广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终416号上诉人（原审原告）：蔡树伟，男，1963年12月28日出生，汉族，住广东省中山市****************。被上诉人（原审被告）：中山市古镇镇人民政府，住所地广东省中山市*********，统一社会信用代码114***********506F。法定代表人：阮志力，镇长。委托代理人：何树沛，该镇司法所工作人员。委托代理人：梁小凤，广东千里行律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。委托代理人：何晓舸，广东中元律师事务所律师。上诉人蔡树伟因要求被上诉人中山市古镇镇人民政府（下称古镇镇政府）、中山市人民政府（下称市政府）履行法定职责及行政复议一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1705号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。原审法院查明，2019年3月16日，蔡树伟向古镇镇政府提交责令整改申请书，申请内容为：“申请责令冈南村委会依法依规，按每半年召开村民会议一次，村民委员会如不履行法定义务，必须承担一切法律责任。”古镇镇政府收到申请后，依法进行了调查核实，2019年5月8日，古镇镇政府的工作人员对古镇镇冈南村委会组织委员蔡权盛进行了调查并制作了调查笔录。蔡权盛在该调查笔录中称，结合冈南村的客观情况，冈南村共有十八岁以上村民4000多人，约1200多户，冈南村已于2017年通过选举确认村民代表共81人，冈南村一般召开村两会（村委会会议和村民代表会议）的形式表决具体事项。由于冈南村人数众多，未能确保会议的秩序及安全等客观问题所限制，同时，冈南村目前经营管理的具体表决事项依法通过村民代表会议形式决定，暂无必须召开村民会议表决决定的事项和议题，故暂不同意召开村民会议。2019年5月20日，古镇镇政府作出中古行复字[2019]11号关于责令整改申请的答复，认为蔡树伟申请责令冈南村民委员会按每半年召开村民会议，理据并不充分，故驳回蔡树伟提出的责令整改的申请。蔡树伟不服，向市政府申请行政复议，同年8月30日，市政府作出中府行复[2019]601号行政复议决定，维持上述答复。蔡树伟仍不服，诉至原审法院，请求判令：1.撤销古镇镇政府作出的中古行复字[2019]11号关于责令整改申请的答复以及市政府作出的中府行复[2019]601号行政复议决定书；2.判决古镇镇政府重新作出行政行为，依法受理蔡树伟申请责令整改的事项；3.诉讼费由古镇镇政府及市政府承担。原审法院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款和《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第四十一条第二款的规定，古镇镇政府对其辖区村委会不依照法律、法规的规定履行法定义务的行为有责令改正的法定职责。根据《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十三条第二款规定“村民会议一般每半年举行一次。村民会议由村民委员会召集；村民委员会不召集的，由村务监督委员会召集。有十分之一以上村民或者三分之一以上村民代表提议，应当在三十日内召开村民会议。召集村民会议，应当提前十日通知村民。”由此可见，上述实施办法规定的是“一般每半年举行一次”，而不是“必须”或者“应当”。又根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条的规定“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。”具体到本案，冈南村共有十八岁以上村民4000多人，约1200多户，冈南村已于2017年通过选举确认村民代表共81人，冈南村一般是通过召开村村委会会议和村民代表会议的形式表决具体事项并不违反法律。对于蔡树伟提出冈南村委会每半年必须召开一次村民会议的主张，原审法院不予支持。若冈南村村民认为有必要召开村民会议，应当按照实施办法“有十分之一以上村民或者三分之一村民代表提议，应当在三十日内召开村民会议”的规定进行。因此，古镇镇政府作出涉案关于责令整改申请的答复，对蔡树伟提出的责令整改申请予以驳回，并无不妥。市政府经受理、审查后，作出维持上述答复的涉案行政复议决定，程序合法，结果正确。综上所述，蔡树伟请求撤销古镇镇政府作出的中古行复字[2019]11号关于责令整改申请的答复和市政府作出的中府行复[2019]601号行政复议决定，并责令古镇镇政府重新作出行政行为的诉讼请求，理据不充分，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回蔡树伟的诉讼请求。案件受理费50元，由蔡树伟负担。上诉人蔡树伟不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人提出的《责令整改申请》内容合法，应予支持。上诉人通过政府信息公开申请的方式发现自1983年起，冈南村未举行过村民会议，该行为属于长期抹杀村民的权利，“村民自治”得不到体现。