湖南省高级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2020）湘行赔终86号上诉人（原审原告）：黄爱云，女，汉族，1945年11月5日出生，住湖南省怀化市鹤城区。委托代理人：尹海健，湖南人和律师事务所律师。委托代理人：陈勇，湖南人和律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：怀化市人民政府。住所地：怀化市鹤城区府前路1号。法定代表人：雷绍业，该市市长。原审第三人：湖南中安资源集团有限公司。住所地：湖南省长沙市芙蓉区芙蓉中路540号9楼。法定代表人：李龙，该公司董事长。原审第三人：姚力菲，女，侗族，1965年5月2日出生，住湖南省怀化市鹤城区。上诉人黄爱云因与被上诉人怀化市人民政府、原审第三人湖南中安资源集团有限公司、姚力菲土地行政赔偿一案，不服怀化市中级人民法院（2019）湘12行赔初5号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明：2015年7月3日，湖南省高级人民法院作出（2010）湘高法民再终字第58号民事判决书。该判决查明：（一）涉案土地的来源。1993年2月26日，案外人怀化市光华实业开发公司（以下简称光华公司）成立。同年，湖南省人民政府将怀化市盈口乡西冲村1组22.7亩土地(即涉案土地)批准给原怀化市国土资源局用于出让给光华公司建设使用。同年7月至9月，该公司缴纳了部分土地使用和管理相关费用。怀化市有关土地管理职能部门陆续给光华公司颁发了建设用地规划许可证、建设用地批准书。1998年12月，怀化市国土资源局与光华公司签订了国有土地使用权出让合同。该出让合同签订后，光华公司至今未按合同约定缴纳全部土地出让金及相关土地契税，也未在该土地上进行过投资建设及向出让单位申请过延期用地。2000年9月1日，光华公司以其拥有的20万亩农林中草药基地为依托，成立湖南怀化农林中草药科技产品交易中心。同年11月19日，光华公司与怀化市湘桂黔经技协作总公司（以下简称经协总公司）为便于招商引资，同日签订了《兼并协议》及《补充协议》，分别成立“湖南怀化盛发农林中草药科技产品交易中心”、“怀化市湘桂黔农林中草药科技产品交易中心”、“湖南怀化农林中草药科技产品交易中心”。协议内容为经协总公司兼并光华公司，兼并后分别成立上述公司。协议约定经协总公司出资金组建交易中心，光华公司负责经营管理。同年11月21日，经协总公司的主管部门同意经协总公司接受光华公司为其下属公司。同年12月6日，经经协总公司申请，成立了交易中心并进行了工商注册登记，经济性质为非法人国有分支机构(该机构已于2003年12月31日被吊销后又进行了重新注册登记并颁发了营业执照及组织机构代码证)，负责人为李龙。2001年2月13日，交易中心向怀化市国土局湖天经济技术开发区分局填写了土地登记申请，请求对11333㎡土地办理国有土地使用权证。该局依据交易中心向该局提交的兼并协议书等材料于当日填写了《国有士地使用权转让申请、调查、审批表》该审批表载明:转让方为怀化市光华实业开发有限公司，受让方为湖南怀化农林中草药科技产品交易中心，转让协议时间为2000年11月19日，申请转让理由为兼并协议书。光华公司和交易中心在该审批表上加盖了公章，光华公司法定代表人在审批表上签署了“同意转让”意见。同年2月14日，怀化市人民政府给交易中心颁发了怀(湖)国用(2001)第出4＃号国有土地使用证。该证为初始登记。（二）涉案土地权属的变迁及目前的现状。民事案件调解结案后，姚力菲向怀化市人民政府申请涉案土地的变更发证手续。怀化市人民政府经审查认为，根据姚力菲与经协总公司的土地使用权转让合同及怀化市中级人民法院的民事调解书，经协总公司将土地转让给姚力菲，土地出让金、转让契税已交清，准许办理土地变更发证手续。2007年9月12日，姚力菲成为该宗土地的使用权人，土地使用权证号为怀(湖)国用(2007)第189号。2011年12月23日，姚力菲与湖南省长乐房地产开发集团有限公司(以下简称长乐公司)签订土地转让合同，将上述土地转让给长乐公司，2012年1月18日，长乐公司成为该宗土地的使用权人，土地使用权证号为怀国用(2012)第出48号。