安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖04行初29号原告淮南市康居建筑有限责任公司，住所地安徽省淮南市，统一社会信用代码91340400744888049R。法定代表人朱庆海，该公司执行董事兼总经理。委托代理人李友勇，安徽里奇律师事务所律师。被告淮南市田家庵区人民政府，住所地安徽省淮南市田家庵区，统一社会信用代码11340403355206091Q。法定代表人从永刚，该区人民政府区长。委托代理人蔡春雪，系该区司法局副局长。委托代理人胡艳丽，安徽竞合律师事务所律师。第三人淮南建设发展控股（集团）有限公司，住所地安徽省淮南市山南新区，统一社会信用代码913404003552102265。法定代表人曹宏，该公司经理。委托代理人王晶晶，安徽从法律师事务所律师。原告淮南市康居建筑有限责任公司（以下简称康居公司）诉被告淮南市田家庵区人民政府（以下简称田区政府）行政协议一案，于2019年4月向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，于2019年5月5日依法追加淮南建设发展控股（集团）有限公司（以下简称淮南建发集团）作为第三人参加诉讼，于2019年7月22日作出（2019）皖04行初35号行政裁定，驳回原告的起诉。原告不服，上诉至安徽省高级人民法院（以下简称安徽高院）。该院经审理，于2019年12月12日作出（2019）皖行终1143号行政裁定：撤销本院作出的一审裁定，指令本院继续审理本案。本院于2020年4月14日重新立案受理，于同年5月21日公开开庭审理了本案。原告康居公司的法定代表人朱庆海及其委托代理人李友勇，被告田区政府的委托代理人蔡春雪、胡艳丽，第三人淮南建发集团的委托代理人王晶晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告康居公司诉称：其对位于本市田家庵区舜耕路北侧，广场南路东侧，面积为76平方米的经营用房拥有合法所有权。2010年8月，为保障市级重点项目——广场南路铁路下穿立交扩孔工程建设需要，其和田区政府下属的田家庵区城市重点工程建设指挥部（简称指挥部）签订《广场南路拆迁补偿安置协议》（以下简称《安置协议》），确定其被拆迁房屋的货币补偿金额合计为人民币289544元，协议第五条约定其收到补偿款7日内将房屋腾空。同年8月29日，其完成房屋腾空并交给指挥部，但田区政府迟迟不履约。自2010年9月至今，其先后向有关部门提出书面申请，催要该拆迁补偿款，均因没有资金未果。2017年5月26日，田区政府向淮南建发集团作出田政函〔2017〕88号《关于拨付广场南路铁路下穿立交扩孔广场征收康居公司房屋补偿经费的函》(以下简称88号《函》)，要求该公司将拆迁补偿款28.9544万元直接向原告支付，未果。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定，原告是为了支持重点工程建设，按照协议约定的时间，完成并交付了被征收拆迁的房屋，但至今未获拆迁补偿款，合法权益受到侵害。其次，其被征收拆迁房屋是经营用房，其经营收入用于职工工资发放和社会保险金缴付，现其需借款为职工缴付社保，损失较大。综上，现依法起诉来院，请求判令被告：一、支付其征收补偿款计289544元；二、支付逾期付款损失计155236.60元；三、承担本案的诉讼费用。后经当庭依法释明，其明确诉讼请求为：判令田区政府继续履行《安置协议》，向其立即支付征收补偿款289544元以及逾期付款损失计155236.60元[289544元×（1+30%）×4.9%×8年+289544元×（1+30%）4.9%÷12个月×6个月]，被告承担本案的诉讼费用。原告在法定期限内向本院提交以下证据：一、原告公司的营业执照、统一社会信用代码证，证明其主体适格。二、案涉《安置协议》、拆迁登记表、拆迁补偿明细表、拆迁安置办公室工作流转审批单，证明田区政府未依协议及时支付补偿款，存在违约；同时证明逾期利息的起算时间。三、关于广场路拆迁补偿款申请报告，证明其催要拆迁补偿款，田家庵区政府未依约定履行支付义务，存在违约。