江西省九江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣04行终54号上诉人（原审原告）黄帅，男，1980年11月7日出生，汉族，住江西省九江市修水县。委托诉讼代理人张文姬，江西康润律师事务所律师。被上诉人（原审被告）修水县港口镇人民政府，地址修水县港口镇集镇下街，统一社会信用代码：113604240146018785。法定代表人丁曲新，系该镇镇长。出庭负责人曹根，系该镇副镇长。委托诉讼代理人杨大望，江西赣九律师事务所律师。上诉人黄帅因被上诉人修水县港口镇人民政府剥夺移民资格纠纷一案，不服江西省永修县人民法院（2019）赣0425行初155号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2012年11月26日，修水县委办公室、县政府办公室下发《关于推进全县移民搬迁扶贫工作的实施方案》决定对深山移民户、地质灾害避灾移民户、洪涝灾害避险移民户、生态移民户、农村贫困搬迁户进行搬迁。安置方式包括园区安置、进城安置、集镇安置、基地安置、中心村安置、保障房安置、敬老院安置。实施方案还对政策措施、资金筹措等作了详细规定。原告黄帅于2012年在位于修水县港口镇政府所在集镇的瑞庆花园小区购买了住房。被告修水县港口镇人民政府提交的2013年港口集镇移民扶贫安置小区花名单、补贴发放表等证据用以证实原告黄帅享受了2012年的移民搬迁政策，被告于2014年将补贴款21000元发放至原告黄帅的个人账号。庭审中，原告黄帅称收到了补贴款，但否认是移民搬迁的补贴，认为是其在集镇购房的补贴。2019年3月5日，修水县推进整体移民搬迁加快城乡发展一体化工作领导小组下发《关于印发修水县安居工程（整体移民搬迁）实施方案的通知》，决定对全县范围内“一方水土难养一方人”的不适宜居住的区域以村民小组、自然村、居住点、整屋场为单元整体搬迁，采取县城（城区）安置。通知对搬迁对象的规定为：符合搬迁范围和下列四个条件的可列为搬迁对象：①原已实行整村搬迁而未搬迁的“老”滞留人口；目前仍居住在当地的深山区或地质灾害区的人口（即“人在户口在”对象，含无房户和在外租房户）。已在外地购房或建房的对象不予考虑；香炉山尾矿区、程坊库区现有的当地常住农村人口。以上三类人员均指农业户籍人口。②未享受过搬迁扶贫政策。③有搬迁意愿。④本人自愿拆除旧房。依法服兵役的义务兵、在校的大中专学生、正在服刑人员可列为搬迁对象。随通知下发的附件2《修水县香炉山尾矿区、程坊库区安居工程操作办法》载明：二、搬迁对象。1、符合搬迁范围。“尾矿区”是指与香炉山采矿有直接关联且生产环境受到影响的区域：……（3）位于香炉山钨业有限公司尾矿库下游影响范围内的。具体为港口镇童家桥村7组、8组、9组、10组、11组，洞下村10组……2、有当地常住农业户口。3、未享受过搬迁扶贫政策。4、有意愿到县城安置小区居住。5、本人自愿拆除旧房。五、工作程序。（一）确定搬迁范围。逐级申请、三级承诺、审查公示。（二）审定搬迁对象资格。资格报审、三堂会审、县级复审、二次公示、县级审批。童家桥村7组在修水县香炉山尾矿区的搬迁范围内，原告黄帅系修水县港口镇童家桥村7组组民，其申请享受香炉山尾矿区搬迁政策，但被告知不符合2019年香炉山尾矿区的移民搬迁政策。与原告黄帅存在同样情形的吴剑江于2019年3月4日向信访部门反映此事，修水县港口镇人民政府于2019年5月9日作出《关于吴剑江信访事项处理意见书》，处理意见为：根据调查核实情况，你所说的瑞庆花园小区部分居民已享受过移民搬迁政策，不能继续享受本次的安居工程矿区移民政策；其中因政策出入问题，有个别户上的个别家庭成员可享受本次安居工程矿区移民政策，现已纳入搬迁对象。吴剑江对该信访处理意见不服，于2019年5月20日申请修水县人民政府复查，修水县人民政府于2019年5月29日作出《信访复查事项不予受理告知书》。原审认为，原告黄帅的诉请是确认被告修水县港口镇人民政府剥夺其享有“修水县香炉山矿区移民搬迁”资格的行政行为违法，那么本案应审查被告认为原告不符合移民搬迁资格的依据以及是否符合相关法律法规的规定。