广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终403号上诉人（原审原告）中山市黄圃镇肉类联合加工厂，住所地广东省中山市黄圃镇二丘村海边。法定代表人黎灼元，该厂总经理。委托代理人邱文龙、邓达聪，系广东凯行律师事务所律师、实习律师。被上诉人（原审被告）中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号。法定代表人危伟汉，该市市长。委托代理人谢怀斌，中山市司法局工作人员。委托代理人吴让炜，广东中元（中山）律师事务所律师。上诉人中山市黄圃镇肉类联合加工厂（以下简称黄圃肉联厂）因与被上诉人中山市人民政府（以下简称市政府）行政命令纠纷一案，不服广东省中山市中级人民法院（2018）粤20行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，黄圃肉联厂位于鸡鸦水道。2010年12月22日，广东省人民政府作出粤府函〔2010〕303号《关于同意调整中山市饮用水源保护区划方案的批复》，同意对中山市饮用水地表水源保护区进行调整，根据《中山市生活饮用水地表水源保护区划调整方案（河流型水源地）》，黄圃肉联厂纳入黄圃水道饮用水源二级保护区范围。2017年5月26日，中山市环境保护局（以下简称市环保局）委托具有测绘资质的广东华远国土工程有限公司（以下简称华远工程公司）对黄圃肉联厂的位置进行核查，华远工程公司根据黄圃肉联厂的用地红线和测量的实际利用土地范围，核查认为黄圃肉联厂全部位于黄圃水道饮用水源二级保护区范围内。2017年6月20日，市环保局的执法人员进入黄圃肉联厂经营场地进行现场检查，并对该厂的生猪屠宰加工项目进行拍照，同时制作了《环境监察现场检查笔录》，记载该厂建成生猪屠宰加工项目，并于2000年获得立项许可（中环立字〔2001〕0093号），且已办理广东省污染物排放许可证（编号为：4420002011002783），检查结果为该厂位于黄圃水道范围内进行生产经营。2017年6月21日，市环保局作出环境违法行为立案登记表，认为黄圃肉联厂涉嫌在饮用水二级保护区内建成排放污染物的建设项目，对该厂的违法行为进行立案查处，同日，对黄圃肉联厂的经理黎伟立进行询问调查，黎伟立确认黄圃肉联厂的生猪屠宰加工项目在生产过程中产生屠宰废水。同年9月28日，市环保局作出中环请〔2017〕183号《关于申请拆除中山市黄圃镇肉类联合加工厂生猪屠宰加工项目的请示》，拟责令黄圃肉联厂一个月内自行拆除生猪屠宰加工项目，并报请市政府同意。同年10月16日，市政府作出行政处理告知书，告知黄圃肉联厂拟责令其一个月内自行拆除生猪屠宰加工项目，并告知其陈述、申辩、听证的权利，同年10月25日，黄圃肉联厂提出听证申请。同年11月10日，市政府的职能部门中山市法制局作出听证会通知书，告知黄圃肉联厂举行听证会的相关事项；同月23日举行听证会，听取了黄圃肉联厂的意见。同年12月21日，市环保局作出中环请〔2017〕243号《关于申请关闭中山市黄圃镇肉类联合加工厂生猪屠宰加工项目的请示》，申请市政府依据《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条第一款的规定下达行政处理决定。市政府依据上述请示，于2018年1月4日作出中府行决字〔2018〕1号《行政处理决定书》（以下简称1号行政处理决定），责令黄圃肉联厂在收到决定书之日起一个月内自行关闭生猪屠宰加工项目，于2018年1月9日送达黄圃肉联厂。黄圃肉联厂不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：撤销市政府作出的1号行政处理决定。另查明，2000年10月23日，中山市计划委员会作出中计基〔2000〕541号《关于中山市黄圃镇肉类联合加工厂的立项批复》，同意黄圃肉联厂项目立项。黄圃肉联厂持有的《广东省排放污染物许可证》，有效日期从2011年12月31日至2016年12月9日。该许可并未延期，根据该许可证的记载，黄圃肉联厂污水的排放去处为鸡鸦水道，排污种类为生产废水。原审法院审理认为：审查本案中市政府作出的1号行政处理决定是否正确，在于审查其职权依据是否充分，认定事实、适用法律及处理结果是否正确，程序是否合法。在职权依据方面，根据《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条第一款“……已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”的规定，市政府作为本市县级以上人民政府作出涉案处理决定职权依据充分。在认定事实、适用法律及处理结果方面，本案中，对于黄圃肉联厂的位置，根据市环保局委托的具有测绘资质的华远工程公司的测绘结果显示，黄圃肉联厂的位置位于黄圃水道饮用水源二级保护区范围内，黄圃肉联厂亦确认其生猪屠宰加工项目会排放屠宰废水，由于生活饮用水水源保护涉及到广大群众最基本的安全保障，而黄圃肉联厂的生猪屠宰加工项目是排放污染物的建设项目，市政府依据《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条第一款的规定作出1号行政处理决定，责令黄圃肉联厂拆除，认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，原审法院予以维持。在行政处理程序方面，2017年6月20日，市环保局对黄圃肉联厂进行现场检查，于同年6月21日对黄圃肉联厂的生猪屠宰项目进行立案查处。市政府于同年10月16日作出行政处理告知书，通知黄圃肉联厂自行拆除生猪屠宰加工项目，并告知黄圃肉联厂陈述、申辩、听证的权利。