广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行初164号原告：广州市黄埔区九龙镇凤尾村第一经济合作社（原广州市萝岗区九龙镇凤尾村第一经济合作社）。住所地：广州市黄埔区九龙镇凤尾村第一经济合作社。法定代表人：汤惠林，社长。原告：广州市黄埔区九龙镇凤尾村第二经济合作社（原广州市萝岗区九龙镇凤尾村第二经济合作社）。住所地：广州市黄埔区九龙镇凤尾村第二经济合作社。法定代表人：汤锦阳，社长。原告：广州市黄埔区九龙镇凤尾村第三经济合作社（原广州市萝岗区九龙镇凤尾村第三经济合作社）。住所地：广州市黄埔区九龙镇凤尾村第三经济合作社。法定代表人：汤志深，社长。原告：广州市黄埔区九龙镇凤尾村第四经济合作社（原广州市萝岗区九龙镇凤尾村第四经济合作社）。住所地：广州市黄埔区九龙镇凤尾村第四经济合作社。法定代表人：汤葆华，社长。原告：广州市黄埔区九龙镇凤尾村第五经济合作社（原广州市萝岗区九龙镇凤尾村第五经济合作社）。住所地：广州市黄埔区九龙镇凤尾村第五经济合作社。法定代表人：汤鉴文，社长。上述五原告共同委托代理人：汤瑞权，广州市黄埔区九龙镇凤尾村工作人员。上述五原告共同委托代理人：黄庆勇、廖文伟，广东杰海律师事务所律师。被告：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：林晓佳，该局工作人员。委托代理人：陈健媚，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。第三人：广州市白云区钟落潭镇登塘村民委员会。住所地：广州市白云区钟落潭镇登塘街33号。法定代表人：邝仕州，主任。委托代理人：李佳，广东尊海律师事务所律师。原告广州市黄埔区九龙镇凤尾村第一经济合作社、广州市黄埔区九龙镇凤尾村第二经济合作社、广州市黄埔区九龙镇凤尾村第三经济合作社、广州市黄埔区九龙镇凤尾村第四经济合作社、广州市黄埔区九龙镇凤尾村第五经济合作社（以下简称凤尾村一至五社）不服广州市白云区人民政府（以下简称白云区政府）核发的穗云林证字（2005）第1101000383号林权证（以下简称涉案林权证），以白云区政府为被告，于2016年9月14日向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭进行审理，并通知涉案林权证权利人广州市白云区钟落潭镇登塘村民委员会（以下简称登塘村委会）作为第三人参加诉讼。本院经审理后于2017年4月19日作出（2016）粤71行初623号一审判决。第三人登塘村委会不服提起上诉，广东省高级人民法院经二审审理，作出（2017）粤行终927号行政裁定，裁定撤销一审判决，发回本院重审。本院根据该生效裁定重新立案，依法另行组成合议庭，并于2019年7月11日第一次公开开庭进行审理。因被诉的不动产登记职权变更，本院征得原告同意后，依法通知白云区政府退出本案诉讼，并变更本案被告为广州市规划和自然资源局（以下简称市规资局）。本院于2020年4月23日第二次公开开庭进行审理本案，原告的委托代理人汤瑞权、黄庆勇，被告市规资局的委托代理人崔昶斌、陈健媚，第三人的委托代理人李佳均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告凤尾村一至五社诉称：一、原告享有“银佛岭”部分山林权属。该部分山林属于原告（即凤尾联社）的一块“飞地”，一直以来由原告共同所有并经营管理收益，1997年因“银佛岭”权属争议问题，凤尾村委会曾向原广州市国土房管局反映要求处理，2011年12月29日，凤尾联队与从化市高埔村车头庄经济合作社在山林调处办的主持下就“银佛岭”的权属曾达成和解协议，约定：以“银佛岭”山脊分水岭为分界线，以南2号山约30亩归车头庄经济合作社，以北1号山约38亩归原告，2012年，因煤气管道铺设施工需占用争议林地，原告获得项目施工方的补偿款，登塘村委会并未出具相关权属凭证主张领取。