甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘01行终99号上诉人（原审原告）魏孔萍，女，1970年11月11日出生，汉族，住甘肃省皋兰县。上诉人（原审原告）范某，男，2007年5月15日出生，汉族，住甘肃省皋兰县，系魏孔萍之子。二上诉人共同委托代理人张应军，甘肃瀛强律师事务所律师。二上诉人共同委托代理人章亮，甘肃瀛强律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）皋兰县石洞镇人民政府，住所地：甘肃省兰州市皋兰县石洞镇北辰路22号。负责人瞿军，该镇镇长。委托代理人荔天宏，甘肃雷诺律师事务所律师。委托代理人贺彦，甘肃雷诺律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）皋兰县人民政府，住所地：甘肃省兰州市皋兰县石洞镇兰泉路1号。法定代表人杜宁让，该县县长。委托代理人魏怀国，该县司法局副局长。委托代理人贺彦，甘肃雷诺律师事务所律师。上诉人魏孔萍、范某因诉被上诉人皋兰县石洞镇人民政府、原审第三人皋兰县人民政府撤销行政行为纠纷一案，不服甘肃省兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初246号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年4月30日公开开庭审理了本案。上诉人魏孔萍、范某的委托代理人张应军、章亮，被上诉人皋兰县石洞镇人民政府（以下简称：石洞镇政府）的委托代理人贺彦，原审第三人皋兰县人民政府（以下简称：皋兰县政府）的委托代理人魏怀国、贺彦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2017年7月3日，皋兰县政府印发《关于印发皋兰县2017年棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案的通知》（皋政发〔2017〕74号）。该方案第一条中确定的征收对象为“在县政府征收公告发布之日前，征收范围内有合法宅基地且在当地派出所已经登记或依法可以登记的人员。”《皋兰县棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿方案人口认定办法》作为该通知附件，其第二条确定“棚户区改造范围内，被征收人集体土地上房屋实行货币补偿安置的，按本办法认定补偿人口。”2019年8月7日，石洞镇政府根据魏孔萍反映中堡村村委会不作为一事调查核实后作出《关于魏女士反映问题的答复意见》，其中认定魏孔萍“户口补办至村里其他村民的户口中”一事应属于个人行为，而非中堡村村委会补办的；再因棚户区改造的对象必须在改造范围内有合法宅基地，魏孔萍的户口虽然在中堡村棚户区改造范围内，但其没有合法宅基地，不能享受棚户区改造政策。另查明，魏孔萍1970年11月11日出生后户口登记在其祖父魏至积在皋兰县石洞镇的家庭户上，1996年6月24日皋兰县石洞镇派出所以“婚迁榆中县”为由将魏孔萍户口注销。2009年2月25日，魏孔萍以“为了孩子念书和家中生活改善”为由申请入户原籍。石洞镇派出所经审查于2009年3月6日给魏孔萍落户并制发居民户口薄，户主为魏孔萍，户号为308794,住址为皋兰县社144号。2009年3月9日，皋兰县公安局为魏孔萍制发居民身份证，住址为皋兰县社144号。2010年12月13日，石洞镇派出所以补报往年出生为由将范某登记到魏孔萍上述户口内。2017年9月12日，石洞镇派出所根据魏孔萍申请将其户口住址由中堡村一社144号变更登记为中堡村一社105号1，户主、户号信息未变化。魏孔萍的家庭户上从未申请或确认有宅基地。再查明，魏周俊系原告魏孔萍父亲。魏周俊户口信息为：户主魏周俊，户号201410,住址皋兰县社105号。魏周俊户上确认有宅基地。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”第六十二条第一款规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第六十二条第三款规定，“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《中华人民共和国户口登记条例》第五条规定，“户口登记以户为单位。”本案中，皋兰县政府依法将皋兰县2017年棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案印发并公告，确定征收补偿对象必须是在征收公告发布之日前，征收范围内有合法宅基地且在当地派出所已经登记或依法可以登记的人员。魏孔萍户籍虽自2009年3月6日起一直登记在棚户区改造项目征收范围内，即石洞镇中堡村一社，但从户主、户号及住址可以确定魏孔萍与魏周俊系完全独立的两个农业家庭户，户内并无重叠人口登记。魏孔萍的家庭户上始终没有申请或确认过宅基地，不符合征收补偿对象中关于有合法宅基地的认定标准。石洞镇政府根据向石洞镇派出所调查核实的魏孔萍户籍登记及变更信息，于2019年8月7日作出的《关于魏女士反映问题的答复意见》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。