湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终216号上诉人（原审原告）：宜章县长村乡长村村村民委员会第七村民小组，住所地湖南省宜章县长村乡长村村村民委员会第七村民小组。负责人：李六善，该组组长。委托代理人：李嗣跃，男，1963年6月24日出生，汉族，农民，住湖南省宜章县。委托代理人：刘奋飞，湖南尚友律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：郴州市人民政府，住所地湖南省郴州市五岭大道9号。法定代表人：刘志仁，该市人民政府市长。委托代理人：廖志华，郴州市司法局工作人员。委托代理人：李娜，郴州市司法局工作人员。原审第三人：宜章县浆水乡杉树山村民委员会第十五村民小组，住所地湖南省宜章县浆水乡杉树山村民委员会第十五村民小组。负责人：李光有，该组组长。委托代理人：欧阳文红，湖南宜林律师事务所律师。上诉人宜章县长村乡长村村村民委员会第七村民小组（以下简称长村七组）因与被上诉人郴州市人民政府（以下简称郴州市政府）及原审第三人宜章县浆水乡杉树山村民委员会第十五村民小组（以下简称杉树山村十五组）行政复议决定一案，不服郴州市中级人民法院（2019）湘10行初119号行政判决，提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1982年，宜章县人民政府（以下简称宜章县政府）为长村七组颁发了《山林权证存根》（无编号），该证有三行载明了大油坪的四至范围。1982年9月19日，宜章县政府给塔塘村六组颁发了151号山林权证，该证载明了大草坪和大土冲顶的四至范围。2011年3月31日，浆水乡人民政府、长村乡人民政府、浆水乡司法所、长村乡司法所等干部组织长村村村民委员会、塔塘村民委员会、长村七组、塔塘村六组到现场指界、协调，长村七组、塔塘村六组未达成一致意见，最后同意按法定程序请求宜章县政府依法确权，并形成《会议纪要》，该《会议纪要》载明：“达成协议如下：一、双方当事人认真准备好有关证据，写好申请报告，由双方乡政府牵头，约时间向县纠纷调处办申请（清明之后）。二、在山林权属确认之前，双方就争执范围内，不得擅自改变现状，要维护现状，如有违反，由违者承担一切后果。”浆水乡人民政府、长村乡人民政府、浆水乡司法所、长村乡司法所等有关干部、长村村村民委员会、塔塘村民委员会、长村七组、塔塘村六组各负责人均在该《会议纪要》上签名。2011年7月8日，浆水乡人民政府向宜章县山林权属纠纷调处办公室递交《关于请求确定大草坪（大油坪）山林权属的报告》，请求尽快确定大草坪的山林权属。2011年9月23日，宜章县政府向长村七组作出宜政林复答字（2011）3号《林业行政答复通知书》，载明：“长村乡长村村第7村民小组：你组于2011年8月15日呈送县人大常委会的《关于恳请县人大常委会督促县政府尽快调处大油坪山林权属纠纷，依法保护农民合法权益的信访报告》已转至本府。根据国务院《信访条例》第三十二条第一款第一项的规定，对有关情况进行了答复。本府认为，你组提供的1995年《联营林场合同书》和2005年《伐区调查设计文件》等现实经营管理依据，表明了你组持证对大油坪山林进行过长期有效的管业活动；你组提供的盖有县人民政府公章并被保管在县档案馆的《山林权证存根》，说明了你组在林业“三定”时期开展了“三定”工作，县人民政府为你组颁发了《山林权证》，将横冲、子梅山、大油坪、石头冲等山林确权给了你组所有。县人民政府在林业“三定”时期为你组颁发上述《山林权证》之后，该林证至今未经任何法定情形或法定程序被撤销或变更，表明该林权证至今合法有效”。2012年4月2日，长村七组持1982年山林权证向宜章县政府申请换发林权证，并填写了《林地林权登记申请表》。同日，长村乡人民政府在长村村民委员会公布栏内将上述《林地林权登记申请表》进行了张榜公布，并制作了《登记公布表》。2012年4月13日，宜章县林业局制作了《林地林权登记现地核实情况记录表》，该表中大油坪的西至和北至均无相邻户主签字。同日，长村乡人民政府在长村村民委员会公布栏内将该《林地林权登记现地核实情况记录表》进行了公示。2012年10月28日，浆水乡塔塘村民委员会向宜章县政府提交《强烈请求宜章县政府停止对长村乡长村村七组的大油坪的发放，有效维护浆水乡塔塘村山林权益不被掠夺的恳请报告》，请求宜章县政府进行实地勘查，尽快依法对争议地大草坪、大土冲顶山林权属进行裁决。2015年4月14日宜章县政府为长村七组颁发了Ｂ431001091299号《林权证》（以下简称1299号林权证），该证载明：“小地名为大油坪，面积为136亩，坐落于湖南省郴州市宜章县，主要树种为杉木，林种为用材林，林地所有权和使用权人均为长村乡长村七组。其中四至为：东至老路；南至长村村8组茶山；西至高岭头顶倒水至浆水乡塔塘村田榜；北至浆水乡塔塘村大土冲山岭”。2018年8月12日，杉树山村15组向宜章县政府提交了《关于暂停浆水与长存两乡交界山岭争议地土地平整项目施工的报告》，请求对大草坪的山林权属进行确权。2019年3月14日，杉树山村15组向宜章县政府提出请求撤销1299号林权证。