陕西省延川县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕0622行初12号 原告：延安誉邦房地产开发有限公司。住所地：延安市宝塔区七里铺乡镇企业局三楼。 法定代表人:陈银海，该公司执行董事。 委托代理人：李明，陕西宽明律师事务所律师。 委托代理人：肖阳阳，陕西宽明律师事务所律师。 被告：延安市宝塔区人力资源和社会保障局。住所地：延安市宝塔区南关街。 法定代表人：郭颖健，该局局长。 委托代理人：刘俊鹏，该局副局长。 委托代理人：王雪莲，陕西德齐律师事务所律师。 被告：延安市宝塔区人民政府。住所地：延安市宝塔区南关街。 法定代表人：苏锋，延安市宝塔区人民政府区长。 委托代理人：杨治平，陕西德齐律师事务所律师。 委托代理人：李祥，宝塔区司法局行政复议应诉科科长。 原告延安誉邦房地产开发有限公司（以下简称“延安誉邦公司”）诉被告延安市宝塔区人力资源和社会保障局（以下简称“宝塔区人社局”）、延安市宝塔区人民政府（以下简称“宝塔区政府”）行政强制一案，本院于2020年1月16日受理后，依法向被告送达了行政起诉状副本、应诉通知书等相关法律文书，并依法组成合议庭于2020年4月10日公开开庭进行了审理。原告延安誉邦公司的委托代理人李明、肖阳阳，被告宝塔区人社局的委托代理人刘俊鹏、王雪莲，被告宝塔区政府的委托代理人杨治平、李祥到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告宝塔区人社局于2019年9月6日作出（区）人社监令字[2019]第41号劳动保障监察责令改正决定书，查明原告延安誉邦公司在延安加利福新时代广场文艺之家项目拖欠苏永亮、高社教等121名工人工资2734375元。根据《中华人民共和国劳动法》第五十条、《陕西省企业工资支付条例》第三十三条、第三十五条规定，责令原告延安誉邦公司于2019年9月12日前足额支付所拖欠苏永亮、高社教等121名劳动者的工资，并于2019年9月12日前将工资支付情况以书面形式报送宝塔区人社局。 原告不服被告宝塔区人社局作出的（区）人社监令字[2019]第41号劳动保障监察责令改正决定书，于2019年9月24日向被告宝塔区政府提起复议，被告宝塔区政府于2019年11月20日作出宝区政复决字[2019]3号行政复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，维持被告宝塔区人社局作出的（区）人社监令字[2019]第41号劳动保障监察责令改正决定。 原告延安誉邦公司诉称，1、被告人社局作出的涉案具体行政行为程序违法，其认定事实错误。 （l）被告人社局做出的具体行政行为程序违法。 被告人社局接到苏永亮、高杜教等人就延安加利福时代广场文艺之家项目拖欠工资的投诉后，未按照法律规定履行职责，更没有按照法定程序对案件涉及的当事人基本事实进行调查取证等。‘ 《陕西省劳动监察条例》第二十六条规定“劳动保障行政部门进行劳动监察时，应当遵守下列规定：（一）有两名以上劳动监察员共同进行。劳动监察员应当向用人单位出示行政执法证件和劳动保障行政部门的执法检查通知书；（二）告知被检查单位监察的内容、要求、方法和法律、法规依据；（三）询问或者现场检查应当制作笔录。笔录应当由劳动监察员和被询问人或者用人单位的有关人员签名或者盖章。”第二十九条规定“劳动保障行政部门应当按照下列程序办理劳动监察案件：（一）填写立案登记表，由劳动保障行政部门负责人批准，予以立案；（二）依照法律、法规的规定，全面、客观、公正地调查收集有关证据，并制作询问笔录、现场笔录；（三）根据查证的违法事实和证据，依据法律、法规规定，提出处理意见；（四）告知当事人已查证的事实和拟作出行政处理决定或者行政处罚决定的内容，并告知当事人有权进行陈述和申辩；（五）听取当事人陈述和申辩，对当事人新提出的事实、证据进行复核；（六）依法制作行政处理决定书或者行政处罚决定书，报劳动保障行政部门负责人批准；（七）行政处理决定书或者行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，当事人不在场的，应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定送达当事人。”第三十一条规定“劳动保障行政部门在调查取证过程中，凡涉及多数职工利益的，应当征求用人单位工会或者职工代表的意见”；同时《劳动保障监察条例》第十九条规定“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”。