浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终1854号 上诉人（原审原告）项某，女，1984年10月5日出生，汉族，住仙居县。 上诉人（原审原告）应某，女，2007年10月27日出生，汉族，住仙居县。 法定代理人项某，女，1984年10月5日出生，汉族，住仙居县。系应某之母。 被上诉人（原审被告）仙居县人民政府，住所地仙居县环城西路50号供电大楼。 法定代表人颜海荣，县长。 应诉负责人梅安虎，副县长。 委托代理人陈荣来，仙居县朱溪水库工程建设指挥部常务副总指挥。 委托代理人周成海，浙江安州律师事务所律师。 项某、应某诉仙居县人民政府不履行水库移民安置补偿职责一案，台州市中级人民法院于2019年10月24日作出（2019）浙10行初203号行政裁定。项某、应某不服，向本院提出上诉。本院于2019年11月20日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。合议庭经阅卷，调查和询问当事人，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。本案报最高人民法院批准延长了审限。现已审理终结。 原告项某、应某诉称：一、原告项某自出生到××后户口××直在××村，属于该村集体经济组织成员，在该村享有选举、土地承包经营、收益分配等村民权利。项某的女儿应某自2007年出生就随母亲项某落户在溪上村，享受村民待遇。原告项某与女儿、父母、外公5人一户，外公李德荣为户主。原告兄弟项文波原在外公户内，2007年结婚后另立一户，户内成员3人，两户相加人数为8人，但溪上村宅基地分配公示表未载明项文波户，只有李德荣户6人，显然将原告项某、应某排除在有土安置外。被告以项某结婚落户为由强制作人户一致安置，剥夺原告自由选择安置方式的权利，违反了我国宪法、妇女儿童权益保护法、婚姻法等法律规定。况且，人户一致到夫家落户的安置方式，只有27000元的安置费落实到接受地村，该安置不合理。原告及家人多次向村、工作组反映，向镇、水库指挥部提交书面申请，均未解决。故请求判令被告依法履行作出对原告项某、应某定点有土安置以及与其他移民同等的每人半间宅基地及安置补偿费等安置待遇决定的法定职责；同时请求一并审查《台州市朱溪水库工程移民安置办法》第十一条中关于人户一致安置方式，妇女出嫁就一定要到夫家落户的合法性。本案诉讼费由被告承担。 被告仙居县人民政府辩称：一、被告为公共利益实施移民安置。台州市朱溪水库工程是《灵江领域综合规划》和《浙江省水资源保护和开发利用总体规划》推荐的首期开发项目之一，是经国家发改委批准建设的全国172项节水、供水重大水利工程和浙江省“五水共治”十大保供水项目之一。政府相关部门为推进该工程建设，促进库区移民安置有序进行，相继颁布《台州市朱溪水库工程移民安置办法》、《台州市朱溪水库工程移民房屋提前腾空安置方案》，对于移民人口认定、统计，进行实物调查，建筑物和附着物评估，安置点规划和实施，以及移民安置方面协调等事宜做了大量细致的工作，包括原告项某户在内的2078户都已经签订了移民补偿安置协议，签约率达99%多。二、《台州市朱溪水库工程移民安置办法》合法有效。《台州市朱溪水库工程移民安置办法》是被告根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、浙政函［2015］113号《浙江省人民政府关于台州市朱溪水库工程建设征地移民安置规划大纲的批复》、浙移安［2015］51号《浙江省移民办关于台州市朱溪水库工程建设征地移民安置规划报告的审核意见》等法律、文件精神，在充分听取库区移民意见的基础上，结合仙居实际及公序良俗制定的。三、原告的诉讼请求不能成立。原告户于2017年10月15日与仙居县朱溪镇人民政府签订了台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议，不存在被告再作出补偿安置决定。移民人口以户为单位进行安置，原告户（包括两原告）共8个移民人口。根据《台州市朱溪水库工程移民安置办法》第十一条规定，原告项某已出嫁到双庙乡西吕村，应某系项某女儿，属于移民人口，已作移民安置，但因其属应迁未迁的农村居民，只能按照人户一致方式安置，不能按照定点有土方式安置。综上，请求驳回原告项某、应某的起诉。 原审法院认为：本案系履行法定职责案件。首先，被告仙居县人民政府已经提供了仙居县朱溪镇人民政府与原告项某、应某所在户成员签订的台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议，该移民安置补偿协议包含了原告项某、应某的移民安置内容。