辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽14行初9号原告张洪柱，男，1964年3月11日生，汉族，农民，住辽宁省葫芦岛市连山区。委托代理人邓朝东、许赛飞，北京市京师律师事务所律师。被告葫芦岛市连山区人民政府，住所地葫芦岛市连山区东城中路9号。法定代表人张猛，该区代区长。委托代理人王慧君，女，该区农业农村局工作人员。委托代理人佟月明，辽宁兴连律师事务所律师。原告张洪柱诉被告葫芦岛市连山区人民政府撤销告知书一案，于2020年1月10日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书，于2020年5月15日公开开庭审理了本案。原告张洪柱及其委托代理人许赛飞和邓朝东，被告葫芦岛市连山区人民政府委托代理人王慧君和佟月明到庭参加了诉讼。本案现己审理终结。原告张洪柱诉称，依据与葫芦岛市连山区锦郊街道刘台子村委会签订的《日光温室出售协议书》合法享有刘台子村8号大棚的使用权。2019年3月6日，被告葫芦岛市连山区人民政府发布葫连告字【2019】5号公告，2019年3月6日，葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组向原告下达告知书。告知书的内容为：你于锦郊街道刘台子村建设的原大棚与看护房之外的违建设施属“大棚房”专项清理整治范围，区政府已责令你于2019年3月5日前自行完成拆除整改。因你未在期限内拆除整改，区专项清理整治领导小组拟于2019年3月8日组织拆除整改，造成的损失由违法者自行承担。”一、《告知书》认定事实不清，适用法律错误。(一)原告被违法拆除房是因民事侵权所得的赔付房，属设施农业用地上诉人于合同裸地部分的养鸡房，是国电葫芦岛润泽热力有限公司排水不善导致上诉人的鸡舍被水淹构成民事侵权，后于裸地上重新建造用作赔付上诉人使其能继续养鸡而建的农业设施，其赔付具有同一性、替代性，土地性质是设施农业用地的性质，赔付的鸡舍属于设施农业。根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定：“生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等；规模化养殖中畜禽舍(含场区内通道)、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；育种育苗场所、简易的生产看护房用地等。”原告利用8号大棚进行规模化养殖，应认定为设施农业，属于农业用地范围。(二)原告大棚内看护房属合法附属设施根据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定：“附属设施用地是指农业项目区域内，直接辅助农产品生产的设施用地。包括：(二)附属设施用地是指农业项目区域内，直接辅助农产品生产的设施用地。包括：1.管理和生活用房用地：指设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控、办公生活等设施用地；2.仓库用地：指存放农产品、农资、饲料、农机农具和农产品分拣包装等必要的场所用地；3.硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合“农村道路”规定的道路等用地。进行工厂化作物栽培的，规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内(其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内)，但最多不超过15亩”。原告于大棚内进行鸡养殖，于看护房内存放必要农具和生产资料，并存放有部分的农药喷雾器、饲料粉碎机、用于疫病防治的鱼干、中草药等，属存放农产品、饲料、农资的必要场所用地，用途合法。原告现有看护房总面积并未超标，且无相关法律法规强制要求看护房不得分离建造，故原告看护房属合法附属设施。二、《告知书》程序性违法。(一)此《告知书》作出的主体不适格。葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组是发布《告知书》的主体，发布《告知书》的行为形式上是一个告知行为，而实质上是一个行政处罚行为。而葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组不是行政机关，根据“法无授权即禁止”的原则，其无权作出行政处罚决定。作出《告知书》的主体违法，属于严重的程序违法。(二)被告作出此《告知书》没有合法的依据。根据“法无授权即禁止”的原则，行政机关作出的行政行为应当有合法依据，而被告未有合法依据即将原告纳入应当拆除整治的范围，责令原告于2019年3月5日前自行完成拆除改造，并拟于2019年3月8日对原告的大棚组织拆除整改，后确将原告的大棚进行拆除的行为严重违法。(三)没有告知当事人可以救济的权利和途径。此《告知书》实质上属于行政处罚，根据《行政处罚法》第三十九条的规定：“行政处罚决定书应当载明不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；”但是发给原告的《告知书》并没有写明原告不服行政处罚决定的救济途径，明显违反上述规定，属于严重的程序违法。三、此《告知书》严重损害了原告的合法权益。