吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉24行初3号原告韩某，现住安图县。原告王某1。二原告共同委托代理人张某，吉林华烁律师事务所律师。二原告共同委托代理人潘某，吉林华烁律师事务所律师。被告安图县人民政府。法定代表人马某。出庭应诉的行政机关负责人张玉良，该政府党组成员。委托代理人徐某，安图县敦白铁路建设领导小组办公室副主任。委托代理人王某2，吉林由正律师事务所律师。原告韩某、王某1诉被告安图县人民政府（以下简称安图县政府）征收补偿行政裁决一案，不服安图县政府作出的安政征补〔2019〕5号《安图县人民政府关于地上附属物不予征收补偿决定书》（以下简称《补偿决定》），向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告韩某、王某1以及二原告的共同委托代理人张某、潘某，被告安图县政府的委托代理人徐某、王某2到庭参加了诉讼。被告安图县政府的党组成员张玉良以行政机关负责人的身份出庭应诉。本案现已审理终结。本案被诉行政行为是:安图县政府作出的《补偿决定》。原告韩某、王某1诉称：2013年8月1日，二原告以案外人周某（乙方）名义与白河林业局（甲方）签订了《林地承包养殖合同书》，约定乙方向甲方承包宝马林场60、63林班，面积326公顷林地，承包期限自2013年8月10日至2026年12月31日止。2015年6月，二原告向白河林业局申请在其承包林地范围内种植五味子、刺五加、枸杞等中草药。2017年秋季，因建设长白山至敦化铁路客运专线项目，被告作为该项目的征收主体征收了二原告承包林地。2017年11月2日，被告委托延边宏成森林资源资产评估价格有限公司（以下简称宏成评估公司）对二原告承包林地内种植的树莓、刺五加、林下参等经济作物进行现场评估。2019年11月12日，被告作出被诉《补偿决定》，决定对二原告在征收区域内种植的林下参等不予补偿。现二原告对该补偿决定不服，认为该决定依据不足，适用法律错误。请求法院撤销《补偿决定》，并责令被告按照敦白铁路征占资源补偿方案及确认的评估明细对二原告重新作出补偿决定；诉讼费用由被告承担。被告安图县政府辩称:一、安图县政府严格依照法定程序实施了本次征收补偿工作。原告承包经营的位于安图县宝马林场60、63林班，面积为326公顷的林地在新建铁路敦化至白河铁路客运专线项目用地范围内，该铁路客运专线项目已通过用地预审及建设项目可行性研究论证，安图县政府系该铁路客运专线项目安图段的征收补偿主体。2016年5月6日和2018年8月20日，安图县政府分别公布《安图县人民政府关于长白山至敦化铁路客运专线项目建设有关事宜的通告》及《敦白高铁安图段征地拆迁补偿方案》。安图县政府通过招标的方式确定宏成评估公司为长白山至敦化铁路客运专线项目安图段征占林下及大田经济作物的经济补偿进行价格评估。经宏成评估公对原告承包经营的涉案林地进行现场调查后，作出价格评估报告，认定原告在涉案林地范围内承包经营的林蛙养殖资产为1092518.55元。依据该价格评估报告，安图县政府与原告签订了《敦白铁路安图段经济作物征收补偿决定书》（以下简称《经济作物补偿决定》），就林蛙养殖的损失向原告进行了补偿。但原告认为，安图县政府除补偿其林蛙养殖的损失外，还应就原告种植的树莓、刺五加、林下参等经济作物进行补偿，由于双方对此无法达成一致意见，安图县政府针对原告作出《补偿决定》。二、原告在涉案林地范围内没有取得种植经济作物的承包经营权，在未经法定程序审批的情况下，非法种植树莓、刺五加、林下参等经济作物，违反相关法律、法规，属于非法占用农用地的行为，原告基于违法行为所产生的收益不受法律保护，不应给予征收补偿。《中华人民共和国土地管理法》规定：“国家所有依法用于农业的土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当依法订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。”《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”对此，《中华人民共和国森林法实施条例》第十五条第一款、第二款亦作出了相同规定。具体到本案，根据白河林业局与周某签订的《林地承包养殖合同书》第二条以及第五条第5项的内容不难看出，原告享有的仅为涉案林地范围内林蛙养殖的承包经营权，并未取得经济作物种植的承包经营权。另外，《吉林省森林管理条例》第十九条第一款“在林区种植人参，应利用国有宜林荒山荒地、林中空地、灌木林地、疏林地和采伐迹地，并须经县林业主管部门或国营林业局批准。利用集体林地种植人参，由县林业主管部门批准。利用其它有林地种参，须经省林业主管部门批准。”