湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂01行终67号 上诉人（一审原告）周西元，男，1953年10月14日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。 委托诉讼代理人胡剑飞、何艳丽，湖北山河律师事务所律师。 上诉人（一审原告）周西忠，男，1951年12月2日出生，汉族，住湖北省武汉市新洲区。 被上诉人（一审被告）武汉市武昌区城区改造更新局，住所地湖北省武汉市武昌区荆南街14号。 法定代表人陈静，局长。 委托诉讼代理人秦欢，湖北今天律师事务所律师。 一审第三人黄立新，男，1966年10月17日出生，汉族，住湖北省公安县。 一审第三人武汉兴业联置业有限公司，住所地湖北省武汉市武昌区天鹅路6号。 法定代表人马天炜，董事长。 委托诉讼代理人许峰，该单位工作人员。 委托诉讼代理人张永红，湖北佳和律师事务所律师。 周西元、周西忠因诉武汉市武昌区城区改造更新局（下称武昌区更新局）未按约定履行行政协议一案，均不服湖北省武汉市武昌区人民法院（2019）鄂0106行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月6日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，位于武汉市武昌区西城壕56号房屋（下称56号房屋）所有权人周安新、共有人张清荣，1987年10月16日武汉市房地产管理局核发武房更字第××号《房屋所有权证》。2001年12月4日张清荣死亡，2003年11月18日周安新死亡。2016年11月16日，武昌区人民政府作出武昌征决字[2016]21号《房屋征收决定》，武昌区农讲所片旧城改建项目范围内国有土地上的房屋实施征收。56号房屋被纳入征收范围内。2018年7月17日，周安新、张清荣的继承人进行了协商，周西元、周西忠签订了《继承财产分割协议》，载明周西忠、周西元二人共同继承父亲周安新、母亲张清荣生前所遗的财产56号房屋，建筑面积103.84平方米……上述房屋拆迁还建了雄楚春天2栋2单元1层4号（下称涉案4号房屋）（协议面积70.75平方米）、4栋2单元1层6号（下称雄楚春天6号房屋）（协议面积75.91平方米）；经周西忠、周西元二人协商一致，由周西忠一人继承雄楚春天6号房屋，周西元一人继承涉案４号房屋。周西忠与武昌区更新局在庭审中陈述，在2018年7月17日签订被诉协议书时，因为考虑到在征收补偿方案确定的签约期限内签订协议可以获得奖励，甲乙双方同意将签订协议时间填写为2017年3月15日，尽管周西元主张签订协议时间为2017年3月15日，但其并不否认是因签约时间提前而获得拆迁奖励的事实，综合庭审情况，一审法院确认实际签订《武昌区国有土地上房屋征收产权调换协议书》（编号879；下称被诉协议书）的时间为2018年7月17日。该协议约定：一、乙方被征收房屋坐落在武昌区西城壕56号，建筑面积103.84平方米，未登记建筑面积52.06平方米。二、乙方选择房屋产权调换补偿。三、甲方支付给乙方房屋征收补偿、补助及奖励等款项共计人民币2210050元（大写贰佰贰拾壹万零伍拾元整）。四、乙方选定雄楚春天2栋2单元1层4号（建筑面积70.75平方米）、雄楚春天4栋2单元1层6号房屋（建筑面积75.91平方米）[最终面积以房产管理部门核定的实测面积为准]，产权调换房屋价值1099950元（大写壹佰零玖万玖仟玖佰伍拾元整）。五、本协议书被征收房屋补偿总价大于产权调换房屋价值时，抵扣房款后其差价部分1110100元（大写壹佰壹拾壹万零壹佰元整）经相关审计单位审核出具审计报告后，7个工作日内由甲方一次性支付给乙方。 2018年7月17日，周西元、周西忠向湖北省武汉市黄鹤公证处申请办理上述《继承财产分割协议》公证，2018年7月26日，该公证处作出（2018）鄂黄鹤内证字第18598号《公证书》，认为各方当事人的签约行为符合《中华人民共和国民法通则》第五十五条的规定，协议上当事人的签名、指印均属实。