江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏01行终80号 上诉人（原审原告）吴玉钧，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人游为根，江苏永琰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市建邺区综合行政执法局，住所地南京市建邺区雨润大街99号2栋A座。 法定代表人黄元祥，南京市建邺区综合行政执法局局长。 出庭负责人汪厚勇，南京市建邺区综合行政执法局副局长。 委托代理人张艳峰，江苏汇丰锦律师事务所律师。 原审第三人南京星展置业投资有限公司，住所地南京市秦淮区光华路156号。 法定代表人成迎朝，南京星展置业投资有限公司总经理。 委托代理人沈宇偲、金炯，江苏君赞律师事务所律师。 上诉人吴玉钧因与被上诉人南京市建邺区综合行政执法局（以下简称建邺区综合执法局）、原审第三人南京星展置业投资有限公司（以下简称星展公司）城建行政强制决定一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初922号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年8月24日，建邺区综合执法局的执法人员对位于南京市××邺区江心洲办事处的江心天府进行了现场勘查，认定江心洲江心天府01幢、1幢门面房2880.08平方米的建筑物（以下称涉案建筑）结构为砖混、砖木，系由星展公司建设。同日，建邺区综合执法局出具宁城法建[2018]808263号《核查通知书》（以下简称808263号《核查通知书》），认为涉案建筑涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十一条相关规定，依据城乡规划法第六十四条，责令星展公司接到通知书后三日内，到建邺区综合执法局接受调查处理。2018年8月27日，建邺区综合执法局制作宁城法建案立字[2018]808263号《案件立案审批表》（以下简称808263号《案件立案审批表》），决定对涉案建筑进行立案查处。 2018年8月23日，建邺区综合执法局曾向原南京市规划局（以下简称原市规划局）发送建城执[2018]40号《关于对建邺区江心洲江心天府01幢和1幢门面房建筑物商请认定规划性质的函》（以下简称40号《函》），商请认定涉案建筑是否应当办理规划审批手续；若应当办理而又未办理的，是否可以采取改正措施以消除对规划实施的影响。2018年9月5日，原市规划局向建邺区综合执法局作出宁规函字[2018]995号《关于对建邺区江心洲江心天府01幢和1幢门面房建筑物认定规划性质的复函》（以下简称995号《复函》），称其未向涉案建筑核发任何规划手续，建议建邺区综合执法局到原区建设主管部门进行档案查询。2018年9月18日，建邺区综合执法局向建邺区建设和交通局（以下简称建邺区建交局）发送建城执[2018]57号《关于查档建邺区江心洲江心天府01幢和1幢门面房建筑物历史审批情况的商请函》，商请其协助查档涉案建筑的历史审批情况。建邺区建交局于2018年10月15日作出建建交规[2018]12号《关于查档建筑物历史审批情况的回函》，称其未核发过涉案建筑所在项目的建设工程规划许可证。 2018年10月26日，建邺区综合执法局向星展公司作出宁城执建限告字（2018）第51号《限期拆除告知书》（以下简称51号《限期拆除告知书》），认定涉案建筑违反城乡规划法第四十条第一款的规定，属于违法建筑，责令星展公司在收到该《限期拆除告知书》之日起四日内自行拆除涉案违法建筑。2018年11月5日，建邺区综合执法局制作《核查情况登记表》，核查认定涉案建筑仍存在，建议并经领导同意下发《限期拆除决定书》。