贵州省毕节市中级人民法院民 事 裁 定 书(2020)黔05民终3406号上诉人（原审原告）：邹兴卫，男，1964年10月1日生，汉族，住赫章县。被上诉人（原审被告）：赫章县宏谊建筑工程有限责任公司，住贵州省毕节市赫章县白果镇会展中心北楼、统一社会信用代码915205273222592773。法定代表人：顾尚福，系公司董事长。被上诉人（原审被告）：吴维亮，男，1973年11月8日生，汉族，住赫章县。原审第三人：赫章县朱明镇人民政府，住贵州省毕节市赫章县朱明镇朱歪村院子组，统一社会信用代码115224287705532182。法定代表人：陈娟，镇长。上诉人邹兴卫因与被上诉人赫章县宏谊建筑工程有限责任公司、吴维亮、原审第三人赫章县朱明镇人民政府物权保护纠纷一案，不服贵州省赫章县人民法院（2019）黔0527民初3513号民事裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开审理了本案，现已审理终结。上诉人邹兴卫提出上诉请求：1、撤销原裁定，指令一审法院继续审理本案；2、一、二审诉讼费用由被上诉人负担。事实及理由：一、一审法院认定事实不清。一审法院认为“组组通”公路的建设是贵州省人民政府全力实施大扶贫战略作出的重大举措，是按照一事一议机制通过村民会议或者村民代表会议自行协商解决征地拆迁、路线走向问题，由政府安排实施。故认定上诉人的起诉不属于民事诉讼范围，应当驳回起诉属认定事实不清。（一）被上诉人对上诉人涉案土地侵权的事实存在。1、上诉人被侵占的涉案土地并非是通过政府行为确定的路线，也不在此前施工路线图上，其被侵占使用也未取得上诉人的同意；2、被上诉人未按设计图纸施工，擅自改变施工线路，由于被上诉人的过错，侵占了上诉人的土地，造成了对上诉人涉案土地的侵权，并损坏涉案土地上的经果树木、玉米、魔芋、黄豆等，给上诉人造成了重大的经济损失，且涉案土地至今无法耕种，被上诉人的行为具有违法性；3、在一审中，第三人朱明镇人民政府明确认定，该侵占土地的行为，并非其政府授权，系施工方擅自改变施工线路所为。第三人朱明镇人民政府作为该项目的实施及监管方，对设计图纸和实际施工线路是否相符极其清楚。且根据上诉人一审提交的第三人朱明镇人民政府的信访答复（朱府发【2019】71号），答复中明确上诉人的土地系施工方（被上诉人）私自改变组组通公路建设线路所为，第三人朱明镇人民政府作为有权机关作出的答复具有公信力，上诉人作为一般公民对该信访答复有权利和义务进行信赖。故，上诉人在一审中所条件的证据以及第三人赫章县朱明镇人民政府的答辩，足以证明被上诉人对上诉人涉案土地侵权的事实存在。（二）被上诉人依法应当恢复涉案土地的原状并赔偿损失。虽然被上诉人主张其占用上诉人土地施工系按村、组干部要求进行，但其既没有提供更改后的施工图纸，也没有申请证人出庭作证证明其主张，且被上诉人也未提供证据证明施工线路占用涉案土地通过村民大会或村民代表大会的协商。根据“谁主张谁举证”原则，被上诉人应当承担举证不利的后果。故，被上诉人侵权的事实存在，依法应当恢复涉案土地的原状并赔偿损失。一审法院忽视以上事实，仅以涉案土地侵权用途系“组组通”公路的建设，以偏概全，裁定驳回上诉人的起诉属认定事实不清。二、一审法院适用法律错误。基于以上事实认定不清，一审法院根据《中华人民共和国民事诉讼法》《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》的相关规定，裁定驳回上诉人的起诉属于适用法律错误。基于本案庭审证据及事实，一审法院应当判令被上诉人承担恢复原状，赔偿损失的责任，请求二审法院支持其上诉请求。被上诉人赫章县宏谊建筑工程有限责任公司、吴维亮二审答辩称：一、本案事实清楚。1、本案所涉农村“组组通”公路工程建设，是中央、省、市县组织实施的，经有关国家机关批准建设项目，系基于国家脱贫攻坚公共利益需要而建设的公共交通基础设施工程。为此，省人民政府、市人民政府、县人民政府等有关国家机关单位分别发文件确定落实该项工程。赫章县交通局作为赫章县该公路的实施单位，赫章县宏谊建筑工程有限责任公司（以下简称“宏谊建筑公司”）作为“组组通”公路的项目建设施工单位，按照有关国家机关批准实施建设农村“组组通”公路的行为，宏谊建筑公司主观上并不具有过错，客观上亦不具有违法性，依法不构成侵权。2、涉及土地、青苗补偿或赔偿等等应当由朱明乡政府或村委会解决，与宏谊建筑公司无关。