湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂行终111号上诉人（原审原告）黄正斌，男，1960年5月14日出生，汉族，住湖北省武汉市洪山区。被上诉人（原审被告）武汉市洪山区人民政府，住所地湖北省武汉市洪山区珞狮路300号。法定代表人林文书，该区区长。上诉人黄正斌因诉被上诉人武汉市洪山区人民政府（以下简称洪山区政府）履行法定职责一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2019）鄂01行初764号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。黄正斌起诉称，其于2019年5月4日通过邮局快递的方式，依法向红旗村村民委员会申请村务信息公开，请求书面公开公示有关村集体所有还建房信息，红旗村村民委员会收到信息公开申请书置之不理。黄正斌不服只好在2019年6月3日通过邮戳向街提交了申请要求武汉市洪山区洪山街办事处（以下简称洪山街办事处）责令村务公开，也未得到任何回复。其无奈于2019年7月8日通过邮戳，再次依法向洪山区政府提出申请，督促洪山街办事处责令辖区红旗村村民委员会依法公开公示集体还建房信息至今无果。由于洪山区政府对其申请未予任何口头或书面的答复，其漠视民权之举，构成行政不作为。根据《村民委员会组织法》第二十七条、第三十一条的规定：地方人民政府依法具有监督和纠正“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的行为（决定）不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产的内容”的法定职责。即面对村民反映的事项，政府不仅具有依法进行调查核实、责令公布的法定职责，而且既要及时也必须全面；既要作出并送达责令通知，也应限定公开的合理期限，甚至跟进监督村委会对责令通知的执行情况。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十三条、第三十三条规定，黄正斌于2019年7月8日向洪山区政府提交《洪山区政府督促信息公开申请书》要求信息公开的申请后，至今已超过法定期限20个工作日。由于洪山区政府尚未达到法律规定的“责令”程度，缺乏应有的约束力和执行力，从而导致村委会仍未公开，使其知情权和监督权没有得到落实。请求人民法院：1、确认洪山区政府没有履行法定职责、督促村务信息公开构成不作为。2、判决洪山区政府督促洪山街办事处责令辖区红旗村村民委员会依法公开红旗村集体范围内土地上所有的A、B、C、D四个小区所有安置还建房，包括修建还建房、开发商所销售的还建房、红旗村民委员会所销售一万平方米的还建房以及所剩余还建房等明细清单公开透明公示相关信息。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，黄正斌认为红旗村村民委员会没有履行村务公开义务而向洪山街办事处提交申请，要求洪山街办事处责令红旗村村民委员会、红旗村改制专班依法公开关于红旗村安置还建房的明细清单。在其认为洪山街办事处对红旗村村民委员会有关村务信息公开事项没有履行监督管理职责的情况下，又向洪山区政府提交申请，要求其履行法定职责，责令洪山街办事处督促辖区红旗村村民委员会依法公开上述村务信息。洪山区政府基于行政机关内部层级监督关系，是否责令洪山街办事处履行有关法定职责，属行政机关内部职权范围，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。黄正斌认为洪山街办事处没有对红旗村村民委员会村务公开事项依法履行监督管理法定职责的，可以直接针对该不作为提起行政复议或行政诉讼，要求其承担法律责任的方式寻求权利救济。在有更为有效便捷救济方式的情况下，黄正斌坚持起诉行政机关不履行内部层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性。另外，黄正斌向洪山区政府递交的《信息公开申请书》明确载明其申请事项为：请求被申请人履行相关法定职责，责令洪山街办事处督促辖区红旗村村民委员会依法公开红旗村集体所有的具有完全所有权的A、B、C、D四个小区所有安置还建房，包括修建还建房开发商所销售的还建房和红旗村村民委员会所销售一万平方米的还建房以及所剩余还建房等明细清单的村务公开公示透明相关信息。