江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终85号 上诉人（原审原告）闻海林，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）闻秀芳，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）闻松林，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）闻满林，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）闻美芳，性别××年××月××日生，××族。 以上五上诉人共同委托代理人李连华，江苏正大求实律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市建邺区住房保障和房产局，住所地南京市江东中路269号新城大厦。 法定代表人洪彪，南京市建邺区住房保障和房产局局长。 委托代理人孙敦萍、黄敏，江苏法德东恒律师事务所律师。 上诉人闻海林、闻秀芳、闻松林、闻满林、闻美芳因诉南京市建邺区住房保障和房产局（以下简称建邺区房产局）房屋拆迁管理行政补偿一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初974号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，闻海林、闻秀芳、闻松林、闻满林、闻美芳及案外人闻德林系闻玉旗与刘月英子女，坐落南京市河北××××室房屋（以下简称案涉房屋）原为闻玉旗、刘月英夫妻共有。后刘月英去世，未留有遗嘱，遗产未分割。2007年8月30日，闻玉旗与闻德林儿子闻翔签订《南京市房地产买卖契约》，将案涉房产卖给闻翔。2007年9月6日，房产登记部门将案涉房产登记在闻翔名下，并向闻翔颁发房屋权属证书。2009年12月，闻玉旗去世。2010年3月15日，南京市建邺区人民法院（以下简称建邺区法院）作出（2009）建民初字第2081号《民事判决书》，认为闻玉旗处分了其无权处分的财产，事后又未经五上诉人及闻德林的追认，故判决闻玉旗与闻翔订立的《南京市房地产买卖契约》无效。 因河北村八百亩地块项目征收的需要，原南京市建邺区房屋征收管理办公室（以下简称原建邺区征收办）对包括河北大街6号在内的房屋实施征收。2013年5月9日，原原建邺区征收办（甲方）与闻翔（乙方）签订《自愿交房协议书》，将案涉房屋交予原建邺区征收办拆除，并就交房和补偿款一事达成协议。该房屋现已拆除。拆迁补偿款中，征收房屋补偿款741152元，无证房屋补偿款33213元、给付实际居住人的优惠奖励政策中搬家、过渡费、奖励费、提前搬家奖励费及定附、装修补偿与面积补贴合计263341元。同日，南京建邺房地产拆迁建设有限公司将拆迁项目个人补偿2万元划转给闻翔。 2013年6月，闻海林、闻秀芳、闻松林、闻满林、闻美芳就继承纠纷以闻德林为被告诉至建邺区法院，要求对案涉房产权益740000元、工资8838元及房屋租金33600元，扣除闻玉旗丧葬费、医疗等费用66522元后依法继承。建邺区法院于2014年6月26日作出（2013）建民初字第1956号《民事判决书》，判决案涉房屋征收补偿款741152元，由五上诉人各析得107167.67元，由闻德林析得205313.64元。 2015年1月21日，闻秀芳通过建邺区法院（2014）建执字第859-1号执行程序扣划闻玉旗遗留的（登记在闻翔名下的案涉房产）南京市建邺房地产拆迁建设有限公司的拆迁补偿款539288元。 此后，闻秀芳就拆迁安置补偿问题向被上诉人反映，建邺区房产局分别于2018年1月13日、2月27日对闻秀芳作出《关于闻秀芳反映拆迁安置补偿信访答复》、《关于闻秀芳反映拆迁安置补偿的信访答复》，告知其因该房屋的6个共有权人对剩余的搬家、奖励等补助费用如何分配未达成一致意见，故无法签订征收补偿协议、无法申购房屋。并希望闻秀芳与其他共有权人尽快解决财产分配问题，达成一致意见后与征收部门协商并签订征收补偿协议。2019年4月16日，闻海林、闻秀芳、闻松林、闻满林、闻美芳向建邺区房产局提交《申请书》，要求被上诉人依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》履行报请作出补偿决定的职责。被上诉人于2019年4月29日作出《关于闻秀芳反映拆迁问题答复意见书》，告知闻秀芳其户属于遗产继承，所有继承人就继承问题一直没有达成一致，造成至今未与被告签订征收补偿协议。房屋征收补偿款已通过法院判决并已执行完毕，后续申请产权调换房，必须所有继承人意见一致方可与建邺区房产局签订征收补偿协议最终办理申购手续。