山东省聊城市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）鲁15民终1323号上诉人（原审原告）：聊城市金德房地产开发有限公司，住所地：聊城市东昌府区古楼办事处山陕会馆北邻古运河西湖景名仕苑4号商业楼。法定代表人：邓国勇，该公司总经理。委托诉讼代理人：贾庆玉,山东智祥律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：冠县自然资源和规划局，住所地：冠县冠宜春西路82号。法定代表人：王书兴，该局局长。委托诉讼代理人：张庆涛，山东舜翔（聊城）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：山东金世纪房地产开发有限公司，住所地：冠县城镇工业路。法定代表人：郭勇，该公司总经理。委托诉讼代理人：闫光涛，山东鲁衡律师事务所律师。委托诉讼代理人：于红伟，山东鲁衡律师事务所律师。上诉人聊城市金德房地产开发有限公司（以下简称金德公司）因与被上诉人冠县自然资源和规划局（以下简称资源规划局）、山东金世纪房地产开发有限公司（以下简称金世纪公司）确认合同效力纠纷一案，不服山东省冠县人民法院（2019）鲁1525民初3144号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年4月9日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。金德公司上诉请求：依法撤销山东省聊城市冠县人民法院(2019)鲁1525民初3144号民事裁定，并支持金德公司一审诉讼请求或发回重审。事实与理由：（一）一审法院认定金德公司不是涉案合同当事人，与涉案合同没有直接利害关系，以金德公司不具备诉讼主体资格，不符合起诉条件为由驳回金德公司的起诉，认定事实与适用法律存在错误。金德公司与涉案合同没有直接利害关系，但金德公司与涉案合同标的物出让的土地及出让价格有直接的利害关系。2010年7月8日，冠县人民政府与金德公司签订《开发协议》，协议约定以金德公司建设3万平方米五星级商务酒店为代价，捆绑开发包括冠县2012-39号土块约260亩土地。协议第六条约定，金德公司先行支付人民币5500万元为先期土地款，冠县人民政府在收到金德公司的先期土地款后7个工作日为金德公司指定宗地用地边界，30日内清理完宗地现场，第十条第二款约定，金德公司与有关部门签订《国有土地使用权出让合同》时，交纳的先期土地款人民币5500万元自动转为土地出让金。金德公司已于2010年7月23日前交齐土地款5500万元。金德公司事实上已取得涉案土地的使用权，只是还没有办理土地手续。金世纪公司以不合法的方式取得冠县2012-39号土块土地使用权，首先致使金德公司与冠县人民政府签订的《开发协议》客观上不能履行。金德公司与冠县政府签订的开发协议是以金德公司建设3万平米五星级商务酒店为代价，捆绑开发包括冠县2012-39号土块约260亩土地，需要依靠一期、二期、三期住宅用地开发利润补贴酒店投资，开发利润中包含开发协议约定的地价每亩45万元与土地市场价差额部分。资源规划局在2012年10月份将第三期土地出让给了金世纪公司，致使金德公司整体规划建设投资目的不能实现，酒店工程被迫于2014年初停工，形成了“烂尾楼”，金德公司的开发投资利益受损。其次，冠县2012-39号土块成交价每亩46万元，远远低于金德公司于同期取得的相临2012--40号宗地块的成交价每亩108万元的价格，给金德公司的相邻地块开发销售造成重大影响；再次，资源规划局与金世纪公司恶意串通，低价出让冠县2012-39号土块土地使用权，致使金德公司在与冠县政府就开发协议进行结算时利益受损。涉案土地出让价格的高低直接影响到金德公司的财产权益。如金世纪公司以公开竞价的方式按市场价取得冠县2012-39号土块，土地市场价与开发协议约定每亩45万元之间差额部分应当补偿给五星级酒店建设。由于资源规划局调整冠县2012-39号土地起始价为3500万元未发布公告，金德公司不知道冠县2012-39号地块以如此低的价格进行出让，同时也侵犯了金德公司参与公开竞价的知情权。金德公司与涉案合同约定事项有直接利害关系，有权请求人民法院审查出让合同的效力。（二）一审法院对金德公司提交的新证据未予以审查，剥夺了金德公司的诉讼权利，违反法定程序。2019年9月11日金德公司向一审法院提交了金德公司负责人张德宽与资源规划局原局长李公生电话录音，在电话中李公生多次提到涉案土地系金世纪公司代金德公司持有。该证据与本案有关联性，且该证据形成时间一审开庭时，系新证据。一审法院回避事实，没有安排质证，没有予以审查，违反了法定程序。（三）金德公司请求二审法院对冠县自然资源和规划局提交的2012年9月23日集体决策调整土地起始价说明文件及2012年9月27日集体决策调整交纳保证金说明文件形成时间进行司法技术鉴定。根据李公生通话内容，金德公司有理由怀疑自然资源规划局一向一审法院提交的2012年9月23日集体决策调整土地起始价说明文件及2012年9月27日集体决策调整交纳保证金说明文件系案发后补办。为了查清事实，金德公司向一审法院请求对上述两份文件形成时间进行司法技术鉴定，一审法院未予准许。文件形成时间鉴定涉及是否为虚假证据的问题，应当予以鉴定。