四川省凉山彝族自治州中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）川34行赔终3号 上诉人（原审原告）马登会，女，汉族，1967年5月6日出生，住四川省会东县。 委托代理人黄永国（系马登会之长子），男，汉族，1990年8月26日出生，住四川省会东县。代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）会东县森林公安局。住所地：四川省会东县鲹鱼河镇林荫巷4号。 负责人兰平，该局局长。 委托代理人蒋世元，男，会东县公安局副局长。代理权限为特别授权。 委托代理人唐一静，男，会东县森林公安局政工法制科科长。代理权限为一般代理。 上诉人马登会因治安管理（治安）行政赔偿一案，不服四川省会东县人民法院（2019）川3426行赔初3号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人马登会的委托代理人黄永国，被上诉人会东县森林公安局的委托代理人蒋世元、唐一静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年6月3日早上7时许，一审原告马登会在会东县处自家地埂焚烧桑树丫枝，被熊普村村主任郑某发现后到现场制止，并向会东县森林公安局报告。会东县森林公安局民警于2019年6月4日11时许到一审原告居住地，以其“涉嫌在会东县森林草原防火期内野外用火，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项规定，作出东森公（刑）行罚决字［2019］142号行政处罚决定，给予一审原告行政拘留10日的行政处罚。一审原告不服，认为一审被告将会东县森林草原防火、禁火期认定为紧急状态，以一审原告违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项规定处以10日的行政拘留违法，于2019年8月16日向会东县人民法院提起行政诉讼，请求判决：1、依法判令一审被告赔偿一审原告侵犯公民人身自由赔偿金3159.40元；2、依法判令一审被告赔偿原告精神损害抚慰金3159.40元。3、一审被告为一审原告消除影响、恢复名誉、赔礼道歉，其中消除影响、恢复名誉应当公开进行。4、本案诉讼费由一审被告承担。 一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条、第九条第一款的规定，行政机关及其工作人员违法行使职权且造成损害的，受害人方有取得赔偿的权利。本案中，一审原告马登会以一审被告会东县森林公安局作出的东森公（刑）行罚决字[2019]142号《会东县森林公安局行政处罚决定书》，给予自己行政拘留10日的行政处罚违法，损害其合法权益为由提出行政赔偿请求，但本院（2019）川3426行初11号行政判决书已判决驳回一审原告马登会要求撤销会东县森林公安局作出的东森公（刑）行罚决字[2019]142号会东县森林公安局行政处罚决定书，故其赔偿请求无法律依据。一审原告主张诉讼费由被告承担，因诉讼费不属于原告的请求范围本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”，一审原告马登会未提供一审被告的行政行为对其造成损害的证据，其赔偿请求也无事实根据。诉讼费的承担不属于当事人请求的范围，一审原告要求诉讼费由一审被告承担的请求本院不予审理和支持。因此，对一审原告马登会的行政赔偿请求本院不予以支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回一审原告马登会的行政赔偿请求。 上诉人马登会不服一审赔偿判决，向本院提起上诉。上诉请求：1.依法判令被上诉人赔偿侵犯上诉人人身自由赔偿金3159.40元；2.依法判令被上诉人赔偿上诉人精神损害抚慰金3159.40元；3.依法判令被上诉人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉。其中，消除影响、恢复名誉应当公开进行；4.本案诉讼费由被上诉人承担。理由如下：一审判决适用法律错误，认定被上诉人作出的行政处罚程序合法的事实不清，请求依法改判。原判适用法律错误，《中华人民共和国突发事件应对法》第六十九条，《中华人民共和国反恐怖主义法》第五十七条，《中华人民共和国安全法》第三十五条、第三十六条和第三十七条，《中华人民共和国戒严法》第二条、第三条，《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第十八条，《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第十八条，《中华人民共和国香港特别行政区驻军法》第六条，《中华人民共和国澳门特别行政区驻军法》第七条，其中对“紧急状态”的适用规定和原则，与《中华人民共和国宪法》第六十七条、第八十条、第八十九条中对“紧急状态”的决定、宣布和进入程序是完全一致的，故对《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项中的“紧急状态”不能作广义理解，理应遵循宪法精神。