青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2020）青01行终34号上诉人（原审原告）辛彦政，男，汉族，1956年6月15日出生，住西宁市。公民身份号码：×××。委托诉讼代理人刘鹏飞、苗薇薇，北京冠领律师事务所律师。被上诉人（原审被告）西宁市自然资源和规划局，住所地西宁市城西区黄河路23号。统一社会信用代码：1630100015007299R。法定代表人吴志城，局长。委托诉讼代理人李政霖、冯得花，青海泰宏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）西宁市人民政府，住所地西宁市城中区南关街43号。统一社会信用代码：11630100015008152H。法定代表人张晓容，市长。委托诉讼代理人张弛、林玲，西宁市行政复议与应诉局干部。上诉人辛彦政因其诉西宁市自然资源和规划局（以下简称自然资源局）限期拆除通知书及西宁市人民政府（以下简称西宁市政府）行政复议决定一案，不服西宁市城北区人民法院（2019）青0105行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，案涉建筑物位于南川东路南川公园内。2001年8月，西宁市城中区园林绿化管理处经过招商引资由青海海侨房地产开发有限公司对南川公园进行投资改造。双方签订了《协议书》，约定将南川公园林间整体改造建设与园内经营管理权承租给青海海侨房地产开发有限公司。2004年8月10日，城中区园林绿化管理处与西宁泽海物业管理有限公司签订《协议书》，约定将由泽海物业公司对南川公园实施整体经营管理，承租期限为二十年。2005年11月23日，西宁市城中区园林绿化管理处、西宁泽海物业管理有限公司、辛彦政签订《协议书》，约定将南川公园林间由辛彦政自行投资整体改造建设与园内经营管理承包给辛彦政，承包管理的期限为二十年，承包费每年4万元。2019年5月15日，被告自然资源局向原告辛彦政作出中2019第7号《违法违章建筑限期拆除通知书》（以下简称《限期拆除通知》），主要内容为：经查，你单位于2019年5月15日未经城乡规划主管部门批准，擅自在城西区南川东路以西南川公园内，进行修建砖混结构及轻钢结构房屋的行为，面积约2800平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条之规定，属违法建设。现依据《城乡规划法》第六十四条之规定，通知你单位于15日内自行拆除，限期内未拆除的，将由辖区政府组织强制拆除……。被告自然资源局向原告送达后，原告未自行拆除。2019年5月21日，被告自然资源局向西宁市城中区人民政府（以下简称城中区政府）出具宁资源规划函（2019）60号《关于对南川公园违法建设查处的函》，告知已向原告作出《限期拆除通知》，要求自行拆除其违法建筑，至今未拆。请城中区政府接此函后，依据相关法律规定及文件，组织力量依法拆除违法建设。经庭审中核实，2019年8月4日城中区政府对原告的相关建筑物予以拆除。原告辛彦政不服《限期拆除通知》，于2019年5月23日向被告西宁市政府申请行政复议。2019年8月14日，西宁市政府作出宁复〔2019〕9号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），维持了该《限期拆除通知》。另查明，2001年9月21日，中共青海省委、青海省人民政府作出青委〔2001〕177号《关于西宁市机构改革和人员编制精简方案的通知》，其中设置西宁市国土资源局、西宁市城乡规划建设局，不再保留土地规划管理局。西宁市人民政府办公厅于2001年10月31日作出宁政办〔2001〕235号《关于印发市城乡规划建设局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》、于2001年11月2日作出宁政办〔2001〕215号《关于印发市国土资源局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》。于2001年11月6日作出宁政办〔2001〕244号《关于启用西宁市城乡规划建设局印章的通知》，规定于发文之日起启用“西宁市城乡规划建设局”印章。2001年11月14日作出宁政办〔2001〕258号《关于启用西宁市国土资源局印章的通知》，规定从发文之日起启用“西宁市国土资源局”印章，“西宁市土地规划管理局”印章同时作废。再查明，原告辛彦政提交其持有的宁规建2003-68号《建设工程规划许可证》（以下简称《规划许可证》），发证机关及加盖印章为：西宁市土地规划管理局，发证日期为：2003年4月29日。被告自然资源局提交的宁规建字2003-68号《规划许可证》，建设单位为青海省监狱局、青海锦园房地产开发有限责任公司，发证机关及加盖印章为：西宁市城乡规划建设管理局，发证日期为：2003年4月23日。该文件来源于西宁市不动产登记服务中心的档案。原审法院认为，该案争议焦点为：一、原告持有的《规划许可证》是否真实合法。