湖南省石门县人民法院民 事 裁 定 书（2019）湘0726民初2386号原告：石门县住房保障服务中心，住所地湖南省石门县楚江镇澧阳西路002号。法定代表人：易小平，该中心主任。委托诉讼代理人：肖爱林，系该中心办公室主任。委托诉讼代理人：龙波旭，湖南楚江律师事务所律师。被告：石门县华厦房地产开发有限公司，住所地湖南省石门县楚江镇观山社区澧阳中路嘉乐园B栋。法定代表人：杨代乐，该公司经理。委托诉讼代理人：胡祖湘，湖南龙马律师事务所律师。原告石门县住房保障服务中心（以下简称“石门住房保障中心”）与被告石门县华厦房地产开发有限公司（以下简称“华厦公司”）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，本院于2019年11月1日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人肖爱林、龙波旭，被告法定代表人杨代乐及委托诉讼代理人胡祖湘到庭参加诉讼，本案现已审理终结。石门住房保障中心向本院提出诉讼请求：1.判令华厦公司按产权置换原则并参照原立新楼其他拆迁户的产权置换补偿标准即按1：1的产权置换原则对石门住房保障中心所有的2143.433m2（其中商业用房637.57m2）原公有房给予原址产权置换房屋（系变更后诉讼请求）；2.本案诉讼费用由华厦公司承担。事实与理由：石门住房保障中心是原“立新楼”国有直管公房的房屋产权人、管理人，在该楼拥有2143.43m2国有直管公房（其中商业用房637.57m2）。2009年8月10日，石门县人民政府授权县国土资源局对该楼所在地块（石储08-18号）挂牌出让，明确“该地块属于毛地出让，地上建筑物由受让人受让国有建设用地使用权后按城市房屋拆迁的有关政策自行与原业主协商补偿安置”。华厦公司接受上述条件并竞得该地块，故华厦公司应承担补偿石门住房保障中心国有直管公房的补偿义务。华厦公司取得拆迁许可证后，便与“立新楼”的其他私有住宅和商业用房业主签订了《拆迁安置补偿协议书》，给予私有房屋业主对应面积的产权调换房屋，现早已交付履行。石门县《县长办公会议纪要》（2007年3月28日第5号）确立“立新楼”拆除重建采用市场运作模式，后石门县《县长办公会议纪要》（2010年7月20日第16号）又进一步明确：“立新楼”地块按商品房模式建设后，需签订好国有直管公房的拆迁安置协议，并确保国有资产保值的明确要求。石门住房保障中心作为国有直管公房的产权人、管理人，多次提出与华厦公司签订《拆迁安置补偿协议》,交付产权调换房屋，但华厦公司一直推诿、拒绝。石门住房保障中心认为，在华厦公司受让该地块后，双方之间就已经变成被拆迁人与拆迁人的法律关系，石门住房保障中心作为被拆迁人，依法享有与其他私有房屋业主同等产权调换补偿的权利，华厦公司作为拆迁人，亦应履行同等产权调换补偿并交付调换房屋的法定义务。现石门住房保障中心的国有直管公房已被拆除，但华厦公司却未与石门住房保障中心签订补偿协议，且拒绝补偿、交付调换房屋。为防止国有资产流失，维护国有资产的合法权益，确保国有资产保值、增值，石门住房保障中心故具状诉讼。华厦公司辩称：1.本案的基本情况。2006年和2007年，立新大楼鉴定为D级危房，2007年11月1日，石门住房保障中心和华厦公司签订《立新楼危房改造委托书》和《立新楼危房改造委托协议》，确认由华厦公司进行危房拆除重建。其方案为：土地使用权性质不变的前提下，由华厦公司在此基础上进行翻修重建，公房拆迁由石门住房保障中心自己进行，私房拆迁由楚江镇政府和社区负责，私房的拆迁安置补偿协议由社区负责在华厦公司的配合下以华厦公司的名义与私房业主签订，协议签订后交华厦公司按照协议执行。石门住房保障中心于2008年3月8日向华厦公司下达拆迁许可证，2008年7月13日前，华厦公司与9户私有住宅户签订拆迁安置补偿协议后，将立新楼拆除。2009年3月华厦公司开工建设，因建设中相关问题无法在有关部门通过，2009年5月该重建工程的基础工程施工一半时停工。其主要原因是土地使用权性质不变这一前提性条件无法满足，因此华厦公司不得不重新购买该宗土地。2009年5月11日，石门县土地储备中心提出建议：（1）政府以通告（公告）形式收回业主国有土地使用权并进行注销登记。