四川省射洪市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川0922行初25号 原告：杨卫东，男，汉族，1961年7月5日出生，住四川省遂宁市安居区。 委托诉讼代理人（特别授权）：胡兵，四川弘维律师事务所律师。 委托诉讼代理人：韩彦，四川弘维律师事务所律师。 被告：遂宁市安居区市场监督管理局，住所地四川省遂宁市安居区行政小区，统一社会信用代码11510803MB1914904W。 法定代表人：孙勇，该局局长。 出庭负责人：张学智，该局党组成员、机关党总支书记。 委托诉讼代理人（特别授权）：王红，该局法规股股长。 委托诉讼代理人：张科，四川明炬（遂宁）律师事务所律师。 原告杨卫东诉被告遂宁市安居区市场监督管理局（以下简称安居区市场监管局）食品安全行政处罚一案，本院于2020年4月28日立案后，依法组成合议庭，于2020年5月22日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人胡兵，被告安居区市场监管局出庭负责人张学智及委托诉讼代理人王红、张科到庭参加诉讼。原告杨卫东及委托诉讼代理人韩彦经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为，被告安居区市场监管局于2020年4月7日作出遂安市监食罚〔2020〕040号《行政处罚决定书》，决定对原告杨卫东作出如下行政处罚：1．没收涉案未按规定进行检疫的猪肉；2．没收违法所得499.25元，罚款10500元，罚没共计10999.25元。 原告杨卫东诉称，一、被告作出被诉行政行为属超越职权。被告认为原告在销售未按规定进行检疫的猪肉，并查扣了原告的猪肉。即便原告存在上述行为，原告的行为应当是违反了《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）第二十五条第（三）项的规定，根据《动物防疫法》第八条以及《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第六条第二款、第七条第二款的规定，本案应由县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构作出被诉行政行为。被告作出被诉行政行为显然超越职权，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第十五条的规定。二、假使被告作出被诉行政行为不属于超越职权，被告作出被诉行政行为适用法律错误。1．被告认定的原告销售未按规定进行检疫的猪肉的行为，同时违反了《动物防疫法》和《食品安全法》，而《动物防疫法》是特别法，应优于一般法《食品安全法》适用。现被告适用《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》第四十二条规定，参照《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩行政处罚裁量基准》第三条第四款第（二）项作出被诉行政行为，适用法律错误。2．被告以原告违反《食品安全法》立案，处罚却适用的《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》，适用法律不当。三、原告所销售的猪肉是从正规屠宰场进货，具有全部合法手续，为合法商品。被告存在物证证据收集、保管不当的违法情形。原告对被告所收集、保管的猪肉的三性均有异议，被告不能证明原告的猪肉为未检疫，故行政处罚不能成立。四、被告的行政处罚程序不符合《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政处罚不能成立。综上，被告作出被诉行政行为存在超越职权，适用法律错误，程序违法等情形。现诉至法院，请求：1．判令撤销被告作出的遂安市监食罚〔2020〕040号行政处罚决定；2．判令被告承担本案诉讼费用。 原告杨卫东向本院提交了以下证据（均为复印件）： 1．原告的身份证复印件、被告组织机构代码，证明原、被告主体资格及相关主体事项。 2．《行政处罚决定书》、《实施强制措施决定书》、（扣押）财物清单，证明被告对原告进行行政处罚，原告对该处罚不服，依法提起行政诉讼。行政强制措施是行政处罚的前置程序。 3．光盘一张，证明被告未对扣押物品进行妥善保管。 经庭审质证，被告对原告提交证据1无异议；对证据2三性无异议，被告作出的处罚适用法律正确，处罚适当；对证据3的三性无异议，但不能达到原告证明的观点，扣押的行为是一个独立的行政行为，可以单独提起诉讼。 被告安居区市场监管局辩称，一、我局对原告经营未按规定进行检疫的猪肉进行查处属于职权范围。依据《食品安全法》第六条第二款及《中共遂宁市安居区委办公室遂宁市安居人民政府办公室关于印发的通知》（遂安委办〔2019〕78号）的规定，我局的主要职责是负责全区食品安全监督管理，负责食用农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后的质量安全监督管理。原告违法行为是在市场销售环节中被发现，所以属于我局的管辖范围。二、行政处罚法律适用正确。1．