四川省乐山市市中区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川1102行初7号 原告：薛子刚，男，1949年8月4日出生，汉族，住四川省峨眉山市。 原告：胡淑华，女，1952年11月21日出生，汉族，住四川省峨眉山市。 上列原告共同的委托代理人：谢松林，四川高扬律师事务所律师。 被告：峨眉山市自然资源局。住所地：四川省峨眉山市兴隆街290号。 法定代表人：万毅，该局局长。 出庭负责人：张菊，该局副局长。 委托代理人：严波，该局工作人员。 委托代理人：费超，四川仙山律师事务所律师。 第三人：薛敬民，男，1974年9月18日出生，汉族，住四川省峨眉山市。 第三人：薛庆华，男，1976年11月6日出生，汉族，住四川省峨眉山市。 原告薛子刚、胡淑华（简称二原告）诉被告峨眉山市自然资源局（简称峨眉自然资源局）土地行政强制一案，于2020年1月6日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》，于同日立案后，依法向被告峨眉自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。因薛敬民、薛庆华与被诉行政行为存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭,于同年4月16日、5月12日两次公开开庭审理了本案。二原告及其共同的委托代理人谢松林，被告峨眉自然资源局的负责人张菊副局长及该局的委托代理人严波、费超到庭参加了两次庭审，第三人薛敬民、薛庆华到庭参加了第二次庭审。本案现已审理终结。 2019年10月31日，被告峨眉自然资源局向四川省峨眉山市绥山镇符汶村（简称符汶村）11组的薛子刚户作出峨自然执监交〔2019〕01号《责令交出被征收土地决定书》（简称2019年1号《交地决定书》），载明：集体土地已被四川省人民政府批准依法征收，需对薛子刚户位于被征收土地上的房屋及构筑物（简称案涉房屋）进行拆迁。在峨眉山市公证处公证下，已对薛子刚户的案涉房屋进行了丈量锁定，并根据峨眉山市人民政府（简称峨眉市政府）第12号令《峨眉山市农村集体土地征收实施办法》（简称12号令）的规定进行了核算，案涉房屋拆迁补偿费用为364583.25元、住房货币安置费用1270500元。经多次协商，薛子刚户至今仍拒不签订房屋拆迁协议，拒绝接受补偿，且拒不交出已征收的农村集体土地，已经严重影响到征收工作的正常进行。被告已于2019年7月9日向薛子刚户依法送达了峨自然资执监告〔2019〕11号《限期交出被征收土地告知书》（简称《限交征地告知书》），并根据薛子刚的申请，依法组织了听证。为维护法律的严肃性，依法推进征地工作，现根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（简称《土管法实施条例》）第四十五条的规定，作出如下决定：责令薛子刚户自收到本决定书之日起10日内交出的案涉房屋范围内的土地。同时告知了薛子刚户享有的复议权、起诉权及相应的期限。 二原告诉称：二原告系夫妻关系，因原有住房年久失修成为危房，1988年，二原告经原峨眉县国土局审批同意，在原148㎡的宅基地上重新修建一楼一底的砖混结构房屋。二原告在申请旧宅基地时两个儿子薛敬民、薛庆华尚未出生。在薛敬民、薛庆华成年后，通过人民法院判决以及家庭分房协议约定，薛敬民、薛庆华的房屋不在二原告的旧房子内。2007年5月15日，原峨眉山市国土管理事务所（简称原峨眉国土所）与二原告所属村的村民小组签订《征（用）收土地协议》。2017年9月22日，原峨眉山市国土资源局（简称原峨眉国土局）向原告作出峨国土执监交〔2017〕05号《责令交出被征收土地决定书》（简称2017年5号《交地决定书》），要求二原告限期交出土地。二原告对此不服，起诉至贵院，贵院于2018年6月22日作出（2018）川1102行初243号行政判决，判决撤销了2017年5号《交地决定书》。被告又于2019年10月31日作出2019年1号《交地决定书》，再次要求二原告交出土地。二原告认为，二原告合法房屋至今未经法定程序被依法征收，案涉土地是用于商业开发，而不是用于国家建设，不符合《土管法实施条例》第四十五条的规定，被告作出的2019年1号《交地决定书》无事实根据和法律依据，依法应予撤销。