［2012］44号”及期满续办的“嵊发改备案［2013］96号”已被嵊州市发展和改革局于2014年1月5日撤销。根据《城乡规划法》第三十八条“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”规定可知，有效备案文件是领取建设用地规划许可证的前置条件之一，故作为颁发规划许可证前置条件之一的备案文件被撤销后，规划许可证当然失效。 2，案涉规划许可证本身已处于失效状态，依法也应予以注销。嵊州市规划局颁发给原告的《建设工程规划许可证》时间为2012年9月5日，但原告并没有根据《浙江省城乡规划条例》第四十九条“……取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证后一年内未取得施工许可证，可以在期限届满前三十日内向原核发机关申请办理延续手续；申请延续的次数不得超过两次，每次延期的期限不得超过一年；逾期未申请延续或者延期申请未获批准的，相应的选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证失效；规划许可证失效的，规划许可机关应当注销相应的规划许可证。”规定，在2013年9月5日前取得施工许可证（注：原告于2013年10月28日才申领了施工许可证），也未向嵊州市规划局申请延续，故该规划许可证本身已处于失效状态，依法也应予以注销。 二、嵊州市规划局注销规划许可证的行为与原告权益受到损害的结果之间没有必然的、内在的、本质的联系：⑴根据《建筑法》规定，建设单位领取合法有效的规划许可证与施工许可证是工程施工建设的前置条件，现原告依据失效的规划许可证于2013年10月28日申领了施工许可证，并实施了施工建设行为，由此造成原告的经济损失与答辩人无关。⑵因涉案规划许可证自2013年9月5日起已失效，此后的任何时间点答辩人均可注销，且只要注销结论正确，即使嵊州市规划局注销时的理由与适用法律错误也不影响原告的实体权利，故嵊州市规划局的注销行为与原告权益受到损害的结果之间没有必然的、内在的、本质的联系。 答辩人认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”规定，国家赔偿责任的构成要件之一是侵权行为与损害结果之间具有因果关系，即国家机关及其工作人员违法的行为与公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害的结果之间必须有必然的、内在的、本质的联系。只有两者之间具有这种联系，国家才负责赔偿。但本案中嵊州市规划局的注销行为与原告权益受到损害的结果之间并没有必然的、内在的、本质的联系。故原告诉请答辩人承担本案国家赔偿责任缺乏事实与法律依据，依法予以驳回。 被告嵊州市自然资源和规划局提供证据、依据如下： 1、嵊州市机构编制委员会的“嵊编[2015]20号”及“嵊市委发[2018]84”《嵊州市机构改革方案》。证明本案中被告住建局的“划职权”由嵊州市自然资源和规划局行使的依据；2、建设工程规划许可书，证明原告取得案涉规划许可证时间为2012年9月5日；3、嵊发改备案[2012]44号《嵊州市企业投资项目变更通知书》，证明该立项文件已被嵊州市发展和改革局撤销之事实；4、（2015）绍嵊行初字第176号、177号判决书，证明施工许可证取得的时间是规划许可证失效后的2013年10月28日，嵊发改备案[2013]96号文件被发改局撤销，该文件中的建设项目与嵊发改备案[2012]44号文件中的建设项目系同一项目。 法律法规：5、《城乡规划法》第三十八条，有效备案文件是领取建设工程规划许可证的前置条件之一的法律依据；6、《浙江省城乡规划条例》第四十九条，建设工程规划许可证有效期为一年及规划许可证失效后应当注销的法律依据。 7、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款，国家赔偿的前提是国家机关及其工作人员违法的行为与公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害的结果之间必须有必然的、内在的、本质的联系之法律依据。 上述证据，经质证。原告认为，对机构改革文件没有异议；对相关证据的真实性没有异议，但不能证明待证目的。此次撤销施工许可证等系三部门受市政府安排、市纪委督办的一次联合行动，而不是被告辩称的因前置条件注销。