山东省济南市市中区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0103行初451号原告山东中惠泽贸易有限公司，住所地济南市历下区济王路170号。法定代表人管林河，董事长。委托代理人张雅萌，国浩律师（济南）事务所律师。被告济南市市中区住房和城乡建设局，住所地济南市市中区建设路30号。法定代表人崔珉，局长。出庭负责人马延理，副局长。委托代理人杨方信，该局工作人员。委托代理人吴国燕，山东元序律师事务所律师。被告济南市市中区房屋征收服务中心，住所地济南市市中区英雄山路10号。法定代表人王洪翔，主任。委托代理人马业良，该中心工作人员。委托代理人丁兴华，山东济西律师事务所律师。第三人济南市市中区第一运输公司，住所地济南市市中区英雄山路127号。法定代表人赵金鹏，总经理。委托代理人周继勇，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。委托代理人冷梅傲雪，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。原告山东中惠泽贸易有限公司诉被告济南市市中区住房和城乡建设局（以下简称区住建局）、被告济南市市中区房屋征收服务中心（以下简称区征收中心）、第三人济南市市中区第一运输公司（以下简称区一运公司）房屋征收行政决定一案，原告于2019年11月13日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后向被告送达了起诉状及应诉通知书。因区一运公司与本案的处理存在法律上的厉害关系，经原告申请，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年12月26日公开开庭审理了本案。原告山东中惠泽贸易有限公司的委托代理人张雅萌，被告区住建局的出庭负责人马延理、委托代理人杨方信、吴国燕，被告区征收中心的委托代理人马业良、丁兴华，第三人区一运公司的委托代理人冷梅傲雪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告区住建局于2019年11月6日作出《解除（中惠泽第六加油站补偿事宜）决定书》（以下简称《解除意向决定》，该决定书中载明：经工程项目审计发现，正衡资产评估（山东）有限公司出具的正衡[鲁]评咨字[2019]第048号评估报告方式不当且资金发放对象不当，现依照《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》及《济南市国有土地上房屋征收评估技术规范》的有关规定，需寻求相关专家或单位提供专业帮助，重新签订补偿协议；解除《济南市国有土地上房屋征收补偿协议意向书》，限期退回补偿款项3274万元。原告山东中惠泽贸易有限公司诉称：原告与两被告于2018年11月9日签订《济南市国有土地上房屋征收补偿意向书》一份，就位于市中区英雄山路127号的商业房及附属物、附属设施进行征收并予以货币补偿，被征收土地的土地使用权人为第三人。区征收中心依法委托正衡资产评估（山东）有限公司就原告济南第六加油站资产价值进行评估，正衡资产评估（山东）有限公司以2018年9月30日为基准日，采用收益法的评估方法，作出《英雄山路七里山路西南地块更新项目涉及的山东中惠泽贸易有限公司济南第六加油站资产市场价值资产评估报告》（正衡[鲁]评咨字[2019]第048号），确定资产价值为3274万元。协议签订后，原告依约交付了房屋及地上附属物及附属设施，被告亦向原告支付了3274万元补偿款。2019年11月6日，区住建局向原告发出《解除意向决定》，该决定书中载明：经工程项目审计发现，正衡资产评估（山东）有限公司出具的正衡[鲁]评咨字[2019]第048号评估报告所使用的评估方法及最终确定的资产价值数额不妥，现依照《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》及《济南市国有土地上房屋征收评估技术规范》的有关规定，需寻求相关专家或单位提供专业帮助，重新签订补偿协议，并作出决定；解除《济南市国有土地上房屋征收补偿协议意向书》，退回补偿款项3274万元。