本案中，被告人社局接到与原告有关的投诉后，没有对原告进行告知、询问、调查、取证；没有告知原告具有陈述和申辩权利，更没有让原告行使该权利；被告人社局作出的（区）人社监令字[2019]第41号《劳动保障监察责令改正决定书》（以下称处理决定书）中未告知原告具有行政复议或行政诉讼权利，也未通过其他途径告知过原告。 （2）原告并非苏永亮、高杜教等投诉人的用人单位，被告人社局无权认定投诉人与原告之间是否存在劳动关系，故被告人社局作出处理决定书的行为超越行政职权范围，属于违法行政。 原告系延安加利福时代广场文艺之家项目的建设方，该项目经原告发包给陕西建工第一建设集团有限公司（以下称建工一公司）承包建设，原告与建工一公司于2018年8月8日签订《施工总承包协议书》。2018年9月13日，建工一公司将承包项目的劳务分包给了延安浩博劳务有限公司（以下称浩博公司），双方签订有《建设工程施工劳务分包合同》。建工一公司具有承建原告开发项目的合法资质，浩博公司具有分包劳务的合法资质，原告与建工一公司之间签订的施工总包合同合法有效，建工一公司与浩博公司之间签订的工程劳务分包合同合法有效，三者之间属于民事法律关系，应当受《民法总则》、《合同法》、《建筑法》等法律法规的调整。投诉人苏永亮、高杜教等人（以下称投诉人）系浩博公司聘用的劳动人员，其与浩博公司之间系劳动关系。原告、建工一公司并非投诉人的用人单位，不应承担向投诉人支付薪资的义务。而原告是否与投诉人具有劳动关系属于劳动争议案件，应由相应的劳动仲裁委及法院受案审理后依法认定，被告人社局具有的劳动监察职权中不包括劳动关系的认定。现被告人社局直接认定原告与投诉人具有劳动关系显属超越职权，系违法行政，故请予以纠正。 （3）被告人社局作出的处理决定认定事实错误，不能成立。 首先，原告只是投诉项目延安加利福时代广场文艺之家项目的开发商，而非承建商。该项目的施工建设单位为建工一公司，其中劳务由建工一公司分包给浩博公司。由此可知，项目施工建设中所用的各类人员均非原告聘用的人员。而本案的投诉人均系承做项目劳务工作的人员，其均由浩博公司雇用、由浩博公司对其实施管理、安排工作和支付薪资等，其与原告无关。其次，原告只需依照与建工一公司签订的施工总包合同履行支付工程款等合同义务，其与浩博公司及该公司雇用人员没有关系。至于建工一公司如何给浩博公司支付分包工程款，浩博公司如何使用工程款、如何给投诉人发放均与原告无关，原告也无权干涉。退一步说，即使原告与建工一公司之间存在拖欠工程款的问题，但这也属于二者之间的合同纠纷，不能据此认定投诉人等与原告之间具有劳动关系。第三，国办发1号《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》规定，施工总承包企业对所承包工程项目的农民工工资支付负总责，分包企业对农民工工资支付负直接责任。原告既非涉案项目的总承包人也非分包人，现被告人社局决定由原告承担浩博公司聘用人员的薪资显然有违事实和法律。第四，被告人社局所认定的拖欠工资的人数和金额与事实不符。投诉人所承做的项目段自2019年4月至7月期间陆续停工，即实际出工时间不足四个月，完成的工程量更是有限。投诉人中一部分没有参与过涉案项目的施工，系恶意虚构的人员和事实。被告人社局仅凭投诉人的一面之词，不加核查，在没有证据支持下就认定拖欠工资的人数为121人，拖欠金额高达273万多元显然不能成立。第五，本案涉案工程项目属于宝塔区七里棚户区改造项目的组成部分，该改造项目中还包括代政府建设24000平方米的安置房，为了减轻政府的压力，安置房垫资建设，因大量垫资造成原告资金短缺，现已无力垫付。现又屡因分包单位拖欠工人工资，被告人社局在无明确法律依据的情况下要求原告承担支付薪资的责任依法不能成立。 2、被告宝塔区政府复议委员会同样未查清本案客观事实，其做出的复议决定书明显偏袒被告人社局。 （l）被告人社局在本案审查期间提交的所谓送达回执等均不符合法定要件，不能作为定案依据。 （2）原告在复议期间提交的付款凭证记载为支付工人工资，该证据足以证实原告无欠付工人工资的主观恶意，更没有欠付工人工资的客观事实。 综上，被告人社局做出的责令改正决定书认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序。被告区政府做出的复议决定书同样未查清本案客观事实。为此原告请求依法撤销被告宝塔区人民政府行政复议委员会作出的宝区政复决字[2019]3号《行政复议决定书》和被告宝塔区人社局作出的（区）人社监令字[2019]第41号《劳动保障监察责令改正决定书》，维护原告的合法权益和法律公平正义。 被告宝塔区人社局辩称，1、人社局作出的行政行为事实清楚、程序合法、适用依据正确。