山东省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁行赔终79号 上诉人（原审原告）刘素香，女，1958年2月11日出生，汉族，住潍坊市高新技术产业开发区。 上诉人（原审原告）牟秀贞，女，1929年2月28日出生，汉族，住潍坊市高新技术产业开发区。 委托代理人刘素香，即上列上诉人，系牟秀贞之儿媳。 被上诉人（原审被告）潍坊市人民政府，住所地潍坊市奎文区胜利东街99号。 法定代表人田庆盈，市长。 委托代理人张金胜，潍坊市司法局工作人员。 委托代理人赵宝华，山东豪德律师事务所律师。 第三人潍坊高新技术产业开发区管理委员会，住所地潍坊高新区健康东街6699号创新大厦。 法定代表人宋赤锋，主任。 委托代理人姚心红，该管委会工作人员。 委托代理人刘俊峰，山东鸢都英合律师事务所律师。 第三人潍坊市自然资源和规划局，住所地潍坊市文化路1827号。 法定代表人刘建成，局长。 委托代理人王冠华，该局科员。 上诉人刘素香、牟秀贞因诉被上诉人潍坊市人民政府及原审第三人潍坊高新技术产业开发区管理委员会、潍坊市自然资源和规划局土地征收违法及行政赔偿一案，不服潍坊市中级人民法院于2019年12月26日作出的(2019)鲁07行赔初11号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 原审查明：原告原为潍坊市奎文区新城街办河北张庄村村民，1992年，潍坊市成立潍坊高新技术产业开发区，该村被划归潍坊高新技术产业开发区。2009年10月9日，潍坊市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》，申请用地单位：潍坊市人民政府；拟被征用土地涉及的权属单位：河北张庄村、十甲村。同日，潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局作出潍国土资听告字[2009]第57号《征地听证告知书》，并送达河北张庄村民委员会，原告的居住地即位于此次拟被征用土地范围内。10月14日，河北张庄村民委员会给潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局出具《放弃征地听证证明》，不要求进行听证。11月21日，潍坊市人民政府以《关于潍坊市奎文区2009年第二十四批次城市建设用地的请示》潍政请字[2009]429号文件，向山东省人民政府申请征收奎文区新城街道河北张庄等2个村土地共计21.2675公顷用于奎文区城市建设用地。2010年1月4日，山东省人民政府批准。1月10日，潍坊高新技术产业开发区管委会发布《征收土地公告》，将征收土地情况予以公告。同日，潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局发布《征地补偿、安置公告》，对河北张庄村征地补偿、安置方案予以公告，确定本次征收土地的征收补偿费、安置补助费和安置保障费补偿及青苗补偿费、附着物补偿标准。原告认为被告的征地行为违法，于2019年3月14日向被告潍坊市人民政府递交国家赔偿申请书，要求确认被告作出的潍政请字[2009]429号《关于潍坊市奎文区2009年第二十四批次城市建设用地的请示》批复的行为违法，依法承担和履行因违法征地、强制拆迁给原告造成的房地产权等损害的国家赔偿责任。潍坊市人民政府于同年5月13日作出潍政赔决字[2019]第7、8号不予赔偿决定书，分别认定：刘素香、牟秀贞提交的材料无法证明潍坊市人民政府对其房屋实施了拆除行为，潍坊市人民政府从未组织过任何拆迁活动，不是适格的赔偿主体，且刘素香系在旧宅基地上私自建设房屋，牟秀贞不具备申请人资格。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第十三条之规定，决定对二原告的赔偿申请不予赔偿。原告不服该不予赔偿决定，提起确认潍政赔决字[2019]第7、8号不予赔偿决定书违法，一并提起国家赔偿。 原审认为：关于潍坊市人民政府是否实施了涉案土地征收，土地征收行为是否合法问题。被告潍坊市人民政府在拟征地前，由潍坊市国土资源局编制了《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》，由潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局对征收补偿安置方案征求了被征地集体经济组织及村民意见，并以书面请示报山东省人民政府批准后，由潍坊高新技术产业开发区管委会予以公告。被告在对河北张庄村的集体土地进行征收时，依法履行了编制征地方案、请示、批复、公示公告等手续，不存在非法征收行为。原告主张被告土地征收违法无事实和法律依据。关于被告或第三人是否对案涉房屋实施了拆除行为，拆除行为的法律后果是否应由被告承担问题。原告主张第三人潍坊高新技术产业开发区管理委员会实施了案涉房屋的拆除行为，且认为潍坊高新技术产业开发区管理委员会系被告潍坊市人民政府的派出机构，该第三人的行为应当由被告承担。原告提供了第三人潍坊高新技术产业开发区管理委员会《关于查处违法建设的通告》、管委会及四部门《查处违法建设的通告》等证据材料，但不能证实该第三人实施了拆除行为，第三人也否认其具体实施了拆除行为；结合生效的（2019）鲁07行终51号行政判决来看，涉案辖区的有关拆除也并非该第三人实施。而且，第三人潍坊市高新技术产业管理委员会并非被告潍坊市人民政府的派出机构，其具有独立的行政主体资格，其行为后果并不能归属潍坊市人民政府承担。故，原告主张的第三人潍坊市高新技术产业开发区管理委员会实施了案涉房屋拆除行为的证据不足，其行为应由被告潍坊市人民政府承担的主张没有事实依据和法律依据。本案不存在土地征收违法的问题，故原告要求行政赔偿的主张无法律依据。据以上认定事实和理由，判决驳回原告刘素香、牟秀贞的诉讼请求。 上诉人不服原判上诉称，被上诉人行政行为违法，应给予被上诉人赔偿；一审法院审判程序违法，案由中未列入“强制拆迁房屋违法”属于遗漏，被上诉人开庭时提交的证据超出举证期限。请求撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人潍坊市人民政府答辩称，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 原审第三人潍坊高新技术产业开发区管理委员会答辩称，上诉人主张的违法拆迁赔偿不属于本案的审理范围，征收行为与其主张的损失之间无法律关系，上诉人的上诉请求应予驳回。 原审第三人潍坊市自然资源和规划局认为，原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 二审审理过程中，上诉人提交了涉案房屋产权证书、强制拆除案涉房屋现场录像、潍坊高新技术产业开发区管理委员会官方网站公示材料等一审提交的证据材料，因与本案的审理对象无关联，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院不予接纳。 本院查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：关于上诉人的赔偿请求能否得到支持问题。在一审庭审中，经合议庭询问、确认，上诉人明确其诉讼请求为认为不予赔偿决定违法，要求撤销不予赔偿决定。但不予赔偿决定作为先行处理行政赔偿请求的程序性行为,不具有脱离行政赔偿请求的独立可诉性,原告请求撤销不予赔偿决定,实质仍是申请行政赔偿。依照相关法律规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出；赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合“加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法”的条件。本案中，被上诉人行为未被确认违法，上诉人要求赔偿不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第四条之规定，原审法院驳回上诉人的赔偿请求并无不当。 关于一审审判程序问题。一审法院基于上诉人对诉讼请求的确认，对被上诉人是否应予赔偿作出审理，并不存在遗漏事项。被上诉人提交的涉及行政行为合法性的相关证据材料，在其他关联案件中已经提交一审法院，一审庭审中上诉人亦已质证，一审法院予以采纳，并无不当。 综上，上诉人刘素香、牟秀贞的上诉请求无事实及法律依据，依法应予驳回。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 审判长 王 颖 审判员 李仲轲 审判员 朱毅伟 二〇二〇年五月二十日 书记员 王 璐