被告否认原告享有“修水县香炉山矿区移民搬迁”资格，其依据的是移民搬迁政策的相关规定。事实上，目前尚无法律法规对移民搬迁政策作出规定。庭审中，原告称国务院下发的扶贫纲要对扶贫搬迁有规定，但国务院下发的扶贫纲要也并非法律法规。被告修水县港口镇人民政府依据修水县推进整体移民搬迁加快城乡发展一体化工作领导小组下发《关于印发修水县安居工程（整体移民搬迁）实施方案的通知》及相关附件的规定，认定原告黄帅已享受过2012年的移民搬迁政策，不能再享有香炉山尾矿移民搬迁资格。被告作出上述认定，依据的是修水县移民搬迁政策，并非法律法规，因此被告修水县港口镇人民政府依据移民搬迁政策，认定原告黄帅不享有修水县香炉山矿区移民搬迁资格，涉及移民搬迁政策相关问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条对人民法院受理行政案件受案范围进行了规定，列举了十二种情形，同时规定除上述十二种情形外，还受理依据法律、法规可以提起诉讼的其他行政案件。本案被告修水县港口镇人民政府并不是依据法律法规认定原告不享有香炉山矿区移民搬迁资格，而是执行当地的移民搬迁政策，该行为属于依政策而为的行为，并非行政行为，故本案不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告黄帅的起诉；案件受理费50元，全额退回原告黄帅。原告黄帅不服一审裁定，提起上诉称，一审法院事实认定错误，导致裁定结果错误，具体理由如下：一、确认上诉人移民搬迁资格行为可诉。一审法院认定“本案被上诉人修水县港口镇人民政府并不是依据法律法规认定上诉人不享有香炉山矿区移民搬迁资格，而是执行当地的移民搬迁政策，该行为属于依政策而行的行为，而非行政行为”，是对《行政诉讼法》的错误理解。《行政诉讼法》并未规定“行政机关依据法律、法规作出的行为才属于可诉行政行为”，且《行政诉讼法》第十二条第（六）（七）（八）（九）（十二）款均是行政机关没有法律依据、侵犯行政相对人权益的违法行为，均属于法定的行政诉讼受案范围。故我国行政诉讼法的立法宗旨不仅在于保护公民免受行政机关依法作出错误行政行为的影响，更是追究行政机关毫无依据地作出侵害公民合法权益的行政行为的责任。如上所述，行政机关依照政策作出的影响公民合法权益的行政行为当然属于行政可诉范围。二、上诉人与被上诉人的行政行为有利害关系。虽然被上诉人所做出的《处理意见书》的具体对象系吴剑江，但吴剑江是作为包括十五名上诉人在内的所有不能享受2019年矿区整体移民搬迁政策村民的代表，在经上诉人信访后，被上诉人作出了针对吴剑江个人的《处理意见书》，但该意见书的处理意见也适用上诉人。且在一审法院审理过程中，被上诉人对此也予以确认。上诉人因被上诉人的《处理意见书》，不能享受2019年矿区整体移民搬迁政策，与案涉行政行为有利害关系。三、被上诉人无法提供证据证明其行政行为合法合规。1、上诉人并不属于2012年移民范围中的“农村贫困搬迁户”。（1）从事实上来看，上诉人位于童家桥村的房屋装饰装修完备，上诉人在搬入商品房之前，没有新建房屋的需求；为便于儿童上学，在有经济能力的情况下，上诉人以购买商品房的形式购买瑞庆花园房屋；上诉人均是正值壮年的具有劳动能力的且有稳定工作的人员，故不应当被纳入到贫困农户范围。（2）从政策程序上来看，修办字（2012）131号《关于推进全县移民搬迁扶贫工作的实施方案》（以下简称“实施方案”）第三条第5项明确规定：“县扶贫和移民办负责资格审核”，但被上诉人未提供县扶贫办出具的材料证明上诉人系贫困农户，故无论从事实还是从政策认定上，上诉人均不属于贫困农户范围。2、被上诉人对上诉人适用2012年移民政策的程序违法。即便被上诉人对县委县政府的《实施方案》进行扩大性解读，将上诉人强行“需要建房的贫困农户”范围，也没有按照法定程序对上诉人适用移民政策。（1）根据《政府信息公开条例》第九条的规定，政府应当主动公开《实施方案》。但被上诉人没有证据曾对《实施方案》进行公示，上诉人自始至终不知道有2012年《实施方案》的存在，直至2019年被上诉人将上诉人排除在适用修一体化（2019）2号《修水县安居工程（整体移民搬迁）实施方案》（以下简称“安居工程方案”）范围之外，上诉人才知道在其不知情的情况下，竟然在2012年就被被上诉人纳入移民范围。