浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终184号 上诉人（原审原告）杭州精惠机械厂，住所地杭州市萧山区闻堰街道瑛珠桥村。 投资人陈建国。 委托代理人郭惕平，杭州精惠机械厂员工。 被上诉人（原审被告）杭州市萧山区综合行政执法局，住所地杭州市萧山区通惠南路197号。 法定代表人沈秋羊，局长。 委托代理人王蓥，浙江王建军律师事务所律师。 委托代理人徐婷，杭州市萧山区综合行政执法局工作人员。 杭州精惠机械厂因城建行政处罚一案，不服杭州市萧山区人民法院作出的（2019）浙0109行初122号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 2018年12月10日，杭州市萧山区综合行政执法局（以下简称萧山行政执法局）于对杭州精惠机械厂作出萧城法罚字[2018]第1103号《行政处罚决定书》，内容为：杭州精惠机械厂未按照建设工程规划许可证的规定进行建设一案，本机关于2012年3月28日作出萧城法罚字[2010]第11-31号《行政处罚决定书》。经复查，该案原认定事实不清、适用法律法规不当，本机关于2018年3月15日作出撤销原处罚决定，重新调查。经查，杭州精惠机械厂存在未按照批准内容进行临时建设的行为，具体事实如下：2008年12月开始，杭州精惠机械厂对其原有厂房进行拆除，建设新的车间。2009年4月16日，取得杭州市规划局核发的浙规证（2009）0110073号《建设工程规划许可证》、杭州市规划局（萧）核发的萧规证（2009）0110073号《建设工程规划许可证附件》，同意其建设1幢2层临时车间，框架结构，建筑面积1857.1平方米。2009年5月，杭州精惠机械厂取得浙规证（2009）0110073号《建设工程规划许可证》时，其新建的车间基础工程基本完工、前面沿路部分东侧8间已建成约三分之一主体框架，杭州精惠机械厂未去规划管理部门变更规划许可的相关内容。至2010年杭州精惠机械厂建设的临时车间主体已建好，未按批准内容进行临时建设，实际建设为一幢五层凹字形建筑（局部二层）。2018年8月22日，经测绘，杭州精惠机械厂临时车间总计房屋建筑面积12254.49平方米，其中涉及集体土地范围内房屋建筑面积3868.08平方米（国土部门已处理），国有土地范围内房屋建筑面积8386.41平方米，国有土地范围内房屋超出批准建设面积6529.31平方米。杭州精惠机械厂予以确认。本机关认为，杭州精惠机械厂建设的临时车间（违法建设）未按照批准内容进行临时建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第一款之规定，属未按照批准内容进行临时建设的违法行为，侵害了规划管理方面的法律规定。根据城乡规划法第六十六条第（二）项之规定，决定对杭州精惠机械厂处以如下行政处罚：精惠机械厂自收到行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除未按照批准内容进行临时建设的建筑面积为8386.41平方米五层凹字形建筑（临时车间）的行政处罚。 原审法院经审理查明：2008年12月开始，精惠机械厂对其原有厂房进行拆除建设新的厂房。2009年4月16日，精惠机械厂取得杭州市规划局核发的浙规证（2009）0110073号《建设工程规划许可证》，同意其建造1幢2层建筑面积为1857.1平方米的临时车间（框架结构）。至2010年，精惠机械厂新建的临时车间全部建造完工，实际建设成一幢五层总建筑面积为12254.49平方米的凹字形建筑（局部二层），即案涉建筑，该建筑部分位于杭萧国用（2003）字第1600040号《国有土地使用证》登记的国有土地上，部分位于集体土地上，其中涉及国有土地范围内的房屋建筑面积为8386.41平方米，涉及集体土地范围内的房屋建筑面积为3868.08平方米。2010年11月3日、2016年7月25日，原杭州市国土资源局萧山分局对精惠机械厂前述涉及集体土地范围内的建筑先后作出萧土处字[2010]第145号和萧土处字[2016]第149号《行政处罚决定书》。2012年3月28日，萧山行政执法局对精惠机械厂前述涉及国有土地范围内的建筑作出萧城法罚字[2010]第11-31号《行政处罚决定书》，认定精惠机械厂在国有土地范围内房屋建筑总面积为6355.2平方米，并以未取得建设规划许可证为由给予精惠机械厂罚款322800元的处罚。精惠机械厂于同日缴纳了上述罚款。2018年3月15日，萧山行政执法局以认定事实不清、适用法律不当为由作出萧城法撤字[2018]第11-01号《行政处罚撤销决定书》，决定撤销萧城法罚字[2010]第11-31号行政处罚决定。同年8月22日，萧山行政执法局以精惠机械厂未按照批准内容进行临时建设为由进行立案。同日，萧山行政执法局执法人员对精惠机械厂案涉建筑进行现场检查和勘验，同时委托杭州环地测绘工程有限公司对案涉建筑进行测绘并出具了《房产测绘成果报告》。次日，萧山行政执法局执法人员对精惠机械厂负责人进行了询问调查。同年9月19日至同年11月2日期间，因需征求规划意见，萧山行政执法局中止本案调查程序。同年11月2日，原萧山规划分局对萧山行政执法局发送的联系函进行回复，所作复函认为案涉建筑（临时车间）已超许可的两年有效期，且未按审批内容进行建设。同年11月12日，经萧山行政执法局负责人批准延长调查期限30天。同年11月16日，萧山行政执法局向精惠机械厂送达《行政处罚听证告知书》，告知了拟对其作出行政处罚的事实、理由及依据和当事人依法享有陈述、申辩或要求举行听证的权利。同年11月19日，精惠机械厂向萧山行政执法局提出听证申请，萧山行政执法局随后向其送达《行政处罚听证通知书》。同年11月27日上午，萧山行政执法局组织召开了听证活动，杭州精惠机械厂委托律师出席听证。