关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终44号 上诉人（原审原告）：张茹，女，1978年10月29日出生，汉族，住陕西省西安市长安区。委托代理人：臧云，北京京坤律师事务所律师。委托代理人：刘畅，北京京坤律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：西安市长安区人民政府。住所地：陕西省西安市长安区。法定代表人：李娴，该区区长。委托代理人：陈羽萌，该区司法局工作人员。上诉人张茹因诉被上诉人西安市长安区人民政府（以下简称长安区政府）房屋行政征收决定一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初520号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明：原告张茹系西安市长安区XX镇XX村村民。2017年4月10日，西安市长安区城中村（XX户区）改造办公室向西安市XX城XX号《西安市长安区城中村（XX户区）改造办公室关于XX村XX户区改造计划的请示》。2017年5月10日，西安市城中村（XX户区）改造办公室下发市XX号《西安市城中村（XX户区）改造办公室关于同意将北雷村南雷村赤兰桥村集体土地上XX户区改造项目列入XX户区改造计划的批复》，同意赤兰桥村列入集体土地上XX户区改造计划。后西安市城中村改造办公室作出市XX号《西安市城中村改造办公室关于长安区南雷村北雷村赤兰桥村集体土地上XX户区改造项目一期实施方案的批复》。2017年11月20日，长安区政府作出长政告字〔2017〕20号《西安市长安区人民政府关于实施西沣片区房屋征收工作的通告》(以下简称20号通告)，其载明：西沣片区XX户区改造项目是市政府重大建设项目之一。该项目的实施对于扩展城市发展空间，提升城市形象品位，完善城市基础设施，改善城市环境面貌，提高城市居民生活水平，促进区域经济社会快速发展具有非常重要的作用和意义。为确保该项目顺利实施，现就有关事项通告如下：一、征收范围：XX街道XX村、XX村XX街道XX村、XX居XX村XX村村域土地上房屋及其附属物（具体范围以规划范围及测量成果为准）。二、西沣片区XX户区改造项目房屋征收工作组织实施部门是区城中村（XX户区）改造办公室和常宁新区管理委员会开发建设局。征收安置工作由各村所属街办负责，对征收范围内的单位和住宅户进行安置补偿（具体实施办法以征收补偿安置方案为准）。三、西沣片区XX户区改造项目房屋征收范围内的单位和住宅户要顾全大局，支持重点项目建设和城市建设，主动配合征收工作，按期搬离征收区域。四、在西沣片区房屋征收范围内的集体、个体工商户应停止一切生产和经营活动，在规定期限内自行搬离；严禁任何单位和个人突击建房或改建、扩建房屋。五、区建设、规划、国土、工商、城管、公安等部门应按照区政府统一部署，按照依法征收、公平征收的要求，合力做好房屋征收工作。如有违反房屋征收法律法规，造成严重后果的，将依法追究当事人责任。六、在房屋征收过程中，对扰乱征收正常秩序、煽动群众闹事、打骂征收工作人员以及其他违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的，由公安机关依法予以处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。七、本通告自发布之日起执行。2018年3月30日，被告作出长政发〔2018〕11号《西安市长安区人民政府关于郭杜街道赤兰桥村XX户区改造项目范围内房屋征收的决定》（以下简称11号征收决定），其载明：因XX户区改造项目建设需要，根据《西安市XX户区改造管理办法》的有关规定，长安区政府决定对郭杜街道赤兰桥村XX户区改造项目涉及的集体土地上房屋予以征收。具体征收事项如下：一、征收项目：郭杜街道赤兰桥村XX户区改造项目。二、征收范围：东邻周家庄村、南邻里杜村、西邻南雷村、北雷村，北邻南小张村，具体范围以规划范围及测量成果为准。三、征收组织部门：西安市常宁新区管理委员会开发建设局和西安市长安区城中村（XX户区）改造办公室。四、征收实施单位：西安市长安区XX街道办事处。2018年3月30日，长安区政府在长安区政府网站上发布了11号征收决定。原告张茹的房屋在20号通告和11号征收决定所确定的房屋征收范围内。2019年6月26日，原告对被告作出的11号征收决定不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的11号征收决定。原审裁定认为：本案的争议焦点是：一、张茹是否具备本案原告主体资格；二、原告起诉是否超过起诉期限。一、关于张茹是否具备本案原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，原告在被诉11号征收决定所涉征收范围内建有房屋，作为该征收决定行政行为的相对人有权提起本案诉讼，其是本案的适格原告。被告长安区政府关于被诉行为实际为集体土地征收行为，原告主体资格不适格的抗辩意见，与事实不符，不予支持。二、关于原告起诉是否超过起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案所涉项目是集体土地上XX户区改造项目，按照《西安市XX户区改造管理办法》第三十三条第一款规定：“XX户区改造项目在XX户区改造项目实施方案备案或者取得市棚改办XX户区改造项目实施方案批复后，依法作出房屋征收决定。”本案被诉行政行为是集体土地上房屋征收决定，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。并参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第九条和国法（2014）40号《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条规定，行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算；公告没有确定期限的，可以视为申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道行政决定的内容。