2018年11月12日，建邺区综合执法局向星展公司作出宁城执建限拆字（2018）第037号《限期拆除决定书》（以下简称37号《限期拆除决定书》），认定星展公司未按51号《限期拆除告知书》的要求自行拆除涉案建筑，依据城乡规划法第六十四条的规定，决定责令星展公司于2019年5月12日之前自行拆除涉案建筑，并交待了相关行政复议与行政诉讼的权利等。2018年12月19日，星展公司向建邺区综合执法局提交了《异议告知函》，称其自2018年9月起，已陆续收到建邺区综合执法局送达的808263号《核查通知书》、51号《限期拆除告知书》与37号《限期拆除决定书》，并提出如下异议：一、执法文书中所涉地块和房屋，凡属星展公司开发建设的部分均不存在违建的事实，星展公司的开发建设行为是依据南京市区划调整前的雨花台区计经委的批准文件执行的，且与区划调整前的雨花台区江心洲镇政府签订有《协议书》；二、星展公司依据《协议书》交付房屋后，未有在房屋中另行搭建房屋的行为，故文书送达主体有误，且星展公司已将相关情况函告南京市建邺区人民政府江心洲办事处（以下简称江心洲办事处）；三、建邺区综合执法局连续错误发送法律文书至星展公司，影响了星展公司社会信用和相关权利，星展公司决定不再签收类似文书并保留向有关政府主管部门反映情况的权利等。 鉴于吴玉钧系涉案房屋的实际占用人，建邺区综合执法局曾于2018年9月10日制作并向吴玉钧及案外人姜海燕送达了宁城法建告（2018）038-1号《告知书》（以下简称038-1号《告知书》）、宁城法建告（2018）041-1号《告知书》（以下简称041-1号《告知书》），告知其涉案建筑因违反城乡规划法第四十条第一款的规定，建邺区综合执法局已向星展公司制作并送达808263号《核查通知书》。2018年11月22日，建邺区综合执法局制作并向吴玉钧及案外人姜海燕送达了宁城法建告（2018）025-2号《告知书》（以下简称025-2号《告知书》）、宁城法建告（2018）027-2号《告知书》（以下简称027-2号《告知书》），告知其建邺区综合执法局已向星展公司作出51号《限期拆除告知书》。2019年1月9日，建邺区综合执法局制作并向吴玉钧及案外人姜海燕送达了宁城法建告（2018）006-3号《告知书》（以下简称006-3号《告知书》）、宁城法建告（2018）008-3号《告知书》（以下简称008-3号《告知书》），告知其建邺区综合执法局已向星展公司送达37号《限期拆除决定书》，并告知吴玉钧因系涉案建筑的实际占用人，有权提起相关行政复议或提起行政诉讼。吴玉钧收到后不服，诉至法院。 另查明，2001年6月5日，原南京国益实业有限公司作为乙方与原南京市雨花台区江心洲镇人民政府（以下简称原江心洲镇政府）作为甲方签订《协议书》，就合作建设“彼岸花园”（注：后更名为江心天府）进行了相关约定，其中第四条写明“1、购房人享有‘该项目’50年房屋所有权和土地使用权及处分权，甲方应及时为购房人办理房屋所有权证和土地使用权证。2、若‘该项目’用地将来被列为小城镇建设拍卖地，其拍卖受益权归乙方”，第五条写明“甲方的权利和义务：1、确定的用地范围和总平面图。2、办理立项、规划、施工执照、水电增容及施工用水电等手续。3、及时为购房人办理房屋所有权证及土地证。4、为乙方提供施工管理及售房委托书。5、协调建设中的有关矛盾”，第六条写明了乙方的权利和义务，第七条写明了违约责任等。同日，原江心洲镇政府出具授权委托书，称其改造建设的“彼岸花园”工程的施工队伍选择、施工管理、售房及收售房款等事宜全权委托星展公司办理。 2001年12月27日，原南京市雨花台区计划经济委员会向原江心洲镇政府作出雨计经项字[2001]211号《关于同意建设彼岸花园的批复》，称“同意你镇与南京国益实业有限公司合作建设彼岸花园。该项目占地30亩，建筑面积控制在20000平方米以内，总投资约1200万元由你镇与合作方自筹”等。 再查明，2003年3月31日，原南京市××邺区江心洲镇第三产业办公室作为甲方与乙方案外人吴玉其就购买涉案302室房屋签订了《协议书》，约定“乙方享有该房屋50年使用权和集体土地使用权”、“该项目用地今后若转为国有土地，其土地出让金和办理土地证产权证及相关费用由乙方承担”等。