江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏行终1311号 上诉人(原审原告)姜新生，男，汉族，现住常州市武进区。 委托代理人姜雨（系姜新生女儿），女，汉族，住址同上。 委托代理人贾振华，北京京平律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)常州市武进区人民政府，住所地常州市武进区湖塘镇延政中大道行政中心。 法定代表人戴士福，该区区长。 委托代理人姚铭泽，该区房屋征收与补偿办公室主任。 委托代理人朱红，江苏正气浩然律师事务所律师。 上诉人姜新生因诉常州市武进区人民政府（以下简称武进区政府）未经登记建筑认定处理一案，不服江苏省常州市中级人民法院（2017）苏04行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人姜新生的委托代理人姜雨、贾振华，被上诉人武进区政府的委托代理人姚铭泽、朱红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定，2016年10月14日，常州市武进区房屋征收与补偿办公室（以下简称武进征收办）书面委托武进国家高新技术产业开发区北区管理处（以下简称北区管理处）为永安河拓浚整治工程项目（高新北区段）征收实施单位，承担房屋征收与补偿具体工作。同日，武进征收办作出房屋调查登记告知书，告知将对项目所涉房屋进行调查登记，调查登记时间为2016年10月14日至2016年11月23日，调查登记方式为入户调查，调查登记单位为北区管理处。同日，征收红线图、调查登记通知书及民意调查征询表在征收现场进行了公告。 2016年10月15日的情况调查显示，广电东路191号（即原广电路1号）所有权人为姜新生，土地性质为国有，土地用途为工业，备注标明有房屋被出租给“熊孩子家教”、“老年活动室”和“南田收藏协会”。同日，姜新生填写了民意调查征询表，表示支持永安河拓浚整治工程。2016年11月25日至2016年12月1日，武进征收办公布了调查结果，其中姜新生户权证内面积为0㎡，权证外面积为1230.48㎡。2016年11月24日，武进征收办在征收现场发布了未经登记建筑申报、举证的通知，通知被征收人于2016年11月25日至12月1日至项目现场办公室领取、填写未经登记建筑认定和处理申请表并提交相关证据。 姜新生2016年12月5日签字确认的认定处理申请表载明：广电东路191号未经登记建筑总面积为1260.72㎡，1号房（二层，面积498.71㎡）建造于1971年，2号房（二层、面积39.77㎡）建造于1997年，3号房（一层、面积296.80㎡）建造于1973年，4号房第一层（面积88.04㎡）建造于1997年，4号房第二层（面积88.04㎡）建造于2004年。4号房第一至二层（面积188.87㎡）建造于2008年，5号房第一层（面积30.24㎡）建造于1971年，5号房第二层（面积30.24㎡）建造于2004年。 《未经登记建筑初步认定意见情况说明》载明：1号房1-2层，经多方询问调查（社区、村），均证明该房屋建造年代较早（约为20世纪60-70年代），初步认定意见为建于1993年11月1日前；2号房1-2层，对照2004版和2008版地形图及影像图，初步认定建于1993年11月1日至2004年10月28日；3号房第一层，经多方询问调查（社区、村），均证明该房屋建造年代较早（约为20世纪60-70年代），初步认定意见为建于1993年11月1日前；4号房第一层，对照2004版和2008版地形图及影像图，初步认定建于1993年11月1日至2004年10月28日（土地证范围内）；4号房第二层，对照2004版和2008版地形图及影像图，初步认定建于2004年10月28日至2008年1月1日；4号房第1-2层，对照2004版和2008版地形图及影像图，初步认定建于2008年1月1日后；5号房第一层，经多方询问调查（社区、村），均证明该房屋建造年代较早（约为20世纪60-70年代），初步认定意见为建于1993年11月1日前；5号房第二层，对照2004版和2008版地形图及影像图，初步认定建于2008年1月1日后。 2016年12月16日，未经登记建筑认定会召开，并对姜新生户未经登记建筑形成认定处理意见。2017年3月14日，认定处理意见情况在征收现场进行了公示。2017年8月3日，现场查勘图、面积计算表和认定处理结果核对表向姜新生进行了送达。2017年8月5日，姜新生在认定处理结果核对表上签字确认。武进区政府于2017年8月15日作出2017-001号未经登记建筑认定处理意见书（以下简称《2017-001号认定书》），并于2017年8月17日向姜新生进行了送达。 另查明，2017年5月15日，武进区政府作出常武征[2017]1号国有土地上房屋征收决定，决定对永安河拓浚整治工程项目（高新北区段）征收范围内的国有土地上房屋实施征收。1998年土地登记审批表显示，广电路1号土地使用者为姜新生。姜新生不服《2017-001号认定书》，提起诉讼，请求法院撤销《2017-001号认定书》，并对《关于市区国有土地上房屋征收中对未经登记的建筑调查、认定和处理的意见》（以下简称《意见》）第四条和第五条的合法性进行审查。 