湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)湘07行终75号 上诉人(原审原告)张雪南，女，1958年1月4日出生，汉族，住湖南省桃源县。 委托代理人李兴初，湖南沅澧律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 被上诉人(原审被告)桃源县国有土地上房屋征收与补偿工作办公室，住所地湖南省桃源县漳江镇迎宾路001号。 法定代表人郭学明，系该办公室主任。 委托代理人雷晓锋，男，1978年9月30日出生，汉族，该办公室工作人员，住湖南省桃源县，代理权限为特别授权代理。 委托代理人胡杰锋，桃源县法律援助中心律师，代理权限为一般授权代理。 被上诉人(原审被告)桃源县漆河镇人民政府，住所地湖南省桃源县漆河镇长寿街。 法定代表人**强，该镇镇长。 委托代理人李浩，男，1974年6月29日出生，汉族，该政府工作人员，住湖南省桃源县，代理权限为特别授权代理。 委托代理人陈卫亚，男，1963年3月3日出生，汉族，该政府工作人员，住湖南省桃源县，代理权限为特别授权代理。 上诉人张雪南因与被上诉人桃源县国有土地上房屋征收与补偿工作办公室(以下简称桃源县征收办)、桃源县漆河镇人民政府(以下简称漆河镇政府)房屋征收补偿协议一案，不服湖南省常德市鼎城区人民法院作出的(2019)湘0703行初183号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。上诉人张雪南的委托代理人李兴初，被上诉人桃源县征收办的委托代理人雷晓锋、胡杰锋，被上诉人漆河镇政府的委托代理人陈卫亚、李浩到庭参加诉讼。现已审理终结。 一审法院经审理查明，2014年10月21日，张雪南与桃源县征收办签订《桃源县国有土地上房屋征收与补偿安置协议书(产权调换)》(以下简称《安置协议》)，协议约定被征收房屋单价为2250元/平方米，张雪南可自由选择182平方米以下的房屋置换。当张雪南选择置换的房屋面积等同被征收房屋产权面积时，按照每平方米1240元价格结算房款；当选择置换的房屋面积超出被征收房屋产权面积，且在182平方米以内的房屋，按每平方米2200元价格结算房款；当选择置换的房屋面积超出182平方米时，超出部分按市场价格购买。张雪南在结清房款时桃源县征收办赠送3平方米的公摊面积。自签订本协议之日起两年内过渡安置费由桃源县征收办承担，标准为600元/月。如遇特殊原因导致过渡安置延期，延期12个月以内，按照标准的150%支付，过渡安置延期超过12个月的，按照标准的200%支付，以实际延期月数计算。置换房屋建成后，漆河镇政府以张贴公告的方式通知张雪南，张雪南在公告之日起5日内，到漆河镇政府办理房屋接收手续，届时桃源县征收办停止支付过渡安置费。 2014年至2018年，57户安置户通过与桃源县征收办以及漆河镇政府之间多次沟通，形成了上层加价，下层减价，中层原价的安置协调方案，并在协议外赠送6个平方米给各安置户。 张雪南被征收房屋产权面积为126.84平方米，实际取得置换面积为191平方米，桃源县征收办于2014年11月开始给张雪南发放过渡安置费。置换房屋于2016年8月31日主体结构验收合格，2016年9月10日开盘发售，2017年12月底已有其他住户对其位于安置房屋所在楼盘的房屋进行装修。漆河镇政府于2018年11月28日对包括张雪南在内的原漆河粮店征收置换户发布通告后，桃源县征收办停止给张雪南发放过渡安置费。张雪南在起诉前已与开发商结账，缴纳楼层递增费30490元。张雪南不服，向人民法院提起诉讼，请求判决：1、确认张雪南与桃源县征收办签订的《安置协议》合法有效；2、桃源县征收办和漆河镇政府停止收取楼层递增费；3、桃源县征收办和漆河镇政府支付征收差价补偿款和按协议约定标准支付延期过渡安置费。 