四川省阿坝藏族羌族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川32行终3号 上诉人（原审原告）：汶川县永善利建材有限公司。 法定代表人:李龙，系该公司总经理。 委托诉讼代理人:苟永会，北京市惠诚（成都）律师事务所律师。 委托诉讼代理人:周扬，北京市惠诚（成都）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：汶川县水务局，住所地：四川省阿坝州汶川县威州镇。 法定代表人:毛旭，系该局局长。 委托诉讼代理人:李超，系该单位水政股副股长。 委托诉讼代理人王世兵,四川维州律师事务所律师。 上诉人汶川县永善利建材有限公司因其他(资源)行政强制一案，不服汶川县人民法院(2019)川3221行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月14日对本案进行了公开开庭审理。上诉人汶川县永善利建材有限公司的委托诉讼代理人苟永会、周扬，被上诉人汶川县水务局的委托诉讼代理人李超、王世兵到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 经原审法院审理查明，汶川县永善利建材有限公司（以下简称:永善利公司）于2013年9月17日成立。2014年1月20日，汶川县水务局、国土资源局、经济商务和信息化局以汶水发（2014）10号文件要求永善利公司清理整治地震垮塌体和河道壅塞体，并划定范围界限。汶川县依据《阿坝藏族羌族自治州自治条例》《阿坝藏族羌族自治州资源管理办法》，制定了《汶川县砂石资源管理办法（试行）》《汶川县砂石资源管理办法（2015年修订）》的规定，确定了汶川县砂石资源管理费及资源开发补偿金标准，河道砂石资源费为每立方米1元收取，资源开发补偿金按照砂石销售收入的10%征收，为每立方米6.5元。2017年11月23日，汶川县水务局以通知的形式告知各砂石企业，经县委、县政府审定通过，2017年以来的砂石资源补偿费按照每立方米10元标准征收。汶川县农水局在2017年至2018年未再收取砂石资源费，2018年收取的砂石资源费为补交2017年之前费用，砂石资源补偿费为2017年至2018年取缔前的费用。 另查明，2016年11月30日，四川省财政厅、四川省发展和改革委员会以川财综（2016）45号文件，通知从2016年12月1日起，将河道砂石资源费收费降为零。从2014年1月1日起至2018年4月1日止，永善利公司向汶川县水务局缴纳砂石资源费和砂石资源补偿费，经永善利公司、汶川县水务局双方确认为230万元，保证金200万元。 原审法院认为，本案的争议焦点为：1.本案是否已过起诉期限；2.被诉行政行为是否违法。 一、起诉期限问题。被诉行政行为系汶川县水务局针对汶川县境内全部砂石企业征收的行为，并非仅针对永善利公司作出的行政行为，且该行政行为处于持续性状态，并不能以永善利公司缴纳砂石资源费以及补偿费的时间作为起诉期限的标准。故，永善利公司的本次起诉并未超过起诉期限。 二、被诉行政行为是否合法。根据《四川省河道采砂管理条例》第二十五条规定“从事河道采砂的单位和个人，应当依法缴纳河道砂石资源费”，《汶川县砂石资源管理办法（试行）》《汶川县砂石资源管理办法（2015年修订）》也规定了收取砂石资源费，故，汶川县水务局在四川省财政厅、四川省发展和改革委员会以川财综（2016）45号文件前收取砂石资源费并无不当。根据《最高人民法院关于对河道采砂应否缴纳矿产资源补偿费问题的答复》：“……，采砂人凡在《矿产资源补偿费征收管理规定》施行以后在河道采砂的，均应依照该规定缴纳矿产资源补偿费。法律、行政法规另有规定的除外。”