（2）尽快核定前期拆迁成本，并按核定后的前期拆迁成本和纯土地出让金及税费作为土地出让基本价格构成土地出让金。2009年7月31日，石门县土地出让中心出具《关于立新楼地块国有建设用地使用权出让方案》，地上房屋拆迁补偿价为458.1182万元，该地块的土地评估参考价为480.8818万元，土地评估参考价为24.81万元。2009年10月13日，华夏公司签订《国有土地使用权出让合同》。2009年11月7日，华厦公司向石门县人民政府提交《关于立新楼项目建设有关问题的情况汇报》，鉴于立新楼建设已属商品房开发建设阶段，要求对第一阶段已经支付的前期成本进行确认后进行结算，委托协议终止，由华厦公司重新和原业主签订拆迁安置补偿协议。2010年7月22日第16号县长办公会议纪要确定：（1）明确立新楼项目为商品房开发建设项目，要求房管局与华厦公司对前期拆迁和工作费用进行核算；（2）要求房管局与华厦公司签订国有直管公房的《拆迁安置补偿协议》；（3）明确县政府以前出台的有关立新楼建设有关会议纪要精神与本纪要不一致的，以本纪要为准。2011年下半年，涉案工程竣工，华厦公司申请办理房屋预售许可证时，石门住房保障中心要求华厦公司将一层门面交付未果，就拒绝给华厦公司办理预售许可证。石门住房保障中心要求继续履行《立新楼危房改造委托协议》，华厦公司要求按照2010年7月22日第16号县长办公会议纪要精神和评估报告价值为依据签订协议，双方分歧大，多次协商未果。2015年6月26日，石门住房保障中心的前身（原石门县房地产管理局）起诉华厦公司，要求华厦公司返还石门立新大楼底层637.57㎡安置门面，不足部分按照市场价值进行补偿。石门县人民法院以（2015）石民三初字第166号民事判决认为其所依据的《立新楼危房改造委托书》和《立新楼危房改造委托协议》已经终止，无法履行，故驳回其起诉；石门住房保障中心不服，于2016年4月26日上诉至常德市中级人民法院，常德市中级人民法院作出（2016）湘07民终504号民事判决书，确认石门住房保障中心和华厦公司之间为拆迁安置补偿关系，石门住房保障中心为被拆迁人，应当按照城市房屋拆迁的有关政策与华厦公司签订拆迁安置补偿协议，因此驳回了石门住房保障中心的上诉。2.本案属于典型的诉讼途径错误，应当驳回起诉。依据（2015）石民三初字第166号民事判决和（2016）湘07民终504号民事判决，石门住房保障中心和华厦公司之间为典型的拆迁安置补偿关系，且本案案由也定为房屋拆迁安置补偿合同纠纷，因此结合本案事实，本案所适用的法律为《国有土地上房屋征收与补偿条例》或者《城市房屋拆迁管理条例》，该两个条例是根据拆迁安置许可证下发之日来确定其适用时间的。本案拆迁安置许可证下发时间为2008年3月8日，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”之规定，因此应当适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定。该案的情况是房屋已经被拆迁，但是双方还没有签订拆迁安置补偿协议，那么该情况就属于《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定的情况，即“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行”。该条已经明确规定对该种情形，只能进行政府裁决，而不是民事诉讼，且最高人民法院法释（2005）9号批复文件也明确要求进行裁决。2016年10月24日，石门住房保障中心以此案向石门县人民政府申请进行裁决，石门县人民政府一直没有进行裁决，已经超过《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定的30天的最长期限，且也超过了进行诉讼的三个月期限。因《城市房屋拆迁管理条例》所规定的是行政裁决程序，因此其起诉也应当属于行政诉讼，不能够适用民事诉讼途径。3.本案属于典型的重复诉讼。依据石门住房保障中心第一项诉讼请求和起诉状中关于商业用房的表述，其诉讼请求就是要华厦公司返还637.57平方米门面房或等价补偿。