四、88号《函》，证明原告的房屋被田区政府征收，其应支付补偿款的数额且未依约支付补偿款。被告田区政府辩称：一、对原告房屋拆迁是为推进广场南路工程建设，涉诉《安置协议》中明确对原告的货币补偿金额为289544元，并约定经审计审批之日起生效。其虽是由指挥部与原告签订，但据淮南市人民政府（以下简称市政府）2015年6月9日印发的《研究广场南路和淮舜南路铁路下穿立交扩孔工程征迁工作遗留问题》（淮南市人民政府专题会议纪要第53号，以下简称53号《会议纪要》），该笔补偿资金应由淮南建发集团支付，田区政府不应支付。二、《安置协议》未约定支付补偿款的履行期限，原告也一直未向被告主张支付补偿金，且由于淮南建发集团至今未支付该费用，致被告也无法支付。故原告要求支付自腾空房屋之日起的逾期付款损失，并以同期银行贷款基准利率和所谓罚息为参照标准，无事实和法律根据。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告田区政府向本院提交如下证据和法律依据：一、被告的统一社会信用代码证，证明其主体身份。二、《安置协议》，证明其未约定支付补偿款的履行期限，康居公司主张支付逾期付款损失于法无据；协议的签订主体是指挥部，该指挥部是临时机构，不是田区政府。三、88号《函》、53号《会议纪要》，证明案涉补偿资金应由淮南建发集团支付。第三人淮南建发集团陈述意见称：一、涉诉《安置协议》约定的补偿金因违法而无效，依法不应支持。第三人2015年8月25日才登记成立，案涉《安置协议》签订时，第三人还未成立。且该《协议》签订于《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）施行期间，应依法适用《拆迁条例》的规定。该《条例》第二十二条第二款规定：“拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿”。同时，《淮南市城市房屋拆迁管理办法》（以下简称《淮南市拆迁办法》）第二十三条规定：“拆迁具有合法产权凭证的房屋，拆迁人应当给予被拆迁人补偿。前款规定的合法产权凭证，是指房地产权证、建设工程规划许可证、房地产权产籍档案资料或者其他有效产权凭证”。该《办法》第二十四条规定“拆除违章建筑和经批准超过2年以上使用期限的临时建筑以及临时商业网（摊）点的，不予补偿”。本案中，《协议》第一条关于房屋现状的表述中，没有《房屋所有权证》，原告也未提供持有《房屋所有权证》或者出资建设该房屋的证据材料，故原告被拆除的房屋应认定为违章建筑，依法不予补偿。而《协议》约定了补偿金额，违反前述规定。二、《安置协议》第十条约定：“本协议自当事人签字盖章并经审计审批之日起生效”。原告并未提供审计审批的证据，故该《协议》所附条件未成就，是不生效协议。三、原告的诉请不能成立，应予驳回。1、该协议对第三人没有约束力。淮南建发集团未在协议上签章，不是《安置协议》的当事人，原告和第三人不因该《协议》发生法律上的权利义务关系，该《协议》对第三人无效。2、田区政府与第三人之间没有行政授权和行政委托关系，88号《函》是单方行为，对第三人无效。3、按53号《会议纪要》规定，第三人也不应向原告承担责任。该《会议纪要》2015年6月9日印发时，第三人尚未成立。其第2条明确：“两个铁路下穿桥扩孔工程征迁资金，由田家庵区政府完善报送用款资料，市建设发展控股（集团）有限公司审核后分期分批拨付至田家庵区，田家庵区根据审计结果拨付使用”，第三人与被告之间为审核后分期分批拨付关系，原、被告之间产生付款关系。综上，请求驳回对第三人的诉讼请求。第三人淮南建发集团未向本院提交证据。经依法举证、质证，被告对原告的证据经质证认为：对证据一无异议；证据二的真实性无异议，应提供原件由法院核实，对其证明观点有异议：①该《安置协议》上的拆迁人系指挥部。该指挥部不是由田区政府一个行政机关负责的，其只是牵头组建该指挥部的行政机关，且该指挥部仅为临时机构；②该《安置协议》中虽然约定了补偿金额并由当事人签字盖章，但其中约定协议需经过审批生效，故合同成立的日期并非生效日期，市政府的2015年6月9日印发的53号《会议纪要》中明确，案涉补偿费用应由淮南建发集团承担；③该《安置协议》中未约定拆迁补偿款项的支付时间及逾期违约责任，故并不存在违约和逾期的情形；对证据三、四的真实性无异议，被告田区政府2017年5月向第三人淮南建发集团发出了88号《函》，但案涉《安置协议》中未约定拆迁补偿款项的支付期限，其给付的主体应当是第三人而非被告。