浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙11行初13号 原告叶荣景，男，汉族，1960年5月2日出生，住庆元县。 原告叶成姿，女，汉族，1954年3月30日出生，住庆元县。 原告叶华平，男，汉族，1973年12月27日出生，住庆元县。 原告吴金梅，女，汉族，1978年5月24日出生，住庆元县。 原告叶华明，男，汉族，1977年1月3日出生，住庆元县。 以上五原告委托代理人蓝哲涵、周琳，浙江汇时律师事务所律师。 被告景宁畲族自治县人民政府，住所地景宁畲族自治县府前西路19号。统一社会信用代码：11332529002666287Y。 法定代表人钟海燕，职务：县长。 出庭负责人孙寒星，副县长。 委托代理人潘焕岳，景宁畲族自治县自然资源和规划局副局长。 委托代理人：李远强，浙江泽大律师事务所律师。 原告叶成姿、叶华平、叶金梅、叶华明、叶荣景因与被告景宁畲族自治县人民政府（以下简称景宁县政府）土地行政管理（土地）行政征收一案，于2020年1月19日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，并于当日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年3月24日公开开庭审理了本案，原告叶成姿、叶华平、叶金梅、叶华明、叶荣景及其共同委托代理人蓝哲涵，被告景宁县政府出庭负责人孙寒星及委托代理人潘焕岳、李远强到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告叶成姿、叶华平、叶金梅、叶华明、叶荣景诉称，原告与案外人袁茂勤为浙江省庆元县官塘乡横坑村第二村民小组的成员，在第二轮土地承包时，原告叶荣景户依法从发包方横坑村经济合作社处取得土名为“户处大邱”、“坟口处下宅基地”等土地的承包权，案外人袁茂勤户（家庭成员分别为原告叶成姿、叶华平、吴金梅、叶华明）依法从发包方横坑村经济合作社处取得土名为“户处大邱下”、“户处大邱外半”、“户处处角”等土地的承包权，承包期自1999年10月30日至2029年10月30日止，并由庆元县人民政府核发了浙农包（庆）字第190398号、浙农包（庆）字第190397号浙江省农村集体土地承包权证。另，案外人袁茂勤于2017年2月10日因病去世。2019年9月，原告因案外人庆元县官塘乡横坑村村民委员会阻止原告换发《中华人民共和国农村土地承包经营权》，向庆元县人民法院提起诉讼，后在诉讼过程中，原告才得知，被告景宁县政府于2019年3月11日向浙江省人民政府申请了景宁县2018年度计划指标第一批次建设用地，而该用地审批包含了原告叶荣景户享有承包经营权的土地“户处大邱”以及案外人袁茂勤户享有承包经营权的土地“户处大邱下”、“户处大邱外半”、“户处处角”，具体位置坐落于大地乡2号地块，规划用途为水利设施用地。经原告进一步了解，被告在对该地块征收时仅在大地乡水溪村进行了告知，但却未对征收地块的土地承包权进行核查，导致原告对此事一无所知。后被告曾于2019年4月12日发布了征收土地方案公告，拟对包含原告叶荣景户享有承包经营权的土地“户处大邱”以及案外人袁茂勤户享有承包经营权的土地“户处大邱下”、“户处大邱外半”、“户处处角”在内的土地进行征收。原告认为被告组织实施的征收行为侵犯了原告的农村土地承包经营权。现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，特向贵院提起诉讼，请求：一、依法确认被告对原告享有承包权的土地进行征收的行为无效；二、本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交以下证据：一、原告身份证、户口本、死亡医学证明，待证原告的主体资格；二、浙江省农村集体土地承包权证、庆元县农村集体土地承包权证审批表、官塘乡第二轮土地承包情况统计记表，待证原告至今享有合法的土地承包经营权；三、民事裁定书，待证原告曾因土地经营权纠纷向庆元县人民法院起诉的事实；四、浙江省建设用地审批意见书、建设用地项目呈报材料、景宁县2018年大地乡2号地块用地范围、景宁县2018年大地乡2号地块用地勘测定界图，待证被告的征地范围包含了原告户享有承包经营权的土地“户处大邱”；五、景宁县大地乡(2018)2号地块土地权属调查表，待证被告未对被征收地块的土地权属进行核查；六、被征地农民参加基本生活保障政府出资申报表、征收土地补偿安置方案公告、征收土地方案公告，待证被告未对原告进行征地安置；七、景宁县水溪水电站工程指挥部照片，待证案涉土地己被景宁县水溪水电站依照规划用途进行施工建设的事实。