广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终634号上诉人（原审原告）：梁家枝，女，汉族，1972年11月27日出生，住广东省高要市。上诉人（原审原告）：阮雪珊，女，汉族，1967年8月27日出生，住广东省肇庆市端州区。上述两上诉人共同委托代理人：张海东、杨小燕，均为北京市凯诺律师事务所律师。委托代理人：北京市凯诺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：肇庆市端州区人民政府。住所地：广东省肇庆市端州区古塔中路15号区府大院。法定代表人：黎沛荣，该区区长。委托代理人：邓莉敏，肇庆市端州区法制局公职律师委托代理人：刘颖智，广东丹明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：肇庆市人民政府。住所地：肇庆市端州区城中路49号。法定代表人：范中杰，该市市长。委托代理人：江敏、黄晖强，均为肇庆市司法局工作人员。上诉人梁家枝、阮雪珊因诉肇庆市端州区人民政府（以下简称端州区政府）及肇庆市人民政府（以下简称肇庆市政府）房屋征收决定及行政复议决定纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院（2018）粤12行初166号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年9月21日，根据市委十一届第121次常委会议和第十二届58次市政府常务会议精神，肇庆市发展和改革局函复肇庆市住房和城乡建设局，同意在肇庆市端州区城中路北侧实施肇庆两广总督府修复重建工程项目、在肇庆市端州区城中路实施肇庆端州府（包公府衙）修复重建工程项目、在肇庆市端州区宋城路南侧实施肇庆（端州区）古城墙修缮保护工程项目。同年9月，第三方评估机构广东同益达工程顾问有限公司对上述三项目出具社会稳定风险评估报告，报告显示三项目符合广东省、肇庆市国民经济和社会发展规划的要求，符合土地利用总体规划、城乡规划、专项规划、《肇庆市城市总体规划（2010-2020）》和《肇庆府城保护与复兴修建性详细规划》中实施规划要求，与肇庆市城市总体规划符合性一致，三项目的社会稳定风险等级为低风险。2016年9月30日，端州区政府发布《关于征求对肇庆市政府城复兴项目国有土地上房屋征收补偿方案的意见的通知》，公开征求公众对被征收范围内的国有土地上房屋征收补偿方案的意见。2016年10月26日，端州区政府就上述三项目成立肇庆府城保护与复兴项目征拆工作指挥部，指挥部同时设立东片区分指挥部和西片区分指挥部，以人民南路为界，分别负责项目范围内东、西片区的征拆工作。2016年11月2日，端州区政府召开七届27次常务会议，原则通过《肇庆府城保护与复兴项目国有土地上房屋征收补偿方案》。2016年11月4日，端州区政府下发端府函〔2016〕168号《肇庆市端州区人民政府关于印发的通知》，并将《肇庆城府保护与复兴项目国有土地上房屋征收补偿方案》在征收范围内进行了公告。2017年12月1日，端州区政府召开八届16次常务会议，原则同意《肇庆市端州区人民政府关于肇庆府城保护与复兴项目房屋征收范围（二期）房屋征收决定》，该决定仍执行端府函〔2016〕168号《通知》确定的补偿标准。相关征收补偿费用亦已按要求存入“肇庆府城保护与复兴项目征拆工作指挥部办公室”专户。同日，端州区政府发布《肇庆市端州区人民政府关于肇庆府城保护与复兴项目房屋征收范围（二期）房屋征收决定的公告》（端府通〔2017〕39号）和《肇庆市端州区人民政府关于肇庆府城保护与复兴项目房屋征收范围（二期）房屋征收决定》（肇端府征决字〔2017〕第33号)。二原告的房屋在上述征收决定确定的征收范围内。2018年1月26日，包括二原告在内的50名被征收人因不服被告端州区政府作出的案涉征收决定，向被告肇庆市政府申请行政复议，肇庆市政府受理后于2018年2月5日向端州区政府送达了《行政复议答复通知书》。2018年2月22日，端州区政府向肇庆市政府提交了行政复议答辩状和相关材料。2018年3月16日，肇庆市政府以案情复杂为由决定延长复议审查期限30日并书面通知复议双方当事人。2018年3月30日，肇庆市政府向复议申请人送达了端州区政府的答复材料，并召集双方于2018年4月9日进行复议开庭。