山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终521号 上诉人（原审原告）济南金鼎锅炉制造有限责任公司，住所地济南市槐荫区美里湖街道办事处美里路与美里东路交叉口向北160米路东。 法定代表人李奕然，董事长。 委托代理人李军，该公司股东。 被上诉人（原审被告）济南市槐荫区人民政府，住所地济南市经十西路29851号。 法定代表人朱玉明，区长。 被上诉人（原审被告）济南市槐荫区人民政府美里湖街道办事处，住所地济南市槐荫区新沙北路28号。 法定代表人于好磊，主任。 济南金鼎锅炉制造有限责任公司（以下简称金鼎锅炉公司）因要求确认济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）、济南市槐荫区人民政府美里湖街道办事处（以下简称美里湖办事处）组织实施邹庄地块征收逼停公司经营的行为违法一案，不服济南市中级人民法院（2020）鲁01行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明： 一、关于金鼎锅炉公司经营场所的权属。 2005年3月19日，陈安兴租赁济南市槐荫区美里湖街道办事处邹庄村民委员会（以下简称邹庄村委会）集体土地20.35亩，租期30年，并在该宗土地上建成厂区一处。陈安兴所建厂区，位于原告金鼎锅炉公司本案指称的邹庄地块征收范围内。 2016年1月31日，金鼎锅炉公司股东李军与陈兴安签订合同，租赁陈安兴厂区内厂房一处，计1815平方米，租赁期限为十年（2016年2月1日至2026年1月31日），如遇国家占用、政府整体规划需拆迁，导致不能租赁使用的，双方终止合同。 李军租赁的上述厂房，位于金鼎锅炉公司本案指称的邹庄地块范围内。金鼎锅炉公司搬入上述厂房后，于2016年11月取得B级锅炉特种设备制造许可证，并从事B级锅炉生产销售工作。 二、关于金鼎锅炉公司停产停业的经过。 2018年5月前，槐荫区政府研究邹庄地块征收拆迁工作，草拟了《邹庄地块拆迁补偿实施方案》，并由美里湖办事处通知邹庄村两委。拆迁地块范围内包括陈安兴厂区和南侧一处包装厂。 2018年5月4日，邹庄村两委会向陈安兴送达《邹庄村地块拆迁通知》，“接上级通知，邹庄敬老院地块，美里湖办事处作为拆迁实施主体单位，邹庄村协调被拆迁户配合区住房保障管理局进行房屋测量，签订拆迁协议。完成项目涉及的房屋拆迁及地上物清理。拆迁实施阶段（5月1日至5月31日），该地块已被政府国有土地收回集体土地征收，希望贵单位积极配合。” 同日，陈安兴以个人名义,向金鼎锅炉公司股东李军作出《限期腾房通知》，“今接政府及邹庄村委会通知，在邹庄村租赁的土地由于政府行为规划占用，明确了拆迁实施阶段（2018年5月1日至2018年5月31日），根据我们双方签订的租赁合同约定，请在上述规定的期限内腾空厂房，搬离厂区，同时你我签订的租赁合同终止履行。”该通知与《邹庄村地块拆迁通知》，一并张贴于金鼎锅炉公司经营场所。 金鼎锅炉公司收到陈安兴通知后，其法定代表人李奕然与股东李军，分别于5月10日、12日，找到美里湖办事处负责同志，核实拆迁主体，要求出示书面拆迁通知，并反映拆迁造成的损失情况。美里湖办事处负责同志确认槐荫区政府为拆迁主体，表示后期出示正式拆迁通知。美里湖办事处负责人同时说明，根据现有拆迁政策，金鼎锅炉公司作为承租人，只享有设备搬迁费，该公司前期投入、停产停业等损失不在法律规定的补偿范围内，需要进一步向上级汇报。 