甘肃省张掖市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）甘07行终8号 上诉人（一审第三人）：张志忠，男，汉族，1953年5月1日出生，甘肃省酒泉市肃州区人。 委托诉讼代理人：张金梅，女，汉族，生于1977年3月16日，系张志忠之女。 委托诉讼代理人：梁顺伟，北京开越律师事务所律师。 上诉人（一审被告）：肃南裕固族自治县自然资源局。 法定代表人：全有军，系该局局长。 机关负责人：刘力春，系该局副局长。 委托诉讼代理人：张文静，系该局干部。 委托诉讼代理人：赵文鹏，甘肃雪山律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）哈进明，男，1969年3月21日出生，裕固族，牧民，住肃南裕固族自治县。 委托诉讼代理人：陈莉萍，甘肃方联律师事务所律师。 一审被告:肃南裕固族自治县不动产登记事务中心。 法定代表人:贺娜，系该中心负责人。 委托诉讼代理人：李洋，系该单位职工。 上诉人张志忠、肃南裕固族自治县自然资源局与被上诉人哈进明、一审被告肃南裕固族自治县不动产登记事务中心土地管理行政撤销一案，不服甘肃省高台县人民法院（2018）甘0724行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张志忠的委托诉讼代理人张金梅、梁顺伟，上诉人肃南裕固族自治县自然资源局的机关负责人刘力春、委托诉讼代理人张文静、赵文鹏，被上诉人哈进明及其委托诉讼代理人陈莉萍、一审被告肃南裕固族自治县不动产登记事务中心的委托诉讼代理人李洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告哈进明系肃南县明花乡刺窝泉村的村民。自一轮、二轮草原土地承包时原告父亲哈作忠承包有原前滩乡南滩的草原土地。1993年以来，肃南县前滩乡人民政府依照肃南县农业委员会关于开发明花土地资源的通知，在前滩乡南滩的部分草原土地上进行农业开发。1997年３月，肃南县前滩乡人民政府与张国元签订了关于开垦前滩乡荒地的协议，在协议约定的地界范围开垦荒地1000亩，前滩乡人民政府向肃南县土地管理局报告申请办理土地手续。后张国元将开发土地的使用权转让第三人张志忠，由第三人申请土地开发，肃南县人民政府向第三人发放土地后备资源开发许可证。经肃南县土地局审查、测量，对第三人已开发的881.25亩土地，肃南县土地局于1999年8月向第三人颁发肃国用(99)字第0031号《国有土地使用证》，其四至为：东靠8米便道邻哈进军方田，南至35千伏线路前，西至新架农电线路，北邻前滩公路。后前滩乡人民政府作为监证机关，有发包方刺窝泉村村委会和部分承包方在1998年签订的草原土地第二轮承包合同中变更事宜登记栏登记，“根据肃南县政府（1998）26号文件精神，该户草场以三五线路向北延伸1公里的地界，划为前滩乡刺窝泉村的开发区，依此该范围从原承包草原土地面积中废除，其余承包范围不变”。但在原告父亲签订的草原土地第二轮承包合同中变更事宜登记栏内未作登记。2000年9月，原告与前滩乡刺窝泉村村民委员会签订《前滩乡刺窝泉村草原有偿承包合同书》一份，承包了1765亩的四季草场，草场东至：以哈进军房西的分堆与哈进明为界，南至：以３５线路与酒泉为界，西至：以南北的小工梁为界，北至：以排水沟为界。2011年１月，原告又与明花乡刺窝泉村村民委员会签订草原承包经营合同一份，草场四至界线与有偿承包合同一致。第三人开发土地面积在原告草原承包面积内。 另查明，1999年8月，原告哈进明也在该开发区域申请农业开发，其开发土地与第三人所开发土地相邻。 一审法院认为，《中华人民共和国草原法》第四条规定：“草原属于国家所有，即全民所有，由法律规定属于集体所有的草原除外。全民所有的草原、集体所有的草原和集体长期固定使用的全民所有的草原，可以由集体或个人承包从事畜牧业生产。