湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终2120号上诉人（原审原告）：伍娥芝，女，1949年6月26日出生，土家族，住湖南省石门县。委托代理人:杨大尤，男，1945年9月26日出生，汉族，住湖南省。系伍娥芝的丈夫。被上诉人（原审被告）：石门县人民政府。住所地：湖南省石门县楚江街道办双拥路32号。法定代表人：郭碧勋，该县县长。委托代理人：杨佼，石门县司法局工作人员。委托代理人：李书欣，湖南前进律师事务所律师。上诉人伍娥芝因与被上诉人石门县人民政府不履行行政复议法定职责一案，不服湖南省常德市中级人民法院（2019）湘07行初72号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审审理查明，案涉堰塘名称为门首堰，位于石门县。上世纪五十年代，门首堰面积约为0.517亩，灌溉8亩左右农田。经过时代演变，如今当地村民接通了自来水，农作物灌溉已由新修渠道引水替代，门首堰生活取水、灌溉等功能基本丧失，成为附近村民扔放垃圾之处。自1995年修建石门铁路复线之前，门首堰就已无蓄水功能。后来渐渐成为周边村民倾倒生活垃圾场所，在2011年全国水利普查门首堰未列入堰塘之列。2012年张光瑜对门首堰开始进行填埋，直至2018年10月完全填埋，现为张光瑜菜地。2019年1月1日，伍娥芝、案外人苏金莲向石门县环境保护局书面投诉举报张光瑜、冉承忠。伍娥芝、苏金莲在书面《举报控告状》中称，自2013年以来张光瑜出资，冉承忠有偿运送，两人共谋持续实施从外地运来垃圾以及其他废弃物填埋冉家坪3组面积为0.517亩的门首堰，直至2018年10月20日将该堰填满。张光瑜、冉承忠从外地运来填埋该堰的数十吨垃圾和其他废弃物大部分是厂矿、医院及他人施工过程中产生的固体废弃物。举报人自留地菜园紧邻垃圾填埋堰，其水井距该堰仅几米，直接对举报人产生危害。据此，请求石门县环境保护局处理。2019年1月23日，石门县环境保护局对伍娥芝、苏金莲作出《关于对张光瑜用危险废物填堰有关情况的回复》（以下简称《回复》）。《回复》主要内容为：“2013年，张光瑜一家从维新镇移民到家渡镇冉家坪3组后，将住房附近废弃的堰塘填埋，用于种植蔬菜。填埋物主要是附近砂厂筛选后所剩的河卵石及周边拆除旧房屋所剩废料，没有发现你们所说的石棉废料、金属废料。根据《国家危险废物名录》的规定，河卵石与旧房拆除废料不属于危险废物。由于张光瑜未用危险废物填埋堰塘，不存在违法行为，我局无权查处。”伍娥芝不服石门县环境保护局的《回复》内容，于2019年2月19日向石门县人民政府申请行政复议，请求确认石门县环境保护局在履行查处张光瑜、冉承忠“涉嫌严重污染环境”法定职责的行为违法，责令石门县环境保护局依法履行法定职责。石门县人民政府收到该申请后，未作出处理。伍娥芝对石门县人民政府对其复议申请未作出处理的行为不服，遂具状向本院提起行政诉讼。另查明，伍娥芝不服石门县环境保护局的《回复》，还向常德市生态环境局申请复查。常德市生态环境局于2019年3月28日向伍娥芝作出《信访事项复查意见书》，认为该填埋物的来源清楚，不属于《国家危险废物名录》范围。现场检查该水坑在张光瑜家院内，面积约60平方米，未发现申请人所说344.7平方米水塘，石门县环保局作出的《关于对张光瑜用危险废物填堰有关情况的回复》事实清楚。根据国务院《信访条例》第三十四条的规定，决定：维持石门县环保局的回复。原审法院认为，本案争议焦点为，石门县环保局所作《回复》的性质是否属于信访回复，伍娥芝与本案是否具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……”。（2013）行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的回复》规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维持自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。对复议机关的行为不服，才有权提起行政诉讼。如果投诉事项不属于维护自身合法权益，则投诉举报人与具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的行为，不具有利害关系，不具有行政复议申请人资格，对复议机关的行为不服，也不能提起行政诉讼。具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的行为，只能视为是一种信访处理。门首堰属于集体所有，伍娥芝所举证据既不能证明其为门首堰的使用权人，也不能证明因张光瑜使用危险废物填堰污染其院内井水，更不能证明其对门首堰塘有其他区别于一般人的特别利益。伍娥芝向石门县环境保护局投诉举报张光瑜涉嫌用危险废物填埋堰塘的行为，只能视为一种信访行为，石门县环境保护局作出的《回复》，相对伍娥芝而言一种信访回复，且该回复没有实质侵犯伍娥芝的合法权利。伍娥芝不服《回复》，向石门县人民政府申请行政复议，也只能视为申请信访复查。据此，石门县人民政府未作出处理的行为，未损害伍娥芝的合法权益，与伍娥芝不具有利害关系，伍娥芝进而不具有原告资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定的起诉条件。另外，伍娥芝主张张光瑜填堰造成其院内积水，因属有关相邻权的民事纠纷，不属于本案审理范围。综上所述，伍娥芝与本案不具有利害关系，其起诉不符合起诉条件。裁定：驳回原告伍娥芝的起诉。本案不收取案件受理费。伍娥芝不服上述裁定，上诉称：一审故意错误确定本案焦点而作出错误的裁定。本案案由为石门县人民政府不履行政复议法定职责案，庭审已查明，石门县人民政府收到了复议申请，但未在法律规定的期限内对复议申请作出处理，构成复议机关不作为。一审却将本案焦点确定为“石门县环保局所作《回复》的性质是否属于信访回复，伍娥芝与本案是否具有利害关系。”请求撤销一审裁定并指令原审人民法院继续审理。石门县人民政府答辩称：1.上诉人不具有行政复议申请人的主体资格，申请复议事项和复议请求亦不属行政复议受理的范围。2.一审裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。请求二审驳回上诉，维持原裁定。双方当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审法院采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审认定的事实予以确认。另查明，2019年7月18日，常德市人民政府信访事项复查复核委员会常政信复告字[2019]12号信访事项复核申请不予受理告知书记载：申请人（伍娥芝）对被申请人（常德市生态环境局）2019年3月28日作出的《信访事项复查意见书》不服，提出复核申请。经审查，申请人反映村民用危险废物填埋堰塘的问题，应通过环保投诉、行政处罚、行政复议等法定途径解决，不属于信访事项复查复核受理范围。本院认为，本案系因伍娥芝不服石门县环境保护局的《回复》，向石门县人民政府申请行政复议，因石门县人民政府未作任何处理而提起的诉讼，在诉讼类型上属于履行职责之诉。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决事不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。第三十一条第二款规定，行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。本案中，石门县人民政府收到了伍娥芝的行政复议申请，应依照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定作出处理。伍娥芝的起诉符合法定条件。此外，常德市人民政府信访事项复查复核委员会常政信复告字[2019]12号信访事项复核申请不予受理告知书认为伍娥芝反映村民用危险废物填埋堰塘的问题，应通过环保投诉、行政处罚、行政复议等法定途径解决，不属于信访事项复查复核受理范围。故石门县环保局的《回复》是行政处理决定，可以申请复议。综上，伍娥芝的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销湖南省常德市中级人民法院（2019）湘07行初72号行政裁定书。二、指令湖南省常德市中级人民法院继续审理本案。审判长  黄山宁审判员  李清平审判员  李俊颖二〇二〇年五月十九日书记员  李 顺