广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)桂行终1707号 上诉人（一审原告）阳朔县高田镇凤楼村委历村经济合作社。 诉讼代表人徐初发，主任。 委托诉讼代理人阳远志，广西鑫顺律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）阳朔县人民政府，住所地：阳朔县阳朔镇县前街1号。 法定代表人周彦，县长。 委托诉讼代理人徐粹富，阳朔县自然资源局土地权属纠纷调处办公室主任。 委托诉讼代理人王斌，阳朔县司法局副局长。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 委托诉讼代理人邓人铭，桂林市司法局公职律师。 一审第三人阳朔县高田镇人民政府，住所地：阳朔县高田镇榕荫路1号。 法定代表人夏智连，镇长。 委托诉讼代理人李才亮，高田镇社会保障服务中心工作人员。 委托诉讼代理人覃勋，广西勋和律师事务所律师。 上诉人阳朔县高田镇凤楼村委历村经济合作社（以下简称历村经济合作社）因其诉阳朔县人民政府（以下简称阳朔县政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院于2019年10月10日作出的(2019)桂03行初254号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：历村经济合作社与阳朔高田镇人民政府（以下简称高田镇政府）争执的鱼塘厂片区土地位于阳朔高田镇月亮山脚下，四至界线为：东至历村旱地；西至道路；南至历村旱地；北至十里画廊景区道路；面积为24.98亩。1958年，历村经济合作社将争执地划给高田镇政府，高田镇政府先后将该争执地作为养猪场饲料基地、林场、鱼塘等使用。1992年，高田镇政府将鱼塘承包给梁仲财并收取租金，1997年至2000年承包给阳朔水产站收取租金。2001年5月16日，在阳朔调处办的组织下，历村经济合作社与高田镇企业办公室、高田初中、高田月亮山中学、高田小学签订了《协议书》（以下简称2001年协议），该协议书约定：“一、高田初中、高田月亮山中学、高田小学，使用的土地按国家政策规定仍由上述三所学校管业使用。二、高田镇企办使用的原高田公社猪场划拨的历村集体土地仍由高田镇企办管理使用，为企办所有。三、另外企办使用的原高田公社林场划拨的历村土地，面积40.08亩，位于赏月路面一片，即面积18.3亩，高田镇企办同意退给历村经济合作社管业所有，另一半即20.40亩仍由高田镇企办管业所有。”2004年，高田镇政府将鱼塘承包给汪竹溪并收取租金，2006年承包给莫和忠并收取租金，2009至2010年承包给王瑞兰并收取租金。2018年，历村经济合作社与高田镇政府因争执地权属发生争议，历村经济合作社向阳朔县政府申请调处。阳朔县政府依法受理该案后，派人勘验现场，调查取证，组织调解，因双方分歧较大，未能达成协议，阳朔县政府于2018年11月1日作出朔政处字〔2018〕6号行政处理决定(以下简称6号处理决定），确定争议范围的土地所有权属于国有，使用权归高田镇政府。历村经济合作社不服，向桂林市政府申请复议，桂林市政府于2019年3月27日作出市政复决字〔2019〕43号行政复议决定（以下简称43号复议决定），维持6号处理决定。历村经济合作社仍不服，遂诉至法院，请求撤销6号处理决定和43号复议决定，责令阳朔县政府在一定期限内对本案争执地重新作出处理决定。 桂林市中级人民法院一审认为：《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款规定：“单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由县级以上人民政府处理。”《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”据此，阳朔县政府具有调处本案纠纷的法定职权；桂林市政府具有作出复议的法定职权。阳朔县政府受理本案后，组织争议双方代表到争执地进行现场勘查，制作现场勘验笔录，分别向有关人员调查取证，经组织双方当事人调解未果后，对争执地的权属纠纷作出处理决定并送达双方当事人，其调处程序符合法律规定。