河南省孟州市人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0883行初143号之一原告：孟州市城市污水处理有限公司，住所地孟州市西虢镇。法定代表人：许书广，公司总经理。委托诉讼代理人：李宾，系该公司风控部副部长。委托诉讼代理人：孙小康，系该公司员工。被告：孟州市环境保护局，住所地孟州市黄河大道东段。法定代表人：赵德勇，局长。委托诉讼代理人：李小亮，该局工作人员。被告：孟州市人民政府，住所地孟州市大定路中段。法定代表人：吕沛，市长。委托诉讼代理人：李永立，孟州市人民政府工作人员。原告孟州市城市污水处理有限公司（以下简称污水处理公司）不服被告孟州市环境保护局（以下简称市环保局）作出的行政处罚决定和孟州市人民政府作出的复议决定，向焦作市中级人民法院提起行政诉讼，焦作市中级人民法院以本案应由基层法院管辖为由，于2019年9月26日裁定本案移送本院处理。本院受理后，原告又以本院存在回避事由提出管辖权异议，本院作出（2019）豫0883行初第143号裁定驳回原告提出的管辖权异议申请，后依法组成合议庭，通过网络视频方式公开开庭进行了审理。原告污水处理公司委托诉讼代理人李宾、孙小康，被告市环保局的委托诉讼代理人李小亮，被告孟州市人民政府委托诉讼代理人李永立到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告污水处理公司诉称，一、本案所涉出水水质超标问题完全由于上游排水企业污水超标排放所引起，而非市环保局所称的“进水超标系偶然发生，而外排水超标的情况是持续性的”，法律已经明确规定“上游工业企业集聚区应当配套建设相应的污水集中处理设施，安装自动监测设备，与环境保护主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行”。市环保局作为直接监管的主管部门，应当提供充分的持续的监测数据等证据来证明其所谓的进水超标系偶然发生的情况，况且如果进水超标，污水处理企业是需要时间修复的，这也是治污企业不可抗力来临时，是无法进行达标排放的。在其无充分证据的情况下，单方面的口述显然不能成立，《水污染防治法》要求工业企业必须先进行预处理，达到城市污水厂能够接纳的水平之后才可以入网。这其中体现出监督管理的问题，对水污染的防治并不是以处罚为目的，重在平时的监管及改正方面，对工业企业预处理的监管是如何进行的，从该方面来说，环保部门甚至存在不作为的情况。二、行政机关必须遵循行政合法、行政合理的原则，分清事实及责任主体，而非机械的适用处罚规定。原告作为污水处理企业，根据法律及审批建厂、安装设备及运营，各项设施运行正常，在进水水质正常的情况下不可能造成出水水质超标，并且原告与孟州市产业集聚区管理委员会约定了进水水质的要求，在原告发现进水水质超标后及时向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告，本身并不存在过错。工业企业达标了，污水厂超标责任在城市污水处理厂；工业企业入网的水超标了，那责任在工业企业，因进水超标导致出水超标可根据情节免除污水厂的相应责任。三、本案所涉“水样”存在来源不明、采集程序违规的问题，不能作为处罚的证据使用。在此次事件处罚的执法中，执法人员既没有出示证件，告知身份，也没有共同指定取水样的位置、深浅度等，取完水样后，也没有对水样进行封存送检，全程失去监督，水样的真实性值得怀疑。四、本案原告行为属于法律规定的减免情节。我公司违法行为属于不可抗力导致，情节轻微，没有造成任何生态环境破坏，没有主观过错，并且还是初犯，不至于罚款顶格处理的情节。综上，请求孟州市人民法院：1、依法撤销被告孟州市人民政府孟政复决字【2019】17号行政复议决定书；撤销孟州市环境保护局孟环罚决字（2019）15号行政处罚决定书。2、本案诉讼费用由被告承担。被告市环保局辩称，一、进水水质超标与出水水质超标没有因果关系。根据孟州市监控中心重点污染源超标报告上显示，自2018年12月20日到2019年1月7日18天内，原告外排废水主要污染物COD、总磷浓度日均值有超标现象（排放限值为：COD≤50mg/L、氨氮≤5（8）mg/L、总磷≤0.5mg/L）证明原告外排水情况是持续性超标。而同期的隆丰、广济、华兴等上游主要排水企业却没有在线超标数据，证明原告称的“出水水质超标因进水水质超标”的理由不成立。二、原告向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告不能免除自身超标应承担的责任。依据《中华人民共和国水污染防治法》第五十条第二款：“城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。”