南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终114号 上诉人（原审原告）信丰益农果业司法鉴定所，住所地江西省赣州市信丰县嘉定镇圣塔路29号。 法定代表人郭小军，该所主任。 委托代理人李小玲，该所工作人员。 委托代理人袁经福，该所工作人员。 被上诉人（原审被告）江西省司法厅，住所地江西省南昌市东湖区北京西路39号，统一社会信用代码：11360000014502642B。 法定代表人王国强，该厅厅长。 委托代理人彭颖，该厅工作人员。 委托代理人张爱龙，该厅工作人员。 被上诉人（原审被告）中华人民共和国司法部，住所地北京市朝阳区朝阳门南大街6号，统一社会信用代码：11100000000013151X。 法定代表人唐一军，该部部长。 委托代理人任正坤，该部工作人员。 委托代理人郑涟漪，该部工作人员。 上诉人信丰益农果业司法鉴定所（以下简称信丰鉴定所）因与被上诉人江西省司法厅（以下简称司法厅）行政处罚、被上诉人中华人民共和国司法部（以下简称司法部）行政复议一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初1007号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2016年6月13日，原告信丰鉴定所受吉安县农业局的委托，对王慧华等葡萄园因施用“奇效唑”叶面肥造成树体及产量损失进行评估，于2016年7月3日出具（2016）信果鉴字18号《关于吉安王慧华等葡萄园司法鉴定意见书》（以下简称《鉴定意见书》）。2016年11月至2018年4月期间，涉案“奇效唑”生产单位焦作市云台大化生物科技有限公司（以下简称云台大化公司）多次向被告司法厅、司法部投诉，反映原告在涉案鉴定过程中存在违法违规行为等。被告司法厅组织和督促赣州市司法局开展调查。赣州市司法局遂展开调查工作，分别于2017年3月7日、2018年2月9日和2018年3月6日就举报人反映的问题向原告工作人员、吉安县农业行政执法大队工作人员进行调查核实。2017年5月15日，原告向赣州市司法局提交《信丰益农果业司法鉴定所关于〔2016〕信果鉴字第18号鉴定意见书专项整改情况汇报》（以下简称《汇报》）。2018年4月15日，原告向赣州市司法局提交《信丰益农果业司法鉴定所关于对〔2016〕信果鉴字第18号鉴定意见书进行补正修改的说明》（以下简称《说明》）。经过调查，赣州市司法局于2018年7月17日向司法厅提交《关于对河南省焦作市云台大化生物科技有限公司投诉的调查情况及处理建议》（以下简称《建议》）。2018年9月30日，司法厅决定对原告进行立案，并制作《行政处罚案件立案审批表》（以下简称《立案审批表》）。2018年10月16日，司法厅向原告作出《江西省司法厅行政处罚事先告知书》(以下简称《处罚告知书》)，告知原告拟作出行政处罚认定的事实、法律依据及处罚种类，并于10月23日送达原告。2018年10月26日，原告向司法厅提出《关于的陈述（申辩）意见》。2018年12月29日，司法厅厅长办公会议对原告所涉嫌违法违规鉴定案件进行研究，形成处理意见。2019年1月22日，司法厅作出赣司罚决字〔2019〕1号《江西省司法厅行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），并于1月28日向原告送达。原告不服《处罚决定书》，以邮寄方式向司法部提交《行政复议申请书》，要求撤销司法厅作出的上述行政处罚。2019年3月18日，司法部收到该申请，并于当日受理。2019年3月20日，司法部通知司法厅提交书面答复及相关的证据、依据和其他有关资料。2019年3月25日，司法厅收到该通知书，并于2019年4月3日向司法部提交《行政复议答复书》及相关材料。2019年5月16日，司法部向原告发出《行政复议延期通知书》，延长复议审理期限30日。2019年6月14日，司法部作出〔2019〕司复决105号《中华人民共和国司法部行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），维持了司法厅作出的《处罚决定书》，并向原告、司法厅邮寄送达。原告不服，遂向一审法院提起本次行政诉讼。 一审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉行政行为系行政处罚决定和行政复议决定，因此应从行政处罚决定和复议决定作出的法定职权、认定事实、处罚决定的执法程序及复议程序的履行、处罚决定和复议决定的法律适用及裁量权运用是否得当等方面对行政行为的合法性进行全面的审查。 