浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终740号上诉人（原审原告）陈基铭，男，1947年7月26日出生，汉族，住上海市浦东新区。委托代理人陈思翀，男，1979年10月16日出生，汉族，住上海市徐汇区。系陈基铭之子。被上诉人（原审被告）中国银行保险监督管理委员会浙江监管局，住所地浙江省杭州市江干区梁祝路8号。法定代表人包祖明，局长。被上诉人（原审被告）中国银行保险监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街甲15号。法定代表人郭树清，委员会主席。陈基铭诉中国银行保险监督管理委员会浙江监管局（以下简称浙江银保监局）、中国银行保险监督管理委员会（以下简称中国银保监会）金融政府信息公开及行政复议一案，浙江省杭州市中级人民法院于2020年3月10日作出（2019）浙01行初586号行政裁定。陈基铭不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月7日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。案经阅卷审查，现已审理终结。2019年5月23日，浙江银保监局应陈基铭申请作出《依申请公开政府信息答复函》（编号：（2019）12号，简称《答复函》），答复陈基铭：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十六条规定“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定”，您申请的信息我局不予公开。陈基铭不服，向中国银保监会申请行政复议。2019年7月26日，中国银保监会作出《行政复议决定书》（银保监行复决字〔2019〕132号），维持浙江银保监局作出的《答复函》。陈基铭起诉称，其于2019年5月4日向浙江银保监局提出要求该局公开2016年作出行政回复时制作和保存的信息。浙江银保监局于5月23日作出答复函（2019）12号，答复不予公开。陈基铭认为，首先，根据《政府信息公开条例》第三十六条第（三）款规定，对于决定不公开的应当说明理由。该条款并不是不公开信息的理由。该条款正确的适用应是，浙江银保监局向我说明理由以后，才可以依据第十六条的规定，作出不公开的决定。其次，该条款规定，“过程信息以及行政执法案卷信息”可以不公开。陈基铭申请公开的信息，并未涉及到浙江银保监局行政执法案卷信息，因为没有案卷标号。陈基铭申请公开的是作出行政回复时制作的资料，包括事实以及法律依据。并未涉及十六条所说的“过程信息以及行政执法案卷信息”。再次，该行政答复的所有问题都涉及到第三方，所以第三方向浙江银保监局的答复，也不涉及第三十六条的内容，因此浙江银保监局理应公开。最后，第三方向浙江银保监局提交答复时同时提交了相应的附件，附件内容也不属于不能公开的内容。特此起诉，请求：撤销浙江银保监局作出的《答复函》，要求浙江银保监局按照《政府信息公开条例》的规定公开信息。原审法院经审理查明，2019年5月4日，陈基铭向浙江银保监局提交《政府信息公开申请表》，所需信息的内容描述为：“浙江银监局于2016年1月6日向陈基铭2015年的信访事项做出了行政回复。（该回复没有文件编号，作为附件提交，便于贵局查询）现根据《政府信息公开条例》，请浙江银监局向申请人陈基铭本人提供做出该行政回复时制作和获取的信息。该信息是做出此行政回复的法律基础和事实依据。”浙江银保监局于5月6日收件，于5月23日作出〔2019〕12号《答复函》，答复内容如前所述。该《答复函》于5月27日寄送陈基铭。陈基铭收件后不服，向中国银保监会申请行政复议。中国银保监会受理陈基铭的行政复议申请后，于2019年6月3日通知浙江银保监局进行答复。6月17日，浙江银保监局提交复议答复。案经审理，中国银保监会于7月26作出案涉《行政复议决定书》，维持浙江银保监局作出的〔2019〕12号《答复函》。7月30日，中国银保监会向陈基铭寄送《行政复议决定书》。陈基铭不服，诉至法院。原审法院认为，在政府信息公开案件中，一个符合法律规定的、有效的政府信息公开申请是启动政府信息公开程序的基础，也是据以提起政府信息公开诉讼的前提。申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，行政机关不需要作为政府信息公开申请加以处理，当事人也不能提起政府信息公开诉讼。当事人的政府信息公开申请是否为符合法律规定的、有效的政府信息公开申请，一般可以从其形式，尤其是对所需信息的内容描述加以判断。本案中，陈基铭于2019年5月4日提出“政府信息公开申请”，在所需信息的内容描述中明确，其申请获取的是原浙江银监局对其“2015年的信访事项”做出行政回复时制作和获取的信息，可见，陈基铭的“政府信息公开申请”，本质上属于信访要求或信访行为，应当在信访程序中处理，并非符合法律规定的、有效的政府信息公开申请。