海南省文昌市人民法院行政裁定书(2020)琼9005行审91号申请执行人文昌市林业局，住所地文昌市文城镇文建路84号。法定代表人吴某，局长。委托代理人张某，文昌市林业局法律顾问。委托代理人林某，文昌市林业局林地股股长。被执行人海南思捷生态旅游开发有限公司，住所地文昌市会文镇边海福园村外小摊坡地。法定代表人邢某，董事长。委托代理人李某，海南东方国信律师事务所律师。委托代理人朱某，海南东方国信律师事务所实习律师。申请执行人文昌市林业局于2020年4月2日向本院申请强制执行文林罚决字[2019]第164号《林业行政处罚决定书》（以下简称164号处罚决定）。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了听证，本案现已审查终结。申请执行人文昌市林业局称，被执行人海南思捷生态旅游开发有限公司在文昌市××镇非法占用林地建硬件设施的行为，违反了《海南省红树林保护规定》第二十五条之规定。我局依法于2019年6月5日对被执行人立案查处，于2019年7月4日作出[2019]第164号处罚决定：1.责令30天内自行拆除非法占用林地2926平方米范围内所有建筑与设施，恢复原貌；2.处予对非法改变林地用途每平方米100元，共计292600元人民币的罚款。2020年3月26日，申请执行人向被执行人送达《履行林业行政处罚决定催告书》，催告其履行法定义务。在法定履行期限届满后，被执行人仍未履行该处罚决定所确定的第一、二项义务。现申请法院强制执行上述处罚决定的内容。申请执行人向本院提交了如下证据：1.非法占用林地综合材料；2.责令通知书；3.立案登记表；4.林业行政处罚意见书；5.林业行政处罚先行告知书及送达回证；6.林业行政处罚听证权利告知书及送达回证；7.林业行政处罚决定书及送达回证；8.履行林业行政处罚决定催告书及送达回证；9.强制执行风险评估报告；10.技术评估意见书；11.林业行政处罚勘验、检查笔录及方位图；12.现场辨认照片；13.当事人询问笔录；14.与本案相关的笔录及亲笔证词；15.资质证书；16.执法证书；17.委托书原件；18.法定代表人身份证明；19.组织机构代码证。被执行人海南思捷生态旅游开发有限公司辩称，一、涉案行政处罚程序及行政强制执行程序违法。（一）涉案行政处罚程序违法。1.文昌市林业局提交至法院的证据6.《林业行政处罚事先告知笔录》、《林业行政处罚事先告知书》及送达回证、证据7.《林业行政处罚听证权利告知书》及送达回证、证据8.《林业行政处罚决定书》及送达回证、证据9.《履行林业行政处罚决定催告书》及送达回证等文书，均采用了直接送达的方式由符策谋在受送达人签名处签字并注明为代收。根据我国《行政处罚法》第40条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《行政强制法》第38条：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”《民事诉讼法》第85条规定：“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人......受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。”本案受送达人为思捷公司，法定代表人为邢某，根据相关法律规定应将涉案文书送达法人、公司收件人或代理人，但涉案法律文书的送达回证签字处均为符策谋代收，符策谋不是思捷公司员工，公司员工社保缴纳名册上无此人姓名，亦不是思捷公司的代理人。文昌市林业局在未核实符策谋是否为思捷公司员工并具有签收文书的权限的前提下，仅凭符策谋签字的送达回证而继续执法工作，严重损害了思捷公司享有的陈述、申辩、申请听证及提起行政复议和行政诉讼的权利。此外，符策谋在送达回证上的签字字迹和其在笔录上签字字迹差距较大，对送达回证签名的真实性有异议。2.行政处罚的相关文书应当由两名以上执法人员依照法定程序送达，即使未有法条明令规定前述内容，但在实践中普遍认为文书送达属于执法范畴，应参照我国《行政处罚法》第37条规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件......”严格落实两人以上执法的行政执法原则。本案证据9.