表现在： （1）人社局作出的行政行为事实清楚。2019年8月5日，邵建昌等人向延安市劳动保障监察支队投诉，称2018年8月至2019年1月在柳林新时代广场文艺之家B段从事主体劳务工作，原告拖欠4个班组150人400万元工资未支付。因该工程项目欠薪问题迟迟得不到解决，工人多次到市区两级政府信访、劳动监察等部门投诉，部分工人为了劳动维权向中纪委、公安部、国家信访局等网站投诉原告。2019年8月5日，100多名工人在市政府门口集体下跪，索要工人工资，给延安市造成了极其恶劣的社会影响。当天，延安市政府联席办、延安市劳动监察支队分别给宝塔区人民政府和宝塔区劳动保障监察大队下发督办函，要求限期办理此案。2019年8月12日，人社局对本案予以立案审查。经调查，原告在文艺之家项目拖欠工程款事实清楚，人社局依法作出（区）人社监令字[2019]第41号《劳动保障监察责令改正决定书》，作出的行政行为认定事实清楚。 （2）人社局作出的行政行为程序合法。人社局在2019年8月5日接到投诉以及上级督办函后，于2019年8月12日依法立案，进行了调查，根据查明的事实，于2019年9月6日作出了《责令改正决定书》，当日依法向原告进行送达，程序合法。 （3）人社局作出行政行为适用依据正确。人社局依据《陕西省企业工资支付条例》第三十三条、三十五条作出《责令改正决定书》，上述依据是正确的。 2、原告作为文艺之家项目的发包人，未按照合同约定结清工程款，致使承包人延安浩博劳务有限公司拖欠劳动者工资，其应当在欠付的工程款范围内承担支付责任。 人社局受理本案后，多次联系原告法定代表人陈银海，要求其配合人社局调查，但原告在法定期限内未给人社局提供任何与该项目有关的材料，未提供过和该欠薪案相关的证据材料，拒不配合人社局调查。经人社局向投诉工人、延安浩博劳务有限公司（以下简称浩博劳务公司）以及与原告派驻的文艺之家项目负责人范玉堂调查。人社局查明，浩博劳务公司作为劳务承包公司，其已完成的施工工程总造价为8286704.4元，按照75%的工程进度支付工程款，应付工程款为6215028元，而原告给浩博劳务公司账户打款凭证显示，2019年6月以来，原告直接给浩博劳务公司账户转工程款2200000元，依据结算凭据，原告还欠浩博劳务公司4015028元工程款，浩博劳务公司向人社局提供证据显示，其欠付工人工资数额为3341569.06元。而人社局通过和121名工人调查核实，认定欠薪数额为2734375元。文艺之家项目欠薪之主要原因是原告作为发包方未及时结算工程款导致的。根据《陕西省企业工资支付条例》第三十五条规定，发包人未按照合同规定结清工程款，致使承包人拖欠劳动者工资的，劳动和社会保障行政部门可以责令发包人先予支付劳动者工资，发包人先予支付的工资以未结清的工程款为限。本案中，原告作为文艺之家项目的发包人，未按照合同约定结清工程款，致使承包人浩博劳务公司拖欠劳动者工资，其应当在欠付的工程款范围内承担支付责任。 3、原告认为投诉人与原告之间不存在劳动关系，人社局作出处理决定的行为超越行政职权范围的主张不能成立。 建筑领域劳动关系并非作为决定支付劳动报酬主体责任的主要依据，要根据建设单位（发包单位）或总承包单位拖欠原因等综合因素落实拖欠的主体责任。经调查，2018年6月20日，原告与延安市国土资源局签订了涉案项目土地出让合同，该宗土地使用权受让人为原告，故原告为该项目的建设单位（发包方）。在土地出让合同补充条款第二款中规定，该地块涉及的安置面积24094.17平方米（住宅21063.79平方米，商业3030.38平方米），由受让人按照市城改办意见具体负责实施，市城改办监督落实。给市城改办代建面积中，原告又是该项目的承建单位。不管是建设单位还是承建单位，根据《陕西省企业工资支付条例》第三十五条的规定，原告作为工程的发包人，未按照合同约定付清工程款，致使浩博劳务公司拖欠工人工资，根据上述法律规定，原告是承担该欠薪责任的主体。人社局并未超越职权认定投诉工人与原告之间存在劳动关系，原告的该主张不能成立。 4、人社局作出的《责令改正决定书》属于不可诉行政行为。 （1）《责令改正决定书》属于行政指导行为，不具有可诉性。1998年6月，最高人民法院办公厅曾作出《关于对（关于请解决劳动监察决定强制执行问题的函）的答复》(法办(1998)69号）），其中第二条规定：“劳动监察限期改正指令书不属于可申请人民法院强制执行的具体行政行为，当事人不履行该指令书确定的义务的，劳动和社会保障部门可依照《劳动监察规定》的规定处理或者处罚”。人社局作出的《责令改正决定书》是与《劳动监察限期改正指令书》同一性质的法律文书，其目的是督促行政相对人自觉履行义务，属于行政指导行为，根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一条的规定，行政指导行为不属于行政诉讼受案范围，不具有可诉性。 （2）《责令改正决定书》属于过程性行政行为，不具有可诉性。《责令改正决定书》是在劳动监察案件办理过程中实施的一种准备性行政行为，是阶段性行为，其目的是督促行政相对人自觉履行义务，如不履行，随后可作出行政处理决定或实施行政处罚。因此，该行政行为属于过程性行为，不具有行政强制力，不具有可诉性。 综上所述，人社局作出的《责令改正决定书》事实清楚、程序合法、适用依据正确，且该行政行为属于行政指导、准备性行为，不具有可诉性。为此，请求依法驳回原告的诉讼请求，实现法律的公正，维护农民工的合法权益，维护劳动保障监察工作的正常秩序。 被告宝塔区政府辩称，1、区政府按照法定程序，履行了行政复议机关职责。 （1）2019年9月23日，原告申请行政复议； （2）2019年9月24日，区政府审查复议申请，决定受理； （3）2019年9月25日，区政府向人社局发送复议申请； （4）2019年9月30日，人社局提交答复书和证据； （5）2019年11月4日，区政府向双方送达听证会通知： （6）2019年11月7日，区政府召开听证会： （7）2019年11月20日，区政府审批作出行政复议决定： （8）2019年11月22日，区政府向双方送达了行政复议决定书。 2、区政府行政复议决定维持被告人社局《劳动保障监察责令改正决定书》是准确的。 （1）被告人社局作出的行政行为事实清楚。作出决定前，被告宝塔区人社局查明，原告是延安加利福新时代广场文艺之家项目的建设单位，法定代表人为陈银海。因原告未能按工程进度支付工程款，导致施工单位工人投诉，原告文艺之家项目存在拖欠劳动者工资的问题。 （2）被告人社局作出的行政行为程序合法。人社局立案调查投诉一案，向原告依法送达了责令改正决定书，被告办案程序无遗漏。 （3）被告人社局作出的行政行为依据正确。被告受理案件后，原告拒绝提供该项目的有关材料，拒不配合被告调查。《陕西省劳动监察条例》第三十五条规定，用人单位隐瞒事实真相，拒绝提供有关情况、材料的，由劳动保障行政部门责令限期改正。《陕西省企业工资支付条例》第三十五条规定，发包人未按照合同规定结清工程款，致使承包人拖欠劳动者工资的，人力资源和社会保障行政部门可以责令发包人先予支付劳动者工资。发包人支付的工资以未结清的工程款为限。被告按照规定作出《劳动保障监察责令改正决定书》（[2019]第4l号）。 我国《行政复议法》第二十八条第一款规定，经审查具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，作出维持的行政复议决定。被告宝塔区人社局的责令改正决定，符合第二十八条第一款规定，应予维持。原告提起的行政诉讼请求不能成立。 被告宝塔区人社局在法定期限内向本院提交以下证据（均为复印件）： 证据一：延安市劳动保障监察举报投诉接待登记表，《延安市人民政府解决拖欠农民工工资问题联席会议办公室关于敦请解决欠薪案件的函》，宝塔区劳动保障监察支队立案审批表，短信截屏一张，光盘一张，宝塔区人力资源和社会保障局《劳动保障监察责令改正决定书》（区人社监令字[2019]第41号），劳动保障监察执法文书送达回证，照片两张，短信截屏一张。证明目的：被告人社局作出的《劳动保障监察责令改正决定书》（区人社监令字[2019]第41号）程序合法。 证据二：国有建设用地使用权出让合同，施工总承包协议，建设工程施工劳务分包合同，劳动保障监察《询问笔录》，民工工资表，文艺之家项目被拖欠工人工资表，劳动保障监察《询问笔录》，付款申请，网上银行电子回单。证明目的：原告是涉案项目的发包单位，根据《陕西省企业工资支付条例》第三十五条的规定，原告应当在未结清的工程款范围内承担支付劳动者工资的义务，被告作出的行政行为认定事实清楚，适用法律正确。 被告宝塔区政府在法定期限内向本院提交以下证据（均为复印件）： 证据一：案件决定审批表，行政复议申请处理审批表，申请行政复议申明事项，申请人提交申请材料清单（一），律师事务所函，授权委托书，行政复议答复通知书，送达回执，听证会通知书及送达回执各二份，授权委托书，律所函，作出行政行为的证据目录，送达回执二份。证明目的：证明行政复议机关作出的行政复议程序合法结论正确。 证据二：当庭提供合同解除协议一份、陕西建工第一建设集团有限公司的情况说明一份。证明目的：证明陕西一建集团与原告并未签订承包合同。 原告延安誉邦公司为支持其诉讼主张，向本院提供以下证据（均为复印件）： 证据一：营业执照副本，（区）人社监令字（2019）第41号《责令改正决定书》，宝区政复决字（2019）3号《行政复议决定书》。