甘肃省天水市秦州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘0502行初7号 原告天水汇东农业开发有限公司。住所地:天水市麦积区花牛镇邓家庄。 法定代表人邓新华，该公司经理。 委托代理人裴巧翠，女，1972年11月13日出生，汉族，天水汇东农业开发有限公司股东和监事，住天水市秦州区。 委托代理人梁小龙，甘肃法茂律师事务所律师。 被告天水市麦积区花牛镇人民政府。住所地：天水市麦积区花牛镇二十里铺街9号。 法定代表人郭利刚，该镇镇长。 委托代理人朱宾红，甘肃润浩律师事务所律师。 被告天水市麦积区人民政府。住所地：天水市麦积区区府路56号。 法定代表人成少平，该区区长。 委托代理人谢翮，甘肃鑫盾律师事务所律师。 原告天水汇东农业开发有限公司（简称汇东公司）不服被告麦积区花牛镇人民政府（简称花牛镇政府）土地征收行为及被告麦积区人民政府（简称麦积区政府）行政复议一案，于2020年4月2日向本院提起行政诉讼，本院当日立案，于2020年4月3日向花牛镇政府、麦积区政府（两个被告合并简称为二被告）分别送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月8日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人裴巧翠、梁小龙，被告花牛镇政府的行政负责人李胜利及其委托代理人朱宾红，被告麦积区政府的行政负责人郑朝阳及其委托代理人谢翮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 因被告麦积区花牛镇政府强制移除了被征收地上原告培育的树苗，原告于2019年5月16日向麦积区人民政府申请复议，请求确认花牛镇政府的征地行为违法，赔偿树苗移植损失540万元。麦积区人民政府于2019年8月19日作出了麦府复决字﹝2019﹞第7号行政复议决定，决定认定：原告在花牛镇邓家庄租赁村民土地种植10余亩白皮松，土地位于天水市三阳川隧道及引线工程规划区、成纪新城规划区内。花牛镇政府受麦积区政府的委托实施征收具体工作。该建设项目各项审批于2017年11月至2018年10月间通过。2018年1月份，花牛镇政府发出《严禁在成纪新城规划区内禁止乱搭乱建、抢栽抢种的通告》（简称通告），原告在租赁的十余亩地上于2018年3月底开始栽植白皮松20多万株，花牛镇政府阻止栽种无结果，在2019年3月11日、5月13日发出移栽树苗告知，原告在场移栽215360株树苗至其指定的地块。决定认为：麦积区是深度贫困区，根据土地管理法实施条例第二十七条、国土部国土资规﹝2017﹞10号《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》（简称意见）、甘肃省人民政府办公室甘办发﹝2017﹞68号甘肃省对脱贫攻坚意见的实施方案，涉及农用地转用的，在做好补偿安置的前提下可以边建边报批的精神，项目建设可以先行使用土地。项目2017年11月确定后，花牛镇政府于2018年1月发布通告，实质上是征地补偿公告，按照国土部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，征地公告后抢栽抢种农作物或者抢建的建筑物，不列入征地补偿范围，原告属于抢栽抢种，花牛镇政府阻止和催告移除无结果，先行告知后将树苗移植至原告指定的地块，花牛镇政府作出征地通告、移植树苗的行为事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、内容适当。原告没有行政行为造成侵害的证明材料，其申请复议由花牛镇政府赔偿540万元没有事实和法律依据，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，复议决定维持花牛镇政府征收土地的行为；对要求责令花牛镇政府赔偿经济损失540万元的请求不予支持。 