山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁08行终127号 上诉人（原审原告）李新安，男，汉族，住山东省嘉祥县。 委托诉讼代理人田军、孙曼丽，北京英淇律师事务所律师。 上诉人（原审被告）嘉祥县仲山镇人民政府，住所地山东省嘉祥县仲山镇中心街57号。 法定代表人翟远芝，镇长。 委托诉讼代理人贾同伟，山东宏易律师事务所律师。 上诉人李新安因与上诉人嘉祥县仲山镇人民政府强制拆除房屋违法及行政赔偿一案，不服嘉祥县人民法院（2019）鲁0829行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，2013年8月15日，原告所在的仲山镇某某村经山东省人民政府调整批准为城乡建设用地增减挂钩项目区，原告涉诉房屋在拆旧区范围内。2018年7月1日，仲山镇某某村村民委员会制定了《仲山镇某某村拆迁补偿安置方案》，主要内容为：某某旧村整村拆迁复垦，涉及366户，466个房台。安置补偿方式：1、按院落空闲面积和房屋及附属设施两块进行补偿，院落空闲面积价格补偿标准为23000元/亩。房屋及附属设施补偿标准由村委会委托评估公司进行评估认定。2、某某村委会按照根据法律规定为乙方提供质量合格的安置楼房。选房顺序按照谁先交二万元押金（2018年10月底交钱选房的2万顶4万，2018年11月底交钱选房的2万顶3.5万）谁先选房的原则，45套别墅楼每套20万元，高层楼房价格一楼至五楼每平方价格分别为:900元、1000元、1000元、850元、750元。24户74平方米中老年房，村委会免费装修后，一楼、二楼、三楼每平方米都是900元。3、凡户口在某某村委会，在社区买楼房的每人免费赠送10平方米楼房和2万顶4万、2万顶3.5万的政策不能同时享受，可根据自己的情况选其一种。4、凡户口在某某村委会，没有在社区内买楼房的，房屋价值按照评估报告计算。继续享受每人10平方的政策，每平方按照楼房价格的均价900元计算。凡在规定时间内拆除的安置货币补偿的方式一次性付清。其他应享受的政策和选楼房的村民一致。5、村民于公历2018年11月30日前完成房屋拆除的，现有的宅基地（主房面积＋配房面积＋院子面积＝宅基地总面积）复垦成耕地后，耕地使用权归村民个人所有。……。7、自拆迁通知下达之日起7日内腾空房屋，清理地面附属物后，按每户完整院落一次性奖励2000元，7日后不发奖励，不能居住的房屋、老房子在通知下达7日内清除杂物或树木后达到拆除条件，每套院奖励1000元，……。关于被拆迁户可选房屋的面积问题，被告解释为被拆迁户可自由选择，不受房屋套数及面积的限制。结合被告与其他村民签订的补偿安置协议的情况，对被拆房屋根据不同的结构确定了相应的补偿标准，该标准均低于鲁国土资字﹝2017﹞394号文确定的最高标准。原告的涉诉被拆除房屋面积共计112.86平方米,院落面积为38.39平方米。原告为户主的家庭户共5口人。原告认为上述补偿安置标准不合理，未主动搬迁。2019年4月29日，原告的该住宅被被告拆除，原告以被告强拆违法为由诉来法院。 另认定，用于某某村回迁安置的某某社区已经建设完毕。某某村旧村拆迁土地复垦已经通过济宁市自然资源和规划局的验收。 原审法院认为，本案争议的焦点问题有三个，一是原告的主体资格问题；二是被告强制拆除原告房屋行为的合法性问题；三是被告是否应对原告进行赔偿及如何赔偿的问题。一、本案原告主体是否适格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织可以提起诉讼。本案中，根据被告出具的《关于拆除仲山镇某某村李新安房屋的情况说明》及被告认可的《嘉祥县仲山镇某某村李新安对照表（300）》，可充分证明案涉被拆除房屋属于原告所有，因此，原告具备本案诉讼主体资格。二、关于被告强制拆除原告房屋行为的合法性问题。根据《中华人民共和国行政强制法》行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。本案中，被告强制拆除原告房屋的行为是行政强制行为，其行为目的为了推进某某村建设用地增减挂钩项目区的实施。就城乡建设用地增减挂钩项目区的实施而言，相应的法律法规并未赋予被告强制拆除旧村房屋的负担职权。因此，原告主张被诉行政行为违法的观点，符合上述法律规定，应予以采纳。