广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终730号上诉人（原审原告）俞全容，女，1956年10月18日出生，汉族，住广东省肇庆市。上诉人（原审原告）钟美珠，女，1922年9月13日出生，汉族，住广东省肇庆市。上诉人（原审原告）谢德强，男，1974年10月8日出生，汉族，住广东省肇庆市。上诉人（原审原告）冯卫玲，女，1970年4月4日出生，汉族，住广东省肇庆市。上列上诉人的共同委托代理人张海东、杨小燕，均系北京市凯诺律师事务所律师。上诉人谢思捷，男，1965年9月2日出生，汉族，住广东省肇庆市，系原审原告谢东海（已故）的儿子。被上诉人（原审被告）肇庆市端州区人民政府，住所地广东省肇庆市端州区古塔中路15号。法定代表人李剑，该区区长。委托代理人邓莉敏，肇庆市端州区法制局公职律师。委托代理人刘颖智，广东丹明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）肇庆市人民政府，住所地广东省肇庆市端州区城中路49号。法定代表人吕玉印，该市市长。委托代理人江敏、黄晖强，均系肇庆市司法局工作人员。上诉人俞全容、钟美珠、谢德强、冯卫玲以及上诉人谢思捷因与被上诉人肇庆市端州区人民政府（以下简称端州区政府）、肇庆市人民政府（以下简称肇庆市政府）房屋征收决定及行政复议纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院（2018）粤12行初185号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年9月21日，根据肇庆市委十一届第121次常委会议和十二届第58次市政府常务会议精神，肇庆市发展和改革局函复肇庆市住房和城乡建设局同意在肇庆市端州区城中路北侧实施肇庆两广总督府修复重建工程项目、在肇庆市端州区城中路实施肇庆端州府（包公府衙）修复重建工程项目、在肇庆市端州区宋城路南侧实施肇庆（端州区）古城墙修缮保护工程项目。同年9月，第三方评估机构广东同益达工程顾问有限公司对上述三项目出具社会稳定风险评估报告，报告显示三项目符合广东省、肇庆市国民经济和社会发展规划的要求，符合土地利用总体规划、城乡规划、专项规划、《肇庆市城市总体规划（2010-2020）》和《肇庆府城保护与复兴修建性详细规划》中实施规划要求，与肇庆市城市总体规划符合性一致，三项目的社会稳定风险等级为低风险。2016年10月26日，端州区政府就上述三项目成立肇庆府城保护与复兴项目征拆工作指挥部，指挥部同时设立东片区分指挥部和西片区分指挥部，以人民南路为界，分别负责项目范围内东、西片区的征拆工作。2017年11月17日，端州区政府发布《肇庆市端州区人民政府关于征求对肇庆府城保护与复兴项目新增征拆范围补偿方案意见的通知》（端府通〔2017〕36号），就新增征拆范围补偿方案向公众征求意见。2018年1月16日，端州区政府召开八届19次常务会议，会议同意作出房屋征收决定及相关补偿方案。2018年1月16日，端州区政府发布《肇庆市端州区人民政府关于肇庆府城保护与复兴项目新增征收范围补偿方案征求意见情况的公告》（肇端府公字〔2018〕第2号），将补偿方案征求意见情况和根据公众意见修改的情况予以公布。涉案相关征收补偿费用亦已按要求存入“肇庆府城保护与复兴项目征拆工作指挥部办公室”专户。2018年1月16日，端州区政府作出肇端府征决字〔2018〕第1号《肇庆市端州区人民政府关于肇庆府城保护与复兴项目新增房屋征收范围的房屋征收决定》（以下简称涉案《房屋征收决定》）并予以公告。五原告的房屋在上述涉案《房屋征收决定》确定的征收范围内。2018年3月13日，五原告因不服被告端州区政府作出的涉案征收决定，向被告肇庆市政府申请行政复议。该府于2018年3月13日受理行政复议申请后，于2018年3月16日向端州区政府送达了《行政复议答复通知书》。2018年3月26日，端州区政府向肇庆市政府提交了行政复议答辩状和相关材料。2018年4月10日，肇庆市政府向复议申请人送达了端州区政府的答复材料。2018年5月8日，肇庆市政府作出肇府行复〔2018〕18号《行政复议决定书》（以下简称涉案《行政复议决定》），决定维持端州区政府作出的涉案《房屋征收决定》。2018年5月11日，肇庆市政府通过邮寄方式向复议双方送达了《行政复议决定书》。五原告仍不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销端州区政府作出的涉案《房屋征收决定》；2.撤销肇庆市政府作出的涉案《行政复议决定》；3.本案诉讼费由被告负担。另查明，肇庆市端州区住房和城乡建设局于2018年3月12日出具一份《关于制定府城项目征拆房屋补偿标准的情况说明》，该《说明》陈述了端州区政府制定府城项目补偿标准的参考依据，并认为对征拆范围内的居住性住房按7500元/平米进行补偿合理合法。原审法院审理认为，本案系国有土地上房屋征收行政纠纷。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条的规定，本案审理主要对被告端州区政府于2018年1月16日作出的涉案《房屋征收决定》及被告肇庆市政府于2018年5月8日作出的涉案《行政复议决定》是否合法进行全面审查。一、关于诉讼主体问题。五原告是涉案被征收房屋的所有权人，其不服两被告作出的征收决定和复议决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项和《中华人民共和国行政复议法》第五条的规定，五原告有权提起行政诉讼，其为本案适格原告。又依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款和第八条的规定，被告端州区政府有作出涉案征收决定的职权，其为本案适格被告。