湖北省宜昌市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂05行终21号上诉人（原审原告）：宜昌九通船务集团有限公司，住所地宜都市高坝洲镇湾市村一组，统一社会信用代码91420581780932836T。法定代表人：何先义，该公司总经理。委托诉讼代理人：张祖喜，湖北启方律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（原审被告）：宜都市环境保护局，住所地宜都市陆城街办园林大道25号，统一社会信用代码11420581011149775C。法定代表人：苏春华，该局局长。出庭负责人：周磊，该局副局长。委托诉讼代理人：黄媛媛，该局法制科工作人员。一般授权代理。委托诉讼代理人：陈林，湖北夷洋律师事务所律师。一般授权代理。被上诉人（原审被告）：宜都市人民政府，住所地宜都市陆城街办园林大道8号。法定代表人：谭建国，该市市长。委托诉讼代理人：李涛，宜都市司法局工作人员。一般授权代理委托诉讼代理人：张强，湖北夷洋律师事务所律师。一般授权代理。上诉人宜昌九通船务集团有限公司（以下简称九通船务公司）因与被上诉人宜都市环境保护局、宜都市人民政府环保行政处罚及行政复议一案，不服湖北省宜都市人民法院（2019）鄂0581行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月14日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。九通船务公司的委托诉讼代理人张祖喜，宜都市环境保护局出庭负责人周磊、委托诉讼代理人黄媛媛、陈林，宜都市人民政府的委托诉讼代理人李涛、张强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原判认定，九通船务公司成立于2005年11月25日，注册资本2000万元，2006年整体搬迁至原分厂所在地宜都市高坝洲镇湾市村一组，经营范围包括船舶制造、修理、销售；船用电器设备制造、销售；金属结构件制造及其构件加工，机械设备零部件、木制品加工；船驳救捞；室内装潢；机电仪器安装。2018年10月28日，九通船务公司作为乙方与甲方飞航公司宜都船厂厂长张文华签订《场地租赁协议书》，约定甲方承租乙方厂区及设备、配套设施等，用于造船，租赁期限自2018年10月28日起至船舶下水。2018年11月16日，宜都市环境监察大队执法人员对九通船务公司进行现场检查，发现该公司未办理环境影响评价及审批，也未通过环保验收；九通船务公司厂区内露天生产区域已硬化，装备车间全封闭，建设有两个污水收集池，约30立方米；油漆桶他人利用，废油用于船厂自己设备保养；其他问题未有治理措施。宜都市环境保护局搜集了关于该公司基本情况的书证，形成了现场监察记录、现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录等证据材料，并对该公司生产作业情况进行拍照取证。同月20日，宜都市环境保护局对九通船务公司涉嫌环境违法的行为立案调查，并于2018年11月26日向该公司送达都环责改[2018]49号《责令改正违法行为决定书》，以该公司自2006年经营以来一直未办理环境影响评价相关手续、未进行项目竣工环境保护验收即投入生产经营为由责令该公司在收到决定书之日起60日内改正违法行为、完善环评及竣工环境保护验收手续，在未改正之前不得排放污染物。同日，宜都市环境保护局向九通船务公司送达了都环听告[2018]61号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知对其未办理环境影响评价相关手续的环境违法行为已超过二年行政处罚追溯期限不再给予行政处罚；对其“需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目即投入生产或者使用”的环境违法行为，依照《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，拟处罚款50万元。九通船务公司于次日申请听证。2018年12月5日，宜都市环境保护局向九通船务公司送达都环责改[2018]67号《责令改正违法行为决定书》，以该公司上述环境违法行为对长江生态环境造成破坏为由责令其停止生产或使用。宜都市环境保护局于2018年12月14日组织召开听证会，听取了九通船务公司的陈述、申辩意见，该公司亦提交了书面意见及证据。经宜都市环境保护局法制领导小组讨论，该局于2018年12月29日对九通船务公司作出都环罚字[2018]68号行政处罚决定，对该公司处罚款50万元，并于2019年1月2日向该公司送达上述《行政处罚决定书》。九通船务公司不服，于2019年3月2日向宜都市人民政府申请复议，宜都市人民政府于当日向该公司送达《复议申请收件回执》及《行政复议申请受理通知书》，并于2019年3月4日向宜都市环境保护局送达《行政复议答复通知书》，对九通船务公司的复议申请，宜都市人民政府审查宜都市环境保护局提交的《行政复议答复书》和案件相关证据后，于2019年4月11日作出都政行复决〔2019〕2号行政复议决定，维持了宜都市环境保护局的行政处罚决定。九通船务公司收到复议决定书后仍不服，向一审法院提起行政诉讼。九通船务公司于2019年4月30日以资金困难为由向宜都市环境保护局承诺于2019年5月30日前缴纳罚款10万元，宜都市环境保护局同意该公司分期缴纳罚款，2019年5月29日前缴纳10万元，2019年6月29日前缴纳剩余罚款40万元。2019年4月30日，宜都市环境保护局根据九通船务公司的现状环境影响评估报告认定其属于可完善环保手续的“未批先建”项目，同意对其备案。原判认为，本案的审理对象是宜都市环境保护局作出的都环罚字[2018]68号行政处罚决定和宜都市人民政府作出的都政行复决〔2019〕2号行政复议决定。