河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终145号上诉人（一审被告）沈丘县人民政府，住所地沈丘县槐店镇和谐路1号。法定代表人刘国庆，县长。委托代理人李晓强，沈丘县政府工作人员。委托代理人李云峰，河南千字文律师事务所律师。被上诉人（一审原告）于冰洁,女,汉族,1991年6月5日出生,住沈丘县。一审被告沈丘县东城街道办事处。负责人刘涛,该办事处主任，于冰洁因诉沈丘县人民政府、沈丘县东城街道办事处强制拆除一案，沈丘县人民政府不服周口市中级人民法院（2019）豫16行初341号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。周口市中级人民法院一审查明，于冰洁系河南省沈丘县东城街道办事处大于楼居委会居民,在该村建有房屋一处。2019年1月10日,河南省人民政府作出《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》(豫政土【2019】8号),同意沈丘县征收集体建设用地36.6504公顷作为沈丘县2018年度第一批城市建设用地,其中包括于冰洁所在大于楼居委会16.9737公顷建设用地。2019年2月21日沈丘县人民政府依据豫政土【2019】8号土地批复文件,发布《征收土地方案通告》。于冰洁所建房屋位于通告的征收范围内。在就安置补偿问题未与于冰洁达成一致并签订安置补偿协议的情况下,沈丘县人民政府于2019年4月8日组织人员将于冰洁涉案房屋强行拆除。于冰洁向一审法院提起行政诉讼，请求依法确认沈丘县人民政府强制拆除于冰洁房屋的行政行为违法。一审法院另查明，于冰洁等人不服河南省人民政府作出的《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》(豫政土【2019】8号),于2019年6月18日向河南省人民政府申请复议。河南省人民政府于2019年9月3日作出豫政复决【2019】2538-2543号《行政复议决定书》,撤销了上述批复中批准征收大于楼居委会16.9737公顷集体建设用地的行为。周口市中级人民法院一审认为：一、对于冰洁家房屋实施的拆除行为是否系强制拆除行为。沈丘县人民政府和沈丘县东城街道办事处辩称拆除于冰洁家房屋是于冰洁腾空房屋后自行配合征收部门拆除的,但于冰洁对此予以否认;沈丘县人民政府和沈丘县东城街道办事处在拆除于冰洁家房屋之前,未就安置补偿问题与于冰洁达成一致;于冰洁提供的拆除现场视频显示,在拆除现场拉有警戒线,有警车、警察等大量工作人员在现场维持秩序。从以上情况可以看出,对于冰洁家房屋实施的拆除行为明显为行政强制行为。二、拆除于冰洁涉案房屋的行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定:“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行”,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”。从上述法律、法规规定可以看出,无论是征收集体土地上的房屋还是征收国有土地上房屋,需要采取强制执行措施的,均应当在法定条件下、依照法定程序向人民法院申请强制执行,在获得人民法院准予强制执行的裁决后方可进行。本案中,沈丘县人民政府和沈丘县东城街道办事处对被征收房屋均无直接强制执行的权利。且实施征收所依据的省政府征地批复涉及于冰洁所在居委会部分已被省政府行政复议决定撤销,征收于冰洁房屋行为已无依据。因此,沈丘县人民政府和沈丘县东城街道办事处对于冰洁涉案房屋实施的强制拆除行为违法。三、关于本案适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定:“没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告”。本案中,沈丘县东城街道办事处是沈丘县人民政府的派出机构,我国法律、法规并未授权派出机构在行政征收中行使强制执行权,其对于冰洁涉案房屋实施的强制拆除行为应视为沈丘县人民政府的委托行为,其行为后果应由沈丘县人民政府承担。综上,本案的适格被告是沈丘县人民政府,沈丘县东城街道办事处不是本案适格被告。综上所述,沈丘县人民政府在行政征收过程中,直接对于冰洁涉案房屋实施强制拆除缺乏职权依据;且实施征收所依据的省政府征地批复涉及于冰洁所在居委会部分已被省政府行政复议决定撤销,征收于冰洁房屋行为已无依据。因该强制拆除行为系事实行为无可撤销内容,故应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,一审法院判决:确认沈丘县人民政府2019年4月8日强制拆除于冰洁涉案房屋的行为违法。沈丘县人民政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审认定事实错误。征收过程中，上诉人是在被上诉人自愿腾空房屋，并经征收工作小组验收且符合拆除条件后才委托拆迁公司依法集体拆除，并非强制拆除。一审中上诉人提交的沈丘县城管局拆迁工作小组情况说明、居民委员会出具的情况说明、拆除现场的视频资料，即使存在形式上的瑕疵，不影响证明内容的真实性，足以证明被上诉人自行配合拆除。（二）被上诉人配合上诉人征收拆迁的行为发生在2019年4月，用地批复被撤销的时间在2019年8月，拆除被上诉人的房屋是依法履行征收拆迁的行政职责，并无不当。用地批复被撤销引起的征地行为是否违法是一种独立的行政行为，与被诉强制拆除行为违法分属不同行政行为。且用地批复被撤销系因未履行征地前听证程序，并非实体错误，目前正重新补报，不能以用地批复被撤销作为确认拆除行为是否违法的依据和基础。综上，请求撤销原判，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为，一审法院确认沈丘县人民政府于2019年4月8日组织实施强制拆除于冰洁房屋的行为违法，并无不当。（一）沈丘县人民政府提交的证据不能证明被诉拆除行为系因权利人自愿交付其处置。1.沈丘县政府提供的大于楼居民委员会出具的情况说明，不能作为证据采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，行政诉讼法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《最高人民法院关于适用民事诉讼法的解释》第一百一十五条第一款规定，“单位向人民法院提出的证明材料，应当由单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章，并加盖单位印章。……”大于楼居民委员会以单位身份出具书面情况说明，无单位负责人及制作人员签名或盖章，形式上本身不具备证据要件，对其证明力不应认定。2.在未与房屋权利人签订安置补偿协议，且无其他证据相佐证的情况下，不能证明拆除行为系基于房屋所有人自愿处分权利而实施。因此，沈丘县人民政府虽主张不存在强制拆除行为，但其提供的证据不能达到其证明目的，对于其所认为的证据仅存在瑕疵，拆除行为系出于当事人同意的意见，本院不予采信。（二）排除自愿拆除的可能，沈丘县政府组织对涉案房屋实施拆除的行为应认定为由沈丘县人民政府运用行政强制力实施的强拆行为。根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，依照土地征收组织实施程序进行的强制拆除行为，须由县级以上政府土地主管部门责令交出土地，当事人拒不交出的申请人民法院强制执行。可见，征地批复合法仅是强制拆除行为合法的前置条件之一，并非唯一判断基础，仍需结合具体实施过程中的相关程序法律规定加以审查。即便有合法征地批复作为前置程序，强制拆除责令交出土地，也应由土地部门作出责令交出土地决定，并申请法院执行，沈丘县人民政府并无职权进行强制拆除。目前涉案征地批复已被撤销，也即该批复自作出之日即丧失法律效力，基于该批复作出的强制拆除行为欠缺法定前提，且强制拆除实施时也未由职权部门按照法定程序进行，显然该强制拆除行为不符合法律规定，应被确认违法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。沈丘县人民政府的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沈丘县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  肖海生审判员  陈红云审判员  苗春燕二〇二〇年五月二十九日法官助理王红媛书记员董凯莉