湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终148号上诉人（原审原告）：沅陵县白田泥岩砖厂。住所地：湖南省沅陵县沅陵镇白田村颜家组。经营者：钱满英，女，汉族，1949年8月15日出生，住湖南省沅陵县。委托代理人：凌琳，湖南弘一律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：沅陵县人民政府。住所地：湖南省沅陵县人民政府办公楼三楼。法定代表人：周重颜，该县县长。委托代理人：张金同，该县自然资源局工作人员。委托代理人：孙科周，湖南天宇律师事务所律师。上诉人沅陵县白田泥岩砖厂（以下简称白田砖厂）因与被上诉人沅陵县人民政府（以下简称沅陵县政府）行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省怀化市中级人民法院（2019）湘12行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2008年，钱满英开办白田砖厂。2010年5月12日，钱满英取得采矿许可证，开采砖瓦用页岩。期限为2010年5月12日至2012年5月12日。2012年10月24日，钱满英再次取得采矿许可证，开采砖瓦用页岩，期限为2012年10月24日至2015年9月5日。2017年8月31日，沅陵县食品药品工商质量监督管理局为钱满英颁发白田砖厂的营业执照，载明砖厂成立日期为2013年12月4日，系个人独资企业，经营范围为砖、瓦生产和销售。2017年3月13日，沅陵县政府办公室向有关乡镇、县直有关单位下发沅政办函[2017]14号《关于印发的通知》，决定开展砖厂集中整治行动，严厉打击非法采矿行为，彻底关停违法违规企业，消除安全隐患。同时下发《沅陵县砖厂集中专项整治行动工作方案》。根据该方案，成立了沅陵县砖厂整顿规范领导小组，由县委常委、县委办公室主任张振华、县政府副县长王有尚及县政府办党组成员周德刚统一协调、指挥，抽调县政府办、县国土资源局、各乡镇政府等部门协调行动。在该行动工作方案中确定关闭拆除对象为全县范围内不符合优化布局的15家砖厂（包括白田砖厂），集中取缔时间为2018年7月28日至8月10日。2017年10月10日，沅陵县国土资源局作出沅国土资告字[2017]14号《行政处罚告知书》，责令白田砖厂停止非法开采、没收采出的矿产品和违法所得；责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；对非法占用的土地罚款29274元。钱满英签收了该处罚告知书。2018年7月23日，沅陵县砖厂整顿规范领导小组向白田砖厂作出《告知书》，告知白田砖厂位于沅陵县五溪湖省级风景名胜区、县级公路边（X004）Ⅱ级保护林地，占用公益林地等，砖厂位置达不到设置砖厂的相关条件，责令其接到此告知书后立即组织关闭退出。同年7月30日，白田砖厂合伙人冯志强签收了该《告知书》。同年7月17日，沅陵县国土资源局作出《限期自行拆除通知》，要求白田砖厂于7月20日之前自行拆除砖厂。同年8月5日，沅陵县沅陵镇人民政府（以下简称沅陵镇政府）给白田砖厂下达《告知书》，要求其自行拆除，未自行拆除的，将进行强制拆除。该告知书仍由冯志强签收。2018年8月6日，沅陵县政府组织相关部门对白田砖厂窑体予以强制拆除。沅陵县公证处在现场制作了一份《物品清单》，白田砖厂、沅陵县政府双方均认可《物品清单》中的财产除砖窑的窑体被拆除外，其他设备设施已由白田砖厂自行处理。白田砖厂提起本案诉讼，请求：一、确认沅陵县政府强制拆除白田砖厂及设施的行为违法；二、判决沅陵县政府赔偿白田砖厂600万元（具体金额以价值评估为准）；三、判决沅陵县政府负担本案诉讼费用。另查明，白田砖厂未办理用地许可及环评相关手续。沅陵镇政府与沅陵县被拆的页岩砖厂在“两断三清”时达成拆迁协议，沅陵镇政府给予相应补贴（其他同类砖厂已领取相应补贴费用）。白田砖厂在砖厂拆除后与沅陵县政府签订拆迁协议，并认可获得款项270200元。原审法院认为：本案的争议焦点，第一、原、被告的主体资格是否适格；第二、关闭决定及强制拆除行为是否合法；第三、沅陵县政府的强制拆除行为是否给白田砖厂的合法财产造成损害，沅陵县政府是否应予赔偿。一、关于原、被告主体资格问题《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”白田砖厂作为强制拆除行为的相对人，依法可以作为本案原告提起诉讼。沅陵县政府在庭审中认可对白田砖厂砖窑进行拆除，沅陵县政府是本案适格的被告。