安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终318号 上诉人(一审原告)宿州市埇桥区王立华采石厂，住所地安徽省宿州市埇桥区符离镇横口村，工商注册号341302000002655。 投资人王立华，该厂厂长。 被上诉人(一审被告)宿州市埇桥区人民政府。住所地所安徽省宿州市埇桥区胜利路636号。统一社会信用代码113413020031917117。 法定代表人张建军，该区区长。 被上诉人(一审第三人)中国农业银行宿州市埇桥支行。住所地宿州市银河一路与磬云路交叉口汇金广场7号楼。统一社会信用代码91341300486023703D(1-1)。 负责人胡杰，该银行行长。 宿州市埇桥区王立华采石厂（以下简称王立华采石厂）因诉宿州市埇桥区人民政府(以下简称埇桥区政府)扣划环境恢复治理保证金行政行为一案，不服安徽省宿州市中级人民法院(2019)皖13行初238号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 王立华采石厂向一审法院诉称，王立华采石厂是合法成立的私营企业，2009年5月初，其按照原宿州市埇桥区国土资源局（以下简称埇桥区国土局）的要求在中国农业银行宿州市埇桥支行（以下简称农行埇桥支行）开立恢复治理保证金专用账户，并按要求数额存款。2019年6月，其到农行埇桥支行查询该账户信息时，农行埇桥区支行告知其该账户中的存款367442.58元被埇桥区政府划扣，并向其出具埇桥区国土局和原宿州市埇桥区财政局（以下简称埇桥区财政局）联合制发并由埇桥区政府签批的《关于解除埇桥区矿山地质环境恢复保证金的请示》文件。王立华采石厂的地质环境治理经验收合格后，埇桥区政府应返还其缴存的保证金。现埇桥区政府在没有法定理由并履行法定程序的情况下，划扣王立华采石厂账户中的存款，侵害了王立华采石厂的合法财产。综上，请求判决确认埇桥区政府划扣王立华采石厂保证金的行为违法并撤销，并承担本案诉讼费用。 埇桥区政府向一审法院答辩称，一、2010年12月20日，王立华采石厂取得位于宿州市埇桥区符离镇横口村建筑石料用灰岩的露天开采的采矿许可证，按照《安徽省地质环境治理恢复保证金管理办法》第三条的规定，开设矿山地质环境治理恢复保证金转入账户缴存保证金。王立华采石厂在农行埇桥支行开立的账户及缴存的款项，是矿山地质环境治理恢复保证金。二、2017年12月18日，安徽省财政厅、安徽省国土资源厅、安徽省环境保护厅联合下发《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金，建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》中明确规定，对原矿山企业拒不履行矿山地质环境治理恢复义务其缴纳的保证金不予退还，连同产生的利息一并缴入国库，由矿山所在地的市、县人民政府专项用于矿山地质环境治理，治理费用不足时，可向原矿山企业追缴。因王立华闭矿后拒不履行矿山环境治理恢复义务。使埇桥区政府被中央环保督察组督察并责令限期治理恢复，埇桥区政府委托符离镇政府将该工程对外招标治理恢复，需要工程款2299312.73元，且已支付工程款2184347.09元。埇桥区政府在履行了公示程序后将王立华采石厂的保证金本息收缴入库符合法律规定。综上，请法院依法查明事实，维持埇桥区政府的行政行为，驳回王立华采石厂的诉讼请求。 农行埇桥支行向一审法院陈述称，其是依据国家政策以及埇桥区政府的要求划转案涉保证金。王立华采石厂分别于2007年9月、2009年5月、2011年4月按埇桥区国土局的要求，在该行开立矿山恢复治理保证金专用账户，并按要求存入保证金。2018年12月7日，埇桥区国土局和埇桥区财政局联合形成的文件《关于解除埇桥区矿山地质环境恢复保证金的请示》，申请埇桥区政府同意将矿山地质环境恢复保证金划入财政账户，埇桥区政府分管领导签批，加盖埇桥区政府公章，转农行埇桥支行办理。2018年12月11日埇桥区国土局向该行递交了《关于解除埇桥区矿山地质环境恢复保证金的请示》及《关于将矿山资源环境保证金缴入国库的说明》、《国土资源矿山环境恢复保证金相关明细资料》，12月20日，该行将案涉资金367442.58元转入户名为“宿州市埇桥区政府非税收入征收管理局”，账号为“12×××67”的账户中。 一审法院审理查明，王立华采石厂于2009年7月30日注册成立，2010年12月20日取得位于宿州市埇桥区符离镇横口村建筑石料用灰岩的露天开采的采矿许可证，经延续有效期至2015年4月20日。