甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘01行终34号上诉人（原审原告）孔德花，女，汉族，住甘肃省兰州市西固区。委托代理人王亚骄，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人闫书语，北京市盛廷律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）兰州市自然资源局西固分局（原兰州市国土资源局西固分局），住所地：甘肃省兰州市西固区公园路129号。法定代表人廖世忠，该局局长。出庭负责人颜维宏。委托代理人秦晨、徐亚静，甘肃泽锐律师事务所律师。上诉人孔德花因土地行政命令一案，不服甘肃省兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年5月15日公开开庭审理了本案。上诉人孔德花及委托代理人王亚骄、闫书语，被上诉人兰州市自然资源局西固分局的出庭负责人颜维宏及委托代理人秦晨、徐亚静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2010年5月20日，甘肃省人民政府下发《关于兰州市2008年度城市建设实施方案西固区第5批用地的批复》（甘政国土发〔2010〕83号）。2010年10月16日，兰州市人民政府下发《关于兰州市2008年度城市建设实施方案西固区第5批用地征收集体土地的通知》（兰政〔2010〕91号），将位于兰州市西固区、小坪村的22.4865公顷集体农用地（其中耕地7.8272公顷、园地13.8615公顷）转为建设用地，连同13.3262公顷集体建设用地、0.8715公顷集体未利用地，以上共计36.6878公顷土地征收为国有，作为兰州市城市建设用地。2018年4月2日，兰州市西固区人民政府发布《关于兰州市2008年度城市建设实施方案西固区第5批项目土地征收、使用有关事宜的公告》，于2018年5月2日发布上述征收项目《集体土地征地拆迁安置补偿方案》，上述《征地公告》及《方案》发布后均张贴于所在辖区。项目征地用于中石油在兰安全卫生防护类建设项目。孔德花所有的位于兰州市西固区地属于此次征地范围。原兰州市国土资源局西固分局作为兰州市西固区人民政府的土地行政主管部门，具体实施该项目的征地拆迁事宜，兰州市西固区陈坪街道办事处接受委托开展征地拆迁安置等相关工作。2018年5月，兰州中瑞房地产咨询估价有限公司接受委托对上述宅基地进行评估、测量，于2018年8月8日向孔德花送达了《房屋征收价值评估分户表》及《评估结果告知书》，告知若对评估结果存在异议，可在接到告知书10日内书面向陈坪街道办事处提出复核申请，否则视为认同该评估结果。2018年10月17日，原兰州市国土资源局西固分局以孔德花拒签征收补偿安置协议，多次协商未果，且拒绝搬离房屋，拒绝交出土地为由作出《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕27号），责令孔德花在接到决定之日起七日内自行搬离房屋交出土地，到陈坪街道办事处办理补偿事宜，并于2018年10月19日向孔德花进行了送达，因孔德花拒收，故以留置方式进行送达。孔德花因对《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕27号）不服，遂提起诉讼。另查，本案所在辖区集体土地上宅基地均未颁发《土地使用证》。本次征收工作，大部分住户均已签订房屋征收补偿协议。一审庭审中，孔德花表示对兰州中瑞房地产咨询估价有限公司评估：南向房屋（平层，砖木）面积为25.38平方米，西向房屋（平层，砖混）面积为48平方米，北向房屋（1-2／2，砖混）面积236.44平方米，东向房屋（平层，砖混）面积为7.84平方米合计317.66平方米均无异议；同时陈述对《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕27号）不服的主要理由是：此次征收安置的地点兰西铁苑、福源小镇地理位置临近工业园区污染较重，不利于生活，与当初2008年发布的安置政策不相符，安置地点不一致；且房屋货币补偿按每平方米3600元计算标准过低。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”据此规定，原兰州市国土资源局西固分局作为土地行政主管部门，具有对本辖区内违反土地管理法律、法规，阻挠国家建设征收土地的行为作出责令交出土地决定的法定职权。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”该条文虽然是对县级以上人民政府土地行政主管部门申请法院强制执行责令交出土地的行政行为申请条件的要求，但也应视为县级以上人民政府土地行政主管部门在征地拆迁实践中作出责令交出土地决定前所需要满足的前提条件，亦是司法机关对责令交出土地决定合法性审查的依据。根据上述法律精神，县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地决定的前提条件是征收土地方案已经有权机关依法批准，且市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理实施条例规定的程序实施了征地行为。兰州市西固区人民政府根据甘肃省人民政府及兰州市人民政府的批准文件精神，在对本案涉及的征收项目组织实施过程中，对征收土地的批准机关、批准文号、征地用途、范围、面积、以及征地补偿标准、补偿方案等事项均进行了公告。兰州市西固区陈坪街道办事处接受委托负责开展征地拆迁安置相关具体工作。期间，陈坪街道办事处工作人员与原告协商安置补偿未果。陈坪街道办事处履行了相关行政程序。关于兰州中瑞房地产咨询估价有限公司《房屋征收价值评估分户表》的效力问题。