重庆市第四中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝04行终54号 上诉人（原审原告）石敦亮，男，苗族，1963年4月11日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。 委托代理人宾杜芷梦，重庆憬谦律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局，住所地重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道15号。 法定代表人曾静，该局局长。 委托代理人吴波，该局工作人员。 委托代理人刘定刚，重庆春雨律师事务所律师。 上诉人石敦亮因诉被上诉人秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局（简称秀山县规资局）政府信息公开一案，不服秀山土家族苗族自治县人民法院（简称秀山县法院）（2019）渝0241行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2019年4月20日，石敦亮向秀山县规资局提交了政府信息公开申请书，要求公开渝府地〔2007〕1068号征地批复批准征收包括石敦亮在内的位于秀山工业园区启动区范围内的土地补偿费的80%代为划拨到重庆市秀山土家族苗族自治县社会保障部门即重庆市秀山土家族苗族自治县地方税务局办理失地农民的城镇企业职工基本养老保险的付款凭证。秀山县规资局收到石敦亮的申请书后，于2019年4月28日作出《秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局关于石敦亮申请政府信息公开有关问题的复函》（简称《复函》），以石敦亮申请公开的渝府地〔2007〕1068号征地批复的土地补偿费的80%统筹用于缴纳养老保险的付款凭证系由秀山土家族苗族自治县工业园区管理委员会（简称秀山县工业园区管委会）制作和保存为由，告知石敦亮依法向秀山县工业园区管委会申请公开。石敦亮认为秀山县规资局作出的该《复函》不符合法律规定，依法提起行政诉讼，请求予以撤销，并判决秀山县规资局公开石敦亮申请公开的政府信息。因石敦亮申请公开的政府信息依规定应由秀山县规资局代为缴纳，审理中秀山县规资局未举示证据证明其主张，秀山县法院于2019年7月29日作出（2019）渝0241行初26号行政判决，判决撤销了该《复函》，并要求秀山县规资局在判决生效后60日内重新作出行政行为。后秀山县规资局于2019年9月5日重新作出《秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局关于石敦亮申请政府信息公开回复》（简称《回复》），回复如下：你申请公开的政府信息是：“由原秀山县国土房管局将渝府地〔2007〕1068号批复文件范围征地，其土地补偿费的80%代为划拨到重庆市秀山土家族苗族自治县社会保障部门即重庆市秀山土家族苗族自治县地方税务局办理失地农民的城镇企业职工基本养老保险的付款凭证。经查，渝府地〔2007〕1068号征地批文属于秀山工业园区启动区项目征地范围，该项目被征地安置人员参加养老保险及社保资金的统筹、支付，均由秀山县工业园区管理委员会具体办理，相关政府信息也由其制作和保存。另查明，原秀山县国土房管局于2019年3月在机构改革中被撤销，其职能职责已由本机关继承。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第711号）第三十六条等相关规定，你申请公开渝府地〔2007〕1068号征地批文征地办理社保的付款凭证的政府信息可以公开，现向你提供复印件一份。”石敦亮对该《回复》不服，向秀山县法院提起行政诉讼。 另查明，中国邮政储蓄银行重庆分行秀山县支行代结算户XXX账号，系秀山土家族苗族自治县社会保险局（简称秀山县社保局）开设的缴纳社保资金专用账户。 原审法院认为，根据修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条规定，设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：（一）城乡建设和管理的重大事项；（二）社会公益事业建设情况；（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；（四）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，除本条例第二十条规定的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息；（乡）镇人民政府还应当根据本地方的具体情况，主动公开贯彻落实农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收、筹资筹劳、社会救助等方面的政府信息。