云南省昭通市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)云06行终52号上诉人（原审被告）昭通市自然资源和规划局（以下简称市资源局）。地址：昭通市昭阳区凤霞路288号。法定代表人吴家明，局长。委托代理人张洁馨，云南滇东北（巧家）律师事务所律师。代理权限：特别授权。被上诉人（原审原告）刘世源，男，生于1953年9月30日，汉族，云南省镇雄县人，住镇雄县。公民身份号码:5321281953××××××××。上诉人市资源局因被上诉人刘世源起诉不予受理行政复议申请一案，不服昭阳区人民法院（2019）云0602行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。上诉人市资源局的委托代理人张洁馨向本院递交了书面代理意见，本案现已审理终结。原审法院确认的法律事实是：2019年4月15日，原告刘世源以镇雄县教育局修建蓼叶小学教学宿舍、起亚希望小学修建教学楼、食堂用地，未经批准占用其自留地、开荒地为由，向镇雄县自然资源局提交了《履行法定国土行政查处职责的申请书》，请求镇雄县自然资源局对镇雄县教育局非法用地施工建设的违法行为进行处理。因镇雄县自然资源局一直未作答复，原告刘世源于2019年6月23日向被告市资源局邮寄《行政复议申请书》，以镇雄县自然资源局拒不履行非法用地施工建房查处职责为由向市资源局申请复议。被告市资源局于2019年6月24日收到复议申请后，经审查认为原告申请的事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第九款规定的行政复议范围，于2019年7月2日作出昭市自然资复决字[2019]02号《行政复议不予受理决定书》（以下简称02号不予受理决定书），并于2019年7月8日送达原告。同年7月22日，原告提起行政诉讼，请求撤销被告作出的02号不予受理决定书，并判令被告重新作出行政行为。原审法院认为：一、根据《中华人民共和国行政复议法》第五条规定，“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外”，本案被告作出的02号不予受理决定书依法属于行政诉讼受案范围。二、《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人……”，被告于2019年6月24日收到原告刘世源邮寄的申请，最迟应当于6月30日前作出是否受理的决定，被告于2019年7月2日才作出02号不予受理决定书，属于轻微的程序违法，应当在今后的工作中加以改正。三、《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查……”。本案中，原告认为蓼叶小学扩建操场、修建教师宿舍，起亚小学修建食堂等建筑行为存在非法占用其承包地和自留地而向镇雄县自然资源局提交查处申请，其实质是要求行政机关通过履行法定职责以保护自己的财产权利。《中华人民共和国行政复议法》第六条（九）项规定，“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的”，属于行政复议范围。被告市资源局认为原告的行为属于《信访条例》规定的信访行为，不属于行政复议受案范围，属于适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）（三）项之规定，判决撤销被告市资源局作出的02号不予受理决定，限被告市资源局于判决生效后五日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告市资源局负担。上诉人市资源局上诉称：一、被上诉人不能举证证明其对案涉土地享有合法权属，故不能简单认定被上诉人申请查处的行为是通过要求行政机关履行法定职责从而保护其合法权益。二、从被上诉人的查处申请书内容可知，被上诉人认为镇雄县教育局、交通运输局等单位可能涉嫌未批先用而侵占其承包地，要求对侵权单位进行处罚，被上诉人的行为实质应属于举报、检举行为。三、被上诉人申请镇雄县自然资源局对其他单位进行处罚，要求上诉人责令镇雄县自然资源局限期答复其提交的查处申请，并非请求上诉人或镇雄县自然资源局对其财产权利进行保护，故不属于行政复议受案范围。四、被上诉人要求上诉人责令镇雄县自然资源局限期答复的行为实质是要求上诉人履行对下级行政机关的监督管理职责，而上级机关对下级机关的管理属内部行政行为，对他人的权利不产生影响，不属于行政复议的受案范围。五、修建小学及公路均属于民生工程，若需要占用集体土地，机关单位都会进行征收补偿并下发文件，若在此工程中有侵害被上诉人行为的情形存在，属于另一法律关系。六、上诉人经审查，被上诉人的申请事项不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，不属于行政复议的受案范围，遂决定不予受理，并书面告知申请人，符合法律规定。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判维持被上诉人作出的02号不予受理决定书。被上诉人刘世源未作上诉答辩。