四川省绵阳市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）川07行赔终2号 上诉人（原审原告）江油市顺鸿食品有限公司，统一社会信用代码91510781326975828W，住所地四川省江油市贯山镇高新村二组。 法定代表人杨建华，总经理。 委托代理人何波，四川平戈律师事务所律师。 委托代理人李洋，四川平戈律师事务所实习律师。 上诉人（原审被告）江油市新安镇人民政府，住所地四川省江油市新安镇梨园路街116。 法定代表人董小斌，镇长。 出庭负责人谭敏，江油市新安镇人民政府副镇长。 委托代理人曹文均，四川太白律师事务所律师。 委托代理人李莎莎，四川太白律师事务所实习律师。 上诉人江油市顺鸿食品有限公司（以下简称顺鸿食品公司）与上诉人江油市新安镇人民政府（以下简称新安镇政府）行政补偿一案，不服四川省江油市人民法院（2019）川0781行赔初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。上诉人顺鸿食品公司的法定代表人杨建华、委托代理人何波、李洋，上诉人新安镇政府出庭负责人谭敏、委托代理人曹文均、李莎莎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明：江油市义新乡农贸市场形成于二十世纪五十年代，由当地群众自发形成，无任何基础设施的投入。2008年“5.12”地震后，农贸市场已不能满足群众的日常交易需求，出现“以街为市”的混乱局面。江油市义新乡人民政府为改变“以街为市”的混乱局面，满足农贸市场的发展需要，向土地行政主管部门申请对土地利用规划进行调整。2009年初，义新乡人民政府向江油市发展和改革局报送义府（2009）18号《关于报批河南援建第二批场镇基础设施及环境整治建设的立项报告》。2009年4月29日，江油市发展和改革局作出江发改（2009）518号《江油市发展和改革局关于义新乡场镇基础设施建设项目建设书的批复》，主要内容为：一、项目名称义新乡场镇基础设施建设项目；二、项目建设内容及规模，新建义新乡场镇800立方米净化池1座，改建2000平方米农贸市场，新建场镇道路330米，路面宽7米，人行道1.5米宽（双边），单边路灯12盏及环境整治工程，绿化亮化工程。三、项目投资概算及资金来源，项目投资概算350万元，资金来源为河南第二批援建项目资金；四、项目业主江油市义新乡人民政府；五、项目建设地址江油市义新乡场镇；六、项目建设工期为2009年5月至2009年11月；七、项目招投标，核准意见详见附表，……。2009年9月16日，义新乡人民政府取得江油市规划和建设局颁发的建字第0909008号《建设工程规划许可证》。2009年9月5日，义新乡人民政府通过公开招标，确定由中标企业四川省江油市城建工程集团有限公司对包括农贸市场改建工程在内的义新乡场镇基础设施建设项目进行建设施工，2010年7月20日，该工程通过竣工验收，投入使用。 由于义新乡农贸市场的规模不能满足当地群众的日常交易需求，义新乡人民政府决定以招商引资的方式对农贸市场进行改扩建，通过对投资商的筛选，最终确定由顺鸿食品公司对农贸市场进行改扩建。2016年3月18日，原告顺鸿食品公司与江油市义新乡人民政府签订《江油市义新乡农贸市场改扩建及承包经营合同》，主要内容为：一、发包范围：1.原农贸市场的部分设施（天棚覆盖下的地坪范围）面积约800平方米；2.从原农贸市场办公旧用房（7间）起直外延门上堰（乙方接手后填埋约1000平方米并新建大棚），整体面积约2000平方米。二、承包期限及费用：1.承包经营期限为30年，即从2016年3月18日至2046年3月18日止。2.承包费用为40万元（大写肆拾万元整）。三、承包费的付款方式及违约责任，1.甲乙双方签订协议当天，乙方首付甲方30万元（大写叁拾万元），余额10万元（大写拾万元），经乙方市场改造完工后2个月内，甲方验收合格并出具相关合格手续给乙方，乙方一次性付清尾款10万元（大写拾万元）。2.乙方逾期付款的，每逾期一天，须按总承包费的1%向甲方支付违约金；逾期一月的，甲方有权单方解除本合同，并不退还乙方先前缴纳所有款项。四、甲乙双方的其他约定：1.原农贸市场和改扩建农贸市场后该农贸市场的所有权属义新乡，甲方有权监督乙方完成合同规定。……4.乙方在按政府规划市场改扩建前，必须提交规划设计施工图，经甲方审核后乙方方可实施，改扩建等过程中所产生的投入资金全部由乙方出资。所有建设标准必须符合国家相关行业要求，并接受甲方监督，由甲方和主管部门验收合格。