黑龙江省依安县人民法院民 事 判 决 书（2020）黑0223民初267号原告：冯晓明，男，1969年4月7日出生，汉族，无职业，户籍所在地北京市丰台区，现住依安县。委托诉讼代理人：邹海良，黑龙江天扩律师事务所律师。被告：依安县人民医院，住所地齐齐哈尔市依安县依安镇泰安新城。法定代表人：张金涛，该医院院长。委托诉讼代理人：刘文献，黑龙江鹏昊律师事务所律师。原告冯晓明与被告依安县人民医院合同纠纷一案，本院立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人邹海良、被告委托诉讼代理人刘文献到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告冯晓明向本院提出诉讼请求：1．依法解除原告与被告签订的《依安县人民医院锅炉房（供热）承包协议》；2．依法判令被告给付违约金396万元。事实与理由：2010年9月15日，原告与被告通过平等协商签订了《依安县人民医院锅炉房（供热）承包协议》，该协议约定由原告带被告方8名职工的情况下，承包医院锅炉房为医院所有楼房及家属区住宅楼供热，燃煤由原告负责购买。承包供热期限从2010年9月15日至2035年5月1日止，期限为25年，每年被告支付固定热费110万元，住宅楼供热费用按县里规定标准由原告另行收取。同时，原告与被告在合同中明确约定，在承包期内，如甲方终止承包，按本协议承包期的未尽年限，按每年热费总额的20%支付给原告违约金。合同签订后，原告与被告按照约定全面履行了7年。2017年9月份，被告声称县政府要求淘汰燃煤小锅炉，并派两名副院长到原告处取走了钥匙并接管了锅炉房钥匙，答应原告善后的事情可以协商解决。可事后，原告多次找被告协商解决违约责任问题，被告虽然口头答应，但是不做实质处理。这些年来原告不间断地找被告及其主管部门，至今未得到解决。原告认为，与被告平等协商自愿签订的承包协议，完全符合民事法律行为生效的要件，该协议自双方签字盖章时起就已经发生了法律效力，对双方产生约束力，被告负有诚信履约的义务。虽然履行中受到了政府行政行为的影响，但淘汰燃煤小锅炉不等于完全禁止，被告完全可以采取更换达标锅炉补救措施继续履行合同义务，可是被告却违反诚信没有采取必要补救措施，消极不履行合同放任不管。主观故意不履行合同明显，对于被告这种根本性违约行为，已严重侵害了原告的合法权益。为此，提出上述请求。被告依安县人民医院辩称，同意解除《依安县人民医院锅炉房(供热)承包协议》，但原告要求被告给付违约金396万元的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，被告不予认可。一、被告不具备违约行为。1.2010年9月15日，原、被告双方签订了《依安县人民医院锅炉房(供热)承包协议》，该协议约定原告承包被告的锅炉房，对被告单位的办公楼及家属房进行供热，协议书第三条约定了热费的给付标准及支付方式，并约定:如果县内热费标准或煤价调整，(热费)也应作相应调整；协议第十一条约定了被告承担违约金的标准。合同签订后，原告即开始对被告单位的办公楼进行供热，被告支付热费。2016年12月13日，齐齐哈尔市环保局，齐齐哈尔市工业和信息化委员会，齐齐哈尔市住房和城乡建设局，齐齐哈尔市质量技术监督局联合下发了“齐环联(2016)12号文件”，该文件内容为:齐齐哈尔市燃煤小锅炉专项整治工作推进方案，文件要求在全市范围内全部淘汰燃煤小锅炉，而且要求做到“不谈条件，不讲理由，不留余地，坚决予以淘汰”。按照该文件规定的要求，依安县人民政府办公室于2017年2月6日下发了“依政办发(2017)7号”文件（该文件明确规定对燃煤小锅炉必须淘汰，依法拆除。文件下发后，县政府对该项工作的落实召开了专门会议，被告单位的领导也参加了此次会议，在会议上县领导明确要求各单位必须按照县政府下发的文件要求不折不扣的执行，并且，依安县环保局以书面形式向被告下达了淘汰告知。对于各级政府的强制性规定，合同的双方必须无条件执行，这在双方签订的协议书第三条热费调整的约定中也有了充分体现。被告单位的燃煤小锅炉，被上级政府明令淘汰和禁止继续使用，原告与被告所签订的承包合同也被迫终止，无法继续履行，所以，燃煤小锅炉的淘汰和禁止使用，是省市县各级政府的强制命令所导致，并非被告方的违约行为，该事实属于不能预见、不能避免并不能克服的政府行为所导致，是不能归责于被告的不可抗力，被告不存在违约，也不能承担任何违约责任。