甘肃省天水市秦州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘0502行初3号 原告袁荣华，男，1964年2月8日生，汉族，个体工商户，原住址浙江省温岭市，现住甘肃省武山县。 委托代理人杜伟，北京英云律师事务所律师。 被告武山县城关镇人民政府。住所地：武山县城关镇南滨河路。 法定代表人侯军海，该镇镇长。 委托代理人冯雪娇，天水宏达律师事务所律师。 委托代理人马成斌，天水宏达律师事务所律师。 被告武山县住房和城乡建设局。住所地：武山县城关镇宁远大道。 法定代表人兰永平，该局局长。 委托代理人陈贵来，该局房屋征收中心副主任。 原告袁荣华因要求确认被告武山县城关镇人民政府、武山县住房和城乡建设局（以下分别简称城关镇政府、住建局，合并叙述简称二被告）于2019年12月31日行政强制拆除房屋行为违法一案，于2020年1月4日向本院提起行政诉讼，本院当天立案后，于2020年1月7日向二被告分别送达了起诉状副本、应诉通知，本院依法组成合议庭，于2020年4月17日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人、被告城关镇政府行政负责人王平、委托代理人，被告住房局委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告袁荣华诉称：原告是武山县城关镇家坡村17号院房地产权的所有权人，在此地经营销售家具多年，因相关部门实施武山县城关镇陈门棚户区改造项目，将原告的房屋列为征收范围，项目启动原告至今，原告未见到相关的合法征收手续，征收决定、征收补偿决定等；给予原告的补偿过低，与其他被征收人的相比明显的不公平，原告与有关部门未签订安置补偿协议。2019年12月31日上午，城关镇政府、住建局组织人员将原告房院楼房强制拆除，给原告造成了巨大的损失，原告认为二被告未取得相关合法手续，并未遵守法定程序，对原告的房屋强制拆除明显违法，请求支持原告的诉请，确认二被告于2019年12月31日对原告位于武山县城关镇家坡村17号的房屋强制拆除的行为违法。 原告提供的证据和依据：（1）武城国用（2000）字第01001号国有土地使用证，武房权证城字第012049号房屋所有权证，土地出让、房屋转让合同及公证书，证明原告是涉案房屋所有权人，与强拆行为有利害关系；（2）-（3）拆除现场录像光盘、房屋现场照片，证明二被告负责人在场违法实施的拆除行为，拆除房屋没有法律依据；（4）政府信息公开申请答复书，证明二被告是房屋拆除的主体。 被告城关镇政府辩称：城关镇政府不是适格的被告，本政府是城关镇陈门片区棚户区改造项目的实施单位，并非行政主体。改造项目符合法律规定，根据国务院关于加快棚户区改造工作的意见，关于进一步加强棚户区改造工作的通知、国有土地上房屋征收与补偿条例的规定，陈门片区棚改项目经过了发改、国土、规划等部门的审核，符合武山县土地利用总体规划、城乡规划、专项规划，项目2019年也列入当年的国民经济和社会发展规划，征收决定无论在项目还是区域的确定，合法均符合规定。原告起诉陈述至今未见相关征收合法手续与事实不符，2019年10月8日武山县政府常务会议通过了陈门棚户区改造项目房屋征收与补偿实施方案，10月16日发布了实施方案征求意见的通告，10月22日公布了选定房屋征收评估机构的公告，辖区被征收人投票选举了评估机构，该区域大部分被征收人已签订征收补偿协议，无论是实施方案的发布还是评估机构的选择，均由被征收人参与，征收部门工作人员也多次上门与原告沟通，原告的陈述与事实不符。由于原告的房屋挡在其房后已经签订征收协议的被征收人成片房屋前，房屋无法实施拆除，按照国有土地上房屋征收评估办法，对原告的房屋依法评估，原告没有提出复核和重新鉴定申请，而索要2000万元的高额补偿，致使未能达成补偿协议，其行为已经阻碍了项目的实施，才对原告的房屋进行的拆除，为棚改项目实施拆除，符合公共利益的需要。综上所述，原告的诉求缺乏事实依据，城关镇政府不是适格的被告，请求依法驳回原告的诉求。庭审中城关镇政府变更答辩请求为驳回原告的起诉。