四川省凉山彝族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川34行终13号 上诉人（原审原告）孙登智，男，汉族，1952年12月16日出生，住四川省西昌市。 委托代理人王礼琼（系孙登智妻子），女，汉族，1955年7月8日出生，现住四川省西昌市。代理权限为一般代理。 委托代理人冉彤，四川川卓律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）西昌市长安街道办事处（原西昌市小庙乡人民政府）。住所地：四川省西昌市机场路一段10号。 负责人宋超常，该办事处主任。 委托代理人李健丽，四川星亮律师事务所律师，代理权限为一般代理。 上诉人孙登智因其他行政行为一案，不服四川省西昌市人民法院（2019）川3401行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孙登智及委托代理人冉彤、王礼琼，被上诉人西昌市长安街道办事处（原西昌市小庙乡人民政府）的负责人宋超常及委托代理人李健丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2013年3月21日，西昌市人民政府发布预公告决定实施西昌西部新区2013年度土地征收拆迁工作，对规划控制范围所涉及的集体土地依法进行征收，并制定和印发了西府发〔2013〕48号西昌市人民政府关于印发《西昌西部新区规划控制范围内征收集体土地拆迁补偿安置方案》的通知。一审原告孙登智的房屋及承包的集体土地被划入了西昌市人民政府的征收范围。2016年4月29日，四川省人民政府作出川府土〔2016〕483号《四川省人民政府关于西昌市2015年第8批城市建设用地的批复》批准了西昌市人民政府的征收方案，同意该批土地征收为国家所有，作为西昌市的城市建设用地。 2013年5月22日，一审原告孙登智与西昌市人民政府根据《西昌西部新区规划控制范围内征收集体土地拆迁补偿安置方案》，在协商一致的基础上签订了拆迁补偿安置协议，西昌市人民政府向孙登智支付了全部的构建筑物补偿款、过渡费、搬迁补偿费等费用。孙登智承包的集体土地也在此次征收范围内。西昌市人民政府依法征收被答辩人所在集体的土地，按照征收土地方案予以补偿，并已将土地补偿款及地面附着物补偿款转入一审原告所在的集体经济组织账户内。孙登智在全部领取上述款项后，其在集体经济组织土地上修建的房屋和承包的集体土地均变为国有。协议签订后，西昌市人民政府多次安排人员到一审原告家中做工作，要求其移交房屋，一审原告孙登智继续居住在被征收的房屋内拒绝交出房屋，也未到本集体经济组织领取附着物补偿款。 受西昌市人民政府安排西昌市小庙乡人民政府于2018年3月6日向一审原告发出小庙乡限拆（2018）第5号《责令限期拆除通知书》限一审原告于2018年9月6日前自行拆除被征收的建构筑物，逾期将依法强制拆除。一审原告仍然居住该房屋不予理会。2018年9月7日小庙乡人民政府向原告发出小庙乡催告（2018）第5号《房屋拆除催告书》限孙登智于9月22日前拆除，逾期将于2018年9月24日组织强制拆除。2018年9月20日小庙乡人民政府报请西昌市人民政府同意后，2018年9月27日，小庙乡人民政府向孙登智发出和送达小庙乡强拆(2018)第5号《强制拆除决定书》，孙登智拒绝签收，同日小庙乡人民政府对孙登智应当移交的房屋进行拆除，同时邀请西昌市公证处的公证人员到场对孙登智的屋内财产清点予以录像保存。 一审法院认为，2013年5月22日一审原告孙登智与西昌市人民政府根据《西昌西部新区规划控制范围内征收集体土地拆迁补偿安置方案》，在协商一致的基础上签订了《拆迁补偿安置协议》。西昌市人民政府向孙登智支付了全部的构建筑物补偿款、过渡费、搬迁补偿费等费用后，一审原告孙登智在西昌市的房屋和承包的集体土地均已征收为国有，一审原告应当按照双方签订的《拆迁补偿安置协议》履行移交其被征收了的房屋及土地。西昌市人民政府安排其工作人员收回并拆除已被征收为国有的房屋是依法履行自己的职责。一审原告虽未将生活用品搬离，但房屋主权已转移为国有，集体所有的土地经西昌市人民政府按照合法程序收储为国有土地并将土地及土地上附作物补偿款给付至集体账户，故一审原告的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回一审原告孙登智的诉讼请求。案件受理费50.00元，由一审原告孙登智承担。 上诉人孙登智不服一审判决，向本院提起上诉。请求二审法院依据《行政诉讼法》第八十九条第二款的规定依法改判被上诉人对上诉人房屋和地上附着物进行强拆的行为违法。事实与理由如下：被上诉人执法没有法律依据。西昌市人民政府2013年的征地行为是先占后批，虽然事后有省政府的追认批准，实体上勉强合法，但程序上重大违法仍然是存在的。