河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1155号上诉人(一审原告)张会,男,汉族,1973年5月16日出生,住扶沟县。委托代理人马心宏，周口海峰律师事务所律师。被上诉人(一审被告)扶沟县人民政府。法定代表人张颖波,县长。委托代理人史小璐，扶沟县农业农村局工作人员。委托代理人贺居心,河南扶正律师事务所律师。上诉人张会因不服扶沟县人民政府委托扶沟县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组、扶沟县农业农村局作出的《关于张会要求扶沟县政府为3.79亩争议土地确权颁证的回复函》一案，不服周口市中级人民法院（2019）豫16行初604号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。周口市中级人民法院一审查明：张会系扶沟县包屯镇包屯行政村三组村民,与其父亲张铁山（2018年去世)同为一户。1998年扶沟县包屯镇人民政府为张会的父亲张铁山颁发土地承包经营权证,证载承包耕地10亩,承包期限为1998年9月25日至2028年9月25日。2008年、2009年间,张会的父亲张铁山与扶沟县包屯镇天正门业厂的高军礼签订了《土地租赁协议》和《土地租赁变更协议》,将其承包土地中的4.5亩租赁给高军礼建厂使用。后高军礼使用该租赁承包地建设了厂房,并在临街部分建设了门面房。2017年扶沟县农村土地承包经营权确权登记期间,张会家与所在集体经济组织就未建房使用的6.31亩土地部分重新签订了承包合同,扶沟县人民政府根据该承包合同于2017年6月15日为张铁山家颁发了新的土地承包经营权证。张会认为扶沟县人民政府2017年6月15日为其家庭颁发的新的土地承包经营权证中,将其原承包的土地漏登记了3.79亩,于2019年2月12日向扶沟县人民政府申请补正,扶沟县人民政府对张会的申请未予答复。张会遂于2019年8月8日诉至周口市中级人民法院。周口市中级人民法院审理后,于2019年9月26日作出（2019)豫16行初271号行政判决书,判决扶沟县人民政府于判决生效之日起30日内对张会的申请作出处理。判决生效后,扶沟县人民政府组织扶沟县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组、扶沟县农业农村局、扶沟县自然资源局、包屯镇人民政府等相关单位成立联合调查组,对张会主张的3.79亩土地漏登问题进行了调查,并进行了实地勘查勘验。调查结果是:关于未争议的6.31亩土地,已经为张会家依法进行确权;张会方争议的3.79亩承包地租赁予他人建厂、建房,实际改变了耕地用途进行非法建筑,张会要求为该3.79亩争议土地确权颁证的诉求不应支持。2019年10月22日,扶沟县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组、扶沟县农业农村局根据调查结果作出《关于张会要求扶沟县政府为3.79亩争议土地确权颁证的回复函》,对张会的补登申请进行了回复。张会不服，提起行政诉讼，请求依法撤销2019年10月22日扶沟县人民政府出具的文件,并指令扶沟县人民政府及时改正张会的土地承包证书登记为10亩。另查明,周口市农村土地承包经营权确权登记颁证工作确权问答中对“未经批准私自改变土地农业用途的如何开展登记”的回答是:对于农户或者其他组织未经国土部门批准,自行在承包土地上进行建房或者建设其他建筑设施的,此次确权不予登记;恢复农业用途后,再行确权登记。周口市中级人民法院一审认为：一、关于被告主体资格。就张会要求扶沟县人民政府为3.79亩争议土地确权颁证一事,扶沟县人民政府根据周口市中级人民法院生效行政判决,成立联合调查组,在进行实地勘验后,由扶沟县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组、扶沟县农业农村局作出了《关于张会要求扶沟县政府为3.79亩争议土地确权颁证的回复函》。该回复函虽然是上述二单位作出,但二单位是根据扶沟县人民政府的指示进行调查并作出的,应视为是扶沟县人民政府的委托行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织作出的行政行为,委托的行政机关是被告”之规定,张会不服该回复提起诉讼,扶沟县人民政府是适格被告。