湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终285号上诉人（原审原告）：周德才，男，1967年11月4日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。委托代理人：何琴，湖南高泽律师事务所律师。委托代理人：魏旭兰，湖南高泽律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：常德市人民政府。住所地：湖南省常德市朗州北路1662号。法定代表人：曹立军，市长。委托代理人：刘卓慧，常德市自然资源和规划局工作人员。委托代理人：胡彬，常德市自然资源和规划局工作人员。被上诉人（原审被告）：湖南省人民政府。住所地：湖南省长沙市天心区湘府西路8号。法定代表人：许达哲，省长。委托代理人：彭茗，湖南省司法厅工作人员。上诉人周德才因与被上诉人常德市人民政府（以下简称常德市政府）、湖南省人民政府（以下简称省政府）土地行政处理决定及行政复议决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初265号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：案涉土地座落在常德市武陵区犀牛口社区，系周德才住宅用地。2011年11月8日，常德市国土资源局就案涉土地为周德才办理了划拨国有建设用地使用权初始登记，并向其颁发了国有土地使用证，证号为常（武）国用（2011）第0××号（以下简称0××号国土证），土地使用权人为周德才，地类（用途）为城镇住宅用地，使用权类型为划拨，使用权面积为89.14平方米。申请土地登记时，周德才提交了土地登记申请书、办理国有土地使用证的报告、地籍调查表以及建设用地批准书、建设用地规划许可证、居民用地审批表等材料。2017年2月23日，省政府作出〔2017〕政国土字第232号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（以下简称232号审批单），批准建设项目为常德市武陵区老河洑镇棚改建设项目，被用地单位为常德市武陵区犀牛口社区，批准面积为12.8463公顷，其中耕地1.5567公顷，建设用地为11.2896公顷。案涉土地位于审批范围内。2017年3月，常德市政府作出征收土地公告。2017年5月，常德市国土局作出征地补偿安置方案公告。周德才要求按国有土地上房屋补偿标准给予补偿，一直未签订征收补偿协议。2018年5月8日，常德市武陵区河洑老镇征地拆迁指挥部办公室向常德市国土资源局武陵分局出具报告，请求注销案涉土地的国有土地使用证。2018年5月23日，常德市国土资源局武陵分局向常德市国土资源局出具报告，申请撤销周德才所持案涉土地的国有土地使用证。2018年6月15日，原常德市国土资源局认为为周德才办理的土地使用权登记错误，决定启动撤销为周德才所发国土使用证程序。2018年6月28日，常德市政府向周德才作出行政处理告知书，认为案涉土地登记系错误登记行为，拟决定撤销其相关国有土地使用权登记，注销其土地使用证，并告知了陈述、申辩权以及听证权等。该告知书于2018年8月1日向周德才送达。2018年8月6日，周德才申请听证。2018年9月21日，常德市国土资源局组织了听证，周德才的委托代理人腾跃进参加了听证会。2018年10月31日，常德市政府对周德才作出《常德市人民政府行政处理决定书》，认为案涉土地为农转非集体土地性质，为其办理0××号国土证不符合有关法律规定，决定撤销周德才所持的常武国用（2011）字第0××号国有土地使用权登记，并注销其土地使用证。该决定于2018年11月14日送达周德才。周德才不服，于2019年1月11日向省政府申请行政复议。2019年1月15日，省政府受理周德才的行政复议申请。2019年1月16日，省政府向常德市政府发送行政复议答复通知书等材料。2019年1月22日，常德市政府向省政府提交行政复议答复，并提交了相关证据。2019年3月13日，省政府决定延期审理30日，并向周德才邮寄了延期通知。2019年4月15日，省政府作出湘府复决字〔2019〕30号行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持常德市政府作出的行政处理决定书。周德才仍不服，提起本案诉讼，请求：一、撤销常德市政府于2018年10月31日作出的行政处理决定；二、撤销省政府于2018年4月15日作出的湘府复决字〔2019〕30号行政复议决定。另查明，案涉土地所在地原属常德市鼎城区河洑镇河洑村3组。1989年5月22日，省政府作出湘政办函〔1989〕29号《关于桃沅等6县、区、市无地少地农民征地转户问题的批复》，批准鼎城区河洑镇河洑村3组116户336人由农业人口转为非农业人口。此后，河洑村3组变更为潭子口居委会。2002年，潭子口居委会、犀牛口居委会、渡口居委会合并为犀牛口居委会。原审认为：《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款规定：“行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。”第一百六十二条第一款规定：“具有下列情形之一的，行政执法行为应当撤销：（一）主要证据不足的；（二）适用依据错误的；（三）违反法定程序的，但是可以补正的除外；（四）超越法定职权的；（五）滥用职权的；（六）法律、法规、规章规定的其他应当撤销的情形。”本案中，对于案涉土地属集体土地还是国有土地的问题，232号审批单与0××号国土证的认定不一致。按照232号审批单，案涉土地属集体土地；按照0××号国土证，则属国有土地。综合考虑这两个行为的作出主体、作出时间以及此前并未予征收的事实，常德市政府认定案涉土地属集体土地，并无不当，其据此认定将案涉土地登记为国有土地属主要证据不足，并启动行政纠错程序，经调查、听证后作出被诉行政处理决定，具有事实根据，符合上述规定，程序合法。