吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终34号 上诉人（原审原告）洮南市洮府乡福胜村村民委员会。 法定代表人李英海，村民委员会主任。 委托代理人王凤娟，吉林通业律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）姜文华，男，住吉林省。 被上诉人（原审被告）洮南市人民政府。 法定代表人纪纲，市长。 委托代理人耿亚林，洮南市国土资源局主任。 委托代理人周宏斌，吉林梓辛律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）白城市人民政府。 法定代表人李明伟，市长。 委托代理人纪强，白城市人民政府法律服务中心主任。 委托代理人荣家驹，白城市人民政府法制办复议应诉科科员。 被上诉人（原审第三人）洮南市黑水镇人民政府。 法定代表人陈东宇，镇长。 委托代理人郭兆成，副镇长。 委托代理人关林海，洮南市国土资源局黑水镇国土所所长。 被上诉人（原审第三人）吕宝田，男，住吉林省。 委托代理人李玉章，吉林百石律师事务所律师。 上诉人洮南市洮府乡福胜村村民委员会（以下简称福胜村）、姜文华与被上诉人洮南市人民政府、白城市人民政府、洮南市黑水镇人民政府（以下简称黑水镇政府）、吕宝田土地行政决定及行政复议一案，不服吉林省白城市中级人民法院（2018）吉08行初15号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人福胜村委托代理人王凤娟，上诉人姜文华，被上诉人洮南市人民政府委托代理人耿亚林，被上诉人白城市人民政府委托代理人纪强、荣家驹，被上诉人黑水镇政府委托代理人郭兆成、关林海，被上诉人吕宝田委托代理人李玉章到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原审法院查明，双方争议土地位于洮府乡福胜村与黑水镇丰满村交界处，长白公路西侧，土地总面积为25.68公顷。争议地在历史上是天然草地和天然泡塘，建国后被洮安县人民政府用来排放城市污水，在上世纪90年代初该泡塘逐渐干枯，被开发成耕地。在1989年全国土地详查时，争议地中旱田为0.66公顷,天然草地为24.32公顷,特殊用地(坟地)为0.20公顷,坑塘水面为0.50公顷。1996年3月，吕宝田与福胜村签订了《承包合同》，承包期到2005年末结束。2002年吕宝田在耕地内栽上山杏树，并与福胜村约定将承包期延长到2009年末。在吕宝田合同到期后，吕宝田与福胜村就争议地再次承包问题没有达成一致意见，福胜村将争议地发包给姜文华，期限为50年。黑水镇政府与吕宝田也签订了《林地承包合同》，将争议地承包给吕宝田50年。至此，引发了争议地土地所有权与使用权争议。 原审法院认为，（一）关于福胜村起诉是否超过法定起诉期限的问题。白城市人民政府主张福胜村收到复议决定时间为2018年4月20日，起诉期限届满的最后一日为5月5日，福胜村于5月7日起诉，已超过15天的起诉期限。经查，2018年5月5日为星期六、5月6日为星期日，均为休息日，顺延至5月7日，福胜村起诉符合法律规定。对白城市人民政府的主张依法不予支持。（二）关于第三人黑水镇政府、吕宝田是否具备对案涉争议地申请确权的主体资格问题。经查，吕宝田、黑水镇政府、福胜村就争议地承包合同纠纷的民事案件已中止审理，理由是争议地权属不清，须相关部门确定权属。所以黑水镇政府、吕宝田与案涉争议地的权属有利害关系，因此黑水镇政府、吕宝田具有申请确权的主体资格。福胜村关于黑水镇政府、吕宝田不具备确权申请人资格的主张，不予支持。（三）关于洮南市人民政府作出的洮政土决字[2017]5号确权决定及白城市人民政府作出的白政复决字[2018]3号复议决定是否合法的问题。洮南市人民政府经实地踏查并依据1989年完成的图幅号为L-51-102-13土地详查图、1989年的详查成果资料《洮南市土地详查数据簿》及2005年洮南市人民政府完成的洮府乡福胜村集体土地所有权确权资料，根据《中华人民共和国草原法》第九条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第十八条及《中华人民共和国土地管理法》第四十条的规定，将争议的24.32公顷草地、0.5公顷坑塘、0.20公顷坟地确定为国家所有，各方当事人均不具有国有土地使用权，将0.66公顷耕地确定为福胜村农民集体所有事实清楚、适用法律正确。复议机关白城市人民政府予以维持符合法律规定。福胜村及第三人姜文华主张争议地为农民集体所有证据不足，对其主张依法不予支持。虽然洮南市人民政府在确权决定中认定天然草地内有1.91公顷国有土地在军用土地范围内证据不足，但该认定不影响争议地为国家所有的处理结果。综上，依照《中华人共和国土地管理法》第十六条、第四十条，《中华人民共和国草原法》第九条，《确定土地所有权和使用权若干规定》第四条、第十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回福胜村的诉讼请求。案件受理费50.00元，由福胜村负担。 福胜村上诉称，黑水镇政府与吕宝田没有土地确权申请人资格。丰满村有健全的组织机构，无需任何人代理。