之规定，可知原告对其出水水质负责，此规定为法律强制规定，不因为原告向城镇排水主要管部门、环境保护部门报告而免责。同时，原告依据与孟州市产业集聚区管理委员会签订的《特许经营协议》中“水质不合格的处理”的相关约定作为抗辩理由也不能成立。三、“进水超标”并非原告起诉状上称的“不可抗力”因素，“不可抗力”是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。原告作为一家专门从事污水处理的企业，在企业设计和建造时应进行充分的调查研究，对上游企业的排水类型和水质特性要做到充分了解，同时还要对各种突发情况作出充分的准备。“进水超标”系偶然发生，我局已对上游企业的超标行为进行了处罚。四、原告提交的起诉状中“水样不属实”问题，理由不成立。根据《中华人民共和国水污染防治法》第五十条第三款：“环境保护主管部门应当对城镇污水集中处理设施的出水水质和水量进行监督检查”之规定，我局是对原告出水水质、水量进行监督检查的法定机关。依据《环境执法人员行为规范》第八条：“除例行检查和验收检查外，现场检查均应当采取突击检查方式实施，不定时间、不打招呼、不听汇报，直奔现场、直接检查，不得向当事人通风报信”之规定，我局执法人员提取水样不需要经过企业允许，也不需要和企业共同指定取样位置、深浅，不需要第三方在场见证。五、原告超标行为不属于法律规定的减免情况。原告超标行为并非不可抗力导致，也非初犯，更非没有造成任何生态环境破坏，不具备减免情节，我局也未对其顶格处罚。总之，我局对原告作出的孟环罚决字【2019】第15号行政处罚决定书事实清楚、证据确凿，程序合法，罚责适当。被告孟州市人民政府辩称，经审查认为，市环保局作出的孟环罚字（2019）第15号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予维持。综上，我单位作出的行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，原告的起诉理由不成立，请依法驳回原告的诉讼请求。根据各方的诉辩意见，本院归纳本案的争议焦点为：1、市环保局作出的孟环罚决字（2019）15号行政处罚决定是否合法应否撤销？2、被告孟州市人民政府作出的孟政复决字（2019）第17号行政复议决定书是否合法应否撤销？被告市环保局在法定举证期限内向本院提交的证据有：1、2019年1月7日调查询问孙小康笔录一份，证明我局对原告外排废水超标的案件进行调查核实的事实。2、2019年1月7日现场检查笔录一份、现场示意图一份、市环保局责令改正决定书一份及送达回执，证明2019年1月7日我局执法人员在该公司现场检查的事实。3、2018年12月-2019年3月份原告上游主要排水企业广济、隆丰、华兴、华兴生物在线监控月报表一份，证明原告外排废水超标与进水水质超标没有因果关系。4、2018年12月-2019年3月原告上游主要排水企业广济、隆丰、华兴、华兴生物日常“双随机”监管记录，证明我局对上游排水企业每月定期巡检，履行监管职责。5、2018年12月20日-2019年1月6日孟州市监控中心重点污染源超标数据报告（2018年第142期至149期、2019年第1期至4期），证明原告2018年12月20日-2019年1月6日外排水连续超标的事实。6、孟环罚先告字【2019】第15号告知书及送达回证、孟环罚决字【2019】第15号处罚决定书及送达回证，证明我局对被告行政处罚的事实。7、孟州市人民政府行政复议决定书（孟政复决字【2019】17号），证明孟州市人民政府对原告的复议申请已经下达了处理决定，维持我局的处罚决定。原告对被告市环保局提交的证据提出如下质证意见：对证据1孙小康调查询问笔录无异议；对证据2中的现场检查笔录本身无异议，但没有证明除监测数据外存在取样化验过程证据；第3组证据上游部分企业广济、隆丰、华兴、华兴生物科技等在线监控数据月报报本身无异议，但其没有证明上游企业存在暗排偷排行为，且没有证据证明除以上企业外是否还有其他企业存在不达标排放，导致原告进水超标；第4组证据虽然说明了被告履行了排查职责，但没有证明排查结果是否是影响原告进水超标的直接原因，被告处罚时间段是因我公司在2018年12月20日-2019年1月7日间排水超标，这组证据检查时间是2019年1月7日以后，直到2019年3月份，因此，以此证明其履行检查义务，与本案作出行政处罚决定的依据没有任何关系；证据5《重点污染源超标数据报告》本身无异议，但无化验、检测辅助证据相印证，单凭数据报告没有客观性，没有说服力。对证据6、7真实性无异议。综上，结合原告2018年12月委托第三方检测公司对进水进行检测，2019年1月5日至7日连续在10-13点检测，2019年1月5日11点总磷浓度达到72.7，12点总磷浓度达到52.3，检测数据都是超标的，上游四家企业排水达标情况不能证明原告进水也是达标的。