重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终93号 上诉人（一审原告）廖乐君，女，汉族，1985年7月17日出生，住重庆市巴南区。 委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。 委托代理人宾杜芷梦，重庆憬谦律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 一审第三人重庆市巴南区规划和自然资源局，住所地重庆市巴南区龙洲大道108号。 法定代表人张一兵，局长。 廖乐君因诉重庆市人民政府（简称市政府）、重庆市巴南区规划和自然资源局（简称巴南区规资局）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初305号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，根据《国土资源部关于重庆市2009年农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2009〕671号），市政府于2011年1月14日作出《重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划土地征收的通知》（渝府地〔2011〕19号）、《重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划建设用地的通知》（渝府地〔2011〕21号），同意重庆市巴南区人民政府（简称巴南区政府）上报的征收方案，征收李家沱街道光明村3社、4社全部集体土地。2014年12月24日，巴南区政府发布《重庆市巴南区人民政府关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地的公告》（巴南府发〔2014〕188号）。2015年3月10日，原重庆市巴南区国土资源管理分局（简称原巴南区国土分局）、重庆市巴南区人民政府征地办公室（简称巴南区征地办）发布《重庆市巴南区国土资源管理分局、重庆市巴南区人民政府征地办公室关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南国土发〔2015〕18号）。2015年4月3日，巴南区政府同意并批准该补偿安置方案，发布了《重庆市巴南区人民政府关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南府发〔2015〕42号），并组织实施。 廖乐君原系巴南区李家沱街道光明村4社村民，2003年因其他征地已签订《征地农转非劳动力安置协议书》并领取一次性安置补助费21120元。根据廖乐君2010年的户籍登记，其已单独成户，为城镇居民。廖乐君位于巴南区李家沱街道光明村4社的房屋在本次征地红线范围内，持有《重庆市农村房屋所有权证》和《集体土地使用证》，证载建筑面积93.28平方米，混合结构，住宅第1-3层；土地使用权面积56.71平方米。2015年5月16日，巴南区征地实施部门对廖乐君的房屋进行了清理丈量。《征地房屋清理丈量记录表》载明：廖乐君房屋面积共计134.93平方米，其中有房产证面积93.28平方米；钢混结构13.3平方米，砖混结构121.63平方米；第三层临街。廖乐君在该记录表上签字确认。在征地实施过程中，廖乐君向巴南区征地实施机构提交了《卫生许可证》和《营业执照》，拟证明其房屋用于个体经营。 2017年5月16日，巴南区征地办、重庆市巴南区人民政府李家沱街道办事处（简称李家沱街道办）共同对廖乐君户作出《关于领取征地补偿安置费用的通知》，并邮寄送达。廖乐君对征地补偿标准有异议，向巴南区政府申请行政协调，其协调请求为：1.对申请人位于光明村4社的房屋（住宅部分）参照国有土地上房屋补偿标准进行补偿安置；2.对申请人用于商业经营并办理了营业执照的房屋参照国有土地上商业用房的标准进行补偿安置并给予停业损失；3.地上构附着物根据市场重置价给予补偿安置；4.参照国有土地上房屋征收补偿安置标准给予搬迁费、过渡费和奖励费等相关费用。因协调未果，巴南区政府于2018年11月20日作出《重庆市巴南区人民政府征地房屋补偿争议协调意见书》（巴府行协字〔2018〕05号）。