证明目的：原告、被告具有本案主体资格，被告的行为侵犯原告合法权益。 证据二：《施工总承包协议书》，《建设工程施工劳务分包合同》，《合同解除协议》。证明目的：1、原告与陕西建工第一建设集团有限公司、延安浩博劳务有限公司三方法律关系及地位，原告系业主也是发包方，陕西建工第一建设集团有限公司为总承包方，延安浩博劳务有限公司为劳务分包方，即用工主体单位，原告并非用工主体。 证据三：付款凭证15份。证明目的：陕西建工第一建设集团有限公司在未达到支付工程款条件的情况下，原告已付375万元。 经庭审举证、质证，对被告宝塔区人社局提供的证据，原告提出以下质证意见：1、因为被告无法提供证据原件，被告称证据已经移交公安机关，该证据从公安机关复印，但未加盖公安机关相关印章2、被告应当提供其主要办案人员王乐、朱宁、王城这三人的具有行政执法权的相关证件，但被告当庭无法出示3、对所有证据的真实性暂不发表意见4、对第一组证据中短信通知真实性不认可，首先该送达方式不符合法律方式，其次被告无法提供该电话号码系陈银海所持有，对于录音真实性不认可，并非合法性收取的证据，因为行政执法机关在录音的时候并未告知原告法定代表人，所以对这种形式我们认为是违法的，且未对我们做谈话笔录，对于送达回证及照片真实性不认可，并未提供照片载体，对于短信截图同对短信通知的质证意见一致；对第二组证据中三个合同的真实性认可，对其证明目的及作用不认可，对第13项劳动保障监察询问笔录中对范玉堂的真实性认可，对于郝振名及陆泽的真实性及其合法性均不认可，以上两份笔录询问时间为2019年9月11日及2019年9月6日，被告人社局向原告作出责令改正决定书系2019年9月6日，故以上两份笔录不能作为人社局定案依据，对于农民工工资表真实性不认可，同时提请法院注意该工资表的所属时间为2018年8月10日至2019年8月7日，但根据陆泽的笔录中陈述其工人系2018年8月23日，显然该工资表的时间并非案涉项目的工人工资，对拖欠工人工资表，首先只有88个人的询问签字笔录，并非被告所述121人，对于询问笔录中180页到197页真实性不认可，询问笔录中监察人员询问人是王乐、王城，但下面的签字为王乐、朱宁，显然该组证据系伪造，第268页张宝新、第301页何世银以上两人在笔录中陈述签订过劳动合同，故应按照劳动争议处理，286页、304页、307页、310页、319页、328页没有工作人员签字，以上笔录系无效，对于第96页李国斌该份笔录真实性不认可，其前后陈述矛盾，97页称发过5000元，98页称发过13600元，99页邹自华陈述前后矛盾，100页陈述发过5000元，101页陈述发过13600元，对于108页、111页、132页、144页、150页、177页、264页、270页、273页、276页、282页、294页、297页、309页、312页、315页、318页、321页、324页、327页，对于以上笔录的真实性不认可，只有一人签字，但所认定的工资数额是一份笔录多人工资，但被告并未向其他人核实所欠工资数额；被告所做的笔录程序严重违法，按照法律规定，在制作笔录的时候应该两名工作人员对一名人员进行询问，但被告在同一时间对多名人员进行同时询问，具体如下：从2019年8月23日9点40到10点15分对三名人员同时进行询问，（P153、225、186）从2019年8月23日10点25分到10点44分对三人同时进行询问（P162、189、237），从2019年8月23日10点46到11点01分对三人同时进行询问（P165、192、231）从2019年8月23日11点02到11点18对三人同时进行询问（P159、227、234），从2019年8月23日11点20到11点30对两人同时进行询问（P156、159），从2019年8月23日11点34到11点50对两人同时进行询问（P183、219），从2019年8月23日11点50到12点对六人同时进行询问（P168、180、198、201、216、229），从2019年8月23日12点到12点30对三人同时进行询问（P171、174、204），从2019年8月26日8点50到9点30对三人同时进行询问（P255、279、282），从2019年8月26日9点30到10点00对五人同时进行询问（P249、264、267、270、285），从2019年8月26日10点20到10点50对七人同时进行询问（P80、102、243、273、276、288、291），从2019年8月26日11点00到11点30对三人同时进行询问（P84、87、177），从2019年8月26日11点30到12点00对六人同时进行询问（P78、82、90、93