安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖12行初29号 原告吴林，女，1967年11月17日出生，汉族，住安徽省颍上县。 委托代理人黄多俊，安徽国天律师事务所律师。 委托代理人马三雷，安徽国天律师事务所律师。 被告颍上县人民政府，住所地安徽省颍上县慎城镇城北新区政务中心，统一社会信用代码11341226003182751E。 法定代表人窦灿辉，该县县长。 委托代理人张强，该县司法局工作人员。 委托代理人孙兵，安徽慎城律师事务所律师。 原告吴林诉被告颍上县人民政府（以下简称颍上县政府）行政补偿一案，本院于2020年1月6日立案后，于2020年1月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭审理了本案，原告吴林的委托代理人黄多俊、马三雷，被告颍上县政府的委托代理人张强、孙兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告吴林诉称，2012年8月28日，其花费巨资购买了车牌号为皖Ｋ×××××的客运车辆，入户在安徽省客颍上交通运输有限公司从事道路客运经营。安徽省颍上县公路运输管理所（以下简称颍上县运管所）为上述车辆颁发了道路运输证，许可从事颍上至杨湖的县内班车客运经营。2019年6月26日，被告为推进城乡道路客运一体化工作，印发颍政办秘（2018）74号《颍上县人民政府办公室关于印发颍上县城乡道路客运一体化工作实施方案的通知》（以下简称74号《通知》），颍上县交通运输局（以下简称颍上县交通局）组织相关部门对全县现有的农班车进行评估登记，并要求在2019年7月1日至7月10日完成全县农班车退市征收工作。被告又以颍上县城乡道路客运一体化工作领导小组（以下简称领导小组）的名义作出《关于印发颍上县城乡道路客运一体化涉及客运车辆退出经营奖补细则的通知》（以下简称《奖补细则》），规定客运车辆收购补偿部分由车辆现值、按时交车奖、线路交车奖和退出经营权奖构成，并制定了全县农班车退出市场客车收购时间表。其在规定的时间内交车退出营运，但被告仅支付车辆现值补偿和按时交车奖，未对其车辆退出经营权给予补偿。其认为被告作出的《奖补细则》涉及他人重大利益，在作出补偿决定之前，应当告知其有权进行陈述和申辩，并听取经营者意见，但是被告未履行告知义务，也未对提前收回经营权进行补偿，严重侵害了其合法权益，并且对其歧视对待，对颍上县慎邑客运有限公司（以下简称慎邑公司）退出经营的客车给予退出经营奖。特此起诉，请求：1、判令确认被告对其客运车辆退出经营的行政补偿行为违法；2、判令被告依法重新对其作出补偿决定，支付退出经营权补偿金19万元（按每座1万元）、支付车辆现值（按评估核算）、支付按时交车奖3万元、支付线路交车奖1600元；3、判令被告承担本案诉讼费用。 吴林在法定期限内向本院提交的证据有：1、身份证、车辆行驶证、道路运输证、银行回单。证明其身份信息和主体适格，被告仅支付车辆现值补偿款，未对其车辆退出经营权进行补偿，且其车辆的道路运输证一直在年检。2、74号《通知》、《奖补细则》。证明被告为推进城乡公交一体化改造，实施了客运班车退市的行政行为，在征收原告车辆并撤回车辆经营许可后，应对原告退出经营权进行补偿，但被告却未予以补偿，且被告采取区别对待，单独对慎邑公司所属车辆退出经营权进行补偿，显失公平。3、县内班车线路标牌。证明其车辆客运班线经营期限为2016年7月1日至2020年6月30日。4、慎邑公司车辆台账（颍上-仁和）。证明被告采取区别对待，单独对慎邑公司所属的28辆车辆退出经营权进行补偿，显失公平。5、浙江省杭州市富阳区、安徽省六安市、利辛县等地推行城乡客运公交一体化客运车辆退出经营权奖补政策。证明浙江省杭州市富阳区、安徽省六安市、利辛县等地推行城乡客运公交一体化过程中，均对客运车辆退出经营权予以补偿，每车每座位的补偿金额不低于一万元，且属于无差别一体化补偿政策。6、颍上县农班客运经营合同3份（姜明成、姜立）、徽商银行支取凭证、管理费收据；法院调取的慎邑公司车辆台账（颍上-仁和）及银行流水2张。