江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终96号 上诉人（原审原告）李文海，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人李文国（系李文海之兄），性别，××族，住靖江市。 被上诉人（原审被告）靖江市新桥镇人民政府，住所地靖江市新桥镇润新大道1号。 法定代表人陈伟，镇长。 参与诉讼负责人刘洪，该镇政法委员。 委托代理人李晓东，该镇政府工作人员。 被上诉人（原审被告）靖江市人民政府，住所地靖江市阳光大道1号。 法定代表人陈锋剑，市长。 委托代理人朱飞、周征宇，靖江市司法局工作人员。 原审第三人李良平，性别××年××月××日生，××族。 原审第三人高玉芳，性别××年××月××日生，××族，系李良平之妻。 共同委托代理人刘小宏，江苏百川通律师事务所律师。 上诉人李文海因乡镇土地权属处理决定及行政复议一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2019)苏1291行初204号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，李文海父亲李良友与第三人李良平系兄弟，均是靖江市新桥镇水三村村民。李良友生前经营的靖江市李良友百货商店所占土地位于李良平房屋北侧路边，包含在争议土地范围内。2018年8月17日，李良平、高玉芳向靖江市新桥镇人民政府（以下简称新桥镇政府）书面申请确认争议土地的使用权归属李良平、高玉芳，并附证明、调解意见书等证明材料。新桥镇政府于2018年8月24日受理了李良平、高玉芳的土地权属争议案件。处理过程中，新桥镇政府向李文海送达了答辩通知书，李文海进行了答辩并提交了营业执照、生产经营场所证明等材料。新桥镇政府工作人员分别对李文海、李良平、高玉芳进行了询问并制作了询问笔录。2018年12月11日，新桥镇政府工作人员对水三村村民郭祥林（该户宅基地及自留地位于争议土地东侧）进行了询问，郭祥林陈述：李良平、高玉芳是土生土长的本生产队村民，原来隔壁是李良鹏，后面李良平分到宅基地后与李良鹏进行互换；各自房屋后面的土地也各自享有（使用）；生产队是在1984年前后分田的，除了承包田，每家每户也有自留地，自留地包含家前屋后、港边和高岸的田，高岸之前用来土葬的，港边是种菜的，屋后的地也是种点菜等经济作物；分配自留地的目的是当时条件比较艰苦，种点菜等经济作物作为补贴；李良平、高玉芳同样是农村户口，都分到田，也有自留地；至今为止，承包田、自留地都没有调整过；李良平、高玉芳两人经常回来，生产队有红白喜事都参加，生产队造路等公益事业他们也出了钱，去年生产队造路他们出了1万元；李良平、高玉芳与郭祥林户界址清晰，前后取直，郭祥林户屋后自留地也在，一直未动；84年分配自留地是按照人口分的，每家每户都有，一直未动。 2018年12月14日，新桥镇政府工作人员对李良平、高玉芳进行询问，李良平、高玉芳陈述：其二人均为水三村集体经济组织成员，高玉芳户籍一直在水××村西头××号，李良平户籍目前在靖江市××环路，但并非迁入设区的市；2016年11月，水三村委会与李良平签订《农村土地（耕地）承包合同》，李良平持有农村土地承包经营权证书；在村里其二人承担了一定义务，承担了生产队杂工等支出，生产队哪家有红白喜事，其二人也都参加。李良平、高玉芳向新桥镇政府工作人员提交了靖江市人民政府于2016年12月20日向李良平户颁发的农村土地承包经营权证（证号为苏〔2016〕靖江市农村土地承包经营权第001824号）及《农村土地（耕地）承包合同》，发包方为水三村委会，农村土地承包经营权证载明的承包期限自1998年12月31日至2028年12月30日止。 同日，水三村委会出具《情况说明》一份，载明：新桥镇政府多次至水三村委会调查李良平、高玉芳农村集体经济组织成员身份、承包田、自留地等情况，经走访、调查，现将整体情况总结如下：1.水三村西头圩四组李良平、高玉芳为本村集体经济组织成员，在生产队有宅基地、有房屋，享有承包田、自留地，同时承担义务；2.水三村西头圩四组在1984年前后，根据《农村人民公社工作条例修正草案》等，从保障各户基本生活、经营家庭副业生产的角度出发，将各户屋前屋后土地依自留地形式分配，自留地东西址按照各户宅基地东西址为界前后取直，自留地北址至河边，南址至宅基地北址；3.