桂林市政府受理历村经济合作社的复议申请后，向各方当事人送达《案件受理通知书》，经审理后作出行政复议决定并送达，复议程序合法。 1958年，历村经济合作社将争执地划给高田镇政府，高田镇政府先后将该争执地作为养猪场饲料基地、林场、鱼塘等使用。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。”的规定，高田镇政府管理使用争执地符合上述规定。2001年4月16日，历村经济合作社与高田镇企业办公室、高田初中、高田月亮山中学、高田小学签订了《协议书》，对有关土地的权属进行约定，该协议是在阳朔县政府调处办的主持下，经协商达成一致的意见，合法有效。阳朔县政府根据历村经济合作社与高田镇政府下属的企业办公室等签订的《协议书》和高田镇政府对争执地的管业事实，确定争执地所有权属于国有，使用权归高田镇政府，并无不当。桂林市政府经复议予以维持正确。 关于历村经济合作社提出6号处理决定认定事实错误的问题。首先，对于争执地的面积，阳朔县政府经组织争议双方到争执地现场指界，并经测绘机构测绘，计算出面积为24.98亩，与事实相符，历村经济合作社主张争执地面积为16亩，没有事实根据。第二，历村经济合作社主张争执地是在1967年走五•七道路时其给高田镇政府使用，但未提供证据予以证实。第三，历村经济合作社对与高田镇政府于2001年5月签订的《协议书》有异议，如前所述，该协议是各方当事人在阳朔县政府调处办的主持下，各方当事人经协商达成一致意见，并盖章予以确认，合法有效。因此，历村经济合作社认为6号处理决定认定事实错误的理由不成立，不予支持。 关于阳朔县政府的调处程序是否违法的问题。第一，历村经济合作社认为阳朔县政府作出本案处理决定仅经阳朔县国土资源局集体讨论而没有经阳朔县政府集体讨论。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三条规定：“各级人民政府对本行政区域内发生的土地山林水利权属纠纷的调解、处理负总责。国土资源、林业、水行政主管部门按照各自职责分别负责土地山林水利权属纠纷调解、处理的具体工作。”因此，阳朔县政府负责本案土地权属纠纷的调处，阳朔国土资源局负责具体工作，并无不当。第二，历村经济合作社认为阳朔县政府没有对何桂强进行调查。阳朔县政府在调处本案纠纷中，有权根据案情需要组织调查、收集证据。第三，双方于2018年7月23日在《高田历村与高田政府在月亮山脚下鱼塘厂土地纠纷勘测示意图》上签字确认争议范围及面积，阳朔县政府没有邀请基层组织介入，对纠纷调处没有明显影响。历村经济合作社认为被诉行政行为程序违法的理由不充分，不予支持。综上所述，历村经济合作社主张争执山场属其所有，没有事实和法律依据，其诉请撤销6号处理决定和43号复议决定，证据不足，理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回历村经济合作社的诉讼请求。 上诉人历村经济合作社上诉称：一、涉案争议地的面积为16亩，并非6号处理决定认定的24.98亩。二、涉案鱼塘是1967年走五·七道路时开挖的，有存放在阳朔县政府档案馆的证人证言证实。因此，2001年协议并不涉及争议地，一审判决认定事实错误。三、阳朔国土资源局集体讨论没有相应的会议记录且参会人员廖德乾没有签名，现场勘界没有邀请基层组织人员参与，程序违法。四、阳朔县政府没有调查核实上诉人将鱼塘发包给何桂强的事实，6号处理决定证据不充分。请求二审法院撤销一审判决，撤销6号处理决定和43号复议决定，责令阳朔县政府对本案争议地重新作出处理决定。 被上诉人阳朔县政府答辩称：一、争议地面积为24.98亩是根据争议双方代表现场指界后测绘而得，与高田镇政府最初估算渔场占地面积约16亩并不冲突，没有邀请基层组织参加勘界并不影响指界结果的真实、合法。二、上诉人的多个村民证实争议地是于1958年划给高田公社开办养猪场，梁桂凯证言证明争议地是1967年走五七道路时才划分，由于没有其他证据相互印证，应不予采信。三、2001年协议真实合法有效，鱼塘厂的土地属于公社养猪场的一部分，上诉人趁政府企办管理松散之机强行占地的行为，不能视为对争议地的有效管业。四、会议讨论记录是否提交不能否定该案经过集体讨论程序的事实，上诉人主张何桂强是重要证人，但并未提供该证人基本身份信息。