云南省普洱市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云08行终14号上诉人（原审原告）王文学，男，拉祜族，1944年3月20日生，农民，住址云南省普洱市镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县。委托代理人王学经，男，拉祜族，1979年5月3日生，农民，住址同上。系王文学之子。代理权限：特别授权代理。委托代理人刘铭兵，云南银生律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（原审被告）镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县自然资源局。地址镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县迎宾路3号。法定代表人刘涛，局长。第三人云南省普洱市镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县。负责人施展军，小组长。上诉人王文学因与被上诉人镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县自然资源局（以下简称镇沅县自然局）部分林权登记行政争议一案，不服云南省景谷傣族彝族自治县人民法院（以下简称景谷县法院）（2019）云0824行初40号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审法院认定事实，1983年9月16日，镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县（以下简称镇沅县）人民政府、镇沅县恩乐人民公社民江大队向王文学分别颁发《社员自留山证》和《集体山林承包合同书》。《社员自留山证》的四至界限为：东至扑漫塞后头平掌；南至钟连生坟小箐；西至大井以上；北至陈自昌隔界上良子头，面积56.3亩；《集体山林承包合同书》四至界限为：东至帮包丫口；南至白贞坟梁子到箐边；西至地头；北至大岔路干井，面积84亩。1985年3月20日，镇沅县人民政府向王文学颁发《镇沅县林业一查三定合同书》，其中“家背后”自留山，“帮包丫口”责任山的四至界限、面积与《社员自留山证》和《集体山林承包合同书》一致。2006年镇沅县开展林改工作。2008年4月21日，镇沅县人民政府通过林改工作填发王文学镇政林证字（2008）第2504000XXX号《林权证》（以下简称XX5号林权证），但王文学没有领取。2011年11月，王文学认为本户管理的“家背后”自留山东至界限“扑漫塞后头平掌”内50余亩的面积被填入下中坡小组“扑漫塞”集体林的西至“等色梁子”界限内，遂发生争议。2016年1月12日，恩乐镇人民调解委员会组织王文学与下中坡小组进行调解，双方达成协议同意按照集体让个人的原则，下中坡小组集体原则上同意将王学经户家背后山的部分林地从集体林权证中裁出来填入王学经户林权证中，并明确了王学经户新填入林权证山林（背后山）四至界限和下中坡集体山的四至界限。2016年1月15日，下中坡小组群众联名反对上述调解协议达成的内容，恩乐镇人民调解委员会未下发调解协议书。2017年9月29日，镇沅县林业局作出《镇沅县林业局关于恩乐镇民江村下中坡组与王学经农户集体林权属纠纷的调查处理意见》：一、王学经农户虽持有1983年核发的自留山证，但鉴于在集体林权制度改革期间其权属已发生变化（2008年登记为小组集体林权证），且集体林权证的取得合法有效，小组群众依证进行经营管理，但不能将此山林所有权据为己有；二、若王学经农户对小组集体林权证的取得存有质疑，可申请有关部门调查核实。王文学对上述处理意见和镇沅县人民政府颁发给下中坡小组的镇政林证字（2008）第2504000XXX号《林权证》（以下简称5XX号林权证）不服，于2017年11月30日向镇沅县人民政府申请行政复议，镇沅县人民政府以镇沅县林业局作出的调查处理意见不属于具体行政行为不予受理王文学的复议申请。2017年12月14日，王文学向普洱市人民政府申请复议，普洱市人民政府以王文学的申请超过复议期限作出不予受理行政复议申请决定。2018年6月25日，王文学提起行政诉讼。另查明，王文学持有的《社员自留山证》内“家背后”山即为王文学户XX5号林权证内登记的小地名“等色梁子”林地。王文学在庭审中变更诉讼请求为：注销下中坡小组5XX号林权证内小地名为“扑漫塞”的集体林登记。