湖南省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)湘行终231号上诉人（原审原告）：周长文，男，1950年9月22日出生，汉族，住湖南省娄底市娄星区。委托代理人：周建军，男，1981年11月2日出生，汉族，住湖南省娄底市娄星区。系周长文之子。被上诉人（原审被告）：娄底市人民政府。住所地：娄底市娄星区湘中大道。法定代表人:杨懿文，该市市长。委托代理人：龚娜，娄底市司法局应诉科工作人员。委托代理人：刘长中，娄底市娄星区征地拆迁安置管理办公室法律顾问（湖南泰涟律师事务所律师）。上诉人周长文因与被上诉人娄底市人民政府（以下简称娄底市政府）征收补偿安置方案一案，不服湖南省娄底市中级人民法院（2019）湘13行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目于2015年12月21日经湖南省人民政府［2015］政国土字第2185号《农用地转用、土地征收审批单》批准实施。周长文的房屋位于该建设项目用地红线范围内。2015年12月25日，娄底市政府发布《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收方案的公告》（以下简称《土地征收公告》），该公告明确征收土地及房屋拆迁补偿安置标准：按湘政发［2012］46号以及娄政发［2013］7号文件标准对被征收土地及青苗进行补偿，房屋拆迁补偿安置按娄政发［2012］1号文件及其补充规定（娄政发［2013］12号文件、娄政发［2014］14号文件）标准执行；农业人员安置途径为货币安置。2016年7月1日，《娄底市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》（娄政发［2016］13号）在娄底市辖区内施行。该娄政发［2016］13号文件第五十一条规定：“本办法自2016年7月1日起施行。市人民政府发布的《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（娄政发［2012］1号）、《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法补充规定》（娄政发［2013］12号）及《娄底市人民政府关于进一步明确集体土地上房屋拆迁补偿安置有关事项的通知》（娄政发［2014］14号）同时废止。本办法施行前，已发布土地征收方案公告并已开始实施征地拆迁的，按原规定标准执行，未发布公告或已发布公告但未开始实施的按本办法执行。”2017年1月10日至2017年1月14日，娄星区征迁办在新屋组、东塘组、向家组、增家组开展该项目征地拆迁土地丈量工作，并于2017年1月14日对土地丈量登记结果进行了公示。随后，娄星区大科社区居委会与娄底市城市建设投资集团有限公司、娄底市征地拆迁处、娄星区征迁办、娄底市娄星区人民政府大科街道办事处签订《征地补偿协定表》。2018年2月5日，娄底市政府发布《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收补偿、安置方案的公告》（以下简称《补偿安置公告》）。该公告明确征收土地补偿、地上附着物补偿以及青苗费补偿按湘政发［2012］46号、娄政发［2016］13号、娄政发［2013］7号文件标准执行，农业人口安置采用一次性发放安置补助费办法安置，并告知被征地村组及当事人对该方案有要求听证的权利，自公告发布之日起5个工作日内向娄底市国土资源局申请听证，逾期未提出的，视为放弃听证。2018年4月11日，大科城中村改造项目征地拆迁安置工作指挥部发出《房屋腾地通知书》。2018年4月16日，娄底市国土资源局、娄底市征地拆迁处、娄星区征迁办作出《征迁补偿安置通知书》，对周长文户房屋面积及家庭情况、房屋拆迁补偿安置费用构成、房屋腾地期限进行具体的告知。周长文认为娄底市政府2018年2月5日发布《补偿安置公告》违法，遂提起行政诉讼，请求：1.判令确认娄底市政府发布的《补偿安置公告》违法并依法予以撤销；2.请求对公告涉及的规范性文件《娄底市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》娄政发［2016］13号文件第三十七条、三十八条、三十九条的合法性予以审查。原审认为：本案中，娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目于2015年12月21日经湖南省人民政府［2015］政国土字第2185号《农用地转用、土地征收审批单》批准实施。娄底市政府于2015年12月25日发布《土地征收公告》，其土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案和《征用土地公告办法》第八条的规定，以被征用土地的所有权人为单位拟定征地补偿、安置方案，经公示批准，于2018年2月5日发布《补偿安置公告》，但娄底市政府在《补偿安置公告》之外没有提供征收补偿、安置方案文件，被征收人看到的《补偿安置公告》就是征收补偿、安置方案。