证据8、景宁县2018年大地乡2号地块用地勘测定界图，待证原告承包的土地系“插花地”的事实。补充证据1、横坑村1951年土地清册，待证横坑村土地“后处”坐落于景宁县的事实；2、横坑村第二生产队社员承包土地登记清册，待证横坑村部分土地为“后处大邱”、“后处处角”的事实。 被告景宁县人民政府辩称，一、原告诉讼请求不明，原告的诉讼请求是“确认被告对原告享有承包权的土地进行征收的行为无效”。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，原告诉请是确认景宁县人民政府征收其承包土地的行政行为违法，由于土地征收行为涉及多个环节和步骤，包含征地批复、征收决定、征地公告、补偿安置等多个行政行为，其相应职责涉及不同的行政主体。若将这一系列行为均置于一个诉讼中进行审查处理，一方面不利于案件事实的厘清，另一方面也无法针对性地配置司法资源。本案原告起诉不符合“一案一诉”的法定起诉条件，应当予以驳回；二、答辩人不是本案适格的被告，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”被告的主体应当法定。纵观本案原告提供的证据目录，结合原告起诉的指向，其被诉行政行为应当是浙江省建设用地审批意见书（浙土字A[2018]—0222号），而该审批意见书是由浙江省人民政府于2019年3月11日作出，其审批的主体不是景宁县政府，答辩人作为被告主体不适格；三、原告与本案没有法律上的利害关系，原告需进一步提供证据加以证明。《行诉解释》第一条第二款第(10)项规定：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼法的受案范围”。本案的原告只提供了农村集体土地承包权证，但原告提供的土地承包权证证载土地的坐落位置、地类、面积不能证明与案涉征收土地具有关联性。且原告在行政起诉状中自述：“2019年9月，原告因案外人庆元县官塘乡横坑村村民委员会阻止原告换发《中华人民共和国农村土地承包经营权》”，作为集体土地所有权人即发包方横坑村村民委员会不同意原告换发作为起诉权利来源依据的农村土地承包经营权证，原告的主体资格尚需进一步证明。另据答辩人了解，依据原告所在村庆元县官塘乡横坑村村民委员会提供的2002年12月20日《农田征用协议》、2003年4月6日的《领条》、4月7日《协议书》，原告原承包的土地即使与案涉征收土地有关，也因原告本人同意或村集体同意，由土地所有权人村集体进行了调整，原告不再享有原土地承包经营权；四、答辩人下属职能部门组件报批景宁县2018年度计划指标第一批次建设用地（大地乡l、2号地块）内容合法，程序到位。理由是：2018年10月10日，景宁县大地乡人民政府对大地乡1、2号地块进行了拟征收土地权属调查。10月l5日，景宁县国土资源局和大地乡人民政府联合告知水溪村委会，拟征收水溪村集体土地，具体以征地红线图、勘测定界为准。10月25日，景宁县国土资源局向大地乡水溪村委会、土地权利人发出征地听证告知书，告知相关权利人享有听证的权利。10月30日，大地乡水溪村村民委员会召开村民（代表）大会，讨论同意征收大地乡(2018)1-2号地块集体土地3.1866公顷。11月3日，景宁县统一征地事务所、大地乡人民政府、大地乡水溪村村民委员会签订了景土征协字[2018]16号征地补偿安置协议，明确约定征收土地面积，补偿标准等内容。12月11日，景宁县国土资源局组件报批景宁县2018年度计划指标第一批次建设用地。2019年3月11日，浙江省人民政府批准景宁县国土资源局报送的景宁县2018年度计划指标第一批次建设用地22.2664公顷。4月12日，景宁县政府、景宁县自然资源和规划局依法发布征收土地方案公告、征收补偿安置方案公告。公告土地征收的范围及补偿事宜。12月13日，景宁县统一征地事务所与大地乡张溪村民委员会（原水溪村）签订2018年度大地乡1、2号地块征收补偿安置协议（景土征协实字[2019]19号），对土地征收补偿进行登记造册。征地行为符合《中华人民共和国土地管理法》第五条、第四十四条、《国土资源听证规定》第十九条、《征用土地公告办法》第五条等法律法规规定，内容合法，程序到位。