江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣08行终32号上诉人（原审原告）黄建华，女，1978年4月11日出生，汉族，住广东省深圳市福田区。委托诉讼代理人黄节涛，江西智桥律师事务所律师。委托诉讼代理人袁国进，江西智桥律师事务所律师。上诉人（原审被告）泰和县螺溪镇人民政府，住所地：泰和县螺溪镇三都大道1号，统一社会信用代码：113610260148326419。法定代表人康萍，该镇镇长。委托诉讼代理人谢金梅，该镇副镇长。委托诉讼代理人陈文艺，江西西昌律师事务所律师。原审第三人肖忠群，男，1957年3月12日出生，汉族，住泰和县。上诉人黄建华、上诉人泰和县螺溪镇人民政府（以下简称螺溪镇政府）因要求确认螺溪镇政府强拆建筑物的行政行为违法及行政赔偿一案，均不服吉安市青原区人民法院（2019）赣0803行初13号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审经审理查明，2004年8月10日，螺溪镇政府与曹珂、邹云龙、肖忠群签订《投资建设千头母牛养殖基地合同书》，约定由肖忠群等三人在螺溪镇马田水库投资2000万元建设千头母牛养殖基地，合同期限为30年（自2004年8月10日至2034年8月9日），螺溪镇政府提供马田水库，无偿提供其在附近山场放牧，并提供建设栏舍的土地，螺溪镇政府按60元/㎡的标准补助肖忠群等三人建栏舍，合同还对其他事项进行了约定。2004年8月25日，螺溪镇政府与螺溪镇兰溪村民委员会签订《泰和县人民政府统一征地协议书》，约定螺溪镇政府租用兰溪村委会14组位于泰和县螺溪镇马田水库旁的9.5亩土地，期限为30年。而后，螺溪镇政府将所租赁土地提供给肖忠群等三人进行养殖基地的建设，肖忠群等人在该处建了6栋栏舍及水塔等附属设施，进行牛、鱼的养殖。后曹珂、邹云龙退出，肖忠群一人经营养殖基地。经核实，肖忠群从螺溪镇政府处共领取了建造栏舍补助款64000元。2012年4月17日，肖忠群与黄建华签订《合作协议》，约定在履行《投资建设千头母牛养殖基地合同书》全部条款的基础上，其他事项协商如下：肖忠群邀请黄建华到马田水库开发建设标准化猪场，投入资金由黄建华全部承担（含栏舍扩建改造等），猪场效益、管理、债权、债务、项目资金等均由黄建华享有，并可单独进行工商注册登记；水库中水产经营由双方共同承担，但由黄建华进行管理；原镇政府提供的住房由黄建华安排员工住宿，需修缮的由黄建华负责，协议还对其他事项进行了约定。螺溪镇政府于同日在《合作协议》上注明“同意”并加盖公章。2012年5月22日，泰和县农业局向以黄建华为负责人的经营范围为生猪养殖的泰和县惠华牧业养殖场发放了动物防疫条件合格证。2012年6月18日，以黄建华为投资人的经营范围为生猪养殖的个人独资企业泰和县惠华牧业养殖场（以下简称惠华养殖场）成立，同日，螺溪镇政府向黄建华出具《证明》，载明“兹载明2012年4月17日，经螺溪镇政府同意，在履行《投资建设千头母牛养殖基地合同书》及补充《合作协议》全部条款的基础上，马田水库水面由肖忠群与黄建华合同经营，岸边由黄建华投资建设标准化养猪场，原镇政府提供的住房及栏舍在合同期内由（即2012年4月30日-2034年8月9日）由黄建华使用并维修，该住房及栏舍产权归螺溪镇政府所有，暂无产权证明”。黄建华在与肖忠群签订《合作协议》后，对肖忠群之前所建栏舍进行了改造，并于2013年在马田水库旁新建了部分栏舍、简易住房及其他附属设施，进行牛、猪、鱼的养殖。2014年2月17日，泰和县财政局、农业局制定《泰和县2013年生猪调出大县奖励资金使用方案》，将黄建华的惠华养殖场列入生猪标准化示范场改造建设猪场之一，该方案中关于生猪标准化示范场改造建设内容和目标为“建设完善13个生猪规模养殖场的雨污分离、固液分离、沉淀池、厌氧发酵池、氧化塘等排污设施和栏舍改造等配套生产设施、设备，实施减量化、无害化、资源化。”