浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行初536号 原告陈柏林，男，1959年1月9日出生，汉族，住杭州市萧山区。 被告（原行政机关）杭州市萧山区人民政府，住所地杭州市萧山区金城路685号。 法定代表人章登峰，区长。 应诉负责人丁永革，副区长。 委托代理人席巧玲，萧山司法局工作人员。 委托代理人胡桂红，浙江法君律师事务所律师。 被告（复议机关）杭州市人民政府，住所地杭州市江干区解放东路18号市民中心A座。 法定代表人刘忻，市长。 委托代理人尹琰茗、童跃军，市司法局工作人员。 陈柏林诉杭州市萧山区人民政府（简称萧山区政府）城建政府信息公开暨诉杭州市人民政府（简称市政府）城建政府信息公开行政复议一案，本院于2019年8月25日收到行政起诉状。于2019年8月27日立案并向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月6日公开开庭审理本案。原告陈柏林，被告萧山区政府副区长丁永革、委托代理人席巧玲、胡桂红，被告市政府的委托代理人尹琰茗到庭参加诉讼。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年3月2日恢复诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审理期限六个月。本案现已审理终结。 2019年5月13日，萧山区政府向陈柏林作出〔2019〕31号《政府信息公开告知书》。陈柏林不服，向市政府申请复议。2019年8月19日，市政府作出杭政复〔2019〕172号《行政复议决定书》，维持萧山区政府作出的〔2019〕31号《政府信息公开告知书》。 原告陈柏林诉称：2019年3月，原告以邮寄的方式向被告萧山区政府提出政府信息公开申请，申请公开“城厢街道东湘、杜湖、湖头陈、仙家里社区城中村改造基本情况和城厢街道东湘、杜湖、湖头陈、仙家里社区城中村改造核算表”，2019年5月13日，萧山区政府作出《政府信息公开告知书》，以原告所申请信息属于初步预算数据，与实际存在差异，不作为行政管理依据，拒绝公开原告所申请信息。原告认为，城厢街道东湘、杜湖、湖头陈、仙家里社区城中村改造项目已经行政机关批准并予以实施，原告所申请公开的信息系城中村改造项目的报批必备材料，该信息系萧山区政府实现行政管理目标在履行行政职能的过程中产生的信息，萧山区政府拒不依法公开涉案政府信息，分明是没有依法履行信息公开职责，完全亵渎其法定的神圣职责，严重侵害了原告的合法权益。为了维护自身合法权益，原告依法向被告市政府申请行政复议，现市政府违法做出了错误的杭政复〔2019〕172号《行政复议决定书》，维持萧山区政府做出的〔2019〕31号《政府信息公开告知书》。原告认为，原告申请的涉案政府信息是存在的，萧山区政府于2019年5月13日作出〔2019〕31号《政府信息公开告知书》错误，明显违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，严重侵害了原告的合法权益，市政府无视萧山区政府的信息公开违法行为，其作出的杭政复〔2019〕172号《行政复议决定书》错误，原告不服，特此起诉，请求：1.撤销萧山区政府于2019年5月13日作出〔2019〕31号《政府信息公开告知书》的行政行为；2.撤销市政府作出的杭政复〔2019〕172号《行政复议决定书》；3.判令萧山区政府依法履行信息公开职责，公开原告申请的政府信息；4.判决被告承担本案诉讼费用。 原告向本院提供的证据有：1.《政府信息公开申请表》，拟证明提出了政府信息公开的事实。2.《政府信息公开告知书》，拟证明萧山区政府做出了告知的事实。3.《行政复议决定书》，拟证明市政府作出复议决定的事实。 被告萧山区政府辩称：一、答辩人所作政府信息公开答复于法有据。修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（三）款规定：“属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料，不作为行政管理依据的，可以不予公开，但应当告知申请人并说明理由……”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条第二款规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。”原告向答辩人申请公开的信息为：“1.城厢街道东湖、杜湖、湖头陈、仙家里社区城中村改造基本情况；2.城厢街道东湖、杜湖、湖头陈、仙家里社区城中村改造核算表。（以上文件请提供原件或者加盖公章确认与原件相符的复印件）。”