对上诉人土地和附着物的补偿，上诉人认为明显偏低，与政府发生争议。在程序有重大违法和遗留问题没有解决的情况下，被上诉人对上诉人房屋和土地进行强拆的行为是严重违法的。依据《土地管理法实施条例》第四十五条、《行政强制法》第五十四条的规定，上诉人土地虽然被纳入征地范围，强制执行也只能由土地管理部门和法院依法进行。被上诉人的行为无法定职权也不符合法定程序，显属违法。对上诉人财产的损失，依据《行政诉讼法》第三十八条的规定和上诉人提供的最高法院案例的指导精神，被上诉人应当承担赔偿责任。被上诉人没有法定职权，所谓执法和登记保管行为即无效。虽然现场有公证处人员，但并无公证登记保管手续。赔偿责任应当举证责任倒置，上诉人举出损失情况，被上诉人负责举证否定。如果被上诉人举证不能，则应当承担赔偿责任。故请二审法院正视问题，排除非法干预，依法维护法律尊严。 被上诉人西昌市长安街道办事处辩称，案涉土地和房屋在2013年西昌市人民政府发布的《西昌市人民政府关于西昌西部新区规划控制范围内土地征收拆迁的预公告》范围内，西昌市人民政府制定了拆迁补偿安置方案。四川省人民政府批准了征收方案。2013年5月22日，被答辩人与西昌市人民政府根据《西昌西部新区规划控制范围内征收集体土地拆迁补偿安置方案》在协商一致的基础上签订了《西昌西部新区规划控制范围内征收集体土地拆迁补偿安置协议》。西昌市人民政府依约定向被答辩人支付了全部的补偿费、搬迁补助费、过渡费及各种奖励，被答辩人也全部领取。被答辩人承包的集体土地及土地上种植的农作物也在此次征收范围内。西昌市人民政府依法征收被答辩人所在集体的土地，按照征收土地方案予以补偿，并已将土地补偿款及地面附着物补偿款转入集体账户内。被答辩人所在集体要求被答辩人按照集体内部领取程序提交身份证复印件，但被答辩人拒不提交。 被答辩人自被纳入拆迁后一直领取过渡费，但其却继续在案涉房屋内居住，不履行房屋移交的义务。拆迁工作组自2013年起每年多次给被答辩人做工作，但被答辩人以各种理由，超出协议范围提条件，不满足其条件就拒不移交。西昌人民政府多次组织会议安排有关部门和答辩人协调处置被答辩人房屋的拆除工作。根据西昌市人民政府工作安排，2018年3月6日，答辩人向被答辩人发出和送达小庙乡限拆（2018）第5号《责令限期拆除通知书》，被答辩人拒绝签收，也未按通知要求拆除房屋。2018年8月17日，西昌市人民政府召开新区工作推进会，多部门参加该会议，会上安排答辩人制定拆除方案、组织实施。2018年9月7日，答辩人向被答辩人发出和送达小庙乡催告（2018）5号《房屋拆除催告书》，被答辩人拒绝签收，也未按催告书履行拆除房屋。2018年9月20日，答辩人制定拆除方案报经西昌市人民政府批准。2018年9月27日，答辩人向被答辩人发出和送达小庙乡强拆（2018）第5号《强制拆除决定书》，被答辩人拒绝签收。同日，在被答辩人及其妻子王礼琼在场的情况下对房屋进行了强制拆除。在拆除房屋的过程中，答辩人将被答辩人的财物进行了一一登记，并交由泸川村村民委员会保管，其电动车停放于小庙乡政府院坝内。 答辩人在本案中的行政行为事实清楚，履行了向被答辩人通知、催告、再作出拆除决定的过程，被答辩人对拆除通知既不履行也未提出异议，答辩人组织拆除不违反程序。答辩人作为基层人民政府，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，答辩人根据上级政府的工作安排行使职权符合法律规定。被答辩人在其上诉状中以补偿明显偏低作为上诉理由，但本案所涉具体行政行为由答辩人作出，而答辩人不是补偿安置方案的制定主体，因此该理由与本案不具有关联性。被答辩人已经签订了补偿安置协议，如果其对协议有异议，可以依据协议主张。但拆迁控制范围内所有拆迁人员均是按拆迁补偿安置方案予以补偿安置的，在被答辩人对其实物登记无异议的情况下，仅以补偿标准低而要求重新测算，显然违背公平原则。 综上，一审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持。被答辩人的上诉理由不能成立，应予驳回。 一审被告西昌市长安街道办事处在举证期限内向西昌市人民法院提交了以下证据、依据： 第一组证据： 1.西昌市人民政府关于西昌西部新区规划控制范围内土地征收拆迁的预公告； 2.西昌市人民政府关于印发《西昌西部新区规划控制范围内征收集体土地拆迁补偿安置方案》的通知西府发（2013）48号； 3.西昌市新区土地收储勘测定界图； 4.四川省人民政府关于西昌市2015年第8批城市建设用地的批复川府土（2016）483号； 5.案涉土地、房屋所在地块图和卫星图。 第二组证据： 1.西昌西部新区规划控制范围内征收集体土地拆迁补偿安置协议； 2.记账凭证、西昌西部新区征地拆迁补偿安置费用汇总表、资金拨付总计表； 3.