浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行终208号 上诉人（原审原告）裴更新，男，1935年2月21日出生，汉族，户籍地杭州市西湖区。 上诉人（原审原告）陈维来，女，1943年2月23日出生，汉族，住址同上。 两上诉人共同委托代理人焦现伟，浙江京衡律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市西湖区人民政府灵隐街道办事处，住所地杭州市西湖区外东山弄71号。 法定代表人陈宏，主任。 委托代理人方正，浙江之江律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市西湖区保障性住房管理服务中心，住所地杭州市西湖区五云中路1号A座2楼。 法定代表人苏楠，主任。 委托代理人林宇，北京大成（杭州）律师事务所律师。 上诉人裴更新、陈维来因房屋补偿安置协议一案，不服杭州市西湖区人民法院（2019）浙0106行初178号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭审理了本案。 裴更新、陈维来认为杭州市西湖区人民政府灵隐街道办事处（以下简称灵隐街道办）、杭州市西湖区保障性住房管理服务中心（以下简称区保障中心）与徐冬梅签订的《杭州市集体土地搬迁房屋补偿安置协议书》侵犯其合法权益，向人民法院提起诉讼，请求：1.变更灵隐街道办、区保障中心与徐冬梅签订的《杭州市集体土地搬迁房屋补偿安置协议书》，增加裴更新、陈维来为安置人口；判令灵隐街道办、区保障中心按照《杭州市集体土地搬迁房屋补偿安置协议书》的标准依法履行对裴更新、陈维来的安置补偿义务;2.灵隐街道办、区保障中心承担本案的诉讼费。 原审法院经审理查明，2016年3月10日，灵隐街道办作出并公布《实施方案》，载明“根据庆丰（财神殿、古荡桥）地块建设的需要，按照征收房屋补偿、市撤村建居等政策文件规定，结合当地实际情况，特制定如下集体土地房屋搬迁补偿实施方案……”。3月13日，灵隐街道办作出《公告》，对上述搬迁补偿实施方案中确定的实施单位、评估机构、实施范围、时间安排、安置方式等事项予以公告。3月31日，灵隐街道办作出《庆丰（财神殿）地块整治项目拟安置人口公示》，其中序号26载明：“……门牌号：××；户主姓名：徐冬梅；在册户籍名单：徐冬梅（本人）、裴帆（女儿）、裴宏（夫）、裴更新（公公）、陈维来（婆婆）；拟安置名单：徐冬梅（本人）、裴帆（女儿）、裴宏（夫）；人数：3＋1；拟安置面积：200；通过房管部门调查核实情况：裴更新（公公）、陈维来（婆婆）挂靠，不予安置”。2016年4月17日，原杭州市西湖区建设管理中心及灵隐街道办作为甲方与徐冬梅户作为乙方签订了杭（西庆丰社）区集住货（2016）015号《杭州市集体土地搬迁房屋补偿安置协议书》，约定徐冬梅户内安置人口人数合计为3人：徐冬梅、裴宏、裴帆；可增加安置人口1人，属已婚尚未有子女增加1人；合计安置人口为4人（3＋1）。2016年4月29日，灵隐街道办向徐冬梅户支付安置补偿费。2016年5月3日，裴更新、陈维来向区政府提起行政复议，要求撤销灵隐街道办作出的《庆丰（财神殿）地块整治项目拟安置人口公示》中关于“裴更新（公公）、陈维来（婆婆）挂靠，不予安置”的认定，依法予以安置补偿。裴更新、陈维来在此行政复议中提交了录音，拟证明补偿协议签订时灵隐街道向其户主解释签订协议不代表对“不予安置认定”的认可。2019年8月，裴更新、陈维来要求变更协议增加其为安置人口，诉至法院。 原审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”。本案中，裴更新、陈维来起诉所针对的协议系徐冬梅户与灵隐街道办、区保障中心于2016年4月17日签订。徐冬梅为该户户主，裴更新、陈维来为徐冬梅的公婆。协议确定了安置人口为徐冬梅、裴宏（丈夫）和裴帆（女儿），并无裴更新、陈维来。裴更新、陈维来起诉要求变更的内容即是要求增加裴更新、陈维来为安置人口。而在2016年5月3日裴更新、陈维来即针对灵隐街道办作出的《庆丰(财神殿)地块整治项目拟安置人口公示》中对裴更新、陈维来挂靠不予安置的认定，提起行政复议，并提交签订协议时的录音。综合前述情形，足以认定裴更新、陈维来在2016年4、5月即知晓该协议内容。现裴更新、陈维来迟至2019年8月方提起本案诉讼，已经超过法律规定的2年起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回裴更新、陈维来的起诉。案件受理费50元，不予收取。 上诉人裴更新、陈维来不服原审裁定向本院提起上诉称，一、原审裁定以上诉人提起诉讼超过起诉期限为由驳回起诉，明显错误。2016年3月13日，被上诉人公布了集体土地房屋征收《公告》，公告称“经杭州市西湖区人民政府批准，对该区块（财神殿、古荡桥）集体土地房屋实行征收补偿”。被上诉人（灵隐街道）于2016年3月31日在《庆丰（财神殿）地块整治项目拟安置人口公示》认定上诉人挂靠，不予安置。