陕西省咸阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕04行初14号 原告：长武鑫豪养殖农民专业合作社，住所地陕西省长武县相公镇东咀村100号，统一社会信用代码93610428MA6XMRDE9F。 法定代表人：景元宁，该合作社社长。 委托诉讼代理人：侯九龙，陕西希格玛律师事务所律师。 委托诉讼代理人：胡艳，陕西希格玛律师事务所律师。 被告：长武县人民政府。 法定代表人：温志刚，该县县长。 委托诉讼代理人：冯科，长武县农业农村局局长。 委托诉讼代理人：郭元利，长武县农业农村局法律顾问。 长武县鑫豪养殖农民专业合作社（以下简称鑫豪合作社）诉长武县人民政府行政补偿纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告长武县鑫豪养殖农民专业合作社委托诉讼代理人侯九龙，被告长武县人民政府委托诉讼代理人冯科、郭元利到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告鑫豪合作社诉称，原告合作社于2017年开始筹备，2017年4月7日在长武县发展和改革局申请备案成立，2017年5月经现农牧局核查批准完成养殖基地建设项目备案手续，2017年5月21日办理了环境评估影响登记表，2017年6月县国土资源局为原告办理了农业设施备案用地手续。2017年6月原告合作社成立并正式运营，前后投入资产150万元。2018年4月2日，被告下发了长政办法(2018)25号《关于印发的通知》，将泾河等河流水体边界一千米内的区域划分为禁养区。根据该通知，原告的养殖基地被划定在禁养区范围内。2018年8月15日，相公镇政府向原告发出《责令告知书》，责令原告尽快拆迁搬离。2018年8月19日，长武县动物卫生监督所向原告下发了《责令改正通知书》，责令原告关闭养殖基地。原告为响应政府的政策，于2018年9月16日主动将还未出栏的2500只鹅低价出售。但是，原告为建设养殖场所投入的各项经济支出150余万元如何补偿的问题，却无相关补偿方案。原告多次找相关部门解决此事，均未得到明确答复。原告于2019年3月31日在陕西省网上信访系统反映此事，2019年4月18日得到相公镇政府的书面答复：“目前无相关政策”。2019年10月16日，原告委托陕西西格玛律师事务所向被告邮寄《律师函》一份，正式向被告提出补偿申请，但至今为止，未收到被告的回复。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”以及《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条，“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”的规定，原告有权就自己的损失要求被告予以补偿。请求：判令被告依法履行行政补偿职责，向原告补偿因关停养殖场造成的经济损失共计150万元。 原告提供了以下证据： 第一组：1、营业执照；2、建设项目备案确认书；3、建设项目备案的批复；4、建设项目设施农用地备案通知书；5、农业设施复垦还耕承诺书；6、设施农用地复垦协议书；7、建设项目环境影响登记表。证明原告经被告职能部门批准，依法取得相关经营许可，被告作为行政机关应当保护原告的信赖利益，不得擅自改变已经生效的行政许可。 第二组：工程投标总价书，证明原告的建设资金投入因被告划定禁止养殖区域而损失。 第三组：1、长政办发（2018）25号文件；2、责令告知书；3、责令改正通知书。证明因划定禁止养殖区域，被告的相关职能部门依照被告下发的通知，责令原告关闭或者搬迁现有养殖场，属于行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可的行为，由此给原告造成的损失，被告应依法补偿。 第四组：1、长武县相公镇人民政府对原告关于补偿问题的回复；2、律师函及邮政快递单。证明被告收到原告的补偿申请后未履行行政补偿义务。 被告长武县人民政府答辩称：一、原告与被告行政补偿纠纷一案，原告曾于2019年10月向咸阳市中级人民法院提起诉讼，审理中原告撤诉，法院裁定准予撤诉，现原告又以同样的事实和理由重新提起诉讼，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十条规定，人民法院应不予立案。故对原告的起诉应不予立案或裁定驳回起诉。二、县政府不是本案适格的被告，原告起诉县政府诉讼主体明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，作出行政行为的行政机关才是适格被告。责令原告搬迁、关闭养殖场的通知，分别是长武县相公镇人民政府、长武县动物卫生监督所作出，因此县政府不是本案适格被告。三、原告开办养殖场，没有按照《中华人民共和国行政许可法》和相关的行政法规，规章办理审查许可，经营存在违法行为，属非法经营。原告没有申办《动物防疫条件合格证》，违反《中华人民共和国动物防疫法》第二十条、《动物防疫条件审查办法》第二条的规定。