安徽省铜陵市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖07行终13号 上诉人（原审原告）枞阳县建新家庭农场，住所地安徽省枞阳县雨坛镇高峰村。注册号340823000039967。 负责人王宜昌，男，1961年4月23日出生，汉族，住安徽省枞阳县，系枞阳县建新家庭农场投资人。 委托代理人周林，安徽枞城律师事务所律师。 被上诉人（原审被告），枞阳县自然资源和规划局，住所地安徽省枞阳县枞阳镇银塘东路。统一社会信用代码113407227430523970。 法定代表人王杰彬，该局局长。 委托代理人陈晓明，男，该局法规股科员。 委托代理人吴成龙，安徽枞川律师事务所律师。 上诉人枞阳县建新家庭农场因土地行政处罚一案，不服安徽省枞阳县人民法院（2019）皖0722行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年5月8日公开开庭审理了本案。上诉人枞阳县建新家庭农场负责人王宜昌、委托代理人周林，被上诉人枞阳县自然资源和规划局出庭负责人章晓进、委托代理人陈晓明、吴成龙，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2019年2月26日，中共枞阳县委、枞阳县人民政府《关于县级机构改革的实施意见》中县政府机构改革第3项内容即组建枞阳县自然资源和规划局，将枞阳县国土资源局、枞阳县城乡规划局等单位的管理职责整合，组建枞阳县自然资源和规划局作为县政府工作部门，同年4月底被告正式挂牌，原枞阳县国土资源局的职能归并与被告。建新农场系王宜昌作为投资人于2013年12月经批准设立的个人独资企业，主要从事水稻、小麦、油菜种植销售以及水产养殖、销售。2010年4月，王宜昌与雨坛乡高峰村陈冲、建新、新冲三村民组签订一份《杨圩承包合同》，由王宜昌承包杨圩水面以及汪五斗以下杨圩内所有荒田、荒地。2012年3月，王宜昌承包了湾圩、湾墱、沙湾、杨圩周边的荒地、荒水。2016年1月王宜昌与雨坛镇（原雨坛乡）高峰村纪庄组签订一份《土地承包合同书》，约定由王宜昌承包湾圩处的荒滩，用于种植和养殖等多种经营，承包期限为10年，主要从事水稻、小麦、油菜种植销售以及水产养殖、销售。自2010年开始，王宜昌即在上述承包的荒田、荒地内采取取土围埂的方式先后建成三口水塘。2016年4月，根据枞阳县政府的批复，枞阳县农田水利基本建设指挥部印发《枞阳县小型水利工程改造提升2016年度实施方案》（枞农建（2016）1号），对县域内的塘坝进行清淤整治，王宜昌承包的湾圩水塘亦在整治之列，王宜昌遂将湾圩水塘进行了扩挖清淤，将原水塘塘埂外扩，致水面扩大。工程于2017年1月竣工验收。2017年3月，枞阳县政府向建新农场颁发了《水域滩涂养殖证》，确定建新农场对王宜昌承包的共6.788公顷的水域、滩涂享有使用权。2019年3月，安徽省国土资源厅向原枞阳县国土资源局转交王宜昌破坏基本农田线索，要求该局查处。该局于同年3月15日向王宜昌了解情况后，于同年3月19日以建新农场为当事人立案。在经过了现场勘查、调取有关资料等工作后，于同年3月27日完成拟对建新农场作出处罚的内部讨论及审批手续，后在同年4月1日向原告发出《责令停止违法行为通知书》、4月4日作出行政处罚（听证）告知书并送达王宜昌。同年4月15日原枞阳县国土资源局作出《025号行政处罚决定书》，认定原告在湾圩水塘清淤时扩大了水塘致使409平方米耕地被占用，且被占用耕地属2012年4月划定的基本农田范围。该行为违反了《基本农田保护条例》第十七条第一款、第二款的规定，因此根据《基本农田保护条例》第三十三条及《安徽省国土资源系统实施行政处罚自由裁量权办法（试行）》（皖国土资[2014]192号）的规定，对建新农场作出责令改正或者治理被破坏的409平方米基本农田,恢复原种植条件,对破坏的409平方米基本农田处以10元/平方米的罚款,罚款计人民币4090元。