山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行终210号 上诉人（原审原告）青岛市市北区人民政府合肥路街道办事处，住所地青岛市市北区宁安路58号。 负责人陶刚，书记。 委托代理人赵天真，青岛市北天剑法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）青岛市自然资源和规划局，住所地青岛市市南区香港西路55号。 法定代表人姜德志，局长。 出庭负责人王建，青岛市不动产登记中心副主任。 委托代理人任岩磊，该局工作人员。 委托代理人李婷婷，该局工作人员。 原审第三人石花妮，女，1974年7月10日生，汉族，住西安市莲湖区。 原审第三人中国工商银行股份有限公司青岛市南第四支行，住所地青岛市市南区东海中路16号3栋。 法定代表人栾经光，行长。 原审第三人中国长城资产管理股份有限公司山东省分公司，住所地济南市经七路168号。 负责人郭小霞，副总经理。 委托代理人全兆磊，北京市中银（青岛）律师事务所律师。 委托代理人孙鹏，该公司工作人员。 原审第三人青岛东盛房地产综合开发公司，住所地青岛市市北区标山路130号。 法定代表人杨盛瑞，经理。 委托代理人陈美虹，山东博论律师事务所律师。 委托代理人张韶青，山东博论律师事务所律师。 上诉人青岛市市北区人民政府合肥路街道办事处因诉被上诉人青岛市自然资源和规划局、原审第三人石花妮、原审第三人中国工商银行股份有限公司青岛市南第四支行、原审第三人中国长城资产管理股份有限公司山东省分公司、原审第三人青岛东盛房地产综合开发公司房屋行政登记一案,不服青岛市市北区人民法院作出的（2018）鲁0203行初126号之二行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，1992年，原台东区丰盛路、威海路居民小区改造工程指挥部对原丰盛路街道办事处所属幼儿园（建筑面积180平方米）进行拆迁改造，经市北区政府常务会议研究，拆迁后由青岛东盛房地产综合开发公司代建丰盛路新幼儿园，建筑面积350平方米（包括应返还的面积），超安置面积价款502704元由市北区政府付清。1996年新幼儿园建成，地址位于市北区××路××乙，同年4月23日，市北区政府办公室下发《关于东盛房地产开发公司同丰盛路街道办事处交接新建幼儿园的函》（北政办字【1996】2号），要求丰盛路街道办事处和东盛房地产开发公司办理交接和承租手续，新建幼儿园由丰盛路街道办事处安排使用，原拆迁关系终止。后东盛公司将房屋交付给丰盛路街道办事处使用至今，1997年-1998年间，丰盛路街道办事处曾向东盛公司交纳过房租。2002年东盛公司以丰盛路街道办事处不交纳租金为由将涉案房屋卖给石花妮，并于2002年5月31日与石花妮签订涉案房屋商品房买卖合同，2012年4月27日，石花妮持身份证明、登记申请书、买卖合同等材料申办涉案房屋产权登记，被告审核后于4月28日向石花妮核发了涉案房屋青房地权市字第××号《房地产权证》，2012年6月26日石花妮与中国工商银行股份有限公司青岛市南第四支行申办涉案房屋抵押权登记，工商银行取得涉案房屋青房地权市他字第××号房地产他项权证。2018年6月28日，中国长城资产管理股份有限公司山东省分公司与中国工商银行股份有限公司青岛市南第四支行签订协议，长城资产管理公司受让以涉案房屋设定抵押的债权，并取得涉案房屋抵押权。 原审另查明，因青岛市市北区人民政府机构改革，原丰盛路街道办事处被撤并，原丰盛路街道办事处部分职权由青岛市市北区人民政府合肥路街道办事处行使。 原审再查明，2018年8月22日，青岛市市北区财政局出具证明称：青岛市市北区××路××乙房屋为原市北区丰盛路街道办事处下属企业丰盛路幼儿园拆迁安置房屋，根据北政办发（1994）36号文件、北政办字（1996）2号文件的文件精神，由东盛房地产开发有限公司负责丰盛路幼儿园的拆迁安置工作，丰盛路街道办事处于1996年4月办完交接手续正式使用，后经区划调整及合署办公调整，此处房屋现由市北区人民政府合肥路街道办事处管理使用，属青岛市市北区人民政府国有资产。 原审法院认为，原告提起本案诉讼主要的理由是认为原告系涉案房屋的所有权人，被告违法将原告所有的房屋登记在第三人石花妮名下，为此，原告还提请市北区国有资产管理部门（市北区财政局）出具了证明，用以证明涉案房屋为原告管理的国有资产。据此，“原告系涉案房屋所有权人”这一理由，既是原告起诉的基础，也是原告与本案具有利害关系的根本。本案争议的实质是原告与第三人石花妮之间对房屋产权权属之争议。