2018年4月18日，肇庆市政府作出肇府行复〔2018〕3号《行政复议决定书》，决定维持端州区政府作出案涉征收决定。2018年4月20日，肇庆市政府通过邮寄方式向复议双方送达了《行政复议决定书》。二原告仍不服，遂提起本案诉讼，以端州区政府作出的案涉征收决定程序、实体均严重违法、补偿价格标准过低，肇庆市政府作出的复议决定认定事实错误，适用法律错误，依法应当予以撤销为由，请求原审法院：1.撤销端州区政府作出的案涉征收决定（肇端府征决字〔2017〕第33号）；2.肇庆市政府作出的行政复议决定书（肇府行复〔2018〕3号）；3.本案的诉讼费由被告承担。另查明，肇庆市端州区住房和城乡建设局于2018年3月12日出具一份《关于制定府城项目征拆房屋补偿标准的情况说明》，该《说明》陈述了端州区政府制定府城项目补偿标准的参考依据，并认为对征拆范围内的居住性住房按7500元/平米进行补偿合理合法。原审法院认为，本案系国有土地上房屋征收补偿行政纠纷。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条的规定，本案审理主要对被告端州区政府于2017年12月1日作出的肇端府征决字〔2017〕第33号《肇庆市端州区人民政府关于肇庆府城保护与复兴项目房屋征收范围（二期）房屋征收决定》及被告肇庆市政府于2018年4月18日作出的肇府行复〔2018〕3号《行政复议决定书》是否合法进行全面审查。一、关于诉讼主体问题。二原告是案涉被征收房屋的所有权人，其不服二被告作出的征收决定和复议决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项和《中华人民共和国行政复议法》第五条的规定，二原告有权提起行政诉讼，其为本案适格原告。又依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款和第八条的规定，被告端州区政府有作出案涉征收决定的职权，其为本案适格被告。被告肇庆市政府作为端州区政府的上一级政府，其受理当事人不服端州区政府所作的房屋征收行政行为提起的行政复议申请并作出维持原行政行为的复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，肇庆市政府亦为本案适格被告。二、关于被告端州区政府作出的肇端府征决字〔2017〕第33号《肇庆市端州区人民政府关于肇庆府城保护与复兴项目房屋征收范围（二期）房屋征收决定》的合法性问题。根据审理查明的事实，肇庆府城保护与复兴项目涉及的肇庆两广总督府修复重建工程项目、肇庆端州府（包公府衙）修复重建工程项目和肇庆（端州区）古城墙修缮保护工程项目属于肇庆市重点文化建设项目，符合肇庆市国民经济和社会发展规划的要求，符合土地利用总体规划、城乡规划、专项规划。被告端州区政府在作出案涉征收决定前进行了社会稳定风险评估并经端州区政府常务会议讨论同意通过。同时，端州区政府就肇庆府城复兴项目国有土地上房屋征收补偿方案征求了公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况在征收范围予以张贴公示，公示期间未有证据证实有被征收人或相关权利人提出过异议。案涉征收补偿方案对于房屋的补偿标准，原则上确定为房屋补偿按照补偿方案地上房屋建筑物补偿标准补偿，或者由拆迁人和被拆迁人共同委托有资质的评估机构进行评估，以评估价进行补偿。并且提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式给被征收人选择。此外，案涉征收决定涉及的有关征收补偿费用亦已到位并专户存储。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（三）项、第九条、第十条、第十一条第一款、第十二条、第十三条第一款、第十九条第一款和第二十一条的规定。被告端州区政府作出案涉征收决定的程序和内容均合法。需要特别指出的是，在案涉的房屋征收中，被告端州区政府并未对二原告作出补偿决定。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，如征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限达不成补偿协议，被告端州区政府仍需对二原告作出最终的征收补偿决定，该决定同样有行政复议及行政诉讼的救济途径。