江苏省盐城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏09行终219号 上诉人（原审原告）：徐万中，性别××年××月××日生，××族，居民。 被上诉人（原审被告）：阜宁县人民政府金沙湖街道办事处，住所地阜宁县城南济南路南首。 法定代表人：谢兆军，该办事处主任。 出庭负责人：杨阿娣，该办事处副主任。 委托诉讼代理人周应青，江苏苏一律师事务所律师。 上诉人徐万中因与阜宁县人民政府金沙湖街道办事处（以下简称金沙湖街道办）履行法定职责一案，不服射阳县人民法院（以下简称一审法院）于2019年11月11日作出的（2019）苏0924行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年4月15日立案后，依法组成合议庭公开进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其他方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。故颁发土地承包经营权证并非在金沙湖办职权范围内。原告诉请被告为其办理土地承包经营权证，系被告主体不适格，原告当庭变更诉讼请求亦无法律依据，可另行主张。依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款，第六十九条第一款第三项、第三款，第七十条规定，一审法院裁定：驳回原告徐万中的起诉。案件受理费50元，予以退回。 徐万中上诉称，1.上诉人变更诉讼请求有法可依，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第45条、第97条以及《中华人民共和国民事诉讼法》第51条的规定，虽然对起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求。一般情况下法院不予准许，但上诉人是在被上诉人答辩时才知晓颁发农村土地承包经营权证的职权主体是县级以上人民政府，其当庭提出要求被上诉人作出答复的新诉讼请求符合有正当理由的除外情形。上诉人如不变更诉讼请求就得另行主张，显然浪费司法资源增加讼累，更不符合行政诉讼的立法宗旨。2.一审法院未履行释明义务。根据行政诉讼法适用解释第26条的规定，本案审理期间，一审法院应当告知上诉人变更被告；如上诉人不同意变更，方可裁定驳回起诉。然而，一审法院受理本案后两次开庭及审理期间，明知被告主体不适格，却始终没有依法告知上诉人变更被告，因而本案不存在原告不同意变更的情形。一审法院裁定错误。3.一审法院滥用职权，肆意延长审限，程序违法。 金沙湖办辩称，1.一审认定事实清楚，上诉人的诉讼请求是要求被上诉人向其履行颁发农村土地承包经营权证书的法定职责。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第四条的规定，被上诉人不具有颁发农村土地承包经营权证的法定职责，上诉人起诉被上诉人属于错列被告。而且，根据最高法院适用行政诉讼法解释第93条第二款的规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责明显不属于行政机关权限范围的，也可以裁定驳回起诉，一审裁定驳回上诉人起诉正确。2.一审程序合法。根据最高院适用行政诉讼法解释第70条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许。上诉人在一审庭审中提出新的诉讼请求，不符合上述规定，一审法院不予准许是正确的。即使一审法院准许了原告提出的新诉讼请求，基于被上诉人不负有颁发农村土地承包经营权证的法定职责，一审法院同样也可以裁定驳回原告的起诉。3.上诉人在提起本案上诉之后已于2020年5月8日向盐城中院另案提起行政诉讼，要求阜宁县人民政府履行向其颁发承包经营权证书的法定职责。实际上上诉人也按一审裁定的要求，向负有颁证法定职责的机关另案起诉，上诉人对本案提起上诉没有实际意义。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 本案二审期间，双方当事人均未提出新的事实、证据。 本院经审理，对一审查明的事实予以确认。 二审另查明，2020年5月19日，徐万中以阜宁县人民政府为被告向本院提起行政诉讼，要求阜宁县人民政府向其颁发1.66亩土地的承包经营权证。本院已经立案。 本院认为，根据上诉人和被上诉人的诉辩意见，本案二审的争议焦点为：一、一审法院裁定驳回上诉人的起诉是否合法；二、上诉人在一审庭审中提出新的诉讼请求是否有法律依据；三、一审审限程序是否合法。现分述如下： 一、关于一审法院裁定驳回上诉人的起诉是否合法的问题 《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中，上诉人徐万中所请求履行的法定职责为颁发农村土地承包经营权证书，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”的规定，明显不属于被上诉人金沙湖办的职责范围。而且，徐万中已于2020年5月以阜宁县人民政府为被告，向本院起诉要求阜宁县人民政府颁发农村土地承包经营权证书。故，一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。另外，一审法院在庭审时已就被告主体问题对上诉人进行了询问，上诉人在明确知晓办理土地承包经营权证书的主体为阜宁县人民政府后，通过提出新诉讼请求的方式拒绝变更本案被告，其间称一审法院未进行释明与事实不符。 二、关于上诉人在一审庭审中提出新的诉讼请求是否有法律依据的问题 《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，徐万中的起诉请求为要求金沙湖办履行颁发农村土地承包经营权证书的法定职责，后在一审庭审中将诉讼请求变更为要求金沙湖办对徐万中2018年7月16日邮寄的农村土地承包经营权证申领书进行答复，一审法院不予准许，符合上述司法解释的规定。被上诉人提出其在答辩中才知晓金沙湖办并非办理农村土地承包经营权职权主体的理由，不属于提出新的诉讼请求的正当理由，本院不予采信。 三、关于一审审限程序是否合法 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条规定，人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。第八十九条第一项第四款规定，原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。本案中，一审法院虽未能在六个月内审结案件，但已经办理了审限变更手续，虽然办理变更手续存在瑕疵，但未影响本案裁判结果，也非法律规定的发回重审的情形，本院予以指出。上诉人据此要求撤销一审裁定发回重审的主张不能成立。 综上，上诉人徐万中的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持；一审法院裁定驳回起诉正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 虞忠和 审 判 员 时 云 审 判 员 周 和 二〇二〇年五月二十九日 法官助理 周光营 书 记 员 陶 颖 附录法律条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十一条人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决 2.《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号） 第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。 应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。 第七十条起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。 第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。 人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。