河南省社旗县人民法院民 事 判 决 书（2019）豫1327民初3488号原告：周克平，男，1971年7月26日出生，住河南省社旗县。委托诉讼代理人：康涛，河南宛杰律师事务所。被告：社旗县自然资源局，住所地社旗县赊店镇红旗路西段北侧。统一社会信用代码114113270060570675。法定代表人：王威，任局长职务。委托诉讼代理人：尤德鑫，系该单位员工。委托诉讼代理人：党晓勇，河南隆翔律师事务所。原告周克平与被告社旗县自然资源局建设用地使用权出让合同纠纷一案，原告于2019年10月25日诉至本院。本院受理后，于2019年11月27日、2020年4月22日公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人康涛，被告委托诉讼代理人尤德鑫、党晓勇到庭参加诉讼。因诉讼需要，于2020年5月8日开庭审理，原告委托诉讼代理人康涛，被告委托诉讼代理人党晓勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：1、依法判令被告赔偿原告2019年11月25日前的延迟交付土地违约金1265890元；2、2019年11月25日之后的违约金以277万元为基数以日1‰计算至该宗土地交付之日止；3、依法判令被告履行合同约定的交付土地义务（诉讼中先增加后又放弃）；4、诉讼费由被告承担。事实与理由：2018年5月25日，原、被告签订国有建设用地出让合同，被告将坐落于社旗县苗店镇龙泉路东侧、泰山路南侧的6323.99平方国有土地以277万元的价格出让给原告。合同约定原告应在合同签订之日起60日内向被告支付出让金，被告应在2018年8月25日前将出让宗地交付给原告。如原告不能如期支付出让金，每逾期一日须向被告支付迟延款项的1‰的违约金；如被告未按时向原告交付出让宗地，每逾期一日须向原告支付已支付出让价款的1‰的违约金。原告已在合同约定的付款期内将277万元的土地出让金向被告支付完毕，但被告至今未向原告交付出让宗地，被告的违约行为，给原告造成了巨大的经济损失。为维护原告的合法权益，特具文起诉，望依法裁判。被告辩称：一、本案属于行政诉讼而非民事诉讼受案范围。《行政诉讼法》12条第1款第11项规定：“人民法院受理行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议土地房屋征收补偿协议等协议而提起的诉讼”。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第11条规定：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第12条第1款第11项规定的行政协议。《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议：第二十八条2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。原、被告2018年5月25日签订的《国有建设用地使用权出让合同》，属于行政协议，依法应当属于行政诉讼受案范围，而非民事诉讼受案范围。故应当依法驳回原告起诉。二、原、被告2018年5月25日签订的《国有建设用地使使用权出让合同》被告不存在违约行为，合同第六条第（二）项现状土地条件以现状交付为准。被告同意在2018年8月25日前将出让宗地交付给原告，此时宗地是现状土地。而该土地状况原告在竞拍时已认可拍卖宗地在拍卖时之现状，对地块位置、地块范围、出让面积、土地用途等已确认。故被告协议签订时在形式上已完成了土地的交付。原告要求被告支付2019年11月26日前违约金1265890元及其自2019年11月26日之后以277万元为基数以日1‰计算至土地交付之日止，没有合同依据和法律依据，应当依法予以驳回。1、合同第三十八条约定：出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。土地使用年期自达到约定的土地条件之日起算。该条明确约定迟延交付违约方需要赔偿受让人直接经济损失，原告没有提供其直接经济损失的证据材料，故其赔偿请求没有事实根据。2、合同第三十七条约定：受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。该条是对占有延期的约定，假设本案存在原告占有延期的情形，按照《合同法》第一百一十四条当事人可以约定一方违约时，应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。当事人就迟延履行约定违约金的，违约方支付违约金后，还应当履行债务。最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第二十九条当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”。