本案查明，兰州市自然资源局西固分局提供的卷宗资料中显示有：兰州中瑞房地产咨询估价有限公司的营业执照、《房地产估价机构备案证书》、评估人员资质证书，虽未显示有兰州中瑞房地产咨询估价有限公司接受委托评估的相关书面证据，但在本院审理的原告张和英、张惟淇诉被告兰州市自然资源局西固分局行政决定一案中（与本案同属一个征收项目，一个村），兰州市自然资源局西固分局提供的卷宗资料中显示有兰州中瑞房地产咨询估价有限公司与陈坪街道办事处签订的《房屋估价委托合同》，合同记载兰州中瑞房地产咨询估价有限公司接受委托对兰州市2008年度第五批城市建设实施方案用地项目，位于、新滩村红线范围内的集体土地上建筑物及附属物价值进行评估。又查明，孔德花于2018年8月8日收到《房屋征收价值评估分户表》和《评估结果告知书》后，未对房屋评估结果提出异议，且庭审中表示认可兰州中瑞房地产咨询估价有限公司评估的房屋面积。因此，本案应确认《房屋征收价值评估分户表》具有证据效力。关于孔德花提出对此次征收安置的地点不接受，货币补偿标准过低的问题。一审法院认为，本案征收项目中兰州市西固区人民政府发布的《兰州市2008年度城市建设实施方案西固区第5批项目土地集体土地征地拆迁安置补偿方案》，是西固区近几年集体土地征地拆迁安置普遍适用的补偿方案。孔德花提出对此次征收安置的地点不接受，货币补偿标准过低的问题，实质上是对此次征收补偿标准提出的异议，应不属本案审查的范围。另，本案经审查，原兰州市国土资源局西固分局作出的《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕27号）中表述该案征收项目安置补偿费用存放于指定银行“中国工商银行西固支行”，而本案审理过程中，兰州市自然资源局西固分局提供的资金证明情况证明证实，该案征收项目安置补偿费用目前存放于中国银行民生广场支行（账户为10×××08），征收补偿安置费用资金实际存放到位，应对被征收人实体权利不产生影响。综上所述，原兰州市国土资源局西固分局依据《房屋评估分户表》作出的《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕27号），事实清楚，证据充分，适用法律正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”孔德花提出要求撤销兰州市自然资源局西固分局作出的《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕27号）的诉求，理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回孔德花的诉讼请求。案件受理费50元，由孔德花负担。上诉人孔德花上诉称，第一，涉案征地行为于法无据，一审法院认定事实不清适用法律错误。首先，被上诉人作出行政行为所依据的征地批文已失效；其次，《征收土地公告》作出时间严重违反《征收土地公告办法》。第二，一审法院确认《房屋征收价值评估分户表》的证据效力属认定事实不清，适用法律错误。首先，《房屋征收价值评估分户表》不是法律意义上的评估报告；其次，即便认可《房屋征收价值评估分户表》为最终的分户报告，亦不满足评估报告的合法性要件：评估机构选定不合法；评估记载项目与征收项目不一致；评估程序严重违法；评估表没有审核人员签字；评估表未按照补偿安置方案中规定的标准予以评估；评估表对上诉人房屋及附属物种类调查错误。第三，一审法院认定补偿异议不属本案审查范围确属适用法律错误。首先，补偿款未足额到位；其次，奖励性补偿等其他补偿金额不明确；再次，安置房建设不合法；另外，未落实对被征收人社会保障安置侵犯上诉人合法权益；最后，房屋补偿价值不合法远低于市场价值。第四，被上诉人作出《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕27号）过程中多处行为违法，一审法院认定程序合法属认定事实错误，一审判决应予撤销。首先，被上诉人进行征地行为时采用断水断电等暴力手段逼迁；其次，被上诉人送达程序多处违法，《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕27号）应予撤销；最后，《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕27号）属行政处罚，被上诉人剥夺上诉人陈述、申辩权。据此，上诉人认为一审法院事实认定不清、适用法律错误，请求撤销甘肃省兰州市七里河区人民法院(2019)甘0103行初40号行政判决书，支持上诉人原审诉讼请求。本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人兰州市自然资源局西固分局辩称，第一，答辩人作出的《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕27号）认定事实清楚、程序合法。首先，涉案集体土地及地上附着物已被有权机关依法批准征收。其次，兰州市西固区人民政府已经依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序实施了征地行为。最后，被答辩人无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。第二，答辩人的上诉理由没有事实根据和法律依据，不能成立，一审认定事实清楚，适用法律、法规正确。实施征地补偿安置是一个过程不宜割裂开来单独判断。《甘肃省人民政府关于兰州市2008年度第5批城市建设实施方案用地的批复》作出后，即分批次部分开展了相关用地项目土地征收事宜，直至《兰州市人民政府关于2008年度第五批城市建设实施方案用地项目土地征收有关事宜的公告》继续完成原用地项目土地征收工作，故不存在两年内未实施征地补偿安置的情形。《房屋征收价值评估分户表》记载的内容已涵盖了项目名称、被征收房屋坐落、土地性质、所属村委会、价值时点、评估作业期、房屋状况、附着物及其他补偿、估价结果等评估报告的实质性内容，并经评估机构盖章确认，是形式简化的评估报告，其形式不影响被答辩人的实体权利。