江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣03行终14号上诉人（原审原告）上栗县金磊建材有限公司，住所地江西省上栗县长平乡落星村，统一社会信用代码91360322309158658Q。法定代表人黄小英，该公司总经理。委托代理人周新华，江西三松律师事务所律师。上诉人（原审被告）上栗县长平乡人民政府，住所地江西省上栗县长平乡星辉村，统一社会信用代码11360322014573133R。法定代表人肖航涛，该乡人民政府乡长。委托代理人黄东，该乡人民政府工作人员。委托代理人尹添，江西博韬律师事务所律所。上诉人上栗县金磊建材有限公司（以下简称金磊公司）、上栗县长平乡人民政府（以下简称长平乡政府）因乡镇行政强制一案，不服萍乡市安源区人民法院（2019）赣0302行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。金磊公司法定代表人黄小英、委托代理人周新华，长平乡政府委托代理人黄东、尹添到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明，金磊公司坐落于上栗县长平乡落星村。2017年12月8日，萍乡市人民政府办公室向各县区下发萍府办督字（2017）88号“关于刘奇省长在萍乡调研时指出要整改的事项进行督办的通知”，其中明确在“上莲高速落星村（231省道）附近有砖厂”需要进行整改。上栗县人民政府接到该通知后，要求长平乡政府对金磊公司进行整改，长平乡政府组织人员对金磊公司厂区的烟囱进行了强制拆除。2018年3月28日，上栗县人民政府向长平乡政府下发了督办单，指出其应于2018年2月8日前对金磊公司关停拆除到位，但未全部落实，现要求长平乡政府整改到位。长平乡政府制定了拆除厂房实施方案，方案载明经长平乡政府党委、政府研究，决定对金磊公司厂房予以全面拆除。长平乡政府组织人员对涉案厂房进行了强制拆除。金磊公司不服，于2018年7月18日以上栗县人民政府为被告，向萍乡市中级人民法院提起行政诉讼，2018年12月17日，萍乡市中级人民法院作出（2018）赣03行初36号行政裁定书，以上栗县人民政府不是案件的适格被告，驳回了金磊公司的起诉。金磊公司不服该裁定，上诉至江西省高级人民法院，江西省高级人民法院于2019年5月23日作出（2019）赣行终123号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定，但告知金磊公司可在起诉期限内（扣除案件一、二审审理期限）另行起诉。金磊公司于2019年7月26日向一审法院提起诉讼，请求确认长平乡政府于2017年12月29日和2018年3月24日实施的强拆行为违法。一审认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”因此，长平乡政府具有对乡村违法建设予以拆除的法定职权。关于案件的诉讼时效问题，经查，长平乡政府实施拆除行为后，金磊公司以上栗县人民政府为被告于2018年7月18日向萍乡市中级人民法院提起行政诉讼，后江西省高级人民法院也在裁定书中明确告知金磊公司可以在起诉期限内(扣除一、二审审理期限)另行起诉，故金磊公司本次诉讼未超过起诉期限。关于金磊公司的拆除行为是否合法的问题，虽然金磊公司在审理中并未提交证据证明公司是否办理采矿许可、用地许可、环保许可证等相关手续，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款的规定，长平乡政府仍应举证证明其拆除的程序合法。然而，长平乡政府向一审法院提交的现有证据也不足以证明长平乡的行为符合前引法律规定及《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条之规定，本案中，长平乡政府在作出强制拆除决定前，既未事先以书面的行为催告原告应该履行的义务并告知履行义务的期限、方式及享有陈述及申辩的权利，也未下达书面的强制执行决定书、发布拆除公告并告知金磊公司强制拆除的理由、依据，申请行政复议或提起行政诉讼的途径及期限，就在2017年12月29日和2018年3月24日组织人员对金磊公司的烟囱和厂房进行了拆除，故长平乡政府作出的拆除行为程序违法。因涉案建筑物已被拆除，不存在可撤销的内容，故应认定长平乡政府作出的涉案强制拆除行为违法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认长平乡政府于2017年12月29日、2018年3月24日对金磊公司实施的拆除行为违法。金磊公司上诉称：1.金磊公司设立时的建设许可、公司审批等等行为都是长平乡政府代为办理审批的，金磊公司系经长平乡政府及相关部门单位合法审批许可设立的公司。本案无任何证据证明涉案砖厂在乡村规划范围内，原审法院断然认定涉案砖厂在乡村规划范围内，属于认定事实错误。2.根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，乡、镇人民政府仅对乡、村规划区内未依法取得规划许可证或未按照乡村规划许可证的规定进行建设的建筑物享有强制拆除权，而对乡村规划区外的任何建筑均没有强制拆除权。涉案砖厂事实上建设在荒郊野外，不在乡村规划范围内，一审法院在无任何证据证明涉案砖厂在乡村规划范围内的情况下适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条属适用法律错误。请求二审法院依法纠正一审法院认定“长平乡政府具有对乡村违法建设予以拆除的法定职责”的错误认定，依法认定长平乡政府无权拆除涉案厂房、设备、其他财产并认定长平乡政府拆除行为为越权行为。长平乡政府答辩称，金磊公司厂房在长平乡政府的管辖范围，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，长平乡政府具备强制拆除金磊公司厂房的法定职责。长平乡政府上诉称：1.金磊公司起诉长平乡政府2017年12月29日的强制拆除行为超过了六个月的起诉期限，一审法院认定本案未超过起诉期限属于认定事实错误；2.长平乡政府已经提供了相应的证据证明金磊公司为没有办理采矿许可、用地许可、环保许可、安全许可等相关手续的无证经营企业，长平乡政府根据相关行政管理部门的意见下发了相关的处罚决定，金磊公司没有按期改正。