陕 西 省 高 级 人 民 法 院  陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终115号 上诉人（原审原告）：城固县宝山植物化工厂。住所地：陕西省城固县。法定代表人：付新正，该厂厂长。委托代理人：欧振凯，北京隆安（杭州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：城固县人民政府。住所地：陕西省城固县。法定代表人：胡新利，该县县长。委托代理人：屈勇，汉中市生态环境局城固分局副局长。委托代理人：余艳，陕西嘉盟律师事务所律师。上诉人城固县宝山植物化工厂（以下简称宝山化工厂）因诉被上诉人城固县人民政府（以下简称城固县政府）行政补偿一案，不服咸阳市中级人民法院(2019)陕04行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2020年4月21日公开开庭审理了本案。上诉人宝山化工厂的委托代理人欧振凯，被上诉人城固县政府的委托代理人屈勇、余艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：原告宝山化工厂1999年4月投资成立，系个人独资企业，主要从事胶合板生产及皂素加工。被告城固县政府为防止水污染，满足南水北调中线调水要求，根据丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划编制组于2005年11月编制的《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》，于2007年7月30日，作出城政发[2007]29号《关于关停城固县城南植物化工厂等7家皂素化工企业水解物生产线的决定》（以下简称29号关停决定），对宝山化工厂皂素水解物生产线予以关停，并要求县政府有关工作部门按照本决定吊销、变更关停企业相关证照，电力部门停止向关停生产线供电。原告收到该决定书后，于2007年10月18日向被告提交《城固县城南植物化工厂等7户皂素化工企业关于请求解决关停补偿费用的申请》，被告收到后移交相关政府部门处理。2008年6月17日，原告提交《城固县城南植物化工厂等7户皂素化工企业关于请求解决关停后企业面临的具体困难的报告》，被告承诺上报处理。2008年8月15日，汉中市环境保护局针对市政府办公室所转的7户企业关停后有关问题的函件，作出《关于城固县城南植物化工厂等7户皂素化工企业要求解决关停后补偿问题有关情况的函》称：在国家及中省没有明确的经济补偿政策的同时，“我局将继续会同城固县环保局做好政策解释说明工作，同时积极向上级部门反映情况。”2009年12月18日，城固县环境保护局上报县政府《关于城固县柳林化工厂等7户皂素化工企业要求解决关停后补偿问题的报告》，建议将关停企业列入开支计划，给予补助或者奖励。2010年陕西省第十一届三次人民代表会议期间，汉中代表团提出省级财政给予汉中皂素化工企业结构调整资金支持的建议，省环保厅答复：达不到国家最低规模的企业，省上没有奖励政策。2015年陕西省第十二届三次人民代表会议期间，针对汉中代表团提出加大对城固县关闭化工企业奖补资金支持力度的建议，省财政厅于2015年5月8日答复：2015年2月，省财政厅印发了《关于陕南黄姜皂素企业关闭排污指标收储有关事项的通知》，要求汉中、安康两市根据环境保护部门核算的关闭企业排污量先行垫付50%资金，其余资金待市县验收完后再予以拨付，省财政厅、省环保厅将依据验收报告一次性拨付全部收储资金。陕西省发展和改革委员会、陕西环境保护厅针对本次会议期间代表的建议，分别作出答复。2015年8月28日，城固县财政局、城固县环境保护局作出城财办企[2015]41号《关于黄姜皂素企业关闭排污指标收储有关事项的通知》（以下简称41号收储通知），该通知要求，有关企业在收到本通知之日起15个工作日内，凭有关证件到县环境保护局领取县财政先行垫付的50%资金，其余资金需在2015年9月30日前将主要生产设备、设施拆除完毕，待市县财政、环境保护部门验收合格，报省财政厅、省环境保护厅确认后再予以拨付。2017年1月，原告领取了全部资金，并签署了领取回购排污权总金额107.22万元资金后，不再上访的承诺书。2017年3月24日，原告通过EMS向城固县政府办公室邮寄“七家皂素化工厂补偿申请”，城固县人民政府未予答复。2017年7月11日，原告提起本案诉讼。原审判决认为：《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案中，被告根据29号关停决定，对原告皂素水解物生产线予以关停，其目的是为了解决皂素企业污染问题，保护汉江水环境安全，即为了公共利益的需要，对原告企业造成的财产损失，行政机关应依法给予补偿。关于应如何补偿问题，根据城固县财政局、城固县XX号收储通知第二条“为解决黄姜皂素企业关闭后续问题，县政府参照省级排污权回购的方式，按照适时市场价格对关闭企业排污指标进行收储”，被告以企业回购排污权的方式向原告补偿107.22万元，原告已经实际领取，被告以此方式补偿原告符合客观实际。