广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终113号上诉人（原审原告）林土炎，男，1971年1月19日出生，汉族，住广东省吴川市。上诉人（原审原告）林国忠，男，1966年6月28日出生，汉族，住广东省吴川市。上诉人（原审原告）李秀云，女，1964年11月1日出生，汉族，住广东省吴川市。上诉人（原审原告）杨日来，男，1972年7月4日出生，汉族，住广东省吴川市。上诉人（原审原告）黎上强，男，1971年3月4日出生，汉族，住广东省吴川市。上诉人（原审原告）李日妹，女，1964年7月22日出生，汉族，住广东省吴川市。上列上诉人的诉讼代表人林土炎、林国忠，身份信息同上。被上诉人（原审被告）湛江市人民政府，住所地广东省湛江市赤坎区跃进路67号。法定代表人姜建军，该市市长。委托代理人麦思，湛江市鉴江水利枢纽管理处工作人员。委托代理人莫爵杨，广东辉恒律师事务所律师。原审第三人吴川市人民政府，住所地广东省吴川市文明路10号。法定代表人陈恩才，该市市长。原审原告杨华轩，男，1964年5月15日出生，汉族，住广东省吴川市。原审原告杨日轩，男，1967年10月3日出生，汉族，住广东省吴川市。原审原告林亚帝，男，1958年9月9日出生，汉族，住广东省吴川市。原审原告林国才，男，1953年9月14日出生，汉族，住广东省吴川市。原审原告林土新，男，1971年11月23日出生，汉族，住广东省吴川市。原审原告林华施，男，1964年8月17日出生，汉族，住广东省吴川市。林土炎等12人诉湛江市人民政府行政补偿纠纷一案，林土炎、林国忠、李秀云、杨日来、黎上强、李日妹等6人（以下简称林土炎等6人）不服广东省湛江市中级人民法院（2018）粤08行初321号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，由于湛江市鉴江供水枢纽工程的兴建，对吴川市黄坡镇等地区渔业生产和渔民生活产生影响，湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部办公室于2010年4月28日向被告湛江市人民政府上报湛鉴水〔2010〕23号《关于上报（送审稿）的请示》，提出了鉴江供水枢纽工程项目征用地拆迁补偿安置方案，在该方案中拟对符合条件的渔业劳动力购买养老保险，具体按每人每月228元最低社保线，一次性购买15年，人均共需41040元。湛江市人民政府于2010年5月7日作出湛府函〔2010〕144号《关于同意鉴江供水枢纽工程征用地拆迁补偿安置方案的批复》（以下简称“湛府函〔2010〕144号《批复》”），同意湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部办公室上报的湛鉴水〔2010〕23号文。方案具体实施过程中，经吴川市人民政府、湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部办公室、湛江市海洋渔业局的等单位多次磋商，一致建议对安置方案的相关补助内容和标准进行调整。吴川市人民政府于2011年10月14日向湛江市人民政府报送吴府〔2011〕62号《关于调整鉴江供水枢纽工程影响我市渔业生产和渔民生活安置方案的请示》，其内容中“三、黄坡渔业大队渔民生活安置补偿……（二）渔民生活安置补助”的意见为，“原方案提出给渔民劳动力购买养老保险，由于我市在项目建设中没有给渔民购买社保个案，而湛府函〔2010〕144号《批复》中已批准该项补贴。建议将‘渔业劳动力购买养老保险补偿’改为‘渔民生活补助’。……由于社保部门实行新的缴费标准，建议按渔民生活补贴解决处理。现改为：按每人每月生活补贴336元，按10年计，每人平均40000元，按指挥部已核实并经我市海洋渔业主管部门通过中央渔船数据库核对确认的黄坡渔业队179艘持证在册渔船，连同生产损失安置补偿费按渔船功率等次按货币一次性补助到船，由其扩大生产或自谋出路。由船主凭其生产渔船证书及身份证和户口簿申领。