浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终719号上诉人（原审第三人）林关荣，男，1969年9月6日出生，汉族，农民，户籍地址青田县，现住青田县。委托代理人陶土才，浙江五洲律师事务所律师。委托代理人陈晶晶，浙江五洲律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）王银蓝，女，1936年10月22日出生，汉族，农民，住青田县。委托代理人王先红，女，1964年4月5日出生，汉族，现住青田县，系王银蓝之女。原审被告青田县人民政府，住所地青田县鹤城街道鹤城中路33号。法定代表人周和平，县长。委托代理人林琰，青田县司法局工作人员。林关荣诉青田县人民政府行政复议决定一案，丽水市中级人民法院2020年2月26日作出（2019）浙11行初89号行政判决。林关荣不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月1日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认定，原告王银蓝系青田县油竹街道（原山口镇）彭括村村民，第三人林关荣与原告女儿王先红（原名王献红）系夫妻关系。1995年，原告以户主身份与其子女王献华、王献红等在册人口共同向青田县山口镇人民政府申请在山口镇下美圩建设房屋。该申请经村委、乡（镇）土地管理所、乡（镇）人民政府同意上报后，未得到县（市、区）土地管理局的最终审批同意。1997年,第三人林关荣与原告之女王先红登记结婚。1999年,该房屋开工建设完成。2011年第三人与原告女儿王先红离婚，但第三人一直居住于案涉房屋中。2018年5月21日，原告王银蓝向青田县人民法院起诉请求林关荣排除妨害，搬离案涉房屋。2018年07月30日，青田县人民法院作出（2018）浙1121民初2246号民事判决，以王银蓝提交的建房审批不完整，法院无法确定房屋是否属于合法建筑，王银蓝的诉讼主张缺乏证据支持为由，驳回了其诉讼请求。王银蓝不服该判决，向本院提起上诉。2018年09月19日，本院作出（2018）浙11民终1129号民事判决，以位于青田县房屋前期用地审批手续不完整，现有证据不足以证明涉案房屋归王银蓝，且涉案房屋的前期审批手续上王银蓝之女王先红被列为在册人口，涉案房屋是在王先红与申请人在婚姻关系存续期间建造，而王先红与申请人离婚时未对涉案房屋的份额作出明确处置，离婚后，申请人一直居住、占有并使用涉案房屋为由，作出了驳回上诉，维持原判的判决。在案件上诉期间，青田县综合执法局、青田县国土资源管理局分别针对原告王银蓝涉案房屋违法建设、非法占地的行为作出行政处罚，分别给予罚款人民币6322.5元、524.5元，原告分别于2018年08月21日、2019年04月04日将上述罚款缴清。依据青田县有关违法建筑处置政策，原告以个人独有的名义于2018年08月13日向青田县油竹街道办事处递交《青田县私人建房违法建筑补办审批表》，该审批表同日经村（居）委会意见、国土资源所意见、青田县油竹街道意见后，并未得到县住房和城乡规划局、县国土资源管理局的审批通过。2019年03月13日，青田县自然资源和规划局审批通过了原告的建房许可行为。第三人林关荣不服，向被告申请行政复议，被告青田县人民政府作出青田县人民政府根据复议申请人林关荣提出的申请，于2019年8月19日作出被诉青政复决［2019］7号行政复议决定（以下简称被诉行政复议决定）。该决定认定青田县自然资源和规划局（于2019年3月13日）审批通过王银蓝的建房许可不当。理由一是涉案房屋在处置份额上存在争议，许可部门在明知房屋存在纠纷的情况下作出准予建设的许可决定不符合当地政策规定；二是许可部门未告知利害关系人在许可决定作出前享有听证的权利，程序上亦存在不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第3目的规定，决定撤销青田县自然资源和规划局作出的准予王银蓝私人建房的许可行为。