重庆市第三中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝03行终53号 上诉人（原审原告）：娄莉，女，汉族，1970年3月1日出生，住重庆市南川市。 上诉人（原审被告）：重庆市南川区规划和自然资源局，统一社会信用代码11500000MB1917021F，住所地重庆市南川区南大街89号。 法定代表人：李玉梅，该局局长。 委托代理人：谢成斌，该局工作人员。 委托代理人：李永福，重庆春意律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：重庆市南川区城西片区危旧房改造开发指挥部，住所地重庆市南川区渝南大道10号。 负责人：廖泽淑，该指挥部副指挥长。 委托代理人：梁正华，该指挥部工作人员。 原审第三人：重庆泽京房地产开发有限公司，统一社会信用代码9150011975308873XL,住所地重庆市南川区南城街道办事处金佛居委（南园路69号）。 法定代表人：郑师明，该公司总经理。 委托代理人：易婷婷，该公司职工。 原审第三人：邓志勇，男，汉族，1971年3月19日出生，住重庆市南川区。 委托代理人：王忠汉，重庆市南川区和谐法律服务所法律服务工作者。 娄莉诉重庆市南川区规划和自然资源局、重庆市南川区城西片区危旧房改造开发指挥部、重庆泽京房地产开发有限公司、邓志勇拆迁行政合同纠纷上诉一案，因娄莉和重庆市南川区规划和自然资源局不服重庆市涪陵区人民法院（2019）渝0102行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年5月14日公开开庭审理了本案。上诉人娄莉，上诉人重庆市南川区规划和自然资源局的委托代理人谢成斌、李永福，重庆市南川区城西片区危旧房改造开发指挥部的委托代理人梁正华，原审第三人邓志勇的委托代理人王忠汉均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2014年4月3日，重庆市南川区原国土资源和房屋管理局与娄莉签订《南川区国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，约定将西街佳苑8幢26-5号房屋产权调换给娄莉，建筑面积为122.13平方米，并在附件中附有安置房户型图，在该户型图中明确标注了8-26-5的户型结构、在该栋楼的相对位置以及楼道内的其他房屋位置。 2019年3月7日，重庆市南川区城西片区危旧房改造指挥部向重庆市南川区规划和自然资源局发出《关于建议对西街佳苑8号楼产权调换房屋安置补偿协议附图房号位置标注错误进行调查处理的函》，认为附图房号位置标注错误的性质属于具体行政行为错误，按照实事求是、有错必纠、维护正义的原则，可由行政主体依据诚实信用原则对行政行为的错误依法进行自行更正，并建议：对被征收人反映西街佳苑8号楼安置补偿协议附图房号位置标注错误的问题高度重视，并请贵局组织人员进行调查核实，依法妥善处理。 2019年4月9日至11日，重庆市南川区规划和自然资源局组织工作人员，在西城街道西大街居委会和东方红居委的协助配合下，对172户进行调查，填写了《西街佳苑小区8栋产权调换房屋选房情况调查表》，该表主要内容包括调查时间、调查地点、被征收人、补偿安置协议书编号、被征收人选择8号楼产权调换房屋房号、被征收人选择产权调换房屋的朝向、被征收人或代理人签字、调查人签字、在场见证人等，娄莉在该表签字并捺印。该表中除娄莉签字捺印外的其他内容均为工作人员填写。 2019年4月14日，重庆市南川区规划和自然资源局向娄莉等发出《关于房屋征收补偿安置协议书（产权调换）附图房号位置标注的更正通知》，并附更正后的户型平面图，仍将产权调换房屋确定为8-26-5号，但在附图中对原房屋编号进行了重新编排，该房屋实际为原协议书附图中的8-26-1号房屋，该房屋实际建筑面积为119.83平方米，户型、楼内相对位置等均与原8-26-5号房屋不同。