证明被告在认定补偿对象时存在歧视，结合被告提供的慎邑公司台账明细，可以看出原告车辆的经营模式与慎邑公司的经营模式相同，经营合同内容一致，被告认定慎邑公司业主合法经营，却认定原告违法挂靠，理由显然不能成立，被告对慎邑公司的经营车主增加了车辆退出经营权奖，平均每台车退出经营权补偿款为40016.71元，有损行政主体的公平公开公正的形象。 被告颍上县政府辩称，其制定的《奖补细则》具有法律、政策依据，合法有效，根据该文件作出的补偿行为合法。原告车辆挂靠经营违法，且挂靠公司运输经营许可证超期，其违法行为不应获得退出经营权补偿金。颍上县政府按照文件规定对于原告诉求的车辆现值、交车奖金、线路交车奖已经全部支付。综上，原告的诉求无事实、法律依据，请求依法驳回原告诉讼请求。 颍上县政府在法定期限内向本院提交的证据、依据有：第一组。统一社会信用代码、法人代表证明。第二组。1、2016年度县内客运班线核查审查申请表；2、道路运输证、行驶证。证明涉案车辆道路运输许可发证于2013年，2017年许可到期，到期后涉案车辆未申请道路运输许可，涉案车辆已在2017年丧失经营资格，原告主张的经营是非法经营，属于取缔的对象，不具有原告主体资格，无权主张行政赔偿。第三组。1、车辆使用、管理协议书；2、情况说明。证明涉案车辆挂靠客运公司经营，违反了《中华人民共和国道路运输条例》第37条、67条，《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》第17项，《道路旅客运输及客运站管理规定》第5条及《清理整顿道路客运挂靠经营工作的安排》第三条的规定，属于违法经营，无权主张行政赔偿；涉案车辆在颍上县政府实施客运一体化时，行政行为的相对人是涉案的客运公司，原告作为违法经营人，非直接的行政相对人，不具有原告诉讼主体资格。第四组。1、申请拨款报告；2、颍上县城乡道路客运一体化退出市场客车收购协议书；3、支付凭证；4、收购车辆线路奖励金领签表；5、收条。证明涉案的客运公司对74号《通知》、《奖补细则》、车辆评估均无异议，客运公司和原告与领导小组签订了收购协议，领取的相关款项，该协议已经生效，且履行完毕，原告提起行政诉讼无事实法律依据。第五组。1、颍上县城乡道路客运一体化实施工作手册；2、74号《通知》；3、致全县农班线客运经营业主的一封信；4、《奖补细则》；5、颍价证认（2018）241号《关于328辆农村班线车辆的价格认定结论书》；6、情况说明；7、交通运输部交运发（2016）184号《关于稳步推进城乡交通运输一体化提升公共服务水平的指导意见》、安徽省交通运输厅皖交运（2016）163号《关于积极推进安徽省城乡道路客运一体化发展的实施意见》。证明该行政行为合法，同时证明被诉行政行为实施机关为领导小组办公室。 吴林对颍上县政府提交的证据一无异议。对证据二县内班线核查申请表和车辆道路运输证的“三性”和证明目的均有异议，认为历年农班线客运车辆的行驶证及道路运输证的年检档案均保存在被告处，被告混淆视听仅提供2016年的班线核查申请表和2017年道路运输证年检档案，没有提供2019年的年检档案，原告车辆的线路许可时间至少到2020年6月30日，班线客运许可期限为4-8年，并非一年一许可，是否年检不影响原许可期限，且原告所属的营运车辆均参加了2019年度道路运输证年检，被告也为原告车辆申报并发放了油补，可以表明被告认可原告车辆线路许可合法有效。被告应出示涉及每辆客运班车的许可决定书，证明原告经营车辆班线许可期限超期，否则应承担举证不利后果。结合原告提供的证据一可以看出车辆参加了2019年年检。另外被告提供的证据三车辆使用、管理协议书签字时间可以看出，期限没有届满，故在被告作出行政行为之前，车辆经营期限均未届满。对证据三中车辆使用、管理协议书、以及挂靠协议到期的情况说明的“三性”和证明目的均有异议。车辆使用、管理协议并不全面，也系人为选取，缺乏真实性，且从该管理、使用协议内容看不出挂靠关系。原告车辆与运输公司之间实质为托管经营，属于企业经营责任制的一种形式，是为了响应客运经营者规模化、集约化、公司化政策要求的表现，不是出租、出借道路运输经营许可证件，并不违反《中华人民共和国道路运输条例》的规定。原告经营的车辆均按要求购买交强险、承运责任险和商业三责险等保险，不妨碍企业安全生产主体责任承担。