浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终89号 上诉人（原审被告）绍兴市自然资源和规划局上虞分局。住所地绍兴市上虞区市民中心二路5号。 法定代表人罗黎明，局长。 出庭行政机关负责人邱云峰，副局长。 委托代理人郑建军，男，绍兴市上虞区不动产登记服务中心主任。 委托代理人沈国标，浙江舜杰律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）浙江世邦置业有限公司。住所地绍兴市上虞区曹娥街道舜杰路567号。 法定代表人赵云囡，执行董事。 委托代理人赵娟萍，女，该单位工作人员。 委托代理人朱真，北京浩天信和（杭州）律师事务所律师。 上诉人绍兴市自然资源和规划局上虞分局（以下简称“上虞资源规划分局”）因不履行颁发《建设项目用地竣工验收合格证》法定职责一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2019）浙0604行初188号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人上虞资源规划分局的行政机关负责人邱云峰及该单位委托代理人沈国标，被上诉人浙江世邦置业有限公司（以下简称“世邦公司”）的委托代理人赵娟萍、朱真到庭应询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2007年6月18日，被告上虞资源规划分局为出让方与受让方金南翼公司签订虞土交让合[2007]6号《国有土地使用权出让合同》，合同约定：出让方以拍卖方式出让给受让方的宗地位于上虞经济开发区，博文路以东，滨江路以南、嘉和路以西。出让土地面积为28263平方米，用途为商业服务业、住宅用地，土地使用权出让金为9200万元。合同同时约定：出让金缴付时间为2007年7月18日下午4时前一次性付清，如不按约定足额缴清出让金的，自滞纳之日起按延期款额的1‰向出让方支付违约金；本合同签订后30日内，当事人双方依照出让图件所标示实地验明各界址点界柱。出让方必须按照合同约定，按时供地，由于出让方未按时供地而影响受让方开发建设的，每延期一日，出让方须按受让方已经缴付的土地出让金的1‰向受让方支付违约金。同日，合同经公证后生效。 2007年7月13日，原告世邦公司成立。金南翼公司与被告签订的土地使用权出让合同的权利全部转让给原告。期间原告以被告非净地交付，宗地的水电、道路均未开通，村民面花未赔偿，不能开展基本建设为由，推迟支付土地出让金。2007年9月17日，原告缴纳3660万元土地出让金，2007年9月30日缴纳余下5540万元土地出让金。2007年10月10日，原告领取上虞市国有（2007）第03613016号临时土地使用权证，土地使用权面积为14604平方米（涉案建设项目用地）。2008年3月27日，原告领取地字第330682200800014号《建设用地规划许可证》，该许可证载明：用地项目名称为世邦万象（祥）城，用地性质为住宅和商业服务，用地面积为28263平方米。2009年8月18日，原告就建设项目世邦万祥城向原上虞市发展和改革局备案，其中一期用地面积13659平方米，建筑面积48721平方米；二期（涉案建设项目）用地面积14604平方米，建筑面积58670平方米。2010年7月12日，原告领取世邦万祥城二期（总建筑面积58075平方米）《建设工程规划许可证》。2010年11月23日领取世邦万祥城二期《建设工程施工许可证》，该许可证载明：合同开工日期2010年11月23日，合同竣工日期2012年10月30日。后经主管部门同意竣工日期延长至2015年2月15日。2015年8月，绍兴市上虞区发展和改革局组织规划、国土、建设、建管、经济开发区管委会及建设、施工、监理、设计、勘察等项目建设各方对世邦万祥城二期（酒店、办公、商业）进行竣工验收。2015年9月29日绍兴市上虞区发展和改革局出具虞发重验字[2015]10号《竣工验收意见书》，该验收意见书主要内容为：世邦万祥城二期项目总用地面积14604平方米，总建筑面积58075平方米，参验人员在认真听取项目建设各方竣工报告、详细核实工程资料、仔细踏看项目现场后，按各自职责对项目规划实施、土地利用、配套设施建设等发表意见，综合意见为该项目通过竣工验收，项目业主凭此验收意见书办理规划确认、竣工备案及土地、房产权证等后续手续。原告自述涉案建设项目竣工验收合格后向被告申请要求核发《建设项目用地竣工验收合格证》，并提交相关资料，但被告借故拒发。2015年10月23日原告领取世邦万祥城二期《建设工程规划核实确认书》，并于2017年4月20日向绍兴市上虞区建筑业管理局竣工验收备案。2019年9月6日，原告通过邮寄方式再次向被告提出履职申请，要求被告核发世邦万祥城二期《建设项目用地竣工验收合格证》，并办理世邦万祥城A地块不动产权证。被告于次日签收后至今未作出处理决定。另查明，世邦万祥城一期建设项目（住宅）经竣工验收合格后，被告核发了《建设项目用地竣工验收合格证》。 一审法院审理认为，国发〔2008〕3号《国务院关于促进节约集约用地的通知》第三点第（七）项规定，“完善建设项目竣工验收制度。