河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初930号原告高双枝，男，1941年8月9日出生，汉族，住郑州市中原区。委托代理人李露、雪瑞锦（实习），河南英泰律师事务所律师。被告郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路200号。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人甘瑞，中原区棉纺路街道办工作人员。委托代理人郭妹欣，河南弘勋律师事务所律师。被告郑州市中原区棉纺路街道办事处，住所地郑州市中原区建设西路39号。法定代表人李利军，主任。委托代理人甘瑞，工作人员。委托代理人郭妹欣，河南弘勋律师事务所律师。原告高双枝因要求确认被告郑州市中原区人民政府、郑州市中原区棉纺路街道办事处拆除房屋行为违法，于2019年12月23日向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月23日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月22日公开开庭审理了本案。原告高双枝及其委托代理人李露、雪瑞锦，被告郑州市金水区人民政府、郑州市中原区棉纺路街道办事处的共同委托代理人甘瑞、郭妹欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告高双枝诉称：请求：1.确认被告于2019年6月6日强制拆除原告房屋的行为违法。2.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由:原告的房屋位于郑州市金水区西干道东侧,2019年5月郑州西干道货运铁路沿线整治工作启动,要求在6月15日之前将规划区范围内的违法建设拆除完毕,原告的房屋在该规划范围内,2019年6月6日,被告在未作出任何行政决定的情况下,组织相关人员40余人,强行拆除原告房屋,室内物品损坏,给原告造成了巨大的经济损失。原告认为,被告实施的强制拆除行为认定事实不清,证据不足,被告在实施强制拆除前未作出行政决定,未履行催告义务,未作出行政强制执行决定,程序违法,其行为严重侵害了原告的合法权益。为此,原告现依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定,特向贵院提出行政诉讼,请依法支持原告的诉讼请求。原告向本院提交了以下证据：第一组证据：证据一，1995年7月21日原告高双枝取得由郑州铁路局出具的《借用铁路土地申请审批表》及平面图。证据二，原告高双枝由郑州铁路局出具的土地使用费缴款证。证据三，1998年12月28日、1999年12月10日，原告缴纳土地使用费的土地临时使用费收据。证据四，涉案房屋拆迁前的照片及视频。以上证据证明原告系涉案房屋的实际权利人且涉案房屋在建造时已经和郑州铁路局批准并按时缴纳土地使用费。涉案房屋是合法建筑，原告与被诉的行政行为具有法律上的利害关系，原告主体适格。第二组证据，证据五，被告进行违法强拆的照片。证据六，原告房屋被违法强拆后的照片及视频。以上证据证明被告实施了本案的违法强制拆除行为。被告郑州市中原区人民政府、郑州市中原区棉纺路街道办事处答辩称，一、原告不按要求自行拆除房屋，有关单位拆除涉案房屋不应该认定违法。铁路土地使用合同书早已逾期，原告无权使用土地。原告提供的建筑许可“遵守事项”明确规定，原告个人修建房屋建筑必须服从城市统一规划，如遇国家建设需要，必须按规定按期拆除，不得借故拖延。中国铁路郑州局集团有限公司、土地林业管理办公室《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》明确要求原告在2019年5月28日之前必须自行拆除房屋。由于原告逾期未拆除涉案房屋，有关单位有权予以涉案方房屋，拆除行为不应该认定位违法行为。二、拆除原告房屋系郑州市政府做出的，被告协助拆除行为系落实郑州市政府决定和命令而实施的一种事实行为，不属于行政诉讼中人民法院合法性审查的对象。另外，被告中原区棉纺路街道办事处作为郑州市人民政府的派出机构，不是承担事实行为的主体，被告诉讼主体不适格。具体分析如下：2018年9月30日郑州市人民政府办公厅明电、2019年2月3日省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互助立交及出口入口区域绿化工作指挥部会议纪要、2019年5月15日郑州市人民政府市长办公会议纪要等方式，对郑州市辖区铁路沿线附近违法违章建筑拆除工作进行部署安排，明确拆除的具体范围，明确牵头单位（郑州市城管局及相关指挥部），明确工作标准，明确不按期完成任务所要面临的惩罚，在此情况下，郑州市中原区人民政府为了及时完成郑州市人民政府的决定和命令，让被告具体实施对涉案房屋的拆除。很显然，做出拆除决定或者拆除决策的单位是郑州市人民政府，郑州市中原区人民政府为执行郑州市人民政府的决定和命令，让其派出机构即被告实施对涉案房屋的拆除，第一、被告实施的行为是事实行为，不属于行政诉讼中人民法院合法性审查的对象。第二、被告是郑州市人民政府的派出机构，不是承担责任的主体，被告不适格。2018年10月29日，郑州市人民政府中国铁路郑州局集团公司联合发布通告《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通知》，该通告明确了拆除范围、拆除依据、拆除事项、拆除期限。郑州市中原区人民政府没有按照通告要求自行拆除，被告只是实现郑州市政府通告的要求。