广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终643号上诉人（原审原告）：蔡志雄，男，1965年6月5日出生，汉族，住广州市越秀区**********，公民身份号码440************014。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：沈志韬、温莎，均系该局工作人员。原审第三人：郑柯炮，男，1948年9月13日出生，汉族，住广州市海珠区***********，公民身份号码440************151。原审第三人：邹增达，男，1942年7月14日出生，汉族，住广州市海珠区***********，公民身份号码440************036。原审第三人：罗圣旋，男，1955年1月24日出生，汉族，住广州市海珠区***********，公民身份号码440************090。原审第三人共同委托代理人：周嘉芸、于波，均系广东正平天成律师事务所律师。上诉人蔡志雄因诉被上诉人广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）建设工程规划许可一案，不服广州铁路运输法院作出的（2019）粤7101行初4305号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，对被上诉人广州市规划和自然资源局进行了询问，对广州市海珠区****申请加装电梯相关的9、11、13号楼进行了现场踏勘，并组织本案各方当事人进行协调。本案现已审理终结。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正，下称《城乡规划法》）第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”市规划资源局作为本市城乡规划主管部门，负有向城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的建设单位或者个人办理建设工程规划许可证的法定职责。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”因涉案建设工程规划许可未告知起诉期限，蔡志雄称其在涉案工程2019年5月动工时才知道许可的内容，现以该许可侵犯其合法权益为由提起诉讼，未超过上述规定中的一年期限。关于市规划资源局于2018年6月6日核发的穗国土规划建证〔2018〕2224号《建设工程规划许可证》的合法性问题。《中华人民共和国物权法》（下称《物权法》）第七十六条规定：“下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；（四）选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；（五）筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条规定：“既有住宅增设电梯申请建设工程规划许可证，应当提交以下资料：（一）申请书及立案申请表。（二）申请人身份证明文件。申请人为单位的，应当提交《中华人民共和国组织机构代码证》或者其他有效证明文件；申请人为业主的，应当提交业主身份证明；接受委托代为提出申请的，还应当提交代理人身份证明文件、授权委托书。（三）具有相应资质的建筑设计单位出具的建筑设计方案图纸一式两份（含绘制在1/500现状地图上的总平面图、各楼层平面图、各向立面图、剖面图）。（四）建筑设计单位出具的结构安全说明和满足消防设计规范说明。（五）专有部分占该幢（单元）建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意增设电梯的书面文件及其同意所送审的建筑设计方案的书面意见，并附有同意增设电梯业主的不动产权属证书或者登记证明复印件。（六）申请人与相关业主进行协商的书面材料。（七）其他法定资料。前款第（六）项规定的资料，应当由居民委员会、原房改售房单位、律师事务所或者公证机构等第三方进行现场见证或者公证，并出具见证意见或者公证证明。申请人接受审批咨询服务所需提交的资料由国土规划行政管理部门依照本办法确定。”