记账凭证、四川省农村信用社（农村合作银行）进账单、西昌西部新区征地拆迁补偿安置汇总表； 4.西昌市（西部新区）项目（小庙）乡镇部分安置房提前回迁暨货币化安置过渡费发放表； 5.西昌西部新区规划控制范围内征收集体土地建（构）筑物、附着物拆迁补偿套算表、情况说明。 第三组证据： 工作照片5张。 第四组证据： 1.会议纪要（2018年8月17日）； 2.西昌市小庙乡人民政府关于对泸川村6组王礼琼户实施强制拆除工作方案。 第五组证据： 1.送达回执（责令限期拆除）、《责令限期拆除通知书》[小庙乡限拆（2018）第5号]； 2.送达回执（房屋拆除催告）、《房屋拆除催告书》[小庙乡催告（2018）第5号]； 3.送达回执（强制拆除决定）、《强制拆除决定书》[小庙乡强拆（2018）第5号]。 第六组证据： 1.光盘（由公证处拍摄）； 2.泸川村六组王礼琼、孙登智房屋内财物登记表。 第七组证据： 西昌市公安局拘留通知书、拘留证。 一审原告孙登智向西昌市人民法院提供以下证据： 1.王礼琼自己回忆记录的财产清单； 2.凉国土资函[2014]67号； 3.西昌市国土资源局出具的政府信息告知书一份。 上述证据材料均已随卷移送本院。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，对一审判决认定的事实本院予以确认。 另查明，2019年10月16日，中共西昌市委办公室和西昌市人民政府办公室作出了西委办发〔2019〕142号《中共西昌市委办公室西昌市人民政府办公室关于印发〈西昌市乡镇行政区划调整改革工作实施方案〉的通知》，该通知中规定“撤销小庙乡，将小庙乡5个村（焦家村、李家村、小庙村、泸川村、安宁村）行政区域划归长安街道办事处管辖；将小庙乡2个村（袁家山村、鲁溪村）及长安街道办事处的迎宾社区行政区域划归马道街道办事处管辖。” 本院认为，本案中向孙登智户作出强制拆除决定书以及实际拆除孙登智户的建（构）筑物和大棚的机关均系原西昌市小庙乡人民政府，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，原西昌市小庙乡人民政府作为其作出行政行为的行政机关，应是原西昌市小庙乡人民政府。因在二审审理中西昌市小庙乡人民政府因行政区划调整被撤销，其行政区域划归西昌市长安街道办事处管辖，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”的规定，西昌市长安街道办事处应作为本案的被上诉人，即原审被告参加本案诉讼。 原西昌市小庙乡人民政府作出的强制拆除决定书中称是按照西昌市人民政府的工作安排，依法于2019年9月27日组织对孙登智户的建（构）筑物和大棚进行强制拆除，其中未记载其作出强制拆除所适用的法律。依照《中华人民共和国行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”的规定，行政机关作出行政强制执行应当由法律设定。而国家法律没有赋予乡、镇人民政府对集体土地上的房屋及附着物具有行政强制执行权，故原西昌市小庙乡人民政府直接以自己的名义作出强制拆除决定书并实施其强制拆除的行为超越法定职权。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项规定，超越职权的行政行为应当予以撤销，但原西昌市小庙乡人民政府对上诉人已被征收的房屋和地上附着物强制拆除系事实行政行为，不具有可撤销的内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”之规定，对原西昌市小庙乡人民政府实施的对上诉人房屋和地上附着物进行强制拆除的行为应确认违法。一审法院认定原西昌市小庙乡人民政府的强制拆除行为是西昌市人民政府安排其工作人员收回并拆除已被征收为国有的房屋是依法履行自己的职责，并判决驳回孙登智诉讼请求的理由和适用法律不当，本院予以纠正。上诉人请求确认原西昌市小庙乡人民政府对上诉人房屋和地上附着物进行强制拆除的行为违法的诉讼请求成立，本院予以支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销西昌市人民法院（2019）川3401行初47号行政判决。 二、确认西昌市长安街道办事处（原西昌市小庙乡人民政府）对孙登智房屋和地上附着物进行强制拆除的行政行为违法。 一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人西昌市长安街道办事处（原西昌市小庙乡人民政府）负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 翀 审判员 胡智强 审判员 唐 波 二〇二〇年五月二十一日 书记员 杨文娇