广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3327号上诉人（原审原告）：姚基源，男，1974年1月1日出生，汉族，住广东省佛山市南海区******************，公民身份号码440************011。委托代理人：梁淑媚、唐壁芸，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市花都区炭步镇人民政府，住所地广东省广州市花都区********。法定代表人：何强，镇长。上诉人姚基源与被告广州市花都区炭步镇人民政府（以下简称炭步镇政府）行政强制拆除及行政赔偿纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初6050号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明,2014年12月26日，原告姚基源与广州市花都区******第二经济社签订《鱼塘承包合同》，约定原告姚基源承包该社竹仔园鱼塘（李津花场附近）用于养殖家禽类（鸡鸭鹅）以及水产养殖，可以搭设相应的棚舍等简易设施，承包年限为2015年3月6日至2024年12月31日。后原告姚基源在该地点搭建养鹅场，大量养殖鹅。2018年1月15日，广州市河长制办公室向广州市花都区人民政府发出穗河长办督字[2018]49号《督办通知》，称在进行污染源核查中发现炭步镇李津花场附近有违建养鹅场，要求广州市花都区人民政府按照《中华人民共和国水污染防治法》《城镇排水与污水处理条例》《广州市人民政府办公厅关于清除黑臭水体污染源联合执法专项行动工作方案的通知》等要求，开展查处工作，彻底清除污染源。2018年2月1日，广州市花都区河长制办公室向广州市花都区炭步镇及广州市花都区城市管理局发出《督办通知》，称炭步镇李津花场附近的养鹅场仍处于养殖状态，要求上述两单位予以处理落实。2018年2月12日，原告姚基源向被告炭步镇政府出具《保证书》，称其于2018年2月28日前自行将鹅场里所有鹅只清理完毕，如在2018年2月28日前未清理完毕，将由政府组织力量拆除。之后原告姚基源自行处置了养殖场内的全部家禽。2018年3月9日，被告炭步镇政府向原告姚基源发出炭府责整字[2018]079号《责令限期整治违法用地通知书》，称原告姚基源的行为已违反《中华人民共和国土地管理法》第五十九条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定，要求原告姚基源自行整治并恢复原状。2018年3月13日，被告炭步镇政府向原告姚基源发出炭府强整字[2018]002号《强制整治违法用地决定书》，称其违反城乡规划管理进行违法建设的行为，被告炭步镇政府已于2018年3月9日作出《责令限期整治违法用地通知书》，责令原告姚基源在2018年3月12日前自行整治位于环山村第二经济社搭建的养鹅场，现原告姚基源经责令限期整治后，逾期未履行，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，决定对上述违法用地行为实施强制整治。2018年9月26日，被告炭步镇政府对原告姚基源经营的养殖场进行拆除。原告姚基源认为被告炭步镇政府强制拆除其养殖场的行为违法，诉至原审法院。另查明，2018年5月4日，原告姚基源向原审法院提起行政诉讼，诉讼请求为：1、判决撤销被告炭步镇政府于2018年3月13日作出的炭府强整字[2018]002号《强制整治违法用地决定书》；2、判令被告炭步镇政府赔偿原告经营损失（自2018年3月起，按每月5万元计算，暂计至2018年5月，为15万元）；3、判令被告炭步镇政府向原告支付因主张权利而产生的律师费用2万元。2018年10月17日，原审院作出（2018）粤7101行初2330号《行政判决书》，认为根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条及《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，违法用地的查处部门是县级以上人民政府土地行政主管部门，被告炭步镇政府无查处违法用地的职权，被告炭步镇政府发出《强制整治违法用地决定书》的行为，违反了法律规定，依法应予撤销。原告要求被告炭步镇政府赔偿经营损失的请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定。据此，判决：1、撤销被告广州市花都区炭步镇人民政府于2018年3月13日作出的炭府强整字[2018]002号《强制整治违法用地决定书》；2、驳回原告姚基源的其他诉讼请求。该判决书已于2018年11月7日生效。原审法院认为，《中华人民共和国水污染防治法》第九条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理……”《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理……乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作。”根据上述规定，由县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理，炭步镇政府主张姚基源的养殖场属于违章建筑，未能提供充足证据予以证实，且未能提供证据证实其在实施强制拆除前履行了催告程序，亦无证据证实其告知姚基源相应的陈述申辩权利，故炭步镇政府实施强制拆除行为的程序违法。