而且被上诉人在一审庭审中对《房屋征收价值评估分户表》认定的房屋面积并无异议，对责令交出土地决定不满的主要原因是对安置地点不满意，认为房屋货币补偿3600元每平方米计算过低。集体土地上房屋拆迁要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行，但并未要求适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。故一审确认《房屋征收价值评估分户表》的证据效力并无不当。被答辩人认为房屋补偿价值低于市场价值、对安置地点不满意等，实质是对征地补偿安置方案的补偿标准存在争议，应按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定解决，不属于本案审理的范围。答辩人在征收过程中未采取断水、断电手段逼迫被答辩人搬迁，仅在项目推进到拆除实施阶段时为避免电力泄露造成被征收人员财产伤害等危险发生才整体停电拆迁。土地征收不是《民事诉讼法》调整范围，被答辩人主张土地征收适用《中华人民共和国民事诉讼法》的送达程序没有法律依据。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条已明确规定了责令交出土地的程序，责令交出土地不属于行政处罚事项，不适用《中华人民共和国行政处罚法》。被答辩人认为责令交出土地决定属于行政处罚事项没有法律依据。综上，答辩人认为一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，被答辩人的上诉理由没有事实根据和法律依据，请求二审法院依法判决驳回被答辩人的上诉，维持原判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的“2010年5月20日，甘肃省人民政府下发《关于兰州市2008年度城市建设实施方案西固区第5批用地的批复》(甘政国土发〔2010〕83号)。2010年10月16日，兰州市人民政府下发《关于兰州市2008年度城市建设实施方案西固区第5批用地征收集体土地的通知》(兰政〔2010〕91号)……2018年4月2日，兰州市西固区人民政府发布《关于兰州市2008年度城市建设实施方案西固区第5批项目土地征收、使用有关事宜的公告》，于2018年5月2日发布上述征收项目《集体土地征地拆迁安置补偿方案》。”事实不当，应认定为“2010年5月20日，甘肃省人民政府下发《关于兰州市2008年度第5批城市建设实施方案用地的批复》(甘政国土发〔2010〕83号)。2010年10月16日，兰州市人民政府下发《关于兰州市城市建设征收集体土地的通知》(兰政〔2010〕91号)……2018年4月2日，兰州市西固区人民政府发布《关于兰州市2008年度第5批城市建设实施方案用地项目土地征收有关事宜的公告》，于2018年5月2日发布《兰州市2008年度第5批城市建设实施方案用地项目集体土地征地拆迁安置补偿方案》。”本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”据此，兰州市自然资源局西固分局具有作出《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕27号）的法定职权。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”上述规定明确了责令交出土地决定非诉行政执行案件合法性审查的标准，与本案审查标准具有一致性。因此，兰州市自然资源局西固分局作出的《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕27号）应符合以下条件：(一)征收土地方案已经有权机关依法批准；(二)市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；(三)被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。关于征收土地方案是否已经有权机关依法批准的问题。本案中，2010年5月20日，甘肃省人民政府下发《关于兰州市2008年度第5批城市建设实施方案用地的批复》(甘政国土发〔2010〕83号)，批准了兰州市人民政府上报的2008年度城市建设农用地转用和土地征收实施方案。因此，涉案征收土地方案已经有权机关依法批准。关于市、县人民政府和土地管理部门是否已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为的问题。2020年1月1日前施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”2020年3月20日前仍有效的《征收土地公告办法》第三条规定：“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡(镇)农民集体所有土地的，在乡(镇)人民政府所在地进行公告。”第四条规定：“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”第五条规定：“征收土地公告应当包括下列内容：(一)征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；(二)被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；(三)征地补偿标准和农业人员安置途径；(四)办理征地补偿登记的期限、地点。”第七条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”第八条规定：“征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：(一)本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；(二)土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；(三)安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；(四)地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；(五)农业人员的具体安置途径；(六)其他有关征地补偿、安置的具体措施。”