南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终122号 上诉人（原审原告）南昌市三众有机肉牛养殖有限公司，住所地江西省南昌市新建区樵舍镇巩固村，统一社会信用代码91360122327694286B。 法定代表人涂海荣，该公司总经理。 委托代理人崔**，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南昌市新建区樵舍镇人民政府，住所地南昌市新建区樵舍镇樵舍街，统一社会信用代码11360122748522810C。 法定代表人徐小虹，该镇镇长。 被上诉人（原审被告）南昌市自然资源局新建分局，住所地南昌市新建区新建大道409号，统一社会信用代码11360122727771156M。 法定代表人孙功文，该局局长。 委托代理人章晓辉，该局工作人员。 委托代理人熊思忆，江西坤豫律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南昌市新建区农业农村局，住所地南昌市新建区长堎镇文化大道159号，统一社会信用代码113601220145350225。 法定代表人万勇，该局局长。 委托代理人胡建平，江西华赣律师事务所律师。 上诉人南昌市三众有机肉牛养殖有限公司（以下简称三众养殖公司）因其诉被上诉人南昌市新建区樵舍镇人民政府（以下简称樵舍镇政府）、南昌市自然资源局新建分局（以下简称新建分局）、南昌市新建区农业农村局（以下简称区农业局）行政命令一案，不服南昌铁路运输法院作出的（2019）赣7101行初1148号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告三众养殖公司成立于2015年4月15日，于2019年1月22日办理了更名手续，将新建县三众有机肉牛养殖有限公司更名为南昌市三众有机肉牛养殖有限公司。2015年3月1日，原告与樵舍镇巩固村及被告樵舍镇政府签订了《农业设施用地协议》，约定农业设施用地用于经营养牛项目，位于樵舍镇巩固村，土地面积12.43亩，其中生产设施用地面积约11.56亩，附属设施面积控制在0.87亩之内，不得擅自改变农业设施用地用途。2015年3月17日，被告樵舍镇政府向原新建县人民政府、原新建县国土资源局、原新建县林业局分别提交《关于要求办理肉牛养殖场设施农用地备案的请求》《关于要求办理肉牛养殖场设施农用地备案的函》《关于新建县三众有机肉牛养殖有限公司立项的报告》。原新建县环境保护局、原新建县农业局、原新建县国土资源局于2015年5月先后在《江西省新建县设施农用地备案表》上填写同意办理备案手续意见并加盖公章。因涉及部分林地需层报审批，江西省林业厅于2015年6月5日作出准予行政许可决定书，同意原告使用樵舍镇巩固村集体林地0.2907公顷。 新建区人民政府为落实上级关于“大棚房”问题专项清理整治行动的精神，印发《南昌市新建区关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》开展治理工作。2019年1月18日，被告市资源局新建分局下属樵舍国土中心所向原告法定代表人涂海荣制作询问笔录，其自认因2013年底至2014年底养牛亏损，于2015年初开始转型成立南昌市三众洗涤服务有限公司（以下简称三众洗涤公司），利用案涉农用地从事洗涤服务，国土部门于2018年11月7日送达了责停通知书。2019年1月25日，被告樵舍镇政府、新建分局、区农业局共同作出《责令整改通知书》，载明：根据中央、省、市、区“大棚房”整改要求，责令原告于2019年2月20日之前按土地用途恢复农业生产或在2019年3月20日之前自行全部拆除到位，如超过2019年3月20日未整改，则按相关要求强制拆除。原告不服，诉至法院要求撤销该《责令整改通知书》。 原审法院认为，国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展》的通知第四条第二项规定：“县级国土资源主管部门、农业部门和乡镇政府都应将设施农用地纳入日常管理，加强监督，建立制度，分工合作，形成联动工作机制。”据此，三被告均具有在各自职权范围内对农用地进行监督的职权。同时，三被告依据《南昌市新建区关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》对“大棚房”问题进行清查并对农地非农化现象进行处理，是履行行政监督职能的体现。《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》将行政监督列为行政行为种类之一，由此，对相对人权利义务产生影响的行政监督行为，应当纳入行政诉讼的审查范围。