湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终323号上诉人（原审原告）：王柔又，曾用名王操，女，1982年10月7日出生，汉族，住湖南省长沙市开福区。委托代理人：杨明，男，1968年1月9日出生，汉族，湖南省长沙市开福区，系王柔又的丈夫。被上诉人（原审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。法定代表人：谢伟峰，区长。委托代理人：胡勇盈，系长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室工作人员。委托代理人：曾强，湖南成法律师事务所律师。上诉人王柔又诉长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）房屋征收补偿决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初434号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。湖南省长沙市中级人民法院经审理查明：2016年6月30日，开福区政府发布开政征字[2016]4号《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收决定公告》,该项目部分被征收人不服，向长沙市人民政府申请行政复议，长沙市人民政府经复议维持了开福区政府作出的征收决定。2016年4月13日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》并予以张贴公告。2016年4月26日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期协商选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，告知被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或抽签（摇号）的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，长沙市征收办于2016年5月6日发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构。2016年5月18日，长沙市征收办在德雅路片区棚改征收工作指挥部四方坪街道征收分指挥部进行投票选定评估机构，确定得票最多的两家评估机构新星评估公司、思远四达评估公司为项目征收评估机构，湖南省长沙市星城公证处进行现场公证并出具了（2016）湘长星证民字第3564号《公证书》。2016年5月19日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构结果的公告》并予以张贴公告，告知被征收人得票最多的新星评估公司、思远四达评估公司为该项目投票选定的房地产价格评估机构。2016年6月30日，开福区征收办发布《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收初步评估结果公示》并附开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收整体评估（基准价格）初步评估结果一览表、开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收分户初步评估结果一览表，将评估结果予以公示，并告知被征收人关于评估公司进行现场说明解释的时间、地点及咨询电话。2016年8月19日，新星评估公司、思远四达评估公司对原告房屋作出了《房地产征收分户评估报告》。该评估报告确定原告所被征收房屋产权建筑面积62.28㎡，在估价时点（2016年6月30日）评估单价为每平米7769元，总价为483853元。该分户评估报告于2016年8月29日将送达给原告。因与原告未能就房屋征收补偿事宜达成一致，2018年6月6日，开福区征收办对原告制定房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供原告选择，货币补偿方式为：原告所有的被征房屋货币补偿总额为484911元，其中被征收房屋评估总价为483853元，搬迁费为1058元，被征收房屋装饰装修和其他设施补偿费用将由评估公司另行评估确定后对被征收人进行补偿；产权调换方式：提供位于九尾冲片区福泽园定向住宅房用于原告户房屋产权调换，供被征收人选择。上述用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。上述房屋征收补偿方案在特别说明处记载：为充分保障被征收人的合法权益，请原告户在收到本分户房屋征收补偿方案之日起7日内，就本方案提供的货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式作出选择决定，并书面向征收指挥部提出，逾期未书面提出选择，视为放弃选择权利，开福区房屋征收部门将采取货币补偿方式对原告户进行补偿，上述分户补偿方案并附产权调换房屋的评估报告。2018年6月22日，开福区政府对原告作出了《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知被征收人享有陈述和申辩及申请调解的权利。2018年9月11日，开福区征收办将上述房屋征收补偿方案及附件、陈述申辩及申请调解告知书向原告进行送达。2018年10月26日，原告提交了《调解申请书》。2018年11月5日上午，长沙市征收办组织原告方与开福区征收办进行调解，但双方未能达成一致意见。2017年9月26日，开福区征收办对原告发出《被征收房屋装饰装修价值补偿权利义务告知书》，告知原告有关涉案房屋装饰装修价值补偿事宜，并告知原告协商不成的处理程序。因双方协商不成，2018年1月5日，评估工作人员上户进行房屋装饰装修价值评估，但未能入户。2018年7月30日，长沙市征收办出具了《资金证明函》，证明该办已监控原告户的房屋征收补偿款。2018年11月9日，开福区征收办向被告开福区政府申请对原告作出房屋征收补偿决定，被告开福区政府于2019年1月29日对原告作出了开政征补字[2019]第12号《房屋征收补偿决定》并予以公告，该补偿决定书于2018年1月31日送达给原告。