黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑行终113号上诉人（原审原告）甄艳芬，女，1962年4月30日出生，汉族，住哈尔滨市阿城区。委托代理人袁凯（系甄艳芬丈夫），男，1960年1月8日出生，汉族，住哈尔滨市阿城区。被上诉人（原审被告）哈尔滨市阿城区人民政府，住所地哈尔滨市阿城区上京大道66号。法定代表人李成志，该区区长。被上诉人（原审被告）哈尔滨市自然资源和规划局，住所地哈尔滨市松北区世纪大道1号。法定代表人李英革，该局局长。委托代理人肖福山，黑龙江信义律师事务所律师。上诉人甄艳芬因诉被上诉人哈尔滨市阿城区人民政府（下称阿城区政府）、哈尔滨市自然资源和规划局（下称资源规划局）强拆行为违法并行政赔偿一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2019）黑01行初136号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，哈尔滨市阿城区舍利凯歌养殖场（下称凯歌养殖场）于2014年9月17日注册登记，营业执照载明的经营者为甄艳芬，组成形式为个人经营，经营范围养殖猪。2016年5月25日，资源规划局（原哈尔滨市国土资源局）对凯歌养殖场作出哈国土罚告字（2016）7039号行政处罚决定（下称7039号行政处罚决定），认定凯歌养殖场2015年7月在未依法履行用地审批手续的情况下，擅自在阿城区舍利街道舍利村占地681平方米（规划用途为一般农田）建设一处砖混结构三层房屋，房屋占地面积406平方米，建筑面积1218平方米，用途为办公室、化验室和宿舍，现主体完工。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，责令退还非法占用的土地，限15日内自行拆除于2015年7月在阿城区舍利街道舍利村非法占用的土地上新建的一处砖混结构三层房屋，房屋建筑面积1218平方米，恢复土地原状；对非法占用行为处以每平方米10元罚款（681平方米×10元/平方米=6810元）。行政处罚决定书中明确告知当事人如不服处罚决定，可在收到处罚决定书之日起60日内申请行政复议或六个月内提起行政诉讼，逾期既不申请行政复议又不提起行政诉讼，也不履行行政处罚决定的，将依法申请法院强制执行。2016年5月25日，甄艳芬丈夫袁凯签收7039号行政处罚决定书，后甄艳芬（凯歌养殖场）未申请行政复议或者提起行政诉讼。2016年11月25日，资源规划局对凯歌养殖场作出哈国土强催字（2016）7039号《履行行政处罚决定催告书》，要求凯歌养殖场10日内履行7039号行政处罚决定确定的拆除违法建筑及缴纳罚款义务。该催告书同样由袁凯签收。2019年3月22日，阿城区政府与资源规划局对甄艳芬、袁凯联合下发《强制拆除通知书》，内容为：“你（单位）未在规定时间内对违法建筑进行自拆，现依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的有关规定，决定组织相关单位联合执法，对你（单位）违法建筑进行强制拆除，所需费用由你（单位）承担。”2019年3月25日，阿城区政府、资源规划局将案涉房屋强制拆除。甄艳芬不服，向法院提起行政诉讼，请求：1.确认阿城区政府、资源规划局强制拆除甄艳芬所有的位于哈尔滨市××城区舍利街舍利村××屯的房屋的具体行政行为违法；2.请求依法判令阿城区政府、资源规划局共同赔偿甄艳芬损失560万元。原审法院认为，本案争议的焦点有两个：1.阿城区政府、资源规划局实施的强制拆除行为是否合法；2.甄艳芬提出的行政赔偿诉求是否应予支持。一、关于强制拆除行为合法性问题7039号行政处罚决定系土地管理部门于2016年5月根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定作出，且在处罚决定书中明确告知当事人若逾期既不申请行政复议又不提起行政诉讼，也不履行行政处罚决定的，将依法申请法院强制执行。阿城区政府与资源规划局在2019年3月22日联合作出的《强制拆除通知书》中没有载明强拆的具体法律依据，诉讼中提交《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条、第六十八条以证明其行政行为合法。但阿城区政府、资源规划局既不属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的规划主管部门，也不属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定的乡、镇人民政府；7039号行政处罚决定书亦非《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定的强制拆除前置要件，不属于城乡规划主管部门作出的责令停止建设或者限期拆除的决定。