福建省三明市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽04行终25号 上诉人（原审原告）尤溪县水东宏盛沙石料场，住所地福建省尤溪县城关镇水东村大濑坂垅仔头公路边,统一社会信用代码：92350426MA2YHK746U。 经营者蔡启炼，男，1973年11月11日出生，汉族，住福建省尤溪县，该厂厂长。 委托代理人周辉强，上海澜亭（福州）律师事务所律师。 委托代理人吴和镇，福建三通律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）尤溪县城关镇人民政府，住所地福建省尤溪县城关镇新建路6号,统一社会信用代码：11350426003772620C。 法定代表人卓祖迅，镇长。 委托代理人周长青，福建沈诚律师事务所律师。 委托代理人肖起苗，尤溪县城关镇人民政府党委宣传委员。 上诉人尤溪县水东宏盛沙石料场（以下简称尤溪宏盛沙石料场）因与被上诉人尤溪县城关镇人民政府（以下简称城关镇政府）履行法定职责一案，不服福建省建宁县人民法院（2019）闽0430行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，2017年11月16日，尤溪县人民政府出台尤政文〔2017〕329号《紫阳湖生态环境综合治理工作实施方案》，确定由城关镇政府负责牵头紫阳湖生态环境综合治理工作，统筹协调各成员单位,组织镇村力量，协助领导小组做好有关工作。尤溪宏盛沙石料场属于紫阳湖周边环境治理对象。2017年11月30日，城关镇政府对尤溪宏盛沙石料场的建筑物厂房（即宿舍楼）的结构面积及装修情况通过委托三明市日越新房屋征收服务有限公司进行建筑面积丈量测绘并由尤溪宏盛沙石料场、城关镇政府双方进行确认。双方于2017年12月1日签订了《主动清房协议书》，对双方权利义务进行了约定。确定城关镇政府补偿尤溪宏盛沙石料场的厂房（即宿舍楼）215759元。城关镇政府于2018年4月19日向尤溪宏盛沙石料场帐户转帐73978元。2018年12月4日，尤溪县人民政府出台尤政文〔2018〕265号《紫阳湖片区开发建设征地补偿安置实施方案》，确定城关镇政府负责征地补偿安置工作的具体实施，并在紫阳湖片区开发建设指挥部的指导下，镇村两级落实四包工作责任制（即包宣传发动、包落实签订补偿协议、包落实地面物清理、包落实集体生产资料分配），直接抓好各项工作的落实。2019年5月15日，尤溪县人民政府召开紫阳湖生态环境综合治理工作专题会议，作出关于紫阳湖生态环境综合治理工作专题会议纪要，研究解决紫阳湖治理范围内沙场治理补助标准问题。对未明确的部分进行明确。此后，城关镇政府对尤溪宏盛沙石料场的建筑物厂房（即宿舍）、采砂工程船、运砂船、工作船、砂石库进行了总价测算。因尤溪宏盛沙石料场对城关镇政府关于采砂工程船、运砂船、工作船、砂石库的补助标准有异议。于同年5月25日通过EMS快递向城关镇政府寄出《征迁补偿申请》，向城关镇政府提出以有资质的评估机构的评估结果作为征迁补偿的主要依据的申请，城关镇政府未履行。尤溪宏盛沙石料场于2019年6月5日向一审法院提起行政诉讼。 原审认为，不履行法定职责是指行政主体负有法律、法规、规章设定的职责，有义务、有能力履行而不履行或不彻底履行的行为或事实状态。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”的规定，市、县人民政府土地行政主管部门负有组织实施征地补偿、安置方案的法定职责，而城关镇政府作为镇人民政府并不负有组织实施征地补偿、安置方案的法定职责。本案尤溪宏盛沙石料场向城关镇政府提出以有资质的评估机构的评估结果作为征迁补偿的主要依据要求城关镇政府限期履行征迁尤溪宏盛沙石料场的船、厂房及附属设施和支付尤溪宏盛沙石料场的征迁补偿款法定职责的诉讼请求，没有法律依据。故尤溪宏盛沙石料场的该诉讼请求，不予支持。据此，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回尤溪宏盛沙石料场的诉讼请求。案件受理费50元，由尤溪宏盛沙石料场负担。 上诉人尤溪宏盛沙石料场上诉称，1.被上诉人城关镇政府负有征地补偿的法定职责。城关镇政府经尤溪县人民政府指定负责征地补偿事宜。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条：“……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”的规定，市、县人民政府土地行政主管部门负有组织实施征地补偿、安置方案的法定职责。根据〔2018〕45号《尤溪县人民政府关于4月28日县政府常务会议纪要》第四项“关于紫阳湖片区康养及配套基础设施项目事宜。（二）关于项目分工问题。