江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏08行终62号 上诉人（一审原告）高洪珍，女，汉族，1928年9月15日出生，无业，住淮安经济技术开发区。 委托代理人王清兰（系上诉人女儿），退休工人，住淮安经济技术开发区。 委托代理人王晓兰（系上诉人女儿），退休工人，住淮安市淮安区。 被上诉人（一审被告）淮安市淮安区社会劳动保险管理处，住所地淮安市淮安区南门大街97号。 法定代表人张洪琴，该处主任。 委托代理人周军，该处副主任。 委托代理人吴昊，江苏律轩律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮安经济技术开发区社会保险基金管理中心，住所地淮安市安澜路3号经济技术开发区人力资源和社会保障服务大厅二楼。 法定代表人张国栋，该中心主任。 委托代理人朱兆东，该中心工作人员。 委托代理人张扬，江苏凯仕曼律师事务所律师。 上诉人高洪珍与被上诉人淮安市淮安区社会劳动保险管理处（以下简称淮安区社保处）、淮安经济技术开发区社会保险基金管理中心（以下简称开发区社保中心）行政给付一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初349号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月12日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。上诉人高洪珍的委托代理人王清兰、王晓兰，被上诉人淮安区社保处的机关负责人陈钧（副主任）及其委托代理人吴昊，被上诉人开发区社保中心的机关负责人赵曼丽（副主任）及其委托代理人朱兆东、张杨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：原告高洪珍是淮安××技术开发区徐杨乡熊胡村村民，于2014年1月起因征地被纳入城镇社会保障体系，在淮安××技术开发区享受城镇企业职工基本养老待遇，至2017年8月的待遇标准为1429.63元。2015年1月19日，原告丈夫王汝乾去世，王汝乾生前为楚州对外贸易公司离休职工。2015年2月，原告向淮安区社保处申请企业职工因病或非因工死亡供养直系亲属定期救济费，并提供了王汝乾的身份信息、档案、熊胡村民委员会等证明材料。淮安区社保处自2015年3月起向原告发放每月1100元的供养直系亲属定期救济费，该项待遇每三个月发放一次。2017年8月15日，开发区社保中心经核查发现原告重复享受社会保险待遇的情况，遂向淮安区社保处发出《联系函》，函告上述情况并提出终止原告供养直系亲属定期救济费的建议。淮安区社保处核实上述情况后，于2017年8月最后一次发放原告的供养直系亲属定期救济费3300元。原告于2018年5月得知自己被停止发放供养直系亲属定期救济费，经过查询于2019年3月得知淮安区社保处对其停止发放供养直系亲属定期救济费是因开发区社保中心发出的《联系函》引起。原告认为征地换社保与供养直系亲属定期救济费并不冲突，淮安区社保处不应当停止发放其供养直系亲属定期救济费，故提起本案诉讼。 一审法院认为：《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于行政诉讼受案范围。开发区社保中心向淮安区社保处发出的《联系函》是行政机关之间内部沟通的行为，不具有对外性，未设定、变更权利义务，且原告供养直系亲属定期救济费的发放及停发均不是开发区社保中心作出，故一审法院依法驳回原告对开发区社保中心的起诉。 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条规定，行政诉讼起诉期限从当事人知道或应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。“知道作出行政行为内容”不仅包括相对人知道行政机关已经作出行政行为，还要使相对人知道其作出行政行为的具体内容，包括认定的事实、理由、法律依据和处理内容等。本案原告于2019年3月通过查询得知被停发供养直系亲属定期救济费的事实和理由,故原告于2019年8月13日提起诉讼未超过一年的起诉期限。 《中华人民共和国社会保险法》第八条规定，社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。《江苏省企业职工基本养老保险规定》第二十五条规定，参保人员和退休人员因病或者非因工死亡的，由其原用人单位、社区劳动保障机构或者直系亲属，凭死亡证明书和其他证明材料，向社会保险经办机构申请领取丧葬费、直系亲属一次性抚恤费和供养直系亲属救济费。淮安区社保处是淮安区的社保经办机构，本案原告丈夫王汝乾生前是楚州对外贸易公司离休职工，属于淮安区社保处管辖范围。本案原告领取城镇居民养老保险待遇在先，享受供养直系亲属定期救济费在后，且诉争的行政行为是淮安区社保处停发原告供养直系亲属定期救济费，故开发区社保中心发放原告城镇居民养老保险的行政行为不是本案审查的行政行为，仅作为已发生的事实予以确认。一审法院对原告提出开发区社保中心当时没有告知其养老保险和供养直系亲属定期救济费不能同时享受的观点不予支持。