矿产资源补偿费征收是采矿权人因开采消耗属于国家所有的矿产资源而对国家的经济补偿，是矿产资源有偿开采和维护国家财产权益的重要体现。砂石属于矿产资源，砂石资源补偿费属于矿产资源补偿费。同时，《阿坝藏族羌族自治州自治条例》第三十一条也规定“自治机关依法征收的矿产资源补偿费除上缴国家部分外全额留州，专项用于矿产资源的补偿和保护”。《阿坝藏族羌族自治州矿产资源管理条例》第二十条规定“开采矿产资源，必须依法缴纳资源税、资源补偿费和采矿权使用费”。永善利公司在汶川县境内从事采砂活动，采砂期间产生的资源补偿费，应当缴纳，汶川县人民政府为了对其辖区内的砂石资源进行有效管理，制定相应的管理办法符合法律规定，汶川县水务局收取的砂石资源费和砂石资源补偿费于法有据。故，汶川县水务局征收砂石资源费以及补偿费的行为合法，收费合理，永善利公司的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了永善利公司的诉讼请求。案件受理费50元，由永善利公司负担。 一审判决后，永善利公司不服向本院提出上诉，请求：一、依法撤销汶川县人民法院（2019）川3221行初8号判决；二、依法判决确认汶川县水务局向永善利公司收取砂石资源费（含矿产资源补偿费）的行政行为无效；三、依法判决汶川县水务局向永善利公司返还砂石资源费（含矿产资源补偿费）285万元；四、本案诉讼费由汶川县水务局承担。事实和理由：（一）原审法院认为汶川县水务局收取砂石资源费合法，系适用法律错误，汶川县水务局仅有权向永善利公司收取砂石资源费，无权收取矿产资源补偿费，原审法院没有厘清汶川县水务局无征收权利，适用法律错误。一是根据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》《四川省〈中华人民共和国水法〉实施办法》《四川省人民政府办公厅关于进一步加强河道采砂管理的通知》（川办函﹝2005﹞204号）《四川省河道砂石资源费征收管理暂行办法》《四川省河道采砂管理条例》等相关法律法规和各种规范性文件，水行政主管部门即本案汶川县水务局仅有权向采砂主体即本案的永善利公司收取砂石资源费，而无权收取矿产资源补偿费。二是矿产资源补偿费的法定主体是自然资源局，而非汶川县水务局，原审法院错误笼统的认为汶川县水务局征收矿产资源补偿费合法，系适用法律错误，砂石资源属国家河道管理、防洪等自然资源环境保护方面的费用，与探矿权、采矿权所属的矿产资源补偿费分属不同的法律系列，概念不同、内涵不同、征收主体不同、被征收主体不完全相同、适用法律完全不同。矿产资源补偿费的征收依据是《矿产资源法》和《矿产资源补偿费征收管理规定》，而非河道管理的相关法律规定，其征收是强制性的，不可减免的，而砂石资源费则无强制性征收规定，四川省政府的规范性文件对其征收额度减少，后来进一步完全降为零就是这样的原因。采矿企业如果要采砂，应当依据法律法规向地质矿产部门交纳矿产资源税、矿产资源补偿费、探、采矿权使用费，并向河道管理部门交纳砂石资源费。也即矿山企业在河道采砂的，要交纳的费用除探、采矿权特有的四种费用外，还另有砂石资源费，共五种。而非属矿山企业的砂石企业，其为了清淤而采砂，费用本身应当纳入财政预算，即使要交纳，也应按《中华人民共和国河道管理条例》和四川省人民政府的规范性文件交纳砂石资源费，而非矿产资源补偿费，且该矿产资源补偿费应当由水行政主管部门会同财政部门收取。本案中永善利公司不是矿山企业，不应当缴纳矿产资源补偿费。根据《中华人民共和国矿产资源补偿征收管理规定》第七条矿产资源补偿费由负责地质矿产管理工作的部门征收，根据汶川县人民政府部门职能划分，应当由县自然资源局会同财政部门征收矿产资源补偿费。