廖乐君遂向市政府申请行政裁决，经书面告知补正，廖乐君于2019年4月8日向市政府邮寄《行政裁决申请书》，请求为：1.对申请人位于光明村4社的房屋90.64平方米参照国有土地上房屋标准进行补偿安置；2.对申请人位于光明村4社的用于商业经营房屋44.29平方米按照国有土地上商业用房的标准进行补偿安置；3.按照上述商业门面的市场价格进行评估后，以其总价的15%作为停产停业损失予以补偿安置；4.依法给予搬迁费、过渡费和奖励费等补偿安置；5.对申请人及家人依法办理农转非并办理城镇企业职工基本养老保险。市政府收到廖乐君的申请后，于2019年4月28日作出《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕95号）并邮寄送达。廖乐君不服该裁决，诉至一审法院，请求撤销该裁决并判令市政府针对廖乐君的申请重新作出裁决。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，市政府具有对廖乐君提出的申请进行裁决的法定职权和职责。廖乐君因对补偿标准有争议，经巴南区政府协调未果，向市政府申请裁决。市政府受理后，在法定期限内作出了裁决决定，程序合法。 对于廖乐君房屋是否应参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿、用于商业的门面房屋是否应参照国有土地上商业门面的标准进行补偿安置以及是否应对其用于商业的门面房按市场价格进行评估后以其总价的15%作为停产停业损失予以补偿安置的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，巴南区政府在组织实施征收廖乐君房屋所在的集体土地时，并不存在就被征收土地上的房屋及其他不动产进行怠于安置补偿的情形。故廖乐君认为应按照上述规定对涉案房屋参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿，于法无据。《重庆市征地补偿安置办法》第十一条第三款规定：村民的住房改作其他用途的，按住房补偿。故廖乐君要求对其用于经营的房屋按照国有土地上商业门面的标准补偿并按市场价格评估后给予停产停业损失补偿等裁决请求均于法无据。巴南区征地实施机构对廖乐君的房屋实际清理丈量后，按照补偿安置方案计算房屋补偿部分的标准符合《重庆市征地补偿安置办法》《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（渝府发〔2013〕58号）、《重庆市巴南区人民政府关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南府发〔2015〕42号）的规定。被诉裁决对廖乐君前述裁决请求不予支持，认定事实清楚，适用法规正确。被诉裁决认定廖乐君属于涉案征地住房安置对象，且实施征地时未婚，可增加15平方米的住房安置，并由巴南区征地实施部门提供统建优惠购房和货币安置住房两种方式供其选择，住房安置标准符合现行征地补偿安置政策规定，该认定亦无不当。 关于廖乐君提出给予搬迁费、过渡费和奖励费等补偿款项的裁决请求。依据涉案补偿安置方案，住房安置有统建优惠购房和货币安置住房两种方式，如选择住房货币安置形式则存在搬迁补助费这一项补偿，如选择统建优惠购房安置形式则没有搬迁补助费这一项补偿，但可能产生过渡费这一项补偿。因廖乐君尚未选择住房安置方式，也未签订住房安置协议，故现在不能确定廖乐君户上述费用的具体项目，但被诉裁决中已对廖乐君户的统建优惠购房和货币安置住房两种方式的补偿安置项目予以详细列明，该标准符合《重庆市征地补偿安置办法》、巴南府发〔2015〕42号补偿安置方案等规定。一旦廖乐君户选定了住房安置方式，上述补偿费用则可对应享受。在条件不成熟的情况下，被诉裁决对廖乐君该项请求裁决以申请人户签订拆迁安置协议、选择安置方式为前提，并由征地实施机构据实支付，并无不当。但是，依据涉案补偿安置方案相关规定，获得奖励费的条件为：选择货币安置形式，且在规定时限内拆除旧房，按住房安置面积给予奖励（300元/平方米）。而在被诉裁决中，对廖乐君户是否可以获得奖励费，或者哪种情况下可以获得奖励费未作查明，对廖乐君该项裁决请求没有做出裁决，属于遗漏申请裁决事项，存在认定事实不清，依法应当撤销并重新裁决。 