浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终684号上诉人（原审原告）翁鸿英，女，1970年4月21日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。委托代理人徐晓倩，北京市京师律师事务所律师。委托代理人曾海情，北京市京师律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人邓晓群、余红彬，浙江省司法厅工作人员。上诉人翁鸿英因诉被上诉人浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初505号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。案经阅卷调查，现已审理终结。被诉行政行为：2019年7月17日，省政府向翁鸿英作出浙政复〔2019〕224号复议决定，主要内容为：浙土字A〔2017〕-0244号《浙江省建设用地审批意见书》（以下简称244号审批意见）征地红线范围内涉及征收翁鸿英房屋所在的集体土地，故翁鸿英与涉案征地审批行为有利害关系，是本案行政复议的适格主体。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……(四)具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算……”。本案中，衢州市人民政府发布〔2018〕第1号《征收土地方案公告》规定的期限届满之日，为翁鸿英提出行政复议申请期限的起算日。翁鸿英于2019年5月才向省政府申请行政复议，已超过上述规定的申请期限。翁鸿英提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(四)项规定的行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，决定驳回翁鸿英的行政复议申请。原审法院经审理查明，2018年3月1日，省政府作出244号审批意见，同意衢州市2017年度计划第七批次建设用地42.1854公顷（农用地转用40.2373公顷，未利用地转用0.2762公顷；征收集体土地42.1854公顷）。该审批意见中涉及翁鸿英房屋所在的集体土地。2018年3月7日，衢州市人民政府发布〔2018〕第1号《征收土地方案公告》，对244号审批意见的土地征收批准事项予以公告，公告中载明了姜家山乡所涉集体土地的批准征收情况，同时告知了复议、诉讼的权利和期限。同日，原衢州市国土资源局发布〔2018〕第1-1号《征地补偿安置方案公告》，对244号审批意见所涉的征地补偿安置事项予以公告。2018年3月7日，原衢州市国土资源局柯城分局工作人员将上述《征收土地方案公告》及《征地补偿安置方案公告》送达衢州市柯城区姜家山乡村民委员会并在该村公示栏张贴。翁鸿英不服244号审批意见，于2019年5月15日向省政府申请行政复议。省政府收到申请材料后认为应予补正，于2019年5月17日书面通知翁鸿英补充提供土地承包证、宅基地使用权证等能够证明与涉案审批意见书有利害关系的证据材料。2019年5月26日，省政府收到翁鸿英补正后的申请材料，并于2019年5月31日予以受理。经审查，省政府于2019年7月17日作出浙政复〔2019〕224号复议决定并于同月23日向翁鸿英寄送。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算……”；该条例第二十八条第（四）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出……”。本案中，省政府作出244号审批意见后，衢州市人民政府及原衢州市国土资源局分别发布〔2018〕第1号《征收土地方案公告》、〔2018〕第1-1号《征地补偿安置方案公告》，对244号审批意见所涉的土地征收批准事项予以公告，公告中载明了姜家山乡所涉集体土地的批准征收情况，包括批准文号、批准机关、征收土地位置、征地补偿安置等事项以及复议、诉讼的权利和期限，并告知被征收土地四至范围内的所有权人、使用权人持土地权属证书或者其他有关证明材料，于2018年3月20日前到所在村村民委员会办理征地补偿登记。上述公告已于2018年3月7日张贴于姜家山乡的公示栏内。据此，应当认定翁鸿英在上述公告规定的期限届满之日就应当知道了省政府作出的244号审批意见，应当于上述公告规定的期限届满之日起六十日内提出行政复议申请。