一审法院审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第(十一)项的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。本案张雪南以桃源县征收办和漆河镇政府未按照约定履行《安置协议》为由提起行政诉讼，符合行政诉讼范围。桃源县征收办系桃源县人民政府确定的房屋征收部门，具有签订《安置协议》的法定职权。按照《安置协议》，漆河镇政府应承担组织实施征收户的房屋置换到户分配等约定义务，且其具体实施了征收户的安置、协调等具体工作，因此是本案适格被告。张雪南与桃源县征收办、漆河镇政府经协商一致，签订《安置协议》是三方真实意思表示，三方在法庭审理过程中均认可该协议的效力，未损害国家、集体利益，也未侵害他人的合法权益，且不违反法律规定，该《安置协议》合法有效。故本案的争议焦点为：一、安置房的楼层递增费是否合法和是否应该返还？二、征收差价补偿款6757元是否应该支付？三、过渡安置费7200元是否应该支付？ 关于争议焦点一，桃源县征收办与57户安置户签订的《安置协议》中均约定以相同单价结算房款，且该57户安置户的安置房屋在同一小区内。根据我国现有市场经济规律，同一栋商品房，因其楼层不同，商品房单价也会在均价上下浮动，这属于房地产业交易习惯。漆河镇政府作为协议中约定的房屋置换到户分配的主体，居中调解，按照商业惯例形成上层加价，下层减价，中层原价的协调方案，并按此方案作为中间人，统一收取该费用后再发放给需要补偿的安置户，符合公平原则和市场经济规律。楼层递增费收取金额多少、是否合理，属于民事法律调整范畴，不在本案审理范围内。且所收取的所谓楼层递增费的凭据并未加盖政府公章，只有经办人署名，可见未纳入政府的财政收入，漆河镇政府只是起到了居中协调安置职能。因此对张雪南要求返还楼层递增费的诉讼请求，不予支持。 关于争议焦点二，因《安置协议》合法有效，征收补偿差价款在《安置协议》中有明确规定，且漆河镇政府也认可张雪南提交的补充说明中的计算方式，故应按照《安置协议》中约定办理结算并给付征收补偿差价款。张雪南被征收房屋产权面积为126.84平方米，实际取得置换面积为191平方米，按协议约定结算房款面积为182平方米，桃源县征收办应支付张雪南房屋征收价款285390元(126.84平方米*2250元/平方米)；张雪南应支付给桃源县征收办置换面积价款278633.6元(126.84平方米*1240元+(182-126.84)平方米*2200元/平方米)，两者相减桃源县征收办应支付张雪南征收补偿差价款6756.4元。 关于争议焦点三，因《安置协议》合法有效，过渡安置费在《安置协议》中有具体规定，应按照《安置协议》中约定计算给付。关于过渡安置费的停止发放时间，《安置协议》中约定房屋建成后，由漆河镇政府以张贴公告的方式通知张雪南，张雪南在公告之日起5日内，到漆河镇政府办理房屋接收手续，届时桃源县征收办停止支付过渡安置费。漆河镇政府于2018年11月28日发布通告后，桃源县征收办停止支付过渡安置费，符合《安置协议》约定。张雪南要求支付自2018年12月至2019年5月的过渡安置费，超出了《安置协议》的约定，没有事实和法律依据，不予支持。 综上所述，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第八条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十一条的规定，判决：一、确认张雪南与桃源县征收办、漆河镇政府签订的《安置协议》合法有效；二、张雪南与桃源县征收办按照《安置协议》的约定办理结算，并由桃源县征收办于结算完毕之日起十五日内支付张雪南征收差价补偿款6756.4元；三、驳回张雪南的其他诉讼请求。