被告肇庆市政府作为端州区政府的上一级政府，其受理当事人不服端州区政府所作的房屋征收行政行为提起的行政复议申请并作出维持原行政行为的复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，肇庆市政府亦为本案适格被告。二、关于被告端州区政府作出的涉案《房屋征收决定》的合法性问题。根据审理查明的事实，肇庆府城保护与复兴项目涉及的肇庆两广总督府修复重建工程项目、肇庆端州府（包公府衙）修复重建工程项目和肇庆（端州区）古城墙修缮保护工程项目属于肇庆市重点文化建设项目，符合肇庆市国民经济和社会发展规划的要求，符合土地利用总体规划、城乡规划、专项规划。被告端州区政府在作出涉案征收决定前进行了社会稳定风险评估并经端州区政府常务会议讨论同意通过。同时，端州区政府就肇庆府城复兴项目国有土地上房屋征收补偿方案征求了公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况在征收范围予以张贴公示，公示期间未有证据证实有被征收人或相关权利人提出过异议。涉案征收补偿方案对于房屋的补偿标准，原则上确定为按照补偿方案地上房屋建筑物补偿标准给予补偿，或者由拆迁人和被拆迁人共同委托有资质的评估机构进行评估，以评估价进行补偿，并且提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式给被征收人选择。此外，涉案征收决定涉及的有关征收补偿费用亦已到位并专户存储。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（三）项、第九条、第十条、第十一条第一款、第十二条、第十三条第一款、第十九条第一款和第二十一条的规定。被告端州区政府作出的涉案《房屋征收决定》的程序和内容均合法。需要特别指出的是，在涉案的房屋征收中，被告端州区政府并未对五原告作出补偿决定。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，如征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限达不成补偿协议，被告端州区政府仍需对五原告作出最终的征收补偿决定，该决定同样有行政复议及行政诉讼的救济途径。三、关于被告肇庆市政府作出的涉案《行政复议决定》的合法性问题。根据审理查明的事实，被告肇庆市政府于2018年3月13日受理五原告的行政复议申请后，于2018年3月16日向端州区政府送达了《行政复议答复通知书》。2018年3月26日，端州区政府向肇庆市政府提交了行政复议答辩状和相关材料。2018年4月10日，肇庆市政府向复议申请人送达了端州区政府的答复材料。肇庆市政府于2018年5月8日作出涉案《行政复议决定》并于2018年5月11日通过邮寄方式向复议双方送达了决定书。被告肇庆市政府作出涉案《行政复议决定书》的程序符合《中华人民共和国行政复议法》以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，程序合法。至于实体方面，如前所述，端州区政府作出的涉案征收决定合法，故肇庆市政府复议维持端州区政府的征收决定有事实和法律依据。综上所述，被告端州区政府作出的涉案《房屋征收决定》及被告肇庆市政府作出的涉案《行政复议决定》事实清楚，证据确实、充分，适用法律、法规准确，程序合法。五原告请求判决撤销上述征收决定及复议决定的理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回原告俞全容、钟美珠、谢德强、谢东海、冯卫玲的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由五原告负担。上诉人俞全容、钟美珠、谢德强、冯卫玲不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求或发回重审。主要理由：一、端州区政府作出的涉案《房屋征收决定》严重违法应当予以撤销。首先，端州区政府在作出涉案《房屋征收决定》之前未将征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用。其次，涉案《房屋征收决定》的征收安置补偿方案不合法从而导致征收决定不合法。最后，涉案《房屋征收决定》不符合四规划一计划，应当予以撤销。二、肇庆市政府作出的涉案《行政复议决定》程序、实体均违法，应当予以撤销。肇庆市政府遗漏了上诉人的复议请求（要求对补偿安置方案进行审查的复议请求），应当予以撤销。三、一审判决存在认定事实错误。一审判决认定端州区政府就补偿安置方案征求过意见并提供货币补偿及房屋产权调换两种补偿方式给被征收人选择，涉案项目社会稳定风险等级为低风险等事实认定错误。被上诉人端州区政府坚持一审时的答辩意见，二审补充答辩称：一、上诉人故意混淆两个基本事实。1.整个府城项目是肇庆市政府立项，把房屋征收拆迁部分下移到端州区政府执行，故肇庆市政府成立项目领导小组，而该区政府成立征拆指挥部。整个项目并非均由该府执行，其是执行市政府指示，负责征收拆迁的一部分。故前期的项目筹备与后期的项目建设均与该府无关。上诉人反复强调的资金问题就是源于此，发改委审批函复已经明确，本项目采取的是政府购买服务的方式实施，肇庆市住房和城乡建设局是项目购买的主体，而肇庆市古城文旅投资开发有限公司为承接主体，三项目总投资金额为136420.03万元。相关融资账户并不在该府控制，该府无法举证。对此该府已充分说明，且项目中已签补偿协议的，资金从未紧缺，该府已举证了相关银行流水。2.涉案府城项目是一个项目分期进行，无论是一期、二期，还是新增，都统一在肇庆府城保护与复兴项目中。