三、关于被告是否应对原告进行赔偿及如何赔偿的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，依法有权要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有造成财产损害的违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，被告强制拆除原告房屋的行为违法，被告应对原告的财产损失承担赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条之规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状，不能恢复原状的，按照损害的程度给付相应的赔偿金，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。因原告所在村庄的拆迁项目系山东省人民政府批准的“城乡建设用地增减挂钩项目”，故本案中的被拆除房屋不存在恢复原状的可能，被告应对原告被拆除房屋及其他财产损失予以赔偿并保障上诉人选择安置房屋的权利。 关于被拆除房屋的损失的赔偿问题。本院委托评估公司对原告的房屋重新进行了评估，该评估报告中评估取价依据虽为鲁国土资字［2017］394号批复，但该评估报告中确定的价值类型为搬迁补偿价值，并非本院委托的重置损失。因此该评估报告不能作为认定原告房屋损失的依据。该批复中集体土地上的房屋砖混结构的补偿标准为600-850元/㎡,简易房为200-300元/㎡。考虑对涉案违法强拆行为的惩戒性，宜以同样结构房屋中的最高值确定赔偿数额。原告对评估报告中确定的房屋面积无异议，共计112.86平方米，故被拆除房屋的赔偿数额为112.86平方米×850元/平方米=95931元。因涉案宅基地复垦成耕地后，耕地使用权归原告个人所有，并考虑到《仲山镇某某村拆迁补偿安置方案》的连续性、一致性、公平性，对宅基地的价值不作全部赔偿，应按照方案规定的23000元/亩对空闲院落进行赔偿。即为23000元/亩÷666.7平方米×38.39平方米＝1324.4元。此外，根据《方案》的规定，对按期腾房并清理地面附属物的，按每户完整的院落一次性奖励2000元。虽然原告未按照方案的规定按时腾房，但如果货币赔偿不包括奖励及补助，则会造成违法成本低于合法拆迁的成本的现象，也有违赔偿不低于补偿的原则，故在货币赔偿中亦应包括被告给予其他村民的奖励。即被告应支付原告的奖励2000元。原告家庭有人口5人，按照该方案的规定，在原告不在社区购买楼房的情况下，可以享有50平方米的免费楼房，应得补偿款900元/平方米×50平方米＝45000元。综上，原告房屋、空闲院落、奖励款、应得免费楼房补助的赔偿总额为95931元＋1324.4元＋2000元＋45000元＝144255.4元。 关于被损毁物品损失问题。因被告在强拆时并未对原告的室内物品依法进行登记保存，因此，原告主张的丢失的日常生活用品被告应于赔偿。原告主张丢失的物品为价值800元的锅碗瓢盆等厨房用品，总价值七百元的一个煤球炉计1000块煤球，总价值2450元的八仙桌、饭桌、凳子、沙发椅、衣柜、床，价值300元的粮食缸，价值1200元的衣服、被子，对其相应的价值原告未提供相应证据，结合日常生活经验，考虑物品的折旧等因素酌定为损失为1000元。 关于原告主张的价值60000原地梨花木太师椅一对，价值30000元的60枚银元、古铜钱。由于该物品属于非日常生活用品，其应当提供有说服力的证据证明这些财物在拆除现场客观存在以及各自具体价值。否则人民法院亦无酌定之基础依据。而原告所提交的证据亦不足以证明所主张的这些财物之存在，该财物的损失与被诉强拆行为之间的因果关系更无从谈起。故，原告对该物品赔偿主张不予支持，可待证据充分后另行主张。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（四）、（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认被告嘉祥县仲山镇人民政府拆除原告房屋的行为违法；二、被告嘉祥县仲山镇人民政府赔偿原告房屋、空闲院落、奖励款、赠送的楼房面积、损坏物品损失共计145255.4元（144255.4元＋1000元）；若原告从仲山镇某某社区买楼房，另行按《仲山镇某某村拆迁补偿安置方案》规定的楼层价格计算所选楼房价款。三、驳回原告的其他赔偿请求。案件受理费50元，由被告嘉祥县仲山镇人民政府负担。 