辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终106号上诉人（原审被告）：营口市农业农村综合发展服务中心。住所地：辽宁省营口市青花大街西27号。法定代表人：韩兴江，系主任。委托诉讼代理人：王海滨，该中心工作人员。委托诉讼代理人：马琳，辽宁睿智律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：聂书安，男，汉族，1955年2月27日出生，住辽宁省盖州市。委托诉讼代理人：聂姗姗，女，汉族，1983年10月31日出生，住辽宁省盖州市，辽宁省鞍山市社保局科员。委托诉讼代理人：史魏钢，辽宁仁源律师事务所律师。上诉人营口市农业农村综合发展服务中心(以下简称营口服务中心)与被上诉人聂书安不履行法定职责一案，不服大连海事法院（2019）辽72行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。2020年4月15日，本院组织当事人进行了询问。上诉人营口市农业农村综合发展服务中心的委托诉讼代理人王海滨、马琳，被上诉人的委托诉讼代理人聂珊珊、史魏钢到庭参加了询问。本案现已审理终结。原审查明，2017年10月17日，聂书安向渔业执法四大队报案，并陈述案件情况为：2017年9月30日，鲍忠华驾驶辽营渔“51262”号船舶与其驾驶的小渔船相撞，导致其小渔船左弦损坏，本人右腿开放性骨折。因报案时间较晚，经渔业执法四大队逐级请示后，于2017年10月18日对此案予以立案并展开调查。2017年10月19日，渔业执法四大队对聂书安、辽营渔“51262”号船舶的船长鲍忠华及该船工作人员毕春芬进行询问并制作笔录，聂书安称是鲍忠华故意撞船使其受伤，而鲍忠华与毕春芬均称其所在船舶未与他船相撞，仅是听到呼救声，对聂书安进行施救。2018年1月5日，营口市海洋与渔业行政执法支队(以下简称渔业执法支队)以聂书安称鲍忠华故意撞船此事故存在主观因素属治安案件为由，将此案向辽宁省公安边防总队海警第三支队(以下简称海警三支队)移送，移送所附的证据材料为对聂书安、鲍忠华、毕春芬的询问笔录、辽营渔“51262”号船舶证书复印件及鲍忠华的船员证书复印件；2018年1月19日，海警三支队复函称：根据渔船事故位置此案应由公安边防管辖，不属于其管辖范围；2018年1月25日，渔业执法支队同样以案件存在主观故意因素属治安案件为由，将海警第三支队的复函与前述所附证据材料一并向营口市公安边防支队进行移送，营口市公安边防支队复函称此案属于海警管辖。2018年12月19日，渔业执法支队再次将案件向海警三支队移送，次日海警三支队复函称：请渔业执法支队查明发生地确属其管辖，并出具涉嫌犯罪案件移送书、涉嫌犯罪案件情况调查报告法律文书，查明确属涉嫌犯罪后，再行移送。2019年1月10日，渔业执法支队依据其对事发地的实测和推算，将事发地确定为海上水域再次向海警三支队进行移送。另查，2019年年初，营口海洋局与其他部门合并成立营口服务中心。另查，营口渔港监督处与渔业执法支队合署办公，为一套组织机构人员，对外加挂两块牌子，2019年年初，渔业执法支队并入营口服务中心，营口渔港监督处亦不独立存在，其渔港监督职权由营口服务中心承担。另查，营口仙人岛渔港监督站为营口渔港监督处的派出机构，渔业执法四大队为渔业执法支队的派出机构，营口仙人岛渔港监督站与渔业执法四大队合署办公，为一套组织机构人员，对外加挂两块牌子，但均不具有独立的法人资格。聂书安向一审法院提出诉讼请求为判令被告行政不作为行为违法，并要求其依法作出水上安全事故报告书。原审法院认为，关于本案适格的被告，聂书安起诉时以营口海洋局与渔业执法支队为被告，因营口海洋局并入营口服务中心，聂书安向本院申请将营口海洋局变更为营口服务中心，本院予以准许；在本院第一次开庭审理时，渔业执法支队称其也并入了营口服务中心，经本院审查确认后，本院认定聂书安起诉的二被告现实为一个主体，即营口服务中心。根据《渔业船舶事故调查规定》第五条：“县级以上人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政渔港监督管理机构(以下统称为渔船事故调查机关)负责渔业船舶水上安全事故的报告。”根据该法第二十一条：“渔船事故调查机关应当自接到事故报告之日起六十日内制作完成水上安全事故调查报告。”据此，县级以上人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政渔港监督管理机构负责渔业船舶水上安全事故的调查并出具事故报告，庭审中营口服务中心主张若对外出具事故报告应由营口渔港监督处落款盖章，于法有据；本案中聂书安请求法院判决行政机关向其出具事故调查报告，则应以营口渔港监督处为被告，现因营口渔港监督处不独立存在，其职能由营口服务中心承担，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”故本案应由营口服务中心为适格被告。