签订合同之日起，超过一年未完成市场改扩建的，乙方若违约，甲方有权单方解除本合同并收回农贸市场经营权，且不退还乙方任何费用……。10.发包方范围外的界线确定、开发及所有权问题，第一处位于原农贸市场进口处左边以下天棚口为界，长约41米（中间留约3米宽的通道，实际长约38米），宽约6.5米（里边以原市场保坎为界），面积约247平方米（这里作一申明：乙方改建成门面，在自身使用到合同期满后，移交两间门面所有权归政府，作为政府管理市场和警务室使用）；第二处位于门上堰盖延长至原农贸市场后尾端对起为界约60米，宽约11米，面积约489.5平方米（应为660平方米）；第三处位于门上堰另一处长约20.5米，宽约9米，面积约184.5平方米，上述三处面积共约1091平方米。由乙方作为开发市场门面无房新建户等使用，所有权永久归乙方，乙方有自行交易权，以上范围开发无时间限制。政府不负责协调办理土地使用证、房屋产权证（在不违反国家政策的原则下，甲方协助乙方办理土地使用证、房产证）。乙方在上述开发新建过程中，一是必须符合政府统一规划，统一风貌；二是不得影响其他安全建设，否则，造成损失的，由乙方全权负责；三是必须服从相关职能部门监督管理，积极配合政府工作；四是开展新建过程中给自己或其他地方造成损失的，应当承担相应的责任。11.涉及白庙村一组梁菊英需求两个门面的问题，乙方自愿将其自行未开发的宅基地（两个门面，面积约58平方米），在同等条件下让价30%。……14.在合同期满后，乙方所新建门面（除原农贸市场内改扩建门面中的2间外）、住房永久属于乙方，市场若由其他经营者承包或购买须作为市场的配套设施，继续作为市场门面使用，其费用由乙方收取。15.本合同一式两份，自甲乙双方签字并加盖双方单位公章之日起生效。16.以上协议双方如有异议，甲乙双方可另作协商，协商内容以补充协议为准。原告顺鸿食品公司与江油市义新乡人民政府分别在合同上加盖公章和法定代表人印章。 合同签订当日，原告通过江油市农村信用合作联社花园分社向义新乡人民政府转账支付承包费300000.00元。2016年3月20日，在原告顺鸿食品公司未提交义新乡农贸市场改扩建规划设计施工图，仅提交发包范围外“湖畔名居”施工图的情况下，义新乡人民政府安排工作人员打桩放线，确定农贸市场改扩建的四至界线范围。义新乡人民政府划定该农贸市场扩建界限范围后，原告未取得用地批准手续和建设工程规划许可，自筹资金组织人员机械拆除原农贸市场的房屋、设施，开始实施房屋、基础设施建设，义新乡人民政府对施工进度、施工质量、施工安全进行全程监督，对原告未取得用地和建设规划批准手续实施的改扩建行为未提出异议，未予以制止。2016年9月，义新乡农贸市场改扩建工程和“湖畔名居”建设工程竣工。2017年7月11日，义新乡人民政府向江油市商务和旅游局及江油市财政局递交《项目验收申请》，申请对“江油市义新镇农贸市场”建设项目给予验收，上述行政机关未对申请作出回复。事后，义新乡人民政府对农贸市场改扩建工程进行验收，未发现工程质量问题，也未形成竣工验收报告。经义新乡人民政府同意，原告安排人员对义新乡农贸市场进行经营管理，并收取市场管理费。 2018年3月19日，江油市国土资源局对原告顺鸿食品公司涉嫌未经批准非法占用土地修建房屋的行为立案调查。查明，2016年3月，顺鸿食品公司未经有权机关批准，非法占用江油市义新镇白庙村一组土地修建房屋，同年9月修建完毕。经现场定界勘测，顺鸿食品公司修建的框架结构4层楼房屋占用义新镇白庙村一组土地798.15平方米，所占用的土地为耕地，符合土地利用总体规划。江油市国土资源局认定顺鸿食品公司的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定。2018年5月15日，江油市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出江国土资罚（2018）3号行政处罚决定，主要内容为：1.责令顺鸿食品公司退还非法占用义新镇白庙村一组798.15平方米的土地；2.没收顺鸿食品公司在非法占用义新镇白庙村一组798.15平方米的土地上新建的建筑物和其他设施；3.并处非法占用义新镇白庙村一组土地（798.15平方米）13元/平方米的罚款，共计人民币10375.95元。顺鸿食品公司不服，向该院提起诉讼，该院于2018年11月5日作出（2018）川0781行初27号行政判决，驳回顺鸿食品公司的诉讼请求。顺鸿食品公司提出上诉，2019年3月22日，绵阳市中级人民法院作出（2019）川07行终11号行政判决，驳回上诉，维持原判。