同时，重庆市南川区规划和自然资源局向第三人邓志勇亦发出《关于房屋征收补偿安置协议书（产权调换）附图房号位置标注的更正通知》，将其原协议附图中的8-26-5号房屋重新更正为8-26-1号房屋后进行了交付，邓志勇已实际接收该房屋。娄莉提出异议，拒不接收房屋，并提起本案诉讼。 原审法院认为，行政协议应当全面履行，被告未依法履行或未按照约定履行行政协议，且被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施。本案中，重庆市南川区规划和自然资源局认为因工作人员失误导致原协议书附图房号标注错误，产生合同中的约定与被征收人选择房屋的真实意思不一致后果，遂启动调查程序进行核实。但重庆市南川区规划和自然资源局并没有调查核实“标注错误”的直接性证据，也没有告知拆迁安置户将依法调查2014年选房和签订合同时工作人员是否存在失误导致合同内容与真实意思表示出现偏差，而是在正式通知接房前5天制作了《重庆市南川区城西片区危旧房改造项目西街佳苑小区8栋产权调换房屋选房情况调查表》，并最终仅凭该调查表作出了《关于房屋征收补偿安置协议书（产权调换）附图房号位置标注的更正通知》，将房号进行了调换，形式上仍是将原协议约定房号房屋进行交付。而该表作为更正行为的唯一依据，房号记载与原协议约定房号一致，娄莉等在临近接房前填写该表也并无任何怀疑，因此该项目无实际意义，该表中最终真正具有调查意义的项目即为“被征收人选择产权调换房屋的朝向”，重庆市南川区规划和自然资源局也是最终凭借该项栏目内容作出更正通知，但该表本身并没有表明调查的目的，该项内容也并非娄莉本人书写内容，由此而仅凭娄莉签字而确认其真实意思在原协议中表示错误，明显依据不足。并且，重庆市南川区规划和自然资源局作为主导调查主体，有足够的能力和条件保留或举证2019年4月9日-11日被调查人明确表明“房屋朝向”的这一关键证据，然而并没有举示该项证据，因此亦不具有充分的说服力。 对于重庆市南川区规划和自然资源局主张的工作人员失误的具体内容，经原审法院询问，重庆市南川区规划和自然资源局明确为“选房沙盘上8栋楼模型在摆放时错误旋转后导致房号全部旋转”，但未能提供任何证据证明该项内容，且娄莉等均否认只靠沙盘选房，而主要是根据户型、面积、楼内位置等进行的选房，结合原协议书和原协议书附图，面积准确、户型清楚、楼内位置准确、施工正确等，重庆市南川区规划和自然资源局的该项说法缺乏事实支撑，不予采信。 综上，娄莉与重庆市南川区规划和自然资源局于2014年4月3日签订的《南川区国有土地上房屋征收补偿安置协议书》依法成立生效，重庆市南川区规划和自然资源局于2019年4月14日向娄莉作出的《关于房屋征收补偿安置协议书（产权调换）附图房号位置标注的更正通知》，明显依据不足，不能产生更正的法律效果，故依法应当予以撤销。 对于邓志勇而言，已经实际接收更正后的房屋，且其本身并无过错，重庆市南川区规划和自然资源局向其作出的《关于房屋征收补偿安置协议书（产权调换）附图房号位置标注的更正通知》依法能够产生相应的法律效果，其依法取得要求重庆市南川区规划和自然资源局继续履行包括办理房屋产权等在内的合同义务的权利。而实际上第三人邓志勇也坚持认为讼争房屋属其所有，且重庆市南川区规划和自然资源局也坚持认为讼争房屋应该归属第三人，明确表示不可能再向娄莉履行交付义务，因此，娄莉要求按原协议交付讼争房屋已经不具有履行性，依法应当由重庆市南川区规划和自然资源局承担违约责任。 对于违约责任的形式和内容，因重庆市南川区规划和自然资源局系通过单方更正的行政行为造成了违约的后果，侵害了娄莉合同可期待性权利，故应当采取补救性措施。对于愿意接受重庆市南川区规划和自然资源局现在所安排的房屋的拆迁安置户，可以就该房屋进行交付，并就由此给娄莉造成的损失进行赔偿，且赔偿标准计算应当综合考虑面积差、户型方位价值差、生活便利性影响等，同时加强与娄莉的充分协商。对于不愿意接受重庆市南川区规划和自然资源局现在所安排房屋的，应当参照原合同约定的房屋的现价值进行退款补偿，并应当综合考虑由此造成的其他合理损失，如合理的寻租房屋期间的租金损失等。