广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终160号 上诉人（一审原告）容智平，男，1943年12月11日出生，壮族，住广西桂林市象山区。 委托诉讼代理人桑兆玉，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 委托诉讼代理人廖杰，桂林市住房和城乡建设局工作人员。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区人民政府，住所地：广西南宁市民生路2号。 法定代表人陈武，广西壮族自治区主席。 委托诉讼代理人曹吉锋，广西壮族自治区司法厅工作人员。 上诉人容智平及于林洲、龙伟共同诉桂林市人民政府（桂林市政府）国有土地上房屋征收决定及广西壮族自治区人民政府（以下简称广西区政府）行政复议决定纠纷一案，容智平、于林洲对桂林市中级人民法院作出的（2019）桂03行初251号行政判决不服，向本院提起上诉。本院于2020年2月28日受理后，依法组成合议庭进行审理。在本院审理过程中，于林洲以其已经与征收部门签订了《征收补偿协议》，该案无必要继续诉讼为由，向本院提出撤回上诉申请;龙伟向本院提交答辩状，称其在收到一审判决书之前已向一审法院寄出撤诉申请书，以其已经与征收部门签订了《征收补偿协议》，该案无必要继续诉讼为由，向一审法院提出撤回起诉的申请。本院于2020年4月1日通过网络线上询问上诉人容智平的委托诉讼代理人桑兆玉，其请求二审法院协调解决容智平涉案房屋被征收及强制拆除后的补偿安置和赔偿问题。本院向双方分别征求意见，因双方意见分歧较大，无法达成协议，遂终止协调程序。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：原告龙伟、于林洲、容智平分别在桂林市××区龙船坪拥有房屋并取得房屋所有权证书。因桂林市××区龙船坪特色街区（码头旅游服务设施建设项目）建设需要，2017年5月5日，桂林市房屋征收办公室作出《房屋征收预告书》，拟对该项目规划红线范围内的国有土地上房屋实施征收，告知建设项目、房屋征收范围、房屋征收实施单位等事项，并在征收范围内进行张贴公示。2017年5月10日，象山龙船坪特色街区提升改造工程项目指挥部（以下简称项目指挥部）发布《通知书》，告知相关人员，项目指挥部将于5月15日组织召开选定该项目房屋征收房地产评估机构的工作会议。2017年5月22日，桂林市国土资源局作出市国土资函〔2017〕186号《关于龙船坪特色街区项目用地意见的函》，对桂林市象山区人民政府《关于龙船坪特色街区改造项目用地规划意见的函》作出函复，认为该项目用地范围不涉及新增建设用地，不占用基本农田，用地规模基本合理。2017年7月20日，桂林市发展和改革委员会作出市发改管字〔2017〕179号《关于象山龙船坪特色街区（码头旅游服务设施建设项目）项目建议书的重新批复》，同意实施象山龙船坪特色街区（码头旅游服务设施建设项目）。2017年9月11日，桂林市房屋征收办公室再次作出《房屋征收预告书》，并在征收范围内进行张贴公示。2017年9月23日，桂林市房屋征收办公室作出《关于开展象山龙船坪特色街区（码头旅游服务设施建设项目）房屋征收工作的函》，告知项目指挥部，根据投票结果确定，将由广西冠峰测绘地理信息有限公司负责对该项目征收范围内的房屋及附属物进行调查测绘，由广西南宁市亿安房地产评估有限公司负责对该项目征收范围内的房屋及附属物进行评估。2018年6月6日，桂林市规划局作出市规管〔2018〕74号《关于龙船坪特色街区（码头旅游服务设施建设项目）的前期规划定点》，同意在漓江以西、龙船××路以南、美术馆北侧，按规划图位置开展龙船坪特色街区（码头旅游服务设施建设项目）前期工作。2018年8月17日，桂林市规划局作出市规办〔2018〕216号《关于变更龙船坪特色街区项目前期规划手续名称的复函》，同意将龙船坪特色街区项目前期规划手续项目名称按市发改委所批复项目建议书的项目名称进行变更。2018年8月20日，桂林市国土资源局作出市国土资函〔2018〕359号《桂林市国土资源关于变更龙船坪特色街区项目名称的意见》，同意将龙船坪特色街区项目名称由“龙船坪特色街区项目”变更为“龙船坪特色街区（码头旅游服务设施建设项目）项目”，其余事项仍按市国土资函〔2017〕186号文执行。