《履行林业行政处罚决定催告书》送达回证的送达人签名仅有一位执法人员签字，显然，本案行政处罚的催告书送达违反了两人以上执法的行政执法原则。此外，我国《行政强制法》第35条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”反观本案证据9.《履行林业行政处罚决定催告书》的内容既未载明罚款的给付方式，也未告知当事人依法享有的陈述权和申辩权，文昌市林业局的行为显然剥夺了当事人的合法权益。3.思捷公司是基于2012年7月9日与符永斌签订的《福园村民兴育苗场转租合同书》获得涉案地块使用权，也就是说因合同签订前的历史遗留问题所引发的一切债权债务关系，最终思捷公司都将通过法律途径向发包人追偿，由符永斌承担最终责任。鉴于涉案行政处罚牵涉到第三方符永斌的权益，因此，文昌市林业局的处罚决定存在遗漏处罚对象的问题，同时也剥夺了利害关系人符永斌的知情权、陈述、申辩、申请听证及提起行政复议和行政诉讼的权利，涉案行政处罚对象有误。（二）涉案申请行政强制执行程序违法。1.证据8.《林业行政处罚决定书》的送达回证上载明的送达日期为2019年7月4日，根据我国《行政强制法》第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”依照法律规定，文昌市林业局应在思捷公司提起行政诉讼期限届满即2020年1月4日后的三个月内向文昌市人民法院申请强制执行。根据现有材料得知，本案的立案时间为4月8日，对于是否存在超期限申请执行的问题，请法院予以查明。参照《最高人民法院关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（一）》，本案不符合适用诉讼时效中止及顺延诉讼期间的情形，况文昌市人民法院早已于2020年2月3日就已经恢复办公，并未受不可抗力因素影响导致无法立案，即便存在不可抗力因素，文昌市人民法院也开通了网上立案通道。据此，文昌市林业局未在法定期限内申请强制执行不合法。2.若本案以接收材料时间2020年4月2日认定为提起强制执行申请之时间，那么根据《行政强制法》第54条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”本案证据9.《履行林业行政处罚决定催告书》的送达时间为2020年3月26日，显然在4月2日提起强制执行申请不符合法律规定。综上，本案的行政处罚程序和申请强制执行程序存在诸多违反法定程序的情形，法庭应不予执行本案。二、涉案行政处罚认定的事实和法律依据错误。（一）非法变更林地用途、非法占用林地属历史遗留问题，真正的违法行为人应为符永斌、符永廉和林日大。1.2010年9月3日，符永廉、林日大因非法占用林地3.12亩被文昌市林业局作出行政处罚决定（文林罚书字2010第5号），处以罚款62310元并责令拆除养殖设施，恢复原状。2.2012年7月9日，经文昌市会文镇政府、文昌市会文镇农业服务中心及边海村民委员会福园村民小组同意，符永斌作为代表，将其与符永廉、林日大共同承包经营的位于文昌市××镇民兴育苗场4.61亩土地转包给思捷公司使用。3.2014年7月，威马逊台风席卷海南省文昌市，涉案地块的养殖设施遭到台风的毁损。因此，思捷公司在同年对毁损的生产设备及生活设施进行修缮，根据被台风毁损时的涉案地块照片可以看出地面已是水泥地，不具备种植条件。4.2018年1月23日，会文镇边海村委会副书记符永强称，早在2009年前，村民就在涉案土地上种植番薯、花生等农作物，且有自然生长的野菠萝植物。由此可知，自2009年起，涉案土地的林地用途就开始发生转变，在符永斌、符永廉和林日大承包涉案地块后就改造为养殖设施及居住楼。5.2018年3月15日，在符永斌的询问笔录中承认了他与符永廉和林日大曾因非法占用林地被行政处罚，由于当时文昌市人民法院未拆除养殖设施，原承包人符永斌、符永廉和林日大就继续经营养殖厂直至思捷公司承包涉案地块。根据符永斌描述，涉案地块在出租给思捷公司之时，就存有158个养殖池、一栋两层约300平方米的楼房、一栋约100平方米的工人宿舍及两个约300平方米的蓄水池，此部分内容可与思捷公司在2012年7月16日交接涉案地块时拍摄的养殖场现状图相互映照。此外，符永斌自认当时曾被处以罚款，但只缴纳了8000元的罚款，后此事不了了之直至养殖厂转包给思捷公司。