二、关于关闭决定及强制拆除行为是否合法沅陵县政府《沅陵县砖厂集中专项整治行动方案的通知》、沅陵县砖厂整顿规范领导小组办公室《沅陵县关闭拆除砖厂集中行动方案》等规范性文件，均系从实际出发，贯彻落实党中央、国务院关于加强生态文明建设和环境保护工作部署，湖南省人民政府关于《湖南省环境保护工作责任规定（试行）的通知》、中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公室关于《湖南省配合中央环境保护督察总体工作方案的通知》的工作要求，切实完成中央环保督察组交办任务，必须得到执行。本案中，沅陵县政府为执行国家政策并依照其规范性文件作出对白田砖厂的关闭和拆除决定，在决定作出前发布了通知，并向白田砖厂送达了《告知书》，履行了提醒、告知义务，白田砖厂合伙人冯志强在收到《告知书》后，白田砖厂未自行拆除，因此，沅陵县政府作出决定关闭并拆除违法的白田砖厂的行为并无不当。同时，沅陵县政府作出的限期关闭决定是执行国家政策而不是依据法律作出的，其拆除程序不适用行政强制法。三、关于沅陵县政府对拆除行为是否应予以赔偿如前所述，因沅陵县政府作出决定关闭并拆除白田砖厂的行为并无不当，依法不适用国家赔偿法的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第一款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，酌情确定赔偿数额。据本案查明的事实，经沅陵县公证处清点造册的物品均由白田砖厂自行处理，该部分财产并未给白田砖厂造成损失。沅陵县政府组织强制拆除白田砖厂窑体，可能对白田砖厂造成了一定的损失。对此白田砖厂在举证期限内申请该院进行鉴定评估，但因白田砖厂窑体现已被强制拆除，致使对该损失无法通过鉴定评估予以确定，而白田砖厂又未能提供足以证明被强制拆除砖厂窑体损失的基础性证据。且该损失补偿涉及专业性强，牵扯因素多，双方又存在重大争议，该院难以就该损失的具体项目和金额作出认定和判决，应由沅陵县政府先行处理为宜。故该院对白田砖厂的赔偿请求不予支持。但考虑因沅陵县政府的强制拆除行为可能造成白田砖厂部分财产损毁或灭失，沅陵县政府应积极妥善予以处理。在作出处理时应充分考虑相关法律、法规和政策规定，结合白田砖厂建造砖厂、生产经营、资产投入、合法财产损失、同类型砖厂处置等实际情况。白田砖厂应主动与相关部门沟通，及时说明有关情况，配合依法处理，尽可能通过协商化解本案争议。综上，沅陵县政府为落实国家环境保护政策，关闭、拆除白田砖厂并无不当。白田砖厂诉请确认沅陵县政府强制拆除砖厂及设施行为违法，并提出赔偿600万元损失的理由不能成立，不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回白田砖厂的诉讼请求。一审案件受理费50元，由白田砖厂负担。白田砖厂不服原审判决，向本院提起上诉称：一、除排除适用的行政行为外，行政强制法系行政强制执行行为唯一的依据与规范，原判认为沅陵县政府依照政策作出的行政行为不适用行政强制法错误。沅陵县政府根据其文件强制关闭拆除白田砖厂，明显违反行政强制法的规定。二、沅陵县政府在白田砖厂无任何准备的情况下强行拆除白田砖厂，致使白田砖厂的损失无法鉴定，白田砖厂所受损失的举证责任由沅陵县政府承担。鉴于本案情况，沅陵县政府应赔偿白田砖厂600万元损失。请求撤销原判，确认沅陵县政府的强制拆除行为违法，判决沅陵县政府赔偿白田砖厂600万元，负担本案诉讼费用。沅陵县政府答辩称：一、白田砖厂位于沅陵县五溪湖省级风景名胜区、县级公路边（X004）Ⅱ级保护林地，占用公益林，未办理环评手续，达不到开办条件。在白田砖厂收到《行政处罚告知书》、《限期自行拆除的通知》、《告知书》等，未自行关闭拆除的情况下，为执行上级的环保政策，沅陵县政府尽量降低损失仅将白田砖厂违法建筑的窑体拆除的行为合法。二、本案不适用《中华人民共和国国家赔偿法》，白田砖厂请求赔偿600万元于法无据。根据沅陵镇政府与白田砖厂于2018年11月17日达成的拆迁协议，白田砖厂已获取补助270200元。沅陵县政府如对辖区内被拆除的其他同类型砖厂进行补偿，白田砖厂同样可获得。请求驳回上诉，维持原判。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为案件事实认定的依据。本院经二审查明，原审查明除“白田砖厂在砖厂拆除后与沅陵县政府签订拆迁协议”外的其他事实属实，予以确认。