山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁01行终311号 上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府王舍人街道办事处，住所地济南市。 负责人周晨，主任。 委托代理人李克田，该办事处工作人员。 委托代理人张元峰，山东昌平律师事务所律师。 上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市。 法定代表人曹殿军，区长。 委托代理人宋聪慧，济南市历城区司法局工作人员。 委托代理人张宁，山东东城律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）于海燕，男，1958年7月7日出生，汉族，住济南市。 上诉人济南市历城区人民政府王舍人街道办事处（以下简称王舍人办事处）、济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）因与被上诉人于海燕政府信息公开、行政复议一案，不服济南市章丘区人民法院（2019）鲁0181行初252号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年7月8日，原告于海燕向被告王舍人办事处提出政府信息公开申请，请求公开：历城区王舍人街道大辛庄旧村改造对户籍在大辛村的郭广田一户10人、张国靖一户5人、王明鹏一户3人、王立刚一户4人、郑志学一户4人、许志城一户5人房屋拆迁安置补偿费的发放、使用情况。2019年8月5日,被告王舍人办事处向于海燕作出《政府信息公开告知书》，主要内容为：“你申请书面公开的‘历城区王舍人街道大辛庄旧村改造对户籍在大辛村的郭广田一户10人、张国靖一户5人、王明鹏一户3人、王立刚一户4人、郑志学一户4人、许志城一户5人房屋拆迁安置补偿费的发放、使用情况’，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十二条之规定，经大辛管区、大辛村与上述人员沟通，除张国靖一户5人还未安置外，其他人员均不同意公开信息。因此，我处无法对你所需信息进行公开。”原告对该告知书不服，于2019年8月14日向历城区政府申请行政复议。2019年10月8日，历城区政府作出济历城复决字〔2019〕64号行政复议决定书（以下简称64号复议决定），维持了王舍人办事处2019年8月5日作出的《政府信息公开告知书》。原告不服，诉至原审法院。 原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号，以下简称《信息公开条例》）第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”由上述规定可知，在涉及第三方个人隐私的情况下，政府信息是否公开，并不单纯取决于第三方是否同意，还需要考量是否因为公共利益的需要而使个人隐私权进行必要的让渡。本案中，原告申请公开的信息是历城区王舍人街道大辛庄旧村改造对户籍在大辛村的郭广田一户10人、张国靖一户5人、王明鹏一户3人、王立刚一户4人、郑志学一户4人、许志城一户5人房屋拆迁安置补偿费的发放、使用情况。该申请尽管在一定程度涉及其他户的个人隐私，但为了保证旧村改造相关补偿安置工作的公开和公平，消除被拆迁人对是否存在不公平补偿的疑虑和担心，法律对这类个人隐私进行了一定的让渡。《信息公开条例》第十一条规定：“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：（一）城乡建设和管理的重大事项；（二）社会公益事业建设情况；（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；（四）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。”《国有土地上房屋征收和补偿条例》第二十九条第一款规定：“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。”本案虽然涉及的是集体土地上的旧村改造，但对于分户补偿安置情况是否应予公开，集体土地上的旧村改造和国有土地上的房屋征收不应有所差别，可以参照适用。原告作为旧村改造补偿安置权利人，有权知道分户补偿安置等信息，被告应该向原告公开这些政府信息。本案中，被告认为原告申请公开的政府信息涉及个人隐私，于2019年8月5日作出告知书，告知原告无法对其所需信息进行公开，确有不当，应予纠正。因被告王舍人办事处未进行政府信息公开违法，故被告历城区政府作出的64号复议决定应一并撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（六）项之规定，判决:一、撤销被告王舍人办事处于2019年8月5日向原告于海燕作出的《政府信息公开告知书》；二、撤销被告历城区政府于2019年10月8日作出65号复议决定；三、责令被告王舍人办事处于本判决生效之日起20个工作日内依法重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告王舍人办事处负担。 上诉人王舍人办事处不服原审判决上诉称，被上诉人不是大辛庄村集体组织成员，不享有安置补偿的权利，不是该旧村改造安置权利人，被上诉人无权提出公开其他成员的补偿信息，原审法院认定被上诉人为旧村改造补偿权利人，无事实依据。被上诉人申请的事项不属于《信息公开条例》规定的政府信息，因此上诉人决定不予公开。涉案房屋补偿是大辛庄旧村改造，在集体土地上的旧村改造和国有土地上房屋征收有本质上的区别，原审判决认为可以参照适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，没有法律依据。