2018年8月31日、11月20日，桂林市房屋征收办公室两次发布《房屋征收调查公示》，将征收范围内的房屋权属、区位、建筑面积等情况向被征收人公示，公示期为7天。2018年9月26日，桂林市政府发布《桂林市人民政府关于征求象山龙船坪特色街区（码头旅游服务设施建设项目）国有土地上房屋征收补偿安置方案意见的通告》，将《象山龙船坪特色街区（码头旅游服务设施建设项目）国有土地上房屋征收补偿安置方案》（征求意见稿）予以公布，征求公众意见，征求意见的期限为自该通告发布之日起30天。原告龙伟、于林洲分别提出意见和建议。2018年8月、11月，象山龙船坪特色街区（码头旅游服务设施建设项目）征收补偿安置资金已足额存入桂林市房屋征收办公室的银行专户，实行专户存储，专款专用。2018年11月19日，桂林市象山区人民政府作出象政函〔2018〕145号《关于增加征收龙船坪特色街区项目国有土地上5户房屋的函》，新增加征收项目范围内国有土地上房屋5户，总建筑面积约1600平方米。原告龙伟、于林洲的涉案房屋在新增加征收的房屋范围内。2018年11月28日，桂林市象山区人民政府作出《象山龙船坪特色街区（码头旅游服务设施建设项目）国有土地上房屋征收安置补偿项目社会稳定风险评估报告》，对该项目进行风险评估，认为社会稳定风险程度低。2018年12月21日，桂林市政府发布市政告字〔2018〕19号《桂林市人民政府关于象山龙船坪特色街区（码头旅游服务设施建设项目)国有土地上房屋征收决定的公告》（以下简称19号征收决定），对象山龙船坪特色街区（码头旅游服务设施建设项目)规划范围内的国有土地上房屋实施征收，公告项目名称、房屋征收范围等有关事项，并附《象山龙船坪特色街区（码头旅游服务设施建设项目）国有土地上房屋征收补偿安置方案》及龙船坪特色街区（码头旅游服务设施建设项目）位置示意图。三原告认为桂林市政府作出的19号征收决定不符合因公共利益征收的规定，补偿安置方案无法保障原告的基本生活水平不降低，侵犯了原告的合法权益，于是向被告广西区政府申请行政复议，请求撤销桂林市政府作出的19号征收决定。广西区政府于2019年4月22日作出桂政行复〔2019〕25号行政复议决定（以下简称25号复议决定），维持桂林市政府作出的19号征收决定。三原告不服，提起本案诉讼，请求：撤销19号征收决定和25号复议决定。 桂林市中级人民法院一审认为：关于被告桂林市政府作出的19号征收决定是否符合因公共利益征收的问题。本案中，涉案被征收房屋所属的龙船坪棚户区是桂林市旧城区内建设使用年限久、基础设施配套落后、房屋质量差、交通不便、治安和消防隐患大、环境卫生脏乱差的区域，被告桂林市政府为改善该区人居环境，促进经济社会协调发展，提升城市品位，实施象山龙船坪特色街区（码头旅游服务设施建设项目）建设而进行房屋征收，系对基础设施落后等地段进行旧城区改建，符合公共利益的需要。关于象山龙船坪特色街区（码头旅游服务设施建设项目）项目是否符合“四规划一计划”的问题。本案中，桂林市发展和改革委员会作出批复，桂林市规划局作出选址意见书以及《关于龙船坪特色街区（码头旅游服务设施建设项目）的前期规划定点》，桂林市国土局作出《关于龙船坪特色街区项目用地意见的函》。因此，被诉房屋征收决定的龙船坪特色街区（码头旅游服务设施建设项目）经过市发改、国土及规划部门批准同意实施，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的规划要求。关于被征收房屋的补偿款是否足额到位，是否符合专款专用的问题。本案中，房屋征收补偿资金已于2018年8月、11月足额存入户名为“桂林市房屋征收办公室”的专用账户，实行专户储存、专款专用。关于在征收过程中选定评估公司是否符合法律规定、是否剥夺了被征收人原址回迁的问题。房地产评估机构的选定、被征收人是否原址回迁的问题不是作出房屋征收决定的必经前置程序，而是后续补偿程序中的问题，不影响本案房屋征收决定的合法性，不属于本案审查范围。综上所述，被告桂林市政府作出的19号征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的房屋征收的基本条件，且事实清楚，证据充分，程序合法，被告广西区政府经复议予以维持正确，三原告要求撤销19号征收决定和25号复议决定的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告龙伟、于林洲、容智平的诉讼请求。 