贵州省开阳县人民法院行 政 裁 定 书(2020)黔0121行审4号申请人开阳县自然资源局，住所地贵州省贵阳市开阳县城关镇开州大道，统一社会信用代码11520121MB1B36056A。法定代表人陈新，系该局局长。委托代理人邓春涛，贵州成城律师事务所律师，特别权限代理。被申请人王恒义，男，1958年08月10日出生，汉族，住开阳县。申请人开阳县自然资源局与被申请人王恒义城市规划管理(规划)纠纷一案，原告开阳县自然资源局于2020年05月07日向本院提起诉讼，本院2020年05月07日立案受理后，依法组成合议庭进行了审查，现已审理终结。申请人开阳县自然资源局诉称，被执行人在未经批准的情况下，擅自在开阳县占用土地建房、硬化场地等设施改变土地性质，经申请人调查核实，被执行人违法事实清楚，改变土地性质，定性为违法占用土地。申请人于2019年12月6日向被执行人直接送达了《行政处罚告知书》的同时，一并直接送达了《行政处罚听证告知书》，被执行人只提交了《陈述、申辩》材料，没有要求举行听证。之后，申请人下发了《行政处罚决定书》，目前已发生法律效力。由于被执行人没有自行拆除非法占用土地上的房屋，为此，诉至本院，请求执行（2019）085号《行政处罚决定书》的处罚内容拆除被执行人在非法占用土地上新建的房屋。被申请人王恒义辩称，2008年，因金中大水工业园区开磷120万吨／年磷铵含配套项目建设需组织搬迁，我户为支持该项工作，已于2008年底将原住房屋拆除后搬出原居住地。经开阳县金中镇党委、政府工作协调到开阳县自行修建房屋，并将我户户口迁到开阳县。2009年7月，我户与王贵等5户同该组村民协商并经顶方村委员会研究同意后，与该组村民就部分茶山与土地承包经营权达成转让协议，经城关镇政府、顶方村村民委员会核定后颁发《农村土地承包经营权证书》和《林权证》。9月，我等6户据此向顶方村委会和城关镇国土所申请在取得转让权的茶山和土地上修建房屋，顶方村村委会同意其修建请求，并上报城关镇国土所审批。城关镇国土所派人现场勘查之后，认定该地不在《开阳县城市建设总体规划》和《城关镇土地利用总体规划》图的红线范围之内，符合农村个人建房条件，并将申请报城关镇政府进行审批。因我等6户无房屋居住，因此便办证边建设，并于2009年底竣工入住，但证件一直未办理完成。2019年8月，我到顶方村委会查询，才知道我户建房和宅基地使用许可办理的相关资料已不慎遗失。对此，顶方村村委会、开阳县金中镇人民政府出具情况说明，表明搬迁10年之久，加上机构改革等多方面原因导致办证手续资料已遗失。经审理查明，2019年7月29日，开阳县监察委员会向原告开阳县自然资源局移送“关于王恒义等在自建房是否属于违法建筑”问题线索，开阳县自然资源局于8月1日做出依法调查核实处理意见。8月5日立为王恒义在开阳县占用农用地建房涉嫌非法占地一案，同日，贵州壹州鸿建设工程有限公司做出城关镇顶方村王恒义、王斌、王贵、王成、王云、王世瑶个人建房勘测土地勘测定界测绘技术报告，报告显示：王恒义建筑占地面积88.14平方米。2019年12月6日，开阳县自然资源局以王恒义2008年未经批准擅自在开阳县占用耕地88.14平方米建设房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》六十二的规定，已构成非法占用土地为由做出《行政处罚告知书》，责令王恒义退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋，同日一并直接送达了《行政处罚听证告知书》。12月8日，被申请人王恒义提交了《陈述、申辩》材料，未提出听证要求。12月31日，申请人下发并向王恒义送达了《行政处罚决定书》，2020年3月6日，下发并向王恒义送达了《催告通知书》。2020年5月7日，开阳县自然资源局向本院申请强制执行。同时查明，2008年，因金中大水工业园区开磷120万吨／年磷铵含配套项目建设需组织搬迁，王恒义、王贵等6户经开阳县金中镇镇党委、政府做工作协调到开阳县自行修建房屋，并将该6户户口迁到开阳县。2009年7月，王恒义等6户与该组村民就部分茶山与土地承包经营权达成转让协议，经城关镇政府、顶方村村民委员会核定后颁发《农村土地承包经营权证书》和《林权证》。王恒义等6户据此向顶方村委会和城关镇国土所申请在取得转让权的茶山和土地上修建房屋，顶方村村委会同意其修建请求，并上报城关镇国土所审批。