常州市钟楼区人民法院民 事 裁 定 书（2018）苏0404民初5841号原告：江苏龙鸣旅游文化有限公司，统一社会信用代码91320400330969527P,住所地江苏省常州市钟楼区玉龙南路178-1号。法定代表人：季国洪，该公司执行董事。原告：贵州启洲文旅有限公司，统一社会信用代码91522727MA6DNENC8R,住所地贵州省黔南布依族苗族自治州平塘县掌布镇掌布风景区。法定代表人：徐业亮，该公司经理。两原告共同委托诉讼代理人:周栋,江苏博爱星律师事务所律师。被告:平塘县人民政府,统一社会信用代码11522727009818001，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州平塘县金盆街道新区行政中心六楼。负责人:莫君锋,职务是县长。委托诉讼代理人:牟涛,贵州森黔律师事务所律师。委托诉讼代理人:陈国本,男,布依族,1972年3月1日生,该单位督查专员,住贵州省黔南布依族苗族自治州平塘县。原告江苏龙鸣旅游文化有限公司、贵州启洲文旅有限公司诉被告平塘县人民政府合同纠纷一案，本院于2018年10月22日受理后，依法进行了审理。原告向本院提出诉讼请求：1.判令解除原告江苏龙鸣旅游文化有限公司与被告之间签订的《平塘县掌布景区旅游开发项目投资经营合作协议书》、及《之补充协议(一)》；2.判令被告向原告返还投资款26672317.03元,及支付从2018年9月17日起至上述款项付清之日止按同期银行贷款利率的4倍计算的利息，并按原告投资总额的20%承担违约金5334463元；暂合计金额32006780.03元；3.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：2016年6月30日，原告江苏龙鸣旅游文化有限公司与被告签订《平塘县掌布景区旅游开发项目。投资经营合作协议书》及《〈平塘县掌布景区旅游开发项目投资经营合作协议书〉之补充协议（一）》（以下统称投资合作协议书），约定由原告江苏龙鸣旅游文化有限公司与被告共同合作开发位于贵州省平塘县的平塘县掌布景区的旅游开发项目，协议对项目总面积、投资总额、主要建设内容、合作方式、合作经营期限、开发建设用地的取得、违约责任等事项予以约定。协议签订后，原告江苏龙鸣旅游文化有限公司于2016年9月15日正式进驻掌布景区，积极组建了项目公司“贵州启洲文旅有限公司”（即原告二），依约进行景区的开发建设。至2018年9月，原告发生投资费用如下：1.向掌布镇财政所出借土地征收款235万元；2.支付（含应付）项目服务、策划、测绘、设计、地勘、监理等费用5578564元；3.在建工程（含应付）16885033.93元；4.采购固定资产及低值易耗品1592228.69元；5.财务费用180万元；6.经营性亏损2192337.31元；上述合计30398163.93元。投资合作协议书履行过程中，因法规、政策、规划、土地等因素，导致投资合作协议书难以继续履行。2018年8月31日，经被告与原告江苏龙鸣旅游文化有限公司协商，同意有条件的解除投资合作协议书，并签署了《〈平塘县掌布景区旅游开发项目投资经营合作协议书〉之资产及经营权移交协议》（以下简称移交协议），约定被告在该协议签订后10个工作日内，退还原告贵州启洲文旅有限公司借款235万元；被告委派接管单位对原告贵州启洲文旅有限公司的固定资产、低值易耗品予以确认、交接及掌布景区经营权的移交；原告配合第三方机构并提供完整的在建工程量清单及工程资料，被告确保在15个工作日内完成对原告递交的工程量清单等资产的确认、交接；在双方没有确认在建工程量之前，任何人不得破坏景区所有施工现场；由双方共同委托的第三方机构完成项目的前期费用、固定资产和低值易耗品、在建工程等投资的评估工作，在此基础上由原、被告协商达成一致清算补偿方案；协议还约定了违约金及利息的承担（内容详见移交协议）。该协议签订后，被告退还235万元借款，双方也办理了固定资产、低值易耗品确认、交接及掌布景区经营权的移交，原告也将景区在建工程清单交予被告，但被告至今未能对原告递交的在建工程量清单予以确认，也未对资产进行评估，并且违反移交协议约定进入原告原施工现场进行再施工。综上，原告为维护其合法权益，特向贵院提起诉讼，望贵院查明事实，依法裁决，支持原告诉请。2018年10月22日，原告诉至法院，要求判如所请。本院经审理查明，2016年6月30日，原告与被告江苏龙鸣旅游文化有限公司签订平塘县掌布景区旅游开发项目投资经营合作协议书一份，主要内容为：为促进平塘县旅游业的发展，就平塘县掌布景区的整体投资开发经营事宜，经协商达成合作协议如下：一、项目概况：1.