四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川行终1898号 上诉人（原审原告）段志碧，女，1949年9月10日出生，汉族，住四川省广安市广安区。 上诉人（原审原告）张勇军，男，1976年10月24日出生，汉族，住四川省广安市广安区。 上诉人（原审原告）张小红，女，1978年7月22日出生，汉族，住四川省成都市武侯区。 上列三名上诉人的委托代理人秦懋云，四川虹永律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）广安市广安区人民政府。住所地：四川省广安市广安区人民路1号。 法定代表人刘永明，区长。 委托代理人牟远，广安市广安区司法局副局长。 被上诉人（原审被告）广安市广安区农业农村局。住所地：四川省广安市广安区洪洲大道西段27号。 法定代表人罗钧，局长。 委托代理人张光成，广安市广安区农业农村局工作人员。 上诉人段志碧、张勇军、张小红（以下简称段志碧等3人）因诉被上诉人广安市广安区人民政府（以下简称广安区政府）、广安市广安区农业农村局（原广安市广安区农业局，以下简称广安区农业局）土地承包经营权行政登记一案，不服四川省广安市中级人民法院（2018）川16行初88号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。 2018年10月29日，段志碧等3人向法院起诉，请求：1.判决确认广安区政府颁发的区府农地承包权证（2007）第15-01-14号《农村土地承包经营权证》（以下简称14号土地承包证）登记违法；2.判决广安区政府向原告重新颁发土地承包证。 一审法院认为，本案原告张崇安在一审中死亡，其妻段志碧、其子张勇军、其女张小红作为原告参加诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。本案中，原告诉称于2016年4月领到14号土地承包证时，发现广安区农业局填发的14号土地承包证错误，故原告于2016年4月就已经知道广安区政府颁发的14号土地承包证的内容，而原告于2018年10月29日才提起本案诉讼，同时，本案不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，因此，原告的起诉已经超过法律规定的起诉期限。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉”之规定，原告请求被告履行法定职责应当先向行政机关提出申请。本案中，原告请求判决广安区政府向原告重新颁发土地承包证，但原告未提供证据证明其已向广安区政府提出过要求其履行上述法定职责的申请。同时，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条之规定，颁发土地承包证的程序是先由承包方与发包方签订土地承包合同，待合同生效后由发包方报乡（镇）人民政府农村经营管理部门进行初审，初审合格后由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发土地承包证的书面申请；县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核合格后报同级人民政府颁发土地承包证。由于广安区政府已经撤销向原告颁发的14号土地承包证，广安区政府向原告重新颁发土地承包证应当按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定程序进行，原告不能请求广安区政府直接颁发土地承包证。因此，原告提起的履职之诉不符合法定的起诉条件，对其起诉应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第九十三条第一款的规定，裁定驳回原告段志碧、张勇军、张小红的起诉。 段志碧等3人上诉称：（一）张崇安系段志碧之夫，张勇军、张小红之父。张崇安生前多次信访主张案涉权利，本案诉讼没有超过法定起诉期限，且不动产诉讼的起诉期限为20年。（二）根据行政诉讼的举证制度，广安区政府、广安区农业局未能举示证据证明登记行为的合法性，应当承担举证不能的法律后果。（三）上诉人向一审法院申请将广安市广安区协兴镇西来村1组列为本案当事人，但一审法院未予准许，属于遗漏案件当事人。（四）一审法院认定上诉人不能请求广安区政府直接颁发土地承包证，实质为要求上诉人从发包方重新承包土地，明显违反《中华人民共和国农村土地承包法》第六十二条“本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地”的规定。上诉请求：1.撤销（2018）川16行初88号行政裁定；2.确认广安区土地承包证的行为违法；3.判决广安区政府、广安区农业局按上诉人第一轮承包土地的全体家庭成员5人的共有人口数补发土地承包证。 本院认为，2018年10月29日，段志碧等3人向一审法院起诉，请求判决确认广安区政府颁发的14号土地承包证登记违法；判决广安区政府向段志碧等3人重新颁发土地承包证。关于段志碧等3人的第一项诉讼请求，一审中，段志碧等3人诉称其于2016年4月领到14号土地承包证时，发现该土地承包证错误。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，段志碧等3人提起的行政诉讼已超过起诉期限。信访等情形造成段志碧等3人逾期起诉，属于可归责于段志碧等3人自身的原因，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的起诉期限可扣除和延长的情形。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项“超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”，已经立案的，应当裁定驳回起诉的规定，段志碧等3人提起的第一项诉讼请求超过法定起诉期限且无正当理由，一审法院裁定驳回起诉并无不当。 关于段志碧等3人的第二项诉讼请求，即判决广安区政府向段志碧等3人重新颁发土地承包证的诉讼请求。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定“土地承包经营权自土地承包合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。”根据上述规定，农村土地承包经营权是农村集体组织作为发包人与农户作为承包人通过依法订立农村土地承包合同设立的，县级以上地方人民政府登记造册、颁发土地承包经营权证的行为，仅是对承包方享有土地承包经营权的确认、证明行为，本身并不具有设立土地承包经营权的效力。本案中，段志碧等3人要求广安区政府按5人的人口数重新颁发土地承包证，但并未提供相应的土地承包合同及依据。广安区政府于2018年12月5日作出的广安区府函〔2018〕151号《关于撤销张崇安农村土地承包经营权证的决定》的处理结论中载明：撤销广安区政府于2007年颁发给张崇安家的土地承包证，待协兴镇西来村1组与张崇安解决承包纠纷后或四川省广安市广安区人民法院依法判决确认张崇安家的承包经营权后再按程序重新进行登记颁证。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当符合“有具体的诉讼请求和事实根据”的条件。因此，段志碧等3人要求广安区政府向其重新颁发土地承包证的诉讼请求缺乏事实根据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项“不符合行政诉讼法第四十九条规定的”，应当裁定驳回起诉的规定，段志碧等3人提起的第二项诉讼请求亦不符合法定的起诉条件，一审法院裁定驳回起诉并无不当。 综上，段志碧等3人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘洪峰 审判员  牟 琼 审判员  王代伍 二〇二〇年五月二十一日 书记员  伍 沿