湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行终135号 上诉人（原审原告）：永州弘益建筑劳务有限公司。 法定代表人：陈俊琨，经理。 委托诉讼代理人：陈顺民，湖南新星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：永州市人力资源和社会保障局。 法定代表人：刘玲军，该局局长。 委托诉讼代理人：周序跃，该局工伤保险科副科长。 委托诉讼代理人：骆争光，湖南云虹律师事务所律师。 原审第三人：陈时蓉（系死者李保国之妻）。 原审第三人：李艳（系死者李保国之女）。 法定代理人：陈时蓉，系李艳之母。 原审第三人：李顺东（系死者李保国之子）。 法定代理人：陈时蓉，系李艳之母。 上诉人永州弘益建筑劳务有限公司（以下简称弘益劳务公司）诉被上诉人永州市人力资源和社会保障局（以下简称永州人社局）及原审第三人陈时蓉、李艳、李顺东工伤决定认定一案，弘益劳务公司不服湖南省永州市零陵区人民法院（2020）湘1102行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，湖南建工集团有限公司总承包永州市曲河花园安置小区（A）区二标段工程项目。2016年10月，湖南建工集团有限公司发布建设工程劳务分包招标公告，通过投标评审后，确定有资质的原告弘益劳务公司为中标单位。2017年9月20日，湖南建工集团有限公司与原告签订了《建设工程劳务分包合同》。2016年11月30日，原告弘益劳务公司与自然人吴江道签订了一份《建筑工程劳务管理协议》，该协议确定吴江道实际挂靠原告公司，以原告的名义与湖南建工集团有限公司签订《建设工程劳务分包合同》。由吴道江负责涉案工程的施工管理和自主经营，原告收取吴道江15万元的劳务管理费，且对吴道江负责施工的工程项目有权进行全方位的安全监督管理和指导。2017年10月28日，吴道江及其合伙人将涉案工程中的钢筋作业工程以承包的方式交由不具备用工主体资格的秦良平、张贵生承建。2017年12月，张贵生又以清包工的方式将钢筋作业工程转包给不具备用工主体资格的占夏平，由占夏平、唐凌江、邓乐军、王保国及李保国等五人施工。2018年8月18日4点38分许，李保国驾驶一辆三轮摩托车在去永州市曲河花园安置小区（A）区二标段工程工地上班途中，途径永州市冷水滩区翠竹路上岭桥镇桐木井路段时，与何佳兴驾驶的湘M2ZP80小型普通客车相撞致伤，李保国经抢救无效死亡。2018年8月26日，永州市公安局交通警察支队冷水滩大队作出《道路交通事故认定书》，认定何佳兴承担此事故的全部责任，李保国不承担此事故的责任。李保国死亡后，李保国的妻子陈时蓉、女儿李艳、儿子李顺东与湖南建工集团有限公司及弘益劳务公司、吴江道等就因工死亡赔偿事宜未达成协议，故向永州市劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。2018年12月27日，永州市劳动人事争议仲裁委员会作出永劳人仲案字［2018］第323号仲裁裁决：2017年12月17日至2018年8月18日弘益劳务公司承担李保国的用工主体责任。弘益劳务公司不服该仲裁裁决，于2019年3月20日向湖南省永州市冷水滩区人民法院提起民事诉讼。2019年5月9日，湖南省永州市冷水滩区人民法院作出（2019）湘1103民初1524号民事裁定：驳回原告永州弘益建筑劳务有限公司的起诉。弘益劳务公司对该裁定不服，向永州市中级人民法院提起上诉，2019年6月25日，湖南省永州市中级人民法院作出（2019）湘11民终2217号民事裁定：驳回上诉，维持原裁定。 2018年9月3日，第三人陈时蓉向被告永州人社局申请工伤认定，该局于当日决定立案受理，并向第三人陈时蓉送达了《工伤认定申请受理决定书》。2018年12月6日，因第三人与湖南建工集团有限公司及弘益劳务公司、吴江道等人就李保国因工死亡赔偿责任主体一事正在申请劳动仲裁，被告永州人社局向第三人陈时蓉作出并送达了《工伤认定中止通知书》。2019年7月24日，被告永州人社局作出永人社工认字［2019］11116号工伤认定决定书（以下简称工伤认定决定），认为被告弘益劳务公司应承担李保国的工伤保险补偿责任，并根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项：“在上班途中，受到非本人主要责任交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”规定，确认李保国交通事故死亡的情形符合工伤认定条件，予以认定为工伤。原告弘益劳务公司于2019年7月26日收到工伤认定决定后不服，直接于2020年1月2日向该院提起本案行政诉讼，请求：一、依法撤销被告永州人社局作出的工伤认定决定；二、本案诉讼费用由被告负担。 上述事实有冷水滩区人民法院（2019）湘1103民初1524号民事裁定书、永州市中级人民法院（2019）湘11民终2217号民事裁定书、永州人社局调查笔录、公安交警队的调查笔录、证明、道路交通事故认定书及现场图和照片、中国建设银行个人活期账户交易明细、工程概况牌、湖南总建集团曲河花园安置小区（A）区项目二标段工程考勤表、永州市劳动争议仲裁委员会仲裁裁决书、内资企业登记基本情况表、工伤认定申请决定书、协助调查通知书、证人证言等证据予以证实。 原判认为，本案的争议焦点为：被告永州人社局作出的工伤认定决定是否合法，是否应当予以撤销。