姚基源请求确认炭步镇政府行政行为违法，原审法院予以支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”第三十六条：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”对于姚基源要求炭步镇政府赔偿鹅只损失1088851元，饲料投入133676元，鹅只进场运输费12000元，鹅只购入中介费6000元，鹅只饲养保健药费29050元，人工费用15000元的请求，姚基源主张的该部分损失是原告2018年8月31日至2018年9月23日购买的最后一批鹅只的各项费用，由本案广州市河长制办公室的相关督办通知可知，姚基源养殖家禽的行为违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》及《中华人民共和国水污染防治法》等相关规定，其养殖家禽的行为不合法，故根据上述规定，姚基源要求炭步镇政府赔偿其该部分养鹅经营损失没有事实和法律依据，原审法院不予支持。姚基源要求炭步镇政府赔偿包括构筑物及附着物751812元，附属设备及材料34026元，评估费6000元的损失是以深圳市永信资产评估房地产估价有限公司2018年3月26日作出的深永评字GZ（2018）第020号《姚基源拟办理财产分割事宜涉及的位于广州市花都区******第二经济社（姚基源养殖鹅场）地上构筑物、地上附着物及一批附属设备市场价值的资产评估报告》为依据，该评估报告不足以证实强制拆除行为对姚基源养殖场造成了上述直接损失。对于该部分损失姚基源要求炭步镇政府赔偿的意见，原审法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认被告广州市花都区炭步镇人民政府于2018年9月26日强制拆除原告姚基源养殖场的行为违法。二、驳回原告姚基源的其他诉讼请求。上诉人姚基源不服原审判决，上诉称：一、被上诉人在强制拆除前未履行催告程序，亦未对上诉人财产进行清点、转移，反而实施了封路等措施暴力强拆，造成上诉人大量鹅只死亡，损失惨重。原审判决已确认被上诉人于2018年9月26日强制拆除上诉人养殖场的行为违法，其强拆行为与上诉人的损失具有直接因果关系，应当进行赔偿。二、上诉人的养殖场位于适养区，无任何证据证明上诉人的养殖行为违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》以及《中华人民共和国水污染防治法》的规定，广州市河长制办公室的相关督办通知仅仅属于通知文件，不足以作为认定上诉人养殖行为违法的依据。三、被上诉人在强制拆除前未依法制作清单，导致上诉人资产价值无法被重新评估，上诉人举证责任处于被动情况下，原审法院否定评估报告证明力不当。综上，上诉请求撤销原审判决的第二项，改判由被上诉人赔偿上诉人经济损失2076415元。被上诉人炭步镇政府二审答辩称：一、上诉人违法搭建养鹅场对水源污染造成严重影响，被上诉人为彻底清除污染源，落实属地管理责任，按照相关法律、法规和文件的要求对上诉人进行宣传教育，上诉人出具保证书保证其于2018年2月28日前自行清理完毕，否则由政府组织力量拆除，上诉人在清理后又于2018年8月31日再次购进鹅只进行养殖，其行为违反了相关法律法规的规定，严重危害人民群众的身体健康，给环境污染、卫生等问题造成重大影响。二、被上诉人发现上诉人所建鹅场未依法取得乡村建设规划许可证及未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设，亦无办理相关备案手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，且根据广州市河长制办法室的相关督办通知可知，上诉人养殖家禽的行为违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》及《中华人民共和国水污染防治法》等相关规定，多次宣传教育仍不改，对其损失不应承担。三、涉案养殖场内的构筑物、附着设备材料等资产损失问题，附着设备及材料等资产是动产已由上诉人自行搬运，被上诉人并未对其进行损坏。且《资产评估报告》所述本次评估对象的类型、规格、数量等依据，是以委托人提供的《资产评估清单》为准，并不能证明财产被损坏时是否真实存在，其评估基准日为2018年3月15日，强制拆除时间为同年9月26日，被评估对象可能已发生重大变化。综上，请求二审法院依法判决驳回上诉人的诉讼请求。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。另查明，上诉人经营的涉案养鹅场占地规模约为40亩，养殖棚为简易竹木搭建，原存栏鹅禽规模约为1万只左右，其自称涉案鹅场被拆除前最后一批鹅只进场数量为1.4万余只。根据强拆现场照片显示，清场时涉案鹅场内没有大批量的鹅禽，现场有少部分的鹅禽死亡情况。以上事实有2018年9月26日强制拆除照片、《评估报告》及双方当事人当庭陈述等证据证实。