被告做出此《告知书》将原告所属农业设施定性为属于“大棚房”专项清理整治拆除的对象，责令原告于2019年3月5日前自行完成拆除整改，并拟于2019年3月8日对原告的房屋进行拆除整改。其《告知书》定性明显属于行政处罚告知书，后被告依据《告知书》于3月9日将原告的房屋实施了拆除，被告作出并发布此《告知书》的行为严重损害了原告的合法权益。庭审中，张洪柱明确诉讼请求，要求撤销被告于2019年3月5日向其作出的《告知书》，其陈述只收到一个《告知书》。原告张洪柱向本院提交以下证据：1、身份证复印件，拟证明张洪柱的身份；2、日光温室出售协议书，拟证明张洪柱对8号大棚的使用权合法；3、告知书；4、大棚被拆除的照片，拟证明拆除行为存在；5、信息公开回复和村委会证明，拟证明原告所在地属于设施农业性质；6、代培种植合同；7、国电水淹鸡房的照片；8、国电损坏育雏室照片；9、民事鉴定结果；10、损坏房屋理赔统计表；11、关于判决书和棉被说明；12、葫芦岛市连山区人民法院（2015）连民三初字第00518号判决；13、葫芦岛市中级人民法院（2016）辽14民终1377号判决，证据6-13拟证明原告一直经营养殖业，符合设施农业性质；14、大棚照片和公证录像说明；15、航拍图和现状图；16、拆的照片，拟证明被告未调查核实就作出告知书。被告辩称，原告针对同一行政行为再次起诉，属于重复起诉，应驳回原告起诉。葫芦岛市连山区“大棚房”间题专项清理整治行动协调推进小组是我机关设立的临时机构，向原告送达的《告知书》和原告已经起诉要求确认违法的强制拆除行为属于同行政行为，《告知书》不属于行政处罚行为，不具有单独的可诉性，在原告已经起诉要求确认强制拆除行为违法的情况下，因属于信访事项被驳回起诉的情况下，原告再次起诉要求确认《告知书》违法属于重复起诉。《告知书》所述的原告房屋不属于农业用途，是国家确定的应予以清理整治的“大棚房”范围。原告诉状中所述的263平方米“养鸡房屋”实际用途不属于农业设施，根本不是其自称的“养鸡房”，实际用途不是农业用途，属于农业农村部、自然资源部要求整治的“大棚房”。我机关组织相关单位子以拆除是按照农业农村部自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》(农农发(2018)3号)，按照辽宁省的统一部署对改变农业用途的大棚房予以整治、清理，是有法律和事实依据的。2018年9月，为贯彻落实总书记关于做好设施农业用地整治清理工作的重要批示，农业农村部自然资源部印发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决制农地非农化的方案的通知》农农发(2018)3号，要求对农用地用于非农业用途予以专项清理、整治，辽宁于2018年12月18日辽宁省农业农村厅印发了《辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动发现违法违规问题分类整改指导意见》，并于2019年2月下发了《关于辽宁省“大棚房”间题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》，要求在3月底前必须完成整治整改，该拆除的坚决拆除。国家大棚房问题专项清理整治行动协调推进小组办公室(简称“国家大棚办”)通过技术单位组织排查了各地大湖房间题，形成了卫星遥感图斑。2019年2月21日，连山区收到辽宁省大棚房问题专项清理整治行动协调推进小组办公室《关于做好大棚房问题遥感监测比对疑似图斑核查工作的紧急通知》，经国土局、农业农村局排查。其中，刘台村张静茹、张洪柱的8号大棚的附属设施严重超标，属于“大棚房”整治三类问题。此次“大棚房”整治工作是经国家大棚办发现并由辽宁省安排要求予以调查处理的，而且时间紧急，要求必须在2019年三月底前完成。这也是一项政治任务。因此在2月28日由连山区政府发布了《葫芦岛市连山区“大棚房”问题整改公告》要求在2019年3月5日前自行拆除，3月6日连山区大棚房问题专项行动协调推进小组办公室，责成乡村两级向张洪柱送达自行拆除告知书，要求原告自行拆除，在原告拒绝自行拆除的情况下，3月8日，由政府组织相关部门统一整改，集中拆除了违建设施。原告被拆除的建筑用于非农业用途属于违法建筑，是国家确定的应予以清理整治的“大棚房”范围。通过公证处在现场录像、拍照，可以确定，原告屋内堆放物品为日常生活物品，没有任何养殖、种植迹象。且其院内已经建有大棚看护房，被拆除的只是违法建筑。综上，向原告下发《告知书》并拆除原告的违法房屋建筑行为是有事实和法律依据的且经市中法作出行政判决，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。被告葫芦岛市连山区人民政府提交如下证据：1、农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》（农农发【2018】3号），拟证明“大棚房”清理的依据；2、2018年12月12日辽宁省农业农村厅《辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动发现违法违规问题分类整改指导意见》，拟证明违法违规建筑认定的标准和依据；3、2019年2月《关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》，拟证明要求三月底拆除的时间限制；4、关于转发《连山区“大棚房”问题再排查再整治推进落实工作方案的通知》，拟证明连山区政府落实上级文件精神开展整治工作；5、葫连告字【2019】5号《葫芦岛市连山区“大棚房”问题整改公告》，拟证明强制拆除前已经公告；6、拆除告知书，拟证明要求原告自行拆除；7、关于对张洪柱大棚房问题的性质认定；8、现场照片、光盘，拟证明原告被拆除的建筑用于非农业生产；9、（2019）辽14行初165号判决书，拟证明原告重复起诉。