河北省保定市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀06行初15号 原告河北中保建设集团有限责任公司，住所地保定市建华大街1157-69号。 法定代表人马建水，该公司董事长。 委托代理人高原，河北日方昇律师事务所律师。 被告保定市人民政府，住所地河北省保定市竞秀区东风西路1号。 法定代表人郭建英，该市市长。 委托代理人王坤，保定市应急管理局科员。 委托代理人郎宏波，河北辅仁律师事务所律师。 被告河北省人民政府，住所地河北省石家庄市长安区裕华东路113号。 法定代表人许勤，该省省长。 委托代理人郑会，该省司法厅工作人员。 委托代理人单俊杰，该省司法厅工作人员。 原告河北中保建设集团有限责任公司（以下简称“中保公司”）诉被告保定市人民政府行政批复、被告河北省人民政府行政复议一案，于2019年12月30日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告保定市人民政府、河北省人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，审理了本案。 原告中保公司诉称，一、原告参与凤栖街排水工程的事实经过。2017年5月，保定民营科技发展总公司（以下简称“民营公司”）组织“保定工业园科苑街南延道路新建和凤栖街排水工程”的招标工作。2017年6月27日，民营公司与中保公司签订《建设工程施工合同》，约定由中保公司对上述工程进行施工。保定市科信工程项目管理有限公司（以下简称“科信公司”）签订《工程监理协议》，约定由科信公司对上述工程进行监理。施工过程中，发现W8标高有问题，但民营公司也未提供任何变更资料。2017年6月26日凤栖街排水工程通过闭水试验，中保公司发出工程联系单，凤栖街排水工程建设完成并自检合格。2017年8月4日，民营公司与中保公司签订《保定工业园区科苑街南延道路新建和凤栖街排水工程工期延期补充协议》，确认凤栖街排水工程已完成。中保公司随之撤出凤栖街。之后未收到任何有关凤栖街排水工程变更或者复工的通知。中保公司撤场后，民营公司在W8号井西侧重新设计了新的检查井，并另行组织施工队伍施工。2018年6月19日，刘锦山在未接到任何施工指令的情况下，擅自组织工人接通污水管道，毒气外泄导致施工人员死亡。事故发生后保定市人民政府成立了事故调查组，出具了《关于对保定市工业园区凤栖街排水工程“6.19”较大中毒窒息事故调查报告》（简称《报告》）。保定市人民政府于2019年4月17日作出了《关于对保定市工业园区凤栖街排水工程“6.19”较大中毒窒息事故调查报告的批复》（以下简称《批复》）。《报告》《批复》无事实依据的将新建W8号井的联通工程认定为原告的施工范围，错误地将原告认定为事故工程的施工单位，并错误的对原告作出行政处罚。河北省政府在复议过程中对原告的复议理由未做实质审查，错误维持《批复》。二、新建检查井（事故井）的连通工程不是原告施工范围。原告与民营科技总公司的施工合同以及工程设计方案中原告的施工范围仅是新建W1-7号井，铺设污水管道接入旧W8号井。新建检查井，不在原设计图纸及施工范围内，当然不是原告的施工范围。三、原告施工的风栖街排水工程已经完工，且未施工新建检查井工程，更未从事管道连通工程。四、事故人员非原告雇佣的劳务人员。原告与刘锦山及其他发生事故人员不存在任何法律关系。根据事故责任人刘锦山2018年11月22日笔录，刘锦山2017年底才到凤栖街工地，此时原告已从凤栖街工地撤场。该证言可说明刘锦山不是原告的劳务人员。综上，依法撤销保定市人民政府作出的《关于对保定市工业园区凤栖街排水工程“6.19”较大中毒窒息事故调查报告的批复》中对中保公司的认定及处罚；撤销河北省人民政府作出的冀政复决[2019]2-181号行政复议决定书；本案诉讼费由河北省人民政府及保定市人民政府承担。 被告保定市人民政府辩称，一、保定市人民政府作出的《关于对保定工业园区凤栖街排水工程“6.19”较大中毒窒息事故调查报告得批复》事实清楚，证据充分、程序合法、适用法律正确，合法有效。事故发生后，保定市人民政府依法成立事故调查组及时开展事故调查，调查主体合法有效。事故调查严格按照法律规定的程序依法进行。事故调查组调取的证据真实、合法、有效。事故调查组调取的证据均证实中保公司对上述事故的发生负有法律责任。事故调查结束后，调查组出具事故调查报告，保定市人民政府批复系依法作为。