原告东汇公司诉称：原告于2011年12月5日登记成立，2014年租赁花牛镇邓家庄村北湾半山的山地28.5亩，自2015年至2018年6月30日陆续出资购进白皮松苗36万株，种植在10余亩地上，苗木生长旺盛，株高均在1.5米以上。2019年3月11日被告花牛镇政府未发布土地征收公告、未依法履行土地征收程序的情况下，突然告知原告所租赁的土地被依法全部征收，并于2019年5月13日组织人员将原告种植的树苗强行移出。花牛镇政府超越职权，不具备征收土地的主体资格，其征收土地行为违法。被告麦积区人民政府严重违反法律规定，没有依法全面审查征收土地的行政行为是否合法，作出麦府复决字（2019）第7号行政复议决定严重错误，应予撤销；复议决定写明花牛镇政府受麦积区政府的委托，负责三阳川隧道及引线工程项目麦积区范围内的土地征收的具体实施工作。原告申请麦积区政府行政复议后，该政府应当按照行政复议法第十三条、第十七条的规定告知原告向上级政府申请复议，区政府自己复议自己的征收土地行为明显违法；复议决定没有依法全面审查行政行为的合法性，在明知花牛镇政府不具备土地征收主体资格、没有按照法定程序和要求实施土地征收行为，复议决定严重错误。因原告向陇南市中级法院、秦州区法院起诉二被告移植树苗与本行政复议决定，该诉讼案中，经法院释明，被诉强制移植树苗与被诉复议征收土地的法律关系不同，原告撤回了对麦积区人民政府复议决定的诉讼，即提起了本次本案的诉讼，原告起诉仍在法定诉讼时效期间内。请求：1.确认被告天水市麦积区花牛镇人民政府征收土地的行为违法；2.撤销被告天水市麦积区人民政府的麦府复决字﹝2019﹞第7号行政复议决定。 原告汇东公司提供的证据、依据： 第一组花牛镇政府2019年3月11日、5月13日的两份告知书，证明其违法强制移栽原告苗木的事实； 第二组移栽树苗前后的土地和苗木照片，证明被告麦积区花牛镇政府强行移除原告栽植的苗木的前后状况，及移除苗木的现场状况。 第三组原告的营业执照和公司章程，证明原告的经营范围包括苗木的培育及销售，也说明原告栽植苗木不违法； 第四组土地租赁协议，证明原告自2014年5月起，租赁农户土地种植白皮松苗木的事实。 被告花牛镇政府辩称：天水市三阳川隧道及引线工程项目，本镇发放土地补偿款、土地清苗等辅助性工作，受麦积区人民政府的委托和安排进行，根据2019年3月25日天水市人民政府关于罗家沟至三阳川隧道及引线工程用地征收事宜专题会议纪要从事工作，工作职责有明确的授权，合法有效。工程项目用地，经甘肃省人民政府土地部门、天水市人民政府及相关部门批准实施，项目用地符合国家法律和政策的要求。原告在涉案区域从事的经营项目的请示，未获准取得合法手续，其请示报告内容并无种植、白皮松育苗的事项，原告属于违法用地。行政强制移除树苗中，原告的证据显示，原告在2018年3月27日已知晓其项目请示用地是国家建设项目用地，但是，原告仍在该地堆放大量的白皮松苗，密集抢栽抢种，违反了法律规定及各级政府的政策要求，试图套取国家赔偿的意图明显，应严厉打击，以维护国家在秦岭北麓违建别墅整治中所体现的法律和政策精神。原告的抢栽抢种行为，严重影响了建设项目的实施，本政府在麦积区政府的委托和安排下告知原告，其不理睬，在协商青苗补偿时，原告漫天要价，要求赔偿540万元未得到复议决定支持，本机关移栽树苗合法合理，请求驳回原告的诉请。 被告麦积区政府辩称：第一，原告超过起诉期限，按照行政诉讼法第四十五条、第四十六条的规定，本机关复议决定于2019年8月21日送达给原告，其于2020年3月21日才提起诉讼，明显超过诉讼期间。第二，原告抢栽抢种属于违法行为。根据国土部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中征地工作程序（九）告知征地情况的规定“在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征收的村组织和农户，告知后抢栽抢种抢建，附着物和青苗征地时一律不予补偿”。2017年11月28日，天水市政府同意三阳川隧道及引线工程项目设计方案，2018年1月1日花牛镇政府发出关于成纪新城规划区域内禁止乱搭乱建的通告，严禁在包括邓家庄在内的规划区域、未经规划和施工许可的乱搭乱建、抢栽抢种、占地建设等，如违反都是违法行为，已建成的违法构筑物限期拆除、逾期不拆的强制拆除。