江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏12行终38号 上诉人（原审原告）单扣龙，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）孙鞋凤，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）泰州医药高新技术产业开发区凤凰街道办事处，住所地江苏省泰州市医药高新区永兴路66号。 法定代表人陈小平，该办事处主任。 上诉人单扣龙、孙鞋凤因泰州医药高新技术产业开发区凤凰街道办事处（以下简称凤凰街道办）不履行信息公开法定职责一案，不服江苏省泰州市海陵区人民法院(2019)苏1202行初210号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，2019年9月18日，单扣龙通过国内挂号信函方式向凤凰街道办邮寄《申请书》一份，内容为：申请人父亲单年山、母亲张桂英育有四个子女，单扣英、单扣龙、单扣虎、单小凤;（申请人）家住泰州医药××新区凤凰路街道××号；中间的三间七架梁老房屋建于1983年，所建房屋是申请人结婚居住生活的；1993年，申请人父亲去世；工作至今，申请人单扣龙每年都在经济上接济母亲；申请人家南面的草房也是在家人齐心互助下于1997年翻建成了平顶；1999年申请人老家房屋全部确权登记在单文斌名下，明显与事实不符；由于申请人母亲不识字，单扣虎识字少不懂法，他们都不知道家中房屋是确权登记在了单文斌名下，只知道把产权证在家藏好，而单文斌是何许人，申请人全家都不知道；不可思议的是，振兴村村委会出具单文斌就是单扣虎的证明，并在单文斌产权证上加上单扣虎名字，再次把申请人老家的房屋全部变更登记到单扣虎一人名下；错误的房屋登记信息势必侵害申请人的合法权利，故申请人向贵部门再次调取凤凰路街道振兴村十六组3号的建筑许可证明，以纠正错误登记；请求贵部门依法及时公开凤凰路街道振兴村十六组3号的建筑许可证明。上述《申请书》落款时间为2019年9月2日，凤凰街道办于2019年9月19日签收。因凤凰街道办未答复，单扣龙、孙鞋凤于2019年10月8日向原审法院提起诉讼，要求判决确认凤凰街道办不予答复的行为违法。 审理过程中，凤凰街道办否认收到了单扣龙的上述《申请书》，经当庭查询，单扣龙于2019年9月18日以挂号信函寄出，凤凰街道办于2019年9月19日签收。单扣龙另陈述其与家人曾多次到凤凰街道办处要求公开上述政府信息，均遭拒。本案审理过程中，凤凰街道办向原审法院提交以单年山名义申领的《建筑许可证存根》《泰县村镇建筑申请表》、建房报告、《村镇私有房产所有权登记申请书》《村镇房屋所有权证存根》材料等计16页，共两份，原审法院将其中一份邮寄给单扣龙。 原审法院认为，本案的主要争议焦点是：一、单扣龙是否向凤凰街道办提出了信息公开申请；二、单扣龙提起本诉是否符合起诉条件。 关于第一个问题，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称信息公开条例）第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第二十七条规定，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门（含本条例第十条第二款规定的派出机构、内设机构）申请获取相关政府信息。本案中，单扣龙提供的证据能够证明其于2019年9月18日通过挂号信函方式向凤凰街道办邮寄《申请书》，申请凤凰街道办公开凤凰路街道振兴村十六组3号的建筑许可证明。经查，乡村房屋的建筑许可证明应为凤凰街道办下属村建部门在履行行政管理职能过程中制作或保存的信息。凤凰街道办认为单扣龙系调查取证，与事实不符。 关于第二个问题，信息公开条例第三十三条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。行政机关征求第三方和其他机关意见所需时间不计算在前款规定的期限内。本案中，单扣龙于2019年9月18日向凤凰街道办邮寄《申请书》，凤凰街道办于次日签收，单扣龙、孙鞋凤于2019年10月8日提起诉讼时，凤凰街道办履职期限尚未届满，提起本诉，尚不符起诉条件。故单扣龙、孙鞋凤的起诉依法应当不予受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。此外，本案信息公开申请人系单扣龙，孙鞋凤作为本案原告主体并不适格，本案一并予以裁定。综上，原审法院遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行诉法解释）第六十九条第一款第十项的规定，裁定驳回单扣龙、孙鞋凤的起诉。本案不需交纳案件受理费，已预收人民币50元，待裁定生效后，退还单扣龙、孙鞋凤。 单扣龙、孙鞋凤不服，向本院提出上诉，请求撤销一审裁定。主要理由是：1.被上诉人在上诉人提起诉讼前，已多次当面明确拒绝上诉人的信息公开申请，不存在履职期限的问题；2.上诉人多次提出口头、书面信息公开申请后，被上诉人从未告知上诉人需要延期答复，而且，一审庭审也没有审查被上诉人履职期限是否届满的问题；3.上诉人申请调取信息时，房屋正面临拆迁危机，被上诉人应当及时公开；4.一审庭审对孙鞋凤作为本案原告主体是否适格没有进行审理。孙鞋凤与单扣龙是夫妻关系，孙鞋凤也有申请调取建房手续的权利，且孙鞋凤系信息公开申请人之一，也有起诉的权利。