一审法院认为: 一、关于常建规[2013]4号《意见》第四条、第五条是否合法的问题 首先，主体是否适当。原常州市城乡建设局、原常州市规划局、原常州市国土局、原常州市住房保障和房产管理局以及常州市城市管理局联合联合制定的《意见》第四条规定，对于未经登记建筑，作出征收决定的政府组织有关部门进行评审，并根据评审结果作出认定处理意见。未经登记建筑成因复杂，包括规划、用地、建设、不动产登记等众多方面原因。未经登记建筑认定及处理涉及城乡规划法，土地管理法、房地产管理法甚至公路法、水法、防洪法等多部法律、法规及规章，涉及城乡规划部门、国土管理、城乡建设、不动产登记、综合执法等诸多行政执法部门。鉴于该认定处理行为是未经登记建筑法律上最终的处理行为，因此，相比于由城乡规划部门依据城乡规划方面的法律进行认定处理，《意见》第四条的规定更有利于查明未经登记建筑成因及现状等相关事实，更有利于保护相关权利人的合法权益，亦符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）的立法精神。另一方面，《征补条例》第二十四条第二款并未明确排除作出征收决定的政府作为认定处理部门的主体资格。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定，对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。前述规定亦印证了作出征收决定的政府可以作出认定处理决定。 其次，认定标准是否合法。一是《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的城镇违章建设的处罚与《征补条例》第二十四条第二款规定的未经登记建筑认定及处理是两个性质不同的行政行为。是否区分“尚可采取改正措施消除对规划实施影响”的情形，与认定处理行为之间无必然联系。二是虽然原《中华人民共和国城市规划法》第四十条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条分别规定了“影响城市规划，尚可采取改正措施的”和“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”情形，但该规定并非默许这种试图通过行政处罚合法化的未批先建行为，尤其是没有任何批准建造手续的违法建设行为。三是原《中华人民共和国城市规划法》已于2008年1月1日废止，《中华人民共和国城市规划法》施行期间即1990年4月1日至2008年1月1日期间建造的未经登记建筑，客观上无法通过“采取改正措施”这一途径合法化。 再次，处理标准是否合法。对于1990年4月1日之后在国有土地上建造的未经登记建筑，《意见》没有径直认定为合法建筑予以补偿或者违法建筑不予补偿，而是本着尊重事实、保护被征收人正当权益的原则，按照建造时间不同分别处理：对于1990年4月1日至2004年10月28日期间建造的未经登记建筑，非住宅按照类似房地产市场评估价的90%予以补偿；对于2004年10月28日至2008年1月1日期间建造的未经登记建筑，按照重置成新价适当补贴。前述规定虽然与《征补条例》第二十四条第二款的规定不完全一致，但该项规定是有利于被征收人的授益性规定，不违反法无明文规定即禁止原则，亦无不当。 二、关于《2017-001号认定书》是否合法的问题 《征补条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。《意见》第四条规定，作出征收决定的政府作出认定处理决定。依照前述规定，武进区政府具有对征收范围内未经登记建筑进行调查、认定和处理的职权。武进区政府作出认定处理意见期间，进行了前期入户调查、公布调查结果、召开未经登记建筑认定会并形成认定处理意见、作出处理意见书并向姜新生送达，相关程序符合《常州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》的规定，符合程序正当原则。 根据征收范围红线图、情况调查登记表、姜新生2016年12月5日签字确认的认定处理申请表等证据材料，结合相关地形图、影像图，武进区政府作出“1、1号房1-2层498.71㎡按房屋市场评估价的100%予以补偿，享受各类补助、补贴、奖励。2、3号房第一层积296.80㎡按房屋市场评估价的100%予以补偿，享受各类补助、补贴、奖励。3、5号房第一层30.24㎡按房屋市场评估价的100%予以补偿，享受各类补助、补贴、奖励。4、2号房1-2层39.77㎡按房屋市场评估价的90%予以补偿，不享受各类补助、补贴、奖励。5、4号房第一层88.04㎡按房屋市场评估价的90%予以补偿，不享受各类补助、补贴、奖励。6、4号房第二层88.04㎡不予补偿，按房屋重置成新价予以补贴。7、4号房第1-2层188.87㎡为违法建筑，不予补偿。8、5号房第二层30.24㎡为违法建筑，不予补偿。”的认定及处理意见，证据确凿。姜新生关于其在2008年之后没有建房的观点，没有事实依据，不予支持。 综上，《意见》第四条、第五条与原《中华人民共和国城市规划法》《中华人民共和国城乡规划法》和《征补条例》的相关规定并不冲突。