河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终371号上诉人（一审被告）漯河市源汇区人民政府，住所地漯河市源汇区长江路99号。法定代表人王凯杰，区长。委托代理人高飞，漯河市源汇区人民政府工作人员。委托代理人范少聪，北京大成（兰州）律师事务所律师。被上诉人（一审原告）刘曙华，女，汉族，1973年9月15日出生，住漯河市郾城区。委托代理人王静，北京中师律师事务所律师。委托代理人张军，北京中师律师事务所实习律师。刘曙华诉漯河市源汇区人民政府（以下简称源汇区政府）房屋征收补偿决定一案，源汇区政府不服漯河市中级人民法院（2019）豫11行初164号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。刘曙华起诉请求撤销源汇区政府于2019年10月24日作出的源政征〔2019〕7号《房屋征收补偿决定》。漯河市中级人民法院一审查明，2018年9月12日，源汇区政府作出涉案源政征〔2018〕11号《源汇区人民政府关于精英名座项目遗留户房屋征收的决定》，征收范围为东至五一路，西至东风巷，南至向阳巷，北至人民路区域内的精英名座项目遗留被征收户的房屋及附属物，并明确房屋征收部门与被征收人在征收补偿签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门作出补偿决定。该《房屋征收决定》经公告并在征收区域内张贴。刘曙华的房屋位于该征收范围内，房屋所有权证号为漯房权证源汇区字第××号，证载房屋所有权人为刘曙华，共有情况为单独所有，规划用途为商业营业用房，建筑面积为129.41平方米，登记时间为2012年11月21日。源汇区政府作出涉案《房屋征收决定》后，与刘曙华就房屋价值补偿问题经多次协商，未能达成一致意见，刘曙华在征收补偿安置签订协议的期限内没有签订房屋征收与补偿安置协议，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，源汇区人民政府于2019年10月24日对刘曙华作出了源政征〔2019〕7号《房屋征收补偿决定》。刘曙华不服，提起本案诉讼。一审法院另查明，漯河市中级人民法院于2019年6月11日作出（2019）豫11行初2号行政判决书，判决确认《房屋征收决定》违法。在本案审理中，源汇区政府提交了关于选定房地产价格评估机构的通知、房地产评估机构推荐表、关于召开精英名座旧城改造项目遗留户房屋征收选定评估机构现场会的通知、房地产估价报告等证据，但没有提交对上述证据进行公示或者向刘曙华送达的证据。漯河市中级人民法院一审认为，本案的争议焦点为:源汇区政府作出的涉案《房屋征收补偿决定》是否应予撤销。首先，从主体上看，源汇区政府是否具有作出《房屋征收补偿决定》的法定职权。虽然漯河市中级人民法院（2019）豫11行初2号行政判决书确认《房屋征收决定》违法，但并未撤销，该房屋征收决定仍然具有法律效力。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，源汇区政府作为涉案区域房屋征收与补偿安置的主体，与刘曙华在征收补偿方案确定的签约期限内就房屋征收补偿问题达不成补偿协议的情况下，具有作出《房屋征收补偿决定》的法定职权。其次，涉案《房屋征收补偿决定》的作出程序是否合法、依据是否充分。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定:“房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定:“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定;在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中，源汇区政府虽提交了源汇区房屋征收办公室于2018年9月12日发布的《关于选定房地产价格评估机构的通知》以及2018年9月18日发布的《召开精英名座旧城改造项目遗留户房屋征收选定评估机构现场会的通知》，但并未提供证据证明上述两份通知是否进行公示及是否向刘曙华送达。同时源汇区人民政府选定的对刘曙华涉案房地产进行评估的漯河市鑫诺房地产评估有限公司，并不在其最初向被征收人推荐的房地产价格评估机构名单中，因此，房地产价格评估机构的选定程序违法。另外，《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条第一款规定:“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范国内向被征收人公示。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，对于漯河市鑫诺房地产评估有限公司对刘曙华涉案房屋作出的房地产估价报告，源汇区政府没有证据证明送达刘曙华并公示，剥夺了刘曙华对其房产价值申请复核评估和向房地产价格评估专家委员会申请鉴定的权利。因此，源汇区政府对刘曙华涉案房产的评估程序违法，以房地产估价报告结果作为对刘曙华进行补偿的依据不足。综上，源汇区政府于2019年10月24日作出的源政征〔2019〕7号《房屋征收补偿决定》依据不足，不符合法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第六项之规定，一审判决：撤销漯河市源汇区人民政府于2019年10月24日对刘曙华作出的源政征〔2019〕7号源汇区人民政府房屋征收补偿决定。