本案中原告购地款277万元，其主张的违约金高达1265890元还有后续违约金，双方约定的违约金计算方法计算的违约金超过原告损失的30%，明显过高，应当依法予以减少。同时按照《合同法》及其相关司法解释，被告认为违约金过高的情况下，人民法院应当以原告实际损失为基础进行综合裁判，合同法对违约金的赔偿同样以“实际损失”为计算依据，但是原告没有提供实际损失的证据材料，故违约金的请求不应当获得支持。原告应依据《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》等规定书面申请不动产登记进而实现物权，原告不申请登记，相应的责任不在被告。综上所述：本案诉讼属于行政诉讼，不属于民事诉讼受案范围，应当依法驳回原告起诉。另外，原告没有提供直接损失的证据材料，其请求应当依法予以驳回。当事人围绕诉讼请求向本院提交了证据，本院组织当事人进行了质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。一、原告向本院提交下列证据：1、原告身份证，证实原告身份；2、国有建设用地使用权出让合同、土地拍卖出让公证书、河南省土地出让划拨收入专用票据、中国邮政储蓄银行结算账户收款凭证、税收缴款收据、建设用地规划许可证、社旗县苗店粮油购销公司证明各一份，证实原告合法取得该宗土地使用权，并按合同约定履行了缴纳土地出让金等相关义务，被告违反合同约定至今未能交付该宗土地，应承担相应的违约责任。3、被告向社旗县财局出具函一份，证实被告在函中自认该宗地未能交付，导致受让人未能开发建设。4、民事案由规定77项第一项，证实该案完全属于民事案件收案范围。被告质证意见：证据1无异议；证据2中除粮油购销公司证明外对其他证据的真实性无异议，但是证明目的不能成立。土地出让合同第六条已经明确约定土地的交付条件为现状为准。第十一约定应当进行登记。原告作为苗店镇村民应当对粮所的情况熟悉，在签订合同时应明知是现状交付。粮油公司证明不符合形式要件，没有法人或负责人签字。粮所是否将粮食拉走与本案无关。原告完全可以依照出让合同和完税证明等进行使用权的登记，在其取得物权后任何人的行为都是对物权的侵犯；证据3真实性有异议，需在庭后核对后确定，另该证据与本案不具有关联性，该函仅是解决国有建设用地使用权退回返还一事；对证据4真实性无异议，但该案由规定不适用于本案。本院认为，证据2能够说明双方签订国有建设用地使用权出让合同及双方履约等情况，予以认定；证据3被告在庭审中表示庭后向局里落实证据真实性情况，但至今未反馈情况，且该证据与本案具有关联性予以认定；证据4是案由规定，属于本案法律适用问题。二、被告向本院提交下列证据：1、社旗县双丰粮油购销公司及社旗县粮食局申请和承诺书，社旗县国土资源局和社旗县政府文件。证明2016年8月社旗县粮食局和双丰粮油公司申请社旗县土地中心对原苗店粮油公司的房产进行土地储备，社旗县国土局作出请示，社旗县政府进行批示。2、收购合同书一份。3、土地估价报告和房产评估报告，证实苗店粮油的土地和房产价值和现状。证实原告在购买该宗土地时对土地现状是明知的。以上证据证实被告收购的土地产权清晰。原告质证意见：1、申请及承诺书系本案合同签订前双丰粮油公司收购的申请与本案无关。国土局申请书是被告对粮油公司土地储备的情况，与本案无关。社旗县政府的批示质证意见与本案无关。证据2、3是被告对该块土地收购的情况，与本案无关，不能证实本案原告在本案中有过错。2、被告收储土地的行为没有完全履行完毕，虽然形式上收储行为完成了，但苗店粮所依然在占用该宗土地，导致被告不能向原告交付该宗土地。本院认为，被告提交的证据能够说明涉案争议地块的来源情况，予以认定。本院经审理认定事实如下：因退城进郊需要，2016年8月15日，社旗县粮食局及社旗县双丰粮油购销有限公司向社旗县土地储备中心提出申请，申请对老库区土地储备按照程序处理，后社旗县政府收购了该土地。2018年5月16日，周克平经过网上竞价，以277万元竟得社旗县拍2018-06号宗地国有建设用地使用权，该民事行为在社旗县公证处公证得以公证。2018年5月25日，原、被告签订国有建设用地出让合同，被告将坐落于社旗县苗店镇龙泉路东侧、泰山路南侧的6323.99平方国有土地以277万元的价格出让给原告，出让宗地编号为拍2018-06号，2018年5月27日社旗县城乡规划管理局为该宗地颁发社规村镇（2018）003号建设用地许可证。与本案具有直接关联的合同内容主要有：原告应在合同签订之日起60日内向被告支付出让金，被告应在2018年8月25日前将出让宗地交付给原告，宗地交付条件以现状为准。如原告不能如期支付出让金，每逾期一日须向被告支付迟延款项的1‰的违约金；如被告未按时向原告交付出让宗地进而使原告宗地占有延期的，每逾期一日须向原告支付已支付出让价款的1‰的违约金，本合同项下宗地出让方案经社旗县人民政府批准，自签订之日起生效。