，明确规定了在林区种植人参的，须经法定程序审批。本案中，原告虽然曾在2015年6月17日向涉案林地的发包人白河林业局申请变更双方签订的《林地承包养殖合同书》约定内容，将原林蛙养殖的承包经营权变更为林蛙养殖与经济作物种植，但对于该申请内容，白河林业局并未与原告达成一致意见，亦没有与原告重新签订承包合同。同时，作为涉案林地的林业主管部门，白河林业局也没有批准原告在涉案林地范围包括林下参在内的经济作物。鉴此，安图县政府认为，由于原告对于涉案林地不享有经济作物种植的承包经营权，且未经法定程序批准种植林下参等经济作物，非法占用涉案林地用于种植生产，故原告要求对其种植的树莓、刺五加、林下参等经济作物给予征收补偿的主张不属于合法权益，不应受到保护。安图县政府作出的《补偿决定》程序合法，所依据的证据充分，适用法律、法规正确，不应撤销。本院经审理查明如下事实：2016年5月6日，安图县政府作出安政发〔2016〕3号《安图县人民政府关于长白山至敦化铁路客运专线项目建设有关事宜的通知》，通知长白山至敦化市铁路客运专线项目涉及万宝、永庆、松江、二道白河等乡镇，现已完成初步设计，正在开展放线定测和征地拆迁调查等相关工作。2018年8月20日，安图县政府作出安政发〔2018〕62号《安图县人民政府关于印发敦白高铁安图段征地拆迁补偿方案的通知》（以下简称《补偿方案》),将《补偿方案》发放给各乡（镇）人民政府、县政府有关部门。《补偿方案》规定：…八、经济作物补偿标准在《安图县人民政府关于长白山至敦化铁路客运专线项目建设有关事宜的通告》文件下发前种植的经济作物，按照通过招标或政府采购确定的评估公司出具的评估价格补偿。通告下发后种植的经济作物不予补偿。另查明，2013年8月1日，案外人周某（乙方）与吉林省白河林业局（甲方)签订了《林地承包养殖合同书》,协商甲方将宝马林场60、63林班，面积326公顷的林地承包给乙方养殖林蛙,承包期从2013年8月10日至2026年12月31日止。2015年1月27日,案外人周某(甲方)与原告韩某、王某1(乙方）签订《协议书》，主要约定:“一、2013年8月1日，以甲方名义与白河林业局签订《林地承包养殖合同书》,承包宝马林场60、63林班养殖林蛙，甲方为该合同的代办人;二、乙方一次性向甲方付清代办费染万元整(已经一次性付清),作为承包合同代办补偿费用，乙方独自享有所承包的宝马林场60、63林班养殖林蛙沟系所有附属物承包权、经营权、所有权等一系列权利;三、乙方对上述承包区域及全部附属物独自享有所有权，独自享有承包、经营、管理和处置、出租、出售等权利;四、自本协议签订之日内起，该沟系承包费用由乙方支付，乙方将承担上述承包区域的一切经营管理投资，乙方独自享有一切经营收益权利，如第三方占用上述承包区域(包括所有附属物)，乙方全权负责补偿洽谈等事宜，乙方独自享受一切经济赔偿，如有需要甲方无偿提供一切协助和支持;五、上述沟系承包期内或期满后，乙方都为该沟系所有人，由乙方办理中途改签或续签沟系承包合同等一切事宜，如有需要甲方无偿协助乙方完成合同的改签或续签等事宜......”2015年6月17日，王某1、周某、王海燕向白河林业局提出申请，请求在承包区域宝马林场60、63、102、107林班种植诸如五味子、刺五加、枸杞等中草药。白河林业局相关部门批复“不得擅自改变林地用途、严格按照林业法律规定和相关文件规定办理执行”等。后王某1、韩某在上述承包林地里种植了树莓、刺五加、林下参等植物。敦白铁路建设占用了韩某、王某1承包的上述林地。2018年3月15日,安图县敦白铁路建设领导小组办公室与王某1签订《经济作物补偿协议》，就王某1承包的宝马林场中存在的经济作物林蛙进行了补偿，总金额为1092518.55元。但针对韩某、王某1主张的包括林下参的林下经济作物的补偿，双方没有达成协议，安图县政府对此也未作出相关处理决定。韩某、王某1向本院提起诉讼，请求判令安图县政府履行法定职责，对二原告在白河林业局宝马林场60、63林班被征收的林下参等经济作物依法作出征收补偿决定。本院认为，根据征收补偿的基本原则及相关规定，征收补偿过程中征收人与被征收人应就被征收对象首先进行协商，协商不成，则征收主体应及时针对被征收人提出的补偿事项作出处理决定。本案中，敦白铁路建设为国家重点公益项目建设,安图县政府为该项目的征收主体。敦白铁路建设占用了韩某、王某1承包的林地，安图县政府与韩某、王某1针对林蛙养殖达成了补偿协议,但针对韩某、王某1主张的包括林下参在内的林下经济作物没有达成补偿协议，也未作出有关处理决定。本院认为，根据征收补偿相关法律规定，在无法达成补偿协议的情况下，安图县政府作为征收主体，有义务针对被征收人提出的补偿事项应否补偿作出处理。