二原告也从未收到过2019年1号《交地决定书》的附件《薛子刚等3户房屋拆迁补偿安置方案》。为此，二原告诉至法院，请求判决：1.撤销被告峨眉自然资源局作出的2019年1号《交地决定书》2.本案诉讼费由被告负担。 被告峨眉自然资源局辩称：2007年5月16日，原峨眉国土所与签订了《征（用）收土地协议》，原告薛子刚作为村民代表在《征（用）收土地协议》《城市建设项目用地征收绥山镇土地征地费计算签字确认表》上签字捺印，并领取了青苗费等补偿款，享受了社保安置。2017年2月23日，四川省人民政府作出了川府土〔2017〕97号《关于峨眉山市2016年第7批城市建设用地的批复》（简称川府土〔2017〕97号批复），同意将二原告所在村组部分农用地转为建设用地，峨眉市政府进行了征收土地公告，被告作出《关于峨眉山2016年第7批城市建设用地征地拆迁补偿安置方案公告》（简称《安置方案公告》），并经峨眉市政府批准实施。2017年9月7日，峨眉山市土地和房屋征收局（简称峨眉征收局）会同峨眉山市公证处对二原告案涉房屋进行了测绘锁定。被告及峨眉征收局等相关单位的工作人员多次与二原告协调沟通，但二原告拒不交出已征收的农村集体土地。被告于2019年7月9日向二原告送达了《限交征地告知书》，并依其申请组织了听证，充分保障了二原告的陈述、申辩权。因二原告仍拒绝交出土地，被告遂作出2019年1号《交地决定书》并送达二原告。被告作出的2019年1号《交地决定书》符合法律规定，请求法院依法判决驳回二原告的诉讼请求。 第三人薛敬民、薛庆华陈述，认可二原告陈述的事实、理由，请求法院支持二原告的诉讼请求。 经审理查明：二原告系夫妻关系。薛敬民、薛庆华系二原告之子，四人均系村民。1988年10月21日，原峨眉县国土局批准薛子刚户在原宅基地148平方米修建房屋。 2007年5月16日，原峨眉国土所（征收土地单位，甲方）与（被征收土地单位，乙方）签订《征（用）收土地协议》，载明：征地前现有耕地面积62.09亩，现有农业人口218人，人均耕地0.28亩。征收土地面积合计142.28亩，其中耕地62.09亩，园地、鱼塘34.27亩，其他土地45.92亩。征收土地按规定应农转非218人，土地补偿费、人员安置补助费、青苗及地面附着物补偿费等费用合计6108630元。农转非人员安置途径为货币安置，退费进保。其他事项说明：1.生产组应提供安置生产组219人的安置房用地24.64亩（219人×75㎡／人），从征地面积中扣减后再计算征地费；2.青苗、林木、果树、花卉等补偿费按3600元／亩包干给生产组，由生产组负责兑付至各产权所有人。薛子刚作为村民代表在该协议上签字。 2007年5月，二原告及薛敬民、薛庆华以征地农转非方式一次性参保缴费15年，每人缴费32148元。 2007年7月，薛子刚签字领取了该户6人的青苗费及其他费19142.40元。审理中，二原告陈述，该6人分别是二原告、薛敬民、薛淞（薛敬民之子）、薛庆华、薛维桢（薛庆华之子）。 2017年2月23日，四川省人民政府对峨眉市政府作出的川府土〔2017〕97号批复载明，同意将（0.1425公顷建设用地），城南村2组（2.5954公顷建设用地），大南村6组（0.2741公顷建设用地）；胜利镇干河村3组（0.0305公顷建设用地）的集体建设用地3.0425公顷土地征收为国家所有，作为峨眉山市2016年第7批城市建设用地。其后，峨眉山市相关职能部门启动相应的集体土地征收程序。案涉房屋的土地在川府土〔2017〕97号批复批准征收集体土地范围内。其后，峨眉市政府及原峨眉国土局分别作出《关于征收土地的公告》和《安置方案公告》，并将《安置方案公告》进行张贴。 2017年6月26日，峨眉市政府作出峨府土发〔2017〕73号《关于同意峨眉山市2016年第7批城市建设用地征地拆迁补偿安置方案的批复》，批准同意峨眉征收局上报的《峨眉山市2016年第7批城市建设用地征地拆迁补偿安置方案》（简称《安置方案》）。《安置方案》载明：峨眉山市2016年第7批城市建设用地征收绥山镇……，该批次土地已经四川省人民政府川府土〔2017〕97号批复批准。根据峨眉市政府《关于征收土地的公告》、12号令的规定，……拟定《安置方案》如下：……房屋拆迁安置方式：住房货币化安置；被拆迁人以户为单位选择安置，具体按12号令的相关规定执行。 