浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙04行终71号上诉人（原审原告）任娟美，女，1981年12月17日出生，汉族，住海宁市。委托诉讼代理人刘可心，北京市盈科（呼和浩特）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海宁市长安镇人民政府，住所地海宁市长安镇青年路49号。法定代表人黄征，镇长。出庭负责人查云龙，海宁市长安镇党委副书记（分管征迁工作）。委托诉讼代理人王维斌、柯盛华，浙江潮乡律师事务所律师。上诉人任娟美因诉海宁市长安镇人民政府行政协议一案，不服海盐县人民法院于2019年12月30日作出的（2019）浙0424行初238号行政判决，向本院提起上诉，本院于2020年2月17日立案受理后依法组成合议庭，于2020年5月12日开庭进行了审理，上诉人任娟美的委托诉讼代理人刘可心，被上诉人海宁市长安镇人民政府的负责人查云龙及委托诉讼代理人王维斌、柯盛华到庭参加诉讼。因新型冠状病毒××疫情影响，本案从2020年2月17日至2020年3月2日扣除审理期限，本案现已审理终结。原审查明：2018年7月26日，任娟美为甲方与海宁市长安镇人民政府（以下简称长安镇政府）下属海宁市长安镇（高新区）征迁办公室为乙方签订《征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议书》（高新区扩容区块）（以下简称《协议书》）一份，协议内容为：“为了进一步推进长安镇（高新区）小城市建设，决定实施本区块土地征收与房屋拆迁，根据海宁市房屋拆迁补偿的有关政策，及《长安镇（高新区）农村集体土地征收与农村房屋拆迁补偿实施意见》（以下简称《实施意见》）之规定，甲方和乙方在平等、自愿，协商一致的基础上就房屋拆迁补偿安置达成如下协议：一、经现场核实，甲乙双方确认：乙方房屋座落在海宁市长安镇××组，性质为住宅，主房结构为砖混。房屋总计建筑面积522.11平方米（详见评估清单）。乙方在册户口、常住人数5人（其中：在册农业人口5人，在册非农业人口0人；在册农业人员100%计算，在册非农人员50%计算，仅限过渡费计算）。二、乙方在甲方规定时间阶段内主动签约的，甲方支付乙方签约奖1万元；如不按规定时间内签约的，每延迟一天减少1000元，最高减少签约奖1万元。三、乙方必须根据项目进度及甲方统一要求在规定时间内搬迁腾空，甲方支付乙方腾空奖1万元（腾空时间另行通知），如不按规定时间腾空的每延迟一天减少1000元，最高减少腾空奖1万元。腾空后乙方需将已补偿的房屋和装修及附属物等设施交甲方统一拆除，乙方不得自行拆除，如有拆除按评估补偿价在补偿款中扣除，发生安全事故的与甲方无涉。甲方同意对乙方实行迁建安置，安置一律按规划进入新住宅区，整个新区及户型设计由拆迁人委托有资质的设计单位进行设计，新住宅区的三通一平及根据地质勘探要求需进行地基地质处理的，由拆迁人负责完成，房屋由乙方自建（包括房屋基础），乙方应依法办理建房手续。四、乙方同意自行过渡，过渡费计算时间自乙方腾空房屋日起至‘三通一平’具备建房条件后12个月截止，标准为500元／户月，外加300元／人月，协议内预发12个月。如遇延期，则以此标准，按实计发。五、甲方同意对乙方的房屋和装修及附属物进行评估，在评估的基础上计发旧房补偿款，装修及附属物补偿款、搬家补助费、临时过渡费、房屋残值和有关奖励。合计为人民币（大写）陆拾壹万肆仟伍佰捌拾元（￥614580元）。……六、房屋腾空后，甲方按乙方实际情况发放相关奖励：1、腾空奖：最高10000元，逾期腾空交房的每天减少1000元（以腾房验收单为准）。2、联户腾空奖：每户5000元，该奖励在整组腾空后计算发放。3、联户签约奖：每户5000元，该奖励在整组腾空后计算发放。4、拆迁户根据设计要求按‘六统一’建造的，经验收合格后计发新房验收合格奖：每户5000元，该奖励在建造完毕验收合格后计发。……九、拆迁补偿款支付办法：乙方的房屋、装修、附属物补偿款及部分奖励，在甲、乙双方签订补偿协议乙方所在组整组房屋腾空后30个工作日内一次性进行支付。自建房的暂扣30000元／户六统一建房信用金。”协议签订后，任娟美户于2018年10月29日将涉案房屋腾空并移交长安镇政府；长安镇政府于2018年11月30日支付任娟美户搬迁补偿款594580元（包括：1.