青海省都兰县人民法院   民事判决书   （2020）青2822民初50号   原告：额登格日力，男，1988年3月10日出生，蒙古族，公民身份号码×××。   委托诉讼代理人：娜仁花，青海瀚海律师事务所律师。   被告：闫海平，男，1975年4月6日出生，藏族，公民身份号码×××。   原告额登格日力与被告闫海平确认合同无效纠纷一案，2019年7月24日我院作出（2019）青2822民初504号民事判决，额登格日力不服提出上诉。2019年11月28日青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院作出（2019）青28民终435号民事裁定，撤销本院（2019）青2822民初504号民事判决，发回本院重审。本院于2020年1月15日受理后，依法适用普通程序另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告额登格日力及其委托诉讼代理人娜仁花，被告闫海平均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告向本院提出诉讼请求：一、依法判令原、被告签订的《土地租赁承包合同》无效；二、请依法判令被告向原告返还土地承包费用200000元；三、案件受理费用由被告承担。事实与理由：原、被告于2017年4月1日签订了《土地租赁承包合同》，合同约定被告将位于都兰县诺木洪农场的40亩沙荒土地承包给原告使用，承包年限为12年，即2017年1月1日至2029年11月1日止。合同签订后，原告按照合同约定之内容通过银行转账的方式将200000元土地承包费用支付给了被告，原告才得知被告承包给原告的土地位于青海柴达木梭梭林国家级自然保护区内，该土地不允许种植、开垦或使用，更不允许承包，被告对于此情况知晓，且被告承包给原告的沙荒土地系被告在未取得相关手续的情况下私自开垦所得，但被告在签订合同时向原告隐瞒了此情况。原告认为被告在与原告签订合同时应遵循诚实信用原则，现被告在隐瞒原告实际情况下与原告签订了合同，其行为已经严重损害了原告的合法权益，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款之规定，应当认定该合同无效，被告应当返还原告支付的承包费用200000元。   被告辩称，原告承包的土地是位于梭梭林保护区，但是我在1997年拿到了草原使用证，2013年才成立的梭梭林保护区，原告承包土地在梭梭林保护区成立之前，我给原告承包的土地是合理合法的。   本案当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了举证和质证。   一、原告为支持其诉讼请求，向法庭出示以下证据：   证据一、《原告居民身份证》复印件一份，拟证实原告的诉讼主体资格。   被告质证认为，对该组证据无异议，予以认可，   证据二、《土地承包租赁合同》一份，拟证实承包亩数、租赁期限、每亩的单价及共计支付的租赁费用。该证据中无法显示涉案土地的方位、坐标。   被告质证认为，对该组证据的真实性予以认可，证明方向不认可。协议中双方约定的条款并不能证明被告方违反了国家强制性规定，双方约定的条款中并没有涉及国家强制性规定的任何条款，协议约定符合法律规定。   证据三、《青海农村信用社汇款凭证》一张，拟证实原告于2016年6月4日向被告转款200000元的事实。   被告质证认为，对该组证据无异议，予以认可。   证据四、《照片》六张，拟证实在租赁土地上修建机井，之后因不让在该土地种植，相关部门已炸毁，导致枸杞苗死亡。新拍《照片》九张，拟证实井是联合部门炸毁的。   被告质证认为，原审时法官去了现场，机井是好的，说明机井是私人炸毁的，但苗木死了是事实。   证据五、《青海省柴达木梭梭林国家自然保护区截屏》《青海柴达木梭梭林自然保护区都兰分区作战保护指挥图》《梭梭林自然保护区面积图及梭梭林保护区机井分布图》各一份，拟证实被告承包给原告的土地位于梭梭林保护区；梭梭林保护区机井分布图中，原告所租赁的土地上的机井不再其范围内，证明被告租赁给原告的土地打的机井是不符合规定的，不符合国家的地点地位，所以都兰县相关部门把机井直接炸毁了；梭梭林保护地带图中，原告租赁的土地在保护其中，不能进行种植。   被告质证认为，地图的来源及真实性持有异议，虽然三份地图能证明涉案土地的具体坐标地址，但不能证明该土地没有得到相关部门批准，该三份地图中不能反映出主管部门关于该土地不能种植的明确性规定。   证据六、《光碟》两张，拟证实现场方位和机井问题。   被告质证认为，照片资料不能证明该机井不能正常使用，也不能证明枸杞的成活率。   证据七、《梭梭林保护区总体规划文件》一份，拟证实种植土地属于保护地带的全部要清场，合同已经无法继续履行。   被告质证认为，根据合同约定，2018年4月原告不交地租就构成违约。   证据八、《关于严禁在梭梭林保护区进行违法活动的通知》一份，拟证实原告承包的土地属于梭梭林保护地带，禁止非法开垦，都兰林业和草原局于2019年4月15日下发。   被告质证认为，对该组证据无异议，予以认可。   证据九、都兰森林公安局送达的《责令整改违法行为通知书及送达回证》一份，拟证实被告抗辩其开垦租赁行为合法的意见不属实，是被告私自开垦。   