贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终66号上诉人（一审原告）：赤水市复兴镇杨家坝粮食加工厂。经营者：袁鹏令，男，汉族，生于1976年8月17日，贵州省赤水市人，住赤水市。被上诉人（一审被告）：赤水市复兴镇人民政府。地址：赤水市复兴镇和平路270号。法定代表人：赵茂林，该镇镇长。上诉人赤水市复兴镇杨家坝粮食加工厂因与被上诉人赤水市复兴镇人民政府确认行政行为违法一案，不服习水县人民法院（2019）黔0330行初292号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行审理，现已审理终结。一审法院审理查明：2013年7月，原告拟修建粮食加工厂，与被告就粮食加工厂建设工程招商引资的相关事宜进行了协商，并达成一致。此后，被告汇同相关部门对原告拟使用位于赤水市洞桥的土地进行论证，并经报批，贵州省人民政府于2014年12月10日作出黔府用地函（2014）518号批复，同意该农用地转为建设用地并征为国有。2015年10月16日，被告复兴镇政府向赤水市住建局去函，商请办理原告建设用地规划，该局于2015年11月5日对被告作出书面复函（赤住建函［2015］177号），建议该项目到复兴酒业园区相邻用地选址。2016年6月，遵义市人民政府出台《遵义市赤水河谷旅游公路管理办法（试行）》，明确在赤水河谷旅游公路建筑控制区范围内不得新建和扩建永久建筑用于生产经营活动。原告申请使用的土地在该控制区范围内。上述过程中，被告于2013年7月24日向原告经营者袁鹏令收取征地款25万元，于2013年10月29日收取征地款5万元，于2014年11月1日收取土地报批费256905.22元，于2014年3月26日代征税款6万元。另查明，原告还向贵州省林业厅、赤水市复兴镇复兴村村民委员会、赤水市公路管理所、赤水市电气安装有限公司等单位交纳了相关费用。再查明，《遵义市赤水河谷旅游公路管理办法（试行）》出台后，因原告事实上已不能使用该地，原被告双方之间就招商引资事项遗留的问题进行协商解决，但一直无果。2018年9月，原告单独提起行政赔偿诉讼，因起诉不合法而撤回起诉。2019年原告又起诉要求确认被告不作为违法，被生效裁定驳回起诉。2019年9月7日，原告提起本案诉讼。一审法院认为，本案本质上系履行招商引资协议产生的纠纷，其起诉期限应有别于行政机关单方面作出行政行为的起诉期限。行政机关单方面作出的行政行为，行政行为一经作出即设定了相对人权利、义务，是否损害相对人权益已经可以判定，因此，其起诉期限从行政行为作出时起算。而招商引资协议则不同，招商引资协议是一种行政协议，一般情况下为双务协议，一方履行了义务，均可从对方履行的义务中获得相对应的权益，该履行义务期间不产生损害相对人权益的法律后果，只有当行政机关不履行或事实上不能履行协议而产生纠纷的情况下，才可判定是否发生损害相对人权益的法律后果，从维护行政协议的稳定性和保护相对人合法权益的角度出发，其起诉期限应从纠纷产生时起算。本案被告收取征地款、土地报批费的行为发生在2013年和2014年，原告交纳该款项后，可能因被告履行约定义务而获得相应的土地使用权，该期间原告可能获得期待利益，不能判定其利益是否受损，最后原告因客观上不能获得土地使用权而产生纠纷，因此其起诉期限应从原告客观上不能获得土地使用权时起算。2016年6月遵义市人民政府出台《遵义市赤水河谷旅游公路管理办法（试行）》，该办法出台使原告客观上不能获得土地使用权，故原告的起诉期限应从2016年6月起算。纠纷产生后，双方一直在对如何解决遗留问题进行协商，直到2018年9月提起诉讼，该期间是原告基于行政机关公信力对被告的合理信赖，具有可期待性，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的其他不属于原告自身原因耽误的起诉期限，依照规定不计算在起诉期限内；且原告自2018年9月提起诉讼至本案起诉时未超过司法解释规定的一年，故原告起诉未超过起诉期限。因原告2018年9月起诉不合法而撤诉，且原告的本案诉讼是要求确认被告行为违法并进行赔偿，与另一起诉被告不作为诉讼显然不是同一诉讼，故原告提起本案诉讼不属重复起诉，其起诉合法。依照《中华人民共和国土地管理法》规定，土地征收和补偿的职能由县级人民政府和土地行政主管部门行使，未赋予乡镇人民政府征收土地职能，本案被告也未提供收取原告土地报批费、征地款的其他依据，故被告无权收取原告土地报批费、征地款，其收费行为没有法律依据，超越职权，因该行为无可撤销的内容，应依法判决确认违法。