当天该公证处作出（2018）鄂黄鹤内证字第18597号《公证书》，证明被继承人周安新、张清荣的56号房屋由其子周西忠、周西元二人共同继承。 被诉协议书签订后，武昌区更新局即发现涉案4号房屋已被武汉市佳欣房屋拆迁事务所（下称佳欣事务所）作为产权调换房屋与黄立新签订了产权调换协议，遂与周西元、周西忠进行协商，并单方将协议中的涉案4号房屋变更为3号房屋，周西元不同意武昌区更新局变更后的安置方案，向一审法院提起行政诉讼，请求依法判决：1.武昌区更新局履行被诉协议书约定的房屋产权调换义务；2.武昌区更新局支付自2017年9月15日起至涉案4号房屋交付之日止的超期临时安置补偿费（超期临时安置补偿费按照增加50%的标准计算）；3.本案诉讼费用由武昌区更新局承担。 武昌区更新局已向周西忠交付了雄楚春天6号房屋，办理了收房手续，没有办理房屋转移登记。武昌区更新局已将被诉协议书中抵扣房款的差价部分1110100元及超期过渡费59968元先后转入周西元、周西忠的银行账户，周西元、周西忠没有领取。 在一审审理过程中，周西元于2019年7月23日向一审法院提出诉讼保全申请，并于2019年7月26日提供担保，一审法院于2019年7月29日作出（2019）鄂0106行初69号行政裁定：查封涉案4号房屋。 坐落于洪山区××号房屋原系黄立新所有，面积89.75㎡，该房屋被纳入2013年城市基础设施建设和改造维修项目征收拆迁范围，现已被拆除，并于2019年7月25日办理了注销登记。佳欣事务所（甲方）与黄立新（乙方）签订了协议书，主要内容为：根据区建设局、区发改委和财政局《关于下达2013年城市基础设施建设和改造维修项目计划的通知》安排……乙方房屋座落在武昌区珞南街武珞路四巷68号3－201号，房屋用途住宅，建筑面积89.75㎡，补偿方式选择产权调换。乙方选定“雄楚春天2栋2单元壹层103B号房屋”，面积71.4㎡（最终以房产管理部门核定的实测面积为准），房屋销售单价建筑面积7500元/㎡（以物价局核定为准），房屋总价计535500元；甲方已抵扣房款535500元，实际应付乙方465533元。该协议没有落款时间，黄立新自述是2016年7月12日签订的协议，因为涉及到在征收补偿方案确定的签约期限内签约有4万元奖励的问题，故双方都没有签时间。2016年7月12日，湖北开元会计师事务有限公司向武汉市武昌区审计局作出审计报告单，对佳欣事务所提供的房屋征收补偿协议及相关资料进行了审计，该审计事务所的审计意见为：上述房屋征收补偿安置协议符合相关法规、政策等规定。 2016年7月13日，佳欣事务所出具《微循环道路征收拆迁订房单》，载明：产权人黄立新，拆迁地址洪山区珞南街武珞路四巷68号3－201，建筑面积89.75㎡，备选方案一：雄楚春天小区2栋2单元1楼103B号房，面积71.4㎡。 2018年6月4日，经湖北开元会计师事务有限公司审核，佳欣事务所为黄立新办理了入住手续，并办理了入住联系单，主要内容为，黄立新所点安置房为涉案4号房屋，建筑面积70.75㎡……并注明“原房号2-2-103B”，佳欣事务所与黄立新签订了入住协议。2018年6月5日，黄立新向物业公司交纳了涉案4号房屋的物业管理费、水费、电费并办理了验房交接手续。2018年9月8日，武汉兴业联置业有限公司（下称兴业联公司）与黄立新签订了《武汉市商品房买卖合同》。2019年8月2日，黄立新和兴业联公司共同向不动产登记部门申请办理涉案房屋转移登记，并提交了相关材料，登记机构已收件，至今尚未办理转移登记。 另查明，2018年4月11日，兴业联公司取得雄楚春天项目的商品房预售许可证，核准预售的范围和面积为“1、2、4、6号楼限价商品房住宅，建筑面积88841.30㎡，定向用于对接雄楚大街快速化改造等项目的被征收户安置，销售对象的审核、监管由武昌土地储备整理中心负责……2018年8月6日，武汉市不动产登记局为兴业联公司颁发了鄂（2018）武汉市武昌不动产权第0031398号《不动产权属证明》，房屋坐落：武昌区雄楚大道158号雄楚春天2栋2单元1层4号。 