浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙02行终81号 上诉人（原审原告）宁波甬通预拌砂浆有限公司。住所地浙江省宁波市鄞州区瞻岐镇岐化村（原轮窑厂）。 法定代表人蔡正勇，总经理。 委托代理人李龙彪（特别授权代理），浙江正清和律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波市鄞州区瞻岐镇人民政府，住所地浙江省宁波市瞻岐镇瞻虹路77号。 法定代表人毕延斌，镇长。 委托代理人王闽（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。 上诉人宁波甬通预拌砂浆有限公司（以下简称甬通公司）诉被上诉人宁波市鄞州区瞻岐镇人民政府（以下简称瞻岐镇政府）其他行政管理行为行政赔偿一案，不服宁波市海曙区人民法院于2020年1月3日作出的（2018）浙0203行初139号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年3月4日受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 2013年5月份上诉人甬通公司要办理涉案企业，2013年9月28日被上诉人瞻岐镇政府通知其停止建设，双方争议的确认行政行为违法一案，经宁波市海曙区人民法院（2018）浙0203行初14号行政判决确认被上诉人瞻岐镇政府的行政行为违法后，被上诉人瞻岐镇政府上诉至宁波市中级人民法院。2018年8月15日本院作出行政裁定书，确认其撤回上诉，（2018）浙0203行初14号行政判决生效。2018年8月23日上诉人向被上诉人瞻岐镇政府申请国家赔偿，后者于2018年10月8日作出了不予行政赔偿决定书，并在2018年10月15日依法送达。 原审法院经审理查明，2013年4月8日原告甬通公司法定代表人蔡正勇向被告瞻岐镇政府申请要求在鄞州瞻岐镇歧化村投资一千万元建设一座宁波甬通预拌砂浆有限公司，年产干粉预拌砂浆20万吨，干粉砂浆公司是由黄沙堆场、烘干机、混合机、提升机、两个600吨的干沙储存器、三只300吨的水泥储存器、一台70吨每小时全自动电脑控制干粉砂浆搅拌机平台等组成。被告瞻岐镇政府在该报告上签署同意并盖章。该项目经鄞州区发展和改革局备案，并经鄞州区环保局环保批复。原告方设立甬通预拌砂浆公司的土地系向案外人霍和波租赁，案外人霍和波系向瞻岐镇岐化村经济合作社承租。2013年8月16日原告甬通公司与杭州奥拓机电装备技术有限公司签署了设备按揭买卖合同，2013年8月22日原告甬通公司支付了杭州奥拓机电装备技术有限公司设备首付款100万元。至2013年9月28日原告甬通公司并未领取建设工程规划许可证。 2013年9月28日被告瞻岐镇政府作出《关于要求宁波甬通预拌砂浆有限公司停止建设的通知》（以下简称《停建通知》），认为该厂址（瞻岐镇岐化村原轮窑厂位置）已划入大嵩新区核心区范围，根据鄞政发［2013］128号文件精神和大嵩新区开发建设管委会2013年9月19日发出的《督查书》的要求，为保证大嵩新区核心区开发建设顺利进行，要求原告甬通公司接到本通知后立即停止一切建设工程和设备安装。被告瞻岐镇政府将协调、帮助原告甬通公司的预拌项目另行选址建设，并协助原告甬通公司办理项目相关延期手续。该通知送达至原告甬通公司后，后者随即停止建设。2013年10月13日被告瞻岐镇政府支付原告甬通公司前期场地搬迁损失等赔偿款共计39.5万元。2016年3月16日被告瞻岐镇政府以书面形式告知原告甬通公司，该公司在原××村地址停止办企业后，被告瞻岐镇政府已向原告公司推荐南一村原砖瓦厂地块，并就该地块的现状如面积、产权状况等向原告甬通公司作了详细说明，当时未承诺原告甬通公司一定可以落户，也未签署任何投资落户协议书。目前由于受国土、规划等限制，该地块无法使用，所以被告瞻岐镇政府也不再向原告甬通公司推荐该地块。如果该公司认为是被告瞻岐镇政府原因导致原告公司受损，建议通过法律途径进行解决。 原告甬通公司诉被告瞻岐镇政府其他行政行为一案，该院于2016年9月14日作出（2016）浙0203行初84号不予受理行政裁定。原告不服，向宁波市中级人民法院上诉。