答辩人经审查，认为原告申请的信息为萧政发（2009）157号批复所附2附件，系城厢街道办对将要开展的城中村改造项目的基本情况和相关费用的初步估算，属于行政机关内部参考、讨论的信息，并非直接对外产生效力的行政管理行为，也不是城厢街道办履行行政管理职责的依据，不属于需要严格执行的行政决定等行政依据。并且截至该信息公开答复日止，该批复所涉及的城中村改造尚未完成，数据多有变动。两则附件中体现的信息并非正式、完整、准确的，亦不能达到可以让申请人在生产、生活和科研中可正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用的效果，基于上述多种考虑，答辩人告知原告该信息不作为行政管理依据不予公开，于法有据。市政府所作行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确。综上，答辩人所作政府信息公开答复系依据事实情况作出的答复，内容适当，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定。二、答辩人所作政府信息公开答复程序合法。修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”根据答辩人答复时适用的国办公开办函（2015）207号文件等规定，信息公开处理期限，自收到申请之日的次日起计算。答辩人于2019年3月29日收到原告提出的政府信息公开申请，同年4月19日向原告作出《延期答复告知书》告知原告延期答复事宜，并于同日交邮寄送原告；后答辩人经过审查于同年5月13日作出案涉政府信息公开答复，该答复程序合法。综上，答辩人作出案涉政府信息公开答复内容适当，程序合法，适用法律法规正确，市政府所作行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，请求依法判决驳回原告的全部诉讼请求。 被告萧山区政府向本院提供的证据有：1.《政府信息公开申请表》信封封面、网络收寄件时间信息截图；《政府信息公开申请表》，拟证明被申请人收到政府信息公开申请的时间及申请人申请公开的内容。2.《政府信息公开延期答复告知书》；寄出存单、回执、网络收寄件时间信息截图，拟证明被申请人在收到申请次日起算15个工作日内作出《延期答复告知书》并送达申请人的事实。3.《政府信息公开告知书》；寄出存单、回执、网络收寄件时间信息截图，拟证明被申请人在法定期限内作出案涉答复并送达申请人的事实。 被告市政府辩称：一、答辩人作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。原告陈柏林请求撤销萧山区政府作出的〔2019〕31号《政府信息公开告知书》，于2019年5月22日向答辩人申请行政复议。答辩人予以受理并进行了审理。经审理，答辩人于2019年8月19日作出杭政复〔2019〕172号《行政复议决定书》并邮寄给原告。答辩人的行政复议审理程序，符合《行政复议法》第十七条第一款、第三十一条第一款之规定，程序合法，并无不当。二、答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。答辩人受理原告提出的行政复议申请后，依法进行审理。经审理，答辩人查明以下事实：2019年3月28日，萧山区政府收到原告提交的《政府信息公开申请表》，所需内容描述为：“申请人通过政府信息公开得知萧政发〔2009〕157号《萧山区政府关于对城厢街道办事处东湘、杜湖、湖头陈、仙家里社区城中村改造方案的批复》的存在，为了解相关信息，申请公开：1.城厢街道东湘、杜湖、湖头陈、仙家里社区城中村改造基本情况；2.城厢街道东湘、杜湖、湖头陈、仙家里社区城中村改造核算表。”同年4月18日，萧山区政府作出《延期答复告知书》告知原告延期答复事宜并于同日邮寄给原告。2019年5月13日，萧山区政府作出〔2019〕31号《政府信息公开告知书》，告知原告：“你申请公开的信息中涉及的数据属于初步预算数据，与实际存在差异，且不作为行政管理依据，故不予公开。”同日邮寄给原告。原告不服该告知书，向答辩人申请行政复议。另查明：一、2009年12月17日，萧山区政府就萧山区政府城厢街道办事处《关于要求批复东湘、杜湖、湖头陈、仙家里社区城中村改造方案的请示》作出萧政发〔2009〕157号《萧山区政府关于对城厢街道办事处东湘、杜湖、湖头陈、仙家里社区城中村改造方案的批复》，其中附件1为城厢街道东湘、杜湖、湖头陈、仙家里社区城中村改造基本情况；附件2为城厢街道东湘、杜湖、湖头陈、仙家里社区城中村改造核算表。二、相关城中村改造项目目前仍未完成，并未形成最终的城中村改造基本情况和改造核算表。 答辩人认为：本案争议焦点在于萧山区政府作出案涉政府信息公开告知书认定事实是否清楚，适用依据是否正确，内容是否适当，程序是否合法。