河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀06行初327号 原告刘丽平，女，汉族，1978年10月21日出生，住河北省保定市阜平县 委托代理人孙浩然，北京市浩东律师事务所律师。 被告阜平县人民政府，住所地河北省保定市阜平县阜平镇北街69号。 法定代表人贾瑞生，职务县长。 委托代理人仇金龙，政府办公室主任。 委托代理人李建亮，河北展威律师事务所律师。 第三人阜平县北果园乡北果园村村民委员会，住所地阜平县北果园乡北果园村。 法定代表人刘明海，该村村主任。 第三人杨柳，女，汉族，1992年11月17日出生，住河北省保定市阜平县。 委托代理人杨赓瑞，男，汉族，1969年1月1日出生，住河北省保定市阜平县（系杨柳父亲）。 原告刘丽平诉被告阜平县人民政府颁发土地承包经营权证一案，于2019年12月16日向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月17日立案后，依法向被告阜平县人民政府，第三人阜平县北果园乡北果园村村民委员会、杨柳送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日通过互联网庭审公开开庭审理了本案。原告刘丽平委托代理人孙浩然，被告阜平县人民政府委托代理人仇金龙、李建亮，第三人阜平县北果园乡北果园村村民委员会法定代表人刘明海，第三人杨柳委托代理人杨赓瑞通过网络终端参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘丽平诉称，刘丽平和父亲刘明瑞系阜平县北果园乡北果园村村民，于1984年承包了北果园乡北果园村的土地，并在1999年12月31日农村土地延包期间，由阜平县人民政府颁发了《土地承包经营权证书》，承包期限自1999年12月31日至2019年12月31日。刘丽平的父亲刘明瑞在2006年去世之后，由刘丽平依法继承承包至今。在2019年12月11日杨柳诉刘丽平民事侵权案件开庭期间，杨柳向法庭提交了一份由阜平县人民政府向其颁发的冀（2018）阜平县农村土地承包经营权第085886号中华人民共和国农村土地承包经营权证，并称刘丽平承包经营的土地，已经由阜平县人民政府向其颁发了土地承包经营权证，刘丽平侵犯了其的承包经营权。为此，刘丽平才知道被告把刘丽平承包经营的土地为杨柳颁发了土地承包经营权证。该发证行为严重侵犯了刘丽平的土地承包经营权。综上，刘丽平通过合法途径取得土地承包经营权，并由阜平县人民政府颁发了土地承包经营权证，从1984年至今耕种经营长达三十年之久，为土地的经营投入了很大的人力和财力，具有一定的经济收入。由于阜平县北果园乡北果园村村民委员会擅自将刘丽平的土地发包给杨柳承包，且阜平县人民政府将刘丽平继承承包耕种的土地为杨柳颁发了土地承包经营权证，侵害了刘丽平的土地承包经营权，请求人民法院依法撤销阜平县人民政府为杨柳颁发的冀（2018）阜平县农村土地承包经营权第085886号中华人民共和国农村土地承包经营权证；案件诉讼费由阜平县人民政府承担。 刘丽平向本院提交了以下证据：证据1.北果园村委会关于亲属关系的证明，证明刘丽平与土地承包人刘明瑞系父女关系，刘明瑞去世之后，刘丽平继续承包土地，具有原告主体资格；证据2.2015年至2018年期间北果园乡政府给刘丽平进行农业综合补贴的登记表，证明刘丽平在北果园村承包土地，得到了政府的农业补贴，为杨柳颁证的土地系刘丽平土地；证据3.阜平县人民政府为刘明瑞颁发的土地承包经营证书和农业承包合同，证明刘明瑞在1999年二轮土地延包过程中，包括刘丽平在内的农户继续在北果园村承包土地，并有阜平县人民政府颁发的土地承包经营证书，杨柳获得颁证的土地系刘丽平土地；证据4.阜平县人民政府为杨柳颁发的第085886号农村土地承包经营权证书，证明刘丽平的起诉具有事实基础；证据5.农业综合补贴证书，证明刘丽平在北果园村承包土地之后，由阜平县财政部门颁发农业补贴证书，依法向刘丽萍进行农业补贴；证据6.刘丽平与阜平县北果园乡北果园村委会签订的两份土地流转合同，证明北果园村委会认可或确认刘丽平是涉案土地的承包户，由父亲刘明瑞去世之后，至今继续承包北果园村的土地。