河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终31号上诉人（一审被告）沈丘县人民政府，住所地沈丘县槐店镇和谐路1号。法定代表人刘国庆，县长。委托代理人李晓强，沈丘县政府工作人员。委托代理人李云峰，河南千字文律师事务所律师。被上诉人（一审原告）于新伟，男，汉族，1980年12月13日出生，住沈丘县。委托代理人张晓东，北京京平律师事务所律师。沈丘县人民政府因与于新伟强制拆除一案，不服周口市中级人民法院（2019）豫16行初345号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。周口市中级人民法院一审查明，于新伟系沈丘县东城街道办事处大于楼居民委员会居民，在该村建有房屋一处，与其弟弟于晓伟所建房屋共用一片宅基，宅基地登记在其父亲于学东名下，土地性质为集体土地。2018年11月5日，沈丘县人民政府作出《关于东城街道办事处棚户区房屋征收决定的通告》，决定对东城办事处大于楼居委会宁洛高速以北，征合高铁站以南，阙庄居委会以西，G220沈郸快速通道两侧的地上建筑物及附属物实施征收。2019年1月10日，河南省人民政府作出《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土〔2019〕8号），同意沈丘县征收北城街道等3个街道（镇）北马庄居委会等5个集体经济组织建设用地36.6504公顷，作为沈丘县2018年度第一批城市建设用地，建设用地明细表显示征收大于楼居委会建设用地为16.9737公顷。2019年2月21日，沈丘县人民政府作出征收土地方案通告，将征收土地方案的内容和有关事项进行了公告。于新伟的房屋土地在上述通告及批复征收范围之内，征收过程中，于新伟与沈丘县人民政府未就征收补偿事宜达成一致意见，2019年4月6日，沈丘县人民政府组织对于新伟房屋实施了强制拆除。2019年4月30日，沈丘县人民政府将于新伟补偿款199822元汇入于新伟中原银行账户。于新伟向一审法院提起行政诉讼，请求依法确认沈丘县人民政府强制拆除于新伟房屋的行政行为违法。一审法院另查明，周口市中级人民法院于2019年8月2日作出（2019）豫16行初98号行政判决，判决撤销了沈丘县人民政府于2018年11月5日作出的《沈丘县人民政府关于东城办事处棚户区房屋征收决定的通告》行为，该判决已经生效。2019年9月3日，河南省人民政府作出豫政复决〔2019〕2538-2543号行政复议决定，撤销了河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土〔2019〕8号）批准征收大于楼居委会16.9737公顷集体建设用地的行为。周口市中级人民法院一审认为：（一）关于本案是否存在强制拆除行为问题。沈丘县人民政府称于新伟是主动配合拆除，并提交了大于楼居民委员会出具的情况说明、拆迁工作小组李如意等6人共同出具的情况说明，经审查，大于楼居民委员会出具的情况说明没有出具人签字，证据形式不合法，李如意等6人出具的情况说明没有出具人的身份信息，真实性无法核实，对于该两份情况说明，一审法院不予采信。况且，于新伟与沈丘县人民政府并未就安置补偿事宜达成协议，也没有证据证明于新伟自愿交出房屋，沈丘县人民政府称不存在强拆，理由明显不足，一审法院认定于新伟房屋系沈丘县人民政府强制拆除。（二）关于拆除行为的合法性问题。涉及于新伟所在村土地房屋的征收，沈丘县人民政府在河南省人民政府批准文件下发之后，是依照集体土地征收程序进行的，但沈丘县人民政府提供的无论是征收决定通告以及征地批复文件中涉及于新伟所在村部分，均已经被依法撤销，沈丘县人民政府实施征收行为没有事实依据，那么其之后进行的强拆行为更是没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”在集体土地征收过程中，行政机关并不具有强制拆除被征收土地上房屋的权力，即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。本案中，沈丘县人民政府既没有依法作出责令交出土地决定，也没有依法申请人民法院强制执行，在未达成安置补偿协议的情况下，直接组织对于新伟房屋实施了强制拆除，违反法律规定，超越职权且程序违法。因该行为系事实行为无可撤销内容，应确认该强拆行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，一审法院判决：确认沈丘县人民政府于2019年4月6日组织实施强制拆除于新伟房屋的行为违法。沈丘县人民政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审认定事实错误。征收过程中，上诉人是在被上诉人自愿腾空房屋，并经征收工作小组验收且符合拆除条件后才委托拆迁公司依法集体拆除，并非强制拆除。一审中上诉人提交的沈丘县城管局拆迁工作小组情况说明、大于楼居民委员会出具的情况说明、拆除现场的视频资料，即使存在形式上的瑕疵，但不影响证明内容的真实性，足以证明被上诉人系自行配合拆除。