呼和浩特市中级人民法院行政裁定书（2019）内01行再2号再审申请人（一审第三人、二审上诉人）内蒙古呼运（集团）有限责任公司，住所地内蒙古自治区呼和浩特市。法定代表人王峰，该公司董事长。委托诉讼代理人郝润英，慧聪律师事务所律师。委托诉讼代理人秦爱俊，慧聪律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）内蒙古自治区基本建设咨询投资有限公司，住所地内蒙古自治区呼和浩特市新城区哲里木路108号办公楼。法定代表人赵云涛，该公司总经理。委托诉讼代理人斯日格，内蒙古蒙元律师事务所律师。委托诉讼代理人媛媛，内蒙古卓能律师事务所律师。二审上诉人（一审第三人）呼和浩特市交通运输局，住所地内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区机场高速路126号。法定代表人张仲东，该局局长。委托诉讼代理人张华，内蒙古嘉泽律师事务所律师。委托诉讼代理人敖云娜，该局法制科科员。一审被告呼和浩特市自然资源局（原呼和浩特市国土资源局），住所地内蒙古自治区呼和浩特市金山开发区金山管委会西侧。法定代表人岩林，该局局长委托诉讼代理人白睿，该局国土资源纠纷调处中心副主任。委托诉讼代理人胡志强，该局国土资源纠纷调处中心工作人员。再审申请人内蒙古呼运（集团）有限责任公司（以下简称呼运公司）因与被申请人内蒙古自治区基本建设咨询投资有限公司（以下简称投资公司）、二审上诉人呼和浩特市交通运输局（以下简称呼市交通局）、一审被告呼和浩特市自然资源局（以下简称呼市自然资源局）土地权属复函一案，呼和浩特市新城区人民法院于2018年1月15日作出（2017）内0102行初41号行政判决，呼运公司、呼市交通局不服，向本院提出上诉，本院于2018年7月13日作出(2018)内01行终第24号行政判决。呼运公司仍不服，向内蒙古自治区高级人民法院申请再审。内蒙古自治区高级人民法院于2019年9月6日以(2019)内行申197号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人呼运公司的委托诉讼代理人郝润英、秦爱俊，被申请人投资公司的委托诉讼代理人斯日格、媛媛，二审上诉人呼市交通局的委托诉讼代理人张华、敖云娜，一审被告呼市自然资源局的委托诉讼代理人白睿、胡志强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。呼运公司申请再审称：撤销呼和浩特市中级人民法院(2018)内01行终第24号行政判决书第二项判决、维持第一项判决；改判依法驳回投资公司起诉。事实与理由：（一）呼国土资函字[2012]120号《关于呼哈铁路集配站及呼哈铁路线路土地权属的复函》是行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报的过程性文件，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二审及一审判决认定120号复函系可诉的行政行为，定性错误。（二）投资公司与呼国土资函字[2012]120号复函没有任何法律关系，即使120号复函是可诉的行政行为，投资公司也没有提起诉讼的主体资格。二审及一审法庭背离本案基本事实和《行政诉讼法》第二十五条之规定，认定投资公司享有诉讼的主体资格错误。（三）程序上，投资公司起诉超过了行政诉讼的起诉期限，一审法院、二审法院都没有依法定职权主动审查起诉期限，程序违法。（四）二审判决书第11页第三自然段本院认为处表述：“……因此呼市土地局120号《复函》作出对呼哈铁路集配站土地属于呼运公司的认定事实不清、主要证据不足”的评价错误，背离了120号复函仅仅是为呼市政府作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报等过程性行为事实。综上，二审及一审判决认定事实错误，适用法律错误，法律逻辑错误，违反时效审查程序，超越审判职权，故呼运公司依据《行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）、（五）项之规定，提起再审申请，请求支持呼运公司诉请，维护法律尊严。投资公司辩称：（一）投资公司是呼和浩特市国土资源局作出的“呼国土资函字【2012】120号”复函的适格行政诉讼原告。