辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终441号上诉人（原审原告）：张宝仁，男，1952年11月25日出生，满族，农民，现住本溪满族自治县。被上诉人（原审被告）：本溪满族自治县人民政府，住所地本溪满族自治县小市镇政府路69号。法定代表人：邵涛，该县政府县长。委托诉讼代理人：李庆江，该县司法局副局长。原审第三人：本溪满族自治县碱厂镇人民政府，住所地本溪满族自治县碱厂镇。法定代表人：孟雷，该镇政府镇长。委托诉讼代理人：董海峰，该镇政府工作人员。原审第三人：本溪满族自治县碱厂镇黄家堡村村民委员会，住所地本溪满族自治县碱厂镇黄家堡村。负责人：刘凤芝，该村委会主任。委托诉讼代理人：王忠伟，该村委会工作人员。张宝仁因诉本溪满族自治县人民政府（以下简称本溪县政府）行政复议一案，不服本溪市中级人民法院（2019）辽05行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年5月7日对各方当事人进行了询问。上诉人张宝仁，被上诉人本溪县政府的委托诉讼代理人李庆江，原审第三人本溪满族自治县碱厂镇人民政府（以下简称碱厂镇政府）的委托诉讼代理人董海峰，原审第三人本溪满族自治县碱厂镇黄家堡村村民委员会（以下简称黄家堡村委会）的委托诉讼代理人王忠伟参加了询问活动。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，1998年5月20日原告张宝仁与黄家堡村委会签订了《黄堡南沟小流域综合治理与开发租赁合同书》。在合同履行过程中，原告与村委会及部分村民产生了争议，原告遂向相关部门反映。2007年1月17日本溪县信访联席会议办公室作出了《关于张宝仁上访问题处理情况的报告》，提出了处理意见。2019年2月11日原告向第三人碱厂镇政府申请公开“界定黄堡南沟小流域为四荒的相关文件”，碱厂镇政府于3月7日作出《信息不存在告知书》。原告不服申请复议，本溪县政府作出本政行复决字【2019】第35号《行政复议决定书》，维持了碱厂镇政府作出的告知书。原告认为第三人碱厂镇政府不严格界定四荒范围就组织招商引资并引荐原告与黄堡村签订租赁合同违法，于2019年5月6日再次申请行政复议，被告本溪县政府认为原告提出的申请不属于行政复议范围，作出本政行复不字【2019】第53号《不予受理行政复议申请决定书》。原审法院认为，本案的争议焦点是被告本溪县政府不受理原告提出的行政复议申请是否正确。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；(五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；(六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；(七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；(八)认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。本案中，根据原告自述，其是因为实际签订的租赁合同中的四至与事前约定四至不符，与村委会及村民之间产生了争议，而租赁合同是原告和村委会两个平等民事主体签订的，在合同签订问题上行政机关未作出任何可能会对原告权利义务产生影响的行政行为，没有行政行为即没有审查客体，当然不属于行政复议的范围，因此被告本溪县政府不受理原告提出的复议申请适用法律正确，原告的诉讼理由不成立，不予支持。另外，黄家堡村委会与原告提出的复议申请没有利害关系，不是适格的第三人。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告张宝仁的诉讼请求。案件受理费五十元由原告张宝仁负担。张宝仁上诉称，（一）原审判决认定事实和适用法律法规错误。被上诉人作出的《不予受理行政复议申请决定书》明确认定政府在治理“四荒”实施组织中招商引资并引荐的行政行为确实存在，而原审判决认定案涉合同签订过程中行政机关未作出任何行政行为，二者相互矛盾。2.上诉人系对政府在治理“四荒”实施组织中招商引资并引荐的行政行为不服申请复议，并非对签订合同的民事争议申请行政复议，原审法院对行政复议标的的事实认定错误。3.在签订案涉合同问题上，行政机关作出了实施组织招商引资并引荐行政行为。原审判决认为行政机关未作出任何可能会对上诉人权利义务产生影响的行政行为，明显罔顾事实，属枉法裁判。4.原审判决认定黄家堡村委会并非适格第三人错误。（二）原审法院违反法定程序。1.原审期间，被上诉人的负责人不能出庭且未依法委托相应工作人员出庭应诉，显属遗漏当事人，严重违反法定程序。2.原审合议庭中有人民陪审员参加审判，违反《中华人民共和国人民陪审员法》第十五条的规定。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。本溪县政府答辩称，上诉人张宝仁的复议申请不属于该机关行政复议受案范围，原审法院判决正确，应当予以维持。碱厂镇政府同意本溪县政府的答辩意见。黄家堡村委会同意本溪县政府的答辩意见。本院对原审判决认定的事实予以确认。另查明，本案被诉的《不予受理行政复议申请决定书》内容为：“申请人于2019年9月25日向本机关申请行政复议。经审查，本机关认为：申请人复议请求不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条之规定，本机关决定：不予受理。”上诉人在原审庭审中陈述：“…，四荒治理招商引资引荐行为属于行政许可行为，对该行为不服申请行政复议，属于行政复议法（第六条）第3项的行政复议范畴，被告认为不属于行政复议范围，显属适用法律法规错误。”本院认为，上诉人主张碱厂镇政府在“四荒”治理招商引资中实施了引荐行政行为侵害其合法权益，应当对此承担举证责任。原审期间，上诉人没有提供足够证据证明其上述主张，原审判决对相关事实不予认定并无不当。从被诉《不予受理行政复议申请决定书》内容看，被上诉人并未“明确认定政府在治理‘四荒’实施组织中招商引资并引荐的行政行为确实存在”，故上诉人关于复议机关不予受理决定书与原审判决相关认定相互矛盾的主张不能成立。即使碱厂镇政府实施了引荐行为，该行为也不属上诉人主张的行政许可行为，被上诉人对上诉人的复议申请不予受理符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。上诉人系因对碱厂镇政府的引荐行为不服申请复议，进而对被上诉人不予受理行为提起本案诉讼，而黄家堡村委会系租赁合同一方当事人，同本案处理结果没有法律意义上的利害关系，故原审判决认定黄家堡村委会不是适格第三人亦无不当。关于原审审理程序是否违法问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十一条第二款规定，行政机关委托相应的工作人员出庭应诉的，应当向人民法院提交加盖行政机关印章的授权委托书，并载明工作人员的姓名、职务和代理权限。原审期间，被上诉人提交的授权委托书符合上述规定，且相关工作人员出庭应诉，故上诉人关于原审法院遗漏当事人的上诉主张不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条规定，人民法院审理第一审行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。原审法院合议庭组成并不违反法律规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。张宝仁的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张宝仁负担。本判决为终审判决。审判长  曹丽华审判员  谭 斌审判员  曹 弘二〇二〇年五月二十二日法官助理尹慧慧书记员赵晓迪（代）