2018年5月13日，金鼎锅炉公司发布公告，称“自即日起公司停工、停产、停业，各部门员工遣散，自谋职业，公司与全体员工解除劳动关系。” 三、关于原告经营场所租赁合同纠纷情况。 2018年6月22日，李军提起民事诉讼，要求撤销《限期腾房通知》，2018年11月6日，李军撤回起诉。 2018年11月9日，陈安兴提起民事诉讼，要求判令解除与李军的厂房租赁合同。根据生效判决的记载，陈安兴起诉要求的主要理由是，“2017年12月份，原告（陈安兴）催促被告（李军）支付2018年2月1日至2019年1月31日的租金（23.8万），但被告（李军）以种种理由拖延，直至2018年3月10日才支付10万元。被告（李军）的行为严重违反了合同约定，给原告（陈安兴）造成损失”。 2019年10月21日，原审法院作出（2019）鲁01民终6884号民事判决，驳回陈安兴的诉讼请求。 四、关于涉案邹庄地块征收的进展情况。 2018年5月15日，拆迁工作机构对陈安兴厂区，包括金鼎锅炉公司租赁部分进行了清点测量。此后，原被告多次就补偿的范围和标准问题进行磋商，但未达成一致意见。 2019年1月16日，人民网《地方领导留言板》回复称，陈安兴厂区地块正处于净地过程，还没有进入征地程序。 2019年11月1日，针对陈安兴厂区南邻包装厂地块，济南市政府发布了济政征公告[2019]765号拟征收土地公告，市自然资源和规划局于11月8日发布[2019]685号拟征收土地补偿安置方案。 截至法庭辩论终结之时，济南市政府仍未就陈安兴厂区地块发布拟征收公告。被告未向原告下达限期搬迁的通知，原告承租厂区的地上物也未遭到破坏。陈安兴厂区内未租赁给金鼎锅炉公司部分，仍在正常开展生产经营。 另查明：庭审结束后，金鼎锅炉公司向原审法院邮寄提交《调取证据申请书》，申请法院责令被告提交或者调取如下证据：1.济拟征公告[2019]765号拟征收土地公告及《土地征收勘测调查清单》；2.（2019）685号关于邹庄村拟征收土地补偿安置方案拟征收“16.7005亩土地的详实地理位置”；3.测绘、评估机构的工作记录、征收土地补偿安置方案、征收补偿安置协议、补偿款发放明细、征收报批材料等证据，欲证明上述拟征收地块与原告地块共同处于《邹庄地块拟征收补偿实施方案》地块内，因原告至今未搬离厂区，被告化整为零，缩小了《邹庄地块拟征收补偿实施方案》中征收地块的范围。原审法院认为，原告调取证据欲证明的事实，原审法院均已确认，显然没有责令被告提交或者调取的必要。原告如有其他案外的正当需求，可以通过申请政府信息公开的途径获取。 原审法院认为：金鼎锅炉公司因认为两被告通过违法组织实施土地征收，逼停该公司经营，向法院提起诉讼。鉴于金鼎锅炉公司并非土地和地上物的所有人，但享有正常经营的权利，故本案审理的重点，在于金鼎锅炉公司关于其经营系由被告逼停的主张是否成立，征地行为的合法性属于附带审查的内容。围绕以上两个问题，原审法院就原告主张是否成立，分述为以下四个方面： 一、从金鼎锅炉公司使用经营场所遇到的困难看。 金鼎锅炉公司无自有经营场所，该公司股东李军租赁陈安兴自建厂区内的部分厂房，作为金鼎锅炉公司生产经营场所。2018年5月4日，陈安兴向李军作出《厂房租赁合同终止履行及限期腾房的通知》，并在金鼎锅炉公司经营场所广泛张贴，要求金鼎锅炉公司于5月31日前腾空厂房，搬离厂区，同时终止履行租赁合同。金鼎锅炉公司于2018年5月13日发布停业公告后，其股东李军于同年6月22日提起民事诉讼，要求陈安兴继续履行合同，后李军于2018年11月6日撤回起诉。2018年11月9日，陈安兴提起民事诉讼，要求解除与李军的厂房租赁合同。