本案中，郑柯炮、邹增达、罗圣旋等涉案住宅楼业主向市规划资源局申请办理涉案项目建设工程规划许可，并提交了立案申请表、申请函、委托书、前桂大街11、13号同意加建电梯及建筑设计方案意见表、关于住宅加建室外630kg电梯井道工程的消防情况说明、结构安全鉴定说明、关于住宅加建室外630kg电梯井道工程的救援通道设置说明、照片、具结保证书等材料。市规划资源局经过审查申请函、委托书、前桂大街11、13号同意加建电梯及建筑设计方案意见表、关于住宅加建室外630kg电梯井道工程的消防情况说明、结构安全鉴定说明、关于住宅加建室外630kg电梯井道工程的救援通道设置说明、照片、具结保证书及房屋权属证明材料后，认为同意涉案住宅楼增设电梯的业主人数、建筑面积，皆符合“经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”的规定。同时，郑柯炮、邹增达、罗圣旋等涉案住宅楼业主提交的前桂大街11、13号同意加建电梯及建筑设计方案意见表及房屋权属证明材料等，符合《城乡规划法》（2015年修正）第四十条规定的“使用土地的有关证明文件”，涉案申请的处理也进行了批前公示、批后公示等程序，故市规划资源局核发被诉《建设工程规划许可证》，并无不当。对于蔡志雄提出的涉案许可的批前公示程序违法，在其不知情、未征得其本人是否同意增设电梯的书面同意的情况下，涉案工程规划许可申请业主所取得的专有部分占该幢(单元)建筑物总面积2/3以上的业主同意相关文件不合法的意见。《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条要求提交专有部分占该幢（单元）建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意增设电梯的书面文件。本案中，首层至三层为商业用房且有独立出入口、与四层以上住宅楼不共用楼梯，首层至三层与四层以上住宅楼分属独立的梯间单元，且蔡志雄所有物业与申请增设电梯的住宅楼非属同一门牌，故首层至三层业主不属于《广州市既有住宅增设电梯办法》第五条规定的拟增设电梯住宅所在物业管理区域范围内的业主，无需作为业主参与增设电梯的表决。其次，郑柯炮、邹增达、罗圣旋等申请增设电梯业主已经按照上述办法的要求进行了批前公示程序，在公示期并未收到相关反馈意见，且从本次立案申请之前的批前公示公告、羊城晚报等材料来看，申请加装电梯业主有主动与相关业主沟通的意愿，也为涉案建筑首层至三层的业主提供提出意见的渠道。而蔡志雄取得其物业产权的时间在涉案许可颁发之后，客观上，申请加装电梯业主也无法在申请过程中征求其是否同意增设电梯的意见。故蔡志雄要求撤销涉案许可的理由不能成立，原审法院不予采纳。对于蔡志雄提出的若加装电梯则妨碍其物业的通风、采光和日照，电梯梯井管道会对其房屋内的财产造成安全隐患等意见。《广州市既有住宅增设电梯技术规程》中关于是否造成严重遮挡的规定是针对住宅而言，涉案加装电梯间不在住宅主要使用厅房窗户的正投影范围内，因此不构成颁发涉案建设工程规划许可的限制条件。《广州市既有住宅增设电梯办法》第二十一条第一款明确规定：“对已经获得建设工程规划许可并依法办理有关施工手续的既有住宅增设电梯建设工程，相关业主应当提供必要的施工便利，不得阻挠、破坏施工。”如蔡志雄认为加装电梯将影响其通风、采光等相邻权利益，应依法通过民事途径解决。综上所述，蔡志雄要求撤销涉案建设工程规划许可证的主张，原审法院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）第六十九条的规定，判决驳回原告蔡志雄的诉讼请求。上诉人蔡志雄不服原审判决，向本院上诉称：一、被上诉人违反了《广州市既有住宅增设电梯办法》第三条、第四条的规定。没有按规定流程组织居委会开协调会议。该办法第三条规定，国土规划、住房城乡建设、公安消防、质量监督等行政管理部门按照各自职能做好既有住宅增设电梯的审批和管理工作。街道办事处、镇政府应当加强辖区内既有住宅增设电梯工作的指导和协调。第四条规定，既有住宅增设电梯应当经过业主协商。已成立业主委员会的，业主委员会应当在协商中发挥牵头组织作用。居民委员会、原房改售房单位或者业主委员会等应当对既有住宅增设电梯工作予以协助、协调和指导。根据以上规定，案涉建设工程规划许可证审批过程没有江南中街居委会的参与协调，据闻江南中街居委会是在开始施工后才知会。