根据上述规定，石敦亮申请公开的政府信息属公开的范围。另根据渝府发〔2008〕45号文件的规定，被征地土地补偿费总额的80%首先统筹用于被征地农转非人员参加城镇企业职工基本养老保险，由土地行政管理部门代为划拨到劳动保障部门。秀山县规资局作为本县的征地、拆迁职能部门，且系秀山工业园区启动区范围内的土地、房屋征收安置补偿方案的公告和实施部门，石敦亮根据上述规定及事实，有充分理由和依据向秀山县规资局申请该政府信息公开。本案中，虽然秀山县规资局举示证据证明了石敦亮申请公开的信息属于秀山工业园区启动区项目征地范围，该项目被征地安置人员参加养老保险及社保资金的统筹、支付，均由秀山县工业园区管委会具体办理，相关政府信息也由其制作和保存的事实，但为了减少诉累，还是向石敦亮提供了其从秀山县工业园区管委会处复制来的包含渝府地〔2007〕1068号征地批文在内的征地办理社保的付款凭证复印件一份（即秀山县工业园区管委会通过秀山华信国有资产经营有限公司账户直接支付至秀山县社保局的社保专户(XXX)账号的缴付凭证及邮政银行秀山支行代结算账户的说明，两张凭证的金额分别为800万元和1200万元，共计2000万元）。秀山县规资局对石敦亮申请公开的信息内容，已经作出了行政行为。本案中，石敦亮认为秀山县规资局提供的付款凭证金额不正确，没有单独提供其申请的渝府地〔2007〕1068号征地批文征地办理社保的付款凭证；秀山县规资局提交的两张银行进账单不能证明系缴纳的社保资金。关于石敦亮认为秀山县规资局提供的付款凭证金额不正确和没有单独提供其申请的渝府地〔2007〕1068号征地批文征地办理社保的付款凭证的问题，秀山县规资局在开庭审理中释明：“该两份社保缴纳付款凭证中的金额，不仅仅只是渝府地〔2007〕1068号征地批文征地办理社保资金，其还包含了秀山县工业园区管委会支付的涉及片区内其他征地项目一起缴纳社保资金的凭证，单独就渝府地〔2007〕1068号征地批文征地办理社保的付款凭证不存在。”关于石敦亮的该主张，石敦亮未举示证据予以证明。从秀山县规资局的释明和秀山县社保局出具的证明看，秀山县规资局的释明符合客观情理，予以采信。故石敦亮诉称的该事实理由不能成立。另石敦亮认为秀山县规资局提交的两张银行进账单不能证明系缴纳的社保资金的问题。从秀山县社保局出具的证明看，中国邮政储蓄银行重庆分行秀山县支行代结算户XXX账号，系秀山县社保局开设的缴纳社保资金专用账户。故石敦亮诉称的该事实理由同样也不能成立。综上所述，秀山县规资局举示的证据能够证明其作出的行政行为具有合法性和合理性，该行政行为依法不应当撤销。石敦亮主张的事实理由不能成立，对其撤销秀山县规资局2019年9月5日作出的《回复》以及判令秀山县规资局重新作出行政行为的诉讼请求，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回石敦亮的诉讼请求。案件受理费50元，由石敦亮负担。 上诉人石敦亮上诉称，一、原审判决认定事实错误。原审判决认定秀山县规资局对石敦亮申请公开的信息内容作出了行政行为，石敦亮诉称的事实和理由不成立是错误的。1.原审法院认为公开义务主体是秀山县工业园区管委会，但为减少石敦亮诉累，秀山县规资局还是向其提供了从秀山县工业园区管理委员会复制来的付款凭证是错误的。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条、第二十一条的规定，石敦亮申请公开的政府信息属于土地征收、房屋征收方面的信息，秀山县规资局作为县级人民政府土地行政主管部门，是本案政府信息公开义务的适格主体，其并非是为了减轻诉累才公开。2.秀山县规资局提供的两份银行进账单共计2000万元已经超过了征地总费用，秀山县规资局称其提供的两份社保缴纳付款凭证包含了秀山县工业园区管委会支付的涉及片区内其他征地项目的社保资金缴纳付款，但并未举示证据证明，也没有证据证明该两份社保缴纳付款凭证包含了石敦亮申请的渝府地〔2007〕1068号征地批文征地办理社保的付款凭证，故其提供的政府信息不符合申请人申请的内容。3.原审法院认为秀山县规资局提供的两张银行进账单就是缴纳的社保资金是错误的。首先，两张银行进账单并未注明缴纳的是社保费用。其次，秀山县社保局出具的证明无证据效力，其相当于证人证言，无法核实，且社会保险的收款单位是地税部门，与实际的社会保险费的缴款账户不符合。