、96、99），从2019年8月27日9点00到9点20对四人同时进行询问（P114、117、120、297），从2019年8月27日9点20到9点40对六人同时进行询问（P108、111、123、132、144、300），从2019年8月27日9点40到10点00对四人同时进行询问（P105、150、303、309），从2019年8月27日10点20到10点40对四人同时进行询问（P147、306、312、324），从2019年8月27日10点40到11点00对四人同时进行询问（P75、129、141、315），从2019年8月27日11点00到11点20对五人同时进行询问（P135、138、207、240、318），从2019年8月27日11点50到12点20对两人同时进行询问（P126、252），从2019年9月3日9点30到10点30对三人同时进行询问（P210、213、327）；对330页李浪浪的询问笔录真实性不认可，该笔录作出时间为2019年9月6日，被告此时已向原告作出责令改正决定书，故该份笔录不能作为认定拖欠工资数额，付款申请、电子回单的真实性认可，证明目的不认可，对于付款数额原告将随后提交证据。被告宝塔区政府无异议。 对被告宝塔区政府提供的证据，原告提出以下质证意见：1、对于程序性证据真实性无异议，但对其证明目的有异议；2、对证据二系被告当庭提供，按照《行政诉讼法》相关规定超过举证期限，我们不予质证，被告宝塔区政府刚才陈述2019年8月21日一建集团出具情况说明，但被告宝塔区政府是在2019年9月24日才受理的复议申请，显然其程序严重违法。被告宝塔区人社局无异议。 对原告提供的证据，被告宝塔区人社局提出以下质证意见：对证据一真实性无异议，对其证明目的有异议，结合被告人社局提交的证据，人社局作出的责令决定书认定事实清楚适用法律正确程序合法未侵犯原告的合法权益；对证据二中施工总承包协议、分包合同的真实性无异议，对合同解除协议的真实性、证明目的均有异议，1、原告也认可其在本案中属于发包人的地位，被告人社局作出责令改正决定书依据的是陕西省工资支付条例第35条规定，责令其作为发包人先行支付农民工工资，该义务是法定的，并没有认定原告与农民工之间存在劳动关系；2、原告提供的合同解除协议书与其在复议听证时向复议机关提供的合同解除协议书并不一致，而且存在删减情况，其本次提供的解除协议书也没有原告的公章，协议内容进行了涂改，而且需要特别说明的是即使原告与陕一建解除了协议，也存在合同的清理关系，因为项目浩博劳务公司已经进行了施工，不能免除其支付工程款的义务；对证据三中有四张原告直接给浩博劳务公司支付款项的票据真实性予以认可，对于原告提供的该组证据的其他证据真实性不予认可，该组证据证明目的不认可。1、原告提供的该组证据中有二张收款人是林则宏，一张是10万元，另一张是20万元，林则宏的身份没有任何证据证明，因此这两张票据与本案无关联性；2、原告提供的其向郝振名的转款凭证，郝振名注明的用途是借款，因此不排除原告与郝振名有其他经济往来，该笔款项并未用于本案工程款的支付，而且人社局与郝振名的谈话询问笔录中，郝振名也提出原告至今并未支付过工程款，原告是直接给浩博劳务公司付款的，付款没有通过郝振名；3、原告提供的其给陆泽支付的30万元票据，根据人社局与陆泽的谈话，可以证明该30万元是用于水电安装，并非工程款；4、原告在人社局作出责令改正决定书之前，从未给人社局提供过本组证据中的付款凭证，根据《陕西省企业工资支付条例》第33条规定，被告在原告拒不配合的情况下依据劳务公司和农民工提供的工资凭证，对于拖欠农民工工资数额进行认定合法。被告宝塔区政府提出以下质证意见：同意人社局意见。补充1、原告只能讲被告的行为可能影响到原告的合法权益，但不能讲被告侵犯了原告的合法权益；2、原告所列证据是内部协议，如果遇到纠纷，应当按照法律办理和执行；3、原告有已付的事实，更有欠付及拖欠的事实。 本院对本案证据认证如下：被告宝塔区人社局、宝塔区政府和原告延安誉邦公司提供的证据，虽然相对方对部分证据有异议，但因这些证据与本案具有关联性，能够证明本案的相关事实，故对原、被告提供的证据的真实性予以采信，作为本案的定案依据。但被告宝塔区人社局提供的证据二系当庭提供，超过了举证期限，故在本案中不予采信；原告提供的证据三中原告给林则宏和郝振名的付款凭证不能证明用于支付浩博公司劳务工资，且原告在行政程序中也未提供，故不能证明被告行政行为违法与否。 经审理查明，原告延安誉邦公司系延安加利福新时代广场文艺之家项目的建设方。原告延安誉邦公司与陕西建工第一建设集团有限公司（以下称“建工一公司”）于2018年8月8日签订《施工总承包协议书》，将该项目发包给建工一公司承包施工。