综上，6号处理决定认定事实清楚，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人桂林市政府答辩称：一、高田镇政府自1959年起先后有在争议地上开办猪场、林场、学校、鱼塘等管业事实，且有2001年协议的约定，根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款规定，高田镇政府管理使用争议地于法有据。上诉人以1952年《土地房产所有证》主张争议地权属，依据不充分。二、复议期间，本府组织各方当事人现场勘察，组织了听证，经书面材料审查后作出复议决定，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 一审第三人高田镇政府述称：一、争议地面积是经过阳朔县政府及国土资源局组织双方当事人现场指界后测算所得，结果客观。二、现有证据充分证实争议地是于1958年划给高田区公所（本府前身）开办猪场的事实，上诉人以部分证言来否认该事实属断章取义。三、2001年协议是在阳朔调处办主持下达成的，合法有效。综上，6号处理决定有事实和法律依据，43号复议决定予以维持，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：本案争议地于1958年由历村经济合作社划给高田镇政府办猪场,之后作为林场和学校场地使用，七十年代后改建为鱼塘厂养鱼经营。1992年后，高田镇政府将涉案鱼塘对外发包。2001年，因赏月路一带土地权属发生争议，在阳朔县政府的主持下，高田镇政府企办、学校与历村经济合作社签订了2001年协议，协议书第二条约定：高田镇企办使用的原高田公社猪场划拨的历村集体土地仍由高田镇企办管理使用，为企办所有。上述事实有证人周建伍、徐凤新、徐光生等人的证言、协议书、收款收据等证据证实，阳朔县政府据此将争议地权属认定为国有，并确定给高田镇政府使用，符合原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。”的规定。 关于争议地面积的认定问题。经核实，阳朔县政府在调处本案过程中，组织争议双方代表现场指界后，由工程技术人员进行勾图，确定了本案争议地的四至范围和面积，各方代表在纠纷勘测示意图上签字确认，因此本案争议地的四至范围以及面积清楚，上诉人主张争议地的面积为16亩与事实不符。 关于2001年协议是否涉及争议地的问题。上诉人及其提供的周建伍、徐凤新、徐光生证言，均认可争议地是于1959年由历村集体划拨给高田公社作为猪场用地，1970年改作公社鱼塘厂的事实，与2001年协议第二条约定所指向的“高田公社猪场用地”一致。因此，上诉人主张2001年协议不涉及争议地理由不充分，本院不予支持。 关于上诉人提出阳朔国土资源局集体讨论没有会议记录、参会人员遗漏签字，现场勘界没有邀请基层组织人员参与，程序违法的问题。首先，阳朔国土资源局集体讨论参会签名记录证实本案确权建议经过集体讨论，对于遗漏1名参会人员签字的问题该局已经作出合理说明，没有提交会议记录并不能否认本案经过集体讨论的事实。此外，本案勘界结果是经过争议双方代表现场指界后签字确认的，没有邀请基层组织人员参与不影响勘界结果的客观真实。因此，上诉人主张6号处理决定程序违法理由不充分，本院不予支持。 关于阳朔县政府未向何桂强调查核实情况，是否影响本案事实认定的问题。首先，权属纠纷调处系行政机关对各方当事人之间权属争议的居中裁决活动，权属纠纷当事人对其主张负有举证责任并承担相应后果。其次，根据阳朔县政府收集的证据，足以认定争议地于1959年由历村经济合作社划给高田镇政府使用，之后一直由高田镇政府企业办管理使用的事实。因此，阳朔县政府未向何桂强调查核实情况并不影响本案主要事实的认定。 综上所述，阳朔县政府作出6号处理决定合法，桂林市政府作出43号复议决定对6号处理决定予以维持，并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人阳朔县高田镇凤楼村委历村经济合作社负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇二〇年五月七日 法官助理 李华思 书 记 员 孙宇欣