山西省吕梁市中级人民法院行政裁定书（2020）晋11行终48号上诉人（一审原告）王×，住山西省兴县。被上诉人（一审被告）兴县自然资源局（原兴县国土资源局）。法定代表人贺×，局长。委托代理人韩×，山西和胜律师事务所律师。一审第三人张×，住山西省兴县。一审第三人裴×1，住山西省兴县。一审第三人裴×2，住山西省兴县。一审第三人裴×3，住山西省兴县。一审第三人裴×4，住山西省太原市。一审第三人裴×5，住山西省兴县。上诉人王×因撤销建设用地使用证一案，不服临县人民法院（2019）晋1124行初110号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷和询问当事人,本案现已审理终结。一审查明，裴耀纯（曾用名为裴乃油，现已去世）系第三人张×的丈夫、其余第三人的父亲，裴耀纯经兴县城关镇西关村民委员会和兴县城关镇人民政府同意，于1986年获得编号2611211建房用地审批表，于1987年获得编号2611210建房用地审批表，两份建房用地审批表申请建房为3间，面积182平方米，四至界限均空白。兴县人民政府1996年11月7日以土地使用者裴耀纯之名颁发了编号2611211的《集体土地建设用地使用证》，地址是城关镇南沟门前，用地面积144平方米，建筑占地115.6平方米。四至：东至边墙边线，西至边墙边线，南至房前7米，北至背墙。同日以土地使用者裴乃油之名颁发了编号2611210的《集体土地建设用地使用证》，地址是城关镇南沟门前，用地面积201平方米，建筑占地117.6平方米。四至：东至边墙边线，西至边墙边线，南至房前7米，北至背墙。另查明，王×于2009年3月5日购买牛瑞平位于××县门前房屋两间，建筑面积77.2平方米，占地面积132.4平方米。于2009年6月11日购买裴永明位于××县门前房屋两间，建筑面积77.2平方米，占地面积132.4平方米，该房西与牛瑞平共用中腿。牛瑞平与裴永明均是兴县审计局的职工，该房产是牛瑞平与裴永明1992年经申请向单位购买的公房。2009年12月31日，原告王×向兴县蔚汾镇西关村委交纳了3000元的地皮费，将紧邻其购买的四间房旁的空地圈占使用。2015年裴耀纯向兴县人民法院提起民事诉讼，要求原告王×拆除在裴耀纯宅基地上圈占的围墙，经一审、二审、再审，现发回兴县人民法院重审。一审法院认为，本案争议的焦点是：一、原告购买并使用的房屋与第三人所持有的两份《集体土地建设用地使用证》所涉建筑是否有关；二、原告与被告作出的行政行为是否有利害关系；三、原告起诉是否超过法定起诉期限；四、被告作出的行政行为是否合法。对于第一个争议焦点，依据原、被告及第三人提供的证据，只能证明原告与第三人争议的房屋均位于城关镇南沟门前，无法证明原告现在所属的房屋与第三人持有《集体土地建设用地使用证》所涉房屋是同一宗。本案是因民事纠纷提起的行政诉讼，现民事案件虽然在发回重审阶段，但是根据民事一、二、再审审理调查及原、被告的陈述，原告现有房屋与第三人诉争房屋有关。对于第二个争议焦点，原告现有房屋虽与第三人诉争房屋有关，被告辩称其作出行政行为的时间是1996年，原告购买涉案房屋的时间是2009年，被告在作出行政行为时原告对涉诉房屋不享有任何权利，原告与被诉行政行为没有利害关系。原告提供1992年审计局的职工牛瑞平、裴永明向单位申请购买公房的申请、调查报告、合同，以上证据有兴县审计局、兴县房地产交易所的盖章，该资料存放于兴县房地产交易管理所，对此证据的合法性、真实性本院予以认可。基于以上事实，原告于2009年购买取得牛瑞平、裴永明的房屋时，其有理由相信牛瑞平、裴永明于1992年原始取得房屋所有权，被告于1996年对第三人颁发与原告现住房屋有关的《集体土地建设用地使用证》，实际上侵害了原告的合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，这里的“利害关系”可指原告认为自己合法权益受到被诉行政行为侵害就可提起诉讼，因此本院认为原告与本案被诉行政行为有利害关系。对于第三个争议焦点，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”被告对裴耀纯办理的编号2611211《集体土地建设用地使用证》的时间是1996年11月7日，原告提起行政诉讼的时间为2019年8月22日，明显超过了法律规定的最长的起诉期限，且经审理查明没有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形。对于第四个争议焦点，根据1986年6月26日通过1987年1月1日起实施《中华人民共和国土地管理法》第四十一条“城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准，并按照国家建设用地的标准支付补偿费和安置补助费”的规定，裴耀纯当时作为干部，属于非农业户口居民，其申请集体土地建设需经县级人民政府批准，但是被告未经县级人民政府批准，即于1996年11月7日给裴耀纯颁发了编号2611211号《集体土地建设用地使用证》，办证程序违法，该证标注的建筑物与实际建筑物明显不符，办证认定事实错误。