浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终174号 上诉人（原审原告）沈先虎，男，1958年8月28日出生，汉族，住杭州市萧山区。 被上诉人（原审被告）杭州市萧山区瓜沥镇人民政府，住所地杭州市萧山区瓜沥镇建设四路10777号。 法定代表人吕意，镇长。 委托代理人施尧泉，该镇政府工作人员。 委托代理人陆佳峰，浙江王建军律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）王玉香，女，1953年1月5日出生，汉族，住杭州市萧山区。 上诉人沈先虎因土地行政确认一案，不服杭州市萧山区人民法院（2019）浙0109行初177号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月6日受理后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 2019年6月10日，杭州市萧山区瓜沥镇人民政府（以下简称瓜沥镇政府）向沈先虎户与王玉香户作出《关于遗留问题处理意见告知书》，内容为：从2010年12月开始，由东社村王玉香户与下街社区沈先虎户，因邻居为了杂地（约8平方米）纠纷问题长达10年之争，打过架、报过案、上过法院。根据浙江省高级人民法院（2016）浙民申2917号裁定书有关宅基地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，如协商不成的，由镇人民政府处理的内容。瓜沥镇分派下属主管部门进行处理，由镇城建、城管、信访、分中心、东社村、下街社区参加并组织当事人多次调解，经过实地踏勘现场、多次协商，但双方均未提交有效证据予以证明，最终不够配合，双方各执一词。然后采取居住在周边的邻居多方调查听取，都说该争议地块周边房前、屋后原是一个公共道地。这样一来结果更明晰该区域属于公共场地，至于多年遗留问题得到社会的公认，双方先后都属于私占。鉴于双方未能拿出有效证据，暂时搁置，还原于公共使用，双方必须自觉遵守。该争议地块土地使用权目前尚无材料显示归属于任何一方，只仅用于双方民间纠纷问题解决的途径。 2019年7月23日，沈先虎提起诉讼，请求撤销瓜沥镇政府作出的《关于遗留问题处理意见告知书》。 原审法院经审理查明，沈先虎系萧山区瓜沥镇下街社区居民，王玉香系该镇东社村村民，沈先虎户与王玉香户系左右邻居关系，两家就各自道地相邻处的土地权属长期存在争议。2015年4月21日，沈先虎向原审法院提起民事诉讼，诉讼请求包括要求王玉香户退还所占沈先虎的道地即案涉争议地块等。同年11月9日，原审法院作出（2015）杭萧瓜民初字第166号民事判决书，判决认定沈先虎所主张的土地使用权权属不明确，其关于王玉香侵占其道地的主张依据不足。后经上诉及再审，本院（2015）浙杭民终字第3908号民事判决和浙江省高级人民法院（2016）浙民申2917号民事裁定对该问题均作出相同的认定。2017年7月2日，沈先虎向瓜沥镇政府徐晓福书记邮寄信件一封，要求瓜沥镇政府按照（2016）浙民申2917号民事裁定载明的内容进行处理，即要求瓜沥镇政府对沈先虎户与王玉香户争议土地的权属纠纷进行调查处理。瓜沥镇政府收到申请后派工作人员进行调查处理，并数次组织沈先虎和王玉香进行协调，但协调均未成功。2019年6月10日，瓜沥镇政府向沈先虎户与王玉香户作出《关于遗留问题处理意见告知书》，认为该区域属于公共场所，双方先后都属于私占，鉴于双方均无有效证据，暂时搁置，还原于公共使用。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……”《土地权属争议调查处理办法》第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”因此，瓜沥镇政府根据沈先虎申请具有作出案涉土地权属争议处理决定的法定职权。《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。”第二十三条规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”第二十八条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”第三十三条规定：“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。”本案中，瓜沥镇政府处理沈先虎与王玉香的土地权属争议应当参照《土地权属争议调查处理办法》执行。根据该办法规定，权属争议双方当事人应当提供土地权属的证据材料，但沈先虎提供的土地申报登记凭证所反映的只是其申请登记的面积，该申请并没有经土地管理部门核准，而法院相关生效判决也未对土地权属进行明确，在双方均未能提供有效证据证明的情况下，瓜沥镇政府进行调查后也无法确定案涉地块的权属，因协调亦未能达成协议，瓜沥镇政府最终作出认定案涉土地为公共场地，并还原公共使用的答复并无不当。关于程序问题，沈先虎于2017年7月2日提出申请，瓜沥镇政府收到沈先虎申请后，数次组织双方当事人进行协调，在协调未果的情况下于2019年6月10日作出案涉告知书，符合《土地权属争议调查处理办法》第二十三条、第三十三条的规定，但已明显超过该办法第二十八条规定的处理期限，存在程序轻微违法。