2018年10月12日天水市规划局审批同意了建设项目选址方案，10月30日甘肃省国土厅通过了用地预审，麦积区政府负责该项目中麦积区域内的土地征收、花牛镇政府负责具体实施。原告明知其租赁地属于拟征收的土地，为了谋取非法利益，于2018年3月开始在10余亩地上栽植白皮松，花牛镇政府对其抢栽行为制止，但原告不予理睬，抢栽行为违反了国家的法律规定。三阳川隧道及连接线项目、隧道进口滑坡治理工程，于2018年5月31日经天水市国土局审批同意立项实施；花牛镇政府于2019年3月11日向原告下达了告知书，要求其在7日内自行移除抢栽的树苗，原告拒不履行，造成项目开工和工期延误；5月13日花牛镇政府再次发出告知，原告仍置之不理，花牛镇政府即在市城投公司、麦积区综合执法局、国土局、原告委托人裴巧翠丈夫的参与下，组织人工将白皮松树苗215360株移植到裴巧翠丈夫指定的另一地块，对其经济未造成任何的损失，移植树苗原告同意，移植树苗行为并无不当。第三，被告麦积区政府的行政复议决定正确，花牛镇政府的行为合法。麦积区是深度贫困县区，根据土地管理法实施条例第二十七条，抢险救灾的可以先行使用土地，国土部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见，中共甘肃省委省政府印发的深度贫困地区脱贫攻坚实施方案，深度贫困地区建设用地涉及农用地转用和土地征收的，在做好补偿安置的前提下，可以边建设边报批。麦积区政府对三阳川隧道项目土地征收，委托花牛镇政府实施，2018年1月1日花牛镇政府发出禁止乱搭建的通告，已明确禁止乱搭乱建抢栽抢种，原告无视法律明知故犯，于2018年3月底在承租地上栽种，花牛镇政府工作人员阻止无效发出告知书后，于5月18日将抢栽的树苗移栽到原告指定的地点，原告的行为违法不应受法律保护，麦积区政府作出的行政复议决定正确，维持花牛镇政府的土地征收行为正确。第四，行政行为对原告的权益明显不产生影响。原告违法进行土地流转，抢栽苗木，苗木栽种在营养罐内，并未栽植于土地生长，算不上地上附着物，专家认定完全可以就地移植，不影响苗木生长，移植后的苗木生长旺盛，也没有产生实际影响。综上，原告的请求于法无据，应依法驳回其请求。 被告花牛镇政府向本院提交了证明原行政行为合法的证据、依据： 第一组执法依据：1.土地管理法实施条例，证明原告的行为违法；2.国土部（2004）238号关于完善征地补偿安置制度的指导意见，证明原告的抢栽抢种行为违法，依法不应补偿；3.国土部（2017）10号关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见，证明贫困地区涉及农用地转用和土地征收的可以边建边批。 第二组事实证据：1.麦积区花牛镇政府关于成纪新城规划区内禁止乱搭乱建的通告，证明本政府已经在2018年1月1日通告在规划范围内禁止抢栽抢种；2-1.天水市人民政府关于重点基础设施项目建设的市长办公会议纪要（2018年1月25日）；2-2.天水市人民政府关于罗家沟至三阳川隧道及连线工程项目市长办公会议纪要（2018年6月19日）；2-3.天水市国土资源局罗家沟至三阳川隧道及连线工程项目进口滑坡治理工程批准立项的通知；2-4.天水市规划局关于三阳川隧道及引线工程规划选址的批复；2-5.甘肃省交通运输厅关于三阳川隧道及引线工程可行性研究报告的批复；2-6.选址意见书；2-7.甘肃省国土资源厅关于天水市三阳川隧道及引线工程项目建设用地预审的意见；2-8.麦积区政府关于罗家沟至三阳川隧道及引线工程用地征收事宜专题会议纪要（2019年4月16日）。上述证据证明三阳川隧道及引线工程有法定的审批手续。 第三组事实证据：3-1.麦积区花牛镇政府（2017）121号关于引进天水汇东农业开发有限公司在我镇邓家庄建设生态观光农业综合开发项目立项的请示；3-2.麦积区花牛镇政府（2018）77号关于引进天水汇东农业开发有限公司在我镇邓家庄建设田园综合体项目立项的请示。