河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终305号上诉人暨诉讼代表人（一审原告）郭幸福，男，1953年3月7日出生，汉族，住河南省新乡市红旗区马小营村南街9号。上诉人暨诉讼代表人（一审原告）陈东梅，女，1955年1月23日出生，汉族，住河南省新乡市红旗区平原乡马小营村101号。上诉人（一审原告）姜胜有，男，1967年6展7日出生,汉族,住河南省。上诉人（一审原告）肖保林，男，1954年7月15日出生，汉族，住河南省。上诉人（一审原告）魏荣青，女，1965年4月19日出生，汉族，住河南省。上诉人（一审原告）娄本海，男，1966年5月18日出生，汉族，住河南省。上诉人（一审原告）张继波，男，1978年11月8日出生，汉族，住河南省。上诉人（一审原告）姜盛文，男，1966年2月3日出生，汉族，住河南省。上诉人（一审原告）刘先亮，男，1964年8月14日出生，汉族，住河南省。上诉人（一审原告）陈素岷，女，1971年11月30日出生，汉族，住河南省。上诉人（一审原告）马文秀，女，1954年12月14日出生，汉族，住河南省。上诉人（一审原告）魏教贵，男，1942年2月20日出生，汉族，住河南省。上诉人（一审原告）王云霞，女，1955年3月21日出生，汉族，住河南省。上诉人（一审原告）魏继兰，女，1959年11月5日出生，汉族，住河南省。上诉人（一审原告）杜甫荣，女，1950年3月3日出生，汉族，住河南省。上诉人（一审原告）袁永秀，女，1940年3月3日出生，汉族，住河南省。上诉人（一审原告）刘奎海，男，1940年9月30日出生，汉族，住河南省。上诉人（一审原告）程爱英，女，1939年1月25日出生，汉族，住河南省。上诉人（一审原告）李敏，女，1982年1月26日出生，汉族，住河南省新乡市红旗区马小营新村3排3号。十九位上诉人以下简称郭幸福等十九人。一审原告周梅青，女，1959年7月6日出生，汉族，住河南省。一审原告高新建，男，1960年2月7日出生，汉族，住河南省。一审原告李文荣，女，1932年4月11日出生，汉族，住河南省。一审原告尚占文，男，1954年10月29日出生，汉族，住河南省。一审原告李文成，男，1946年12月18日出生，汉族，住河南省。一审原告黄德芹，女，1940年1月6日出生，汉族，住河南省。一审原告赵中英，女，1945年8月9日出生，汉族，住河南省。一审原告马玉喜，男，1952年10月8日出生，汉族，住河南省。被上诉人（一审被告）新乡市红旗区人民政府，住所地新乡市新生巷13号。法定代表人刘宏峰，区长。委托代理人吴文明，该人民政府办公室工作人员。委托代理人张志勇，河南三多律师事务所律师。郭幸福等二十七人诉新乡市红旗区人民政府（以下简称红旗区政府）撤销房屋征收决定一案，新乡市中级人民法院依法作出（2019）豫07行初128号行政判决。郭幸福等十九人不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭书面审理了本案。本案现已审理终结。红旗区政府于2019年3月6日作出【2019】1号《关于新乡市红旗区马小营棚户区（城中村）改造项目房屋征收决定》，决定对新乡市红旗区马小营进行城中村改造，征收六个地块范围内房屋并收回该范围内国有土地使用权。该决定附房屋征收补偿安置方案。郭幸福等二十七人一审起诉称：一、其均系红旗区马小营村民，2019年3月6日红旗区政府作出的关于新乡市红旗区马小营村棚户区（城中村）改造项目房屋征收决定程序违法，适用法律、法规、文件错误。红旗区政府在作出该项目决定前未向郭幸福等二十七人发出告知权利义务通知书，未组织其进行听证，而是在村委会与2016年6月17日与开发商公司签订（城中村）改造协议后作出的决定和补偿方案，由于红旗区政府的程序违法，造成实体不公。二、红旗区政府的城中村改造方案侵害郭幸福等二十七人的合法权益，应当依法确认无效。1、红旗区政府单方委托评估公司对郭幸福等二十七人房屋进行评估，并认定郭幸福等二十七人房屋价值为4800元/平方，明显过低。评估公司未到郭幸福等二十七人房屋现场实地勘验、调查，未考虑郭幸福等二十七人房屋周边实际价位。现郭幸福等二十七人所住的位置附近商品房均价上万元。红旗区政府违反了市政府（2016）63号文件和村委会与开发公司签订的（城中村）改造协议，严重侵害郭幸福等二十七人的合法权益。2、红旗区政府征收方案按1:1置换没有合法依据，应当依法予以认定无效。2016年6月17日马小营村委会主任李万红与新乡市新东升开发建设有限公司签订改造协议中明确了住宅面积置换比例为1:1.2,周边村的面积置换都在1:1.2以上，因此要求按1:1.3置换。3、红旗区政府的征收方案中规定在合法宅基地内未建部分由被征收人按400元/㎡缴纳建安成本后，按1:1给予安置，但不予货币补偿，缺乏依据。征收房屋应当对被征收房屋所有人公平补偿。国有土地上的房屋征收补偿中，应将当事人的合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地市场价格一并予以征收补偿。该规定已明确的说明补偿标准按市场价格，并没有收取建安成本费。因该条款缺乏依据应当无效。