安徽省霍邱县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1522行初2号 原告张保群，女，1963年7月21日出生，汉族，农民，住安徽省霍邱县。 委托代理人张保连，安徽霍达律师事务所律师。 被告霍邱县人民政府，住所地安徽省霍邱县城关镇。 法定代表人段贤柱，县长。 委托代理人张宁，安徽大鸣律师事务所律师。 第三人廖家强，男，1987年7月2日出生，汉族，农民，住安徽省霍邱县。 原告张保群诉被告霍邱县人民政府、第三人廖家强撤销农村土地承包经营权证纠纷一案，于2020年1月13日向本院提起行政诉讼，本院立案后于2020年1月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭审理了本案，原告张保群及委托代理人张保连、被告霍邱县人民政府委托代理人张宁及第三人廖家强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张保群诉称：张保群之夫胡秀明于1995年8月20日与霍邱县岔路镇天堂村（经济合作社）签订第二轮农村耕地承包合同实行家庭承包，承包耕地面积13.96亩（现在登记亩数约为22亩），已依法登记并取得承包经营权，并于1999年领取了《农村集体土地承包经营权证》。后廖家强之父廖照顶一家从岔路镇外圩村洪堰组迁到天堂村桥头组，廖家强一家刚到桥头组没有田地耕种，原告就将四块耕地借给其耕种，口头约定农业税收由廖家强一家给付，如张保群家要拿回去耕种，廖家强就要全部归还。2008年胡秀明因病去世，张保群常年外出打工不在家，在2016年土地确权时，廖家强趁着原告外出不知情之际，把张保群的5.82亩承包地（地块编号为06007、06221、06232、06234）登记在其名下，被告据此向其颁发了编号为341522116003000583J《农村土地承包经营权证》。根据《中华人民共和国土地承包法》相关规定，1995年农村土地实行第二轮承包期间，原告家庭户8人共取得了天堂村13.96亩土地的承包经营权，尽管后来原告之夫胡秀明去世，其二弟胡秀贵夫妻迁走，原告作为家庭成员有权继续承包其家庭户原承包的土地。2016年的土地确权是在1995年第二轮土地承包的基础上进一步细化和确认，原告理应享有原承包合同内容所有土地承包经营权。而被告在颁发土地承包经营权证过程中，未认真审核查明事实，在廖家强没有合法有效的农村土地承包合同情况下，就为其颁发了编号为341522116003000583J的《农村土地承包经营权证》，原告认为被告颁证的具体行政行为缺乏事实和法律依据，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定提起诉讼，请求判决撤销霍邱县人民政府颁发的土地承包合同编号为341522116003000583J《农村土地承包经营权证》〔农地承包权（2016）第003000583号〕。 原告张保群为支持其诉讼请求向法院提出如下证据：1、身份证复印件、霍邱县岔路镇天堂村民委员会2019年3月19日出具证明，证明目的：原告主体资格情况，原告与第二轮承包合同签订的承包方代表胡秀明（已去世）系夫妻关系，原告系承包家庭户的成员，依法享有继续承包耕地经营权，具有的适格的诉讼主体。 2、《安徽省霍邱县农村耕地承包合同书》、土地承包经营权证书，证明目的：原告之夫胡秀明以家庭户（当时家庭成员为8人）的名义与岔路镇天堂村（经济合作社）签订承包经营合同，承包期为1995年8月20日至2025年8月20日止，依法取得合同承包耕地面积的经营权，家庭成员之间依法享有承包耕地经营权的权利。 3、霍邱县岔路镇天堂村民委员会2019年6月11日证明，证明目的：原告1995年二轮承包家庭户的具体成员，包括原告一家5人及胡秀明二弟胡秀贵夫妻、胡秀明母亲杨照兰，共8人。 4、霍邱县岔路镇天堂村桥头组群众2018年9月25日证明，证明目的：廖家强在天堂村桥头组没有承包土地，所耕种土地是原告租借给廖家强的事实。 5、二轮承包时霍邱县岔路镇天堂村桥头组分地账册、霍邱县岔路镇天堂村民委员会及该村桥头组群众2019年3月19日、2018年9月26日证明，证明目的：1995年二轮承包耕地时原告家庭户分田的名称、具体田块四至界限，与2016年土地确权田块一致（包括确权到第三人廖家强名下的诉争耕地），原告对诉争土地具有承包经营权。 6、张保群、廖家强2016年土地确权证书、1995年二轮土地承包与2016年土地确权地块对比表，证明目的：廖家强确权证书标明四块地块与原告2016年土地确权证书的所有地块都属于原告第二轮承包地，原告在第二轮承包时就对该地块享有承包经营权，现确权给第三人无法律依据，是确权错误。 