中华人民共和国 山东省邹平市人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁1626行初91号 原告：邹平华伟置业有限公司，住所地山东省滨州市黄山街道办事处崔家村风凰城小区。统一社会信用代码91371626562510096P。 法定代表人：王迎群，公司总经理。 委托诉讼代理人：杨苗，山东天健律师事务所律师。 被告：邹平市市场监督管理局，住所地山东省邹平市鹤伴二路677号。统一社会信用代码11371626MB2862755D。 法定代表人：曹慎清，局长。 出庭负责人：张春亮，副局长。 委托诉讼代理人：卢文峰，山东励志律师事务所律师。 原告邹平华伟置业有限公司不服被告邹平市市场监督管理局市场监管行政处罚一案，于2019年11月15日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月17日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人杨苗、被告出庭负责人张春亮及委托诉讼代理人卢文峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告邹平市市场监督管理局于2019年6月18日对原告邹平华伟置业有限公司作出邹市监行处字〔2019〕0121号行政处罚决定书，认定原告在向消费者出售商品房时违反了《消费者权益保护法》第二十六条第二款、第三款的规定，构成了利用格式条款侵害消费者合法权益行为。 原告邹平华伟置业有限公司（以下简称华伟置业公司）诉称，2019年6月18日，被告对原告作出了邹市监行处字〔2019〕0121号行政处罚决定书，原告认为被告作出的上述具体行政行为违法，依法应撤销。一、被告对本案无管辖权。依据《合同违法监督处理办法》第四条的规定“各级工商行政管理机关在职权范围内，依照有关法律法规及本办法的规定，负责监督处理合同违法行为”，本案涉及的法律问题系原告收取的材料费是否合法、合约，依据工商行政管理局的职责范围规定，不属于工商行政管理局的职权范围，被告无权管辖。二、被告作出的该行政处罚决定书认定事实不清，证据不足。被告认定原告收取的材料费系开口费属于认定事实错误，此事实认定明显证据不足，无法律依据。三、被告作出的行政处罚适用法律错误。四、被告作出的行政处罚程序违法，依据《行政处罚法》的规定，被告作出行政处罚需履行告知原告听证的义务，但被告未履行上述义务。综上所述，被告作出的行政处罚显然违法，请求依法撤销邹市监行处字〔2019〕0121号行政处罚决定书，本案的一审诉讼费用由被告承担。 原告为证明其主张向本院提交如下证据：证据1.行政处罚决定书复印件一份；证据2.国家发展计划委员会、财政部关于取消部分建设项目收费进一步加强建设项目收费管理的通知［计价费（1996）2922号］文件一份及国家计委、财政部关于全面整顿住房建设收费取消部分收费项目的通知［计价格（2001）585号］文件一份；证据3.山东省物业管理条例一份；证据4.滨政发（2007）55号滨州市人民政府关于进一步加强城市基础设施配套费征收管理的意见一份；证据5.《印台·凤凰城预约协议》二份、《商品房预售合同》一份、《山东省新建商品房买卖合同（预售）》一份；证据6.邹平县人民法院（2016）鲁1626民初4543号民事判决书打印件一份；证据7.山东省人民政府令第80号《山东省行政处罚听证程序实施办法》打印件一份；证据8.市场监督管理局重大案件事项集体讨论制度打印件一份；证据9.收据一份。 被告邹平市市场监督管理局（以下简称市场监管局）辩称，一、答辩人认定原告存在如下违法行为的事实：2019年5月23日，市场监管局接12345热线投诉举报后交办，依法立案、调查并询问了原告华伟置业公司凤凰城项目经理，查明华伟置业公司利用单方面制定的《印台·凤凰城预约协议》（以下简称预约协议）以及《山东省新建商品房买卖合同(预售)》（以下简称预售合同）补充协议中的相关格式条款要求购房者在交首付时交纳“暖气设施材料费90元/㎡”和“燃气设施材料费2680元”。该公司项目负责人在询问笔录中承认已售出的317套商品房除特殊情况外基本都交纳了上述费用。原告的上述行为事实上就是利用单方面起草的预约协议以及在《预售合同》补充条款部分制定格式条款内容在房价之外另行重复收取费用，将本不应当由购房者承担的费用强加于购房者，加重了购房者的责任，致使众多购房者投诉举报。答辩人认为原告上述行为违反了《山东省物业管理条例》第十六条第二款“住宅小区内供水、供电、供气、供热分户计量装置或者入户端口以外设施设备的各类建设资金，统一并入城市基础设施配套费(含综合开发费)”、《国家计委、财政部关于全面整顿住房建设收费取消部分收费项目的通知》计价格（2001）585号“取消一切不合法、不合理的收费项目。