《食品安全法》第一百二十三条第（四）项明确有对本案违法行为处罚的规定，杨卫东的行为属于食用农产品的市场销售行为，应适用《食品安全法》。被告属于食品安全监督管理部门，对其处罚是法律赋予的权力。2．《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》的适用与《食品安全法》并不违背，杨卫东经营的猪肉铺从业人员少、条件简单、经营面积小，符合小经营店的认定标准。从有利于当事人的角度考虑适用了《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》。3．原告诉称应当适用《动物防疫法》属于原告对于法律适用的理解错误。涉案的鲜猪肉已进入市场销售环节，且根据职权法定原则及前所述，加之农业部和国家食品药品主管部门共同发文确定和细化了各自的监管分工，据此由市场监督管理机构管辖更为适宜。三、我局对该案的事实认定清楚。原告对销售的猪肉不能提供任何的票证、票据。为确保肉类食品安全，我国对动物产品实行检验检疫制度和产品检验制度。原告售卖的猪肉无检疫验讫印章、肉品品质检验章，且不能出具《动物检疫合格证明》、《肉品品质检验合格证》，现场检查笔录、调查询问笔录以及扣押的猪肉均能证明。四、我局对该案的处罚程序合法。对原告经营未按规定进行检疫的猪肉案件，我局严格按照相关法律规定执行的，程序合法。综上所述，我局对该案的处理事实认定清楚、程序合法、法律适用正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求，并判令原告承担本案全部诉讼费用。 被告在法定期限内向本院提交了以下证据复印件： 第一组：1．被告统一社会信用代码证书、2．法定代表人证明及身份信息，证明被告基本情况； 第二组：3．安居区市场监管局现场笔录、4.2020年2月13日现场照片、5．案件来源登记表、6．立案审批表、7．行政处罚案件有关事项审批表、8．《实施行政强制措施决定书》、9．（扣押）财物清单、10．对杨卫东询问（调查）笔录以及杨卫东身份证复印件、11．谅解书、12．案件调查终结报、13．案件审核表、14．《行政处罚告知书》及送达回证、15．市场监督管理陈述申辩记录、16．证明、17．杨卫东病情证明书及住院费用结算票据、18．行政处理决定审批表、19．《行政处罚决定书》及送达回证和现场照片、20．《行政处罚决定履行催告书》及送达回证和现场照片，证明我局对该案的事实认定清楚，处理流程符合法律规定，各项程序均在法律规定的时间内办结，并按照法律规定向原告送达相关文书，不存在事实认定不清，程序违法的情况； 第三组：21．相关法律规定，《食品安全法》、《动物防疫法》、《四川省生猪屠宰管理办法》、《中共遂宁市安居区委办公室遂宁市安居人民政府办公室关于印发的通知》，证明我局对原告经营未按规定进行检疫的猪肉进行查处属于职权范围以及作出的行政处罚法律适用正确； 第四组：22．市场监督管理行政案件集体讨论记录（2020年3月6日）、23．市场监督管理行政案件集体讨论记录（2020年4月3日），证明我局对该案的事实认定清楚，处理流程符合法律规定，各项程序均在法律规定的时间内办结，并按照法律规定向原告送达相关文书，不存在事实认定不清，程序违法的情况。 经庭审举证质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：1．对证据1、2、11、14、16、17、19均无异议；2．对证据3有异议，被收走的猪肉有很大部分是经过检疫了的；3．对证据4真实性无异议，但有民兵参与执法，不符合法律规定；4．证据5是被告内部制作；5．证据6有涂改痕迹；6．对证据7是被告内部流程，承办人实际与指定的承办人不一致；7．对证据8的真实性无异议，但扣押严重超期，扣押的物品没有按照法律规定进行保存；8．证据9查扣的猪肉中有部分是经过检疫的；9．证据10未反映客观真实情况，并不是原告真实意思表示；10．证据12的形成时间早于处罚告知书和听证告知书；11．证据13是被告内部审核流程；12．证据15是原告本人签字，但该记录形成于案件终结报告之后；13．证据18形成于案件终结报告之后，不合法；14．对证据20有异议，因处罚决定书正在诉讼过程中，我方不予履行；15．对于证据21，我方认为应当适用《动物防疫法》。16．对证据22、23没有记录人签字，不具有法律效力，均形成于案件终结报告之后，不合法。 经合议庭评议，对双方当事人的证据认定如下：1．关于原告杨卫东提交的证据。证据1、2，因其具有真实性、关联性、合法性，本院予以采信；证据3不是被告作出行政处罚的法定前置程序条件，二者不具有直接因果关系，原告不服该行政强制措施，可以就其另行提起复议或诉讼，本院在本案中对该行政强制措施不予审查，故该证据与本案无关联性，本院不予采信。2．关于被告安居区市场监管局提交的证据。第一组证据是证明被告的身份信息文件，原告对此无异议，本院对该组证据予以采信；对第二、四组证据是被告在办理杨卫东销售未按规定进行检疫的猪肉案中，依法收集的相关证据，办案的程序性文书和行政处罚文书以及相应的送达回证，客观地反映了原告存在销售未按规定检疫检验猪肉的行为和案件办理经过，来源真实，且与本案有直接的关联性，原告虽对其中部分证据提出异议，但通过被告的质证和答辩，能够认定该组证据的合法性，故原告对该组证据的异议不能成立，本院对该组证据予以采信；对于第三组证据中的法律法规，对其真实性和合法性本院予以采信，至于是否适用于本案，本院将在后续的判决书中作出说明。