当然，上述补救措施也包括协调更正后的第三人等。如娄莉对重庆市南川区规划和自然资源局采取的补救措施仍不服，可就损失赔偿等问题另行起诉。 对于重庆市南川区城西片区危旧房改造开发指挥部的主体地位问题，因该指挥部系临时成立的专项协调机构，并不具有独立的行政管理权等，因此并不属于本案适格被告。 综上所述，重庆市南川区规划和自然资源局作为行政机关，应当依法行政，切实履行社会管理职责，合法合理的维护人民利益，本着实事求是原则，采取恰当措施补救不当行为产生的后果。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十八条第一款之规定，判决：一、撤销重庆市南川区规划和自然资源局于2019年4月14日向娄莉作出的《关于房屋征收补偿安置协议书（产权调换）附图房号位置标注的更正通知》；二、责令重庆市南川区规划和自然资源局在本判决生效后60日内采取补救措施；三、驳回娄莉的其他诉讼请求。案件受理费50元，由重庆市南川区规划和自然资源局负担。 娄莉上诉请求为：撤销原审判决第二项和第三项；判决重庆市南川区规划和自然资源局依法继续履行《南川区国有土地房屋征收补偿安置协议书》（产权调换），交付上诉人产权调换房屋；判令第三人邓志勇协助重庆市南川区规划和自然资源局依法继续履行《南川区国有土地房屋征收补偿安置协议书》（产权调换）。一、二审诉讼费由重庆市南川区规划和自然资源局负担。事实和理由如下：1.邓志勇明知所接房屋与其《协议书》附图标注房屋完全不符的情况下，与重庆市南川区规划和自然资源局之间的交接房行为具有通谋虚假之故意，并非原审法院认定的“但对于第三人邓志勇而言，已经实际接受更正后的房屋，且本身并无过错”，邓志勇其本身具有过错。2.原审法院撤销了重庆市南川区规划和自然资源局对其所作的《关于房屋征收补偿安置协议书（产权调换）附图房号位置标注的更正通知》，相应的重庆市南川区规划和自然资源局对邓志勇所作的《关于房屋征收补偿安置协议书（产权调换）附图房号位置标注的更正通知》也应依法予以撤销，原审法院认定该《通知》对邓志勇“产生相应的法律效果”错误。3.原审法院根据邓志勇和重庆市南川区规划和自然资源局坚持认为讼争房屋属于邓志勇所有，作出“上诉人要求按原协议交付讼争房屋已经不具有履行性”，没有事实和法律依据。邓志勇对讼争房屋是非法取得，重庆市南川区规划和自然资源局是非法交付，邓志勇的产权调换房屋并没有被损毁灭失，且该房屋建筑事实存在，具有按原协议交付邓志勇产权调换房屋的可履行性。 重庆市南川区规划和自然资源局的上诉请求为：依法撤销重庆市涪陵区人民法院（2019）渝0102行初64号行政判决，并依法驳回娄莉的诉讼请求，确认2019年4月14日重庆市南川区规划和自然资源局向娄莉作出的《关于房屋征收补偿安置协议书（产权调换）附图房号位置标注的更正通知》合法有效，由娄莉承担一、二审诉讼费用。事实和理由如下：1.重庆市南川区规划和自然资源局作出的《关于房屋征收补偿安置协议书（产权调换）附图房号位置标注的更正通知》事实清楚，证据充分，法理充足，程序正当，内容合法。由于工作人员失误，沙盘模型上房号位置与设计施工图房号位置标注不一致，被征收人在选择房屋时，按照沙盘模型上房号标注位置选择了房屋及朝向。在结算时，征收工作人员把设计施工图房号误当为沙盘模型房号与被征收人进行结算并签订了安置补偿协议书，最终导致被征收人所选房屋与协议附图上房号位置标注不一致。实际上，被征收人在沙盘模型上选择的房号位置及朝向才是被征收人的真实意愿。重庆市南川区规划和自然资源局经慎重研究后，对西街佳苑8号楼172户被征收人进行了调查，娄莉在调查时，明确自己选择的产权调换房屋的房号为8-26-5，房屋朝向为“朝万达广场，邻西街佳苑7号楼”，且当场在调查表上签字确认，西大街社区书记李永进、主任殷会在场签字见证。故，重庆市南川区规划和自然资源局依据行政法学法理，根据诚信原则，作出的《关于房屋征收补偿安置协议书（产权调换）附图房号位置标注的更正通知》，对西街佳苑8号楼172户安置补偿协议附图房号位置标注错误依法进行了更正，还原了事实真相，并向被征收人送达。