案件受理费50元，由张雪南承担。 上诉人张雪南上诉称：一、一审判决驳回其要求两被上诉人停止收取楼层递增费的诉讼请求，不仅违反法律规定，而且违背客观事实。1、被上诉人违反《中华人民共和国合同法》第八条关于：“不得擅自变更或者解除合同”的规定，在交房时要求上诉人支付《安置协议》约定之外的每平方米50元的楼层递增费，属于擅自变更协议的行为。2、被上诉人违反《中华人民共和国合同法》第七十七条关于合同变更的规定，未经与上诉人协商一致，达成补偿协议的前提下，按高层加价，低层减价，中层原价的标准与上诉人结算房款，没有事实依据。3、一审判决认定被上诉人收取楼层递增费的行为是居中协调行为错误，在上诉人2016年10月选择房屋和楼层时，被上诉人没有告知其高层加价，直至2018年11月28日，漆河镇政府发布《通告》时，才要求上诉人补交楼层递增费。二、一审判决驳回上诉人要求支付2018年12月至2019年5月过渡安置费的诉讼请求，没有事实根据。按《安置协议》约定，房屋建成是被上诉人发布《通告》和停止支付过渡安置费的条件。2018年11月28日，漆河镇政府在《通告》中称“房屋已经建成”没有事实根据，案涉房屋的竣工验收日期即房屋建成日期应为2019年5月23日，故被上诉人应当为上诉人支付过渡安置费至2019年5月23日止，而不是2018年11月28日漆河镇政府发布《通告》之日止。三、一审判决认定2014年至2018年，57户安置户与桃源县征收办及漆河镇政府之间多次沟通，形成上层加价，下层减价，中层原价的安置协调方案，没有事实根据，被上诉人在一审时，没有提交任何证据材料证明上述事实。据此，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决中的第三项判决，改判支持上诉人一审关于停止收取楼层递增费和按协议约定支付延期过渡安置费的诉讼请求。 被上诉人桃源县征收办在法定期限内没有向本院提交书面答辩意见。 被上诉人漆河镇政府答辩称：一、关于上诉人的第一点上诉理由，漆河镇政府认为：1、漆河镇政府依约履行组织实施房屋置换到户分配职能。2、被上诉人已经按协议约定足月足额支付过渡安置费，停止支付过渡安置费当然符合协议约定。二、关于上诉人的第二点上诉理由，漆河镇政府认为：1、支付过渡安置费只有两个合同约定的条件，一是自签订协议之日起两年内过渡安置费由甲方承担，每月600元；二是如遇特殊原因导致过渡安置延期。第二种条件未发生，不产生权利义务。2、2018年11月28日置换房屋已经建成，已有部分安置户入室装修，水、电、电梯已入户，道路、绿化等相关配套设施已经全部完成。3、双方在签订协议时表述为“置换的房屋建成后”。4、楼房递增方案的形成，漆河镇政府是作为中间人代为收取代为发放，组织并协调由安置户自己内部之间找补。请求：驳回上诉，维持原判。 当事人原审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，一审判决采信的证据可以作为认定本案事实的依据。 二审中，被上诉人漆河镇政府向本院提交了一份证据：2020年2月23日，案涉项目部分被征收人出具的《证明》，拟证明案涉项目被征收人选房前对增加楼层递增费的事实知情。 经二审庭审质证，上诉人不认可该证据的真实性，认为该证明不能达到被上诉人的证明目的。被上诉人桃源县征收办对证据无异议，加收楼层递增费的目的是补给低层户，不是行政征收，不属于行政行为。本院认为该证据是在一审判决宣判后新产生的证据，符合新证据特征，可以补充证明加收楼层递增费系桃源县征收办单方变更协议的内容之一，本院予以采纳。 