广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤0606行初121号之一原告李学亮，男，1969年4月15日出生，汉族，住广东省东莞市，委托代理人李琳，广东华法（三水）律师事务所律师。委托代理人韩维伟，广东华法（三水）律师事务所律师。被告佛山市三水区大塘镇人民政府，住所地广东省佛山市三水区大塘镇大土布沙大兴大道中96号。法定代表人徐昕，镇长。行政负责人关杰康，副镇长。委托代理人黄桂生，该府工作人员。委托代理人张栩，广东百浩律师事务所律师。被告佛山市自然资源局，住所地广东省佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人罗宇深，该局工作人员。委托代理人麦小英，广东盈隆（佛山）律师事务所律师。第三人佛山市三水区人民政府，住所地广东省佛山市三水区西南街道人民三路139号。法定代表人胡学骏，区长。委托代理人陆堃基，该府工作人员。委托代理人陈琦，佛山市三水区公职律师事务所律师。第三人广东千沣农业发展有限公司，住所地广东省佛山市三水区大塘镇大塘农业园区展销中心（住所申报）。法定代表人庄鸿昊，该公司经理。委托代理人伍嘉陵，广东君信律师事务所律师。委托代理人刘颖，广东君信律师事务所律师助理。原告李学亮不服被告佛山市三水区大塘镇人民政府（以下简称大塘镇政府）于2018年12月20日对原告租赁土地上的青苗进行强制拆除的行为，于2019年1月11日向本院提起行政诉讼，本院于2019年1月14日立案后，依法向被告大塘镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。诉讼中，经原告申请，本院追加佛山市自然资源局（以下简称市自然资源局）为本案共同被告。因佛山市三水区人民政府（以下简称三水区政府）、广东千沣农业发展有限公司（以下简称千沣公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知上述两单位作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年1月2日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人韩维伟，被告大塘镇政府的行政负责人关杰康及委托代理人黄桂生、张栩，被告市自然资源局的委托代理人罗宇深、麦小英，第三人三水区政府的委托代理人陆堃基、陈琦，第三人千沣公司的委托代理人伍嘉陵、刘颖均到庭参加诉讼。因本案的审判须以（2019）粤0607民初260号案的审理结果为依据，本院于2019年3月26日作出（2019）粤0606行初121号《行政裁定书》，裁定本案中止诉讼。2019年12月23日，本案恢复审理。后于2020年1月3日，原告、两被告及两第三人向本院申请给予一个月的时间调解，本院经审查予以准许。本案现已审理终结。原告诉称，2015年3月20日，原告与第三人千沣公司签订《土地（含大棚）租赁合同》，第三人千沣公司将其承包的位于佛山市三水区大塘镇连滘村民委员会前街村民小组基外窝第一格（土名）的土地租赁给原告使用，用于蔬菜及花卉种植生产。土地租赁期限从2015年4月1日起至2019年10月31日止。2018年12月20日，被告大塘镇政府在未提前告知原告也未给予原告陈述和申辩机会的情况下，强行拆除涉案土地上的大棚、花卉，造成大棚损失5亩，花卉盆栽损失23600盆，造成经济损失100万元。根据第三人三水区政府发布的《佛山市三水区人民政府关于三水区油金大桥扩建工程项目用地征地拆迁的预通告》（以下简称三府〔2016〕26号文），第三人三水区政府委托两被告共同实施征地拆迁补偿工作。而且两被告签订《佛山市三水区油金大桥扩建工程第2标段征地拆迁协议书》，由被告市自然资源局委托被告大塘镇政府实施该项目的征地拆迁补偿工作。可见，本案强制拆除行为由两被告实施，两被告应共同承担行政赔偿责任。原告为维护自身合法权益，故起诉请求法院判决：1.请求依法确认被告大塘镇政府于2018年12月20日对原告租赁土地上的青苗及地上附着物强制拆除的行为违法；2.请求判令两被告向原告赔偿经济损失约人民币100万元（实际数额以评估公司评估结果为准）；3.本案诉讼费用由两被告承担。