重庆市第五中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝05行终104号 上诉人（一审原告）唐兴明（巴南区兴明线条厂经营者），男，汉族，1965年1月24日出生。住址：重庆市渝中区。 被上诉人(一审被告)重庆市巴南区环境行政执法支队。住所地：重庆市巴南区鱼洞街道鱼新街31号。 法定代表人李洪亮，支队长。 被上诉人(一审被告)重庆市巴南区生态环境局。住所地：重庆市巴南区龙洲湾街道龙海大道6号行政中心1号楼。 法定代表人高正华，局长。 上诉人唐兴明因与被上诉人重庆市巴南区环境行政执法支队(以下简称执法支队)行政处罚、重庆市巴南区生态环境局（以下简称巴南环境局）行政复议一案，不服重庆市江津区人民法院作出的（2019）渝0116行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月5日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，2018年7月10日，执法支队对位于重庆市巴南区王家坝社的唐兴明经营的巴南区兴明线条厂进行现场检查时，发现其线条生产项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程擅自投入生产。执法支队于2018年8月28日向唐兴明送达了《行政处罚事先和听证告知书》。后经唐兴明申请，于2018年9月20日组织了听证。经集体讨论后，执法支队于2018年11月6日对唐兴明作出巴环罚字〔2018〕343号《行政处罚决定书》，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条之规定，以唐兴明需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目即投入生产为由，对唐兴明作出罚款贰拾万元的行政处罚。 执法支队于2018年11月13日通过中国邮政向唐兴明邮寄送达巴环罚字〔2018〕343号《行政处罚决定书》，邮寄地址为“重庆市巴南区石家坝社”，中国邮政速递物流显示邮件妥投。唐兴明于2019年1月7日向巴南环境局申请行政复议，唐兴明提交的《行政复议申请书》上载明的附件包括“巴环罚（2018）343号《行政处罚决定书》复印件”，巴南环境局向唐兴明出具的《行政复议申请收件回执》上载明收到的材料包括“《行政处罚决定书》（巴环罚字〔2018〕343号）复印件”。巴南环境局于2019年1月7日受理唐兴明的复议申请后，于同年4月2日作出巴环行复决〔2019〕08号《行政复议决定书》，维持了执法支队作出的巴环罚字〔2018〕343号《行政处罚决定书》。巴南环境局于2019年4月3日将巴环行复决〔2019〕08号《行政复议决定书》送达唐兴明。因机构改革，原重庆市巴南区环境保护局的职责职权由巴南环境局行使。 另查明，唐兴明于2013年8月28日成立，营业执照上登记的经营范围包括生产、销售套装门等。2018年8月13日，唐兴明在执法支队对其进行调查时陈述：巴南区兴明线条厂主要从事木制品白坯加工，主要产品门套线条；于2013年8月开始在注册地址生产至今；邮寄地址为重庆市巴南区石家坝社。修订前的《建设项目环境保护管理条例》规定，建设项目竣工后，建设单位应当向审批该项目环境影响报告书、报告表或登记表的环境保护主管部门申请项目配套建设的环境保护设施竣工验收。2017年7月16日修订后的《建设项目环境保护管理条例》规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。为贯彻落实新修改的《建设项目环境保护管理条例》，规范建设项目竣工后建设单位自主开展环境保护验收的程序和标准，原环境保护部制定了《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》并于2017年11月20日发布。 根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》(2008年10月1日起施行)，“锯材、木片加工，家具制造”属于编制环境影响报告书（有酸洗、磷化、电镀工艺的）或者环境影响报告表（其他）的建设项目。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2015年6月1日起施行），“锯材、木片加工，家具制造”属于编制环境影响报告书（有电镀或喷漆工艺的）或者环境影响报告表（其他）的建设项目。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2017年9月1日起施行），“锯材、木片加工、木制品制造”属于编制环境影响报告书（有电镀或喷漆工艺且年用油性漆量（含稀释剂）10吨及以上的）或者环境影响报告表（其他）的建设项目；“家具制造”属于编制环境影响报告书（有电镀或喷漆工艺且年用油性漆量（含稀释剂）10吨及以上的）或者环境影响报告表（其他）的建设项目。 再查明，由于“四清四治”整治工作的开展，重庆市兴明线条厂在2016年10月18日前向巴南环境局提交材料申请办理环评手续，申报时提交的材料不包括环境影响报告书或环境影响报告表等环境影响评价文件。