陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终406号 上诉人（原审原告）：赵鹏，男，1984年10月9日出生，汉族，住陕西省西安市鄠邑区。上诉人（原审原告）：赵稳定，男，1956年10月11日出生，汉族，住陕西省西安市鄠邑区。共同委托代理人：金磊，北京圣运（天津）律师事务所律师。    被上诉人（原审被告）：西安市鄠邑区人民政府。住所地：陕西省西安市鄠邑区。法定代表人：裴靖瑜，该区区长。委托代理人：曹文雁，西安市鄠邑区司法局法制科工作人员。委托代理人：杨东峰，陕西迎旭律师事务所律师。    被上诉人（原审被告）：西安市鄠邑区玉蝉街道办事处。住所地：陕西省西安市鄠邑区。负责人：吴科峰，该街办主任。委托代理人：刘园园，该街办工作人员。委托代理人：何靓，陕西格润律师事务所律师。    上诉人赵鹏、赵稳定因诉被上诉人西安市鄠邑区人民政府（以下简称鄠邑区政府）、西安市鄠邑区玉蝉街道办事处（以下简称玉蝉街办）行政强制一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初658号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。    原审法院查明：赵稳定、赵鹏系西安市鄠邑区XX镇XX村XX组村民。2018年11月10日，西安市鄠邑区玉蝉镇人民政府发布《公告》，XX镇XX村开展房屋搬迁补偿安置工作相关房屋补偿安置原则、房屋补偿、安置方式、安置位置及标准、搬迁过渡期限、费用、奖励等事宜作出安排。另查，2018年1月3日，陕西青龙建设有限公司通过招标与西安市鄠邑区玉蝉镇人民政府成交西安市鄠邑区XX村房屋搬迁工程，陕西青龙建设有限公司于2018年1月12日与西安市鄠邑区玉蝉镇人民政府签订西安市鄠邑区XX村房屋搬迁拆除及垃圾清运项目合同。2018年12月25日上午，陕西青龙建设有限公司雇员刘某某指挥相关工作人员将赵稳定、赵鹏等几户房屋强制拆除。再查，2019年1月9日，鄠邑区政府鄠政发（2019）4号《关于撤销鄠邑区余下等7个镇建制设立相应街道的批复》文件，撤销玉蝉镇人民政府，设立西安市鄠邑区玉蝉街道办事处。原审法院认为：本案的争议焦点是确定本案适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。根据本案查明事实，西安市鄠邑区玉蝉镇人民政府发布《公告》，及与陕西青龙建设有限公司签订有陂头村房屋搬迁拆除及垃圾清运项目合同，赵稳定、赵鹏房屋被陕西青龙建设有限公司工作人员拆除。西安市鄠邑区XX镇XX组XX村房屋安置补偿工作，其通过合同将陂头村拟征收安置补偿房屋中的搬迁拆除工作约定由第三方公司负责完成，依法应确认为委托行为。第三方公司在完成合同委托的房屋搬迁拆除工作中，对尚未签订安置补偿协议、领取房屋安置补偿款的赵稳定、赵鹏房屋实施强制拆除，对其财产造成侵害，法律责任应由西安市鄠邑区玉蝉镇人民政府承担。农村集体土地征收、宅基地上房屋安置补偿系系列行政行为，在已有文件明确涉案地块上房屋征收安置补偿实施主体为西安市鄠邑区玉蝉镇人民政府的情况下，鄠邑区政府不承担对赵鹏、赵稳定房屋强制拆除的法律责任，鄠邑区政府非本案适格被告。经法院释明，赵稳定、赵鹏拒不变更被告，遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项规定，裁定：驳回原告赵稳定、赵鹏对被告西安市鄠邑区人民政府的起诉。案件受理费50元，退还赵稳定、赵鹏。同时作出（2019）陕71行初658号行政裁定：本案由西安铁路运输法院管辖。