汶川县水务局不是法定的征收主体，无权要求永善利公司缴纳矿产资源补偿费，依法应当予以返还。原审法院认为向永善利公司收取矿产资源补偿费合法，系适用法律错误。（二）汶川县水务局向永善利公司征收砂石资源费的征收标准违反了四川省制定的砂石资源征收标准，属于没有法律规范依据的行政行为，原审法院没有查明该事实。根据《四川省河道砂石资源费征收管理暂行办法》第六条规定，河道砂石资源费的征收标准，由省价格主管部门会同省财政部门另行制定。2011年9月19日，四川省发展和改革委员会、四川省财政厅《关于回复四川省河道砂石资源费征收有关问题的函》（川发改价格函〔2011〕1209号）第一条明确规定：凡在我省行政区域内（除宜泸州境内的长江干流段以外）的河道从事采砂、石、取土（以下简称采砂）活动（包括疏浚整治河道、航道中经营销售所采砂活动，不包括防汛抗洪进行采砂）的单位或个人，按照砂石开采量每立方米1元的标准缴纳砂石资源费。汶川县水务局作出的汶农牧水函〔2016〕56号《关于征收砂石资源费和保证金的通知》将征收标准定为每立方米7.5元，严重违反了上述标准。2016年11月30日，四川省财政厅、四川省发展和改革委员会发布《关于河道砂石资源费有关问题的通知》（川财综〔2016〕56号），要求自2016年12月1日起，砂石资源费降为零元，且各级水利部门要严格执行该通知规定，不得以任何理由拖延或者拒绝执行，不得以其他名目变相继续收取河道砂石资源费。汶川县水务局在该文件颁布后，仍然向永善利公司收取资源费，严重违反该文件规定，自2016年12月1日依然征收砂石资源费的行为无法律依据。（三）原审法院对重大且明显违法的行政行为应当引导永善利公司提出正确的诉请，并依法判决确认汶川县水务局的行政行为无效，其不是矿产资源合法的征收主体，其超标准征收砂石资源费属于行政行为没有法律法规依据，该二者情形依据《行政诉讼法解释》第九十九条规定，均属重大且明显违法情形。即使永善利公司提出不恰当的诉请（违法确认），人民法院也应当依照《行政诉讼法解释》第六十八条第三款规定向永善利公司释明，引导永善利公司变更诉请，或者依法判决汶川县水务局征收砂石资源费（含矿产资源补偿费）之行为无效，此才符合“判与诉相对应的，判决是对诉讼请求的回应”诉判原则。否则，本来无效的行政行为，却因为永善利公司提出不适当的诉请，而人民法院也没有引导、释明的情况下作出确认违法的判决，这对行政相对人不公平，也不合理。 综上，原审法院适用法律错误，对有关事实也没有查清，请求撤销一审法院判决并依法改判，支持永善利公司的上诉请求。 上诉人永善利公司向原审法院提交了以下证据： 第一组：永善利公司的营业执照复印件、法定代表人身份证明书、汶川县水务局的组织机构登记信息，拟证明双方的主体资格适格。 第二组：《关于确定砂石企业清理整治地震垮塌体和河道壅塞体范围的通知》文件（汶水发［2014］10号），拟证明永善利公司是政府通过招商引资项目引进的合法清淤企业。 第三组:汶川县水务局向永善利公司出具的《证明》、2014年度至2015年度砂石资源费结算清单、《催缴款书》、永善利公司缴纳的资源费票据及银行流水，拟证明永善利公司向汶川县水务局缴纳了资源费以及保证金。 第四组：汶川县农业畜牧和水务局关于核实2017年度用电量和缴纳资源费的通知，拟证明汶川县水务局2017年仍然在向永善利公司收取资源费。 第五组：汶农牧水函（2016）56号文件，拟证明汶川县水务局征收内容包括资源费和保证金，汶川县水务局收取砂石资源费的征收标准为每立方7.5元。 第六组：四川省财政厅、四川省发展和改革委员会关于回复四川省河道砂石资源费征收有关问题的函（川发改价格函[2011]1209号），拟证明2011年至2016年期间砂石资源费的收费标准为按照砂石开采量每立方1元。 