河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终206号上诉人(一审原告)河南双丰高速公路开发有限责任公司。住所地：河南省郑州经济技术开发区朝凤路亚太明珠小区6号楼3层302室。法定代表人石海旺，该公司董事长。被上诉人(一审被告)许昌市人民政府。住所地：河南省许昌市建安大道东段1516号。法定代表人史根治，该市市长。被上诉人(一审被告)许昌市东城区综合执法局。住所地：河南省许昌市魏都区管委会建安大道。法定代表人周军民，该局局长。被上诉人(一审被告)许昌市城乡规划局东城区分局。住所地：河南省许昌市新兴路东段东城区管委会行政服务大厅。法定代表人王继红，该局局长。被上诉人(一审被告)许昌市国土资源局东城区分局。住所地：河南省许昌市府西路市政府西院5号楼。法定代表人杨绍菊，该局局长。被上诉人(一审被告)许昌市东城区祖师街道办事处。住所地：河南省许昌市魏武大道南段附近。法定代表人丁顶，该办事处党工委书记。上诉人河南双丰高速公路开发有限责任公司（以下简称双丰公司）因诉许昌市人民政府、许昌市东城区综合执法局、许昌市城乡规划局东城区分局、许昌市国土资源局东城区分局、许昌市东城区祖师街道办事处确认行政行为违法一案，不服河南省许昌市中级人民法院（2019）豫10行初149号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。双丰公司一审诉称，2019年8月27日，许昌市人民政府办公室印发了“关于京港澳高速公路沿线户外广告整治工作方案的通知”，该工作方案中：“(二)整治范围为京港澳高速公路(许昌段)两侧100米内违法设置的各类户外广告；(三)整治内容凡整治范围内违法设置的户外广告，一律依法拆除。”2019年8月29日，许昌市东城区综合执法局、许昌市城乡规划局东城区分局、许昌市国土资源局东城区分局、许昌市东城区祖师街道办事处下发了责令限期拆除通知书(【2019】第001号)，认为双丰公司在京港澳高速与兰南高速交汇互通区进行了擅自设置大型户外广告的行为，责令于2019年9月10日前自行拆除设置的大型户外广告，逾期未拆除的，将实施强制拆除。双丰公司接到上述通知后积极的与上述各单位沟通，积极提出申辩并告知各单位，双丰公司设置的大型户外广告设施已经营多年，且目前正处在经营过程中，大型户外广告设施系依法设置，不应拆除。但上述各单位对双丰公司的申辩置之不理，强行于2019年9月3-6日将双丰公司设置的20座大型户外广告设施强行予以拆除，系行政强制执行措施，根据《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，必须作出行政决定，按照法定强制执行程序实施，但上述各行政单位执法违法，在强制拆除上述具体行政行为之前没有作出行政决定，更没有告知当事人诉权和起诉期限，显属违法行政行为。故请求依法判决确认许昌市人民政府、许昌市东城区综合执法局、许昌市城乡规划局东城区分局、许昌市国土资源局东城区分局、许昌市东城区祖师街道办事处共同拆除双丰公司位于京港澳高速与兰南高速交汇互通区20座大型户外广告设施的具体行政行为违法。许昌市中级人民法院一审认为，公民、法人或其他组织的起诉符合法定起诉条件是人民法院对行政案件进行实体审理的基本前提。若不符合法定起诉条件，则人民法院不应立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼要有明确的被告这一形式要件，同时也要有适格的被告这一实质要件，这也是案件进入实体审理的条件之一。本案中，双丰公司提供的《许昌市人民政府办公室关于印发京港澳高速公路沿线户外广告整治工作方案的通知》载明：“各属地政府（管委会）督促京港澳高速公路沿线违法广告设施设置单位和个人限期拆除；限期未自行整改拆除的，依法实施强制拆除。……长葛市政府、建安区政府、示范区管委会、东城区管委会是此次整治工作的责任主体，要按照属地管理的原则，负责各自辖区内京港澳高速公路（许昌段）两侧100米内的全部整治工作（包括高速出入口及服务区等）。”