另查明，涉案被征房屋登记产权人王操，产权登记用途为住宅，产权面积为62.28㎡。受开福区征收办委托，长沙中信发房屋测绘有限公司于2016年4月8日对涉案房屋进行了现场勘测。长沙市城乡规划局开福区分局于2018年5月28日出具《建（构）筑物规划专业咨询意见》认定，该房屋除62.28㎡产权面积以外其余部分至今未办理建设工程规划许可证，依法属于违法建筑。湖南省长沙市中级人民法院认为：一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属于“为了公共利益的需要”，需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。被告开福区政府为了“改善老城区居民的生活条件，提升城市品位”而对开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期作出开政征字[2016]4号房屋征收决定符合“公共利益的需要”，该征收决定已经发生法律效力，原告提出本项目不符合棚户区改造条件，被告征收原告房屋“不是为了公共利益的需要”的理由不能成立。二、被告开福区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院590号令第二十六条和参照省政府268号令第二十二条和市政府116号令第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，被告开福区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。三、被告开福区政府作出征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。本案中被告开福区政府对关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期作出的涉案开政征字[2016]4号房屋征收决定已经发生法律效力，原告所有的房屋在该项目房屋征收范围内。被告发布的征收决定公告所确定的签约期限为2016年6月30日至2016年9月27日，期间和签约期限届满后，开福区房屋征收部门与原告就房屋征收补偿事宜未达成协议。被告按照征收补偿方案对原告作出补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，房屋征收部门按照国务院590号令、《湖南省实施办法》（以下简称省政府268号令）和《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）的规定，通知了被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构，在被征收人协商不成时，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定了该项目的房地产价格评估机构，公证机关对投票的过程和结果进行了公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并特别告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定，该评估报告于2016年7月17日送达给原告，但原告在规定期限内既未申请复核评估也未申请专家委员会鉴定。在给予被征收人补偿时，被告开福区政府提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供原告选择，因原告未在规定时间内对补偿方式进行选择，被告决定对原告实行货币补偿，符合法律规定。关于被征房屋的装饰装修及其他设施价值的补偿问题，开福区征收部门已经向原告送达《被征收房屋装饰装修价值补偿权利义务告知书》，将装饰装修价值评估和补偿事项告知原告，因评估人员未能入户勘查，致使装饰装修价值无法评估，被告在作出补偿决定时亦特别说明了对原告房屋的补偿不包含装饰装修价值和其他设施补偿费用，原告仍可就装饰装修价值与被告协商或者委托评估公司进行评估后依法另行补偿。四、原告提出，房屋征收补偿决定认定房屋面积错误。该院认为，市政府116号令第二十六条规定，被征收房屋的建筑面积、结构、用途等，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准;房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。经查，长沙市不动产登记中心出具的《不动产登记情况表》记载房屋面积为62.28平方米，被告以该面积认定原告被征收房屋的价值符合法律规定。同时，长沙市城乡规划局开福区分局出具的《建（构）筑物规划专业咨询意见》认定，该房屋除62.28㎡产权面积以外其余部分至今未办理建设工程规划许可证，依法属于违法建筑。因此，虽然原告对涉案房屋进行了改扩建，但并未依法取得相关手续。原告提出涉案房屋合法面积认定错误的诉讼主张无法律依据，该院不予支持。五、原告提出，评估机构的选定程序违法。该院认为，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第四条的规定，房地产价格评估价格由被征收人在规定时间内协商选定，在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定，本案中长沙市征收办依法发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》和《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期协商选定房地产价格评估机构公告》，告知被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或抽签（摇号）的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，长沙市征收办发布《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构公告》，组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定得票最多的两家评估机构新星评估公司、思远四达评估公司为项目征收评估机构，公证机构进行了现场公证。