浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终681号上诉人（原审原告）陈长城，男，1952年4月23日出生，汉族，住浙江省平阳县。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人王**，温州市人民政府办公室工作人员。委托代理人蒲晶琰，浙江震瓯律师事务所律师。陈长城因诉温州市人民政府（以下简称温州市政府）土地政府信息公开一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行初414号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年3月19日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审经审理查明，2019年1月7日，陈长城向温州市政府邮寄政府信息公开申请表，申请公开“1.温州市人民政府同意刊制‘温州市人民政府土地审批专用章’的批准文件的复印件及印模样式复印件。何时批准刊制和使用的文件。2.温州市人民政府关于‘温州市人民政府土地审批专用章’使用管理的批复文件。附件：温州市人民政府土地审批公文样式复印件。”温州市政府收到该申请后，于2019年1月11日向陈长城发送《补正通知书》，要求陈长城对申请内容中“温州市人民政府土地审批公文样式复印件”予以明确。2019年1月20日，陈长城将申请事项补正为“1.温州市人民政府同意刊制‘温州市人民政府土地审批专用章’的批准文件的复印件及印模样式复印件。何时批准刊制和使用的文件。2.温州市人民政府关于‘温州市人民政府土地审批专用章’使用管理的批复文件。3.温州市人民政府土地审批公文样式复印件。”2019年2月12日，温州市政府向陈长城邮寄《延期答复告知书》。温州市政府在审查中发现陈长城申请公开的第一项信息与另案叶永莲等15人、叶永涨申请公开的信息内容一致，另案生效裁判已确认温州市政府尽到合理检索义务但未发现涉案政府信息的事实。2019年2月26日，温州市政府经检索作出2019年第5号《答复函》，答复内容如下：经检索，你所提“温州市人民政府土地审批专用章”的批准文件、印模样式和使用管理的批复文件不存在。另，经检索，不存在“温州市人民政府土地审批公文样式”的文件信息。并于当月28日向陈长城送达。陈长城收到该答复函，向该院提起行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（2007年版）第二条的规定，行政机关负责公开的政府信息应当是已经存在并以一定形式记录保存的信息。该条例第二十一条第（三）项规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。本案中，温州市政府主张涉案政府信息不存在，在诉讼中提交其已尽合理搜索义务的相应证据。陈长城对温州市政府处理其政府信息公开申请的程序未提出异议，仅以浙政办〔1997〕1号文件有关印章管理的规定及温州市政府使用土地审批专用章的事实推定涉案政府信息应当存在，但不能提交相应线索或证据推翻温州市政府的上述陈述，该院不予采信。至于涉案政府信息本身是否合法的问题，不属本案审查范围。综上，陈长城请求撤销被诉答复，责令温州市政府重新作出答复并对相应政府信息予以公开，缺乏法律依据，该院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决驳回陈长城的诉讼请求。陈长城上诉称：一、温州市政府以“土地审批专用章”“印模”“审批样式”“公文样式”“公章样式”作为关键词进行了检索，违背电脑检索科学原理。检索不能以关键词进行检索，而是输入连接词组词汇进行检索，否则该信息就不存在。同样，检索不内行或者不科学及故意行为都会产生信息不存在。如对照温州市政府所提供证据4检索记录，温州市政府所检录的是2010年以后的信息，但陈长城申请的是2006年的信息，故温州市政府检索的记录对陈长城申请的信息是错误的。国发〔1999〕25号《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》第二十三条规定：“印章制发机关应规范和加强印章制发的管理，严格办理程序和审批手续。国家行政机关和企业事业单位、社会团体刻制印章，应到当地公安机关指定的刻章单位刻制。”据此法而论，温州市人民政府土地审批专用章、附印模批复文件应当依法存在。由于温州市政府否认了刊制温州市人民政府土地审批专用章的批复文件复印件和附印模的存在，说明此印模是违法产生而存在的。温州市政府答复案涉政府信息不存在，违反《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》第二十五条规定，造成国务院文件空转。温州市政府于2006年在案涉建设用地项目呈报材料一书三方案中使用温州市人民政府土地审批专用章，是违法的。二、原判认为“至于政府信息不存在是否合法及有关征收土地违法等意见，均不属于政府信息公开案件的审查范围”，但陈长城之所以提起行政诉讼，是实现群众对政府工作的知情权、表达权、参与权和监督权，如果有关征收土地违法意见，均不属于政府信息公开案件的审查范围，则本案就不应立案。但根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条规定，其是人民法院应当审查判决义务。三、原审未支持陈长城有关涉案政府信息应当存在的主张，是错误的。温州市政府于2006年12月在浙××字××（××）××和××字××（××）××中××温州市人民政府土地审批专用章，这涉及私刊公章等不当后果，也是陈长城向温州市政府申请政府信息公开的原因。按照浙江省人民政府浙政函〔2005〕53号文件规定，行文应使用“浙江省人民政府土地审批文件”的红头文件，此章是由省国土资源厅保管。根据推定和文字支撑，都指向浙土字Ａ（2006）-0195号《建设用地项目呈报材料一书三方案》和浙土字Ｃ（2006）-0154号所谓批文是省国土资源厅制作，不是省人民政府批准文件。且上面所盖的章都是温州市政府，是戏弄陈长城充当批文的。四、原审判决出现叶永莲、叶永涨诉讼情况，但陈长城并不认识叶永莲和叶永涨，陈长城的诉讼请求及主张不同于上述两位当事人，叶永莲、叶永涨诉讼情况与本案无关。