浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙07行终109号 上诉人（原审原告）杜荣法，男，1955年12月4日出生，汉族，住东阳市。 上诉人（原审被告）东阳市江北街道办事处，住所地东阳市江北街道翠竹路1号。 法定代表人王赛锋，主任。 出庭行政负责人张国正，副主任。 委托代理人唐园，浙江良济律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）东阳市综合行政执法局，住所地东阳市江北行政中心7楼。 法定代表人叶文明，局长。 出庭负责人王恺，副局长。 委托代理人王晓凌，浙江厚宁律师事务律师。 上诉人杜荣法因行政强制一案，不服金华市婺城区人民法院(2019)浙0702行初394号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人杜荣法，东阳市江北街道办事处（以下简称江北街道）的出庭行政负责人张国正及委托代理人唐园，被上诉人东阳市综合行政执法局的出庭负责人王恺及委托代理人王晓凌到庭接受询问。本案现已审理终结。 原审法院审理查明:原告杜荣法原为东阳市上卢社区周官村村民。1984年，原告获批农村私人建房用地68平方米。此后，原告在此建成二层住房（第二层已封层，无隔热层，房屋整体未结顶）。2018年5月23日，原告进行第三层建设。同日，被告东阳执法局（原东阳市城市管理行政执法局）对原告上述加层建设行为进行执法。经现场勘验调查后，于同日向原告作出东城法（江北）责停字〔2018〕第0087号责令停止违法行为通知书，以原告（户）进行升层建设违反《浙江省城乡规划条例》第三十六条规定，责令原告立即停止该违法行为，听候处理。次日，因原告未停止建设，东阳市人民政府就原告收到上述被告责令停止违法行为通知后继续建设的建筑物，责成被告江北街道拆除原告自收到责令停止违法行为通知书后继续建设的建筑物。同日，被告江北街道组织人员强制拆除了原告上述继续建设部分的建筑物。在拆除过程中，根据江北街道指派，被告（东阳市城市管理行政执法局）派驻江北街道的执法人员参与现场执法。另查明：2019年1月，东阳市机构改革，成立东阳市综合行政执法局，负责统筹协调和指导监督全市综合行政执法，继续承担城市管理相关职责，加挂城市管理局牌子，原东阳市城市管理行政执法局不再保留。 原审法院认为,本案争议焦点一是两被告是否均为涉案强制拆除原告在建房屋的行为责任主体。根据法律规定，在多个行政主体参与执行行为的情况下，如果不能区分行为责任人，当事人可以选择其中一个或多个行政机关为被告提起诉讼，但已经明确行为主体的，应以确认的主体为被告提起诉讼。根据现有证据，本案所涉建筑物拆除行为系江北街道根据东阳人民政府责成命令组织实施，东阳执法局派驻街道的执行人员参与该次强制措施。现江北街道自认其为本案拆除行为的实施主体，东阳执法局执法人员系由其指派而参与执法，且江北街道为具有独立主体资格的行为机关，故本案拆除行为可由其作为适格被告单独承担执法主体责任。东阳执法局派驻街道执法人员参与强制行为，可视为是行政机关内部协助行为，被告不需就该协助行为对外承担主体责任。鉴此，原告对其的起诉，依法予以驳回。本案争议焦点二是涉案强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。《浙江省违法建筑处置规定》第九条第一款规定：“城乡规划主管部门发现城镇违法建筑正在建设中的，应当责令当事人停止建设；当事人拒不停止建设的，设区的市、县（市、区）人民政府应当责成有关部门采取拆除继续建设部分的措施”。本案中，东阳执法局针对原告在建房屋，已于2019年5月23日作出责令停止建设决定，但原告仍然继续建设。在此情形下，东阳市政府责成江北街道实施拆除继续建设部分，符合上述法律规定。但是，对在建的违法建筑物采取即查即拆措施属于《中华人民共和国行政强制法》第二条规定的行政强制措施，故行政机关在采取这一强制措施时仍遵循行政强制的相关规定。被告江北街道组织实施涉案“即查即拆”强制措施过程中，未提供充分证据证明其已按行政强制措施实施要求履行相应告知程序采取该措施理由、依据及当事人享有的权利、听取陈述申辩、制作现场笔录等程序，应确认其未履行相关程序，属程序严重违法，故原告要求确认被告强制拆除行为违法的诉请予以支持。根据法律规定，行政机关的行政行为给当事人合法权益造成损害的，应当承担赔偿责任。但对于本应拆除的违法建筑物，因正常拆除而造成的经济损失应由当事人自行负担。现原告未提供证据证明其建设合法性，故原告要求恢复涉案建筑物，依据不足，不予支持。对于原告请求赔偿的医疗费损失，因原告未提供充分证据证明与本案行政行为的关联性，该赔偿请求依据不足，不予支持。