青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青28行终16号 上诉人（原审原告）马阿舍，女，回族，1965年9月16日生，住格尔木市。 被上诉人（原审被告）格尔木市郭勒木德镇人民政府，住所地格尔木市机场路12号，统一社会信用代码11632801015080170W。 法定代表人祝元甲，该镇镇长。 出庭负责人达来，男，蒙古族，该镇政府牧业办干事，住格尔木市。 委托代理人李子豪，青海盐湖律师事务所律师。 上诉人马阿舍因诉被上诉人格尔木市郭勒木德镇人民政府（以下简称郭镇政府）强制拆除行为一案，不服青海省格尔木市人民法院（2019）青2801行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人马阿舍、被上诉人郭镇政府的出庭负责人达来、委托代理人李子豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，1985年4月5日，中国人民解放军59286部队综合厂与化隆县沙连堡乡村民马建新签订《耕地承包合同》一份，约定：马建新承包中国人民解放军59286部队综合厂承包土地84亩进行耕种，其中一等地21亩、二等地14亩、三等地49亩；承包期限一、三等地自1985年4月1日起至1987年3月31日，二等地自1985年4月1日起至1986年3月31日；中国人民解放军59286部队综合厂为马建新提供住房10间。其后中国人民解放军59286部队与马建新签订承包时间为1998年1月1日至2003年12月31日的《八一农场承包合同书》一份。2003年9月18日格尔木市国土资源局与中国人民解放军62218部队签订《移交土地协议书》一份，协议约定：62218部队将八一农场的全部土地1200余亩移交给格尔木市政府，格尔木市政府一次性补偿给62218部队6万元，土地上的附着物全部移交市政府管理使用，土地上的现有在册人员由市政府统一安置。62218部队出具的《八一农场租赁户租赁国有房屋交接清单》列明：土地1200亩、国有房屋45间及租赁户44户。2005年4月5日格尔木市人民政府就62218部队原河西八一农场移交市政府管理存在的问题召开专题会议，对土地、社会管理，居住在机场路以南的5户流动人口搬迁及滨河路拆迁户的安置等问题作出部署。 2011年8月，格尔木市住房和城乡建设局制定郭勒木德镇城乡一体化建设规划。2012年2月，被告制定《郭勒木德镇八一农场房屋拆迁安置方案》；2012年2月15日，被告聘请村民代表30人就配合拆迁安置工作召开专题会议；出台《西城区郭勒木德镇八一农场原耕地租赁户整体搬迁安置推进工作基本原则和基本政策》；2012年3月，格尔木市西城区郭勒木德镇八一农场原耕地租赁户整体搬迁安置工作领导小组办公室编印《格尔木市西城区郭勒木德镇八一农场原耕地租赁户整体搬迁安置工作宣传手册》。 2012年3月20日格尔木市人民政府办公室印发《西城区郭勒木德镇八一农场原耕地租赁户整体搬迁安置方案》确定的搬迁范围为2012年1月1日前八一农场区域西至白云桥、南至机场路南侧200米、北至小岛五社东侧、东至小岛人工湖以西范围内已建成的房屋及其附属物。同时该方案对整体搬迁的总体要求、补偿方法、安置方式、实施步骤、激励措施、组织领导进行了确定；2012年8月27日格尔木市经济和发展改革委员会作出格经发[2012]323号《关于同意实施郭勒木德镇八一农场原租赁户整体搬迁及新村建设项目的批复》；2012年3月1日和4月23日，格尔木市经济和发展改革委员会分别下发格经发[2012]35号、第85号关于下达格尔木市2012年第二批、第四批基本建设项目投资计划通知；2012年10月，青海省农牧业工程咨询中心作出《格尔木市郭勒木德镇小岛村五社易地扶贫搬迁工程可行性研究报告（送审稿）》；2012年12月30日青海省人民政府作出青政土函[2012]296号《关于格尔木市西城区郭勒木德镇八一农场原租赁户整体搬迁及新村建设项目用地的批复》；2013年7月12日，青海省发展和改革委员会作出青发改投资[2013]1010号《关于下达青海省2013年易地扶贫搬迁工程中央预算内投资计划通知》，该投资计划中包括格尔木市郭勒木德镇小岛村五社易地扶贫搬迁工程；2014年8月8日格尔木市人民政府给市委财经领导小组的格政[2014]105号《关于小岛湿地公园项目有关事宜的报告》；2014年9月4日格尔木市扶贫开发办公室向西城区农林牧水局转发2014年9月1日格尔木市经济和发展改革委员会作出的格经发[2014]312号《关于同意实施格尔木市2014年异地搬迁项目的批复》。 