江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏12行初159号 原告孙三猛，性别××年××月××日生，××族。 被告泰州市海陵区人民政府，住所地泰州市海陵区府前路26号。 法定代表人孙群，区长。 出庭负责人张杰，副区长。 委托代理人蔡蕾，江苏君谊律师事务所律师。 原告孙三猛因要求确认被告泰州市海陵区人民政府房屋拆除行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月2日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。原告孙三猛，被告泰州市海陵区人民政府副区长张杰及其委托代理人蔡蕾到庭参加诉讼。 原告孙三猛诉称，原告系泰州市海××区××楼××室房屋所有权人，被告泰州市海陵区人民政府作出泰海征决〔2018〕3号《泰州市海陵区人民政府关于沈毅中学南侧地块国有土地上房屋征收的决定》（以下简称3号征收决定），将该房屋列入征收范围内，后作出泰海征补决〔2018〕4号《泰州市海陵区人民政府房屋征收补偿决定》（以下简称4号征补决定），原告对4号征补决定不服，向泰州市中级人民法院提起诉讼，在该案尚在上诉期，判决还未生效时，原告发现案涉房屋已经被拆，屋内财物全部损毁。原告认为，针对案涉房屋作出的4号征补决定仍在审理过程中，尚不具备法律效力，被告即强行拆除原告房屋，明显违法，请求法院依法确认被告对原告位于泰州市海××区××楼××室的强拆行为违法。 原告孙三猛向本院提交了以下证据和依据： 1.房屋强拆现场图片4张，证明案涉房屋已经被强制拆除。 2.3号征收决定，证明该地块的征收责任主体是被告泰州市海陵区人民政府。 3.（2018）苏12行初108号行政判决书，原告已经针对该行政判决书提起上诉，证明被告强拆案涉房屋时，关于4号征补决定的判决尚未生效。 被告泰州市海陵区人民政府答辩称：1.原告与被告因房屋征收纠纷，历经征收决定一审、二审及征收补偿决定一审，在征收补偿决定二审过程中，房屋征收纠纷即将处理完毕时，对房屋进行强拆，显然不是合理的做法，被告没有理由在此时点上作出强制拆除行为；2.原告没有提供相应的事实依据证明强拆行为是被告实施，起诉不符合行政诉讼受理条件。综上，请求法院驳回原告的起诉。 被告泰州市海陵区人民政府未提交证据。 经庭审质证，被告泰州市海陵区人民政府对原告所举证据的真实性、合法性没有异议，但是认为其仅能证明案涉房屋被纳入征收范围以及被拆除的事实，不能证明案涉房屋系被告拆除的。 对上述证据，本院认证如下：原告提供证据,来源合法，客观真实，能够证明本案相关事实，本院予以认可。 本院经审理查明，2018年4月24日，泰州市海陵区人民政府作出3号征收决定，并发布公告，决定对沈毅中学南侧地块所涉及国有土地上房屋实施征收。原告孙三猛房屋位于海陵区××楼××室，房屋产权证证载面积为53.80㎡，属于上述征收范围。2018年4月27日，孙三猛就房屋征收决定公告向本院提起诉讼。2018年6月26日，本院作出(2018)苏12行初49号行政裁定书，裁定驳回孙三猛的起诉。2018年6月28日，孙三猛向本院提起行政诉讼，请求撤销3号征收决定。该案经本院一审，江苏省高级人民法院于2019年5月5日作出（2019）苏行终381号终审行政判决，确认3号征收决定符合法律规定。后因签约期限内孙三猛与房屋征收部门未能达成一致意见，泰州市海陵区人民政府经房屋征收部门报请于2018年8月13日作出4号征补决定，并于2018年8月17日送达孙三猛。孙三猛不服，于2018年8月27日向本院提起诉讼，请求撤销4号征补决定。本院经审理后，于2019年11月11日作出(2018)苏12行初108号行政判决书，认为孙三猛要求撤销4号征补决定缺乏事实和法律依据，同时以非因评估机构原因导致装饰装潢评估价中的地板估值总价由3424元调整为6848元为由，对4号征收决定中相关评估价值予以变更。孙三猛仍不服，上诉至江苏省高级人民法院，该案仍在审理中。 2019年11月25日，原告发现案涉房屋被拆除，遂向本院提起本案诉讼，诉称如前述。 