上诉人容智平上诉称：（一）一审判决错误认定涉案房屋征收决定符合公共利益需要。“龙船坪特色街区(码头旅游服务设施建设项目)”,主要目的就是为了旅游设施建设和商业开发，而不是为了公益事业。（二）一审判决错误认定上诉人房屋所在区域为棚户区。被上诉人没有任何证据证明本案涉及的征收项目为“棚户区改造”项目，其所提交的证据均指向“特色街区、旅游设施建设”。（三）一审判决错误认定征收房屋后进行的建设活动符合“四规划一计划”。桂林市政府要进行旅游设施和商业开发，明显不符合“四规划”中的城乡规划和专项规划，桂林市规划局并未最终核发符合城乡规划和专项规划的证明文件。（四）一审判决未对《社会稳定风险评估报告》的合法性作出认定。象山区人民政府制作的《社会稳定风险评估报告》，制定程序明显不当，不能正确反映风险等级，不是一份合法合格的报告。（五）一审判决严重错判补偿款符合足额到位、专户存储、专款专用的法定要求。被上诉人未就征收补偿款设立专户存储，不能证明补偿款已足额到位，不能保证专款专用。（六）一审判决错误认定评估公司的选定不属于本案审理范围。（七）象山区人民政府早在2017年5月份即开始组织实施违法征收，未向桂林市政府汇报审批。桂林市政府作出的涉案房屋征收决定只是在象山区人民政府的违法征收无法继续进行的情况下，纯粹走形式而已。象山区人民政府超越职权，违法制定《房屋征收补偿安置方案》,采取协议征收的方式，与109户被征收人中的89户在2018年6月1日之前就已经签订了房屋征收补偿安置协议。（八）房屋征收补偿安置方案是房屋征收决定的一部分,补偿方案不合法，房屋征收决定亦不合法。请求依法撤销一审判决，依法改判或发回继续审理。 被上诉人桂林市政府答辩称：涉案上诉人被征收的房屋位于桂林市××××街区。龙船坪街区是我市基础设施配套落后、房屋质量差、交通不便、治安和消防隐患大、环境卫生脏乱差的典型区域，出于改造人居环境、提升城市品味的需要，已被列入我市国民经济和社会发展计划当中。该项目从2017年5月起，陆续获得桂林市发展和改革委员会、桂林市规划局、桂林市国土资源局作出立项、规划及用地的批复。在此期间，我市按《国有土地上房屋征收和补偿条例》开始实施房屋征收前期工作：发布征收预公告，组织房屋征收调查实施单位对征收范围内的房屋开展调查、登记、公示；拟定并发布《桂林市人民政府关于征求象山龙船坪特色街区(码头旅游服务设施建设项目)国有土地上房屋征收补偿安置方案意见的通告》,并在征收范围张贴公示，向被征收人征求意见并予以回复；项目建设单位将征收补偿安置资金存入市房屋征收主管部门开设的专户；房屋征收实施单位进行社会稳定性风险评估并提出防范措施。2018年12月21日，答辩人鉴于该项目国有土地上房屋征收条件已具备，根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》《桂林市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》之规定，依法作出了被诉的房屋征收决定。一审判决认定答辩人作出的被诉的房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的要求，事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院依法予以驳回。 被上诉人广西区政府答辩称：一审判决事实认定清楚，法律适用正确。一审法院认为，桂林市政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，作出19号征收决定，系对基础设施落后等地段进行旧城区改建，符合公共利益需要。被诉房屋征收决定的龙船坪特色街区(码头旅游服务设施建设项目)经过市发改、国土及规划部门批准同意实施，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的规划要求。房屋补偿资金已于2018年8月、11月足额存入户名为“桂林市房屋征收办公室”的专用账户，实行专户储存、专款专用。