四平市铁西区人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）吉0302行赔初1号原告：四平万合房地产开发有限公司，住所地吉林省四平市铁东区平东街烟厂路2659号。法定代表人刘德文，经理。委托代理人王宗仁，辽宁正明律师事务所律师。被告：四平市自然资源局，住所地吉林省四平市铁西区北河西路567号。法定代表人王光普，局长。委托代理人李洪涛，该局公职律师。委托代理人王丹波，吉林公捷律师事务所律师。第三人：四平市四通城市基础设施建设投资有限公司，住所地吉林省四平市经济开发区办公楼401室。法定代表人史佐民，经理。委托代理人王桂玥，吉林公捷律师事务所律师。原告四平万合房地产开发有限公司（以下简称“万合房地产公司”）诉被告四平市自然资源局（以下简称“市自然资源局”）、第三人四平市四通城市基础设施建设投资有限公司（以下简称“四通公司”）行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。2020年1月2日，本院受理后，向被告市自然资源局、第三人四通公司分别送达了起诉状副本及应诉通知书、参加诉讼通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，以互联网开庭形式，公开开庭审理了本案。原告万合房地产公司委托代理人王宗仁，被告市自然资源局委托代理人李洪涛、王丹波，第三人四通公司委托代理人王桂玥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告万合房地产公司诉称：2015年10月26日，原告与代表四平市人民政府的四通公司签订了《四平市一汽四平专用车腾退区改造项目框架协议》，协议约定由四通公司将该项目用地以“三通一平”标准在原告摘牌成交后3天内交给原告进行工程建设。2017年6月12日，被告市自然资源局经四平市人民政府同意，出台了挂牌出让方案。2017年6月14日，被告市自然资源局在四平日报上发布挂牌出让公告。2017年7月10日，原告向被告缴纳了1700万元竞买保证金。2017年7月13日，原告与被告签订了国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书。2017年7月20日，双方签订了《国有建设用地使用权出让合同》，1700万元的竞卖保证金转为定金。之后，原告耗资1000余万元建设了售楼处、展厅及样板间等设施。2017年9月26日，原告就出让土地项目四周道路不通的问题向四平经济开发区提出了书面报告。2017年11月10日，向四平市财政局提出了关于免除SP2017-19地块缴纳土地滞纳金的申请。原告于2017年11月20日向四通公司就“三通一平”标准一事致函要求解决。2017年12月28日，四平市人民政府确认了被告未完成“三通一平”的事实，并同意免收超期缴纳土地出让金产生的滞纳金。2019年6月18日，被告向原告下发了四国土资发〔2019〕90号文件，即关于依法收回东南新城B-14、B-15地块国有建设用地使用权的决定。被告以四国土资发〔2019〕90号文件作出决定的行政行为违法，具体理由如下：一、被告作出的行政行为没有事实基础。1.被出让的地块不具备净地出让条件，被告在末完成前期开发整理后，没有依法完成土地收储直接挂牌供地，违反法律规定，更使原告合同目的无法实现。2.现原告得知在原告摘牌前后，出让的地块上附着物的物权人将附着物抵押给银行，致使原告无法行使建设用地使用权。3.被告出让的地块下有输油管线，被告未采取拆除措施。被告的不诚信行为让原告无法进行开发建设。4.被告出让的地块现仍有面积近6000平方米的房屋存续。因拆迁补偿问题未得到解决和落实，出让的地块完全不具备净地出让条件。即便原告足额缴纳全部出让价款，也无法实现合同目的。二、被告作出的行政行为没有行政法律依据，同时违反法定程序。被告以四国土资发〔2019〕90号文件作出行政决定，没有任何行政法律依据，没有行政法律依据作出的行政行为属于适用法律错误。同时被告没有告知原告对行政行为决定不服的救济措施，既没有告知原告申请复议的机关和复议期间，也没有告知原告提起诉讼的法院和时效期间。三、2019年8月13日，被告市自然资源局在《四平日报》上发出《四平市自然资源局关于依法收回四平万合房地产开发有限公司东南新城B-14、B-15地块国有建设用地使用权的公告》，四国土资发〔2019〕90号文件尚未生效，被告市自然资源局关于废止电子监管号为2203002017B00281的国有建设用地使用权出让合同没有事实依据，同时被告作出的挂牌竞买保证金不予退还也没有职权依据。被告的行政行为违反《行政复议法》和《行政诉讼法》的相关规定，属于重大程序违法。综上，被告的行政行为没有事实基础，适用法律错误，违反法定程序，提出诉讼请求：1.