新疆维吾尔自治区呼图壁县人民法院行 政 判 决 书（2020）新2323行初8号 原告：中煤能源新疆天山煤电有限责任公司，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州呼图壁县雀儿沟大河坝。法定代表人：李崇光，董事长。委托诉讼代理人：李娟，新疆新靖律师事务所律师。被告：呼图壁县自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州呼图壁县东风大街42号。负责人：刘英斌，局长。委托诉讼代理人：徐云峰，男，住新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州呼图壁县，系呼图壁县自然资源局执法监察大队队长。被告：呼图壁县人民政府，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州呼图壁县锦华大道33号。法定代表人：丁大明，县长。委托诉讼代理人：王新东，男，住新疆维吾尔自治区阜康市，副县长。委托诉讼代理人：刘江，新疆新蓝天律师事务所律师。原告中煤能源新疆天山煤电有限责任公司（以下简称中煤公司）不服呼图壁县自然资源局（以下简称自然资源局）作出呼国土资罚决字（矿）﹝2018﹞8号行政处罚决定书、不服呼图壁县人民政府（以下简称县人民政府）作出呼政行复决﹝2019﹞2号行政复议决定书，于2019年3月8日向本院提起行政诉讼。本院经审理后作出（2019）新2323行初5号行政判决书，原告中煤公司不服该判决，向新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院（以下简称昌吉州中级人民法院）提起上诉，昌吉州中级人民法院作出（2020）新23行终7号行政裁定书，裁定：撤销（2019）新2323行初5号行政判决书，发回本院重审。本院于2020年4月22日立案后，于2020年4月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月11日公开开庭进行了审理。原告中煤公司的委托诉讼代理人李娟、被告自然资源局局长刘英斌及委托诉讼代理人徐云峰、被告县人民政府的委托诉讼代理人王新东、刘江均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告自然资源局于2018年9月26日作出的呼国土资罚决字（矿）﹝2018﹞8号行政处罚决定书，决定内容：1、责令停止违法开采行为；2、没收违法所得103914068.4元；3、罚款51957034.2元（违法所得103914068.5元×50%），罚没款共计155871102.6元。原告中煤公司不服，向被告县人民政府申请行政复议，被告县人民政府于2019年2月23日作出呼政行复决﹝2019﹞2号行政复议决定书，维持被告自然资源局作出的呼国土资罚决字（矿）﹝2018﹞8号行政处罚决定书。原告中煤公司诉称，请求撤销被告呼图壁县国土资源局作出的呼国土资罚决字（矿）﹝2018﹞8号行政处罚决定书。事实与理由：一、原告没有非法开采的事实和行为。原告系煤矿生产企业，但至今未进行生产。自2013年至今，仍处于矿井建设阶段，原告虽未取得采矿证，但合法取得了探矿证，依法有权进行矿井建设。2018年2月20日，经第六师安监局、工信委检查验收后，批准同意原告恢复井下基本建设。在矿井建设过程中，不可避免的要采掘出工程煤。由于采掘出的基建工程煤堆放在露天，不仅存在安全隐患，还污染环境，如不及时处理，更会导致资源的浪费。在这种情况下，原告才以出售的方式进行处理，原告是在恢复井下基本建设期间采掘出的煤炭，故不属于非法开采。原告将基建工程煤进行处理的行为具有合理性和合法性，被告自然资源局不顾客观事实，不分青红皂白，对原告进行行政处罚没有正当性，其处罚不能成立。二、即使原告存在违法开采的行为，被告的行政处罚也不符合法律规定，依法应予撤销。原告2013、2014年的开采行为已经超过了处罚时效，被告不能进行评价和处罚。被告称是在2018年6月1日的巡查中，发现原告有生产和拉运煤炭行为，而被告在处罚时，对原告2013年6-12月、2014年1-10月的销售金额一并进行了处罚。根据《行政处罚法》第29条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”之规定，即使原告2013年、2014年存在违法开采行为，距离2018年已经远远超过了两年的处罚时效，不应再追究，而被告在2018年对已经超过追诉时效的违法行为继续进行处罚，属于违法处罚。三、2013、2014年的开采行为与2018年出售行为不具有连续性。2014年以后，原告未再进行矿井建设，故没有实施任何开采行为，直到2018年经农六师安监局、工信委检查验收后，才恢复矿井建设。而2014年距离2018年已经四年，不具有连续性。本案中，被告无任何证据证明2013、2014年的行为与2018年行为存在连续性。四、被告对原告处罚金额明显不当。