上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪01行终182号上诉人（原审原告）黄振江，男，1955年11月23日生，汉族，住上海市崇明区。委托代理人严仁耀，上海尊源恒律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市崇明区城桥镇人民政府，住所地上海市崇明区城桥镇星火路2号。法定代表人倪建军，镇长。委托代理人王永俊，上海市崇明区城桥镇人民政府工作人员。委托代理人黄铁，上海市申江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市崇明区人民政府，住所地上海市崇明区城桥镇人民路68号。法定代表人缪京，区长。委托代理人宋凯峰，上海市崇明区人民政府工作人员。上诉人黄振江因行政强制及行政复议一案，不服上海市浦东新区人民法院（2019）沪0115行初678号判决，向本院提起上诉，本院于2020年4月1日立案后，依法组成了合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，XX镇XX路XX号-1临至-9临及-14临至-18临处（以下简称：案涉场地）原为崇明老南横引河，后该地段被填平，黄振江于2005年在该地段搭建了占地面积为458.94平方米的建筑物（以下简称：案涉建筑）。2006年7月1日，原崇明县XX所（以下简称：崇明XX所）（甲方）与上海市A经营部（以下简称：A经营部）（乙方）签订租赁期限至2008年6月30日的租赁合同（以下简称:租赁合同），协议约定甲方将水系调整中填平的老南横引河的部分土地及现有建筑出租给乙方。合同到期后，双方续签了租赁合同。黄振江自述其租赁费用缴纳至2012年。2019年1月14日，上海市崇明区城桥镇人民政府（以下简称：城桥镇政府）接举报称，案涉场地违法搭建有砖混结构建（构）筑物。城桥镇政府工作人员于当日赶赴现场，在黄振江在场的情况下，进行了现场检查、制作了检查笔录。同年1月17日，城桥镇政府对黄振江进行了询问并制作了询问笔录，黄振江在笔录中自认其于2005年8月搭建案涉建筑。同年2月14日城桥镇政府作出（崇城桥）城管责拆决字〔2019〕第080005号《责令限期拆除违法建筑决定书》（以下简称：被诉限拆决定），认定黄振江于2005年8月在未取得相关审批手续的情况下在属于城市、镇规划区的案涉场地内违法搭建案涉建筑，用于经营和出租。该搭建行为违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称:《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条、《上海市城市管理行政执法条例》（以下简称：《上海城管执法条例》）第十一条第一款第（八）项、《上海市拆除违法建筑若干规定》（以下简称：《上海市拆违规定》）第八条的规定，责令黄振江自收到该决定书之日起20日内自行拆除上述违法建筑。逾期不拆除的，将依法报请上海市崇明区人民政府强制拆除。被诉限拆决定邮寄送达黄振江。自租赁合同签订时起至被诉限拆决定作出时，案涉建筑一直由黄振江占有或控制。黄振江不服被诉限拆决定，于2019年3月29日向上海市崇明区人民政府（以下简称：崇明区政府）申请行政复议。崇明区政府受理该复议申请后，于同年5月27日延长审理期限30日，于同年6月24日作出崇府复字〔2019〕第12号《行政复议决定书》（以下简称：被诉复议决定），维持被诉限拆决定，并于次日向黄振江进行邮寄送达。黄振江仍不服，诉至原审法院，请求撤销被诉限拆决定及被诉复议决定。原审认为，本案的争议焦点主要集中在：一是城桥镇政府是否具有作出被诉限拆决定的法定职权及该决定适用法律是否正确；二是被诉限拆决定将黄振江作为行政相对人是否适当。关于争议焦点一，黄振江认为案涉场地为河道，案涉建筑位于河道内，如其违法应由水行政主管部门或流域管理机构适用《中华人民共和国水法》（以下简称：《水法》）及《中华人民共和国河道管理条例》（以下简称：《河道管理条例》）的相关规定进行处理，城桥镇政府不具有作出被诉限拆决定的职权，其适用《城乡规划法》等亦属适用法律错误。城桥镇政府及崇明区政府认为案涉场地原为河道，现已被填平，案涉建筑位于城桥镇辖区范围内，且未取得相关审批手续，城桥镇政府具有进行处理的法定职权，其适用《城乡规划法》等规定作出被诉限拆决定，适用法律正确。原审法院认为，根据《上海城管执法条例》第四条第四款、第十一条第一款第（八）项的规定，镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为进行执法。根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条及《城乡规划法》第四十条的规定，在城镇规划区范围内进行建筑物、构筑物等建设的，建设单位或个人应当向有关部门申请办理建设工程规划许可证。本案中，根据查明的事实可知，案涉场地在案涉建筑搭建时已被填平，该处已不再属于河道，案涉建筑位于城桥镇政府的辖区范围，且在搭建时未取得建设工程规划许可证，城桥镇政府依法具有进行处理的职权，案涉建筑搭建后其违法情形持续至案发时，城桥镇政府适用《城乡规划法》等法律作出被诉限拆决定，适用法律正确，城桥镇政府及崇明区政府的意见成立，原审法院予以采纳。关于争议焦点二，黄振江认为其为案涉建筑的承租人，被诉限拆决定不应将其作为行政相对人。