根据该通知可知，许昌市人民政府不是拆除京港澳高速公路沿线违法广告设施的责任主体，许昌市人民政府不是适格的被告。另，强制拆除是一种事实行为，谁行为、谁负责，谁实施了强制拆除的行为，谁为适格被告。根据双丰公司提供的照片、视频等证据，不足以证明涉案的户外广告设施的拆除行为具体实施者。根据双丰公司的起诉状及诉求可知，双丰公司起诉许昌市人民政府、许昌市东城区综合执法局、许昌市城乡规划局东城区分局、许昌市国土资源局东城区分局、许昌市东城区祖师街道办事处是作为共同被告提起，鉴于许昌市人民政府不是适格被告，许昌市东城区综合执法局、许昌市城乡规划局东城区分局、许昌市国土资源局东城区分局、许昌市东城区祖师街道办事处是否是强制拆除行为的实施者和责任主体证据不充分，故许昌市人民政府、许昌市东城区综合执法局、许昌市城乡规划局东城区分局、许昌市国土资源局东城区分局、许昌市东城区祖师街道办事处诉讼主体不适格。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定驳回双丰公司的起诉。上诉人双丰公司不服，上诉称：（一）一审裁定认为上诉人起诉五被上诉人主体不适格，实属错误，应依法纠正。2019年8月27日，许昌市人民政府印发了“关于京港澳公路沿线户外广告整治工作方案的通知”；2019年8月29日许昌市东城区综合执法局、许昌市城乡规划局东城区分局、许昌市国土资源局东城区分局、许昌市东城区祖师街道办事处向双丰公司下发了责令限期拆除通知书，双丰公司提供的现场拆除的照片及录像光盘、被拆广告设施的明细，能够证实五被上诉人共同实施了本案违法强拆行为，在许昌市人民政府办公室印发的“关于京港澳高速公路沿线户外广告整治工作方案的通知”中“六”特别强调了本次行政行为的组织领导为许昌市人民政府，可见，本次强拆上诉人位于京港澳高速与兰南高速交汇互通区20座大型户外广告设施的具体行政行为，显然是许昌市人民政府组织牵头的联合执法活动，无视上诉人的财产权利，导致近500万元巨额国有资产受损、流失，本案上诉人的起诉应当受理。（二）一审法院认定事实错误，适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三项，错列被告且拒绝变更的，法院应当告知上诉人变更被告，而不是直接驳回。综上，请求撤销一审裁定，责令一审法院继续审理。五被上诉人未提交书面答辩意见。本院二审查明的案件事实与一审查明的案件事实基本一致。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”，这里所说的事实根据，首先是能够证明被诉行政行为或者不作为存在，这是诉的适当性不可或缺的前提。本案中双丰公司的诉讼请求是“请求确认五被上诉人共同拆除其位于京港澳高速与兰南高速交汇互通区20座大型户外广告设施的具体行政行为违法”，是针对强制拆除的事实行为提起的诉讼，双丰公司应当首先提供证据证明五被上诉人实施了被诉的强制拆除行为，这是对其诉讼请求进行审查的前提。但双丰公司提供的《许昌市人民政府办公室关于印发京港澳高速公路沿线户外广告整治工作方案的通知》、[2009]第001号《责令限期拆除通知书》等证据均无法证明被诉拆除广告牌行为的具体实施者，即双丰公司提供的起诉材料不够充分，应当裁定驳回起诉。另外，双丰公司起诉针对的强制拆除广告牌的行为是事实行为，即便根据《责令限期拆除通知书》等证据推定是许昌市东城区综合执法局、许昌市城乡规划局东城区分局、许昌市国土资源局东城区分局、许昌市东城区祖师街道办事处所实施，双丰公司将许昌市人民政府与上述四被上诉人一并作为被告向中级人民法院提起诉讼也违反了级别管辖的规定，许昌市人民政府不是本案适格被告，本案应当由基层人民法院管辖。综上，一审裁定驳回双丰公司的起诉结果正确。双丰公司的上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回双丰公司的上诉，维持许昌市中级人民法院（2019）豫10行初149号行政裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王凤强审判员  于红涛审判员  卢 瑜二〇二〇年五月八日法官助理王雨蒙书记员路明爽