黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑行终81号上诉人（原审原告）张庆发。上诉人（原审原告）方亚文。共同诉讼人委托代理人欧阳建胜，黑龙江李哲律师事务所律师。被上诉人（原审被告）哈尔滨市呼兰区人民政府，住所地哈尔滨市呼兰区南京路8号。法定代表人于传勇，该区区长。委托代理人黄钢，该区房屋征收办公室综合科科长。委托代理人闫玉香，北京大成（哈尔滨）律师事务所律师。上诉人张庆发、方亚文因诉被上诉人哈尔滨市呼兰区人民政府（以下简称“呼兰区政府”）撤销房屋征收补偿决定一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2017）黑01行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院查明，2010年5月28日，因松浦大桥北延线呼兰段项目（拆迁范围为朱家屯、张户屯、西温家屯部分村民住房）建设，原哈尔滨市呼兰区房屋拆迁管理办公室（以下简称“呼兰区拆迁办”）为哈尔滨市利民经济技术开发区管理委员会（以下简称“利民管委会”）颁发了拆许字（2010）第006号房屋拆迁许可证，利民管委会为松浦大桥北延线呼兰段项目拆迁人。利民管委会为机关法人。张庆发、方亚文夫妇经营的哈尔滨市呼兰区宏发木制品加工厂（以下简称“宏发加工厂”）在拆迁范围内。张庆发有四处建筑面积共计1198.02平方米的有照房屋，为宏发加工厂办公用房，张庆发持有四处房屋所坐落的3921平方米国有土地的使用权证书。宏发加工厂企业性质为个体工商户，张庆发为注册登记的经营者。2010年9月1日，呼兰区政府作出哈呼行政拆字〔2010〕2号《哈尔滨市呼兰区人民政府行政强制拆迁决定书》，并于2010年9月3日对宏发加工厂实施强制拆迁。强制拆迁后，松浦大道指挥部及呼兰区房屋拆迁事务所（以下简称“呼兰拆迁事务所”）多次与张庆发、方亚文协商，未达成拆迁安置协议。张庆发、方亚文就拆迁安置事宜一直上访。利民管委会、利民街道办事处、呼兰区房屋征收办公室（以下简称“呼兰区征收办”）组成联合工作组，与张庆发、方亚文就拆迁安置事宜多次协商，最终于2014年1月就补偿问题达成一致意见，联合工作组于2014年1月10日形成《补偿情况汇报》。《补偿情况汇报》显示对宏发加工厂1198.02平方米四处有照房屋、297.58平方米无照房屋（收发室38.67平方米+变电所20.40平方米+粉尘房56.86平方米+仓房181.65平方米）、3921平方米土地、机器设备、木制品成品、半成品、动力电、办公桌椅等设备、电视电话宽带、室内装饰装修、搬家费、生活用品、果树及越冬费等共计101项补偿项目达成一致意向，101项补偿款总计11882999.90元。《补偿情况汇报》最后一页写明“鉴于张庆发夫妇房屋拆迁是由政府松浦大道修路工程所造成，该工程为政府公益事业，由于无法满足其原址安置，张庆发夫妇又主动放弃了停产停业损失、银行利息、精神损失、上访费等补偿要求，因此采取鼓励一次性货币补偿办法，在原评估价格每平方米3500.00元和每平方米3200.00元基础上给予每平方米2000.00元补贴（参照：呼兰区老城区兰河带状公园属公益事业，为二类街道，给予每平方米1200.00元的补贴，而张庆发夫妇房屋坐落于利民开发区，为一类街道，因此，给予每平方米2000.00元补贴）。以上101项，张庆发夫妇已全部同意，共计协商补偿金额11882999.90元。”张庆发、方亚文在最后一页签“同意”二字，并签名。2014年4月29日，呼兰区处理信访突出问题及群体性事件联席会就宏发木制品加工厂拆迁补偿信访案件进行研究，并形成《呼兰区信访联席会议纪要》（以下简称“《会议纪要》”）。《会议纪要》载明，会议对前述拆迁补偿方案进行了研究讨论，一致认为拆迁补偿方案符合有关法律和政策，符合解决疑难信访案件上级精神，符合维护上访人合理正当诉求。会议原则上同意开发区、利民街道和房屋征收办提出的解决方案。要继续完善解决方案，方案要依法依规及相关政策逐项认真核对，并尽快与上访人签订协议。2014年5月21日，呼兰区征收办受利民管委会委托与张庆发、方亚文签订了《付款计划书》。双方就支付拆迁补偿费事宜约定：1.