江西省宜春市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣09行终60号上诉人（原审原告）：袁文忠，男，1972年12月28日出生，汉族，住江西省高安市。上诉人（原审原告）：袁文辉，男，1970年7月22日出生，汉族，住江西省高安市。被上诉人（原审被告）：高安市瑞州街道办事处，住所地：江西省高安市瑞安路196号，统一社会信用代码：113608830147370114。负责人：秦传光，该办事处主任。上诉人袁文忠、袁文辉因与被上诉人高安市瑞州街道办事处行政协议一案，不服上高县人民法院作出的(2019)赣0923行初84号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2017年12月4日，高安市人民政府下发高府字[2017]93号《关于对高安市胜利路片区棚户区改造项目房屋实施征收的决定》，决定对城南胜利路区域、华林大道和筠州北路贯通区域、景秀大道和平安大道西延区域（包含新袁村）以及“城中村”改造区域进行征收。房屋征收部门为高安市房屋征收管理办公室，房屋征收实施单位为高安市筠阳街道办事处和被告瑞州街道办。其中，对农村集体土地上的本村村民（含本村世居非农户和房屋土地性质已由集体转为国有的村民房屋）房屋的征收，实行异地重建安置，异地重建被征收房屋的价值，按照实际建筑面积，按房屋重置价予以补偿。对在规定时间内签订了房屋征收与补偿安置协议并完成房屋搬迁，经验收合格的，以被征收人房屋的主房、附房实际建筑面积按标准给予奖励。原告袁文辉、袁文忠系兄弟关系，两人系袁某某之子，三人均为高安市瑞州街道某某某某村村民，在该村有自建房两栋，其中一栋砖木结构的主房及附房为袁某某所有，另一栋砖混结构为原告共有。2017年12月，被告瑞州街道办就该两栋房屋征收事宜与袁某某、原告袁文辉、袁文忠签订三份《征收补偿安置协议》。12月14日，被告瑞州街道办与袁某某、袁文忠（袁文辉代签）就“搬迁费及其他补偿费用、奖励金额”分别签订两份《征收补偿安置协议》，约定袁某某、袁文忠每人应得搬迁费及其他补偿费用、奖励金额16,400元；12月21日，被告瑞州街道办与袁文辉签订《征收补偿安置协议》，约定瑞州街道办对位于某某某某的房屋进行征收（包括袁某某所有，以及袁文辉与袁文忠共有的两栋房屋），主房砖混结构514.13㎡，砖木结构108.05㎡；附房砖混结构102.64㎡，砖木结构19.04+11.7（假层）㎡，简易结构23.6㎡；被征收房屋土地使用性质为集体；附房、假层、柴棚间、地下室、房屋构筑物及附属物、房屋室内装饰装修等实行货币补偿，补偿金额30,322元；主房货币补偿金额为477,538元；搬迁及其他补偿费用、奖励金额109,899元。以上袁文辉应得补偿与安置费总金额617,759元。袁文辉应在2018年1月20日前将被征收房屋腾空，并交付拆除，补偿款在合同签订并完成搬迁交房后一次性付清。虽然被告与袁某某、两原告分别签订了三份协议，但协议并非是根据三人各自应得的安置补偿款及搬迁奖励等金额份额而分别签订的，三份协议金额的加总为袁某某、原告袁文忠、袁文辉三人可获得的拆迁补偿及奖励的总金额。协议签订后，两原告及袁某某均依约腾空房屋，被告也依约支付了安置补偿款及搬迁奖励。后原告认为补偿标准过低，遂导致纠纷。后原告袁文忠、袁文辉以高安市人民政府为被告，诉至宜春市中级人民法院，要求确认袁文忠、袁文辉签订的《征收补偿安置协议》无效，宜春市中级人民法院于2019年4月9日作出（2018）赣09行初70号行政裁定书，认为瑞州街道办作为高安市人民政府确定的房屋征收部门，有权与被征收人签订相关的《征收补偿安置协议》，故原告诉请要求确认协议无效的适格被告应为瑞州街道办，遂裁定驳回袁文忠、袁文辉的起诉。原告遂提起本案诉讼。该院于2019年7月4日对袁某某进行调查询问，袁某某明确表示不愿意参加本案诉讼，认可其与瑞州街道办签订的《征收补偿安置协议》。原审法院认为，虽然原告诉请要求确认无效的《征收补偿安置协议》一共有三份，但三份协议并没有区分三人各自应得的安置补偿款及搬迁奖励等金额份额，三份协议的总金额为袁某某、原告袁文忠、袁文辉三人可获得的拆迁补偿及奖励的总金额。由此可知，三份协议紧密联系，而并非被告针对袁文忠、袁文辉、袁某某三人分别作出的相互独立的行政行为，该院可以一并进行审查。