建邺区房产局认为继承人之间应尽快达成一致，后再签订征收补偿协议。五上诉人诉至原审法院，请求：1.判令被上诉人依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》履行报请作出补偿决定的职责；2.被上诉人承担本案一审的诉讼费用。 一审庭审中，闻海林、闻秀芳、闻松林、闻满林、闻美芳称对于建邺区法院（2013）建民初字第1956号民事判决里面所涉及到房屋补偿闻海林、闻秀芳、闻松林、闻满林、闻美芳应得部分都拿到了，对于房屋补偿之外包括无证房屋的补偿、搬家过渡奖励等29.6万余元如何处理，闻海林、闻秀芳、闻松林、闻满林、闻美芳未能与案外人闻德林达达成一致意见，也未就此向法院提起民事诉讼。建邺区房产局称目前房屋补偿款已经处理掉了，其余的29.6万余元因为闻海林、闻秀芳、闻松林、闻满林、闻美芳及闻德林之间还未能达成一致意见，也未有相关的司法裁判，故还在建邺区房产局处没有发放。 原审法院认为，根据建邺区法院的民事判决，闻海林、闻秀芳、闻松林、闻满林、闻美芳与案外人闻德林均为闻玉旗遗产的继承人，本案所涉房屋征收补偿款与闻海林、闻秀芳、闻松林、闻满林、闻美芳有利害关系。因此，闻海林、闻秀芳、闻松林、闻满林、闻美芳具备提起本案诉讼的主体资格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。建邺区法院（2013）建民初字第1956号民事判决书已经确认，案涉房屋征收补偿款741152元、无证房屋补偿款33213元、搬家费、过渡费、奖励费、提前搬家奖励费及定附、装修补偿与面积补贴合计263341元，在本案一审庭审过程中，各原审原告亦认可上述补偿方案，且各原审原告与案外人闻德林已经根据上述生效判决对其中的房屋征收补偿款741152元进行了分配。因此，本案的争议不能视为征收部门与被征收人达不成补偿协议，因而也就没有需要征收部门作出征收补偿决定的问题。双方争议从形式上看似闻海林、闻秀芳、闻松林、闻满林、闻美芳要求建邺区房产局作出征收补偿决定，但实质是要求建邺区房产局支付剩余的补偿款。由于闻海林、闻秀芳、闻松林、闻满林、闻美芳与案外人闻德林未能就剩余补偿款如何分配达成一致意见，在此情况下，建邺区房产局无法单独与闻海林、闻秀芳、闻松林、闻满林、闻美芳签订征收补偿协议或者将剩余的补偿款支付给闻海林、闻秀芳、闻松林、闻满林、闻美芳，否则可能侵害其他权利人的利益。因此，本案的实质是闻海林、闻秀芳、闻松林、闻满林、闻美芳与案外人闻德林之间的民事争议，应当由闻海林、闻秀芳、闻松林、闻满林、闻美芳与案外人闻德林先行解决民事争议，在此之前不存在建邺区房产局作出补偿决定的空间。综上，闻海林、闻秀芳、闻松林、闻满林、闻美芳的诉讼请求无法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回闻海林、闻秀芳、闻松林、闻满林、闻美芳的诉讼请求。一审案件受理费50元，由闻海林、闻秀芳、闻松林、闻满林、闻美芳负担。 上诉人闻海林、闻秀芳、闻松林、闻满林、闻美芳上诉称，一、一审判决认定上诉人认可并领取案涉房屋征收补偿款即认可征收补偿方案错误。根据《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十三条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十八条的规定，征收补偿方案包括被征收房屋等价值的补偿及安置补偿。被上诉人仅对征收房屋等作出价值补偿方案，但从未作出安置方案，上诉人虽对案涉房屋的征收补偿款没有异议并领取了该款，并不能表示上诉人对征收补偿方案的认可。一审判决认定补偿方案仅是征收房屋等作出价值补偿方案错误。 二、本案的争议应属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定的在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的情形之一。被上诉人仅就征收房屋等作出价值补偿，未作出安置补偿方案，也未向上诉人提及安置补偿方案。虽上诉人与案外人闻德林无法达成一致，但被上诉人至今未与五上诉人签订补偿协议、申购安置房屋等，属于《国有土地征收补偿条例》第二十六条规定的在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的情形之一。上诉人通过多种方式多次要求被上诉人履行报请、签订补偿协议、申报安置房屋的职责，但被上诉人不予履职。 三、上诉人与案外人闻德林能否达成一致，不应是被上诉人不履行职责的理由。1.被上诉人以全部继承人达成一致方可签订补偿协议或报请作出补偿决定的条件，没有任何依据。2.