被上诉人申请的事项涉及个人隐私，第三方不同意公开，依法不得公开。请求撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。 上诉人历城区政府不服原审判决上诉称，历城区政府作出的64号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，不存在被撤销的情形。请求撤销原判，维持上诉人的复议决定。 被上诉人于海燕未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《信息公开条例》（711号令）第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。根据上述规定，行政机关具有主动或者依申请公开其在履行行政管理职能过程中制作或者获取的政府信息的法定职责。《信息公开条例》第十五条规定，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。第三十七条规定，申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。根据上述规定，申请公开信息涉及商业秘密、个人隐私等公开会损害第三方合法权益的，以不公开为常态，以公开为例外。对涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的信息，行政机关一般不得公开，但是第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。另外，如果申请公开的信息中虽然涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的信息，但是能够作区分处理的，行政机关应在作出处理后，也应向申请人提供可以公开的信息。据此，行政机关在判断应否向申请人提供涉及商业秘密、个人隐私等公开会损害第三方合法权益信息时，需要平衡个体知情权、第三方权益以及社会公共利益，其中社会公共利益最优、第三方权益次之，最后是个体知情权。行政机关以公开信息会对第三方合法权益造成损害为由不予提供类政府信息公开案件中，法院应围绕以下步骤进行审查：一、是否涉及商业秘密、个人隐私等公开会损害第三方合法权益情形；二、是否可以作区分处理，如能够将损害第三方合法权益的信息作技术性隐匿也不影响申请人获取实质性信息；三、不公开是否会对公共利益造成重大影响。行政机关如果认为不公开会对公共利益造成重大影响，无须征求第三方意见；四、是否征求第三方意见，第三方是否同意公开以及不同意公开理由是否合理。行政机关认为公开可能损害第三方合法权益且不公开不会给公共利益造成重大影响的，应将征求第三方意见列为必经程序，并且要审查第三方陈述的理由是否合理。当然，明显涉及商业秘密、个人隐私的信息，公开必然会损害第三方合法权益，如果行政机关基于效率的考量，在未征求第三方意见情况下迳行作出不予提供答复，也并未实质性损害申请人的知情权。 本案中，上诉人王舍人办事处在原审庭审中陈述，其组建的临时机构王舍人街道办事处工程建设指挥部与本案被申请公开信息中涉及的六户中的五户签订拆迁协议并发放补偿款，另有一户尚未签订协议。也即，被上诉人申请的部分信息系王舍人办事处在履行行政管理职能过程中制作的信息，根据上述规定，其具有根据《信息公开条例》第三十六条的规定，依法作出答复的法定职责。王舍人办事处称尚未对张国靖一户5人进行安置，也即被上诉人申请公开的该户的相关信息不存在，因此其未向被上诉人提供该项信息，并不违反《信息公开条例》第三十六条第（四）项的规定。关于涉案另外五户补偿安置费发放、使用情况信息是否涉及个人隐私以及王舍人办事处能否因第三方因不同意公开而不予公开问题。被上诉人申请公开王舍人办事处对涉案五户补偿安置费发放、使用情况，基本上是等同于公开涉案五户获取补偿安置费情况，属于个人隐私，王舍人办事处就是否公开信息征求该五户的意见并不违反《信息公开条例》的规定。但是，补偿安置费具体发放以及使用情况系行政机关履行补偿安置职责的重要内容，是衡量补偿安置工作是否公平公正的重要标准，也与被拆迁人切身利益密切相关，是其关注的焦点。公开个体获取补偿安置费情况有利于监督、推动行政机关依法公平公正履行补偿安置职责，属于《信息公开条例》规定的不公开会对公共利益造成重大影响的范畴。因此，王舍人办事处以涉案五户不同意公开信息为由，作出不予提供相关信息的告知书，不符合《信息公开条例》的规定，应予以撤销。历城区政府作出的维持王舍人办事处作出被诉告知行为的复议决定亦应一并予以撤销。需要说明的是，王舍人办事处公开上述信息的目的为被上诉人知晓涉案五户的个人信息以及该信息公开后可能他人知晓，因此如果在信息中涉及涉案五户个人身份信息如公民身份号码、联系电话等足以确定个人身份的信息以及安置房屋详细位置等信息的，应作必要的技术性隐匿处理。《信息公开条例》并未将申请人与申请公开信息具有关联性作为其申请信息公开的条件，对上诉人关于被上诉人无权提起本案信息公开资格的主张，本院不予支持。修订后的《信息公开条例》（国务院令第711号）已经自2019年5月15日起施行，原审判决引用原《信息公开条例》不当，本院予以纠正。 综上所述，上诉人王舍人办事处、历城区政府的上诉请求不成立，本院不予支持。原审判决处理结果正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人济南市历城区人民政府王舍人街道办事处、济南市历城区人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙宝林 审 判 员 陈 伟 审 判 员 胡一帆 二〇二〇年五月二十一日 法官助理 孙辉妮 书 记 员 常 玉