湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行终125号 上诉人（原审原告）：邓太月。 上诉人（原审第三人）：邓春艳（上诉人邓太月之女）。 二上诉人的共同委托诉讼代理人：邓秋林（上诉人邓太月之子）。 二上诉人的共同委托诉讼代理人：孟文静，北京来硕律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：祁阳县自然资源局。 法定代表人：甘小玲，该局局长。 出庭负责人：邓国勇，该局副局长。 委托诉讼代理人：李国清，湖南博大律师事务所律师。 上诉人邓太月诉被上诉人祁阳县自然资源局限期拆除通知一案，上诉人（原审原告）邓太月、上诉人（原审第三人）邓春艳不服湖南省永州市零陵区人民法院于二○二○年四月一日作出的（2020）湘1102行初38号行政判决，于2020年4月21日向湖南省永州市零陵区人民法院提交上诉状，本院于2020年5月11日收到一审移送的案卷并立案受理后，依法由审判员曾辉担任审判长，与审判员屈中亚、陈姬组成合议庭，由书记员龙佩玲担任法庭记录，于2020年5月25日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。除上诉人邓太月未到庭外，上诉人邓春艳，二上诉人的共同委托诉讼代理人邓秋林、孟文静，被上诉人祁阳县自然资源局出庭负责人邓国勇及其委托诉讼代理人李国清，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，1992年12月，原祁阳县国土管理局为邓太月颁发了祁国用字第15491号《国有土地使用证》（地址：祁阳县原种场，图号：5-084，地号：3-5-084，用途：住宅用地，用地面积：163.6平方米，建筑占地115.2平方米）。1997年4月20日，第三人邓春艳向湖南省祁阳县原种场提交落户申请，湖南省祁阳县原种场第三工区委员会及湖南省祁阳县原种场在该申请书上盖章同意落户。2014年1月23日，祁阳县人民政府发布了祁政函［2014］33号《祁阳县人民政府关于县原种场公租房建设项目征地的公告》（以下简称《征地公告》），明确了建设用地项目名称；征收土地范围、地类和面积；征收补偿标准；安置途径；其他事项等内容。2018年8月16日，祁阳县原种场片区开发安置建设指挥部向被告出具了《关于依法处理违建房屋行为的函》。2018年8月29日，邓太月、陈翠英、邓春艳、邓秋林向湖南省祁阳县公证处申请办理《协议书》公证，同日，湖南省祁阳县公证处出具了（2018）湘永祁证字第1523号《公证书》。2018年10月31日，祁阳县原种场片区开发安置建设指挥部制定了《关于解决原种场5队土地及房屋征收历史遗留问题的实施办法》（以下简称《实施办法》），明确了征收范围；政策法律法规；征收补偿标准；被征收建筑物及附属物的认定依据；房屋征收补偿；房屋征收奖励；房屋征收补助；被征收房屋及附属物征收档次及金额核定办法；房屋征收安置办法；房屋拆除；征收补偿、补助结算方式；被征收人有关手续办理；其他事项等内容。2019年9月20日，被告向原告作出2019-201号《限期拆除通知书》，同日送达原告。2019年9月27日，被告向原告作出［2019］拆字第159号《行政强制拆除告知书》，同日送达原告。2019年10月9日，被告向原告作出［2019］拆字第137号《行政强制拆除决定书》，同日送达原告。2019年10月9日，被告对邓春艳进行了询问。同日，被告制作了检查（勘验笔录）。2019年10月19日，被告向原告作出执强催字［2019］124号《行政强制拆除催告书》，同日送达原告。2019年12月6日，祁阳县原种场片区开发安置建设指挥部向县委、县政府递交了《关于申请依法拆除原种场5队违章建筑的报告》。2020年1月6日，被告向原告作出执强拆字［2019］137号《行政强制拆除决定书》，同日送达原告。2020年1月9日，涉案房屋被强制拆除。2020年3月9日，湖南省祁阳县公证处作出《关于补正（2018）湘永祁证字第1523号公证书的决定》。原告不服被告作出的2019-201号《限期拆除通知》，于2020年1月10日诉至法院，请求撤销2019-201号《限期拆除通知书》。 