拆迁补偿费采取分期付款方式支付。2.全部补偿款项分三期支付。2014年6月15日前支付3000000.00元（叁佰万）人民币；2014年8月15日前支付1000000.00元（壹佰万）人民币；2015年1月30日前剩余补偿款全部支付完毕。3.如约定不能完全履行，由利民管委会承担法律责任。2014年5月25日，张庆发、方亚文（乙方）与利民管委会（甲方）签订《拆迁补偿协议》，约定各项补偿款合计11883000.00元，付款方式为分期付款，付款期限以《付款计划书》为准。张庆发、方亚文在协议上签字并按捺手印。利民管委会、呼兰拆迁事务所在协议上加盖单位公章。协议前附有《协议说明》。《协议说明》第二条写明“本协议作为国有土地上实施房屋及其附属物、构筑物拆迁或征收对被拆迁人进行补偿和安置，包括房屋、工业厂房、国有出让土地、生产物资、设备、生活用品、办公用品等附属物品（经甲、乙双方协商同意以上物品评估价格）。以上项目补偿协议签订后乙方不得以任何理由向甲方要求再补偿。”《拆迁补偿协议》与《补偿情况汇报》的补偿款总额相同。因利民管委会未按2014年5月21日双方签订的《付款计划书》约定的时间支付补偿款，张庆发、方亚文于2014年10月以利民管委会为被告，向哈尔滨市呼兰区人民法院（以下简称“呼兰区人民法院”）提起民事诉讼，要求利民管委会继续履行2014年5月21日付款计划及2014年5月25日《拆迁补偿协议》，立即给付3000000.00元及逾期利息。利民管委会在诉讼过程中陆续履行《拆迁补偿协议》约定的给付义务。呼兰区人民法院于2015年4月28日作出（2014）呼民一民初字第59号民事判决，判决利民管委会于判决生效之日起十五日内给付张庆发、方亚文逾期付款违约金77698.89元。2015年5月，张庆发、方亚文以利民管委会未履行2014年5月21日《付款计划书》约定的第三期付款义务为由向呼兰区人民法院提起民事诉讼。2015年12月7日，呼兰区人民法院作出（2015）呼民一民初字第126号民事判决，判决利民管委会于判决生效之日起十五日内给付张庆发、方亚文欠款本金396216.61元及逾期付款违约金40122.36元。至此，《拆迁补偿协议》补偿款全部支付完毕。2015年5月8日，张庆发、方亚文以呼兰区政府为被告、利民管委会及呼兰区征收办为第三人，向呼兰区人民法院提起行政诉讼，请求：1.确认呼兰区政府拆除其房屋的行为违法。2.判令呼兰区政府立即给付停产停业损失3500000.00元、搬家奖励费40000.00元、人员遣散费1101600.00元、银行贷款利息损失715435.88元、民间借贷利息损失2284645.78元、逾期补偿利息损失2847107.40元、其他损失150000.00元，合计10638789.06元。2015年12月17日，呼兰区人民法院作出（2015）呼行初字第8号行政判决（以下简称“8号行政判决”），该判决认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第三十四条、第四十三条及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十六条之规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内提供作出具体行政行为的证据，未提供的应当认定该具体行政行为没有证据。呼兰区政府接到起诉状和举证通知书后，始终没有举示强制拆迁房屋行为的证据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定,市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。这里的市、县人民政府是市级人民政府（包括设区的市）或县级人民政府。所以房屋征收与补偿主体是市、县级人民政府。第二十六条规定,房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。针对张庆发、方亚文房屋等拆迁补偿决定应由呼兰区政府作出，无论第三人利民管委会还是呼兰区征收办都是代政府行使职权的具体实施部门，无权对张庆发、方亚文房屋拆迁补偿下发补偿决定书，实施强制拆迁应由呼兰区政府作出并组织实施，对张庆发、方亚文经营的位于呼兰区利民开发区张户屯宏发加工厂强制拆迁行为是违法的诉讼请求予以确认。