（二）思捷公司的行为不符合非法占用林地行政违法责任的构成要素由于行政处罚和刑罚在责任性质上都具有惩罚性、制裁性，都体现为对受罚对象一种法律上的否定评价和新的义务负担，只是二者对社会的危害程度不同，故在此以刑法的“四要素”理论对思捷公司不构成非法占用林地行政违法责任的分析如下。1.从客体及客观方面分析，非法占用林地行为侵害的行政法律规范所保护的法益为红树林生态资源、生物多样性及生态的恢复。结合实际情形看，变更林地的用途的行为自2009年就已发生，将涉案林地改造为硬化设施的行为人为符永斌、符永廉和林日大，也就是说思捷公司后续的不知情占用行为仅可能侵害的法益为阻碍红树林生态的恢复。思捷公司事实上存在持续使用涉案养殖设施的行为，但对于是否构成阻碍红树林生态的恢复，仍需进一步查清符永斌、符永廉和林日大建造的地面水泥硬化对环境损害程度如何，林地是否具有恢复复垦的可能，若林地因符永斌、符永廉和林日大建造的地面水泥硬化造成永久性损坏，那么思捷公司的行为就不具有阻碍红树林生态恢复的可能即不存在法益侵害性。2.鉴于主体方面争议性不大，故此部分重点在于对主观方面的分析。在行政处罚中，一般都是采取过错推定的归责原则，通常无需对被认定违法的行为人主观过错负举证责任，只要证明相对人实施了违法行为，就认定行为人具有主观过错。被认定违法的行为人认为自己没有主观过错，则应承担举证责任。其如能证明自己的行为确实没有主观过错，其行为即不构成“行政违法行为”。思捷公司不存有主观过错，其一，在承包涉案地块时，地面现状已铺设了水泥地面等硬化设施（符永斌询问笔录及思捷公司拍摄的交接承包地时现场照片可相互印证此事实），思捷公司经现场勘验无法得知涉案地块原为林地；其二，涉案地块的四至范围内既没有划界立碑，也没有任何与红树林保护有关的保护标志，普通民众难以意识到此处为防护林带，行政主管部门存在一定的疏漏之处；其三，思捷公司在与符永斌签订承包合同前，对边海村委会福园村与符永斌于2009年10月1日签订的两份《福园村育苗场土地承包合同书》已尽了核实义务，两份合同书均写明项目名称为“育苗场”，顾名思义则是培育水产的养殖厂，与勘验现场现状一致。此外，合同有原承包方庄雪吟、符策春、符策勇、付策培、边海村民委员会及福园村民小组签字盖章，合同合法有效；其四，思捷公司与符永斌于2012年7月6日签订的《福园村民兴育苗场转租合同书》也明确了项目名称为“育苗场”，且合同签订经文昌市会文镇政府、文昌市会文镇农业服务中心及边海村民委员会福园村民小组同意。综合前述情况来看，对承包涉案地块的合同及报批手续事宜，思捷公司已尽承包农村集体土地应当注意的法律义务，不存在任何过错和疏漏之处。既然文昌市会文镇政府、文昌市会文镇农业服务中心及边海村民委员会福园村民小组等当地政府部门及村集体都无法明确知道涉案地块原为林地的历史情况，思捷公司作为港澳独资的企业法人，对当地历史情况更是难以了解，只能选择相信政府部门。若以此追究思捷公司的过错，是否亦有违信赖保护原则？综上，思捷公司在不存在主观危害目的且不存在过错，也从未实施破坏林地的行为，文昌市林业局未查清本案事实贸然作出处罚决定不符合法律规定。（三）涉案行政处罚的法律依据错误。1.据前文所述，符永斌、符永廉和林日大为涉案地块的发包人，符永廉和林日大委托符永斌为代表，将已改造为养殖厂的涉案地块转包给思捷公司。思捷公司在符合我国《农村土地承包法》及相关法律法规的前提下，经文昌市会文镇政府、边海村民委员会及村民的批准同意承包了涉案地块。退一步而言，若要认定思捷公司存在行政违法行为，也应适用的是有关土地承包法及经营权流转的相关法律法规，并非是与环境保护的相关法律规定。2.证据8.《林业行政处罚决定书》作出处罚决定所依据的《海南省红树林保护规定》第25条：“违反本规定，非法占用红树林地修建旅游设施或者进行工程建设的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期拆除，恢复原状，并依照海域使用、土地管理的有关法律、法规予以处罚......”有误。前文已详细论述了思捷公司是否具有法益侵害性尚待核实，况且思捷公司在承包时不可能得知涉案地块原为林地，不具有实施持续违法行为的主观目的，也不存在任何过错。思捷公司不应为非法占用林地的行政处罚对象，不能适用前述法律法规。3.证据8.《林业行政处罚决定书》处予思捷公司非法占用红树林保护区每平米100元，共计292600元的罚款数额的过高。