截至2020年1月15日，被征收人接房157户，接房率为91.3%，除娄莉等10户提起行政诉讼外，仅有5户被征收人未接房，得到了绝大多数被征收人的支持和认可，足以证明重庆市南川区规划和自然资源局按照实事求是、有错必纠、诚实守信原则更正行政工作错误是完全正确的。原审法院未对全案证据进行综合分析认定，未运用逻辑推理和生活常识对证据进行判断，未依据绝大多数被征收人的意见和接房效果进行是非判断，以证据不足为由撤销案涉《通知》错误。2.原审法院根据重庆市南川区规划和自然资源局对娄莉作出的《重庆市南川区城西片区危旧房改造项目西街佳苑小区8栋产权调换房屋选房情况调查表》，就认为娄莉在补偿安置协议书中对房屋位置真实意思表示错误，明显依据不足。根据8号楼172户被征收人中158户共158份被征收人调查表及调查汇总表，157户被征收人接房协议，第三人的补偿安置协议书、调查表、在法庭上的陈述，以及重庆市南川区规划和自然资源局依法调查制作的《调查表》等证据，可以证明娄莉选择的房屋朝向为“朝万达广场，邻西街佳苑7号楼”。3.原审法院认为重庆市南川区规划和自然资源局在调查时未向被上诉人表明调查目的，与事实不符，属于原审法院对行政机关调查目的的错误判断。4.原审法院认为重庆市南川区规划和自然资源局确认“选房沙盘上8号楼模型在摆放时错误旋转后导致房号全部旋转”，缺乏事实支撑，是违背选房常理的错误判断。综上，重庆市南川区规划和自然资源局作出的《关于房屋征收补偿安置协议书（产权调换）附图房号位置标注的更正通知》，是娄莉签订补偿安置协议书时真实意思表示，合理合法，娄莉要求按照原协议附图房号标注位置交房于法无据。 重庆市南川区城西片区危旧房改造开发指挥部和重庆泽京房地产开发有限公司及邓志勇认为，重庆市南川区规划和自然资源局作出的《关于房屋征收补偿安置协议书（产权调换）附图房号位置标注的更正通知》合理、合法。 经本院审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，本案涉案房屋“西街佳苑”8号楼涉及被征收人172户，213套房屋，至2020年1月15日，已有156户按照重庆市南川区规划和自然资源局的更正通知接收房屋197套。认定该事实的证据，有重庆市南川区规划和自然资源局在二审中举示的“关于西街佳苑8号楼被征收人接房情况的说明”和“西街佳苑8号楼被征收人接房户型房款结算汇总表”且经二审庭审质证，本院予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，重庆市南川区规划和自然资源局与娄莉签订的《南川区国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，其目的为实施旧城区改造，协议内容具有行政法上权利义务关系，符合行政协议的法定要件，属于行政协议。 重庆市南川区规划和自然资源局认为，其与娄莉签订《南川区国有土地上房屋征收补偿安置协议书》时，由于工作人员的失误，导致被征收人在沙盘模型上选择的房号与设计施工图房号不一致，后重庆市南川区规划和自然资源局按照实事求是、有错必纠原则，更正了行政工作错误，作出的《关于房屋征收补偿安置协议书（产权调换）附图房号位置标注的更正通知》正确、合法。娄莉认为，重庆市南川区规划和自然资源局与其签订的《南川区国有土地上房屋征收补偿安置协议书》合法、有效，双方均应按协议内容履行，重庆市南川区规划和自然资源局作出的《关于房屋征收补偿安置协议书（产权调换）附图房号位置标注的更正通知》没有事实和法律依据。故本案争议的焦点主要是重庆市南川区规划和自然资源局作出的《关于房屋征收补偿安置协议书（产权调换）附图房号位置标注的更正通知》是否有法律依据。 行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重混合特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议；协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；当出现纠纷时，也要首先根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。