第七组：四川省财政厅、四川省发展和改革委员会《关于河道砂石资源费有关问题的通知》（川财综[2016]45号），拟证明2016年12月1日起，河道砂石资源费收费标准为零。 第八组：阿府函（2012）66号文件，拟证明砂石资源费按《四川省河道砂石资源费征收管理办法》征收。 被上诉人汶川县水务局答辩称：一、河道砂石资源费以及砂石资源补偿费的收取符合法律的规定。根据《四川省河道采砂管理条例》（2015年7月22日四川省第十二届人大常务委员会第十七次会议通过）第二十五条规定：“从事河道采砂的单位或者个人，应当依法缴纳河道砂石资源费”。在一审提交的证据及收费明细，证实汶川县水务局在2017年至2018年期间（即2016年11月30日四川省财政厅、四川省发展和改革委员会以川财综（2016）45号文件发布之后）并未再向永善利公司收取砂石资源费。根据《最高人民法院关于对河道采砂应否缴纳矿产资源补偿费问题的答复》“采砂人凡在《矿产资源补偿费征收管理规定》施行以后在河道采砂的，均应依照该规定缴纳矿产资源补偿费。法律、行政法规另有规定的除外。”以及《阿坝藏族羌族自治州矿产资源管理条例》第二十条规定：“开采矿产资源，必须依法缴纳资源税、资源补偿费和采矿权使用费”等相关规定，永善利公司砂厂被取缔前一直在汶川境内从事采砂活动，故采砂期间的资源补偿费应当缴纳。根据《阿坝藏族羌族自治州矿产资源管理条例》的规定，阿坝州人民政府印发了《阿坝藏族羌族自治州资源管理办法》并在该办法中明确规定：第六条“阿坝州实行资源有偿使用、有偿开发制度”；第九条“开发商无论以什么方式取得资源开发权和使用权，州、县人民政府均应以资源补偿收益作价入股，入股比例不得低于10％……”。在此基础上，汶川县委办公室、汶川县人民政府办公室结合前述规定印发了《汶川县砂石资源管理办法》进一步对河道砂石资源费、资源开发补偿金的具体标准以及征收方式予以明确、细化。已进一步保障了《阿坝藏族羌族自治州矿产资源管理条例》的正确实施。汶川县水务局对河道砂石资源费以及资源开发补偿金的收取于法有据，永善利公司的理由于法无据，依法应予驳回。 二、汶川县水务局的收费行为程序合法。一是根据永善利公司的工商登记信息等相关证据证实：永善利公司系从事砂石加工、销售、建辅、建材销售的盈利性公司，实际经营行为系采砂以及砂石加工、销售。而并非其所述的“依法处理垮塌体”的合法企业。因此，汶川县水务局依据相关法律规定将实际从事砂石加工、销售的盈利性经营机构—即永善利公司确定为河道砂石资源费以及资源开发补偿金的收费主体，于法有据。二是2018年3月27日，相关部门针对永善利公司未取得土地、环保、林业、安全生产等相关法定手续，而对其发出通告之后，汶川县水务局并未再向永善利公司催收2018年3月27日之后的河道砂石资源费以及资源开发补偿金。汶川县水务局的收费行为程序合法、法律依据充分。 三、汶川县水务局对河道砂石资源费以及资源开发补偿金的收取完全符合《阿坝藏族羌族自治州资源管理办法》以及《汶川县砂石资源管理办法》的相关规定，不存在多收或乱收的行为。一是从收费的时间节点来看，汶川县水务局不属于永善利公司是否获得土地、环保、林业、安全生产等相关法定手续的法定监管单位。2017年底，政府对全县砂石企业进行清理整顿时发现永善利公司企业没有办理相关手续，属违法开采，应该予以取缔，汶川县水务局向永善利公司收取河道砂石资源费以及资源开发补偿金是合理的。二是汶川县水务局已就相关费用的构成以及费用的计算方式、收费时间逐一向永善利公司进行了说明，证实了汶川县水务局对河道砂石资源费以及资源开发补偿金的收取完全符合《阿坝藏族羌族自治州资源管理办法》以及《汶川县砂石资源管理办法》的相关规定，没有多收或乱收的违法收费行为。