贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)黔27行初24号 原告欧加能，男，1974年12月24日生，汉族，住贵州省长顺县。 委托代理人刘继霞，北京市京师律师事务所律师。 被告长顺县人民政府，住所地长顺县城关。 法定代表人李友军，该县政府县长。 出庭应诉负责人刘刚，该县政府副县长。 委托代理人赵仕虎,该县政府扶贫办主任。 委托代理人甘立君，该县司法局工作人员。 被告长顺县鼓扬镇人民政府。 法定代表人曾德凯，该镇政府镇长。 出庭应诉负责人何金旺,该镇政府副镇长。 原告欧加能诉被告长顺县人民政府（以下简称长顺县政府）、长顺县鼓扬镇人民政府（以下简称鼓扬镇政府）要求确认房屋行政强制一案，于2020年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2020年4月27日公开开庭进行了审理。原告欧加能及其委托代理人刘继霞，被告长顺县人民政府副县长刘刚及其委托代理人赵仕虎、甘立君、被告鼓扬镇政府副镇长何金旺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月4日，长顺县政府、鼓扬镇政府为实施板丛水库建设项目，对欧加能位于长顺县的房屋予以拆除。 原告欧加能诉称，原告位于长顺县的住宅房屋，因“板丛水库建设”项目处于征收范围内。2019年12月4日，在未签订拆迁补偿协议、未获得任何拆迁补偿的情况下，原告的住房遭到了被告组织的人员强制拆除。被告强制拆除行为程序严重违法，且违反了《中华人民共和国行政强制法》等相关法律法规，侵害了原告的合法权益。原告特提起诉讼，请求依法判决：一、确认被告于2019年12月4日强制拆除原告位于贵州省黔南州长顺县房屋的行政行为违法；二、本案诉讼费用由被告承担。 为证明其主张，原告欧加能向本院提交了以下证据： 第一组证据：1、身份证复印件，拟证明：原告的身份信息。 第二组证据：2、长集用（2016）第791号《集体土地使用证》，拟证明：原告被强拆的房屋是合法的。 第三组证据：3、录音、光盘、强制拆除现场图，拟证明：录音证明县政府工作人员同原告打电话，强拆原告房屋，光盘证明县政府组织人员实施拆除行为，拆除的照片证明房屋被强拆前后的事实。 第四组证据：4、黔府办公开复函﹝2019﹞190号《政府信息公开申请答复书》、黔自然资信告字﹝2019﹞288号《贵州省自然资源厅政府信息公开告知书》，拟证明：报告在实施征收过程中没有合法的手续，在未和原告补偿安置达成一致的情况下实施强拆行为，属于滥用职权。 被告长顺县政府及鼓扬镇政府对原告提交的证据质证意见：对第一组证据的三性无异议；对第二组证据的三性及证明目的均无异议；对第三组证据中的照片三性不予认可，认为照片无拍摄日期，是原告手写的日期，同时也没有拍摄人的签字，且照片混杂有宣传的照片和其他人的人物照片，不能认定是拆除当天的照片，原告没有提供照片原件及原始载体，真实性不能核实，合法性不予认可，无法达到原告的证明目的；对第四组证据的真实性无异议，合法性及证明目的均不予认可。 被告长顺县政府辩称:一、2011年7月《贵州省水利建设生态建设石漠化治理综合规划》获国务院批准，板丛水库为规划骨干水源工程之一，列入十二五期间拟开工建设的中型水库名单。2013年贵州省人民政府以发布了《贵州省人民政府关于同意贵州省水利建设“三大会战”实施方案（2013～2020年）的批复》（黔府函（2013］273号），在实施方案中列入了板丛水库建设项目。2011年7月受长顺县水务局委托，深圳市水务规划设计院有限公司承担板丛水库工程的可行性研究阶段的勘测设计工作。2015年7月28日，贵州省发展和改革委员会印发了《关于长顺县板丛水库项目建议书的批复》（黔发农经［2015］1230号），同意了《长顺县板丛水库项目建议书》。2015年9月16日，贵州省人民政府印发了《省人民政府办公厅关于禁止在长顺县板丛水库淹没区及工程占地区新增建设项目和迁入人口的通知》（黔府办函［2015］156号）。2015年10月18日黔南州水库和生态移民局印发了《黔南州水库和生态移民局关于的批复》（黔南移发2015］144号），同意了本工程的调查细则，可作为可研阶段开展实物调查的依据。同时通过了省国土资源厅关于长顺县板丛水库工程项目用地预审。二、2016年1月长顺县政府根据各村的外业调查工作完成情况，启动了实物调查成果公示复核工作。公示复核完毕后，实物调查成果基本取得了权属人、实物联合调查组的签字认可。