四川省达州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川17行终43号 上诉人（原审被告）大竹县人力资源和社会保障局，住所地四川省大竹县白塔街道滨河北路777号。 法定代表人王大文，局长。 出庭负责人丁磊，副局长。 委托代理人覃振立，该局工作人员。 委托代理人唐文学，四川黎明律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）陈公明，男，1965年2月25日出生，汉族，住重庆市铜梁县。 委托代理人彭先乐，重庆龙都律师事务所律师。 上诉人大竹县人力资源和社会保障局（以下简称大竹县人社局）因与被上诉人陈公明劳动监察行政管理一案,不服四川省达州市通川区人民法院(2019)川1702行初152号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭,于2020年5月13日公开开庭审理了本案。上诉人大竹县人社局的副局长丁磊及委托代理人覃振立、唐文学，被上诉人陈公明及委托代理人彭先乐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，大竹米屋装饰设计中心（以下简称大竹米屋中心）于2018年6月7日经大竹县工商质监局核准注册，经营者系本案原告陈公明，执照类别为个人经营，经营场所为大竹县白塔街道名豪国际B区3号楼，经营范围为装饰工程设计服务、装饰建材销售，于2018年12月21日因停止经营而注销。 重庆米屋装饰工程有限公司（以下简称重庆米屋公司）于2014年9月11日经重庆市工商行政管理局铜梁区分区注册成立，企业类型为有限责任公司，其法定代表人于2019年1月4日由邹登红变更为王国超，经营范围为装饰工程设计、施工等。 2019年1月7日，方伟、夏良富、熊德英等人到被告大竹县人社局投诉重庆米屋公司（大竹米屋中心）在营业过程中拖欠员工工资。被告立案受理后，开展了查询和调查。于2019年1月15日作出了竹人社监令字〔2019〕5号《劳动保障监察责令改正决定书》（以下简称5号责改决定书），其内容载明：“被责令改正人：陈公明……，经初步查证：被责令改正人于2018年6月7日在大竹工商质监局注册登记大竹米屋装饰设计中心，并与邹登红、魏远明等三人以重庆米屋装饰工程有限公司的名义对外承揽装修业务，在经营过程中拖欠方伟、夏良富、熊德英等55名职工工资共计479645元，被责令改正人的行为违反了：《劳动法》第五十条之规定、《劳动合同法》第三十条第一款之规定，根据《劳动法》第九十一条第（一）项之规定、《劳动合同法》第八十五条第（一）项之规定、《劳动保障监察条例》第三十三条之规定，决定责令被责令改正人依法履行以下义务：限自本责令改正决定书送达之日起7日内，依法核准并支付被责令改正人在经营过程中拖欠的所有员工的全部工资。”决定书还载明：“拒不履行本责令改正决定的，依据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）的规定对被责令改正人处2000元以上2万元以下的罚款，并依法将该案移送公安机关立案查处，因此产生的一切法律后果，将由被责令改正人自行承担。如不服本责令改正决定，可在收到本责令改正之日起60日内向达州市人力资源和社会保障局或大竹县人民政府申请复议，或者自收到本责令改正决定书之日起六个月内向达州市通川区人民法院起诉，但不得自行停止执行本责令改正决定。”被告大竹县人社局于2019年1月15日通过短信向原告告知上述内容并用彩信发送至原告手机，同时在大竹米屋中心营业场所予以张贴。 原审另查明，大竹米屋中心未注册对公账号，其以重庆米屋公司对外承揽业务后，收取的费用均打入陈公明的个人账户内，且期间的员工工资亦由陈公明的个人银行账号支付。 陈公明因涉嫌拒不支付案涉民工劳动报酬一案,被大竹县公安局刑事拘留15天（2019年1月28日至2019年2月2日），因原告陈公明系重庆铜梁区食品行业商会党支部书记，该商会出资50万元，将案涉农民工工资予以支付。 针对此次欠薪行为，被告对重庆米屋的原法定代理人邹登红，亦出具了事实理由相同的责改通知书。 原审认为，根据《劳动保障监察条例》第三条“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作”的规定，大竹县人社局具有行使本行政区域劳动保障监察的法定职责，系本案适格被告。 