长沙市征收办通过投票选定项目征收评估机构符合法定程序。六、原告提出，房屋征收补偿决定记载的补偿数额与原告房屋的实际市场价值不符。该院认为，根据国务院590号令第十九条规定，对被征房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。为规范国有土地上房屋征收评估活动，保证房屋征收评估结果客观公平，住房和城乡建设部颁布了《国有土地上房屋征收评估办法》，此办法对评估机构的选定、评估程序、征收房屋的评估方法均作了严格的规定。同时，对被征收人和房屋征收部门对评估结果有异议时可寻求的救济途径进行了详细的规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，被征收人如对评估结果有异议，可以在规定的期限内申请复核评估，如对复核评估结果不服，仍可申请专家委员会进行鉴定。因评估报告是专业技术鉴定，非经法定程序，不得改变和任意推翻。本案中被告将房屋估价报告送达给原告后，原告在规定期限内，没有申请复核或鉴定。在本案审理过程中，该院对进行征收评估的两家评估公司的评估资质和作出的评估报告进行了程序性的审查，评估公司对被征房屋进行了现场查勘，其认定的房屋合法面积及用途与房屋产权登记情况相符，评估公司作出的评估结论可以作为对原告涉案被征收房屋的征收补偿依据。七、原告提出，被告提供的产权调换房违法，剥夺了原告的选择权。本案中，被告提供的产权调换房为开福区福泽园C1栋2001房。《长沙市城乡规划局建设工程规划审批单》（许可证号：建1[2016]0075号）的审定意见记载：长规执[2016]5号文已处罚，同意C1、C2栋17层以上补办。2016年12月30日，长沙市城乡规划局颁发了《建设工程规划许可证》，建设项目名称为九尾冲福泽园棚改安置房建设项目C1、C2栋（17-23层）。结合上述事实来看，被告提供的产权调换房不属于违章建筑，原告提出的上述诉讼主张无事实依据，该院不予采信。综上所述，被告开福区政府对原告作出的开政征补字［2019］第12号房屋征收补偿决定事实清楚，主体适格，征收程序合法、正当，适用法律正确。原告提出的各项诉讼理由均无充分的事实和法律依据，其诉讼请求该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王柔又的诉讼请求；一审受理费人民币50元，由原告王柔又负担。王柔又不服上述判决，向本院提起上诉称：1.一审没有对开福区政府未提供征收涉案房屋进行建设的具体建设项目以及是否符合相关规划，是否将公共利益扩大化进行审查；2.开福区政府未提供社会稳定风险评估报告，征收决定公告不具有合法性；3.评估机构的评估价格明显低于同类房地产市场交易价格，一审法院依照评估结果作出判决，显失公平；4.一审法院规避开福区政府以违法建筑作为产权调换房，没有对涉案产权调换房的合法性进行实体审查。综上，请求：1.撤销一审法院作出的（2019）湘01行初434号行政判决；2.请求依法撤销开福区政府作出的开政征补字［2019］第12号房屋征收补偿决定；3.本案的诉讼费用由开福区政府承担。被上诉人开福区政府答辩称：1.原审判认定事实清楚，适用法律正确，开福区政府作出涉案补偿决定符合法律规定。涉案征收的评估机构系依法选定，依法作出房屋征收分户评估报告后，已经送达被征收人。房屋征收部门依法拟定分户房屋征收补偿方案并送达，告知了被征收人陈述申辩及申请调解的权利。开福区政府依法作出房屋征收补偿决定已经送达并公告。2.上诉人提出的上诉理由均不能成立。涉案征收符合公共利益的需要，补偿方案的制定程序合法，评估机构的选定符合法律的规定，产权调换房屋不存在违规建设问题。征收补偿决定的作出符合法律规定，补偿决定内容合法。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。原审法院采信的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为本院认定事实的依据，对原审查明认定的事实本院予以确认。二审中，开福区政府提交了：1.开福区征收办2020年5月13日对王操（王柔又）户的《告知书》。内容为，征收办仍可向王操（王柔又）提供与被征收房屋同一评估时点的长沙市开福区福泽园C1栋2001号的产权调换房屋。该产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循现阶段等价值交换原则进行换算，找补差价。该《告知书》及产权调换房屋的评估报告于2020年5月17日送达王柔又户。经电话核实，上诉人代理人杨明已经收到该上述材料，明确表示不考虑该置换方案。2.《关于丝茅冲一期项目陈淑华等5户诉征收补偿决定二审相关问题的情况说明》及附件一（负责该项目评估的新星公司、思远四达公司对项目周边二手房市场价格调查情况）、附件二（国家统计局官网公布的长沙二手房住宅价格指数）。拟说明该项目房屋当时的评估单价高于周边二手房市场单价，充分保障了被征收人利益，而项目房屋价格上涨的时期主要集中在2017年，2019年3月平均成交价相比2016年6月上涨了25.12%。2.《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期项目的情况说明》。该项目共涉及私房831户，项目启动四年，共完成803户，目前剩余28户未签订补偿协议。项目业主单位已支付巨额补偿资金，财务成本压力很大。该地块已经立项为住宅商用地，亟需完成征收进入招拍挂程序。二审另查明，1.2016年6月30日，开福区政府发布开政征字[2016]4号《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收决定公告》,该项目部分被征收人不服公告载明的房屋征收决定，向市政府申请行政复议，长沙市人民政府作出了长政复决字〔2016〕第198号行政复议决定书。该决定书认定：涉案项目的征收符合公共利益的需要，项目依法立项，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，纳入长沙市国民经济和社会发展年度计划。开福区政府已经履行了各项征收前置程序，涉案项目房地产价格评估机构的选定符合法律规定。