被上诉人称一直没联系到前桂大街9号三层业主徐金桃本人，事实上根本没有人联系过，现我方要求查阅联系的方式与记录，申请方业主在知悉本人与徐金桃是母子关系的情况下，仍然声称找不到人，这很明显是有意避开及隐瞒告知。二、违反了《广州市既有住宅增设电梯办法》第十三条规定，没有按规定公示。该办法第十三条规定：“国土规划行政管理部门按照本办法规定组织批前公示，应当在拟增设电梯的工程现场显著位置(包括所在物业管理区域及本幢、本单元主要出入口)和国土规划行政管理部门网站同时进行……”根据上述规定，本次批前公示，应当在拟增设电梯的工程现场显著位置，但本次公示故意隐藏在大院的后楼通道角落处，住户正常出入无法看到公示，而且两楼梯一份公示不合格，应为一梯一公示。三、违反了《广州市既有住宅增设电梯办法》第十五条规定，没有取得受影响业主书面意见同意书。该办法第十五条规定：“批前公示期间，业主提出增设电梯直接影响通风、采光或者通行的，国土规划行政管理部门应当进行现场勘察；建筑设计违反通风、采光或者通行的相关技术标准与规范的，应当要求申请人取得受影响业主的书面同意意见或者修改建筑设计方案，申请人已经与相关受影响业主达成协议的除外。根据上述规定，新增加电梯设计直接大面积封闭堵住我物业窗户，严重影响透光透风。申报方应与我方协商，但我方未接到申报方的沟通及文字资料，也就不存在任何的协议。四、违反了《广州市既有住宅增设电梯办法》第十六条规定，没有按规定流程审批《建设工程规划许可证》。该办法第十六条规定：“......国土规划行政管理部门应结合申请资料、批前公示、部门意见和业主所在居民委员会、原房改售房单位、业主委员会或者增设电梯咨询服务机构等第三方反馈的协商或者调解情况，依据相关技术标准与规范以及本办法的规定对增设电梯申请进行审查，符合本办法规定和本市既有住宅增设电梯技术规程的，依法核发建设工程规划许可证，并将建设工程规划许可情况知会属地镇政府或者街道办事处，由属地镇政府或者街道办事处纳入网络化管理。根据上述规定，在不按要求公示、并没有就增设电梯行为对利益受损业主进行协商达成书面的解决方案的情况下，申报方取得了穗国土规划建证〔2018〕2224号建设工程规划许可证。显示审批机关未尽审慎审查义务，在申请人与相关业主进行协商的书面材料缺失的情况下，仍颁发《建设工程规划许可证》，程序严重违法。五、电梯设计违反了《中华人民共和国物权法》（下称《物权法》）第八十九条和《中华人民共和国民法通则》（下称《民法通则》）第八十三条的规定，妨碍上诉人物业的通风、采光和日照。商业用途的物业也应该受到法律的保护。《物权法》第八十九条规定：建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。《民法通则》第八十三条规定：“不动产的相邻各方，应按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”按现在的施工方案，电梯建成将会全封闭堵住二、三楼业主窗户，已妨碍上诉人物业的通风、采光和日照，电梯梯井管道会成为盗贼往上爬的便捷渠道，对上诉人的房屋内的财产、财物安全构成了重大的安全隐患。海珠区前桂大街11、13号是被上诉人的宿舍，现在居住着的第三人都是该单位的领导干部，作为规划行政主管部门，在处理涉及自己利益的事宜时应当更加谦恭、谨慎。但本次诉讼中的被上诉人绕开上诉人，不让上诉人知道，偷偷摸摸的完成了加装电梯的批前公示申请和颁发了〔2018〕2224号建设工程规划许可证。上诉人认为这是“被告工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的及违反法定程序作出准予行政许可决定的”，上诉人认为被上诉人及原审第三人的行为违反了《中华人民共和国行政许可法》（下称《行政许可法》）第六十九条的规定，属于应当撤销的行政许可。另根据《城乡规划法》第五十七条的规定，城乡规划主管部门违反本法规定作出行政许可的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的，应当依法给予赔偿。基于以上事实，为了维护自身的合法权益，根据《行政诉讼法》等相关法律、法规之规定，请求二审法院判令撤销被上诉人作出的穗国土规划建证〔2018〕2224号建设工程规划许可证或更改电梯位置与结构的设计方案。被上诉人广州市规划和自然资源局答辩称：一、案涉许可认定事实清楚、证据充分。