根据渝国土房管发[2008]313号文件规定，土地行政主管部门在自收到征收基本养老保险费通知的10个工作日内将应缴纳的基本养老保险费资金总额一次性划入市财政局在各区县开设的被征地农转非人员基本养老保险基金征缴分户。土地行政主管部门按规定完清费用后，凭加盖“收讫”专用章的《社会保险专用缴款书》做账，同时为参保人员出具个人缴费的凭据。本案中的账户已确认是秀山县社保局开设的专管账户，而法定的账户是重庆市财政局在各区县开设的被征地农转非人员基本养老保险基金征缴分户，且没有加盖“收讫”专用章的《社会保险专用缴款书》作为证据。因此，秀山县规资局提供的两张银行进账单及秀山县社保局提供的证据根本无法说明其就是缴纳的社保费用，原审法院认定事实不清，证据不足。二、原审判决适用法律法规错误。原审判决适用了《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定和渝府发〔2008〕45号文件的规定，其还应适用《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条、第四十条的规定，因为秀山县规资局未按照石敦亮的要求公开。综上，原审判决认定事实不清且错误，证据不足，适用法律错误，请求撤销原判，改判支持石敦亮的原审诉讼请求或发回重审，一、二审诉讼费用均由秀山县规资局承担。 被上诉人秀山县规资局辩称，一、石敦亮的上诉请求不能成立，依法应予驳回。首先，原审判决认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确，诉讼程序合法，其判决结果客观公正，石敦亮要求撤销原审判决的上诉请求实属无理。其次，渝府地〔2007〕1068号征地批复所涉土地被征地安置人员参加养老保险及社保资金的统筹、支付均由秀山县工业园区管委会办理，其付款凭证保存于秀山县工业园区管委会，秀山县规资局为了减少诉累，节约行政资源和司法资源，派员到秀山县工业园区管委会为石敦亮复制了秀山县工业园区管委会通过秀山县华信国有资产经营有限公司为工业园区征地所涉安置人员交纳养老保险的付款凭证，并通过邮寄方式送达给石敦亮的代理律师，并无错误。二、石敦亮诉称的事实和理由与客观事实不符。1.石敦亮诉称秀山县规资局系适格的公开义务机关的理由与事实不符，与法律规定相悖。首先，原审查明的事实足以说明，案涉被征收土地属于秀山工业园区启动区项目，而秀山县工业园区范围内的征地、拆迁、安置工作由秀山县工业园区管委会负责组织实施，并负责园区开发建设资金和征地安置资金的筹集，征地拆迁所涉社保资金也由该管委会负责缴纳，其社保资金的付款凭证也保存于该管委会。其次，石敦亮依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款的规定认定秀山县规资局系适格的公开义务机关，但秀山县规资局不是制作、保存石敦亮所申请公开的政府信息的行政机关，也不是制作或者最初获取该政府信息的行政机关。2.石敦亮诉称两份银行进账单的缴费总额2000万元超过了征地总费用，秀山县规资局未举证证明两份缴款凭证包含了渝府地〔2007〕1068号征地批文所涉征地办理社保的付款凭证，认为秀山县规资局向其提供的政府信息不符合申请内容是错误的。首先，在2010年12月以前，秀山县工业园区征地面积1.6平方公里，仅支付给村民的土地补偿费用就高达7000余万元，石敦亮称这2000万元的社保资金超过了征地总费用无事实依据。其次，秀山县工业园区管委会并非是按照征地批文缴纳所涉土地的社保资金，无法单独提供渝府地〔2007〕1068号征地批文所涉征地办理社保的付款凭证。秀山县规资局在原审庭审中已说明，在2010年12月以前，整个工业园区社保缴纳付款凭证只有这2000万元的缴费凭证，没有专门就渝府地〔2007〕1068号征地批文所涉土地的社保资金缴付凭证。3.石敦亮诉称两张银行进账单没有注明缴纳的是社保费用，秀山县社保局出具的证明没有证明效力，社会保险的收款单位是地税部门，其缴费账户与社会保险费的实际账户不符，完全是无理缠诉。首先，秀山县工业园区管委会提供的两张银行进账单虽然没有注明缴纳的是社保资金，但已载明其收款账号为XXX，该账号是秀山县社保局在邮政银行开设的社保专户。对此事实，秀山县社保局已出具证明对其进行了说明。其次，秀山县社保局作为主管社会保险的行政机关，对其收取社保资金开设的专用账户出具证明，不知为何不具有证明效力。再次，如果石敦亮认为社会保险的收款单位是地税部门，那么开具所谓《社会保险专用收款书》的单位应是地税部门，现在地税部门已经与国税合并，石敦亮完全可以要求税务机关向其公开所谓的收款书存根。