浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行再2号 原审原告：金莲，女，1968年2月15日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市萧山区。 委托代理人：王大伟、周宁泽，北京泰维律师事务所律师。 原审被告：杭州市萧山区临浦镇人民政府，住所地浙江省杭州市萧山区临浦镇人民路18号。 法定代表人：丁裕，该镇镇长。 负责人：莫建军，该镇副镇长。 委托代理人：郭锋，该镇工作人员。 委托代理人：徐狄卿，浙江法君律师事务所律师。 原审原告金莲与原审被告杭州市萧山区临浦镇人民政府（以下简称临浦镇政府）规划强制拆除一案，浙江省杭州市萧山区人民法院于2016年11月15日作出(2016)浙0109行初72号行政判决，已经发生法律效力。本院于2019年2月21日作出（2019）浙01行监2号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。原审原告金莲及其委托代理人王大伟，原审被告临浦镇政府的负责人莫建军、委托代理人徐狄卿、徐奕君到庭参加诉讼，2019年8月21日临浦镇政府将其委托代理人之一的徐奕君变更为张琦。2019年10月12日临浦镇政府将其委托代理人之一的张琦变更为郭峰。本案现已审理终结。 金莲申诉称：一、原判事实认定错误。金莲的合法财产49.9平方米的房屋被强拆。该49.9平方米的房屋并不属于临时用地34平方米之内。以上事实有萧山市农村地籍调查与使用权审批表、1974年的房屋绝卖书为据。二、原审适用法律错误。金莲的合法住宅并非一户多宅，并非违章建筑，案涉房屋被违法强拆，原审判决15900元赔偿不能弥补金莲原有的基本生活。综上，请求：1、撤销(2016)浙0109行初72号行政判决；2、依法改判确认临浦镇政府于2014年7月17日对金莲位于杭州市萧山区临浦镇王村村占地面积49.9平方米的房屋实施强制拆除的行为违法；3、判令临浦镇政府将金莲被拆除的房屋恢复原状并赔偿损失。 临浦镇政府发表意见称：一、原判认定事实正确。金莲并无新证据证明与原审认定的事实不一致的内容，且原一审判决作出后其亦未提出上诉，该行为表明其认可原审判决认定的事实。二、案涉的土地使用证载明的主房已经在2018年由金莲的弟弟金震阳拆旧建新，案涉房屋相应的权利应该包含在新建房屋之中，金莲的情况不符合村里可以再次建房的条件。 金莲在原审中诉称，金莲系萧山区临浦镇王村村民，于2002年5月1日，家庭内部进行析产，将位于王村新屋里坐北朝南的两间房屋归金莲所有。2014年7月17日，临浦镇政府在金莲不知情的情况下，将该两间房屋进行了拆除，侵犯了金莲合法的私权利益。为此向法院提起诉讼，请求依法判决临浦镇政府立即恢复原状重建金莲被拆的房屋并承担本案诉讼费，庭审中增加确认临浦镇政府强拆行政行为违法的诉讼请求。 临浦镇政府在原审中辩称：2013年6月9日，为深入贯彻落实科学发展观，杭州市萧山区人民政府办公室下发萧政办发【2013】107号《关于在全区范围内开展“一户多宅”和空心村整治的通知》，坚持“一户一宅”的原则，在全区范围内开展“一户多宅”和空心村专项整治活动。根据上述文件精神，金莲所在村王村村村民委员会结合其本村实际，经村三委会拟定，制定《王村村“一户多宅”和空心村整治的实施细则》，并于2014年3月21日召开全体村民代表会表决通过。按照该《实施细则》，外嫁女（与父母共同生活应迁未迁）及未婚子女不能和父母分户、农户有两个以上儿子，成年后单独申请分户，其中父母应随成年子女不得单独分户的规定，王村村村民委员会经调查后确定案涉房屋属于“一户多宅”。 经王村村村民委员会调查，金莲的父亲金吾根（已逝）原系王村村村民，其与妻子任美芹（琴）育有一女二子，即长女金莲、次子金一、幼子金震阳，金莲于1991年12月1日登记结婚。