张庆发、方亚文与利民管委会、呼兰拆迁事务所2014年5月25日签订了《拆迁补偿协议》并附说明，《协议说明》中明确补偿范围为房屋、工业厂房、国有出让土地、生产物资、设备、生活用品、办公用品等附属物品。张庆发、方亚文在庭审过程中提供纳税证据，张庆发、方亚文工厂2009年7月开始按定期定额个体工商户增值税每月300.00元（3%），月纳税营业额10000.00元，由于呼兰区政府强制拆除行为导致宏发加工厂停产停业，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款第（三）项规定，作出征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：因征收房屋造成的停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定，呼兰区政府应给付张庆发、方亚文停产停业损失。张庆发、方亚文要求呼兰区政府赔偿停产停业损失、人员遣散安置费、银行贷款利息损失、逾期补偿利息损失等的诉请应由呼兰区政府重新作出具体行政行为。判决：一、确认呼兰区政府2010年9月3日对张庆发、方亚文所有的宏发加工厂拆迁行为违法。二、责令呼兰区政府对张庆发、方亚文《拆迁补偿协议》漏项于本判决发生法律效力后30日内重新作出具体行政行为。三、驳回张庆发、方亚文其他诉讼请求。2017年3月10日，呼兰区政府依据8号行政判决作出哈呼房征补决字〔2017〕1号《哈尔滨市呼兰区人民政府房屋征收补偿决定》（以下简称“1号补偿决定”），决定对宏发加工厂《拆迁补偿协议》漏项补偿：1.因张庆发、方亚文选择货币补偿，按照其提供的宏发加工厂《税收通用完税证》，征收前该厂每月向呼兰区国家税务局税务所缴纳增值税300.00元，计税金额为10000.00元。按照《个体工商户、个人独资企业和合伙企业个人所得税应税所得率》制造业应税所得率7%计算，该厂的停产停业损失标准核定为700.00元，张庆发选择货币补偿，给付张庆发、方亚文6个月停产停业损失4200.00元。2.张庆发、方亚文所经营的宏发加工厂未向劳动保险部门缴纳劳动保险统筹基金，不能给付人员遣散安置费。3.2014年5月25日，张庆发、方亚文与利民管委会签订了《拆迁补偿协议》，接受了利民管委会的补偿方案，且银行贷款的利息损失和逾期补偿的利息不属于征收补偿范围，不予补偿。张庆发、方亚文不服该决定，向哈尔滨市中级人民法院提起本案诉讼。在原审审理过程中，哈尔滨市中级人民法院发现8号行政判决责令呼兰区政府对张庆发、方亚文拆迁补偿协议漏项重新作出具体行政行为认定事实主要证据不足、适用法律错误。经该院审判委员会讨论，于2018年6月21日作出（2018）黑01行监1号行政裁定，指令呼兰区人民法院对8号行政判决再审。同日，作出（2017）黑01行初62-1号行政裁定，裁定中止本案审理。呼兰区人民法院经再审认为，关于张庆发、方亚文是否超过起诉期限问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”原审卷宗中呼兰区人民法院立案庭证实，张庆发曾于2010年向该院提交立案材料，但因材料不全，该院未予立案，此后张庆发一直通过信访等方式要求立案，故张庆发、方亚文并未超过起诉期限，对呼兰区政府的抗辩不予采纳。关于呼兰区政府作为被告是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告”，张庆发、方亚文的诉请为确认强拆行为违法，依据呼兰区政府提交的哈呼行政拆字〔2010〕2号《哈尔滨市呼兰区人民政府行政强制拆迁决定书》，作出强拆决定的主体是呼兰区政府，第三人呼兰区征收办只是按照政府指令负责具体实施，第三人利民管委会取得拆迁许可证，是拆迁许可的主体，但在强拆行为中只是配合政府实施部门。因此，呼兰区政府是适格被告，对呼兰区政府的该项抗辩不予采纳。关于强拆行为是否违法问题。