另查明，沅陵县国土资源局作出的沅国土资告字[2017]14号《行政处罚告知书》，告知对白田砖厂拟作出行政处罚。沅陵县国土资源局于2018年7月17日对白田砖厂作出的《限期自行拆除通知》、沅陵县砖厂整顿规范领导小组于2018年7月23日对白田砖厂作出的《告知书》、沅陵镇政府于2018年8月5日对白田砖厂作出的《告知书》，均未载明白田砖厂有申请行政复议或提起行政诉讼的权利和期限。本案二审调查询问中，沅陵县政府的委托代理人陈述，沅陵县政府系依据沅陵县砖厂整顿规范领导小组于2018年7月23日对白田砖厂作出的《告知书》对白田砖厂强制拆除。还查明，2018年11月17日，沅陵镇政府（甲方）与白田砖厂（乙方）签订《沅陵县白田泥岩砖厂拆迁协议》，载明的内容有：甲方考虑乙方的实际情况，在乙方实行“两断三清”后，按实际完成的工程量及单项工程内容给予乙方拆除补贴，该补贴仅为清理场地费用，清理完毕后5天内由甲方向乙方支付。本院认为：本案二审争议的焦点是，一、沅陵县政府强制拆除白田砖厂的行为是否违法，二、白田砖厂的赔偿请求能否得以支持。关于争议焦点一。党中央、国务院和湖南省委、省政府为加强生态文明建设和环境保护作出部署并予督察，沅陵县政府按相关要求贯彻落实，于2017年3月13日下发《沅陵县砖厂集体专项整治行动工作方案》等文件，在辖区内开展砖厂集中整治行动。白田砖厂因位于沅陵县五溪湖省级风景名胜区、县级公路边（X004）Ⅱ级保护林地，占用公益林，被沅陵县政府在砖厂集中整治行动中确定为关闭拆除对象。为此，沅陵县国土资源局于2017年10月10日与2018年7月17日对白田砖厂分别作出沅国土资告字[2017]14号《行政处罚告知书》与《限期自行拆除通知》，沅陵县砖厂整顿规范领导小组于2018年7月23日对白田砖厂作出《告知书》，沅陵镇政府于2018年8月5日对白田砖厂作出《告知书》。本案二审调查询问中，沅陵县政府的委托代理人陈述，沅陵县政府系依据沅陵县砖厂整顿规范领导小组于2018年7月23日对白田砖厂作出的《告知书》对白田砖厂强制拆除。沅陵县砖厂整顿规范领导小组作出的该告知书，虽未载明白田砖厂有申请行政复议或提起行政诉讼的权利和期限，但白田砖厂对该告知书不服，在法定期限内可依法申请行政复议或提起行政诉讼。沅陵县政府于2018年8月6日实施强制拆除白田砖厂的窑体，尚在白田砖厂申请行政复议或提起行政诉讼的期限内，沅陵县政府实施强制拆除行为，没有相应法律依据，依法应被确认违法。原审认为沅陵县政府作出决定关闭并拆除违法的白田砖厂的行为并无不当有误，应予纠正。关于争议焦点二。沅陵县政在府本案二审答辩称，如对辖区内被拆除的其他同类型砖厂进行补偿，白田砖厂同样可获得。由此可见，沅陵县政府对白田砖厂是否给予补偿尚未最终确定。白田砖厂现在起诉要求赔偿损失，条件尚不具备。白田砖厂赔偿部分的起诉，予以驳回。综上，原审认定事实基本清楚，但处理有误，依法应予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，判决如下：一、撤销湖南省怀化市中级人民法院（2019）湘12行初50号行政判决；二、确认沅陵县人民政府强制拆除沅陵县白田泥岩砖厂的行为违法；三、驳回沅陵县白田泥岩砖厂请求判令沅陵县人民政府赔偿600万元（具体金额以价值评估为准）的起诉。一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人沅陵县人民政府负担。一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人沅陵县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二〇年五月十九日法官助理张颢严书记员唐佳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条…行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法…（二）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；…第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：…（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律法规错误的，依法改判、撤销或者变更；…《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉…（十）其他不符合起诉条件的情形。…