湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终432号上诉人（原审原告）：李治国，男，汉族，1977年5月4日出生，住湖南省长沙市芙蓉区。被上诉人（原审被告）：长沙市自然资源和规划局芙蓉区分局。住所地：湖南省长沙市芙蓉区车站北路236号。法定代表人：叶银权，局长。委托代理人：柳拥军，长沙市自然资源和规划局芙蓉分局工作人员。被上诉人(原审被告):长沙市人民政府，住所地：湖南省长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人：郑建新，代理市长。委托代理人：李灿，长沙市司法局工作人员。上诉人李治国与被上诉人长沙市自然资源和规划局芙蓉区分局（原长沙市国土资源局芙蓉分局，以下简称长沙市自规局芙蓉分局）、长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）政府信息公开答复及行政复议决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初420号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。湖南省长沙市中级人民法院经审理查明：因对湖南农业大学原教学试验场南区36号房屋征收拆迁相关问题（该地块由原长沙市国土资源局2006年发布征地补偿安置方案实施公告）不满，李治国自2018年11月至2019年5月，以湖南省人民政府、长沙市人民政府、长沙市芙蓉区人民政府为被告，向该院提起一审行政诉讼共计30件，内容大多为不服上述被告作出的政府信息公开答复及行政复议行为（包括行政复议决定、不予受理复议申请告知书等）。经审查，李治国提出的上述复议申请，被申请人包括湖南省人民政府、湖南省档案局、湖南省教育厅、湖南省财政厅、长沙市人民政府、原长沙市国土资源局、长沙市住房和城乡建设局、长沙市芙蓉区人民政府等，复议申请事项均为不服上述行政机关作出的信息公开答复，而其信息公开申请内容包括湖南农业大学原教学实验场征收补偿安置各个环节的审批手续、建设规划文件、资产明细、落实方案、拆迁补偿安置内容，湖南农业大学的人事安排、资产明细、行政管理各类文件等，且每份信息公开申请内容均冗长繁杂，部分事项表述不明确。李治国认为长沙市人民政府作出的长府复决字[2019]第100号《行政复议决定书》违法无效，事实不清，滥用职权；长沙市自规局芙蓉分局作出的芙国土资公开告知〔2019〕10号《依申请公开政府信息告知书》程序及内容违法，不负责任地回复申请人。因而提起本案诉讼，请求判决：1.撤销长沙市政府作出的《行政复议决定书》（长府复决字〔2019〕第100号），责令长沙市政府依法行政复议，依法履行职责，决定书严重损害李治国的合法权益，要求依法赔偿2321万；2.依法确认长沙市自规局芙蓉分局作出的芙国土资公开告知〔2019〕10号《依申请公开政府信息告知书》程序及内容违法，责令长沙市自规局芙蓉分局重新作出信息公开答复，不作为的行政行为严重损害李治国的合法权益，要求依法赔偿；3.申请法院一并调取证据和一并审查以下文件规定是否合法：(1)调取长沙市政府〔2005〕第014号征用土地方案公告并审查该证据是否合法。（2）湖南省人民委员会1958年第663，639号征地审批单，是否违反《中华人民共和国土地管理法》《宪法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》。（3）国务院批准征收农业大学相关土地的审批单是否违反《中华人民共和国土地管理法》《宪法》法律法规，是否依法履行行政职责。同时，一并举报长沙市政府充当保护伞，包庇国土资源局芙蓉分局等单位行政不作为，违法违纪伙同相关机关单位违法拆迁湖南农业大学原教学试验场11.5953公顷集体土地和强征强拆李治国、李良凡户集体土地及宅基地上房屋严重违法违纪。湖南省长沙市中级人民法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，行政诉讼法的立法目的是“保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”。《最高人民法院关于印发的通知》（法发〔2017〕25号）第15条规定：“要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为。滥用诉权、恶意诉讼消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使，损害司法权威，阻碍法治进步。……对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。”提起诉讼是法律赋予当事人的权利，但当事人提起行政诉讼，应当具备诉的利益，并依法行使诉讼权利。