关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。同时根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。被告认为原告超过法定期限提起诉讼，但未提交充分证据予以证实，应当承担举证不能的法律后果，即认定原告在知道5号责改通知书六个月内提起本诉，未超过法定期限。 关于被告的程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。首先从以上法律规定可以看出，责令改正的法律依据来源于《中华人民共和国行政处罚法》，但责令改正与行政处罚属于并列的两个概念，并非行政处罚的一种。其次，责令改正也不属于行政处理决定，而责令改正作为行政机关依职权作出的具体行政行为，只要求行为人作为或者不作为，所以责令改正依法应当是一种行政命令。同时根据《劳动保障监察条例》第十九条规定“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩......”，而对责令改正则无这一硬性要求，故本案原告称被告未告知其听证权利，理由不当。 关于被告作出的5号责改决定书事实是否清楚，是否合法，是否应予撤销的问题。根据《关于实施若干规定》第三十六条规定，劳动保障监察行政处罚（处理）决定书应载明下列事项：（二）劳动保障行政部门认定的违法事实和主要证据；（三）劳动保障行政处罚（处理）的种类和依据；（四）处罚（处理）决定的履行方式和期限。同时根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”以及第三十条规定“公民、法人或其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚”。大竹县人社局作出行政处罚决定时，必须查明事实。本案被告作出的5号责改决定书中方伟等人投诉举报的系重庆米屋公司（大竹米屋中心），被告提交的证据未能充分证实拖欠工资系为大竹米屋中心或重庆米屋公司所致,故被告的行为不符合行政处罚（处理）决定必须查明事实的基本要求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）的规定，判决确认被告大竹县人力资源和社会保障局于2019年1月15日作出的竹人社监令字〔2019〕5号《劳动保障监察责令改正决定书》违法。案件受理费50元，由被告大竹县人力资源和社会保障局负担。 大竹县人力资源和社会保障局上诉称，一、被诉的5号责改决定书系行政处罚前的过程性行为，对当事人权利义务不产生实际影响，不具有可诉性，本案不属于受案范围，应驳回起诉。二、陈公明的起诉超过法定起诉期限，5号责改决定书于2019年1月15日送达陈公明，一审对此予以了确认，被上诉人陈公明应在六个月之内即2019年7月14日前提起诉讼，其于2019年8月14日起诉超过起诉期限。三、大竹米屋中心是拖欠工资的支付主体，陈公明系大竹米屋中心经营者之一，在大竹米屋中心注销后，可以责令其实际经营者陈公明支付工资。四、大竹县人社局作出的5号责改决定书的事实清楚，证据确实充分，一审法院适用法律错误。劳动保障监察责令改正行为是纠正性行政行为，类似警告，其严厉程度低于行政处理和行政处罚，本案的责令改正决定只是要求被上诉人依法支付拖欠的全部工资，并没有确定支付工资的具体金额和成员。一审法院将劳动保障监察责令改正行为等同于行政处理、处罚明显不当，其适用《关于实施若干规定》第三十六条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第三十条的规定审查本案的责令改正行为，属于适用法律错误。请求：一、撤销四川省达州市通川区人民法院(2019)川1702行初152号行政判决；二、依法改判驳回被上诉人的起诉或诉讼请求或发回重审；三、一、二审诉讼费由被上诉人陈公明承担。 被上诉人陈公明答辩称，一、关于起诉期限的问题，大竹县人社局于2019年1月15日通过短信向陈公明告知决定书内容以及在营业场所张贴决定书的送达方式均不符合法律规定。大竹人社局没有任何证据证明无法送达陈公明本人或其家属，在没有让陈公明填写送达地址确认书的情况下采取前述方式送达，不符合法律规定，不能视为有效送达并以此计算起诉期限。