甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘01行终33号上诉人（原审被告）兰州市自然资源局西固分局（原兰州市国土资源局西固分局），住所地兰州市西固区公园路129号。负责人廖世忠，该分局局长。出庭负责人颜维宏。委托诉讼代理人秦晨、徐亚静，甘肃泽锐律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张和英，男，汉族，无业，住兰州市西固区。委托代理人刘尕玉（张和英之妻），汉族，无业，住址。委托代理人王亚骄，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张惟淇（张和英之女，曾用名张丽），汉族，无业，住址。委托代理人王亚骄，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人闫书语，北京市盛廷律师事务所实习律师。上诉人兰州市自然资源局西固分局因与被上诉人张和英、张惟淇土地行政纠纷一案，不服甘肃省兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年5月15日公开开庭审理了本案。上诉人兰州市自然资源局西固分局的委托代理人颜维宏，被上诉人张和英的委托代理人刘尕玉、闫书语，被上诉人张惟淇的委托代理人王亚骄、闫书语到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2010年5月20日，甘肃省人民政府下发《关于兰州市2008年度城市建设实施方案西固区第5批用地的批复》（甘政国土发〔2010〕83号）。2010年10月16日，兰州市人民政府下发《关于兰州市2008年度城市建设实施方案西固区第5批用地征收集体土地的通知》（兰政〔2010〕91号）。位于兰州市西固区、小坪村的22.4865公顷集体农用地（其中耕地7.8272公顷、园地13.8615公顷）转为建设用地、连同13.3262公顷集体建设用地、0.8715公顷集体未利用地，以上共计36.6878公顷土地征收为国有，作为兰州市城市建设用地。2018年4月2日，西固区人民政府发布《关于兰州市2008年度城市建设实施方案西固区第5批项目土地征收、使用有关事宜的公告》，于2018年11月12日发布上述征收项目《集体土地征地拆迁安置补偿方案》，上述《征地公告》、《方案》发布后均张贴于所在辖区。上述项目征地用于中石油在兰安全卫生防护类建设项目。本案案涉地块属于此次征地范围。作为西固区政府的土地行政主管部门，具体实施该项目的征地拆迁事宜。兰州市西固区办事处接受委托开展征地拆迁安置等相关工作。2018年8月至9月期间，兰州中瑞房地产咨询估价有限公司接受委托对本案案涉房屋进行实地勘查、评估、测量，制作的《房屋价格评估分户表》（初始）载明：西向房屋（砖混结构）面积为173.91平方米，北向房屋（砖混结构）面积46.75平方米，合计220.66平方米，房屋补偿金额为283769元；附着物：砖墙石棉瓦顶房148.82平方米、砖墙彩钢顶房26.95平方米、彩钢房45.10平方米，按评估价152313元予以补偿，以上合计补偿总价值436082元。期间，因协商安置补偿未果，2018年11月12日，以张和英、张惟淇拒签征收补偿安置协议，多次协商未果，且张和英、张惟淇拒绝搬离房屋，拒绝交出土地为由作出西国土决〔2018〕85号《责令交出土地决定书》，责令张和英、张惟淇在接到本决定之日起七日内自行搬离房屋交出土地，到新城镇人民政府办理补偿事宜。张和英、张惟淇因对作出的西国土决〔2018〕85号《责令交出土地决定书》不服，遂向本院提起诉讼。另查，张和英和刘尕玉夫妻育有两女，长女张惟淇（曾用名张丽）、次女张玲毓（曾用名张霞）均已成家。张和英户籍所在地：兰州市西固区代家河湾5号；刘尕玉和张惟淇户籍均在兰州市西固区。庭审中，张和英、张惟淇称，国土局工作人员仅于2018年11月15日进行过一次送达，《房屋价格评估分户表》和《责令交出土地决定书》是同一天收到的，对评估的房屋面积无异议，对《责令交出土地决定书》中认定房屋用途为非宅有异议；并称：本案案涉宅基地（无号）是1987年左右张和英夫妇自建，其女张惟淇成家后在此居住，后为便于居住，另通过本村村民转让宅基地一处，位于兰州市西固区，亦属此次征收范围，且已签订征收安置补偿协议。提供的卷宗资料中显示有送达日期为2018年8月11日和2018年11月12日的《送达回证》两张，内容记载送达的文书分别是《房屋价格评估分户表》和《评估结果告知书》以及《责令交出土地决定书》，送达方式一栏记载是留置送达，但仅附2018年8月11日送达时的现场照片，照片仅显示张和英一人在场，且未显示送达何文书。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”据此规定，本案市国土局西固分局作为土地行政主管部门，具有对本辖区内违反土地管理法律、法规，阻挠国家建设征用土地的行为作出责令交出土地决定的法定职权。