福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽行再22号 抗诉机关：福建省人民检察院。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：袁丽珠，女，1957年1月23日出生，汉族，住福建省福州市马尾区，现住福建省福州市马尾区。 委托诉讼代理人：贾振华，北京京平律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：福州市自然资源和规划局（原福州市国土资源局），住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道193号4座5至7层。 法定代表人：郑章干，该局局长。 委托诉讼代理人：岳江涛，该局职工。 委托诉讼代理人：刘晨璐，福建拓维律师事务所律师。 原审第三人：福州市马尾区自然资源和规划局（原福州市马尾区国土资源局），住所地福建省福州市马尾区君竹路172号三鑫财富中心2号楼。 法定代表人：潘振强，该局局长。 委托诉讼代理人：马静，该局职工。 再审申请人袁丽珠与被申请人福州市自然资源和规划局、原审第三人福州市马尾区自然资源和规划局行政复议决定一案，福建省福州市中级人民法院于2017年11月24日作出（2017）闽01行终578号行政裁定，已经发生法律效力。福建省人民检察院于2019年6月24日作出闽检民（行）监[2019]35000000072号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2019年8月6日作出（2019）闽行抗5号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。福建省人民检察院指派检察员罗志丰、检察官助理林中强出庭履行职务，再审申请人袁丽珠及其委托代理人贾振华，被申请人福州市自然资源和规划局的委托代理人岳江涛、刘晨璐，原审第三人福州市马尾区自然资源和规划局的委托代理人马静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 福建省人民检察院抗诉认为，本案涉及的《征地补偿安置方案》不属于规范性文件，该安置方案仅适用于该次征收，不能反复适用，且适用对象特定，袁丽珠的起诉符合法律规定。二审认为该安置方案系规范性文件，不属于行政诉讼受案范围，驳回袁丽珠起诉，系适用法律明显错误。 袁丽珠再审诉称，1.一审法院认定事实不清。其无法通过合理渠道获知本案讼争的补偿安置方案内容，其是否超过法定申请复议期限的举证责任在于福州市自然资源和规划局。福州市自然资源和规划局提供的公告本身只是公告内容的载体，没有提供对该公告何时何地进行张贴的证据，仅凭公告不能证明该份公告已经进行了公告和达到了公告的目的。2016年10月10日，其从信息公开答复中得知讼争的补偿安置方案内容，于10月19日向福州市国土资源局申请行政复议，并未超过法定申请期限。2.二审法院适用法律错误。马征地公[2013]第04号《征地补偿安置方案》不属于具有普遍约束力、能够反复适用的规范性文件，该方案只是适用福州市琅岐环岛路西北段（二期）工程建设农用地转用和土地征收，根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》中“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”的规定，马征地公[2013]第04号《征地补偿安置方案》属于行政诉讼受案范围，二审法院裁定驳回起诉不当，应予以纠正。综上，请求撤销一、二审行政判决，撤销福州市自然资源和规划局作出的榕国土资复决[2017]1号《驳回行政复议决定书》，判令福州市自然资源和规划局继续审理袁丽珠的行政复议请求。 福州市自然资源和规划局辩称，原二审裁定认定事实清楚，应驳回袁丽珠的再审请求。1.抗诉书查明的事实与福建省福州市仓山区人民法院（下称仓山法院）审查的事实一致，福建省高级人民法院驳回袁丽珠再审申请的裁定已明确写明了理由，无须再行纠正。2.案涉征地补偿方案不具有可诉性，未影响申诉人的合法权益，原审做出驳回起诉的裁定符合法律规定。3.袁丽珠提出行政复议申请已超过法定期限，福州市自然资源和规划局驳回其复议申请具有合法性。4.福州市自然资源和规划局依法履行了行政复议职责，行政复议行为合法。 原审第三人福州市马尾区自然资源和规划局的答辩意见与福州市自然资源和规划局的意见相同。 袁丽珠于2017年1月23日向仓山法院起诉，请求：1.判决撤销原福州市国土资源局作出的榕国土资复决[2017]1号《驳回行政复议决定书》，并判令原福州市国土资源局继续审理其行政复议请求；2.本案诉讼费用由原福州市国土资源局承担。 一审法院认定事实：福州市琅岐环岛路西北段（二期）工程建设项目，经福建省人民政府《关于福州市琅岐环岛路西北段（二期）工程建设农转用和土地征收的批复》（闽政文［2013］290号），同意征收包括马尾区××村在内的集体土地54.5022公顷，使用国有其他土地5.864公顷。