根据省、市、县政府有关文件，赫章县政府为完成“组组通”公路建设，各乡镇于2017年起相继成立了一系列的劳务专业合作社。并按政府有关文件要求，由赫章县农村公路管理所与被告宏谊建筑公司签订“组组通”公路建设承包合同，宏谊建筑公司又将“组组通”公路的劳务分包给劳务合作社，由劳务合作社按照有关要求完成“组组通”建设。其中，赫章县第二期“组组通”公路工程—朱明乡（则姑村、）通组路劳务分包给赫章县勇兴劳务专业合作社，朱明乡政府推荐吴维亮为项目施工人具体实施，三方签订了劳务分包合同，明确各自责任。该农村“组组通”公路是省政府决定的，实施主体是乡人民政府和交通运输主管部门。土地及路线走向，通过村民会议或村民代表会议自行协商解决。落实地方政府主体责任，通过“一事一议”机制解决征地拆迁和路线走向问题，乡政府负责协调施工环境，乡政府负责协调建设用地等及项目建设过程中矛盾纠纷、群众解释等工作，乡政府负责协调施工环境扶贫攻坚“组组通”公路其中成员就是27个乡（镇）的乡（镇）长，涉及土地、青苗等协调均由政府及村民代表大会协商解决，按照“一事一议”＋施工企业＋劳务合作社的模式组织辖区内农村“组组通”公路建设。即根据省市县有关文件，通过“一事一议”机制解决征地拆迁和路线走向问题，由建设企业承建，乡政府组建劳务合作社，又由建设企业将劳务分包给劳务合作社，明确各自职责，而朱明乡政府推荐吴维亮为该公路工程施工负责人。因此，建设过程中涉及土地、青苗补偿或赔偿等等均与被告宏谊建筑公司无关联。3、施工方无侵权行为，不承担任何赔偿责任。赫章县第二期“组组通”公路工程—朱明乡（则姑村、）通组路劳务分包给赫章县勇兴劳务专业合作社，朱明乡政府推荐吴维亮为项目施工人具体实施，三方签订了劳务分包合同，明确了各自责任。2018年3月4日，朱明乡“组组通”公路建设项目全面启动，4月20日“则姑、田坝、白营”三个村所有路段经村支两委及有关村民组长栽上公示牌。本案所涉邹家湾组、宋家坟---毛栗村路段全长556米，由村长常开才亲自指定划线，施工管理人员李远志、周祖芳按照村长常开才指定的路线施工，根本不存在私自改变施工路线强行侵占上诉人土地的行为。二、本案不属于人民法院民事案件受案范围，原审法院裁定驳回原告起诉，适用法律正确。组组通”公路的建设，是贵州省人民政府全力实施大扶贫战略，开创百姓富、生态美的多彩贵州新未来而提出的重大举措，关系到全省发展的总布局。项目实施模式按照“省级指导、市州统筹、县区主管、乡镇实施、村民参与、多方协作、各方监督”的原则。村民参与是指积极推广运用“一事一议”机制，充分突出农民群众主体地位，通过村民会议或者村民代表会议自行协商解决征地拆迁、路线走向问题。毕节市人民政府的文件和赫章县人民政府文件中同样要求,通过“一事一议”机制解决征地拆迁、路线走向问题。根据上述文件精神，修建“组组通”公路所涉及的土地使用，应当由村民会议或者村民代表会议自行协商解决，加之“组组通”工程是政府所安排实施，故上诉人邹兴卫的起诉不属于人民法院民事案件的受案范围，原审裁定驳回上诉人（原审原告）的起诉，适用法律正确。请求维持原裁定。原审第三人赫章县朱明镇人民政府二审陈述称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本案涉及“组组通”公路的建设，是政府扶贫攻坚工程，不属于法院民事案件范围，请求维持原裁定。邹兴卫一审提出诉讼请求：一、判决二被告恢复原告位于赫章县的土地原状；二、判决二被告连带赔偿原告被毁树木、玉米、黄豆、魔芋损失共计100000.00元。三、本案诉讼费用由二被告承担。一审法院认定事实：2017年8月4日，贵州省人民政府作出《省人民政府关于印发贵州省农村“组组通”公路三年大决战实施方案的通知》［黔府发（2017）19号］（以下简称通知），该通知印发了《贵州省农村“组组通”公路三年大决战实施方案（2017-2019年）》（以下简称方案）。该方案提出，为充分发挥交通在脱贫攻坚中的支撑作用，提升群众获得感，省政府决定从2017年8月在贵州省实施“组组通”公路三年大决战。该方案对“组组通”公路工程提出了总体要求、重点任务以及保障措施。其中，重点任务中要求探索创新项目实施模式。要求按照“省级指导、市州统筹、县区主责、乡镇实施、村民参与、多方协作、各方监督”的原则，加快推进通组公路建设。省级指导是指省级有关部门负责标准制定，指导各地有序推进项目建设。