建工一公司与延安浩博劳务有限责任公司（以下称“浩博公司”）于2018年9月13日签订《建设工程施工劳务分包合同》，将承包项目的劳务分包给了浩博公司。浩博公司聘用苏永亮、高杜教等人在该项目上从事劳务工作。根据延安誉邦公司代表范玉堂、建工一公司代表严斌、监理公司代表贺志军、浩博公司代表陆泽于2019年6月13日共同签字确认的付款申请显示，截至2019年6月13日浩博公司已完成的施工工程量折合工程款为8286704.4元，按照合同约定的75%的工程进度支付工程款，原告应付浩博公司工程款为6215028元。根据原告给浩博公司及其项目负责人陆泽打款凭证显示，原告共支付浩博公司工程款2500000元，尚欠浩博公司应付工程款3715028元。 2019年8月5日，苏永亮、高杜教等人向延安市人民政府、延安市劳动保障监察支队投诉延安加利福新时代广场文艺之家项目拖欠150名工人工资4000000元。当日，延安市人民政府解决拖欠农民工工资问题联席会议办公室、延安市劳动保障监察支队分别给宝塔区人民政府和宝塔区劳动保障监察大队下发督办函，要求限期办理。2019年8月12日，被告宝塔区人社局立案调查。根据浩博劳务公司向宝塔区人社局提供的民工工资表，经宝塔区人社局对苏永亮、高杜教等人调查核实，查明原告延安誉邦公司建设的延安加利福新时代广场文艺之家项目拖欠苏永亮、高社教等121名工人工资2734375元。据此，被告宝塔区人社局于2019年9月6日作出（区）人社监令字[2019]第41号劳动保障监察责令改正决定书，根据《中华人民共和国劳动法》第五十条、《陕西省企业工资支付条例》第三十三条、第三十五条规定，责令原告延安誉邦公司于2019年9月12日前足额支付所拖欠苏永亮、高社教等121名劳动者的工资，并于2019年9月12日前将工资支付情况以书面形式报送宝塔区人社局。逾期不履行本责令改正决定书的，人社局将依据《陕西省企业工资支付条例》、《陕西省劳动监察条例》的相关规定进行处罚，并按照《中华人民共和国刑法》第一百七十六条将原告涉嫌构成拒不支付劳动报酬罪的行为移交公安机关侦查处理。 原告不服被告宝塔区人社局作出的（区）人社监令字[2019]第41号劳动保障监察责令改正决定书，于2019年9月24日向被告宝塔区政府提起复议。被告宝塔区政府于2019年11月20日作出宝区政复决字[2019]3号行政复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，维持被告宝塔区人社局作出的（区）人社监令字[2019]第41号劳动保障监察责令改正决定。 本院认为，被告宝塔区人社局作出的（区）人社监令字[2019]第41号劳动保障监察责令改正决定书，认定原告延安誉邦公司在延安加利福新时代广场文艺之家项目拖欠苏永亮、高社教等121名工人工资2734375元。根据《中华人民共和国劳动法》第五十条、《陕西省企业工资支付条例》第三十三条、第三十五条规定，责令原告延安誉邦公司于2019年9月12日前足额支付所拖欠苏永亮、高社教等121名劳动者的工资，并于2019年9月12日前将工资支付情况以书面形式报送宝塔区人社局。逾期不履行本责令改正决定书的，人社局将依据《陕西省企业工资支付条例》、《陕西省劳动监察条例》的相关规定进行处罚，并按照《中华人民共和国刑法》第一百七十六条将原告方涉嫌构成拒不支付劳动报酬罪的行为移交公安机关侦查处理。可见，被告责令原告延安誉邦公司于2019年9月12日前足额支付所拖欠苏永亮、高社教等121名劳动者的工资的行政行为具有强制性，如不履行还将要承担对原告不利的相应责任。被告作出的责令改正决定不属于行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，也不属于行政指导行为，而是属于对原告的权利产生实际影响的具有外部法律效力的行政行为。属于行政诉讼的受案范围。 根据《劳动保障监察条例》第三条、第四条、第十三条、《陕西省企业工资支付条例》第五条规定，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。县级、设区的市级人民政府劳动保障行政部门可以委托符合监察执法条件的组织实施劳动保障监察。对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。被告宝塔区人社局有权实施劳动保障监察，对案涉劳动保障监察事项有管辖权。 根据《陕西省企业工资支付条例》第三十五条规定，发包人未按照合同规定结清工程款，致使承包人拖欠劳动者工资的，人力资源和社会保障行政部门可以责令发包人先予支付劳动者工资，发包人先予支付的工资以未结清的工程款为限。