全民所有制单位使用的草原，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。集体所有的草原和集体长期固定使用的全民所有的草原，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权。草原的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。第十条规定：“严格保护草原植被，禁止开垦和破坏。草原使用者进行少量开垦，必须经县级以上人民政府批准”。《中华人民共和国土地管理法》第九条规定：集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。确认林地、草地的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。第十条规定：“依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书”。本案中，原告父亲自一轮、二轮草原土地承包时承包有原前滩乡南滩的草原土地，并由肃南县人民政府核发草原使用证。1999年在原告父亲二轮土地承包合同未进行变更、解除的情况下，肃南县国土资源局依据第三人的申请以及前滩乡人民政府的申请报告等资料，将原告父亲承包的草原土地881.25亩划拨第三人开发农场，并颁发肃国用(99)字第0031号《国有土地使用证》，侵犯了原告草原承包经营权。根据本案中涉及的肃南县前滩乡土地开发的事实来看，刺窝泉村村委会和部分承包牧民在1998年签订的草原土地第二轮承包合同中变更事宜登记栏登记有承包面积变更事项，双方对承包面积进行了变更，承包方退回了约定范围内的草原，但原告并未与刺窝泉村村委会达成承包面积变更协议，未向发包方退回承包的草原，原告仍对第三人开垦的草原享有承包经营权。肃南县国土局向第三人颁发国有土地使用证，改变了土地使用权，但缺乏草原土地使用权变更依据，申请材料中主要依据不足，被告肃南县国土局将原告享有承包权的草原土地划拨给第三人使用的行政行为违法，被告给第三人颁发的肃国用(99)字第0031号《国有土地使用证》应予撤销。被告辩解其向第三人核发《国有土地使用证》时，原告对该草地并不享有使用权和其他权利，原告无权提起行政诉讼的意见，因草原承包系家庭承包，原告系承包户家庭共同成员，其享有承包方的相关权利，被告辩解意见本院不予采纳。被告辩解本案已超过起诉期限的意见，因本案涉及土地使用权登记，属因不动产提起诉讼的案件，自被告颁发土地使用证之日至原告起诉尚未超过二十年，被告的辩解意见不能成立。 综上，案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决：撤销被告肃南裕固族自治县自然资源局向第三人颁发的肃国用(99)字第0031号《国有土地使用证》。案件受理费50元，由被告肃南裕固族自治县自然资源局承担。被告承担的受理费直接给付原告。原告预交的受理费50元，不再退还。 上诉人张志忠上诉请求：1、依法撤销甘肃省高台县人民法院（2018）甘0724行初27号行政判决，依法改判驳回被上诉人哈进明的诉讼请求，维持肃南县国土资源局（原肃南县土地管理局）核发肃国用（99）字第0031号《国有土地使用证》；2、诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、被上诉人哈进明提起本案行政诉讼已超过诉讼时效，一审法院受理本案显属错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第46条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起六个月内提出。”