浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终1853号 上诉人（原审原告）项某，女，1990年3月4日出生，汉族，住仙居县。 上诉人（原审原告）朱某1，男，2010年3月3日出生，汉族，住仙居县。 上诉人（原审原告）朱某2，男，2016年4月12日出生，汉族，住仙居县。 朱某1、朱某2的法定代理人项某，女，1990年3月4日出生，汉族，住仙居县。系上诉人朱某1、朱某2之母。 朱某1、朱某2的法定代理人朱某3，男，1989年12月7日出生，汉族，住仙居县。系上诉人朱某1、朱某2之父。 朱某1、朱某2的委托代理人项良雨，男，1965年7月25日出生，汉族，住仙居县。系上诉人朱某1、朱某2之外祖父。 被上诉人（原审被告）仙居县人民政府，住所地仙居县环城西路50号供电大楼。 法定代表人颜海荣，县长。 应诉负责人梅安虎，副县长。 委托代理人陈荣来，仙居县朱溪水库工程建设指挥部常务副总指挥。 委托代理人周成海，浙江安州律师事务所律师。 项某、朱某1、朱某2诉仙居县人民政府不履行水库移民安置补偿职责一案，台州市中级人民法院于2019年10月24日作出（2019）浙10行初202号行政裁定。项某、朱某1、朱某2不服，向本院提出上诉。本院于2019年11月20日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。合议庭经阅卷，调查和询问当事人，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。本案报最高人民法院批准延长了审限。现已审理终结。 原告项某、朱某1、朱某2诉称：一、原告项某自1990年出生落户并生活在××村，属于该村集体经济组织成员，在该村享有选举、土地承包经营、收益分配等村民权利，应享受其他村民同等的补偿安置待遇。另，浙江省人民政府作出的迁入人口限制通告确定的截止时间是2011年6月14日，当时项某尚未结婚，属于大龄青年，应享受其他大龄青年多分配半间宅基地的安置待遇。项某虽于2015年12月登记结婚，但其在库区有房产，不应作人户一致安置。二、原告朱某1于2013年出生，已经缴纳了社会抚养费；原告朱某2于2016年出生，两人随母亲项某落户在溪上村，户口未曾变动过。按照朱溪水库安置政策，新生儿允许迁入库区，应享受宅基地安置补偿，不应作人户一致安置。现被告剥夺三原告自由选择安置的权利，按人户一致安置，违反了我国宪法、妇女儿童权益保护法、物权法、土地管理法等法律规定。故请求判令被告依法履行对原告项某、朱某1、朱某2定点有土安置以及与其他移民同等的每人半间宅基地及安置补偿费等安置待遇的法定职责；同时请求一并审查《台州市朱溪水库工程移民安置办法》第十一条中关于人户一致安置方式的合法性。本案诉讼费由被告承担。 被告仙居县人民政府辩称：一、被告为公共利益实施移民安置。台州市朱溪水库工程是《灵江领域综合规划》和《浙江省水资源保护和开发利用总体规划》推荐的首期开发项目之一，是经国家发改委批准建设的全国172项节水、供水重大水利工程和浙江省“五水共治”十大保供水项目之一。政府相关部门为推进该工程建设，促进库区移民安置有序进行，相继颁布《台州市朱溪水库工程移民安置办法》、《台州市朱溪水库工程移民房屋提前腾空安置方案》，对于移民人口认定、统计，进行实物调查，建筑物和附着物评估，安置点规划和实施，以及移民安置方面协调等事宜做了大量细致的工作，包括原告项某户在内的2078户都已经签订了移民补偿安置协议，签约率达99%多。二、《台州市朱溪水库工程移民安置办法》合法有效。《台州市朱溪水库工程移民安置办法》是被告根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、浙政函［2015］113号《浙江省人民政府关于台州市朱溪水库工程建设征地移民安置规划大纲的批复》、浙移安［2015］51号《浙江省移民办关于台州市朱溪水库工程建设征地移民安置规划报告的审核意见》等法律、文件精神，在充分听取库区移民意见的基础上，结合仙居实际及公序良俗制定的。三、原告的诉讼请求不能成立。原告户于2017年10月15日与仙居县朱溪镇人民政府签订了台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议，不存在被告再作出补偿安置决定。移民人口以户为单位进行安置，原告户共6个移民人口，户主为项良雨，户内成员为朱爱喜、项杨华、项某、朱某1、朱某2。根据《台州市朱溪水库工程移民安置办法》第十一条规定，原告项某已出嫁到朱溪镇朱溪村，朱某1、朱某2系子女，属于移民人口，已作移民安置，但因其属应迁未迁的农村居民，只能按照人户一致方式安置，不能按照定点有土方式安置。综上，请求驳回原告项某、朱某1、朱某2的起诉。 