广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤行终1924号上诉人（原审被告）：吴川市人民政府。住所地：广东省吴川市文明路10号。法定代表人：陈恩才，代市长。委托代理人：詹树迅，吴川市司法局干部。被上诉人（原审原告）：吴川市振文镇水口渡村民委员会边塘村民小组。负责人：陈亚胜，村民小组长。委托代理人：黄亚桂，男，汉族，1972年10月9日出生，住广东省佛山市南海区。委托代理人：陈亚东，男，汉族，1962年11月26日出生，住广东省吴川市。原审原告吴川市振文镇水口渡村民委员会边塘村民小组（以下简称边塘村民小组）诉吴川市人民政府（以下简称吴川市政府）不履行法定职责行政纠纷一案，广东省湛江市中级人民法院于2018年10月10日作出（2018）粤08行初387号行政判决。上诉人吴川市政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年5月28日，原告通过中国邮政专递EMS（快递单号：102669400XXXX）向被告吴川市政府寄送了《关于请求吴川市政府组织振文镇人民政府和边塘村民小组确认被征用、收归土地的位置和界址的申请书》，请求吴川市政府派人员与申请人确认被征用的7.2亩耕地、收归国有的8.5亩林地的具体位置及土地界址，该申请书的申请人处由村长陈亚胜签字并盖有吴川市振文镇水口渡村民委会边塘村民小组的公章。该邮政专递表面“内件品名”栏明确载明：申请书、吴川县人民政府文件[1994]33号，“收件人信息”栏的收件人为：曹栋市长（收），公司名称为：吴川市政府，后该邮件退回，EMS改退批条显示为拒收。原告及吴川市振文镇水口渡村民委员会边塘经济合作社（以下简称边塘经济合作社）、李金水、陈亚清、李田弟对此不服，提起本案诉讼。因查明并无证据显示边塘经济合作社、李金水、陈亚清、李田弟参与上述向吴川市政府申请履行法定职责的活动，原审法院已以边塘经济合作社、李金水、陈亚清、李田弟不符合起诉条件为由，另行裁定驳回了他们的起诉。另查明：1984年9月16日，吴川市振文镇人民政府为了建设水口渡集镇，经与水口渡管理区及甘棠、叶屋、彭屋、边塘等四村的干部和群众商议后，以振文镇村镇建设办为甲方，与边塘等四村签订了《征地补偿合同》，后因吴川市政府决定修建水口渡大桥，吴川市政府只批准振文镇人民政府征用防洪堤内的土地，即东至江堤脚以西30米处为界，南至三圣庙，西至振文镇公路以东8米，北至甘棠橡胶厂以南20米，共80.6亩土地，其中边塘村被征用土地7.2亩。1986年5月27日，广东省人民政府征地办公室以粤府征函（1986）154号《关于吴川县振文区村镇建设办公室征地的复函》批准振文镇人民政府的征地请示，批准征地红线图中包括边塘村的耕地7.2亩。1994年1月18日，吴川市政府作出吴府（1994）33号《关于振文镇边塘村要求振文镇村镇建设办退还被征用其村土地问题的处理决定》，决定：振文镇村镇建设办使用甘棠、叶屋、彭屋、边塘村的耕地和国有土地共80.6亩，已办理了征地手续，该土地所有权属国家，使用权属振文镇村镇建设办。边塘村不服该决定，向人民法院提起诉讼，案经吴川市人民法院、湛江市中级人民法院、广东省高级人民法院审理判决，均维持了吴川市政府作出吴府（1994）33号《关于振文镇边塘村要求振文镇村镇建设办退还被征用其村土地问题的处理决定》。原审法院认为，本案为诉行政机关不履行法定职责案件。本案的争议焦点为：一、被告是否构成行政不作为，二、原告请求被告履行法定职责是否有事实和法律依据。一、关于被告吴川市政府拒收邮政专递信件及不予答复的行为是否构成行政不作为。公民、法人或者其他组织有权通过信件的形式向行政机关表达自己的意见，提出申诉，向负有履行法定职责的行政机关提出履责申请。本案中，原告通过邮政专递方式向被告吴川市政府的法定代表人寄送《关于请求吴川市政府组织振文镇人民政府和边塘村民小组确认被征用、收归土地的位置和界址的申请书》，该邮政专递表面“内件品名”栏明确显示邮寄内容为申请书、吴川县人民政府文件[1994]33号，收件人为被告的法定代表人，因行政机关的法定代表人代表其法人行使职权，故应视为原告的申请材料已经提交给被告,其申请符合申请行政机关履行职责的形式要件。被告的拒收行为是针对原告方作出，对原告的权利义务产生影响，属于以明示拒绝的方式不作为。在本案诉讼过程中，被告已得知原告向其提出申请的内容，但亦未对原告的申请作出答复。