2016年10月5日，吴玉其、王德娟作为甲方与乙方吴玉钧、吴治中签订了《房产转让协议书》，将江心天府01幢302室房屋转让至吴玉钧、吴治中名下。 再查明，星展公司原名南京国益实业有限公司，分别于2009年3月27日和2010年9月16日进行了工商变更登记，最终更名为南京星展置业投资有限公司。因南京市政府机构改革，原南京市××邺区城管执法局查处违法建筑的职能由建邺区综合执法局承继。因南京市区划调整等，原雨花台江心洲镇人民政府最终现更名为江心洲办事处。涉案房屋所在小区，原名彼岸花园，后更名为江心天府。 一审第一次庭审中，吴玉钧称：吴玉其系其弟弟，江心天府01幢302室房屋是小产权房、没有土地证和房产证；有自称拆迁小组的人找吴玉钧谈，说房屋要加购，房屋每平方米9000元，加上装修费每平方米共计约10400元；所谓的小产权房很多，作为违建不可能，而且将来的可能趋势是补证；建邺区综合执法局没有提交涉案建筑建设时是否位于规划范围之内，且是村镇建设，也应当由乡镇人民政府决定，由建邺区综合执法局适用当时还没有的城乡规划法不合适，且法不溯及既往是一个基本原则，应当实体从旧、程序从新。建邺区综合执法局称：涉案建筑由星展公司投资、实际开发建设、实际对外销售、实际获益，所以建邺区综合执法局认为星展公司是建设主体；涉案房屋是小产权房，目前是村委会采取货币回购方式，每平方米1万多元，一共33房，已经有27户签订协议后搬走；建邺区综合执法局在查处涉案建筑时，未向相关部门调取立项批复材料，因为其不是查处违法建设的批复之一；1990年实施的《中华人民共和国城市规划法》还有《南京市城市规划条例》中已经明确，任何单位和个人进行新建、扩建或者改建，都必须向规划部门申请建设工程规划许可证，该规定与后来的2008年的城乡规划法第四十条规定的内容完全一致；涉案建筑虽然可能是2008年之前建成，但2008年之前的法律同样认定此种情况下为违法建筑，违法状态一直持续到现在，所以适用城乡规划法进行查处，并不违反法律规定。 一审第二次庭审中，星展公司称：涉案房屋是由其约在2002年开始建造，2003年建成并开始出售的，当时一共建了4幢住宅和4幢门面房，现在已经拆了一部分；建造时，相关的手续都是由江心洲镇政府办理的，且依据江心洲镇政府的进场通知开始安排进场开工，具体手续非星展公司办理，星展公司并不清楚；涉及8幢房屋的现在矛盾并不了解，部分已与镇政府签订协议。建邺区综合执法局称：涉案建筑涉嫌违建，建邺区综合执法局曾要求星展公司提供审批手续但星展公司没有提供，建邺区综合执法局到相关部门查档也没有查到，而且规划部门也认定涉案建筑为违法建筑。吴玉钧称：一共8幢楼，已经拆了1.5幢，来找吴玉钧谈的人从来没有表明过身份，没有明确的工作证或者表明其所在的部门，至于达成协议是与谁签的，吴玉钧推测是建邺区住房保障和房产局或者是建邺区拆迁办，具体不清楚。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、国法函[2001]42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条、建委办发[2019]55号《中共建邺区委办公室建邺区人民政府办公室关于印发的通知》等相关规定，建邺区综合执法局具体负责建邺区城市管理相对集中行政处罚权工作。本案中，涉案建筑物位于南京市××邺区辖区内，建邺区综合执法局对其依法具有进行调查处理的相应职权职责。 为加强村镇规划建设管理等，江苏省第八届人民代表大会常务委员会制定了《江苏省村镇规划建设管理条例》，并于1994年6月25日公布施行，于1997年7月31日进行了修正实施，涉案建筑于2002年在江心洲进行建造时，该条例处于实施状态。1997年《江苏省村镇规划建设管理条例》第八条规定：“在村镇范围内进行的各项建设必须服从规划管理。”该条例第十五条第一款规定：“凡在村镇范围内进行各类建设的单位和个人，在开工前，应当持建设项目批准文件、村镇规划选址意见书、建设用地批准证件、建设工程图纸向县级人民政府建设行政主管部门提出开工申请。