2012年5月21日格尔木市人民政府就八一农场区域原土地租赁户整体搬迁安置问题召开专题会议；2012年5月28日格尔木市西城区行委召开八一农场整体搬迁安置点现场指挥工作会；2012年6月8日格尔木市西城区行委召开郭勒木德镇八一农场原耕种租赁户整体搬迁和安置工作会专题会议；2013年8月2日，格尔木市西城区工行委召开郭勒木德镇八一农场整体搬迁及新村建设工作会议。 2011年11月22日被告对格尔木市西城区郭勒木德镇八一农场原租赁户住房建设档案信息采集汇总；格尔木市西城区行委委托格尔木市房地产估价所对格尔木市八一农场搬迁点及安置点房地产在估价时点2012年2月17日的市场价值进行评估，2012年7月12日出具了评估报告。被告对八一农场拆迁户房屋评估予以公示；2015年9月29日，青海省格尔木市公证处分别就被告委托格尔木市房地产估价所对原八一农场租赁户冶少华、张大吾德、马有刚及马忠良的房屋及附属物评估勘察现场的过程进行监督，并予以公证。 2009年8月11日，被告在格尔木日报刊登通知，其内容为：“郭勒木德镇辖区及机场路两侧各单位、各住户：为推进城乡一体化建设工作进程，加大村庄整治力度，改善人居环境美化机场路景观，根据市委、市政府的要求，郭镇党委政府研究决定，对郭镇辖区及机场路两侧的环境卫生进行全面整治，重点对乱搭乱建、残墙断壁、无窗无门、长时间无人居住无人管理的房屋、土墙、进行全面清理，由郭镇城乡一体化办公室组织人员先通知宣传，并写“拆”字标示，以便动员户主自行拆除，自通知发布10日内仍无人拆除的就按自行废弃处理。望各单位、各住户接此通知后积极配合”；2012年2月9日，被告发布《公告》，其内容为：“根据格尔木市城市规划及相关项目建设的需要，决定对八一农场范围内的房屋进行整体拆迁用于政府征用人工湖工程，望拆迁范围内的农户，做好拆迁工作，现将有关事宜公告如下：一、拆迁范围：八一农场：西至白云桥、南至机场路南侧200米，北至小岛五社东侧、东至市人工湖以西为界；二、拆迁时限：2012年2月1日至4月30日；三、凡在拆迁范围内的拆迁户务必在公告期限内与郭勒木德镇政府协商，签订拆迁补偿安置协议书，逾期不办者，将按有关程序执行；四、望拆迁范围内的农户，认真配合政府做好拆迁安置工作。自公告发布之日起严禁任何单位和个人以任何理由私自建房，私搭乱建，倒卖土地，经发现将按照相关法律严肃处理。此公告自发布之日起执行”；2012年3月2日，格尔木市人民政府发布《通告（第1号）》，其内容为：“目前，因地下水溢出、地基沉降，郭勒木德镇八一农场范围内部分房屋倒塌、农田无法耕种。经科学勘测和专家论证，郭勒木德镇八一农场区域位于地下水溢出带，不适宜居住、生产和生活。为确保八一农场区域群众生命财产安全，经研究，决定对郭勒木德镇八一农场区域实施整体搬迁。现将有关事宜通告如下：一、搬迁范围：郭勒木德镇八一农场区域，西至白云桥、南至机场路南侧200米，北至小岛五社东侧、东至市人工湖以西范围内的房屋及附属物。二、拆迁时间：2012年3月1日--2012年5月31日。三、搬迁补偿：郭勒木德镇八一农场区域2012年1月1日以前建设的房屋及其附属物全部纳入搬迁补偿范围；2012年1月1日以后的新建房屋和搬迁安置期内建设的房屋、修建的附属物等一律不予补偿。四、凡居住生活在郭勒木德镇八一农场区域的居民，要主动配合做好基本情况调查、资产评估等工作，并于2012年3月31日以前签订拆迁补偿安置协议书。对于积极主动搬迁的，优先进行安置。逾期拒不搬迁的，将采取强制措施执行。五、自本通告发布之日起，郭勒木德镇八一农场区域严禁任何单位和个人以任何理由私自建设新房、倒卖土地，一经发现，将严肃追究相关法律责任”；2012年7月22日，八一农场原租赁户整体搬迁指挥部通知，其内容为：“格租赁户：根据八一农场原租赁户整体搬迁建设项目工作实施方案及实际进展情况，经指挥部研究决定，于2012年7月28日指挥部撤离搬迁至安置点，请还没有搬迁的租赁户尽快来办公室办理搬迁相关手续，否则后果自负。”