辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终1352号上诉人（原审原告）：姜东，男，汉族，1967年10月10日出生，现住辽阳市白塔区。委托代理人：梁兰兰，北京创为律师事务所律师。委托代理人：李婧然，北京创为律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：辽阳市白塔区人民政府，住所地辽阳市白塔区民主路33号。法定代表人：佟恩凡，该区政府区长。委托代理人：李永波，白塔区司法局工作人员。被上诉人（原审被告）：辽阳市白塔区住房和城乡建设局，住所地辽阳市白塔区民主路41号。法定代表人：何建华，该局局长。委托代理人：张悦，该单位工作人员。委托代理人：肖冬梅，辽宁弘旨律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：辽阳市住房和城乡建设局，住所地辽阳市文圣区新城路9号北塔楼8楼。法定代表人：马德勇，该局局长。委托代理人：陈春玲，该单位工作人员。委托代理人：高尚，辽宁玉乾律师事务所律师。姜东因辽阳市白塔区人民政府(以下简称白塔区政府)、辽阳市白塔区住房和城乡建设局（以下简称白塔区住建局）、辽阳市住房和城乡建设局（以下简称辽阳市住建局）强制拆除房屋违法一案，不服辽阳市中级人民法院（2019）辽10行初25号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告姜东在辽阳市××区硝××号有无照房62.055平米，2016年7月4日辽阳市白塔区城市建设管理局（现白塔区住建局）对原告作出辽白城建局（2016）第011号《限期拆除影响城市规划建筑通知书》，认定涉案房屋为违法建筑，限期7日内自行拆除。2017年4月11日，案涉房屋被强制拆除。后姜东以白塔区政府为被申请人向辽阳市人民政府申请行政复议，要求确认被申请人拆除其房屋行为违法，2017年6月2日辽阳市人民政府作出辽市行复驳字（2017）34号《驳回行政复议申请决定书》，认定辽阳市白塔区城市建设管理局是作出《限期拆除影响城市规划建筑通知书》的主体，也是实施拆除通知书中所涉建筑物的主体。原告姜东不服，向辽阳市中级人民法院提起行政诉讼，要求以白塔区政府、白塔区住建局、辽阳市住建局为共同被告，确认三被告实施的强制拆除其房屋行为违法。另查，2018年11月29日中共辽阳市委文件辽市委发（2018）35号中共辽阳市委、辽阳市人民政府转发《中共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅关于印发的通知》的通知，通知中载明“组建市住房和城乡建设局。将市住房和城乡建设委员会、市城市建设公用事业管理局、市城市管理综合行政执法局、市人民防空办公室的职责，以及市水务局的城市供水、污水处理管理职责等整合，组建市住房和城乡建设局，作为市政府工作部门，加挂市人民防空办公室牌子。不再保留市住房和城乡建设委员会、市城市建设公用事业管理局、市城市管理综合行政执法局、单设的市人民防空办公室”。原审法院认为，本案的争议焦点为三被告白塔区政府、白塔区住建局、辽阳市住建局是否为适格被告。行政诉讼的适格被告，通常情况下应当根据“谁行为，谁被告”的原则确定。本案中，原告姜东将三被告列为共同被告起诉，要求确认三被告实施的强制拆除其房屋行为违法，但无法明确具体实施拆除行为的行政机关。根据2017年6月2日辽阳市人民政府作出辽市行复驳字（2017）34号《驳回行政复议申请决定书》，已经认定白塔区住建局是实施拆除涉案建筑物的主体，结合白塔区住建局提交的《情况说明》中自认“经过我机关调查核实，确认将姜东62.055平违章建筑强制拆除系我机关行政行为”，可以认定白塔区住建局是实施拆除涉案房屋的主体，故原告所起诉的白塔区政府及辽阳市住建局在本案中不应为适格被告。且明确本案被告为白塔区住建局，根据管辖级别应由基层人民法院进行审理。辽阳市中级人民法院依法向原告姜东进行了释明，原告坚持以其所列的三被告为共同被告，不同意变更被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”故原告的起诉，应当依法予以驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定，裁定如下：驳回原告姜东的起诉。案件受理费50元，退还原告姜东。