被告质证认为，对该组证据无异议，予以认可。   证据十、都水罚字【2017】第001号（水）《行政处罚决定书》一份，拟证实被告非法开采地下水被都兰县水利局处罚的事实。   被告质证认为，对该组证据无异议，予以认可。   二、被告为支持其辩解意见，向法庭提交以下证据：   证据一、《草原流转协议书》《草原使用证》各一份，拟证实被告方以合同形式取的涉案土地使用权，该土地的原承包人为香其布、加洛，流转人为被告方，被告方取得的该流转土地合法有效。   原告委托诉讼代理人质证认为，对该协议真实性无异议，但是对流转土地承包期30年有异议，因为应该最长不超过20年。   证据二、《土地审批批复》《林权证》各一份，拟证实被告开垦的土地是合法的。   原告委托诉讼代理人质证认为，林权证的真实性无异议，对证明方向有异议。该林权证显示的林班是61号，我方提交的证据中林班是192号，被告该林权证对应的土地与双方争议的不是同一土地，故对举证方向有异议。   证据三、2016年5月25日《人工种草审核审批表》一份，拟证实案涉土地属于审批土地中的一部分。   原告委托诉讼代理人质证认为，对该组证据的真实性认可，审批表现是被告以都兰宏强饲草有限公司名义申请，该审批与我方提交的通知相矛盾，且该证据上允许种植的是地膜玉米。故对证明方向不认可。此外，行政处罚是2017年，该审批是2016年，故审批到底是否落实我方一直未见文件。   证据四、《草原使用权证》一份，拟证实该草场是个人草场。   原告委托诉讼代理人质证认为，对该组证据的真实性无异议，对关联性有异议，第二轮草场确权已经开始，被告应提交新的使用权证，该使用权证与本案无关。   三、本院依职权调取如下证据：   《涉案土地位置坐标图》《涉案土地在梭梭林保护区的位置图》《青海省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改方案》（青发〔2018〕44号）各一份，证实涉案土地位于青海柴达木梭梭林国家级自然保护区都兰分区试验区范围内，青海省委下发文件确定了整改目标及措施，就都兰分区非法种植枸杞的行为采取分阶段恢复治理的方式。   以上证据经双方当事人质证，被告对原告出示的十组证据的真实性均未提出异议，本院审查认为，上述十组证据与本案待证事实均存在关联，本院予以采信。原告对被告出示的四组证据的真实性均未提出异议，客观真实，本院予以采信。对本院依职权调取的证据原、被告双方均无异议。   经庭审核实双方当事人无异议和本院审查确认的证据，本院认定事实如下：2011年8月16日，被告从香其布、加洛处承包了其草原，该草场为西至苏克草原、东至宗加界限、南至青藏公路全部沙滩荒地。2016年4月10日，被告以其成立的都兰宏强饲料有限公司名义向都兰县宗加镇政府提出申请，计划在其承包的草原上种植3300亩饲草饲料，2016年5月25日宗加镇艾斯力金村村民委员会、都兰县宗加镇人民政府、都兰县草原监理站、都兰县农牧林业和扶贫开发局同意其种植2500亩地膜玉米。2017年4月1日原、被告双方签订《土地租赁承包合同》，合同约定被告将位于都兰县诺木洪农场40亩沙荒土地承包给原告使用，承包年限为12年，即2017年1月1日至2029年11月1日止。2017年不收土地承包费，2018年至2026年土地承包费每亩每年900元，2026年至2029年承包费按市场价重新定价。2016年6月4日原告通过银行转账的方式向被告支付土地平整费200000元，未向被告支付土地承包费。   另查明，被告承包给原告的土地位于其承包的草场中，属于种植饲草饲料的3000亩土地中的一部分，地理位置在青海柴达木梭梭林国家级自然保护区都兰分区的实验区范围内，该涉案土地与被告取得林权证所对应的880亩土地属不同地块。   本院认为，结合本案审理情况，本案争议的焦点问题为《土地租赁承包合同》是否无效；原告支付的200000元应否退还。   一、关于本案《土地租赁承包合同》是否无效的问题   根据《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第五十二条之规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本院认为，合同是否无效，应就合同内容及履行情况等问题进行综合考量，因本案中原、被告双方签订的《土地租赁承包合同》不存在《合同法》第五十二条前三项规定的情形，因此本院将结合《合同法》第五十二条第（四）（五）项、《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国自然保护区条例》等法律、行政法规的规定对本案合同是否有效进行综合判断考量。   （一）原告主张合同无效是否成立。1.根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条的规定，国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。