黑龙江省黑河市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑11行终8号上诉人（原审原告）张柏军，男，1959年1月29日出生，汉族，退休干部，住五大连池市。被上诉人（原审被告）五大连池市公安局。住所地五大连池市讷谟尔大街。法定代表人马跃海，该局局长。负责人孙国龙，该局副局长。委托代理人于驰昊，该局治安大队民警。上诉人张柏军因与被上诉人五大连池市公安局治安行政处罚一案，五大连池市人民法院（2019）黑1182行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，采取阅卷的方式审理了本案，现已审理终结。原审认定，张柏军是五大连池市商务粮食局退休职工，从2011年开始，其以五大连池市风景区新区征地占其妻子承包地为由伙同张贵学、王殿双等人开始上访。2019年9月11日，张柏军到国家信访局上访。其向国家信访局诉称，他是五大连池市粮食局干部，2002年因单位改制被安置在盐业公司退二线，从2017年6月开始，其工资停发，其向盐业公司询问原因被告知公司没钱了，对此不满，要求上级调查处理并恢复工资发放。另反映从2002年其工作关系转到盐业公司后，一直未缴纳养老保险、住房公积金等，要求补缴。还反映其档案被涂改、销毁，将其干部身份改变成职工身份，要求上级主持公道。张柏军2018年4月19日收到五大连池市商务粮食局作出的答复处理意见书，但还没有申请复查。国家信访局告知张柏军应及时向五大连池市信访事项复查委员会书面申请复查。2019年9月18日，张柏军从五大连池市乘坐客车到北安市火车站，13点改乘K266次火车从北安出发前往北京。20点30分许，当火车到达哈尔滨市东站（三棵树站）时，因其身上携带上访材料，被公安局民警传唤带回公安局。同年9月20日，公安局认为其行为违法，作出(2019)五公(治安)行决字308号行政处罚决定，对张柏军行政拘留10日。张柏军在法定期限内未提起行政复议。原审认为，公安局作出的(2019)五公(治安)行决字308号行政处罚决定，该行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，本院予以确认。张柏军认为公安机关对其刑讯逼供，行政处罚决定书签字的时间是补签的，其指控没有证据予以证实，本院不予采信。张柏军2018年4月19日收到五大连池市商务粮食局作出的信访答复处理意见书，其没有申请复查，就于2019年9月11日到国家信访局上访，其行为违反了《国家信访条例》的相关规定。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，该文件规定：“引导群众依法逐级反映诉求。严格落实《信访条例》关于“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的原则，健全依法及时就地解决群众合理诉求机制，进一步强化属地责任，积极引导群众以理性合法方式逐级表达诉求，不支持、不受理越级上访。《信访条例》第十六条规定：信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。2014年4月23日，国家信访局发布《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》第八条规定：来访人对信访事项处理（复查）意见不服，未提出复查（复核）请求而到上级机关再次走访的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不予受理，并引导来访人走复查（复核）程序。故张柏军认为其越级上访不是违法行为，没有法律依据。张柏军越级上访有其陈述，国家信访局、五大连池市群众诉求调处中心的书证相互佐证予以证实，张柏军是越级去国家信访局上访。黑河市政法委员会依据法律法规于2019年9月11日作出的《中共黑河市委政法委员会关于依法打击缠访闹访行为的通告》，明确规定存在“拒不按照规定向有权处理的本级或上一级机关提出投诉请求而是越级走访”，“对专门利用国家重大活动和全国两会、十一等重要事件节点进京上访表达诉求”等行为，给予行政处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任。张柏军称其是去北京打工而不是越级上访的事实没有证据予以证实，且从其随身携带的物品中发现的上访材料、以及乘坐北安市至北京市的K266次火车和其陈述，相互佐证张柏军是去北京上访。其请求依法撤销公安局(2019)五公(治安)行决字308号行政处罚决定的诉讼请求，应予驳回。综上，公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款之规定作出的行政处罚，符合法定程序，适用法律正确，张柏军要求撤销五大连池市公安局作出的(2019)五公(治安)行决字308号行政处罚决定的诉讼请求，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决，驳回原告张柏军的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张柏军负担。判决宣判后，张柏军不服，向本院提起上诉。上诉人张柏军上诉称，一、2019年9月9日，上诉人乘坐k266次列车去北京打工，途中被五大连池市公安局强制带下车，该局行为违反《公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》，警察参与截访，侵犯上诉人合法权益，严重违法。二、上诉人被羁押于五大连池市公安局地下审讯室，不交代权利和义务，当时天气寒冷，对原告采取冻刑数小时，并威胁、恐吓，被上诉人未向上诉人告知陈述、申辩的权利就作出行政处罚，严重违反法律程序。三、上诉人在列车上携带信访材料没有违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条、九十三条规定的：只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出处罚决定。四、上诉人到国家信访局指定的接待地点反映信访事项，没有采取过激的行为，怎么说是扰乱单位秩序呢？任何法律没有规定越级信访会受到法律制裁。五、被上诉人说上诉人缠访是不正确的。因为，信访条例规定两个月不解决，可以向上一级机关反映。六、被上诉人没有北京派出所出具的行政处罚交办单，没有处罚权。七、原审判决有瑕疵。1.被上诉人无执法权；2.在拘留所上诉人神志不清，被告把笔录混同处罚决定书，骗取被告签的字，违背被告意志；3.原审法院认为上诉人越级上访，没有法律依据，信访条例第十六条、四十三条没有规定越级上访是违法行为。请求二审法院给予公平判决。被上诉人五大连池市公安局答辩称，一、被上诉人的行为符合法律规定。上诉人越级上访、缠访等行为扰乱单位秩序，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，被上诉人执法过程中严格按照《公安机关办理行政案件程序规定》的要求，不存在“先拘留，后处罚”的情形。二、被上诉人作出行政处罚具有事实依据和法律依据。上诉人的信访诉求已由五大连池市信访局协调，但上诉人仍缠访、越级访，被上诉人依据治安管理处罚法作出行政处罚。请法院依法裁判。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《信访条例》第十六条规定：信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。上诉人张柏军携带信访材料，于2019年9月11日和同月12日到北京国家信访局上访被劝返后，再次携带信访材料去北京上访，且未按《信访条例》第十六条规定的要求逐级提出信访事项，其行为应认定为越级上访。张柏军系五大连池市居民，按照《公安机关办理行政案件程序规定》第十条，其越级上访的行为由五大连池市公安局管辖且无须北京公安机关提供交办单。五大连池市公安局在2019年9月20日的《行政处罚告知笔录》中已经告知其有提出陈述和申辩的权利。《信访条例》第八十六条、第十六条规定原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉,维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人张柏军承担。本判决为终审判决。审判长  孙伟华审判员  关 实审判员  何龙航二〇二〇年五月二十九日法官助理王佳楠书记员付瑶