山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终426号 上诉人侯乾立等十六人（上诉人名单附后）。 上诉人暨诉讼代表人黄东升，男，1964年8月6日出生，汉族，住聊城市东昌府区。 上诉人暨诉讼代表人陈玉红，女，1971年2月9日出生，汉族，住聊城市东昌府区。 上诉人暨诉讼代表人周铁军，男，1968年9月7日出生，汉族，住聊城市东昌府区。 上诉人暨诉讼代表人贾建忠，男，1958年7月23日出生，汉族，住聊城市东昌府区。 被上诉人（原审被告）聊城市东昌府区人民政府，住所地聊城市奥森路77号。 法定代表人刘培国，区长。 委托代理人徐华，聊城市东昌府区房屋征收信息服务中心工作人员。 委托代理人孙辉，山东同心达律师事务所律师。 上诉人侯乾立等十六人因与被上诉人聊城市东昌府区人民政府房屋征收决定一案，不服聊城市中级人民法院作出的（2019）鲁15行初242号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，聊城市东昌府区人民政府于2019年3月15日作出东昌政通字〔2019〕2号《征收决定》，主要内容为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条之规定，现将征收决定公告如下。房屋征收目的：为了改善居民环境，完善城市基础设施，提升城市品位，根据聊城市人民政府棚户区改造工作要求，进一步改善东姚片区落后的城市基础设施进行的改造。房屋征收项目名称：聊城市东昌府区东姚片区改造房屋征收项目。房屋征收范围：南至兴华路，西至花园路，北至青年渠。征收界线范围内国有土地上房屋，构筑物及其附属物。房屋征收部门：聊城市东昌府区房屋征收办公室。房屋征收实施单位：聊城市东昌府区房屋征收中心。被征收人对本房屋征收决定不服的，可以在60日内向上一级人民政府申请行政复议，也可以在6个月内依法向人民法院提起行政诉讼。原告侯乾立、周铁军、黄东升等十六人不服聊城市东昌府区人民政府作出的东昌政通字〔2019〕2号《征收决定》，向原审法院提起行政诉讼，要求撤销《征收决定》。 原审法院认为： 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”本案中，涉案征收项目是为了完善东昌府城区基础设施建设，改善居民居住条件和生活环境，而对落后的城市基础设施进行的改造，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定，能够认定被诉《征收决定》系基于公共利益作出。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款规定，“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”本案中，被告作出《东昌府区人民政府关于东姚片区改造项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿），被告称上述房屋征收补偿方案于2019年1月17日张贴征求公众意见。原告称未见到张贴公示。被告提交了其相关行政机关工作人员杨书栋、满涛等4人的工作记录和照片，证明《东昌府区人民政府关于东姚片区改造项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿）于2019年1月17日在东姚片区指挥部及拆迁范围内进行了张贴，公示期限自张贴之日起30日。但被告提交的照片上不显示日期时间，照片上的内容模糊不清；其提交的工作记录系被告相关行政机关工作人员自行记录，在原告不认可被告所述的张贴公示时间，被告亦未提交其他有效证据的情况下，被告相关行政机关工作人员的工作记录和其提交的照片不能证明被告于2019年1月17日对征收补偿方案进行了张贴征求公众意见的事实。因此，应认定被告于2019年3月15日作出《征收决定》时，征求意见期限未满上述规定的30日，因此，被告作出的《征收决定》程序违法。且被告在未作房屋征收决定的情况下，即与被征收户协议拆除房屋，后对未与其达成协议的被征收户又作出了房屋征收决定，该行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的法定程序，被告于2019年3月15日作出《征收决定》明显不当。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。被告称案涉房屋征收项目征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用，但仅仅提供了聊城市安泰城乡投资开发有限责任公司出具的证明，该证明不足以证明征收补偿费业已足额到位。 被告聊城市东昌府区人民政府于2018年12月17日作出东昌政通字〔2018〕34号《关于东姚片区改造项目房屋征收范围确定公告》，而涉案房屋范围内的土地于2018年12月25日由山东省人民政府作出1546号批复，同意涉案宗地转为建设用地并征收，被告2018年12月17日作出《关于东姚片区改造项目房屋征收范围确定公告》时亦不符合法律规定。 综上，被告作出的《征收决定》，存在违法情形，但鉴于涉案征收项目符合公共利益，征收范围内多数被征收人已签订安置补偿协议，如撤销该《征收决定》将对公共利益造成重大损害，因此不宜撤销，应确认被告作出的《征收决定》违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：确认聊城市东昌府区人民政府于2019年3月15日作出的东昌政通字〔2019〕2号《东昌府区人民政府关于棚户区改造项目东姚片区房屋征收决定公告》违法。