河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3186号上诉人(一审原告)杨振顺，男，汉族，1976年3月17日出生，住河南省鹤壁市淇滨区。上诉人(一审被告)鹤壁市淇滨区人民政府，住所地河南省鹤壁市淇滨区华夏南路。法定代表人王志武，区长。委托代理人杨帆，鹤壁市淇滨区人民政府工作人员。委托代理人成爱武，河南道平律师事务所律师。被上诉人(一审被告)鹤壁市淇滨区城市综合执法局（鹤壁市淇滨区城市管理局），住所地河南省鹤壁市淇滨区华山路128号。法定代表人刘合芳，局长。委托代理人孙凤龙，鹤壁市淇滨区城市管理局工作人员。上诉人鹤壁市淇滨区人民政府（以下简称淇滨区政府）、杨振顺因杨振顺诉淇滨区政府、鹤壁市淇滨区城市综合执法局（以下简称淇滨区执法局）行政强制及行政赔偿一案，不服鹤壁市中级人民法院（2019）豫06行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨振顺、上诉人淇滨区政府的委托代理人杨帆、成爱武，被上诉人淇滨区执法局的委托代理人孙凤龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。鹤壁市中级人民法院一审审理查明：杨振顺在没有报建并获得批准的情况下，在鹤壁市淇滨区大赉店村其承包的耕地上建设房屋、水泥地面、围墙等建筑物若干（杨振顺本次起诉不包含仓库）。2017年4月5日，淇滨区政府发出通知，决定在全区范围内开展违法违规用地专项集中整治行动。2019年2月1日，淇滨区执法局作出《责令改正通知书》（淇滨综执责改字[2019]第02020号），认为杨振顺的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，责令其立即停止上述行为并提供相关规划手续，如未能提供规划手续，则自行拆除。淇滨区执法局将该《责令改正通知书》贴在涉案房屋墙上。2019年2月11日，淇滨区执法局作出《限期拆除决定书》（淇滨综执限拆字[2019]第0202号），认为杨振顺在遗址公园建设的建筑物不符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定，责令其收到该通知书之日起七日内自行拆除。淇滨区执法局将该《限期拆除决定书》贴在涉案房屋墙上。2019年3月11日，淇滨区执法局强制拆除了涉案建筑物。大赉店村已纳入鹤壁市城区规划范围，杨振顺曾在蓄水池所在位置建造水泥地面，2017年拆除，2018年9月3日，针对该地块得到125460元补偿。鹤壁市中级人民法院经审理认为：一、关于原、被告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，淇滨区执法局作出《责令改正通知书》《限期拆除决定书》的相对人是杨振顺，大赉店村委会出具的《拆迁通知书》和大赉店拆迁安置指挥部工作记录亦可以证实，涉案建筑物为杨振顺建设，故杨振顺作为行政行为的相对人，具备提起本案诉讼的原告主体资格，淇滨区执法局辩称杨振顺主体不适格的理由不能成立。根据淇滨区执法局提交的《鹤壁市淇滨区人民政府办公室关于开展违法用地集中整治行动的通知》（淇滨政办[2017]9号）可以查明，淇滨区政府是开展违法用地集中整治、拆除违法建筑工作的组织实施主体，是本案适格被告。淇滨区执法局自认其参与了涉案建筑的强制拆除，应视为接受了淇滨区政府的委托，法律责任亦由淇滨区政府承担。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，淇滨区执法局不是本案适格被告，对杨振顺请求淇滨区执法局承担责任的诉请，依法应予驳回。淇滨区政府辩称其没有实施强制拆除行为、不是适格被告的理由不能成立。二、关于强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。第七十四条规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第八十三条规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。本案中，杨振顺在耕地上建设建筑物，却未提交任何报建申请或规划许可手续，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》相关规定，应由县级以上人民政府土地行政主管部门调查、取证并作出处理决定。淇滨区政府在无土地行政主管部门作出行政处罚决定、未留给当事人起诉期限并申请人民法院强制执行的情况下，直接组织相关部门对涉案建筑物实施强制拆除，于法无据。三、关于赔偿项目及数额问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定，行政机关及其工作人员在行使职权时有侵犯财产权、造成财产损害的违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，淇滨区政府强制拆除涉案建筑物不符合法定程序，应对杨振顺的合法权益损失承担相应国家赔偿责任。