该宗土地使用权证颁发给长乐公司后，经协总公司、交易中心起诉怀化市人民政府。诉称案件尚在再审中，怀化市人民政府将尚在诉讼中的已设权利限制的名为姚力菲的怀(湖)国用(2007)第189号土地使用权变更登记到长乐公司名下，违反了房地产管理法及土地登记规则的相关规定，请求依法撤销怀化市人民政府实施的怀国用(2012)第出48号国有土地使用权登记行政行为。怀化市中级人民法院一审判决认为怀化市人民政府的颁证行为违反了国土资源部《土地登记办法》第十八条第一款第一项“关于土地权属有争议的，不予登记”的规定，依法予以撤销。湖南省高级人民法院二审维持了一审的行政判决。2014年11月，怀化市国土资源局依据上述行政判决注销了怀国用(2012)第出48号国土证，据此，姚力菲向怀化市国土资源局提出申请，要求恢复其怀(湖)国用(2007)第189号国土证。同年11月24日，涉案土地再次回到姚力菲名下，土地使用权证号为怀国用（2014）第出1451号。原审另查明，怀(湖)国用(2001)第出4＃号国有土地使用证的颁证行为，被（2012）怀中行初字第18号行政判决确认违法，湖南省高级人民法院作出（2015）湘高法行终字第68号行政判决对该一审判决予以维持；怀国用（2014）第出1451号亦被生效的（2015）怀中行初字第60号行政判决确认违法，但未被撤销。原审认为：《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利:（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”该法明确规定了在行政机关及其工作人员违法行使行政权侵犯了受害人的财产权时，受害人有要求赔偿的权利。本案中，湖南省高级人民法院于2015年7月3日作出的（2010）湘高法民再终字第58号民事判决书，已经查明了怀化市人民政府颁发的怀(湖)国用(2001)第出4＃号国有土地使用证为初始登记，其权利人为湖南怀化农林中草药科技产品交易中心；其颁发的怀(湖)国用(2007)第189号国有土地使用权证的权利人为姚力菲；其颁发的怀国用(2012)第出48号国有土地使用权证的权利人为长乐公司；其颁发的怀国用（2014）第出1451号国有土地使用权证的权利人为姚力菲。从本案涉案土地的使用权初始登记以及历次变更登记的情况来看，怀化市人民政府的历次颁证行为均与光华公司以及原告黄爱云没有任何关系；同时，本案涉案土地的出让金、转让契税等均由姚力菲缴纳。故原告黄爱云没有提起本案赔偿诉讼的主体资格。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告黄爱云的起诉。黄爱云不服原审裁定，提起上诉称：一、怀化市人民政府颁发土地使用证的行为违法，其中怀(湖)国用(2001)第出4＃号国有土地使用证颁发后，直接导致黄爱云的湖天开发区5＃小区土地使用权被违法变卖他人。怀化市人民政府的具体行政行为侵害了黄爱云的合法权益，应当承担赔偿责任，黄爱云作为怀化市人民政府违法行政行为的受害者，有提起行政赔偿的主体资格，是适格当事人。二、黄爱云在行政诉讼中是适格当事人，湖南省高级人民法院的生效判决确认了怀化市人民政府的颁证行为违法，政府具体行政行为的直接相对人黄爱云在知道违法行为后，有申请行政赔偿的权利。故此，请求撤销一审裁定，并依法向上诉人进行行政赔偿。原审认定案件事实的证据已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的依据。本院根据认定的证据查明的案件事实和原审查明的事实一致，予以确认。本院另查明：2010年9月29日，黄爱云以怀化市人民政府为被告，经协总公司及湖南怀化农林中草药科技产品交易中心为第三人，向怀化市中级人民法院提起土地行政登记纠纷行政诉讼。该案经发回重审、中止审理后，2014年11月28日，怀化市中级人民法院作出（2012）怀中行初字第18号行政判决，确认怀化市人民政府向第三人湖南怀化农林中草药科技产品交易中心颁发怀（湖）国用（2001）第出4#号国有土地使用证的土地登记行为违法。