山东省滨州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁16行终34号上诉人（原审原告）赵国庆，男，1972年9月12日出生，汉族，住邹平市。委托代理人刘锦华，北京创为律师事务所律师。委托代理人裴新月，北京创为律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）邹平市明集镇人民政府。住所地：邹平市明集镇政府驻地。法定代表人李华伟，镇长。参加诉讼行政机关负责人王鹏，副镇长。委托代理人王东，山东励志律师事务所律师。原审第三人邹平市明集镇兰芝里村村民委员会。住所地：邹平市明集镇兰芝里村。法定代表人赵方山，该村村委会主任。上诉人赵国庆因与被上诉人邹平市明集镇人民政府（以下简称明集镇政府）及原审第三人邹平市明集镇兰芝里村村民委员会（以下简称兰芝里村委会）行政强制拆除一案，不服山东省邹平市人民法院（2019）鲁1626行初53号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。上诉人赵国庆及其委托代理人刘锦华、裴新月，被上诉人明集镇政府的出庭负责人王鹏及委托代理人王东到庭参加诉讼。原审第三人兰芝里村委会经本院合法传唤未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审原告赵国庆诉称，原告的宅基地及地上房屋位于邹平市明集镇兰芝里村，依法享有上述土地使用权及房屋所有权。因邹平市明集镇兰芝里村棚户区改造项目需要被征收，原告未见到任何征收公告和安置补偿方案，也未签订任何安置补偿协议。2018年3月27日下午，被告明集镇政府将原告岳母陈素芳从家中抬出，并指派医务人员使用救护车强行将原告岳母拉至邹平市明集镇卫生院重症监护室。随后被告强行拆除了原告及原告岳父的房屋，屋内物品被砸坏。原告依据相关法律规定提起诉讼，请求确认被告强行拆除原告房屋的行为违法。原审法院认为，首先，原告赵国庆、第三人兰芝里村委会于2011年1月30日签订的《购新楼拆旧宅协议》中明确约定：旧宅必须在村两委规定的时间内拆除，否则由村两委负责雇人拆除。该协议效力已被生效判决所确认。原告赵国庆已经按协议购买楼房并居住，理应履行协议将旧房屋拆除。其次，第三人兰芝里村委会承认组织拆除了原告旧有房屋。因此，应认定原告的房屋系由第三人实施拆除。兰芝里村新区项目在2016年6月27日才被确定为棚户区改造项目，此时原告与第三人签订的《购新楼拆旧宅协议》已部分履行，原告已经得到安置入住新楼房，只是旧房屋未依约拆除。因此，不能因兰芝里村新区项目被确定为棚户区改造项目，被告明集镇府参与项目报批、设立棚户区改造工程指挥部、宣传报道等而将兰芝里村新区项目实施主体认定为被告明集镇政府，从而得出系明集镇政府为推进实施兰芝里村棚户区改造工程而强制拆除原告的房屋。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。本案中，原告赵国庆提交的证据不能证明其房屋是被告明集镇政府实施拆除，被告对此也予以否认，且第三人兰芝里村委会认可依据协议拆除了原告的房屋。因此，原告将明集镇政府作为被告提起本案诉讼不符合法律规定的起诉条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回原告赵国庆的起诉。案件受理费50元，退还原告。赵国庆不服原审裁定提起上诉，上诉请求撤销原审法院裁定，确认被上诉人强制拆除上诉人房屋的具体行政行为违法。事实与理由：一、被上诉人明集镇政府为本案适格被告。1.滨州市中级人民法院作出的（2019）鲁16行终26号行政裁定书中已经认定本案存在政府征收项目，征收实施主体与被上诉人有关。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”；依据山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅共同作出的鲁建住字[2016]10号《关于公布2017年第一批棚户区改造任务分解落实项目的通知》可知，涉案地块存在政府征收项目；依据明集镇政府作出的明政发[2017]4号《关于明集镇兰芝里村、明集村棚户区改造项目的请示》以及邹平市人民政府作出的[2017]16号《邹平县人民政府办公室事项请示批办单》可知，被上诉人负责具体实施征收改造项目，为征收实施单位。2.虽上诉人被强制带离拆除现场，未能目睹具体行为人，但依据滨州市人民政府官网一则新闻，标题为“邹平县明集镇党委书记潘飞：担当作为就是要‘为官一任造福一方’”，文中称“在兰芝里村棚户区改造项目中，有一户不认可拆迁政策，虽然已经搬到了村里新楼房，但又让70多岁患有心脏病的老伴躺进了老房子里，导致项目迟迟无法推进。当时情况非常紧急，如果在拆迁过程中，老人一旦出了问题，肯定会引起突发情况；但如果不拆，将会带来连锁性恶果，投资方马上要撤资，上级配套资金更无法落实，已经拆迁的300户群众将“无家可归”。最后，经过镇党委反复研究，决定坚决依法拆除。后来，镇政府组织救护车到场，并主动邀请权威媒体提前介入跟踪报道，最终成功拆除，也没有发生不良舆情”，可知涉案房屋强制拆除与被上诉人具有高度关联性；又依据最高人民法院（2018）最高法行再113号行政裁定书中关于“市、县级人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定”的审判精神，不论农村集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回土地使用权等行为，均为政府及其职能部门的法定职权，因此强制活动首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。