；2012年8月30日，八一农场原租赁户整体搬迁及新村建设项目指挥部（代）在格尔木日报刊登通告，其内容为：“根据格尔木市人民政府下发的格政办﹝2012﹞14号文件精神，于2012年对原八一农场地区原租赁户进行整体搬迁，经过摸底调查核实，现有喇买索其等12户人家有房屋但没有人居住，至今也未曾委托他人前来办理相关手续，根据《中华人民共和国城乡规划法》，该处的喇买索其等12户自公告发布之日起，需在15日之内到八一农场原租赁户整体搬迁及新村建设项目指挥部办理拆迁相关手续，逾期不办者，后果自负。特此通告！附：八一农场原租赁户12户户主名单……”；2013年6月11日，被告发布《限期拆除通告》，其内容为：“八一农场原耕种租赁户：为认真贯彻市委、政府《关于八一农场拆迁安置》指示精神，加快推进拆迁安置进程，确保6月30日前此项工作顺利完成，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》及格尔木市总体规划要求，现将限期拆迁事宜通告如下：1、未签订拆迁协议的各住户必须于2013年6月30日前主动到八一农场拆迁指挥部联系拆迁安置事宜，并依照有关政策办理拆迁安置相关事宜。2、已签订协议并在安置地已得到安置的各住户必须在通告发布后的5个工作日内对原住房自行进行拆除，对借故不拆除的住户的房屋将依法强制拆除，拆除造成的一切损失由住户本人承担。3、各住户要严格执行并主动支持格尔木市拆迁安置工作，对拒不执行拆迁安置政策的住户视为自动放弃，市相关部门将依法进行强制拆除建（构）筑物，被强制拆迁的住户不再享受格尔木市人民政府确定的任何拆迁补偿、安置、户籍办理等相关惠民政策。”；2013年7月17日，被告发布《拆迁安置通告》，其内容为：“八一农场原耕种租赁户：为认真贯彻落实市委、市政府、西城区工行委、郭勒木德镇人民政府《关于八一农场拆迁安置实施方案》的有关政策，妥善做好八一农场原租赁户拆迁安置工作，依法严厉打击倒卖土地、私搭乱建违法行为，加快推进拆迁安置和新区建设规划顺利实施。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》及格尔木市城市总体规划，经西城区工行委、镇人民政府研究并上报格尔木市人民政府同意，现将拆迁安置相关事宜通告如下：1、各住户要严格执行《城乡规划法》，积极主动支持配合格尔木市城市规划和拆迁安置工作。未签订拆迁协议的各住户必须于2013年7月31日前主动到八一农场拆迁指挥部签订拆迁协议，并依照有关政策办理拆迁安置相关事宜，对在7月底签订协议的住户继续享有《八一农场拆迁安置实施方案》规定的相关惠民政策。2、已签订协议并在安置地已得到安置的各住户必须在通告发布后自行对原住房进行拆除，对不拆除房屋的住户将依法进行强制拆除，拆除造成的一切损失由住户本人承担。3、经多次做工作在7月底仍拒不同意拆迁安置政策且未签订的住户视为自动放弃，镇人民政府将依照相关法律程序对各住户进行强制拆迁，所有损失均由住户个人承担。4、对依法强制拆迁的住户，不再享受格尔木市人民政府确定的任何拆迁补偿、安置、户籍办理、社保、医保等相关惠民政策，以后也不得在原址新建维修房屋，对违法修建的住房一律视为违法建筑，将依法进行强制拆除”；2013年7月17日，被告发布《限期拆除通告》，其内容为：“八一农场原耕种租赁户：为认真贯彻落实市委、政府《关于八一农场拆迁安置》和严厉打击倒卖土地、私搭乱建违法行为等会议精神，加快推进拆迁安置和新区建设进程，确保七月底以前拆迁安置工作顺利完成，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》及格尔木市总体规划要求，现将限期拆迁安置事宜通告如下：1、未签订拆迁协议的各住户必须于2013年7月25日前主动到八一农场拆迁指挥部签订拆迁协议，并依照有关政策办理拆迁安置相关事宜。2、已签订协议并在安置地已得到安置的各住户必须在通告发布后自行对原住房进行拆除，对不拆除房屋的住户将依法进行强制拆除，拆除造成的一切损失由住户本人承担。3、各住户要严格执行并主动支持格尔木市城市规划和拆迁安置工作，对拒不执行拆迁安置政策的住户视为自动放弃，市相关部门将在公告期止依法进行强制拆除建（构）筑物，被强制拆迁的住户不再享受格尔木市人民政府确定的任何拆迁补偿、安置、户籍办理、社保、医保等相关惠民政策，以后也不得在原址修建住房，修建的住房视为违法建筑”；2015年8月11日，被告发布《通告（第1号）》，其内容为：“自2012年3月份启动实施郭勒木德镇八一农场原耕地租赁户整体搬迁安置工作以来，部分住户私搭乱建等违法现象频频出现，违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地法》等法律规定，严重影响了郭勒木德镇土地管理和正常生产、生活秩序。