据此，被上诉人哈进明早在1996年就知道该土地由上诉人耕种，且参与开垦，肃南县前滩乡政府多次就上诉人与被上诉人哈进明土地侵权之事进行过调解，故肃国用（99）字第0031号《国有土地使用证》于1999年8月作出后，如被上诉人哈进明认为该具体行政行为不妥，应在六个月内提出行政诉讼，而被上诉人于2017年5月才提起诉讼，显然已超出起诉期限。二、肃南县国土资源局（原肃南县土地管理局）给上诉人核发的肃国用（99）字第0031号《国有土地使用证》，事实清楚，证据确凿，一审判决予以撤销错误。理由如下：1、被上诉人没有提供肃南县人民政府核发的二轮草原使用证；2、上诉人及肃南县前滩乡的申请材料完全符合规定和法律，并没有不足之处；3、上诉人申请核发证书在被上诉人与前滩乡签订第二轮草原承包合同之前；4、肃国用（99）字第0031号《国有土地使用证》就是变更的依据，因此，肃南县国土局对无争议的土地按程序颁发《土地使用权证》不存在程序违法问题。三、一审认定被上诉人哈进明取得草原使用权错误。依据《中华人民共和国草原法》第四条、第十条、《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十条的规定，取得草原使用权证的核发单位是县级人民政府，而被上诉人哈进明只与刺窝泉村签订了草原承包经营合同，未取得肃南县人民政府核发的草原使用权证书，故被上诉人哈进明无案争草原的使用权，而上诉人依据上述法律规定申请使用并变更了土地用途，系合法取得。四、原肃南县国土局颁发土地使用证的行为，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的任何一种应当被撤销的情形，一审判决适用法律错误。此外，代理人当庭补充上诉意见如下：1、本案不适用20年最长诉讼时效，一审法院认定错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定和最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十五条的规定，“知道或应当知道”是诉讼时效的绝对起算点，自“知道或应当知道”之日起六个月内必须起诉，而20年或5年是指“知道或应当知道”的时间点必须在20年或5年当中，否则法律不再保护诉权。故一审认定本案诉讼时效为20年是对法律的误解。2、（1998）肃民初字第14号民事判决书证实，早在1996年4月哈进明就应当知道其所称的合法权益受到侵害，现在提起诉讼显然也已超过诉讼时效。3、根据上述14号民事判决一案中哈进明诉称的事实和法院查明认定的事实，哈进明所主张的1000亩土地来自张国元，1997年3月开垦时，即非哈进明也非其父亲哈作忠的，当时无任何人主张权利，经原肃南县土管局、前滩乡政府等四级部门调解处理，由哈进明自愿交付给张志忠，至今，无任何有权机关确认上述行为无效或侵权。4、本案属于土地使用权争议，被上诉人直接提起行政诉讼程序错误。5、承包经营权属于物权法，本案一审被告肃南裕固族自治县不动产登记事务中心仅仅是法定的物权登记备案机关，被上诉人将其列为被告错误。6、一审拒绝认定上诉人提交的卫星现场测绘图以及未在举证期限内提交的肃南县政府（1998）26号文件、肃南县人大常委会（1998）12号文件、肃南县明花土地开发区“九五”规划，属程序错误，并导致事实认定错误。 被上诉人哈进明针对上诉人张志忠的上诉答辩称：1、哈进明于2017年相关诉讼中才首次见到张志忠案涉土地的使用权证书，诉讼时效应当自此起算，故本案未超过诉讼时效。案涉土地使用权证颁发前后并未以任何有效方式进行公示公告，张志忠耕种该土地过程中哈进明无从知晓该土使用权证的存在和内容，张志忠在2017年与哈进明的侵权诉讼中出示后哈进明才知道，后随即向嘉峪关市中级人民法院提起本案诉讼。2、本案提起行政诉讼或者民事诉讼，是哈进明作为原告的权利，上诉人对此问题的观点不成立。