被告对原告车辆的托管经营方式完全知情，并未对原告作出违法挂靠的认定，更未作出取缔决定。相反的，被告却一直为原告车辆办理班线客运许可和车辆道路运输证，为原告车辆申报、发放油补，并结合被告提供的证据五《奖补细则》载明“...2、按时交车奖：按照收购协议时间表准时签订协议并交车的客运实际经营所有人给予3万元奖励...三、客运车辆实际所有人不愿退出的，可以继续经营，但是必须按照原线路和行业固定经营”、证据四（支付凭证、台账显示被告已经支付原告交车奖），证明被告认可原告系线路和车辆的合法实际经营人，原告车辆经营方式合法。且原告提供的证据6也可以看出，原告的车辆使用、管理协议与慎邑公司合同内容一致，认定原告违法挂靠，却认定慎邑公司车主合法经营，区别对待。颍上县城乡客运一体化退出市场客车收购协议书，证实被告认可原告是车辆实际经营人，是合法主体。被告将车辆残值款、按时交车奖直接支付给原告，能够证实被告认可原告是合法经营业主。慎邑公司的经营模式与原告相同，被告额外对慎邑公司28辆客运车辆支付退出客运经营权补偿，证实被告认可颍上县农班客车的托管经营实情，并不认为是违法挂靠经营。情况说明内容并没有提及届满的截止时间，双方完全可以续展，事实上每次协议到期后也一直续展，且是否到期与本案没有关联性。情况说明提到的已经到期与被告提供的车辆使用、管理协议书证明内容相反，结合原告提供的行驶证及道路运输证、县内班车线路标志牌，可以证明原告车辆经营期限到2020年、2021年，并非公司情况说明的托管关系已经到期，在行政行为做出之前，原告车辆依然正常参加保险、年审，领取燃油补贴等，充分说明原告在正常经营线路运营。对证据四中收购协议书的签名真实性无异议，但对签字日期有异议。从收购协议的日期书写，可以看出甲乙双方日期、字迹系同一人书写，显然是被告后续补签的日期。收购协议的签字背景是被告以延迟交办不再给予任何补偿，且强制停运为幌子，还提到先签字再给予充分补偿，实际被告对补偿方案没有任何公开，采用威逼利诱方式强制原告签字，该协议并非原告的真实意思表示。对支付凭证、收购车辆线路奖励金领签表、收条的真实性无异议，证明目的有异议，不能证明原告对74号《通知》及《奖补细则》认可，收购协议书未提及上述文件及补偿项目，更不能证明是原告予以认可。该组证据可以证明行政行为程序违法，收购协议书始终未提及具体补偿方、相关补偿项目内容及具体数额，也足以证明被告在做出行政行为前，并未告知其补偿具体内容，也未举行听证听取广大车主意见，程序违法。被告向原告支付了车辆现值、按时交车奖、线路交车奖，以及在收购协议中载明原告系车辆和线路的实际经营人，足以说明原告系行政相对人，原告主体适格。被告在证据四的证明目的所述“2、客运公司和原告与领导小组签订了收购协议”，该收购协议也认可了原告系车辆和客运线路的实际经营人，结合该组证据《支付凭证》、《收购车辆线路奖励金领签表》，证明系被告直接支付给包括原告在内的广大车主，足以说明行政行为的相对人系原告，可以看出案涉车辆的实际经营者系原告，原告享有线路及车辆许可范围内的经营权，原告主体适格。从原告所举《颍上县慎邑客运有限公司车辆台账（颍上—仁和）》可以看出，与原告获得的补偿项目不同，被告对慎邑公司的经营车主增加了车辆退出经营权奖（线路有偿费），平均每台车退出经营权补偿款为40016.71元，足以说明退出经营权的车辆乙方应当给予补偿，但被告仅对慎邑公司车主退出经营权进行补偿，没有对同样情形的原告进行补偿，显然存在明显的歧视性。结合原告提供的慎邑公司实际经营人姜立、姜明成提供的《颍上农班客车经营合同》以及被告提供的慎邑公司台账明细，可以看出原告的车辆使用、管理协议，与慎邑公司合同内容一致，认定原告违法挂靠，却认定慎邑公司车主合法经营，有损行政主体的公平公开公正的形象。对证据五中74号《通知》、一封信的真实性无异议，证实被告认可原告等经营业主的主体资格，但原告没有收到上述文件，不能证明其程序合法。对《奖补细则》的真实性无异议，合法性有异议。首先该通知并未向原告做出解释说明，出台前未征询原告等利害关系人的意见，没有履行科学决策、依法决策的程序。原告交车前，没有收到《奖补细则》。