依据（2015）石民三初字第166号民事判决和（2016）湘07民终504号民事判决，关于该项诉讼请求已经明确驳回其起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第247条规定，本案以相同的诉讼请求和相同的理由再次诉讼，明显违背了该条规定，应当驳回其诉讼请求。4.石门住房保障中心没有主体资格，应当驳回起诉。依据2007年6月14日《石政函（2007）55号》文件及《石门县政府关于收回立新大楼范围内国有土地使用权的决定》和2009年4月22日（2009）第7号行政事业单位国有资产处置批复书，涉案房屋的土地使用权已经被石门县人民政府依法回收，其资产已经属于石门县国有资产管理中心所有，且房屋产权已经被核销，因此石门住房保障中心已经没有了主体资格。5.石门住房保障中心隐瞒了部分事实。依据其诉状，2010年7月20日第16号《县长办公会议纪要》明确：“立新楼”地块按商品房模式建好后，需签好国有直管公房的拆迁安置协议，并确保国有资产的保值要求。按照该纪要，关于“立新楼”项目：（1）明确“立新楼”地块按照商品房模式进行开发；（2）明确按照2009年56次会议精神享受相关优惠政策；（3）由房管局牵头，会同相关部门与开发商对前期拆迁和相关费用进行核算，会后一个月内开发商必须正式开工建设等内容；（4）房管局要与开发商签订好协议。因此本次会议纪要已经明确了本案的解决方向，即先算账，再谈安置补偿的问题，石门住房保障中心明显的违反了上述纪要的精神。华厦公司愿意依据2010年7月20日第16号《县长办公会议纪要》的精神和国土部门出让方案来算账，愿意签定协议，也愿意把事情办好。石门住房保障中心一味的回避其与华厦公司于2008年元月所签委托翻建协议已经解除的事实，在没有对前期华厦公司所垫付的各种费用进行结算的情况下，强行要求华厦公司按照翻建协议来兑现，明显在事实和法律上均不能成立。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据质证。对于双方当事人提交的证据，对方当事人对其真实性、合法性均未提出异议，本院对证据真实性、合法性予以确认并在卷佐证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定如下事实：立新大楼位于石门县楚江镇老西门社区，始建于20世纪70年代，土地面积946.5㎡，房屋面积2227.25㎡。2006年和2007年立新大楼经鉴定已成D级危房。根据县委常委（2006）6号会议纪要精神，会议决定将立新大楼拆除重建，由于种种原因，未能按期拆除重建。2007年3月18日第5号石门县人民政府县长办公会议纪要决定迅速对立新楼拆除重建，并明确立新楼的拆除重建采取市场运作方式，其土地采取招标拍卖挂牌方式依法出让，土地出让收益全额上缴县财政，并严格实行收支两条线管理。2007年6月14日，石门县人民政府作出“关于收回立新大楼范围内国有土地使用权的决定”（石政函[2007]55号），决定收回立新大楼范围内的10个土地权属单位和个人946.5㎡国有土地使用权。因多种原因，立新楼危房改造项目一直未能按期进行。为加快启动该楼拆除重建工作，2007年12月30日第22号石门县人民政府县长办公会议纪要明确：（一）该楼层高为6层，在设计时尽量考虑原居住户的实际情况，适当设计一定数量的小户型。（二）对该楼原拆迁户，鉴于多位特困低收入家庭，原则上实行“拆一还一”，住宅用房超面积部分按优惠市场价找补差价，门面等经营性用房按市场价格找补差价，其土地使用年限按原被拆迁房屋已出让剩余年限办理。对拆除重建的国有直管公房由国资部门登记后，委托县房地产管理局经营管理。偿还的公产房所分摊的土地面积的性质仍为国有划拨土地。（三）该楼拆除重建成本（居住户的过渡安置费用纳入重建成本）实行单独核算。鉴于该楼危改重建成本明显不足，重建安置后多余的房产在按政策缴纳土地出让金后，作普通商品房出售筹集建设成本；若仍无法弥补该楼改造建设成本，经县财政投资评审中心和国资管理部门审核，报县政府批准，可适当处置部分国有直管公房，以弥补该楼重建改造成本不足。