马尾区人民政府、第三人原福州市马尾区国土资源局于2013年8月22日分别发布《征收土地公告》（马征地公［2013］第03号）、《征地补偿安置方案公告》（马征地公［2013］第04号），并在马尾区××村进行了现场张贴，同时在《福建日报》上刊登公告。袁丽珠于2016年10月19日以第三人原福州市马尾区国土资源局为被申请人，向原福州市国土资源局申请行政复议，复议请求为：确认第三人原福州市马尾区国土资源局作出的马征地公［2013］第04号《征地补偿安置方案》违法，并予以撤销。原福州市国土资源局于2016年10月21日受理了袁丽珠的复议申请后，将行政复议申请书副本及《提出答复通知书》送达第三人，要求其在收到行政复议申请书之日起十日内提出书面答复，并提交有关证据、依据材料。2016年11月1日，第三人向原福州市国土资源局提交了《行政复议答辩状》及证据材料。2016年12月19日，原福州市国土资源局作出《延期审理通知书》，决定行政复议决定延期30日作出。2017年1月5日，原福州市国土资源局经审查后作出榕国土资复决［2017］1号《驳回行政复议决定书》，驳回袁丽珠的行政复议申请，并将该决定书送达袁丽珠。 一审法院认为，原福州市国土资源局作为原福州市马尾区国土资源局的上一级主管部门，依法有权对袁丽珠提出的复议申请通过行政复议程序进行审查，其作出被诉的行政行为具有合法的权力来源。第三人原福州市马尾区国土资源局已于2013年8月22日在报纸上对马征地公[2013]第04号《征地补偿安置方案》进行了公告。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（四）项之规定，袁丽珠于2016年10月19日才向原福州市国土资源局申请行政复议，显然超过了行政复议的法定申请期限，故原福州市国土资源局根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出被诉《驳回行政复议决定书》，驳回袁丽珠的行政复议申请并无不当。此外，在程序上，原福州市国土资源局受理袁丽珠复议申请后，依法向第三人发出《提出答复通知书》，在收到第三人的答辩意见及证据材料后，经审查后在法定期限内作出《驳回行政复议决定书》，并依法进行了送达，符合法定程序。一审法院判决：驳回袁丽珠的诉讼请求。案件受理费50元，由袁丽珠负担。 袁丽珠不服一审判决，上诉请求：撤销一审判决，发回重审。 二审法院认为，马征地公[2013]第04号《征地补偿安置方案》是根据福建省人民政府的征地批复，由福州市马尾区土地行政主管部门作出的适用于福州市琅岐环岛路西北段（二期）工程建设项目范围的农村集体土地房屋征收补偿安置方案，该方案属于普遍约束力、能够反复适用的规范性文件。袁丽珠就此提起复议申请，请求撤销马征地公[2013]第04号《征地补偿安置方案》，明显不属行政复议受案范围，也不属于行政诉讼受案范围。原福州市国土资源局对袁丽珠提出的明显不符合行政复议受案范围的复议申请，决定驳回，袁丽珠不服提起诉讼，同样不属于行政诉讼受案范围。一审法院进行实体判决，属适用法律错误。二审法院裁定：一、撤销仓山法院（2017）闽0104行初39号行政判决；二、驳回袁丽珠的起诉。 本院再审认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第二款“行政诉讼法第十三条第二项规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件”的规定，规范性文件具有适用对象不特定、能够反复适用等基本特征。本案中，福州市马尾区自然资源和规划局发布的《征地补偿安置方案》，仅适用福州市琅岐环岛路西北段（二期）工程建设征地范围内的土地及其农民，适用对象特定；且仅适用于本次征收，不能反复适用，故该《征地补偿安置方案》不是规范性文件，袁丽珠的起诉符合法律规定。二审法院以《征地补偿安置方案》属于规范性文件，不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉，系适用法律错误，应予纠正。福建省人民检察院的抗诉意见正确，予以支持。袁丽珠的再审理由成立，予以采纳。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十九条第一款、第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销福建省福州市中级人民法院（2017）闽01行终578号行政裁定； 二、指令福建省福州市中级人民法院继续审理本案。 审 判 长  陈 蔚 审 判 员  **腴 代理审判员  刘振宇 二〇二〇年五月二十一日 书 记 员  叶舒燕 附本案适用法律条文 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。 原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。 当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。 第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。