案件受理费50元，由被告聊城市东昌府区人民政府负担。 侯乾立等十六人不服原审判决提起上诉，上诉请求：1.撤销(2019)鲁15行初242号行政判决书；2.判定东昌府区人民政府东昌政通字〔2019〕2号文件违法并予以撤销，责令在具备合法征收条件的情况下，依照法定程序重新作出；3.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由： 一、一审判决认定〔2019〕2号《征收决定》所涉征收项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础建设落后等地段进行旧城区改建的需要。上诉人认为：1.在〔2019〕2号征收决定中，征收项目名称是东昌府区东姚片区改造房屋征收项目。东昌府区住建局向聊城市国土资源局东昌府分局提请的征询函，以及聊城市国土资源局东昌府分局的复函中都明确表明其项目是东姚片区旧城改建项目。改造是从根本上对原有的事物进行彻底的改变。经过改造后，原有的事物就不复存在了。改建是在原有的基础上改造建设，改变的只是外形，特点，性质或作用，原来的事物还是存在的；2.土地利用总体规划、城乡规划、专项规划都要依据《土地管理法》和《城乡规划法》规定的权限和程序来进行制订与修订，并形成法律文件，不是规划部门出个复函就能证明的。且聊城市规划局的复函仅表示，东姚片区旧城改建的项目符合聊城市城乡规划，对其他的征询内容，包括国民经济和社会发展、土地利用总体规划、专项规划、已纳入聊城市东昌府区国民经济和社会发展年度计划等，并没有予以回复；3.国民经济和社会发展规划(包括年度计划)需要政府拟定报同级人大批准并形成人大会议的决议案。同样不是一个发改委复函就能证明的。被上诉方未提供相应的聊城市国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，以及东昌府区人民代表大会关于东昌府区国民经济和社会发展年度计划的决议，不能认定涉案征收决定符合《国有土地上的房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定。以上文件被上诉人没有提交，法庭查证辩论时也没有做出回答。一审判决对涉案征收项目的认定缺乏事实依据。 二、一审判决以撤销该征收决定，将对公共利益造成重大损害为由，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第74条第一款第一项之规定，判决该征收决定违法不予以撤销。上诉人认为：1.涉案征收决定及其附带的补偿方案均未张贴公示。侵犯了被征收人行政复议的权利；2.补偿资金没有足额到位。根据《国有土地上的房屋征收与补偿条例》第十二条作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户专储、专款专用；3.一审判决也认定被上诉方2018年12月17日作出《关于东姚片区改造项目房屋征收范围确定公告》时亦不符合法律规定；4.被上诉人方承认在作出该征收决定时，仅剩上诉方11户。一审法院也认为该征收决定的作出对象是未达成协议的被征收户；5.根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第90条第二项之规定，人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的行政机关，重新作出行政行为不受行政诉讼法第71条规定的限制。由此可见，撤销违法的涉案征收决定，对公共利益不会产生任何影响。 综上，上诉人认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为存在主要证据不足、违反法定程序、明显不当的情形之一的，人民法院应判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。一审判决适用法律依据不当，认定事实不清，应予撤销。 被上诉人聊城市东昌府区人民政府答辩称，一、原审判决认 定事实清楚,适用法律正确,应当依法予以维持。被上诉人作出涉案征收决定公告的程序虽有微小瑕疵,但是并不影响其合法性和适当性。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定,涉案项目经东昌府区房屋征收办公室向东昌府区发改局、聊城市规划局、聊城市国土资源局等部门征询,确定涉案项目符合东昌府区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。且已纳入东昌府区国民经济和社会发展年度计划,故由房屋征收部门按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定报被上诉人依法启动该项目的征收补偿工作,并依法确定征收范围。按照上述规定广泛征求意见进行了科学论证,并进行了社会稳定风险评估,及时进行了征收补偿方案征求意见、征收补偿方案的公告,最终以公告形式直接作出涉案征收决定。虽然涉案上地在2018年12月25日才由省政府作出1546号批复，同意涉案土地转为建设用地并征收,相比涉案房屋征收范围确定公告日期差了8天,但这是由于国土部门相关程序所造成的滞后,并非被上诉人房屋征收程序的错误造成。