本案的起诉期限应以陈公明解除拘留时间2019年2月12日起算，陈公明于2019年8月8日向通川区人民法院邮寄诉状没有超过期限。二、5号责改决定书对究竟该由重庆米屋公司还是大竹米屋中心承担责任不明确，没有调查清楚，一个劳动者不可能同时给两个单位签订劳动合同，5号决定书认定事实不清，证据不充分。三、大竹县人社局在一审中补充提交的证据超过举证期限，陈公明涉嫌拒不支付劳动报酬一案的刑事案件尚未终结，大竹县人社局获得刑事案件的侦查材料来源不合法。四、大竹县人社局将5号责改决定书移交到公安机关，致被上诉人陈公明被刑事拘留15天，已经产生了实际的影响，该决定书是可诉的。请求二审法院驳回大竹县人社局的上诉请求，维持原判。 二审中，双方向一审法院提交并经一审庭审质证的证据材料均随案移送本院。 二审审理期间，上诉人大竹县人社局向本院提交了关于劳动保障限期改正决定书是否可诉的理论性文章及相关案例，拟证明被诉的5号责改决定书不属行政诉讼受案范围。被上诉人陈公明质证认为，大竹县人社局提供的证据属于法律探讨，是否可诉应当依据法律规定。被上诉人陈公明向本院提交了本院作出的（2019）川17民终1087、1088、1089、1090号民事判决书，拟证明陈公明是重庆米屋公司聘请的员工，承担责任的应该是重庆米屋公司。大竹县人社局质证认为前述判决不属于新证据，且不能达到其证明目的。 本院认证认为，上诉人大竹县人社局在一审举证期限内提交证据和被上诉人陈公明在一审提交的证据均真实、合法，与本案具有关联，本院予以采信；上诉人大竹县人社局在一审中超过举证期限提交的证据，其真实性本院予以确认，其证明目的，本院结合案件事实综合予以认定。上诉人大竹县人社局在二审提交的理论性文章及相关案例不属于证据范畴。被上诉人陈公明在二审期间提交的裁判文书的真实性予以确认，其证明目的，本院结合案件事实综合予以认定。 二审审理查明，陈公明因涉嫌拒不支付案涉民工劳动报酬一案,被大竹县公安局刑事拘留15天，即2019年1月28日至2019年2月12日，一审判决笔误为2019年2月2日，本院予以纠正。陈公明陈述其于2019年2月12日解除拘留后得知大竹县人社局作出的5号责改决定书的具体内容，因不服该决定，诉至一审法院，请求确认该决定违法。 二审另查明，2018年5月23日，重庆米屋公司原法定代表人邹登红在大竹县从事装修设计经营活动时，被大竹县工商质监局以其无照经营为由予以行政处罚。2018年6月7日，陈公明作为经营者经大竹县工商质监局核准注册成立大竹米屋中心。关于重庆米屋公司与大竹米屋中心的关系，陈公明二审庭审陈述称：因重庆米屋公司不能直接在大竹县开展经营活动，故注册成立了大竹米屋中心应付工商检查，二者在大竹县的经营场所一致，经营场所挂牌重庆米屋公司，对外以重庆米屋公司的名义承揽装修设计业务，没有以大竹米屋中心名义开展经营活动。针对重庆米屋公司对外承揽的装饰装修合同引发的民事纠纷，陈公明在二审中提交了本院作出的（2019）川17民终1087、1088、1089、1090号民事判决书，上述判决认定案涉装修施工合同的当事人系重庆米屋公司。 二审还查明，因陈公明未在5号责改决定书规定的整改期限内支付拖欠工资，大竹县人社局遂于2019年1月22日分别向大竹县公安局、大竹县检察院递交调查报告，认为陈公明等三人的行为涉嫌拒不支付劳动报酬，建议大竹县公安局和大竹县检察院立案侦查。大竹县公安局于同日向大竹人社局出具《涉嫌犯罪案件移送书（回执）》，载明：今收到你单位移送的《涉嫌犯案件移送书》（竹人社案移字[2019]4号）欠薪案件。大竹县检察院于2019年1月23日向大竹县人社局发送《建议移送涉嫌犯罪案件函》，认为陈公明等三人涉嫌拒不支付劳动报酬，应当依法追究其刑事责任，建议大竹县人社局将案件移送大竹县公安局依法审查，并将有关材料抄送该院。2019年1月28日陈公明因涉嫌拒不支付案涉民工劳动报酬一案,被大竹县公安局刑事拘留。2019年2月12日，陈公明、邹登红出具书面承诺书，承诺于2019年2月20日之前核算并支付拖欠工资。若未按期履行上述承诺，由重庆铜梁区食品行业商会缴纳的50万元代为发放工人工资，由此产生的一切法律后果和经济后果，由两人自行承担。重庆市铜梁区食品行业商会于2019年2月11日转账50万到大竹县人社局，大竹县人社局于2019年2月20日代发工资464349元，于2019年3月5日代发工资819元，剩余款项34832元于2019年3月26日转账退还给重庆市铜梁区食品行业商会。 