山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终275号 上诉人（原审原告）陈立国，男，1952年11月28日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 委托代理人傅文仁，山东仁通律师事务所律师。 委托代理人张晓晓，山东仁通律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区自然资源局，住所地青岛市黄岛区长江路443号福瀛大厦。 法定代表人苏文鹏，局长。 委托代理人吴斌，该单位工作人员。 委托代理人于臻，山东光浩律师事务所律师。 上诉人陈立国因诉被上诉人青岛市黄岛区自然资源局土地行政登记不予受理一案，不服青岛市黄岛区人民法院于2019年12月13日作出的（2019）鲁0211行初165号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审经审理查明，涉案房屋位于青岛市黄岛区××办事处××甲，山东省胶南县人民政府1986年作出的房屋印契登记该房屋坐落于“胶南县隐××乡××村”，编号为NO.0000507。2013年5月28日，广城村委会出具证明，证实涉案房屋系于2008年在1982年建成房屋的原址上翻建而成。 2019年6月13日，原告向被告提交《关于办理土地使用权登记申请书》，并提交胶南市人民法院（1999）胶南隐民初字第48号民事判决书及山东省胶南县人民政府NO.0000507号房屋印契，申请将涉案房屋所在土地的宅基地使用权登记在原告名下。2019年6月21日，被告所属的黄岛区隐珠国土资源所向原告送达《不动产登记不予受理告知书》（编号2019015），认为原告提交的登记材料不齐全，故依据《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，对原告的申请不予受理。被告同时向原告作出《不动产登记补充材料通知书》，告知其提交土地权属来源材料、申请人户口本、登记申请书、地籍调查表等材料。 原审另查明，涉案房屋所在土地曾于1991年、2013年进行登记，但权属证书均已被注销。原告在本次提出登记申请时，仅向被告提交了要求办理土地使用权登记申请书、胶南市人民法院（1999）胶南隐民初字第48号民事判决书、山东省胶南县人民政府房屋印契NO.0000507号，原、被告对此均予以认可。 原审法院认为，涉案房屋所在的土地虽然在1991年、2013年进行登记，但该两次登记均已被注销，且涉案房屋系2008年重新翻建而成，故原告本次向被告申请登记应视为首次登记。 《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条规定：“申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）申请人身份证和户口簿；（二）不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料；（三）房屋符合规划或者建设的相关材料；（四）权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；（五）其他必要材料。”《不动产登记暂行条例》第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容……”本案中，原告在向被告申请登记时仅提交了办理土地使用权登记申请书、胶南市人民法院（1999）胶南隐民初字第48号民事判决书、山东省胶南县人民政府房屋印契NO.0000507号三份材料，故被告据此做出不予受理的决定并告知原告补充相关材料，符合前述法律规定。 原告请求法院判令被告将涉案房屋所在土地的使用权登记在原告名下，法院认为，涉案房屋所在土地是否应该登记在原告名下，应该由原告按照规定补充提交相关材料，在被告审核后再作出登记与否的决定，法院无权进行干涉，故对原告的该项诉讼请求，法院不予支持。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈立国的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告负担。 上诉人陈立国不服原审判决，上诉称，一、一审判决认定事实错误。1、上诉人所有的位于青岛市黄岛区××办事处××甲房屋(山东省胶南县人民政府房屋印契N0.0000507)归上诉人所有，该房屋所涉土地归上诉人使用，已经被胶南市人民法院(1999)胶南因民初字第48号生效民事判决予以确认。2、上诉人的房屋没有进行翻建。上诉人的房屋于1973年建成后，仅在1978年对房屋的窗户进行了更换维修，该更换维修不是对房屋的翻建，被上诉人没有提供上诉人房屋翻建的证据予以证明。二、一审判决适用法律错误。1、上诉人主张的位于青岛市黄岛区××办事处××甲房屋(山东省胶南县人民政府房屋印契NO.0000507)的土地使用权已经进行过初始登记无需再次进行初始登记。本案涉案房屋的土地使用权在1973年已经审批(见胶南市人民法院(1999)胶南因民初字第48号民事判决)，上诉人的土地使用权是合法的。1986年原胶南县人民政府为其颁发的房屋印契，确认了该房屋归上诉人所有，该房屋印契合法有效。1991年、2018年换发土地使用证时，因被上诉人的过失行为，未查明地面附着物的情况下，被上诉人将上诉人所有的东四间及上诉人父亲陈振铎所有的西四间办到了上诉人名下。证明本案所涉房屋已经办理过初始登记。2、本案涉案土地初始登记的相关材料全部在1991年和2013年土地登记档案中予以记载，被上诉人再次要求上诉人提供1973年的所谓的初始登记材料为重复提供，不可能实现。被上诉人的行为实属强人所难，上诉人无法办到。被上诉人的行为是故意刁难行为。三、本案事实很清楚，被上诉人依职责理应为上诉人办理不动产登记证书，被上诉人对上诉人的申请不予受理，被上诉人实属行政不作为。