然而，原告虽然持有市北区财政局出具的国有资产“产权证明”，但是我国对不动产实行的是国家统一登记制度，《中华人民共和国物权法》第六条确立了物权公示原则，即不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。第九条确立了不动产物权登记生效制度，即不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿发生效力。在原告持有的国有资产管理部门“产权证明”与石花妮持有的《房地产权证》对房屋权属认定相冲突时，如何解决，成为本案首先需要考虑的问题。 《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第二条规定：“当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符、其为该不动产物权的真实权利人，请求确认其享有物权的，应予支持。”《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第三十一条规定：“全民所有制单位与其他经济成分之间发生的产权纠纷，由全民单位提出处理意见，经同级国有资产管理部门同意后，与对方当事人协商解决。协商不能解决的，依司法程序处理”。此处的“司法程序处理”应当是指民事确权程序。因为，设立、变更、转让、消灭不动产物权的法律行为和事实行为是前因，随之相应发生的不动产物权变更登记是结果。当事人对物权权属本身，或者对发生不动产物权变动的买卖关系有异议，进而对不动产变动登记提出异议的，不宜在基础民事争议尚未解决的情况下径行提起行政诉讼，一般应先行通过民事等途径解决确权、买卖等基础民事法律关系发生的纠纷，在基础民事争议解决、权利归属明确后，权利人可以持生效法律文书申请不动产登记部门依法变更错误的不动产物权登记，不动产登记部门不予变更的，也可以另行提起行政诉讼。 具体到本案，国有资产产权与公民个人产权发生纠纷，争议实质为涉案房屋权属争议，权属争议作为不动产登记中的基础法律关系应当先行处理，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定，当事人以作为房屋登记行为基础的民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议。本案中，原审法院已经告知原告先行解决民事争议。在民事争议解决前，相关行政纠纷不具有解决的前提条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据”。所谓“事实依据”是指原告起诉应当有基本的事实基础，即应当具有实体法上的请求权基础。本案中，原告实体法上的请求权基础即为“原告系涉案房屋所有权人”，但是，关于涉案房屋的权属，原告和第三人石花妮意见不同，尚存争议，原告提起行政诉讼的请求权基础暨“事实依据”并不明确充分，起诉的条件尚不具备，依法应当驳回起诉。原告可待基础民事争议解决后，另行解决房屋登记纠纷。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规，裁定驳回原告青岛市市北区人民政府合肥路街道办事处的起诉。案件受理费50元，免予收取。 上诉人青岛市市北区人民政府合肥路街道办事处不服原审裁定，上诉称，一、原审法院特意将上诉人提交的十三份证据，在其裁定中仅表述其中一份，进而认定起诉的条件不具备与事实不符。原审法院在其裁定中故意表述“原告提请市北财政局出具证明，涉案房屋为原告管理的国有资产。据此，原告系涉案房屋所有权人这一理由既是原告起诉的基础，也是原告与本案具有利害关系的根本”显然原审法院是故意为之。实际，上诉人在原审不只是向法庭出示市北财政局《证明》这一份证据而是十三份证据。因为该案系房屋登记纠纷，上诉人不仅出示了涉案房屋是国有资产的证据，还出示了原审第三人青岛东盛房地产综合开发公司违法向原审第三人石花妮出售涉案房屋的证据。最重要的是上诉人还向原审提供原审第三人青岛东盛房地产综合开发公司和原审第三人石花妮办理房屋登记时，所提供的《商品房买卖合同》、《房产证明》、《购房发票》等办证材料均是虚假材料的证据。该案，原审第三人石花妮至今未支付房屋对价，其办证材料上的签名也并非石花妮本人亲笔书写事实清楚，证据确凿。为此，被上诉人在其权属不清楚、产权来源资料不齐全，审查不严，一天之内给原审第三人石花妮发放两个房产证，涉及600多平方米的房屋，根本没有尽到审慎审核义务。为此，根据《房屋登记办法》第五十八条的规定，应依法撤销其房屋登记，收回房屋权属证书。二、原审第三人的抵押登记不具有公信力，无适用善意取得的余地。