重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书(2020)渝05行终108号上诉人（一审被告）：重庆市綦江区中峰镇人民政府。住所地重庆市綦江区中峰镇新场街一号。法定代表人：周伟，该镇镇长。委托诉讼代理人：邓科，重庆渝綦律师事务所律师。委托诉讼代理人：喻祯洪，重庆渝綦律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：重庆綦楠石蛙养殖有限公司，住所地重庆市綦江区中峰镇白峰村老房子组。法定代表人：池世平，该公司经理。上诉人重庆市綦江区中峰镇人民政府（以下简称中峰镇政府）因与被上诉人重庆綦楠石蛙养殖有限公司（以下简称綦楠石蛙公司）行政补偿一案，不服重庆市綦江区人民法院作出的（2019）渝0110行初142号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月20日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，2011年11月1日綦楠石蛙公司与老房子组签订《农村土地承包经营权租赁合同》，租赁老房子组25亩土地从事农业生产经营，租赁期限为2011年11月1日至2040年10月30日。原綦江县中峰镇农村土地承包管理委员会在合同尾部签署了“情况属实”的鉴证意见，并和白峰村委会作为鉴证单位分别盖章确认。随后綦楠石蛙公司在租赁土地上陆续新建、配置了用于养殖石蛙的养殖池、大棚、围墙、生产用房、管理用房、饮水设施等设施、设备。2013年9月24日重庆市林业局对重庆市綦江区林业局（以下简称区林业局）作出《重庆市林业局关于綦楠石蛙公司养殖经营野生动物的批复》，同意綦楠石蛙公司在老房子组完善相关的场地设施建设和设备配置后按照相关规定依法引进棘腹蛙（石蛙）进行驯养繁殖。2013年10月16日，綦楠石蛙公司取得区林业局核发的驯养繁殖棘腹蛙（石蛙）的《重庆市陆生野生动物驯养繁殖许可证》。2014年綦楠石蛙公司取得区林业局核发的经营棘腹蛙或其产品的《经营许可证》。2014年4月28日綦楠石蛙公司取得经工商注册登记的《营业执照》，营业期限从该日起至永久，经营范围为生产、经营（自繁、自养）棘腹蛙（石蛙）。綦楠石蛙公司后从事石蛙的生产和经营。2001年3月29日，原綦江县人民政府同意建立綦江县长田自然保护区（后更名为重庆綦江长田县级自然保护区）。2013年11月28日，重庆市环境保护局经重庆市政府批准同意，将其核查的包括重庆綦江长田县级自然保护区在内的51处重庆地方级自然保护区面积、范围、界线及功能区划确认情况予以了公布，綦楠石蛙公司经营地位于重庆綦江长田县级自然保护区缓冲区内。綦楠石蛙公司使用老房子组的土地养殖石蛙，占用了基本农田约2.99亩。綦楠石蛙公司未到綦江区国土房管部门办理设施农用地的备案手续。2018年6月15日，重庆市政府批准同意《重庆市自然保护地大检查大整治工作方案》（渝府办发〔2018〕87号文件），要求各区县人民政府、有关单位等开展全市自然保护地大检查大整治，系统排查和预防整治自然保护地内破坏自然资源的违法违规问题。其中规定，各区县政府负责细化辖区自然保护地大检查大整治工作方案，组织开展自然保护地大检查大整治工作，查处整改辖区自然保护地内违法违规行为等。重庆綦江长田县级自然保护区属于该次检查整治范围。2019年4月9日区府办制定《区府办关于印发綦江区自然保护地人类活动问题提速整改方案的通知》（綦江府办发〔2019〕19号文件），其中规定：自然保护地人类活动问题项目整改实行属地属事管理原则，相关街镇、单位负主体责任，一个问题项目制定一个整改方案，形成有关整治专班，按时完成整改。在该文件附件1《重庆市綦江区自然保护地人类活动问题整改汇总表》（自然保护区）第五项中记载：长田县级自然保护区内的“中峰石蛙养殖基地”项目（涉案项目）2012年建设的其他人工设施无相关手续，违反了自然保护区条例第三十二条的规定，应在2019年4月20日前整改，整改措施为1、关闭、拆除设施，2、恢复原用途；主体责任单位为中峰镇。