浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙07行终166号 上诉人（原审原告）龚娟娟，女，1981年10月19日出生，汉族，住义乌市。 委托代理人赵杨根，浙江现代阳光律师事务所律师。 委托代理人汪宁，浙江星耀律师事务所律师。 上诉人（原审被告）义乌市人民政府江东街道办事处，住所地：义乌市江东中路2号。 法定代表人楼志军，主任。 出庭行政负责人吴甦芳，义乌市人民政府江东街道办事处副镇级调研员。 委托代理人王英豪、王虎华，浙江纵伸律师事务所律师。 原审第三人义乌市江东街道临江社区居民委员会（原义乌市民委员会），住所地：义乌市江东街道江东新村12Ａ幢。 法定代表人王涵超，主任。 委托代理人龚为群，男，1962年9月24日出生，住义乌市，系临江社区居民委员会委员。 龚娟娟诉义乌市人民政府江东街道办事处（以下简称江东街道办事处）、原审第三人原义乌市民委员会（以下简称龚大塘村委会）其他行政行为一案，浙江省义乌市人民法院于2019年12月20日作出（2018）浙0782行初309号行政判决。龚娟娟、江东街道办事处不服，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，于2019年4月13日传唤各方当事人进行了调查询问。上诉人龚娟娟的委托代理人赵杨根、汪宁，上诉人江东街道办事处的出庭行政负责人吴甦芳及委托代理人王英豪、原审第三人法定代表人王涵超及委托代理人龚为群到庭参加调查询问。本案现已审理终结。 原审法院认定，原告龚娟娟系义乌市村民，龚金瑞、季云珍夫妻共生育一子二女，长子龚林峰，长女龚娟娟，次女龚芸芸。龚金瑞户在义乌市××路××房屋××路××段征用地块范围内。2003年1月6日，义乌市旧城改造暨市民广场建设指挥部就龚大塘已征用地块拆迁安置出台协调会纪要，载明：为满足北门街区块改造工程部分商服房拆迁安置需要，加快旧城改造工作进度，2003年1月2日，指挥部会同江东街道就江东路龚大塘段已征用地块拆迁安置进行协调，要求加快拆迁2000年就已征用的龚大塘村沿江东路部分用于旧城改造拆迁安置的沿街民房。经协商，会议达成如下意见：1、指挥部同意在江东拆迁安置用地红线范围内择一处土地对调龚大塘村旧村改造部分用地。2、江东路龚大塘段已征用地块房屋的拆迁补偿政策要与2000年时所签协议衔接进来。3、龚大塘村在旧村改造规划中应将江东路旧城改造征用地块的拆迁户考虑进去，具体到安置时，指挥部将与江东街道办事处、龚大塘村两委一并参与解决。4、龚大塘已征用地块房屋的拆除工作建议在3月底动工。 2003年1月20日，被告江东街道办事处作出江办发（2003）7号“关于龚大塘村‘要求批准旧村改造实施细则的报告’的批复”，经审核原则同意龚大塘村提出的旧村改造实施细则。该实施细则第三条规定：旧村改造规划经市建设局批准后，在江东街道办事处领导下，由村两委组织实施；第十六条第3点规定：建房地段采取投标或抽签方式落实。 2004年7月13日，义乌市人民政府就龚金瑞户旧改建房审批作出义土旧改字（2004）第2601、第2602、第2603、第2606农村私人建房建设用地审批呈报表，确定龚林峰从其父亲龚金瑞处析产并结合旧改批准建房4.5间148.7平方米，龚金瑞2间90平方米，龚娟娟2.5间90平方米，龚圭钱1间36平方米。2008年5月28日，原义乌市两委发布村调整规划和旧村改造房屋土地使用权投标定位须知，规定新建房屋土地根据位置的优劣，进行投标选位，投标底价甲类每间3万元，乙类每间1.5万元，丙类每间1千元，交足高类屋基押金允许投低类的屋基，交足低类屋基押金不允许投高类屋基；投标选位后，按照事先规定的地段价缴纳选位费。2008年7月18日，原义乌市民委员会决定对龚金瑞户暂缓屋基定位投标，并向龚金瑞、龚娟娟等户作出通知一份，该通知载明：“由于本村有大多数村民代表举报你户安置面积有异议，经村两委研究各有不同意见，等待上级部门调查处理，特通知暂缓投标。” 