湖南省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)湘行终341号上诉人（原审原告）:唐德元，男，1972年6月2日出生，汉族，住永州市冷水滩区。委托代理人：伍艳玲，女，1979年9月25日出生，汉族，住址同上，系唐德元之妻。委托代理人：邓朝东，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：**瑶族自治县人民政府。住所地：**瑶族自治县沱江镇春晓路60号。法定代表人：龙飞凤，该县县长。委托代理人：刘跃忠，该县司法局副局长。委托代理人：胡甲初，湖南省大梵律师事务所律师。原审第三人：**瑶族自治县水口镇人民政府。住所地：**瑶族自治县水口镇盘王路。法定代表人：黄政华，该镇镇长。委托代理人：胡甲初，湖南省大梵律师事务所律师。原审第三人：**瑶族自治县移民开发局。住所地：**瑶族自治县沱江镇春晓路54号。法定代表人：欧阳江湖，该局局长。委托代理人：蒋庆波，该局工作人员。委托代理人：胡甲初，湖南省大梵律师事务所律师。上诉人唐德元因与被上诉人**瑶族自治县人民政府（以下简称**县政府）及原审第三人**瑶族自治县水口镇人民政府（以下简称水口镇政府）、**瑶族自治县移民开发局（以下简称县移民局）移民搬迁行政补偿一案，不服湖南省永州市中级人民法院（2019）湘11行初193号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审查明：涔天河水库扩建工程是国务院确立的172项重大节水供水工程之一，为湖南省“十二五”水利一号工程。涔天河水库位于湖南省**瑶族自治县境内，是集灌溉、防洪、下游补水、发电、航运等多功能于一体的大型水利工程,工程总投资60亿元。该工程于2010年8月21日由国家发改委核准立项，2012年8月工程开工建设，2016年12月30日水库枢纽工程开始下闸分期蓄水，2017年1月9日，**县政府发布了《**瑶族自治县关于涔天河水库扩建工程正常蓄水位313米高程以下库区移民搬迁及库底清理的通告》。2009年5月27日，涔天河水库扩建工程指挥部组织对被征地人口、房屋及附属建筑物进行实物调查。其中，唐德元户，家庭人口4人，移民人口登记地点为**县水口镇水源居委会民族街。被淹没房屋建筑面积为1104.94㎡（其中，砖混面积为721.61㎡，砖木面积为365.06㎡，杂房为18.27㎡）。被淹没房屋宅基地面积为683.5㎡，门面宽度14.3m。唐德元妻子伍艳玲在该实物调查表上予以签字认可。对唐德元户宅基地的配置情况：按原门面宽度配置了12.5m×15m的门面宅基地。根据《涔天河水库扩建工程淹没集镇迁建办法》第二十二条第4小点规定（《证据》206页）：“原集镇内临街面房屋或宅基地占地宽度12.1m以上、15.1m以下（含15.1m的），原则上在集镇迁建新址的相应区域、相应地段、相应位置置换12.5m×15m相同性质的宅基地。”故按门面宽度应配置12.5m×15m、面积187.5㎡的门面宅基地；按剩余面积配置了7.5m×15m的门面宅基地。根据《水口镇集镇居民宅基地配置实施办法》第四大点第5小点规定（《证据》235页）：“剩余面积在450-700㎡范围的，在配置区域置换7.5×15m门面。”唐德元户原宅基地面积为683.5㎡-已配置门面187.5㎡=496㎡。故按剩余面积应配置7.5m×15m、面积112.5㎡的门面宅基地；作特殊情况另行增加配置了2.5m×15m的门面宅基地。根据《水口镇新址安置点建设指挥部[2016]第21期关于水口集镇新址居民建房等有关工作的专题会议纪要》（《证据》454页）第三条要求，又为唐德元户配置了2.5m×15m、面积37.5㎡的门面宅基地。共计为唐德元户配置的临街宅基地为：门面宽度22.5m，面积337.5㎡。唐德元将其中的10m×15m=150㎡以80万元的价格转让给了刘家雄。2017年，唐德元户在12.5m×15m=187.5㎡的临街门面宅基地上修建了移民安置房屋并入住。对唐德元户补偿补助的情况：依照《**瑶族自治县关于公布的通知》（《证据》314页）和《湖南涔天河水库扩建工程淹没影响实物补偿补助明细手册》（《证据》427页）规定，共计已补偿补助到位金额749224.10元。包括如下六个方面：房屋补偿：房屋面积共计1104.94㎡，补偿金额为704171.5元。