河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀01行终177号 上诉人（原审原告）王小敏，女，1963年8月13日生，汉族，住赞皇县。 被上诉人（原审被告）赞皇县公安局，住所地石家庄市赞皇县槐河东路217号，统一社会信用代码11130129000782882F。 法定代表人王峰，该局局长。 委托代理人李东辉，该局工作人员。 委托代理人张飞宙，该局工作人员。 上诉人王小敏因诉被上诉人赞皇县公安局行政处罚一案，不服河北省井陉县人民法院（2019）冀0121行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，王小敏及案外人候某丽、王某丽、郭某玉均系赞皇县人。王小敏等四人因赞皇县教育局占用四人土地问题于2018年12月14日一同到国家信访局进行信访，后又到中纪委信访接待处进行信访，从中纪委信访后王小敏等四人坐公交车到北海公园，并于当日下午三点多在北海公园被北京市派出所查获、训诫，并出具了训诫书。后北京市公安局西城分局府右街派出所将王小敏等四人送至马家楼接待中心，赞皇县公安局派人将王小敏等四人接回赞皇县。2018年12月15日，赞皇县公安局对该案进行立案审查，并传唤了王小敏，经过调查、询问，向王小敏作出公安行政处罚告知笔录，告知其对告知事项享有陈述和申辩的权利。同日，赞皇县公安局作出赞公（城）行罚决字［2018］0390号行政处罚决定书，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对王小敏行政拘留十日，并于当日将王小敏送至赞皇县拘留所执行行政拘留十日，现已执行完毕。 原审认为，根据《信访条例》第十八条第一款规定，信访人员采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条第（一）项规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的。北京市中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。王小敏到北京中南海周边非上访地区上访的事实，有赞皇县公安局对其询问笔录、信访局工作人员证明、到案经过、北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书等证据予以证实，违反了国务院《信访条例》第十八条、第二十条的有关规定，其行为扰乱了公共场所秩序，属违法行为。 《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。王小敏于2018年12月14日在北京西城区涉嫌扰乱公共场所秩序，因王小敏居住地在赞皇县，赞皇县公安局对本案依法享有管辖权。综上，赞皇县公安局根据相关法律规定对王小敏作出的行政处罚决定，事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。王小敏要求撤销赞皇县公安局作出的赞公（城）行罚决字［2018］0390号行政处罚决定书，理据不足，原审法院遂判决驳回王小敏的诉讼请求。 上诉人王小敏不服原审判决，上诉至本院，请求撤销原审判决，对上诉人申请涉案所有证人全部出庭作证。其主要上诉理由如下：（一）公民的信访权是我国宪法所赋予的。上诉人是被当地政府违法强制抢占土地，滥用职权于2018年5月9日非法动用公安民警70多人，为开发商强行动工，非法拘留上诉人。自事发开始上诉人就开始到各级信访反映，一直无果。上诉人无奈之下，到北京信访反映。上诉人因承包地被侵占及侵权问题找有关部门要求解决，是法律赋予的基本权利，不能认为上诉人来访就是扰乱了正常的工作秩序或者公共秩序。（二）上诉人进京上访的行为严格按照法律规定，到国家信访局、公安部、自然资源部排队登记，登记完就走，上诉人进京上访的行为不违法，没有扰乱任何地方的公共秩序及单位秩序。（三）行政处罚决定书所依据的证据不足，认定事实不清。被上诉人提交的证人证词、报案材料、赞皇县信访局连晓瑜出具的证明、赞皇县公安局郭轼伟、张文江出具的证明说法不一。公安卷内也没有证据证实北海公园是违法地。（四）被上诉人作出行政处罚决定违反了法定程序。被上诉人没有管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定的移送管辖必须是违法行为地公安机关和适宜管辖地公安机关之间的执法移送，不是其他单位和公安机关的移送。被上诉人没有北京公安机关的先行处理，提供不出移交的手续，直接受理本案，程序错误。被上诉人未告知上诉人可以向公安机关提出延缓执行行政拘留的权利，也没有任何调取收集证据材料的手续。被上诉人及政府将上诉人从北京押回来，非法限制人身自由。（五）赞皇县驻京办或者赞皇县公安局驻京办在北京执法、截访是违法的，无权在北京执法。请贵院发出司法建议，处理相关人员。本案中的违法征用耕地行为实属违法，建议贵院发出司法建议，收回该地。综上所述，一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请二审法院支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人赞皇县公安局答辩称：（一）王小敏称接访人员以及在北京工作人员接到的通知不一样，因为接访人及工作人员各自所在的单位不同、工作性质不同，因此接到的通知不是一样的。（二）中央政法委《关于处理上访人员的要求规定》、《中华人民共和国宪法》第四十一条规定的是保护信访人到信访部门合理有序上访的合法权益，并不保护到非上访地区上访人员。王小敏等上访人到中南海周边非访地区上访，违反了《信访条例》第十八条的规定。（三）根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条的规定，该案由答辩人管辖更为适宜。（四）该案系赞皇镇人民政府报案，案卷材料均系答辩人调查取证制作的，并不是赞皇县人民政府移送的案件，答辩人没有违反《公安机关受理行政执法机关移送案件规定》的规定。（五）王小敏称答辩人未告知可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的权利，答辩人已在公安行政处罚告知笔录中告知王小敏是否提出陈述和申辩，王小敏提出有异议，但不说具体对什么有异议，不配合办案人员办案。答辩人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对王小敏行政拘留十日的处罚，事实清楚，证据确实充分，程序合法，内容适当。原审判决正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。 本院二审查明的事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，信访权是宪法和法律赋予公民的基本权利，但信访权应当依法行使，北京市中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。上诉人王小敏于2018年12月14日到北京市中南海周边地区非正常上访，其行为已经构成扰乱公共场所秩序。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定,行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，上诉人王小敏居住地为赞皇县，被上诉人赞皇县公安局对此案有管辖权。被上诉人赞皇县公安局接到报警后，履行了立案、调查和权利义务告知等程序，根据上诉人的询问笔录、证人证言、北京市公安局西城分局训诫书等证据，依法对王小敏作出行政处罚并依法送达。该处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不妥，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王小敏负担。 本判决为终审判决。 审判长  任高彬 审判员  李文华 审判员  徐进富 二〇二〇年五月八日 书记员  李凯琳