湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行终124号 上诉人（原审被告）：蓝山县自然资源局。 法定代表人：李琼孝，该局局长。 出庭负责人：李林杰，该局副局长。 委托诉讼代理人：吴志勇，该局工作人员。 委托诉讼代理人：蒋玉明，蓝山县司法局公职律师。 被上诉人（原审原告）暨诉讼代表人：张凤河。 被上诉人（原审原告）暨诉讼代表人：邓元建。 被上诉人（原审原告）：唐清。 被上诉人（原审原告）：龙亚鑫。 被上诉人（原审原告）：邓晓红。 被上诉人（原审原告）：陈友屏。 被上诉人（原审原告）：龙宗德。 被上诉人（原审原告）：陈明。 被上诉人（原审原告）：肖英。 被上诉人（原审原告）：刘礼珍。 原审第三人：蓝山县农机公司。 法定代表人：彭俊健，该公司经理。 原审第三人：蓝山县天和房地产开发有限责任公司。 法定代表人：石荷高，该公司总经理。 委托诉讼代理人：李红宾，该公司工作人员。 被上诉人张凤河、邓元建、唐清、龙亚鑫、邓晓红、陈友屏、龙宗德、陈明、肖英、刘礼珍（以下简称张凤河等10人）诉上诉人蓝山县自然资源局不履行法定职责一案，上诉人蓝山县自然资源局因不服湖南省道县人民法院于二○二○年三月二十四日作出的（2020）湘1124行初5号行政判决，于2020年4月7日向湖南省道县人民法院提交上诉状，本院于2020年5月11日收到一审移送的案卷并立案受理后，依法由审判员曾辉担任审判长，与审判员屈中亚、陈姬组成合议庭，书记员龙佩玲担任法庭记录，于2020年5月20日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人蓝山县自然资源局的出庭负责人李林杰及其委托诉讼代理人吴志勇、蒋玉明，被上诉人张凤河等10人推选的诉讼代表人张凤河、邓元建，原审第三人蓝山县农机公司法定代表人彭俊健，原审第三人蓝山县天和房地产开发有限责任公司（以下简称天和房地产公司）的委托诉讼代理人李红宾，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，1987年，原告张凤河等12户（其中2户未提起诉讼）出资购买了第三人蓝山县农机公司临公路的一宗土地用于集资建房。1987年12月12日，蓝山县人民政府为原告张凤河等10人颁发了《国家建设征用土地批准使用证》，由蓝山县农机公司转让给每户住房用地面积0.17亩（约113.33平方米）。1988年12月21日，原告张凤河等10人先后办理了《房屋所有权证》。1993年8月至2004年12月，蓝山县人民政府先后为原告张凤河等10人颁发了《国有土地使用证》。2011年9月19日，蓝山县人民政府为第三人蓝山县农机公司颁发了湘蓝国用（2011）第000163号《国有土地使用证》，后经蓝山县人民政府批准同意，被告又有偿收回第三人蓝山县农机公司的土地，与蓝山县农业机械修配厂的土地一起用于蓝山县锦绣东城项目建设地块一。2012年2月20日，第三人天和房地产公司通过公开拍卖竞得蓝山县锦绣东城项目建设地块一的土地使用权。2015年，第三人天和房地产公司在开发建设“逸品蓝山”项目时，原告张凤河等10人认为蓝山县人民政府将属于原告张凤河等10人的土地颁证给了第三人天和房地产公司。2017年原告张凤河等10人向湖南省宁远县人民法院（以下简称宁远县人民法院）起诉，要求撤销湘蓝国用（2011）第000163号《国有土地使用证》，宁远县人民法院于2017年9月18日作出（2017）湘1126行初19号生效行政裁定，认为原告张凤河等10人持有的1987年《国家建设征用土地批准使用证》和1993年后陆续颁发的《国有土地使用证》，与相邻土地使用者蓝山县农机公司湘蓝国用（2011）第000163号《国有土地使用证》，存在相邻土地界线争议，实质上属于双方土地使用权确权争议，需人民政府先行处理。原告张凤河等10人依照该裁定，于2017年11月28日向蓝山县人民政府递交《土地使用权确权申请书》，请求对土地权属争议先行处理。2018年5月22日，被告蓝山县国土资源局作出《关于张凤河等12户人信访事项的答复意见书》，认为双方不存在土地权属争议。原告张凤河等10人又于2019年6月6日向被告递交《土地使用权确权申请书》，请求被告对土地纠纷进行处理。被告于2019年7月24日作出了《关于张凤河等人申请土地使用权确权的信访事项处理答复意见书》，对原告张凤河等人的申请不予受理。原告张凤河等10人遂诉至法院，请求被告对土地权属争议作出处理决定。 