河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3900号上诉人(一审原告)刘红军，男，汉族，1963年10月19日出生，住河南省商丘市。上诉人(一审原告)郑洪帅，男，汉族，1990年2月13日出生，住河南省商丘市。上诉人(一审原告)沈巍，男，汉族，1982年1月16日出生，住河南省商丘市。上诉人(一审原告)沈其坤，男，汉族，1957年12月16日出生，住河南省商丘市。上诉人(一审原告)郑洪超，男，汉族，1992年3月22日出生，住河南省商丘市。上诉人(一审原告)沈长运，男，汉族，1964年1月9日出生，住河南省商丘市。上诉人(一审原告)沈赛，男，汉族，1990年4月15日出生，住河南省商丘市。上诉人(一审原告)沈凤雷，男，汉族，1980年3月23日出生，住河南省商丘市。上诉人(一审原告)邢海民，男，汉族，1970年8月27日出生，住河南省商丘市。被上诉人(一审被告)商丘市梁园区人民政府，住所地商丘市梁园区锦绣路。法定代表人张兵，该区政府区长。刘红军、郑洪帅、沈巍、沈其坤、郑洪超、沈长运、沈赛、沈凤雷、邢海民（以下简称刘红军等9人）因诉商丘市梁园区人民政府（以下简称梁园区政府）房屋征收决定一案，不服河南省商丘市中级人民法院（2019）豫14行初512号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。商丘市中级人民法院一审查明，2018年9月11日，商丘市城乡规划局作出选字第（2018）50号《建设项目选址意见书》，认定商丘市回民中学新校区建设项目符合城乡规划要求。2018年9月29日，商丘市城乡规划局作出地字第（2018）111号《建设用地规划许可证》，认定商丘市回民中学新校区建设项目符合城乡规划要求。2018年12月12日，商丘市城乡规划委员会作出商规委审（2018）07号《商丘市城乡规划委员会2018年第七次会议会议纪要》，审议了商丘回民中学设计方案。2018年12月29日，商丘市发展和改革委员会作出商发改社会（2018）32号《商丘市发展和改革委员会关于商丘市回民中学新校区建设项目建议书的批复》，同意建设商丘市回民中学新校区项目。2019年2月19日和2月27日，商丘市发展和改革委员会分别作出《商丘市发展和改革委员会关于商丘市回民中学新校区建设项目节能报告的审查意见》和《商丘市发展和改革委员会关于商丘市回民中学新校区建设项目可行性研究报告的批复》，同意商丘市回民中学新校区建设项目的节能报告和项目的可行性。2019年5月13日，梁园区政府公布《商丘市回民中学新校区建设项目集体土地上房屋征收补偿方案（草案）》并对该草案征求公众意见。2019年6月13日，商丘市梁园区市政建设局公布《关于公布商丘市回民中学新校区建设项目范围内房屋及地上附着物信息采集结果的通知》，对征收范围内的被征收房屋及地上附着物调查结果进行公示，并于同日制作群体性事件应急预案。2019年6月17日，商丘市梁园区市政建设局作出《关于商丘市回民中学新校区建设项目房屋征收社会稳定风险评估情况的报告》，并组织召开风险评估会。2019年7月19日，梁园区政府作出商梁政（2019）8号《商丘市梁园区人民政府关于商丘市回民中学新校区建设项目集体土地上房屋征收的决定》，并将该征收决定进行公告。刘红军等9人不服该征收决定，向法院提起诉讼，请求撤销梁园区政府作出的商梁政（2019）8号《商丘市梁园区人民政府关于商丘市回民中学新校区建设项目集体土地上房屋征收的决定》。一审法院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征收农村集体土地，应当报请省级人民政府或国务院批准。被诉房屋征收决定涉及土地系集体土地，梁园区政府作出征收决定前，依法应当报请省级人民政府或国务院批准。本案中，梁园区政府在未经有权机关批准的情形下，作出被诉房屋征收决定，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，程序违法。故梁园区政府作出的被诉房屋征收决定，依法应予撤销。但本案被诉房屋征收决定涉及的项目为“商丘市回民中学新校区建设项目”，根据商丘市城乡规划局的审批，该项目符合城乡规划要求，征收土地用于教育公共事业，涉案项目也经过商丘市发展和改革委员会审议通过。同时，涉案房屋征收项目已经启动，梁园区政府与项目内大多数被征收人签订了安置补偿协议并结算完毕，且已对部分被征收房屋实施了拆除，如果判决撤销被诉房屋征收决定，将会对社会公共利益造成重大损害。在这种情形下，被诉房屋征收决定不宜判决撤销，故一审法院依法确认梁园区政府作出的被诉房屋征收决定违法。综上，一审判决确认梁园区政府于2019年7月19日作出的商梁政8号《商丘市梁园区人民政府关于商丘市回民中学新校区建设项目集体土地上房屋征收的决定》违法。上诉人刘红军等9人不服一审判决，向本院上诉称，一、梁园区政府在未经有权机关批准的情形下，作出被诉房屋征收决定，明显违反法律规定，依法应予撤销。二、退一步讲，即使一审法院判决确认被诉房屋征收决定违法，也应当判决在被上诉人对被征收人造成其他重大损失前，采取相应的补救措施，包括但不限于责令其停止征收行为，补办法定审批手续，以维护被征收人的合法权益。综上，一审认定事实和适用法律错误，请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求或责令被上诉人采取补救措施。被上诉人梁园区政府未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，本案被征收的房屋是集体土地上的房屋，梁园区政府本应按照《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的征收集体土地的法律程序，在依法对涉案集体土地实施征收的同时，对地上房屋及附属物一并予以征收，梁园区政府却根据地方政府规范性文件单独对涉案集体土地上的房屋作出征收决定，适用法律、法规显属错误，依法本应撤销该房屋征收决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……”本案中，考虑到梁园区政府作出案涉房屋征收决定的目的是将腾退的土地用于教育公共事业，且大多数被征收人已签订了安置补偿协议，部分被征收房屋也已被拆除，此种情形下，如果判决撤销案涉房屋征收决定将会给社会公共利益造成重大损害，故依照上述法律规定应判决确认案涉房屋征收决定违法，但不撤销该行政行为。上诉人提出应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，同时责令被上诉人采取包括但不限于责令其停止征收行为，补办法定审批手续等补救措施。基于上述已阐明的案涉房屋征收决定应确认违法，但不撤销的事由，如果责令梁园区政府停止征收行为，势必会给社会公共利益造成重大损失。至于梁园区政府能否补办法定审批手续，涉及到建校所占用的集体土地下一步是否征收为国有土地的问题，并非本案审查范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，如果违法的征收行为对上诉人造成了损失，上诉人可另行主张赔偿，但并非责令被上诉人采取补救措施的内容。故一审判决仅确认被诉房屋征收决定违法并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审判决。刘红军等9人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘红军、郑洪帅、沈巍、沈其坤、郑洪超、沈长运、沈赛、沈凤雷、邢海民负担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 吕 平审判员 马传贤二〇二〇年五月十八日法官助理王立威书记员王贺霞