四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川11行终43号 上诉人（原审原告）：上海欧典建筑设计有限公司，住所地上海市嘉定区曹新公路1352号1幢6755室，统一社会信用代码91310114762206267A。 法定代表人：许建刚，董事长。 被上诉人（原审被告）：夹江县财政局，住所地四川省夹江县建设北路190号。 法定代表人：庞燕波，局长。 委托诉讼代理人：毕佳，四川创实律师事务所律师。 委托诉讼代理人：肖斌，四川创实律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：夹江县人民政府，住所地四川省夹江县漹城镇建设中路87号。 法定代表人：漆宾，县长。 委托诉讼代理人：李杨，四川坤宏律师事务所律师。 原审第三人：夹江县农业农村局，住所地四川省夹江县拥军路74号。 法定代表人：薛怀军，局长。 委托诉讼代理人：马建荣，该局工作人员。 原审第三人：鼎信项目管理咨询有限公司，住所地重庆市渝中区大坪正街51号，统一社会信用代码91500103736562321G。 法定代表人：杨朴，董事长。 委托诉讼代理人：胡文丽，该公司工作人员。 上诉人上海欧典建筑设计有限公司（以下简称欧典公司）因诉被上诉人夹江县财政局（以下简称县财政局）财政行政监督及被上诉人夹江县人民政府（以下简称县政府）行政复议一案。不服四川省乐山市市中区人民法院（2019）川1102行初220号行政判决，于2020年3月24日向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年4月27日公开开庭审理了本案。上诉人欧典公司的法定代表人许建刚，被上诉人县财政局财评中心主任冯翔及该局委托诉讼代理人毕佳，被上诉人县政府司法局副局长王杰及该政府委托诉讼代理人李杨，原审第三人夹江县农业农村局（以下简称县农业农村局）的委托诉讼代理人马建荣，原审第三人鼎信项目管理咨询有限公司（以下简称鼎信公司）的委托诉讼代理人胡文丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明：原夹江县农业局为进行涉案项目的政府采购，委托重庆鼎信建设监理有限公司（现更名为鼎信公司，以下简称原鼎信公司）为采购代理机构。2019年1月30日，原鼎信公司在四川政府采购网发布案涉项目的采购公告，明确标书发售起止时间为2019年1月31日9：00到2019年2月12日17：00，开标时间为2019年2月27日10：00，标书（售价）300元，预算金额152万元，同时该公告还载明有投标截止时间、投标地点、开标地点、采购人及代理机构的联系方式等相关信息。 2019年2月1日，欧典公司向原鼎信公司转款300元购买了一份标书。2019年2月27日，原鼎信公司组织案涉项目的开标和评标，评标过程中，共有包括欧典公司在内的三家公司通过资格性审查，三家公司报价分别为150万元、148万元、76万元，评标委员认为欧典公司报价76万元明显低于其他通过资格性审查投标人的报价，遂向欧典公司发出《问题澄清通知》，要求欧典公司在2019年2月27日18：00前提供成本构成书面说明，并提交相关证明材料。原鼎信公司同日向欧典公司的法定代表人许建刚打电话，要求其澄清，许建刚明确表示拒绝澄清。评标委员会遂以欧典公司“拒绝澄清，按低于成本价处理，未响应招标文件实质性要求”为由，作出“通过符合性审查的投标人不足三家，故终止本次采购活动”的评标结果。 2019年2月28日，原鼎信公司在四川政府采购网发布案涉项目因通过符合审查的投标人不足三家，流标。 2019年3月5日，欧典公司向原县农业局和原鼎信公司提交《质疑书》，质疑内容主要有以下四项：一、采购文件第七章“评标办法--综合评分明细表中第6－9条”要求投标人提供技术路线、工作思路和重点分析等投标方案，但标书缺少上位规划、城乡总体规划等，投标人根本无法做出招标文件评分要求，要求欧典公司提交资料清单违反《中华人民共和国政府采购法》第五条规定，涉嫌围标串标和未招先定；二、采购文件第二章投标人须知附表第2条“低于成本价不正当竞争预防措施”项缺少明确的事实和法律依据，违反《四川省政府采购评审工作规程（修订）》第三十一条的规定；三、采购过程中，评标人非法刁难欧典公司，剥夺了供应商的中标权利；四、招标文件售价300元，违反《中华人民共和国招标投标法实施条例》第十六条及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下简称《采购管理办法》）第二十四条规定，涉嫌以高价营利手段抬高投标成本，非法排斥阻挠潜在供应商投标（简称第一至四项）。 