武进区政府作出的《2017-001号认定书》认定事实清楚，证据确凿，依据正确，程序正当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回姜新生的诉讼请求。 上诉人姜新生上诉称：1、武进区政府没有作出《2017-001号认定书》的法定职权，相关职权应当由规划部门行使；2、被上诉人作出的《2017-001号认定书》认定事实不清，处理结果不合法，且缺乏法律依据；3、被诉的认定书不合理，且认定的建房时间错误。请求本院撤销一审判决，撤销《2017-001号认定书》，并对《意见》第四条和第五条的合法性予以审查。 被上诉人武进区政府答辩称：1、依据《征补条例》等的规定，被上诉人武进区政府具有对涉案未经登记建筑进行认定、处理，并作出《2017-001号认定书》的法定职责；2、其作出《2017-001号认定书》程序合法，且处理标准亦无不当之处；3、《意见》第4条和第5条合法,且给被征收人增加了利益。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。 本院认为： 一、关于《意见》第四条和第五条的合法性问题 《征补条例》第二十四条规定，市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。虽然《中华人民共和国城乡规划法》等法律对国有土地上违法建设的认定和处理已经作出了相关规定，但未经登记建筑与违法建设并非完全相同，故在房屋征收过程中仍需要根据实际情况区别对待。然而，不论《征补条例》还是江苏省人民政府发布的苏政发〔2011〕91号《江苏省贯彻实施若干问题规定》，均未就如何在国有土地上征收范围内对未经登记建筑进行调查、认定和处理作出明确规定。鉴于此，常州市根据《征补条例》《国有土地上房屋征收评估办法》以及苏政发〔2011〕91号《江苏省贯彻实施若干问题规定》等，结合当地的具体情况，由原常州市城乡建设局、原常州市规划局、原常州市国土局、原常州市住房保障和房产管理局以及常州市城市管理局联合出台《意见》，为房屋征收工作提供具体的指引并不存在违反上位法的情形。从内容上看，《意见》第四条就征收范围内行政机关对未经登记建筑进行调查、认定和处理的行政程序进行了详细规定。这些规定保障了被征收人的参与、申辩等程序权利，同时也顾及了行政效率，符合程序正当的基本原则。第五条则根据未经登记建筑的不同建造时间，分别明确是否应当补偿以及补偿比例，保障了被征收人的实体权益。因此，上诉人姜新生称《意见》第四条和第五条违法的主张不能成立，本院不予支持。 二、关于《2017-001号认定书》的合法性问题 首先，被上诉人武进区政府有权对征收范围内未经登记建筑进行调查、认定、处理。《征补条例》第二十四条规定，市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。在国有土地上房屋征收过程中，为了充分保障被征收人的权益，应当对未经登记的建筑进行实事求是的调查、认定，以便为后期确定被征收人获得补偿的数额奠定基础。因此，这需要作为征收机关的市、县级人民政府组织、协调多个相关行政机关，对未经登记建筑进行综合认定。因此，被上诉人武进区政府作为涉案房屋的征收机关，具有作出《2017-001号认定书》的职权。上诉人姜新生认为武进区政府没有作出《2017-001号认定书》的法定职权的主张缺乏法律依据，本院不予支持。 其次，《2017-001号认定书》认定事实清楚。本案中，双方当事人对未经登记建筑的总面积为1260.72平方米不持异议，对1号房1-2层498.71平方米、3号房第一层296.80平方米以及5号房第一层30.24平方米按房屋市场评估价的100%予以补偿，享受各类补助、补贴、奖励的处理亦不持异议，但对其他未经登记建筑的处理存在分歧。针对涉案2号房1-2层39.7平方米和4号房第一层88.04平方米房屋，上诉人姜新生认可被上诉人武进区政府对面积和建筑年代的认定，但认为将这些房屋按市场评估价的90%予以补偿，不享受各类补助、补贴、奖励的处理欠缺法律依据。根据《意见》第五条的规定，对于1990年4月1日至2004年10月28日《常州市人民政府关于整治违法建设的通知》发布前在国有土地上建造的未经登记的建筑，非住宅按被征收房屋（原用途）类似房地产市场评估价的90%予以补偿。本案中，落款时间为2016年12月5日由上诉人姜新生签字的《未经登记建筑认定处理申请表》显示，上述房屋建造时间为1997年；武进国家高新区马杭社区居民委员会出具的《情况说明》也同意被上诉人武进区政府对上述房屋建造年代的认定。据此，被上诉人武进区政府决定涉案2号房1-2层39.7平方米和4号房第一层88.04平方米房屋按市场评估价的90%予以补偿，不享受各类补助、补贴、奖励的处理具有事实根据和法律依据。针对4号房第二层88.04平方米、4号房第1-2层188.87平方米以及5号房第二层30.24平方米的房屋，被上诉人武进区政府根据2004年和2008年的航拍图，认定4号房第二层88.04平方米的房屋建造于2004至2008年间，4号房第1-2层188.87平方米以及5号房第二层30.24平方米的房屋建造于2008年之后，并据此按照《意见》的规定，作出相应的处理亦无不当之处。