黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑行终267号上诉人（原审被告）哈尔滨市双城区人民政府，住所地哈尔滨市双城区新兴大街99号。法定代表人刘志成，该区区长。行政机关负责人徐鑫，该区副区长。委托代理人龚春刚，黑龙江鼎铎律师事务所律师。被上诉人（原审原告）程占军等62人(名单附后)。诉讼代表人徐彦双。诉讼代表人尚作安。诉讼代表人王福生。诉讼代表人梁玉臣。原审被告哈尔滨市人民政府，住所地哈尔滨市松北区世纪大道1号。法定代表人孙喆，该市市长。程占军等人诉哈尔滨市双城区人民政府（下称双城区政府）房屋征收决定及哈尔滨市人民政府（下称市政府）行政复议一案，哈尔滨市中级人民法院已经作出（2019）黑01行初184号行政判决，双城区政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2017年12月28日，双城区第二届人民代表大会第二次会议批准《关于双城区2017年国民经济和社会发展规划计划执行情况与2018年计划（草案）的报告》，报告2018年经济和社会发展计划部分写明：“（三）继续提高城乡建设管理水平。……一是加快推进城市建设。加快推进区域内棚户区改造进程，完成老城棚户区4300户、64万平方米的房屋征收，开工建设东北隅棚户区改造一期回迁保障房……”2018年5月12日，双城区政府批准将西南隅棚户区改造项目（含城中村）列入该区2018年棚户区改造计划。2018年5月16日，双城市城乡规划局作出双规划函〔2018〕81（2）《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收范围规划情况的工作函》“双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）位置：于双城区西环南路以东、和平大街以西、团结大街以南、南环西路以北围合处符合《双城市总体规划》。”同日，哈尔滨市双城区发展改革局作出哈双发改函〔2018〕17号《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）符合双城区国民经济和社会发展规划的审查意见》“依据2018年双城区国民经济和社会发展规划，经研究，我局认为双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）符合双城区国民经济和社会发展规划。项目位置：西环南路以东、和平大街以西、团结大街以南、南环西路以北。”2018年5月18日，双城市国土资源局作出双国土资函[2018]130号《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）是否符合双城区土地利用总体规划的复函》“双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）位置在西环南路以东、和平大街以西、团结大街以南、南环西路以北区域，依据测量成果，坐标围合面积1594328平方米。经我局对照《双城区中心城区土地利用总体规划2006-2020》审核，占地位置土地规划用途为城镇建设用地，符合《哈尔滨市双城区土地利用总体规划2006-2020》。”双城区政府作出《关于印发双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收补偿方案（征求意见稿）的通知》，征求公众意见的期限为2018年6月10日至2018年7月11日，可向双城区政府房屋征收办公室（下称双城区征收办）反馈意见和建议。2018年7月31日，双城区政府二届二十八次常委会同意《双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收补偿方案》。2018年8月22日，双城区政府作出哈双政综〔2018〕12号《关于双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收的决定》及公告，对西环南路以东、和平大街以西、团结大街以南、南环西路以北范围内棚户区房屋实施征收。《双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收与补偿方案》规定，双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）是双城区政府主导的棚户区改造货币化安置项目，实施货币化安置。原则上政府在征收区域不建设回迁安置房，征收部门与被征收人签订货币补偿协议后发放货币化安置补偿款，鼓励被征收人自主购房。征收补偿方式实行货币化安置。房屋补偿费由选定的具有相应资质的房地产评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。被征收有产权房屋的评估价格不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋同类棚户区房屋市场价格。被征收人住宅建筑面积低于50平方米，且必须是有产权证的（无产权证不予实物安置）。经认定该房屋确实是该家庭唯一一套住房的，被征收人可以选择货币化安置也可选择实物安置。被征收人补偿总额低于18.8万元可以选择实物安置，补偿金额高于18.8万元不予实物安置。选择实物安置的可以给予被征收人调换建成区内一套建筑面积50平方米的标准户型住宅楼，标准户型房屋面积超出原房建筑面积部分，被征收人按当年市场价格补交购房差价款。如无力全额支付购房差价款，也可暂按成本租金标准承租，待被征收人经济条件改善后，补交购房差价款。速迁奖励期时限内签订房屋征收补偿协议的被征收人，政府给予有产权住宅房屋评估价格总和20%的奖励，有产权住宅以外的其他性质和其他用途的有产权房屋按照评估价格总和10%奖励等内容。2018年9月28日、2018年11月7日，双城区财政局向双城市土地储备中心分别付款1亿元、2亿元。2019年2月，双城区政府委托的黑龙江省中垦德明资产评估房地产估价有限公司作出双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）1区、2区、3区房屋征收社会稳定风险分析评估报告，该项目被评定为较低风险等级。