安徽省宿州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖13行终96号 上诉人（一审原告）杨明义，男，1951年5月18日出生，汉族，住安徽省宿州市萧县。 委托诉讼代理人王建设，萧县白土镇法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审被告）萧县自然资源和规划局，住所地安徽省宿州市萧县龙城镇淮海路东段，现住所地安徽省宿州市萧县龙城镇瑞祥小区东侧,统一社会信用代码11341322MB1578648F。 法定代表人杜广武，该局局长。 第三人孟书玲，女，1973年4月7日出生，汉族，住安徽省宿州市萧县。 上诉人杨明义因其诉萧县自然资源和规划局不履行法定职责一案，不服安徽省萧县人民法院于2020年1月16日作出的（2019）皖1322行初60号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年4月13日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，2013年6月13日，杨明义向一审法院提起诉讼，要求撤销萧集建（1996）字第828号集体土地建设用地使用权证（以下简称828号土地证），一审法院于2013年8月27日以杨明义未提供充分、有效的证据证明孟书玲申请登记的土地占用了其1982年在黄青路沟西所分的土地为由，作出（2013）萧行初字第00024号行政判决书，判决驳回杨明义的诉讼请求。杨明义不服提起上诉，宿州市中级人民法院经审理认为原审法院未能查明本案争议的土地是否由农村集体经济组织分配给杨明义使用，未能查明杨明义是否与本案具体行政行为有法律上的利害关系、是否具有原告的诉讼主体资格，判决驳回杨明义的诉讼请求，属认定事实不清、证据不足，作出（2013）宿中行终字第00088号行政裁定书，裁定撤销上述判决，发回重审。一审法院重审认为，杨明义提供的证据不能证明其对争议的部分土地享有合法土地使用权，故其与被诉土地登记行政无利害关系，无原告诉讼主体资格，作出（2013）萧行初字第00024-1号行政裁定书，裁定驳回杨明义的起诉。杨明义不服，再次提起上诉。二审审理期间，杨明义申请撤回上诉。2014年8月13日，本院依据杨明义的申请，作出（2014）宿中行终字第00050号行政裁定书，准许杨明义撤回上诉，并同时向萧县人民政府提出（2014）宿中行终字第00050号司法建议函。2014年12月28日，杨明义再次向宿州市中级人民法院起诉要求撤销萧县人民政府为孟书玲颁发828号土地证，宿州市中级人民法院作出（2015）宿中行初字第00001号行政裁定书，移送砀山县人民法院审理，砀山县人民法院以同一事由再次起诉，属重复起诉，作出（2015）砀行初字第00008号行政裁定书，驳回杨明义的起诉。杨明义不服，提起上诉，一审法院认为杨明义撤回上诉后，提供新的证据，不属于重复起诉，但认为其提供的证据不能证明828号土地证中包含杨明义享有使用权的地，不能证明其与萧县人民政府作出的被诉土地登记行为存在利害关系，不符合行政诉讼法第四十九条规定，作出（2015）宿中行终字第00100号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。2016年10月19日，杨明义向安徽省高级人民法院申请再审，安徽省高级人民法院以杨明义不能证明其与828号土地证存在利害关系，不符合法定起诉条件，作出（2016）皖行申196号行政裁定书，驳回杨明义的再审申请。杨明义于2019年5月10日向萧县自然资源和规划局提出《申请撤销828号土地证及土地登记证》。2019年6月4日，萧县自然资源和规划局作出不予受理通知书，并于2019年6月5日向杨明义送达。杨明义于2019年6月10日提起行政诉讼要求判令萧县自然资源和规划局撤销828号土地证，后于2019年6月25日申请撤回起诉，经一审法院审查、释明后作出（2019）皖1322行初42号行政裁定书准许杨明义撤回起诉。2019年7月2日，杨明义以同一事实理由提起本案诉讼。以上事实有（2013）萧行初字第00024号行政判决书、（2013）宿中行终字第00088号、（2013）萧行初字第00024-1号、（2014）宿中行终字第00050号、（2015）宿中行初字第00001号、（2015）砀行初字第00008号、（2015）宿中行终字第00100号、（2016）皖行申196号和（2019）皖1322行初42号行政裁定书、司法建议函及当事人在庭审中的陈述等证据证实。 一审法院认为，萧县自然资源和规划局不予受理杨明义提出的撤销828号土地证及其土地登记的申请后，杨明义提起本案诉讼，提出两项诉求：1.撤销萧县自然资源和规划局2019年6月14日作出的《不予受理通知书》；2.判令萧县自然资源和规划局撤销828号土地证，该两项诉求的实质为要求萧县自然资源和规划局依据其申请撤销828号土地证。本院向杨明义释明后，杨明义明确诉讼请求为判令萧县自然资源和规划局撤销828号证。因此，其所提起诉讼的类型应属于履行职责之诉。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉，其须对所申请事项具有实体法的请求权基础，即要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。本案中，杨明义与被诉828号土地登记行为无利害关系，已经生效的行政裁定书确认，且安徽省高级人民法院对杨明义的再审申请亦裁定驳回。现杨明义提供萧县大屯镇人民政府2019年4月18日的答复意见主张萧县自然资源和规划局履行法定职责，撤销828号土地证，但该答复意见记载：“杨明义与孟书玲两家确实存在‘曾经用过地’、‘借用’、‘侵占’等矛盾纠纷”，并未证明杨明义享有案涉争议地的合法使用权，故杨明义以此答复意见起诉亦不能证明其与案涉被诉土地登记行为有利害关系，其要求萧县自然资源和规划局撤销828号土地登记行为缺少请求权基础，萧县自然资源和规划局对其申请不予受理，并不影响其合法权益，其提起本案诉讼不符合行政诉讼法第四十九条规定的法定起诉条件。 