根据相关法律、法规，经会议研究决定，对该拆迁区域内的违法私搭乱建的建筑限期自行拆除，逾期不拆，依法依规进行强制拆除，现就有关事项通告如下：一、强制拆除范围：郭勒木德镇八一农场拆迁区域内，2012年至2015年期间倒卖土地、强行占地违法建房的20处彩钢房（包括3处残墙）和房屋已评估征收并已安置、旧房未拆继续占有的6户，共26户违法建筑。二、自行拆除期限：2015年8月11日至8月13日。三、违法搭建户自接到《违法建设拆除通知书》3日内自行拆除；对拒不自行拆除的，将依法强制拆除，对阻挠工作人员执行公务的，由公安机关依据有关法律、法规予以惩处，构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。四、如对强制拆除不服，可以在60日内向格尔木市人民政府申请复议或直接向格尔木市人民法院提起诉讼”。 2014年3月11日被告给西城区行委的郭政[2014]17号《关于下发八一农场搬迁户建设补助的报告》，要求西城区行委批准为已搬迁安置户兑现每户2.5万元新农村建房补助资金；2014年被告分批向已搬迁户每户发放2.5万元建房补助资金；2013年11月15日被告以郭政[2013]189号文件申请西城区行委批示将已搬迁安置的281户农户户籍从原址迁入格尔木市；2013年11月11日格尔木市西城区行委以格西行[2013]137号文件将其制定的《依法拆除原八一农场违法建筑实施方案》上报格尔木市人民政府；2014年7月被告作出《郭镇原八一农场户房屋征收社会稳定风险评估报告》；2014年7月11日被告发布（第2号）通告，其内容为：“八一农场原址各住户：为改善郭勒木德镇原八一农场租赁户生产生活条件，格尔木市委市政府自2012年8月份以来，投入了大量的人力、物力、财力实施了郭勒木德镇原八一农场租赁户整体搬迁及新村建设项目。目前已有284户积极响应市委市政府号召，从原址搬至现在的安置区。但仍有74户住户在市搬迁安置工作组对其现有未取得合法手续的房屋等设施经客观公正评估并提出合理补偿措施后，仍然无视《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地法》等法律法规及格尔木市委市政府关于郭勒木德镇原八一农场租赁户整体搬迁及新村建设的相关规定，以提出分户安置、提高补偿标准等不合理要求，拒不拆除建筑物及附属物。根据相关法律、法规及《八一农场整体搬迁安置方案》，现就有关事项通告如下：一、拆除范围：郭勒木德镇原八一农场租赁户74户住户搭建房屋及附属物。二、八一农场原址各住户务必于三日内（2014年7月14日至7月16日）自行前往八一农场搬迁临时指挥部办公室签订《拆迁协议书》，并于2014年7月17日前拆除房屋及地上附属物。三、自行拆除期限：2014年7月14日至7月17日。四、对按时签订协议并自行拆除现有房屋及附属物设施的住户，我镇将按照2012年格尔木市政府制定的搬迁政策及时发放房屋评估补偿费、拆迁安置费，在新安置区按规划为其重新划定宅基地以及办理户籍迁入等事宜。五、对逾期拒不签订拆迁协议和自行拆除房屋的住户，将依法强制拆除。对阻挠工作人员执行公务的，由公安机关依据有关法律、法规予以惩处，构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。六、如对强制拆除存在异议，可以在60日内向格尔木市人民政府申请行政复议或在三个月内向格尔木市人民法院提起诉讼（当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起诉讼的，行政处罚不停止执行）”。2014年7月15日的格尔木日报刊登此通告。 2014年7月31日格尔木市西城区行委以格西行[2014]99号文件向格尔木市人民政府上报关于《强制拆除八一农场原租赁户房屋建筑实施方案》；2014年8月7日格尔木市人民政府就拆除八一农场原租赁户房屋建筑召开专题会议，对有关事宜作出安排部署。 被告对被拆迁户的房屋分别进行了测算，2014年7月分别下发《违法建设拆除通知书》，在《违法建设拆除通知书》中告知其未经许可擅自进行违法建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，限其3日内自行拆除违法建设，否则将依法强制拆除。 