浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)浙行终646号上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路6号。法定代表人曾瑞华，区长。委托代理人南晓芹，温州市瓯海区应急管理局局长。委托代理人徐倩倩，浙江嘉瑞成律师事务所律师。被上诉人（原审原告）温州市瓯海康宏皮革有限公司，住所地浙江省温州市瓯海区瞿溪街道富阳北路20号。法定代表人贾建卡，总经理。原审第三人温州中昆塑业有限公司，住所地浙江省温州市瓯海区瞿溪街道埭头村富阳北路20号。法定代表人胡巧忠，总经理。委托代理人方钧亮，浙江嘉瑞成律师事务所律师。原审第三人谢计来，男，1976年9月10日出生，汉族，住安徽省宿州市灵璧县。温州市瓯海康宏皮革有限公司（以下简称康宏公司）诉温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）安全生产事故行政批准一案，瓯海区政府不服温州市中级人民法院（2018）浙03行初441号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年3月17日立案受理后依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。上诉人瓯海区政府的委托代理人南晓芹、徐倩倩，被上诉人康宏公司的法定代表人贾建卡，原审第三人温州中昆塑业有限公司（以下简称中昆公司）的委托代理人方钧亮参加诉讼。原审第三人谢计来经本庭合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：温州市瓯海区瞿溪街道埭头村经济合作社于2007至2010年间先后取得该村二产用地手续和二产返回标准厂房工程规划许可。2011年6月21日，埭头村经济合作社与原告康宏公司的前身瞿溪康宏皮革厂签订的《埭头村二产返回地出租协议书》载明，其将拥有的上述29.85亩村二产返回用地北面的14.925亩土地租给康宏皮革厂使用。该地块后建起厂房建筑，坐落地址为富阳北路20号。2016年11月，瓯海区城市管理与行政执法局经调查以康宏公司的“房屋（棚）”存在“未批先建”问题，作出《责令（限期）改正通知书》（温瓯城法责改字[2016]0080080865号），责令立即停止违法行为、限于30日内自行拆除。2017年12月10日，原告康宏公司法定代表人贾建卡委托其妻丁爱月，以贾建卡名义与柯志坚签订《厂房租赁合同》。该合同载明将富阳北路20号第一栋（入门左手边1-3层），建筑面积5100平方米的厂房租给柯志坚生产使用。同年12月12日，柯志坚又与第三人谢计来签订《厂房租赁合同》，合同约定将厂房的东北部分，建筑面积2663平方米（一楼550平方米，二楼1323平方米，三楼790平方米）租给谢计来作PE生产车间。2018年3月1日，埭头村经济合作社与第三人中昆公司签订的《房屋租赁合同》载明，埭头村经济合作社将富阳北路20号3200平方米厂房（房屋）租给中昆公司作经营场地。2018年4月24日，第三人中昆公司租用厂房的东北边，实际由第三人谢计来使用的一楼废料仓库发生火灾。经消防救援，火势被扑灭。次日，温州市公安消防局瓯海分局工作人员对火灾现场进行勘验并制作勘验笔录。2018年4月26日，被告瓯海区政府决定成立火灾事故调查组。同年5月8日，温州市公安消防局瓯海区分局作出《火灾事故认定书》（瓯公消火认字〔2018〕第0006号）。经调查，原瓯海区安全生产监督管理局于2018年5月10日出具《温州中昆塑业有限公司“424”火灾事故调查报告》，对火灾事故单位、经过，直接经济损失，事故原因、性质、责任等作出认定，并提出处理建议、整改措施。2018年5月25日，被告瓯海区政府作出《温州市瓯海区人民政府关于对温州中昆塑业有限公司“424”火灾事故处理的批复》（温瓯政发〔2018〕50号），同意事故调查报告的相关认定意见。原告康宏公司不服，向本院提起本案行政诉讼。原审法院认为：《中华人民共和国安全生产法》第八十三条规定：“事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任……”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第一款规定：“事故调查报告应当包括下列内容：……（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；……”可见，人民政府在批复事故调查报告时应审查事故调查报告是否查清事故相关事实经过、直接经济损失状况等。本案中，被告瓯海区政府在诉讼中提供温瓯城法责改字[2016]0080080865号《责令（限期）改正通知书》作为涉案厂房建筑已被瓯海区城市管理与行政执法局认定为违法建筑的证据，但该通知书仅载明瓯海区城市管理与行政执法局对原告康宏公司的相关“房屋（棚）”进行了调查，并发现其存在“未批先建”，责令限期自行拆除。仅凭该通知书内容无法判断瓯海区城市管理与行政执法局是否将涉案全部厂房建筑均认定为应予拆除的违法建筑。在此情况下，被告瓯海区政府批复同意的事故调查报告以涉案厂房系违法建筑为由认定建筑烧毁损失不计入事故直接经济损失，没有事实依据。因此，被告作出被诉批复事实认定不清、依据不足，依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项之规定，判决：一、撤销被告温州市瓯海区人民政府于2018年5月25日作出的《温州市瓯海区人民政府关于对温州中昆塑业有限公司“424”火灾事故处理的批复》（温瓯政发〔2018〕50号）。二、责令被告温州市瓯海区人民政府于本判决生效之日起15日内对原温州市瓯海区安全生产监督管理局《关于要求对〈温州中昆塑业有限公司“424”火灾事故调查报告〉批复的请示》（温瓯安监管〔2018〕44号）重新进行审查处理。