江苏省无锡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏02行终32号 上诉人（原审原告）陈兰根，男，1958年10月27日生，汉族，住江阴市。 委托代理人钱恒昌，上海市申茂律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江阴市自然资源和规划局，住所地江阴市长江路181号。 法定代表人翟菁，该局局长。 委托代理人沈健，江苏信卓律师事务所律师。 上诉人陈兰根因与被上诉人江阴市自然资源和规划局（以下简称江阴自然资源规划局）要求履行法定职责一案，不服江阴市人民法院(2019)苏0281行初38号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年2月24日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定的事实：陈兰根于2018年11月6日去函江阴自然资源规划局（原江阴市国土资源局），要求对江阴市新桥镇人民政府（以下简称新桥镇政府）“非法占用土地”建设府前锦苑拆迁安置小区的违法行为依法查处。收到陈兰根申请后，江阴自然资源规划局经审查于同年11月6日立案，经过调查，并履行处罚前的告知等程序，于2019年1月3日作出澄土监巡罚字[2018]13号行政处罚决定书，认定新桥镇政府自2015年起占用府前锦苑小区已建成区北侧11.52亩土地以及已建成区东侧17.76亩土地，合计占用29.28亩土地建造农民安置房，目前已建成，决定对新桥镇政府处以以下处罚：1.责令退还集体土地；2.违法当事人与合法的土地所有者或者使用者协商处置，依法完善相关用地手续。 上述行政处罚作出后，江阴自然资源规划局于2019年1月4日出具告知书，向陈兰根代理人告知了处罚结果。陈兰根对该查处结果不服，于同年1月12日向江阴自然资源规划局寄送了律师函，因江阴自然资源规划局未有回应，陈兰根向原审法院提起了本次行政诉讼。 另查明：陈兰根曾于2017年6月以新桥镇政府为被告，向原审法院提起相邻采光、日照纠纷民事诉讼，主张新桥镇政府所建府前锦苑拆迁安置房中有一栋6层楼房，位于陈兰根房屋南面相隔一条马路，严重妨碍陈兰根房屋采光、日照，构成侵权，要求判令拆除违法建筑12.124米以上部分，排除妨碍。原审法院经审理认为：1.陈兰根所住房屋与其南面府前锦苑拆迁安置房中一幢6层楼房之间的间距不满足规范要求，该6层楼房对陈兰根房屋构成妨碍。但陈兰根房屋日照时间≥3小时，满足规范要求；2.虽然上述6层楼房对陈兰根房屋构成妨碍，但是对陈兰根房屋的日照、采光构成的妨碍未超过国家规定的限度，对该房屋进行拆除会造成社会财富的极大浪费，且该房屋本身就是农民拆迁安置房，一旦拆除会对被拆迁人权益造成极大影响。综上，原审法院于2018年5月2日作出（2017）苏0281民初7167号民事判决，判决驳回了陈兰根的全部诉讼请求。陈兰根不服，向无锡市中级人民法院提出上诉，无锡市中级人民法院于2018年10月9日作出（2018）苏02民终2414号民事判决书，驳回了陈兰根上诉，维持原判。 原审法院认为，本案的争议焦点为陈兰根作为投诉举报人，其提起本次行政诉讼主体资格是否适格？ 投诉举报是社会公众对各类违法行为的监督，也是行政机关发现违法行为的一个重要途径，能够有效弥补行政机关执法能力的不足。任何公民都有权对一个违法行为向有权的行政机关进行举报，但是，举报权可以没有主体资格的限制，原告资格却有着明确的界定标准，举报权要演变为起诉的权利，必须受到利害关系制约，认定投诉人的原告主体资格，应以法律法规的规定为依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款的规定，与行政行为有利害关系，是公民、法人或者其他组织具有原告主体资格和有权提起行政诉讼的前提条件。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一款第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”的情形。该规定与行政诉讼法第二条第一款规定相对应，将“为维护自身合法权益向行政机关投诉”作为认定投诉举报人与被诉行政行为有利害关系的标准。上述规定是人民法院审查认定投诉举报人原告主体资格的法律依据。 本案中，陈兰根主张其居住房屋对面的府前锦苑拆迁安置房中一幢6层楼房影响其采光、日照权益，为此向相关部门举报该房屋未取得用地许可、规划许可、施工许可即开工建设，系违法建筑，要求职能部门依法查处。