江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏01行终75号 上诉人（原审原告）严菊英，性别：××，汉族，××年××月××日生。 委托代理人朱晓峰，江苏熙典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市秦淮区人民政府瑞金路办事处，住所地南京市秦淮区瑞金北村50幢。 负责人张丽，南京市秦淮区人民政府瑞金路办事处主任。 出庭负责人朱军，南京市秦淮区人民政府瑞金路办事处副主任。 委托代理人李箕龙、李红洋，江苏众盛律师事务所律师。 上诉人严菊英因城建行政管理一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1014号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月26日公开开庭进行了审理。上诉人严菊英的委托代理人朱晓峰，被上诉人南京市秦淮区人民政府瑞金路办事处（以下简称瑞金路办事处）的出庭负责人朱军、委托代理人李箕龙、李红洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，严菊英所有的房屋位于南京市××路××室，涉案建筑位于前述房屋旁边。2019年5月21日，瑞金路办事处所属城市管理部制作并向严菊英送达了涉案《拆违告知书》，主要内容为：“为全力推进小区出新整治工作，进一步美化小区景观、改善人居环境，创造美好和谐家园。2019年瑞金路2号4号小区被区政府列入小区出新整治小区，现根据秦淮区环境综合整治指挥部的统一部署，秦淮区城市管理局瑞金路执法中队联合瑞金路办事处城市管理部将限期对您（单位）在瑞金路××、××小区59-105擅自搭建违法的建筑物进行拆除，现将有关拆除要求告知如下：1、请您（单位）于2019年5月28日前自行拆除。2、如未按期拆除，街道城市管理部将于2019年5月29日后组织人员帮助完成拆除。感谢您（单位）的积极配合与大力支持。特此告知。”该告知书落款为“秦淮区人民政府瑞金路办事处城市管理部”并加盖相应印章。严菊英对前述《拆违告知书》不服，诉至法院，请求：1.确认瑞金路办事处的拆违决定违法；2.诉讼费用由瑞金路办事处承担。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼，但提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 本案中，因瑞金路办事处辖区范围内的、严菊英所居住的小区进行出新改造，瑞金路办事处作为秦淮区人民政府的派出机关系该次小区出新改造活动的主要责任单位，负有组织、监督、指导、委托实施等相应的权责，需开展大量工作。小区出新改造过程中，小区内的涉嫌违法建筑的调查处理工作系重要内容之一。依据《南京市城市治理条例》第六条、第七条、第十一条、第十七条等相关规定及其他法律、法规规定，城市管理主管部门系调查处理涉嫌违法建筑的主要法定责任单位，街道办事处也负有相应宣传、教育、协助、配合并开展相应工作的义务。就本案瑞金路办事处发出的《拆违告知书》而言，首先，因其并非城市管理主管部门所发放、非城市主管部门调查认定的法定程序，故其发放与否均不影响城市主管部门对涉嫌违法建筑的调查认定；其次，考虑发放《拆违告知书》发生在小区出新过程中且瑞金路办事处作为小区出新的组织实施人，结合《拆违告知书》的用词、用语及内容等，可以认定该告知书系瑞金路办事处对严菊英作出的告知、劝导行为，不能直接设定其权利义务，属于对严菊英的权利义务不产生实际影响的行为。严菊英对该行为提起诉讼，依法应不予立案受理；已经立案受理的，应当裁定驳回起诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，原审裁定：驳回严菊英提起的本案起诉。 上诉人严菊英上诉称，一、一审法院认定事实错误。被上诉人作为行政机关，应该严格遵循“法无规定不可为”的原则从事行政行为以及进行行政管理。首先，一审法院认为在小区出新改造过程中，小区内的涉嫌违法建筑的调查处理工作系被上诉人重要内容之一，该认定缺乏法律依据及法律授权;其次，一审法院认为街道办事处对调查处理涉嫌违法建筑负有相应宣传、教育、协助、配合并展开相应工作的义务，该认定亦缺乏法律依据及法律授权;第三，被上诉人作出的《拆违告知书》的用词、用语及内容与“责令限期拆除”的用语一致，无法得出“告知、劝导”的意思，且上诉人在一审审理中己经提供涉案建筑在本案诉讼过程中被被上诉人强拆的事实的证据，而被上诉人在一审审理中也没有否认己实施强拆的事实，只是解释为系协助城管部门实施拆除，是助拆行为。由此，一审法院认为《拆违告知书》不能直接设定上诉人的权利义务，属于对上诉人的权利义务不产生实际影响的行为，认定错误。二、一审法院审理程序违法。