浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙07行终101号 上诉人（原审原告）**森，男，1978年3月12日出生，汉族，住浙江省义乌市。 委托代理人李军民，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）义乌市赤岸镇人民政府，住所地浙江省义乌市赤岸镇报国东路16号。 法定代表人王鹤辉，镇长。 出庭行政负责人陈龙枝，副镇长。 委托代理人王英豪，浙江纵伸律师事务所律师。 委托代理人王虎华，浙江纵伸律师事务所律师。 上诉人**森因建筑物行政强制及行政赔偿一案，不服义乌市人民法院（2019）浙0782行初202号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通过调阅一审案卷、询问当事人等方式进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定：2001年1月19日，原告**森与赤岸镇青口村民委员会订立《赤岸镇青口村明牛畈开发承包合同》，约定由原告承包该村明牛畈约100亩荒山地，承包期限为20年。自2001年开始，原告**森未经土地、规划、设施农用地审批，在承包地上建造房屋和搭建简易棚，用于居住，仓储，养猪、羊、鸡等。经被告现场调查，原告在上述承包地上建造了占地103.974平方米3间二层房屋和占地236.8平方米鸡棚、占地243.92平方米羊棚。2018年6月5日，被告赤岸镇政府向原告**森发出“限期拆除通知书”，告知原告**森：你在南青口明牛畈的违法建设行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，依据《浙江省违法建筑处置规定》，限你于2018年6月10日前将违法建（构）筑物自行拆除。逾期不拆除的，将依法强制拆除。原告**森不服被告赤岸镇政府作出的上述决定，向义乌市人民政府提起行政复议，义乌市人民政府予以受理。在行政复议审理期间，被告赤岸镇政府组织人员于2018年7月12日强制拆除了原告**森违法搭建的鸡棚、羊棚等设施。2018年8月28日，义乌市人民政府作出义政复（2018）第299号行政复议决定书，认为赤岸镇政府违反法定程序，撤销了其于2018年6月5日作出的限期拆除通知行为。另查，2018年7月12日，被告赤岸镇政府在组织实施拆除原告搭建的鸡棚、羊棚过程中，原告**森及其家人均在场，其圈养的鸡、鸭、羊得到看管、安置。又查，赤岸镇南青口位于义乌市乡村规划区范围内。 原审法院认为，行政机关作出行政行为必须有相应的法定职责，并遵循法定的程序。被告赤岸镇政府作出限期拆除涉案告知书的行为因未遵守法定程序被义乌市人民政府撤销。期间，被告赤岸镇政府又未经法定程序拆除涉案构筑物，该行为应认定为违法，故原告**森的第一项诉讼请求应予支持。由于涉案构筑物未办理用地审批手续，不属当事人的合法权利。根据《国家赔偿法》第二条第一款之规定，公民、法人和其他组织获得国家赔偿的前提是合法权益受到侵害。如果公民、法人和其他组织受到损害的不是合法利益，国家不承担赔偿责任。就本案而言，被告赤岸镇政府拆除原告**森搭建的鸡棚、羊棚等设施，并非原告**森的合法财产。原告主张其饲养的羊群在此次强拆中损失93只羊，仅向本院提供照片、羊的检疫耳标307枚及出售给他人214只羊的采购协议等，证据不足。从原告提供的照片可以反映，羊群中零星失散的羊离被拆除的羊棚距离较近，且在人的正常视线可及范围内，且在义乌市区域内从事羊的交易不需要提供检疫耳标。综上，原告**森合法有据部分的诉请应予支持，缺乏事实和法律依据部分的诉请应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告赤岸镇人民政府拆除原告**森承包地上构筑物的行政行为违法。二、驳回原告**森的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告义乌市赤岸镇人民政府负担。 上诉人**森上诉称：一、案涉土地无需规划审批。根据《土地利用现状分类》（ＧＢＴ21010-2017），直接用于经营性畜禽养殖生产设施及附属设施用地属于设施农用地。因此，案涉房屋和简易棚用地为设施农用地。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号），设施农业用地按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。该《通知》规定，规模化养殖中畜禽舍用地属生产设施用地，管理用房用地属附属设施用地。案涉管理用房占地103.974平方米，占项目用地100亩的比例为0.156%，远低于《通知》5%的限制。二、案涉农业设施的建设符合用地规范。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号），设施农用地的使用无需用地审批，只需与村集体和乡镇政府协商一致即可。上诉人在一审已提供证据（申请报告），证明案涉农业设施的建设经过了××村民委员会及××镇人民政府的同意，符合用地规范。