因萧山区政府作出案涉政府信息公开告知时间为2019年5月13日，故本案适用国务院令第492号《中华人民共和国政府信息公开条例》及当时其他的相关规定。该条例第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（三）项规定“对申请公开的政府信息，行政机关应当按照下列规定分别作出书面答复处理：（三）属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料，不作为行政管理依据的，可以不予公开……”本案中，原告要求公开的是《萧山区政府关于对城厢街道东湘、杜湖、湖头陈、仙家里社区城中村改造方案的批复》所涉及的附件1城厢街道东湘、杜湖、湖头陈、仙家里社区城中村改造基本情况和附件2城厢街道东湘、杜湖、湖头陈、仙家里社区城中村改造核算表。而萧政发〔2009〕157号批复系萧山区政府就城厢街道办事处就本辖区相关工作所提出的请示作出的批示，属于上级行政机关对所属单位基于内部监管而产生的信息，并非直接对外产生行政效力的行政管理行为，也不是城厢街道办事处履行行政管理职责的依据。再者，萧政发〔2009〕157号批复所附2附件，系城厢街道办对将要开展的城中村改造项目的基本情况和相关费用的初步估算，属于行政机关内部参考、讨论的信息，不属于需要严格执行的行政命令、决定等行政管理依据。故萧山区政府作出案涉〔2019〕31号《政府信息公开告知书》，告知原告“不作为行政管理依据，不予公开”并无不当，答辩人予以支持。且萧山区政府于2019年3月28日收到原告政府信息公开申请，于同年4月18日作出《延期答复告知书》并送达原告，后于同年5月13日作出案涉告知并送达原告，程序亦符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定。原告称其所申请公开的信息属于萧山区政府为实现行政管理目标在履行行政职能过程中产生的信息，缺乏事实和法律依据，对其复议请求，答辩人不予支持。答辩人作出的维持萧山区政府作出的〔2019〕31号《政府信息公开告知书》的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。综上，原告认为答辩人作出的复议决定认定事实错误等诉讼理由，依据不足，恳请依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提供的证据有：1.杭政复〔2019〕172号《行政复议决定书》及邮寄凭证，拟证明答辩人作出复议决定的具体内容及送达情况。2.原告申请行政复议时提交的复议申请材料，拟证明原告向答辩人提出了行政复议申请，及其所提交材料的情况。3.萧山区政府提交的复议答复书及证据清单、证据材料(具体材料由杭州市萧山区人民政府提供)，拟证明查明案涉具体行政行为的情况以及依据。4.复议程序性材料：受理通知书、答复通知书、延期通知书及邮寄凭证等，拟证明复议程序合法。 经庭审质证，原告对被告萧山区政府的证据1真实性、合法性、关联性无异议。对证据2真实性无异议，对合法性有异议，萧山区政府是故意拖延时间，原告认为没有延期必要。对证据3的形式真实性、关联性无异议，对合法性有异议。原告从别人那里拿到了这份材料。原告对被告市政府证据1-4真实性无异议，程序合法性无异议，复议决定结论错误，复议机关应当撤销萧山区政府答复。两被告对彼此证据及原告证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原被告的证据具有真实性、合法性、关联性，能够证明相关事实，均予采信。 经审理查明：2019年3月27日，原告陈柏林向被告萧山区政府提交《政府信息公开申请表》，所需信息的内容描述为：“申请人通过政府信息公开得知萧政发〔2009〕157号《杭州市萧山区人民政府关于城厢街道办事处东湘、杜湖、湖头陈、仙家里社区城中村改造方案的批复》的存在，为了了解相关信息，向贵人民政府申请公开：1.城厢街道东湘、杜湖、湖头陈、仙家里社区城中村改造基本情况。2.城厢街道东湘、杜湖、湖头陈、仙家里社区城中村改造核算表。” 萧山区政府于次日收件，于2019年4月18日告知延期答复，于同年5月13日作出《政府信息公开告知书》，告知陈柏林：“根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（三）款以及《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条第二款的规定，你申请公开的信息中涉及的数据属于初步预算数据，与实际存在差异，且不作为行政管理依据，故不予公开。”同日，萧山区政府向陈柏林邮寄该《政府信息公开告知书》。 