在被告作出决定时，其所谓的前置条件的法律文书根本未送达，又何来前置条件注销前提。原规划许可证即使已经失效，根据规划管理相关规定仍应注销，已被生效判决确认注销理由不成立和其行政行为的违法性。被告发改局认为，对证据1、2、4的真实性无异议，对证据3的真实性无异议，对证明目的有异议，[2012]44号并非撤销，而是有效期届满失效。被告住建局均无异议。 原告的损失评估申请，经本院准许，依照司法鉴定程序本院委托鉴定。出示：浙江中誉工程管理有限公司（2019）虞法委鉴字第3号《工程造价鉴定意见书》一份、司法鉴定费90294元的票据一份。经庭审质证。原告对工程造价鉴定书及票据的“三性”均无异议。但认为虽鉴定未全面涵盖所有项目，但尊重鉴定结果，鉴定费已由原告支付。被告发改局对真实性无异议，但认为损失与其无直接联系，鉴定意见书中的人工材料增加款40余万元不明确，也不属于行政赔偿范围，票据与其无关。被告住建局对真实性无异议，但认为两项鉴定结论未对鉴定依据作出说明，特别是组价标准及差价、材料差价未作出说明，没有合法的说服力，且与其无直接关联性，对鉴定意见不予认可，票据与其无关。被告自然资源和规划局对真实性无异议，因撤销许可证的行为并不直接导致工程使用的实际价值，故已投入的工程款不属于因撤销许可证造成的直接损失。对人工材料增加款问题，因不存在恢复施工的情况，故该损失不存在，即便存在，也与被告的行政行为无关；票据与其无关。 原、被告双方提供的上述证据、依据和司法鉴定，认定如下：对原告提供的证据1－5的证据“三性”予以确认；证据6－9，11、12系生效法律文书，依法予以确认；证据10的真实性予以确认；评估申请依法予以准许；证据13－18、22、23－1、26、27的真实性可予认定，但与本案行政赔偿缺乏关联性；证据19－21、23－2、24、25的证据“三性”可予确认。对被告发改局提供的证据1系生效法律文书，依法予以认定；证据2系规范性文件，依法无需认定。对被告住建局提供的证据1－4的证据“三性”予以确认。对被告自然资源和规划局的证据1系机构改革的职能调整，依法予以确认；对证据2、3的证据“三性”予以确认；证据4与原告的证据8相同，依法予以认定；证据5－7系法律法规，依法无需认定。原告损失评估的申请，经本院准许并委托浙江中誉工程管理有限公司鉴定，鉴定机构出具的（2019）虞法委鉴字第3号《工程造价鉴定意见书》、司法鉴定费票据，依法予以确认。 经审理查明，原告嵊州天池织造有限公司成立于2002年11月，公司类型为有限责任公司（台港澳与境内合资）。2009年10月，嵊州天池织造有限公司通过挂牌出让方式取得嵊州市开发区城北分区北二路西地块的国有建设用地的使用权，面积为13673平方米，土地出让金310万元，用途为工业用地，用作年产10万套油烟机搬迁基建项目。 原告天池公司就该项目的建设向被告发改局办理投资项目备案，发改局于2012年5月29日作出备案号：06831205294030693771；本地文号：嵊发改备案［2012］44号《嵊州市企业投资项目备案通知书》。2012年8月29日作出备案号：06831205294030693771；本地文号：嵊发改备案［2012］44号《嵊州市企业投资项目变更通知书》，对原备案项目“准予变更”。并载明：建设起止年限：2012年6月到2013年12月。主要建设内容：新建3#厂房5697.3平方米，办公楼2880平方米，污水处理设施等搬迁一期建设工程。该通知书备注：备案通知书有效期壹年，自备案之日起计算，有效期内项目未开工建设的，项目业主应在备案通知书有效期届满30日前向原备案的企业投资主管部门申请延期。逾期不报，备案通知书自动失效。 2013年10月，被告发改局对原告天池公司提供的项目备案材料，分别作出备案号：06831310154030643877；本地文号：嵊发改备案［2013］94号《嵊州市企业投资项目备案通知书》和备案号：06831310164032215965；本地文号：嵊发改备案［2013］96号《嵊州市企业投资项目备案通知书》。 原告天池公司持嵊州国用（2009）第001－8971号土地证和被告发改局2012年8月29日作出的《嵊州市企业投资项目变更通知书》等资料，向嵊州市规划局申请建设工程规划许可。2012年9月5日，嵊州市规划局对原告天池公司“3#厂房”建设项目，作出“建字第330683201200031开号”《建设工程规划许可证》，确定建筑面积为5697.37平方米。 