故原告要求确认被告拒收行为及对其申请不予答复的行为属于行政不作为，理由成立，原审法院予以支持。二、关于原告请求被告履行法定职责是否有事实和法律依据的问题。原审法院认为，申请行政机关履行法定职责，应以行政机关负有相关法定职责为前提。本案中，原告申请被告履行的职责是对其主张的土地确认地址及划界。根据已查明的事实，原告所主张的土地由吴川市振文镇人民政府征收，后原告对该征地行为不服而提出行政复议，被告吴川市政府此后作出了《关于振文镇边塘村要求振文镇村镇建设办退还被征用其村土地问题的处理决定》（吴府[1994]33号），载明吴川市振文镇政府村镇建设办已征用包括原告边塘村在内的四条村庄80多亩土地。原告对该处理决定仍然不服，依法提起行政诉讼，历经一、二审和再审，人民法院生效法律文书已维持上述处理决定。即该处理决定是已经发生法律效力的行政行为。对此，原告既可以申请人民法院执行判决，也有权要求作出该处理决定的行政机关予以明确。现原告认为，虽然吴川市振文镇人民政府征用、收归了其村有关土地，但具体位置不明，要求被告吴川市政府划界确认地址。被告作为作出处理决定的行政机关，负有将上述处理决定详细信息公示、明确的法定职责。而对于原告要求被告确认界址的申请，被告并未作出任何答复。被告虽然当庭表示，原处理决定的四至范围有红线图明确，是清晰的，地址位置亦是明确的，但这是被告法庭上的辩解，并非其对原告申请的答复。因此,原告要求被告答复及履行划界明确界址法定职责具有事实和法律依据。另外，原告在庭审中补充提出的关于“要求判令被告履行法定职责，立案查处追究吴川市振文镇人民政府单位及相关负责人非法买卖土地法律责任”的诉讼请求，依法不属于行政诉讼的审理范围，原告可另循法律途径解决。综上所述，被告拒收原告向其寄送的申请书并不予答复的行为已构成行政不作为，原告请求被告履行答复及划界明确界址法定职责的诉求有理，原审法院予以支持。原告的其他诉讼请求依法不属于行政诉讼的审理范围，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：限被告吴川市政府在法定期限内对原告吴川市振文镇水口渡村民委员会边塘村民小组的申请作出处理。案件受理费50元，由被告吴川市政府负担。上诉人吴川市政府不服原审判决，上诉请求撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。主要理由如下：一、原审判决事实不清，证据不足，涉案的EMS邮件被一个名叫李强的人签收，该件并未送达给上诉人的法定代表人，上诉人根本无从得知该邮件的内容，依事实只能认定为被上诉人未提出申请。二、被上诉人在一审诉讼提出的申请事项无事实根据和法律依据，其目的是将权属清楚、明确的国有土地重新进入争议程序，人民法院不应支持。涉及的土地1984年已经被振文镇人民政府征用，1986年5月27日广东省人民政府征地办公室的粤府征函(1986)154号《关于吴川市振文区村镇建设办公室征地的复函》作了批准。后由于被上诉人提出退还其村被征用的土地。1994年1月18日，本府作出吴府(1994)33号《关于振文镇边塘村要求振文镇村镇建设办退还被征用其村土地问题的处理决定》，确认土地已被征用的事实。该处理决定经法院一审、二审和再审审理，均得到维持。征地范围和界址是十分清楚、明确的。该土地也由振文镇村镇建设办从1986年使用至今。土地的界址面积四至早已确定。原审判决事实不清，证据不足；如被上诉人确需向政府申请划界，应依照法定程序向上诉人提出，被上诉人在没有任何依据的情况下，认定上诉人已收到申请却不作为是错误的。请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人边塘村民小组答辩称：一、邮件在被吴川市政府拒绝签收退回后，由原告李金水的儿子李强签收。政府拒绝签收是事实。二、上诉人认为持有二十年前的判决书，就认为涉案土地是权属清楚的国有土地，而不需申请法院执行、不需组织双方确认界址，不需回复，理由显然是不成立的。上诉人所主张征用、收归的土地，从未和答辩人确认界址履行征地责任；包括涉案位置在内的土地属于答辩人合法一直使用中，现权利受到上诉人下属侵害后，要求上诉人履职有事实和法律依据，其不依期履职已经构成不作为。故，答辩人依法请求上诉人确认界址，保护自己权益是有事实和法律依据；答辩人在邮寄单上载明及在本案诉讼请求中明确，上诉人不履职行为依法属于行政不作为。答辩人从来未在农村信用社开立过基本存款账户，一般存款账户、专业存款账户，足以推翻上述三级法院认定已经支付征地款给答辩人而合法征用了土地的事实。