四川省达州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川17行终45号 上诉人（原审原告）曹万绪，男，1960年11月20日出生，汉族，住四川省万源市。 委托代理人唐禄兴，四川天维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）万源市人民政府，住所地四川省万源市太平镇河西新区万河路。 法定代表人倪欣，市长。 委托代理人于明，万源市司法局工作人员。 委托代理人陈义明，万源市农业农村局工作人员。 原审第三人曹平绪，男，1956年1月10日出生，汉族，户籍地四川省万源市，现住四川省成都市郫都区。 委托代理人曹和绪，男，1951年10月29日出生，汉族，户籍地四川省万源市，现住四川省万源市。系曹平绪的大哥。 上诉人曹万绪因与被上诉人万源市人民政府、原审第三人曹平绪土地行政撤销一案,不服四川省达州市通川区人民法院(2019)川1702行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。上诉人曹万绪，被上诉人万源市人民政府的委托代理人于明、陈义明，原审第三人曹平绪的委托代理人曹和绪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，原告曹万绪与第三人曹平绪系兄弟关系，同是万源市虹桥乡孙家河村赵家坡组的村民。2004年11月第三人曹平绪取得了万源府农地承包权证（xxxx）第xxxxxxx号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，承包了位于虹桥乡四村五组包含小地名为“李家坝方田”0.288亩在内的15块田地。原告曹万绪认为第三人曹平绪的案涉土地承包经营权证侵占了其承包的“李家坝方田”地块，遂向原审法院提起行政诉讼，请求撤销曹平绪的万源府农地承包权证（xxxx）第xxxxxxx号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，在庭审过程中，原告知晓该证被万源市人民政府废止，故变更诉讼请求为确认被告为第三人的颁证行为违法。 原审另查明，原告持有的2000年8月15日《农户承包土地明细登记表》载明，虹桥乡四村五社，农户姓名“曹万绪”，地块名称为“方田”，承包耕地面积“1.2”亩,坐落界限包括“李家坝”在内的10块田。2004年11月1日，原告与其集体经济组织虹桥乡4村5社签订了合同编号为xxxxx9号《万源市农村土地承包合同》，原告承包13块共计4.2亩的承包土地，其中就包括李家坝方田0.62亩。2004年11月3日发包方（甲方）“虹桥乡4村5社”与承包方（乙方）“曹平绪”签订了承包合同号为xxxxx6《万源市农村土地承包合同》，承包期限从1998年1月1日起至2027年12月31（共30年），承包土地面积3.58亩，其中有小地名为“李家坝田”地块有两块，面积分别为“0.2”亩及“0.088”亩。同年11月，2004年11月第三人曹平绪取得了万源府农地承包权证（xxxx）第xxxxxxx号《土地承包经营权证》，该证登记表主要内容与上述承包合同一致。该内容系原万源市农业局于2004年11月1日所填写。 原审另查明，万源市虹桥乡孙家河村赵家坡组，旧称万源市虹桥乡四村五社。案涉李家坝田又称李家坝方田。针对案涉土地，原告于2017年10月18日向原审法院起诉后，经法院释明应先提起民事诉讼后，于2017年11月29日撤诉，于2018年5月7日再次提起行政诉讼。 原审认为，一、关于原告是否重复起诉或超过起诉期限的问题。四川省达州市中级人民法院(2019)川17行终25号行政裁定书已载明“原告符合起诉条件”,不再赘述。 二、关于被告为第三人颁证行为是否合法问题。中华人民共和国物权法》第一百二十七条第一款规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立”。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条规定：“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致”。据此，土地承包经营权在承包合同生效时已经设立。