再者，全国人大常委会法制工作委员会刑法室编著的《〈中华人民共和国治安管理处罚法〉释义及实用指南》中明确指出，所谓“紧急状态”，是指危及国家和社会正常的法律秩序、对广大的人民群众的生命和财产安全构成严重威胁的、正在发生的或者迫在眉睫的危险事态……如果决定、命令不是人民政府在紧急状态下发布的，而是在一般情况下发布的，不属于该项规定的应当处罚的行为。而会东县人民政府2019年1月1日发布的所谓的“禁火令”是在一般情况下发布的，不属于该项规定的应当处罚的行为，且被上诉人在一审质证环节提供的“禁火令”为非正式公文，连红头文件的红头都没有。原判认定被上诉人作出的行政处罚程序合法的事实不清。根据被上诉人提供的证据和法庭质证情况看，被上诉人对上诉人作出并实施行政拘留严重违反法定程序。上诉人野外用火时间为2019年6月3日早上7时许，被上诉人受案登记时间为2019年6月4日，被上诉人传唤上诉人时间约为2019年6月4日11时许，被上诉人传唤上诉人时未出示传唤证，被上诉人未进行现场调查却有勘验笔录，勘验笔录中民警违法代替上诉人签名且未告知上诉人，勘验笔录涉嫌造假，被上诉人在作出行政处罚决定之前，未按法定程序告知上诉人依法享有的陈述权和申辩权，被上诉人填写的询问笔录未对上诉人进行宣读予以确认（上诉人为文盲）。另外，被上诉人委托熊普村委会提供的书证连上诉人野外用火时间是6月3日还是6月4日都分不清楚，且在书证正文中随意涂改，涂改部分也未签字盖章予以确认，明显是被上诉人为了应付此案后面补的书证。因此，根据《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十六条、第三十七条和第四十一条，被上诉人严重违反行政处罚法法定程序。综上所述，被上诉人因野外用火未经审批作出行政拘留的行政行为适用法律错误且严重违反法定程序。本案被上诉人对上诉人限制人身自由的处罚（行政拘留）由法律绝对保留，根据《行政处罚法》第九条、第十条及《行政诉讼法》第六十三条，本案审理依据只能是宪法和法律，请求二审法院依法改判，判如所请，以维护法律的尊严，维护司法公正，维护上诉人的合法正当权益。上诉人在二审中提出，因最高人民法院已公布了新的国家赔偿决定涉及侵犯公民人身自由权的赔偿金标准为每日346.75元，故上诉人请求将赔偿金额变更为依法判令被上诉人赔偿侵犯上诉人人身自由赔偿金和赔偿上诉人精神损害抚慰金各3467.50元。 被上诉人会东县森林公安局辩称，一、2019年3月30日18时许，四川省凉山州木里县雅砻江镇立尔村发生森林火灾，这次森林火灾已经确认遇难31人。2019年4月7日，四川省凉山木里县货场出现复燃，越西县、冕宁县发生森林火灾。2019年4月1日，为哀悼遇难的扑火队员，应急管理部官网首次变灰，2019年4月4日，经四川省政府请示，国务院批准，西昌市和木里县降半旗致哀。2019年3月30日火灾发生后，四川凉山彝族自治州、木里藏族自治县两级立即启动应急预案，四川森林消防总队凉山州支队指战员和地方扑火队员共689人在原始森林展开扑救。省委书记彭清华连夜委派省委副书记、省长尹力带领省直有关部门负责同志赶赴火灾现场指导救援工作。此次森林火灾引起了党中央、国务院高度重视，***总书记作出重要批示，中央政治局常委、国务院总理***作出指示要求。2019年4月1日，四川省委书记彭清华第一时间作出批示，要求把扑火队员生命放在第一位，组织专业力量全力以赴开展搜救工作，千方百计救援被困人员，最大限度减少人员伤亡。及时调度应急、林草、医疗、通信、交通等部门做好救援工作。在扑火救援过程中，要坚持科学指挥，防止造成新的人员伤亡。木里3.30森林火灾、越西县、冕宁县等发生森林火灾，这些森林火灾的突发事件给人民群众生命安全、财产安全，国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序造成了人员重大伤亡、人民群众财产安全重大损失，公共安全、环境安全重大破坏，同时，也标志着凉山州进入了森林防火（自然灾害）的紧急状态。针对凉山州森林防火（自然灾害）的紧急状态，凉山州人民政府为维护人民群众生命财产安全，国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序井然有序，通过各项工作安排、发布公告、告知书等措施向全州广大人民群众进行了告知；会东县人民政府为维护区域内人民群众生命财产安全，国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序，先后多次在不同的时间通过各种发布公告、告知书、禁火令等，通过新闻媒体向广大人民群众进行了宣传教育，以避免造成人员重大伤亡、人民群众财产安全重大损失，公共安全、环境安全重大破坏。二、针对上诉人在其上诉状中提到的《中华人民共和国宪法》第八十条规定的“国家紧急状态的决定权和宣布权”分别对应属于国家最高权力机关和国家主席也是正确的，但上诉人单向、片面的曲意理解被上诉人对上诉人马登会作出的行政拘留的具体法律依据。《中华人民共和国宪法》中的“宣布紧急状态”与《中华人民共和国治安管理处罚法》中的“人民政府在紧急状态情况下发布决定、命令”不能想当然的等同视之，因为一个是国家行为另一个则是具体行政行为。2004年第十届全国人民代表大会第一次会议把宪法中的：“戒严改为“紧急状态”，即将宪法第67条全国人民代表大会常务委员会职权的第二十项“决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严”修改为“决定全国或者个别省、自治区、直辖市的紧急状态”。