2016年6月14日，长顺县政府出具了《长顺县人民政府关于确认长顺县板丛水库工程建设征地实物调查成果的函》（长府函﹝2016﹞21号），对实物调查成果进行了确认。2016年10月24日贵州省水库和生态移民局以《长顺县板丛水库工程建设征地移民安置规划报告审核意见》（黔移函﹝2016﹞128号）对报告予以批准通过。三、2017年10月，启动了板丛水库征地移民安置工作，同年12月，长顺县政府印发了《板丛水库建设征地及移民安置补偿、补助政策宣传提纲》，并组织工作人员对农户进行宣传，原告户位于，其房屋位置位于水库大坝溢洪道口，因其不满意房屋补偿补助标准，拒绝搬离现居住地，严重影响水库大坝的施工。2019年10月，为保证按时完成水库建设任务，经电话协商，原告同意拆迁，但未签订搬迁安置协议领取补偿补助款。同年12月4日，鼓扬镇人民政府组织人员对原告房屋进行了拆除。综上，被告所作出的强制拆除的行为程序正当，请法院依法判决。 被告长顺县人民政府向本院提交了以下证据： 第一组证据：1、《中华人民共和国组织机构代码证》；2、法定代表人身份证明，拟证明：主体资格适格。 第二组证据；3、《可行性研究报告》；4、《关于长顺县板丛水库项目建议书的批复》（黔发改农经﹝2015﹞1230号）；5、《省人民政府办公厅关于禁止在长顺县板丛水库淹没区及工程占地区新增建设项目和迁入人口的通知》（黔府办函﹝2015﹞156号）；6、《黔南州水库和生态移民局关于的批复》（黔南移发﹝2015﹞144号）；7、《省国土资源厅关于长顺县板丛水库工程项目用地预审的复函》（黔国土资预审函﹝2016﹞65号）；8、《长顺县人民政府关于确认长顺县板丛水库工程建设征地实物调查成果的函》（长府函﹝2016﹞21号）；9、《长顺县板丛水库工程建设征地移民安置规划报告审核意见》（黔移函﹝2016﹞128号）；10、《关于长顺县板丛水库工程初步设计的批复》（黔发改建设﹝2017﹞585号），拟证明：县政府做出征收行为的依据是合法的。 第三组证据：11、宣传提纲，拟证明：包含了长顺县板丛水库工程建设征地及移民补偿相关补偿补助政策，对征地户做宣传。 第四组证据：12、板丛水库工程建设移民征地安置宣传动员、协调图片的资料，拟证明：对被征地户做过相关宣传。 第五组证据：13、欧加能户被征土地调查确认表、兑现单及银行打款凭据及相关补偿款打入原告银行账户，拟证明：在征收欧加能土地时对其进行调处并与其协商，相关补偿款打入原告银行账户。 第六组证据：14、与欧加能户同在白力组的文延榜和文峰户被征土地调查确认表、兑现单及银行打款到账凭据，拟证明：与原告所在同一个片区的农户征收补偿的相关情况。15、《临时安置意见》《长顺县板丛水库移民安置（宅基地）选点承诺书》《板丛水库移民搬迁协议书》、板丛水库银行账户信息，拟证明：被告在征收前对原告进行相关协商及动员情况，原告是清楚的。 第七组证据：16、板丛水库建设现状图，证明：板丛水库的建设现状。 第八组证据：17、板丛水库工程指挥部对白力组房屋、集体专项复核成果公示图片；18、长顺县板丛水库工程建设房屋及搬迁补偿补助明白卡，拟证明：对其房屋进行征收前进场相关内容的公示。 第九组证据：19、现场勘测记录；20、欧加能房屋图片；21、房屋分户图，拟证明：原告房屋的情况。 第十组证据：22、到欧加能户入户宣传照片；23、《长顺县人民政府关于对板丛水库工程建设区白力组移民进行临时安置限时搬迁的通告》；24、通告公示照片，拟证明：对原告房屋拆除前进行相关宣传公示、公告。 原告对被告长顺县政府提交的证据的质证意见:对第一组证据无异议；对第二组证据的真实性无异议，合法性关联性无异议，但认为违背了行政诉讼规则，该组证据没有县政府作出的征收决定，没有作出对原告的补偿决定，也没有省级以上的批复，这些都是有关项目的批复，项目的推进要根据土地管理法实施条例征地公告办法征地的程序进行，因此达不到被告的证明目的；对第三组证据真实性无异议，合法性及证明目的不予认可，该宣传提纲没有县、市级以上政府对补偿方案的批复文件，因此没有法律效力，该证据不能证明二被告强制拆除原告房屋的合法性；对第四组证据的三性及证明目的不予认可。