关于廖乐君要求对其及家人依法办理农转非并办理城镇企业职工基本养老保险的问题。本案中，廖乐君户在本案征地实施时仅其本人一人，其在2003年的征地中已依据当时的政策签订了《征地农转非劳动力安置协议书》并领取了一次性人员安置补助费、由农业人口转为城镇人员，其征地人员安置已经完毕。故廖乐君并非本案所涉征地的农转非人员安置对象，不存在再次对其进行征地农转非人员安置，包括为其办理征地农转非人员基本养老保险的问题。且根据《重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员基本养老保险试行办法》（渝府发〔2008〕26号）第十一条第二款、第三款“各级劳动保障行政部门是被征地农转非人员基本养老保险的行政主管部门。各级城镇企业职工基本养老保险经办机构负责被征地农转非人员基本养老保险的经办工作。各级国土行政管理部门负责被征地农转非人员参保资格条件的认定，以及被征地农转非人员一次性缴纳的基本养老保险费的代缴”等规定，征地农转非基本养老保险应当按照上述规定办理，而不属于征地补偿安置争议裁决范围。故市政府以该请求未经巴南区政府协调作为驳回廖乐君该项裁决请求的理由虽不当，但结果正确。综上，市政府作出的《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕95号）认定事实不清、证据不足，依法应予撤销。一审法院据此遂判决：一、撤销市政府于2019年4月28日作出的《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕95号）；二、责令市政府在法定期限内重新作出行政行为。案件受理费50元，由市政府负担。 廖乐君上诉称，1.一审法院认定事实错误。本案征地实施机构明显怠于履行征地补偿安置法定职责，从发布征地批复到具体实施时间跨度较大，导致涉案房屋所在地已形成土地级差，应当参照国有土地上房屋征收标准进行补偿安置。廖乐君用于商业的门面虽然未办理产权证，但办理了营业执照等合法手续，应当参照国有土地上商业用房标准进行征收补偿。此外，廖乐君虽此前已因其他征地而农转非，但其并未丧失集体经济组织成员资格，且依然是基于征地农转非而并非基于其他原因变更户籍登记，其请求为其及其家人办理城镇企业职工基本养老保险符合现行法律法规规定。2.一审法院基于错误事实认定而判决也存在适用法律错误，应予纠正。综上，请求撤销一审判决，并发回重审或改判支持廖乐君的诉讼请求。 市政府二审中未向本院提交书面答辩意见。 巴南区规资局二审中未向本院提交书面陈述意见。 市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《征地补偿安置标准争议行政协调补充申请书》； 2.《重庆市巴南区人民政府征地房屋补偿争议协调意见书》（巴府行协字〔2018〕05号）； 3.《征地补偿安置争议裁决补正告知书》； 4.《行政裁决申请书》及邮寄单； 5.《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕95号）； 6.EMS快递单及查询网页截图。 证据1-6拟证明市政府作出被诉裁决程序合法，且廖乐君申请办理农转非人员城镇企业职工基本养老保险未经协调。 7.《重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划土地征收的通知》（渝府地〔2011〕19号）及附件； 8.《重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划建设用地的通知》（渝府地〔2011〕21号）及附件； 9.《重庆市巴南区人民政府关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地的公告》（巴南府发〔2014〕188号）； 10.张贴记录； 11.《重庆市巴南区国土资源管理分局、重庆市巴南区人民政府征地办公室关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南国土发〔2015〕18号）； 12.张贴记录（4份）； 13.《重庆市巴南区人民政府关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南府发〔2015〕42号）； 14.