2017年8月24日，峨眉征收局工作人员任文武、吴开元、卢翔云，绥山镇工作人员李晶、魏俊与原告薛子刚的《谈话记录》载明：被拆迁人户主及家庭成员：户主1薛子刚、胡淑华（妻）；户主2薛敬民、薛淞（子）；户主3薛庆华、薛维桢（子）、王燕（妻，非农，按政策提供优惠购房证明后享受30㎡优惠购房）。旧房测算面积367.75㎡房屋，按6号令可获补偿148734.20元，按12号令，可获补偿364583.25元。薛子刚对建、构筑物面积无异议，认为该增加对10米水塔的补偿。按《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》）和《四川省实施办法》的有关规定，薛子刚及其妻儿4人可申请的宅基地为120㎡，其两个儿子享受的宅基地包含在内，因此，本项目拆迁将其一家6人一并纳入安置。薛子刚认为，修建房屋时，两个儿子不满18岁，无收入来源，房屋产权归其夫妻所有，其儿孙不该纳入本项目安置。薛子刚坚持认为其可以按照国有土地上房屋征收办法进行安置，要求享受产权调换。峨眉征收局告知薛子刚峨眉市政府将依法依规对其房屋实施强制拆除。审理中，薛子刚认可其参加了该次谈话，因补偿标准低，对内容不认可，所以薛子刚没有签字。 2017年9月7日，峨眉征收局申请峨眉山市公证处对案涉房屋进行证据保全，由测绘人员杨忠林对案涉房屋进行实地测绘并制作《房产测绘报告》和《房屋分户图》，对案涉房屋及土地进行了测绘锁定。 2019年7月9日，被告作出《限交征地告知书》，载明：案涉房屋拆迁补偿费用为364583.25元、住房货币安置费用1270500元，责令薛子刚、薛敬民、薛庆华户交出案涉房屋范围内的土地，同时告知其享有陈述、申辩及提出书面听证的权利。被告将该告知书于同日送达薛子刚。同日，薛子刚向被告提交书面《听证申请》，同年10月23日，被告组织听证，未采纳原告薛子刚的意见。2019年10月31日，被告作出2019年1号《交地决定书》，并于11月4日送达原告。被告陈述其送达《限交征地告知书》时送达的名称为《薛子刚等3户房屋拆迁补偿安置方案》的附件实为《符汶十一组薛子刚房屋拆迁补偿安置测算（按12号令）》（简称《测算表》），该《测算表》载明：房屋拆迁补偿、构筑物及其他补偿、房屋装饰装修补偿、过渡费、搬迁费、提前搬迁奖励等费用合计364583.25元；按12号令第三十条规定，拆迁安置对象享受房屋拆迁安置政策；故该房拆迁安置对象按12号令规定有薛子刚、胡淑华、薛敬民、薛淞、薛庆华、薛维桢共6人；按中心城区只实行住房货币化安置应付该户住房货币化安置资金=55平方米×3850元/平方米×6人=1270500元。薛子刚陈述其没有看到过被告庭审出示的《测算表》。 审理中，原告陈述其实际修建的房屋面积为172平方米，因超过批准面积24平方米，还交纳了120元的土地损失费。被告出示的张贴照片中的房屋确实是二原告的，是2019年夏天张贴在卷帘门上的，但不知道具体张贴的是什么，因为张贴之后就扯走了。被告与二原告就案涉房屋拆迁进行三次沟通，对于安置补偿标准，二原告认为于2007年就统征了，现在涉案的房屋已属于国有土地上的房屋，应按照国有土地上房屋征收的方式进行征收补偿，二原告有权选择产权置换，也有权选择供货币安置，被告却坚持按12号令进行安置；对于安置人员，二原告认为薛敬民、薛庆华在二原告修建房屋时未成年，后来已有其他房屋（并非通过申请宅基地修建的房屋），现尚未拆迁，涉案房屋仅为二原告所有，安置人员也应只是二原告，不应安置薛敬民、薛庆华及其子女，被告认为包括薛敬民、薛庆华及其子女，应安置6人，故双方未达成协议。二原告的案涉房屋旁边已由峨胜房地产开发有限公司在修建商品房，因为可能影响到二原告的案涉房屋，所以该公司对案涉房屋周边进行了加固。 另查明：2017年9月22日，原峨眉国土局向薛子刚户及薛敬民户、薛庆华户作出并送达2017年5号《交地决定书》及《领取房屋补偿款通知书》，要求三户在收到2017年5号《交地决定书》之日起十日内交出土地。薛子刚不服该决定，于2017年11月15日向峨眉市政府提起行政复议，2018年2月14日作出《行政复议决定书》，维持2017年5号《交地决定书》。