（二）呼和浩特市国土资源局作出的“呼国土资函字【2012】120号”文件具有可诉性，属于行政诉讼受案范围。（三）投资公司提起行政诉讼的时间未超过法定起诉期限。（四）呼和浩特市国土资源局作出的“呼国土资函字【2012】120号”文件不具有合法性，应当予以撤销。综上所述，本案事实清楚、证据充分，原一、二审判决正当无误，请求贵院依法裁判。呼市自然资源局述称：（一）呼市自然资源局是根据市政府的批准文件认定呼哈铁路集配站用地权属归呼运公司的。土地确权属于政府职权，呼市自然资源局建议政府撤销呼政批字【2011】89号《关于解除呼哈铁路集配站运营协议事宜的批复》未得到政府答复。（二）呼运公司取得呼哈铁路集配站土地使用权没有法律和政策依据。（三）国有企业改制过程中的资产处置应当在清产核资、依法审计、资产评估、产权认证后进行，这是保证国有资产保值增值、防止国有资产流失的法定程序。综上所述，呼国土资函字【2012】120号《关于呼哈铁路集配站及呼哈铁路线路土地权属的复函》的作出的依据缺乏证据支持，请贵院依法裁判。呼市交通局述称：（一）投资公司并非本案适格诉讼主体，其无权提起本案，就本案提出任何诉讼主张。（二）作为阶段性行政行为，本案中呼市自然资源局作出120号文件主体合法、程序正当、有合法依据，不具备起诉条件，投资公司起诉错误，诉讼请求不能成立。（三）120号文件属于阶段性行政行为，本身不具备可诉性，同时不能否认120号文件行政行为的合法性，120号文件内容查清了案涉宗地的历史以及现实事实状态。（四）基于上述事实可知，呼市交通局通过征用取得呼哈铁路线路及集配站的用地，呼运公司通过企业改制依法取得呼哈铁路线路及集配站的产权，呼市交通局向呼和浩特市人民政府申请将呼哈铁路线路及集配站的土地使用权进行确权合法有据，不违反法律法规的强制性规定，不损害任何第三人的合法权益。因此，呼市交通局在本案中不存在行政行为违法的情形，投资公司就本案提出的诉讼主张无事实和法律依据，不应被支持。（五）投资公司就本案提出主张之时本案已经超过法定的行政诉讼起诉期限，一、二审法院未能依法主动审查起诉期限问题，径行裁判，程序违法，错误认定案件基本事实。（六）即便投资公司具备相关合法权益，其也因已经以签订转让协议的方式转让了其所谓的“合法权益”，而不具备本案的诉讼主体资格了，但一、二审法院对此做出了错误的认定，应依法予以纠正。（七）投资公司至今未能提交证据证明120号文件已经外化并实际影响了其合法权益，依法应就自身举证不能承担不利法律后果。（八）投资公司至今未能明确其依据120号文件已经外化而影响其权益所基于的基础法律关系，系股权权益还是基于债权至今未有明确说明，也未举出明确证据。综上，120号文件内容合法有据，符合客观历史事实，程序合法、主体适格，投资公司的诉讼主张不能成立，请求法院查明事实依法裁判。呼市自然资源局（原呼和浩特市国土资源局）于2012年8月13日作出呼国土资函字[2012]120号《关于呼哈铁路集配站及呼哈铁路线路土地权属的复函》（以下简称120号复函），主要认定结论为：根据呼市政府呼政批字[2011]89号和你局（呼市交通局）关于呼哈铁路集配站归属的证明材料，依据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条、第二十七条的规定，呼哈铁路集配站以北范围及呼哈铁路线路（含哈拉沁与三合村车站、大小哈拉沁与新城北门外和三合村四个货场）内的国有土地使用权人应为呼运公司。投资公司向一审法院起诉请求：呼市自然资源局作出的120号复函超越职权范围，确权行为没有事实和法律依据，请求法院依法予以撤销。一审法院认定的事实：1988年3月14日，呼市城乡环境保护局做出（88）呼城建规字第18号《关于划拨集配站用地的批复》，批准呼市交通局根据内蒙古计划委员会的批准，建设呼哈铁路集配站。呼铁局工程承包公司确认1988年至1994年支付工程价款456.3654万元，其中由“呼哈铁路管理站”于1988年4月25日向建设银行呼市第二支行借拨改贷资金300万元。1997年12月30日，内蒙古自治区计划委员会及内蒙古自治区财政厅联合做出内计基字[1997]1010号文件，同意将包括上述呼哈铁路管理站工程款中的300万拨改贷资金在内的16个企业的“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金，暂由内蒙古自治区基本建设咨询投资公司作为出资人。