开福区政府作出房屋征收决定，符合法律规定。复议决定依法维持了涉案征收决定。2.新星公司于2017年6月2日变更为湖南新星房地产土产评估咨询有限公司。本院认为，根据国务院590号令第四条、第八条第(五)项、第二十六条规定，政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行的旧城区改建符合公共利益的需要可以做出房屋征收决定。房屋征收决定作出之后，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议时，作出房屋征收决定的市、县人民政府可以依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，开福区政府作出的开政征字[2016]4号征收决定已经行政复议程序确认其合法性，且该复议决定已经发生法律效力，可以作为开福区政府作出开政征补字﹝2019﹞第12号《房屋征收补偿决定》前提条件。开福区政府作出涉案项目的征收决定后，因与被征收人在补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，其可以按照征收补偿方案依法对王柔又作出征收补偿决定。根据当事人的诉辩意见，本案的审理对象是房屋征收补偿决定的合法性问题，争议焦点分述如下：一、关于评估机构选定以及评估程序是否合法的问题市政府长政复决字〔2016〕第198号行政复议决定书已经明确认定：涉案项目房地产价格评估机构的选定符合法律规定。本案征收补偿过程中，依法选定的新星公司和思远四达公司作出《房屋征收估价分户报告》，征收部门已将该报告送达。因此，评估程序并无不当。二、关于评估报告是否遗漏了应当评估的内容问题根据一审查明的事实，涉案被征房屋登记产权人王操，产权登记用途为住宅，产权面积为62.28㎡。受开福区征收办委托，长沙中信发房屋测绘有限公司于2016年4月8日对涉案房屋进行了现场勘测。长沙市城乡规划局开福区分局于2018年5月28日出具《建（构）筑物规划专业咨询意见》认定，该房屋除62.28㎡产权面积以外其余部分至今未办理建设工程规划许可证，依法属于违法建筑。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准的规定，本案房屋的评估面积按照经专业机构的测量及相关职能部门的认定的结果，对证载合法产权面积进行评估，并无不当。三、关于产权调换是否符合法律规定的问题。根据原审查明的事实，被上诉人在作出补偿决定前，向上诉人送达了分户房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供其选择，并告知上诉人可在收到该补偿方案后7日内书面选择补偿方式，但逾期未选择的，视为放弃选择补偿方式的权利，房屋征收部门将采取货币补偿方式对其进行补偿。因上诉人在规定期限内未作出书面选择，被上诉人决定对上诉人进行产权调换并无不当。上诉人认为被上诉人提供的产权调换房源是系无规划手续的违章建筑。对此本院认为，被上诉人提供的产权调换房屋已经取得长沙市城乡规划局颁发的《建设工程规划许可证》，不属于无规划手续的违章建筑。开福区政府将福泽园C1-2001号房屋依法评估后用于上诉人的产权调换房屋并无不当。四、关于被上诉人能否依据评估报告确定被征收房屋的补偿价值问题根据国务院590号令第二条、第二十六条的规定，市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿；市、县级人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，及时对被征收人进行补偿，并固定双方的权利义务，确保补偿的实质公平。本案中，开福区政府2016年6月30日发布了《征收决定》，虽评估公司以此作为评估时点于2016年8月19日作出了房屋征收分户评估报告，2016年8月29日开福区征收办向上诉人户送达了该分布评估报告，后又因多次协商，直至2019年1月29日才做出涉案《房屋征收补偿决定》。对此，开福区政府虽然在二审中采取了相应的补救措施，在一定程度上弥补了上诉人因补偿迟延期间房地产市场价格波动带来的损失，但涉案补偿决定仅依据分户评估报告确定上诉人被征收房屋的补偿价值，存在不合理之处。上诉人认为没有实质公平补偿的上诉理由成立。综上所述，开福区政府作出《补偿决定书》，确定以货币补偿方式进行补偿安置，符合相关法律与国务院590号令的规定，并无不当。但在无充分正当理由的情况下，迟延履行补偿安置义务违法。但涉案开福区德雅路片区棚户区一期改造项目（丝茅冲地块）是长沙市主城区2015年旧城区改造项目，已经被纳入长沙市国民经济和社会发展年度计划。现征收工作历经四年，超过96%的被征收户已经与征收部门签订补偿协议并获得补偿，该项目征收符合公共利益且安置补偿已经得到了绝大多数被征收户的认可，现该项目亟待开工建设。如果撤销该补偿决定，会给社会公共利益造成重大损害。虽然在诉讼中被上诉人对王柔又户作出了仍可选择产权调换进行补偿的告知，但王柔又户已经明确拒绝接受产权调换的补偿方式，因此开福区政府应采取增加货币补偿数额的方式予以补救。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、第七十四条第一款第一项、第七十九条、第八十九条第一款第二项、第三款之规定，判决如下：一、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初434号行政判决；二、确认长沙市开福区人民政府作出的开征补字﹝2019﹞12号《房屋征收补偿决定书》违法；三、责令长沙市开福区人民政府对涉案房屋征收补偿作出补救措施。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人开福区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  夏 阳审判员  李俊穎二〇二〇年五月二十九日法官助理李晟雷书记员李晟雷（兼）附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（六）明显不当的。第七十四条行政行为由下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。