认定上述事实的证据有：1、张凤河等10人的居民身份证复印件；2、宁远县人民法院（2017）湘1126行初19号《行政裁定书》；3、2017年11月28日张凤河等10人的《土地使用权确权申请书》、2019年6月6日张凤河等10人的《土地使用权确权申请书》;4、《关于官商勾结强占农机公司职工土地的报告》、《政府不作为、有错不纠的报告》、《复查申请书》；5、《张凤河等12户信访事项的答复意见书》（蓝国土资信复字[2018]7号）、《关于张凤河等12户人信访事项的答复意见书》（蓝国土资复字[2018]24号）、《关于张凤河等人申请土地使用权确权的信访事项处理答复意见书》（蓝自然信复字[2019]42号）；6、湖南省道县人民法院（2019）湘1124行初128号《行政裁定书》、永州市中级人民法（2019）湘11行终348号《行政裁定书》；7、1987年5月20日《农机公司职工兴建商品房规则》；8、1987年5月29日《建设用地许可证》；9、1987年12月12日《国家建设征用土地批准使用证》；10、1987年12月23日收款收据和农业银行《现金解款单》。 原判认为，本案的争议焦点为被告是否应该为原告张凤河等10人的申请进行土地确权。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定“土地使用权和所有权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。《土地权属争议调查处理办法》第九条规定“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出申请”、第五条第一款规定“个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理”。根据上述规定，被告作为蓝山县人民政府国土资源行政主管部门，具有对土地争议案件进行调查处理的职责。本案中，宁远县人民法院（2017）湘1126行初19号生效裁定已经认定原告张凤河等10人持有的1987年《国家建设征用土地批准使用证》和1993年后陆续颁发的《国有土地使用证》，与相邻土地使用者蓝山县农机公司湘蓝国用（2011）第000163号《国有土地使用证》，存在相邻土地界线争议。原告张凤河等10人以人民法院生效的裁定书所认定的存在土地争议的事实为依据向被告申请土地确权，无论原告等人的主张是否成立，被告均应按照上述规定履行其法定职责，作出相应的处理决定，而非简单否定人民法院已生效的裁定书所认定的存在土地争议的事实，信访答复原告张凤河等10人不需进行土地确权，不予受理其土地确权申请。综上，被告未依法履行其法定职责，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决限被告蓝山县自然资源局于该判决生效之日起六十日内对原告张凤河等10人持有的1987年《国家建设征用土地批准使用证》和1993年后陆续颁发的《国有土地使用证》屋后余坪四至范围依法进行确权处理。案件受理费50元，由被告蓝山县自然资源局负担。 上诉人蓝山县自然资源局上诉称：原判认定事实错误，证据不足，适用法律错误，当事人各方并不存在土地权属纠纷，上诉人不存在不履行法定职责的行为。1、上诉人提交的证据充分证实张凤河等10人与蓝山县农机公司、天和房地产公司并不存在权属纠纷。张凤河等10人持有的《房屋所有权证》、《国有土地使用证》登记的土地使用权面积每户分别为95平方米至140平方米不等。张凤河等10人应凭证管业。在法律上，张凤河等10人只能仅限于以房产档案和国有土地使用档案中登记的面积主张权利，超出不动产登记的面积应不予支持。蓝山县农机公司的余坪并不在张凤河等10人的权属登记范围内，张凤河等10人对其土地面积的诉求，应以实地四至界线为准。2、张凤河等10人主张的余坪在房前，而不是屋后。根据蓝政办发（1984）66号《关于划定公路两侧留用土地的通知》，古城路的公路留地按支线公路12米计算，张凤河等10人在建房时，根据公路留地和规划部门的定向放样，靠老交警大队旁建筑退让7.36米，靠农机公司大门旁建筑退让6.85米，张凤河等10人退让面积约440平方米。3、天和房地产公司在项目施工时，在张凤河等10人的屋后红线上退让1.2米施工，已充分考虑了张凤河等10人的利益。 被上诉人张凤河等10人答辩称，1、张凤河等10人建房后所剩余坪在房后，并不在房前。1987年蓝山县农机公司转让土地给张凤河等10人时，张凤河等10人房屋前已无蓝山县农机公司的土地，也不存在有任何土地退让的事实。2、天和房地产公司的（2015）000029号《国有土地使用证》与张凤河等10人房后余坪的相邻界线有争议，天和房地产公司登记的界线至张凤河等10人房屋后墙的墙面上（包括了张凤河等10人的屋檐滴水，有两户测绘红线已至房内），故天和房地产公司的（2015）000029号《国有土地使用证》应属无效国有土地使用证。3、天和房地产公司持有无效国有土地使用证来侵占张凤河等10人的土地时，张凤河等10人已向人民政府申请处理土地权属纠纷。可从2015年至今，张凤河等10人不停地信访、诉讼，土地权属纠纷仍未得到解决。上诉人蓝山县自然资源局有处理土地权属纠纷的法定职权，却不履行相应的法定职责，一审法院判决上诉人履行正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人蓝山县农机公司未陈述意见。 原审第三人天和房地产公司述称，同意上诉人蓝山县自然资源局的上诉意见。 二审期间，各方当事人均未提交新证据。