山东省潍坊市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁07行终125号上诉人（原审被告）潍坊滨海经济技术开发区管理委员会。住所地：潍坊滨海经济技术开发区未来大厦。法定代表人张恒道，主任。委托代理人高广刚，男，1985年1月5日出生，汉族，潍坊滨海经济技术开发区综合行政执法局工作人员，住。委托代理人王秋文，山东求是和信律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王新江，男，1963年1月21日出生，汉族，住潍坊滨海经济技术开发区。委托代理人陈林山，山东潍滨律师事务所律师。委托代理人张爱峰，山东潍滨律师事务所实习律师。上诉人潍坊滨海经济技术开发区管理委员会（以下简称滨海管委会）诉被上诉人王新江一案，不服潍坊市寒亭区人民法院作出的（2019）鲁0703行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。案经一审法院审理确认以下事实：2019年4月12日，潍坊滨海经济技术开发区自然资源和规划局以王新江在滨海区××路××、××街以南的海王盐场内，未取得建设工程规划许可证擅自建设低钠盐储卤棚和平房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，立案调查。2019年4月30日，潍坊滨海经济技术开发区自然资源和规划局调查终结，因属于无法采取改正措施消除影响的情形，移交潍坊滨海经济技术开发区综合行政执法局处理。2019年5月9日，潍坊滨海经济技术开发区综合行政执法局进行了集体讨论，决定王新江限期拆除违法建设的4处储卤棚和1栋平房。2019年5月13日，滨海管委会作出潍滨管限拆字(2019)第6007号《责令限期拆除通知书》，其内容为：“王新江:你(单位)因在滨海区××路××、××街以南的海王盐场内，未取得建设工程规划许可证擅自建设4处储卤棚和1栋平房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你(单位)于2019年5月28日前自行拆除在滨海区××路××、××街以南的海王盐场内擅自建设的4处储卤棚和1栋平房。”因王新江不服上述《责令限期拆除通知书》，诉至法院。一审法院审理认为，本案争议的焦点问题是：一、滨海管委会作出的《责令限期拆除通知书》是行政强制还是行政处罚；二、滨海管委会有无作出《责令限期拆除通知书》的职权；三、滨海管委会不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩的，其作出的《责令限期拆除通知书》是否成立。针对第一个焦点性问题，因滨海管委会作出的《责令限期拆除通知书》尚未实施行政强制措施，因此，滨海管委会的行政行为应当属于行政处罚。针对第二个焦点性问题，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；…无法采取改正措施消除影响的，限期拆除…”的规定，有权作出限期拆除的行政机关是城乡规划主管部门，而非滨海管委会。因此，应当认定滨海管委会不具有行政处罚主体资格。针对第三个焦点性问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”第四十一条“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”的规定，结合本案的实际，滨海管委会未有依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，因此，其作出的《责令限期拆除通知书》不成立。综上所述，滨海管委会作出《责令限期拆除通知书》不具有行政处罚的主体资格，且程序违法，因此，原告申请确认该行政行为无效，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决：确认滨海管委会于2019年5月13日作出的潍滨管限拆字[2019]第6007号《责令限期拆除通知书》无效。案件受理费50元，由滨海管委会负担。上诉人滨海管委会不服一审判决上诉称，一、一审审判程序不当。（一）寒亭区人民法院对本案无管辖权，应当移送中级人民法院审理。（二）寒亭区人民法院部分合议庭人员未到庭共同参加公开庭审，庭审过程中，仅有一名审判员出庭审理，人民陪审员全程未到场参加庭审活动，有旁听人员证言为证。二、一审法院认定事实错误。（一）一审法院认定上诉人作出的《责令限期拆除通知书》属于行政处罚，系认定事实错误。1、上诉人作出的《责令限期拆除通知书》不以惩戒违法为目的，不具有制裁性，是限期改正违法行为，不是行政处罚，两者适用原则不同。