因原告不服该处罚决定而成讼。 枞阳县建新家庭农场在一审的诉讼请求：1.判决撤销《025号行政处罚决定书》；2.案件受理费由被告负担。 一审法院审理认为，一、关于《025号行政处罚决定书》认定事实、适用法律问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，被告作为枞阳县土地行政主管部门，有依法对枞阳县境内土地违法行为查处的职权。根据被告提供的《枞阳县土地利用现状图（雨坛镇）》、《枞阳县建新家庭农场养殖用地勘测定界图》等证据，原告在湾圩水塘清淤时扩大了水塘致使409平方米耕地被占用，且被占用耕地属2012年4月被划定的基本农田范围。虽然原告对湾圩水塘清淤系根据枞阳县枞农建（2016）1号文件的要求实施的行为，但对湾圩水塘进行清淤，应在不能破坏被依法划定的基本农田的前提下实施。因此，被告以原告违反《基本农田保护条例》第十七条第一款、二款“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”的规定对原告作出行政处罚，有相应的事实和法律依据。二、关于《025号行政处罚决定书》作出的程序是否合法问题。被告提供的证据能够反映原枞阳县国土局在查处涉案土地违法案件中，依法履行了相应的内部立案、审批、集体讨论、作出决定、送达等程序性工作，程序并无不当。 综上，原枞阳县国土资源局作出的《025号行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处罚内容适当。原告请求撤销原枞阳县国土资源局作出的枞国土资罚决字[2019]025号行政处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告枞阳县建新家庭农场的诉讼请求。案件受理费50元，由枞阳县建新家庭农场负担。 枞阳县建新家庭农场上诉称，一、上诉人承包的土地包括耕种土地和养殖水面均系合法占有。2010年4月，王宜昌与高峰村陈冲、建新、新冲三村民组签订一份《杨圩承包合同》，承包杨圩水面以及汪五斗以下杨圩内所有荒田、荒地；2012年3月，王宜昌又再次承包了湾圩、湾墱、沙湾、杨圩周边的荒地、荒水。2016年上诉人与雨坛镇高峰村纪庄组签订一份《土地承包合同书》，约定由原告承包湾圩处的荒滩，用于种植和养殖等多种经营，承包期限为10年。2017年3月，枞阳县人民政府向上诉人发放《水域滩涂养殖证》，确认上诉人对承包的涉案水域、滩涂拥有合法养殖使用权。故上诉人承包的土地包括耕种土地和养殖水面均系合法占有。二、上诉人在对湾圩水塘扩挖清淤时，并未侵占基本农田。1.上诉人没有侵占409平方米的基本农田。根据《基本农田保护条例》的规定，从编制土地利用总体规划、组织实施、设立保护标志直至建立档案和验收确认等，基本农田的划定需要经过一系列法定程序。被上诉人认为上诉人侵占了基本农田，首先应当举证证明基本农田存在的事实，其次需要证明上诉人侵占了基本农田。但被上诉人出示的《枞阳县土地利用现状图（雨坛镇）》、《现场测绘笔录》、《枞阳县建新家庭农场养殖用地勘测定界图》、《界址点坐标表》、《枞阳县建新家庭农场用地位置土地利用总体规划局部图（2006—2020）》不能证明基本农田划定和存在的事实，因为以上证据材料均为枞阳县土地规划利用事务所事后制作的材料，不是有关国家机关依法定职权作出的，没有权威性，不能采信。客观事实上，在上诉人的经营区域，从未划定过基本农田，纪某的证词充分证实了这点，一审法院对纪某的证词也予以采信。所以，在上诉人的经营区域，既无基本农田，也不存在上诉人侵占基本农田，被上诉人更无证据证明上诉人侵占了基本农田。2、一审法院也未认定上诉人侵占基本农田的事实。一审法院查明的事实是：“……王宜昌遂将湾圩水塘扩挖清淤，将原水塘塘埂外扩，致水面扩大。……”（详见《行政判决书》Ｐ12），一审法院并未认定上诉人侵占基本农田的事实。