同时该《奖补细则》证实被告是按照客运车辆经营业主和客运公司经营主体两个部分分别进行奖补的，其中对车辆经营业主的补偿项目包括车辆现值、按时交车奖、线路交车奖及退出经营权奖，表明被告认可原告是客运车辆实际经营人。对工作手册的真实性无异议，但原告交车前未收到该手册，对手册内容不知情。对价格认定报告的真实性无异议。该报告证实被告认可原告是客运车辆实际经营人。对《情况说明》的真实性有异议，客运公司并未向业主进行宣传，被告没有提供会议记录和签字发放记录，也并未提及公开的文件的具体时间，不能证明其行政行为程序合法，原告交车后，才知道其车辆补偿金额低，且比慎邑公司少一项退出经营权补偿，被歧视对待。另外从《奖补细则》也可以看出，被告与客运公司之间存在紧密的利益共同体关系，其情况说明的真实性不应采信。对部、省文件的真实性无异议，但不能证明被告制定的《奖补细则》合法，其他地方依据上级文件制定的奖补政策，均对客运车辆退出经营给予合理补偿，且有贡献奖。该组证据足以证明原告系线路和车辆的实际经营人，获得了被告的认可，是直接的行政相对人，原告主体均适格。74号《通知》可以看出被告是适格被告，领导小组办公室仅系临时性的协调机构，并不能直接对外做出行政行为，并非行政主体。被告应当对退出客运经营的实际经营人给予补偿，对慎邑公司的车辆给予退出经营补偿，却对其他实际经营人没有补偿，存在歧视待遇，内容违法。安徽省交通厅出台的《关于积极推进安徽省城乡道路客运一体化发展的实施意见》第五项、开展示范县建设活动“....从省级统筹的农村客运、出租车行业、油价补贴退坡资金中，按照每县1500万元给予补助”，即推进城乡道路客运一体化过程中，仅仅省级财政就给予1500万补贴，结合颍上县共计328辆农班车，可以看出仅就省级财政，平均每辆车可以获得45700元补偿款，但是原告没有获得退出经营权的补偿款。另补充，1、关于原告经营权到期，《安徽省道路运输管理条例》第八条规定，省内班线的经营期限4年，案涉车辆的线路牌证明了其在经营期限内。2、关于慎邑公司招投标取得经营权问题，交通运输部门行政许可实施无偿有期限的许可原则，行政许可非有法律规定不允许收取行政许可费用，被告关于公司每台车收取10万元许可费用的说法明显与法律相违背。慎邑公司经营模式与原告所在公司经营模式一致，被告单独对慎邑公司退出经营权予以奖补，却对原告车辆不予奖补不公平。3、被告对慎邑公司获得退出经营权补偿作出解释时，涉及到拍卖之事，请求法庭要求被告提供慎邑公司招投标、拍卖档案涉及到招投标的依据，招标的对象、中标人资金去向、已支付档案予以提供。 颍上县政府对吴林所提交的证据1中的身份证无异议，行驶证没有完全举证，不能证明其是涉案车辆所有人，运输证没有举证记录年检的副本，涉案车辆2017年后没有参加年检，银行回单真实性无异议，不能证明原告是适格原告及其有合法经营权和应该被补偿；对证据2的“三性”无异议，证明目的有异议，慎邑公司是经过招投标获得经营权的，每辆车也缴纳了10万元许可费用，许可期内要求退出进行补偿合理合法，涉案车辆均未缴纳任何费用，且超期经营，不属于补偿范围；对证据3有异议，被告发放线路标牌有正、副本，副本记载了年检时间及许可期限，原告认为其在经营许可期内错误，不能证明《奖补细则》违法；证据4的真实性无异议，证明目的有异议，同上述质证意见；证据5与本案不具有关联性；证据6的证明目的有异议，慎邑公司补偿问题同前述意见，同时对慎邑公司补偿不能反推《奖补细则》违法。 本院对上述证据认证如下：对原、被告提供证据的真实性予以采信。 经审理查明，2018年10月29日，颍上县政府办公室发布74号《通知》，并成立领导小组。2019年6月24日，领导小组制发《奖补细则》，明确车辆现值委托专业机构评估；准时签订协议并交车的给予客车实际经营所有人3万元按时交车奖；按时交车并签订协议的，给予该线路每台车1600元奖励，由线路所属公司负责分配；以招投标方式取得经营权（慎邑公司），退出经营的客车，按招标时取得经营权的月均价格和退出经营时剩下月数的乘积金额给予奖励。客运公司于2019年7月5日前签订协议并交车的，每车奖励5000元，7月12日前注销《道路运输经营许可证》的，给客运公司再奖励10万元。