原审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理；个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉；在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木”的规定，本案属于个人与单位（集体）之间发生的林木所有权和林地使用权争议，依法应由当地县级或者乡级人民政府依法处理。本案王文学向镇沅县恩乐镇人民政府申请解决争议，恩乐镇人民政府作出恩政发（2017）28号《关于恩乐镇民江村下中坡组王文学户与集体在扑漫塞山林纠纷调解的情况报告》，上报镇沅县人民政府“因调解未成功而终止调解，建议当事人采取诉讼渠道维护自己合法权益或者向上级相关部门申请解决。”至王文学起诉时，镇沅县人民政府或恩乐镇人民政府均未对申请的争议事项作出明确回应。因此，本案在当地县级或者乡级人民政府依法作出处理前，尚不属于人民法院行政诉讼受案范围，不予评判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项、第一百零一条第（二）项之规定，裁定驳回王文学的起诉。案件受理费50.00元退回王文学。上诉人王文学上诉称：1.请求依法撤销原审景谷县法院（2020）云0824行初40号行政裁定，依法改判支持王文学的诉讼请求。2.本案诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：第一、本案争议林权权属清楚不存在争议。（一）王文学在下中坡小组家背后山有自留山56.3亩，承包山84亩，依法持有1983年9月16日颁发的《集体山林承包合同书》、1985年颁发的《镇沅县林业一查三定合同书》，自留山四至界限清楚，长期以来两块林地一直由王文学户管理经营。（二）因林木林地产生争议后，恩乐镇人民调解委员会召集王文学户与下中坡小组进行调解，双方达成第02号《人民调解协议书》，确认了下中坡小组《林权证》中家背后山属于王文学经营管理的林地，双方不再存在权属争议。第二、镇沅县自然局是本案适格的被告。根据《不动产登记暂行条例》和《镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县人民政府关于实施不动产统一登记的通告》规定，镇沅县林权登记职能整合到县国土资源局统一登记，镇沅县自然局作为涉案林权登记争议被告具有法律依据。第三、本案应当属于人民法院行政案件受案范围。王文学对涉案权属争议向恩乐镇人民政府申请处理，恩乐镇人民政府向镇沅县人民政府提交了报告。王文学也要求林业局对涉案争议地块办理权属更正登记，但镇沅县林业局下达了《镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县林业局关于恩乐镇民江村下中坡组与王学经农户集体林权属纠纷的调查处理意见》，推翻了王文学与下中坡小组的调解协议，为此，王文学向镇沅县人民政府、普洱市人民政府申请复议均不予受理行政复议申请。王文学提起行政诉讼，完全符合行政诉讼法第十二条的规定，本案属于人民法院行政诉讼案件的受案范围，人民法院应当依法审理并作出判决。第四，镇沅县自然局将争议林地使用权登记给下中坡小组没有权属依据，登记行为错误。1.登记行政机关将争议林木林地使用权登记给下中坡小组违反了林权改革关于自留山由农民长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整的意见。2.登记行政机关将争议林木林地使用权登记给下中坡小组违反了小组深化集体林权制度改革实施方案。方案明确规定自留山、已经承包的责任山归农户，只有未承包到户的集体山林核实四至界限，由组上统一管理经营。登记行政机关将王文学的自留山、责任山部分登记给下中坡小组显然错误。3.颁证程序错误。根据《林木林地权属登记管理办法》第十四条规定，对于经过登记机关审查准予登记的申请，应当及时核发林权证。一是王文学户至今未领到自己的林权证；二是登记机关对王文学申请林权证错、漏登记问题未及时处理。综上，一审法院认定事实不清，适用法律不当，请求二审法院依法查明事实，维护上诉人的合法权益。被上诉人镇沅县自然局辩称：一审裁定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确。主要答辩理由：第一、王文学要求撤销下中坡小组5XX号林权证，不符合程序规定。