2、2012年12月19日，国务院法制办公室经研究并商全国人大常委会法工委作出的《对陕西省人民政府法制办公室的复函》（国法秘研函【2012】665号）明确指出：“《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的‘限期拆除’不应当理解为行政处罚行为。”3、依据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条的规定，上诉人作出的《责令限期拆除通知书》是进行行政处罚的前置程序，而不是行政处罚。4、参照《环境处罚办法》第十二条的规定，责令限期拆除是限期改正违法行为的行政命令，不是行政处罚。（二）一审法院认定上诉人作出的《责令限期拆除通知书》不成立系认定事实错误。1、上诉人作出的《责令限期拆除通知书》是行政命令，无需按照《行政处罚法》的规定给予当事人的陈述和申辩的相关权利。2、《环境处罚办法》第十二条第二款规定，行政命令不适用行政处罚程序的规定。可供参考。3、关于按照《城乡规划法》第六十四条规定作出责令限期拆除的行政命令，目前没有任何法律规定行政相对人陈述申辩是必不可少的程序，也没有认可法律规定行政相对人未陈述申辩会导致行政命令不成立。4、实际上，上诉人在作出《责令限期拆除通知书》前，在2019年4月12日对被上诉人询问时，已经给予被上诉人陈述申辩的权利和机会。被上诉人也已经签字确认。上诉人已经书面告知，被上诉人已经知晓自己行为的性质、法律后果，并作出“接受处理”的陈述申辩。5、被上诉人在2019年5月31日曾到上诉人处又一次进行陈述申辩，上诉人再次听取了其陈述申辩，并对其陈述申辩情况进行了复核，决定维持责令限期拆除违法建设的决定。（三）一审法院认定上诉人不具有行政处罚主体资格系认定事实错误。1、上诉人具有执法主体资格。经市政府同意，潍坊市人民政府办公室向滨海区下发《关于做好滨海开发区综合行政执法机构相对集中行政处罚权范围调整工作的通知》（潍政办字【2018】165号）明确指出：“滨海开发区管理委员会作为综合执法机构，在管辖范围内集中行使城市管理、水行政管理等二十六个方面法律法规规章规定的行政处罚权。”2、上诉人具有规划领取的行政处罚权。根据中发【2015】35号中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的知道意见》以及鲁府法发【2017】24号《关于做好相对集中行政处罚权工作推进综合行政执法体制改革的通知》、《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》，规划在城乡建设行政管理范围之内，城乡建设行政处罚在城市管理相对集中行政处罚权范围之内，城市管理行政处罚权在滨海管委会相对集中行政处罚权范围之内，因此，滨海管委会具有规划领域的行政处罚权。3、上诉人具有作出规划领域责令改正的行政命令权。依据《行政处罚法》第二十三条的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。上诉人具有责令当事人限期改正违法行为的职责和职权。（四）上诉人具有执法主体资格，具有规划领域的行政处罚权和责令改正的行政命令权，已是生效的人民法院裁判文书确认的事实。三、一审法院适用法律错误。上诉人作出的《责令限期拆除通知书》不是行政处罚，一审适用《行政处罚法》关于行政处罚的程序规定，属于适用法律错误。综上，一审法院程序违法，认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决，发回重审或直接改判驳回原告诉讼请求。被上诉人王新江提交书面答辩状称，一、一审法院审判程序正适当，因上诉人在一审期间未依法行使自己提出管辖权异议的权利，依据行政诉讼法司法金额是第十一条的规定，一审法院取得对本案的管辖权。二、一审判决认定上诉人作出的《责令限期拆除通知书》为行政处罚行为，定性准确，法律依据充分，是正确的。《土地管理法》第八十三条明确规定了责令限期拆除行为是行政处罚行为，必须依据《行政处罚法》第31条、32条的规定告知当事人陈述申辩的权利，否则作出的行政处罚不成立。2019年4月12日潍坊滨海经济技术开发区自然资源和规划局下达的《责令限期改正通知书》已经是依据《行政处罚法》第二十三条规定作出了行政处罚的前置程序。而2019年5月29日的《行政强制执行催告书》更表明案件已进入执行程序，那么上诉人作出的涉案《责令限期拆除通知书》不仅仅是程序性告知，而是直接设定了王新江的义务，对王新江的合法权益已经产生了不利影响，具有物质损害、行为罚的特征。三、一审判决认为上诉人不具备行政行为主体资格认定正确。1、《城乡规划法》第十一条、第六十四条明确规定城乡规划管理主管部门为主管部门。2、上诉人无证据证实其是城乡主管工作的有权主体，其提交的鲁府法发【2017】24号文件并未授权作为一级人民政府的上诉人有行政处罚权，其提交的潍政办字【2018】165号文件因与《城乡规划法》、《行政处罚法》的规定相抵触而不合法。