当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，主观上存在滥用诉权的故意，客观上实施了滥用诉讼程序的行为，破坏正常诉讼秩序或严重浪费司法资源的，属于明显滥用诉权的行为，违反诉讼诚信原则，应当驳回起诉。本案中，李治国于2018年11月至2019年5月期间，集中、大量地采取先申请信息公开，再申请行政复议的途径，以省、市、区人民政府为被告，向法院提起行政诉讼。信息公开申请对象众多，包括各级人民政府及其职能部门；申请内容属于同类事项且非常繁杂，围绕湖南农业大学原教学试验场征收拆迁相关问题，要求公开征收补偿安置各个环节的审批手续、建设规划文件、资产明细、落实方案、拆迁补偿安置内容，湖南农业大学的人事安排、资产明细、行政管理各类文件等。根据原告李治国的复议申请书、起诉状，其申请信息公开、行政复议、行政诉讼的原因和目的，均是认为湖南农业大学原教学试验场征收项目违法，而该地块征地补偿安置方案实施公告于2006年发布，距今已十余年。综上可见，李治国提起本案诉讼，目的并不在于通过诉讼获取与保护自身合法权益相关的政府信息，而是希望通过申请信息公开、提起行政复议与行政诉讼，向行政机关与人民法院施加压力，表达对征收补偿相关问题的不满。李治国集中、大量地提起此类诉讼，造成了司法资源的浪费。因此，李治国的起诉不具备诉的利益，背离了行政诉讼救济合法权益的立法目的，属于滥用诉权的行为。长沙市自规局芙蓉分局、长沙市政府对其信息公开与复议申请作出的处理行为，对李治国的合法权益不产生实际影响。对于李治国的起诉，依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第（十）项和第三款的规定，裁定驳回李治国的起诉。李治国不服上述裁定，向本院提起上诉称：原审裁定事实不清、适用法律错误，枉法裁定；长沙市政府作出的长府复决字〔2019〕第100号《行政复议决定书》程序和内容不合法，严重损害李治国合法权益。请求：1.确认原审裁定违法，撤销原裁定并责令重审；2.确认长沙自规局芙蓉分局、长沙市政府违法，追究责任并赔偿。长沙市自规局芙蓉分局答辩称：1.原审认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应予维持；2.长沙市自规局芙蓉分局已依法、适当地履行了信息公开的法定职责；3.李治国的赔偿请求无事实和法律依据；4.李治国滥用行政诉讼权利，浪费行政和司法资源，其起诉依法应予驳回。请求依法驳回李治国的上诉，维持原裁定。长沙市政府答辩称：1.长沙市政府依法履行行政复议职责，行政复议程序合法；2.长沙市政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确；3.李治国滥用诉权，造成司法资源的浪费。请求依法驳回李治国的上诉请求。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。二审另查明：2019年3月31日，因长沙市芙蓉区机构改革，原长沙市国土资源局芙蓉区分局与原长沙市规划局芙蓉区分局职责整合，组建长沙市自然资源和规划局芙蓉区分局。长沙市自规局芙蓉分局于2019年2月12日收到了李治国提交的《政府信息公开申请表》，其申请公开的内容为：“1.长沙市红旗路、长沙市滨河路建设项目征地拆迁湖南农业大学11.5953公顷集体土地、基本农田、水田、专业菜地、园地、经济林地、青苗等为建设用地省政府、国务院审批单文件和一书四方案，征地拆迁补偿安置方案及征地意见公告和实施公告，和拆迁补偿明细及银行款项指出凭证文件；2.湖南农业大学原教学试验场2768.92亩集体土地基本农田、耕地、水田、专业菜地、桔园、茶园、水面等土地何年何月划拨为国有土地的文件，划拨为国有土地省政府国务院审批单和审批文件；3.湖南农业大学共6期计66栋2128套拆迁安置房和附属车库及杂屋的土地权属及房屋性质文件；4.长沙市自规局芙蓉分局、长沙市征地拆迁事务所负责人强拆强征湖南农业大学原教学试验场集体土地李治国（李良凡）户南区36号房屋、生产生活设施青苗等土地和财产为建设用地省政府、国务院一书四方案和征地拆迁安置方案征地审批单和审批文件和拆迁补偿安置协议及房屋补偿费、生产生活设施补偿、土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地面附着物补偿费、奖励费、拆迁补偿明细和银行支出凭证及两安用地安置协议补偿文件；5.长沙市芙蓉区征地拆迁事务所、长沙市芙蓉区湖南农业大学拆迁工作协调指挥部拆迁补偿安置湖南农业大学原教学试验场2768.92亩集体土地、基本农田、水田、耕地、专业菜地、林地桔园菜园和720户集体土地宅基地上房屋拆迁补偿安置协议文件和相关手续文件。”2019年2月28日，长沙市自规局芙蓉分局对此份公开申请分别作出芙国土资公开告知〔2019〕9、10、11号《依申请公开政府信息告知书》给予了答复。