重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终34号 上诉人（一审被告）：重庆市渝北区人民政府。住所地：重庆市渝北区义学路32号。 法定代表人谭庆，区长。 委托代理人李钰佳，该府工作人员。 委托代理人杨庆华，重庆三大律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）鄢光文，男，汉族，1953年出生，住重庆市渝北区。 一审被告重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人倪尔友，重庆市司法局工作人员。 委托代理人谢强，重庆市司法局工作人员。 鄢光文诉重庆市渝北区人民政府（简称渝北区政府）、重庆市人民政府（简称重庆市政府）信息公开及行政复议一案，渝北区政府因不服重庆市第一中级人民法院（2019）渝01行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2019年4月4日，鄢光文向渝北区政府邮寄了政府信息公开申请表，申请渝北区政府公开“征收建设有偿使用费、开垦费、统筹耕地税的政府信息”。渝北区政府收到申请后，认为鄢光文申请信息不明确，遂通知鄢光文于2019年4月9日到渝北区政府处修改。2019年4月9日，鄢光文对申请表进行了修改，修改后申请内容为“依法公开申请人土地承包证是龙兴镇石溪村四组（征地时是6组）建设有偿使用费、开垦费、统筹耕地税的政府信息”。2019年4月9日，渝北区政府向重庆市渝北区规划和自然资源局致函，告知该局因收到鄢光文关于申请公开龙兴镇石溪村四组建设有偿使用费、开垦费、统筹耕地税的政府信息，因涉及该局职责，函请该局答复是否应当公开及理由。2019年4月15日，重庆市渝北区规划和自然资源局向渝北区政府作出复函，内容为：申请人申请的“龙兴镇石溪村四组征收建设有偿使用费、开垦费”，因龙兴镇石溪村四组涉及多次征地，“建设有偿使用费、开垦费”按对应批文缴纳，且每个批文还包含其他村组，该政府信息需要行政机关汇总、加工，故此次不予公开。2019年4月16日，渝北区政府向国家税务总局重庆市渝北区税务局致函，告知该局因收到鄢光文关于申请公开龙兴镇石溪村四组统筹耕地税的政府信息，因涉及该局职责，函请该局答复是否应当公开及理由。2019年4月22日，国家税务总局重庆市渝北区税务局向渝北区政府作出复函，内容为：原渝北区地税局根据对应的政府批文征收耕地占用税，其中龙兴镇石溪村四组耕地占用税需要加工、汇总。2019年4月24日，渝北区政府作出被诉的《重庆市渝北区政府信息公开办公室关于信息公开有关问题的答复》（简称《答复》），答复鄢光文：“经核实，建设有偿使用费、开垦费、耕地占用税根据对应的征地批文进行缴纳，批文包括多个村组，故石溪村四组建设有偿使用费、开垦费、耕地占用税的政府信息需要行政机关汇总、加工。根据《国务院办公厅关于做好政府信息公开依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）关于‘行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）’的规定，不予公开”。2019年4月28日，渝北区政府将答复邮寄送达给了鄢光文。鄢光文收到答复后不服，向重庆市政府申请复议。重庆市政府于2019年5月6日受理复议申请后，经审查，于2019年6月21日作出《行政复议决定书》，并于2019年6月26日邮寄送达给鄢光文。鄢光文收到后不服，向一审法院提起诉讼。 一审法院认为，因渝北区政府作出《答复》是在《政府信息公开条例》修改前，根据当时施行的《政府信息公开条例》第四条、第二十一条的规定，渝北区政府依法具有受理公民向其提出的政府信息公开申请，并作出相应处理答复的法定职责。依据《行政复议法》第十三条第一款的规定，重庆市政府对鄢光文提出的行政复议申请具有进行行政复议的法定职权。 本案主要争议焦点是被诉《答复》的内容是否合法。对此认为，准确理解行政相对人申请公开的政府信息的内容是作出合法有效的答复的前提。行政相对人申请信息不明确或者行政机关难以从书面申请中确定其需求的信息，行政机关应当对申请人予以指导与释明，只有如此，行政机关才能针对申请人的申请事项作出合法的答复。本案中，因鄢光文书面邮寄的申请中载明的信息无明确的界限、范围，渝北区政府通知鄢光文于2019年4月9日将其申请明确为“申请公开龙兴镇石溪村四组（征地时是6组）建设有偿使用费、开垦费、统筹耕地税的政府信息”。从其表述的内容看，申请公开的信息仍涉及龙兴镇石溪村四组、6组，鄢光文究竟要求公开龙兴镇石溪村四组还是6组的信息，亦或是该两个组的信息，仍不明确，而渝北区政府在未再核实、确认鄢光文申请内容的情况下，仅就龙兴镇石溪村四组的相关信息进行审查并对鄢光文作出答复，而鄢光文亦不认可其申请公开的是指龙兴镇石溪村四组的信息，故渝北区政府的答复属于未准确理解鄢光文申请公开的政府信息的情形，其作出的答复事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。重庆市政府受理鄢光文的复议申请后，在法定期限内作出复议决定并送达，其复议程序合法。但该决定书认为渝北区政府作出的答复合法，并作出维持《答复》的复议决定，该复议决定亦属于认定事实不清，证据不足，依法应当撤销。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第七十九条之规定，判决撤销渝北区政府作出的《重庆市渝北区政府信息公开办公室关于信息公开有关问题的答复》；撤销重庆市政府作出的渝府复[2019]551号《行政复议决定书》；责令被告渝北区政府于判决生效之日起20个工作日内对鄢光文提出的政府信息申请重新作出行政行为。案件受理费50元，由渝北区政府负担。 渝北区政府上诉称，在2003年，龙兴镇石溪村6、7、12、13组已经合并成石溪村四组。渝北区政府按照合并后的四组进行信息公开审查并无不当。同时，建设有偿使用费、开垦费、耕地占用税是根据对应的征地批文进行缴纳的，不管是合并后的四组还是以前的6组，均需要对相关信息进行加工、汇总。