请求法院依法判决被告市自然资源局向原告万和房地产公司双倍返还土地出让定金3400万元，并赔偿损失2000万元。2.请求法院依法判令被告市自然资源局承担本案的诉讼费用。原告万合房地产公司为证实自己的主张提供证据如下：1.2015年10月26日四平市一汽四平专用车腾退区改造项目框架协议，证明：（1）框架协议第二条第二款（2.2）被告承诺以净地挂牌出让方式供应宗地；（2）框架协议第五条第一款（5.1）被告方以“三通一平”标准（道路通、电力通、给水通、场地平)在原告摘牌成交后三天内交给原告。被告出让的供应宗地不是净地，也没有做到“三通一平”，本案所涉土地不具备开发条件，被告市自然资源局不应无偿收回土地，被告市自然资源局应依法赔偿；2.2017年6月12日四平市国有建设用地使用权挂牌出让方案，证明：2017年5月15日，市政府收回了诉讼所涉的宗地范围内的国有土地使用权。原告信以为真，实际上有5000多平方米的土地仍然在抵押，被告四平市自然资源局隐瞒了事实真相；3.2017年6月14日《四平日报》登载的关于本案所涉土地使用权挂牌出让公告，证明：被告的国有土地使用权挂牌出让方案经四平日报依法向社会进行公告，要求竟买保证金为1700万元。公告时未披露出让的土地不是净地；未披露“三通一平”标准未实现的事实，未披露有5000多平方米的土地仍然被抵押的事实；4.2017年7月10日农村信用社进账单（1700万元），证明：原告摘牌成功，依法向被告市自然资源局履行了交纳1700万元竞买保证金的义务。原、被告之间的合同成立，应依法得到保护；5.2017年7月13日国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书，证明：原告交纳的竞买保证金转为定金。被告市自然资源局违约，作出收回决定错误；6.2017年7月20日国有建设用地使用权出让合同，证明：原被告依法签订了国有建设用地使用权出让全同，合同中未明示出让的土地不是净地，未明示出让的土地没有达到三通一平的标准，未明示出让的土地上尚有5000多平方米土地被抵押。若履行合同，定金抵作土地出让款。被告市自然资源局作出收回决定错误；7.2017年8月28日建设项目环境影响报告表的批复（四环审表字【2017】70号），证明：原告依法向四平市环保局请示批复，程序合法。原告已为实施土地开发做了初步工作，并非原告未履行合同义务；8.2017年9月26日关于四平东南新城B14和B15地块开发项目的报告，证明：原告向四平经济开发区提出东南新城B14和B15地块存在诸多问题，道不通，不具备土地开发条件。被告未依约履行出让合同义务致使原告土地开发受限，被告方对此存在过错。被告市自然资源局作出收回决定错误；9.2017年10月11日关于申请推进建设东南新城地块周边道路的请示，证明：本案宗地开发建设面临道路不通的极大困难。被告市自然资源局作出的收回决定错误；10.2017年11月10日关于免除SP2017-19地块缴纳土地滞纳金的申请，证明：被告未按框架协议约定履行义务，原告向四平市财政局提出申请免除SP2017-19地块缴纳土地滞纳金。被告存在过错，原告不应交纳土地滞纳金。被告市自然资源局作出的收回决定错误；11.2017年11月20日关于SP2017-19地块相关事宜的报告（四平万合企字【2017】07号），证明：被告方未按框架协议约定履行义务，原告提出如下解决方案：1.一次性缴纳土地出让金，免除所有产生的滞纳金；2.土地出让金实行分期付款。被告存在过错，原告提出的解决方案合理合法。被告市自然资源局作出的收回决定错误；12.2017年12月18日四国土资发【2017】235号文件四平市国土资源局关于东南新城B14、15地块建设项目相关事宜的处理意见)、13.2017年12月27日四平市人民政府公文处理专用单，共同证明：（1）四平市经济开发区管理委员会认为地块的开发现状与土地出让合同约定的内容不符，没有达到“三通一平”的供地条件；（2）被告认为，超期缴纳土地出让款的原因系由于开发地块没有达到通平条件造成的。被告市自然资源局作出的收回决定错误；14.2019年12月份航拍四张彩照、一份光盘及说明，证明：（1）案涉土地上尚有建筑物应拆除而未拆除，建筑占地5000多平方米；（2）有石油管线未拆除；（3）被告出让的土地不是净地：（4）原告不能按期开发是被告的责任，被告市自然资源局作出的收回决定错误；15.案涉土地上建筑物抵押的清单及抵押登记信息材料，证明：案涉土地上有5000多平方米建筑面积的建筑物（包含在《四平市一汽四平专用车腾退区改造项目框架协议》中的被查封的28000多平方米建筑物内）被抵押。（1）根据《担保法》第三十六条规定，以依法取得的国有土地上的房屋抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押。