河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)冀行终464号 上诉人(原审被告)承德县人民政府。住所地：承德市承德县下板城镇。 法定代表人刘志奇，该县县长。 委托代理人邹庆辉，承德县发展改革局工作人员。 委托代理人李瑞峰，河北泉盛律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王延广，男，1957年3月10日出生，汉族，住承德市承德县。 委托代理人郭建伟，河北山庄（隆化）律师事务所律师。 委托代理人王琳琳，河北山庄（隆化）律师事务所律师。 原审被告承德市人民政府。住所地：承德市双桥区承德市行政中心南楼。 法定代表人常丽虹，该市市长。 委托代理人王玉凤，承德市司法局工作人员。 上诉人承德县人民政府因土地行政补偿及复议一案，不服承德市中级人民法院（2018）冀08行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。 上诉人承德县人民政府上诉称，1.王延广与承德县人民政府争议的实质是补偿标准问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。因此，本案并不属于人民法院受案范围。一审判决直接受理并裁判，径直改变补偿标准，超越职权。2.王延广一审请求确认承德县人民政府作出的《关于京沈客专征占鞍匠镇部分林木评估补偿的协调处理意见》违法，而一审判决认定的是承德县人民政府征收王延广地上附着物并进行铲除之前未予合理补偿的行为违法，一审审查的是王延广诉请以外的行政行为，程序违法。3.《承德市人民政府办公室关于印发新建北京至沈阳铁路客运专线（承德征地拆迁补偿办法的通知》（承市政办字［2014］81号，以下简称市政府81号文件）第十九条规定“栽植密度按行业标准控制”和“不宜确定补偿标准的，可通过评估确定”，已确定了补偿标准。因此，在王延广的五角枫系未出圃、未定株、栽植密度超过城市绿化树的栽植密度的苗木，不能适用市政府81号文件对幼树和成年树的补偿标准。同样，五味子、刺五加、柴鸡等以具备资质的评估机构作出的评估结果确定补偿数额，既合理也合法。一审由法院径行判定适用的补偿标准并确定补偿数额，超越职权。4.案涉项目是国家重大工程项目，一审判决结果严重超过市场价值，将会引发绝大多数已获得补偿的权利人反悔，继而产生较大的社会负面影响。综上，请求撤销一审判决，改判或发回重审。 被上诉人王延广答辩称，1.王延广对市政府81号文件制定的补偿标准认可，本案不属于先行裁决的范围，属于人民法院受案范围。2.承德县人民政府组织有关部门对王延广地上附着物实施铲除前未予合理补偿，一审判决确认承德县人民政府《关于京沈客专征占鞍匠镇部分林木评估补偿的协调处理意见》违法，于法有据，程序合法。王延广根据市政府81号文件的相关规定，自行委托具有相应资质的评估机构进行评估，承德县人民政府又不同意另行委托第三方评估机构重新评估，因此一审法院结合市政府81号文件、王延广委托评估机构出具的评估报告及资产登记表，最终确认补偿数额为2633107.51元，证据确实充分。3.司法公正才能维护政府的公信力，才能构建和谐社会。政府消除负面社会影响应依法行政。综上，一审判决认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。 原审被告承德市人民政府述称，承德市人民政府作出承政复决字[2018]96号行政复议决定，维持承德县人民政府作出的《关于京沈客专征占鞍匠镇部分林木评估补偿的协调处理意见》，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，请求撤销一审判决，改判或发回重审。 本院认为，本案主要涉及以下问题： 1.王延广起诉是否属于人民法院行政诉讼受案范围。王延广的诉讼请求主要有四项：一是确认承德县人民政府作出的《关于京沈客专征占鞍匠镇部分林木评估补偿的协调处理意见》违法，二是撤销承德市人民政府作出的承政复决字[2018]96号行政复议决定，三是判决承德县人民政府向王延广支付补偿款4607228.45元并支付逾期付款利息，四是判决承德县人民政府向王延广支付鉴定费用53000.00元。因此，王延广实质是对补偿标准有争议并请求判决行政机关履行补偿法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）的规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当按照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。