上诉人市资源局向一审法院提交了以下证据：1-3、社会统一信用代码证、法人代表身份证、法定代表人身份证明书，欲共同证明被告主体资格；4、刘世源身份证复印件，欲证明原告的身份信息；5、履行查处职责申请书，欲证明原告向镇雄县自然资源局提出对镇雄县教育局非法用地施工建设行为进行查处的申请；6-7、EMS国内标准快递单及跟踪进度单，欲证明查处申请的邮寄和签收时间，以及复议申请的签收时间；8、行政复议不予受理决定书及邮寄单，欲证明被告依法作出不予受理决定并送达原告。被上诉人刘世源针对其诉讼主张向一审法院提交了以下证据：1、02号不予受理决定书；2、身份证复印件；3、盐源镇政府（2015）盐镇撤字第2号《撤销决定书》；4、农业生产责任制证书及承包耕地登记表；5、承包经营权证书；6、履行法定国土行政查处职责申请书；7、案例（2015）筑行初字第922号行政一审判决书；8、刘世源夫妇反映情况材料；9、现场勘验笔录。欲证明其承包土地被违法占用。上述证据、依据均经原审庭审质证并随原审卷宗移送本院。本案二审中，本院依法调取并审查了关联案件镇雄县人民法院（2019）云0627行初130号案卷宗。经审理查明：被上诉人刘世源系镇雄县盐源镇蓼叶村楠木组村民，因其认为镇雄县教育局、镇雄县交通局未经批准先后违法占用其自留地、承包地修建学校及柏油路，故于2019年4月16日向镇雄县自然资源局邮寄《履行法定国土行政查处职责的申请书》，申请镇雄县自然资源局对被申请人镇雄县教育局非法用地施工建设的违法行为依法作出行政处理决定。镇雄县自然资源局于2019年4月19日签收申请书后，于同年6月13日向盐源中心校发出《责令停止违法行为通知书》，责令该校立即停止在争议土地上建学校的违法行为。此后，被上诉人刘世源以拒不履行查处职责为由，于2019年6月23日向上诉人市资源局邮寄复议申请，申请市资源局责令镇雄县自然资源局限期对其提交的查处申请进行书面答复。上诉人市资源局于2019年6月24日收到上诉人的复议申请，于2019年7月2日作出昭市自然资复决字[2019]02号不予受理决定书，认为刘世源的申请事项不属于行政复议受案范围，决定不予受理。被上诉人刘世源于2019年7月7日收到上诉人作出的02号不予受理决定书，于2019年7月22日向昭阳区人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销上诉人作出的02号不予受理决定书，判令上诉人重新作出行政行为。另查明：在向昭阳区人民法院起诉市资源局的同日，被上诉人刘世源还以镇雄县自然资源局为被告向镇雄县人民法院提起行政诉讼，请求判决镇雄县自然资源局针对其提交的《履行法定国土行政查处职责的申请书》限期作出书面答复，在一审过程中，镇雄县自然资源局于2019年9月19日作出《镇雄县自然资源局关于对刘世源反映问题的回复》，并于同年9月23日送达刘世源，2019年12月30日，镇雄县人民法院作出（2019）云0627行初130号行政裁定书，以镇雄县自然资源局作出的查处行为未对刘世源的权利义务产生实际影响，其诉求不属于行政诉讼范围为由，裁定驳回刘世源的起诉。本院认为：被上诉人刘世源于2019年4月16日向镇雄县自然资源局邮寄《履行法定国土行政查处职责申请书》，申请对镇雄县教育局“非法用地施工建设的违法行为依法作出行政处理决定”，镇雄县自然资源局于2019年6月13日向镇雄县盐源镇中心校下达了《责令停止违法行为通知书》，履行了相应的查处义务。被上诉人刘世源向上诉人市资源局申请复议的事项是要求镇雄县自然资源局对其邮寄的查处申请限期作出答复，已经超出了其查处申请书的范围，故被上诉人的复议申请无事实依据。上诉人市资源局在受理被上诉人的复议申请后，逾期作出02号不予受理决定虽然构成程序违法，但并未对被上诉人刘世源的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款（十）项之规定，不属于人民法院行政诉讼受案范围。一审法院未审查查明被上诉人刘世源向镇雄县资源局递交的申请仅是“依法作出行政处理决定”，而其向上诉人申请复议的请求是责令镇雄县自然资源局“限期书面答复”，超出了其查处申请的范围；也未审查发现被上诉人刘世源针对其递交的查处申请另行提起了行政诉讼，故一审判决认定事实不清。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（三）项“原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判”以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（八）项“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，裁定驳回起诉”之规定，裁定如下：一、撤销昭阳区人民法院（2019）云0602行初94号行政判决；二、驳回被上诉人刘世源对上诉人昭通市自然资源和规划局的起诉。一审案件受理费50元退还被上诉人刘世源，二审案件受理费50元退还上诉人昭通市自然资源和规划局。本裁定为终审裁定。审判长  王金山审判员  吴蔚秋审判员  陆 瑜二〇二〇年五月二十六日书记员  张贵林附：本判决引用法律条文《最高人民法院关于适用的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条【二审裁判】人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。