浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)浙行终247号 上诉人（一审原告）陈建华，男，汉族，1964年8月20日出生，住台州市黄岩区。 委托代理人王敏，浙江鼎联律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）台州市人民政府，住所地台州市椒江区白云山南路233号。 法定代表人吴海平，代市长。 委托代理人方国华、林巍，台州市行政复议局工作人员。 陈建华诉台州市人民政府土地行政复议一案，台州市中级人民法院于2019年12月30日作出（2019）浙10行初264号行政判决。陈建华不服，向本院提出上诉。本院于2020年02月26日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：陈建华系台州市黄岩区江口街道山下郎村村民，陈建华户在1982年前建有1间二层楼房占地面积45.5平方米。1994年10月，陈建华户申请农村私人建房用地许可，该《农村私人建房用地呈批表》记载：陈建华户现有在册人口4人，现有房屋1间占地45.5平方米，现有房屋处理情况为保留1间45.5平方米；申请建房1间用地45平方米。1994年12月20日，原台州市土地管理局黄岩分局作出台土黄[1994]1-1号《关于农村个人申请建房用地的复批》，批准陈建华户的该建房用地申请。陈建华户据此在山下郎村建有砖混结构四层楼房1间。2004年6月，陈建华户申请农村村民建房用地许可，该《农村村民建房用地申请表》记载：陈建华户现有在册人口4人，现有房屋1间二层楼房占地45.5平方米，现有房屋处理情况为保留1间45.5平方米；申请建房1间用地43.2平方米。2004年12月9日，黄岩区政府作出黄政发[2004]54号《关于批准北城街道等243户农村村民建房用地的通知》，批准陈建华户的该建房用地申请。陈建华户据此在山下郎村建有砖混结构四层楼房1间。2019年5月10日，台州市自然资源和规划局以陈建华户于2004年涉嫌骗取批准新建楼房1间为由向陈建华留置送达《现场调查通知书》，要求陈建华接受现场调查。2019年6月25日，黄岩区政府对陈建华户作出《撤销陈建华户农村建房用地许可决定书》（以下简称《撤销决定》）。该《撤销决定》载明：黄岩区政府于2004年12月9日作出黄政发[2004]54号《关于批准北城街道等243户农村村民建房用地的通知》，批准陈建华户建房用地1间，占地面积43.2平方米，报批人口4人。经查，陈建华户1994年12月20日经台土黄[1994]1-1号文件批准保留祖传老屋1间，占地面积45.5平方米，新建楼房1间，占地面积45平方米，报批人口4人，已达到户限额用地标准面积。2004年陈建华户又申请宅基地，申请时瞒报了1994年批准建造的1间房屋，占地面积45平方米，骗取批准了1间宅基地，占地面积43.2平方米。目前陈建华户家庭人口4人，个人建房三间，占地面积共计133.7平方米（另有超建面积12.31平方米）。该行为不符合《浙江省实施办法》（以下简称浙江省土地管理办法）第三十五条第二款、《台州市市区农村村民住宅用地管理办法》（以下简称台州市住宅用地管理办法）第六条的规定，现依照《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第六十九条第二款的规定，决定撤销黄岩区政府于2004年12月9日作出黄政发[2004]54号《关于批准北城街道等243户农村村民建房用地的通知》中对陈建华户在台州市黄岩区江口街道山下郎村建房用地1间，占地面积43.2平方米的行政许可。陈建华不服该《撤销决定》，向台州市政府申请行政复议。台州市政府于2019年8月15日受理陈建华的行政复议申请后，于当日向黄岩区政府发送行政复议答复通知书。因案情复杂，于2019年10月9日经批准决定本案行政复议延期至2019年11月13日。2019年11月8日，台州市政府作出被诉的台政行复[2019]95号《行政复议决定书》，认为黄岩区政府作出《撤销决定》并无不当，但其在作出《撤销决定》前未告知陈建华享有陈述和申辩权利，未听取陈建华的陈述和申辩，系程序违法。根据《中华人民行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第（三）项第3目的规定，决定撤销黄岩区政府作出的《撤销决定》，责令其在法定期限内重新作出处理，并于2019年11月12日向陈建华送达该《行政复议决定书》。陈建华不服，遂提起本案诉讼，请求：1.撤销台政行复[2019]95号《行政复议决定书》中认为黄岩区政府作出《撤销决定》并无不当的事实认定及理由部分；2.撤销台政行复[2019]95号《行政复议决定书》中责令黄岩区政府在法定期限内重新作出处理的决定；3.本案诉讼费用由台州市政府承担。 