要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。没有国土资源部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收。”第（八）项规定，“建立违规违约用地责任追究机制。复核验收结果不符合出让合同约定或划拨决定书规定的，国土资源部门要及时提出整改意见。”国土资源部门的检查核验就是建设项目竣工用地复核验收，是建设工程竣工验收制度中一项重要的内容，目的是为了监督建设项目用地是否符合土地出让合同或划拨决定书，确保土地的节约集约。本案中，案涉土地出让合同第三十三条约定，其中项目用地复核验收主要内容有：1、用地面积；2、建筑面积；3、土地用途；4、开发建设期限。第三十四条约定，项目用地指标均符合批准文件规定要求的，由出让方颁发《上虞市建设用地竣工复核验收合格证》（现为《建设项目竣工用地验收合格证》）；同时还约定了不符合批准文件规定要求的处罚标准。 涉案建设项目世邦万祥城二期已于2015年9月通过竣工验收，参验各方意见一致均同意通过竣工验收。被告对涉案建设项目用地复核验收后未提出整改意见也未按出让合同的约定进行处罚，这表明涉案建设项目的用地面积、建筑面积、土地用途、开发建设期限等均符合批准文件规定的要求。涉案建设项目竣工验收合格后，被告理应向原告颁发竣工用地验收合格证，但被告以原告未缴纳滞纳金等为由拒发涉案建设项目竣工用地验收合格证，经原告申请后仍拒发，被告的行为系行政不作为。原告的诉讼请求予以支持。对于土地出让金延期缴纳的滞纳金，被告可依职权另行追缴。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令被告于该判决生效之日起三十日内向原告颁发世邦万祥城二期《建设项目竣工用地验收合格证》。案件受理费50元，由被告负担。 上诉人上虞资源规划分局上诉称：1.世邦公司的起诉不符合法定条件，一审法院认定世邦公司提出的报告为履职申请存在错误。世邦公司提出的报告并非建设用地复核验收的申请。本案是要求上诉人履行法定职责案件，世邦公司需提出申请，由职能部门受理、验收和审核，经审查符合条件的才予以发证。而世邦公司2019年9月寄给上诉人的是《关于要求核发并办理“世邦万祥城”A地块不动产权证的报告》，该报告的内容是要求被告发放《建设项目用地竣工验收合格证》并受理办理不动产证，该报告涉及两个具体行政行为，且不是对建设用地复核验收提出申请。2.世邦公司要求上诉人直接颁发《建设项目用地竣工验收合格证》是错误的。即使一审法院认定世邦公司2019年9月提交的报告为履职申请，也应由上诉人先予受理，通过复核验收，如符合条件再予以发证。故本案中，一审法院直接责令上诉人颁发《建设项目用地竣工验收合格证》错误。3.一审法院认定虞发重验字[2015]10号竣工验收意见书即为本案所涉的建设用地复核验收是错误的。首先，《国务院关于促进节约集约用地的通知》明确国土资源行政部门是建设用地复核验收的主管部门，应由国土资源行政部门对建设用地进行复核验收。虞发重验字[2015]10号竣工验收意见书的出具单位为上虞区发展改革局，其并非建设用地复核验收的适格主体。其次，虞发重验字[2015]10号竣工验收意见书仅是发改部门对涉案项目出具的竣工验收意见，并非建设用地复核验收程序。而按照《国务院关于促进节约集约用地的通知》和浙江省国土资源厅等《关于加强建设用地批后监管的通知》规定，建设用地复核验收是独立程序。在虞发重验字[2015]10号竣工验收意见书中国土行政部门虽是参验单位，但此次验收并非对建设用地的复核验收。第三，即使在虞发重验字[2015]10号竣工验收过程中，国土部门也提出了“资料基本齐全，具体用地指标及违约责任按土地专项验收执行”的相关意见，表明虞发重验字[2015]10号竣工验收并非建设用地复核验收，之后还需进行土地专项验收即建设用地复核验收。4.世邦公司目前不符合建设用地复核验收，发放《建设项目用地竣工验收合格证》的条件。《国务院关于促进节约集约用地的通知》规定要将建设项目履行土地出让合同的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。浙江省国土资源厅《关于加强建设用地批后监管的通知》同样规定要开展以土地出让合同履行和划拨决定书执行情况为主要内容的项目竣工用地复核验收工作。《绍兴市上虞区建设项目用地竣工验收办法》第五条第1点第2小点明确“土地价款、土地契税、其他应缴款项已全额缴付”为建设用地复核验收的条件。故相关规范性文件均明确，合同履行情况是建设用地项目复核的内容之一，出让合同违约金的履行情况也应当包括在内。本案中，涉案土地的出让合同约定，受让方须在2007年7月18日前付清全部出让金，但受让方逾期支付上述出让金，产生的滞纳金至今未缴纳，故世邦公司至今未能全面履行出让合同，不符合建设用地复核验收发放《建设项目用地竣工验收合格证》的条件。综上，请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人世邦公司答辩称：1.本案中，建设用地复核验收程序并非独立程序，而是作为竣工验收审批程序的其中一个流程。（1）本案中，建设用地复核验收申请包含在建设项目竣工验收申请中，无需另行申请。根据《国务院关于促进节约集约用地的通知》第20条规定，完善建设项目竣工验收制度。