上述614580元；2.腾空奖10000元，计624580元。暂扣六统一建房信用金30000元），于2019年8月12日支付任娟美户联户腾空奖、联户签约奖计10000元。长安镇政府于2019年下半年拆除了涉案房屋。另查明，案涉房屋所在区块的集体土地尚未被征收为国有土地，任娟美户安置的宅基地仍属集体土地性质。原判认为，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与行政相对人签订具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。本案中，长安镇政府下属部门海宁市长安镇（高新区）征迁办公室与任娟美签订的案涉《协议书》属于行政协议的一种，即长安镇政府行政诉讼主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。任娟美、长安镇政府签订的案涉《协议书》并非因集体土地征收为国有土地后发生房屋拆迁安置补偿，而是长安镇政府依据其管理职责，与任娟美就房屋搬迁达成的协议。长安镇政府具有根据其行政管理职责订立行政协议的主体资格，案涉协议内容不属于客观上不能实施，也不属于无法律依据的减损权利或者增加义务，故案涉《协议书》不符合行政诉讼法规定的行政行为无效的法律要件。同时，案涉《协议书》不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，故任娟美认为案涉《协议书》无效缺乏事实和法律依据。关于任娟美请求对《实施意见》合法性一并审查的请求，首先，任娟美应当在开庭审理前提出，法院在向任娟美送达长安镇政府提交的答辩材料时已将该《实施意见》一并送达给任娟美，该《实施意见》明确“各村（社区）、机关各部门”，显然不是仅针对本案任娟美的具体补偿安置方案，任娟美所陈述的其在法庭调查中才提出一并审查该《实施意见》的理由不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十六条规定的正当理由；其次，该《实施意见》的合法性对行政协议无效的情形不产生影响，故对该《实施意见》不予审查。综上，任娟美请求确认案涉《协议书》无效的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。原判据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回任娟美的诉讼请求。任娟美上诉称，一、原审认定事实不清，1.涉案协议的签订不具备前提条件，涉案协议是典型的被上诉人因建设项目集体土地上房屋实施的征地拆迁行为，在被上诉人不具备合法征收的前提下，案涉协议不具备签订的前提条件和基础。2.涉案协议内容无法实施，案涉《协议书》的签订，没有合法征收文件，也没有履行合法征收程序；被上诉人对上诉人安置的宅基地属于其他村的集体土地，不具备合法性。二、基于上述情况，属于典型的“重大且明显违法”情形，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，应当确认案涉《协议书》无效，故原审判决法律适用错误。三、原审审判程序违法。上诉人在一审时提交的征地协议书、征用补偿费计算清单，社保账户基金缴费单等证据已经证明案涉《协议书》无效，但原审法院对上诉人提交的上述证据没有说明是否采纳及理由，属程序违法。四、关于上诉人在一审提出对《实施意见》合法性一并审查的问题，该《实施意见》是被上诉人对上诉人实施补偿的唯一依据，虽然与协议是否无效没有关系，但该文件直接关系上诉人的补偿问题，对协议有影响。请求撤销原判，确认《协议书》无效，一并审查《实施意见》的合法性。被上诉人长安镇政府辩称，案涉《协议书》系上诉人与被上诉人自愿协商后签订，其目的和内容在于明确双方有关被拆迁房屋的补偿安置的权利义务，并不违反现行法律法规的强制性规定，对双方当事人均具有约束力。上诉人也已经自愿腾空房屋并交由被上诉人拆除，并领取相应的补偿款。异地安置宅基地也已完成三通一平建设并将组织抓阄分配。上诉人的实体权益并没有因为案涉《协议书》受到损害。请求法院驳回上诉，维持原判。二审庭审中，上诉人提交了以下证据：1.征地协议书；2.鹿耳村一组村级土地款（调控费）支付协议；3.征用补偿费计算清单；4.统计数据提供证明（第136号）；5.