贵州省毕节市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)黔05行终99号上诉人（原审原告）刘肖，男，1953年6月15日出生，回族，贵州省威宁县人，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。委托代理人李敬，贵州浩锐律师事务所律师。委托代理人马江云，贵州浩锐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）威宁彝族回族苗族自治县人民政府，住所地：威宁自治县海边街道凤山路行政中心。法定代表人陈波，县长。原审第三人刘彦，女，1975年12月17日出生，回族，贵州省威宁县人，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。委托代理人戴永鹏，贵州引悦律师事务所律师。上诉人刘肖因与被上诉人威宁彝族回族苗族自治县人民政府（以下称威宁县政府）、原审第三人刘彦土地行政登记一案，不服贵州省毕节市七星关区人民法院（2019）黔0502行初231号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。原审法院经审理查明，2017年10月16日，威宁彝族回族苗族自治县迤那镇三星社区居民委员会与刘彦签订《农村土地（耕地）承包合同》，发包方威宁县迤那镇三星社区将海子头（地块编码为5205261090010000067、地块编码为5205261090010000079）、弯弓地（地块编码为5205261090010000144）、火落嘎沟（地块编码为5205261090010000167）、袁家坪子（地块编码为5205261090010000248）的地块发包给第三人刘彦户。2017年12月13日，威宁县政府依据前述土地承包合同向刘彦颁发了黔（2017）威宁县农村土地承包经营权第155007号《农村土地承包经营权证》。2018年5月3日，刘肖从刘彦父亲刘朝学处得知威宁县政府将前述土地确权给刘彦，刘彦持有经营权证后，刘肖认为确权错误，便多次向居委会、镇政府等进行反映、信访。刘肖认为黔（2017）威宁县农村土地承包经营权第155007号《农村土地承包经营权证》中海子头（地块编码为5205261090010000067、地块编码为5205261090010000079）、火落嘎沟（地块编码为5205261090010000167）、袁家坪子（地块编码为5205261090010000248）地块与其诉称的木桥边（又叫小木桥）、温家旁边（又叫温家水井）、袁家坪子（又叫袁坪子、烂泥塘）的地块系同一地块。2019年11月26日，刘肖以威宁县政府颁发给刘彦的黔（2017）威宁县政府农村土地承包经营权第155007号《农村土地承包经营权证》侵犯其农村土地承包经营权为由提起行政诉讼，请求依法判决撤销被告颁发给第三人的《土地承包经营权证》上编号为5205266109001000007、520526109001000006、52052610900100000167、52052610900100000248号地块登记，案件受理费由被告承担。一审另查明，刘肖户1998年11月20日《农村土地承包经营权证》登记的承包地块与刘彦户黔（2017）威宁县农村土地承包经营权第155007号《农村土地承包经营权证》上的承包地块名称及四至界限均不相符。威宁县档案室存档的刘肖户1998年10月30日土地承包登记表上载明的刘肖户承包地块为小木桥、弯弓地、白泥地三地块，总面积为3.644亩，与刘肖户经营权证载明的地块（小木桥、弯弓地、白泥地、温家水井）及总面积8.4亩不相符，且其承包经营权证有涂改。原审法院认为：依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”之规定，本案中，原告提交的证据均不能证明其对涉案地具有利害关系，且被告依照土地承包合同的约定颁发土地承包经营权证后，原告如果认为该证中根据承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权的，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》针对土地承包合同提起民事诉讼，其直接针对颁证行为提起行政诉讼，因欠缺法律上的利害关系，不具有原告资格。结合本案查明情况，原告至迟于2018年5月3日即已知晓第三人户涉案土地承包经营权证，其于2019年11月26日提起诉讼，已超过《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条关于知道或应当知道行政行为后最长保护期一年的期限，其起诉也应依法驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（一）项及第（二）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告刘肖的起诉。案件受理费，免于收取。上诉人刘肖提出的上诉请求：一、请求依法撤销原审裁定，并依法判决撤销被上诉人颁发给第三人的黔（2017）威宁县农村土地承包经营权第155007号土地承包经营权证；二、本案全部诉讼费用由被上诉人承担。