湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)鄂10行终14号上诉人（原审第三人）肖远健，男，1987年12月16日出生，汉族，住荆州市沙市区。委托诉讼代理人肖永美（肖远健的姑姑），女，1956年12月24日出生，汉族，住荆州市沙市区。委托诉讼代理人廖军，荆州市沙市区中信法律服务所法律工作者。被上诉人（原审原告）郑永姣，女，1956年7月20日出生，汉族，住荆州市荆州区。被上诉人（原审原告）肖翔，女，1992年10月10日出生，汉族，住荆州市荆州区。上述两被上诉人委托诉讼代理人李季，湖北大柏地律师事务所律师。原审被告荆州市荆州区古城保护发展中心（原荆州市荆州区房屋征收与补偿办公室），住所地：荆州市荆州区学苑路69号。法定代表人魏运河，该中心主任。上诉人肖远健因被上诉人郑永姣、肖翔与原审被告荆州市荆州区古城保护中心（原荆州市荆州区房屋征收与补偿办公室）房屋征收（搬迁）补偿协议一案，不服荆州市荆州区人民法院作出（2019）鄂1003行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审查明，荆州市××区××北新区片区旧城改造项目于2017年开始实施房屋征收，位于该片区草市街××、面积为31.08平方米的房屋在征收范围内，该房屋未办理权属登记。2018年4月25日，肖远健向荆州区荆北新区片区内旧城改造项目部提出申请，请求以上未登记的位于草市街××、31.08平方米的房屋为合法建筑。同年5月15日，该项目部及草市社区居委会作出房屋未登记面积认定书，认定位于草市街××、面积为31.08平方米的房屋户主为肖远健，按合法建筑面积进行补偿。2018年5月18日，原荆州市荆州区房屋征收与补偿办公室（以下简称原荆州区征收办）与肖远健就上述房屋签订《房屋征收（搬迁）补偿协议书》，根据该协议，肖远健当日领取征收补偿款175943元，涉案房屋现已拆除。在涉案房屋实施征收期间，郑永姣、肖翔向征收片区项目部相关人员及原荆州区征收办工作人员提出“其是涉案房屋的共有人和继承人”的权属异议，原荆州区征收办对此未予处理。郑永姣、肖翔认为，原荆州区征收办与肖远健所签订的房屋征收补偿协议书中征收的草市街××、面积为31.08平方米的房屋，实际为郑永姣与其夫肖永胜（于2006年8月死亡）修建的位于草市××号房屋，即本案讼争房屋，原荆州区征收办的征收行为侵犯了其的合法权益，故遂诉至法院，请求：1、依法判令被告与肖远健于2018年5月18日签订的《房屋征收补偿协议书》无效，判令被告与两原告签订草市街227号房屋征收补偿协议并支付房屋征收补偿款；2、判令由被告承担本案全部诉讼费用。原告郑永姣、肖翔提出“判令被告与肖远健于2018年5月18日签订的房屋征收与补偿协议无效”的诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”的规定，构成行政行为无效的违法情形包括实施行为的主体没有行政主体资格或者行政行为没有依据，并且违法情形须达到重大且明显的程度，本案被诉行政协议不属于上述情形。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；”的规定，经释明，原告郑永姣、肖翔变更诉讼请求为请求撤销被告与肖远健于2018年5月18日签订的房屋征收与补偿协议，并撤回“判令被告与两原告签订草市街227号房屋征收补偿协议并支付房屋征收补偿款”的诉讼请求。一审认为，案件的争议焦点为：一、原告诉讼主体是否适格；二、被告作出涉案行政行为是否侵害了原告的合法权益，被告与第三人签订的协议是否合法。关于原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告提起行政诉讼，应当举证证明其与具体行政行为有利害关系，此种举证是初步的、表面成立的。原告是否具备合法权益，是否存在合法权益被侵犯的可能性，与被诉行政行为是否存在利害关系，应当按照有利于人民群众通过司法救济渠道维护权益的角度认定原告提供的证据材料。本案中，被告在与第三人签订的涉案征收补偿协议中载明的是征收草市街225号房屋，通过原、被告提交的证据来看，征收补偿协议中认定的草市街225号房屋面积、户型图、房屋现场勘查照片与二原告主张的草市街227号房屋实为同一处房屋，即本案讼争房屋。二原告提交的结婚证、婚育证明、草市社区居委会证明、网格员信息表、电表缴费单、电费卡、证人证言等证据，这些证据已经能够证明二原告曾经在涉案房屋入住、且电表缴费户名仍是肖永胜，应当认定二原告已经履行了初步举证责任，已经提供了表面成立的证据，应当认定二原告与被诉行政行为有利害关系。二原告主体资格适格。