上诉人赵鹏、赵稳定上诉称：一审裁定认定事实不清、适用法律错误。其在一审提交的证据4、5、6、8、9及通话录音均能充分证明鄠邑区政府确实组织领导参与了此次拆迁工作。证据9陂头村搬迁部局包抓分配方案中包含鄠邑区城管局、教育局、经贸局、人社局、建设局等十三个包抓单位，在相关的复议和诉讼程序中，十三个包抓单位统一辩称没有实际参与拆迁工作，而是在落实政府行政征收的内部工作安排。一审认定玉蝉街办为涉案房屋征收安置补偿实施主体，但很难想象镇政府可以发动鄠邑区政府十三个政府部门为其承担包抓任务。根据土地管理法第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告和组织实施征收工作。由此可见，只有区县级人民政府有资格予以公告和组织实施征收工作，玉蝉街办没有权利擅自发布公告组织征收。2019年11月19日鄠邑区XX房XX号《关于玉蝉街道陂头村房屋征收的决定》，2019年11月21日作出鄠邑房征告字〔2019〕1号《通告》，鄠邑区政府发布政府的房屋征收决定和通告更充分证明该涉案地块和房屋的拆迁工作是由鄠邑区政府组织实施。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定，农村集体土地上的房屋征收、强制搬迁等均为政府及其职能部门的法定职权，因此对村民合法使用的房屋进行强制拆除首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。赵稳定、赵鹏提交的证据可以明确证明鄠邑区政府组织实施强制拆除了其房屋的行政行为，即使鄠邑区政府否认，法院也应当在实体审理程序中查明。一审法院在认定事实不清、证据不足的情况下裁定驳回赵稳定、赵鹏对鄠邑区政府的起诉，并裁定赵稳定、赵鹏对玉蝉街办的起诉由西安铁路运输法院管辖，其一审裁定必然适用法律错误。请求：1、撤销西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初658号行政裁定，并指令一审法院继续审理此案。2、判令被上诉人承担本案的所有诉讼费用。    鄠邑区政府答辩称：2018年11月10日，原玉蝉镇政府在陂头村发布通告，采取自愿搬迁的原则，实施协议搬迁。陂头村签订搬迁XX户XX村XX村的98.95%，交出的房屋已被拆除。2019年1月22日，陕西省XX村集体建设用地（陕政土批〔2019〕75号），2019年2月2日西安市政府发布〔2019〕第20-1号征收土地方案公告，2019年2月2日西安市国土资源局发布〔2019〕第20-1号征地补偿安置方案公告。村委会或村民小组没有提出不同意见。玉蝉街办上报补偿安置方案，经区XX中心审查，区政府讨论，认为补偿方案不低于2018年11月自愿搬迁的标准，已经取得98.95%村民的认可，补偿安置资金足额到位，经过落实预防化解措施后，社会稳定风险评估结论为低风险，是可行的、合法的，遂作出房屋征收决定并予以公告，发布了补偿方案，房屋征收由玉蝉街办实施。综上，2018年11月的房屋搬迁是玉蝉街办组织的，村民自愿签订协议搬迁，房屋拆除是玉蝉街办委托陕西青龙建设有限公司进行的，并非鄠邑区政府行为。赵稳定、赵鹏起诉鄠邑区政府错误，一审裁定驳回其起诉，事实清楚、适用法律正确。另外，陕西青龙建设有限公司工作人员对赵稳定、赵鹏房屋的拆除行为，已被法院生效判决认定为犯罪行为，其侵权责任应当依法由陕西青龙建设有限公司、玉蝉街办承担，但拆除行为被判犯罪，其行为当然也是行政违法，本案诉讼标的受刑事判决的羁束，赵稳定、赵鹏的起诉应被驳回，请求驳回上诉，维持原裁定。