宁波市中级人民法院于2016年10月20日作出（2016）浙02行终412号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告甬通公司仍不服，向浙江省高级人民法院提出再审申请。浙江省高级人民法院于2017年11月10日作出（2017）浙行再31号行政裁定，裁定：1.撤销该院（2016）浙0203行初84号行政裁定；2.撤销宁波市中级人民法院（2016）浙02行终412号行政裁定；3.本案指令宁波市海曙区人民法院予以立案。该院于2018年3月12日受理后，案号为（2018）浙0203行初14号，并于2018年6月19日作出判决，认为被告瞻岐镇政府作出涉案的责令停止建设的行为，其理由是根据鄞政发[2013]128号文件精神和大嵩新区开发建设管委会2013年9月19日发出的《督查书》的要求，显然，这并不能成为被告瞻岐镇政府作出涉案行政行为的依据。同时，责令停止建设系行政强制行为，被告瞻岐镇政府在作出涉案行政强制行为时应根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，履行相关的程序，但后者在未保障相对人依法享有的权利及救济途径的情况下，即作出了涉案的责令停止建设行为，其程序亦违法。故判决确认被告瞻岐镇政府于2013年9月28日作出的《停建通知》违法。被告瞻岐镇政府上诉至宁波市中级人民法院，后撤诉，认可了一审法院确认行政行为违法的判决。2018年8月23日原告甬通公司根据国家赔偿法第四条之规定，向被告瞻岐镇政府申请国家赔偿。被告2018年10月8日作出了不予行政赔偿决定书并在2018年10月15日依法送达。 该院另对本案所涉项目向宁波市自然资源和规划局鄞州分局进行了调查，答复为：在鄞州瞻岐镇歧化村村庄规划区内，使用集体土地进行建设的，都只能是乡镇企业，需要办理乡村规划许可证。在办理程序上，应该由村里出面向规划职能部门申领规划许可证，如果同意的话，规划许可证也是发放给村经济合作社。像原告这样独自建设的，应当申请国有建设用地使用权，办理建设工程规划许可证，申请人也是原告自身。 原审法院认为，2013年4月8日原告甬通公司法定代表人蔡正勇向被告瞻岐镇政府申请要求在鄞州瞻岐镇歧化村投资一千万元建设一座宁波甬通预拌砂浆有限公司，该项目经鄞州区发展和改革局备案，并经鄞州区环保局环保批复。原告甬通公司设立甬通预拌砂浆公司的土地系向案外人霍和波租赁，租赁时间为2013年2月28日，案外人霍和波系向瞻岐镇岐化村经济合作社承租。原告公司甬通公司于2013年5月23日领取营业执照。上述事实表明原告甬通公司及其法定代表人对于开办企业进行涉案项目需依法办理相关手续及证照是清楚的。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。结合该院向规划职能部门的调查，原告甬通公司开办企业进行涉案项目或办理乡村规划许可证，或申请国有建设用地使用权，办理建设工程规划许可证。而原告甬通公司在办理了其他证照之后却未办理进行项目施工必需的建设工程规划许可证。在2013年4月8日原告法定代表人蔡正勇向被告瞻岐镇政府的申请报告中，也并无向被告瞻岐镇政府要求办理规划许可证的意思表示。故该院对原告甬通公司提出的该报告即为其向被告瞻岐镇政府的申请，所以建设许可证即使需要办理，也需要被告瞻岐镇政府去办理，而且后者也没有通知该公司去办理证件的主张不予采信。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，原告甬通公司获得行政赔偿的前提是行政行为违法且对受害人的合法权益造成损害。该院作出的（2018）浙0203行初14号行政判决虽确认被告瞻岐镇政府于2013年9月28日作出的《停建通知》违法，但并未对原告甬通公司是否存在合法权益受损进行认定，该判决并明确认定至2013年9月28日原告公司并未领取建设工程规划许可证。原告甬通公司在尚未取得相应许可证的情况下与杭州奥拓机电装备技术有限公司签署了设备买卖合同，并支付相应款项；根据原告甬通公司提供的赔偿清单及审计报告，原告提出赔偿的损失金额中包括了设备购买、广告设计、打桩费用、工资支出、经营利润等，而这些均是在原告甬通公司在尚未取得相应许可证的情况下支出及主张的，上述金额中部分如工资费用等并无银行支付流水，是在企业未正常经营情况下仍有如此大数额工资费用支出，经营利润损失是参照其他企业平均利润率及其他信息进行计算，并未考虑企业实际经营风险。