本院认为,本案属于行政强制拆除和行政赔偿纠纷，争议焦点为被上诉人炭步镇政府实施的强制拆除行为是否合法及上诉人主张的赔偿财产损失确定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”第二十条第三款规定：“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，城市管理综合执法机关应当予以配合。”因此，被上诉人炭步镇政府对于辖区内乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法行为，具有查处的职权。关于被上诉人实施的强制拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十八条第二款、第六十五条规定，乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排，乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。参照《国土资源部农业部善于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发［2010］155号)的规定，在乡村规划区内兴办规模化畜禽养殖所需用地，实行分类管理，应符合乡（镇）土地利用总体规划。畜禽舍生产设施用地按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，但需经乡（镇）人民政府、县级畜牧主管部门审核同意，并向县级国土资源管理部门办理用地备案手续。本案中，上诉人在承包广州市花都区**************鱼塘（李津花场附近）处搭建养鹅场，大量养殖鹅禽。但上诉人从事规模化养殖时，未按上述规定办理相关建设规划许可证，亦未经镇政府及畜牧主管部门审核同意，未办理用地备案手续，系违法养殖，其擅自搭建的养鹅场属于违法建设，且已生效的行政判决书亦认定上诉人所建养鹅场污染了水源，违反了《中华人民共和国水污染防治法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》的相关规定。被上诉人作为镇一级人民政府，有职责对涉案的养鹅场进行查处。行政机关行使职权应当遵循法定程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第四十四条，《广州市违法建设查处条例》第二十二条，对违法的建设施等需要强制拆除的，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先进行催告、公告，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，涉案养鹅场属于违法建设，被上诉人在进行强制拆除前未履行作出强制拆除决定书等法定程序，鉴于该拆除行为实施完毕，现已无可撤销的内容，原审法院判决确认被上诉人的被诉强制拆除行为违法，并无不妥。关于上诉人主张的赔偿财产损失问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，被上诉人在对涉案养鹅场进行强制拆除前，应当按照行政强制法的规定，依法催告和公告，仍拒不自行清拆的需要强制执行的，应当对其财产依法清点造册，妥善保管，并通知上诉人领取。但在本案审理过程中，被上诉人未能提供在强制拆除时的涉案养鹅场内财产清单，对违反法定程序实施强制拆除对上诉人合法利益造成的损失应负有赔偿责任。上诉人要求被上诉人对涉案养鹅场及养殖的鹅禽进行赔偿2076415元，涉案养鹅场系违法建设，不属于前述规定中可获得国家赔偿的合法权益。根据当天强拆照片，现场确实存在鹅禽死亡的事实，但上诉人提供的购进鹅禽数目收据，与当时涉案养鹅场的存栏数明显不符，故评估报告不能证明上诉人合法利益损失情况。上诉人明知所经营的涉案养鹅场污染水源，相关政府部门已多次通知严禁养殖，其在2018年2月自行承诺清理鹅只并已实际清理完毕，但此后上诉人违背承诺，又擅自恢复违法养殖，对被上诉人在此后发出限期整治通知置之不理，放任损失的扩大，故上诉人对于其财产损失负有主要责任。鉴于被上诉人也无法提供充分证据证实强制拆除当天鹅禽损失具体情况，即上诉人的实际损失无法通过当事人举证的方式确定，也无法通过专业评估手段加以确定的，只能根据双方过错，基于公平原则合理确定赔偿金额。被上诉人强制拆除程序违法，根据本案实际情况，本院酌定被上诉人赔偿上诉人财产损失人民币30000元。原审判决以上诉人无法举证证明存在直接损失为由，驳回上诉人的相关诉讼请求，适用法律不当，应予纠正。综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律和实体处理部分不当，应予纠正。上诉人姚基源提出的上诉理由部分成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持广州铁路运输法院作出的（2018）粤7101行初6050号行政判决第一项，即被告广州市花都区炭步镇人民政府于2018年9月26日强制拆除原告姚基源养殖场的行为违法；二、撤销广州铁路运输法院作出的（2018）粤7101行初6050号行政判决第二项；三、被上诉人广州市花都区炭步镇人民政府于本判决生效之日起30日内赔偿上诉人姚基源财产损失人民币30000元。本案二审案件受理费50元，由被上诉人广州市花都区炭步镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年五月八日法官助理 汪姝丽书 记 员 陈土飞