根据《渔业船舶事故调查规定》第三章“事故调查”第十七条：“根据调查需要，渔船事故调查机关有权开展以下工作：(一)调查、询问有关人员；(二)要求被调查人员提供书面材料和证明；(三)要求当事人提供航海日志、轮机日志、报务日志、海图、船舶资料、航行设备仪器的性能以及其他必要的文书资料；(四)检查船舶、船员等有关证书，核实事故发生前船舶的适航状况；(五)核实事故造成的人员伤亡和财产损失情况；(六)勘查事故现场，搜集有关物证；(七)使用录音、照相、录像等设备及法律允许的其他手段开展调查。”根据该规定第三章第二十二条“水上安全事故调查报告应当包括以下内容：(一)船舶、设施概况和主要性能数据；(二)船舶、设施所有人或经营人名称、地址和联系方式；(三)事故发生时间、地点、经过、气象、水域、损失等情况；(四)事故发生原因、类型和性质；(五)救助及善后处理情况；(六)事故责任的认定；(七)要求当事人采取的整改措施；(八)处理意见或建议。”根据该规定第三章第二十四条：“渔船事故调查机关应当自调查报告制作完成之日起十日内向当事人送达调查结案报告，并报上一级渔船事故调查机关。”据此，渔船事故调查机关应依法行使前述调查职权，对事故调查报告包含的内容进行全面调查，以形成完整的事故调查报告，在调查报告完成之后向当事人送达结案报告，《渔业船舶事故调查规定》虽未对结案报告应包括的内容进行规定，但结案报告是在调查报告的基础上形成的，结案报告作为面向当事人的行政文书，应能全面反映与事故过程相关的信息，其内容应尽量翔实、完整，这不仅有利于当事人对事故全过程进行了解，使当事人对报告结果信服，更能体现出行政机关在处理事故时恪尽职守、认真严谨、诚信公正的工作原则。因此，渔船事故调查机关向当事人送达的结案报告其内容应与调查报告涵盖的内容基本一致。关于营口服务中心提出的因聂书安称鲍忠华为故意撞船，此案件涉及主观故意因素属涉嫌刑事犯罪，行政机关不具备刑侦职能与技术，根据《渔业船舶事故调查规定》第二十九条的规定，需向刑事侦查机关移送，无需做出事故调查报告的主张，根据《渔业船舶事故调查规定》第二十九条“渔业船舶水上安全事故当事人和有关人员涉嫌犯罪的，渔船事故调查机关应当依法移送司法机关追究刑事责任”，该条内容规定在《渔业船舶事故调查规定》第四章“事故处理”中，该章节是对渔业船舶水上安全事故负有责任的人员、船舶等进行行政处罚、处分、进行通报、加强管理等的规定，该章规定在体系设计上位于第三章“事故调查”之后，其具体内容系在承接第三章“事故调查”规定基础上，对渔船事故调查机关进一步应履行的程序进行的规定，因此，渔船事故调查机关在接到事故报告后，均应依据《渔业船舶事故调查规定》第三章的内容进行调查并根据调查结论出具事故报告，以事故报告中认定的事故责任及原因，结合第四章的规定来确定应否给与事故当事人处罚、处分或涉嫌犯罪进行移送。渔船事故调查报告是渔船事故调查机关对船舶发生碰撞等事故后，对事故进行细致调查并综合分析基础上形成的汇总报告，是行政机关在行政调查阶段的结论性意见，体现的是行政机关履行行政调查职能后所得出的结论，其书面形式以“事故报告”的名头予以呈现，但并不代表渔船事故调查机关进行调查后，案件性质一定是事故，而不涉及犯罪，故营口服务中心称涉嫌犯罪则不必作出事故调查报告的主张，于法无据，本院不予采纳。根据前述的规定，具体到本案中，营口服务中心在接到聂书安报案称发生船舶碰撞事故后，依法可要求渔船事故当事人提供事故船舶、船员的相关证书并对事故船舶进行检验，虽立案时距事故发生已过半月，事故现场已不存在，但尚可通过查验船舶破损痕迹、船舶维修事项等其他多种方式搜集与事故发生原因相关的物证；聂书安称鲍忠华具有主观故意撞船的动机，仅是其个人陈述，对此，营口服务中心应履行其依法具有的检查、查验等调查职权，查明船舶碰撞的真实原因以核实聂书安的主张是否具有事实依据，而非仅以聂书安的口头陈述，便认定案件涉嫌刑事犯罪。综上，营口服务中心应依法全面履行调查职能，形成事故调查报告，并向当事人送达事故结案报告。故依据《中华人民共和国行政诉讼》第七十二条的规定，判决如下：被告营口市农业农村综合发展服务中心在本判决生效之日起三十日内依法向原告聂书安送达事故调查结案报告。案件受理费100元，由被告营口市农业农村综合发展服务中心负担。营口市农业农村综合发展服务中心上诉称，1、上诉人己履行法定职责。上诉人在接到被上诉人的事故报案后，履行了相关调查职责。因被上诉人报案时间与案发时间相隔时间较长，导上诉人无法调查清楚事故全部过程。又因被上诉人自称，鲍中平驶的船舶为故意撞上，且二人之前确实存在矛盾。因此，鲍中华的行为涉嫌故意犯罪，上诉人依法将案件移送刑事侦查机关，己履行法定职责。