（2）根据《物权法》第一百八十二条规定，以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。被告未收回土地使用权，并不是净地出让，土地仍然处于被抵押状态，原告无法进行开发建设，被告市自然资源局作出的收回决定错误；16.2019年6月18日四平市自然资源局关于依法收回东南新城建设用地使用权的决定（【2019】90号文件），证明：被告市自然资源局向原告下发的关于收回东南新城B14、B15地块国有建设用地使用权的决定没有事实基础，未按期开发是由于被告的原因造成，即“没有达到通平条件”。请求撤销具体行政行为的内容。被告市自然资源局作出的无偿收回国有建设用地使用权及已交保证金不予退还的决定错误，法院应当依法判决被告市自然资源局双倍返还定金3400万元并赔偿各项损失。17.申请法院对案涉地块现场勘验和对给原告造成的售楼处等九项财产的损失进行鉴定评估。被告市自然资源局辩称，一、答辩人（市自然资源局）作出的四国土资发〔2019〕90号文件，事实清楚，证据确凿，程序合法，依据正确。产生本案的主要原因为：原告在答辩人多次催促的情况下，一直未能按照《建设用地出让合同》第三十条的约定，如期缴纳土地出让价款及滞纳金所导致，双方签订的《国有土地使用权出让合同》也已经解除。2017年7月20日双方签订的《国有土地使用权出让合同》之后，答辩人经多次催缴，要求原告按期缴纳土地价款及滞纳金，但原告以种种理由未如期缴纳。答辩人于2019年1月7日正式向原告下达了《关于限期缴纳B14-15地块土地价款及滞纳金的通知》，要求：“万合公司30日内，一次性缴齐《建设用地出让合同》中约定的土地出让价款，并加收相应滞纳金；30日内仍未缴齐土地价款及滞纳金，我局将依法解除与单位签订的《建设用地出让合同》，原定金不予退还，同时依法收回东南新城B-14、15地块国有建设用地使用权”。原告于2019年1月10日予以签收上述通知。但原告仍然未能如期缴纳上述款项。答辩人于2019年6月19日向原告下达了《关于依法收回东南新城B14、B15地块国有建设用地使用权的决定》（四国土资发〔2019〕90号)，原告也予以了签收。答辩人并于2019年8月13日在四平日报发布了《四平市自然资源局关于依法收回四平万合房地产开发有限公司东南新城B-14、15地块国有建设用地使用权的公告》：“现决定依法收回四平万合房地产开发有限公司东南新城B-14、15地块国有建设用地使用权，同时废止电子监管号为2203002017B00281的国有建设用地使用权出让合同，挂牌竞买保证金不予退还”。上述事实表明：答辩人已经根据双方签订的《国有土地使用权出让合同》的第三十条：“受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1%。向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失”的约定以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。”的规定，收回案涉土地使用权，双方签订的《国有土地使用权出让合同》已经依法解除。二、原告万和房地产公司要求赔偿五事实根据法律依据。1.答辩人作出的四国土资发〔2019〕90号文件，事实清楚，证据确凿，程序合法，依据正确。不存在承担赔偿责任的前提要件。2.原告要求判决答辩人向原告双倍返还土地出让金定金3400万元并赔偿损失2000万元的诉讼请求，但未说明理由和法律依据。因此，原告提出的赔偿理由无事实根据和法律依据，且原告提出的赔偿请求和理由与被诉行为无因果关系。3.原告提起赔偿诉讼的同时提起撤销行为的诉讼，如撤销行为的诉讼得到了法院支持，那么原出让合同则需要继续履行，其定金则转为土地价款，又何来赔偿之说。因此，原告提起的两个诉讼相互矛盾。综上，原告诉请判决答辩人双倍返还土地出让金3400万元并赔偿损失2000万元，无事实和法律依据，请求法院予以驳回。被告市自然资源局在举证期限内向本院提供的证据如下：1.四平市东南生态新城b-14-1地块建设项目类出让档案，证明：该地块已经办理了挂牌出让手续。其中，（1）2017年5月15日收回案涉土地公告，证明：案涉地块由拆迁单位负责经济及法律责任，拆迁安置等引发的上访等问题由拆迁单位自行解决。（2）2017年6月13日案涉土地挂牌出让公告及挂牌出让须知及2017年7月10日原告提交的竞买申请书，证明：原告承诺按期缴纳土地付款且对出让土地情况了解并认可以及参与竞买。（3）交款通知回执以及成交确认书，证明：原告缴纳了1700万元的竞买保证金并签订了成交确认书。（4）出让方案以及出让合同，证明：双方已经签订并认可出让合同。且其中出让合同第四、五页约定土地条件为：现状土地条件。第十七条约定：按有关规定办理以及营建主体处理。