要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。没有国土资源部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收。即复核验收是竣工验收的前置流程，国土资源部门对建设用地项目是否符合出让合同的履行情况的一种检查核验就是建设项目竣工用地复核验收，是上诉人部门内部核查程序，主要是对用地面积、建筑面积、土地用途和开发建设期限等内容是否符合出让合同的检查和核验。（2）根据在卷证据材料，各部门于2015年9月25日组织联合验收，并签署了《项目竣工验收整改情况意见反馈表》，上诉人也在该表中签署意见。直至2015年9月29日由牵头单位出具竣工验收意见书，案涉项目通过竣工验收。期间上诉人始终未提出异议，应视为案涉项目复核验收已通过。（3）若上诉人在收悉相关项目资料进行复核验收时，发现不符合发证条件的，应在合理期限内通知相关部门，并将整改意见送达被上诉人。但多年来被上诉人从未收到。（4）被上诉人于2019年9月向上诉人送达了《报告》一份并附有19份附件，报告目的就是申请《建设用地项目竣工验收合格证》并办理不动产登记。这是被上诉人对所谓复核验收的再次申请。但上诉人收悉后未予核发，也未通知整改，系行政不作为。2.建设用地复核验收是各相关部门的职责，并不存在上诉人所说的主体是否适格的问题。《关于加强建设用地批后监管的通知》第7条明确表述了项目竣工复核验收中，各相关部门均参与，均应履行相应的职责。即虞发重验[2015]10号竣工验收单是各部门均已履行相应复核验收职责的结果，且上诉人也提出了相关反馈意见，并经各部门协同复核验收后，案涉项目通过竣工验收。3.存在争议的违约金问题并不属于复核验收的范围。根据案涉出让合同约定，项目用地复核验收主要内容包括用地面积、建筑面积、土地用途和开发建设期限，不包括上诉人认为的违约金。被上诉人已缴纳土地出让金，出让金已入库。本案中，交地与支付出让金，谁先违约，一直存在争议，该问题已经政府会议纪要明确具体方案，即通过国土资源局牵头与企业签订补充协议的方式来调整交地时间和出让金的缴纳期限。因此，上诉人不应以存在争议的违约金问题为由拒绝履行法定职责。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。 经审理，本院对一审法院认定的基本事实予以确认。 本院认为：世邦公司于2019年9月6日通过邮寄方式向上虞资源规划分局提交的《关于要求核发》的申请书中，明确提出了“请求贵局从关心、支持民营企业健康发展的高度，以事实为依据、以法律为准绳，妥善解决这一历史遗留问题，及早发放‘世邦万祥城’A地块的《建设项目用地竣工验收合格证》”的申请，上虞资源规划分局关于世邦公司履职申请事项错误的意见于法无据，不构成拒不履行法定职责的正当事由，本院不予采纳。 《绍兴市上虞区建设项目用地竣工验收办法》应严格落实国发〔2008〕3号及浙土资发〔2009〕3号等上级机关所作规范性文件基本要求。国发〔2008〕3号《国务院关于促进节约集约用地的通知》第（二十）项规定，要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。没有国土资源部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收。浙土资发〔2009〕3号《浙江省国土资源厅、省发展和改革委员会、省经济贸易委员会、省建设厅关于加强建设用地批后监管的通知》第七点进一步明确规定“健全建设项目竣工用地复核验收工作机制”“国土资源部门负责对项目用地面积、用途以及出让金收缴等履约情况进行复核”“复核验收结果不符合出让合同约定或者划拨决定书规定的，国土资源管理部门要及时提出整改意见。用地者应按照出让合同约定或划拨决定书规定及整改意见要求，严格履行出让合同约定或执行决定书规划事项。凡用地复核意见或复核验收不合格的，建设项目不得通过竣工验收，不得办理房产登记及土地变更登记”。根据前述规定，建设项目竣工用地复核验收主要检查建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，系建设项目竣工验收的一项内容，建设项目通过竣工验收的前提之一是用地复核验收合格。而本案中，绍兴市上虞区发展和改革局已于2015年9月29日作出虞发重验字[2015]10号《竣工验收意见书》，载明经组织包括国土在内的多部门举行竣工验收会，项目实施基本符合规划、土地利用、配套设施建设等要求，参验各方原则同意本项目通过竣工验收。故上虞资源规划分局关于案涉项目尚未通过用地复核验收的意见，缺乏事实和规范性文件依据，本院不予采纳。 综上，上诉人上虞资源规划分局的上诉意见缺乏依据，本院不予采纳。一审判决认定基本事实清楚，根据现有证据材料所作结论并无明显不当，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人绍兴市自然资源和规划局上虞分局负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  范卓娅 审判员  蒋 瑛 审判员  傅芝兰 二〇二〇年五月十九日 书记员  谈亚红