吉林省抚松县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉0621行初2号 原告：王甲民，男，汉族，无职业，1961年8月4日生，住山东省莱西市姜山镇。 委托代理人：王丽华，吉林益汇律师事务所律师。 被告：抚松县兴隆乡人民政府，住所地抚松县兴隆乡。 法定代表人：刘岳东，系乡长。 委托代理人：吕建珍，兴隆乡司法所所长。 委托代理人：姜永利，兴隆乡农经中心主任。 第三人：丁元良，男，汉族，1971年5月17日生，农民，住兴隆乡珠宝岗村。 委托代理人：张海灵，女，汉族，1980年2月16日生，农民，住兴隆乡珠宝岗村。 原告王甲民不服被告抚松县兴隆乡人民政府（以下简称兴隆乡政府）作出《兴隆乡人民政府关于珠宝岗村王甲民与丁元良土地纠纷的处理意见》，于2020年1月3日向本院提交起诉状。本院于2020年1月3日立案后，于2020年3月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月10日公开开庭审理了本案。原告王甲民的委托诉讼代理人王丽华，被告兴隆乡政府的法定代表人刘岳东及委托诉讼代理人吕建珍、姜永利，第三人丁元良的委托诉讼代理人张海灵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告兴隆乡政府于2019年11月27日作出《兴隆乡人民政府关于珠宝岗村王甲民与丁元良土地纠纷的处理意见》，确认兴隆乡珠宝岗村村委会将王甲民15.7亩土地以其他方式确权给丁元良，符合土地确权政策。原告不服，向本院提出申请，请求本院确认被告的处理意见违法应当撤销。 原告王甲民诉称，1996年土地第二轮承包时,原告以家庭承包方式在抚松县兴隆乡珠宝岗村承包了15.7亩土地并耕种到2025年。2006年原告全家搬到山东居住，因此将三间房屋以3000元出售给第三人丁元良，并将承包地剩余承包期限及地上大棚以10000元的价格交付给第三人丁元良耕种，但未经村委会签章及备案。被告作出决定是依据原告未签字的转让协议复印件以及孙章云的证人证言。但该复印件没有原件进行核对，经抚松县人民法院作出（2018）吉0621民初993号民事判决书已认定原土地承包关系不变。且孙章云称其代原告签字没有书面委托证明，结合丁元良与原告之子王鑫之间签订的协议书，均能认可土地承包经营权未进行流转。被告作出的处理决定，明显违反《中华人民共和国土地承包法》第三十七条第一款之规定、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条之规定、《农村土地承包经营权流转管理办法》第十六条之规定，被告作出的具体行政行为违法。 原告为证明其主张向本院提交以下证据： 1、吉林省抚松人民法院（2018）吉0621民初993号民事判决书1份； 2、2006年11月27日协议书一份。 两份证据用以证明，第三人丁元良与原告王甲民约定以转让方式转让土地的行为未经珠宝岗村村委会同意，转让无效。 被告兴隆乡政府辩称，2019年11月27日对原告与第三人土地纠纷做出的处理意见，认为兴隆乡珠宝岗村委会对原告王甲民与丁元良争议的15.7亩耕地，确权给丁元良，符合土地确权政策。一、2006年王甲民与丁元良签订第一份协议书,后因丁元良家起火烧掉。起草该协议书的珠宝岗村民丁立运证明该协议书土地流转方式是转让(有证言视频)。二、2006年11月27日王甲民与丁元良又重新签订了第二份流转协议书，但该协议书对权利和义务没有明确规定，而且有涂改和损毁的现象。经珠宝岗村村委会调查，签订的第二份协议书是村民张文旭起草的，张文旭证实该协议关于土地流转方式是转让。第二个经手人是柳德利，因柳德利外出打工未在场，特委托其继父杨志峰（已搬迁到山东)参与调查，经联系杨志峰确认该地块的流转方式是转让，不是转包。三、2011年3月6日又因粮食直补款变更签订了第三份协议书。2011年乡财政所按照相关规定要求粮食直补款必须打入本人存款账户，不能发现金。丁元良在珠宝岗村村委会给时在山东的王甲民打电话说明情况后，原村委会主任尚德营和现监委会主任孙连生及村民孙章云到场，由王甲民通过电话委托村民孙章云代为签订此转让协议(孙章云与王甲民是亲属关系)，且加盖了兴隆乡珠宝岗村村民委员会公章和珠宝岗村监督委员会公章予以备案。以上都充分证明了王甲民与丁元良协议中涉及到的土地流转方式是转让，不是转包，珠宝岗村委会也同意并备案，依据《中华人民共和国土地承包法》第三十四条之规定。兴隆乡珠宝岗村村民委员会将15.7亩的土地确权给丁元良，符合土地确权政策。 被告为证明其主张向本院提交了以下证据： 1、2006年11月27日，丁元良与王甲民签订协议书1份，用以证明王甲民在卖房的同时，将耕地15.7亩转让给丁元良； 2、2011年3月6日签定的松农包字1097号协议书1份，用以证明王甲民同意将15.7亩耕地转让给丁元良，此协议书由珠宝岗村村委会盖章备案，由孙章云代为签字； 3、2011年3月6日珠宝岗村村委会出具证明1份，由当时村书记尚德营签字盖章，用以证明珠宝岗村民同意王甲民将耕地15.7亩转让给丁元良，粮食直补归丁元良所有； 4、丁元良领取粮食直补存折明细复印件1份，用以证明王甲民是将15.7亩耕地转让给丁元良，存折签发日期为2011年8月23日； 5、2018年6月8日，协议中间人丁立运出具证明书、证明此事的视频各1份，用以证明王甲民与丁元良签订协议中涉及的15.7亩耕地为转让； 6、韩春英、张文旭、柳宝美、丁立亮证明1份，用以证明王甲民与丁元良签订协议中涉及的15.7亩耕地为转让； 7、2019年11月23日珠宝岗村村委会调查材料1份，珠宝岗村文书赵成才作为证人出庭作证，材料和证言用以证明2011年3月6日王甲民在电话中同意委托孙章云代其签订转让协议； 8、前珠宝刚村村书记尚德营提供的证人证言、代签行为亲身经历人孙章云提供的证人证言各1份，证人尚德营、孙章云出庭作证，证人当庭证明，2011年3月6日王甲民与丁元良签订合同是王甲民委托孙章云代签。 