同年10月25日，黄圃肉联厂向市环保局提出听证申请，市政府遂于同年11月23日举行了听证程序。同年12月21日，市环保局向市政府提出中环请〔2017〕243号《关于申请关闭中山市黄圃镇肉类联合加工厂生猪屠宰加工项目的请示》，申请市政府依据《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条第一款的规定，下令拆除该厂的生猪屠宰加工项目。市政府经审查后，于2018年1月4日作出1号行政处理决定，并于2018年1月9日将上述处理决定送达给黄圃肉联厂。市政府作出涉案上述行政处理决定，处理程序合理、妥当，符合法律规定，原审法院予以维持。对于黄圃肉联厂提出市政府未在作出行政处理决定时对其进行补偿，涉案行政处理决定应予撤销的主张，原审法院认为，补偿并非市政府作出涉案行政处理决定的前置程序，故市政府在1号行政处理决定中未对黄圃肉联厂进行补偿并无不妥，故原审法院对黄圃肉联厂上述主张不予支持，黄圃肉联厂可就补偿问题另寻途径解决。综上，市政府所作1号行政处理决定，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：驳回原告中山市黄圃镇肉类联合加工厂的全部诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告中山市黄圃镇肉类联合加工厂负担。上诉人黄圃肉联厂不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。主要理由：一、该厂的客观违法行为并非其自身原因造成，市政府未给予补偿即责令拆除涉案项目的行为显然不当。一审法院认为该处理结果适当，属于事实认定错误。二、市政府责令关闭生猪屠宰项目的行为属于撤回行政许可的行为。三、一审法院仅依据《中华人民共和国水污染防治法》的规定认为责令拆除涉案项目的决定合法，却遗漏《中华人民共和国行政许可法》关于撤回行政许可应给予补偿的规定，属于适用法律错误。四、市政府未提出行政补偿内容而责令该厂关闭涉案项目的行为，违反行政法基本原则。一审认为“处理程序合理、妥当，符合法律规定”属于部分事实认定错误。五、市政府主动给予补偿是其应尽的义务。六、本案上诉人的行政行为程序可参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的相关规定。被上诉人市政府二审答辩请求驳回上诉，维持原判。主要理由：一、市政府作出的涉案处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决认定事实适用法律正确。二、黄圃肉联厂关于先补偿后关闭的观点，并没有法律依据，其观点不能成立。1.涉案处理决定不属于行政许可的撤回。黄圃肉联厂持有的排污许可有效期至2016年12月9日，该许可并未延期。市政府在作出涉案处理决定时，黄圃肉联厂已属于无证排污，责令关闭的处理决定不属于行政许可的撤回。2.关于水源保护区调整涉及到的补偿事宜不能参照适用国有土地上房屋征收补偿的相关规定，即不能参照适用“先补偿、后搬迁”的规定，补偿并非是市政府作出涉案处理决定的前置程序。3.市政府已告知黄圃肉联厂补偿事宜可向黄圃镇政府申请，环保问题涉及人民群众生命财产安全，且没有法律规定先行补偿作为责令关闭的前提条件，市政府对其作出关闭的处理决定，程序合法。经审查，本院对一审判决查明的事实予以确认。本院认为，本案系行政命令纠纷。综合二审上诉、答辩意见，双方对于黄圃肉联厂地处饮用水源二级保护区范围的事实以及对市政府的涉案处理程序没有异议。黄圃肉联厂上诉主张应当先补偿后责令关闭，市政府答辩主张补偿不是责令关闭的前置程序，故本院确定二审焦点问题是：对于建设项目被纳入饮用水源二级保护区的，政府作出责令关闭决定之前是否应当先给予补偿。《中华人民共和国水污染防治法》（2008年修订）第五十九条第一款规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”从该规定内容来看，无法得出相关政府在作出责令拆除或关闭决定之前应当履行先行补偿义务的结论。换言之，对于本案类似情况的执法要求是，只要已建成的建设项目属于排放污染物的项目，且该项目在饮用水源二级保护区内，则县级以上人民政府有权直接予以责令关闭或拆除，法律没有设定相关前置程序。黄圃肉联厂主张本案应当先补偿后责令关闭，不能成立，本院不予支持。黄圃肉联厂还主张本案应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定也不能成立，本案涉及的是政府对饮用水源的保护和对水污染行为的治理，并非基于因公共利益以土地利用的目的而实施房屋征收行为，应当适用水污染防治法的相关规定，对该主张本院亦不予支持。关于补偿问题，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”黄圃肉联厂主张的因行政许可撤回导致其损失的补偿问题，应当依法先向有关行政机关提出，市政府也已告知其可就补偿问题向黄圃镇人民政府提出，故对于补偿问题，黄圃肉联厂可按市政府指引另行法律途径解决。综上，中山市人民政府作出的涉案行政处理决定所依据的事实清楚、证据充分、程序合法，原审判决驳回中山市黄圃镇肉类联合加工厂的诉讼请求，并无不妥，本院予以维持。中山市黄圃镇肉类联合加工厂的上诉请求不成立，本院予以驳回。中山市人民政府答辩请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人中山市黄圃镇肉类联合加工厂负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  郭琼瑜审判员  戴剑飞二〇二〇年五月二十九日书记员  杨海萍