被告城关镇政府向本院提交了以下证据、依据： 《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》。 被告城关镇政府提交的事实证据：（1）武山县房产管理局（武房管发（2018）1号）关于上报武山县2018年棚户区改造项目可行性研究报告，证明陈门片区棚户区改造项目经过该局可行性研究的事实； （2）武山县发展和改革局武发改（2018）10号关于武山县2018年棚户区改造项目可行性研究报告的批复，证明城关镇陈门片区棚户区改造项目由发改局委托甘肃秋季米工程咨询有限公司对可行性报告进行审查的事实及发改局批复同时实施的事实； （3）关于武山县2018年国民经济和社会发展计划执行情况及2019年国民经济和社会发展计划草案的报告，证明城关镇陈门片区棚户区改造项目纳入武山县国民经济和社会发展计划，并经武山县第十七届人民代表大会第三次会议审议通过的事实； （4）武山县自然资源局证明及武山县城关镇陈门片区棚户区改造项目房屋征收范围图，证明城关镇陈门片区棚户区改造项目符合武山县土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的事实； （5）武山县发展和改革局（武发改函（2019）37号）关于城关镇陈门片区棚户区改造项目符合国民经济和社会发展规划的复函，证明项目符合武山国民经济和社会发展规划要求的事实； （6）城关镇陈门片区棚户区改造项目评估结果分户报告，证明依法评估并将报告送达了被征收人； （7）城关镇陈门片区棚户区改造项目房屋征收与补偿实施方案征求意见通告及征求意见照片，证明县政府在项目实施前发布征收补偿通告，对征收补偿实施方案广泛征求意见的事实，被告适格的主体； （8）陈门片区棚户区改造项目住户代表座谈会、听证会记录照片，证明项目实施前召开座谈会和听证会，广泛征求了该区域住户意见的事实； （9）武山县人民政府第十七届人民政府第44次常务会议纪要，证明县政府讨论审定的城关镇陈门片区棚户区改造项目房屋征收与补偿实施方案，并要求按照讨论意见修改完善，按程序抓好落实的事实； （10）选定房屋征收评估机构的公告及照片，证明武山县城关镇公告有3家报名具备资质的评估机构供被征收人选择的事实； （11）投票选举评估公司现场照片、拆迁现场光盘、关于公布城关镇陈门片区棚户区改造项目房地产价格评估机构的通知，证明经过被征收人选择，公告由得票最高的天水中恒房地产评估咨询有限公司承担城关镇陈门片区棚户区改造项目房屋征收评估工作的事实； （12）武山县农村信用合作联社营业部证明，证实武山县房产管理中心在信用联社开户，项目资金专户储存于该社的事实； （13）（13、14号是当庭补交）武山县人民政府关于实施城关镇陈门片区城市棚户区改造项目房屋征收补偿决定，证明被告不是房屋拆迁的主体； （14）会议记录及工作记录，证明评估程序和评估结果向原告已经送达，程序合法。 被告住建局辩称：本机关仅是陈门棚户区改造的实施单位，不是适格的被告，其余答辩意见与城关镇人民政府的答辩意见一致，请求依法驳回原告的诉求。庭审中住建局变更答辩请求为驳回原告的起诉。被告住建局没有向本院提交证据，认可城关镇政府提交的证据和依据。 本院依职权调查二被告在陈门棚户区改造项目建设房屋征收补偿工作职责的证据：武山县人民政府出具证明，说明其未授权二被告实施强制拆除行为，二被告无强制执行权。该政府办公室主任董海粟、法律顾问室主任王跟强接受调查，二人陈述被告曾口头向县政府汇报拆除原告的房屋之事，县政府无授权被告实施强制拆除，表示依法办理并无会议记录。 经庭审质证：第一，对于原告提交的证据，被告城关镇政府质证认可，但是，其认为原告提交的土地使用权证，使用年限类型与有效日期存在逻辑上的错误（实为字迹辨认错误），拆迁现场的光盘照片虽然证明有城关镇政府的工作人员，但不能证明人员受谁指使拆除，其申请信息公开的建设项目，已经立项尚未审批。被告住建局认为拆迁现场住建局的工作人员在场，对证据的质证意见与城关镇政府一致。第二，对于被告城关镇政府提交的执法依据，原告与被告住建局无异议。