黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑行终249号上诉人（原审原告）刘建文。上诉人（原审原告）王树彬。上诉人（原审原告）王树清。三上诉人共同委托代理人乔义，双鸭山市宝山区红旗法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）双鸭山市宝山区人民政府，住所地黑龙江省双鸭山市宝山区一马路。法定代表人张慧，该区区长。委托代理人石广利，该区政府法律顾问。原审第三人双鸭山市宝山区建设局，住所地黑龙江省双鸭山市宝山区环卫路。法定代表人佟黎明，该局局长。上诉人刘建文、王树彬、王树清因诉被上诉人双鸭山市宝山区人民政府（下称宝山区政府）确认行政协议无效一案，不服双鸭山市中级人民法院（2019）黑05行初33号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，甲方宝山区建设局与乙方刘建文、王树彬、王树清就坐落于双鸭山市××××四户房屋同时签订四份《房屋拆迁货币补偿协议书》。该四份协议主要内容为:根据《中华人民共和国合同法》《黑龙江省土地管理条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》，按照黑发改(2018）464号文件规定,甲方因实施集贤县至当壁公路宝山至宝清段改扩建工程与乙方就征收补偿事宜签订本协议;乙方四户有照房屋建筑面积分别为67.4平方米（评估价格105,621.00元)、167.32平方米（评估价格169,352.00元)、67.4平方米（评估价格71,444.00元)、43.32平方米(评估价格94,274.00元);乙方应在协议签订之日内搬迁完毕,经甲方验收合格后方能支付补偿费。现上述房屋均已拆除，刘建文、王树彬、王树清已按协议领取了全部补偿款，房屋所有权证书业已交付宝山区建设局。另查明，宝山区建设局是宝山区政府下属职能部门，拥有统一社会信用代码证书，统一社会信用代码1123056702738624M，机构性质为机关。再查明，刘建文、王树彬、王树清曾以宝山区建设局为被告向尖山区人民法院诉讼，尖山区人民法院向其释明：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款，应以宝山区政府为被告。刘建文、王树彬、王树清申请撤回起诉，经尖山区人民法院裁定准许撤诉后，刘建文、王树彬、王树清以宝山区政府为被告提起诉讼。审查后，对刘建文、王树彬、王树清应以协议相对人宝山区建设局为被告进行了充分的法律释明，但刘建文、王树彬、王树清坚持自己的诉讼请求，不同意变更被告。原审法院认为，本案系刘建文、王树彬、王树清针对其与宝山区建设局签订的房屋征收补偿协议提起的诉讼。起诉是以宝山区政府为被告，并提出确认房屋征收补偿协议无效的诉请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。刘建文、王树彬、王树清诉请虽然针对行政协议提出，但却是在协议已履行完毕后提出，实质等于对履行完毕协议的反悔，而法律并未将此种情况包含在内，因此刘建文、王树彬、王树清诉请不属于行政诉讼受案范围。另外，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。法律这样规定，是因为行政协议同样是一种合同，同样基于双方或者多方当事人的意思一致，同样具有合同当事人地位平等以及非强制性等特点。正是基于这种类似性，在行政协议诉讼中可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。在民事合同法律规范中，合同相对性原则具有基础地位。该原则是指，合同主要在特定的合同当事人之间发生法律约束力，只有合同当事人一方才能基于合同向合同的相对方提出请求或者提起诉讼，而不能向合同相对方以外的其他主体主张。本案中，宝山区建设局系依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条与刘建文、王树彬、王树清订立房屋征收补偿协议。所以，如果刘建文、王树彬、王树清针对补偿协议提起诉讼，只能以协议的相对方宝山区建设局为被告，其以合同相对方以外的其他主体宝山区政府为被告提起诉讼，是对合同相对性原则的违反，也是对上述法律规定的违背。因此，刘建文、王树彬、王树清起初是以宝山区建设局为被告向尖山区人民法院提起诉讼，尖山区人民法院向其释明应以宝山区政府为被告不当，予以指正。在多次释明被告主体不适格，应以宝山区建设局为被告后，刘建文、王树彬、王树清坚持己见，不同意变更被告。刘建文、王树彬、王树清强调依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，”市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”，这无疑已确定宝山区政府的征收补偿主体资格，因此，宝山区建设局无权签订房屋征收补偿协议。