原告在庭审中提出新的诉讼请求，要求撤销被告为第三人作出的编号2611210号的《集体土地建设用地使用证》，对此本院不予准许。综上，原告起诉时超过法定起诉期限且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，原告已丧失起诉权。故作出裁定，驳回原告王×的起诉。上诉人王×的主要上诉理由是，一、一审法院遗漏案件事实，并基于此对原告丧失诉权的认定，明显属于适用法律错误。《行政诉讼法》第四十八条明确规定公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，上诉人第一次知道案涉2611210号及2611211号使用证的存在，是在2015年本案第三人起诉上诉人排除妨害纠纷一案当中。该案经过兴县人民法院和吕梁市中级人民法院两级法院的审理，均在兴县国土资源局没有找到该两份使用证的发证档案，因此两级法院驳回了第三人的诉讼请求。基于此种情况，2611210号及2611211号使用证对于上诉人来说是假的、不存在的，上诉人才没有提起行政诉讼。后第三人不服，向山西省高级人民法院申请再审。经高院调查，在兴县国土资源局2000年的资料中找到了2611210号及2611211号使用证的发证档案原件，并以此于2019年2月16日作出（2019）晋民申1638号民事裁定书，确认档案原件的存在并撤销了两审法院判决，将案件发回兴县人民法院重审。也是直到此时，上诉人才明确2611210号及2611211号使用证的存在，并在2019年8月将兴县自然资源局诉至临县人民法院，要求确认颁发两证程序违法并撤销两证。在此之前，即便是根据一般逻辑推断，上诉人也不会以法院都没有确认存在的所谓“证书”为依据，并将被上诉人诉至法院要求其撤销并不存在的“证书”的。上诉人在2015年，即最长起诉期限20年的范围内知道了该两证的存在，兴县人民法院和吕梁市中级人民法院均认为该两证查无实据，不予采信，故上诉人行使诉权的期限才从2015年被耽误至今，属于《行政诉讼法》第四十八条规定的情形，本案起诉期限从2016年耽误到2019年，其发生的原因并不属于上诉人自身，起诉期限因不属于上诉人原因而被耽误的客观事实清楚，一审法院却无视该事实的存在，并据此裁定上诉人丧失起诉权利明显属于适用法律错误。二、一审法院不予准许上诉人提出要求撤销被上诉人为第三人作出的编号2611210号建设用地使用证的裁定，没有法律依据。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”及第九十七条“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”的规定，可知如果行政机关作出行政行为的客观事实存在，原告可以在庭审辩论未结束前有权增加、变更诉讼请求，人民法院也应该一并合并审理。本案中，2611210号与2611211号使用证均由被上诉人于同一时间、就同一事项、对同一行政相对人作出，影响的也只是上诉人一人的合法权益，上诉人当庭增加的诉讼请求也是基于此案件事实作出的，并没有超出诉的范围，要求被上诉人作出与上诉人原本诉求不同的其他行政行为。且该增加的诉讼请求仅是诉讼请求个数的变化，是一个量上的增加，并没有改变行政诉讼的内涵，完全符合“正当理由”本质要求及法定条件的。故请求：1.依法撤销山西省临县人民法院作出的（2019）晋1124行初110号行政裁定，改判支持上诉人的诉讼请求;2.依法撤销兴县自然资源局作出的编号2611210号《集体土地建设用地使用证》。被上诉人兴县自然资源局的主要答辩理由是，一、一审法院认定事实清楚，被上诉人在发证过程中确实存在程序不当的情形。但一审裁定结果正确，上诉人已超过法定二十年的起诉期限，应予驳回。二、从维护当事人的角度考虑，请求人民法院依法妥善处理。一审第三人张×等六人经本院合法传唤，未到庭，也未提供书面答辩状。二审期间，当事人未提供新的证据。本院经审理，依法确认一审法院查明的案件事实。本院认为，本案的核心争议是王×是否超过法定起诉期限。当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”根据一审法院查明的案件事实以及王×上诉状中陈述，在2015年的民事诉讼中，王×已经知道了2611211号建设用地使用证的具体内容，因此，其于2019年8月提起撤销之诉，明显超过法定二年的起诉期限。至于王×一审中增加撤销2611210号诉讼请求的问题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本院认为，虽然王×新的请求也是撤销之诉，但2611211号与2611210号是两个独立的行政行为，请求权基础不同，必须另案提起行政诉讼，不属于追加或变更诉讼请求的范畴。综上所述，一审认定事实清楚，裁定结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。一审案件受理费50元，退还王×。本裁定为终审裁定。审判长 王建栋审判员 刘慧平审判员 刘云兰 二〇二〇年五月十一日书记员 闫娟娟附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。