原告于2019年5月14日签收《政府信息公开告知书》，因不服该告知书而向被告市政府申请行政复议，市政府于2019年5月22日收件，于同年5月28日通知原告受理其行政复议申请，同日通知萧山区政府提出书面答复。2019年7月19日，市政府通知双方当事人延期至2019年8月20日作出行政复议决定，2019年8月19日，市政府作出杭政复〔2019〕172号《行政复议决定书》，市政府查明的事实及处理意见和理由如其答辩意见所述。同年8月20日，市政府向陈柏林寄送案涉《行政复议决定书》。 另查明，原告申请公开的案涉信息，庭审前原告已从他人处得到。现原告不服，诉至法院。 本院认为：被告萧山区政府于2019年3月28日收到原告陈柏林提出的政府信息公开申请，并于同年5月13日作出《政府信息公开告知书》，故本案应当适用当时有效的《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）及相关规定。 《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”原告申请公开的是萧山区政府应城厢街道办请示所作的“关于对城厢街道东湘、杜湖、湖头陈、仙家里社区城中村改造方案的批复”（萧政发〔2009〕157号）中的两个附件，即城厢街道东湘、杜湖、湖头陈、仙家里社区城中村改造基本情况与核算表。从本案查明的事实来看，这一批复是萧山区政府在履行城中村改造职责过程中制作的信息，属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，依法应予公开。 萧山区政府认为原告申请公开的信息属于初步预算数据，与实际存在差异，且不作为行政管理依据。市政府认为案涉批复系对请示作出的批示，属于上级行政机关的内部监管信息，并非直接对外产生行政效力的行政管理行为，也不是城厢街道办履行行政管理职责的依据。市政府还认为案涉批复的附件只是城中村改造基本情况和相关费用的初步估算，属于行政机关内部参考、讨论的信息，不属于需要严格执行的行政命令、决定等行政管理依据。对此，本院认为，首先，案涉批复既是对城厢街道办请示的批复，同时也是实施城中村改造的行政决定，是相关单位开展城中村改造工作的直接依据，两者间并不冲突。萧山区政府认为“不作为行政管理依据”；市政府认为“属于行政机关内部参考、讨论的信息，不属于需要严格执行的行政命令、决定等行政管理依据”，与案涉批复本身性质不符，也与事实不符。其次，案涉批复中城中村改造的“基本情况和核算表”，包含城中村改造的实施范围及资金保障等重要内容，对萧山区政府批准同意实施城中村改造的合法性、对城中村改造区域内居民合法权益的保障度具有重大影响，不能因其与城中村改造资金决算（实际支出）可能存在差异而否定其相对独立的信息价值。 关于行政程序，经查，萧山区政府作出案涉《政府信息公开告知书》和市政府作出《行政复议决定书》的程序并无不当，原告亦无异议。 综上，萧山区政府和市政府对案涉批复的性质认定不当，适用《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（三）项和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》之“二、准确把握政府信息的适用范畴”第二段有误，被诉《政府信息公开告知书》和《行政复议决定书》依法应当判决撤销。同时，原告自陈于庭审前已经从他人处获取案涉信息，在此情况下，再行责令萧山区政府重新作出政府信息公开答复已无必要，原告要求本院判令萧山区政府“依法履行信息公开职责，公开原告申请的政府信息”的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第三款之规定，判决如下： 一、撤销被告杭州市人民政府作出的杭政复〔2019〕172号《行政复议决定书》。 二、撤销被告杭州市萧山区人民政府作出的〔2019〕31号《政府信息公开告知书》。 三、驳回原告陈柏林的其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告杭州市萧山区人民政府负担。 原告陈柏林于本判决生效之日起十五日内向本院申请退费；被告杭州市萧山区人民政府于本判决生效之日起七日内向本院交纳应负担的诉讼费。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  王银江 人民陪审员  朱志华 人民陪审员  李 慧 二〇二〇年五月十九日 书 记 员  卢姗姗 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第三款人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。