江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣11行终37号上诉人（原审原告）陈昌东，男，1948年3月8日出生，汉族，住江西省弋阳县。委托代理人丰培铭，北京圣运（天津）律师事务所律师，一般代理。被上诉人（原审被告）上饶市自然资源局，住所地江西省上饶市信州区广平街26号，统一社会信用代码11360900014757397D。法定代表人周荣华，系该局局长。委托代理人陈金标，江西贤和律师事务所律师，一般代理。委托代理人黄强强，江西贤和律师事务所律师，一般代理。上诉人陈昌东因与被上诉人上饶市自然资源局不履行行政职责一案，不服上饶市广信区人民法院（2019）赣1121行初154号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，陈昌东系弋阳县花亭综合垦殖场甘家山分场山下队职工，1989年9月10日，花亭综合垦殖场甘家山分场与陈昌东签订协议，将原猪栏房作价9,600元划拨给其使用。陈昌东儿子陈仁春、陈仁明在该垦殖场土地上建有两栋房屋，分别于2009年和2011年取得《建设用地批准书》（土地性质为国有，取得方式为划拨，土地用途为住宅）。2018年5月3日、2018年5月7日，陈昌东儿子陈仁春、陈仁明分别与弋阳县房屋征收补偿办公室花亭工作组签订《弋阳县棚户区(城中村)改造房屋征收补偿协议书》。2018年5月26日，原弋阳县国土资源局与弋阳县花亭综合垦殖场甘家山分场签订《国有土地补偿合同》，因方志敏大道北延建设工程需要，征收其土地117188.8平方米，折合175.7832亩，征收土地位于甘家山分场境内，陈昌东作为代表之一在该合同上签字。后陈昌东在2018甘家山山下队征地补偿明细表上签字确认，领取相应补偿款。2018年12月27日，江西省自然资源厅作出赣自然资征【2018】142号《江西省自然资源厅关于弋阳县2018年度第一批次集镇建设用地的批复》，陈昌东被征收的房屋及土地未在该批复范围内。其认为该批复存在违法行为，于2019年4月30日向江西省人民政府申请行政复议（经2019年5月21日补正材料后立案受理）要求撤销该批复，江西省人民政府于2019年7月18日作出赣府复字【2019】52号行政复议决定，以陈昌东所建房屋及水田不在弋阳县2018年度第一批次集镇建设用地范围内，其与《江西省自然资源厅关于弋阳县2018年度第一批次集镇建设用地的批复》无利害关系为由驳回原告提出的行政复议申请。2019年8月5日，陈昌东通过EMS向被告市资源局邮寄申请书（申请事项：请求依法对相关部门少批多占的行为进行调查和处理，追究涉案人员法律责任，并将书面结果告知申请人），上饶市自然资源局于当日签收申请书，于2019年8月8日将陈昌东举报的违法线索移交给弋阳县自然资源局，并要求弋阳县自然资源局于2019年8月26日前书面回复陈昌东，2019年8月16日，弋阳县自然资源局向上饶市自然资源局提交《关于陈昌东请求查处违法行为的情况汇报》。陈昌东不服，提起诉讼。原审认为，本案争议焦点为：1、陈昌东是否具备本案诉讼主体资格；2、上饶市自然资源局是否具备本案所涉的法定职责，是否属于不履行本案所涉法定职责。1、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的…。根据江西省自然资源厅赣自然资征【2018】142号《江西省自然资源厅关于弋阳县2018年度第一批次集镇建设用地的批复》，陈昌东被征收的房屋及土地未在该批复范围内，其认为相关部门少批多占，要求被告市资源局履行查处职责无果，故其有权提起行政诉讼，具备本案原告诉讼主体资格。2、根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。《国土资源行政处罚办法》第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。陈昌东邮寄的申请书申请事项为请求依法对相关部门少批多占的行为进行调查和处理，追究涉案人员法律责任，并将书面结果告知申请人，要求查处对象是“方志敏大道北延”建设项目少批多占、非法占用行为，并非是查处弋阳县国土资源局违法征地行为，上饶市自然资源局根据级别管辖规定于2019年8月8日将陈昌东举报的违法线索移交给弋阳县自然资源局，并要求弋阳县自然资源局于2019年8月26日前书面回复陈昌东的行为，已经履行了职责。