山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行再23号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）李德华，男，1969年1月22日出生，汉族，住枣庄市山亭区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）枣庄市山亭区徐庄镇人民政府，住所地枣庄市山亭区徐庄镇驻地。 法定代表人刘超，镇长。 再审申请人李德华因诉枣庄市山亭区徐庄镇人民政府（以下简称徐庄镇政府）行政强制、行政赔偿一案,枣庄市山亭区人民法院于2018年12月6日作出（2018）鲁0406行初22号行政判决。李德华不服，上诉至枣庄市中级人民法院，该院于2019年7月25日作出（2019）鲁04行终47号行政判决，已经发生法律效力。李德华不服，向本院申请再审。本院于2020年3月13日作出（2019）鲁行申1227号行政裁定，决定提审本案。本院提审后依法组成合议庭，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原一审法院经审理查明，2006年1月30日，李德华和徐庄镇藤花峪村村民委员会签订了《土地承包协议书》一份，该合同约定：村委会将藤花峪学校土地（含地面建筑物）交与李德华承包使用，承包金为10000元，承包期为50年，承包期间村委会无权干涉李德华的种植和养殖权。合同签定后，李德华建造了钢结构养殖设施，并建造了加工车间、养殖窝等建筑物并购买了养殖所需设施及貉子等动物。2017年4月20日徐庄镇政府向李德华送达了通知一份，内容为：“根据《山亭区畜禽养殖布局规划》（山政办字﹝2017﹞6号），该养殖区域属于禁止养殖区域范围内，责令30日之内所养畜家禽出栏后自行拆除。逾期将依法强制拆除。”同日，李德华与徐庄镇政府签订了承诺书，其内容为：“本人将依照徐庄镇关于《山亭区畜禽养殖布局规划》的精神，在通知规定的30日内，积极办理环评、养殖用地备案、工商营业执照、动物防疫条件合格证、养殖场备案以上五类证件。逾期将自愿拆除，所有损失自行承担。”同年7月5日，徐庄镇政府向李德华送达了《限期拆除通知书》，内容为：“李德华在接到本通知后一个月内拆除机械设备及所有建筑物，恢复土地，一个月内不主动拆除其后果自负。”同年8月24日，徐庄镇政府向李德华送达了《限期拆除通知书》，其内容为：“接到本通知后，立即拆除养殖设备及所有建筑物，恢复土地并处置好养殖污染的粪污，如不主动拆除其后果自负。”同年10月26日，徐庄镇政府向李德华送达了《限期拆除通知书》，其内容为：“接到本通知后，立即拆除养殖设备及所有建筑物，恢复土地，如不主动拆除，造成一切后果自负。”同日，徐庄镇政府向李德华亦送达了《责令期限改正通知书》，其内容为：“李德华的养殖场离河道、居民住宅及生活水源地均达不到养殖场建设合法距离，对群众生活造成影响，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定。现责令你于2017年10月29日前，将擅自建设的建筑物自行拆除完毕，若逾期不履行上述义务，我单位将依法予以强制拆除，由此产生的法律后果由你承担。”以上《限期拆除通知书》均依法送达李德华。2018年4月28日，由徐庄镇政府成立的联合执法大队将李德华的养殖场进行了拆除。2018年5月9日李德华委托山东汇丰价格评估有限公司对养殖场的部分设施及物品损失进行了价格评估（所有物品详见评估报告），价格评估基准日的损失价值为238490元。支付评估费10000元。李德华认为上述拆除行为在程序和实体上均不符合法律规定，提起本案诉讼，请求确认徐庄镇政府实施的拆除行为违法并赔偿经济损失238490元及评估费10000元。 另查明，李德华的养殖厂未办理环评合格证、养殖用地备案、工商营业执照、动物防疫条件合格证、养殖场备案等证件。 原一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”，依据该规定，被告徐庄镇政府对辖区内的建设规划监督管理工作负责，并有权对违法建筑实施强制拆除。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”，第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出”，第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。根据以上规定，行政机关对建筑物的拆除，应当依法作出行政决定，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的才可以强制执行，强制执行前还需要催告、公告等程序。徐庄镇人民政府没有针对李德华作出行政决定、催告、作出强制执行决定并公告等必经程序，违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，属于程序违法。 关于李德华要求徐庄镇政府赔偿损失的请求，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定“公民、法人或其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”《中华人民共和国城乡规划法》第十八条第二款规定“乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排”，该法第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。