2009年5月，王立华在农行埇桥支行开立恢复治理保证金专用账户，陆续存入保证金共367442.58元。2014年3月18日，埇桥区国土局作出的《关于对埇桥区采石厂地质环境恢复治理工作的通知》[宿埇国土（2014）65号]通知各有关国土资源所、各采石厂应按照《矿山地质环境保护与治理恢复方案》的要求，完成矿山地质环境的治理恢复。要求各企业于2014年3月31日前将矿山地质环境治理恢复意见报埇桥区国土局。2014年10月9日，王立华采石厂向埇桥区国土局递交申请，写明其会积极参加采石厂整合工作，根据宿埇国土（2014）65号文件精神，按照相关法律规定，对其企业的塘口进行矿山地质环境的治理恢复。王立华采石厂于2015年闭矿。2016年9月23日，其与徐州万源地质矿山研究有限公司签订了《矿山地质环境治理工程设计合同书》，后因为未施工，徐州万源地质矿山研究有限公司将设计费用扣除1万元后，退回王立华。2017年8月26日，埇桥区政府作出《埇桥区非煤矿山整治和生态恢复整改工作实施方案》，要求埇桥区国土局于2017年9月15日前完成王立华采石厂治理工程的设计方案的编制工作并通过评审。宿州市埇桥区符离镇于2017年12月15日前，完成治理工作。宿州市埇桥区符离镇人民政府与安徽骏鑫工程建设有限公司签订施工合同，由安徽骏鑫工程建设有限公司对王立华采石厂废弃矿山地质环境治理项目工程进行施工，2017年12月20日该工程通过验收合格。治理费用经宿州市埇桥区审计局委托安徽百士德工程咨询有限公司进行审计，审定金额2299312.73元，宿州市埇桥区符离镇人民政府已向安徽骏鑫工程建设有限公司拨付了治理工程款2184347.09元。2018年3月27日，埇桥区国土局在其网站上对《关于取消矿山地质环境恢复保证金的公告》进行公示，2018年4月3日，埇桥区国土局在网站上对《宿州市埇桥区财政局宿州市埇桥区国土资源局关于将埇桥区政府出资治理的矿山地质环境治理责任主体灭失的矿山企业缴纳的保证金缴入国库的公示》。2018年12月7日，埇桥区国土局和埇桥区财政局联合形成的文件《关于解除埇桥区矿山地质环境恢复保证金的请示》，申请埇桥区政府同意将埇桥区境内84个矿山企业已缴纳的矿山地质环境恢复保证金，进入财政账户，埇桥区政府分管领导签批“请农行办理”，并加盖埇桥区政府公章。2018年12月11日，埇桥区国土局向农行埇桥区支行递交了《关于解除埇桥区矿山地质环境恢复保证金的请示》、《关于将矿山资源环境保证金缴入国库的说明》、《国土资源矿山环境恢复保证金相关明细资料》。2018年12月20日，农行埇桥支行将王立华采石厂在农行埇桥支行设立的恢复治理保证金专用账户中367442.58元转入宿州市埇桥区政府非税收入征收管理局的账户。王立华采石厂认为埇桥区政府扣划其保证金的行为违法，遂向法院提起行政诉讼。 一审法院认为，《矿山地质环境保护规定》第二十三条规定，矿山关闭前，采矿权人应当完成矿山地质环境治理恢复义务。采矿权人在申请办理闭坑手续时，应当经国土资源行政主管部门验收合格，并提交验收合格文件，经审定后，返还矿山地质环境治理恢复保证金。逾期不履行治理恢复义务或者治理恢复仍达不到要求的，国土资源行政主管部门使用该采矿权人缴存的矿山地质环境治理恢复保证金组织治理，治理资金不足部分由采矿权人承担。《安徽省矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》第十七条规定，采矿权人对破坏的矿山地质环境拒不治理的，其缴存的保证金及利息不予返还，由负责缴存工作的国土资源行政主管部门组织治理，治理费用从保证金及利息中列支。保证金及利息不足以支付治理恢复费用的，由采矿权人补足。本案中，王立华采石厂开采位于宿州市埇桥区符离镇横口村建筑石料用灰岩，其关闭采石厂后，其虽递交了治理申请，与徐州万源地质矿山研究有限公司签订《矿山地质环境治理工程设计合同书》，但其并未实施矿山地质环境的治理恢复工作。后由宿州市埇桥区符离镇人民政府按照埇桥区政府作出《埇桥区非煤矿山整治和生态恢复整改工作实施方案》对王立华采石厂废弃矿山地质环境进行治理恢复工作。王立华虽称未实施矿山地质环境的治理恢复工作的原因系因埇桥区政府责令其停止治理，但未提供证据予以证明，本院不予采信。根据上述法律规定，王立华采石厂在关闭矿山前应当完成矿山地质环境治理义务，但其矿山关闭后一直未履行治理恢复义务，属于应不予返还其缴存保证金的情形，现埇桥区政府组织治理了王立华采石厂破坏的地质环境，治理费用应从王立华采石厂缴纳保证金及利息中列支，故埇桥区政府将王立华采石厂缴纳的矿山地质环境恢复保证金共367442.58元缴入国库的行政行为符合法律规定。