南昌铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）赣71行终119号 上诉人（原审原告）万本思，男，汉族，1954年1月7日出生，住江西省南昌市新建区。 委托代理人万怡亮（系上诉人之子），男，汉族，1980年2月20日出生，住江西省南昌市新建区。 被上诉人（原审被告）南昌市西湖区住房保障和房产管理局，住所地江西省南昌市西湖区瑞子路2号，统一社会信用代码：11360103145206645。 法定代表人胡海，该局局长。 委托代理人刘省辉，江西朗秋律师事务所律师。 委托代理人杨强，江西朗秋律师事务所实习律师。 原审第三人江西省林业局，住所地江西省南昌市新建区赣江南大道2688号，统一社会信用代码：11360000MB1519592M。 法定代表人邱水文，该局局长。 委托代理人刘冬京，北京市中银（南昌）律师事务所律师。 委托代理人李文晴，北京市中银（南昌）律师事务所实习律师。 上诉人万本思因与被上诉人南昌市西湖区住房保障和房产管理局（以下简称“西湖区房管局”）、原审第三人江西省林业局（以下简称“省林业局”）不履行房屋行政补偿法定职责一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初950号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年3月11日受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，江西省人民政府森林防火总指挥部办公室（以下简称防火办）成立于上世纪八十年代初，是全额拨款的江西省林业厅下属事业单位，与其他共有人江西省林业勘察设计院、江西省林业工作总站、江西省林业公安局在南昌市公路菜场以商品房住宅名义共同建设综合楼东楼（办公楼），该房屋所有权分栋登记表载明：建成年份为1993年10月，用途为办公用房，其中防火办按份额占有第七层楼。1993-1998年，防火办聘用万本思任司机，在办公楼七层（即案涉房屋）临时安排居住。1993年，防火办成立了江西省森林防火服务中心（以下简称防火服务中心），系自收自支的事业单位，于2005年解散，万本思之子万怡亮曾在该中心任司机。2000年机构改革时，案涉房屋权属并入江西省林业厅。2011年8月1日，江西省林业厅下发赣林办发［2011］86号《关于开展厅直管公房清理整顿工作的通知》（以下简称86号文），成立厅直管公房清理整顿工作领导小组，对厅直管住宅和非住宅公房进行全面清理整顿，清理收回的公房用于符合条件职工的过渡性用房，由厅后勤中心与使用人签订使用合同，万本思属于“使用人不在厅机关、在昌厅属单位工作的”和“强行占用厅直管公房的”清理对象，但未能腾退。2018年5月8日，江西省林业厅机关后勤服务中心向万本思发出督促函，通知：根据省审计厅的审计意见，省厅部分国有资产长期被干部职工无偿占用，要求立即整改，若公房仍是本人（含配偶）居住，如需继续使用，须提出书面申请并补缴从2011年1月起每月26元的所欠房租；如不是本人（含配偶）居住，须在交清房租后立即清退；否则将移交有关部门依纪依规进行处理。2018年10月25日，为加强国有房产管理工作、合理有效使用公用周转房，江西省林业厅办公室下发赣林办发［2018］172号关于印发《江西省林业厅机关周转房管理办法（试行）》的通知（以下简称172号文），明确周转房是用于临时解决厅机关干部职工住房困难的住房，经审批后签订租赁合同并向厅后勤服务中心缴纳房租和水电费用，规定承租人调离厅机关应将周转房归还并解除租赁合同。原告向厅后勤服务中心缴纳2011-2018年租金，但未签订租赁合同，也未归还住房。同年，江西省林业厅经机构改革更名为第三人江西省林业局。2019年4月1日，西湖区人民政府发布西府征字［2019］第01号《房屋征收决定书》，决定征收西湖区丁公路以西旧城改造项目征收范围内所有房屋，并附《西湖区丁公路以西旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》。