张贴记录（3份）。 证据7-14拟证明：廖乐君房屋位于李家沱街道光明村4社的集体土地已被征收，批准的安置补偿方案亦载明了各项补偿标准。本次系集体土地征收，廖乐君要求按照国有土地上房屋标准进行补偿安置无事实基础和法律依据。 15.常住人口登记表（廖乐君）及户口页，拟证明廖乐君的身份情况，该户只有她一个人。 16.《巴南建设集团第六分公司征用光明村四社土地劳动力补助安置费用表》； 17.《征地农转非劳动力安置协议书》。 证据16-17拟证明廖乐君农转非的情况，其已因其他征地于2003年签订征地农转非劳动力安置协议并领取了相关费用。 《项目征地房屋清理丈量记录表》（廖乐君）； 19.《中华人民共和国集体土地使用证》； 20.《重庆市农村房屋所有权证》。 证据18-20拟证明征地实施机构已对廖乐君的房屋进行了清理丈量。 21.《谈话记录》； 22.《关于领取征地补偿安置费用的通知》及送达回证。 证据21-22拟证明征地实施机构多次与廖乐君协商，因廖乐君未签订相关安置补偿协议，经测算得出其各项应得费用，并通知其完善手续领取补偿费用，不存在怠于履行补偿安置职责的情形。 廖乐君向一审法院举示的证据如下： 1.《中华人民共和国国务院行政复议裁决申请不予受理决定书》（国复〔2018〕1844号），拟证明涉案征地批文是国土资函〔2009〕671号，该批复由于下发之后多年没有实施征地，也没有补偿，至2014年巴南区政府发布征地公告时已经失效，从而证明本案没有取得依法审批的征地批复，土地没有被依法征收。 2.《营业执照》（副本）、《卫生许可证》，拟证明廖乐君的房屋修建于上世纪90年代，并办理了营业执照等手续，故廖乐君房屋中用于商业的部分应当按照国有土地上商业用房的标准给予补偿安置。 3.《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2018〕13号），拟证明本案征地实施机构拟定的补偿安置协议和2017年对廖乐君实行统建安置的方式违法，每个人被克扣了9万元。 巴南区规资局未向一审法院举示证据。 经一审庭审质证，廖乐君对市政府所举示证据1的真实性、合法性、关联性无异议，但认为无法达到其证明目的，除了有补充申请应当还有最初的申请，应当以原始的申请来证明行政协调程序是否合法；对证据2的真实性认可，但认为不合法，对廖乐君要求办理的农转非人员城镇企业职工基本养老保险没有协调是巴南区政府的过错而非廖乐君的责任；对证据3无异议；对证据4的真实性、合法性、关联性无异议，但不认可其证明目的；认为证据5不具合法性；对证据6无异议，但认为市政府超期作出裁决；对证据7、8的真实性认可，但对合法性、关联性、证明目的均不认可；对证据9-14的真实性、合法性、关联性均不认可，证明目的均不认可；对证据15-17的真实性无异议，但认为证据16、17不合法，且不能达到市政府的证明目的，廖乐君虽当时户籍仅有一个人但也不能只按一个人来补偿安置，且应当为廖乐君办理基本养老保险；对证据18-20的真实性、合法性、关联性无异议，但认为达不到市政府的证明目的，既然对廖乐君的房屋实测面积为134.93平方米，就应当全部按有证房屋补偿；对证据21、22的真实性无异议，但认为不合法。巴南区规资局对市政府举示的证据均无异议。市政府对廖乐君所举示证据1的关联性有异议，认为该证据与被诉行政行为无关；对证据2的关联性有异议，认为营业执照、卫生许可证上载明的经营者或负责人均不是廖乐君，也未载明经营地点位于涉案房屋内；对证据3认为系案外人的裁决，与本案无关联。巴南区规资局对廖乐君所举示证据的质证意见与市政府一致。 一审法院对各方当事人提交并经质证的证据认证如下：市政府举示的证据均真实、合法，且与本案有关联，能够证明本案征地安置补偿以及裁决相关事实和程序，予以采信。廖乐君举示的证据1、3与本案不具有关联性，不予采信；对于证据2，市政府虽在质证时提出营业执照、卫生许可证上载明的经营者或负责人均不是廖乐君，也未载明经营地点位于本案所涉房屋内，故对关联性提出异议。但市政府作出的本案被诉裁决对廖乐君提交该证据的事实予以了采信，并在廖乐君户应予补偿的事实部分及“本府认为”部分中，对巴南区就农村住宅用于经营和生产的个体户给予一次性搬迁补助费1000元/户的标准等，均进行了表述，应当视为市政府裁决中已对廖乐君房屋用于个体经营可给予一次性搬迁补助费1000元的事实进行了自认。