广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终357号上诉人（原审原告）高要市（区）金利镇金洲村关家经济合作社，地址：肇庆市高要区金利镇。法定代表人关永开，该社社长。委托代理人司马静，广东红棉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）肇庆市高要区人民政府，地址：肇庆市高要区。法定代表人江栋才，该区区长。委托代理人何锐和，肇庆市高要区法制局干部。委托代理人李清源，肇庆市高要区调处山林纠纷办公室主任。被上诉人（原审被告）肇庆市人民政府，地址：肇庆市端州区城中路49号。法定代表人范中杰，该市市长。委托代理人江敏，肇庆市法制局工作人员。委托代理人欧志兵，肇庆市法制局工作人员。原审第三人肇庆市高要区金利镇金洲村鹿洲经济合作社，地址：肇庆市高要区金利镇。法定代表人钟永方，该社社长。委托代理人温嘉敏，广东明瑛律师事务所律师。委托代理人钟永明，广东明瑛律师事务所实习律师。上诉人高要市（区）金利镇金洲村关家经济合作社（以下简称：关家社）因与被上诉人肇庆市高要区人民政府（以下简称：高要区府）、被告肇庆市人民政府（以下简称：肇庆市府）、原审第三人肇庆市高要区金利镇金洲村鹿洲经济合作社（以下简称：鹿洲社）行政处理决定及行政复议纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院（2018）粤12行初129号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院查明：2017年1月9日，原告向被告高要区府递交林权争议调处申请书，并提交了地形图等材料，请求对原告与第三人之间争议的“高岭、红山、岗背、里坑”（土名）等地林权纠纷进行调处。被告高要区府于2017年2月23日立案受理。被告高要区府于2017年9月17日作出高府决字【2017】第3号《关于驳回林权争议调处申请决定书》（下称《驳回申请决定书》），根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条第一款的规定，决定如下：“依法驳回申请人金利镇金洲村关家经济合作社林权争议调处申请”。原告关家社不服，向被告肇庆市府申请行政复议。被告肇庆市府于2018年1月30日作出肇府行复【2017】57号《行政复议决定书》（下称《行政复议决定书》），根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持《驳回申请决定书》的具体行政行为。原告仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.依法撤销《行政复议决定书》和《驳回申请决定书》。2.对位于高要区金利镇金洲村民委员会尚未确权的高岭、红山、岗贝、里坑（均为土名，四至：东至高明区，西至原告和第三人水田、鱼塘，北至高要长坑村，南至虎南虎北林地）的林地所有权／使用权、森材林木所有权／使用权进行确权。另查明，被告高要区府曾就原告与第三人之间“里坑”等地的权属纠纷，作出高府决字【2015】第2号及高府决字【2016】第1号《林地林木权属处理决定书》，但分别被被告肇庆市府作出的肇府行复【2015】56号和肇府行复【2016】33号《行政复议决定书》予以撤销。原告于2016年3月31日提出关于“高岭、红山、岗背”山林权属调处申请，被告高要区府作出《高要区山林纠纷调处申请不予受理通知书》，其后，被告肇庆市府作出肇府行复【2016】32号《行政复议决定书》，撤销该不予受理通知书。原审法院认为，本案争议的焦点是《驳回申请决定书》认定事实是否清楚、证据是否确凿、法律适用是否正确、处理是否恰当及《行政复议决定书》程序是否合法。本案争议山场座落在肇庆市高要区行政界线内，争议双方均是单位，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定，被告高要区府有权处理本案山林权属争议，是本案的适格被告。原告关家社向被告高要区府请求调处其与第三人鹿洲社之间争议的“高岭、红山、岗背、里坑”（土名）等地林权纠纷，并提交了地形图等材料，经被告高要区府审查原告提交的地形图等材料，原告既没有提供案涉林地的林地林木权属证明，也没有提供经营管理事实的证明，因此，原告提交的证据不足以支持其主张，被告高要区府作出驳回原告调处申请的决定，符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条第一款：“林权争议调处申请受理后，经调查，认为申请人提交的证据不足以支持其主张的，由调处机构报本级人民政府作出驳回其申请的决定。申请人对驳回申请决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”的规定。《驳回申请决定书》认定事实基本清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。原告请求撤销该驳回申请决定，理据不充分，原审法院不予支持。被告肇庆市府是被告高要区府的上一级地方人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，被告肇庆市府具有对被告高要区府作出的具体行政行为进行行政复议的职责。被告肇庆市府于2017年11月1日受理原告的复议申请后，依法向被告高要区府发出《行政复议答复通知书》及向第三人发出《第三人参加行政复议通知书》。经延期，被告肇庆市府在2018年1月30日作出《行政复议决定书》，维持被告高要区府于2017年9月17日作出《驳回申请决定书》的具体行政行为，程序合法，事实清楚，适用法律正确。原告请求撤销该复议决定，理据不充分，原审法院不予支持。综上所述，被告高要区府作出的《驳回申请决定书》和肇庆市府作出的《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告关家社请求撤销上述驳回申请决定和复议决定的理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告关家社的诉讼请求。