江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣08行初50号原告皮发民，男，1970年8月31日出生，汉族，住新干县。委托诉讼代理人王炳峰，北京晏清律师事务所律师。被告新干县人民政府。住所地：新干县淦中路行政中心。法定代表人傅小林，该县县长。委托诉讼代理人李爱军，新干县司法局副局长。委托诉讼代理人刘志伟，江西白鹭律师事务所律师。原告皮发民因不服新干县人民政府（以下简称新干县政府）作出的干府复决字〔2020〕01号行政复议决定书，向本院提起行政诉讼。本院2020年5月6日立案受理后，于2020年5月7日向被告新干县政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月22日公开开庭审理了本案。原告皮发民及其委托诉讼代理人王炳峰，被告新干县政府的委托诉讼代理人李爱军、刘志伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月4日，新干县发展和改革委员会（以下简称新干县发改委）向新干县房地产管理局出具《关于南门街、秀峰门及原机电厂（酒厂）棚户区改造项目的审核意见》（以下简称《审核意见》）：“经审核，新干县南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造项目符合我县国民经济和社会发展规划，并纳入我县2019年度国民经济和社会发展投资计划。”原告等人不服该《审核意见》，向新干县政府申请行政复议。新干县政府于2020年2月28日作出干府复决字〔2020〕01号行政复议决定书，认为：该《审核意见》是新干县房地产管理局向新干县发改委申报、新干县发改委依法向新干县房地产管理局出具，根据法律规定，是一种内部行政行为，并非具体行政行为，对原告的权益没有损害。新干县发改委根据职权作出审核意见有两大前提，一是新干县第十六届人大八次会议审查中通过的《新干县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，纲要中的第三篇中明确提出新干县安居工程作为县城品质提升重点工程，实施城中村（旧村）改造、旧城片区开发，完成棚户区（危旧房）改造1169户。二是2019年3月26日，新干县第十七届人民代表大会第四次会议作出《关于新干县2018年国民经济和社会发展计划执行情况和2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》中明确“扎实推进棚户区改造三年攻坚计划，大力推进南门街、秀峰门及原机电厂等区域城市棚户区改造”。2019年3月30日，新干县第十七届人民代表大会第四次会议批准《关于新干县2018年国民经济和社会发展计划草案的报告》，批准新干县政府提出的2019年国民经济和社会发展计划。因此，该项目经新干县房地产管理局申报，新干县发改委作为项目审批机关，依据2019年国民经济和社会发展计划，于2019年4月4日向新干县房地产管理局回复作出的审核意见实体与程序均符合法律规定。据此，该行政复议申请不是具体行政行为，不符合行政复议法和行政复议法实施条例的受理条件。另外，申请人的复议申请要求确认新干县发改委作出的审核意见违法主张依据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。原告诉称，其在新干县拥有合法房屋。因不服新干县政府2019年5月23日作出的干府字〔2019〕41号《关于新干县中心城区南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造国有土地房屋征收的决定》（以下简称干府字〔2019〕41号《房屋征收决定》），原告于2019年10月31日向吉安市中级人民法院提起诉讼，请求撤销该房屋征收决定。2019年11月5日，原告收到新干县政府的答辩材料，其中包括新干县发改委2019年4月4日出具的《审核意见》。原告于2020年1月2日向新干县政府提起行政复议，请求确认新干县发改委的《审核意见》违法。2020年3月7日，原告收到新干县政府作出的干府复决字〔2020〕01号行政复议决定书，该决定书以新干县发改委作出的《审核意见》并非具体行政行为为由，认定原告的复议申请不符合行政复议的受理条件，同时以原告的复议申请主张依据不足为由，最终驳回原告的行政复议申请。同时，新干县政府的行政复议决定未对新干县发改委出具的《审核意见》违法情形进行审查，且未提供证据证实承办该行政复议案件的执法人员是两名且具有行政复议办案资质，也未提供证据证实该行政复议决定是经过集体讨论并经负责人同意作出，故行政复议的实体和程序均违法。据此，诉至法院请求：1．撤销被告2020年2月28日作出的干府复决字〔2020〕01号行政复议决定书；2．由被告重新作出行政复议决定；3．案件受理费由被告承担。为支持其诉讼请求，原告向本院提交了以下证据：1．