关于被告作出涉案行政行为是否侵害了原告的合法权益，被告与第三人签订的协议是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”涉案房屋未办理权属登记，根据查明的事实，二原告在涉案房屋被征收期间，曾向被告方项目部工作人员提出“其是涉案房屋的共有人和继承人，第三人肖远健不是征收对象”的权属异议，被告理应根据上述规定，对该处房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并将调查结果向争议方公布，以保障争议方的异议权，如房屋权属不明，则应由征收部门作出征收决定，并予以公告。从被告提交的证据及陈述来看，其认定第三人肖远健为涉案房屋被征收人的主要证据为草市社区居委会的认定，该份认定是2018年5月15日作出的，认定户主肖远健，而原告提交的草市社区居委会曾于2018年1月29日出具证明“经我社区查找2012年全区‘两实全覆盖’入户摸底时。草市××号户主为郑永姣、肖翔，肖永凯为后入住。”草市社区居委会二次认定户主不一致，被告未对原告提出异议的内容进行核实，从各方主张及现有证据看，房屋权属已存有争议，被告仅凭第三人的单方申请及草市社区居委会的认定，即将肖远健确定为被征收人和补偿对象与其签订房屋征收补偿协议，属证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项的规定，判决：撤销被告荆州市荆州区房屋征收与补偿办公室与第三人肖远健于2018年5月18日签订的《房屋征收（搬迁）补偿协议书》。一审案件诉讼费50元，由被告荆州市荆州区房屋征收与补偿办公室负担。上诉人肖远健上诉称：一、一审法院认定事实不清，草市街225号，户籍信息的户主为肖永凯，肖永凯因外出打工，于2018年4月17日写下委托书，委托肖永美为他全权代理房屋征收事宜。在与××区征收办签订协议时，由于肖永美还有一份协议需要签订，不能同时签两份协议，而肖永凯无子无女，肖永美经肖永凯口头同意，便又委托其亲侄儿肖远健为其签订补偿协议（代签）。二、被上诉人郑永姣、肖翔不是与本案有关联的行政诉讼主体。三、被上诉人在上诉人未到庭的情况下，让两位证人出庭为其做假证，一审不应予以采纳。综上，一审认定事实不清，请求改判或发回重审。被上诉人郑永姣、肖翔均未提交书面答辩意见。原审被告荆州市荆州区古城保护发展中心未提交书面意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院另查明，原荆州区征收办现已更名为荆州市荆州区古城保护发展中心。本院认为，本案系因房屋征迁而引发的房屋征收（搬迁）补偿协议纠纷。结合一审查明的事实及上诉人的上诉理由，本案争议的焦点为：郑永姣、肖翔是否具备原告诉讼主体资格；涉案补偿协议是否合法，是否应予撤销；一审审判程序是否合法。关于郑永姣、肖翔是否具备原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，郑永姣、肖翔向一审法院提交了结婚证、婚育证明、草市社区居委会证明、网格员信息表、第三次全国人口普查表底册、电表缴费单、电费卡、证人证言等证据，可以证明涉案227号房屋电表缴户名为肖永胜，郑永姣为肖永胜之妻，肖翔为二人婚生子女，郑永姣、肖翔曾居住于该房屋。而根据涉案补偿协议所附《房屋的房产分丘平面图》及《附属物统计表》，可以证明涉案补偿协议中被搬迁的225号房屋与涉案227号房屋实为同一房屋。上述证据从形式上不能排除郑永姣、肖翔与本案存在利害关系。因此，对一审认为郑永姣、肖翔作为本案原告主体适格的意见，本院予以支持。关于涉案《荆州区集体土地上房屋征收（搬迁）补偿协议书》是否合法，是否应予撤销的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。本案中，涉案房屋位于荆州市××区××北新区片区旧城改造项目范围内，土地性质不明。无论原荆州区征收办的行为是国有土地上的房屋征收行为还是集体土地上的房屋搬迁行为，都应当对房屋的所有权人依法予以补偿。故原荆州区征收办应当与涉案227号房屋（协议中的225号房屋）的所有权人签订补偿协议。因涉案房屋未办理产权登记，电表缴费登记户主肖永胜早已去世，实际居住人几经更替，故房屋所有权人并不明确。原荆州区征收办在未对涉案房屋基本情况调查清楚、未对居民代表大会决定充分公示的情况下，认定涉案房屋户主为肖远健，并与之签订《荆州区集体土地上房屋征收（搬迁）补偿协议书》，证据不足，程序违法，应当予以撤销。关于一审审判程序是否合法的问题。经审查，因上诉人拒绝在送达回证上签字，一审采用留置送达的方式，依法向上诉人送达了参加诉讼通知书、起诉状副本、举证通知书及开庭传票，不存在程序上的重大违法情形。上诉人未参加一审庭审并予以质证，因视为其对诉讼权利的放弃。综上所述，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人肖远健负担。审判长 王 茜审判员 王 阳审判员 孙开炎二〇二〇年五月十四日法官助理王文娟书记员王文娟（兼）