征收补偿、安置方案是确定被征收土地的补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政诉讼的受案范围。娄底市政府认为周长文所诉行为不属于行政诉讼受案范围的理由不能成立，不予支持。《补偿安置公告》虽然超过45天发布，程序上存在瑕疵，但没有影响周长文等拆迁人的权利，并不能导致该公告无效。娄政发［2016］13号文件是依法、依规、依程序制定的，目前在娄底市辖区内适用，是合法有效的。娄政发［2016］13号文件第五十一条规定：“本办法自2016年7月1日起施行。市人民政府发布的娄政发［2012］1号、娄政发［2013］12号及娄政发［2014］14号同时废止。本办法施行前，已发布土地征收方案公告并已开始实施征地拆迁的，按原规定标准执行，未发布公告或已发布公告但未开始实施的按本办法执行。”本案中，娄底市政府发布《土地征收公告》的时间为2015年12月25日，但实际开始实施具体征地行为，即开始丈量登记土地和房屋面积的时间是2017年1月10日。也就是说，娄底市政府在案涉农用地转用、土地征收被湖南省人民政府批准后两年内已经开始实施具体的征地行为，批准文件不存在自动失效的情形，同时，本案又符合娄政发［2016］13号文件第五十一条规定的“本办法实施前，已发布土地征收方案公告但未开始实施的”情形，故案涉征地项目征地拆迁补偿标准应当适用娄政发［2016］13号文件。周长文认为《补偿安置公告》改变征收补偿适用的文件违法等理由不能成立，不予支持。综上所述，周长文的起诉属于人民法院行政诉讼的受案范围，娄政发［2016］13号文件是合法有效的，娄底市政府发布的《补偿安置公告》中补偿标准适用娄政发［2016］13号文件符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回周长文的诉讼请求。一审案件受理费50元，由周长文承担。周长文不服原审判决，上诉称：一、原审判决所依据的主要证据不足，娄底市政府提供的两份征地报批材料系伪造，且报批材料缺失，没有证据证明其行政行为的合法性。二、原审判决适用法律错误。1.娄底市政府采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地行为违反了《土地管理法》第七十六条、七十八条的规定。2.《补偿安置公告》没有按期公告，没有张贴。娄底市政府没有协调过争议，违反了《征用土地公告办法》第七条、第十五条的规定。3.在土地征收审批单已经失效的情况下发布补偿安置公告，征收程序违法。4.娄底市政府未提供证据证明用地报批时经过了市州人力资源社会保障部门的审核并缴纳了社会保障费，征地违法违规。三、原审判决遗漏重大事实。《大科城中村建设项目选址意见书》已自动失效的情况下发布补偿安置公告违法。四、原审认为补偿安置公告超期发布程序上存在瑕疵但没有影响被拆迁人的权利错误。《土地征收公告》载明的补偿安置文件是娄政发［2012］1号文件，该文件的安置条件优于娄政发[2016]13号文件。五、大科社区城中村改造实际是商业开发，审批单上用地单位是娄底市国土资源局，实际用地是城市建设投资集团有限公司，征地行为违法。六、原审未对被诉补偿安置公告的合法性、合理性进行严格审查不当。七、被拆迁人获得的补偿不能在大科城中村周边生存、生活，大科社区周家湾城中村应参照执行国有土地上房屋征收的补偿标准。综上，请求：1.撤销原审判决；2.确认娄底市政府发布的《补偿安置公告》违法并依法撤销；3.请求对公告涉及的规范性文件《娄底市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》娄政发[2016]13号文件内容的合法性予以审查。娄底市政府答辩称：娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目用地于2015年12月21日经湖南省人民政府[2015]政国土字第2185号文件批准。2015年12月25日，娄底市政府发布涉案建设项目《土地征收公告》，在被征收地进行了张贴并送达了被征地单位大科社区居委会。2017年1月10日，征收拆迁实施单位开始办理征收补偿登记。2018年2月5日，娄底市政府发布了涉案建设项目《补偿安置公告》，明确征收土地补偿、地上附着物以及青苗补偿按湘政发[2012]46号、娄政发[2016]13号、娄政发[2013]7号文件标准执行，农业人口安置采用一次性发放安置补助费办法安置，并告知了被征地村组及当事人有要求听证的权利。建设项目用地于2015年12月21日获得审批，2017年1月10开始实施具体征地行为，没有超过两年的有效期。娄政发[2016]13号文件是依法、依规、依程序制定，自2016年7月1日起施行，在娄底市辖区适用，合法有效。