房地产评估机构的选定、被征收人是否原址回迁的问题不是作出房屋征收决定的必经前置程序，而是后续补偿程序中的问题。桂林市政府作出19号征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的房屋征收的基本条件，且事实清楚，证据充分，程序合法。广西区政府具有作出行政复议决定的法定职权，经复议予以维持正确。因此，一审法院作出251号判决，驳回上诉人的诉讼请求，事实认定清楚，法律适用正确。答辩人作出25号复议决定的程序合法，受理程序、审理程序和作出行政复议决定的程序均符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。据此，本院对一审查明的事实予以确认。 另查明，2018年1月12日，桂林市第五届人民代表大会第三次会议第四次全体会议通过会议决定，批准《关于桂林市2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》，批准桂林市2018年国民经济和社会发展计划，龙船坪特色街区改造被列入该计划中。 本院认为：本案二审期间，上诉人于林洲向本院提出撤回上诉的申请。一审原告龙伟向本院提交答辩状，认为其已经与征收部门签订了《征收补偿协议》，该案无必要继续诉讼，其在收到一审判决书之前已向法院寄出撤诉申请书，申请撤回起诉。于林洲撤回上诉和龙伟撤回起诉系其处分自己诉权的真实意思表示，不违反法律规定，本院已经依法另行出具裁定书予以准许，故本案不再审理涉及该二人诉请的问题，仅对上诉人容智平的诉讼请求进行审理。 本案中，龙船坪是桂林市的旧城区域，桂林市政府实施象山龙船坪特色街区（码头旅游服务设施建设项目）建设，系对基础设施落后等地段进行旧城区改建,对改善该区域人居环境、提升城市品位有重大促进，属于公共利益的需要。桂林市政府提供的相关行政主管部门的审核、批复等函件，能够证明该项目属于旧城区改建项目。虽然该项目中包括有码头旅游服务设施建设项目和商业开发，但相关设施的建设并不影响旧城区改建的公共利益属性。因此，本院对上诉人容智平关于该项目是为了旅游设施建设和商业开发、不是公益事业的主张，不予支持。桂林市政府一审诉讼中提供的证据能够证实其作出被诉的19号征收决定时具备《国有土地上房屋征收与补偿条例》所要求的“四规划一计划”等条件，一审判决已经作了详细论述，本院不再重复。上诉人容智平主张象山区人民政府制作的《社会稳定风险评估报告》制定程序明显不当，不能正确反映风险等级没有事实和法律依据。桂林市房屋征收办公室出具的《征收与补偿资金的情况说明》，证明涉案项目补偿安置资金已经足额拨入专户存储、专款专用，上诉人容智平主张没有证据证明征收补偿款设立了专户存储，不能证明补偿款已足额到位和专款专用与本案查明的事实不符。桂林市政府作出19号征收决定并在征收范围内予以公告，且载明征收范围、房屋征收部门、房屋征收实施单位、征收补偿方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项。综上，桂林市政府作出的19号征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条等条款的相关规定。广西区政府25号复议决定，维持桂林市政府作出的19号征收决定，有事实和法律依据。 至于上诉人容智平诉称象山区人民政府征收实施程序倒置、征收补偿过低、未签订补偿协议及评估程序不合法等问题，均属征收决定实施过程中的行政行为，而本案被诉行政行为系房屋征收决定和行政复议决定，故上述征收实施过程中的行政行为合法性不属本案审理范围，本院不予审查，上诉人容智平可依法通过其他救济途径解决。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，驳回上诉人容智平的诉讼请求并无不当。上诉人容智平的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人容智平承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇二〇年五月十四日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 刘阳英