安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖04行初16号原告吴元,男，汉族，1984年7月生，户籍所在地安徽省凤台县，现住北京市朝阳区。原告吴永,男，汉族，1958年11月生，现住址同原告，系原告吴元之父。原告吴修敏,男，汉族，1945年4月生，住安徽省凤台县，系原告吴永之兄。被告凤台县人民政府，住所地安徽省凤台县，统一社会信用代码113404210030658899。法定代表人熊寿宏，该县人民政府县长。委托代理人高雷，该县发展和改革委员会工作人员。委托代理人汤毅，安徽法戈律师事务所律师。凤台县桂集镇人民政府，住所地安徽省凤台县，统一社会信用代码11340421003066291N。法定代表人丁秀艳，该镇镇长。委托代理人李新中，该镇人民政府工作人员。委托代理人李曙光，安徽永幸律师事务所律师。第三人淮南矿业（集团）有限责任公司（现为淮河能源控股集团有限责任公司）顾桥煤矿，住所地安徽省淮南市凤台县，统一社会信用代码91340400788558906H。法定代表人吴浩仁，该矿矿长。委托代理人程奎，该矿资环科副科长。委托代理人陈仁旺，该矿法律顾问。原告吴永、吴元、吴修敏诉被告凤台县人民政府（以下简称县政府）、凤台县桂集镇人民政府（以下简称镇政府），第三人淮南矿业（集团）有限责任公司（现为淮河能源控股集团有限责任公司）顾桥煤矿（以下简称顾桥煤矿）行政确认一案，于2020年3月向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月27日公开开庭审理了本案。原告吴永、吴元、吴修敏，被告县政府的委托代理人高雷、汤毅，被告镇政府的委托代理人李新中、李曙光，第三人顾桥煤矿的委托代理人程奎、陈仁旺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告吴永、吴元、吴修敏诉称：一、受顾桥煤矿采煤的影响，该矿矿区周边的村庄成为塌陷区，其所在的本市凤台县桂集镇福镇村耿庄队在应予搬迁安置补偿的采煤塌陷区范围内。2016年10月13日至2017年01月10日，镇政府与顾桥煤矿成立人口核查小组，对耿庄队户籍人口进行核查,按淮府办[2014]6号《淮南市采煤塌陷区农村集体土地居民搬迁安置补偿办法》（以下简称6号《淮南市补偿办法》）的规定补偿并进行公示。但由于原、被告之间未签订补偿协议，应按照《淮南市人民政府关于印发淮南市采煤塌陷区农村集体土地居民搬迁安置补偿办法的通知》(淮府[2019]22号，以下简称22号《搬迁办法》)第十三条的规定：已进行人口核查公示、尚未签订补偿协议的、搬迁补偿人口认定按原搬迁公告公布的规定执行、搬迁安置补偿费用标准按本办法执行。《凤台县人民政府关于印发凤台县采煤塌陷区农村集体土地居民搬迁安置补偿暂行办法的通知》(凤政[2019]34号，以下简称34号《凤台县办法》)中规定：执行淮府[2019]22号文件的搬迁户，经测算，货币化安置补偿标准为89295元/人。二、对集体所有的土地上房屋及附属物拆迁补偿按照《淮南市集体所有土地上房屋及附属物拆迁补偿标准的通知》淮府办(2011)7号和《淮南市人民政府关于印发淮南市征收集体土地地上附着物和青苗补偿标准的通知》淮府(2015)95号文件中规定补偿。三、按照22号《搬迁办法》的规定:……原有村庄宅基地由采煤企业征收，农户原有宅基地面积超出新宅基地面积的部分,按照现行征收建设用地的有关标准由采煤企业予以补偿。(单位面积补偿标准为每平方米1230元,33mX6/人=198m,198mX1230元/m=243540元)及《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》皖政(2015)24号文件中规定:农户原有宅基地面积超出新宅基地面积的部分,按照现行征收建设用地的有关标准由采煤企业予以补偿(27000元/亩×1.5/亩=40500元)。