二、被告违反法定程序颁发涉案林权证，应予撤销。经比对涉案林权证的附图及山林权属纠纷和解协议书的附图，两者的四至范围及面积存在部分重合，按照核发林权证的程序，宗地有毗邻交界的，毗邻各方权利人均需签名、盖章确认，被告核发涉案林权证时未通知原告踏查核界，原告不曾确认该证所显示的权属、四至界限和面积，被告也未在原告所在的村公告，导致原告未及时提出异议，如前述，被告未经法定程序即将属于原告的“银忽岭”（即上述的“银佛岭”）部分山林划入涉案林权证权属范围，确权给登塘村委会，侵犯了原告的合法权益。综上，请求法院判决撤销白云区政府于2005年5月15日向第三人登塘村委会颁发的穗云林证字（2005）第1101000383号林权证（以下简称涉案林权证）。被告市规资局辩称：一、凤尾村一至五社不具有原告资格，与涉案林权证不具有法律上的利害关系，依法应裁定驳回起诉。（一）原告既没有提供相关权属证书，也没能提供其他合法有效的权属依据和证据。我国实行林地国家所有和集体所有的制度。1950年新中国《土地改革法》颁发之后的有关权属证书、依据和证据才是确认土地和林权权属的根据。原告既没有提供其对涉案林地具有所有权和使用权的权属证书，也未提供其他合法有效的权属依据和证据。（二）第三人与原告早于2003年已对相邻林地进行边界确认，涉案林地与原告不存在相邻关系。凤尾村原隶属于白云区九佛镇内，于2005年4月被划归萝岗区，又于2014年2月并入黄浦区。2003年，白云区政府开展林权证换发工作时，凤尾村与登塘村已经就双方相邻的一处林地边界进行了勘界确认，并签署了《登塘村与凤尾村林地边界现场勘查确认书》，涉案林地与凤尾村不存在相邻问题。（三）原告提供的证据并不能证实其主张的所谓林地权益，且在涉案林权证范围的具体四至位置及具体面积。1.五原告主张的土名“银佛岭”和涉案林权证上“银忽岭”不一样，不能仅凭相似性就认定是同一地名，理应结合地名所载明的四至范围情况及面积大小作判断。原告提供的承包山岭合同、山林权属纠纷和解协议、收据等证据均没有出现涉案林权证地址“银忽岭”“拳手椅”的地名，更没有出现四至关于“高取岭、瑞流田、山坑仔、水鬼氹窜尾”的地名，其中出现过的“银佛岭”与“银忽岭”仅具有相似性，故原告提供的证据不能证明原告与涉案林权证存在利害关系。2.《山林权属纠纷和解协议书》不能证明原告与涉案林权证存在利害关系。《山林权属纠纷和解协议》是原告与案外人从化市太平镇高埔村车头庄经济合作社于2011年12月29日签订，由从化市太平镇山林纠纷调处办公室居中协调，约定“双方以山脊分水岭为分界线，以南2号山约30亩归从化方，分水岭以北约38亩归萝岗区”。结合2011年凤尾村已划归萝岗区可知，归为原告的38亩林地属于萝岗区辖区内，而涉案林权证是白云区政府颁发，档案亦保存在白云区辖区内，因此，上述38亩林地与涉案林权证不是同一辖区内，原告主张的林权权益与涉案林权证没有重叠。再次，和解协议的形成时间晚于涉案林权证颁发时间6年有余，签订和解协议时原告并未通知第三人作为利害关系人参与踏查指界，存在涉嫌侵犯第三人已合法享有的林权。综上，原告提交的证据材料证明其与案外人从化高埔村存在林木林权纠纷，并不能证明与涉案林权证及登塘村民委员会有关。二、原告的起诉已超过起诉期限。2002年7月，广东省人民政府办公厅印发《广东省林地林权登记换发证工作方案》，决定在全省开展林地林权登记换发证工作。白云区政府根据广州市的统一部署于2003年6月起在全区开展换发证工作。原告当时也向白云区政府提出了与其相关的林地林权的登记申请，但因涉案林地与其无关，原告并未就涉案林地提出过林地林权登记申请。登塘村委会于2003年12月向白云区政府提出林地林权登记申请。白云区政府经初步审查后，于2003年12月24日至2004年1月24日在林地所在地进行了公告，公告期为30天。在公告期内，白云区政府没有收到任何异议。2005年5月15日，白云区政府向登塘村委会核发了涉案《林权证》。