再一次证实，拆除行为系郑州市政府做出的，本案被告实施的行为是事实行为，不是法律行为，法院不应该对其进行合法性评价。中原区人民政府作为郑州市人民政府下一级政府，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条规定，必须对郑州市人民政府负责和报告工作。第五十九条第一款第二项规定，郑州市人民政府领导中原区人民政府工作。参照《公务员法》第六十条规定，公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任。上述法律规定，被告中原区人民政府及相关工作人员不应该对拆除行为承担责任。被告郑州市中原区棉纺路街道办事处是郑州市中原区人民政府的派出机构，必须服从上级的领导，所以被告不是责任承担的主体，被告诉讼主体不适格。三、铁路单位作为违法建筑物管理的业主单位，其参与了对原告房屋的拆除，且其承诺对拆除后果承担法律责任。河南省铁路土地管理局申请对其土地范围内违法建筑物进行拆除，并承诺对拆除引发的司法纠纷由该局负责处理。中国铁路郑州局集团有限公司实施拆除。中国铁路局集团有限公司证实临时占用铁路用地合同，相应协议已公告废止并逾期，占用铁路用地当事人依据临时占用铁路用地合同主张任何权利行为均属无效。四、法律不应当为难被告。郑州市中原区人民法院若支持原告的诉讼请求，那么被告感觉不到公平正义的存在。被告提供的证据郑州市人民政府市长办公会议纪要【2019】46号第四页第五行，市指挥部适时组织开合评比，对排名前三名的县（市、区开发区）分别给予500万元、300万元、200万元的奖励，对排名最后的单位主要领导做表态性发言。被告不执行郑州市政府的决定和命令，被告要被问责。执行郑州市政府的决定和命令，要做被告，被监察委追责。若本案法院支持了原告的诉讼请求，那么被告感觉不到公平正义的存在。我相信法院不会让被告既流汗又流泪。综上所述，原告所诉拆除行为，系郑州市政府做出的决策决定，郑州铁路部门做出相关认定和承诺，办事处实施的拆除行为，是行政法上的事实行为，不是人民法院合法性审查的范围。作为郑州市中原区人民政府的派出机构，不是承担责任的主体，其法律后果不应该由被告承担。请求驳回原告的诉讼请求。被告郑州市中原区人民政府、郑州市中原区棉纺路街道办事处向本院提交了以下证据：1.2018年9月30日郑州市人民政府办公厅明电（2018）376号。证明从2018年9月30日开始，案外人郑州市人民政府对包括原告涉案房屋在内的环境开展综合整治工作，进行统一部署，统一要求，统一督查，拆除房屋，进行绿化。2.2018年10月29日，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团公司联合发布通告《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通知》郑政通【2018】52号。证明该通告明确了拆除范围、拆除依据、拆除事项、拆除期限。3.2019年2月3日省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部印发的会议纪要（2019）3号。证明郑州市政府主要负责人通过会议形式，对铁路沿线建筑物的拆除工作和补偿工作，进行统一安排部署。并且授权铁路沿线拆迁指挥部等组织出具的文件效力等同于郑州市人民政府。另外还制定严厉的考核通报批评制度。4.2019年4月29日郑州市铁路沿线出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治工作领导小组办公室出具的《关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知》原件一份1页。证明通过建立台账确定具体拆除范围及拆除决策机构是郑州市政府相关单位，而不是二被告。二被告诉讼主体不适格。原告起诉二被告属于起诉对象错误。5.2019年5月5日，河南省铁路土地管理局向郑州市政府出示关于违法建（构）筑物拆除的申请书原件一份1页。证明河南省铁路土地管理局向郑州市政府申请对铁路沿线范围内违法建筑物、构筑物依法进行拆除，并承诺由此引发的司法纠纷由河南省铁路土地管理局负责处理。6.2019年5月15日郑州市人民政府市长办公会议纪要（2019）46号。证明郑州市人民政府对其部署的铁路沿线违章建筑拆除工作不满意。责令郑州市城管局牵头做好铁路沿线拆迁工作，郑州市政府成立指挥部，统筹协调铁路沿线拆迁工作，通过周例会形式，协调解决各类拆迁问题。市指挥部办公室组织人员到现场进行督导，组织考核评比。7.2019年5月20日，中国铁路郑州局集团有限公司发布《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建筑实施拆除的通告》，证明了对在7日内逾期不搬离的，由辖区政府部门和中国铁路郑州局有限公司依法联合实施拆除。8.2019年5月21日郑州市铁路沿线出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治工作领导小组办公室出具的《关于中原区西干道铁路拆除任务的通知》原件一份1页。证明目的：该单位依职权明确中原区的拆除任务。9.2019年5月31日中国铁路局集团有限公司出具关于《郑州北站周边临时占用铁路用地合同情况的说明》原件一份。证明了2016年之前铁路土地部门与个人签订的临时占用铁路用地合同，相应协议已公告废止并逾期，占用铁路用地当事人依据临时占用铁路用地合同主张任何权利行为均属无效。10.省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部办公室出具的拆迁台账原件一份8页。