浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终461号上诉人（原审原告）叶笃标，男，1963年2月8日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人邓晓群、余红彬，浙江省司法厅工作人员。上诉人叶笃标因诉被上诉人浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初555号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。案经阅卷调查，现已审理终结。被诉行政行为：2019年8月13日，省政府作出浙政复〔2019〕236号《行政复议决定书》。省政府经审理查明：2006年12月31日，本机关（指省政府）作出《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字B〔2006〕-0532)，同意温州市本级2006年度整理第29批次建设用地9.3244公顷(农用地转用9.3244公顷；征收集体土地8.8044公顷，使用集体土地0.52公顷)。其中，涉及征收白楼下村集体土地1.5463公顷(耕地)，拟用于白楼下村三产安置房建设项目。2012年10月30日，白楼下村村民委员会向原温州市国土资源局龙湾分局作出《关于瑶溪街道白楼下村三产留地安置房用地供地申请报告》，要求将该村23.1952亩村三产安置用地指标用于建设白楼下村三产留地安置房，温州市龙湾区人民政府瑶溪街道办事处在该报告上盖章确认。2012年11月19日，原温州市规划局作出《规划条件通知书》(〔2012〕规划条件03055号)，同意白楼下村村民委员会申报的三产安置房建设项目，用地面积15463.46平方米，其中建设用地14392.4平方米，道路负担1071.06平方米，计入容积率指标的地上总建筑面积28685平方米。2013年4月18日，白楼下村村民委员会向温州市龙湾区发展和改革局作出《关于瑶溪街道白楼下村三产安置房建设内容要求调整的申请报告》，申请增加使用住宅用房安置指标并将三产安置房建筑面积调整为26113.65平方米，剩余建筑面积2571.35平方米由温州市瑶溪新农村建设投资有限公司收储。2013年5月2日，温州市龙湾区发展和改革局作出《关于瑶溪街道白楼下村三产安置房工程建设内容调整的核准批复》(龙发改核〔2013〕16号)。2013年9月，被申请人（指温州市人民政府，以下简称温州市政府）作出《建设用地批准书》(〔2013〕温土资建字第020056号)，批准以协议出让方式由白楼下村村民委员会使用国有土地13102.22平方米用于建设三产安置房。2013年9月17日，原温州市国土资源局与白楼下村村民委员会签订《国有建设用地使用权出让合同》(合同编号3303032013A22056)。该合同载明：出让坐落于白楼下村的宗地，宗地总面积15463.46平方米，其中出让分摊土地面积13102.22平方米(按三产安置房建筑面积分摊)；划拨分摊土地面积1290.14平方米(按农改房建筑面积分摊，建成后需移交给瑶溪新农村建设投资有限公司的农改房，项目施工期内暂登记在受让人名下，不另行颁发《国有建设用地划拨决定书》，竣工后凭移交资料登记给瑶溪新农村建设投资有限公司)；另道路负担面积为1071.1平方米；建筑总面积28685平方米(其中白楼下村三产安置房26113.65平方米，农改房2571.35平方米)。白楼下村村民委员会与温州市瑶溪新农村建设投资有限公司就上述移交农改房事宜签订《协议书》。2017年10月23日，温州市龙湾区人民政府向被申请人作出《关于要求预支瑶溪街道白楼下村住宅用房安置指标的请示》(温龙政〔2017〕41号)。温州市政府办公室作出《抄告单》(〔2017〕292号)，同意上述请示。2017年11月28日，温州市龙湾区人民政府瑶溪街道办事处向温州市龙湾区人民政府作出《关于要求取消白楼下村三产安置房源回购协议的请示》(龙瑶溪办〔2017〕163号)，请求取消上述《协议书》。温州市龙湾区人民政府办公室作出《公文处理单》(〔2017〕9-507号)，同意取消上述白楼下村村民委员会与温州市瑶溪新农村建设投资有限公司签订的《协议书》。