3、根据行政诉讼法的规定，行政机关应当在举证期限内提交相关证据，逾期则视为没有证据。故本案上诉人在一审庭审后提交的证据，当然视为没有证据，一审不存在程序错误和认定事实错误的问题。 上诉人肃南裕固族自治县自然资源局上诉请求：撤销甘肃省高台县人民法院（2018）甘0724行初27号行政判决，依法改判或将本案发回重审。事实与理由：一、一审判决认定事实不清。1993年，肃南县明花乡（原前滩乡）人民政府依照肃南县原农业委员会关于开发明花土地资源的通知，在明花乡南部的部分草原土地上进行农业开发。根据肃南县人民政府（1998）26号文件精神，在开发区包括被上诉人在内的所有牧户承包的草原中，均划出一部分草原作为土地开发区，同时在各牧户的草原承包合同中将划出用于土地开发的情况进行了变更登记。1997年3月，上诉人依据上述文件精神、前滩乡人民政府与张国元签订的开荒协议、第三人申请，将定于开发区域881.25亩土地向第三人颁发了《国有土地使用证》，但一审以开发区域其他牧户《草原承包合同》中均记载有土地开发变更事宜，唯独被上诉人的《草原承包合同》无此记载为由，认定上诉人向第三人颁发《国有土地使用权证》的行为侵犯了被上诉人的合法权益，系事实认定不清。1、依据肃南县人民政府及肃南县农业委员会文件及被上诉人与第三人签订的开荒协议，上诉人向第三人颁发的《国有土地使用权证》所载881.25亩土地在开发区域内，属于应开发的土地。2、在开发区内所有牧户均退出部分草原用于开发的情况下，上诉人有理由相信被上诉人的《草原承包合同》因其他原因未对划出荒地作变更记载，但不影响该部分草原纳入开发区域的事实，更不影响上诉人向第三人颁发《国有土地使用证》的行为。3、一审判决提到上诉人将被上诉人承包的集体土地划拨未征得承包经营权人同意或达成协议，与事实不符。我县辖区内草原均为国有，各村委会所持有的《草原使用权证》，明确草原为国家所有。且土地开发未征得被上诉人同意亦与事实不符，张志忠开发土地经原前滩乡政府同意，止目前原草原经营权人哈进明的父亲未提出异议，当时提交的登记资料中，原前滩乡政府审核认定为哈进明大哥哈进荣签字，已征得原承包人同意。故上诉人向第三人颁发《国有土地使用证》的行为合法。4、哈进明现在持有的《草原承包合同》土地属性为草原，其陈述将草原自行开发为耕地，该行为已经违法，亦违背了《草原承包合同》所约定的权利义务。5、经我局委托第三方实地调查取证，因哈进明现承包使用的面积区域已全部开发为耕地，《草原承包合同》所表述的四至范围界线无法认证，只能通过实地测绘确认其使用面积。经测量并对测量数据进行分析，确认哈进明草原承包面积为1773.56亩，未超出《草原承包合同》所记载的面积，权益未受到侵害。二、被上诉人不具有行政诉讼原告的主体资格。上诉人于1999年8月6日就涉案土地向第三人颁发了《国有土地使用证》。2000年9月20日，被上诉人才与刺窝泉村委会签订“草原有偿承包合同”，承包了该村1775.34亩草原。依此，上诉人向第三人颁发《国有土地使用证》时，被上诉人哈进明对该土地并不享有使用权。且颁证时，该区域《草原承包合同》的权利人为哈进明的父亲，哈进明的大哥哈进荣签字认可，说明哈进荣征得其父亲同意后才办理了土地开发相关手续。另肃南裕固族自治县人民法院(1998)肃民初字第14号民事判决书证明，被上诉人在2000年9月20日前对本案涉案土地不享有土地使用权。三、一审判决适用法律错误。上诉人向第三人颁发《国有土地使用证》的行为，不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的任何一种撤销情形，亦不存在证据不足的情形。综上，请求二审法院判如所请。 被上诉人哈进明针对上诉人肃南裕固族自治县自然资源局的上诉答辩称：一审判决认定事实清楚，上诉人的上诉观点均不能成立。