安徽省池州市贵池区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1702行初7号 原告杨李平，男，1974年7月16日生，汉族，住池州市贵池区。 委托诉讼代理人陈琛，安徽易润律师事务所律师。 被告池州市贵池区城市管理行政执法局，住所地池州市贵池区建设西路556号，统一社会信用代码11341802697380487F。 负责人李春道，该局局长。 委托诉讼代理人黄中梓，安徽天贵律师事务所律师。 委托诉讼代理人张月芝，安徽天贵律师事务所律师。 被告池州市贵池区人民政府，住所地池州市贵池区康庄大道99号。 法定代表人马胜利，该区区长。 原告杨李平与被告池州市贵池区城市管理行政执法局(以下简称“区执法局”)、池州市贵池区人民政府（以下简称“区政府”）行政处罚一案，于2020年1月19日向本院提起行政诉讼，本院当日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月13日公开开庭审理了本案。原告杨李平及其委托代理人陈琛，被告区执法局副局长许孝斌及委托代理人张月芝到庭参加诉讼，被告区政府经本院依法传唤无正当理由，未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告区执法局以原告杨李平在经营“永兴机械加工厂”期间，擅自将机械设备、零件等物品堆放于S321贵铜公路旁空地上，对杨李平行政处罚2000元。杨李平对该处罚不服，向区政府申请行政复议，区政府维持了区执法局对杨李平的行政处罚决定。 原告杨李平诉称，1997年4月，池州市贵池区江口乡永兴村委会根据江口乡江政字（96）03号文件《关于实施贵铜公路两侧建设规划意见》通知精神，将该村区域内贵铜公路（江口乡加油站至永兴村××）两侧三十米宽的土地用作江口乡集镇建设预留用地，并向需要经商、办企业的单位或个人出让该地块的集体土地使用权。原告杨李平与永兴村委会签订了《关于贵铜公路两侧征地协议》，按15元／㎡的价格缴纳了4950元征地费，以及契税、耕地占用税、土地初始登记费、规划管理费等相关税费，取得了诉争地块330㎡（长30米＊宽11米）的集体土地使用权。原告于1998年开始在该地块上建房，其中自建正屋占地长度12米，自建水泥地坪占地长度18米，宽度均为11米（详见附图）。并于2011年开办永兴机械加工厂，一直营业至今。为增加营业面积，原告还在正屋外的水泥地坪上搭建了彩钢瓦房及雨棚，并将部分机械零件摆放其中。2018年8月，为创建文明城市，江口街道永兴社区居委会（原江口乡永兴村村委会）要求所有购买上述地块的沿街住户将自建房外搭建的彩钢瓦房及雨棚拆除，但无需将摆放在雨棚下的物品移除。并向每户都支付了经济补偿，原告也于2018年12月14日取得了18175元补偿金。2018年10月11日，因江口大转盘沿街环境整治项目需要，江口街道永兴社区居委会组织社区干部和村民代表召开“关于江口大转盘沿街环境治理占地施工协调会”，动员购买上述地块土地使用权的村民拆除6米宽的水泥地坪改建沥青路面。2018年11月25日，永兴社区居委会向原告下发《关于江口大转盘环境工程所涉及有关问题情况说明》，明确承诺占用的土地权属不变，若日后拆迁补偿，原水泥地坪可根据当时的拆迁政策以此次界定的面积纳入补偿。经测量，原告购买地块此次的占用面积为72㎡。现任永兴社区党支部书记唐庆华，包括现任江口人大工委副主席宫其计均在该情况说明上签名确认情况属实。2019年7月，被告区执法局以原告未经许可擅自占用城市道路为由，多次要求原告将堆放在自建水泥地坪上的机械零件搬离清空，否则将对原告施以行政处罚。原告据理力争、态度强硬，认为自己已取得该地块集体土地使用权，并非占用城市道路，且左邻右舍都将物品摆放在屋外水泥地坪上，没有理由只针对原告一户进行处罚。7月25日，被告区执法局向原告送达贵城管（市政）贵字（2019）第6195号责令改正违法行为通知书；9月5日，向原告送达贵城管（市政）罚告字（2019）第6195号行政处罚事先告知书和（贵）行执听告字（2019）第6195号听证告知书；9月16日，向原告送达贵城管（市政）罚决字（2019）第7044号行政处罚决定书。上述四份文件原告均当场拒绝签收。