两原告如对该移民安置补偿协议不服，应针对该移民安置补偿协议提起诉讼，而不应提起履行法定职责之诉。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定，原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。本案中，两原告虽提供了落款时间为2019年7月15日的申请书一份，但未提供相关送达证据材料，现被告否认其收到该份申请书。因此，两原告提供的证据尚不足以证明其向被告提出过履行法定职责申请的事实，其起诉不符合法定条件。况且，两原告提起诉讼的时间为2019年8月22日，相距申请书落款时间不到两个月，也不符合法定起诉条件。综上，原告项某、应某的起诉不符合法定条件，依法应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告项某、应某的起诉。 上诉人项某、应某上诉称：一、被上诉人在（2019）浙10行初203号案中提供了一份证据。编号为Ａ03483的台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议，证明上诉人与朱溪镇人民政府签订了安置补偿协议，事实是上诉人包括家人从来就没有签过这么一份协议，也没有见过该协议，也从没有按过指印，也从未书面及口头授权或者委托任何人签订这么一份协议，该份证据破绽百出，事实造假。该份协议乙方一栏里户主为李德荣联系电话是空白的，该协议上明确写明了达成协议的依据是《关于印发台州市朱溪水库工程移民安置办法的通知》（仙政办发（2017）77号）等法律法规。安置办法第十一条规定了七种安置方式，根据安置办法第十三条规定，农村移民的安置方式由移民以户为单位根据本办法第十一条的有关规定选择其中一种，向村提出申请，并经朱溪镇人民政府审核，报仙居县朱溪水库工程建设指挥部审批后，签订安置补偿协议，不得随意更改。李德荣户的实际户籍人口信息是5人，因此该所谓的安置补偿协议第一条移民安置，第一项第一目，核定乙方家庭人口应该是共5人而不是8人，这个是错误的。在该所谓安置补偿协议第一页移民安置安置方式一栏名单里序号3项兰芳的名字是错误的，李德荣二女是项兰方，序号8项郑浩是204号案项文波的儿子，是李德荣的曾外孙而不是曾外孙女，而且项文波郑伊丽项郑浩的名单不应该出现在外公李德荣户的安置补偿协议里，而是应该在项文波户的安置补偿协议名单里，第二目，定点有土安置实际应该是5人，第三目人户一致安置2人也是错误的。一审庭审举证质证的时候被上诉人对项某应某属于李德荣户一直都是认可没有异议的，李德荣户的安置方式已经选择了定点有土安置，所以不存在李德荣户的其余两人又按照人户一致安置。第二项宅基地分配人数也是不对的，实际是把李德荣和项文波两户合并一起制定了这么一份所谓的安置补偿协议，该协议里依据的国家相关法律法规没有赋予被上诉人可以将两个独立户头任意合并作为一户签订协议的权利。该所谓的安置补偿协第六条资金支付第一项实物补偿费，第二项补助费，第三项腾空安置补贴，第四项奖励费，均是规定甲方于本协议签订之日起十个工作日内向乙方支付，实际情况是第六条第六款乙方收款户名开户行帐号都是空白的，时至今日上诉人从未收到提到所有款项，因为协议属于伪造，被上诉人根本就不知道乙方的开户行及银行帐号，最后的乙方户主签字并按手印都不是上诉人项某的母亲项兰方所写所按，该所谓协议里项兰芳跟李德荣二女项兰方不是同一人，很有可能收到上诉人起诉的时候临时伪造也不得而知，因为被上诉人在一审庭审中并没有出具其他相关证据证明该所谓安置协议的真实性，且只提供了所谓协议的复印件，上诉人是无法对复印件的笔迹指纹向有关机构进行司法鉴定，被告方应当负有举证的责任，且上诉人在一审庭审多次对该所谓协议这份证据提出质疑，被上诉人在庭审中也认可了上诉人的质疑，回答是既然原告提出异议那他们会去进一步进行核对，被上诉人在回答法庭调查的时候也只是说朱溪镇人民政府向他们提交的时候没有说这份协议不是项兰方本人签的，这不能等同于就是本人签署，这个是模棱两可的，不足以说明证据的真实性，这个是被上诉人一审庭审时候亲口讲的，一审庭审回放1小时17分时候讲到可以证明。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条证据包括：（一）书证；（二）物证；（三）视听资料；（四）电子数据；（五）证人证言；（六）当事人的陈述；（七）鉴定意见；（八）勘验笔录、现场笔录。以上证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。第四十三条证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。