安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终515号 上诉人（一审原告）叶贤国，男，1950年2月17日出生，汉族，住安徽省安庆市迎江区。 委托代理人叶伟，系叶贤国之子，自然身份状况同下。 上诉人（一审原告）叶伟，男，1977年8月15日出生，汉族，住安徽省安庆市迎江区。 上诉人（一审被告）安庆市迎江区龙狮桥乡人民政府，住所地安徽省安庆市迎江区皖江大道19号。 法定代表人邓伊孟，该乡乡长。 委托代理人孙旭东，安徽豪迪律师事务所律师。 委托代理人黄书巍，安徽豪迪律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安庆市迎江区人民政府，住所地安徽省安庆市华中路469号。 法定代表人章洪海，该区区长。 叶贤国、叶伟诉安庆市迎江区人民政府（简称迎江区政府）、安庆市迎江区龙狮桥乡人民政府（简称龙狮桥乡政府）土地清表行为违法一案，叶贤国、叶伟及龙狮桥乡政府不服安徽省安庆市中级人民法院(2019)皖08行初137号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 叶贤国、叶伟在一审中诉称：其系安庆市迎江区龙狮桥乡机场社区居民（原为机场村新安组村民），在该社区拥有房宅两处（房屋已被强拆），多年来一直在新安组原华中东路南侧路边约20米处种植1.2亩蔬菜大棚，在新安组××号房屋西边约30米处种植0.3亩蔬菜、房屋南边种植0.7亩蔬菜（其中有0.3亩水田）及大树12棵，此外其宅基上也种植有30棵大树。2019年5月23日，其上述1.2亩蔬菜大棚被违法拆除、1亩蔬菜及42棵树木（柳树、柿子树等）被违法铲除，大棚和蔬菜所占耕地（包括水田）及两处宅基被违法挖毁。后其在起诉安庆市公安局迎江分局不履行法定职责案件中得知，上述强制清表行为系迎江区政府、龙狮桥乡政府实施，侵害其合法权益。请求：确认迎江区政府、龙狮桥乡政府强制拆除其蔬菜大棚、铲除其蔬菜树木的行为违法；本案诉讼费用由迎江区政府、龙狮桥乡政府承担。 一审法院经审理查明：2006年8月31日，安徽省人民政府作出皖政地（补）〔2006〕295号《关于补办安庆市2005年第一批次城市建设用地的批复》，批准在安庆市迎江区龙狮桥乡境内补办转用并征收农民集体农用地29.0270公顷（其中耕地21.9624公顷），征收农民集体建设用地7.9285公顷、未利用地3．0481公顷，合计批准补办建设用地40.0036公顷，用于城市建设。2016年3月1日，安庆市人民政府发布宜政秘〔2016〕31号《关于实施迎江区东部新城一期棚户区改造建设项目的通告》，将东至顺安河，南至沿江路，西至独秀大道，北至华中东路四至范围内的地块纳入滨江片一期棚户区改造项目。叶贤国、叶伟系父子关系，在安庆市××区××机场社区××组各有一处房屋，该两处房屋均在上述建设用地批复和棚户区改造项目范围内。 另查明：2016年9月4日和10月3日，迎江区政府分别组织人员将叶贤国、叶伟的上述两处房屋强制拆除。就该两次拆除行为叶贤国、叶伟提起行政诉讼，案经审理，安庆市中级人民法院分别以（2017）皖08行初22号、（2017）皖08行初44号行政判决确认迎江区政府的强拆行为违法。叶贤国、叶伟不服提出上诉，安徽省高级人民法院又分别以（2017）皖行终887号、（2017）皖行终886号行政判决驳回上诉，维持原判。随后，叶贤国、叶伟又于2018年11月6日提起行政赔偿诉讼，案经安庆市中级人民法院一审及安徽省高级人民法院二审，最终判决由迎江区政府对强拆叶贤国、叶伟上述两处房屋造成的包括房屋、附属物、屋内财产、停产停业、搬迁费、临时安置费等在内的各项损失予以赔偿。 再查明：2018年4月9日，龙狮桥乡政府作为甲方与乙方安庆市龙狮建筑安装工程公司签订《建设工程施工合同》，约定甲方将东部新城ＹＪ07-1901地块土地平整工程发包给乙方，工程地点位于顺安河××、××东路以南交界处。2018年9月8日，安庆市迎江区龙狮桥乡重点工程项目建设指挥部作为甲方，与乙方安庆市迎江区龙狮桥乡机场社区居民委员会签订《滨江片一期棚户区改造项目征地补偿合同》，约定征收乙方集体土地98.0955亩（农用地50.9719亩），作为补偿，甲方支付乙方包干总费用277.7848万元，其中包括土地补偿费及安置补助费235.6329万元，菜地青苗补偿费10.1632万元，林地青苗补偿费0.3553万元及附属物补偿费31.6334万元。2019年4月25日，安庆市迎江区龙狮桥乡重点工程项目建设指挥部向包括叶贤国、叶伟在内的种植户发出《清表通知》，称顺安路与华中东路交叉口东南角地块已经出让，即将交付使用，要求该区域内各种植户于2019年4月30日前自行清理地表农作物和有关附属设施。逾期不自行清理到位，施工机械进场造成的损失自负。因叶贤国、叶伟未在限定的期限内自行清表，2019年5月龙狮桥乡政府组织施工单位对叶贤国、叶伟的涉案承包地和宅基地进行了强制清表平整，铲除了蔬菜、树木等地上附着物，并拆除了承包地上的蔬菜大棚。 一审法院认为，本案争议焦点为：一、涉案强制清表行为由谁实施；二、涉案强制清表行为是否合法。 关于焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案中，涉案的《清表通知》系由龙狮桥乡政府设立的安庆市迎江区龙狮桥乡重点工程项目建设指挥部作出，涉案地块的土地平整工程也由龙狮桥乡政府发包，且在庭审中龙狮桥乡政府自认清表行为由其实施，故本案中作出被诉清表行为的行政机关是龙狮桥乡政府。 关于焦点二。