二、关于争议的3.79亩土地是否应当为张会登记颁证。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条的规定,农村土地承包经营权证与农村土地承包合同记载的事项应一致。根据2017年周口市农村土地承包经营权确权登记颁证工作的相关精神,对于农户未经国土部门批准,自行在承包土地上进行建房或者建设其他建筑设施的,此次确权不予登记,待恢复农业用途后,再行确权登记。本案中,扶沟县2017年土地承包确权登记期间,张会家庭与发包方就其承包的6.31亩土地签订了新的承包合同,并获扶沟县人民政府确权颁证。至于本案争议的3.79亩土地,本次确权前张会已出租给他人,目前他人在该土地上建有厂房和门面房,尚未恢复农业用途,属于本次确权登记工作中暂不予确权登记的情形;且该3.79亩土地张会与所在集体经济组织尚未签订新的承包合同,根据“承包经营权证与承包合同记载事项应一致”的法律规定,本案争议的3.79亩土地尚不能登记颁证给张会。综上所述,张会要求扶沟县人民政府对本案争议的3.79亩土地履行登记颁证职责的理由不能成立,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,一审法院判决:驳回张会的诉讼请求。张会不服一审判决，向本院上诉称，1.原审适用法律有误。原审判决的依据是周口市农村土地承包经营权确权登记颁证工作确权问题问答，既不是行政法规，也不是地方性法规，明显违反《行政诉讼法》的规定，没有法律依据。2.原审查明事实有误。其1998年与村集体签订的承包合同与1988年政府发放给其的土地承包经营证书完全一致，根据三十年的土地承包期限，目前该证依然有效。涉案3.79亩土地其与第三人签订的是租赁协议，其土地承包合同从未改变。该3.79亩土地并非建设用地。被上诉人未登记该3.79亩土地影响了其土地承包经营权。综上，请求撤销一审判决并改判。被上诉人扶沟县人民政府答辩称，扶沟县人民政府进行的土地确权事实清楚，程序合法。其确权符合《土地管理法》、《土地承包法》《河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》（豫政办【2015】39号）等相关法律法规和文件的规定。河南省政府土地经营权确权问答中也明确回答对未经批准擅自建房的不予登记，恢复农业用途后再行确权登记颁证。公示过程中，上诉人在公示期内未提出异议，应视为放弃主张权利。其成立联合调查组进行实地勘察勘验后进行答复，没有违法违规行为。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。本院经审理查明事实与一审查明事实一致。本院认为，（一）关于本案中扶沟县人民政府是否为适格被告的问题，本院同一审法院的认定一致，不再赘述。（二）关于争议的3.79亩土地是否应为张会登记颁证的问题。一是根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条的规定，农村土地承包经营权证与农村土地承包合同记载的事项应一致。该3.79亩土地张会未能提供与所在集体经济组织签订新的承包合同，按照上述规定，在新的土地承包经营权合同这个前提不存在的情况下，扶沟县人民政府也无职责直接将该3.79亩土地登记颁证给张会；二是2017年周口市农村土地承包经营权确权登记颁证工作的相关精神中明确指出“未经国土部门批准,自行在承包土地上进行建房或者建设其他建筑设施的，此次确权不予登记，待恢复农业用途后，再行确权登记。”本案中，该3.79亩土地因张会家出租给他人，形成土地上建有厂房和门面房、尚未恢复农业用途的现状。按照上述规定，属于本次确权登记工作中暂不予确权登记的情形。综上，张会要求将该3.79亩土地登记颁证给其的诉讼请求，依法不予支持。一审法院判决驳回张会的诉讼请求正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张会负担。本判决为终审判决。审判长  肖海生审判员  于红涛审判员  陈红云二〇二〇年五月十三日法官助理王红媛书记员董凯莉