浙江省台州市路桥区人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)浙1004行初8号 原告杨小友，男，1952年8月6日出生，汉族，住台州市椒江区。 委托代理人林统、何良雄（特别授权），浙江利群律师事务所律师。 被告台州市自然资源和规划局，住所地台州市市府大道468号。 法定代表人黄伟军，局长。 委托代理人王琼（特别授权），该局工作人员。 委托代理人俞健翔，浙江法校律师事务所律师。 原告杨小友诉被告台州市自然资源和规划局为规划行政审批一案，台州市中级人民法院于2020年3月23日作出浙（2020）浙10行辖16号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院于2020年4月7日受理后，于2020年4月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月7日公开开庭进行了审理。原告委托代理人林统，被告出庭负责人何德来及其委托代理人王琼、俞健翔到庭参加诉讼。2020年5月21日，本院再次公开开庭审理了本案。原告委托代理人林统，被告出庭负责人何德来及其委托代理人王琼、俞健翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨小友诉称，原告系椒江区章安街道杨司村村民，拥有杨司村内仓储厂房，土地使用权证号为椒国用（2010）第002608号。2018年11月份，原告在外经商回家得知原告厂房南面地块由绿化调整为民宅进行规划变更，遂向被告椒江分局等各部门反映。后经得知原告名下地块规划已经调整，原告名下的国有出让土地使用权被改变土地性质，变更规划为村庄产业用地，且原告发现在被告存档处图纸显示原告的地块为村保留用地。被告椒江分局在2019年4月3日作出《其他法定途径告知单》，告知原告不属于信访受理范围，交由局内规划部门办理。此后未对该事宜作出处理，故原告对规划变更行为向法院起诉，台州市路桥区人民法院（2019）浙1004行初48号行政裁定书生效文书认为诉争的规划变更行为系章安街道办事处上报台州市规划局审批同意，故驳回原告起诉。原告认为被告方审批同意的规划变更行为将原告所有的国有土地规划变更为村庄保留用地，损害了原告的合法权益。要求：1、撤销被告将原告名下的国有出让土地规划变更为村庄产业用地（村保留用地）的规划变更行为；2、本案诉讼费由被告承担。庭审中原告明确诉求对象系台规椒[2018]5号《台州市规划局关于同意章安街道杨司村村民点规划局部调整的批复》。 原告在起诉时及举证期限内提供了如下证据：1、原告身份证；2、椒国用（2010）第002608号国有土地使用证；3、LF20190023292号其他法定途径告知单；4、（2019）浙1004行初48号行政裁定书；5、平面图；6、章办[2018]18号《章安街道办事处关于要求审批章安街道杨司村村民点规划局部调整的请示》；7、台规椒[2018]5号《台州市规划局关于同意章安街道杨司村村民点规划局部调整的批复》。 被告台州市自然资源和规划局辩称，一、原告诉请已过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。2017年10月31日，杨司村召开全体村民代表大会讨论章安街道杨司村村民点规划调整方案，同意案涉地块规划调整。该调整方案在案涉地块现场、杨司村进行了批前公示征求意见，公示期内未收到异议。2018年2月9日，章安街道办事处向被告提交《章安街道办事处关于要求审批章安街道杨司村村民点规划局部调整的请示》（章办[2018]18号）。2018年2月26日，被告作出《台州市规划局关于同意章安街道杨司村村民点规划局部调整的批复》（台规椒[2018]5号），称本次规划局部调整符合该村实际情况，原则同意。2018年11月27日，原告向被告提出规划图纠错要求。原告最迟于2019年3月6日就已知案涉规划调整批复，原告时至今日才提起诉讼，明显已过起诉期限。二、原告主体不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。案涉规划调整系在尊重村民自治的基础上，由章安街道办事处向被告提出申请的，案涉规划调整批复也系针对章安街道办事处作出的。因此，案涉规划调整批复未侵犯原告合法权益。三、本案不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。行政规划是指行政主体为实现特定的行政目标而对未来一定时期内拟采取的方法、步骤和措施依法做出的具有约束力的设计与规划。城乡规划的制定和审批，属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，属于抽象行政行为。本案中，原告名下地块为村庄建设用地，考虑现状为国有土地，故案涉规划调整将其作为村庄预留用地。因此，案涉规划调整批复未侵犯原告合法权益，本案不属于行政诉讼受案范围。四、案涉规划调整批复事实清楚，适用法律、法规正确。《中华人民共和国城乡规划法》第二十二条规定，村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。《浙江省城乡规划条例》第二十条规定，城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。《台州市城乡规划条例》第十五条规定，乡规划、村庄规划、村庄设计由乡（镇）人民政府或者街道办事处组织编制。根据章安街道办事处上报的《章安街道关于要求审批章安街道杨司村村民点规划局部调整的请示》、村民代表会议纪要、公告照片等材料，被告认为该规划调整不违反法律法规的强制性规定，故作出案涉规划调整批复。综上所述，原告诉请已过起诉期限且本案不属于行政诉讼受案范围，请求驳回原告起诉。 