经审理查明，2014年9月30日，桃源县人民政府作出桃征决〔2014〕3号《关于漆河粮店旧城区改建房屋征收决定》，并发布公告并附有《桃源县漆河粮店旧城区改建房屋征收补偿安置工作方案》，决定实施漆河粮店旧城区改建，征收部门和征收实施单位均为桃源县征收办。漆河镇政府接受桃源县征收办的委托，具体实施该项目的补偿事宜，并按补偿安置工作方案的要求负责办理所回购公寓楼安置房的不动产登记，以及水、电、电视、宽带入户等手续。原漆河粮店内共有被征收人57户，均选择房屋产权置换，用于产权调换的房屋位于原漆河粮店旧城区改建安置小区内的公寓楼安置房(佳沅广场)。张雪南系57户被征收人之一，在征收范围内有建筑面积为126.84平方米的房屋一套。 2014年10月21日，桃源县征收办与张雪南签订《安置协议》。协议第二点安置方式中第3点约定：张雪南可自由选择182平方米以下的房屋置换。当选择置换的房屋面积等同被征收房屋产权面积时，按照每平方米1240元价格结算房款；当选择置换的房屋面积超出被征收房屋产权面积，且在182平方米以内的房屋，按每平方米2200元价格结算房款；当选择置换的房屋面积超出182平方米时，超出部分按市场价格购买。置换的房屋价款张雪南应在入住前与桃源县征收办结算清结。第二点安置方式中第5点约定：张雪南在结清房款时桃源县征收办赠送张雪南3平方米的公摊面积。第二点安置方式中第6点约定：房屋置换到户分配由漆河镇政府组织实施。协议第三点约定：自签订本协议之日起两年内过渡安置费由桃源县征收办承担，标准为600元/月。如遇特殊原因导致过渡安置延期，延期12个月以内，按照标准的150%支付，过渡安置延期超过12个月的，按照标准的200%支付，以实际延期月数计算。协议第四点约定：置换的房屋建成后，漆河镇政府以张贴公告的方式通知张雪南，在公告之日起5日内，到漆河镇政府办理房屋接收手续，届时桃源县征收办停止支付过渡安置费。 2016年7月16日，张雪南在佳沅广场进行住宅诚意认筹登记，选定7-1307房，房屋面积121.96平方米。 因协议内容不具体等原因，导致在履行协议时产生了一系列的问题，其中最突出的问题有两点：一、所有被征收人与桃源县征收办签订的补偿协议房屋价格均一致没有考虑楼层差价，但实际生活中，同一栋的房屋每层楼价格不管是买卖还是评估均存在差异；二、开发商实际修建的房屋面积要大于开始预定的修建面积，造成被征收人要按市场价格购买的面积增多，给被征收人造成了一定的经济压力。漆河镇政府将这些问题收集后，向桃源县人民政府及相关职能部门进行反映。2017年6月22日，桃源县人民政府召开第24次专题会议，专题研究原漆河粮店开发项目(佳沅房产)有关遗留问题，并于2017年7月4日形成第24次《桃源县人民政府专题会议纪要》，会议纪要明确：由漆河镇牵头，桃源县征收办全面配合，成立专门工作班子，尽快协调处理好对57个被征收户的安置工作。在安置过程中，对57个被征收户按原有面积进行调换，同时再给每户赠送6平方米面积。对于已选户型面积超出调换面积与赠送面积之和的部分，由被征收户按市场价与开发商进行结算；被征收户所选楼层分上中下三个段面，实行上层加价补下层减价，中层维持原价，采用抽签的方式分配到户；原漆河粮店57个被征收户在安置中存在的其他问题，由漆河镇一并予以解决。 2018年7月16日，选择低楼层的18位被征收人给漆河镇政府和桃源县征收办提交了一份《强烈要求》，要求按桃源县人民政府会议纪要提出的高层户出钱，低层户补钱，中层户不进、不出的办法执行。2018年8月27日，中共漆河镇委员会办公室出台第6次《中共漆河镇委员会会议纪要》，会议明确：发布入住通告，督促57户置换户结算清楚，接受房屋；收取高层置换户楼层递增费，因该款项是用于全额补偿给低层户的，不入财政账，不盖政府公章，指定由李浩(漆河镇政府建设站工作人员)暂时收取，个人出具收条。