山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行终316号 上诉人（原审原告）左学斌，男，1967年4月10日出生，汉族，现住莱西市。 上诉人（原审原告）张波，男，1983年9月18日出生，汉族，现住莱西市。 上诉人（原审原告）张学功，男，1962年12月10日出生，汉族，现住莱西市。 上诉人（原审原告）张学利，男，1956年7月5日出生，汉族，现住莱西市。 上诉人（原审原告）左常喜，男，1966年9月24日出生，汉族，现住莱西市。 上诉人（原审原告）左浩林，男，1987年2月18日出生，汉族，现住莱西市。 上诉人（原审原告）左学平，男，1957年4月9日出生，汉族，现住莱西市。 上诉人（原审原告）左瑞艳，女，1979年12月12日出生，汉族，现住莱西市。 上诉人（原审原告）左学波，男，1970年3月23日出生，汉族，现住莱西市。 上诉人（原审原告）张学福，男，1963年8月5日出生，汉族，现住莱西市。 上诉人（原审原告）张学林，男，1963年12月2日出生，汉族，现住莱西市。 上诉人（原审原告）张学清，男，1964年3月18日出生，汉族，现住莱西市。 上诉人（原审原告）左敬圣，男，1964年12月13日出生，汉族，现住莱西市。 上诉人（原审原告）左敬信，男，1951年1月18日出生，汉族，现住莱西市。 上诉人（原审原告）左伟，男，1980年10月12日出生，汉族，现住莱西市。 上诉人（原审原告）张学松，男，1961年6月20日出生，汉族，现住莱西市。 上诉人（原审原告）左敬道，男，1961年3月15日出生，汉族，现住莱西市。 上诉人（原审原告）左瑞东，男，1966年12月23日出生，汉族，现住莱西市。 被上诉人（原审被告）莱西市马连庄镇人民政府，住所地莱西市马连庄镇驻地。 法定代表人刘光明，镇长。 被上诉人（原审被告）莱西市人民政府，住所地莱西市北京中路105号。 法定代表人姜水清，市长。 原审第三人莱西市马连庄镇左家院村民委员会，住所地莱西市马连庄镇左家院村。 法定代表人李霞，主任。 上诉人左学斌等18人因诉被上诉人莱西市马连庄镇人民政府、被上诉人莱西市人民政府及原审第三人莱西市马连庄镇左家院村民委员会《责令（限期）改正通知书》及行政复议一案，不服山东省莱西市人民法院（2019）鲁0285行初69号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审原告左学斌等18人在原审中诉称，2019年5月21日，被告马连庄镇政府以“深化清违整治构建无违河湖”为由，向第三人村委会下发通知，责令将第三人依法承包给本村村民的甜瓜大棚拆除，否则，第三人村委会协同马连庄政府一同清理。2019年6月1日，原告等17人依法向莱西市人民政府提出行政复议申请，2019年6月14日，莱西市人民政府以案件不属于行政复议受案范围为由驳回了原告的复议请求。被告自认作出的责令（限期）改正通知书属于行政处罚。原告在提出复议申请时，阐明了被告马连庄政府下发的通知书不但与事实不符，且程序违法，侵犯了第三人的村民自治权和农民集体土地所有权，侵犯了原告等17人的合法的土地承包经营权，属于行政复议受案范围。被告莱西市人民政府应当根据行政复议法的规定作出确认违法并撤销的复议决定。请求法院判令：1、撤销莱西市人民政府作出的西政复决字[2019]62号《行政复议决定书》；2、确认莱西市马连庄镇人民政府下发的《责令（限期）改正通知书》违法，并依法予以撤销；3、被告负担本案诉讼费用。 原审法院经审查认为，原告就莱西市马连庄镇人民政府作出的《责令（限期）改正通知书》不服，向莱西市人民政府申请行政复议。莱西市人民政府经审理认为：“《责令（限期）改正通知书》属于行政处罚程序中对行政相对人权利义务并未产生实际影响的过程性、阶段性告知行为，不属于行政复议受案范围”，因此依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定驳回原告的复议请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。据此可知，因复议申请不符合受理条件而作的驳回行政复议申请决定，不属于“复议机关决定维持原行政行为”的情形，对该驳回行政复议申请提起诉讼，不能以作出原行政行为的行政机关和复议机关作为共同被告。原告以莱西市马连庄镇人民政府和莱西市人民政府作为共同被告提起本案诉讼于法无据。经法院释明后，原告仍拒绝变更。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项、第三款之规定，裁定驳回原告左学斌等18人的起诉。案件受理费50元免予收取，退还原告左学斌等人。 上诉人左学斌等18人不服原审裁定，上诉称，上诉人不服莱西市人民政府作出的行政复议决定，于2019年7月9日以莱西市马连庄镇人民政府作为被告，莱西市马连庄镇左家院村民委员会作为第三人，向原审法院提起行政诉讼。在行政复议案件中，作为复议机关的莱西市人民政府没有改变、也没有维持原具体行政行为，因此，原审中上诉人并没有把莱西市人民政府作为共同被告起诉，依法仅将莱西市马连庄镇人民政府诉至法院，然而，原审法院却以莱西市人民政府不应当作为被告为由驳回上诉人原审中的起诉，属于不认真查明事实，过于简单处理案件，认定事实不清，适用法律错误。综上，请求法院：1、撤销莱西市人民法院（2019）鲁0285行初69号行政裁定，发回重审或者依法改判支持上诉人一审中的诉讼请求；2、诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人莱西市马连庄镇人民政府、被上诉人莱西市人民政府、原审第三人莱西市马连庄镇左家院村民委员会二审审理期间均未提交书面答辩意见。 经审查，本院确认以下事实：上诉人左学斌等18人因不服被上诉人莱西市马连庄镇人民政府作出的《责令（限期）改正通知书》，向被上诉人莱西市人民政府提起行政复议，被上诉人莱西市人民政府于2019年6月11日作出西政复决字[2019]62号《行政复议决定书》，认为《责令（限期）改正通知书》属于行政处罚程序中对行政相对人权利义务并未产生实际影响的过程性、阶段性告知行为，不属于行政复议受案范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定的行政复议受案条件。本机关依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定：驳回申请人的行政复议请求。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定,有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。依据上述法律规定，因复议申请不符合受理条件而作出的行政复议，不属于“复议机关决定维持原行政行为”的情形，不应当将原行政行为的作出行政机关和复议机关作为共同被告。上诉人上诉称“原审中上诉人并没有把莱西市人民政府作为共同被告起诉，依法仅将莱西市马连庄镇人民政府诉至法院”，但上诉人在原审起诉状中明确列明包含莱西市人民政府所作复议决定在内的两项诉讼请求，且原审卷中同时有上诉人提交的数份追加莱西市人民政府为被告的申请，故上诉人上诉所称与事实不符。因此，原审释明后据此裁定驳回其起诉并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇二〇年五月十九日 法官助理 王云逸 书记员王崧