陈基铭的起诉缺乏曾经提出符合法律规定的、有效的政府信息公开申请作为事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，依法应当裁定驳回起诉，当事人对相关行政复议决定的起诉亦应一并裁定驳回。事实上，《信访条例》第十二条明确规定了信访人对信访事项处理过程中相关信息的查询方式。当事人申请获取行政机关在信访处理过程中的相关信息，应当按照作为调整信访领域相关行为的特别法，即《信访条例》的相关规定办理。当事人以政府信息公开申请的形式提出信访要求的，行政机关应当告知当事人不作为政府信息公开申请处理，并可以告知通过信访渠道提出。浙江银保监局作出政府信息公开答复，中国银保监会对此予以复议维持，均属不当。但鉴于陈基铭的起诉不符合法律规定，故对被诉行政行为存在的不当，原审法院不作裁判。综上，陈基铭的起诉缺乏事实根据，不符合法定的起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回陈基铭的起诉。原审案件受理费人民币50元，退还陈基铭。陈基铭上诉称：原审法院认定上诉人的信息公开要求涉及信访事项，因此不适用《政府信息公开条例》。该认定缺乏事实依据，适用法律错误。1.被上诉人根据上诉人2015年5月的举报材料，作为行政机关履行其行政管理职能，并于2016年1月做出回复。根据《政府信息公开条例》，该信息属于政府信息。上诉人针对被上诉人行政履职行为提起信息公开申请，并无不妥。2.《政府信息公开条例》中没有提到由信访引发的行政履职行为不适用于政府信息公开。相反，如果按照原审法院的推定，所有由信访引发的行政履职行为都可以规避《政府信息公开条例》的规定，那《政府信息公开条例》设立的初衷“以公开为常态，不公开为例外”就无法实现，因为群众向行政机关举报，只有信访这一种方法。3.被上诉人在行政回复以及行政复议中均未提起上诉人要求信息公开的诉求不符合《政府信息公开条例》。在行政回复和行政复议中都对上诉人政府信息公开的要求做了行政回复，该行政回复与行政复议在程序上合法。双方在原审中的争议焦点在于该行政行为是否为一个行政案件。原审裁定避开了双方的争议焦点，指出信访引发的行政行为不适用《政府信息公开条例》。原审裁定认为被上诉人无须进行政府信息公开，与上诉人的诉讼请求不一致，与被上诉人的答辩理由不一致，也与庭审中双方争议焦点不一致。4.原审法院认为根据《信访条例》第十二条可以查询相关信息，但该条规定系允许查询投诉的办理情况和结果，而非查询政府信息。综上，请求撤销原审裁定，指定原审法院进行实体审理，由被上诉人承担诉讼费用。浙江银保监局在法定期限内未提交答辩状。法定期限届满后，浙江银保监局答辩称：一、原审法院主动审查是否符合法定起诉条件的行为符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，法院在审理案件时，应当主动审查原告是否符合法定起诉条件。原审法院认为，在政府信息公开案件中，一个符合法律规定的、有效的政府信息公开申请是启动政府信息公开程序的基础，也是据以提起政府信息公开诉讼的前提。原审法院主动审查了本案是否存在符合法律规定的、有效的政府信息公开申请，是对本案是否符合法定起诉条件的审查。二、原审裁定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。按照上诉人在2019年5月4日政府信息公开申请中对所需信息内容的描述，其申请获取的是原浙江银监局对其“2015年的信访事项”作出行政回复时制作和获取的信息。可见，上诉人申请获取的是信访事项处理过程中的相关材料。原审法院以上诉人的申请本质上属于信访要求或信访行为为由，认定其申请不是合法、有效的政府信息公开申请正确。综上，请求法院驳回上诉，维持原审裁定。中国银保监会未提交书面答辩意见。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，各方当事人均未向本院提交新证据材料。本院对原审裁定认定事实，予以确认。本院经审理认为，本案中，上诉人已就案涉信访事项选择信访的救济路径并于2016年1月6日获得回复。上诉人请求公开该信访回复时制作和获取的信息，上诉人可以通过《信访条例》的相关规定进行查询。二审中，被上诉人浙江银保监局也向本院提交了情况说明，明确上诉人可以通过信访途径查询“案涉信访回复时制作和获取的信息”。原审法院认定上诉人的“政府信息公开申请”，本质上属于信访要求或信访行为，具有相应依据，此时应当按照作为调整信访领域相关行为的特别法《信访条例》的规定进行查询。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  马国贤审判员  刘家库审判员  樊清正二〇二〇年五月二十七日书记员  刘 芳