桃源县征收办和漆河镇政府召开置换户会议，向各被征收人通报相关内容，听取置换户意见。 2018年11月28日，漆河镇政府对原漆河粮店置换户发布《通告》，根据签订的补偿安置协议，现通知原漆河粮店置换户五日内持房屋征收补偿安置协议及置换户身份证、银行卡到漆河镇政府办理房屋接受手续。过渡安置费支付到2018年11月止，扣除应缴房屋维修基金后打卡发放；万豪新城项目部将按征收补偿安置协议给予置换户置换面积，另凭政府出具的房屋接收手续，每户享受县长办公会议纪要规定赠送的6平方米公摊面积，超出置换和赠送面积的房款由置换户与万豪新城项目部自行结算；楼层递增费按县长办公会纪要“上层加价补下层减价”的规定，在漆河镇政府协调下，由安置户自己内部之间找补。 2019年3月6日，张雪南按选定的房屋面积121.96平方米(含前后共赠送的9平方米)，楼层市场价为3838元/平方米，与开发商进行结算，已缴纳楼层递增费30490元。2018年12月，桃源县征收办停止给张雪南发放过渡安置费。 本院认为，桃源县征收办是桃源县人民政府确定的房屋征收部门，负责案涉项目房屋征收与补偿的具体工作。漆河镇政府接受桃源县征收办的委托，具体实施该项目的部分补偿事宜。漆河镇政府在本案中的一系列行为产生的法律责任，均应由桃源县征收办承担。张雪南与桃源县征收办于2014年10月21日签订《安置协议》系双方真实意思表示，相关内容符合法律规定，双方对协议的合法性均无异议，本院对该《安置协议》的效力予以确认。桃源县征收办决定对张雪南另赠送6平方米公摊面积和加收楼层递增费，属于对《安置协议》的单方变更行为。本案争议的焦点为：一、桃源县征收办单方变更《安置协议》的行为是否合法；二、桃源县征收办与漆河镇政府是否还应向张雪南支付过渡安置费。 一、关于桃源县征收办单方变更《安置协议》的行为是否合法的问题。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款的规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职责、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序，是否明显不当，是否履行相应法定职责进行合法性审查。”在履行行政协议过程中，出现可能严重损害国家利益、社会公共利益的情形，行政机关可以根据需要，行使行政优益权，单方作出变更或解除行政协议的行政行为。但行政机关单方变更或者解除行政协议的行政行为，必须要对其合法性进行审查。本案中，由于桃源县征收办与被征收人订立《安置协议》时，没有充分考虑房地产交易市场惯例和没有固定产权调换房的具体面积等问题，造成《安置协议》履行困难，可能损害到社会公共利益。为了能顺利履行《安置协议》，桃源县征收办行使优益权对协议内容进行单方变更。本院认为，桃源县征收办单方变更《安置协议》的行为合法，理由如下： 第一，桃源县征收办具有单方变更《安置协议》的职权。桃源县征收办是桃源县人民政府确定的房屋征收部门，负责案涉项目房屋征收与补偿的具体工作。漆河镇政府接受桃源县征收办的委托，具体实施该项目的部分补偿事宜。桃源县征收办具有与张雪南签订《安置协议》的职权，同样也具有单方变更或解除《安置协议》的职权。 第二，桃源县征收办单方变更《安置协议》符合社会公共利益的需要。由于《安置协议》中没有约定被征收人产权调换房的楼层及面积，在履行协议过程中出现了两个明显的问题导致协议不能顺利履行：一是根据房地产市场交易惯例，房屋买卖价格存在楼层差价，而所有协议中房屋价格均没有考虑楼层差价出现选房困难的问题；二是开发商实际修建的房屋面积要大于预定面积，增加了被征收人经济压力的问题。