现翁鸿英至2019年5月方向省政府提起行政复议申请，已超过法定的申请期限，且未举证证明其存在因不可抗力或者其他不属于自身原因耽误复议申请期限的情形，省政府据此决定驳回其复议申请，具有事实和法律依据，行政复议程序亦符合法律规定。综上，翁鸿英的诉讼理由不能成立，该院对其诉讼请求不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回翁鸿英的诉讼请求。案件受理费50元，由翁鸿英负担。翁鸿英向本院提起上诉称：原审判决事实认定不清、法律适用错误：一、本案中翁鸿英提起行政复议并未超出法定期限。翁鸿英位于柴陈村××组集体土地上房屋因涉及高铁新城项目而被征收，但一直未就安置补偿与征收部门达成协议，随后翁鸿英以衢州市柯城区姜家山乡人民政府为被上诉人，向柯城区人民法院提起行政诉讼，翁鸿英于2019年3月27日收到该案的答辩状及证据材料时始知涉案审批意见的内容，于2019年5月15日向省政府申请行政复议，并未超出法律规定的复议期限。二、省政府提交的证据不能证明相关部门已经履行了相关公告义务。翁鸿英系姜家山乡陈坊自然村村组成员，自高铁新城项目实施土地征收以来，所有事关征收事宜全部张贴于本村组内，翁鸿英对此也提交了证据予以证明，直至2018年八、九月份征收部门都一直将有关征收信息在村民小组内予以公告，翁鸿英有理由相信征收部门将所有征收信息都在此予以公告。这是一种约定俗成的习惯，是符合“熟人社会”运行的自然规律，作为村民自治的村委会，作为乡政府，理应对此情况了如指掌，也理应尊重村民的生活习惯，而不是认为只要把公告贴在柴陈村村委会就履行了公告义务。另外，根据国法〔2014〕40号《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条第一款：“行政机关能够提供下列证据之一，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据：（一）行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料；征收乡（镇）农民集体所有土地的，出具的在乡（镇）人民政府所在地张贴公告的书面证明及视听资料”及《征收土地公告办法》第三条“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告”的规定，也可以看出国家在制定上述规定时，已经考虑到了农村集体经济组织的具体情况，要求行政机关对土地征收方案不仅要在被征收土地所在地的“村”进行张贴公告，还应当在涉及到的被征收土地所在地的“组”进行公告，方能保障被征地农民的合法权益。因此，原衢州市国土资源局柯城区分局并未依法履行公告义务，不能证明翁鸿英已经知晓了审批意见书的内容。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”，翁鸿英从2019年3月27日知道案涉审批意见书后两个月之内提出行政复议，并没有超过法定期限。三、省政府提交的证据真实性存疑，不能证明相关部门确实履行了公告义务。在翁鸿英提交的证据7中可以看到政府张贴公告的视听资料是可以显示时间与地点的，不存在技术难度，且也符合作为证据的形式要件，但省政府提交的证据5中的公告照片没有显示时间，不符合常理，无法证实于2018年3月7日公告的事实，且两份《情况说明》并无落款日期，不能证明作出时间，可能是在提起诉讼后补做，不能作为本案被诉行政行为合法的证据，也不能作为相关部门在2018年3月7日进行了张贴公告的证据。柴陈村出具的《情况说明》只能证明原衢州市国土资源局柯城区分局履行了送达工作，不能证明进行了公告张贴，故其无法证明依法对本案征地批复进行了公告。综上，一审判决以及省政府的行政复议决定均属于事实认定不清、法律适用错误，征收部门并未实际履行公告义务，翁鸿英未超出法定复议期限，应当予以撤销。特提出上诉，请求：一、撤销一审判决；二、撤销省政府作出的浙政复〔2019〕224号行政复议决定书；三、判令省政府继续审理翁鸿英提出的行政复议。省政府答辩称，一、浙政复〔2019〕224号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。翁鸿英不服244号审批意见申请行政复议。省政府经审理查明，2018年3月1日，省政府作出244号审批意见。该批次涉及征收衢州市柯城区姜家山乡集体土地10.3385公顷，拟用于高铁新城姜家山乡搬迁项目用地一建设项目。上述项目征地红线范围内涉及征收翁鸿英房屋所在的集体土地。