所谓“根据被告提供的《枞阳县土地利用现状图（雨坛镇）》、《枞阳县建新家庭农场养殖用地勘测定界图》等证据，原告在湾圩水塘清淤时扩大了水塘致使409平方米耕地被占用，且被占用的耕地属2012年4月被划定的基本农田”（详见《行政判决书》Ｐ13），仅是一审法院毫无根据地揣测，没有事实根据。三、被上诉人作出的行政处罚程序违法。2019年3月19日，有关上诉人的行政处罚案件被立案，但此后被上诉人未进行任何调查核实就径直作出处罚决定，程序不合法。综上所述：被上诉人的行政处罚毫无事实根据，行政处罚程序违法，一审法院的判决亦无事实根据，恳请二审法院撤销原判并撤销枞国土资罚决资［2019］025号行政处罚决定。 枞阳县建新家庭农场上诉请求：1、判决撤销（2019）皖0722行初11号行政判决，并判决撤销被上诉人作出的枞国土资罚决资[2019]025号行政处罚决定。2、判决被上诉人承担本案一、二审诉讼费。 枞阳县自然资源和规划局答辩称，一、一审法院事实认定清楚，上诉人认为承包的土地包括耕种土地和和养殖水面均系合法占有，无事实和法律依据。依据《水域滩涂养殖证》仅能反映上诉人占有一定面积的水面和滩涂，不能反映上诉人合法占有耕地。另上诉人是否占有耕地并不是《水域滩涂养殖证》所保护的权益。上诉人与高峰村纪庄组2016年签订《土地承包合同》，承包了湾圩处的荒滩，用于种植或养殖范围内的多种经营，合同期限为10年（2016年1月1日至2026年12月31日）。此合同对合理利用承包的土地用途、性质等未进行约定，依据答辩人出具的总体规划局部图、土地利用现状图足以认定上诉人侵占409平方米基本农田。二、针对上诉人陈述未侵占基本农田，答辩人认为与事实不符。依据《土地管理法》第4条、第13条、第34条、第37条和《基本农田保护条例》第11条和第7条等相关规定，答辩人出具了总体规划局部图、土地利用现状图足以认定上诉人侵占409平方米基本农田。认定上诉人上述违法事实的证据有询问笔录、合同、高峰村委会证明、枞农建[2016]1号通知、勘测定界图、现场勘测笔录、总体规划局部图、土地利用现状图、现场照片等，足以认定上诉人行政违法事实的存在。一审判决书第13页第8行起至12行的表述中，可以清晰反映一审法院对上诉人毁坏409平方米的事实予以认可。三.枞国土资罚决字〔2019〕025号行政处罚决定作出的程序合法，处罚适当。答辩人经过立案、调查（包含王宜昌的陈述）、现场勘测、集体讨论后作出行政处罚决定。期间，于2019年4月4日依法书面告知上诉人提出陈述、申辩及申请听证的权利和期限，在规定期限内上诉人未提出了听证申请，答辩人按法定程序作出行政处罚决定；并告知了上诉人的救济途径和期限，显然答辩人作出行政处罚的程序合法，量罚适当。综上，答辩人作出的枞国土资罚决字〔2019〕025号行政处罚决定认定的事实清楚、证据充分，处罚程序合法，适用依据正确。上诉人上诉认为答辩人作出行政处罚没有事实和法律依据且程序违法，但没有提出任何事实与理由，其上诉于法无据且与事实不符，请求人民法院对答辩人的一审的判决予以维持。 二审期间，上诉人、被上诉人均未提供新证据。 上诉人、被上诉人向一审法院提交的证据材料已随案移送本院。 二审经审理对一审法院查明的案件事实本院依法予以确认。 二审经审理另查明，1、上诉人对湾圩水塘扩挖清淤是根据枞阳县枞农建（2016）1号文件的要求实施的行为；2、扩挖清淤后相关部门进行了验收，枞阳县人民政府向上诉人颁发了《水域滩涂养殖证》，该证允许上诉人就涉案的409平方米土地拥有合法养殖使用权。3、一审法院派员对相关事实进行了调查，其中对被上诉人认定的、上诉人涉嫌破坏的涉案409平方米耕地进行了现场查看，现场显示被上诉人认定的枞阳县建新家庭农场破坏的涉案409平方米耕地现系水面。经一审法院与纪某核对，证人纪某对上诉人律师调查时的陈述（即证明：①高峰村纪庄组发包的湾（弯）圩均为荒滩（地）和荒水的事实；②建新家庭农场在清淤时没有侵占农田的事实。）予以确认。