庭审中，原告明确第二项诉请中的经济损失为花卉损失，不包含地上附着物（包含大棚塑料薄膜、培育花卉的设备）的损失。原告在诉讼中提供了下列证据：土地（含大棚）租赁合同、企业信用信息公示报告；照片15张、光盘1只。被告大塘镇政府辩称，一、大塘镇政府受三水区政府及原三水区国土城建和水务局的委托实施三水区油金大桥扩建工程第2标段征地拆迁工作，主体合法。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（一）、（七）项的规定，大塘镇政府作为镇级政府，应当执行上级国家行政机关的决定和命令，办理上级人民政府交办的事项。三府〔2016〕26号文中规定，三水区政府委托两被告共同实施征地拆迁补偿工作。大塘镇政府与原三水区国土城建和水务局签订《佛山市三水区油金大桥扩建工程第2标段征地拆迁协议书》，由原三水区国土城建和水务局委托大塘镇政府实施该项目的征地拆迁补偿工作。所以，大塘镇政府有权处理油金大桥扩建工程项目征地拆迁补偿和现场清理等事项。二、被告大塘镇政府实施清理现场行为属于政府内部工作、属于履行补偿合同的行为，不属于行政强制行为。油金大桥扩建工程属于造福百姓的三水区重点工程，由三水区政府决定启动该工程，并由三水区政府发布了三府〔2016〕26号文。大塘镇政府受三水区政府和原三水区国土城建和水务局的委托实施征地拆迁工作。接受委托后，大塘镇政府委托公证处对征地范围内所涉及的相关土地及地上附着物、建筑物的现状现貌进行证据保全。委托评估机构对被征收地块上的青苗及地上附着物价值进行了评估。千沣公司承包地块中被征收的土地上的青苗及地上附着物价值为3851073.71元，千沣公司的代理人庄鸿昊认可该金额。2018年10月12日，大塘镇政府与庄鸿昊签订了补偿合同，庄鸿昊保证自己是被征收地块上青苗及地上附着物所权人，同意青苗及地上附着物补偿款总额为3851073.71元；合同约定庄鸿昊收到补偿款之日起7个自然日内，应当自行搬迁或清理属于搬迁范围的地上物，逾期不搬迁视为权利人放弃权利，大塘镇政府有权进行处理。补偿协议签订后，大塘镇政府于2018年11月1日一次性向庄鸿昊支付了全部补偿款。庄鸿昊未在合同约定的时间内自行搬走青苗，按照合同的约定，视为庄鸿昊放弃所有权，大塘镇政府有权自行处理。大塘镇政府实施现场清理行为既属于政府内部工作，也属于履行补偿合同的行为，不属于行政强制行为。对于大棚等地上建（构）筑物，补偿估价是按市场价值计算，大塘镇政府支付了相应的补偿款后，即取得地上建（构）筑物的所有权，大塘镇政府拥有完全的处分权，对于地上建（构）物的拆除属于政府内部工作。对于树木的补偿是按搬迁费用测算补偿费用，大塘镇政府支付了相应的补偿款后，庄鸿昊应当在7天内搬走树木。庄鸿昊逾期未搬，大塘镇国土城建和水务局向庄鸿昊送达了《关于清理“油金桥”扩建工程范围内的青苗及地上附着物的通知》，限其于2018年11月16日清理完毕。庄鸿昊收到通知后未提出异议。大塘镇政府按合同约定自行清理树木未违反合同约定也未违反相关法律规定。被大塘镇政府与千沣公司之间的租赁合同纠纷属民事纠纷，双方应另寻途径解决。大塘镇政府与庄鸿昊协商征收补偿事宜期间，庄鸿昊并没有向大塘镇政府披露被征收土地上的青苗及地上附着物有一部分属于原告。被征收土地所有权人大塘镇前街村提供的与千沣公司签订的《土地承包合同》第六条第3项约定，千沣公司若转包土地需经甲方（前街村）同意并办理转包手续，如果千沣公司转包了土地，前街村应当知情。而在征收补偿协商期间，前街村也未告知第三人千沣公司有将部分土地转包给他人，所以大塘镇政府没理由知道千沣公司承包土地上的青苗及地上附着物还存在其他权属人。大塘镇政府与庄鸿昊签订的《青苗及地上附着物补偿合同》合法有效，大塘镇政府向庄鸿昊及前街村支付完相关补偿款后，征地工作即已完成。后续清理场地的行为属于政府内部工作，不属于行政强制行为。三、原告与千沣公司之间的租赁合同纠纷与大塘镇政府无关。本案发生以后，大塘镇政府向庄鸿昊了解情况后得知，千沣公司将承包的基外窝第一格（土名）部分土地出租给原告，后因原告拖欠租金，千沣公司于2018年5月25日提起诉讼要求解除合同。佛山市三水区人民法院于2018年6月29日作出一审判决，判决解除千沣公司与原告签订的《土地（含大棚）租赁合同》。原告不服一审判决，提起上诉，佛山市中级人民法院作出二审判决维持原判。大塘镇政府认为，原告与千沣公司的租赁合同已解除，其无权再使用租赁土地，其将青苗及地上附着物滞留在租赁土地上属非法占用，其应当自行对非法占用土地所导致的法律后果承担责任。即使其损失应得到赔偿，赔偿主体也应当是千沣公司，而不是大塘镇政府。本案中原告提供的证据也不足以证明其所拥有的青苗品种、数量、价值，其主张的损失金额依据不足。综上所述，大塘镇政府通过友好协商的方式与庄鸿昊达成补偿协议，并支付了全额补偿款，大塘镇政府已取得地上物所有权，大塘镇政府按合同约定处分地上物，不属于行政强制行为。本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。如果法院认为大塘镇政府清理现场的行为属于行政行为，该行为的相对人也是千沣公司，原告不是行政行为相对人，不符合本案行政诉讼原告资格。实际侵害原告权益的人应当是千沣公司，原告与千沣公司之间的纠纷属民事纠纷，应另行寻途径处理，与大塘镇政府无关。请法院依法驳回起诉。被告大塘镇政府在诉讼中向本院提供了以下证据、依据：三水区重点工程决策委员会会议纪要（第25期）、三府〔2016〕26号文、三水区油金大桥扩建工程征地拆迁用地示意图、照片、佛山市三水区油金大桥扩建工程第2标段征地拆迁协议书、公证书、公证光盘2张、评估报告、见证书、法定代表人证明书、三水区大塘镇人民政府青苗及地上附着物补偿合同、财政授权支付凭证（2018年11月1日）、三水区农村集体组织统一收款收据、财政授权支付凭证（2018年4月23日）、关于清理“油金桥”扩建工程范围内的青苗及地上附着物的通知、光盘一只（清理现场视频）、（2018）粤0607民初2875号《民事判决书》、（2018）粤06民终10723号《民事判决书》、（2019）粤06民终9287号《民事判决书》、（2019）粤0607民初260号《民事判决书》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国土地管理法》。被告市自然资源局辩称，一、案涉征地拆迁工作经三水区重点工程决策委员会研究决定，并由三水区政府委托大塘镇政府负责。二、征地拆迁工作由大塘镇人民政府具体实施，主体适格。三、大塘镇政府是在依法补偿后对现场实施清理，不属于行政强制行为。四、原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据。大塘镇政府是在依法评估的基础上与被征收地块承包人庄鸿昊签订的补偿协议，已支付了全部补偿款。相反，原告虽主张其为案涉土地的合法承租者，但据法院生效判决所载，其租赁合同已被依法解除，其对案涉土地不再享有合法承租权，其非法占用案涉土地所导致的法律后果及损失应由其本人承担责任。被告市自然资源局在诉讼中向本院提供了以下证据、依据：情况说明、《中共佛山市三水区委办公室佛山市三水区人民政府办公室关于印发的通知》、三水区重点工程决策委员会会议纪要（第25期）、佛山市三水区人民政府关于三水区油金大桥扩建工程项目同地征地拆迁的预通告、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国土地管理法》。第三人三水区政府述称，一、三水区政府并未委托两被告实施被诉行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十二条第（四）项的规定，原三水区国土城建和水务局是具有作出强制交地决定和实施征地拆迁补偿职权的行政机关。三水区政府发布的预通告第二点明确由原三水区国土城建和水务局会同大塘镇政府具体组织实施此次征地拆迁补偿工作，该通告仅仅是重申法律规定，不构成行政委托。二、三水区政府不应对被诉行政行为承担责任。三、原告的起诉不符合行政诉讼的起诉条件。原告的合法权益受到影响是由于千沣公司收取大塘镇政府支付的补偿金后未及时返还所致，与被诉行政行为无关。既然原告的合法权益未因被诉行政行为受到实际影响，那么其提起本案行政诉讼不符合法定起诉条件。第三人三水区政府在诉讼中无提供证据。第三人千沣公司述称，一、因原告严重违约，根据生效的（2019）粤06民终9287号判决确认千沣公司于2018年5月31日与原告解除租赁合同，原告早已丧失对案涉土地的使用权并丧失取得补偿款的权利，原告不是本案的适格主体，原告的主张没有事实与法律依据。