王立华采石厂请求确认埇桥区政府划扣王立华采石厂保证金的行为违法的诉讼请求不能成立，法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告宿州市埇桥区王立华采石厂的诉讼请求。 王立华采石厂上诉称，1、一审法院引用《矿山地质环境保护规定》第二十三条作为本案实体审理的依据不当。根据行政处罚法和行政诉讼法规定，行政机关对相对人实施具体行政行为时应查明违法事实，提供作出处理决定的法律、法规及相关规范文件依据，行政机关不能提供，则视为其相关处理结果无事实和法律依据，法院应判决确认行政机关行政行为违法。本案中，被上诉人没有引用《矿山地质环境保护规定》第二十三条，作为对上诉人处理的规范性依据，法院亦不得以该规定去论证被上诉人具体行政行为的合法性，故一审法院适用法律不当。2、一审法院认定被上诉人对上诉人的处理实体及程序上均合法错误。根据行政处罚法（2017年修正）第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十三条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条、第四十三条规定，结合本案，被上诉人对上诉人作出扣划环境治理恢复保证金，应按法定程序进行立案、调查、告知陈述、申辩权利、责令整改、听证、决定、送达、告知救济途径及期限等，但被上诉人未提供充分证据证明履行了法定程序规定，另被上诉人亦未提供证据证明上诉人拒不履行治理义务。故一审法院认定被上诉人行政行为实体及程序均无不当错误，应纠正。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审全部诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 埇桥区政府向一审法院提举下列证据：一、实体证据：1、采矿许可证两份，第一份许可证期限为2010年12月20日至2012年4月20日，第二份延续至2015年4月20日，证明案涉保证金是王立华采石厂在办理许可证时必须缴纳的保证金,2015年4月20日采矿权到期；2、埇桥区国土局作出的《关于对埇桥区采石厂地质环境恢复治理工作的通知》，证明埇桥区国土局已经履行了矿山恢复治理的催告义务；3、埇桥区国土局《关于宿州市埇桥区褚兰镇冯楼村采石厂等8家企业采矿权注销的通知》，证明王立华采石厂因采矿许可证已到期，没有自行办理注销手续，在2015年5月12日之前王立华采石厂已经闭矿；4、2016年安徽省“三边三线”矿山生态环境治理项目表，证明王立华采石厂在环境治理项目表中，已向王立华采石厂催告治理矿山地质环境；5、安徽省国土资源厅作出的《关于开展中央环保督查反馈意见整改工作督查的通知》及附件整改措施清单，证明在2017年8月11日之前，王立华采石厂环境治理恢复工作依然没有开展完成，被中央环保督查组巡视发现要求整改；6、埇桥区政府作出的埇政秘（2017）54号《关于印发宿州市区政府贯彻落实第四环保督查组督查反馈意见整改方案的通知》，证明谁损害谁修复；7、埇桥区政府办公室作出的埇政秘（2017）91号《关于印发宿州市埇桥区非煤矿山整治和生态恢复整改工作实施方案的通知》及《埇桥区非煤矿山整治和生态恢复整改工作实施方案》，证明至2017年8月26日，王立华采石厂还未做出环境治理方案；8、符离镇矿山治理二期工程项目竞争性谈判公告；9、成交确认书；10、建设工程施工合同书；11、关于埇桥区华子石料厂等7个矿山地质环境治理项目通过验收的函及竣工验收证书；证据8-11，证明王立华采石厂的矿山恢复治理工作是由政府投资实施。12、《符离镇矿山治理二期工程项目04标段王立华采石厂竣工结算审核报告》；13、安徽省宿州市符离镇人民政府出具的《关于拨付王立华采石厂矿山治理项目资金的证明》；证据12、13证明案涉矿山治理恢复费用是政府出资。14、埇桥区财政局、埇桥区国土局作出的《关于解除埇桥区矿山地质环境恢复保证金的请示》，证明84个矿山企业缴纳的矿山地质环境保证金共9126806元请示交至财政账户。二、程序证据：15、埇桥区国土局作出的《关于取消矿山地质环境恢复保证金的公告》；16、埇桥区财政局、埇桥区国土局联合制发的《关于将埇桥区政府出资治理的矿山企业就地质环境治理责任主体灭失的矿山企业缴纳的保证金缴入国库的公示》（附名单、采矿许可证号、保证金余额等明细）；证据15、16，证明对收缴保证金的文件及决定进行多渠道公示。