浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终86号 上诉人（原审原告）沈勇江，男，1977年2月12日出生，汉族，住绍兴市越城区。 上诉人（原审被告）绍兴市越城区斗门街道办事处。住所地绍兴市越城区斗门街道于越中路7号。 法定代表人蒋潮，主任。 出庭行政机关负责人金岗，副主任。 委托代理人朱妙、朱春华，浙江中行律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绍兴市越城区综合行政执法局。住所地绍兴市越城区胜利东路219号。 法定代表人王伟民，局长。 出庭行政机关负责人李铭，副局长。 委托代理人陈子平、徐明刚，浙江越光律师事务所律师。 上诉人沈勇江、绍兴市越城区斗门街道办事处（以下简称“斗门街道办”）因行政强制及行政赔偿一案，不服绍兴市越城区人民法院（2019）浙0602行初205号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月17日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人沈勇江，上诉人斗门街道办的行政机关负责人金岗及该单位委托代理人朱春华，被上诉人绍兴市越城区综合行政执法局（以下简称“越城区综合执法局”）的行政机关负责人李铭及该单位委托代理人陈子平到庭应询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告于2012年4月24日领取了个体工商户营业执照，在绍兴市××公寓××号车库内开店。2017年12月7日，中共越城区委办公室、越城区人民政府办公室发布越委办（2017）199号《越城区住宅小区车棚车库安全隐患问题专项整治工作方案》，要求按照“条块结合、属地为主”原则，进一步深化住宅小区综合环境整治，合力治理车库车棚出租、居住、开店、办厂、仓储等乱相，全面消除安全隐患。各镇街成立由党（工）委副书记牵头，城管、安监分管负责人及社区、相关职能部门负责人参加的工作专班，负责推进住宅小区车棚车库安全隐患问题专项整治工作。2018年，斗门街道办通知原告不能在车库内经营。2019年5月21日，斗门街道办牵头，组织越城区综合执法局与水力、电力、燃气、消防等部门对东昌公寓小区内车库车棚安全隐患问题开展专项整治。其中，对原告的10幢1号车库内的冰柜2只、货架3个、空调外机2只强制搬离至斗门街道办管理的仓库。原告多次信访反映未果，遂起诉。 一审法院审理认为，本案争议焦点如下：一、被告主体问题。根据越城区人民政府办公室发布越委办（2017）199号《越城区住宅小区车棚车库安全隐患问题专项整治工作方案》、斗门街道办作出的信访答复与情况说明及两被告的庭审陈述，可以确定斗门街道办系整治行动的牵头单位，越城区综合执法局系参与单位，故两被告均应对涉诉行政行为承担责任。 二、涉诉行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条规定，本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。第二十四条规定，行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）查封、扣押的理由、依据和期限；（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。 本案中，两被告将原告车库内财产强制搬离至斗门街道办控制的仓库，应属于行政强制措施中的扣押。但两被告在实施强制措施时未按照上述规定的程序进行，未制作现场笔录，也未制作并当场交付查封、扣押决定书和清单，故该强制措施违反法定程序，应予撤销。 三、被告是否应返还原告财产或赔偿损失等问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利……（四）造成财产损害的其他违法行为。第十五条第一款规定：人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，因两被告实施的强制措施违法，其扣押的原告财产应返还给原告。但原告在起诉后至法庭辩论终结前，始终未提交其财产损失清单，也不能明确陈述其财产损失的具体情况，除视频外也未提供其他证据证明其财产损失。只能结合原告提供的视频和斗门街道办提供的清单确定暂扣财产为冰柜2只、货架3个、空调外机2只。因原告被扣财产在斗门街道办控制之下，应由斗门街道办负责返还。 综上，对原告要求撤销涉诉行政行为及返还财产的诉讼请求，予以支持；原告要求赔偿无法正常经营的损失并要求被告向原告赔礼道歉等于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项、第三十六条第（二）项之规定，判决：一、撤销被告越城区综合执法局、斗门街道办扣押原告坐落于绍兴市××公寓××号车库内财产的行政行为。