依据该方案，惠华养殖场领取了养殖场改造建设资金180000元。2018年10月15日，螺溪镇政府向马田水库养殖场送达了《关于马田水库养殖场栏舍拆除告知书》，内容如下：“根据国家、省关于《畜禽规模养殖污染防治条例》等相关法律法规及规定，按照市、县‘三区’禁养划分标准和《泰和县人民政府关于规范水库养殖保护水库水质工作实施方案的通知》（泰府办字〔2013〕441号）、《关于进一步做好我县规范水库养殖保护水库水质工作的通知》（泰水质字〔2014〕1号）等文件精神以及泰和县人民政府制定的‘三区’（适养区、限养区、禁养区）规划，凡水库周边现有养殖场均属未批先建和禁养区，禁止一切的畜禽养殖且限时将地面建筑物一律拆除。贵场养殖虽已退出生猪养殖但还存在养殖的栏舍未拆除和继续养殖着肉牛，违反了上述条例规定，现勒令贵养殖场在7天内将饲养的肉牛清运走和养殖场地面栏舍全部拆除到位，否则政府将依法依规予以强制拆除。”2018年10月29日，螺溪镇政府向黄建华方送达了《螺溪镇违规建设通知书》，内容如下：“你未经规划及国土部门批准，擅自违规建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》之相关规定，限你在三日内自行拆除并恢复原状，逾期不改的将进行强制拆除。”2018年11月1日，螺溪镇政府组织人员对惠华养殖场内的部分栏舍、住房及附属设施进行了拆除，黄建华请求螺溪镇政府赔偿未果，为此成讼。在诉讼过程中，经该院组织黄建华、螺溪镇政府双方现场勘验并确认所拆除建筑物面积共计1700平方米。2019年7月25日，江西鹭洲工程造价咨询有限公司作出[2019]造价鉴字第014号鉴定意见书，认定案涉被拆除建筑物的价值为528859.53元。一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据上述规定，螺溪镇政府负有管理所辖行政区域内的乡村规划工作的法定职责，其所拆除建筑物系黄建华和肖忠群所建，二人有权对螺溪镇政府提起行政诉讼，肖忠群当庭表示认可黄建华的起诉，该院不予干涉，故该院对螺溪镇政府主张黄建华不具备诉讼主体资格的抗辩意见不予采纳。关于螺溪镇政府实施强制执行拆除的行为是否合法的问题，该院认为，《行政强制法》第三十四条至三十八条规定行政机关要进行行政强制执行，应当依法作出行政决定，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，行政机关才可依照行政强制执行程序强制执行；行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，催告书除应载明履行义务的期限和方式外，还应当载明当事人依法享有的陈述权和申辩权，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，才可作出书面强制执行决定。本案中，螺溪镇政府在强制拆除案涉建筑物前，并未告知当事人依法享有陈述权和申辩权，也并未依法作出强制执行决定，属程序严重违法，应予以撤销，但因不具有可撤销内容，故对黄建华请求确认螺溪镇政府强拆黄建华案涉建筑物的行政行为违法的诉请，该院予以支持。关于螺溪镇政府是否应当赔偿黄建华经济损失的问题，螺溪镇政府主张其所拆除的建筑物属违法建筑，不应对黄建华进行赔偿。