此渔民生活安置补助只限于黄坡渔业大队纯渔民，以外的渔船和渔民，只对渔船作生产安置补偿，不适用渔民生活安置补助。……”同时该方案建议以渔船为单位界定补助对象。按持证渔船的劳动力分三个等次：①渔船功率在8.7以下的按2人计；②渔船功率在8.8-29.9千瓦的按3人计；③渔船功率在30千瓦以上的按4人计。被告湛江市人民政府于2012年5月6日向第三人吴川市人民政府作出湛府函〔2012〕195号《关于同意调整鉴江供水枢纽工程影响吴川市渔业生产和渔民生活安置方案的批复》（以下简称“湛府函〔2012〕195号《批复》”），主要内容为：“经研究，原则同意所报的《调整鉴江供水枢纽工程影响吴川市渔业生产和渔民生活安置方案》，请抓紧组织实施。此方案与本府和市鉴江供水枢纽工程指挥部原来所制订的安置方案不一致的，以此方案为准。”随后，有关部门按照前述文件的要求对相关补偿对象进行了补偿，发放了渔船生产安置补偿、渔民生活补助。案外人郑培华等144人对湛府函〔2012〕195号《批复》不服，向广东省人民政府提起行政复议申请。广东省人民政府于2013年4月17日作出粤府行复〔2013〕41号《行政复议决定书》，认为吴川市人民政府在组织实施征地安置方案过程中，重新拟定新的补助内容和标准，未依照相关规定向利害关系人公告新的补偿标准并征求听取其意见，湛江市人民政府在作出涉案批复时未尽到谨慎审查义务，补偿安置方案确定后也未依法公告。因此，涉案批复违反法律、法规规定的程序。决定：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，确认湛江市人民政府作出的《关于同意调整鉴江供水枢纽工程影响吴川市渔业生产和渔民生活安置方案的批复》违法，并责令湛江市人民政府依法定程序重作具体行政行为。2013年7月31日，有关部门举行了“鉴江供水枢纽工程库区黄坡渔业队无船渔民听证会”，按前述广东省人民政府行政复议决定的要求，就渔民补偿安置问题听取了听证代表的意见。本案原告暨诉讼代表人林土炎、林国忠参加了该次听证会。2016年1月27日，湛江市鉴江供水枢纽工程建设管理处向湛江市人民政府提交鉴建管〔2016〕16号《关于鉴江供水枢纽工程受影响农村有证渔船生活补助问题的报告》，提出对吴川市库区等农村有证渔船发放生产补偿与生活补助的意见。2016年5月19日，湛江市人民政府召开市政府第93次常务会议形成市政府常务会议纪要（9），研究同意湛江市鉴江供水枢纽工程建设管理处鉴建管〔2016〕16号文，对受鉴江供水枢纽工程建设影响的农村有证渔船支付群众生活补助的建议。随后有关部门已向相关符合条件的补偿对象发放了生活补助。2017年5月本案原告所在的吴川市黄坡镇渔业居民委员会向湛江市人民政府寄交EMS特快专递，向湛江市人民政府提出补偿申请。2018年4月，本案林土炎等12名原告提起本案诉讼，请求判令湛江市人民政府按湛府函〔2010〕144号《批复》的规定为其购买养老保险或按此标准金额向其发放相关款项（按每人每月228元最低社保线，一次性购买15年，人均共需41040元，合计27866160元的标准购买，湛府函〔2010〕144号《批复》生效后增加的符合条件的户数另行计算）。另查，针对吴川市黄坡镇渔业居民委员会购买养老保险的问题，吴川市社会保险基金管理局于2017年9月15日向湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部办公室发出《关于对的答复》，主要内容为：根据粤人社发〔2011〕237号文的规定，符合下列两个条件的企业未参保人员才能一次性缴费纳入我省城镇企业职工基本养老保险：人员范围条件：现为广东省户籍，至本通知实施之日前曾与我省各类企业、国家机关、事业单位、社会团体和民办非企业建立劳动关系，因所在单位关闭破产，被吊销营业执照、被撤销、无生产经营能力等原因无力承担缴费责任或因超过法定时效无法要求用人单位补缴，从未参加我省城镇企业职工基本养老保险的各类人员。