本案中被告万源市人民政府颁发土地承包经营权证的行为，系根据曹平绪承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，土地承包合同等登记材料构成了万源市人民政府确认土地承包经营权的事实基础。加之原、被告及第三人均未对土地承包合同等其他申请材料提出异议，则万源市人民政府已对该材料真实有效性尽到审慎审查义务，那么，在申请登记材料未经法定途径予以否定前，对万源市人民政府作出的登记在实体合法性上应当予以认可。同时，虽原万源市农业局在填写被诉农村土地承包经营权证时存在瑕疵，但该行为并不对原告的实体权利及被告颁证的程序产生实质影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告曹万绪的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曹万绪负担。 曹万绪上诉称，1、一审判决认定事实不清，上诉人2000年的《农户承包土地明细登记表》完全能够证明其在第二轮土地承包中对“李家坝方田”1.2亩享有承包经营权，政府在补办第二轮土地承包经营权证时将上诉人“李家坝方田”的0.288亩颁给曹平绪，颁证的时间为2004年11月1日，土地承包合同签订时间为2004年11月3日，这种程序颠倒的做法被一审法院认为不影响实体权利和颁证程序的瑕疵错误。2、一审判决运用法律错误，一审认为只要有承包合同，政府的颁证就没有过错，上诉人认为《土地承包经营权证》具有物权属性，政府应该对土地承包经营权实行监督管理，在办证确认方面不能只按照承包合同照本宣科。应该在颁证时审查土地权属的来源问题，本案对曹平绪的颁证没有尽到监督管理职责，未尽到审查义务。3、万源市人民政府公告不可信，根据《农村土地承包经营权证》管理办法，公告作废的只是针对丧失承包权不交回《农村土地承包经营权证》和已办新证不交回旧证的情形，原审第三人曹平绪未办新证是因为有土地权属争议，待争议解决后申请办理新证并收回旧证，政府不当公告2004年办理的《农村土地承包经营权证》全部作废不可采信。请求：撤销原审判决，撤销万源市人民政府颁发的万源府农地承包权证（xxxx）第xxxxxxx号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》或确认万源市人民政府颁发的万源府农地承包权证（xxxx）第xxxxxxx号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》违法。 被上诉人万源市人民政府辩称，1、上诉人曹万绪提交的2000年的《农户承包土地明细登记表》只是集体的一个登记，要取得诉争土地的经营权，必须要和集体签订土地承包经营合同，诉争的李家坝田通过家庭会议明确了争议的李家坝田由曹平绪耕种使用。因此，2004年土地确权颁证时，集体经济组织才将争议的土地确权给曹平绪。承包合同上发包方统一填写的时间是11月1日，再交由每户农户签字，因农村工作量大人少，故承包人签字的时间存在不一致的情形。2、上诉人曹万绪自己的《农村土地承包经营权证》在2004年就已经颁发给他本人，曹万绪称没有取得诉争土地的《农村土地承包经营权证》不属实。3、因《农村土地承包经营权证》发放后效力一直存在，经过几轮承包，部分农户手中有新旧几个证件，均具有法律效力，为便于管理，在新一轮颁证后，对万源市在1998年至2004年颁发的《农村土地承包经营权证》予以公告作废，上诉人曹万绪诉请撤销或确认违法的《农村土地承包经营权证》也已经作废。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人曹平绪述称，曹平绪与曹万绪系亲兄弟，“李家坝方田”原为其父母耕种，在第二轮承包过程中，其家庭针对“李家坝方田”分配予以调整，并重新签订了承包合同，曹平绪本人与集体经济组织签订的农村土地承包合同是双方意思真实表示，万源市人民政府依据承包合同向曹平绪颁发的《农村土地承包经营权证》认定事实清楚，程序合法，证据充分，应依法驳回原告的诉讼请求。 二审期间，上诉人曹万绪提交了署名为原社长赵大恩的两份证人证言，拟证明上诉人2004年没有签过《农村土地承包合同》，土地承包经营权没有变更。被上诉人万源市人民政府和原审第三人曹平绪质证时对两份证言的真实性、合法性及关联性均有异议。