首先，原告2013、2014年工程煤销售额8873万元，因已经超过了追究时效，不能没收，更不能计入罚款金额的基数中；其次，根据《行政处罚法》第四条第二款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”之规定，罚款金额应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。被告依据《矿产资源法实施细则》第42条“（一）未取得采矿许可证擅自采矿的，．．．．．．，处以违法所得50%以下的罚款”之规定，直接按50%的上限处罚，对被告罚款5195万元，显然不符合《行政处罚法》第四条之规定，这种就高不就低的做法，没有任何合理性，纯属滥用职权。现原告对二被告做出的决定书均不服，故提起行政诉讼。原告中煤公司提交以下证据：行政处罚决定书1份、复议决定书1份、第六师安监局下发（2018）11号批复文件1份、采矿许可证1份、探矿许可证2份、新疆生产建设兵团煤矿安全监察局兵煤监局发［2014］47号文件1份（附“10.13”较大顶板事故调查报告）、国务院关于煤炭行业国发［2016］7号意见书1份、国家发展和改革委员会发改能源［2011］2865号文件1份、兵团工信委关于改扩建项目核准兵工信煤电［2013］71号批复文件1份、兵团煤监局关于改扩建项目安全设施设计兵煤监局发［2014］25号批复文件1份、兵团工信委关于改扩建项目初步设计兵工信煤电［2014］188号批复文件1份、第六师工业局关于106煤矿改扩建项目单项工程试运转师工业发［2014］20号批复文件1份。被告自然资源局辩称，2018年6月1日，被告自然资源局执法人员在动态巡查中发现，中煤公司106团煤矿（位于××镇）存在生产和拉运煤炭行为。经核实，该矿虽取得探矿许可证（许可证号：T65120110701044726，有效期限：2017年11月3日至2019年11月3日），但未取得采矿许可证的情况下，擅自开采煤炭资源。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条的规定，被告自然资源局对该案予以立案调查，先后下发了《责令停止违法行为通知书》、《责令整改通知书》，并向相关管理部门农六师安监局、农六师煤炭局、农六师国土资源局进行了抄告，委托资质勘测单位江西省核工业地质调查院进行矿产开采资源测量，调取该公司相关财务统计和增值税发票，确认了原告违法开采数量和违法所得为：开采煤炭共计103.3899万吨，销售收入1.0391亿元（其中2013年6月至12月开采煤炭29.8764万吨，销售收入0.2714亿元；2014年1月至10月开采煤炭61.2356万吨，销售收入0.6159亿元；2018年1月至5月开采煤炭12.2778万吨，销售收入0.1516亿元）。2018年7月2日，经被告自然资源局违法案件会审领导小组会议决定，将调查情况和拟处理意见向县人民政府、昌吉州国土资源局、昌吉州国土资源执法监察支队进行了请示，取得了上级“依法办理”的批示。2018年7月31日，自然资源部违法线索处理中心就该案下文督办文件。资源局于2018年9月27日向原告中煤公司送达呼国土资罚决字（矿）﹝2018﹞8号《行政处罚决定书》。综上，原告中煤公司未经批准，擅自开采煤炭资源的行为，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条的相关规定，属无证开采行为，原告违法开采行为，事实清楚，被告自然资源局作出的处罚决定书适用法律正确。被告自然资源局提交以下证据：责令停止违法行为通知书及送达回证各1份、责令整改通知书及送达回证各1份、立案呈批表1份、询问笔录1份、违法案件调查报告2份、违法案件会审记录2份、违法案件处理决定呈批表1份、行政处罚告知书及送达回执各1份、行政处罚提供证告知书及送达回证各1份、行政处罚决定书及送达回证各1份、原告中煤公司手续及委托手续1份、探矿权证1份、原告中煤公司的销售票据、征税发票共计32张、清单1张、江西省核工业地质调查院作出的新疆淮南煤田呼图壁县农六师106团煤矿开采资源量估算说明书1份、江西省核工业地质调查院地质勘查资质证书1份。被告县人民政府辩称，处罚机关自然资源局认定原告中煤公司于2013年以来，在××县团煤矿进行无证开采，原告虽已取得探矿许可证，但未取得采矿许可的情况下，擅自开采煤炭资源，属无证开采行为，经统计原告共计开采煤炭103.3899万吨，销售收入共计1.0391亿元。自然资源局认为，原告未经批准，擅自开采煤炭资源的行为违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条的规定，根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条的规定，作出处罚决定。行政处罚机关自然资源局认定原告中煤公司违法事实清楚，做出的处罚决定程序合法、适用法律正确。原告仅要求撤销被告自然资源局作出的呼国土资罚决字（矿）﹝2018﹞8号行政处罚决定书，故被告县人民政府不是适格主体。综上，应驳回原告的诉讼请求。被告县人民政府提交行政复议决定书及送达回证各1份、煤矿节后复产（复工）审批表1份。