将宪法第80条中华人民共和国主席根据全国人大及人大常委会的决定“发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令”。戒严和紧急状态是一个小概念和大概念的关系，后者可以涵盖前者，前者是后者的一个内容。宪法关于“紧急状态”相关表述的修改，为以后出台的相应法律创造了宪法的依据。为了保持法律之间的相互衔接，保证各级人民政府在紧急状态下政令畅通，应对好各种危机，维护社会的稳定和正常秩序，本法规定了拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的违反治安管理行为。拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令行为的认定及处罚；本行为的主体是达到责任年龄，具有责任能力的自然人。单位可以构成本行为的主体。本行为侵犯的客体是人民政府在紧急状态下对社会的管理，具体侵犯的对象是人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令；至于突发事件的法律定义，是指突然发生，造成或者造成严重社会危害、需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等。三、县（市）级人民政府在紧急状态下依法发布禁火令是有法律依据的。《中华人民共和国突发事件应对法》第16条的规定“县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令”，可见县级人民政府有权作出应对突发事件的决定、命令；《中华人民共和国突发事件应对法》第69条“……对人民生命财产安全，国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，……紧急状态的，全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关规定的权限和程序决定。”《森林防火条例》第28条“……。必要时，县级以上地方人民政府可以根据需要发布命令，严禁一切野外用火……”。《中华人民共和国传染病防治法》也有类似规定，紧急状态包括社会动乱引起的紧急状态，也包括自然灾害等引起的紧急状态，不宜狭义理解只有“戒严”才属紧急状态。另外《四川省森林防火条例》第二十二条规定“县级以上地方人民政府应当划定森林防火区，在预报有高温、干旱、大风、强雷暴等高火险天气时，应当划定森林高火险区，并向社会公布。必要时，县级以上地方人民政府可以发布禁火令，严禁一切野外用火；对可能引起森林火灾的居民生活用火应当严格管理”。故会东县人民政府先后于2019年1月1日发布的《会东县人民政府2019年森林草原防火禁火令》、《会东县人民政府关于划定全县涉林防火区的通告》；2019年3月5日会东县人民政府发布的《会东县森林草原防火公告》；2019年3月20日会东县人民政府发布的《关于“清明节”、“五一节”森林草原防火的紧急公告》，是人民政府在特定时期，在紧急状态情况下依法发布的决定、命令，本行为在客观方面表现为抗拒人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令。抗拒是指拒不执行，包括作为或不作为的方式。人民政府是指乡、镇以上各级人民政府。紧急状态是指一种特别的，迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁。紧急状态有以下几个特征：必须是现实或者是肯定要发生的，威胁到人民生命财产的安全；阻止了国家政权机关正常行使权力；影响了人们的合法活动；必须采取特殊的对抗措施才能恢复秩序等。根据引起紧急状态的原因不同，一般可以把紧急状态分为一类是自然灾害引起的，一类是社会动乱引发的紧急状态。依法，是指依照法律和行政法规，法律即由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定的规范性文件，法律包括基本法律和基本法律以外的其他法律，如《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防震减灾法》等。行政法规是指国务院颁布的条例、办法等，如《中华人民共和国突发事件应对法》等。这里的命令和决定，是指在紧急状态下，各级人民政府根据形势的需要，为了克服危机，恢复秩序而作出的。本行为主要表现为不作为，如在防洪抢险时，不服从安全转移的命令；政府强制征用时，拒绝交付被征用物质；在爆发重大传染性疾病时，不服从人民政府关于隔离、强制检疫的决定和命令等。所以，会东县人民政府面对紧急状态下的突发事件依法发布的决定、命令是正确的，是具有法律效力的。四、禁火令发布后，违规野外用火适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第50条有法律依据。县级人民政府根据本辖区防火形势需要，为了克服危机，避免人民群众生命、财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序免遭受重大损失和破坏，发布了严禁野外用火的决定、命令，并经广泛宣传后，仍然有人采取了“拒不执行”的这种抗拒行为方式，违规野外用火，这种“拒不执行”违法行为极易产生威胁到人民群众生命安全、财产安全，影响国家政权机关正常行使权力。