原告王银蓝不服，提起行政诉讼，请求撤销青田县人民政府作出的被诉行政复议决定。另查明，原告获得建房许可后，即对案涉房屋办理了不动产权利证书，证书号浙（2019）青田县不动产权第0006635号。载明权利人王银蓝，房屋坐落青田县，土地使用权面积52.45平方米、建筑面积210.75平方米，共有情况为原告单独所有。原审法院认为，案涉房屋的建造最初是原告以户主身份与其子女王献华、王献红等在册人口共同于1995年报批。1997年第三人林关荣虽与原告之女王先红结婚，案涉房屋亦在双方婚姻关系持续期间建造完成，但第三人户籍一直属于青田××××乡，并未迁入原告所在村。即便第三人主张其出资出力参与建造案涉房屋，但因其并非原告村村民，根据现行法律，不能取得该村的宅基地及房屋的权属。基于第三人不具有房屋所在村村民这一特定身份，其针对案涉房屋的建造审批、不动产权利证书颁发等涉及房屋权属的行政行为，无权主张权利。被告青田县人民政府以案涉房屋存在权属纠纷从而撤销了许可行为，依据不足，其认为许可行为作出时未告知第三人享有听证的权利亦缺乏基础，本院予以纠正。此前人民法院生效判决虽然认定案涉房屋存在纠纷，但该纠纷实质上非权属纠纷，是基于第三人主张婚姻关系存续期间对建房有过投资且占有、使用过该房屋所产生的使用权纠纷、排除妨碍纠纷等，不影响本案的处理。第三人如认为其出资出力参与了案涉房屋的建造，对案涉房屋享有一定权益，亦可以提起民事诉讼要求予以补偿，原告获准建房补办手续甚至取得案涉房屋的不动产权利证书，均不影响第三人对该权利的行使。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销被告青田县人民政府于2019年8月19日作出的青政复决［2019］7号行政复议决定。上诉人林关荣上诉称，一、原审法院认为“基于第三人不具有房屋所在村村民这一特定身份，其针对案涉房屋的建造审批、不动产权利证书颁发等涉及房屋权属的行政行为，无权主张权利”的认定错误，户籍所在地不能作为否认上诉人对涉案房屋享有权属的理由。上诉人与被上诉人的女儿王先红原系夫妻关系，两人于1997年9月结婚，于2011年离婚。1995年3月，被上诉人和儿子王献华、女儿王先红三人共同向政府机关报批建房，三人填写的《农村私人建房用地呈报表》经当时的山口镇人民政府审核，同意上报审批。此后，被上诉人等三人未继续上报县土地管理部门进一步审批。房屋建造的前期审批手续，被上诉人之女王先红被列为在册人口，即案涉宅基地为被上诉人、王献华、王先红共同共有。1999年5月，上诉人与王先红共同出资，在上述宅基地上建造房屋，当年房屋建至三层。2003年，王先红出国期间，上诉人独自将房屋扩建、升高一层，建成现有的四层。房屋建成后，上诉人和儿子就居住在该房屋内。该争议房屋建造完成在上诉人与前妻王先红婚姻关系存续期间，根据婚姻法等现有民事法律的规定，应当确认为夫妻共有财产。宅基地使用权属于村民户内家庭成员共同共有，家庭成员对宅基地使用权享有平等的权利、义务。在上诉人与王先红婚姻关系存续期间，上诉人作为家庭成员，该宅基地使用权由其家庭成员即上诉人和王先红共同共有，由此双方在该宅基地上共同自建房而产生的权利应当共同享有。二、原审法院认为“此前人民法院生效判决虽然认定案涉房屋存在纠纷，但该纠纷实质上非权属纠纷，是基于第三人主张婚姻关系存续期间对建房有过投资且占有、使用过该房屋所产生的使用权纠纷、排除妨碍纠纷等，不影响本案的处理”，该认定明显缺乏法律依据。此前人民法院生效判决认定，上诉人与王先红离婚时未对房屋的份额作出明确处置。由此可以确定，上诉人对案涉房屋享有份额，所谓享有份额就是对整体中的部分数额享有权利，但因上诉人与前妻王先红之间没有对案涉房屋的份额做出约定，导致上诉人享有的具体份额无法确认。