原、被告对证据质证意见如下：1、对原告提交证据，被告自然资源局质证意见为：对行政处罚决定书、复议决定书均认可；对第六师安监局下发（2018）11号批复文件、采矿许可证、探矿许可证真实性、合法性认可，对关联性不认可，原告没有取得采矿许可的情况下是不能进行煤炭开采；对兵煤监局发［2014］47号文件及“10.13”较大顶板事故调查报告、国发［2016］7号意见书、发改能源［2011］2865号、兵工信煤电［2013］71号批复文件、兵煤监局发［2014］25号批复文件、兵工信煤电［2014］188号批复文件、师工业发［2014］20号批复文件的真实性、合法性认可，对关联性不认可，这7份文件都是106煤矿“10.13”较大顶板事故处理情况及涉及106煤矿改扩建的相关批复，都是建立在原告没有取得采矿权进行井下建设的批复，［2011］2865号文件是发改委总体规划的批复，即便是有这个批复，中煤公司还是要先取得采矿石许可才能进行矿井基本建设，也说明2013、2014年原告中煤公司存在非法采矿的行为。被告县人民政府质证意见为：对行政处罚决定书、复议决定书均认可；对采矿许可证、探矿许可证真实性、合法性认可，对关联性不认可，这组证据可证实2018年12月之前，原告只取得探矿许可，没有取得采矿许可，自然资源局对原告做出行政处罚是对的；对第六师安监局下发（2018）11号批复文件的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可，该批复不能证明原告处于停产状态，批复表缺少采矿许可和安全生产许可；对兵煤监局发［2014］47号文件及“10.13”较大顶板事故调查报告的真实性、合法性认可，关联性不认可，这是安监部门对顶板事故的处理结果，没有向呼图壁县政府抄送，对事故处理结果是不清楚的；对国发［2016］7号意见书的真实性、合法性认可，对关联性不认可，该文件是煤炭行业化解过剩产能和实现脱困发展的总体意见，与本案没有直接关联性；对发改能源［2011］2865号的真实性、合法性认可，关联性不认可，这份文件是总体规划的批复，与本案没有关联性；对兵工信煤电［2013］71号批复文件、兵煤监局发［2014］25号批复文件、兵工信煤电［2014］188号批复文件、师工业发［2014］20号批复文件的真实性、合法性认可，对关联性不认可，这4份文件都是涉及106煤矿改扩建的相关批复，都是建立在原告没有取得采矿权进行井下建设的批复，这些批复文件可证实原告2013、2014年存在非法采矿的行为。2、对被告自然资源局提交证据，原告对销售票据、征税发票真实性认可，对合法性、关联性不认可，销售票据载明2013年销售的是工程煤、2014年、2018年销售的是原煤、煤矸石，均低于市场价；对新疆淮南煤田呼图壁县农六师106团煤矿开采资源量估算说明书的真实性认可，合法性、关联性不认可，鉴定书中勘查的并不是原告破坏性采矿量，不能反映原告存在破坏性开采行为，不能达到被告的证明目的；对该组证据中责令停止违法行为通知书及送达回证等证据的真实性、合法性予以认可，但对关联性和证明的问题不认可，原告并没有正式投产运营，仅是恢复井下作业的试运行阶段，并未正式生产，故被告对原告做出的处罚决定不予认可。被告县人民政府质证意见为：对被告自然资源局提交的证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。3、对被告县人民政府提交的证据，原告对该组证据的真实性、合法性均认可，关联性不认可，原告不存在违法开采行为，故对关联性不予认可。被告自然资源局对被告县人民政府提交的证据均无异议。本院对上述证据认定如下：对原告提交的行政处罚决定书、复议决定书、批复文件、探矿许可证、采矿许可证的真实性予以确认；对原告提交的国发［2016］7号意见书、发改能源［2011］2865号、兵工信煤电［2013］71号批复文件、兵煤监局发［2014］25号批复文件、兵工信煤电［2014］188号批复文件、师工业发［2014］20号批复文件的真实性予以确认。对被告自然资源局提交的责令停止违法行为通知书及送达回证、责令整改通知书及送达回证、立案呈批表、询问笔录、违法案件调查报告、违法案件会审记录、违法案件处理决定呈批表、行政处罚告知书及送达回执、行政处罚提供证告知书及送达回证、行政处罚决定书及送达回证、中煤公司手续及委托手续、探矿权证、原告中煤司的销售票据、征税发票、清单、新疆淮南煤田呼图壁县农六师106团煤矿开采资源量估算说明书的真实性予以确认；对被告县人民政府提交的行政复议决定书及送达回证、煤矿节后复产（复工）审批表的真实性予以确认。经审理查明，2018年5月31日，自然资源局执法人员在动态巡查中发现，中煤公司106团煤矿（位于××镇）存在生产和拉运煤炭行为，于当日向中煤公司作出《责令停止违法行为通知书》，并向中煤公司送达。自然资源局认为中煤公司存在违法开采行为，于2018年6月1日立案调查后，于2018年6月10日作出《责令整改通知书》，并向中煤公司送达。