9、证人孙连生提供的证人证言1份，证人孙连生出庭作证，证明王甲民与丁元良签订合同是王甲民委托孙章云代签。 经庭审质证，本院对证据认证如下： 关于原告提交的证据1，因该判决已生效并执行完毕，且庭审质证中被告未提出异议，本院予以采信。关于证据2，其真实性、合法性、关联性经双方庭审质证均无异议，本院予以采信。 关于被告提交的证据1，与本案诉争的焦点及待证事实无关联，故对其不予采信；被告提交的证据5、证据6，两份证据证明的是2006年王甲民与丁元良之间房屋和土地买卖关系，但该协议未经村委会备案，土地转让无效，与本案焦点无联系，故不予采信；被告提交的证据2、证据3、证据4、证据7、证据8、证据9，均证明的是：2011年3月6日，在珠宝岗村村委会及协议书起草人共同见证下，第三人与原告通过电话，原告委托亲属孙章云代其签署协议书这一事实。该事实行为与本案有关联，但是，该6份证据虽证明代签行为客观上发生过，仍无法证明王甲民委托手续的正当性，电话委托行为不符合相关法律规定，故本院不予采信。 经审理查明,2006年原告王甲民与第三人丁元良签订“协议书”，双方就涉案耕地及房屋达成买卖，后因原告搬家导致该协议遗失，第三人家里发生火灾导致该协议书烧毁。双方于2006年11月27日补签“协议书”，约定原告将承包地剩余承包期限及地上大棚和三间房屋以13000元的价格卖给第三人，但此协议书未经村委会签章及备案。2011年3月6日，珠宝岗村村委会在发放农业直补款时，在审核本村土地登记过程中，发现涉案耕地信息与实际不符，故找到实际耕种人丁元良，村委会才知晓该“协议书”存在。珠宝岗村村委会在咨询经管站并征得上级单位允许找人代签后，由原告王甲民找到其亲属孙章云代其签订协议，之后村委会做了记录。至今该地仍由丁元良耕种。 另查明，2016年王甲民弟弟王甲刚受王甲民之子王鑫委托与丁元良签订协议书，载明丁元良同意将土地直补款10572.22元给王鑫，土地仍由丁元良使用至2025年，协议签订后，丁元良未按协议履行给付义务。之后，王甲民向本院提起民事诉讼请求丁元良返还直补款10572.22元，本院依法受理并于2018年8月14日作出（2018）吉0621民初993号民事判决书，判决丁元良返还王甲民土地直补款10572.22元。2019年，王甲民向本院请求对该涉争土地确权归其所有，本院受理后作出（2019）吉0621民初1047号民事裁定书，裁定驳回起诉。原告王甲民遂向被告兴隆乡政府提出确权申请。2019年11月27日，被告作出《兴隆乡人民政府关于珠宝岗村王甲民与丁元良土地纠纷的处理意见》，认定该地确权应属第三人丁元良。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院审理过程中，被告于2020年3月26日作出兴发政（2020）65号《兴隆乡人民政府关于撤销兴发政（2019）237号文件的决定》，撤销了《兴隆乡政府关于珠宝岗村王甲民与丁元良土地纠纷的答复》。 本院认为，本案的争议焦点为原告与第三人诉争的土地流转方式为转包还是转让。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》（中华人民共和国农业部令第47号）第八条“承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。”、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条“承包方未经发包方同意，采取转让方式流转其土地承包经营权的，转让合同无效。但发包方无法定理由不同意或者拖延表态的除外。”的规定。土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。本案中，原告与第三人于2006年第一次签订的协议书，双方均无法出示，现已无法考证，且双方于2006年11月27日签订的协议中，没有明确土地流转为转让，权利义务分配不清。虽然原告于2011年3月6日通过电话委托案外人孙章云代为签订松农包字1097号《土地流转协议书》，但并没有原告王甲民出具的书面委托书，事后，原告亦未对代理结果予以追认，且原告否认与第三人之间土地流转为转让。被告提供的证据不足以证明原告与第三人之间土地流转系转让，其认定第三人享有涉案土地承包经营权没有事实与法律依据。 根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”土地承包经营权纠纷不属于土地权属争议，被告兴隆乡人民政府受理原告王甲民提出土地承包经营权确权申请后，作出本案诉争的行政行为超越职权。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（四）项规定，本案被诉行政行为依法应予以撤销。但本案诉讼过程中，被告已自行撤销了本案被诉行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项规定判决如下： 确认被告兴隆乡政府作出的《兴隆乡人民政府关于珠宝岗村王甲民与丁元良土地纠纷的处理意见》违法。 案件受理费50元由被告兴隆乡政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于白山市中级人民法院。 审 判 长  韩 锋 人民陪审员  臧衣松 人民陪审员  孙鹤秀 二〇二〇年五月二十五日 书 记 员  程 龙