建立劳动关系条件：一次性缴费年限依据达到国家规定的退休年龄前建立劳动关系的工作年限确定，劳动关系通过个人的人事档案资料、劳动合同书、工资支付凭证等能证明本人曾有过的工作经历的材料、或人民法院、劳动仲裁委员会依法作出的生效法律文书进行确定。再查，庭审过程中，原告林华施、林亚帝、杨华轩明确承认已领取了17.5万元的补偿款；杨日轩明确承认已领取13.5万元的补偿款。被告湛江市人民政府提供的证据显示原告林华施、林亚帝、杨华轩、杨日轩已足额领取了全部渔船生产安置补偿和渔民生活补助。而其他原告或为农村无证渔船船主，或为农村普通渔民。原审法院审理认为，本案属于诉人民政府不履行行政补偿法定职责纠纷，争议焦点是：林土炎、林国忠等原告是否符合本案补偿安置条件的问题。由查明事实可知，根据湛江市人民政府批复同意的吴川市人民政府吴府〔2011〕62号文内容，以及湛江市人民政府2016年5月19日常务会议纪要通过的内容，可以确认本次针对鉴江供水枢纽工程建设安置补偿的对象，是有合法证件的渔船及相关人员。在案证件显示除林华施、林亚帝、杨华轩、杨日轩外的其他8名原告，均没有提供证据显示其拥有合法的由主管部门登记的持证渔船，因此该8名原告不是本次鉴江供水枢纽工程建设安置补偿的对象。而有关部门制定的为渔民购买养老保险的最初方案，不符合相关规定，不具有可操作性，吴川市人民政府与有关部门多次磋商后，将该方案变更为发放“渔民生活补助”，并经湛江市人民政府作出湛府函〔2012〕195号《批复》同意。虽该《批复》因程序违法，被广东省人民政府经复议确认违法，但针对本次安置补偿的实体条件，即安置补偿对象为：持证渔船及劳动力（以船带人）的安置方案并没有改变。湛江市人民政府常务会议纪要对受鉴江供水枢纽工程建设影响的农村有证渔船群众给予生活补助的事实，再次重申了安置补偿对象为：持证渔船及劳动力（以船带人）的原则。且湛府函〔2010〕144号《批复》中购买养老保险的相关内容已被发放“渔民生活补助”的内容所修改替代。所以，林土炎、林国忠等8名原告请求按湛府函〔2010〕144号《批复》为其购买养老保险或按此标准发放补偿款的请求，明显属于理据不足。庭审中，原告林华施、林亚帝、杨华轩、杨日轩明确确认已领取了补偿款，而湛江市人民政府提供的证件显示上述4人已领取补偿款的项目为“渔船生产安置补偿”和“渔民生活补助”，这种情况下，上述4原告再申请按湛府函〔2010〕144号《批复》为其购买养老保险或按此标准发放补偿款，属于重复申请补偿，理据亦属明显不足，对4人诉求一并不予支持。综上，林土炎、林国忠等12名原告的诉讼请求，理由不能成立，对其诉讼请求原审法院不予支持。被告湛江市人民政府的答辩意见，理据充分，予以采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告林土炎、林国忠、林亚帝、杨华轩、杨日轩、李秀云、黎上强、李日妹、杨日来、林国才、林土新、林华施的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告林土炎、林国忠、林亚帝、杨华轩、杨日轩、李秀云、黎上强、李日妹、杨日来、林国才、林土新、林华施共同负担。上诉人林土炎等6人不服一审判决，提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。主要理由：一、一审认定事实错误。会议纪要不具有可诉性，不是具体的行政行为，湛江市人民政府没有重新作出具体行政行为。二、其起诉请求并不是要求湛江市人民政府为所有符合湛府函〔2010〕144号《批复》的上诉人购买养老保险，而是要求湛江市人民政府按湛府函〔2010〕144号《批复》的标准为上诉人一次性发放补偿款。被上诉人湛江市人民政府二审答辩称：一、一审判决认定事实正确。1.本项目工程对于黄坡渔业大队的补偿对象限定为合法持证渔船及纯渔民，而本案上诉人均没有证据显示其拥有由主管部门登记的持证渔船，一审认定其不是本次安置补偿对象正确。2.依照《中华人民共和国渔业法》第二十三条第一款、第四十一条的规定，国家对捕捞业施行许可证制度，未取得许可擅自捕捞的，属于违法行为。