省政府收到行政复议申请后，经依法履行受理、通知、延期、审查等程序后，作出维持原行政处理决定的复议决定，具有事实根据，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，程序合法。周德才主张被诉行政处理决定和复议决定违法并据此请求撤销，理由不成立，不予支持。关于周德才主张根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第五项的规定，案涉土地属国有土地的问题。对此，《国务院法制办公室、国土资源部关于对第二条第（五）项的解释意见》规定：“一、该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有……”。周德才的该项理由与上述规定不符，不予采信。关于周德才主张常德市政府在作出被诉处理决定时并无证据证明案涉土地属集体土地的问题，系以自身证据而否认对方证据的效力，不予采信。关于周德才主张其取得0××号国土证不是非法取得故不得撤销的问题，因行政行为违法应予撤销的，不论是否属行政相对人的原因，依法均可撤销，故该项理由不成立。关于周德才主张常德市政府系为了降低成本而违法撤证的问题，经审查，原登记发证行为确系违法，依法当撤，该项理由不成立。综上，周德才的各项诉讼理由不成立，其诉讼请求，无事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回周德才的诉讼请求。原审案件受理费50元，由周德才负担。周德才不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清，证据不足。省政府的232号审批单没有集体土地的具体范围，只确定了面积，因此不能作为认定案涉土地属于集体土地依据。常德市政府自制的勘测定界图可看出上诉人房屋及土地所在的“地块-S1”范围曾有2.9544亩是属于国有土地，上诉人所使用的土地是否属于上述国有土地，原审法院没有进行实质性的审查。二、原审法院引用国务院法制办公室、国土资源部关于对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项的解释意见，系对法律的理解错误，上诉人认为该条应是指集体土地被征收后，其成员转为城镇居民，而并非指强调农村村民转换成城镇居民后，其所属集体土地需要被征收才能转换成国有土地。三、常德市政府是为了降低用地成本，违法将本市国有土地性质的土地以集体土地性质进行征收。四、原审法院违反法定程序。省政府应当委托本机关的工作人员出庭应诉，原审法院让常德市政府的工作人员作为省政府的委托代理人出庭应诉不符合法律规定。综上，请求撤销原判并依法改判。常德市政府口头答辩称：常德市政府于2018年10月31日作出的行政处理决定认定事实清楚、程序合法，适用依据正确。1989年5月22日，省政府批复同意常德市鼎城区河洑镇河洑村3组居民农转非，2009年上诉人使用集体土地修建住宅房屋。2011年常德市政府根据上诉人的申请，将其使用的89.14平方米的集体土地登记办理了0××号国土证。此前，上诉人虽经历了“农转非”“村改居”等户籍性质的变化，但0××号国土证涉及的土地直到2017年2月23日才被省政府以（2017）政国土字第232号审批单批准征收。根据有关规定，农村集体土地变为国有土地，应当依法经过国家征收，户籍性质的变化，不能导致土地性质的变化。为纠正给上诉人的错误发证行为，常德市政府依法作出涉案行政处理决定。省政府口头答辩称：一、省政府作出行政复议决定程序合法。2019年1月15日，省政府收到上诉人的申请，依法受理了上诉人的申请。2019年3月13日，省政府作出延期审理通知，2019年4月15日，省政府作出行政复议决定。二、省政府作出的行政复议决定内容合法。农村集体土地变为国有土地，应当依法经过国家征收，户籍性质的变化不能导致土地性质的变化。为纠正给上诉人的错误发证行为，常德市政府作出的涉案行政处理决定合法。省政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出的涉案行政复议决定正确。省政府委托常德市自然资源局工作人员应诉并无不妥。当事人原审提交的经质证的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有。该项规定从字面看，似可理解为上述情形集体土地无须经过征收可自动转为国家所有，但原国务院法制办公室、国土资源部于2005年3月4日联合发布了国法函［2005］36号《关于对第二条第（五）项的解释意见》（以下简称2005年《解释意见》），明确该项规定是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。因此，即使在农村集体经济组织成员全部“农转非”情况下，原属于其成员的集体土地仍须经过依法征收方能转为国有土地，否则仍为集体土地。本案中，上诉人虽因集体土地被征收而“农转非”，但无证据证明常德市政府2011年为上诉人颁发0××号国土证的土地已经依法征收由集体土地转为国有土地，该土地仍为集体土地。常德市政府将该土地登记为国有土地，并为上诉人颁发0××号国土证明显错误。常德市政府启动纠错程序作出撤销涉案国有土地登记的行政处理决定，有事实和法律依据。上诉人不服常德市政府行政处理决定，向省政府申请行政复议，省政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（一）项的规定作出［2019］30号复议决定，维持常德市政府的行政处理决定，并无不当。上诉人关于原审法院让常德市政府工作人员作为省政府的委托代理人出庭应诉不符合法律规定的主张，没有法律依据。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人周德才负担。本判决为终审判决。审判长  张少波审判员  赫荣生审判员  曾昊锋二〇二〇年五月十八日书记员  杨 柳