证明原告在本案涉及区域内，从事的项目请示未获准，未取得合法手续，其请示报告中无种植、育苗白皮松的事项，属于违法用地。 第四组事实证据：4-1.天水市交通运输局关于邓家庄北山生态农业项目与G310麦积至秦州段公路改线提升工程项目有关问题的证明；4-2.天水市规划局对花牛镇邓家庄拟建生态农业项目选址的情况说明。上述证据说明原告在2018年3月27日已经知道拟建设的生态农业项目，选址可能在G310线麦积至秦州段道路改线提升工程项目区域。 第五组事实证据：5-1.麦积区城市管理行政执法局询问笔录，证明2018年3月30日原告在其租赁的土地上栽种苗木，其行为属于抢栽抢种；5-2.原告土地现场照片两张，证明2018年6月21日在土地上堆放苗木的情况；5-3.2019年3月11日告知书，证明花牛镇政府告知原告移植抢栽的树苗；5-4.2019年5月13日的告知书和短信截图，证明花牛镇政府再次告知原告移植抢栽的树苗；5-5.天水市三阳川隧道及引线工程建设用地内苗木移栽数量确认单，证明2019年5月18日移植原告的白皮松苗215360棵；5-6.2019年11月4日拍摄的部分苗木照片，证明树苗并未全部死亡。 第六组事实证据是行政复议决定，证明区政府对原告的行为不支持。 被告麦积区政府向本院提交了证明复议行为合法的证据、依据： 第一组执法依据：1.行政复议法，证明复议有法律依据；2.土地管理法实施条例，证明原告的行为违法；3.国土部（2004）238号关于完善征地补偿安置制度的指导意见，证明原告抢种抢栽行为违法，依法不应补偿；4.国土部（2017）10号关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见，证明贫困地区涉及农用地转用和土地征收的可以边建边批。 第二组事实证据：1.麦积区花牛镇政府关于成纪新城规划区内禁止乱搭乱建的通告，证明2018年1月1日通告禁止在规划的范围内抢栽抢种；2-1.天水市人民政府2018年1月25日市长办公会议纪要；2-2.2018年6月19日市长办公会议纪要；2-3.天水市国土资源局关于罗家沟至三阳川隧道及连接线项目隧道进口滑坡治理工程批准立项的通知；2-4.天水市规划局关于三阳川隧道及引线工程规划选址的批复；2-5.甘肃省交通厅关于三阳川隧道及工程可行性报告的批复；2-6.选址意见书；2-7甘肃省国土资源厅关于三阳川隧道及引线工程项目建设用地预审的意见；2-9.2019年4月16日麦积区政府关于三阳川隧道及引线工程用地征收事宜专题会议纪要。上述证据证明三阳川隧道引线工程项目有法定的审批手续。 第三组事实证据：3-1.麦积区城建管理行政执法局的询问笔录，证明原告自2018年3月底开始在其租赁的土地上栽植苗木，其行为属于抢栽抢种；3-2.原告的土地现场照片2张，证明2018年6月21日原告在土地上种植树苗情况；3-3.2019年3月11日告知书，证明花牛镇政府告知原告移植抢栽的树苗；3-4.2019年5月13日的告知书和短信截图，证明花牛镇政府再次告知原告移植抢栽的树苗；3-5.天水市三阳川隧道及引线工程建设用地内苗木移栽数量确认单，证明2019年5月18日移植原告的白皮松苗215360棵。 第四组事实证据，行政复议卷材料（具体有申请复议书、复议答复书、复议文书的各项送达回证），证明区政府对原告的行为不支持。 经庭审质证：对于原告提交的证据，花牛镇政府质证认为：第一组证据真实性认可，证明目的不认可，花牛镇政府的行为不是土地征收，是对青苗补偿的行为。第二组证据真实性认可，证明目的认可，仅证明树苗移植前后的状况。第三组证据真实性认可，证明目的不认可，原告经营范围不包括白皮松苗木培育，其租赁土地没有得到相关部门的审批，属于违法用地。第四组证据真实性认可，证明目的不认可，土地租赁人不是土地征收的对象。麦积区政府质证认为：第一组证据真实性认可，证明目的不认可。花牛镇政府实质上是对原告违法行为的制止。第二组证据质证意见与花牛镇政府一致。第三组证据与本案无关。第四组证据真实性认可，证明目的不认可。只能证明存在土地租赁的事实，违反土地流转的法定形式。 