广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终559号 上诉人(一审原告)永福县永安乡独洲村民委员会石笋村民小组。 诉讼代表人舒清海，组长。 委托代理人陈**，广西金桂律师事务所律师。 委托代理人舒彩芳，男，1977年5月3日出生，汉族，住永福县。 被上诉人（一审被告）永福县人民政府，住所地：永福县永福镇凤城路73号。 法定代表人莫振华，县长。 委托代理人蒋祖国，永福县林业局副局长。 委托代理人杨洪才，永福县林业局公职律师。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人潘昌裕，桂林市司法局工作人员。 委托代理人田绍萍，桂林市司法局工作人员。 一审第三人永福县永安乡独洲村民委员会沟边村民小组。 诉讼代表人蒋庭政，组长。 委托代理人陈永秋，男，1958年9月10日出生，汉族，住永福县。 委托代理人陈绍欢，男，1984年6月21日出生，汉族，住永福县。 上诉人永福县永安乡独洲村民委员会石笋村民小组（以下简称石笋组）因诉永福县人民政府（以下简称永福县政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）林地行政确权及行政复议纠纷一案，不服桂林市中级人民法院2019年11月13日作出的（2019）桂03行初256号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月7日公开开庭审理了本案。上诉人石笋组委托代理人陈**、舒彩芳，被上诉人永福县政府的委托代理人蒋祖国、杨洪才，被上诉人桂林市政府的委托代理人潘昌裕，第三人永福县永安乡独洲村民委员会沟边村民小组（以下简称沟边组）委托代理人陈永秋、陈绍欢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明:本案争议山场为水源头山场，四至界限：东以冲槽（干沟）直上到公路为界，南以公路为界，西以公路为界，北以钻机坪石墙横过到东边三蔸老杉树蔸扯直到冲槽（干沟）为界，面积为18亩。争议山场范围内为杂木林。1985年11月28日，经永福县政府批准、永福县永安乡人民政府（以下简称永安乡政府）颁发给沟边村民陈永秋《责任山承包证》（以下称1985年《责任山承包证》），该证登记的“水源头竹山”“水源头杉杂山”的四至界限与本案争议山场水源头的四至界限基本相符。1996年4月23日，石笋组与沟边因本案争议山场权属界限产生纠纷，两村民小组时任组长签订了《协议书》（以下简称1996年协议）划定山场界限，但该《协议书》仅有时任组长签名，没有证据证明协议的签订经过了沟边村民会议讨论，持有该山场1985年《责任山承包证》的沟边村民陈永秋表示对协议的签订不知情，也未参与。2009年，因陈永秋到争执山场修山种树，双方发生纠纷。2009年6月21日，石笋组向永安乡政府申请调解，永安乡政府于2012年3月12日作出《永安乡人民政府调解终结意见书》。随后，沟边组向永福县政府申请确权。在本案山场权属纠纷发生后尚未解决时，永福县政府于2010年7月30日向石笋组颁发的永林证字（2010）第00021651号《林权证》（以下简称第00021651号《林权证》）第56号宗地登记了本案部分争议山场。 永福县政府于2018年5月8日作出永政处字〔2018〕12号《行政处理决定书》（以下简称12号处理决定）认为，1985年《责任山承包证》证明发证时期争执地为沟边所有，而单位与单位间的土地纠纷处置权属村民小组集体，应由村民代表大会或者由村民代表大会就土地纠纷推选的代表来做决定，1996年协议只有双方组长签字，协议无效。根据以上事实和理由，从有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则出发，实事求是地考虑双方群众的利益，依照《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条第二款、第三十四条第（六）项的规定，决定争执地水源头山场归沟边所有。石笋组不服，向桂林市政府申请复议。桂林市政府于2019年4月22日作出市政复决字〔2019〕55号《行政复议决定书》（以下简称55号复议决定），维持12号处理决定。