2018年2月12日，被告江东街道办事处作出江东编号：2018003号告知书一份，告知原告龚娟娟：经查，你户在2004年7月经义乌市人民政府批准农村建房用地90平方米。该审批未被撤销应属有效。 2018年3月1日，原告龚娟娟向被告江东街道办事处递交了请求拆迁安置落实建房用地申请书附身份证复印件一份，申请落实90平方米拆迁安置建房用地。2018年4月25日，被告江东街道办事处作出上述涉案告知书。 另查明，2013年2月5日，被告江东街道办事处向龚金瑞户支付拆除江东路龚大塘侧房屋拆迁补偿费、附属物补偿费、安置过渡费合计361265元。嗣后，龚金瑞因批准建房的90平方米用地一直未落实，向被告江东街道办事处信访。2015年6月10日，被告江东街道办事处作出信访事项不予受理告知单，告知龚金瑞：您所反映的问题，不属于《信访条例》第十四条规定的行政管理权限范围，按照《信访条例》规定，属于不予受理的情况。请向拆迁单位申请安置。 另，2018年11月30日，义乌市人民政府作出义政发〔2018〕85号关于同意江东街道行政村规模调整方案的批复，撤销龚大塘村村委会，龚大塘三区并入商苑社区，龚大塘一区、二区并入临江社区。 原审法院认为：本案争议的焦点是被告江东街道办事处作出的涉案告知书是否合法，是否负有履行安置原告龚娟娟90平方米建设用地职责。一、原告龚娟娟获批建房的90平方米建设用地系拆迁结合所在村旧村改造审批取得，其申请参加旧改建房，须遵循所在村《义乌市旧村改造实施细则》的相关规定，该实施细则第三条规定：“旧村改造规划经市建设局批准后，在江东街道办事处领导下，由村两委组织实施。”、第十六条规定：“建房地段采取投标或抽签方式落实。”据此规定，确定建房地段须以投标或抽签方式落实为前提。本案中，原告龚娟娟在取得建房建设用地审批后，亦按照该实施细则参与了建房地段投标选位并中标，并缴纳了相应的选位费。二、《党政机关公文处理工作条例》第八条第（十五）项规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。由此可见，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。就本案而言，会议纪要中明确记载“龚大塘村在旧村改造规划中应将江东路旧城改造征用地块的拆迁户考虑进去，具体到安置时，指挥部将与江东街道办事处、龚大塘村两委一并参与解决。”该会议纪要是被告江东街道办事处为包括原告龚娟娟等人在内的拆迁户安置落实建设用地作出的行政允诺，即被告江东街道办事处对原告龚林峰等人作出的将来作出一定行为的具有法律约束力的承诺。允诺行为本身即是行政机关对相对人作出的一项承诺。因此，按照会议纪要内容履行行政允诺、安置落实原告龚娟娟等人在内的拆迁户建设用地依法属于被告江东街道办事处应当履行的法定职责。被告江东街道办事处辩称告知书对原告落实建房用地权利义务不产生实际性影响，并非其职责的答辩意见，于法无据。涉案告知书应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决：一、撤销被告江东街道办事处于2018年4月25日作出告知书。二、被告江东街道办事处于本判决生效之日起三个月内按照《义乌市旧村改造实施细则》的规定协调原告龚娟娟与第三人义乌市江东街道临江社区居民委员会协商确定选位费后安置落实原告龚娟娟90平方米建设用地。案件受理费50元，由被告江东街道办事处负担。 龚娟娟上诉称：对（2018）浙0782行初309号判决第二项不服。这项判决难以成立，具体理由如下：第一，原审法院认定事实和判决结果存在逻辑错误。首先，2004年龚娟娟依法审批取得建房用地90平方米，取得的依据是其父亲龚金瑞为户，原位于义乌市××村的房屋因义乌市旧城改造暨市民广场建设，被征用。故江东街道办事处作为市政府的派出机构，本身有落实安置职责。其次，2003年1月，当时的义乌市旧村改造暨市民广场建设指挥部作出龚大塘已征用地块拆迁安置协调会纪要，原审法院认定，会议纪要是行政允诺，允诺行为本身即是行政机关对相对人作出的一项承诺，按照会议纪要内容履行行政允诺、安置落实龚娟娟等人在内的拆迁户建设用地依法属于江东街道办事处应当履行的法定职责。