山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终237号 上诉人（原审被告）青岛市黄岛区辛安街道办事处，住所地青岛市黄岛区黄河路351号。 法定代表人韩华，主任。 委托代理人张新红，山东倡通律师事务所律师。 委托代理人杜晓，山东倡通律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）宋成安，男，1952年2月7日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 委托代理人王丹，北京创为律师事务所律师。 委托代理人高航，北京创为律师事务所实习律师。 上诉人青岛市黄岛区辛安街道办事处（以下简称“辛安街道办”）因被上诉人宋成安要求确认其行政强制拆除行为违法一案，不服山东省青岛市黄岛区人民法院（2019）鲁0211行初214号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，宋成安系辛安街道办大泊子社区居民。1989年，原告取得宅基地使用证一份，载明原告于1989年5月8日在辛安镇××村××一块，南北长14米，东西宽11.5米，东至空场，南至小巷，西至空场，北至小巷，房屋四间。原告陈述，1989年原告在上述宅基地上建设房屋四间，后因人民公社修路将最西面一间房屋拆除两米，拆除后房屋东西长10.2米，后原告进行了重新间隔，涉案两间房屋系重新间隔后最西面两间，于2019年5月14日被拆除；涉案房屋位于淮河路，团结路以西，大泊子社区与西泊子社区中间路以东，大泊子东西大街以北。被告陈述，涉案房屋并非原告所提交宅基地使用证中载明的房屋，而是原告擅自加盖的两间房屋。原、被告对涉案两间房屋西邻大泊子社区与西泊子社区中间路无异议。2014年6月17日，青岛市人民政府发布征地公告[2014]9号《征收土地公告》，其中宗地四范围为黄岛区辛安街道办淮河路、团结路以西、涉及辛安街道办大泊子社区，土地面积1.4559公顷，该宗土地作为住宅用地；宗地五地块范围为黄岛区辛安街道办事处大泊子社区以东、团结路以西，涉及辛安街道办大泊子社区，土地面积0.8390公顷，该宗土地作为住宅用地。原告主张涉案房屋位于上述宗地五范围内，被告不认可原告主张，但未提交证据予以证明。《青岛市黄岛区集体土地征收补偿办法》[青黄政发（2014）36号]第三条规定，对认定违法的和突击建设、栽种的地上附着物不予补偿；第七条第（五）项规定，由镇（街道）组织被征地村（居）按照规定的时间内完成地上附着物和青苗清场工作。2019年3月26日，大泊子社区居民委员会向全体大泊子社区居民作出《告知书》，主要内容为：“经大泊子社区两委、党员及社区居民代表大会研究并表决通过后，关于大泊子社区原驻地范围内违章房屋拆除等相关问题，告知如下：……请相关居民于2019年4月3日前，自行清理违章房内的自有物品；逾期不清理视为对违章房内自有物品所有权和处置权的放弃，交由大泊子社区进行处置，由此造成的损失及后果自行承担……拆除违章房无任何赔偿，拆除违章房将由大泊子社区择期进行，不再另行告知”。2019年5月14日，涉案两间房屋被拆除。原告不服，诉来法院。庭审中，被告认可涉案拆除行为发生时其工作人员在现场维持秩序，并非实施拆除。 原审法院认为，根据原、被告的诉辩，本案争议的焦点在于：1.被告是否组织实施了涉案拆除行为？2.如确系被告实施，涉案行政拆除行为是否合法？ 关于第一个焦点问题，原告提交的证据可以初步证明涉案房屋位于[2014]9号征地公告的征收范围内，被告作为涉案土地所在地的区政府派出机构，不认可原告房屋在上述征收公告范围内，又不提交证据明确征收范围，故应当承担举证不能的法律后果，应当认定涉案土地上存在征收行为。《青岛市黄岛区人民政府关于印发集体土地征收补偿办法的通知》第七条第（五）项规定，应当由镇（街道）组织被征地村（居）按照规定的时间内完成地上附着物和青苗清场工作，综合被告关于其工作人员在涉案房屋强拆现场的陈述，可以认定涉案拆除行为系由被告组织实施。 关于第二个焦点问题，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。”依据上述规定，行政强制拆除是包含了作出行政决定、催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、实施强制拆除等法定程序的一个完整过程。