山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终464号 上诉人（原审原告）孔健，男，1979年3月29日出生，汉族，住济南市历城区。 委托代理人王永明，北京市盈科（济南）律师事务所律师。 委托代理人赵坤，北京市盈科（济南）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市历城区山大北路47号。 法定代表人曹殿军，区长。 委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。 孔健因诉济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）履行拆迁安置补偿协议纠纷一案，不服济南市中级人民法院（2019）鲁01行初823号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告孔健与孔繁坤（注：孔繁坤于2018年10月17日病故）系父子关系。2015年8月20日，被告成立的雪山片区指挥部（甲方）与孔繁坤（乙方）签订《拆迁安置补偿协议》，主要内容为：“确定乙方家庭共有人口1人符合安置条件，乙方除购买的部分外合计选房面积为47平方米，甲方需拆除乙方2010年7月调查时房屋面积69.21平方米，对减后剩余房屋面积29.21平方米，补偿费17526元，地上附着物补偿费2157.80元，甲方应付乙方合计19683.8元。”原告孔健认为雪山片区指挥部没有依照双方签订的协议进行安置，诉至法院，请求依法确认原告父亲孔繁坤与雪山片区指挥部在2015年8月20日签订的拆迁安置补偿协议有效，并判令被告向原告交付67平方米（暂定67万元）的安置房一套，支付补偿款19683.8元、搬家费、过渡费、奖励费27570元（暂计算至2019年8月19日）。 另查明，2017年8月22日，历城区鲍山街道重点工程指挥部出具证明，载明：“韩仓三村孔繁坤、孔健已在济钢周边片区村庄整合中享受安置房，安置建筑面积每人40平方米。”庭审过程中，原、被告对“孔繁坤已在本市其他片区享受过一次房屋安置”的事实均无异议。 2016年12月26日，济南市审计局作出济审投二调报（2016）11号专项审计调查报告，在“审计调查发现的问题”部分明确指出济南市城中村改造中存在“部分人员在不同项目中享受了两次房屋安置”的问题。 2012年9月15日，雪山片区指挥部发布“雪山片区四村整合拆迁安置办法”，该办法对于是否可享受两次房屋安置未作出明确规定。2017年8月15日，雪山片区指挥部发布“雪山片区四村整合一期衍生人口分房补充安置意见”，明确规定“二、关于已享受安置的……2、在济南市范围内已享受安置的，不予安置、不能购买。” 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十四条第一款规定：“行政诉讼法第二十五条第二款规定的“近亲属”，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。”本案中，涉案拆迁安置补偿协议系雪山片区指挥部与孔繁坤签订。依据上述法律规定，在孔繁坤病故后，孔健作为孔繁坤的近亲属，对涉案拆迁安置补偿协议不服，有权提起本案行政诉讼，其作为原告主体适格。 《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，被诉的《拆迁安置补偿协议》，甲方为雪山片区指挥部，乙方为章灵丘二村孔繁坤。雪山片区指挥部系由被告历城区政府组建并赋予行政管职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，其行使职权与孔繁坤签订拆迁安置补偿协议，相应的法律后果应由历城区政府承担。依据上述规定，历城区政府系本案的适格被告。 本案争议的主要焦点在于被诉的拆迁安置补偿协议应否继续履行。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（四）损害社会公共利益；……。”行政协议系行政机关基于实现公共利益的目的，行使公权力而与公民签订的具有明显公共管理色彩的协议。行政协议的订立，既应当尊重双方的真实意思表示，也同时应当符合社会公共利益的需要。反言之，如若行政协议的订立存在违背社会公共利益的情形，则该协议就违背了立法精神，也失去了继续履行的法律基础。本案中，由济南市审计局济审投二调报（2016）11号专项审计调查报告可知，济南市城中村改造中存在“在不同项目中享受两次房屋安置”的情形。对此，专门审计机关已经作为“审计调查发现的问题”予以重点指出，可能涉及损害公共利益。而涉案拆迁安置补偿协议的一方当事人孔繁坤确曾在本市范围其他片区享受过房屋安置。在此情形下，雪山片区指挥部与孔繁坤签订的拆迁安置补偿协议可能损害公共利益，该协议已经不具有合法性基础，也不具有继续履行的可能。因此，原告孔健要求被告历城区政府继续全面履行该协议的诉求,囿于上述法律规定的限制，无法予以支持。 