县级人民政府建设行政主管部门对设计、施工条件予以审查批准后，核发村镇工程建设许可证。”该条例第二十三条规定：“村镇房屋实行产权登记制度。县级以上人民政府建设行政主管部门应当加强村镇房屋产权产籍管理，依法保护房屋所有人的房屋所有权。房屋产权证件由县级人民政府颁发。”本案中，建邺区综合执法局对涉案建筑进行现场勘查，要求星展公司提供相关审批手续，并向原市规划局、建邺区建交局等规划主管部门进行了意见征询，星展公司未能提供相关规划许可审批手续、相关规划主管部门确认未向该项目核发规划许可手续，建邺区综合执法局据此认定涉案建筑为违法建筑符合《江苏省村镇规划建设管理条例》的相关规定，实体认定具有相应法律依据。且，根据本案查明的事实，涉案建筑虽在建造之前取得了建筑所在地原南京市雨花台区计划经济委员会的同意建设项目的批复手续，但该批复属于项目批准文件，后续的村镇规划选址意见书、建设用地批准证件及村镇工程建设许可证并未能提供，亦不符合上述规定。 2008年1月1日起施行的、现行有效的城乡规划法第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《南京市城乡规划条例》第五十七条第一款规定：“未取得建设工程规划许可证进行建设，未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，责令停止建设。可以采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。”本案中，因涉案建筑建造时不符合当时施行的《江苏省村镇规划建设管理条例》的相关规定、未能取得完备的、法定的规划许可手续，且其后直至建邺区综合执法局对其进行调查处理时，也未能完善相关手续或进行产权登记等，违法状态一直持续，在此情况下，建邺区综合执法局依据现行有效的城乡规划法进行调查，适用法律并无不当。建邺区综合执法局在经过现场勘查并制作现场勘查记录、向相关规划主管部门发函征询意见并收到相关回复，且星展公司及吴玉钧均未能提供法定的规划许可手续的情况下，认定涉案建筑为违法建筑并决定予以限期拆除，该决定具有事实根据，符合上述法律规定。 建邺区综合执法局对涉案建筑进行了现场勘查、制作笔录、拍摄照片，先后向星展公司发送了808263号《核查通知书》、51号《限期拆除告知书》与37号《限期拆除决定书》，并同步向吴玉钧发送了相应的《告知书》，及时告知了吴玉钧相关情况，保障了星展公司及吴玉钧的陈述、申辩权及参与权、知情权等，且同时向相关规划主管部门进行了征询核实，办理程序并不违法，符合正当程序要求。需要指出的是，原市规划局向建邺区综合执法局回复的995号《复函》中建议其到原区建设主管部门进行档案查询，涉案建筑建造时建造地点尚属于南京市雨花台区，原区建设主管部门应指雨花台区规划主管部门，建邺区综合执法局未向该单位进行档案查询，工作存在瑕疵，该瑕疵经审理虽不足以认定违法，但在今后工作中应予改进，以防出现事实认定不清的情况。至于吴玉钧所称江心天府01幢302室房屋系与原江心洲镇第三产业办公室签订协议后购买故不属于违法建筑的主张，原审法院认为，判断某一建筑合法与否，需结合相关法律规定，查看是否具备相应审批手续，能否办理产权登记等，虽然与相关政府单位签订协议会在一定条件下、在一定程度上产生相应的信赖利益，但该信赖利益并不必然可以阻却其他法定职能部门的职责履行，也不必然导致某一建筑性质合法与否的改变。若因此产生纠纷，吴玉钧可通过与相关建设、销售等单位或部门进行协商或依法提起民事诉讼等予以解决。 综上，建邺区综合执法局向星展公司作出37号《限期拆除决定书》的行政行为具有事实根据，适用法律正确，办理程序合法，吴玉钧要求撤销37号《限期拆除决定书》的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，判决驳回吴玉钧的诉讼请求。案件受理费50元，由吴玉钧负担。 