三、红旗区政府的征收决定、征收方案严重违反了国家政策和精神，未达到城中村改造的目的。对城中村改造的首要目的是改变居民生活环境，提高居民生活水平。郭幸福等二十七人自村集体土地被征用后至今未分到一分土地补偿款，也没有享受国家规定的土地征用后的社会保险养老待遇，现没有土地、没有工作更没有收入，主要生活来源是靠出租房屋和每年村里分红的1600元来维持，红旗区政府却侵害人民群众合法权益，严重违反了国家规定。综上，红旗区政府的城中村改造决定、补偿方案行政行为严重违反了法律规定，侵害了郭幸福等二十七人的合法权益，一审请求：1、依法撤销红旗区政府于2019年3月6日作出的【2019】1号马小营棚户区（城中村）改造项目房屋征收决定；2、判令红旗区政府重新作出征收决定和补偿安置方案；3、判令红旗区政府承担包括代理费用在内的全部诉讼费用。新乡市中级人民法院一审查明，红旗区政府于2019年3月6日作出【2019】1号《关于新乡市红旗区马小营棚户区（城中村）改造项目房屋征收决定》（以下简称征收决定），决定对新乡市红旗区马小营进行城中村改造，征收六个地块范围内房屋并收回该范围内国有土地使用权。该决定载明了六地块的具体位置，并附房屋征收补偿安置方案。郭幸福等二十七人均在上述征收范围内有住房。案涉新乡市红旗区马小营棚户区（城中村）改造项目，河南省人民政府于2012年6月1日作出豫政土【2012】681号《关于新乡市2011年度第二批城市建设征收土地的批复》、于2014年4月24日作出豫政土【2014】432号《关于新乡市2013年度第二批城市建设征收土地的批复》、于2017年10月29日作出豫政土【2017】803号《关于新乡市实施2015年度第四批城市建设用地的批复》，同意新乡市人民政府征收马小营村集体建设用地为城市建设用地。新乡市人民政府也相应发布征收土地方案公告。河南省住房和城乡建设厅、河南省财政厅下达豫建住保【2015】19号文、豫建住保【2016】8号文，将马小营棚户区（城中村）改造项目纳入城市棚户区改造项目计划。新乡市棚户区（城中村）改造办公室确认马小营区域改造列入我市城中村改造项目，享受城中村改造各项优惠政策。经新乡市国土资源局批准，该项目符合国家用地政策，符合新乡市土地利用总体规划。该项目控制性详细规划亦经新乡市规划委员会研究同意。新乡市城乡规划局就该项目颁发建设项目选址意见书、建设用地规划许可证。新乡市环境保护局批准该项目环境影响报告表。红旗区政府将马小营棚户区（城中村）改造项目纳入红旗区国民经济和社会发展计划，并经红旗区第十四届人民代表大会批准。新乡市红旗区发展和改革委员会批复同意马小营改造项目可行性研究报告。新乡市红旗区城乡建设局委托红旗区房屋征收服务中心、渠东办事处承担征收补偿的具体工作。红旗区政府成立由区委政法委书记为指挥长的马小营棚户区项目改造指挥部。2015年4月该指挥部委托河南岳华房地产估价咨询有限公司对马小营及周边区域棚户区改造项目进行拆迁补偿成本及收益情况测算并由新乡市房地产价格评估专家委员会出具了鉴定意见。2018年9月5日，新乡市红旗区城乡建设局拟定征收补偿方案，报红旗区政府。2018年9月20日红旗区政府在征收范围内公布《新乡市红旗区马小营棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿安置方案》（征求意见稿）、《马小营村民委员会关于村民房屋征收改造的奖励补助办法》（征求意见稿），征求意见的期限是2018年9月20日至10月20日。后经红旗区政府研究，2019年1月23日，红旗区政府在征收范围内公布上述两文件《征求公众意见及修改情况的公告》。马小营村委会和村党支部2019年2月3日公示显示村民代表和党代表多数同意上述安置方案和补助办法。2019年2月3日马小营棚户区项目改造指挥部将《新乡市红旗区马小营棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿安置方案》和《马小营村民委员会关于村民房屋征收改造的奖励补助办法》予以公示，公示期2月3日到2月9日。马小营棚户区项目改造指挥部对案涉征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了摸底调查，2019年2月12日在征收范围内向被征收人公布了调查结果。红旗区渠东办事处、红旗区房屋征收服务中心对马小营棚户区（城中村）改造项目进行房屋征收社会稳定风险评估，并经中共新乡市红旗区委政法委员会组织专家论证，经红旗区人民政府常务会议研究，结论是该项目社会稳定风险程度低。项目建设方新乡市新东开发建设投资有限公司先后取得相关建设用地规划许可证等手续，补偿资金到位8.38亿余元，设立专户存储。2019年3月6日红旗区政府作出【2019】1号《关于新乡市红旗区马小营棚户区（城中村）改造项目房屋征收决定》，决定对新乡市红旗区马小营进行城中村改造，征收以下六个地块范围内房屋并收回该范围内国有土地使用权。地块一、103厂以东，金穗大道以南、新飞大道以西、向阳路以北。地块二、新飞大道以东、规划路以南、规划丰华街以西、向阳路以北。地块三、新尚国际以西、向阳路以南、规划路以北、城关新村以东。地块四、华兰公司家属院以东、华兰大道以南、新飞大道以西、金谷酒店以北（新飞大道与华兰大道西南角）。