再者，渝北区政府不具有收取建设有偿使用费、开垦费、统筹耕地税的法定职责，并未制作和保存相关信息，作出答复系基于高效便民的原则考虑，并未设定有关政府信息公开的权利义务。请求撤销一审判决，驳回鄢光文的诉讼请求。 鄢光文答辩称，渝北区政府答复所涉的信息并非是鄢光文所申请公开的内容，答复的事实不清、证据不足；重庆市政府的行政复议决定认定的事实错误，适用法律错误。请求驳回上诉，维持一审判决。 重庆市政府陈述称，鄢光文修改后的申请公开要求为公开龙兴镇石溪村四组（征地时是6组）建设有偿使用费、开垦费、统筹耕地税的政府信息，根据标点符号用法规则，括号内的“征地时是6组”系对括号前“龙兴镇石溪村四组”的注释或补充说明，其政府信息公开申请指向明确，渝北区政府据此作出答复并无不当，重庆市政府的行政复议决定事实清楚，适用法律正确。请求撤销一审判决，驳回鄢光文的诉讼请求。 渝北区政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据和依据： 1.政府信息公开申请表； 2.信封； 3.邮件投递记录截图； 4.《答复》； 5.国内挂号信函收据； 6.邮件投递记录截图。 证据1-6拟证明：渝北区政府收到鄢光文提交的政府信息公开申请后，于2019年4月24日在法定期限内对其作出了答复，并于合理期限内邮寄了答复书。 7.重庆市渝北区人民政府信息公开办公室关于鄢光文申请政府信息公开相关事宜的函2份； 8.国家税务总局重庆市渝北区税务局关于鄢光文申请政府信息公开事宜的复函； 9.重庆市渝北区规划和自然资源局关于鄢光文申请政府信息公开相关事宜的复函； 10．渝府地[2012]1594号《重庆市人民政府关于渝北区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》； 11．渝府地[2013]24号《重庆市人民政府关于渝北区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》； 12．渝府地[2013]774号《重庆市人民政府关于渝北区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》； 13．渝府地[2013]787号《重庆市人民政府关于渝北区土地征收的批复》； 14．渝府地[2013]796号《重庆市人民政府关于渝北区实施城市规划征收土地的批复》； 15．渝府地[2013]1339号《重庆市人民政府关于渝北区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》。 证据7-15拟证明：鄢光文申请公开的信息属于需要加工、汇总的信息，不属于政府信息公开范围。 依据：《政府信息公开条例》。 重庆市政府向一审法院提交并当庭举示了以下证据： 1.行政复议申请书； 2.行政复议答复通知书及送达回证； 3.行政复议答复书及证据清单； 4.《行政复议决定书》及送达回证。 以上证据拟证明：重庆市政府作出的行政复议决定程序合法。 鄢光文向一审法院提交并当庭举示了以下证据： 1.重庆市公安局《行政复议决定书》； 2.重庆市高级人民法院《行政裁定书》。 以上证据拟证明：鄢光文所在村社是经渝府地[2011]1425号文件批准征收的，渝北区政府举示的6份征地批复与本案无关。 一审法院组织各方当事人对前述举示的证据、依据互相进行了质证，并认证如下：渝北区政府、重庆市政府举示的全部证据、依据以及鄢光文举示的证据2，与本案具有关联性，能够证明本案相关事实，依法予以采信，其余证据不予采信。 前述证据已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认证正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定的事实与一审无异。 本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）第三条、第四条、第二十四条的规定，上诉人渝北区政府依法具有受理政府信息公开申请，并作出相应处理的法定职责。又根据该条例第二十一条第（四）项的规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。在本案中，鄢光文申请公开“申请人土地承包证是龙兴镇石溪村四组（征地时是6组）建设有偿使用费、开垦费、统筹耕地税的政府信息”，从本案现有的《重庆市政府关于渝北区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2011]1425号）以及《渝北区政府关于征收龙兴镇石溪村第6、7村民小组集体土地的公告》（渝北府征公[2012]4号）等证据来看，在征收案涉集体土地过程中，仍是按照建制合并前的村民小组予以征收补偿、安置。因此，实际上各方当事人对是否系公开在调整建制后的石溪村四组还是征地时的第6村民小组的相关信息存在不同理解。但渝北区政府没有依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（四）项的规定告知鄢光文作出更改、补充，要求其明确具体的申请事项，这就使后面作出的《答复》失去了事实基础。一审法院认定该《答复》事实不清、证据不足并无不当。另，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由，能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。故即使按照上诉人渝北区政府“并未制作和保存相关信息”的上诉理由，那么渝北区政府作出本案“不予公开”的《答复》就违背了信息公开的法定原则，即“谁制作、谁公开”“谁保存、谁公开”，该《答复》也属适用法律错误。同理，重庆市政府作出的维持《答复》的行政复议决定也应依法撤销。 综上所述，上诉人渝北区政府的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆市渝北区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  王 彦 审 判 员  许 勇 审 判 员  刘佳佳 二〇二〇年五月二十日 法官助理  蒋明军 书 记 员  郑 琴