答辩人恳请法院依法驳回原告的起诉。 被告向本院提交以下证据：一、土地权属调查表，待证2018年10月10日，景宁县大地乡人民政府进行了拟征收地块土地权属调查；二、征地告知书（景征告[2018]15号）、征地红线图及送达回证，待证2018年10月15日，景宁县国土资源局和大地乡人民政府联合告知水溪村委会，拟征收水溪村集体土地，具体以征地红线图、勘测定界为准；三、征地听证告知书（景征听告[2018]15号）及送达回证，待证2018年10月25日，景宁县国土资源局向大地乡水溪村委会、土地权利人发出征地听证告知书，告知相关权利人享有听证的权利；四、村民（代表）会议纪要。待证2018年10月30日，大地乡水溪村村民委员会召开村民（代表）大会，讨论通过征收大地乡(2018)1-2号地块集体土地3.1866公顷事宜；五、征收补偿安置协议（景土征协字[2018]16号），待证2018年11月3日，景宁县统一征地事务所、大地乡人民政府、大地乡水溪村村民委员会签订了景土征协字[2018]16号（批前）征地补偿安置协议，明确约定征收土地面积，补偿标准等内容；六、景宁县2018年大地乡1-2号地块用地勘测定界图，待证符合资质的测绘机构对大地乡2018年1-2号拟征收地块进行勘测定界；七、建设用地项目呈报材料（一书三方案），待证2018年12月11日，景宁县国土资源局组件报批景宁县2018年度计划指标第一批次建设用地；八、浙江省建设用地审批意见书（浙土字A[2018]-0222），待证2019年3月11日，浙江省人民政府批准景宁县国土资源局报送的景宁县2018年度计划指标第一批次建设用地22.2664公顷；九、征收土地方案公告(2019)1号、征收补偿安置方案公告(2019)1号及张贴，待证2019年4月12日，景宁县人民政府、景宁县自然资源和规划局依法发布征收土地方案公告、征收补偿安置方案公告，公告土地征收的范围及补偿事宜；十、土地测量结果及补偿金额计算结果公示、征地补偿安置协议（景土征协实字[2019]19号）、土地征收补偿登记清册，待证征收地块已进行了实地测量，补偿结果进行了公示，在此基础上，2019年12月13日景宁县统一征地事务所与大地乡张溪村民委员会签订2018年度大地乡1、2号地块征收补偿安置协议，对土地征收补偿进行登记造册；十一、农田征收协议、协议书、领条，待证2002年12月至2003年4月期间，原告本人或所在村集体己就原告原承包的土地作出调整，原告与案涉土地已无利害关系。 对原告提供的证据，被告景宁县政府质证认为，证据1、2、3、三性无异议，对证据4，待证目的不认可；证据5、6，三性无异议；证据7，与本案没有关联性；证据8，三性无异议。对补充证据质证认为该两份证据不能证明原告的土地被征收的事实。 对被告提供的证据，原告质证认为，证据1，未对土地作任何调查登记，该证据不予认可；证据2-10，系被告在景宁××张溪村进行发布和公告，原告对于此次征地不知道的，该证据不予认可；证据11，三性有异议，该证据中的协议书与本案没有任何的关联性。被告庭前向法院提交的一份《土地权属说明》，该证据是在举证期限之后所提交的，不能够作为本案的证据使用。被告提交的《丽水市市区阳光征地工作流程图》，可以证明本案征地过程存在重大错误和程序违法。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据，可以证明案件事实，本院予以采信；原告提供的补充证据，可以证明横坑村土改时就存在土地在景宁县境内的事实。本院予以采信。对被告提供的证据2-10,可以证明被告对征地进行了公告，但不能证明被告将该公告在原告居住的乡村进行公告的事实，本院不予采信；证据11，可以证明原告所在的村第1、3、4村民小组存在土地被征用的事实，本院予以采信；被告在庭前提供的《土地权属说明》及《丽水市市区阳光征地工作流程图》，均超过举证期限，本院不予采信。 经审理查明，原告叶荣景与原告叶成姿、叶华平、叶金梅、叶华明均是庆元县官塘乡横坑村第二村民小组村民。1951年土改时，原告所在地横坑村有土名“后”即现在的“户”的土地坐落景宁县境内，历经多年的承包人的变更，1999年10月30日庆元县人民政府颁发给原告叶荣景户《浙江省农村集体土地承包权证》，人口4人，土地面积贰亩六分八厘，其中一块承包地块土名“户大邱”，四至“上至路，下至启元华明田，左至坑，右至华明田”“，承包期限自1999年10月30日至2029年10月30日止。