三、案涉建筑物并非属于违法建筑，不属于违反城乡规划的建筑，被上诉人无权处置。四、被上诉人实施行政强制拆除后，造成了上诉人建筑物、建筑材料以及圈养的动物的损失，应当承担相应赔偿责任，即便证据不足，也应当酌情判决。综上，一审判决以案涉构筑物未办理用地审批手续为由，否认上诉人对其享有的合法权益，认定事实错误、适用法律错误。请求撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人义乌市赤岸镇人民政府辩称：上诉人的建设行为发生在2001年，即使是设施农用地性质，也应当按照规定审批，建筑必须要经过占地规划审批这个前提，而上诉人的建筑物没有经过审批。违法建筑不属于当事人的合法权利。拆除的时候圈养动物暂时地离开原地，因当地的地形比较开阔，没有造成其他的损失。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 二审中，上诉人向本院提供了照片一组，证明被上诉人的强拆行为导致其圈养动物死亡的事实。 被上诉人质证认为，真实性有异议，上诉人一审中没有提及该事实，且从照片中看不出是与本案相关的动物，不能证明是因为被上诉人拆除导致动物的死亡。 本院认为，被上诉人未能提供相反的证据证明其强拆行为并未导致上诉人圈养动物死亡的事实，结合本案具体案情，对上诉人主张的该项事实，本院予以采纳。 经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，上诉人**森对原审判决确认被上诉人义乌市赤岸镇人民政府强制拆除案涉建筑物的行为违法并无异议，被上诉人政府亦未对此提出上诉，经本院审查对此予以确认。鉴于被上诉人强制拆除案涉建筑物行为的违法性得到确认，因此对上诉人合法财产造成的损失，应当由被上诉人承担相应的赔偿责任。上诉人要求被上诉人承担赔偿责任主要基于两个方面：一是案涉建筑物损失的赔偿；二是圈养动物损失赔偿。 关于案涉建筑物损失赔偿问题。上诉人**森承包案涉土地用于开发经营的时间发生在2001年，其占用土地进行开发建设应当依据《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规的规定进行，但上诉人未能就此提供任何相关审批手续。即便如上诉人所认为的案涉土地属设施农用地，根据2010年9月30日实施的《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）第三条“农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意”以及2014年9月29日实施的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第三条“从事设施农业建设的，应当由乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议，并将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设”的规定，也应当依法办理相应的手续，但上诉人未能提供证据证明其在上述规范性文件实施后按要求办理了相应手续，故不能认定案涉建筑物为合法建筑。根据《国家赔偿法》相关规定，国家赔偿的前提是当事人的合法财产权利遭到侵害。因被拆除的案涉建筑物本身并非上诉人合法所有，故被上诉人无需就此向上诉人承担赔偿责任。 关于圈养动物损失赔偿问题。行政机关在处置违法建筑物时，应尽可能采取合法合理措施，确保当事人的合法财产免受不必要的损害。上诉人圈养的动物数其合法财产，受法律保护。被上诉人在强制拆除案涉建筑物时，事先未对圈养的动物进行清点和安置，事后也未就圈养动物的品种、数量等与上诉人进行交接确认，故不能认定被上诉人在对上诉人合法财产的处理上已采取了合理措施。上诉人主张被上诉人的强拆行为导致了其部分圈养动物的损失，并为此提供了动物死亡的照片为证。虽然仅凭照片尚无法认定动物的死亡与被上诉人强拆行为之间存在必然的因果关系，鉴于被上诉人强拆本身的违法性及其客观上未曾采取保护上诉人合法财产的合理措施，故可认定上诉人主张的圈养动物损失与被上诉人的强拆行为之间存在关联性，被上诉人应此须承担相应的赔偿责任。本院根据案件实际情况，酌定由被上诉人向上诉人赔偿损失20000元。 综上，上诉人提出的上诉理由，部分成立，本院予以采纳。其余部分，依法予以驳回。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、维持义乌市人民法院（2019）浙0782行初202号行政判决第一项及诉讼费用负担部分； 二、撤销义乌市人民法院（2019）浙0782行初202号行政判决第二项； 三、被上诉人义乌市赤岸镇人民政府于本判决生效之日起六十日内赔偿上诉人**森损失20000元； 四、驳回上诉人**森的其他诉讼请求。 二审案件受理费50元，由被上诉人义乌市赤岸镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 虞 行 审 判 员 徐青雅 二〇二〇年五月二十五日 代书记员 叶文静