陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终363号 上诉人（原审原告）：雷增富，(曾用名雷坤付，雷坤富)，男，汉族，1957年9月12日出生，住陕西省汉中市汉台区。委托诉讼代理人：雷莎，女，汉族，1992年1月6日出生，住陕西省汉中市汉台区，系雷增富之女。委托诉讼代理人：尚易，北京市拓夫律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：汉中市汉台区人民政府。住所地：陕西省汉中市汉台区。法定代表人：郑清春，该区区长。委托诉讼代理人：罗斌，汉台区人民政府工作人员。委托诉讼代理人：封卫宏，陕西兢业律师事务所律师。上诉人雷增富因诉被上诉人汉中市汉台区人民政府拆迁补偿安置协议无效一案，不服安康市中级人民法院（2018）陕09行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2020年5月8日公开开庭审理了本案。上诉人雷增富及其委托诉讼代理人雷莎、尚易，被上诉人汉中市汉台区人民政府的委托诉讼代理人封卫宏到庭参加了诉讼，其工作人员罗斌因病未出庭应诉。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告雷增富系汉中市汉台区XX镇XX村XX组村民。1999年原告经有权机关批准同意，在XX镇XX村XX组有正房三间、厦房二间，用于家庭成员居住。2012年5月29日，汉中市委办公室、市政府办公室印发汉办发[2012]19号《汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区规划建设实施方案》，决定在汉中中心城区以北区域建设汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区。2012年11月2日，汉中市人民政府发出汉政发[2012]49号《关于印发汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区房屋拆迁补偿安置实施方案和土地征收及被征地农民生活保障实施方案的通知》，确定由汉台区人民政府、汉中经济开发区管委会分别成立兴元新区土地征收房屋拆迁安置指挥部，负责土地征收房屋拆迁补偿安置工作。因雷增富位于XX镇XX村XX组集体土地上房屋在汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区建设项目征地拆迁范围内，2015年7月13日，雷增富与汉中市汉台区兴元新区房屋拆迁补偿安置办公室签订《汉台区兴元新区房屋拆迁补偿协议书》。2016年4月12日，汉中市国土资源局以汉市国土资字[2016]85号《关于汉中市2016年度第二十九批次农用地转用和土地征收的请示》上报陕西省国土资源厅，拟将包括原告房屋宅基地在内的XX镇XX村XX村组34.8144公顷集体农用地转为建设用地，并连同原有9.6790公顷建设用地一并征收为国有。本请示在一审审理本案时处于待审批之中。由于被告上报审批程序至本案开庭审理时亦未完结。原告认为其与被告之间签订的合同属无效合同，遂诉至法院。请求：1、确认原被告之间签订的《房屋拆迁补偿协议书》无效；2、判令本案诉讼费用由被告承担。另查明，汉中市汉台区兴元新区房屋拆迁补偿安置办公室是由被告汉中市汉台区人民政府成立的，具体负责涉案拆迁区域房屋拆迁安置工作，该拆迁办公室至本案开庭审理时，已实际实施涉案拆迁区域的房屋拆迁安置等工作。原审判决认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十九条规定，有下列情形的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案原告诉请确认其与被告之间签订的《房屋拆迁补偿协议书》无效，因汉中市汉台区人民政府具有对其辖区范围内土地组织征收的主体资格，故本案双方当事人的争议焦点集中体现为，汉中市汉台区人民政府在组织征收涉案土地时，与雷增富之间形成的《房屋拆迁补偿协议书》是否存在没有依据的重大且明显违法情形。结合本案查明的事实，被告汉中市汉台区人民政府在组织实施涉案土地征收过程中，虽然所依据的汉中市人民政府所发的《关于印发汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区房屋拆迁补偿安置实施方案和土地征收及被征地农民生活保障实施方案的通知》存在项目用地计划报批准滞后的违法问题，但在本案审理时，项目用地计划正处于审查批准过程中，且并无证据证明该依据存在重大违法内容，而根据该方案进行的各项土地征收工作已实际实施，相关项目已开始建设。故汉中市汉台区人民政府在组织征收涉案土地时不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形。本案原告雷增富在汉中市汉台区人民政府组织征收涉案土地时，自愿与汉中市汉台区人民政府负责具体征收工作的工作机构汉台区兴元新区房屋拆迁补偿安置办公室，签订《房屋拆迁补偿协议书》，达成了房屋拆迁安置的合意，成立了行政协议且已生效。却以汉中市汉台区人民政府未完成项目用地计划审批程序为由，要求法院确认汉台区征收其房屋的行政协议行为无效。经审查，该行为不存在无效情形。