本案上诉人不能提供合法持证渔船的证据，其本身也不是以捕鱼为生，上述工程不会对其生活生产产生任何实质影响。3.该府已按粤府行复〔2013〕41号《行政复议决定书》要求完善听证程序后重新作出具体行政行为。二、上诉人要求按湛府函〔2010〕144号《批复》规定的标准一次性发放补偿款无事实及法律依据。1.湛府函〔2010〕144号《批复》没有一次性发放补偿款的规定。2.湛府函〔2010〕144号《批复》已被湛府函〔2012〕195号《批复》所修改。3.上诉人李秀云、林国忠户籍登记并非为渔民户口的渔业居委会居民，不属于补偿对象。综上，请求：驳回上诉，维持原判。原审第三人吴川市人民政府以及原审原告杨华轩等6人未提交二审意见。经审查，本院对原审法院审理查明的事实予以确认。本院认为，在原审程序中，林华施、林亚帝、杨华轩、杨日轩等4人明确其已领取过补偿，原审法院认定上述4人提起本案诉讼，属于重复申请补偿，判决驳回其诉讼请求。宣判后，上述4人并未向本院提起上诉。经审查，原审判决的上述认定正确，本院予以确认。结合上诉人、被上诉人的诉辩意见，二审的焦点问题是林土炎、林国忠、李秀云、杨日来、黎上强、李日妹等6人是否属于本案补偿安置对象，能否依照湛府函〔2010〕144号《批复》请求湛江市人民政府为其一次性趸交15年的养老保险。根据社保部门作出的涉案复函，湛府函〔2010〕144号《批复》原定的一次性购买15年养老保险的相关补偿方案内容，与现行社保政策不符，客观上无法得到执行。湛江人民政府据此作出湛府函〔2012〕195号《批复》，对上述补偿项目予以调整，改为发放“渔民生活补助”，符合客观实际。尽管该《批复》后因程序问题被广东省人民政府作出的粤府行复〔2013〕41号《行政复议决定书》确认为违法并责令依照法定程序重作，但湛江市人民政府已按复议决定的要求，完善了听证等程序，并召开市政府常务会议对调整后的“渔民生活补助”等补偿方案予以审议同意。而且，从吴川市委、市政府吴报〔2017〕14号《中国共产党吴川市委员会关于黄坡镇渔业居民委员会反映鉴江供水枢纽工程影响捕鱼作业及生活出路问题的办理情况报告》以及湛江市人民政府提交的《有证渔船发放情况汇总表》《渔船渔民安置资金计算表》《渔船渔民安置补偿发放签领表》等相关证据看，相关渔民生活补偿也已按调整后的补偿项目及标准发放到位。虽然湛江市人民政府常务会议通过后并未再次作出专门批复，但应当可以认定该府实际上已重新作出批准行为，原湛府函〔2010〕144号《批复》中购买养老保险的内容实则已被发放“渔民生活补助”的内容所修改替代，且从补偿金额上看，调整后的补助金额与之前确定一次性购买养老保险金额基本一致，没有降低原补偿标准。相关渔民收到该补助后也可按现行社保相关规定，自愿向人社部门申请参加养老保险。湛江市人民政府调整后的补偿方案并无违法之处，可以作为认定该府是否履行补偿职责的依据。因此，上诉人起诉要求湛江市人民政府仍按湛府函〔2010〕144号《批复》为其购买养老保险欠缺事实根据和法律依据，本院不予支持。另外，从本案查明的事实看，无论是湛府函〔2010〕144号《批复》，还是湛府函〔2012〕195号《批复》，以及2016年5月19日湛江市人民政府常务会议纪要，所确定涉案工程安置的补偿对象均排除无证渔船，最终确定的补偿对象为合法持证渔船以及相关纯渔民（以船带人）。林土炎、林国忠、李秀云、杨日来、黎上强、李日妹、林国才、林土新等人均未提交其有合法持证渔船的相关证据，原审判决据此认定上诉人等人不属于本次安置补偿对象并无不妥。综上所述，原审判决驳回林土炎等人的诉讼请求正确，本院依法予以维持。综上，上诉人林土炎、林国忠、李秀云、杨日来、黎上强、李日妹的上诉请求不成立，本院予以驳回。被上诉人湛江市人民政府答辩意见有理，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人林土炎、林国忠、李秀云、杨日来、黎上强、李日妹负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年五月二十二日书记员  杨海萍