处置国有直管公房弥补的建设成本县政府在今后以适当形式对石门县房地产管理局予以适当补偿。（四）鉴于立新楼拆建属危房改造项目，该房建设及销售享有国家有关危房改造的税费优惠政策。（五）该地块建设要实行整体规划，分步实施，在规划设计拆除重建时要全面统筹考虑，确保安全有序建设。（六）立新楼危房改造工程由石门县房地产管理局负责委托有资质的企业组织实施，楚江镇政府积极配合，石门县房地产管理局要在近期完成该楼拆除等相关工作，并于2008年上半年开工建设。2007年11月1日，石门县房地产管理局给华厦公司出具《立新楼危房改造委托书》，内容为：根据县政府2007年8月20日县长办公会议精神和建设部《城市危险房屋管理规定》，经房地产局党组集体研究并报县政府主管领导同意，兹委托石门县华厦房地产开发有限公司为立新楼危房改造责任人。华厦公司须根据相关规定如期完成危房建设。2008年元月，石门县房地产管理局作为甲方，华厦公司作为乙方，签订《立新楼危房改造委托协议》，委托华厦公司全权负责立新楼危房的翻修改造。该委托协议约定：1.委托范围：立新楼四层及部分五层砖混结构危房的公、私房屋的拆迁、补偿、安置、新房建设等全部工作；2.委托形式：乙方以自己的名义同被拆迁的公、私房屋业主签订拆迁、补偿、安置协议，按双方协议约定自主负责完成该楼的拆迁、补偿、安置等工作，承担由此产生的全部经济和法律责任；3.委托拆迁时限：乙方应在2008年2月1日前，基本完成人员搬迁、补偿及安置协议的签订，腾空房屋后告知甲方拆除危房。4.新房安置偿还及利益挂勾：私房拆一还一，不找补差价。由乙方与被拆迁户约定。鉴于该工程涉及公、私房产，应区别对待，甲方对乙方实行经营包干，按照所确定的方案进行结算，乙方自行承担风险责任。考虑到立新楼的特殊情况，新房建成后的公房偿还按下述三种方案设定，即新房建设满足何种方案即按此种方案偿还。方案一：新房建七层以下（含七层）底层门面除偿还私有门面后的剩余部分全部偿还甲方，一层以上的新房除偿还私有住宅外全部由乙方出售（实为商品房开发），并给甲方补偿人民币现金10万元，负责社区和甲方为该楼搬迁所发生的前期费用。方案二：新房建九层以下（含九层），一、二层所建框架式门面除偿还私有门面外全部偿还给甲方并找补甲方人民币现金30万元，负责社区所产生的前期费用。二楼以上（不含二楼）部分由乙方出售。方案三：新房建九层以上（不含九层），在方案二的基础上每增加一层另找补甲方人民币现金10万元，其它偿还条件按方案二不变。5.其他约定：私房户在拆迁中的一切事宜由乙方处理，公产房拆迁中的遗留问题由甲方负责。乙方在拆迁中应及时收回旧房房产、国土、供水、供电、有线电视等证件，以利在新房中恢复。乙方补偿给甲方的现金，在新房规划确定并经双方同意后按所定方案一次付清。旧房由甲方组织拆除。6.违约责任：因甲方不认真处理公产房拆迁事宜而出现的问题，由甲方负责；乙方不严格依法对私房补偿、安置而造成不稳定的由乙方负责。2008年1月20日石门县房地产管理局出具的“关于立新楼私房户拆迁安置补偿有关问题的处理意见”载明：按照县政府专题会议纪要精神，公房户拆迁由石门县房地产管理局负责，私房户拆迁由楚江镇政府和社区负责，私房的拆迁安置补偿协议由社区负责在华厦公司的配合下以华厦公司的名义签订后，交华厦公司按照协议执行。补偿在等面积范围内实行拆一还一，不找补差价，回迁安置房面积超过原住房面积的，超过部分在十平方米之内的，按照每平方米1000元的价格找补差价给华厦公司，超过部分在十平方米之外的，该部分按照每平方米1300元价格找补差价给华厦公司，安置面积不足原私房面积的，不足部分由华厦公司按照每平方米1300元的标准找补差价款给被拆迁人。私有门面实行等面积置换，若偿还面积超过原面积的部分，双方协商找补差价。2008年3月8日，华厦公司取得立新楼危房改造项目房屋拆迁许可证。在2008年3月至7月间，华厦公司先后与立新大楼9户私有住宅户签订了拆迁安置补偿协议，拆迁补偿方式为产权置换，即按照产权证面积和分摊面积相加所得的面积，实行1:1面积置换，在该面积范围内不找补差价。回迁安置房超过原面积的，9份协议有3种不同约定，其中刘安清、易兰芳的约定“回迁安置房超过原面积的，由乙方（即被拆迁人）按市场价格找补差价给甲方，回迁安置房面积不足原面积的，不足部分由甲方（即拆迁人）按市场价格找补给乙方”。