源汇区政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）评估机构选定通知依法在征收区域内张贴公示，这是已发生的既定事实，不能因拍摄照片保存不当而予以否认。同时，随机方式中的评估机构并不仅限于推荐名单，其评估机构选定程序合法，一审认定事实不清。（二）在征收签约协商过程中，被上诉人多次明确要求产权置换，且征收补偿实质是被征收人获得足额的补偿，案涉补偿决定足额保障了被上诉人房屋的各项补偿权益。在此情况下，涉案房屋评估报告在送达上虽存在瑕疵，但实际上并未对被上诉人的补偿权益产生实际影响。综上，请求撤销一审判决，并依法驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审。被上诉人刘曙华答辩称：（一）源汇区政府并未提供证据证明履行了选定评估机构的通知程序，选定评估机构并非推荐的任何一家，选定程序也明显违反了法律规定，一审认定源汇区政府未履行法定程序并无不当。（二）评估报告未依法送达，导致被上诉人无法申请复估和申请鉴定，进而使得补偿决定本身失去合法性基础。（三）征收决定已经被法院确认违法，在此情况下作出的补偿决定已无合法性基础。（四）评估机构的委托人为顺河街区域城市综合体项目建设指挥部，仅属于房屋征收实施单位，无权委托房屋评估机构进行评估。（五）补偿决定内容违法。评估单价标准偏低，有违公平原则；用于产权置换的房屋具体位置、面积、价值均不明确，且用于置换的房屋是否真实存在也无法确定；按照1:1置换无任何事实依据；安置费标准过低；房屋装修价值远低于实际产生的装修费用；停产停业损失补偿不合理。（六）补偿决定中对逾期不交房将依法强制执行的告知，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为，被诉房屋征收补偿决定证据不足，程序违法，应予撤销。根据《国有土地上房屋征收补偿条例》的规定，被征收房屋价格评估结果即分户评估报告，是确定被征收的国有土地上房屋价值及作出补偿决定的核心依据。评估报告的合法性与正当性，直接决定将该报告作为依据使用的征收补偿决定的合法性。本案中，涉案评估报告至少存在两处重大程序违法问题。一是评估机构选定程序不合法不公正，侵害了被征收人的知情权、参与权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定，“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数选定、随机选定等方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《河南省实施若干规定》第六条第一款规定，“市、县级政府公告房屋征收决定后，由房屋征收部门在征收范围内公布房地产价格评估机构的名单、基本信息，并将协商选定房地产价格评估机构的期限等相关事宜告知被征收人。”该条第二款规定，“被征收人应当在规定期限内选定房地产价格评估机构，协商一致的由房屋征收部门公布选定结果。被征收人在规定期限内无法达成一致的，由房屋征收部门组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定或者采取随机方式确定。……以投票或者随机方式确定房地产价格评估机构的，应当由公证部门现场公证。”对照上述规定，源汇区政府既没有提供证据证明房屋征收部门将协商选定评估机构的通知向被征收人予以了送达，也没有证据证明通过随机方式确定评估机构的前提已经达成，更没有证据证明随机选定评估机构的程序进行了现场公证，评估机构的产生过程显然不符合法律规定。二是评估报告没有依法向被上诉人送达，未能保障被上诉人就房屋价值评估问题表达异议的程序救济权利。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定，“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第一款规定，“……房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”可见，评估报告的送达是征收补偿的重要程序。源汇区政府提交的证据不能证明涉案评估报告依法送达了被征收人，征收补偿程序未能保障被上诉人向房地产价格评估机构申请复核及向房地产价格评估专家委员会申请鉴定的权利。故该评估报告不能作为被诉征收补偿决定的有效依据。综上所述，涉案房屋评估程序未能保障被征收人的程序权利，评估报告的效力不应被认可，源汇区政府据此作出被诉征收补偿决定，欠缺必要的事实和法律依据，程序违法。一审判决撤销源汇区政府对刘曙华作出的源政征〔2019〕7号房屋征收补偿决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。源汇区政府的上诉理由不成立，其上诉请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人漯河市源汇区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  陈红云审判员  苗春燕二〇二〇年五月二十六日书记员  侯 捷