但陈兰根与新桥镇政府之间的相邻采光、日照纠纷已经民事诉讼，两级法院均认为，虽因案涉6层楼房与陈兰根房屋之间间距不符合规范，对陈兰根房屋构成妨碍，但未根本影响到陈兰根的采光需求，陈兰根房屋的日照符合≥3小时的规范要求，且该6层楼房系农民拆迁安置房并已建成，考虑社会公共利益以及法益之间的大小，该6层楼房不应予以拆除。据此，在民事诉讼对陈兰根采光、日照权益是否受影响及影响大小、案涉6层楼房是否应当拆除已有明确结论的情况下，陈兰根虽然对案涉楼房涉嫌违建有投诉举报的权利，但是职能部门对其投诉举报是否答复、如何处理，并不会直接影响陈兰根的合法权益，处理结果与陈兰根之间也不存在利害关系。因此，陈兰根不具备提起本次行政诉讼的原告主体资格。 综上,陈兰根向江阴自然资源规划局举报府前锦苑安置小区违法占地、属于违法建设，职能部门是否履职以及履职的结果与其没有利害关系，原告主体不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回陈兰根的起诉。 上诉人陈兰根上诉称：1.按照《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款、第四十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条第一项、第五项等规定，上诉人具有提起本案诉讼的“原告主体资格”，事实清楚、证据确凿。上诉人与新桥镇政府的“相邻采光、日照”纠纷民事诉讼，虽经一、二审民事判决，但上诉人已向江苏省高级人民法院提起再审，该法院已立案号为（2019）苏民申4801号。2.上诉人就新桥镇政府“非法占用”农民集体所有土地的行为向被上诉人提出履行法定职责申请，要求被上诉人依法全面查处，但被上诉人拒不履行法定职责，不仅让新桥镇政府得以继续“非法占用”上诉人作为所有农民集体所有土地，而且让新桥镇政府在该土地上建造的府前锦苑拆迁安置房中一幢6层楼房继续妨碍相邻的上诉人房屋的采光和日照，上诉人与被上诉人拒不履行法定职责的行政行为之间具有利害关系。请求二审法院依法撤销一审裁定，裁定一审法院对上诉人原审诉讼请求进行审理并作出判决。 被上诉人江阴自然资源规划局答辩称：一、原审认定上诉人行政诉讼主体不适格，事实清楚，适用法律准确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款的规定，提起行政诉讼的原告应当为行政行为的相对人或利害关系人。本案中，上诉人实际上是要求江阴自然资源规划局履行法定职责的投诉举报人而非行政行为相对人。至于上诉人是否与行政行为存在利害关系，根据上诉人一审起诉状及上诉状表明，上诉人要求江阴自然资源规划局依法查处新桥镇政府“非法占用土地”的原因是要求查处的土地上建造的房屋遮挡其原有房屋的采光和日照，但上诉人涉及的该采光、日照纠纷已经民事诉讼，且两级法院均对该民事诉讼给出了明确的判决，不存在上诉人在上诉状中所称的“已严重妨碍其对宅基地的利用”的情形，其作为投诉举报人要求行政机关履行法定职责后，江阴自然资源规划局作出的答复及处理并不会影响上诉人的合法权益，故上诉人不属于行政行为的利害关系人。一审时，原审法院结合相关事实，以《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一款第五项认定上诉人不具备行政诉讼主体资格事实清楚，适用法律准确。 二、江阴自然资源规划局已依法全面履行法定职责，不存在履职不到位情形。上诉人于2018年11月6日去函江阴自然资源规划局，要求对新桥镇政府“非法占用土地”建设府前锦苑拆迁安置小区的违法行为依法查处。江阴自然资源规划局收到上诉人的《履行法定职责申请书》后，已根据行政处罚程序依法对新桥镇政府违法用地行为作出了行政处罚，在作出处罚决定后，也将处罚结果告知了上诉人，该行政处罚事实清楚，程序正当，法律适用准确。对于上诉人所称的江阴自然资源规划局仅对新桥镇政府“非法占用”的少部分农民集体土地作出行政处罚，而未对其他大部分农民集体土地作出行政处罚的问题。经江阴自然资源规划局查明，上诉人所称的未被处罚的土地，已经澄集土拨(2010)10号《关于同意江阴市新桥镇政府拨用集体土地的通知》由江阴市人民政府划拨给新桥镇政府用于建设农民公寓房，对经市政府同意拨用的5.9992公顷集体建设用地，不应认定为非法占地进行查处。综上，原审法院判决认定事实清楚，证据充分，法律适用准确。上诉人的上诉理由不能成立，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定基本一致，本院依法予以确认。 二审另查明：1.陈兰根曾于2018年10月22日去函江阴市城市综合管理局，要求对新桥镇政府府前锦苑安置房违法建设问题进行查处，江阴市城市综合管理局复函称，根据江阴市人民政府澄政发（2018）24号规定，各镇人民政府集中行使原由他局实施“对未取得建设工程规划许可证进行建设”的行政处罚权，自2018年3月15日起正式交接。