第三十三条规定，人力资源和社会保障行政部门在查处举报投诉用人单位侵害劳动者合法劳动报酬权益的案件时，用人单位应当在规定的期限内提供有关工资支付的凭证，逾期不能提供或者拒绝提供的，人力资源和社会保障行政部门按照劳动者提供的凭证对工资金额直接认定。本案中，被告宝塔区人社局受理案件后，几次联系原告法定代表人陈银海，要求其配合人社局调查，但原告在法定期限内未给宝塔区人社局提供有关证据材料，未配合宝塔区人社局调查。根据延安誉邦公司代表范玉堂、建工一公司代表严斌、监理公司代表贺志军、浩博公司代表陆泽于2019年6月13日共同签字确认的付款申请显示，截至2019年6月13日浩博公司已完成的施工工程量折合工程款为8286704.4元，按照合同约定的75%的工程进度支付工程款，原告应付浩博公司工程款为6215028元。根据原告给浩博公司及其项目负责人陆泽打款凭证显示，原告共支付浩博公司工程款2500000元，尚欠浩博公司应付工程款3715028元。根据浩博公司向宝塔区人社局提供的民工工资表，经宝塔区人社局对苏永亮、高杜教等欠薪工人调查核实，查明原告延安誉邦公司建设的延安加利福新时代广场文艺之家项目拖欠苏永亮、高社教等121名工人工资2734375元。可见，原告延安誉邦公司建设的延安加利福新时代广场文艺之家项目欠薪的主要原因是原告作为工程发包人未按照约定结清工程款导致的，其应当在欠付的工程款3715028元范围内承担先予支付责任。 被告宝塔区人社局在作出案涉行政行为时存在制作各个询问笔录时间相互间交叉情形等程序瑕疵，但不影响原告应承担先予支付的责任和行政行为的合法性。被告宝塔区人社局在今后的行政执法中应予纠正。 综上，被告宝塔区人社局作出的（区）人社监令字[2019]第41号劳动保障监察责令改正决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，处理适当，应予维持。被告宝塔区政府作出的宝区政复决字[2019]3号行政复议决定维持被告宝塔区人社局作出的（区）人社监令字[2019]第41号劳动保障监察责令改正决定正确，也应予维持。原告的诉讼主张不能成立，其诉讼请求本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告延安誉邦房地产开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告延安誉邦房地产开发有限公司承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于陕西省延安市中级人民法院。 审 判 长 张    志    成 人民陪审员 刘秋祥人民陪审员冯海涛 二〇二〇年五月二十六日 书 记 员 樊    倩    倩 本案适用法律条文： 《劳动保障监察条例》 第三条国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。 县级以上各级人民政府有关部门根据各自职责，支持、协助劳动保障行政部门的劳动保障监察工作。 第四条县级、设区的市级人民政府劳动保障行政部门可以委托符合监察执法条件的组织实施劳动保障监察。 劳动保障行政部门和受委托实施劳动保障监察的组织中的劳动保障监察员应当经过相应的考核或者考试录用。 劳动保障监察证件由国务院劳动保障行政部门监制。 第十三条对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。 上级劳动保障行政部门根据工作需要，可以调查处理下级劳动保障行政部门管辖的案件。劳动保障行政部门对劳动保障监察管辖发生争议的，报请共同的上一级劳动保障行政部门指定管辖。 省、自治区、直辖市人民政府可以对劳动保障监察的管辖制定具体办法。 《陕西省企业工资支付条例》 第五条县级以上人力资源和社会保障行政部门依照劳动监察管辖权限负责用人单位工资支付的监察。 县级以上有关部门按照各自的职责，协助人力资源和社会保障行政部门做好用人单位工资支付的监察工作。 第三十三条规定，人力资源和社会保障行政部门在查处举报投诉用人单位侵害劳动者合法劳动报酬权益的案件时，用人单位应当在规定的期限内提供有关工资支付的凭证，逾期不能提供或者拒绝提供的，人力资源和社会保障行政部门按照劳动者提供的凭证对工资金额直接认定。 第三十五条发包人未按照合同规定结清工程款，致使承包人拖欠劳动者工资的，人力资源和社会保障行政部门可以责令发包人先予支付劳动者工资。发包人先予支付的工资以未结清的工程款为限。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。