浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终237号上诉人（一审原告）姜松福，男，1954年8月14日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。委托代理人周涛，北京诚略律师事务所律师。委托代理人杨蕾，北京诚略律师事务所律师。被上诉人（一审被告）衢州市柯城区人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区荷花三路28号。法定代表人蒋国强，区长。委托代理人吴芯羽，柯城区司法局工作人员。委托代理人汪钢，浙江达正律师事务所律师。一审第三人衢州市柯城区姜家山乡人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区姜家山乡诚信路57号。法定代表人徐云飞，乡长。委托代理人翁静，浙江达正律师事务所律师。姜松福因诉衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）土地行政强制一案，不服衢州市中级人民法院（2019）浙08行初74号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年2月26日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。原告姜松福起诉称，原告在姜家山乡××村后山根合法拥有一幢占地140.1㎡四间两层的房屋，并在村大会堂后面拥有一幢坐南朝北20㎡的房屋。因高铁新城建设需要，原告上述两幢房屋被纳入拆迁范围，但原告与征收单位未达成补偿安置协议。被告在未履行任何法定程序的情况下，于2018年11月17日将原告的上述房屋强制拆除，造成原告巨大财产损失。根据衢政发〔2014〕55号《衢州市人民政府关于进一步推进衢州市区城中村改造加快农民市民化步伐的若干意见》（以下简称《若干意见》）第三条第二项以及《衢州市区城中村搬迁改造实施办法》第三条的规定，被告是被诉拆除行为的责任主体，应依法承担相应的法律责任。原告对该拆除行为不服，向一审法院提起诉讼，请求：确认被告于2018年11月17日强制拆除原告位于姜家山乡××××房屋及村大会堂后面坐南朝北房屋的行为违法；本案诉讼费用由被告承担。一审法院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。其中《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称适用解释）第五十四条第一款第（二）项明确要求，“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；”本案中，原告以柯城区政府为被告，起诉要求确认拆除其涉案房屋的行为违法，但未提供证据证明被告柯城区政府实施被诉强制拆除行为，且据柯城区政府提供的相关文件，可以证明涉案城中村搬迁改造征收项目的组织实施单位为姜家山乡政府。原告仅以被告作出过同意搬迁改造的批复主张柯城区政府为适格被告，证据不足。柯城区政府非本案适格被告。经一审法院释明，原告明确表示不同意变更被告。根据适用解释第六十九条第一款第（三）项关于“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，对原告以柯城区政府为被告提起的诉讼，依法应予驳回。据此，依照适用解释第一百零一条第一款第（二）项、第六十九条第一款第（三）项、第三款的规定，裁定：驳回原告姜松福的起诉。姜松福不服一审行政裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审行政裁定；2.指令一审法院继续审理本案。一审法院以被上诉人非本案适格被告为由裁定驳回起诉，认定事实和适用法律错误，违反法定程序，依法应予撤销。一、一审裁定认定事实错误。1.被上诉人系涉案征迁项目的法定责任主体，系本案的适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，国家因建设需要征收农民集体土地的，经国务院或者省级人民政府批准后，由县级以上人民政府具体组织实施征地；且上述法律对于强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方法有具体明确的规定。本案中，涉案房屋所在土地已经由省政府批准征收。被诉的拆除、清理地上附着物行为，属于土地征收实施过程中的一个环节。被上诉人系集体土地及地上附着物征收的法定实施主体，其应当为征收过程中实施的强拆行为承担法律责任。2.即便姜家山乡政府自认实施强制拆除行为，应当视为受被上诉人委托实施。