金吾根曾于1981年11月申请建房，家庭成员为6人，即金吾根父亲、配偶及三个子女。金吾根户于1983年、1984年经原大庄乡有关部门两次批准建房土地使用面积85平方米，1986年补办同意增加使用土地20平方米，1991年有关部门调查确认该户154.9平方米房屋合法。 1996年8月，金吾根次子金一因与兄弟父母分家，另行申请批地建房。同年12月，经批准同意后建造房屋，由次子金一居住至今。除上述两处经申请批准建造的房屋外，金吾根户曾有占地面积49.9平方米的附房一处（即案涉被拆除房屋）。 基于上述事实及《王村村“一户多宅”和空心村整治的实施细则》，原金吾根户已分为两户，即次子金一一户，幼子金震阳一户，两户分别占有两处宅基地并建造两处房屋，其中幼子金震阳户建造的房屋在审批建造时已包括金莲及母亲任美芹（琴），金莲及母亲任美芹（琴）均不得单独立户建房。 有鉴于此，王村村村民委员会将案涉房屋认定为“一户多宅”，于2014年7月2日向户主金震阳告知该事实并要求其自行拆除或委托村委会代为拆除，因金震阳拒绝签收和委托，王村村村委会代为履行，拆除上述违法建设。 临浦镇政府认为，其未作出金莲诉称的行政行为，金莲起诉主体不适格，主张的诉讼请求缺乏事实基础和法律依据，请求法庭查明事实，驳回其全部诉讼请求。 原审法院认定：金莲的父亲金吾根（已逝）原系杭州市萧山区临浦镇王村村村民，其与妻子任美芹（琴）育有一女二子，即长女金莲、次子金一、幼子金震阳，金莲于1991年12月1日登记结婚。金莲的父亲金吾根在原有其父金润（仁）喜留下的49.9平方米房屋情况下于1981年11月申请建房，当时家庭成员为6人，即金吾根父亲金润（仁）喜、配偶及三个子女。金吾根户于1983年、1984年经原大庄乡有关部门两次批准建房土地使用面积85平方米，1986年补办同意增加使用土地面积20平方米。1991年6月原萧山市土管局确认该户核权面积为154.9平方米（包括占地面积49.9平方米的案涉被拆除房屋），临时用地面积34平方米，并核发了集体土地建设用地使用证。 1996年8月，金吾根次子金一因与兄弟父母分家，另行申请批地建房。同年12月，经批准同意后建造房屋，由次子金一居住至今。 2002年5月1日，任美芹（琴）、金莲、金一、金震阳进行家庭财产析产，将案涉拆除的房屋归金莲所有。 2013年6月9日，杭州市萧山区人民政府办公室下发了萧政办发【2013】107号《关于在全区范围内开展“一户多宅”和空心村整治的通知》。2013年7月15日，临浦镇人民政府下发了临政（2013）15号《关于开展“一户多宅”和空心村集中清理整治工作的实施意见》。2014年7月2日，杭州市萧山区临浦镇王村村民委员会将案涉房屋认定为“一户多宅”，向金震阳告知并要求其自行拆除或委托村委会代为拆除案涉房屋，但金震阳拒绝签收和委托。2014年7月17日，案涉房屋被拆除。 原审法院认为，本案的争议焦点之一是被诉强制拆除行为的实施主体是谁。根据金莲提供的证据临浦镇政府临政（2013）15号《关于开展“一户多宅”和空心村集中清理整治工作的实施意见》，可以证明临浦镇政府下辖的各村（社区）的“一户多宅”农户的房屋实施拆除的工作是在临浦镇政府领导下开展的，即使案涉房屋确实是由王村村委员会组织人员拆除的，也应视为系临浦镇政府的委托行为，应由临浦镇政府作为被告承担相应的法律责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十一条第一款规定：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行下行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”本案中，临浦镇政府未能提供有效的证据和依据，用以证明其实施被诉强制拆除行为或委托王村村委会实施的合法性，应承担举证不能的法律后果。鉴于被诉强制拆除行为已实施完毕，故应确认其违法。本案的争议焦点之二是被拆房屋是否属于“一户多宅”。