原告不服，向本院提起行政诉讼，本院于2018年6月22日作出（2018）川1102行初243号行政判决，撤销原峨眉国土局作出的2017年5号《交地决定书》和峨眉市政府作出的《行政复议决定书》。 上述事实，有被告峨眉自然资源局提交的《征（用）收土地协议》、川府土〔2017〕97号批复、《关于征收土地的公告》《安置方案公告》、峨土征〔2017〕115号《关于峨眉山市2016年第7批城市建设用地征地拆迁补偿安置方案的请示》及附件《安置方案》、峨府土发〔2017〕73号《关于同意峨眉山市2016年第7批城市建设用地征地拆迁补偿方案的批复》《峨眉山市2016年第七批城市建设用地勘界图》《城市建设项目用地征收绥山镇符汶村十一组土地征地费计算签字确认表》《青苗费及其它费分配金额表》《证明》（原峨眉山市社会保险事业管理局）、照片（3页）、《谈话记录》《测算表》《公证书》及附件《房产测绘报告》和《房屋分户图》、《限交征地告知书》《法律文书送达回证》《听证申请》《行政决定听证通知书》《听证笔录》、2019年1号《交地决定书》《送达回证》（2份）；原告提交的《农房建设用地批准通知书》《专用收据》以及当事人的陈述等证据予以证实。 本院认为，根据《土管法实施条例》第四十五条关于“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，被告峨眉自然资源局作为峨眉市政府土地行政主管部门具有作出责令交出土地的职权。 2004年《土地管理法》和《土管法实施条例》对土地管理部门作出责令交出土地行政处理决定的程序比较分散，不具体，但是《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条对有关法律程序明确后规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第八十六条规定的条件。”“人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。”也就是说，对于县级以上人民政府土地管理部门向人民法院申请执行其作出的责令交出土地决定的非诉讼执行案件，审查标准较诉讼案件审查标准低的情况下，都必须满足前述条款规定，法院才能裁定准予执行责令交出土地决定。因此，对于本案系对2019年1号《交地决定书》的诉讼案件，其审查标准应当不得低于非诉执行案件的审查标准。 基于此，根据前述司法解释第十四条第一款第三项的规定，土地管理部门在作出责令交出土地的行政处理决定前，仍应当遵循“先补偿，后搬迁交地”的程序。签约过程中，土地管理部门即使认为被征收人补偿安置诉求“要价过高”，依法无法满足，也应当在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，及时在合理期限内作出书面的补偿安置决定，给予其安置补偿，确保被征收人依法得到公平合理的补偿。只有在履行上述程序后，如果被征收人仍然拒不交出土地，且已经影响到征收工作的正常进行，土地管理部门才能依法作出责令交出土地的行政处理决定。本案中，被告主张其已作出过《薛子刚等3户房屋拆迁补偿安置方案》即《测算表》，但未提交证据证明已将《测算表》送达二原告，同时也未提交证据证明已对二原告进行了实际补偿安置。因此，被告峨眉自然资源局既未与二原告签订补偿安置协议，也未依法作出补偿安置决定，给予二原告补偿安置，便作出2019年1号《交地决定书》，违反了相关法律规定的程序，损害二原告的合法权益，故被告峨眉自然资源局作出的2019年1号《交地决定书》严重违反法定程序，依法应当予以撤销。 另，如被告与被征收人未就被征收土地及房屋达成补偿安置协议的情况下，被告应依照相关法律规定向被征收人作出补偿安置决定并及时予以补偿安置。如被征收人对被告作出的补偿安置决定不服可另行依法主张其权利。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的”的规定，判决如下： 撤销被告峨眉山市自然资源局于2019年10月31日作出的峨自然执监交〔2019〕01号《责令交出被征收土地决定书》。 案件受理费50元，由被告峨眉山市自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  曹银萍 审 判 员  陈 黎 人民陪审员  陈一华 二〇二〇年五月二十七日 书 记 员  田 萌