以上所采信的证据，以证据本身所反映的客观事实作为定案的依据。 经审理查明，2020年2月13日上午9时50分，被告安居区市场监管局执法人员对原告杨卫东经营的位于安居区门面内的猪肉零售店进行现场检查，在原告猪肉摊上发现有未经检疫的鲜猪肉23.45斤、猪耳朵5.6斤、猪骨头11.9斤。经现场调查询问，原告不能提供其营业执照和该批猪肉的检疫票据及《肉品品质检验合格证》。安居区市场监管局认为原告涉嫌经营未经检疫的猪肉，于当日作出遂安市监食扣（2020）13014号《实施行政强制措施决定书》，将涉案的鲜猪肉23.45斤、猪骨头11.9斤、猪耳朵5.6斤扣押于东禅市场监督管理所，实施行政强制措施的期限为30日。当日，原告签收了上述《实施行政强制措施决定书》。同日，安居区市场监管局以杨卫东涉嫌经营未按规定进行检疫的猪肉的行为违反《食品安全法》第三十四条第八款的规定为由，予以立案调查。 杨卫东陈述：其所销售的猪肉是当日早上在谭其林处购买的，共购买了70.4公斤，进价为60元每公斤，售价为70元每公斤。该批猪肉在购买时就没有检验检疫证明和质量检验合格证明，猪肉上也没有加盖检验检疫印章，被查处时已售出49.925公斤。 2020年2月24日原告向被告递交了谅解书，该谅解书由遂宁市安居区××镇××社区居民委员会盖章证明原告杨卫东家庭困难。2020年2月26日，杨卫东涉嫌经营未按规定进行检疫的猪肉案调查终结，被告安居区市场监管局于3月6日对案件进行了集体讨论。同年3月9日，安居区市场监管局作出遂安市监罚告字〔2020〕13004号《行政处罚告知书》，告知杨卫东拟对其作出如下行政处罚：1．没收涉案未按规定进行检疫的猪肉；2．没收违法所得499.25元，罚款21000元，同时告知了其享有陈述、申辩以及听证的权利。上述告知书于当日送达杨卫东。2020年3月11日，安居区市场监管局听取了杨卫东的陈述和申辩，杨卫东称自己家庭生活困难，2019年11月遭遇车祸，治疗后留下后遗症，左髋骨无法用力，不能正常行走，其已经认识到错误，希望被告对其减轻或者免于处罚。同时杨卫东向被告提交了遂宁市安居区××镇××村村民委员会出具证明、出院病情书、住院费用结算票据。2020年4月3日，安居区市场监管局就杨卫东涉嫌经营未按规定进行检疫的猪肉案再次进行集体讨论。2020年4月7日，安居区市场监管局作出遂安市监食罚〔2020〕040号《行政处罚决定书》。该决定书认为杨卫东未经市场监督管理部门核准登记，擅自在门面从事猪肉销售经营活动，且经营未按规定进行检疫的猪肉的行为，违反了《无证无照经营查处办法》第二条及《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》第九条第一款第（三）项的规定。由于杨卫东患有疾病，家庭生活困难，且在调查过程中积极配合，符合减轻处罚的规定。安居区市场监管局决定对杨卫东作出如下行政处罚：1．没收涉案未按规定进行检疫的猪肉；2．没收违法所得499.25元，罚款10500元，罚没共计10999.25元。该决定书于2020年4月9日留置送达杨卫东。杨卫东不服，于2020年4月28日向本院提起行政诉讼，并提出前述诉讼请求。 本院认为，根据原、被告的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、被告安居区市场监管局是否超越职权作出了本案被诉行政行为；二、被诉行政行为事实是否清楚，证据是否确凿，程序是否合法；三、被诉行政行为适用法律是否正确，是否应被撤销。 关于焦点一。《食品安全法》第一百五十条第一款：“食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。”第三十四条第（八）项：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（八）未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品”。第二条第二款：“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。”第六条第二款：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”同时根据遂安委办〔2019〕78号文件精神，食用农产品进入批发、零售市场后由安居区市场监管局负责质量安全监督管理。毫无疑问，猪肉显然属于“肉类”，同时也属于进入市场销售的“食用农产品”，故本案中杨卫东所销售的猪肉属于《食品安全法》所调整的范畴。被告安居区市场监管局作为安居区人民政府确定的食品安全监督管理部门，有权对原告经营未按规定进行检疫的猪肉的行为进行查处。故原告主张被告超越职权作出被诉行政行为的理由不成立，本院不予支持。 关于焦点二。《食品安全法》第五十三条规定，食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明。