原审第三人石花妮和原审第三人中国工商银行股份有限公司青岛市南第四支行唯一抗辩理由即石花妮持有《房产证》。但根据《虚假贷款案中银行善意取得抵押权的司法认定》，银行签订抵押贷款合同时必须实地调查，了解房屋实际占有人，避免抵押人并非权利人。倘若中国工商银行股份有限公司青岛市南第四支行通过对抵押人提供的抵押材料予以适度怀疑，进行实地调查，便可揭示其虚假获取房屋权属证书的事实。然而，中国工商银行股份有限公司青岛市南第四支行却未被交易习惯造成注意义务的缺失。从而影响其善意的认定。该案中，石花妮得到涉案房屋房产证第二天就到工商银行贷款1100万元，其行为理应引起工商银行的高度重视，然而工商银行毫无顾忌予以放款。2016年3月27日工商银行便开始打包转让该资产，显然，原审第三人转让资产时均未按证监委制定的资产包流程进行。严重违反《金融企业不良资产批量转让管理办法》第6、15、27条的规定。为此，原审法院在裁定中大篇幅阐述原审第三人的抗辩毫无意义。三、原审法院在业已查明事实的情况下，驳回上诉人的起诉既无事实根据又无法律依据，应依法予以纠正。原审法院庭前并未告知上诉人依照职权追加多名第三人。开庭时原审法院又向上诉人释明，提起民事诉讼撤销第三人之间签订的《商品房买卖合同》。其实原审法院庭审时已经查明涉案房屋系国有资产，被上诉人没有尽到谨慎审核的义务。这期间，原审法院还多次建议上诉人报案。况且，就在上诉人提起民事诉讼原审法院基于上述原因下发中止裁定的情况下，不等其民事判决就迫不及待的裁驳其起诉。显然原审法院这一裁定缺乏事实依据和法律依据，应依法予以纠正。综上，请求法院：撤销青岛市市北区人民法院（2019）鲁0203行初126号之二《行政裁定书》，改判原审法院继续审理。 被上诉人青岛市自然资源和规划局辩称，被上诉人作出本案争议的行政行为，无论从实体还是程序上均符合房屋登记办法的规定，关于房屋的权属纠纷，上诉人应当通过民事途径解决，在未通过民事途径解决的情况下，尚不具备提起本案行政撤销诉讼，请法院查明事实，依法判决。 原审第三人石花妮在二审审理期间未提交书面陈述意见。 原审第三人中国工商银行股份有限公司青岛市南第四支行在二审审理期间未提交书面陈述意见。 原审第三人中国长城资产管理股份有限公司山东省分公司述称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人青岛东盛房地产综合开发公司述称，一审裁定认定事实清楚，证据确凿，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人石花妮、原审第三人中国工商银行股份有限公司青岛市南第四支行在原审中未提交证据，上诉人与被上诉人、原审第三人中国长城资产管理股份有限公司山东省分公司、原审第三人青岛东盛房地产综合开发公司原审时向法院提交的证据均已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院据此确认的案件事实。 二审查明，上诉人青岛市市北区人民政府合肥路街道办事处就涉案房屋诉本案原审第三人青岛东盛房地产综合开发公司、原审第三人石花妮商品房销售合同纠纷一案，本院于2020年4月24日作出（2020）鲁02民终3763号民事裁定，裁定撤销青岛市市北区人民法院（2019）鲁0203民初1243号民事裁定，指令青岛市市北区人民法院审理。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定，当事人以作为房屋登记行为基础的民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议。本案中，原审法院已经告知上诉人先行解决民事争议。本案上诉人原审的诉讼请求指向的是被上诉人为原审第三人石花妮颁发房地产权证的行政行为，但是针对涉案房屋的权属问题，上诉人已向人民法院提起民事诉讼并且该民事诉讼尚未审结，因此在涉案房屋的权属纠纷尚未确定的情况下，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人可待涉案房屋权利归属明确后，再行解决房屋登记纠纷问题。上诉人虽然反复主张被上诉人颁证行为违法，但因原审法院是裁定驳回了上诉人的起诉，并未对其所诉的颁证行为的合法性进行实体处理，二审法院依法仅对原审法院驳回起诉裁定是否正确进行审查，上诉人的该项主张不属于本院的审查范围，对上诉人的主张不作审查。 综上，原审裁定驳回上诉人起诉结果正确，应予维持。上诉人之上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇二〇年五月二十六日 法官助理 王云逸 书记员王崧 书记员刘佳