辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行审复7号复议申请人（原申请执行人）：庄河市自然资源局，所在地址庄河市世纪广场9号。法定代表人：马力，该局局长。委托诉讼代理人：姜洪权，该局工作人员。被申请人（原被执行人）：庄河市明珠湖建设有限公司，所在地址庄河市城山镇城山村。法定代表人：于君，该公司董事长。庄河市自然资源局（以下简称庄河资源局）因与庄河市明珠湖建设有限公司（以下简称明珠湖公司）申请强制执行一案，不服大连海事法院（2019）辽72行审40号行政裁定，向本院提出复议申请，本案现已审查终结。庄河资源局向大连海事法院申请强制执行庄海渔执处罚〔2017〕009号行政处罚决定所确定的责令退还非法占用的海域、恢复海域原状及缴纳罚款的义务。大连海事法院经审查查明：2018年11月12日，庄河市海洋与渔业局（以下简称庄河海洋局）对明珠湖公司作出庄某执处罚〔2017〕009号行政处罚决定书，责令其退还非法占用的海域、恢复海域原状并处罚款49621.5万元，于同日向其送达。另查，2019年年初，庄河海洋局并入庄河资源局，故本案由庄河资源局作为申请执行人。大连海事法院认为：根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”据此，行政机关应当就其没有强制执行权的事项申请人民法院强制执行。关于本案责令“退还非法占用的海域、恢复海域原状”的执行事项，根据《行政强制法》第五十条：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”此条规定普遍赋予了职权涉及保障交通安全、防止环境污染、保护自然资源领域的行政机关，在当事人拒不履行排除妨害、恢复原状等相关义务时，依法享有代履行的间接强制执行权，无需其他部门法另行规定。庄某执处罚〔2017〕009号行政处罚决定书中所指的“非法占用海域进行填海施工”的行为属于造成环境污染并破坏自然资源的情形，庄河海洋局作出“退还非法占用的海域、恢复海域原状”的行政决定后，明珠湖公司逾期不履行，庄河海洋局可以依法实施代履行，因此，庄河资源局对本案“退还非法占用的海域、恢复海域原状”的申请事项，具有行政强制执行权，不应申请人民法院强制执行。根据《行政强制法》第五十四条的规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”据此，催告程序是行政机关申请人民法院强制执行前不可缺少的必经步骤，其目的在于对行政相对人进行教育和告诫，督促其履行义务，争取最终实现自动履行，提高行政效率。根据《行政强制法》第五十五条的规定：“行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（一）强制执行申请书；（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；（四）申请强制执行标的情况；（五）法律、行政法规规定的其他材料。”关于本案缴纳罚款的催告情况，庄河资源局在执行申请书中未作出说明，在所附材料中也没有催告的相关证明材料。综上，关于“退还非法占用的海域、恢复海域原状”的强制执行申请，庄河资源局自身具有强制执行权不应申请人民法院执行，关于缴纳罚款的强制执行申请未向本院提供其催告情况的相关材料，故庄河资源局的强制执行申请不符合申请法院强制执行的条件。依照《行政强制法》第五十条、第五十三条、第五十四条、第五十五条、第五十六条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第一百五十五条之规定，裁定如下：对庄河市自然资源局的强制执行申请，不予受理。庄河资源局申请复议称：一审法院认定事实错误。一审法院认定“关于本案缴纳罚款的催告情况，庄河资源局在执行申请书中未作出说明，在所附材料中没有催告的相关证明材料。”实际情况是：2019年5月12日，庄河资源局对明珠湖公司作出庄自然资源（海）执强催字（2019）001号行政强制执行催告书，于同日向明珠湖公司送达该行政强制执行催告书。但是，受送达人明珠湖公司的工作人员拒绝在送达回证上签字。庄河资源局在向大连海事法院申请强制执行庄海渔执处罚（2017）009号行政处罚决定书时已经将相关卷宗材料按照法律要求报送给法院。退一步讲，即使卷宗中缺少说明材料或者催告材料，一审法院也应当对庄河资源局进行释明，提出补充材料的要求。在庄河资源局确实不能提供的情况才能认定“没有催告的相关证明材料”。因此，在一审法院没有释明的情况下作出上述认定，系认定事实错误。综上，一审法院认定事实错误，申请复议人申请强制执行符合申请法院强制执行的条件，恳请撤销一审裁定，支持申请复议人（申请执行人）的强制执行申请。明珠湖公司未提交答辩意见。