《海南经济特区林地管理条例》第31条：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核审批，非法占用林地、擅自改变林地用途或者在林地上进行采石、采矿、挖砂、取土、挖塘及其他破坏林地的活动，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状;按照非法改变用途林地面积，对个人处每平方米十元以上三十元以下的罚款，对单位处每平方米五十元以上一百五十元以下的罚款......”思捷公司在涉案地块已建造水泥地硬化并从事水产养殖后才签订承包合同，符合未对红树林造成毁坏的情形，即使本案最终认定思捷公司存在违法行为，但法益侵害程度较弱，应从轻、减轻罚款。综上，涉案行政处罚认定的事实尚未完全查清且适用的法律有误，应不予执行。三、涉案行政处罚违背了信赖保护原则。1.《海南省红树林保护管理条例》第10条规定：“省和红树林资源所在地市、县、自治县人民政府应当依照国家有关法律、法规和本省的有关规定，在红树林资源集中分布地建立自然保护区，划界立碑，设置保护标志，并向社会公布......”涉案地块的四至范围内既没有划界立碑，也没有任何与红树林保护有关的保护标志，政府主管部门对此有不可推卸的责任。正因此，普通民众生活在周边村子，极易产生误解并在涉案地块上开始种植农作物、从事水产养殖。此外，即使在2010年9月3日符永斌、符永廉和林日大因非法占用林地被行政处罚，文昌市林业局及其他行政主管部门均未对养殖设施进行拆除，也未向村民公示涉案地块属于防护林带，任由事态变得更严峻却从未履行政府部门的职责，严重侵害了行政相对人的权利。2.信赖保护原则是行政法中的帝王条款，其重要性甚至超过越权无效原则。信赖保护原则的基本含义是政府对于自己作出的行为或者承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。思捷公司通过合法承包的方式经由文昌市会文镇政府、边海村民委员会层层批准，才获得涉案养殖厂的使用权。正因为如此，思捷公司基于对政府的信赖，才会在涉案养殖厂设施被“威马逊”台风毁损后，耗费巨资进行修复，现文昌市林业局作出行政处罚完全违背了行政法的信赖保护原则，侵害了行政相对人的合法权益。即使文昌市林业局要对思捷公司进行行政处罚，也不应忽略对行政相对人的信赖保护原则，应在处罚作出之时重点考虑此因素。四、涉案行政处罚一旦执行将损害公共利益。1.思捷公司为港澳独资的企业法人，投资人为全国著名爱岗爱国人士，在内地进行捐赠建学数十亿，属于良心、爱心企业的代表之一，自在边海村经营养殖厂起，思捷公司一直积极参与边海村的爱心公益和环境保护工作，大力支持边海村的基础设施和民生建设。2013年12月，思捷公司向边海村捐资修建边海村公路；2014年向文昌市第9号“威马逊”超强台风受灾家庭大学生发放补助；2016年3月，思捷公司捐资进行涉案地块后方的红树林种植，恢复生态；现思捷公司承包经营的养殖厂带动了周边村民的经济发展，给十几户村民带来了收入来源并在一定程度上解决了村民的就业问题。2.现思捷公司在养殖厂主要从事老鼠斑（稀缺鱼类）的培育和研究，研究资金均为公司投资。招商引资是体现海南自由贸易区（港）建设成效的最关键因素，在现有背景下，应开展精准招商，鼓励、支持港澳资企业在海南从事相关热带农渔业科研产业项目建设，而非打击港澳投资者的投资热情和信心。3.思捷公司建成的潜水基地为具有发放潜水员资格的单位，曾为文昌市党政机关、文昌市公安局免费提供培训，思捷公司有意向将潜水基地向海南省的中小学校免费开放，也就是说，思捷公司的整个承包场所没有从事任何的对外经营活动。4.涉案行政处罚一旦执行，将会造成边海村十余位村民失业，导致十余户村民家庭失去收入来源。法院应考虑到涉案行政处罚的必要性及拆除后是否具备恢复林地的条件。参照我国《行政诉讼法》第56条规定：“诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：......（三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的......”即使该法条规定与本案情形不完全符合，但立法者的立法原意应是将国家利益、社会公共利益放置于行政执法行为之前，换言之，在本案申请执行的过程中，法院也应将边海村村民的公共利益放置于优先位置予以考虑。