2019年10月28日，原告向被告区政府申请行政复议，请求撤销区执法局作出的贵城管（市政）罚决字（2019）第7044号行政处罚决定书。区政府于2019年12月31日作出贵政复决字（2019）8号行政复议决定书，决定维持区执法局作出的具体行政行为，并于2020年1月3日向原告送达了行政复议决定书。综上所述，原告认为，贵城管（市政）罚决字（2019）第7044号行政处罚决定和贵政复决字（2019）8号行政复议决定，认定事实错误，适用法律不当，违反法定程序，且明显属于选择性执法，处罚显失公平，应依法予以撤销。为保护原告的合法权益，特依照《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律规定，向法院提起诉讼，恳请依法予以受理。请求法院判决：1、依法撤销被告区执法局于2019年9月16日作出的贵城管（市政）罚决字［2019］第7044号行政处罚决定书；2、依法撤销被告区政府于2019年12月31日作出的贵政复决字［2019］8号行政复议决定书；3、本案诉讼费由被告承担。 原告杨李平向本院提交如下证据： 证据1、身份证、营业执照复印件，证明原告的主体资格； 证据2、征地协议、缴纳征地款收条、情况说明、证明、会议纪要、纳税单据、银行流水、耕地占用税收据、集镇规划区土地使用权收据及证人证言，证明原告已取得该地块的集体土地使用权，该地块并非城市道路； 证据3、被告区执法局提供有责令改正违法行为通知书、行政处罚事先告知书、听证告知书、行政处罚决定书，原告提供的电话录音、照片光碟、行政复议申请书、行政复议决定书，证明被告区执法局与被告区政府认定事实错误，适用法律不当，违反法定程序，处罚显失公平。 被告区执法局辩称，一、答辩人在作出贵城管（市政）罚决字【2019】第7044号《行政处罚决定书》过程中，向原告下达了《责令改正违法行为通知书》、《行政执法行政处罚事先告知书》、《行政执法听证告知书》，告知其所享有的权利和应履行的义务，程序合法。2019年7月份，答辩人工作人员在江口街道办事处开展集中整治行动中，发现原告在经营“永兴机械加工厂”时，擅自将机械设备、零件等物品堆放于Ｓ321贵铜公路旁空地上。答辩人多次责令其改正占用城市道路的行为，并于2019年7月25日向其下达了《责令改正违法行为通知书》，责令其于五日内自行将占用城市道路的机械设备、零件搬离清空，但其拒不改正，且态度恶劣。经过现场勘查和及相关取证，答辩人依法对原告的违法行为进行立案查处。2019年9月5日分别向原告直接送达了《行政执法行政处罚事先告知书》、《行政执法听证告知书》，根据《城市道路管理条例》第二十七条第一项、第四十二条之规定，拟对其作出处以人民币贰仟元整的处罚，告知其如有异议，可于三日内向答辩人法制科进行陈述和申辩，有权要求举行听证。但原告仍置若罔闻，视法律为儿戏。为了纠正其违法行为，2019年9月17日，答辩人作出了贵城管（市政）罚决字【2019】第7044号《行政处罚决定书》，并直接送达，原告拒签，答辩人记录在案。整个行政执法过程，程序合法；二、答辩人做出的行政行为所认定的事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确。根据答辩人2019年8月5日、8月6日、8月7日所作的三份《现场勘验笔录》中记载事实及现场照片，原告在经营“永兴机械加工厂”时，擅自将机械设备、零件等物品堆放在Ｓ321贵铜公路旁空地上。原告所经营的场所属于贵池区江口街道办事处，根据2014年9月26日池州市人民政府颁发的《池州市城市规划区个人住宅建设管理规定》第二条：“池州市城市规划区个人住宅建设管理适用本规定。本规定所称城市规划区是指《池州市城市总体规划（2013-2030）》确定的1046平方公里区域，包括池阳、清溪、清风、杏花村、秋浦、江口、里山、马衙、敷上、梅龙、秋江等11个街道和涓桥镇行政管辖范围”。即原告所有的个人住宅建设属于城市规划区范围内，依法应当服从城市管理行政执法局管理，同时，根据《城市道路管理条例》第二条：“本条例所称城市道路，是指城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施”；第三条：“本条例适用于城市道路规划、建设、养护、维修和路政管理”。原告占用空地属于城市道路，在该条例的适用范围内。