此外，本院已于2017年12月15日作出（2017）冀行终363号行政裁定，该生效行政裁定载明“王延广、承德县人民政府因补偿数额发生纠纷，属于土地补偿安置争议范畴，因此，王延广应当首先申请行政复议，经处理后，才能向人民法院提起行政诉讼”。综上，王延广经复议后起诉，属于人民法院行政诉讼受案范围。 2.京沈客专（承德段）征地拆迁涉及的王延广的地上附着物和青苗等资产的种类及数量。王延广起诉主张承德县人民政府支付补偿款4607228.45元，该补偿数额是依据北京海润京丰资产评估事务所（普通合伙）出具的海润评报字（2015）第15360号《王延广委估资产及经营损失价值评估报告》而来。该评估报告中评估的资产包括房屋建筑物（细分为车库、居室、烘干室、库房、养鸡棚、饲料混合机组）、构筑物及其他辅助设施（细分为硬化路面、青柏路、排水管、水泥柱铁丝网围栏、五味子架、方管喷塑网围栏、地下管道、机井、鸡槽、水槽、渗水井）、林木及柴鸡资产（细分为枫树、栾树、五味子、刺五加、柴鸡）。然而，2014年9月17日，王延广与监理单位代表、设计单位代表、施工单位代表、建设单位代表、评估单位、村委会代表、乡（镇）政府代表、县（区）指挥部代表、市指挥部代表共十方人员共同对京沈客专（承德段）征地拆迁涉及的王延广的资产进行了登记确认并在《京沈客专（承德段）征占厂矿企（事）业单位资产登记表》（以下简称《登记表》）上签字。《登记表》载明了水泥柱铁丝网围栏、五味子架、方管喷塑网围栏、五味子、五角枫、刺五加、五角枫、养鸡棚、地下管道、机井、方管喷塑网围栏、蛋鸡、鸡槽水槽共计13项资产及相应数量（第5项与第7项皆是五角枫，第3项与第11项皆是方管喷塑网围栏，数量不同）。二审庭审中，王延广、承德县人民政府、承德市人民政府对《登记表》皆表示认可。对于北京海润京丰资产评估事务所（普通合伙）评估报告涉及但《登记表》未涉及的栾树等资产，王延广在二审庭审中表示不主张权利，以《登记表》为准。因此，京沈客专（承德段）征地拆迁涉及的王延广的地上附着物和青苗等资产的种类及数量应以《登记表》载明的13项资产及相应数量为准。 3.京沈客专（承德段）征地拆迁涉及的王延广的地上附着物和青苗等资产的补偿标准及补偿数额。首先，关于五角枫，市政府81号文件第十九条作出规定，在栽植密度按行业标准控制的前提下，枫树基本上按相应树高确定价格、予以补偿。承德县人民政府以王延广五角枫栽植密度超过行业标准为由主张不适用上述规定，就应对王延广五角枫栽植密度超过行业标准承担举证责任。但承德县人民政府提供的承德市铁路工程建设指挥部（由承德市人民政府设立）于2017年1月19日出具的《关于京沈客专（承德段）征地拆迁涉及五角枫等特殊树种采取评估方式确定补偿价值的情况说明》（以下简称《情况说明》），只是笼统称“林业专家提出意见：现场登统五角枫等特殊树种属于未成材苗木，不具备观赏树种应有的市场价值，且密植度过大……”，而对行业标准为何、林业专家为谁、专家签字的书面意见及相关依据等均未提供。二审中本院向承德县人民政府多次释明，要求其提供五角枫栽植密度的行业标准或专家意见等材料，但承德县人民政府未能提供。因此，承德县人民政府尚未提供充分证据证明王延广五角枫栽植密度超过行业标准。然而，经承德市人民政府常务会议审议通过，承德市人民政府办公室于2015年3月11日作出《关于印发新建北京至沈阳铁路客运专线（承德征地拆迁补偿办法的补充规定的通知》（承市政办字［2015］31号，以下简称市政府31号补充文件）。市政府31号补充文件规定：“二、林木补偿。（一）枸杞、板栗、落叶松、油松、侧柏等树种的留床苗和移植苗（苗龄3年及以上）培育地（苗圃），密度大于大规格苗木培育标准的，补偿标准分别为：枸杞每亩补偿20000元；板栗每亩补偿26000元；落叶松、油松、侧柏每亩补偿20000元。（二）补偿标准尚未涉及到的林地类型、树种和庭院外的花卉品种，以及与补偿标准争议较大的，通过评估的方式确定价格予以补偿，评估结果报市指挥部备案。”本案中，就五角枫，承德县人民政府、王延广与补偿标准争议较大，根据市政府31号补充文件上述规定，应通过评估的方式确定价格予以补偿。因此，一审判决对王延广的五角枫按相应树高确定补偿数额1061080.00元，属认定基本事实不清、证据不足。需要注意的是，由承德市铁路工程建设指挥部委托的承德德汇资产评估有限责任公司出具的评估报告确定的五角枫价值为125510.4元，而由王延广委托的北京海润京丰资产评估事务所（普通合伙）出具的评估报告确定的五角枫价值为1001631.34元，两者差距悬殊。市政府81号文件第二十五条只规定了“两次评估结果相差超过10%的，可由有关各方协商确定补偿金额，亦可向承德仲裁委员会申请仲裁”，但对于有关各方若不能协商确定补偿金额如何处理，并无明确规定。本院认为，承德德汇资产评估有限责任公司与北京海润京丰资产评估事务所（普通合伙）由承德市铁路工程建设指挥部、王延广分别委托，两家评估机构都具有评估资质，而两家出具的评估结果相差悬殊，王延广与承德县人民政府也无法协商确定补偿金额，市政府81号文件对两次评估结果相差超过10%、有关各方若不能协商确定补偿金额如何处理更无明确规定，在此情形下，两份评估报告皆不宜采纳，而应由王延广与承德县人民政府共同委托一家评估机构重新进行评估，在两方当事人无法就评估机构达成一致的情况下，法院可依职权委托评估机构进行评估。 其次，关于机井，市政府81号文件第十九条已明确规定基本按井深确定价格、予以补偿。一审判决对机井按北京海润京丰资产评估事务所（普通合伙）出具的海润评报字（2015）第15360号《王延广委估资产及经营损失价值评估报告》确定的价值确定补偿金额，属认定基本事实不清、证据不足。 再次，关于五味子、刺五加、水泥柱铁丝网围栏、五味子架、方管喷塑网围栏、养鸡棚、地下管道，皆属于不动产，依照其物理性质不能移动或者移动将严重损害其经济价值。其中，五味子、刺五加作为药材，根据市政府81号文件“其他特殊树种、古树及药材等不易确定补偿标准的，可通过评估确定”的规定，可通过评估确定补偿数额。水泥柱铁丝网围栏、五味子架、方管喷塑网围栏、养鸡棚、地下管道作为地上附着物和地下设施，根据市政府81号文件“本规定未列的地上附着物和地下设施，通过有资质的评估机构进行评估，按评估所确定补偿标准予以补偿”的规定，亦通过评估确定补偿数额。然而，对于上述几项资产，承德市铁路工程建设指挥部委托的承德德汇资产评估有限责任公司出具的评估报告确定的价值与王延广委托的北京海润京丰资产评估事务所（普通合伙）出具的评估报告确定的价值，两者之间多有差异，有的差距还极为悬殊。对五味子，前者评估值为117912元，后者为1071069.19元；对刺五加，前者为18600元，后者为135523.04元；对水泥柱铁丝网围栏，前者为7464元，后者为12440元；对五味子架，前者为30400元，后者为38000元；对方管喷塑网围栏，前者为5555元，后者为6666元；对养鸡棚，前者为19680元，后者为20254.26元；对地下管道，前者为16920元，后者亦为16920元。总体上，两份评估报告的评估结果相差超过10%，在五味子与刺五加两种药材上，评估结果相差更是接近10倍。基于与前述五角枫相同的理由，两份评估报告皆不宜采纳，而应由王延广与承德县人民政府共同委托一家评估机构重新进行评估，在两方当事人无法就评估机构达成一致的情况下，法院可依职权委托评估机构进行评估。一审判决对五味子、刺五加、水泥柱铁丝网围栏、五味子架、方管喷塑网围栏、养鸡棚、地下管道按北京海润京丰资产评估事务所（普通合伙）出具的海润评报字（2015）第15360号《王延广委估资产及经营损失价值评估报告》确定的价值确定补偿金额，判决承德县人民政府予以补偿，属认定基本事实不清、证据不足。 最后，关于柴鸡、鸡槽水槽，皆属于动产，依照其物理性质能够移动，并且移动不损害其经济价值。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”的规定，动产并不属于征收范围。但案涉土地被征收必然导致柴鸡、鸡槽水槽这些动产的迁移，产生迁移费用。对此如何补偿，市政府81号文件虽无明确规定，但根据公平、合理的补偿原则，并参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费”的规定，承德县人民政府应当对柴鸡、鸡槽水槽的迁移费用作出公平合理补偿。一审判决按照北京海润京丰资产评估事务所（普通合伙）出具的海润评报字（2015）第15360号《王延广委估资产及经营损失价值评估报告》确定的柴鸡、鸡槽水槽的市场价值确定补偿金额，判决承德县人民政府予以补偿，属认定基本事实不清、证据不足。因为柴鸡、鸡槽水槽并不属于征收范围，不能以市场价值进行补偿。重新评估时应对柴鸡、鸡槽水槽的迁移费用一并评估。 综上所述，一审判决认定基本事实不清、证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下： 一、撤销承德市中级人民法院（2018）冀08行初89号行政判决； 二、发回承德市中级人民法院重审。 审判长  张丽平 审判员  李冠华 审判员  江 悦 二〇二〇年五月十四日 书记员  朱媛媛