还查明，2019年2月27日，中共武汉市武昌区委文件《中共武昌区委、武昌区人民政府关于武汉市武昌区机构改革的实施意见》（武昌发〔2019〕1号）载明，武汉市武昌区房屋征收管理办公室更名为武汉市武昌区城区改造更新局。 周西忠由一审法院依法追加为共同原告参加诉讼，其一审时诉称：周西元受利益驱使，不顾及人伦亲情和法律的权威，肆意编造谎言，滥用诉权，已经造成行政资源和司法资源的极大浪费。周西元的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院驳回周西元全部诉讼请求。 一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、第二十五条第一款，参照《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第五条、第二十二条的规定，武昌区更新局组织实施武昌区房屋征收补偿工作，具有与被征收人、公有房屋承租人签订房屋征收补偿协议的职责。根据各方当事人的诉辩意见以及查明的事实，本案的争议焦点如下： 一、关于被诉协议书合法性的问题。被诉协议书是各方基于房屋征收补偿签订的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。该法第七十条规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。本案中，被诉协议书是各方在真实、自愿的基础上签订的，各方对此均未提出异议。补偿协议内容明确，且不违反法律、行政法规的强制性规定，是合法有效的行政协议，具有限制和约束征收部门和被征收人的法律效力，不经法定程序不得任意变更或撤销，各方均应受该补偿协议的约束。根据一审法院查明的事实，在签订被诉协议书之前，黄立新即与房屋拆迁部门签订了涉案4号房屋产权调换协议并办理了入住的相关手续，武昌区更新局对相关情况未能及时掌握，就涉案4号房屋再次与周西元、周西忠签订产权调换协议，属于主要证据不足，因此，被诉协议书第四项中关于涉案4号房屋产权调换部分的内容应予以撤销，抵扣房款后的差价需另行结算，故被诉协议书中第五项亦应予以撤销。 二、关于行政机关变更被诉协议书的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。一般认为，行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使，即行政机关单方变更、解除协议必须基于行政优益权，从而最大程度维护行政协议的稳定性及行政机关的公信力。另外，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，可以赋予行政机关非因行政优益权而在极个别情况下对案涉协议的变更权，仅限于行政相对人存在欺诈、胁迫等主要归责于行政相对人，或者权利义务存在极度无正当理由的显失公平而损害国家利益和社会公共利益等情形。本案导致签订被诉协议书后不能履行的情况是由于武昌区更新局的工作失误，武昌区更新局不能基于行政优益权径行单方变更被诉协议书，本案也不属于行政机关非因行政优益权而在极个别情况下对案涉协议的变更的情形。武昌区更新局未经周西元、周西忠的同意单方变更协议，将被诉协议书中涉案4号房屋变更成“雄楚春天2栋1单元2层3号房屋”，剥夺了周西元、周西忠选择何种方式进行补偿的权利，对其不公，不符合《中华人民共和国合同法》第七十七条“当事人协商一致，可以变更合同”的规定，故该变更的部分无效。 三、被诉协议书不能继续履行,武昌区更新局是否应采取补救措施。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。本案中，造成被诉协议书中涉案4号房屋约定条款无法履行的责任不在周西元、周西忠，武昌区更新局单方变更协议剥夺了周西元、周西忠对补偿方式的选择权,不能作为合法有效的补救措施。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款“被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换”的规定，周西元、周西忠仍然有权选择补偿方式，法院应依据上述规定判决武昌区更新局采取相应的补救措施。