根据杨振顺提供的损失清单，结合现场勘查、视频资料等证据，一审法院对杨振顺的赔偿请求逐项评判如下：1．房屋及其附属设施。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，只有合法权益受到违法行政行为侵犯造成损害的，行政机关才承担行政赔偿责任。本案由于杨振顺未提交涉案房屋的合法审批手续，亦未提交有效证据证明涉案房屋是用于或服务于农业生产，故对其主张涉案房屋用于种植养殖、无需相关审批手续的理由，不予采纳。其认为楼板房、水泥地面、简易房、围墙、花式围墙属于《中华人民共和国国家赔偿法》的赔偿范围，没有事实和法律依据，不予支持。2．强拆后可利用的建筑材料和合法动产。虽然违法建筑不属于当事人的合法财产权益，但建筑本身违法并不意味着建筑材料亦随之变成非法财物。强拆后可利用的建筑材料和房屋内动产属于当事人的合法财产。本案杨振顺主张其存在大门、铸铁管、电缆、电表、家具等损失，但未能提供证据证实，淇滨区政府亦无法提供证据反驳杨振顺主张的损失及数额，上述损失又不具备通过鉴定认定的条件，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一款、第三款的规定，结合视频资料及现场勘查情况，酌情确定杨振顺的可利用建筑材料及合法动产损失为5000元。3．灌溉设施。耕地上的灌溉设施是用于农业生产的必要附着物，如果在强拆中被损毁，属于国家赔偿范围。本案在案证据证实，一眼水井（含水泵）在强拆中被毁坏，淇滨区政府对杨振顺的该项损失应予赔偿。鉴于双方均未提供证据证明井的深度，结合涉案土地毗邻淇河的实际情况，参照《鹤壁市国家建设征收土地地上附着物补偿标准》，酌情确定水井（含水泵）的损失为5000元。关于蓄水池、水渠和树木，首先从外观上，该蓄水池不符合“标准蓄水池”的结构及特征；其次从位置上，上述附着物位于仓库西侧，通过视频资料无法确定其位于强拆范围之内。故对杨振顺要求被告赔偿其蓄水池、水渠和树木损失的请求不予支持。判决如下：一、确认鹤壁市淇滨区人民政府2019年3月11日强制拆除杨振顺承包地上的建筑物的行为违法；二、鹤壁市淇滨区人民政府于判决生效之日起三十日内赔偿杨振顺财产损失10000元；三、驳回杨振顺的其他诉讼请求。上诉人淇滨区政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）淇滨区政府既未组织实施，也未委托淇滨区执法局实施被诉拆除行为，一审法院认定淇滨区政府为拆除主体错误；（二）杨振顺被拆除的房屋系违法建筑，不属于合法利益。淇滨区执法局已经向杨振顺送达《责令改正通知书》《限期拆除决定书》等文件，杨振顺的合法利益未受到损害，一审法院判决淇滨区政府赔偿杨振顺10000元的财产损失错误。综上，请求撤销一审判决，改判驳回杨振顺的诉讼请求。上诉人杨振顺不服一审判决，向本院上诉称：（一）杨振顺建造房屋取得了村委会同意并交纳了费用，案涉房屋于2006年建成，当时《城乡规划法》未实施，杨振顺可以依法补办手续，不能认定为违法建筑。（二）淇滨区政府在一审庭审中未否认其强拆蓄水池的事实，一审法院不判决淇滨区政府赔偿杨振顺的蓄水池错误。综上，请求撤销一审判决，改判支持杨振顺的赔偿请求。杨振顺对淇滨区政府的上诉意见答辩称，淇滨区政府在杨振顺的承包地上建公园，应当认定为拆除主体，并且一审中的一份视频资料显示淇滨区政府派出机构工作人员和淇滨区派出所民警参与拆除了附属物。淇滨区政府对杨振顺的上诉意见答辩称，杨振顺在耕地上建造的违法建筑不属于合法权益，不应赔偿。对于杨振顺的房屋附属设施，淇滨区执法局已经向杨振顺送达《责令改正通知书》《限期拆除决定书》等文件，杨振顺的合法利益未受到损害，其主张案涉房屋附属设施的损失没有法律依据。被上诉人淇滨区执法局的答辩意见与淇滨区政府的答辩意见一致。本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，淇滨区政府是其辖区内组织开展违法用地整治、拆除违法建筑工作的主体，被诉拆除行为虽然由淇滨区执法局具体实施，但执法局是按照淇滨区政府的工作安排实施的，应视为受淇滨区政府的委托，故淇滨区政府是本案的适格被告。行政机关实施强制拆除行为应当有合法依据并遵循法定程序，本案中，淇滨区政府提交的证据不能证明拆除行为的合法性，一审法院确认被诉拆除行为违法并无不当。杨振顺主张被拆除的建筑物系合法建筑，但未提交审批手续及权属证明材料，不能证明案涉房屋系杨振顺的合法利益，故仅对杨振顺的合法动产和可利用的建筑材料予以赔偿。一审法院将杨振顺的可利用建筑材料及合法动产损失酌定为5000元、水井（含水泵）的损失酌定为5000元符合一般生活常识，不违反法律、法规的强制性规定，本院予以认可。综上，淇滨区政府和杨振顺的上诉理由均不能成立。一审判决正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由鹤壁市淇滨区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 王凤强审判员 卢 瑜二〇二〇年五月八日法官助理潘佳佳书记员刘慧蒙