同年12月10日，萧山行政执法局作出萧城法罚字[2018]第1103号《行政处罚决定书》，对精惠机械厂处以拆除未按照批准内容进行临时建设的建筑面积为8386.41平方米五层凹字形建筑（临时车间）的行政处罚。处罚决定书于同年12月13日送达精惠机械厂。精惠机械厂不服，提起行政诉讼。诉请判令：撤销萧山行政执法局作出的萧城法罚字[2018]第1103号《行政处罚决定书》。 原审法院认为，根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第二款、第六条第（二）项之规定，萧山行政执法局对案涉违反规划管理规定的行为具有实施行政处罚的法定职责。城乡规划法第四十三条第一款规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。”第六十六条规定：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。”本案中，杭州精惠机械厂在建造××建筑××虽××了杭州市规划局核发的《建设工程规划许可证》，但其实际建造的建筑无论是面积还是楼层总数均远远超过规划许可的范围，萧山行政执法局据此认定杭州精惠机械厂未按照批准内容进行临时建设的行为，有现场笔录、现场勘查示意图和照片、调查询问笔录、《房产测绘成果报告》、萧山规划分局回函等证据佐证，认定事实清楚，证据确实充分。在查明违法事实的基础上，萧山行政执法局根据城乡规划法第六十六条第（二）项之规定，对精惠机械厂处以拆除未按照批准内容进行临时建设的建筑面积为8386.41平方米五层凹字形建筑（临时车间）的处罚，适用法律正确。萧山行政执法局对精惠机械厂作出处罚前，依法履行了受案、询问、调查、告知、听证、决定及送达等法定程序，办案程序合法。精惠机械厂认为，萧山行政执法局重新作出被诉处罚违反了一事不再罚的原则。原审认为，行政处罚法第五十四条规定：“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。”本案中，萧山行政执法局虽于2012年3月对精惠机械厂案涉建筑作出罚款322800元的处罚决定，但该处罚决定存在认定事实不清和适用法律不当的情形，萧山行政执法局经审查自行撤销了原处罚决定，并经立案调查重新作出被诉处罚决定，其处理行为符合法律规定，并未违反一事不再罚的原则。综上，精惠机械厂的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杭州精惠机械厂的诉讼请求。案件受理费50元，由杭州精惠机械厂承担。 杭州精惠机械厂不服，提起上诉称：1.被上诉人确实存在一事二罚的错误行政行为，被上诉人的萧城法罚字（2018）第1103号行政处罚决定应当予以撤销。2.原审法院认定“被告的行政行为符合法律规定，并未违反一事不再罚原则”是错误的。原处罚决定中哪些事实是“不清”的，哪些法律是“不当”的，原审法院未进行判断和明确，原处罚决定不应当撤销。被上诉人在撤销原处罚决定时，无法定事由，也未经法定程序。综上，请撤销原审判决，并支持上诉人原审的诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人萧山行政执法局二审未提交书面答辩意见。 经审查，萧山行政执法局作出的萧城法罚字[2010]第11-31号行政处罚决定，系以杭州精惠机械厂“未按照建设工程规划许可证内容进行违法建设”为由作出处罚决定。本院对原审法院认定的其他案件事实予以确认。 二审另查明，萧山行政执法局在2018年3月15日撤销原行政处罚决定后，已将杭州精惠机械厂缴纳的罚款322800元予以退还。 本院认为，本案主要争议焦点在于：一、萧城法罚字[2018]第1103号处罚决定是否构成重复处罚；二、该处罚决定是否有充分的事实和法律依据；现分述如下： 关于案涉处罚决定是否构成重复处罚。案涉建设行为始于2008年12月，上诉人虽在2009年4月16日取得了杭州市规划局核发的建设工程规划许可，同意其建造建筑面积为1857.1平方米的临时车间。但其至2010年建造完毕的临时建筑，实际面积远超许可的内容，属于“未按照批准内容进行临时建设”的行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月施行）第六十六条规定，建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。对于未按照批准内容进行临时建设行为或超过批准期限不拆除的行为，城乡规划主管部门应当责令限期拆除，并可以并处罚款。萧山行政执法局在2012年3月28日作出的处罚决定，仅对上诉人处以罚款处罚。该处罚决定明显适用法律错误。萧山行政执法局经过自查，发现原行政处罚决定存在错误，故而决定撤销重新立案调查，并作出本案被诉的行政决定，原处罚款项亦已退还于上诉人，故本案并不构成重复处罚。关于第二个争议焦点。案涉建筑的分布情况较为特殊，其中部分位于集体土地、部分位于国有土地上。集体土地范围内的房屋建筑面积为3868.08平方米，国有土地范围内的房屋建筑面积为8386.41平方米。集体土地范围内的房屋已经萧山国土部门处理。而国有土地范围内的房屋建筑，经原萧山规划分局复函确认，属于“已超许可的两年有效期，并未按照审批内容进行建设”之情形，根据上述法律规定，萧山行政执法局责令上诉人限期拆除，结论并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人杭州精惠机械厂负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴宇龙 审判员  刘 斌 审判员  廖珍珠 二〇二〇年五月二十七日 书记员  徐 丹 附本判决适用的相关法律依据： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。