山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁行终405号上诉人（原审原告）朱蔚嘉，男，1973年6月17日出生，汉族，住山东省青岛市崂山区。被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市香港中路11号。法定代表人孟凡利，市长。委托代理人韩龙贵，青岛市民政局基层政权建设和社区治理处处长。委托代理人刘桂敏，山东德衡律师事务所律师。上诉人朱蔚嘉因诉被上诉人青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）不履行法定职责一案，不服青岛市中级人民法院于2019年12月12日作出的（2019）鲁02行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告1973年6月出生时户口在崂山区中韩镇朱家洼，1992年9月被崂山区教师进修学校录取时将户口迁至学校，1994年12月毕业分配后迁至张村中学，2005年10月原告辞职后户籍又迁入朱家洼至今。2017年12月8日，青岛市召开村和城市社区“两委”换届选举工作动员部署会议，明确此次“两委”换届选举工作从2017年12月开始到2018年4月底基本结束。原告所在的金家岭街道办事处（以下简称金家岭街道）于2018年12月3日受理原告反映的要求青岛市崂山区政府（以下简称崂山区政府）、金家岭街道出具推迟或取消朱家洼社区两委换届选举的通知文件，明确推迟或取消换届选举的时间节点、理由和相关法规依据，督查崂山区政府、金家岭街道尽快依法启动朱家洼社区两委换届选举工作，保障村民合法民主权利问题。2019年1月18日金家岭街道作出《信访事项处理意见书》：“经调查，2018年1月12日在市、区两级推动下，朱家洼社区启动拆迁。就朱家洼社区换届选举事宜，金家岭街道社区‘两委’换届选举工作领导小组办公室已向换届办做出了暂缓换届的书面请示，区换届办给予了相应答复。”另查明：原告朱蔚嘉因认为山东省人民政府未履行统一部署换届选举职责，向济南市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2019年4月8日作出（2019）鲁01行初283号行政判决，判决驳回原告诉讼请求。原告不服，提起上诉，山东省高级人民法院于2019年9月25日作出（2019）鲁行终1082号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。上述生效判决认为：“原告系崂山区金家岭街道办朱家洼社区居民，因所在社区未按期组织换届选举，原告认为省政府未履行相关法定职责影响其选举权和被选举权，其与本案被诉行政行为之间具有法律上利害关系，原告主体适格。……原告所在的崂山区金家岭街道办可以在省人民政府统一规定的选举时间内，根据实际情况，确定本辖区的换届选举时间。原告要求确认被告不依法履职构成行政不作为的理由不能成立。……原告认为其所在的金家岭街道办朱家洼社区居委会未按期组织换届选举，应由乡镇人民政府采取措施，保证新一届村（居）委会的产生，该法定职责并不在省人民政府。原告如认为朱家洼社区延期换届到期后金家岭街道办未采取措施举行换届选举，可以向县（市、区）有关部门反映相关问题。原告要求被告确认朱家洼社区第十一届居民委员会任期终止、责令金家岭街道采取措施无法律依据。”原审法院认为，本案双方当事人争议焦点是：一、原告是否具有本案诉讼主体资格；二、被告青岛市政府是否具备原告要求履行的法定职责。一、关于原告的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十三条规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。村民委员会选举前，应当对下列人员进行登记，列入参加选举的村民名单：（一）户籍在本村并且在本村居住的村民；（二）户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；（三）户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。已在户籍所在村或者居住村登记参加选举的村民，不得再参加其他地方村民委员会的选举。”《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》第三条依法规范村民委员会选举程序中规定：“鼓励农村致富能手、复转军人、外出务工经商返乡农民、回乡大中专毕业生、大学生村官、县乡机关和企事业单位提前离岗或退休干部职工通过法定程序积极参与选举村民委员会成员的竞争。”本案中，被上诉人提交了原告的户籍变迁材料、朱家洼社区出具的村民待遇情况说明、原告的社保缴纳情况等材料，欲证明原告不具有村民资格，不享有任何待遇及权利义务。但其提交的上述材料中，明确载明原告1973年6月出生时就在朱家洼，1992年9月被崂山区教师进修学校录取时将户口迁至学校，1994年12月毕业分配后迁至张村中学，2005年10月原告辞职后户籍又迁入朱家洼至今。在朱家洼社区居民委员会出具的《村民待遇情况说明》中也明确“朱蔚嘉在朱家洼社区村庄改造前享受社区居民福利待遇并享有选民资格”，2018年1月朱家洼社区启动村庄改造签订拆迁补偿协议工作，而原告朱蔚嘉诉称的换届选举工作自2017年12月开始，按照上述记载，朱家洼社区居民委员会认可2005年10月原告朱蔚嘉户籍迁入朱家洼后是有选民资格的。