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。本案中，龙狮桥乡政府在土地征收过程中，并不具有强制执行的法定职权，其在未经土地行政主管部门作出责令交出土地行政决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下，迳行清除叶贤国、叶伟宅基地和承包地上的附着物并占用涉案土地的行为，违反法定程序，依法应确认违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认龙狮桥乡政府于2019年5月对叶贤国、叶伟位于安庆市××路与××东路交叉口东南角的承包地和宅基地实施的强制清表行为违法；二、驳回叶贤国、叶伟对迎江区政府的诉讼请求。案件受理费50元，由龙狮桥乡政府负担。 叶贤国、叶伟上诉称：其在一审中提交的安庆市人民政府《关于实施迎江区东部新城滨江片一期棚户区改造项目建设的通告》明确了区政府组织实施清障工作，生效行政判决也确认区政府为责任主体，故一审仅认定龙狮桥乡政府实施强制清表行为错误；一审认定指挥部与社区居委会签订征地补偿合同不具有真实性，涉案强制清表行为不仅程序违法，实体也违法。请求撤销一审判决第二项，改判支持其一审全部诉讼请求。 迎江区政府未向本院提交书面答辩意见。 龙狮桥乡政府上诉称：土地清表工作实施前，其进行了多次公告和充分通知，且指挥部与社区居委会签订征地补偿合同中的补偿款项包括地上附着物，强制清表前亦再次进行了催告，故其土地清表工作符合征地补偿合同的约定。请求撤销一审判决第一项，改判驳回叶贤国、叶伟的全部诉讼请求。 叶贤国、叶伟未向本院提交书面答辩意见。 叶贤国、叶伟在举证期限内向一审法院提交了以下证据：1、土地承包证，证明其对涉案耕地、蔬菜大棚、蔬菜、树木拥有合法权益；2、安庆市公安局迎江分局答辩状、安庆市人民政府《关于实施迎江区东部新城滨江片一期棚户区改造项目建设的通告》（宜政秘〔2016〕31号）、《清表通知》、《建设工程施工合同》、安徽省高级人民法院（2018）皖行终887号行政判决书，证明被告实施了涉案的被诉违法行政行为；3、照片、录像、公安人员答复录音及证人证言，证明被告实施了涉案被诉的违法行政行为。 迎江区政府、龙狮桥乡政府在举证期限内向一审法院提交了以下证据：1、安庆市中级人民法院（2017）皖08行初44号行政判决书、（2017）皖08行初44-1号行政裁定书、（2017）皖08行初22号行政判决书、（2017）皖08行初22-1号行政裁定书、安徽省高级人民法院（2017）皖行终886号行政裁定书，证明叶贤国、叶伟关于宅基地的诉求已经过人民法院审理，根据地随房走的原则，就此问题再次起诉属于重复起诉；2、安徽省人民政府皖政地（补）〔2006〕295号建设用地批复、安庆市人民政府《关于实施迎江区东部新城滨江片一期棚户区改造项目建设的通告》（宜政秘〔2016〕31号）、迎江区政府《国有土地上房屋征收决定公告》（迎政征〔2016〕4号），证明叶贤国、叶伟诉称的土地已经转为建设用地，对土地征收已依法公告，程序合法；3、《征地补偿合同》、明细表、《清表通知》，证明安庆市迎江区龙狮桥乡重点工程项目建设指挥部与安庆市迎江区龙狮桥乡机场社区居民委员会签订了《征地补偿合同》，补偿款已领取，对于部分未自行清理的种植户亦经依法催告，征迁程序合法。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：一、涉案土地强制清表行为的实施主体；二、涉案土地强制清表行为是否合法。围绕上述焦点，本院评判如下： 关于焦点一。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。涉案土地强制清表行为系安庆市迎江区龙狮桥乡重点工程项目建设指挥部在签订《征地补偿合同》、发放补偿款、发布《清表通知》后实施，因该指挥部系龙狮桥乡政府设立的临时机构，故一审认定龙狮桥乡政府是涉案土地强制清表行为的实施主体依据充分。叶贤国、叶伟在一审中提供的安庆市人民政府《关于实施迎江区东部新城滨江片一期棚户区改造项目建设的通告》中，虽明确规定“棚户区改造范围内设计的房屋拆迁、清障工作由辖区人民政府组织实施”，但并不意味着实际作出的行政行为均是辖区人民政府作出；其在一审中提供的生效行政判决仅能证明迎江区政府系2016年9月4日强制拆除其房屋的实施主体和责任主体，与本案2019年5月的强制清表行为无关，故叶贤国、叶伟上诉认为迎江区政府系涉案强制清表行为的实施主体依据不足，其上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于焦点二。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，应当申请人民法院强制执行。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，龙狮桥乡政府并未提供其在涉案土地强制清表过程中具有强制执行权的法律依据，故其直接实施强制清表行为超越法定权限，一审判决确认其强制清表行为违法并无不当。龙狮桥乡政府的上诉理由亦不能成立，本院亦不予支持。 综上，叶贤国、叶伟及龙狮桥乡政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由安庆市迎江区龙狮桥乡人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年五月二十日 法官助理戴红 书记员陈维为 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。