湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终93号上诉人（原审原告）张江辉，男，1973年3月12日出生，汉族，住湖北省大悟县高铁经济试验区，被上诉人（原审被告）大悟县人民政府，住所地湖北省大悟县城关镇府前街。法定代表人余海群，该县县长。原审第三人大悟县高铁经济试验区三合村村民委员会，住所地湖北省大悟县高铁经济试验区三合村。法定代表人吴斌，该村委会主任。上诉人张江辉因诉被上诉人大悟县人民政府（以下简称大悟县政府）及原审第三人大悟县高铁经济试验区三合村村民委员会（原大悟县高店乡三合村村民委员会，以下简称三合村委会）不履行行政协议一案，不服湖北省孝感市中级人民法院（2019）鄂09行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。张江辉起诉称，2009年5月14日，大悟县支持铁路建设领导小组办公室（以下简称支铁办，甲方、拆迁人）与张江辉（乙方、被拆迁人）、三合村委会（丙方）签订《石武铁路客运专线大悟段房屋拆迁补偿安置协议书》一份，约定了拆迁内容、拆迁补偿方式、拆迁方式及期限、拆迁过渡安置方式、房屋拆迁补偿费金额及具体构成等事项。协议签订后，张江辉在约定期限内拆除了自己的房屋及附属建筑物，并自行组织搬家和安排过渡用房，全面履行了协议义务。而当时的甲方支铁办在支付了房屋拆迁补偿费后，迟迟未能与丙方共同履行协议中约定的张江辉新建房屋所需宅基地的调剂安置义务，也没有支付逾期的过渡安置补偿费。2012年石武铁路客运专线大悟段建成后，支铁办机构撤销，其与张江辉所签协议中的甲方义务依法应由大悟县政府承担。张江辉为协议中的宅基地安置和过渡安置费补偿等问题，通过多种渠道和不同方式主张自己的权利，均未能得到妥善解决，拖延至今。2018年8月，张江辉向大悟县人民法院提起民事诉讼，该院裁定驳回起诉，告知其应提起行政诉讼。现请求：1.判令大悟县政府依照拆迁协议安置张江辉新建房屋所需宅基地并办理建房手续；2.判令大悟县政府补偿支付张江辉新建房屋差价款67816.32元；3.判令大悟县政府支付张江辉过渡安置补偿费61800元（以每月600元计算至2018年6月）；4.本案诉讼费用由大悟县政府负担。原审法院审理查明，2009年5月14日，支铁办作为甲方及拆迁人与张江辉作为乙方及被拆迁人、三合村委会作为丙方，三方签订了《石武铁路客运专线大悟段房屋拆迁补偿安置协议书》。该协议约定：第一，拆迁内容。拆迁户位于高店乡××××铁路红线内所有房屋及附属建筑物（附调查测量表）。第二，拆迁补偿方式。货币补偿。第三，拆迁方式及期限。乙方于协议签订后一个月内，自行拆除附表载明的房屋及附属建筑物等。第四，拆迁过渡安置方式。拆迁户新建房屋所需宅基地原则上由乡镇及村按悟铁办发[2008]1号文件精神和新农村建设规划要求调剂安置。搬家方式为乙方自行搬家，甲方按上述文件精神给予补助。过渡用房由乙方自行安排，甲方按上述文件规定给予过渡安置补偿费。过渡期限为自协议签订之日起6个月。第五，房屋拆迁补偿费金额及具体构成。甲方应支付乙方补偿安置费52476.8元。上述协议签订后，张江辉在规定的期限内对其房屋自行拆除。张江辉已领取补偿安置费52476.8元。大悟县有关部门与三合村委会前后经过多次进行还建房宅基地选址并提出集中连片建设还建方案，但因各种原因未与张江辉及部分拆迁户达成一致意见。部分拆迁户未经报批许可强行在农村集体土地上私自建房。大悟县高铁经济试验区已经纳入大悟县城区总体规划，在规划区范围内不再准许私自建房。大悟县高铁经济试验区管理委员会对张江辉等拆迁户未还建的问题提出拆迁还建安置方案，即：原拆迁户未还建的，到试验区三期还建房还房，高铁红线内34户按成本价（800元/㎡）购买130平方米的户型；红线外拆迁户33户、二次拆迁户，经村级确认未建还建房的，按户平100平方米的户型用成本价（800元/㎡）在还建区（三期）购买还建房。新的拆迁安置补偿方案出台后，经征求拆迁户意见，67户拆迁户中已签订还建协议的有54户，张江辉等其余拆迁户经沟通未能达成一致意见，以致成诉。