上诉人瓯海区政府上诉称：一审法院作出“被告瓯海区政府在诉讼中提供温瓯城法责改字[2016]0080080865号《责令(限期)改正通知书》作为涉案厂房建筑已被瓯海区城市管理与行政执法局认定为违法建筑的证据，但该通知书仅载明瓯海区城市管理与行政执法局对原告康宏公司的相关“房屋(棚)进行了调查，并发现其存在“未批先建”，责令限期自行拆除。仅凭该通知书内容无法判断瓯海区城市管理与行政执法局是否将涉案全部厂房建筑均认定为应予拆除的违法建筑。在此情况下，被告瓯海区政府批复同意的事故调查报告以涉案厂房系违法建筑为由认定建筑烧毁损失不计入事故直接经济损失，没有事实依据”的认定没有事实和法律依据。理由如下：一、事故调查报告及瓯海区政府批复均未直接认定涉案厂房系整体违法建筑。事故调查报告中“康宏皮革违法建设房屋(未将建设工程规划许可审批的总平面图进行建造)...鉴于康宏皮革厂房设计违章建筑已被依法拆除，建议不再追究责任”，该报告中仅以康宏皮革厂房涉及违章建筑已被拆除作为不予追究其行政责任的理由。二、事故调查报告认为涉案厂房涉及违法建筑，有事实和法律依据。1.涉案厂房于2010年5月25日取得《建设工程规划许可证》，编号为建字第浙规证2010-030400057号，建设规模为9844.61平方米，另地下室面积0。其中综合楼2452.69平方米，1#车间2656.72平方米，2#车间1627.2平方米，3#车间3106平方米。2.按照被上诉人陈述，房屋建成后其把原审批的1#车间南边部分大约20米左右的车间移至搭建违章的彩钢棚对面，1#车间三层彩钢结构，使用面积5100平方米(2018年1月份被拆除400平方米)，2#车间一层彩钢棚结构，使用面积2500平方米，还占用了2#车间周边通道1100平方米搭建违章彩钢棚，总面积8700平方米。3.2016年11月，瓯海区城市管理与行政执法局已对被上诉人的“房屋(棚)”存在“未批先建”问题，作出《责令(限期)改正通知书》责令立即停止违法行为，限于30日内自行拆除。根据《浙江省违法建筑处置办法》第三条规定，未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物，属于违法建筑。由此，涉案厂房建筑显属整体违法，依法应当全部拆除。三、温瓯城法责改字[2016]0080080865号《责令(限期)改正通知书》可以作为认定违法建筑的依据。具体行政行为一经作出即具有法律效力，在未被撤销或者宣布无效前均可以作为认定案件的客观证据。本案中，行政执法局出具的《责令(限期)改正通知书》已经作出且具有法律效力，事故调查组当然可以据此作出事实认定。四、参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，涉案建筑烧毁损失不计入事故直接损失。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”参照该法条规定，违法建筑并不被纳入直接损失的统计范围。请求二审法院依法撤销(2018)浙03行初441号行政判决，依法改判驳回被上诉人一审诉讼请求。被上诉人康宏公司没有提供书面答辩状，在庭审中辩称其厂房不是违章建筑，其因生产需要在附近搭棚已经在2017年7月拆除。责令限期拆除通知书没有明确的相对人，没有时间，没有违法面积，没有告知救济途径，没有依法送达，违法无效。征收补偿条例只适用于政府征收，厂房是被火灾损毁，并不属于政府征收。原审第三人中昆公司同意上诉人瓯海区政府的意见，并称：1.案涉争议建筑不是部分违章，而是整体违章。2.被上诉人康宏公司不是适格原告，不是行政诉讼利害关系人，其只是承租人。3.即使主体适格、部分违章，也应当进行初步举证，包括预算、建筑图纸、施工图纸等，其没有提供任何材料，无法证明案涉建筑的损失。一审判决缺乏依据。原审第三人谢计来未提供书面答辩意见。二审庭审中，各方当事人围绕康宏公司是否有行政诉讼原告主体资格和瓯海区政府作出的安全生产事故处理批复认定事实是否清楚的争议焦点进行审查。一审的案卷材料随案移送本院，二审期间各方当事人均无提供新的证据。经审理，本院确认一审认定的事实。本院认为，康宏公司利用温州市瓯海区瞿溪街道埭头村经济合作社的土地与其合作建造厂房，并将厂房出租给柯志坚、中昆公司和谢计来等。康宏公司与其建造的厂房存在物权上的利害关系，符合行政诉讼原告主体资格条件，属于适格原告。原审第三人中昆公司辩称其不具有原告主体资格，理由不能成立，本院不予采纳。上诉人瓯海区政府上诉称，温瓯城法责改字[2016]0080080865号《责令(限期)改正通知书》可以作为认定违法建筑的依据。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，涉案建筑烧毁损失不计入事故直接损失。经查，该通知书仅载明瓯海区城市管理与行政执法局对原告康宏公司的相关“房屋（棚）”进行了调查，并发现其存在“未批先建”，责令限期自行拆除。该责令限期拆除通知书没有明确的相对人，没有拆除的部位和面积，没有告知救济途径。仅凭该通知书内容无法认定全部厂房建筑为应予拆除的违法建筑。并且，有无损害后果和法律是否予以保护是两个不同的问题，前者是事实判断问题，后者是价值判断问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅仅规定违章建筑不予安置补偿，不等于涉案建筑烧毁没有损害后果。上诉人瓯海区政府认为涉案建筑烧毁损失不计入事故直接损失，缺乏法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应当予以维持。上诉人瓯海区政府上诉理由不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人温州市瓯海区人民政府承担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 江 勇审判员 王玉岳审判员 周进海二〇二〇年五月二十六日书记员 吴国宏