7、廖家强在2014年-2015年期间申报农村土地家庭承包经营权登记的相关资料，证明目的：被告在审核廖家强无农村耕地承包合同的情况下，不具备法定条件申请人的情况下，仍然为其颁发农村土地承包经营权证书，明显违反法律、法规，违反颁证的具体行政行为的法定程序，依法应予以撤销。 8、霍邱县人民法院长集法庭于2019年5月10日与2019年6月11日两次开庭的庭审笔录，证明目的：对于（2018）皖霍邱农调仲字4号仲裁裁决书已起诉，该裁决书未生效的事实；被告为廖家强颁证的地块与张保群有利害关系，原告在该案中是适格的诉讼主体资格；廖家强在岔路镇外圩村洪堰组二轮承包时签有承包合同，并且分有耕地，不应在原告所在村组集体经济组织内承包耕地。 被告霍邱县人民政府辩称：本机关颁证严格依据规范性文件规定流程办理。涉及土地权属问题，已有村、镇调查核实后，报县农业主管部门审核通过后由被告颁证，程序合法。霍邱县人民政府所属各乡镇负责各自辖区农户土地承包经营权属清楚。为达到土地承包经营权确权登记颁证的目的，2014年8月4日廖家强向被告提交颁证申请，2014年10月16日调查员韦昊，到户调查承包户有关信息并组织村民组指界人员对地块权属进行调查，调查结论是二轮承包土地面积没有发生变动，承包方家庭成员信息正确无误。审核人签章认可调查员的调查结论，发包方天堂村民委员会签章确认。该村对桥头组地块进行了二次公示，经二次公示公告无异议后由岔路镇审核通过后上报到县农委审核。根据承包合同县农业主管部门受县政府委托颁发了土地承包经营权证书。上述颁证过程严格按照上级文件要求执行，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告霍邱县人民政府向法院举出如下证据：1、法人代表证明书，证明被告单位情况。 2、农村土地家庭承包经营权登记申请表、天堂村桥头组土地确权二轮公示一览表、农村土地承包台账，证明被告颁证程序合法。 3、农村土地承包经营权摸底调查表、承包方调查表、农村土地承包经营权公示结果归户表、农村土地承包经营权证登记簿、承包地块示意图，证明被告颁证前，土地权属已经村乡调查核实，并经过被颁证农户签字确认。 4、（2018）皖霍邱农调仲字4号仲裁裁决书，证明廖家强土地承包经营权已仲裁确认。 5、规范性文件，证明颁证依据。 第三人廖家强述称，霍邱县人民政府依法公正颁发的农村土地承包经营权证事实清楚，廖家强应得的土地就要得到，不同意原告诉讼请求。 第三人廖家强向法院举出如下证据：廖家强于2016年以前缴纳的农业税费及收据，证明土地多年属于廖家强承包，并交了费用，被告颁证是合法合理的。 被告霍邱县人民政府对原告张保群举出的证据质证意见为：对证据1身份证复印件无异议，对村委会证明请法院核实；对证据2该户具体有多少人，无法反映出来，对证据3、4、5统一质证意见，被告在农户所属乡镇、村对农户的土地承包经营权调查清晰后汇总统一上报到当时的县农委，由县农委审核通过后，再由被告颁证，对农户的土地经营权属由农户所在的村委会及乡镇负责，而非被告；对证据6地块对比表由廖家强进行质证，真实性由法院核实，据了解当时农户都没有承包合同；对证据7与被告举证一致；对证据8真实性无异议，可以说明原告与第三人的纠纷由村委会来负责。第三人廖家强对原告张保群举出的证据质证意见为：霍邱县岔路镇天堂村民委员会2019年3月19日出具证明，只是证明有这几块田在，而不能证明是胡秀明的田；2016的承包合同全村都没有签，不是我一家；航拍图址界每户确认后，廖家强当时在外务工，不知道是不是本人签的名字；1995年二轮承包的时候，廖家强家在原来居住村有没有分得土地不清楚；其他证据同被告的质证意见。 原告张保群对被告霍邱县人民政府举出的证据质证意见为：证据1无异议；证据2证明对象和内容及证明目的有异议，廖家强未能提供合法有效的农村土地承包合同，缺乏依法取得承包经营权依据，不具有向被告申请颁证的行政许可申请人资格，被告未按照规定的程序对第三人的申请材料进行形式和实质审查，在未查明涉案土地实际的承包经营权人情况下，就为第三人颁证的行政行为缺乏事实和法律依据，程序明显违法，颁证行政行为不具有合法性，故达不到被告证明目的。对于公示一览表和土地承包台账，因土地确权登记时发包方未按照二轮承包合同核实确权，也未真正履行通知职责，导致包括申请人在内的相当部分承包人对于确权内容不知情，公示只是流于形式，起不到公示核对的作用。证据3证明对象和内容及证明目的有异议，被告在第三人未签订第二轮承包合同，未依法取得承包经营权，不符合法定条件的申请人准予行政许可，对涉案地块进行确权颁证行政行为，明显缺乏事实和法律依据，程序明显违法，依法应对颁证行政行为予以撤销。证据4关联性、证明对象和内容及证明目的有异议，该裁决书与被告的颁证行政行为无关联，颁证行为在先，裁决在后，且原告在仲裁裁决书送达之后依法向霍邱县人民法院提起诉讼，未依法生效，不具有确定力、拘束力和执行力，第三人对涉案土地承包经营权并未确认。