综上，上诉人认为本案符合受理立案的法律要件，请求二审法院撤销一审裁定，依法支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人凤凰街道办在二审中答辩称：1.单扣龙申请的信息属于有关事业单位在履行行政管理职能中形成的过程性信息，属于不予公开的信息；2.凤凰街道办并非该信息公开的主体，单扣龙申请的信息应向泰州医药高新区凤凰街道城乡建设服务中心进行申请，并且该信息应当得到第三方的同意或者授权才能公开；3.上诉人提出诉求的时间尚在凤凰街道办的回复期限内，因为诉讼未决而使得答复期被客观延长，所以上诉人尚不满足起诉条件。故被上诉人请求本院依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 本院经审理查明事实与原审裁定认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为单扣龙提起本案诉讼是否符合起诉条件。 本案为不履行法定职责之诉。不履行法定职责之诉，又称为义务之诉，这种诉讼类型可以分为两类。第一类为“未作出”，即所谓的不作为之诉，是指行政机关及其工作人员对行政相对人要求其履行法定职责的请求，采取不予答复等消极的方式拖延履行其应当履行的职责。第二类为“被拒绝”，即所谓的否定决定之诉，是指行政机关及其工作人员明确拒绝履行或者部分拒绝履行法律、法规赋予的其应当履行的职责。上述两种不同类型的不履行法定职责之诉，起诉期限虽均为六个月，但因行政行为的表现不同，适用不同的起诉期限计算起点。 行诉法司法解释第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。该条文规定的是提起不作为之诉的起诉期限计算起点。法律之所以给行政机关设定一定的履职期限，是因为行政机关履行法定职责客观上需要一个过程，应当给行政机关留出对申请作出处理的合理期限，申言之，行政机关在履职过程中，申请人不得提起履职之诉。此时，如果申请人坚持提起诉讼，人民法院应当不予立案或者裁定驳回起诉。 对于否定决定之诉，可以借鉴合同法上预期违约的权利救济。《中华人民共和国合同法》第一百零八条规定，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行合同义务的，对方可以在履行期限届满之前要求其承担违约责任。在合同履行期间，债权人明知债务人将不履行合同义务时，如果不采取积极的措施而静待恶果的出现，只会造成债权人损失的扩大，对于债权人来说是极不公平的。法律赋予债权人以预期违约救济措施，不仅可以有效减少实际违约所造成的损失，而且还可以及时解决合同纠纷，从而在很大程度上避免社会资源的人为浪费。否定决定之诉中，申请人可以视为政府履行法定义务的“债权人”，行政机关已经通过否定性决定（包含书面和非书面形式）明确拒绝履行职责，则再强求申请人须等待行政机关履职期限届满方可提起诉讼，既无必要，也不符合行政效率原则，徒增申请人负担。申请人可以凭借这个拒绝决定，即时提起诉讼，不受行政机关履职期限的限制。也就是说，否定决定之诉适用行政诉讼法第四十六条第一款的规定，以行政相对人知道或者应当知道行政机关的拒绝决定之日为起诉期限的计算起点。 具体到本案，单扣龙于2019年9月18日向凤凰街道办邮寄申请书，凤凰街道办于次日签收。信息公开条例第三十三条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。行政机关征求第三方和其他机关意见所需时间不计算在前款规定的期限内。据此，凤凰街道办应在10月22日之前针对单扣龙的信息公开申请作出答复，确需延长的，可以再延长20个工作日。表面上看，单扣龙最早应于10月22日后才可以提起本案诉讼，因在此之前凤凰街道办的履职期限尚未届满，其起诉并不符合行政诉讼的起诉条件。但凤凰街道办在2019年10月23日作出的答辩状和2019年12月4日的一审庭审中，均以未收到单扣龙的申请，或者单扣龙的申请并非信息公开申请而是调查取证为由明确拒绝履行政府信息公开的法定职责。故本案中凤凰街道办并非因履职时长不足而未履行职责，而是明示拒绝履行。在此情况下，单扣龙可即时行使诉权，无需等到凤凰街道办的答复期满。原审法院此时仍以履职期限未满，不符合条件为由驳回单扣龙的起诉，不仅会造成当事人重复起诉的诉累和司法人员重复审理的资源浪费，也有违司法为民和司法便民的原则。故原审依据行诉法解释第六十九条第一款第十项的规定裁定驳回单扣龙起诉，属于适用法律错误，本院依法予以纠正。一审法院应当围绕凤凰街道办拒绝作出答复的行为是否符合信息公开条例的相关规定进行审理，并依法作出裁判。 孙鞋凤与单扣龙虽是夫妻关系，但案涉《申请书》的署名人只有单扣龙一人，孙鞋凤并非案涉《申请书》的申请人，故孙鞋凤不具有本案的原告主体资格，一审裁定驳回其起诉正确，符合法律规定。 综上，上诉人的上诉请求部分成立，本院依法予以支持；原审裁定适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销泰州市海陵区人民法院（2019）苏1202行初210号行政裁定； 二、本案指令泰州市海陵区人民法院继续审理； 三、驳回孙鞋凤的上诉。 本案不需交纳诉讼费用。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 顾金才 审 判 员 刘春生 审 判 员 蔡 鹏 二〇二〇年五月十三日 法官助理 冯 露 书 记 员 秦 檑 附：本案适用法条 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 ……