山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁01行终315号 上诉人（一审原告）杨寿霞，女，1963年2月19日出生，汉族，住济南市。 委托代理人王瑞雪、高景言，北京市炜衡（济南）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市历城区人民政府郭店街道办事处，住所地济南市。 法定代表人王海军，主任。 委托代理人段为波，该单位社区服务中心主任。 委托代理人刘清玉，山东昌平律师事务所律师。 上诉人杨寿霞因诉被上诉人济南市历城区人民政府郭店街道办事处（以下简称郭店街道办）行政协议解除一案，不服济南市历城区人民法院（2019）鲁0112行初210号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2017年5月18日济南市历城区郭店街道办事处重点工程指挥部（以下简称郭店指挥部）同原告及曹家馆村委会签订《拆迁协议》，主要内容为：经核实，需拆除原告住宅房屋建筑面积111.5平方米。原告家庭房屋安置的人口为3人，选择户型为141平方米1套。原告家庭完成拆迁的，经指挥部验收合格后20个工作日内由指挥部一次性支付给原告家庭每人400元的搬家费，每人每月600元的过渡费；房屋安置的，过渡安置期为36个月，过渡安置费按月计算，先期发放12个月；首期房屋安置过渡费发放自2017年5月起，计21600元；一次性支付搬家费1200元。上述协议签订后，郭店指挥部并未按约定支付相关费用。2018年12月21日被告对原告作出告知书，被告称其已经向原告邮寄，原告称未收到，事后通过查阅其他案件卷宗时才得知。另查明，2018年12月17日曹家馆村委会出具说明，主要内容为：原告在曹家馆村有房屋一处，由于原告出嫁户口迁出，且长年不在曹家馆的房屋中居住。据上届村委会反映，2010年拆迁时房屋已全部坍塌，没有建筑面积，不符合安置条件，也没有签订拆迁协议。在2017年5月所签订的拆迁安置补偿协议是按原建筑面积计算，是无效协议。 一审法院认为，根据《历城区郭董片区城中村改造项目安置补偿实施意见》（以下简称《安置补偿意见》）第四条第（二）款第（5）项规定：“原户口在被征地拆迁村（现系非农村集体经济组织户籍的，下同），在该村有合法住宅并长期生活居住，在外无房改房的，给予房屋安置，包括其配偶和子女在内，每人安置47平方米的住房，最大安置面积不超过141平方米；……”第（三）款第（1）项规定：“按照相关政策以下情况人员不予安置、不能购买：1.不符合上述安置、购买政策的非集体经济组织成员……”被告提交的2018年12月17日曹家馆村委会出具的说明（以下简称涉案说明），能够证明原告并非在曹家馆村长期居住，且涉案房屋在2010年拆迁时已全部坍塌，不符合相应的安置条件，故被告据此作出的告知书认定事实清楚，对此应予以认定。原告称其并未收到该告知书，但其提交的邮寄查询单所载明的退回原因为“拒收”，故根据相关送达规定，被告已经履行了送达的义务，同时原告通过其他途径已经获得了告知书，并据此提起行政诉讼，其权益并未受到损害，故应认定被告作出的告知书程序合法。综上，原告要求撤销告知书无事实和法律依据，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告杨寿霞的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨寿霞负担。 上诉人杨寿霞上诉称，一、一审法院认定涉案房屋于2010年已坍塌与事实不符。1.涉案说明不符合《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十五条规定，曹家馆村委会主任未在涉案说明上签字，杨长学未出庭作证，一审法院未进行调查核实，郭店指挥部一方无签字、盖章。2.涉案说明与事实不符。2010年，曹家馆村委主导旧村改造项目时对涉案房屋进行了拆除，并非坍塌。2017年5月，上诉人与郭店指挥部、曹家馆村委会三方签订了安置补偿协议，同日，上诉人杨寿霞签下承诺书，承诺终止2010年与村委会签订的“拆一补一”协议。该承诺书是签订安置补偿协议的前提。二、被上诉人作出告知书，解除安置补偿协议，不符合行政机关单方解除行政协议的法律规定。行政机关只有基于公共利益需要或其他法定理由才能变更、解除行政协议，并且须进行补偿。本案三方签订的安置补偿协议中没有约定解除的条件，也不符合法定解除的条件。三、即便被上诉人主张杨寿霞非曹家馆村民成立，不符合房屋安置条件，也应当变更安置补偿协议，给予上诉人货币补偿，而非解除协议。四、根据《关于审理行政协议案件若干问题的规定》，上诉人父母的房屋被拆除，其作为继承人应享有房屋拆除补偿的利益。