原告天池公司持嵊发改备案［2013］96号《嵊州市企业投资项目备案通知书》、嵊州市规划局的“建字第330683201200031开号”《建设工程规划许可证》，向嵊州市建筑业管理局申请建筑工程施工许可。2013年10月28日，嵊州市建筑业管理局对原告天池公司“3#厂房”工程，作出编号为330683201212060201号《建筑工程施工许可证》，明确施工单位嵊州市第四建筑工程有限公司，合同开工日期2013年10月18日，合同竣工日期2014年8月8日。备注：嵊发改备案［2013］96号等。 2012年12月28日，原告天池公司与嵊州市第四建筑工程有限公司签订建设工程施工合同。经原告天池公司备案和行政许可后，“3#厂房”建设项目由嵊州市第四建筑工程有限公司施工，开工日期2013年10月18日，竣工日期2014年8月8日，合同价款暂定450万元。 2014年1月5日，被告发改局对“嵊发改备案（2013）94号、96号”《嵊州市企业投资项目备案通知书》，分别作出“准予撤销”的《嵊州市企业投资项目撤销通知书》；同年1月7日，被告发改局对“嵊发改备案［2012］44号”《嵊州市企业投资项目变更通知书》作出“准予撤销”。被告发改局未将“嵊发改备案（2013）94号、96号”《嵊州市企业投资项目撤销通知书》，以及“准予撤销”的“嵊发改备案［2012］44号”《嵊州市企业投资项目变更通知书》送达给天池公司。 2014年1月7日，嵊州市规划局对原告天池公司作出《关于依法注销嵊州天池织造有限公司3＃厂房建设工程规划许可证的函》，称“申请办理3＃厂房《建设工程规划许可证》时提供的《嵊州市企业投资项目变更通知书》（备案号：06831205294030693771，本地文号：嵊发改备案［2012］44号）已被嵊州市发展和改革局撤销”为由，根据《浙江省城乡规划条例》第四十九条规定，注销“建字第330683201200031开号”的《建设工程规划许可证》，并将上述函件送达给天池公司。 2014年1月9日，嵊州市建筑业管理局对原告天池公司作出“嵊建管函（2014）1号”《关于依法撤销嵊州天池织造有限公司3#厂房建筑工程施工许可证的函》，以“嵊发改备案［2012］44号、嵊发改备案［2013］96号已依法撤销，《建设工程规划许可证》（建字第330683201200031开号）已依法注销”为由，根据《中华人民共和国建筑法》、《建筑工程施工许可管理办法》等规定，决定停止该项目的建设，依法撤销3＃厂房的建筑工程施工许可证（编号为330683201212060201），并将上述函件送达给天池公司。 嵊州天池织造有限公司“3#厂房”建设项目，嵊州市第四建筑工程有限公司于2014年2月20日停止施工。 嵊州天池织造有限公司对嵊州市发改局、嵊州市住建局、嵊州市建管局作出的上述行政行为分别提起行政诉讼。经嵊州市人民法院审理，对原嵊州市规划局注销《建设工程规划许可证》的行政行为，作出（2015）绍嵊行初字第176号行政判决，以“认定事实不清、适用法律错误”为由，撤销原嵊州市规划局《关于依法注销嵊州天池织造有限公司3＃厂房建设工程规划许可证的函》。对嵊州市建管局撤销《建筑工程施工许可证》的行政行为，作出（2015）绍嵊行初字第177号行政判决，以“认定事实不清、适用法律错误”为由，撤销嵊州市建筑业管理局“嵊建管函（2014）1号”《关于依法撤销嵊州天池织造有限公司3#厂房建筑工程施工许可证的函》。对嵊州市发改局撤销“嵊发改备案（2013）94号、96号”《嵊州市企业投资项目备案通知书》的行政行为，分别作出（2015）绍嵊行初字第179、180号行政判决，均以“适用法律错误”为由，撤销“嵊发改备案［2013］94号、96号”《嵊州市企业投资项目撤销通知书》；对嵊州市发改局“嵊发改备案（2012）44号”《嵊州市企业投资项目变更通知书》“准予撤销”的行政行为，嵊州市人民法院作出（2015）绍嵊行初字第181号行政裁定，以超过起诉期限为由驳回原告天池公司的起诉。（2015）绍嵊行初字第176、177、179、180号行政判决，经绍兴市中级人民法院二审，均维持原判决；（2015）绍嵊行初字第181号行政裁定，因原告天池公司未交上诉费，按撤回上诉处理。 原告天池公司在上述行政判决、裁定生效后，于2018年4月2日向嵊州市发展和改革局、嵊州市住房和城乡建设局、嵊州市建筑业管理局分别提出行政赔偿申请。