原告没有按照《中华人民共和国动物防疫法》第十九条、《中华人民共和国畜牧法》第三十九条规定建设沼气池、污水处理设施和无害化处理设施，污染土壤、环境，不符合养殖条件，谈不上设施齐全。长武县动物卫生监督所多次向原告下达整改通知，就其无动物防疫条件合格证，未建设排污设施进行监督，但该养殖场屡教不改，污水、鹅粪直接排放入泾河，造成动物疫情传播风险。原告输入的鹅没有《动物检疫合格证》，也未申报检疫，存在动物疫情隐患，违反了《中华人民共和国动物防疫法》第四十五条和《动物检疫管理办法》第三十二条的规定，动物卫生监督所例行公事根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十九条规定，对原告养殖场予以关闭是合法的。四、被告作出的长政办发（2018）25号《长武县畜禽禁限养区划定方案》划定禁养区是对《中华人民共和国河道管理条例》，国务院、环保部、农业部、省市环保农业部门有关水污染防治与环境保护的法规、规章等文件政策的贯彻落实。五、原告经营时未办理相关行政许可，属于违法经营；办理的建设项目环境影响登记备案也只是行政备案，不属于行政许可范畴，其依照行政许可法提出行政补偿，适用法律错误，被告不予补偿。六、原告于2018年8月15日收到相公镇人民政府的责令搬离通知，2018年8月19日收到长武县动物卫生监督所责令改正通知，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，其起诉期限应当自2018年8月20日起计算6个月，即2019年2月20日届满。原告于2020年2月提起本案诉讼，超过法定起诉期限。基于以上理由，请求驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告向法庭提供以下证据： 第一组：（2019）陕04行初95号行政裁定书及起诉状，证明原告重复起诉。 第二组：相公镇政府的责令告知书和长武县动物卫生监督所的责令改正通知书，证明长武县人民政府不是本案适格被告，且原告起诉超过法定起诉期限。 第三组：1、建设项目备案批复；2、建设项目设施农用地备案通知书；3、建设项目设施农用地备案表；4、建设项目环境影响登记表。证明原告的养殖场仅在政府相关部门做了行政备案，而不是行政许可。 第四组：长武县动物卫生监督所监管记录，证明原告的养殖场是非法经营。 经过庭审质证，除被告对原告提供的第二组证据的真实性不予认可外，双方当事人对对方所提供证据的真实性均无异议。对原告提供的证据被告质证认为：第一组证据全部是备案而不是行政许可，不能证明原告所要证明的问题；第二组证据投标书中的价目表系原告自己编制，没有任何第三方的认定，该证据没有证明效力；第三组证据中，对25号文件的证明目的不予认可，证据2与本案没有关联性，证据3通知书系因原告违反了动物防疫法而作出，并不仅仅因为原告在禁养区内；第四组证据中证据1与本案无关联性，证据2中并没有原告与律师事务所的委托书，不能说明是原告向被告提出了补偿申请。对被告提供的证据，原告质证认为：对第一组证据的证明目的不予认可，本次诉讼虽诉讼请求与第一次相同，但事实与理由不同，故不符合重复起诉的情形，被告提供的起诉状说明被告在2019年9月已经收到了原告要求行政补偿的申请，本次起诉不但有被告收到起诉状的事实还有原告委托律师发送补偿申请的事实，故原告本次起诉符合法律规定；对第二组证据的证明目的不认可，根据法律规定，对原告的补偿申请应该由县政府进行补偿，故被长武县人民政府作为本案被告适格，本案是针对被告收到原告的申请后未作答复而提出的诉讼，故本案起诉期限不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，本案未超过起诉期限；对第三组证据证明目的不予认可，批复实质上是准许原告在原址进行投资建设的行政许可行为，国土局的文件说明原告在原场所经营已经得到国土局的确认，视为行政许可，备案部门均同意备案应视为准予原告养殖的经营许可行为，环境影响登记表也同样视为行政许可；第四组证据监管记录所提出的问题能够解决，也不能证明原告非法经营。 原、被告提供的证据中工程投标书系原告自己制作，既不能证明其实际投入，更无法证明其因养殖基地被关闭所受损失，对此本院不予采纳。原告提供的其他证据和被告提供的证据双方当事人对其真实性均无异议，证据来源合法，内容真实，能够证明相关案件事实，本院予以采纳。 经审理查明，原告长武鑫豪养殖农民专业合作社家禽养殖基地建设项目于2017年经长武县发展和改革局、长武县农牧局备案，经长武县国土资源局对该项目设施农用地备案，并进行了建设项目环境影响登记后，在长武县相公镇东咀村进行家禽养殖。2017年7月18日、10月24日，经长武县农业农牧局检查，原告家禽养殖基地存在动物防疫条件不符合要求，未取得动物防疫条件合格证，未建堆粪场及排污设施，未落实四害措施，未建消毒池等问题。2018年4月2日，长武县人民政府制定长政办发[2018]25号《关于印发的通知》，该方案将泾河等河流水体边界1000米内的区域划定为禁养区，原告上述家禽养殖基地在该禁养区内。