如不能及时退还，逾期将按中国人民银行同期贷款利率加倍支付利息。正衡[鲁]评咨字[2019]第048号评估报告系按照房屋评估有关规定和类似企业评估办法来进行评估，采用收益法的评估方式公平合理，被拆迁的加油站为原告出资建设，办理了加油站运营的全部手续及证照，该证照及手续均是专属于该加油站，加油站一旦拆除证照即作废，且该加油站预计15年以上运营期，仅营业两年即被拆除。因此，正衡[鲁]评咨字[2019]第048号评估报告采用效益法评估方法确定资产价值为3274万元合法有据，并无不当。被告现要求原告退回补偿款的行政决定侵害了原告的合法权益，故诉至贵院，请求撤销区住建局于2019年11月6日作出的《解除意向决定》。原告山东中惠泽贸易有限公司向本院提交的证据为《解除意向决定》。被告区住建局辩称：被告作出的《解除意向决定》认定事实清楚，证据充分。2018年11月9日被告区住建局及委托实施单位区征收中心就市中区英雄山路127号原告济南第六加油站的征收补偿事宜，签订了《济南市国有土地上房屋征收补偿意向书》。后依据该协议及第三人的委托向本案原告发放了意向书中约定的3274万元补偿款。后因工程项目审计，审计单位认为该第六加油站项下的土地使用权人应为第三人，向本案原告发放款项不符合规定。同时，对意向书中适用的正衡资产评估(山东)有限公司出具的资产评估报告提出疑问。根据审计公司的审计意见，被告依法作出了《解除意向决定》。《解除意向决定》作出程序合法。该决定作出前被告依法先给原告下达了告知书，履行了告知义务，并给予原告陈述和申辩权利，之后被告下达了《解除意向决定》，并进行了送达，因此，行政行为程序合法。综上，请人民法院查明事实，依法公正判决。被告区住建局向本院提交如下证据、依据：1、《解除意向决定》及回证；2、二被告2019年10月30日告知书及送达回证；3、原告向二被告的回复函，不同意按告知书要求退回该款项；4、二被告与原告2018年11月9日签订的《济南市国有土地上房屋征收补偿意向书》，约定：根据2017年12月28日下午五点济南市市中区六里山片区项目指挥部会议精神，补偿给原告济南第六加油站评估后的经营期企业价值为3274万元；5、2018年11月12日授权委托书，第三人委托被告区征收中心按照原告与第三人之间2018年11月9日的协议向原告支付补偿款7678983元；根据正衡（鲁）预评报字[2018]第016号预评估报告，资产营运价值为3274万元；6、2018年11月1日，正衡资产评估（山东）有限公司出具的正衡（鲁）预评报字[2018]第016号预评估报告，原告第六加油站2018年9月30日资产营运价值为3274万元；7、2019年7月8日，正衡资产评估（山东）有限公司出具的正衡[鲁]评咨字[2019]第048号评估报告，主要内容为：评估对象：原告济南第六加油站经营期企业营运价值及所涉及的收入、成本及费用；评估基准日2018年9月30日（现场勘察日）；评估方法：收益法；具体评估方法：从加油站的历史经营收入情况推算其预期收益，结合周边其他类似加油站的历史经营情况来推算加油站的客观收益，被评估单位能够持续经营，收益期按项目的存续期确定，即收益期限为持续经营假设前提下的项目经营年限以及折现率确定公式、企业经营价值的确定公式；评估结果：原告第六加油站2018年9月30日评估价值为3274元。被告区征收中心答辩称：本案中《解除意向决定》认定事实清楚，证据充分。2018年11月9日被告区住建局及委托实施单位区征收中心就市中区英雄山路127号原告济南第六加油站的征收补偿事宜，签订了《济南市国有土地上房屋征收补偿意向书》。后依据该协议及第三人的委托向本案原告发放了意向书中约定的3274万元补偿款。后因工程项目审计，审计单位认为该第六加油站项下的土地使用权人应为第三人，向本案原告发放款项不符合规定。同时，对意向书中适用的正衡资产评估(山东)有限公司出具的资产评估报告提出疑问。根据审计公司的审计意见，被告依法做出了解除该意向书的决定。《解除意向决定》作出程序合法。