2.2017年，根据依安县委县政府的统一规划部署和要求，依安县人民医院从原址整体搬迁至泰安新城的新址，原依安县人民医院的办公楼交由依安县中医院等部门使用，由于该事实的存在，即便没有取消燃煤小锅炉的政策规定，也导致了原告与被告签订的承包合同客观上无法继续履行，而依安县人民医院的整体搬迁，是县委县政府的统一规划和整体部署，对此答辩人必须无条件地服从，也属于不可抗力的情形，该事实导致了合同客观上不能继续履行必须终止的结果，对此，被告人同样不能承担任何违约责任。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定:有下列情形之一的，当事人可以解除合同。(一)因不可抗力致使不能实现合同目的。第一百一十七条规定:因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任。根据本案事实及上述法律规定，该合同无法继续履行属于不可抗力，答辩人无违约行为，不能承担合同约定的违约责任，应全部免除责任。二、原告并无实际损失。原告所承包的锅炉及烟囱等附属设施的改造，均是县财政拨款进行的，原告只是在进行供热的过程中对供热设施进行管理和维护，双方签订的承包协议书第七条明确约定：在承包期内，设备设施的损坏，由甲方(被告)出资，乙方(原告)负责修理。所以，原告在签订合同后，在管理和供热的过程中按照合同约定收取了热费，获得了约定的利益，已经实现了合同目的，其并未对锅炉及附属设施进行改造和资金投入，所以合同解除后并未给原告造成实际损失。而合同法规定的支付违约金，是以一方存在违约行为，同时给守约方造成实际损失为前提，在守约方没有损失的情况下，解除合同也无需支付违约金。综上，请人民法院依法驳回原告要求被告给付违约金的诉讼请求。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：1.依安县环保局给被告下达的《燃煤小锅炉淘汰告知单》复印件一份，被送达人签字为被告单位副院长丛志军，证实被告违约事实存在。被告质证称，对真实性无异议，但该份证据不能证明被告违约，相反该份证据能够证明取消和淘汰燃煤小锅炉属于政府行为，应属不可抗力。被告对此证据真实性无异议，予以认定。原告以此证据主张被告违约，证据不充足。2.被告提交的证据：一是四单位（齐齐哈尔市环境保护局、齐齐哈尔市工业和信息化委员会、齐齐哈尔市住房和城乡建设局、齐齐哈尔市质量技术监督局）联合下发的齐环联（2016）12号文件；二是依安县人民政府办公室依政办发（2017）7号文件；三是依安县环境保护局于2017年9月19日给被告下发的《燃煤小锅炉淘汰告知单》。以上证据证实被告单位淘汰燃煤小锅炉是上级政府的强制性要求，并非被告违约行为，该行为属于不可抗力。四是2013年依安县委十五届十四次常委会议材料，证实依安县人民医院整体搬迁是依安县委的决定。事实上依安县人民医院是在2017年完成的整体搬迁，由原来的位置搬迁至现在的泰安新城，说明即便没有上级政府淘汰燃煤小锅炉的强制性规定，由于县委县政府对被告单位的整体规划和搬迁也导致了双方所签订的合同客观上无法继续履行。原告质证称，对被告出示的两组证据有异议，被告主张是属于不可抗力，原告不予认同，原告认为政府行政机关的行政执法的依据应当是法律和行政法规，而这三个文件均属于政府的发文，并没有上升到法律的层级，是不能作为拆迁燃煤小锅炉的法律依据；其次，依安县县委会议纪要关于对县人民医院整体搬迁的决议，与本案没有关联性，因为案件的事实是被告拆迁锅炉违约在先，而实施整体搬迁行为在后，虽然有政府会议纪要决定搬迁，但没有付诸实际实施，所以对于搬迁行为是否能造成合同无法履行，是不可预测的，结合本案的实际情况，被告应当对其违约行为承担责任，不能以此借口而规避履行合同。虽原告对上述证据有异议，但上述证据是相关政府部门的文件，应予认定。根据当事人陈述、提交的证据，当事人对证据的质证意见以及本院对证据的分析认证，认定事实如下：2010年9月15日，原告冯晓明与被告依安县人民医院签订《依安县人民医院锅炉房（供热）承包协议》，约定由原告承包医院锅炉房为医院所有楼房及家属区住宅楼供热，燃煤由原告负责购买，承包供热期限从2010年9月15日至2035年5月1日止，期限为25年，每年被告支付固定热费110万元，住宅楼供热费用按县里规定标准由原告另行收取。