本院认证认为，该两份证言分别形成于2016年和2017年，曹万绪在一审中无正当理由未提交，且书写该证言的证人未出庭作证，其真实性不能确认，故该两份证言依法不属于本案新证据，本院不予采信。 二审期间，被上诉人万源市人民政府和原审第三人曹平绪均没有提交新的证据。 二审查明，曹万绪与集体经济组织虹桥乡4村5社签订的《万源市农村土地承包合同》载明,发包方签订时间为2004年11月1日，承包人曹万绪签订时间为2004年11月6日；曹平绪与集体经济组织虹桥乡4村5社签订的《万源市农村土地承包合同》载明，发包方签订时间为11月1日，承包人曹平绪签订时间为2004年11月3日。曹平绪的《农村土地承包经营权证》载明，填证机关万源市农业局盖章时间为2004年11月1日。对此，被上诉人万源市人民政府陈述称，颁发《农村土地承包经营权证》是先制作《农村土地承包经营权证》登记表，再和农户签订《农村土地承包合同》，最后根据《农村土地承包合同》颁发《农村土地承包经营权证》。《农村土地承包经营权证》登记表统一填写时间为2004年11月1日，因《农村土地承包合同》先由集体经济组织统一填写交由每户农户签订，故每户农民在承包合同上签字的时间不一致。 2018年12月29日，万源市人民政府《关于废除1998年至2004年农村土地经营权证的公告》（[2018]第14号）载明：经调查，现全市广大农户持有1998年至2004年的几种农村土地承包经营权证，为了保证农村土地承包经营权证的规范性、严肃性和法律性，避免出现一户多证的现象，…1998年至2004年的万源市人民政府颁发的农村土地承包经营权证从公告之日起作废。今后我市农村土地的承包经营权一律以万源市人民政府新颁发的农村土地承包经营权证登记内容为准。万源市人民政府2004年为上诉人曹万绪与原审第三人曹平绪分别颁发的《农村土地承包经营权证》均在上述公告作废的范围内，二人因土地承包经营权发生纠纷，目前均未办理新证，万源市人民政府称待双方争议解决后再重新签订土地承包合同并办理新证。 本院经审理查明的其他案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点问题是万源市人民政府为原审第三人曹平绪颁发《农村土地承包经营权证》的行为是否合法。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第一款规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立”。故集体经济组织成员获取土地承包经营权的基础是其与集体经济组织签订的土地承包合同。本案中，原审第三人曹平绪与村集体经济组织签订了xxxxx6号《农村土地承包合同》，该合同记载内容与《农村土地承包经营权证》登记内容一致，该合同目前没有被撤销或者确认无效，被上诉人万源市人民政府土地承包经营权证的行为，系根据曹平绪的《农村土地承包合同》对其取得的土地承包经营权的确认和公示，在前述合同未经法定程序予以否定前，万源市人民政府颁证行为的合法性应予确认。曹万绪对其本人和曹平绪的承包合同的异议，可自行协商或通过民事诉讼途径解决。 关于曹万绪称万源市人民政府颁证时间在前，承包合同签订时间在后，存在程序颠倒的问题。案涉《农村土地承包合同》发包方签订的时间为2004年11月1日，《农村土地承包经营权证》载明农业部门盖章时间为2004年11月1日，而《农村土地承包合同》承包方签订时间稍晚，存在时间不一致的情形，但该问题不对颁证程序产生实质影响。 关于曹万绪上诉称万源市人民政府《关于废除1998年至2004年农村土地经营权证的公告》不可采信的问题。该公告从内容看属于对万源市区域内已发放《农村承包土地经营权证》的一种管理行为，并不仅仅针对曹万绪和曹平绪二人持有的《农村承包土地经营权证》，该公告实际上与万源市人民政府2004年为原审第三人曹平绪颁发《农村土地承包经营权证》的行为的合法性并无关联。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人曹万绪的上诉请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人曹万绪负担。 本判决为终审判决。 审判长 冯 浩 审判员 刘翠成 审判员 旷章娟 二〇二〇年五月二十日 书记员 杨城坤