其中，砖混面积：690元/㎡×721.61㎡=497910.9元；砖木面积：560元/㎡×365.06㎡=204433.6元；杂房面积：100元/㎡×18.27㎡=1827元。附属建筑物补偿金额为3945.35元。其中，晒坪：25元/㎡×97.95㎡=2448.75元；围墙：20元/㎡×37.68㎡=753.6元；水池：50元/m×4.86m=243元；固定电话：200元/部×1部=200元；有限电视：300元/户×1户=300元。房屋装修补偿金额为33027.25元。其中，蹲便器：100元/个×5个=500元；料理台：30元/m×8.25m=247.5元；铁门：80元/㎡×46.2㎡=3696元；铝合金门：100元/㎡×2㎡=200元；铝合金窗：150元/㎡×3.3㎡=495元；防护网：150元/㎡×3.3㎡=495元；仿瓷涂料：8元/㎡×2163㎡=17304元；踢脚线：25元/㎡×114.7㎡=2867.5元；地面瓷砖：25元/㎡×77.77㎡=1944.25元；不锈钢扶手：220元/m×12.4m=2728元；铁扶手：150元/m×17m=2550元。④基础设施补偿费外迁安置室内饮水照明项目补助金额为：300元/人×4人=1200元。⑤搬迁运输费补助金额为：1220元/人×4人=4880元。⑥个体户补偿金额为：1000元/户×2户=2000元。对唐德元户房屋基础超深补助情况：根据《涔天河水库扩建工程集镇居民自建安置房基础超深补助及兑现办法》（《证据》476页）第三条第三款规定：“上述两次补助兑现，由集镇居民户提出书面申请，经相关安置点建设指挥部现场验收并签字盖章确认后的7个工作日内拨付到位”。因唐德元户至今没有提出书面申请，故目前尚未给予其基础超深补助。虽然对唐德元户的宅基地配置和各项补偿补助资金均已到位，且其已将配置的部分宅基地（10m×15m=150㎡）以80万元的价格转让给了他人。唐德元户已于2017年入住配置的剩余临街门面安置地（12.5m×15m=187.5㎡）修建的房屋，进行正常的生产生活。但唐德元要求按市场价格给予补偿，经向**县政府等有关部门要求补偿无果后，遂提起本案诉讼。请求：l、**县政府支付其各项损失合计386万元（包括房屋损失350万元；水库蓄水淹没的财产损失4万元；商业营业损失32万元）；2、**县政府在省道旁边为其配置786.5平方米宅基地；3、**县政府按照相关政策给其家庭单位每位成员一次性发放移民补助12.5万元×4，合计应发放补助50万元；4、审查《涔天河水库扩建工程淹没集镇迁建办法》（永政办发[2014]12号）和水口镇政府2016年8月11日发布的《水口集镇居民宅基地配置实施办法》的合法性。原审认为：本案系政府行政补偿纠纷。双方当事人争执的主要焦点是，1、永政办发[2014]12号《涔天河水库扩建工程淹没集镇迁建办法》和水口镇政府于2016年8月11日发布的《水口集镇居民宅基地配置实施办法》是否合法。2、水库移民财产是否应按市场价格给予补偿。一、关于永政办发[2014]12号《涔天河水库扩建工程淹没集镇迁建办法》和水口镇政府于2016年8月11日发布的《水口集镇居民宅基地配置实施办法》是否合法的问题。经查，该两份文件是根据《中华人民共和国土地管理法》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）、《湖南省人民政府关于进一步加强大中型水库移民安置工作的意见》（湘政发[2015]47号）等有关法律法规制定的，故该两份文件合法有效。二、关于水库移民财产是否应按市场价格给予补偿的问题。经查，2004年8月28日公布的《中华人民共和国土地管理法》第五十一条规定：“大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿标准和移民安置办法，由国务院另行制定”。2006年7月7日，国务院公布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》。2011年11月17日湖南省人民政府办公厅湘政办发（2011）78号《湖南省大中型水库移民安置工作管理暂行办法》第十五条、2014年10月9日湖南省人民政府办公厅湘政办发（2014）88号《湖南省大中型水库移民安置工作管理办法》第十五条，均规定“主要房屋类型补偿价格以典型设计的工程量和当地建设部门发布的材料价格所计算的重置价格确定”。