综上所述，一审裁定认定事实与适用法律存在错误，且违反法定程序，请二审法院支持金德公司的上诉请求。资源规划局辩称，（一）金德公司既不是合同的相对人，与案涉出让合同也没有法律上的利害关系，诉讼主体不适格，原审法院认定事实清楚，适用法律正确；（二）在法庭辩论终结后，提交证据，违反了法律关于诉讼证据的举证规则，原审法院审理程序合法，因此金德公司的上诉请求不能成立，应驳回上诉维持原裁定。金世纪公司辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应维持原裁定。（一）金德公司不是涉案合同的当事人，未合法取得涉案土地使用权，与涉案合同没有直接利害关系，无权请求审理涉案合同效力。故原审认定金德公司不具备诉讼主体资格正确。（二）金德公司的开发协议属于投资框架协议，按约定该协议的履行应以取得涉案土地使用权为前提，而金世纪公司依法取得了涉案土地使用权，因此该协议不具备后续履行的条件。金德公司以无法实际履行的协议及应承担的经营风险，主张与本案有直接利害关系，没有依据。（三）一审程序合法，充分保护了案件当事人依法举证的权利。一审法院通过向当事人送达举证通知书，以书面形式向当事人告知了举证期限，另审判员通过询问的方式在2019年5月13日庭前证据交换，及2019年7月3日庭审程序中，审判员均询问当事人是否还有其他证据材料提交，金德公司均回答“没有”。根据法律规定，当事人在举证期限内不提交证据的，视为放弃举证权利，逾期提交的证据材料，法院审理时不组织质证，故一审法院对当事人逾期提交的证据不予审查不违反法律规定。另金德公司经审判员两次询问均回答“没有”的情况下，又提供证据，属于故意逾期举证，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第102条的规定，该证据人民法院也不应予采纳。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉，维持原裁定。金德公司向一审法院提出诉讼请求：1.依法确认二被告签订的《冠县2012-39号宗地国有土地使用权出让合同》无效；2.本案诉讼费用由被告承担。一审法院认定事实：2012年6月5日，资源规划局（冠县国土资源局）发布[2012]01号国有土地使用权挂牌出让公告，挂牌出让冠县2012-39、2012-40号宗地，挂牌起止时间：2012年6与5日8时30分-2012年7月11日17时00分。宗地面积分别为：58413.3平方米、60227.5平方米。宗地坐落分别为工业路东侧、白杨路北侧、徐三里村土地西侧、金德房地产开发有限公司南侧；建设路西侧、白杨路北侧、徐三里村土地东侧、金德房地产开发有限公司南侧。原告金德公司取得2012-40号宗地的国有土地使用权。2019年9月7日，资源规划局（冠县国土资源局）发布[2012]8号国有土地使用权挂牌出让公告，挂牌出让冠县2012-39号宗地，挂牌起止时间：2012年9月27日08时30分-2012年10月17日17时00分；宗地面积为：58413.3平方米；宗地坐落为工业路东侧、白杨路北侧、徐三里村土地西侧、金德房地产开发有限公司南侧。2012年10月17日，被告资源规划局（冠县国土资源局）与被告金世纪公司签订《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》，约定挂牌成交的宗地为2012-39号宗地，本次挂牌宗地国有建设用地使用权成交总价为4052万元。同日，被告资源规划局（冠县国土资源局，出让人）与被告金世纪公司（受让人）签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定出让人根据法律的授权出让国有建设用地使用权，受让人对依法取得的国有建设用地，在出让期限内享有占有、使用、收益和依法处置的权利。合同第四条约定本合同项下出让宗地编号为2012-39号，出让宗地面积58413.30平方米；出让宗地坐落于工业路东侧、白杨路北侧、徐三里村土地西侧、金德房地产开发有限公司南侧。第八条约定本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为40520000元。后被告金世纪公司取得该宗土地的不动产权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证及商品房预（销）售许可证，对该宗土地进行开发建设。原告金德公司以二被告恶意串通，低价出让2012-39号宗地国有土地使用权侵权了原告合法权益为由，提起本案诉讼。原告金德公司于2019年9月11日向法院申请提交金德公司负责人张德宽与被告资源规划局原局长李公生的录音，并申请对资源规划局提交的2012年9月23日集体决策调整土地起始价说明文件及2012年9月27日集体决策调整交纳保证金说明文件形成时间进行司法技术鉴定。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”对于2015年5月1日之后签订的行政协议，公民、法人或其他组织可以提起行政诉讼，对于2015年5月1日之前行政机关与公民、法人或其他组织签订的协议原则上当事人通过民事诉讼的方式进行救济。本案涉案合同签订于2012年10月17日，在2015年5月1日之前，故本案属于民事诉讼受案范围，被告资源规划局主张本案不属于民事诉讼受案范围，法院不予采纳。