2018年12月28日，白楼下村股份经济合作社向温州市自然资源和规划局龙湾分局作出《关于要求办理白楼下村三产安置房建设项目用地手续的申请报告》，申请办理涉案建设项目原划拨分摊土地1290.14平方米的用地出让手续及该项目用地的土地复核验收手续。2019年2月21日，被申请人作出《建设用地批准书》(温土资建〔2013〕020056号-1)，对涉案建设项目作出调整，批准用地面积15463.46平方米，并备注2571.35平方米农改房部分调整为村三产安置房。2019年3月21日，温州市自然资源和规划局与温州市龙湾区瑶溪街道白楼下村股份经济合作社签订《温州市国有土地使用权出让补充合同》(合同编号：3303032013A22056-1号)。同时查明，申请人户享有指标建筑面积106平方米，但涉案三产安置房建设项目内未涉及申请人使用的土地，且申请人未在该项目内认购三产安置房。省政府认为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称实施条例）第二十八条第(二)项规定，申请人申请行政复议应当与被复议的具体行政行为具有利害关系。根据实施条例第二十二条第一款第(三)项规定，建设用地批准书系相关国有土地经法定程序批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发的批准其使用土地进行开发建设的法律凭证。涉案三产安置房建设项目所涉地块已被征收为国有且该地块不涉及申请人所使用的土地。申请人主张其作为被征地农民所享有的补偿安置权益和村集体组织成员享有的获得村集体安置房分配权益，并非被申请人颁发涉案建设用地批准书需要考量和保护的权益。因此，被申请人作出《建设用地批准书》(温土资建〔2013〕020056号-1)，未对申请人的权利义务产生实际影响，与申请人不具有利害关系。申请人的行政复议申请，不符合上述规定的行政复议受理条件。根据实施条例第四十八条第一款第(二)项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。原审法院经审理查明，2006年12月31日，省政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字B〔2006〕-0532），同意温州市人民政府本年度整理第29批次建设用地9.3244公顷（农用地转用9.3244公顷；征收集体土地8.8044公顷，使用集体土地0.52公顷），具体项目用地待依法完成征地程序后按规定另行办理供地手续。在批准征收的集体土地中，涉及白楼下村集体土地1.5463公顷，拟用于白楼下村三产安置房建设项目。2013年9月，温州市人民政府作出〔2013〕温土资建字第020056号《建设用地批准书》，批准温州市龙湾区瑶溪街道白楼下村村民委员会以协议出让方式取得国有土地使用权13102.22平方米用于三产安置房项目建设。2019年2月21日，温州市政府作出〔2013〕温土资建字第020056-1号《建设用地批准书》，对白楼下村三产安置房项目建设用地面积作出调整，批准温州市龙湾区瑶溪街道白楼下村股份经济合作社以协议出让方式取得国有土地使用权15463.46平方米用于三产安置房项目建设，备注栏载明“2571.35平方米农改房部分调整为村三产安置房”。叶笃标系白楼下村村民，享有白楼下村三产安置房指标建设面积106平方米，但叶笃标没有认购案涉三产安置房。案涉三产安置房项目建设用地亦不涉及叶笃标原先使用的土地。叶笃标不服，于2019年5月26日向省政府申请行政复议，请求撤销温州市人民政府作出的《建设用地批准书》（温土资建〔2013〕020056号-1）。省政府于同年5月27日收件，于5月28日通知温州市人民政府答复，同日通知温州市龙湾区瑶溪街道白楼下村股份经济合作社参加复议，因退件而于7月4日再次邮寄通知，因再次退件而于7月23日委托温州市龙湾区司法局代为送达，但没有提供温州市龙湾区司法局已经代为送达的证据。2019年7月4日，省政府通知叶笃标参加听证会。7月15日，叶笃标参加听证会。7月22日，省政府通知各方当事人行政复议决定延期30日作出，8月13日作出《行政复议决定书》，以叶笃标与被申请复议的行政行为不具有利害关系为由，决定驳回叶笃标的行政复议申请。8月20日，省政府向叶笃标寄送该《行政复议决定书》，叶笃标于8月21日签收。现叶笃标不服，诉来法院。