河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终423号上诉人（一审原告）张世宽，男，1957年3月15日出生，汉族，住河南省陕县。委托代理人夏涛，北京万典律师事务所律师。被上诉人（一审被告）三门峡市人民政府，住所地三门峡市湖滨区崤山路中段47号。法定代表人安伟，市长。委托代理人杨易、常成，该市人民政府办公室工作人员。被上诉人（一审被告）三门峡市城乡一体化示范区管理委员会，住所地河南省三门峡产业集聚区圆通路中段创业服务中心。法定代表人刘会林，主任。委托代理人闫鹏，该管理委员会工作人员。委托代理人郝苗，河南永兴律师事务所律师。张世宽因诉三门峡市人民政府（以下简称三门峡市政府）、三门峡市城乡一体化示范区管理委员会（以下简称三门峡市城乡一体化管委会）行政复议一案，不服三门峡市中级人民法院（2019）豫12行初218号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2019年8月22日，三门峡市政府作出三政复决字［2019］70号行政复议决定书，决定：1．确认被申请人三门峡市城乡一体化管委会拆除申请人张世宽建筑的行为违法。2．驳回申请人的其他复议请求。张世宽一审诉讼请求：1．维持三门峡市政府三政复决字［2019］70号行政复议决定的第一项；2．撤销上述复议决定的第二项，判决三门峡市城乡一体化管委会赔偿张世宽损失60万元。一审庭审中，张世宽明确其第二项诉讼请求为：撤销三门峡市政府三政复决字［2019］70号行政复议决定书第二项，判决三门峡市政府支持其复议申请的第二项。三门峡市中级人民法院一审查明，张世宽系三门峡市陕州区大营镇黄村村民，在该村建有建筑物一处。2018年6月17日，该建筑物被三门峡市城乡一体化管委会拆除。2018年8月10日，张世宽向三门峡市政府申请复议，要求确认三门峡市城乡一体化示范区拆除其房屋行为违法；责令三门峡市城乡一体化示范区赔偿其经济损失60万元。2018年8月13日，三门峡市政府作出三复受通字［2018］26号行政复议受理通知书，同日，作出三复通字［2018］26号行政复议答复通知书。2018年11月5日，三门峡市城乡一体化管委会以双方需协商沟通化解矛盾纠纷为由申请中止该案审理。2018年11月8日，三门峡市政府作出三政复中［2018］1号中止行政复议通知书，2019年8月21日作出三政复恢［2019］1号恢复审理通知书。2019年8月22日，三门峡市政府作出三政复决字［2019］70号行政复议决定书，认定张世宽建设本案所涉建筑物时未取得相应的规划许可手续，建设行为属违法行为，三门峡市城乡一体化管委会在未履行法定程序的情况下，对张世宽的建筑强制拆除属违法行为，遂决定：1．确认三门峡市城乡一体化管委会拆除张世宽建筑的行为违法；2．驳回张世宽的其他复议请求。张世宽不服，遂提起本案诉讼。一审认为：一、三门峡市城乡一体化管委会不是本案适格的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案中，三门峡市政府作出的三政复决字［2019］70号行政复议决定书认定三门峡市城乡一体化管委会拆除张世宽建筑物行为违法，即改变了三门峡市城乡一体化管委会的行政行为，故，三门峡市城乡一体化管委会、三门峡市政府不能作为共同被告。本案应以三门峡市政府为被告提起诉讼。二、三门峡市政府作出的三政复决字［2019］70号复议决定符合法律规定。三门峡市政府依据张世宽、三门峡市城乡一体化管委会提交的材料，经审查后认定，张世宽建设案涉建筑物时未取得相应的规划许可手续，建设行为属违法行为，三门峡市城乡一体化管委会在未履行法定程序的情况下对张世宽的建筑强制拆除行为违法，遂确认拆除行为违法并驳回张世宽要求赔偿的复议请求。该复议决定认定事实清楚，符合法律规定。