同时，原告与被告在合同中明确约定，在承包期内，如甲方（被告）终止承包，按本协议承包期的未尽年限，按每年热费总额的20%支付给乙方（原告）违约金。合同签订后，原告按照约定履行至2016年—2017年取暖期。按照《大气污染防治法》、《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》（国发〔2013〕37号）、《黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省在大气污染防治专项行动方案（2016-2018）的通知》（黑政发〔2016〕8号）、《关于印发的通知》（黑环函〔2016〕331号）的要求，2016年12月13日，齐齐哈尔市环境保护局、齐齐哈尔市工业和信息化委员会、齐齐哈尔市住房和城乡建设局、齐齐哈尔市质量技术监督局联合下发了关于《齐齐哈尔市燃煤小锅炉专项整治工作推进方案》的齐环联〔2016〕12号文件，方案要求全市2017年淘汰全部燃煤小锅炉，对于供热管网覆盖范围内的供热燃煤小锅炉，要全部并入热网，拒不拆除并网、排放不达标的供热燃煤小锅炉单位，要按照《黑龙江省城市供热条例》规定，依法吊销其《供热许可证》。根据《环境保护法》、《大气污染防治行动计划》（国发〔2013〕37号）和国务院《特种设备安全监察条例》等规定，按照《黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省在大气污染防治专项行动方案（2016-2018）的通知》（黑政发〔2016〕8号）、《齐齐哈尔市大气污染防治专项行动方案（2016-2018）》（齐政发〔2016〕18号）的要求，2017年2月6日，依安县人民政府办公室下发了关于《依安县小锅炉整治方案》的依政办发〔2017〕7号文件，方案要求在9月30日前完成淘汰小锅炉年度目标任务，对逾期整治不到位的，依法给予经济处罚，责令实施停产停业整治。在2017年9月19日，依安县环境保护局向被告送达了《燃煤小锅炉淘汰告知单》，限被告在2017年9月30日前淘汰其使用的燃煤小锅炉（1台），逾期未完成淘汰任务的，由县级以上相关主管部门按照《黑龙江省大气污染防治条例》第八十一条规定，进行相应的处罚。该告知单送达后，被告在原告处取走锅炉房钥匙，致使原告未能继续按协议履行供热。现原告诉至本院，请求解除与被告签订的《依安县人民医院锅炉房（供热）承包协议》，并要求被告给付违约金396万元（按合同约定下余未履行的18年、以110万元/每年为基数的20%违约标准计算）。本院认为，原、被告签订的《依安县人民医院锅炉房（供热）承包协议》符合法律规定，合法、有效，因国家为治理大气污染，各级政府连续下发文件，专项整治，明令淘汰燃煤小锅炉，要求全部并入热网，在2017年9月19日，依安县环境保护局向被告送达《燃煤小锅炉淘汰告知单》，限期淘汰被告单位使用的燃煤小锅炉，致《依安县人民医院锅炉房（供热）承包协议》不能履行，原、被告双方已不能实现合同目的，原告请求解除《依安县人民医院锅炉房（供热）承包协议》，被告同意解除，且不违反法律规定，对原告该项请求，应予支持。另，淘汰燃煤小锅炉是为了防治大气污染，是政府行为，其行为对原、被告履行合同产生了实质影响，其下发文件内容明确规定禁止使用燃煤小锅炉，是政策调整导致原、被告履行合同不可能，也是双方在签订协议时不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，属于不可抗力，这种情况下，被告不履行合同，其责任应免除，不应承担违约责任，所以原告请求被告给付违约金396万元，应不予支持。依照《中华人民共和国民法总则》第一百八十条、《中华人民共和国合同法》第九十四条第（一）项、第一百一十七条规定，判决如下：一、解除原告冯晓明与被告依安县人民医院于2010年9月15日签订的《依安县人民医院锅炉房（供热）承包协议》；二、驳回原告冯晓明的其他诉讼请求。案件受理费38，480元，减半收取19，240元，由原告冯晓明负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院。审判员 刘 宝二〇二〇年五月二十七日书记员 孟宇欣