二、关于征地拆迁补偿工作的时间、内容、标准等，被告大塘镇政府已按法律法规的规定办理并通知公告，被告大塘镇政府已按要求及相应的程序办事，没有违法或不符合要求的情形，拆迁前已提前通知原告，原告不及时处理应当自行承担不利后果，原告的主张没有事实与法律依据。千沣公司因原告的严重违约行为依法行使解除权解除合同，原告丧失使用涉案土地的权利及取得补偿款的权利基础。拆迁补偿事宜确定后，因原告迟迟不配合交还土地，导致拆迁工程不能顺利进行。2018年11月13日，原佛山市三水区大塘镇国土城建和水务局通知将于2018年11月16日清理征收土地。经千沣公司多次催告，原告仍不配合。千沣公司于2018年12月3日再次通知原告于2018年12月6日前交还涉案土地及设施设备，原告仍置之不理，无奈之下千沣公司于2018年12月8日拆除被原告霸占但已被征收土地上的大棚，土地上的大棚均为千沣公司自身合法所有的财产，千沣公司依法处置自身的合法财产合理合法。由于原告多方阻挠，导致千沣公司只拆了三平方米的涉案大棚就停止了，原告的多次阻挠严重拖延拆迁工程进度。2018年12月20日，被告大塘镇政府依法组织人员前来拆除原告霸占的3075平方米被征收土地上的大棚、绿萝等。三、原告长期拖欠租金水电、未经同意转租且疏于管理案涉土地，多次恶意拖延诉讼进程并恶意提起诉讼，严重缺乏诚信，依法应当承担不利后果，其主张的可信度严重存疑。四、案涉租赁土地中仅有绿萝等极少部分属于原告的财产，相关补偿远远低于原告的主张，原告的主张没有事实与法律依据。原告主张拆迁补偿款为100万元，却未提供相应的证据证明，相应的不利后果应由其自身承担，其主张依法应当不予采纳。此外，本次拆迁中征收的千沣公司的土地大棚超过10411平方米，仅有3075平方米的土地是涉及原告租赁的部分，原告认为此次拆迁中的大部分土地都与其有关缺乏事实与法律依据。虽然地上绿萝等为原告的财产，但地上的大棚等大部分的财产均归属于千沣公司，原告在拆迁补偿之前就已丧失取得补偿款的权利。第三人千沣公司在诉讼中无提供证据。经审理查明，涉案位于佛山市三水区大塘镇连滘村民委员会前街村民小组基外窝第一格（土名）的土地属佛山市三水区大塘镇前街股份合作经济社所有，第三人千沣公司是该土地的承包人，其前身为“佛山市汇利农业发展有限公司”，于2016年9月12日经佛山市三水区市场监督管理局核准变更登记名称为“佛山市千沣农业发展有限公司”。2019年1月8日，第三人千沣公司经该局核准，变更名称为“广东千沣农业发展有限公司”。2015年3月20日，第三人千沣公司与原告签订《土地（含大棚）租赁合同》，约定原告向第三人千沣公司承租涉案土地，大棚面积70.7亩（育苗棚除外），使用期限从2015年4月1日起至2019年10月31日止。租赁合同第六条第7款约定，使用期内，如国家或政府部门需要征用本合同中约定面积的土地的，双方应无条件服从。土地补偿款及劳动力安置费归千沣公司所有，青苗补偿款及附着物补偿费归原告所有。土地被征用后，合同视为自动解除。2016年8月31日，第三人三水区政府发布三府〔2016〕26号文，委托被告大塘镇政府和原三水区国土城建和水务局共同实施包括涉案土地在内的三水区油金大桥扩建工程项目所涉土地的征地拆迁补偿工作。2016年11月11日，大塘镇政府与原三水区国土城建和水务局签订《佛山市三水区油金大桥扩建工程第2标段征地拆迁协议书》，由原三水区国土城建和水务局委托大塘镇政府实施该项目的征地拆迁工作。2018年10月12日，被告大塘镇政府为征收涉案土地与千沣公司的法定代表人庄鸿昊签订《青苗及地上附着物补偿合同》，约定被告大塘镇政府补偿庄鸿昊涉案土地上的构筑物、生产和生活设施及地上种植物的损失3851073.71元。2018年11月1日，被告大塘镇政府向千沣公司支付了上述补偿款，由千沣公司的法定代表人庄鸿昊收取。另被告大塘镇政府已于2018年4月19日向涉案土地所有权人佛山市三水区大塘镇前街股份合作经济社支付了征地补偿款3799478.4元。2018年12月20日，被告大塘镇政府对涉案土地上的附着物和青苗（绿萝盆栽植物）进行了清理，原告对该清理行为不服，以大塘镇政府和市自然资源局为被告，提起本案行政诉讼。另查，2018年5月25日，第三人千沣公司以原告拖欠租金为由，向佛山市三水区人民法院提起民事诉讼。