既然是法定职责，那么江东街道办事处就应当具体落实安置龚娟娟因拆迁取得的建房用地，而不是“协调”。至于结合旧村改造进行，这也是江东街道办事处职责范围之内。第二，涉案建房用地落实安置不存在选位费问题。首先，龚娟娟系被拆迁户，按照谁拆迁谁安置原则，结合会议纪要，江东街道办事处本身应给安置拆迁地块；其次，选位费这种收费本身没有法律依据，法院的判决不能支持这种没有法律依据的行为；再次，即使龚娟娟要支付选位费，也不存在协商的问题，因为龚大塘村旧村改造除龚娟娟户外均已落实，2008年7份投标选位之后，十一年多以来，龚大塘村屋基选位就没有进行过投标或抽签，故龚娟娟建房用地也不存在竞标与抽签。第三，判令江东街道办事处“协调”并不能解决问题。十一年多以来，龚娟娟数百次要求江东街道办事处、第三人解决拆迁地块安置问题，期间，江东街道办事处也曾多次协调，但均无结果。此外，所谓“协调”，其职责、内容以及范围并不明确，法院也无法强制执行。这样，这一项判决等于形同虚设，根本无法解决行政争议。此外，原审法院审理本案也存在程序不合法。本案原审立案时间为2018年10月26日，而判决书送达时间为2019年12月26日，审限属严重超期。综上，原审判决主文第二项存在错误，如果这项判决得以生效，那么龚娟娟的拆迁安置权仍然无法得到保障，故请求二审法院本着以事实为根据，以法律为准绳的原则，依法改判。 江东街道办事处上诉及答辩称：2018年3月1日，龚娟娟向江东街道办事处提出落实建房用地申请。2018年4月25日，江东街道办事处发出告知书，告知“你户《农村私人建房建设用地审批呈报表》（义村土旧改字（2004）第2603号）已于2004年7月13日审批。具体建房位置由村两委按照《义乌市龚大塘村旧村改造实施细则》在村庄规划区域内落实。”并送达龚娟娟。一审法院认为案涉会议纪要是江东街道办事处为包括龚娟娟等人在内的拆迁户安置落实建设用地作出的行政允诺是错误的。行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为即给予其利益回报的意思表示行为。行政允诺是行政主体在法律法规规定的基础上，在自身自由裁量权范围内作出的单方的授益性的行为。当特定的行政相对人做出了符合行政允诺事项的行为时，行政主体与行政相对人之间即成立具体的行政允诺法律关系，这时行政主体才能应按照其承诺的内容履行相应的给付义务。而本案中，系按照旧村改造规定获批建房用地，农村农民建房用地应使用村集体建设用地，在村规划范围内按照规定落实，而不是由江东街道办事处落实建房用地，其次根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，个人建房的应当按照规定申请办理建设工程规划许可证后定点建房。综上，落实建房用地不属于江东街道办事处的自身自由裁量权范围内，涉案会议纪要是行政机关内部文书，并未对外发生效力，也未公开作出意思表示行为，该会议纪要不属于行政允诺，退一步说，龚娟娟也未做出了符合行政允诺事项的行为。江东街道办事处作出的说明性告知行为，没有对龚娟娟落实建房用地权利义务产生实际性影响，不属人民法院行政诉讼受案范围。江东街道办事处不也具有义乌市人民法院（2018）浙0782行初309号行政判决书第二判项的法定职责。因此，一审法院判决错误，请求二审法院撤销义乌市人民法院（2018）浙0782行初309号行政判决，改判驳回龚娟娟的起诉。 龚娟娟答辩称：义乌市人民政府江东街道办事处的上诉理由不能成立。理由：1、关于落实建房用地不属于江东街道办事处自身自由裁量权范围的问题，是办事处理解错误，本案本身并不涉及自由裁量权，一审判决也没有这样的观点，不是行政处罚案件，有裁量幅度的问题。2、会议纪要是内部文书，不属于行政允诺问题。会议纪要是议定事项，是旧村改造指挥部、办事处、龚大塘村三家共同商议确定的，会议纪要后面又一个名单附件，三家单位负责人都是参加的。所以不仅仅是内部行为，涉及本案的会议纪要是特殊的规范性文件，是有法定效力的，办事处作为市政府派出机构，应当按照这个执行。