各地执行的行政事业性收费项目，凡与本通知公布取消的收费项目性质、内容相类似的，不论冠以何种名称，一律取消。”、“取消与城市基础设施配套费重复收取的水电、气、热、道路以及其他各种名目的专项配套费”、滨州市人民政府《关于进一步加强城市基础设施配套费征收使用管理的意见》［滨政发(2007)55号)］“房地产开发商已向购房者收取的房价中已包含相应城市基础设施配套费的，由开发商负责缴纳相应的城市基础设施配套费。任何单位和个人不得向购房者重复收取城市基础设施配套费”等规定。由此，原告华伟置业公司在交房时应保证商品房的基础配套设施具备交付使用条件，且不得在房价外另外收取其他费用。原告华伟置业公司违法行为事实清楚，证据确实充分。二、答辩人依据查明的上述违法事实做出邹市监行处字〔2019〕0121号行政处罚决定书，系依据《消费者权益保护法》第二十六条第二款、第三款的规定。作出的具体处罚措施是依据《侵害消费者权益行为处罚办法》第十二条、第十五条的规定。三、根据2019年4月1日起施行的《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》第五条第（三）项的规定：对自然人处以一万元以上、对法人或者其他组织处以十万元以上罚款，应当告知当事人有要求举行听证的权利。因此，对原告华伟置业公司处以30000元罚款不属于必须履行听证告知义务的范围。此外，根据中央、省、市机构改革方案，按照《中共邹平市委邹平市人民政府关于邹平市机构改革的实施意见》，原邹平县工商局的行政执法职能整合到新设立的邹平市市场监督管理局。因此答辩人对涉案合同违法行为享有管辖权。综上所述，答辩人邹平市市场监督管理局做出的邹市监行处字〔2019〕0121号行政处罚决定书事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚适当，原告的诉讼请求应当予以驳回。 被告在法定期限内提供如下证据：证据1.询问笔录一份、《预约协议》二份、《商品房买卖合同》二份、交款收据三份、申辩书一份、案件调查终结报告一份、行政处罚告知书一份、行政处罚决定书一份、罚没收入通用票据一份；证据2.案件来源登记表一份、12345承办单六份、立案审批表一份、询问通知书一份、案件审核表一份、行政处罚案件有关事项审批表一份、行政处罚告知书送达回证一份、行政处理决定审批表一份、行政处罚决定书送达回证一份、结案审批表一份。 经庭审质证，原告对被告证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，但对被告证明的观点有异议，该询问笔录中被告已经明确所要调查的材料费为暖气开口费、燃气开口费，已经对两费用进行性质认定，与被告所接受的承办单上的城市基础设施费并不相符；对于预约协议是双方当事人签订的真实意思表示，根据被告所提交的预约协议来看对第8条标注了对号，该预约协议与商品房预售合同并无其他不同，商品房买卖合同与商品房预售合同存在不同之处，原告与消费者统一签订的补充协议；对于收据明确记载的是材料费，与被告在调查笔录中调查的开口费不一致。被告没有任何依据认定原告收取的上述费用属于违法所得；对于处罚申辩书无异议；对于告知书有异议，告知书中没有告知原告有听证的权利；对于行政处罚决定书有异议，被告当庭否认适用有关的文件通知，那么该处罚决定书认定原告收取材料费属于违法所得就没有任何事实法律依据，故该处罚决定书认定事实不清；对于罚没收入通用票据因为依据行政处罚法的规定，行政复议及行政诉讼期间不停止原行政处罚的执行，为了避免被告采用强制执行手段对原告造成重大恶劣影响，原告缴纳了罚款，但这不影响行政诉讼的正常审理。对证据2中的六份邹平市12345承办单有异议，该承办单并没有显示具体的来电时间，且来电类别分别为求助、咨询，并非投诉。该承办单中出现了两份梁全部的承办单，办结时限分别为2019年6月3日、2019年6月6日，因此对其真实性不予认可。其中三份承办单办理单位领导批示无任何签字，故对被告所证实的案件来源有异议，被告不应当进行立案调查，被告不具有管辖权。邹平市12345承办单中对“问题描述”统一记载的是认为开发商收取基础设施配套费不合理，这与被告在给原告工作人员制作的询问笔录中“关于燃气开口费、暖气开口费”名称不一致，故原告认为该电话内容不真实，被告依约调查的燃气开口费、暖气开口费无任何案件来源。同时根据原告与购房户签订的预约协议及商品房预售合同均没有显示城市基础设施配套费这一字样，故被告制作的这一承办单与本案案情并不相符。对于其他证据原告认为被告程序违法，未履行告知原告具有听证权利的义务，也没有对案件进行集体讨论的笔录，且依据行政处罚法的规定也没有提供行政处罚审核人是否属于初次审核及是否具有法律职业统一资格的相关证据。 