湖南省益阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘09行终46号上诉人（原审原告）中国农业银行股份有限公司娄底分行。住所地：湖南省娄底市。法定代表人傅海滨，该分行负责人。委托代理人陈健，该分行员工，代理权限为一般代理。委托代理人许雅丽，该分行员工，代理权限为一般代理。被上诉人（原审被告）益阳市赫山区自然资源局。住所地：湖南省益阳市。法定代表人黄志刚，该局局长。出庭负责人郭卫民，该局分管法制工作副局长。委托代理人李奇国，湖南万维律师事务所律师，代理权限为一般代理。原审第三人湖南娄底市剑成置业有限公司。住所地：湖南省娄底市。诉讼代表人湖南娄底市剑成置业有限公司破产管理人。负责人罗伯武。上诉人中国农业银行股份有限公司娄底分行（以下简称娄底农行）与被上诉人益阳市赫山区自然资源局（以下简称赫山区资源局）、原审第三人湖南娄底市剑成置业有限公司（以下简称剑成公司）闲置土地认定一案，不服湖南省桃江县人民法院于2019年12月4日作出（2019）湘0922行初163号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，本案现已审理终结。湖南省桃江县人民法院认定，2018年7月16日，益阳市赫山区人民检察院向原益阳市国土资源局赫山分局（以下简称赫山分局，现更名为赫山区资源局）发出检察建议书，建议：一、依法严格履行职责，及时对剑成公司闲置土地的行为进行调查认定；二、严格按照法定程序，及时报请益阳市赫山区人民政府批准，向剑成公司下达收回国有建设用地使用权决定书，无偿收回国有建设用地使用权。同日，赫山分局同意启动闲置土地调查。7月17日向剑成公司发出闲置土地调查通知书，通知载明：你单位位于某药业西侧，某农贸市场东侧，国有建设用地（证号：益赫国用2011第000007号），面积为66219平方米，该地块至今未动工建设，涉嫌构成闲置土地。8月16日，赫山分局作出益赫国土资闲认字（2018）001号闲置土地认定书：依据《闲置土地处置办法》第二条的规定，认定该宗地为闲置土地，闲置原因为：市人民政府调整规划。9月5日，向剑成公司发出通知，通知其于2018年9月11日商讨土地闲置处置等问题。2018年9月15日，益阳市某建设投资有限公司因认为闲置土地认定的闲置原因不当，提出投诉举报，益阳市赫山区人民政府法制办公室于9月17日向赫山分局发出限期改正闲置土地认定书的法律意见，经查认为，认定造成土地闲置的原因为益阳市人民政府调整规划，与客观事实不符，闲置认定书不当，限其自行改正。2018年10月8日，赫山分局作出关于撤销闲置认定书（益赫国土资闲认字（2018）001号）的决定，并向剑成公司送达。同年10月26日，作出益赫国土资闲认字（2018）002号闲置土地认定书，认定上述地块为闲置土地，闲置原因为企业自身原因。另查明，剑成公司于2004年11月17日登记注册成立，2011年1月4日，剑成公司通过拍卖的方式从赫山分局取得益赫国供2010-043号地块的国有土地使用权，位置益阳市某工业园某路南侧、某路以东，面积66219平方米。1月27日，双方签订了国有建设用地使用权出让合同，合同约定出让土地的交付与出让价款的缴纳、土地用途、出让年限等。其中第十六条约定合同项下宗地建设项目在2011年5月1日之前开工，在2013年3月28日之前竣工。2011年1月28日，剑成公司申请该宗土地办理了国用（2011）第000007号土地使用权证。2012年7月2日，依剑成公司申请对上述土地进行了分割登记，土地使用权证号分别为湘益赫国用（2012）第000149号和第000150号。2012年12月19日，剑成公司向赫山分局提交关于益阳某大市场项目宗地政策性调规申请延期开工的请示，该局主要领导签署“根据益府阅（2012）135号会议纪要，该宗地系规划调整原因导致闲置，建议延期一年开发，至2014年5月。”其后，该宗土地未进行开工建设。又查明，因娄底市某工贸有限公司向娄底农行借款，两笔借款共计2600万元（已提前偿还50万元），由剑成公司与娄底农行签订《最高额抵押合同》（担保的债权最高余额为2800万元），以剑成公司名下的位于益阳市赫山区某工业园某路南侧的国有土地作抵押担保，并办理了抵押登记手续。该借款纠纷由娄底市中级人民法院作出（2015）娄中民三初字第16号民事判决，判决第二项如娄底市某工贸有限公司逾期未支付，娄底农行有权对剑成公司所提供的抵押物折价或者拍卖、变卖该抵押物的价款优先受偿。该案已进入执行，于2015年4月9日轮候查封湘益赫国用（2012）第000149号和第000150号。再查明，2018年5月15日，娄底市中级人民法院受理申请人李某生、刘某龙提出对被申请人（债务人）剑成公司破产重整申请。2018年6月20日，娄底市中级人民法院受理娄底市某工贸有限公司等8家公司以不能清偿到期债务、与关联企业剑成公司高度人格混同为由提出的破产重组申请。湖南省桃江县人民法院认为，本案争议的焦点是1．娄底农行是否具有原告主体资格？2．被诉闲置土地认定是否具有可诉性？第一，关于娄底农行原告主体资格问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项的规定，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。