湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终276号上诉人（原审原告）：涟源市八女水库养殖专业合作社，住所地涟源市桥头河镇八女水库管理所。法定代表人：颜琼程，该合作社总经理。委托代理人：聂奇，湖南大相正行律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：涟源市人民政府，住所地涟源市政府机关大院。法定代表人：刘杰，该市市长。委托代理人：李劲松，该市司法局工作人员。原审第三人：涟源市桥头河镇人民政府，住所地涟源市桥头河镇桥南路。法定代表人：邹正文，该镇镇长。委托代理人：梁伟林，该镇司法所工作人员。上诉人涟源市八女水库养殖专业合作社（以下简称八女水库合作社）因与被上诉人涟源市人民政府行政复议决定一案，不服娄底市中级人民法院（2019）湘13行初95号行政判决，向本院上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，涟源市桥头河镇八女水库是涟源市桥头河镇辖区内一座防汛抗旱的小一型水库。涟源市桥头河镇八女水库管理所（以下简称八女水库管理所）属于涟源市桥头河镇人民政府（以下简称桥头河镇政府）的内设机构涟源市桥头河镇水利管理站的下属机构。2012年10月25日，八女水库管理所作为甲方与颜子爱作为乙方签订了《承包八女水库水面养殖渔业协议》，合同约定期限为五年，自2012年12月1日起至2017年11月30日止（彭家渔场大库承包时间2015年3月至2017年11月30日），合同期满由颜子爱清库移交给八女水库管理所。桥头河镇政府和涟源市桥头河镇水利管理站作为监证方在该协议书上加盖了公章。2013年颜子爱准备成立八女水库合作社，同年6月6日，八女水库管理所出具证明“合同签订日有限期10年”，6月8日，八女水库合作社注册成立，法人代表为颜子爱之子颜琼程。2018年1月31日，八女水库管理所向颜子爱发出通知，告知协议到期，限2018年3月2日之前退出八女水库养殖作业，否则承担一切法律后果。2018年4月6日，八女水库管理所又向颜子爱发出合同到期告知函，告知协议期满不再续签承包合同，限2018年4月15日前撤离退出八女水库养殖作业，否则承担一切法律后果。八女水库合作社没有签收以上两份文书，但口头提出其承包协议为10年，协议没有期满，不能也没有履行两份文书规定的内容。2018年5月17日上午，桥头河镇政府根据环保、防汛抗旱的要求，组织由副镇长带队，水利站、综治办、环保站、安监站、供电所、石狗群工站、水库管理所及村定补干部约二十余人，个别参加人员佩戴了袖章、出示了执法证，对八女水库进行整治，清理办公用房、寄养库拆坝基放水、水库起闭机房换锁、寄养库养鱼设备拆除等工作。当时租用了挖机，挖了投放饲料的平台，准备挖寄养库堤坝时遭到了颜子爱夫妇和其子颜琼程阻止，后颜琼程在挖机上掉下受伤，紧急送往娄底市中心医院抢救，该次整治行动结束。2018年6月14日，八女水库合作社以桥头河镇政府组织实施的一系列行动是滥用行政权力，为所欲为的行为，导致了其巨额经济损失，应予赔偿。遂向涟源市人民政府申请行政复议，请求确认桥头河镇政府于2018年5月17日对八女水库作出的“整治行动”损坏其生产设备、阻止颜琼程维权并致伤颜琼程的行为违法；由桥头河镇政府赔偿八女水库合作社所受经济损失5,696,371.52元。2018年6月22日，涟源市人民政府作出涟政复不受字［2018］1号《不予受理行政复议申请决定书》，认为本案是因双方的民事承包合同而产生的纠纷，不属于行政复议调整范围。八女水库合作社不服涟源市人民政府的不予受理决定，向原审法院提起行政诉讼，该院于2018年11月16日作出（2018）湘13行初69号行政判决书，判决撤销涟源市人民政府作出涟政复不受字［2018］1号《不予受理行政复议申请决定书》；责令涟源市人民政府接到该判决之日起十日内受理八女水库合作社的行政复议申请。涟源市人民政府不服，向湖南省高级人民法院提起上诉。湖南省高级人民法院作出（2018）湘行终1969号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年6月3日，涟源市人民政府重新立案受理，在复议过程中，涟源市人民政府向八女水库合作社在复议过程中的委托代理人李述奇释明须进行损失鉴定，李述奇拒绝申请鉴定。涟源市人民政府于2019年10月11日作出涟政复决字［2019］11号行政复议决定书，决定：确认桥头河镇政府于2018年5月17日对八女水库合作社作“整治行动”的行政行为违法；驳回八女水库合作社要求桥头河镇政府赔偿5,698,371.52元的请求。八女水库合作社于2019年10月17日收到该行政复议决定书后，于2019年10月31日向原审法院递交起诉状，提起本案行政诉讼，请求：1．维持涟源市人民政府涟政复决字［2019］11号《行政复议决定书》第一项；2．撤销涟源市人民政府涟政复决字［2019］11号《行政复议决定书》第二项，责令涟源市人民政府重新处理，或直接判令桥头河镇政府赔偿损失5,698,371.52元。原审法院认为，一、起诉期限问题。八女水库合作社于2019年10月17日收到涟源市人民政府作出的涟政复决字［2019］11号行政复议决定书后，于2019年10月31日向原审法院提交起诉状，没有超过法定起诉期限。