二、被告自然资源局作出《限期拆除通知》是否符合法律法规。三、原告主张撤销《限期拆除通知》及《复议决定》的诉求理由是否成立。第一，原告持有的《规划许可证》加盖的印章为西宁市土地规划管理局，发证日期为2003年4月29日。但根据《关于西宁市机构改革和人员编制精简方案的通知》，从2001年9月21日起设置西宁市国土资源局、西宁市城乡规划建设局。不再保留土地规划管理局。另据西宁市人民政府办公厅的《关于印发市城乡规划建设局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》及《关于启用西宁市城乡规划建设局印章的通知》文件，从2001年11月6日起，西宁市城乡规划建设局启用印章，承担城乡规划审批的行政职责，原西宁市土地规划管理局的印章作废。且经查询宁规建字2003-68号《规划许可证》档案，显示建设单位并非辛彦政。因此，原告持有的《规划许可证》不符合相关的文件规定，所加盖的印章不具有真实性及合法性。鉴于《规划许可证》涉及当事人拆迁补偿权益的问题，故应当由相关职能部门作出调查认定，并向相关当事人进行告知。第二，根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，行政机关在作出行政行为前，依法发出行政事先处罚告知书，告知拟处罚结果和被处罚人的陈述、申辩等权利。当事人不行使陈述权、申辩权或者行政机关在对当事人的申辩进行复核后，认为当事人提出的事实、理由或者证据不成立的，行政机关作出行政处罚决定书，责令其限期拆除违法建筑。被处罚人在法律规定的期限内不提起行政复议和行政诉讼，又不拆除的，行政机关依法予以强制拆除。本案中，被告自然资源局作出的《限期拆除通知》，认为原告涉案建筑属于违法建筑，责令限期拆除，该行政行为给原告设定了权利义务，能够产生法律意义上的后果，对原告的权益产生实际影响。被告自然资源局在未履行上述相关法定程序的情况下，对原告发出了《限期拆除通知》。原告未能进行陈述和申辩，仅通过申请行政复议的方式行使救济权利，被告自然资源局在作出《限期拆除通知》的过程中程序存在瑕疵。第三，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”及《城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。本案中，被告自然资源局向城中区人民政府致函，请求城中区人民政府组织力量对违法建筑进行拆除，不违反相关法律规定。经庭审核实，原告的案涉建筑确已被城中区人民政府实施拆除。虽然《限期拆除通知》程序存在瑕疵，但案涉建筑已被拆除，现原告诉求撤销限期拆除通知已无实际意义，已经不具有可撤销内容。鉴于实施拆除的行为人并非本案被告，原告应当针对拆除行为是否违法另行诉讼及主张权利。因此，根据行政诉讼法的相关规定，对原告主张撤销《限期拆除通知》及《复议决定》的诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款、第一百零二条的规定，判决：驳回原告辛彦政的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告辛彦政承担。宣判后，辛彦政不服原判向本院提起上诉称，1.案涉建筑物面积远超过2800平方米，自然资源局未经实际查勘、测量直接认定案涉建筑物面积约2800平方米错误。案涉地块的部分房屋在2009年曾被征收过，西宁中兴建设开发有限公司作为拆迁人与上诉人签订《房屋拆迁安置补偿协议书》并给予补偿，自然资源局10年之后却认定案涉建筑物为违法建筑，不符合实际情况。上诉人20年前基于招商引资对南川公园进行改造，相关配套建筑物一直用于经营，案涉建筑物不存在影响规划的情形。案涉建筑物系20年前建设完成，《限期拆除通知》认定上诉人于2019年5月15日未经城乡规划主管部门审批，擅自在城西区南川东路以西南川公园内进行修建砖混结构及轻钢结构房屋的行为违法错误。2.上诉人持有的《规划许可证》是否真实合法，应当由相关职能部门进行详细的调查后作出最终的认定，或者由专业的鉴定机构进行专业的鉴定。一审法院认定《规划许可证》不符合相关的文件规定，所加盖的印章不具有真实性及合法性错误。对于上诉人提交的能证明案涉建筑物合法性的部分证据未予认定。3.上诉人建筑物包含的建筑物分为多种情况，有在2000年初招商引资而来后进行的建设，也有2009年征收部分建筑物后经过申请进行建设的。而《城乡规划法》自2008年1月1日起施行，根据法不溯及既往原则，被上诉人一律适用《城乡规划法》的规定处罚错误。行政机关作出行政行为前，依法应该进行实际的调查、听取当事人的陈述、申辩等程序，但是自然资源局作出《限期拆除通知》没有任何的调查认定、听取陈述、申辩等程序，在没有任何证据的情况下直接作出《限期拆除通知》应当撤销。西宁市政府在复议期间未对自然资源局作出《限期拆除通知》的程序和事实认定方面的证据材料进行审查，作出的复议决定错误，应予撤销。一审法院错误认定案涉建筑物已经被强制拆除，撤销《限期拆除通知》和《复议决定》没有实际意义，适用法律错误。