四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川行终747号 上诉人（原审被告）四川省越西县人民政府。住所地：四川省越西县越城镇西大街253号。 法定代表人肖正权，县长。 委托代理人张明奎，四川仗剑律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）周福慧，女，1940年1月30日出生，汉族，住四川省西昌市。 委托代理人葛声波，四川蓉兴律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王林，男，1959年3月9日出生，汉族，住四川省眉山市东坡区。 委托代理人艾柏杨，四川典扬律师事务所律师。 委托代理人沈玉洁，四川典扬律师事务所律师。 原审第三人越西县文昌大酒店管理有限公司。住所地：四川省越西县三岔口吊桥路。 法定代表人黄宗平，总经理。 上诉人四川省越西县人民政府（以下简称越西县政府）、周福慧因王林诉越西县政府为第三人越西县文昌大酒店管理有限公司（以下简称越西县文昌公司）颁发的房权证越有限公司字第××号《房屋他项权证》一案，不服四川省凉山彝族自治州中级人民法院（2017）川34行初146号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，听证审理了本案。 一审法院经审理查明:2013年7月17日，王林作为贷款方、越西县文昌公司作为借款方、黄宗平作为保证方签订《借款合同》，合同主要内容为:……第三条借款金额:叁仟万元人民币。第四条借款利率为月息千分之二十。第五条借款和还款期限:借款时间共12个月，自2013年7月17日起至2014年7月17日止。第七条保证条款:借款方用位于越西县越城镇西大街,用途为商业、住宅用地，土地证号:（越）国用（2011）第2175-2号，面积3419.52平方米土地及土地上的附着物作抵押，到期不能归还贷款方的贷款，贷款方有权处理抵押物，借款方到期如数归还贷款的，抵押权消灭。王林与作为保证方的黄宗平在该借款合同上签字捺印，越西县文昌公司在该借款合同上盖章确认。同日，王林作为甲方抵押权人与越西县文昌公司作为乙方借款人、抵押人签订《抵押合同》，合同主要内容为:乙方与王林签订《借款合同》，向甲方申请借款人民币3000万元，期限壹年。乙方自愿以其拥有的土地及土地上的附着物向甲方作抵押反担保。抵押物名称:商业、住宅用地及土地上的附着物，所有权（使用权）归属:越西县文昌公司，地址:越西县越城镇西大街，所有权证书名称及编号:越国用（2011）第2175-××号，其他:土地上的附着物。2013年7月17日，王林与越西县文昌公司到越西县房地产管理办公室（简称越西县房管办）办理在建工程抵押登记，并由越西县政府颁发房他证有限公司字第××号《房屋他项权证》，载明房屋他项权利人:王林,房屋所有权人:越西县文昌公司，房屋坐落:越城镇西大街，他项权利种类:在建工程抵押，债权数额:叁仟万元整。当日，越西县文昌公司将建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设项目选址意见书、建筑工程施工许可证、越国用（2011）第2175-××号《国有土地使用证》原件交由王林保管。 2014年4月27至28日，越西县政府根据第三人越西县文昌公司提交的公有房屋所有权登记申请表、房屋四面墙界申报表、房屋测绘报告、越西县文昌公司的营业执照、法定代表人黄宗平的身份证复印件、建设用地规划许可证（地字第越城规［2012］第31号）、建设工程规划许可证（地字第越城规［2012］第31号）、建设项目选址意见书（选字第越城规［2012］第31号）、建筑工程施工许可证（编号51343420130304001）、越国用（2011）第2175-××号《国有土地使用证》、主体结构分部工程质量验收报告向越西县文昌公司颁发了房权证越有限公司字第××号共92本《房屋所有权证》，载明房屋所有权人:越西县文昌公司。 2014年11月11日，越西县政府根据第三人越西县文昌公司、周福慧提交的身份证明、越西县文昌公司股东会决议以及抵押权人为周福慧、抵押人为越西县文昌公司的借款抵押合同为第三人周福慧颁发了房他证越有限公司字第××号《房屋他项权证》，其证载明:房屋他项权利人周福慧，房屋所有权人越西县文昌公司，房屋所有权证号越有限公司字第××、1××、1××、1××号，房屋坐落越城镇西大街××号，他项权利种类房产抵押，债权数额叁佰万元整。2015年4月13日越西县文昌公司向越西县房管办提交了延期申请“因周福慧与越西县文昌大酒店管理有限公司法定代表人黄宗平发生借贷关系，还与该公司办理房产抵押（越他证越有限公司字第××号），因该他项权证已于2015年4月11日到期。