如果石敦亮诉称的法定账户是“重庆市财政局在各区县(自治县)开设的被征地农转非人员基本养老保险基金征缴分户”，石敦亮应向管理该“分户”的单位申请信息公开。4.石敦亮以原审判决书未援引《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条、第四十条的规定作为原审判决适用法律错误的上诉理由同样不能成立。秀山县规资局既未制作、保存石敦亮申请公开的政府信息，也未从地税部门、财政部门获取石敦亮诉称的政府信息，原审法院无法依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十条的规定，判决秀山县规资局按照其要求的形式提供政府信息。综上所述，石敦亮的上诉请求及诉称的事实和理由均不成立，请求驳回上诉，维持原判。 原审时，秀山县规资局向原审法院提交了如下证据： 证据一：《政府信息公开申请书》。 证据二：《秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局关于石敦亮申请政府信息公开的回复》及《法律文书送达回证》。 证据三：《中国工商银行进账单》1张、《中国农业银行进账单》1张、邮政银行秀山支行代结算账户的说明。 证据四：《统一社会信用代码证书》、《秀山土家族苗族自治县人民政府办公室关于印发秀山土家族苗族自治县工业园区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（秀山府办发〔2010〕68号）。 证据五：秀山县社保局证明一份（原审法院责令秀山县规资局补交的证据）。 经原审质证，石敦亮对秀山县规资局举示的证据质证意见为：证据一，无异议；证据二，真实性无异议，回复的内容不符合法律规定，提供的信息不是石敦亮申请公开的信息；证据三，工商银行、农业银行进账单没有任何内容可以体现缴纳的是社会保险费用，也没有任何证据证明邮政账户是社保账户，社保专户这几个字，认为是人为添加上去的，应当由社会保障部门出具证明，三性均不予认可；证据四，真实性、合法性不持异议，但不具有关联性，达不到秀山县规资局的证明目的；证据五，认可其真实性和关联性，但不认可其合法性和证明目的，理由如下：1.要用当初在银行开户的材料才能够证实其是什么账户，这个证明只相当于一个证人证言，不相信其真实性；2.社会保险的收款是地税局收取，应当由地税局出具账户证明。 原审时，石敦亮向原审法院提交了如下证据： 证据一：《政府信息公开申请书》。 证据二：《秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局关于石敦亮申请政府信息公开的回复》。 经原审质证，秀山县规资局对石敦亮举示的证据质证意见为：对证据一的真实性不持异议，但该证据不能够证明秀山县规资局作出的《回复》应当被依法撤销；对证据二的真实性、合法性不持异议，同样不能够证明该《回复》应当被撤销。 原审法院对经各方当事人举证质证的证据作如下认证：石敦亮举示的证据一和证据二，能够证明石敦亮向秀山县规资局提交了政府信息公开的申请，秀山县规资局针对该申请重新作出了《回复》等基本事实，予以采信。秀山县规资局举示的证据一至证据五，符合行政诉讼证据规则的要求，能够证明秀山县规资局在法院判决生效后60日重新向石敦亮作出了《回复》，亦向石敦亮提供了其要求公开的渝府地〔2007〕1068号征地批文征地办理社保的付款凭证复印件一份，能够证明其行政行为的合法性、合理性，予以采信。 以上罗列的秀山县规资局、石敦亮向原审法院提交的证据，原审法院已随案移送至本院。经审查，原审法院对上述证据评判理由充分，符合证据规则，予以支持。 本院二审查明，2010年4月23日，秀山土家族苗族自治县人民政府办公室印发《秀山土家族苗族自治县工业园区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》，该规定载明设立秀山县工业园区管委会为县政府派出机构，其主要职责包括组织协调园区内的征地、拆迁和安置工作。秀山县规资局于2019年9月6日向石敦亮的代理人邮寄送达《回复》和中国邮政储蓄银行重庆分行秀山县支行代结算户账号复印件1页、《中国工商银行进账单》复印件1页、《中国农业银行进帐单》复印件1页。本院查明的其余事实和原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，秀山县规资局作出的被诉《回复》程序合法，双方不持异议，秀山县规资局作出的被诉《回复》主要包含以下内容：一、告知石敦亮其所申请公开的政府信息不是由秀山县规资局制作和保存，而是由秀山县工业园区管委会制作和保存；二、石敦亮申请公开的政府信息依法可以公开，并将相应政府信息的复印件提供给石敦亮。