国务院令第471号《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六条：已经成立项目法人的大中型水利水电工程，由项目法人编制移民安置规划大纲……没有成立项目法人的大中型水利水电工程，项目主管部门应当会同移民区和移民安置区县级以上地方人民政府编制移民安置规划大纲；第九条：经批准的移民安置规划大纲是编制移民安置规划的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改；确需调整或者修改的，应当报原批准机关批准；第十一条：编制移民安置规划应当以资源环境承载能力为基础，遵循本地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与移民自找门路安置相结合的原则；第十五条：经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改批。因此，本案对唐德元户按照《**瑶族自治县关于公布的通知》、《湖南涔天河水库扩建工程淹没影响实物补偿补助明细手册》、《涔天河水库扩建工程淹没集镇迁建办法》、《水口镇集镇居民宅基地配置实施办法》等规定进行安置和补偿符合国家政策和法律规定。关于唐德元提出“按市场价格给予补偿”的诉讼请求，没有法律和法规依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决：驳回唐德元的诉讼请求。一审案件受理费50元，由唐德元承担。唐德元不服原审判决，上诉称：一、上诉人的被征收土地属于国有土地性质，**县政府应按市场价格给予补偿。二、原审遗漏重要审查事项并存在错误。上诉人的诉讼请求明确要求审查《涔天河水库扩建工程淹没集镇迁建办法》（永政办发[2014]12号）和水口镇政府2016年8月11日发布的《水口集镇居民宅基地配置实施办法》的合法性。但原审并没做任何实质性内容审查。也未对上诉人诉讼请求中提出的财产损失4万元，商业营业损失32万元作出调查和判断。三、关于移民的补偿标准问题。永州市政府、**县政府制订的移民搬迁安置补偿政策违背上位法“人民群众不能因为移民搬迁而降低生活水平”的原则性规定。给予淹没房屋补偿单价过低，严重偏离市场实际重置价格，不合理的移民安置政策损害了政府的公信力。综上，请求撤销原审判决并支持上诉人的全部诉讼请求。**县政府、水口镇政府、县移民局共同答辩称：一、地方政府依法制定的涔天河水库扩建工程淹没集镇迁建办法，合法有效。有关法律法规明确了地方人民政府水库移民安置工作职责，永州市政府制定的《涔天河水库扩建工程淹没集镇迁建办法》和水口镇政府制定的《水口镇集镇居民宅基地配置实施办法》符合法律规定，程序正当，合法有效，得到了广大移民群众的普遍认可。二、唐德元户的宅基地配置是依据实物指标调查成果和集镇迁建办法进行的，已安置完毕，事实清楚，有依有据。不存在在省道旁边为其配置786.5㎡宅基地的问题。三、对唐德元户的淹没安置补偿是根据国家水利部和湖南省人民政府的设计批复确定的，未作任何更改，应当得到法院支持。四、原审法院认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求维持。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院认定的事实予以确认。另根据原审证据查明：2013年10月31日，**县政府、县移民局在举行了《涔天河水库扩建工程淹没集镇迁建办法》听证会，对参加听证会移民代表提出的意见进行了解答并对相关政策性问题作出了解释。该办法经永州市人民政府同意于2014年1月28日起施行，并向湖南省人民政府报请了备案（永政规备字［2014］24号）。2014年7月30日，湖南省人民政府对永州市《关于审批〈湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告〉的请示》作出了湘政函［2014］109号批复，同意该报告的具体请示内容。2014年12月27日，国土资源部对湖南省人民政府作出了国土资函［2014］738号同意潇水涔天河水库扩建工程建设用地的批复。水口镇政府为执行落实《涔天河水库扩建工程淹没集镇迁建办法》，对水口集镇居民宅基地安置作了民意调查及情况确认，对相关情况进行了张榜公示，征求了移民代表的意见，向**县政府请示汇报后，2015年10月20日制定公布了《水口镇集镇居民宅基地配置实施办法》。本院认为：本案二审的争议焦点为，1.唐德元要求对其移民财产按市场价格进行补偿的诉讼请求应否支持。2.