综上所述，陈昌东申请上饶市自然资源局履行法定职责理由不成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈昌东的诉讼请求。上诉人陈昌东上诉称，第一，一审判决认定事实不清，弋阳县自然资源局是其申请查处的对象之一，上诉人在原审中提交的《国有土地补偿合同》等证据能够证实弋阳县自然资源局存在未批先征的违法行为，被上诉人作为土地行政主管部门对上诉人提交的违法线索应当进行初步的核实审查，被上诉人作为弋阳县自然资源局的直属上级机关，在发现弋阳县自然资源局相关违法线索后应当履行查处职责，而不是简单的以级别管辖为由移交弋阳县自然资源局自查，被上诉人的移交行为实属行政不作为。此外，即便被上诉人认为自己不是管辖机关，也应当书面告知上诉人查处事项不属于其管辖范围，而不是移交给弋阳县自然资源局后不了了之。弋阳县自然资源局在向被上诉人提交情况汇报后，被上诉人既没有在法律规定期限内向上诉人告知调查结果，也没有督促弋阳县自然资源局向上诉人进行书面答复，其未尽到监督职责，也属于不履行法定职责。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九十一条的规定，被上诉人在法定期限内不履职的行为应当被确认违法，并判决其在一定期限内履行查处职责，将查处结果告知上诉人，一审法院系认定事实不清。第二，一审法院适用法律错误，根据《国土资源违法行为查处工作规程》级别管辖与回避的规定，弋阳县自然资源局属于应回避的对象，而本案案情复杂，情节恶劣，有重大影响，应当由被上诉人管辖本案，履行查处职责，一审判决适用法律错误。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审依法撤销广信区人民法院作出的（2019）赣1121行初154号行政判决，发回重审或改判；本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人上饶市自然资源局未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。根据双方当事人在二审的诉辩意见，本案二审主要争议焦点是被上诉人上饶市自然资源局是否依法履行了相应法定职责的问题。本院认为，构成不履行法定职责之诉的前提条件之一是行政机关拒不履行或逾期不履行法定行政职责。《国土资源违法行为查处规程》的规定：市级、省级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。国土资源主管部门发现违法行为不属于本级或者本部门管辖时，应当移送有管辖权的国土资源主管部门或者其他部门。根据本案已查明的事实，被上诉人上饶市自然资源局在收到上诉人提交的查处申请后，认为上诉人举报少批多占、非法占用土地的违法行为，应当按照级别管辖的规定由涉案土地所在地的县级国土资源行政主管部门予以管辖处理，被上诉人据此将上诉人提交的查处申请材料移交给弋阳县自然资源局，同时要求弋阳县自然资源局调查处理，在一定期限内书面回复举报人，该“移交”行为是对案件处理的具体程序之一，属于被上诉人履行法定职责过程中做出的行为，且被上诉人在交办时已明确指令弋阳县自然资源局并将结果及时向举报人反馈，该指令行为系对涉案举报事项的具体处理要求。综观上诉人的上诉意见，主要理由之一则是认为被上诉人将举报事项移送给弋阳县自然资源局处理，属于要求涉嫌违法征收土地的部门进行自查，对其举报事项的处理不公正、透明，该意见实质上就是对上诉人移送指令处理的方式有异议，但并不能说明被上诉人拒绝或怠于履行法定职责。故上诉人认为被上诉人未履行法定职责缺乏相应事实依据，对上诉人的上诉意见，本院不予支持。在此需要指出的是，被上诉人移送查处时要求弋阳县自然资源局将查处结果依法回复上诉人，弋阳县自然资源局应当及时告知上诉人而未告知不当，但鉴于在诉讼过程中上诉人已知晓被上诉人的处理方式及对其举报事项的处理结果，而对举报事项的处理结果本身不服法律并未赋予举报人行政诉权，因此，本院如果再以被上诉人的履职行为程序不当为由责令被上诉人重新作出行政行为没有实际意义。此外，虽然上诉人对被上诉人处理举报事项的行为有异议，但并不影响其就损害其合法权益的行政行为主张权利，其可就影响其合法权益的实质行政争议依法在法制轨道内寻求救济。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人陈昌东负担。本判决为终审判决。审判长  张明华审判员  赖 晓审判员  余细花二〇二〇年五月八日法官助理王景琪书记员黄明佳