2019年4月17日，被告向綦楠石蛙公司法定代表人池世平送达《送达告知书》，告知綦楠石蛙公司，其违反了自然保护区条例第三十二条的规定，根据《关于印发〈綦江县中峰镇自然保护地（长田县级自然保护区中峰镇石蛙养殖基地问题整改工作方案〉的通知》（中峰府发【2019】23号）文件精神，要求于2019年4月20日前对其养殖基地进行自行关闭、拆除并复耕复绿，恢复原用途，认真做好生态恢复治理工作，对逾期未关闭的养殖场（户）依法依规进行强制关闭、拆除。綦楠石蛙公司法定代表人池世平拒绝在《送达告知书》上签字。因綦楠石蛙公司未自行拆除设施设备，2019年4月20日，中峰镇政府组织人员拆除了綦楠石蛙公司的养殖池、彩钢棚、彩钢围墙、生产用房等大部分设施、设备，仍留有管理用房、饮水设施等设施、设备暂未拆除。拆除时綦楠石蛙公司没有阻拦。2019年5月28日綦楠石蛙公司向重庆市綦江区信访办信访，要求中峰镇政府按畜牧养殖拆除赔偿标准给予赔偿。中峰镇政府于2019年6月26日作出中峰府信访初字〔2019〕12号《中峰镇政府关于池世平信访事项行政履职答复意见》（以下简称《答复意见》）。另查明，2010年9月30日，国土资源部、农业部制定《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号文件），其中规定：设施农用地指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地；兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续；设施建设严禁占用基本农田；农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府组织农业部门和国土资源部门进行审核，符合规定要求的，由县级政府批复同意。2014年12月18日，重庆市国土房管局和重庆市农业委员会共同制定了《重庆市国土房管局重庆市农业委员会关于进一步完善设施农用地管理支持设施农业健康发展的通知》（渝国土房管〔2014〕799号文件），其中规定：各区县（自治县）国土资源、农业部门要严格按照国土资发〔2014〕127号文件要求对设施农用地进行核实备案和监管执法；设施农用地将现行审批制调整为备案制；用地协议签订后，“经营者”持农业设施建设方案等资料向区县（自治县）国土资源部门提出备案申请，区县（自治县）国土资源部门受理申请后会同农业部门对土地复垦方案报告表和用地协议进行一并审查、核实，符合提交的予以备案，土地复垦方案报告表未通过审查，用地协议未备案的，经营者不得动工建设；区县（自治县）国土资源部门和农业部门对不符合规定要求开展设施建设和使用土地的，做到早发现、早制止、早报告、早查处，对未经备案使用设施农用地等行为，应及时制止、责令限期纠正和整改。2018年7月11日，区府办印发《綦江区关闭禁养区畜禽养殖场（户）工作方案》（綦江府办〔2018〕41号文件），要求各街道办事处、镇政府等有关部门在2020年底前关闭禁养区所有畜禽养殖场（户），涉及自然保护区禁养区的畜禽养殖场（户）先行关闭；以街镇为单位按照拆除圈舍总面积计算，每平方米平均补偿300元，对证照齐全、养殖规范的场（户）给予倾斜补偿。一审法院认为，中峰镇政府2019年6月26日作出的中峰府信访初字〔2019〕12号《答复意见》虽然是将綦楠石蛙公司请求作为信访事项进行的答复，但綦楠石蛙公司请求实际不是信访请求，中峰镇政府不给予经济补偿的答复行为对綦楠石蛙公司的权利义务产生实际影响，故属于可诉行政行为。本案中中峰镇政府实施拆除行为的职权来源是重庆市政府的渝府办发〔2018〕87号文件和区府办的綦江府办发〔2019〕19号文件。前一份文件市政府授权各区县政府负责细化辖区自然保护地大检查大整治工作方案，组织开展自然保护地大检查大整治工作；綦江区政府在制定具体细化方案的后一份文件中明确相关街镇负主体责任，涉及綦楠石蛙公司整改项目的整改主体责任单位为中峰镇政府。綦江区政府的授权符合自然保护区条例第三十五条的规定。