陕 西 省 高 级 人 民 法 院  陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终59号 上诉人（原审被告）: 铜川市人民政府。住所地：陕西省铜川市新区。法定代表人：李智远，该市市长。委托代理人：成立，该市国土资源局新区分局局长。委托代理人：梁安，陕西兰天律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：陕西省桃曲坡水库灌溉管理局。住所地：陕西省铜川市新区。法定代表人：安芳东，该局局长。委托代理人：李岐，陕西制衡律师事务所律师。原审第三人：铜川聚润工贸有限公司。住所地：陕西省铜川市新区。法定代表人：闪玉飞，该公司总经理。委托代理人：杨凯翔，陕西丰东律师事务所律师。上诉人铜川市人民政府（以下简称铜川市政府）因被上诉人陕西省桃曲坡水库灌溉管理局（以下简称桃曲坡水库）诉其土地登记行政纠纷一案，不服渭南市中级人民法院(2019)陕05行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院查明：原告根据陕西省人民政府陕政办发[1989]70号文件及陕西省水利水土保持厅陕水河发（90）98号文件精神，于1990年7月14日作出陕桃经发（90）第67号《关于桃曲坡水库库区及渠道两旁林某某书的申请报告》，向耀县林业局申报所属桃曲坡水库库区安全保护范围以内的植树绿化林木及在耀县境内的桃曲坡干支渠道两旁的林木发放林某某。1990年12月7日，原耀县人民政府给原告颁发了国林证字第02号《国有山林某某》，明确证载范围内的林木、林地属全民所有，国家授权原告经营管理，该证载明原告的经营总面积为655.74公顷，并明确四至范围。另查明，2010年3月29日，陕西省人民政府作出陕政土批[2010]142号《关于铜川市2009年度第十九批次农用地转用和土地征收的批复》。2010年11月3日，铜川市政府作出铜政土批（2010）52号《关于新区管理委员会上报的六宗国有土地使用权公开出让方案的批复》。2011年1月20日，西安聚润工贸有限公司（以下简称西安聚润公司）与铜川市国土资源局新区分局签订陕铜川市新区（2011）0003《国有建设用地使用权出让合同》，宗地面积：109390.70平方米，宗地坐落于长青南路以西、规划路以南、朝阳路以北，出让年限为70年。2012年8月6日，西安聚润公司向铜川市国土资源局新区分局递交《关于办理龙记·学府城项目国有土地使用权的申请》，申请办理土地初始登记。被告在地籍调查时，原告、西安聚润公司、西安兴汉房地产开发有限公司、铜川市新区XX街道任家XX村委会等四邻各方现场进行了指界，原告在指界中注明“桃曲坡水库管理局界址范围涉及南支渠K1+614.18-K1+921（306.42米）渠道右岸，界址距渠中10.13米，界址点28-30号”。2012年8月23日，铜川市国土资源局新城分局在《铜川日报》上刊登土地登记公告，将西安聚润公司申请土地登记的审核结果予以公告。公告载明：土地四至东临为桃曲坡管理局。2012年9月28日，被告依据西安聚润公司提交的陕政土批[2010]142号《关于铜川市2009年度第十九批次农用地转用和土地征收的批复》、铜川市政府铜政土批（2010）52号《铜川市人民政府审批土地件》、陕铜川市新区（2011）0003号《国有建设用地使用权出让合同》、《土地出让金专用票据》、铜川市新区（2012）铜国土资新建字第06号《建设用地批准书》，向西安聚润公司颁发了铜建国用（2012）第新54号《国有土地使用证》（以下简称54号土地证）。2013年9月22日，西安聚润公司更名为铜川聚润工贸有限公司（以下简称铜川聚润公司），并在铜川市工商行政管理局办理了工商变更登记。2013年12月9日，被告依据54号土地证、《铜川市工商局变更登记情况》、《企业法人营业执照》、《西安聚润工贸有限公司股东会议决议——关于变更公司名称的决议》、原《地籍调查表》、宗地图，给第三人颁发了铜国用（2013）第033号《国有土地使用证》（以下简称033号土地证）。除土地使用权人名称变更外，土地坐落位置、地号、土地用途、使用权类型，面积等均未发生变化。2016年原告向铜川市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告颁发的033号土地证。经陕西省高级人民法院指定西安市中级人民法院管辖。西安市中级人民法院受理后于2016年10月18日作出（2016）陕01行初37号行政裁定书，以原利害关系人未对初始登记行为提起诉讼，只对后续变更登记行为提起行政诉讼，因被诉土地变更登记行为对原利害关系人的合法权益不产生实际影响为由，驳回原告的起诉。原告不服该裁定，向陕西省高级人民法院提起上诉，2017年4月5日，陕西省高级人民法院作出（2017）陕行终120号行政裁定书，驳回原告的上诉，维持西安市中级人民法院（2016）陕01行初37号行政裁定书。2016年6月13日，原告向陕西省人民政府提出行政复议，请求撤销54号土地证。2016年7月29日，陕西省人民政府作出陕政复驳字（2016）23号《驳回行政复议申请决定书》，驳回行政复议申请。2016年8月1日，陕西省人民政府向原告送达了陕政复驳字（2016）23号《驳回行政复议申请决定书》。又查明，原告在诉铜川市政府颁发土地证一案中，于 2016年5月5日在西安市中级人民法院组织的庭前交换证据中知道被告向西安聚润公司颁发的54号土地证。另查明，本案中，原告诉争土地位于其林某某范围内南支渠右段，原告在该处的界址范围是南支渠K1+614.18-K1+921（306.42米）渠道右岸保护范围的界址距渠中10.13米，界址点为28-30号，被告为第三人颁发的54号土地证与原告在该处的部分土地重叠。原审判决认为：关于原告起诉是否超过了起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，原告于2016年5月5日在西安市中级人民法院组织的XX道XX号土地证，其于2017年3月向人法院提起诉讼，并未超过二年的起诉期限。因此，被告所持原告超过起诉期限的理由不能成立。关于被告为第三人颁发的54号土地证是否合法的问题。《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。被告为第三人颁发54号土地证应当依照上述规定进行。本案中，原告桃曲坡水库在被告进行地籍调查时指出其管理的南支渠K1+614.18-K1+921段保护范围的西界址点距渠中10.13米，而被告提供的宗地图上第三人土地的东界址28-30号段界址点在原告南支渠K1+614.18-K1+921（306.42）米段10.13米的保护范围内，被告在进行地籍调查时对原告的土地和第三人管理的土地的界限未能查清，致使被告给第三人颁发土地证范围与原告经营的林权土地范围部分重叠，因此，被告为第三人进行土地登记及颁发土地使用证存在事实不清。鉴于被诉的54号土地证已被变更登记为033号土地证，54号土地证已无可撤销的内容，但应对被告为第三人进行土地登记的行为予以撤销。综上，被告铜川市政府为第三人铜川聚润公司作出的土地登记事实不清，原告的诉讼请求符合法律规定，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十条第一款第（一）项的规定，判决撤销被告铜川市政府2012年9月28日向第三人作出的铜建国用（2012）第新54号国有土地使用权的登记行政行为。上诉人铜川市政府上诉称: 一、本案起诉已经超过起诉期限。被上诉人称其2015年3月2日知道权益受到侵害，033号土地证系54号土地证变更而来，被上诉人在已知存在033号土地证的情况下未进行复议，在西安市中级人民法院审理撤销033号土地证的诉讼过程中，于2016年6月8日才申请行政复议，超过复议期限，并且不存在正当耽误法定期限的理由。《行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。陕西省人民政府于2016年7月29日驳回了被上诉人的复议申请，被上诉人2017年3月提起诉讼，已经超过法律规定的起诉期限。二、林某某是地上林木所有权的法律凭证，原审判决以林某某认定土地使用权证的颁发效力，没有法律依据。原审第三人申请颁发土地证时提交了《陕西省人民政府审批土地件》、《铜川市人民政府审批土地件》、《国有土地使用权出让合同》、《土地出让金专用票据》、《建设用地批准书》，证明涉诉的土地原系铜川市新区咸丰路街道任家庄村村民委员会集体土地，经铜川市国土资源局新区分局申请变更为建设用地，并依法挂牌出让，铜川市国土资源局新区分局在进行登记公告时，被上诉人未提出异议，原审第三人的土地来源合法且四至清楚。上诉人颁发土地证事实清楚，证据确凿。请求：撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人桃曲坡水库答辩称：一、答辩人起诉未超过起诉期限。2015年3月2日，答辩人发现原审第三人的土地侵权行为后与其交涉，其出示的是033号土地证，XX道XX号土地证是原始取得还是变更而来，对于54号土地证的存在并不知晓，且本案并非复议前置的情况，答辩人是否申请行政复议不影响本案诉讼。答辩人2016年5月5日知道54号土地证存在，于2017年3月20起诉要求确认54号土地证违法并予以撤销，未超过起诉期限。二、原审判决认定事实清楚。答辩人持有的《国有山林某某》系原耀县人民政府依法颁发，合法有效。林某某载明“本证系国有森林、林木和林地的所有权与使用权之法律凭证”，能够证明答辩人合法拥有林地所有权和使用权。三、54号土地证土地范围与答辩人林某某土地范围部分重叠的事实清楚，原审撤销登记行为符合法律规定。答辩人在进行地籍调查时，指出涉案南支渠K1+614.18—K1+921段保护范围的西界址点距渠中10.13米属答辩人土地范围，且四邻均已确认，上诉人在为原审第三人颁发54号土地证时未对是否重叠进行调查，虽然在颁证前进行了登记公告，但公告内容无法显示指界范围，故对54号土地证与答辩人林某某范围重叠的事实无从知晓。上诉人认为涉案争议土地系集体土地变更为建设用地，没有证据支持。请求：驳回上诉，维持原判。原审第三人铜川聚润公司未提交书面答辩意见。                                          本院二审查明：2012年9月26日，原审第三人的土地登记审批表国土资源行政主管部门初审意见一栏中写明：根据地籍调查并经初步审查，西安聚润公司申请办理土地登记的宗地界址清楚，土地使用权出让手续符合法律规定，申报材料齐全，符合法定形式，已经公告期满且无异议。根据土地登记有关规定，同意为西安聚润公司办理出让国有建设用地使用权初始登记。本院二审查明的其他事实与原审判决一致，予以确认。本院认为：本案焦点问题为：一、被上诉人桃曲坡水库的起诉是否超过起诉期限；二、上诉人铜川市政府颁发54号土地证的行政行为是否合法。关于被上诉人桃曲坡水库起诉是否超过起诉期限的问题。根据行政行为发生时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，被上诉人于2016年5月5日在西安市中级人民法院组织的庭前交换证据中知道上诉人向原审第三人颁发的54号土地证，其于2017年3月向人民法院提起诉讼，并未超过上述法律规定的2年起诉期限。上诉人认为其超过起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。关于上诉人铜川市政府颁发54号土地证的行政行为是否合法的问题。《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。《国家土地管理局土地登记规则》第十三条规定，土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定。第十四条第一款规定，土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。本案中，在进行地籍调查过程中，被上诉人在地籍调查表中注明：“桃曲坡水库管理局界址范围涉及南支渠K1+614.18-K1+921（306.42米）渠道右岸，界址距渠中10.13米，界址点为28-30号。”作为地籍调查部门应当对被上诉人的标注进行审核，对邻宗地与被调查土地是否有重叠进行调查，也可以委托有资质的专业技术单位进行调查，制作地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，以确保被调查土地宗地界址清楚。而本案地籍调查部门对被上诉人标注的情况未予审核，即认定原审第三人申请办理土地登记的宗地界址清楚，与本案实际情况不符。《行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的。本案上诉人在向原审第三人颁发54号土地证时未审核地籍调查结果，导致给原审第三人颁发土地证范围与被上诉人经营的林权土地范围部分重叠，引发纠纷。上诉人认定原审第三人申请办理土地登记的宗地界址清楚，证据不足，故对于54号土地证依法应予撤销。鉴于被诉的54号土地证已被变更登记为033号土地证，54号土地证已无可撤销的内容，故应对该土地登记行为予以撤销。综上，上诉人铜川市政府的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法应予维持。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人铜川市人民政府负担。本判决为终审判决。    审 判 长  徐  炯审 判 员  赵  婧    审  判  员  张慧颖              二〇二〇年五月二十日                               书  记  员    王文玥 1