2015年8月7日八一农场整体搬迁安置工作领导小组办公室下发《关于郭勒木德镇八一农场原耕地租赁户整体搬迁安置及新村建设工作分组分工的通知》；2015年8月15日被告作出《限期拆除违法（临时）建筑催告书》，其内容为：“八一农场租赁户：各租赁户在格尔木市八一农场机场路南侧搭建建（构）筑物未经相关部门审批、也未办理任何手续，依照《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》的规定，你现拥有的建筑物属于违法建筑物，郭勒木德镇人民政府已于2014年7月11日发出《违法建筑拆除2号通告》。因你在规定期限内未拆除擅自搭建的建（构）筑物，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，现催告你自收到催告书之日起7日内拆除上述违法建筑。逾期不拆除的，将依法强制拆除。对上述催告，你有权进行陈述和申辩。请在接到本催告书之日起2日内到格尔木市郭勒木德镇人民政府进行陈述和申辩。逾期视为放弃上述权利。”2015年9月2日、9月5日被告分别进行了工作组详情以及八一农场搬迁安置工作组入户情况汇总后，于2015年9月16日被告发布《通告（第2号）》，其内容为：“2010年以来，受地下水上升溢出、地基沉降影响，八一农场范围内部分房屋（院墙）倒塌、地基沉降，农田无法耕种撂荒，对群众生命财产安全造成严重威胁，已不适宜居住、生产和生活。为保障群众生命财产安全，切实改变人居环境，2012年，格尔木市委、市政府决定实施八一农场原耕地租赁户整体搬迁安置及新村建设工作，至今还有69户尚未搬迁，严重影响了格尔木市土地管理、规划和经济社会发展。根据相关法律、法规，经会议研究决定，对该拆迁区域建筑限期自行拆除，逾期不拆，依法依规进行强制拆除，现就有关事项通告如下：一、强制拆除范围：八一农场拆迁区域内所有房屋，共计69户。二、自行拆除期限：自2015年9月16日至9月22日。三、住户自《通告》发布起7日内自行拆除；对拒不执行拆除的，将依法强制拆除，对阻扰工作人员执行公务的，由公安机关依据有关法律、法规予以惩处，构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。四、如对强制拆除不服，可以在60日内向格尔木市人民政府申请复议或直接向格尔木市人民法院提起诉讼”。 格尔木市西城区行委于2015年10月8日制定《八一农场拆迁区域安置住户依法拆除工作实施方案》，同日格尔木市人民政府召开原八一农场拆迁区域安置住户依法拆除专题会议，2015年10月9日被告实施强制拆除。2015年11月8日西城区行委制定《八一农场拆迁区域滞留人员集中安置工作实施方案》。 青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院作出的（2018）青28行终35号行政裁定书认为：原告马阿舍的丈夫马成祥系被拆迁户，因其未起诉，其妻原告马阿舍作为家庭成员可以代表该户进行起诉。 一审法院认为，（2018）青28行终35号行政裁定书已认定原告马阿舍的丈夫马成祥系被拆迁户，因其未起诉，其妻原告马阿舍作为家庭成员可以代表该户进行起诉，故被告以本案诉讼应由马成祥提起，主张原告马阿舍主体不适格的理由不能成立，该院不予采纳。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。2003年9月18日格尔木市国土资源局与中国人民解放军62218部队签订《移交土地协议书》，部队将土地、房屋移交给格尔木市政府管理使用，土地上的现有在册人员由市政府统一安置，在统一安置前市政府默认马成祥继续在涉案土地居住，2012年2月，被告制定并经格尔木市人民政府同意的《郭勒木德镇八一农场房屋拆迁安置方案》，由被告对涉案土地进行整体搬迁安置。马成祥对其所占用土地及建造的房屋无合法手续，被告对在其辖区内的乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证的建筑有责令限期改正及强制拆除的权利。原告马阿舍认为被告作为乡镇机关，不具备本案拆迁主体的理由不能成立，该院不予采纳。马成祥建造房屋无合法手续的违法状态一直持续至今，被告可以依据《中华人民共和国城乡规划法》对马成祥居住房屋强制拆除。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。