因此，本案争议焦点为：一、瑞州街道办是否为本案适格的被告；二、原、被告之间签订的三份《征收补偿安置协议》是否无效。一、关于瑞州街道办是否为本案适格的被告的问题。三份《征收补偿安置协议》的甲方签章落款单位均为被告瑞州街道办。宜春市中级人民法院于2019年4月9日作出的（2018）赣09行初70号行政裁定书，已经明确起诉确认《征收补偿安置协议》无效的适格被告正是瑞州街道办，而该行政裁定书业已生效，故本案原告以瑞州街道办为被告起诉要求确认协议无效，被告主体适格。二、关于原、被告之间签订的三份《征收补偿安置协议》是否无效的问题。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性；又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对行政协议无效的判断，既适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。行政协议作为一类特殊类型的行政行为，对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼关于无效行政行为的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”第一，涉案协议并不存在行政诉讼法上的无效情形。首先，被告瑞州街道办有权与袁某某、两原告签订《征收补偿安置协议》。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”被告瑞州街道办作为高安市人民政府确定的房屋征收实施单位，有权与被征收人签订相关的《征收补偿安置协议》。该事实已经由（2018）赣09行初70号行政裁定书确认。其次，被告在已经提供其签署行政协议的合法性依据。被告向该院提供的高府字[2017]93号《关于对高安市胜利路片区棚户区改造项目房屋实施征收的决定》系高安市人民政府作出的房屋征收决定。征收决定中的《征收与补偿安置实施方案》对征收范围、征收补偿原则、产权调换原则、被征收房屋结构认定标准、面积认定标准、搬迁补偿费、房屋征迁奖励等事项都作出了详细的规定。本案中，原告所在的新袁村位于该征收决定中《征收与补偿安置实施方案》中确定的征收范围，而被告与袁某某、两原告签订的三份《征收补偿安置协议》中有关补偿项目、补偿标准、征迁奖励等事项，均是根据征收决定中的《征收与补偿安置实施方案》的相关规定而确定，故被告已经提供其签署行政协议的合法性依据，且协议内容及补偿标准符合征收决定的相关规定。最后，涉案《征收补偿安置协议》未加入“待方案依法批准后协议生效”并不违反效力性强制规定。原告诉称涉案协议未加入“待方案依法批准后协议生效”内容，违反《江西省国土资源厅关于国土资源管理改革创新和简政放权的若干意见》，应属无效，但是，《江西省国土资源厅关于国土资源管理改革创新和简政放权的若干意见》第一部分第2条规定原文为：“……各社区市国土资源局可结合当地实际，在征收土地依法报批前先行签订征收土地协议，但应在土地征收协议中增加诸如‘土地征收方案经依法批准后，本协议生效’等条款，使协议更加完善”。该规范性文件并非效力性的强制规定，而且从“使协议更加完善”的表述可知，该规定系完善征收协议文本的规定，而并非为行政协议的生效设置前提条件，因此，涉案协议是否加入该项内容并不影响协议的效力。第二，涉案协议亦不具有民法意义上的协议无效情形。根据庭审调查，《征收补偿安置协议》系袁某某、两原告及被告协商一致确定，袁某某对协议明确表示认可并不愿参与本案诉讼；对于协议中的补偿金额及相关权利义务原告亦十分清楚，协议签订后原告也依约腾空房屋，原告也已经领取了协议中相关的补偿安置款项。因此，三份《征收补偿安置协议》系袁某某、原告及被告双方真实意思表示。本案亦无证据表明本案存在《中华人民共和国合同法》五十二条中规定的欺诈、胁迫损害国家利益以及恶意串通损害国家、集体或第三人利益等情形。综上所述，袁某某、原告及被告签订的三份《征收补偿安置协议》系双方真实意思表示，内容不违反法律规定，对于原告要求认定协议无效的诉请，该院不予支持。经释明，原告仍坚持要求确认协议无效的诉请。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告袁文忠、袁文辉的诉讼请求。