河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)豫01行初46号原告：李百军，男，汉族，1954年7月4日出生，住郑州市中原区。委托代理人：李雪铮，女，汉族，1981年12月7日出生。委托代理人：武菊梅，女，汉族，1954年2月24日出生。被告：郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路200号。法定代表人：李晓雷，该区区长。委托代理人：王发军，工作人员。委托代理人：郑冉，河南正润律师事务所律师。原告李百军因要求确认被告郑州市中原区人民政府强制拆除原告房屋的行为违法一案，于2020年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月8日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月13日公开开庭审理了本案。原告李百军的委托代理人李雪铮、武菊梅，被告郑州市中原区人民政府的委托代理人王发军、郑冉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李百军向本院提出诉讼请求：1、确认被告强制拆除原告房屋的行为违法；2、由被告承担本案的诉讼费用。事实和理由：原告在郑州市中原区须水镇李曰庄村有合法的土地使用权和房屋两处，第一处房屋位于陇海路与富民路交叉口向南约2公里处路西，共三层，建筑面积共758.79平方米；第二处房屋位于第一处房屋向南约200米处，共三层，建筑面积共1356.57平方米。2019年7月12日早晨，原告发现自己的房屋被非法强制拆除，损失惨重。原告及家人随即拨打110报警，公安机关虽然处警但没有受理原告立案查处的请求，也未追究违法人员的法律责任，也未告知违法侵权行为人，致使原告的损失无法得到赔偿且无法主张赔偿权利。2019年7月14日，原告向郑州市公安局须水分局邮寄了书面的《查处申请书》，请求其依法对不法人员强制拆除原告房屋的违法行为进行查处，郑州市公安局须水分局未在法定期限内履行查处职责。2019年9月2日，原告将郑州市公安局须水分局不履行法定查处职责的行为起诉至郑州铁路运输法院，原告从郑州市公安局须水分局提交的答辩状和证据材料得知：原告房屋被强拆，系中原区莲湖街道办事处（以下简称莲湖街道办事处）实施。2019年11月6日，原告以莲湖街道办事处为被告向郑州市中原区人民法院提起诉讼，请求确认莲湖街道办事处强拆原告房屋的行为违法。2019年12月21日，原告收到郑州市中原区人民法院作出的（2019）豫0102行初446号《行政裁定书》，裁定认为：中原区常庄村拆迁安置工作指挥部制定了《中原区常庄村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》，原告房屋在拆迁范围内。在原告对补偿标准有异议未签订拆迁补偿协议的情况下，房屋被拆除。虽莲湖街道办事处参与了房屋拆除，但办事处不具有征收土地的职能。莲湖街道办事处的行为是在政府的统一指挥下进行的，这种行为在法律上应当视为委托。据此，郑州市中原区人民政府应为本案适格被告。郑州市中原区人民政府辩称：一、原告诉称房屋系无合法用地及建房手续的违法建筑。原告名下曾有一处证号为中集建(91)字第002406的宅基地使用证，2010年原告将该宅基地变更登记在其女儿李雪铮名下，原告被拆除的房屋建在村集体农用地上，根据我国土地管理法相关法律规定，占用农用地进行建设的，应当进行农用地转用审批、规划许可、建房许可等程序，原告在没有依法取得用地、规划、建房、施工等许可的情况下，在农用地上违法建设房屋，案涉房屋系建在无证土地上的违法建筑。二、答辩人从未实施过拆除案涉房屋的行为，答辩人不是本案适格被告。答辩人从未实施过拆除案涉房屋的行为，更从未委托过任何行政机关或部门拆除过涉案房屋。从常庄村2014年城中村改造开始，原告因提出远远超出《中原区常庄村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》（下称《补偿安置方案》）的不合理要求而一直未和中原区常庄村拆迁安置工作指挥部（下称指挥部）签订补偿协议，在长达近6年之久的时间里，指挥部从未实施或委托实施拆除原告房屋的行为，而是一直与原告协商，希望与原告签订补偿协议，原告房屋并未被拆除。