庭审后，被告泰州市海陵区人民政府成立由投资主体泰州市交通投资有限公司、泰州市海陵区人民政府城北街道办事处、泰州市海陵区司法局、泰州市海陵区房屋征收服务中心及专业律师等组成的调查小组，就案涉房屋拆除一事进行调查，并于2020年5月15日出具《关于孙三猛户房屋被拆除的情况说明》，其中载明“一、房屋征收项目的基本情况。孙三猛户位于海陵××××室的房屋，在沈毅中学南侧地块房屋征收范围。泰州市海陵区人民政府于2017年12月19日公布《沈毅中学南侧地块国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿），得到该地块被征收人的大力支持和响应，纷纷主动要求先行搬迁，272户中已有262户申请了自愿协议搬迁，在征收决定作出后短时间内，又有9户签订补偿安置协议，最终整个地块仅剩孙三猛一户没有签约。二、孙三猛户房屋依法征收情况……三、孙三猛户房屋被拆除事实情况。……经调查小组联合调查，涉案房屋政府一直在走司法程序，2019年年底该户房屋突然被拆除，系房屋拆除企业在没有收到房屋移交验收证明的情况下擅自所为。主要原因是房屋拆除企业因拆除工期太长（滞留一年多），在该幢楼20户仅剩中间套303室一户（孙三猛户）未交房的情况下（该户房屋多年空关无人居住），拆除企业为尽早拿回押金、企业职工想尽快完成拆卸回家过年等各种因素叠加，导致拆除企业在自行拆除西半侧楼时，孙三猛户房屋倒塌。”同时，泰州市海陵区人民政府提交江苏聚生欣建设有限公司员工暨拆迁现场总负责人钱继权2020年5月11日及5月13日在泰州市公安局海陵分局城北派出所的询问笔录两份及资小平2020年5月13日在泰州市公安局海陵分局城北派出所的询问笔录一份以资佐证。 钱继权2020年5月11日在泰州市公安局海陵分局城北派出所陈述：“这个地段的拆迁2017年就开始，系马庄拆迁范围内的其他地段都已经谈好并由我们拆卸掉了，只剩下最后一幢楼，大概空在那边两年。到了10月份的时候，因为没有多长时间要过年了，工人也要发工资，我当时就跟我们工人说把这最后一幢楼西侧拆了，也就是拆卸一半，好向政府要一半押金，发给工人工资，谁知道在拆卸这幢楼西侧一半的时候，把整幢楼都带倒了……我当时拆卸这一半楼的时候，没有跟政府相关部门说，我自己做主的。”资小平2020年5月13日在泰州市公安局海陵分局城北派出所陈述：“钱继权跟我说，要我把这幢楼的西侧的一半拆掉，当时钱继权还跟我说是因为要跟政府结算什么钱，我就开的挖掘机从这幢楼的西侧开始拆，在拆除了西侧一部分的时候，整幢楼向西南发生倾斜，当时我就赶紧把机器都开到旁边，过了一会，整幢楼向西南方向全部倒下来了。” 本案在审理过程中，为切实化解行政争议，被告多次申请本院组织双方当事人协商解决赔偿或补偿问题，但原告均明确拒绝。 本院认为，本案争议焦点有以下两点：一是案涉房屋拆除行为的责任主体是否应当认定为被告泰州市海陵区人民政府；二是案涉房屋拆除行为是否合法。 关于争议焦点一，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。根据上述规定可知，国有土地上房屋征收补偿过程中，市、县级人民政府作为法定的职能主体，对被征收地块房屋征收与补偿工作承担法律责任。本案中，泰州市海陵区人民政府于2018年4月24日作出3号征收决定，对包含案涉房屋在内的沈毅中学南侧地块所涉国有土地上房屋实施征收，于2018年8月13日针对案涉房屋作出4号征补决定。由此可见，案涉房屋的征收补偿工作一直由被告负责并予以推进，故案涉房屋拆除行为的法律责任依法应当由被告承担。虽然根据现有事实可知，系江苏聚生欣建设有限公司自行决定对被征收地块最后一幢楼西半侧拆除时把含原告房屋在内的整幢楼带倒，但是，本院认为：一方面，江苏聚生欣建设有限公司系受泰州市海陵区人民政府确定的房屋征收部门所委托，故其所实施拆除行为的法律后果依法亦应当由泰州市海陵区人民政府承担；另一方面，在房屋征收部门与被征收人尚未就房屋征收补偿达成一致意见的情形下，房屋拆卸行为系对被征收人合法权益影响最为直接及最为严重之行为，泰州市海陵区人民政府作为房屋征收与补偿的职能主体依法应当及时、主动履行监管职责，及时指导并依法监督房屋拆卸公司开展房屋拆卸工作，以充分保障被征收人的合法权益，泰州市海陵区人民政府因监管不到位，导致江苏聚生欣建设有限公司自行实施房屋拆卸行为，依法亦应当承担相应法律责任。