地块五、新飞大道以东、规划纺织路以南、市检察院家属院以北（新飞大道与纺织路东南角）。地块六、丰华街以东、佐今明制药股份有限公司以南、纺织路以北。连同《新乡市红旗区马小营棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿安置方案》、《马小营村民委员会关于村民房屋征收改造的奖励补助办法》在征收范围内张贴公告。补偿安置方案中规定被征收人可选择产权调换或货币补偿，选择产权调换住宅安置房的，按1:1给予安置，并发给临时安置费；选择货币补偿由评估机构评估确定房屋价格等相关内容。2018年11月20日，马小营棚户区项目改造指挥部在征收范围内张贴协商选定房地产价格评估机构的公告，要求被征收人从备选的三个评估机构中自主协商选定评估机构，时间是2018年11月21日至12月5日。因被征收人未达成一致意见，指挥部于12月7日发布公告，定于2018年12月13日上午9点进行抽签选定。在多人见证下，经抽签选定河南丰源房地产评估咨询有限公司为该项目的房地产价格评估机构，指挥部于12月18日将该结果张贴公告。2019年3月10日，指挥部将初评结果张贴公示，公示时间是3月10日至3月16日，并告知有异议的可在10日内申请复核评估，对复核有异议的，可向新乡市房地产价格评估专家委员会申请鉴定。2019年3月18日，河南丰源房地产评估咨询有限公司作出了相关估价报告。一审另查明，关于马小营棚户区（城中村）改造项目的安置情况，红旗区政府称截止一审开庭审理时，征收范围内共计1413户被征收人，签订了征收补偿安置协议的超过1000户，后有995户搬入建好的安置房。郭幸福等二十七人均未签订补偿安置协议，房屋也未拆除。一审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第四条第一款规定，红旗区政府具有作出房屋征收决定的法定职权。河南省人民政府就案涉马小营改造项目土地，先后下达三份征收土地的批复，案涉土地已成为国有城市建设用地，对该地上房屋实施征收，应当适用《征补条例》的有关规定。河南省住房和城乡建设厅、河南省财政厅、新乡市棚户区（城中村）改造办公室先后下文将马小营棚户区（城中村）改造项目纳入城市棚户区改造项目计划，本案所涉项目符合公共利益的需要,红旗区政府依据《征补条例》第八条的规定有权作出房屋征收决定。郭幸福等二十七人系被征收范围内住户，是本案适格原告。但姜胜有、刘奎海、程爱英在新乡市中级人民法院之前所立的(2019)豫07行初100号王建堂等267人诉红旗区政府撤销征收决定案中，已作为原告参加诉讼，又提起本次诉讼，与前案的被告相同、诉讼请求相同，构成重复起诉，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第六项的规定，对其三人的起诉应予驳回。红旗区政府在法定举证期限内提供的证据,能够证明马小营棚户区（城中村）改造项目已经纳入红旗区国民经济和社会发展年度计划,符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，符合《征补条例》第九条规定的征收条件。根据《征补条例》第十、十一条的规定,市、县级人民政府应当将征收补偿方案予以公布,征求公众意见,征求意见期限不得少于30日。因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定的,市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案。本案中，房屋征收部门新乡市红旗区城乡建设局拟定征收补偿方案，报红旗区政府。红旗区政府在征收范围内公布安置方案征求意见稿，征求意见时间不少于30天，保障了被征收人的知情权和参与权。后红旗区政府公布了《征求公众意见及修改情况的公告》，因无证据显示多数被征收人认为安置方案不符合《征补条例》的规定，红旗区政府无需组织召开听证会。根据《征补条例》第十二条的规定,市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的,应当经政府常务会议讨论决定。红旗区政府下属的房屋征收实施单位对案涉项目进行房屋征收社会稳定风险评估，并经中共新乡市红旗区委政法委员会组织专家论证，经红旗区人民政府常务会议研究，符合上述规定。该条还规定,作出房屋征收决定前,征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中,红旗区政府为了案涉项目的顺利进行，由红旗区政府下属红旗区财政局控股85.2%的新乡市新东开发建设投资有限公司负责具体建设，红旗区政府提交的资金证明证实该公司在银行开设专用资金账户，符合专户存储、专款专用的规定。案涉项目补偿资金到位8.38亿余元，根据查明的安置情况，本项目大部分被征收人选择产权调换,且大部分已入住安置房，可以证明安置补偿资金并不存在不足问题。红旗区政府作出征收决定后及时予以公告,征收决定载明了补偿安置方案、奖励办法和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案所涉房屋征收补偿安置方案确定的补偿安置方式、评估机构选定办法、补偿范围和计算方式以及补助和奖励优惠政策等事项,并未与相关法律法规相违背，该征收补偿安置方案合法。