贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终141号上诉人（原审原告）：遵义市长业水务有限公司。住所地：贵州省遵义市新蒲新区经济开发区新田路1号浙商卓越大厦9楼。法定代表人：殷志浩，总经理。被上诉人（原审被告）：遵义市生态环境局。住所地：遵义市新蒲新区三贤北路9号。法定代表人：石重友，局长。被上诉人（原审被告）：遵义市人民政府。住所地：遵义市汇川区人民路343号。法定代表人：黄伟，市长。委托诉讼代理人：胡良刚，贵州子尹律师事务所律师。上诉人遵义市长业水务有限公司因与遵义市生态环境局、遵义市人民政府撤销行政决定一案，不服贵州省遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初316号行政判决，向本院提起上诉，本院于2020年3月20日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。2019年3月11日，遵义市生态环境局作出遵市环罚字［2019］1号《行政处罚决定书》，查明：2018年10月22日，根据“双随机”工作安排，遵义市环境监察支队依法对遵义市长业水务有限公司负责运营的遵义市新蒲新区中桥污水处理厂进行现场检查，并委托遵义市环境保护监测中心站同步对中桥污水处理厂外排废水中生化需氧量、总氮、粪大肠菌群数检测，发现均分别超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）表1标准0.02倍、0.15倍和5.82倍，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定，根据中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项之规定，决定对遵义市长业水务有限公司超标排污环境违法行为作出如下行政处罚：罚款人民币贰拾万元整（200000元）。遵义市长业水务有限公司对该行政处罚决定不服，向遵义市人民政府申请行政复议。遵义市人民政府受理后，于2019年5月17日作出遵府行复[2019]93号《行政复议决定书》，认为：遵义市生态环境局作出的行政处罚决定处罚主体适格，遵义市长业水务有限公司作为第三方运营单位，具体负责运营中桥污水处理厂，应当对该污水处理厂出水水质负责，且处罚程序合法、适用法律正确，依法应予维持，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：维持遵义市生态环境保护局作出遵市环罚字[2019]1号行政处罚决定。一审法院经审理查明，长业环保集团有限公司中标，于2017年4月1日与遵义市新蒲新区住房和城乡建设局签订了《遵义市新蒲新区中桥和湘江污水处理厂运营管理合同》，对遵义市新蒲新区中桥污水处理厂、湘江污水处理厂和官仓污水处理厂所收集的城市生活污水进行运营管理，确保污水处理达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级A标准，并在运营期间，约定了需接受遵义市新蒲新区住房和城乡建设局和环保部门对污水处理厂出水的监督性监测，接受环保部门所作的执法监督管理和遵义市新蒲新区住房和城乡建设局的监督检查等责任；约定运营服务期限为三年，合同为一年一签，第一年试运营时间为三个月，在试运营期内长业环保集团有限公司未按遵义市新蒲新区住房和城乡建设局要求运营的，可由遵义市新蒲新区住房和城乡建设局书面通知采购中心自然解除合同并可重新确定运营单位。双方随后又签订补充协议，主要对《遵义市新蒲新区中桥和湘江污水处理厂运营管理合同》中运营期限作补充约定：因债务化解，运营管理合同不能按年度续签，正值污水处理厂PPP项目合同签订与移交过度期间，为使中桥、湘江污水处理厂正常运行、达标排放，遵义市新蒲新区住房和城乡建设局将中桥和湘江污水处理厂继续交由长业环保集团有限公司运营管理，约定为不定时延期，运营管理的终止时间遵义市新蒲新区住房和城乡建设局需提前15日前进行通知，长业环保集团有限公司接到通知后在15日内与确定的委托接管单位办理移交手续。2017年5月23日，遵义市长业水务有限公司设立，系长业环保集团有限公司的子公司，经营范围主要为污水处理，具体根据对长业环保集团有限公司的中标权限及与遵义市新蒲新区住房和城乡建设局签订的《遵义市新蒲新区中桥和湘江污水处理厂运营管理合同》、《补充协议》对遵义市新蒲新区中桥污水处理厂进行运营管理，直至2018年11月30日，仍然承担着中桥污水处理厂运营管理单位的责任。