……城关镇配合做好征迁工作。……”的内容以及尤政文〔2018〕265号《尤溪县人民政府关于印发紫阳湖片区开发建设征地补偿安置实施方案的通知》第四条（二）项“城关镇人民政府负责征地补偿安置工作的具体实施，并在县紫阳湖片区开发建设指挥部的指导下，镇村两级落实四包工作责任制（即包宣传动员工作、包落实签订补偿协议、包落实地面物清理、包落实集体生产资源分配），直接抓好各项工作的落实。……”内容，均已明确尤溪县人民政府将“紫阳湖片区项目”中的征迁工作交由城关镇政府负责，由城关镇政府负责开展征地补偿工作。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”的规定，市、县人民政府有权确定其他单位作为征收部门，而且被征收人提起诉讼的，应以征收部门为被告。而具体到本案中，尤溪县人民政府确定城关镇政府具体负责征地补偿安置工作，发生争议时，也应当以城关镇政府作为被告。且城关镇政府已经实际在履行征地补偿的工作职责。根据一审中提交的证据可知，在紫阳湖片区项目中，《紫阳湖罗坑院连接线工程建设项目地面补偿协议书》系城关镇政府作为甲方与上诉人作为乙方签订的补偿协议，而且城关镇政府已实际按该补偿协议内容将相应的补偿款支付给上诉人。城关镇政府切实在履行紫阳湖片区项目的征地拆迁补偿工作，紫阳湖片区项目的征地拆迁补偿工作系城关镇政府的职责范围。一审法院以城关镇政府作为镇人民政府不负有组织实施征地补偿、安置方案的法定职责为由驳回上诉人一审的诉讼请求，明显错误。2.一审法院驳回上诉人诉讼请求违反法律规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”规定，一审法院认为上诉人起诉城关镇政府不适格，应当起诉尤溪县人民政府，也应当告知上诉人变更尤溪县人民政府为被告，而不是直接判决驳回上诉人一审的诉讼请求。3.一审判决遗漏诉讼请求。上诉人在一审中提出“1.判令被告限期履行法定职责，征迁原告的船、厂房及附属设施并支付原告征迁补偿款暂定200.8万元（以评估为准）；2.判令被告支付原告各项补助及奖励等共计15万元；3.判令被告支付原告停产停业损失暂计12万元”三项诉讼请求，但一审法院仅审理和判决第一项诉讼请求，对于第二项及第三项诉讼请求丝毫未提及。4.上诉人一审的诉讼请求合理合法。上诉人与城关镇政府已就上诉人宿舍部分达成了征迁协议，并签订了《主动清房协议书》，但其他部分未能协商一致达成协议。上诉人有权要求城关镇政府以法律法规及尤政文〔2018〕265号《尤溪县人民政府关于印发紫阳湖片区开发建设征地补偿安置实施方案的通知》第十二条的规定以有资质评估机构的评估结果作为征迁补偿的主要依据。城关镇政府一审答辩认为该清房协议书已包含未征迁部分（船、厂房及附属设施），但却未提供证据予以证明。城关镇政府一审的答辩不仅无法证明其主张，反而能说明其自认自身具有负责征迁补偿的职责。城关镇政府在已与上诉人就部分征迁（宿舍部分）达成补偿协议的情况下，拒绝就剩余部分征迁（船、厂房及附属设施）继续达成补偿协议，严重违反拆迁程序，损害了上诉人的合法权益，导致上诉人重大经济损失，依法应当予以赔偿。一审法院认定事实错误、适用法律、法规错误。请求：1.撤销福建省建宁县人民法院（2019）闽0430行初14号行政判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求；2.一、二审诉讼费由被上诉人城关镇政府承担。 被上诉人城关镇政府辩称，1.尤溪宏盛沙石料场认为城关镇政府负有征地补偿的法定职责，不能成立。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”规定，负有征地补偿法定职责的部门是市、县人民政府土地行政主管部门。依据尤政文〔2018〕265号《尤溪县人民政府关于印发紫阳湖片区开发建设征地补偿安置实施方案的通知》第五条“紫阳湖片区开发建设指挥部在县委、县政府领导下，负责紫阳湖片区开发建设征地补偿安置工作”规定，城关镇政府不负责紫阳湖片区开发建设征地补偿安置工作。依据尤政文〔2018〕265号《尤溪县人民政府关于印发紫阳湖片区开发建设征地补偿安置实施方案的通知》第十一条“2010年8月24日前未经有权机关批准的新建、改建、扩建建筑物以及超过批准期限的临时建筑在规定期限内签订《主动清房协议》的，按制定的标准予以补助”规定，尤溪宏盛沙石料场不属于征收补偿对象，不享有征迁补偿的权利，只能得到相应的补助。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十五条规定不适用本案。城关镇政府与尤溪宏盛沙石料场签订的《紫阳湖罗坑院连接线工程建设项目地面补偿协议书》针对的建设项目是罗坑院连接线工程，不是紫阳湖开发建设项目。