2019年4月11日，宜章县政府作出1号行政处理决定，决定维持1299号林权证的效力。杉树山村15组不服，向郴州市政府提出行政复议，郴州市政府于2019年7月31日作出33号行政复议决定，决定：撤销宜章县政府作出的1号行政处理决定，限宜章县政府在行政复议决定生效之日起60日内重新作出具体行政行为。长村七组不服33号行政复议决定，提起本案诉讼，请求：1.依法撤销郴州市政府作出的33号行政复议决定，责令其重新作出具体行政行为；2.本案的诉讼费由郴州市政府负担。另查明，2018年9月26日，杉树山村15组向宜章县政府递交《山岭权属争议行政确权申请书》，请求宜章县政府确定大草坪、大土冲顶山岭的所有权和使用权归杉树山村15组所有。宜章县政府于2018年10月8日收到该申请书，于2018年11月28日作出（2018）宜政林决字第5号林业行政裁决，裁决：争议林地大油坪以新挖小路拐至山沟小路再拐至新挖田畔为界；南以长村村8组茶山为界；西以高岭头顶倒水至浆水乡塔塘村田畔为界；北以新挖小路为界范围内的所有所有（面积105亩，具体权属界线见加盖县人民政府公章的红线附图）。杉树山村15组不服，向郴州市政府申请行政复议，郴州市政府于2019年3月29日作出郴政行复中字［2019］4号《中止行政复议通知书》，中止该行政复议案件的审理。2016年宜章县浆水乡塔塘村六组改名为宜章县浆水乡杉树山村15组。原审法院认为：本案争议的焦点为宜章县政府核发1299号林权证是否符合法律规定。《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：……（三）无权属争议……”《湖南省林权登记管理办法》第九条规定：“有下列情形之一的，不予受理，并书面通知申请人：……（三）有权属争议的……”第十一条规定：“需要对申请登记的事项进行实地勘验调查的，林业主管部门应当在受理林权登记申请后5日内做出勘界决定，申请人应当在勘验前3日告知利害关系人到现场核实。宗地权属界线经指界认可后，利害关系人或指界人必须在《林权登记现场核实表》上签字或盖章，有技术人员在万分之一地形图上勾绘《森林、林木、林地四至范围图》。利害关系人无故缺席的，林业主管部门应当将勘验核实结果书面告知缺席方。缺席方有异议的，可以在收到通知之日起10日内以书面形式提出，由林业主管部门依法处理；缺席方要求重新勘验的，勘验费用由缺席方承担。”《湖南省林地林权登记换发证实施办法》第六条规定：“林地林权登记换发证的工作程序：……（三）提出申请。在林地林权登记换发证中仍然存在林木、林地权属争议的，不得受理其权属登记申请。申请主体必须是林木、林地的所有者或者使用者，申请人必须提交合法有效的证据材料。（四）张榜公布。（五）现场核实。张榜公布无异议后，组织专业技术人员、当地村组干部、申请人及相邻宗地有关权益人深入现地，对申请核、换发林权证的每宗林地进行核对，申请人与相邻宗地有关权益人核对无异议并经参加现地核实人员签字认可后，由专业技术人员采用1/万的地形图勾绘《森林、林木、林地四至范围图》。（六）出榜公示。”本案中，案涉争议地权属从2011年起，长村七组与杉树山村15组产生争议。2011年3月31日，长村七组与杉树山村15组达成协议，同意按法定程序请求宜章县政府依法确权。在案涉争议地权属存在争议的情况下，宜章县政府于2012年受理长村七组提交的登记申请，违反了上述规定，且在现场核实时存在西至和北至相邻户主未签名的情况，故宜章县政府核发1299号林权证程序违法。综上所述，郴州市政府作出33号行政复议决定撤销宜章县政府作出的1号行政处理决定并无不当，予以维持。长村七组的诉讼请求及理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告宜章县长村乡长村村村民委员会第七村民小组的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告宜章县长村乡长村村村民委员会第七村民小组负担。长村七组上诉称：宜章县政府颁发的1299号林权证权属来源合法，四至范围清楚。该山林权证包含了“大油坪”，杉树山村七组主观认为“大土冲项”、“大草坪”的四至范围包括了“大油坪”，要求“大油坪”林地的山林权属应归于其所有，没有任何事实及法律依据。长村七组与杉树山村十五组对涉案林地的权属争议在2011年9月已通过信访途径得以解决。宜章县林业局2012年4月13日对涉案林地调查核实的情况进行公布，从公布时起至2015年发证时止杉树山村七组并未提出任何合法有效异议。《湖南省林权林地登记管理办法》第十一条的规定，宗地权属界线经指界认可后，利害关系人必须签字或盖章，利害关系人无故缺席的，应书面告知并给予十日内的异议期。一审判决以涉案林地现场调查核实时存在西至和北至户主未签名的情况来否定宜章县政府颁证程序不合法，是对此条规定断章取义。请求撤销原判及33号行政复议决定，支持上诉人的诉讼请求。郴州市政府答辩称：郴州市政府作出33号行政复议决定程序合法，该决定认定事实清楚，处理结果正确，请求二审驳回上诉，维持原判。