项目名称：平塘县掌布景区旅游开发项目；2.项目位置：贵州省平塘县；3.项目面积：总面积为16平方公里，其中核心景区面积为6.52平方公里；二、投资建设目标：1.项目总投资：约10亿元人民币；计划建设周期3年，一次规划、分步实施；2.主要建设内容：以掌布景区地质资源和自然生态为开发主题，重点建设游览、娱乐、体验、服务等设施（最终按政府审批部门审定通过的开发建设内容为准）；3.项目按国家5A级景区及年接待游客量100万人次以上的标准来规划、建设与运营；三、合作方式：由江苏龙鸣旅游文化有限公司对项目进行整体开发和经营，并在项目所在地设立具有独立法人资格的项目公司，独立核算、自负盈亏、依法纳税。项目公司全部承担本协议约定的江苏龙鸣旅游文化有限公司所有权利和义务，全权负责项目的整体投资、开发、建设与经营；四、合作期限及资产归属：1.项目合作期限为40年。其中2016年7月至2019年6月为项目的建设与试运营期。2019年7月至2056年6月为项目的正式经营期。2.平塘县掌布景区的自然资源及平塘县人民政府投资形成的固定资产归平塘县人民政府所有；由江苏龙鸣旅游文化有限公司投资形成的固定资产归江苏龙鸣旅游文化有限公司所有，其他资产按照相关法律法规的规定执行。五、收益分配：鉴于项目公司整体开发经营本项目的前期投入巨大、回收周期较长、社会效益突出，平塘县人民政府采取积极扶持的态度，实行分阶段享受收益：1.1-3年建设与试运营期，平塘县人民政府不享受项目任何收益；2.4-10年平塘县人民政府享有项目公司景区门票收入10%收益；3.11-20年平塘县人民政府享有项目公司景区门票收入15%收益；4.21-40年平塘县人民政府享有项目公司景区门票收入20%收益；5.项目公司享有除上述4项外的全部项目收益。六、项目用地：1.平塘县人民政府确保前3年按项目审批规划，以挂牌出让的方式供应项目公司总面积不少于500亩（167亩/年）的开发建设用地，由江苏龙鸣旅游文化有限公司及项目公司依法取得；2.平塘县人民政府负责项目红线外所涉及的公共基础、配套设施等用地；3.根据审批规划，项目除开发建设用地以外的其他所需用地，由平塘县人民政府负责统一集中租赁给江苏龙鸣旅游文化有限公司，土地租赁费用由江苏龙鸣旅游文化有限公司承担。七、江苏龙鸣旅游文化有限公司的权利和义务：1.全权负责项目的策划、规划、开发、建设与运营，承担项目的投资与运营管理责任；2.本协议签订后3个月内完成项目的规划设计及建设方案；严格按平塘县人民政府及相关部门审批通过的用地红线、相关规范及指标、规划设计及建设方案等进行开发建设与运营；3.项目规划设计及建设方案通过审批后15日内，江苏龙鸣旅游文化有限公司在平塘县注册具有独立法人资格的项目公司，注册资本金为壹亿元人民币。同时，江苏龙鸣旅游文化有限公司向平塘县人民政府缴纳贰佰万元人民币的履约保证金至平塘县人民政府指定账户；4.全力配合平塘县人民政府做好景区“藏字石”的管理和保护工作，并每年承担平塘县人民政府20万元人民币的管理和保护费用；5.未经平塘县人民政府书面同意，不得擅自改变项目内原有设施设备、自然资源的原状原貌，不得擅自转让和出让景区经营权；6.享受国家、省、州、县政府对项目及项目公司的招商引资、专项扶持等优惠政策。八、违约责任：1.因平塘县人民政府违约，江苏龙鸣旅游文化有限公司有权单方面解除或终止本合作协议。同时，平塘县人民政府除了按照江苏龙鸣旅游文化有限公司及项目公司已对项目发生的总投资额100%原价全部收购外，还应按照江苏龙鸣旅游文化有限公司及项目公司已对项目发生的总投资额的30%进行违约赔偿，平塘县人民政府兑付完毕江苏龙鸣旅游文化有限公司全部款项后，项目的开发经营权和所有资产归平塘县人民政府所有；2.因江苏龙鸣旅游文化有限公司违约，平塘县人民政府有权单方面解除或终止本合作协议；收回项目土地使用权及经营权，并按照江苏龙鸣旅游文化有限公司及项目公司已对项目发生的总投资额的70%价款全部收购清偿；平塘县人民政府兑付完毕江苏龙鸣旅游文化有限公司全部款项后，项目的开发经营权和所有资产归平塘县人民政府所有。双方分别在协议上签名盖章。同日，双方又签订补充协议一份，主要内容为：1.项目所涉及的开发建设用地，由平塘县人民政府以点状挂牌出让方式进行供地；江苏龙鸣旅游文化有限公司依法参与竞买，并按挂牌成交价按时足额缴纳土地出让价款及相关税费，江苏龙鸣旅游文化有限公司足额缴纳土地价款后取得土地使用权。