同时，根据贵池区江口街道办事处出具的一份《情况说明》，证实原告所堆放物品的场地在距××18米范围内，为公共部位，属于城市道路规划管理范围内。原告违法事实清楚，证据确凿充分。因原告存在前述违法事实，故答辩人根据《城市道路管理条例》第二十七条第一项、第四十二条之规定，依法作出《行政处罚决定书》，适用法律正确。综上，答辩人作出的《行政处罚决定书》，所查明的违法事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，原告所陈述违背事实，且存在严重错误法律认知：个人在行使所有权或使用权时，可不受国家法律的约束。请求法院依法纠正其错误认识，判决驳回其请求。 被告区执法局向本院提供了如下证据： 证据1、组织机构代码证和负责人身份证明，证明被告的基本情况； 证据2、企业基本信息、池州市公安分局治安大队出具的《证明》一份，证明1、原告（违法行为人）的基本情况；2、原告杨李平为池州市贵池区永兴机械加工厂经营业主； 证据3、被告作出的《现场勘验笔录》四份及勘验图三份、被告执法过程中拍摄的照片六张、池州市贵池区人民政府江口街道办事处出具的《关于江口街道永兴社区杨李平户宅基地的情况说明》及地形图各一份，证明1、被告在执法过程中，发现原告在经营“永兴机械加工厂”时，擅自将机械设备、零件等物品堆放于贵铜公路旁空地上的事实；2、原告所堆放物品的场地在距××18米范围内，为公共部位，属于城市道路规划管理范围内； 证据4、被告下达的《责令改正违法行为通知书》复印件1份、被告作出的《行政执法立案登记表》、《案件处理意见》各1份、《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》各1份、《送达回证》2份、送达前述法律文书现场照片1张、《行政处罚决定书》《送达回证》及送达现场照片1张，证明1、2019年7月25日被告发现原告违法行为后，责令其限期自行改正，但原告拒不改正，甚至对被告工作人员态度恶劣；2、2019年8月5日至8月7日，被告多次到现场与原告沟通，均无果；3、8月28日被告就原告的违法行为进行依法立案处理，并经领导审批，2019年9月5日，被告向原告直接送达了《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》，告知其权利和义务，但原告拒不签字，被告现场拍照送达过程；4、2019年9月17日原告在规定时间内没有提出申辩，也没申请听证，被告向其作出罚款2000元的行政处罚并送达，送达经现场拍照，被告在整个行政执法过程中程序合法。 被告区执法局作出行政行为适用法律依据：《池州市城市规划区个人住宅建设管理规定》第二条、《城市道路管理条例》第二十七条第一项、第四十二条。 被告区政府未到庭参加诉讼，在法期限内向本院提交书面答辩意见如下： 原告诉状中所称自己已取得集体土地使用权，并非占用城市道路，且左邻右舍都将物品摆放在屋外水泥地坪上，没有理由只处罚他一户。原告认为本机关作出的贵政复决字(2019)8号《行政复议决定书》认定事实错误，适用法律不当，违反法定程序，请求予以撤销。本机关于2019年10月28日收到行政复议申请，经过调査核实，原告杨李平在经营“永兴机械加工厂”时，擅自将机械设备、零件等物品摆放在贵铜公路旁空地上，区执法局高新区大队多次责令原告杨李平改正占用城市道路的行为，但原告拒不改正，且态度恶劣。经过现场勘查和江口街道办事处出具的“关于江口街道永兴社区杨李平户宅基地的情况说明”，证明原告杨李平“永兴机械加工厂”与S321贵铜公路之间18米为公共部位。原告占用城市道路，违法事实清楚，区执法局作出的《行政处罚决定书》适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，本机关决定维持被申请人作出的具体行政行为。综上所述，区执法局作出的《行政处罚决定书》，认定原告占用城市道路的事实清楚，证据确凿，定性准确，处理正确。故予以维持。原告的诉讼请求不能成立，应予以驳回。 被告区政府未向法院提供证据。 