江苏省苏州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏05行终68号 上诉人（原审原告）苏州海尔斯医用材料有限公司（以下简称海尔斯公司），住所地苏州市吴江区平望镇太浦河大桥北堍西50米。 法定代表人张琦彧，该公司主要负责人。 被上诉人（原审被告）苏州市吴江区平望镇人民政府（以下简称平望镇政府），住所地苏州市吴江区平望镇。 法定代表人戴丹，镇长。 上诉人苏州海尔斯医用材料有限公司因城建行政强制一案，不服苏州市吴江区人民法院（2019）苏0509行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年2月19日立案后，依法组成合议庭审理本案,现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年4月20日，平望镇政府发出限期拆除通知书，责令吴江市黎明建筑构件有限责任公司（以下简称黎明公司）于2018年4月22日之前将违法构建的建筑物自行拆除，同时将擅自堆放的建筑物料全部清除，并恢复原状。2018年4月25日，平望镇政府向平望供电所作出《关于对中鲈村浦北区块“散乱污”企业（作坊）实施断水断电的函》，载明：“平望供电所、平望华衍水务：我镇根据省、市、区对环境污染防治工作的有关要求，对中鲈村浦北区块开展‘散乱污’企业（作坊）专项整治。按照整治的时间节点要求，将对海尔斯医药材料、黎明建筑构件及明广码头区域内的‘散乱污’企业（作坊）进行断水、断电措施。请贵单位全力配合、调配人力（带好专业设备、安排好车辆），于2018年4月26日14：30前集中镇综合执法局大院内，统一前往。”2018年4月25日，平望镇政府向平望供电所作出无标题文件一份，载明：“平望供电所：我镇根据省、市、区对环境污染防治工作的有关要求，对平望镇‘散乱污’企业（作坊）进行专项整治。按照整治的时间节点要求，于2018年4月26日对吴江海尔斯医药材料有限公司进行断电措施，前期产生电费由吴江区平望镇人民政府代为支付，为避免后续再产生费用，请贵单位将该户企业变压器进行暂停处理。请贵单位收悉！”2018年4月27日，被告拆除了涉案建筑。原告不服，提起行政诉讼。 另查，原审法院（2018）苏0509民初7930号、苏州市中级人民法院（2019）苏05民终1161号案件查明：海尔斯公司使用的厂房系从黎明公司租赁。海尔斯公司从黎明公司租赁的厂房中的三间车间、一间车间办公室、员工宿舍楼、仓库于2018年5月24日被平望镇政府拆除，仅存配电房及小机器车间。 又查，原审法院于二○一九年一月十四日作出（2018）苏0509行初16号行政判决书，确认平望镇政府于2018年4月20日作出限期拆除通知书违法、撤销苏州市吴江区人民政府作出的[2018]吴行复字第12号复议决定；原审法院于二○一九年四月九日作出（2018）苏0509行初25号行政判决书，确认平望镇政府于2018年4月27日进行的强制拆除行为违法。此二案正在二审中。 原审法院认为，本案的争议焦点是：原告的起诉是否构成重复诉讼，也就是说被告通知供电单位断电是否是一个独立的行政行为，是否可以单独起诉的问题。原告认为被告通知断电和强制拆除是不同的行政行为，各自独立，通知断电行为系被告动用行政职权所实施的事实行为，应当是单独审查，不需要依据后续的行为作为前提；被告认为通知断电是行政强制拆除行为的组成部分，是强制拆除行为的必要准备。强制拆除行为已经被法院确认违法，再对附属行为的起诉属于对同一行政行为的重复起诉。原审法院认为对于一个行为是否为独立的行为可以起诉关键在于是否有独立的构成要件，是否单独对当事人的合法权益造成影响。本案中：1、海尔斯公司使用的厂房系从黎明公司租赁，海尔斯公司的法定代表人系黎明公司法定代表人之子，且系黎明公司起诉平望镇政府强制拆除一案[（2018）苏0509行初25号]黎明公司的委托诉讼代理人并参与案件的审理；2、被告平望镇政府于4月25日向供电单位发出对涉案单位进行断水断电的公函，于4月27日对涉案单位相关构筑物等进行强制拆除，时间非常接近；3、黎明公司曾就涉案的限期拆除通知书和强制拆除行为先后提起行政诉讼并被一审法院先后确认违法后，海尔斯公司再就强制拆除之前的断电行为进行起诉；4、针对黎明公司对强制拆除行为的起诉，法院在（2018）苏0509行初25号案件中认定：平望镇政府进行的强制拆除行为违反法定程序，但不具有可撤销内容。因此判决确认平望镇政府于2018年4月27日进行的强制拆除行为违法，强制拆除行为既包括4月27日当天的强制拆除行为，亦包括之前为进行强制拆除的准备行为，如断水断电，在法院已经对整个强制拆除行为确认违法的情况下再对断电断水行为进行起诉已无实际意义；5、平望镇政府通知断水断电是其进行散乱污整治工作的一部分，运用了行政职权，是一种可诉的行政事实行为。