现评析如下： 《中华人民共和国建筑法》第二十九条第三款规定：“禁止总承包单位将工程分包给不具备资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包”。中华人民共和国劳动和社会保障部2005年5月25日作出的劳社部发［2005］12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条规定：“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任”。中华人民共和国人力资源和社会保障部于2013年4月25日颁布实施的《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条规定：“具备用工主体资格的承包单位违反法律法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任”。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项规定：“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：……（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位；……”，根据上述规范性文件和司法解释的规定，在本案中，原告弘益劳务公司作为具有独立承担民事责任的建筑劳务企业，将其分包的永州市曲河花园安置小区（A）区二标段工程项目建筑施工劳务转包给不具备用工主体资格的自然人吴道江，吴道江及其合伙人又将涉案钢筋作业工程以承包的方式交由不具备用工主体资格的秦良平、张贵生承建，随后，秦良平、张贵生再次以清包工的方式将涉案钢筋作业工程转包给不具备用工主体资格的占夏平，由占夏平组织唐凌江、邓乐军、王保国及李保国等五人进行施工。施工人李保国在上班途中因交通事故导致死亡，且经交通管理部门认定不承担事故的责任，李保国死亡的情形符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项：“在上班途中，受到非本人主要责任交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”规定，故被告永州人社局作出的工伤认定决定，确认原告弘益劳务公司为用工责任主体并承担工伤保险责任，确认李保国上班途中因交通事故死亡的情形符合工伤认定的条件，予以认定为工伤，并无不当。因此，被告永州人社局作出的工伤认定决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，该院依法予以支持；原告提出被告在李保国与弘益劳务公司之间是否存在劳动关系尚未确定的前提下，作出工伤认定决定确认原告为用工主体并认定李保国死亡属于工伤是违反法律规定的，应当依法予以撤销等诉讼理由，因缺乏事实依据和法律依据而不能成立，该院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告永州弘益建筑劳务有限公司的诉讼请求。 宣判后，弘益劳务公司上诉称，1、一审法院认定事实与适用法律错误。永州人社局作出的工伤认定决定书程序违法，永州人社局的工伤认定决定缺乏对李保国进行工伤认定的前提条件，即李保国是否与弘益劳务公司存在劳动关系的前提条件，根据《工伤保险条例》第十八条与第二项规定，永州人社局在李保国家属没有提供李保国与弘益劳务公司存在劳动关系证明材料的情况下作出工伤认定决定，因此永州人社局的认定程序违法；2、工伤认定决定书内容违法。永州人社局以用工主体责任包含工伤保险补偿责任作出工伤认定明显没有法律、法规依据。在工伤认定程序中，只有申请人是用人单位职工的身份情况下，工伤才能进行认定。最高人民法院［2011］42号《全国民事审判工作会议纪要》第59条规定：“建设单位将工程发包给承包人，承包人又非法转包或者违法分包给实际施工人，实际施工人招用的劳动者请求确认与具有用工主体资格的发包人之间存在劳动关系的，不予支持”。上述司法政策明确了弘益劳务公司承担用工主体责任，却不能与李保国建立劳动关系，永州人社局以用工主体责任代替劳动关系作出工伤认定，将会架空《劳动合同法》及现行关于工伤认定的法律法规，造成社会劳动秩序混乱；3、李保国与弘益劳务公司是用工主体责任的关系，李保国与弘益劳务公司是否存在劳动关系，并没有经相关法定机构的认定，永州人社局以规范职工与用人单位关系的《工伤保险条例》作为弘益劳务公司承担用工责任主体即要承担工伤赔偿责任的依据，缺乏法律依据；4、李保国不是秦良平、张贵生聘用的劳动者，而是钢筋作业的承包人，一审法院适用《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项规定，明显适用法律错误。综上所述，请求：一、二审法院依法撤销永州市零陵区人民法院（2020）湘1102行初5号行政判决；二、二审法院依法撤销被上诉人作出的工伤认定决定书；三、被上诉人承担诉讼费用。 被上诉人永州人社局辩称，一、上诉人弘益劳务公司的上诉请求及理由均不能成立，上诉人依法应当承担用工主体责任和工伤保险责任。上诉人将工程层层分包，其行为违反了《中华人民共和国建筑法》第二十九条第三款规定：“禁止总承包单位将工程分包给不具备资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包”。