四、农村集体承包土地及青苗费赔偿一次性付清，根据《中华人民共和国土地管理法》、《安徽省实施办法》和《安徽省人民政府办公厅关于进一步做好采煤沉陷区居民搬迁安置补偿工作的通知》(皖政办(2008)58号)文件中规定(在多煤层开采、稳沉期较长的矿区,征地补偿费用按规定一次性付清)和《安徽省人民政府办公厅关于印发采煤塌陷区综合治理工作方案的通知》(皖政办(2009)86号)文件中规定,采煤塌陷区土地为农用地的,无需办理农用地转用审批。对城市规划区外的塌陷土地,原则上不征为国有,对其塌陷造成的损失,按照《矿产资源法》的规定,由采煤企业一次性给予赔偿,赔偿标准比照征收土地补偿标准执行,因采煤塌陷而失地的农民应当列入失地农民养老保障，农民个人支出的费用可以从赔偿费中支出；塌陷后经治理不能用于农业生产或者虽然能够用于农业生产但生产效益十分低下、集体经济组织要求征收的,予以征收并依法给予补偿。征收前已按征收土地补偿标准对塌陷土地一次性给予赔偿的,征收土地时不再重复支付征收土地补偿费用等法律法规和政策执行。综上，依法起诉来院，请求判决：一、县政府、镇政府不履行法定职责的行政行为违法，顾桥煤矿承担责任；二、人口货币化补偿共535770元；三、集体所有土地上房屋及附属物拆迁补偿；四、征收宅基地及附属物补偿(243540元+40500元=284040元)；五、农村集体承包土地及青苗费赔偿一次性付清(12/亩不低于648000元)；六、本案诉讼费由被告承担。后经本院依法当庭释明，原告将第二项至第五项诉讼请求在本案中不再主张。原告向本院提交以下证据：一、原告身份证照片；二、原告所在的村、队提供的应予搬迁安置补偿的房屋面积、宅基地面积情况；三、房屋照片；四、农村集体土地承包经营权证；五、三名原告家庭人口的户口本复印件，以上证据共同证明原告符合安置补偿条件。被告县政府辩称：一、其于2016年9月27日发布涉及原告所在区域的《凤台县人民政府关于顾桥煤矿采煤塌陷区村庄搬迁事宜的公告》（以下简称《搬迁公告》）时明确补偿标准按市政府相关文件执行，原告当时享受了安置政策。二、经将原告户人口核查张榜公示后，县政府与第三人顾桥煤矿签订了《补偿包干协议书》。经征询意见，原告选择货币化补偿。而经通知，其拒绝签订搬迁安置补偿协议和领取补偿款，致补偿款无法发放到位。三、原告所诉的对地面附着物的补偿是对搬迁安置补偿数额的重复计算，不能得到支持。四、原告所诉的青苗补偿一次性支付，是由顾桥煤矿逐年按季按标准支付，符合法律和政策的规定。综上，请求驳回其诉讼请求。被告县政府向本院提交以下证据：一、《搬迁公告》，证明本案应当适用的政策及公告发布的时间；二、2017年1月25日，顾桥煤矿与镇政府签订的《顾桥矿采煤塌陷影响桂集镇福镇村陶刘福镇集耿庄搬迁安置按人口补偿包干协议书》（以下简称《包干协议书》），该协议书确定了安置包干的时间点；三、6号《淮南市补偿办法》；四、34号《凤台县办法》；证据三、四共同证明对原告适用的搬迁安置补偿方案及其政策依据；五、三原告的《桂集镇采煤塌陷区居民搬迁安置补偿选择意向表》（2019年11月12日，以下简称《选择意向表》），证明本案的三原告及其家人对其搬迁安置补偿事宜选择了货币化安置补偿，但不能履行的原因系其对数额有异议。被告镇政府辩称：一、安置基本情况：三原告系桂集镇福镇村耿庄队村民。福镇村耿庄、陶刘、福镇集在省2016年下达的采煤塌陷区村庄搬迁计划搬迁安置补偿的范围内，计划安置地为桂集镇境内。县政府于2016年9月27日发布《搬迁公告》，后镇政府和顾桥煤矿按照6号《淮南市补偿办法》的规定，于2016年10月13日成立了人口核查小组全面启动人口核查工作，于次年1月10日完成第三次人口核查公示（期间分别对情况进行了三次张榜公示）。镇政府与顾桥煤矿于当月25日签订了《包干协议书》。二、《包干协议书》签订后，淮南市人民政府于2019年3月6日出台淮府[2019]22号《搬迁办法》，其第十三条规定：“本办法自公布之日起施行。