甘肃省白银市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘04行终7号上诉人（原审原告）：狄生仁，男，汉族，1958年7月20日出生，甘肃省靖远县人，小学文化，农民，住甘肃省靖远县刘川镇。委托诉讼代理人：**刚，甘肃兴正天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：靖远县刘川镇人民政府。住所地：甘肃省靖远县刘川镇赵埫村。法定代表人：李琦，该镇镇长。委托诉讼代理人：黑生旺，该镇副镇长。被上诉人（原审被告）：白银刘川工业集中区管理委员会。住所地：甘肃省靖远县刘川镇南川村。法定代表人：周栋，该管委会主任。委托诉讼代理人：李红，该管委会党工委副书记。委托诉讼代理人：魏伟，甘肃昊正律师事务所律师。上诉人狄生仁因与被上诉人靖远县刘川镇人民政府(以下简称刘川镇政府)、白银刘川工业集中区管理委员会(以下简称刘川集中区管委会)确认强拆行政行为违法、行政赔偿一案，白银市白银区人民法院于2018年10月18日作出（2018）甘0402行初19号行政判决，宣判后，刘川镇政府、刘川集中区管委会不服，向本院提起上诉，本院于2019年3月19日作出（2019）甘04行终9号行政裁定，裁定：撤销原判、发回重审。白银市白银区人民法院于2019年10月30日作出（2019）甘0402行初23号行政判决，宣判后，狄生仁不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人狄生仁及其委托诉讼代理人**刚，被上诉人刘川镇政府的委托诉讼代理人黑生旺，刘川集中区管委会的委托诉讼代理人李红、魏伟到庭参加诉讼。现已审理终结。原判认定：2016年7月6日，甘肃省人民政府印发甘政国土发[2016]347号《甘肃省人民政府关于靖远县2016年第4批次城镇建设农用地转用和土地征收的批复》，将白银市靖远县刘川镇南川村、南川尾村、三滩乡朝阳村集体农用地9.2379公顷转为建设用地，连同集体未利用地和集体建设用地一并征收为国有，以上共计批准建设用地17.9766公顷，作为街巷用地。2016年7月20日，靖远县人民政府发布征用土地公告，靖远县国土资源局发布靖征地公字[2016]15号《靖远县国土资源局征地补偿安置方案公告》。原告狄生仁使用的集体土地及承包经营地在此次征收范围内，后靖远国土局、靖远县刘川镇人民政府等有关单位人员成立征地拆迁工作组。工作组人员于2016年8月初对原告被征收的土地及地上附着物进行丈量登记，甘肃信诺房地产咨询估价有限公司对原告被征收土地上的附着物进行了评估，并制作了拆迁估价明细表。因原告与拆迁工作组就原告被征收土地及地上附着物的丈量、登记及最终补偿款数额等问题未达成协议，靖远县国土局于2017年6月20日作出靖国土征通字(2017)05号《责令交出土地通知书》，责令原告在接到该通知书之日起15日内交出被征收土地。该通知书记载原告被征用的土地面积为21.77亩，征收补偿款为2413723.20元。原告不服，向兰州铁路运输法院提起行政诉讼，兰州铁路运输法院于2017年12月11日作出(2017)甘7101行初614号行政判决书，依法判决撤销了《责令交出土地通知书》，靖远县国土局在法定期限内未提起上诉。2017年8月8日至2018年5月4日期间，在没有达成任何拆迁补偿协议及强制执行决定的前提下，被告靖远县刘川镇人民政府、被告白银刘川工业集中区管理委员会以原告属于非法占用河道为由，多次组织人员，动用挖掘机、装载机等机械设备对位于刘川镇南川村吴家川社七号渡槽东侧沙河沿南侧的土地上的附着物780棵葡萄树、周边的围墙、水利设施等进行了拆除。