为此上诉人与被上诉人、王献华、王先红之间才会通过多次诉讼，想要确认各自的份额。他们之间对享有房屋份额的多少存在纠纷，实质上就是对房屋权属存在纠纷。如果上诉人对争议房屋不享有任何份额，不享有权属，那么上诉人和王先红在离婚时亦无需对房屋的份额作出处置。对房屋享有份额，即指对房屋的权属享有部分权利。法院原有的民事生效判决认定事实清楚，文字表示不存在歧义。本案一审对原有的民事生效判决认定事实的解释，明显缺乏法律依据。除非存在特别约定，不动产份额当然包括所有权，而非仅仅指使用权和排除妨碍权。三、原审法院认为“被告青田县人民政府以案涉房屋存在权属纠纷从而撤销了许可行为，依据不足，其认为许可行为作出时未告知第三人享有听证的权利亦缺乏基础，本院予以纠正”的认定错误。青田县自然资源和规划局在作出行政许可行为时，程序违法，青田县人民政府认定事实清楚。上诉人作为房屋共有人之一，对房屋享有份额。被上诉人独自申请行政许可，严重侵害了上诉人的权利。青田县自然资源和规划局在没有公示、没有告知上诉人的情形下，于2019年3月13日(该日期明显经涂改而成，上诉人不知道真实日期)作出行政许可，明显程序违法。《中华人民共和国行政许可法》第47条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人和利害关系人享有要求听证的权利。本案，青田县自然资源和规划局在明知双方存在重大争议的前提下，没有履行相关的告知义务和听取意见义务，程序明显违法。综上，青田县人民政府于2019年8月19日作出的青政复决(2019)7号行政复议决定，其认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持；一审法院对房屋“权属”和“份额”作了片面的限制性的解释，并据此作出撤销行政复议决定的判决，明显缺乏事实依据和法律依据。请求二审撤销本案一审判决，依法改判，驳回被上诉人的一审诉讼请求。被上诉人王银蓝答辩称，1、答辩人是案涉房屋建造审批的唯一申请人，也是案涉房屋不动产权属的唯一所有人。无论是1995年房屋建造审批时的《农村私人建房用地呈报表》上，还是2018年房屋补办审批时的《青田县私人建房违法建筑补办审批表》《青田县私人建房资格审查表》《不动产登记申请表》上，在“申请人”或“权利人”一栏都只有“王银蓝”一人的名字，答辩人是唯一的申请人，也是户主。1995年的《农村私人建房用地呈报表》上“现有在册人口”项下除答辩人外，虽还有答辩人儿女的名字，但仅表明两个儿女和答辩人在同一户口下而已，他们并非共同报批申请人，两个儿女一直认为答辩人就是唯一的报批申请人和唯一的房主。2、被答辩人对案涉房屋的建造从未有过任何出资。案涉房屋无论是1995年盖到三层，还是2003年加盖到四层，所需资金都是答辩人和其当时在国外的儿子王先华出的，答辩人的女儿王先红和被答辩人当时比较困难，实际都没出过钱。被答辩人声称和女儿王先红有共同出资，却提供不了任何证据，而且答辩人的女儿王先红也从未说过自己出过钱。3、被答辩人户籍一直在青田××××乡，并非案涉房屋所在的彭括村的村民，其对案涉房屋的建筑审批、不动产证书颁发没资格也无权主张权利。根据相关规定，被答辩人既不可能成为案涉房屋建造审批的申请人，相关不动产权属证书上也不可能有其名字。答辩人的儿女、被答辩人，不管是否在案涉房屋建造过程中出过资，都没有资格对案涉房屋建造审批和不动产权属证书颁发主张任何权利.4、答辩人和被答辩人之间对案涉房屋不存在权属纠纷。双方之前虽打过相关民事官司，但那本质上仅仅是答辩人要求被答辩人搬离案涉房屋的一种使用权和排除妨碍纠纷，法院从未对案涉房屋的权属作出过认定。被答辩人认为自己有所谓的“份额”，归根结底都是源自答辩人女儿王先红，但答辩人女儿对案涉房屋没有任何法律和现实的权属，其本人也从来没有提出过任何相关的诉求和主张，所以被答辩人所谓的“份额”，根本不存在和站不住脚的。