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第二十六条及参照《最高人法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十三条等之规定，应当认定上诉人没有相应确认界址的证据。故上诉人持有二十年前的判决书而自认为权属于清楚，而不需申请法院执行、不需组织双方确认界址、不需回复的理由依法是不成立的。综上，原审认定事实清楚、适用法律和判决正确，请求二审法院维持原审判决。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。另经本院调卷审查，边塘村因不服吴府(1994)33号《关于振文镇边塘村要求振文镇村镇建设办退还被征用其村土地问题的处理决定》（以下简称涉案处理决定）提起行政诉讼，吴川市人民法院作出（1994）吴行初字第1号行政判决，湛江市中级人民法院作出（1996）湛中法行终字第33号行政判决，广东省高级人民法院作出（1997）粤高法行监字第3号驳回申诉通知，均维持了涉案处理决定，驳回边塘村的诉讼请求。其中，在吴川市人民法院（1994）吴行初字第1号案卷宗中，存有1984年9月16日吴川市振文镇人民政府与边塘等四村签订的《征地补偿合同》，仲裁书、征地报告、征地批复，征地平面图等证据材料，证实1994年1月18日，吴川市政府作出涉案处理决定中涉及征用边塘村的土地位置和界址，且有勘验笔录证明吴川县人民法院组织边塘村和吴川县政府、振文镇政府共同勘察征地现场。自1962年始至1998年边塘村与甘棠村、彭屋都归甘棠大队管辖，属于自然村，即是本案边塘村民小组的前身。本院认为，本案争议的焦点是边塘村民小组（原边塘村）提起本案诉讼是否符合立案受理条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；……”经本院调阅吴川市人民法院（1994）吴行初字第1号案件卷宗审查，边塘村因对涉案征地及收归国家所有的行政行为不服，曾向当地政府提起退回土地的申请，1994年吴川市人民政府作出涉案处理决定，确认征收边塘土地7.2亩的征地行为合法，并确认边塘村与叶屋村争议的林地8.5亩属于国家所有等。边塘村对涉案处理决定不服，提起诉讼，吴川市人民法院作出（1994）吴行初字第1号行政判决，湛江市中级人民法院作出（1996）湛中法行终字第33号行政判决，广东省高级人民法院作出（1997）粤高法行监字第3号驳回申诉通知，均维持了涉案处理决定，驳回边塘村的诉讼请求。吴川县人民法院在审理期间组织了边塘村和吴川县政府、振文镇政府共同勘察涉案土地位置和界址，边塘村时任村长陈康帝在勘验笔录上签名确认，另有吴川市振文镇人民政府与边塘等四村签订的《征地补偿合同》，仲裁书、征地报告、征地复函，征地平面图等材料，证明涉案争议土地的位置四至界址等事实。本案中，边塘村民小组（原边塘村）以申请确认被征用、收归土地的位置和界址，分清土地权属为由，向吴川市政府邮寄《关于请求吴川市政府组织振文镇人民政府和边塘村民小组确认被征用、收归土地的位置和界址的申请书》，名义上是申请吴川市政府履行确认涉案土地位置及界址等职责，实质上仍是对涉案征收土地行政行为不服，通过邮寄履职申请书的形式再次对当年的征地行政行为提出异议，在性质上属于信访行为。吴川市政府对该信访行为的处理，对原审原告边塘村民小组的权利义务并不产生实际影响，根据上述司法解释的规定，边塘村民小组提起本案诉讼，不符合法定立案受理条件。原审法院受理边塘村民小组提起的本案诉讼并作出实体判决不当，本院依法予以纠正。上诉人吴川市政府上诉主张涉案征地范围和界址清楚明确，原审判决不当等，上诉请求撤销原审判决并改判，理由成立，本院予以采纳。边塘村民小组如因其目前仍实际管理使用的土地与相关用地单位就权属归属问题存在争议，可依法另行向当地人民政府申请调处解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销广东省湛江市中级人民法院（2018）粤08行初387号行政判决；二、驳回原审原告边塘村民小组的起诉。本案一、二审均免收案件受理费。边塘村民小组一审预交诉讼费50元，吴川市政府二审预交诉讼费50元，均可分别申请退还。本裁定为终审裁定。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇二〇年五月二十六日书记员  刘桂宜