从黄正斌该申请事项看，其向洪山区政府提出履职申请，明确要求洪山区政府履行对洪山街办事处的督促职责，黄正斌并没有向洪山区政府提出对红旗村村委会村务公开问题直接进行调查处理的申请。根据这一事实，结合本案黄正斌的第一、第二项诉讼请求整体来看，其提起本案诉讼，针对的就是其所称的洪山区政府没有履行对洪山街办事处的督促职责，没有督促洪山街办事处责令辖区红旗村村民委员会依法公开相关村务信息的行政不作为行为。黄正斌在调查中又称其诉讼请求还应包含有要求确认洪山区政府没有履行直接监督红旗村村民委员会依法公开相关村务信息的职责违法的意思，完全与事实不符，逻辑混乱。而且即使如黄正斌所述，其诉讼请求包含请求确认洪山区政府两个行为违法，即既包括确认洪山区政府没有督促洪山街办事处责令红旗村村民委员会依法公开村务信息违法，又包括确认洪山区政府没有监督红旗村村民委员会依法公开村务信息违法，这两个行为是完全不同的法律关系，是不能在一个案件中进行审理的，黄正斌如此起诉也不符合人民法院行政诉讼案件一案一诉的审理原则，其坚持此观点，其起诉则不符合行政诉讼案件法定受理条件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定驳回黄正斌的起诉。根据《诉讼费用交纳办法》第八条第二项的规定，本案不交纳案件受理费。黄正斌上诉称，原审裁定认定事实不清。洪山区政府一审答辩称：“2019年7月11日，洪山区政务服务和大数据管理局以政府信息公开转办单形式将原告的申请及相关材料转给洪山区人民政府洪山街办事处办理，请洪山街行使相应职责，至此答辩人已经履行了职责”，说明其承认黄正斌是申请政府信息公开而不是洪山区政府给予行政机关内部层级监督关系。洪山区政府对黄正斌的申请置之不理，属于不履行法定职责。洪山区政府答辩状前后矛盾，原审法院视而不见，属于偷换概念。另外，原审法院认为黄正斌“诉讼请求还应包含有要求确认被告没有履行直接监督红旗村村民委员会依法公开相关村务信息的职责违法的意思，完全与事实不符，逻辑混乱”，说明原审不以原、被告真实意思为标准，乱用司法裁量权。故请求撤销一审裁定，并责令武汉市中级人民法院依法审理本案。洪山区政府未提交书面答辩意见。上诉人黄正斌、被上诉人洪山区政府向原审法院提交的证据材料均已随案移送至本院。本院二审对上述证据分析、认定的案件事实与原审裁定认定一致，本院予以确认。本院认为，上诉人黄正斌认为红旗村村民委员会未依申请进行村务公开、洪山街办事处未对红旗村村民委员会履行监督管理职责，进而向洪山区政府提出信息公开申请，要求洪山区政府履行督促职责，后因洪山区政府未予答复而提起本案诉讼。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定：在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案中，黄正斌向洪山区政府递交的《信息公开申请书》载明，其申请事项为：请求被申请人履行相关法定职责，责令洪山街办事处督促辖区红旗村村民委员会依法公开红旗村集体所有的，具有完全所有权的A、B、C、D四个小区所有安置还建房、包括修建还建房开发商所销售的还建房和红旗村民委员会所销售一万平方米的还建房以及所剩余还建房等明细清单的村务公开公示透明相关信息。可见，黄正斌向洪山区政府申请公开的事项未包括其向原审法院提交的第一项诉请，即要求洪山区政府直接履行督促村务信息公开的申请，故在无证据证明黄正斌向洪山区政府提出上述申请的前提下，黄正斌向人民法院起诉要求确认洪山区政府没有履行法定职责、督促村务信息公开构成不作为，不具有事实根据和法律依据，不符合行政诉讼案件法定受理条件。其次，洪山区政务服务和大数据管理局以政府信息公开转办单形式将黄正斌的申请及相关材料转给洪山街办事处办理，系洪山区政府基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责行为，不具有对外性，也不直接为当事人设定新的权利义务，故不能在请求履行法定职责之诉中提出。原审法院审查认定黄正斌的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，并裁定驳回其起诉，并无不当。综上，黄正斌的上诉理由不能成立，二审不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 黄 莹审判员 胡正伟审判员 李 伟二〇二〇年五月二十五日法官助理雷禹书记员雷禹（兼）