二、被告斗门街道办应在本判决生效后十五日将其扣押的冰柜2只、货架3个、空调外机2只返还给原告沈勇江。三、驳回原告沈勇江的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告越城区综合执法局、越城区斗门街道办各负担25元，在本判决生效后七日内缴纳。 沈勇江上诉称：1.一审判决认定事实有误。沈勇江从未收到不能在车库经营的通知，但一审判决单方面认定斗门街道办2018年通知沈勇江的事实，在一审过程中两原审被告也未出具任何证明此事实的证据。2.一审判决驳回沈勇江的赔偿请求错误。《中华人民共和国宪法》第四十一条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款等均规定了取得赔偿的权利。本案中，沈勇江已在法庭要求下提供了损失清单，但因行政相对人的弱势地位，未能出具详细清单。相应的扣押清单应当由两原审被告提供，其作为掌握证据一方不提供应当承担举证不力的后果。一审法院将举证责任强加给沈勇江，明显举证责任分配不当。本案中已查明被扣押的财物包括冰柜2只、货架3个、空调外机2只，一审判决也认定两原审被告扣押行为违法，故沈勇江2019年5月21日后重新添置的相关设备不难核算。一审判决违背了“有损害，必有救济”的原则。综上，请求改判一审判决，判令两原审被告因其违法行政行为赔偿沈勇江受到的损失12100元；本案诉讼费用由两原审被告承担。 斗门街道办答辩称：1.沈勇江改变了车库的使用性质，在车库内经营，其行为已违反越委办〔2017〕199号文件、《绍兴市住宅小区车库车棚管理的指导意见》第二条、《浙江省消防条例》第二十四条等规定。2018年及2019年5月9日，越城区综合行政执法大队斗门中队执法人员均已通知沈勇江在车库内不能经营,并于2019年5月9日要求沈勇江将车库内物品自行清理或变更经营场所。沈勇江在一审庭审中对该事实予以认可。2.斗门街道办未没收或扣押物品。因沈勇江违规在车库内经营，为确保安全，斗门街道办联合其他执法部门将经营物品暂时搬离车库，并当场通知沈勇江及时来街道处理。沈勇江至今未接受处理，搬离的物品斗门街道办已制作物品清单。沈勇江在2019年5月21日后重新添置的其他设备和物品与本案无关联性，不能根据其此后自行添置的物品推断斗门街道办2019年5月21日实际搬离的物品。综上，请求驳回上诉人沈勇江的上诉请求。 越城区综合执法局答辩称：1.越城区综合执法局未对沈勇江财物实施没收、扣押行为。为进一步深化住宅小区综合环境整治，治理车库车棚出租、居住、开店、办厂、仓储等乱象，全面消除燃气、水电管道乱接等安全隐患，确保小区环境整洁、安全、有序，根据绍兴市越城区委办公室越委办〔2017〕199号文件，斗门街道办对辖区内车棚、车库存在的安全隐患问题进行集中整治。期间越城区综合执法局未实施过没收扣押沈勇江财物的行为。为了确保安全，斗门街道办将沈勇江违反规定在小区车库内经营使用的空调、冰柜等物品暂时进行搬离，该协助搬离行为并非行政强制法中规定的扣押行为。2.沈勇江要求赔偿12100元损失缺乏事实和法律依据。沈勇江未在一审期间明确其财产损失，应依法承担举证不能的法律后果。斗门街道办至今仍将搬离的物品保存于租赁仓库，并多次通知沈勇江配合整治，尽快到街道办取回空调、冰柜等物品。综上，请求驳回沈勇江的上诉请求。 斗门街道办上诉称：1.一审判决认定事实错误。为进一步深化住宅小区综合环境整治，全力治理车库车棚出租、居住、开店、办厂、仓储等乱象，全面消除燃气、水电管道乱接等安全隐患，确保小区环境整洁、安全、有序，根据绍兴市越城区委办公室越委办〔2017〕199号文件，斗门街道办联合区综合行政执法大队斗门中队、斗门派出所，斗门市场监督管理所、消防等部门对辖区内车棚、车库存在的安全隐患问题进行集中整治。因沈勇江违反规定在小区车库内经营，为了确保安全，斗门街道办联合其他执法部门对涉及安全隐患的空调、冰柜等物品暂时搬离并当场通知沈勇江及时来处理。2019年6月斗门街道办在信访回复中也多次答复告知沈勇江尽快来处理，但沈勇江一直未来处理。斗门街道办认为该暂时搬离的行为并非行政强制法中规定的扣押行为。一审判决相关认定错误。2.一审判决适用法律错误。本案不应适用《中华人民共和国行政强制法》。综上，请求撤销一审判决，改判驳回沈勇江全部诉讼请求；本案一、二审诉讼费用由沈勇江承担。 沈勇江答辩称：1.斗门街道办和越城区综合执法局所作行政行为程序违法。两行政机关在作出扣押行为前未下达强制执行通知书或行政处罚决定书，作出行政行为后未提供扣押财产清单等执法文书，亦未告知沈勇江行政复议或行政诉讼的途径、期限，其行为违反《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国行政强制法》等相关规定，程序严重违法。