所以运用《中华人民共和国治安管理处罚法》第50条对违反人民政府在特定时期，在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的违法行为人给予处罚于法有据。五、被上诉人对上诉人马登会作出的行政拘留，是依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条之“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定命令的，处……；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下的罚款”的规定。被上诉人正是因为上诉人马登会拒不执行在前述公告规定的森林草原防火期内“禁止在野外随意用火”的决定、命令，被上诉人才依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条的规定依法对其行政拘留十日。可见，本行政拘留的事实清楚、证据确实充分，程序合法，无违法情形，上诉人诉求于法无据，不应支持。综上所述，会东县森公安局对马登会作出的具体行为查明和认定的事实清楚、证据确凿充分，程序合法，处罚适当，请求二审法院依法维持会东县森林公安局东森公（刑）行罚决字[2019]142号决定书的具体行政行为，不予赔偿。 一审被告会东县森林公安局在举证期限内向会东县人民法院提交了以下证据、依据： 证据1.行政处罚决定书1份。 证据2.《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项1份。 证据3-1.被处罚人马登会的陈述及申辩。 证据3-2.证人郑某证言1份。 证据3-3.民警现场勘验照片及短信告知其家属的照片。 证据3-4.会东县铁柳镇熊普村村民委员会书证2份。 证据3-5.现场勘验笔录及照片。 证据3-6.书证2份，2019年1月1日会东县人民政府发布的禁火令及森林防火的通告各1份。 证据3-7.书证2份。 证据4.结案报告书1份、受案登记表1份、违法人员正侧身照片1份、户籍证明1份、行政处罚报告书1份、行政处罚决定书1份、行政处罚告知笔录1份、行政拘留回执1份、情况说明1份、呈请传唤报告书1份、传唤证1份、呈请吸毒现场检测报告书1份、吸毒现场检测报告书1份。 一审原告马登会向会东县人民法院提供以下证据：会东县森林公安局作出的东森公（刑）行罚决字[2019]142号行政处罚决定书一份。 一审法院依职权调取了以下证据、依据：会东县人民政府办公室关于印发会东县野外用火管理办法的通知1份、2019年4月8日中共凉山州委目标管理办公室清明节假期森林草原和城乡防火工作值班值守抽查情况通报1份、四川省林业和草原局关于开展森林草原火灾隐患大排查的紧急通知1份。 上述证据材料均已随卷移送本院。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，对一审判决认定的事实本院予以确认。 另查明，2019年1月1日，会东县人民政府发布的《2019年森林草原防火禁火令》中载明，从2019年1月1日起，会东县已进入森林草原防火禁火令，禁火期自2019年1月1日起至宣布解除之日止；禁火区为全县林地及距林地边缘200米以内的区域。2019年1月1日，会东县人民政府《关于划定全县森林防火区的通告》中载明，会东县行政区域内的林区及距离林地边缘200米的范围为森林防火区；县城周边、马头山林区、黑嘎杉木组林区、野租林区、淌塘林区为森林高危险区。会东县实行全年森林防火，其中：1-6月为重点森林防火期，2-5月、元旦、春节、元宵、清明、五一、中秋、国庆、重阳、彝族年、冬至等传统节日和森林火险等级为四级以上（含四级）的时段，规定为森林高火险期。在会东县森林防火区禁止下列行为:上坟烧纸、烧香点蜡等；燃放烟花爆竹、孔明灯等；携带易燃易爆物品；吸烟、野炊、烧烤、烤火取暖；烧马蜂、熏蛇鼠、烧山狩猎；炼山、烧杂、烧灰积肥、烧荒烧炭或者烧田埂等；其他容易引起森林火灾的用火行为。在森林防火区，因防治病虫鼠害、冻害、勘察、工程建设等特殊情况确需在野外用火的，应当经县人民政府批准，并按照要求采取防火措施，严防失火。2019年6月4日，会东县公安局刑侦治安科制作的勘验、检查笔录中载明，用火现场是破坏现场，位于会东县小地名“弯弯头”处马登会家的地内，北面是农用地，农用地（四块）上是马登会家的房屋，西侧有一条沟，沟内有灌木丛及林木，离马登会烧桑树枝条处约10米，东侧是马登会家的农用地，农用地长约13米，靠东侧是山林，山林离马登会烧桑树枝条处约30米，南侧有一条便道。现场有烧桑树枝条时留下的灰烬痕迹，呈不规则形状。 本院认为，马登会在提起行政诉讼的同时，一并提起的行政赔偿诉讼符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理”的规定。马登会要求会东县森林公安局承担赔偿责任的诉讼请求能否得到支持，应当以所诉的行政行为被依法撤销或者被确认违法为前提。由于马登会提起行政处罚上诉一案已被本院作出的(2020)川34行终33号行政判决驳回了上诉，维持原判。因此，马登会请求会东县森林公安局行政赔偿的上诉主张，没有事实根据和法律依据，亦应依法予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费依法不予收取。 本判决为终审判决。 审判长  胡智强 审判员  唐 波 审判员  金越琴 二〇二〇年五月二十一日 书记员  杨文娇