武昌区更新局应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及武汉市关于国有土地上房屋征收补偿的相关政策等及时与周西元、周西忠协商并确定补偿方式，依法采取补救措施，给其造成损失的,武昌区更新局还应依法承担行政赔偿责任。需要指出的是,就武昌区更新局采取的补救措施,周西元、周西忠仍可依法主张权利。 四、武昌区更新局是否应向周西元、周西忠支付自2017年9月15日起至涉案4号房屋交付之日止的超期临时安置补偿费。由于武昌区更新局不能履行被诉协议书中关于涉案4号房屋的内容，超期过渡费的具体金额应在武昌区更新局采取的补救措施中根据具体的补偿方式另行计算。 综上，周西元、周西忠与武昌区更新局在签订被诉协议书时，涉案4号房屋已交由第三人黄立新占有使用,被诉协议书约定的涉案4号房屋的内容,客观上已无法继续履行。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十八条第一款、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款之规定,判决：一、撤销武昌区房屋征收管理办公室与周西元、周西忠签订的落款时间为2017年3月15日的《武昌区国有土地上房屋征收产权调换协议书》（编号：879）第四项中关于“雄楚春天2栋2单元1层4号房屋”产权调换的内容及第五项；二、责令武昌区更新局在本判决生效之日起六十日内,对武汉市武昌区房屋征收管理办公室与周西元、周西忠签订的落款时间为2017年3月15日的《武昌区国有土地上房屋征收产权调换协议书》（编号：879）第四项中关于“雄楚春天2栋2单元1层4号房屋”产权调换部分采取相应的补救措施,依法对周西元、周西忠重新予以安置；三、驳回周西元、周西忠其他诉讼请求。 上诉人周西元不服一审判决，向本院提起上诉称：1.一审法院判令撤销被诉协议书系事实认定错误，法律适用错误。被诉协议书合法有效，合同标的物尚未登记在第三人黄立新名下，且第三人黄立新与佳欣事务所签订的协议不具有合法性，被诉协议书标的物可以履行，被上诉人依法应当继续履行合同。2.被诉协议书已经部分履行，一审法院责令武昌区更新局采取相应补救措施，无法实际履行，该判项认定事实不清，法律适用错误。3.一审法院认为过渡费应在拆迁重置方案中另行计算，遗漏诉请，认定事实不清，法律适用错误。综上，请求二审法院：1.依法撤销武昌区人民法院作出的（2019）鄂0106行初69号行政判决；2.判令武昌区更新局继续履行被诉协议书约定的房屋产权调换义务；3.判令武昌区更新局向其支付自2017年9月15日起至雄楚春天2栋2单元1层4号房屋交付之日止的超期临时安置补偿费（超期临时安置补偿费按照增加50%的标准计算）；4.判令武昌区更新局承担本案一审、二审案件受理费、保全费等全部诉讼费用。 上诉人周西忠不服一审判决，向本院提起上诉称：1.一审判决认定事实不清，并非武昌区更新局单方变更被诉协议，而是与周西元、周西忠协商后的合意变更，周西元之子周桢曾协商并看房，有理由相信其代表周西元的意思表示。一审判决认定抵扣房款的差价部分1110100元及超期过渡费59968元转入周西元及其账户，与客观事实不符。2.一审判决适用法律错误，被诉协议书不属于证据不足的行政行为。综上，请求二审法院撤销武昌区人民法院作出的（2019）鄂0106行初69号行政判决，发回重审，由武昌区更新局承担本案诉讼费用。 被上诉人武昌区更新局辩称：1.本案实体处理上，原补偿协议确因产权调换房屋已被其他项目被征收人在先点选、使用而无法履行。变更房源与原房源位于同一楼栋，面积、户型均相同，楼层相近，结算差价一致，征收工作人员通知上诉人周西元，其对此并未提出异议。2.关于临时安置补偿费用，两上诉人均与征收代办公司签订《房屋安置超期过渡费补偿协议书》并在《农讲所片房屋拆迁偿付收款手续通知单》上签字确认，本案不存在另行支付临时安置补偿费的问题。 