湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行终101号 上诉人（原审原告）：王先亮。 委托诉讼代理人：雷显非。 被上诉人（原审被告）永州市零陵区黄田铺镇人民政府。 法定代表人：吕定波，该镇镇长。 出庭负责人：黄汉文，该镇党委委员、武装部长、副镇长。 委托诉讼代理人：何志春，男，湖南杰联律师事务所律师。 上诉人王先亮诉被上诉人永州市零陵区黄田铺镇人民政府（以下简称黄田铺镇政府）行政强制措施及行政赔偿一案，上诉人王先亮不服湖南省道县人民法院于二○一九年十二月二日作出的（2019）湘1124行初143号行政判决，于2019年12月20日向湖南省道县人民法院提交上诉状，本院于2020年4月7日收到一审移送的案卷并立案受理后，依法由审判员曾辉担任审判长，与审判员陈姬、王焕江组成合议庭，依法审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，2004年2月10日，原告王先亮与原永州市零陵区黄田铺镇五里牌村村委会（以下简称原五里牌村村委会，现称双牌铺村村委会）签订横冲塘水库承包合同，约定原告承包横冲塘水库养鱼，期限为2004年1月至2018年12月。后因横冲塘水库维修影响了原告养鱼，原五里牌村村委会将原告的承包期延长了2年，即到2020年12月止。2005年3月7日，原告与王子穰签订油茶山租用合同，约定原告租用王子穰满古岭祖屋后油茶山用于养殖开发，且未约定租用期限。2010年4月4日，原告与何智生签订承包茶山合同，约定原告租用横冲塘水库北面茅草坪茶山用于开发，期限为2010年至2040年。后原告在租用的山上修建了羊棚、养殖房及临时住房，这些建筑均未办理合法手续。2019年3月14日、2019年8月5日，被告黄田铺镇政府对原告修建的羊棚、养殖房及临时住房进行了拆除。原告认为被告的拆除行为违法，遂诉至法院，请求确认强制拆除行为违法，并判令被告赔偿原告经济损失50万元。 认定上述事实的证据有：1、2004年横冲塘水库承包合同；2、2019年2月20日的证明；3、2005年王先亮与王子穰签订的油茶山租用合同；4、2010年王先亮与何智生签订的承包茶山合同；5、王先亮的临时住房、养殖房、羊棚拆除后的照片和视频资料；6、人民调解协议书。 原判认为，本案的争议焦点为被告的强制拆除行为是否合法及原告申请行政赔偿是否符合法律规定。一、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。被告黄田铺镇政府对辖区内未取得建设工程规划许可证的城镇建设有权依法进行制止并查处。《中华人民共和国行政强制法》第十六条规定“行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施”。本案中，被告对原告修建的羊棚、养殖房及临时住房进行强制拆除，应当按照《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定实施，但被告在实施行政强制措施过程中并未履行任何法律规定的程序，即对原告的建筑物强制拆除，其行为违反了上述法律规定，构成违法。二、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第三十六条第八项及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，只有合法权益受到违法行政行为侵犯造成损害的，行政机关才依法承担行政赔偿责任；赔偿的范围限于直接损失，不包括将来可得利益损失；行政赔偿诉讼中，原告对损失的事实承担举证责任，但是由于被告违法不适当强拆等原因，造成原告无法举证的除外。本案中，原告未取得相关建设许可擅自建设的建筑物、构筑物属于非法建筑，不享有合法权益，违法建筑物、构筑物本身被强制拆除，相关损失不属于国家赔偿的范围。但原告建筑物的材料属于原告的合法财产，被告实施强制拆除，造成相关材料损失，依法应当予以行政赔偿。由于被告未对违法建筑物进行登记造册，造成原告无法举证证明现场损失的具体情况，被告应当对损失事实承担举证责任。在被告亦不能举证证明损失事实的情况下，根据强制拆除后的现场照片，结合原告提出的损失赔偿请求进行分析认定损失情况，确定损失数额，酌定赔偿原告5万元。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项及《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第八项的规定，判决：（一）确认被告黄田铺镇政府2019年3月14日、2019年8月5日对原告王先亮的建筑物实施强制拆除行为违法；（二）由被告黄田铺镇政府赔偿原告王先亮因强制拆除造成的损失5万元；（三）驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告黄田铺镇政府负担。 上诉人王先亮上诉称，1、一审判决认定被上诉人黄田铺镇政府适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，对辖区内未取得建设工程规划许可证的城镇建设有权依法实行强制拆除措施，这一认定错误。上诉人承包横冲塘水库养鱼并修建养殖房是在2004年2月，租赁王子穰荒山草地修建羊棚及临时住房是在2005年3月，上诉人签订合同经营在前，《中华人民共和国城乡规划法》2008年1月1日才施行，根据法不溯及既往的原则，上诉人建设的建筑物是合法建筑，而不是非法建筑。2、一审认定上诉人建设的建筑物为非法建筑，从而降低了建筑物的价值。一审判决被上诉人赔偿5万元，与上诉人实际损失50万元，相差甚远。涉案建筑物无法评估，是被上诉人的过错造成的，上诉人无过错，一审法院判决赔偿5万元也不能对被上诉人的违法行为起到惩处作用。一审法院判决赔偿的数额太少，请求二审法院判决撤销原审判决第二、三项，改判被上诉人赔偿上诉人因强制拆除造成的损失50万元。 被上诉人黄田铺镇政府辩称，1、从上诉人提交的2004年横冲塘水库承包合同及2019年2月20日证明、2005年王先亮与王子穰签订的油茶山租用合同、2010年王先亮与何智生签订的承包茶山合同来看，只能证实上诉人承包水库、茶山的事实，并不能证实上诉人修建涉案建筑物的时间，亦不能证实涉案建筑物为合法建筑。上诉人修建的涉案建筑物没有依法取得乡村建设规划许可证，均系违法建筑，被上诉人依法可以拆除。2、上诉人违法养殖开发行为，导致水库水质严重污染，周边村民集体多次信访，2019年3月1日黄田铺镇调解委员会组织双牌铺村村委会与王先亮达成一致的《人民调解协议书》，已终止了横冲塘水库延长一年承包期给王先亮养鱼的决定，并不存在延长承包期二年的事实。黄田铺镇政府考虑广大人民群众的根本利益，才依据法律法规对上诉人的违法建筑物进行了拆除。3、被上诉人在2019年1月25日送达《告知书》前，多次告知上诉人腾水库并对水库周边环境要进行整治，拆除违法建筑物，上诉人没有自行拆除。