2018年10月22日，遵义市生态环境局对遵义市长业水务有限公司负责运营的遵义市新蒲新区中桥污水处理厂进行现场检查，并委托遵义市环境保护监测中心站同步对中桥污水处理厂外排废水中生化需氧量、总氮、粪大肠菌群数进行监测，检测结果均分别超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）表1标准0.02倍、0.15倍和5.82倍；又于2018年12月23日询问了遵义市长业水务有限公司的相关负责人、调取证据，认为遵义市长业水务有限公司处理外排污水超标的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标”的规定，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项之规定，于2018年12月3日作出遵市环罚告字[2018]23号《遵义市环境保护局行政处罚事先（听证）告知书》，告知了遵义市长业水务有限公司环境违法的事实、处罚依据、拟作出的行政处罚及提出陈述、申辩和申请听证的权利。遵义市长业水务有限公司书面提出了听证申请，遵义市生态环境局于2018年12月25日举证了听证会，听取了遵义市长业水务有限公司的陈述、申辩意见。2019年3月1日，遵义市生态环境局召开集体会商会议并形成了会议纪要，认为遵义市长业水务有限公司作为遵义市新蒲新区中桥污水处理厂的运营单位，应对负责运营的污水处理厂出水水质负责，认为遵义市长业水务有限公司陈述自身为运营单位，由于中桥污水处理厂先天缺陷及各方面原因出现超标的情况，应处罚业主单位的理由不能成立，会议一致同意按照行政处罚告知意见下达处罚决定。2019年3月11日，遵义市生态环境保护局作出遵市环罚字[2019]1号《行政处罚决定书》，依据上述查明的事实、程序性认定，违反的法律规定，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项之规定，决定对遵义市长业水务有限公司超标排污环境违法行为作出如下行政处罚：罚款人民币贰拾万元整（200000元）。遵义市长业水务有限公司对该行政处罚决定不服，向遵义市人民政府申请行政复议。遵义市人民政府受理后，于2019年5月17日作出遵府行复[2019]93号《行政复议决定书》，认为：遵义市生态环境保护局作出的行政处罚决定处罚主体适格，遵义市长业水务有限公司作为运营单位，具体负责运营中桥污水处理厂，应当对该污水处理厂出水水质负责，且处罚程序合法、适用法律正确，依法应予维持，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：维持遵义市生态环境保护局作出遵市环罚字[2019]1号行政处罚决定。遵义市长业水务有限公司对在运营管理处置遵义市新蒲新区中桥污水处理厂污水超标排污的事实无异议，但认为自己系运营单位，因业主的设备缺陷等，排污的责任应由业主单位或者中桥污水厂自行承担超标排放污水的责任。一审法院认为：排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。向城镇污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准，城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。遵义市长业水务有限公司是遵义市新蒲新区中桥污水处理厂的污水处理运营单位，应当将污水处理排放达到国家规定或者地方规定的排放标准。在2018年10月22日遵义市生态环境局对遵义市长业水务有限公司负责运营的遵义市新蒲新区中桥污水处理厂进行现场检查中，遵义市长业水务有限公司所运营管理的中桥污水处理厂外排废水生化需氧量、总氮、粪大肠菌群数均分别超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）表1标准0.02倍、0.15倍和5.82倍，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定，遵义市长业水务有限公司对此超标排污的事实亦无异议，只是对谁应承担超标排污的责任有异议。城镇污水集中处理设施的运营单位是由城镇排水主管部门通过招标投标、委托等方式确定的运营主体，运营主体应依法取得排污许可证，保证城镇污水集中处理设施的正常运行及对出水的水质负责。纵观法律、法规的规定与遵义市长业水务有限公司作为运营单位所签订的合同约定，乃至法定的权责分担，中标的运营单位在实际的处置污水过程中，应对自己处置能力与出水水质把关，遵守法定职责与合同的约定义务，保证排放污水的安全，正确履行好运营单位的职责，以接受环境主管部门的监督与自己应尽的处置能力的保证。