四、根据国务院发布的《土地利用分类》，盐田范围包括晒盐场所、盐池及附属设施用地。王新江作为盐田的承包经营者，在征得盐田发包方同意，在其承包的盐田范围内修建盐田的看护用房，无需相关部门的审批，无需办理相应的手续。综上，请求二审法院维持原判。当事人在一审中提交的证据和依据均已随卷移送本院，上述证据和依据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院对当事人提交证据和依据的分析认定，对一审法院查明的事实予以确认。一审期间，上诉人提交了2019年4月12日潍坊滨海经济技术开发区自然资源和规划局对王新江作的调查笔录，笔录中潍坊滨海经济技术开发区自然资源和规划局的工作人员询问王新江关于涉案四个储卤棚和19间平房是否办了建设工程规划许可证、何时建设、结构、面积等内容，最后询问王新江，是否还有补充的，王新江答“没有了。”潍坊滨海经济技术开发区自然资源和规划局工作人员向王新江告知：“你未取得建设工程规划许可证，擅自在北海路××、××以南的海王盐场建设4个低钠储卤棚和一栋平房（19间）的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，我们将按照有关规定进行处理。”王新江答“我接受处理。”当天，潍坊滨海经济技术开发区自然资源和规划局向王新江下达了《责令限期改正通知书》。二审调查中，上诉人以上述调查笔录证明已经向王新江告知违法事实、依据并给予了王新江陈述申辩的权利和机会，王新江作出“接受处理”的陈述申辩。王新江认为制作该笔录的目的是责令王新江限期改正，并下发了《责令限期改正通知书》，与《限期拆除通知书》是两个不同的部门作出的两种不同的行政处罚措施，上诉人作出限期拆除通知书时没有任何证据证明已经告知过其陈述申辩的权利。上诉人主张一审法院审理时两名陪审员未到庭，程序违法，并提交了综合执法局的工作人员王耀华、李强出具的书面证言，被上诉人质证后认为对两人的身份是上诉人的工作人员，因此对证言的真实性不予认可，也不知道两位证人是否参与了一审庭审的旁听。被上诉人称一审开庭那天审判庭已被占用，庭审地点改在了接待室，因为坐不开，宣布完合议庭组成人员后，两位陪审员就离开了。本院认为，依据双方在二审期间的诉辩主张，本案二审争议的焦点问题主要是，一、一审法院是否具有管辖权；二、上诉人是否具有作出责令限期拆除通知书的职权；三、上诉人作出的责令限期拆除通知书认定事实是否清楚；四、上诉人作出的责令限期拆除通知书程序是否合法；五、一审法院程序是否违法。关于焦点问题一，即一审法院是否具有管辖权。本院认为，中级人民法院管辖的对县级以上人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，主要是指县级以上人民政府直接作出的行政行为，开发区管理机构不属于县级以上人民政府，其所作的行政行为不属于中级法院管辖的行政案件范围。上诉人主张本案应属中级法院管辖，依据不足，不予支持。依据《行政诉讼法》第十八条第二款的规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。以及潍坊市跨行政区域管辖的划分，一审法院作为滨海经济技术开发区人民法院同片区的法院，具有对本案的管辖权。关于焦点问题二，即上诉人是否具有作出责令限期拆除通知书的职权。《行政处罚法》第十六条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”中共中央、国务院《关于深入推定城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发【2015】37号）规定，“到2017年年底，实现市县政府城市管理领域的机构综合设置。…重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。具体范围是：住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权…。城市管理部门可以实施与上述范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施。到2017年年底，实现住房城乡建设领域行政处罚权的集中行使。”山东省人民政府法制办公室、山东省机构编制委员会办公室联合下发的《关于做好相对集中行政处罚权工作推进综合行政执法体制改革的通知》（鲁府法发【2017】24号）规定，“城市管理领域相对集中行政处罚权的范围，按照中共中央、国务院《关于深入推定城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发【2015】37号）的规定执行。