原审第三人杉树山村十五组述称：长村七组1982年颁发的无编号山林权证上的“大油坪”由总面积49亩的三块地组成，共有12面四至界限，而1299号林权证上的面积却有136亩，该证只有4面四至界限，且四至界限未经相邻答辩人确定认可。长村七组上诉所称“1299号林权证权属来源合法，四至范围清楚”与事实不符。林地林权公布档案显示，该林权证公示只在长村乡政府所在地公示，没有在相邻的浆水乡公示，换发证法律文书未送达杉树山村十五组，宜章县政府在存在争议的地块上颁发林权证，1299号林权证在权属来源及颁证程序上严重违法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院另查明：涉诉33号行政复议决定认为：宜章县政府在案涉林地权属有争议且未解决、未告知杉树山村十五组到现场核实的情况下，受理林权登记申请，为长村七组核发1299号林权证，其发证行为违法，对该林权证中案涉“大油坪”林地的登记应予撤销。宜章县政府作出的1号行政处理决定主要事实不清，证据不足。据此，决定撤销宜章县政府作出的1号行政处理决定，限其在复议决定生效之日起60日内重新作出具体行政行为。本院认为：本案争议焦点是“大油坪”林地的权属是否存在争议，宜章县政府核发1299号林权证的程序是否合法。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第三十一条规定，当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在规定的时间内，当事人既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，处理决定即发生法律效力。生效的处理决定是土地登记的依据。《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。《湖南省林地林权登记换发证实施办法》第六条，关于林地林权登记换发证的工作程序，有如下规定：林地林权登记换发证的申请人必须提交合法有效的证据材料，证据材料包括：林业“三定”核发的林权证书；山林权属纠纷双方签订的意思表示一致的处理协议；乡（镇）、县（市区）人民政府调处山林权属纠纷的调解书或处理决定；人民法院审理山林权属争议的裁定或者判决；其他合法有效的证据材料。受理申请的条件：申请主体合法，申请人提交的证明齐全且合法有效。在林地林权登记换发证中仍然存在林木、林地权属争议的，不得受理其权属登记申请。受理权利人的申请后，以村为单位，对所有申请换、发林权证的申请人、申请登记的内容等进行张榜公布。林木林地权属登记申请的公布期限为10天。张榜公布无异议后，组织专业技术人员、当地村组干部、申请人及相邻宗地有关权益人深入现地，对申请核、换发林权证的每宗林地进行核对，申请人与相邻宗地有关权益人核对无异议并经参加现地核实人员签字认可后，由专业技术人员采用1/万的地形图勾绘《森林、林木、林地四至范围图》。现场核实结束后，以村为单位填写《林地林权登记公示表》，将现场核实的主要内容反映在公示表上，集中在村委会张贴公示。公示期为30天。从上述规定可以看出，对土地权属存在争议的，需经县级以上人民政府作出处理决定，生效的处理决定是土地登记的依据。申请林地林权登记换发证的，申请人必须提交经行政机关确权、司法机关裁决、或经过行政机关调处，申请林权林地发证已无权属争议等证据材料。登记机关受理登记申请后，应在法定期限内履行张榜公布登记申请、组织进行现场核实，经申请人及相邻宗地有关权益人核对无异议并签字认可，对核实情况出榜公示等必经程序后，才能核发林地林权证书。本案中，1299号林权证的权属来源是1982年宜章县政府无编号的《山权证存根》，该存根记载长村七组有三处林地登记位于“大油坪”，而同年宜章县政府151号《山权证存根》记载了杉树山村十五组拥有位于“大土冲项”和“大草坪”的两处山林权。双方于2011年3月31日共同对“大草坪”与“大油坪”指界，因对各自林地界限范围发生争议，双方协议一致同意按法定程序请求宜章县政府依法确权。但宜章县政府在未对“大草坪”与“大油坪”山林权属作出处理决定的情况下，于2012年受理长村七组提交的登记申请，违反了上述规定。且在对“大油坪”林地现场核实时存在西至和北至相邻户主未签名的情况，故宜章县政府核发1299号林权证程序违法。郴州市政府作出的33号行政复议决定，以宜章县政府在案涉林地权属有争议尚未解决、未告知杉树山村十五组到现场核实的情况下，受理林权登记申请，为长村七组核发1299号林权证，其发证行为违法，对该林权证中案涉“大油坪”林地的登记应予撤销为由，撤销宜章县政府1号行政处理决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法。综上所述，长村七组的上诉理由不能成立，本院予以驳回。原判认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。二审案件受理费50元，由上诉人宜章县长村乡长村村村民委员会第七村民小组负担。审判长 余 旭 东审判员 黄 山 宁审判员 向 黎 丽二〇二〇年五月六日书记员 谷盼(兼)