浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终234号 上诉人（一审原告）李海涛，男，1979年10月8日出生，汉族，住上海市长宁区。 被上诉人（一审被告）杭州市人民政府，住所地浙江省杭州市江干区解放东路18号。 法定代表人刘忻，市长。 委托代理人金闻多，杭州市规划和自然资源局工作人员。 委托代理人蒋朝镖，浙江天册律师事务所律师。 李海涛诉杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）土地行政规划一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初645号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年2月26日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年11月12日，杭州市政府作出杭府控规调整〔2018〕103号《杭州市控制性详细规划局部调整批复》（以下简称案涉《控规调整批复》），原则同意对杭州市转塘单元（XH18）控制性详细规划进行局部调整，调整内容包括用地性质、容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度等。原告诉至一审法院，请求：1.确认被告作出的案涉《控规调整批复》违法并予以撤销；2.判令被告承担本案的诉讼费。 一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第二条第二款规定，本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。第七条规定，经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。《城市规划编制办法》第三条规定，城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。据此，控制性详细规划是政府调控城镇空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一，是特定区域城镇建设和规划管理的依据，针对的是该区域内的不特定对象，且可以反复适用，属于行政机关制定的具有普遍约束力的行政规范性文件。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；……。据此，李海涛对杭州市政府作出的案涉《控规调整批复》不服提起本案诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，依法应驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回原告李海涛的起诉。 李海涛不服一审行政裁定，向本院提起上诉，请求：依法撤销一审行政裁定，判令一审法院立案审理本案。事实和理由：一审法院在双方均未提出任何主张的前提下，主动虚构事实，认定杭州市政府部分修改杭州市控制性详细规划用于建设垃圾中转站的特定行政审批行为系具有普遍约束力的行政规范性文件，属于认定事实错误、适用法律错误。一、杭州市政府在本案中从未承认其批准同意部分修改杭州市控制性详细规划用于修建垃圾中转站的特定审批行为是具有约束力的行政规范性文件。二、浙江省、杭州市地方法规对规范性文件有明确规定。最高人民法院的司法解释无权解释地方性法规，如果一审法院及贵院认为浙江省、杭州市地方性法规的规定与最高人民法院的司法解释存在不一致，适用最高人民法院司法解释的话，那么杭州市纳入城市规划区域内的集体土地上房屋征收，也理应适用最高人民法院的司法解释。三、杭州市政府在本案立案之前，已经公告了明确的具体的全部行政规范性文件清单。2019年9月30日，《杭州市政府办公厅关于公布市政府及市政府办公厅行政规范性文件清理结果的通知》杭政办函〔2019〕75号载明，根据《浙江省行政规范性文件管理办法》（浙江省人民政府令第372号）要求，我市对2019年6月30日以前市政府及市政府办公厅制发的行政规范性文件（以下简称市政府行政规范性文件）进行了全面清理。经市政府第44次常务会议审议通过，继续有效的市政府行政规范性文件881件、宣布失效的市政府行政规范性文件154件、废止的市政府行政规范性文件195件。经市政府同意，现将清理结果予以公布。继续有效的市政府行政规范性文件中涉及有关财税、收费标准等内容的，执行现行法律法规和政策。因机构改革部门职能调整，继续有效文件中涉及工作任务调整的，按照机构改革方案和部门“三定”方案确定的职能实施。继续有效的市政府行政规范性文件目录、宣布失效的市政府行政规范性文件目录、废止的市政府行政规范性文件目录中，均未见本案涉及的文件名称。另外，按浙江省、杭州市两级地方法规的规定，行政规范性文件必须由严格的审核指定流程。如果本案贵院认定案涉审批行为不在公开的杭州市政府的规范性文件目录之中，那么依法应当出具司法建议，建议浙江省人民政府、杭州市政府以及浙江省内其他各级地方人民政府将审批部分修改控制性详细规划全部纳入依法行政规范性文件目录。最后，杭州市政府无权审批涉及修改强制性内容的控制性详细规划，相关权力属于国务院。 杭州市政府答辩称：控制性详细规划局部调整批复行为不属于行政诉讼的受案范围，一审所作裁定合法适当。城乡规划法第二条第二款规定，本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。第七条规定，经依法批准的城乡规划，是城市建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。《城市规划编制办法》第三条规定，城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。据此，控制性详细规划是政府调控城镇空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一，是特定区域城镇建设和规划管理的依据，针对的是该区域内的不特定对象，且可以反复适用，具有一定的普遍约束力。案涉《控规调整批复》是控制性详细规划的局部调整，亦符合上述情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；……据此，上诉人对答辩人作出的案涉《控规调整批复》不服提起本案诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，依法应驳回其起诉。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。 二审中，李海涛提交了《杭州市城市总体规划》（2001-2020）修改12总体规划图，拟证明被上诉人在调查中隐瞒事实，虚构总体规划不含案涉地块的事实。本院认为，本案审理重点为案涉《控规调整批复》是否属于行政诉讼的受案范围，该证据拟证明的内容与本案无关联，故对该证据不予接纳。 本院认为，本案审理重点为案涉《控规调整批复》是否属于行政诉讼的受案范围。城乡规划法第二条第二款规定，本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。第七条规定，经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。《城市规划编制办法》第三条规定，城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。从上述规定可以看出，控制性详细规划是政府调控城镇空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一，是特定区域城镇建设和规划管理的依据，系针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，具有抽象行政行为的特征，且可以反复适用，故不属于行政诉讼的受案范围。案涉《控规调整批复》具有不特定性和可反复适用性，但不能就此将其等同于行政规范性文件。案涉《控规调整批复》之所以不可诉，在于其和行政规范性文件一样，都具有“普遍约束”性，而不在于其必须是行政规范性文件本身。因此，一审根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；……”的规定，认定本案不属于行政诉讼的受案范围，并驳回上诉人起诉，并无不当。但一审法院将案涉《控规调整批复》认定为行政规范性文件，有所不当，应予指正。另，对上诉人提出的案涉《控规调整批复》涉及城市总体规划、镇总体规划中的“基础设施和公共服务设施用地”强制性内容，应当先修改总体规划，而被上诉人在未申请修改总体规划的前提下，直接作出案涉《控规调整批复》，违反了相关法律规定的问题。鉴于案涉《控规调整批复》本身并不属于行政诉讼的受案范围，故上诉人提出的上述主张亦不属于本案的审理范围。 综上，上诉人李海涛的上诉理由不能成立，不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  黄金富 审判员  马惟菁 审判员  王富新 二〇二〇年五月二十二日 书记员  朱胤佐