2019年4月16日，南昌市人民政府召开关于地铁丁公路南站、丁公路北站、万寿宫批发市场消防改造等问题协调会，因轨道4号线建设需要决定征收包括案涉房屋在内的丁公路158号省林业局房屋6至7楼，按房屋建筑面积1:1实行异地产权调换，产权性质不变。2019年5月20日，省林业局机关后勤服务中心通知原告因征收需要请尽快搬离。 2019年7月10日，西湖区房管局及其下属征收办与省林业局就案涉房屋补偿达成一致，签订《房屋征收安置协议书》。万本思认为房屋征收未予补偿侵害其合法权益，要求判决西湖区房管局对其做出合理拆迁补偿及安置。 另查明，由于万本思及其儿子万怡亮提出案涉房屋给予房改安置补偿或产权调换后继续租赁的要求未得到满足而拒不搬迁，西湖区房管局下属征收办告知万本思占用案涉房屋拒不搬离属非法侵占，经多次催告仍拒不搬离腾退，遂于2019年9月2日强制搬迁万本思物品至丁公路片指1楼予以存放，并要求万本思与工作人员联系领取相关屋内物品或入住该租赁的周转房屋。案涉房屋在强制搬迁物品前进行了简易装修，并由万本思儿子万怡亮占用。 原审法院认为，《南昌市房改出售公有住房管行规定》第三条、第六条规定，公有住房的申购对象是在本市城镇有常住户口的职工和居民，旧住房应优先出售给现住户（单位确认的合法承租人）。本案中，万本思及其儿子万怡亮的户籍均登记在南昌市新建区，均未得到防火办及第三人确认其具有合法承租人之身份。不仅如此，万本思于1993年在防火办任司机至1998年离职，其子万怡亮称其于2005-2008年在防火服务中心任司机但已离职，两人在案涉房屋征收时均不属于第三人职工。由此，万本思及其儿子万怡亮既不是案涉房屋的所有权人，也不是案涉房屋的合法公租房承租人，不属于西湖区房管局给予补偿安置的对象，西湖区房管局不具有相应的法定职责。故，万本思的起诉，依法应予驳回。西湖区房管局与省林业局已就案涉房屋签订《房屋征收安置协议书》，万本思可就案涉房屋补偿争议向省林业局另行主张权利。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，裁定驳回万本思的起诉。 万本思不服原审裁定，上诉称，一、一审认定丁公路158号东楼是办公用房判断错误。首先，该楼从立项到验收都是《丁公路菜场兼林业设计院宿舍》，明明是住宅，却要认定为办公用房。其次，一审认定1998年万本思已离职，事实证据证明2001年12月上诉人还在林政处工作，2004至2005还在省林业厅下属单位工作，被聘为江西湿地宣传教育中心综合部任副部长。二、被上诉人和原审第三人的安置补偿协议违反《江西省国有土地上房屋征收和补偿实施办法》。上诉人居住于的房屋（以下简称“涉案房屋”），涉案房屋为原江西省林业厅和江西省人民政府森林防火总指挥部办公室所共有（依据不动产登记备案信息），上诉人从1993年开始经防火办安排开始长期租住在涉案房屋内。1993年至今，一直租住使用涉案房屋，也没有任何人提出过要上诉人搬离。上诉人从1998年开始，便管理了林业厅林政执法服装及雨衣等物资仓库。2018年下半年，省林业局下发172号文，并要求上诉人签订租住协议后才能继续居住。上诉人没有在协议上签字，省林业局机关后勤服务中心认可了，并收取了上诉人自2011年至2019年的月租金，并事实认可上诉人继续租住。被上诉人和原审第三人签订的补偿协议没有依据《江西省国有土地上房屋征收和补偿实施办法》第二十九条规定，房屋承租人符合公租房或者其他保障性住房条件并申请安置的，应当对房屋承租人优先给予公租房或者其他保障性住房安置。本案上诉人没有得到任何其他安置和搬迁补偿。三、原审第三人收取了租金却不承认是合法租户是典型的违反常理，从1993年至2010年原告是免费居住涉案房屋，省林业局接管、占用了省森林防火指挥部的房产，却不认可原告的事实居住。一方面伸手要租金，另一方面却不承认是合法承租户。四、被上诉人和原审第三人没有对上诉人合理拆迁补偿和周转安置，严重违反拆迁政策。被上诉人及原审第三人均未依据《江西省国有土地上房屋征收和补偿实施办法》第三十条第一款对上诉人予以补偿或者安置。请求撤销原判、发回重新或予以改判。 