即本案中，安图县政府应就韩某、王某1提出的具体补偿事项应否补偿作出处理决定。另外，韩某、王某1提供了《林地承包养殖合同书》《协议书》等证据证明被征收物为自己所有，安图县政府提出韩某、王某1主体不适格，事实及法律依据不足,本院不予支持。本院于2019年7月22日作出（2019）吉24行初13号行政判决，责令安图县政府在本判决生效之日起两个月内针对原告韩某、王某1提出的补偿申请依法作出处理决定；驳回原告韩某、王某1的其他诉讼请求。该判决生效后，安图县政府作出本案被诉《补偿决定》。《补偿决定》的主要内容有：按照王某1、韩某提供的《林地承包养殖合同书》，王某1、韩某并非林地承包主体，无权主张权利。王某1、韩某主张的林地是周某于2013年8月1日在白河林业局处承包的，周某作为承包人根据《林地承包养殖合同书》并无转包权,故周某于2015年1月27日转包给王某1、韩某的行为不发生法律效力，且双方签订合同后并没有经林业有关部门审批备案。另，周某承包使用权限仅限林蛙养殖，假设周某有权转包,也应当仅限林蛙养殖。擅自种植林下参等种植物的行为，涉非法占用林地，主张的权利基础来自于王某1、韩某与周某于2015年1月27日签订的协议书,但此协议书范围明显超出2013年8月1日周某与白河林业局签订的林地承包养殖合同。养殖与种植的概念完全不同，王某1、韩某与周某超出权限签订的合同部分无效。基于无效合同所进行相应投资及造成的损失，理应由缔约过失的双方，根据过失大小，按比例负担。王某1、韩某应当向周某主张相应权利，并非征收人。安图县政府作出《补偿决定》，对王某1、韩某在征收区域内种植的林下参不予补偿。被征收人王某1、韩某应当自补偿决定送达之日起30日内腾空被征收土地。再查明，被告于2017年11月委托宏成评估公司对二原告在60、63林班内种植的经济作物的品种、面积、数量及规格进行了现场核查统计，被告对此确认后形成明细表。具体信息如下：长脖芦14年生的有1211株、长脖芦13年生的有9685株、长脖芦12年生的有25422株、长脖芦11年生的有59318株、长脖芦10年生的有62950株、移栽园参3年生的有12106株、刺五加四年生的有11650株、草莓112平方米、树莓141平方米。原、被告对上述数据均无异议，上述经济作物已被除掉。另外，被告已于2018年3月2日对原告王某1在春雷林场种植的五味子、长脖芦进行补偿，补偿金额为631640元。证明以上事实的证据有:本院（2019）吉24行初13号行政判决、《补偿方案》《新建敦化至白河铁路建设项目征占经济作物经济损失补偿价格评估表》《关于安图县敦白铁路建设领导小组办公室征收韩某、王某1在白河林业局宝马林场60、63林班种植林下参等经济作物的情况说明》以及当事人的陈述等。本院认为：本院（2019）吉24行初13号行政判决针对安图县政府的征收主体问题已经进行阐述，故本案中关于征收主体的问题不再赘述。《补偿方案》第八条规定，在《安图县人民政府关于长白山至敦化铁路客运专线项目建设有关事宜的通告》文件下发前，即2016年5月6日之前种植的经济作物，按照通过招标或政府采购确定的评估公司出具的评估价格补偿。本案中，从宏成评估公司对二原告在60、63林班内种植的经济作物的品种、面积、数量及规格进行现场核查统计来看，原告早于安图县政府作出通告之前已经种植上述经济作物。原告于2015年6月17日向白河林业局提出申请，请求在承包区域宝马林场60、63、102、107林班种植诸如五味子、刺五加、枸杞等中草药。白河林业局相关部门批复“不得擅自改变林地用途、严格按照林业法律规定和相关文件规定办理执行”等。也即，当原告向白河林业局提出申请时，白河林业局并没有明确表示不允许种植五味子等经济作物。因此，根据《补偿方案》的规定，被告应向原告补偿五味子等经济作物的损失。依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第（六）项、第七十二条之规定，判决如下：一、撤销被告安图县人民政府作出的安政征补〔2019〕5号《安图县人民政府关于地上附属物不予征收补偿决定书》；二、责令被告安图县人民政府在本判决生效之日起六十日内针对原告韩某、王某1所种植的经济作物依法作出补偿决定。一审案件受理费50元，由被告安图县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于吉林省高级人民法院。审判长  李丽英审判员  李彩莲审判员  晏丽丽二〇二〇年五月二十二日书记员  王然慧附相关法律规定：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（六）明显不当的。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。