因顺鸿食品公司未履行行政处罚决定确定的义务，江油市国土资源局向本院申请强制执行。在执行过程中，顺鸿食品公司按照本院执行通知的要求履行了缴纳罚款10375.95元和交付被没收“湖畔名居”房屋的义务，该院向江油市自然资源局（原江油市国土资源局）出具（2019）川0781执746号结案通知书，确认原告已履行全部义务。 2019年4月，原告委托江油华正资产评估事务所对江油市“湖畔名居”等资产的市场价值进行评估，并支付评估费15000.00元。同年4月2日，原告向被告邮寄《踏勘评估现场通知书》、《权利义务告知书》，通知被告于2019年4月4日10时参加义新镇农贸市场踏勘评估现场工作，被告收到上述邮件后，未派人参与。2019年4月24日，江油华正资产评估事务所出具华正评报字（2019）004号《江油市顺鸿食品有限公司投入义新农贸市场资产市场公允价值评估报告书》，主要内容摘要为：“一、评估目的：确定江油市顺鸿食品有限公司投入义新农贸市场改扩建资产及新建楼房等资产的公允市场价值。二、评估对象和评估范围：本次评估范围为江油市顺鸿食品有限公司投入修建于江油市农贸市场的改扩建工程及新建楼房等。三、价值类型及其定义：本次评估选用的价值类型为市场价值。四、评估基准日：本项目评估基准日为2019年4月4日。五、评估方法：对房屋建筑物、构筑物及附属设施均采用重置成本法进行评估。六、评估结论：经评估，委托人用于本报告所列评估目的的资产在2019年4月4日所表现的市场公允价值为6315426.00元，大写陆佰叁拾壹万伍仟肆佰贰拾陆元整。其中：农贸市场的改扩建工程项目评估价值为1214077.00元，位于农贸市场旁的新建楼房（含装饰装修、挡土墙、偏房）评估价值为5101349.00元。七、评估报告日：本评估报告提交委托方的时间为2019年4月24日。”2019年4月25日，原告依据评估报告向被告邮寄行政赔偿申请书，请求赔偿各项经济损失6630426.00元，其中，农贸市场改扩建损失1214077.00元，建房损失5101349.00元，承包费损失300000.00元，评估费损失15000.00元。2019年6月24日，被告作出答复意见书，明确表示原告的经济损失与被告无关，不予赔偿。2019年7月1日，原告向该院提起诉讼。 原审法院认为：根据《中华人民共和国合同法》和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的规定，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。行政协议违反法律、行政法规的强制性规定的，协议无效。义新乡农贸市场形成于二十世纪五十年代，2009年4月，江油市义新乡人民政府经立项审批，并以业主的身份通过招标程序对农贸市场进行改扩建，工程竣工验收合格投入使用后，义新乡人民政府对农贸市场进行管理，是义新乡农贸市场的开办者，具有将农贸市场经营权对外发包的主体资格。根据江油市人民政府江府函（2017）52号《关于同意中坝镇、义新乡、东兴划调整的通知》，撤销义新乡，设立义新镇，由义新镇政府管理原义新乡的行政区域，因此，江油市义新镇人民政府是该案适格的被告。原告顺鸿食品公司与江油市义新乡人民政府签订的《江油市义新乡农贸市场改扩建及承包经营合同》具有招商引资内容，属于政府与社会资本合作协议，是招商引资协议。签约行为是双方的真实意思表示，协议中有关农贸市场改扩建及承包经营的内容不损害社会公共利益和他人合法权益，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，应受法律保护，当事人应当按照约定履行自己的义务。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”。协议中第四条第10项、第11项、第14项的内容涉及被告允许原告在农村集体土地上开发建设商住楼，以及房屋建成的所有权归属等约定，违反了上述法律的强制性规定，协议内容存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形，应当认定为无效。 原告主张被告赔偿农贸市场改扩建损失1214077.00元，建房损失5101349.00元，承包费损失300000.00元，评估费损失15000.00元，罚款损失10375.95元。