广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终636号上诉人（原审原告）：邹肇权，男，汉族，1985年9月29日出生，住广东省高要市。被上诉人（原审被告）：肇庆市端州区人民政府。住所地：广东省肇庆市端州区古塔中路15号区府大院。法定代表人：黎沛荣，该区区长。委托代理人：邓莉敏，肇庆市端州区法制局公职律师委托代理人：刘颖智，广东丹明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：肇庆市人民政府。住所地：肇庆市端州区城中路49号。法定代表人：范中杰，该市市长。委托代理人：江敏、黄晖强，均为肇庆市司法局工作人员。上诉人邹肇权因诉肇庆市端州区人民政府（以下简称端州区政府）、肇庆市人民政府（以下简称肇庆市政府）房屋征收决定及行政复议决定纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院（2018）粤12行初168号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年9月21日，根据肇庆市委十一届第121次常委会议和第十二届58次市政府常务会议精神，肇庆市发展和改革局函复肇庆市住房和城乡建设局同意在肇庆市端州区城中路北侧实施肇庆两广总督府修复重建工程项目、在肇庆市端州区城中路实施肇庆端州府（包公府衙）修复重建工程项目、在肇庆市端州区宋城路南侧实施肇庆（端州区）古城墙修缮保护工程项目。同年9月，第三方评估机构广东同益达工程顾问有限公司对上述三项目出具社会稳定风险评估报告，报告显示三项目符合广东省、肇庆市国民经济和社会发展规划的要求，符合土地利用总体规划、城乡规划、专项规划、《肇庆市城市总体规划（2010-2020）》和《肇庆府城保护与复兴修建性详细规划》中实施规划要求，与肇庆市城市总体规划符合性一致，三项目的社会稳定风险等级为低风险。2016年9月30日，端州区政府发布《关于征求对肇庆市政府城复兴项目国有土地上房屋征收补偿方案的意见的通知》，公开征求公众对被征收范围内的国有土地上房屋征收补偿方案的意见。2016年10月26日，端州区政府就上述三项目成立肇庆府城保护与复兴项目征拆工作指挥部，指挥部同时设立东片区分指挥部和西片区分指挥部，以人民南路为界，分别负责项目范围内东、西片区的征拆工作。2016年11月2日，端州区政府召开七届27次常务会议，原则通过《肇庆府城保护与复兴项目国有土地上房屋征收补偿方案》。2016年11月4日，端州区政府下发端府函〔2016〕168号《肇庆市端州区人民政府关于印发的通知》，并将《肇庆城府保护与复兴项目国有土地上房屋征收补偿方案》在征收范围内进行了公告。2017年12月1日，端州区政府召开八届16次常务会议，原则同意《肇庆市端州区人民政府关于肇庆府城保护与复兴项目房屋征收范围（二期）房屋征收决定》，该决定仍执行端府函〔2016〕168号《通知》确定的补偿标准。相关征收补偿费用亦已按要求存入“肇庆府城保护与复兴项目征拆工作指挥部办公室”专户。同日，端州区政府发布端府通〔2017〕39号《肇庆市端州区人民政府关于肇庆府城保护与复兴项目房屋征收范围（二期）房屋征收决定的公告》和肇端府征决字〔2017〕第33号《肇庆市端州区人民政府关于肇庆府城保护与复兴项目房屋征收范围（二期）房屋征收决定》。原告的房屋在上述征收决定确定的征收范围内。2018年1月22日，包括原告在内的50名被征收人因不服被告端州区政府作出的案涉征收决定，向被告肇庆市政府申请行政复议，肇庆市政府于同年2月1日受理并于2018年2月5日向端州区政府送达了《行政复议答复通知书》。2018年2月22日，端州区政府向肇庆市政府提交了行政复议答辩状和相关材料。2018年3月16日，肇庆市政府以案情复杂为由决定延长复议审查期限30日并书面通知复议双方当事人。2018年3月30日，肇庆市政府向复议申请人送达了端州区政府的答复材料，并召集双方于2018年4月9日进行复议开庭。2018年4月18日，肇庆市政府作出肇府行复〔2018〕5号《行政复议决定书》，决定维持端州区政府作出案涉征收决定。2018年4月20日，肇庆市政府通过邮寄方式向复议双方送达了《行政复议决定书》。原告仍不服，遂提起本案诉讼，以案涉的征收决定与其对应的公告端府通〔2017〕39号都系在2017年12月1日张贴，案涉征收决定没有征求公众意见，程序违法，案涉征收决定的补偿方案忽略了一期与二期不同时期的房价的变化，二期没有参照在售一手楼价格制定征收补偿方案对原告显失公平，并且业主大多已高龄，搬迁不便，案涉征收决定和复议决定没有保障原告方的合法权益为由，请求原审法院：1.