铜川市耀州区人民法院   行政判决书     （2019）陕0204行初32号     原告：陕西汉隆建筑劳务有限公司。住所地：西安市莲湖区。   法定代表人：王鹏，该公司经理。   委托诉讼代理人：王平，陕西沣京律师事务所律师。   被告：铜川市耀州区人力资源和社会保障局。住所地：铜川市耀州区。   负责人：李卫岗，系该局局长。   出庭负责人：杨兴华，系该局副局长。   委托诉讼代理人：任李萍，陕西制衡律师事务所律师。   原告陕西汉隆建筑劳务有限公司（以下简称汉隆公司）诉被告铜川市耀州区人力资源和社会保障局（以下简称耀州人社局）撤销行政行为一案，本院于2019年8月26日依法受理后，组成合议庭公开开庭审理了本案。原告汉隆公司的法定代表人王鹏及法人委托诉讼代理人王平，被告耀州人社局出庭负责人杨兴华及单位委托诉讼代理人任李萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   耀州人社局于2019年5月13日作出铜耀人社监令字［2019］第001号责令改正决定书，该决定书查明：汉隆公司拖欠鲜永国、敬某某、黄天勇、吴从兵、王某某、邓某某、严某某、岳光弟等九十四人壹佰玖拾陆万捌仟元（1968000元）工资至今未付，遂根据《中华人民共和国劳动法》第九十一条第一项、《劳动保障监察条例》第二十六条第一项之规定，责令汉隆公司于2019年5月20日前支付鲜永国、敬某某、黄天勇、吴从兵、王某某、邓某某、严某某、岳光弟弟等九十四人壹佰玖拾陆万捌仟元（1968000元）工资，并将支付工资凭证于2019年5月23日前报铜川市耀州区劳动保障监察大队。   原告汉隆公司诉称，请求依法判令：一、撤销铜川市耀州区人力资源和社会保障局作出的铜耀人社监令字［2019］第001号责令改正决定书。事实和理由：原告并不拖欠工人工资或者报酬，就此前在铜川市耀州区人力资源和社会保障局反映情况的是原告的分包商，身份是包工头，原告已经给付他们承包款，剩余工程尚未结算，且总包方也没有结算。为此，原告认为铜川市耀州区人力资源和社会保障局作出的该决定错误，请求撤销铜川市耀州区人力资源和社会保障局铜耀人社监令字［2019］第001号责令改正决定书。     被告耀州人社局辩称，一、该决定书是合法合理的，在决定书倒数第二段载明的权利救济是属于被告工作失误，对于该部分应当删除，原告对该决定书不享有诉权，本案不属于行政诉讼，不应当受理，决定书是刑法解释赋予被告的权利，不具有可诉性；行政诉讼法受案范围明确规定，行政诉讼法解释第一条规定，决定书不是具体的行政处罚行为，没有产生实际的后果；被告在决定书中虽载明权利救济方式，但是我们认为原告就该决定书提起诉讼，缺乏法律依据，不具有可诉性。二、原告作为合法的承包商具有资质，能够独立的承担责任，原告以其项下有多个分包包工头为由进行抗辩，依照法律规定理应由原告承担责任。   被告耀州人社局向本院提交了以下证据：   第一组证据：1、投诉书（9份）、投诉者工资表、投诉者身份证复印件，证明案件来源；2、劳动保障监察立案审批表，证明被告依法立案；3、调查询问通知书（陕西汉隆建筑劳务有限公司及送达回证）、调查询问通知书（陕西耀州建筑工程有限公司及送达回证）、陕西耀州建筑工程有限责任公司花园饭店升级改造项目部报告、陕西耀州建筑工程有限责任公司花园饭店升级改造项目部负责人劳动保障监察询问笔录、劳务合同、陕西耀州建筑工程有限责任公司花园饭店向陕西汉隆建筑劳务有限公司工程款支付清单、陕西耀州建筑工程有限责任公司花园饭店向陕西汉隆建筑劳务有限公司付款凭证、投诉人笔录、陕西汉隆建筑劳务有限公司提供根据合同支付个班组资金清单、陕西汉隆建筑劳务有限公司提供情况说明、陕西汉隆建筑劳务有限公司与各班组劳务分包合同、陕西汉隆建筑劳务有限公司支付各班组资金凭证、劳动保障监察中止案件审批表、劳动保障监察中止案件恢复审批表、投诉人询问笔录、投诉人提供工资表、各班组结算单、陕西汉隆建筑劳务有限公司A/C西区标段劳务工程款累计余额表、陕西耀州建筑工程有限责任公司花园饭店升级改造项目部负责人姚加星的询问笔录、陕西汉隆建筑劳务有限公司法定代表人身份证、陕西汉隆建筑劳务有限公司法定代表人王鹏的询问笔录、铜川市耀州区XX店XX组借支明细、铜川市耀州区花园饭店项目收支情况说明，证明被告认定原告违法事实依据；4、责令改正决定书及工资发放表10张、送达回证、花园饭店升级改造项目二期A、C区项目劳务打包审核表、劳动保障监察结案审批表，证明该决定书的事实及程序的合法性；5、涉嫌犯罪案件审批表、拒不支付劳动报酬案件调查报告、涉嫌犯罪案件移送书、立案决定书，证明案件已移送到公安机关。   