根据生效判决的记载，陈安兴起诉的主要理由，是因为李军拖欠租赁费用。直至2019年10月21日，法院作出（2019）鲁01民终6884号民事判决，驳回陈安兴的诉讼请求。以上事实说明，在金鼎锅炉公司停业前后，出租人一直要求解除与李军的租赁关系，收回金鼎锅炉公司的经营场所。 二、从被告针对金鼎锅炉公司实施的行政行为看。 陈安兴2018年5月4日张贴通知后，金鼎锅炉公司法定代表人及股东李军，分别于5月10日、12日找到美里湖办事处负责同志，核实政府征地的真实性，并要求出示征地文件。美里湖办事处负责同志确认了政府征收行为的存在，但均未能出示书面文件。金鼎锅炉公司进一步反映损失问题，美里湖办事处负责人明确说明，仅能补偿设备搬迁费，原告的前期投入等损失，均不在法律规定的补偿范围内，只能作为特殊情况向上级汇报。可见，在金鼎锅炉公司停止经营前，被告对该公司实施的行政行为，属于信息公开和补偿协商行为的范畴，并未对金鼎锅炉公司，包括该公司所在的陈安兴厂区实施行政强制。 三、从陈安兴张贴通知的行为与被告的关系看。 陈安兴张贴的《限期腾房通知》，载明“今接政府及邹庄村委会通知，”，其中所指的邹庄村委会通知，即邹庄村两委会向陈安兴送达《邹庄村地块拆迁通知》。从《邹庄村地块拆迁通知》内容看，该通知告知陈安兴政府的征地工作安排，希望陈安兴予以配合，并没有终止合同或要求陈安兴限期搬离的意思表示。实际上，截止法庭辩论结束时，陈安兴仍正常生产经营。陈安兴张贴《限期腾房的通知》时，一并在金鼎锅炉公司经营场所张贴了《邹庄村地块拆迁通知》。与后者相比，陈安兴向李军作出的通知增加了限期搬离，终止合同的内容。原告称陈安兴张贴《限期腾房的通知》，是受到两被告的指使，但没有提供相应的证据。（2019）鲁01民终6884号民事判决中陈安兴上诉意见部分载明，“陈安兴已经确定，邹庄村两委会向陈安兴下发的通知，使陈安兴误认为涉案房屋土地存在征收拆迁。”上述意见也不支持原告的主张。 四、从被告组织实施征地行为的合法性看。 《山东省土地征收管理办法》适用于山东省行政区域内的土地征收活动，与《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》并不冲突，依法参照适用。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一、二款的规定，征收土地经国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，涉案地块尚未经有权机关批准征收，但根据《山东省土地征收管理办法》的规定，地方政府可就补偿安置问题与土地所有人、地上附属物所有人以及承租人等权利人进行协商。本案中，金鼎锅炉公司所在地块，虽然仍处于征收报批前的工作阶段，但被告在集体土地所有人和出租人无异议的情况下，与金鼎锅炉公司就补偿问题进行协商，并不违反国家和山东省的规定。 综上，原告关于该公司经营系由被告逼停的主张不能成立，依法不予支持。但原审法院也注意到，在金鼎锅炉公司停止营业后，双方持续就补偿问题进行协商，最后因补偿标准差距过大，无法达成一致，故争议实质为土地征收补偿标准争议。对土地征收补偿标准不服的，权利人在土地征收程序中，享有要求听证，申请协调和裁决的权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告济南金鼎锅炉制造有限责任公司的诉讼请求。 金鼎锅炉公司不服原审法院判决提起上诉，主张原审判决认定事实错误,适用法律不当。