被告在举证期限内提交了如下证据和依据：1、台规椒[2018]5号《台州市规划局关于同意章安街道杨司村村民点规划局部调整的批复》；2、章安街道杨司村村民点规划局部调整总平面图；3、规划图纠错要求；4、会议纪要；5、公告照片；6、章办[2018]18号《章安街道办事处关于要求审批章安街道杨司村村民点规划局部调整的请示》；7、台州市城市总体规划（2004-2020）（2017年修订）；8、《台州市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》；9、《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》、《台州市城乡规划条例》。 经审理查明，原告杨小友的厂房坐落于台州市××××村，土地证号为椒国用（2010）第002608号，使用权类型为国有出让，土地用途为仓储用地。 2017年10月31日，章安街道杨司村召开全体村民代表大会，讨论并同意对该村原有规划进行调整。之后，杨司村进行了批前公示。2018年2月9日，台州市椒江区人民政府章安街道办事处向原台州市规划局提交章办[2018]18号《章安街道办事处关于要求审批章安街道杨司村村民点规划局部调整的请示》，称：“由于章安街道杨司村村民建房要求，我单位编制完成杨司村村民点规划局部调整。村民点规划局部调整内容如下：调整说明：1、地块一调整前安排配电房一座，此次调整为一幢4间规划住宅。2、地块二调整前安排公共厕所一座及停车位，此次调整为一幢4间规划住宅。3、地块三调整前安排产业用地、菜场、22间规划住宅及64间现状住宅，此次调整缩小产业用地及菜场的规模，并根据此块实际情况调整建筑布局，安排28间现状住宅及173间规划住宅，规划建筑尺寸分为11*3.9米即12.5*3.9米两种。4、地块四现状为农田，此次调整安排24间规划住宅。……此规划已由我单位审查同意，现报请台州市规划局批准。”2018年2月26日，原台州市规划局作出台规椒[2018]5号《台州市规划局关于同意章安街道杨司村村民点规划局部调整的批复》，称：本次规划局部调整符合该村实际情况，原则同意。 2018年11月27日，原告提出规划图纠错要求，要求原台州市椒江区规划局将章安街道杨司村村民点规划局部调整的总平面图应纠正（村庄产业用地）的字样，恢复为柳青家私的字样。2019年4月3日，台州市自然资源和规划局椒江分局作出LF20190023292号其他法定途径告知单，称于2019年收到区信访局转来原告反映椒江区规划局私自更改土地使用性质，违反变更将原绿化用地变更为住宅用地，影响通风、日照、消防通道安全事项，告知原告其反映事项不属于信访受理范围，依法应当通过其他法定途径办理，现交由其规划部门办理。2019年8月25日，原告以台州市自然资源和规划局椒江分局为被告向台州市中级人民法院提起行政诉讼。2019年9月17日，台州市中级人民法院作出浙（10）行辖203号行政裁定书，裁定该案由本院管辖。2019年11月12日，本院作出（2019）浙1004行初48号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉。2020年3月，原告提起本案诉讼。 另查明，原台州市规划局已于2019年3月因机构改革变更为台州市自然资源和规划局。 上述事实，有椒国用（2010）第002608号国有土地使用证、LF20190023292号其他法定途径告知单、章办[2018]18号《章安街道办事处关于要求审批章安街道杨司村村民点规划局部调整的请示》、台规椒[2018]5号《台州市规划局关于同意章安街道杨司村村民点规划局部调整的批复》、（2019）浙1004行初48号行政裁定书、章安街道杨司村村民点规划局部调整总平面图、规划图纠错要求、会议纪要、公示照片、台州市城市总体规划图（2004-2020）（2017年修订）、台市委办室【2019】44号《市委办公室市政府办公室关于印发的通知》及原、被告的陈述等在案佐证。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第二十二条规定，乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。《浙江省城乡规划条例》第十七条第二款规定，城市、县人民政府可以委托其城乡规划主管部门审批村庄规划。台市委办室【2019】44号《市委办公室市政府办公室关于印发的通知》第三条第（七）项规定，台州市自然资源和规划局承担市政府委托的村庄规划审批。据此，讼争的批复虽系原台州市规划局以自已的名义作出，实际上是受台州市人民政府的委托。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。因此，台州市自然资源和规划局为本案被告，主体不适格，被诉行政行为应由委托单位来承担责任。因委托单位系台州市人民政府，不属于本院管辖范围，且本案系上级法院指定管辖，本院亦无法再行移送，故本案无法变更被告。且，原告杨小友的厂房已办理国有出让的土地权属证书，而原台州市规划局根据章安街道办事处的申请对杨司村村民点原村庄规划所作的调整，属于适用对象不确定、可反复适用的抽象行政行为，对原告的权利义务尚未产生实际影响。综上，原告的起诉不符合法定条件，应予驳回。依照《最高人民法院的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告杨小友的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。 审 判 长  陈 俐 人民陪审员  李维明 人民陪审员  陈肖肖 二〇二〇年五月二十八日 代书 记员  冯渊璐 附：本裁定所依据的相关法律条文 最高人民法院关于适用 《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： …… （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ……