安徽省宣城市宣州区人民法院行 政 判 决 书（2020）皖1802行初11号原告周永和，男，1965年3月17日出生，汉族，住上海市宝山区。委托代理人陈九美，安徽敬亭山律师事务所律师。被告宣城市宣州区自然资源和规划局，住所地安徽省宣城市。法定代表人程禹柏，局长。出庭负责人徐纪静，该局副局长。委托代理人孙光云，该局法规科科长。原告周永和诉被告宣城市宣州区自然资源和规划局（以下简称“区自规局”）行政处罚一案，本院于2020年2月18日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭审理了本案。原告周永和的委托代理人陈九美，被告区自规局出庭负责人徐纪静、委托代理人孙光云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告区自规局于2019年7月17日作出宣区自然资规执罚[2019]6号《行政处罚决定书》，决定对原告作出如下处罚：1、责令周永和将非法占用的1.51亩土地退还原集体经济组织；2、没收周永和非法占用符合规划土地上新建的办公房面积447.63平方米、铺砖地坪面积556.39平方米；3、拆除周永和非法占用不符合规划土地上新建的办公房面积126.82平方米、铺砖地坪面积0.7平方米，恢复土地原状；4、对1.51亩（1009.29平方米）农用地按每平方米14元的标准处以罚款共计14130.06元。原告周永和诉称，一、案涉土地的使用人及房屋所有人系宣城市某某有限公司（以下简称“华谷公司”），而非周永和。案涉项目系宣城市宣州区溪口镇人民政府（以下简称“溪口镇政府”）招商引资项目，项目公司华谷公司于2012年2月17日经原宣城市工商行政管理局依法核准成立，法定代表人周永和。虽然2011年10月5日、10月26日的租田、社屋道场出租协议系周永和与村民签订的，但周永和签订协议的行为是在某某公司筹备成立过程中实施的，其行为产生的权利义务应由成立后的某某公司享有和承担，因而案涉土地的使用人及房屋的所有人均系某某公司，而非周永和，周永和仅为某某公司的法定代表人，而非权利主体，被告作出的宣区自然资规执罚[2019]6号行政处罚决定书对原告周永和作出处罚，系处罚对象错误，依法应予撤销。二、华谷公司不属于非法占用土地违法建设房屋，被告作出行政处罚决定系认定事实错误，处罚不当。1、华谷公司系溪口镇政府招商企业，并经宣州区发展和改革委员会（以下简称“区发改委”）审批同意备案，华谷公司投资的宣城某某旅游项目系合法的招商项目，为推进项目建设，溪口镇政府要求先建设办公用房，后办理规划、土地等手续。故某某公司的建房行为系在溪口镇政府的要求下，为推进项目的开展而实施，不属于违法建房，且因溪口镇政府原因一直未能完善用地及相关手续，致项目至今无法全部投资完成。2、某某公司系合法用地，不属非法占用土地。某某公司与宣州区溪口镇天竺村龙潭组签订出租社屋道场协议书，合法取得土地使用权，不属于非法占用土地，被告认定原告非法占用土地并作出退还土地的行政处罚决定系认定事实及处罚错误。某某公司用地及建房行为主观上并无过错，客观上亦非某某公司原因，某某公司不属于非法用地及违法建设房屋。三、行政处罚程序违法。1、被告作出区自然资规执责改[2019]1号《责令改正违法行为通知》责令改正的对象为某某公司，立案调查的对象也是某某公司。但其作出《行政处罚决定书》的对象为周永和，被告作出行政行为查明的违法事实的对象不一。2、被告作出行政处罚行为已超过法定的处罚期限。被告于2019年4月16日立案调查，2019年7月作出行政处罚决定书已超90日的法定期限，程序违法。3、现场勘测程序违法，仅有一名勘测人员，现场勘测笔录无勘测人员签名。4、行政处罚听证告知程序违法，被告未向原告送达听证告知书。综上，被告作出的宣区自然资规执罚[2019]6号《行政处罚决定书》认定事实错误、程序违法、处罚不当，请依法予以撤销。原告为证明其主张，向本院提交如下证据：1、身份证复印件一份，证明原告的主体资格；2、证明、企业法人营业执照、宣州区溪口镇人民政府溪政字[2011]144号文件、区发改委发改审字[2014]33号文件、发改审批[2014]34号文件复印件各一份（原件已核对），证明华某某公司系宣州区溪口镇政府招商引资企业，经区发改委依法审批备案，并经原宣城市工商行政管理局依法核准成立，案涉土地的使用人及房屋所有人系华谷公司，而非周永和；3、天竺村龙潭组出租社屋道场的协议书、租田协议书复印件各一份，证明华谷公司已合法取得案涉土地的使用权，不属于非法占用土地；4、责令改正违法行为通知书、行政处罚决定书、行政处罚告知书、现场勘测笔录及附图复印件各一份，证明被告对原告作出的行政处罚对象及认定事实错误，且未履行听证告知程序。现场勘测仅有一人进行调查程序违法，且现场勘测笔录上李存有并非是原告的代理人，该现场勘测笔录不能作为认定本案事实的依据，被告行政处罚不当，依法应予撤销；5、EMS标准快递寄付单复印件两份，证明被告于2019年7月23日向原告邮寄行政处罚决定书已超过法定的处罚期限，被告未向原告送达行政处罚听证告知书，程序违法，应当予以撤销。6、电话录音光盘及纸质版各一份，证明被告在作出处罚之前已知道案涉土地系溪口镇政府招商引资的项目用地，且案涉房屋在建设之前，被告也了解到是溪口镇政府要求先建房再补办手续，故被告仅依据营业执照颁发时间来认定是原告的个人行为，明显认定事实错误。被告辩称，一、被告作出的《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分。2011年10月26日，原告与宣州区溪口镇天竺村龙潭组签订出租社屋道场的协议书，原告租用龙潭组1.66亩土地。自2011年底起，原告在溪口镇天竺村组龙潭组集体土地上建设办公用房和铺设地坪，共占用土地1.51亩，其中房屋占地396.66平方米，地坪占地557.09平方米。经套合宣州区溪口镇土地利用总体规划图，其中896.1平方米符合溪口镇土地利用总体规划，113.19平方米不符合用地规划。2012年2月17日，由原告出资80%，周某某出资20%，共同成立某某公司，原告为该公司法定代表人。以上事实有询问笔录、现场勘测笔录、宗地现场勘测图、土地利用总体规划图及土地利用现状图局部整合、现场照片、《天竺村龙潭组出租社屋道场的协议书》、企业法人营业执照等证据予以证实。因租用土地建设办公用房、铺设地坪等行为发生在某某公司成立之前，均由原告组织实施，故认定原告违法而非华谷公司违法，符合客观事实。至于某某公司是否为溪口镇招商引资企业，溪口镇政府是否有为某某公司完善用地审批的义务，均不影响对原告违法用地行为的认定。二、被告作出的《行政处罚决定书》程序合法。因村民举报，被告于2019年4月8日询问了原告，同日向某某公司送达《责令改正违法行为通知书》，2019年4月16日,被告对某某公司进行立案调查。立案后，被告进行了进一步调查取证，根据调查结果，认定原告行为违法，于2019年7月5日作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，并邮寄送达。在法定期限内，原告未提出申辩意见和申请听证。2019年7月17日，被告依法作出《行政处罚决定书》。因原告长期在国外，原告于2019年4月8日委托李存有办理相关事宜。后因原告口头通知李存有取消委托，造成被告调查取证及文书送达等工作受阻。另因该案涉及土地出租、政府招商引资等多个事项，案情特别复杂。2019年6月14日，案件承办人依法申请延期，并经被告单位负责人同意。根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条的规定，被告于2019年4月16日立案，2019年7月17日作出《行政处罚决定书》并不违反相关规定。三、被告作出的《行政处罚决定书》适用法律依据准确。原告未经批准，擅自占用集体土地进行建设，违反了土地管理法第四十三条、第四十四条、第七十六条和土地管理法实施条例第四十二条规定，被告作出退还土地，没收符合规划土地上的建筑物，拆除不符合土地利用规划土地上的建筑物及罚款的决定，适用法律准确。综上，被告作出的宣区自然资规执罚[2019]6号行政处罚决定书事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确，请依法予以维持。被告向本院提交了以下证据、依据：1、举报信及文件处理标签、收文处理标签复印件各一份，证明案件的来源；2、2019年4月8日询问笔录复印件一份，证明被告实施违法占用集体土地建设的事实，违法占用土地发生在某某公司成立之前；3、责令改正违法行为通知书及送达回证复印件各一份，证明被告发现违法事实以后依据行政处罚的规定对当事人责令改正；4、授权委托书复印件一份，证明原告长期在国外，委托李某某办理涉案事务的事实；5、立案呈批表复印件一份，证明被告对原告的违法行为依法进行了立案；6、企业法人营业执照复印件一份，证明某某公司成立时间是2012年2月17日，违法占用土地行为与该公司无关；7、周永和身份证复印件一份，证明被告对违法行为人的身份进行了调查；8、案件延期呈批表复印件一份，证明案件承办人在法定期限内履行了申请延期的手续；9、2019年6月28日询问笔录复印件一份，证明原告的违法行为并非受溪口镇政府批准；10、《天竺村龙潭组出租社屋道场的协议书》复印件一份，证明原告租用集体土地的行为发生在某某公司成立之前，租用土地的行为是原告个人所为；11、现场勘测笔录及勘验图复印件各一份，证明原告违法行为的事实及占用土地的面积；12、土地利用总体规划图及土地利用现状图复印件各一份，证明原告违法占用土地的性质、现状及规划情况，受委托人李存有也签字确认；13、现场照片复印件两份，证明违法行为的现场；14、违法案件会审记录复印件一份，证明对原告违法行为的处罚是经过被告会议研究决定的；15、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及送达回证、邮寄送达凭证复印件各一份，证明被告在作出行政处罚决定之前，依法向原告履行了告知义务，该文书通过邮寄送达；16、行政处罚决定书及送达回证、邮寄送达凭证复印件各一份，证明被告依法对原告违法行为作出处罚决定，并通过邮寄送达的方式向原告进行送达。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《国土资源行政处罚办法》第三十二条、《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》第4条第2项，证明被告对原告违法行为的处罚适用法律准确，适用适当。经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见为：对证据1“三性”有异议，该组证据与本案原告是否构成违法没有直接关联性；对证据2询问笔录来源及内容的真实性没有异议，但通过该份证据可以证实，原告是作为某某公司法定代表人接受调查，调查内容针对某某公司开发的项目是否合法，李某某是受华谷公司委托，代表某某公司接受被告调查，不是受原告个人委托，李某某的行为不能代表原告；对证据3真实性没有异议，但该证据证实案涉的违法行为和事实的调查对象应当是某某公司；对证据4真实性没有异议，该授权委托书明确地说明了李某某是受某某公司委托，并不是原告的代理人；对证据5真实性没有异议。立案侦查的对象已经明确载明了是华谷公司，并不是对原告立案调查，主要的违法事实也是某某公司实施的；对证据6、7真实性无异议，对证明目的有异议，该营业执照虽然是在2012年2月17日经核准，但在此之前原告的租地和建房行为是为了某某公司从事的相关民事活动，根据民法总则第七十五条的规定，原告作为设立人，为设立法人从事的民事活动，其法律后果应当由法人承担、承受。因此案涉的土地和房屋均是属于某某公司享有使用和所有权，并非是周永和；对证据8的真实性没有异议，对证明目的有异议，本案是2019年4月16日立案，到6月14日之前，被告未对相应的案涉违法事实开展调查工作，被告所有的证据调查都在6月14日以后，所以它不属于特别复杂的情形，不应当适用超过九十日以外的案件调查期限；对证据9的“三性”有异议，被告没有提供证人张某的身份证明来证实其身份，违反了《国土资源行政处罚办法》第十九条第四项规定。张某的证言是虚假的，与本案的客观事实完全不符，张某陈述认为2012年在周永合租地并盖了房之后才开始招商引资，明显与本案的事实不符。因为溪口镇政府在2011年12月5日已明确的发文，确定了本案案涉项目和占地的行为是属于招商引资项目。张某陈述认为政府找他招商的时候，房子已经建成，也与本案的事实不符，事实是溪口镇政府于2011年8月已与周永和口头协商招商引资的事宜。在双方协商好以后，周永合于2011年10月底与龙潭村签订了案涉的一个协议，2011年底在政府的要求下，原告在租用地建设办公用房，在2012年溪口镇政府发文之后才建成的，所以是某某公司的行为；对证据10的真实性无异议，协议上不是原告本人签字而是找人代签，就是因为原告长期在国外，被告急于将该招商引资项目开办成。土地的原用途并非是耕地，而是租用的道场、社屋，被告说原告非法占用耕地认定错误，被告在行政处罚决定书查明事实的部分认定其中有水田1.365亩，明显与当时的土地状况不相一致的，与客观事实也不符；对证据11原告认为均不具备合法性，因为现场勘测笔录的当事人签名是李某某，被告在答辩中也明确的说明了，原告口头取消对李存有的委托，6月28日在进行现场勘测的时候，仍通知李某某签字并未通知原告，显然与其质证的事实是相矛盾的，勘测笔录中仅有一名调查人员签字，也违反了《国土资源行政处罚办法》第十三条、第二十二条的规定，不具有合法性，依法不能作为认定本案事实的依据，对土地利用总体规划图，集体土地利用现状图因为没有看到完整的图片，其真实性由法庭核实。但是认为不能达到其证明目的。李某某并非是原告的代理人，对现场照片也是同样的质证意见；证据14属于被告的内部程序，对其真实性无法核实，根据会审记录，当时对主体是原告还是某某公司已经提出了争议性的问题，如果被告能够证实违法主体是原告，应当重新对原告进行立案调查，而并非是直接在对某某公司案件立案调查的情况下，直接对周永和作出行政处罚；对证据15，被告没有向原告邮寄行政处罚听证书，故被告的处罚行为严重违法；对证据16的真实性没有异议，但认为行政处罚决定书查明事实部分是错误的，也与客观事实不符，从土地利用总体规划来看，案涉地块原来的规划用途是建设用地的，且客观事实也就是建设用地。原告认为处罚决定书中处罚的罚款依据是14元每平方米依据错误，被告依据的是安徽省国土资源系统实施自由裁量权标准的第四条第二项，非法占用耕地，按照10元以上20元以下处罚，但原告认为这块地不属于耕地。且在现场勘查中，作为处罚对象的周永和并未到场，被告所测量的违法占地的面积没有任何事实根据，该处罚决定书中的没收违法建筑和拆除违法建筑的面积，也没有事实依据。对被告适用的法律条文依据认为并不完全，因为根据《国土资源行政处罚办法》第十三条、第二十二条、第三十二条等相关的规定，被告在调查取证过程中存在调查行为违法，其调查取证的证据依法不能够作为认定本案事实的依据。案件的承办人反复进行了变更，有李某甲、卢某某还有程孝林。被告对原告提交的证据质证意见为：对证据1无异议；对证据2的真实性、合法性无异议，不同意原告的证明目的，该证据证明违法占用土地建房建地坪的事实发生在华谷公司成立之前，是原告个人所为，原告引用民法总则第七十五条的规定，本案是行政违法行为，不能替代；对证据3“三性”无异议，不同意原告的证明目的，必须是依法取得国有土地使用权才可以实施建设行为，本案土地是集体土地，所以原告的行为违法；对证据4“三性”无异议，不同意原告的证明目的，现场勘测并非是一名执法人员所为，被告已提交了证据佐证，原告提供的勘测笔录，经与承办人核实，是在未签字完毕的情况下，由李存有手机拍摄给原告，并不是完整版，现场勘测笔录作为案件查处机关调查的一种手段，相关法律并非强制要求当事人签字认可，原告以该份证据证明被告的行政行为程序违法理由不成立；对证据5“三性”无异议，不同意原告的证明目的，原告认为被告是7月23日作出的行政处罚决定，行政处罚法规定的是作出而不是送达或者邮寄，被告是7月23日邮寄的，不是作出的，原告认为被告没有送达行政处罚听证告知书在之前就说明，现在不再说明；对证据6真实性、合法性无异议，与本案没有关联性，不能达到原告的证明目的，从通话的内容来看，被告的办案人员知道原告在溪口镇进行投资，或者知道是招商引资企业，但并不是招商引资企业就可以超过法律规定实施违法行为，任何企业个人都要依法办事。本院对上述证据认证如下：原告提交的现场勘测笔录系复印件，无法说明其来源，且与被告提交的现场勘测笔录原件不一致，本院不予认定。原告提交的其他证据，被告对其真实性均无异议，本院予以认定。被告提交的举报信及文件处理标签证实了本案的来源，与本案具有关联性，本院予以认定。被告提交的行政处罚听证告知书及送达回证复印件，原告质证称只收到处罚告知书，未收到听证告知书，但从原告提交的法律文书送达回证上注明的法律文书名称可以看出，被告是将行政处罚告知书和行政处罚听证告知书同时邮寄的，且该邮件交寄单上共书写了两个案号，应是同时邮寄了两份文书，虽然两个文书案号相同，但从日常行为习惯判断，该处应为笔误，本院对该组证据予以认定。被告提交的现场勘测笔录、证人证言形式不合法，不符合《国土资源行政处罚办法》第十四条、第十九条第四项的规定，本院不予认定，具体意见将在本院认为部分详述。