一审法院在裁定书中认为一审被告提供了所谓安置补偿协议的证据，因此不应提起履行法定职责之诉，被上诉人在一审提供了证据13就已经明显说明了他们的意图，伪造证据的目的很明确就是为达到影响法庭审判结果驳回原告诉讼，当然他们的目的也达到了，上诉人在一审庭审中多次严重质疑该份证据，也多次请求人民法院对该证据的真实性予以核查，协议真有签就有签没有签也不能凭空捏造，作为人民政府应当带头实事求是，先律己才能律人。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释［2002］21号）第五十四条法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。第五十七条下列证据材料不能作为定案依据：（六）当事人无正当理由拒不提供原件、原物，又无其他证据印证，且对方当事人不予认可的证据的复印件或者复制品。一审法院作出的裁定结果事实上等于认可了该份所谓安置补偿协议这份证据的真实性，上诉人认为这对于我们来讲是极其不公的，有失人民法院的公平公正。二、被上诉人在一审庭审中矢口否认上诉人递交过履行法定职责申请书的事实，作为地方人民政府应当实事求是，有交就是有交没有交就是没有交，为了达到驳回起诉的目的也不能不择手段，这让群众以后如何放心找政府办事，总不能每次去办事都要随身携带录音录像设备，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释［2002］21号）第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。这个当时庭审的时候水库指挥部分管溪上村的工作人员应志斌也在旁听席，他当庭也是认可上诉人去过指挥部递交过反映材料，他只是否认掉上诉人一行人递交过申请书，一审庭审回放55分的时候讲到的可以证明，且被上诉人也没有向法庭提交上诉人2019年7月15日下午2点30分至3点30分期间没有到过台州市朱溪水库指挥部的监控画面或者影像资料的证明。且上诉人也在一审庭审的时候讲明递交申请时的事实经过，也播放了录音证据，但由于是全程录音时间过长，只播放了开头几分钟，一审法院裁定以被告否认收到申请书和申请时效没有超过两个月为由驳回起诉也是不公正的。根据《行政诉讼法》第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。上诉人之前也已经讲到了，《台州市朱溪水库工程安置办法》十三条已经明确规定移民安置以户为单位，被上诉人在一审庭审中也是认可李德荣户为定点有土安置，上诉人项某、应某作为该户成员以及溪上村集体经济组织成员理所应当也是定点有土安置，强制按照人户一致安置没有法律依据，这原本就应该是被上诉人主动履行的职责，因此不应受申请时效的限制。根据《行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。上诉人在得知溪上村对移民宅基地都已经分配完毕，上诉人被剔除在外，情况紧急，为维护自身的合法权益，故此向被上诉人递交了申请同等待遇的定点有土安置的申请书，在递交申请书的时候负责分管本村的工作人员在递交的当时就是直接拒绝了上诉人的申请，直到此时此刻被上诉人方仍没有对申请作出具体行政行为的书面告知决定，说明递交申请之时直接拒绝是成立的，因此也不应受到两个月时效的限制驳回起诉。请求：撤销台州市中级人民法院（2019）浙10行初203号行政裁定书，支持上诉人一审的诉讼请求。 被上诉人仙居县人民政府答辩称：一、答辩人仙居县人民政府依法组织移民安置改善民生。1.台州市朱溪水库工程是《灵江流域综合规划》和《浙江省水资保护和开发利用总体规划》推荐的首期开发项目之一，是经国家发改委批准建设的全国172项节水、供水重大水利工程和浙江省“五水共治”十大保供项目之一。为推进台州市朱溪水库工程建设，促进库区移民安置有序进行，于2017年6月30日、9月13日相继颁布了《台州市朱溪水库工程移民安置办法》（以下简称《安置办法》）《台州市朱溪水库工程移民房屋提前腾空安置方案》（以下简称《安置方案》）。2.答辩人为台州市朱溪水库移民安置做了大量工作，并投入了巨额人力、物力。为了早日建成台州市朱溪水库，答辩人将台州市朱溪水库移民安置工作作为其工作的重中之重，并抽调各部门、乡镇（街道）工作人员积极开展工作。对于移民人口认定、统计，进行实物调查，建筑物和附着物评估，安置点规划和实施，以及移民安置方方面面协调等事宜做了大量细致工作。2017年7月至10月对该项工作又展开了百日攻坚行为。为依法和谐安置移民，包括原告项某户在内的20789户都已经签订了移民补偿安置协议，签约率达99%以上。