江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏12行初156号 原告泰州市姜堰区溱湖猪场，住所地泰州市姜堰区溱潼镇十八号大圩。 法定代表人王万彬，执行董事。 委托代理人陈晓晓、刘春雷，上海刘春雷律师事务所律师。 被告泰州市姜堰区人民政府，住所地江苏省泰州市姜堰区上海路1号。 法定代表人方针，区长。 出庭负责人花再鹏，副区长。 委托代理人张振中，江苏君谊律师事务所律师。 原告泰州市姜堰区溱湖猪场（以下简称溱湖猪场）因要求撤销被告泰州市姜堰区人民政府（以下简称姜堰区政府）作出的关停通知一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月28日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭审理了本案。原告溱湖猪场委托代理人陈晓晓、刘春雷，被告姜堰区政府副区长花再鹏及其委托代理人张振中到庭参加诉讼。 2019年5月4日，姜堰区畜禽养殖污染治理工作领导小组向溱湖猪场送达泰姜畜治办[2019]3号《关于加快溱湖猪场关停进度的通知》（以下简称关停通知），载明“为落实打好生态环境污染防治攻坚战精神，根据泰州市污染宣战指挥部的情况通报，你场存在环境污染问题，为此，区政府要求加快溱湖猪场关停进度，根据工作需要，现要求你场在2019年5月6日前完成场内存栏猪的清场，5月10日前完成场内猪粪的清除及环境的整治，希望你场高度重视，立即行动，确保按期完成。” 原告溱湖猪场诉称：1.溱湖猪场不存在环境污染问题，姜堰区畜禽养殖污染治理工作领导小组以环境污染为由作出的关停溱湖猪场的通知违法；2.被告姜堰区政府对溱湖猪场进行关停并非出于公共利益，而是另有所图。综上，请求确认姜堰区政府作出的关停通知违法。 诉讼中，原告向本院提交建设项目环保审批咨询报告表、溱湖猪场内部环保设施照片及合同等证明溱湖猪场内部有完善的环保设施，不存在环境污染，并提交了座谈会照片、《泰州市姜堰区畜禽养殖禁养区划定方案（征求意见稿）》证明关停通知违法。 被告姜堰区政府答辩称：1.关停通知属于过程性行为，对原告权利义务不产生实际影响，且事实上原告是依据与泰州市姜堰区种猪场（原国营姜堰市种猪场，以下简称姜堰种猪场）的禁养关停和补偿协议而自行关停，因此，关停通知不属于人民法院行政诉讼受案范围；2.原告位于禁养区内且有多次环保违法行为，被列入上级环保部门督办范围，被告有权依法要求原告关停。综上，请求法院依法驳回原告起诉或者诉讼请求。 举证期限内，被告向本院提交了《泰州市政府办公室关于做好突出环境问题整改工作的通知》以及环保部门的行政处罚决定书等，证明原告环境问题突出，上级政府要求整改。 本院经审理查明，2007年4月25日，王万彬与姜堰种猪场签订猪场租赁经营合同，约定王万彬租赁姜堰种猪场猪舍大门公路以北，高速公路以西、猪舍西两个渔塘以东、北至与渔业社交界东西河以南，区域内的猪舍及设施经营，租赁时间从2007年6月1日起至2027年5月31日止。2008年5月22日，王万彬成立个人独资企业溱湖猪场，经营范围为生猪饲养、销售，住所为溱××号大圩（姜堰市种猪场内）。 2016年3月24日，姜堰区政府下发泰姜政办[2016]19号文《区政府办公室关于印发姜堰区畜禽养殖治理实施方案的通知》，成立姜堰区畜禽养殖污染治理工作领导小组。2019年5月4日，姜堰区畜禽养殖污染治理工作领导小组办公室向溱湖猪场送达关停通知，载明“为落实打好生态环境污染防治攻坚战精神，根据泰州市污染宣战指挥部的情况通报，你场存在环境污染问题，为此，区政府要求加快溱湖猪场关停进度，根据工作需要，现要求你场在2019年5月6日前完成场内存栏猪的清场，5月10日前完成场内猪粪的清除及环境的整治，希望你场高度重视，立即行动，确保按期完成。”