本案受理费50元，由原告关家社负担。上诉人关家社不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，撤销《行政复议决定书》和《驳回申请决定书》，对位于高要区金利镇金洲村民委员会尚未确权的高岭、红山、岗贝、里坑（均为土名，四至：东至高明区，西至原告和第三人水田、鱼塘，北至高要长坑村，南至虎南虎北林地）的林地所有权／使用权、森材林木所有权／使用权进行确权。事实和理由为：１、上诉人在申请确权时，提交了大量证据，高要区府没有组织听证，也没有进行质证。申请行政复议时，书面要求举行听证，在行政复议阶段，第三人提交了大量证据，但肇庆市府没有组织听证和对证据进行质证，即迳行作出了行政复议决定，本案没有查清事实。２、尽管上诉人和第三人林地林木权属凭证均被撤销，但诉争林地与其他方均不存在权属争议，诉争林地不可能是无主林地。上诉人提供了钩松香合同、种植松树费用证明、钩松香收入证明等，证明经营管理事实。上诉人还提供了如“地名卡片”在内的证据证明两经济社与诉争林地的历史沿革、相互关系，足以证明两经济社曾在同一社收益。存于金洲村委会的1999年制地图、户口本、计生证、自行车证、信封等均证明两经济社同属鹿洲。３、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条第二款规定：“……当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。情况复杂难以确定的，经各方当事人同意并签订协议，可以共同行使林地使用权、林木所有权和林木使用权。”上诉人提供了能证明争议林地历史情况、经营现状和自然地形等实际情况的相关证据，两被上诉人应据此进行确权。４、上诉人和第三人历史上同属鹿洲大队，双方改名后，并未对争议林地进行确权划分，上诉人提供钩松香收益证据，大石头一线分水岭以西林地全部种植松树，以东则没有。第三人提供的证明其经营活动的证据，证实的第三人经营活动位于分水岭以东，长期以来双方没有争议，对林地使用存在默契。从自然地形看，大石头一线分水岭以西位于上诉人村后，自然流水全部注入上诉人水田鱼塘，分水岭以东，位于第三人村后，其自然流水全部注入第三人水田鱼塘。综上，本案应当在充分了解事实、地貌，尊重历史、兼顾现实及经营状况的基础上解决林地纠纷。被上诉人高要区府二审答辩称：《驳回申请决定书》的作出是上诉人履行法定职责的行为，上诉人提交的证据不足以支持其主张，《驳回申请决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，处理结果适当。被上诉人肇庆市府二审答辩称：《驳回申请决定书》和《行政复议决定书》适用法律法规正确，处理结果正确，原审判决应予维持。原审第三人鹿洲社陈述称：原审法院查明事实清楚，适用法律正确。若本案确实需要对涉案林地进行确权划分，第三人认为涉案林地一直由第三人经营使用收益及处分，其所有权和使用权归第三人所有，从未有任何权属争议。本院对原审查明事实予以确认。本院认为，本案系山林确权及行政复议纠纷，二审争议焦点为《驳回申请决定书》和《行政复议决定书》合法性。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明。”第三十三条第一款：“林权争议调处申请受理后，经调查，认为申请人提交的证据不足以支持其主张的，由调处机构报本级人民政府作出驳回其申请的决定。申请人对驳回申请决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”根据上述规定，林地权属凭证和经营管理事实是作出林地权属裁决的基本依据。根据本案查明的事实，因关家社和鹿洲社均不持有合法有效的权属凭证，现关家社向高要区府请求调处其与鹿洲社之间争议的“高岭、红山、岗背、里坑”（土名）等地林权纠纷，其提交了钩松香合同、种植松树费用证明、钩松香收入证明、地名卡片、制地图、户口本、计生证、自行车证、信封、地形图等在内的证据材料，旨在证明两经济社的历史沿革以及关家社的经营管理事实。但是由于上述证据与其证明目的之间并无直接的关联关系，且第三人鹿洲社对于双方共同管理经营使用涉案林地不予确认，故关家社提供的证据证明力欠弱，不足以证明其有经营管理涉案林地的事实，亦不足以证明其在历史沿革、经营现状和自然地形等实际情况上符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条第二款关于争议双方可以共同行使林地使用权、林木所有权和林木使用权的情形，故其提交的证据不足以支持其主张，高要区府作出驳回关家社调处申请的决定，符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条第一款的规定。《驳回申请决定书》认定事实基本清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规和处理结果正确，肇庆市府作出维持《驳回申请决定书》的《行政复议决定书》正确，原审法院驳回关家社的诉讼请求无误，依法应予维持。上诉人关于《驳回申请决定书》的《行政复议决定书》未查清事实，本案应当根据争议林地历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行确权的主张，均因理据不足，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，应予维持。关家社上诉请求事实和法律依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由高要市（区）金利镇金洲村关家经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年五月十三日书记员  钟能英