且房屋是否实际用于经营并非要求廖乐君本人实际经营，营业执照上的经营地址虽只记载为廖乐君所在社，但并不能否认就不在廖乐君房屋内。故廖乐君举示的证据2能够证明其部分房屋用于个体经营的事实，予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，各方当事人对本案被诉《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕95号）的职权职责依据、裁决程序合法性、其余各方当事人的诉讼主体资格以及一审审判程序等事项均无争议，一审法院已有针对性地进行了评析，故不再赘述。 本案争议的焦点是廖乐君提出的裁决请求是否应当得到支持以及被诉《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕95号）是否合法。 关于廖乐君提出应对其房屋参照国有土地上房屋征收标准予以补偿以及对其用于商业的房屋按照国有土地上商业用房标准进行补偿安置的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”《重庆市征地补偿安置办法》第十一条第三款规定：“村民的住房改作其他用途的，按住房补偿。”本案中，市政府向一审法院提交的证据能够证明：原巴南区国土分局按照巴南区政府审批同意的征地补偿安置方案及时实施了征地补偿安置工作，并不存在怠于履行法定职责的行为，故本案并不具备上述司法解释规定的适用条件。巴南区征地实施机构对廖乐君的房屋实际清理丈量后，按照经依法批准的补偿安置方案计算廖乐君房屋的具体补偿金额，符合重庆市及巴南区的相关规定。被诉裁决据此对廖乐君的该部分请求不予支持，并无不当。 关于廖乐君提出应给予其搬迁费、过渡费和奖励费等补偿费用的问题。本案所涉巴南区政府审批同意的征地补偿安置方案中，已经对搬迁补助费、过渡费、奖励费等相关费用的计算标准及其前提条件进行了明确规定，符合重庆市和巴南区的相关政策规定。目前，由于廖乐君尚未签订住房安置协议，亦未对两种住房安置具体方式作出明确选择，故其户的搬迁补助费、过渡费等相关费用暂时无法计算。因此，市政府针对廖乐君此项请求裁决在其签订住房安置协议后，由巴南区征地实施机构按照补偿安置方案的规定据实支付，并无不当。关于奖励费问题，依据巴南区政府批准实施的涉案征地补偿安置方案第三条第四项之规定，被征地人员获得奖励费的条件及标准为：选择货币安置形式，且在规定时限内拆除旧房，按住房安置面积给予奖励（300元/平方米）。市政府在被诉裁决主文中针对廖乐君此项请求，笼统裁决为“在申请人户签订住房拆迁安置协议后，由巴南区征地实施机构按照批准的征地拆迁补偿安置方案的规定支付”，但却并未对廖乐君能否获得奖励费的相关事实予以明确并作出认定，故应当视为没有针对奖励费作出相应裁决，属于遗漏裁决请求事项。因此，一审法院认为被诉裁决认定事实不清、证据不足，并无不当。 关于廖乐君提出应为其及其家人办理农转非和城镇企业职工基本养老保险的问题。本案中，依据现有证据查明，廖乐君已于2003年因其他征地签订了《征地农转非劳动力安置协议书》并领取了一次性安置补助费等费用，且根据廖乐君的户籍登记情况载明其于涉案征地项目实施前已单独成户，身份登记为城镇居民。据此，廖乐君并非本次征地农转非人员，其提出为其及其家人办理农转非和城镇企业职工基本养老保险缺乏事实前提及法律依据。市政府认为廖乐君该项裁决请求未经巴南区政府协调应予驳回，一审法院认为依据重庆市相关规范性文件规定该事项不属于征地补偿安置争议裁决范围故该项请求应予驳回，两种理由虽角度不同，但于裁决实体结果而言，均无不妥。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人廖乐君的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉、维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人廖乐君负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 张 莉 二〇二〇年五月二十八日 法官助理 王 堃 书 记 员 张婉婷