江苏省江阴市人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0281行初126号原告江阴五福水乡生态园林有限公司，住所地江阴市祝塘镇五福村。法定代表人王清浩，该公司执行董事。委托诉讼代理人阮皓，江苏致邦（无锡）律师事务所律师。被告江阴市祝塘镇人民政府，住所地江阴市祝塘镇景阳路10号。法定代表人徐志军，该镇镇长。出庭负责人徐向东,该镇副镇长。委托诉讼代理人徐志刚，江苏瀛优律师事务所律师。委托诉讼代理人王佳荣，江苏瀛优律师事务所实习律师。第三人江阴市祝塘镇五福村村民委员会，住所地江阴市祝塘镇五福村西旸新村88号。负责人季刚，该村委会主任。委托诉讼代理人孙燕东，江阴市文林法律服务所法律工作者。原告江阴五福水乡生态园林有限公司（下称五福公司）诉被告江阴市祝塘镇人民政府（下称祝塘镇政府）建（构）筑物行政强制一案，于2019年8月30日向本院提起行政诉讼，本院于2019年9月6日立案后，于9月10日向被告祝塘镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法追加江阴市祝塘镇五福村村民委员会（下称五福村委会）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。原告五福公司委托诉讼代理人阮皓，被告祝塘镇政府出庭负责人徐向东、委托诉讼代理人徐志刚，第三人五福村委会委托诉讼代理人孙燕东到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。原告五福公司诉称：2019年3月8日，江阴市开展“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室（下称江阴市“大棚办”）在未对原告经营场所进行勘察、询问的情况下，向祝塘镇开展“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组（下称祝塘镇“大棚办”）发函，要求其于同年3月15日前拆除原告位于主体建筑（下称涉案建筑）。同年3月9日，祝塘镇“大棚办”向原告发出告知书要求于同年3月12日自行拆除所谓的“违法非农设施”。同年3月11日，第三人向原告发出通知，表示若原告未按祝塘镇“大棚办”告知书要求自行拆除的话，将组织力量实施强制拆除。自2019年3月12日起，有不明身份人员在未出示身份证明、执法文件的情况下强行将涉案建筑内的物品搬离，并最终于同年3月15日将涉案建筑强拆。原告认为，行政机关行使职权应当遵循法定程序并符合程序正当原则。根据《中华人民共和国行政强制法》（下称《行政强制法》）《无锡市违法建设治理办法》等有关法律法规规定，对违法建筑需要强制拆除的，应当予以公告、限期自行拆除，若当事人不拆除的，行政机关可以依法强制拆除，且拆除过程应当遵循法律规定。现被告行政行为程序严重违法，给原告造成了巨大损失，且涉案建筑并非“违法非农设施”，而是当初招商引资项目，经祝塘镇、五福村批准后建设的。因此，被告对涉案建筑错误定性、错误拆除，程序严重违法，原告请求法院确认被告于2019年3月强制拆除原告位于江阴市主体建筑行为违法，本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了如下证据：1、第三人的通告，证明拆除涉案建筑的行政决定是祝塘镇“大棚办”于2019年3月9日作出，同时表明自2019年3月12日起的强制拆除行动也是由被告组织实施的。2、祝塘镇“大棚办”的告知书，证明被告未按程序要求进行事前的调查即认定涉案建筑属于“大棚房”，也未向原告释明享有的行政复议或提起行政诉讼的权利，要求原告在不合理的短期内拆除，被告的行政行为严重违法。3、江阴市“大棚办”向被告发出的整改任务书，证明江阴市人民政府限期被告在2019年3月15日前完成强制拆除任务，是被告行政行为违法的根源所在。4、拆除现场照片，证明涉案建筑的大致坐落，目前已被全部拆毁，被告有关领导现场负责并指挥了强制拆除行动。5、租赁经营土地协议书及见证书，第三人与顺德渊公司、原告公司签订的说明、第三人与惠山区长安街道城管办的协议、祝塘镇向惠山开发区管委会的说明、原告特种行业许可证等证照，证明涉案建筑系原告因扶贫项目招商引资而在五福村投资建设，围绕项目进行了配套建设，被告未经法定程序认定违法建筑并拆除违法。被告祝塘镇政府辩称：1、其不是本案适格的被告。被告并未对涉案建筑实施任何强拆行为，是第三人通过村民自治的方式将原告涉案建筑进行腾空拆除，收回集体财产，恢复农地。原告未能举证证明被告实施了强拆行为。2、原告陈述的事实与真实情况不符，涉案建筑属于违法建筑，也是“大棚房”问题整治整改对象。综上，请求法院驳回原告的起诉。被告向本院提交了如下证据：1、拆房协议，证明拆迁行为实施并非本案被告，而是第三人。2、原江阴市国土资源局责令停止违法行为通知书、立案呈批表、询问笔录、建设项目总体规划审查表，证明涉案建筑为违章建筑。3、“大棚房”问题整治整改任务书、农业农村部与自然资源部的通知、江苏省农业委员会与国土资源厅的通知，证明涉案建筑为“大棚房”整治整改对象，第三人根据相关部门文件要求，通过村民自治拆除“大棚房”。