证据7.阜平县北果园乡北果园村委会向法院出具的证明，证明阜平县北果园乡北果园村委会在1982年的第一轮承包期间，涉案土地的承包人为刘明瑞、张合云、刘艳玲、刘艳丽、刘丽平等人。第三人杨柳并非第一轮土地承包期间的承包人，依据有关法律规定以及中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》等法律规定，涉案的承包土地与杨柳没有任何法律关系。根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第一条、第二条规定，杨柳不可能成为承包户。证据8.户口迁入证明，证实刘丽平是北果园村村民。 被告阜平县人民政府辩称，2016年3月13日阜平县北果园乡召开了农村土地承包经营权登记颁证工作动员培训会，对全乡的土地登记颁证进行了动员部署，按照工作安排北果园乡北果园村村民委员会向北果园乡人民政府递交了本村的土地承包合同、承包地详细情况等资料后，该乡政府进行了初步审核，对北果园村委会递交的材料登记后，报请阜平县农业局进行审核，经该局审核，其中杨柳系北果园村村民，该户内只有其一人，20块承包地，共计8.42亩，承包土地详细情况经北果园村村民委员会公示，没有纠纷，阜平县农业局将杨柳的承包土地情况进行登记并制作了登记簿，阜平县人民政府根据该局制作的登记簿，依法为杨柳颁发了冀（2018）阜平县农村土地承包经营权第085886号《农村土地承包经营权证》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。刘丽平的诉讼请求没有事实和法律依据，请查明事实，依法驳回原告刘丽平的所有诉讼请求。 被告阜平县人民政府向本院提交了以下证据：证据1，阜平县农业局提交档案。证明土地确权的工作背景的开展情况，政府为承包者履行对土地进行确权的职责文件依据；证据2，阜平县农业局对杨柳农业土地承包经营权确权登记颁证档案。证明颁证符合法律规定。 第三人阜平县北果园乡北果园村村民委员会发表意见称，刘明瑞在1999年第二轮土地延包期间将其在八几年的土地退回，因为他不是农业户口，农村承包土地仅限于农业人口，非农业人口不能承包。 第三人阜平县北果园乡北果园村村民委员会未提交证据。 第三人杨柳发表意见称，一、本农户的成员变迁情况： 杨柳的父杨赓瑞、母刘艳玲婚前同意承担杨柳外祖父刘明瑞、外祖母张合云的养老送终责任，婚后北果园村生活。1992年杨柳出生，其户口随母亲落在北果园村，为农业户口，至今未变。1982年，阜平县第一轮农村土地承包，当时本农户共有5人，户主刘明瑞，成员有其妻子张合云，女儿刘艳玲、刘艳丽、刘丽平。之后，1985年刘明瑞转非农户口，张合云成为户主，1990年刘艳丽户口迁出转为非农户口，2008年刘艳玲户口经迁出后又迁回，但属于非农户口。1995年，刘丽平户口转为非农，1998年起户口迁回北果园乡派出所集体户上，2008年，其户口随其时任丈夫白贵军迁到，户口性质仍未非农。因此，1995年后，本农户的户口上就只剩户主张合云与杨柳二人。2000年11月7日，杨柳的外祖母死亡，此时，该农户只剩杨柳一人了，户主自然改为杨柳。二、本农户的承包地变化情况：第一轮土地承包时的政策是“按户承包、按人分地”，本农户按人分到5个人的地。1985年，由于刘明瑞不再是本集体经济组织成员，村委会依据“按人分地”的政策，刘明瑞“退地”。之后，刘艳丽、刘艳玲、刘丽平先后户口农转非迁走，本户新增人口杨柳出生，村委会未对本户的承包土地做出调整。1999年5月第二轮土地延包时，本户的承包土地面积也没被调整，后知国家土地政策是“增人不增地，减人不减地”。三、矛盾的产生及发展：2002年，杨柳母亲刘艳玲与刘明瑞产生矛盾，经协商杨柳父母和刘明瑞解除先前的约定，搬出居住。刘明瑞因杨柳父母已经不在北果园村生活，剥夺了杨柳之母刘艳玲土地。杨柳之母刘艳玲对此与刘明瑞协商，后刘明瑞对本农户承包地作出安排，杨柳之母刘艳玲和刘丽平各一半。2006年10月5日，刘明瑞去世，刘丽平为地的事，刘艳玲再次找人协商，但刘丽平否认父亲刘明瑞的安排，称承包责任田是刘明瑞的遗产，由她继承，并继续强行耕种。