被告没有提供该证据的来源，原始的拍摄人及载体，只是征收过程中程序性的事项，不能证明强拆原告房屋的合法性；对第五组证据的三性及证明目的不予认可，原告是承包土地调查确认表，不是原告房屋土地的调查，打款款项是土地的补偿不是房屋的补偿，与本案没有关系；对第六组证据中的14号证据的三性及证明目的不予认可，与本案没有关联；对15号证据的合法性和证明目的不予认可，搬迁协议在强拆前通知原告从外地回来看一眼，该协议没有体现原告是否同意拆迁，在项目实施过程中原告同意政府安置，但从房屋拆除到现在还没有安置；对第七、八组证据的三性及证明目的不予认可；对第九组证据的真实性无异议，合法性和证明目的不予认可；对第十组证据的三性及证明目的均不予认可，证明不了原告同意拆除房屋，公告上没有县政府的公章，无法确认其真实性。 被告鼓扬镇政府对被告长顺县政府提交的上述证据的质证意见：三性及证明目的均无异议。 被告鼓扬镇政府在答辩期限内未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中辩称意见与被告长顺县政府的辩称意见一致。 被告鼓扬镇政府在举证期间内未向本院提交证据。 综合各方当事人举证、质证意见及当庭陈述，本院对双方当事人提交的证据作如下认证：被告提交的5号、14号证据与本案无关联性，不能证明本案待证事实，本院不予确认，原告提供的所有证据及被告提供的其余证据来源合法，客观真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明：原告欧加能在长顺县建有房屋一处，宅基地使用面积为176平方米。被告长顺县政府因实施板丛水库建设项目，需对原告的上述房屋进行征收。2015年7月28日，贵州省发展和改革委员会作出黔发农经﹝2015﹞1230号《关于长顺县板丛水库项目建议书的批复》，同意了长顺县板丛水库项目建设。2015年10月18日，黔南州水库和生态移民局作出黔南移发﹝2015﹞144号《黔南州水库和生态移民局关于的批复》，同意长顺县移民局进行开展实物调查工作。原告分别于2016年1月16日（调查时间）、2017年11月10日（制表时间）、2018年11月13日（制表时间）在《板丛水库土地实物调查表》《长顺县板丛水库工程建设征地补偿兑现单》及《长顺县板丛水库建设征地区零星树木及地上附着物补偿兑现表》上签字，并由梁忠芬（原告之妻）领取了土地及地上附着物补偿款。2016年1月16日，长顺县扶贫开发办公室作出《板丛水库工程建设征地人口、房屋及附属设施调查表》，记载：户主欧加能，砖混结构正房128.4㎡、106.04㎡、8.65㎡、11.53㎡、11.15㎡；砖木结构偏房30.56㎡；水泥晒坝30.40㎡，花池2.6㎡；水池1.62㎡；炉灶1个、粪池1个、接收器2个，原告在该表上签字确认。2016年6月14日，长顺县政府出具了《长顺县人民政府关于确认长顺县板丛水库工程建设征地实物调查成果的函》（长府函﹝2016﹞21号），对实物调查成果进行了确认，并进行了公示。2016年8月3日，贵州省国土资源厅作出黔国土资预审函﹝2016﹞65号《省国土资源厅关于长顺县板丛水库工程项目用地预审的复函》，同意板丛水库工程建设项目用地预审，该项目用地总面积133.3714公顷。占用农用地46.5508公顷，其中耕地32.6998公顷（水田15.194公顷、旱地17.5058公顷），建设用地1.7917公顷，未利用地85.0289公顷。库区占地面积109.2327公顷，坝区占地面积24.1394公顷。 2019年4月26日，被告长顺县政府作出《长顺县人民政府关于对板丛水库工程建设区白力组移民进行临时安置限时搬迁的通告》，公告了地上附着物房屋补偿标准，对白力组急需搬迁的移民户进行临时安置限时搬迁，有关事宜公告如下：1、为保障大坝施工范围内搬迁群众的生命和财产安全，采取临时过度安置方式进行安置，……3、临时过度安置农户须在2019年5月8日前将屋内屋外所需迁移的物品搬离原居住地，5月8日以后，严禁人、畜在原居住地居住和逗留。4、2019年5月9日凌晨1点仍不配合搬迁到临时过度安置点的农户，县人民政府将按程序向人民法院申请采取强制性保护措施进行搬迁，造成的一切损失由移民户自行承担。2019年12月5日，原告与被告鼓扬镇政府签订《板丛水库移民搬迁协议书》，并领取了8900元。在原告未与二被告达成征收补偿安置协议以及领取补偿补助款的情况下，鼓扬镇政府受长顺县政府的安排，于2019年12月4日组织人员对原告的案涉房屋实施了强制拆除。原告不服，诉至本院，请求如前所述。 本院认为，本案争议焦点为：1、长顺县政府、鼓扬镇政府是否是本案适格的被告；2、案涉强制拆除行为是否合法。 关于第一个争议焦点，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款的规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中长顺县政府因实施板丛水库建设项目，对原告案涉房屋进行征收，因此被告长顺县政府是案涉房屋的法定征收主体。