山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁06行终123号 上诉人（原审原告）栾德章，男，1954年11月15日出生，汉族，住山东省龙口市。 委托代理人王涛，龙口正威法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）龙口市自然资源和规划局，住所地：山东省龙口市港城大道364号。 法定代表人赵宪明，局长。 应诉负责人王立萍，该局规划处主任。 委托代理人宗晓，山东翔宇韶宽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）龙口市住房和城乡建设管理局，住所地：山东省龙口市港城大道1001号。 法定代表人徐传禄，局长。 委托代理人王绍河，该局法规科科长。 委托代理人殷建伟，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）龙口市人民政府，住所地：山东省龙口市港城大道1001号。 法定代表人吕波，市长。 委托代理人丁彩虹，龙口市司法局行政复议应诉科科长。 委托代理人黄银海，山东岳平律师事务所律师。 上诉人栾德章因与被上诉人龙口市自然资源和规划局（以下简称龙口市规划局）、龙口市住房和城乡建设管理局（以下简称龙口市住建局）和龙口市人民政府（以下简称龙口市政府）确认行政规划建设违法、行政补偿一案，不服山东省龙口市人民法院（2019）鲁0681行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审审理查明，被告龙口市住建局××××龙口市建设委员会），于2000年３月28日向被告龙口市政府呈批《规划请示》，并附《规划说明书》。《规划说明书》第二部分规划设计“龙水路”载明：“在原有龙水路的基础上进行拓宽改建，全长4226米，宽度60米（车行道20米，人行道５米，绿化带每侧20米）”。龙口市政府于2000年４月４日向龙口市住建局下发《规划批复》，同意规划方案；2014年７月22日龙口市政府向龙港街道办事处下发《命名批复》。2018年７月13日，龙口市人民法院（2017）鲁0681行初33号行政判决确认，龙口市住建局拆除本案原告简易棚附属小房违法。原龙口市住建局的规划行政职权于2019年划归原龙口市国土资源局（现本案被告龙口市规划局）行使。 原审法院认为，（一）被告龙口市政府的《规划批复》和《命名批复》是针对其下属行政机关，本案被告龙口市规划局和内设机构龙港街道办事处作出的，是内部审批程序行为，没有实际侵占原告土地使用权。（二）被告龙口市规划局《规划说明书》、《规划请示》对外不产生效力；龙口市城市总体规划图和龙口外向型工业加工区总体规划图不是针对特定的当事人，没有对原告土地使用权侵占行为。因被告龙口市规划局没有对原告所享有的土地使用权实施征收行为，因此原告确认被告龙口市规划局征收行为违法，没有事实根据。（三）原告请求确认被告龙口市住建局侵占其土地使用权，但没有提供其土地使用权被龙口市住建局实际占用的事实证据。综上，原告所诉缺乏事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告栾德章依法确认被告对龙水路城市道路规划及建设侵占原告土地使用权的行为违法和判令被告支付龙水路城市道路规划所侵占原告的土地使用权的征地补偿金1074227元的诉讼请求。 上诉人栾德章不服上述判决，向本院提起上诉称：原审认定被上诉人未侵占上诉人土地使用权与事实不符。土地使用权是对土地占有、使用、收益的权利，原审已查明上诉人对涉案土地享有土地使用权，那上诉人就享有使用和收益的权利。但事实是因被上诉人的规划行为直接造成上诉人对涉案土地丧失了使用和收益权利。2017年3月，原住建局以上诉人在涉案土地上堆放的集装箱占用了城市道路为由限期吊走，对上诉人建设的简易棚予以拆除，是侵害上诉人土地使用权的最直接证据。被上诉人的规划已经剥夺了上诉人对涉案土地使用和收益的权利，当然应该对上诉人予以补偿。进行城市规划固然是被上诉人的权利，但对已规划为道路的土地进行征收和补偿也是被上诉人的义务。上诉人在原审中请求的是确认道路规划侵害了上诉人土地使用权的行为违法，而非确认道路规划违法。请求二审查明事实，依法支持上诉人的上诉请求。 被上诉人龙口市规划局辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人原审诉讼请求是：依法确认被告对龙水路城市道路规划及建设侵占原告土地使用权的行为违法和判令支付侵占原告土地使用权的征地补偿金1074227元。