原审法院认为，实施条例第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系。”叶笃标以其系白楼下村村民，享有白楼下村三产安置房指标建筑面积106平方米为由，主张其与案涉白楼下村三房安置房建设项目用地审批行为具有利害关系并申请行政复议。对此，原审法院认为，首先，叶笃标所享有的只是白楼下村三产安置房的指标，并未明确具体的安置地点，不能等同于对具体的三产安置房享有物权。其次，叶笃标虽可购买案涉白楼下村三产安置房，但几经催告，叶笃标始终没有作出认购案涉三产安置房的意思表示，按照当地政策，叶笃标享有的三产安置房指标可以继续保留，并未作废。再次，即使叶笃标购买案涉三产安置房，温州市政府作出案涉《建设用地批准书》的行为作为赋权行为，亦未侵犯其合法权益。最后，通览叶笃标的行政复议申请书和起诉书可见，叶笃标事实上是对白楼下村的征地补偿安置工作不服，是对其所指称的当地政府及白楼下村村委会在案涉三产安置房项目建设中的种种乱象不满，尤其是对案涉三产安置房确定的认购价不予认可。但这些指称意见显然不能作为其主张与案涉《建设用地批准书》具有法律上利害关系的正当理由。此外，案涉三产安置房建设项目亦未使用叶笃标可以据以主张权利的宅基地和承包地等原先使用的土地，省政府据此认为叶笃标与被申请复议的《建设用地批准书》没有利害关系，不具有复议申请人资格，决定驳回叶笃标的行政复议申请具有事实和法律依据。关于行政复议程序，省政府在收到行政复议申请后，依法予以受理并通知温州市政府答复，并在依法延期后的复议审查期限内作出《行政复议决定书》并予送达，行政复议程序基本符合法律规定。但与此同时，省政府在《参加行政复议通知书》没有依法送达温州市龙湾区瑶溪街道白楼下村股份经济合作社的情况下，径自将其列为第三人存在不当；省政府在行政复议过程中组织听证，却没有提供听证相关证据，对叶笃标提出被申请人没有到场的质疑未能作出合理解释亦属不当。鉴于最终作出的行政复议决定系程序性驳回决定，温州市龙湾区瑶溪街道白楼下村股份经济合作社可以不参加复议，听证亦不足以改变对叶笃标利害关系的判断，故对前述程序不当，该院予以指正。综上，被诉行政复议决定证据确凿，适用法律法规正确，基本符合法定程序。叶笃标要求撤销被诉行政复议决定并责令省政府重新作出行政复议决定的诉讼请求，理由不能成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回叶笃标的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由叶笃标负担。叶笃标不服一审判决，向本院提起上诉称：一、温州市政府个别领导参与本村腐败行为作出违法违规的“同意预支”行政行为，为后续违规被诉行政许可行为背书，与叶笃标具有利害关系。二、一审法官在庭审中公然以权代法、罔顾事实、枉法审理。1.叶笃标申请把温州市政府列为本案第三人，但一审法官却认为，本案是复议机关作出决定案件，与市政府无关，并不需作为第三人，而不予采纳，明显枉法审理。2.一审法官为了偏袒省政府，对省政府提供的16组证据，将其中对省政府不利的证据，当庭予以排除。程序严重违法，枉法袒护。三、一审法院以“相互印证和符合事实发展逻辑”推理作出判决结论，违背事实和法律依据。案涉《建设用地批准书》非法批准造成本村20套三产安置房以“商品房”方式对外销售，造成本村股份经济合作社的资产巨大流失，叶笃标一家作为本村股份经济合作社的社员拥有股权，合法权益受到侵害，与涉案批准的建设用地批准书具有利害关系。四、一审法院认为省政府行政复议程序只是不当，却遗漏了对被诉具体行政行为法定程序合法性审查。省政府作出的复议决定未经复议机关负责人同意，也未经复议机关集体讨论通过，程序严重违法。特依法提起上诉，请求：1.依法撤销一审行政判决，发回重审或依法改判；2.支持叶笃标的诉讼请求。省政府答辩称，一、浙政复〔2019〕236号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。叶笃标不服温州市政府作出的《建设用地批准书》（温土资建〔2013〕020056号-1），向省政府申请行政复议。经查，2019年2月21日，温州市政府作出《建设用地批准书》（温土资建〔2013〕020056号-1），对涉案建设项目作出调整，批准用地面积15463.46平方米，并备注2571.35平方米农改房部分调整为村三产安置房。