上诉人认为灵隐街道的认定与事实不符，且没有法律依据，依法向杭州市西湖区人民法院提起诉讼，要求“撤销灵隐街道作出的《庆丰（财神殿）地块整治项目拟安置人口公示》关于‘裴更新（公公）、陈维来（婆婆）挂靠不予安置’的认定；要求灵隐街道履行对原告的安置补偿义务”。2019年6月18日，杭州市西湖区人民法院作出（2018）浙0106行初287号之一行政裁定书，认为第三人徐冬梅户已于2016年4月17日与被上诉人签订了《杭州市集体土地搬迁房屋补偿安置协议书》，协议中对安置人口、安置面积等事项作出了约定，对原告的权利义务产生了实际影响，要求上诉人基于该协议依法另行救济。根据最高人民法院（2019）最髙法行申2019号裁判意旨，起诉人以征收土地行为为对象提起行政诉讼，属于被诉行政行为不明确，人民法院应当向起诉人释明，要求其明确被诉行政行为，此后仍可以明确后的被诉行政行为依法提起行政诉讼以寻求救济。因此，上诉人于2019年8月基于涉案协议提起诉讼，仅是对被诉行政行为进一步明确后提起的诉讼。上诉人一直以来均认为被上诉人的征收安置行为违法无效，并一直在主张自身的合法权利。换言之，无论上诉人以被上诉人发布《公示》的行为或者涉案协议为对象提起诉讼，其本质均是认为被上诉人未能适当履行安置补偿义务。本案中或是在（2018）浙0106行初287号之一案件中，上诉人的诉讼请求均是围绕被上诉人安置补偿行为侵犯了上诉人合法利益所展开的。本案中，上诉人曾以《公示》行为侵犯了合法权益为由提起诉讼，在法院的释明后立即以涉案协议为对象提起诉讼，因此本案并未超过起诉期限。法律设定起诉期限制度的目的，在于充分保障并督促当事人及时行使诉讼权利，在维护社会秩序和公法秩序的稳定与权利救济之间达成一定的平衡。纵观上诉人的维权历程，可以发现上诉人在合法权益被侵害后即采取了司法救济途径，并未认可被上诉人的征收安置行为具有合法效力。若在此情况下，仍机械式的认为本案超过了起诉期限，不利于行政争议的实质性化解。二、被上诉人未将上诉人列为安置人口明显侵犯了上诉人的合法权益，涉案协议应属无效。《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据。无论被诉的行政行为是《公示》还是涉案协议，其焦点均需要对上诉人是否具备安置资格作出实质性的判断。上诉人认为，被上诉人以户口挂靠为由剥夺上诉人的安置资格，系没有法律规范依据而减损行政相对人权利的无效行政行为。具体理由如下：1.根据上诉人常住人口登记卡的记载，其于2002年11月21日市内迁居迁入××号，并无有关挂靠的记载。上诉人系合法安置人口裴宏的父母，是被补偿人家庭成员的直系亲属，不存在户口挂靠的情形。2.灵隐街道作出的《庆丰（财神殿、古荡桥）地块集体土地房屋搬迁补偿实施方案》及政策依据中，也无关于挂靠的规范释义与适用条款。那么灵隐街道不能以此为由，对上诉人不予安置。同时，上诉人也不存在该方案第七条不予安置的情形。3.《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》是被上诉人进行安置补偿的重要法律依据，根据该条例第二十条规定，“安置人口按被补偿人家庭常住人口数确定。”根据《庆丰（财神殿、古荡桥）地块集体土地房屋搬迁补偿实施方案》第七条第1项规定，“安置人口按照被补偿人家庭常住户籍人口数确定”。根据户口簿上的记载，上诉人均符合上述规定的安置条件，且不存在不予安置的情形，应依法予以安置。被上诉人与第三人徐冬梅签订的拆迁补偿协议，未将上诉人作为安置人口，未履行对上诉人的安置补偿义务，严重侵犯了上诉人的合法权益。综上，1.请求撤销原审裁定，指令西湖区人民法院继续审理本案；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 两被上诉人在二审期间未提交书面答辩意见。 本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，上诉人裴更新、陈维来系针对两被上诉人于2016年4月17日与案外人徐冬梅签订的《杭州市集体土地搬迁房屋补偿安置协议书》提起本案诉讼。根据两上诉人在2016年5月3日就被上诉人灵隐街道办所作《庆丰（财神殿）地块整治项目拟安置人口公示》中关于“裴更新（公公）、陈维来（婆婆）挂靠不予安置”的内容提起行政复议并提交签订协议时的录音资料之事实，以及在本案一审庭审中关于案外人徐冬梅签订协议时，两上诉人已知晓其未被列为安置人口的自认，原审法院认定两上诉人在2016年4、5月即知晓《杭州市集体土地搬迁房屋补偿安置协议书》的内容，具有事实依据。现两上诉人至2019年方就该协议书提起诉讼，要求变更该协议的相关内容，已经明显超过法律规定的起诉期限，原审法院裁定驳回其起诉，具有法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  鲍常兰 审判员  李 洵 审判员  唐莹祺 二〇二〇年五月二十一日 书记员  郑 漩