本案中，案涉《责令整改通知书》要求原告按土地用途恢复农业生产，是三被告清查“大棚房”问题认定原告改变农用地性质，履行监督职责的要求，属于行政监督范畴。至于案涉《责令整改通知书》要求原告拆除的内容，不具有确定性，应由具有行政处罚权的职能部门依照《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定在进一步查明事实的基础上作出相应处理。 《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定：“国家实行土地用途管制制度”。第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展》第四条第三项规定：“设施农用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设．．．．．．擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的，应及时制止、责令限期纠正”。原告与樵舍镇巩固村及被告樵舍镇政府签订了《农业设施用地协议》，约定原告不得擅自改变农业设施用地用途。本案中，原告自认于2015年初开始转型成立三众洗涤公司，利用案涉农用地从事洗涤服务，表明原告对将案涉农用地用于非农经营，属于改变设施农用地用途的行为，违反国家土地用途管制要求。三被告依法制止原告的违法行为，要求按土地用途恢复农业生产，行政目的正当，处理妥当。原告提出三众洗涤公司利用案涉农用地从事洗涤服务经过相关部门审批，但未提交已办理农用地转建设用地审批手续的证据，应承担举证不能的法律后果。 综上，原告提出要求撤销案涉《责令整改通知书》的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出判决：驳回原告南昌市三众有机肉牛养殖有限公司的诉讼请；案件受理费50元，由原告负担。 三众养殖公司不服一审判决，上诉请求：撤销南昌铁路运输法院赣7101行初1148号行政判决；撤销《责令整改通知书》；诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由如下：一、原审认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。1．原审将涉案《责令整改通知书》的性质认定为行政监督错误。按照行政法基本理论，行政监督分外部监督及内部监督，外部监督指的是立法、行政、司法、政党、社会团体、新闻舆论对政府及其公务员的监督；内部监督是行政机关对于自己的机构及其公务员的监督。行政监督目的是为了行政机关及其工作人员更好的履行职责。而本案《责令整改通知书》要求上诉人在短期内为一定行政行为，否则将承担不利法律后果，其在根本上对上诉人科以义务，对上诉人权利义务产生了影响，故不是行政监督，而属于行政处罚。2．案涉《责令整改通知书》存在诸多违法之处应当撤销。首先，三被上诉人主体不适格。通知书上的三个签章单位中，樵舍镇政府没有对违法土地的行政查处权，新建分局樵舍中心所系市自然资源局新建分局的派出机构，不具备行政主体资格，南昌市新建区樵舍镇农业技术推广综合服务站是新建区农村局的下属事业单位，没有行政主体资格。其次，《责令整改通知书》没有引用具体的法律规定，“大棚房”并不是法律术语。最后，《责令整改通知书》作出对象不正确，上诉人与三众洗涤公司是两个独立主体，上诉人未改变土地性质从事洗涤行为，是三众洗涤公司在上诉人的土地上从事洗涤的生产经营活动。3．上诉人未违反土地用途，不符合“大棚房”清理范围。4．上诉人不构成自认。二、原审法院对证据的认定错误，依法应当予以撤销。被上诉人超出举证期限提交证据不产生法律效力。综上，原审法院行政判决违法、错误，应当予以撤销。请求二审法院依法支持上诉人的诉讼请求。 新建分局辩称，一、原审判决认定事实清楚。上诉人公司成立后，在樵舍镇巩固村兴办肉牛养殖场，项目所办理的用地手续为设施农用地。之后，上诉人用案涉农用地从事洗涤服务，改变了土地设施农用地的用途。二、原审判决适用法律正确。依据《中华人民共和国土地管理法》以及《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展》之规定，新建分局在掌握证据证明上诉人改变土地农用地使用性质的情况下，下达《责令整改通知书》，要求其限期按土地用途恢复农业生产或进行拆除，符合法律法规的规定。综上，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。 区农业局辩称，一、上诉人使用的土地为农业用地性质。