1.2013年2月1日，原审第三人郑柯炮、邹增达、罗圣旋等业主向我局申请海珠区前进路前桂大街11、13号增设电梯工程的建筑设计方案审查，提交了海珠区前进路前桂大街11、13号专有部分占建筑物总面积2/3以上业主书面同意意见、身份证明文件、房产证复印件、加装电梯的结构安全说明、满足消防设计规范说明及建设工程设计方案等资料。为充分保障业主的相关利益和规划知情权，我局于2013年3月19日以《关于送审建筑设计方案的复函》（穗规函〔2013〕1283号），要求在项目现场且方便利害人阅知的显眼位置、国土规划行政管理部门网站进行批前公示。2.批前公示于2013年5月17日至26日进行。在5月31日前有效意见反馈期间，我局收到有关业主的反馈意见。3.申请增设电梯业主与相关业主进行协商，最终取得住宅反馈意见业主的同意，以及取得前桂大街11、13号首、二层业主海珠区国有资产监督管理局的同意意见。由于一直没有联系到前桂大街9号三层业主徐金桃本人，申请方业主于2014年3月27日在羊城晚报B7版登报，征求意见。4.2017年11月13日，郑柯炮、邹增达、罗圣旋等业主向我局申请海珠区前进路前桂大街11、13号增设电梯工程的建筑设计方案审查，提交了专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上业主书面同意意见、身份证明文件、房产证复印件、加装电梯的结构安全说明、满足消防涉及规范说明及建设工程设计方案、海珠区国有资产监督管理局《电梯征求意见的复函》等资料。为充分保障业主的相关利益和规划知情权，我局于2017年11月17日以《关于进行批前公示的函》（穗国土规划业务函〔2017〕6045号），要求在项目现场且方面利害人阅知的显眼位置，国土规划行政管理部门网站进行批前公示。5.批前公示于2017年12月9日至12月28日进行。在2017年12月9日至2018年1月2日有效意见反馈期间，我局未收到反馈意见。6.2018年5月29日，增设电梯业主向我局申领该电梯工程的建设工程规划许可证。7.增设电梯业主向我局提交了海珠区前进路前桂大街11、13号专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三份之二以上的业主同意增设电梯的书面意见、房产证复印件、设计单位出具的结构安全证明和满足消防设计规范说明、保证书及建筑设计方案、海珠区国有资产监督管理局《电梯征求意见的复函》等，符合《办法》（穗府办规〔2016〕11号）的相关要求。8.其他有关问题的说明。（1）关于批前公示及协商问题。2013年5月期间的批前公示，经协商已取得相关业主的同意，以及海珠区国有资产监督管理局的同意意见，并登报征询前桂大街9号三层业主的意见。我局于2017年11月17日以《关于进行批前公示的函》（穗国土规划业务函〔2017〕6045号），要求在项目现场且方便利害人阅知的显眼位置、国土规划行政管理部门网站进行批前公示（在11、13号的通道，以及11号的门口）。公示期限为2017年12月9日至28日，有效意见反馈期为2017年12月9日至2018年1月2日。批前公示期间，我局未收到业主反馈意见。根据《办法》第十四条规定，批前公示期间对增设电梯事项有异议的，业主应当自行协商。业主经过协商仍无法达成一致意见的，可以请求居民委员会、原房改售房单位、业主委员会或者增设电梯咨询服务机构等第三方组织协商或者调解，并由组织协商或者调解的第三方出具协商情况说明或者调解意见。上诉人是我局核发《建设工程规划许可证》后才取得前桂大街9号三层的产权，而且也不是作出行政行为的相对人，故并非利害关系人。（2）关于三分之二问题。根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第五条，既有住宅增设电梯的意向和建筑设计方案应当听取拟增设电梯所在物业管理区域范围内业主的意见，并应当经本单元或者本幢房屋专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意。增设电梯拟占用业主专有部分的，还应当征得该专有部分的业主同意。前款所指面积和业主人数的计算方式按照最高人民法院的有关司法解释和相关规定执行。分单元增设电梯不影响本幢其他单元房屋结构安全的，本条第一款所指总面积和总人数按照增设电梯单元的房屋独立计算。