黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)黑行终155号上诉人（原审原告）张万才，男，1947年4月2日出生，汉族，住饶河县。被上诉人（原审被告）饶河县人民政府，住所地饶河县饶河镇通江街99号。法定代表人周勇，该县县长。上诉人张万才因诉饶河县人民政府（下称饶河县政府）土地征收补偿一案，不服双鸭山市中级人民法院（2019）黑05行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对案件进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2017年4月，饶河县政府建设工业园区需要征用土地修路。张万才认为被告修路征用其5亩的承包地应当给予其征地补偿款18.9万元。饶河县政府以案涉被征用的土地存在权属争议为由拒绝给付张万才征地补偿款。另查明，案外人周峰、关慧于2019年3月1日向饶河县政府申请对案涉土地进行确权。目前，饶河县政府尚未作出处理决定。2019年1月3日，张万才提起诉讼，请求判决饶河县政府履行法定职责给付其征地补偿款18.9万元。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。据此，饶河县政府因建设工业园区修路征用土地，符合法律规定。同时，土地被征收人也有依法获得土地补偿的权利。但被征收人依法获得征地补偿的前提是对被征收土地具有合法的土地使用权。根据本案事实，张万才的承包地与案外人周峰、关慧承包的土地存在权属争议，案外人周峰、关慧已经向被告申请对案涉争议土地进行确权，饶河县政府目前尚未对案涉争议土地权属作出处理决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据此，原告应当是被诉行政行为的相对人或者与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。因此，在案涉争议土地权属不清的情况下，张万才提起征地补偿之诉，其是否具备原告主体资格存疑。双鸭山市中级人民法院已经依法告知张万才应当先行解决土地权属争议，但张万才仍坚持起诉。综上，张万才的起诉不符合起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项的规定，裁定驳回张万才的起诉。张万才向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，指令原审法院审理本案。主要理由：1.饶河县政府没有提供证据证明案外人提出确权申请，因此原审法院认定案外人于2019年3月1日向饶河县政府申请对涉案土地进行确权错误。2.张万才在其所有的土地上经营多年，从来没有人对土地主张过权利，与案外人没有任何重叠和争议，且张万才取得该土地的合法手续在案外人之前。3.饶河县政府怠于履行职责，原审判决没能对行政机关依法行政进行有效监督。饶河县政府答辩称，张万才的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原裁定。主要理由：1.原审法院认定事实及适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条规定，张万才应当与被诉行政行为具有利害关系。案涉土地权属不清，张万才提出补偿诉讼资格存疑，原审法院驳回其起诉正确。2.张万才提出补偿的前提，应以取得土地使用权为基础。在饶河县政府及村委会的记载中，均没有张万才对案涉土地享有使用权。其土地登记申请的40亩土地，位于三义道，并不在土地补偿范围内。3.案外人土地确权与本案土地补偿不属于同一法律关系，因此不需要审理。也没有剥夺当事人陈述、申辩的权利。本院查明的案件事实与原审一致，本院予以确认。另查明，2005年4月20日，张万才（乙方）与饶河国土资源局（甲方）签订《土地承包合同》，合同第一条约定：“甲方将位于饶河县××××土地40亩承包给乙方耕种（注：三义下坎道北13亩，道南小杨树27亩）。”同日，在《土地登记申请书》中，所标注的40亩土地位于“三义下坎道北”，标附的土地位置草图为一块地，该申请书申请人处有张万才签名按印。饶河县政府批准案外人周峰于2005年5月9日填报的《土地登记申请、调查、审批书》，申请鱼池用地32亩，土地坐落饶河镇饶河村。2005年6月21日，案外人关慧与饶河国地资源局签订《土地承包合同》，合同第一条约定：“甲方将位于饶河县××××土地74亩承包给乙方耕种（养殖）。”2018年6月8日，饶河国土资源局、黑龙江佳和测绘有限公司工作人员对张万才、关慧、周峰所承包土地进行现场指界，并绘制了现状图，张万才、关慧代理人、周峰均在现状图中指界人处签名按印。同日，饶河国土资源局工作人员对张万才承包的土地面积、位置及耕种情况进行了询问，张万才在询问笔录上签名按印。2018年6月12日，饶河国土资源局对张万才作出《告知书》，主要内容为：“2018年6月8日县纪检委、县公安局、县国土局联合对张万才土地纠纷情况进行了实地调查，并聘请有资质的测量队伍进行了实地测量，调查情况如下：1.张万才在2005年4月20日的土地登记申请和2018年6月8日所指地界不相符。2.张万才与国土局2005年4月20日签订的土地承包合同中后标注的三义下坎道北13亩，道南小杨树27亩，与实际现状不相符，属无效标注。3.张万才在2018年6月8日，所指的道南小杨树27亩，按照土地承包合同为耕地，且实际测量后，道南小杨树27亩并不是耕地，而是土坑和排水沟，并且落图都在北地邻关慧、周峰土地承包合同和土地证范围内，实际上根本不存在道南小杨树27亩。4.正在建设中的规划四路路段没有占用张万才家土地，张万才现在的行为已经阻碍现场道路施工，应及时退出，如不退出后果自负。”2018年11月28日，饶河监察委员会作出（2018）饶监决字第6号《关于给予田序民同志政务警告处分的决定》该决定主要内容为：“2005年4月20日，时任饶河国土资源局饶河镇国土资源管理所科员田序民，在办理张万才申请土地登记事项时，未按要求对申请登记土地进行地籍调查和现场指界，仅依土地登记申请人口述土地面积绘制申请登记土地位置草图，形成40亩土地承包合同。2018年6月，因权属纠纷，县国土资源局对该合同所属土地面积及位置进行现场勘测，确定张万才本人实有耕地面积20.03亩，与其土地承包合同标注面积及位置不符。”2019年3月21日，饶河国土资源局对张万才、关慧、周峰作出《受理告知书》，决定受理关慧、周峰申请要求确认张万才侵占其承包土地及其土地使用权合法面积和四至。以上事实有卷宗证据材料予以佐证。本院认为，本案争议的焦点为张万才是否具有要求饶河县政府对其履行土地征收补偿法定职责的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：有具体的诉讼请求和事实根据。本案在诉讼类型上应当属于履行法定职责之诉。所谓履行法定职责之诉，其诉讼标的应为当事人基于一个具体的事实状态提出其主张，他的权利由于所请求的行政行为被拒绝或未作出而受到了侵害。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行法定职责之诉至少应当具备的条件是，其所申请的事项具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。即要求行政机关依照其申请作出一个特定的行政行为，必须具有法定的权利依据。本案中，张万才主张饶河县政府应对其被征占的承包土地予以补偿，但从本案卷宗材料及当事人陈述等证据可以证实，涉案土地与关慧、周峰存在权属争议，且饶河国土资源局已经受理该土地权属争议的确权申请。在依法确认争议土地权利人之前，具有依法获得被征收土地补偿资格的权利人尚处在待定状态。在该事实未被查证的情况下，张万才与饶河县政府履行土地征收补偿法定职责是否具有利害关系，亦处于不确定的状态，故张万才尚不具备本案原告主体资格。原审法院裁定驳回张万才的起诉，并无不当。综上,张万才的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 鹏 跃审判员 皇甫延玉审判员 冷  慧二〇二〇年五月十二日法官助理肖亚磊书记员张莉