湖南省永州市中级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）湘11行赔终2号 上诉人（原审原告）：中国农业银行股份有限公司弋阳县支行。 负责人：徐旭坤，该行行长。 委托诉讼代理人：徐鑫，江西碧落律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：东安县自然资源局。 法定代表人：王湘钧，该局局长。 上诉人中国农业银行股份有限公司弋阳县支行（以下简称弋阳农行）因诉被上诉人东安县自然资源局行政赔偿一案，不服湖南省永州市零陵区人民法院于二○二○年四月三日作出的（2020）湘1102行赔初1号行政裁定，于2020年4月20日向湖南省永州市零陵区人民法院提交上诉状，本院于2020年5月11日收到上诉案卷后，由审判员曾辉担任审判长，与审判员陈姬、王焕江组成合议庭，审理了本案。 原裁定认为，原告单独提起的行政赔偿诉讼已经超过起诉期限，不符合起诉条件，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条第一款规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。第十四条规定，赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（7）符合法律规定的起诉期限。”第二十二条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，可以在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的两个月届满之日起三个月内提出。本案中，原告于2019年1月9日向赔偿义务机关提交了赔偿申请，但赔偿义务机关一直未作出是否赔偿的决定，原告应当在2019年6月9日之前向人民法院提起诉讼，但原告单独向该院提起的本案行政赔偿诉讼的时间是2019年11月27日，已经明显超过了法律规定的起诉期限，且没有行政诉讼法第四十八条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定驳回原告弋阳农行的起诉。 上诉人弋阳农行上诉称：原审裁定以上诉人超过法定起诉期限为由，裁定驳回弋阳农行的起诉，属认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院撤销原审裁定。理由：2019年1月9日，上诉人就赔偿事宜向原东安县房产局（现东安县住房保障服务中心）提交了申请。2019年6月应原东安县房产局的要求，原告再次向原东安县房产局邮寄提交材料。后原东安县房产局进行机构改革，其职权责整合到东安县自然资源局。2020年1月3日东安县人民政府召开东安明珠项目突出信访问题债权债务会议，上诉人应邀参加该会议。综上，因原东安县房产局一直在协调处理赔偿事宜，且出现机构改革、政府参与协调等事由导致原东安县房产局不能按期答复，上述事由不能归责于上诉人。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的规定，“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不应计算在起诉期限内”。因此，上诉人被耽误的时间不应计算在起诉期限内，原审法院以2019年1月9日作为本案的起诉期限起算点错误。 经审理查明：本院（2017）湘11行终9－15、21－22号行政判决业已查明，2013年6月8日，江西中泽建设有限公司（以下简称江西中泽公司）向弋阳农行申请贷款2600万元，双方签订《流动资金借款合同》。2013年10月28日，张永洪与弋阳农行签订了《最高额抵押合同》，约定以其名下房产证号为024879、024880、024881、024882、024883号的房产为上述贷款提供抵押担保，担保金额为1800万元。抵押合同签订后，张永洪与弋阳农行工作人员到原东安县房产局申请办理抵押登记。弋阳农行作为房屋他项权利人取得了东房他证白牙市镇字第2013-1036号房屋他项权证（以下简称2013-1036号他项权证），该房屋他项权证中的部分抵押房产已涉诉（详见附表）。 附表：抵押房产证登记及涉案情况表                            2013-1036号他项权证中抵押房产证号                       抵押房产证的登记情况                       涉诉情况                               024879号                       20栋一层18-39号；1043.26m2                       20栋一层：18-24号、37-39号；024879号房产证已被本院（2017）湘11行终10、13、14、22号行政判决撤销                               024880号                       20栋一层25-39号；457.92m2                       未涉诉；未被法院判决撤销                               024881号                       17栋一层12-17号；362.87m2                       17栋一层：12-17号；024881号房产证已被（2017）湘11行终9、15、21、24号行政判决撤销                               024882号                       16栋一层07-11号；296.29m2                       未涉诉；未被法院判决撤销                               024883号                       11栋一层01-06号；348.79m2                       11栋一层：01、02、04-06号；024883号房产证已被（2017）湘11行终11、12、23号行政判决撤销                弋阳农行在江西中泽公司不能履行还本付息义务的情况下，诉至法院。