上诉人吴玉钧上诉称：一、被上诉人调查的事实存在严重问题。1.被上诉人提交的《案件调查及现场勘验记录》中示意图方向明显有误，涉嫌伪造。2.被上诉人于2018年8月24日先行调查并于当日制作808263号《核查通知书》，但直至8月27号才立案，程序颠倒。且在2018年8月23日向原市规划局发送40号《函》时，也未立案。其在40号《函》中所称“经现场勘查”，与《案件调查及现场勘验记录》记载的时间矛盾。3.被上诉人在40号《函》和《案件调查及现场勘验记录》中认定“江心天府”系星展公司建设无事实依据。二、被上诉人认定涉案建筑系违法建设证据不足。根据原市规划局995号《复函》，被上诉人应向雨花台区建设主管部门进行档案查询。但被上诉人没有按照原市规划局的要求向雨花台区建设主管部门进行档案查询，却向建邺区建设主管部门进行档案查询，与市规划局的要求不符。因此，不能根据市规划局的文件得出涉案建筑系“违法建设”的结论。三、被上诉人履行行政程序及一审审理程序不当。根据星展公司提供的《协议书》，江心天府系原江心洲镇政府与星展公司合作开发的项目。原南京市雨花台区计划经济委员会向原江心洲镇政府作出雨计经项字[2001]211号《关于同意建设彼岸花园的批复》，原江心洲镇政府即现在的江心洲办事处是更为直接的责任单位。因此，被上诉人应将江心洲办事处作为查处对象。被上诉人仅将星展公司作为查处对象，包庇江心洲办事处，行政决定明显有失公平。江心洲办事处作为涉案建筑合作开发的一方，不应剥夺其陈述、申辩的权利，同时，也不排除其可以提供相关证据或者依据。因此，一审法院未追加江心洲办事处为本案第三人不当。四、被上诉人适用法律不当。被上诉人适用城乡规划法第六十四条的规定作出37号《限期拆除决定书》，但彼岸花园项目建设时，城乡规划法还未实施。且本案所涉及的土地是集体土地，故应适用城乡规划法第六十五条的规定。一审法院适用《江苏省村镇规划建设管理条例》、《南京市城乡规划条例》进行说理，但被上诉人作出的37号《限期拆除决定书》没有适用《江苏省村镇规划建设管理条例》的规定，房屋建成销售时《南京市城乡规划条例》也未实施。综上，请求：1.撤销南京铁路运输法院（2019)苏8602行初922号行政判决；2.撤销被上诉人作出的37号《限期拆除决定书》。 被上诉人建邺区综合执法局未向本院提交书面答辩意见，其在二审中辩称，首先，根据1990年4月实施的原《南京市城市规划条例》第二条的规定，以及国务院关于南京市城市总体规划的批复，南京市城市规划区包括整个南京市行政辖区。本案所涉建筑位于南京城市规划区范围内，在建设之前应按照有关城市规划的规定办理建设工程规划许可审批手续。但涉案建筑未办理相关的规划审批手续，构成违法建筑。其次，涉案建筑在建成后至被上诉人进行查处前，一直未办理建设工程规划许可证，违法行为一直存续，未得到纠正。被上诉人在违法行为存续期间，依据城乡规划法的有关规定进行查处，并不违反法律规定。再次，被上诉人在对涉案建筑进行查处过程中，进行了现场勘察、拍摄了有关照片，先后向星展公司发送了相关执法文书，并同步向上诉人发送了相应的《告知书》，及时告知了上诉人相关情况，保障了原审第三人和上诉人的陈述、申辩权及参与权、知情权，且同时向相关规划主管部门进行了征询核实，办理程序合法，符合正当程序要求。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 原审第三人星展公司未提交书面陈述意见，其在二审中述称，根据一审相关证据以及事实，可以证明涉案建筑是由原江心洲镇政府根据江心洲一平方公里小城镇建设规划的要求，与星展公司联合开发建设。根据当时联合开发建设约定的分工，原江心洲镇政府应对开发建设手续的合法性和完整性负全责。现被上诉人仅以原市规划局和建邺区建交局的回函，全盘否定了江心洲建设发展过程中的历史事实，影响了星展公司及上诉人作为平等主体的土地使用收益及其他合法权益，应予以纠正。请求二审法院撤销一审判决。 