对于被告花牛镇政府提交的证据和依据，被告麦积区政府认可无异议，原告质证认为：第一组执法依据没有异议。第二组证据的证据1通告，真实性存疑，落款日期的时间原告没有看到，证明目的不认可，该通告是成纪新城规划区，不是原告栽种树苗地。证据2的1-8号审批文件，真实性认可，证明目的有异议，这些文件仅是项目取得的前期预审，土地并未通过省政府与国务院依法批准征收。第三组证据真实性认可，证明目的不认可，与原告种植白皮松没有关联。第四组证据真实性认可，证明目的不认可，是被告推断性的话语，土地征收的区域原告并不知晓。第五组证据中，证据1证据真实性认可，证明目的不认可，与原告栽植苗木的事实没有关联；证据2证据真实性认可，证明目的不认可，2018年6月21日照片拍摄时间无法确定，仍需要再核实；证据3-4告知书真实性认可，证明目的不认可，告知书没有相应的证据，证明原告栽植的事实；证据5真实性不认可，清单确认的时间还在移除树苗，没有移除结束就已经确定了树苗数量，且数字比实际明显偏少；证据6是2019年11月4日照片，真实性认可，证明目的不认可，照片中的苗木并不是被告移除的苗木，移除后的苗木死亡，照片中的树苗是原告新栽培的。第六组证据真实性认可，证明目的不认可，区政府自己复议自己的行为，违反了法律规定。对于被告麦积区政府提交的证据、依据，被告花牛镇政府认可并无异议，原告质证认为：第一组执法依据无异议，但是，适用有异议，属于道路建设项目，原告栽种树苗不属于抢栽；第二组、第三组证据与花牛镇政府的证据相同，质证意见相同不再重复；第四组证据真实性认可，但是，对复议结果及主体有异议，土地征收的有权机关应该是区政府，复议机关应当是区政府的上一级政府。 本院对上述证据认证如下： 对于原告提交的证据，就证据本身二被告均认可，该证据与本案有关联，应予认定并采信。具体到证明目的二被告提出的异议，属于主观认识，本院根据证据本身内容、案件基本事实、法律规定综合认定。 对于二被告提交的执法依据，当事人均没有异议，应属于行政处理程序适用的执法依据适用。 对于被告花牛镇政府提交的事实证据，第二组证据中的证据1成纪新城规划区的通告，通告了该区域土地已纳入规划管理的情况，通告广而告之针对的是对该区域的所有人，原告租赁的土地在该区域内，通告与本案有关联，原告认为其不知道没见过不认可的理由并非法定，且无证据证实该通告虚假伪造或者不存在，所以，通告证明的事实和内容，应予认定并采信。证据2中的1-8号项目审批文件、第三组证据、第四组证据的真实性原告并无异议，应予认定并采信，具体到原告对证明目的提出的意见，属于主观认识，本院根据证据本身证明的内容，客观认定和采信。第五组证据中1-4号，应予认定并采信，证明目的结合证据内容采信；证据5移栽树苗清单，原告虽不认可，但其并无证据证明该清单虚假不真实，故，清单应属有效证据确认采信，具体到清单证明的内容，由于不是本案审理范围和需要查明的事项，不予认定；证据6照片应予认定并采信，就该苗木究竟属于被告移除的苗木、还是新购置栽种的苗木，不是本案审理对象，不予认定；证据7复议决定是被诉行为，不作为证据认证。 对于被告麦积区政府提交的第二组、第三组证据，认证意见与对花牛镇政府证据的认证意见一致，第四组证据行政复议卷宗材料，证明案件经过了复议，应予认定并采信。 经审理查明：2011年12月5日原告依法登记成立，从事果蔬花卉中药材农作物种植、苗木培育及销售，农业观光、旅游服务等经营业务。2014年5月1日，原告租赁麦积区花牛镇邓庄村民的土地，没有办理土地流转手续，之后，陆续购置营养罐培育的白皮松苗夯土围植在案涉地块，原告筹建的生态观光等农业综合开发项目，因该区域属于基本农田和限建区等原因，申请规划选址和用地许可未获得国土和规划部门的审批。2018年1月1日，麦积区花牛镇政府发出《关于成纪新城规划区内禁止乱搭乱建的通告》，通告成纪新城项目规划区的土地范围内，严禁未经规划许可乱搭乱建、抢栽抢种、改扩翻新建筑物等，原告租赁的土地被列入通告区域范围内。 2018年1月25日，天水市人民政府关于重点基础设施项目建设的市长办公会议纪要，同意实施罗家沟----三阳川隧道及连线项目和其他项目的建设，原则同意了实施方案。