张世宽的诉讼请求无事实依据和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张世宽的诉讼请求。本案受理费用50元，由张世宽负担。张世宽不服一审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人合法的房屋受宪法和物权法的保护不受侵犯,被上诉人应依法征收,强拆是违法行为,应确认其违法。被上诉人强拆上诉人房屋损坏室内物品应予赔偿。二、被上诉人三门峡市政府作出的行政复议决定中既有维持原行政行为内容,又有改变原行政行为内容,被上诉人三门峡市城乡一体化管委会是本案适格的被告。一审法院明显适用法律错误。三、一审法院明显认定基本事实不清、错误,被上诉人三门峡市政府作出的三政复决字[2019]70号行政复议决定书不符合法律规定。四、一审法院明显认定事实错误,认定证据不足,上诉人不是私自建房,而是建到了村委会统一规划的地块上,别的村民建房给予了补偿,上诉人的房屋也应给予补偿,上诉人建设涉案建筑物时已经取得相应的规划许可手续,建设行为属于合法行为,被上诉人三门峡市政府驳回上诉人要求赔偿的复议请求明显错误。五、被上诉人三门峡市城乡一体化管委会不具有强制执行权,其强拆主体不合法、该具体行政行为程序违法。复议决定在确认强拆房屋违法的情形下,应对室内物品损失进行赔偿。六、被上诉人作为房屋征收和房屋强拆的组织者实施者应对本次强拆行为后果承担法律责任。七、征地补偿安置不落实的,不赔偿上诉人损失,不得强行使用被征土地。八、上诉人房屋为宅基地房屋,其土地为集体土地,被上诉人进行房屋征收没有经过省级人民政府或国务院审批,其征地行为违法,在此前提下进行房屋强拆违法,应赔偿上诉人房屋倒塌物品及室内物品损失。综上，请求：撤销一审判决；责令一审法院受理此案并继续审理或直接改判。被上诉人三门峡市政府答辩称，答辩人作出的复议决定完全合法，上诉人的赔偿请求没有事实依据，请求驳回上诉人的上诉。被上诉人三门峡市城乡一体化管委会答辩称，答辩人不是本案适格被告，上诉人在涉案宅基地上建筑房屋系违法，上诉人的违法行为不应得到补偿或赔偿。本院二审查明事实与一审查明事实基本一致。本院认为，本案被诉行政行为是三门峡市政府作出的复议决定，其内容有两项，张世宽对其中第一项即确认违法并无异议，其起诉仅针对第二项，即驳回其赔偿请求的复议事项，故本院也只对该复议决定的第二项部分进行审查。对于复议决定驳回赔偿请求的问题，三门峡市政府的理由是未取得相应的规划许可手续，但对于农村集体建设用地来说，由于普遍存在着未办理规划手续进行建设的情况，这很大一部分是农村的行政管理现状，过错并不在于村民，无规划手续并不必然意味着无正当权益。因此，三门峡市政府还应进一步对本案争议的问题进行查证，包括张世宽是否违反“一户一宅”原则，是否是为了获得补偿的强搭强建，涉案建筑是否实质上违反规划，三门峡市城乡一体化管委会在强拆过程中是否采取了明显的损坏建筑材料的手段等情况。除此之外，张世宽请求赔偿屋内物品问题，三门峡市政府还需要调查张世宽是否在涉案房屋内居住、是否存在相应物品，能否根据一般的生活经验和正常理智对物品是否存在及其价值情况进行裁量。对于上述问题，三门峡市政府在作出涉案复议决定过程中均未调查、裁量，该复议决定属于事实不清，应予部分撤销。一审判决以司法查明事实代替复议机关应当查明而未查明的事实，属适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销三门峡市中级人民法院（2019）豫12行初218号行政判决；二、撤销三门峡市人民政府2019年8月22日作出的三政复决字[2019]70号行政复议决定中的第二项；三、责令三门峡市人民政府于收到本判决之日起60日内对赔偿事项作出复议决定。一、二审案件受理费各50元，均由三门峡市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马传贤审判员 蒋跃峰二〇二〇年五月八日书记员 玄晟颐