其中，确认被告行为违法有两个，一个是确认被告对龙水路城市道路规划侵占原告土地使用权的行为违法；一个是确认被告对龙水路城市道路建设侵占原告土地使用权的行为违法。龙水路的规划属于龙口市城市总体规划的范围，该规划对上诉人权利义务不产生实际影响，本机关也没有对上诉人享有使用权的土地进行征收，因此，原审法院认定上诉人要求确认龙水路规划违法的诉请没有事实和法律依据正确。上诉人上诉主张龙口市住建局将上诉人的集装箱吊走和简易棚拆除就是侵害上诉人土地使用权的最直接的证据，这一理由不成立。龙口市人民法院（2017)鲁0681行初33号行政判决书中，认定了龙口市住建局于2017年3月21日将原告栾德章的集装箱西侧砖混简易棚附属小房给予拆除的行为违法，并没有认定住建局有侵占上诉人土地使用权的违法行为。本案中，上诉人也没有提供其土地使用权被住建局实际侵占的事实证据。龙水路的规划和建设没有对上诉人享有的土地使用权形成侵占行为，上诉人主张的征地补偿款1074227元是不存在的。综上，上诉人的上诉理由不能成立。望二审法院判决驳回上诉人的上诉，维持原判。 被上诉人龙口市住建局辩称：本机关下属事业单位原龙口开发区城市建设管理局修建龙水路的施工行为，没有侵害上诉人合法权益，在上诉人土地证范围内没有修建人行道及绿化带，不存在占用上诉人土地的事实。此事实原审庭审已经查明，上诉人对此也认可。上诉人应该撤销对本机关的诉求。另外，原审判决也认定上诉人请求确认本机关侵占其土地使用权，但没有提供相关的事实证据。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请二审予以维持。 被上诉人龙口市政府辩称：原审法院认定事实清楚、适用法律正确。原审法院认定本机关作出的《规划批复》与《命名批复》是针对其下属行政机关的内部审批程序行为，没有实际侵占原告土地使用权，此认定符合法律规定。本机关作出的这些批复没有送达给上诉人，属于内部行政程序行为，对外不产生效力，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项规定，“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”属于行政机关内部层级监督行为，这种内部行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，上诉人上诉称道路规划侵害了上诉人土地使用权的行为违法是不符合事实的。请求二审驳回上诉，维持原审判决。 各方当事人在原审中提供的证据已随案电子卷宗移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证，本院同意原审判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院二审查明事实与原审查明事实一致。 本院认为，上诉人在原审中的诉讼请求为“请求确认被告对龙水路城市道路规划及建设侵占原告土地使用权的行为违法；判令被告支付龙水路城市道路规划所侵占原告的土地使用权的征地补偿金1074227元”。本院调查过程中，上诉人明确表示，对龙口市规划局的规划行为不提起行政诉讼，针对应该征收没征收、又不准上诉人使用的土地，土地使用权被被上诉人侵犯提起行政诉讼，并要求被上诉人予以补偿。根据涉案土地现场状况，上诉人土地证下的土地未被征用，亦未被施工变成城市道路绿化带。上诉人主张龙口市人民法院（2017）鲁0681行初33号行政判决和本院（2019）鲁06行终17号行政判决已确认了被上诉人的侵权行为，但根据本院已生效的（2019）鲁06行终17号行政判决显示，因龙口市住建局对上诉人小棚强制拆除行为未按照法定程序进行，故确认龙口市住建局强制拆除行为违法，并未明确被上诉人存在侵犯上诉人土地使用权的行为。上诉人现无证据证实各被上诉人实施了侵犯上诉人土地使用权的行为，也无证据证明被上诉人征收了其土地，其诉请被上诉人给付征地补偿金无事实和法律依据。上诉人的诉讼请求依法应当驳回。原审法院在审理过程中，对上诉人的诉讼请求未予进一步明确和作出释明，驳回上诉人诉讼请求的理由阐述不当，应予纠正。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求依法应予驳回。原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条和第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人栾德章负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲁晓辉 审判员  杨金勇 审判员  纪晓静 二〇二〇年五月二十日 书记员  付 帅