2011年，呼市交通局向呼和浩特市人民政府提出《关于请求市政府解除与呼铁局签订的的请示，呼和浩特市人民政府作出呼政批字﹝2011﹞89号《关于解除呼哈铁路集配站运营协议事宜的批复》，其中叙述到：“目前呼哈铁路集配站产权归属你局（呼市交通局）所属内蒙古呼运（集团）有限公司”。2012年2月29日，呼市交通局向呼和浩特市人民政府发出呼交发[2012]39号文件，请求对呼哈铁路集配站土地给予确权，后又请求将确权土地范围扩大到“呼哈铁路区全部土地”。2012年8月13日，呼市国土局做出呼国土资函字[2012]120号《关于呼哈铁路集配站及呼哈铁路线路土地权属的复函》，该复函在对呼哈铁路集配站及呼哈铁路线路土地性质进行确认后，根据呼和浩特市政府呼政批字﹝2011﹞89号文件及呼市交通局关于呼哈铁路集配站归属的证明材料，认定呼哈铁路集配站呼哈铁路以北范围的国有土地使用权人应为呼运公司。另查明，呼哈铁路集配站在建成后归属“呼哈铁路管理站”管辖。1992年2月23日，呼哈铁路管理站更名为“呼和浩特市地方铁路公司”，同年由内蒙古呼和浩特市运输公司管理。1997年12月15日，“运输公司”由呼市××组为“内蒙古呼运（集团）有限责任公司”。2001年-2002年，呼和浩特市地方铁路公司与内蒙古呼运（集团）有限责任公司一同进行国有企业转制，成为呼运公司内设机构，2003年办理工商注销登记。2010年，“内蒙古自治区基本建设咨询投资公司”变更名称为“内蒙古自治区基本建设咨询投资有限公司”。一审法院认为，本案主要的争议焦点为120号复函的可诉性及120号复函的合法性。对于120号复函是否可诉，根据120号复函最终确定的结果为呼哈铁路集配站呼哈铁路以北范围的国有土地使用权人应为呼运公司，后120号复函被用于呼运公司诉内蒙古自治区人民政府土地使用权证争议案件中，用于证明呼运公司对呼哈铁路集配站所占土地享有国有土地使用权，故该复函从形式到内容，再考量其产生的法律效果，均已对呼运公司及原告的权利及利益产生了影响，故该行政行为虽然为呼市国土局向呼市交通局做出的复函，但已产生了外化的效果，为可诉的行政行为。对于120号复函的合法性，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，被告呼市国土局提交的证据二，证明呼哈铁路集配站土地使用权没有进入呼运公司的转制资产，并且在被告的答辩状中也对于作出120号复函时认定的事实进行了详细的叙述，进一步明确了当时被告查明呼哈铁路集配站的土地权属没有列入呼运公司的转制资产范围。被告虽认定呼哈铁路集配站没有进入呼运公司转制资产范围，却作出了呼哈铁路集配站的国有土地使用权人为呼运公司的结论，属认定事实不清，主要证据不足。另外，本案第三人呼市交通局及呼运公司主张原告不具备提起诉讼的资格，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告于1997年成为呼哈铁路集配站国有资本金的持有人，应当属于上述法律规定的“与行政行为有利害关系的法人”，故其享有提起诉讼的主体资格。综上，被告呼和浩特市国土资源局作出的呼国土资函字[2012]120号《关于呼哈铁路集配站及呼哈铁路线路土地权属的复函》认定事实不清，主要证据不足，原告请求撤销该行政行为，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销被告呼和浩特市国土资源局作出的呼国土资函字[2012]120号《关于呼哈铁路集配站及呼哈铁路线路土地权属的复函》。诉讼费：案件受理费50元（原告已预交），由被告呼和浩特市国土资源局承担。呼运公司不服一审判决，上诉请求：一、1、投资公司主体资格不适格。二、被诉120号复函不具有可诉性。三、120号复函认为呼哈铁路集配站在呼哈铁路以北范围内的国有土地使用权人应为呼运公司的内容有事实和法律依据。请求撤销一审判决，驳回投资公司起诉。本院二审认定的事实：本案被诉行政行为是原审被告呼市国土局给上诉人呼市交通局作出的《关于呼哈铁路集配站及呼哈铁路线路土地权属的复函》，即120号复函。其主要内容为两部分，第一部分涉及呼哈铁路集配站土地权属，第二部分涉及呼哈铁路线权属。