5、案涉房屋补办审批的整个过程程序合法正当，材料合规完整。1995年因答辩人的建房呈批手续只审批到镇一级，未报县土地管理部门审批，虽在当时这是一种普遍的做法，但依据后来的相关规定也成为了“违法建筑”。2018年依据青田县有关违法建筑处置的政策，答辩人作为唯一申请人和户主，提交了相关补办报批材料，经过了层层审核，依法缴纳了相关罚款，期间相关政府机关充分听取了包括被答辩人在内的各方诉求和意见，两次公示期间被答辩人并未提出任何异议，最终在对各方意见、审批材料和相关政策的全面准确严格审核把握的基础上，相关政府部门于2019年4月最终批准了答辩人的建房许可，答辩人得以办理案涉房屋的不动产权证书。由此可以看出，答辩人报批的整个过程是严格按照相关规定和政府指引进行的，提交的材料是合规完整的，整个审批的程序也是审慎合法正当的。综上，本案一审判决事实清楚，适用法律、法规正确，应予以维持；青田县人民政府作出的被诉行政复议决定依据不足，缺乏事实基础，适用法律错误，应予撤销。请求驳回上诉，维持原判。原审被告青田县人民政府答辩称，一、原审法院认为“此前人民法院生效判决虽然认定案涉房屋存在纠纷，但该纠纷实质上非权属纠纷，是基于第三人主张婚姻关系存续期间对建房有过投资且占有、使用过该房屋所产生的使用权纠纷、排除妨碍纠纷等，不影响本案的处理”，系无视客观事实而作出的错误认定。答辩人做出的青政复决[2019]7号行政复议决定书认定原审第三人对房屋有所有权的主要依据即为丽水市中级人民法院作出的（2018）浙11民终1129号民事判决书，在该份判决书中明确认定原审第三人与王先红离婚时未对房屋的份额作出明确处置。根据百度词条对房屋份额的解释，房屋份额即权属人占有房屋的所有权份额。由此可见，一审法院对于房屋份额不是所有权而是使用权，与该院的民事判决有明显的矛盾。除非存在特别约定，不动产份额当然包括所有权，而非仅仅指使用权和排除妨碍权。在该份民事判决书法律效力还在的情况下，答辩人认定原审第三人对房屋享有所有权，并无不妥。二、原审法院认为“被告青田县人民政府以案涉房屋存在权属纠纷从而撤销了许可行为，依据不足，其认为许可行为作出时未告知第三人享有听证的权利亦缺乏基础，本院予以纠正”的认定错误。如上所述，答辩人根据之前生效判决，原审第三人系房屋共有人之一，对房屋享有份额。被答辩人的房屋属于违法建筑，在符合县里相关政策的情况下，可以办理房屋合法化手续，合法化手续系一种行政许可行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第47条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人和利害关系人享有要求听证的权利。在本案件中，青田县自然资源和规划局在明知道作出的行政许可行为可能会影响原审第三人利益的情况下，未按法律规定进行告知，程序明显违法。综上，答辩人认为其于2019年8月19日作出的青政复决（2019）7号行政复议决定，其认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持；一审法院对房屋“权属”和“份额”的解释存在偏颇，并据此作出撤销行政复议决定的判决，缺乏事实依据和法律依据。请求二审撤销本案一审判决，依法改判，驳回被上诉人的一审诉讼请求。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，根据被诉行政复议决定、一审判决认定意见，以及二审中各方上诉和答辩意见，因一审系认为“基于第三人（林关荣）不具有房屋所在村村民这一特定身份，其针对案涉房屋的建造审批、不动产权利证书颁发等涉及房屋权属的行政行为，无权主张权利”为主要理由，判决撤销了被诉行政复议决定。原审被告青田县人民政府主要系认为“涉案房屋在处置份额上存在争议，许可决定不符合当地政策规定；未告知利害关系人听证权利、程序不当”为主要理由，撤销了青田县自然资源和规划局作出的准予王银蓝私人建房的许可行为。