按文件第五十一条规定，涉案项目征收拆迁补偿标准应当适用该文件的规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院认定的事实予以确认。二审调查中，娄底市政府陈述案涉城中村改造建设项目共涉及被拆迁房屋268栋，目前房屋已全部拆除，90%的被拆迁人已按《补偿安置公告》确定的补偿标准补偿到位。上诉人对此未提出异议。本院另查明：一、2015年11月9日，娄底市政府法制办公室、娄底市国土资源局发布了举行规范性文件听证会的公告，于2015年11月23日对《娄底市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》进行听证。2015年12月25日，娄底市政府向湖南省人民政府递交了“娄政[2015]54号”《关于审批〈娄底市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法〉的请示》。2016年3月7日，湖南省国土资源厅作出“湘国土资函[2016]103号”《关于〈娄底市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法〉意见的函》，载明：“娄底市人民政府：你府《关于审批〈娄底市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法〉的请示》（娄政[2015]54号）经省人民政府批转我厅办理。经省人民政府同意，现复函如下：根据省政府主要领导批示精神，省人民政府不再直接对市州人民政府制定的集体土地上房屋拆迁补偿安置办法和青苗补偿标准予以审批，现委托你府对该办法予以审定公布。特此复函。”二、娄政发[2016]13号《娄底市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》中房屋、装（修）饰的补偿标准均高于娄政发[2012]1号《娄底市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》中房屋、装（修）饰的补偿标准。娄政发[2016]13号文件第四十条还规定符合安置条件的被拆迁人按70㎡/人的面积给予购房补助，其中，娄星区、娄底经开区的按2600元/㎡的标准予以补助。另根据娄底市政府2016年11月29日娄府阅[2016]103号会议精神及《娄星区大科城中村改造项目房屋拆除工作实施方案》的内容，娄底市政府在拆迁宗地范围内提供房源，被拆迁人可以2991元/㎡的单价购买70㎡的团购房。三、娄政发[2016]13号《娄底市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》第三十七条、三十八条、三十九条对安置对象应当具备的条件作了规定,主要明确非本集体经济组织成员一律不予安置。本院认为：本案的争议焦点是《补偿安置公告》的合法性问题。一、案涉城中村改造建设项目经湖南省人民政府［2015］政国土字第2185号《农用地转用、土地征收审批单》批准实施。娄底市政府发布《土地征收公告》后，虽然未在45天内发布《补偿安置公告》，程序上存在瑕疵，但并没有影响拆迁人的实体权利，不能导致该公告无效。二、《补偿安置公告》的补偿标准是否降低了原《土地征收公告》载明的补偿标准。根据查明的事实，娄政发[2016]13号文件中房屋、装（修）饰的补偿标准均高于娄政发[2012]1号文件的补偿标准。除被征收房屋补偿外，还规定给予被拆迁人2600元/㎡×70㎡的购房补助，另外因被拆迁户要求就地安置，娄底市政府还在拆迁宗地范围内提供房源，被拆迁人可以2991元/㎡的单价购买70㎡的团购房。实际《补偿安置公告》的补偿标准并未降低被拆迁人应有的补偿，并未损害上诉人的实体权益。三、《补偿安置公告》所依据的规范性文件即娄政发［2016］13号文件的合法性审查。娄底市政府制作该文件经过了听证，按规定向湖南省人民政府进行了请示审批。虽然省政府没有审批而是转交给省国土厅办理，但应视为该规范性文件的办理符合法定程序。上诉人请求对该文件第三十七条、三十八条、三十九条的合法性进行审查，该部分条款系对安置对象应具备的条件所作的具体规定,主要明确非本集体经济组织成员一律不予安置，符合土地管理法第四十七条安置的范围为农业人口的规定，并不违反法律、法规的规定。故，被诉《补偿安置公告》虽程序存在瑕疵，但并未损害上诉人的实体权益，且因案涉城中村改造建设项目涉及公共利益，被征收房屋已全部拆除，90%的被拆迁人已按《补偿安置公告》确定的安置补偿标准获得了补偿，为维护公共利益及社会秩序，原审对该《补偿安置公告》的合法性予以确认，并无不当。综上，周长文的上诉请求，本院不予支持。原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人周长文负担。本判决为终审判决。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇二〇年五月十二日书记员  杨 柳