证明目的：该单位依职权通过建立台账明确具体拆除范围。经庭审质证，原告对被告证据的质证意见如下：证据一，该证据属于政府内部明电，对外不具有公示效力，不能以此约束行政相对人，结合该证据的内容，郑州市人民政府对铁路沿线的要求是无垃圾、杂物、无污水、污泥、无私拉乱建、无黄土裸露、无乱涂乱画。原告房屋建成于90年代，建房时已经取得了审批手续，明显不属于整治的范畴，并且经过被告的暴力拆迁后，原有房屋旧址至今仍是一片废墟。证据二，该通告下发于2018年10月19日，通告内容中明确拆除期限自通告下发之日起实施至2018年12月31日止，已丧失其效力。原告房屋于2019年6月被拆除，明显不受该通告的约束。证据三，该证据属于政府内部会议纪要，对外不具有公示效力，不能以此约束行政相对人，且该会议纪要中明确说明铁路沿线等交通路网绿化，提升场地平整和招标工作是由各区负责，充分证明了中原区人民政府是本案的适格被告。证据四，该通知属于内部通知，对本案原告不产生约束力，同时也充分证明了中原区人民政府是本案的适格被告。证据五，该申请与本案原告没有直接关联性。另外申请中依据的郑政通【2018】52号文件，至2018年12月31日止，已丧失其效力，该申请不具有合法性。证据六，该证据属于政府内部会议纪要，对外不具有公示效力，不能以此约束行政相对人。证据七，中国铁路郑州局集团有限公司既不是行政主体，也不是二被告的上级机关，不具备发布该通告的资格，该通告不具备合法性，更不是二被告的执法依据。证据八，该通知属于内部文件，对外不具有公示效力，不能以此约束行政相对人。此外，该通知能够证明中原区人民政府是拆除行为的责任主体，因此是本案的适格被告。证据九，该情况说明属于内部文件，对外不具有公示效力，不能以此约束行政相对人。情况说明证明了中国铁路郑州局集团有限公司与原告之间的土地使用合同的相对性真实性，不能证明原告的房屋属于违法建筑，亦不是被告非法强拆的依据。证据十，对该证据的真实性、合法性均有异议。台账上编号为218号房屋图片系原告房屋图片，但登记信息明显不实。图片中房屋为砖混预制板结构，其登记为彩钢瓦房。被告对原告证据的质证意见如下：证据一，《借用铁路土地申请审批表》和《借用铁路土地平面图》，对其真实性、合法性均有异议。铁路部门不是房屋合法使用和房屋建设合法审批单位，不具有合法的绘图资质，对其证明目的有异议。由于涉案房屋没有规划许可证、建筑许可证，涉案房屋是违法建筑。证据二，对其真实性、合法性均有异议。该证件是由郑州铁路分局颁发郑州铁路分局不具有涉案土地的资质，该交款证应当认定为无效。证据三，对其真实性有异议，该票据不是合法有效的正规发票。高双枝只是缴纳了96年、97年、98年、99年四年的临时占用土地费用，后期临时征用土地费用逾期且至今未缴纳。证据四，对其真实性、关联性有异议，该图片不显示拍摄时间拍摄人，不能够证明涉案房屋与原告有关系。证据五、六的质证意见同对证据四的质证意见。本院对上述证据认证如下，被告所提交证据具有真实性、合法性且与本案有关联性，故，本院予以采纳。原告所提交证据除证据五、六因其与本案不具有关联性，故本院不予采纳，对于原告的其他证据的真实性予以确认。对于上述证据的证明目的，本院将在事实认定部分予以综合评述。经审理查明，原告高双枝原系郑州铁路工程二公司职工，1995年7月21日，原告以“家庭人口多，住房困难”为由，向郑州铁路分局土地管理部门提出申请，申请临时借用铁路土地自建住房得到批准，批准面积为66㎡，但实际占用面积为132㎡，有偿使用费金标准为26.4元/月，有效期：1995年7月20日至1997年8月23日。房屋建成后，原告向郑州铁路分局相关部门相继交纳了1996、1997、1998、1999年四年的土地管理费，但此后至今原告未再交纳上述费用。2019年5月20日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室发布《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》，该通告显示：郑州北站铁路权属土地范围内所有违法建筑物，由各辖区人民政府负责拆除，中国铁路局集团有限公司配合。2019年6月6日，原告涉案房屋被拆除。本院认为，程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。《中华人民共和国城乡规划法》第五十一条规定“县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”具体到本案，首先，依照上述规定并结合本院查明的事实可以认定，被告郑州市中原区人民政府作为县级以上人民政府，应当对涉案房屋的拆除承担法律责任。原告对郑州市中原区棉纺路街道办事处的起诉应予驳回。其次，被告郑州市中原区人民政府在拆除原告房屋过程中没有依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条第一款、第四十四条的相关规定，履行相应的催告、听取当事人申辩、公告及作出强制执行决定等法定程序，故被告拆除原告房屋的行为程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告郑州市中原区人民政府2019年6月6日强制拆除原告高双枝房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告郑州市中原区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式九份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇二〇年五月十三日书记员 方超楠