闵辉玲的约定“回迁安置房超过原有面积60.15㎡的，超出部分面积在60.15㎡至70.15㎡之内的，乙方按照每平方米1000元的价格找补差价给甲方，在70.15㎡至84.4㎡之内的部分按照每平方米1300元的价格找补差价给甲方，在84.4㎡至138㎡之内的部分按照每平方米1800元的价格找补差价给甲方”。其余6户均约定“回迁安置房面积超过原住房面积的，超过部分在十平方米之内的，乙方按照每平方米1000元的价格找补差价给甲方，超过部分在十平方米之外的，乙方按照每平方米1300元价格找补差价给甲方，安置面积不足原私房面积的，不足部分由甲方按照每平方米1300元的标准找补差价给乙方”。华厦公司与9户私有住宅户签订拆迁安置补偿协议后，随之将立新楼予以拆除。在启动拆迁之前，华厦公司委托常德万佳房地产评估有限公司对立新楼进行了拆迁补偿价值评估，2008年3月12日该公司出具的评估报告确认：委估标的物在估价时点2008年3月8日的市场价值为4581182.78元，其中住房市场单价为559.13元/平方米，门面市场单价为4497.47元/平方米。2009年3月华厦公司开工建设，因建设过程中的有关问题无法在相关部门通过，2009年5月该重建工程的基础工程施工一半时停工。2009年5月11日，石门县土地储备中心提出建议：1.政府以通告（公告）形式收回业主国有土地使用权并进行注销登记。2.尽快地核定前期拆迁成本，并按核定后的前期拆迁成本和纯土地出让金及税费作为土地出让基本价格构成进行土地出让。2009年7月，石门县土地储备中心委托常德万源评估咨询有限公司对立新楼地块国有土地使用权进行价格评估，该公司以2009年7月28日为评估基准日，评估立新楼地块综合单位地价5446元/平方米，土地总地价480.8818万元。2009年7月31日，石门县土地储备中心出具《关于立新大楼地块国有建设用地使用权出让方案》载明：县政府已于2007年6月收回立新楼地块10个土地权属单位土地使用权，并纳入土地储备库管理；该地块地上建筑物总面积2715.11平方米，拆迁补偿价约458.1182万元；规划用地面积为883平方米，土地出让用途为商业居住用地，在规划设定条件、土地“五通一平”条件下，按照商业用地出让40年、住宅用地出让70年的出让评估参考价为480.8818万元，单位地价为5446元/平方米；土地出让原则为毛地出让，即出让价款中不包含地上建筑物拆迁安置补偿，由受让人受让土地使用权后按城市房屋拆迁的有关政策与原业主协商拆迁安置补偿；土地出让价格测算：由于该地块为毛地出让，土地使用权收回时未给予土地成本补偿，地上建筑物由受让人受让土地使用权后按城市房屋拆迁的有关政策与原业主协商拆迁安置补偿，则土地出让价格按出让评估参考价与拆迁补偿差和有关税费进行测算为：（480.8818-458.1182）×（1+9%）＝24.81万元。2009年8月10日，石门县国土资源局发布石国土资告字[2009]08号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，将立新楼883㎡地块（地块编号为石储08—18）以起价25万元进行挂牌出让，华厦公司以26万元的最高应价竞得该地块国有建设用地使用权，2009年9月15日，石门县国土资源局和华厦公司签订的“挂牌出让国有建设用地使用权成交确认书”，华厦公司支付了土地出让价款26万元、交易服务费5200元、土地评估费10000元。2009年10月13日，石门县国土资源局和华厦公司正式签订《国有建设用地使用权出让合同》，明确用地面积883㎡，其中居住用地736㎡，商业用地147㎡，建筑面积3981㎡，其中住宅建筑面积3318㎡，商业建筑面积663㎡。2009年11月7日，华厦公司向石门县人民政府提交《关于立新楼项目建设有关问题的情况汇报》，反映2007年12月30日第22号县长办公会议纪要确定的土地方案与国土部门已经实施的出让方案相冲突，无法实施，已于2009年5月被迫停工，且由于土地挂牌出让后，变成了纯商品房开发项目，需依法依程序报建，并组织招投标等相关手续，故2007年第22号县长办公会议纪要确定的“立新楼危房改造工程由房管局负责委托有资质的企业组织实施”，在具体实施过程中无法操作，故要求对第一阶段已支付的前期成本进行确认后结算，委托协议终止，由华厦公司重新和原业主签订拆迁安置补偿协议。