鼓扬镇政府虽然是具体的实施主体，但其是长顺县政府的下级政府，其拆除行为是为配合长顺县政府完成对案涉房屋的征收。被告长顺县政府作为法定征收主体应对鼓扬镇政府在房屋征收过程中实施的行为负责。故，被告长顺县政府是本案适格的被告，被告鼓扬镇政府不是本案适格的被告，应驳回原告对鼓扬镇政府的起诉。 关于第二个争议焦点，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法律征收程序。被征收人对征收补偿安置方案不服无法达成安置补偿协议的，不影响征收土地方案的实施。阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，应申请人民法院强制执行。本案中，被告长顺县政府建设占用集体土地，未办理农用地转用审批手续，未作出征收土地公告、征地补偿安置方案公告及征收决定等，未与原告达成房屋征收补偿安置协议并给予补偿，亦未向人民法院申请强制执行的前提下，对原告案涉的房屋组织实施拆除，该拆除行为违反了前述规定，本应予以撤销，但鉴于该拆除行为已实施完毕，不具有可撤销内容，故应确认为违法。综上，原告请求确认被告强制拆除其案涉房屋的行为违法理由成立，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告长顺县人民政府于2019年12月4日对原告欧加能位于长顺县的房屋予以强制拆除的行政行为违法。 二、驳回原告欧加能对被告长顺县鼓扬镇人民政府的起诉。 一审案件受理费50元，由被告长顺县人民政府负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期未上诉，本判决则发生法律效力。 审判长  金长虹 审判员  游昌新 审判员  夏 永 二〇二〇年五月九日 法官助理冉玲 书记员欧阳卢鸿 附：本裁判文书适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 2.《中华人民共和国土地管理法》 第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。 永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。 第四十五条为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收： （一）军事和外交需要用地的； （二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的； （三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的； （四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的； （五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的； （六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。 前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。 第四十六条征收下列土地的，由国务院批准： （一）永久基本农田； （二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的； （三）其他土地超过七十公顷的。 征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。 征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。 第四十七条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。 多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。 拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。 相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。