撤销端州区政府作出的案涉征收决定（肇端府征决字〔2017〕第33号、端府函〔2016〕168号）；2.撤销肇庆市政府作出的行政复议决定书（肇府行复〔2018〕5号）；3.本案诉讼费由被告负担。另查明，肇庆市端州区住房和城乡建设局于2018年3月12日出具一份《关于制定府城项目征拆房屋补偿标准的情况说明》，该《说明》陈述了端州区政府制定府城项目补偿标准的参考依据，并认为对征拆范围内的居住性住房按7500元/平米进行补偿合理合法。原审法院认为，本案系国有土地上房屋征收补偿行政纠纷。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条的规定，本案审理主要对被告端州区政府于2017年12月1日作出的肇端府征决字〔2017〕第33号《肇庆市端州区人民政府关于肇庆府城保护与复兴项目房屋征收范围（二期）房屋征收决定》及被告肇庆市政府于2018年4月18日作出的肇府行复〔2018〕5号《行政复议决定书》是否合法进行全面审查。一、关于诉讼主体问题。原告是案涉被征收房屋的所有权人，其不服二被告作出的征收决定和复议决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项和《中华人民共和国行政复议法》第五条的规定，原告有权提起行政诉讼，其为本案适格原告。又依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款和第八条的规定，被告端州区政府有作出案涉征收决定的职权，其为本案适格被告。被告肇庆市政府作为端州区政府的上一级政府，其受理当事人不服端州区政府所作的房屋征收行政行为提起的行政复议申请并作出维持原行政行为的复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，肇庆市政府亦为本案适格被告。二、关于被告端州区政府作出的肇端府征决字〔2017〕第33号《肇庆市端州区人民政府关于肇庆府城保护与复兴项目房屋征收范围（二期）房屋征收决定》的合法性问题。根据审理查明的事实，肇庆府城保护与复兴项目涉及的肇庆两广总督府修复重建工程项目、肇庆端州府（包公府衙）修复重建工程项目和肇庆（端州区）古城墙修缮保护工程项目属于肇庆市重点文化建设项目，符合肇庆市国民经济和社会发展规划的要求，符合土地利用总体规划、城乡规划、专项规划。被告端州区政府在作出案涉征收决定前进行了社会稳定风险评估并经端州区政府常务会议讨论同意通过。同时，端州区政府就肇庆府城复兴项目国有土地上房屋征收补偿方案征求了公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况在征收范围予以张贴公示，公示期间未有证据证实有被征收人或相关权利人提出过异议。案涉征收补偿方案对于房屋的补偿标准，原则上确定为房屋补偿按照补偿方案地上房屋建筑物补偿标准补偿，或者由拆迁人和被拆迁人共同委托有资质的评估机构进行评估，以评估价进行补偿。并且提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式给被征收人选择。此外，案涉征收决定涉及的有关征收补偿费用亦已到位并专户存储。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（三）项、第九条、第十条、第十一条第一款、第十二条、第十三条第一款、第十九条第一款和第二十一条的规定。被告端州区政府作出案涉征收决定的程序和内容均合法。需要特别指出的是，在案涉的房屋征收中，被告端州区政府并未对原告作出补偿决定。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，如征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限达不成补偿协议，被告端州区政府仍需对原告作出最终的征收补偿决定，该决定同样有行政复议及行政诉讼的救济途径。三、关于被告肇庆市政府作出的肇府行复〔2018〕5号《行政复议决定书》的合法性问题。根据审理查明的事实，被告肇庆市政府于2018年2月1日受理原告的行政复议申请后，于2018年2月5日向端州区政府送达了《行政复议答复通知书》。2018年2月22日，端州区政府向肇庆市政府提交了行政复议答辩状和相关材料。2018年3月16日，肇庆市政府以案情复杂为由决定延长复议审查期限30日并书面通知复议双方当事人。2018年3月30日，肇庆市政府向复议申请人送达了端州区政府的答复材料，并召集双方于2018年4月9日进行复议开庭。2018年4月18日，肇庆市政府作出肇府行复〔2018〕5号《行政复议决定书》并于2018年4月20日通过邮寄方式向复议双方送达了决定书。