三、关于被告肇庆市政府作出的肇府行复〔2018〕3号《行政复议决定书》的合法性问题。根据审理查明的事实，被告肇庆市政府受理二原告的行政复议申请后，于2018年2月5日向端州区政府送达了《行政复议答复通知书》。2018年2月22日，端州区政府向肇庆市政府提交了行政复议答辩状和相关材料。2018年3月16日，肇庆市政府以案情复杂为由决定延长复议审查期限30日并书面通知复议双方当事人。2018年3月30日，肇庆市政府向复议申请人送达了端州区政府的答复材料，并召集双方于2018年4月9日进行复议开庭。2018年4月18日，肇庆市政府作出肇府行复〔2018〕3号《行政复议决定书》并于2018年4月20日通过邮寄方式向复议双方送达了决定书。被告肇庆市政府上述作出案涉《行政复议决定书》的程序符合《中华人民共和国行政复议法》以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，程序合法。至于实体方面，如前所述，端州区政府作出的案涉征收决定合法，故肇庆市政府复议维持端州区政府的征收决定有事实和法律依据。综上所述，被告端州区政府作出的肇端府征决字〔2017〕第33号《肇庆市端州区人民政府关于肇庆府城保护与复兴项目房屋征收范围（二期）房屋征收决定》及被告肇庆市政府作出的肇府行复〔2018〕3号《行政复议决定书》事实清楚，证据确实、充分，适用法律、法规准确，程序合法。二原告请求判决撤销上述征收决定及复议决定的理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告梁家枝、阮雪珊的诉讼请求。本案案件受理费50元，由二原告负担。上诉人梁家枝、阮雪珊不服原审判决，上诉请求撤销原审判决，在查明基础上依法改判支持上诉人一审的诉讼请求或发回重审，本案诉讼费用由被上诉人承担。主要理由如下：一、被上诉人端州区政府作出的肇端府征决字[2017]第33号《肇庆市端州区人民政府关于肇庆府城保护与复兴项目房屋征收范围（二期）房屋征收决定》严重违法应当被予以撤销。被上诉人端州区政府在作出涉案的征收决定之前未将征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用。本次涉案的征收决定所附的征收补偿安置方案不合法。实际上本次涉案的征收决定所涉及的“肇庆府城保护与复兴项目”端州区政府共作出了三个征收决定，三个征收决定作出日期分别为2016年11月4日、2017年12月1日（涉案征收决定）、2018年1月16日，但是三个征收决定均适用同一个征收补偿安置方案，也即2016年作出的补偿方案通知。涉案征收决定作出的日期为2017年12月1日，被上诉人应当针对涉案征收决定范围内的被征收人制定配套的征收补偿方案，以确保对被征收房屋价值的补偿，不低于房屋征收决定公告之日。涉案征收决定不符合四规划一计划应当被予以撤销。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，而在本案中被上诉人提供的与四规划一计划相关的材料均是针对2016年11月4日征收决定作出，符合2016年11月4日征收决定的规划材料与本案不具有关联性，一审法院不应采纳该证据。二、被上诉肇庆市政府作出的涉案复议决定程序、实体均违法应当被予以撤销。本案中，被上诉人端州区政府于2018年2月5日收到答复通知书，但其于2018年2月22日才提供证据，严重超出《行政复议法》规定的十日，应当承担不利后果。因此被上诉人肇庆市政府作出的复议决定显然违法。本案中，被上诉人端州区政府在复议期间并未实际提交其在作出房屋征收决定前，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的任何证据材料，肇庆市政府在无任何证据支撑的情况下在复议决定中明确记载其有补偿款到位的证明显然没有事实基础，被上诉人肇庆市政府作出的复议决定显然违法。肇庆市政府在一审诉讼中仅仅提供一张端州区政府复议期间提交的证据目录欲证明端州区政府作出的涉案征收决定合法。一审法院认定肇庆市政府作出的复议决定合法没有事实依据。三、一审判决存在严重的认定事实错误。