原告诉称案涉房屋是于2019年7月份被拆除，2019年9月在郑州市召开全国少数民族运动会且适逢中华人民共和国七十华诞，省级、市级政府十分重视并进行城市建设、街道整理，莲湖街道办事处按照市级等上级政府的要求拆除原告房屋。因此原告房屋虽然位于常庄村城中村改造范围内，但答辩人从未因城中村改造而拆除或委托拆除涉案房屋，答辩人不是本案适格被告。三、原告拒不搬迁的行为严重损害了公共利益，拆除不构成违法。常庄村2014年开始进行城中村改造，距今已有6年之久，常庄绝大多数村民早已搬迁并按照《补偿安置方案》签订了拆迁补偿安置协议，而原告提出不合理的过高要求，迟迟不签订补偿协议，也不搬迁，指挥部一直与原告协商补偿事宜，但指挥部并没有拆除案涉房屋，即使涉案房屋现已被拆除，指挥部仍同意按照《补偿安置方案》与其签订补偿协议。但因原告的房屋一直没有拆除造成常庄城中村改造的集体土地上附属物无法清零，造成无法进行土地收储及办理安置房的规划、建设、施工许可手续，城中村改造工作严重滞后，常庄村安置房也无法按期建设，整个村庄已搬出去的村民不能按时回迁，严重损害了常庄村村集体及村民的合同权益。由于2019年9月在郑州市召开全国少数民族运动会，并且适逢中华人民共和国七十华诞，因原告拒不搬迁，影响了民族动运会场地建设及国庆七十周年庆典，影响郑州市的对外形象，原告房屋被拆除并不是属于违法行为。综上，原告诉称房屋系无合法用地及建房手续的违法建筑，答辩人不是本案适格被告，原告拒不搬迁的行为损害了公共利益，房屋被拆除不构成违法，请求人民法院驳回原告的起诉或诉求。原告向本院提交了如证据：第一组：原告身份证复印件；原告取得的须水镇常庄村村民委员会、原告所在村民小组、须水镇土地管理所共同签字盖章批准建厂占地的用地申请；原告《郑州市中原区企、事业用地申请书》（经过村委会和镇政府盖章同意）；原告建造厂房时缴纳的用地、建设等相关费用票据（包括：村镇建设管理费、土地使用费、企业用地使用费）；原告与常庄村第九村民组签订的占地《合同书》。证明原告对案涉房屋的用地和建设都是合法的、对本案房屋享有合法的权利，是本案适格主体。第二组：原告房屋强拆前和强拆后的对比照片，共4张（强拆前2张，强拆后2张），证明原告本案所诉的房屋被强拆的事实。第三组：原告于2019年7月14日向郑州市公安局须水分局邮寄的《查处申请书》、邮寄快递单及官网妥投记录；郑州市公安局须水分局向郑州铁路运输法院提交的《行政诉讼答辩状》和证据材料，证据材料包括：郑州市公安局须水派出所治安管理服务大队作出的《呈请不予立案报告书》、郑州市公安局须水分局于2019年7月21日作出的《不予立案通知书》、莲湖街道办事处于2019年7月18日作出的《关于集中拆除无证房屋的情况说明》。证明：原告曾因房屋被强拆一案，向公安部门（郑州市公安局须水分局）申请过立案查处，后对须水分局行政不作为提起行政诉讼，在起诉须水分局行政不作为一案中，原告从须水分局提交给郑州铁路运输法院的答辩状和证据材料得知：系莲湖街道办事处根据中原区政府的要求拆除了原告的房屋。证实是莲湖街道办事处实施了对原告房屋的拆除行为。第四组：《中原区常庄村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》；莲湖街道办事处2019年10月11日作出的《政府信息公开申请答复书》及附件；原告诉莲湖街道办事处强拆违法一案，莲湖街道办事处向中原区人民法院提交的《答辩状》；郑州市中原区人民法院（2019）豫0102行初446号《行政裁定书》。证明：原告案涉房屋在常庄村棚户区（城中村）改造拆迁范围内，由被告中原区人民政府设立的“中原区常庄村拆迁安置工作指挥部”负责常庄村的拆迁补偿安置工作。拆除原告房屋，是莲湖街道办事处依照中原区人民政府的要求，配合实施的拆除行为。该行为属中原区人民政府的行政委托，中原区人民政府是实际的受益主体和责任主体。被告发表如下质证意见：对第一组证据的原告身份证真实性无异议，第一组证据中的用地申请企事业用地申请书、相关费用票据及占地合同书真实性无异议，关联性有异议，证明目的有异议，尤其是原告提交的管理费等票据不能证明原告针对的是涉案房屋用地进行交纳的相关费用，并且其95年的用地申请书，没有经过县级以上人民政府的批准，其没有完成合法的用地手续批准程序。针对郑州市中原区企事业用地申请书，在有关部门意见，比如房产交通等部门以及区政府意见处，均没有相关政府机关或政府部门予以批准审批，不能证明原告在涉案土地上建房系合法用地。