案涉规范性文件《涔天河水库扩建工程淹没集镇迁建办法》、《水口镇集镇居民宅基地配置实施办法》的合法性审查。关于唐德元要求对其移民财产按市场价格进行补偿的诉讼请求应否支持的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十一条规定：“大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿标准和移民安置办法，由国务院另行制定。”国务院令第471号《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条规定，移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理机制。第六条规定，已经成立项目法人的大中型水利水电工程，由项目法人编制移民安置规划大纲；没有成立项目法人的大中型水利水电工程，项目主管部门应当会同移民区和移民安置区县级以上地方人民政府编制移民安置规划大纲。第十一条规定，编制移民安置规划应当以资源环境承载能力为基础，遵循本地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与移民自找门路安置相结合的原则。第十五条规定，经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改。湖南省人民政府办公厅湘政办发（2011）78号《湖南省大中型水库移民安置工作管理暂行办法》第十五条、2014年10月9日湖南省人民政府办公厅湘政办发（2014）88号《湖南省大中型水库移民安置工作管理办法》第十五条，均规定“主要房屋类型补偿价格以典型设计的工程量和当地建设部门发布的材料价格所计算的重置价格确定”。本案中，涔天河水库扩建工程经国家发改委核准立项，工程建设用地经国土资源部批准，移民安置实施规划经湖南省人民政府批准同意，地方人民政府制定了相关规范性文件对移民的迁建及安置补偿作了具体的规定。唐德元户属于案涉涔天河水库扩建工程范围内的移民，该工程指挥部对唐德元户的家庭人口、被淹没房屋及附属建筑物进行了实物调查，按照《涔天河水库扩建工程淹没集镇迁建办法》第二十二条、《水口镇集镇居民宅基地配置实施办法》第四项第5条的规定，在移民安置地对唐德元户配置了新的门面宅基地，并依照《**瑶族自治县关于公布〈湖南省涔天河水库扩建工程移民安置补偿标准〉的通知》和《湖南涔天河水库扩建工程淹没影响实物补偿补助明细手册》的相关规定，给予了唐德元户房屋、附属建筑物、房屋装修、基础设施、搬迁运输费、个体户等各项补偿。应认定**县政府对唐德元的移民安置补偿符合上述法律及行政法规、规范性文件的规定。唐德元要求对其移民财产按市场价格进行补偿的诉讼请求没有法律依据，本院不予支持。唐德元主张其财产损失4万元及商店营业损失32万元的问题，因其提交的证据不足以证明该损失的存在，原审不予支持，并无不当。关于案涉规范性文件《涔天河水库扩建工程淹没集镇迁建办法》、《水口镇集镇居民宅基地配置实施办法》的合法性审查。因涔天河水库扩建工程淹没集镇迁建工作的需要，永州市政府根据国家和湖南省人民政府批准的涉案移民安置规划以及相关法律法规和文件的规定，结合淹没集镇的实际情况，制定了《涔天河水库扩建工程淹没集镇迁建办法》，对集镇迁建补偿补助的项目和标准、规划管理、征地建设、搬迁安置等作了具体的规定。该办法制定前进行了听证，征求收集了群众意见，向湖南省人民政府进行了备案。为了执行落实该迁建办法，迁建安置地人民政府即水口镇政府对迁建居民宅基地安置作了民意调查及情况确认，征求了移民代表的意见，并对相关情况进行了张榜公示，经上级部门审定后，制定公布了《水口镇集镇居民宅基地配置实施办法》。该两份规范性文件的制定，符合《湖南省规范性文件管理办法》的程序规定。具体内容符合国家和省政府批准的移民安置规划以及相关法律法规和文件的规定，应认定为合法有效。综上，唐德元的上诉理由和请求，没有法律依据，本院不予支持。原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人唐德元负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  向黎丽审判员  余旭东二〇二〇年五月二十七日书记员  李雅雯附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……