经双方协商，同意将该证办理延期手续，延期至2015年10月11日止。”2015年9月8日越西县文昌公司又向越西县房管办申请将房屋他项权证的抵押期限延期至2018年9月7日。后越西县政府在房他证越有限公司字第××号《房屋他项权证》附记载明“2015.4.13至2015.10.11,抵押期限延期至2018年9月7日”。 2014年12月4日，越西县政府将房他证有限公司字第××号《房屋他项权证》从王林处收回,并在该证附记载明“已于2014年12月4日解除”。同日，为王林颁发了房他证越有限公司字第××号，132-××号，1××、1××、1××号，1××、1××、1××号，1××、1××号，1××、1××号，1××、1××号，1××、1××号，1××号，163-××号房产抵押《房屋他项权证》共十本，其颁发的《房屋他项权证》证号与该证中房屋所有权证号一致，附记均载明：“2014年12／04日至2015年12／03日”。 王林认为越西县政府违法向第三人越西县文昌公司颁证后，在明知王林的在建工程抵押合法有效存续的情况下又违法向第三人周福慧颁发房他证越有限公司字第××号《房屋他项权证》的行为严重损害了王林的合法权益，于2016年5月向四川省越西县人民法院提起诉讼，但经四川省越西县人民法院审理不属于其管辖，故王林向一审法院提起诉讼，请求判决越西县政府立即撤销颁发给第三人周福慧的房屋他项权证（房他证越有限公司字第××号）。 一审法院认为，越西县政府在诉讼中提交的证据材料证实第三人越西县文昌公司与周福慧申请办理房他证越有限公司字第××号《房屋他项权证》时仅提交了双方身份证明、股东会决议以及借款抵押合同材料，根据《房屋登记办法》第四十三条“申请抵押权登记，应当提交下列文件：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）抵押合同；（五）主债权合同；（六）其他必要材料”的规定，登记机关应当对申请人提供的资料进行审查后，对符合该规定的申请予以登记。但越西县政府在越西县文昌公司与周福慧并未提交登记申请表及主债权合同的情况下，未尽到全面审查义务，即向第三人周福慧颁发了房他证越有限公司字第××号《房屋他项权证》，违反了《房屋登记办法》第四十三条的规定，依法应予撤销。一审法院于2015年作出的（2015）川凉中民初字第263号民事判决书虽已发生法律效力，但越西县政府为第三人周福慧颁发房他证越有限公司字第××号《房屋他项权证》的行政行为发生于该生效民事判决之前，因此，该民事判决书仅能够证明周福慧与越西县文昌公司存在民间借贷关系，但不能以此证明越西县政府向周福慧颁发《房屋他项权证》的行政行为违法。第三人周福慧以行政行为作出后的证据来证明越西县政府之前颁证行为合法的理由，没有法律依据，一审法院不予支持。 综上所述，越西县政府于2014年11月11日颁发给周福慧的房他证越有限公司字第××号《房屋他项权证》的行政行为主要证据不足且违反《房屋登记办法》第四十三条的规定，依法应予撤销。王林的诉讼请求，一审法院予以支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：撤销越西县政府于2014年11月11日向第三人周福慧颁发的房他证越有限公司字第××号《房屋他项权证》。 越西县政府不服一审判决上诉称：一审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，以被诉行政行为主要证据不足为由作出判决，系适用法律错误。首先，被诉行政行为证据中缺乏登记申请书不构成主要证据不足。其次被诉行政行为将抵押合同与主债权合同一并进行了全面审查。被诉行政行为证据中虽然没有单独的主债权合同，但是并不代表房地产管理办公室没有对双方的主债权关系进行审查，登记档案材料中的《借款抵押合同》，包含了《房屋登记办法》第四十三条规定的抵押合同和主债权合同的实质内容，并且第三人双方之间的涉案债权已经由生效法律文书确认，越西县政府房地产管理办公室登记时尽到了全面审查义务。最后，被上诉人王林的起诉明显超过了法定起诉期限。原审判决显示，王林至迟在2015年12月15日便清楚了被诉行政行为的做出，但其在2017年9月8日才提起本案诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，王林明显超过了法定起诉期限。请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人王林的诉讼请求或者裁定驳回起诉。 上诉人周福慧上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律明显不当，没有法律根据，导致判决错误。一、周福慧与越西县文昌公司办理房屋抵押权登记，向越西县房管办提出申请的事实清楚，证据确凿充分，符合法定条件和程序，颁发给周福慧的房屋他项权证合法有效。