甘肃省高级人民法院行政判决书（2019）甘行终507号上诉人（原审被告）兰州市城关区人民政府，住所地：兰州市城关区武都路480号。法定代表人乔建新，该区政府区长。委托代理人王家聪，该区司法局工作人员。委托代理人刘浩，甘肃吉庆律师事务所律师。被上诉人（原审原告）甘肃宏丽贸易有限公司，住所地：兰州市城关区庆阳路258号。法定代表人江远湜，该公司总经理。委托代理人王军，甘肃中天律师事务所律师。上诉人兰州市城关区人民政府（以下简称城关区政府）因甘肃宏丽贸易有限责任公司（以下简称宏丽贸易公司）诉其房屋行政强制一案，不服兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。于2020年3月23日对本案进行了调查询问，上诉人城关区政府的委托代理人王家聪、被上诉人宏丽贸易公司的委托代理人王军参加了调查询问。本案现已审理终结。一审法院查明，兰州市中级人民法院执行发生法律效力的（2000）兰法民初字第081号民事判决，于2001年12月6日作出（2001）兰法执字第045号民事裁定，将位于兰州市××区房屋抵偿给原告宏丽公司所有。2016年8月5日，被告城关区政府发布城征告字〔2016〕6号《国有土地上房屋征收公告》，对黄河兰州段湿地修复和东段生态治理项目规划范围内国有土地上的房屋进行征收。征收范围二热水厂以东，雁南雁北街道集体资产管委会厂房以西，河坝路以南，该项目规划南侧红线以北，包括兰州二中农场实验基地北半部分及兰州文理学院北半部分，属于三类地段。具体征收房屋的范围以规划部门核准的规划图为准，具体由兰州市城关区房屋征收管理办公室组织实施。同日发布征收决定、征补方案，全部实行货币补偿。于2018年4月27日将兰州市北面滩243号雁乐居花园B13号房屋予以拆除。一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”明确了市、县级人民政府是本行政区域的房屋征收与补偿工作的主体。虽然被告城关区政府辩称无法确定涉案的北面滩243号雁乐居花园B13号房屋的具体位置，不能确定该房屋是由其拆除的，但也并未提出证据明确否认其组织拆除了涉案房屋，在案证据显示出房屋被强制拆除行为相应的组织性、公开性和政府工作人员的参与性，应当认定被告是该实施行为的责任主体。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条对行政机关作出强制执行行为前的催告、当事人申辩和作出行政强制执行决定都有明确规定。本案中，被告未能提供对原告主张权利的兰州市××区房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行组织调查登记和作出强制执行前，事先催告当事人履行义务的相关证据材料，房屋征收部门也未报请作出房屋征收决定的城关区政府对权属尚不能确定的房屋按照征收补偿方案作出补偿决定，即组织对该房屋强制拆除，不符合《中华人民共和国行政强制法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，应予确认违法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告兰州市城关区人民政府强制拆除原告甘肃宏丽贸易有限公司位于兰州市××区房屋的行政行为违法。上诉人城关区政府上诉称，一、原判认定上诉人强行拆除涉案房屋的行为违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《行政强制法》的有关法定程序，该认定事实不符。上诉人于2016年8月5日发布国有土地上房屋征收公告，对黄河兰州段湿地修复和东段生态治理项目规划范围内的房屋予以征收。上诉人严格按照征收程序进行征收，全部实行货币补偿，征收程序合法。二、被上诉人所诉房屋位于兰州市××园，既无房屋产权证，涉案房屋因历史原因，类型复杂，诉讼叠加，被上诉人主张的房屋位置无法确定，亦不能确认该房屋是上诉人拆除的，故一审法院认定事实错误。三、征收办在拆除房屋前在兰州晚报刊登了寻找房屋产权公告，在公告期间无人前来说明房屋权属情况，也即被拆房屋并非原告所有的房屋。四、根据行政诉讼法司法解释第二十五条规定，国有土地上房屋征收补偿工作涉诉的，应当以房屋征收部门为被告，据此，本案适格被告应当是区征收办而不是区政府。一审判决没有查清该事实，判决区政府为被告确属不当。综上，请求撤销一审判决，依法驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人宏丽贸易公司答辩称，一、宏丽公司的涉案房屋系城关区政府所拆，城关区政府系适格被告。1.宏丽公司一审提交证据如房屋被拆现场照片及视频等已经能够证明对涉案B13号房屋的拆除行为系城关区政府所为，宏丽公司已完成初步证明责任。房屋拆除时将城管、公安及其他政府部门同时调动并组织参与强拆的行政主体有且仅有城关区政府。区政府征收办没有这样的组织能力。2.被拆除房屋是纳入城关区国有土地上房屋征收范围内，作为拆除该房屋的行政主体有且仅有城关区政府，现城关区政府无相反证据能够证明非其所拆，应当认定其是实施拆除主体。3.城关区政府一审并未否认其拆除涉案房屋的事实，对其主体资格也未提出任何异议，在二审中突然提出主体不适格，有规避法律之嫌。一审法院也是基于城关区政府的辩称及自认内容，结合双方提供的证据对本案事实作出的认定，一审法院认定事实并无不当。二、一审判决确认其行政行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果正确，应予维持。1.实施拆除的主体违法。城关区政府未向法院申请强制执行而是自行组织人员对案涉房屋拆除，属强制拆除的主体违法。2.强拆行为实体及程序违法。城关区政府未提交作出行政行为合法的证据，强拆行为违反行政强制法的规定，程序违法。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院查明的事实和一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据双方的诉辩意见，归纳本案争议焦点为三个方面：一、涉案房屋的权属是否明确，位置是否确定，也即上诉人是否是本案适格原告；二、城关区政府是否是本案适格被告；三、强制拆除行为是否合法。现具体评述如下：关于涉案房屋的权属是否明确，位置是否确定关于权属问题。