120号复函第一部分认为，为兴建呼哈铁路集配站，1988年3月14日呼和浩特市城乡建设环境保护局为呼市交通局划拨23610平方米土地，同年3月16日呼哈铁路集配站与三合村签订《国家征用土地协议书》，征收土地3864平方米，3月23日与新城村签订《国家征用土地协议书》，征收土地19242.48平方米。根据呼市政府呼政批字[2011]89号文件和呼市交通局关于呼哈铁路集配站归属的证明材料，依据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条、第二十七条的规定，呼哈铁路集配站以北范围内的国有土地使用权人应为呼运公司。120号复函第二部分涉及呼哈铁路线权属，被上诉人投资公司在诉讼中未主张该部分土地权属的投资人权益,本判决不再进行表述。另查明，为建设呼哈铁路集配站，1988年3月14日，呼市城乡建设环境保护局作出《关于划拨集配站用地的批复》（[88]呼城建规字第18号），批准划拨建设用地23610平方米。同年3月16日，呼哈铁路集配站与原呼市郊区巧报乡三合村村民委员会签订《国家征用土地协议书》，征收土地3864平方米。同年3月23日，呼哈铁路集配站与原呼市郊区巧报乡新城村村民委员会签订《国家征用土地协议书》征收土地19242.48平方米。1990年12月28日，呼和浩特市人民政府、呼和浩特铁路局签订《关于呼哈铁路集配站运营管理办法的协议》，约定呼哈铁路集配站固定资产产权归属呼市交通局，由呼市交通局负责偿还建设呼哈铁路集配站的各方贷款。1991年5月14日，呼哈铁路集配站工程验交。呼哈铁路集配站实际由呼市交通局下属的全民所有制企业呼和浩特市呼哈铁路管理站经营管理。1992年3月23日，呼和浩特市经济委员会作出《关于呼哈铁路管理站变更企业名称的批复》，将呼和浩特市呼哈铁路管理站更名为呼和浩特市地方铁路公司，性质仍为全民所有制企业。因为用于呼哈铁路集配站建设的拨改贷资金300万元本金和101.64万元利息一直未能偿还，呼和浩特市地方铁路公司1997年10月申请将拨改贷资金本息转为国家资本金。1997年12月30日，内蒙古自治区计划委员会、内蒙古自治区财政厅联合做出内计基字[1997]1010号文件，同意将呼和浩特市地方铁路公司的上述“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金，暂由投资公司作为国家资本金的出资人。2001年-2002年，呼和浩特市地方铁路公司进行国有企业改制，转制进入本案上诉人呼运公司，2003年经呼市交通局同意，呼和浩特市地方铁路公司注销，但呼和浩特市地方铁路公司经营管理的呼哈铁路集配站的划拨土地和征用土地并未作为其转制资产进入呼运公司。本案诉讼期间，呼市土地局主张，根据呼和浩特市地方铁路公司企业转制土地估价报告和呼市土地局对估价报告的复函，呼哈铁路集配站土地并没有评估和转制进入上诉人呼运公司资产。再查明，2011年，呼市交通局向呼和浩特市人民政府提出《关于请求市政府解除与呼铁局签订的的请示》，呼和浩特市人民政府作出呼政批字﹝2011﹞89号《关于解除呼哈铁路集配站运营协议事宜的批复》，其中表述：目前呼哈铁路集配站产权归属呼市交通局所属呼运公司。2012年2月29日，呼市交通局向呼和浩特市人民政府发出呼交发[2012]39号文件，请求对呼哈铁路集配站和呼哈铁路线土地进行确权。2012年8月13日，呼市国土局做出120号复函。本院二审认为，本案的争议焦点是：一、投资公司是否具有原告主体资格；二、被诉120号复函是否为可诉的行政行为；三、120号复函认定事实是否清楚。一、投资公司是否具有原告主体资格。根据本院查明的事实，投资公司是呼哈铁路集配站的投资人，代表国家行使投资人权益，呼哈铁路集配站土地在呼和浩特市地方铁路公司转制时并未评估进入转制后的呼运公司，投资公司仍对该土地享有投资人权益，投资公司认为120号复函将呼哈铁路集配站土地确认给呼运公司侵犯其投资人权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，其具有行政诉讼主体资格。上诉人认为投资公司已经将其权益转让给内蒙古鑫运成市场管理有限公司，其不再具有原告资格的抗辩理由，因120号复函作出时，转让行为并未发生，120号复函直接影响的主体不是内蒙古鑫运成市场管理有限公司，而是投资公司，其具有原告诉讼主体资格。