2019年3月4日大量村民到市信访局上访，被上诉人为解决信访问题，承诺2019年3月15日前处理到位，被上诉人只有依法进行强制拆除。4、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第三十六条第八项及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，只有合法权益受到违法行政行为侵犯造成损害的，行政机关才依法承担行政赔偿责任，且赔偿范围仅限于直接损失。本案中，上诉人建设涉案建筑物未取得相关建设规划许可，属违法建筑，赔偿仅限于建筑物的材料成本，被上诉人强制拆除造成相关材料损失，依法应当予以行政赔偿。根据强制拆除后的现场照片及建设时的材料行情价格，涉案建筑材料损失不足2万元。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间，双方当事人均未提交新证据。一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致，对一审法院认定的事实予以确认。 二审庭审询问过程中，上诉人王先亮述称涉案养殖临时住房（实际是用于临时居住的住房，以下称临时住房）、养殖房（实际上是储放饲料等物品的存储房，以下称存储房），建设于2005年，其中临时住房面积120平方米、存储房80平方米。上诉人称涉案羊棚建设于2015年，面积256平方米，因2018年没有养羊了，就未再使用。从上诉人提交的视频资料和照片来看，临时住房、存储房是单砖石棉瓦结构，羊棚是简易铁皮厂棚结构。被上诉人黄田铺镇政府在实施强制拆除行为前未进行实地调查、测量，未对建筑内的物品进行清点登记造册、未进行公证，上诉人亦未提供建筑内物品损失的证据，仅提供了涉案建筑物被拆除时的照片和视频资料。 本院认为，本案审查的焦点问题是被上诉人黄田铺镇政府作出的强制拆除行为是否合法；上诉人王先亮提出赔偿经济损失50万元的诉讼请求能否成立。现具体分析如下： 一、关于被诉行政行为合法性的问题。第一，本案被诉行政强制拆除行为发生在2019年3月14日、2019年8月5日，可适用原国土资发［2014］127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（以下简称原国土资发［2014］127号《通知》），该《通知》第四条第三项的规定，县级国土资源部门和农业部门要依据职能加强日常执法巡查，对不符合规定要求开展设施建设和使用土地的，做到早发现、早制止、早报告、早查处。对于擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设的，应依法依规严肃查处；擅自扩大附属设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模，擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的，应及时制止、责令限期纠正，并依法依规追究有关人员责任。根据上述规定，乡镇政府负有乡村规划区内违法建设的监督查处职责，对于违反农用地管理规范特别是将设施农用地用于其他非农建设或者改变农业生产设施用于其他经营的行为，应当由国土资源部门和农业部门在各自职能范围内履行监管查处职责。乡镇政府可以依法承担协助执法的属地责任，但并无法律规范赋予乡镇政府对违反农用地管理规范特别是将设施农用地用于其他非农建设或者改变农业生产设施用于其他经营的行为直接进行查处的职能。第二，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第四十四条规定，行政强制执行只能由经法律授权、依法享有行政强制执行权的行政机关行使；行政机关实施行政强制执行行为前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。综上因无法律授权乡、镇人民政府享有行政强制执行的职权，故黄田铺镇政府的强制拆除行为，属于超越职权的行为；同时，黄田铺镇政府在实施行政强制拆除的过程中并未履行任何法律规定的程序，即对上诉人的涉案农业生产及附属设施强制拆除，其程序违法。一审法院判决结果第一项“确认黄田铺镇政府2019年3月14日、2019年8月5日对王先亮的建筑物实施强制拆除行为违法”正确。 二、关于王先亮提出请求行政赔偿50万元的诉讼请求能否成立的问题。第一，王先亮主张临时住房、存储房，建设于2005年。根据当时生效的原国土资发［2010］155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第三条的规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。2005年王先亮建设临时住房、存储房时未履行申请、乡镇政府申报、县级政府审核同意的法定程序。第二，王先亮主张的羊棚建设于2015年。根据当时生效的原国土资发［2014］127号《通知》第三条规定，设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，并与乡镇政府、农村集体经济组织签订三方用地协议，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息，发现存在选址不合理等问题的，在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府负责督促纠正。本案中，王先亮2015年建设羊棚并未按上述规范性文件要求签订规范的三方用地协议，未履行相关备案方面的义务。第三，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第四项、第三十六条第八项规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。行政机关及其工作人员在行使行政职权时，对公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，临时住房、存储房、羊棚的建筑材料损失、建筑内的物品损失应认定为上诉人的直接损失，原审法院在综合考虑双方当事人的举证情况、建筑物被拆除前后的状况及无法评估等因素后，酌情确定赔偿5万元，并无不妥，且已保障了上诉人的合法权益。 综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，判处正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王先亮负担。 本判决为终审判决。 审判长 曾 辉 审判员 陈 姬 审判员 王焕江 二〇二〇年五月二十一日 书记员 龙佩玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。