李良平、高玉芳户所享有的屋后自留地系按照上述标准在1984年前后分配到位，至今整个生产队未作调整，亦未对李良平、高玉芳户作任何调整；4.水三村西头圩四组的自留地分配具体由时任队长郭长保按上述标准负责组织实施；5.水三村委会未曾将李良平户享有的自留地分配给李良友户，同时村委也未曾调整或新分土地给李良友户；6.经土地确权，李良平、高玉芳户有承包地2亩左右，李良平虽户口不在家，但仍享有承包地，同样与其他村民一样也享有自留地的权利；7.李良平、高玉芳户一直都承担生产队的义务，每年的分口都是扣除杂工、长江水费后再分担的，圩上有红白喜事都回来参加，服从生产队的安排。 2018年12月21日，靖江市公安局新桥派出所出具的常住人口信息显示：李文海户籍地址位于水××村西头××号；高玉芳户籍地址位于水××村西头××号。靖江市公安局新桥派出所出具的户主常住人口登记表显示：李良平户户别为农业家庭户口，户主李良平，住址位于原××（现为××）西头××号。李良平登记户籍位于靖江市××环路××号。 2019年1月29日，新桥镇政府对案涉土地权属纠纷组织了集体讨论，集体讨论决定：申请人李良平、高玉芳享有争议土地的使用权。2019年2月3日，新桥镇政府作出行政处理决定并送达李文海及李良平、高玉芳。 另查明，李良友、高玉芳曾于2016年1月5日向新桥镇政府提出土地确权申请，要求新桥镇政府将争议土地确认给其使用。新桥镇政府于2016年1月11日向李良友、高玉芳作出回复，李良友、高玉芳不服，于2016年1月14日向原审法院提起诉讼，后于2016年6月6日撤回起诉。新桥镇政府于2016年10月27日组织李文海、李良平、高玉芳及水三村部分村民进行听证，后经集体讨论作出听证决定。李文海不服，向靖江市人民政府申请行政复议，靖江市人民政府于2017年4月11日作出行政复议决定并送达。李文海不服，向原审法院提起行政诉讼，原审法院经审理作出（2017）苏1291行初273号行政判决，撤销新桥镇政府作出的听证决定及靖江市人民政府作出的行政复议决定。李良平、高玉芳不服，上诉至本院，本院经审理作出（2018）苏12行终113号行政判决，认定新桥镇政府具有处理本案所涉土地权属争议的行政职权，但听证决定中对当事人是否已享有自留地、是否需要自留地保障基本生活、集体经济组织分配使用自留地的基本情况、争议土地情况等证据和事实未能充分调查清楚，属于认定事实不清，故本院维持了一审判决。 原审庭审中，李文海陈述：李文海的宅基地与争议土地相距200米，争议土地是经村委会协商，由其父亲、母亲填埋水沟然后建房用于开设小店至今。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。故新桥镇政府具有处理本案所涉土地权属争议的行政职权。本案争议焦点为：新桥镇政府作出的行政处理决定是否合法。 首先，关于事实认定。调查处理土地权属争议，应以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。李良友、高玉芳在行政程序中所提交的证据材料与新桥镇人民政府调查的证据21、证据23能够相互印证，证明争议土地原属案外人李良鹏户屋后的自留地，使用权归李良鹏户所有。后经生产队批准，李良平户与李良鹏户在1984年前后互换宅基地，并经原生产队长分配，互换土地范围包括宅基地及屋后自留地。互换后，李良平户即拥有了争议土地的使用权。水三村委会对争议土地的使用权至今未作调整。水三村委会认可李良平为本村集体经济组织成员，基于户口性质、土地承包、居住情况、义务履行、群众认可及李良平户籍迁入地非设区的市等情况综合考量，水三村委会认可李良平的集体经济组织成员身份不违反法律规定。由此，新桥镇政府将争议土地使用权确认给李良平、高玉芳符合法律规定。李文海虽持有加盖水三村委会印章的房、地产权和场地使用权证明，但该证明并非争议土地的权源依据，且水三村委会已出具“说明”，说明该村出具上述证明的原因及并未以此确定争议土地使用权归属；李文海在行政程序中所举证据不能证明其辩称意见，亦未举证证明其庭审中陈述争议土地是其父、母亲填沟形成的事实，新桥镇政府未采信李文海的申辩意见亦符合法律规定。综上，新桥镇政府在当事人陈述、申辩、举证的基础上，进行了充分调查，行政处理决定对于争议土地的土地性质、权属演变及使用情况的历史脉络、村委会对自留地执行的政策等事实均逐一进行了认定，行政处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。 