海珠区前进路前桂大街11、13号申请加建电梯业主提交了专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意增设电梯的书面证明及房地产证、身份证复印件，符合以上规定及《物权法》第七十六条的规定。申请人为前桂大街9号三层的业主，而且有独立的楼梯，前桂大街11、13号增设电梯对基层的结构没有影响，故不属于2个2/3业主的范畴。（3）关于通风、采光问题。根据《广州市既有住宅增设电梯技术规程》第2.1条规定，增设电梯方案的梯井（或连廊）与本交通单元内住宅或相邻住宅主要使用房间（卧室或起居室）窗户的正投影净距小于6米，可视为严重遮挡。上诉人海珠区前进路前桂大街9号三层为办公用房，不属于严重遮挡的范围。（4）关于利益损害问题。根据《办法》第二十六条的规定，业主认为因增设电梯侵犯其所有权和相邻权等民事权益而提出补偿等要求的，由业主之间协商解决。属地镇政府或者街道办事处人民调解委员会、相关行政管理部门应当应业主请求依照法定职权和程序组织调解，促使相关业主在平等协商基础上自愿达成调解协议。业主之间协商不成或者调解不成的，依法通过民事诉讼途径解决。（5）关于有失公平、公正，滥用职权问题。海珠区前进路前桂大街11、13号加装电梯工程，前后经过2次批前公示，并通过登报等渠道征询相关业主的意见，经6年之久，最终取得全部住宅的业主表示同意增设电梯。经核查，符合《广州市既有住宅增设电梯办法》《广州市既有住宅增设电梯技术规程》相关规定，我局核发建设工程规划许可证（穗国土规划建证〔2018〕2224号），是依法行使职责的行为，不存在有失公平、公正和滥用职权的问题。我局作出案涉行政许可，符合《行政许可法》第三十四条、第三十七条，《城乡规划法》第四十条第一款、《物权法》第七十六条、《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第九条、《广州市既有住宅增设电梯办法》第五条第一款、第六条第一款、第十二条，《广州市既有住宅增设电梯技术规程》第2.1条等规定，认定事实清楚，证据确凿，依据正确，程序合法。综上，请求二审法院依法驳回上诉、维持原判。原审第三人二审未提交书面陈述意见，但在本院组织现场踏勘和协调和解时，坚持原审意见。针对上诉人提出的案涉电梯选址和变更设计将电梯改成“观光梯”等意见，原审第三人不予同意。经审理查明，广州市海珠区******、13号住宅楼共9层，首层至三层为商业用房，其余四至九层住宅总户数分别为24户和12户。蔡志雄于2019年1月7日取得前桂大街9号住宅楼3楼整层的产权登记，取得方式为继承，该物业前业主为其母亲徐金桃。郑柯炮、邹增达、罗圣旋分别是前桂大街13号住宅楼502、702、11号住宅楼503房的登记产权人。2013年2月1日，郑柯炮、邹增达、罗圣旋等业主向原广州市规划局申请海珠区*********、13号增设电梯工程的建筑设计方案审查。原广州市规划局于2013年3月19日作出穗规函〔2013〕1283号《关于送审建筑设计方案的复函》要求申请人优化设计方案，满足消防安全，在项目现场且方便利害人阅知的显眼位置、该局收案大厅及网站进行批前公示。批前公示于2013年5月17日至5月26日进行。由于一直没联系到前桂大街9号三层业主徐金桃本人，申请方业主于2014年3月27日在羊城晚报B7版登报，征求其意见。徐金桃、13号402房等业主通过提交《广州市城市规划局批前公示反馈意见表》或电话等方式向原广州市规划局表达了加装电梯的反对意见。2013年6月17日，广州市海珠区国有资产监督管理局向原广州市规划局海珠分局作出海国资函〔2013〕56号《关于前桂大街11、13号加建电梯征求意见的复函》函复原广州市规划局海珠分局，其代表11、13号首、二层物业业主同意整栋楼安装电梯。2017年11月1日，广州市公安局海珠区分局作出穗公海函〔2017〕181号《海珠区公安分局关于海珠区前进路前桂大街11、13号增设电梯工程消防意见的复函》，函复原广州市海珠区国土资源和规划局11号住宅楼加建电梯后与相邻间距约17米，满足防火间距要求；13号住宅楼南面外墙应设为防火墙，其相邻建筑耐火等级应不低于二级，建议申请单位参照相关消防技术规范作出防火技术处理，按规范要求增设电梯。