被告发改局于2018年5月25日作出（2018）嵊发改不予赔偿字第1号《不予赔偿决定书》，决定对天池公司的赔偿请求不予赔偿。嵊州市住房和城乡建设局、嵊州市建筑业管理局在法定期限内没有作出是否赔偿的决定。为此，原告天池公司提起本案之诉。 原告天池公司对“3#厂房”建设工程停止施工的损失申请司法鉴定，经本院准许，依照司法鉴定程序，由本院委托浙江中誉工程管理有限公司进行鉴定。委托鉴定事项为：1、3#厂房工程已投入的价款；2、重新恢复施工的前期费用；3、2014年1月一次性完成施工与2018年11月按图施工的造价差。浙江中誉工程管理有限公司于2020年3月2日作出（2019）虞法委鉴字第3号《工程造价鉴定意见书》，确认：3#厂房已完工程部分造价为1965083元；3#厂房未完成部分工程，在2014年1月一次性完成施工与2020年1月完成所涉及的人工、材料增加款为：428832元。对“重新恢复施工的前期费用”没有作出鉴定。原告天池公司支付司法鉴定费90294元。 另查明，嵊州天池织造有限公司与嵊州市第四建筑工程有限公司签订的建设工程施工合同，于2018年1月18日被绍兴市中级人民法院判决解除。嵊州市第四建筑工程有限公司因“3#厂房”建设工程停止施工造成损失，对嵊州天池织造有限公司提起民事诉讼请求赔偿，案经嵊州市人民法院审理于2020年1月10日作出（2019）浙0683民初2325号民事判决，判决嵊州天池织造有限公司赔付嵊州市第四建筑工程有限公司停工损失（89346.01元）和临时办公用房、仓库、临时配电设施费用属于在施工过程中必须支出费用，按照鉴定机构建议确定110027元（包括退场费用）损失合计199373.01元，并负担案件受理费1533元，现该案正在执行中。 本院认为，本案的争议焦点是原告天池公司提起行政赔偿之诉的理由和赔偿请求是符合法律规定。根据本案查明的事实和相关法律规定，本院认为原告天池公司提起行政赔偿之诉符合受理条件，其合法的赔偿请求应予支持。理由如下： 嵊州市发展和改革局、原嵊州市规划局、原嵊州市建筑业管理局对嵊州天池织造有限公司分别作出的准予撤销、注销、撤销的行政行为违法。1，被告发改局对投资项目备案通知书作出“准予撤销”的行为，在《嵊州市企业投资项目撤销通知书》中只有“准予撤销”的意见，没有表明查明撤销的事实、理由和依据，且未将撤销通知书送达给行政相对人天池公司；2，被告发改局作出的嵊发改备案［2013］94号《嵊州市企业投资项目撤销通知书》、嵊发改备案［2013］96号《嵊州市企业投资项目撤销通知书》，均因适用法律错误被判决撤销；3，原嵊州市规划局作出的《关于依法注销嵊州天池织造有限公司3#厂房建设工程规划许可证的函》、原嵊州市建筑业管理局作出的《关于依法撤销嵊州天池织造有限公司3#厂房建筑工程施工许可证的函》，也均因认定事实不清、适用法律错误被判决撤销。即嵊州市发展和改革局、原嵊州市规划局、原嵊州市建筑业管理局对天池公司“3＃厂房建设”的共同行政行为，已被生效行政判决确认违法。 嵊州市发展和改革局、原嵊州市规划局、原嵊州市建筑业管理局的违法行政行为，损害了原告天池公司的合法权益。由于嵊州市发展和改革局、原嵊州市规划局、原嵊州市建筑业管理局的违法行政行为，致原告天池公司在建3＃厂房工程从2014年2月20日停止施工至今，若恢复3＃厂房工程的施工，其工程质量、人工工资、建筑材料等损害，其直接损失较大，嵊州市第四建筑工程有限公司也因“3#厂房”工程停止施工解除了施工合同，对停止施工造成损失提起民事诉讼被判决赔偿损失。上述事实表明，嵊州市发展和改革局、原嵊州市规划局、原嵊州市建筑业管理局的共同违法行政行为，明显损害了嵊州天池织造有限公司的合法权益。 三、原告天池公司提起本案之诉的法律依据。1，《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。……”和第十四条“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”的规定。原告天池公司向赔偿义务机关提出行政赔偿申请，被告发改局作出《不予赔偿决定书》；被告住建局，嵊州市建筑业管理局在收到原告行政赔偿申请后，在法定期限内未作出是否赔偿的决定。原告天池公司在法定起诉期限内提起本案之诉，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条的规定。