江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏0791行初546号 原告：连云港赣榆润德房地产营策划有限公司，住所地连云港市赣榆区城头镇立城路26号。 法定代表人：朱新江，总经理。 委托诉讼代理人：刘永杰，江苏四季青律师事务所律师。 被告：赣榆区城头镇人民政府，住所地连云港市赣榆区城头镇人民政府驻地。 法定代表人：杜厚奎，镇长。 出庭应诉负责人：周平，副镇长。 委托诉讼代理人：王华民，江苏瑞里特律师事务所律师。 第三人：徐进彩，女，1987年1月26日出生，汉族，住连云港市赣榆区。 原告连云港赣榆润德房地产营策划有限公司（以下简称润德公司）诉被告赣榆区城头镇人民政府（以下简称城头镇政府）、第三人徐进彩城乡建设规划许可一案，于2019年11月27日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月17日公开开庭进行了审理。原告润德公司的委托诉讼代理人刘永杰、被告城头镇政府的委托诉讼代理人王华民到庭参加诉讼，第三人徐进彩经本院合法传唤未到庭，城头镇政府周平副镇长出庭应诉。本案现已审理终结。 2016年2月1日，城头镇政府向第三人徐进彩颁发乡字第2014号乡村建设规划许可证，建设单位为徐进彩，建设项目为城头镇商贸街，建设位置为城头镇后河东村，建设规模未填写，附图及附件名称为7号楼二单元一楼东户（102），6号楼下前面东数第三个车库。 原告润德公司诉讼请求：判决撤销被告向第三人徐进彩颁发的乡字第2014号乡村建设规划许可证。事实和理由：包括城头镇文华园小区7号楼二单元102室房屋在内的、位于连云港市××城头镇××（××路东侧）的文华园小区6号楼、7号楼的房产，均是在原告享有开发建设权的土地上建成的房屋。原告既未与第三人签订合同，更没有就涉案房屋向被告提出过任何申请，但被告竟然在原告不知道的情况下，于2016年2月1日向第三人颁发乡村建设规划许可证，既违反了法律的规定，也严重损害原告的合法权益。原告多次找被告协商，但被告一直推脱。故提起诉讼，请求依法判决。 原告向法庭提交了以下的证据： 1、乡字第2014号乡村建设规划许可证，证明被告作出了涉案被诉行政行为。 2、2007年10月10日合同（无原件）、2009年3月18日合同（有原件），证明双方经过协商包括涉案争议土地的使用权发包给原告进行新农村建设开发、涉案争议土地与原告有切身的利益关系。 3、连云港市赣榆区人民法院（2019）苏0707民初2245号民事判决书，该判决已经生效，通过该判决可以看出包括涉案土地在内的部分土地使用权就是由原告负责开发的，因此被告颁发乡村建设规划许可证的行为与原告有利害关系。 被告答辩称：原告的起诉不符合法定条件，依法应驳回起诉。经答辩人了解，原告诉状中所涉及的城头镇文华园小区所在区域的土地是城头镇河东村委会的集体土地，6号楼、7号楼系案外人王玉良所建设。原告无有效证据证明其对涉案土地依法享有开发的权利，也无证据证明6号楼、7号楼是其所建设。因此，原告与本案无利害关系，不具备行政诉讼的原告主体资格。并且，据答辩人了解，答辩人下属的建设管理所并未向第三人颁发涉案的乡字第2014号乡村建设规划许可证。综上，请求依法驳回原告的起诉。 被告向法庭提交了城头镇建设管理所盖章的证明1份，证明赣榆区建设局于2011年12月最后发放一批乡村建设规划许可证，城头镇建设管理所于2012年6月停发乡村建设规划许可证。 法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》。 原告对被告的证据质证称：该证据的形式不符合形式要求，最起码应当由出具证明人进行签字证实，建管所是城头镇政府的下属职能部门，这个证言相当于被告在自话自说。加盖的公章与我们调取的规划许可证的公章应该是一样的，同时该证明也不能证明其没有颁发过涉案规划许可证。 被告对原告的证据质证称：证据1，真实性不予认可，据建设管理所证明称，自2012年6月后即未再发过这样的许可证。证据2，2009年的合同是一个无效合同，作为合同甲方的城头镇新农村建设办公室，事实上没有这样的单位，但是被告认可该合同的签订代表镇政府的行为。由于合同所涉及事项是对城头镇河东村村委会所有的土地予以处置，该处置行为不符合法律规定。按照房地产开发的规定，开发项目有法定程序，不仅要有立项、挂牌、建设项目审批、而且还需要施工项目审批等，因此该合同是无效合同，另外被告方也没有按照该合同约定履行义务。对2007年的合同，因为是复印件，真实性不予认可。即使与原件一致同样也是无效合同，理由同2009年的合同。同时强调该2份合同的乙方不具有关联性，不存在原告代理人所辩称的公司名称变更。证据3，真实性无异议，但能够证明原告对涉案土地不具有合法的开发权，所签订的协议是无效协议，同时能够证明案涉房屋是案外人王玉良投资建设，与原告无关，更加印证原告不是案涉房屋的利害关系人。 本院对被告的证据认定如下：城头镇建设管理所出具的证明无出具人员签名，形式不符合法律规定；且其属于被告的内设机构，证明内容无其他证据予以印证，本院不予采信。