四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川14行终15号 上诉人（原审原告）王淑君,女,1945年8月12日出生,汉族,住四川省仁寿县。 委托代理人金九江，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人李志坚，北京市京师律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）仁寿县北斗镇人民政府。住所地：四川省仁寿县北斗镇玉泉街3号。 法定代表人李沛泽，镇长。 委托代理人傅荣，四川力恒律师事务所律师。 原审第三人廖俊梅，女，1972年11月14日出生，汉族，住四川省仁寿县。 原审第三人艾辰，男，1995年7月15日出生，汉族，住四川省仁寿县。 上诉人王淑君因与被上诉人仁寿县北斗镇人民政府(以下简称北斗镇政府)、原审第三人廖俊梅、艾辰土地行政协议争议一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2019）川1402行初142号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审查明，原告王淑君系四川省仁寿县北斗镇白堰村1组村民，其家庭成员有其女儿廖俊梅、外孙艾辰。2011年4月26日该家庭的户口簿载明王淑君为户主，2018年6月12日该家庭的户口簿载明廖俊梅为户主，原告一家在该村拥有集体土地使用权及房屋。 2013年3月1日，仁寿县人民政府作出的仁府发〔2013〕8号《仁寿县乡镇建设和单独选址项目征收集体土地补偿安置办法》第四条载明：各乡镇人民政府是辖区征地拆迁补偿安置工作实施主体，具体负责辖区内征地拆迁补偿安置工作。2017年10月31日，仁寿县人民政府办公室发出仁府办发〔2017〕76号《关于印发仁寿县红星路南延线及支线土地征收和拆迁安置补偿工作方案的通知》载明，根据《仁寿县人民政府关于印发〈仁寿县乡镇建设和单独选址项目征收集体土地补偿安置办法〉的通知》（仁府发〔2013〕8号）及相关法律法规规定制定本方案。 因仁寿县红星路南延线及支线项目建设用地，需占用廖俊梅、王淑君家的房屋，第三人廖俊梅作为户主与被告北斗镇政府于2018年6月12日签订《拆迁补偿安置协议》载明：“甲方：北斗镇政府，乙方廖俊梅；一、拆迁补偿，（一）房屋拆迁补偿标准及金额，乙方自愿选择不抵扣，小计91854.4元；（二）地上构筑物及其它附属设施补偿及金额，小计11546.4元；（四）拆迁补偿费合计103400.8元。二、安置，户主廖俊梅，家庭成员包括王淑君、艾辰共计3人，采用货币化安置；（一）货币化安置，1.安置标准，人均10万元标准计算货币化安置费用和奖励补助；2.购房要求；3.安置总费用30万元。……三、总金额及付款方式，1.协议总金额403400.8元；2.付款方式，协议第一条拆迁补偿费用由甲方一次性支付给乙方，第二条安置费用由乙方授权并出具书面委托书，委托甲方在安置总费用之内，支付开发企业购房款。协议还约定了双方的权利义务以及违约责任。……”被告的法定代表人在该协议上签字并加盖镇政府公章，廖俊梅在协议上签字并捺印。2018年11月14日，被告将房屋拆迁补偿款及其他地上附着物补偿款117950.8元转账支付给了廖俊梅。 2019年5月8日，原告王淑君提起本案诉讼，其诉称，原告系仁寿县北斗镇白堰村1组村民，因红星路南延线项目建设需要，原告的女儿廖俊梅与被告于2018年6月12日签订《拆迁补偿安置协议》。原告认为，被告超越职权与第三人廖俊梅签订协议，且第三人未经原告授权，签订《拆迁补偿安置协议》的主体均不适格，其行为严重侵害了原告的合法权益。请求：一、确认第三人廖俊梅与被告北斗镇政府签订的《拆迁补偿安置协议》无效；二、本案诉讼费用由被告承担。 一审另查明，仁寿县红星路南延线及支线项目用地至今未取得征收土地及农用地转用审批手续。 一审认为，本案的争议焦点为：案涉征地拆迁安置补偿协议是否无效。 行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民法人或者其他组织协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议。因此，本案被告北斗镇政府与廖俊梅签订的《拆迁补偿安置协议》属于行政协议。因行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。对于行政协议无效的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，本案中，基于红星路南延线项目建设这一社会公共利益所需，被告北斗镇政府作为辖区征地拆迁补偿安置工作实施主体，与作为王淑君家庭户主的第三人廖俊梅在平等、自愿、协商一致的基础上，签订《拆迁补偿安置协议》并不违反法律禁止性规定，亦不具有上述法律规定的无效情形，故原告请求确认协议无效的理由不成立。 综上，第三人廖俊梅作为户主，代表该户家庭成员与被告签订案涉补偿安置协议，不存在法律规定的无效情形。对于原告的诉讼请求，该院不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王淑君的诉讼请求。本案受理费50元，由原告王淑君负担。 上诉人王淑君上诉称：一、一审判决忽略被上诉人不具有集体土地征收的行政主体资格的事实，系认定事实错误。被上诉人提交的仁寿县人民政府仁府发（2013）8号文件，并未进行公示公告，上诉人不知道该文件的存在，且被上诉人也未向上诉人出具仁寿县人民政府向其出具的授权委托书。按照法律规定，拆迁安置补偿工作应由仁寿县人民政府办理，由于被上诉人不具有集体土地征收的行政主体资格，其与廖俊梅签订的拆迁补偿安置协议无效。