市环保局提供上游企业的排水量的总和小于原告进水量总和，原告认为市环保局提供的排水企业的排水量不能证明原告的进水数据。被告孟州市人民政府对市环保局提交的证据无异议。被告孟州市人民政府在法定期限内向本院提交如下证据：1、行政复议申请书、营业执照、授权委托书等，证明原告向孟州市人民政府提起行政复议申请。2、孟州市人民政府行政复议案件立案审批表，证明孟州市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第6条、第9条规定，依法对原告的复议申请进行审查。3、孟政复受字（2019）17号受理通知书、（2019）17号行政复议答复通知书，证明孟州市人民政府依法予以受理。4、《行政复议答复书》，证明市环保局依法履行了答复义务。5、孟州市人民政府行政复议案件处理审批表：证明孟州市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第28条规定，对市环保局的具体行政行为依法审查。6、孟州市人民政府2019年8月19日作出的孟政复决字（2019）17号行政复议决定书，证明孟州市人民政府依法对原告复议申请作出决定。7、孟州市人民政府制作的送达回执，证明孟州市人民政府依法向原告和市环保局履行了送达义务。原告对被告孟州市人民政府提交的证据1、2、3、5、7均无异议，证据4真实性无异议，《书面答复》中被告明确承认：上游企业进水超标，但这种情况系偶然发生…，证据6《复议决定书》真实性无异议，复议决定认定市环保局依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第68条与事实不符，原《处罚决定书》中没有适用这个法律。被告孟州市人民政府没有尽到审查义务，草率出具复议决定了事。被告市环保局对被告孟州市人民政府提交的证据无异议。原告污水处理公司当庭向本院提交的证据有：1、《特许经营协议》及《补充协议》（7.5.1.1），证明因进水超标导致污水企业出水超标，治污企业不承担责任；2、《检测报告》3份，证明出水超标是由于进水超标所致；3、向政府及管委会《紧急报告》3份，证明进水超标导致出水超标，是治污企业力所不能及的，是不可控的；4、秦皇岛市海港区人民法院《行政裁定书》，证明因进水超标导致出水超标，治污企业不背黑锅，无需承担责任；5、生态环境部《新闻发布会》，证明因进水超标导致治污企业出水超标，治污企业免责；6、山东省《城市污水处理厂运行监督管理办法》，证明因进水超标导致出水超标以法律法规的形式体现，已成全国大势所趋；7、《河南省政府办公厅文件》，证明本案适用因进水超标导致出水超标，治污企业免责；8、生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》，证明本案处罚仅凭在线监测数据，而没有相应检测相佐证，且没有体现罪罚相当、公开透明的执法过程，均属于程序违法；9、《环境执法人员行为规范》，证明被告在执法过程中，不能举出证据证明其在告知、执法、亮明身份等符合此规范要求，说明程序违法。被告市环保局对原告提交的证据提出如下质证意见：证据1真实性无异议，根据《中华人民共和国水污染防治法》第50条第2款，原告对其出水水质负责，不因原告向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告而免责，同时原告和孟州市产业集聚区管委会的协议不约束被告；证据2真实性和合法性有异议，原告未提供河南博晟检验技术有限公司具有合法水质检验的资质证明及报告中涉及的取水、分析、化验人员法定检验资质证书，因此检测报告不具有证明效力，退一步讲，取样样本过少，仅能证明特定取水时间点上进水水质超标，但被告监测到原告外排水情况是持续性超标；证据3我局未收到；证据4外省判例对被告不具有法定约束力；证据5网络新闻不具有法定证明力；证据6是外省地方法规，在我省不适用；证据7《河南省城镇污水处理厂运行监督管理办法》第18条规定“环保部门核实属实后，要对运营单位免责”，但我局调查核实，原告所述进水超标不属实，不能免责，且原告未证明其采取应急措施，保障污水处理设施安全运行；证据8《环境行政处罚办法》第36条规定在线监测数据可为证据使用；证据9我局对原告经理助理孙小康做询问笔录和现场检查笔录时均有出示执法证件、亮明身份和告知其有权申请回避的记录，孙小康签字确认无误。被告孟州市人民政府对原告提交的证据提出如下质证意见：证据1无异议，证据2、3真实性有异议，证据4-9不能作为证据使用，同市环保局意见。