依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，若达不成补偿协议，征收部门报请市、县级人民政府，由市、县级人民政府作出征收补偿方案并予以公告。从该条文理解，征收补偿方案应由市、县级人民政府作出，并非由征收部门作出，征收部门仅有报请的职责。自2013年房屋被拆除至今，被上诉人至今未与上诉人签订《补偿协议》，且未依法履行报请职责，严重损害上诉人的合法权益。3.被上诉人于2013年违法将案涉房屋拆除，违反了先补偿后搬迁的房屋征收原则，且上诉人闻秀芳无房居住，符合申购安置房的条件，只因被上诉人未履行职责，导致上诉人至今无法申领安置房屋。 四、被上诉人征收案涉房屋时存在多项违法行为。1.被上诉人以案外人闻翔为被征收人进行拆除房屋的行为违法。被征收房屋在未拆迁前，五上诉人将建邺区法院（2009）建民初字第2081号民事判决书交于被上诉人，该判决明确了闻翔并非房屋的所有权人，被上诉人对此已知晓。但被上诉人在明知闻翔不是产权所有人的前提下仍与闻翔办理征收房屋的手续，随后将房屋进行了拆除。2.被上诉人未将上诉人作为被征收人履行相关手续，拆除案涉房屋的行为违法。 五、上诉人作为被征收房屋的合法权利人，且上诉人多次至征收部门要求在征收部门拆除房屋时与五上诉人履行相关手续，但被上诉人未与上诉人履行任何征收手续，拆除房屋的行为违法，损害了上诉人作为被征收人应享有的征收权利。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决，改判支持上诉人一审全部诉讼请求；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人建邺区房产局未向本院提交书面答辩状，在二审中辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。请求二审法院依法判决。 原审原告、原审被告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审法院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据予以审核认证，符合法律规定。经审查，对原审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。上述法律规定中的征收补偿决定，是征收人按照征收补偿方案对被征收人应获补偿利益的行政决定，征收补偿决定应明确被征收房屋的基本情况、补偿方式、补偿、补助金额、用于产权调换房屋的地点和面积等内容。补偿协议是被征收人与征收人就有关征收补偿、安置等内容签订的协议，虽然系被征收人与征收人自愿协商达成的协议，但也应对补偿、安置的相关内容进行约定。本案中，闻翔签订的《自愿交房协议书》中，虽然约定了补偿方式，但未约定补偿项目、补偿金额、被补偿人、用于产权调换房屋的地点和面积等内容，并非《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定的补偿协议。被上诉人作为南京市建邺区人民政府确定的房屋征收部门，应按上述法律规定在补偿方案确定的签约期限内与被征收人协商补偿事宜，达不成协议的，被上诉人应报请南京市建邺区人民政府作出补偿决定。建邺法院（2009）建民初字第2081号民事判决生效后，闻翔不应作为案涉房屋的被征收人，被上诉人在知晓上述判决的情况下，仍与闻翔签订的相关协议，不符合法律规定。被上诉人在签约期限内未与被征收人达成补偿协议，应报请南京市建邺区人民政府作出补偿决定。虽然五上诉人就案涉房屋权益依法进行了继承，但（2013）建民初字第1956号民事判决系在被上诉人确定的案涉房屋补偿份额内进行了分割，且未对无证房屋补偿款等补偿项目进行分割。（2013）建民初字第1956号民事判决的执行亦是对补偿款的执行问题，并影响补偿决定的作出。故原审法院认为本案没有需要征收机关作出征收补偿决定的空间，与事实和法律不符。 综上，原审判决适用法律不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，判决如下： 一、撤销南京铁路运输法院（2019）苏8602行初974号行政判决； 二、责令被上诉人南京市建邺区住房保障和房产局在本判决生效之日起60日内就南京市建邺区河北大街6号104室房屋的补偿问题履行向南京市建邺区人民政府的报请职责。 一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人南京市建邺区住房保障和房产局负担。 本判决为终审判决。 审判长 路 兴 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年五月二十七日 书记员 董 宁