为解决被征收人之间的矛盾，确保旧城改造的顺利实施，维护房地产市场交易秩序，桃源县征收办单方变更《安置协议》符合公共利益的需要。 第三，桃源县征收办单方变更《安置协议》履行了相关的程序。由于增加了全体被征收人的经济压力和选择低楼层的被征收人对楼层没有差价的情况严重不满，被征收人多次向有关部门反映。漆河镇政府在收集问题后，提请桃源县人民政府召开了县长办公会，并形成会议纪要，会议纪要明确：“上层加价补下层减价”，另外再赠送各被征收人6平方米公摊面积。中共漆河镇委员会第6次会议纪要明确：发布入住通告，督促57户安置户结算清楚，接受房屋；收取选择高楼层的置换户楼层递增费，因该款项是用于全额补偿给选择低楼层的安置户的，不入财政账，不盖政府公章。随后，漆河镇政府发布《通告》，告知被征收人在《安置协议》约定内容之外，另行对被征收人加赠6平方米公摊面积和加收选择高楼层被征收人的楼层递增费，且加收的楼层递增费全部用于找补选择低楼层的被征收人。 第四，桃源县征收办单方变更《安置协议》内容没有明显不当。桃源县征收办单方变更协议的内容为：另行对被征收人加赠6平方米公摊面积和加收选择高楼层被征收人的楼层递增费，且加收的楼层递增费全部用于找补选择低楼层的被征收人。从变更的内容看，充分保护了全体被征收人的权利，没有使得被征收人权利受损，内容没有明显不当。虽然选择高楼层被征收人要交楼层递增费，也是出于尊重房地产市场交易惯例，而且所交的楼层递增费是用于找补选择低楼层被征收人，桃源县征收办没有因变更协议而获利。 综上所述，桃源县征收办单方变更《安置协议》的行为合法，也未实质损害张雪南的合法权益。对选择高楼层被征收人加收楼层递增费和对被征收人另赠送6平方米公摊面积都是变更协议的具体内容。张雪南称对另赠送6平方米公摊面积知情，但对加收楼层递增费一事不知情，请求“判令俩被告停止收取协议约定之外的楼层递增费”的诉讼主张没有事实根据，本院不予支持。 二、关于桃源县征收办与漆河镇政府是否还应向张雪南支付过渡安置费的问题。 根据《安置协议》第四点约定，置换的房屋建成后，漆河镇政府以张贴公告的方式通知张雪南。在公告之日起5日内，张雪南到漆河镇政府办理房屋接收手续，届时桃源县征收办停止支付张雪南过渡安置费。漆河镇政府于2018年11月28日发布《通告》，告知被征收人产权调换房已经建成，水、电、电梯均已入户，道路、绿化等相关配套设施也已全部完成，通知置换户五日内持相关资料到漆河镇政府办理房屋接收手续。桃源县征收办支付过渡安置费到2018年11月止，并未违反《安置协议》的约定。 张雪南认为应以竣工验收合格之日为房屋建成日期，桃源县征收办和漆河镇政府应支付过渡安置费至房屋竣工验收合格之日的诉讼主张，本院不予支持，理由如下：一是张雪南已经实际收房并结算，且张雪南所举证据不足以证明漆河镇政府发布《通告》之日时产权调换房存在影响居住的质量问题，不能正常投入使用。二是在《安置协议》中约定房屋建成后由漆河镇政府发布《通告》告知被征收人办理房屋接收手续，并未约定房屋竣工后或者是消防验收合格后发布《通告》告知被征收人办理房屋接收手续。 综上所述，张雪南的上诉请求和理由均不成立，本院不予支持。一审判决实体处理结果并无不当，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张雪南负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 晋 审 判 员  覃宏庆 审 判 员  杨名夏 二〇二〇年五月二十六日 法官助理  赵阳娟 书 记 员  粟钟亚 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审或查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。