城桥镇政府及崇明区政府认为，案涉建筑由黄振江搭建和控制，其应为被诉限拆决定的行政相对人。原审认为，案涉建筑系由黄振江搭建，且一直由其占用或控制，案涉建筑所产生的不当利益由其直接获取，城桥镇政府将其认定为被诉限拆决定相对人并无不当。城桥镇政府在接到举报后，经立案、现场调查、询问等，依法作出被诉限拆决定并送达黄振江，其执法程序合法。黄振江关于城桥镇政府执法人员在执法时未出示执法证程序违法的主张，与黄振江签名确认的询问笔录中“出示执法证”的内容明显不符，原审法院不予采纳。崇明区政府受理黄振江的行政复议申请后，依法作出被诉复议决定并送达，复议程序合法，被诉复议决定并无不当。综上，黄振江要求撤销被诉限拆决定及被诉复议决定的诉讼请求，缺乏依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回黄振江的全部诉讼请求。判决后，黄振江不服，上诉于本院。上诉人黄振江上诉称，崇明XX所与A经营部签订租赁合同，约定在水系调整过程中填平的老南横引河土地及现有建筑出租给上诉人，后双方数次续签租赁合同，上诉人始终合法占有和使用案涉建筑。案涉建筑所在场地为老南横引河河道，根据《水法》及《河道管理条例》等规定，执法主体应是水行政主管部门或流域管理机构，被上诉人城桥镇政府并无作出被诉限拆决定的法定职权。其系案涉建筑承租人，被诉限拆决定认定其为行政相对人错误。案涉建筑于2005年搭建且经崇明XX所批准，系合法建筑，被上诉人适用2008年实施的《城乡规划法》将案涉建筑认定为违法建筑，认定事实及适用法律错误。故请求二审法院撤销原判，依法改判支持其原审诉讼请求。被上诉人城桥镇政府辩称，案涉场地位于城市、镇规划区，该地段原有河道在2000年崇明水系调整中被填平，不再属于河道，被上诉人具有作出被诉限拆决定的法定职权。其接到举报后经现场调查及向上诉人进行询问后作出被诉限拆决定并送达上诉人，执法程序合法。上诉人在未取得相关审批手续的情况下在案涉场地搭建案涉建筑，并占有、使用、控制案涉建筑，被上诉人据此以上诉人为行政相对人作出被诉限拆决定，认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人崇明区政府辩称，其在收到上诉人的复议申请后，依法受理、延长复议期限，在法定复议期限内作出被诉复议决定，并依法送达，复议程序合法。经审查，被诉限拆决定并无不当，其作出被诉复议决定，事实清楚、证据确凿、适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审查明的事实基本无误，本院予以确认。本院认为，根据《上海城管执法条例》第四条第四款、第十一条第一款第（八）项，乡、镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，被上诉人城桥镇政府具有对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为进行查处的法定职权。《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物等建设的，应当向有关部门申请办理建设工程规划许可证。本案中，被上诉人城桥镇政府提供的现场检查笔录、询问笔录、现场照片等证据能够相互印证，证明上诉人黄振江在案涉场地搭建案涉建筑且未取得工程规划许可证的事实，被上诉人城桥镇政府以上诉人为行政相对人，依据《城乡规划法》第六十四条、《上海城管执法条例》第十一条第一款第（八）项、《上海市拆违规定》第八条的规定作出被诉限拆决定，认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人城桥镇政府经调查、询问、作出被诉限拆决定并送达上诉人，程序合法。被上诉人崇明区政府具有作出被诉复议决定法定职权，依法受理上诉人行政复议申请后，经延长审理期限后在规定期限内作出被诉复议决定，并送达当事人，其作出的被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。上诉人认为，其系案涉建筑承租人，不应被列为被诉限拆决定行政相对人；案涉场地原为河道，应由水行政主管部门进行查处；其搭建案涉建筑已经崇明XX所批准，系合法建筑，且该建筑在《城乡规划法》颁布实施之前已形成，不应适用该法规定。对此，本院认为，因违法建筑的查处针对的系违法建筑本身，上诉人自认其搭建且实际占有、使用案涉建筑，故被上诉人城桥镇政府将上诉人列为被诉限拆决定的行政相对人并无不当。案涉场地原为河道，后被填平，案涉建筑系在已填平的河道上搭建并位于被上诉人城桥镇政府的辖区范围，故被上诉人城桥镇政府具有对案涉建筑进行查处的行政职权。上诉人提供的证据尚不足以证明案涉建筑的合法性，且自案涉建筑搭建至被查处时，未取得相关建设规划许可的违法行为呈连续状态，被上诉人城桥镇政府适用《城乡规划法》对案涉建筑进行查处并无不当。故本院对上诉人前述意见均不予采纳。综上，上诉人提出的上诉请求依据不足，本院难以支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人黄振江负担（已付）。本判决为终审判决。审判长  岳婷婷审判员  李 弘审判员  侯 俊二〇二〇年五月二十六日书记员  刘 月附：相关法律条文1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……