上诉人吴玉钧向本院提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的证据随案移送本院。本院经审查，原审法院对各方当事人提交的证据审核、认证，符合法律规定，本院予以确认。对原审法院审理查明的事实，本院予以确认。 二审庭询期间，上诉人吴玉钧提交（2019）苏01行终910号行政裁定，用以证明：1.被上诉人未向雨花台区建设主管部门进行查询，就认定房屋是违法建设，对案件的处理有重大影响；2.一审判决遗漏必要诉讼参与人江心洲办事处。被上诉人对上诉人在二审期间提交的上述证据的真实性、合法性无异议，对其关联性不予认可，认为该证据不属新证据。原审第三人对上诉人在二审期间提交的上述证据的真实性、合法性、关联性予以认可，认为该证据属于二审新证据。本院经审查认为，（2019）苏01行终910号行政裁定中涉及的南京市××邺区江心洲白鹭村中棚路农民商住楼与本案所涉江心天府建筑的建设主体不同，本院作出的（2019）苏01行终910号行政裁定查明的事实与本案待证事实之间不具有关联性，不能达到上诉人的证明目的，对上诉人在二审期间提交的上述证据，本院不予采纳。 本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、国务院《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、江苏省人民政府《关于同意南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案的复函》、《南京市城市治理条例》第六十三条的规定，建邺区综合执法局负责南京市××邺区行政区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城市规划管理规定的违法建筑具有进行调查、处理的法定职权。涉案建筑位于南京市××邺区江心洲江心天府，建邺区综合执法局具有作出37号《限期拆除决定书》的法定职权。 1994年6月25日公布施行、1997年7月31日修正的《江苏省村镇规划建设管理条例》第八条规定：“在村镇范围内进行的各项建设必须服从规划管理。”该条例第十五条第一款、第二款规定：“凡在村镇范围内进行各类建设的单位和个人，必须向乡（镇）人民政府申请核发村镇工程建设许可证。建设单位或个人持建设项目批准文件、村镇规划选址意见书、建设用地批准证件、建设工程图纸向乡（镇）人民政府提出申请，经其初审后，报县级人民政府建设行政主管部门核发村镇工程许可证。”1990年4月7日施行的、涉案建筑建设时尚有效的《南京市城市规划条例》第二条规定：“制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设，必须遵守本条例。本条例所称城市规划区即南京市行政区域。”该条例第四十条第一款规定：“任何单位或个人需要新建、扩建、改建各项建设工程，必须向规划管理部门申请领取建设工程规划许可证后方可施工。”该条例第六十二条第一款规定：“未领取建设工程规划许可证进行施工，不按建设工程规划许可证的规定和核准的施工设计图进行施工，临时性工程或应该拆除的工程逾期未拆，均属违法建设。”1990年4月1日施行的原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”2008年1月1日起施行的城乡规划法第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据上述规定可知，无论是城乡规划法施行前，抑或是2008年1月1日城乡规划法实施后，相关法律法规均明确规定了在城镇规划区内进行工程建设必须取得建设工程规划许可证或村镇工程建设许可证及其他相关批准文件，否则即为违法建设，应由城乡规划主管部门进行相应的查处。本案中，建邺区综合执法局对涉案建筑进行了现场勘察并拍照取证，核定了江心洲江心天府01幢砖混建筑物面积1650.72平方米；1幢门面房砖混建筑物面积1035.76平方米，砖木建筑物面积193.6平方米。