石笋组不服12号处理决定及55号复议决定，提起本案诉讼，请求判决撤销永福县政府12号处理决定和桂林市政府55号复议决定。 桂林市中级人民法院一审认为：本案中，关于争议山场权属方面的依据仅有沟边村民陈永秋持有的1985年《责任山承包证》、石笋组提供的1996年协议和第00021651号《林权证》。其中陈永秋的1985年《责任山承包证》系经永福县政府批准、永安乡政府颁发，登记的“水源头竹山”、“水源头杉杂山”的四至界限与本案争议山场水源头的四至界限基本相符，在没有其他权属凭证与其相对抗的情况下，应当作为本案确定权属的依据；1996年协议虽有石笋组和沟边双方时任组长签名，但该协议对沟边集体所有的土地进行了直接处分，直接影响到沟边集体利益和该土地承包经营者的利益，应当经过村民会议讨论决定，并及时向本集体的村民公布，即使限于当时法律制度不健全的历史条件，也至少应当经过该土地承包经营者签名认可，故该《协议书》的签订程序存在重大瑕疵，不应作为合法有效的确定权属的依据；第00021651号《林权证》系争议山场权属纠纷发生后，在尚未解决时颁发，依法不能作为本案的确权依据。据此，永福县政府作出的12号处理决定将本案争议山场的权属确定归沟边所有并无不当，桂林市政府作出55号复议决定予以维持亦合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回石笋组的诉讼请求。 上诉人石笋组上诉称：（一）一审判决及被诉行政行为认定事实不清，主要证据不足。1.原判认定1985年11月28日经永福县政府批准、永安乡政府颁发给陈永秋《责任山承包证》，明显主要证据不足，且庭审时未能提交承包证原件进行核对和质证；2.原判遗漏1996年协议是在永福县永安乡司法所主持下双方代表达成的行政调解协议这一重要事实，永安乡政府主持调解的行为是林地权属纠纷调处行为；3.原判认定2009年陈永秋来争执地内砍树而引发的纠纷属于林地权属纠纷，明显证据不足。1996年4月23日争议化解后，陈永秋时隔13年再擅自在上诉人林地砍树，明显属于侵犯上诉人林木所有权纠纷；4.原判认定上诉人的林权证是在与第三人发生争执山场权属纠纷期间取得，明显证据不足。因复议决定认定2015年5月18日永福县林业改革发展办公室作出《异议登记表通知书(一)》,之后第三人向其申请调处，双方权属纠纷已于1996年4月得到解决。（二）一审判决及被诉行政行为存在程序严重违法的情形。1.1996年4月23日通过行政调解化解了权属争议，争议林地已经依法确定权属，永福县政府对不属于“未经依法确定性权属”的申请重复立案调处，明显违法；2.关于1996年协议的效力问题，属于当事人之间的民事争议，应当通过民事诉讼解决，在合同效力争议解决之前，原判作出处理明显违反行政诉讼法第六十一条第二款“在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。”的规定；3.永福县政府对争执林地经法定程序颁发了林权证，第三人如对林权证有异议，应当在法定期限内对登记行政行为提起行政诉讼。在林权证合法有效的情况下，永福县政府不能重新受理并作出与在先的登记行政行为不一致的确权行政行为；4.第三人无法提供林木、林地权属证据材料或权属来源证明，对其申请不应受理。（三）一审判决及被诉行政行为适用法律、法规错误。1.处理决定认定1996年协议无效，明显超越职权。法律没有授权行政机关确认合同法无效的职权，且该协议书亦不存在法定的无效情形。永福县政府在庭审中明确承认没有确认合同无效的职权，也未提交合同无效的法律依据。原判认为该协议未经该土地承包经营签名认可签订程序存在重大瑕疵从而不能作为确权依据，明显没有法律依据。协议即使有瑕疵但不导致协议无效。双方当事人在行政机关的主持下就争议事项达成有效的和解协议后，一方当事人无正当理由就该事项再次要求行政处理，相关部门应当不予处理；2.处理决定将陈永秋的1985年《责任山承包证》视为土地、山林权属证书明显错误。农村生产承包责任制时期的证据，如土地分配表，土地承包证，自留山承包证等证据不能作为直接认定权属的凭证，只能作为管理事实的参考证据；3.原判以《林权证》在争议期间取得为由，否定证书效力明显错误。在能够确认登记发证基本事实的情况下，仅是程序上的瑕疵或者不完备，不能简单地否认证书效力。