另一方面，“协议订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议，但仍应坚持依法行政，不能借由行政协议扩大法定的活动空间。法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。 根据相关法律规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定以及民事法律规范关于民事合同的相关规定。本案中，由于重庆市南川区规划和自然资源局工作人员的失误，将案涉“西街佳苑”8号楼沙盘模型房号标注错误，导致选择该楼的被征收人在沙盘模型上选择的房号与设计施工图房号不一致的情况下选择了房屋并与重庆市南川区规划和自然资源局签订了《南川区国有土地上房屋征收补偿安置协议书》。之后，重庆市南川区规划和自然资源局为了纠正错误，在没有与被征收人协商的情况下，作出《关于房屋征收补偿安置协议书（产权调换）附图房号位置标注的更正通知》，对安置房屋作出调整，其目的是为了弥补因工作人员失误而采取的措施，并非为了公共利益，不符合行政法律规定行政机关单方变更行政协议的情形。因此，本案应参照民事合同的相关规定进行审查。 根据《中华人民共和国合同法》第八条、第七十七条的规定，依法成立的合同对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。当事人协商一致，可以变更合同。依照前述法律规定，重庆市南川区规划和自然资源局在与娄莉签订《南川区国有土地上房屋征收补偿安置协议书》后，如果要对合同进行变更，应当与娄莉进行协商。重庆市南川区规划和自然资源局在没有与娄莉协商的情况下单方作出《关于房屋征收补偿安置协议书（产权调换）附图房号位置标注的更正通知》，违反了前述法律规定。 根据二审中新证据查明，本案涉案房屋“西街佳苑”8号楼涉及被征收人172户，至2020年1月15日，已有156户按照重庆市南川区规划和自然资源局作出的《关于房屋征收补偿安置协议书（产权调换）附图房号位置标注的更正通知》接收了房屋，并按房屋实际面积进行了结算，说明绝大部分被征收人已经同意了重庆市南川区规划和自然资源局对协议的变更。虽然重庆市南川区规划和自然资源局作出的《关于房屋征收补偿安置协议书（产权调换）附图房号位置标注的更正通知》违法，但为了保障多数被征收人的利益，维护当地的社会稳定，考虑到原协议所涉房屋确实已经不具有履行性，故本院对重庆市南川区规划和自然资源局作出的《关于房屋征收补偿安置协议书（产权调换）附图房号位置标注的更正通知》只确认违法，不予撤销。重庆市南川区规划和自然资源局应当本着实事求是原则，采取恰当的补救措施，充分保障行政相对人的合法权益。作为行政相对人亦应对行政机关的工作予以支持和理解，对其工作失误，给予谅解。这样社会才会更加和谐。 综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，但适用法律不当，依法应予改判。各上诉人的上诉理由，不能成立，对其上诉请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下： 一、撤销重庆市涪陵区人民法院（2019）渝0102行初64号行政判决； 二、确认重庆市南川区规划和自然资源局于2019年4月14日向娄莉作出的《关于房屋征收补偿安置协议书（产权调换）附图房号位置标注的更正通知》违法。 案件受理费50元，由上诉人重庆市南川区规划和自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 喻伦泰 审 判 员 简元华 审 判 员 刘厚勇 二〇二〇年五月二十九日 法官助理 胡雅茹 书 记 员 罗凯文