自2012年3月起，被告发出限期拆除通知、公告、通告，委托格尔木市房地产估价所对八一农场所有289户拆迁户的房地产进行评估，部分租赁户搬到新址。2014年7月11日被告对包括马成祥在内的没有搬迁的住户作出（第2号）通告，并将该通告在格尔木日报上进行了刊登。2015年8月15日作出《限期拆除违法（临时）建筑催告书》，2015年9月16日作出强制拆除的《通告（第2号）》，2015年10月8日制定《八一农场拆迁区域安置住户依法拆除工作实施方案》，2015年10月9日强制拆除。故被告对马成祥实施强制拆除行为的证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，故原告马阿舍要求确认被告强拆行为违法的理由不能成立，该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款、第六十九条之规定，判决：驳回原告马阿舍要求确认被告格尔木市郭勒木德镇人民政府强制拆除马成祥大站“八一”村住宅房屋的具体行政行为违法的诉讼请求。 马阿舍不服，上诉至本院，请求：一、判令撤销一审判决，直接给予改判。二、判令被上诉人行政强拆的具体行政行为构成违法。三、本案一、二审诉讼费均由被上诉人承担。事实与理由：一、一审判决认定事实不清，证据不足。一审判决将被上诉人明显违法的情况及证据只字不提，被上诉人从立项到征收、强拆，没有一项合法，但一审判决却认定被上诉人的强拆行为合法。二、被上诉人作出的强拆具体行政行为无事实和法律依据。1.从被上诉人出具的证据看，其在作出具体行政行为时的依据不清晰，既说依《国有土地上房屋安置补偿条例》进行了安置，又说是因属于违法建筑无需补偿，直接按《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条进行强拆即可。2.被上诉人所出具的全部证据，大都被证明是后补造假的，政府在没有省上立项批文的情况下进行征收是违法无效的,且其项目批文在后、安置补偿资金从未到位，无安置费评估作价的依据，完全没有遵循先安置补偿后拆迁的规定。3.被上诉人多次的强调对违法建筑按《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条直接强拆就行，再谈评估，测量安置补偿协议等己无实际意义，催告书的送达、签收没有事实依据，是伪造的；3.没有拆迁方案的批准，没有进行公告，还未听取被拆迁人的意见；4.一审未协商评估机构，安置补偿费未到位，违反了先安置后补偿的原则。一审判决却认定其强拆程序合法。三、被上诉人的强拆理由是八一农场的全部房屋均属违法建筑，不予补偿，该理由不成立。1.这些房屋并不是违法建筑，而是历史遗留下的房屋，基于政府信赖原则下的房层，理应视为合法房屋。有关这点，在2004年、2006年国发42号、46号文，最高院2019年10月文件精神均已明确此类房屋为合法房屋，措施是补办登记造册手续。2.被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条进行强拆，也是适用法律错误，违反了法不溯及既往的立法规定。四、本案的焦点问题有两个，一是被上诉人强拆时的事实和法律依据是什么？二是八一农场的房屋是否为违法建筑？1.被上诉人实施强拆理由为全体住户不自行拆除、不接受政府的安置补偿决定，后又说，违法建筑不应补偿而进行强拆。此说法自相矛盾，且不知违法建筑由谁认定的。2.2003年政府接受了部队移交的土地及房屋后，双方协议明确，要对这些土地、房屋上的居民给予安置、入籍、房屋登记造册，这一切都由于被上诉人的不作为而落空。3.国务院办公(2003.9.10)国办发42号文及(2004.6.6)国办发46号文都明确了遗留房屋，及关于政府信赖原则下的房不能划归违法建筑，应责令补办登记造册手续，现八一农场编入郭镇行政管理体系，2006年、2009年郭镇政府还二次让八一农场居民集资美化村庄，由此可见，一审判决书不顾历史遗留房屋，不顾政府信赖原则的做法极其错误，望贵院判如所请。 郭镇政府答辩称，首先，一审判决审理程序合法，认定事实清楚，适用法律和判决结论正确，应予维持并驳回其上诉请求。具体有如下几点：一、本案涉及原八一农场土地的来源、管理，并非上诉人在诉状中陈述的事实。