2009年12月4日，石门县发展改革物价局作出石发改基[2009]50号“关于核准石门县立新大楼建设工程的批复”文件，核准华厦公司报来的立新楼商品房开发建设项目。2009年12月17日，石门县房地产管理局向石门县人民政府提交了《关于立新大楼建设项目边施工边报建的报告》，并获县政府领导签字同意。华厦公司开始边施工边报建，并于2009年12月28日取得建设用地规划许可证，2010年3、4月间，因未办理建筑工程施工许可证和未进行消防设计备案等原因，该建设项目停工了半年，后来华厦公司于2010年8月5日取得建设工程规划许可证，2010年9月19日获得建筑工程施工许可证，随后立新楼建设项目复工，于2011年下半年竣工，实际修建了8层。2010年7月22日第16号县长办公会议纪要确定：鉴于开发商已取得该地块土地使用权，立新楼按商品房建设模式建设；由石门县房地产管理局牵头，会同相关部门与开发商对前期拆迁和相关工作费用进行核算；石门县房地产管理局要与开发商签订好国有直管公房的拆迁安置协议，确保国有资产保值；县政府以前出台的关于立新楼建设有关会议纪要精神与本纪要不一致的，以本纪要为准。立新楼项目主体工程完工后在办理预售许可证时，石门县房地产管理局要求被告华厦公司将一层门面交付未果，就拒绝给华厦公司办理预售许可证。这样双方开始协商，石门县房地产管理局要求继续履行《立新楼危房翻修委托协议》，华厦公司要求按照2010年7月22日16号石门县人民政府县长办公会议纪要的精神以出让方案和评估报告价值为依据签订协议，双方分歧大，多次协商未果。2015年6月26日，石门县房地产管理局将华厦公司诉至本院，请求判令：1.华厦公司返还立新楼底层637.57㎡安置门面，不足部分按照市场价值给予补偿；2.华厦公司向石门县房地产管理局支付补偿款10万元，前期搬迁费用17万元。本院审判委员会讨论认为，立新楼实行商品房开发模式后，情势发生了变更，导致《立新楼危房翻修委托协议》履行不能而终止，在双方没有按城市房屋拆迁的有关政策签订新的拆迁安置补偿协议的前提下，法院不宜直接按照《立新楼危房翻修委托协议》约定判决华厦公司返还一楼门面及补偿，故于2016年2月4日判决驳回石门县房地产管理局的诉讼请求。石门县房地产管理局不服一审判决，上诉至常德市中级人民法院，市中院于2016年9月23日作出驳回上诉，维持原判的终审判决。2016年10月24日，石门县房地产管理局作为申请人，以华厦公司为被申请人，请求石门县人民政府裁决：1.被申请人按照产权调换方式对申请人实施拆迁补偿安置立新大楼底层商业用房637.57㎡，三楼以上居住用房1505.86㎡，双方按拆迁时点的评估市场价值结算产权调换差价；2.被申请人支付申请人代支的前期实际拆迁、搬迁费用19.012万元。但石门县人民政府一直未做出裁决。2019年9月2日，石门住房保障中心向石门县人民政府提交了“立新楼项目涉及国有资产的情况汇报”，请求县人民政府尽快作出裁决，2019年10月8日，石门县司法局向县人民政府出具了“关于立新楼遗留问题处理的法律建议”，认为《国有土地上房屋征收与补偿条例》已通过赋予县人民政府征收补偿的决定权替代了行政裁决权，县政府的行政裁决权已经丧失，且已经超出了应于收到申请之日起30日内作出裁决的法定期限，建议由石门住房保障中心向法院提起民事诉讼，要求华厦公司给予拆迁安置补偿。后石门住房保障中心遂向本院提起诉讼。另查明，中共石门县委机构编制委员会于2019年3月1日发布石编发[2019]3号文件，明确将县房地产管理局的职责和住建系统相关事业单位的住房保障等公益服务职责整合，组建县住房保障服务中心，不再保留县房地产管理局。本院认为:一、关于石门住房保障中心是否构成重复起诉问题？2015年6月26日，石门县房地产管理局曾向本院提起诉讼，请求判令华厦公司返还立新楼底层637.57㎡安置门面，不足部分按照市场价值给予补偿，并要求华厦公司支付补偿款10万元和前期搬迁费用17万元，被本院判决驳回诉讼请求，并由常德市中级人民法院终审判决维持原判。