广西壮族自治区百色市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂10行终21号 上诉人（原审原告）久翔环保工程（上海）有限公司，所在地上海市崇明区跃进南路495号4幢1177室。 法定代表人茅文宗，该公司经理。 委托代理人茅立军，公司职员。 被上诉人（原审被告）田东县水利局，所在地广西田东县平马镇庆平路38号。 法定代表人谭日阳，局长。 委托代理人韦家智，广西东晖律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）田东县财政局，所在地广西田东县平马镇油城路13号。 法定代表人黄忠剑，局长。 委托代理人潘红梅，广西龙翔律师事务所律师。 上诉人久翔环保工程（上海）有限公司因与被上诉人田东县水利局、田东县财政局不履行法定职责行政赔偿一案，不服田东县人民法院于2019年12月23日作出的（2019）桂1022行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人久翔环保工程（上海）有限公司的法定代理人茅文宗没有到庭参加诉讼，由其委托代理人茅立军到庭参加了诉讼，被上诉人田东县水利局的法定代表人谭日阳因公务未能到庭参加诉讼，由其指派韦敏宁总工程师出庭履行法定职责并与委托代理人韦家智到庭参加诉讼，被上诉人田东县财政局的法定代表人黄忠剑因公务未能到庭参加诉讼，由其委托代理人潘红梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理认为，被告县水利局与原告久翔环保签订工程《施工合同书》时，双方处于平等的地位，意思真实表示签订双方权利义务对等的民事合同，该建设工程施工合同纠纷不属于行政诉讼的受案范围。同时，本案被告县水利局针对原告久翔环保的信访作出《不予受理信访事项通知书》的行为，该行为对原告久翔环保并不产生实际影响，也不属行政诉讼受案范围，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条、第六十九条的规定，据此裁定，驳回原告久翔环保工程（上海）有限公司的起诉。 上诉人久翔环保工程（上海）有限公司上诉称，一、原审法院程序违法； 本案自一审立案至一审结案,原审法院在一审期间从没有公开审理,更没有进行过质证问询,一审期间,上诉人于2019年11月12日通过中国邮政EMS快递书面申请增加本案的诉讼请求及证据、变更法定代表人,原审法院已收取却没有受理结果,原审法院已违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条等规定。 原审法院认定事实错误,适用法律错误； 本案争议的焦点,被上诉人违反国务院规定的行为是行政违法行为,不是违反《施工合同书》约定的民事违约行为:根据2016年国务院发布的《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》(以下简称“国务院文件”),国务院文件规定是要求被上诉人执行的是公法,不是《施工合同书》中当事人之间约定的私法内容,故关于执行国务院文件的纠纷是违反公法的违法行为认定,属于行政诉讼受案范围,不是民事合同纠纷的审查违约范围,国务院文件发送的对象明确单一指向是国家行政机关,上诉人和被上诉人的地位是不对等的,获得信息来源就不对等,被上诉人作为行政主体应主动履行政府最高机构发布的行政规定,且被上诉人依法应负行政诉讼案件的举证责任,被上诉人至今都没有提交过任何规范性文件证明其行为的合法性,已超出法律规定的举证期限,因此,被上诉人违反国务院文件的违法行政行为客观事实成立。 被上诉人违反国务院文件的违法行为对上诉人权益的实际影响也与合同纠纷的民事行为不同,工程保留金192332元如按当事人之间的合同约定为依据审理民事合同纠纷,只能是在解除《施工合同书》效后才对上诉人权益损失产生重大影响,而根据国务院文件的规定,被上诉人违法行为对上诉人权益损失的影响早于2016年年底起就已客观产生,对上诉人权益损失的影响在时间上就明显提前了一年多,产生的损失,后果及责任也不一样,这种基本常识是众所周知的。综上所述,原审法院作出的一审裁定书纯属主观臆断,于法无据，为了正确适用法律,依法准护法律的尊严,维护上诉人的合法权益,上诉请求：1、撤销【2019】桂1022行初45号行政裁定书；2、发回重审或改判支持上诉人一审的全部诉讼请求；3、本案一、二审受理费全部由被上诉人承担。 