事实及理由：一、上诉人承包证上的地块与原审第三人承包证上的地块系同一地块，被上诉人向原审第三人颁证的行政行为严重侵犯了上诉人的合法权益，故上诉人与该行政行为具有利害关系，是本案的适格原告。二、被上诉人在未调查清楚涉案土地权属及第三人当时并不属于本村集体经济组织成员的情况下，违法将涉案土地发包给原审第三人的行为属于重大且明显违法的情形，故该行政行为应认定为无效行政行为，对于无效行政行为不应适用起诉期限的规定。一审法院以起诉期限届满为由裁定驳回上诉人的起诉，系适用法律错误。三、原审裁定视被上诉人向第三人颁证的行政行为违法而不顾，也视第三人在（2019）黔0526民初4631号民事判决书中诉称及其自认的事实而不顾，不利于维护社会和谐稳定、促进社会公平正义。综上，被上诉人在上诉人不知情的情况下，向原审第三人颁发了土地承包经营权证，将原本属于上诉人的土地登记给原审第三人，原审法院以上诉人上诉人不具有原告资格且上诉人的起诉已超过起诉期限为由裁定驳回上诉人起诉，认定事实不清，法律适用错误。被上诉人威宁县政府二审未进行答辩。原审第三人刘彦二审诉讼期间未提交书面陈述意见。原审法院已将经过庭审质证的全部证据材料随案移送至本院。二审诉讼期间，各方当事人未向本院提交新证据。本院对各方当事人在一审中提交的证据材料的分析、认定与原审一致，故本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。本院认为，本案争议的焦点是：上诉人刘肖的起诉是否超过起诉期限，以及上诉人的起诉是否符合起诉条件。关于起诉期限的问题。公民、法人或者其他经济组织提起行政诉讼，应当针对其确信是真实的行政行为，若起诉人对行政行为是否存在尚在存疑，或者对行政行为的具体内容不完全知晓，便起算起诉期限，则对起诉人有失公平，也有悖法律设置起诉期限的本意。而起算起诉期限的前提和基础则是知道或者应当知道行政行为内容的时间节点，故不能简单的以起诉人“听到”或者“看到”作为判断起诉人是否知晓行政行为具体内容的标准。具体到本案，尽管上诉人刘肖对将涉案土地确权给刘朝学不服，曾于2017年11月6日向威宁县迤那镇政府反映，要求将涉案土地确权给上诉人本人，但此时被上诉人的涉案颁证行为尚未存在；上诉人虽在一审庭审中明确表示刘朝学于2018年5月3日打电话给其讲涉案土地已确权给原审第三人，此时被上诉人虽已作出涉案土地承包经营权证，但上诉人不是涉案土地承包经营权证的相对人，故仅据此事实难以认定上诉人在行政法意义上已经知道或者应当知道该颁证行为及该证的具体内容。同时，本案也无证据证明在原审第三人提起民事诉讼之前，上诉人已经从被上诉人及其相关部门获知涉案土地承包经营权证的真实性，也难以起算起诉期限。就本案相关情况来看，只有本案一审法院所作另案终审民事判决对涉案土地承包经营权证的作出认定，才使上诉人达到合理的内心确认。对上诉人而言，涉案颁证行政行为的内容也有至此才算具有确定性，才使上诉人确信涉案土地承包经营权证的存在是否影响其合法权益。因此，上诉人于2019年11月26日向一审法院提起本案行政诉讼，并未超过《最高人民法院关于适用的解释》第六十四第第一款规定的一年起诉期限。一审认定上诉人的起诉已超过起诉期限，属于适用法律错误。关于被上诉人的起诉是否符合起诉条件的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下诉讼材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。”的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当提供被诉行政行为存在利害关系的证据材料。否则，其起诉不符合起诉条件，人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。本案中，原审第三人刘彦与威宁县迤那镇三星社区于2017年10月16日签订了涉案土地承包经营合同，就涉案土地的承包事宜及双方权利义务进行了约定。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”和《中华人民共和国物权法》第一百二十七条“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证,并登记造册,确认土地承包经营权。”的规定,原审第三人刘彦于2017年10月16日取得了涉案土地的承包经营权。涉案土地承包经营合同是被上诉人颁发涉案土地承包经营权证的前提和基础，被上诉人的颁证行为仅是对涉案土地承包经营权的确认。如上诉人认为原审第三人与威宁县迤那镇三星社区签订的承包经营合同侵犯其合法的土地承包经营权，应当通过仲裁或者提起民事诉讼对该承包经营合同进行处理，也可待本案一审法院所作另案终审民事判决是否认定涉案土地承包经营合同侵犯其土地承包经营权，再确定涉案土地承包经营权证的存在是否侵犯其合法权益。据此，在涉案土地承包经营合同未经法定程序撤销或者确认无效的情况下，上诉人请求撤销被上诉人颁发的黔（2017）威宁县农村土地承包经营权第155007号《农村土地承包经营权证》，无事实根据，依法应当裁定驳回上诉人的起诉。驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  陆 川审 判 员  赵 娟审 判 员  黄塑希二〇二〇年五月八日法官助理  贾伟茜书 记 员  吕 焕