本案二审争议焦点为：一、秀山县规资局是否系石敦亮所申请公开政府信息的公开义务主体；二、秀山县规资局向石敦亮提供的政府信息是否符合石敦亮申请中所要求的内容。 一、秀山县规资局是否系石敦亮所申请公开政府信息的公开义务主体。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”据此，行政机关负责公开申请人申请的政府信息的前提是该行政机关制作了该政府信息，或者该行政机关从公民、法人和其他组织获取了政府信息，或者该行政机关最初获取了其他行政机关的政府信息。本案中，石敦亮申请秀山县规资局公开的政府信息是渝府地〔2007〕1068号征地批复批准征收石敦亮位于秀山工业园区启动区范围内的土地，由秀山县规资局将渝府地〔2007〕1068号征地批复的土地补偿费80%代为划拨到重庆市秀山县社会保障部门即重庆市秀山县地方税务局办理失地农民的城镇企业职工基本养老保险的付款凭证。虽然根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，秀山县规资局作为土地行政主管部门，负责辖区土地征收的补偿安置工作，但本案石敦亮申请公开的政府信息是否由秀山县规资局制作或保存，还需结合客观事实和相关证据予以认定。从本案的证据及事实看，涉案渝府地〔2007〕1068号征地批复批准征收的土地属于秀山工业园区启动区征地范围；《秀山土家族苗族自治县工业园区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》明确载明：秀山县工业园区管委会作为秀山县政府的派出机构，负责组织协调园区内的征地、拆迁和安置工作；秀山县规资局原审提供的《中国工商银行进账单》《中国农业银行进帐单》、秀山县工业园区管委会的《统一社会信用代码证书》、秀山县社保局出具的《证明》等证据也能够印证秀山县工业园区管委会的职责，并能够证明作为支付社保资金凭证的《中国工商银行进账单》《中国农业银行进帐单》系由秀山县工业园区管委会保存。因此，秀山县规资局在被诉《回复》中告知石敦亮其申请公开的政府信息属于秀山县工业园区管委会制作和保存并无不当。根据上述规定，秀山县工业园区管委会作为秀山县政府的派出机构，由其制作和保存的政府信息，并不应由秀山县规资局负责公开，石敦亮提出秀山县规资局系所涉政府信息的适格公开义务主体的上诉理由不成立。 二、秀山县规资局向石敦亮提供的政府信息是否符合石敦亮申请中所要求的内容。 虽然秀山县规资局不是所涉政府信息的适格公开义务主体，但秀山县规资局经核查后作出被诉《回复》，主动向石敦亮提供了其所申请的政府信息，符合行政法上的便民原则，不违反法律禁止性规定，并不因此必然导致该《回复》违法。 石敦亮对秀山县规资局上述被诉《回复》，提出了该《回复》提供的政府信息不符合其申请中所要求内容的主张。经查，虽然秀山县规资局向石敦亮提供的两份银行进账单并没有明确载明是渝府地〔2007〕1068号征地批复所涉征地项目土地补偿费80%代为划拨到有关部门办理失地农民的城镇企业职工基本养老保险的付款凭证。但上述两份银行进账单有相关银行和秀山县工业园区管委会的印章，载明的收款人账号是XXX。对XXX账户，秀山县规资局提供了秀山县社保局出具的《证明》，证明了该账户为该局开设的缴纳社保资金的专用账户。根据《社会保险费征缴暂行条例》第六条“社会保险费实行三项社会保险费集中、统一征收。社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构（以下简称社会保险经办机构）征收”之规定，秀山县社保局作为社会保险经办机构，有权依法征收社会保险费。秀山县社保局作为社会保险经办机构，其作出的《证明》具有较强的证明力，与上述付款凭证和本案其他证据互相印证，结合日常经验和逻辑法则，能够确信秀山县规资局提供的两份银行进账单就是石敦亮申请公开的政府信息，石敦亮提出秀山县规资局提供的政府信息不符合其申请中所要求的内容的主张无充分证据证明，本院对其该项主张不予支持。 综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。石敦亮的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人石敦亮承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张红梅 审 判 员 蒲开明 审 判 员 黄 瑶 二〇二〇年五月二十五日 法官助理 刘津坤 书 记 员 王丽君