一审判决纵容被上诉人的行政不作为，有失公平正义。请求二审法院：1、依法撤销山东省青岛市黄岛区人民法院(2019)鲁0211行初165号行政判决书，依法改判；2、将位于青岛市黄岛区××办事处××甲房屋(山东省胶南县人民政府房屋印契NO.0000507)的土地使用权登记在上诉人名下，归上诉人使用；3、被上诉人承担诉讼费。 被上诉人青岛市黄岛区自然资源局答辩称，一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，依法判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予维持。(一)原审法院认定事实清楚，上诉人关于涉案房屋归其所有且并未进行翻建的主张无事实和法律依据，依法应予驳回。(二)原审法院适用法律正确，上诉人主张涉案房屋并非初始登记，且认为申请房屋登记不需再提供材料属于法律理解错误，另外上诉人主张被上诉人行政不作为无事实和法律依据。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，依法判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予维持。二、上诉人要求将涉案房屋的土地使用权登记在其名下的诉讼请求不属于人民法院的受案范围，依法应予驳回。根据《不动产登记暂行条例》第十五条和《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，涉案房屋所在土地的使用权是否应当登记在上诉人名下，应当由上诉人按照规定补充提交相关材料，在被上诉人审核后再作出登记与否的决定，原审法院不予干涉并驳回上诉人该项诉讼请求正确。针对具体行政相对人不动产权利的登记和颁证仍必须由不动产登记机构作出，因该职责对行政相对人而言具有工作启动的裁量性、具体实施的过程性、法律效力的间接性和针对群体的不特定性，不符合可诉行政行为的特点，不属于行政诉讼的受案范围。综上所述，原审法院作出驳回上诉人诉讼请求的判决正确，上诉人的上诉请求均不成立，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 双方当事人在原审中提供的证据已经原审法院庭审质证、认证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对于证据的认定意见，并据此确认原审判决认定的事实成立。 本院认为，经二审审查，上诉人在原审庭审中陈述称，上诉人在1991年将登记在其名下的1986年颁发的山东省胶南市人民政府NO.0000507房屋印契证、其父亲陈振铎名下的1986年颁发的山东省胶南市人民政府NO.0000506房屋印契证共八间房屋项下的土地使用权合并登记在其名下，并取得了集体土地建设使用权证。后因上诉人兄弟提出异议，原登记机关查明后撤销了上述集体土地建设使用权证。2013年全国统一换发新的集体土地建设使用权证时，上诉人又持已被撤销的1991年集体土地建设使用权证，换发了新证。2018年又被其兄弟举报，被上诉人经查明后依法将上诉人在2013年换发的新证撤销。被上诉人对上诉人的上述陈述内容不持异议。可见，上诉人持有的1986年颁发的山东省胶南市人民政府NO.0000507房屋印契证项下的土地使用权从未单独申请过登记。另外，结合广城村委会出具的证明和上诉人在庭审中的陈述，能够证明涉案土地上现房屋系2008年重新翻建而成，已非山东省胶南市人民政府NO.0000507房屋印契证项下的房屋。综上，上诉人于2019年6月向被上诉人申请涉案土地使用权登记，应视为首次申请登记。 《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条规定：“申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）申请人身份证和户口簿；（二）不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料；（三）房屋符合规划或者建设的相关材料；（四）权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；（五）其他必要材料。”《不动产登记暂行条例》第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容……”本案中，上诉人在向被上诉人申请土地登记时仅提交了办理土地使用权登记申请书、胶南市人民法院（1999）胶南隐民初字第48号民事判决书、山东省胶南县人民政府NO.0000507房屋印契三份材料，申请材料不齐全，故被上诉人据此作出不予受理告知书并书面告知上诉人补充材料，符合上述法律规定。上诉人主张涉案土地初始登记材料全部在1991和2013年的土地登记档案中予以记载，被上诉人的补充材料告知系重复要求且不能实现，但1991和2013年的土地登记材料系涉案房屋翻建之前的材料，且与本案申请土地登记范围并不一致，故上诉人该项主张不能成立，本院依法不予支持。另，被上诉人作为不动产登记管理部门依法行使土地登记的受理、调查、审核和决定的行政权力，而司法权不能代替行政权，被上诉人受理登记申请和接受材料后有权根据材料审核情况，按照法定程序决定是否予以土地登记，上诉人要求法院直接将NO.0000507房屋印契项下的土地登记在上诉人名下，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，原审法院判决正确，依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈立国负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇二〇年五月二十日 法官助理 管筱笛 书记员王崧 书记员李丹