（2）被上诉人未按照《实施方案》建立移民档案，被上诉人所提供的所有证据材料均没有上诉人的签字。根据对《实施方案》的解读，移民政策适用的正确程序概括如下：政府在对移民政策进行导向宣传——农民自愿申请移民指标——乡镇负责将移民对象申报到县有关部门——县有关部门资格审核通过——签订拆旧承诺书——确定移民指标——享受移民政策——拆除原有住房。在上诉人概括出尚不全面的八项程序当中，均应当有移民人员的确认签字材料，而且《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》第（九）条明确要求：“建立健全扶贫对象识别机制，做好建档立卡工作，实行动态管理，确保扶贫对象得到有效扶持”，移民材料应当建档存档。而被上诉人所提交的所有证据材料中没有一项有上诉人的确认签字，所有的材料均是由被上诉人单方出具，不具有合法合规性。3、上诉人购买商品房的行为不能认定其选择了“集镇安置”的移民安置方式。《实施方案》中规定的集镇安置方式是：“允许部分重点乡镇在集镇建设安置小区，组织扶贫搬迁户到集镇居住，从事第二、三产业。”安置房指的是政府在进行城市道路建设和其他公共设施建设项目时，被拆迁户无房可居而政府对其进行安置所建的房屋。一般的安置房没有完全产权，交易也会受到限制。而上诉人在其经济条件允许的情况下购买的瑞庆花园商品房，具有完全产权，也可自由交易，而且上诉人原有的童家桥村的房屋没有拆除。故被上诉人所述上诉人选择了“集镇安置”的方式没有任何事实依据。4、以“其他抚恤优抚”名义发放的补贴不能认定上诉人对其享受移民待遇知情。上诉人于2012年购买商品房时开发商宣传政府会对购房人员进行财政补贴，后上诉人“一卡通”账户中收到“其他抚恤优抚”款项，如上所述，上诉人无从得知《实施方案》，对其纳入移民范围毫不知情，在被上诉人未对“其他优恤优抚”作出解释说明的情况下，不能以此认定上诉人对其享受移民待遇知情。一审审理过程中，被上诉人表示其可补充提供证明其行政行为合法的村民申请资料、移民建档等资料，但一直未提交，应当视为其没有证据证明行政行为合法。四、被上诉人依据违法行政行为作出的确认上诉人不能享受安居工程方案政策的行政行为违法，依法应当予以撤销。如上所述，被上诉人剥夺上诉人的知情权、选择权，违反自愿原则将上诉人纳入2012年移民范围的行政行为违法，那么被上诉人依此判定上诉人不在2019年移民范围之内的基础也就不存在了，被上诉人在港府字（2019）28号《处理意见书》中确认“你们属十二五搬迁对象，已享受过搬迁扶贫政策，因此不符合条件，不能享受该政策”的行政行为也是违法的，贵院应当依照《行政诉讼法》第七十条的规定予以判决撤销。综上所述，被上诉人行政行为侵犯了上诉人的合法权益，请求二审法院判决撤销江西省永修县人民法院作出的（2019）赣0425行初155号行政裁定书；判决确认被上诉人剥夺上诉人享有“修水县香炉山矿区移民搬迁”资格的行政行为违法；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人修水县港口镇人民政府答辩称，上诉人的上诉理由不能成立，其理由如下：一、上诉人起诉的“移民搬迁资格”争议不属于人民法院受理的行政案件的受案范围。修水县的移民搬迁工作是以县委、县政府为主体，政府相关部门和各有关乡（镇）共同配合完成的一项系统工程，该项工作的依据是各级党委、政府的政策文件，工作依据不是国家的法律、法规，也不是地方政府或部门的规章。所以，移民搬迁工作是一项政策性工作，确定移民搬迁资格也是依据政策，而不是依据法律。上诉人起诉的“移民搬迁资格”争议属政策性权益争议，而不是法律权利、义务争议。《行政诉讼法》第十二条规定的可以起诉的行政行为都是法定的行政行为，不包括依据政策的行为，所以，不属于人民法院受理的行政案件的受案范围。二、有利害关系的行为不等于可以提起行政诉讼的行为。移民可享受一定的政策优惠，对移民户有利害关系，这是客观事实。但有利害关系的行为不等于可以提起行政诉讼的行为。