第三十条约定延期付款的，经催缴后有权解除合同，受让人无权返还定金，出让人并可请求赔偿损失（且该条并未约定解除合同的其他条件及事由）；2、（1）2019年1月7日四国土资发［2019］1号文件及签收情况，证明：被告按合同约定和法律规定，进行催交原告缴纳土地价款及滞纳金，并告知未缴齐的后果是解除出让合同，原定金不予退还，同时收回案涉地块国有建设用地使用权。（2）2019年5月28日，四国土资发［2019］77号文件及市政府批示意见，证明：因原告未能如期缴纳土地价款及滞纳金，请示市政府同意解除案涉土地出让合同，原定金不予退还，收回案涉地块国有建设用地使用权。（3）四国土资发［2019］90号文件及签收证明，证明：根据出让合同约定以及法律规定，根据市政府批复意见，决定收回案涉地块国有建设用地使用权，已交保证金不予退还；（4）在四平日报发布关于依法收回案涉地块国有建设用地使用权的公告，证明：发布了决定依法收回案涉地块国有建设用地使用权，同时废止电子监管号为2203002017b00281的国有建设用地使用权出让合同，挂牌竞买保证金不予退还的公告。第三人四通公司当庭陈述，一、万合房地产公司将答辩人（第三人四通公司）列为本案第三人没有事实根据。本案是万合房地产公司因与被告市自然资源局之间的土地出让合同纠纷而起，答辩人四通公司不是土地出让合同的当事人，未参与、也无权参与案涉四国土资发〔2019〕90号文件的下发，万合房地产公司与市自然资源局之间的行政争议与答辩人四通公司无任何关系。二、万合房地产公司将答辩人列为本案第三人不符合法律规定。《行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”本案中，无论法院是否支持万合房地产公司的赔偿请求，与四通公司都没有任何利害关系，四通公司不是行政赔偿义务机关，通知四通公司参加诉讼，不符合《行政诉讼法》第二十九条的规定。三、万和房地产公司提起本次行政赔偿不符合立案条件，不应予以受理。行政赔偿的前提，需以行政机关及其工作人员行使行政职权行为违法为前提，但本案并没有行政行为违法这一事实前提，其无权提起本案行政赔偿诉讼。综上，请法院依法裁判。第三人四通公司在举证期限内未向本院提供证据。经庭审举证、质证，本院对证据作如下确认：1.对被告市自然资源局提供的证据，原告质证对其证明内容有异议，第三人四平市四通城市基础设施建设投资有限公司对上述证据无异议。因上述证据与原件无异，故本院对上述证据的真实性予以确认。2.对原告万合房地产公司提供的证据，被告四平市自然资源局、第三人四通公司对其真实性无异议，对证据所证明问题及与本案关联性提出异议。故本院对上述证据的真实性予以确认。经审理查明，2015年10月26日，第三人四通公司与原告万合房地产公司签订《四平市一汽四平专用车腾退区改造项目框架协议》。合同约定：“第二条第二款（2.2）甲方（第三人四通公司）承诺以净地挂牌出让方式供应宗地”“第三条第二款（3.2）甲方协助乙方推动征收部门同一汽四平专用汽车有限公司签订《货币补偿协议书》30日内，将B14-1项目地块挂牌。”“第三条三款（3.3）乙方承诺在甲方征收本协议约定地块时，无息借给甲方土地整理费用，甲方在土地挂牌出让成功后偿还乙方。”并对B14-1、B14-2、B15、B14-3案涉地块的建设工期进行了约定。其中B14-2及B15地块，拟于2016年9月15日开工建设，2018年9月竣工。2017年6月12日，经四平市人民政府确认同意，被告市自然资源局出台编号SP2017-19《四平市国有建设用地使用权挂牌出让方案》，挂牌出让案涉地块。2017年6月13日被告市自然资源局在四平日报上发布挂牌出让公告并制作《国有建设用地使用权挂牌出让须知》。原告万合房地产公司通过竞买程序，缴纳1700万元竞买保证金后参与案涉地块竞买。2017年7月13日原告与被告签订了国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书。2017年7月20日原、被告双方签订了电子监督号：2203002017B00281的《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定：第六条规定，“出让人（市自然资源局）同意在2017年8月20日前将出让宗地交付给受让人（万和房地产公司），出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件：（二）现状土地条件。”第八条规定，“本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价87580000元，每平方米1697.55元。”