为此，陈兰根于2019年1月12日向新桥镇政府寄送了要求履行法定职责申请书，要求对“未取得建设工程规划许可证进行建设”的违法行为依法查处。因陈兰根举报的府前锦苑农民安置房项目法人即为新桥镇政府，该案存在查处人与行政相对人为同一主体的问题，新桥镇政府于同年3月8日召开了重大事件讨论会，并向江阴市人民政府请示指定其他执法机关管辖。同年3月11日，新桥镇政府向陈兰根作出书面回复，告知陈兰根对其申请目前正在依法依规进行处理中。同年4月30日，江阴市人民政府作出澄政指辖字[2019]1号行政处罚案件指定管辖决定书，决定对陈兰根要求查处府前锦苑安置小区未取得建设工程规划许可证一案指定江阴市综合行政执法局管辖。因认为新桥镇政府未在法定期限内履行法定职责，陈兰根于2019年4月24日向原审法院提起行政诉讼，案号为(2019)苏0281行初55号行政裁定，原审法院后裁定驳回其起诉，陈兰根不服上诉，无锡市中级人民法院于2020年3月17日作出（2019）苏02行终397号行政裁定，驳回其上诉，维持原裁定。该一、二审行政裁定已生效。 2.陈兰根曾于2018年向江阴市住房和城乡建设局举报新桥镇政府府前锦苑安置房未取得施工许可证即擅自开工建设的问题。江阴市住房和城乡建设局在2018年12月29日书面答复陈兰根，根据江阴市人民政府澄政发（2018）24号规定，各镇人民政府集中行使原由他局实施“对未取得施工许可证擅自开工建设”的查处职能。为此，陈兰根于2019年1月12日向新桥镇政府寄送了要求履行法定职责申请书，要求对“未取得施工许可证进行建设”的违法行为依法查处。因陈兰根举报的府前锦苑农民安置房项目法人即为新桥镇政府，本案存在查处人与行政相对人为同一主体的问题，新桥镇政府于同年3月8日召开了重大事件讨论会，并向江阴市人民政府请示指定其他执法机关管辖。同年3月11日，新桥镇政府向陈兰根作出书面回复，告知陈兰根对其申请目前正在依法依规进行处理中。同年4月30日，江阴市人民政府作出澄政指辖字[2019]2号行政处罚案件指定管辖决定书，决定对陈兰根要求查处府前锦苑安置小区未取得施工许可证一案指定江阴市住房和城乡建设局管辖。因认为新桥镇政府未在法定期限内履行法定职责，陈兰根于2019年4月24日向原审法院提起行政诉讼，案号为(2019)苏0281行初56号行政裁定，原审法院后裁定驳回其起诉，陈兰根不服上诉，无锡市中级人民法院于2020年3月17日作出（2019）苏02行终398号行政裁定，驳回其上诉，维持原裁定。该一、二审行政裁定已生效。 二审另查明的事实，有（2019）苏02行终397号、398号两份行政裁定书在卷佐证。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款的规定，与行政行为有利害关系，是公民、法人或者其他组织具有原告主体资格和有权提起行政诉讼的前提条件。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一款第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”的情形。该规定与行政诉讼法第二条第一款规定相对应，将“为维护自身合法权益向行政机关投诉”作为认定投诉举报人与被诉行政行为有利害关系的标准。上述规定是人民法院审查认定投诉举报人主体资格的法律依据。 本案中，被上诉人江阴自然资源规划局根据上诉人陈兰根的举报，已经对新桥镇政府“非法占用土地”建设府前锦苑拆迁安置小区的违法行为作出了澄土监巡罚字[2018]13号行政处罚决定书，进行了依法查处，且在上诉人陈兰根与新桥镇政府之间因府前锦苑相关楼房的相邻采光、日照纠纷已经民事诉讼并有明确结论的情况下，上诉人陈兰根虽然对案涉新桥镇政府府前锦苑拆迁安置小区涉嫌“非法占用土地”有投诉举报的权利，但是职能部门对其投诉举报如何处理，并不会直接影响陈兰根的合法权益，处理结果与陈兰根之间不存在利害关系。因此，原审法院认为陈兰根不具备提起本次行政诉讼的原告主体资格是正确的。 陈兰根上诉称就其一、二审民事判决已向江苏省高级人民法院提起再审，该法院已立案号为（2019）苏民申4801号，但该案号仅是江苏省高级人民法院对上诉人申请再审进行的申诉立案号，并非正式进入再审程序的立案号，故不能阻却（2017）苏0281民初7167号民事判决书和（2018）苏02民终2414号民事判决书的生效。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院对上诉人陈兰根的上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  彭国顺 审判员  马 云 审判员  卢文兵 二〇二〇年五月十五日 书记员  张玲玲