本院认为：本案的争议焦点有两个，第一，庄河资源局对于“责令退还非法占用的海域、恢复海域原状”的申请事项是否具有行政强制执行权，是否可以申请人民法院强制执行；第二，大连海事法院认为缴纳罚款的强制执行申请未提供其催告情况的相关材料，故庄河资源局的强制执行申请不符合申请法院强制执行的条件，因而裁定不予受理强制执行申请是否正确。关于第一个争议焦点，《行政强制法》第五十三条规定：当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于适用的解释》第一百五十六条规定：没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。根据上述规定，对法律已经授予行政机关强制执行权的行政决定，行政机关不能再申请强制执行，只有法律没有授予行政机关强制执行权的，行政机关才能申请人民法院强制执行。根据《行政强制法》第五十条之规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。上述法律规定的代履行是指行政机关或者第三人代替义务人履行法定义务，并向义务人征收必要费用的强制执行制度，《行政强制法》第五十条至五十二条对代履行的适用条件、主体、程序、方式以及即刻代履行等均作出了明确规定。依照前述规定，若当事人对行政机关依法作出的要求其履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定不自动履行时，行政机关或其委托的适格第三人均可代履行，从而实现行政管理目标。在此情形下，行政机关因当事人不履行其行政决定确定的排除妨碍、恢复原状等义务时，申请人民法院强制执行于法无据。具体到本案来说，庄河资源局申请执行责令被执行人退还非法占用的海域、恢复海域原状的内容法律已经授权行政机关通过代履行的方式进行强制执行，在《行政强制法》有明确授权的情况下，行政机关不应再申请人民法院强制执行。关于第二个争议焦点，《行政强制法》第五十四条规定：行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。《行政强制法》第五十五条规定：行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（一）强制执行申请书；（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；（四）申请强制执行标的情况；（五）法律、行政法规规定的其他材料。《最高人民法院关于适用的解释第一百五十五条第二、三款规定：行政机关申请人民法院执行，应当提交行政强制法规定的相关材料。人民法院对符合条件的申请，应当在五日内立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。行政机关对不予受理裁定有异议，在十五日内向上一级人民法院申请复议的，上一级人民法院应当在收到复议申请之日起十五日内作出裁定。根据上述规定，行政机关在申请人民法院强制执行之前应当催告当事人履行义务，并将催告情况的相关证据材料在申请强制执行时提交人民法院。由于庄河资源局未向大连海事法院提供证明其催告情况的证据材料，大连海事法院裁定不予受理并无不当。关于庄河资源局在复议程序中提交的催告书能否证明其已按照法律规定履行催告职责的问题。即使庄河资源局提供的催告书确实已经向被执行人送达，但是该催告并不符合法律规定。根据《行政强制法》的规定，行政机关强制执行前或申请法院进行强制执行前，均应进行催告。《行政强制法》第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。上述规定虽然是在《行政强制法》第四章中对行政机关强制执行程序中催告的规定，但因为《行政强制法》第五章中对申请法院强制执行之前的催告程序未进行规定，因此行政机关申请法院强制执行之前的催告应当按照《行政强制法》的第四章的规定执行。庄河资源局提供的催告书中并未明确要求被执行人缴纳罚款，更没有明确缴纳罚款的金额和缴纳罚款的方式，欠缺催告书应当具备的主要内容，不符合法律规定。由于庄河资源局申请强制执行缴纳罚款之前没有按照法定方式进行催告，不具备申请法院强制执行的条件，庄河资源局可在依法催告后再向法院申请强制执行。综上所述，原审裁定对庄河资源局的强制执行申请不予受理正确，依法应予维持。庄河资源局的复议理由不能成立，对其复议请求不予支持。依照《中华人民共和国行政强制法》第五十六条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第一百五十五条第三款之规定，裁定如下：驳回复议申请，维持原裁定。本裁定送达后即发生法律效力。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二〇年五月二十六日法官助理李鑫书记员鞠林