江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终849号 上诉人(原审原告)邢光均，男，汉族，住南通市通州区。 上诉人(原审原告)徐宏平（系邢光均妻子），女，汉族，住址同上。 以上两上诉人的共同委托代理人瞿浒，南通市通州区金新法律服务所法律工作者。 被上诉人(原审被告)南通市人民政府，住所地南通市世纪大道6号。 法定代表人王晖，该市市长。 上诉人邢光均、徐宏平诉南通市人民政府（以下简称南通市政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行初260号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，书面审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院认定，邢光均与徐宏平系夫妻关系，生育二子，邢明及邢锋（邢锋已于2013年去世），邢明与成玲莉系夫妻关系，成玲莉于2016年5月9日和2017年1月16日两次向人民法院提起离婚诉讼。 邢光均、徐宏平于1990年建房。2010年，上述房屋被实施拆迁，邢光均及徐宏平、邢明、邢锋为安置人口，拆迁后购买拆迁安置房三套，分别为：南通市通州经济开发区果园名居14号楼108室及8号车库，11号楼402室及40号车库，11号楼407室及10号车库。其中11号楼402室由邢明、成玲莉婚后居住，11号楼407室由邢锋、邱冬冬婚后居住。2013年4月2日，邢光均户就案涉拆迁安置房形成《协议书》一份，其中约定：南通市通州经济开发区果园名居11号楼402室及40号车库房屋产权由邢明、成玲莉所有，该协议书由南通市通州区竞翔法律服务所作为见证单位予以见证，见证人严某,4。后邢光均亲自在房屋登记机构办理了房屋所有权登记手续。2016年6月8日邢光均向南通市通州区人民法院提起诉讼要求确认《协议书》无效，2017年8月2日，江苏省南通市中级人民法院作出（2017）苏06民终424号终审判决，认定了上述事实，并驳回邢光均要求确认协议无效的诉讼请求。 邢光均与徐宏平认为，请求确认《协议书》无效的诉讼请求被法院驳回是因为2013年3月13日《拆迁安置协议变更审批表》申请变更“11#楼402室户主邢明共有人成玲莉”,致使成玲莉成为了案涉房屋的共有人。而在拆迁安置时，成玲莉与邢明尚未结婚，成玲莉不是安置人口，南通高新区管委会无权将成玲莉变更为案涉房屋共有人。因此，邢光均与徐宏平认为南通高新区管委会的行为侵犯了其合法权益，遂于2018年9月19日向南通市政府申请行政复议，要求撤销2013年3月13日《拆迁安置协议变更审批表》中的变更事项。南通市政府以邢光均与徐宏平未能提供初步证据证明争议行政行为的存在，不存在利害关系为由作出[2018]通行复第160号不予受理行政复议申请决定（以下简称《160号不予受理决定》）。另查明，根据通州区金新街道果园社区居委会出具的证明显示，2013年3月13日形成的《拆迁安置协议变更审批表》是由邢光均与徐宏平大儿子邢锋提出的申请，提出申请时邢光均与徐宏平并不在场。 一审法院认为，行政复议作为行政机关设置的内部纠错程序，既是行政机关内部监督方式，也可以通过行政机关自身实现行政争议的解决，为行政相对人提供司法救济以外的另一种救济途径。为规范行政复议行为，国家专门制定了行政复议法律法规。根据相关法律法规的规定，并不是申请人提出的任何复议申请都能获得行政复议的审查，行政相对人要想其提起的复议申请被行政复议机关受理，获得行政机关的内部救济，其提出的行政复议申请必须满足一定的法定要件，否则即便行政复议机关对申请人的申请进行立案，也不当然代表其请求就可以得到支持，在受理后行政复议机关发现申请人的复议申请不符合行政复议范围的，仍可以复议申请不满足行政复议法定条件为由作出不予受理的复议决定。 根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照行政复议法申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人须与具体行政行为有利害关系。