二、被上诉人当庭承认该建设项目没有征地批复，属于没有依据等重大且明显违法的情形，应确认该拆迁补偿安置协议无效。三、该项目没有征地批复，违反法律的效力性强制性规定，是属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项的关于合同无效的情形。四、被上诉人或其所称的授权人仁寿县人民政府，以征房的名义来征地，是以合法形式掩盖非法目的，应确认拆迁补偿安置协议无效。五、此次征收行为没有发布征收土地公告和征地补偿安置方案公告，也未举行听证，该行为严重违法。六、此次征收行为没有土地调查登记表和补偿登记表，该行为严重违法。七、廖俊梅未经上诉人授权，不具有代表上诉人与被上诉人签订《拆迁补偿安置协议》的权利，上诉人明确表示拒绝追认，其无权代理行为自始无效。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求：撤销一审判决，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求，一审、二审诉讼费均由被上诉人负担。 被上诉人北斗镇政府、原审第三人廖俊梅、艾辰未作答辩。 本院二审查明的事实及采信的证据与一审相一致，对一审查明的事实，本院予以确认。 本院另查明，2019年1月，北斗镇政府将《拆迁补偿安置协议》中约定的货币化安置总费用30万元通过转账支付给了廖俊梅。 以上事实，有一审判决书载明双方提交并随案移送本院的证据予以证实。 本院认为，本案的争议焦点为：被上诉人北斗镇政府与原审第三人廖俊梅于2018年6月12日签订的《拆迁补偿安置协议》是否构成无效的情形，上诉人王淑君提出的诉求是否成立。 由于行政协议既是双方协商一致的结果，又是履行行政管理职责的结果，行政协议具有行政性和协议性，对行政协议效力的判断应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《中华人民共和国合同法》第五十二条的相关规定。本案中，北斗镇政府根据仁寿县人民政府作出的仁府发〔2013〕8号《仁寿县乡镇建设和单独选址项目征收集体土地补偿安置办法》，以及仁寿县人民政府办公室发出的仁府办发〔2017〕76号《关于印发仁寿县红星路南延线及支线土地征收和拆迁安置补偿工作方案的通知》的授权，基于红星路南延线及支线项目建设这一社会公共利益的需要，北斗镇政府作为辖区征地补偿安置工作的实施主体，具有与廖俊梅签订《拆迁补偿安置协议》的行政主体资格。廖俊梅系王淑君家的户主，其代表王淑君所在的家庭户签订的《拆迁补偿安置协议》中，载明了被安置人员包括廖俊梅、王淑君、艾辰共计3人，货币化安置标准为人均10万元；且集体土地征收房屋拆迁安置补偿是以户为单位确定补偿安置，因此，廖俊梅作为王淑君家的户主有权代表其家庭签订该《拆迁补偿安置协议》。故上诉人提出“北斗镇政府不具有集体土地征收的行政主体资格，且廖俊梅未经上诉人授权，不具有代表上诉人与北斗镇政府签订《拆迁补偿安置协议》的权利”的上诉理由与本院查明事实不符，不能成立。 关于案涉《拆迁补偿安置协议》的效力，根据修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款、第二款“征收下列土地的，由国务院批准:（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”和第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”的规定，国家征收土地的，应当依照法定程序经有权机关批准后，再由县级以上地方人民政府组织实施。本案中，在对涉案土地实施征地补偿安置之前，仁寿县红星路南延线及支线项目用地未取得征地批文，且至今亦未取得征地批文。因此，应认定北斗镇政府与廖俊梅签订《拆迁补偿安置协议》所依托的征收行为未取得批准，属于行政行为没有依据的违法情形。本案被诉的拆迁补偿安置协议，系北斗镇政府根据仁寿县政府的授权，为实现仁寿县红星路南延线及支线征地项目这一公共利益需要而签订，且无法返还土地、恢复原状，应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决确认北斗镇政府与廖俊梅于2018年6月12日签订《拆迁补偿安置协议》的行为违法，但保留该《拆迁补偿安置协议》的效力。 上诉人王淑君提出“北斗镇政府与廖俊梅签订的《拆迁补偿安置协议》存在重大且明显违法的情形，应当确认该协议无效”的诉讼主张，因北斗镇政府已将该《拆迁补偿安置协议》中约定的房屋拆迁补偿款、其他附着物补偿款117950.8元及货币化安置总费用30万元全部支付给了户主廖俊梅，故北斗镇政府与廖俊梅签订的《拆迁补偿安置协议》并未损害王淑君的合法权益，上诉人提出“应确认该协议无效”的诉讼主张，本院不予支持。原判认定事实清楚，但适用法律不当，本院应予纠正。王淑君提出的上诉理由部分成立，但其上诉请求不能成立。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第八十九第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销四川省眉山市东坡区人民法院（2019）川1402行初142号行政判决； 二、确认仁寿县北斗镇人民政府与廖俊梅于2018年6月12日签订的《拆迁补偿安置协议》违法。 本案一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由仁寿县北斗镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈继兵 审判员  姚俊辉 审判员  高 莉 二〇二〇年五月二十九日 书记员  李晓洁