适用解释第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”姜家山乡政府在无法律、行政法规或者规章规定的情况下，由被上诉人作出《衢州市柯城区人民政府关于同意对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的批复》（柯政发〔2018〕105号，以下简称案涉批复）授权其实施城中村改造项目，属于被上诉人对姜家山乡政府的委托。据此，本案以柯城区政府为被告，符合上述司法解释规定。另，柯城区政府在上述批复中，要求姜家山乡政府按照《若干意见》有关规定组织实施。而《若干意见》第三条第（二）项“明确责任主体”规定：“按照责、权、利”相一致的原则，由柯城区、衢江区人民政府、衢州绿色产业集聚区、市西区管委会作为城中村改造的责任主体……”该《若干意见》附件《衢州市区城中村搬迁改造实施办法》第三条规定：“柯城区、衢江区政府和衢州绿色产业集聚区、市西区管委会为本区域内城中村改造建设的责任主体，分别负责本区域内城中村改造的实施工作。“第五条“实施程序”中第（五）项规定“组织实施：城中村改造实施方案经市政府批准后由柯城区、衢江区政府和衢州绿色产业集聚区、市西区管委会负责具体实施。”由此可知，柯城区政府是涉案城中村改造及房屋强拆行为的责任主体和实施主体。姜家山乡政府的职权来源于柯城区政府的委托。3.本案被诉拆除房屋行为，不能由姜家山乡政府独立承担法律责任。即便姜家山乡政府在自认为协议生效的情况下实施拆除行为，也是在接受柯城区政府委托的情况下，与被征收人签署协议、实施房屋拆除行为。其实施的签订协议行为以及拆除房屋行为，并非脱离集体土地征收和高铁新城城中村改造项目的独立行政行为，也非出于乡政府独立的意思表示，而是属于集体土地征收与高铁新城城中村改造项目的环节，基于柯城区政府的授权实施，应当由柯城区政府承担法律责任。一审法院仅以姜家山乡政府自认实施的房屋拆除为由，否定柯城区政府为适格被告，系对法律规定的错误理解，也有违职权法定原则。二、一审裁定适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”适用解释第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”即便本案被诉的强制行为由姜家山乡政府实施，根据上述法律规定，姜家山乡政府实施的强拆行为系被上诉人以批复的方式委托其实施，应当以被上诉人为本案被告，属于人民法院受案范围和一审法院管辖。综上，一审法院以柯城区政府非本案适格被告为由，依据适用解释第一百零一条第一款第（二）项，第六十九条第一款第（三）项、第三款之规定，裁定驳回上诉人的起诉，适用法律严重错误。三、一审法院未对本案基本事实进行调查即迳行告知上诉人变更被告，违反法定程序本案中，关于房屋强拆行为的实施主体和责任主体，一审法院只听取了被上诉人及第三人姜家山乡政府的单方陈述，即先入为主确定柯城区政府非本案被告，并告知上诉人要求其变更被告；上诉人在一审中提交案涉批复完全可以证明，第三人实施的签署协议及房屋拆除行为完全是接受柯城区政府的委托，柯城区政府应当承担起法律责任。另，一审法院未对本案开庭审理，对本案的案件事实未进行全面调查，更未组织举证、质证，在未查明具体的实施主体和责任主体的情况下，无理由拒绝采纳上诉人的主张和证据，迳行告知上诉人变更被告，严重违反法定程序。柯城区政府答辩称:一审法院认定事实清楚，适用法律法规正确。被答辩人起诉时并未提供证据证明答辩人实施了被诉强制拆除行为，仅以答辩人作出过批复为由主张答辩人为适格被告，无事实和法律依据。答辩人柯城区政府确未实施涉案房屋拆除工作，并非本案的适格被告。一审法院对被答辩人经释明后明确表示不变更被告的行为，依据适用解释第一百零一条第一款第（二）项、第六十九条第一款第（三）项、第三款的规定裁定驳回起诉，适用法律法规正确。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。姜家山乡政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律法规正确。被答辩人已经列入其子姜孝俊户进行补偿安置，该户系主动腾空房屋移交答辩人姜家山乡政府拆除。被上诉人确未实施涉案房屋拆除工作，并非本案的适格被告。该户腾空房屋移交拆除后已于2018年11月21日选取安置房7套，共计738.56㎡、车位4个；且分别于2018年11月20日、2019年12月29日领取第一年、第二年的临时周转费合计90000元整。除领取第三年的临时周转费（满足条件的情况下）、款清后领取安置房外，该户享有的补偿安置权益已经履行完毕。