浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终453号 上诉人（一审原告）温岭市永固包装厂，住所地温岭市太平街道南泉工业区。 负责人陈菊清，经理。 委托代理人李玉奇，上海中夏律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）温岭市人民政府，住所地温岭市太平街道人民东路258号。 法定代表人王宗明，市长。 被上诉人（一审被告）温岭工业园区管理委员会，住所地温岭市城东街道九龙大道166号。 法定代表人张正卫，主任。 温岭市永固包装厂（以下简称永固包装厂）因诉温岭市人民政府（以下简称温岭市政府）、温岭工业园区管理委员会（以下简称温岭工业园区管委会）行政协议一案，不服台州市中级人民法院（2019）浙10行初262号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年3月10日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。 原告永固包装厂诉称：原告与新区办于2009年12月12日签订《温岭市国有土地使用权收购合同》（以下简称案涉合同）、《温岭市东湖工业区块企业搬迁协议书》（以下简称案涉协议），约定新区办收购原告位于温岭市东湖工业区的土地使用权，面积1326平方米。案涉协议第六条规定，收储土地经公开出让后，新区办应支付原告搬迁腾空停产补偿费按净收益的62%计算。2010年10月15日，温岭市国土资源局与温岭市城市房地产开发有限公司签订国有建设用地使用权出让合同，将包括原告被收购地块在内的2967平方米土地出让，出让总价11000万元。土地出让后，新区建设办公室等机构未与原告进行对账结算。2010年12月，原告收到1472.2048万元搬迁腾空停产补偿费。因该补偿费与原告估算数值差距较大，后原告年年催促新区办、温岭市政府等部门，要求对账核算，各部门均未给予原告核对账目，原告也无从得知土地净收益计算方法。据知，该地块拆迁补偿费等土地出让成本为1000余万元，按此估算，原告应得2880余万元，与原告收到的补偿款差距近1400余万元。被告温岭市政府作为涉案地块区域内的法定收回以及出让国有土地的责任主体，也是涉案协议履行过程中的决策主体，应与被告温岭工业园区管委会承担共同补偿责任。综上，请求判令被告履行原新区办于2009年12月12日与原告案涉合同和案涉协议约定的义务，给付原告剩余的搬迁腾空停产补偿费用，暂计1400万元；判令被告支付自2010年12月6日（以首次付款日期为准）起至实际完成付款之日止，按同期银行贷款基准利率计算的利息；本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认为，本案中，原告永固包装厂以温岭市政府、温岭工业园区管委会为共同被告，起诉要求履行协议义务，支付搬迁腾空停产补偿费用并支付利息。但是，针对原告等温岭东湖区块“退二进三”工作涉及到的国有土地使用权人与新区办签订的温岭市国有土地使用权收购合同、温岭市东湖工业区块企业搬迁协议的履行主体问题，本院于2018年9月21日作出（2018）浙10行初124号行政裁定，认为新区办系温岭工业园区管委会下设的事业单位，而温岭工业园区系经浙江省人民政府浙政函【2006】83号批准设立的省级开发区。原告如认为新区办未依约履行协议，应以其举办单位温岭工业园区管委会为被告提起诉讼。新区办实施的行为无法认定系受温岭市政府委托。故温岭市政府不是该案适格被告。该裁定业已生效。本案原告就相同情形下签订的案涉合同和案涉协议以温岭市政府为被告提起本案诉讼，被告温岭市政府的主体资格亦不适格。经本院释明，原告拒绝撤回对温岭市政府的起诉。故原告对温岭市政府的起诉应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。如上所述，本案驳回原告对被告温岭市政府的起诉后，原告对被告温岭工业园区管委会的起诉应属基层人民法院管辖。根据行政诉讼法第十八条的规定，本案依法移送温岭市人民法院审理，但需待前述裁定驳回起诉事项生效后再执行移送。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称适用解释）第六十九条第一款第（三）项、第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定：一、驳回原告永固包装厂对被告温岭市政府的起诉；二、本案移送温岭市人民法院管辖。 