根据以上法律规定，当事人请求行政赔偿，只有在合法权益受到损害时，才能够获得行政赔偿，没有合法权益可保护的，将不能获得行政赔偿。本案中，原告的养殖场在未办理环评合格证、养殖用地备案、工商营业执照、动物防疫条件合格证等情况下，进行无证养殖经营，其行为属于非法经营。李德华在租赁的场地内建造未经相关部门批准亦未取得准建的情况下，建造其养殖使用设施，其行为属于违法建筑。在环保组进行环保督察中，李德华的养殖场属于国家环保督察畜禽养殖污染专项整治工作范围内，徐庄镇政府根据环境污染专项整治要求，向李德华多次下达通知要求停止违法养殖行为，责令其限期内自行拆除违法建筑物，但李德华在向徐庄镇政府签订承诺书后，仍对执法行为置若罔闻，拒不履行义务，已造成环境污染破坏，也给附近居户及大多数村民生活造成严重影响。如不及时排除，定会导致环境污染破坏，给社会和村民生活带来严重恶劣后果。在此情况下，徐庄镇政府制止李德华非法养殖行为及拆除相应的违法建筑，是消除影响保护环境及居民正常生活的正当行为。徐庄镇政府在拆除工作中虽未进行物品登记，存在工作上的瑕疵，但所拆除的设施系非法养殖和违法建筑物，不存在赔偿问题。李德华要求徐庄镇政府因拆除养殖场造成的经济损失赔偿，与法相悖，不予支持。据此判决驳回李德华的其他诉讼请求。 原二审法院认为，本案中，上诉人未提供证据证明涉案养殖场办理了环评合格证、养殖用地备案、工商营业执照、动物防疫条件合格证等手续，亦未提供涉案被拆除建筑的准建证明。另外，涉案养殖场在国家环保督察畜禽养殖污染专项整治工作范围内，徐庄镇政府根据环境污染专项整治要求，多次向李德华下达通知要求其停止违法养殖行为，并责令其限期自行拆除违法建筑物。2018年9月17日，原审法院就涉案拆除情况对上诉人李德华进行调查，制作了调查笔录。根据该笔录记载，李德华认可拆除了其大门、饲料加工车间及5排140个养殖窝，其中没有养殖动物。该笔录内容与被上诉人原审提交的执法记录仪记录的拆除范围相互印证。综上，涉案被拆除建筑物并非上诉人合法财产，一审对涉案建筑物不予国家赔偿依法有据，并无不当。据此判决驳回上诉，维持原判。 李德华申请再审，请求撤销原一二审判决，依法提审或指令再审。主要理由是：一二审法院虽然认定被申请人程序违法，但未支持其关于行政赔偿的请求。被申请人程序违法，拆除前对其财产未做任何清理和登记，直接损害其合法财产，如铁质大门、院墙、水缸、铁锅、鼓风机和玉米面共计造成财产损失238490元。 各方当事人在原审中提交的证据已经随案移送本院且已经质证，各方当事人再审中无新证据提交。经审理，本院同意原审法院据此查明的案件事实。 本院认为，被申请人徐庄镇政府在实施强制拆除涉案违法建筑的过程中，未按照《中华人民共和国行政强制法》的有关规定向再审申请人李德华履行必要的催告、决定、公告等程序，原审法院据此确认被诉强制拆除行为违法并无不当。对此，本院予以确认，不再另行阐述。本案争议焦点为：被申请人是否应赔偿因拆除行为违法给再审申请人造成的损失及如何确定赔偿数额。 一、关于徐庄镇政府是否应予赔偿的问题。《中华人民共和国行政强制法》第八条规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，依法有权要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，行政机关对违法建筑物、构筑物实施强制拆除时，当事人只有合法权益受到损害才能够获得行政赔偿。违法建筑不属于当事人的合法财产权益，对违法建筑的拆除当然不会产生国家赔偿，但可回收利用的废旧建筑材料以及建筑内设施和物品仍属于合法财产，实施强制拆除不应对这些合法财产造成损失。本案中，因被申请人未提交证据证明其在强制拆除涉案违法建筑的过程中，对此类物料、物品尽到妥善的保管义务，就此给再审申请人造成的损失应给予合理赔偿。原审法院对再审申请人李德华的赔偿请求全部驳回，认定事实不清，应予纠正。 二、关于赔偿数额的确定问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。具体到本案，一方面，根据原审法院调查笔录能够反映出，被拆除的5排140个养殖窝内并没有养殖动物，因此，李德华所称养殖动物的死亡并非被诉拆除行为所造成的直接损失，对于李德华主张此项经济损失的赔偿请求，不予支持；另一方面，对被拆除的5排140个养殖窝、加工间、铁门、围墙等建筑物的可回收利用价值以及鼓风机、喂食车、电扇、铁锅等合理必要的养殖物品损失，被申请人应承担合理的赔偿责任。由于被申请人未提供物品明细表等相关证据证明具体的损失情况，因此本院以李德华委托所作的评估报告所列明物品及评估值为基础，结合养殖物品正常损耗及现场照片中所反映的物品损毁程度，酌定损失2万元由被申请人予以赔偿。 综上，李德华的再审申请请求部分成立，应予支持。原一二审法院对李德华的赔偿请求未予支持不当，应予撤销。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销枣庄市中级人民法院（2019）鲁04行终47号行政判决和枣庄市山亭区人民法院（2018）鲁0406行初22号行政判决； 二、确认枣庄市山亭区徐庄镇人民政府强制拆除李德华养殖场的行为违法； 三、判令枣庄市山亭区徐庄镇人民政府于本判决生效之日起三十日内，赔偿因违法拆除给李德华造成的损失人民币2万元。 一、二审案件受理费各50元，均由枣庄市山亭区徐庄镇人民政府承担。 本判决为终审判决 审判长 山 莹 审判员 王修晖 审判员 孙晓峰 二〇二〇年五月十三日 书记员 孟 真