第二组证据： 1、《劳动保障监察条例》证明被告行政职权来源；2、《刑法》二百七十六条之一；3、《最高院关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》、关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知； 4、《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》，证明被告对原告拒不支付劳动报酬的行为进行前期调查，刑法及最高院司法解释赋予被告的司法权利，刑事案件的前期调查，进一步证明本案不具有可诉性。   经庭审质证，原告汉隆公司对被告耀州人社局提交证据的质证意见如下：对第一组证据中，证据1中投诉书9份及投诉者工资表真实性不认可，原告不认为投诉者是农民工，不认可9个投诉人能够代表94个人，不认可投诉人与原告之间存在用人或用工关系，9人与原告无用人及用工关系，该工资表不是原告的，是他人造的。工资表账本人员与原告之间没有用人及用工关系，关于9人身份证复印件无法核实，故不发表质证意见；对证据2劳动保障监察立案审批表，认为没有编号，真实性、合法性没有意见；对证据3调查询问通知书（陕西汉隆建筑劳务有限公司及送达回证）没有给原告送达，送达回证上没有人签字；调查询问通知书（陕西耀州建筑工程有限公司及送达回证）原告认为送达不当，因为受送达人姚加星实际是挂靠陕西耀州建筑工程有限公司的，其并非该公司工作人员；陕西耀州建筑工程有限责任公司花园饭店升级改造项目部报告，原告认为不真实，原告没有和耀州建工进行结算；报告涉及的数字不真实；耀州建工支付原告的款项原告用于支付农民工工资和材料款（租赁的模板、架管、塔吊），实际耀州建工欠原告1200万元；陕西耀州建筑工程有限责任公司花园饭店升级改造项目部负责人劳动保障监察询问笔录不合法，被询问人是姚加星，其是幕后的投资者，并非耀州建工的工作人员；劳务合同原告认可，但是原告是劳务扩大，包括各种大型设备和管理人员都是原告公司的；陕西耀州建筑工程有限责任公司花园饭店向陕西汉隆建筑劳务有限公司工程款支付清单和陕西耀州建筑工程有限责任公司花园饭店向陕西汉隆建筑劳务有限公司付款凭证原告公司认可；投诉人笔录中1、严某某与原告之间是分包关系，双方按照建筑面积结算，其认可从原告处领取205万元；2、王鲜华与原告之间是分包关系，双方也是按照结算面积计算，其明确陈述了雇佣80个人，零工220人/天，计件工450人/天，认可领取305万元；3、黄天勇虽未承认与原告存在分包关系，但其承认承包了A/C劳务部分；4、李某某的笔录不认可，因为原告租赁了其塔吊，与其不存在分包关系；5、吴从兵认可与原告之间存在分包关系，其认可雇了15个工人，还认可原告支付65万元，其现在主张15万元，原告认为不是工资是工程利润；6、敬某某认可承包C区木工班，其个人从原告公司借支100多万，其与原告不是用人和用工关系；7、直栋笔录自己认可自己是包工头，本人与原告无用人及用工关系，其认可雇了3个人，150元/天，该价格明显低于原告与钢筋班劳务分包的单价，中间存在利润；8、文海林自己认可自己是严某某雇佣的，200元/天；9、唐博认可严某某是其包工头，严某某给其每天工资220元；10、文小容、唐德平、文菊荣认可向严某某要钱；11、袁艳艳、袁艳茹、李建祥、李文博、李武博认可是李某某雇佣的；12、朱娜、邱发润认可是敬某某雇佣的；13、朱增利、黎德冲、余永胜、吴会乾认可是吴从兵雇佣的；14、贾德贵是黄天勇雇佣的。