二、应当依法驳回中保公司的诉讼请求。 被告河北省人民政府答辩称，一、河北省人民政府作出的冀政复决[2019]2-181号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。经河北省人民政府复议审查，中保公司为保定工业园区凤栖街排水工程“6.19”较大中毒窒息事故中所涉工程的施工单位，民营公司为建设单位，科信公司为监理单位。2018年6月19日，作业人员在无任何防护措施的情况下冒险进入污水井内作业发生事故，导致3名施工工人死亡，涉案事故发生后，保定市人民政府依法成立事故调查组进行调查处理。事故调查组经调查，认定中保公司安全管理及培训教育不到位、安全管理机构不健全，是导致事故发生的间接原因之一。2019年4月17日，保定市人民政府作出《关于对保定工业园区凤栖街排水工程“6.19”较大中毒窒息事故调查报告的批复》，同意事故调查组队事故原因、性质的认定，以及给予中保公司55万元罚款的建议。保定市人民政府作出的《关于对保定工业园区凤栖街排水工程“6.19”较大中毒事故调查报告的批复》中有关调查处理，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。二、河北省人民政府复议程序合法。2019年9月16日，中保公司提交行政复议申请，经延期审理30日，河北省人民政府于2019年12月14日作出复议决定，并邮寄送达。请求人民法院依法驳回中保公司诉讼请求。 经审理查明，2018年6月19日10时30分左右，保定市莲池区凤栖街南延污水管道检查井与龙翔路污水管道进行连通施工作业时，发生一起较大中毒窒息事故。2019年4月12日保定工业园区凤栖街排水工程“6·19”较大中毒窒息事故调查组作出《保定市工业园区凤栖街排水工程“6·19”较大中毒窒息事故调查报告》，该报告中包含对事故责任单位和个人行政处罚建议的内容，其中对中保公司，建议给予55万元罚款。2019年4月17日，保定市人民政府作出《关于对保定工业园区凤栖街排水工程“6·19”较大中毒窒息事故调查报告的批复》，批复原则同意该报告。2019年7月18日，中保公司领取该批复。中保公司对该批复不服，向河北省人民政府申请行政复议，2019年12月14日，河北省人民政府作出冀政复决[2019]2-181号行政复议决定，决定维持保定市人民政府作出的《关于对保定工业园区凤栖街排水工程“6·19”较大中毒窒息事故调查报告的批复》。 另查明，保定市莲池区应急管理局于2019年8月5日作出（冀保莲）安监罚[2019]001-2号行政处罚决定，对中保公司因《关于对保定工业园区凤栖街排水工程“6·19”较大中毒窒息事故调查报告的批复》所涉行为进行了处罚。 本院认为，中保公司的诉讼请求是撤销保定市人民政府作出的《关于对保定市工业园区凤栖街排水工程“6.19”较大中毒窒息事故调查报告的批复》中对中保公司的认定及处罚。但该批复系保定市人民政府针对保定市应急管理局的请示而作出。且随后，保定市莲池区应急管理局根据该批复作出了（冀保莲）安监罚[2019]001-2号行政处罚决定，并据此对中保公司作出了处罚。 《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第十九条规定“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。本案中，对中保公司进行行政处罚的依据以及对中保公司权利有实际影响的是保定市莲池区应急管理局（冀保莲）安监罚[2019]001-2号行政处罚决定。保定市人民政府作出的《关于对保定市工业园区凤栖街排水工程“6.19”较大中毒窒息事故调查报告的批复》在性质上属于行政机关之间的内部指令，即使该批复向当事人送达，对外发生法律效果的行为也是后续的行政行为，即保定市莲池区应急管理局作出的（冀保莲）安监罚[2019]001-2号行政处罚决定。故中保公司对保定市人民政府作出的《关于对保定市工业园区凤栖街排水工程“6.19”较大中毒窒息事故调查报告的批复》提起行政诉讼无法律依据。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下： 驳回原告河北中保建设集团有限责任公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审判长 赵 明 审判员 褚铁军 审判员 别道齐 二〇二〇年五月二十七日 法官助理张雅婷 书记员邢伟