本院经审理查明的其他案件事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点问题是：一、5号责改决定书是否可诉；二、本案陈公明的起诉是否超过起诉期限；三、被诉的5号责改决定书是否合法。 一、关于5号责改决定书是否可诉的问题。一般情形的劳动监察责令整改指令书或整改通知，在没有影响当事人实际权利义务时，不具有可诉性。本案中，上诉人作出的5号责改决定书初步认定陈公明具有拖欠工资的事实，负有支付工资的义务，并告知了拒不履行的法律后果，对陈公明的权利义务产生了实际影响，在行政机关未作出后续行政处罚的情况下具有可诉性，属于行政诉讼的受案范围。 二、关于陈公明的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出……”。大竹县人社局认为其于2019年1月15日通过张贴和短信方式向陈公明送达了5号责改决定书，陈公明应于此时知道被诉行政行为，陈公明主张应从2019年2月12日解除拘留时知道被诉行政行为。本院认为，大竹县人社局以短信告知决定书内容及在经营场所张贴决定书的方式进行送达并不违反法律规定，但大竹县人社局在诉讼中未举证证明因陈公明的原因不能将5号责改决定书向其直接送达，双方为此对上述送达方式是否有效、起诉期限的起算点产生争议。从充分保障行政相对人诉权的角度出发，本院认为本案的起诉期限以2019年2月12日起开始计算为宜。陈公明于2019年8月8日向一审法院邮寄诉状，其起诉没有超过六个月的起诉期限。 三、关于5号责改决定书的合法性问题。5号责改决定书认定陈公明为被责令改正人，责令陈公明依法核准并支付拖欠员工的工资。故陈公明是否为被责令改正人及是否拖欠工资是大竹人社局作出责改决定前应当查明的基本事实。大竹县人社局接到劳动者投诉后，通过询问劳动者、收集工资确认表和公司开展经营活动的报销单据以及重庆米屋公司原法定代表人邹登红提交的《关于大竹米屋公司拖欠工人工资的情况说明》，初步查证清楚陈公明注册成立大竹米屋中心，并以重庆米屋公司的名义对外承揽装修业务，在经营过程中拖欠劳动者工资的事实。根据《劳动保障监察条例》第二条：“对企业和个体工商户（以下简称用人单位）进行劳动保障监察，适用本条例”的规定，劳动监察对象主要是用人单位及其负责人或直接责任人。本案中，大竹米屋中心在经营活动中拖欠劳动者工资，陈公明作为大竹米屋中心实际经营者，通过其个人银行账户收取业务费用、发放员工工资，是大竹米屋中心的实际控制人，在大竹米屋中心被注销后，应当作为大竹米屋中心拖欠工资的直接责任人承担相应的法律责任，故5号责改决定书认定陈公明为被责令改正人并无不当。陈公明在二审中提交的相关民事判决认定装修合同的当事人系重庆米屋公司是基于其以重庆米屋公司名义承揽装修业务的事实，不影响大竹县人社局认定陈公明为工资支付责任主体。5号责改决定书责令陈公明依法核准并支付拖欠工资的决定不具有制裁性，只是要求陈公明履行支付工资的法定义务，没有对陈公明作出具体处罚，其性质实为行政命令，不属于行政处罚。原审判决引用《中华人民共和国行政处罚法》相关条款对5号责改决定书的合法性进行评判属适用法律错误，依法应予纠正。 综上，原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，判决有误，本院予以纠正。大竹县人力资源和社会保障局作出的竹人社监令字〔2019〕5号《劳动保障监察责令改正决定书》基本事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，陈公明要求确认竹人社监令字〔2019〕5号《劳动保障监察责令改正决定书》违法的诉讼理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款(二)项之规定，判决如下： 一、撤销四川省达州市通川区人民法院作出的（2019）川1702行初152号行政判决； 二、驳回陈公明的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由陈公明负担。 本判决为终审判决。 审判长 冯 浩 审判员 刘翠成 审判员 旷章娟 二〇二〇年五月二十九日 书记员 杨城坤