被告提交的现有证据材料，除反映出朱家洼社区居民委员会认为原告“不享受本次村庄改造所产生的集体利益分配权及社区一切福利待遇和集体资产改革时的集体量化配股权”外，并不能证明原告不具有选民资格，亦不能据此否定原告的诉讼主体资格。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定:“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。……。”本案中，山东省高级人民法院（2019）鲁行终1082号行政判决已经维持了济南市中级人民法院作出的（2019）鲁01行初283号行政判决，并已发生法律效力。关于原告的诉讼主体资格问题，该生效判决已明确认定“原告系崂山区金家岭街道办朱家洼社区居民，因所在社区未按期组织换届选举，原告认为省政府未履行相关法定职责影响其选举权和被选举权，其与本案被诉行政行为之间具有法律上利害关系，原告主体适格。”因本案原告认为青岛市政府未履行相关法定职责影响其选举权和被选举权，与上述生效判决认定的利害关系系同类法律关系，故依照上述规定，法院亦认定原告与本案被诉行政行为之间具有法律上利害关系，原告主体适格。二、关于被告青岛市政府是否具备原告要求履行的法定职责问题。《山东省村民委员会选举办法》第三条规定：“……村民委员会的换届选举时间由省人民政府统一规定，因特殊情况需要延期换届的村，应当由所在地的乡镇人民政府报县（市、区）人民政府批准方可延期；但是，延期的时间不得超过六个月。”第四条规定：“村民委员会的换届选举工作由省人民政府统一部署，设区的市、县（市、区）和乡镇人民政府组织实施，民政部门负责日常指导和监督工作。”第七条规定：“乡镇人民政府村民委员会换届选举领导机构主要负责下列事项:(一)宣传贯彻有关换届选举的法律、法规和政策；（二）制定并组织实施换届选举工作方案；（三）确定选举日期；（四）培训换届选举工作人员；（五）指导村民委员会及其下属委员会、村民小组组长、村民代表的选举和推选工作；（六）换届选举工作中的其他事项。”第三十九条规定：“村民委员会任期届满后不按照规定进行换届选举或者批准延期后不能按时按成换届选举的，由乡镇人民政府召集村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议，推选产生村民选举委员会，依法举行换届选举。”《山东省实施办法》第七条第二款规定：“新一届村民委员会产生，原村民委员会任期自然终止；本省统一部署的村民委员会换届选举结果日未产生新一届村民委员，或者经县（市、区）人民政府批准延期换届，期满仍未产生新一届村民委员会的，原村民委员会任期终止，乡镇人民政府应当采取措施，保证新一届村民委员会依法产生。”第八条规定：“换届选举时，村成立村民选举委员会，在乡镇人民政府村民委员会换届选举领导机构指导下，主持村民委员会的换届选举工作。”根据上述规定及生效判决查明的事实和认定意见，原告所在的崂山区金家岭街道办可以在省人民政府统一规定的选举时间内，根据实际情况，确定本辖区的换届选举时间。虽然《山东省村民委员会选举办法》第四条规定“村民委员会的换届选举工作由省人民政府统一部署，设区的市、县（市、区）和乡镇人民政府组织实施，民政部门负责日常指导和监督工作”，但该办法以及《山东省实施办法》中对设区的市、县（市、区）政府的组织实施职责并无明确的具体职责指向，从上述规定来看，原告如认为其所在的金家岭街道办朱家洼社区居委会未按期组织换届选举，应由乡镇一级人民政府采取措施，保证新一届村（居）委会的产生，该法定职责并不在被告青岛市政府。而且，生效判决已经认定“原告如认为朱家洼社区延期换届到期后金家岭街道办未采取措施举行换届选举，可以向县（市、区）有关部门反映相关问题”，明确县（市、区）级有关部门行使的系内部监督职权，并非具备直接组织实施换届选举工作职责。因此，原告认为“青岛市政府在履行组织实施村民委员会的换届选举工作法定职责过程中,不依法启动朱家洼社区第十二届居民委员会换届选举工作,构成行政不作为、不依法履行职责,侵犯了原告的合法权益”的主张，于法无据，法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告朱蔚嘉的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告朱蔚嘉负担。朱蔚嘉不服原审法院判决上诉至本院，认为原审法院对青岛市政府在组织实施村委会换届选举过程中应当履行的法定职责认定错误。《山东省村民委员会选举办法》第四条明确了包括“设区的市政府”在内的各级政府负有“组织实施”的法定职责，该法定职责并非仅限定乡镇(街道)一级人民政府。同时，该法定职责也应当包括直接或间接组织实施、监督各级部门执行、完成省政府统一部署等职责，以确保完成辖区社区村(居)委会换届选举的履职目的，不能以“并无明确的具体职责指向”为借口否认市政府依法应当履行的法定职责。因此，应当认定青岛市政府负有“组织实施辖区村(居)委会换届选举”的法定职责。(2019)鲁行终1082号生效判决书根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》相关条款以及《山东省村民委员会选举办法》第四条“村民委员会的换届选举工作由省人民政府统一部署，设区的市、县(市、区)和乡镇人民政府组织实施，民政部门负责日常指导和监督工作”，明确认定在村民委员会的换届选举工作中，省人民政府负有统一规定选举时间、统一部署换届选举工作的法定职责。