宜都市环境保护局在发现违法线索后按程序立案调查，将调查的事实、证据和拟处罚依据、内容书面告知九通船务公司，根据九通船务公司的申请组织召开听证会听取该公司的陈述、申辩意见，并针对案件焦点问题召开法制领导小组会议集体讨论，作出决定后按程序向九通船务公司送达行政处罚文书且文书中已告知申请复议、提起诉讼的权利和期限；宜都市人民政府收到复议申请后审查立案，受案后书面通知九通船务公司和宜都市环境保护局，并要求宜都市环境保护局提交书面答复意见以及作出行政行为的证据，宜都市人民政府经书面审查后，作出都政行复决〔2019〕2号行政复议决定，并向宜都市环境保护局和九通船务公司送达了上述决定书。诉讼中九通船务公司也没有对处罚程序和复议程序的合法性提出异议，因此，本案所涉行政行为程序合法。本案争议焦点：1.案涉行政行为是否事实清楚；2.适用法律是否正确，包括对违法行为的认定以及罚则的适用是否正确。一、关于本案事实。案涉处罚决定所认定的事实有书证、视听资料、证人证言、现场笔录等证据证实，事实清楚，证据确实、充分。九通船务公司诉称的股权收购问题与本案无关，即便如九通船务公司所述其于2013年10月至2018年11月1日停产，但在宜都市环境保护局调查期间，其场地、设备及配套设施均通过租赁形式交由他人使用。宜都市环境保护局认定九通船务公司的违法行为有自2006年经营以来一直未办理环境影响评价相关手续、未进行项目竣工环境保护验收即投入生产经营两项，并非造成环境污染等行为，根据《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的规定，“建设单位”是履行上述环评和验收义务的主体，且新旧法律法规关于上述事项义务主体的规定一致，宜都市环境保护局根据所搜集的证据认定作出案涉违法行为的主体系项目“建设单位”九通船务公司正确。二、关于法律适用。（一）违法行为的认定。1.《中华人民共和国环境影响评价法》（2002）第十六条第一款和第二款规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）……”，而上述条款在《中华人民共和国环境影响评价法》（2018修正）中未被修改故不涉及新旧法律适用问题，本案中，九通船务公司的建设项目未编制环境影响评价文件并按程序报送审批或者备案，宜都市环境保护局据此认定九通船务公司构成“未办理环境影响评价相关手续”（即“未批先建”）环境违法行为的定性准确。办理环境影响评价相关手续是建设单位的法定义务，不以主管部门告知而产生，亦不因主管部门未专门向其告知而消灭，九通船务公司诉称宜都市环境保护局工作人员口头告知其无需办理环评不符合上述法律规定，其亦未提供证据予以证实，故对其该申辩意见，一审法院难以采纳。2.《建设项目环境保护管理条例》（1998）第十六条规定“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”（即“三同时”原则），第二十条规定“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收”;《建设项目环境保护管理条例》（2017修订）第十九条第一款规定“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”，《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2018）中第73类项目“有电镀或喷漆工艺且年用油性漆量（含稀释剂）10吨及以上的；拆船、修船厂”应当编制环境影响报告书，且该名录效力级别为部门规章，行政机关无须举证。根据上述规定及九通船务公司的经营范围，无论依照新的还是旧的法规、规章，其建设项目竣工后均应经过环境保护验收方可开展生产经营活动，宜都市环境保护局认定九通船务公司构成“未进行项目竣工环境保护验收即投入生产经营”（即违反环保设施“三同时”验收制度）环境违法行为的定性准确。（二）罚则的适用。环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]31号）规定：“建设单位同时构成‘未批先建’和违反环保设施‘三同时’验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚”，因此，对于九通船务公司的上述两项违法行为，本应予以并罚。1.九通船务公司“未批先建”的违法行为自该公司建设行为终了之日起二年内未被发现，宜都市环境保护局根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，认定其已超过二年行政处罚追溯期限而不再给予行政处罚，法律适用正确。2.对于违反环保设施“三同时”验收制度的行为，至本案被宜都市环境保护局立案调查时，九通船务公司厂区内仍在进行生产经营活动，即便九通船务公司自述其于2013年10月至2018年10月期间停产，但在宜都市环境保护局对本案进行调查时，该公司所建设的项目处于“未验先投”状态，故应依法处理且应以现行法律规范为罚则。据此，宜都市环境保护局根据《建设项目环境保护管理条例》（2017修订）第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款”的规定，对九通船务公司处50万元罚款适用法律正确。宜都市人民政府据此维持宜都市环境保护局的行政处罚决定法律适用亦正确。综上所述，宜都市环境保护局作出的行政处罚决定和宜都市人民政府作出的行政复议决定，事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。一审法院依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条，《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条，《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款、第二十三条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告宜昌九通船务集团有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告宜昌九通船务集团有限公司负担。