因此，阿城区政府、资源规划局以《中华人民共和国城乡规划法》作为证明其行政行为合法的依据，系适用法律错误。阿城区政府、资源规划局提交的其他法律依据也不能证明其有权以自己的名义强制拆除案涉房屋，因此，阿城区政府、资源规划局共同实施的强制拆除行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。因强制拆除行为不具有可撤销内容，故应依法确认阿城区政府、资源规划局强制拆除甄艳芬案涉房屋的行政行为违法。二、关于行政赔偿问题甄艳芬提出行政赔偿560万元包括两部分损失，一部分是被拆房屋的建设成本400万元，另一部分是强拆行为对生产经营造成的间接损失160万元。拆除房屋、恢复土地原状系2016年5月25日7039号行政处罚决定确定的义务，甄艳芬并未按照处罚决定书告知的事项在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼，该行政处罚决定具有公定力、确定力和约束力。阿城区政府、资源规划局实施的强制拆除行为是对生效行政处罚的执行，根据生效的7039号行政处罚决定，被拆房屋属于违法建设，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的应予保护的合法权益。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，对财产权造成损害的按照直接损失给予赔偿，即间接损失不在行政赔偿范围之内。甄艳芬要求对间接损失160万元予以赔偿没有法律依据，不予支持。综上，阿城区政府、资源规划局强制拆除行为违法，应依法确认阿城区政府、资源规划局强制拆除甄艳芬案涉房屋的行政行为违法。甄艳芬请求行政赔偿的理由不成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项的规定，判决：一、确认阿城区政府、资源规划局于2019年3月25日强制拆除甄艳芬位于哈尔滨市××城区舍利街舍利村房屋的行政行为违法；二、驳回甄艳芬要求阿城区政府、资源规划局行政赔偿的诉讼请求。甄艳芬上诉称，原审法院认定事实不清，法律依据错误，请求撤销原审判决第二项并依法改判赔偿甄艳芬损失560万元。主要理由：1.原审法院认定甄艳芬的损失不属于法律合法保护利益的依据不成立。资源规划局2016年5月25日作出的7039号行政处罚决定在实体上适用法律错误，在程序上已超过申请法院强制执行期限，应属无效。2.甄艳芬的财产损失160万元不属于间接损失，原审法院适用法律错误。资源规划局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。主要理由：1.甄艳芬的房屋经行政处罚程序被认定为违法建筑，该行政处罚的认定事项合法有效。2.7039号行政处罚决定不以是否申请法院强制执行作为生效要件。甄艳芬在收到该处罚决定后，逾期既不申请行政复议又不提起行政诉讼，也不履行行政处罚决定，该行政处罚决定具有公定力、确定力和约束力。3.甄艳芬的房屋是违法建筑，非法利益不应得到赔偿。阿城区政府未提交答辩意见。本院查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，阿城区政府、资源规划局强制拆除甄艳芬案涉房屋行政行为违法的理由，原审法院已进行充分论述，双方对此判项均未提起上诉，本院对原审判决的第一项予以认可。结合案件事实和甄艳芬的上诉理由，本案应审理的重点是甄艳芬提出的行政赔偿请求是否应予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。即获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害并造成损失。本案中，甄艳芬被拆除的建筑物已被7039号行政处罚决定认定为应当拆除的违法建筑，且该违建认定行为已过法定的争议期限，具有不可争力。因非法建设行为形成的实质性违法建筑，不是当事人的合法财产，不属于上述法律规定应予保护的合法权益，故原审法院对案涉建筑物不给予国家赔偿，于法有据，本院予以支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，对财产权造成损害的按照直接损失给予赔偿。本案中，甄艳芬要求赔偿160万元的生产经营损失系间接损失，不属于国家赔偿法确定的行政赔偿范围，原审法院对该主张不予支持，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。甄艳芬的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人甄艳芬负担。本判决为终审判决。审判长 王 鹏 跃审判员 冷  慧审判员 皇甫延玉二〇二〇年五月二十六日法官助理张庆宇书记员吴迪