此外，还规定了食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度等。《动物防疫法》也规定了经营和运输动物产品，应当附有检疫证明、检疫标志。《四川省生猪屠宰管理办法》规定进入市场销售的猪胴体应当具有肉品品质检验合格验讫印章、检疫合格验讫印章和肉品品质检验合格证、生猪检疫合格证；检验合格的其他生猪产品（含分割肉）应当附具肉品品质检验合格证。由此可见，经检验检疫的猪肉，应当加盖检验合格验讫印章、检疫合格验讫印章，同时附具相应的《肉品品质检验合格证》、《生猪检疫合格证》，以证明肉产品符合食品安全的标准。《无证无照经营查处办法》第二条：“任何单位和个人不得违反法律法规、国务院决定的规定，从事无证无照经营。”本案中，在安居区市场监管局进行检查时，杨卫东不能提供所经营的猪肉零售店的营业执照，且所销售的猪肉肉皮上没有加盖上述验讫印章，无法提供上述合格证。故安居区市场监管局认定杨卫东无证经营，且经营未按规定进行检疫的猪肉的行为，事实清楚，证据确实充分。 安居区市场监管局在现场检查时发现杨卫东涉嫌无证经营且经营未按规定进行检疫的猪肉，遂于当日立案，在作出行政处罚前进行了集体讨论、处罚前的告知、听取陈述申辩等程序性工作，作出行政处罚决定后及时送达当事人，符合《中华人民共和国行政处罚法》和《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》等法律规定，程序合法。原告认为被告对涉案猪肉的扣押程序和扣押方式不符合法律规定，作出的行政强制措施违法。本案中，被告对涉案猪肉采取的行政强制措施是旨在制止原告的违法行为，避免未按规定进行检疫的猪肉继续流入市场，端上老百姓的餐桌。该行政强制措施不是为后续行政处罚而收集证据，也不是被告作出行政处罚的法定前置程序条件，二者是相互独立的，不具有直接因果关系。同时该行政强制措施告知了原告提起复议与提起诉讼的权利，如原告不服，可以就其另行提起复议或诉讼。本院在本案中对该行政强制措施不予审查。 关于焦点三。安居区市场监管局对杨卫东涉嫌经营未按规定进行检疫的猪肉的行为立案查处，《食品安全法》对经营未按规定进行检疫的猪肉的违法行为也制定了相应的罚则。安居区市场监管局作为食品监督管理部门，适用《食品安全法》的相应罚则对其进行处理，顺其自然，理所应当。 《食品安全法》第三十六条第三款规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。”第一百二十七条规定：“对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行。”《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》第三条第二款规定：“本条例所称食品小经营店，是指有固定经营门店，销售食品或者提供餐饮服务，包括兼营食品，从业人员少、条件简单的个体食品经营者”，原告在安居区的门店内长期销售猪肉，具备固定经营门店，且从业人员少、条件简单，符合食品小经营店的认定标准。根据上述法律法规，安居区市场监管局可以依照《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》的相关规定对其违法行为进行管理。《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》第九条第（三）项：“食品小作坊、小经营店及摊贩禁止生产经营下列食品：（三）未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品”。第四十二条：“食品小作坊、小经营店及摊贩违反本条例第九条规定的，由县级食品监督行政部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足五千元的，并处二万元以上五万元以下罚款；货值金额五千元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；……”同时鉴于杨卫东生活困难等情况，安居区市场监管局结合《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》对杨卫东的违法行为在法定行政处罚金额的基础上予以减轻处罚，处罚幅度适当。故被告作出的遂安市监食罚〔2020〕040号《行政处罚决定书》，适用法律法规正确。 综上，遂安市监食罚〔2020〕040号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，符合法定程序。原告请求撤销上述处罚决定书的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告杨卫东的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告杨卫东负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省遂宁市中级人民法院。 审 判 长  赵燕君 人民陪审员  任道红 人民陪审员  田文芳 二〇二〇年五月二十二日 法官 助理  王耀萍 书 记 员  谭椿腾