浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行终625号 上诉人（原审原告）嵊州市新利时丝织领带厂。住所地嵊州市鹿山街道江东村。 投资人张贤民，厂长。 委托代理人朱勇，浙江三惟律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）嵊州市住房和城乡建设局。住所地浙江省嵊州市长兴路208号。 法定代表人俞铮，局长。 出庭行政机关负责人商岳炎，副局长。 委托代理人吕志英，女，系该局工作人员。 委托代理人李淑芳，浙江浙经律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）嵊州市自然资源和规划局。住所地浙江省嵊州市剡湖街道官河路518号。 法定代表人王锦超，局长。 出庭行政机关负责人张锡明，副局长。 委托代理人张焕军，浙江三惟律师事务所律师。 上诉人嵊州市新利时丝织领带厂（以下简称“新利时领带厂”）与被上诉人嵊州市住房和城乡建设局（以下简称“嵊州市住建局”）、嵊州市自然资源和规划局（嵊州市林业局）房屋拆迁安置补偿一案，不服绍兴市柯桥区人民法院（2019）浙0603行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人新利时领带厂的委托代理人朱勇，被上诉人嵊州市住建局的行政机关负责人商岳炎及该单位委托代理人李淑芳、吕志英，被上诉人嵊州市自然资源和规划局的行政机关负责人张锡明及该单位委托代理人张焕军到庭应询。因新型冠状病毒××疫情防控需要等因素，本案于2020年1月23日中止审理，并于2020年5月11日恢复审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，因南沿路三期及周边地块旧城改造，原告新利时领带厂坐落于嵊州市××路××号的土地厂房被纳入征收范围。两被告为案涉房屋的征收部门，委托嵊州市鹿山街道办事处（以下简称“鹿山街道办”）负责实施。2017年11月15日，鹿山街道办（征收实施单位）与原告方签订案涉房屋征收货币补偿协议，合同约定了征收补偿货币款项、支付方式及违约责任等。2017年11月16日，案涉房屋被拆除。2018年2月14日，被告支付给原告房屋补偿款278万元。现原告认为案涉协议存在漏项及补偿标准偏低，要求被告签订征收补偿协议并予以补偿。为此，特提起本案诉讼。同时查明，原告曾以鹿山街道办为被告提起行政诉讼，在上诉过程中，经绍兴市中级人民法院释明后，认为鹿山街道办系受本案被告委托，应变更嵊州市住建局为被告。据此，原告撤回上诉、起诉。 一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。上述关于起诉期限的规定主要是针对行政机关作出行政行为时，未告知相对人起诉期限的情况下的期限规定，而本案涉及的是合同之诉，故应当适用有关民事诉讼起诉时效的规定，显然被告关于原告已超过法定的起诉期限的抗辩，缺乏法律依据，不予采信。《中华人民共和国合同法》第八条规定：依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。本案原告实质对补偿协议不服，认为案涉补偿协议少计、漏计面积等，其核心理由应是认为案涉补偿协议显失公平，故应对案涉补偿协议提起诉讼。现本案各方当事人已签订了案涉合同，被告已按合同约定履行了大部分付款义务，现原告主张要求签订案涉房屋的征收补偿协议并予以征收补偿，显然缺乏请求权基础。故其诉讼请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（三）项、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决驳回原告新利时领带厂的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告负担。 上诉人新利时领带厂提起上诉称：1.一审判决证据采信及事实认定错误。（1）上诉人提交的证据1中的《嵊州市新利时丝织领带厂地块勘测现状图》并非如一审判决认定系由上诉人单方委托，而是征收过程中鹿山街道办委托，能够直接证明原属于上诉人所有及使用的房屋、土地的四至范围，结合土地征用协议书可以证实房屋、土地漏计的事实。（2）一审判决对上诉人提供的证据3、5、6中除补偿协议外的能够证明案件相关事实的证据，以缺乏关联性为由不予采信，属认定错误。（3）对于被上诉人提交的证据1、2，尤其是嵊州市住建局出具的委托书，在上诉人提出异议，且时间先后矛盾的情况下，一审判决仍予认定错误。（4）一审判决认定两被上诉人委托鹿山街道办作为征收实施单位负责实施的事实错误。委托书真实性存疑，且仅嵊州市住建局委托。鹿山街道办在征收过程中从未作为征收实施单位而是作为征收部门在开展工作。2.一审判决理解和适用法律错误。一审判决将2017年11月15日上诉人代表与鹿山街道办签订的补偿协议认定有效并据此作出判决错误。鹿山街道办系作为征收部门而非征收实施部门签约。协议约定须由上诉人、鹿山街道办、被上诉人三方签章才生效，现因缺乏被上诉人签章，应属于合同未成立情形。