江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终177号 上诉人（原审原告）许应峰，男，1970年2月22日生，××族，住如皋市。 委托代理人陈嘉桢，北京大成（南通）律师事务所律师，系法律援助律师。 被上诉人（原审被告）如皋市搬经镇人民政府，住所地如皋市。 法定代表人张兵，镇长。 应诉负责人石明良，副镇长。 委托代理人田小兵，如皋市搬经法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审第三人）吉祖平，男，1960年9月1日生，××族，住如皋市。 上诉人许应峰因诉被上诉人如皋市搬经镇人民政府（以下简称搬经镇政府）履行查处法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初865号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，许应峰与吉祖平户系在同一排居住线上东西相邻的邻居。许应峰户房屋于1996、1997年左右建成，吉祖平户房屋于1998年建成。 2019年3月18日，许应峰向搬经镇政府发出书面《举报》，称2019年2月初，吉祖平在两家中间村集体留置的3.5米宽南北路上建房，给许应峰及村民带来了影响，吉祖平的行为属于侵犯集体公共设施，请求搬经镇政府予以处理。搬经镇政府于3月21日收到举报后，向相关人员、许应峰及吉祖平所在村委会作了调查并进行现场勘查，在调查过程中获取1999年4月26日形成的盖有如皋市加力乡加北村村民委员会公章的《处理意见》，该意见第一条为“许应峰与吉祖平两户之间的生产生活路仍然按九六年调整土地时的具体规定，东西宽为1.8m，南至东西生产路，北至环乡路，东至吉祖平南北墙南10公分，北墙角45公分，西至许应峰南墙角120公分，北墙角90公分”，《处理意见》另载明了对于许应峰户成材白果树的处理方式等事项，第四条载明“许应峰、吉祖平两户不按批复建房及超标建房的面积按有关规定服从处理”。搬经镇政府经现场丈量认定许应峰与吉祖平户之间的巷道与两户的距离现状与《处理意见》记载一致。2019年5月13日，搬经镇政府向许应峰作出《告知书》一份，内容为：1.吉祖平户仅对西侧坐北朝南的辅助用房屋面进行修缮，原墙地址未动；且许应峰与吉祖平两户的界址1999年4月26日原加力乡政府及加北村已有结论；2.许应峰户与吉祖平户房屋在1999年时均已建成，且双方之间的巷道早已形成目前的现状，故许应峰的举报无相应的事实和法律依据。许应峰收到《告知书》后不服提起诉讼，请求确认搬经镇政府纵容吉祖平家在许应峰宅基地上建围墙、房屋行为违法；判令搬经镇政府责令吉祖平清除在许应峰宅基地上所建围墙。 一审庭审中，许应峰认可吉祖平户于2019年初对附房修建时并未移动与许应峰户相邻的墙体的位置，仅对南北两侧的墙体以及屋面进行修缮、改动。对于原加力乡加北村村民委员会出具的《处理意见》，许应峰不予认可，吉祖平在庭审中认可该意见的真实性，并陈述系由乡政府、村委会统一处理，虽处理时两家均不在场，但形成的《处理意见》向两家进行了送达告知，且吉祖平持有该《处理意见》。 一审法院认为，本案的争议焦点为搬经镇政府针对许应峰的举报作出的答复是否合法。 本案许应峰向搬经镇政府提出举报的实质系申请搬经镇政府履行法定职责，根据许应峰的书面举报，其申请搬经镇政府履职的事项为要求搬经镇政府对吉祖平“2019年2月初在许应峰与吉祖平两家中间村集体留置的南北路上建房”的行为进行查处。针对当事人的履职申请，行政机关作为的前提为：1.申请事项属于其职能范畴；2.申请查处的行为客观存在。《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条规定：“违反本条例规定，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款……村（居）民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，由乡（镇）人民政府依照前款的规定处罚。”许应峰在举报信中陈述吉祖平户在村集体道路上建房，有可能存在违反规划的行为，搬经镇政府收到举报后即采取现场勘查等调查措施，并不存在怠于履职的情形。