但在法院已经对平望镇政府的强制拆除行为作出确认违法的判决后，已经没有再对该事实行为进行单独评价的必要。如果之前相关主体未对强制拆除行为进行起诉，则之前的通知断水断电行为可以单独提起行政诉讼；6、关于原告提出赔偿损失问题，被告认为原告系经营企业，无所谓租房损失。原审法院认为，本案所涉行为系（2018）苏0509行初25号案件所涉行为的组成部分，原告的起诉属重复起诉，因此对其赔偿诉请不予理涉。 因此，原告的起诉属于重复起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第六项之规定，裁定驳回原告海尔斯公司的起诉。 上诉人海尔斯公司上诉称，一、原审法院以发出断水断电公函和相关构筑物拆除时间非常接近，推断该断水断电行为系强制拆除的准备行为，无单独评价的必要，无事实与法律依据。(1)上诉人系独立法人，一审法院以上诉人的法定代表人是黎明公司法定代表人之子，所以黎明公司提起的诉讼就相当于上诉人提起的诉讼，逻辑行不通。(2)行政诉讼的对象是行使国家行政权的机关和组织及其工作人员所实施的具体行政行为，既然该断电行为系具体行政行为，且单独实施，那就应当受理并予以评价。以重复诉讼驳回，显然会滋长相关机关的违法的作风。(3)涉案诉讼其实是最早提起的。早先，上诉人以供电公司为被告要求确认断电行为违法，供电公司抗辩该行为系行政机关所指，等该诉讼生效后，我方才能提起新的诉讼，应该认为我方提起该诉讼的时间是早于限期改正、拆除等行为的。其次，断电行为具有延续性，与拆除本身不相同，断电的影响是超过了构筑物被拆除本身的影响。上诉人是黎明公司房屋的合法租用人，黎明公司的厂房中少部分是有争议的建筑，绝大部分是拥有产权证的合法建筑，恢复相关建筑形态指日可待，那么先行恢复供电以便上诉人公司恢复生产则非常必要。上诉人的许多机器也需要经常通电，否则进入报废状态，损失无限扩大。第三，涉案判决使得上诉人诉讼目的难以实现。判决书中以重复诉讼驳回，但并未指明上诉人的救济途径，在上诉人与黎明公司并非同一主体的情况下，严重侵害了上诉人的生产经营权。请求撤销原审裁定，确认停电行为违法并赔偿损失。 被上诉人平望镇政府答辩称，一、案涉建筑系违法建设。涉案房屋已在2018年4月20日被苏州市吴江区规划局认定为违法建筑，应拆除处理。二、被上诉人对案涉违法建筑具有依法强制拆除的职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院给予江苏省人民政府相应授权。经江苏省人民政府同意，吴江区开展镇域相对集中行政处罚，各建制镇人民政府集中行使原由吴江区有关部门规定的行政处罚权，并及时向全社会公开485项行政处罚权的具体内容，其中国土资源管理行政处罚权55项，包括对“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的处罚”，所以被上诉人系行使行政处罚权的有权主体。三、停水停电是强制拆除的必要准备工作，附属于强制拆除行为。前置拆除不可能在未断水、未断电下进行，为取缔违法建筑，被上诉人经多次要求案涉房产产权人要求自行拆除，并前往现场做产权人及上诉人工作，还于2018年4月20日向其送达了《限期拆除通知书》。上诉人法定代表人与产权人一起接受了送达。停水、停电前被上诉人充分提前告知了上诉人，给予上诉人充分的准备时间。因拒不搬离产生的全部损失，包括停水停电的损失均应由上诉人自行承担。《市政府印发关于集中开展“散乱污”企业（作坊）专项整治的指导意见的通知》、吴江区人民政府办公室《区政府办公室关于印发吴江区深入开展“散乱污”企业（作坊）专项整治实施方案的通知》也作了类似规定。四、上诉人提起行政赔偿毫无根据，应予以驳回。上诉人系经营企业，并无家庭之说，更无租房居住的损失，上诉人根据家庭租房损失要求被上诉人赔偿毫无根据。请求驳回上诉人的上诉。 本院查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，平望镇政府通知断水断电是其进行散乱污整治工作的一部分，是对案涉建筑强制拆除前的准备行为之一。该行为虽然运用了行政职权，但因原审法院已经对平望镇政府的强制拆除行为作出确认违法的判决，即已包含了对断水断电行为的评价，其效力为最终的强制拆除行为所吸收和覆盖，该行为不再具有单独审理和评价的必要。原审法院认定本案不属于行政诉讼受案范围并裁定驳回起诉并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  姚一鸣 审判员  陈芝颖 审判员  林 磊 二〇二〇年五月十八日 书记员  张 雷