该项目经过发改委立项审批，说明已经符合四规划一计划。对于补偿方案的制定、征求意见、公示等过程，该府意见与原审答辩一致。二、涉案《房屋征收决定》程序合法。三、对于产权置换问题，端府函〔2016〕168号《通知》第四款已有相关规定，上诉人诉称只有一种选择，没有事实根据。被上诉人肇庆市政府二审答辩称：端州区政府作出涉案《房屋征收决定》符合法律规定，处理正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求：驳回上诉，维持原判。经审查，本院对一审判决查明的事实予以确认。本案二审期间，原审原告谢东海（男，1930年9月10日出生，汉族，住广东省肇庆市）不服一审判决于2019年1月15日提起上诉后，于2019年1月24日因病死亡。谢东海的继承人、儿子谢思捷向本院提出撤回上诉申请，称其与府城复兴西片区分指挥部达成一致，愿意签订征收补偿协议，特申请撤回上诉，请予准许，并提交了《撤诉申请书》《居民死亡医学证明书》《遗嘱》《公证书》等证据材料。经审查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款关于“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼”之规定，本院对谢思捷的诉讼资格予以确认，谢东海原享有的诉讼权利可以由谢思捷行使，其二审的诉讼地位为上诉人。本院认为，本案是房屋征收决定及行政复议决定纠纷，二审焦点问题是端州区政府作出涉案《房屋征收决定》以及肇庆市政府作出的涉案《行政复议决定》是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（三）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；……”第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；……”第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。……”第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”本案中，端州区政府作出涉案《房屋征收决定》是基于肇庆府城保护与复兴的需要，项目所涉及的肇庆两广总督府修复重建工程项目、肇庆端州府（包公府衙）修复重建工程项目和肇庆（端州区）古城墙修缮保护工程项目均为肇庆市重点文化建设项目，属于因公共利益需要实施房屋征收的情形，符合上述条例的规定。涉案《房屋征收决定》作出前，该项目已取得相应的立项批复、规划意见，征收范围明确，并进行了社会稳定风险评估，确定该项目国有土地上房屋征收可能引发的社会风险等级为低风险。同时，端州区政府对拟征收范围内的房屋制定了房屋征收补偿方案，征收补偿方案已在法定期限内向公众征求意见，确定的补偿方案已涵盖各项法定补偿项目，并充分保障被征收人安置方式选择权，未有证据显示该方案确定的各项补偿标准存在低于法定标准的情形。据此，端州区政府作出涉案《房屋征收决定》，事实清楚，程序合法，符合法律规定。肇庆市政府复议予以维持，亦无不当。原审法院判决驳回上诉人的本案诉讼请求正确，本院予以维持。关于上诉人主张涉案征收决定作出前资金未到位应当予以撤销的问题，从涉案项目立项审批材料看，涉案项目采取政府购买服务的方式实施，肇庆市住房和城乡建设局为项目购买主体，肇庆市古城文旅投资开发有限公司为承接主体，肇庆市代建局为代建单位，相关项目的总投资和资金来源均已经作出相应安排，上诉人亦未举证证明被上诉人端州区政府因资金问题存在无法履行补偿职责的情形，故对其上述主张，本院不予支持。上诉人还主张安置补偿方案剥夺其对补偿方式的选择权、涉案项目不符合“四规划一计划”等，与查明的事实不符，其也未提交相关证据予以佐证，本院不予采纳。关于上诉人主张肇庆市政府遗漏复议请求的问题，经查，上诉人复议阶段明确其不服的具体行政行为是涉案《房屋征收决定》，复议请求所针对的也是涉案《房屋征收决定》中的征收实施时间规定以及补偿方案的内容，仍是建立在对涉案《房屋征收决定》不服的基础上，复议机关肇庆市政府以涉案《房屋征收决定》作为复议审查对象并无不妥，不属于遗漏复议请求的情形，对该主张，本院不予支持。上诉人若对涉案补偿方案所确定的补偿标准不服，可以按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定，由有资质的评估机构对涉案房屋进行评估后，按条例规定的法律救济途径解决。关于谢思捷提出的撤回上诉申请，经审查，谢思捷自愿申请撤回上诉，是其真实意思表示，不损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益，未违反有关法律规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条之规定，本院依法予以准许。现为减少当事人诉累，节约司法资源，提高司法效率，本院对谢思捷的上述申请在本判决中一并予以处理，不再另行制作裁定。综上，上诉人谢思捷申请撤回上诉，符合法律规定，本院予以准许。上诉人俞全容、钟美珠、谢德强、冯卫玲的上诉请求不成立，本院予以驳回。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：一、准许谢思捷撤回上诉；二、驳回俞全容、钟美珠、谢德强、冯卫玲的上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人俞全容、钟美珠、谢德强、冯卫玲负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年五月二十九日书记员  杨海萍