就刘川镇南川村吴家川社七号渡槽东侧沙河沿南侧的土地征收与补偿及该土地上的附着物的补偿等事宜，原、被告之间产生异议，故原告向本院提起行政诉讼，请求：1、依法确认二被告对原告位于靖远县刘川镇南川村吴家川社七号渡槽东侧沙河沿南侧的12亩耕地及附着物实施的摧毁行为违法；2、责令二被告按照甘肃省人民政府关于印发《甘肃省征地补偿区片综合地价》及《甘肃省征地补偿统一年产值标准》的通知(甘政发[2017]17号)标准对原告进行土地及地上附着物赔偿；3、本案诉讼费及因本案发生的其他费用由被告承担。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”；第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”，故，行政诉讼案件的原告应与被诉行政行为有利害关系。本案中，原告狄生仁主张被告靖远县刘川镇人民政府、被告白银刘川工业集中区管理委员会对原告位于靖远县刘川镇南川村吴家川社七号渡槽东侧沙河沿南侧的12亩耕地及附着物实施的摧毁行为违法，被告辩称靖远县刘川镇南川村吴家川社七号渡槽东侧沙河沿南侧的土地是行洪河道，并非耕地，原告不是该土地的合法承包人或土地流转人。根据原告向法庭提交的现有证据，虽能够证明原告狄生仁使用的集体土地及其承包经营地在靖远县2016年第4批次城镇建设农用地转用和土地征收的范围内，但不足以证明原告是靖远县刘川镇南川村吴家川社七号渡槽东侧沙河沿南侧的土地的合法承包经营人或合法流转人，原告亦未能向法庭举出其他经庭审质证并确认的证据进行佐证，故本院无法认定原告是案涉具体行政行为的相对人，原告的诉讼请求无法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回狄生仁的诉讼请求。案件受理费50元，由狄生仁承担。上诉人狄生仁上诉称：(一)其是本案耕地的实际权利人，原判认定其并非本案行政行为的行政相对人错误。第一，1993年之前，其为靖远县刘川物资站工程施工，期间该站倒闭，无法支付工资，该站于是将工程土地给其划给，抵顶工资，其据此从该站拿到位于刘川镇南川村吴家川社七号渡槽东侧沙河沿南侧的12亩土地，通过平整铺平后成为耕地，并一直实际耕种至今，没有撂荒、搁置及损毁，其是该块涉案耕地的实际开发人和权利人。第二，其提供了2002年8月20日刘川镇政府出具的甘肃省农村税费改革领导小组办公室印制的《农民承担义务明白卡》，该卡中农业税及附加载明计税面积为11.7亩，该11.7亩征税耕地正是本案所涉的耕地。因此，对于本案所涉耕地，刘川镇政府向其征收农业税及附加，其每年完成缴纳任务，可知刘川镇政府认可其享有该耕地的使用权，可进一步得知，其是该块耕地的实际权利人。第三，2008年12月，刘川镇政府在白银市财政局编制的《甘肃省惠农财政补贴明白册》中的第三页种粮农民直接补贴发放表、第四页农资综合直接补贴发放表中均盖章确认，而且申报批准机关、财政部门均盖章确认。另外，根据其一审补充提交的证据，截止2018年，就该块耕地，其一直在领取刘川镇政府发放的相关种粮补贴，也可进一步得知，其是该块耕地的实际权利人。第四，根据目前已经达成的补偿协议，可知其栽种的780棵葡萄树就位于该块耕地上，本案二被上诉人在一审庭审期间予以承认，自然也可进一步证明，该12亩土地实际由其一直耕种和使用。第五，二被上诉人提供证据称该块耕地影响行洪的说法不成立，首先二被上诉人提供的上述证据是在本案行政行为作出以后，且在本案第一次一审期间形成的证据，明显是针对本案已经实际发生的行政行为而作出的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条的规定，不能作为证据使用。另外，该块耕地旁边的其他农户的耕地都进行了赔偿，并没有认为影响行洪，据此也可得知，其耕地影响行洪不能成立。第六，其通过平整土地为耕地后，几十年来耕种创造粮食，并给国家缴纳农业税及附加，遇到国家征地拆迁对农民产生经济利益之时，被上诉人则不认可其对该耕地所享有的事实权利，显然不公平。