诉讼时效制度适用于请求权，确认合同无效属于形成权，当事人请求确认合同无效不应受诉讼时效的限制。故本案中，虽然涉案合同签订于2012年10月17日，但当事人确认合同无效不受诉讼时效的限制。被告资源规划局主张本案已过诉讼时效，法院不予采纳。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；……”，《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款规定：立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。本案中，涉案合同双方为被告资源规划局与被告金世纪公司，原告金德公司不是涉案合同的当事人，原告仅依据其与政府签订的《开发协议》主张其已取得涉案2012-39宗地的使用权没有事实和法律依据，原告未提供有效证据证明金德公司与涉案合同有直接利害关系，故原告不具有诉讼主体资格，不符合起诉条件，应驳回原告的起诉。原告于2019年9月11日提交的证据已超过法定期限，法院依法不予审查；原告申请对资源规划局提交的两份说明的形成时间进行司法鉴定，但资源规划局提交的两份说明法院并未采纳且原告的鉴定申请与本案无关，法院依法不予准予。综上，经法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条之规定，裁定：驳回原告聊城市金德房地产开发有限公司的起诉。二审中，金德公司提交证据两份。证据一为金德公司五星金桂园小区建设项目规划审批意见书，该意见书附小区规划图，该审批意见有冠县项目审批委员会全体成员的签字，其中时任县长赵维波以主任委员的身份签字，该证据证明案争土地包括在五星金桂园小区规划之中，规划审批意见为2013年1月22日，也是在金世纪公司取得涉案土地出让合同之后；证据二为金德公司于2011年7月20日取得的冠国用2011第071号土地使用权证书，该土地使用权证书的坐标与金世纪公司于2016年取得的冠县不动产第39号不动产证书的坐标有重合部分，重合部分约20亩。综上两份证据，可以证明金德公司已取得了涉案土地部分土地使用权证书，与资源规划局、金世纪公司土地出让合同标的物有重合，金德公司与此有利害关系，具备原告诉讼主体资格。金世纪公司质证称，金德公司提交的两份证据均是复印件，对其真实性、证明目的和关联性有异议，金世纪公司取得土地使用权后，已形成独立的院落，并不存在土地使用权面积重合的问题，双方虽为相邻土地，但界址清楚，各自分别使用，不存在金德公司所说的土地使用权重合问题，金世纪公司在取得的土地使用权上也按照政府的规划建设施工，现已完成主体竣工，金德公司想以两份证据的复印件证明主张，不能成立。另外，本案的核心问题是金德公司是否具备确认合同无效的主体资格，金德公司提交的两份复印件，以及其主张的理由，并不能证明金德公司与本案涉案合同有直接的利害关系。资源规划局的质证意见同金世纪公司的质证意见。资源规划局庭后提交的情况说明，基本内容：因贯彻落实县政府鼓励投资的优惠政策，使招商引资项目尽快产生经济效益，原国土资源局为金德公司办理了冠国用（2011）第071号土地使用证。当时征地时还没有清场，征地图是由测绘公司从影像图上依照规划进行量取坐标后绘制并进行上报。土地出让时采用的是征地时的图纸进行的出让，土地证书附图也采用了此图。地块1（60227.5平方米）和地块2(58413.3平方米)出让时发现坐标重叠问题,就在面积不变的情况下依照现状做了调整,冠国用（2011）第071号土地使用证原图纸已变更,金德公司最先拿的三块地2010-54号、2011-36号和201-4号修改坐标后在北边，符合现状，对南边两地块同时进行了修改和出让，也就是说，其中2011-36号所对应的面积与原图纸面积一致，实际利用建设情况也符合现状图，并未重叠。针对资源规划局的上述情况说明，金德公司也提交了情况说明，基本内容：资源规划局的说明认可了金德公司冠国用（2011）第071号国有土地使用证的真实性，并认可了该证下的土地坐标与金世纪公司取得的2012-39号地块坐标重叠的事实。资源规划局提出对冠国用（2011）第071号图纸坐标进行变更，金德公司不认可。金德公司是以冠县人民政府招商引资的方式引进，通过招标与冠县人民政府签订《开发协议》、并交纳了土地款，又通过土地招拍挂的方式取得了上述国有土地使用证。资源规划局在金德公司不知情、不同意的情况下，无权对金德公司取得土地的坐标进行变更，不产生任何法律效力。金德公司已经取得了冠县2012-30号地块约20亩的土地使用权，资源规划局出让2012-39号地块直接侵犯了金德公司的土地使用权，金德公司对2012-39号地块的出让具有直接利害关系，金德公司是本案适格的原告。本院认为：金德公司提交的冠国用（2011）第071号国有土地使用证所附图纸中显示的坐标与2012-39号宗地的国有土地使用权证中的坐标，存在重叠问题，根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，本案属于土地使用权争议，一审裁定驳回起诉，结果正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  郭召勇审判员  石 鑫审判员  孙久强二〇二〇年五月九日法官助理刘豪书记员姚迪