另，本案杨明义针对被诉土地登记行为先后提起四次行政诉讼，前两次的诉讼请求是要求法院判决撤销828号土地证，生效的（2015）宿中终字00100号行政裁定书，已认定杨明义第二次诉讼不构成重复起诉；第三次、第四次诉讼提出的诉讼请求是要求法院判决萧县自然资源和规划局撤销828号土地证，与前两次诉讼请求不同，被告诉讼主体不同，第三次诉讼亦不构成重复起诉；杨明义在本次（第四次）行政诉讼中提起诉讼的事项不在其他正在进行的诉讼过程中，也未经裁判生效，不符合重复起诉的要件，故本次诉讼不构成重复起诉。萧县自然资源和规划局抗辩杨明义重复起诉的理由不成立，不予采信。但本次诉讼是人民法院裁定准许杨明义撤回第三次诉讼后，杨明义无正当理由以同一事实和理由重新起诉的，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十一条第一款的规定应不予立案。现因已经立案，应当裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）（七）项规定，裁定驳回杨明义的起诉。杨明义不服，提起上诉。 杨明义上诉称，1996年2月1日，孟书玲通过关系，申请领取828号土地证，该证确权的部分土地是孟书玲借用杨明义的，孟书玲借地办证侵占了高西庄村民组土地所有权和杨明义土地使用权；萧县大屯镇人民政府《关于杨明义与孟书玲之间土地争议的答复意见》（以下简称答复意见）明确杨明义与孟书玲之间土地争议问题的事实成立，明确了撤销案涉土地证是萧县自然资源和规划局的职权，杨明义自收到答复意见后，申请萧县自然资源和规划局在一定期限内撤销828号土地证，萧县自然资源和规划局应按照《安徽省土地权属争议处理条例》的规定作出处理，萧县自然资源和规划局把杨明义的申请当作信访事项处理作出不予受理通知书违反了《安徽省土地权属争议处理条例》第33条规定；杨明义在一审时提出两项诉求，一是请求撤销案涉不予受理通知书，二是请求萧县自然资源和规划局履行撤销828号土地证的职责。不予受理通知书是萧县自然资源和规划局行政不作为的依据，一审法院要求杨明义放弃第一项诉求是错误的，一审法院以撤销828号土地证作为杨明义诉讼请求进行审理，认定本案无正当理由以同一事实和理由重新起诉，混淆了案件性质，适用法律错误。综上，请求撤销一审裁定，撤销案涉不予受理通知书，判令萧县自然资源和规划局限期履行撤销828号土地证的职责。 萧县自然资源和规划局未提供书面答辩意见。 杨明义向一审法院提交以下证据：1.杨明义身份证复印件；2.《不予受理告知书》；3.宿州市中级人民法院（2014）宿中行终字第00050号庭审笔录；4.萧具大屯镇人民政府2019年4月18日《关于杨明义与孟书玲之间土地争议的答复意见》；5.828号土地证登记档案材料一组，包含土地登记申请书、安徽省农村居民宅基地申报表、村民组意见、申报表村委会意见、宅基地申请表、宗地使用权属调查表登记等；6.(2007)萧行初字第16-1号行政判决书。 萧县自然资源和规划局向一审法院提交以下证据：1.（2013）萧行初字第00024号行政判决书及（2013）宿中行终字第00088号、（2013）萧行初字第00024-1号、（2014）宿中行终字第00050号、（2015）砀行初字第00008号、（2015）宿中行终字第00100号和（2016）皖行申196号、（2019）皖1322行初42号行政裁定书、（2014）宿中行终字第00050号《司法建议函》、2019年6月10日行政起诉状一组；2.《申请撤销828号土地证及其土地登记》等杨明义提交的申请材料一组；3.《不予受理告知书》、《送达回执》一组；4.828号土地登记的《土地登记申请书》、《安徽省农村居民宅基地申报表》、《萧县宗地使用权权属调查表》、《土地登记审批表》一组。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十条第一款之规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。本案中，杨明义提出两项诉讼请求，一是撤销萧县自然资源和规划局作出的不予受理告知书，二是判令萧县自然资源和规划局撤销828号土地证。从实质上看，前一诉请仅是后一诉请的前置性程序，其根本的诉讼请求还是要求撤销案涉土地证，且经一审法院向杨明义释明，杨明义亦对其要求萧县自然资源和规划局撤销案涉土地证这一诉讼请求作了进一步明确。但在本次诉讼之前，杨明义已于2019年6月10日提起过行政诉讼，要求判令萧县自然资源和规划局撤销828号土地证，后于2019年6月25日申请撤回起诉，经一审法院审查、释明后作出（2019）皖1322行初42号行政裁定书准许杨明义撤回起诉。现杨明义无正当理由再次以同一事实和理由重新起诉本次诉讼，其起诉不符合起诉条件。杨明义认为其不属于以同一事实和理由重新起诉的上诉理由，本院不予支持。另，本院（2015）宿中行终字第00100号及安徽省高级人民法院（2016）皖行申196号行政裁定，已认定杨明义与案涉登记行为无利害关系，杨明义亦未提供能够证明其与案涉登记行为具有利害关系的证据，杨明义不具备提起本案诉讼的原告主体资格，杨明义认为案涉土地登记行为侵害其合法权益的上诉理由亦不能成立，本院不予支持。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回杨明义的起诉并无不当，杨明义的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  杨开琴 审判员  程 旭 审判员  郝菊香 二〇二〇年五月二十八日 法官助理吴鹤 书记员魏丽娜 附法律条文： 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十条人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。 准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。