该判决同时认为：“怀化市光华实业开发有限公司与本案具体行政行为有法律上的利害关系是生效裁定依法确认的事实，因此，作为拥有怀化市光华实业开发有限公司财产权利的股东黄爱云也应当与本案具体行政行为具有法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于执行若干问题》的解释第十二条规定，原告黄爱云可以依法就本案的具体行政行为提起行政诉讼。”该判决作出后，怀化市人民政府、经协总公司及湖南怀化农林中草药科技产品交易中心不服，向本院提起上诉。2015年3月19日，本院作出（2015）湘高法行终字第68号行政判决，认为“怀化市人民政府2001年2月14日给第三人湖南怀化农林中草药科技产品交易中心颁发的怀（湖）国用（2001）第出4＃号《国有土地使用证》所涉及的土地使用权，原系成立于2000年3月8日的怀化市光华实业开发有限公司（该公司2001年8月18日被吊销营业执照，但直到2012年才开始清算）的注册资本，作为该公司股东之一的黄爱云与作为注册资本的该宗土地使用权有法律上的利害关系，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条的规定，黄爱云可以依法提起行政诉讼……”，据此，判决驳回上诉，维持原判。2019年10月18日，黄爱云以怀化市人民政府为被告向怀化市中级人民法院提起本案行政赔偿诉讼。怀化市人民政府在一审中答辩称，（一）被答辩人申请行政赔偿已过两年时效，人民法院应当根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条的规定裁定驳回起诉。（二）被答辩人未向答辩人提出行政赔偿申请，不符合行政赔偿诉讼的前置程序。(三)被答辩人主张的损失没有事实依据，不符合起诉条件。（四）被答辩人赔偿请求不具体，不符合起诉条件。综上所述，被答辩人起诉不符合受理条件，法院应当裁定驳回起诉。本院认为：一、关于黄爱云是否具有提起本案赔偿诉讼主体资格的问题。已经发生法律效力的怀化市中级人民法院（2012）怀中行初字第18号行政判决及本院（2015）湘高法行终字第68号行政判决确认了怀化市人民政府向第三人湖南怀化农林中草药科技产品交易中心颁发怀（湖）国用（2001）第出4#号国有土地使用证的土地登记行为违法；并同时认定，黄爱云与怀化市人民政府的上述违法登记行为有法律上的利害关系。如果怀化市人民政府的上述违法登记行为给黄爱云的合法权益造成了损害，根据《国家赔偿法》第二条、第四条、第六条第一款的规定，黄爱云有取得国家赔偿的权利，可以依法提起本案行政赔偿诉讼。原审裁定认定怀化市人民政府的“历次”颁证行为均与光华公司以及黄爱云没有任何关系，进而认为黄爱云没有提起本案赔偿诉讼的主体资格，与生效行政判决的认定矛盾。该认定不当。第二，关于黄爱云的起诉是否符合其他起诉条件的问题。根据《国家赔偿法》第三十九条的规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算。本案中，怀化市人民政府的涉案颁证行为已被确认违法，如果该违法行为造成了黄爱云的损失，黄爱云也应该在两年内请求国家赔偿。没有证据证实黄爱云在怀化市人民政府涉案土地登记行为被确认违法后两年内请求了国家赔偿，且黄爱云没有因不可抗力或者其他障碍不能行驶请求权的情形，其于2019年10月18日提起本案行政赔偿诉讼，已经超过了法定的请求时效，对黄爱云的起诉应依法不予受理，已经受理的也应依法予以驳回。原审裁定驳回黄爱云的起诉，结果正确。被上诉人在一审中认为黄爱云的起诉不符合受理条件的答辩理由部分成立，应依法予以支持。综上，原审裁定认定黄爱云没有提起本案赔偿诉讼的主体资格不当，应依法予以纠正；但原审裁定驳回起诉的处理结果正确，对该处理结果应依法予以维持。上诉人的上诉理由部分成立，但由于本案应驳回起诉，本院不再指令原审法院继续审理，增加当事人诉累，故对上诉人的上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  彭斌韬审判员  涂勇华审判员  李隽明二〇二〇年五月二十七日书记员  刘亦诚