第一，关于实施行政行为的法定职权。《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《鉴定管理决定》）第三条规定国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作。省级人民政府司法行政部门依照本决定的规定，负责对鉴定人和鉴定机构的登记、名册编制和公告。《司法鉴定机构登记管理办法》（以下简称《鉴定管理办法》）第十条规定，省级司法行政机关负责本行政区域内司法鉴定机构登记管理工作。同时，作为登记管理机关，依据《鉴定管理决定》第十三条和《鉴定管理办法》第四十条的规定，省级司法行政机关具有针对司法鉴定机构的违法行为给予司法鉴定机构停止执业三个月以上一年以下乃至撤销登记的处罚的行政权力。本案中，司法厅作为省级司法行政机关，针对在其辖区内登记的司法鉴定机构的违法行为具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。同时，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，司法部作为司法厅的上一级主管部门，具有本案行政复议的法定职责。第二，关于被诉行政行为认定的事实。被诉处罚决定认定原告在鉴定工作中存在“超出委托受理事项范围和本机构鉴定技术条件进行鉴定”“对两户涉案葡萄园现场没有进行必要的实地勘查”“司法鉴定意见书未按程序规定要求由鉴定人签名”“不严谨地引用了废止的评估操作规范”等违法违规行为。原告出具的《汇报》《说明》和其修正的《鉴定意见书》，与询问笔录相互印证，证实原告在涉案司法鉴定过程中存在上述违规违法行为。一审对处罚决定和行政复议决定认定的事实予以确认。第三，关于被诉行政行为的法律适用。就本案而言，主要涉及对原告在从事司法鉴定职业活动中的上述违法违规行为如何结合法律规定给予评价及科以处罚的种类、幅度的选择是否符合必要限度的问题。《鉴定管理决定》第十三条第二款第（一）项规定：“鉴定人或者鉴定机构有下列情形之一的，由省级人民政府司法行政部门给予停止从事司法鉴定业务三个月以上一年以下的处罚；情节严重的，撤销登记：（一）因严重不负责任给当事人合法权益造成重大损失的；……”。《鉴定管理办法》第四十条规定：“司法鉴定机构有下列情形之一的，由省级司法行政机关依法给予停止从事司法鉴定业务三个月以上一年以下的处罚；情节严重的，撤销登记：（一）因严重不负责任给当事人合法权益造成重大损失的；（二）具有本办法第三十九条规定的情形之一，并造成严重后果的；……”本案原告出具的鉴定意见存在超出委托受理事项范围和本机构鉴定技术条件进行鉴定等诸多问题，其行为的客观表现已经足以说明其开展鉴定工作并未尽职尽责，严重不负责任，造成损害司法鉴定社会公信力等严重后果。原告在执业活动中的表现与司法鉴定机构应具备的条件明显不符，严重违反法律和职业道德、职业操守，司法厅给予其撤销登记的行政处罚并无不当。第四，关于行政执法程序。司法厅实施行政处罚过程中，调取、收集了证据，履行了作出行政处罚前的告知环节，保障了行政相对人的陈述、申辩权，该厅实施行政处罚的执法程序符合法律规定。司法部在受理原告的行政复议申请后履行了受理、通知被复议机关参加复议程序等法定程序，在经审批延长的复议期限内作出被诉《复议决定书》，其复议程序的履行亦合法，一审予以支持。 关于原告提出被告司法厅在原告作出《鉴定意见书》二年之后，对原告进行行政处罚，违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”规定的意见。经查，司法厅在2016年11月即收到投诉举报线索，在开展调查过程中已发现原告的违法违规行为。原告的违法违规行为不属于未被发现的情形，不适用不再给予行政处罚的规定。原告的该意见，不能成立，一审不予支持。关于原告提出被告司法厅未保障其陈述、申辩权利的意见。经查，司法厅于2018年10月16日向原告作出《处罚告知书》，告知其拟作出行政处罚认定的事实、法律依据及处罚种类，以及享有陈述（申辩）的权利。原告于2018年10月26日向司法厅提出陈述（申辩）意见。司法厅认为原告的申辩意见没有事实和法律法规依据，不予采纳，于2019年1月22日作出《处罚决定书》。原告的该意见，与事实不符，一审不予支持。