2008年春，刘丽平突然通知，让拿杨柳的户口本、身份证，要办粮补卡。经询问村委会才知道从2006年起，国家取消了农业税，并发放种粮补贴，当时是记在刘明瑞的名下。2008年粮补款由现金发放改为卡。办卡时，因刘明瑞已死亡，刘丽平不符合条件，只能用杨柳的身份证、户口本办理。村委会承认杨柳拥有本户土地的承包经营权。卡办好几个月后,刘丽平将卡交还给杨柳。2010年，刘丽平把几块差地交还给杨柳。2013年，刘丽平又要收回已交还的责任田，并试图换掉杨柳的种粮补助卡，被村委会拒绝。2015年5月，杨柳向阜平县农村土地仲裁中心提出仲裁申请，仲裁中心一致认为杨柳具备本户土地的承包经营权，虽然大部分地由刘丽平实际控制，但粮补卡是杨柳的，在法律层面上不存在争议。我们的纠纷属于家庭内部矛盾，让我们协商解决。2015年8月14日，村委会通知村民领新卡，我们发现杨柳的粮补卡已改为刘丽平，后知当年的4月9日,刘丽平在杨柳完全不知情的情况下,通过不当手段将她的户口迁到了杨柳的户口上并将户主也改为刘丽平。新任村支书以刘丽平是户主的理由将杨柳名下的种粮补助卡改为刘丽平。杨柳将情况反映到仲裁中心，仲裁中心决定受理。在等待期间，仲裁中心曾通知刘丽平和其前夫白贵军到农业局对其进行政策法规宣讲解释，后仲裁中心不再处理。2017年春，北果园村土地确权工作开始。2019年2月2日，村委会给杨柳发了由阜平县人民政府颁发的确权证书。综上所述，刘丽平在起诉书中所说的她到12月11日县法院开庭时，才知道本户的承包地确权给杨柳的事，是错误的，确权过程刘丽平全程干扰。四、起诉中存在三处错误：一是刘明瑞和刘丽平不是北果园村村民。二人享受城镇居民待遇，不属于村民。二是刘明瑞并无二轮土地承包经营权。三是本户的土地承包经营权不能作为刘明瑞的个人财产继承。刘丽平称2019年12月11日开庭时才知道本户土地的承包经营权发证给杨柳，和事实不符，2019年7月12日县法院立案已将起诉书送达她，起诉状中对此有说明。且从2015年杨柳向农业局仲裁中心提出仲裁申请，到17年土地确权工作开始直至结束，其一直与农业局闹，2019年初刘丽平现任公婆也领了证，刘丽平应当知道此事。 第三人杨柳未提交证据。 根据刘丽平申请，本院向阜平县人民政府调取阜平县人民政府1999年为刘明瑞颁发《土地承包经营权证》的有关承包地登记材料，阜平县人民政府向本院作出情况说明，表明相关资料未存档，无法提供相关档案材料；本院向北果园乡财政所调取2019年之前，阜平县北果园乡财政所向刘丽平发放承包地有关农业支持保护补贴、粮食直补和农业综合补贴名单、耕地地方保护补贴等财政补贴款的相关材料，北果园乡财政所向本院提交2012年-2020年土地相关财政补贴的公示表；向阜平县北果园乡北果园村村委会调取1984年至1999年杨柳在阜平县北果园乡北果园村土地承包情况，阜平县北果园乡北果园村村委会向我院提交相关说明，对杨柳一户土地承包情况进行了说明。 经庭审质证，被告阜平县人民政府对刘丽平提交的证据发表如下质证意见：证据1.2019年1月27日北果园村村民委员会的证明，说明刘丽平是人民教师，并不是本村集体经济组织成员；证据2.不能证明其对争议土地有承包经营权；证据3.真实性不认可，没颁发时间，承包土地位置，证上的承包地面积2.51亩与本案无关；证据4.无异议；证据5.和证据7.无异议；证据8.刘丽平提供的户口本及介绍信不能支持其证明目的，只能证明住址，不能证明刘丽平为北果园村集体组织成员。 第三人阜平县北果园乡北果园村村民委员会对原告刘丽平提交的证据发表如下质证意见：质证意见与阜平县人民政府一致。 第三人杨柳对原告刘丽平提交的证据发表如下质证意见：证据1.真实性、合法性无异议，关联性有异议。第二轮土地承包时刘丽平和刘明瑞不是本村集体成员，且土地承包经营权不能继承；证据2.真实性无异议，合法性和关联性有异议，其中少2012-2014年，因为这三年是杨柳；证据3.不认可，真实性有异议，公章不清晰，且证书较新，不像20年前的证书，承包期限也错误，不是第二轮承包时间。合法性有异议，刘明瑞不符合取得承包经营权的条件。关联性有异议，刘丽平主张的继承权无法律依据，该证据与本案无关联性；证据4.