根据庭审查明的事实，义新乡农贸市场改扩建工程通过竣工验收投入使用后，农贸市场一直由原告承包经营，按照行政协议的约定，原告应交承包费400000.00元，已交300000.00元，尚欠承包费100000.00元，农贸市场改扩建及承包经营合同已经实际履行。因此，原告并未遭受农贸市场改扩建损失和承包费损失，不应纳入损失范畴，对该主张该院不予支持。根据江油华正资产评估事务所出具的评估报告记载，建房损失5101349.00元，包含楼房重置净值4970623.00元，偏房重置净值7229.00元，挡土墙重置净值56997.00元，房屋装修重置净值66500.00元。在确定楼房重置价格时，评估机构确定建筑物建筑安装工程造价为1300元/平方米，勘察设计和前期工程费按总造价的5%计取，即为65元/平方米，管理费按照建筑安装总造价与前期费用之和的3%计取，即为40.95元/平方米，投资利息按20.10元/平方米计取，开发利润按142.60元/平方米计取。鉴于原告未举证证明已委托专业设计单位对该房屋勘察设计，并由具有建筑施工资质的企业建设施工，且该房屋修建于未取得用地批准手续的农村集体土地上等实际情况，重置价格不应包含投资利息和开发利润，根据该案的实际情况，勘察设计和前期工程费及管理费可综合酌定按50元/平方米计算。据此，本院确定楼房重置价格为1350元/平方米，楼房重置净值为4276827.00元（3266平方米×1350元/平方米×97%），偏房重置净值7229.00元，挡土墙重置净值56997.00元，房屋装修重置净值66500.00元。原告委托江油华正资产评估事务所对农贸市场资产价值进行评估，并支付评估费15000.00元，应当纳入损失范围。原告未经批准占用农村集体土地建房被罚款10375.95元，且已交纳，应当纳入损失范围。综上，原告修建的四层楼房、偏房、挡土墙已被没收，均应纳入建房损失范围，本院确定原告的建房损失建房损失为4407553.00元，评估费损失15000.00元，罚款损失10375.95元，合计4432928.95元。 依法行政原则是对行政机关及其工作人员从事行政管理活动的基本要求和根本准则，守法诚信是法治政府的重要标志。被告作为乡镇人民政府，明知农贸市场改扩建需要报批立项，并取得用地审批和规划许可，为达到吸引原告投资对义新乡农贸市场进行改扩建和承包经营农贸市场的目的，违反法律规定，在行政协议中设置专门条款，擅自许可原告使用农民集体所有的土地开发修建商住楼，导致行政协议的相关内容无效，原告违法修建的商住楼被没收并罚款。被告对此负有主要责任，应当按照60%的比例赔偿由此给原告造成的经济损失2659757.37元，扣除原告应向被告交纳的承包费100000.00元，被告实际应当赔偿原告经济损失2559757.37元。原告明知自己无房地产开发资质，基于对义新乡人民政府的信赖，与之签订具有房地产开发内容的协议条款，未经土地管理部门、建设规划主管部门用地审批和建设规划许可，在被告划定的农村集体土地上修建商住楼，原告对此负次要责任，应当自行承担损失的40%。 综上所述，原告起诉的事实和理由部分成立，对其诉讼请求该院部分予以支持。被告主张驳回原告诉讼请求的抗辩意见不符合法律规定，该院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条、第十五条之规定，判决：一、由被告江油市义新镇人民政府在该判决生效之日起三十日内，赔偿原告江油市顺鸿食品有限公司经济损失2559757.37元；二、驳回原告江油市顺鸿食品有限公司的其他诉讼请求。 宣判后，上诉人顺鸿食品公司不服，以原审法院划分责任比例不当，应当按照4432928.95元直接经济损失全额赔偿为由提起上诉。 上诉人新安镇政府亦不服原审判决，以“原审法院认定事实错误”为由提出上诉。理由如下：1.原审法院将《江油市义新乡农贸市场改扩建及承包经营合同》（以下简称《改扩建合同》）第四条第10/11/14项条文认定为“允许在农村集体土地上开发建设商住楼”、“设置专门条款吸引投资”，认定事实错误；2.对顺鸿食品公司缔约“基于对义新乡人民政府的高度信赖”认定事实错误；3.顺鸿食品公司农贸市场改扩建投资政策实惠，上诉人无须另行设置专门条款吸引其投资。综上，商住楼开发相关条文与《改扩建合同》改扩建及承包经营这一合同内容没有任何关系，是独立于合同之外的、双方就商住楼开发事宜达成的新的意向性条文，该条文旨在“招商”而非“许可”，意向性意思表示因其表意模糊以及当事人是否愿意受到约束不明，不会产生具体的法律拘束力。一审法院主观臆断导致关键事实认定错误，必然将上诉人推入主动违法的危险境地，恳请二审法院公正审理；4.