第九条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。”第十条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。”第十一条规定：“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”本案中，兰州市西固区人民政府于2018年4月2日发布《关于兰州市2008年度第5批城市建设实施方案用地项目土地征收有关事宜的公告》，并公告了补偿登记地点及期限；于2018年5月2日发布《兰州市2008年度第5批城市建设实施方案用地项目集体土地征地拆迁安置补偿方案》，并张贴于所在辖区，且征收项目安置补偿费用存放于中国银行民生广场支行，征收补偿安置费用资金实际存放到位。因此，兰州市西固区人民政府和兰州市自然资源局西固分局已经依照土地管理法和土地管理法实施条例实施了“两公告一登记”，且征地补偿费用足额到位。但兰州市西固区人民政府于2018年4月2日发布《关于兰州市2008年度第5批城市建设实施方案用地项目土地征收有关事宜的公告》超出了2020年3月20日前仍有效的《征收土地公告办法》第四条所规定的期限，属于行政程序违法。因此，兰州市西固区人民政府和兰州市自然资源局西固分局实施的征地行为违反法定程序，鉴于征地补偿安置程序的不可逆性，且这一行政程序违法对孔德花依法享有的重要程序性权利不产生实质损害，属于行政程序轻微违法。关于被征收人是否已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行的问题。上诉人孔德花主张安置补偿标准过低等补偿异议，因此拒绝签订安置补偿协议。孔德花对安置补偿标准有异议的，应依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定予以救济，其对安置补偿标准有异议但未依法寻求救济，不属于拒绝接受安置补偿的正当理由。上诉人孔德花主张《房屋征收价值评估分户表》不是法律意义上的评估报告，亦不满足评估报告的合法性要件。《兰州市2008年度第5批城市建设实施方案用地项目集体土地征地拆迁安置补偿方案》载明：“征收范围内集体土地上非住宅房屋建（构）筑物、附属物补偿依据评估价格执行”，但未规定评估程序。鉴于集体土地上非住宅房屋建（构）筑物、附属物的评估与国有土地上房屋评估具有一致性，集体土地上非住宅房屋建（构）筑物、附属物的评估程序可参照《国有土地上房屋征收评估办法》执行。《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条规定：“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，房地产价格评估机构应当修正。”第十七条规定：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。”本案中，《房屋征收价值评估分户表》明确为“初始”、没有评估师签字，且不符合分户评估报告的形式要求，不能视为有效的分户评估报告。因此，孔德花拒绝接受安置补偿具有正当理由，被上诉人兰州市自然资源局西固分局作出的《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕27号）主要证据不足。需要指出的是，在征地安置补偿过程中，被征收人应依法主张权利，而非采取拒绝配合有关单位对被征收宅基地上的房屋情况进行调查、拒绝配合评估机构实地查勘、拒绝签收评估报告及相关行政执法文书等方式，怠于通过法定途径进行救济的，被征收人应自行承担不利的法律后果。关于上诉人孔德花认为《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕27号）属行政处罚的主张。责令交出土地决定是一个具有独立内容的行政决定，其为被征收人创设的权利义务是第一性的，与作为第二性义务的行政处罚具有明显的区别。因而，县级以上自然资源主管部门作出责令交出土地决定的程序与一般行政处罚程序也存在差别。上诉人孔德花认为《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕27号）属行政处罚，是对法律的误解或者曲解，本院不予采纳。综上，被上诉人兰州市自然资源局西固分局作出的《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕27号）主要证据不足，应予撤销，一审法院判决驳回孔德花的诉讼请求属于认定事实错误、适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款和第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销甘肃省兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初40号行政判决；二、撤销被上诉人兰州市自然资源局西固分局于2018年10月17日作出的《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕27号）；三、责令被上诉人兰州市自然资源局西固分局于本判决生效后法定时限内重新作出行政行为。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人兰州市自然资源局西固分局负担。本判决为终审判决。审判长  王卫审判员王海燕审判员王洋二〇二〇年五月二十二日法官助理殷铭徽书记员杜蕊