在征收集体土地的背景下，任何民事主体并无实施强制执行的权力。二、上诉人与第三人签订《购新楼拆旧宅协议》与本案强制拆除房屋行为无关。上诉人虽与第三人兰芝里村委签订上述协议且约定由兰芝里村委给予一定补贴后再拆除涉案房屋，但上诉人入住新楼后，双方一直未提及旧宅补贴事宜，旧宅一直保留，直至2016年兰芝里村新区改造项目开始实施，被上诉人组织兰芝里村委进行征收改造工作，兰芝里村委方通知村民欲针对旧宅进行补贴，而双方始终未正面沟通协商补贴事宜，上诉人未获得任何补贴，也未收到欲拆除房屋的通知。被上诉人组织实施征收工作并召开各类会议广而告之，要求村民携带证件办理补偿登记。涉案房屋在征收范围之内，即使有民事合同约定补贴拆除，但在未拆除前仍有获得行政征收补偿的权利，被上诉人以上诉人依约拆房而免予承担补偿职责无法律依据。在征收过程中，被上诉人积极开展征收工作，要求上诉人自行拆除房屋，不予补偿，又依据被上诉人办公室主任邢传勇承认强拆涉案房屋的录音，上诉人有理由相信房屋因被上诉人强拆灭失，与第三人兰芝里村委会无直接关系，一审法院认定事实不清，适用法律错误。三、被上诉人实施强制拆除涉案房屋的具体行政行为主体不合法、程序不合法。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定可知，在国家征收行为中，人民政府无行政强制执行权。本案被上诉人作为征收实施单位亦无行政强制执行权，其强制拆除涉案房屋的行为属于超越法定职权，主体不合法。依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政强制执行的前提须有已生效的行政命令或行政决定。行政机关作出强制执行决定前，应事先书面履行催告义务，当事人对此有权陈述和申辩。本案中，被上诉人在实施强制拆除行为之前未按法律规定书面告知上诉人，更未告知其权利救济途径。在未接到任何行政机关的书面法律文书的情况下，上诉人的房屋被强制拆除，因此被上诉人实施强制拆除行政行为的程序严重违法。经审理查明，上诉人赵国庆系邹平市明集镇兰芝里村村民，在本村拥有宅基地及地上房屋。2011年1月30日，赵国庆与第三人兰芝里村委会签订《购新楼拆旧宅协议》、《兰芝里新区住宅楼合同》，约定：在村南建设新住宅楼，8-10年实现村庄整体搬迁，村委按成本价将新楼房出售给村民并给予适当补贴，购楼户领取补贴后需无条件拆除旧宅。后赵国庆入住新楼房，其宅基地上的旧房一直未予拆除。2016年6月27日，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅共同作出《关于公布2017年第一批棚户区改造任务分解落实项目的通知》（以下简称《通知》），兰芝里棚户区改造被列入2017年第一批棚户区改造新开工项目。后明集镇政府作出明政发[2017]4号《关于明集镇兰芝里村、明集村棚户区改造项目的请示》，邹平市人民政府作出[2017]16号《邹平县人民政府办公室事项请示批办单》，县政府分管领导在该批办单上作出同意的批示。填报日期为2017年3月1日的《建设项目环境影响登记表》中载明：项目名称“邹平县明集镇兰芝里村村民委员会明集镇兰芝里村棚户区改造项目”，建设单位“山东省邹平县明集镇人民政府”。2017年4月28日，明集镇政府、兰芝里村委会、山东金宇房地产开发有限公司共同签订《邹平县明集镇兰芝里村棚户区改造项目合作协议》。2017年8月7日，邹平电视台对明集镇兰芝里村棚户区改造项目正式开工进行了报道，报道称兰芝里村也是该镇第一个开工建设棚户区改造项目的村庄，明集镇政府负责人出席了开工庆典活动。2018年3月27日，赵国庆的房屋被强行拆除。原审第三人在一审中称，兰芝里村委会为保障棚户区改造项目建设工程的顺利推进而合法行使权力，兰芝里村委会的拆除行为与明集镇政府无关。本院认为：本案的争议焦点是赵国庆起诉被告明集镇政府是否适格的问题。2011年1月30日上诉人赵国庆虽与第三人兰芝里村委会签订《购新楼拆旧宅协议》，且有“村委给予补贴后再拆除旧房”的约定内容，但此后上诉人的涉案房屋未予拆除。2016年6月27日，山东省住房和城乡建设厅等四部门共同作出《通知》，兰芝里棚户区改造被列入2017年第一批棚户区改造开工项目。之后，明集镇政府就兰芝里村棚户区改造事宜向邹平市人民政府进行请示，邹平市人民政府作出同意的批复。因此，2018年3月27日对赵国庆房屋的强制拆除系兰芝里村委会棚户区改造工程建设项目的需要，第三人在原审期间虽承认涉案房屋系其自行实施拆除，但兰芝里村委会作为基层群众性自治组织，无权单独实施拆除房屋的行为。明集镇政府在涉案棚户区改造项目整体活动中成立棚户区改造工程指挥部，参与项目报批、环评、建设工作，各方当事人对明集镇政府主导兰芝里村棚户区项目改造工作的事实并无异议。因此，结合相关法律规定、在案证据及土地的最终用途等情况综合判断，对赵国庆房屋的强制拆除，不应当认定系兰芝里村委会自主实施，而应当认定系职权主体与非职权主体在棚户区改造项目中基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除。一审法院在赵国庆已经提供初步证据证明强制拆除行为虽以兰芝里村委会名义实施，但显然系法定的职权主体基于征收职权组织、主导实施的情况下，仅以原审第三人自认实施强制拆除为由，否定明集镇政府为适格被告，系对法律规定的错误理解，也有违职权法定原则，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销山东省邹平市人民法院（2019）鲁1626行初53号行政裁定；二、本案指令山东省邹平市人民法院继续审理。审判长  刘学智审判员  孙长青审判员  牛淑华二〇二〇年五月二十一日法官助理王丽真书记员戚菲菲