南宁铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 (2020)桂71行终162号 上诉人(一审原告)黄彦萍，女，1975年12月2日出生，汉族，住广西壮族自治区南宁市江南区。 被上诉人（一审被告)广西壮族自治区自然资源厅，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区中新路2号。 法定代表人陈建军，该厅厅长。 委托代理人黄雪莲，该厅工作人员。 委托代理人廖平军，北京大成（南宁）律师事务所律师。 被上诉人（一审第三人）广西壮族自治区土地储备中心，住所地广西壮族自治区南宁市中新路2号0415室。 法定代表人魏玉平，该中心主任。 被上诉人（一审第三人）广西壮族自治区国有七坡林场，住所地广西壮族自治区南宁市江南区友谊路吴圩段26号。 法定代表人陈文军，该林场场长。 上诉人黄彦萍因诉建设用地收购合同一案，不服南宁铁路运输法院（2019）桂7102行初319号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2002年6月3日，黄彦萍与广西壮族自治区国有七坡林场（以下简称七坡林场）签订《协议书》，约定七坡林场将位于南宁友谊公路七坡林场场部大门西侧与绿丰加油站相邻的铺面一层一幢共10间和铺面背后鱼塘一张及绿丰加油站背后土地一块（含平房一幢）交给黄彦萍经营酒店及娱乐业使用，承包经营期为三十年，自2002年5月1日起至2032年12月31日止。 2018年10月25日，广西壮族自治区人民政府办公厅下发《关于进一步加强自治区本级国有土地收储盘活工作的通知》，将七坡林场的5040亩土地（含涉案土地在内）纳入自治区本级国有土地收储盘活（第一期计划）。2018年5月15日，广西壮族自治区土地储备中心（以下简称区土储中心）与七坡林场签订桂土储收购〔2018〕001号《自治区土地储备项目七坡林场（一期）存量建设用地收购合同》（以下简称1号《收购合同》），约定收储七坡林场座落于南宁市××区××大道旁国有土地面积211.556亩，均为存量建设用地，并附有收购地块范围图。双方约定共同委托有资质的评估机构参照《南宁市土地储备管理办法》第十七条有关规定进行评估补偿，即：1.原为商住用途的，按原用途及建（构）筑物现值评估补偿；2.原为机关团体、工业和住宅的，按新规划用途评估折算补偿，不再给予建（构）筑物补偿。该收购合同包含黄彦萍租赁的部分土地。经委托开元评估公司进行评估收购总价为19413.1449万元，区土储中心与七坡林场协商后认为评估估价依据引用准确，估价方法运用得当，数字计算正确，同意按评估结果19413.1449万元进行收购补偿。 2019年7月9日，黄彦萍就七坡林场向其主张解除协议向南宁市江南区人民法院提起民事诉讼，要求七坡林场继续履行与其签订的《协议书》，该案于2019年9月10日作出一审判决，判决尚未生效。 黄彦萍以区土储中心与七坡林场在黄彦萍对租赁地块享有较长承租期的情况下，以极低的补偿数额将黄彦萍租赁的土地及地上建筑物收购，严重损害了黄彦萍的财产权益为由，向一审法院提起诉讼，请求依法判令：1.撤销区土储中心与七坡林场签订的1号《收购合同》；2.案件诉讼费由广西壮族自治区自然资源厅（以下简称区资源厅）承担，后其诉讼请求变更为：1.确认区资源厅以区土储中心与七坡林场签订1号《收购合同》的形式收购土地的行为无效，并恢复租赁土地及房屋；2.区资源厅和区土储中心、七坡林场支付黄彦萍停产停业损失8512264.34元（自2019年6月18日暂算至2021年6月17日为止，直到恢复租赁土地及房屋使用正常生产生活）；3.区资源厅和区土储中心、七坡林场赔偿黄彦萍支付员工的经济补偿金1614863元；4.案件诉讼费由区资源厅承担。 一审法院认为，《行政诉讼法》第二十五条第一款规定,“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定“提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”根据上述法律规定,原告主体资格的获得应以原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提。根据《土地储备管理办法》第九条规定“收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经同级国土资源主管部门和财政部门确认，或地方法规规定的其他机构确认。”该规定明确了国有土地收购的补偿对象为土地使用权人,对于国有土地上的承租人,并没有明确为补偿对象，即承租人不是国有土地收储的行政相对人，承租人依据土地租赁合同产生的承租权,仅对租赁双方产生约束力。承租人的承租权并非土地储备部门在收购国有土地使用权时应当考虑保护和解决的内容,而是应当通过其他民事途径予以解决。承租人所受到的土地收购行为的影响,实质上是行政行为作出后对一般民事权利所产生的事实上的影响,不属于行政法律关系意义上权利义务的影响。故承租人作为普通债权人与土地储备部门的国有土地收购行为之间不具有利害关系。 综上,黄彦萍作为案涉国有土地上的承租人不具有就案涉国有土地收购行为提起行政诉讼的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》二十五条第一款、第四十九条第一项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定,一审裁定驳回原告黄彦萍的起诉。 