在本次征收中只给予了上诉人货币补偿这一种形式，涉案征收决定实际根本未进行过风险评估。被上诉人端州区政府答辩称：一、上诉人混淆两个基本事实：1、端州区政府仅是执行了其中有关征收拆迁的一部分。发改委肇发改审批函(2016)612、613、614号实际已经明确，本项目采用政府购买服务的方式实施，市住房和城乡建设局是项目购买的主体，肇庆市古城文旅投资开发有限公司为承接主体，上诉人反复质疑的所谓的资金问题，就包含在上述三项总投资中，端州区政府已经应原审法院的要求，举证了有关的银行流水。发改委以规划、国土等部门的审批为前提的作出肇发改审批函(2016)612、613、614号，证明被诉的房屋征收决定符合四规划一计划。2、本案肇庆府城保护与复兴项目是一个统一的项目，规模庞大，需要分期进行。端州区政府承担的征收拆迁工作，伴随工程的进度同步进行，最大限度的合理利用资源，正是人民政府负责任的体现。鉴于补偿方案的制定，征求意见，公示的过程，原审答辩状已经陈述。就补偿方案问题，2016年9月30日，端州区政府就整个项目就已经发出了《关于征求对肇庆市政府城复兴项目国有土地上房屋征收补偿方案的意见的通知》，公开对被征收范围内的国有土地上房屋征收补偿方案征求意见，而并非没有征求意见，就项目内的分期，端州区政府适用整个项目的补偿方案，自然就无需进行二次征求意见。上诉人单纯以各期之间的时间差，就推定补偿方案不能体现房屋价值，此点明显是上诉人认为房价只会无限上升的错误理解，首先就二期和新增部分适用原补偿方案问题，端州区政府向肇庆市端州区住房和城乡建设局查询过相同地段二手房的实际交易情况，肇庆市端州区住房和城乡建设局是以档案登记中特定时段，特定范围内的交易情况进行了全样本的统计，在2016年9月一12月，府城片区二手房成交13套，按照套内面积计算，成交均价为3406.69元／平方米，2017年9月一12月，府城片区二手房成交7套，按照套内面积计算，成交均价为3869元／平方米。最终得出其房屋交易价格远低于补偿方案。上诉人所宣称的征收决定对被征收房屋的价值补偿低于房屋的市场价值明显与事实不符。二、端州区政府依法有权作出被诉的房屋征收决定，程序合法，并无不当。三、关于产权置换问题，《肇庆市端州区人民政府关于印发》端府函(2016)168号文第四款已作相关规定，上诉人所称只有一种选择，没有事实依据。综上，上诉人的上诉缺乏事实和法律的依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人肇庆市政府答辩称：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，端州区政府作出“涉案征收决定”的主体适格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十六条的规定，端州区政府作出“涉案征收决定”的主体适格，程序合法，处理适当，一审法院判决驳回梁家枝、阮雪珊的诉讼请求是正确的。端州区政府作出有关房屋征收行为合法、适当，肇庆市政府作出肇府行复(2018)3号《行政复议决定书》符合法律规定，处理正确。请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案为房屋征收决定及行政复议纠纷，本案争议的焦点是端州区政府作出肇端府征决字〔2017〕第33号《关于肇庆府城保护与复兴项目房屋征收范围（二期）房屋征收决定》（以下简称被诉房屋征收决定）和肇庆市政府作出的肇府行复〔2018〕3号《行政复议决定书》（被诉复议决定）是否合法。首先，关于被诉房屋征收决定的合目的性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要。……”本案中，被上诉人端州区政府作出被诉房屋征收决定的目的，是为了实施肇庆府城保护与复兴项目建设，既是交通基础设施建设的需要，也是政府组织实施的教育、文化和文物保护、市政公用等公共事业的需要，被诉房屋征收决定具有合法、正当的公益目的。其次，关于被诉房屋征收决定的作出是否符合法定条件的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”第十条第一款规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。”