方案同时规定：禁养区内禁止任何单位（个人）发展规模养殖，已建成的规模化畜禽养殖场，由属地镇政府、街道办事处责令限期搬迁、关闭；禁养区内非饮用水源保护区只允许家庭式养殖畜禽，已建成的规模化畜禽养殖场，由属地镇政府、街道办事处责令限期搬迁、关闭。2018年8月15日长武县相公镇人民政府向原告发出《责令告知书》，认为原告的养殖场在禁养区内，且存在污染行为，限其3日内予以搬离禁养区，消除污染源。2018年8月19日，长武县动物卫生监督所向原告发出《责令改正通知书》，认为原告的养殖场选址在禁养区，违反了《动物防疫法》，依照《动物防疫条件审查办法》《长武县禁限区规定》之规定，责令原告于2018年8月22日之前关闭，进行场地清理并进行消毒，做好记录。后原告养殖基地关闭。2019年4月12日，长武县相公镇人民政府针对原告在陕西省网上信访系统提出的信访事项，作出相政发（2019）99号《关于景元宁反映鑫豪农业养殖合作社因环保问题被责令关闭的调查处理报告》，告知原告其“要求赔偿问题上级部门目前无政策。”2019年10月21日原告以其养殖基地被关闭，被告未对其损失进行补偿为由将被告诉至本院，请求被告补偿其经济损失150万元，诉讼中原告申请撤诉，2019年11月18日本院裁定准予原告撤诉。2019年10月16日，原告的代理律师侯九龙以受原告委托代为处理原告与被告间的行政补偿相关事宜的名义，向被告邮寄送达了《关于长武鑫豪养殖农民专业合作社申请行政补偿事宜的函》，被告于2019年10月17日收到该函后未作答复。 本院认为，被告长武县人民政府认为其未实施关闭原告养殖场的行为，主张其不是本案适格被告，但原告并未对关闭养殖场的合法性进行起诉，而是起诉要求被告长武县人民政府对因关闭养殖场给其造成的损失进行补偿。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”据此，行政机关因环境污染整治而关闭、搬迁养殖场造成养殖者损失的，补偿责任主体为县级以上地方人民政府，故长武县人民政府是本案的适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，被告于2019年9月17日收到原告律师要求补偿的申请，其未作出任何答复。据此，原告的起诉期限应从2019年11月18日至少计算至2020年5月18日，其于2020年1月10向本院提起诉讼，不超过起诉期限。 关于原告是否重复起诉，原告2019年10月21日起诉被告请求行政补偿一案中，原告并未提供其已向被告提出补偿申请的事实及证据，且当时被告收到原告律师函未届两个月。而本次起诉时原告提供了向被告提出补偿申请被告收到后两个月内未答复的事实与证据。前后两次诉讼虽当事人和诉讼请求相同，但事实与理由并不完全相同，故本次诉讼与前诉并不构成重复起诉，被告该项主张不能成立。 关于被告长武县人民政府是否具有履行行政补偿职责的问题。《畜禽规模养殖污染防治条例》第一条规定，为了防治畜禽养殖污染，推进畜禽养殖废弃物的综合利用和无害化处理，保护和改善环境，保障公众身体健康，促进畜牧业持续健康发展，制定本条例。第十一条规定，禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。 根据上述规定，本院认为，防治畜禽养殖污染、保护和改善环境、保障公众身体健康，既是行政机关履行畜禽养殖污染防治行政管理职责所追求的行政目标，也是建设畜禽养殖场、养殖小区的公民、法人或者其他组织应负有的义务。《畜禽规模养殖污染防治条例》依据其立法目的，规定在饮用水水源保护区区域内禁止建设畜禽养殖场、养殖小区。本案中，长武县人民政府发布《长武县畜禽禁限养区划定方案》，将泾河等河流水体边界1000米之内的区域划定为畜禽禁养区范围，符合《畜禽规模养殖污染防治条例》的前述规定。原告养殖基地位于畜禽养殖禁养区范围内，双方当事人对此亦无异议。 行政补偿是指行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法予以补偿的制度。《畜禽规模养殖污染防治条例》亦明确规定，因划定禁止养殖区域等确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，原告养殖基地位于长武县人民政府划定的禁养范围内，对于原告要求补偿其损失的请求，长武县人民政府应依法作出处理。 但原告向被告提出补偿申请后，被告未作出处理，原告提出的行政补偿请求尚需被告进行调查、裁量，以确定是否符合补偿条件及补偿范围、标准和数额，故本院依法判决被告针对原告的补偿申请作出处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下： 被告长武县人民政府在本判决生效之日起两个月内对原告长武鑫豪养殖专业合作社的行政补偿申请作出处理。 案件受理费50元（原告已缴纳），由被告长武县人民政府负担。 如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审判长  刘宏刚 审判员  周昌柱 审判员  张 娟 二〇二〇年五月十一日 书记员  李朝伟