具体到本案，首先，南通高新区管委会在《拆迁安置协议变更审批表》“责任主体审核意见”栏内标注“经查档，徐宏平、邢明、邢锋为拆迁安置人口”，而该表“申请变更事项”栏涉及共有人成玲莉、邱冬冬的内容系邢光均、徐宏平儿子邢锋所填写。换言之，南通高新区管委会仅是对拆迁安置人口的客观描述，而非对共有关系的确认。该行为不可能导致成玲莉成为房屋共有人的法律后果。其次，根据《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让消灭，依法应当登记，自载于不动产登记薄时发生效力。可见房屋作为不动产其物权的设立、变更、转让和消灭需要前往不动产登记部门进行登记，只有严格履行了法律规定程序才会发生物权效力，显然《拆迁安置协议变更审批表》并不会导致案涉房屋所有权人的变更。第三，（2017）苏06民终424号终审民事判决确认邢光均与徐宏平家庭于2013年4月2日就案涉拆迁安置房形成《协议书》一份，约定11号楼402室及40号车库房屋产权归邢明、成玲莉所有。在案涉房屋办理权属登记时，邢光均系本人到场签字确认。因此，南通高新区管委会并未作出变更案涉房屋所有权人的行政行为，该审批行为不致对邢光均、徐宏平的权利义务产生实际影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邢光均、徐宏平的诉讼请求。 上诉人邢光均、徐宏平上诉称，涉案《拆迁安置协议变更审批表》将成玲莉变更为南通市通州经济开发区果园名居11号楼402室及40号车库的共有人违法，其与该变更行为具有利害关系，故被上诉人南通市政府作出的《160号不予受理决定》错误。请求本院撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判支持上诉人邢光均、徐宏平的诉讼请求。 被上诉人南通市政府未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。 本院认为,《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议机关受理行政复议申请的条件之一是申请人与行政行为有利害关系。本案中，上诉人邢光均、徐宏平于2018年9月19日向被上诉人南通市政府申请行政复议，请求撤销涉案《拆迁安置协议变更审批表》中将成玲莉变更为南通市通州经济开发区果园名居11号楼402室及40号车库共有人的事项。在卷证据显示，2013年4月2日，邢光均户就案涉拆迁安置房形成《协议书》一份。其中约定：南通市通州经济开发区果园名居11号楼402室及40号车库房屋产权由邢明、成玲莉所有。后上诉人邢光均亲自在房屋登记机构办理了房屋所有权登记手续。2016年6月8日，上诉人邢光均提起民事诉讼，请求确认上述《协议书》无效。2016年11月28日，南通市通州区人民法院作出（2016）苏0612民初3889号民事判决书，认为《协议书》合法有效，驳回了上诉人邢光均的诉讼请求。上诉人邢光均不服，提起上诉。2017年8月2日，江苏省南通市中级人民法院作出（2017）苏06民终424号民事判决，判决驳回邢光均的上诉，维持原判。由此可见，决定涉案11号楼402室及40号车库房屋权属的依据是《协议书》和产权登记。而涉案《拆迁安置协议变更审批表》在“责任主体审核意见”栏内标注“经查档，徐宏平、邢明、邢锋为拆迁安置人口”，在“申请变更事项”栏内填写“11#楼402室户主邢明共有人成玲莉”等内容，仅是对事实的描述，并不导致成玲莉成为房屋共有人的法律后果，不对上诉人邢光均、徐宏平的权利义务产生实际影响。故被上诉人南通市政府经审查后，在2018年9月26日作出《160号不予受理决定》，以上诉人邢光均、徐宏平与涉案《拆迁安置协议变更审批表》在“申请变更事项”栏内填写“11#楼402室户主邢明共有人成玲莉”不存在利害关系为由不予受理其行政复议申请，并向其送达符合上述法律规定。一审法院判决驳回上诉人邢光均、徐宏平的诉讼请求正确。 综上，上诉人邢光均、徐宏平的上诉理由和请求依法不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人邢光均、徐宏平负担。 本判决为终审判决。 审判长 蔡 霞 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇二〇年五月十九日 书记员 张家松