《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”呼兰区政府在未经裁决的情况下采取强制拆迁措施，其行为不符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项行政行为违法但无可撤销内容，行政行为确认违法的规定，对张庆发、方亚文确认强拆行为违法的诉讼请求予以支持，原审确认呼兰区政府2010年9月3日拆迁行为违法的判项事实清楚、适用法律正确，应予维持。关于赔偿问题。张庆发、方亚文在审理过程中新增加赔偿一次性奖励等三项诉讼请求，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十条关于“人民法院审理再审案件应当围绕再审请求和被诉行政行为合法性进行。当事人再审超出原审诉讼请求的，符合另案诉讼条件的，告知当事人可以另行起诉”的规定，张庆发、方亚文增加的诉讼请求超出原审诉请，不属于再审审理范围，不予审查。原审中适用的法律为《国有土地上房屋征收与补偿条例》，该条例从2011年1月21日施行，但诉争的强制拆迁行为发生在2010年，应适用《城市房屋拆迁管理条例》，虽然《城市房屋拆迁管理条例》第三十三条也规定了“停产停业损失也应适当补偿”，但原审认定停产停业损失属漏项无事实依据，对张庆发、方亚文赔偿停产停业损失的诉请不应支持，故原审责令重新作出具体行政行为的判项，应依法予以撤销。原审驳回其他诉讼请求的判项就是对赔偿请求的驳回，该判项认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。2019年4月10日，呼兰区人民法院作出(2018)黑0111行再1号行政判决，判决：一、维持（2015）呼行初字第8号行政判决第一项、第三项；二、撤销（2015）呼行初字第8号行政判决第二项。张庆发、方亚文不服上诉至哈尔滨市中级人民法院。该院经审理认为，《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”呼兰区政府在未经裁决的情况下采取强制拆迁措施，其行为不符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，原审判决确认呼兰区政府强制拆迁行为违法正确，应予维持。该案争议的焦点是张庆发、方亚文与利民管委会签订《拆迁补偿协议》后，是否有权要求呼兰区政府赔偿其停产停业损失、银行贷款利息损失、民间借贷利息损失、逾期补偿利息损失、其他损失等。2010年9月3日，案涉房屋被强制拆除后，拆迁部门就拆迁事宜多次与张庆发、方亚文进行协商，经过近四年的协商，直至2014年5月25日，双方达成一致意见，签订了《拆迁补偿协议》。虽然协议名称为《拆迁补偿协议》，但《协议说明》第二项已作特别说明：“本协议作为国有土地上实施房屋及其附属物、构筑物拆迁或征收对被拆迁人进行的补偿和安置，包括房屋、工业厂房、国有出让土地、生产物资、设备、生活用品、办公用品等附属物品（经甲、乙双方协商同意以上物品评估价格）。以上项目补偿协议签订后，乙方不得以任何理由向甲方要求再补偿。”说明协议所涉补偿款既包括了房屋、土地等拆迁补偿项目，也包括了生产物资、设备等物品损失的赔偿项目，特别是约定协议签订后张庆发、方亚文不得再行主张补偿，进一步说明该协议不存在其他漏项，需要另行补偿或赔偿，故该协议应视为呼兰区政府因拆迁行为给予张庆发、方亚文最终的、全部的补偿和赔偿。张庆发、方亚文在领取全部协议补偿款11883000.00元，即拆迁补偿协议履行完毕后，再次起诉呼兰区政府赔偿停产停业、银行利息、民间借贷利息、其他损失等，无事实依据和法律根据，不应予以支持。张庆发、方亚文的上诉请求理由不足，不予支持。2019年8月9日,作出（2019）黑01行再1号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。原审判决认为，关于2017年3月10日呼兰区政府作出的1号补偿决定是否违法，应否予以撤销问题。张庆发、方亚文诉请确认违法及撤销的1号补偿决定是依据8号行政判决第二项“责令呼兰区人民政府对张庆发、方亚文《拆迁补偿协议》漏项于本判决发生法律效力后30日内重新作出具体行政行为”作出，但8号行政判决第二项已被呼兰区人民法院(2018)黑0111行再1号行政判决予以撤销，该判决亦被本院（2019）黑01行再1号行政判决予以维持，现为法院生效判决。