2、原判适用法律错误对于原判认为，即使本案属于刑事犯罪，上诉人亦应以书面形式“事故报告”予以呈现，涉及犯罪不代表不必作出事故调查报告。对此，上诉人认为，原判属适用法律错误。原判从《渔业船舶事故调查规定》的章节顺序的角度，认为涉嫌犯罪应进行移送的规定，在第三章“事故调查”之后，因此涉嫌犯罪进行移送的情况，也应当出具“事故报告”。对此，上诉人认为，《渔业船舶事故调杳规定》的第四章“事故处理”，即是对不同事故的不同处理方式。正常能够认定事故责任的案件，应当依据第二、第三章的规定，出具事故报告。但如果属于第二十九条规定的情形，涉嫌犯罪的，处理的方式就应当是“依法移送司法机关追究刑事责任”，这是法律规定的处理方式之一。如果依据原审章节顺序的理解，所有的海上事故，就都需要出具“事故报告”，而第二十二条规定“事故报告”应当包括的内容：“事故发生经过、气象，事故责任的认定”等等，都是涉嫌犯罪案件，或者没有及时报案的案件，所不能认定。因此，第三章和第四张的顺序，绝不代表所有的海上事故都要以书面的“事故报告”予以呈现。在案件涉嫌刑事犯罪的情况下，上诉人将案件依法移送司法机关，是依法履行法定职责。3、原判认定主体错误，程序违法。如按原判认定，本案应当出具“事故报告”。那么，原判将上诉人作为履行出具事故报告的行政主体，属于认定错误。原判已经认定，本案出具事故报告的应是营口渔港监督处。上诉人在原审已经明确提出，上诉人与营口渔港监督处并不是同一机构，虽然上诉人在变更为营口市农业农村综合发展服务中心之前（即营口市海洋与渔业行政执法支队）加挂了营口市渔港监督处，但在变更后的农业中心，并未加挂营口市渔港监督处。上诉人参与本案审理，也是因为营口市机构改革，将原营口市海洋与渔业行政执法支队合并为营口市农业农村综合发展服务中心。另，根据营口市编办的回复，县区渔业事故调查机关将可能下放到各个县区，而不是营口市渔港监督处。因此，无论是从行政机关职权划分的角度，还是营口市机构改革的变更，上诉人都不应当是作出事故报告的行政机关。另，原审审理庭审时，直接在庭审中要求上诉人代表营口渔港监督处参加庭审，并未向营口渔港监督处出具任何诉讼通知等，亦属程序违法。无论上诉人与营门渔港监督处如何加挂牌子，其在法律上都是两个独立的行政主体，不能混同。据此，原审认定主体错误，程序违法。综上，原判认定事实及适用法律错误，并程序违法；请求贵院撤销原判，改判支持上诉人的上诉请求。聂书安答辩称，原判认定事实清楚、审判程序合法、适用法律正确；请求驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。本院认为，本案的争议焦点为营口服务中心是否是本案的适格被告、发生渔船碰撞事故出具事故报告是否是其的法定职责。原审中，聂书安起诉时以营口海洋局与渔业执法支队和营口海洋渔业局为共同被告，因营口海洋局与渔业执法支队和营口海洋渔业局并入营口服务中心，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。故营口服务中心为本案适格被告。关于出具事故报告是否是营口服务中心的法定职责。本院认为，根据《渔业船舶事故调查规定》第五条：“县级以上人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政渔港监督管理机构(以下统称为渔船事故调查机关)负责渔业船舶水上安全事故的报告。”根据该法第二十一条：“渔船事故调查机关应当自接到事故报告之日起六十日内制作完成水上安全事故调查报告。”据此，县级以上人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政渔港监督管理机构负责渔业船舶水上安全事故的调查并出具事故报告，根据《渔业船舶事故调查规定》，进行调查并根据调查结论出具事故报告，以事故报告中认定的事故责任及原因来确定应否给予事故当事人处罚、处分或涉嫌犯罪进行移送。渔船事故调查报告是渔船事故调查机关对船舶发生碰撞等事故后，对事故进行细致调查并综合分析基础上形成的汇总报告，是行政机关在行政调查阶段的结论性意见，体现的是行政机关履行行政调查职能后所得出的结论，其书面形式以“事故报告”的名头予以呈现，但并不代表渔船事故调查机关进行调查后，案件性质一定是事故，而不涉及犯罪，故营口服务中心称涉嫌犯罪则不必作出事故调查报告的主张，于法无据。人民法院依据行政诉讼的相关规定，对行政机关作为被告适格的审查并要求出庭应诉，符合法律规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人营口市农业农村综合发展服务中心的上诉理由，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人营口市农业农村综合发展服务中心承担。本判决为终审判决。审判长  孙弘达审判员  刘 毅审判员  席铁斌二〇二〇年五月八日法官助理曹阳书记员曲宏