新干县政府作出的干府复决字〔2020〕01号行政复议决定书复印件一份，拟证明被诉行政复议决定的内容及作出时间；2．新干县发改委出具的《审核意见》复印件一份，拟证明被复议行为的内容；3．原告的行政复议申请书复印件一份，证明原告提起行政复议的事项及时间。经庭审质证，被告对原告提供的3份证据的真实性、合法性及关联性均予以认可。本院对原告所提供证据的真实性、合法性及关联性予以确认。被告新干县政府辩称，1．被告行政复议程序合法。被告于2020年1月6日受理了原告提出的复议申请，经审查后于2020年1月8日向新干县发改委送达了复议申请书副本及《提出答复通知书》，新干县发改委于2020年1月8日向被告提交了《答复通知书》《新干县第十三个五年发展规划》和《新干县2019年国民经济和社会发展计划》。被告经书面审查后认为原告提出的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围，遂于2020年2月28日作出了干府复决字〔2020〕01号行政复议决定书并送达给了原告和新干县发改委。新干县政府及时受理了原告的复议申请并在规定的期限内完成了书面审查、作出了复议决定，保障了其程序权利，复议程序合法。2．原告提出的复议申请不符合行政复议的受理范围。吉府发［2017］1号《吉安市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十条规定：“作出房屋征收决定的程序：（一）建设单位提出申请；（二）发展改革部门、国土资源部门、城乡规划部门出具相关预审意见：发展改革部门负责对拟建设项目是否符合当地的国民经济和社会发展规划进行审核，并出具预审意见”。南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造项目是新干县政府出资建设的保障性安居工程项目，新干县房地产管理局是该保障性安居工程的建设单位。新干县发改委出具《审核意见》的行为系内部行政行为而非外部行政行为，不会对原告的权利义务产生直接影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。3．新干县发改委为新干县房地产管理局出具的《审核意见》有事实和法律依据。南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造项目属于保障性安居工程，符合新干县国民经济和社会发展十三五规划并纳入了2019年新干县国民经济和社会发展计划。4．原告申请复议的事项已经在进行司法审查，原告在起诉新干县政府房屋征收决定案中已经对《审核意见》的真实性、合法性予以了认可，该房屋征收决定案目前正在省高院二审，不应再申请行政复议。综上，被告作出的复议决定认定事实清楚、适用法律准确、程序合法正当，请求法院驳回原告的诉讼请求。为支持其答辩理由，被告提交了以下证据：1．干府复决字〔2020〕01号行政复议决定书及送达回证、提出答复通知书及送达回证、答复通知书复印件各一份，拟证明新干县政府作出行政复议决定程序合法。2．本院（2019）赣08行初153号行政判决书复印件一份，拟证明在原告对被告作出涉案项目房屋征收决定已经提起行政诉讼并经一审法院判决，法院已经对《审核意见》进行了司法审查，原告不能再就《审核意见》申请行政复议。3．吉府发［2017］1号《吉安市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》和国发［2015］27号《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》各一份，拟证明新干县发改委出具的《审核意见》属于内部行政行为，不属于行政复议受理范围。经庭审质证，原告对证据1的真实性、合法性及关联性认可；对证据2的真实性、合法性不持异议，但不认可其关联性；对证据3的真实性、合法性不持异议，但不认可其关联性及证明目的。本院认为，被告提供的证据1真实性、合法性及关联性予以确认；证据2的真实性、合法性予以确认，因该判决书涉及对《审核意见》的审查，其关联性予以确认，可以证实本院在审理（2019）赣08行初153号案件时，已经一并对涉案《审核意见》依法进行了审查，并对其真实性、关联性及合法性予以了确认，应为本案定案依据；证据3的真实性、合法性予以确认，因实施房屋征收需按法定程序进行，故该证据的关联性本院予以确认。综合以上证据的分析与认定，本院确认本案法律事实如下：江西省住房和城乡建设厅2018年先后下发赣建办函〔2018〕53号和赣建办函〔2018〕124号《关于吉安市棚户区改造项目纳入国家计划的确认函》，批复同意涉案新干县南门街、秀峰门及原机电厂（酒厂）棚户区改造建设项目。2019年3月30日，新干县第十七届人民代表大会第四次会议作出《关于新干县2018年国民经济和社会发展计划执行情况和2019年国民经济和社会发展计划的决议》，将涉案南门街、秀峰门及原机电厂（酒厂）棚户区改造项目纳入新干县2019年国民经济和社会发展年度计划。