况且会议纪要后整个拆迁安置都是按照会议纪要精神落实的。3、关于龚娟娟也未作出符合行政允诺事项的行为问题，2003年1月6日开了协调会，解决的是加快拆迁2000年就已经征用的沿街民房问题以及拆迁后的安置问题，被拆迁户基于对政府信任，腾空房屋，交出以后再拆迁。符合政府要求，作为办事处自然应当履行安置到位的职责。4、关于告知书没有对龚金瑞等户落实建房用地权利义务产生实际性影响的问题，作为被拆迁人龚金瑞等23户，配合拆迁20年前就提供了房屋进行评估，列入了拆迁范围，旧村改造已经12年，作为会议纪要议定的安置责任人办事处，应当兑现允诺，解决安置问题。但是告知书却是推卸责任，置协调会确认的职责不顾，正因为办事处推诿导致安置问题多年一直得不到解决。明显损坏了被拆迁人龚金瑞等户的利益，是不合法的。5、关于先申请许可证，后定点建房问题，本案拆迁安置有其特殊情况，不是一家一户单独拆迁，是整体安置，所以要选位以后再申请发证，一审中办事处代理人本身也是这样说的，此外，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条也没有规定办事处这样的说法，综上，认为义乌市人民政府江东街道办事处上诉理由不能成立。 原审第三人龚大塘村委会述称：按投标价或相邻地块的投标价交选位费后就可建房。 二审中各方当事人均未提交新的证据。 经审理，本院对原审认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼》第七十二条规定，人民法院经过审查，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。“法定职责”的渊源甚广，即包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。会议纪要是行政机关常用的公文格式。会议纪要已经议定事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。对本案而言2003年1月6日，龚大塘已征用地块拆迁安置协调会纪要明确记载“龚大塘村在旧村改造规划中应将江东路旧城改造征用地块的拆迁户考虑进去，具体到安置时，指挥部将与江东街道办事处、龚大塘村两委一并参与解决。”基于此，江东街道办事处负有按照该《会议纪要》内容履行相应法定职责的义务。虽然依法履职并不意味着必须全部按照相对人的请求内容履职，但也不意味着无法满足相对人的请求就可以推诿，怠于履职。一审裁判撤销江东街道办事处于2018年4月25日作出的告知书正确。对于江东街道办事处应如何履职问题，《会议纪要》明确江东街道办事处系一并参与解决。本案龚娟娟获批建设用地，系根据《会议纪要》将江东路旧城改造征用地块的拆迁户在龚大塘村旧村改造规划中考虑的意见按龚大塘村旧村改造的相关规定而审批取得。江东路龚大塘段征用地块的拆迁安置亦是按《义乌市旧村改造实施细则》的相关规定实施。该实施细则第三条规定：“旧村改造规划经市建设局批准后，在江东街道办事处领导下，由村两委组织实施。”第十六条规定：“建房地段采取投标或抽签方式落实。”据此规定，确定建房地段须以投标或抽签方式落实为前提。2008年，原义乌市两委发布义乌市旧村改造房屋土地使用权投标定位须知，并进行了投标选位。现涉及江东路龚大塘段征用地块的拆迁户除龚金瑞户（包括龚金瑞妻季云珍及子女龚林峰、龚娟娟、龚芸芸等）外其余拆迁户均已通过投标选位的方式获得安置。在此情况下，一审判决第二项认为，应由江东街道办事处于按照《义乌市旧村改造实施细则》的规定协调原告龚娟娟与第三人义乌市江东街道临江社区居民委员会协商确定选位费后安置落实原告龚娟娟90平方米建设用地并无不当。综上，上诉人的上诉请求均缺乏事实和法律依据，上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人义乌市人民政府江东街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 虞 行 审 判 员 徐青雅 二〇二〇年五月二十八日 代书记员 余美子