上诉人与樵舍镇政府、巩固村签订的《农业设施用地协议》第二条规定“甲方不得擅自改变农业设施地用途”。此后报备及相关部门审批、环评过程中，土地性质均为设施农用地。二、上诉人擅自改变了涉案土地农业用地的性质。上诉人法定代表人涂海荣自认因公司效益不好，2015年转型从事洗涤服务，涉案土地客观上被改为洗涤车间及厂房。三、上诉人擅自改变涉案土地农业用地性质，违反《中华人民共和国土地管理法》以及《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展》之规定，区农业局有权要求上诉人进行整改。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的诉请。 樵舍镇政府未提交答辩状。 二审期间，各方当事人均未提交新的证据。当事人向一审法院提交的证据和依据已随案移送本院。本院查明的事实与一审查明的基本一致。 另查明，上诉人的经营者因为上诉人公司效益不好，转型成立三众洗涤公司，利用案涉农用地从事洗涤服务。三众养殖公司成立于2015年4月15日，注册资本500万元，法定代表人涂海荣。三众洗涤公司成立于2016年4月28日，注册资本200万元，法定代表人涂志荣。截止《企业信用信息公示报告》生成时间2019年10月17日，两家公司工商登记情况为“存续（在营、开业、在册）”状态。 本院认为，本案焦点问题在于：一、三被上诉人作出《责令整改通知书》的性质如何确定；二、三被上诉人作出《责令整改通知书》是否适当。 关于三被上诉人作出《责令整改通知书》的性质。原审法院认为该行为为不具有确定性的行政监督行为，上诉人认为该行为对其权利义务产生影响，属于行政处罚行为，二者均存在认识上的误区。责令整改是行政机关在履行执法职能过程中采取的一种行政措施，可以是在行政监督管理或行政处罚过程中发生，但其本身并不等同于行政监督或行政处罚。责令整改从内容上来说一般表现为要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。实际上是行政主体依命令对相对人进行一定的作为或不作为的意思表示，属于行政主体的一种处理行为，行政相对人如违反行政命令，可以引起行政主体对其制裁。案涉《责令整改通知书》属于此情形。 关于三被上诉人作出《责令整改通知书》是否适当。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定：对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展》第四条第（二）项规定：县级国土资源部门、农业部门和乡镇政府都应将设施农用地纳入日常管理，加强监督，建立制度，分工合作，形成联动工作机制。第（三）项规定：从事设施农业和规模化粮食生产的，经营者必须按照协议约定使用土地，确保农地农用。设施农用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。……对于擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的，应及时制止、责令限期纠正，并依法依规追究有关人员责任。据此，樵舍镇政府、新建分局、区农业局依法具有对辖区设施农用地进行监督管理法定职权，如发现擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的，应责令限期改正。本案中，三众养殖公司为在樵舍镇兴办肉牛养殖厂，通过签订协议、申请、乡镇申报、审核、审批等程序，于2015年6月获得设施农用地使用资格。在公司经营不善的情况下，将原本批准给上诉人使用的设施农用地擅自交与三众洗涤公司使用，变相将设施农用地用于洗涤服务，违反了国家土地管理要求。三被上诉人依据中央、省、市、区要求，集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动，对上诉人擅自改变土地性质及用途的行为进行纠正，作出《责令整改通知书》，要求其按土地用途恢复农业生产或拆除非农设施，系履行对土地管理法定职责，符合法律规定。 综上，上诉人三众养殖公司提出的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，其对案涉行政行为性质的认定不影响本案裁判结果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南昌市三众有机肉牛养殖有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱映红 审 判 员 涂相荣 审 判 员 张庆文 二〇二〇年五月十四日 法官助理 郑 怡 书 记 员 陈 坚