被告对原告证据的质证意见为：对于其中行政处罚决定书虽然是影印件但被告无异议，对于原告提交的证据2-6，原告对被告作出的行政处罚在理解上是有偏差的，被告作出行政处罚的主要依据是原告在订房协议与商品房预售合同中适用了格式条款，相关的格式条款内容是与消费者存在重大利益关系的，对于存在重大利益关系的规定没有按照法律规定提醒消费者注意，更谈不到以显著的方式进行提醒，因此才对其作出警告及罚款的行政处罚。而对于暖气设施材料费及燃气设施材料费的收取是否合法以及上述费用的性质不是被告作出处罚的主要问题，也不是本案庭审的焦点。在行政处罚决定书中之所以较大篇幅阐述该两项费用的相关国家政策及规定，只是为了说明原告所收取的两项费用与消费者存在重大利害关系，结合原告方当庭提交的预约协议、预售合同及原告法定代表人王迎群在接受被告方询问时提及的两份预约协议复印件可以直观的看出在本案涉及的材料费格式条款中没有通过字形、字号、颜色等最简单、最直观的方式进行特别标注，也没有以其他任何方式将这一内容与其他合同内容相区别。那么原告方是以什么样的方式对消费者进行特别提示，也无法看出。原告方的上述行为退一步讲，根据《消费者权益保护法》关于格式合同的规定以及经营者在制作的格式合同中即便是不存在侵害消费者合法权益的格式条款内容，只要该内容与消费者利益有重大利害关系，那么经营者也应当以显著的方式，比如通过字形、字体、颜色等最直观、最简单的方式提请消费者注意。可是，本案原告在其制作的格式合同中，对需要有消费者在房价之外另行支付的大额费用的内容没有做任何在直观上区别于其他合同内容的标注或提示，更谈不上“以显著的方式”提请消费者加以注意。仅这一点就违反了合同法平等、公平、诚实信用的原则，同时也违反了《消费者权益保护法》第二十六条以及《侵害消费者权益行为处罚办法》第十二条，也正是因为原告的上述违法行为被告才对其做出了警告及罚款3万元的行政处罚。对于原告提交的《山东省行政处罚听证程序实施办法》真实性无异议，但对其证明的内容有异议，被告所依据的《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》是2018年12月21日由国家市场监督管理总局公布，于2019年4月1日实施的，在法律的层级上与山东省人民政府令第80号《山东省行政处罚听证程序实施办法》同属于规章，但是被告适用的是新法，按照新法优于旧法的规定应当适用新法，此外在山东省的实施办法中第二条第二款规定“法律、法规或者规章对举行听证的罚款数额另有规定的，从其规定，”而上述市场监督管理总局公布的实施办法第五条第二款明确规定“各省、自治区、直辖市、人大及常委会、人民政府对上述数额有具体规定的，可以从其规定”，只是规定了“可以”从其规定，而不是“应当”，因此被告适用市场监督管理总局的实施办法没有错误。 本院对双方当事人提交的证据作如下认定：原告证据1及被告证据1中的行政处罚决定书系本案诉争行政行为，本院不作证据审查认定；原告证据2-5、7、9与本案具有关联性，予以确认；原告的证据6与本案无直接关联性，原告的证据8从形式上看来源不明确，本院不予作为本案的有效证据使用。被告证据1中除行政处罚决定书外的其他证据及证据2来源合法，客观真实，与本案具有关联性，予以确认。 根据经审查确认的证据和当事人陈述，本院认定事实如下：原告邹平华伟置业有限公司注册成立于2010年9月19日，经营范围为房地产开发；策划。原告于2016年5月份开始对外宣传其开发建设凤凰城小区并接受预约报名。2019年5月23日，邹平县12345热线交被告市场监管局《邹平县12345承办单》三份，要求市场监管局调查处理凤凰城小区业主反映开发商收取“材料费”的问题。2019年5月29日，被告对《邹平县12345承办单》转办的事项进行立案调查。被告市场监管局经过调查、询问、证据收集、当事人陈述和申辩权告知等程序后，查明：凤凰城小区预约客户首次交纳报名费时，华伟置业公司与购房客户（乙方）签订《印台·凤凰城预约协议》，其中约定“交首付时乙方需交纳暖气设施材料费90元/㎡，燃气设施材料2680元”。凤凰城小区一期工程项目共6栋楼326套商品房，至2019年5月31日售出317套。华伟置业公司已售出的商品房除特殊情况外基本上都收取了“材料费”。因房屋主管部门的业务系统升级，原告与购房者签订的购房合同有两个版本，2017年9月份之前为《商品房预售合同》，2017年9月份之后为《山东省新建商品房买卖合同（预售）》。《商品房预售合同》第十一条载明“本项目内相关设施、设备的交付时间与使用条件1、上水、下水……；2、供电……；3、供暖……；4、燃气……；5、电话通信……；6、有线电视……。以上4、5、6项需要买受人自行办理开通使用手续。”《山东省新建商品房买卖合同（预售）》第十条载明“商品房相关设施设备交付条件（一）基础设施设备：1.供水、排水……；2.供电……；3.供暖……；4.燃气……；5.电话通信……；6.有线电视……；7.