2018年5月31日天水市国土资源局作出了《关于罗家沟至三阳川隧道及连线项目隧道进口滑坡治理工程批准立项的通知》，同意天水市城市建设投资（集团）有限公司的项目建设可行性报告和立项实施。2018年6月19日，天水市政府市长办公会议纪要确定成立领导小组、各相关部门按照职责负责项目立项、项目收费批复、交通建设审批、规划批准、融资、办理项目用地批复、办理用地征迁手续、项目建设批准手续，市城投公司对项目全面负责。两区政府和综合执法部门对项目用地内乱搭乱建、偷倒建筑垃圾等行为进行控制，做好土地征收及相关工作，及早发布公告公示，做好宣传解释等，后续项目建设获得选址意见批复、用地预审、工程可行性批复等。 2018年6月21日原告在其租赁的树苗栽种地活动房北向空地上栽种树苗，被花牛镇政府的人员拍照；次日，麦积区城市管理行政执法局对裴巧翠询问并制作笔录，认为该地块原告擅自建设房屋违反了城乡规划法；2018年6月30日原告将树苗摆放栽种完毕。 2019年3月11日，花牛镇政府对邓新华裴巧翠告知，告知其承租的土地位于三阳川隧道工程及滑坡治理工程区域内，土地已依法征收，抢栽抢种松树苗10余亩已严重影响工程项目建设，依据麦积区违法用地违法建筑管控查处实施细则（试行）、成纪新城规划区内禁止乱搭乱建的通告，限7日内自行移植该项目内抢栽的松树苗，否则，花牛镇政府将强制移植它地。原告未执行该告知事项。 2019年3月25日，被告麦积区政府召开项目用地征收事宜专题会议形成纪要，参照宝兰客运专线铁路麦积段的征地补偿标准，确定了该项目用地征收补偿、临时用地补偿、地上附着物补偿的标准，并确定由花牛镇政府负责实施，其他部门配合等，花牛镇政府牵头负责做好隧道南口违法抢栽苗木行为的取证等工作，加大用地范围内的“两违”管控等。 2019年5月13日花牛镇政府又向邓新华、裴巧翠再次发出告知，给裴巧翠发短信告知，告知当天强制移栽树苗，要求安排专人配合公证、司法、镇政府等部门一起清点树苗等附属物，做好树苗移栽；如不配合将清点登记造册，无条件接受清点的树苗等附属物的数目，告知书张贴在树苗地的活动房上。移植当天，裴巧翠丈夫李文革在移植现场。2019年5月16日，原告认为种植树苗在前、项目建设选址在后，不存在抢栽抢种的事实，花牛镇政府无公告违法征地，未经法定程序移植树苗造成损失540万元，申请麦积区政府行政复议.2019年5月18日，天水市城市建设投资（集团）有限公司、麦积区城市管理行政执法局、土地局（花牛国土资源管理所）、花牛镇政府人员签字确认移植树苗清单，无原告方人员签名。裴巧翠向被告反映树苗移栽的情况无结果。5月21日树苗移栽结束。麦积区政府对原告的复议申请于2019年5月23日受理，经花牛镇政府答复，于2019年8月19日作出本案被诉的行政复议决定，并于当月21日给原告送达。 2019年9月2日，原告列麦积区政府、麦积区花牛镇政府为被告，向甘肃省陇南市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销复议决定，确认花牛镇政府征收土地、强移树苗的行为违法并赔偿损失；该院将该案移送本院管辖；本院立案后，原告进一步明确了请求：1.确认被告麦积区花牛镇政府强制移除原告经济林木树苗的行为违法；2.撤销被告天水市麦积区人民政府麦府复决字﹝2019﹞第7号行政复议决定，经过审理，该案中因原告起诉的行政行为与行政复议决定，并非同一法律关系，不能成为共同被告，经释明原告于2020年3月30日撤回了对麦积区政府及行政复议决定的起诉，次日，准予撤诉裁定书送达给原告。 2020年4月2日原告提起本案的诉讼，其诉讼请求：1.确认被告花牛镇政府征收土地的行为违法；2.撤销被告麦积区政府作出的麦府复决字﹝2019﹞第7号行政复议决定。 本院认为：根据各方当事人的诉辩意见和庭审查明的事实，本案焦点问题：第一、原告对复议决定另案诉讼的期间，是否应当排除在本案的起诉期限外，原告的起诉是否超期。第二、原告申请复议事项和起诉原行政行为，其请求是否有合法的依据；麦积区政府复议维持镇政府的征地行为、对原告的赔偿请求不支持，是否合法有据。 