被上诉人田东县水利局答辩称，一、上诉人认为原裁定没有公开审理是错误的。公开审理与开庭审理是两个不同的概念。依据最高人民法院善于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第三款的规定,一审合议庭经过阅卷,认为不需要开庭审理的,可以迳行裁定驳回起诉。 二、上诉人的请求事项与事实不相符,适用法律错误。因行政机关、人员违反《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》的行为,应承担的是行政责任和民事责任。其中的民事责任为“未按规定或合同约定返还保证金的,保证金收取方应向建筑业企业支付逾期返还违约金。”。而不是上诉人所诉称的,由行政机关承担国家赔偿责任。 三、上诉人申请退还工程保留金依据的是双方之间签订的《施工合同书》,该合同书不属于行政协议,因此,上诉人与答辩人之间没有行政管理关系,不产生行政法上的权利义务关系。且上诉人亦已通过民事诉讼的方式寻求司法救济,其损失由民事执行程序弥补。故上诉人要求答辩人承担因家赔偿责任没有事实依据。综上所述,一审合议庭经过阅卷,就能清楚的认定上诉人并不是针对答辩人的行政行为不服而提起的诉讼。为此,原裁定认定事实清楚,适用法律法规正确,程序合法,应给予维持。 被上诉人田东县财政局答辩称，一审裁定认定事实清楚,裁定适当,请求二审法院维持一审裁定书。 上诉人与田东县水利局建设工程施工合同纠纷已业经田东县人民法院审理,并作出生效判决,法院已经判决田东县水利局向上诉人支付工程保留金192332元以及相应的利息。答辩人已经依据田东县人民法院已于2019年8月6日经作出(2019)桂1022民再审2号民事判决书的判决内容将该项目的资金已经全部拨付给田东县水利局,包括上诉人的工程保留金192332元及利息。答辩人不是上诉人与田东县水利局民事纠纷案件的责任承担人,答辩人仅仅是政府财政资金管理的职能部门,且已经履行该项目资金划拨的全部义务,上诉人起诉答辩人不适格。 上诉人已经将案件提交法院处理,法院在审理和执行期间又以信访的形式向田东县水利局要求支付工程保留金,依据国务院《信访条例》第二十一条第(一)项的规定,田东县水利局作出《不予受理信访事项通知书》没有不当。 本案不属于行政案件,上诉人以行政诉讼起诉,不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。上诉人已经就民事案件的判决申请法院执行,被执行人应履行判决书的义务支付欠款,该义务行为属于平等主体之间的合同履行不是行政行为,不属行政法调整,一审裁定驳回起诉正确,请求二审法院驳回上诉人的上诉。 综上所述,答辩人认为:该项目的资金已经全部拨付给田东县水利局,被答辩人的诉讼请求不属行政案件的受理范围,故请求法院驳回上诉人的上诉,维持一审裁定。 上诉人在二审庭审时向本院提交下列证据：1、田东县水利局给法院《报告》，证明：根据证据和《政府采购法》等行政法律法规，俩被上诉人代表政府履行义务机关的行政主体资格。2、《【2019】1022民再2号民事判决书》、《第4期期中支付证书》，证明：涉案工程款中名为“保留金”，属工程质量保证的质押范畴，“保留金”是“保证金预留”的简称，实为该工程质量保证金预留。3、《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》（国办发【2016】49号）、《不予受理信访事项通知书》，证明：保质金是预留方式，被上诉人违反的行政法规，不属于合同约定民事关系纠纷，被上诉人作为代表政府执行的义务机关，违反上级最高机关规定是违法行政行为，没有主动履行职责，私自非法扣押财产。4、《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》（国办发【2016】49号），证明：被上诉人的违法行政行为，应按国务院文件规定，支付惩罚性权益给上诉人。5、《【2018】桂1022民初209号民事判决书、【2018】桂10民终995号民事裁定书、律师费银行转账单，证明：被上诉人因违法行政行为，造成上诉人关于涉案保留金标的维权律师费损失4万元。6、《劳动合同》、《差旅费包干证明》、《法院收据》、《再审传票》，证明：被上诉人违反行政行为，应赔偿上诉人关于涉案保留金的维权造成12人次高工资2000元及12天差旅包干费36000元损失。