永固包装厂不服一审行政裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审行政裁定。2.指令一审法院继续审理本案。事实和理由：一、本案被告的确定，应当优先查明签署协议当时新区办的身份，查明新区办与温岭市政府或其他行政机关的法律关系，如存在委托关系的，应当认定委托机关为协议责任主体，一审裁定没有事实依据，依法应予撤销。案涉合同和案涉协议是由新区办于2009年12月12日签署，因该办公室没有土地收储和征收补偿的职权，甚至存在没有行政责任能力的可能，应当查明该办在签署协议时的隶属关系以及是否与温岭市政府或其他机关存在委托处理土地收购事项的事实，并依此确定本案责任主体。本案中，温岭市城市新区建设办公室（以下简称新区办）签订协议当时的身份非常重要，因为该办出于何种法律上的原因、以何种身份签署协议，直接决定了该协议的责任主体的确定。至于2014年9月新区办成为温岭工业园区下属事业单位的事实，因工业园区对涉案区域根本没有管辖权等原因，根本不能成为推定温岭工业园区应当作为涉案协议责任主体的原因。如果签署涉案协议时，新区办与其他机构如温岭市政府存在设立和隶属关系，且实际受市政府指派处理涉案土地收购事务的，当然应当以当时的关系确定责任主体，温岭市政府作出的温政发[2009]104号文件【见该文件第七条第（一）、（五）项】也是指明由市土储中心与新区办负责涉案土地收购任务的。一审法院未查清该事实即作出裁定，没有事实依据，应予撤销。二、涉案土地不在浙江省人民政府批准的温岭工业园区管辖范围内，相距较远，温岭工业园区对涉案土地没有管辖权，即使新区办在2014年归并为温岭工业园区管委会的下属机构，也并非当然使温岭工业园区管委会成为适格被告。一审时，上诉人已经向法院说明，涉案土地不在浙江省人民政府批准的温岭工业园区管辖范围内，相距较远，温岭工业园区对涉案土地没有管辖权，应以合同签订时新区办所代表的机关正确确定被告。另外，温岭市机构编制委员会于2014年9月9日作出的温编[2014]61号《关于印发温岭工业园区（温岭市城市新区）管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称案涉编制规定通知）也明确“温岭工业园区（温岭市城市新区）管理委员会受市人民政府委托，是具体负责工业园区（城市新区）的开发、建设、管理的市政府派出机构”，因工业园区无土地管理等等各类行政职权，相关职能仍需以职能部门名义作出，如土地出让，虽然工业园区负责土地出让前期的内部具体准备工作，但仍需通过土地管理部门作出最终的出让行为。此时，应当适用行政诉讼法第26条、第5条的规定“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”确定被告。本案中，即使到2014年，温岭工业园区管委会也不是具有土地收储职能的机构，对外作出的相关行为也是受温岭市政府委托的行为。否则，不仅存在相关行为越权无效的情况，也会使得行政机关通过委托事业单位行使行政职能，免除自身行政责任的情况泛滥，而司法机关的监督职能不能正确发挥，更是助长了这种行政乱象的产生。三、上诉人未参加（2018）浙10行初124号案的诉讼，该案件与本案争议标的并不是同一标的，该案生效裁定对本案不具有羁束力。 温岭市政府答辩称，原审裁定认定事实清楚，理由充分，答辩人不是本案适格被告。针对本案被答辩人、温岭市新兴印刷厂、浙江信仁车业有限公司、温岭万华工艺品有限公司等温岭东湖区块“退二进三”工作涉及到的国有土地使用权人与新区办签订的温岭市国有土地使用权收购合同、温岭市东湖工业区块企业搬迁协议对履行主体问题，万华公司、新兴印刷厂、信仁公司均曾于2018年8月20日以答辩人为被告提起行政诉讼，台州市中级人民法院于2018年9月21日分别作出（2018）浙10行初122号、（2018）浙10行初123号、（2018）浙10行初124号行政裁定，认为答辩人不是适格被告，裁定驳回三原告的起诉。三原告不服该裁定，各自向贵院提起上诉，贵院于2019年1月7日分别作出（2018）浙行终1447号、（2018）浙行终1448号、（2018）浙行终1449号行政裁定，维持上述裁定。