第二款规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”根据上述法律规定，征收房屋决定的作出，应当具备以下条件：符合各项规划，拟定了征收补偿方案并听取了各方面意见，社会稳定风险评估已经完成，征收补偿费用已依法存储完毕。审视本案被诉房屋征收决定，被上诉人端州区政府提供的肇发改审批函〔2016〕612、613、614号《复函》，证明肇庆市发展和改革局同意在肇庆市端州区城中路北侧实施肇庆两广总督府修复重建工程项目、在肇庆市端州区城中路实施肇庆端州府（包公府衙）修复重建工程项目、在肇庆市端州区宋城路南侧实施肇庆（端州区）古城墙修缮保护工程项目。被上诉人提供的肇庆（端州区）古城墙修缮保护工程社会稳定风险评估报告，肇庆端州府（包公府衙）修复重建工程社会稳定风险评估报告，肇庆两广总督府修复重建工程社会稳定风险评估报告，证明征收项目完成了有关风险评估，结论是项目的社会稳定风险等级是低风险，且涉案拆迁项目符合广东省、肇庆市国民经济和社会发展规划的要求，符合土地利用总体规划、城乡规划、专项规划、《肇庆市城市总体规划（2010-2020）》和《肇庆府城保护与复兴修建性详细规划》中实施规划要求，与肇庆市城市总体规划符合性一致。2016年11月4日，端州区政府就补偿方案收到的意见和建议修改情况进行公告，并发布《关于肇庆市政府城复兴项目国有土地上房屋征收补偿方案的征求意见情况、根据公众意见修改情况及方案的公告》。2017年11月17日，端州区政府就肇庆市政府城复兴项目新增征拆范围发布《关于征求对肇庆市政府城保护与复兴项目新增征拆范围补偿方案意见的通知》。2018年1月16日，端州区政府对上述新增征拆范围补偿方案征求意见的情况予以公布，并发布《关于肇庆市政府城保护与复兴项目新增征收范围补偿方案征求意见情况的公告》。以上证据可以证实被诉房屋征收决定具备法定条件。第三，关于被诉房屋征收决定程序的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”第二款规定：“市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。”第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”被诉征收决定中明确告知了被征收人行政复议和行政诉讼权利，并进行了公告，同时还发布了《肇庆府城保护与复兴项目国有土地上房屋征收补偿方案》，程序并无不当。基于上述事实和理由，被上诉人端州区政府作出被诉房屋征收决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。肇庆市政府依法作出维持被诉房屋征收决定的复议决定，原审判决驳回上诉人诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人梁家枝、阮雪珊上诉主张端州区政府作出被诉房屋征收决定之前未将征收补偿款足额到位、不符合四规划一计划，征收补偿方案不合法，肇庆市政府作出涉案复议决定程序实体均违法等，请求撤销原审判决和被诉房屋征收决定及复议决定，因理据不足，不予采纳。另，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二款规定：“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”第三款规定：“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”本案上诉人提出上诉主张主要是认为房屋征收的补偿标准不合理，根据上述规定，作为房屋被征收人，上诉人如对征收方案中确定的补偿标准有异议的，可以与房屋征收部门协商，如协商仍无法达成一致意见，上诉人可以待房屋征收补偿决定作出后，对征收补偿决定依法申请行政复议或提起行政诉讼维护合法权益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人梁家枝、阮雪珊共同负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇二〇年五月三十日书记员  刘桂宜