姜东上诉称，白塔区住建局在灯塔市人民法院（2017）辽1081行初89号案件庭审中主张辽阳市住建局实施的强制拆除，在本案一审庭审中又主张受市政府委托实施强拆行为，后提供情况说明自认为强拆主体，其陈述自相矛盾，情况说明不具有真实性。强拆现场有白塔区政府副区长指挥，各政府部门人员及多个街道办事处领导人员组成的棚户区改造指挥部成员参与，公安机关出具的公开政府信息告知书亦证明强拆是各政府部门联合执法行为。棚户区改造指挥部属于白塔区政府设立的临时机构，不具有独立主体资格，其违法行为应由白塔区政府承担责任，因此白塔区政府是本案适格被告，一审裁定认定事实不清。一审法院仅凭白塔区住建局庭后提供的情况说明便认定其为唯一的适格主体，对案件相关证据材料尤其是强拆现场视频并未进行全面核实与质证，未能给予上诉人陈述申辩的权利，程序违法。被上诉人的强拆行为违法。请求依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。白塔区政府答辩称，本案涉诉具体行政行为不是由答辩人作出，答辩人对整个强制拆除涉案房屋的行为毫不知情。《限期拆除影响城市规划建筑通知书》由白塔区住建局作出，辽阳市人民政府的行政复议决定书《辽市行复驳字（2017）34号》中也明确表明白塔区住建局是实施拆除行为的主体。白塔区住建局是符合法律规定的独立的行政单位，具有独立法人资格。街道工作人员出现在现场，没有具体实施拆除行为，仅因在场就认定答辩人参与强制拆迁证据不足。所有证据表明实施拆除工作的是白塔区住建局，答辩人不是本案的适格主体。白塔区住建局辩称，一审庭审陈述受市政府委托指的是实施房屋征收补偿工作，并非上诉人诉述的强拆。答辩人是案涉地块征收实施单位的委托机构，有权对该地块上的房屋进行征收。经摸底调查，上诉人房屋为无照房屋，系违章建筑。对该违章建筑依法委托了专业的评估机构对其价值进行了评估，将评估报告送达上诉人，并告知了其权利义务，经多次协商不成的情况下向其下达了《限期拆除影响城市规划建筑通知书》。上诉人在通知期限内没有履行自行拆除违法建筑的义务，也没有就该通知主张权利。2017年4月11日，违法建筑被强制拆除。综上，答辩人的行为符合法定程序，请求驳回上诉人的上诉请求。辽阳市住建局辩称，答辩人没有实施拆除案涉房屋的具体行政行为，不应列为被告。且上诉人的起诉已超过法定的起诉期限。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致。本院认为，一审裁定认定白塔区住建局是实施拆除涉案建筑物的主体，是根据《驳回行政复议申请决定书》，以及强拆依据《限期拆除影响城市规划建筑通知书》，并非仅凭白塔区住建局出具的情况说明作出认定。一审裁定认定事实的依据充分，程序合法，上诉人的该方面主张缺乏事实依据。案涉强制拆除行为，其法律性质为行政强制执行。上诉人在白塔区住建局作出《限期拆除影响城市规划建筑通知书》后，不履行行政决定，行政机关可以依法强制其履行该义务。根据法律规定，作出行政决定的行政机关是强制执行的主体。白塔区住建局具有作出案涉具体行政行为的职权，是作出行政行为的行政机关,亦是对外发生法律效力的文书上署名的机关，符合法律规定的主体要件。上诉人仅因现场有其他行政机关人员即主观推断白塔区政府、辽阳市住建局为强制执行人，与法律规定相悖。况且，上诉人所提供证据不足以证明在场人员具体实施了强制拆除行为，也不能推翻辽阳市人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》和白塔区住建局作出的《限期拆除影响城市规划建筑通知书》。公安机关没有对其他行政机关行政行为确认性质的法定职权，其出具的告知书没有相应证明力。上诉人提出的在场即为执行主体的推断也不具有唯一性，不足以排除其他行政机关监督、协助维稳等多种可能。白塔区政府及辽阳市住建局不是适格被告，根据管辖级别本案应由基层人民法院进行审理。经依法释明，上诉人仍不同意变更，原审法院裁定驳回起诉，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项的规定，适用法律正确。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。姜东的上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  孙弘达审判员  席铁斌审判员  刘 毅二〇二〇年五月二十五日法官助理黄忠学书记员曲宏