其次，关于行政处理程序。新桥镇政府依法受理了李良友、高玉芳关于处理土地权属纠纷的申请并出具了受理通知，通知利害关系人即李文海发表了答辩意见，充分听取其陈述申辩意见，对相关事实进行了调查取证，并在6个月内作出了行政处理决定，行政处理程序适当、合法。 综上，李文海要求撤销新桥镇政府作出的行政处理决定，欠缺事实和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第一项、第三十一条审查认为，靖江市人民政府作出的行政复议决定职权正当、认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，李文海要求撤销该行政复议决定之主张，亦不予支持。据此，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回李文海的诉讼请求。案件受理费50元，由李文海负担。 李文海不服，向本院提出上诉称，争议土地于1987年由上诉人的父母填埋小河沟形成，建成房屋后先后出租给多人使用，房租也是由上诉人的父母收取，并领取了工商营业执照。郭祥林的证言没有从事实出发。原审判决认定事实不清，显失客观、公正，请求二审法院予以撤销。 新桥镇政府答辩称，新桥镇政府作出的决定书是在充分调查的基础上，经集体讨论后作出的，有充分的证据予以支持，主体、内容、程序上都是合法的；原审判决是根据新桥镇政府从实际出发，尊重历史，面对现实收集的证据依法作出的，事实清楚，证据确实充分，依法应予维持。 靖江市人民政府答辩称，靖江市人民政府作出的复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉。 李良平、高玉芳陈述称，原审判决对行政处理决定和行政复议决定所涉及的证据进行了综合分析论证，并在此基础上对案件事实进行了确认，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉人的上诉。 原审判决据以定案的证据材料均已随案移送本院。本院经审查认为，原审认证正确，本院予以确认。 本院经审理查明事实与原审判决认定事实一致。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第九条规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第十条规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。根据上述规定，本案双方当事人争议的土地属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，可以依法确定给个人使用。双方当事人因使用权发生的争议，新桥镇政府有权依法作出处理决定。 本案双方当事人因土地使用权发生争议后，相关单位进行了大量的协调工作，李良平、高玉芳的邻居及原生产队长等知情人均证明争议土地使用权应属于李良平、高玉芳，水三村村委会作为争议土地的法定经营、管理者亦对双方当事人的争议进行了调解，并确认争议土地的使用权属于李良平、高玉芳。新桥镇政府受理李良平、高玉芳的土地确权申请后，依法调阅了大量资料，听取了双方当事人的陈述，对双方提交的证据材料进行了审核，并经公开听证后，综合各方证据，依法确认争议土地使用权归李良平、高玉芳，主体适格，证据充分，程序合法，本院予以支持。李文海关于争议土地使用权应属于其所有的诉称意见，证据不足，本院不予采纳。 靖江市政府所作涉案行政复议决定亦认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，结果并无不当。李文海要求撤销该复议决定的请求不能成立，本院亦不予采纳。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人李文海的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李文海负担。 本判决为终审判决。 审判长  顾金才 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年五月二十八日 书记员  秦 檑 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；