原告的证据1，被告虽然否认颁发过涉案许可证，但无证据证实，且该许可证上加盖有城头镇建设管理所的公章，本院予以采信。证据2，2007年的合同乙方不是原告，原告也未举证证明该合同的乙方与其存在何种关系，本院不予采信。2009年的合同，被告虽然提出其他理由，但认可该合同代表政府的行为，本院予以采信。证据3，是人民法院的生效判决，与本案有关联性，本院予以采信。 根据确认的证据及原、被告庭审认可的事实，本院查明：2009年3月18日，城头镇政府成立的新农村建设办公室（甲方）与原告润德公司（乙方）签订合同约定：项目名称城头镇河东社区农民公寓及商业街工程，项目总投资18000万元，项目座落于城头镇××（××路东侧），占地面积90亩（以实测面积为准）。合同还对甲方和乙方的权利、义务分别作了约定。此后，润德公司于2011年9月和2013年10月与案外人王玉良签订了城头镇商贸街建设工程承包协议，王玉良根据协议进行施工。后双方发生纠纷，润德公司以返还不当得利为由向赣榆区人民法院提起诉讼，赣榆区人民法院审理认为，因双方均不具有房地产开发和施工资质，且润德公司未取得土地使用权及建设工程规划许可证等手续，因此双方签订的施工协议均为无效协议。但因王玉良已经按协议完成了大部分工程，润德公司应当支付相应工程款。该院经核算后，判决王玉良返还润德公司39万余元工程款及相应的利息。该判决已经生效。 对于城头镇商贸街7号楼，被告主张是案外人王玉良所建，与原告没有关系。原告主张是王玉良以原告公司名义进行建设，属于原告建设的房屋。原、被告均确认7号楼所占土地位于双方合同约定的土地范围内。第三人徐进彩购买了7号楼二单元102室房屋。因该栋楼房屋开发缺少土地使用权登记、建设工程规划许可证等建设手续，也未经正式验收，包括第三人徐进彩在内的购房人无法办理房屋登记及办理居住使用所需要的供用电手续，部分购房人遂通过上访方式要求解决。经城头镇政府组织协调，由城头镇建设管理所向购房人颁发乡村建设工程规划许可证，购房人持该证向供电公司办理供用电手续。第三人徐进彩领取了乡字第2014号乡村建设规划许可证。原告在此后办理涉案建筑的其他事项时，发现被告向第三人颁发乡村建设规划许可证的行为后，诉至本院。 本案的焦点问题有二：一是润德公司是否具有原告主体资格；二是被告颁发乡村建设规划许可证是否合法。 本院认为：一、润德公司具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定了“与行政行为有利害关系”的六种情形。本案中，润德公司与城头镇设立的新农村建设办公室签订了开发建设城头镇商贸街的合同，城头镇政府虽然主张该合同是无效合同，但也认可了签订该合同是代表镇政府的行为。润德公司通过与王玉良签订建设工程施工合同的方式，实际履行了其与城头镇政府签订的城头镇商贸街开发合同。包括第三人徐进彩在内的多人购买了商贸街的房屋。因此，润德公司虽然未取得涉案土地的权属登记，也未办理规划许可，但因其实际开发涉案土地并建成房屋，被告向第三人徐进彩颁发的乡村建设规划许可证所涉土地即位于原告开发建设的土地范围内，因此，原告与被告颁发许可证的行为有利害关系，可以作为原告提出诉讼。被告关于润德公司无原告主体竞争机制的理由不能成立，本院不予支持。 二、被告颁发乡村建设规划许可证是否合法。行政机关依法行政，应当在法律、法规的授权范围内行使职权，不得违反法律规定超越职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。上述规定表明，核发乡村建设规划许可证的行政机关是城市、县人民政府城乡规划主管部门，而不是乡、镇人民政府。因此，被告城头镇政府向第三人徐进彩颁发乡村建设规划许可证，属于超越职权。并且，庭审中各方确认，徐进彩并非建设单位或建设的个人，而是购买现房7号楼二单元102室的购房人，因此，第三人徐进彩也不符合颁发乡村建设规划许可证的情形。 综上，被告向第三人徐进彩颁发乡字第2014号乡村建设规划许可证的行为，属于超越职权，依法应当予以撤销，原告的诉讼请求成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决如下： 撤销被告赣榆区城头镇人民政府于2016年2月1日向徐进彩颁发的乡字第2014号乡村建设规划许可证。 案件受理费50元（原告已预交），由被告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时预交二审案件受理费50元，江苏省连云港市中级人民法院开户行：连云港市农行苍梧支行营业部，账号：10×××94（上诉人将上诉费交款凭证连同上诉状一并交本院）。 审 判 长  苏 震 人民陪审员  刘学梅 人民陪审员  滕士金 二〇二〇年五月十二日 书 记 员  王 慧 一、法律条文 [一]、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 二、上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。