对于被告城关镇政府提交的事实证据，被告住建局认可无异议。原告质证认为：证据（1）（2）（3）（4）（5）真实性认可，关联性证明目的不认可，原告认为不是针对陈门棚户区改造的批复、没有具体的规划图、项目名称不具体、指向不明确、项目还没启动审批已开始征收补偿，且证据（4）（5）时间顺序矛盾。证据（6）分户评估报告不认可，没有证据证明房屋征收部门调查了相关资料，没有提供征收时点，无评估方案，补偿价格低于市价，评估机构未实勘记录、无被评估人的签字、没有搬迁停业的记载、没有公示且送达被征收人，评估不符合评估办法第9、10、11、12、13、14、16条的规定；（9）被告提供的是征收草案、是征收的前置文件，不能证明其合法性；证据（8）不认可，被告单方面制作，原告不知道，无签章签字；证据（7）（10）（11）中征求意见通告、公告、通知、现场光盘录像认可、照片不认可，照片没有拍摄时间，拍摄内容看不清，不能证明被告实施了公告，恰恰证明被告主体适格，且证据（7）与证据（4）（5）时间顺序相矛盾。证据（12）认可，合法性不认可，是被告拆除房屋后补充的证据，不是有效证据。庭审被告城关镇政府补交的证据（13）（14）不予认可，虽然征收补偿决定真实，但是，属于超期举证，已失去证据资格，也起不到证明目的。以上证据，原告整体认为与本诉讼案件没有必然的联系，证明不了被诉行为的合法。被告住建局认可城关镇提交的证据和依据并无异议。第三，对于本院依职权调取的证据，原告与被告均认可无异议。 本院对上述证据认证如下： 1.对于被告城关镇政府提交的执法依据，原告与被告住建局均无异议，应作为本争议事件的行政执法依据适用。对于被告城关镇政府提交的事实证据（1）（2）（3）（4）（5）（9），证明了项目计划和审批文件、改造项目的区域范围等，证实原告的房屋在该改造区域范围内，与对其房屋实施征收补偿有关联，项目审批行文时间顺序有无矛盾，并不能否定项目获得文件审批的事实不存在，故，上述证据应予认定并采信。证据（6）评估报告应予认定并采信，原告提出不认可该报告的理由，非本案审查确认的范围。证据（7）（8）（10）（11）中项目建设征求意见通告、选举评估机构公告通知、房屋拆除现场录像（光盘），应予认定并采信，其中：证据（7）征收补偿方案通告照片，证据（8）住户代表座谈会、听证会照片，证据（10）选举评估机构公告及照片，证据（11）公布选定评估机构照片，仅证明了拍照现场的状况，其拍摄内容不能辨认并确定，因该证据与被诉行为并无必然的联系，照片不予认证。证据（12）改造项目专项资金账户，证明目的不清楚，且属于实施拆除行为之后收集，不予认证。证据（13）（14）证明的内容与棚户区改造项目密切相关，但因被告无正当理由逾期举证，且该证明内容与被诉行为合法与否并无必然的联系，不予认证。 2.对于原告提交的事实证据，二被告均认可，应作为有效证据确认和采信，其证明目的根据证据客观记载的内容采信。 3.本院依职权调查的武山县人民政府证明和调查笔录，当事人均无异议，应予认定并采信。 经审理查明：本案争议的房屋和土地，原告于2000年7月6日依法受让于原武山县土地管理局，土地2000年7月6日依法登记，使用面积1714.2平方米，登记用途商住；房屋2005年10月14日依法登记，总建筑面积2271.82平方米，登记有砖混、砖木房屋共8幢。原告对房地使用中，将部分院落和通道等搭建了篷顶、简易棚等，部分房屋顶上搭建了一层简易房。2006年左右，因修建公路一部分房屋和院落土地被拆迁已成公路用地。 2018年1月30日，武山县房产管理局上报了武山县2018年棚户区改造项目可行性研究报告，拟对武山县通远街、家坡村、陈家门、县人民医院职工旧住宅片区等7个棚户区进行改造，被武山县发展和改革局纳入武山县2018年、2019年国民经济和社会发展计划执行草案报告，武山县自然资源局、武山县发展和改革局以城关镇陈门棚户区改造项目符合土地利用、城乡规划、社会发展规划进行了审批，确定了陈门片区城市棚户区改造房屋征收范围图，该图中包括了原告拆迁剩余的全部房屋和土地。