综上所述，案涉房屋拆除行为的责任主体依法应当认定为被告泰州市海陵区人民政府。 关于争议焦点二，房屋征收与补偿工作是事关社会稳定、人民安居乐业、经济社会协调发展的重大事宜。国有土地上房屋作为不动产，具有重大经济价值及民生保障功能，正所谓民有所居，方能居有所安，故对国有土地上房屋征收与补偿工作必须严格依法推进。为此，《国有土地上房屋征收与补偿条例》《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》《中华人民共和国行政强制法》等对市、县级人民政府及房屋征收部门如何实施征收、如何进行补偿以及如何强制搬迁等方面均进行了系统、严密的规定。特别是针对房屋征收补偿决定的强制执行，上述法律及司法解释亦作出了明确规定：如市、县级人民政府作出房屋征收补偿决定后当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自觉履行的，市、县级人民政府应当在法定期限届满后及时催告当事人履行义务，如催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，应当在期限届满之日起三个月内向房屋所在地基层人民法院申请强制执行。人民法院受理后经审查认为房屋征收补偿决定符合法律规定，具备法定执行效力的，应当自立案之日起三十日内作出准予执行的裁定，有特殊情况需要延长审查期限的，由高级人民法院批准；如市、县级人民政府作出房屋征收补偿决定后，当事人在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼的，则应当待行政复议程序或行政诉讼程序终结，且经生效法律文书确认房屋征收补偿决定无违法不当情形的，再行由市、县级人民政府依照法定程序申请人民法院强制执行。由此可见，如被征收人不自觉履行房屋征收补偿决定的，从房屋征收补偿决定作出之日起到实际执行到位止，时间间隔往往会长达一、两年之久。如此细致、繁琐的程序设计正是希冀从制度上保证被征收人的合法权益，保障国有土地上房屋征收与补偿工作在法治框架内推进，亦是行政执法效率与相对人合法权益及保障社会民生等价值取向衡量下的结果。 但是，应当注意的是，国有土地上房屋征收与补偿工作与民商事领域中的意思自治行为以及普通行政执法领域中制止单个违法行为或惩罚违法行为主体的执法行为并不完全一致，其本质是为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要而实施的，正如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条明确规定，国有土地上房屋征收与补偿工作启动前提即系基于国防和外交，能源、交通、水利等基础设施建设，科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业，保障性安居工程建设，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建等公共利益的需要。《国有土地上房屋征收与补偿条例》开宗明义第一条立法目的中亦明确，制定该条例除保障被征收房屋所有权人的合法权益外，亦包含维护公共利益之目的。因此，对于国有土地上房屋征收补偿工作而言，需衡平的利益冲突亦或价值取向除行政执法效率、被征收人合法权益及保障社会民生之外还应当包括该房屋征收补偿项目所涉的公共利益以及公共资源的合理、高效利用等。故，市、县级人民政府作为房屋征收补偿主体，在推进国有土地上房屋征收补偿工作中，应当综合考量，正确处理好快速高效推进城镇化发展与当地经济社会发展现状、群众承受能力之间的关系，正确处理好长远利益与当前利益、整体利益与局部利益、公共利益与群众利益之间的关系，处理好提高行政执法效率与严格遵循执法程序之间的关系，既要坚决防止侵犯被征收人合法权益以及因不当执法或违法强制执行导致矛盾激化、引发恶性事件，也要防止征收补偿程序的无限拖延，造成公共资源的极大浪费、公益目标的迟延实现等情形。