2003年9月18日，解放军62218部队（即原59286部队）将本案涉及的八一农场土地移交格尔木市人民政府管理，土地性质为国有，原租赁户仅仅在1995年4月5日至2003年12月31日承包合同期限内享有使用权。土地上的附着物也全部移交市政府，现有在册人员由政府统一安置。承包期限届满，再无续租，上诉人已无合法的土地使用权，应按政府安置要求随时搬迁。二、上诉人对格尔木市人民政府实施的八一农场原耕地租赁户整体搬迁及新村建设项目的大肆指责，无任何事实依据。（一）郭镇八一农场原耕地租赁户整体搬迁安置方案的制定、审批、宣传情况。2010年前后,由于气候变化，格尔木地区降水量明显增多，地下水位上涨、地下水溢出问题突出，造成郭镇八一农场原租赁户住房地基沉降，房屋墙体裂缝、倒塌，土地返碱，形成地质灾害,已对居民生产居住生活和村民的生命财产安全构成严重威胁,该区域已不适合居民居住。为改善群众的生活条件，确保群众生命财产安全，市政府各部门将安置工作列入重要日程，委托专业机构进行规划设计和前期准备工作，格尔木市西城区行委和郭镇政府根据八一农场绝大部分群众意愿,提出对此地区全部388户受灾群众实施易地搬迁安置的方案，并经格尔木市政府同意后组织实施。租赁户合同到期，已无合法的土地使用权；已属政府所有的原有房屋及附属物以及已经原部队同意建设的临时建筑亦属政府所有，不应补偿；未经批准私自搭建的非法建筑物应自动拆除不予补偿，政府出于民生和人道，为解决群众的实际困难，仍然附条件委托专业评估机构据实进行价格评估给予补偿，同时，给搬迁户各项搬迁补偿款达4.5万元并给予落户，这样的优惠政策在青海省乃至全国也绝无仅有。（二）整体搬迁和新村建设项目相关的立项、土地审批、资金筹措情况。经必要的前期准备工作和申报程序，格尔木市发改委依法将本案涉及的郭勒木德镇八一农场原耕地租赁户整体搬迁及新村建设项目正式立项；经过必要的层报后，青海省人民政府依法批复了本项目的建设用地；市发改委及时下达本次项目投资计划，积极支持项目开展；格尔木市人民政府委托专业机构青海省农牧业工程咨询中心对本案涉及的八一农场搬迁工程进行可行性论证，并经过努力和必要的程序，将本项目申请列入国家易地扶贫项目，多方筹备资金，无任何违法违规之处。（三）市政府、西城区行委、郭镇政府在该项目推进过程中的工作情况。本项目依法开展工作后，各有关单位高度重视，抽调人员组成现场指挥部，对八一农场区域内搬迁户逐户核对，建立档案信息，委托第三方评估机构对每户房屋及附属设施现场调查取证、拍照，进行客观评估，对于个别不配合及无人居住的房屋，邀请格尔木市公证处现场公证、保全证据，并依法多次公告通知自动搬迁。答辩人及时为已搬迁至新址的281户兑付房屋补偿款等补助款、申请办理落户手续，兑现政府承诺。三、在281户搬迁户已顺利搬迁的情况下，仍有上诉人在内的数十户提出超出政策规定和安置方案的无理要求，严重影响整个项目的正常进行。在此情况下，答辩人只能依法采取必要的强制措施。对于积极响应政策号召，配合政府工作的租赁农户及时给予政策兑现，对于不合理要求得不到满足，拒不搬迁，严重影响搬迁安置工作进行的搬迁户，在无数次工作无果的情况下，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，答辩人在上级机关支持下，按法定程序，重新制定强拆方案，准备采取强制措施。对此，2014年7月11日，重新依法做出强制拆除的决定并依法送达。四、依法作出强制拆除的执行决定并依法拆除。在郭镇政府和现场指挥部工作人员各种说服工作无效后，2015年8月15日,答辩人依法向上诉人发出书面催告，并组织专人再次上门了解情况说服教育,合理期限过后，上诉人仍拒绝履行行政拆除决定，且无正当理由。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，2015年9月16日,答辩人依法做出强制执行决定通告，并于10月8日重新制定拆除工作方案，10月9日依法拆除。同年11月8日再做安置工作方案并集中进行安置。五、即便属于本案适格的诉讼主体的八一农场原租赁户，因其涉案房屋有些属于原部队，有些属于非法建筑且已归政府所有，强制拆除行为并未对上诉人的合法权益产生影响，故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款“……(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”之规定，建议法庭依法直接驳回上诉人起诉。 