一审法院认为：根据台州市政府提供的证据及双方在该院庭审的陈述，能认定陈建华户在1994年经批准保留祖传老屋1间占地面积45.5平方米，新建楼房1间占地面积45平方米；2004年陈建华户申请建房用地1间占地面积43.2平方米，其仅填报现有房屋1间占地面积45.5平方米作保留房处理。因此，陈建华在2004年申请宅基地时瞒报了1994年批准建造的1间房屋占地面积45平方米的事实清楚。根据浙江省土地管理办法第三十五条第二款、《台州市市区农村村民住宅用地管理办法》第六条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。每户宅基地（包括附属用房、庭院用地）限额标准为4-7人的中户安排二间，面积不超过100平方米。目前，陈建华户家庭人口4人，个人建房3间，占地面积超过100平方米，其用地不符合上述规定。黄岩区政府作出的《撤销决定》认定事实清楚，其适用行政许可法第六十九条第二款的规定，撤销黄岩区政府于2004年12月9日作出的对陈建华户的建房用地1间占地面积43.2平方米的行政许可并无不当。但从在案证据看，黄岩区政府在作出《撤销决定》前并没有告知陈建华享有陈述、申辩的权利，也未听取陈建华的陈述和申辩，未履行必要的正当程序，不符合行政许可法第七条的规定，其程序违法。台州市政府作出被诉的《行政复议决定书》认定事实清楚，决定撤销黄岩区政府作出的《撤销决定》并责令其在法定期限内重新作出处理，适用法律正确。台州市政府于2019年8月15日受理陈建华的行政复议申请后向黄岩区政府发送行政复议答复通知书，后因案情复杂，经批准延长复议期限，并于2019年11月8日作出被诉的《行政复议决定书》送达给当事人，其程序合法。陈建华请求撤销被诉的《行政复议决定书》中的事实认定部分及责令黄岩区政府重新作出处理决定的诉讼请求不成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回陈建华的诉讼请求；案件受理费人民币50元，由陈建华负担。 陈建华上诉称：一、行政机关在未保证行政相对人陈述和申辩等程序权利的情况下，所作出的事实认定及理由应当撤销。如直接予以认定，则剥夺了行政相对人的权利，有违程序正当。行政机关作出撤销行政许可行为，应当遵循程序正当原则。亦即，行政机关在保证行政相对人程序权利的情况下认定的事实才合法有效。台州市政府在陈建华提出行政复议的情况下，首先应当保证陈建华的程序权利。如未保证正当程序权利，直接作出相应的事实认定，剥夺了陈建华陈述和申辩等权利，严重程序违法。故在程序违法的前提下，行政机关作出处罚的事实认定及理由均应撤销。本案黄岩区政府于2019年6月25日作出《撤销决定》前，未告知陈建华享有陈述和申辩的权利，程序违法。故台州市政府在行政复议时，应当撤销《撤销决定》认定的事实。但台州市政府仍认定《撤销决定》认定的事实正确。对此，陈建华在一审时提出了明确的诉讼请求，要求撤销台州市政府作出的事实认定及理由。然一审法院对此仍予认定，剥夺了陈建华享有的程序权利。二、黄岩区政府认定存在瞒报、骗取宅基地缺乏事实依据，台州市政府在行政复议时予以认定不当。行政许可法第六十九条第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。陈建华于2004年申请宅基地审批时，由村委会统一上报当地街道办事处、国土所等政府部门审核，且在村委会张贴公示。国土部门亦派人实地勘察了解、并予以审核通过。申报的相关资料所填的内容，陈建华本人均未签字，而是由村委会人员代为填写，其仅提出口头申请。显然，2004年陈建华在宅基地申报时，不存在欺骗手段。黄岩区政府以陈建华存在欺骗手段取得行政许可为由予以撤销，缺乏事实依据，台州市政府复议时予以认定不当，一审法院对此予以认定亦属不当。三、撤销行政许可是一种行政处罚种类，应当受《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）规定的二年处罚时效限制。行政处罚法第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再予以行政处罚。退一步而言，假设陈建华以欺骗手段取得宅基地许可。该违法行为发生在2004年，至今已超二年时效。因为，陈建华作出申请许可宅基地行为和黄岩区政府作出的批准许可行为，在2004年均已完成。陈建华仅实施了一个申请行为，而非持续实施相应的违法行为。陈建华取得宅基地使用权后，不动产登记部门设立登记，已取得物权。再退一步讲，2008年国土部门向陈建华颁发三份集体土地使用权证，进一步确认陈建华名下三处房屋合法。如认为2004年的审批违法，2008年颁发集体土地使用证时应当发现而未予以处理，现亦已超过了二年的处罚时效。故陈建华认为，即使其采取欺骗手段取得宅基地许可，但已取得相应的物权，相关违法行为早已超过二年的处罚时效，不应当再予以处罚。对此，陈建华在一审诉讼时提出要求撤销台州市政府责令黄岩区政府在法定期限重新作出处理的决定，一审法院不予支持不当。