江西省宜春市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣09行终62号上诉人（原审原告）丰城市荷湖石垄水电站（普通合伙），住所地：丰城市荷湖乡希望村委会石垄村。统一社会信用代码：913609811769751583T。负责人聂细望，该水电站执行事务合伙人。委托代理人翁顺泉，男，1947年5月6日出生，汉族，丰城市小水电行业协会会长，住丰城市。委托代理人熊新华，男，1945年11月18日出生，汉族，丰城市小水电行业协会常务理事，住丰城市。上诉人（原审被告）丰城市荷湖乡人民政府，住所地：丰城市荷湖乡集镇。法定代表人周翔，该乡乡长。第三人国网江西省电力有限公司丰城市供电分公司，住所地：丰城市剑光街道人民路110号，统一社会信用代码：91360981MA35GJEF8H。法定代表人徐志美，该公司总经理。委托代理人罗志辉，江西守一律师事务所律师。上诉人丰城市荷湖石垄水电站（以下简称石垄水电站）诉被上诉人丰城市荷湖乡人民政府（以下简称政府）行政强制一案，不服江西省高安市人民法院（2019）赣0983行初116号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。原审法院查明，2018年6月24日，中央环境保护第四督察组受理并转办环境信访件给丰城市政府，该信访件反映包括原告丰城市石垄水电站在内的丰城市荷湖乡19座水电站无环保手续，造成河道断流，严重破坏生态。同日，丰城市督查室向被告丰城市荷湖乡人民政府、市发改委、水利局、林业局、环保局和第三人国网江西省电力有限公司丰城市供电分公司6个单位下发督办件，责成上述各责任单位严格落实19家水电站的整改工作。同年6月25日，丰城市环境保护工作领导小组办公室向被告、丰城市水利局以及第三人下发督办函，责成他们按照未办理环评等相关手续立即停产整改的要求，从严从速处置水电站存在的违法违规问题。同日，丰城市荷湖乡19座水电站环保问题处理专题会议在荷湖乡政府召开，上述6个单位参加了会议，会议决定：6月26日第三人将在荷湖乡变电站进行高压解断，停止19家水电站并网运行；被告对这19家水电站发电车间进行上锁贴封，停止水电站生产运行，并在各村张贴举报通告等。同日，被告向第三人发出《关于协助停运荷湖乡十九家水电站的函》，内容为根据上述专题会议决定，请第三人于6月26日10时前协助停运辖区内19家水电站。第三人收函后，于同日向丰城市工业和信息化委员会发函，申请协助荷湖乡停运19家水电站。当天晚上22时左右，第三人工作人员打电话给原告委托代理人翁顺泉，通知明天会停水电站的电，翁顺泉提出9点钟开始停电，会通知水电站8：50就关了，以免停电造成设备损坏。同年6月26日，丰城市工业和信息化委员会向第三人复函，同意第三人协助荷湖乡停运19家水电站。当天上午，第三人对包括原告在内的19家水电站用电进行高压解断，停止他们的并网运行，被告亦先后对这些电站发电车间上锁，以自己的名义张贴封条查封了这些发电车间。同年7月19日，被告的封条被更换为由丰城市环保局、水利局联合继续查封。同年9月14日，丰城市工业和信息化委员会向第三人发出《关于申请恢复荷湖乡19家水电站厂用电的复函》，该复函主要内容为按照9月12日市政府召集有关部门协商决定，丰城市环保局、水利局已撤销查封19家水电站，同意第三人恢复所涉19家水电站厂用电，用于生态现状评估和整改。同年9月17日，第三人书面回复丰城市小水电行业协会，决定将于当天下午15时30分进行荷湖乡19家水电站并网操作，请该协会通知以上电站做好相关准备。当天下午，上述电站恢复用电。目前中央环保督察组仍在督察上述电站信访件的处理情况，包括原告在内的这些电站的整改工作正在进行中。石垄水电站不服被告的查封行为，诉至法院。原审院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条规定，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。本案中，从中央环保督察组受理转办信访件开始，到丰城市相关部门和机构下发督办函、市政府召开专题会议并形成意见，直至后来的查封行为，均是因包括石垄水电站内的19座水电站的环境保护问题引起的。根据上述法律规定，环境保护的监督管理是各级人民政府的环境保护主管部门的职责和权力。丰城市环境保护主管部门即市环保局参加了政府召开的专题会议并与被告在内的其他单位共同形成决定，被告的查封行为实为协助环保主管部门行使职权的行为，且在被告实施查封后又替换了封条，由市环保局、水利局联合继续查封，被告查封行为的效力已被后来联合查封效力所吸收。因此，原告把丰城市荷湖乡人民政府作为本案被告，主体不适格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。根据上述司法解释规定，依法对原告就上述问题进行了告知和释明，原告坚持对被告的起诉，故该院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告石垄水电站的起诉。石垄水电站不服一审裁定，向本院提起上诉称，1、一审法院从案件受理到庭审结束，各阶段均未提出和告知被上诉人主体不适格，一审裁定适用法律错误。2、丰城市人民政府认定境内19座水电站的查封是被上诉人的行为，且行为违法。一审裁定认定被上诉人的查封是协助环保主管部门行使职权的行为是推翻生效的行政复议决定。3、被上诉人应依法对超越职权而查封水电站的违法行为承担责任。一审法院认定被上诉人查封行为的效力，已被后来联合查封效力所吸收，既不符合事实，且无法律依据。请求撤销一审裁定。被上诉人政府答辩称：答辩人并非本案适格被告，上诉人起诉答辩人属于起诉主体错误。答辩人在上诉人水电站停运后才对水电站张贴封条，尔后主动将封条撤下，再由丰城市环保局、水利局联合对上诉人实施了查封。上诉人明显起诉主体错误。二、上诉人以丰城市人民政府丰复字［2019］6号《行政复议决定书》内容作为其诉讼依据不成立。该复议决定是对新峰水电站复议申请所作的复议决定，该复议决定不具有普遍适用性。三、上诉人所谓的答辩人应对查封水电站行为承担责任没有法律依据。答辩人是在第三人对上诉人停运后未运行时进行查封的，且在恢复运行前就解除了查封，未对上诉人产生任何影响，因此，不存在责任承担的问题。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。第三人丰城供电公司二审期间未提交书面答辩意见。本院认为，根据职能设置，乡级政府负有对辖区内土地、林木、水等自然资源和生态环境保护的工作职能。因此，对于辖区内小水电站在运营过程中，是否影响生态环境，负有监督和管理的职责。本案中，政府对石垄水电站进行查封，是基于中央环境保护第四督察组接到信访举报后的督查而采取的临时应急措施。实施该应急措施，为了防止可能产生的不良影响和危害后果进一步扩大，作为水电站所在地的乡级政府负有该项职责。事后，环保局和水利局在政府的查封的基础上进行续封，是对政府查封行为的确认和承接。因此，对石垄水电站的实际查封人是丰城市环保局和水利局。一审法院查明事实后，依法对上诉人进行了释明，上诉人表示不变更被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。据此，一审法院裁定驳回石垄水电站的起诉并无不当。上诉人上诉理由不成立，本院不予支持。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  吴建平审判员  黄 礼审判员  潘丽平二〇二〇年五月二十日书记员  易 艳