该院认为，肖忠群等与螺溪镇政府签订《投资建设千头母牛养殖基地合同书》的时间为2004年，当时并无法律规定设施农用地的使用需办理相关手续，且该养殖场在经营过程中，螺溪镇政府为其提供建设栏舍的土地，无偿提供马田水库、附近山场给养殖场放牧，并给予建设栏舍的补助，直至黄建华与肖忠群合作经营该养殖场后，养殖场仍然领取了政府的建设改造资金补贴，正是基于对政府的信赖，黄建华扩建了栏舍、住房及附属设施来满足其养殖产业发展的需要，故螺溪镇政府主张所拆建筑物属违法建筑无法律依据，亦不具合理性，本院对该主张不予采信。螺溪镇政府的非法拆除行为造成了马田水库养殖场的直接物质损失，属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的“合法权益”，故黄建华有权要求螺溪镇政府进行赔偿。对于赔偿数额问题，被拆除建筑物的价值经鉴定机构认定为528859.53元，但养殖场已领取的建设改造补助款244000元应予品除，因此，螺溪镇政府应向黄建华赔偿的数额为284859.53元。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条和《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第一款第四项、第七条第一款之规定，判决：一、确认螺溪镇政府强制拆除马田水库养殖场内建筑物的行政行为违法；二、螺溪镇政府于本判决生效后15日内赔偿黄建华因拆除建筑物的经济损失284859.53元；三、驳回黄建华的其他诉讼请求。黄建华不服上述判决向本院提出上诉。其上诉理由是：1.一审判决将黄建华合法取得的政府补助款从被拆除建筑物的经济损失中直接全部扣除，缺乏法律依据。政府的补助款是黄建华依照法律法规或国家政策规定所取得的政府扶持资金，主要用于建设粪污处理设施的补助，在没有法律法规和政策规定的情况下，任何部门和个人都无权收回该扶持资金。一审判决认定螺溪镇政府强制拆除行为违法，应当向黄建华赔偿被拆除建筑物的剩余价值，评估机构已评定该剩余价值为528859.53元。一审判决将黄建华已合法取得的政府补助款抵扣其违法拆除黄建华建筑物应承担的赔偿款项，明显缺乏法律依据。2.一审判决从被拆除建筑物的经济损失528859.53元中扣除政府补助款244000元，属于认定事实错误。一审判决认定的政府补助款244000元中，其中64000元肖忠群建造栏舍时的补助款，补助单价为60元/平方米。法院审理过程中已查明，肖忠群所建栏舍被拆除面积仅为400平方米，那么被拆除栏舍所取得的政府补助款为24000元。另一笔政府补助180000元是黄建华因建设完整生猪规模养殖场的雨污分离、固液分离、沉淀池等排污设施和栏舍改造等配套生产设施、设备所取得的政府部分扶持资金，该部分建设工程与案涉被拆除建筑物无关，并不在被拆除范围内，也未纳入本案的财产损失评估范围。故，即使被拆除建筑此前所取得的补助款可以在被拆除建筑剩余价值中扣除也只能扣除24000元，其余政府补助款并不在被拆除范围，螺溪镇政府还应承担由此造成的设施闲置费，一审判决将该案涉养殖场经营过程中所取得的政府补助款全部从被拆除建筑剩余价值中全部扣除事实认定错误。3.一审判决遗漏案件鉴定费未进行判决，请求二审法院判令螺溪镇政府承担该鉴定费。综上，请求二审法院依法改判。螺溪镇政府亦不服上述判决，向本院提出上诉。其上诉理由是：1.一审判决认定所拆建筑不属违法建筑是错误的。一审判决认为肖忠群与黄建华签订《投资建设千头母牛养殖基地合同书》的时间是2004年，当时并无法律规定涉及农用地使用需办理相关手续，这个认定是错误的。国务院1993年6月29日发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》第十九条规定兴建乡（镇）村企业，需持批准手续申请用地的，经批准后由土地管理部门划拨土地，第二十六条规定建设时需向建设主管部门提出开工申请，审查批准后方可开工，第三十七条规定未按规划审批程序或者违反规划的规定进行建设的处罚措施。