2003年6月起白云区政府在全区开展的审查核发林权证的整个过程中，原告及其所在的凤尾村均是有参与的，并清楚知道诉争林地与其无关，其既未提出林地林权登记申请，也无任何异议。2016年9月14日，原告才提起行政诉讼，已经超过1年起诉期限，请求法院依法驳回原告的起诉。三、被告核发林权证的行为合法。根据《森林法》第三条，被告是法定的林地登记造册和林权证核发机关，具有核发林权证的法定职权；被告根据《林木和林地权属登记管理办法》第二条、第九条、第十条等相关规定，经权利人申请、初步审查、受理、公告等程序，于2005年5月15日向登塘村委会核发涉案林权证程序合法。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。第三人登塘村委会述称，同意被告的答辩意见。第三人与黄埔区的红卫村以及从化区有交界，与原告所属凤尾村没有交界，不存在林地争议的问题，被告的发证行为合法有效。经审理查明：原告凤尾村一至五社均为广州市黄埔区九龙镇凤尾村村民委员会下辖经济合作社。2003年12月25日，第三人登塘村委会提交广东省林地林权登记申请表，以“白云区1994年6月15日土地权属界线核定书以及与红卫村、大埔村土地权属界线核定书二份”作为主要权利依据，申请核发“银忽岭、拳手椅”一带林址面积216亩林地所有权证。2003年12月24日，祁锐文、祁鉴枢、祁杰仔、祁木全、祁礼九、祁耀联、曾文有、祁锦洪、麦敏广（后三人为钟落潭镇政府工作人员）对上述216亩的林地进行踏查，并形成林权核查登记表和林地权属界线说明附卷。2013年12月24日，白云区钟落潭镇人民政府林地林权登记换发证办公室在白云区××、黄埔区××、从化区××对××216亩林地进行公示，公示日期为30日（公示结束日为2004年1月24日）。2005年5月15日，白云区政府为登塘村委会颁发穗云林证字（2005）号第1101000383号林权证，其中森林、林木、林地状况登记表载明“林地所有权人：钟落潭镇登塘村委会，坐落：F-49-23-（56），小地名：银忽岭、拳手椅一带，面积：216亩，主要树种：针、阔、混林，株数：26352，林种：防护林，林地试用期：长期，四至：东：高取岭，南：瑞流田，西：山坑仔，北：水鬼氹窜尾。以编号130号图内红线范围为准”。2011年12月29日，因原告与案外人从化市太平镇高埔村车头庄经济社就争议土名“银佛岭”（小土名“老鼠落岭”、“水鬼塘”、“沙煲岭”、“三叉四冚”、“蠄蟧岭”）约68亩的山林权属发生争议，在原××龙镇××水利中心、从化市××山林纠纷××、凤尾村××、高埔村委会的组织下，争议双方签署山林权属纠纷和解协议书，约定以山脊分水岭为分界线，以南2号山约30亩归乙方，分水岭以北约38亩归甲方，并附图示。从化区林业和园林局的工程师王某曾以太平镇山林纠纷调处办公室工作人员的身份参与了上述2011年12月29日“银佛岭”山林纠纷调解，其作证陈述“经初步判断，发证的涉案林地与上述调解划归原告林地的图纸上至少存在两部分重叠”，并划线指出了可能重叠的争议林地范围。白云区政府于2017年1月11日开庭时向法院补充提交了作为涉案林权发证主要权利依据的两份土地权属界线核定书：1、《土地权属界线核定书》（钟落潭镇登塘村与从化县，Ⅰ1.1.1-A324），界线核定时间为1992年11月11日，所在图幅号为F-49-23(48)(56)；2、《土地权属界线核定书》（钟落潭镇登塘村与广州市九佛农场，Ⅰ1.1.1-A340）的土地权属界线，界线核定时间为1992年12月8日，所在图幅号为F-49-23-（48、56）。被告认为，第三人登塘村委会提交的广东省林地林权登记申请表所记载的两份核定书，就是上述二份文件，只是申请表所记载的“1994年6月15日”土地权属界线核定书为镇政府统一审核确认时间，而非踏查核定时间。