需要注意的是，法治政府建设需要政府依法行政，遵循诚信原则。行政机关为实现村居整合拆迁安置的行政管理目标，与行政相对人签订行政协议，即应践行承诺，诚信履约。若无视自己作为国家机关作出的承诺，无视民众对行政机关的信赖利益，极易引发行政相对人不满情绪，损害政府公信力。因此，行政机关作出行政行为前应勤勉尽责，杜绝疏漏，以确保行政行为客观公正，事实清楚，于法有据。在行政协议订立和履行过程中，行政机关对相关问题事先没有作出明确界定，事后又不能作出合法有据的解释，此种情形下一般应作出对行政相对人一方有利的解释，以防止行政机关借签订协议的方式拆除相对人的房屋，侵害相对人的合法权益。除非发生法定情形，行政机关不能随意单方面更改协议。就本案而言，孔繁坤虽在其他项目中曾享受过房屋安置，但在双方签订安置协议前，行政机关本应仔细核查材料,释明安置政策，让其自愿选择。此时，原告方尚有选择权和更多救济途径，也不会发生本案之情形。参照《山东省行政程序规定》第一百零五条第二款“行政合同在履行过程中，出现严重损害国家利益或者公共利益的重大情形，行政机关有权变更或者解除合同；由此给对方当事人造成损失的，应当予以补偿”的规定，鉴于孔繁坤的房屋现已被拆除，且无恢复原状的可能，被告历城区政府对本案发生以及由此给原告方带来的相关损失，应当承担相应的责任，积极采取补救措施。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十六条之规定，判决驳回原告孔健的诉讼请求；责令被告济南市历城区人民政府对孔繁坤一方的相关损失采取补救措施。 孔健不服原审法院判决提起上诉，主张涉案协议系双方真实意思表示，不存在合同无效之情形，应当依法继续履行。上诉人的父亲孔繁坤所受前次安置补偿与本案房屋安置的权利基础和来源并不相同，基于继承上诉人祖父母而获得的安置补偿不属于原审审计报告中所述的“重复安置”。涉案协议签订前，历城区政府已对上诉人家庭成员基本情况进行了相应调查，在涉案房屋被拆除后，被上诉人又反悔，有违政府诚实信用的法律原则。同一片区的其他居民，在与本案事实一致的情况下，生效判决已经判定被上诉人履行涉案协议。原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求依法改判原审法院判决。 被上诉人历城区政府未提供书面答辩意见。 原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，合议庭同意原审法院对证据的认证意见及查明的相关程序性事实。 本院认为：根据原审法院查明的事实，2015年8月20日雪山片区指挥部作为甲方与孔繁坤作为乙方签订《拆迁安置补偿协议》后，2017年8月22日，历城区鲍山街道重点工程指挥部出具证明，载明：“韩仓三村孔繁坤、孔健已在济钢周边片区村庄整合中享受安置房，安置建筑面积每人40平方米。”上诉人、被上诉人对“孔繁坤已在本市其他片区享受过一次房屋安置”的事实均无异议。而根据2012年9月15日，雪山片区指挥部发布的“雪山片区四村整合拆迁安置办法”，该办法对于是否可享受两次房屋安置未作出明确规定。2017年8月15日，雪山片区指挥部发布“雪山片区四村整合一期衍生人口分房补充安置意见”，明确规定“二、关于已享受安置的……2、在济南市范围内已享受安置的，不予安置、不能购买。”本案中，由济南市审计局济审投二调报（2016）11号专项审计调查报告可知，济南市城中村改造中存在“在不同项目中享受两次房屋安置”的情形。对此，专门审计机关已经作为“审计调查发现的问题”予以重点指出，可能涉及损害公共利益。而涉案拆迁安置补偿协议的一方当事人孔繁坤确曾在本市范围其他片区享受过房屋安置。在此情形下，雪山片区指挥部与孔繁坤签订的拆迁安置补偿协议可能损害公共利益，该协议已经不具有合法性基础，也不具有继续履行的可能。因此，上诉人要求被上诉人继续全面履行该协议的诉求,原审法院不予支持并无不当。上诉人主张其已经享受到的拆迁安置房与本案房屋安置的权利基础和来源不相同，但并没有提供证据予以证明，本院不予采信。尽管被诉拆迁安置补偿协议在签订时需要双方当事人协商一致，但由于在履行过程中出现了上述不能继续履行的情况，与被上诉人前期审核不严有关，在双方签订安置协议前，行政机关本应仔细核查材料,释明安置政策，让其自愿选择。此时上诉人尚有选择权和更多救济途径，也不会发生本案之情形。这种责任后果不能完全归责于上诉人，原审法院考虑到本案实际情况，责令被上诉人对上诉人的相关损失采取补救措施，符合本案实际情况，亦符合法律相关规定。上诉人所主张的本案同一片区其他居民另有生效判决与本案不具有可比性，案件事实、证据、诉辩双方的理由不同均有可能导致案件结果的不同，因此上诉人主张本案应与其他案件在处理结果上一致并无法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人孔健负担。 本判决为终审判决。 审判长  李莉军 审判员  孙晓峰 审判员  郝万莹 二〇二〇年五月七日 书记员  杨柳青