二、上诉人认为，一审裁定认定事实错误。答辩人认为原审裁定认定事实是正确的。上诉人当庭陈述，于2019年7月15日向答辩人提交了要求履行法定职责的《申请书》，但没有举证证明，答辩人实际也没有收到上诉人的要求履行职责《申请书》。上诉人陈述《申请书》提交答辩人工作人员应志斌，但审判人员同应志斌核实，应志斌没有收到上诉人的《申请书》。三、上诉人认为一审法院裁定适用法律错误，答辩人认为一审裁定适用法律正确。一审裁定书依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定：“原告请求被告履行法定职责或依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉”。一审裁定依据上述规定驳回原告的起诉是完全正确的。上诉人认为应当适用《行政诉讼法》第四十七条第二款。答辩人认为，上诉人不存在《行政诉讼法》第四十七第二款出现紧急情况的事实，本案应当适用《行政诉讼法》第四十七条第一款。当庭查明上诉人提交《申请书》时间为2019年7月15日，向台州市人民法院起诉时间为2019年8月22日，根据《行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院起诉，退一步说，即使上诉人提交过申请书，也不符合上述法定起诉条件。四、上诉人对编号为Ａ03223《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》的法律效力问题提出异议。答辩人认为，《移民安置补偿协议》是合法、有效的。项兰芳户一共6个移民人口，2017年10月15日，项兰芳作为户主在《安置补偿协议》上签字盖指印，甲方仙居朱溪镇人民政府盖章及印鉴，有鉴方仙居县朱溪水库工程建设指挥部盖章。上诉人对《安置补偿协议》真实性有异议，也只能是针对《安置补偿协议》提起诉讼，而不是提起履行法定职责之诉。综上，上诉人上诉理由不能成立，一审裁定认定事实正确，适用法律得当。请二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，上诉人向本院提交的四份证据材料。第一份是手机录音及文字说明，该录音已经在一审庭审时质证过，不属于新证据。第二份系溪上村出具的通知书，内容是溪上村于2019年11月1日通知项兰方户于2019年11月8日去选择安置的宅基地。第三份是溪上村的宅基地分配公告（4号），内容为分配对象、选择范围和分配办法。第四份是朱溪镇和溪上村干部与项兰方谈话录音。上述证据仅能证明上诉人所在的溪上村通知上诉人所在户的项兰方选择宅基地，不足以否认陈德荣户与仙居县朱溪镇人民政府签订过案涉水库移民安置补偿协议的事实。 本院认为：被上诉人仙居县人民政府已经提供了仙居县朱溪镇人民政府与陈德荣户签订的台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议，该移民安置补偿协议包含了二上诉人的水库移民安置内容。上诉人再申请被上诉人履行水库移民安置补偿法定职责，缺乏法律依据。上诉人如对该移民安置补偿协议不服，应针对该移民安置补偿协议提起诉讼，而不应提起履行法定职责之诉。案涉的安置补偿协议由仙居县朱溪镇人民政府和陈德荣户签订，项兰方户籍所在的仙居县朱溪镇溪上村盖章确认，鉴证方仙居县朱溪水库工程建设指挥部盖章签名确认。上诉人在二审期间向本院提供朱溪镇溪上村选择宅基地的通知书和公告等证据，不足以证明陈德荣户未与仙居县朱溪镇人民政府签订水库移民安置补偿协议的事实。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。……”水库移民安置补偿系仙居县人民政府依职权应主动履行的法定职责，不需要上诉人向行政机关申请履行职责为前置条件。原审法院以上诉人未向行政机关申请履职及申请履职时间未满两个月不符合起诉条件为由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定裁定驳回上诉人的起诉，适用法律错误，本院依法予以指正。 上诉人认为，根据仙居县人民政府发布的仙政办发（2017）77号规定，其应当按“定点有土”方式安置，不应按“人户一致”方式安置等，据此对陈德荣户和仙居县朱溪镇人民政府签订的水库移民安置补偿协议合法性提出异议，不属于本案审查范围。 综上，原审裁定的结论并不影响上诉人的实体权益，且审判程序合法，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  王玉岳 审判员  唐维琳 审判员  楼缙东 二〇二〇年五月十八日 书记员  张 莹