对原告要求确认被告收取税款6万元及其他款项违法的请求，因被告仅是代征税款，其他款项也不是被告收取，并非被告实施的行为，故该请求无事实依据，一审法院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定判决：一、确认被告收取原告土地报批费256905.22元、征地款300000元的行为违法。二、驳回原告的其他诉讼请求。一审宣判后，原告赤水市复兴镇杨家坝粮食加工厂不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，对一审判决进行改判。事实和理由：一、行政确认违法判决和行政赔偿判决认定的事实前后矛盾。在行政确认违法案件中予以认定，但在行政赔偿案件中不予认定。一审法院对有效证据认定不公，因被上诉人的行为违法，给上诉人造成了直接的经济损失，如平场费、利息等损失。二、一审法院认定资金明细及停产停业、固定资产损失系单方面制作的数据，不具有真实性，依法不予采信。但资金明细表属统计表、资金占用利息是依据赤水法院的民事判决和复兴信用社的证明授信贷款利息计算的，一份民事判决证明因贷款30万元到期无法归还本金和利息，另一份民事判决证明贷款60万元，用上诉人唯一的住房及门面两间和借给他的房产两套作抵押，到期后无法归还本金和利息，两笔贷款共计90万元。自2016年贷款到期到今，无法归还本金和利息，根据民事判决确定的义务，应归还本金和利息。上诉人总投入资金853185元计利息，每月应归还逾期利息9642元共计39个，应付378038元。而一审法院判决只按中国人民银行同期基准利率计息只有126000元。上诉人直接损失252038元，且中国人民银行基准贷款利率针对的是国有商业银行。各银行的利率上浮10%-20%，而中国人民银行不开展对外存贷款业务，一审法院判决显失公正。上诉人提供的资金明细及利息损失的证据，不属于上诉人单方面制作，应具有真实性，一审法院却不依法认定。一审庭审时，上诉人代理人的陈述几次被打断，在庭审结束时，审判长要求上诉人在一周内将分年度分时段贷款的利息计算出来送交法庭。三、一审法院仅以被上诉人实际收取的费用作为损失判归上诉人，而对其他费用，如：建安营业税6万元、规划费1500元、上交林农款2万元、向村民支付的附着物补偿款6100元、路政收费7000元、电力线路搬迁5000元、购电杆1200元、省林业厅收费31950元，支付的平场费157330元、补助村民水沟款1200元，应支付平场费242670元，共计538950元，却不作出判决。特别是建安营业款6万元，属于2014年第一季度被上诉人无法完成财政税收计划，是被上诉人分管镇领导电话通知企业业主必须交纳，由财政所出具税票，而非被上诉人所称的由财政所代收，一审法院既判决确认被上诉人收取的土地征收款、土地报批行为违法，理应由被上诉人赔偿上诉人损失及资金占用利息，再向相关部门及个人催收。四、一审判决只明确按中国人民银行同基准利率计算利息，但未注明是存款还是贷款利息，应按赤水法院（2017）黔0381民初503、504号民事判决上载明的内容，判决上诉人支付月利率和逾期月利率，作为定案依据。综上，请二审法院对本案证据进行复核，并按被上诉人行政行为违法，给上诉人造成的直接经济损失作出改正。请二审法院支持上诉人的上诉请求。被上诉人赤水市复兴镇人民政府在法定期间内未向本院提交书面答辩意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地征收和补偿的职能由县级人民政府和土地行政主管部门行使，法律法规未赋予乡镇人民政府征收土地的职权。本案中，被上诉人未提供收取上诉人土地报批费、征地款的其他依据，故其无权收取上诉人土地报批费256905.22元、征地款300000元，其收取前述费用的行为无法律依据，超越职权。一审法院根据全案实际情况，依法判决确认被上诉人收取人上诉人土地报批费和征地款的行为违法，并无不当。对于上诉人主张被上诉人收取的税款6万元及其他款项违法的请求，因被上诉人仅是代征税款，其他款项也并非被上诉人收取，不是被上诉人因土地征收实施的行为，上诉人请求确认被上诉人收取其他费用违法的诉请，依据不充分，一审法院不予支持，符合法律规定。对上诉人要求确认被上诉人收取税款6万元及其他费用违法的理由，本院不予采纳。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赤水市复兴镇杨家坝粮食加工厂负担。本判决为终审判决。审判长  唐永群审判员  冯再军审判员  方 兵二〇二〇年五月七日法官助理王喻庆书记员陈顺