2019年3月13日，县农业农村局和原鼎信公司作出《质疑回复》，认为欧典公司第一、二项质疑从其购买招标文件后已超过七个工作日，故不再接受质疑；对欧典公司第三项质疑，认为欧典公司报价仅为最高限价的50%，存在“低于成本价的恶性竞争”的嫌疑，在评标过程中，评标委员会严格按照法律法规，依法要求欧典公司进行澄清，采购人及采购代理人两次联系欧典公司，但均拒绝澄清（第一次在电话内拒绝澄清，第二次拒绝接电话），导致通过符合性审查的投标公司不足三家，不存在非剥夺供应商的中标权利的情况；对欧典公司质疑的第四项，认为本项目招标文件售价300元/份并非以盈利为目的，招标文件收费符合印刷、邮寄的成本支出。 2019年4月8日，县财政局收到欧典公司对原县农业局和原鼎信公司的上述行为进行投诉的《投诉书》。2019年4月12日，县财政局向欧典公司作出《补正通知书》，要求欧典公司对《投诉书》的投诉内容补充完整。2019年4月23日，县财政局收到欧典公司的《投诉书》（以下简称《补正投诉书》）。2019年5月5日，县财政局分别向县农业农村局和原鼎信公司作出《政府采购供应商投诉答复及副本发送通知书》。2019年5月9日，县农业农村局和鼎信公司分别向县财政局作出《关于案涉项目投诉的回复》。2019年5月27日，县财政局作出《投诉处理决定书》并邮寄送达欧典公司。该《投诉处理决定书》认为，根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第五十二条及《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第五十三条的规定，欧典公司投诉的一、二、四事项已超过法定的质疑期限。评标委员会在欧典公司报价76万元明显低于其他通过符合性审查投标人的报价的情况下，向其发出《问题澄清通知》，要求欧典公司在2019年2月27日18：00分之前对其报价76万元作出成本构成书面说明，在欧典公司拒绝澄清后将其投标作无效投标处理的行为不违反财政部令第87号《采购管理办法》第六十条规定。县财政局根据财政部令第94号《政府采购质疑和投诉办法》第二十九条的规定，驳回欧典公司的投诉。欧典公司不服该决定，向县政府申请行政复议，县政府于2019年8月16日作出夹府复决字〔2019〕5号《行政复议决定书》（简称《行政复议决定书》）认为：县财政局对欧典公司作出的《投诉处理决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持《投诉处理决定书》。欧典公司于2019年8月20日前收到该复议决定书，并于2019年9月20日向一审法院提起本案诉讼，请求判令：1.撤销县财政局于2019年5月27日作出的《投诉处理决定书》；2.撤销县政府于2019年8月16日作出的《行政复议决定书》；3.责令县财政局、县政府行使监督职能，并严肃处理相关涉事单位和人员；4.县财政局、县政府承担欧典公司为本诉讼所发生的来回机票3000元、成都到乐山高铁票54元，其他费用（乐山至成都的高铁票，2019年12月3日、4日的住宿费每晚280元）；5.本案诉讼费由县财政局、县政府承担。 另查明：1.中共夹江县委、县政府于2019年2月15日下发夹委发〔2019〕3号《关于印发〈夹江县机构改革方案〉的通知》，该通知附件《夹江县机构改革方案》载明：组建县农业农村局，将县农业局的职责整合，不再保留县农业局。 2.重庆鼎信建设监理有限公司名称于2019年4月24日变更为鼎信项目管理咨询有限公司。 一审法院认为：根据《政府采购法》第五十五条及第十三条第一款的规定，县财政局具有受理案涉投诉的职权。 一、关于县财政局作出的《投诉处理决定书》是否合法的问题。本案因欧典公司不服《质疑回复》向县财政局进行投诉而引发的诉讼，根据欧典公司提交的《质疑书》载明的内容来看，其第一、二项质疑内容是针对标书载明的内容提出的，第四项是针对标书售价提出的，该三项质疑实质上均属于对招标文件的质疑；其第三项质疑的是评标过程中评标人非法刁难欧典公司，剥夺欧典公司的中标权利，实为对采购过程的质疑。1.对于第一、二、四项质疑内容。根据《政府采购法》第五十二条关于“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑”及《政府采购法实施条例》第五十三条第一项关于“政府采购法第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，是指：（一）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日；……”的规定，对采购文件提出质疑的，应在收到采购文件之日起七个工作日内以书面形式向采购人提出质疑。本案欧典公司于2019年2月1日收到标书，欧典公司对标书提出质疑的最晚期限应为2019年2月12日。欧典公司于2019年3月5日向采购人即原县农业局邮寄《质疑书》已明显超过该期限，故欧典公司的第一、二、四项质疑确属超过法定期限提出质疑。