市州统筹是指市级政府负责本地区通组公路汇编总制，按照发展规划等“八公开”的要求，认真拟定年度计划。县区负责是指县级政府作为通组公路建设的责任主体，负责确定建设业主，按照“工程总承包、不准转包、可劳务分包”的要求，通过公开招标选择有资质的施工单位“整乡推进”通组公路建设，确保政策、资金、项目落地见效。乡镇实施是指乡镇政府负责配合县级交通主管部门做好项目实施有关协调工作，组织当地贫困群众组成劳务队经培训后参与通组路建设，增加贫困群众收入渠道。村民参与是指积极推广运用“一事一议”机制，充分突出农民群众主体地位，通过村民会议或者村民代表会议自行协商解决征地拆迁、路线走向问题。多方协作是指各相关部门各司其职，积极配合。各方监督是指加强监督、加强正面舆论导向，调动各方监督的积极性、主动性。2017年8月22日，中共赫章县委办公室下发《中共赫章县委办公室、赫章县人民政府办公室关于成立赫章县脱贫攻坚“组组通”公路三年大决战的通知》[赫委办（2017）158号]，该文件确定了赫章县脱贫攻坚“组组通”公路三年大决战攻坚队成员。2017年8月24日，毕节市人民政府下发《毕节市人民政府办公室关于印发毕节市农村“组组通”公路三年大决战实施方案（2017-2019年）的通知》[毕府办发（2017）69号]（以下简称通知），通知明确《毕节市农村“组组通”公路三年大决战实施方案（2017-2019年）》（以下简称方案）已经经毕节市人民政府同意，现予以印发。方案对毕节地区“组组通”公路工程提出了总体要求、重点任务以及保障措施。其中重点任务要求探索创新项目实施模式，坚持“省级指导”等原则，落实地方政府主体职责，由县级人民政府按照发展规划等“八公开”的要求，按照“一事一议”＋施工企业＋劳务合作社的模式具体负责组织辖区内农村“组组通”公路建设。通过“一事一议”机制解决征地拆迁和路线走向问题等。2017年8月28日，为保障毕节市农村“组组通”公路三年大决战的顺利实施，毕节市人民政府成立了工作组及督导组，明确了各工作组和督导组的工作职责。2017年9月2日，赫章县人民政府办公室下发《赫章县人民政府办公室关于印发赫章县脱贫攻坚“组组通”公路三年大决战实施方案（2017-2019年）的通知》[赫府办发（2017）235号]（以下简称通知）。该通知明确《赫章县脱贫攻坚“组组通”公路三年大决战实施方案（2017-2019年）》（以下简称方案）已经赫章县人民政府同意，现在予以印发。该方案对赫章县“组组通”公路建设提出了总体要求、重点任务以及保障措施。该方案其中的重点任务要求探索创新项目实施模式，坚持按照“县级主责、乡镇实施、村民参与、多方协作、多方监督”的原则，落实地方政府主体责任，由县人民政府按照发展规划、建设计划、资金补助、项目招标、施工管理、质量监督、竣工验收、资金使用“八公开”的要求，按照“一事一议”＋施工企业＋劳务合作社的模式负责组织辖区内农村“组组通”公路建设。通过“一事一议”机制解决征地拆迁和路线走向问题，由乡镇组建片区行使监理职责并负责协调施工环境。该方案其中的保障措施要求强化组织领导。县乡两级政府成立攻坚队，负责监督指导“组组通”公路的实施。乡镇成立脱贫攻坚“组组通”公路大决战攻坚专班，参与设计过程中的路线选定，负责协调建设用地、施工监督管理（质量、进度、安全、物资管理），以及项目建设过程中的矛盾纠纷、群众解释等工作；负责项目施工环境协调以及农村“组组通”公路建成后接管养护。2018年1月24日，发包人赫章县农村公路管理所、赫章县纵贯交通建设投资有限公司将赫章县境内（含27个乡镇）第二期“组组通”公路发包给承包人赫章县宏谊建筑工程有限责任公司，三方签订了《赫章县第二期“组组通”公路工程设计施工总承包合同》，合同对承包事宜进行了各项约定。2018年4月2日，被告赫章县宏谊建筑工程有限责任公司作为承包人，案外人赫章县勇兴劳务专业合作社作为分包人，第三人赫章县朱明镇人民政府作为项目实施及监管方，三方签订了《赫章县第二期“组组通”公路工程—朱明镇（则姑村）通组路劳务分包合同》。该劳务合同将赫章县第二期“组组通”工程—朱明镇（则姑村、）通组路劳务分包给赫章县勇兴劳务专业合作社，经第三人赫章县朱明镇人民政府推荐、赫章县勇兴劳务专业合作社授权，被告吴维亮为该工程的现场施工负责人。2018年6月，被告吴维亮进场施工，在施工至时，未经原告邹兴卫同意将原告邹兴卫的承包地开挖，并损坏了土地上的玉米、黄豆及两棵核桃树。