原审法院另查明，2008年12月15日，支铁办、大悟县国土资源局、大悟县房地产管理局、大悟县林业局联合下发《关于切实做好石武铁路客运专线大悟段征地拆迁工作的通知》[悟铁办发（2008）1号文件]。该文件对征地拆迁补偿标准、征地拆迁的具体运作方式、房屋的宅基地补偿与迁建等做出了明确规定。主要内容为：搬迁补助费（仅限住人主房）500元／户，临时性过渡用房补助期限为6个月，补助标准为100元／户／月；房屋的宅基地补偿与迁建原则上由乡镇、村按照新农村建设统一规划要求，调剂安置宅基地，其土地补偿款按统一标准拨付到所在乡镇及村；所有迁建户由所在乡镇、村及国土、城建部门按有关规定核定宅基地面积和办理建房手续，凡原房屋有相关证件的，凭旧证件换新证，只收取工本费。原审法院还查明，2013年7月23日，中共大悟县委办公室、大悟县人民政府办公室联合行文悟办发[2013]22号文件，即关于印发《中共大悟县委高铁经济新区工作委员会、大悟县高铁经济新区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》的通知，确立大悟县高铁经济新区管理委员会为县委、县政府的派出机构，托管高店乡的喻河村、三合村、杨畈村、新河村、夏河村。2014年9月30日，大悟县机构编制委员会行文将大悟县高铁经济新区管理委员会更名为大悟县高铁经济试验区管理委员会。同时，大悟县高店乡三合村村民委员会变更为大悟县高铁经济试验区三合村村民委员会。2017年1月5日，大悟县机构编制委员会办公室作为赋码机关核定大悟县高铁经济试验区管理委员会统一社会信用代码为11420922068420853W，机构性质为机关。此外，经审查支铁办的设立时间及其机构性质，支铁办属大悟县人民政府临时设立的协调组织，现该组织已解散。原审法院认为，本案主要争议焦点，一是涉案房屋拆迁补偿安置协议中，关于安置张江辉新建房屋所需宅基地的约定，是否能履行，如果因政策或者其他客观原因不能履行，是否应采取补救措施；二是张江辉关于要求大悟县政府补偿新建房屋差价、支付过渡安置补偿费的请求，应如何处理。大悟县政府为了社会公共利益，组建大悟县支持铁路建设领导小组办公室即支铁办，作为保障石武铁路客运专线项目建设顺利进行的临时性协调组织。实际上是支铁办受大悟县政府的委托与张江辉签订的《石武铁路客运专线大悟段房屋拆迁补偿安置协议书》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，大悟县政府委托支铁办与张江辉签订房屋拆迁补偿安置协议的行为，大悟县政府为适格被告。张江辉认为大悟县政府未按照约定履行房屋征收补偿安置协议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，应定性为行政协议，属于人民法院行政诉讼的受案范围。从《石武铁路客运专线大悟段房屋拆迁补偿安置协议书》的内容看，第三条约定，房屋拆迁补偿方式为货币补偿。第五条约定，房屋拆迁补偿费金额及具体构成为应向张江辉支付补偿安置费合计人民币52476.8元（房屋补偿费44620.8元、水电补偿费946元、奖励5810元、搬迁补助费500元、临时过渡用房补助费600元）。上述协议签订后，张江辉的房屋自行拆除，张江辉已领取补偿安置费70802.86元。上述协议第四条第一项约定，拆迁户新建房屋所需宅基地原则上由乡镇及村按悟铁办发（2008）1号文件精神和新农村建设规划要求调剂安置。在协议履行过程中，大悟县有关部门及三合村委会与部分拆迁户前后经过几次还建房宅基地选址并提出集中连片建设还建方案，因各种原因没有确定下来。大悟县高铁经济试验区已经纳入大悟县总体规划，张江辉关于请求安置新建房屋所需宅基地的约定，由于规划调整不能按协议约定履行。行政协议是行政机关基于行政裁量权与行政相对人协商一致而形成的，行政主体和行政相对人必须全面遵守和履行行政协议约定的各项义务。为了实现对行政协议相对人信赖利益的保护，行政主体应当兑现其作出的合法有效承诺。