综上，温州市政府所作信息公开答复事实错误，原审判决认定事实不清，请求撤销原审判决，支持陈长城的诉讼请求。温州市政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚，法律法规适用正确，依法应予以维持。陈长城上诉理由不能成立，应予驳回。（一）本案中，答辩人收到陈长城信息公开申请后，针对“温州市人民政府土地审批专用章”批准文件的复印件及印模样式复印件，使用管理的批复文件和温州市人民政府土地审批公文样式复印件的申请内容，答辩人经温州市机关协同办公系统（简称OA）检索，未查找到该信息。另答辩人在审查中发现陈长城申请公开的第一项信息与另案叶永莲等15人、叶永涨申请公开的信息内容一致。另案生效裁判已确认答辩人尽到合理检索义务但未发现案涉政府信息的事实。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2007版）第二十一条第（三）项规定，答辩人答复不存在，并在诉讼中提交其已尽合理搜索义务的相应证据。陈长城仅以浙政办〔1997〕1号文件有关印章管理的规定及温州市政府使用土地审批专用章的事实推定涉案政府信息应当存在，但不能提交相应线索或证据推翻答辩人的上述陈述，其观点不成立。（二）陈长城相关观点没有依据，不能成立。1.陈长城关于答辩人采用关键词进行检索的行为是不正确的，所查询出来的内容并不完全包含所有信息，且答辩人所检录的是2010年以后的信息，但陈长城申请的是2006年的信息等主张，完全是陈长城主观臆断，不符合事实。温州市机关协同办公系统的公共资料库包括内部文件库等多项目录，收录的相关文件材料全面且与纸质档案一致，故利用OA系统的关键词检索功能可有效、完整地查找相关资料。本案中，答辩人提取所要查询文档的关键词进行检索，查询范围更加宽泛，检索方法妥当。检索人员的工作流程完备，并无陈长城所说的因检索不科学或检索不内行产生信息不存在的情况。答辩人提供的检索记录，其中以“印模”为关键词的检索记录中有2005年的文档，故陈长城关于答辩人只检索了2010年之后的文件的主张并非事实。且本案中并无任何证据证明存在电脑中病毒导致查询不真实的可能性。故答辩人已经尽合理搜索义务。2.陈长城关于本案所涉政府信息应当由答辩人保存并应该进行信息公开的主张不能成立。政府信息公开申请人所申请信息是否存在，应以信息客观上是否处于政府信息公开义务机关保存范围为准，而不以该政府信息应当由其保存为准。况且，陈长城提供的证据不能证明答辩人客观上确实保存有陈长城所申请公开的信息材料。3.人民法院对政府信息公开行为合法性的审查，主要在于审查是否按照申请人对政府信息内容的描述依法提供了相应的政府信息，至于提供的政府信息内容本身是否合法，并不属于人民法院对信息公开行政行为合法性的审查范围，陈长城的相关主张不能成立。二、答辩人作出2019年第5号《答复函》的行为认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法。2019年1月8日答辩人收到陈长城的信息公开申请。答辩人于2019年1月11日向陈长城发出补正通知书，要求陈长城对申请内容中“温州市人民政府土地审批公文样式复印件”予以明确。2019年1月22日，答辩人收到陈长城的补正内容，将申请事项补正为“1.温州市人民政府同意刊制‘温州市人民政府土地审批专用章’的批准文件的复印件及印模样式复印件。何时批准刊制和使用的文件。2.温州市人民政府关于‘温州市人民政府土地审批专用章’使用管理的批复文件。3.温州市人民政府土地审批公文样式复印件。”2019年2月12日答辩人向陈长城发出《延期答复告知书》。经合理检索，答辩人与2019年2月26日依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2007版）第二十一条第（三）项的规定，作出被诉《答复函》，并向陈长城送达。综上，原审判决认定事实清楚，法律适用正确，依法应予维持；答辩人作出2019年第5号《答复函》证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。陈长城的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，被诉答复函作出于2019年2月26日，应适用修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》。该条例第二十一条规定，对于所申请公开的政府信息不存在的，行政机关应当告知申请人。在案证据证明，温州市政府在作出被诉答复函之前，以“公章样式”、“审批样式”、“土地审批专用章”、“印模”、“公文样式”为关键词在温州市机关协同办公系统（OA）进行检索，未发现申请公开的信息。同时温州市政府查阅并提交了与本案申请公开的第一项信息基本相同的相关案例，即（2018）浙行终35号叶永莲等15人诉温州市政府政府信息公开一案及（2018）浙03行初391号叶永涨诉温州市政府土地政府信息公开一案。在上述案件中，温州市政府针对“温州市政府刊制‘温州市人民政府土地审批专用章’的批准文件并附印模及温州市政府启用‘温州市人民政府土地审批专用章’的批准文件”信息，不仅对本机关保存的文件进行了检索，而且发函请温州市档案局协助查询。温州市档案局查询了温州市档案馆数字档案馆系统，并人工检索了温州市政府办公室1982年至2012年的档案文件资料，均未发现前述要求公开的信息。本案中温州市政府经检索未发现陈长城要求公开的信息，故书面答复称“经检索，你所提‘温州市人民政府土地审批专用章’的批准文件、印模样式和使用管理的批复文件不存在。另，经检索，不存在‘温州市人民政府土地审批公文样式’的文件信息”。据此，温州市政府已经尽到合理的检索义务和法定告知义务，其处理信息公开申请的程序也符合法律规定。陈长城认为根据国发〔1999〕25号文件的规定，案涉政府信息应当存在，但未提供案涉政府信息存在的证据或线索，其关于“温州市人民政府土地审批专用章”使用合法性的质疑及有关征收土地违法的意见，不属于政府信息公开诉讼的审查范围。综上，陈长城所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈长城负担。本判决为终审判决。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年五月二十六日书记员  陈亦恒