浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终434号上诉人（原审原告）浙江三洲房地产开发有限公司，住所地浙江省乐清市三洲科贸工业园。法定代表人刘庚，执行董事。委托代理人刘亚军，北京抒见律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市伯乐东路888号。法定代表人徐建兵，代市长。委托代理人吴秀秀，乐清市自然资源和规划局工作人员。委托代理人郑旭阳，浙江联英（乐清）律师事务所律师。原审第三人乐清乐成中心城区开发建设管理委员会，住所地浙江省乐清市城东街道旭阳路6688号总部经济园3号楼5楼。法定代表人王金法，主任。委托代理人管志勇，浙江择法律师事务所律师。浙江三洲房地产开发有限公司（以下简称三洲公司）因诉乐清市人民政府（以下简称乐清市政府）土地行政划拨一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行初407号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年3月5日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2005年4月15日，三洲公司与出让人原乐清市国土资源局签订《乐清市国有土地使用权拍卖成交确认书》，约定三洲公司（买受人）竞得编号为乐清市中心区C-c25地块，总用地面积15352平方米，拍卖成交金额225000000元。买受人须在拍卖成交二个月内即2005年6月15日前付60%（含保证金），拍卖成交三个月内即2005年7月15日前付清全部成交款。买受人不能按时支付土地使用权成交价款的……延期付款超过六个月的，出让人有权取消买受人的竞得资格并另行出让该地块，买受人的竞买保证金不予返还。2009年6月25日，原乐清市国土资源局作出《关于取消竞得乐清市中心区C-c25地块国有土地使用权资格的通知》（乐土资函〔2009〕121号），以三洲公司已延期付款超过六个月为由，根据相关法律法规、拍卖文件及拍卖成交确认书的规定，决定取消其竞得乐清市中心区C-c25地块国有土地使用权资格。2009年7月1日，原乐清市国土资源局向三洲公司送达该通知。2014年11月18日，乐清市政府作出《建设用地批准书》（乐土字〔2014〕第83号）和被诉《国有建设用地划拨决定书》（编号：3303822014A10064），将涉案乐清市中心区C-c25地块以乐清市中心区C-c25拆赔用地项目，批准并划拨给第三人乐清乐成中心城区开发建设管理委员会（以下简称乐成中心城区开发建设管委会）。2018年9月21日，乐清市政府又作出《乐清市人民政府关于收回乐清市中心区C-c25地块拆赔用地建设项目国有土地使用权的决定》（乐政法〔2018〕46号），以该地块政府投资计划变化，该项目不再建设实施为由，决定收回乐清市中心区C-c25地块拆赔用地建设项目国有土地使用权，同时撤销被诉《国有建设用地划拨决定书》，注销前述《建设用地批准书》。三洲公司认为乐清市政府作出被诉《国有建设用地划拨决定书》导致其对涉案地块的权利受损，故向法院提起本案诉讼，请求确认乐清市政府作出的被诉划拨决定违法。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，三洲公司虽于2005年竞得涉案乐清中心区C-c25地块国有土地使用权，但其竞得资格已于2009年被原乐清市国土资源局作出的《关于取消竞得乐清市中心区C-c25地块国有土地使用权资格的通知》（乐土资函〔2009〕121号）取消，且三洲公司于2009年7月1日收到该取消竞得资格通知。故三洲公司与涉案地块后续2014年的被诉划拨决定行为没有利害关系，不具有本案行政诉讼的原告主体资格。因此，三洲公司提起本案诉讼不符合上述法定起诉条件，依法应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回三洲公司的起诉。三洲公司上诉称，一审裁定以上诉人“其竞得资格已于2009年被原乐清市国土资源局取消”为由，作出上诉人与涉案地块后续2014年的被诉划拨决定行为没有利害关系之认定，是建立在对法律错误理解和适用的基础上所作出的错误结论。请二审法院依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等相关法律规定，确定土地出让的主体，并纠正一审法院对法律的错误认知和实施。本案的客观事实是，土地出让的主体且唯一具有土地出让资格的主体是乐清市政府。原乐清市国土资源局是具体组织实施土地出让的部门，是无权作出《关于取消竞得乐清市中心区C-c25地块国有土地使用权资格的通知》（乐土资函〔2009〕121号）的。其作出的《关于取消竞得乐清市中心区C-c25地块国有土地使用权资格的通知》（乐土资函〔2009〕121号）》的行为是超越其法定职权的无效法律行为，自始就不具备法律上的效力。但一审法院在对本案作出裁定时，却错误地将无效法律行为，认定为对上诉人发生法律效力的行为。一审法院的错误认定，是基于对法律规定的错误认知。故上诉请求撤销原审裁定，指令继续审理。乐清市政府答辩称：一、一审裁定事实清楚，法律适用准确，应予维持。上诉人虽于2005年竞得涉案乐清市中心区C-c25地块国有土地使用权，但其竞得资格已经因原乐清市国土资源局于2009年作出的《关于取消竞得乐清市中心区C-c25地块国有土地使用权资格的通知》（乐土资函〔2009〕121号）而取消，因此，上诉人与涉案地块后续2014年的被诉划拨决定行为没有利害关系。该事实有双方确认真实性的证据支持，因此一审裁定认定事实清楚，法律适用准确，一审法院作出驳回起诉的裁定应予维持。二、上诉人的上诉理由不能成立。上诉人认为原乐清市国土资源局作出的《关于取消竞得乐清市中心区C-c25地块国有土地使用权资格的通知》（乐土资函〔2009〕121号）是超越其法定职权的无效法律行为，故此认为其与涉案地块后续划拨行为具有利害关系。答辩人认为，上诉人的上诉理由不属于本案的审查范围，原乐清市国土资源局2009年作出的《关于取消竞得乐清市中心区C-c25地块国有土地使用权资格的通知》系行政机关另行作出的行政行为，对于该行政行为的合法性审查并不在本案审查范围，上诉人以此作为上诉理由没有事实和法律依据，上诉理由不能成立。综上，请求驳回上诉人的上诉。乐成中心城区开发建设管委会未提交书面答辩意见，调查时称同意乐清市政府的答辩意见。经审理，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为三洲公司是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”三洲公司诉请确认乐清市政府2014年11月18日作出的3303822014A10064号《国有建设用地划拨决定书》违法。被诉划拨决定针对的是乐清市中心区C-c25地块国有建设用地，三洲公司虽于2005年竞得该地块国有土地使用权，但其竞得资格已于2009年被原乐清市国土资源局作出的《关于取消竞得乐清市中心区C-c25地块国有土地使用权资格的通知》（乐土资函〔2009〕121号）取消，且三洲公司于2009年7月1日收到该取消竞得资格通知。在《关于取消竞得乐清市中心区C-c25地块国有土地使用权资格的通知》（乐土资函〔2009〕121号）未经司法程序或有权机关撤销或确认违法前，其行政效力是确定的。三洲公司在其竞得资格被取消后，与案涉国有土地后续使用行为之间没有法律上的利害关系，其不具有提起本案诉讼的原告主体资格。原审据此裁定驳回起诉，并无不当。综上，三洲公司的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年五月二十六日书记员  陈亦恒