2015年2月27日，江西省上饶市中级人民法院就弋阳农行与江西中泽公司、杨卫国、洪素珍、张**、张永洪金融借款合同纠纷一案，作出（2014）饶中民二初字第74号民事判决，判决：“一、被告江西中泽公司在判决生效之日起10日内向原告弋阳农行支付借款本金人民币168,827,269.30元及利息（计至2014年8月9日欠息为人民币126,207.11元，之后至还清欠款之日的利息依双方约定另行计算）；二、被告杨卫国、洪素珍、张**在判决第一项所确定的本息范围内向原告弋阳农行承担连带清偿责任，承担连带清偿责任后，有权在实际承担的责任范围内向被告江西中泽公司追偿；三、原告弋阳农行有权对被告张永洪提供的抵押物（登记于2013-1036号他项权证）主张抵押权，在判决第一项所确定的本息范围内对拍卖、变卖抵押物所得价款享有优先受偿权；四、驳回原告弋阳农行其他诉讼请求”。2015年12月24日，江西省上饶市中级人民法院作出（2015）饶中执字第125号执行裁定，终结（2014）饶中民二初字第74号民事判决的本次执行程序。如申请执行人发现被执行人有可供执行财产的，可申请恢复执行。 2019年1月9日，上诉人弋阳农行向原东安县房产局申请行政赔偿，原东安县房产局一直未作出是否赔偿的决定。2019年11月27日，弋阳农行以东安县自然资源局（因机构改革，原东安县房产局的房产登记等职能由东安县自然资源局承继）为被告诉至法院，以“弋阳农行已向江西省上饶市中级人民法院申请执行，现该款仍未执行到位。执行过程中，得知张永洪已将抵押房产作为商品房出售他人。原东安县房产局违法给张永洪颁发房产证，弋阳农行基于房屋登记、房屋抵押登记行政行为的信赖向借款人发放贷款，现抵押权无法行使，终因借款人无可供执行财产而不能实现债权，所造成的损失与原东安县房产局的抵押登记行政行为具有因果关系”为由，诉请东安县自然资源局赔偿弋阳农行损失168,827,269.30元及利息。 认定上述事实的证据有：1、024879、024880、024881、024882、024883号房产证、2013-1036号他项权证；2、《流动资金借款合同》、《最高额抵押合同》；3、（2014）饶中民二初字第74号民事判决、（2015）饶中执字第125号执行裁定、（2016）湘1102行初39-45、94-97号行政判决书、（2017）湘11行终9-15、21-24号行政判决书；4、原东安县房产局收到上诉人申请国家赔偿申请书等资料的收据。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人弋阳农行的起诉是否超过诉讼时效。上诉人弋阳农行是否穷尽其他救济方式而获赔不能。现分析如下： 一、关于是否超过诉讼时效的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内”。《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条规定“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼”。本案中，上诉人弋阳农行在收到本院于2017年2月16日作出的（2017）湘11行终9-15、21-24号生效行政判决（判决撤销张永洪的024879号、024881号、024883号房产证），上诉人于2019年1月9日在两年内向原东安县房产局提出了国家赔偿申请，原东安县房产局因机构改革等原由未作出是否予以赔偿的决定，应认定诉讼时效中断，诉讼时效期间重新起算。上诉人于2019年11月27日向人民法院提出行政赔偿之诉没有超过重新起算后2年的诉讼时效。一审法院认定上诉人的起诉超过法定期限起诉，属对法律理解有误，应予纠正。 二、关于是否穷尽其他救济方式而获赔不能的问题。在弥补损益的救济途径中，国家赔偿诉讼提起的程序复杂、赔偿条件严格，赔偿范围有限，因为国家赔偿就其本质而言是一项最终救济制度，只有当受害人无法通过其他救济方式或穷尽其他救济方式而获赔不能时，才能通过国家赔偿的方式获得赔偿。再者，在受害人的人身、财产损失系由第三人行为所直接造成，尤其是该第三人因受害人损失而受益的情况下，应当先由该加害第三人承担民事赔偿责任，即使行政机关的行政侵权行为对致受害人损失起一定作用，也只有在穷尽其他救济途径仍不能使被侵害权益得到足额赔偿时，受害人方得以行政赔偿作补充，行政机关不应当承担应由直接加害人承担的民事赔偿责任。第一，本案中，虽原东安县房产局颁发给张永洪的024879、024881、024883号房产证违法被法院判决撤销，但该房屋行政登记行为违法并非造成上诉人弋阳农行损失的直接原因。事实上，债务人江西中泽公司不能履行还本付息义务的违约行为才是弋阳农行受损的直接原因。第二，弋阳农行诉江西中泽公司、杨卫国、洪素珍、张**、张永洪金融借款合同纠纷案，（2014）饶中民二初字第74号生效民事判决，已判决江西中泽公司应向弋阳农行偿还本息；杨卫国、洪素珍、张**对借款本息承担连带清偿责任；已判决弋阳农行对抵押人张永洪提供的抵押房产享有抵押权、优先受偿权。第三，2013-1036号他项权证，载明024879、024880、024881、024882、024883号的房产为贷款提供抵押担保。024880、024882号房产证并未被法院判决撤销；上诉人亦未提交024879、024881、024883号登记的已涉诉的商业门面已转移登记。若未转移登记，从法律意义上讲，上述房产仍属于抵押人张永洪所有。上述抵押财产能否实现弋阳农行之抵押权，弋阳农行是否已穷尽措施和救济途径等，弋阳农行并未提供有效证据证明。第四，江西中泽公司、杨卫国、洪素珍、张**、张永洪均因受害人弋阳农行借款而受益，弋阳农行应当先向法院就被执行人江西中泽公司、杨卫国、洪素珍、张**以及对抵押人张永洪名下抵押财产穷尽执行措施或其他救济途径后，仍不能使被侵害权益得到足额赔偿时，弋阳农行方得以行政赔偿作补充。上诉人提交的2015年12月24日江西省上饶市中级人民法院终结本次执行裁定，并不能证明该执行案件确属执行不能。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第三项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当明确具体的赔偿请求和提供受损害的事实根据。上诉人在未举证证明其已穷尽执行措施或其他救济方式前，其财产损失实际上仍处于不确定的状态，其提起单独行政赔偿诉讼缺乏受损害的事实根据。综上，原审法院裁定驳回起诉的结果正确，但认定超过起诉期限的理由不当，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 曾 辉 审判员 陈 姬 审判员 王焕江 二〇二〇年五月二十六日 书记员 龙佩玲  附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。