重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书(2020)渝05行终152号上诉人(一审原告)高兰琼，女，汉族，1972年3月11日出生。住址：重庆市荣昌区。委托代理人何长申，重庆荣升律师事务所律师。被上诉人(一审被告)重庆市荣昌区规划和自然资源局。住所地：重庆市荣昌区昌元街道海棠社区迎宾大道20号5-1。法定代表人袁家荣，局长。被上诉人(一审被告)重庆市荣昌区盘龙镇人民政府。住所地：重庆市荣昌区盘龙镇盘周街104号。法定代表人兰来章，镇长。上诉人高兰琼因诉被上诉人重庆市荣昌区规划和自然资源局(简称荣昌规自局)、重庆市荣昌区盘龙镇人民政府（简称盘龙镇政府）行政协议一案，不服重庆市荣昌区人民法院作出的（2018）渝0153行初93号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月25日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。一审法院查明，高兰琼的丈夫潘正文在重庆市荣昌区盘龙镇兴龙村有自建房屋一座。2004年12月29日，重庆市人民政府作出《重庆市人民政府关于荣昌县盘龙镇过境段道路及拆迁安置工程农用地转用和土地征收的批复》(渝府地〔2004〕1200号)，同意原荣昌县人民政府将盘龙镇兴龙村一社(原隆兴村一社、四社)等的农用地3.4054公顷转为建设用地并予以征收。潘正文的上述房屋所在土地属于被征收范围内，在具体实施征地补偿安置过程中，原荣昌县国土资源和房屋管理局于2010年11月29日与潘正文签订了《征地拆迁补偿优惠购房安置协议书》，对该户的潘正文、高兰琼、潘航等3人进行了住房安置，并于2010年12月发放了房屋及建(构)筑物、附属物拆迁安置补偿费。其后高兰琼因继承又取得位于重庆市荣昌区盘龙镇兴龙村1社的农村房屋一套，并于2011年9月9日办理房屋产权证书。2013年2月5日，重庆市人民政府作出《重庆市人民政府关于荣昌县实施盘龙镇城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2013〕126号），同意原荣昌县人民政府将盘龙镇兴龙村1社、2社等的集体农用地4.9648公顷转为建设用地并予以征收。高兰琼因继承取得的上述房屋所在土地属于被征收范围内。2013年10月29日，原荣昌县国土资源和房屋管理局（甲方）与高兰琼（乙方）、盘龙镇政府（丙方）签订了《征地拆迁补偿优惠购房安置协议书》，就高兰琼户（高兰琼、潘正文、潘航共计3人）住房安置的有关事项进行约定，协议载明丙方负责计发搬家补助费、拆迁房屋残值补助费等。协议签订后，高兰琼依约领取了部分过渡费。之后，原重庆市荣昌区国土资源和房屋管理局（简称荣昌国土房管局）发现高兰琼户存在重复进行住房安置的情况后，于2017年6月29日向潘正文发出《通知》，决定取消高兰琼、潘正文、潘航在盘龙镇客家名苑项目的住房安置资格。潘正文及高兰琼不服该《通知》，向重庆市荣昌区人民政府申请行政复议，请求撤销荣昌国土房管局于2017年6月29日作出的《通知》并按照荣昌府发〔2008〕93号文件按享受两套房产标准予以安置。重庆市荣昌区人民政府于2017年11月15日作出行政复议决定书，决定撤销荣昌国土房管局于2017年6月29日作出的《通知》并责令其对申请人高兰琼、潘正文是否按照享受两套房产标准予以安置重新作出具体行政行为。之后，荣昌国土房管局于2018年3月7日以口头形式就住房安置问题向高兰琼作了解释说明，告知其不属于住房安置对象。2019年5月23日，荣昌规自局根据相关法律法规对高兰琼户作出了通知，对其其他应享受的征地补偿安置情况重新进行了核定，并于2019年5月27日送达原告。庭审中，荣昌规自局称盘龙镇政府系受其委托具体从事部分征地补偿安置事宜，其表示因2013年10月29日与高兰琼所签的协议违反了相应法律法规的规定，故作出新的补偿安置通知，原协议不再履行。一审法院认为，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本案主要涉及行政协议的履行及单方变更等问题。行政协议作为一种特殊的行政行为，既需要行政机关在法定职责内依法行使职权，又需要与行政相对人在协商一致的基础上达成合意，其区别于民事协议的一个重要之处在于行政协议中的行政主体依法享有行政优益权，可以根据国家行政管理或公共利益的需要，单方面依法变更或解除合同。