案涉房屋于1991年6月经原萧山市土管局确认金吾根户核权面积为154.9平方米房屋（包括占地面积49.9平方米的案涉被拆除房屋），临时用地面积34平方米，并核发了集体土地建设用地使用证，具有法律效力。后金吾根次子金一另行申请批地建房，经有关部门批准同意后金一另行建造了房屋居住。而金吾根妻子任美芹（琴）、女儿金莲、幼子金震阳仍在原户内，亦未申请或另行建造房屋，不存在一户多宅，但原核发的集体土地建设用地使用证上明确超用面积34平方米，该34平方米属于临时用地，根据《浙江省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第三十三条的规定，临时使用土地的期限一般不超过二年，期满后土地使用者应当退还土地并恢复土地原状。现该临时用地已长达二十多年，显然违反这一规定，构成违法占地。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据该法条规定，国家赔偿的前提必须是具有合法利益，而案涉房屋其中的临时用地34平方米属违法建筑，故临浦镇政府对该部分进行强制拆除并未造成金莲合法利益的损失，不属于国家赔偿法第二条规定的保护范围；其余部分15.9平方米系金莲的合法财产，受法律保护，金莲有权要求临浦镇政府赔偿，对此应予以支持。国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，据此酌情认定经济损失15900元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（八）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认临浦镇政府于2014年7月17日对金莲位于杭州市萧山区临浦镇王村村占地面积49.9平方米的房屋实施强制拆除的行为违法；二、临浦镇政府赔偿原告金莲经济损失15900元，该款在本判决生效后三十日内支付；三、驳回金莲的其他诉讼请求。本案受理费50元，由临浦镇政府负担。 在本案再审过程中，金莲向本院提交如下证据： 1、金莲被拆房屋现场照片1张。拟证明该土地没有被用于其他项目的建设，现场具备恢复原状的可能性。 2、王村其他建房照片7张。拟证明王村目前还在审批建房，金莲要求恢复原状是现实可行的。 对金莲提交的上述证据，临浦镇政府发表意见称：对证据1的真实性予以认可，被拆房屋的土地确实没有用于其他建设，但不代表具备恢复原状的前提；对证据2的真实性无异议，关联性有异议，案外人可以审批建房不代表金莲也具备相应的权利。本院对上述证据的真实性予以确认，与本案的关联性将在本院认为部分综合本案实际予以分析。 再审查明的事实与原审认定基本一致，另查明： 1974年6月12日，王金炎、王家兴、王纪青作为出卖单位王村第二生产队的代表立《绝卖书》一份，载明“兹将本队于一九七四年五月十九日卖进王秋顺平屋三间。此三间平屋座落新屋里坐北朝南。房产所有证四都四图地号一八九五零亩壹分叁厘六毫。现经社员大会讨论决定将西面壹间和中间壹间共弍间转让给金润喜户。经双方和大队干部协商决定按卖进原价每间弍佰柒拾陆元，共计伍佰伍拾弍元出让。恐后无凭，立此文约为照。”大队见证人：王柏兴、王金山、王岳寅。代笔：王加模。金润喜系金莲的祖父。1981年金莲的父亲金吾根作为户主申请建房。根据《萧山县个人建房用地申请表》记载，当时的家庭成员还有金吾根的父亲金润（仁）喜、金吾根的妻子任美芹（琴）、金吾根的三个子女金莲、金一、金震阳，原有住房为平屋2间计29平方。经王村大队及大庄县人民公社审批，同意建房用自留地60平方，其中对于旧房的处理审批意见为：“居住”。根据1991年6月《萧山市农村地籍调查与使用权审批表》记载，土地使用者金吾根户，家庭人口为农业人口6人，土地申报面积188.9平方米，建筑占地155.9平方米。