2，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……造成财产损害的其他违法行为。嵊州市发展和改革局、原嵊州市规划局、原嵊州市建筑业管理局的对原告天池公司“3＃厂房”项目工程，分别作出准予撤销、注销、撤销的行政行为因违法均被判决撤销，共同的违法行为已造成原告天池公司财产损害，原告提起行政赔偿之诉讼，符合上述规定。 行政赔偿范围和赔偿额的确定。行政赔偿范围：依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，以直接损失为赔偿范围。赔偿额的确定：1，恢复施工所涉及的人工、材料增加款428832元；2，赔付嵊州市第四建筑工程有限公司停工损失和退场费199373.01元；3，天池公司支付司法鉴定费90294元；4，重新恢复施工，再次进场对施工所需“三通一平”、临时办公用房、仓库、临时配电设施设备等必须支出费用（停工6年之久的工程域地已荒草丛生，若恢复施工现场必须清理，该些费用虽包函在“三通一平”之中，系对受损之现状予以重要说明）。鉴定机构虽没有作鉴定结论，但重新恢复施工的损失客观存在且系直接损失。该项损失额的确认，⑴依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”的规定；⑵，嵊州市人民法院（2019）浙0683民初2325号民事判决对“临时办公用房、仓库、临时配电设施费用属于在施工过程中必须支出费用，按照鉴定机构建议确定110027元（包括退场费用）”确认。根据上述司法解释和已生效判决的确认，依法酌情确认110000元。 对原告天池公司损失的行政赔偿责任。原告天池公司的损失是由嵊州市发展和改革局、原嵊州市规划局、原嵊州市建筑业管理局共同违法行政行为造成。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款“两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关”，第五款“赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；……”的规定，原嵊州市规划局的职权径由嵊州市住建局，现归属嵊州市自然资源和规划局行使，原嵊州市建筑业管理局被撤销后的职权由嵊州市住房和城乡建设局行使。依照上述法律条款规定，确定被告嵊州市发展和改革局、嵊州市住房和城乡建设局、嵊州市自然资源和规划局为共同赔偿义务机关，对原告天池公司的损失依法应当共同承担赔偿责任。 综上，嵊州市发展和改革局、原嵊州市规划局、原嵊州市建筑业管理局的违法行政行为损害了原告天池公司的合法权益，依照《中华人民共和国国家赔偿法》规定，对原告天池公司的直接损失，依法应当共同承担赔偿责任。对原告申请停工、停产，土地闲置等损失的评估申请，因不属直接损失，与国家赔偿法规定的直接损失不符，故依法不予准许；对其提出赔偿损失的诉讼请求，不能举证部分，依法承担举证不能的法律后果。被告住建局对法院委托司法鉴定的范围提出异议，经审查认为不属于异议范围，且对司法鉴定的真实性无异议，依法不予采纳。原嵊州市规划局、原嵊州市建筑业管理局因机构调整，分别由嵊州市自然资源和规划局、嵊州市住房和城乡建设局行使其职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，分别由继续行使职权的行政机关承继。被告发改局辩称“嵊发改备案［2012］44号备案通知书系有效期届满自动失效”和“嵊发改备案［2013］94号、嵊发改备案［2013］96号（撤销通知书），赔偿请求人系台港澳合资企业应提交核准材料而非备案材料，答辩人对备案予以撤销并未违法”等意见，与被告自然资源和规划局提供的证据“嵊发改备案（2012）44号”《嵊州市企业投资项目变更撤销通知书》中“业投资项目主管部门意见”栏内用笔书写“准予撤销，2014年1月7日”，并在文字上加盖嵊州市发展和改革局公章的内容不符；与证据嵊发改备案（2012）44号《嵊州市企业投资项目变更通知书》、嵊发改备案（2013）94号、96号《嵊州市企业投资项目撤销通知书》中“企业投资项目主管部门意见”栏打印“准予撤销”以外，只字未写查明的事实、理由和依据不相一致；同一“备案号：06831205294030693771；本地文号：嵊发改备案［2012］44号”的《嵊州市企业投资项目备案通知书》和《嵊州市企业投资项目变更通知书》中“企业投资项目主管部门意见”栏内的意见内容不同，即辩称意见与证据不符。