魏孔萍诉请撤销《关于魏女士反映问题的答复意见》及确认属于房屋征收补偿对象并进行货币安置补偿的诉讼请求，没有事实和法律依据，其理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告魏孔萍、范某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告魏孔萍、范某负担。上诉人魏孔萍、范某上诉请求：1、依法撤销兰州市七里河区人民法院作出的（2019）甘0103行初246号行政判决。2、依法改判支持魏孔萍、范某全部诉讼请求。3、本案一审、二审诉讼费用由石洞镇政府承担。事实与理由：一、原审判决查明事实有误，导致原审判决事实认定错误。原审判决认定“2017年9月12日，石洞镇派出所根据魏孔萍申请将其户口住址由中堡村一社144号变更登记为中堡村一社105号1，户主、户号信息未变化。原告魏孔萍的家庭户上从未申请或确认有宅基地”错误。首先，魏孔萍基于出生，而成为中堡村一社105号的宅基地共有人,是我国土地管理法明确规定的。而其本人并未申请过户口迁移，却无端被“黑户”13年之久。2009年魏孔萍申请恢复户籍时，户籍管理机关却又错误的将其户口登记到144号。由前述登记行为可知，魏孔萍户口迁移的错误在于登记机关而非其本人，不应由其本人承担行政机关登记错误的不利后果;其次,2017年9月，申请人魏周俊作为中堡村一社105号的户主，以与魏孔萍为父女关系，与范某为祖孙关系名义，申请将魏孔萍、范某的户口迁入魏周俊户下，才产生了魏孔萍、范某户口变更登记为中堡村一社105号1的事实。但原审判决却判定105号和105号1非同一户的结论。明显忽略了该“申请入户审批表”系由魏周俊作为申请人申请，且该审批表中魏周俊本身所填报的住址为“甘肃省皋兰县”，所以才将魏孔萍、范某的户籍地址变更为前述105号1的客观事实；第三，宅基地使用权承载着广大农民居者有其屋的社会功能，是农村土地管理制度的重要内容。而我国相关法律或司法观点均明确，“对违反法律、行政法规以及相关国家政策的宅基地转让行为，以及其他变相导致农民丧失宅基地使用权的行为，应当依法确认无效。”宅基地的取得，以农村家庭承包户为申请单位，按户审批。魏孔萍、范某作为中堡村一社的农村集体成员，为魏周俊的家庭成员，应当与魏周俊同属一户，依法享有中堡村105号宅基地。因此，魏孔萍、范某因行政机关的过错行为，而无奈新立户的行为，并不必然导致其对原家庭户宅基地的共有权丧失。第四，原审判决仅仅从形式上审查了相关证据，并据以得出魏孔萍、范某户口与魏周俊户口非同一户的结论，但却并未实质审查造成非同一户的客观原因及农村宅基地的立法本意等。综上，原审判决认定事实错误，应予纠正。二、原审判决适用法律有误。《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”最高人民法院司法观点“人民法院审理行政案件应当以实质性化解纠纷为宗旨，及时解决行政争议。”结合本案来看，案涉房屋已经拆除，魏孔萍、范某赖以生存的住所已经灭失，在石洞镇政府、皋兰县政府拒绝向其进行货币补偿安置的情况下，已经严重影响到魏孔萍、范某生活、生存的合法权益。而魏孔萍、范某提起行政诉讼，其目的也是为了解决生存的住所灭失后自身的生存问题。但原审判决在未查明事实的情况下，机械的依据魏孔萍、范某现户口登记信息认定其不属于安置人口，明显不符合“实质性化解纠纷”的行政诉讼宗旨，属于适用法律错误。且原审判决混淆了户口和宅基地二者之间的区别。将户口与宅基地使用权作为同一法律对象进行认定，明显与我国土地管理法所规定的宅基地使用权功能和我国的社会实际不符。综上所述，原审判决认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院依法撤销原审判决，改判支持魏孔萍、范某的诉讼请求。被上诉人石洞镇政府辩称，一、魏孔萍强调户籍登记机关将其户口登记错误导致其丧失在原家庭户中宅基地的共有权，石洞镇政府认为该上诉理由显然无法成立。首先，户籍登记系公安派出所的法定职权，属行政登记行为，一经作出即产生行政公定力及公信力，非经法定程序不应被随意否定法律效力。魏孔萍虽一直强调户籍登记错误但未提供证据证明，且未依法申请撤销或确认登记行为违法。其次，该案争议焦点为石洞镇政府2019年8月7日作出的《关于魏女士反映问题的答复意见》是否有充分的事实和法律依据，石洞镇派出所在户籍登记和管理中是否存在过错不属于本案的审查范围。如果魏孔萍坚持认为户籍登记错误，应依法对石洞镇派出所提起行政撤销或确认违法之诉。再次，石洞镇政府根据石洞镇派出所的户籍登记及出具的证明认定魏孔萍与其父魏周俊分属于完全不同的两个家庭户，魏孔萍户上无宅基地不符合征收补偿条件有充分的证据支持。最后，一审法院在审理中根据魏孔萍的户籍登记结果对是否符合征收补偿条件作出认定，不能违反不告不理的裁判原则直接认定石洞镇派出所的户籍登记行为违法或登记错误。二、一审法院基于魏孔萍的户籍登记信息，认定其与魏周俊系两个完全独立的家庭户口，且魏孔萍户口上从未申请过宅基地，不符合房屋征收补偿的条件。该认定事实清楚，证据确实充分。一审法院审理查明，皋兰县人民政府于2017年7月3日下发《关于印发皋兰县2017年棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案的通知》，其中房屋征收补偿方案第一条第二款明确征收对象为:在征收公告发布之日前，征收范围内有合法宅基地且在当地派出所己经登记或依法可以登记的人员。