广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初2164号原告：封愉强，男，1963年10月23日出生，汉族，住广东省化州市***********，公民身份号码440************416。委托代理人：张冀、魏昊，均系广东国中律师事务所律师。被告：中山市应急管理局，住所地广东省中山市石岐区********，统一社会信用代码114************905。法定代表人：刘大明，局长。委托代理人：易乐，该局工作人员。委托代理人：黄钰欣，广东孚道律师事务所律师。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：林灏昕，中山市司法局工作人员。委托代理人：林敏君，广东中元（中山）律师事务所律师。原告封愉强不服被告中山市应急管理局（以下简称市应急管理局）、中山市人民政府（以下简称市政府）应急管理行政处罚一案，于2019年12月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告市应急管理局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月8日公开开庭审理了本案。原告封愉强的委托代理人张冀，被告市应急管理局的委托代理人易乐、黄钰欣，被告市政府的委托代理人林灏昕、林敏君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市应急管理局于2019年4月2日作出（中支）应急罚[2019]7号行政处罚决定，决定对原告封愉强给予责令限期改正、罚款10万元的行政处罚。被告市政府于2019年11月25日作出中府行复[2019]901号行政复议决定，维持前述行政处罚决定。原告封愉强诉称，位于中山市************商住用地的陈绍权自建房工地作业现场发生了一起一人死亡的一般生产安全事故，被告市应急管理局认为事故起因是原告将承接的工程中的部分项目发包给不具备相应资质的受害人钟世发，但原告认为此次生产安全事故发生的原因众多，不应对此次生产安全事故承担全部责任，且原告并非生产经营单位，只是直接负责的主管人员或直接责任人员。因此，原告认为，市应急管理局的涉案行政处罚决定、市政府的涉案行政复议决定所依据的事实错误，处罚过重。为此，特向法院提起诉讼，请求判令：1.撤销被告市应急管理局作出的（中支）应急罚[2019]7号行政处罚决定；2.撤销被告市政府作出的中府行复[2019]901号行政复议决定；3.由被告承担本案的诉讼费。被告市应急管理局辩称，一、涉案行政处罚认定事实清楚，证据确凿充分。2018年11月7日，陈绍权自建房建筑工地内发生一起一人死亡的一般生产安全事故。事故发生后，经依法组成的事故调查组调查，该事故发生的直接原因是：钟世发违规搭乘升降机，未佩戴安全帽、安全绳等劳动防护用品，站在升降机平台上高处作业时坠落受伤死亡；间接原因是：1、陈绍权将自建房工程发包给不具备相应施工资质的陈子永和封愉强。2、封愉强将承接工程中的部分项目发包给不具备相应施工资质的钟世发。以上事实有询问笔录、现场图片、现场处理决定书、事故调查报告等证据材料证实，事实清楚，证据确凿充分。二、涉案行政处罚适用法律正确，处罚幅度合法、适当。封愉强的上述行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款的规定，我局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百条第一款的规定，依法对封愉强作出了责令限期改正、处以罚款10万元的行政处罚，已经充分考虑了封愉强的违法行为和导致的结果，同时考虑到事故调查中，封愉强主动配合调查，才根据上述法律法规规定的下限给予其从轻处罚。因此，我局所作处罚幅度是合法的、适当的。三、涉案行政处罚严格遵循了相关法律程序。我局在作出本案行政处罚之前，已依法送达了行政处罚告知书和听证告知书。行政处罚作出后，亦依法送达了涉案行政处罚决定书，告知其提起行政复议和行政诉讼的权利。四、对封愉强在诉状上的主张回应。1.封愉强确有应受处罚的违法行为，我局才依法作出涉案行政处罚，而封愉强主张的根据其违法行为在事故中所承担的责任主次、大小来确定行政处罚并无法律依据。2.封愉强以包工头身份承包了屋主陈绍权发包的部分建筑工程，又将其中部分工程分包给钟世发，其一系列行为确实属于生产经营活动，根据《中华人民共和国安全生产法》第二条和《广东省安全生产条例》第五十二条的规定，封愉强依法属生产经营单位，为本案生产安全事故的责任单位。在本案中，其严格遵循了法定程序。没任何违法之处。综上所述，我局对封愉强作出涉案的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，具体罚款数额适当，请求法院驳回封愉强的全部诉讼请求。被告市政府辩称，一、根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款、第十二条第一款的规定，我政府具有处理本案行政复议事项的法定职权。二、我政府的行政复议审查行为认定事实清楚，适用法律正确。