叶笃标户享有指标建筑面积106平方米，但涉案三产安置房建设项目内未涉及叶笃标使用的土地，且叶笃标未在该项目内认购三产安置房。根据实施条例第二十八条第(二)项规定，申请人申请行政复议应当与被复议的具体行政行为具有利害关系。根据实施条例第二十二条第一款第（三）项规定，建设用地批准书系相关国有土地经法定程序批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发的批准其使用土地进行开发建设的法律凭证。涉案三产安置房建设项目所涉地块已被征收为国有且该地块不涉及叶笃标所使用的土地。叶笃标主张其作为被征地农民所享有的补偿安置权益和村集体组织成员享有的获得村集体安置房分配权益，并非温州市政府颁发涉案建设用地批准书需要考量和保护的权益。因此，温州市政府作出《建设用地批准书》（温土资建〔2013〕020056号-1），未对叶笃标的权利义务产生实际影响，与叶笃标不具有利害关系。叶笃标的行政复议申请，不符合上述规定的行政复议受理条件。根据实施条例第四十八条第一款第(二)项规定，省政府作出浙政复〔2019〕236号行政复议决定，驳回叶笃标的行政复议申请。二、浙政复〔2019〕236号行政复议决定程序合法省政府行政复议机构于2019年5月27日收到行政复议申请。因温州市龙湾区瑶溪街道白楼下村股份经济合作社与被复议的具体行政行为具有利害关系，省政府行政复议机构依法通知其作为第三人参加行政复议。因情况复杂，本案依法延长30日行政复议期限。经审理，省政府于同年8月13日作出浙政复〔2019〕236号行政复议决定，并向叶笃标邮寄送达行政复议决定书。上述程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款、第三十一条第一款规定。综上所述，浙政复〔2019〕236号行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请依法驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案二审审查重点在于浙政复〔2019〕236号行政复议决定的合法性问题。叶笃标对温州市政府于2019年2月21日作出的〔2013〕温土资建字第020056-1号《建设用地批准书》不服，向省政府申请复议，省政府经审查认为涉案三产安置房建设项目所涉地块已被征收为国有且该地块不涉及叶笃标所使用的土地，故叶笃标与申请复议的具体行政行为不具有利害关系，由此决定驳回叶笃标的复议申请。经查，温州市政府〔2013〕温土资建字第020056-1号《建设用地批准书》内容主要是对白楼下村三产安置房建设项目用地的调整，批准用地面积15463.46平方米，并备注2571.35平方米农改房部分调整为村三产安置房。即被诉批准行为针对的是白楼下村三产安置房建设项目，而叶笃标在该建设项目没有相应的三产安置房，其目前仅享有三产安置房指标。根据原审中省政府提交的温州市自然资源和规划局龙湾分局制作的、经白楼下村村民委员会盖章确认的《叶笃标宅基地区位示意图》，叶笃标被征收拆迁的原集体宅基地并不在案涉的白楼下村三产安置房用地范围。根据2019年7月18日温州市龙湾区瑶溪街道滨江社区居民委员会出具的《情况说明》，截至2016年11月1日，案涉白楼下村三产安置房建设项目已经全部认购完毕，叶笃标享有的三处安置指标已不可能落实到该项目，故案涉建设用地审批意见对叶笃标的权利义务并不产生实际影响，仅叶笃标个人也不足以代表村集体经济组织主张相应权利，所以省政府行政复议认定叶笃标与温州市政府作出的〔2013〕温土资建字第020056-1号《建设用地批准书》不具有利害关系，正确。至于被诉行政复议决定作出的程序。省政府作出案涉行政复议决定的程序存在一定瑕疵，但原审已经予以指正，并无不当。至于叶笃标上诉提出的一审法院程序违法问题，均缺乏事实依据。综上，叶笃标的上诉理由不能成立。原审法院判决驳回其诉讼请求，正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人叶笃标负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 沈 妙审判员 夏祖银审判员 董 东二〇二〇年五月十五日书记员 朱胤佐