但是，因情势变更导致不能兑现承诺时，根据行政先行处理的原则，对行政补偿的补救措施人民法院不宜直接作出判决，应当先由行政机关在职权范围内作出补救措施。因此，大悟县政府应当采取补救措施以补偿行政协议相对人的信赖利益损失。大悟县政府在采取补救措施过程中，应在法律政策准许的情况下，经协商可以达成新的切实可行的补偿安置协议。如果张江辉与大悟县政府经协商不能达成新的补偿安置协议，行政机关因公共利益需要或者在国家法律政策发生调整时，可以依法行使行政优益权单方变更行政协议的相关内容。张江辉关于要求大悟县政府补偿新建房屋差价款、支付过渡安置补偿费的请求，由于张江辉要求安置新建房屋所需宅基地的约定因情势变更导致不能履行，相关联的问题处于不确定状态，其请求有待在进一步协商签订新的补偿安置协议或者行政机关依法作出单方变更行政协议时予以综合考量，采取相应的补救措施。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项和第七十八条的规定，判决大悟县政府在本判决生效之日起60日内采取补救措施。案件受理费50元，由大悟县政府负担。张江辉上诉称，本案不能适用情势变更原则，政府违约在先，之后情势变化并非不可预见，完全是政府拖延、推脱、不作为造成。高铁经济试验区纳入大悟县总体规划属于地方性法规、行政规章范畴，不应成为人民法院认定事实和裁判的依据，且上诉人关于补偿新建房屋差价款、支付过渡费、赔偿损失的原审请求，具有明确的事实和法律依据。一审判决被上诉人采取补救措施，没有实际解决双方纠纷，没有切实维持上诉人的合法权益。上诉请求：判决撤销原判；判令被上诉人继续履行协议义务，安置张江辉建房所需宅基地并办理建房手续；判令补偿张江辉新建房屋的差价并赔偿经济损失；本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人大悟县政府及原审第三人三合村委会未提交书面答辩意见。上诉人张江辉、被上诉人大悟县政府及原审第三人三合村委会向原审法院提交的证据材料均已随案移送至本院。原审判决第10页第三段第二行存在一处笔误：“与蒋东京”应改为“与张江辉”，本院予以指正。本院二审对其他证据分析、认定的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，行政协议是行政机关为实现行政管理和公共利益的目的，基于行政裁量权与行政相对人协商一致而达成的协议，行政机关和行政相对人都必须全面遵守和履行行政协议约定的各项义务。为了实现对行政协议相对人信赖利益的保护，行政机关应当兑现其作出的合法有效承诺。在出现承诺不能兑现的情形时，双方应积极协商；协商不成的，基于行政先行处理原则，人民法院不宜径行作出裁判，应当先由行政机关在职权范围内作出补救措施。本案中，根据《石武铁路客运专线大悟段房屋拆迁补偿安置协议书》第四条第一项约定，拆迁户新建房屋所需宅基地原则上由乡镇及村按悟铁办发（2008）1号文件精神和新农村建设规划要求调剂安置。在协议履行过程中，大悟县有关部门及三合村委会与部分拆迁户前后经过几次还建房宅基地选址并提出集中连片建设还建方案，因故未能达成一致意见。现因大悟县高铁经济试验区已经纳入大悟县城区总体规划，案涉安置协议中关于安置新建房屋宅基地的约定因规划调整无法履行。当签订协议所依据的客观事实基础发生变化导致行政机关不能兑现承诺时，原审法院遵循行政先行处理原则，判决由行政机关在职权范围内限期作出补救措施，以补偿行政协议相对人的信赖利益损失，并无不当。张江辉要求补偿新建房屋差价款及经济损失等主张，由于安置新建房屋宅基地方案尚不确定，有待行政机关在采取补救措施时予以综合考虑。综上，上诉人张江辉的上诉理由不能成立，二审不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张江辉负担。本判决为终审判决。审判长 黄 莹审判员 胡正伟审判员 李 伟二〇二〇年五月二十六日法官助理雷禹书记员雷禹（兼）