溱湖猪场不服，诉至本院，诉称如前述。 另查明，2019年5月18日，溱湖猪场内存栏猪被清理，原告针对该清理行为，以姜堰区政府、泰州市姜堰区农业农村局、泰州市生态环境局、泰州市姜堰区公安局为被告向本院提起诉讼，要求确认四被告于2019年5月18日对溱湖猪场作出的行政强制行为违法，并赔偿溱湖猪场损失暂计32334804.3元，案号为（2019）苏12行初155号，该案仍正在审理中。 再查明，2019年7月18日，（甲方）姜堰种猪场与（乙方）溱湖猪场（王万彬）及（丙方）泰州市姜堰区晨曦房屋拆迁有限公司就禁养关停补偿签订协议书，载明“因环境整治需要，甲方需对位于种猪场内乙方承租并用于经营的溱湖猪场实施禁养关停，甲、乙双方在平等、自愿的基础上，就溱湖猪场禁养关停和补偿等事宜达成如下协议……” 本院认为，因姜堰区畜禽养殖污染治理工作领导小组系姜堰区政府设立的临时机构，故其作出关停通知的法律责任依法应当由其设立机关姜堰区政府承担，本案被告主体适格。本案争议焦点是关停通知是否属于行政诉讼受案范围，综合评判如下： 一方面，关停通知虽要求原告在2019年5月6日前完成场内存栏猪的清场，5月10日前完成场内猪粪的清除及环境的整治，但从关停通知的完整内容表述可知，其仅系希望原告高度重视、立即行动，属于一种建议性质的行政指导行为，对原告并不具有强制性，亦未明确原告如不按期完成的相应后果，故应当认定关停通知对原告权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。 另一方面，关停通知、存栏猪清理行为、补偿协议签订等均系溱湖猪场关停过程中的系列行为，最终对原告实体权利产生实质影响的行为系相关部门对原告存栏猪实施清理的行为，关停通知的法律效力已经被该后续行为所吸收、覆盖，且事实上原告业已针对后续存栏猪清理行为提起行政诉讼，其再行就关停通知提起本案诉讼，明显不具有诉的必要。 再一方面，行政诉讼主要系通过合法性审查解决法律争议问题，不直接解决政策性问题，因此，如果原告的诉讼涉及有关政策性规定，那么对于行政机关采取的具有较多政策因素的处理行为，因缺乏可以直接适用或参照的法定标准，人民法院事实上难以进行司法审查，本案中被诉的关停通知即是如此。近年来，我国生态环境保护工作日益受到重视，生态文明建设提升到前所未有的高度，打赢污染防治攻坚战被列入三大攻坚战之列，这也是保护环境、节约资源基本国策的重要体现，全国各地亦纷纷出台环境污染整治政策规定，如江苏省人民政府办公厅于2017年2月20日出台《江苏省“两减六治三提升”专项行动实施方案》，在全省全面启动“263”专项行动，泰州市人民政府亦成立污染宣战指挥部，启动“向环境污染宣战”行动，进一步细化落实“263”专项行动要求。本案中被诉通知即是被告为进一步落实打赢污染防治攻坚战精神，根据泰州市污染宣战指挥部的通报要求所作，具有极强的政策性，也缺乏直接适用或参照的法定标准，人民法院无法对其行为的合法性予以审查。 综上，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，依法应不予受理，已经立案受理的，应当裁定驳回原告的起诉。据此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项、第十项之规定，裁定如下： 驳回原告泰州市姜堰区溱湖猪场的起诉。 本案不需交纳案件受理费，已预收的50元，待裁定书生效后退还原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  曹海霞 审 判 员  蔡 鹏 人民陪审员  帅向阳 二〇二〇年五月二十六日 书 记 员  王振宇 附：本案适用法律、法规 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。