原审法院认为：本案系履行法定职责案件。首先，被告仙居县人民政府已经提供了仙居县朱溪镇人民政府与原告项某、朱某1、朱某2所在户户主项良雨签订的台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议，该移民安置补偿协议包含了三原告的移民安置内容。三原告如对该移民安置补偿协议不服，应针对该移民安置补偿协议提起诉讼，而不应提起履行法定职责之诉。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定，原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。本案中，三原告虽提供了落款时间为2019年7月15日的申请书一份，但未提供相关送达证据材料，现被告否认其收到该份申请书。因此，三原告提供的证据尚不足以证明其向被告提出过履行法定职责申请的事实，其起诉不符合法定条件。况且，三原告提起诉讼的时间为2019年8月22日，相距申请书落款时间不到两个月，也不符合法定起诉条件。综上，原告项某、朱某1、朱某2的起诉不符合法定条件，依法应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告项某、朱某1、朱某2的起诉。 上诉人项某、朱某1、朱某2上诉称：一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的由被告承担举证责任。被上诉人制定的水库移民安置方式中有明确注明是以户为单位的，但是在实际操作时又做出自相矛盾的事，上诉人所在户实际人口有6个，却硬要将同为一户的上诉人及其两孩子以不同的方式进行安置，严重侵害了上诉人的合法权益，将原本属于上诉人的安置宅基地分配给了其他不是村集体经济成员的人，不合法也不合理，是典型的权大于法的表现。二、原审裁定书依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定认为上诉人提交的有土安置“申请书”在行政机关接到申请之日起未满两个月，且被上诉人否认受理，故不符合起诉条件驳回上诉人的诉讼请求，但是在上诉人去被上诉人所在的单位提交有土安置的“申请书”时，被上诉人所在单位的工作人员当场拒绝了上诉人的申请，并有录音为证。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。根据此条款规定，上诉人提起的诉讼因为被上诉人当场积极的、明示的、拒绝性应答不履行的情况，上诉人可直接提起诉讼，不受规定期限的限制，符合诉讼条件。三、被上诉人在一审中提供了伪造的虚假安置协议书为证据，但是在一审庭审现场，上诉人所在户的户主项良雨明确其系伪造的无效协议，并确认没有见过、签过任何安置协议，系被上诉人为了达到影响法院公正判决而伪造的证据，而根据《行政诉讼法》第四十三条规定，证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。但是原审裁定书中依旧采纳了被上诉人造假的无效协议，此造假的无效协议严重影响了一审判决的公正性，误导一审法院在“裁定书”中做出的裁判。被上诉人虚构事实，以本不存在、但貌似真实的证据为依据，欺骗人民法院这一行政纠纷的裁判者，使人民法院对其提供的证据和事实信以为真并赖以做出违背事实真相的裁判。如果此判决成立，被上诉人将会严重的侵害上诉人的合法权益，并且这种合法权益的侵害是以国家强制力为保障的，会迫使上诉人不得不做出违背自身意愿的决定，同时也是违法目的的满足，被上诉人的行为已构成诈骗罪。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条中对伪造证据也有明确的规定。请求：撤销台州市中级人民法院（2019）浙10行初202号行政裁定书，支持上诉人一审的诉讼请求。 被上诉人仙居县政府答辩称：一、答辩人仙居县人民政府依法组织移民安置改善民生。1.台州市朱溪水库工程是《灵江流域综合规划》和《浙江省水资保护和开发利用总体规划》推荐的首期开发项目之一，是经国家发改委批准建设的全国172项节水、供水重大水利工程和浙江省“五水共治”十大保供项目之一。为推进台州市朱溪水库工程建设，促进库区移民安置有序进行，于2017年6月30日、9月13日相继颁布了《台州市朱溪水库工程移民安置办法》（以下简称《安置办法》）《台州市朱溪水库工程移民房屋提前腾空安置方案》（以下简称《安置方案》）。2.答辩人为台州市朱溪水库移民安置做了大量工作，并投入了巨额人力、物力。为了早日建成台州市朱溪水库，答辩人将台州市朱溪水库移民安置工作作为其工作的重中之重，并抽调各部门、乡镇（街道）工作人员积极开展工作。对于移民人口认定、统计，进行实物调查，建筑物和附着物评估，安置点规划和实施，以及移民安置方方面面协调等事宜做了大量细致工作。