该法第二十五条第一款：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。被诉闲置土地认定书并非向娄底农行作出，显然娄底农行不是相对人。也不能认定娄底农行与被诉闲置土地认定有利害关系。虽然本案被确认为闲置的土地已经为娄底农行设定了抵押，一旦被认定为闲置土地，土地行政主管部门就会依据相关规定进行处置，有可能对娄底农行债权的实现产生影响，影响了其担保权益的实现，但依据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”的规定，娄底农行如果认为行政行为对其债权实现产生影响，应当依其他途径予以解决。因此，娄底农行不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。第二，关于闲置土地认定是否具有可诉性的问题。依据《闲置土地认定办法》第四条，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的实施。依据该办法第二章的规定，闲置土地认定程序先由国土资源主管部门进行调查核实，构成闲置土地的，向国有建设用地使用权人下达闲置土地认定书，并载明相关事项，认定为闲置土地后，按照该办法第八条、第十四条的情形，作出处理。对后续作出的处理决定才具有终局性，针对本案涉案闲置土地认定后，国土资源主管部门已经作出收回国有建设土地使用权决定书，闲置土地认定已经被收回决定书所吸收，后续作出的收回决定才具有终局性，才能成为司法审查的对象。因此，闲置土地认定是作出国有土地使用权决定前所实施的过程性行为，也不对娄底农行的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。综上所述，被诉闲置土地认定不属于行政诉讼受案范围，娄底农行的债权实现应当通过民事途径予以解决。据此依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项、第六十九条第一款第一项的规定，故裁定：驳回原告中国农业银行股份有限公司娄底分行的起诉。案件受理费50元，退回给原告中国农业银行股份有限公司娄底分行。上诉人娄底农行不服一审裁定，上诉提出：一审裁定认定事实不清，运用法律错误。上诉请求：请求依法撤销湖南省桃江县人民法院（2019）湘0922行初163号行政裁定。被上诉人赫山区资源局答辩称：1、《闲置土地认定书》是为作出闲置土地处置和利用决定的前置准备过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；2、上诉人就《闲置土地认定书》提起诉讼，已经超过了起诉期限。益赫国土资闲认字（2018）002号《闲置土地认定书》作出的时间为2018年10月26日，该认定书作出后即在门户网站上进行了公布。且上诉人在2018年12月26日拟好了行政复议申请书，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，其直接向人民法院提起诉讼，最迟应当在2019年6月25日之前，上诉人于2019年8月12日提起诉讼，已经超过了6个月的起诉期限，且无法定耽误起诉期限事由。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原裁定。原审第三人剑成公司未到庭，未陈述意见。各方当事人一审提交的证据已随案移送本院。本院二审期间，各方当事人均无新的证据提供。本院二审审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《闲置土地处置办法》第十四条第(一)、(二)项规定，对未开发满一年或者满二年的闲置土地，由市、县国土资源主管部门报经本级或者有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》或者《收回国有建设用地使用权决定书》。本案中，赫山区资源局作出案涉《闲置土地认定书》后，还需要依照《闲置土地处置办法》的上述规定作出相应的处理决定，并且赫山区资源局在案涉《闲置土地认定书》上亦明确载明:“应按照《闲置土地处理办法》的有关规定对该宗地进行处理”。因此，案涉《闲置土地认定书》是对土地闲置状态确认的一个载体，属于最终作出闲置土地处理决定前的阶段性、过程性行为，尚未产生最终影响，并非成熟的行政行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审法院裁定驳回娄底农行的起诉并无不当。关于一审认为娄底农行与被诉行为不具有利害关系，非本案适格原告的问题，因娄底农行对涉案土地设定了抵押权，一旦涉案土地被认定为闲置土地，则对其担保物权的实现产生了影响，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，上诉人娄底农行与被诉行为具有利害关系，是本案适格的原告，一审认定有误，本院予以纠正，但未影响裁定结果，故结论可予维持。综上所述，上诉人娄底农行的上诉请求部分成立，本院部分支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长  吴 斌审 判 员  傅爱军审 判 员  谭环栋二〇二〇年五月二十五日法官助理  苏婧如书 记 员  肖 贝