上诉人袁文忠、袁文辉上诉称，一、上诉人起诉要求确认与被上诉人瑞州街办签署的《高安市胜利路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置协议》无效，是以高安市政府颁发的高府字（2017）93号《关于对高安市胜利路片区棚户区改造项目房屋实施征收的决定》违法为理由提起所签协议无效的诉讼。本案的关键点在于上高县人民法院没有审查市县级政府作出征迁文件是否合法、有效的权限。高安市政府（2017）93号征收决定以《国有土地上房屋征收与补偿条例》为依据征收农村集体土地，适用法律错误，该征收决定没有取得批准文件，同一征收程序中包含国有土地和集体土地上的房屋，上诉人所在地属于集体土地，不属于棚户区改造范围。该征收决定违法，在该决定下签署的补偿安置协议必然无效。上高人民法院在判决书中实际上已经认定了该征收决定为合法有效文件，属于越权且错误的认定，请求宜春市中级人民法院全面审查高安市政府颁发的高府字（2017）93号《关于对高安市胜利路片区棚户区改造项目房屋实施征收的决定》，以使本案水落石出。二、关于证据方面，被上诉人对上诉人提出的以上违法点仅以市政府对本次征迁经过多次会议，列入计划，经上级批准作出解释，但未提供相应的证据。以一份这样的征收决定征收土地，存在欺诈人民群众之嫌。一审中被上诉人所提供的证据只能证明协议事实存在，而无法证明协议有效。更为恶劣的是，被上诉人在庭外对上诉人威胁恐吓，利用行政手段从我父亲手中取走房屋材料意图销毁。三、一审既已认定上诉人所在某某某某村位于城市规划区内，那么我们以法释（2011）20号文件第十二条为法律依据要求重新签署协议，重新计算补偿标准就于法有据，同时也证明原协议的签署法定条件不足，协议无效。四、江西省国土资源厅《关于国土资源管理改革创新和简政放权的若干意见》第一条第二款：允许先行签订征收土地协议。各设区市国土资源局可结合当地实际，在征收土地依法报批前先行签订征收土地协议，但应在土地征收协议中增加诸如“土地征收方案经依法批准后，本协议生效”等条款，使协议更加完善。也就是说，依据该条款所签署的征收协议都是未取得审批文件的协议，因此可以直接得出结论，高安本次征收没有取得批准文件。如果该条款的内容不是强制性的，可以不遵守，那么实际上就是依据该条款直接进行征收土地，则与土地管理法相抵触。因此，该条款是强制性的，未在协议中加入该条款要求加入的内容，协议无效。综上，请求撤销上高县人民法院（2019）赣0923行初84号行政判决。被上诉人高安市瑞州街道办事处二审期间未提交答辩意见。二审期间，各方当事人均未提交新证据。二审查明的事实与一审法院查明的事实基本一致。本院认为，本案的争议焦点是被诉《房屋征收与补偿安置协议》是否无效。对于行政协议无效的判断，既适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。一审法院已经从上述两个层面分别对本案被诉行政协议是否无效作出评判。上诉人主张被诉协议无效的理由主要是该协议违反强制性规定以及高安市人民政府作出的高府字〔2017〕93号征收决定违法。首先，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。上诉人所援引的江西省国土资源厅《关于国土资源管理改革创新和简政放权的若干意见》并不属于法律或行政法规，上诉人援引的相关条款也不属于效力性强制性规定，且该规定是针对征地行为，被诉协议只是针对上诉人房屋的补偿安置协议，并非土地征收协议，故上诉人认为被诉协议违反强制性规定应当认定为无效的上诉理由于法不符，本院不予支持。其次，高安市人民政府作出的高府字〔2017〕93号征收决定与本案被诉行政协议属于两个独立的行政行为，〔2017〕93号征收决定的合法性审查不属于本案的审查范围，且即使该征收决定违法，也不必然导致被诉《房屋征收与补偿安置协议》无效。综上，上诉人的上诉理由不成立，被诉行政协议不具有法定无效情形，原审法院认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。本判决为终审判决。一、二审案件受理费共计100元，由上诉人袁文忠、袁文辉负担。审判长  吴建平审判员  黄 礼审判员  潘丽平二〇二〇年五月十八日法官助理黄小娟书记员巢玥