经向原告雷增富释明，雷增富拒绝变更诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、八十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款、第九十九条之规定，判决驳回原告雷增富的诉讼请求。案件受理费50元，由原告雷增富负担。上诉人雷增富上诉称：（一）征地拆迁并非被上诉人的常规职权，一审法院认定被上诉人在未履行征地拆迁手续的情况下具备土地征收主体资格，属适用法律错误。涉案补偿协议签订于2015年7月13日，被上诉人未提供证据证明签订涉案协议时其履行了合法征地拆迁手续，因此被上诉人就不具有组织实施征收上诉人房屋的主体资格，亦不具备签订涉案协议的主体资格，故其签订的涉案拆迁安置补偿协议应当被确认无效。（二）被上诉人未经法律准许而对上诉房屋进行征收拆迁，系减损上诉人权利的违法行为，其依据均是汉中市政府自行制定的相关文件，不符合法律规定。（三）被上诉人未批先征，以降低包括上诉人在内的被拆迁人生活质量为代价，进行商业开发，属“重大且明显违法”情形。综上，原审法院认定事实不清，法律适用错误。请求：依法撤销原审判决，改判支持其诉讼请求；诉讼费全部由被上诉人承担。被上诉人汉中市汉台区人民政府答辩称，（一）上诉人雷增富2015年7月13日与汉中市汉台区兴元新区房屋拆迁补偿安置办公室签订的补偿协议合法。雷增富房屋所在集体土地在汉中市汉台区兴元新区确定的征地拆迁范围内，补偿安置方案按照汉中市人民政府批准的《汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区房屋拆迁补偿安置实施方案》、《汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区土地征收及被征地农民生活保障实施方案》及《汉台区兴元新区房屋拆迁补偿安置实施细则》执行，涉案协议是在安置办公室工作人员与上诉人雷增富协商一致的情况下达成的，雷增富同意补偿安置方案，并在补偿安置协议上签字捺印。该协议签订时，房屋补偿、附属物补偿、安置对象、安置标准均合法，且该协议的内容没有侵害上诉人雷增富及其家庭成员的合法权益。（二）补偿协议的签订没有法定的无效情形。涉案行政协议虽然存在土地征收材料已经上报，但还没有下达征地批文前就签订了补偿协议的行政程序问题，但并非重大到不可弥补的地步，故不应归属于《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”的情形，雷增富请求确认补偿协议无效的诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定。同时，涉案协议系双方当事人自愿签订，协议内容并不违反法律、行政法规的效力性强制规定，亦未损害国家、集体、第三人利益及社会公共利益。上诉人主张被诉行政协议无效，亦不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条有关合同无效法定情形的规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明：2018年12月27日，陕西省人民政府作出陕政土批【2018】739号《关于汉中市2016年度第二十九批次农用地转用和土地征收的批复》，同意汉中市人民政府将包括涉案集体土地在内的农用地征收为国有土地。另查明：涉案补偿安置协议签订后，双方当事人并未实际履行，该协议所涉房屋亦未拆除。本院二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案争议焦点是汉中市汉台区人民政府在组织征收涉案土地时，与上诉人雷增富之间形成的《房屋拆迁补偿协议书》是否存在没有依据的重大且明显违法情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，被上诉人汉中市汉台区人民政府具有对其辖区范围内土地组织征收的主体资格。被上诉人汉中市汉台区人民政府在组织实施涉案土地征收过程中，虽然所依据的汉中市人民政府所发的《关于印发汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区房屋拆迁补偿安置实施方案和土地征收及被征地农民生活保障实施方案的通知》存在项目用地计划报批准滞后的违法问题，但涉案项目用地已于2018年12月27日经陕西省人民政府陕政土批【2018】739号《关于汉中市2016年度第二十九批次农用地转用和土地征收的批复》，同意汉中市人民政府将包括涉案集体土地在内的农用地征收为国有土地，完善了相关用地的审批手续。而且，上诉人雷增富在被上诉人汉中市汉台区人民政府组织征收涉案土地时，自愿与被上诉人负责具体征收的工作机构汉中市汉台区兴元新区房屋拆迁补偿安置办公室签订被诉行政协议，故原审法院根据查明的涉案土地各项征收工作已经实施，相关项目已开始建设的现状，在被诉行政协议并不存在无效情形且雷增富拒绝变得诉讼请求的情况下，判决驳回雷增富的诉讼请求正确，应予维持。综上，上诉人雷增富的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。原审判决正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元 ，由上诉人雷增富承担。本判决为终审判决。  审  判  长    徐  炯审  判  员    杨宗信审  判  员    赵  婧   二〇二〇年五月二十二日  书  记  员    刘  媛 1