被告市应急管理局收到提出行政复议答复通知书后，依法向我政府提交了行政复议答复书及相关证据、依据和其他有关材料，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。我政府经审查后，认为原告将承接工程中的部分项目发包给不具备相应资质的钟世发，是事故责任单位，市应急管理局对原告作出罚款10万元的行政处罚，事实清楚，证据充分，依据正确，程序合法，我政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，依法作出维持（中支）应急罚[2019]7号行政处罚决定的复议决定，具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确。三、我政府作出行政复议决定程序合法。1、受理程序合法。原告于2019年7月19日向我政府申请行政复议，我政府于当天受理后，向原告送达受理通知书，又于2019年7月23日向市应急管理局送达提出行政复议答复通知书及行政复议申请书副本等材料，行政复议受理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款的规定。2、审查程序合法。因行政复议调查工作需要，我政府经批准于2019年9月18日作出延长审查期限通知书，决定延长审查期限30天；同年10月17日因案情复杂，需进一步核实有关证据及依据材料，作出中止行政复议审查通知书；中止原因消失后，依法恢复本案行政复议审理，并于同年11月25日作出中府行复[2019]901号行政复议决定书，于同年12月6日、12月9日分别送达市应急管理局和原告，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项之规定。综上所述，我政府作出的上述行政复议决定认定事实清楚、证据确凿。适用法律正确、符合法定程序，请求驳回原告提出的诉讼请求并判令原告承担全部诉讼费用。经审理查明，2018年11月7日，钟世发一人来到陈绍权位于中山市************的自建房建筑工地，搭乘升降机升到二层（离地高约6米）后，站在升降机平台上给二层窗口外墙修补批灰工作。8时左右，钟世发未佩戴安全帽、安全绳等劳动防护用品，在高处修补批灰工作过程中坠落至一层升降机的基坑内受伤，后经送中山市人民医院抢救无效死亡，死亡原因为：特重型颅脑损伤,失血性休克。事故发生后，中山市人民政府批准成立了一般生产安全事故调查组，对上述事故展开调查。随后，原中山市安全生产监督管理局（以下简称原市安监局）对何龙海、陈绍权、陈子永、封愉强、吴崇侠、周杰维等人进行询问，并制作了询问笔录。其中，陈绍权陈述，2017年其自建房开始建设时，陈子永与封愉强同时进场，地基框架建设阶段由其二人共同在场施工，地基建设完成后陈子永就离场，后面的工作由封愉强及其施工队完成；钟世发是封愉强找来的工人；陈子永与封愉强都没有建筑施工相应资质；其与陈子永签有建房合同，约定建房款为395元/平方米，包括框架、混凝土、模板、砌墙等，到目前为止，其已经支付了23.5万元工程款，除第一次支付给陈子永1.5万元外，其他的22万元陈子永叫其直接支付给封愉强。陈子永陈述，2017年初，其和封愉强在另一个私人老板的自建房工地做事，由于二人都认识杨成佑，后经杨成佑介绍给陈绍权认识；其是水电工，于2017年6月开始，帮陈绍权购买部分建筑材料，没有参与施工建设；钟世发是封愉强找来的工人；2017年5月29日的建设协议本应是由封愉强与陈绍权签的，由于封愉强当天不在中山市，就叫其代签；陈绍权自建房是按照395元/平方米的价格建造的，内容包括框架、混凝土、模板、砌墙等。封愉强陈述，2017年7月份左右，在陈子永的介绍下，其和陈子永一起去陈绍权的自建房工地看了下情况，双方协商了一下价钱，几天后就开始安排工人进场施工作业，由其找工人，陈子永只做水电，不参与施工；其将该自建房的砌砖、贴内墙砖和贴地板砖等室内外装修装饰工程以每平方米180元的价格分包给钟世发，他除自己做之外，有时也请工人，但大部分都是他一个人在做；其和陈子永、钟世发都没有建筑施工相应资质；工程包工不包料，由房主自己出材料，人工费每平方米395元，合计23万多元，包含了地面、框架、砌墙、装模、室内外装修装饰等，其中砌墙人工费约2.8万元，批灰和贴外墙瓷片人工费约2万元，均是其先开票据，再由钟世发找陈绍权收取工钱，有时是陈绍权直接给他，有时是其收到钱后再转给他；工地的升降机由其从其他地方购买，装在工地作为升降平台使用，没有经过验收。另外，原市安监局于2018年11月20日、12月19日先后对封愉强所作的两份询问笔录中记载其工作单位或职务为“私人包工头”。期间，原市安监局到现场进行调查勘验，并就封愉强上述所称的升降机委托中山市麓创建设机械安全检测有限公司进行检验，该公司于2018年11月14日出具编号为LCZS201811W013的广东省建筑工程物料提升机安装检验评定报告，结论为该物料提升机不合格。2019年1月4日，原市安监局向市政府提交《三角镇高平村兴源三街7号自建房“11·7”一般生产安全事故调查报告》，调查结果认定涉案事故性质是一起责任事故，而直接原因为钟世发违规搭乘升降机，未佩戴安全帽、安全绳等劳动防护用品，站在升降机平台上高处作业时坠落受伤死亡，间接原因为：1.陈绍权将自建房工程发包给不具备相应资质的陈子永和封愉强；2.封愉强将承接工程中的部分项目发包给不具备相应资质的钟世发。