林权证的核发机关为镇沅县人民政府，王文学应当先向镇沅县人民政府提出撤销下中坡小组的林权证的申请，如果镇沅县人民政府不予撤销，王文学可以向人民法院起诉镇沅县人民政府，王文学直接向人民法院起诉镇沅县自然局，从程序上看本末倒置。第二、镇沅县自然局不是本案的适格被告。云南省自然资源厅、云南省林业和草原局于2019年9月6日印发了《云南省自然资源厅云南省林业和草原局关于进一步做好林权类不动产登记颁证工作的通知》（云自然资[2019]146号），该通知第五条规定，各州（市）、县（市、区）林业主管部门要在当地党委政府的领导下，进一步做好农村林地承包经营纠纷调解工作，继续排查集体林权制度改革以来一直未解决的各类林权纠纷情况。凡林权纠纷依法调处的，自然资源主管部门应及时登记，发放证书。以上文件明确规定，进行林权纠纷调处工作的职能部门为林业和草原局，自然资源局仅对纠纷调处结束后无异议的林权登记发证。综上所述，本案中的林权纠纷处理不是镇沅县自然局的职责。故镇沅县自然局作为本案被告主体不适格。第三、本案属于权属处理争议，不属于登记行政行为的争议。王文学主张争议林地50多亩包含在下中坡5XX号林权证“扑漫塞（寨）”宗地的面积中，就出现了四至界限不清楚，存在明显的权属不清，属于权属争议，应当通过政府进行确权处理，在没有进行权属争议处理的情况下提起行政诉讼，程序不符合法律规定。根据上述分析，本案不属于行政登记行为的争议案件，不存在登记行为错误的问题。即使本案出现登记错误，权利人也应当按照不动产登记条例相关登记程序规定，先向镇沅县自然局申请对争议部分登记进行审查，但登记机关至今未收到王文学的申请，王文学在没有向登记机关申请的情况下直接向法院提起行政诉讼要求判决注销林权登记不符合法律法规规定，何况不动产登记条例明确规定只有存在条例规定的情形才能被注销，而王文学已经明确要求注销村民小组5XX号林权证“扑漫寨”宗地上的50多亩林木林地登记诉讼请求不符合不动产登记条例规定的注销情形，因此本案也不属于注销登记行政行为。所以，镇沅县自然局不是适格被告。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，请求依法驳回上诉人王文学的诉讼请求。第三人下中坡小组述称：本案争议的林木林地是下中坡小组与国有林发生争议后从国有林中划来归集体所有的。当时下中坡小组村民陈子昌、王学经、白子昌三户的林地边与国有林地相连接，小组集体就以陈子昌、王学经、白子昌三户的名义从国有林中争取来的。2007年林改时小组集体从陈子昌、王学经、白子昌手中收回从国有林中划来的林木林地进行登记取得集体林权证后统一出让。原小组长将王文学户林改后颁发的林权证送到王文学家里，由于王文学不接受其林权证，原小组长只好把王文学户的林权证又送回村委会进行保管。所以，下中坡小组对林权证的取得程序合法，对一审法院裁定没有异议，王文学要求撤销下中坡小组集体林权证没有法律依据。本院二审查明的案件事实与一审法院认定事实一致。本院予以确认。本院二审另查明，上诉人王文学在一审庭审中虽然进一步明确本案诉讼请求为请求法院判决注销第三人下中坡村民小组5XX号林权证中“扑漫塞（寨）”，宗地编号为0530825040205J2XXXXXXXX0000集体林权登记，根据涉案林木林地实际争议主张，诉讼请求仍然未具体明确。二审中，通过法庭释明，上诉人王文学具体明确诉讼请求为要求判决对下中坡小组5XX号林权证“扑漫塞”221.90亩宗地中争议部分林木林地登记的撤销，并非对下中坡小组5XX号林权证登记全部进行撤销或者是对“扑漫塞”221.90亩宗地的撤销。本院对一审证据的认证意见与一审法院认证意见一致，本院予以确认。二审中，上诉人王文学庭审中提交下中坡小组2020年4月14日《会议记录》一份。证明该记录有三种意见，第一种意见是争议土地归王文学，第二种意见是争议土地收归小组集体，第三种意见是对争议土地归属不发表意见。该会议记录说明小组村民对争议林地归属上存在争议。被上诉人镇沅自然局质证对三性无异议，但不认可证明目的，该会议记录中白子昌的儿子白学坤、陈自昌的儿子陈明武都认为争议林地应该归集体，如果要划给王文学，那么其二户曾经持证也应该划归；第三人下中坡小组质证无异议。被上诉人镇沅县自然局提交了《普洱市自然资源和规划局转发云南省自然资源厅云南省林业和草原局关于进一步做好林权类不动产登记颁证工作文件的通知》和《云南省自然资源厅云南省林业和草原局关于进一步做好林权类不动产登记颁证工作的通知》云自然资[2019]146号。