第三人对原告的证据经质证认为：对证据一无异议；对证据二的真实性请法院核实，对其合法性有异议：①原告被拆除的房屋没有合法的产权证明；②原告没有提出有无审计部门审批的证据；③对关联性有异议，认为与淮南建发集团无关；对于证据三、四的真实性、合法性和关联性均有异议，系原告单方提出申请的行为，与淮南建发集团无关；被告田区政府无权要求第三人付款，对53号《会议纪要》的合法性有异议，其印发和形成时间系2015年6月9日，而第三人的《营业执照》显示其成立时间系2015年8月25日，故当时第三人还未成立。对被告的证据，原告经质证认为：一、被告辩称案涉的《安置协议》并非行政协议，无事实和法律依据，本案属于行政协议案件，由被告组建的指挥部是临时机构，不能独立承担责任，其以自己的名义与原告签订案涉《安置协议》，应由组建该机构的田区政府为被告；二、被告辩称不存在违约的理由不成立。案涉《安置协议》签订后，原告按约定履行了协议，虽然《安置协议》约定：本协议自当事人签字盖章并经审计审批之日起生效，但仅指该协议生效系以审计审批生效为准，应当由被告向有关部门提供审计资料，但其始终未向有关部门报送房屋拆迁有关资料，致使原告的拆迁补偿款无法及时获得。第三人对被告的证据经质证认为：对证据一无异议；对证据二的真实性无异议，对合法性、关联性有异议：①案涉《安置协议》中无房屋所有权及其他建设的相关证据，约定数额的来源不明；②指挥部既不是行政主体也不是民事主体，且案涉《安置协议》没有第三人签章，与其无关；对证据三的真实性无异议，合法性有异议，88号《函》显示是由田区政府单方委托的，应由其自行承担责任，53号《会议纪要》形成时，第三人还未成立，也反映出第三人与本案没有直接付款关系。本院对上述证据认证如下：对各方当事人所举的证据，对方当事人对其真实性、关联性均不持异议，故对其真实性、关联性予以认定，对其合法性和证明观点，结合全案依法予以综合审查判定。对于本案所适用的法律规定，依法由本院确定如何适用。经审理查明：原告康居公司在田区政府辖区内的广场南路铁路下穿立交扩孔工程项目范围内有房屋。2010年8月，指挥部作为甲方，与乙方：康居公司签订案涉《安置协议》，约定：……甲方经市拆迁主管部门批准，需要拆迁乙方使用的房屋。根据《城市房屋拆迁管理条例》及有关法律、法规的规定，甲乙双方在平等、协商一致的基础上，就房屋拆迁补偿安置事宜订立本协议……二、房屋补偿方式为：货币补偿……补偿金额合计为289544元……。后康居公司于《安置协议》签订当月，将该处房屋腾空并交付拆除。2015年6月3日，市政府召开专题会议，研究广场南路和淮舜南路铁路下穿立交扩孔工程征迁工作遗留问题，形成53号《会议纪要》，明确：……会议议定以下事项：1、两个铁路下穿立交扩孔工程征收补偿安置工作要严格按照有关政策和相关程序实施，确保合法合规合理，经得起审计，经得起监督检查。2、两个铁路下穿桥扩孔工程征迁资金，由田家庵区政府完善报送用款资料，淮南建设发展控股（集团）有限公司审核后分期分批拨付至田家庵区，田家庵区根据审计结果拨付使用。该《会议纪要》附件1：“征迁安置补偿资金基本情况”第五项明确：康居公司部分房屋：涉及房屋面积76平方米，经市城投公司审计组审计，征收补偿金额为28.9544万元。后该款仍未支付，田区政府于2017年5月26日向淮南建发集团作出88号《函》，明确：按照淮南市人民政府2015年6月9日召开的专题会议精神（会议纪要第53号），请贵公司拨付征收补偿款28.9544万元，直接支付给被征迁单位康居公司，后至今未果。原告遂于2019年4月起诉来院，提出前述诉讼请求。本案争议焦点：一、案涉《安置协议》是否为行政协议，是否属于人民法院行政诉讼受案范围；二、田区政府是否为本案的适格被告？三、原告的诉请是否有事实和法律根据，能否得到支持。对争议焦点一，本院认为，案涉《安置协议》载明适用依据为《城市房屋拆迁管理条例》。