被上诉人南昌市西湖区住房保障和房产管理局答辩称，一、上诉人并非案涉房屋的所有权人，也不是案涉房屋的合法承租人，其无权提起本案诉讼，一审法院驳回起诉符合规定。首先，案涉房屋所有权人为原审第三人，系此次征收项目的被征收人，答辩人与其签订《征收补偿协议》并未违反法律规定。上诉人并非案涉房屋的所有权人，上诉人无权就该房屋的补偿事宜提起本案诉讼。其次，征收已出租的公有产权住宅，补偿对象仍为被征收人（即产权人），且承租人在符合公租房或其他保障性住房条件，经申请优先给予公租房或者其他保障性住房安置。本案，答辩人至今未收到上诉人提交的关于公租房或者其他保障性住房安置的申请材料，且其是否符合公租房或其他保障性住房条件尚未核实，故答辩人不存在对其进行补偿安置的义务。第三，案涉房屋系单位自管公房，省林业局为单位产权人，根据洪房改[1996]7号《南昌市房改出售公有住房暂行规定》第二条、第三条及第六条的规定，单位自管公房出售对象为本市城镇常住户口的职工，职工购买该公有住房时需单位确认其为合法承租人。据此规定，上诉人所提出的房改要求前提须为产权单位省林业局的职工，且应先向产权单位提出申请，征得产权人的确认同意。但上诉人并未提交任何相关产权人同意房改出售的材料或依据，相反据产权人省林业局向答辩人反馈，上诉人并非其正式职工，现并非省林业局单位员工，不符合相关房改条件，不同意将案涉房屋房改出售给上诉人。上诉人所提交的证据也并不能证明上诉人系省林业局单位职工。第四，根据2011年原省林业厅下发的86号文，原省林业厅成立厅直管公房清理整顿工作领导小组，对厅直管住宅和非住宅公房进行全面清理整顿，清理收回的公房用于符合条件职工的过渡性用房，并由厅后勤中心与使用人签订使用合同，上诉人属于“使用人不在厅机关、在昌厅属单位工作的”和“强行占用厅直管公房的”清理对象，但未能腾退，也未签订使用合同。2018年5月8日，原江西省林业厅机关后勤服务中心向上诉人发出督促函，通知：根据省审计厅的审计意见，省厅部分国有资产长期被干部无偿占用，要求立即整改，并要求立即补缴从2011年1月起每月26元的所欠房租，否则将移交有关部门依纪依规处理。据此也说明第三人省林业局是为了防止国有资产流失，依据省审计厅的审计意见进行整改，才向上诉人收取所欠租金。另外在2018年10月25日，原省林业厅基于加强国有房产管理工作的目的，下发172号文，进一步明确了周转房的申请对象只限于在南昌市属无房户且未参加房改又未领取住房补贴的新招录或昌外借用、调入和部队转业安置的机关干部职工。但上诉人不符合上列条件，且该房屋一直是由上诉人儿子万怡亮居住，并非万本思本人，根据该文件规定也应当予以清退。原审第三人省林业局对上诉人合法承租人身份并不认可，并且上诉人没有任何证据证明对案涉房屋享有合法的承租权。因此，就现有证据而言，并不能确认上诉人为合法单位公房承租人。二、答辩人已依法履行了房屋安置补偿法定职责，不存在违反相关规定的情形。首先，答辩人严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》规定的法定程序作出案涉丁公路以西旧改项目的征收补偿方案，并进行了相应的公示公告，各项程序及内容均符合法律规定及南昌市现行的征收补偿政策文件的规定，不存在上诉人诉称的不合理、违反征收政策的情形。也符合征收补偿决策民主、程序正当、结果公开的征收补偿原则。故答辩人已依法履行了房屋征收补偿的法定职责，上诉人的诉讼主张与事实不符。综上所述，综上所述，一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，上诉人诉求无据，请求依法维持一审裁定。 原审第三人江西省林业局答辩称，一、上诉人不属于被征收房屋的补偿安置对象，主体不适格，一审法院裁定驳回其诉讼请求符合法律规定。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、《江西省城市房屋拆迁管理实施办法》第四条和《南昌市城市房屋拆迁管理办法》第四条均明确规定，拆迁人应当对被拆迁人给予补偿、安置。故被征收补偿安置对象应为房屋所有权人。涉案房屋，虽因历史原因未办理产权登记，但所有权确属答辩人江西省林业局。