该决定作出前被告依法先给原告下达了告知书，履行了告知义务，并给予原告陈述和申辩权利，之后被告下达了解除意向书的决定书，并进行了送达，因此，行政行为程序合法。综上，请人民法院查明事实，依法公正判决。被告区征收中心向本院提交证据、依据同被告区住建局。第三人区一运公司述称：第三人已就被征收房屋与原告解除租赁合同,就原告租赁后改扩建的房屋及所涉征收补偿款项进行合理分割并签订《协议书》。原告曾租赁第三人位于济南市市中区英雄山路127号加油站及相关附属设施，因该加油站及相关附属设施被列入济南市市中区人民政府英雄山路七里山路西南地块更新项目房屋征收范围，第三人遂与原告协商解除相关租赁合同等，并就原告租赁后改扩建的房屋及所涉征收补偿款项进行合理分割，双方于2018年11月9日签订协议书。第三人已按照被征收房屋评估价值与区住建局签订征收补偿协议并实际领取补偿款。受区住建局委托，山东中安土地房地产资产评估测绘有限公司于2019年7月5日分别对第三人被征收房屋及拟安置房屋价值出具鲁中安房征价(2019)字第2006、2007号《房屋征收估价报告》，2019年7月15日，区住建局根据上述评估结论与第三人签订了《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》并已实际支付补偿款。上述补偿款即包括第三人基于与原告所签订的《协议书》，应支付给中惠泽的补偿款(已实际支付)，该补偿款并不包括区征收中心确定并给付原告的资产营运价值3274万元。诉争经营期企业营运价值3274万元的补偿依据、数额确定及受偿主体均应符合法律法规及相关政策的规定，第三人尊重法院对该资产运营价值处理的裁决。原告与区征收中心签订的《济南市国有土地上房屋征收补偿意向书》，应系根据正衡资产评估(山东)有限公司作出的资产评估报告作出，而该资产评估报告记载:委托人系区征收中心、产权持有人系原告济南第六加油站。上述资产评估报告结论显示的资产营运价值3274万元不包括在第三人作为被征收人的征收补偿款范围内，且区征收中心向第三人出具的《济南市市中区第一运输公司征收补偿明细表》、《中惠泽加油站(六站)征收补偿明细表》中也未列明有该资产营运价值3274万元，第三人也未曾参与该资产运营价值的相关谈判、评估、协议签订或款项过付等事宜。所以，第三人认为，该资产营运价值的补偿依据、数额确定及受偿主体均应符合法律法规及相关政策的规定，第三人尊重法院对该资产运营价值处理的裁决。综上，请求法院查明事实后依法裁判，维护第三人合法权益。第三人区一运公司向本院提交如下证据：1、原告与第三人2018年11月9日签订的协议书，主要内容为：双方解除原先签订的一系列租赁合同，双方对原告建设的部分建筑补偿、租赁费等进行协商结算，确定第三人需补偿原告共计7678983元；2、原告第六加油站补偿明细；3、第三人征收补偿明细表；4、2019年7月15日二被告与第三人签订的国有土地上房屋征收补偿协议；5、2019年7月5日房屋征收估价报告，涉及对第三人的征收事项；6、2019年7月1日济南市市中区人民政府《房屋征收决定公告》及部分建筑照片；7、国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定表。经双方质证，本院对本案证据分析如下：对于三方证据，当事人各方对其真实性均无异议，能够体现本案争议发生的过程，也能够体现被告区住建局作出《解除意向决定》的过程，本院予以确认。对各方证据与原告诉讼请求、本案争议焦点之间的关联，本院综合予以评价。经审理查明：原告租赁第三人土地及部分建筑经营其公司的济南第六加油站，经营过程中加建部分建筑为经营使用。原告济南第六加油站为特许经营行业。因该加油站位济南市市中区英雄山路××西南南地块更新项目范围内，为顺利实施该项目，在项目未发布房屋冻结通知、征收决定公告前，被告委托有关鉴定机构对原告济南第六加油站经营期企业营运价值进行了预评估。2018年11月1日，鉴定机构正衡资产评估（山东）有限公司出具正衡（鲁）预评报字[2018]第016号预评估报告，原告济南第六加油站2018年9月30日资产营运价值为3274万元。