本案中，台州市中级人民法院裁定驳回被答辩人起诉并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 温岭工业园区管委会答辩称：一、本案不属于人民法院管辖，一审法院依法不应予以受理，且被答辩人的起诉已超过法定的起诉期限。根据2020年1月1日生效的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第28条“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”的规定，答辩人与被答辩人的合同系签订于2015年5月1日之前，且合同已明确约定，“因履行本合同发生争议，可协商解决或请有关政府及主管部门调解解决。如协商或调解不成的，可向台州仲裁委员会申请仲裁。”因此，本案纠纷应由台州仲裁委员会处理，而非人民法院。二、依照案涉协议约定的计算方法，被答辩人应得的搬迁腾空停产补偿已领取，案涉协议已履行完毕。被答辩人对本案的搬迁腾空停产补偿费用的计算错误。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 二审中，上诉人提交了两组证据材料，证据1浙江省人民政府办公厅作出的《关于张信仁有关政府信息公开申请的答复意见》及附件，拟证明浙江省人民政府批准设立的是浙江温岭工业园区，该工业园区与温岭工业园区管委会不是同一个单位，且涉案厂房也不在其四至范围内。证据2案涉编制规定通知，拟证明温岭工业园区管委会是受温岭市政府的委托，负责涉案房屋的开发建设，且也能够证明温岭市工业园区管委会是温岭市政府的派出机构。本院认为，本案审理的重点是温岭市政府是否系本案适格被告以及上诉人对温岭工业园区管委会的起诉是否应移送管辖，但上诉人提交的上述两组证据材料明显与本案审理重点无关，故对该两组证据材料不予接纳。 本院认为，本案争议焦点为：一、温岭市政府是否系本案适格被告；二、上诉人对温岭工业园区管委会的起诉是否应移送管辖。关于争议焦点一。本案被诉的行政行为系上诉人与新区办于2009年12月12日签订的案涉合同和案涉协议。永固包装厂以温岭市政府、温岭工业园区管委会为共同被告，要求被上诉人给付剩余的搬迁腾空停产补偿费用及相关利息。就温岭市东湖工业区块企业搬迁协议的履行问题，永固包装厂在本案中提出的诉讼请求、诉讼依据、被诉行政行为与信仁公司在另案中提出的诉讼请求、诉讼依据、被诉行政行为基本相同。对另案，一审法院于2018年9月26日作出的（2018）浙10行初124号行政裁定认定“温岭市城市新区建设办公室系温岭工业园区管理委员会下设的事业单位。而温岭工业园区系经浙江省人民政府浙政函〔2006〕83号批准设立的省级开发区。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定，原告浙江信仁车业有限公司如认为温岭市城市新区建设办公室未依约履行协议，应以其举办单位温岭工业园区管理委员会为被告提起诉讼。其次，原告认为温岭市城市新区建设办公室系受被告温岭市政府委托与其签订前述协议，缺乏证据佐证”，并认定温岭市政府不是该案适格被告。后，信仁公司不服（2018）浙10行初124号行政裁定，向本院提起上诉，本院于2019年1月7日作出（2018）浙行终1449号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。本案中，上诉人就相同情形下与相同相对方签订的案涉合同和案涉协议以温岭市政府为被告提起诉讼，一审法院认定温岭市政府的被告主体资格亦不适格，并无不当。关于争议焦点二。行政诉讼法第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。第十八条第一款规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。根据对争议焦点一的分析，本案驳回永固包装厂对温岭市政府的起诉后，永固包装厂对温岭工业园区管委会的起诉应属温岭市人民法院管辖，故一审法院认定应依法移送管辖，亦无不当。 综上，上诉人永固包装厂的上诉理由不能成立，不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  黄金富 审判员  马惟菁 审判员  王富新 二〇二〇年五月二十七日 书记员  朱胤佐