2019年4月30日，武山县人民政府发布了武山县城关镇陈门棚户区改造项目房屋征收与补偿实施方案征求意见通告，确定征收范围、征收和实施的单位、补偿原则、补偿标准、奖励优惠办法、争议处理办法，确定武山县房屋征收补偿管理中心为征收部门，城关镇人民政府、武山县住房和城乡建设局为征收实施单位。2019年10月8日武山县第十七届人民政府第44次常务会议纪要，原则通过了该方案。 2019年10月23日，项目改造区域62户住户参加了推选，选定了天水中恒房地产评估咨询有限公司为该项目的房地产价格评估机构。袁荣华的房屋被评估，2019年11月20日出具了分户评估报告，以征收公告发布之日为价值时点，评估其有砖混、砖木、砖简结构房屋5幢，总建筑面积1169.20平方米，评估总价1749132元；附属物及构筑物大门、瓦棚房、地砖、木地板、柜子、装饰墙板等等，评估总价2227072元；商住用地1321平方米，评估总价2011962元。根据评估结果，二被告与原告多次商谈房屋征收补偿无果，即于2020年12月31日组织人员将原告房屋、土地登记中剩余的土地、房屋及附属设施全部强制拆除。原告不服该拆除行为，于2020年1月4日向本院提起行政诉讼，请求确认二被告强制拆除其房屋的行为违法。 本院认为：根据各方当事人意见和查明的案件事实，第一，被告主体是否适格；第二，房屋征收补偿双方协商达不成协议，征收实施单位强制拆除房屋有无权利和依据，是本案争议的焦点问题。 第一，关于被告主体资格是否适格的问题。 原告起诉时，提供初步的证据证明被告实施的被诉行为，被告认为其诉讼主体不适格，是他人授权实施的行为，按照法律规定，依法由被告承担相应的证明责任，被告应当提供相应的证据证实其并非适格的被告。本案原告在起诉时已提交了现场拍摄的照片初步证实二被告负责实施拆除了其房屋，二被告依据行政诉讼法第二十五条、第二十六条第五款，国有土地上房屋征收与补偿条例第四条、第八条的规定，认为其诉讼主体不适格，是对法律执行主体及实施行为的错误理解，混淆了正常实施的房屋征收补偿行为、与实施强制拆除行为的法律界限，且在举证期内，并未提交相应的事实证据证实其主体资格存在问题，通过法庭审理和调查，亦不能证明被告实施强制拆除行为确实有授权，故，原告起诉的被告主体适格。 第二，房屋征收补偿达不成协议，征收实施单位强制拆除房屋是否合法有据的问题。 按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款、第三款，第二十七条第一款，第二十八条，实施房屋征收补偿，应当先补偿、后搬迁，房屋征收部门与被征收人在征收方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照该条例和征收补偿方案，作出补偿决定，被征收人在法定的期限内对征收补偿决定不申请复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县人民政府依法申请人民法院强制执行。本案二被告是武山县人民政府授权的房屋征收实施单位，实施房屋征收补偿工作是授权行为，具有配合房屋征收补偿工作、摸底调查、组织推选评估机构、协商安置补偿等职责，其在房屋征收补偿工作中，与原告袁荣华协商无法达成征收补偿协议，袁荣华也没有明确同意将涉案房屋腾空并交付拆除时，被告应当报告房屋征收部门、依法由其报请武山县人民政府作出征收补偿决定，依据行政强制执行的程序规定决定是否需要强制执行，二被告直接将案涉房屋强制拆除缺乏合法依据，其行为违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告武山县城关镇人民政府、武山县住房和城乡建设局于2019年12月31日对原告位于武山县城关镇家坡村的房屋实施的强制拆除行为违法。 案件受理费50元，由被告武山县城关镇人民政府、武山县住房和城乡建设局共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于甘肃省天水市中级人民法院。 审 判 长  石亚敏 审 判 员  王 佳 人民陪审员  张泽喜 二〇二〇年五月十八日 法官 助理  萧 雅 书 记 员  童 晖