同时从另一方面也证明了原告与第三人一直与诉争地块有利害关系，原告在本案中具有适格的主体资格。证据5证明对象和内容及证明目的有异议，被告颁证依据属于规范性文件，与《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国物权法》等法律在位阶上属于下位法与上位法的关系，不得违反《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国物权法》中关于土地承包合同是承包户取得土地承包经营权的法定依据的相关规定。第三人廖家强对被告霍邱县人民政府举出的证据质证意见为：对被告举出的证据无异议，被告颁证是合法的。 原告张保群对第三人廖家强举出的证据质证意见为：承包经营权的法定依据是承包合同，而第三人未提供耕种土地的承包合同，依法不具有承包经营权。被告霍邱县人民政府对第三人廖家强举出的证据质证意见为：真实性无异议。 本院认证意见：对各方当事人举出的证据双方无异议和互相能够印证的予以认定。对持有异议的证据结合当事人陈述和法律规定予以确认。 根据当事人陈述和本院确认的证据，本院认定本案事实如下：1995年8月20日，原告张保群之夫胡秀明（已故）与霍邱县岔路镇天堂村经济合作社签订第二轮农村耕地承包合同书，合同载明承包耕地面积13.96亩，地块有3块。第三人廖家强于农村土地二轮承包后从其他村将户口迁入霍邱县岔路镇天堂村，并耕种原告家庭承包的部分土地，按照政策规定缴纳了各项农业税费。2014年安徽省开展农村土地承包经营确权登记工作，同年8月4日，廖家强向被告提出农村土地家庭承包经营权登记申请书，要求对涉诉4块农村耕地面积5.82亩予以农村土地承包经营权注册登记，申请书载明该土地已签订二轮土地承包合同，但登记档案资料未有廖家强承包涉诉土地承包合同书。2016年，经霍邱县农业行政主管部门审查，霍邱县人民政府核准，确认廖家强取得涉案4块土地承包经营权，并颁发承包合同编号为341522116003000583J《农村土地承包经营权证》〔农地承包权（2016）第003000583号〕，该证载明的承包期限为1995年8月20日至2025年8月25日。此后张保群与廖家强为涉诉耕地承包经营权发生纠纷，廖家强向霍邱县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，2018年7月4日作出裁决，争诉的5.82亩土地承包经营权归廖家强所有。张保群不服仲裁裁决，向本院提出民事诉讼后又撤诉，2019年12月13日本院裁定准予撤诉。张保群遂以本案向本院提起行政诉讼。 被告霍邱县人民政府在本案诉讼中，负责人未出庭应诉，亦未委托工作人员参加诉讼，仅委托律师出庭参加诉讼，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十二条规定，依法予以指出并在裁判文书中载明。 本院认为：颁发农村土地承包经营权证行为属于行政确认行为，行政确认行为是行政机关就行政相对人的申请事项，在法定职权范围内，依照法定程序，对既存事实或关系的确定、认可和证明。霍邱县人民政府具有对其所辖区域农村土地承包经营权核准、确认的职责，但应在保持现有农村土地承包关系稳定前提下，以已经签订的土地承包合同和颁发的土地承包经营权证书为基础，按实际测量面积确权登记颁证。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案被告和第三人均未举出证据证明廖家强1995年农村土地二轮承包时与发包方签订了承包经营合同，亦无证据证明承包期限是1995年8月20日至2025年8月25日。综上，被告霍邱县人民政府颁发给廖家强的农地承包权（2016）第003000583号《农村土地承包经营权证》，确认涉诉5.82亩土地承包经营权归属廖家强主要证据不足，原告张保群诉请依法予以支持。案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下： 撤销被告霍邱县人民政府颁发给第三人廖家强的土地承包合同编号341522116003000583J《农村土地承包经营权证》〔农地承包权（2016）第003000583号〕。 案件受理费50元，由霍邱县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。 审 判 长  甘露 人民陪审员  张群 人民陪审员  顾昱 二〇二〇年五月二十八日 法官助理周茜 书记员昂琳 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。