城关镇国土所派人现场勘查之后，认定该地不在《开阳县城市建设总体规划》和《城关镇土地利用总体规划》图的红线范围之内，符合农村个人建房条件，并将申请报城关镇政府进行审批。因王恒义等6户无房屋居住，因此边办证边建设，并于2009年底竣工入住，但证件一直未办理完成。对此，顶方村村委会、开阳县金中镇人民政府出具情况说明，表明搬迁10年之久，加上机构改革等多方面原因导致办证手续资料已遗失。上述事实有下列证据证明：纪委、监委线索移送材料、违法线索登记表、询问笔录、立案呈批表、土地勘测定界测绘技术报告、历史影像及现场现状照片、顶方村村委会、开阳县金中镇人民政府出具的建房情况说明、违法案件处理决定呈批表、《政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》、《催告通知书》。本院认为，人民法院不仅应当对行政行为的合法性进行审查，还应当对行政行为的合理性进行审查。在进行合理性审查时，应当运用比例原则等规则对行政裁量的合理性予以审查。《行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。《行政处罚法》第二十七条规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。从行政执法目的和手段关系而言，手段对目的应当是适当的，虽然行政目的是正确的，但也必须选择的是合适的手段。行政机关必须选择相对成本最小的执法手段，选择对行政相对人最小侵害的方式，从而使行政执法的成本与执法收益相一致。开展农房产权登记是保护农民合法权益的需要，是探索农村产权改革的必要前提，也是引导农房建设按照规划有序开展的有效手段，但在本案中，政府相关职能部门存在明显的监管滞后问题，被申请人在2009年便根据程序依法申报审批，因其情况特殊，准许其边办证便修建。房屋修建至今已长达11年之久，政府却一直未能履行其监管职责，对其进行责任追究，督促其完善产权手续。本案被申请人因金中大水工业园区开磷120万吨／年磷铵含配套项目建设需组织搬迁，经镇党委、政府工作协调到开阳县自行修建房屋，并与该组村民就部分茶山与土地承包经营权达成转让协议，依法取得《农村土地承包经营权证书》和《林权证》。并据此向申请修建房屋，经顶方村村委会和城关镇国土所勘察认定：该地不在《开阳县城市建设总体规划》和《城关镇土地利用总体规划》图的红线范围之内，符合农村个人建房条件，据此报城关镇政府进行审批。因其无房屋居住，考虑到房屋是生活基本，因此特别批准其边办证边建设，其房屋建筑占地面积88.14平方米，于2009年底竣工入住。但因相关部门机构改革导致办证手续资料遗失，证件至今未办理完成。从申请人提交的证据看，被申请人建设的房屋并未违反城市规划及所在村区域是否有具体的规划要求，且边建设边办证是特殊情形下的特殊处理。被申请人违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相比于其他未经审批非法占地行为相对轻微。《土地管理法》第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”申请人在适用《土地管理法》第七十七条第一款的拆除规定时，应当考虑上述特定的基本情况，选择最为合理、最小侵害的方式，在此方式不具备条件时，可再考虑更严厉的制裁措施。考虑到本案被申请人的特殊情况，不违反城市规划、村庄和集镇规划，虽未经审批，但其违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相比于其他未经审批非法占地行为相对轻微，且被申请人在所在的村民组应享有宅基地使用权。被申请人房屋已修建11年之久，房屋修建之时，有关职能部门并未阻止，监管不力，涉案房屋不宜拆除，拆除后会给被申请人造成较大损失，也不利于社会稳定。因此，对于申请人的强制执行请求，本院不予支持。综上，经本院审判委员会于2020年5月25日讨论决定，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条、一百六十一条之规定，裁定如下：对申请人开阳县自然资源局申请执行（2019）085号《行政处罚决定书》,即拆除被申请人在非法占用土地上新建的房屋，不予强制执行。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十五日内向贵州省贵阳市中级人民法院申请复议。审判长  李代明审判员  周运友审判员  李国宽二〇二〇年五月二十八日书记员  游 敏