因星展公司在建邺区综合执法局调查期间未能提供涉案建筑的建设审批手续，建邺区综合执法局向相关规划主管部门发函询征意见，在收到原市规划局、建邺区建交局复函后，结合其调查情况，认定涉案建筑未办理建设工程规划许可手续，在星展公司未按照51号《限期拆除告知书》要求主动拆除涉案建筑的情况下，作出37号《限期拆除决定书》具有事实依据。建邺区综合执法局作出37号《限期拆除决定书》时，涉案建筑虽已建成，但其建设者并未办理建设工程规划许可手续，违法状态一直持续，建邺区综合执法局依据现行的城乡规划法进行查处，适用法律正确。 建邺区综合执法局向星展公司送达37号《限期拆除决定书》前，对涉案建筑进行了调查、勘查并拍照取证，核定了建筑物的面积，并商请原市规划局、建邺区建交局对涉案建筑物合法性进行核查。作出37号《限期拆除决定书》前，向星展公司送达51号《限期拆除告知书》，要求星展公司收到告知书之日起四日内自行拆除，并告知了陈述申辩权，后于2018年11月12日作出37号《限期拆除决定书》并送达星展公司。建邺区综合执法局对星展公司作出808263号《核查通知书》、51号《限期拆除告知书》及37号《限期拆除决定书》后，及时向吴玉钧送达了相应的《告知书》，告知了建邺区综合执法局对涉案建筑查处进展情况，保障了吴玉钧的陈述、申辩权等权利，行政程序亦无不当。 关于上诉人提出建邺区综合执法局先调查后立案的问题。本院认为，本案所涉违法建设查处案件来源于建邺区综合执法局自查，初步查明涉案建筑坐落地点、面积、结构，以及是否涉嫌违法建设等基本事实，是建邺区综合执法局正式立案的前提和基础，符合城市规划管理执法工作实际，且不违反法律强制性规定。对上诉人的该项上诉主张，本院不予支持。关于上诉人提出建邺区综合执法局未按照原市规划局复函要求向雨花台区建设主管部门进行查询，即认定涉案建筑系违法建设无事实依据的问题。本院认为，星展公司一审陈述，涉案房屋是由其约在2002年开始建造。当时有效的《南京市城市规划条例》第四十二条第一款规定：“区规划管理部门审批区辖范围内的个人建房以及单位申请建设的建筑面积不超过二百平方米且符合下述各条件的房屋建筑：（一）无需划拨用地；（二）建设单位系区属以下单位；（三）位于现有或规划干道（路幅三十米以上）两侧五十米地带以外，以及城墙、文物古迹、风景名胜区、园林绿地、河湖水面、高压供电走廊、公路、铁路、火车站、广场、码头、水源等指定的规划控制范围以外。”根据该规定，2002年，南京市区级规划管理部门仅有权依照上述规定对200平方米以下建筑的建设进行规划审批，而涉案建筑总面积为2880.08平方米，明显不属区规划管理部门审批范围。且上诉人和星展公司均未能举证证明涉案建筑已办理规划许可手续，建邺区综合执法局根据原市规划局未对涉案建筑核发任何规划手续的995号《复函》，对照《南京市城市规划条例》第四十二条第一款的规定，结合其查明的案件事实，认定涉案建筑为违法建筑，具有事实和法律依据。建邺区综合执法局未向雨花台区规划主管部门进行查询，原审法院已就此问题指出了建邺区综合执法局工作中的不足，对上诉人的该项上诉主张，本院不予支持。关于上诉人提出建邺区综合执法局未将江心洲办事处作为查处对象、原审法院未将江心洲办事处追加为第三人的问题。本院认为，建邺区综合执法局依照城乡规划法第六十四条对涉案建筑进行查处，针对的是涉案建筑的违法建设行为，因涉案建筑的建设施工方系星展公司，故建邺区综合执法局依法向星展公司作出37号《限期拆除决定书》，认定违法建设主体正确，原审法院未追加江心洲办事处为第三人亦无不当。对上诉人的该项上诉主张，本院不予支持。 综上，上诉人吴玉钧要求撤销一审判决及被上诉人作出的37号《限期拆除决定书》的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴玉钧负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陆俊騑 审 判 员 谢宇飞 审 判 员 李伟伟 二〇二〇年五月二十一日 书记员代 雪 姣