本案中，被告在没有履行前述催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定等程序的情况下，即对涉案房屋组织实施了强制拆除，属程序违法，依法应予撤销，但因涉案房屋已被拆除，该强制拆除行为已不具有可撤销内容，故依法应当确认违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决被告拆除原告涉案房屋的行政强制拆除行为违法。本案案件受理费50元，由被告负担。 上诉人辛安街道办不服原审判决，上诉称，一、一审法院未查明本案的案件事实，所认定的事实部分存在重大错误，导致本案错判。在原审判决中第3页中间部分，“经庭审质证，本院对证据认证如下:原告提交的证据1-9、被告提交的证据1-2真实，与本案具有关联性，本院子以采纳”以及“经审理查明，1989年，原告取得宅基地使用证一份，载明原告于1989年5月8日在辛安镇××村××一块。南北长14米，东西11.5米，东至空场，南至小巷，西至空场北至小巷，房屋四间。原告陈述，199年原告在上述宅基地上建设房屋四间，后因人民公社修路将最西面一间房屋拆除两米，拆除后房屋东西长10.2米，后原告进行了重新间隔，涉案两间房屋系重新间隔后最西面两间，于2019年5月14日被拆。”此处，被上诉人一审中提交证据《宅基地使用证》被认定为有效证据，以及事实认定部分均存在错误。在庭审中，上诉人已经进行了说明，该份宅基地使用证并不是涉案房屋的宅基地使用证，在一审中，上诉人也提交了关于被上诉人房屋的地理位置手绘图，详细说明了被上诉人提交的证据一是其位于大泊子社区的另一处房屋236号房屋的老证，不是涉案房屋。实际情况是被上诉人在大泊子社区有两处宅基地，一处是236号，一处是237号，被上诉人有两个儿子，一个儿子一套，老人随儿子居住。且这两处房子涉及房改，被上诉人已经与社区签订了《大泊子社区平房搬迁安置补偿协议》。涉案房屋是被上诉人在237号宅基地房屋之外加盖的两间房子，是没有任何审批手续的违章建筑，如果涉案房屋不是加盖，而是如被上诉人讲述的在原有基础上间隔出来的，势必会影响被上诉人房屋拆迁置换的面积，若真如此，被上诉人也不可能与社区签订《大泊子社区平房搬迁安置补偿协议》。因此，涉案房屋并不是一审法院认定的，在原有宅基地面积上间隔出来的两间，实实在在是被上诉人违法加盖，是违章建筑。二、一审焦点问题归纳后，根本未查明焦点问题，就简单地推定结果。对于一审中的焦点问题一“被告是否组织实施了涉案的拆除行为”，针对这个问题，被上诉人应当对上诉人是否实施了行政行为承担初步的证明责任，但一审判决在第5页却表述“综合被告关于其工作人员在涉案房屋强拆现场的陈述，可以认定涉案拆除行为系枝告组织实施。”，但结合整个一审庭审，上诉人从未表述自己实施拆除行为，且整个拆除过程上诉人是不清楚的，更没有对拆除现场进行描述说明，仅因为大泊子社区属于上诉人的监管范围，在拆除的现场，上诉人指派了几个工作人员去维持现场秩序，避免不必要的危险发生，在整个一审庭审过程中上诉人仅仅对现场维持秩序的部分有所提及，单凭这一点，一审法院就认定拆除行为是上诉人组织实施的，实在过于牵强，且毫无事实依据。三、上诉人在一审中提交的有效证据《告知书》可以证明，被上诉人所搭建的涉案房屋是其所在社区通过村民代表大会制度，表决决定将违章建筑子以拆除。据上诉人了解，涉案房屋是违章建筑，对大泊子社区原驻地范围内违章房屋进行拆除的决定是由青岛市黄岛区大泊子社区两委、党员及社区居民代表大会研究后表决通过的，并不是上诉人决定的，大泊子社区曾向被上诉人多次劝导无效后，拆除了该违章建筑，其行为系村民自我管理行为，与上诉人无关。综上所述，请求依法撤销原审判决，将本案发回重审或查清事实后依法改判。 被上诉人宋成安答辩称，一、一审法院认定事实清楚，上诉人对涉案房屋权属理解有误，被上诉人依法取得涉案房屋宅基地使用证，被上诉人在一审中提交的载有1989年5月批准的宅基地使用证共四间房屋，由被上诉人及妻子居住生活，后因村里修路占用房屋西侧约2米宽，被上诉人在原有基础上重新间隔房屋，没有扩大占地面积，未加盖房屋，仍在证载面积内。直到2019年村居改造项目被整体强制拆除，被上诉人在一审中提交的宅基地使用证确为涉案房屋宅基地证明，房屋被拆除后便租房居住，上诉人在上诉状中所说的236号房屋是被上诉人的次子现住址，且该住址享有合法证明，证书号为黄辛集建95字第7944号，其所诉的277号房屋为被上诉人的长子现住址，证书号是黄辛集建95字第7945号。