被告提交的其他证据，原告对其真实性均无异议，本院依法确认作为认定案件事实的证据。经审理查明，2018年7月6日，原宣城市国土资源局收到一份举报信，内容涉及宣州区溪口镇天竺村龙潭组违法违规用地问题。2019年4月8日，区自规局对周永和进行询问。同日，区自规局作出区自然资规执责改[2019]1号《责令改正违法行为通知书》，认定华谷公司于2011年底开始擅自占用集体土地建设办公用房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，涉嫌违法占地，责令华谷公司自收到本通知书之日起六十日内予以改正，消除违法状态。2019年4月16日，该局决定对某某公司涉嫌违法占地项目立案调查。同年6月14日，该局以案件当事人长期不在本地，调查取证过程进展缓慢为由，申请延长案件调查处理期限并获批准。经该局违法案件会审会议讨论决定，2019年7月5日，该局作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，并邮寄送达。在规定的期限内，周永和未要求陈述、申辩和听证。2019年7月17日，该局作出宣区自然资规执罚[2019]6号《行政处罚决定书》，并于同年7月23日邮寄送达。周永和因不服该处罚决定，向本院提起行政诉讼。另查明，2011年10月5日、10月26日，周永和作为乙方与宣州区溪口镇天竺村龙潭组村民邹某甲、邹某乙等作为甲方在溪口镇天竺村民委员会的见证下分别签订了租田协议书和天竺村龙潭组出租社屋道场的协议书，协议将天竺村龙潭组部分田地出租给周永和。2011年12月5日，溪口镇政府向区发改委提交了一份《关于请求批准宣城溪口现代农业暨生态国际旅游开发项目的报告》，申请在宣州区溪口镇天竺村龙潭组创办宣城溪口现代农业暨生态国际旅游开发项目，项目投资资金由宣城某某农业观光旅游发展公司自筹。2012年2月17日，经宣城市工商行政管理局核准，华谷公司成立，法定代表人周永和。2014年1月27日，区发改委同意溪口镇政府关于宣城某某旅游项目的备案请求。备案项目地点位于宣州区溪口镇天竺村，项目名称休闲农业生态旅游，项目法人华谷公司。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定,县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。区自规局作为本地区土地管理部门,对土地违法行为依法负有查处的法定职责。本案争议焦点是被告作出的行政处罚决定是否合法。对此，本院分析如下：一、被诉行政处罚决定认定周永和为处罚主体，依据不足。案涉土地系宣州区溪口镇天竺村龙潭组集体土地，周永和虽然与该村部分村民签订了土地出租协议，并建造了办公用房,但周永和在签订土地出租协议后，注册成立了某某公司，并以某某公司名义向区发改委申请项目备案，且从被告对周永和的询问笔录来看，在案涉土地上进行建设的是华谷公司的办公用房，租用案涉土地也是为了宣城某某旅游项目，故被告仅依据两份租地协议书认定周永和实施违法占地主要证据不足。二、被诉处罚决定程序违法。1、该处罚决定所依据的证据形式不合法。被告在对证人张某进行询问时，未附证人身份文件，无法证明证人的身份。现场勘测笔录中的勘测人陈增彬系案涉违规用地的被举报人，属于与案件有利害关系的人，未适用回避的规定，现场勘测程序违法。2、关于案涉行政处罚调查处理期限问题，被告未提供证据证明适用《国土资源行政处罚办法》第三十二条第二项规定的案情特别复杂的情形。综上，被告作出案涉行政处罚决定主要证据不足，调查处理程序违法，依法应予撤销。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、（三）项之规定,判决如下：撤销被告宣城市宣州区自然资源和规划局作出的宣区自然资规执罚[2019]6号行政处罚决定书。本案受理费50元，由被告宣城市宣州区自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。审 判 长  左 梅人民陪审员  高乐新人民陪审员  童 俊二〇二〇年五月二十五日法官助理冯晶蕊书记员彭志媛附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。