浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙行终429号上诉人（一审原告）吴元凯，男，汉族，1968年1月4日出生，住平阳县。被上诉人（一审被告）平阳县人民政府，住所地平阳县县府大院。法定代表人黄慧，县长。委托代理人蔡振豪、卢文玲，浙江金瓯律师事务所律师。吴元凯诉平阳县人民政府不履行土地征收法定职责一案，温州市中级人民法院于2019年11月6日作出（2019）浙03行初459号行政裁定。吴元凯不服，向本院提出上诉。本院于2020年3月5日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：平阳县鳌江干流综合治理水头段防洪工程项目正在征地报批之中，尚未经有批准权的人民政府审批。该项目涉及征收金山垟村集体土地，经土地权属调查，土地（山林）承包权人为“无”，金山垟村委会作为权属单位在土地权属调查表上盖章并有相关人员签字予以确认。原告吴元凯系金山垟村村民，认为其所有的农用地在上述项目征地范围内，被告平阳县人民政府未履行征地报批前的告知、确认和听证的法定程序，侵犯其合法权益，故提起本案诉讼，请求确认被告平阳县人民政府在征地报批前未履行告知、确认和听证的程序违法。庭审中，原告提出其作为村民对村集体土地享有权益，同时，其承包地因涉案项目被实际占用，虽然尚未签订土地承包合同，也不持有土地承包使用权证，但金山垟村普遍如此，其确有实际耕种，故有权以个人名义提起本案诉讼。以上事实有当事人庭审陈述，与经质证且当事人对真实性均无异议的政府信息公开答复函，以及被告提供的土地权属调查表等证据予以证实。一审法院认为：本案的争议焦点在于原告提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。一、关于原告诉请确认被告平阳县人民政府在征地报批前未履行告知、确认和听证的程序违法，是否属于行政诉讼受案范围。修订前的土地管理法及实施条例，并没有征地报批前告知、听证等程序规定。根据国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中“（十四）健全征地程序。……在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”的规定，相关部门在征地报批前向被征地集体组织和农户告知和确认拟征土地相关情况的工作，是征地报批的准备，属于征地批准的前置程序，只对征地能否得到批准产生影响，其法律效果被最终的征地批准行为所吸收，并不会对被征收人的权利义务产生实际影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案原告诉请确认被告平阳县人民政府未履行征地报批前告知、确认和听证的程序违法，实质是对征地批准前的准备行为有异议，应在最终的征地批准行为作出后，以相关理由直接针对最终行为寻求救济。人民法院对最终行为进行审查就足以保障当事人的相关权益，没有必要再对之前的准备行为进行单独的审查。故原告吴元凯提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围。二、关于原告吴元凯是否具备提起本案诉讼的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款、第四条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼；土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案即使属于人民法院行政诉讼受案范围，原告吴元凯以个人名义提起诉讼，主张其在诉称的征收范围内享有承包地，但未能提供证据予以证实，且该项主张与金山垟村委会在土地权属调查表上确认情况相佐，无法仅凭原告陈述就确认该事实。故原告吴元凯以个人名义提起本案诉讼，不具备前述规定的原告主体资格。原告吴元凯还主张其对被征收的金山垟村集体土地享有权益，根据前述规定，如村民对征收集体土地决定等不服，应当由过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼，不能以村民个人名义起诉寻求救济。综上，原告吴元凯提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项和第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告吴元凯的起诉。本案案件受理费依法免收。吴元凯上诉称：一、原审法院认为“平阳县人民政府未履行征地报批前告知、确认和听证的程序”不属于人民法院行政受案范围，事实认定错误，适用法律错误。(一)案涉被征收土地被违法占用，防洪工程早已经施工完毕，但被上诉人根本没有履行“告知”程序。2018年7月24日，上诉人发现其在耕地上栽种的水稻被毁坏，便前去阻止，却被平阳县公安局以阻挠工程施工、扰乱单位秩序行政拘留八日。2018年9月18日，上诉人因被行政拘留到平阳县公安局信访，未果。随后，上诉人到水头镇人民政府反映其栽种的水稻被他人破坏的情况，被告知上诉人耕种的土地因鳌江防洪工程已经被政府征收。2018年12月4日，上诉人以挂号信的方式分别向水头镇人民政府、平阳县人民政府和浙江省人民政府申请公开关于案涉征地事宜的政府信息。水头镇政府收到挂号信后，未作出任何回应，而是将信件转交给金山垟村村委会。浙江省人民政府回复称未制作保存申请公开的信息。直至2018年12月19日，上诉人收到被上诉人回函才得知，水头镇人民政府早于2017年10月28日、2018年7月26日分别与金山垟村村民委员会签订了新金地A01、新金地C01《防洪工程征地协议书》，并于2017年10月份和2018年8月份支付了征地补偿款。在此之前，被上诉人没有履行任何告知、听证程序，包括上诉人在内的村民土地已经被占用均不知情。根据被上诉人一审时提交的所有证据材料所显示的时间均在实际支付征地补偿款之后，可以证明被上诉人与村委会签订相应协议之前根本没有履行法定告知、确认、听证程序的事实。(二)本案属于行政诉讼的受案范围。《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》规定，“切实维护被征地农民的合法权益。各类建设项目征收农民所有土地，征地报批前未履行告知、确认、听证程序的，不得批准征地。