关于原告提出被告司法部未向其发送受理通知书，未采取听证方式审理，且案件不复杂的情况下延长复议期限，进而作出被诉复议决定属程序违法的理由。原告对被告司法部复议程序的上述质疑理由缺乏法律依据，不能成立，一审不予支持。原告提出司法部拒绝其查阅司法厅提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，却未提交证明其曾向司法部提出查阅相关材料要求的证据，对其该意见一审亦不予采信。 综上，原告要求撤销被诉《处罚决定书》和《复议决定书》的理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告信丰鉴定所的诉讼请求。一审案件受理费50元（原告已预交），由原告信丰鉴定所负担。 上诉人信丰鉴定所不服一审判决向本院提起上诉，主要事实和理由有：一、上诉人没有超出登记的司法鉴定业务范围开展司法鉴定活动。被上诉人司法厅对上诉人作出行政处罚案件立案、撤销登记的行政处罚决定没有法律依据。赣州市司法局向司法厅上报的《建议》已载明上诉人接受吉安县农业局的委托，对葡萄园树体及产量损失进行评估鉴定，属于果园资产评估执业类别，上诉人具有该鉴定事项的执业资格。二、赣州市司法局依职权对云台大化公司的投诉予以受理进行调查，在调查过程中，调阅了鉴定卷宗，向有关鉴定人进行了询问后，认定上诉人和有关鉴定人并不存在应当处罚的法定情形，作出的专项整改处理符合法律规定。三、云台大化公司与王慧华、李招兰等诸果农签订《赔偿协议》及吉安县人民法院、吉安市中级人民法院在审理相关的民事纠纷案件中并未将《鉴定意见书》作为判决依据、涉案鉴定意见并未被采纳，没有给他人造成损失、更未给社会造成危害。四、上诉人于2016年7月3日出具《鉴定意见书》，被上诉人司法厅于2019年1月22日作出行政处罚决定，超过法定的二年行政处罚时效，严重违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定。五、被上诉人司法厅以上诉人“违法违规情形较多，情节严重，属于严重不负责任的行为，造成了损害司法鉴定社会公信力等严重后果”为由，作出《处罚决定书》，但司法厅未能向一审法院提交因上诉人超出登记的司法鉴定业务范围，造成严重后果的证据。六、被上诉人司法厅无权评判司法鉴定人运用科学技术、专门知识对诉讼活动所涉及的专门性问题进行鉴别、判断而得出的鉴定意见，作出的行政处罚决定严重违反法定程序。（1）2018年10月16日，司法厅作出《立案审批表》对上诉人行政处罚立案。同日即向上诉人作出《处罚告知书》，司法厅在没有向上诉人制作、送达《立案通知书》，亦未指派执法人员进行调查取证的情形下，仅凭赣州市司法局的案卷材料，径行作出行政处罚决定，严重违反法定程序。（2）司法厅没有区分违法行为属何种违法情形，且对选择的处罚幅度也没有说明理由。（3）司法厅没有向一审法院提交对上诉人陈述、申辩进行复核的证据材料，应视为未对上诉人的陈述、申辩进行复核，程序违法。（4）司法厅没有向一审法院提交案件承办机构司法鉴定管理局提出的行政处罚建议，亦未向一审法院提交法制处进行合法性审核的审核意见，程序违法。（5）司法厅作出撤销机构资质的行政处罚系最重的行政处罚，没有适用听证程序，违反法律规定。（6）司法厅没有向一审法院提交厅长签发的《处罚决定书》的证据，违反《江西省司法厅行政机关处罚自由裁量权适用规则（试行）》第十一条的规定。七、被上诉人司法部未纠正案涉行政处罚决定，属纵容包庇下属机关的行政不作为行为。（1）司法部未履行行政复议职责，严重违反有错必纠，保障法律、法规正确实施的行政复议立法目的。（2）司法部未履行行政复议职责，复议程序违法。司法部没有向一审法院提交《行政复议受理通知书》及其机关负责人同意延迟审理的批准材料等证据。综上，请求：1、撤销一审行政判决，撤销被上诉人司法厅作出的《处罚决定书》和被上诉人司法部作出的《复议决定书》；2、本案一二审诉讼费用由两被上诉人负担。 被上诉人司法厅答辩称，一、一审认定事实清楚，证据确实充分。被上诉人司法厅作出《处罚决定书》，是基于上诉人在鉴定过程及《鉴定意见书》中存在多项违法违规事实，结合《汇报》《说明》及上诉人在调查询问中的自认，认定事实清楚。（1）针对上诉人提出其“没有超过登记的司法鉴定业务范围开展司法鉴定活动”的问题。《处罚决定书》是认定上诉人“超出委托受理事项范围和本机构鉴定技术条件进行鉴定”，而非“超出登记的司法鉴定业务范围开展司法鉴定活动”。