认定上述事实的证据有：1、邓太月的身份证复印件；2、祁国用字第15491号《国有土地使用证》；3、（2018）湘永祁证字第1523号《公证书》；4、《关于补正（2018）湘永祁证字第1523号公证书的决定》；5、祁自然依复［2020］4号《政府信息公开申请答复书》；6、《征地公告》；7、《实施办法》；8、房屋周边的施工情况照片6张；9、《关于申请依法拆除原种场5队违章建筑的报告》及拆除照片；10、［2019］拆字第159号《行政强制拆除告知书》、［2019］拆字第137号《行政强制拆除决定书》、执强催字［2019］124号《行政强制拆除催告书》、执强拆字［2019］137号《行政强制拆除决定书》；11、询问笔录及检查笔录；12、《关于依法处理违建房屋行为的函》及《房屋拆迁测绘登记计算式》。 原判认为，一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。本案中，祁阳县人民政府于2014年1月23日发布了《征地公告》。原告涉案房屋在征收范围内，对于原告的涉案房屋是否属于违法建筑，应适用上述法律法规的规定，由祁阳县人民政府组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。被告未经前述程序，即对原告作出2019-201号限期拆除通知，违反了法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。本案中，被告对原告作出2019-201号《限期拆除通知书》之前，没有告知原告的陈述、申辩权，即没有依法履行告知程序。2019-201号《限期拆除通知书》中，亦没有告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，剥夺了原告寻求救济的途径及期限。被告的上述行政行为亦属程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”的规定，因涉案房屋已经被强制拆除，不具有可撤销内容，依法应当确认其违法。二、《中华人民共和国物权法》第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。本案中，涉案祁国用字第15491号《国有土地使用证》登记的土地使用者为原告邓太月，涉案房屋是由原告邓太月修建，尽管第三人提交了《公证书》等证据拟证明涉案房屋已由原告邓太月分给了自己居住和使用，但因第三人与原告没有到土地及房屋行政登记机关办理权属变更登记，第三人也没有提供涉案房屋及土地相关权属登记证书等合法有效的证据予以证实。因此，第三人邓春艳主张涉案房屋所有权缺乏事实依据和法律依据，该院依法不予采信和支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决确认被告祁阳县自然资源局于2019年9月20日对原告邓太月作出的2019-201号限期拆除通知违法。案件受理费50元，由被告祁阳县自然资源局负担。 上诉人邓太月、邓春艳上诉称，原审法院判决确认被诉限期拆除通知违法的判决结果正确，但一审判决部分事实认定错误。故请求撤销原判，并在查明事实的基础上对一审判决认定的部分事实重新认定或发回重审。理由：1、邓春艳是涉案房屋的所有权人。邓太月与邓春艳系父女关系，1997年邓春艳结婚，邓太月将位于祁阳县长虹街道办事处原种场5队的部分土地使用权分给邓春艳，由邓春艳建设了涉案房屋。且一直由邓春艳在居住和使用，邓太月无异议。另2018年邓太月与邓春艳等就房屋权属问题签订了《协议书》，并经公证。《公证书》系经法定程序作出，所公证的《协议书》的内容是双方真实意思表示，应作为认定事实的根据。2、［2019］拆字第159号《行政强制拆除告知书》、［2019］拆字第137号《行政强制拆除决定书》、执强催字［2019］124号《行政强制拆除催告书》并未送达邓太月及邓春艳，被上诉人提交的送达回证上并无邓太月及邓春艳的签字。一审判决认定上述三份文件已送达的事实错误。3、《征地公告》系邓春艳申请信息公开才获取的材料。祁阳县人民政府并未在征地范围内发布该公告，一审判决认定已发布，属认定事实错误。4、询问笔录和检查（勘验）笔录均系被上诉人的两名工作人员在同一时间段内作出，其真实性显然存疑，一审法院没有对此进行审查，直接认定属事实认定错误。 被上诉人祁阳县自然资源局辩称，上诉人邓太月、邓春艳的上诉理由均不能成立。1、一审判决认为邓春艳主张涉案房屋所有权，缺乏事实依据和法律依据的评判理由正确。涉案房屋所有权应以产权登记或法院裁判为依据，邓春艳一审提交的《协议书》及《公证书》，是其家庭内部财产分割的约定，不能对外主张权利。事实上涉案房屋无建设许可手续，是违法建筑，不受法律保护，故不可能产生合法的不动产所有权。2、［2019］拆字第159号《行政强制拆除告知书》、［2019］拆字第137号《行政强制拆除决定书》、执强催字［2019］124号《行政强制拆除催告书》已送达。上述相关法律文书的送达回证虽无旁证人员签名，但该瑕疵不能否定已送达的客观事实。