(二)原判认定其所领取的补贴和所缴纳的税并不是本案争议土地的补贴和所缴纳的税完全错误。首先，原判称“第二份原告所领取的补贴和所缴纳的税，并不是本案争议土地的补贴和所缴纳的税”，无证据支持，完全是主观猜测。其所领取的补贴和所缴纳的税面积为11.7亩，与本案所涉土地面积为12亩相互吻合。另外，其举出了有签订承包合同的耕地的补贴明白册和缴税明白卡等证据，除此之外，其再无其他耕地。其次，除具有书面承包合同的耕地以外，其再无其他耕地，只有本案所涉的耕地。而且已经查明达成补偿协议的780棵葡萄树就来自于本案所涉耕地上，其所领取的11.7亩补贴和所缴纳的11.7亩农业税属于本案所涉耕地。(三)原判已经认定其在使用该块耕地，那么被上诉人对于该块土地的强制拆除行为，其就是行政相对人。原判认为“根据原告向法庭提交的现有证据，虽能够证明原告狄生仁使用的集体土地及其承包经营地在靖远县2016年第4批次城镇建设农用地转用和土地征收的范围内”。根据该表述，原判已经认定其是该块土地的使用人，那么在二被上诉人作出行政行为时，就必然会影响或者干涉到其相关权利，也即会产生一定的利害关系，因此其应当是行政相对人，而原审苛求必须是具有书面的承包或者流转合同才可认定为行政相对人，这一认识完全错误。综上所述，首先，其虽没有和当地村委会签订书面的承包合同，但自1993年起，其拿到该块土地并经过平整为耕地后，一直享受国家种粮补贴、农资综合以及缴纳农业税和附加，其提交的明白卡和明白册都经过了刘川镇政府盖章。其次，已经达成补偿协议的780棵葡萄树，二被上诉人认可就来源于本案耕地，因此原判认定其提交的领取补贴和缴纳农业税的证据与本案所涉耕地无关错误。另外，原判认定其在使用该块耕地，那么其自然就是本案行政行为的相对人，而原判苛求行政相对人必须要有书面的承包或者流转合同不能成立。请求二审法院撤销原判，改判支持其诉讼请求或发回重审；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。除与上诉人一致的意见外，其委托诉讼代理人还提出的代理意见主要是：(一)刘川镇政府、刘川集中区管委会为本案被告，诉讼主体适格。二被上诉人在原审和本次庭审期间，均承认共同组织挖掘机、装载机等机械设备对狄生仁上述耕地、葡萄树及附着物进行了强制摧毁，因此二被上诉人是作出行政强制行为的行政机关，其作为本案被告，诉讼主体适格。(二)本案二被上诉人作出强制摧毁狄生仁土地的行政行为，程序严重违法。首先，二被上诉人摧毁狄生仁耕地、780棵葡萄树及附属设施之前，没有和狄生仁达成任何补偿或者赔偿协议，狄生仁更没有得到任何安置补偿。其次，二被上诉人在实施摧毁之前没有向狄生仁履行任何书面告知程序，包括但不限于告知狄生仁具有陈述、申辩等权利，更没有听取狄生仁的陈述和申辩，也没有告知狄生仁具有行政复议或者行政诉讼的权利，以及救济途径和期限。(三)本案二被上诉人强制摧毁狄生仁耕地的行为无任何事实及法律依据。首先，二被上诉人并不是县级以上人民政府，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条关于国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施的规定，二被上诉人强制摧毁狄生仁耕地、葡萄树及附属设施的行为违反前述法律规定。其次，二被上诉人也不是县级以上人民政府土地行政主管部门，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，强制交出土地均是由县级以上人民政府土地行政主管部门，因此二被上诉人强制摧毁上诉人耕地及附着物的行为也违反了上述法律规定。再次，在靖远县国土局对上诉人作出的《责令交出土地通知书》被依法判决撤销后，作为法律未授予具有行政强制执行权的二被上诉人采取强制拆除及占用的行为，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，程序违法。