本案与上述生效判决认定的利害关系系同类法律关系，故依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条，应当认定在村民委员会的换届选举工作中，青岛市政府负有“组织实施换届选举工作”的法定职责。(2019)鲁行终1082号生效判决驳回朱蔚嘉诉讼请求的依据为山东省政府在庭审中提交法庭其己履行法定职责的相关文件证据，经济南市中级人民法院法庭审查确认。本案中，被上诉人青岛市政府在一审开庭审理时，没有提交任何证据，以证明其组织实施或要求崂山区人民政府、金家岭街道办组织实施朱家洼社区(第十二届)居民委员会换届选举，包括监督崂山区人民政府对朱家洼社区延期换届的依法批复。综上，原审法院作出的驳回原告(上诉人)诉讼请求的判决认定事实错误、适用法律法规错误。请求:1.依法撤销山东省青岛市中级人民法院(2019)鲁02行初95号行政判决书；2.判决被上诉人在组织实施朱家洼社区第十二届村民委员会的换届选举工作中不依法履职，侵犯上诉人的合法权益，构成行政不作为。3.判决被上诉人监督并纠正崂山区人民政府对朱家洼社区第十二届居民委员会延期换届选举的批复，监督金家岭街道办事处采取措施，保证朱家洼社区第十二届居民委员会依法产生，履行组织实施换届选举工作的法定职责。4.本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人青岛市政府辩称，一、本案不属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，行政诉讼是相对人认为行政机关的行为侵犯其人身权、财产权等合法权益时采取的救济途径。而本案中，上诉人认为青岛市政府侵犯包括其在内的广大村民的选举权和被选举权属于公民的政治权利，不属于与人身权、财产权相关的权利。因此，本案不属于行政诉讼的受案范围。二、青岛市政府没有组织村民选举的法定职责。《山东省实施办法》第八条规定：“换届选举时，村成立村民选举委员会，在乡镇人民政府村民委员会换届选举领导机构指导下，主持村民委员会的换届选举工作。”《青岛市第十二届村民委员会换届选举实施细则》第四条规定：“村民委员会换届选举工作由各市（区）和镇人民政府组织实施，民政部门负责日常指导和监督工作。”依据上述规定，青岛市政府不具有组织实施村民委员会换届选举工作的法定职责。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关职权范围的，可以裁定驳回起诉。”综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法维持原判或裁定驳回起诉。原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院查明的事实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定：“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复，公民、法人或者其他组织提起诉讼的，人民法院应当受理。”此处的法定职责，是指行政机关根据法律、法规和规章等规定，具有直接、具体处理行政相对人所申请事项的职责。《山东省村民委员会选举办法》第三条规定：“……村民委员会的换届选举时间由省人民政府统一规定，因特殊情况需要延期换届的村，应当由所在地的乡镇人民政府报县（市、区）人民政府批准方可延期；但是，延期的时间不得超过六个月。”第七条规定：“乡镇人民政府村民委员会换届选举领导机构主要负责下列事项:(一)宣传贯彻有关换届选举的法律、法规和政策；（二）制定并组织实施换届选举工作方案；（三）确定选举日期；（四）培训换届选举工作人员；（五）指导村民委员会及其下属委员会、村民小组组长、村民代表的选举和推选工作；（六）换届选举工作中的其他事项。”第三十九条规定：“村民委员会任期届满后不按照规定进行换届选举或者批准延期后不能按时按成换届选举的，由乡镇人民政府召集村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议，推选产生村民选举委员会，依法举行换届选举。”《山东省实施办法》第七条第二款规定：“新一届村民委员会产生，原村民委员会任期自然终止；本省统一部署的村民委员会换届选举结果日未产生新一届村民委员，或者经县（市、区）人民政府批准延期换届，期满仍未产生新一届村民委员会的，原村民委员会任期终止，乡镇人民政府应当采取措施，保证新一届村民委员会依法产生。”第八条规定：“换届选举时，村成立村民选举委员会，在乡镇人民政府村民委员会换届选举领导机构指导下，主持村民委员会的换届选举工作。”上诉人认为其所在的金家岭街道办朱家洼社区居委会未按期组织换届选举，根据上述规定，保证新一届村（居）委会的产生的法定职责并不在市人民政府，即被上诉人青岛市政府并非具有直接、具体处理组织实施村民委员会换届选举工作的职责，上诉人关于被上诉人青岛市政府不依法启动该社区居民委员会换届选举工作，构成不作为、不履行法定职责的主张，依法不能成立，原审法院判决驳回诉讼请求，并无不当。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱蔚嘉负担。本判决为终审判决。审判长 山 莹审判员 王修晖审判员 李 拙二〇二〇年五月十五日法官助理任权书记员孟真