综上，红旗区政府作出的【2019】1号《关于新乡市红旗区马小营棚户区（城中村）改造项目房屋征收决定》事实清楚、适用法律正确、程序合法。郭幸福等二十七人的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回郭幸福等二十七人的诉讼请求。案件受理费50元，由郭幸福等二十七人负担。郭幸福等十九人不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审查明认定的本案事实存在明显错误。首先，被上诉人提交的一审证据不能证明被诉征收决定符合法律规定。其次，河南省住房和城乡建设厅、河南省财政厅下达豫建住保【2015】19号文、豫建住保【2016】8号文未向上诉人进行公示。再次，被上诉在提交的征求意见稿及公示情况未在被诉征收决定公布之前向上诉人公布。二、上诉人未见到过摸底调查结果，且社会稳定评估结果错误。上诉人始终未见到涉案开发建设公司的相关许可证件。三、被上诉人评估程序违法，实体不公。四、涉案改造项目的安置情况不属实。五、上诉人认为被上诉人在作出行政行为之前，并未按照国务院590号令条文内容作出具体行为。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人红旗区政府答辩称：一、答辩人所做被诉征收决定符合法律规定，一审认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。首先，答辩人具有依法作出被诉征收决定的行政职权。其次，涉案项目征收范围的土地性质为国有土地，依法应适用《征补条例》等相关法律规定进行征收和补偿。再次，答辩人作出被诉征收决定的程序合法。二、上诉人上诉理由缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。涉案项目符合公共利益需要，其列入河南省棚户区改造台账的相关文件不属于法定公示事项。且答辩人一审时已依法提交涉案项目符合相关规划的证据，上诉人主张未见到缺乏事实依据。答辩人作出被诉征收决定的行为及程序符合法定要求，一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院二审查明事实与一审查明事实基本一致。本院认为，涉案土地原为集体建设用地，在经省政府批复征收后，红旗区政府应按土地管理法所规定的程序组织实施征收，而实际上红旗区政府却是按《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的程序实施的，其作出本案被诉的房屋征收决定，相当于对一处房地产进行了两次征收，属于适用法律错误。但从实施效果看，由于按《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的程序组织实施，在程序上更为完善、周密，其补偿方案所确定的补偿标准相对于征收集体土地按照农业产量所确定的补偿标准来说，也对被征收人更为有利，这是地方政府在参酌法定的集体土地征收、城中村改造、国有土地上房屋征收的实际情况后，为解决集体土地征收补偿标准过低而进行裁量的结果，本院对这种做法予以肯定。针对本案被诉的房屋征收决定，红旗区政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定履行了法定程序，如政府常务会议研究、社会稳定风险评估，其到账资金8.38亿元，也实现了征收补偿费用足额到位、专户存储，与此同时，红旗区政府还公布了安置方案征求意见稿，保证了被征收人的知情权、参与权。从红旗区政府一审提供的证据看，涉案征收符合红旗区的国民经济与社会发展规划，符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，符合行政法规所规定的征收条件。综上，本案被诉的房屋征收决定虽适用法律错误，但既有合理性，也涉及到已投入资金的处理问题，如撤销可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损失，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，应确认违法并保持该房屋征收决定的法律效力。一审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销新乡市中级人民法院（2019）豫07行初128号行政判决；二、确认新乡市红旗区人民政府于2019年3月6日作出的【2019】1号《关于新乡市红旗区马小营棚户区（城中村）改造项目房屋征收决定》违法；三、驳回郭幸福等二十七人撤销本案被诉的房屋征收决定、安置补偿方案及重新作出房屋征收决定和安置补偿方案的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由新乡市红旗区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马传贤审判员 蒋跃峰二〇二〇年五月二十八日书记员 玄晟颐