特别是对部分涉及国家、省级和设区的市级重点工程项目、重要民生项目、旧城改建项目或抢险救灾迫切需要等房屋征收与补偿工作，征收主体在利益衡平以及价值取向选择时，应当更加侧重行政执法的效率，从而促进征收补偿项目所涉的公共利益实现及公共资源的合理、高效利用。对于房屋征收补偿项目中绝大多数被征收人已经签约交房，仅剩下极个别被征收人拒不履行，并试图通过提起行政复议或行政诉讼等拖延履行时，为避免造成征收补偿工作的过分迟延、公共资源的极大浪费等，市、县级人民政府可以依法向人民法院申请先予执行，以更好地保障房屋征收补偿工作背后公共利益的实现。人民法院亦应当从有效解决实践难题、保障人民群众合法权益和实现公共利益多维价值考量的角度出发，在初步确定房屋征收补偿决定合法性以及责令行政机关提存房屋征收补偿款项以保障被征收人合法权益的基础上，对行政机关的先予执行申请予以准许。 本案中，据法院查明事实可知，自3号征收决定作出以来，原告先后就征收决定公告、3号征收决定以及4号补偿决定向本院提起诉讼，并向江苏省高级人民法院提起上诉，且除4号征补决定二审尚未作出生效判决外，其余案件中原告诉讼请求均未能得到支持。时至案涉房屋被拆除，已长达近两年时间，案涉房屋征收地块所涉被征收户共计272户，其余271户均早已搬离。作为旧城改建项目，案涉房屋征收与补偿工作本身系为了优化城市用地布局、改善和更新基础设施、整治城市整体环境，对于被征收人以及周边居民具有提升幸福生活指数及获得感等重要作用，在仅剩原告一户且原告多次明确拒绝协调的情形下，仍无限迟延征收与补偿工作进程，不仅导致所涉公共利益迟迟无法实现，对已签约办理的272户被征收人而言系极大的不公，同时也导致政府前期投入的大量资金成本无法实现预期目标，造成公共资源的极大浪费。在此情形下，泰州市海陵区人民政府作为房屋征收与补偿工作职能主体，应当积极履职，可在4号补偿决定作出后及时向人民法院申请先予执行，以减少公共资源损失，促进公共利益的尽早实现，确保实现利益的均衡配置。 本案中，房屋征收部门委托的江苏聚生欣建设有限公司自行决定对被征收地块最后一幢楼西半侧进行拆除时把含原告房屋在内的东半侧楼带倒，造成原告房屋损毁，行为确有不当，但本质符合特定情形下提高房屋征收与补偿工作效率，确保公共利益尽早实现的价值取向。泰州市海陵区人民政府今后工作中应当予以注意，进一步加强对受委托的拆卸公司等民事主体的监管指导工作，对于类似情形亦应当依法及时履职，必要时可以申请法院先予执行。 需要指出的是，原、被告双方在本案判决后仍应继续加强协商、沟通工作。特别是，原告孙三猛应当充分认识到本案所涉房屋征收决定的合法性已经由江苏省高级人民法院生效裁判所认定，具有不可逆性，继续推进征收补偿及搬迁工作是房屋征收决定生效后的应有之义，亦是实现房屋征收项目所涉公共利益的必然要求，更是对该征收地块其余积极配合政府征收补偿工作已自愿签约的272户被征收人的尊重及肯定，原告孙三猛应当从服从大局角度出发，平衡考量个人利益与公共利益的得失，积极配合泰州市海陵区人民政府做好后续协调、沟通工作，确保房屋征收项目的顺利推进，实现公共利益与个人利益的双赢。 综上，案涉房屋拆除行为违法，但不具有可撤销内容，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告泰州市海陵区人民政府拆除原告位于泰州市海陵区系马庄45号楼303室的行为违法。 案件受理费50元，由被告泰州市海陵区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（具体账户待递交上诉状后本院另行通知）。 审 判 长  曹海霞 审 判 员  蔡 鹏 人民陪审员  李小平 二〇二〇年五月二十九日 书 记 员  王振宇 附：本案适用法律、法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。