江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏0791行初564号 原告：灌云牧盛水泥制品有限公司，住所地：江苏省灌云县灌西盐场海堤路东侧。 法定代表人：周从喜，总经理。 委托诉讼代理人：叶新、周钲皓，北京市京师（南京）律师事务所律师。 被告：灌云县燕尾港镇人民政府，住所地：江苏省灌云县临港产业区管委会大楼。 法定代表人：程伟，镇长。 委托诉讼代理人：乔鸿兵，江苏永信律师事务所律师。 原告灌云牧盛水泥制品有限公司（以下简称牧盛公司）诉被告灌云县燕尾港镇人民政府（以下简称燕尾港政府）行政强制一案，于2019年12月4日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月17日公开开庭审理了本案。原告牧盛公司委托代理人叶新、周钲皓，被告燕尾港政府无正当理由迟到半小时，原告不同意被告出庭。本案现已审理终结。 2019年11月14日，被告燕尾港政府组织人员强制拆除原告位于燕尾××五灌河码头向南250米处的生产车间、办公室等配套设施以及硬化地坪。 原告牧盛公司诉讼请求：要求确认被告的涉案行政强制拆除行为违法，由被告承担诉讼费。事实和理由：2016年6月22日，原告与连云港宵洋物流有限公司签订《土地租赁协议》，向后者取得其合法拥有的位于燕尾××五灌河边码头向南250米处的国有土地使用权，土地用途为仓储用地。取得前述权利后，原告在相应土地上投资进行地坪硬化，并建设生产车间、办公室等配套设施，用于公司产品的生产、仓储和日常办公活动。2019年11月14日，燕尾港镇人民政府联同各部门对位于前述土地上的所有建筑物、构筑物以及硬化后的地坪发动具有突击性质的强制拆除。由于被告此前从未向原告发出任何限期拆除通知书、强制执行通知书或催告文书，原告因此未曾有足够宽裕的时间将一切可移动的生产生活资料和产品从涉案建筑物中提前转移。被告采取行政强制拆除行为之日前，亦未依照法定程序对原告的合法财产进行事前清点、记录，而是将之一概清除。现一应建筑物、地坪和未及移出的所有设施、设备、构筑物等均已因强制拆除行为而损毁灭失，对原告造成近两千万元的损失。原告认为，被告的强制拆除行为既不符合信赖利益保护和行政合理性原则，同时严重违反法定程序，侵犯了原告的合法财产权利，应当确认违法，理由如下：其一，原告在对涉案土地进行硬质化施工之前，曾要求宵洋物流有限公司取得相关的规划许可文件，宵洋公司为此向灌云县临港产业区管委会和规划建设局作出《关于在宵洋码头作业区内建货物堆放中转场地的请示》，并得到了二者的批准（以下简称“批复”）。原告基于对以上部门的信任，根据批准内容进行了建设，相关信赖利益应当受到保护。其二，原告进行硬化的土地在用途上属于仓储用地，硬质化的土地并未改变土地用途，不违反《中华人民共和国土地管理法》有关用地规划的规定。综合前述规划许可文件，原告所硬化的地坪应当为合法建筑。基于行政合理性原则，被告在处理涉案硬化地坪的过程中，未在实施拆除行为前，履行调查核实等程序，亦未向原告送达相关的行政文书并听取原告的陈述、申辩，剥夺了原告的复核、复议等救济权利。行政机关作出行政强制执行行为必须以既有的行政决定为依据，但被告在对涉案建筑物、构筑物进行强制拆除之前，既未向原告作出任何行政决定，亦未依法进行必要的事前催告，属程序违法。另外，被告未在即将强制拆除之前对原告的物品进行必要的清点和保全，亦未制作财产清单及评估，不具有合法性及合理性。其三，被告在进行强制拆除的过程中，要求当地公安机关派警力暴力执法，将原告公司内多名员工的手机强制没收并将现场使用手机拍摄的员工直接押送至管委会新区派出所，上述行为已经严重违法。2018年初，公安部下发《公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》，明令禁止公安民警参与强拆等非警务活动。而被告作为行政机关，却直接违法调用警力，参与执行强拆行为，显然不合法，亦不具有合理性。为了维护原告的切身利益，现原告基于上述事实依法提起诉讼，请求人民法院依法查明事实，判如诉请。 被告燕尾港政府辩称：一、原告主体不适格。1、涉案土地的出租方为连云港宵洋物流有限公司（以下简称宵洋公司）该公司是国有企业。宵洋公司在与牧盛公司签订租赁合同时就考虑到将来该出租土地可能涉及政策调整，因此将政策调整作为非违约责任，并且明确政策调整时牧盛公司的权利放弃。在宵洋公司与牧盛公司2016年6月22日签订的租赁合同第三条第3项就有约定，2019年9月17日签订的合同中第六条第5项也有同样的约定。根据上述合同约定，牧盛公司是放弃当国家政策调整时拆除构筑物权利主张，且在30日内不搬离，放弃场地上动产所有权。这次政策调整，牧盛公司在接到宵洋公司通知后30日内未搬离，视为放弃动产权利。2、场地上所有的不动产，牧盛公司无权主张权利。根据宵洋公司与牧盛公司2016年6月22日签订的租赁合同第三条第4项及2019年9月17日签订的租赁合同第六条第二项的约定内容看，在继续租赁合同签订后，牧盛公司没有新建任何构筑物，而之前所建的构筑物已经依照租赁合同的约定归宵洋公司所有。因此牧盛公司无权提出任何主张，其作为原告主体不适格。二、2018年5月22日灌云县水利局已向宵洋公司送达拆除通知书，宵洋公司于2019年10月4日向牧盛公司送达通知，依照该通知，牧盛公司应当在2019年11月4日前将动产搬离，否则放弃财产权利。牧盛公司没有搬离产生的后果应当自负。三、在拆迁过程中，被告没有毁坏原告的动产。四、出租的土地都不在宵洋公司的使用土地范围内。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：2016年6月22日，宵洋公司（甲方）与周从喜（乙方）签订土地租赁协议，协议约定：甲方将位于五灌河边宵洋公司现有码头向南250米处（约30亩）土地出租乙方作为堆放沙、石子、煤灰中转及新建搅拌站使用；租期为三年，自2016年6月10日起至2019年6月9日止；如遇地方政府或甲方上级公司规划用地或甲方申请建设码头泊位时，甲方提前三十日书面通知乙方，乙方必须无条件服从，并将货场上的货物及其它资产在甲方规定时间内转移，过期不转移的视同乙方放弃货场上的货物及其它资产，甲方有权处置并不作任何经济赔偿，不承担任何法律责任；合同期满乙方在甲方场地投入的不动产无偿归甲方所有（指场地抛石固化部分，其它资产在接到甲方书面通知后三十日内搬走，过期甲方有权处理）。协议签订后，原告在该土地上投资进行地坪硬化、建设生产车间、办公室等。2016年12月13日牧盛公司成立，法定代表人为周从喜。2019年9月17日，宵洋公司（甲方）与牧盛公司（乙方）签订国有土地使用权租赁合同，合同约定：甲方将位于五灌河边宵洋公司现有码头向南250米处35亩土地出租乙方用于堆放沙、石子、水泥制品；租期为三年，自2019年6月10日起至2022年6月9日止；在租赁期间，如遇国家规划、征迁等政府行为或甲方上级公司规划用地或甲方申请建设码头泊位时，甲方提前三十日书面通知乙方，乙方必须无条件服从，并将货场上的货物及其它资产在甲方规定时间内转移，过期不转移的视同乙方放弃货场上的货物及其它资产，甲方有权处置并不作任何经济赔偿，不承担任何法律责任。 2018年5月22日，灌云县水利局作出灌水拆字[2018]4号拆除通知书，要求宵洋公司、周从喜自行拆除货场西侧的混凝土搅拌礶等设施。2018年6月21日，被告燕尾港政府对周同喜作出限期拆除决定书，因周同喜在牧盛公司未取得建设工程规划许可证建设违章建筑，决定限3日内拆除违法建设。2019年10月4日，宵洋公司对牧盛公司发出通知单，内容为：根据灌云县委办发[2017]50号文《关于印发灌云县全面推行河长制实施方案的通知》，按县相关领导巡察五灌河沿岸时，要求对河道范围内违法建筑及私自设网箱等进行全面整治的措施精神，经现场检查牧盛公司在五灌河灌西盐场牧盛公司段沿岸建设的建筑物、构筑物、网箱围网、鱼簖等属于违法行为，现按要求宵洋公司与牧盛公司解除合同，同时要求牧盛公司在11月10日前自行拆除。2018年6月21日，被告燕尾港政府对周同喜作出限期拆除决定书，因周同喜在牧盛公司未取得建设工程规划许可证建设违章建筑，决定限3日内拆除违法建设。 2019年11月14日，被告燕尾港政府组织人员强制拆除了原告位于燕尾××五灌河码头向南250米处的生产车间、办公室等配套设施以及硬化地坪。原告不服，遂提起本案诉讼。在诉讼期间，原告的法定代表人周从喜对被告实施的拆除行为进行信访，被告于2019年12月18日对该信访事项作出燕某处字[2019]13号《关于周从喜信访事项的处理意见书》，处理意见：牧盛公司无任何批建手续建设厂房及办公用房，属于违章建筑。从灌云县水利局作出限期拆除通知书到燕尾××办公室下达限期拆除通知书，直至宵洋公司下达通知单，牧盛公司未进行任何形式的申诉及对建筑违法事实的辩解。2019年11月14日，燕尾港镇河长办组织此次拆除活动，燕尾港政府不存在滥用职权、超越职权行为。 另查明，2016年7月8日，宵洋公司向灌云县临港产业区管委会作出《关于在宵洋码头作业区扩建仓储用地的请示》（连宵司[2016]5号）因企业发展要求，需在宵洋码头范围内扩建码头配套设施工程（货物堆放中转场地）需用土地30亩。灌云县临港产业区管委会作出符合产业区规划，同意上报。2016年7月25日，宵洋公司向灌云县水利局作出《关于在宵洋码头作业区扩建仓储用地的请示》（连宵司[2016]7号），因公司现有码头仓储用地已不能满足产业区发展需要，现拟建货物堆放中转场需用地约30亩。灌云县水利局于2016年8月2日作出《关于同意宵洋码头作业区在河道管理范围内扩建仓储用地项目前期准备工作的函》（灌水[2016]127号），内容为：原则同意你单位在项目建设范围内开展前期准备工作。在该项目“可行性研究报告”批准前，你公司需委托有相应资质的单位编制建设项目防洪影响评价报告及建设项目水土保持方案，并办理相关行政许可审批手续。2017年3月14日，宵洋公司向灌云县临港产业区管委会作出《关于在宵洋码头作业区内建货物堆放中转场地的请示》（连宵司[2017]4号），因企业发展需求，急需在宵洋码头作业区规划红线范围内建一宗货物堆放中转场地，与码头装卸业务相配套，用地面积约20亩。 以上事实由原告提供的土地租赁协议、国有土地使用权租赁合同、连宵司[2016]5号《关于在宵洋码头作业区扩建仓储用地的请示》、连宵司[2016]7号《关于在宵洋码头作业区扩建仓储用地的请示》、连宵司[2017]4号《关于在宵洋码头作业区内建货物堆放中转场地的请示》、灌水[2016]127号《关于同意宵洋码头作业区在河道管理范围内扩建仓储用地项目前期准备工作的函》、限期拆除决定书、燕某处字[2019]13号《关于周从喜信访事项的处理意见书》，被告提供的灌水拆字[2018]4号《拆除通知书》、通知单以及庭审中双方的陈述予以证实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中原告通过租赁方式取得了位于燕尾××五灌河码头向南250米处的土地使用权，并在该土地上硬化地坪、建设生产车间等配套设施，被告对原告的上述设施进行拆除的行为与原告之间具有利害关系。因此，原告具有主体资格。 《中华人民共和国水法》第三十八条第一款规定，在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。根据上述法律规定，原告要在宵洋码头作业区扩建仓储用地需报灌云县水利局审查同意，根据原告提供的灌云县水利局对宵洋公司的回函内容来看，灌云县水利局仅是原则上同意开展前期准备工作，正式建设该项目还需提供防洪影响评价报告、水土保持方案并办理相关行政许可审批等手续。原告提供的该份证据并不能证明扩建仓储用地得到灌云县水利局的批准。因此，原告在该土地上建设的行为违法。 实施强制拆除行为，应当遵循法定的程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案被告燕尾港政府在实施拆除行为时，未遵循上述法律规定，程序违法。被告辩称灌云县水利局已向宵洋公司送达拆除通知书及宵洋公司已向牧盛公司送达通知，但本案实施拆除行为的主体是被告而非灌云县水利局，且该拆除通知书是向宵洋公司（周从喜）作出而非是向原告牧盛公司作出，被告亦不能以宵洋公司向牧盛公司发出拆除通知为由，就免除其应当遵循的程序规定。因此，对被告的该辩称，本院不予采纳。 综上，被告燕尾港政府拆除原告生产车间等设施的行为违反法定程序，因该拆除行为无可撤销内容，原告要求确认违法理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定判决如下： 确认被告灌云县燕尾港镇人民政府于2019年11月14日拆除原告位于燕尾港镇五灌河码头向南250米处的生产车间、办公室等配套设施以及硬化地坪的行为违法。 案件受理费50元，由被告承担。（原告已预交，被告于本判决生效后十日内，给付原告） 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时预交二审案件受理费50元，江苏省连云港市中级人民法院开户行：江苏省连云港市农行苍梧支行营业部，账号：10×××94（上诉人将上诉费交款凭证连同上诉状一并交本院）。 审 判 长  丁汝成 人民陪审员  王 钢 人民陪审员  魏迎徐 二〇二〇年五月二十六日 法官 助理  程玲玲 书 记 员  张馨予 法律条文 [一]、《中华人民共和国行政强制法》 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）履行义务的期限； （二）履行义务的方式； （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。 [二]、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。