笔录中包工头与原告之间并非用人及用工关系，包工头雇佣的人员所做笔录均认可与包工头之间存在雇佣关系，其陈述的用工单价明显低于原告与分包人之间的单价，存在利润；陕西汉隆建筑劳务有限公司提供根据合同支付个班组资金借支清单4月、陕西汉隆建筑劳务有限公司提供情况说明的真实性均认可，原告和分包包工头之间存在借支关系，共计借支1000余万，与分包包工头就工程量没有进行结算；对陕西汉隆建筑劳务有限公司与各班组劳务分包合同4份真实性认可，但不止这四份；陕西汉隆建筑劳务有限公司支付各班组资金凭证真实性认可，但不止这些；劳动保障监察中止案件审批表、劳动保障监察中止案件恢复审批表这两份都没有见过不予质证；对投诉人询问笔录（8人），这8人均是原告的分包包工头，除鲜永国无合同，其余均有合同，均认可与原告之间分包关系，与原告之间无用人及用工关系，职务是包工头，他们都陈述自己雇佣工人的情况，包括雇佣的单价及支付的情况，另外一部分人陈述分包的单价，都是合同上的单价；投诉人提供工资表和各班组结算单均不认可，具体雇佣人员及发放情况原告不清楚；陕西汉隆建筑劳务有限公司A、C西区标段劳务工程款累计余额表不认可，这个是耀州建工出的，耀州建工拒绝与原告结算，对余额表不认可，同时对把所有的借款均列为劳务工资不认可；陕西耀州建筑工程有限责任公司花园饭店升级改造项目部负责人姚加星的询问笔录不认可，其代表耀州建工的工作人员，未参与项目管理；陕西汉隆建筑劳务有限公司法定代表人身份证和陕西汉隆建筑劳务有限公司法定代表人王鹏的询问笔录认可；铜川市耀州区XX店XX组借支明细和铜川市耀州区花园饭店项目收支情况说明认可；对证据4责令改正决定书、送达回证均认可；工资发放表10张不认可，原告没有见到，表不是原告公司造的；花园饭店升级改造项目二期A、C区项目劳务打包审核表作出解释，当时原告向耀州建工提交结算申请后，耀州建工委托第三方陕西省永明工程管理有限公司进行造假审计，审计后得出的这个单子，但是单子没有包含在施工过程中停工损失及现场临时变更的签证单，仿古屋面（合同外）这三部分，所以原告不认可这个审核表，此外，核算单中结算的金额耀州建工剩余600万没有支付；劳动保障监察结案审批表无异议；对证据5涉嫌犯罪案件审批表、拒不支付劳动报酬案件调查报告、涉嫌犯罪案件移送书、立案决定书均无异议。    对第二组证据，原告认为要严格适用劳动合同法及劳动保障监察条例，对于其他位阶的规范性文件不应当适用，被告作出的1号决定书并未援引被告刚才陈述的法律法规及规范性文件。1号文件涉及的法律条文针对的主体是存在特定法律关系的主体，原告和投诉人并非用人及用工关系，原告是按照相关的法律解释，实际施工人关系，应当适用明确的司法解释。   原告汉隆公司为支持其主张向本院提交如下证据：1、保证书5份，证明他们认可原告将农民工劳务费支付完毕；2、和耀州建工的单方结算申请书，证明根据原告的结算，耀州建工尚欠原告工程款250万元；3、分包合同7份、工程量确认单7份、支付明细7组，证明7个人和原告之间并非用工和用人关系是劳务分包关系，原告和7个人对分包量进行结算，原告共计向7人以借支的形式累计支付1000万余元，领款经办人均为这7个人。   被告耀州人社局对原告出示的证据质证意见如下：原告提供的这些证据材料在被告作出决定书之前原告并没有提交，被告不发表质证意见。   本院对上述证据认证如下：本案系王某某、严某某、敬某某、岳某某、黄某某、吴某、敬某某、邓某某、李某某九人向耀州人社局投诉汉隆公司拖欠其工资而引发，对于耀州人社局搜集或者制作的上述证据材料均与农民工工资的认定金额具有关联性，且该证据材料直接反映涉案事实，故本院对耀州人社局提交证据的真实性均予以确认；原告汉隆公司虽未在行政程序中如实提交上述证据材料，但该证据材料亦与涉案事实具有直接关联性，故对原告汉隆公司提交证据的真实性亦予以确认。   经审理查明，2018年1月15日，王某某、严某某、敬某某、岳某某、黄某某、吴某某、敬某某、邓某某、李某某九人向耀州人社局提交书面投诉书，投诉汉隆公司拖欠其工资未予以支付，并向耀州人社局提交初步证据材料。   