说明林权登记需要四至权属清楚，自然资源局属于被动进行登记。上诉人王文学质证对真实性无异议，认为该二份文件与本案无关联性；第三人下中坡小组质证无异议。第三人下中坡小组当庭提交了《下中坡小组评审委员会会议记录》及集体《林权证》【镇政林证字（2008）第2504000XXX号】。证明下中坡小组坚决维护争议林地属于集体所有。上诉人质证认为本案争议的事实无关联性；被上诉人质证对三性无异议。本院二审对当事人提交的证据材料依法认证如下：根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》要求，定案证据必须符合法定的证据形式。被上诉人镇沅县自然局提交的两份文件，属于行政机关公文，本院对公文证据的“三性”予以采信。上诉人王文学提交的下中坡小组《会议记录》和第三人下中坡小组提交《下中坡小组评审委员会会议记录》，虽然与涉案争议林地有关联性，但不符合证据的法定形式，本院不予采信；第三人下中坡小组提交的镇政林证字（2008）第2504000XXX号《林权证》与涉案争议林地无关联性，本院不予采信。本院认为，根据庭审查明情况，本案诉讼请求为王文学对下中坡小组集体5XX号林权证中“扑漫塞”宗地的部分林木林地行政登记的申请撤销。结合涉案诉讼请求和当事人诉辩意见，本案争议的主要焦点为：一是涉案林地争议应当通过林地权属争议处理还是通过林权登记争议处理；二是镇沅县自然局作为涉案行政主体是否具有法律依据的问题。针对本案争议焦点，本院依法作出如下评判：关于涉案林地争议应当通过林地权属争议处理还是通过林权登记争议处理解决的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十二条第一款规定，土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。《中华人民共和国森林法》第十五条规定，林地和林地上的森林、林木的所有权、使用权，由不动产登记机构统一登记造册，核发证书。国务院确定的国家重点林区的森林、林木和林地，由国务院自然资源主管部门负责登记。根据《林木林地权属争议处理办法》第二条的规定，林木林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。一般而言，在林木林地初始登记前，争议双方均没有林木林地的有效权属凭证，此时产生的有关林木林地所有权和使用权的争议，属于林木林地权属争议。如果林木林地已经登记发证，林木林地的所有权和使用权已经依法予以确认。国土资源部办公厅发布的国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，已经颁发权属证书且该凭证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于林木林地权属争议，无需进行林木林地权属争议的行政处理。但是以下两种情况则可以认定为存在林木林地权属争议，一是仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；二是双方的权属凭证均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。如果一方当事人认为另一方持有的林权证侵犯其林木林地权属，但又不属于前述两种特殊情形时，则其应当请求撤销对方林权证中侵犯其权利的部分登记，而非通过林木林地权属争议处理寻求解决。就本案而言，首先，从权证登记内容分析，王文学户通过林改颁发的XX5号林权证登记宗地为“等色梁子山”和“景东梁子山”，并无争议地地块的登记；下中坡小组持有的5XX号林权证登记的6宗林地之一的“扑满塞”地块包含争议林地登记。因此，XX5号林权证和5XX号林权证的登记内容并不存在上述凭证对争议地记载的四至不清楚或者两凭证均包含有争议地或者凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形，不符合通过权属争议行政处理解决矛盾的条件。其次，从权证登记基础材料来源审查进行分析，王文学提供1983年9月16日颁发的《镇沅县自留山证》记载自留山56.3亩，《集体山林承包合同书》记载承包责任山84亩和继续明确记载王文学上述自留山、责任山的1985年的《镇沅县林业一查三定合同书》，用于证明王文学户林改后颁发的XX5号林权证漏登记其“家背后”50余亩林地，而其漏登记的林地被错误登记入向下中坡小组颁发的5XX号林权证“扑满塞”221.90亩宗地之中。