同年1月9日，市政府作出中府事故复[2019]4号《关于对三角镇高平村兴源三街7号自建房“11·7”一般生产安全事故调查报告的批复》，同意原市安监局前述调查报告的调查结果和处理意见。2019年2月28日，市应急管理局向封愉强送达了（中支）应急罚告[2019]5号行政处罚告知书和（中支）应急听告[2019]5号行政处罚听证告知书，告知拟作出的行政处罚所依据的事实、法律依据和处罚内容，并告知享有的陈述、申辩以及听证的权利。封愉强期限内未提出听证申请。期间，市应急管理局经批准，将案涉行政处罚案件的办理期限延长至90日。2019年4月2日，市应急管理局作出（中支）应急罚[2019]7号行政处罚决定，认定封愉强将承接工程中的部分项目发包给不具备相应资质的钟世发，违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百条第一款的规定，决定对封愉强给予责令限期改正、处以罚款10万元的行政处罚。同日，市应急管理局通过邮寄的方式向封愉强送达上述行政处罚决定书，后邮件因拒收而被退回，市应急管理局于同年4月16日在《中山日报》刊登公告，向封愉强送达上述行政处罚决定书。公告送达后，封愉强对上述行政处罚决定不服，申请行政复议，市政府于同年11月25日作出中府行复[2019]901号行政复议决定，维持上述行政处罚决定。封愉强仍不服，向本院提起诉讼，提出前述诉讼请求。另查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市应急管理局,行使原市安监局职权，且不再保留市安监局。庭审中，封愉强认为市应急管理局没有对钟世发的死亡进行鉴定，其死亡原因不应认定为安全生产事故。市应急管理局则认为，市政府在2019年1月9日对涉案事故作出的批复认定涉案事故为一起一般生产安全事故，该事故报告中认定了原告是发生该起事故的间接原因之一，所以其局依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、第三十二条的规定依职权对涉案事故予以立案调查，而本案亦非民事纠纷，其局在进行行政处罚决定时并不需要查明死者的死亡原因与原告的行为是否存在直接的因果关系。本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”和第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款……”的规定，市应急管理局作为中山市人民政府安全生产监督管理部门，具有对本行政区域内安全生产工作进行综合监督管理的法定职权与职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市政府具有对市应急管理局作出的行政行为进行行政复议的职权与职责。《广东省安全生产条例》第五十二条规定：“本条例下列用语的含义：（一）生产经营单位包括从事生产或者经营活动的企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体……”，本案中，从原被告的诉辩意见以及庭审中双方当事人举证、质证情况来看，结合陈绍权、陈子永、封愉强所作的询问笔录，可予认定封愉强承包陈绍权部分建筑工程，又将其承接工程中的部分项目发包给不具备相应资质的钟世发的事实，封愉强属于上述规定的生产经营单位。根据《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款的规定，封愉强对事故发生负有责任。现市应急管理局经立案调查，查明事实后，在作出行政处罚决定前履行了相关告知义务，最后根据《中华人民共和国安全生产法》第一百条第一款的规定，作出（中支）应急罚[2019]7号行政处罚决定，对封愉强给予责令限期改正并处以罚款10万元，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处罚适当。市政府经受理、审查后，于2019年11月25日作出中府行复[2019]901号行政复议决定，维持市应急管理局作出的涉案行政处罚决定，程序合法，结果正确。关于封愉强本案中主张其仅为陈绍权提供劳务、双方之间存在承揽合同关系的意见，但其未提供相关证据予以佐证，亦与其本人在接受原市安监局询问调查时已自认将工程分包给钟世发的陈述不符，本院不予支持；对于其认为市应急管理局没有对钟世发的死亡进行鉴定、属程序违法的主张，由于钟世发因涉案事故死亡的事实客观存在，且目前无法律规定进行死亡鉴定为安全生产监督管理部门作出行政处罚决定的前置程序，而本案中原市安监局收集的证据已经能够形成完整的证据链，在封愉强未提交任何证据予以反证的情况下，本院对封愉强的上述主张不予采纳。综上所述，封愉强要求撤销市应急管理局作出的（中支）应急罚[2019]7号行政处罚决定书以及市政府作出的中府行复[2019]901号行政复议决定书的诉讼请求，无事实和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告封愉强的诉讼请求。案件受理费50元，由原告封愉强负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  朱婉芬人民陪审员  黄 霞人民陪审员  李开联二〇二〇年五月七日书 记 员  叶晓桐李凯琳