无异议；证据5.真实性无异议，合法性和关联性有异议，质证意见与证据2相同；证据6.真实性无异议，合法性和关联性有异议。合同签订时，刘丽平已经属于非农户口，没有土地承包经营权，也就无法流转；证据7.真实性和合法性无异议，关联性有异议，该证据能证明杨柳拥有土地承包经营权；证据8.真实性关联性有异议，迁入时间是2015年，介绍信在2014年，户口性质仍然是非农。 原告刘丽平对被告保定市阜平县人民政府提交的证据发表如下质证意见：证据1中第1—10项文件的真实性没有异议，但证明目的不认可，不能证实行政行为的合法性；第11—12项文件，仅有证据名称，却没有提交具体的文件，不予质证；证据2，真实性不予认可，首先，该档案中有杨柳的多处签名，但是并非杨柳本人签字。同时，在档案里承包地块调查表中指界人刘吉建、刘士军、刘新海、刘栓林、李庆春等人的签名，也并非他们本人的签名，他们甚至都不知道被调查指界的事情。其次，档案中杨柳承包合同的期限为1999年5月6日至2029年5月5日。但是，杨柳并没有在1999年5月承包土地，明显属于伪造的承包合同。调查员李天瑞和刘军在承包方调查表中有关调查记事一栏中的调查内容和两个调查员的签名，存在完全不同的笔迹，明显存在伪造档案的行为，因此该档案并不成为被告为杨柳确权颁证的合法证据，不能够证明行政行为合法。其次，在档案中为杨柳确权颁证的地块，并非杨柳在第一轮承包和第二轮延包过程中承包的土地，而是刘丽平与父亲刘明瑞等家庭成员在第一轮承包和第二轮延包过程中承包的土地。这些事实足以证明为杨柳确权颁证的行为违法。 第三人阜平县北果园乡北果园村村民委员会对被告阜平县人民政府提交的证据无异议。 第三人杨柳对被告阜平县人民政府提交的证据发表如下意见：真实性无异议，本档案充分证明了杨柳对本农户的承包土地拥有合法的承包经营权。对于第二次公示时1.49亩登记在刘明瑞名下的合法性提出异议。 原告刘丽平对本院调取的证据发表如下质证意见：证据1.对北果园乡政府关于办理刘明瑞土地承包经营权证书情况说明的真实性无异议，确实由北果园乡政府出具，但对内容的客观性有异议。根据《档案法》规定，土地承包过程中形成的档案材料依法由政府档案部门保存，镇政府为了替被告掩盖案件事实，拒不提交有关证据材料。2.对于北果园政府财政所出具的农业综合补贴的登记表中有关刘丽平农业综合补贴的内容真实性和相关性予以认可，对于第三人杨柳农业综合补贴的真实性和相关性不予认可。杨柳没有在北果园村承办土地，依法不能够得到农业综合补贴款。3.对北果园乡北果园村委会的情况说明的印章真实性认可，但对情况说明中有关杨柳在该村承包土地的情况说明内容不认可。杨柳无论在第一轮土地承包期间，还是1999年第二轮土地延包期间，均没有在北果园村承包土地。 被告阜平县人民政府对本院调取的证据发表如下质证意见：证据1.无异议；证据2.第一，对2012年至2014年北果园村粮食直补及农资综合直补公示表没有异议。第二，对2015年至2019年北果园村粮食直补及农资综合直补公示表有异议，因刘丽平不是北果园村集体经济组织人员，其不应享受粮食直补及农资综合直补。第三，2020年北果园村粮食直补及农资综合直补公示表没有异议；证据3.无异议。 第三人阜平县北果园乡北果园村村民委员会对本院调取的证据发表如下质证意见：同阜平县人民政府质证意见。 第三人杨柳对本院调取的证据发表如下质证意见：1.对北果园乡政府关于办理刘明瑞土地承包经营权证书情况说明真实性无异议，真实反映了北果园村土地二轮延包时工作的状况及档案存放情况。2.对北果园乡财政所提供的综合直补公示表真实性无异议，对2012、2013、2014、2020年的公示名单合法性无异议，证明杨柳是本户承包土地的合法经营者。对2015、2016、2017、2018、2019年公示名单的合法性有异议，是刘丽平骗取国家财政补贴资金的罪证，和刘丽平主张不存在关联性。3.对北果园村委会关于农户杨柳一户的承包土地情况说明的真实性、合法性均无异议，真实、客观反映了杨柳一户的人口及承包土地的历史变化，符合事实、政策及法律规定。 本院对上述证据认证如下：原被告提交的证据以及本院调取的证据，均具有真实性、合法性和关联性，本院予以认可。 