海南省文昌市人民法院行政裁定书(2020)琼9005行审100号申请执行人文昌市综合行政执法局，住所地文昌市文城镇文蔚路55号文昌市就业大楼7楼。法定代表人符某1，局长。委托代理人郑某，文昌市综合行政执法局工作人员。委托代理人黄某1，海南瑞来律师事务所律师。被执行人黄某2，男，1969年12月29日出生，汉族，福建省松溪县人，现住文昌市。委托代理人符某2，海南大华园律师事务所律师。申请执行人文昌市林业局于2020年4月10日向本院申请强制执行文综执罚字[2019]第319号《行政处罚决定书》（以下简称319号处罚决定）。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了听证，本案现已审查终结。申请执行人文昌市综合行政执法局称，经查实，被执行人黄某2未经批准擅自在文昌市××镇集体土地建设建筑物、构筑物和其他设施，总占地0.5245亩（349.69平方米），建至二层半楼房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属于违法行为。该局于2019年4月29日对其依法立案查处，于2019年7月16日将[2019]第319号《行政处罚决定书》送达给被执行人，于2019年12月10日将文综执罚催字[2019]372号《催告书》送达当事人要求履行。现法定履行期限已满，被执行人拒不履行该处罚决定：1.责令被执行人黄某2退换非法占用的0.5245亩集体土地给文昌市龙楼镇吉水村委会多吉村民小组；2.没收黄某2在非法占用的0.5245亩集体土地上新建的建筑和其他设施。特向人民法院提出申请强制执行上述内容。申请执行人向本院提交了如下证据：1.《文昌市国土局涉嫌违法案件移送函》【文土资函（2018）1763号】；2.现场检查记录；3.现场执法照片；4.《责令停止违法行为通知书》；5.立案审批表；6.宗地图；7.“多规合一”图；8.土地利用现状图；9.询问笔录；10.调查终结报告；11.行政处罚呈批表（文综法罚呈字终[2019]第A0110号）；12.《行政处罚告知书》（文综执告字[2019]329号）、送达回证及照片；13.《行政处罚决定书》（文综执罚字[2019]319号）送达回证及照片；14.《催告书》（文综执催字[2019]372号）、送达回证；15.《申辩书》、《情况说明》。被执行人黄某2辩称，一、申请执行人认定异议人非法占地，没有事实根据根据申请执行人提交的证据15《申辩书》、《外出人口返乡重建宅基地的情况说明》及《农村村民集体决议》可知，异议人的父亲黄守达系吉水村民委员会吉水一村民小组成员，后因生活需要才到外地工作，其属于村小组的外出打工人员，而外出打工无法改变其本村村民的身份和事实。且，异议人随其父亲黄守达返乡后，一直生活在吉水一村民小组，该重建行为也经过了吉水一村民小组全体村民讨论通过，并经吉水村民委员会同意，吉水一村民小组作为该土地的所有权人亦从未提出过任何异议，即异议人并不存在非法占地行为，申请人执行人认定异议人非法占地，没有事实根据。同时，根据申请执行人提交的证据6-8可知，关于宗地图等土地现状及规划，并没有土地行政主管部门的盖章确认，明显系申请执行人自行委托案外人制作，根本无法证明占地事实及具体面积，亦无法确认涉案土地的性质及规划情况。故申请执行人认定异议人非法占地，明显证据不足。二、申请执行人作出的行政处罚决定程序违法，剥夺了异议人行使合法权利的机会，已严重损害了异议人的合法权益第一，申请执行人未将涉案行政处罚告知当事人。根据申请执行人提交的证据4、12、13可知，不管是《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚告知书》还是《行政处罚决定书》，均无异议人本人的签收确认；结合申请执行人提交的证据9可知，黄循影作为异议人所建涉案房屋的邻居及异议人的兄弟，其在配合申请执行人调查的同时，亦向申请执行人提供了异议人的联系电话，但申请执行人却从未通过该联系方式与异议人联系确认过相关事实或告知过任何有关文书送达的事宜，即申请执行人并未依法向异议人本人完成送达，已严重违反了《行政处罚法》第四十条关于：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人”的规定。第二，申请执行人采取留置方式送达文书，没有事实根据和法律依据。根据申请执行人提交的证据可知，申请执行人从未向异议人告知过涉案相关文书的送达或接收问题，异议人也不存在拒绝接受文书的情形，故申请执行人通过留置方式送达文书没有事实根据。根据《行政处罚法》第四十条：“当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”、《民事诉讼法》第八十六条：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以要求有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达”的规定可知，采取留置送达方式的前提须为异议人拒绝接收诉讼文书，但申请执行人并未提交任何证据证明异议人存在拒绝接收文书的情形，在此基础上，其通过留置方式送达文书明显违反了上述规定。第三，申请执行人留置送达文书的程序，存在严重瑕疵。首先，根据申请执行人提交的证据12、13中的《送达回证》可知，申请执行人送达《行政处罚告知书》的方式为“留置送达”，而《行政处罚决定书》的送达却连送达方式都未予以注明；且从送达回证的“备注”内容可知，该留置送达仅有所谓的见证人签字，并未记明拒收事由和日期，已严重违反《行政处罚法》第四十条、《民事诉讼法》第八十六条规定的完成留置送达所需具备的法定形式要件，其送达方式存在严重瑕疵。