上诉人黄彦萍上诉称：一审裁定基本事实认定不清、适用法律错误。一、黄彦萍不仅是案涉国有土地的承租人，更是本次被收购地上建筑物的所有权人。首先，黄彦萍与七坡林场于2002年6月3日签订的《协议书》第三条承包金计算及付款办法中约定“经双方协商，乙方同意一次性支付甲方所建铺面和平房各一幢所花费费用，该费用必须在合同生效之日起15天内支付到甲方账户”。黄彦萍签订协议后依约支付了铺面和平房的购房款，己然取得了七坡林场出租时土地上的铺面和平房所有权。其次，根据《协议书》第四条甲乙双方的权利和义务第七款约定乙方在经营期间内，可以对原铺面及平房和鱼塘进行改造或扩建。黄彦萍租赁土地后就在涉案被收购土地上建筑了一千多平米房屋用于经营王府饭店，并以自己名义办理了《中华人民共和国建设工程规划许可证》，因此，黄彦萍对于案涉国有土地上的王府饭店等建筑物享有所有权，是合法所有权人。二、1号《收购合同》包含了黄彦萍出资建造并用于经营的王府饭店。1号《收购合同》包含收购6宗不同用途的土地及地上附着物，其中编号17680-B就是黄彦萍建造用于经营王府饭店的房屋，但是收购补偿价格却极低。《收购合同》第四条约定了“土地补偿价款支付部分载明收购土地和建筑物拆迁补偿价款分两期支付。”这些均能证实黄彦萍的房屋在001号收购合同范围内，并且区资源厅已进行了相应的收购和补偿。庭审中黄彦萍与被上诉人对王府饭店等建筑物在收购范围内均无异议。一审裁定却遗漏这些重要事实，仅以黄彦萍为土地承租人认定不具备原告主体资格，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，属于认定事实错误。黄彦萍的王府饭店房屋在涉案收购合同范围内，并己被收购，黄彦萍有权对侵害其合法财产权益的行政行为提起诉讼，其为适格一审原告。三、本案解决的问题是收购行为是否有效及侵害黄彦萍财产权益，并不是解决租赁纠纷，一审裁定认为属于一般民事权利是违背事实和错误的。综上所述，黄彦萍认为，其拥有所有权的建筑物在1号《收购合同》的收购范围内，而被上诉人以极低的补偿数额将黄彦萍的建筑物收购，该收购行为严重损害了黄彦萍的财产权益，黄彦萍是本案适格主体。综上，黄彦萍依法提起上诉请求：1.撤销南宁铁路运输法院作出的（2019)桂7102行初319号行政裁定;2.指令南宁铁路运输法院继续审理本案。 被上诉人区资源厅辩称：一、黄彦萍不是《土地收购合同》的一方当事人，亦不是涉案地块的土地使用权人，其与本案《土地收购合同》不具有利害关系，不是适格原告。二、本案《土地收购合同》的主体适格，程序合法，适用依据正确。三、《土地收购合同》不存在无效的法定情形。请求二审法院依法裁定驳回黄彦萍的上诉。 被上诉人区土储中心、七坡林场未作答辩。 本院认为，黄彦萍主张区土储中心与七坡林场在其对租赁地块享有较长承租期的情况下，以极低的补偿数额将其租赁的土地及地上建筑物收购，其实际上是对涉案土地收购合同的补偿问题提出异议。本案中，七坡林场与黄彦萍在《协议书》第四条第4点明确约定了“国家依法征用土地时，土地（含鱼塘）补偿费、植被恢复费、安置补偿费归甲方所有；其他设施补偿费由征地单位按照国家有关规定对乙方进行补偿，甲方不再补偿任何费用给乙方……”。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第三项的规定，因国有土地使用权被收回，认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织是征收征用补偿协议的利害关系人。因此黄彦萍与涉案土地收购合同中的补偿协议条款具有利害关系，黄彦萍具备提起本案诉讼的原告主体资格。 综上，黄彦萍的上诉请求成立，本院予以支持。一审裁定处理结果有误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定,裁定如下： 一、撤销南宁铁路运输法院（2019）桂7102行初319号行政裁定； 二、指令南宁铁路运输法院继续审理本案。 审 判 长 彭峭岷 审 判 员 梁耀美 审 判 员 袁宇飞 二〇二〇年五月二十八日 法官助理 潘淑梅 书 记 员 赵玉慧 附本案相关法律、司法解释条文： 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第五条下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理： （一）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织； （二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人； （三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。 3.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。 原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。 当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。