2018年3月7日，衢州市人民政府发布《征收土地方案公告》（〔2018〕第1号），内容包括涉案土地的批准机关、批准文号、征收土地的位置、面积、地类等，并载明被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人持有关证明材料，于2018年3月20日前到所在村村民委员会办理征地补偿登记；对涉案批文批准的征收土地方案不服的，可以在该公告期限届满之日起60日内向浙江省人民政府申请行政复议。同日，原衢州市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》（〔2018〕第1-1号）。原衢州市国土资源局柯城分局工作人员将上述《征收土地方案公告》及《征地补偿安置方案公告》送达并张贴于柴陈村。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：......（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算......。”因此，本案中，衢州市人民政府发布《征收土地方案公告》（〔2018〕第1号）规定的期限届满之日，为翁鸿英提出行政复议申请期限的起算日。翁鸿英于2019年5月才申请行政复议，已超过上述规定的申请期限，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，省政府作出浙政复〔2019〕224号行政复议决定，驳回翁鸿英的行政复议申请。二、浙政复〔2019〕224号行政复议决定程序合法。省政府行政复议机构于2019年5月16日收到行政复议申请材料，同年5月26日收到补正材料。经审理，于同年7月17日作出浙政复〔2019〕224号行政复议决定，并邮寄送达行政复议决定书。上述程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，二审审查重点在于省政府作出浙政复〔2019〕224号行政复议决定的合法性问题。翁鸿英不服省政府作出的244号审批意见，于2019年5月15日向省政府申请行政复议，省政府经审理后认为翁鸿英申请复议已经超过法定期限，决定驳回其复议申请。经查，2018年3月7日，衢州市人民政府发布〔2018〕第1号《征收土地方案公告》，对244号审批意见的土地征收批准事项予以公告，公告中载明了姜家山乡所涉集体土地的批准征收情况，同时告知了复议、诉讼的权利和期限。同日，原衢州市国土资源局发布〔2018〕第1-1号《征地补偿安置方案公告》。2018年3月7日，原衢州市国土资源局柯城分局工作人员将上述《征收土地方案公告》及《征地补偿安置方案公告》送达衢州市柯城区姜家山乡村民委员会并在该村公示栏张贴。前述事实有省政府一审提交的〔2018〕第1号《衢州市人民政府征收土地方案公告》和〔2018〕第1-1号《衢州市国土资源局征地补偿安置方案公告》、原衢州市国土资源局柯城分局出具的《两公告张贴证明》及张贴照片予以证实。翁鸿英上诉提出，其系姜家山乡陈坊自然村组成员，依之前的征地惯例，涉及陈坊的征地公告都张贴在陈坊的群众聚集点，而不是在姜家山乡村民委员会公示栏，故省政府提交的证据不足以证明已依法进行了公告张贴。依据《征收土地公告办法》第三条规定：“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。”陈坊系自然村，划归柴陈行政村，故原衢州市国土资源局柯城分局在姜家山乡村民委员会公示栏张贴征收土地公告和征地补偿安置方案公告，符合前述规定。至于翁鸿英上诉对张贴照片时间提出的异议，结合《两公告张贴证明》，可以认定张贴时间，翁鸿英也未提交相应证据否定有关照片的真实性。省政府以前述证据为据认定翁鸿英知道或者应当知道被诉244号审批意见，并无不当。因案涉公告明确告知行政复议和行政诉讼的权利，依据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款规定，翁鸿英应自公告期满之日起六十日内申请行政复议，其至2019年5月才提出申请，省政府因此认定其已经超过法定期限，并无不当。省政府作出行政复议决定程序亦符合法律规定，原审判决由此确认被诉行政复议决定合法，正确。综上，翁鸿英的上诉理由不能成立。原审法院判决驳回其诉讼请求，正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人翁鸿英负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年五月十八日书记员  朱胤佐