南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终173号 上诉人（一审被告）南宁市青秀区市场监督管理局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区金洲路34号。 法定代表人农耀国，该局局长。 委托代理人暴惠宾，该局工作人员。 委托代理人唐劲，广西万益律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）阳秋旺，男，1964年9月20日出生，汉族，住广西壮族自治区灵川县。 一审被告南宁市市场监督管理局，住所地广西壮族自治区南宁市金湖路65号。 法定代表人李善钦，局长。 上诉人南宁市青秀区市场监督管理局（以下简称青秀市监局）因与被上诉人阳秋旺、一审被告南宁市市场监督管理局（以下简称南宁市监局）不服行政答复及行政复议一案，不服南宁铁路运输法院作出的（2019）桂7102行初387号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院查明，阳秋旺于2018年8月20日和2019年5月9日在南宁市××秀区多家超市购买了郑州佳龙食品有限公司生产的佳龙大辣条、佳龙大面筋以及郑州市小鹏食品有限公司生产的小鹏食品，上述案涉产品外包装均标明是调味面制食品，食品添加剂中包含纽甜、山梨酸钾，佳龙大辣条、佳龙大面筋还包含脱氢乙酸钠，执行标准为《河南省地方标准-调味面制食品》DB41/T515。2018年8月20日，2019年5月9日阳秋旺以涉案产品违反《食品安全国家标准、食品添加剂使用标准》（GB2760-2014），违反《食品安全法》第三十四条第四项超范围使用脱氢乙酸钠、纽甜、山梨酸钾食品添加剂为由，向原青秀区食品药品监督管理局（以下简称青秀食药监局）提出书面实名举报请求查处，并要求将相关调查处罚结果书面告知举报人、依法奖励举报人。青秀食药监局收到举报后依法展开了调查，对南宁市青秀南城百货有限公司、南宁市新城南城百货有限公司、广西南城百货有限责任公司昌泰分店、广西大洋投资有限公司南宁第二分公司、南宁市冠超商贸有限公司（以下简称被举报人）进行了现场检查，调取了涉案产品的供货商、生产商资质材料、产品检验报告、出厂合格证明等材料。此外，青秀食药监局还向河南省新郑市食品药品监督管理局发函了解了生产厂家郑州佳龙食品有限公司的相关情况以及涉案产品执行的《河南省地方标准-调味面制食品》DB41/T515的效力问题。因案情复杂，青秀食药监局分别于2018年11月20日延长审理期限30日、2019年2月15日延长审理期限120日。2019年7月30日，青秀市监局作出《关于阳秋旺投诉南宁市青秀南城百货有限公司等销售调味面制品相关问题的答复》（以下简称《答复》），该答复认定阳秋旺投诉举报的产品生产厂家生产的调味面制食品执行的标准为现行有效的《河南省地方标准-调味面制食品》DB41/T515，该标准明确调味面制食品参照糕点类和膨化食品类使用食品添加剂，故该产品并未违反食品安全标准，决定对阳秋旺的投诉不予立案，且阳秋旺申请奖励不符合规定，不予支持。阳秋旺不服该答复，向南宁市监局申请复议，南宁市监局受理后于2019年9月17日作出复议决定，认为尽管《食品药品监管总局关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》将调味面制品纳入“方便食品”生产许可，但明确指出“省级食品药品监管部门可根据食品安全法、食品生产许可审查通则等规定，制定生产许可审查要求。已经制定地方标准的，省级食品药品监管部门要积极协调卫生计生部门，予以完善或修订；没有地方标准的，尽快推动制定地方标准。”目前，《河南省地方标准-调味面制食品》DB41/T515尚属有效的地方标准，青秀市监局对举报人的举报事项作出不予立案决定符合法律规定，维持了青秀市监局的《答复》，阳秋旺不服，提起诉讼，请求依法判令：1.撤销青秀市监局2019年7月30日作出的《答复》；2.撤销南宁市监局2019年9月17日作出的（南）市监复字［2019］102号《行政复议决定书》；3.责令青秀市监局对于阳秋旺2019年5月9日、2018年8月20日的举报重新调查处置；4.诉讼费由青秀市监局、南宁市监局承担。 另查明，因2019年3月南宁市机构改革，青秀食药监局的职责划入青秀市监局，不再保留青秀食药监局。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”青秀食药监局被撤销后，继续行使其职权的青秀市监局为适格被告。 本案各方当事人对涉案产品中使用了脱氢乙酸钠、纽甜、山梨酸钾作为食品添加剂无异议，对该事实确认。各方争议焦点在于涉案产品的分类归属以及适用标准。国家食品药品监督管理总局《关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》中明确辣条属于调味面制品，纳入“方便食品”实施许可，生产许可证内容为“方便食品（调味面制品）”。《食品安全国家标准、食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）中并未允许方便食品添加脱氢乙酸钠、纽甜、山梨酸钾，故涉案商品存在超范围使用添加剂的情形，违反了食品安全规定。青秀市监局辩称辣条虽然纳入方便食品实施许可，但在地方标准尚未失效的情况下，应当适用地方标准。但是根据《食品安全法》第二十九条“对地方特色食品，没有食品安全国家标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准，报国务院卫生行政部门备案。食品安全国家标准制定后，该地方标准即行废止”的规定，《食品安全国家标准、食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）为国家标准，尽管《河南省地方标准-调味面制食品》DB41/T515尚未失效，在国家标准制定后也应当优先适用国家标准，故涉案产品执行地方标准使用食品添加剂脱氢乙酸钠、纽甜、山梨酸钾，违反了国家标准的强制性规定，对青秀市监局的辩称不予支持。青秀市监局对阳秋旺的投诉举报作出的《答复》适用标准错误，阳秋旺的诉讼请求于法有据，予以支持。 南宁市监局受理阳秋旺的行政复议申请后维持了青秀市监局的《答复》，适用标准错误，适用法律错误，依法应予撤销。