第三人五福村委会述称，1、原告在未经依法批准的情况下占用基本农田、建造餐饮住宿等“非农设施”的违法行为事实清楚，证据充分。国土部门2009年、2010年已向原告告知了违法占用基本农田的事实。2、2019年3月9日祝塘镇“大棚办”、江阴市国土资源局祝塘分局、江阴市祝塘镇综合执法局联合发文并向原告送达告知书，原告未按期自行拆除，同年3月11日，第三人依照上级指示再次向原告发出通告，原告依然未拆除涉案建筑，在此情形下第三人与江苏耀锦建设有限公司（下称耀锦公司）签订协议，委托其实施拆除违法建筑物，同年3月15日在上级有关部门的现场监督和指导下实施了对违法非农设施的拆除，完成整改任务。3、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十八条的规定，各级政府部门作出的责令原告整改并限期自行拆除的决定符合法律规定，并有权对逾期不改正、不拆除的予以强制拆除。4、原告违法占用耕地，侵占基本农田，因其自身违法行为所造成的损失只能由其自身承担，原告对于非法建筑不享有合法权益。综上，原告的诉请及其非法利益不应受到法律的支持和保护，请求法院驳回原告的诉请。本院依法至第三人处就涉案建筑拆除过程进行调查并制作了调查笔录，第三人负责人称：涉案建筑占用的土地原来是低洼地，当初审批项目是农业项目，以生态园的名义建造；2019年3月9日被告召开“大棚房”整治会议，会上决定要求原告自行拆除，国土等有关部门找原告负责人谈话，明确涉案建筑是违法用地、违法建设，要求他们自行拆除，如果不自行拆除到时“大棚办”要采取措施拆除的，3月12日看原告没有行动，镇里又组织召开了碰头会，基本上各个部门都参加，会上明确要求15日前一定要拆除涉案建筑，镇里统一组织，涉及农林、医院、公安、拆迁公司施工队伍等；3月15日现场拆除时，镇国土、卫生、公安、医疗、农林等部门都参加了，村里两委委员也都到场的；拆迁公司是镇里决定的，费用也说是镇里来支付，村里没有支付拆迁费用。经庭审质证，被告、第三人对原告提交的证据1-5真实性无异议，对证据5关联性不认可，对证明目的均不认可，认为涉案建筑违法占用农用地，并非招商引资或扶贫项目，为“大棚房”整治对象，被告的告知行为不等于实施拆除行为，被告有关人员是应第三人要求到现场维持秩序。原告对被告提供的证据1中拆房协议的真实性无法确认，认为即便该证据是真的，因第三人是村民自治组织，无权也不能自行实施强拆，该行为应属被告的行政授权；对证据2真实性无异议，但认为仅能反映国土部门进行了前置调查程序，而未作出行政认定，不能证明涉案建筑是违法建筑，且在租赁经营土地协议中，被告时任镇长对原告的土地使用及建设已有明确批示，原告不存在违法行为；对证据3真实性无异议，证明目的不认可。第三人对被告提供的证据无异议。原、被告对第三人调查笔录的真实性均无异议，原告认为该笔录证明决定并最终实施拆除的主体为被告；被告认为其进行开会或通知等都是按照上级的规定履行相关职能，拆迁公司也是镇里和村里共同找的，具体落实是第三人，只因村财政都归口到镇里，目前镇里尚未支付拆迁费用。本院对上述证据认证如下：除原告提供的证据5中第三人与惠山区长安街道城管办的协议、祝塘镇向惠山开发区管委会的说明、原告特种行业许可证等证据与本案不具关联性外，其余原、被告提供的证据的真实性、合法性、关联性均予以确认。经审理查明：2007年6月28日，第三人（甲方）与无锡市顺德渊商贸有限公司（下称顺德渊公司，乙方）签订租赁经营土地协议书一份，约定将甲方所属的荡南河南渡船口的77.88亩土地租赁给乙方经营使用，乙方经营建设的范围应在国家的政策规定允许范围内，按照所租赁土地的实际情况开发、发展珍贵树木、名贵花草、种植、养殖、观光产业、休闲及适合当地特点的其他产品或产业，并在国家政策及当地政府总体规划范围内进行运作，土地租赁使用期限暂定20年零六个月，即从2007年7月1日至2027年12月31日止。此后，租赁土地上建成了五福水乡生态园。2009年7月9日，原告公司注册成立，经营范围包括树木的种植、会务服务、餐饮服务、住宿等等。2009年8月25日，第三人与顺德渊公司、原告签订说明一份，约定原由顺德渊公司与第三人签订的合同，现由新成立的原告承接顺德渊公司的所有权利义务，租赁土地上的所有建筑物由原告所建，归原告所有。2018年9月，农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知，对占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施，改变土地性质和用途的违法违规建设行为，要求依法依规进行全面清理整治。江阴市人民政府成立江阴市“大棚办”，于2019年3月8日向被告发送“大棚房”问题整治整改任务书，将原告建设的五福水乡生态园的问题清单发送给被告，要求被告对照整治整改标准，确保3月15日前按时保质完成整治整改。