综上所述，一审判决维持永福县政府作出的与在先的林权登记行为相冲突，又与1996年协议相冲突的处理决定，明显认定事实不清程序违法，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，撤销永福县政府12号处理决定和桂林市政府55号复议决定。 被上诉人永福县政府答辩称：第三人沟边陈永秋1985年《责任山承包证》是依法定程序取得，应当作为确权依据。上诉人石笋组提供的1996年协议不符合村民委员会组织法的规定，明显不具合法性，不能作为确权依据。请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人桂林市政府答辩称：上诉人石笋组提交的加盖有永福县林业局印章的《森林、林木、林地状况登记表》，登记日期为2010年7月30日，上诉人持有的林权证是在与第三人因争执山场发生权属纠纷期间取得，不能作为其主张争执山场权属的依据。第三人持有的1985年《责任山承包证》，能够证明争执山场归第三人管业，第三人主张争执山场权属理由充分。永福县政府12号处理决定认定事实清楚，证据充分。答辩人行政复议程序合法。请求依法驳回上诉人的上诉请求。 一审第三人沟边组述称：认同永福县政府和桂林市政府的处理决定，请求维持原判。 经审查，各方对一审法院查明的事实，没有提出新证据。关于上诉人石笋组提出一审时第三人沟边没有出示陈永秋1985年《责任山承包证》原件，二审庭审时本院要求一审第三人出示并由上诉人质证。上诉人提出该证的填证人不是县政府工作人员、日期书写方式不一致，所以不是当时政府填写；没有填写承包期限、面积只有10亩，不能据此将争议地18亩全部判给第三人；承包证没有承包合同，无承包经营权来源。本院认为，该证书确是当时填写，上诉人并不能否认，即使存在填写不规范之处，不影响其真实性，故可以确认其证据效力。据此，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为：本案争议焦点是争议地的权属是以1985年《责任山承包证》为依据还是以1996年协议为依据的问题。 本案中，一审第三人沟边村民陈永秋的1985年《责任山承包证》，是由永福县政府批准、永安乡政府颁发，是承包经营权的权属凭证，同时根据该《责任山承包证》首页守则部分记载的“承包的山地归集体所有，所种林木归己，长期经营。”内容，因此该证同时还是承包人集体的土地所有权凭证，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条规定的可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料，可以作为本案争议地的确权依据。至于上诉人石笋组提出该证填写的亩数小于争议地面积，不能据此将争议地全部确权归一审第三人一方问题，根据查明的事实，该证登记的“水源头竹山”、“水源头杉杂山”的四至界限与争议地四至界限基本相符，故上诉人的上述主张不能成立。 关于上诉人石笋组提交的1996年协议是否应当作为争议地权属依据问题，虽然该协议是由当时乡司法所组织双方小组代表处理纠纷时达成的协议，且有双方小组长签名。但是，由于该协议的内容对两小组山场界限划定，未经涉案土地承包人陈永秋同意将其承包的土地划入上诉人一方，实际上处分了承包人陈永秋的土地承包经营权，程序严重违法，永福县政府处理决定未以1996年协议作为争议地权属的依据，并无不当。至于上诉人石笋组的第00021651号林权证，属权属纠纷调解处理期间领取，有永安乡政府于2012年3月12日作出的《永安乡人民政府调解终结意见书》证实，上诉人上诉主张以其作为权属依据，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人石笋组的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人永福县永安乡独洲村民委员会石笋村民小组承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇二〇年五月十四日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 刘阳英