3、《征地公告》已发布是客观事实，且针对征收范围内的所有对象，并非只有邓太月一户。4、在同一天制作询问笔录和检查（勘验）笔录是正常的。上诉人邓太月、邓春艳以同一天制作两份笔录来否定两份笔录的真实性，缺乏法律和事实依据。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间，三方当事人均未提交新证据。一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致，对一审法院认定的事实予以确认。 本院另查明：祁阳县人民政府发布的《征地公告》和《实施办法》，明确征收依据为：永政发[2013]28号《永州市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》（以下简称永政发[2013]28号文件）、祁政发[2014]29号《祁阳县集体土地及集体土地上房屋征收与补偿安置实施细则》（以下简称祁政发[2014]29号文件）；上诉人邓太月有合法产权证的房屋及2019-201号《限期拆除通知书》（以下简称被诉限期拆除通知）所指涉案房屋均在征收范围内。被诉限期拆除通知，限期邓太月拆除的房屋范围（即涉案房屋）包括：《房屋拆迁测绘登记计算式》中①砖木石棉瓦房一层49.27m2，邓春艳主张系厨房、水井房；②砖木石棉瓦房一层31.3m2、③砖木石棉瓦房一层5.07m2、④砖木铁皮房一层59.27m2，邓春艳主张②、③、④实际上是连在一起的客厅和卧室，而祁阳县自然资源局主张②、③、④系杂房，并不能用于居住；⑦石棉瓦房一面敞开22.02m2，邓春艳主张是车棚。上述涉案房屋建设在邓太月于1987年至1988年建成主房屋的周围，部分建设在祁国用字第15491号《国有土地使用证》的土地范围内，涉案房屋并未经登记。 本院认为，根据永政发[2013]28号文件第六条、祁政发[2014]29号文件第七条规定，征地告知后，县国土资源局应对拟征地的权属、地类、面积及地上建筑物面积、数量等现状进行调查。上诉人邓太月有合法产权证的房屋及被诉限期拆除通知所指涉案房屋均在征收范围内，应依上述程序对征收范围内的建筑进行调查、认定和处理。被上诉人祁阳县自然资源局未经前述程序，即对邓太月作出被诉限期拆除通知，违反了法定程序。另根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十一条的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利等。本案中，被上诉人作出被诉限期拆除通知之前，没有依法履行处罚告知程序等，亦属程序违法。因涉案房屋已经被强制拆除，不具有可撤销内容，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，判决确认被诉限期拆除通知违法，并无不当。 本案争议的焦点是上诉人邓太月、邓春艳主张邓春艳为涉案房屋的所有权人，有无事实及法律依据。被诉限期拆除通知以邓太月为对象是否正确。现评析如下： 上诉人邓太月、邓春艳主张邓春艳为涉案房屋的所有权人，缺乏事实及法律依据。第一，涉案房屋所占土地，邓春艳并未提交其取得相关土地使用权的凭据。涉案房屋建设在邓太月所建主房屋周围，部分涉案房屋建设在邓太月名下《国有土地使用证》的土地范围内。第二，根据《物权法》第九条规定，不动产以登记为生效要件，邓春艳主张涉案房屋的所有权，并未提交涉案房屋登记在其名下的不动产登记证书等合法有效的产权依据；第三，从一般法律规定和社会现实来看，涉案房屋的建设，应向有关职能部门申请并经批准才能建设。邓春艳主张涉案房屋由其申请并出资所建，但邓春艳并没有提供涉案房屋申请建设的依据，亦未提供规划许可审批材料及出资依据；第四，被征收人财产状况的确定应以《征地公告》发布的时间为准，邓春艳提供的2018年8月29日的《公证书》及《协议书》是涉案房屋在征收过程中，邓春艳与邓太月等家庭成员内部约定的财产分割关系，并不能对外作为邓春艳主张涉案房屋所有权的依据。故祁阳县自然资源局作出的被诉限期拆除通知以邓太月为对象，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，判处正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人邓太月、邓春艳负担。 本判决为终审判决。 审判长 曾 辉 审判员 屈中亚 审判员 陈 姬 二〇二〇年五月二十五日 书记员 龙佩玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。