本办法施行之前，采煤企业与被搬迁村庄所属乡（镇）政府已签订人口补偿协议的，仍按照原搬迁公告公布的规定执行”。故案涉协议仍应按6号《淮南市补偿办法》的规定执行。34号《凤台县办法》对执行6号《淮南市补偿办法》且自愿选择货币安置补偿的群众，在原补偿标准61892元/人的基础上，统筹给予30%的货币安置补贴（18566元/人），补贴后的安置补偿标准为80458元/人。自愿选择货币化安置补偿的村民以户为单位与所在乡镇人民政府签订意向选择表，再与乡镇人民政府签订《自愿选择货币安置补偿包干协议书》，乡镇政府按照《协议》约定支付货币化安置补偿款。三原告已经签订《选择意向表》，尚未签订《自愿选择货币安置补偿包干协议书》。三、青苗补偿费按最高一年1800元/亩有根据。《安徽省人民政府办公厅关于进一步做好采煤沉陷区居民搬迁安置补偿工作的通知》（皖政办【2008】58号）规定：“土地沉陷和复垦（平整）期间，造成农业绝产或减产的，煤矿企业应按当年损失负责补偿。绝产地青苗补偿标准。由各地按照不同类型土地核定。减产地青苗补偿标准，为绝产标准减去当年实际收益。”现市、县没有单独制定采煤沉陷区青苗费补偿标准，全市采煤沉陷区绝产耕地青苗费补偿标准统一按照1800元/亩执行。综上，请求依法驳回原告的诉请。被告镇政府的举证同被告县政府。第三人顾桥煤矿当庭陈述意见称：按照相关法律和政策规定，2017年12月25日，其与镇政府签订了《顾桥矿采煤塌陷影响桂集镇福镇村陶刘福镇集耿庄搬迁安置按人口补偿包干协议书》（以下简称《包干协议书》），并分别于2017年、2018年和2019年度，每年均与镇政府签订有《顾桥煤矿采煤塌陷影响桂集镇午季青苗补偿协议》（以下简称《午季补偿协议》）、《顾桥煤矿采煤塌陷影响桂集镇秋季青苗补偿协议》（以下简称《秋季补偿协议》）且已按前述《协议》约定，全部支付了约定的补偿款，故本案与其无关。第三人向本院提出以下证据：一、《包干协议书》及其相应的转账付款凭证，证明其已按照该《协议》的约定，全部支付了补偿款；二、2017年、2018年和2019年，每一年的《午季补偿协议》和《秋季补偿协议》及其相应的转账付款凭证，证明从2017年开始，顾桥煤矿均按照《协议》的约定，及时向镇政府全额支付了相应的青苗补偿费用。被告县政府对原告的证据经质证后发表综合质证意见认为：1、原告提供的户口本系老户口本，现是否有效存在异议；2、原告吴元在新、旧两份户口本中重复出现，是否重复计算需要核实；3、吴元的妻子王小燕系2016年10月28日迁入，而案涉《搬迁公告》的发布时间系2016年9月27日；且被告已同意对原告进行安置补偿，是否履行与原告提交的证据无关。被告镇政府对原告证据的质证意见同县政府，并补充两点：1、证据2不是村、队提供的，系原告自己提供的；2、证据4提及的土地尚未塌陷，不存在塌陷补偿问题。第三人对原告的证据经质证意见同县政府和镇政府。原告对被告县政府的证据经质证认为：对证据一，应该按照淮府（2019）22号文对原告进行补偿；对于证据二中的《包干协议书》，是收到国家信访局的公开答复意见才知晓的；对证据三、四无异议，但被告未按照6号《淮南市补偿办法》的全部内容执行，只执行了其中一部分；对证据五，原告的本意是要房子，但被告一直未建，只能选择货币补偿。原告户下一共是8口人，户口本上显示也是8口人，实际却是按照6人进行人口核查的。被告镇政府、第三人对县政府的证据均无异议。镇政府的举证同县政府，故不再重复进行举证、质证。原告吴永、吴元、吴修敏，被告县政府和镇政府对第三人顾桥煤矿的证据均无异议。本院对上述证据、依据认证如下：对于原、被告所举的证据，对方当事人对真实性未提出异议的证据，真实性予以认定；对其他需要核实的证据，真实性予以审查认定；对前述证据的合法性、关联性、证明内容和证明观点，综合全案予以审查判定；对本案所涉法律依据，由本院依法适用。