《人力资源和社会保障部于2013年4月25日颁布实施的关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条规定：“具备用工主体资格的承包单位违反法律法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任”。以上规定从有利于保护职工合法权益的角度出发，对《工伤保险条例》将劳动关系作为工伤认定前提的一般规定作出补充，即存在违法转包、分包的情形时，用工单位承担职工的工伤保险责任不以是否存在劳动关系为前提。因此上诉人违反法律、法规规定，上诉人应当承担用工主体责任和工伤保险责任；二、答辩人作出工伤认定决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。 原审第三人述称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 二审期间，双方当事人均未提交新证据。一审判决据以认定事实的证据已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是工伤认定决定是否以李保国与弘益劳务公司存在劳动关系为前提；李保国是本案的劳动者还是涉案工程的承包者，是否对工伤认定有影响，现评析如下： 一、一般情况下的工伤认定，须以用工单位和劳动者之间存在劳动关系为其成立的前提，但《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条已就双重劳动关系、派遣、指派、转包和挂靠关系的特殊情形处理作出了拟制性规定，不再将劳动关系确认作为工伤认定的前置条件。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备资格的组织和自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位，社会保险行政部门认定用工单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持。人社部发［2013］34号《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条亦规定，具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。上述规定主要是从有利于职工的角度出发，在存在转包关系的情况下发生工伤事故时，承担工伤保险责任的单位为具有用工主体资格的发包单位，不以是否存在劳动关系为前提。本案中，弘益劳务公司作为具有独立承担民事责任的建筑劳务企业，将其分包的永州市曲河花园安置小区（A）区二标段工程项目建筑施工劳务转包给不具备用工主体资格的自然人吴道江，吴道江及其合伙人又将涉案钢筋作业工程以承包的方式交由不具备用工主体资格的秦良平、张贵生承建，随后，秦良平、张贵生再次以清包工的方式将涉案钢筋作业工程转包给不具备用工主体资格的占夏平，由占夏平组织唐凌江、邓乐军、王保国及李保国等五人进行施工，且永州市劳动人事争议仲裁委员会已作出永劳人仲案字［2018］第323号仲裁裁决，认定2017年12月17日至2018年8月18日弘益劳务公司承担李保国的用工主体责任。故上诉人弘益劳务公司作为具备用工主体资格的承包单位存在违法转（分）包给不具备用工主体资格的自然人，依法应为承担工伤保险责任的单位，其不以弘益劳务公司与李保国之间存在劳动关系为前提。对上诉人的提出永州人社局在未认定李保国与弘益劳务公司是否存在劳动关系的情况下，作出工伤认定决定明显违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。 二、虽然《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项规定的是用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备资格的组织和自然人，该组织或者自然人聘用的“职工”从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位，但并不因此即可将违法转（分）包中作为包工作业的劳动者排斥在外，更不应局限于“职工”之名而无视其劳动者之实，导致其应有权益遭受损失，从事涉案承包作业的劳动者应当受到平等对待。另一方面，用工单位违法转（分）包的情形在现实生活中大量存在，若建筑行业中的工程层层转（分）包、直至单一项目组、包工头的现状层出不穷，成为常态。在此情境下，限缩劳动者工伤认定的范畴，于法不符，于理不合。综上，上诉人弘益劳务公司提出李保国不是秦良平、张贵生聘用的劳动者，而是钢筋作业的承包人，不能适用《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项规定的上诉理由，不能成立，本院不予采信。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理结果正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案案件受理费50元，由上诉人永州弘益建筑劳务有限公司承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 曾    辉 审 判 员 屈  中  亚 审 判 员 陈    姬 二〇二〇年五月二十九日 法官助理 邓  雪  雯 书 记 员 邓雪雯(兼) 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。