遵义市长业水务有限公司将纯运营责任与应尽处理达标水质的义务相分离的理由，并对《中华人民共和国水污染防治法》第五十条第二款所规定的“城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责”中所称的“运营单位”狭义地理解为特许经营者，不应承担责任的理由，没有法律的依据与现实的可操作性，不能得到支持。遵义市长业水务有限公司在约定的运营期间内，超标排放处置污水的行为，应予接受行政处罚。遵义市生态环境局在向遵义市长业水务有限公司事先作出拟处处罚决定的告知后，应遵义市长业水务有限公司的申请，举证了听证会，充分听取了遵义市长业水务有限公司的陈述与申辩意见，就其意见与涉及大额处罚金额的情况下，召开了集体会议记录，进行讨论并得出了一致的处罚结论，并依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项之规定，对遵义市长业水务有限公司作出的遵市环罚字[2019]1号行政处罚决定，认定事实清楚、程序合法、处理并无不当；遵义市人民政府作出的复议决定，充分保障了复议双方参加人的权利义务，认真审查，作出的遵府行复[2019]93号行政复议决定，程序合法，适用法律正确，遵义市人民政府所作行政决定应予得到支持。遵义市长业水务有限公司的诉请理由无事实和法律依据，不能成立，据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告遵义市长业水务有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告遵义市长业水务有限公司负担。上诉人遵义市长业水务有限公司上诉请求：1．撤销原判；2．本案诉讼费由被上诉人承担。事实及理由：原判认定被上诉人与上诉人之间行政处罚主体资格适用不当。遵义市新蒲新区中桥污水处理厂主体业主单位为遵义市新区开发投资有限公司，新蒲新区住建局通过公开招标方式交于我公司委托运营，只委托人事管理和日常设备操作管理，资产设备从属原委托方。运营收费1.09元/吨，远低于遵义市财政收取污水处理费1.4元/吨。污水处理厂具有独立的法人主体资格，并对外开展一系列活动。故而污水出现超标排放，应当由排污责任主体单位而非受委托方承担相应的环境污染行政责任。根据《环境保护部关于推进环境污染第三方治理的实施意见》（以下简称意见）第一条和第二条的规定，中桥污水处理厂的责任主体属于此条款中的排污企业，即主体业主单位。委托承包者所应承担的是“约定责任”，属于民事责任，而行政法律关系中的行政责任。环保主管部门对污水处理厂超标排放行为进行行政处罚的行政责任应当由污水处理厂的主体业主单位来承担。“污水处理厂把污水处理委托给第三方运营，要求以后出现超标行为时处罚第三方”的设想缺乏法律依据，属于不可行的霸王条款。因为委托行为，其法律后果应该归属于委托人，即便协议中约定应当由运营企业承担相应责任，那也是在污水处理厂所属业主单位承担责任后，通过协议约定，向运营企业追偿的问题。被上诉人遵义市生态环境局二审未作书面答辩。被上诉人遵义市人民政府答辩请求：1.驳回被答辩人的诉讼请求；2.本案诉讼费由被答辩人承担。事实及理由：1.遵义市生态环境局根据《中华人民共和国污染防治法》第五十条第二款之规定，对被答辩人作出行政处罚符合法律规定；2.涉案违法事实客观存在；3.遵义市生态环境局作出的遵市环罚[2019]1号《遵义市生态环境局行政处罚决定书》适用法律准确，处罚程序合法；答辩人作出的遵府行复[2019]93号《遵义市人民政府行政复议决定书》程序合法。本院二审期间，双方当事人均未向本院提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案二审争议的焦点为遵义市长业水务有限公司是否承担案涉行政处罚责任的适格主体。对此，根据《中华人民共和国水污染防治法》第五十条第二款关于“城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。”的规定，遵义市长业水务有限公司作为遵义市新蒲新区中桥污水处理厂的实际污水处理运营单位，未能按照国家相关标准处置排放污水，应当对自己实际操作中导致的污水排放超标的违规行为承担被行政处罚的主体责任。上诉人关于其不应作为处罚对象的上诉理由没有事实依据，本院不予采纳。综上所述，上诉人遵义市长业水务有限公司的上诉请求不能成立，本院不予支持，原判认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人遵义市长业水务有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  李玉振审判员  蔡一雷审判员  罗小龙二〇二〇年五月十二日法官助理潘晓书记员苟勇