2.对于第三项质疑内容。根据《采购管理办法》第六十条关于“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理”的规定，评标委员会有权根据投标人的报价来判断投标人是否有可能影响产品质量或者不能诚信履约，而要求投标人提供书面说明；在投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会有权将其作为无效投标处理。本案中，案涉项目符合资格性审查的投标人包括欧典公司在内共有三家，其他两家分别报价为150万元、148万元，而欧典公司报价仅76万元，在案涉项目预算最高限价为152万元的情况下，欧典公司的报价明显低于另外两家投标人的报价。此种情形下，评标委员会要求欧典公司在评标当日即2019年2月27日18：00前作出澄清符合前述规定；在欧典公司明确拒绝作出澄清的情况下，评标委员会将欧典公司的投标作为无效投标处理亦符合前述规定。另外，案涉项目因为欧典公司的投标为无效投标，导致通过符合性审查的投标人仅为两家而流标。因此，县财政局根据财政部令第94号《政府采购质疑和投诉办法》第二十九条第一项、第二项关于“投诉处理过程中，有下列情形之一的，财政部门应当驳回投诉：（一）受理后发现投诉不符合法定受理条件；（二）投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立”的规定驳回欧典公司的投诉，并无不当。故欧典公司请求撤销县财政局做出的《投诉处理决定书》的理由不成立。关于欧典公司主张其质疑的四项均是评标过程问题。该院认为，即便欧典公司提出的质疑为评标过程质疑，但其提交的证据亦不能证明其质疑的内容。对欧典公司的该项主张，不予支持。 二、关于县政府作出的《行政复议决定书》是否合法的问题。该院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条关于“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”的规定，县政府于2019年6月9日收到欧典公司邮寄的《行政复议申请书》后，于同年8月16日作出《行政复议决定书》，县政府没有提交其作出《复议决定书》存在批准延长情形的相应证据，故县政府作出的《行政复议决定书》已超过前述法律的期限。但县政府的该行为对欧典公司依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害，属于程序轻微违法。县政府作出的维持原行政行为的结果正确。故欧典公司要求撤销《行政复议决定书》的请求不成立，不予支持。 对于欧典公司主张县政府、县财政局履行监督职责的问题。一审法院认为，欧典公司的该主张实为要求县财政局、县政府监督处理其对县农业农村局和鼎信公司的投诉事宜。如前所述，县财政局、县政府已履行了其职责。 三、关于欧典公司要求县财政局、县政府处理相关人员是否属于行政诉讼的受案范围的问题。该院认为，欧典公司的该请求实为要求上级行政机关行使对下级行政机关的内部监督职责。县财政局、县政府是否行使该监督职责并不会为欧典公司设定新的权利义务，且本案欧典公司也已通过投诉、复议、起诉的方式进行了救济。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条第十项关于“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，欧典公司主张的该内部行政监督不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对于欧典公司主张县财政局、县政府支付其因此次诉讼而产生的交通及住宿费等费用支出问题。一审法院认为，欧典公司的该主张或因无证据，或因不符合法律规定，不予支持。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第五款的规定，判决：一、确认夹江县人民政府于2019年8月16日作出夹府复决字〔2019〕5号《行政复议决定书》违法；二、驳回欧典公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由县政府负担。 上诉人欧典公司上诉请求：1.撤销四川省乐山市市中区人民法院（2019）川1102行初220号行政判决；2.撤销被上诉人县财政局作出的《投诉处理决定书》和被上诉人县政府作出的《行政复议决定书》，责令二被上诉人依法履行行政职责，并严肃处理相关涉事单位和人员；3.判令二被上诉人承担上诉从为本诉讼所发生的一切费用包括但不限于交通费等；4.本案诉讼费由二被上诉人承担。事实与理由：一、评标办法系采购过程的一部分,适用于该环节的质疑期限,因此并未超过法定期限。