魏孔萍的居民户口簿记载户主为魏孔萍，户号为308794,地址为石洞镇中堡村一社105号1。案外人魏周俊的居民户口簿记载户主为魏周俊，户号为201410,地址为石洞镇中堡村一社105号。前后两个户口的户主、户号、地址等登记信息均不一致，系完全独立的两个家庭户。魏孔萍的家庭户上从未申请登记过宅基地。所以，魏孔萍不能同时满足有合法宅基地且户籍己经登记的双重条件。且魏孔萍不符合征收补偿标准符合事实和法律规定，一审中石洞镇政府提交的大量证据能够充分佐证。三、一审法院适用法律完全正确。石洞镇政府于2019年8月7日作出的《关于魏女士反映问题的答复意见》事实清楚，证据充分，一审法院依照《行政诉讼法》第六十九条之规定判决驳回上诉人的诉讼请求，适用法律正确。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人皋兰县政府辩称，一审法院综合全案证据认定魏孔萍、范某不符合房屋征收补偿方案确定的征收对象认定标准，判决驳回其诉讼请求，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。一审法院根据魏孔萍、范某及石洞镇政府提供的户籍登记材料，依法认定魏孔萍、范某的居民户口与魏周俊的居民户口的户主、户号、地址等登记信息均不一致，系完全独立的两个家庭户。经法庭询问依法查明魏孔萍的家庭户上从未申请登记过宅基地。同时根据三方均提供的《关于印发皋兰县2017年棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案的通知》中房屋征收补偿方案第一条第二款的规定，依法认定魏孔萍、范某不能同时满足有合法宅基地且户籍已经登记在石洞镇中堡村的双重条件，不属于征收补偿方案中确定的征收补偿对象，所以石洞镇政府于2019年8月7日作出的《关于魏女士反映问题的答复意见》事实清楚，证据充分。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。魏孔萍提交证据：户口迁移证存根，证明魏孔萍的户口是被行政机关非法注销的，并不是其本人自己签字申请注销的。石洞镇政府质证认为，真实性无异议，关联性及证明目的不予认可。魏孔萍对1996年办理户口迁移一事有异议，应该对石洞镇派出所提起行政诉讼。该证据也不能证明魏孔萍的户口在当时是强行迁出或者注销的，该存根也不需要申请迁移人的签字。皋兰县政府质证意见同石洞镇政府。石洞镇政府、皋兰县政府未提交证据。本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为魏孔萍、范某是否属于涉案棚户区改造范围内的征收补偿对象。本案中，2017年7月3日，皋兰县政府印发《关于印发皋兰县2017年棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案的通知》（皋政发〔2017〕74号）。该方案第一条中确定规定征收对象为“在县政府征收公告发布之日前，征收范围内有合法宅基地且在当地派出所已经登记或依法可以登记的人员。”《皋兰县棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿方案人口认定办法》作为该通知附件，其第二条确定规定“棚户区改造范围内，被征收人集体土地上房屋实行货币补偿安置的，按本办法认定补偿人口。”根据本案查明的事实，魏孔萍户籍2009年3月6日起登记在中堡村一社144号，2017年9月12日起变更登记为中堡村一社105号1，但其户籍上始终未申请或确认过合法的宅基地，因此魏孔萍户籍并未在征收公告发布之日即2017年7月3日之前登记在中堡村一社105号1，不符合涉案棚户区改造范围内的征收补偿对象的条件。故魏孔萍、范某不属于棚户区改造范围内的征收补偿对象。关于为同一户的问题。《中华人民共和国户口登记条例》第五条规定，“户口登记以户为单位。”本案中，2017年9月12日，石洞镇派出所将魏孔萍户籍地址由中堡村一社144号变更登记为中堡村一社105号1，户主、户号信息未变化。2019年8月5日，石洞镇派出所出具证明“中堡村一社105号户主魏周俊，中堡村一社105号1户主魏孔萍，为独立两户”。本案二审开庭审理中，魏孔萍陈述其和范某在中堡村领取的农机补贴、林草补贴等均单独在户主为魏孔萍的家庭户上发放，并未包含在户主为魏周俊的家庭户上。因公安机关的户籍管理部门是对公民身份户籍的认定机关，本院根据石洞镇派出所出具的证明，结合魏孔萍在村集体生活过程中领取各项补贴的实际情况，综合认定魏孔萍的户籍地址与其父魏周俊的户籍地址系完全独立的两个农业家庭户，故魏孔萍的该上诉理由本院不予支持。因此，石洞镇政府作出《关于魏女士反映问题的答复意见》，认为魏孔萍的户口虽在中堡村棚户区改造范围内，但其没有合法宅基地，不能享受棚户区改造政策，符合法律规定。魏孔萍诉请撤销《关于魏女士反映问题的答复意见》及确认其属于房屋征收补偿对象并进行货币安置补偿的诉讼请求，没有事实和法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人魏孔萍、范某的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人魏孔萍、范某负担。本判决为终审判决。审判长  王卫审判员王海燕审判员王洋二〇二〇年五月二十六日法官助理张瑾书记员米晶