2017年7月至10月对该项工作又展开了百日攻坚行为。为依法和谐安置移民，包括原告项某户在内的20789户都已经签订了移民补偿安置协议，签约率达99%以上。二、上诉人认为一审裁定认定事实错误，答辩人认为原审裁定认定事实是正确的。上诉人当庭陈述于2019年7月15日向答辩人提交了要求履行法定职责的《申请书》，但没有举证证明，答辩人实际上也没有收到上诉人的要求履行职责《申请书》。上诉人陈述《申请书》提交答辩人工作人员应志斌，但审判人员同应志斌核实，应志斌没有收到上诉人的《申请书》。三、上诉人认为一审法院裁定适用法律错误，答辩人认为一审裁定适用法律正确。一审裁定书依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定：“原告请求被告履行法定职责或依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉”。一审裁定依据上述规定驳回原告的起诉是完全正确的。上诉人认为应当适用《行政诉讼法》第四十七条第二款，答辩人认为上诉人不存在《行政诉讼法》第四十七第二款出现紧急情况的事实，本案应当适用《行政诉讼法》第四十七条第一款。当庭查明上诉人提交《申请书》时间为2019年7月15日，向台州市人民法院起诉时间为2019年8月22日，根据《行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院起诉。退一步说，即使上诉人提交过申请书，也不符合上述法定起诉条件。四、上诉人对编号为Ａ03223《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》的法律效力问题提出异议。答辩人认为，《移民安置补偿协议》是合法、有效的。项良雨户一共6个移民人口。2017年10月15日，项良雨作为户主在《安置补偿协议》上签字盖指印，甲方仙居朱溪镇人民政府盖章及印鉴，有鉴证方仙居县朱溪水库工程建设指挥部盖章。上诉人对《安置补偿协议》真实性有异议，也只能是针对《安置补偿协议》提起诉讼，而不是提起履行法定职责之诉。综上，上诉人上诉理由不能成立，一审裁定认定事实正确，适用法律得当。请二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，上诉人向本院提交的三份证据材料。第一份是手机录音及文字说明，该录音已经在一审庭审时质证过，不属于新证据。第二份系溪上村出具的通知书，内容是溪上村于2019年11月1日通知项良雨户于2019年11月8日去选择安置的宅基地。第三份是溪上村的宅基地分配公告（4号），内容为分配对象、选择范围和分配办法。该二份证据仅能证明上诉人所在的溪上村通知上诉人所在户的项良雨选择宅基地，不足以否认项良雨与仙居县朱溪镇人民政府签订过案涉水库移民安置补偿协议的事实。 本院认为：被上诉人仙居县人民政府已经提供了仙居县朱溪镇人民政府与上诉人所在的项良雨户签订的台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议，该移民安置补偿协议包含了三上诉人的水库移民安置内容。上诉人再申请被上诉人履行水库移民安置补偿法定职责，缺乏法律依据。上诉人如对该移民安置补偿协议不服，应针对该移民安置补偿协议提起诉讼，而不应提起履行法定职责之诉。案涉的安置补偿协议由仙居县朱溪镇人民政府和项良雨户签订，项良雨作为户主签名，项良雨户籍所在的仙居县朱溪镇溪上村盖章确认，鉴证方仙居县朱溪水库工程建设指挥部盖章签名确认。上诉人在二审期间向本院提供朱溪镇溪上村选择宅基地的通知书和公告等证据，不足以证明项良雨户未与仙居县朱溪镇人民政府签订水库移民安置补偿协议的事实。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。……”水库移民补偿安置系仙居县人民政府依职权应主动履行的法定职责，不需要上诉人向行政机关申请履行职责为前置条件。原审法院以上诉人未向行政机关申请履职及申请履职时间未满两个月不符合起诉条件为由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定裁定驳回上诉人的起诉，适用法律错误，本院依法予以指正。 上诉人认为，根据仙居县人民政府发布的仙政办发（2017）77号规定，其应当按“定点有土”方式安置，不应按“人户一致”方式安置等，据此对项良雨户和仙居县朱溪镇人民政府签订的水库移民安置补偿协议合法性提出异议，不属于本案审查范围。 综上，原审裁定的结论并不影响上诉人的实体权益，且审判程序合法，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  王玉岳 审判员  唐维琳 审判员  楼缙东 二〇二〇年五月十八日 书记员  张 莹