从协议的签订时间、名称及适用依据来看，该协议应属于拆迁人与被拆迁人签订的房屋拆迁补偿安置协议。但根据《城市房屋拆迁管理条例》第四条第二款的规定，拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位。田区政府并未提供证据证明就广场南路铁路下穿立交扩孔工程项目有关单位领取了拆迁许可证，在不存在拆迁人情况下，不能认定该协议为拆迁人与被拆迁人签订的拆迁安置补偿协议。根据已查明的事实，案涉协议是为了广场南路铁路下穿立交扩孔工程项目需要征收康居公司的房屋签订的，系行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。康居公司现起诉要求田区政府继续履行该协议，依法属于人民法院行政诉讼受案范围。对争议焦点二，本院认为，该《安置协议》的签订主体是康居公司和指挥部。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：行政机关组建并赋予行政管理职能的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。虽然田区政府否认指挥部系其设立，但根据康居公司提交的田区政府88号《函》及市政府53号《会议纪要》，广场南路铁路下穿立交扩孔工程项目的征迁工作系由田区政府推进完成的，且田区政府庭审中认可该指挥部是由其牵头，有关部门参与成立的。现田区政府在未提供证据证明该指挥部系由其他行政主体设立的情况下，应推定由其设立。故该指挥部以自己名义签订的涉案协议所产生的法律后果，应由田区政府承担，其是本案的适格被告。对争议焦点三，本院认为，原告诉请被告田区政府继续履行案涉《安置协议》，意在由其依法向其支付《协议》约定的相应款项。对此评判如下：首先，该《安置协议》系双方真实意思表示，且不违反法律的强制性规定，属有效协议，对双方均具有法律约束力，双方均应依约全面履行。案涉房屋于2010年8月协议签订后，即由原告腾空交付拆除，其已经履行了《协议》约定的义务。作为协议相对方的指挥部，应及时向原告支付约定的补偿款。但其至今未付，原告诉请其支付约定的补偿款289544元，有事实和法律根据，依法应予支持。其次，对于其要求支付逾期付款利息的诉请，根据房屋征收“先补偿、后搬迁”的原则，原告至今未获约定的补偿，其诉请以补偿款289544元为本金，由被告按照中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率4.9%为基础，支付自2010年8月至2019年4月提起本案诉讼期间的逾期利息120595.08元（289544元×4.9%×8年+289544元×4.9%÷12个月×6个月，四舍五入后为120595.08元），并不违反法律规定，依法应予支持。此外，对于其要求被告额外支付违约罚息的诉请，无法律根据，且无协议约定，本院不予支持。综上，原告的诉讼请求部分成立，本院予以支持，对其不成立的部分，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十八条第一款之规定，判决如下：一、被告淮南市田家庵区人民政府于本判决生效之日起二十日内一次性支付原告淮南市康居建筑有限责任公司拆迁补偿款289544元和自2010年8月至2019年4月期间的逾期付款利息120595.08元，合计人民币410139.08元；二、驳回原告淮南市康居建筑有限责任公司的其他诉讼请求。如未按本判决指定的期间履行赔偿给付义务，应当参照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的赔偿款利息。案件受理费50元，由被告淮南市田家庵区人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  张德玉审 判 员  江 峰人民陪审员  马莉莉二〇二〇年五月二十八日法官助理刘富丰书记员刘舒婷附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。第七十八条第一款被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。