必须保证被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障。征地补偿安置不到位的，不得强行征地。拖欠、截留和挪用征地补偿安置费的，必须限期纠正。”依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《关于印发的通知》《国土资源部进一步做好征地管理工作的通知》有关文件规定，征地部门要严格有关规定，征地报批前认真履行程序，充分听取农民意见。征地告知要切实落实到村组和农户，被征地农民有异议并提出听证的，征地部门应及时组织听证，听取被征地农民意见。由此可见，征地前的告知、确认和听证程序虽是征地批复作出前的阶段性行为，但对当事人权益有着实质性的影响，依法属于行政诉讼受案范围。一审法院认为，人民法院以“没有必要再对之前的准备行为进行单独的审查”为由，认为不属于人民法院行政诉讼受案范围，属于放任审判，不仅严重浪费了司法资源，也将导致诉讼双方矛盾激化，有失司法公正。二、原审法院认为，上诉人不具备原告诉讼主体资格，认定事实错误。一审法院以“上诉人未能提供证据证实其在征收范围内享有承包地，且与金山垟村委会在土地权属调查表上确认情况相佐”为由，认为上诉人不具备诉讼主体资格，属于严重的失实判决。首先，本次农村土地征收范围包括第九、第十、第十一村民小组在内的耕地。上诉人系第十村民小组成员，其根据组内分配使用土地，耕种的土地在本次被征收土地范围内，故有权以自己的名义提起诉讼。其次，金山垟村村民虽然有自己耕种的土地，但包括上诉人在内的所有村民均没有土地承包经营合同及相应权利证书，这是一种客观现实，不是上诉人能够克服的，上诉人不存在过错。相反，这种管理现状实际上是由村民委员会、乡镇政府及县政府共同造成的。但上诉人作为金山垟村第十村民小组成员的事实，足以证明其实际耕种的土地在本次被征收土地范围内。被上诉人在本次土地征收过程中，不仅没有通过土地权属确认的方式，帮助包括上诉人在内的金山垟村村民确认各自使用的土地，反而利用其此前不当管理行为造成农民土地使用权属在法律上不明晰的情况，以不履行任何报批前程序，伙同金山垟村村民委员会直接签订征地补偿协议、支付补偿款的方式，隐瞒包括上诉人在内的金山垟村村民。其行为不仅严重违反了法定报批程序，也严重侵害了上诉人的土地使用权益。第三，一审法院采纳的“土地权属调查表”并非依法定程序形成，属于后补形成。根据被上诉人一审提交的证据材料，土地征收协议签订之前，没有任何关于报批前及报批后形成的材料。按照法定土地征收程序，“土地权属调查表”的形成时间至少应当在土地征收补偿协议之前。而一审时被上诉人提交的“土地权属调查表”的落款时间在2018年11月3日，此时被上诉人早已经支付了所谓的土地补偿款。基于以上事实，上诉人认为，一审法院以上诉人不具备诉讼主体资格，且案涉告知、确认、听证程序不属于行政诉讼受案范围为由，驳回上诉人起诉，属于事实认定错误和法律适用错误，请求二审法院：一、撤销浙江省温州市中级人民法院作出的(2019)浙03行初459号行政裁定，指令浙江省温州市中级人民法院继续审理；二、本案诉讼费由被上诉人承担。平阳县人民政府答辩称：一、吴元凯的诉讼主体不适格。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款、第四条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼；土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案涉案土地属于集体经济组织所有，水头镇人民政府与水头镇金山垟村村民委员会签订有征地协议书，若认为本案被诉行政行为违法，理应由水头镇金山垟村村民委员会或过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼。原告以个人名义提起诉讼，但现有证据不能证明其所使用的农用地在本案征地范围内，且该项主张与金山垟村在土地权属调查表上确认的情况相佐。因此原告诉讼主体不适格，起诉不符合法定条件。二、吴元凯的诉请不属法院受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(六)项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案原告诉请确认被告未履行征地报批前告知、确认和听证的程序违法，实质是对征地批准行为有异议，应在最终的征地行为作出后，以相关理由直接针对最终行为寻求救济。人民法院对最终行为进行审查就足以保障当事人的相关权益，没有必要再对之前的准备行为进行单独的审查。故上诉人提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上所述，答辩人认为上诉人的主体不适格，诉请不属人民法院的受案范围，原审法院裁定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。一审期间双方当事人提交的证据材料，均由一审法院移送至本院。经审理，对一审裁定认定的事实本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是上诉人的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，吴元凯以个人名义提起诉讼，主张其在案涉征收范围内享有承包地，根据前述司法解释的规定应对相关主张承担举证责任。但根据一审时提交的证据材料，吴元凯未能提供相关证据予以证实，故对其该一主张本院无法确认。对于吴元凯上诉提出的“金山垟村村民虽然有自己耕种的土地，但包括上诉人在内的所有村民均没有土地承包经营合同及相应权利证书”的意见，首先，这与我省农村土地承包经营的一般情况相悖，而其并未提交可以证明或初步证明存在该一事实的相关证据材料；其次，其亦未提交其他可以证明存在事实上土地承包关系的相关证据材料。对该上诉意见本院不予采信。此外，对于吴元凯上诉提出的被上诉人未履行征地前的告知等程序职责的诉求，亦应在对案涉土地征收审批决定的合法性审查中进行救济。综上，上诉人吴元凯提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，一审法院裁定驳回其起诉，具有事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二〇年五月二十八日书记员  吕圣姻