1、哈进明的承包合同中没有变更登记的记载，恰恰说明所涉土地仍保持《草原承包合同》的原有状况，且哈进明2000年、2011年二次与刺窝泉村委会签订的草原有偿承包合同的四至界限与一、二轮草原承包合同的四至界限一致，证明上诉人给第三人颁发土地使用权证时事实未查清，程序违法。2、哈进明及其父亲与刺窝泉村委会签订承包合同时，草原均属集体所有，上诉人认为案涉草原系国有并未提交相应证据证实。3、登记资料中哈进荣的签字代表的是前滩乡人民政府，不能代表哈进明，不能视为哈进明同意。4、一审提交的卫星测绘图等证据，已经证实张志忠国有土地使用证所载面积包含在哈进明草原承包面积中，上诉人认为不包含系不尊重事实的表现。5、虽原一、二轮草原承包合同是哈进明的父亲与刺窝泉村签订的，但哈进明系家庭联产承包的成员之一，分家后2000、2011年的承包合同均系哈进明本人签订的，故其系本案适格原告。6、根据上诉人提交的给张志忠颁发国有土地使用证的证据资料，缺乏张国元与政府签订相关协议后，张志忠如何取得土地的依据，且土地性质发生变化原承包人亦不知悉，上诉人的该行为证据不足，一审适用法律完全正确。7、关于诉讼时效的答辩意见与针对张志忠上诉意见的答辩意见一致。综上，请求驳回上诉，维持原判。 二审中，各方当事人均未提交新证据。但上诉人张志忠的代理人认为一审法院对自然资源局提交的卫星现场测绘图、肃南县人民政府（1998）26号文件、肃南县人大常委会（1998）12号文件、肃南县明花土地开发“九五”期间农业综合开发规划不予认定和采信错误。对此，本院认为，上述证据并不是上诉人肃南县自然资源局向张志忠颁发案涉国有土地使用证这一具体行政行为的直接或唯一证据，自然资源局虽未在举证期限内提交，但能与其他证据相结合，以进一步查清案件事实，且已经庭审示证、质证，应当作为有效证据审查认证。 经二审审理查明：1992年2月17日，肃南裕固族自治县农业委员会下发肃农委发（1992）3号关于开发明花土地资源有关问题的通知，确定明花滩土地开发区行政界线不变，开发单位或个人的使用权属由土地管理部门发给土地使用证。1993年以来，肃南县前滩乡人民政府依照前述通知，在前滩乡南滩进行农业开发。1996年3月30日，酒泉市上坝乡张国元与前滩乡人民政府签订“关于开垦前滩乡荒地的协议”一份，双方约定，在前滩乡刺窝泉村划拨地约1000亩，长期种植，开荒地界范围为：南至酒泉至下河清三五千伏线路，东至前滩乡农场界线西侧，西至新架农场线路东侧。后张国元将1000亩农用地的开发工程承包给哈进明。1997年3月21日，前滩乡人民政府向肃南县土地管理局上报前政发（1997）10号“关于要求开发荒地的申请报告”，载明：经乡党委、政府会议研究决定，在刺窝泉村南滩“3.5”线路以北成片开发荒地约1000亩左右，呈请土管局审批办理用地手续。期间，张国元将此1000亩土地使用权转让给张志忠。后哈进明因欠付土地开垦费，将该1000亩土地使用权“收归自己”，经肃南县原土地管理局、明花区公署、前滩乡人民政府及刺窝泉村委会的共同调解，哈进明将该1000亩土地交还张志忠使用。1998年哈进明向肃南县人民法院起诉张志忠索要开垦费，哈进明认可前述事实，且经肃南县人民法院查明认定，案经审理，该院作出（1998）肃民初字第14号民事判决，判决由张志忠付给哈进明土地开垦费3600元。 另查明，1998年5月12日，哈进明的父亲哈作忠与明花区前滩乡刺窝泉村签订的草原土地第二轮承包合同及草原使用证，只记载了所承包二片草原土地的四至，无承包面积、承包草原土地的性质等记载。哈进明当庭陈述，1990年左右与父亲哈作忠分家时，分得了前述第二轮承包合同中的第二片。2000年9月20日，被上诉人哈进明与前滩乡刺窝泉村签订的草原有偿承包合同记载，草原总承包面积1775.34亩，可利用面积1765亩，记载的承包草场四至界线与哈作忠草原土地第二轮承包合同中第二片草场的四至界线一致，对承包草原土地的性质亦无记载。