耀州人社局2018年2月5日经审查并立案，2018年1月18日对汉隆公司作出铜耀人社监询字［2018］第3号调查询问通知书，该通知书的送达回证无人签字确认；2018年1月18日对陕西耀州建筑工程有限责任公司作出铜耀人社监询字［2018］第4号调查询问通知书，该通知书的送达回证由姚家星签字确认；2018年1月19日，耀州人社局对严某某询问时，严某某自认其与汉隆公司签订分包合同的事实；2018年1月22日，耀州人社局对王某某询问时，王某某自认其与汉隆公司签订分包合同的事实；2018年1月22日，耀州人社局对黄天勇询问时，黄天勇自认其虽未与汉隆公司签订分包合同，但其自认承包A/C粉刷工班的工程量的事实；2018年1月22日，耀州人社局对李某某询问时，李某某自认其未与汉隆公司签订合同，但其自认从事塔吊司机工作及月工资为5000元的事实；2018年1月22日，耀州人社局对吴从兵询问时，吴从兵自认其与汉隆公司签订分包合同的事实；2018年1月22日，耀州人社局对敬某某询问时，敬某某自认其虽未与汉隆公司签订分包合同，但其自认承包C区木工班的事实。   耀州人社局在调查过程中已经搜集到汉隆公司与王某某签订的《模板主体劳务分包合同》、汉隆公司与严某某签订的《钢筋主体劳务分包合同》、汉隆公司与邓某某签订的《砌体结构分项工程劳务承包合同》、汉隆公司与敬某某签订的《模板主体劳务分包合同》；王某某向汉隆公司出具的承诺书一份及若干收条和借款单。   2018年5月8日，耀州人社局以汉隆公司对投诉人提供的工资表提出质疑为由，耀州人社局因投诉人无法前来说明情况为由中止案件办理。   2019年1月22日，耀州人社局对姚家星询问时，姚家星自认承包了花园饭店升级改造项目，与汉隆公司在2015年签订了主体劳务合同。   耀州人社局于2019年5月13日作出铜耀人社监令字［2019］第001号责令改正决定书，该决定书查明：汉隆公司拖欠鲜永国、敬某某、黄天勇、吴从兵、王某某、邓某某、严某某、岳光弟等九十四人壹佰玖拾陆万捌仟元（1968000元）工资至今未付，遂根据《中华人民共和国劳动法》第九十一条第一项、《劳动保障监察条例》第二十六条第一项之规定，责令汉隆公司于2019年5月20日前支付鲜永国、敬某某、黄天勇、吴从兵、王某某、邓某某、严某某、岳光弟弟等九十四人壹佰玖拾陆万捌仟元（1968000元）工资，并将支付工资凭证于2019年5月23日前报铜川市耀州区劳动保障监察大队。   该决定书同时还载明：“...如不服本行政处理决定，可在收到本决定书之日起60日内向铜川市人力资源和社会保障局或者耀州区人民政府申请行政复议，也可在收到本行政处理决定书之日起三个月内向耀州区人民法院提起行政诉讼...”。   该决定书于2019年5月13日直接送达于汉隆公司法定代表人王鹏。   汉隆公司收到该决定书后于2019年8月26日向本院提起行政诉讼。   另查明，庭审中，本院询问原告汉隆公司为何在行政程序中未向被告耀州人社局提交上述庭审出示的证据材料，该公司法定代表人回答由于当时疏忽，未提交。   本院认为，根据原告汉隆公司的诉称及被告耀州人社局的辩称，本案争议的焦点问题如下：一、本案被诉行政处理决定是否具有可诉性；二、被诉行政处理决定认定事实是否清楚、程序是否合法。   关于本案被诉行政处理决定是否具有可诉性的问题。根据《劳动保障监察条例》第十九条“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”之规定，责令改正决定是指行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，其与行政处罚在性质和内容上各不相同，但是责令改正决定在特殊情况下，即该行政处理决定行为是否对公民、法人和其他组织产生实质上的权利义务影响，而此时附加给相对人一定的义务，相对人不服仍可就该行政行为提起行政诉讼进行救济，此乃亦符合上述第十九条的应有之意，故被告耀州人社局抗辩被诉行政行为无可诉性的理由本院不予支持。   关于被诉行政处理决定认定事实是否清楚、程序是否合法的问题。