原告认为应根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定，对其补偿以实际损失确定数额，但原告提供的城固县乡镇企业局、城固县中小企业促进局2007年10月8日《关于城固县宝山植物化工厂皂素水解物生产线情况的证明》，及其自己整理的企业投资情况相关资料，不能证明原告因企业生产线关闭所受的实际损失，对其请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告宝山化工厂的诉讼请求。上诉人宝山化工厂上诉称: 一、被上诉人以企业回购排污权的方式向上诉人支付107.22万元，不应当视同行政补偿款。41号收储通知规定，给予上诉人排污储量收储资金的法律依据为《排污权出让收入管理暂行办法》，排污权自上诉人合法成立后即取得，被上诉人回购排污权支付的107.22万元没有补偿性质。上诉人要求被上诉人补偿排污设备、修建厂房等固定资产损失以及停产停业期间可得利润损失、固定资产折旧损失、职工安置费等费用，符合《行政许可法》第八条第二款的规定。二、根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定，被上诉人对上诉人的补偿应以实际损失数额确定。2007年10月8日，城固县XX镇XX城固县中小企业促进局共同出具了《关于城固县宝山植物化工厂皂素水解物生产线情况的证明》，能够证明上诉人的固定资产投资情况、盈利情况、资产折旧损失及可得利润损失。若原审法院认为该证据不能证明上诉人的实际损失，应启动司法鉴定程序。请求：撤销原判，支持其诉讼请求。被上诉人城固县政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚，答辩人发放的107.22万元是为了解决上诉人企业关闭后的遗留问题，而非收回排污许可给予的补偿款。根据《水污染防治法》《环境保护法》等法律规定，要取得排污许可必须通过环评、建设水污染处理设施并通过竣工验收等环节，上诉人并未取得排污许可，其生产线被关闭系淘汰落后产能。考虑到企业的实际情况，答辩人参照排污权回购的方式对其作出补助，且上诉人已经领取资金，不能要求重复补偿。二、上诉人提交的证据不足以证明其实际损失，且在29号关停决定作出之前，上诉人经营损失已经形成，其作为经营主体，对于因市场变化引起的亏损应自行承担。请求：驳回上诉，维持原判。本院查明：2007年7月30日，被上诉人作出的29号关停决定称，根据国务院关于发布实施《促进产业结构调整暂行规定》的产业结构调整指导目录中淘汰类第27条之规定，县内部分皂素水解物生产线属于淘汰类落后生产工艺设备，2006年应予淘汰。经县政府研究决定，对宝山化工厂等7家皂素水解物生产线予以关停。2017年1月10日，上诉人出具《关于2007年县政府依法关闭7户皂素化工企业领取回购排污权资金的承诺》（以下简称承诺），内容为：“为妥善处理2007年关闭7户皂素化工企业遗留问题，县政府参照省环保厅回购排污权资金核算方式筹集资金对7户企业进行补偿，我企业领取收储资金107.22万元后，承诺不再上访。”上诉人法定代表人付新正在领款人处签字。本院二审查明的其他事实与原审判决查明的事实一致，予以确认。本院认为：《行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案中，根据29号关停决定，上诉人皂素水解物生产线属于落后生产工艺设备，应当淘汰关停，而非行政机关改变或者撤回已经生效的行政许可。《排污权出让收入管理暂行办法》于2015年10月1日起施行，29号关停决定的做出时间是2007年7月30日，该办法尚未颁布实施，故不存在排污权回购的问题，且上诉人亦未提供证据证明其依法取得过排污许可权。另，41号收储通知第二条规定：“为解决黄姜皂素企业关闭后续问题，县政府参照省级排污权回购的方式，按照适时市场价格对关闭企业排污指标进行收储”，结合上诉人承诺内容可知，被上诉人参照省环保厅回购排污权资金核算方式对上诉人进行补助，以解决企业关闭的后续问题，上诉人领取107.22万元后承诺不再上访，说明该费用并非回购排污权的收储资金，而是被上诉人为了解决企业关闭后续问题，在无法确定补助标准的情况下参照该标准计算补助数额。上诉人在领取107.22万元并签署承诺的情况下，再次请求被上诉人予以补偿，于法无据。上诉人认为领取的107.22万元为排污权回购资金而非补偿款的理由不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”根据上述规定，上诉人应当对行政行为造成的损害承担举证责任，其提供的证据《城固县皂素化工企业设备（设施）资产投资情况表》《关于城固县宝山植物化工厂皂素水解物生产线情况的证明》，均不能证明因企业生产线关闭造成的实际损失。原审判决驳回其诉讼请求，并无不当。综上，上诉人宝山化工厂的上诉理由，不能成立。其请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元，由上诉人城固县宝山植物化工厂负担。本判决为终审判决。   审 判 长  徐  炯审 判 员  赵  婧审  判  员  张慧颖              二〇二〇年五月八日                               书  记  员    王文玥1