2018年6月1日至2018年9月5日，自然资源局委托勘测单位江西省核工业地质调查院，对中煤公司矿产开采资源进行测量，并调取中煤公司相关财务统计和增值税发票，自然资源局确认2013年6月至12月中煤公司开采煤炭29.8764万吨，销售收入0.2714亿元；2014年1月至10月中煤公司开采煤炭61.2356万吨，销售收入0.6159亿元；2018年1月至5月中煤公司开采煤炭12.2778万吨，销售收入0.1516亿元。2018年9月11日，自然资源局作出《行政处罚听证告知书》、《行政处罚告知书》，并于2018年9月11日送达中煤公司，于2018年9月27日作出呼国土资罚决字（矿）﹝2018﹞8号行政处罚决定书，并于2018年9月27日送达中煤公司。中煤公司不服该处罚决定向县人民政府提出行政复议，县人民政府于2019年2月13日作出呼政行复决［2019］2号行政复议决定书，维持呼图壁县自然资源局做出的呼国土资罚决字（矿）﹝2018﹞8号行政处罚决定书。中煤公司不服行政处罚决定及行政复议决定，起诉至本院。2013年8月27日，新疆维吾尔自治区国土资源厅向中煤公司颁发有效期限两年的探矿许可证（许可证号：T65120110701044726，有效期限：2013年8月27日至2015年8月27日）；2017年11月3日，新疆维吾尔自治区国土资源厅向中煤公司颁发有效期两年的探矿许可证（许可证号：T65120110701044726，有效期限：2017年11月3日至2019年11月3日）。2018年12月21日，新疆维吾尔自治区自然资源厅向中煤公司颁发有效期限一年的采矿许可证（许可证号：C6500002018121110147536，有效期限：2018年12月31日至2019年12月31日）。另查明，2014年4月8日，新疆生产建设兵团农六师工业局下发关于中煤能源新疆天山煤电有限公司106煤矿改扩建项目单项工程试运转的批复（师工业发［2014］20号），载明：“中煤能源新疆天山煤电有限公司，经我局现场核查，现批复如下：你公司106煤矿改扩建项目生产系统、安全设施等主体工程已经基本按设计要求建成，11601首采工作面按设计布置完成，已具备度运转条件，同意单项工程试运转。本次单项工程试运转为6个月……”。2014年10月13日，中煤公司发生一起较大顶板事故，造成9人死亡、2人受伤，直接经济损失776万元。新疆生产建设兵团煤矿安全监察局对此事故调查后并作出处理，由此，中煤公司106煤矿改扩建项目单项工程试运转停止建设。本院认为，被告自然资源局作为人民政府地质矿产主管部门，对本行政区域内矿产资源的勘查、开采进行监督管理是其法定职责。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款规定，勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第十六条规定，探矿权人享有下列权利：（一）按照勘查许可证规定的区域、期限、工作对象进行勘查；（七）自行销售勘查中按照批准的工程设计施工回收的矿产品，但是国务院规定由指定单位统一收购的矿产品除外。本案中，原告中煤公司诉称其2013年取得两年的探矿权，并根据第六师《关于中煤能源新疆天山煤电有限公司106煤矿改扩建项目工程试运转的批复》师工发［2014］20号文件进行项目单项工程试运转，试运转期间依法可按照批准范围进行探矿勘查开采的煤属于工程煤，对于原告的该诉称意见，本院查明后认为，中煤公司试运转期间开采行为是否违法，是否存在工程煤，自然资源局在行政处罚时对该事实没有进行认定，存在认定事实不清；关于原告诉称2013年、2014年期间的开采行为超过处罚时效的意见，根据《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”自然资源局在行政处罚调查中确认中煤公司2013年6月至12月开采煤炭29.8764万吨，2014年1月至10月开采煤炭61.2356万吨，2018年1月至5月开采煤炭12.2778万吨，根据自然资源局确认的该事实，自然资源局处罚时未能举证证明2013年、2014年开采行为与2018年开采行为存在连续性，自然资源局行政处罚时对该事实存在认定事实不清。综上，被告自然资源局作出的涉案行政处罚决定认定事实不清，故对原告要求撤销被告自然资源局作出行政处罚决定书的诉讼请求，本院予以支持。被告自然资源局作出的呼国土资罚决字（矿）﹝2018﹞8号行政处罚决定书，存在认定事实不清的情形，应予以撤销。本案经本院2020年5月22日第16次审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，判决如下：撤销呼图壁县自然资源局作出的呼国土资罚决字（矿）﹝2018﹞8号行政处罚决定书，责令呼图壁县自然资源局重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告呼图壁县自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区昌吉州中级人民法院。审  判  长   范志伟审  判  员   鞠凤娟人民 陪 审员   姜 玲二 〇 二 〇 年 五 月 二 十 二 日书  记  员   马丽霞