河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终243号上诉人（一审原告）田万顺，男，1966年5月7日出生，汉族，住郑州市中原区。被上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路200号。法定代表人李晓雷，区长。原审第三人郑州市住房保障和房地产管理局，住所地郑州市郑东新区商务外环路28号。法定代表人赵红军，局长。田万顺因诉郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）履行法定职责一案，不服郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初540号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭书面审理了本案。本案现已审理终结。田万顺一审诉称，其系郑州市中原区人民法院法官，干警住房是由中原区政府将自管公房拨给单位，再由单位分配给符合居住条件的干警居住。1995年中原区人民法院将中原区中原西路72号院5号楼2单元7号房屋一套分配给田万顺，田万顺交纳了六千元的集资款。2014年初，田万顺接到辖区办事处通知，该房屋要进行拆迁改造，2014年10月29日，田万顺与旮旯王村庄连片国有土地改造项目指挥部（以下简称改造指挥部）签订了《临时过渡协议》，后拆迁工作停滞。2016年拆迁工作重新进行，因各种原因，田万顺与改造指挥部就补偿安置事宜未能达成一致意见。后中原区政府告诉田万顺，田万顺居住的房屋属于遗留问题，待郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）新的房改政策出台后，再按照新的房改政策进行解决。2018年8月31日，郑州市政府发布了郑政文【2018】154号《郑州市人民政府关于解决我市房改工作遗留问题的通知》（以下简称154号文），按照该文件之规定，田万顺有资格参与住房改革和购买存量公有住房。田万顺多次找中原区政府有关领导和相关部门要求按文件规定为田万顺办理参加住房改革审批手续，2018年9月17日中原区政府所属区直机关事务管理局向田万顺出具《告知函》和《通知》各一份，要求田万顺提供参加住房改革的相关资料，中原区政府在审查了田万顺提供的资料后口头告知田万顺，田万顺符合参加住房改革的条件，让田万顺回去等办理房改手续的通知。期间，田万顺多次询问中原区政府何时能办理房改手续，但中原区政府均以各种理由推托。后经向区、市房改部门咨询，得知中原区政府根本未将田万顺提交的参加房改手续的材料上报两级房改办，使田万顺失去了参加房改的最后一次机会。中原区政府不履行职责的行为，严重损害了田万顺的合法权益。事实上，早在2016年11月30日，中原区政府已就中原西路72号院区管31套公房处置问题形成了会议纪要，该纪要明确规定：鉴于31套公房承租户情况复杂，对有单位且单位已出具相关证明的承租户，由区机关事务局出具签订搬迁协议的委托书……。中原区政府故意隐瞒该事实，不告知田万顺并向田万顺出具委托书使得田万顺无法签订搬迁协议，中原区政府的行为是典型的不履行职责行为。田万顺居住使用案涉房屋20多年，在郑州市政府154号文出台后，亦按中原区政府要求提供了参加房改的资料，中原区政府未按上述文件规定上报田万顺的资料，其不履行职责的行为严重侵犯了田万顺的合法权益。第三人系房改主管部门，接收、审查上报的参加房改材料并作出资格认定是其法定职责。故请求法院判决：一、中原区政府履行法定职责，按照154号文的规定，将田万顺按照中原区政府要求提交的参加房改材料上报郑州市住房制度改革委员会办公室办理房改审批手续；二、判令郑州市住房保障和房地产管理局收到田万顺参加房改材料后，依据154号文的规定，对田万顺参加住房改革的资格进行审查和认定；三、本案诉讼费用由中原区政府承担。郑州铁路运输中级法院一审认为，《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”本案中，田万顺所提诉讼的实质系要求确认其具有购买案涉公房的资格，涉及相关公房改革政策的适用问题，属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，依法不属于人民法院诉讼受案范围。