浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终226号上诉人（原审原告）杨天权，男，1967年8月10日出生，汉族，户籍地绍兴市上虞区。上诉人（原审原告）娄关兴，男，1960年10月25日出生，汉族，户籍地绍兴市上虞区。上诉人（原审原告）韩苗兴，男，1961年8月16日出生，汉族，户籍地绍兴市上虞区。上诉人（原审原告）杨松友，男，1959年9月17日出生，汉族，户籍地绍兴市上虞区。上诉人（原审原告）章建培，男，1977年11月30日出生，汉族，户籍地绍兴市上虞区。被上诉人（原审被告）绍兴市上虞区人民政府，住所地绍兴市上虞区百官街道市民大道987号。法定代表人徐军，区长。杨天权、娄关兴、韩苗兴、杨松友、章建培诉绍兴市上虞区人民政府拆迁行政批准一案，绍兴市中级人民法院于2020年1月3日作出（2019）浙06行初97号行政裁定。杨天权、娄关兴、韩苗兴、杨松友、章建培不服，向本院提起上诉。本院于2020年2月25日立案后，依法组成合议庭对案件进行了审理。本案现已审理终结。杨天权、娄关兴、韩苗兴、杨松友、章建培起诉称，五原告皆为上虞区曹××街道光明村村民，均在该村拥有合法房屋。因近年来存在拆迁现象，但补偿标准极不合理，故五原告均未与拆迁人签署安置补偿协议。此后，绍兴市上虞区住房和城乡建设局、浙江省上虞经济开发区管理委员会分别对五原告作出单户补偿安置方案，五原告不服已分别于2019年4月提起行政诉讼。在上述案件诉讼过程中，五原告于2019年6月收到绍兴市上虞区住房和城乡建设局、浙江省上虞经济开发区管理委员会提交的答辩材料及证据，其中包括被告作出的《绍兴市上虞区人民政府办公室关于同意启动2018年度曹××街道光明居委征迁改造项目的批复》（虞政办发［2018］21号，以下简称虞政办发［2018］21号《批复》），自此原告方知晓该文件的存在。原告认为，被告作出上述批复的实体及程序均严重违法，为维护自身合法权益，故向法院起诉，请求：1.撤销被告作出的虞政办发［2018］21号《批复》；2.诉讼费用由被告承担。在一审开庭审理前，原告请求一并审查《上虞区集体土地征收办法》、《上虞区城中村改造集体土地上房屋征迁与补偿实施细则》（虞政办发［2016］148号）、《绍兴市上虞区人民政府办公室关于全区房屋征迁改造政策的补充意见》（虞政办发［2017］103号）相关条文的合法性。一审法院认为，起诉必须在法律规定的期限内提出。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”从本案被告绍兴市上虞区人民政府提交的证据看，浙江省上虞经济开发区管理委员会于2018年2月25日在曹××街道光明居委宣传窗张贴了《曹××街道光明居委房屋征迁改造公告（第1号）》，该公告明确载明“经区人民政府批复同意，决定对曹××街道光明居委的房屋实施征迁改造，你户（单位）坐落于该区块内××房屋及附属物××街道光明居委房屋征迁改造范围”，并对政策依据、补偿安置、补偿价格、工作安排等事项进行了告知。原告杨天权、娄关兴、韩苗兴、杨松友、章建培均为曹××街道光明居委居民，参照国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条“行政机关能够提供下列证据之一，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据：（一）行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料；……。征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定”之规定，五原告在前述《曹××街道光明居委房屋征迁改造公告（第1号）》张贴之日起10个工作日后，即2018年3月10日就知道或者应当知道被告批复同意启动曹××街道光明居委征迁改造项目，以及其房屋被纳入征迁改造范围的事实。且原告杨天权在庭审中亦自述，其所在光明居委于2018年5月进行征迁改造项目的模拟签约，五原告因认为补偿过低，当时未同意签约。由此，五原告至迟于2018年5月已知晓其房屋被纳入曹××街道光明居委征迁改造范围，却直至2019年9月才提起本案诉讼，显已超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定的一年起诉期限，且无正当理由，其起诉依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回杨天权、娄关兴、韩苗兴、杨松友、章建培的起诉。杨天权、娄关兴、韩苗兴、杨松友、章建培上诉称，1.一审法院对涉案证据未进行任何认定，严重违法。一审裁定对各方当事人所提交的证据和质证意见未进行记载、评析和认定，严重违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第二款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十二条第二款和《法官行为规范》第五十一条的规定。2.一审法院认定上诉人的起诉超过法定起诉期限没有事实和法律依据。第一，上诉人并未见过《曹××街道光明居委房屋征迁改造公告（第1号）》，被上诉人也没有提交合法有效的证据证明其已进行过张贴，更没有提交任何该被诉批复进行过公告的证据。第二，虞政办发［2018］21号《批复》是上诉人在诉绍兴市上虞区住房和城乡建设局、浙江省上虞经济开发区管委会单户安置补偿方案中，该案被告向法院提交时，即2019年6月上诉人才知道该方案的存在。第三，被上诉人作出虞政办发［2018］21号《批复》时，上诉人房屋所在的集体土地还未被浙江省人民政府批准征收，上诉人依据其对法律的确信，完全有理由相信包括被上诉人在内的行政机关不会违法作出被诉批复行为。第四，国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》针对的是集体土地依法征收的情况，而不适用本案违法征迁的情况，且被上诉人提交的证据明显属于违法证据，不应予以采信。