2002年5月1日起施行的《江西省村镇规划建设管理条例》也有相关的明确规定。螺溪镇政府及相关部门提供土地、给予补贴等行为并不能说明黄建华在土地上进行建设的行为合法。螺溪镇政府拆除违法建筑，就不应对其全部损失给予赔偿。由于一审法院对建筑认定合法错误，所以才导致了错误的鉴定结果。即使认定镇政府在拆除程序上有问题，也不应当对黄建华的全部损失进行赔偿，最多对其材料款进行一定补偿。2.螺溪镇政府的强制拆除行为并未违法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条赋予了螺溪镇政府有拆除违法建筑的权利。黄建华在2018年10月15日接到螺溪镇政府的拆除告知书后，既不陈述申辩也不申请行政复议或诉讼，螺溪镇政府才再次于2018年10月29日下发通知，限期三日内自行拆除，逾期将进行强制拆除。螺溪镇政府两次下发通知，虽然形式上可能与相关法律规定有所不符，但螺溪镇政府实质上并未违反行政强制法的相关规定。法院应考虑黄建华违法建筑的事实及保护环境的迫切性，认定螺溪镇政府的强制拆除行为不违法。二审查明的事实与一审认定的事实一致。另查明，黄建华一审预交鉴定费用2万元，并提供相应发票。螺溪镇政府对此无异议。本院认为，2012年4月17日，黄建华与肖忠群签订的《合作协议》经螺溪镇政府同意并加盖公章，并为黄建华提供部分住房及栏舍，可以视为螺溪镇政府对黄建华养猪行为的认可。螺溪镇政府与肖忠群签订《投资建设千头母牛养殖基地合同书》在2004年，对于是否及如何办理设施农用地没有明确的法律法规规定且在黄建华经营过程中，螺溪镇政府还为其提供土地建栏舍并给予建设资金补助。故，螺溪镇政府称黄建华的栏舍属违章建筑没有法律及事实依据，螺溪镇政府的强制拆除行为违法。对于螺溪镇政府的违法强拆行为造成黄建华养殖场的损失本应进行赔偿，但根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区……”黄建华的养殖场位于马田水库边，属于《吉安市畜禽养殖污染防治规划》及《泰和县人民政府关于规范水库养殖保护水库水质工作实施方案的通知》（泰府办字〔2013〕441号），《关于进一步做好我县规范水库养殖保护水库水质工作的通知》（泰水质字〔2014〕1号）文件划定的“禁养区”范围内。禁养区范围内的建筑虽有必须拆除的规定，但螺溪镇政府应当对必须进行拆除的建筑物进行一定的补偿。由于泰和县人民政府对于拆除养殖场需进行的补偿标准未有文件规定，本院参照本市周边县市（新干县）100元/平方米补助标准，给予黄建华被拆除1700平方米建筑进行补助。一审法院将拆除的建筑进行评估后由螺溪镇政府按评估价进行赔偿不妥。且黄建华方领取的政府补贴244000元系黄建华在投资建设养殖场过程中泰和县人民政府根据文件精神给予其的建设奖励，一审法院认为应在补偿款中予以扣除没有依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：一、维持吉安市青原区人民法院（2019）赣0803行初13号行政判决第一项：确认泰和县螺溪镇人民政府强制拆除马田水库养殖场内建筑物的行政行为违法及第三项：驳回黄建华的其他诉讼请求。二、撤销吉安市青原区人民法院（2019）赣0803行初13号行政判决第二项：泰和县螺溪镇人民政府于一审判决生效后15日内赔偿黄建华因拆除建筑物的经济损失284859.53元。三、判决泰和县螺溪镇人民政府补偿黄建华拆除养殖场建筑物170000元。二审案件受理费黄建华预交50元，泰和县螺溪镇人民政府预交50元，鉴定费20000元，合计20100元，由黄建华负担50元，泰和县螺溪镇人民政府负担20050元。审判长 颜 莉审判员 罗英秀审判员 钟君林二〇二〇年五月二十八日法官助理胡传义书记员刘铃