鉴于瓜沥镇政府作出的答复内容并无不当，程序轻微违法对沈先虎权利不产生实际影响，故应当确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认杭州市萧山区瓜沥镇人民政府2019年6月10日作出《关于遗留问题处理意见告知书》的行政行为违法。案件受理费50元，由杭州市萧山区瓜沥镇人民政府负担。 宣判后，沈先虎不服，向本院上诉称：一、杭州市萧山区瓜沥镇人民政府于2019年6月10日做出《关于遗留问题处理意见告知书》存在程序违法。行政机关作为国家机关，应该依法执政，一审法院己经认定被上诉人做出的《关于遗留问题处理意见告知书》存在超出《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定的处理期限。二、—审法院的审判人员没有深入现场进行实地考察，只是根据当事人的提供的纸面材料进行臆断有违法律精神。一审法院审判人员没有邀请第三方勘察机构，也没有对证据进行实地测量比对，判决结果有违科学依据。三、杭州市萧山区瓜沥镇人民政府于2019年6月10日做出《关于遗留问题处理意见告知书》被一审法院判决确认违法，行政违法的行为应予以撤销。四、一审法院在审理过程中程序性违法。首先，上诉人在按照规定要读起诉状的时候，遭到审判长的制止。其次，上诉人提供的原始证据也没有叫被上诉人回答。最后，上诉人要求看庭审笔录和签字的时候，书记员只说到：“好了，你好回去了”。五、从（2015）杭萧瓜民初字第166号判决可知，被侵占的8平米道地在被王玉香家非法侵占之前，一直是上诉人家族世世代代在使用。上诉人家己搭建生活用的洗衣板支架、水槽支架，并且该地之前一直在上诉人家的围墙之内，是王玉香雇人推倒了原先的围墙和洗衣板支架、水槽支架，并且雇人砍伐了水杉树(因为水杉树系上诉人所种，存在阻挡了其搭建违法的新围墙来侵占上诉人的土地)。六、萧山区瓜沥镇人民政府于2019年6月10日做出《关于遗留问题处理意见告知书》的依据都是其一面之词，系懒政行为做出的答复。其称采取居住在周边的邻居多方调查听取，都说被侵占地块是公共道地。而上诉人多方了解过后，邻居们称根本没有这么说过。严重怀疑这都是相关政府人员懒政不作为而编出来的。所以为了公正起见上诉人要求法院对此处被上诉人所谓询问过的邻居进行传唤到庭对证。在私有制的确立后，围墙就用来区分、保护个人或社会利益集团的物权，上诉人和第三人王玉香家的最开始的围墙一直和平存在数十年，而且该被侵占的土地也是上诉人家族一直世世代代使用传承，然在2010年到2011年期间，被第三人王玉香多次毁坏、侵占，并且把两家存着数十年之久的围墙推到，从此矛盾开始展开。瓜沥镇人民政府知道这个事情后，却一直拖着，行政不作为。综上，请求：1.撤销杭州市萧山区人民法院（2019）浙0109行初177号行政判决书；2.撤销杭州市萧山区瓜沥镇人民政府于2019年6月10日作出的《关于遗留问题处理意见告知书》；3.将上诉人被侵占的8平方米多的道地归还，并恢复原状。 被上诉人瓜沥镇政府二审中未向本院提交书面答辩意见，当庭答辩称：一、被上诉人具有作出案涉告知书的职权依据；二、被上诉人作出的告知书是经过实际踏勘及核查，内容合法，并无不当；三、上诉人所称被上诉人存在行政不作为的行为，被上诉人认为，被上诉人在收到上诉人的申请之后，经过查档、实地踏勘，多次向所在社区、居民了解情况、组织双方当事人调解，在此基础上作出的告知书不存在行政不作为的情形。 被上诉人王玉香二审中未向本院提交书面答辩意见。 经审查，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。 本院认为，本案争议焦点为案涉争议土地使用权的归属问题。本案中，上诉人沈先虎主张土地申报登记凭证能够证明其对案涉争议土地享有使用权，但该凭证只是反映其申请登记的面积，且该申请并未经土地管理部门核准，不足以证明其对案涉争议土地有合法使用权。《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”第三十三条规定：“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。”本案中，被上诉人在收到上诉人的申请后数次组织争议双方当事人进行协调，在争议双方当事人均未能提供有效证据证明和协调未果的情况下，被上诉人确认案涉土地为公共用地，还原于公共使用，并无不当。但上诉人于2017年7月2日提出申请，被上诉人于2019年6月10日才作出案涉告知书，已经明显超过了法定的处理期限，但该程序轻微违法对上诉人的权利义务不产生实际影响，故原审法院判决确认被诉行政行为违法，并无不当。上诉人在二审中申请证人出庭作证，不属于二审中的新证据，不予准许。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人沈先虎负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴宇龙 审判员  廖珍珠 审判员  刘 斌 二〇二〇年五月二十五日 法官助理莫雪飞 书记员汪金枝 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。