第五，上诉人杨天权在庭审中陈述的2018年5月就有人在模拟签约，与本案没有任何关系。此次的模拟拆迁是依据涉案的改造方案还是别的方案，又或是什么方案也不依照而直接进行模拟签约并不确定，因此根本无法确定其与本案具有关联性。第六，上诉人是在2019年6月以后才知道虞政办发［2018］21号《批复》，显然并未超过法定起诉期限。综上，请求：1、撤销绍兴市中级人民法院（2019）浙06行初97号行政裁定；2、指令一审法院继续审理本案或者依法提审本案。绍兴市上虞区人民政府答辩称，1.上诉人的起诉已经超过法定起诉期限。本案中，浙江省上虞经济开发区管委会于2018年2月25日在曹××街道光明居委宣传窗张贴了《曹××街道光明居委房屋征迁改造公告（第1号）》，公告明确载明“经区人民政府批复同意，决定对曹××街道光明居委会的房屋实施征迁改造”，上述《公告》张贴后，相关主体在光明居委居民同意的情况下对绝大部分居民的房屋进行了测量、评估等调查工作。2018年5月，曹××街道光明居委进行了集中模拟签约，因五上诉人认为补偿低，未同意签约。答辩人提交的公告张贴证据和杨天权等上诉人一审庭审陈述，足以证明上诉人知道公告及批复的存在。参照国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》的规定并依照本案认定的事实，上诉人在2018年3月10日即知道或应知道区政府批复同意启动曹××街道光明居委征迁改造项目，至迟也应于2018年5月知道上述事实。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，上诉人的起诉已经超过起诉期限，一审法院裁定正确。2.上诉人提起的一审诉讼本身不符合行政诉讼法的规定，不属于行政诉讼受案范围。第一，涉案批复是内部行政行为。被诉批复是区政府针对上虞经济开发区管委会的请示作出同意的回复意见，批复的内容并没有对特定对象设定具体权利义务。批复本身不会对上诉人产生影响权利义务关系的外部法律效力。影响即使存在也仅是最终作出征收行为而实施准备的阶段性、过程性行为。第二，涉案批复行为是行政机关依照法律法规所赋予的职责对其下属机构所进行的监督管理行为，属于内部行政行为，不直接产生实际影响，不具有可诉性。第三，涉案光明居委征迁改造项目并非是行政法上的行政征收行为，而是遵循“群众自愿、竞争推进、模拟签约、公告生效”的原则，在群众自愿、双方平等协商基础上进行的公开号召、竞争性签约、条件成就后公告生效的活动。项目实施过程中，上虞经济开发区管委会等尊重群众意愿在相关权利人同意的情况下进行丈量、签约，该行为不具有行政强制性，不损害上诉人的合法权益。目前，五上诉人在征迁改造过程中不同意签约，相关工作部门也未强制要求签约，其房屋也均在地块上并未实施强制拆除。综上所述，上诉人上诉的事实和理由没有事实和法律依据，请求本院依法驳回上诉人的上诉请求。本院认为，本案争议焦点是五上诉人提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。被上诉人上虞区人民政府于2018年1月31日作出被诉虞政办发［2018］21号《批复》。浙江省上虞经济开发区管理委员会根据虞政办发［2018］21号《批复》于2018年2月25日作出《曹××街道光明居委房屋征迁改造公告（第1号）》，并于当日在曹××街道光明居委宣传窗张贴了该公告。该公告明确载明“经区人民政府批复同意，决定对曹××街道光明居委的房屋实施征迁改造，你户（单位）坐落于该区块内××房屋及附属物××街道光明居委房屋征迁改造范围”，并对政策依据、补偿安置、补偿价格、工作安排等事项进行了告知。国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条规定：“行政机关能够提供下列证据之一，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据：（一）行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料；……。征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定”。根据上述事实及相关规定，一审法院认为五上诉人在《曹××街道光明居委房屋征迁改造公告（第1号）》张贴之日起10个工作日后，即2018年3月10日就知道或者应当知道被上诉人批复同意启动曹××街道光明居委征迁改造项目，以及其房屋被纳入征迁改造范围的事实，并无不当。且一审庭审中，上诉人杨天权亦自认2018年5月进行征迁改造项目的模拟签约时，五上诉人因认为补偿过低，当时未同意签约，即五上诉人在2018年5月时已经知道其房屋列入曹××街道光明居委征迁改造项目的事实。据此，一审裁定认为五上诉人的起诉已经超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定的一年起诉期限，并裁定驳回起诉，符合法律规定。同时，被诉虞政办发［2018］21号《批复》明确规定：“征迁项目按照‘群众自愿、组团启动、竞争推进、成熟生效’的工作方针；同意以区块竞争推进、采用模拟签约、区块生效的工作模式推进”；《曹××街道光明居委房屋征迁改造公告（第1号）》明确“生效比例设定为100%（区块内所有房产的签约比例）”，“若未达到生效比例，视请放弃，经区政府公告后可终止实施”；且根据（2019）浙行终1665号等生效判决，2018年11月6日，上虞区政府作出虞征告［2018］第42号《绍兴市上虞区人民政府征收土地方案公告》，对涉案区块进行了征收。可见，虞政办发［2018］21号《批复》内容本身既非集体土地征收决定、也非房屋征收决定，对所在区域内房屋所有权人不产生强制力。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  刘家库审判员  马国贤审判员  徐亮亮二〇二〇年五月二十二日书记员  张玉洁