该两除住宅已与征收人签订了补偿协议，与本案无关，因此，一审法院认定事实清楚，上诉人对涉案房屋权属理解有误，上诉人在上诉状中称涉案房屋违法建设没有事实和法律依据。二、一审法院总结焦点正确，判决结果公正，一审法院已经查明涉案房屋所在地确实存在政府征收改造项目，涉案房屋位于征收范围内，该项由上诉人负责具体实施，上诉人未能提供证据证明涉案房屋的拆除行为系他人所为，应承担举着不能的法律后果，且依据法律法规和最高人民法院相关指导案例可知，上诉人有权指导和监督被监督人合法房屋正常依法获得安置补偿，其就在强制拆除房屋的现场目睹了强拆过程，若仅仅是维持现场秩序，于法不合，于法不通，大泊子社区所发告知书是在全村征收改造期间所为，可推定为协助征收部门实施村居改造的行为，另外居民委员会，居民代表大会都无权认定居民的房屋是否为合法建筑，无权拆除居民的房屋，所以上诉人所称该居民委员会发布告知书行为是村民自主行为，没有法律依据，综上所述，一审法院判决事实清楚，程序无误。请求维持原判。 各方当事人在原审提交的证据均经原审法院庭审质证，并随卷宗移送本院。经审查，各方当事人在原审提交的证据与本案待证事实具有关联性，本院同意原审法院对证据的认证意见。被上诉人陈述称在1989年取得了宅基地后修建了4间房屋，并取得了宅基地使用权证。后因修建道路，将西面一间房屋拆除2米后，将剩余房屋又重新间隔成四间，被拆除的房屋就是间隔后最西面的两间房屋。但被上诉人提交的1989年的宅基地使用权证不能有效证明被拆除的两间房屋就是其所称间隔出来的两间房屋，且被上诉人提交的剩余八份证据也无法佐证。上诉人主张拆除的两间房屋为被上诉人私自加建的违章建筑，但上诉人提交的证据大泊子社区的“告知书”并无具体到涉案房屋；另一份证据黄岛区政府作出的青黄政复决字（2019）75号行政复议决定是以强拆涉案房屋不是被上诉人所为，被上诉人不是适格被申请人而驳回上诉人的复议，其中也并没有对涉案房屋属于原有宅基地上房屋间隔出来的认定，因此，上诉人的上述两份证据亦无法证明其主张。故，关于被拆除的两间房屋是否属于原有宅基地上的房屋间隔出来，在本案中各方当事人均无有效证据证明。经审查原审法院查明的案件事实，其中并未对被拆除的两间房屋属于在原有宅基地上房屋间隔出来的认定。上诉人认为原审法院认定事实错误的主张不能成立，本院不予支持。综上，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，一、根据被上诉人提交的青岛市人民政府[2014]9号《青岛市人民政府征收土地公告》、《青岛市黄岛区人民政府关于印发集体土地征收补偿办法的通知》，涉案土地位于上述征收公告范围内，已批准实施的村（居）和片区改造项目，由镇（街道）组织被征地村（居）按照规定的时间内完成地上附着物和青苗清场工作。本案中，尽管涉案被拆除房屋所在村村委会通过发布“告知书”的形式，告知村民将对未经正常宅基地审批程序私自建造的房屋进行拆除清理，但从上诉人的工作人员出现在拆除涉案房屋的现场，结合涉案土地在征收范围，原审法院认定涉案拆除行为系由上诉人组织实施并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，作出行政行为的行政机关是被告，故上诉人为本案适格被告。由于被上诉人在申请行政复议过程中没有向复议机关提交本案中提交的以下证据4份证据：青岛市人民政府的征收公告、青岛西海岸新区村居改造征收项目范围、青岛市黄岛区人民政府关于印发集体土地征收补偿办法的通知、关于黄岛区村居和片区改造管理实施意见的通知。因此，黄岛区政府作出的青黄政复决字（2019）75号行政复议决定没有查明涉案土地已被征收的事实。上诉人以该复议决定主张其不属于本案适格被告不能成立。二、由于上诉人在拆除涉案房屋时没有依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定履行法定程序，即对涉案房屋组织实施了强制拆除，显属程序违法。因被诉拆除涉案房屋行为已不具有可撤销内容，原审法院依法确认该拆除涉案房屋行为违法并无不当，依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人青岛市黄岛区辛安街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇二〇年五月十九日 法官助理 管筱笛 书记员王崧 书记员李丹