上诉人九通船务公司上诉称：1、请求二审人民法院依法撤销湖北省宜都市人民法院（2019）鄂0581行初10号行政判决书以及被上诉人于2018年12月29日作出的都环罚字〔2018〕68号《行政处罚决定书》，并依法改判。2、由被上诉人承担本案上诉费用。事实和理由：一、一审及被上诉人认定事实错误。上诉人虽然成立于2005年，但上诉人因被上诉人宜都市人民政府招商引资需要于2013年10月至今一直处于停产状态，而现有的生产也不是上诉人的主管生产行为，而是上诉人为了配合三江新城建设，将场地于2018年11月1日临时租赁给三江新城搬迁单位湖北宜昌飞航实业有限公司宜都船厂临时生产，一审及被上诉人认定我公司2005年到2018年11月16日查处时处于连续状态不能成立，同时认定上诉人是违法生产主体不当。二、对上诉人的处罚明显不当，缺乏合理性。本案中被上诉人认定上诉人的违法行为是2005年到查处时处于连续状态，并因此处以50万元罚款。但一审人民法院查明上诉人自2013年10月至2018年10月28日一直处于停产状态，即使按照一审查明的事实上诉人的违法生产时间也只有16天，如果认定该未验先投的生产人是上诉人，那么被上诉人对上诉人处以50万元的罚款也明显不当，缺乏合理性。综上，上诉人认为一审及被上诉人认定事实错误，处罚明显不当，缺乏合理性。为此，特依法上诉请求二审人民法院依法撤销湖北省宜都市人民法院（2019）鄂0581行初10号行政判决书以及被上诉人于2018年12月29日作出的都环罚字〔2018〕68号《行政处罚决定书》，并依法改判。被上诉人宜都市环境保护局辩称，原审法院认定事实清楚、证据充分。原审认定九通船务公司为责任主体并无不当。行政处罚决定处罚的违法行为为建设单位对建设项目的环保设施未经验收，即将项目投产使用的行为。行政处罚适用法律并无不当，处罚措施亦在法定限度内，无明显不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。上诉人的上诉请求，缺乏法律依据，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人宜都市人民政府辩称，行政复议决定事实清楚，程序合法。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，无不当。上诉人上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。当事人在二审程序中未提交新的证据。当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：案涉行政处罚决定所处罚的违法行为是什么？行政处罚决定所处罚的行政相对人是否有误？行政处罚措施是否合法、合理？一、关于案涉行政处罚决定所处罚的行政违法行为是什么及行政处罚决定所认定的事实是否清楚的问题。案涉都环罚字〔2018〕68号《行政处罚决定书》，显示宜都市环境保护局所处罚的环境违法行为，系九通船务公司自2006年以来，未进行项目竣工环境保护验收，配套的环境保护设施未经验收，厂区建设项目即投入生产或者使用的行为。本院认为，即便九通船务公司上诉所称2013年至2018年期间其处于停产状态的事实属实，但其在厂区建设项目配套的环境保护设施未经验收的情况下，于2006年至2013年间将厂区建设项目投入自主生产经营使用、2018年11月通过出租厂区的方式进行经营的行为亦客观存在。宜都市环境保护局作出案涉行政处罚决定，程序合法，认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人九通船务公司关于案涉行政处罚决定认定事实错误的上诉理由不能成立，本院不予采纳。二、关于案涉行政处罚的行政相对人确定是否有误的问题。九通船务公司在厂区建设项目环保设施未经依法验收的情况下，即先后通过自行使用经营或出租给他人使用经营的形式，将建设项目投入生产和使用的行为，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款、第十九条第一款关于建设项目配套环境保护设施未经验收，不得投入生产使用的规定。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，九通船务公司作为建设单位，应当承担有关行政违法责任。宜都市环境保护局依法将九通船务公司确定行政处罚相对人，符合法律规定，并无不当。三、关于行政处罚措施是否合法、合理的问题。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，违反该条例规定，需要配套建设的环保设施未验收，建设项目即投产使用的，可以处以20万元以上100万元以下的罚款。宜都市环境保护局据此对九通船务公司处以50万元罚款，该处罚措施未超过法定范围。上诉人九通船务公司称该处罚措施明显不当的上诉理由不能成立，本院不予采信。经本院审查，宜都市人民政府收到复议申请后审查立案，受案后书面通知九通船务公司和宜都市环境保护局，并要求宜都市环境保护局提交书面答复意见以及作出行政行为的证据，宜都市人民政府经书面审查后，作出都政行复决〔2019〕2号行政复议决定，并向宜都市环境保护局和九通船务公司送达了上述决定书，该行政复议程序合法。综上，上诉人宜昌九通船务集团有限公司的上诉理由不予采信。原审判决正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元，由上诉人宜昌九通船务集团有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  唐兆勇审判员  赵春红审判员  肖小月二〇二〇年五月二十日法官助理张俊保书记员张萍