采购文件第二章投标人须知附表第2条“低于成本价不正当竞争预防措施”项也是服务于采购过程的报价环节,适用于该环节的质疑期限,因此也并未超过法定期限。上诉人质疑发售招标文件违法是指其售卖过程(采购过程)行为违法而非招标文件本身。一审法院无视政府采购是一个有机的、不可割裂的连续过程,将其人为分割剥离以反对上诉人的主张,其“属于对招标文件的质疑”的认定系对政府采购法律法规整体性的误读和曲解。二、《四川省政府采购评审工作规程(修订)》是评标人员必须遵守的法规准则,第三十一条明确规定“在评审过程中,供应商报价低于采购预算50%或者低于其他有效供应商报价算术平均价40%,有可能影响产品质量或者不能诚信履约的,评审委员会应当要求其在评审现场合理的时间内提供成本构成书面说明，并提交相关证明材料”。该规定要求“提供成本构成书面说明母爱提交相关证明材料”的前提条件是“供应商报价低于采购预算50%或者低于其他有效供应商报价算术平均价40%”，而不是评标人员凭感觉。三、上诉人主张被上诉人支付其因此次诉讼而产生的交通及住宿费等费用支出的诉求,具有事实依据(已提供部分车票,其余按实结算),不违反任何法律法规的规定，又完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条以及最高法《关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第六十八条第一款第九项之规定。人民法院应予支持。 被上诉人县财政局辩称：一审判决认定事实清楚，审理程序合法，结果正确，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人县政府辩称：县财政局于2019年5月27日作出的《投诉处理决定书》事实清楚,适用法律正确,程序合法。县政府作出的《行政复议决定书》主体适格，认定事实清楚,适用法律正确。县政府于2019年6月9日收到欧典公司的申请书,于2019年8月8日作出《延长行政复议期限通知书》并于2019年8月9日邮寄给欧典公司,县政府答辩人于2019年8月16日作出《行政复议决定书》,并邮寄给了欧典公司,程序合法。关于欧典公司要求依法履行行政职责,严肃处理相关涉事单位和人员,没有事实依据,也于法无据,且也不属于行政诉讼案件受案范围；其提出的交通食宿费也于法无据。综上，一审法院只是基于县政府在一审中没有向法庭出示相应的作出延长复议期限的证据,故确认县政府的《行政复议决定书》违法,应当予以纠正。请求二审法院在查明事实的基础上,依法驳回欧典公司的诉讼请求。 原审第三人县农村局述称：请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人鼎信公司述称：请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。县政府在二审审理过程中提交了《延长行政复议期限通知书》及邮寄单，拟证明其作出《行政复议决定书》程序合法。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。县政府在一审中并未提交上述证据，故本院对该两份证据不予采纳。 本院认为，根据《政府采购法》第十三条及第五十五条的规定，被上诉人县财政局对其开展的政府采购项目负有监督管理职责，对相关质疑供应商的投诉负有处理、答复的法定职责。同时，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，县政府依法负有相应的行政复议职责。 一、县财政局作出的《投诉处理决定书》是否合法 （一）关于欧典公司提出的第一、二、四项投诉事项是否已超过质疑期限，是否符合投诉条件的问题。《政府采购法》第四十二条第二款规定，采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。《政府采购法实施条例》第五十三条规定，政府采购法第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，属于对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日；属于对采购过程提出质疑的，为各采购环节结束之日。前述规定表明，政府采购文件是指包括招标文件在内的各种文件和资料，对可以质疑的采购文件提出的质疑应当是针对其内容和采购文件本身，供应商认为采购文件使自己的权益受到损害的，应在收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日起七个工作日内提出质疑；政府采购过程是指政府采购各环节的程序、步骤等具体采购过程，对采购过程提出质疑的，应在各采购环节结束之日起七个工作日内提出质疑。