黑水镇政府是以自己的名义将诉争土地承包给吕宝田，又提起确权申请。黑水镇政府不是诉争土地的权利人，与诉争土地无利害关系，无权提起土地确权申请。相关民事诉讼中止并不是认定黑水镇政府、吕宝田具有土地确权申请人的资格。吕宝田并非任何村村民，无权申请土地确权。洮南市国土资源局第二次土地调查确认了1996年土地勘界档案的效力，应确认土地归福胜村集体所有。诉争土地从历史到现在都是福胜村管理使用，从未与黑水镇的任何村发生土地权属争议，诉争土地周边也均为洮府乡土地。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决及被诉土地确权决定、行政复议决定。 姜文华上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决及被诉土地确权决定、行政复议决定。 洮南市人民政府答辩称，1.洮南市人民政府作出的土地决定认定事实清楚,证据确凿。经实地踏查，25.68公顷争议地完全落在黑水镇丰满村行政界线内，并经查看历年土地记录，权属明确。另经调查，洮南市林业局之前为姜文华发放的洮南林证字（2011）7180号林权证已经被洮南市人民政府依法撤销。2.洮南市人民政府作出的土地决定适用法律正确。3.吕宝田与争议地权属有利害关系，具有申请确权的主体资格。福胜村、黑水镇政府两方各自签订的民事合同不能作为确认土地所有权的法律依据，民事合同是否合法，与土地确权的行政行为没有因果关系，但争议土地的所有权归属对民事合同是否生效有决定性作用。地类现状不作为认定争议地权属归属的依据，姜文华认为的“占用即为合法”没有法律依据。请求维持原审判决。 白城市人民政府答辩称，洮南市人民政府作出的土地决定认定事实清楚，程序合法、适用法律正确，不存在可撤销情形。白城市人民政府作出的行政复议决定程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。请求维持原审判决。 本院查明事实与原审一致，本院予以确认。 本院认为，（一）《土地权属争议调查处理办法》第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”根据上述法律规定，土地确权申请应由与诉争土地有利害关系的当事人申请，因此本案各方当事人均具有申请土地确权的资格。 （二）《中华人民共和国草原法》第九条规定：“草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的草原，由国务院代表国家行使所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原。”《确定土地所有权和使用权若干规定》第四条规定：“依据一九五０年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”第十六条第二款规定：“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：(１)签订过土地转移等有关协议的；(２)经县级以上人民政府批准使用的；(３)进行过一定补偿或安置劳动力的；(４)接受农民集体馈赠的；(５)已购买原集体所有的建筑物的；(６)农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。”第十八条规定：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”在本轮确权过程中，洮南市人民政府经实地踏查并依据1989年完成的图幅号为L-51-102-13土地详查图、1989年的详查成果资料《洮南市土地详查数据簿》及2005年洮南市人民政府完成的福胜村集体土地所有权确权资料，能够证明25.68公顷争议地中旱田为0.66公顷,天然草地为24.32公顷,特殊用地（坟地）为0.20公顷,坑塘水面为0.50公顷，且24.32公顷天然草地、0.5公顷坑塘水面均为国有、0.66公顷旱田属于福胜村农民集体所有。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”本案中，争议地块原为坑塘、草原，在土改或者实施1962年《六十条》时，也没有分配给农民或者划入农民集体范围，因此，该草原应属于国家所有。福胜村提供的1996年洮府乡与黑水镇勘界档案材料，系双方联合勘定行政区域界线的协议，并非地籍登记材料，仅能证明涉案土地曾被相关村民小组耕种，但不能据以证明该土地已分配给农民集体。综上，福胜村主张案涉土地归农民集体所有，证据不足。洮南市人民政府作出的确权决定及白城市人民政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。福胜村及姜文华的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人洮南市洮府乡福胜村村民委员会及姜文华分别负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙慧源 审 判 员 王翼博 审 判 员 许家娟 二〇二〇年五月二十五日 法官助理 佀庆涛 书 记 员 王豆豆