也就是说，行政机关根据法律、法规规定，以公告方式发布行政决定内容，且公告一并告知利害关系人申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限的，自公告期限届满之日，视为所有的利害关系人已经知道行政决定的内容；公告未明确公告期限的，自公告之日起满10个工作日，视为所有利害关系人已经知道行政决定的内容。所有利害关系人的起诉期限，自知道行政决定的内容之日起开始计算。本案中，被告长安区政府2018年3月30日作出被诉11号征收决定，并于2018年3月30日在长安区政府网站公布该征收决定，予以公告，该征收决定发布内容中没有明确公告期限，应当自公告之日2018年3月30日起满10个工作日，即2018年4月13日视为所有利害关系人已经知道征收决定的内容，起诉期限应当从2018年4月13日起开始计算，而原告于2019年6月26日提起本案诉讼，已经超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定的一年起诉期限。原告认为被告虽然在政府网站发布了11号征收决定，但在政府网站公布不能达到公示效果，被告应当在拆迁范围内以张贴书面公告的形式进行公示，原告于2019年5月通过起诉强拆的诉讼才获知11号征收决定，原告的起诉没有超过法定期限之理由。通常情况下，涉及房屋、土地征收活动的，均应当进行公告。但就本案所涉的房屋征收行为，法律、法规并未对其进行公告的具体办法和方式作出明确规定。通过政府网站、报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开征收公告，使被征收对象知道和了解征收范围和征收补偿安置内容，应属于公告形式范畴，亦是对公告制度的有益完善。本案被告在其政府网站发布被诉11号征收决定，具有公示效果，应视为已在房屋征收范围内履行了公告的法定义务，且被告公布的20号通告所涉房屋征收内容涵盖了被诉11号征收决定的所有内容，被告在政府网站公布11号征收决定前，原告已经知道被诉11号征收决定所涉房屋征收的主要内容，同时，单就被诉11号征收决定本身而言，最迟至2018年4月13日原告也应XX道XX号征收决定内容，故对原告的意见不予支持。综上，原告的起诉已经超过法定期限，且无其他不属于其自身原因耽误起诉期限的情形。原告的起诉不符合法律规定，对其起诉依法应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告张茹的起诉。案件受理费50元，退还原告张茹。上诉人张茹上诉称：（一）被诉11号征收决定公示不符合法定形式。原审法院以被诉行政行为系集体土地上房屋征收决定为由，认定在政府网站公示行为已达公示要求，于法无据。第一，法律并未授予任何行政机关对集体土地上房屋进行征收的权利。被上诉人的行为缺乏职权依据，应属无效。第二，依据《征收土地公告办法》第三条的规定，被上诉人征收农民集体所有土地的，征收决定应当在被征收土地所在的村组内以书面形式公告。第三，即便参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，被诉行政行为的公告亦不符合规定。（二）根据行政诉讼法的规定，被诉行政行为的送达应当适用民事诉讼法关于送达的规定。只有在受送达人下落不明或者其余送达方式无法送达的情况下，才采取公告方式送达。本案中，上诉人在被征收区域居住生活且联系畅通，被上诉人可以通过一般送达方式与上诉人取得联系。而被上诉人未尽到通知、调查的义务，其公告行为不符合法定形式。（三）被诉行政行为的公示行为如被认为符合法定形式，则过分减轻征收单位的公示、告知义务，加重被征收人的责任，亦不合情理。请求：撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人长安区政府答辩称：2018年3月30日，长安区XX号征收决定，并在政府网站上公布。上诉人于2019年6月26日提起本案诉讼，超过法律规定的起诉期限。原审裁定驳回上诉人的起诉事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原裁定。本院认为：公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼的，应当符合法定的起诉条件。本案的争议焦点是上诉人张茹的起诉是否超过法定起诉期限。《征收土地公告办法》第三条规定，征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡(镇)农民集体所有土地的，在乡(镇)人民政府所在地进行公告。根据上述规定，行政机关作出征收决定，应当依法以书面形式在征收范围内予以公告。本案中，上诉人张茹向原审法院提起本案时的诉讼请求是：撤销长安区政府作出的11号征收决定。经查，被上诉人长安区政府于2018年3月30日作出被诉11号征收决定，并于当日在政府网站公布，但未在被征收土地所在地的村、组进行张贴公示。由于上诉人居住在农村，且被上诉人也未向当地村民告知过其将通过政府网站公布征收决定，故对于仍习惯从张贴的公告获取相关信息的村民而言，行政机关在使用现代传媒方式进行公告的同时，应当继续采用张贴方式予以公告。如果就此推定上诉人已从政府网站知道被诉征收决定的内容，那么对于那些尚不习惯于接受现代传媒方式的被征收人而言，过于苛刻。故原审法院按照被上诉人长安区政府在其政府网站公布11号征收决定的时间，推定上诉人知道被诉行政行为的内容，从而计算起诉期限，于法无据，依法应予纠正。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。经查，上诉人张茹于2019年5月在其起诉长安区政府强制拆除其房屋一案的庭审中，XX道XX号征收决定，而该征收决定未告知起诉期限。根据上述规定，上诉人应从2019年5月起一年内向人民法院提起行政诉讼。因此，上诉人于2019年6月提起本案诉讼，并未超过法定的起诉期限。综上，上诉人张茹的上诉理由部分成立，其请求本院予以支持。原审法院以张茹的起诉超过法定起诉期限为由，裁定驳回起诉，属适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初520号行政裁定；二、指令西安铁路运输中级法院继续审理。   审  判  长    徐  炯审  判  员    张安品审  判  员    赵  婧   二〇二〇年五月七日 法官助理    仵  媛书  记  员    张家明1