搬经镇政府经现场勘查，认定吉祖平户于2019年初并未实施新建房屋的行为，仅对其户附房的南北墙以及屋面进行修缮、改动，但并未变更附房位置，也未移动与许应峰户相邻一侧的墙体。搬经镇政府另在调查过程中获取了原加力乡加北村村民委员会于1999年4月26日形成的关于许应峰与吉祖平户宅地界址的《处理意见》，该《处理意见》对于两户的界址、通道的位置均有明确记载，搬经镇政府经现场勘查认定两户住宅界址现状与《处理意见》记载的界址一致。庭审中，许应峰对于吉祖平户于2019年初对于附房仅作修缮、未变动附房位置的事实亦是认可的。因此，许应峰向搬经镇政府举报吉祖平于2019年初在村集体道路上建房的行为显然并不存在，搬经镇政府基于调查认定的事实，在法定履职期限之内向许应峰作出《告知书》，告知内容并无不当。 综上，搬经镇政府对于许应峰的举报事项，在法定履职期限内进行了调查，并向许应峰出具《告知书》，不存在履职不当的情形，对许应峰的诉讼请求依法不予支持。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回许应峰的诉讼请求。 许应峰不服一审判决提起上诉称,吉祖平于1999年违章建附房，2019年进行修缮属于违章建筑物的连续状态，应予处罚。吉祖平于2019年砌围墙也属于违章建筑，搬经镇政府依法应当作出处理决定。吉祖平的违章建房给许应峰出行带来影响，搬经镇政府对许应峰的举报未依法作出处理决定，一审判决认定事实不清，适用法律不当。请求二审法院撤销一审判决，改判支持许应峰的一审诉请。 被上诉人搬经镇政府辩称，搬经镇政府收到许应峰的举报后，对相关事实进行了核查，并到现场进行了勘查，吉祖平将其辅助用房的屋面进行了修缮，原墙的地址及屋檐高度均未有变化，且经查询，两户的房屋在1999年时均已建成，两户之间的巷道已形成目前的状况20年，两户之间的界址原加力乡人民政府和加北村村委会在1999年就有处理意见。后搬经镇政府将相关情况向许应峰进行了告知答复，搬经镇政府已经履行了相应的职责。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人吉祖平述称，吉祖平户建房有建房报告，按照建房报告，吉祖平户与许应峰户之间为1.5米，而事实上有3米，因此没有侵犯许应峰户的合法权益。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，搬经镇政府对于许应峰的举报事项有无履行职责，所作答复是否正确。 行政管理事项纷繁复杂，不仅涉及法律问题，还涉及事实问题以及历史遗留问题，因此，行政机关作出行政行为过程中具有自由裁量的权限，司法审查应当对行政机关的裁量权给予一定尊重。对于农村居民的建设行为，如果行政机关经调查发现确实不存在严重影响规划，且对周边邻居不造成影响，从而不予查处，法院经审查行政机关的理由成立的，可以认定行政机关已经履行了相应的职责。 《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，许应峰向搬经镇政府提交举报信，要求搬经镇政府对吉祖平在两家中间村集体留置的南北路上建房的行为进行查处。搬经镇政府收悉后，进行了调查和现场勘查，调取了原加力乡加北村村民委员会于1999年4月26日形成的关于许应峰与吉祖平户宅地界址的《处理意见》。根据搬经镇政府提交的现场照片、《处理意见》可见，吉祖平不存在未经审批新建房屋的行为，吉祖平仅是将1999年之前就已建成的生活辅助用房进行了修缮，未移动墙体位置，而且两户的住宅界址现状与《处理意见》的记载相一致。在此情况下，搬经镇政府基于调查核实的相关情况向许应峰进行告知，体现了尊重历史、兼顾现实的原则，可以认定已经履行了职责，所作答复并无不当。至于许应峰提到的吉祖平的生活辅助用房本身即为违章建筑的问题，依法不属于本案审查范围。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。许应峰的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人许应峰负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 郭   德   萍 审判员 仇秀珍审判员张祺炜 二〇二〇年五月二十六日 书记员 丁   水   仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。