在卷证据材料中，镇沅县自然局、下中坡小组主张，由于王文学、白子昌、陈自昌林地与国有林地边相连，村民小组集体就以王文学、白子昌、陈自昌名义从国有林中争取得到部分林地划归为集体所有，但村民小组未将从国有林中划为集体的林地发包给王文学作为自留山和责任山，林改期间下中坡小组集体对该片林地收回进行林权登记后统一出让，王学经在下中坡小组集体转让“梅子箐”和“扑满塞”山两块林木林地转让决议和转让合同，并领取了转让林木林地集体分配的款项。涉案纠纷调查处理过程中，下中坡小组部分村民也作了同样的陈述。由此说明，林权宗地权属来源是林权登记基础证据材料的关键证据。双方主张意见可以看出，涉案争议林地是否应当登记入下中坡小组5XX号林权证“扑满塞（寨）”221.90亩宗地之中，林业行政部门当时对林权登记基础材料和争议林地权属来源的行政审查是作出林权行政登记的关键所在。由于登记发证行为本身是基于政府公信力作出的行政行为，该登记行政行为一旦作出非因法定原因不能随意改变；若登记发证行为确有错误，应当通过登记审查程序让行政机关依法纠错，而不能未经行政机关纠错审查直接提起行政诉讼，随意否认登记发证的效力。被上诉人镇沅县自然局作为涉案被诉行政主体是否具有法律依据的问题。《林木和林地权属登记管理办法》第二条规定，县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。第三条规定，林权权利人是指森林、林木和林地的所有权或者使用权的拥有者。《不动产登记暂行条例》第五条第（三）项规定，森林、林木所有权不动产权利，依照本条例的规定办理登记。镇沅县镇政发[2016]98号《镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县人民政府关于实施不动产统一登记的通告》第一条规定，不动产统一登记工作由县国土资源局负责实施，土地登记、林权登记、房屋登记职能整合到县国土资源局统一登记。镇沅县委办公室、县人民政府办公室2019年3月19日印发《镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第一款第（三）项明确，镇沅县自然资源局的主要职责是负责自然资源统一确权登记工作。根据上述规定，镇沅县自然局承继了镇沅县林权登记的职责，应当依法行使林权登记的审查职权。若王文学认为下中坡小组5XX号林权证“扑满塞（寨）”221.90亩地块登记侵犯了其合法权益，根据《林木和林地权属登记管理办法》第十七条规定，发现林权证错、漏登记的或者遗失、损坏的，有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或者补办。作为下中坡小组成员的王文学可以申请镇沅县自然局对争议部分林权登记进行审查并要求作出处理。王文学先前向有关行政机关申请对争议处理时，未明确提出具体争议的请求事项申请处理，而是要求对下中坡小组集体5XX号林权证全部登记行政行为申请行政撤销，扩大了涉案实际林权争议登记要求处理的范围。根据非因法定原因不能随意改变行政机关行政登记的原则，王文学作为下中坡小组成员，如果认为小组集体林权证登记宗地与其有利害关系，应当直接以解决争议部分林权登记为诉求，申请不动产登记机关对争议登记内容进行审查并作出处理。如果不动产登记机关在法定期限内不作出行政处理决定，王文学应当提起的是要求行政机关履行法定职责之诉，而非提起行政登记撤销之诉；如果对不动产登记机关作出行政处理决定不服，可以申请行政复议或者提起行政撤销之诉。本案在镇沅县自然局不动产登记行政机关对争议部分林权登记未作出行政处理之前，王文学以镇沅县自然局作为被告提起行政撤销之诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项关于人民法院行政诉讼受案范围的规定。综上所述，一审法院裁定驳回王文学起诉定性不准，但裁定结果正确，本院更正后依法予以维持。上诉人王文学的上诉理由不能成立，本院不予支持。被上诉人镇沅县自然局、第三人下中坡小组要求维持一审裁定的处理意见，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉人王文学的上诉，维持原裁定。二审案件受理费人民币50.00元，退回上诉人王文学。本裁定为终审裁定。审判长 刘 德审判员 张椿苑审判员 吴荣康二〇二〇年五月二十一日法官助理杨惠嘉书记员速娜附：本裁定适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。