玉蝉街办答辩称：本案中的拆除行为属于事实行为，应当由作出该拆除事实行为的主体承担相应的责任。该事实行为并不属于行政行为，而属于第三人侵权行为。玉蝉街办与案外人青龙公司签订了《陂头村房屋搬迁拆除及垃圾清运项目合同》，根据该合同，玉蝉街办委托青龙公司具体实施拆除行为为单项委托，而非概括委托。本案中，青龙公司在未得到具体安排的情况下，擅自雇佣已被生效判决确认违法犯罪的个人拆除本案赵稳定、赵鹏的房屋，已经背离了土地征收行政行为主体的意志，不具有行政法律效果，而属于第三人侵权行为，行政机关不承担相应责任。涉案拆除行为已经被生效刑事判决确认为犯罪行为，就同一拆除事实不能进行两次法律评价，本案审理应以刑事案件查明的事实为依据，遵守“行为和责任同一性”原则，由非行政主体担责，因此本案不属于行政诉讼受案范围。涉案拆除行为，具体实施拆除行为的青龙公司最为了解，青龙公司应当作为必须参加的第三人。赵稳定、赵鹏起诉也超过了六个月的起诉期限。综上，一审裁定驳回对鄠邑区政府的起诉正确，但应一并驳回对玉蝉街办的起诉。经审理查明，2019年12月25日，西安市鄠邑区人民法院作出（2019）陕0118刑初259号刑事判决，判决被告人刘某某犯故意毁坏财物罪，判处有期徒刑三年（刑期从判决执行之日起计算，判决执行前先行羁押的，羁押一日折抵刑期一日，即自2018年12月25日其至2021年12月24止）。该判决已经发生法律效力。该刑事判决查明事实是:“2018年11月，被告人刘某某接受陕西青龙建设有限公司户县分公司**雇佣，XX街道XX村未签订拆迁安置赔偿协议的村民谈判，根据安排负责对陂头村村民房屋进行拆除时的现场机械协调和安保安排等工作，… 2018年12月25日9时许，刘某某在明知村民赵稳定、徐某某、马伟焘、马定瑞、杨梅尚未与政府部门签订拆迁安置赔偿协议的情况下，仍组织安排人力强制拆除五户村民房屋，造成房屋及屋内财物毁损。…案发后，马伟焘、马定瑞、杨梅三人已与玉蝉街道办签订了土地征收拆迁安置协议，领取了安置赔偿款。2019年6月6日，刘某某（王卫星代）与徐某某达成赔偿协议，赔偿赵徐某某房屋、屋内物品及精神损失费共计950000元，已支付徐某某450000元。”一审查明其余事实属实，本院予以确认。本院认为，本案拆除行为涉及刑事犯罪行为所为，已有生效的刑事判决予以确认，即刑事案件被告人刘某某在明知上诉人赵鹏、赵稳定未与政府征收部门签订拆迁安置补偿协议的情况下，组织安排人力，强行拆除赵鹏、赵稳定房屋，造成房屋及屋内财物毁损，被告人刘某某故意损坏他人财物，构成故意损坏财物罪，并判决刘某某犯故意损坏财物罪，判处有期徒刑三年。是刘某某犯罪行为毁损赵鹏、赵稳定的房屋，不具有行政法律效果，本案不属于行政法律关系。故赵鹏、赵稳定再行起诉鄠邑区政府、玉蝉街办拆除行为违法，已无事实和法律依据，不属于人民法院行政受案范围，依法应予驳回。综上，上诉人赵鹏、赵稳定诉讼理由不能成立，依法应驳回起诉。一审（2019）陕71行初658号驳回赵鹏、赵稳定对鄠邑区政府的起诉的裁定，以及本案由西安铁路运输法院管辖的裁定，均应依法撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初658号行政裁定；二、驳回赵鹏、赵稳定的起诉。本裁定为终审裁定。                            审  判  长    王  勇审  判  员    张慧颖审  判  员    张安品   二〇二〇年五月十八日                                 书  记  员    贺  鑫