2019年3月9日，被告召开“大棚房”整治会议，会上决定要求原告自行拆除，并于同日向原告送达“大棚房”问题清理整治告知书，认定原告在耕地上违法违规建设非农设施进行餐饮和住宿经营，属“大棚房”问题，限原告在2019年3月12日前拆除违法违规建造的非农设施，恢复土地原貌。2019年3月11日，第三人向原告送达通告一份，称祝塘镇“大棚办”已向原告发出“大棚房”问题清理整治的告知书，现根据上级要求，如在规定时间没有整治到位，第三人将组织力量对原告在耕地上违法违规的非农设施实施拆除。因原告未按时拆除涉案建筑，2019年3月12日，被告召开所属各部门碰头会，会上明确3月15日前一定要拆除涉案违法建筑，由镇里统一组织。2019年3月13日，第三人（甲方）与耀锦公司（乙方）签订拆房协议，就拆除五福水乡（建筑面积5340平方米）达成如下协议：拆迁时间自2019年3月14日至2019年3月15日结束，甲方必须在拆迁开工之前划定拆迁范围，动迁房内人员，搬清设备物资等，在拆房过程中，甲方应规定非拆房工作人员不准随便进入工地。此后，第三人组织人员对涉案建筑内的物品进行搬离，并对相关家具、设施进行了清点造册。2019年3月15日，耀锦公司对涉案建筑实施拆除并拆除完毕，拆除现场有被告祝塘镇所属部门人员和第三人工作人员在场。另查明：2009年6月4日，原江阴市国土资源局向五福水乡生态园作出责令停止违法行为通知书，认定后者在未经依法批准的情况下，擅自于2008年4月占用五福村第九、十村民小组集体土地（规划基本农田）8.24亩用于建造五福水乡生态园，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，责令该单位立即停止违法占地行为，听候处理。2010年5月8日，原江阴市国土资源局对原告时任法定代表人徐德渊进行询问并制作笔录，徐德渊称原告于2008年4月开始动工建造五福水乡生态园，占地面积3.25亩，其中建筑占地2.37亩、绿化用地0.88亩，对所占土地性质不清楚；国土部门工作人员向其告知所占土地在祝塘镇土地利用总体规划上属规划基本农田，地类为农用地，徐德渊称清楚了，表示公司一直想完善用地手续，但因荡南规划上不属于建设用地，所以到目前还无法办理土地报批手续，并表示公司在荡南进行开发建设，五福村村委、祝塘镇政府都知道的，恳请国土部门帮助尽快完善用地手续，让其合法用地。经国土部门审查，五福水乡生态园占用的3.25亩土地在基本农田保护区内，不符合土地利用总体规划。庭审中原告陈述自2010年5月10日至今，涉案建筑占用土地性质未发生变化。本案争议焦点为：一、被告祝塘镇政府是否为强制拆除行为的实施主体。二、若强制拆除行为系被告实施，该拆除行为是否违法。关于争议焦点一，原告主张被告系拆除涉案建筑的主体，被告主张系第三人，根据审理查明的事实，是被告召集所属相关部门及村委召开会议决定于3月15日前实施拆除，并商定了拆除方案，拆除过程中被告相关工作人员也在现场，虽拆房协议是第三人与耀锦公司签订的，但根据第三人陈述是被告确定的拆迁公司，费用也由被告支付。同时，综合江阴“大棚办”向被告发送问题清单并要求被告对照整治整改标准确保3月15日前按时保质完成整治整改，被告作为涉案建筑的属地政府具有拆除涉案建筑的动因，其工作人员也在现场实际参与了拆除工作。据此，应认定被告组织拆除了涉案建筑。关于争议焦点二，首先，根据国土部门的调查核实，涉案建筑占用的土地规划上属基本农田，地类为农用地，不符合土地利用总体规划，自国土部门调查后，原告也未经审批变更土地性质。原告违反土地利用总体规划将农用地改为建设用地建造涉案建筑，涉案建筑属于“大棚房”问题专项清理整治行动的整治对象。其次，针对涉案建筑的违法情形，根据《中华人民共和国城乡规划法》（2015修正）第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”及《中华人民共和国行政强制法》第四章等有关规定，行政机关在强制拆除涉案建筑前，应遵循正当法律程序原则。即便被告有权对原告违法建设行为进行处罚，被告也应首先作出限期拆除违法建筑的决定，并告知原告有申请行政复议或行政诉讼的权利，在原告不申请行政复议或提起行政诉讼亦不履行时，亦应经催告、作出强制执行决定、公告、依法实施强制拆除等程序才能拆除涉案建筑。本案中，被告将涉案建筑强制拆除前并未履行上述法定程序，故其实施拆除行为缺乏法律依据，违反法定程序，原告请求确认该行政行为违法，理由成立，本院予以支持。综上，本案经审判委员会会议讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告江阴市祝塘镇人民政府于2019年3月15日对江阴五福水乡生态园林有限公司建造的位于主体建筑强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告江阴市祝塘镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省无锡市中级人民法院。审 判 长  黄 剑审 判 员  孙 妍人民陪审员  杨群雄二〇二〇年五月七日书 记 员  薛 娇附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。