且被告发改局对该三份证据的真实性无异议，故对被告发改局的上述辩称意见，本院采信无据。辩称“系原告自己行为造成的损害”意见，与查明的事实不符，本院不予采纳。被告住建局辩称“天池公司隐瞒未取得环境影响评价”、“未在规定期限内完工”等意见。经审查，与证据《关于依法撤销嵊州天池织造有限公司3＃厂房建筑工程施工许可证的函》的撤销事由、作出该行政行为时（2014年1月9日）尚在施工期限内（竣工日期为2014年8月8日），其辩称意见与自己提供的证据相矛盾，本院依法不予采信；称“在嵊州市督办下，答辩人才不得不撤销施工许可证”的意见，本院认为与本案不相关联。被告自然资源和规划局辩称关于“建设用地规划许可”的意见，因本案所涉系“建设工程规划许可”，许可内容不同，与本案缺乏关联；同时辩称“注销规划许可证的行为与原告权益受到损害的结果之间没有必然的、内在的、本质的联系”等意见，与本案查明的事实和国家赔偿法规定不符，本院不予采纳。三被告共同辩称原告之损失自己存在过错，与各自的违法行政行为不相关联的意见，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款“赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”的法定举证责任要求，因三被告不能举证证明其答辩主张，依法承担举证不能的法律后果。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条，第七条第二款、第五款，第十五条第一款、第三十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第三十八条第二款、第七十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、被告嵊州市发展和改革局、嵊州市住房和城乡建设局、嵊州市自然资源和规划局于本判决生效之日起十五日内共同赔偿原告嵊州天池织造有限公司人民币738205.01元。 二、被告嵊州市发展和改革局、嵊州市住房和城乡建设局、嵊州市自然资源和规划局共同承担司法鉴定费90294元。在本判决生效后十五日内履行。 三、驳回原告嵊州天池织造有限公司的其他诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  夏增铨 人民陪审员  倪国锋 人民陪审员  符凌云 二〇二〇年五月二十七日 书 记 员  徐淑娜 附：本判决适用的相关法律和司法解释 《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条第一款国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： …… 造成财产损害的其他违法行为。 第七条第二款两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。 第五款赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。 第十五条第一款人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： …… 对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条第六款行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第三十八条第二款在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第四十七条根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。 对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果、 当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。