（2）针对上诉人提出赣州市司法局已通过投诉答复对其行为认定的问题。赣州市司法局不具有对司法鉴定机构的行政处罚权，上诉人引用的赣州市司法局投诉答复，系其第一次答复。实际上，赣州市司法局后续答复均被司法厅予以撤销，其于2018年8月15日第四次向投诉人作出答复，认定上诉人存在引用鉴定依据不当、超越资质范围等情况，违反《司法鉴定程序通则》的规定，遂决定移送司法厅依法处理。（3）针对上诉人提出《鉴定意见书》未被采纳，没有给他人造成损失，更未给社会造成危害的问题。上诉人违法违规事实已有充分的证据予以证明，与涉案当事人的赔偿协议纠纷，及其衍生的相关诉讼活动是否采信鉴定意见没有必然联系，其违法违规事实并不因此而灭失。二、被上诉人司法厅作出的行政处罚决定符合法定程序。被上诉人在实施行政处罚过程中，开展了调查、取证工作，履行了立案审批、事先告知、合法性审查、厅长办公会审议等程序，严格遵循了法律规定。（1）关于上诉人提出“二年内未发现违法行为，超出法定期限”的问题。被上诉人自收到投诉材料，就持续深入开展调查，且在调查过程中，不断印证对上诉人违法违规事实的认定，并未超出行政处罚时效。（2）关于上诉人提出的调查处罚分离的问题。根据法律的规定，被上诉人可以委托下一级司法行政机关进行督促指导，且已指派司法鉴定管理部门工作人员会同赣州市司法局工作人员实地走访调查，被上诉人调查处理程序完全符合法律规定。（3）关于上诉人提出“没有区分违法行为属何种违法情形”及“对选择的处罚幅度没有说明理由”的问题。上诉人仅在一个鉴定事项中就出现诸多违法违规情形，属于严重不负责任的行为，造成损害司法鉴定社会公信力等严重后果，行政处罚决定适用法律正确且适当。（4）关于上诉人提出“未对上诉人的陈述、申辩进行复核”、“没有适用听证程序”、“没有行政处罚建议及合法性审核”等问题。被上诉人组织了厅法律顾问、厅司法鉴定管理部门和原厅法制处相关人员对上诉人提出的书面陈述（申辩）意见进行论证，且已在《处罚决定书》中作出了不予采纳的说明；上诉人在提交书面申辩意见时，并未提出听证申请，其称口头提出申请并无证据证明，被上诉人已在《处罚决定书》中对该情况进行了说明；被上诉人司法鉴定管理部门将调查事实、拟处理结果及合法性审查等情况形成了《关于信丰益农果业司法鉴定所违法违规执业行为调查情况及处理意见的报告》，并提交厅长办公会审议，在《江西省司法厅厅长办公会会议纪要》中已载明会议听取了相关汇报并原则通过了对上诉人撤销登记的意见。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人司法部未提交答辩意见。 各方当事人向一审法院提交的证据材料已全部随卷向本院移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。 本院二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，根据《司法鉴定程序通则》的规定，司法鉴定是指在诉讼活动中鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。司法鉴定机构和司法鉴定人进行司法鉴定活动，应当遵守法律、法规、规章，遵守职业道德和执业纪律，尊重科学，遵守技术操作规范，应当依法独立、客观、公正地进行鉴定。司法鉴定机构和司法鉴定人进行司法鉴定活动应当依法接受监督，对于有违反有关法律、法规、规章规定行为的，由司法行政机关依法给予相应的行政处罚。具体到本案，第一，关于案涉《处罚决定书》的法定职权。根据《鉴定管理决定》第三条、《鉴定管理办法》第十条的规定，被上诉人司法厅负责本行政区域内司法鉴定机构登记管理工作。根据《鉴定管理决定》第十三条、《鉴定管理办法》第四十条的规定，被上诉人司法厅具有针对其负责的行政区域内的司法鉴定机构的违法行为，给予停止执业三个月以上一年以下，乃至撤销登记处罚的行政权力。因此，被上诉人司法厅作为省一级司法行政机关，针对在其辖区内登记的信丰鉴定所的违法行为，具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。第二，关于案涉《处罚决定书》的认定事实。根据上诉人向赣州市司法局提交的《汇报》《说明》和其修正的《鉴定意见书》，并结合赣州市司法局对投诉进行调查时制作的询问笔录，足以证明上诉人在对王慧华等六户葡萄园果农因施用“奇效唑”叶面肥造成树体及产量损失进行的评估鉴定过程中，存在《处罚决定书》中认定的“超出委托受理事项范围和本机构鉴定技术条件进行鉴定”“对两户涉案葡萄园现场没有进行必要的实地勘查”“司法鉴定意见书未按程序规定要求由鉴定人签名”“不严谨地引用了废止的评估操作规范”等违法违规的行为。