冈南村委会的行为已经严重违反了《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十三条第二款的规定，上诉人向古镇镇政府提出的申请符合法律规定。二、一审法院认定冈南村一般是通过召开村委会议和村民代表会议的形式表决具体事项并不违反法律规定，属于认定事实错误。村集体实行村民自治，村民依法享有选举权、决策权、管理权和监督权，未经村民会议授权的事项不能由村民代表会议表决。根据冈南村的实际状况，几十年从未举行村民会议，导致由村民会议决定的事项在没有经过村民会议授权的情况下由村民代表会议决定，明显违反法律的规定。上述实施办法第三十条规定，应当通过村民会议决定的事项，不得由村民代表会议、村民委员会或者村民小组会议代替。冈南村长期不举行村民会议，以严重违反了上述规定。三、一审法院不予支持上诉人的请求属于认定事实错误。冈南村属于人口较多的自然村，几十年来开发出来的土地已经超过一半，每年发生的重大事项不少，上述实施办法规定的“一般每半年举行一次村民会议”对于冈南村而言应为“必须”。上诉人主张每半年必须召开一次村民会议符合事实依据。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，改判支持上诉人一审提出的诉讼请求。被上诉人古镇镇政府答辩称：一、一审判决查明事实清楚，适用法律正确，应予维持。二、古镇镇政府作出的涉案处理答复程序合法。三、古镇镇政府作出的涉案处理答复内容符合法律规定。冈南村有十八岁以上村民4000多人，约1200多户，2017年通过选举确认村民代表共81人，一般通过召开村两会（村委会会议和村民代表会议）的形式表决具体事项。同时，上诉人未向冈南村书面提出召开会议的申请，且暂未提出合法议题。根据《广东省实施办法》第二十三条的规定，村民会议由村民委员会召集，村民委员会不召集的，由村务监督委员会召集。上诉人提出要求冈南村按每半年召开村民会议的，依法应向冈南村民委员会提出书面申请，且未提出合法议题，也未达到法定条件。因此，冈南村召开村民会议的法定条件不具备，古镇镇政府驳回上诉人的申请符合法律规定。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。被上诉人市政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。《广东省实施办法》第二十三条关于村民会议一般每半年举行一次的规定并不是强制性规定，同时根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条的规定，人数较多的村，可以设立村民代表会议，冈南村已经选举村民代表，一般通过召开村委会会议和村民代表会议的形式表决具体事项。上诉人提出必须每半年召开一次村民会议，缺乏依据。二、市政府作出的复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案属要求镇政府对农村集体自治履行监督指导职责案。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条的规定，乡镇人民政府对村民委员会的监督指导，主要是对村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的情形进行责令整改。即监督指导的前提是村民委员会存在不依法履行职责的情形。古镇镇政府就蔡树伟提出的“责令整改申请”，经调查核实虽然冈南村确实存在没有每半年举行一次村民会议的情形，但是冈南村已于2017年选举产生村民代表81人，一般通过召开村委会会议和村民代表会议的形式表决具体事项。由此，古镇镇政府认定冈南村的村集体事务议决方式符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条关于村民代表会议制度的规定，由此对蔡树伟作出涉案答复，查明事实充分，合法有据，本院予以支持。至于蔡树伟要求古镇镇政府责令冈南村整改每半年举行一次村民会议的问题，原审判决对于有关“村民会议一般每半年举行一次”的《广东省实施办法》第二十三条第二款的规定的理解正确，本院予以支持，在此不予赘述。在建立村民代表制度的村集体，仍然可以由十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议召开村民会议，蔡树伟个人以向古镇镇政府提出责令整改申请的方式，并不能替代这一法定的会议召开条件，即蔡树伟认为冈南村有必要必须每半年举行一次村民会议的，应由符合法定形式的村民会议议决。如果冈南村存在村民代表会议议决的具体事项超出村民会议授权的事项范围的，蔡树伟应就具体事项向古镇镇政府提出监督整改申请。蔡树伟的上诉意见理据不充分，本院不予支持。综上所述，上诉人蔡树伟上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实基本清楚，判决处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蔡树伟负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 陶香琴审判员 王 昕二〇二〇年五月十一日书记员 何君岚