经庭审质证，本院对各方提交的证据作如下认证：被告市环保局证据1-7各方当事人对真实性无异议，本院予以采信，但证据4中2018年12月20日至2019年1月7日时间段外的相关水质检测数据的证据与本案无关联性，本院不予采信。被告孟州市人民政府证据1-7各方当事人对真实性无异议，本院予以采信。原告提交的证据1、7、8、9各方当事人对真实性无异议，本院予以采信，证据2是原告自行单方委托检测公司对水质进行的检测，且原告未提供检测公司及相关检测人员的资质，本院对其证据效力不予确认；对证据3的真实性予以确认；证据4为其他法院的判例，证据5系网络新闻，本院确认其真实性，但其不属法律渊源，在本案中不能作为定案依据，仅作为参考；证据6系外省的地方性法规，在适用上有区域限制，在本案中不能参考适用。依据上述有效证据，本院确认以下案件事实：原告是孟州市污水处理特许经营的企业，与2010年4月与孟州市人民政府授权的孟州市产业集聚区管理委员会签订孟州市产业集聚区污水处理项目特许经营协议。市环保局通过孟州市监控中心重点污染物超标报告显示，原告自2018年12月20日到2019年1月7日18天内，外排废水主要污染物COD、总磷浓度日均值有超标现象（排放限值为：COD≤50mg/L、氨氮≤5（8）mg/L、总磷≤0.5mg/L），持续性超标。市环保局于2019年1月7日向污水处理公司予以告知，并以孟州市城市污水处理有限公司废水自动监控设施数据显示COD/总磷浓度超过排放标准为由，作出孟罚责改【2019】第004号责令（限期）改正决定书，责令其改正环境违法行为，停止超标排放，加大建设维护，工艺调整等确保废水达标外排。并于当日向市污水处理公司送达了责令（限期）改正决定书。2019年2月27日，市环保局作出孟环罚先告字【2019】第15号行政处罚事先（听证）告知书，告知原告拟对其进行处罚，及原告享有陈述、申辩、听证权利。2019年4月25日，市环保局作出孟环罚先告字【2019】第15号行政处罚决定书，对污水处理公司作出：1、立即改正违法行为，停止超标排污；2、加强日常管理、工艺调整、设施维护等工作，确保设施稳定运行，污染物达标外排；3、罚款八十万元。并于2019年5月14日向污水处理公司送达了该处罚决定书。污水处理公司收到处罚决定后不服向孟州市人民政府申请复议，孟州市人民政府作出孟政复决字【2019】17号行政复议决定书，维持市环保局作出的孟环罚决字（2019）15号行政处罚决定书。污水处理公司对上述复议决定不服，为此形成诉讼。以上为本案事实。本院认为，《中华人民共和国水污染防治法》第五十条第二款规定：“城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责”；第三款规定：“环境保护主管部门应当对城镇污水集中处理设施的出水水质和水量进行监督检查”。第十条规定：“排放污水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标”；第八十三条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停业整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款”。本案中原告与政府签订特许经营协议，作为污水处理设施的运营单位应当对其出水水质负责，同时被告市环保局依法享有对原告出水水质、水量进行监督检查的职责。原告自2018年12月20日至2019年1月6日在线监测外排污水污染物日均值均有超标现象，作为政府特许经营的污水处理企业，肩负社会责任，虽然本身不产生污水，但经处理、净化达不到排放污水标准亦属违法行为，不能因上游企业污水排放超标而免责，更不属不可抗力，没有法定的免责事由，被告市环保局依法对其作出行政处罚，且处罚幅度未超出法律规定，行政处罚决定并无不当，但被告市环保局应加大对上游企业排污的监管力度，减少原告处理污水的压力。孟州市人民政府复议决定中论理部分将市环保局引用的法律依据错误表述为《中华人民共和国固体废物污染防治法》第六十八条，存在瑕疵，但结果正确。综上，原告要求撤销处罚决定和复议决定，本院均不予支持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告孟州市城市污水处理有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孟州市城市污水处理公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人及代表人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。审 判 长  梁慧娟人民陪审员  宁合魁人民陪审员  郭志萍二〇二〇年五月二十一日书 记 员  廉雅敏