行为是否符合行政诉讼的受案范围，取决于是否符合行政诉讼法第十二条规定的、涉及法律权利义务关系的行政行为。我镇的移民搬迁工作行为属于我镇的行为，但不属于可诉的行政行为，对移民工作的不同意见只有通过其他途径解决，不属于打官司的范围。三、我镇一审已提供充分证据证实上诉人不符合再次享受移民政策的条件。在本案一审诉讼中，我镇提供的修办字（2012）131号文件，证实上诉人选择“集镇安置”的安置方式，在集镇购买商品房，由政府发放移民补助的事实；《2013年港口集镇移民扶贫安置小区花名单》《补贴发放表》《记账凭证》《财政资金直接支付凭证》《修水县财政局惠农补贴“一卡通”资金转账明细表》《县直单位拨付乡镇一卡通资金汇总表》《修水县2014年3月份移民建房补助“一卡通”发放资金审核验收情况表》等证据证实徐洋保等15个家庭领取扶贫搬迁安置补贴的事实；修一体化（2019）2号文件证实徐洋保等人不符合享受安居工程（整体移民搬迁）条件的事实。所以，我镇已提供充分证据证实上诉人不符合再次享受移民政策的条件。如前所述，移民工作是由县委、县政府为主导，修水县推进整体移民搬迁加快城乡发展一体化工作领导小组具体实施，乡（镇）及其他有关部门参与实施的一项系统工程。在我镇的工作中，移民工作就象一件日常工作，不是一件行政案件，不可能按办案程序一样收集和保留相关证据。而且，我镇仅是移民工作的参与者，不是主导者和具体实施者，收集和保留证据的责任不在我镇。本案一审诉讼时，我镇提供的证据中，相关文件是我镇存档的，其他证据都是我镇从其他部门收集来的。从这一角度说，我镇原本就不应是本案的被告，最起码不应是唯一的被告。所以，上诉人要求我镇提供完整的、有关移民搬迁工作的证据，实在是强人所难。本案一审开庭后，我镇从原来参与移民工作的童家桥村委会的工作人员处，收集到了上诉人于2012年11月缴纳移民保证金的《童家桥村地灾移民登记表》，表内有他们缴纳保证金的数额及他们的签名，这一证据充分证实了他们于2012年同意移民的事实。然而，上诉人在上诉状中诉称：“对其纳入移民范围毫不知情”，这完全是不尊重事实。四、我镇在移民工作中不存在违法行为。我镇在移民工作中的行为是依据政策和上级有关部门的要求实施的行为，属依政策的工作行为。在我国目前的法律体系下，尚无法律法规对移民工作作出规定，我镇的移民工作不能用是否违法来进行判断。如果我镇在移民工作中有不当行为，也属是否违反政策的范围。所以，我镇在移民工作中不存在违法行为。综上所述，我镇在移民工作中的行为属于依政策进行的工作行为，不是法律行为，不属于行政诉讼案件的受理范围。原裁定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。一审证据随卷移送本院，二审双方未提交新证据。经本院核查，对原判决上述定案证据的效力予以确认。本院根据上述证据材料及上诉状、被上诉人的答辩状、一审的庭审笔录等材料对一审法院查明的上述事实予以认定。本院查明的案件事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起行政诉讼应当属于行政诉讼受案范围。第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政机关完全依据政策进行决策的行为，人民法院无法对其合法性进行审查，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，修水县移民搬迁工作是以县委、县政府为主体，政府相关部门和各有关乡（镇）共同配合实施的一项系统工作，该项工作的实施依据是各级党委、政府的政策文件，作出的政策性处理行为。所以，移民搬迁工作是一项政策性工作，确定移民搬迁资格也是依据政策作出的政策性处理行为，上诉人是否具备修水县香炉山矿区移民搬迁资格问题本身属于政策范畴，不属于行政诉讼受案审查的范围。一审法院据此裁定驳回起诉并无不当。故本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王永宏审判员  张 伟审判员  商 宏二〇二〇年五月二十八日法官助理蔡妃妃书记员刁佳敏