2019年4月4日，新干县发改委出具《审核意见》，载明：“经审核，新干县南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造项目符合我县国民经济和社会发展规划，并纳入我县2019年度国民经济和社会发展投资计划”。新干县住房和建设局、新干县自然资源局亦于同日分别出具该项目的规划意见和建设用地意见。嗣后，新干县政府在完成确定征收范围、发布征收与补偿实施方案征求意见稿、开展项目社会稳定风险评估、财政拨付资金等前期征收程序后，于2019年5月23日作出干府字〔2019〕41号《房屋征收决定》并在征收范围内予以了公告。原告不服该《房屋征收决定》，于2019年10月31日向本院提起行政诉讼，请求撤销该《房屋征收决定》。新干县政府为证明该《房屋征收决定》合法有效，提交了包括涉案《审核意见》在内的相关证据材料。其中，原告对该《审核意见》的庭审质证意见是“对其真实性、合法性无异议”，本院亦在该案的（2019）赣08行初153号行政判决书中对《审核意见》的真实性、合法性及关联性进行了认证。原告签收该行政判决书后，于2020年1月3日向江西省高级人民法院提起上诉，目前该案正在二审审理中。同时，原告又就该《审核意见》再行向新干县政府申请行政复议，请求确认违法。新干县政府2020年1月6日受理原告的行政复议申请，于1月8日向新干县发改委发出干府复提字〔2020〕01号《提出答复通知书》。新干县发改委于1月29日向新干县政府提交《答复通知书》。新干县政府经书面审查，于2月28日作出干府复决字〔2020〕01号行政复议决定书，以“涉案《审核意见》系内部行政行为，对原告的权益不产生损害”为由驳回原告的行政复议申请。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销干府复决字〔2020〕01号行政复议决定书。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼”。涉案《审核意见》系新干县发改委根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条和《吉安市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第五条第一款第（一）项的规定，就南门街、秀峰门及原机电厂（酒厂）棚户区改造项目符合新干县国民经济和社会发展规划及已纳入新干县2019年国民经济和社会发展年度计划的事项，向该项目前期牵头单位新干县房地产管理局出具的意见。新干县发改委出具该意见属于新干县政府在作出房屋征收决定之前，组织各职能部门进行内部论证咨询的过程性行为，不对外发生法律效力，不会对原告的权利义务产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。且原告在本院审理的其诉请撤销《房屋征收决定》的（2019）赣08行初153号案件中，已经对新干县政府提交的该《审核意见》进行了庭审质证，本院在判决书中对此依法予以了认证。原告在该案尚处于二审审理阶段的情况下，又再行就该《审核意见》向新干县政府申请行政复议，也属于重复申请不予受理的情形。因此，新干县政府决定驳回其行政复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项关于“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”的规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”经审查，新干县政府在收到原告的行政复议申请后，向新干县发改委发出干府复提字〔2020〕01号《提出答复通知书》，并在收到新干县发改委1月29日向其提交的《答复通知书》后经书面审查作出复议决定，复议程序符合法律规定。原告关于“新干县政府无证据证明其作出行政复议决定的承办人具有相应资质及已经过集体讨论并经负责人同意，复议程序违法”的起诉理由，因行政复议案件具体承办人资质、集体讨论及负责人同意等系复议机关审查行政复议案件的内部法律程序，对当事人的权利义务不产生实际影响，故不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告皮发民的诉讼请求。案件受理费50元，由原告皮发民负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院（在递交上诉状之日起七日内，预交案件上诉受理费50元，款汇至江西省高级人民法院，并将缴费凭证交至本院；户名：江西省高级人民法院；账号：14×××42；开户行：农行南昌市环湖支行；诉讼费缴纳时请务必在用途中注明“诉讼费”。如逾期不缴纳，按自动撤回上诉处理）。审判长 施 春审判员 颜 莉审判员 罗英秀二〇二〇年五月二十七日法官助理李虎广书记员伍义华