因此，中峰镇政府负有实施拆除綦楠石蛙公司养殖场的执法主体资格和相应职权。中峰镇政府实施拆除后，拆除产生的补偿争议等后果也相应由中峰镇政府承担法律责任。綦楠石蛙公司依法取得《营业执照》、《重庆市陆生野生动物驯养繁殖许可证》和《经营许可证》，系合法生产、经营石蛙的法人主体。其合法权益受法律保护，不受侵犯。虽然綦楠石蛙公司的经营地本不应该选址在重庆綦江长田县级自然保护区内，现有证据也不能证明其养殖场的设施农用地按照有关规定办理了审批或备案手续，其行为存在违法之处，其养殖场应予拆除；但在其营业执照没有被有关职能部门注销前，其财产权受法律保护。现綦楠石蛙公司认可中峰镇政府拆除行为的合法性，但中峰镇政府应对其合法的拆除行为给綦楠石蛙公司的合法财产造成的损失给予合理补偿。而且，从《綦江区关闭禁养区畜禽养殖场（户）工作方案》（綦江府办〔2018〕41号文件）的规定看，对涉及自然保护区禁养区的畜禽养殖场（户）进行关闭的都要以街镇为单位按照拆除圈舍总面积计算给予补偿，尤其对证照齐全、养殖规范的场（户）要给予倾斜补偿。在自然保护区禁养区从事畜禽养殖，本身也是违法行为，但綦江区政府仍给予了补偿。綦楠石蛙公司从事的是水产养殖，虽然不是畜禽养殖，但是两者均是属于农产品生产中的经营性养殖，违法性质一样。对自然保护区禁养区内从事畜禽养殖的养殖场（户）进行关闭要补偿，对綦楠石蛙公司这类自然保护区内拥有合法营业执照、生产经营许可的从事水产养殖的法人进行关闭、设施拆除，也应当给予补偿。故綦楠石蛙公司的相关诉称成立，应予支持。至于补偿的标准和具体金额，区级相关部门是否下发相关拆除补偿办法只是中峰镇政府计算补偿金额的一个参考依据。中峰镇政府如果认为綦江府办〔2018〕41号文件不适用于綦楠石蛙公司，又没有参考的补偿办法，则宜参照被拆除财产本身的价值予以公平、合理计算。中峰镇政府以没有参考的补偿办法为由不予补偿理由不成立。本案綦楠石蛙公司的财产损失，应由中峰镇政府清点计算，重新作出补偿决定。关于中峰镇政府辩称綦楠石蛙公司修建生产设施及附属设施是属于违反渝国土房管〔2014〕799号等文件规定的违法建设，也应拆除不予补偿的问题。渝国土房管〔2014〕799号文件是根据国土资源部和农业部2014年9月29日制定的国土资发〔2014〕127号文件制定的，这之前是适用的国土资发〔2010〕155号文件。国土资发〔2010〕155号文件对设施农用地的用地申请是适用的审批制度，即经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核；对不符合规定要求使用土地的，由县级国土资源部门予以纠正和查处。国土资发〔2014〕127号文件将设施农用地的审批制改为了备案制，即用地协议签订后乡镇政府按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案；对不符合规定要求开展设施建设和使用土地的，由县级国土资源主管部门和农业部门查处。从这两份文件可以看出，乡镇政府无论在2014年9月29日之前还是之后，对设施农用地的用地负有申报、初审、日常监管等诸多职责。长田早在2001年3月就已被原綦江县人民政府同意成立为自然保护区，中峰镇政府作为当地的地方政府，应当知晓其这一重要的事实，对綦楠石蛙公司不应该将养殖场的经营地选择在长田自然保护区应有基本常识。但是，中峰镇政府的原职能部门綦江县中峰镇农村土地承包管理委员会却在綦楠石蛙公司与老房子组签订的土地租赁合同上鉴证。现无证据证明，中峰镇政府在綦楠石蛙公司完成养殖场生产设施及其附属设施建设、取得营业执照和生产、经营许可后数年的经营时间里对该公司实施了设施农用地的有效监管等职责。因此，中峰镇政府在綦楠石蛙公司的用地问题上是有责任的。况且，如果是认为綦楠石蛙公司的用地行为违反了设施农用地的有关规定，责令拆除等查处行为也是国土房管部门或农业部门的职责，不是中峰镇政府的职责范围。在没有其他职能部门按照土地管理等法律规定依法定程序认定綦楠石蛙公司建设为违法建设并作出拆除等查处行为之前，中峰镇政府不能直接认定綦楠石蛙公司的财产是违法财产。