枞农建［2016］1号文件确定的湾圩塘清淤整治点与被上诉人认定的枞阳县建新家庭农场破坏的涉案409平方米耕地点地理坐标相同。 本院认为，一、依据《基本农田保护条例》第十一条第二款规定“划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告，由县级人民政府土地行政主管部门建立档案，并抄送同级农业行政主管部门。任何单位和个人不得破坏或者擅自改变基本农田保护区的保护标志。”第二十七条规定“在建立基本农田保护区的地方，县级以上地方人民政府应当与下一级人民政府签订基本农田保护责任书；乡（镇）人民政府应当根据与县级人民政府签订的基本农田保护责任书的要求，与农村集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任书。”本案中，被上诉人对其认定的涉案区域在2012年4月被划定为基本农田且涉案水面下的409平方米的土地认定亦属基本农田的依据仅仅为《枞阳县土地利用现状图（雨坛镇）》、《枞阳县建新家庭农场养殖用地勘测定界图》标注是基本农田保护区，但该两份图的来源不清，在对上诉人作出行政处罚的行政行为时，也未提供上述法规规定的、划定基本农田保护区应当具备的档案、基本农田保护责任书等资料。同时，根据证人纪某的陈述，涉案地点原本即是荒摊、荒水，并无基本农田。故被上诉人认定上诉人在湾圩水塘清淤时扩大了水塘致使409平方米基本农田被占用证据明显不足。因此，被上诉人以上诉人违反《基本农田保护条例》第十七条第一款、二款“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”的规定对上诉人作出行政处罚，缺乏事实依据，适用法律不当。 二、即使被上诉人认定上诉人在湾圩水塘清淤时扩大了水塘致使409平方米基本农田被占用，由于上诉人对湾圩水塘清淤系根据枞阳县枞农建（2016）1号文件的要求实施的行为，根据该文件的要求，对湾圩水塘建设内容为扩挖清淤培埂，相关部门对上诉人扩挖范围并未提出异议并予以验收，为此上诉人对水塘进行适度的扩容亦属正当合理的行为，上诉人基于有关行政机关认可而实施的行为而受到行政处罚亦不符合行政信赖性原则。二审庭审中被上诉人陈述县级、乡级人民政府应当知道涉案409平方米地块是基本农田，但是，枞阳县人民政府向上诉人颁发了《水域滩涂养殖证》，该《水域滩涂养殖证》目前尚未撤销。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。被上诉人作为原枞阳县国土资源局撤并后的行政机关，对原枞阳县国土资源局作出的行政行为有继续作出处理的权利。本案中，原枞阳县国土资源局作出的枞国土资罚字[2019]25号行政处罚决定，虽然程序合法，但认定的违法事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。 原审法院适用法律错误，作出的判决应当予以撤销。 综上所述，本院对上诉人的上诉请求，依法予以支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销枞阳县国土资源局（枞阳县自然资源和规划局)作出的枞国土资罚字[2019]25号行政处罚决定； 二、撤销安徽省枞阳县人民法院（2019）皖0722行初11号行政判决。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由被上诉人枞阳县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  李运华 审判员  姚爱玉 审判员  张庄女 二〇二〇年五月二十五日 书记员  李海燕 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： ...... （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ......