浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终779号 上诉人（一审原告）柴意成等23人（名单附后）。 诉讼代表人柴意成，男，1961年12月11日出生，汉族，住浙江省岱山县。 诉讼代表人夏贤昌，男，1961年5月20日出生，汉族，住浙江省岱山县。 诉讼代表人唐定安，男，1954年8月9日出生，汉族，住浙江省岱山县。 诉讼代表人李松国，男，1969年3月5日出生，汉族，住浙江省岱山县。 诉讼代表人张银珠，男，1950年3月18日出生，汉族，住浙江省岱山县。 23名上诉人共同委托代理人佟玉华、王燕静，北京首地律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人梁俊景、邓晓群，浙江省司法厅工作人员。 柴意成等23人因诉浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初654号判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月14日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2015年2月13日，省政府作出《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A〔2015〕-1号)（以下简称案涉《审批意见书》），同意岱山县2015年度计划指标第一批次建设用地24.7814公顷（征收集体土地24.7814公顷），该批次涉及征收岱山县高亭镇渔山村集体土地24.7814公顷。2015年2月27日，岱山县人民政府（以下简称岱山县政府）发布《征收土地公告》（〔2015〕第08号，以下简称案涉《征收土地公告》），内容包括案涉土地的批准机关、批准文号、批准时间、征收集体土地面积、土地补偿安置标准等，办理征地补偿登记手续的期限；对征收土地方案不服的可在公告期满之日起60日内申请行政复议，也可以在6个月内提起行政诉讼；该公告期限为10天。同日，岱山县自然资源和规划局（以下简称岱山县资规局）统一征地事务所工作人员将案涉《征收土地公告》送达并张贴于高亭镇渔山村村民委员会（以下简称渔山村村委会）公告栏。案涉批次征地红线范围涉及原告柴意成等23人使用的土地。2019年6月22日，原告柴意成等23人就案涉《审批意见书》向省政府申请行政复议。2019年6月25日，省政府向申请人发送《行政复议申请材料补正通知书》，要求补正申请人签字或者盖章、捺印，以及提供证明有利害关系的证据材料。省政府于同年7月8日收到申请人的补正材料，于同日受理行政复议申请。2019年9月2日，省政府向申请人作出行政复议决定延期通知书并于次日邮寄。2019年9月27日，省政府作出浙政复[2019]285号行政复议决定（以下简称被诉行政复议决定）并向申请人邮寄。该行政复议决定认为案涉土地征收与申请人有利害关系，申请人是本案行政复议的适格主体。岱山县政府发布案涉《征收土地公告》规定的期限届满之日，为申请人提出行政复议申请期限的起算日。申请人于2019年6月才向省政府申请行政复议，已超过《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第九条第一款规定的申请期限。申请人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件。根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。原告于2019年10月10日收到行政复议决定书后，向一审法院提起行政诉讼。请求：1.撤销被诉行政复议决定；2.责令省政府恢复审理柴意成等23人不服案涉《审批意见书》行政复议一案，并作出复议决定；3.诉讼费用由省政府承担。 一审法院认为，行政复议法第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”行政复议法实施条例第十五条第一款规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；……”第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；……”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，省政府于2015年2月13日作出案涉《审批意见书》。岱山县政府于2015年2月27日发布案涉《征收土地公告》，载明该审批意见书的相关内容、公告期，明确告知复议、诉讼权利。同日该《征收土地公告》在原告所在的渔山村村委会公告栏张贴。根据上述法律规定，原告应当在公告规定的期限届满之日起六十日内提起行政复议申请。现原告迟至2019年6月申请行政复议，已超过法律规定的申请期限。省政府认为原告的行政复议申请不符合复议受理条件，予以驳回，具有事实和法律依据。案涉《征收土地公告》张贴于原告所在的渔山村村委会村（社）事务公开栏，原告以其不知晓公告，通过政府信息公开申请才得知案涉建设用地审批意见书的诉讼理由不能成立。行政程序上，省政府履行了补正告知、受理、延期、作出复议决定及送达等程序，符合法律规定。综上，原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照行政诉讼法第六十九条之规定，判决：驳回原告柴意成等23人的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由原告柴意成等23人负担。 柴意成等23人不服一审行政判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审行政判决；2.依法改判，撤销被诉行政复议决定，判令省政府恢复审理上诉人不服案涉《审批意见书》行政复议一案，并作出复议决定；3.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、上诉人知道案涉征地批复后，在法定申请期限内提出了行政复议申请，该复议申请符合行政复议的受理条件，一审判决认定事实和适用法律错误。上诉人收到政府信息公开回复前，从未见到过案涉征地批复，也从未见到过岱山县政府发布的案涉《征收土地公告》，相关政府部门也未在上诉人所在村、组内张贴，上诉人不可能得知案涉征地批复的具体内容。正因为上诉人不知道房屋及宅基地是否被征收，何时被征收，相关政府部门也未告知上诉人案涉征地批复的具体内容，上诉人只好通过申请政府信息公开获取。上诉人于2019年4月30日通过申请政府信息公开得知案涉征地批复，并于2019年6月20日向被上诉人提出行政复议申请，未超过60日的法定期限，符合行政复议的受理条件。二、被上诉人所提供的关于张贴案涉《征收土地公告》的证据不具有合法性、不具有证明力。1.被上诉人提供的照片没有日期，且内容未显示上诉人所在村村民看到了案涉《征收土地公告》，不能证明具体张贴时间、公告期是否已届满、上诉人已知道案涉征地批复或《征收土地公告》。2.岱山县资规局出具的《工作人员身份证明》所载时间即2019年7月30日发生在复议期间，且相关人员身份证复印件上明确注明仅用于行政复议，故该证据明显属于行政复议期间收集的证据，不具有合法性，不能作为定案的依据。3.涉及上诉人的8个征地批复及相关征收土地公告送达及公告情况、张贴说明均是仅有方伦国的签字，没有其他被征地村民及村民代表的签字，明显不真实，不能证明上诉人已知道案涉征地批复或《征收土地公告》。 省政府答辩称：一、案涉行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。答辩人经行政复议审理查明，2015年2月13日，答辩人作出案涉《审批意见书》，同意岱山县2015年度计划指标第一批次建设用地24.7814公顷(征收集体土地24.7814公顷)。该批次涉及征收岱山县高亭镇渔山村集体土地24.7814公顷，规划用途为工矿仓储用地。案涉批次征地红线范围内涉及上诉人的宅基地。2015年2月27日，岱山县政府发布案涉《征收土地公告》，内容包括案涉土地的批准机关、批准文号、批准时间、征收集体土地面积、土地补偿安置标准等，并载明在2015年3月10日前持有关证明材料到当地村民委员会办理征地补偿登记手续；该公告期限为10天。当日，岱山县资规局统一征地事务所工作人员将《征收土地公告》送达并张贴于渔山村村委会外墙。答辩人认为，案涉《审批意见书》征地红线范围内涉及上诉人的房屋，案涉土地征收与上诉人有利害关系，上诉人是本案行政复议的适格主体。行政复议法第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”行政复议法实施条例第十五条第一款规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……(四)具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算……”因此，本案中，岱山县政府发布案涉《征收土地公告》规定的期限届满之日，为上诉人提出行政复议申请期限的起算日。上诉人于2019年6月才向答辩人申请行政复议，已超过上述规定的申请期限。上诉人提出的行政复议申请，不符合行政复议法实施条例第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件。根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项规定，答辩人作出案涉行政复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。二、案涉行政复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2019年6月22日收到上诉人提交的行政复议申请，同年7月8日收到补正申请。行政复议期间，本案依法延长30日行政复议期限。经审理后，答辩人于同年9月27日作出案涉行政复议决定，并向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合行政复议法第三十一条第一款规定的程序。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院确认案涉《征收土地公告》未告知相关权利人“对征收土地方案不服的可在公告期满之日起60日内申请行政复议，也可以在6个月内提起行政诉讼”，一审法院对该节事实认定错误，本院予以纠正。对一审法院查明的其他事实，本院予以确认。 本院认为，本案审理重点为上诉人的复议申请是否超过了法定申请复议期限。行政复议法第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。行政复议法实施条例第十五条第一款规定，行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；……第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；……第四十八条第一款规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第六条规定，行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条办理即行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。首先，虽被上诉人提供的张贴案涉《征收土地公告》的现场照片没有载明拍摄日期，但结合其提供的《征收土地公告送达回执》（送达人、受送达人、张贴人均在该回执上签字）、《公告情况记录表》（渔山村村委会盖章确认公告地点、公告张贴人亦在该记录表上签字）、《工作人员身份证明》及身份证复印件（岱山县资规局对送达人及张贴人金开恩、余丹娜系其工作人员出具的证明）、《批后两公告送达签收人及张贴见证人身份证明》（渔山村村委会对送达签收人及张贴见证人方伦国出具的证明）及当事人二审陈述等证据，可以证明岱山县政府于2015年2月27日发布案涉《征收土地公告》并于当日张贴于房屋拆迁前的渔山村村委会旧办公地点。对上诉人主张《工作人员身份证明》、渔山村村委会出具的《批后两公告送达签收人及张贴见证人身份证明》所载日期在行政复议期间，该些证据不能作为认定本案事实依据的问题。经审查，该些证据系对《征收土地公告送达回执》《公告情况记录表》等主要证据的补强，属于补强证据。鉴于举证时限系针对主要证据发挥作用，而不适用于相关补强证据，故一审将其作为认定本案事实的依据，并无不当。其次，案涉《征收土地公告》载明了案涉土地的批准机关、批准文号和征收土地的面积、土地补偿安置标准等，并明确“公告期10天”。因案涉《政府征收土地公告》并未告知救济途径及救济期限，故本院依照原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第六条规定的精神，参照当时有效的司法解释对起诉期限的规定，确定案涉行政复议申请期限应从案涉《政府征收土地公告》的公告期限届满之日即2015年3月10日起计算，最长不超过两年。但上诉人迟至于2019年6月22日才提起行政复议申请，且其亦未提供证据证明本案存在耽误法定申请期限的情形，故其复议申请明显超过了法定申请期限。省政府以上诉人行政复议申请不符合复议受理条件为由，驳回其复议申请，并无不当。一审法院以案涉《征收土地公告》明确告知了复议、诉讼权利为由，依据相关法律规定认定省政府驳回其复议申请并无不当，结论正确，但认定事实和适用法律不当，本院予以指正。再次，对案涉行政复议程序，省政府于2019年6月22日收到上诉人的行政复议申请，于同年6月25日发送《行政复议申请材料补正通知书》，于同年7月8日收到补正材料并于同日受理行政复议申请。省政府于2019年9月2日向申请人作出行政复议决定延期通知书并于次日邮寄，依法延长30日行政复议期限。后，省政府于2019年9月27日作出被诉行政复议决定并向申请人邮寄。上述程序符合行政复议法第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”的规定。 综上，柴意成等23人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人柴意成等23人负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄金富 审判员  马惟菁 审判员  王富新 二〇二〇年五月二十日 书记员  朱胤佐 附件：上诉人名单（略）