2011年1月1日哈进明与明花乡刺窝泉村民委员会签订的承包经营合同记载：甲方（明花乡刺窝泉村民委员会）依法将具有使用权的全民所有的2071亩草原及附属的草原保护设施承包给乙方（哈进明）经营，记载的四至界线与上述第二轮承包合同第二片、及哈进明2000年签订的草原有偿承包合同的四至界线均一致。 还查明，卫星现场测绘图反映，以前滩路为界，以北为“哈进明权属范围1773.56亩”，以南为“张志忠权属范围837.08亩”。张志忠权属范围南界即为其土地使用证所记载的三五千伏线路。 1999年8月6日，哈进明在张志忠方田西面相邻、前滩路以南申请开发土地328.97亩，开发土地性质为国有，开发土地类型为荒漠草原。 本院认为，本案争议的焦点问题有：1、上诉人肃南县自然资源局向上诉人张志忠颁发肃国用（1999）字第0031号国有土地使用证的行为是否侵犯被上诉人哈进明的草原承包经营权，或者说国有土地使用证所载881.25亩土地与哈进明承包经营的草原土地有无包含或重叠关系，也即上诉人颁发的案涉国有土地使用证认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法；2、哈进明是否本案适格的原告；3、哈进明提起本案行政诉讼是否超过起诉期限、程序是否合法。下面分述如下： 关于第1个争议焦点问题。本院认为，案涉国有土地使用证所载881.25亩土地，与哈进明承包经营的草原土地无包含或重叠关系，颁证行为并未侵犯其草原承包经营权。理由如下：首先，案涉土地在颁发土地使用证前属于国有荒地。根据哈进明所提供的哈作忠1998年第二轮草原土地承包合同、和其2000年、2011年与刺窝泉村签订草原承包合同，只有2011年的承包合同才记载发包方刺窝泉村委会取得了全民所有的草原土地的使用权，1998年、2000年承包合同均未载明所承包草原土地的性质和权属情况，即1998年哈进明的父亲哈作忠与刺窝泉村委会签订承包合同时，刺窝泉村委会对发包土地的权属并不明确。而肃南县农业委员会农委发（1992）3号文件、前滩乡人民政府与张国元签署的《关于开垦前滩乡荒地的协议》、前滩乡人民政府前政发（1997）10号文件、肃南县人民政府（1998）26号文件、肃南县人大常委会（1998）12号文件以及肃南县明花土地开发区‘九五’期间农业综合开发规划等证据，可以证明案涉土地在1996年3月，由前滩乡人民政府同意划拨给张国元开垦时，即系刺窝泉村南滩的荒地。而哈进明对张国元与前滩乡人民政府协议开垦的1000亩荒地转让给第三人张志忠的事实予以认可，结合哈进明申请开发的与张志忠证载土地相邻的328.97亩土地“权属性质为国有、待开发土地类型为荒漠草原”的事实，和上述文件中有关连片开发的精神，能够确定案涉土地的权属性质为国有荒滩。因此，案涉土地在第三人张志忠申请开发时及之前即属国有荒地，上诉人的前身肃南县国土局对权属性质明确的土地颁发国有土地使用证，不存在征得被上诉人或其家庭承包经营权人同意的问题。其次，案涉土地系哈进明于1997年交还给张志忠开发使用，不存在哈进明将其承包的草原土地交给张志忠的事由或可能性。根据生效的肃南县人民法院（1998）肃民初字第14号民事判决查明认定的事实，及哈进明起诉该案时诉称的事实，哈进明不仅认可1996年3月经前滩乡人民政府同意划拨给张国元的1000亩荒地转让给了张志忠，同时还认可，其承包了该1000亩土地的开发工程，为要回开垦费其曾按合同约定“收回土地使用权”，后经前滩乡人民政府、刺窝泉村委会等相关组织协调又将该土地交还张志忠使用的事实。哈进明虽在本案中否认该事实，并认为其在刺窝泉村另行开发了公滩1000亩，但未提交证据证实，而张志忠在刺窝泉村申请开发的土地仅此颁发了国有土地使用证的一宗。