二审庭审中上诉人对一审查明的事实无异议，本院予以确认。 另查明，自2012年3月起，被上诉人郭镇政府发出限期拆除通知、公告、通告，委托格尔木市房地产估价所对八一农场所有289户拆迁户的房地产进行评估，部分租赁户搬到新址。2014年7月11日被上诉人郭镇政府对包括上诉人在内的没有搬迁的住户作出《第2号通告》，文本载明的内容实质是限期拆除决定通告，并将该通告在格尔木日报进行刊登。2015年8月15日作出《限期拆除违法（临时）建筑催告书》，对上诉人进行书面催告，并组织专人再次上门了解情况、说服教育，上诉人逾期未自行拆除。被上诉人于2015年9月16日依法作出《第2号通告》，文本载明的内容实质是强制执行决定通告。2015年10月8日制定《八一农场拆迁区域安置住户依法拆除工作实施方案》，并于2015年10月9日实施强制拆除。 本案争议的焦点是：郭镇政府在2015年10月9日强制拆除行为是否合法？ 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中,涉诉土地属于国有土地，上诉人对其所占用土地及建造的房屋无合法手续，且该违法状态一直持续至违法建筑被拆，依据上述法律规定，被上诉人郭镇政府具有拆除其规划区域内违法建设的法定职权。 关于郭镇政府在2015年10月9日强制拆除行为是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定和证据，被上诉人郭镇政府对上诉人违法建设实施强制拆除前履行了全部法律程序，即依法履行了入户调查登记、现场勘察、作出并依法送达违法建设拆除通知书、公告、限期拆除决定通告、限期拆除违法（临时）催告、告知陈述申辩及申请行政复议或提起行政诉讼的权利，作出强制执行决定等法定程序，保证了上诉人的合法权益。综上，被上诉人郭镇政府按照法定程序实施了强制拆除，强拆行为合法。 关于上诉人提出被上诉人伪造催告书送达的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。本案中，郭镇政府提交的送达回证证实，上诉人在拒绝签收后，送达人员予以了备注，见证人在送达回证上签字予以了证实。在无法直接送达后，郭镇政府的相关工作人员将法律文书拍照片记录（留底）或张贴在涉案的建筑物上，该过程有违法建筑拆除工作小组工作人员在场见证，并在送达回证上签名备注。郭镇政府送达催告书、强制执行决定书的程序符合《中华人民共和国行政强制法》第三十八条和《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条之规定，送达程序合法有效。故上诉人主张被上诉人伪造催告书送达的上诉理由与本案事实不符，本院不予采纳。 关于上诉人提出被上诉人安置补偿费未到位，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》先安置后补偿的原则及未协商推出评估机构、评估报告未征求意见、对达不成安置协议的未召开听证会议等理由。因涉案自建房屋为违法建筑，依照法律规定应予拆除，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行补偿，但被上诉人郭镇政府考虑涉案上诉人的实际困难，依据格尔木市政府出台的相关政策，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于评估的相关规定，对强拆房屋进行评估，并给予补偿亦不违反法律规定。故该上诉理由不能成立，本院不予采纳。 关于上诉人提出被上诉人强拆前实施断水断电、出动武警、公安等暴力强拆行为的问题。经查，被上诉人在实施强制拆除前并未采取断水断电的方式逼迫上诉人自行搬迁。而在拆除现场虽然有警察的出现，但是其职责是维持现场的秩序，具体拆除工作均是由工作小组成员实施。而且上诉人亦无任何证据可以证实其主张。故上诉人所述与事实不符，该上诉理由本院亦不予采纳。 综上，被上诉人对上诉人马阿舍房屋的强拆行为合法，上诉人的上诉请求及理由均不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马阿舍负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何  萍 审 判 员 吴 培 青 审 判 员 邢  昌 二〇二〇年五月二十五日 法官助理 梁 琰 韫 书 记 员 马 燕 艳