故西湖区房管局是本案拆迁人，答辩人是本案的被拆迁房屋所有人，双方签订安置补偿协议有明确的法律和事实依据。上诉人作为拆迁安置补偿协议以外的人无权要求对其征收补偿。此外，根据一审中房管局提交的《南昌市城镇房屋所有权分幢登记表》中，载明涉案房屋在用途上属于办公用房，而非住宅。因此，房管局与答辩人所签拆迁安置补偿协议并未侵犯被答辩人的合法权益，上诉人所提诉请主体不适格。二、上诉人并非合法承租人，其长期居住在答辩人所有的涉案动迁房屋内，其行为属于非法强行占用。上诉人万本思不是答辩人单位员工，其于1993年被江西省林业厅防火服务中心（防火办下属的自收自支事业单位，该单位已于2005年解散）借用为司机，其编制则在象山林场，上诉人于1998年离开防火服务中心。根据2011年原省林业厅下发的86号文，上诉人万本思属于被清理的范围。根据2018年原省林业厅下发的172号文，上诉人不是答辩人机关干部职工，根本不符合周转房租用的条件。原江西省林业厅机关后勤服务中心先后于2011年8月5日和2018年7月至9月对省林业厅机关周转用房进行清理整顿，均明确了上诉人不符合居住涉案房屋的条件，更不符合其所称租用条件，多次要求其限期搬离，但其一直非法占用拒绝腾房，属于非法强行占用的行为。三、答辩人已对上诉人进行了道义上的困难补助，上诉人不应再向答辩人提出其他补偿请求。答辩人与上诉人之间已多次协商，2020年1月18日，经上诉人申请，基于人道考虑，答辩人同意给予其一次性困难补助5万元，上诉人与其子万怡亮在《申请书》中承诺，其二人拿到困难补助后，不再以任何理由向答辩人提出任何要求和经济补助。5万元困难补助金，江西省林业局机关后勤服务中心已于2020年1月20日，通过中国农业银行向被答辩人一次性支付完毕。故答辩人已经履行了其相关义务，不应再支付任何其他费用。 本院查明的事实与一审查明的事实一致。 另查明，2020年1月18日，上诉人万本思向原审第三人省林业局申请5万元困难补助，并承诺不再以任何理由向原审第三人提出任何要求和经济补偿。2020年1月20日，省林业局通过江西省林业厅机关后勤服务中心食堂向万本思账户转入5万元。 本院认为，根据诉辩各方意见，本案争议的焦点是怎样理解涉案房屋拆迁安置补偿有法律上的利害关系，即原告是否有主体资格的问题。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。这里的“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般不包括私法上的利害关系。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予补偿。本案中，上诉人对涉案房屋所有权人没有异议，只是对是否是省林业局合法承租人有异议。因此，上诉人万本思作为与涉案房屋没有行政法上的利害关系人，要求西湖区房管局对其做出合理拆迁补偿及安置诉求没有事实和法律上的依据，本院不予支持。对涉及公房合法承租人补偿问题，首要条件是合法承租人。而本案中原审第三人省林业局对上诉人合法承租人身份并不认可，并且上诉人没有证据证明对案涉房屋享有合法的承租权。而万本思是否属于原审第三人的职工，属于万本思与原审第三人私法上的利益之争不属于本案审查的范围，本院不予理涉。万本思及其子万怡亮与省林业局用工关系的认定，可另寻其他途径救济。因此，上诉人万本思与涉案房屋的拆迁安置补偿没有法律上的利害关系，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定与行政行为具有利害关系的公民，不是适格的原告。 另外，上诉人与原审第三人省林业局就涉案纠纷达成补助协议，并承诺不再以任何理由向省林业局提出任何要求和经济补偿，上诉人应当履行承诺，息诉罢访。 综上，上诉人万本思的上诉理由和请求依法不能成立。一审裁定认定事实清楚，程序合法，结果正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  肖 康 审 判 员  胡少林 审 判 员  熊爱武 二〇二〇年五月十八日 法官助理  章鹏在 书 记 员  李兴强