原告已在合同约定的付款期内将277万元的土地出让金向被告支付完毕，并交纳了契税、履约保证金。2019年11月26日，社旗县苗店粮油购销有限公司出具证明：社旗县苗店粮油购销有限公司南院于2018年5月份由社旗县人民政府收购出让，当时11个粮库存3000余吨小麦还在库内至今未卖出运走。2020年1月10日被告向社旗县财政局发出“关于拍2018-06号宗地建设项目返还履约保证金的函”，主要内容：苗店镇粮油公司十余栋仓库至今仍在使用，因政府原因导致土地不能按期交付，受让人无法进行开发建设，经双方商讨，该笔履约保证金先退还给受让人。本院结合诉辩双方意见及庭审陈述，认为本案有两个关键环节需要厘清，一是合同中的“现状交付”应该怎样来理解？二是本案应按照民事诉讼还是行政诉讼来处理？首先来分析现状交付，虽然合同约定宗地交付条件以现状为准，被告也辩称原告作为苗店镇村民应熟悉苗店镇粮所（即苗店镇粮油购销有限公司）的情况，但现实情况是苗店镇粮油公司十余栋仓库至今仍在使用，土地并未交付给原告，原告也就无法办理不动产登记。但根据民法及合同法原则，合同当事方应当遵循公平原则确定各方的权利和义务，当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则，并且河南省人民政府关于进一步加强节约集约用地的意见（豫政〔2015〕66号）也提到严格落实建设用地“净地”供应制度。被告未落实净地交付义务显然与合同中应贯彻公平诚实信用的原则不符，与政府土地政策相违背，与群众的一般认知也产生冲突。其次来分析本案属于民事诉讼还是行政诉讼，建设用地使用权出让合同纠纷在理论领域和司法实践领域长期存在争议。检索现有案例，有按照民事诉讼案件来处理，但同样也有按照行政诉讼案件来处理。2020年1月1日起施行《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。该条明确指出就行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当受理。但根据《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。由此可见，行政协议特点：一、实现行政管理或者公共服务目标；二、订立的具有行政法上权利义务内容，两者缺一不可。行政协议具体体现行政机关为对合同履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权等行政优益权，结合本案建设用地使用权出让合同内容来看，土地的交付、价款的缴纳、出让年限、出让方的违约责任、受让方违约责任等方面来看，均是在现行法律框架下一种平等的约定，也即该合同在行政法上权利义务（即行政优益权）方面并不明显。另外，《最高人民法院关于修改〈民事案件案由规定〉的决定》，也规定建设用地使用权出让合同按照民事诉讼处理，综合全案按照民事诉讼处理较为合理，且结合相关司法解释条文以民事诉讼处理本案并不增减原被告双方的权益，也即在民事诉讼框架下同样能处理好本案纠纷，并能减轻当事人诉累。关于被告主张降低违约金的问题，最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第二十九条当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。本案中，根据双方现有证据，不能确定原告实际损失，本院根据庭审陈述并结合社会经验法则，将被告未按时向原告交付出让宗地进而使原告宗地占有延期的，每逾期一日须向原告支付已支付出让价款的1‰的违约金酌定调整为0.5‰。根据依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第一百一十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下：被告社旗县自然资源局于判决生效后十日内支付原告周克平违约金；违约金以277万为基数，以每日0.5‰为标准，自2018年8月25日计算至被告将该宗土地交付之日止。如未按本判决指定的期间履行给付金钱的义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的利息。案件受理费16194.00元，由被告社旗县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起，十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审判长 李满审判员李连升人民陪审员马明华二〇二〇年五月十三日书记员 侯       克       钊