本案焦点为市国土局西固分局作出西国土决〔2018〕85号《责令交出土地决定书》认定事实是否清楚，依据是否充分。首先，关于兰州中瑞房地产咨询估价有限公司制作的《房屋价格评估分户表》的效力问题。一审法院认为，庭审中，刘尕玉自称本案案涉房屋（无号）是1987年左右其与张和英自建，其女张惟淇成家后在此居住，后为便于居住，另通过本村村民转让宅基地一处，位于兰州市西固区，亦属此次征收范围，且已签订征收安置补偿协议。提供的卷宗中未显示对本案案涉房屋（无号）的来源、案涉房屋性质、是否与位于兰州市西固区地同属刘尕玉和张和英夫妻居住使用的相关证据。因此，兰州中瑞房地产咨询估价有限公司将案涉房屋以非宅性质，评估货币补偿金额为283769元，缺乏事实依据，应属不当，但庭审中，二原告表示对评估的房屋面积无异议，因此，本院应确认《房屋征收价值评估分户表》中房屋面积部分的有效性。作出的西国土决〔2018〕85号《责令交出土地决定书》，将本案案涉房屋认定为非宅，并以兰州中瑞房地产咨询估价有限公司作出的《房屋价格评估表》为依据，认定案涉房屋及地上附着物货币补偿金额为436082元，事实不清、证据不足。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为（一）主要证据不足的……”因此，张和英、张惟淇的诉求成立，应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决：一、撤销被告兰州市自然资源局西固分局作出的西国土决〔2018〕85号《责令交出土地决定书》;二、责令被告兰州市自然资源局西固分局于本判决生效后法定时限内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告兰州市自然资源局西固分局负担。上诉人兰州市自然资源局西固分局上诉称，根据一审判决书所载明的被上诉人庭审中的陈述以及一审所查明的事实，被上诉人张和英户籍登记为兰州市西固区代家河湾5号，被上诉人张和英是代家河湾5号家庭户的户主;刘尕玉和被上诉人张惟淇户籍均登记在兰州市西固区，刘尕玉是代家河湾120号家庭户的户主，被上诉人张惟淇是该户成员。被上诉人张和英作为户主的代家河湾5号已被依法征收并签订了《安置补偿协议》，按照宅基地地上房屋（住宅）依法进行了征收补偿。被上诉人张惟淇户籍所在的代家河湾120号也已被依法征收并签订《安置补偿协议》，按照宅基地地上房屋（住宅）依法进行了征收补偿。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”依据该法律规定，我国农村村民宅基地施行“一户一宅”，即农村村民一户只能拥有一处宅基地。其中的“一户”应根据户籍登记确定，即户籍登记在一个家庭户内的成员属于一户;“一宅”应指一块宅基地。因此以张和英作为户主的代家河湾5号已被确认为宅基地，并依法按照宅基地地上房屋（住宅）被征收补偿；张惟淇户籍所在的代家河湾120号也已被确认为宅基地，并依法按照宅基地地上房屋（住宅）被征收补偿。本案案涉房屋并非张和英、张惟淇拥有的合法宅基地及合法住宅，故依法认定本案案涉房屋为非宅，并以兰州中瑞房地产咨询估价有限公司做出的《房屋价格评估表》为依据，认定案涉房屋及地上附着物货币补偿金额为436082元，事实清楚、证据充足。《责令交出土地决定书》、《房屋价格评估表》确认案涉房屋为“非宅”，事实清楚，并无不当之处。一审判决认定事实错误，请二审法院查明事实后依法改判驳回张和英、张惟淇的诉讼请求。被上诉人张和英、张惟淇辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。主要理由如下：一、法律法规并没有对“一户一宅”中的“一户”概念进行界定，在没有相关法律对此概念进行解释时，应当遵循有利于弱势一方解释的原则。二、本案中，甘肃省人民政府于2010年5月作出了《关于兰州市2008年度第5批城市建设实施方案用地的批复》，而区政府具体实施征收征用作出《征收土地方案公告》的时间为2018年4月。故案涉《批复》超过2年未实施具体征地和用地，已经失效。上诉人作出具体行政行为所依据的征地批文已失效。且根据《征收土地公告办法》第四条的规定，征收公告作出时间远远超过法律规定的10个工作日，征收程序严重违法。三、上诉人补偿安置未落实到位，不利于保障被征收人的生活水平。四、补偿安置方案中供被征收人选择的两处安置房，上诉人均未提交证据证明安置房建设已经取得征地规划建设手续，且安置房均为期房，不能保障实现对被征收人的安置补偿。五、上诉人提供的评估表为初始评估表，未按照法律规定进行公示，程序严重违法。上诉人亦未提供相应的分户报告，初始评估表不能作为最终评估认定。且评估方案和评估标准严重违法，侵害了被征收人的合法权益。