浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终435号上诉人（原审原告）叶茂产，男，1969年11月4日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）陈爱时，女，1956年4月6日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）叶茂耕，男，1962年12月21日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）叶茂多，男，1967年8月29日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）林彩桃，女，1959年8月19日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）肖香桃，女，1954年1月7日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）李爱梅，女，1950年7月6日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）林彩美，女，1956年1月7日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）李凤娟，女，1950年7月22日出生，汉族，住浙江省平阳县。诉讼代表人叶茂产，男，1969年11月4日出生，汉族，住浙江省平阳县。诉讼代表人陈爱时，女，1956年4月6日出生，汉族，住浙江省平阳县。被上诉人（原审被告）平阳县人民政府，住所地浙江省平阳县昆阳镇县府大院。法定代表人黄慧，县长。委托代理人章云翔，平阳县自然资源和规划局工作人员。委托代理人王增匀，浙江嘉瑞成律师事务所律师。原审第三人平阳县鳌江镇西塘村股份经济合作社，住所地浙江省平阳县鳌江镇西塘村。法定代表人叶克明，董事长。原审第三人平阳县鳌江镇荆溪村股份经济合作社，住所地浙江省平阳县鳌江镇荆溪村。法定代表人倪余信，董事长。叶茂产等9人因诉平阳县人民政府（以下简称平阳县政府）土地行政批准一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行初371号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年3月5日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，叶茂产等9人系平阳县鳌江镇西塘村村民。2009年7月3日，国务院批准同意温州市瓯海区、瑞安市、平阳县、苍南县将农民集体所有农用地437.9147公顷（其中耕地402.6485公顷，含基本农田347.2076公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地34.2828公顷；同意使用国有建设用地2.5813公顷、未利用地7.5066公顷，涉案土地在其范围内。2016年11月7日，平阳县政府作出[2016]平土字第048号《建设用地批准书》，同意平阳县鳌江镇荆溪村股份经济合作社用地3.1299公顷，用途为城镇住宅地，以行政划拨方式供地，其中富余建筑面积9877.86平方米根据县长办公会议纪要（2014）第33号和鳌政函[2016]162号规定归政府所有。叶茂产等9人不服，遂提起本案诉讼，请求确认平阳县政府于2016年11月7日作出平土字[2016]第048号批准文件的行政行为无效。经一审法院释明，叶茂产等9人庭审中主张如被诉行政行为不属于无效情形，同意变更诉讼请求为撤销平阳县政府于2016年11月7日作出平土字[2016]第048号批准文件的行政行为。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，涉案土地经国务院批准，已被征收为国有。现叶茂产等9人以平阳县政府在此后作出的供地审批意见侵犯其承包权益以及村集体利益为由，起诉请求撤销该土地批准行为，不具备原告的诉讼主体资格。叶茂产等人诉称涉案土地尚未被征收为国有，缺乏事实依据，该院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回叶茂产等9人的起诉。叶茂产等9人上诉称：九位上诉人系平阳县鳌江镇西塘村村民，拥有该村集体承包的基本农田保护区地块A-51号，保护面积48.58公顷(计728.7亩)，该基本农田经“浙江省国土资源厅验收合格通知书（浙土资划[2001]13号）”为证。该基本农田经杭州市中级人民法院(2018)浙01行初93号行政判决书予以采信认定。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条规定，征收基本农田批准权在国务院。依据北京市高级人民法院(2018)京行终1831号行政判决，平土资征字(2005)154号，177号，183号和《征收土地方案》明显不属于原国土资源部的审批事项。依据原国土资源部国土资复议(2015)1194号行政复议决定书，温福铁路项目用地没有预审，该部未有上诉人所申请公开的建设项目用地预审信息。依据原国土资源部部长令第42号，未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告，核准项目申请报告，不得批准农用地转用、土地征收，不能办理供地手续等。依据北京市第一中级人民法院（2016）京01行初455号行政判决、（2017）京01行初152号行政判决，原住房和城乡建设部建复决字(2015)555号复议决定、556号复议决定，原国土资源部国土资公开告知(2017)1578号告知书等证据均可证明，上诉人申请的与温福铁路项目相关的政府信息，原国土资源部均没有保存相关信息，说明原国土资源部国土资函[2009]891号《国土资源部关于温福铁路浙江段工程建设用地的批复》（以下简称[2009]891号批复）是虚假的。