经审理查明，2015年12月3日，北果园乡制作《农村土地承包经营权登记颁证工作方案》。2016年3月13日，阜平县北果园乡召开农村承包经营权确权登记颁证工作动员培训会，后阜平县北果园乡成立土地确权登记工作领导小组。2016年3月20日，阜平县北果园乡北果园村村民委员会制定了《土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》。阜平县农业局农村土地承包经营权确权登记档案显示：2017年4月15日，调查员李天瑞、刘军对阜平县北果园乡北果园村村民杨柳承包地块进行调查，共计调查地块8.42亩。所调查地块界线清晰，四邻无争议。2017年4月22日，阜平县北果园乡北果园村村民委员会对杨柳承包地块调查表进行审核，审核意见为合格。2017年7月24日，阜平县北果园乡北果园村村民委员会与杨柳签订农村土地（耕地）承包合同。 2018年3月15日，北果园村向北果园乡人民政府递交农村土地承包经营权登记颁证申请书，申请准予为其村767户发证，阜平县北果园乡人民政府于2018年3月30日审核。2018年6月13日阜平县北果园乡人民政府向阜平县人民政府申请农村承包经营权确权登记颁证，并获得阜平县人民政府审核同意。2018年10月16日，阜平县人民政府为杨柳颁发冀（2018）阜平县农村土地承包经营权第085886号土地承包经营权证。 另查明，刘明瑞曾是阜平县阜平镇北果园村村集体成员，其在本村曾有承包地。刘丽平与杨柳之母刘艳玲系姐妹，均为刘明瑞之女。 以上事实有阜平县农业局农村土地承包经营权确权登记档案、北果园村《农村土地承包经营权证登记颁证申请书》、北果园乡《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》、冀（2018）阜平县农村土地承包经营权第085886号土地承包经营权证、当事人陈述等证据予以证实。 本院认为，首先，刘丽平是否具有本案原告的主体资格问题。本案中，根据原告刘丽平及第三人杨柳的陈述，本案颁证行为所涉地块原属刘明瑞为户主的农户所有，因此，刘丽平作为刘明瑞之女，其对该地块上的颁证行为提起诉讼，具有原告主体资格。 其次，关于被告阜平县人民政府为杨柳颁发冀（2018）阜平县农村土地承包经营权第085886号土地承包经营权证的行为是否合法的问题。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其他方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”因此，阜平县人民政府作为县一级人民政府，其具有为杨柳颁发土地承包经营权证的主体资格。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报送乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述规定，农村土地承包经营权证的颁发，主要经过村集体形成材料、乡（镇）级人民政府进行材料初审，后县级以上地方人民政府农业行政主管部门对材料进行审核，编制登记簿后报送县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，阜平县农业局形成登记簿后，阜平县人民政府根据登记簿内容为杨柳颁发农村土地承包经营权证，该颁证事实充分，程序亦合法。 综上，阜平县人民政府为杨柳颁发冀（2018）阜平县农村土地承包经营权第085886号土地承包经营权证的行为并无不当。刘丽平主张，其为刘明瑞的继承人，应当是本案所涉地块的承包人，本院认为，对于该主张，不属于本案行政诉讼的审查范围。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回刘丽平的诉讼请求。 案件受理费50园，由原告刘丽平负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审 判 长  赵 明 审 判 员  别道齐 人民陪审员  杨克林 二〇二〇年五月二十八日 法官助理张雅婷 书记员邢伟