故中峰镇政府相关辩称亦不成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项规定，判决：1、撤销中峰镇政府作出的中峰府信访初字〔2019〕12号《答复意见》；2、责令中峰镇政府在本判决生效后三十日内重新作出行政行为。上诉人中峰镇政府不服一审判决，上诉来院，请求撤销一审判决，并改判为驳回綦楠石蛙公司的诉讼请求。主要理由如下：1、一审判决超出被上诉人的诉讼请求错误。2、上诉人不应当承担任何赔偿或补偿责任。（1）上诉人具有对自然保护区人类活动问题项目的整改享有行政管理职能；（2）被上诉人修建的养殖场属于整改范围；（3）被上诉人进行整改拆除行为合法；（4）行政补偿的前提合法行政行为对相对人合法权益造成损失，而被上诉人修建的养殖场属于违法行为，不应得到补偿；（5）被上诉人修建的养殖场不能适用綦江府办〔2018〕41号文件。被上诉人綦楠石蛙公司未向本院提交书面答辩状。各方当事人在一审中提供并经质证的证据已随案移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，一审法院对各方当事人所举证据的认证正确。据此，本院认定事实与一审法院认定事实无异。本院认为，根据重庆市政府的渝府办发〔2018〕87号文件，重庆市綦江区人民政府制定了《綦江区自然保护地人类活动问题提速整改方案》（綦江府办发〔2019〕19号）文件，授权相关街镇、单位为落实整改责任主体。上诉人中峰镇政府依照上述规定，对被上诉人已纳入整改对象的养殖场实施整改拆除具有相应职权，同时，中峰镇政府对该整改拆除行为产生的法律后果，也应当是责任主体。首先，行政补偿是指行政主体合法行使行政权利的行为损害了行政相对人的合法权益，由行政机关补偿相对人的给付救济。本案系因生态环境保护政策性整改拆除引起的行政补偿争议。双方当事人对上诉人中峰镇政府整改拆除被上诉人石蛙养殖场的行为合法性无争议，争议的焦点是被拆除的财产是否属于合法权益。根据本案查明事实，綦楠石蛙公司在修建的石蛙养殖场时，虽然案涉地块已属自然保护区缓冲区，但当时的环保意识相对落后，相关职能部门为綦楠石蛙公司颁发了《营业执照》、《重庆市陆生野生动物驯养繁殖许可证》和《经营许可证》，在綦楠石蛙公司生产经营的数年时间里，政府及其环境保护、土地管理等职能部门在未依法作出相应的查处行为之前，中峰镇政府不能直接认定綦楠石蛙公司的财产是违法财产。并且，重庆市綦江区人民政府对同样是在自然保护区禁养区从事畜禽养殖的情况，制定了綦江府办〔2018〕41号文件，对自然保护区禁养区内从事畜禽养殖的养殖场（户）进行关闭补偿，如果对綦楠石蛙公司这类拥有合法营业执照、生产经营许可的从事水产养殖的法人进行关闭、设施拆除不予补偿，有违公平。故，中峰镇政府对綦楠石蛙公司作出《答复意见》，以水产养殖不在补助范围为由不予补偿不当。其次，要求履行法定职责之诉的诉讼目的并不在于撤销行政机关的拒绝决定，具有“彻底裁判”的特点，只要所有事实和法律上的前提条件皆已具备，人民法院就可以直接判决行政机关履行原告所请求的法定职责。本案綦楠石蛙公司直接起诉要求中峰镇政府履行支付其190万元补偿款的法定职责，而未要求撤销中峰镇政府作出的《答复意见》。但结合本案，中峰镇政府尚未对綦楠石蛙公司被拆除的财产进行清点明确，能够获得多少补偿款，仍需中峰镇政府进一步审查确定，故无法直接判决中峰镇政府对綦楠石蛙公司履行补偿的法定职责，而应由中峰镇政府对綦楠石蛙公司的整改拆除补偿申请重新作出处理。综上，一审判决事实清楚、证据充分、审理程序合法，判决驳回上诉人的诉讼请求正确。上诉人重庆市綦江区中峰镇人民政府的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案诉讼受理费50元，由上诉人重庆市綦江区中峰镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  冉崇高审判员  陈 霞审判员  周 琦二〇二〇年五月二十六日书记员  周 刚