浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙07行终117号 上诉人（原审原告）李菊香，女，1945年9月4日出生，汉族，住义乌市。 上诉人（原审原告）杨君英，女，1966年11月3日出生，汉族，住义乌市。 上诉人（原审原告）杨文俊，男，1969年8月5日出生，汉族，住义乌市。 上诉人（原审原告）杨文蔚，男，1972年4月1日出生，汉族，住义乌市。 被上诉人（原审被告）义乌市苏溪镇人民政府，住所地：义乌市苏溪镇镇前街。 法定代表人龚涛涛，镇长。 被上诉人（原审被告）义乌市人民政府，住所地：义乌市县前街21号。 法定代表人王健，市长。 原审第三人义乌市村民委员会，住所地：义乌市。 法定代表人楼政，主任。 上诉人李菊香、杨君英、杨文俊、杨文蔚因与被上诉人义乌市苏溪镇人民政府、义乌市人民政府、原审第三人义乌市村民委员会房屋行政强制及行政赔偿一案，不服浙江省义乌市人民法院（2019）浙0782行初68号行政裁定，向本院提起上诉。本院组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定：苏溪镇后山坞村杨恭禹、李菊香夫妇生育有二子一女，长子杨文俊，次子杨文蔚，女儿杨君英，均已成家。杨恭禹户拥有旧房二处，其中地号为16-04-01—108，登记的占地面积为108.86平方米；地号为16-04-01-101，登记的占地面积为47.60平方米，两处旧房占地面积合计156.46平方米。2011年4月6日，苏溪镇政府颁发苏政发[2011]13号文件，同意后山坞村呈报的《后山坞社区建设实施细则》。2012年，后山坞村启动旧村改造工作。同年8月3日，原告李菊香向后山坞村委会提交申请报告，要求参加旧村改造。2014年9月23日，李菊香一人获批建房用地36平方米；杨文俊户（包括其儿子***）获批建房用地144平方米；杨文尉户（包括其女儿杨赛）获批建房用地198平方米，共计378平方米。2015年，经公开竞标选位，李菊香获批的18平方米建房用地与***户获批的90平方米建房用地被安置在排房二幢3号，2016年建成房屋。杨文俊户获批的54平方米建房用地与杨文尉户获批的54平方米建房用地被安置在排房16幢2号，2016年建成房屋。2016年，杨文尉户获批的54平方米建房用地与其女儿杨赛获批的90平方米被安置在垂直房第7幢，已建脚箍。除李菊香获批的36平方米仅安置18平方米外，其余360平方米已全部安置。2017年5月27日，被告苏溪镇政府组织人员将四原告所有的上述房屋强制拆除。四原告不服，于2018年11月26日向被告市政府提起行政复议，请求确认被告苏溪镇政府拆除四原告房屋的行政行为违法，赔偿四原告损失450万元。2019年2月14日，被告市政府作出义政复（2018）第703号行政复议决定书，认定涉案房屋由后山坞村委会拆除，苏溪镇政府系履行属地秩序维护、安全保障等职责，不是拆除涉案房屋的主体，故依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，以四原告的复议申请不属复议机关受案范围为由驳回了四原告的复议请求。四原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼。 本案在审理过程中，李菊香等四原告对落款日期为2013年3月20日的《后山坞村旧村改造房屋拆除协议书》上李菊香签名的真实性有异议，认为该协议书上李菊香的签名不是李菊香与杨君英所写，并申请鉴定。经本院委托浙江法会司法鉴定所进行鉴定，浙法司[2019]文鉴字第137号司法鉴定意见书认定：该协议书上李菊香的签名不是其本人及女儿杨君英所为。 另查，杨恭禹于2011年11月26日去世。原告李菊香的旧房补助款14000元至今未有领取。 原审法院认为，李菊香等四原告针对被告苏溪镇政府强拆行为不服向被告市政府提起行政复议，市政府经审理认为李菊香等四原告的申请不符合行政复议的受理条件，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回了李菊香等四原告的复议申请。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条的规定，被告义乌市政府驳回李菊香等四原告的复议申请属程序性驳回，并非属于复议维持的情形。故李菊香等四原告只能以义乌市政府为单独被告提起诉讼，而非以苏溪镇政府及市政府为共同被告提起诉讼。综上，李菊香等四原告的起诉不符合法律规定，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十三条之规定，裁定如下：驳回原告李菊香、杨君英、杨文俊、杨文蔚的起诉。 李菊香、杨君英、杨文俊、杨文蔚不服一审裁定，向本院提起上诉称：因后山坞村进行旧村改造，上诉人李菊香、杨君英、杨文俊、杨文蔚共有的坐落于苏溪镇后山坞村的房屋被纳入改造范围之内。2017年5月27日，被上诉人以及第三人在未与李菊香等四上诉人签订拆迁补偿协议的情况下，将该房屋强制拆除，给上诉人造成极大的精神损害和经济损失。李菊香等四上诉人对该强拆行为不服，向被上诉人义乌市人民政府提起行政复议，请求确认被上诉人苏溪镇人民政府强制拆除李菊香等四上诉人房屋的行政行为违法，赔偿李菊香等四上诉人损失450万元。