六、上诉人作出的被诉行政行为属行政处罚，上诉人剥夺了被处罚人的陈述申辩权。本院二审查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。但一审认定的“2010年5月20日，甘肃省人民政府下发《关于兰州市2008年度城市建设实施方案西固区第5批用地的批复》(甘政国土发〔2010〕83号)。2010年10月16日，兰州市人民政府下发《关于兰州市2008年度城市建设实施方案西固区第5批用地征收集体土地的通知》(兰政〔2010〕91号)……2018年4月2日，兰州市西固区人民政府发布《关于兰州市2008年度城市建设实施方案西固区第5批项目土地征收、使用有关事宜的公告》，于2018年5月2日发布上述征收项目《集体土地征地拆迁安置补偿方案》。”事实不当，应认定为“2010年5月20日，甘肃省人民政府下发《关于兰州市2008年度第5批城市建设实施方案用地的批复》(甘政国土发〔2010〕83号)。2010年10月16日，兰州市人民政府下发《关于兰州市城市建设征收集体土地的通知》(兰政〔2010〕91号)……2018年4月2日，兰州市西固区人民政府发布《关于兰州市2008年度第5批城市建设实施方案用地项目土地征收有关事宜的公告》，于2018年5月2日发布《兰州市2008年度第5批城市建设实施方案用地项目集体土地征地拆迁安置补偿方案》。”另查明，案涉《房屋征收价值评估分户表》系初评。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”据此，兰州市自然资源局西固分局具有作出《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕85号）的法定职权。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”上述规定明确了责令交出土地决定非诉行政执行案件合法性审查的标准，与本案审查标准具有一致性。因此，兰州市自然资源局西固分局作出的《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕27号）应符合以下条件：(一)征收土地方案已经有权机关依法批准；(二)市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；(三)被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。关于征收土地方案是否已经有权机关依法批准的问题。本案中，2010年5月20日，甘肃省人民政府下发《关于兰州市2008年度第5批城市建设实施方案用地的批复》(甘政国土发〔2010〕83号)，批准了兰州市人民政府上报的2008年度城市建设农用地转用和土地征收实施方案。因此，案涉征收土地方案已经有权机关依法批准。关于市、县人民政府和土地管理部门是否已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为的问题。2020年1月1日前施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”2020年3月20日前仍有效的《征收土地公告办法》第三条规定：“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡(镇)农民集体所有土地的，在乡(镇)人民政府所在地进行公告。”第四条规定：“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”第五条规定：“征收土地公告应当包括下列内容：(一)征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；(二)被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；(三)征地补偿标准和农业人员安置途径；(四)办理征地补偿登记的期限、地点。”第七条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”第八条规定：“征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：(一)本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；(三)安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；(四)地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；(五)农业人员的具体安置途径；(六)其他有关征地补偿、安置的具体措施。”