一审以该协议为依据作出判决违反了合同法关于合同成立及合同效力的相关规定。3.上诉人一审诉讼请求正确，应当予以支持。被上诉人与鹿山街道办之间并未形成有效委托关系。从被上诉人提供的征收过程中的有关资料证明看，包括拟定应由征收部门拟订的征收补偿方案在内的所有征收行为，均是鹿山街道办在实施，被上诉人仅以鉴证单位的身份参与。上诉人与被上诉人间不存在有效的补偿协议。被上诉人作为法定的政府征收部门，被告主体资格适格。上诉人没有要求追究程序违法问题，仅要求就补偿问题与被上诉人签订征收补偿协议并予以征收补偿，理应予以支持。综上，请求撤销一审判决，改判两被上诉人对上诉人所有的位于嵊州市××路××号的房屋（含土地及附属物等）签订征收补偿协议并予以征收补偿，或者发回重审；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人嵊州市住建局答辩称：1.根据我国法律规定，房屋产权面积、土地面积由直辖市、市、县房地产行政主管部门、土地管理部门依法登记确权认定。上诉人提供的《嵊州市新利时丝织领带厂地块勘测现状图》系上诉人单方委托测绘公司测绘，且该测绘是根据房屋、土地现状进行测绘，上诉人亦未就所谓土地、房屋漏计面积通过法定途径向登记部门申请变更登记。因此，一审法院依据房屋所有权证及土地所有权证载明的内容认定本案事实完全符合法律规定。2.根据上诉人诉请，本案审查的应该是涉案房屋被征收后是否已给予依法征收补偿、是否存在土地面积漏计、土地价格低评、有证房屋按无证计算等问题。而上诉人提供的案外人与鹿山街道办签订的协议及预付款发放情况、国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书、嵊州市城镇房屋拆迁有限公司出具的《情况说明》等证据，显然与本案应审查的问题毫无关系。因此，一审法院认定上述证据与本案无关联性完全正确。3.被上诉人为证明征收程序合法而提交的证据1、2，上诉人对证据1真实性无异议，对证据2三性均无异议。一审法院证据认证完全符合法律规定。4.关于被上诉人提供的《房屋征收补偿协议》是否成立的问题。从形式上看该协议只有征收实施单位鹿山街道办与被征收人的签名与盖章，结合协议生效条件“经三方签字盖章后生效”的约定，似乎存在协议尚未生效的情形。但根据《中华人民共和国合同法》第四十八条“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义签订的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任”的规定，被代理人享有追认的权利。该协议已经嵊州市住房投资项目审计中心审核，并出具了审核意见书。嵊州市住建局一审期间提交了前述协议与审核意见，并在答辩中对此予以认可，嵊州市自然资源和规划局亦予以确认。因此，涉案协议符合生效条件，且已发生法律效力。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人嵊州市自然资源和规划局答辩称：1.基于嵊州市人民政府嵊政征字（2017）第1号房屋征收决定，嵊州市自然资源和规划局及嵊州市住建局为企业的征收部门。就本案征收过程，实施主体为鹿山街道办，并以嵊州市住建局为主作为征收部门。2.一审判决认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对一审查明的基本事实予以确认。但一审认定“嵊州市住建局××嵊州市自然资源和规划局为案涉房屋的征收部门，委托鹿山街道办负责实施”不当，应认定“嵊州市住建局××嵊州市自然资源和规划局为案涉房屋的征收部门，嵊州市住建局委托鹿山街道办负责实施”，本院予以指正。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 本案中，鹿山街道办受嵊州市住建局委托，于2017年11月15日与新利时领带厂的法定代表人签订《房屋征收货币补偿协议》，且双方均已履行协议部分义务，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司已于2018年2月14日向上诉人支付2780000元拆迁补偿款，案涉房屋亦已经拆除，应认定协议成立。同时，虽协议约定应由鹿山街道办（甲方）、新利时领带厂（乙方）及鉴证方（征收部门）三江签字盖章后生效，但两被上诉人作为征收部门均已在二审中通过追认等方式认可协议效力，而上诉人关于协议未成立、未生效等主张尚缺乏有效证据，本院无法支持。在就案涉房屋已经达成征收安置补偿协议，且协议效力尚未依法定程序被否定的情况下，上诉人迳行起诉要求就案涉房屋再次签订征收补偿协议并予以征收补偿，依据不足。一审判决认定基本事实清楚，程序合法，结论无明显不当，可予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人嵊州市新利时丝织领带厂负担。 本判决为终审判决。 审判长  范卓娅 审判员  蒋 瑛 审判员  傅芝兰 二〇二〇年五月二十五日 法官助理张亚彬 书记员谈亚红