7、《银行单据》、《借贷利息证明》、《2018年10月29日快递单》、《双倍补偿证据目录清单》，证明：2018年就已警示继续违法行为的后果并向法院报备证据等，被上诉人因违法行政行为，应赔偿造成上诉人的24%一年借贷利息损失。8、《增加诉讼请求的EMS快递单》、《增加行政诉讼请求申请书》，证明：一审审理前，上诉人于2019年11月12日书面申请增加本案诉讼请求和提交增加证据。 被上诉人田东县水利局、田东县财政局质证认为上诉人举出的证据与本案没有关联性。 本院对上诉人举出的证据的意见是：与本案没有关联性，不能证明本案的案件事实。 经审理查明，上诉人于2014年1月27日与被上诉人田东县水利局签订了《施工合同书》给定，由被告修建田东县城区防洪排涝工程（红军村—高速公路入口段）护岸工程及生态混凝土护坡工程，合同签订后，原告按合同约定组织工人进场施工，从2016年12月12日起被上诉人田东县水利局未按合同约定支付工程进度款，经上诉人多次催促被上诉人田东县水利局按进度付款，被上诉人田东县水利局置之不理，2018年2月7日上诉人向一审法院提起民事诉讼，请求解除与被上诉人田东县水利局签订的《施工合同》并要求被上诉人田东县水利局退回履约保证金90000元，退回工程保留金192332元。一审法院判决支持上诉人的以上诉讼请求。2019年1月3日田东县人民法院启动再审该民事案件，除改判被上诉人田东县水利局退回履约保证金的款项外，其余都支持上诉人的诉讼请求。由于被上诉人田东县水利局没有履行民事判决书，上诉人于2019年8月30日向田东县人民法院提起行政诉讼，请求：1、撤销被告田东县水利局于2019年6月24日作出的《不予受理信访事项通知书》；2、责令被告依法履行预算执行支出程序和国库集中支付管理职责、依法履行生效判决法律义务；3、判令被告退还原告工程担保金192332元，并以192332为基数，按照中国人民银行同期贷款最高利率标准向原告支付2017年1月1日至实际付清日期间的逾期返还金；3、判令被告田东县水利局以200180元为基数，按照借贷年利率24%标准向原告支付2018年6月5日至实际付清日期间的行政赔偿。 本院认为，一、上诉人请求撤销被告田东县水利局于2019年6月24日作出的《不予受理信访事项通知书》是否属于人民法院受理行政诉讼案件的范围。 被上诉人田东县水利局作出的《不予受理信访事项通知书》内容没有损害到上诉人的合法权益，该通知书只是告知上诉人请求退还工程保留金不属于《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金通知》的范围，并告知上诉人可通过民事诉讼来解决，对上诉人的权利义务不产生实际影响的行为，因此，是不属于人民法院受理行政诉讼案件的范围。 二、关于上诉人诉请“2、责令被告依法履行预算执行支出程序和国库集中支付管理职责、依法履行生效判决法律义务；3、判令被告退还原告工程担保金192332元，并以192332为基数，按照中国人民银行同期贷款最高利率标准向原告支付2017年1月1日至实际付清日期间的逾期返还金；3、判令被告田东县水利局以200180元为基数，按照借贷年利率24%标准向原告支付2018年6月5日至实际付清日期间的行政赔偿”的诉讼请求是否属于人民法院受理行政诉讼案件的范围的问题。 以上上诉人的第2、第3个诉讼请求不属于人民法院受理行政诉讼案件的范围，上诉人与被上诉人田东县水利局签订的《施工合同书》，是属于平等主体之间签订的施工合同，双方的权利义务是平等的，是属于民法调整的范畴，不属于行政诉讼的受案范围，如果被上诉人田东县水利不履行合同的义务，上诉人可通过民事诉讼来解决，事实上上诉人已经就该《施工合同书》提起了民事诉讼，一审法院已经作出了（2018）桂1022民初209号和（2019）桂1022民再2号民事判决，对上诉人提出的工程担保金192332元已经作出了处理。上诉人又针对该工程担保金提起行政诉讼是没有法律依据的，而且不属于人民法院受理行政诉讼案件的范围，一审法院裁定驳回上诉人的起诉是正确的。 综上所述,依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第十项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定如下: 驳回上诉,维持一审裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  罗锡平 审判员  罗 敏 审判员  许彩乐 二〇二〇年五月六日 书记员  苏燕艳