金鼎锅炉公司作为合法主体单位，不仅享有正常经营的权利，如遇政府征地拆迁同样享有依法获得经济补偿的权利。被上诉人去涉案地块清点、测量后与房主陈安兴商讨拆迁补偿协议，对上诉人提出的补偿问题置之不理。上诉人作为特种设备制造行业，上诉人的关停系被上诉人造成的，请求撤销原审法院判决，依法改判。 被上诉人槐荫区政府、美里湖办事处未向本院提交书面答辩意见。 经审查，合议庭同意原审法院对证据的认证意见及查明的相关程序性事实。 本院认为：根据原审法院审理查明的事实，2005年3月19日，陈安兴租赁邹庄村委会集体土地20.35亩，租期30年，并在该宗土地上建成厂区。2016年1月31日，金鼎锅炉公司股东李军与陈兴安签订合同，租赁陈安兴厂区内厂房一处。2018年5月前，槐荫区政府研究邹庄地块征收拆迁工作，草拟了《邹庄地块拆迁补偿实施方案》，并由美里湖办事处通知邹庄村两委。拆迁地块范围内包括陈安兴厂区和南侧一处包装厂。2018年5月4日，邹庄村两委会向陈安兴送达《邹庄村地块拆迁通知》，“接上级通知，邹庄敬老院地块，美里湖办事处作为拆迁实施主体单位，邹庄村协调被拆迁户配合区住房保障管理局进行房屋测量，签订拆迁协议。完成项目涉及的房屋拆迁及地上物清理。拆迁实施阶段（5月1日至5月31日），该地块已被政府国有土地收回集体土地征收，希望贵单位积极配合。”同日，陈安兴以个人名义,向金鼎锅炉公司股东李军作出《限期腾房通知》，“今接政府及邹庄村委会通知，在邹庄村租赁的土地由于政府行为规划占用，明确了拆迁实施阶段（2018年5月1日至2018年5月31日），根据我们双方签订的租赁合同约定，请在上述规定的期限内腾空厂房，搬离厂区，同时你我签订的租赁合同终止履行。”该通知与《邹庄村地块拆迁通知》，一并张贴于金鼎锅炉公司经营场所。2018年5月13日，金鼎锅炉公司发布公告，称“自即日起公司停工、停产、停业，各部门员工遣散，自谋职业，公司与全体员工解除劳动关系。”在金鼎锅炉公司停止经营前，被上诉人并未对金鼎锅炉公司，包括该公司所在的陈安兴厂区实施行政强制。从《邹庄村地块拆迁通知》内容看，该通知告知陈安兴政府的征地工作安排，希望陈安兴予以配合，并没有终止合同或要求陈安兴限期搬离的意思表示。实际上，截止一审法庭辩论终结之时，济南市人民政府仍未就陈安兴厂区地块发布拟征收公告。被上诉人亦未向金鼎锅炉公司下达限期搬迁的通知，金鼎锅炉公司承租厂区的地上物也未遭到破坏。陈安兴厂区内未租赁给金鼎锅炉公司部分，仍在正常开展生产经营。金鼎锅炉公司主张陈安兴张贴《限期腾房的通知》，是受到两被上诉人的指使，但没有提供相应的证据予以证明。涉案地块尚未经有权机关批准征收，但根据《山东省土地征收管理办法》的规定，地方政府可就补偿安置问题与土地所有人、地上附属物所有人以及承租人等权利人进行协商。本案中，金鼎锅炉公司所在地块虽然仍处于征收报批前的工作阶段，但被上诉人在集体土地所有人和出租人无异议的情况下，与金鼎锅炉公司就补偿问题进行协商，并不违反国家和山东省的相关规定。金鼎锅炉公司停止营业后，双方持续就补偿问题进行协商，最后因补偿标准差距过大，无法达成一致，故争议实质为土地征收补偿标准问。对土地征收补偿标准不服的，权利人在土地征收程序中可另行主张。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人济南金鼎锅炉制造有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  李莉军 审判员  孙晓峰 审判员  郝万莹 二〇二〇年五月二十七日 书记员  杨柳青