通过国务院制定的《劳动保障监察条例》第十三条第一款“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖”、第十五条“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，有权采取下列调查、检查措施：（一）进入用人单位的劳动场所进行检查；（二）就调查、检查事项询问有关人员；（三）要求用人单位提供与调查、检查事项相关的文件资料，并作出解释和说明，必要时可以发出调查询问书；（四）采取记录、录音、录像、照像或者复制等方式收集有关情况和资料；（五）委托会计师事务所对用人单位工资支付、缴纳社会保险费的情况进行审计；（六）法律、法规规定可以由劳动保障行政部门采取的其他调查、检查措施。劳动保障行政部门对事实清楚、证据确凿、可以当场处理的违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有权当场予以纠正”之规定可以看出，行政机关在行政程序中应当遵循以事实为根据，以法律为准绳的办理原则，无论是作出行政处理决定还是行政处罚决定，均应当以投诉人提供的证据、行政机关依职权调取的证据以及被投诉人提供的证据为前提，行政机关运用证据规则进而查明案件事实，即作出责令改正决定的事实依据，最终准确适用法律得出相应结论，换言之行政机关在行政管理活动中作出决定必须要以查明的事实为前提。具体到本案中，通览被告耀州人社局调查核实的证据，耀州人社局对汉隆公司与投诉人之间存在何种关系、汉隆公司与投诉人之间是否存在拖欠工资以及具体金额的关键性事实、认定94人的具体范围、属性及1968000元工资的来源性事实未调查核实清楚，导致被告耀州人社局作出肯定性评价时欠缺基本事实支撑，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的”之规定，被告耀州人社局作出的铜耀人社监令字［2019］第001号责令改正决定书主要证据不足，认定基本事实不清。就程序上而言，一方面，耀州人社局在立案后并未向原告汉隆公司进行送达调查询问通知书，亦未向汉隆公司送达陈述、申辩等权利性告知材料；另一方面，在铜耀人社监令字［2019］第001号责令改正决定书中，错误的将起诉期限六个月书写为三个月，被告耀州人社局仅抗辩属于疏忽，显然是对行政诉讼法修改前后的法律条文未作系统全面梳理，其抗辩理由过于牵强，难以成立，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的”之规定，被告耀州人社局作出的铜耀人社监令字［2019］第001号责令改正决定书违反法定程序。综上所述，原告汉隆公司要求撤销被诉决定之诉请，具备事实和法律依据，本院予以支持。     需要指出的是，本案系王某某、严某某、敬某某、岳某某、黄某某、吴某某、敬某某、邓某某、李某某九人向耀州人社局投诉汉隆公司拖欠其工资而引发，纵使耀州人社局未向汉隆公司送达调查通知书及权利告知，其公司法定代表人在之后的行政调查程序中仍到案予以说明，其应当及时全面向行政机关提交证据材料，而庭审中其称由于疏忽未提供，显然汉隆公司存在不诚信之行为；此外《保障农民工工资支付条例》施行以来，对于农民工的界定应当从是否具有农村户口、是否具有承包地、是否主要在非农产业就业等方面进行审查，行政机关在具体案件办理中据此应当严格甄别，确保农民工的权益得到落实与保障；对于投诉人而言应当通过正确的诉讼或者合法途径进行维权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决如下：   撤销被告铜川市耀州区人力资源和社会保障局于2019年5月13日作出的铜耀人社监令字［2019］第001号责令改正决定书。   案件受理费50元，由原告陕西汉隆建筑劳务有限公司和被告铜川市耀州区人力资源和社会保障局各负担25元。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省铜川市中级人民法院。         审判长焦志成   人民陪审员张秀英   人民陪审员李凤       二〇二〇年五月二十七日     书记员马莉        1