2.斗门街道办和越城区综合执法局所作行政行为适用法律错误。两行政机关仅口头告知沈勇江小区车库内不允许开小店，并直接作出扣押沈勇江财物的行政行为。但事实上，沈勇江于2012年根据相关部门鼓励失土农民解决生计问题的政策，已经依法办理了相应证照，具有绍兴市市场监督管理局、浙江省绍兴市烟草专卖局核发的有效营业执照，故系依法开展经营活动。根据法不溯及既往的原则，斗门街道办和越城区综合执法局对依法开展的经营行为，不得依据新作出的规范性文件“一刀切式”地作出行政行为。3.斗门街道办和越城区综合执法局的做法与越委办〔2017〕199号文件精神不符。文件中第四项整治步骤第二点规定联合执法、集中整治，二是注重方法，对利用车棚车库开店的，有营业执照（许可证件）的，由市场监管等相关部门责令其限期办理变更、注销或者吊销其营业执照（许可证件），而并非如案涉两行政机关一般粗暴地进行扣押没收并至今不出具相应的清单、文书。4.2019年5月21日的行政执法现场仅越城区综合执法局的工作人员着制服，其他人员未出示执法身份证件。沈勇江对联合执法表示质疑，但没有被告知处理方式。沈勇江多次到斗门街道综合行政执法中队找董斌华要求处理未果。斗门街道办在上诉状中提到的2019年6月在信访回复中多次答复沈勇江尽快来处理的内容，已时隔很久，且沈勇江根据信访答复要求董斌华提供清单，但至今仍未获取。综上，请求驳回斗门街道办的上诉请求。 越城区综合行政执法局答辩称，斗门街道办的上诉请求合理合法，一审判决认定事实及适用法律错误。斗门街道办及越城区综合执法局均未对沈勇江财物实施没收、扣押行为。根据越城区委办相关文件要求，斗门街道办联合斗门派出所、斗门市场监督管理所、消防等部门对辖区内车棚、车库存在的安全隐患问题进行集中整治。期间斗门街道办和越城区综合执法局均未实施扣押沈勇江财物的行为。沈勇江违反规定在小区车库内经营，为了确保安全，斗门街道办将沈勇江空调、冰柜等物品暂时进行搬离。斗门街道办多次告知沈勇江配合整治工作，尽快取回物品，其行为并非行政强制法规定中的扣押行为，一审判决认定事实错误。同时，一审判决适用《中华人民共和国行政强制法》规定认定斗门街道办和越城区综合执法局实施了违法行政行为，显属适用法律错误。综上，请求支持斗门街道办的上诉请求。 本案二审中，沈勇江补充提交如下证据作为新证据：1.烟草柜照片一张，2.电风扇照片一张，3.冰柜照片一张，4.空调外机照片一张，5.收银台桌子照片一张，6.货架照片一张，7.椅子照片一张，8.发票、商行凭证及收款收据，以上均涉及被诉行政行为作出之后沈勇江新添置的财物，证明上述物品系正常经营所需，进而证明此前财产损失。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定，以上证据不符合行政诉讼新证据规定，本院不予接纳。经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为：关于被诉行为定性问题。该行为系根据越委办〔2017〕199号文件中《住宅小区车棚车库安全隐患问题专项整治工作方案》要求实施，应认定为联合执法行为的内容，具备强制性。本案中，行政机关通过搬离涉案物品至特定仓库的方式对财物实施暂时控制并设定了退还条件，一审认定该行为系扣押行为并确认程序违法，并无不当。斗门街道办关于仅为搬离行为的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 关于沈勇江的赔偿请求有无事实及法律依据问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，斗门街道办提交了扣押财物清单，但沈勇江未提交证据证明存在其他被扣押物品。同时，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿，故沈勇江一审提出的第三项诉讼请求于法无据，且未能提交证据证明，本院不予支持；根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定，赔礼道歉仅适用于侵犯人身权情形，故沈勇江第四项诉讼请求亦于法无据。综上，沈勇江的赔偿请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，两上诉人的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人沈勇江、绍兴市越城区斗门街道办事处各负担25元。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 王 建 审判员 傅芝兰 审判员 范卓娅 二〇二〇年五月十一日 书记员 谈亚红