本案中，原告承包的40亩土地位于青海柴达木梭梭林国家级自然保护区都兰分区的实验区范围内，虽《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条第四款规定实验区内可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动，但被告闫海平并未就涉案土地的开垦种植行为取得青海省人民政府林业部门的审批同意，同时青海省人民政府林业部门也未下发过关于许可种植人员在试验区实验种植枸杞的相关文件，所以即使原、被告签订的《土地租赁承包合同》确系双方当事人的真实意思表示，但平整土地种植枸杞之行为已然违反了《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条第四款、第二十六条关于未经审批而禁止开垦的强制性规定。该条文虽未明确规定违反该规定将导致合同无效或不成立，但良好的生态环境作为最公平的公共产品、最普惠的民生福祉，所以违反该规定若使合同继续履行则必然损害社会公共利益。2.根据《中华人民共和国土地管理法》第三十九条第一款和《中华人民共和国草原法》第四十六条的规定，禁止毁坏和开垦草原。由于本案被告将其承包的草原在未经审批的情况下擅自改变土地用途，开垦后用于种植枸杞，该行为亦违反了法律的禁止性规定。3.结合中共青海省委、青海省人民政府关于印发《青海省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改方案》的通知（青发〔2018〕44号）可知，青海省人民政府禁止在涉案区域内种植枸杞，故通过人工封禁和自然修复的方式来恢复生态环境。因此，本院认为原、被告双方签订的《土地租赁承包合同》违反了我国《合同法》第五十二条第（四）（五）项的规定，该合同无效。   （二）关于被告的抗辩意见能否成立的问题。被告抗辩认为，承包给原告的土地是其通过合法途径取得，拥有草原使用证。同时，2016年4月10日，其以都兰宏强饲料有限公司名义向都兰县宗加镇人民政府提出申请，计划在包括涉案土地在内的其承包的草原上种植3300亩饲草饲料，2016年5月25日宗加镇艾斯力金村村民委员会、都兰县宗加镇人民政府、都兰县草原监理站、都兰县农牧林业和扶贫开发局同意其种植2500亩地膜玉米。此外，被告认为与涉案土地同处于试验区的880亩土地其获得了林权证，同样能说明其承包给原告的40亩土地亦可进行开垦种植。本院认为：1.包括涉案土地在内的范围于2013年被划入青海柴达木梭梭林国家级自然保护区，被告在庭审时亦表示知情，然而直至2017年4月1日双方才签订《土地租赁承包合同》，所以根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条之规定，被告在仅取得都兰县人民政府相关部门的审批同意后，其并未完成须经省级人民政府职能部门审批的全部流程，所以被告的信赖利益因其完成审批程序的不完善而具有极大的局限性，其以此抗辩便并不具有法律上的对抗效力；2.被告获得林权证的880亩土地与本案争议土地并不属于同一地块，在涉案土地未获得行政审批及取得林权证的前提下，被告出示的第二组证据中编号为A6300629683的林权证与本案并无关联性，被告不能以简单的“类推解释”方式来证明其承包给原告的40亩土地可在不经过审批的情况下进行开垦。因此，本院认为被告的抗辩理由不能成立，本院依法不予支持。   综上，本院认为原、被告签订的《土地租赁承包合同》违反法律、行政法规的强制性规定，若继续履行则有损社会公共利益，故该土地承包合同无效。   二、关于原告支付给被告200000元应否退还的问题   （一）原告在起诉时主张被告应返还其支付的土地承包费200000元，但经庭审核实，原、被告双方均认可该费用为土地平整费用，并不属于土地承包费，土地承包费截止目前原告并未向被告交纳。因此，本院将该费用定性为土地平整费。   （二）首先，结合本院已查明的事实，被告系在未取得行政许可的情况下擅自将涉案土地进行平整，违法变更土地用途；其次，原告与被告签订《土地租赁承包合同》前并未参与到被告的开垦行为之中，被告开垦土地产生的成本与原告并无关联，原告亦无过错。因此，本院认为在本案《土地租赁承包合同》无效的情况下，就原告支付的200000元土地平整费，对被告而言构成不当得利，应全额予以返还。   综上，依照《中华人民共和国民法总则》第九条，《中华人民共和国合同法》第七条、第五十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十四条第一款、第一百四十二条，《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条、第二十一条、第二十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下：   一、原告额登格日力与被告闫海平于2017年4月1日签订的《土地租赁承包合同》无效；   二、被告闫海平返还原告额登格日力土地平整费200000元，于本判决生效之日起三十日内付清；   三、驳回原告额登格日力的其他诉讼请求。   如果被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。   案件受理费4300元，由被告闫海平负担，于本判决生效之日起十日内交纳本院。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院。   审判长 王海泉   人民陪审员 袁 瑛   人民陪审员 王 玉     二〇二〇年五月六日   （法官助理 杨银堆   书记员 殷万梅