同时规定客运车辆实际所有人不愿退出的，可以继续经营，但必须按照原许可线路和行业规定经营，同时明确了退出市场客车收购时间表。吴林购买并实际经营皖Ｋ×××××号车，该车行驶证记载车辆登记所有人为安徽省客颍上交通运输有限公司，道路运输证记载业户名称亦为安徽省客颍上交通运输有限公司。2018年11月16日，颍上县价格认证中心对上述车辆价格认定为25405元。2019年7月1日,吴林作为实际经营人签订收购协议书,将上述车辆出售给安徽鑫大道交通运输股份有限公司。2019年7月31日，吴林获得认定价格及按时交车奖60486元。2019年8月6日，安徽省客颍上交通运输有限公司向颍上县运管所申请并于10月16日获得该公司76台车的线路交车奖（每台1600元），共计121600元；公司退出经营奖补共计480000元，以上合计601600元。吴林认为，其已按照被告要求在规定期限停止经营，并将客车交给被告，但被告未给予其退出经营权补偿，遂诉至本院。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，颍上县政府发布74号《通知》并成立领导小组，以加强对该项工作的组织领导，统筹解决工作中的问题，确保该项工作顺利进行，并以领导小组名义制发《奖补细则》，具体操作退出经营奖补事宜。因此颍上县政府系本案的适格被告。关于退出经营权补偿金。本案中，作为道路运输经营许可的被许可人是运输公司，而并非原告个人，因此在退出道路运输经营后，运输公司依法享有相应的权利，运输公司也已实际领取客运公司退出经营奖补。同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。因此，实际经营人与名义上的经营权人不一致时，如果实际经营权人依法取得经营权，其有权要求行政机关补偿其经营损失；如果实际经营权的取得违反法律、法规或规范性文件的规定，则不具有上述法律规定的行政法上可保护的合法权益，其无权要求行政机关补偿其经营损失。本案原告实际取得经营权的行为违反了法律、行政法规、规范性文件的规定，规避了道路运输的严格准入制度。《中华人民共和国行政许可法》第九条规定，依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。《中华人民共和国道路运输条例》第十八条规定，班线客运经营者取得道路运输经营许可证后，应当向公众连续提供运输服务，不得擅自转让班线运输。《道路旅客运输及客运站管理规定》第5条规定：“……禁止挂靠经营。”根据上述规定，运输公司变相转让经营权，导致被许可的经营权人与实际的经营人不一致，规避了行政许可管理制度，不具有行政法上可保护的合法权益。原告既不是车辆的登记所有权人，也不是道路运输经营许可的被许可人，其直接要求获得退出经营权补偿的诉讼请求与法律规定不符，本院不予支持。根据原告庭审陈述及被告提供的证据，原告已经签订收购协议，并领取了《奖补细则》规定的按时交车奖、线路交车奖及经评估后的车辆现值，原告也并未提供该三项补偿内容违法的证据，因此其再次要求颍上县政府对该三项内容重新作出补偿决定的诉讼请求，缺乏事实依据，本院不予支持。关于原告的救济途径。虽然行政主管部门已明令禁止挂靠（租赁、承包），挂靠人（租赁人、承包人）、实际经营人不具有行政法上的合法权益，但是在实践中挂靠（租赁、承包）行为仍然大量存在，因此在运输公司无法保障原告继续从事客运经营，挂靠（租赁、承包）的目的无法实现时，原告可就退出经营权后的损失寻求民事救济。另，慎邑公司的补偿问题于本案无涉，不属于本案审理范围。原告如认为该公司获得的补偿违反相应的政策，可以向相关部门反映解决。 综上，原告的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告吴林的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告吴林负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 张 辉 审判员 郭 敏 审判员 耿牛牛 二〇二〇年五月二十日 书记员 丁茹梦 附适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。