同日，庆元县人民政府颁发给袁茂勤户（2017年2月10日死亡）《浙江省农村集体土地承包权证》，人口5人，即现在的四原告和袁茂勤。土地面积三亩三分五厘。其中一块承包地块土名“户大邱下”四至“上至荣景田、下至应高田，左至启元田、右至应高田”，一块承包地块土名“户大邱外半”四至“上至路、下至应高田、左至荣景田、右至宗连、培付田”，一块承包地块土名“户角”，四至“上至山、下至山寮田、左至路、右至”，承包期限自1999年10月30日至2029年10月30日止。五原告案涉承包土地均坐落在景宁县大地乡××村境内，属于插花地。2002年12月20日，横坑村召集该村四个村民小组签订《农田征用方案协议》，该协议对一、三、四村民小组的田、地等进行割补。该协议上有原告叶荣景、叶华明、叶华平名字。2003年4月7日，景宁县水溪水电开发有限公司因建设水溪一级电站，与庆元县官塘乡横坑村民委员会签订《协议书》，对该村田、地、山、祖坟等作出政策处理，并于4月6日支付497000元政策处理款。2018年10也10日，景宁县大地乡人民政府对案涉土地进行调查，并出具《土地权属调查表》及《土地青苗及地上附着物调查登记表》，该两份登记表标明景宁县大地乡××村土地面积0.1263公顷，在土地权利人及土地青苗及地上附着物栏内未填报数据。同月15日，景宁县国土资源局、大地乡人民政府发出《征地告知书》，并送达给景宁县大地乡××村村民委员会，25日，景宁县国土资源局张贴《征地听证告知书》，并于2018年11月3日与景宁县大地乡××村签订《征地补偿安置协议》，12月11日，景宁县国土资源局将案涉土地及其他征用土地以“一书三方案”形式，向浙江省人民政府报送审批，2019年3月11日被批准。被告于2019年4月12日在景宁县大地乡××村××［××］××号《征收土地方案公告》，景宁县国土资源局也于同天张贴［2019］1号《征收土地补偿安置方案公告》，2019年11月15日，景宁县大地乡人民政府与景宁××大地乡张溪村（原水溪村）签订《征地补偿安置协议》。原告遂诉至法院，要求确认被告对原告享有承包权的土地进行征收行为无效。 本院认为，本案主要的争议焦点是一、案涉承包土地是否属于“插花地”;二、如果属于“插花地”，被告未在原告所在的村发布征收公告的行为是否合法，是否应当撤销。 关于争议一、1999年庆元县人民政府颁发给原告的《浙江省农村集体土地承包权证》，该承包权证约定的四至范围，与现场实际比对，虽然不是非常明确，但被告现没有提供案涉土地由原景宁县大地乡××村集体登记的证据，也没有提供案涉土地不属于原告村集体的其他证据，从证据角度分析，案涉土地应当属于“插花地”。 关于争议二、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号，征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”景宁县2018大地乡2号地块用地勘测定界图，可以证明案涉土地在征收范围内，无论被告景宁县政府2018年10月15日发布的景征告﹝2018﹞15号《征地告知书》，还是景宁县国土资源局发布的景土征协实字﹝2018﹞19号《征地补偿安置协议》，均只在景宁××大地乡张溪村张贴，并未在横坑村同时履行上述程序，故景宁县政府的组织实施行为不符合实施条例第二十五条的规定。由于景宁县政府的组织实施行为不具有可撤销的内容，且五原告亦已经知晓了景宁县政府发布的涉案征地通告内容，再行责令景宁县政府向五原告履行征地公告职责已无实际意义，故对景宁县政府的组织征收实施行为应依法确认违法，五原告要求确认该行为无效的请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告景宁畲族自治县人民政府对原告叶成姿、叶华平、叶金梅、叶华明、叶荣景坐落于景宁畲族自治县大地乡张溪村内的承包地组织征收实施行为违法。 一审案件诉讼费50元，由被告景宁畲族自治县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19000101040006575401001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。 审 判 长  李月群 审 判 员  吴金花 人民陪审员  梁宇光 二〇二〇年五月二十七日 代书 记员  叶 娃