8号行政判决第二项被撤销后，1号补偿决定失去了作出的基础和依据，不具备合法性。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;……”的规定，1号补偿决定应予撤销。关于张庆发、方亚文要求呼兰区政府给付停产停业损失、人员遣散安置补偿、银行贷款利息损失、民间借贷利息损失、逾期补偿利息损失的诉讼请求应否予以支持的问题。因张庆发、方亚文请求赔偿项目包含在8号行政判决案件请求赔偿项目中，而张庆发、方亚文在8号行政判决案件中的赔偿请求已经两级法院审理，并被生效判决驳回。故对张庆发、方亚文赔偿诉请不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销呼兰区政府2017年3月10日作出的1号补偿决定；二、驳回张庆发、方亚文的其他诉讼请求。张庆发、方亚文上诉称，原审判决遗漏诉讼请求，认定事实错误、基本事实不清，原审法院严重违法，指令、干预下级法院按其意图办案，请求撤销原判，发回重审或依法改判。主要理由：1.原审判决虽认定1号补偿决定失去了作出的基础和依据，不具备合法性，但在判项中未予体现，属遗漏诉讼请求。2.原审判决认定上诉人在《补偿情况汇报》最后一页签名错误，“方亚文”签名并非本人所签；认定“2019年4月29日，联席会就其厂拆迁补偿信访案件进行研究，并形成会议纪要”没有任何依据；在认定事实时，故意回避两份估价报告。3.原审法院对8号行政判决提起再审属滥用权力，并最终以其干预的裁判结果作为本案定案依据，适用法律确有错误。呼兰区政府答辩称，原审判决事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，依法应当驳回上诉人的诉讼请求，维持原审判决。主要理由：上诉人的诉讼请求没有事实根据和法律依据，且上诉人诉请被上诉人支付停产停业损失、人员遣散安置费、银行贷款利息损失、民间借贷利息损失等经两级法院审理，并被生效判决驳回。本院审查认定的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。本案中，张庆发、方亚文与呼兰区利民管委会签订了《拆迁补偿协议》，该协议经诉讼后，双方已实际履行完毕。此后，张庆发、方亚文提起确认呼兰区政府拆除房屋违法并赔偿之诉。呼兰区人民法院审理作出8号行政判决，确认呼兰区政府拆除张庆发、方亚文房屋违法，并责令呼兰区政府就《拆迁补偿协议》漏项重新作出行政处理决定。呼兰区政府依据8号行政判决作出行政补偿决定，张庆发、方亚文不服该补偿决定，提起本案诉讼，本案审理中，8号行政判决经再审判决撤销了第二项，即“责令呼兰区人民政府对张庆发、方亚文《拆迁补偿协议》漏项于本判决发生法律效力后30日内重新作出具体行政行为”，该判决已生效，故呼兰区政府作出的征收补偿决定已无事实及法律依据，原审判决撤销1号征收补偿决定并无不当。关于张庆发、方亚文上诉称原审判决遗漏诉讼请求的问题。行政诉讼不以当事人请求确认违法或者撤销为依据。本案张庆发、方亚文的诉讼请求是请求确认呼兰区政府作出的补偿决定违法并撤销该补偿决定。原审法院经审理认为补偿决定依法应予以撤销，作出撤销判决不属于遗漏诉讼请求，张庆发、方亚文的该项上诉理由本院不予支持。关于《补偿情况汇报》中方亚文的签名系伪造签名、《会议纪要》没有任何依据及在认定事实时故意回避两份估价报告等问题。上述问题关系到《拆迁补偿协议》是否合法的问题，法院已经就《拆迁补偿协议》作出生效民事判决，双方已履行完毕，本案不予审理。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。张庆发、方亚文的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张庆发、方亚文承担。本判决为终审判决。审判长 皇甫延玉审判员 鲁 丽 群审判员 吕  行二〇二〇年五月十九日法官助理任夫亮书记员吴迪附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。