汶川县收取资源补偿费，有法可依、有据可查，没有行政违法行为，不存在退费的问题。请依法驳回永善利公司的诉讼请求，以维护汶川县水务局的合法权益。 被上诉人汶川县水务局向原审法院提交以下证据： 第一组：组织机构代码证复印件、法定代表人身份证明，拟证明汶川县水务局主体资格。 第二组:四川省河道采砂管理条例，拟证明汶川县水务局收取砂石资源费符合地方性法规规定。 第三组：阿坝藏族羌族自治州矿产资源管理条例、阿坝藏族羌族自治州自治条例、阿坝州人民政府关于印发《阿坝藏族羌族自治州资源管理办法》的通知，拟证明汶川县水务局收取资源补偿费符合民族区域自治条例规定。 第四组:中共汶川县委办公室、汶川县人民政府办公室《关于印发汶川县依法整治砂石开采秩序实施方案》的通知，拟证明汶川县水务局作为费用的征收主体合法。 第五组：中共汶川县人民政府党组关于审定《汶川县砂石资源管理办法（试行）》的请示、中共汶川县委办公室、汶川县人民政府办公室关于印发《汶川县砂石资源管理办法（2015年修订）》的通知、汶川县农业畜牧和水务局关于审定《汶川县砂石企业“三个一批”实施方案》的请示，拟证明汶川县水务局收取资源补偿费合法。 第六组：汶川县农业畜牧和水务局关于做好砂石管理相关工作的通知、会议纪要、签到表，拟证明汶川县水务局将征收砂石资源费的标准向原告明确告知过。 原审法院向本院移送了一审的全部案卷材料，二审查明的事实与原审一致，本院予以确认。 本案的争议焦点是：汶川县水务局向永善利公司收取砂石资源费和砂石资源补偿费的行为是否合法。 本院认为，关于汶川县水务局向永善利公司收取砂石资源费和砂石资源补偿费的行政行为是否合法，汶川县水务局作为汶川县砂石资源的管理部门，依据《四川省河道采砂管理条例》第二十五条的规定“从事河道采砂的单位和个人，应当依法缴纳河道砂石资源费”，《汶川县砂石资源管理办法（试行）》《汶川县砂石资源管理办法（2015年修订）》也规定了收取砂石资源费，故汶川县水务局在四川省财政厅、四川省发展和改革委员会以川财综（2016）45号文件前收取砂石资源费并无不当。根据《最高人民法院关于对河道采砂应否缴纳矿产资源补偿费问题的答复》：“……，采砂人凡在《矿产资源补偿费征收管理规定》施行以后在河道采砂的，均应依照该规定缴纳矿产资源补偿费。法律、行政法规另有规定的除外。”矿产资源补偿费征收是采矿权人因开采消耗属于国家所有的矿产资源而对国家的经济补偿，是矿产资源有偿开采和维护国家财产权益的重要体现。砂石属于矿产资源，砂石资源补偿费属于矿产资源补偿费。同时，《阿坝藏族羌族自治州自治条例》第三十一条也规定“自治机关依法征收的矿产资源补偿费除上缴国家部分外全额留州，专项用于矿产资源的补偿和保护”。《阿坝藏族羌族自治州矿产资源管理条例》第二十条规定“开采矿产资源，必须依法缴纳资源税、资源补偿费和采矿权使用费”。永善利公司砂场在被取缔前一直在汶川县境内从事采砂活动，故采砂期间产生的资源补偿费，应当缴纳。汶川县水务局向永善利公司收取砂石资源费和砂石资源补偿费的行政行为合法。 综上所述，永善利公司提出的原审判决认为汶川县水务局收取砂石资源费合法，系适用法律错误；砂石资源费征收标准违法，属于没有法律规范依据的行政行为等上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。一审法院判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元,由上诉人汶川县永善利建材有限公司承担。 本判决为终审判决。 审判长  许志英 审判员  王代华 审判员  陈卉佳 二〇二〇年五月二十日 书记员  秋里措 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。