第三，关于案涉《处罚决定书》的执法程序。被上诉人司法厅遵循分级受理、依法查处原则，将其及被上诉人司法部多次收到的对上诉人及其司法鉴定人执业活动中存在违法违规行为的投诉材料，委托下一级司法行政机关即赣州市司法局开展投诉处理工作，符合《司法鉴定执业活动投诉处理办法》第四条、第十四条的规定。赣州市司法局对司法鉴定机构不具有行政处罚权，将其持续调查的结果形成《建议》，并将《建议》移送被上诉人司法厅依据相关法规进行调查处理，符合《司法鉴定执业活动投诉处理办法》第二十一条第（一）项“被投诉人有应当给予行政处罚的违法违规行为的，移送有处罚权的司法行政机关依法给予行政处罚”的规定。被上诉人司法厅履行了立案审批、事先告知、合法性审查、厅长办公会审议等程序，亦保障了上诉人的知情权、参与权和救济权，其实施案涉行政处罚过程，符合《中华人民共和国行政处罚法》所规定的法定程序。第四，关于案涉《处罚决定书》的法律适用及正当性。上诉人作为司法鉴定机构，本应在司法鉴定过程中遵守法律、法规、规章，遵守职业道德和执业纪律，尊重科学，遵守技术操作规范，并应当依法独立、客观、公正地进行鉴定，但却因其在案涉司法鉴定中存在的多项违法违规行为，致使涉案“奇效唑”生产单位云台大化公司及该公司相关人员，多次以案涉《鉴定意见书》“鉴定严重不负责、不严谨”“引用法规存在严重错误”“数字错乱、漏洞百出”“鉴定标准不明”“鉴定程序违法”等为由，向被上诉人司法厅、被上诉人司法部投诉，客观上已造成了案涉“奇效唑”生产单位云台大化公司及该公司相关人员，委托人吉安县农业局、案涉王慧华等六户葡萄园果农对司法鉴定机构的公信力降低等负面影响。被上诉人综合考量上诉人违法违规行为的性质、情节、社会危害程度，并鉴于上诉人违法违规行为中尚不存在依法应当从轻或者减轻处罚等因素，认定上述违法违规行为足以造成损害司法鉴定社会公信力的严重后果，对上诉人作出撤销登记的行政处罚决定，符合《鉴定管理决定》第十三条第二款第（一）项“鉴定人或者鉴定机构有下列情形之一的，由省级人民政府司法行政部门给予停止从事司法鉴定业务三个月以上一年以下的处罚；情节严重的，撤销登记：（一）因严重不负责任给当事人合法权益造成重大损失的；……”，和《鉴定管理办法》第四十条第（一）项、第（二）项“司法鉴定机构有下列情形之一的，由省级司法行政机关依法给予停止从事司法鉴定业务三个月以上一年以下的处罚；情节严重的，撤销登记：（一）因严重不负责任给当事人合法权益造成重大损失的；（二）具有本办法第三十九条规定的情形之一，并造成严重后果的；……”的规定，且处罚幅度并无不当。第五、关于案涉《处罚决定书》的处罚时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚……”。实际上，上诉人分别于2017年5月15日、2018年4月15日向赣州市司法局提交《汇报》《说明》，说明其已知晓在案涉司法鉴定中存在多项违法违规行为，且该行为已被行政机关发现。因此，被上诉人司法厅自2016年11月收到投诉人投诉举报材料起，通过委托赣州市司法局持续调查核实上诉人存在多项违法违规行为，至最终对上诉人作出《处罚决定书》，并未超过上述法律规定的二年处罚时效。 另，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被上诉人司法部作为被上诉人司法厅的上一级主管部门，具有本案行政复议的法定职责。被上诉人司法部受理上诉人复议申请后，已对被上诉人司法厅的法定职责、《处罚决定书》的事实认定、行政处罚程序等内容进行审查，其依据《中华人民共和行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出维持复议决定，并无不当。 综上，上诉人信丰鉴定所的各项上诉理由均不能成立，其有关撤销一审行政判决，撤销《处罚决定书》和《复议决定书》的上诉请求，本院不予支持。一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人信丰益农果业司法鉴定所负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 涂相荣 审 判 员 刘 巍 审 判 员 陈 榕 二〇二〇年五月二十七日 法官助理 邓晨昕 书 记 员 刘程琦