湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终307号上诉人（原审原告）:郭桂秀，女，1942年10月19日出生，汉族，住湖南省汉寿县。上诉人（原审原告）:高建，1965年1月22日出生，汉族，住湖南省汉寿县。系上诉人郭桂秀之子。上诉人（原审原告）:高升，1967年5月12日出生，汉族，住湖南省汉寿县。系上诉人郭桂秀之子。委托代理人：赵间东，北京冠领律师事务所律师。上诉人（原审被告）:汉寿县人民政府。住所地：湖南省汉寿县银水东路。法定代表人：周功表，该县县长。委托代理人：詹朋，该县司法局工作人员。委托代理人：朱金平，该县辰阳街道办事处工作人员。被上诉人（原审被告）:常德市人民政府。住所地：湖南省常德市武陵区朗州路。法定代表人：曹立军，该市市长。委托代理人：周友保，该市司法局工作人员。委托代理人：余颖，该市司法局工作人员。上诉人郭桂秀、高建、高升与上诉人汉寿县人民政府（以下简称汉寿县政府）、被上诉人常德市人民政府（以下简称常德市政府）行政强拆及行政复议一案，不服常德市中级人民法院（2019）湘07行初142号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。常德市中级人民法院经审理查明：郭桂秀等三人所居住的涉案房屋位于国家蓄滞洪区(原围堤湖蓄洪垸)，现属汉寿县辰阳街道办管辖，该区为单退垸，即退居不退耕。1998年，汉寿县政府根据上级文件精神，对垸内居民进行了集中安置。移民建镇安置后，郭桂秀等三人又在该涉案房屋内居住至今，并且原汉寿县国土管理局于1993年9月21日为高六老颁发了土地使用权证，该房屋用地面积为387.62平方米，建筑占地面积为278.12平方米，土地使用者为高六老，用途为居住。2018年9月17日，汉寿县政府为加快建设具有汉寿特色的蔬菜产业园，对园区内非法违规建筑启动了“打非拆违”工作，并发布了《关于汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”的通告》，通告如下：“打非拆违”的范围以围堤湖蓄洪垸汉仓路为中轴向两厢各延伸500米，南从太阳堤起，北至抗旱渠道止；“打非拆违”的期限为2018年9月17日至2018年10月15日(工业企业截止20日前)，在此期间对自行拆除非法违规建筑的户主(企业主)，将予以奖补，逾期不拆者将依法处置；自本通告发布之日起，请非法违规建筑户主在规定期限内自行处置现有资产、设备设施等，停止企业生产经营活动，搬离蔬菜产业园区。2018年10月4日，汉寿县辰阳街道办发布了《汉寿县蔬菜产业园房屋拆除签约第二阶段工作的告知书》，要求未签约的业主尽快签约，高六老未签约，亦未领取奖补款项。2019年5月31日，汉寿县政府组织相关职能部门对郭桂秀等三人所居住的涉案房屋进行了强制拆除。高六老不服汉寿县政府的强制拆除行为，于2019年6月6日向常德市政府提出行政复议申请。常德市政府通知高六老补正申请材料并立案受理后，向汉寿县政府送达了行政复议答辩通知书，汉寿县政府向常德市政府提交了行政复议答复书及证据材料。因案情复杂，经行政复议机关负责人批准，审理期限延长30日，并向当事人送达了行政复议延期审理通知书。常德市政府对汉寿县政府强制拆除涉案房屋的行为进行审理后，于2019年9月15日作出常政复决字[2019]76号行政复议决定书，并于2019年9月17日邮寄送达给郭桂秀等三人、2019年9月20日直接送达给汉寿县政府。郭桂秀等三人不服汉寿县政府2019年5月31日实施的强制拆除行为和常德市政府作出的行政复议决定，诉至该院，请求撤销汉寿县政府实施的强制拆除行为和行政复议决定。另查明，高六老系郭桂秀之夫，高建、高升之父，高六老已于2019年8月8日去世。再查明，2018年10月25日，汉寿县辰阳街道办事处对郭桂秀等三人所居住的涉案房屋实施了断电行为，其不服该行为，于2018年11月19日向汉寿县人民法院提起行政诉讼，汉寿县人民法院经审理，于2019年5月17日作出确认汉寿县辰阳街道办事处断电措施违法并驳回其他诉讼请求的行政判决，该判决已生效。常德市中级人民法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，本案中，汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”指挥部发布“打非拆违”通告后，因郭桂秀等三人未拆除涉案房屋，汉寿县政府于2019年5月31日强制拆除了涉案房屋，故汉寿县政府是本案适格的被告。根据《中华人民公共国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，本案中，郭桂秀等三人从移民建镇安置后，至强制拆除前一直居住在该房屋内，故郭桂秀等三人作为案涉房屋的实际居住人对汉寿县政府的强制拆除行为不服，具备原告主体资格。因此，本案的争议焦点为汉寿县政府于2019年5月31日对郭桂秀等三人所居住的涉案房屋进行强制拆除和常德市政府作出的常政复决字[2019]76号行政复议决定是否合法。第一，汉寿县政府强制拆除案涉房屋的事实不清、依据不足。汉寿县政府是为加快建设具有汉寿特色的蔬菜产业园而对园区内涉案房屋予以强制拆除。汉寿县政府在强制拆除涉案房屋前并未提供认定涉案房屋为非法违规建筑的相关证据，属认定事实不清。