江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏04行终91号 上诉人（原审原告）梅桂英，女，汉族，1940年11月11日生，住常州市天宁区。 委托代理人张剑，住常州市天宁区，系梅桂英之子。 被上诉人（原审被告）常州市天宁区郑陆镇人民政府，住所地常州市天宁区郑陆镇镇南路19号。 法定代表人郁国兴，该镇镇长。 委托代理人黄纪成，江苏张林芳律师事务所律师。 委托代理人侯忠群，江苏张林芳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）常州市天宁区人民政府，住所地常州市天宁区竹林北路256号。 法定代表人许小波，该区区长。 上诉人梅桂英因其与被上诉人常州市天宁区郑陆镇人民政府（以下简称郑陆镇政府）、常州市天宁区人民政府（以下简称天宁区政府）不履行政府信息公开法定职责及行政复议一案，不服常州市天宁区人民法院（2019）苏0402行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，2019年1月28日，梅桂英在网上提交信息公开申请。所需信息的内容描述：郑陆镇人民政府郑信复[2018]54号信访答复中谈到:“狄墅地块的土地于2006年已由政府统一流转，你户所属的土地也在流转范围内”，请信息公开狄墅地块的土地流转合同。2019年2月11日，郑陆镇政府作出郑政信告[2019]2号政府信息公开申请告知书，答复梅桂英：您要求获取的信息属于公开范围，现将你户所属生产队（原武城村狄墅六队）村民小组土地征用协议及资金经营管理协议复印件各一份提供给您，该告知书及附件于次日邮寄送达给梅桂英。 梅桂英对上述信息公开告知不服，向天宁区政府提起复议，要求天宁区政府确认郑政信告[2019]2号政府信息公开申请告知书违法并撤销，并依法对被申请人的不作为、乱作为的行政行为作出相应处罚；确认我户所属生产队（原武城村狄墅六队）村民小组土地征用协议及资金经营管理协议违法并撤销，并依法对村民小组长、村委、镇政府的不作为、乱作为的行为作出处罚。2019年4月15日，天宁区政府作出补正行政复议申请通知书，并邮寄给梅桂英。2019年4月17日，梅桂英对行政复议申请作出补正，明确其不服郑陆镇政府作出的郑政信告[2019]2号政府信息公开申请告知书，要求郑陆镇政府依法履行法定职责作出政府信息公开告知。2019年4月19日，天宁区政府作出[2019]常天行复第05号行政复议申请受理通知书并送达梅桂英。同日，作出行政复议答复通知书并送达郑陆镇政府。2019年4月28日，郑陆镇政府作出行政复议答复书，并提交了相应的证据。2019年6月4日，天宁区政府作出[2019]常天行复第05号行政复议决定书，维持了郑陆镇政府作出的案涉政府信息公开申请告知书，并分别送达给梅桂英和郑陆镇政府。梅桂英不服，诉至原审法院，请求：1.确认郑陆镇政府信息公开不作为、乱作为行为违法并撤销；2.确认天宁区政府复议决定不作为、乱作为违法并撤销；3.要求二行政机关依法履职纠正错误的违法行政行为；4.本案诉讼费用由行政机关承担。 原审法院认为，郑陆镇政府具有向梅桂英答复其信息公开申请的法定职责。本案中，郑陆镇政府收到梅桂英的申请后，经检索，认为其所保存的信息中2006年常州市郑陆和平工业园开发有限公司与常州市郑陆镇狄墅六组签订的协议书，与梅桂英所申请的内容相符，故将上述协议书复印件提供给梅桂英。综合郑信复[2018]54号《关于梅桂英同志信访事项的答复意见》及梅桂英申请信息公开的描述，郑陆镇政府信息公开内容清楚，程序合法，并无不当。 天宁区政府收到梅桂英的复议申请后，经审查，认为郑陆镇政府作出的信息公开告知书并无不当，所公开的协议在签订时间、土地位置、合同形式等方面与梅桂英在信息公开申请中的描述一致，在法定期限内作出案涉行政复议决定并送达双方当事人。其作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。梅桂英认为该协议不合法的意见，不属于本案审查范围，故不予采纳。 综上，梅桂英要求确认郑陆镇政府信息公开不作为、乱作为的行为违法并撤销，要求郑陆镇政府和天宁区政府依法履职纠正错误的违法行政行为的诉讼请求，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回梅桂英的诉讼请求，案件受理费50元，由梅桂英负担。 上诉人梅桂英上诉称，1.郑陆镇政府作出的郑信复[2018]54号确认，上诉人所属土地已于2006年由政府统一流转，上诉人要求获取的是“狄墅地块的土地流转合同”，而郑陆镇政府公开的两份协议与上诉人申请公开的信息不符；2.