17、埇桥区国土局作出的《关于将矿山地质环境保证金缴入国库的说明》，证明农行埇桥支行是依据该说明将案涉保证金缴入国库。三、法律依据：《安徽省矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》第三条、第十七条；安徽省财政厅、安徽省国土资源厅、安徽省环境保护厅联合制发的《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金、建立矿山地质环境恢复治理基金的指导意见》第一条第三项。 农行埇桥支行向一审法院提交下列证据：1、《关于解除埇桥区矿山地质环境恢复保证金的请示》、《关于将矿山资源环境保证金缴入国库的说明》、《国土资源矿山环境恢复保证金相关明细资料》，证明该行是按照埇桥区政府的要求将保证金转入宿州市埇桥区政府非税收入征收管理局的账户；2、转账凭证及明细，证明该行把保证金转入上述账户。 王立华采石厂向一审法院提交下列证据：1、营业执照、安全生产许可证、采矿许可证复印件，投资人身份证明书，证明原告诉讼主体资格；2、王立华采石厂于2014年10月9日向埇桥区国土局递交的申请一份，证明王立华采石厂积极要求对矿山进行地质环境恢复；埇桥区国土局于2016年8月10日作出的报告一份，证明埇桥区国土局认可王立华采石厂治理方案；王立华与徐州万源地质矿产有限公司签订的工程设计合同书，该公司出具的设计工作的说明，证明王立华采石厂积极履行环境恢复治理义务，因埇桥区政府强行介入而被迫停止；3、银行开设账户，证明王立华采石厂依法开设账户，按照规定缴纳保证金，该保证金在2018年12月20日被扣划；4、埇桥区国土局和埇桥区财政局联合制发并由埇桥区政府签批的《关于解除埇桥区矿山地质环境恢复保证金的请示》文件，证明埇桥区政府未经法定实体及程序规定划扣保证金；5、竣工验收证书，证明地质环境治理经验收合格。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，关于上诉人王立华采石厂上诉提出埇桥区政府划扣王立华采石厂保证金，没有按行政处罚法规定的程序进行处罚，程序违法的上诉理由，因为埇桥区政府划扣王立华采石厂保证金的行为不属于行政处罚法规定的行政处罚，故其该上诉理由不符合法律规定。本案重点要审查的是埇桥区政府划扣王立华采石厂保证金的行政行为是否符合法律规定。根据《安徽省矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》第十七条规定，采矿权人对破坏的矿山地质环境拒不治理的，其缴存的保证金及利息不予返还，由负责缴存工作的国土资源行政主管部门组织治理，治理费用从保证金及利息中列支。保证金及利息不足以支付治理恢复费用的，由采矿权人补足。以及安徽省财政厅、安徽省国土资源厅、安徽省环境保护厅联合制发的《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金、建立矿山地质环境恢复治理基金的指导意见》第一条第三项规定：财建（2017）638号实施前已闭坑的矿山，保证金属企业所有，矿山地质环境治理任务仍由原采矿企业承担。其中对原矿山企业拒不履行矿山地质环境治理恢复义务，其缴纳的保证金不予退还，连同产生的利息一并缴入国库，由矿山所在地的市、县人民政府专项用于矿山地质环境治理，治理费用不足时，可向原矿山企业追缴。本案王立华采石厂关闭后，其虽递交了治理申请，与徐州万源地质矿山研究有限公司签订《矿山地质环境治理工程设计合同书》，但其并未实施矿山地质环境的治理恢复工作。王立华虽称未实施矿山地质环境的治理恢复工作的原因系因埇桥区政府责令其停止治理，但未提供证据予以证明。故其属于应不予返还其缴存保证金的情形。后由宿州市埇桥区符离镇人民政府组织治理了王立华采石厂破坏的地质环境，治理费用应从王立华采石厂缴纳保证金及利息中列支，故埇桥区政府将王立华采石厂缴纳的矿山地质环境恢复保证金共367442.58元缴入国库的行政行为符合法律规定。 综上所述，一审判决驳回王立华采石厂的诉讼请求并无不当，王立华采石厂的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宿州市埇桥区王立华采石厂负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  胡 萍 审判员  姜 明 二〇二〇年五月二十五日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。