2018年11月9日二被告与原告签订《济南市国有土地上房屋征收补偿意向书》，约定：根据2017年12月28日下午五点济南市市中区六里山片区项目指挥部会议精神，补偿给原告济南第六加油站评估后的经营期企业价值为3274万元。2018年11月9日原告与第三人签订的协议书，主要内容为：双方解除原先签订的一系列租赁合同，双方对原告建设的部分建筑补偿、租赁费等进行协商结算，确定第三人需补偿原告共计7678983元。2018年11月12日第三人向被告区征收中心出具授权委托书，第三人委托被告区征收中心按照原告与第三人之间2018年11月9日的协议向原告支付补偿款7678983元。上述款项均已支付。针济南市市中区英雄山路××西南南地块更新项目，2019年7月1日济南市市中区人民政府发布《房屋征收决定公告》。2019年11月6日，区住建局向原告发出《解除意向决定》，该决定书中载明：经工程项目审计发现，正衡资产评估（山东）有限公司出具的正衡[鲁]评咨字[2019]第048号评估报告方式不当且资金发放对象不当，现依照《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》及《济南市国有土地上房屋征收评估技术规范》的有关规定，需寻求相关专家或单位提供专业帮助，重新签订补偿协议。解除《济南市国有土地上房屋征收补偿协议意向书》，限期退回补偿款项3274万元。原告不服上述《解除意向决定》，在法定期限内向本院提起行政诉讼。本院认为：被告系本辖区内针对特定地块更新项目的征收部门，有权作出被诉《解除意向决定》。原告与两被告于2018年11月9日签订《济南市国有土地上房屋征收补偿意向书》系各方合意结果，并非正式征收补偿协议，对于该种意向书如何解除，法律法规对其程序未明确规定，被告在解除过程中履行了告知、送达等程序，基本可以保障原告的知情权、陈述申辩的权利，该程序并无不当。被告区住建局作出《解除意向决定》，其主要理由为正衡[鲁]评咨字[2019]第048号评估报告方式不当且资金发放对象不当，但具体该评估报告方式和资金发放对象有何不当并未明确。换言之，《解除意向决定》并未说明原评估方法错误的理由，同时在本案审理过程中，被告也未能提供上述《解除意向决定》所认定的评估报告方式不当且资金发放对象不当的证据和依据。该问题属于行政行为认定事实缺乏证据。鉴定机构属于中介机构，根据当事人的委托独立完成鉴定评估事项，遵循独立专业原则，其对结果从专业角度负责。原告济南第六加油站系特许经营行业，其取得经营资格需具备特定条件，该经营资格的取得与经营场所的条件、特许经营场所位置分布是密切相关的，不同于一般经营性企业。故特许经营资格具备市场经营价值，在现有证据下无法确定原评估方法和资金发放对象存在不当之处。另外，政府管理社会、行政事务需要追求行政效率和社会效果。本案中被告与原告签订《济南市国有土地上房屋征收补偿意向书》，从双方约定的主要事项的文本内容看，系根据政府会议精神作出。当济南市市中区英雄山路××西南南地块更新项目尚未进入房屋冻结和征收公告阶段，该意向书的签订从政府行政目的而言系为了顺利实施地块更新项目。如果原告不同意房屋征收，采取正常合法的途径进行救济，本案所涉及的英雄山路七里山路西南地块更新项目至少从原告一方的情况而言，政府行政的行政效率和社会效果相比现在会有明显不同。其次，涉案房屋征收涉及原告的是部分建筑物以及特许经营权，原告按照上述意向书获得补偿款项后，需要另行安排经营，被告现以原评估方法和资金发放对象存在不当之处，要求其退回全部补偿款，对原告实际经营和政府信用均是伤害。故从上述情况而言，被告作出的《解除意向决定》也存在不当之处。综上所述，原告诉讼主张成立，被告作出的《解除意向决定》事实不清，证据不足，明显不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项的规定，判决如下：撤销被告济南市市中区住房和城乡建设局2019年11月6日作出的《解除（中惠泽第六加油站补偿事宜）决定书》。案件受理费50元，由被告济南市市中区住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  俞春晖人民陪审员  宁兆敏人民陪审员  黄照富二〇二〇年五月七日书 记 员  徐铭慧