一审法院开庭前上诉人已向法院申请将强拆行为在本案中一并审理，但是一审法院未予采纳。现就强拆行为违法的案件一审法院已经立案并在审理中，但经过两次质证，还未开庭审理，属于程序违法。三、一审法院适用法律错误。一审裁定书中引用了《南京市城市治理条例》第六条、第七条、第十一条、第十七条的相关规定，但经上诉人我们查阅，前述法条内容与一审法院论证的事实之间没有任何关联。综上，一审法院认定事实不清，被上诉人所作的《拆违告知书》是“责令限期拆除”的具体行政(处罚)行为，属于行政诉讼法受案范围。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院进行审理。 被上诉人瑞金路办事处未提交书面答辩状，当庭辩称，一、上诉人的上诉理由不成立。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第五十五条、第六十二条以及《南京市城乡规划条例》第六十条的规定，被上诉人在对涉嫌违建房屋处罚处理中负有相应的协助责任。同时，被上诉人并不具备对违建处理的实施的主体资格。被上诉人基于协助责任而进行的告知、劝导行为具体体现为涉案的《拆违告知书》，故《拆违告知书》本身未对上诉人设立实体权利义务，也未对上诉人的权利义务产生影响。上诉人所主张的具体的实施的拆违行为已在另案中提起相应的行政诉讼，与本案所涉行为并非同一行为。因此，《拆违告知书》涉及到的告知、劝导行为因未对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 本院经审理查明，原审经审理查明的事实属实，本院予以确认。 另查明，因认为行政机关实施了拆除涉案建筑的行为且行为违法，严菊英于2020年1月以南京市秦淮区城市管理行政执法局和瑞金路办事处为共同被告向原审法院提起了行政诉讼，该案尚在审理中。 本案谈话中，上诉人代理人陈述，涉案建筑已被实际拆除，实施拆除涉案建筑的人员有区城管的工作人员，也有街道的工作人员。 本院认为，为了规范城市治理，进一步提高城市治理水平，根据南京市的实际情况，《南京市城市治理条例》就城市规划建设、市政设施、市容环卫、道路交通、生态环境、物业管理、应急处置等公共事务和秩序等城市治理事项制定了相应的管理制度和措施，在城市治理的公众参与、部门协作、综合执法、多元管理等方面作了具体规定。其中，就街道办事处在城市治理中，尤其是城市规划建设工作中的职能和作用，也进行了相关的规定。其中第七条规定，街道办事处、镇人民政府负责组织落实辖区内城市治理的具体工作，指导、督促社区（居民委员会、村民委员会）和相关单位开展城市治理相关工作。第二十三条规定，城市管理行政执法部门、规划行政主管部门，区、县人民政府，街道办事处、镇人民政府应当建立查处违法建设地段责任制和日常巡查制度，及时发现和制止违法建设。基于前述规定，街道办事处在城市规划建设管理事项中具有相应的工作职责内容，但显然前述内容的规定并未包括对涉嫌违法建筑的调查认定以及进行相应行政处罚的职权。就涉案《拆违告知书》的性质而言，应当综合考虑前述规定的内容、《拆违告知书》作出的背景、措辞、用语以及《拆违告知书》的告知对象是否存在合理救济途径等因素予以判断。经核在案证据，本案中，《拆违告知书》的作出是为了推进小区出新整治工作，在告知书的内容中亦明确告知相关户主自行拆除涉案建筑，如未按期拆除则由区城市管理局执法中队联合办事处组织人员帮助完成，由此，瑞金路街道办作为落实辖区内城市治理具体工作以及日常发现和制止违法建设的职能单位，在小区出新整治工作中告知相关户主对涉嫌违法建设自行拆除以及未自行拆除时相关职能机关将进行参与的相关后果，该《拆违告知书》因其内容的指导性、目标的限制性，应被视为系瑞金路办事处履行城市管理具体落实和指导工作职责中作出的建议、劝告行为，不对上诉人设定新的权利义务。同时，上诉人就拆除涉案建筑的实施行为已经以《拆违告知书》中载明的职能机关即区城市管理执法局为被告提起诉讼，其主张实际受损的权利也宜在该案中进行救济。由此，上诉人就《拆违告知书》提起行政诉讼，不符合行政诉讼的受理条件，依法应当裁定驳回起诉。 上诉人还主张，上诉人曾向法院申请将强制拆除行为在本案中一并审理，但是一审法院未予采纳，一审法院程序违法。本院认为，《拆违告知书》与上诉人所主张的强制拆除行为属于不同的法律关系范畴，且上诉人就前述两个行为，起诉的被告主体也并不同一，原审法院经审查认为不符合合并审理的条件，并不违反行政诉讼法及相关司法解释的规定，上诉人的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。 综上，上诉人的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘苏文 审判员  李丹丹 审判员  王攀峰 二〇二〇年五月二十五日 书记员  刘晓春