2019年1月3日，程占军等人向哈尔滨市政府申请行政复议，要求撤销《双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收决定》，要求双城区政府依法重新作出合理的房屋动迁安置及补偿标准。2019年3月4日，哈尔滨市政府决定延长行政复议期限。复议期间，双城区政府作出《双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收决定更正公告》，将项目名称更正为《双城区西南隅棚户区改造项目》，征收范围更正为西环南路以东、和平大街以西、团结大街以南、南环西路以北范围内的棚户区（不含城中村集体土地）。2019年4月4日，哈尔滨市政府作出哈政复决〔2019〕371号行政复议决定书，维持双城区政府更正后的《双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收的决定》哈双政综〔2018〕12号。2019年4月8日，哈尔滨市政府送达复议决定。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”对被征收房屋的安置补偿方式，被征收人有选择货币补偿或产权调换的权利。本案中，双城区政府制定的《双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收与补偿方案》规定，征收补偿方式实行货币化安置，仅对被征收人住宅建筑面积低于50平方米或被征收人补偿总额低于18.8万元规定了货币补偿和实物安置，对其他被征收人未规定产权调换的安置方式，侵犯了被征收人要求产权置换的权利。虽然双城区政府抗辩案涉项目系棚改项目，根据国家棚改项目货币化安置的政策规定，对特困群体外的被征收人进行货币化安置，但哈尔滨市及双城区制定的棚改货币化安置文件均规定被征收人自愿选择货币化安置方式，双城区政府该项抗辩理由不足，不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，案涉征收补偿决定于2018年8月22日作出。2018年9月28日、2018年11月7日，双城区财政局向双城市土地储备中心付款3亿元。2019年2月，双城区政府委托的黑龙江省中垦德明资产评估房地产估价有限公司作出社会稳定风险分析评估报告，违反了前述规定，程序上存在瑕疵。由于此次征收已实际开展工作，大多数被征收人与双城区政府已签订房屋征收安置补偿协议，房屋已被征收，撤销该征收决定将会给公共利益造成重大损失，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”及第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，判决确认哈尔滨市政府作出哈政复决〔2019〕371号行政复议决定书违法；确认双城区政府更正后的《双城区西南隅棚户区改造项目（含城中村）房屋征收的决定》（哈双政综〔2018〕12号）违法；双城区政府在判决生效后六个月内采取补救措施。双城区政府上诉称,原审判决适用法律错误，请求撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。主要理由：1.根据国家、省、市推进棚改项目货币化安置及房地产去库存工作要求，双城区房地产去库存压力较大，原则上不再新建安置房项目，故安置方案未规定产权调换的补偿方式符合国家政策规定。2.92%的被征收人支持案涉项目，双城区政府在实施征收过程中，充分考虑了特困群体的需求，给予了实物安置。本院经审理查明的案件事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为双城区政府作出的被诉房屋征收决定及哈尔滨市政府作出的被诉行政复议决定是否合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人在安置补偿方式上具有选择权，即被征收人既可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。根据原审法院查明的事实，双城区政府作出的被诉房屋征收决定所附征收补偿方案规定的征收补偿方式，是实行货币化安置，仅对被征收人住宅建筑面积低于50平方米或被征收人补偿总额低于18.8万元规定了货币补偿和实物安置，对其他被征收人未给予房屋产权调换的选择权。由于案涉征收项目符合公共利益的需要，且征收决定涉及被征收人众多，大部分被征收人已签订安置补偿协议，故原审法院判决确认被诉房屋征收决定违法并责令双城区政府采取补救措施，并无不当。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，征收补偿费用应当足额到位。本案中，双城区政府于2018年8月22日作出征收决定，双城区财政局分别于2018年9月28日和2018年11月7日向双城市土地储备中心付款3亿元。2019年2月，双城区政府委托的黑龙江省中垦德明资产评估房地产估价有限公司作出社会稳定风险分析评估报告。案涉征收补偿费用到位时间及社会稳定风险评估均在作出房屋征收决定之后，不符合前述规定，但未对被诉房屋征收决定造成实质影响，属于程序瑕疵。哈尔滨市政府作出的行政复议程序虽符合法律规定，但未对被诉征收决定存在的上述问题进行审查，维持被诉征收决定结果错误，原审法院判决确认该复议决定违法，亦无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。双城区政府的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人哈尔滨市双城区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 李   柏   坤审判员 李刚审判员皇甫延玉二〇二〇年五月二十七日法官助理郭婧书记员张莉附被上诉人名单：略附：相关法律司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。