另，诉讼过程中，根据《中华人民共和国物权法》第十条以及《不动产登记暂行条例》第六条的规定，广州市各区人民政府原根据我国《土地管理法》《森林法》《海域使用管理法》等相关规定行使的不动产权属登记职权变更为由市规资局统一行使。以上事实有主体资格证明书、山林权属纠纷和解协议书附图示、广东省林地林权登记申请表、林权核查登记表、林地权属界线说明、广东省林地林权登记公示表、穗云林证字（2005）第1101000383号林权证、土地权属核定书以及原、被告、第三人、证人王某的当庭陈述等证据予以证实。本院认为：本案被诉行政行为是白云区政府于2005年核发涉案林权证的行为。关于本案适格被告的确定问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此，本案应由不动产权属登记职权变更后继续行使该职权的被告市规资局作为适格被告。被告市规资局申请追加广州市白云区农业农村局为本案共同被告，缺乏法律依据，本院不予准许。关于凤尾村一至五社是否具有原告诉讼主体资格的问题。凤尾村一至五社提供了山林权属纠纷和解协议书和证人证言、承包款合同、收据等初步证据，证明涉案林权发证行为可能影响其合法权益，在没有相反证据否定上述证据真实合法性的情况下，本院认可五原告与涉案林权证具有利害关系。被告认为凤尾村一至五社不具有原告主体资格的意见不能成立，本院不予采纳。关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。涉案林权证发证前对相关内容在林地所在及相邻的村社进行了公告，但因涉案林地与原告并不相邻，故没有在原告所在地进行公示。原告称其在2016年因部分争议山林列入政府征地范围，第三人登塘村委会向其出示涉案《林权证》方知合法权益受到侵害。被告认为原告超过起诉期限，应承担举证责任，但其不能提供证据证明，对其主张本院不予采纳。关于涉案林权证的核发行为是否合法的问题。国家林业局2000年12月31日《林木和林地权属登记管理办法》第二条规定：“县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。”第四条规定：“林权权利人为法人或者其他组织的，由其法定代表人、负责人或者委托的代理人提出林权登记申请。”第九条规定：“登记机关应当对林权权利人提交的申请登记材料进行初步审查。登记机关认为林权权利人提交的申请材料符合森林法及其实施条例以及本办法规定的，应当予以受理。”第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告为30天。”第十二条：“在公告期内，有关利害关系人对登记申请提出异议，登记机关应当对其所提出的异议进行调查核实。有关利害关系人提出的异议主张确实合法有效的，登记机关对登记申请应当不予登记。”第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林地和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三)无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”第十四条规定：“对于经过登记机关审查准予登记的申请，应当及时核发林权证。”2002年7月9日穗府办（2002）53号《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四点工作程序（二）审核登记规定：“在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。……。”本案中，第三人登塘村委会于2003年12月25日提交广东省林地林权登记申请表，以“白云区1994年6月15日土地权属界线核定书以及与红卫村、大埔村土地权属界线核定书二份”作为主要权利依据，申请核发“银忽岭、拳手椅”一带林址面积216亩林地所有权证。