尤溪宏盛沙石料场以城关镇政府与其签订罗坑院道路连接线工程建设项目所签订的补偿协议来推定紫阳湖征地补偿工作系城关镇政府的职责范围，是错误的。2.尤溪宏盛沙石料场的诉讼请求是要求城关镇政府履行征收补偿的法定职责，本案尤溪宏盛沙石料场的建筑物（厂房）系未经有权机关批准的违章建筑，依据尤政文〔2018〕265号文件第十一条规定，该建筑物不属于征收范围，政府只是按制定的标准予以补助。尤溪宏盛沙石料场的诉讼请求不能成立，被告主体不适格，一审法院判决驳回尤溪宏盛沙石料场的诉讼请求符合法律规定，并无不当。3.一审判决驳回尤溪宏盛沙石料场的诉讼请求，当然包含尤溪宏盛沙石料场的全部诉讼请求，因此一审判决没有遗漏诉讼请求。4.依据尤政文〔2017〕329号《尤溪县紫阳湖生态环境综合治理工作实施方案》，尤溪宏盛沙石料场属紫阳湖周边环境治理对象，已于2017年12月1日与城关镇政府就宿舍部分签订了《主动清房协议书》，该协议书自双方签订之日生效。本案涉及的尤溪宏盛沙石料场厂房、船及附属设施仍然属于紫阳湖周边环境治理对象，依据尤政文〔2018〕265号《尤溪县人民政府关于印发紫阳湖片区开发建设征地补偿安置实施方案的通知》第十一条规定，尤溪宏盛沙石料场只能享有补助的权利，该通知第十二条第（一）规定不适用本案。尤溪宏盛沙石料场的诉讼请求无理无据，依法应予以驳回。尤溪宏盛沙石料场提出的上诉请求和理由不能成立，应驳回尤溪宏盛沙石料场的上诉请求，维持一审判决。 二审中，各方当事人所提交的证据均已随案移送本院，各方在二审中未提出新的证据及新的质证意见。二审查明的事实与一审一致。 行政诉讼法四十九条本院认为，根据修改前的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”规定，本案城关镇政府作为镇人民政府不具有组织实施和制定征地补偿、安置方案的法定职责，尤溪宏盛沙石料场向一审法院提起行政诉讼，要求城关镇政府限期履行法定职责，征迁其船、厂房、附属设施，并支付征迁补偿款、各项补助及奖励、停产停业损失等款项的诉讼请求，明显不属于城关镇政府的权限范围，尤溪宏盛沙石料场的起诉没有事实根据和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合第规定的；……”规定，一审法院作出“驳回尤溪宏盛沙石料场的诉讼请求”的行政判决不当，依法应予撤销。尤溪宏盛沙石料场的上诉理由不能成立，应予驳回。依照修改前的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款、第九十三条的规定，裁定如下： 一、撤销福建省建宁县人民法院（2019）闽0430行初14号行政判决； 二、驳回尤溪县水东宏盛沙石料场的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  吴小琼 审判员  李祖超 审判员  李 中 二〇二〇年五月十三日 法官助理方丽萍 书记员林群英 附相关法律条文： 修改前的《中华人民共和国土地管理法》 第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 行政诉讼法四十九条第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： 行政诉讼法四十九条（一）不符合第规定的； 行政诉讼法四十八条（二）超过法定起诉期限且无第规定情形的； 行政诉讼法四十八条（三）错列被告且拒绝变更的； 行政诉讼法四十八条（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； 行政诉讼法四十八条（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； 行政诉讼法四十八条（六）重复起诉的； 行政诉讼法四十八条（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； 行政诉讼法四十八条（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； 行政诉讼法四十八条（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； 行政诉讼法四十八条（十）其他不符合法定起诉条件的情形。 行政诉讼法四十八条前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 行政诉讼法四十八条人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。 人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。