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的确规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”但这里的“负责”，只是明确一种主体责任，并非是指该行政区域房屋征收与补偿方面的具体实施工作都由市、县级人民政府负责。该条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”。该条例第二十五条规定：房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式……等事项，订立补偿协议。可见，宝山区建设局作为房屋征收部门虽然是由宝山区政府确定，但其职责并非由宝山区政府授权，也非由其委托，而是行政法规的授权。宝山区建设局又具有独立承担责任的资格和能力。刘建文、王树彬、王树清以宝山区政府为被告的理由，属于对法律法规相关条款含义的误解。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即通常所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。若在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，则不仅不利于行政机关有效应诉，而且势必对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，组织举证质证，认定案件事实，安排法庭辩论，准确适用法律，作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍，进而影响到行政案件的公正、及时审理及保护公民、法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权的审判职能作用发挥，还无益于有针对性地促进行政争议的实质性化解。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条关于因同类行政行为产生的普通共同诉讼的规定只是对相互独立的两个及两个以上行政案件的合并审理，而非同一个行政案件。本案中，王树彬、刘建文、王树清是分别与宝山区建设局签订的《房屋拆迁货币补偿协议书》，是三个相互独立的行政协议，刘建文、王树彬、王树清将其合并一案诉讼，不符合“一行为一诉”的基本原则。如分别起诉，是否合并审理，需要人民法院审查后决定。综上，刘建文、王树彬、王树清起诉的被告不适格，且违反“一行为一诉”的基本原则，在依法释明后，刘建文、王树彬、王树清拒绝变更被告和分别起诉，依法应当驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、第二十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条、第二十六条、第六十九条第三款的规定，裁定驳回王树彬、刘建文、王树清的起诉。刘建文、王树彬、王树清上诉称，原审裁定认定事实和适用法律错误，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。主要理由：1.无效的行政协议自始无效，不能因协议履行完毕认为有效，其诉讼请求属于行政诉讼受案范围。2.案涉房屋为村集体土地上房屋，原审认定案涉房屋为国有土地上房屋错误。3.原审裁定认定宝山区建设局作为宝山区政府确定的房屋征收部门签订案涉协议，在此情况下，宝山区政府是本案适格被告。宝山区政府答辩称，本案被告主体不适格，请求驳回刘建文、王树彬、王树清的上诉请求。主要理由：1.从合同的相对性来说，签订合同的主体是宝山区建设局，且该局也是负责房屋征收与补偿的部门，刘建文、王树彬、王树清应起诉宝山区建设局。2.被诉协议是宝山区建设局与刘建文、王树彬、王树清平等协商一致、自愿签订的，不具有合同法规定的无效情形。本院查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据各方当事人诉辩意见，并结合原审审理情况，本案争议焦点是宝山区政府是否为本案适格被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”本案中，宝山区建设局能够对外独立承担法律责任，其开展征收工作系依据行政法规授权，而非宝山区政府委托，刘建文、王树彬、王树清起诉要求确认其与宝山区建设局签订的行政协议无效，依法应以协议相对方宝山区建设局为被告进行诉讼，但其却以宝山区政府为被告提起本案诉讼，确系错列被告。经原审法院释明，刘建文、王树彬、王树清仍拒绝变更被告，故原审法院裁定驳回其起诉并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。刘建文、王树彬、王树清的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李 柏 坤审判员 皇甫延玉审判员 李  刚二〇二〇年五月二十七日法官助理郭婧书记员潘薇附：相关法律司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。