同时，汉寿县政府在强制拆除涉案房屋前，并未对郭桂秀等三人作出行政处罚或认定涉案房屋为非法违规建筑并责令其限期拆除的行政决定，故汉寿县政府强制拆除涉案房屋缺乏事实和法律依据。第二，汉寿县政府强制拆除案涉房屋的程序违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人在收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，汉寿县政府在进行强制拆除涉案房屋前既未作出行政处罚决定，也未履行催告程序、保障当事人陈述和申辩权利、对当事人作出强制执行决定，属程序违法。常德市政府作为复议机关，在收到复议申请后予以立案受理，向汉寿县政府送达了行政复议答辩通知书，后又向双方送达了延期审理通知书，对汉寿县政府于2019年5月31日对郭桂秀等三人所居住的涉案房屋进行强制拆除的行为进行了审查，作出了常政复决字[2019]76号行政复议决定书并送达给双方当事人，但其对汉寿县政府的强制拆除行为认定事实不清。综上所述，汉寿县政府于2019年5月31日强制拆除郭桂秀等三人所居住的涉案房屋，认定事实不清、违反法定程序，但强制拆除行为为事实行为，不具有可撤销的内容。常德市政府作出的常政复决字[2019]76号行政复议决定认定事实不清，依法应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第(二)项、第七十四条第二款第(一)的规定，判决:1.确认汉寿县政府于2019年5月31日强制拆除郭桂秀、高建、高升所居住的房屋违法；2.撤销常德市政府于2019年9月15日作出的常政复决字[2019]76号行政复议决定。案件受理费50元，由汉寿县政府、常德市政府共同负担。郭桂秀、高建、高升不服上述判决，上诉称：原审认定案涉房屋地块属于单退垸，且垸内居民已集中安置的事实，没有证据证实，属于认定事实错误。请求：1.撤销原审判决认定案涉房屋地属于单退垸且对垸内居民进行集中安置的事实。2.判决汉寿县政府和常德市政府承担本案诉讼费。汉寿县政府不服上述判决，上诉称：1.汉寿县政府拆除涉案房屋有事实和法律依据。涉案房屋位于国家蓄滞洪区，为退居不退耕的单退垸，汉寿县政府根据上级文件精神于1998年开展移民建镇安置，对垸内居民进行搬迁，并集中安置补偿，且于2000年4月26日之前完成集中安置补偿工作，涉案房屋物权实际已归属于汉寿县政府。2.汉寿县政府拆除位于蓄洪区内获得多次安置补偿的涉案房屋是平垸行洪工作的延续，程序合法。请求:1.撤销常德市中级人民法院(2019)湘07行初142号行政判决，并依法改判。2.由郭桂秀、高建、高升承担本案一、二审诉讼费用。常德市政府答辩称：1.常德市政府是法定的行政复议机关。2.常德市政府办理行政复议案件程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回郭桂秀、高建、高升的原审诉讼请求。各方当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审法院采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条、四十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照该法强制执行。行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人在收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，汉寿县政府以拆除违法建筑的名义强制拆除郭桂秀、高建、高升涉案房屋，但汉寿县政府未能提供证据证明郭桂秀、高建、高升涉案房屋已经相关部门认定为违法建筑，亦未能提供证据证明汉寿县政府及相关职能部门在拆除涉案房屋前已向郭桂秀、高建、高升作出了拆除违法建筑的行政处罚决定及强制执行决定，也未履行催告和公告程序以保障当事人陈述、申辩和救济的权利，其行为不符合法律规定，属程序违法。常德市政府作为法定复议机关，对汉寿县政府违法强制拆除郭桂秀、高建、高升涉案房屋的行为予以维持，属认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。郭桂秀、高建、高升上诉称原审认定案涉房屋地块属于单退垸，垸内居民已集中安置，没有证据证实，属于认定事实错误。经查，2018年11月19日，高六老不服汉寿县辰阳街道办事处对其所居住的涉案房屋实施断电行为，向汉寿县人民法院提起行政诉讼，汉寿县人民法院作出（2018）湘0722行初24号行政判决。该生效判决认定，高六老所居围堤湖垸为国家蓄滞洪区，且为单退垸，即退居不退耕。1998年开始，汉寿县政府根据上级文件精神，对垸内居民进行了集中安置。上述事实已为人民法院发生效力的判决所确认，郭桂秀、高建、高升主张原审法院认定事实错误，与事实和法律不符，本院不予支持。综上所述，郭桂秀、高建、高升与汉寿县政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，处理结果正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郭桂秀、高建、高升和上诉人汉寿县人民政府各承担25元。本判决为终审判决。审 判 长  何建湘审 判 员  夏 阳审 判 员  李俊颖二〇二〇年五月二十日代理书记员  陈 未