第九条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。”第十条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。”第十一条规定：“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”本案中，兰州市西固区人民政府于2018年4月2日发布《关于兰州市2008年度第5批城市建设实施方案用地项目土地征收有关事宜的公告》，并公告了补偿登记地点及期限；于2018年5月2日发布《兰州市2008年度第5批城市建设实施方案用地项目集体土地征地拆迁安置补偿方案》，并张贴于所在辖区，且征收项目安置补偿费用存放于中国银行民生广场支行，征收补偿安置费用资金实际存放到位。因此，兰州市西固区人民政府和兰州市自然资源局西固分局已经依照土地管理法和土地管理法实施条例实施了“两公告一登记”，且征地补偿费用足额到位。但兰州市西固区人民政府于2018年4月2日发布《关于兰州市2008年度第5批城市建设实施方案用地项目土地征收有关事宜的公告》超出了2020年3月20日前仍有效的《征收土地公告办法》第四条所规定的期限，属于行政程序违法。因此，兰州市西固区人民政府和兰州市自然资源局西固分局实施的征地行为违反法定程序，鉴于征地补偿安置程序的不可逆性，且这一行政程序违法对张和英、张惟淇依法享有的重要程序性权利不产生实质损害，属于行政程序轻微违法。关于被征收人是否已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行的问题。被上诉人张和英、张惟淇因不接受安置补偿标准而拒绝签订安置补偿协议，应依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定予以救济，其对安置补偿标准有异议不属于拒绝接受安置补偿的正当理由。对于作为《责令交出土地决定书》主要依据的《房屋征收价值评估分户表》，《兰州市2008年度第5批城市建设实施方案用地项目集体土地征地拆迁安置补偿方案》载明：“征收范围内集体土地上非住宅房屋建（构）筑物、附属物补偿依据评估价格执行”，但未规定评估程序。鉴于集体土地上非住宅房屋建（构）筑物、附属物的评估与国有土地上房屋评估具有一致性，集体土地上非住宅房屋建（构）筑物、附属物的评估程序可参照《国有土地上房屋征收评估办法》执行。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条规定：“房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象。评估对象应当全面、客观，不得遗漏、虚构。房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。……”第十二条规定：“房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。被征收人应当协助注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，提供或者协助搜集被征收房屋价值评估所必需的情况和资料。房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。被征收人拒绝在实地查勘记录上签字或者盖章的，应当由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明。”第十六条规定：“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，房地产价格评估机构应当修正。”第十七条规定：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。”按上述规定，该《房屋征收价值评估分户表》明确为“初始”，且形式上存在没有评估师签字，未附带资产明细或者说明，未标注或者释明被征收人申请复核评估的权利等不符合法定要求的问题；实体内容上没有前期调查和现场勘察的结果证明，没有认定被征收房屋所在土地的性质、房屋用途、面积等的相关材料，缺乏客观性，不能视为有效的分户评估报告，不能作为被诉《责令交出土地决定书》的合法依据。综上，上诉人兰州市自然资源局西固分局作出的《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕85号）主要证据不足，应予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律准确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人兰州市自然资源局西固分局负担。本判决为终审判决。审判长  王卫审判员杜占才审判员王洋二〇二〇年五月二十二日法官助理安**书记员杜蕊