一审法院对被答辩人经释明后明确表示不变更被告的行为，依据适用解释第一百零一条第一款第（二）项、第六十九条第一款第（三）项、第三款的规定，裁定驳回起诉，适用法律法规正确。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。二审中，被上诉人应本院的要求，向本院提交了两组证据，证据1-1，有关姜义祥（姜水良)户的相关证据：1.《高铁新城城中村搬迁改造人口情况调查表》；2.《高铁新城城中村搬迁改造房屋面积确认表》《高铁新城城中村搬迁改造房屋测绘平面图》、父子关系证明、父亲安置协议、土地登记结果查询证明、拼屋协议与分家协议照片、房屋照片；3.《高铁新城城中村搬迁改造房屋征收补偿安置协议书》及附件、《承诺书》《被征收房屋权属证书交接表》《高铁新城农房移交拆除清单》；4.《高铁新城姜家山片区安置房联系单》《柯城区高铁新城城中村搬迁改造农房征收补偿款结算单》。拟证明：1.姜义祥（姜水良）户的基本情况；2.姜义祥（姜水良）户已经将自有房屋和从上诉人之子姜孝俊处调剂的两处房屋一并移交姜家山乡政府拆除。3.姜义祥（姜水良）户已经签订补偿安置协议书移交房屋权属证书、移交包括案涉两处房屋在内的房屋并在移交房屋后选取安置房、办理补偿款结算手续。证据2-1，有关姜吕华户的相关证据：1.《高铁新城城中村搬迁改造人口情况调查表》；2.《高铁新城城中村搬迁改造房屋面积确认表》《高铁新城城中村搬迁改造房屋测绘平面图》、集体土地建设用地使用证、分房协议、房屋照片；3.《高铁新城城中村搬迁改造房屋征收补偿安置协议书》及附件、《承诺书》《高铁新城农房移交拆除清单》；4.《高铁新城姜家山片区安置房联系单》《柯城区高铁新城城中村搬迁改造农房征收补偿款结算单》。证据2-2，有关周建珍（姜建华）户的相关证据：1.《高铁新城城中村搬迁改造人口情况调查表》；2.《高铁新城城中村搬迁改造房屋面积确认表》《高铁新城城中村搬迁改造房屋测绘平面图》、分房协议、房屋照片；3.《高铁新城城中村搬迁改造房屋征收补偿安置协议书》及附件、《承诺书》《被征收房屋权属证书交接表》《高铁新城农房移交拆除清单》；4.《高铁新城姜家山片区安置房联系单》《柯城区高铁新城城中村搬迁改造农房征收补偿款结算单》。证据2-1、证据2-2拟共同证明：1.姜土福35.09㎡房屋独立于姜松福案涉两处房屋。2.姜土福35.09㎡房屋经其内部分房协议分别由姜吕华和姜建华继承。3.姜吕华和周建珍（姜建华）户已经分别签订补偿安置协议书，移交权属证书、腾空房屋移交拆除，并已选取安置房、办理补偿款结算手续。上诉人质证认为，该两组材料真实性不予认可，且其不是新的证据，在一审程序中无正当理由没有提交，不应被采纳。另，该两组证据材料是案外人姜义祥（姜水良）户、姜吕华户、周建珍（姜建华）户有关搬迁改造调查及补偿安置协议签订的相关情况，与本案无关，不具有关联性。本院认为，结合案涉房屋征收补偿安置政策依据之一《衢州市区城中村搬迁改造实施办法》第十二条的规定“父母原则上随农业户口子女安置，不得单独立户”、姜松福自认其与妻子随儿子姜孝俊户安置及案涉两处房屋已由其儿子姜孝俊以20万元左右的价格转让给了案外人，上述三组证据可以证明案涉两处房屋已由上诉人儿子姜孝俊处分给同村姜义祥（姜水良）户，且该户亦将案涉两处房屋移交姜家山乡政府拆除。姜松福兄弟姜土福所持有的柯城集建（91）字第033477号《集体土地建设用地使用证》所载35.09㎡房屋属于姜土福所有，独立于姜松福案涉两处房屋，该房屋经其家庭内部分房协议分别由其儿子姜吕华和姜建华继承。本院认为，行政诉讼法第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。适用解释第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。本案中，根据二审查明的事实，案涉两处房屋已由上诉人跟随安置的户主即其儿子姜孝俊处分给了同村姜义祥（姜水良）户，且该户已将案涉两处房屋移交姜家山乡政府拆除。在此情形下，上诉人与案涉两处房屋不再具有利害关系，其亦不具有原告主体资格。据此，一审以上诉人未提供证据证明柯城区政府实施了被诉强制拆除行为，不是本案适格被告为由裁定驳回上诉人的起诉，结果正确，但理由不当，本院予以指正。另，关于上诉人提出的一审法院未对本案开庭审理问题。适用解释第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。鉴于本案系驳回起诉的程序性案件，故一审法院未对本案开庭审理，迳行裁定驳回起诉，并无不当。综上，上诉人姜松福的上诉理由不能成立，不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二〇年五月二十二日书记员  朱胤佐