经庭审质证，被告区执法局对原告提供的证据质证意见如下： 对证据1、真实性无异议；证据2、关联性有异议；证据3、对责令整改违法行为通知书、行政处罚事先告知书、听证告知书、行政处罚决定书真实性无异议； 原告对被告区执法局提供的证据提出如下质证意见： 对证据1、因被告未在举证期限内提交，不予质证； 证据2、无异议；证据3、第一个现场勘验笔录及勘验图真实性无异议，对关联性合法性均有异议，体现在四个方面：1、程序严重违法，原告的法律依据是《安徽省城市管理执法规范化建设标准试行》城乡建设厅于2018年发布，2019年12月26日，池州市城市管理行政执法局局长专门召开新闻发布会，要求全市执法人员认真学习，因被告现场制作时间是2019年7月25日、8月5日、8月6日、8月7日，被告立案登记表显示是2019年8月29日，依据《行政处罚法》及《安徽省城市管理执法规范化建设标准试行》行政处罚，合法流程是先立案，后调查取证，否则严重违法，立案前的调查取证证据不能作为行政处罚的依据，而被告区执法局作出行政处罚决定依据是立案前的证据；2、《安徽省城市管理执法规范化建设标准试行》规定现场勘验时，应该通知行政相对人在场，并签名，行政相对人拒签，有现场见证人签字；3、依据《行政处罚法》第三十条的规定，执法时应该出示证件，原告要求被告执法人员出示证件时，办案人员拒绝，也未见到处罚表里附件；4、关联性和证明目的有意见，四份勘验笔录是缺乏事实支撑，办案人员主观臆断，没有全面合法地取证，故认证事实错误，门前18米不是公共道路不涉及违法。三份勘验图三性均有异议，第1份制作时间不详，没有行政相对人和见证人签名，程序违法，第2份描述的情况与事实严重不符，被告手绘图杨李平的宅基地30米与贵铜公路12米有反差与事实不符，形式和内容均不合法，第3份勘验图只描述原告杨李平房屋的位置，没有体现原告占用城市道路的违法事实，勘验图与现实无关联性，不能作为行政处罚的依据，也不应当被依法采信。对6张照片，真实性无异议，对合法性、关联性均有异议，第1制作拍摄程序违法，照片应该在立案之后拍照取证，但被告提供照片都是在立案之前拍摄，只有2张拍摄时间在8月5日、8月6日是现场勘验拍照，其他是送达法律文书的现场，达不到证明目的，拍照反映内容不符合法律要求，体现在没有拍摄者签名，现场拍摄照片不能只有中心现场，要有现场整体的方位拍照，如当时拍摄了整体照片可反映当时并不只是原告一家摆放在此位置，显然是针对性执法。对江口街道的情况说明三性均有异议，第1《情况说明》原告怀疑是被告在事后伪造的制作，该情况说明制作时间2019年8月28日，但在被告2019年9月16日作出的行政处罚决定书里没有此情况说明；第2即使不是伪造也存在程序不合法，证据调查时间2019年8月28日，立案时间2019年8月29日，立案前违反程序的调查取证，不能作为行政处罚的依据，形式不合法，《情况说明》只有盖章，没有行政机构负责人签字，不符合《行政诉讼法》证据形式，不能被法庭采信；第3内容不真实，此情况说明与2018年有宫其计签名的情况说明内容相反，这是乱用职权的行为，不符合信赖原则；第4此证据达不证明目的，原告杨李平门前权属问题有争议，对18米的权属问题被告应该举证市规划自然局出具的文件，但被告未举证。对地形图三性均有异议，调取时间、出处不详，没有原件且与本案无关联性；证据4、对责令改正违法通知书真实性无异议，但合法性、关联性有异议，通知书是在立案前制作并送达，认定事实错误达不到证明目的，对《行政执法立案登记表》三性无异议，但内容认定事实错误，对《案件处理意见》有异议，行政处罚前应听取行政相对人申辩，先立案再调查取证，不能作为定案依据，对《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》、《送达回证》真实性、合法性、关联性均无异议，但程序违法，《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》时间是2019年9月5日送达的，但于2019年9月3日审批，程序违法，因原告拒签，应该有无利害关系人签名，认定事实错误，达不到证明目的，针对行政处罚决定书及送达回证真实性无异议，但合法性、关联性有异议，第1整个程序是违法，第2认定事实不清，证据不足，对此争议被告作出行政处罚前应充分了解事实，不能随意认定原告占用城市道路，被告自己现场勘验，作出行政处罚决定，在行政复议中也只是江口街道办事处的证明，没有完整的证据，在行政处罚书表述里，被告认定事实不清，道路名称、方向等都没有表述，第3行政决定适用法律不当，乱用法律自由裁量权，对被告所称的占用城市道路处罚2万元以下罚款，原告不认同，原告提供的法律依据是《城市市容管理》第四十二条第五款的规定。