二、八女水库合作社的损失问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”据此，八女水库合作社应对其提出的主张和损害事实承担举证责任。本案中，八女水库合作社虽然提交了涟源市八女水库养殖专业合作社（寄养库）损失清单、总投入清单及部分票据、颜琼程的医疗病历及票据和对水库进行的改造的照片等证据。但其中颜琼程的人身损害部分，根据国家赔偿法第三条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法侵犯人身权的，受害人有取得赔偿的权利。据此规定，颜琼程的人身损害损失只有受害人颜琼程有取得赔偿的权利，本案原告为八女水库合作社，故颜琼程的医疗费用等损失不属于本案审查范围，可由颜琼程本人依法另觅途径以寻求救济。而对八女水库合作社提交的损失清单、总投入清单及部分票据等证据，因属于其自写的清单，未进行损失鉴定，不足以证明因桥头河镇政府的违法行为造成八女水库合作社的直接损失项目及具体金额。综上，八女水库合作社的起诉没有超过起诉期限；八女水库合作社要求桥头河镇政府赔偿八女水库合作社损失的请求，因其提交的证据不足以证明其直接损失的具体金额，故不予支持。被诉行政复议决定认定事实清楚，程序合法，结果正确，应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回八女水库合作社的诉讼请求。一审案件受理费50元，由八女水库合作社负担。八女水库不服该判决，向本院上诉称：1．上诉人提出赔偿损失的要求于法有据，符合法律规定。2．上诉人提交了相关损失的明细材料，并不是完全没有提供证据，只是对证据采信的问题，并不能因此认定赔偿证据不足。3．本案应由被上诉人对损失进行鉴定。4．即使需要鉴定，一审法院亦应当进行释明。请求发回重审或者改判支持上诉人的诉讼请求。涟源市人民政府答辩称：1．一审认定事实清楚。在行政复议过程中，复议机关多次要求上诉人申请鉴定，上诉人拒绝申请鉴定。2．一审适用法律正确。上诉人申请行政赔偿，依法应承担举证责任。请求驳回上诉，维持原判。桥头河镇政府陈述称：1．上诉人申请国家赔偿，依法应承担举证责任。在复议过程中，上诉人拒绝就损失申请鉴定，应承担举证不能的后果。2．上诉人虚列巨额损失，不符合客观事实。3．桥头河镇政府的行为是自力救济行为，并未侵犯上诉人的合法权益。4．上诉人合同到期后霸占国家水库，其利益不是合法利益，不应得到赔偿。请求驳回上诉，维持原判。本院二审对一审查明的事实予以确认。另查明，涟源市人民政府作出的涟政复决字［2019］11号《行政复议决定书》确认桥头河镇政府涉诉行政行为违法的理由是违反法定程序。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，桥头河镇政府在采取涉案强制行为时，依法具有保全证据的义务。桥头河镇政府违反法定程序采取涉案强制行为，导致八女水库合作社无法举证证明其损失，应当由桥头河镇政府承担举证责任。涟源市人民政府作出的涉案复议决定要求八女水库合作社承担举证不能的后果，属于适用法律错误，应予撤销。一审判决以相同的理由驳回八女水库的诉讼请求不当，应予纠正。需要指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第三款：“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”第一百三十四条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”本案中，涟源市人民政府作出的涉案复议决定以程序违法为由，确认桥头河镇政府的涉案行政行为违法。故本案属于复议机关维持原行政行为的情形，作出原行政行为的桥头河镇政府和复议机关涟源市人民政府应当作共同被告，原审法院应当追加桥头河镇政府为被告。原审法院未追加桥头河镇政府为本案被告不当。鉴于桥头河镇政府作为第三人参加了本案诉讼，原审未将桥头河镇政府追加为共同被告，并不影响桥头河镇政府的诉讼权利，为节约司法资源，减少当事人诉累，本院决定不将本案发回重审。综上，上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。原审判决适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）、第八十九条第一款（二）项的规定，判决如下：一、撤销娄底市中级人民法院（2019）湘13行初95号行政判决；二、撤销涟源市人民政府于2019年10月11日作出的涟政复决字[2019]11号《行政复议决定书》第二项；三、责令涟源市人民政府在60日内就八女水库合作社的赔偿请求重新做出处理。一、二审案件受理费各50元，共100元，由涟源市人民政府负担。审判长  余旭东审判员  张少波审判员  向黎丽二〇二〇年五月十八日法官助理邹志斌书记员邹志斌（兼）附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；……第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……