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十九条的规定，判决：一、撤销青秀市监局于2019年7月30日向阳秋旺阳秋旺作出的《答复》；二、撤销南宁市监局于2019年9月17日作出的（南）市监复字[2019]102号《行政复议决定书》；三、责令青秀市监局依法对阳秋旺2018年8月20日、2019年5月9日的投诉举报重新处理。 上诉人青秀市监局上诉称，一审判决认定青秀市监局对阳秋旺所作的《答复》适用标准错误，青秀市监局认为该《答复》所适用的标准并无不当，理由如下：一、地方标准也属于涉案商品生产厂家的生产依据。青秀市监局认为，本案争议焦点在于生产厂家生产涉案商品依据《河南省地方标准-调味面制食品》DB41/T515是否违反法律规定。根据青秀市监局一审提交的规范性文件可知，《河南省地方标准-调味面制食品》DB41/T515于2008年1月10日实施，于2019年7月12日废止。根据青秀市监局所查明的事实，生产厂家在生产涉案商品时，仍处于《河南省地方标准-调味面制食品》DB41/T515的生效期间内。虽然彼时《食品安全国家标准、食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)已经发布生效，但鉴于《河南省地方标准-调味面制食品》DB41/T515仍属生效期间，且国家标准GB2760-2014所适用的范围与地方性标准DB41/T515虽有重叠，但并非完全替代，并不能完全适用《食品安全法》第二十九条的规定：“对地方特色食品，没有食品安全国家标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准，报国务院卫生行政部门备案。食品安全国家标准制定后，该地方标准即行废止。”即认定《河南省地方标准-调味面制食品》DB41/T515即行废止。二、根据青秀市监局在调查时，被举报人提交的关于生产厂家的资质以及检验报告可知，被举报人已经履行了查验义务，符合《食品安全法》第五十三条第一款的规定。此外，《食品安全法》第三十四条第（四）项虽然规定了禁止经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品，但是青秀市监局认为在被举报人已经履行了查验义务且《河南省地方标准-调味面制食品》DB41/T515尚未被废止的前提下，不应苛责被举报人对相关标准之间的冲突进行有效性判断，即被举报人并未违反《食品安全法》的规定，应当予以处罚。综上，一审判决适用法律错误，请求：撤销南宁铁路运输法院作出的（2019)桂7102行初387号行政判决书，并依法改判为驳回阳秋旺的诉讼请求。 被上诉人阳秋旺在二审期间未作答辩。 一审被告南宁市监局陈述称，《食品药品监管总局关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》（食药监食[2015]57号）将调味面制品纳入“方便食品”生产许可，但明确指出“省级食品药品监管部门可根据食品安全法，食品生产许可审查现则等规定，制定生产许可审查要求、已经制定地方标准的，省级食品药品监管部门要积极协调卫生计生部门，予以完善或修订；没有地方标准的，尽快推动制定地方标准”，因此，在尚未制订调味面制品食品安全国家标准前，地方性标准仍为涉案产品生产许可执行的标准，涉案产品生产时，《河南省地方标准-调味面制食品》DB41/T515尚属有效的地方性标准，涉案产品执行此地方性标准符合《食品安全法》第二十九条的规定。一审判决中在未对涉案产品定性的情况下，认为涉案产品应适用调味面制品的国家标准，属认定事实不清，适用法律错误。综上所述，青秀市监局作出的具体行政行为适用标准正确，符合法律规定，南宁市监局作出的复议决定正确，恳请二审法院撤销一审判决。 二审期间，各方当事人均未提交新证据。经审查，一审判决确认的证据合法、有效，据此，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，根据食品安全法第二十九条“对地方特色食品，没有食品安全国家标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准，报国务院卫生行政部门备案。食品安全国家标准制定后，该地方标准即行废止”的规定，《食品安全国家标准、食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）为国家标准，并未允许方便食品添加脱氢乙酸钠、纽甜、山梨酸钾，故涉案食品存在超范围使用添加剂的情形，违反了食品安全法规定。尽管本案生产厂家在生产涉案商品时，地方标准《河南省地方标准-调味面制食品》DB41/T515尚未失效，但在国家标准制定后也应当优先适用国家标准，故涉案产品执行地方标准使用食品添加剂脱氢乙酸钠、纽甜、山梨酸钾，违反了国家标准的强制性规定。对于青秀市监局关于地方标准也属于涉案商品生产厂家的生产依据的主张，本院不予支持。综上，青秀市监局所作《答复》存在适用法律法规不正确的情形，依法应当撤销。 一审被告南宁市监局受理阳秋旺的行政复议申请后维持了青秀市监局的《答复》，适用法律法规错误，依法应予撤销。 综上所述，上诉人青秀市监局的上诉请求均无事实及法律依据，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人南宁市青秀区市场监督管理局负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 斌 审 判 员  韦圆圆 审 判 员  梁耀美 二〇二〇年五月二十九日 法官助理  谢 瑜 书 记 员  庞 嫱 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （1）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （2）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （3）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （4）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。