2017年11月13日，郑柯炮、邹增达、罗圣旋等业主向市规划资源局申请海珠区前进路前桂大街11、13号增设电梯工程的建筑设计方案审查，提交了立案申请表、前桂大街11、13号同意加建电梯及建筑设计方案意见表、身份证明文件、房产证复印件、申请函、委托书、华南创图设计有限公司出具的《关于住宅加建室外630kg电梯井道工程的消防情况说明》《结构安全鉴定说明》《关于住宅加建室外630kg电梯井道工程的救援通道设置说明》等资料。2017年11月17日，市规划资源局作出穗国土规划业务函〔2017〕6045号《关于进行批前公示的函》，要求申请人在项目现场且方便利害人阅知的显眼位置、该局网站进行批前公示。批前公示于2017年12月9日至12月28日在市规划资源局网站及11号大楼入口左侧处张贴公告进行。2018年5月28日,罗圣旋等业主向市规划资源局申领该电梯工程的建设工程规划许可证。申请人向市规划、设计单位出具的结构安全证明和满足消防设计规范说明、保证书等材料。市规划资源局经审核于2018年6月6日向郑柯炮、邹增达、罗圣旋等业主核发了穗国土规划建证〔2018〕2224号《建设工程规划许可证》，并进行批后公布。蔡志雄不服上述建设工程规划许可，向原审法院提起诉讼。另查明，郑柯炮、邹增达、罗圣旋向市规划资源局提交的业主身份证、房产证复印件、授权委托书、同意加建电梯及建筑设计方案意见表等材料显示，广州市海珠区******、13号住宅楼首层至三层为商业用房，其余四至九层住宅总户数分别为24户和12户，其中签名表示同意增设电梯的分别为19户及12户，同意业主对应的户数及建筑面积占该楼梯单元总户数及总建筑面积的比例均超过三分之二。上诉人蔡志雄持有广州市海珠区********不动产权属证书，编号为粤（2019）广州市不动产权第00216426号，房地产平面附图载明共用地及建基面积为722平方米。以上事实，有关于送审建筑设计方案的复函、批前公示公告、羊城晚报、广州市城市规划局批前公示反馈意见表、海国资函〔2013〕56号《关于前桂大街11、13号加建电梯征求意见的复函》、穗公海函〔2017〕181号《海珠区公安分局关于海珠区前进路前桂大街11、13号增设电梯工程消防意见的复函》、立案申请表、前桂大街11、13号同意加建电梯及建筑设计方案意见表、身份证明文件、房产证复印件、申请函、委托书、华南创图设计有限公司出具的《关于住宅加建室外630kg电梯井道工程的消防情况说明》《结构安全鉴定说明》《关于住宅加建室外630kg电梯井道工程的救援通道设置说明》、关于进行批前公示的函、照片、具结保证书、建设工程规划许可证等证据证实，各方当事人均当庭陈述记录在案。本院于2020年4月20日前往广州市海珠区*****、11、13号楼现场踏勘，发现9、11、13号楼为同一栋建筑，其中,11号楼出入口在该建筑前部，13号楼出入口在该建筑后部，9号楼有单独的出入口。上诉人称该出入口由其与广州市海珠区应急管理局共用。案涉许可加装电梯工程选址在该栋建筑左侧前后两处，电梯建成后对上诉人9号三楼的两处办公用房通风、采光确实构成了障碍。原审第三人根据本院要求提供了定制电梯的合同、支付凭证、安装电梯的合同材料。本院认为，上诉人蔡志雄为案涉加装电梯工程建筑区域内的业主，其基于对前桂大街9号楼三层继承取得的房屋所有权及土地使用权，有权利对案涉行政许可提起本案诉讼。本案争讼事项为案涉既有住宅增设电梯行政许可的合法性问题，应当适用《行政许可法》《物权法》《城乡规划法》的规定，重点审查案涉业主的建筑物区分所有权及相邻权是否得到保障以及案涉行政许可作出的程序是否合法。关于业主的建筑物区分所有权是否得到保障的问题。《物权法》第七十条明确了建筑物区分所有权，规定业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。案涉建筑物虽然整体上为一栋建筑，但上诉人与加装电梯申请方各自拥有房屋所有权证，且上诉人所在的9号与原审第三人所在的11、13号各自拥有独立的出入口，可以认定案涉电梯加装工程许可符合《广州市既有住宅增设电梯办法》第五条第三款规定的“经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”的情形。但《物权法》第七十二条第一款规定，业主对建筑物专有部分以外的共有部分，享有权利，承担义务；不得以放弃权利不履行义务。第七十三条规定，建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。