综上，请求二审法院撤销一审判决并改判支持上诉人一审诉讼请求，一、二审案件受理费由被上诉人负担。 被上诉人郭店街道办二审期间未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院另查明，2007年9月3日，上诉人杨寿霞父亲杨福晋去世，2008年2月26日，上诉人母亲房泽兰去世。2017年5月15日，济南市泉城公证处作出（2017）济泉城证民字第3198号公证书，证明杨福晋和房泽兰宅基地上的房屋遗产由杨寿霞一人继承。2017年5月18日，郭店指挥部同上诉人及曹家馆村委会签订安置补偿协议。2018年11月14日，上诉人杨寿霞以郭店街道办不履行安置补偿协议为由向一审法院提出行政诉讼，该案目前正在本院二审审理中。2018年12月21日，郭店指挥部作出告知书，主要内容为，经查明，您一家三口人的户口均不在曹家馆村，土地使用证户主为杨福晋，非您本人，初选户型无村委会的集体签名和盖章。您的房屋于2010年前已经倒塌，并未与村委会签订拆迁协议，没有地上物面积，您也未在曹家馆村长期居住。故您不符合安置条件，也没有资格领取安置过渡费等资金。综上，对您与郭店指挥部签订的安置补偿协议作出解除决定。如对告知书有异议，请于接到告知三日内向郭店指挥部提出陈述和申辩。 本院认为，本案争议的主要焦点在于被诉解除协议行为是否合法。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（四）损害社会公共利益；……”行政协议系行政机关基于实现公共利益的目的，行使公权力而与公民签订的具有明显公共管理色彩的协议。行政协议的订立，既应当尊重双方的真实意思表示，也同时应当符合社会公共利益的需要。反言之，如若行政协议的订立存在违背社会公共利益的情形，则该协议就违背了立法精神，也失去了继续履行的法律基础。本案中，根据《安置补偿意见》第四条第（二）款第（5）项规定：“原户口在被征地拆迁村（现系非农村集体经济组织户籍的，下同），在该村有合法住宅并长期生活居住，在外无房改房的，给予房屋安置，包括其配偶和子女在内，每人安置47平方米的住房，最大安置面积不超过141平方米……”第（三）款第（1）项规定：“按照相关政策以下情况人员不予安置、不能购买：1.不符合上述安置、购买政策的非集体经济组织成员……”2018年12月17日曹家馆村委会出具的说明证明，上诉人杨寿霞户口不在曹家馆村，未在曹家馆村长期居住。并且上诉人杨寿霞也未有证据证明其在曹家馆村长期居住，应推定杨寿霞未在曹家馆村长期居住，不符合房屋安置条件。在此情形下，郭店指挥部与上诉人杨寿霞于2017年5月18日签订安置补偿协议，补偿户型为141平方米房屋1套及相关费用，损害了公共利益，该协议已经不具有合法性基础。因此，上诉人郭店街道办作出解除该协议的决定符合上述法律规定。但结合上诉人杨寿霞提交的终止“拆一补一”协议承诺书和补偿明细表，应推定涉案房屋于2010年因旧村改造被拆除的事实成立，一审法院认定涉案房屋在2010年拆迁时已全部坍塌与事实不符，本院予以纠正。 需要注意的是，法治政府建设需要政府依法行政，遵循诚信原则。行政机关为实现改善村民居住环境和条件的行政管理目标，与行政相对人签订行政协议，即应践行承诺，诚信履约。若无视自己作为国家机关作出的承诺，无视民众对行政机关的信赖利益，极易引发行政相对人不满情绪，损害政府公信力。因此，行政机关作出行政行为前应勤勉尽责，杜绝疏漏，以确保行政行为客观公正，事实清楚，于法有据。除非发生法定情形，行政机关不能随意单方面更改协议。就本案而言，上诉人杨寿霞虽然不符合房屋安置条件，但其房屋被拆除应得到相应的补偿。在签订安置协议前，行政机关本应仔细核查材料,释明安置政策，签订货币安置补偿协议，也不会发生本案之情形。参照《山东省行政程序规定》第一百零五条第二款“行政合同在履行过程中，出现严重损害国家利益或者公共利益的重大情形，行政机关有权变更或者解除合同；由此给对方当事人造成损失的，应当予以补偿”的规定，鉴于上诉人杨寿霞的房屋现已被拆除，且无恢复原状的可能，被上诉人郭店街道办对本案发生以及由此给上诉人杨寿霞带来的相关损失，应当承担相应的责任，积极采取补救措施。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条之规定，判决如下： 一、驳回上诉，维持原判； 二、责令被上诉人济南市历城区人民政府郭店街道办事处于六十日内对上诉人杨寿霞的相关损失作出补偿决定。 二审案件受理费50元，由上诉人杨寿霞负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张极峰 审 判 员 魏吉锋 审 判 员 王 珂 二〇二〇年五月二十一日 法官助理 陈 鹏 书 记 员 孙晓阳