被告肇庆市政府上述作出案涉《行政复议决定书》的程序符合《中华人民共和国行政复议法》以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，程序合法。至于实体方面，如前所述，端州区政府作出的案涉征收决定合法，故肇庆市政府复议维持端州区政府的征收决定有事实和法律依据。综上所述，被告端州区政府作出的肇端府征决字〔2017〕第33号《肇庆市端州区人民政府关于肇庆府城保护与复兴项目房屋征收范围（二期）房屋征收决定》及被告肇庆市政府作出的肇府行复〔2018〕5号《行政复议决定书》事实清楚，证据确实、充分，适用法律、法规准确，程序合法。原告请求判决撤销上述征收决定及复议决定的理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告邹肇权的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告负担。上诉人邹肇权不服原审判决，上诉提出：1、依据国有土地征拆房屋补偿条例，被征拆方原有的生活水平不能降低，现被上诉人的补偿价不能购买新房价，己严重影响民生生活水平。2、被上诉人的征拆方案未有实际的置换条件以及具体细则，严重违反国家补偿条例。3、端府通(2017)35号文，康乐南路补偿方案与现在二期同时征拆有不同价格，有失公平。4、依据端府(2013)20号文件，2013年征阅江大桥房屋征补价与现二期征收补偿价相差500元，而2013年新房价在5000元每平方左右，但现时已时隔五年，2018年初新房价套内面积已升至一万两千元左右，为何只加500元补偿，有失公平违反民意。5、现有（2014）肇中法行初第28号案件为例，同一事例中院为何对我上诉如此不公平而驳回，判决结果出来后为何推迟43天才发出？被上诉人端州区政府答辩称：一、上诉人上诉状并未提出请求，仅是要求查明事实，答辩人认为原审法院已经充分查明事实，上诉人对原审法院不了解实际情况的指控并无事实依据。二、上诉人所称国有地上房屋征收补偿条例中，有被拆迁方原有生活水平不能降低的规定，答辩人并未在该条例中找到相关条文。唯一相类似的是条例第十九条规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”答辩人现时的补偿方案实际远高于上诉人被征收房屋类似房地产的市场价格，经查核，上诉人被征收房屋登记面积为78.85平方，房屋竣工日期为1996年，上诉人于2014年以该房申请贷款，设置了担保债权为15万，也就是讲该房银行同意的每平方的担保额度不足2000元，远低于现时的补偿价格。实际上，上诉人要求的是当地的新房，上诉人的主张不应获得支持。三、关于产权置换问题，《肇庆市端州区人民政府关于印发》端府函(2016)168号文第四款已作相关规定，上诉人所称未有置换条件，没有事实依据。四、上诉人反复陈述的其实只是一个价格问题，答辩人郑重承诺，条例第十九条规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”答辩人坚决予以执行，随时欢迎上诉人提出鉴定的申请，启动鉴定程序，相关费用由答辩人承担。答辩人同时承诺对上诉人的最终补偿，坚决按评估机构独立作出的评估结论执行。五、答辩人依法作出《关于肇庆府城保护与复兴项目房屋征收范围（二期）房屋征收决定》（肇端府征决字[2017]第33号），程序合法，鉴于原审答辩已经充分陈述，于此不再重复。综上所述，上诉人的上诉缺乏事实和法律的依据，应予驳回。被上诉人肇庆市政府答辩称：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，端州区政府作出“涉案征收决定”的主体适格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十六条的规定，端州区政府作出“涉案征收决定”的主体适格，程序合法，处理适当，一审法院判决驳回邹肇权的诉讼请求是正确的。端州区政府作出有关房屋征收行为合法、适当，肇庆市政府作出肇府行复(2018)5号《行政复议决定书》符合法律规定，处理正确。请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案为房屋征收决定及行政复议纠纷，本案争议的焦点是端州区政府作出肇端府征决字〔2017〕第33号《关于肇庆府城保护与复兴项目房屋征收范围（二期）房屋征收决定》（以下简称被诉房屋征收决定）和肇庆市政府作出的肇府行复〔2018〕5号《行政复议决定书》（被诉复议决定）是否合法。首先，关于被诉房屋征收决定的合目的性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要。