一审判决据以认定事实的其他证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。 本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是被上诉人张凤河等10人与二原审第三人蓝山县农机公司、天和房地产公司是否存在土地权属争议，上诉人蓝山县自然资源局是否应当履行法定职责。现具体分析如下： 一、关于是否存在土地权属争议的问题。第一，宁远县人民法院于2017年9月18日作出的（2017）湘1126行初19号生效行政裁定，认定张凤河等10人持有的1987年《国家建设征用土地批准使用证》和1993年后陆续颁发的《国有土地使用证》，与原相邻土地使用者蓝山县农机公司湘蓝国用（2011）第000163号《国有土地使用证》，存有相邻土地界线争议，实质上属于双方土地使用权确权争议，应由政府先行确权处理。第二，张凤河等10人主张根据1987年和1993年土地权属凭证，其房后余坪土地归其所有；而原审第三人天和房地产公司认为其通过竞拍取得的原属蓝山县农机公司的土地（即湘蓝国用（2011）第000163号国有土地使用证记载的土地）以及政府为其颁发的《国有土地使用证》登记的四至范围，就包括了张凤河等10人所主张的房后余坪土地。即双方存有土地权属争议。但有土地权属争议并不代表当然有重复发证或重叠，具体权属认定有待政府职能部门调查核实确认。故上诉人蓝山县自然资源局上诉提出“张凤河等10人与蓝山县农机公司、天和房地产公司并不存在权属纠纷”的上诉理由，不能成立，本院不予采信。 二、关于蓝山县自然资源局是否应当履行法定职责的问题。第一，蓝山县自然资源局具有对土地权属争议案件进行调查处理的法定职责。《土地权属争议调查处理办法》第九条规定“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的；可以依法向县级以上人民政府或乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请”、第四条规定“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”、第五条第一款规定“个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理”，根据上述规定，被上诉人张凤河等10人可以向蓝山县自然资源局提出调查处理申请，蓝山县自然资源局应依法受理并进行调查处理。第二，张凤河等10人依法提出了确权申请。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。本案中，张凤河等10人与蓝山县农机公司、天和房地产公司土地使用权争议，属个人与单位之间的争议，应由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。从张凤河等10人提交的证据来看，2017年11月28日张凤河等10人曾向蓝山县人民政府提交过《土地使用权确权申请书》，蓝山县人民政府未作出处理或答复。2019年6月6日张凤河等10人又向蓝山县自然资源局提交《土地使用权确权申请书》，请求对其屋后余坪土地使用界限进行确权处理。第三，蓝山县自然资源局应当履行涉案土地权属争议处理的法定职责。如前所述，宁远县人民法院（2017）湘1126行初19号生效行政裁定，已认定张凤河等10人与蓝山县农机公司存在土地使用权确权争议，应由政府先行确权处理。这是司法权监督行政权的基本所在，张凤河等10人根据上述生效行政裁定向蓝山县人民政府申请确权未获答复，又于2019年6月6日向蓝山县自然资源局提交《土地使用权确权申请书》，蓝山县自然资源局收到该申请后，作出《关于张凤河等人申请土地使用权确权的信访事项处理答复意见书》，决定对张凤河等10人的申请不予受理，实为拒绝履行土地权属争议处理的法定职责，实属不当，应依法受理并调查等，对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。另张凤河等10人为主张土地权属所提交的1987年与1993年的土地权属依据的效力问题,是政府相关职能部门在土地行政确权处理程序中需解决的问题，本院不予分析评判。综上，上诉人蓝山县自然资源局上诉提出“其不存在不履行法定职责情形”的上诉理由，亦不能成立，本院不予采信。 原审法院判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，判处正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人蓝山县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长 曾 辉 审判员 屈中亚 审判员 陈 姬 二〇二〇年五月二十日 书记员 龙佩玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。