第三人黄立新述称，对一审判决事实认定、法律适用、审判程序均无异议，认为不应当对其房屋进行查封，该房屋已正常交房装修了。 第三人兴业联公司述称，其按照规定和约定将房屋交付黄立新，办理权属登记的资料也给了黄立新，故实质上对房屋已经没有处置权。2018年6月黄立新入住涉案4号房屋，客观上已实际入住占有。 各方当事人向一审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的采信认定与一审法院一致，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，武昌区更新局作为其辖区内国有土地上房屋征收补偿工作的房屋征收部门，依法具有与上诉人周西元、周西忠签订被诉协议书的法定职责。被诉协议书签订后部分已实际履行，该已履行部分系合法有效。结合本案案情及诉辩双方意见，就本案的核心争议焦点论述如下： 一、被诉协议书中第四项关于“雄楚春天2栋2单元1层4号房屋”产权调换的内容是否具有合法性以及能否继续履行的认定。本案中，第三人黄立新自述其就涉案4号房屋与房屋拆迁部门签订产权调换协议的时间为2016年7月12日，该说法一审法院予以认可，本院亦予认可；黄立新于2018年6月5日交纳物业管理费等相关费用并办理了验房交接手续，以上时间点均早于被诉协议书的签订时间。因涉案4号房屋具有特定唯一性，被诉协议书中关于涉案4号房屋的约定条款自签订时就不具备履行的可能性，该条款不具有合法性。上诉人周西元诉称涉案4号房屋并未实现物权登记而可以交付，然客观上涉案4号房屋已为第三人黄立新实际占有，相关物业交接手续已办妥，现有证据并不能证实第三人取得房屋的行为属无效行为，强行要求第三人黄立新腾退会导致对第三人合法权益的侵害以及社会公共利益的浪费。故该协议条款签订时即已不具备履行可能且现已客观履行不能，一审判决撤销被诉协议书中第四项关于“雄楚春天2栋2单元1层4号房屋”产权调换的内容及相应第五项关于抵扣房款后的差价结算条款并无不当。 二、武昌区更新局变更协议的行为是否具有合法性。在涉案4号房屋已被点选而无法作为被诉协议书履行标的后，武昌区更新局曾与周西元、周西忠协商，选取户型、面积、位置较为接近的房屋对涉案4号房屋予以调换。首先，武昌区更新局该变更协议行为不属于基于法律、法规明确规定或是行政相对人采取欺诈、恶意串通等违法手段签订行政协议以及因情势变更为了公共利益等情形，不符合行使行政优益权的适用条件。其次，因未有周西元、周西忠的签字同意，不属于协商签订情形，该变更协议的行为并未成立。故，武昌区更新局变更协议的行为不具有合法性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，一审判决撤销被诉协议书中涉案4号房屋产权调换内容后，责令武昌区更新局采取相应补救措施于法有据，并无不当。 在此需要说明的是，行政机关行使职权时发现过错应积极采取补救措施自行纠正，以尽量避免给相对人造成损失，同时，如补救的具体措施与原行为给予相对人的实质权利并无差别，行政相对人亦负有积极配合的义务。本案中，诚如一审判决所认定，武昌区更新局应与周西元、周西忠依据补偿法规、政策确定具体补偿方式、措施，给其造成损失的，还应承担赔偿责任，但此过程中，周西元、周西忠亦应积极配合，从而有利于其自身合法权益的有效维护。 三、关于超期过渡费的问题。《房屋安置超期过渡费补偿协议书》及房屋拆迁补偿付（收）款手续通知单能够证实两上诉人领取59968元超期过渡费的手续已办理。按照征收拆迁实操流程，该笔费用业已存入银行专户。因超期过渡费的计算要以超期时间为依据，一审判决超期过渡费的具体金额在武昌区更新局采取的补救措施中根据具体的补偿方式另行计算，并无不当。 综上，上诉人的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周西元、周西忠共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 程 艳 审判员 杨丰菀 审判员 侯士宇 二〇二〇年五月二十一日 法官助理涂圣洁 书记员范振伦