在历次批准部门及日期一栏注明：83年5月，乡批60平方米；84年10月15日，乡批25平方米；86年8月15日，补办20平方米。核定用地面积154.9平方米，临时用地面积34平方米。之后，原萧山市土管局向金吾根户核发了集体土地建设用地使用证，该使用证的备注栏明确“该户弍宗地，壹张图，临时用地面积34m2。”使用证的附图与备注栏一致，显示弍宗地，左边即案涉被拆除的房屋，一层两间房，共计49.9平方米，右边为主房，包括建筑占地的106平方米和水泥地坪33平方米。2002年5月1日，金吾根、金莲、金一、金震阳进行家庭财产析产，确定案涉被拆除的房屋归金莲所有。另据金莲陈述，其与前夫1991年12月1日登记结婚，1992年7月生育一子，2015年12月离婚。金莲的户籍一直在娘家未曾迁移。 本院再审审理期间，依法委托杭州华正房地产估价咨询有限公司就案涉建筑面积49.9平方米的房屋及其占地面积49.9平方米的集体建设用地使用权进行评估，结论为“估价对象在满足本报告全部假设限制条件下的市场价值估价结果为27.7644万元”。 本院认为：依据《绝卖书》、集体土地建设用地使用证、房屋协议书等证据，证明案涉49.9平方米的房屋系金莲祖父在1974年从生产队购入，一直未曾拆建。1991年6月原萧山市土管局向金吾根户核发的集体土地建设用地使用证中的核权面积154.9平方米也包含了该房面积在内。金莲对案涉房屋享有所有权。该房不存在被申请人所认定的“一户多宅”的问题，亦不存在原审法院所认定的部分房屋属于临时用地的问题。临浦镇政府将案涉房屋认定为“一户多宅”予以强拆，明显违法。原审法院判决确认临浦镇政府的拆除行为违法并无不当。但原审法院将部分34平方米面积的房屋认定为因临时用地超期的违章建筑，属认定事实不清。本院再审予以纠正。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，临浦镇政府对其违法拆除金莲房屋行为所造成的损失应承担赔偿责任，现本案双方争议的焦点为赔偿方式及赔偿数额的确定问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。现涉案房屋已经灭失，双方当事人对于恢复原状又存在分歧意见，在本院对该问题进行调查时，金莲强调要用原来的水泥、砖块进行恢复原状。故案涉房屋无法判处恢复原状。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（八）项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，本院委托评估机构对金莲所有的案涉房屋进行价值评估。综合房屋已被实际拆除、案涉房屋系在集体土地上等因素，故本院设定评估条件为土地性质参照为划拨土地、房屋的基本情况参见集体土地建设用地使用证、土地证书年检工作表、房屋照片、价格时点为委托之日等，以期更为公平的衡量相关利益。最终确定案涉房屋损失的赔偿数额为277644元。原审法院酌情认定1万元/平方米的赔偿标准无事实和法律依据，所作实体判决内容应予改判。金莲在再审中提出的其他损失赔偿的问题，应超出原诉请范围，故不属于再审审理对象，金莲可另案主张。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条之规定，判决如下： 一、维持浙江省杭州市萧山区人民法院（2016）浙0109行初72号行政判决第一项； 二、撤销浙江省杭州市萧山区人民法院（2016）浙0109行初72号行政判决第二、三项； 三、杭州市萧山区临浦镇人民政府于本判决生效之日起十五日内赔偿金莲人民币277644元； 四、驳回金莲的其他诉讼请求。 原审案件受理费50元，由杭州市萧山区临浦镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  楼继文 审判员  张喜妹 审判员  寿凯迎 二〇二〇年五月二十八日 书记员  章 烨