故哈进明1997年将案涉土地交还给张志忠开发使用后，原肃南县土地局在开发期满后于1999年向张志忠颁发了国有土地使用证，现哈进明依据1998年其父亲哈作忠与刺窝泉村委会签订的草原承包合同，主张案涉土地的使用权，并要求撤销上诉人颁发给张志忠的国有土地使用证，显然不符合事实。第三、卫星现场测绘图显示，哈进明承包的草原事实上与案涉国有土地使用证所载土地系以前滩路为界南北相邻。根据卫星现场测绘图所示“哈进明权属范围”（前滩路以北）与“张志忠权属范围”（前滩路以南、三五线路以北）面积及方位关系，哈进明承包的1775.34亩草原土地与张志忠国有土地使用证所载案涉土地系南北相邻，并无包含或重叠。虽哈作忠1998年草原使用证及第二轮草原承包合同第二片草场，与张志忠国有土地使用证所载土地的南至界线均为三五线路，表面看前者的四至范围包含了后者的四至范围，但哈进明当庭陈述其与父亲分家时分得了1998年草原承包合同中的第二片，根据查明的事实，该第二片草原土地四至界线与2000年哈进明与刺窝泉村签订合同承包的草原土地1775.34亩、2011年草原承包合同记载的2071亩的四至界线完全一致，其原因是为了贯彻以草定畜草原有偿承包工作的相关精神，在后的承包合同的四至界线均沿用原家庭承包时合同所记载的四至界线，且家庭联产承包后，家庭成员之间分户的，只在原承包合同的四至范围内划分面积，四至未作相应变更。同时，1998年承包合同无面积记载，2011年承包合同记载的面积比2000年承包合同的面积有所增加，系因落实草原有偿承包和生态补奖政策，2011年签订合同时对原登记的草对承包面积数量进行了统一调整，事实上各户承包的草原面积并未实际增加，因此，哈进明承包草原的面积应为2000年草原有偿承包合同记载的1775.34亩，与卫星现场测绘图所示其权属范围面积基本一致。如果按照哈进明的主张，哈作忠1998年承包合同四至范围内均属其承包经营的草场，则根据卫星现场测绘所示权属范围面积，将达到2600余亩，远远超出了哈进明所承包的面积，显然，卫星测绘图中前滩公路以南系张志忠国有土地使用证所载土地，以北系哈进明承包的1775.34亩草原土地。哈进明虽辩解卫星现场测绘图所示范围面积中包含有其在承包草场的西边开发的公滩面积，但并未提供证据证实，本院不予采纳。综上，案涉国有土地使用证所载土地与哈进明从其父亲处分得后承包的草原土地并无包含或重叠关系，故哈进明认为上诉人肃南县自然资源局颁发案涉国有土地使用证的行为侵犯其草原承包经营权的主张无事实依据，本院不予支持。 关于第2、第3个焦点问题，本院认为，现已查明案涉国有土地使用证所载土地与被上诉人哈进明从其父亲处分得后承包的草原土地并无关系，也即就上诉人肃南县自然资源局颁发案涉国有土地使用证这一具体行政行为而言，被上诉人哈进明即非行政相对人，亦非利害关系人，故无权提起本案诉讼。因此，对该第2、第3个争议焦点问题无需再做论述。 综上，一审认定事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。二上诉人与上述论理相符的上诉意见和理由，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九第一款第（一）项之规定，裁定如下： 撤销甘肃省高台县人民法院（2018）甘0724行初27号行政判决； 二、驳回哈进明的起诉。 二审案件受理费50元，由被上诉人哈进明负担。被上诉人哈进明承担的受理费直接给付上诉人肃南县自然资源局。上诉人肃南县自然资源局预效的受理费50元，本院不再退还。 本裁定为终审裁定。 审判长  张文清 审判员  李文哲 审判员  高彩虹 二〇二〇年五月二十八日 书记员  何文婧 附本案适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； 原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九规定的； ……