征地红线图，证据1-5证明征地协议、红线图包含鹿耳村一组所有土地、耕地和宅基地，长安镇政府在未取得征地合法手续及没有征地法定实施单位委托的情况下，对鹿耳村一组实施整体征地拆迁的事实；6.施工现场视频、照片，证明长安镇政府已经将部分耕地和宅基地用于建设；7.审判案例，证明集体土地上的房屋拆迁，地方人民政府及实施部门在没有取得征地合法手续的情况下，与被拆迁人签订的拆迁补偿协议因缺乏存在的前提而判决无效。上诉人述称以上证据1-5是在本案一审庭审结束后取得，证据6是一审庭审后发生的。经质证，被上诉人对上述证据1-6的真实性均无异议，但对上诉人的证明目的有异议；认为审判案例不属于证据。本院认为，上诉人提交的证据1－5，其已说明源于上诉人与被上诉人另一起行政诉讼中的证据材料，证据6系案涉土地的现状，均与本案审查案涉《协议书》合法与否没有关联性，本院均不予采信；其他法院的审判案例，不属于证据，本院不予采信。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，上诉人与被上诉人签订的《协议书》名称虽为“征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议书”，但该《协议书》的内容仅涉及上诉人户的农村集体土地上房屋价值补偿款、装修及附属物补偿款、搬家补助费和临时过渡费、房屋残值和有关奖励等内容；无被征地农民基本生活保障以及地上附着物和青苗补偿费等内容。故案涉《协议书》实质是长安镇政府为履行小城市建设的行政管理职能而与上诉人签订的行政协议，长安镇政府是适格的行政协议签约主体。关于上诉人起诉要求确认案涉《协议书》无效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”对行政协议的效力进行审查时，要综合依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则的要求进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。本案中，案涉《协议书》是在协商一致的前提下，上诉人同意将原建造在集体土地上的房屋拆除并搬迁至另一处经规划的新住宅区土地上自建住宅，新建住宅的土地性质仍然为集体土地。上诉人认为只有征收土地才会产生拆除原宅基地上房屋的结果以及认为农民新建住宅必须经征收才能再行建设，是对集体土地以用途划分为农用地和建设用地的误解。案涉《协议书》系上诉人与被上诉人在平等、自愿基础上签订，之后上诉人又领取了该协议约定的款项，并将案涉房屋腾空、移交。基于合同自愿原则和诚实信用原则，不宜轻易否定已开始实际履行的案涉行政协议的效力。而且上诉人在案涉行政协议签订后的履行过程中并未依法行使法定的撤销权，而是直到2019年10月才提起该协议无效诉讼，却没有充分举证证明案涉《协议书》存在前述法律规定的无效情形。原审判决依法未支持其诉请，并无不当。案涉《协议书》中有“根据海宁市房屋拆迁补偿的有关政策，及《实施意见》规定”的文字，但是在协议中既未写明依据《实施意见》的具体条文，且《协议书》的内容系双方协商一致确认的结果，并非长安镇政府单方依据《实施意见》的相关条文对上诉人作出决定。同时，上诉人在起诉前已经拿到《协议书》文本，其在一审庭审调查时提出增加审查《实施意见》合法性审查的诉讼请求，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十六条的规定，因此原审法院认为《实施意见》并非被诉《协议书》的规范性文件依据未对《实施意见》予以审查，并无不当。上诉人一审时提交的征地协议书、征用补偿费计算清单以及社保基金缴费单等材料，被上诉人已进行了质证，对其真实性无异议，一审法院亦已予以采信；但由于本案审查的是《协议书》的合法性，对其他如社会保障法律关系、集体土地所有人权益的法律关系不属本案审查内容，且至本案审理时，案涉《协议书》房屋所在的土地仍未发生上诉人所称的征收征用的法律事实，原审已在判决书的证据认证部分说明对该部分证据做综合判定。因此，上诉人认为原审程序违法缺乏事实依据。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人任娟美负担。本判决为终审判决。审判长  金富祥审判员  许艳华审判员  孙 军二〇二〇年五月二十日书记员  张琳嫣