上诉行政程序中的微小瑕疵,并不足以影响该以公告形式作出征收决定的行政行为的合法性和适当性。 二、原审判决综合考量了公共利益和私权利的利益均衡,依法作出裁判符合法治理念并体现出良好的社会效果。事实上,涉案征收片区除了上诉人之外其他所有被征收人均已签署房屋征收补偿协议并已交付其被征收房屋,目前均已被拆除完毕,仅剩余上诉人涉案房屋未签订协议并未实施拆除。该现状造成直接的损失便是涉案回迁安置房源项目无法开工建设,所有已签署补偿协议的被征收人回迁房建设时间严重滞后,且政府增加巨额临时安置费损失。在此情况下,原审法院基于此项目符合公共利益,如涉案行政决定被撤销将对公共利益造成重大损害为由确认涉案行政行为违法而不与撤销,符合法律规定。 三、上诉人的上诉理由不成立,应当依法驳回其上诉请求。关于涉案征收决定的作出依据和程序问题,一审及前述理由已经阐述,关于涉案项目进行的紧迫性和上诉人利益与公共利益之间的利益权衡也不再赘述。但是上诉人所称涉案征收决定针对的是上诉人11户的情形不属实,更不存在原审法院也认为涉案征收决定是只针对上诉人作出的情况。实际上,涉案征收项目启动较早,被上诉人实际上先期进行协议征收,对征收补偿方案修订成熟后正式启动征收程序,作出涉案征收决定公告及征收补偿方案是针对征收项目范围内的所有被征收人,均是按照涉案征收补偿方案予以签署的征收补偿协议,并依法领取了相关临时安置费及各项补偿款。经过多次协商后,至最后仅剩余上诉人11户仍拒绝征收补偿方案,提出较为苛刻无法实际履行的补偿意见,导致最终未能签署征收补偿协议而已,不存在仅针对着11户被征收人作出涉案征收决定的问题。并且目前该11户仍强烈拒绝评估工作,严重造成征收补偿工作的严重滞后,被上诉人已经承担巨额临时安置费的财政损失。 各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院，对于一 审查明的事实，本院基本予以认可。 本院认为，本案争议的焦点问题是被上诉人作出的涉案《征收决定》是否合法。根据原审法院查明的事实，涉案征收项目是为了完善东昌府城区基础设施建设，改善居民居住条件和生活环境，而对落后的城市基础设施进行的改造，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定，原审法院据此认定被诉《征收决定》系基于公共利益作出，本院予以认可。原审法院确认涉案征收决定违法的理由，包括涉案征收决定作出过程中存在征收补偿方案公示程序、公示期限不合法，征收补偿费足额到位证据不足，征收范围确定公告作出程序不合法等情形，以及被上诉人作出征收决定前，绝大部分被征收人已经协议安置补偿完毕，征收决定的作出程序明显违法。但，本案被上诉人作出征收决定并非仅对上诉人作出，而是针对所有被征收人，原审法院对此表述不当，本院予以指出。被上诉人虽存在程序违法情形。但撤销该征收决定会对社会公共利益造成损害，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决确认涉案征收决定违法，并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人侯乾立等十六人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人侯乾立等十六人负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘晓华 审判员  张汉利 审判员  张晓宁 二〇二〇年四月三十日 书记员  牛聪颖 上诉人及代理人名单： 上诉人（原审原告）侯乾立，男，1942年10月20日出生，汉族，住东昌府区。 委托代理人侯海波，男，1975年4月1日出生，汉族，住聊城市，系侯乾立之子。 上诉人（原审原告）范万鑫，男，1927年10月19日出生，汉族，住东昌府区。 委托代理人范惠龙，男，1956年5月28日出生，汉族，住聊城市，系范万鑫之子。 上诉人（原审原告）黄东升，男，1964年8月6日出生，汉族，住东昌府区。 上诉人（原审原告）陈玉红，女，1971年2月9日出生，汉族，住址同上，系黄东升之妻。 上诉人（原审原告）周铁军，男，1968年9月7日出生，汉族，住东昌府区。 上诉人（原审原告）夏梅芳，女，1964年6月7日出生，汉族，住东昌府区。 上诉人（原审原告）侯建军，男，1956年9月5日出生，汉族，住东昌府区。 上诉人（原审原告）侯建梅，女，1960年7月19日出生，汉族，住东昌府区。 上诉人（原审原告）侯建峰，女，1954年4月9日出生，汉族，住东昌府区。 上诉人（原审原告）侯建忠，男，1964年2月12日出生，汉族，住东昌府区。 上诉人（原审原告）贾建忠，男，1958年7月23日出生，汉族，住东昌府区。 上诉人（原审原告）贾艳红，女，1967年10月28日出生，汉族，住东昌府区。 上诉人（原审原告）亓学增，男，1952年3月9日出生，汉族，住东昌府区。 上诉人（原审原告）季景玉，女，1929年10月5日出生，汉族，住东昌府区。 委托代理人姜琪，女，1965年8月21日出生，住聊城市，系季景玉儿媳。 上诉人（原审原告）马春桂，女，1934年4月2日出生，汉族，住东昌府区。 委托代理人孙振华，男，1967年6月22日出生，汉族，住东昌府区，系马春桂之子。 上诉人（原审原告）赵瑞兰，女，1929年6月30日出生，汉族，住东昌府区。 委托代理人袁保华，男，1969年3月12日出生，汉族，住聊城市开发区，系赵瑞兰之子。