第十条规定，“受让人同意按照本条第一款第一项的规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款：（一）本合同签订之日起30日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款。”被告万和房地产公司未缴纳国有建设用地使用权出让价款。2019年6月18日，被告市自然资源局作出四国土资发〔2019〕90号《四平市自然资源局关于依法收回东南新城B14、B15地块国有建设用地使用权的决定》文件，以原告万和房地产公司仍未按被告市自然资源局于2019年1月7日向原告万合房地产公司下发的《四平市国土资源局关于限期缴纳B-14、15地块土地价款及滞纳金的通知》（四国土资发[2019]1号）内容要求缴纳相应的价款及滞纳金。2019年5月28日，被告市自然资源局向四平市人民政府上报了《四平市自然资源局关于依法收回东南新城B-14、15地块国有建设用地使用权的请示》（四国土资发[2019]77号），市政府于5月30日批复同意，被告市自然资源局根据以上通知及市政府批复意见，作出决定依法收回东南新城B-14、15地块国有建设用地使用权，已交保证金不予退还。依据被告市自然资源局作出四国土资发〔2019〕90号决定，2019年8月13日，被告市自然资源局在《四平日报》上发布《四平市自然资源局关于依法收回四平万合房地产开发有限公司东南新城B-14、B-15地块国有建设用地使用权的公告》，依法收回四平万合房地产开发有限公司东南新城B-14、15地块国有建设用地使用权，同时废止电子监管号为2203002017B00281的国有建设用地使用权出让合同，挂牌竞买保证金不予退还。现原告万和房地产公司诉至法院，认为被告市自然资源局的行政行为没有事实基础，适用法律错误，违反法定程序，应向原告双倍返还定金3400万元，同时赔偿各项损失2000万元。再查明，原告万和房地产公司诉被告市自然资源局、第三人四通公司撤销土地使用权收回决定行政诉讼，本院以（2020）吉0302民初3号已经受理。本院认为，《最高人民法院》第二十一条第（四）项规定，“第二十一条赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；”原告万和房地产公司有权提起诉讼，双方当事人为适格主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：第（十一）项，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”被告四平市自然资源局作为县级以上人民政府土地资源主管部门有权对辖区内土地资源实施统一管理职能，并保障实现行政管理公益目的。其有权依据职能对国有建设用地使用权实施挂牌出让，并有权以出让人身份签订国有建设用地使用权出让合同。原告万和房地产公司参与涉诉地块竞买，并交纳保证金，后获得竞买资格，并与被告市自然资源局签订电子监管号为2203002017B00281的《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定双方的权利、义务。该合同双方主体身份适格，系双方真实意思表示，符合法律规定，合同依法成立。《中华人民共和国合同法》第六十条前款规定，“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”被告市自然资源局履行了交付案涉宗地，原告万和房地产公司未能缴纳案涉国有建设用地使用权出让价款。被告市自然资源局按照合同约定，责令原告万合房地产公司限期缴齐土地出让价款及滞纳金，并告知逾期将依法解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，原定金不予退还，同时依法收回东南新城B-14、15地块国有建设用地使用权。被告市自然资源局依自身职权及维护行政管理公益目的所作出收回决定行政行为，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确。《最高人民法院》第三十四条规定，“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。”被告市自然资源局作出的行政行为不存在致害行为，故原告万合房地产公司的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告四平万合房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告四平万合房地产开发有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于吉林省四平市中级人民法院。审 判 长  吕 东人民陪审员  姜春利人民陪审员  纪 维二〇二〇年五月二十九日书 记 员  吕焱垚