且，需要强调的是，该两份《送达回证》上均有龙楼镇人民政府规划所“符振”的签字，但同一个人在两份送达回证上的签名笔迹却截然不同，根本不能排除该见证人签名并非其本人签署的可能性，也能够证明申请执行人的留置送达程序存在严重瑕疵。其次，根据申请执行人提交的证据12、13中的《送达回证》下面的“说明”一栏内容可知，申请执行人在自行制作送达回证时，已经对不同情形的送达方式进行了明确，即“1.收件人不在时，将文件交与他的成年家属、近邻、工作机关或收件人居住地居委会代收…3、代收人拒收时，应在备注栏中说明送达环境或见证人签字”，但申请执行人在实际送达过程中，并未按照其自行制作的“说明”内容进行送达，还在明知异议人兄弟即黄循影居住在涉案房屋隔壁的情况下，仍未让该近邻亦即异议人成年家属来代收文书；还在未通知异议人，亦无证据证明异议人拒收文书的情况下，违法采用了留置方式送达文书，明显属程序违法。第四，申请执行人未依法告知异议人其作出行政处罚决定的事实、理由及依据，也未告知异议人依法享有的权利。根据上述陈述内容以及申请执行人提交的证据2、4、9可知，申请执行人在调查过程中从未向异议人本人核实过相关事实问题，也未向所在村民小组或村委会了解过异议人的用地经过及缘由，其作出的处罚决定明显缺乏事实根据。同时，申请执行人还未依法向异议人送达包括《行政处罚决定书》在内的文书，也未告知异议人依法享有的权利，其行为已严重违反了《行政处罚法》第三十一条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”、第三十二条：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见”、第四十一条：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立”的规定，申请执行人的行政处罚决定不能成立，其依据不能成立的处罚决定向法院申请强制执行，明显于法无据。且，申请执行人在本案中的行为已直接或间接剥夺了异议人的陈述、申辩等权利，以及通过向文昌市人民政府或海南省自然资源和规划厅申请行政复议，或直接向人民法院提起行政诉讼的方式来维护自身合法权益的机会，其行政行为明显违法且严重损害了异议人的合法权益。三、申请执行人作出的行政处罚决定，缺乏法律依据根据2020年1月1日实施的《土地管理法》第四十三条、第七十六条的规定可知，该两个条款的规定内容与本案没有任何关系，异议人也不存在该条款规定的违法情形，故申请执行人适用《土地管理法》第四十三条、第七十六条的规定作出涉案行政处罚决定明显存在适用法律条款不当的情形，应属适用法律错误。且，需要强调的是，2020年1月1日实施的《土地管理法》，已将2004年8月28日实施的《土地管理法》第四十三条废止，即申请执行人作出涉案行政处罚决定所适用的法律规定已不存在，其适用不存在的法律规定认定异议人存在非法占地行为，并据此向法院申请强制执行，明显缺乏法律依据。综上所述，申请执行人作出的文综执罚字[2019]319号《行政处罚决定书》，明确缺乏事实根据和法律依据，且剥夺了异议人行使合法权利的机会，已严重损害了异议人的合法权益，为维护异议人的合法权益，特依据相关法律规定提出本执行异议，请求法院依法查明事实，并根据《行政强制法》第五十八条第一、二款等规定对本案作出不予执行裁定。被申请执行人向本院提交了如下证据：1.土地房产所有证；2.证明书（2015年9月18日）；3.农村村民宅基地申请表、农村村民集体决议；4.外出人口返乡重建宅基地的情况说明（2019年12月11日）；5.证明（2020年4月20日、2020年4月21日）；6.申辩书（2019年12月12日）。本院认为，被执行人黄某2未经批准擅自在在文昌市××镇集体土地上占地0.5245亩（349.69平方米）建二层半楼房的行为事实清楚，有土地利用现状图、现场检查记录、询问笔录、行政处罚告知书等证据证实。申请执行人作出的处罚决定程序合法、适用法律法规正确，进行了行政处罚听证告知、送达了处罚决定书，进行了执行催告。被执行人在法定期限内既不申请行政复议，未提起行政诉讼，未主动履行该处罚决定所确定的义务，在催告期限内亦未履行义务。申请执行人申请强制执行符合强制执行条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、《中华人民共和国行政强制法》第五十八条规定，裁定如下：准予强制执行申请执行人文昌市综合行政执法局作出的文综执罚字[2019]第319号《行政处罚决定书》，即1.责令被执行人黄某2退还非法占用的0.5245亩集体土地给文昌市龙楼镇吉水村委会多吉村民小组；2.没收黄某2在非法占用的0.5245亩集体土地上新建的建筑和其他设施。以上事项由文昌市人民政府负责实施。申请执行人如不服本裁定，可以在收到裁定书之日起十五日内，通过本院向海南省第一中级人民法院申请复议，也可以直接向海南省第一中级人民法院申请复议。审判长 严世棉人民陪审员 谢盛贵人民陪审员 陈修旭 二0二0年五月十一日书记员 曾 琦附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第五十八条……人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。……