李新安不服上述判决，向本院提起上诉称，请求撤销原审判决中的第二、三项，发回重审或者改判支持上诉人的诉讼请求中责令仲山镇人民政府赔偿上诉人经济损失352575元。理由如下：（一）原审法院认定的房屋价值95931元和院落价值1324.4元，没有事实和法律依据。上诉人的房屋属于集体土地上的房屋，对其享有所有权，对房屋占用范围内土地包括院落享有宅基地使用权。上诉人的房屋被仲山镇人民政府违法强拆，使上诉人房屋所有权和宅基地使用权丧失，对此镇政府应当予以赔偿。赔偿损失的依据应当是此房屋以及房屋占用范围内的土地包括院落的市场价格。原审判决中将宅基地使用权和土地承包经营权混为一谈，没有依据。鉴定报告没有按照法院的委托进行鉴定，应当按照上诉人主张的市场价格重新进行鉴定。（二）原审判决酌定2000元的室内物品损失过低。在镇政府举不出反驳证据的情况下，应当承担全部损失。另外，还存在遗漏损失物品的情况。（三）镇政府在原审中没有提供楼房的任何资料，且根据调查，楼房属于违章建设，不属于合法房屋，实际上剥夺了上诉人选择回迁楼房的权利。综上，请求支持上诉人的诉讼请求。 仲山镇人民政府不服上述判决，向本院提起上诉称，请求撤销原审判决第二项，改判赔偿李新安53862.4元（52538元+1324.4元）或将本案发回重审；一切诉讼费用由李新安承担。事实和理由如下：（一）原审法院判令赔偿李新安144255.4元没有事实依据。本案是城乡土地增加挂钩项目属于完全社会公利性质，并且整合的土地使用权如院落、宅基地等仍然归农户所有，没有减损农户的任何利益。原审法院以营利性拆迁标准来裁判本案错误。（二）案涉被拆除房屋的价值应当按照法院委托济宁某某资产评估有限公司出具的济金评报字（2020）第2003-1号评估报告评估价值52538元计算。评估报告的作出符合法律规定，且对案涉房屋评估的价值体现了对强拆的惩罚性，原审法院不予采纳没有法律依据。（三）原审法院判决镇政府支付李新安45000元和一次性奖励款2000元不符合《仲山镇某某村补偿安置方案》(以下简称《方案》)的相关规定，没有事实依据。 各方当事人原审中提交的证据和依据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据以确认的案件事实。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，人民法院判决确认违法或者无效，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，依法有权要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有造成财产损害的违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，经审查能够认定，上诉人李新安对案涉房屋享有权益，诉讼主体适格，上诉人仲山镇人民政府强制拆除案涉房屋超越法定职权且未履行任何法定程序，强拆行为违法,原审法院对此认定事实清楚，双方当事人在二审阶段亦对上述相关认定基本无异议，仅就行政赔偿部分分别提出上诉。因此，本案的主要争议焦点为仲山镇人民政府应当如何赔偿李新安的财产损失的问题，即赔偿方式、赔偿范围和确定赔偿数额的依据等问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条之规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状，不能恢复原状的，按照损害的程度给付相应的赔偿金，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，被强制拆除的房屋处在城乡建设用地增减挂钩项目范围内，该项目涉及的某某村旧村拆迁土地复垦已经通过济宁市自然资源和规划局的验收。案涉房屋已无恢复原状的可能性，且上诉人仅提起现金赔偿的请求，应当按照赔偿金予以赔偿。李新安的直接损失应当包括被拆除房屋的损失、应享有的房屋拆迁补偿安置权益、室内物品的损失等。 （一）关于房屋损失的赔偿问题。本案中，为实施城乡建设用地增减挂钩项目，仲山镇某某村村委会制定了《方案》，且该村已回迁的村民亦是适用的该方案，考虑该方案规定的连续性、一致性、公平性，对于本案的赔偿标准应当参考该方案。该方案规定主要按照院落空闲面积和房屋及附属设施两块进行补偿。