综上，文昌市林业局作出的文林罚决字2019第164号《处罚决定书》违反法定程序、认定事实不清、适用法律错误，法院应当不予执行。被申请执行人向本院提交了如下证据：1.《福园村民兴育苗场转租合同书》；2.《福园村民兴育苗场转租补充合同》；3.附件：交接设施说明；4.税务发票；5.照片：承包地样貌俯瞰图（拍摄于2012年）；6.照片：承包地样貌俯瞰图（拍摄于2013年10月）；7.照片：承包地样貌俯瞰图（拍摄于2014年）；8.照片：承包地样貌俯瞰图（拍摄于2018年）；9.照片：承包地样貌俯瞰图（拍摄于2019年）；10.公司员工社保缴纳名册；11.《会文镇边海村委员会致海南思捷生态旅游开发有限公司关于捐助边海公路工程资金的请求》；12.《文昌市第9号“威马逊”超强台风受灾家庭大学生新生补助情况表》；13.照片：红树林保护工作；14.照片：领导到思捷公司调研。经审查查明，被执行人海南思捷生态旅游开发有限公司为港商独资企业。涉案地块于八十年代为市级红树林保护区，于2009年间升级为省级红树林保护区。文昌市会文镇福园村民符永斌、符永廉和林日大于2009年间向其村集体承包涉案地块建造养殖设施用于海水育苗。2010年9月3日申请执行人对符永斌、符永廉、林日大作出林业行政处罚决定，处以罚款并限期其自行拆除养殖设施，恢复原状。符永斌、符永廉、林日大未履行其义务。2012年7月9日，思捷公司与符永斌签订《福园村民兴育苗场转租合同书》，承租符永斌、符永廉和林日大民兴育苗场用于海水养殖试验。因台风等因素，思捷公司将原民兴育苗场建筑物拆除重建。2017年间，文昌市林业公安以思捷公司涉嫌占用林地违法对其进行立案调查，经调查认为其符合行政违法由林业局进行调查处理。在调查过程中认定其占用红树林保护区2926平方米遂对其作出上述行政处罚决定。本院认为，被执行人思捷公司在文昌市××镇平方米建硬化设施，有询问笔录、现场辨认照片、勘验方位图、勘测定界报告书、勘测定界图、文昌市会文镇土地利用总体规划图（2006-2020年）局部、文昌市林地保护利用规划（2010-2020年）局部图、海南清澜省级红树林保护区局部图、技术评估意见书、现场相片等证据证实。虽然该场地为转租，之前由符永斌、符永廉、林日建造了建筑物并经申请执行人作出的处罚决定，但其未主动拆除而思捷公司将其全部拆除。由于该地为红树林保护区，思捷公司未经林业部门批准建造硬化设施的属占地行为。申请执行人作出的处罚决定认定事实清楚。申请执行人进行了事先处罚告知、听证权和陈述申辩权告知，送达了处罚决定书，进行了执行催告。虽然思捷公司一直主张送达给符策谋程序不合法，但符策谋在询问中自认其属思捷公司工作人员但未办理任职手续，在申请执行人多次送达文书过程中，符策谋均在思捷公司办公地点，有理由相信思捷公司已收到各种文书。被执行人在法定期限内既不申请行政复议，也未提起行政诉讼，又未自动履行该处罚决定所确定的第一、二项义务，在催告期限内亦未履行义务。申请执行人申请执行两项内容符合强制执行条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、第五十八条第二款规定，参照《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》、《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》有关规定的精神，裁定如下：准予强制执行文昌市林业局作出的文林罚决字[2019]第164号《林业行政处罚决定书》如下事项：1.责令30天内自行拆除非法占用林地2926平方米范围内所有建筑与设施，恢复原貌；2.处予对非法改变林地用途每平方米100元，共计292600元人民币的罚款。第一项内容由文昌市人民政府负责实施，第二项内容由本院负责执行。申请执行人如不服本裁定，可以在收到裁定书之日起十五日内，通过本院向海南省第一中级人民法院申请复议，也可以直接向海南省第一中级人民法院申请复议。审判长 严世棉审判员 郎 爽人民陪审员 林明干 二0二0年五月七日书记员 曾 琦附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。第五十八条……人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。……