农村土地流转是要严格管理并履行相关程序的，农村土地承包经营权流转合同文本格式是由省级人民政府农业行政主管部门确定的，我户所属生产队（原武城村狄墅六队）村民小组土地征用协议及资金经营管理协议是侵害农民合法权益的两份协议，违反了国家土地法律法规；3.天宁区政府所作行政复议决定及一审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉请求：1.确认郑陆镇政府信息公开不作为、乱作为行为违法并撤销；2.确认天宁区政府所作行政复议决定不作为、乱作为违法并撤销；3.要求二行政机关依法履职纠正错误的违法行政行为；4.确认一审判决违法并撤销，本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人郑陆镇政府和天宁区政府均未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决所认定的事实一致。二审经查阅本案卷宗，另查明：郑陆镇政府于2018年11月5日向梅桂英出具郑信复[2018]54号关于梅桂英同志信访事项的答复意见，其中载有“你户因房屋搬迁事宜未协商好，所以未在自愿退出承包责任田上签字……狄墅地块的土地于2006年已由政府统一流转，你户所属的土地也在流转范围内……你户所属地块属于集体土地上房屋拆迁，房屋通过协议补偿搬迁，土地通过自愿退地手续办理社会保险”。 本案争议焦点为，行政机关所公开的政府信息是否为申请人所申请公开的政府信息。 本院认为，内容明确的政府信息公开申请，是行政机关有效开展信息公开工作的前提。内容明确的实质在于，申请人对所需信息的描述可以准确指向某一具体明确的政府信息，从而便于行政机关查询、提供。有鉴于此，修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条第二款规定，申请公开的政府信息的内容描述是政府信息公开申请所应当包括的内容之一；该条例第二十一条第四项规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。如果根据案件具体情况可以认定，申请人与行政机关就申请人所描述的信息在理解上并无二致，即属于内容明确，行政机关据此履行法定职责后，申请人再以双方理解基础之外的其他依据，对其所申请信息另作解释并以此否定行政机关信息公开行为的，人民法院不予支持。 本案中，梅桂英援引《中华人民共和国农村土地承包法》《农村土地承包经营权管理办法》有关流转农村土地承包经营权条文的规定，认为郑陆镇政府所公开的两份协议并非前述法律规定的农村土地承包经营权流转合同，故郑陆镇政府并未公开其所申请的政府信息。但梅桂英提出本案信息公开申请时，在其对所需信息的内容描述中，明确指向其申请公开的信息为，郑信复[2018]54号信访答复意见所提及的“狄墅地块的土地于2006年已由政府统一流转”的相关流转合同；再据本院摘录的前述信访答复意见的相关内容可知，答复意见所称“流转”是指农户退出承包田后集体土地使用权的整体变化，而非梅桂英所援引法律规定的承包方对其依法取得的农村土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让等方式的“流转”。易言之，虽然郑陆镇政府在信访答复意见中使用了“流转”一词，但显然其并非意指作为承包方的农户对其土地经营权的流转。 梅桂英申请公开信访答复意见中的“流转”相关合同，郑陆镇政府既是信访答复意见出具机关，又是本案政府信息公开法定职责机关，基于信访答复意见中的内容与本案信息公开申请具有事实上的延续性，足以认定梅桂英所申请的内容具体明确地指向信访答复意见所称的与集体土地使用权整体变化有关的合同，因此，郑陆镇政府通过查询将其所保存的梅桂英户所属生产队（原武城村狄墅六队）村民小组与常州市郑陆和平工业园开发有限公司签订的有关土地征（使）用事宜及资金经营管理事宜的两份协议提供给梅桂英，具有双方在信访答复所涉事项范围内作出相同理解的客观基础，与梅桂英所申请的信息公开内容相符。在郑陆镇政府公开涉案政府信息后，梅桂英再以有关农村土地承包经营权的流转规定为由主张郑陆镇政府履职违法，缺乏事实依据。至于梅桂英称相关协议违反了国家土地法律规定的意见，则不属于本案信息公开案件的审查范围，其可视情另行主张。 天宁区政府在收到行政复议申请后，向梅桂英作出行政复议申请受理通知书，并向郑陆镇政府作出提出答复通知书，经调查在法定期限内作出行政复议决定，维持了郑陆镇政府作出的案涉政府信息公开告知书并依法送达，亦符合法律规定。 综上，梅桂英的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人梅桂英负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 颖 审 判 员  王碧野 审 判 员  李连求 二〇二〇年五月二十九日 法官助理  陈晓毅 书 记 员  孙 艳