（二）被上诉人配合上诉人征收拆迁的行为发生在2019年4月，用地批复被撤销的时间在2019年8月，拆除被上诉人的房屋是依法履行征收拆迁的行政职责，并无不当。用地批复被撤销引起的征地行为是否违法是一种独立的行政行为，与被诉强制拆除行为违法分属不同行政行为。且用地批复被撤销系因未履行征地前听证程序，并非实体错误，目前正重新补报，不能以用地批复被撤销作为确认拆除行为是否违法的依据和基础。综上，请求撤销原判，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人于新伟答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。（一）上诉人一审提交的证据形式不符合法律规定，并非瑕疵，不能作为证据采纳，且不能证明被上诉人同意和自愿拆除房屋，在未签订补偿安置协议的情况下实施拆除房屋行为属于强制拆除行为。（二）征地批文已被撤销，土地征收行为已经没有法律依据，实施强拆也是违法行为。即使是合法征收，也应作出责令交出土地决定，然后再实施强拆。（三）本案系集体土地的征收，法律法规未赋予上诉人直接拆除房屋的职权，强制拆除行为没有职权依据。（四）拆除行为只有一个，上诉人对于强制拆除行为的认识和理解错误，把同一个行为误认为不属于同一行政行为。上诉人一审中明确其拆除行为是征收过程中依据批复实施，现又否认不是依据批复进行，前后矛盾。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为，一审法院确认沈丘县人民政府于2019年4月6日组织实施强制拆除于新伟房屋的行为违法，并无不当。（一）沈丘县人民政府提交的证据不能证明被诉拆除行为系因权利人自愿交付其处置。1.沈丘县政府提供的拆迁工作小组李如意等6人共同出具的情况说明和大于楼居民委员会出具的情况说明，不能作为证据采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，行政诉讼法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《最高人民法院关于适用民事诉讼法的解释》第一百一十五条第一款规定，“单位向人民法院提出的证明材料，应当由单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章，并加盖单位印章。……”大于楼居民委员会以单位身份出具书面情况说明，无单位负责人及制作人员签名或盖章，形式上本身不具备证据要件，对其证明力不应认定。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条规定，“……当事人向人民法院提供证人证言的，应当符合下列要求：（一）写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；……（四）附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。”拆迁工作小组六人共同出具的情况说明，未附证人任何身份信息，也不能作为证据使用。2.视频资料只显示房屋某一时点的状态，在未与房屋权利人签订安置补偿协议，且无其他证据相佐证的情况下，不能证明拆除行为系基于房屋所有人自愿处分权利而实施。因此，沈丘县人民政府虽主张不存在强制拆除行为，但其提供的证据不能达到其证明目的，对于其所认为的证据仅存在瑕疵，拆除行为系出于当事人同意的意见，本院不予采信。（二）排除自愿拆除的可能，沈丘县政府组织对涉案房屋实施拆除的行为应认定为由沈丘县人民政府运用行政强制力实施的强拆行为。根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，依照土地征收组织实施程序进行的强制拆除行为，须由县级以上政府土地主管部门责令交出土地，当事人拒不交出的申请人民法院强制执行。可见，征地批复合法仅是强制拆除行为合法的前置条件之一，并非唯一判断基础，仍需结合具体实施过程中的相关程序法律规定加以审查。即便有合法征地批复作为前置程序，强制拆除责令交出土地，也应由土地部门作出责令交出土地决定，并申请法院执行，沈丘县人民政府并无职权进行强制拆除。目前涉案征地批复已被撤销，也即该批复自作出之日即丧失法律效力，基于该批复作出的强制拆除行为欠缺法定前提，且强制拆除实施时也未由职权部门按照法定程序进行，显然该强制拆除行为不符合法律规定，应被确认违法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。沈丘县人民政府的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沈丘县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  陈红云审判员  苗春燕二〇二〇年五月二十四日书记员  刘慧蒙