宽带网络……。以上第1、2、3、4项由出卖人负责办理开通手续并承担相关费用；第5、6、7项需要买受人自行办理开通手续。……”该合同的附件4为补充协议，第六条约定“关于本合同第十大条第（一）条中的约定以2017年9月1日前双方自愿签定的预约协议为准。”市场监管局认为华伟置业公司利用其单方面制定的《印台·凤凰城预约协议》以及《山东省新建商品房买卖合同（预售）》补充协议中的相关格式条款对购房者作出了不公平、不合理的规定，加重了购房者的责任。华伟置业公司的行为违反了《消费者权益保护法》第二十六条第二款、第三款的规定以及《侵害消费者权益行为处罚办法》第十二条的规定，构成了利用格式条款侵害消费者合法权益行为。被告市场监管局根据《侵害消费者权益行为处罚办法》第十五条的规定，参照《山东省工商行政管理行政处罚裁量基准》第一百八十九条第（二）项的规定，于2019年6月18日作出邹市监行处字﹝2019﹞0121号《行政处罚决定书》，决定对华伟置业公司作如下行政处罚：1.警告；2.罚款30000元，上缴国库。原告华伟置业公司不服该处罚决定，于法定期限内向本院提起行政诉讼，请求依法撤销邹市监行处字〔2019〕0121号行政处罚决定书，本案的一审诉讼费用由被告承担。 本院认为，本案的焦点问题为：一、被告市场监管局对原告华伟置业公司作出的行政处罚决定认定事实是否清楚，证据是否确实充分；二、该行政处罚决定适用法律是否正确，程序是否合法。 关于焦点一，因邹平市人民政府机构改革，原邹平县工商行政管理局的行政执法职能整合到新设立的邹平市市场监督管理局，故本案被告邹平市市场监督管理局具有保护消费者合法权益、听取消费者对经营者交易行为、商品和服务质量问题的意见并及时调查处理的职责。原告华伟置业公司与购房者签订的《印台·凤凰城预约协议》以及《山东省新建商品房买卖合同（预售）》补充协议均系原告方提供的格式条款，被告对原告作出行政处罚前调查、收集的证据以及原告方在被告对其进行调查时的陈述等，均能证明原告利用其单方印制的格式条款加重了购房者即消费者的责任，因此，被告对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分。 关于焦点二，被告根据其查明的事实，认为原告的行为违反了《消费者权益保护法》第二十六条第二款、第三款的规定以及《侵害消费者权益行为处罚办法》第十二条的规定，依据《侵害消费者权益行为处罚办法》第十五条的规定，参照《山东省工商行政管理行政处罚裁量基准》第一百八十九条第（二）项的规定，对原告作出行政处罚。被告履行了立案、调查、证据收集、陈述和申辩权告知、行政处罚告知、决定、送达等法定程序。关于原告认为被告作出行政处罚决定前应当依据《山东省行政处罚听证程序实施办法》第二条第（三）项的规定告知当事人有要求举行听证的权利的问题。《山东省行政处罚听证程序实施办法》系经山东省人民政府批准，于1997年7月1日起施行，该办法第二条第二款规定“法律、法规或者规章对举行听证的罚款数额另有规定的，从其规定”。国家市场监督管理总局于2018年12月21日公布并于2019年4月1日施行的《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》第五条规定“市场监督管理部门作出下列行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利：（一）责令停产停业；（二）吊销许可证或者执照；（三）对自然人处以一万元以上、对法人或者其他组织处以十万元以上罚款；（四）对自然人、法人或者其他组织作出没收违法所得和非法财物价值达到第三项所列数额的行政处罚。各省、自治区、直辖市人大常委会或者人民政府对前款第三项、第四项所列罚没数额有具体规定的，可以从其规定。”本院认为，因被告对原告作出的行政处罚为警告和罚款30000元，故被告未进行听证告知符合《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》的上述规定。被告对原告作出处罚决定适用法律正确，符合法定程序。 综上所述，被告作出的邹市监行处字〔2019〕0121号行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序。原告的诉讼主张无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告邹平华伟置业有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告邹平华伟置业有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院。 审 判 长  王 娟 人民陪审员  吉爱国 人民陪审员  任新民 二〇二〇年五月十一日 书 记 员  杨朝霞