……”本案中，被上诉人端州区政府作出被诉房屋征收决定的目的，是为了实施肇庆府城保护与复兴项目建设，既是交通基础设施建设的需要，也是政府组织实施的教育、文化和文物保护、市政公用等公共事业的需要，被诉房屋征收决定具有合法、正当的公益目的。其次，关于被诉房屋征收决定的作出是否符合法定条件的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”第十条第一款规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。”第二款规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”根据上述法律规定，征收房屋决定的作出，应当具备以下条件：符合各项规划，拟定了征收补偿方案并听取了各方面意见，社会稳定风险评估已经完成，征收补偿费用已依法存储完毕。审视本案被诉房屋征收决定，被上诉人端州区政府提供的肇发改审批函〔2016〕612、613、614号《复函》，证明肇庆市发展和改革局同意在肇庆市端州区城中路北侧实施肇庆两广总督府修复重建工程项目、在肇庆市端州区城中路实施肇庆端州府（包公府衙）修复重建工程项目、在肇庆市端州区宋城路南侧实施肇庆（端州区）古城墙修缮保护工程项目。被上诉人提供的肇庆（端州区）古城墙修缮保护工程社会稳定风险评估报告，肇庆端州府（包公府衙）修复重建工程社会稳定风险评估报告，肇庆两广总督府修复重建工程社会稳定风险评估报告，证明征收项目完成了有关风险评估，结论是项目的社会稳定风险等级是低风险，且涉案拆迁项目符合广东省、肇庆市国民经济和社会发展规划的要求，符合土地利用总体规划、城乡规划、专项规划、《肇庆市城市总体规划（2010-2020）》和《肇庆府城保护与复兴修建性详细规划》中实施规划要求，与肇庆市城市总体规划符合性一致。2016年11月4日，端州区政府就补偿方案收到的意见和建议修改情况进行公告，并发布《关于肇庆市政府城复兴项目国有土地上房屋征收补偿方案的征求意见情况、根据公众意见修改情况及方案的公告》。2017年11月17日，端州区政府就肇庆市政府城复兴项目新增征拆范围发布《关于征求对肇庆市政府城保护与复兴项目新增征拆范围补偿方案意见的通知》。2018年1月16日，端州区政府对上述新增征拆范围补偿方案征求意见的情况予以公布，并发布《关于肇庆市政府城保护与复兴项目新增征收范围补偿方案征求意见情况的公告》。以上证据可以证实被诉房屋征收决定具备法定条件。第三，关于被诉房屋征收决定程序的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”第二款规定：“市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。”第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”被诉征收决定中明确告知了被征收人行政复议和行政诉讼权利，并进行了公告，同时还发布了《肇庆府城保护与复兴项目国有土地上房屋征收补偿方案》，程序并无不当。基于上述事实和理由，被上诉人端州区政府作出被诉房屋征收决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。肇庆市政府依法作出维持被诉房屋征收决定的复议决定，原审判决驳回上诉人诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人邹肇权上诉主张端州区政府作出被诉房屋征收决定之前未将征收补偿款足额到位、不符合四规划一计划，征收补偿方案不合法，肇庆市政府作出涉案复议决定程序实体均违法等，请求撤销原审判决和被诉房屋征收决定及复议决定，因理据不足，不予采纳。另，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二款规定：“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”第三款规定：“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”本案上诉人提出上诉主张主要是认为房屋征收的补偿标准不合理，根据上述规定，作为房屋被征收人，上诉人如对征收方案中确定的补偿标准有异议的，可以与房屋征收部门协商，如协商仍无法达成一致意见，上诉人可以待房屋征收补偿决定作出后，对征收补偿决定依法申请行政复议或提起行政诉讼维护合法权益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人邹肇权负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇二〇年五月三十日书记员  刘桂宜