上诉人认为投资公司没有作为呼和浩特市地方铁路公司的股东或投资人进行工商登记，不具有投资人身份的抗辩理由，因呼和浩特市地方铁路公司是全民所有制企业并非公司，进行股东或投资人工商登记无法律依据，内蒙古自治区计划委员会、内蒙古自治区财政厅联合做出内计基字[1997]1010号文件，已经确定国家资本金的出资人为投资公司，呼运公司的此项上诉理由不成立。二、被诉120号复函是否为可诉的行政行为。从120号复函的内容可知,原审被告呼市土地局作为土地主管部门,对呼哈铁路集配站土地使用权以复函的形式进行了确认,且已经对外送达发生法律效力。该确认行为对利害关系人的权利或利益产生增减得失的法律后果，因此属于可诉行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，投资公司认为行政机关的行政行为侵犯其作为投资人的合法权益，有权提起诉讼。三、120号复函认定事实是否清楚。根据呼和浩特市地方铁路公司企业转制土地估价报告和呼市土地局对估价报告的复函，呼哈铁路集配站土地并没有评估和转制进入上诉人呼运公司资产，呼市土地局对此亦予以认可，因此呼市土地局120号复函作出呼哈铁路集配站土地属于呼运公司的认定事实不清、主要证据不足。由于投资公司在诉讼中并未对120号复函第二部分即呼哈铁路线的权属认定提出异议，且投资公司也没有举出证据证明其与呼哈铁路线土地权属有利害关系，因此120号复函中呼哈铁路线权属认定的内容不属于本案审查范围，一审判决对120号复函全部予以撤销不当。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决：一、撤销新城区人民法院（2017）内0102行初41号行政判决；二、撤销原审被告呼和浩特市国土资源局2012年8月13日作出的呼国土资函字[2012]120号《关于呼哈铁路集配站及呼哈铁路线路土地权属的复函》中“呼哈铁路集配站呼哈铁路以北范围内国有土地使用权应为内蒙古呼运（集团）有限责任公司”的认定；三、驳回被上诉人内蒙古自治区基本建设咨询投资有限公司其他诉讼请求。二审案件受理费100元由上诉人内蒙古呼运（集团）由限责任公司、上诉人呼和浩特市交通运输局各自承担50元。本院再审审理过程中，投资公司以涉诉的120号复函已被撤销为由，于2020年4月13日申请撤回一审起诉。经本院询问，呼市自然资源局、呼市交通局表示同意投资公司的撤诉申请。呼运公司表示不同意投资公司的撤诉申请。投资公司提交了呼市自然资源局于2020年3月31日做出呼自然资字【2020】136号《关于废止呼国土资函字【2012】120号文的通知》，其主要内容为：“废止呼国土资函字【2012】120号文件，对呼和浩特市交通局申请确认的土地权属依照法定程序报人民政府批准后重新给予确认”。呼市自然资源局对该通知予以确认；呼市交通局认可已收到该通知；呼运公司认为该通知是2020年3月31日作出的，本案的一、二审、再审审理和指令再审的提起均发生在2020年3月31日之前，此时呼国土资函字【2012】120号复函是有效的，所以废止呼国土资函字【2012】120号复函不影响本案指令再审的审理，人民法院应依法作出裁决。本院再审认为，投资公司撤回一审起诉的请求，呼运公司未予同意。不符合《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第二条第（四）项“第三人无异议”的规定，故本院对于投资公司的撤诉申请不予准许。但呼市自然资源局做出的呼自然资字【2020】136号《关于废止呼国土资函字【2012】120号文的通知》废止了呼国土资函字【2012】120号文件，而投资公司的起诉请求为“呼市自然资源局作出的120号复函超越职权范围，确权行为没有事实和法律依据，请求法院依法予以撤销。”由于呼市自然资源局撤销了被诉行政行为，投资公司的起诉不符合法定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条、第一百一十九的规定，裁定如下：一、撤销本院(2018)内01行终第24号行政判决及呼和浩特市新城区人民法院（2017）内0102行初41号行政判决；二、驳回内蒙古自治区基本建设咨询投资有限公司的起诉。一审案件受理费50元,退还内蒙古自治区基本建设咨询投资有限公司；二审案件受理费100元，退还内蒙古呼运（集团）有限责任公司50元、呼和浩特市交通运输局50元。本裁定为终审裁定。审判长 赵瑞辰审判员 窦 双审判员 杨利民 二〇二〇年五月九日书记员 王 妮