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款(十一)项亦将行政机关违法变更、解除行政协议纳入行政诉讼受案范围，但法律、司法解释并未对行政机关单方行使变更、解除权的条件进行明确规定。一般认为，行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使。但是过于限制行政机关对于行政协议的单方变更、解除权亦存在问题，因此，对于行政协议履行过程中基于行政优益权的单方变更权之外，行政机关基于其他的正当事由亦应当在一定程度上有权变更、解除行政协议。综合《重庆市征地补偿安置办法》(重庆市人民政府令第55号)第二十二条第一款“在征地拆迁范围内，有下列情形之一的，不属于住房安置对象：……（三）通过买卖、继承、赠予等方式取得房屋产权的城镇人员，但在城镇确无住房的除外”及第二十八条第二款“住房安置对象在2个或2个以上的农村集体经济组织建有住房的，在征地拆迁时只安置1次住房”的规定可知对已进行了住房安置的征地农转非人员不能再次给予住房安置。本案中，原荣昌县国土资源和房屋管理局实施《重庆市人民政府关于荣昌县盘龙镇过境段道路及拆迁安置工程农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2004〕1200号）过程中，已对高兰琼户的成员高兰琼、潘正文、潘航进行了住房安置，故后续征地补偿安置中，上述人员不应属于住房安置对象。荣昌规自局在履行原荣昌县国土资源和房屋管理局与高兰琼、盘龙镇政府于2013年10月29日签订的《征地拆迁补偿优惠购房安置协议书》的过程中，发现与高兰琼户所签订的补偿安置协议存在重复予以住房安置的情形，继续履行该协议明显违反法律法规规定并损害社会公共利益，遂作出不再履行原协议的意思表示，系对原协议中违法不当行为的纠正，符合法律规定，同时作出通知对高兰琼户其他应享受的补偿安置情况重新进行核定，属于对之前签订的行政协议变更后的补偿决定，现高兰琼请求荣昌规自局、盘龙镇政府履行变更前的《征地拆迁补偿优惠购房安置协议书》于法无据，一审法院不予支持。高兰琼若认为荣昌规自局变更原行政协议后的补偿决定侵犯了其合法权益，可作为对荣昌规自局新的行政行为不服通过其他途径另行主张权益。综上依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回高兰琼的诉讼请求。上诉人高兰琼不服一审判决上诉来院，请求：撤销一审判决并改判支持其诉讼请求。其上诉理由为：一、一审判决认定事实不清。二、一审判决综合《重庆市征地补偿安置办法》第二十二条、第二十八条之规定认定上诉人不能再次给予住房安置系适用法律错误。被上诉人荣昌规自局、盘龙镇政府未向本院提交书面答辩意见。各方当事人向一审法院举示的证据经一审法院当庭质证，且已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定正确，本院予以采信。本院认为，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，具有行政性、法定性等特点，与平等主体间订立的民事合同不同，在该合同违反法律情形下可以根据国家行政管理或公共利益的需要，单方面依法变更或解除合同。根据《重庆市征地补偿安置办法》(重庆市人民政府令第55号)第二十二条第一款“在征地拆迁范围内，有下列情形之一的，不属于住房安置对象：……（三）通过买卖、继承、赠予等方式取得房屋产权的城镇人员，但在城镇确无住房的除外”及第二十八条第二款“住房安置对象在2个或2个以上的农村集体经济组织建有住房的，在征地拆迁时只安置1次住房”的规定可知对已进行了住房安置的征地农转非人员不能再次给予住房安置。本案中，原荣昌县国土资源和房屋管理局实施《重庆市人民政府关于荣昌县盘龙镇过境段道路及拆迁安置工程农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2004〕1200号）过程中，已对高兰琼户的成员高兰琼、潘正文、潘航进行了住房安置，故后续征地补偿安置中，上述人员不应属于住房安置对象，继续履行涉案协议明显违反法律法规规定并损害社会公共利益，荣昌规自局遂作出不再履行原协议的意思表示，系对原协议中违法不当行为的纠正，符合法律规定。综上，一审法院判决正确。高兰琼要求撤销一审法院判决的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人高兰琼承担。本判决为终审判决。审判长  龙晓波审判员  曾 平审判员  封 莎二〇二〇年五月二十五日书记员  温夏秋