第一、关于原告对复议决定另案诉讼的期间，是否应当排除在本案的起诉期限外，原告的起诉是否超期的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其他自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。本案原告自2019年5月16日申请行政复议，8月21日收到复议决定至2019年9月2日向甘肃省陇南市中级人民法院就移栽树苗和行政复议决定提起诉讼主张权利，用时11天；之后，甘肃省陇南市中级人民法院将案件移送来本院审理，本院查明原告起诉涉及的行政行为与复议决定并非同一法律关系，复议机关不能成为共同被告，经释明原告撤回对复议决定的起诉，2020年3月31日准予撤诉行政裁定给原告送达，上述案件处理过程和所占用的时间，证实原告持续主张着对复议决定的诉讼权利，该诉讼案件所占期限，应排除在原告的起诉期限外，自原告撤诉领取到准予撤诉的行政裁定至2020年4月2日起诉用时2天，合计用时13天，并没有超过不服行政复议决定自收到决定之日起、15日内向人民法院提起诉讼的期限，原告起诉并未超期。 第二、关于原告申请复议事项和起诉原行政行为，其请求是否有合法的依据；麦积区政府复议维持镇政府的征地行为、对原告的赔偿请求不支持，是否合法有据的问题。 基于建设项目的公益性，交通设施建设征用地，需要进行前期相关的审批等工作后，县级以上人民政府才征收土地进行补偿等。地上建筑物、构筑物的拆除、定植物可移动植物的移除，与土地征收有一定的关联性，因土地征收补偿等形成争议，需要围绕法律规定、职权管理、争议事项、处理方式等规定进行。2019年8月26日修正前的土地管理法第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”，第四十八条“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。土地征收主体是县级以上人民政府，被告花牛镇政府并无权利征地，其也已明确表明并没有征收土地，其在征地中进行的各项工作，基于被告麦积区政府的授权行为而进行，该职责明确有合法的依据，所以，原告认为镇政府征收土地行为违法并申请复议、提起的诉讼请求，均无法律和事实根据，不予支持。 至于区政府的复议决定，该决定虽然依据原告的复议申请而作出，但是，复议决定维持镇政府的征地行为，违反土地征收的法律原则，其复议认为花牛镇政府发出的通告实际为拟征地公告，但是，该通告并不符合土地管理法实施条例第二十五条规定的土地征收公告的形式要件和实质要件，行政复议维持镇政府的征地行为，没有合法依据，亦不恰当。对于原告复议要求花牛镇政府赔偿移栽树苗损失，当时其并未提交已受到损失的事实证据，复议决定以无证据不支持，并无不妥。 鉴于被告麦积区政府是涉案土地的征收人，按照法律规定花牛镇政府并无权利征收土地、花牛镇政府也没有实施征收土地的行为，复议决定维持花牛镇政府征收土地行为既无事实根据，亦违反法律原则规定，复议决定应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项、第（四）项、第（六）项，第七十九条，最高人民法院《关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第五款的规定，判决如下： 一、撤销被告天水市麦积区人民政府作出的麦府复决字﹝2019﹞第7号行政复议决定； 二、驳回原告请求确认天水市麦积区花牛镇人民政府征收土地行为违法的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告麦积区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于甘肃省天水市中级人民法院。 审 判 长  石亚敏 审 判 员  王 佳 审 判 员  刘竞蔚 人民陪审员  熊祥生 人民陪审员  蔚军平 人民陪审员  于万荣 人民陪审员  李翠玉 二〇二〇年五月十三日 法官 助理  萧 雅 书 记 员  童 晖