温州市中级人民法院(2017)浙03行初232号行政判决及浙江省高级人民法院(2017)浙行终1628号行政判决一、二审认定，陈爱时、叶茂产一审中提供的两组证据足以证明平阳县鳌江镇三扇路西塘村集体承包的A-51号基本农田保护区面积48.58公顷土地内有陈爱时、叶茂产承包的基本农田。温州市人民政府答复其批准刊制和启用的文件信息不存在，说明该土地审批专用章存在虚假。平阳县国土资源局平土资[2013]101号中有涉土维稳动态的情况报告，浙江省高级人民法院浙高法建[2015]16号指出，平阳县国土资源局在征地及签订征地补偿协议过程中存在未经征地审批先签订征地补偿协议情况。平阳县政府将该基本农田A-51号，同意用地3.1299公顷，用途为城镇住宅地，以行政划拔方式供地，划拨给荆溪村安置房建设用地，其中富余建筑面积9877.86平方米。原审法院把虚假的[2009]891号批复传真文件作为定案依据，原审裁定存在隐瞒真相，与事实不符，违背法律，适用法律错误，滥用职权，枉法裁定等问题。故提起上诉，请求撤销原裁定，判令原审法院重新审理本案。平阳县政府答辩称：一、原审裁定事实清楚，法律适用准确，程序合法，应予维持。从上诉内容来看，上诉人实则是对征地批复有异议，在本案中一直主张征地批复是虚假的，甚至因此对征地公告、安置补偿方案公告等提起了多起行政诉讼，却始终未对征地批复行为起诉，而是试图通过本案的上诉来解决征地批复的合法性问题，显然途径是错误的。从双方证据来看，答辩人划拨的地块坐落于鳌江镇××、荆溪村，已于2009年7月经［2009］891号批复批准农转用及征收，且相关补偿已经到位。上诉人虽然提交了诸多判决或者复议决定书，但相关的材料因为缺乏关联性，并不能证明征地批复不存在或者虚假等事实。而且，经一审法院责令，答辩人提供了加盖浙江省自然资源厅档案证明章的批复，显然是具有极高公信力和可信度的证据。因此答辩人在划拨时案涉地块已属于国有建设用地，答辩人依法核准将案涉土地使用权划拨给平阳县鳌江镇荆溪村股份经济合作社建设荆溪村返回地安置房项目使用，该划拨行为系对国有土地使用权的处置行为，与上诉人之间的利害关系已被征地批复切断，真正影响上诉人权益的可能是征地批复行为。故原审裁定认定事实清楚，法律适用准确，程序合法，应予维持。二、即使二审法院认为上诉人享有诉权，其也已超过法定的起诉期限。根据现有证据可知，答辩人在作出案涉划拨决定前，已于2016年9月对案涉地块以行政划拨方式供地等内容在西塘村、荆溪村公示栏进行公示，内容清楚明确，公示至上诉人一审起诉之日已经长达两年多，已经超过法定起诉期限，依法应驳回起诉。三、假设上诉人有诉权且未超过起诉期限，被诉行政行为本身在法律适用和程序等方面亦无不当之处。2016年1月14日，经用地单位申请，平阳县发展和改革局出具《关于同意鳌江镇荆溪村返回地安置房建设项目核准的通知》，土地管理部门于2016年9月进行供地批前公示，后将报批材料呈报答辩人。经审查，项目用地已经有批准权的部门批准办理农转用及征地手续，已落实补偿方案。答辩人据此作出建设用地批准书，将案涉地块以行政划拨的方式给平阳县鳌江镇荆溪村股份经济合作社，适用法律正确，程序合法，应予维持。综上，上诉人与被诉行政行为之间不存在利害关系，不享有本案诉权，即使享有也已经超过法定的起诉期限。请求驳回上诉，维持原裁定。平阳县鳌江镇西塘村股份经济合作社、平阳县鳌江镇荆溪村股份经济合作社未提交书面答辩意见。二审过程中，上诉人叶茂产等9人提供了自然资公开告知（2019）1523号、1524号自然资源部政府信息公开告知书作为新的证据，用以证明自然资源部不存在上诉人叶茂产等9人申请公开的信息。经质证，平阳县政府对证据的真实性、合法性无异议，对证据的关联性有异议，认为叶茂产等9人申请公开的内容与本案无关。经审查，本院认为，（2019）1523号自然资源部政府信息公开告知书对应的申请内容为“原国土资源部同意批准征收‘平阳县鳌江镇西塘村集体基本农田保护区面积28.2961公顷转为国有’的批复文件的复印件及相应征地补偿费、劳力安置费、青苗补偿费等款项汇入申请人《西塘村农村经济合作社》或者汇入《西塘村村民委员会》集体账户银行电子版汇款票据的复印件。附鳌江镇土地利用总体规划区位图和用地红线图等相关呈报材料的复印件”；（2019）1524号自然资源部政府信息公开告知书对应的申请内容为“1、有关申请人承包经营权证之上的土地已经由国土资源部批准征收为国有土地的批准文件；2、有关鳌江镇荆溪村返回地安置房的土地已经由国土资源部批准征收为国有土地的批准文件；3、附：平阳县政府呈报材料；4、鳌江镇土地利用总体规划图和征用土地红线图等复印件”。自然资源部均答复：“经检索，我部不存在你们申请的政府信息。”由于叶茂产等人申请政府信息公开的内容主要为土地征收批准文件，（2019）1523、1524号自然资源部政府信息公开告知书的答复内容与本案争议事项没有关联，本院不予采纳。经审理，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为叶茂产等9人是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”叶茂产等9人诉请撤销平阳县政府2016年11月7日作出[2016]平土字第048号《建设用地批准书》的行为。该《建设用地批准书》所涉土地已于2009年经国务院批准同意转为建设用地并办理征地手续，故叶茂产等9人即使原有承包地位于案涉土地中，也已经被批准征收为国有。被诉的建设用地批准行为系国有土地划拨行为，叶茂产等9人在其土地被征收为国有后，与国有土地后续使用行为间没有利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。原审据此裁定驳回起诉，并无不当。叶茂产等9人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年五月二十六日书记员  陈亦恒