二、被上诉人王林于2017年9月8日向一审法院提起行政诉讼，已经超过了起诉期限。三、原审判决称越西县文昌公司与周福慧申请办理《房屋他项权证》时未提交登记申请书及主债权合同事实认定不清，双方提提交的借款抵押合同明确载明包含主债权合同内容，借款抵押合同是主债权合同也是抵押合同。且原审判决适用法律明显不当，没有法律依据。请求撤销原审判决，驳回被上诉人王林的诉讼请求，确认颁发给周福慧的房屋他项权证合法有效。 被上诉人王林答辩称：越西县政府在他项权证登记时未按照《房屋登记办法》第四十三条规定审查相应材料，登记程序违法，本案中应当单独的借款合同，越西县政府登记时没有审查，登记行为无效，应当撤销；被上诉人2015年12月15日才知晓行政行为，法院已认定被上诉人的起诉没有超过法定起诉期限。 根据一审在案证据，本院另查明，周福慧诉越西县文昌大酒店管理有限公司、黄宗平民间借贷纠纷一案，四川省凉山彝族自治州中级人民法院作出的（2015）川凉中民初字第263号民事判决书已发生法律效力，该判决载明：“根据原告周福慧向法庭提交的证据以及二被告对借款事实的认可，对原告周福慧向二被告出借款项人民币300万元的事实，本院予以确认。被告文昌大酒店公司对借款事实予以认可并且对其在本案中作为债务人的身份未提出异议，故原告周福慧与二被告之间的借贷关系成立并生效。”“对原告关于就被告文昌大酒店公司所有房屋所有权证编号为：房权证越有限公司字第××号、1××、1××、1××号的营业性用房享有优先受偿权的诉讼请求，本院予以支持。”并判决：“一、由被告越西县文昌大酒店管理有限公司、黄宗平自本判决生效之日起三十日内归还原告周福慧借款本金共计人民币3000000.00元；二、由被告越西县文昌大酒店管理有限公司、黄宗平自本判决生效之日起三十日内按照年利率5.6%的四倍支付本金3000000.00的利息（从2014年11月11日起计算至还款之日后再扣除已经支付的150000.00元）；三、原告周福慧对被告越西县文昌大酒店管理有限公司提供的抵押物，即房权证越有限公司字第××、1××、1××、1××号的营业性用房享有优先受偿权；四、驳回原告周福慧的其他诉讼请求。” 本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：没有证据表明王林在2015年12月15日前已经知晓了被诉行政行为，王林的起诉没有超过起诉期限。 审理行政案件既要对行政行为合法性进行审查，也要在此基础上选择正确的裁判方式。对被诉行政行为作出否定性评价，并不意味着该行政行为必须判决撤销，对涉及房屋登记、抵押登记等基于当事人民事法律关系而实施的行政行为，进行司法审查时，既要审查行政机关是否尽到审查义务、行政行为是否合法，也要审查基础民事法律关系是否真实存在、是否存在善意第三人等情形，并针对查明情况选择合适的裁判方式。本案中，一审法院认定，原审第三人越西县文昌公司与周福慧向越西县政府申请办理房屋他项权证时，并没有提交登记申请书及主债权合同，越西县政府即向周福慧颁发了房他证越有限公司字第××号《房屋他项权证》，其颁证行为未尽到全面审查义务的认定并无不当。但，根据一审及二审查明的事实，四川省凉山彝族自治州中级人民法院作出的已发生法律效力的（2015）川凉中民初字第263号民事判决书已认定，作为抵押登记行政行为基础的借款和抵押等基础民事法律关系真实存在。本院认为，抵押民事法律关系应当受到法律保护，对于能够查明基础民事法律关系真实存在的，简单以行政机关未尽到全面审查义务为由撤销房屋抵押他项权证，抵押权人的合法权利将得不到保护，将不利后果转嫁给第三人。且在此情况下，对被诉行政行为的合法性作否定性评价的同时，不改变该行政行为已经形成的法律关系有利于维护市场交易秩序和安全。故，被诉行政行为本应判决撤销，但如撤销房屋抵押他项权证将直接影响抵押登记的效力，影响抵押权的实现的，应判决确认案涉房屋抵押他项权证违法，保留其效力。 综上，原审判决适用法律错误，依法应改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销四川省凉山彝族自治州中级人民法院（2017）川34行初146号行政判决； 二、确认越西县人民政府于2014年11月11日向第三人周福慧颁发的房他证越有限公司字第××号《房屋他项权证》违法。 一审、二审案件受理费各50元，由越西县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 欧阳丹东 审判员 李  旭 审判员 王 轶 贤 二〇二〇年五月××日 书记员 魏 葭 陵 附:本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。