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第七条“……人民法院在执行程序中作出的拍卖成交裁定书、以物抵债裁定书，应当认定为物权法第二十八条所称导致物权设立、变更、转让或者消灭的人民法院、仲裁委员会的法律文书。”本案中，被上诉人宏丽贸易公司提供了兰州市中级人民法院生效的（2000）兰法民初字第081号民事判决，后兰州市中级人民法院以该判决作为执行依据，作出（2001）兰法执字第045号民事裁定，裁定“华宇公司在兰州市××区内的G1、G2、B12、B13的房产，以查封财产评估价405291.91元，抵偿给宏丽公司所有。”宏丽公司取得上述房产后，并未办理房屋权属登记。被上诉人宏丽公司提交的兰州市中级人民法院（2001）兰法执字第045号民事裁定是以物抵债裁定，虽未办理房屋权属登记，但是根据上述规定，被上诉人宏丽公司应当是本案被拆房屋的合法所有权人。关于“B13”房屋的位置问题。根据一审法院查明事实，涉案房屋位于黄河兰州段湿地修复和东段生态治理项目规划范围内国有土地上的房屋征收范围内。作为涉案房屋的征收机关城关区政府应当依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”的规定履行调查登记职责。城关区政府虽提供了在兰州晚报刊登的“公告”一份，但是该“公告”的内容是要求房屋权属人办理补偿登记事宜，并不能证明“B13”房屋的位置不明问题，可以印证涉案房屋被拆除的事实。被上诉人作为抵债房屋的债权人，且为房屋的实际占有使用人应当知道房屋的具体位置，事实上被上诉人的房屋被强制拆除前交由马社二不看管，马社二不虽未出庭作证但出具了证人证言予以证明，其看管的房屋就是上诉人指定的“B13”房屋。被上诉人还提供了房屋被拆除的现场照片和视频、案外人王义贵为办理同一小区房产提供的《雁乐居花园别墅区规划图》等证据，本院组织各方对被拆除房屋的照片及规划图中的“B13”房屋进行了辨认，指向的均是同一幢楼，且各方对拆除的涉案房屋均无异议，仅对是否是被上诉人所称的“B13”号房屋提出异议。综合以上证据和房屋被强制拆除的客观事实，可以认定上诉人于2018年4月27日强制拆除的房屋就是被上诉人所称的“B13”号房屋。二、城关区政府是否是本案适格被告《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定，提起行政诉讼应当有明确的被告。该法第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”据此，原告提起行政诉讼应当初步证明被告是作出行政行为的行政机关，也即形式适格。是否是“正确被告”也即实质适格，需要法院根据各方答辩意见以及证据材料综合判断确认。本案被诉的行政行为是强制拆除房屋的行为，一般是依据“谁实施、谁被告”的原则确定适格被告。本案中，被上诉人对涉案房屋的拆除提供了拆除现场的部分照片，照片显示拆除现场有城管工作人员、公安执勤人员、医院“120”救护车以及大型机械设备，根据日常生活经验，能够调动多部门参与强拆的只有县（区）人民政府，被上诉人宏丽公司有理由相信强制拆除行为系城关区政府组织力量实施，据此推定城关区政府为本案被告符合形式被告的要求，也即被上诉人宏丽公司已经完成确定适格被告的初步证明责任。城关区政府否认其不是适格被告，应当对被诉的强制拆除行为进行调查核实，进而举证证明适格被告。但是上诉人仅主张属于征收范围内的房屋被拆除应依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条之规定，以房屋征收部门为适格被告。本院认为，虽然本案被拆除的房屋是征收范围内的房屋，但是本案被诉的强制拆除行为与征收行为是两个相对独立的行政行为，二者适用的法律依据和法律程序均不相同，城关区房屋征收办具有房屋征收补偿职责但无强制拆除职权，不能仅依据该条确定本案被诉强制拆除行为的适格被告是城关区房屋征收办。据此，上诉人城关区政府的该上诉理由不能成立，本案适格被告应当是城关区政府。三、强制拆除行为是否合法《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”也即被告对其行政行为的合法性承担证明责任。证明行政行为合法性既包括证明行政行为事实依据的合法性，也包括行政程序合法性。本案中，被诉的行政行为是房屋强制拆除行为，城关区政府应当围绕强制拆除的事实依据合法、程序合法等方面举证，城关区政府却围绕房屋征收行为的合法性举证，并未提供证据证明强制拆除涉案房屋合法的事实依据和程序合法的证据。上诉人主张涉案房屋经公告之后，无人前来说明房屋权属情况予以强制拆除。经审查，涉案房屋确属征收范围内的房屋，对涉案房屋的征收应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序征收。房屋征收应当遵循“先补偿、后征收”的原则，具体到本案，针对公告后不能确定房屋所有权人的，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”的规定，由具体实施房屋征收的部门报请城关区政府作出房屋征收补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告，这样对涉案房屋所有权人就履行了“先补偿”的程序。该条例第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”据此，对被征收房屋强制拆除的程序是作出房屋征收补偿决定后，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，上诉人城关区政府未对涉案房屋作出征收补偿决定而是直接予以强制拆除，属于强制拆除没有事实依据和程序违法，一审法院据此判决确认强制拆除行为违法并无不当。综上,原审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，上诉人城关区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人兰州市城关区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 姚振勇审判员 朵利民审判员 赵静莉 二〇二〇年五月二十五日书记员 李 璐