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回田万顺的起诉。案件受理费50元退回田万顺。田万顺不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实错误。首先，上诉人于1995年通过中原区人民法院党委研究决定,通过集资分得案涉,并在案涉房屋居住近二十年。期间由于被上诉人怠于履行职责,造成上诉人失去福利分房的机会。郑政文【2018】154号文件的出台本是对被上诉人怠于履行职责行为的补救,但由于被上诉人的强制拆迁行为，造成房屋灭失。其次，一审法院认定上诉人的诉求是历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，是错误的。上诉人1995年就已符合房改政策，而非现在才享有资格。但是由于被上诉人的怠于履行职责，一直未给上诉人办理相关手续,上诉人提供的临时安置补偿协议也明确了案涉房屋的所有权人，上诉人的诉求是拆迁补偿问题。二、一审法院根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》中第三条规定的历史遗留问题进行错误的扩大解释，系适用法律错误。首先，国发【1994】43号文件第一条明确规定，城镇住房制度改革是国家经济体制改革的重要组成部分,根本目的是为了建立与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化。从此条规定不难看出，城镇住房制度改革是纳入国家经济体制改革的体系中的，其中包含经济适用房、商品房的建设，住房公积金制度的建立等等,并不是被上诉人所认为的住房制度改革就是单位将自己的房屋出售给职工那么简单。文件第七条（三十）还明确规定，加快住房建设和推进城镇住房制度改革是各级人民政府的重要职责。被上诉人作为一级政府，贯彻、落实、执行国家房改政策是其法定职责。因此，本案属于人民法院审理行政诉讼案件的受理范围。其次，被上诉人作为房改的政策执行机关，只需向上诉人解释向哪个部门、如何申请才能得到解决，并监督相关部门依法切实有效地解决相关问题，其本质上是一个程序性的问题，并不牵涉到《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条的规定中所述历史遗留实体问题。再次，上诉人并非要求被上诉人将上诉人租住的房屋出售，而是诉求被上诉人按照154号文件规定，将上诉人按照其要求提交的参加房改的材料提交给郑州市住房保障和房地产管理局进行审查，也就是对上诉人是否具有参加房改的资格给予认定。被上诉人拒不将上诉人参加房改材料上报审查，是典型的不履行法定职责的行为。最后，《行政诉讼法》及其解释所列人民法院受案范围，是概括性的，其中涵盖了许多具体的行政行为。就本案而言，上报上诉人参加房改资料是其法定职责,应当涵盖在人民法院受理案件范围之中，一审法院以《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》为依据，对历史遗留问题规定条款进行错误的扩大解释情况下,将上诉人的诉讼排除在人民法院受理行政案件范围之外，是错误的。三、一审庭审中被上诉人明确承认上诉人享有购房资格但被上诉人并未履行法定职责。被上诉人不仅没有将上诉人的房改材料上报,还在未通知上诉人的情况下将案涉房屋拆除，不但不能够化解矛盾、解决纠纷、维护社会和谐,反而激化了矛盾,使得上诉人的合法权益受到侵害。显然是没有尽到其作为人民政府化解矛盾、解决纠纷以及对相关问题如何解决履行解释说明的义务。被上诉人没有履行法定职责。四、鉴于上诉人享有购房资格的既定事实,房屋灭失后无法进行房改的客观原因,被上诉人应当按照相关政策对上诉人进行相应的货币补偿。上诉人具有购房资格，被上诉人对此也予以认可，被上诉人应该结合《郑州市中原区旮旯王村庄连片国有土地改造项目住宅房屋拆迁安置办法（货币补偿）》的政策，对上诉人进行合理的补偿。综上，请求撤销一审裁定，发回重审或改判。被上诉人中原区政府未提交书面答辩意见。本院认为，田万顺在本案中所申请履行职责的事项，在本质上涉及公有房屋的改制问题，此属于职工与单位之间或职工与有关职能管理部门之间的内部关系，无法从行政法的角度进行规范，不属于行政诉讼受案范围。一审裁定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 松审判员 蒋跃峰审判员 马传贤二〇二〇年五月二十八日书记员 玄晟颐