2018年8月31日，原告江苏龙鸣旅游文化有限公司与被告平塘县人民政府签订《平塘县掌布景区旅游开发项目投资经营合作协议书》之资产及经营权移交协议一份，主要内容为：鉴于双方于2016年6月30日签订的《平塘县掌布景区旅游开发项目投资合作协议书》和补充协议，现因法规、政策、规划、土地等因素，导致原投资合作协议书难以继续履行，经双方多次坦诚沟通、友好协商，现一致达成本协议，同意有条件的解除原投资合作协议书。具体约定如下：1.在本协议签订后10个工作日内，平塘县人民政府退还江苏龙鸣旅游文化有限公司子公司贵州启洲文旅有限公司向平塘县掌布镇财政所出借的土地征收款235万元整；2.在平塘县人民政府退还完上述款项后即委派接管单位（平塘县三天旅游发展有限责任公司）进驻掌布景区。同时，江苏龙鸣旅游文化有限公司委派负责人（王建中）全权配合平塘县人民政府工作并提供完整的固定资产和低值易耗品等资产的确认、交接；在完成确认和交接的3个工作日内，江苏龙鸣旅游文化有限公司及子公司即将掌布景区的一切经营权全部移交给平塘县人民政府指定的接管单位；3.在双方完成上述第二条工作后5个工作日内，共同委托第三方机构对江苏龙鸣旅游文化有限公司及子公司掌布景区在建工程量进行三方共同确认，江苏龙鸣旅游文化有限公司委派负责人王建中全权配合第三方机构并提供完整的在建工程量清单及工程量资料；平塘县人民政府确保在15个工作日内完成对江苏龙鸣旅游文化有限公司递交的在建工程量清单等资产的确认、交接；在双方没有确认在建工程量前，任何人不得破坏景区所有施工现场；4.在完成上述全部移交后，双方共同委托督促第三方机构在30个工作日内完成项目的前期费用、固定资产和低值易耗品，在建工程等投资评估工作。双方应就平塘县人民政府清算补偿江苏龙鸣旅游文化有限公司及子公司涉及掌布景区项目投资事宜进行友好沟通、协商并最终达成一致清算补偿方案；5.在双方完成上述第二条约定工作后5个工作日内，平塘县人民政府自行撤回解除协议之诉。双方达成清算补偿方案并全部履行完毕后，原投资合作协议书及本补偿协议书均自然解除；6.任何一方违反本协议，违约方除按项目实际总投资的20%另一方的违约金，还应承担自违约之日起逾期付款金额的4倍银行同期利息。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》自2020年1月1日起施行。其中第二条第五项规定，符合政府特许经营协议规定的政府与社会资本合作协议属于行政协议。本案中，原告与被告之间订立的平塘县掌布景区旅游开发项目投资经营合作协议书系政府与社会资本合作协议，应认定属于行政协议。理由：一、根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用该规定。本案协议书签订时间为2016年6月30日，故本案应适用上述相关规定；二、双方签订的投资经营合作协议书第六条约定内容为：1.项目用地：为促进平塘县旅游业的发展，就平塘县掌布景区的整体投资开发经营事宜，经协商达成合作协议如下：（一）、项目概况：（1）.项目名称：平塘县掌布景区旅游开发项目；（2）.项目位置：贵州省平塘县；（3）.项目面积：总面积为16平方公里，其中核心景区面积为6.52平方公里；（二）、投资建设目标：（1）.项目总投资：约10亿元人民币；计划建设周期3年，一次规划、分步实施；（2）.主要建设内容：以掌布景区地质资源和自然生态为开发主题，重点建设游览、娱乐、体验、服务等设施（最终按政府审批部门审定通过的开发建设内容为准）；（3）.项目按国家5A级景区及年接待游客量100万人次以上的标准来规划、建设与运营；2.平塘县人民政府确保前3年按项目审批规划，以挂牌出让的方式供应项目公司总面积不少于500亩（167亩/年）的开发建设用地，由江苏龙鸣旅游文化有限公司及项目公司依法取得；2.平塘县人民政府负责项目红线外所涉及的公共基础、配套设施等用地；3.根据审批规划，项目除开发建设用地以外的其他所需用地，由平塘县人民政府负责统一集中租赁给江苏龙鸣旅游文化有限公司，土地租赁费用由江苏龙鸣旅游文化有限公司承担。上述约定内容应认定属于政府与社会资本合作协议，属于行政协议，不属于民事诉讼的范围。综上，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百五十四条第一款（三）项之规定，裁定如下：驳回原告江苏龙鸣旅游文化有限公司、贵州启洲文旅有限公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院。审 判 长  王彩萍人民陪审员  钱华美人民陪审员  张 备二〇二〇年五月十三日书 记 员  周 旸