上诉人林关荣也主要以原审被告同样理由提出了上诉意见。故此，本案主要争议系上诉人林关荣是否有权对青田县自然资源和规划局作出的准予王银蓝私人建房的许可行为提出行政复议申请要求予以撤销？尔后再考虑审查该许可行为是否合法。关于宅基地问题。《中华人民共和国土地管理法》及《浙江省实施办法》均规定了“农村村民一户只能拥有一处宅基地。”《浙江省村经济合作社组织条例》第二十一条规定，“社员依法享有下列权利：……（三）享有本社章程和社员（代表）大会决定的生产生活服务、收益分配、土地征收补偿费分配、宅基地使用和各项福利的权利；……”故此，根据上述规定，申请宅基地应具有“农村村民”或“经济合作社组织的社员”的身份资格。根据《浙江省农村住房建设管理办法》第二条规定，农村村民是指具有农村集体经济组织成员资格的人员。根据《浙江省农村集体资产管理条例》第二条规定，村集体经济组织及其成员是指《浙江省村经济合作社组织条例》规定的村经济合作社及其社员，以及村经济合作社股份合作制改造后成立的村股份经济合作社及其社员股东。本案中，根据查明事实，一方面上诉人林关荣户籍一直属于青田××××乡，并未迁入被上诉人王银蓝所在村，其并非被上诉人王银蓝所在村的村民，根据现行法律法规，其并不具备申请宅基地应具有的“农村村民”或“经济合作社组织的社员”的身份资格，其不能以自身身份申请取得该村的宅基地；另一方面，案涉房屋宅基地系经由被上诉人王银蓝以户主身份与其子女王献华、王献红等在册人口于1995年共同申请所得，青田县自然资源和规划局准予王银蓝私人建房的许可行为，系主要基于被上诉人王银蓝具有其所在村申请案涉房屋宅基地的村民资格等条件作出，故上诉人林关荣与上述准予王银蓝私人建房的许可行为之间，并无行政法上的利害关系。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”。从法律上分析，本案中上诉人林关荣向青田县人民政府提出复议申请要求撤销青田县自然资源和规划局作出的准予王银蓝私人建房的许可行为，并不符合行政复议申请的受理条件，原审被告青田县人民政府予以受理并作出撤销决定，存在不当，应予纠正。本院同时认为，宅基地审批主要系基于符合特定身份的申请人提出申请，行政机关依据农村住房建设管理相关行政法律法规规定审查作出。而宅基地建成房屋权属主要系依据物权法等相关民事法律规定进行认定。宅基地审批与宅基地建成房屋权属认定，两者之间系属不同的法律关系。本案中，上诉人林关荣实质诉求系认为其出资出力参与建造案涉房屋，对案涉房屋享有相应权属，但因本案行政复议决定撤销对象为准予王银蓝私人建房的许可行为，上诉人上述主张系涉及本案外其他法律关系，不属于本案审查范围，其应通过其法律途径提出。《青田县私人建房违法建筑处置后补办审批手续的相关规定》虽存在“存在权属或四邻纠纷情况的属于暂缓办理审批手续”相关规定，但对“存在权属纠纷”问题界定并不清晰，导致本案纠纷产生，应予指正。同时，由于本案审理并不涉及不动产权利证书颁发，但一审判决在“基于第三人（林关荣）不具有房屋所在村村民这一特定身份，其针对案涉房屋的建造审批、不动产权利证书颁发等涉及房屋权属的行政行为，无权主张权利”相关表述中，对“案涉房屋的不动产权利证书颁发”问题一并作出对上诉人不利的法律认定，缺乏相应法律依据，也明显超出一审审理范围，存在不当，应予指正。综上，原审判决事实清楚，结论正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉请求不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人林关荣负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  吕柏超审判员  马良骥审判员  张 榆二〇二〇年五月二十八日书记员  韦若莎