本案所涉答复为芙国土资公开告知〔2019〕10号《依申请公开政府信息告知书》（以下简称《告知书》），是对李治国所申请公开的第2、3项内容进行答复，告知内容为“该信息本机关未制作未保存，无法提供。建议你向长沙市自然资源与规划局联系咨询”，同时告知了该局办公地址及联系电话，并将该《告知书》邮寄送达给李治国。2019年4月11日，李治国因不服《告知书》，向长沙市政府申请行政复议。长沙市政府依法予以受理，并于2019年5月22日将审理期限延长30日。2019年7月10日，长沙市政府作出长府复决字〔2019〕第100号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），认为长沙市自规局芙蓉分局作出的《告知书》符合法律规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持该《告知书》，并将《复议决定书》邮寄送达给李治国。还查明，李治国的起诉状中第二项诉讼请求为：确认长沙市自规局芙蓉分局和长沙市芙蓉区征地拆迁事务所负责人贪污湖南农业大学李治国、李良凡户集体土地和宅基地上南区36号615平方房屋拆迁补偿款违法，严重损害其合法权益，要求赔偿543万元。本院认为，修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日至2019年5月14日有效）第一条、第二条规定：为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十七条、第二十一条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。根据上述规定，政府信息公开诉讼，其根本目的在于保障当事人对政府信息知情权的实现。故该诉讼应解决的，是政府信息事实上能否公开、如何公开这一实质性问题，行政机关不制作或未保存政府信息是否违法、政府信息内容本身的合法与否均不是人民法院审理政府信息公开诉讼审查的范围。行政机关只提供已经存在的政府信息，政府信息存在是行政机关公开政府信息的前提。本案中，经审查长沙市自规局芙蓉分局在2019年2月28日作出的《告知书》内容，可知针对李治国的政府信息公开申请，长沙市自规局芙蓉分局对经过检索没有所申请公开信息的，已告知该政府信息不存在，并告知申请人获取该政府信息的方式、途径。长沙市自规局芙蓉分局作出的《告知书》有事实和法律依据。长沙市政府经审查后，作出维持上述《告知书》的复议决定并无不当。李治国主张确认《告知书》及《复议决定书》违法并赔偿损失的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。关于李治国请求确认长沙市自规局芙蓉分局和长沙市芙蓉区征地拆迁事务所负责人贪污拆迁补偿款违法，并要求赔偿543万元的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四款规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，李治国提出确认长沙市自规局芙蓉分局和长沙市芙蓉区征地拆迁事务所负责人贪污拆迁补偿款违法，其所主张的“贪污”行为不是行政主体运用行政职权对公共事务进行管理的作出的行政行为，不属于人民法院的行政诉讼受案范围。该项诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一项的规定，应当裁定驳回起诉。关于李治国提出对有关征拆补偿文件合法性审查的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案系李治国对长沙市自规局芙蓉分局的信息公开答复和长沙市政府作出的复议决定不服提起的诉讼，其申请审查的文件均不是涉案行政行为的依据，故不具备对规范性文件进行附带审查的前提条件，原审法院依法对其合法性不进行审查符合法律规定。需要指出的是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，对于李治国的第一项、第三项主张应当判决驳回其诉讼请求，鉴于一审裁定驳回起诉的结论不影响当事人的实体权益，为了避免诉讼程序空转，减少当事人诉累，对原审裁定驳回起诉的处理结果可予以维持。综上所述，李治国的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定处理结果可予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长 赵 旻审判员 林 芝审判员 钟玺波二〇二〇年五月二十八日法官助理鲁一帆书记员刘畅言附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；