经庭审质证，原告提供的证据1和2具有真实性；证据3为本案审查客体；证据4-16与原告要求撤销告知书的诉讼请求不具有关联性。被告提交的证据具有真实性，其证明目的需结合其他证据、依据予以认定。经审理查明，2001年9月7日张静茹（张洪柱之妻）与锦郊街道刘台子村委会签订了《日光温室出售协议书》，约定：村委会将高效日光温室出售给张静茹：每栋温室占地面积1292平方米，看护房48平方米，温室面积476.4平方米，裸地面积767.6平方米，销售地上建筑物及设施部分，土地销售30年使用权。2013年8月，原告称在合同裸地上搭建养鸡房。2018年9月至2019年2月，农业农村部、自然资源部、辽宁省农业农村厅相继制定并实施了关于开展大棚房问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的政策文件。2019年2月28日，葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室发布关于转发《连山区“大棚房”问题再排查再整治推进落实工作方案》的通知。2019年2月28日区政府发布葫连告字[2019]5号《葫芦岛市连山区大棚房问题整改公告》，要求各违规“大棚房”建设主体，务必于2019年3月5日前按要求自行拆除整改，逾期不拆除整改的，区政府将依法采取强制拆除整改措施。同日，葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调小组办公室作出《关于对张洪柱“大棚房”问题的性质认定》“认定锦郊街道刘台子村蔬菜大棚小区经营户张洪柱，存在“大棚房”问题，属“大棚房”三类问题，附属设施超标0.45亩”。2019年3月5日，被告向原告张洪柱下发告知书，告知“你于刘台子村建设的蔬菜大棚其中部分附属设施属“大棚房”专项清理范围，区政府已责令你于2019年3月5日前自行完场拆除整改。因你未在期限内拆除整改，区专项清理整治领导小组拟于2019年3月6日组织拆除整改，造成损失由违法者自行承担。”后被告组织相关部门拆除原告所有被认定的超标附属设施。另查明，张洪柱与张静茹于2019年10月8日向本院起诉确认连山区人民政府清除涉案房屋和设施的行政行为违法，本院于2019年12月9日作出（2019）辽14行初165号裁定驳回起诉，张洪柱不服，上诉至辽宁省高级人民法院，现正在审理中。（2019）辽14行初165号裁定“经审理查明”部分载明“2019年3月6日，葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组向原告张洪柱下发告知书，主要内容为张洪柱于锦郊街道刘台子村建设的原大棚与看护房之外的违建设施属“大棚房”专项清理范围，区政府已责令你于2019年3月5日前自行完场拆除整改，因你未在期限内拆除整改，区专项清理整治领导小组拟于2019年3月8日组织拆除整改，造成损失由违法者自行承担”，本案庭审中张洪柱明确诉讼请求要求撤销的是被告2019年3月5日向其作出的《告知书》。本院认为，本案的焦点是葫芦岛市连山区人民政府作出的《告知书》是否影响了原告的合法权益及《告知书》是否具有合法性。经查，《告知书》载明“你于刘台子村建设的蔬菜大棚其中部分附属设施属“大棚房”专项清理范围”，在《告知书》作出前，被告设立的临时机构葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调小组办公室于2019年2月28日作出《关于对张洪柱“大棚房”问题的性质认定》，但被告未提供证据证明该认定向张洪柱告知和送达，因此被告2019年3月5作出的《告知书》将涉案房屋和设施归属于“大棚房”对原告合法权益产生了不利影响，属于可诉的行政行为。关于《告知书》合法性问题，根据《连山区“大棚房”问题再排查再整治推进落实工作方案》中“各部门职责”载明“区自然资源局负责专项行动相关土地政策、行政执法指导及违法违规问题分类认定，对重大违法案件进行督办”，本案中区自然资源局未对原告张洪柱涉案的房屋和设施性质进行认定，连山区人民政府在《告知书》中将涉案房屋和设施归属于“大棚房”超越职权，故本院对张洪柱要求撤销《告知书》的诉讼请求予以支持。综上，被告葫芦岛市连山区人民政府在《告知书》中认定涉案房屋和设施属“大棚房”超越职权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：撤销被告葫芦岛市连山区人民政府于2019年3月5日向张洪柱送达的《告知书》。案件受理费50元，由被告葫芦岛市连山区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 柳 杨审判员 佟江秋审判员 袁晓芳二〇二〇年五月十九日法官助理张关中书记员李爽本判决援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。