首先，关于被拆除房屋及地上附着物的补偿，原审法院依仲山镇人民政府的申请委托济宁某某资产评估有限公司对李新安的被拆房屋及地上附着物进行了评估。但是该评估报告中所确定的价值类型并非原审法院委托的重置损失，且评估结论为北屋、西屋、东屋共计52538元，每平方评估价值不足466元，尚未达到鲁国土资字﹝2017﹞394号文的集体土地上的房屋砖混结构的最低补偿标准，与《方案》中回迁安置楼房的均价900元/㎡相比，差距较大，李新安及其家人有可能因被诉强拆行为导致居住生活水平降低，不宜将该评估报告作为认定李新安房屋损失的依据。又考虑到对涉诉违法强拆行为的惩罚性，原审法院参照鲁国土资字﹝2017﹞394号文的最高标准每平方850元确定赔偿数额并无不当。李新安对房屋面积并无异议，因此，本案被拆除房屋的赔偿数额为850元/㎡×112.86㎡＝95931元。其次，关于李新安宅基地价值的赔偿，按照《方案》的规定，只对院落空闲面积按照23000元/亩的标准进行补偿，申言之，房屋占用的宅基地面积不再补偿。如果按照集体土地征收的程序，理应按照李新安宅基地的面积进行赔偿，但本案中并未涉及集体土地征收,且案涉项目复垦经验收后,原宅基地的权属仍归属于原使用权人,对宅基地使用权的丧失进行了弥补，因此原审法院对李新安被拆除房屋空闲院落赔偿金额为23000元/亩÷666.7×38.89㎡＝1324.4元，未对其他宅基地的价值作出赔偿，并无不当。 （二）关于李新安应享有的房屋拆迁补偿安置权益问题。虽然李新安未在《方案》规定的时间内签订安置补偿协议、腾空房屋，且案涉房屋被强制拆除，但是该方案中确定的房屋拆迁补偿安置权益以及奖励亦应在赔偿诉讼中得到保障，以遵守赔偿不低于补偿的原则，避免出现违法成本低于合法拆迁的现象。原审法院按照《方案》规定，认定李新安应按其家庭成员5人享有50㎡的免费楼房，应得补偿款900元/㎡×50㎡＝45000元；搬迁奖励2000元，上述两项赔偿共计47000元。《方案》并未规定必须拆除本人所有的全部房屋才能享受每人免费10㎡的政策，仲山镇人民政府主张李新安不应享受相关权益的理由不能成立。原审法院对此认定并无不当。 （三）关于室内物品损失的赔偿问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。根据上述规定以及“谁主张，谁举证”的一般诉讼原则，李新安以及仲山镇人民政府均应在本案中就李新安室内物品损失承担举证责任。本案中，仲山镇人民政府在强拆时并未对李新安室内物品进行登记保存，同时李新安对仲山镇人民政府保管的物品不予认可，应当认为没有可以返还的财产；同时，李新安单方制作的损失清单证明力有限，对主张的室内物品损失缺乏充分的证据。由此看来，本案存在双方对室内物品损失均无法举证或举证不充分的情况。原审法院结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识，考虑物品的折旧等因素，酌情确定赔偿数额为1000元，亦无不当。李新安认为遗漏梨花木太师椅、古钱币及其他损失物品、酌定数额过低的上诉理由没有证据证明，本院不予支持。 为了使被拆迁人的安置补偿权益最大化，如果上诉人认为按照《方案》购买房屋可使其获得更大的利益保障，则仲山镇人民政府应组织协调某某村村委会保障其享受村民同等待遇购买安置房的权益，原审法院认定上诉人如在回迁的某某社区购买房屋，其所购买的楼房的价款应当按照《方案》所规定的楼房楼层价款标准据实计算亦无不当。 综上所述，仲山镇人民政府强制拆除李新安房屋的行为违法，应赔偿的范围为被拆除房屋价值95931元、被拆除房屋空闲院落价值1324.4元、50㎡的楼房价值45000元、搬迁奖励2000元、损坏物品损失1000元，共计145255.4元。上述赔偿已经充分考虑了李新安因房屋被强制拆除带来的各项经济损失，赔偿金额足以支付与拆除房屋面积相同的安置楼房，能够保障李新安的居住权益以及原有生活水平。至于李新安主张安置楼房属于违章建筑的问题，缺乏确凿的证据证实，亦不属于本院审理范围。原审法院认定事实清楚,适用法律正确，并无不当之处。二上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李新安、嘉祥县仲山镇人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 张 玲 审判员 李传平 审判员 惠 慧 二〇二〇年五月二十日 法官助理王德光 书记员李瑞