虽然上诉人姜新生认为，上述房屋均应按照合法建筑进行补偿，但并未提供有效证据证明其主张，故本院难以支持。 最后，《2017-001号认定书》作出的行政程序亦无不当之处。行政机关在作出对当事人合法权益产生直接影响的行为时，应当依法保障当事人陈述、申辩等程序性权利。本案中，武进征收办于2016年10月14日作出房屋调查登记告知书，告知有关进行房屋调查登记的事项。此后，姜新生填写的民意调查征询表显示，其支持永安河拓浚整治工程。2016年11月24日，武进征收办在征收现场发布了未经登记建筑申报、举证的通知，通知被征收人至项目现场办公室领取、填写未经登记建筑认定和处理申请表并提交相关证据。上诉人姜新生也于2016年12月5日填写了认定处理申请表。经讨论决定，被上诉人武进区政府于2017年3月14日作出认定处理意见,并在征收现场进行了公示。2017年8月5日，上诉人姜新生在认定处理结果核对表上签字确认。因此，被上诉人武进区政府2017年8月15日作出《2017-001号认定书》，并于2017年8月17日向上诉人姜新生送达既符合《意见》第四条的规定，也不违反正当程序的基本原则，故已经保障了被征收人姜新生的程序权利。 综上，上诉人姜新生的上诉理由和请求依法不能成立。一审判决认定事实清楚，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人姜新生负担。 本判决为终审判决。 审判长 蔡 霞 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇二〇年五月十一日 书记员 张家松 附：本判决所依据的法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 常建规[2013]4号《关于市区国有土地上房屋征收中对未经登记的建筑调查、认定和处理的意见》 四、认定和处理程序 1、房屋征收部门在征收范围内公布调查结果并告知被征收人举证的权期限和权利、义务。 2、对调查结果中未经登记的建筑，由被征收人填写《未经登记的建筑认定和处理申请表》，在规定时间内举证，并承诺对申请事项和相关证据承担法律责任。 3、根据被征收人的申请，由作出房屋征收决定的政府组织有关部门进行评审。 4、作出房屋征收决定的政府根据评审结果作出认定处理意见。 5、房屋征收部门将认定处理意见送达被征收人，并在征收范围内进行公示。 6、无异议的，由作出房屋征收决定的政府作出认定处理决定；有异议的，作出房屋征收决定的政府应当组织有关部门进行复核，并根据复核结果作出认定处理决定。 7、房屋征收部门将认定处理决定送达被征收人，并按照认定处理决定依法对未经登记的建筑进行处理。 五、认定和处理标准 1、未经登记的建筑属于下列情形之一的，可以视为合法建筑，按房屋征收的有关规定予以补偿： （1）1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行前在国有土地上建造的未经登记的建筑； （2）1993年11月1日国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》施行前在原集体土地（后依法转为国有土地，下同）上建造的未经登记的建筑； （3）已依法取得建设工程规划许可证及相关施工批准手续并按其他规定建造、但尚未办理房屋登记的建筑。 1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行后在国有土地上建造的、1993年11月1日国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》施行后在原集体土地（后依法转为国有土地）上建造的未经登记建筑（本条第三种情形除外），一律不得认定为合法建筑。 2、对于1990年4月1日至2004年10月28日《常州市人民政府关于整治违法建设的通知》发布前在国有土地上建造的未经登记的建筑，以及1993年11月1日至2004年10月28日在原集体土地上建造的未经登记的建筑，区分以下情况进行处理： （1）在国有土地使用权证范围内建造的，住宅房屋按被征收房屋类似房地产市场评估的95%予以补偿；非住宅按被征收房屋（原用途）类似房地产市场评估价的90%予以补偿。 （2）在国有土地使用权证范围外及房屋共有部位上建造的，按被征收房屋的重置成新价予以补偿，被征收人在规定的奖励期限内签订协议并将房屋交付拆除的，可以给予适当补贴，补贴标准由辖区房屋征收部门拟定，报市房屋征收部门批准后执行。 3、2004年10月28日至2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》施行前建造的未经登记的建筑，对其中认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿，房屋征收部门可以按照被征收房屋的重置成新价给予适当补贴。 4、2008年1月1日后建造的未经登记的建筑，对其中认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑，一律不予补偿。 5、对于未超过批准期限的临时建筑，按照临时建筑的批准使用年限结合重置成新价给予补偿，另有特别规定（含约定）不予补偿的，从其规定。