现作为石门县房地产管理局权利义务承继者的石门住房保障中心再次起诉，要求华厦公司按1：1的产权置换原则对石门住房保障中心所有的2143.43m2（其中商业用房637.57m2）原公有房给予原址产权置换房屋。前诉和后诉的案件当事人虽然相同，但是诉讼请求不完全相同，并且前诉和后诉所依据的基础法律关系不同，前诉是基于双方签订的《立新楼危房翻修委托协议》的约定起诉，依据的法律关系是委托代建关系，后诉是基于拆迁人和被拆迁人之间的拆迁安置补偿合同关系而诉，因此，本案石门住房保障中心的起诉不构成重复起诉。二、关于本案是否属于民事诉讼裁决范围的问题。本案中，立新楼已被拆除重建，但作为拆迁人的华厦公司和作为被拆迁人石门住房保障中心之间一直未能达成拆迁安置补偿协议。华厦公司2008年3月8日取得立新楼危房改造项目房屋拆迁许可证后，随即启动了立新楼拆迁安置补偿工作。彼时《国有土地上房屋征收与补偿条例》尚未出台，规范城市房屋拆迁工作的只有《城市房屋拆迁管理条例》，该条例第十六条第一款规定“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”依据该条规定，石门县房地产管理局可以申请石门县人民政府对其拆迁安置补偿问题进行裁决，但当时石门县房地产管理局并未提出申请。2011年1月21日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布施行，该条例第三十五条规定“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。”本案华厦公司2008年3月8日即已取得房屋拆迁许可证，可以继续沿用《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定办理。在国有土地上房屋征收安置补偿过程中，拆迁人与被拆迁人并不属于平等的民事主体之间的法律关系，而是属于行政法律关系，对于该点，《城市房屋拆迁管理条例》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》是相统一并且一以贯之的。前者第十六条明确规定拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门或者同级人民政府裁决。后者第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。两条例均明确规定了达不成补偿协议的，应通过行政裁决或行政补偿决定的方式解决，而不属于民事案件的范畴。关于该问题，最高人民法院曾于2005年就浙江省高级人民法院《关于双方未达成拆迁安置补偿协议当事人就补偿安置争议向法院起诉，法院能否以民事案件受理的请示》作出法释[2005]9号批复，明确答复：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。后由于《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布施行，《城市房屋拆迁管理条例》已经废止，最高人民法院[2005]9号批复亦于2019年7月废止，但其中所蕴含核心要旨与裁判规则，不仅具备法理基础，也与现行《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六规定相一致，至今仍然具备一定的参考意义。本案拆迁人华厦公司和被拆迁人石门住房保障中心之间并未达成拆迁安置补偿协议，双方之间的补偿安置争议并不属于民事诉讼的受案范围，故对于石门住房保障中心的起诉，应依法裁定驳回起诉。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：驳回原告石门县住房保障服务中心的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。审 判 长  晏耀如人民陪审员  廖金贵人民陪审员  吴仁国二〇二〇年五月十二日法官助理谭慧书记员陈曼