请求：1.撤销西宁市城北区人民法院（2019）青0105行初55号行政判决，并依法改判支持上诉人一审诉讼请求或发回重审；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人自然资源局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。1.上诉人虽持有“佳和园餐饮综合楼”宁建规2003-68号《规划许可证》，发证机关为西宁市土地规划管理局，但西宁市土地规划管理局于2001年9月在机构改革中已撤销，其承担的规划管理职责由西宁市城乡规划建设局承担，且经被上诉人调阅相关档案资料，宁建规2003-68号《规划许可证》为西宁市城乡规划建设局核发的青海监狱局、青海锦园房地产开发有限责任公司锦园大厦项目，故上诉人提供的《规划许可证》不能作为上诉人的建筑已取得规划部门行政许可的合法依据，上诉人的建筑物属于违法建筑。2.上诉人在未取得合法《规划许可证》情况下，违法建设面积约达2800平方米的餐饮综合楼，且占用土地城市××园绿化用地，属无法采取改正措施消除影响的范畴，因此，被上诉人在依法进行了现场检查，调查询问等程序后，依据《城乡规划法》第六十四条的规定作出《限期拆除通知》并向上诉人送达。故被上诉人作出的《限期拆除通知》内容及程序均符合法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。被上诉人西宁市政府辩称，西宁市政府作出的宁复〔2019〕10号《复议决定》程序合法、认定事实清楚、证据确凿。1.西宁市政府收到上诉人行政复议申请后，依法向当事人送达了受理通知书、答复通知书。自然资源局在收到答复通知书10日内提交了书面答复及相关证据、依据和其他有关材料。西宁市政府在法定期限内作出行政复议决定书并向当事人送达。2.根据《城乡规划法》第六十四条的规定，自然资源局具有依法查处违法建筑的职责。根据自然资源局提供的相关证据证实上诉人持有的宁规建2003-68号《规划许可证》与档案不符，该《规划许可证》发证时间为2003年，发证机关印章为“西宁市土地规划管理局”。而“西宁市土地规划管理局”在2001年机构改革时已不再保留，机构改革后，承担规划管理职责的部门为“西宁市城乡规划建设局”。故自然资源局认定事实清楚，请求驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”的规定，被上诉人自然资源局应对其作出的《限期拆除通知》程序合法性及事实认定承担举证责任。同时，根据程序正当原则，行政机关在作出影响上诉人权利义务的行政行为之前应当告知当事人作出行政决定的事实、理由及依据，并听取当事人陈述和申辩；行政机关及其执法人员在作出行政决定之前，不依法向当事人告知给予行政行为的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政行为不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。本案中，被上诉人自然资源局提交的证据不能证实其在作出《限期拆除通知》时依法履行告知、听取当事人的陈述和申辩等法定程序，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，故《限期拆除通知》程序违法。被上诉人自然资源局辩称在作出《限期拆除通知》时进行了现场检查及调查询问，但未提交现场勘测笔录、询问调查笔录等证据材料佐证，故《限期拆除通知》证据不足。但案涉建筑已被拆除，撤销《限期拆除通知》已无实际意义，应确认违法。被上诉人西宁市政府作出的《复议决定》虽程序合法，但对《限期拆除通知》作出程序未予审查，维持该通知证据不足，因该行政处罚决定已经被确认违法，复议决定已无存在必要，应当予以撤销。综上，原审判决适用法律错误，依法应予纠正。上诉人辛彦政的部分上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十四条第一款第二项、第七十条第一项之规定，判决如下：一、撤销西宁市城北区人民法院（2019）青0105行初55号行政判决；二、确认西宁市自然资源和规划局作出的中〔2019〕第7号《违法违章建筑限期拆除通知书》违法；三、撤销西宁市人民政府作出的宁复〔2019〕9号《行政复议决定书》；本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人西宁市自然资源和规划局、被上诉人西宁市人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦 二〇二〇年五月二十五日书记员 闫 玲附：本案适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;……第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……