2016年10月18日，巴南环境局向重庆市兴明线条厂作出《关于建设项目环境保护申报的回复》，载明：“你单位拟在重庆市巴南区王家坝社建设‘木制品加工’项目，还应向我局提交第二项资料，即城市规划部门的选址意见书、规划用地许可证或房地产权证，复印件一份。报件齐全后，我局将受理该项目的申报”。2016年11月25日，唐兴明收到前述书面回复及巴南环境局退回的相关申报材料，后未再次向巴南环境局申请办理环评审批。 一审法院认为，根据《重庆市环境保护条例》第五条“市、区县(自治县)环境保护主管部门，对本行政区域的环境保护工作实施统一监督管理”及第一百一十四条“市、区县（自治县）环境保护主管部门行使的行政处罚权，分别由市、区县（自治县）环境行政执法机构实施”之规定，执法支队作为巴南区的环境行政执法机构，对本行政区域的环境违法行为实施行政处罚，是其法定职责。根据《建设项目环境保护管理条例》的规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或使用。执法支队对需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目即投入生产或者使用的行为，有权处20万元以上100万元以下的罚款。唐兴明的门套线条生产项目，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，属于应当编制环境影响报告书或者报告表的项目，其在需要配套建设的环境保护设施未经验收的情况下投入生产，已违反法律规定。 关于行政处罚相对方是否错误的问题。《中华人民共和国民法总则》明确将个体工商户纳入自然人的范畴，个体工商户是自然人这种民事主体的一种特殊形式，其并不具有组织性，无论个体工商户是否起字号，法律上的权利义务的实际承受者均为自然人本身。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第59条确定了民事诉讼过程中个体工商户诉讼主体问题，但这并不等于行政处罚过程中，被处罚人为有字号的个体工商户时，行政处罚决定书只能以营业执照上登记的字号为被处罚人。从巴环罚字〔2018〕343号《行政处罚决定书》的内容看，其列明的被处罚人为唐兴明，同时列明了经营字号与经营场所等信息，该行政处罚行为确定的被处罚人并无错误。 关于巴南环境局是否增设法律之外的许可条件的问题。未获得环评审批与未经验收即投入生产的违法行为之间没有必然联系，两者系不同的环境违法行为。获得环评审批的主体也有可能实施未经验收即投入生产的环境违法行为。此外，环评审批作为行政许可行为，需要行政相对人根据法律规定向审批机关提出申请并按要求提交许可所需的相关材料。根据唐兴明向巴南环境局申报环评手续时的法律法规规定看，环境影响报告书或环境影响报告表等环境影响评价文件是环评审批的必要材料，但唐兴明申报环评时提交的材料却并非环境影响评价文件。巴南环境局结合“四清四治”整治工作的特殊要求，告知相对人提交相关材料是实施行政管理的需要，并不属于增设法律之外的许可条件。 关于作出行政处罚、行政复议人员的法律职业资格问题。行政处罚法、行政复议法只规定了初次从事行政处罚决定审核和行政复议工作人员应当通过国家统一法律职业资格考试，并未规定在两部法律修订之前已经在从事相应工作的人员需要通过国家统一法律职业资格考试，本案所涉的相关工作人员在两部法律修订之前就已经在行政机关从事相应的工作，不受该条款限制。 执法支队认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。执法支队依法展开调查取证并责令改正，在行政处罚决定作出前告知了陈述申辩、申请听证的权利，经唐兴明申请开展听证，后经集体讨论作出行政处罚决定并及时送达，程序合法。巴南环境局在受理唐兴明的复议申请后，依法予以审理，复议决定合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回唐兴明的诉讼请求。 上诉人唐兴明不服一审判决，上诉来院，请求判决撤销或者变更一审判决。主要理由如下：1、一审判决认定事实不清，适用法律错误。行政处罚决定的处罚对象错误，唐兴明个人并不具有违反“三同时”违法行为。2、被上诉人巴南环境局错误履行职责，直接导致上诉人未及时办理环评手续。3、行政处罚和行政复议存在严重的程序瑕疵。被上诉人执法支队与被上诉人巴南环境局之间存在职权错误、混同的问题。因为行政处罚应由执法支队负责人集体讨论决定，但集体审议意见表中显示，决定人员为巴南环境局的人员。既然巴南环境局参与决定行政处罚，就不应当负责行政复议。此外，行政处罚、行政复议人员无法律执业资格。 被上诉人执法支队、巴南环境局未向本院提交书面答辩状。 各方当事人在一审中提供并经质证的证据已随案移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，一审法院对各方当事人所举证据的认证正确。据此，本院认定事实与一审法院认定事实无异。 