最后，二被上诉人没有执法权，没有强制摧毁耕地的权利，也没有得到上级政府的授权。另外，二被上诉人逾期举证，当庭出示靖远县人民政府的相关文件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条关于无正当理由逾期提供证据，视为没有证据的规定，则本案二被上诉人没有提供该证据，且该文件仅为复印件，不具有证明效力。(四)二被上诉人应当对上诉人耕地进行赔偿。狄生仁自1993年起开始自平该块土地，使其成为耕地，后响应国家植树造林的大政方针，栽种葡萄树，期间一直在缴纳农业税及附加，也享受种粮农民补贴以及农资综合直接补贴，直到2018年国家还在发放补贴。如今国家为项目建设需要征收该块耕地，狄生仁则为失地农民，二被上诉人应当按照最新标准，即2017年2月19日甘肃省人民政府关于印发《甘肃省征地补偿片区综合地价》及《甘肃省征地补偿同一年值标准》的标准赔偿狄生仁该12亩耕地及附着物的损失。综上所述，狄生仁通过合法来源，自己平整土地为耕地，并为国家缴纳公粮，享受国家补贴，因此狄生仁为该块耕地的实际承包经营权人。二被上诉人在无任何法律依据和上级政府的授权下，强制摧毁狄生仁耕地的行为违法，应当赔偿该12亩耕地及附着物的损失，请求二审法院撤销一审判决，支持狄生仁的一审诉讼请求。被上诉人刘川镇政府辩称：原判认定，根据狄生仁向法庭提交的现有证据，虽能够证明狄生仁使用的集体土地及其承包经营地在靖远县2016年第4批次城镇建设农用地转用和土地征收的范围内，但不足以证明狄生仁是靖远县刘川镇南川村吴家川社七号渡槽东侧沙河沿南侧的土地的合法承包经营人或合法流转人，狄生仁亦未能向法庭举出其他经庭审质证并确认的证据进行佐证，故本院无法认定狄生仁是案涉具体行政行为的相对人，原判认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人刘川集中区管委会的答辩意见与刘川镇政府的答辩意见一致。经审理查明：二审查明的事实与一审认定的事实一致。另查明，一审重审期间，狄生仁与靖远县刘川镇南川村委会达成征地补偿协议，协议约定，狄生仁将其在规划区范围内的水浇地、水渠、空闲地等合计20.42亩土地交回该村委会，由该村委会向狄生仁支付土地补偿费、地上附着物补偿费（含780棵葡萄树的补偿费）共计1143785.60元。上述补偿费已由狄生仁领取。但种植葡萄树的土地未予补偿。本院认为，本案上诉人狄生仁的诉讼请求是请求确认二被上诉人对其位于靖远县刘川镇南川村吴家川社七号渡槽东侧沙河沿南侧的12亩耕地及附着物实施的摧毁行为违法，并由二被上诉人作出相应赔偿。狄生仁向法庭提交的现有证据，能够证实其是上述案涉土地的实际使用人，案涉土地上种植的780棵葡萄树等附着物被清除后，造成了一定的损失，该损失已由靖远县刘川镇南川村委会作了补偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，可以认定狄生仁是案涉具体行政行为的相对人。对于狄生仁提出二被上诉人对案涉耕地及附着物实施的摧毁行为违法，应由二被上诉人作出相应赔偿的主张。由于案涉土地上种植的葡萄树等附着物的损失，已由靖远县刘川镇南川村委会予以补偿，且狄生仁提供的证据不足以证明其是案涉土地的合法承包经营人或合法流转人，故对造成土地补偿费等损失，不应当由二被上诉人赔偿。上诉人狄生仁的上诉理由不能成立，其上诉请求于法无据，本院不予支持。原审认为狄生仁不是案涉具体行政行为的相对人、已生效的兰州铁路运输法院判决撤销行政决定错误不当，应予纠正；但适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人狄生仁承担。本判决为终审判决。审判长 牛彩锋审判员赵峰审判员李复明二〇二〇年五月十三日书记员 康       文       汉