原审认定上诉人对被没收的违法建筑损失承担60%的赔偿责任系认定错误。顺鸿食品公司违法占地修建商住楼，其所得利益属于违法利益不应当受到法律的保护，原审法院判令上诉人对此进行赔偿，是变相保护其违法利益，且违法占地系因顺鸿食品公司不依法办理用地审批及规划许可造成的，与上诉人无关，判令上诉人承担主要责任属于因果关系认定错误。上诉请求：1.撤销江油市人民法院（2019）川0781行赔初9号《行政赔偿判决书》；2.案件一、二审受理费由被上诉人承担。 上诉人双方在原审法院提供的证据已随案移送本院。 另查明，2019年12月30日，因江油市乡镇行政区划调整改革，撤销义新镇，将其所属行政区域划归新安镇管辖。其他事实和证据与原审法院判决认定的事实、证据一致，本院依法予以确认。 本院认为，因江油市乡镇行政区划调整改革，撤销义新镇，将其所属行政区域划归新安镇管辖，致使本案诉讼主体发生变化。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，本案所涉权利义务由继续行使职权的上诉人新安镇政府承担。 本案系行政赔偿之诉，双方争议焦点在于损失金额的认定及责任比例的承担。 关于损失金额的认定问题。虽然案涉协议的部分条款因为违反法律的强制性规定已确认无效，但并不影响协议中市场改扩建及承包经营部分的约定，改扩建已实际履行完毕且承包经营仍可继续履行，因此本案的损失范围不应包含市场改扩建及承包经营的实际投入部分，应以双方协议约定无效条款中占用集体土地地修建商住楼的实际损失为限。虽然该商住楼系违法占地已被行政处罚予以没收，但不能以此认定上诉人顺鸿食品公司在修建过程中的实际投入是违法财产。上诉人顺鸿食品公司投入大量资金修建商住楼，其初衷和目的并非是其故意违法占地，而是基于对上诉人新安镇政府的信赖在履行合同。因此，上诉人顺鸿食品公司因商住楼违法占地被没收所造成的实际损失应当予以保护。原审法院基于江油华正资产评估事务所出具的评估报告，结合上诉人顺鸿食品公司未举证证明已委托专业设计单位对该房屋勘察设计，并由具有建筑施工资质的企业建设施工，且该房屋修建于未取得用地批准手续的农村集体土地上等实际情况，酌情确定楼房重置价格的处理意见并无不当，本院予以确认。另外，因诉讼中委托江油华正资产评估事务所进行评估，产生评估费15000.00元，上诉人顺鸿食品公司缴纳未经批准占用农村集体土地建房罚款10375.95元，均系因无效条款产生的实际损失，原审法院将该两项费用应当纳入本案的损失范围予以认定并无不当，本院予以确认。因此，本案的损失金额为建房损失为4407553.00元，评估费损失15000.00元，罚款损失10375.95元，合计4432928.95元。 关于责任比例的分担问题，依法行政原则是对行政机关及其工作人员从事行政管理活动的基本要求和根本准则，守法诚信是法治政府的重要标志。上诉人新安镇政府作为乡镇人民政府缔结协议时违反法律强制性规定，将属于集体经济组织的农用地划给上诉人顺鸿食品公司开发建房。上诉人顺鸿食品公司虽然系基于信赖利益履行案涉协议，但协议明确约定政府不负责协调办理土地使用证、房产证，上诉人顺鸿食品公司在未依法取得用地审批手续、建设规划许可证的情况下，在上诉人新安镇政府划定的范围内投资开发修建商住楼，致使建成后的商住楼因违法占地被没收，由此造成的实际损失，上诉人新安镇政府、顺鸿食品公司均有过错。原审法院认定上诉人新安镇政府对损失承担60%主要责任，抵扣上诉人顺鸿食品公司应向上诉人新安镇政府支付的承包费100000元，还应向上诉人顺鸿食品公司支付经济损失2559757.37元，由上诉人顺鸿食品公司自行承担40%次要责任，其责任分摊方式并无不当，本院予以确认。上诉人新安镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人顺鸿食品公司上诉认为行政赔偿的责任比例与行政协议一案诉讼费责任分担比例不一致，原审法院行政赔偿一案责任比例认定不当。本院认为，虽二者责任比例不一致，但行政协议一案的案件受理费并不属于判项，是原审法院自由裁量的事项，诉讼费的分担不能等同于与行政赔偿一案的责任比例。因此，原审法院根据双方主次责任划定行政赔偿的责任比例并无不当，本院予以确认。上诉人顺鸿食品公司的上诉理由亦不能成立，本院不予支持。 原审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 夏春梅 审 判 员 向 茜 审 判 员 严皓月 二〇二〇年五月二十五日 法官助理 冯小娇 书 记 员 陈 莹