经该院审理后于2018年6月29日作出（2018）粤0607民初2875号《民事判决书》，判决：一、解除千沣公司与原告所签订的租赁合同；二、原告于判决生效之日起十日内，向千沣公司返还位于基外窝第一格（土名）70.7亩土地，并返还租赁地上的大棚以及供水、供电设备；三、驳回千沣公司的其他诉讼请求。原告对该判决不服向佛山市中级人民法院提起上诉，经该院经审理后于2018年12月27日作出（2018）粤06民终10723号《民事判决书》，判决：驳回上诉，维持原判。该判决于2019年1月11日发生法律效力。又查，原告于2019年1月以第三人千沣公司、庄鸿昊为被告，以唐召平、大塘镇政府为第三人，向佛山市三水区人民法院提起民事诉讼，案由为承包地征收补偿费用分配纠纷。该案经一审、二审，2019年11月26日，佛山市中级人民法院作出（2019）粤06民终9287号《民事判决书》，确认原告李学亮与第三人千沣公司签订的租赁合同在2018年5月31日解除的事实，同时判决千沣公司、庄鸿昊连带向原告返还征收补偿款162386.96元（包含地上附着物补偿款103410.32元和青苗补偿款58976.64元）。该判决于2019年12月3日发生法律效力。再查，因佛山市政府机构改革，组建佛山市自然资源局，原三水区国土城建和水务局不再保留，原三水区国土城建和水务局国土管理等职能由佛山市自然资源局承接。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，公民提起行政诉讼，应以行政机关的行政行为侵犯其合法权益为前提。本案中，原告起诉主张被告大塘镇政府对涉案土地上的青苗（绿萝盆栽植物）进行强制清理的行为导致了其地上青苗的损失。经查，被告大塘镇政府已于2018年4月19日向土地所有权人佛山市三水区大塘镇前街股份合作经济社支付了征地补偿款3799478.4元，并在入场清理前的2018年11月1日，向千沣公司支付了土地上附着物及青苗的损失3851073.71元，该款项包含了原告在涉案土地上的地上附着物和青苗（绿萝盆栽植物）损失。为此，原告认为千沣公司、庄鸿昊拒不返还征收补偿款，通过民事诉讼的方式主张权利，根据生效的佛山市中级人民法院（2019）粤06民终9287号《民事判决书》，已判决千沣公司、庄鸿昊连带向原告返还征收补偿款162386.96元（包含地上附着物补偿款103410.32元和青苗补偿款58976.64元）。至此，原告在本案中主张的青苗补偿款损失已在民事诉讼中得到保护，其诉讼的目的已在民事诉讼中实现。故原告又对其青苗补偿款损失再次通过行政诉讼主张其权利，已经背离了要求人民法院救济受侵害的合法权益这一诉讼本旨，已不具有诉的利益。另，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项规定，当事人重复起诉的，应不予受理。重复起诉是指当事人对同一被诉行政行为提起诉讼，经人民法院依法处理后，再次提起诉讼的情形，其特点是诉的利益指向是一致的。当事人只能择一选取民事诉讼途径或行政诉讼途径主张权利，当事人提起民事诉讼后，又对同一争议所涉行政行为再次提起行政诉讼的，亦属重复起诉的情形。虽然原告就涉案土地上的青苗（绿萝盆栽植物）损失问题可通过行政诉讼向本案被告提出赔偿请求，亦可通过民事诉讼向第三人千沣公司以及庄鸿昊提出承包地征收补偿费用返还请求。但是，无论是选择民事诉讼，还是行政诉讼，当事人对同一纠纷只能选择一次救济。原告在民事诉讼已经生效的人民法院判决获得保护的情况下，其所提起的本案行政诉讼，属于重复起诉。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项的规定，重复起诉的，对起诉应不予受理，鉴于本案已受理，应裁定驳回原告的起诉。综上，原告的起诉明显无诉的利益，亦属于重复起诉的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项的规定，裁定如下：驳回原告李学亮的起诉。本案不收取受理费（原告已预交的受理费50元，在本裁定发生法律效力后向本院申请予以退回）。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  陈跃北审 判 员  韩文锋人民陪审员  郑鸿加二〇二〇年五月九日书 记 员  黄绮莹