山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行终227号 上诉人（原审原告）青岛市水产实业总公司，住所地青岛市市南区台西五路6号。 法定代表人刘波，总经理。 委托代理人刘正江，山东齐海律师事务所律师。 委托代理人陈建，山东齐海律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市自然资源和规划局，住所地青岛市市南区香港西路55号。 法定代表人姜德志，局长。 委托代理人常勇，该局工作人员。 委托代理人熊纪奎，北京大成（青岛）律师事务所律师。 上诉人青岛水产实业总公司因诉被上诉人青岛市自然资源和规划局土地使用权出让合同一案，不服青岛市市南区人民法院（2019）鲁0202行初117号行政裁定，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，青岛市市南区贵州路21号土地原系依法登记在原告青岛市水产实业总公司名下的国有划拨工业用地，其中8315.7平方米由原告下属企业青岛市八大峡宾馆使用。2002年开始，青岛市八大峡宾馆在原告指导下进行改制，改制中更名为青岛市八大峡宾馆有限公司。2002年12月，青岛市人民政府以青政地字[2002]330号征地（使用、划拨）批件批复，同意将市南区××路××面积为8315.7平方米的国有土地使用权出让给青岛市八大峡宾馆，用途为工业，出让期为50年，土地出让金总额7756885元，实收土地出让金1940285元，其余土地出让金581600元用于抵补该单位改制中的净资产负值。2004年8月，青岛市人民政府以青政地字[2004]80号征地（使用、划拨）批件批复，同意将位于市南区××路××面积为8315.7平方米的出让国有土地使用权用途变更为住宅，出让期限为70年，土地出让金为2301786元。原青岛市国土资源和房屋管理局于2004年1月和10月分别与青岛市八大峡宾馆有限公司签订了《国有土地使用权出让合同》和《变更协议》将原登记在原告名下的8315.7平方米土地出让给了青岛市八大峡宾馆有限公司。2003年，因出售青岛市八大峡宾馆的行为引发纠纷，原告被诉至青岛市中级人民法院。青岛市中级人民法院于2006年10月10日作出（2004）青民二初字第47号民事判决书，该判决认定“被告水产公司对原八大峡宾馆的改制，实际是在履行其与宏安公司之间的协议，违背了原八大峡宾馆职工代表大会通过的资产处置和安置职工的方案以及青岛市国有资产管理办公室的批复意见”为理由，判决：一、被告青岛市水产实业总公司与被告青岛宏安实业开发有限公司所签订出售青岛市八大峡宾馆的协议无效；二、被告宋宝威被告青岛宏安实业开发有限公司、被告孙凌军于判决生效后30日内恢复原青岛市八大峡宾馆企业登记原状；三、被告宋宝威、被告青岛宏安实业开发有限公司、被告孙凌军于判决生效后30日内恢复原青岛市八大峡宾馆房产及设施的原状。原告认为，鉴于企业登记已被法院判决并执行恢复至改制前的状况，故原本建立在这次无效改制基础上的土地资产抵补改制企业净资产负值以及后续的土地出让等行为，当然也应予以撤销并应恢复至改制前状态，即应将该土地恢复登记在原告名下并恢复登记为划拨工业用地。经法院在庭审中释明，原告表示要求被告履行作为土地管理部门的行政职责，撤销原土地出让合同恢复原土地登记手续。 原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”的规定，行政诉讼的首要目的在于保护公民、法人和其他组织的合法权益。本案中，原告系涉案土地的原使用权人，在土地使用权被依法出让后，其不再享有对上述土地的合法权益。故被告是否对涉案土地使用权合同进行撤销对其合法权益不产生实际影响，其申请应视为投诉举报行为，被告庭审中亦表示对原告的举报投诉正在协调处理。综上，原告提起的诉讼，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条之规定，裁定驳回原告的起诉。案件受理费人民币50元，予以退还。 上诉人青岛市水产实业总公司不服原审裁定，上诉称，涉案8315.7平方米土地原登记在上诉人名下的国有划拨工业用地，由上诉人下属企业青岛市八大峡宾馆使用。2002年7月1日，原告与青岛宏安实业开发有限公司签订协议书，将青岛市八大峡宾馆出售给青岛宏安实业开发有限公司。2002年10月，青岛市八大峡宾馆以改制为由，申请将企业名称变更为青岛市八大峡宾馆有限公司。2004年，原青岛市国土资源和房屋管理局根据青岛市批复与青岛市八大峡宾馆有限公司签订了《国有土地使用权出让合同》和《变更协议》，将原登记在原告名下的8315.7平方米土地出让给了青岛市八大峡宾馆有限公司。后因上诉人与宏安公司之间的协议书被生效的青岛中院（2004）青民二初字第47号民事判决无效，青岛市工商行政管理局市南分局协助法院执行恢复了原青岛市八大峡宾馆企业登记原状（青岛市八大峡宾馆有限公司这一民营企业即已不复存在），上诉人继续为该宾馆的上级主管单位。因此，建立在本次无效改制基础上的土地出让行为，当然也应予以撤销并恢复至改制之前状态，恢复上诉人作为涉案土地所有权人的地位。被上诉人拒不撤销土地出让合同，导致涉案土地至今仍登记在青岛市八大峡宾馆有限公司这一已不复存在的民营企业名下，导致国有资产变相流失，严重阻碍了上诉人按照市委市政府的要求进行同意监管改革进程，是明显的渎职行为。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，《最高法院关于适用的解释》第十二条规定，投诉行为与行政行为有利害关系的，原告主体适格。原审法院适用《最高法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项规定，裁定驳回上诉人的起诉，法律适用错误。综上，请二审法院依法撤销原审裁定，发回原审法院继续审理。 被上诉人青岛市自然资源和规划局辩称，根据政府批准的企业改制方案和土地使用权出让方案，涉案土地使用权依法出让后，上诉人已经不是涉案土地的使用权人，不再享有涉案土地的合法权益，涉案土地出让合同是否撤销对上诉人合法权益均不会产生实际影响。上诉人以青岛中院（2004）青民二初字第47号民事判决书主张撤销涉案土地出让合同，无事实和法律依据。该份判决仅仅是认定上诉人违反经政府批准的改制方案，与案外人青岛宏安实业开发有限公司之间关于出售青岛市八大峡宾馆的协议无效，并没有认定经过职工代表大会通过，并经政府批准的改制方案无效，更没有认定政府批准的涉案土地使用权出让方案无效。原审裁定驳回上诉人起诉，适用法律正确，请二审法院依法维持原裁定。 各方当事人在原审提交的证据均经原审法院庭审质证，并随卷宗移送本院。经审查，本院确认原审法院查明的事实成立。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件:……(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据上述法律规定可知，当事人提起行政诉讼必须首先满足属于人民法院行政诉讼受案范围的条件。本案中，上诉人的诉讼请求针对的是被上诉人在2004年1月12日与青岛市八大峡宾馆有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》，上诉人于2019年6月28日提起本案诉讼。当时有效的行政法律法规对于行政协议虽未有明确规定，但在二审审理过程中，2020年1月1日起施行的法释[2019]17号《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》对此予以明确，该解释第二十八条明确规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”因此，本案不属于行政诉讼的受案范围，原审裁定驳回起诉并无不当。 综上，原审裁定结果正确，依法可予维持。上诉人的上诉理由于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇二〇年五月十五日 法官助理 管筱笛 书记员王崧 书记员李丹