依据《江苏省劳动和社会保障厅关于企业职工和离退休人员因病或非因工死亡及供养直系亲属等有关问题的通知》（苏劳社险〔2004〕2号）、《江苏省劳动局、江苏省总工会关于供养直系亲属范围答复口径的函》（苏劳险函〔1992〕1号）的规定，具备供养条件的人员是指依靠死亡人员生前提供主要生活来源的。如已因国家建设需要征用土地，每月享受了生活费，对未达到供养标准的部分可以补足。上述规定说明养老待遇和供养直系亲属定期救济费不可以同时享受、重复领取，但可就较高项的待遇进行补足。本案原告在申请供养直系亲属定期救济费前已每月领取了养老保险待遇，其本身并不符合领取供养直系亲属定期救济费的条件，但因相关单位出具了情况不实的证明材料，导致审核通过其领取供养直系亲属定期救济费。被告在接到相关协查通知后，认定其领取供养直系亲属定期救济费不符合规定，予以停发并无不当；且在2017年8月供养直系亲属定期救济费低于养老保险待遇，亦不符合“就高补足”的条件。 综上，被告淮安区社保处停发原告供养直系亲属定期救济费的事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告高洪珍的诉讼请求。 上诉人高洪珍上诉称：一、停发上诉人的供养直系亲属定期救济费系两被上诉人的共同行为，而非被上诉人淮安区社保处的单独行为。二、上诉人的丈夫不属于职工，系老干部，上诉人享受的是干部亲属供养待遇。三、没有明确规定土地换社保待遇与亲属供养待遇不能同存，取消亲属供养待遇没有规定。四、与上诉人同样享受的情形在辖区普遍存在，取消上诉人的待遇不公平。五、一审适用法律错误，两个文件均无效。综上，请求撤销一审判决，依法改判。 被上诉人淮安区社保处答辩称：上诉人已经享受企业职工基本养老保险待遇，并非依靠死亡人员生前提供主要生活来源的情形，不应享受供养直系亲属定期救济费，被上诉人停发合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人开发区社保中心答辩称：被上诉人未作出损害上诉人利益的行为，内部交流函并非决定停发供养直系亲属定期救济费的依据，不具有可诉性。因此，被上诉人不是适格被告，一审裁判正确，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。 本院经审查，对一审法院认定的事实和采纳的证据均予以确认。 二审中，上诉人补充提供“关于发给离休干部生活补贴的通知”（为复印件），以此证明王汝乾生前系离休干部，而非“职工”。两被上诉人对其真实性有异议，且认为与本案不具有关联性。本院认为，上诉人未能提供原件或者其他证据证明其真实性，其内容也与本案无关，对其不予确认。 本案争议焦点为：1、被上诉人开发区社保中心向淮安区社保处发出《联系函》的行为是否可诉，以及停发供养直系亲属定期救济费是否是两被上诉人的共同行为；2、停发供养直系亲属定期救济费的行为是否合法。 关于争议焦点一，本院认为，被上诉人开发区社保中心向淮安区社保处发出的《联系函》，仅是两个行政机关之间内部交流的行为，该《联系函》并未向上诉人送达，其中的内容也仅是建议，是否采纳完全在于淮安区社保处，停发上诉人供养直系亲属定期救济费也是淮安区社保处的单独行为，并不能认定系两被上诉人的共同行为。因此，一审驳回上诉人对开发区社保中心的起诉，并无不当。 关于争议焦点二，本院认为，《江苏省企业职工基本养老保险规定》(江苏省人民政府令第36号)第二十五条规定：“参保人员和退休人员因病或者非因工死亡的,由其原用人单位、社区劳动保障机构或者直系亲属,凭死亡证明书和其他证明材料,向社会保险经办机构申请领取丧葬费、直系亲属一次性抚恤费和供养直系亲属救济费。”原江苏省劳动保障厅《关于企业职工和离退休人员因病或非因工死亡及供养直系亲属等有关问题的通知》(苏劳社险〔2004〕2号)对供养范围、供养条件和供养关系的确认和审核等内容进行了明确规定。依据该文件的规定，具有供养条件的人员，是指依靠死亡人员生前提供主要生活来源并符合相关情形才能认定。本案中，虽然上诉人高洪珍系离退休人员王汝乾的妻子，但其在王汝乾死亡前已经享受城镇企业职工基本养老保险待遇，其并不符合确认为供养直系亲属的条件,也就不能领取供养直系亲属定期救济费。上诉人高洪珍虽然提出申请并经审核领取了一段时期的供养亲属救济费，被上诉人淮安区社保处在发现不符合申领条件后予以停发并不违反规定。 因上诉人高洪珍并未在一审中提出对规范性文件的效力进行附带审查的申请，其二审中主张两份文件无效的问题，并不符合规范性法律文件附带审查所需要的条件，对此本院不予理涉。 至于上诉人主张王汝乾生前系离休干部而非职工的问题，本院认为，“干部”严格意义上也属于“职工”的范畴，只不过任职的岗位不同而已，且法律也未规定离休干部和普通职工去世后，其所供养的直系亲属在领取救济费方面存在条件差别，对其这一主张，本院亦不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高洪珍负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 徐冬然 审 判 员 李学辉 审 判 员 马作彪 二〇二〇年五月二十七日 法官助理 王伏刚 书 记 员 陈青青