综上，对原告诉讼请求及被告抗辩合法有据部分，予以支持；无相关依据部分，难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第十五条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条等规定，判决：一、确认被告东阳市江北街道办事处强制拆除原告杜荣法（户）在建房屋的行为违法。二、驳回原告杜荣法对东阳市综合行政执法局的起诉。三、驳回原告杜荣法的行政赔偿请求。 杜荣法上诉称：一审判决认定上诉人违法建设没有依据。同时还存在以下问题：1、没有向上诉人送达举证通知书。2、排斥上诉人合法、真实，与本案密切关联的10个重要证据。3、继续被上诉人认可伪造的证据合法有效。4、由东阳市江北街道办事处承担本案全部违法责任不合逻辑。5、有异议的执法视频认可有效。6、没有进行法庭辩论。上诉人当庭提交书面发言，被上诉人没有进行反驳，对上诉人来说等于放弃辩论，默认上诉人的主张。请求撤销一审判决第（二）、（三）项，支持上诉人的诉讼请求。 江北街道答辩称：上诉人杜荣法的诉讼请求没有事实依据，东阳市综合行政执法局不属于本案适格被告。本案纠纷不涉及到恢复原状和赔偿医药费以及就医交通费的处理，仅仅针对东阳市江北街道办事处作出的拆除行为是符合法律进行审理。书面公开赔礼道歉不属于行政违法的法律后果。 江北街道上诉称：一、原审法院认定事实不清。原审法院在事实认定中认为“对在建的违法建筑采取即查即拆措施属于《中华人民共和国行政强制法》第二条规定的行政强制措施，故江北街道在采取这一强制措施时仍遵循行政强制的相关规定”，我们认为该认定存在瑕疵，根据《中华人民共和国行政强制法》第二条、第四十四条等相关规定，结合本案具体事实，案涉行政行为并不属于原审认定的行政强制措施。因此，原审法院对于案件事实认定有误，上诉人以及内部协助机关人员在作出案涉行政行为的过程中认定事实清楚，程序适当，并不存在程序严重违法的事实。二、原审法院适用法律错误。上诉人以及内部协助机关人员根据《浙江省城乡规划条例》、《浙江省违法建筑处置规定》和《浙江省行政程序办法》等规定实施了案涉行政行为，适用法律正确。请求依法改判撤销原审判决第（一）项。 东阳市综合行政执法局答辩称：一、原审认定的事实清楚，被上诉人东阳市综合行政执法局并非是涉案强制拆除行为的责任主体。只是派驻街道执法人员参与内部协助。二、上诉人存在违法建设行为，在原审中，被上诉人已提供证据证实。上诉人没有取得规划许可，未批先建，在收到《责令停止违法行为通知书》后，但被上诉人继续进行违法抢建。为此，被上诉人依据《浙江省违法建筑处置规定》第九条第一款的规定，上报东阳市人民政府对被上诉人继续建设部分责成有关部门进行拆除。后东阳市人民政府责成东阳市江北街道办事处拆除被上诉人自收到《责令停止违法行为通知书》后继续建设的建筑物。故上诉人要求恢复原状，赔偿损失没有法律依据。三、上诉人要求赔偿医疗费用，无事实和法律依据。综上，请法院维持原判，驳回上诉。 经审查，本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，涉案建筑物拆除行为系江北街道根据东阳人民政府责成命令组织实施，江北街道自认其为本案拆除行为的实施主体，故杜荣法将东阳市综合行政执法局列为被告，属主体不适格。本案争议焦点为涉案拆除行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关实施行政强制措施，应当通知当事人到场、告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径、听取当事人的陈述和申辩、制作现场笔录等。本案中，江北街道对在建的违法建筑采取“即查即拆”措施，应当遵守《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。江北街道未提供充分证据，证明其在组织实施涉案拆除过程中已依法履行上述的程序义务，故应当确认强制拆除行为违法。关于杜荣法要求恢复涉案建筑物的请求，其未提供证据证明涉案建设的合法性；关于医疗费损失，不能证明与本案行政行为的关联性，对该两项诉请，本院均难以支持。综上，原审判决并无不当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杜荣法负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 冯少华 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇二〇年五月二十五日 代书记员 叶文静