本案中，欧典公司向原县农业局和原鼎信公司提出的第一、二项质疑事项是针对招标文件中的“评标办法”和“投标人须知”中的内容而提出的质疑，而非政府采购环节中的具体采购过程；而第四项质疑事项系针对招标文件本身的售价提出的质疑，也非针对政府采购过程。故欧典公司第一、二、四项质疑，均属于对招标文件提出的质疑。对该三项事项欧典公司应在其2019年2月1日购买招标文件之日起的七个工作日内提出质疑，但欧典公司在2019年3月5日才对该三项事项提出质疑，已超过法定的质疑期限。县财政局受理投诉后，经审查认为欧典公司提起的该三项质疑已超过法定质疑期限，不符合投诉条件并驳回其投诉并无不当。故上诉人欧典公司主张评标文件中的“评标办法”“投标人须知”及招标文件的售价均系采购过程，没有超过法定质疑期限的主张不符合查明的事实和前述法律规定，对其主张，本院不予支持。 （二）关于欧典公司提出的第三项投诉事项是否成立的问题。首先，欧典公司主张其报价符合《四川省政府采购评审工作规程（修订）》第三十一条之规定，投标委员会要求其作出说明和澄清错误。本院认为，《采购管理办法》第六十条规定，评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料。《四川省政府采购评审工作规程（修订）》第三十一条对此作了明确规定：“在评审过程中，供应商报价低于采购预算50%或者低于其他有效供应商报价算术平均价40%，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，评审委员会应当要求其在评审现场合理的时间内提供成本构成书面说明并提交相关证明材料”。该条关于“供应商报价低于采购预算50%或者低于其他有效供应商报价算术平均价40%”的规定，其实质是要求供应商的报价应当等于或者高于采购预算的50%（即1－50%＝50%），或者应当等于或者高于其他有效供应商报价算术平均价的60%（即1－40%＝60%）。本案中，涉案政府采购项目预算金额为152万元，符合资格性审查的投标人共有三家，其他两家的报价分别为150万元和148万元，其算术平均价为149万元，则欧典公司的报价应当等于或者高于89.4万元（149万元×60%），而欧典公司的报价为76万元，虽然等于采购预算的50%，但低于其他有效供应商报价算术平均价40%，故评标委员会要求欧典公司进行说明和澄清符合前述相关规定。其次，《采购管理办法》第六十条规定，投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。《四川省政府采购评审工作规程（修订）》第三十一条第三款也规定，供应商拒绝或者变相拒绝提供有效书面说明或者书面说明不能证明其报价合理性的，评审委员会应当将其投标（响应）文件作为无效投标（无效）处理。涉案评审过程中，评标委员会认为欧典公司的报价明显低于其他两家投标人的报价，要求欧典公司在评标当日提供成本构成书面说明，并提交相关证明材料予以澄清，但欧典公司拒绝澄清，评标委员会遂将欧典公司的投标作为无效投标处理符合前述规定。故县财政局经审查，认为欧典公司的该投诉事项不成立，并驳回欧典公司的投诉并无不当。 综上，县财政局作出的《投诉处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。 二、县政府作出的《行政复议决定书》程序是否合法 本案中，县政府于2019年6月9日收到欧典公司提出的行政复议申请，并于2019年8月16日作出《行政复议决定书》，已超过《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定的行政复议期限且未提供相关批准延长情形的证据，故一审法院以县政府作出的《行政复议决定书》结果正确，但程序轻微违法为由，确认县政府作出的《行政复议决定书》违法并无不当。 三、欧典公司的其他上诉请求是否成立 关于欧典公司要求县财政局、县政府履行行政职责，处理相关单位和人员的问题。该职责系行政机关内部监督和管理职责，并不直接设定当事人新的权利义务，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；对于欧典公司要求县财政局、县政府支付因诉讼而产生的交通及住宿费等费用，于法无据，本院不予支持。 综上所述，欧典公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上海欧典建筑设计有限公司负担（已交纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长 李亚莉 审 判 员 雷璐娜 审 判 员 刘 平 二〇二〇年五月二十八日 法官助理 朱海丽 书 记 员 李菲菲 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。