原告诉称是二被告私自开挖，现要求二被告恢复原状、赔偿损失；被告宏谊公司则称损失与公司无关，其不应该承担责任，责任应由乡政府或者吴维亮承担；被告吴维亮则称其施工系按村委会指定的路线施工，其不应该承担责任；第三人朱明镇政府则称自己不是发包人、不是施工方，是施工方不按实际施工路线施工导致的，其也不应承担责任。2018年10月22日，被告宏谊公司、案外人赫章县勇兴劳务专业合作社、第三人朱明镇人民政府签订《合同终止协议书》，协议书约定三方终止2018年4月2日签订的《赫章县第二期“组组通”公路工程—朱明镇（则姑村）通组路劳务分包合同》。协议书约定乙方施工负责人承担遗留问题的相应责任，施工方负责人在施工期间产生一切债权债务由第三人朱明镇政府全权负责协调处理。2019年6月4日，因原告多次找乡政府处理其承包地被侵占问题，朱明镇政府工作人员召集邹兴卫、吴维亮、常开才及被告宏谊公司工作人员参与调解未果。后原告诉至本院请求二被告恢复土地原状，赔偿其玉米、魔芋等损失100,000.00元。诉讼中，原告申请对其损失进行鉴定、评估。另查明，根据原告提供的土地承包经营权证记载及现场勘验，涉案土地位于赫章县，东至邹奎六地、南抵林地、西抵邹均耳地、北抵生产路，小地名为邹家湾火烧屋基。该土地原有一条可供拖拉机通行的路。现被挖毁的有两段，第一段长约29.8米，宽约为6米，该段包含原来老路的宽度；第二段长约78.5米，宽约为6米。再查明，被告吴维亮当庭认可其是挂靠赫章县勇兴劳务专业合作社进行施工的，盈亏均由其个人负责。一审法院认为，“组组通”公路的建设，是贵州省人民政府全力实施大扶贫战略，开创百姓富、生态美的多彩贵州新未来而提出的重大举措，关系到全省发展的总布局。项目实施模式按照“省级指导、市州统筹、县区主责、乡镇实施、村民参与、多方协作、各方监督”的原则。村民参与是指积极推广运用“一事一议”机制，充分突出农民群众主体地位，通过村民会议或者村民代表会议自行协商解决征地拆迁、路线走向问题。毕节市人民政府的文件和赫章县人民政府文件中同样要求，通过“一事一议”机制解决征地拆迁、路线走向问题。根据上述文件精神，修建“组组通”公路所涉及的土地使用，应当由村民会议或者村民代表会议自行协商解决，加之“组组通”工程是政府所安排实施，故原告邹兴卫的起诉不属于人民法院民事案件的受案范围，应当驳回原告的起诉。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第四项、第一百五十四条第一款第三项，《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款之规定，裁定：驳回原告邹兴卫的起诉。原告邹兴卫预交的案件受理费1,150.00元，予以退回原告邹兴卫。在二审审理期间，双方当事人均未提交新的证据。经二审审理查明：原裁定认定的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点是：本案是否属于人民法院民事案件管辖范围，上诉人的主张是否成立。经查，涉案纠纷是因政府修建“组组通”公路占用上诉人土地引发，而修建“组组通”公路是贵州省人民政府全力实施的大扶贫战略，项目实施模式按照“省级指导、市州统筹、县区主责、乡镇实施、村民参与、多方协作、各方监督”的原则。省、市、县的相关文件和实施方案均明确，按照“一事一议”＋施工企业＋劳务合作社的模式负责组织辖区内农村“组组通”公路建设。通过“一事一议”机制解决征地拆迁和路线走向问题，由乡镇组建片区行使监理职责并负责协调施工环境。本案是修建农村“组组通”公路因征地拆迁和路线走向问题发生的纠纷，按以上文件规定应通过村委会“一事一议”机制解决，此工程是在政府的主导下实施，双方的地位不平等，不属于人民法院受理民事案件范围，故一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，其上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，上诉人的上诉请求，应予驳回。原审裁定认定事实清楚，程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。上诉人邹兴卫预交的二审案件受理费2300元，由其自行退回。本裁定为终审裁定。审判长 舒 平审判员 朱 莉审判员 曹建军二〇二〇年五月十一日书记员 宗航程