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证，对有异议的证据和事实，将综合全案予以分析认定。 经审理查明，1997年，原告出资4950元购置原江口乡永兴村三组面积330㎡(长30米＊宽11米)宅基地，后在该地块上建造房屋，并在房屋前自建水泥地坪，该地坪占地长度约18米，宽度约11米，2011年原告以部分建造房屋开办永兴机械加工厂。原告在经营该厂期间，在水泥地坪上搭建了彩钢瓦房及雨棚，并将部分机械零件摆放其中。2018年8月，为创建文明城市，江口街道永兴社区居委会要求原告将搭建的彩钢瓦房及雨棚拆除，并向原告支付了18175元经济补偿款，2018年10月11日，因贵池区江口大转盘沿街环境整治项目需要，为便于车辆和行人通行，对S321贵铜公路江口街道永兴路段拓宽改造，江口街道永兴社区居委会动员原告拆除6米宽的水泥地坪改建沥青路面。经测量，改建沥青路面占用了原告水泥地坪面积约为72㎡。因原告在现有的水泥地坪上堆放机械设备、零件及物品，2019年7月，被告区执法局以原告未经许可擅自占用城市道路为由，多次要求原告将堆放在水泥地坪上的机械零件搬离清空未果后，7月25日，向原告送达贵城管(市政)贵字(2019)第6195号责令改正违法行为通知书；9月5日，向原告送达贵城管(市政)罚告字(2019)第6195号行政处罚事先告知书和(贵)行执听告字(2019)第6195号听证告知书；9月16日，向原告送达贵城管(市政)罚决字(2019)第7044号行政处罚决定书，对原告处以2000元罚款。原告对该处罚决定不服，于2019年10月28日向被告区政府申请行政复议，请求撤销区执法局作出行政处罚决定。被告区政府于2019年12月31日作出贵政复决字(2019)8号行政复议决定书，决定维持区执法局作出的行政行为。 本院认为，本案争议焦点：原告门前现有的水泥地坪能否认定为城市道路。根据《城市道路管理条例》第二条规定：“本条例所称城市道路，是指城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施”。本案原告门前现有的水泥地坪，系原告在取得使用权后，为方便自己的生产、生活自行修建的场地，并非道路主管等有关部门予以规化、出资修建，原告自行修建的该场地，并不具备为城市车辆、行人通行的技术条件。故原告门前现有的水泥地坪，不能认定为城市道路。被告区执法局以原告占用城市道路为由作出的行政处罚，主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》有关条款规定，本案区政府为共同被告，其作出维持原行政行为的行政复议决定，应一并予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告池州市贵池区城市管理行政执法局作出的贵城管(市政)罚决字(2019)第7044号行政处罚决定； 二、撤销被告池州市贵池区人民政府作出的贵政复决字(2019)8号行政复议决定。 案件受理费50元，由被告池州市贵池区城市管理行政执法局、被告池州市贵池区人民政府负担。此款于本判决生效之日交至本院诉讼费专户（开户行：农行贵池支行；户名：池州市贵池区财政局；账号12×××93；并注明案号及诉讼费用负担者姓名或名称）。如未按期交纳，本院将强制执行。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于池州市中级人民法院，同时向该院预交上诉费50元（安徽省池州市中级人民法院开户行：农行池州秋江支行；户名：池州市非税收入管理局；帐号12×××66）。如在上诉期满之日起七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  方来平 人民陪审员  巩寒菊 人民陪审员  吴春涛 二〇二〇年五月十三日 书 记 员  王 珊 附本案适用的相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。