经审理查明：2016年9月27日，县政府发布案涉的《搬迁公告》，将顾桥矿采煤塌陷区村庄搬迁事宜公告如下：一、顾桥矿采煤塌陷区将从2016年9月27日（公告发布日）起，三年后影响桂集镇福镇村陶刘、福镇集、耿庄等3个自然庄。二、补偿标准按市政府相关文件执行。……原告吴元、吴永、吴修敏的身份信息显示，其所在家庭均为受到顾桥煤矿采煤塌陷影响的凤台县桂集镇福镇村耿庄队村民，三名原告均系各人所在家庭的户主。在卷的《桂集镇采煤塌陷区居民搬迁安置补偿选择意向表》显示，该三户家庭属于符合《凤台县采煤塌陷区农村集体土地居民搬迁安置补偿暂行办法》规定，应予搬迁安置补偿的居民。在当地开展采煤塌陷区农村集体土地搬迁安置补偿工作以来，未获搬迁安置补偿。经多次向有关部门主张未果，遂于2020年3月起诉来院，提出前述诉讼请求。另查明:2017年1月25日,甲方:顾桥煤矿（本案第三人）和乙方:镇政府签订了《包干协议书》，认定：……乙方陶刘、福镇集、耿庄列入省2016年村庄搬迁工程。明确本协议总费用为35953319元。甲方负责按协议付款约定及时支付费用，乙方负责按淮府办[2014]6号文规定的搬迁时间节点要求，及时启动新村建设、落实搬迁安置工作，确保本协议搬迁安置村民及时入住。乙方负责人口迁出，及时拆除老村庄房屋、附属物等，并负责拆迁、人员转移过程中的安全工作。现第三人已按约定支付前述费用。自2017年开始，每年均由顾桥煤矿作为甲方，与乙方镇政府签订午季、秋季青苗协议并履行。本案争议焦点：原告诉请判决确认被告县政府、镇政府不履行对其搬迁安置补偿职责的行为违法，有无事实和法律依据，能否得到支持？本院认为，首先，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，对集体土地以及国有土地上房屋的征收和拆迁工作，应由县级以上地方人民政府依法组织实施。第四十七条规定，征收土地的，应当给予补偿。在此基础上，现行的适用于凤台县行政区域内的《凤台县采煤塌陷区农村集体土地居民搬迁安置补偿暂行办法》第三条、第四条第二款规定，采煤塌陷区居民搬迁安置补偿应遵循公开、公平、公正的原则，具体工作由乡（镇）人民政府负责实施；……乡（镇）人民政府是采煤塌陷区居民搬迁安置补偿工作的实施主体，负责做好搬迁安置补偿政策宣传、安置意向确定、房屋户型统计、协议签订、房屋分配、房款结算、房屋拆除、档案管理、信访稳定和应急安置等工作。结合本案，根据前述规定，镇政府作为县政府确定的负责当地采煤塌陷区居民搬迁安置补偿具体工作的主体，与县政府均是本案共同适格被告。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。行政不作为也是一种行政行为，依法应履行法定职责而不履行，属行政行为违法。纵观本案，原告符合搬迁安置补偿条件，理应在规定的合理期限内获得搬迁安置补偿。但两被告至今未对其予以搬迁补偿安置，显属不履行法定职责。被告辩称是因原告不同意签订搬迁安置补偿协议，故无法给予搬迁安置补偿，对此辩解，无法律根据，本院不予采信。原告现诉请确认两被告不履行法定职责的行为违法，符合法律规定，依法应予支持。对于原告要求顾桥煤矿承担责任的诉请，本院认为，顾桥煤矿作为本案第三人，与案件处理有利害关系，但不是对原告履行搬迁安置补偿的责任主体，不应承担责任。对原告的该项诉请，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告凤台县人民政府、凤台县桂集镇人民政府不履行对原告吴永、吴元、吴修敏搬迁安置补偿职责的行为违法。案件受理费50元，由被告凤台县人民政府、凤台县桂集镇人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  张德玉审 判 员  江 峰人民陪审员  马莉莉二〇二〇年五月十五日法官助理刘富丰书记员刘舒婷附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。