2003年12月24日，祁锐文、祁鉴枢、祁杰仔、祁木全、祁礼九、祁耀联等六人和钟落潭镇政府工作人员曾文有、祁锦洪、麦敏广等三人共同对上述216亩的林地进行踏查，并形成林权核查登记表和林地权属界线说明附卷。2013年12月24日，白云区钟落潭镇人民政府林地林权登记换发证办公室在白云区××、黄埔区××、从化区××对××216亩林地进行公示，公示日期为30日（公示结束日为2004年1月24日）。公示期间无人提出异议。2005年5月15日，白云区政府向第三人登塘村委会颁发了穗云林证字（2005）号第1101000383号林权证。可见，涉案林权证的核发过程符合上述法律法规的规定。关于原告否认涉案林权证效力的理由是否成立的问题。其一，原告主张其对涉案林权证范围内的林地享有权利，但原告提供的大量证据与待证事实缺乏直接关联，不能形成证据锁链，不足以证实原告主张的事实。其二，关于原告提出被告逾期提交二份土地权属界线核定书应视为其核发涉案林权证没有证据依据的问题。因本案被诉行政行为涉及第三人合法权益，法院在诉讼中责令被告提供上述证据，参照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款之规定，该证据仍应作为定案依据。其三，关于原告提出二份土地权属界线核定书仅有申请人单方盖章签字，没有经过相邻方及主管机关的确认等问题。经查，涉案二份土地权属界线核定书作为第三人涉案林权证的权属来源依据，形成于1992年至1994年，至2003年核发涉案林权证时，该二份书证已由相关行政机关制作和保存十余年，且没有利害关系人提出异议，相关行政机关仍认可其效力。故原告以该土地权属界线核定书存在签字盖章不全等形式上的瑕疵为由否认该二份权属界线核定书的效力，明显缺乏理据，本院不予采纳。其四，关于原告提出涉案《林权核查登记表》（2003年12月24日）中权属依据栏填写的“1994年6月15日土地权属界线核定书二份”，与被告实际提供的二份1992年土地权属界线核定书并不一致的问题。被告解释称该二份土地权属界线核定时间为1992年，但发证机关审核确认时间为1994年6月15日，故该《林权核查登记表》中填写的时间为发证机关审核确认的时间，并不存在权属依据错误或不明的问题。被告的上述解释具有合理性，且与原告提供的1992年11月18日原告与第三人之间的土地权属界线核定书（白云区政府审核盖章时间为1994年6月15日）佐证，本院予以采纳。其五，关于原告提出涉案2003年《林权核查登记表》中“核查人员意见及签名”一栏空白的问题。结合2003年12月24日的《林地权属界线说明》可知，曾文有、祁锦洪、麦敏广等三人为钟落潭镇政府核查工作人员，该三人已在参加踏查人员栏签名确认。在涉案林权证最终核发成功之前，上述《林权核查登记表》《林地权属界线说明》依次经过了乡镇政府、林业主管部门和发证机关的审核确认。可见，该核查登记表中“核查人员意见及签名”一栏空白仅是核查人员签错了栏目，属于形式上的瑕疵，并非是核查人员意见的缺失，对该书证的效力并不产生实质影响。综上所述，白云区政府核发涉案林权证，符合法律规定。五原告请求撤销该林权证并无充分事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告广州市黄埔区九龙镇凤尾村第一经济合作社、广州市黄埔区九龙镇凤尾村第二经济合作社、广州市黄埔区九龙镇凤尾村第三经济合作社、广州市黄埔区九龙镇凤尾村第四经济合作社、广州市黄埔区九龙镇凤尾村第五经济合作社诉的诉讼请求。案件受理费50元，由广州市黄埔区九龙镇凤尾村第一经济合作社、广州市黄埔区九龙镇凤尾村第二经济合作社、广州市黄埔区九龙镇凤尾村第三经济合作社、广州市黄埔区九龙镇凤尾村第四经济合作社、广州市黄埔区九龙镇凤尾村第五经济合作社共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 丁 玮审判员 余树林审判员 金 霞二〇二〇年五月九日法官助理马淼书记员马可茗陈秋贻