…市政府在其管理的升级以上经济开发区、高新技术产业开发区、保税区、旅游度假区等功能区开展集中行政处罚权工作的，功能区管理机构作为综合行政执法机构，可以参照鲁办发【2017】32号文件规定的县（市区）综合行政执法机构集中行使的行政处罚权及相应的行政强制权范围执行。”潍坊市人民政府办公室下发的《关于做好滨海开发区综合行政执法机构相对集中行政处罚权范围调整工作的通知》（潍政办字【2018】165号）明确：“根据省法制办、省编办《关于做好相对集中行政处罚权工作推进综合行政执法体制改革的通知》（鲁府法发【2017】24号）和省法制办《关于调整潍坊市滨海经济开发区综合行政执法机构相对集中行政处罚权范围的复函》（鲁府法发【2018】33号），滨海开发区管理委员会作为综合执法机构，在管辖范围内集中行使城市管理、水行政管理等二十六个方面法律法规规章规定的行政处罚权。”依据上述法律、法规及文件的规定，上诉人作为滨海经济技术开发区综合行政执法机构，具有住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权以及实施与上述行政处罚权有关的行政强制措施的职权。一审法院关于上诉人不具备城乡建设领域行政处罚主体资格的认定错误，予以纠正。关于焦点问题三，即上诉人作出的责令限期拆除通知书认定事实是否清楚。2019年4月12日潍坊滨海经济技术开发区自然资源和规划局的工作人员对王新江的调查笔录显示，王新江建设涉案四个储卤棚和19间平房未办理建设工程规划许可证。2019年4月30日，潍坊滨海经济技术开发区自然资源和规划局出具的调查终结报告进一步明确，王新江建设涉案四个储卤棚和19间平房属于无法采取改正措施消除影响的情形。诉讼中，王新江虽主张其在承包的盐田范围内修建盐田的看护用房及附属设施，无需相关部门的审批，无需办理相应的手续，但未提交相关依据予以证明，故对其该项主张，不予采信。在此情况下，应当适用《城乡规划法》第四十条的规定。王新江进行涉案建设未依据该条规定办理建设工程规划许可证，上诉人依据第六十四条的规定，责令其限期拆除，证据充分，于法有据。关于焦点问题四，即上诉人作出《责令限期拆除通知书》的程序是否合法。国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函（国法秘研函【2012】665号）明确，经研究并商全国人大常委会法工委，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。因此，一审以《行政处罚法》的规定为依据认定上诉人作出的《责令限期拆除通知书》程序违法，适用法律不当。依据《山东省行政程序规定》第九条的规定，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。本案上诉人一审期间提交的2019年4月12日潍坊滨海经济技术开发区自然资源和规划局对王新江所作的调查笔录，可以证明在作出涉案《责令限期拆除通知书》之前，已经向王新江告知了违法事实、依据并给予其陈述申辩机会。王新江称该询问笔录是潍坊滨海经济技术开发区自然资源和规划局向其下达了《责令限期改正通知书》之前的询问，而非上诉人作出涉案《限期拆除通知书》。本院认为，本案从潍坊滨海经济技术开发区自然资源和规划局立案调查到上诉人作出涉案《限期拆除通知书》，是一个整体的过程，无论是潍坊滨海经济技术开发区自然资源和规划局下达的《责令限期改正通知书》，还是上诉人下达的《限期拆除通知书》均是针对王新江的同一违法行为，王新江在2019年4月12日调查时明确表示“接受处理”表明其当时已放弃了针对其违法行为的陈述申辩权。诉讼中，王新江对其提出的申辩理由也未提交证据及依据支持。综合以上因素，本院对王新江主张的程序违法的理由，不予采信。上诉人作出《责令限期拆除通知书》的程序符合法律规定。关于焦点问题五，即一审法院程序是否违法。本案双方当事人均认可一审庭审中宣布合议庭组成人员后，两位陪审员即离开庭审现场的事实，经核实一审法院，系因庭审地点临时更改在接待室而导致，当天庭审未进行同步录音录像，与王新江在二审期间的陈述一致。对此本院予以指正，在今后的庭审中应杜绝此类情况的发生。综上，上诉人作出《责令限期拆除通知书》的事实清楚，程序合法，适用法律正确，故对王新江要求予以撤销的诉讼请求，不予支持；一审判决认定事实清楚，审判程序违法，但适用法律错误，导致结果有误，依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、撤销潍坊市寒亭区人民法院作出的（2019）鲁0703行初66号行政判决；二、驳回王新江的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人王新江负担。本判决为终审判决。审判长  周建明审判员  李长明审判员  郭明明二〇二〇年五月二十六日书记员  赵 倩