本院认为，《重庆市环境保护条例》第一百一十四条规定：“市、区县(自治县)环境保护主管部门行使的行政处罚权，分别由市、区县（自治县）环境行政执法机构实施。”被上诉人执法支队作为重庆市巴南区的环境行政执法机构，具有对本行政区域环境违法行为实施行政处罚的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被上诉人巴南环境局作为执法支队的上一级主管部门，具有受理上诉人唐兴明提起的行政复议的法定职责。 根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；……”本案中，上诉人经营的门套线条生产项目，属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中规定的，应当编制环境影响报告书或者报告表的项目。上诉人在未建成并验收环境保护设施的情况下，即投入生产。被上诉人执法支队在查清违法事实之后，对其作出20万元的罚款，符合上述法规规定。 本案争议的焦点系被上诉人执法支队作出的《行政处罚决定书》及巴南环境局作出的维持复议决定是否合法。结合争议焦点，本院对上诉人的上诉理由作如下评析： 1、关于被处罚主体是否错误的问题。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第59条规定，“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息。”《重庆市环境行政处罚程序规定(试行)的通知》第六十一款第二款第（一）项规定，行政处罚决定书应当载明当事人的基本情况，当事人为个体工商户的，应当注明经营者姓名、字号名称、地址。被上诉人执法支队在行政处罚调查程序中，是以个体工商户巴南区兴明线条厂为调查对象，在《行政处罚决定书》中同时列明了被处罚人的经营者姓名，字号和经营场所，可以看出其确定的处罚对象不是唐兴明个人，而是以唐兴明为经营者的个体工商户。 2、关于巴南环境局是否存在错误履行职责，导致上诉人不能办理环境影响评价手续既而被处罚的问题。本院认为，未获得环评审批与未经验收即投入生产系两个不同的行政法律关系，二者之间没有必然联系。首先，环评审批属行政许可范畴，系经依法申请才能作出的行政行为，需要行政相对人根据法律法规的规定向审批机关提出申请并提交相关材料。唐兴明虽然向巴南环境局提出了环评申请，但巴南环境局以其未提交相关材料并退回申报材料。唐兴明如果对巴南环境局环评审批履职行为有异议，可以通过行政复议或提起诉讼寻求救济，而不能以此为理由，不通过建设项目竣工环境保护验收即投入生产。其次，巴南区兴明线条厂的行为属于建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目即投入生产的违法行为。根据《建设项目环境保护管理条例》第十七条的规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。”《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》亦对建设项目竣工环境保护验收的程序和要求有明确的规定。巴南区兴明线条厂未按前述行政法规及部门规章规定的程序和要求开展验收，即投入生产，该违法行为才是导致其被处罚的事由。 3、关于执法支队作出行政处罚、巴南环境局作出行政复议的程序是否合法的问题。执法支队在发现巴南区兴明线条厂的违法行为后，依法对巴南区兴明线条厂进行了现场检查并制作了调查询问笔录，在作出行政处罚决定前，向巴南区兴明线条厂经营者唐兴明送达了《行政处罚事先和听证告知书》和《行政处罚听证通知书》，告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知了其依法享有的陈述、申辩权利。唐兴明提出听证申请，执法支队在规定期间内举行了听证会。执法支队经集体讨论后作出《行政处罚决定书》，符合《环境行政处罚办法》、《中华人民共和国行政处罚法》的相关法定程序。巴南环境局于2019年1月7日受理唐兴明的行政复议申请后，因案情复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，向唐兴明送达《延期审理通知书》决定延期30日，之后于2019年4月2日作出《行政复议决定书》并送达，程序合法。唐兴明上诉提出的严重程序瑕疵，因行政机关内部讨论程序不属于人民法院司法审查范围，且唐兴明也未提供证据证明执法支队作出的被诉《行政处罚决定书》系执法支队与巴南环境局共同作出，其认为巴南环境局参与决定行政处罚，就不应当负责行政复议的上诉理由无相应事实依据。此外，唐兴明提出的行政处罚、行政复议人员的法律执业资格问题，一审法院已经进行详细地论述、驳斥，本院不再赘述。 综上，一审判决事实清楚、证据充分、审理程序合法，判决驳回上诉人的诉讼请求正确。上诉人唐兴明的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案诉讼受理费50元，由上诉人唐兴明负担。 本判决为终审判决。 审判长  冉崇高 审判员  陈 霞 审判员  周 琦 二〇二〇年五月二十八日 书记员  周 刚