一审法院根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定认定长平乡政府具有乡村违法建设予以拆除的法定职责，长平乡政府才对金磊公司未取得合法的建设手续及相关部门的行政许可的厂房进行强制拆除，长平乡政府在与金磊公司多次沟通、送达拆除实施方案并在金磊公司没有任何反对的情况下，才组织人员进行拆除。长平乡政府在强制拆除的程序上具有瑕疵，但不能据此认定强制拆除行为错误。3.长平乡政府仅拆除金磊公司的烟筒和厂房，并没有拆除其设备，也没有毁坏其他财产。在实施拆迁前，金磊公司厂房内值钱的物品已全部搬走，实施拆除时，金磊公司股东和当地村委会干部均在场，其配合拆除行为，没有表示任何反对，若二审法院坚持认为拆除行为违法，应当查清上述事实及金磊公司未取得任何行政许可的事实。虽然长平乡政府在实施具体行政行为的过程中，程序上有瑕疵，但不能否定长平乡政府的拆除行为旨在保护生态环境，符合党委及上级领导的正确指示。金磊公司属于违法违规企业，长平乡政府的拆除行为实质上正确。因此，请求二审法院依法撤销原判，改判驳回金磊公司的诉讼请求。金磊公司答辩称：1.一审有证据证明本案未超过起诉期限；2.长平乡政府在未下达任何拆迁通知的情况下实施强制拆除，明显构成违法。3.长平乡政府将厂房内所有的物品进行毁坏拆迁，而非选择性拆迁。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，双方当事人对于长平乡政府于2017年12月29日、2018年3月24日对金磊公司实施了强制拆除行为并无异议，根据当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：一、金磊公司提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；二、长平乡政府对金磊公司实施强制拆除行为是否构成违法。一、关于金磊公司提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题废止前的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不超过两年”。2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条将上述规定修订为“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年”。本案中，长平乡政府实施的强制拆除行为发生于2017年12月29日及2018年3月24日。金磊公司以上栗县政府为被告提起行政诉讼的时间为2018年7月18日，根据江西省高级人民法院于2019年5月23日作出的（2019）赣行终123号行政裁定释明金磊公司起诉可扣除该案一、二审审理期限，金磊公司于2019年7月26日向一审法院提起本案诉讼未超过前述法定起诉期限。故长平乡政府提出本案超过起诉期限的意见不能成立，本院依法不予支持。二、关于长平乡政府对金磊公司实施强制拆除行为是否构成违法的问题行政诉讼系以对行政行为合法性审查为核心的诉讼，人民法院对行政行为的职权、事实、法律适用、程序等进行司法监督和审查。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，只要行政行为存在主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当的情形之一，即应对行政行为的合法性给予否定性评价。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款之规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。据此，若作出被诉行政行为的行政机关不能证明其行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序正当合法，即应承担败诉的后果。具体到本案中，长平乡政府以金磊公司未取得建设、生产经营等相关行政许可，且其拆除行为系出于保护生态环境的目的为由提出抗辩，但其在法定举证期限内并未提供行使法定职权及履行法定程序的相关证据。本院认为，履行职责的目的正当性不足以赋予行政行为合法性，长平乡政府仍应对其职权依据、事实认定、法律适用及程序合法性承担举证责任。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”虽然长平乡政府据此享有对乡、村庄规划区内违法建设的强制拆除权，但长平乡政府在法定举证期限内提交的证据不足以证明金磊公司系位于乡、村庄规划区内，且长平乡政府亦未提供其在对金磊公司的厂房进行拆除前，已根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定作出责令停止建设、限期改正决定的相关证据。因此，长平乡政府在未作行政决定的情况下将金磊公司的厂房视为违法建筑予以强制拆除，缺乏事实和法律依据，不符合依法行政原则，应当对其合法性予以否定性评价。一审法院认定长平乡政府具备法定职权，但未对长平乡政府主张其系基于该条履行拆除职责的意见作出评价，确属不妥，本院予以指正。此外，长平乡政府未举证证明其在实施行政强制过程中已履行《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条规定的催告、听取陈述、申辩等程序义务，一审认定其程序违法并无不当，本院予以认同。在本案审理过程中，当事人对涉案厂房是否位于乡、村庄规划范围内形成争议，其实质争议为涉案厂房是否属于违法建筑。本院认为，本案被诉行为为强制拆除事实行为，诉讼标的为强制拆除行为的合法性，而非行政相对人行为的合法性。因强制拆除事实行为并不以追求法效力为目的，仅产生事实效果，而不涉及对被拆除建筑的性质认定，故本案对强制拆除事实行为的合法性评价并不涉及涉案建筑本身是否属于违法建筑的认定。换而言之，涉案厂房是否属于违法建筑以及涉案厂房的价值，不属于本案的审理范围，金磊公司可另寻救济途径。综上所述，长平乡政府于2017年12月29日、2018年3月24日对金磊公司实施的拆除行为违法。一审判决处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人长平乡政府负担。本判决为终审判决。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇二〇年五月二十五日法官助理吴勇书记员刘诗怡