2019年2月14日，被上诉人义乌市人民政府作出《行政复议决定书》，以复议申请不属复议机关受案范围为由驳回李菊香等四上诉人的复议申请。四上诉人向一审法院提起诉讼，原审裁定以被上诉人义乌市人民政府驳回四上诉人的复议申请属程序性驳回，并非属于复议维持的情形，上诉人只能以义乌市政府为单独被告提起诉讼，而并非以苏溪镇政府及市政府为共同被告提起诉讼，上诉人的起诉不符合法律规定。裁定驳回起诉。上诉人认为原审法院认定事实错误，适用法律错误。一、上诉人向原审法院提起行政诉讼，诉讼请求包含：撤销被上诉人义乌市政府作出的涉案《行政复议决定书》，认为义乌市人民政府作出的行政复议结果错误，而原审法院以错误行政复议结果认定原审被告不适格，未对事实进行审理，属于认定事实错误。事实上，该《行政复议决定书》认为“涉案房屋由后山坞村村委会拆除，苏溪镇政府系履行属地秩序维护、安全保障等职责，不是拆除涉案房屋的主体”，上诉人即原审原告认为《行政复议决定书》认定事实错误，适用法律错误，原审法院应先审查《行政复议决定书》的合法性、合理性，与行政强制行为的合法性一并审理，而非以错误的行政复议结果为依据，认定原审被告不适格。依据《土地管理法》第五十九条规定乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设。第六十一条规定乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。后山坞村旧村改造项目的实施，其目的是改善村民居住条件，优化生活环境，合理利用土地，减少社会矛盾，创造良好生产生活环境，属于乡（镇）公益事业建设，应该经苏溪镇人民政府审核批复。同时，根据《苏溪镇后山坞社区建设实施细则》第十八条：“本细则由村两委、全体党员、村民代表大会讨论通过，自镇政府批复之日起实施。”可知，该旧村改造项目实施由镇政府进行批复而生效，因此该村改造项目以及该行政强制行为的作出必须经过义乌市苏溪镇人民政府最终批复决定，系该具体行政行为责任主体为义乌市苏溪镇人民政府。由此被上诉人义乌市苏溪镇政府并非被上诉人义乌市人民政府（即复议机关）认定的履行属地秩序维护、安全保障等职责，而是履行拆除改造范围内房屋并进行安置补偿职责的行政主体，即行政强制行为的责任主体。因此李菊香等四上诉人以义乌市苏溪镇人民政府作为复议被申请人，符合法律规定。另外，李菊香等四上诉人提供证据证明被上诉人苏溪市镇人民政府将李菊香等四上诉人房屋强行拆除。二、被上诉人苏溪镇人民政府是拆除涉案房屋的主体，原审法院在认定事实错误的基础上，适用法律错误，裁定驳回起诉错误。依据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。被上诉人苏溪镇人民政府是拆除涉案房屋的责任主体，其在未与李菊香等四上诉人签订拆迁补偿协议的情况下，将房屋强制拆除，侵犯了上诉人的合法权益，给上诉人造成极大的精神损害和经济损失，属于行政复议机关受案范围。被上诉人义乌市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条作出复议决定，属于事实认定错误、适用法律错误，因此上诉人请求撤销义乌市人民政府作出的行政复议决定。被上诉人苏溪镇人民政府作为被复议机关，义乌市人民政府作为复议机关，李菊香等四上诉人不服义乌市人民政府的复议决定，以苏溪镇人民政府和义乌市人民政府为被告，提起诉讼，符合我国《行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条的规定，应该以苏溪镇人民政府和义乌市人民政府作为共同被告提起诉讼。依据上述理由，复议机关义乌市政府作出的《行政复议决定书》认为涉案房屋由后山坞村村委会拆除，苏溪镇政府系履行属地秩序维护、安全保障等职责，不是拆除涉案房屋的主体，是事实认定错误、法律适用错误的结果，而原审法院依据该错误《行政复议决定书》，作出驳回起诉的裁判，属于事实认定错误、法律适用错误，依法应该由贵法院改判或发回原审人民法院重审。综上，上诉人认为原审法院在未做详尽的调查核实、证据不足、事实认定错误、法律适用错误的基础上，裁定驳回上诉人的起诉明显违法。请求二审法院撤销原裁定，依法改判或发回重审。 二审中两被上诉人及原审第三人均未提交答辩意见。 经审理，本院认定的事实与原审法院认定的事实一致。 本院认为，被上诉人义乌市人民政府作出的涉案复议决定书，认为四上诉人的复议申请不符合行政复议的受理条件为由驳回了复议申请，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条“行政诉讼法第二十六条第二款规定的复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”的规定，故不能以作出具体行政行为的行政机关义乌市苏溪镇人民政府和复议机关义乌市人民政府为共同被告。原审法院驳回四上诉人的起诉并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 杨建进 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇二〇年五月二十六日 代书记员 杜 娟