第七十六条第（七）项规定，有关共有和共同管理权利的其他重大事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。从本院现场勘查及综合审查被上诉人、原审第三人和建筑物其他单元的土地使用权属可知，案涉电梯加装的地点位于案涉整栋建筑物基底旁的公共通道处，现有证据无法证实案涉电梯占用地块的权属情况，被上诉人没有在查明该地块权属的基础上征求权属人的意见，可能存在侵犯他人合法土地权属利益的情形，应认定作出案涉行政许可的事实不清、证据不足，属于《行政诉讼法》第七十条第一项规定的依法应予撤销的情形。关于案涉许可作出程序问题。根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第十三条的规定，被上诉人组织批前公示，应当在拟增设电梯的工程现场显著位置（包括所在物业管理区域及本幢、本单元主要出入口）进行，公示内容包括同意增设电梯的书面文件及其同意所送审的建筑设计方案的书面意见等。第十四条规定，批前公示期间，对增设电梯事项有异议的，业主应当自行协商。业主经过协商仍无法达成一致意见的，可以请求居民委员会、原房改售房单位、业主委员会或者增设电梯咨询服务机构等第三方组织协商或者调解，并由组织协商或者调解的第三方出具协商情况说明或者调解意见。第十五条规定，批前公示期间，业主提出增设电梯直接影响通风、采光或者通行的，国土规划行政管理部门应当进行现场勘察；建筑设计违反通风、采光或者通行的相关技术标准与规范的，应当要求申请人取得受影响业主的书面同意意见或者修改建筑设计方案。被上诉人组织实施案涉工程许可批前公示期间，上诉人对增设电梯事项提出了异议，被上诉人未按照前述规定进行现场勘察，加装申请方也未与上诉人组织协商，现有证据只能显示原审第三人仅在建筑物左侧张贴了批前公示，而没有在两处工程现场位置均有张贴，且张贴的内容未见“业主同意增设电梯的书面文件及其同意所送审的建筑设计方案的书面意见材料”。被上诉人在审批时未对上述问题作出审查，应认定属于程序不当。关于消防问题。《广州市既有住宅增设电梯技术规程》2.4消防要求规定：“增设电梯的建筑设计方案应在与相邻建筑的消防间距、保证消防通道和消防车可达性以及人行疏散通道等方面满足消防规范的要求。增设电梯间后的方案无法满足现行消防规范的，若增设电梯方案未削弱原建筑及周边建筑的消防条件（包括消防间距、消防车可达性、人行疏散通道等要素），报公安机关消防机构取得手续后，方可实施建设”。广州市公安局海珠区分局经实地测量，于2017年11月1日向广州市海珠区国土资源和规划局作出复函，认定案涉前桂大街13号住宅楼南面外墙应设为防火墙，其相邻建筑耐火等级应不低于二级。案涉电梯工程设计单位华南创图设计有限公司虽于二审阶段补充说明称“前桂大街13号住宅楼南面外墙为二级防火墙”，但未在案涉许可作出前提交有关鉴定资料证实或者公安消防部门的证明，被上诉人对此未作审查，亦属不当。《行政诉讼法》第七十四条第一款规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……鉴于既有住宅加装电梯工程作为市政府推行已久的一项民生工程，为缓解高层住宅居民特别是老年人的出行难带来了很大的便利，具有较强的社会公益性质。本案申请加装电梯方签名表示同意增设电梯的分别为19户及12户，且加装申请方向本院提交证据证实已签订购买电梯及安装电梯合同并交纳了全部购货款，如果撤销案涉许可，将会给社会公共利益造成重大损害。因此，本院依法确认被上诉人作出案涉行政许可的行为违法但不予撤销。上诉人如认为加装电梯工程导致其采光、通风权益受到损害，可以根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第二十六条的规定，另通过民事诉讼途径解决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院作出的（2019）粤7101行初4305号行政判决；二、确认被上诉人广州市规划和自然资源局于2018年6月6日作出的穗国土规划建证〔2018〕2224号《建设工程规划许可证》违法；三、驳回上诉人蔡志雄的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 彭铁文审 判 员 金 霞二〇二〇年五月九日法官助理 邵 艳书 记 员 李 岚