原告甬通公司在未办理规划审批手续情况下的上述经营建设行为本身不具有合法性，即该公司主张的损失并非其合法权益，不属于国家应当承担赔偿责任的情形。且在2013年10月13日被告瞻岐镇政府曾支付原告前期场地搬迁损失等赔偿款共计39.5万元。 综上，被告瞻岐镇政府于2013年9月28日作出的《停建通知》已被该院生效判决确认违法，对此，原告甬通公司有权向被告瞻岐镇政府申请国家赔偿，但其赔偿请求主张缺乏法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告甬通公司的诉讼请求。案件鉴定费31200元，由原告甬通公司负担。 上诉人上诉称，一审法院事实认定及法律适用错误。一、上诉人设立的企业合法有效，2013年5月3日瞻岐镇政府批复同意后，该公司带着场地权属证明和土地厂房租赁合同于同月23日完成了公司注册，当时，工商办证窗口的同志说，现在集体土地上厂房还可以办企业，再过一两年，注册企业工商营业执照都需要土地证、房产证，故该公司在当时的条件下已按规定合法注册，一审法院不能不注意政策的前后差异。二、上诉人的法定代表人于2013年4月8日向被上诉人提交申请，后者经审查予以批准，该批准行为法律性质上属于行政许可。基于对其行政行为的信赖，上诉人陆续办理好营业执照、环评手续，并预付100多万元购买相关设备，被上诉人已经同意该公司在岐化村经营企业，却突然通知停止建设，该行为被确认违法，被上诉人应赔偿该公司造成的信赖利益损失。三、营商环境需要维护，2018年6月19日作出（2018）浙0203行初14号行政判决已经生效，被告瞻岐镇政府作出涉案的责令停止建设的行为程序违法，被上诉人不承担责任无法让人信服。综上，请求撤销一审判决，依法改判。 被上诉人赡岐镇政府未提供书面答辩，在微法院询问中辩称，一审认定的事实无误，适用法律正确。上诉人上诉的理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。 二审过程中，双方均未提供新的证据，本院根据原有证据对一审认定的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯了公民的财产权时，受害人可以向该行政机关主张国家赔偿，因此，行政机关承担赔偿责任的前提是其违法行为造成了赔偿请求人的合法利益的损失。本案中，上诉人主张其在经被上诉人批准同意后，注册企业、购买设备、招聘人员着手进行企业生产经营，但被被上诉人违法停止，故应由被上诉人承担赔偿责任。本院认为，《停建通知》的相关内容表述如下：“因你公司现厂址（瞻歧填歧化村原砖窑厂位置）已纳入大嵩新区核心区范围，根据鄞政发[2013]128号文件精神和大嵩新区开发建设管委会2013年9月19日发出的《督查书》的要求，为保证大嵩新区核心区开发建设顺利进行，要求你公司接到本通知后立刻停止一切建设工程和设备安装。镇政府将协调、帮助你公司的预拌砂浆项目另行选址建设，并协调你公司办理项目相关延期手续”，虽然生效的（2018）浙0203行初14号行政判决确认被上诉人瞻岐镇政府于2013年9月28日作出的《停建通知》违法，但其理由是“根据鄞政发[2013]128号文件精神和大嵩新区开发建设管委会2013年9月19日发出的《督查书》的要求，这并不能成为被上诉人瞻岐镇政府作出涉案行政行为的依据。”同时认为后者在未保障相对人依法享有的权利及救济途径的情况下，即作出了涉案的责令停止建设行为，其程序亦违法。但因客观上被上诉人系为保证大嵩新区核心区开发建设原因中止了上诉人公司的建设，而如根据鄞政发[2013]128号文件精神执行被上诉人确应中止上诉人公司的建设，故即便被上诉人在程序上补正其行政行为的相关问题，其中止上诉人公司建设让后者离开原建设地址的结果不会改变，在此情况下，该行政行为被确认违法与上诉人主张的损失之间不存在法律上的因果关系。如果上诉人认为被上诉人的其他行为引发其合法利益损失，可另行起诉。故一审判决驳回上诉人的赔偿请求，其结论可予维持。 综上，原判认定事实基本清楚，适用法律基本正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  陈碧儿 审判员  谭星光 审判员  秦 峰 二〇二〇年五月二十七日 书记员  王 静