综上，请求：一、撤销一审判决，并改判支持陈建华的一审诉讼请求；二、本案诉讼费用由台州市政府承担。 台州市人民政府答辩称：一、一审法院判决认定事实清楚、适用依据正确、程序合法。本案中，陈建华户在1994年经批准保留祖传老屋1间（占地45.5平方米），新建楼房1间（占地45平方米）。2004年陈建华户申请建房用地1间（占地43.2平方米）时，其仅填报现有房屋1间（占地45.5平方米）作保留房处理，瞒报了1994年已获批建造的房屋一间（45平方米）的事实，骗取批准宅基地1间（占地面积43.2平方米）陈建华户住宅用地不符合台州市住宅用地管理办法第六条关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地。每户宅基地（包括附属用房、庭院用地）限额标准：3人以下的小户安排一间，面积不超过50平方米；4-7人的中户安排二间，面积不超过100平方米”的规定。黄岩区政府作出的案涉撤销认定事实清楚，适用依据正确。程序上，黄岩区政府作出案涉《撤销决定》前并没有告知陈建华享有陈述和申辩的权利，其程序违法。经审理，台州市政府依法作出台政行复[2019]95号《行政复议决定书》，撤销黄岩区政府作出的《撤销决定》，责令其在法定期限内重新作出处理。故一审法院判决认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，应予维持。二、台州市人民政府作出的行政复议决定事实清楚、适用依据正确、程序合法。台州市人民政府复议机构于2019年8月15日收到陈建华的行政复议申请，并依法受理。因案情复杂，于2019年10月9日经批准决定延长审理期限30日。经审理，台州市人民政府于2019年11月8日作出案涉行政复议决定，并于2019年11月11日邮寄送达陈建华。台州市人民政府作出的该行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确，整个办理过程也符合行政复议法、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，程序合法。三、陈建华的上诉理由不能成立。依照行政复议法第三条第三项规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，审查申请行政复议的具体行政行为是否合法、适当，拟定行政复议决定。因此，台州市人民政府作为本案的行政复议机关，有职责在查明案件事实的基础上在实体及程序上认定申请行政复议的具体行政行为是否合法、适当，并作出行政复议决定。陈建华认为台州市人民政府直接认定案件事实有违程序正当原则，是对行政复议机关职能的误解。陈建华认为撤销行政许可是一种行政处罚，应当受行政处罚法规定的二年处罚时效限制，这种观点是错误的。行政许可法第六十九条规定的撤销行政许可，是行政机关纠正有瑕疵或者违法许可行为的一种行政处理措施，而行政处罚是行政机关或其他行政主体依法定职权和程序，对违反行政法律法规的相对人给予行政制裁的具体行政行为。因此，撤销行政许可不属于行政处罚，不受行政处罚法规定的二年追究时效的限制。综上，请求驳回上诉，维持原判。 一审期间双方当事人提交的证据材料，均由一审法院移送至本院。经审理，对一审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，本案争议的主要问题系台州市人民政府作出的被诉行政复议决定是否符合法律规定。首先，对于行政复议决定认定的事实及法律适用问题，台州市人民政府根据行政复议过程中被申请人当时提交的证据情况，认定上诉人陈建华在2004年申请宅基地时瞒报了1994年批准建造的1间房屋占地面积45平方米的事实清楚。另一方面，黄岩区人民政府在作出《撤销决定》前并没有告知上诉人享有陈述、申辩的权利，也未听取其陈述和申辩，未履行必要的正当程序。台州市人民政府据此作出撤销决定，并责令黄岩区人民政府在法定期限内重新作出处理，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第3目之规定。对于上诉人提出的黄岩区人民政府作出的《撤销决定》程序违法，故行政复议机关不应认定任何对其不利事实的意见，缺乏法律依据，本院不予支持。当然，被诉行政复议认定的事实并不影响黄岩区人民政府根据正当程序以及新的证据而重新认定案涉相关事实。对于上诉人提出的本案已经超过行政处罚追诉时效的问题，本院认为，撤销案涉宅基地审批系行政机关自我纠错的行为，其不属行政处罚范畴，上诉人据此提出的本案已经超过行政处罚追诉时效的意见，不能成立，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈建华负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄金富 审判员  马惟菁 审判员  王富新 二〇二〇年五月十八日 书记员  吕圣姻