针对李百军与常庄村第九村民组共同签订的合同书，权利人还有李永，李百军不能单独对该合同书涉案的土地提起行政诉讼，并且该合同书也是没有经过县级以上人民政府或土地行政部门批准的。该合同书仅能表示民事关系，不代表其在行政法上取得了合法的用地手续。对第二组房屋照片真实性有异议，关联性有异议，证明目的有异议。此四张照片不能证明房屋的具体位置及房屋的所有者，该四张照片显示的房子也并不是同一栋房子。对第三组证据真实性无异议，关联性有异议，证明目的有异议。该组证据系原告与须水公安分局之间的来往文件，与本案不具有关联性，并且须水派出所治安服务大队出具的不予立案报告书中明确载明涉案房屋被拆除是因莲湖街道办事处对陇海路南侧未办理建设手续的无证建筑进行的集中拆除行为，说明涉案房屋涉案无证房屋被拆除是因为政府机关对无证房屋进行的集中拆除，而非因城中村改造而被拆除，并且莲湖街道办事处出具的关于集中拆除无证房屋的情况说明中明确载明涉案房屋被拆除是因为是郑州市将举办民族运动会以及恰逢祖国70华诞进行的违法建设专项整治工作，而非因为涉及城中村改造工作而被拆除。同时该情况说明中莲湖街道办事处自认系该办事处对涉案房屋进行了拆除。对第四组证据真实性无异议，证明目的有异议。中原区常庄村棚户区城中村改造拆迁补偿安置方案明确载明，常庄村是2014年开始进行的城中村改造，并且该补偿安置方案，是村民予以认可，是符合村民利益的。但是在长达六年之久的时间里，原告因提出远远超出补偿安置方案的不合理要求，一直未签订拆迁补偿安置协议。原告拒不搬迁的行为给常庄村集体带来了巨大的利益损失，具有违法性。涉案房屋被拆除符合公共利益。莲湖街道办事处2019年12月2日的答辩状中载明莲湖街道办事处查明李百军涉案房屋系占用农用地进行建设，且没有按照法定程序进行农用地转用审批、规划许可、建设许可等程序。涉案房屋系建在无证土地上的违法建筑，同时莲湖街道办事处陈述涉案无证房屋被拆除是因为郑州市召开了全国少数民族运动会，并且适逢祖国70华诞，并非因为涉及城中村改造而被拆除，涉案房屋被拆除与被告没有任何关系。对2019豫0102行初446号行政裁定书证明目的有异议。该裁定书在中原区人民政府未参加诉讼的情况下，直接认定系区政府委托莲湖街道办事处拆除了涉案无证房屋，系认定事实错误，程序严重违法，剥夺了区政府进行举证、质证、答辩的权利。区政府对该份行政裁定书保有申请再审的权利，并且该份裁定书并未载明系区政府委托街道办事处进行房屋拆除。被告向本院提交了以下证据、依据：1、李百军女儿李雪铮的宅基地土地登记卡及已作废的李百军宅基地土地登记卡2页；2、李百军妻子武菊梅签字确认的附属物普查表。证明目的：1、原告李百军名下没有独立的宅基，原告李百军是与女儿李雪铮共用一处宅基。原告李百军在常庄村曾有一处宅基地并居住在该宅基地上，证号为中集建(91)字第002406号（以下简称第002406号宅基证）。2010年，原告家庭将第002406号宅基证变更在原告女儿李雪铮名下，证号为郑中原集用(2010)第0019号。在城中村改造过程中，郑中原集用(2010)第0019号宅基地上的房屋已经普查在李雪铮名下。2、原告诉称的涉案房屋没有进行农用地转用审批、规划许可、建房许可等程序，系没有合法用地及建房手续的违法建筑。3、武菊梅系原告妻子，涉案土地上的附属物均已经过测量普查且经原告家庭的认可，其面积、种类、大小等均以附属物普查载明的数据为准。第二组：l、中原区常庄村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案；2、郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知。证明目的：l、常庄村2014年开始进行城中村改造，大部分村民已经按照《中原区常庄村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》（下称《补偿安置方案》）签订拆迁补偿安置协议，说明《补偿安置方案》是村民予以认可的，是符合村民利益的，但在长达近6年之久的时间里，原告因提出远远超出《补偿安置方案》的不合理要求而一直未和中原区常庄村拆迁安置工作指挥部（下称指挥部）签订补偿协议，造成全体村民不能按时回迁，原告拒不搬迁的行为给村集体利益带来巨大损失，具有违法性。2、郑州市城中村改造系郑州市政府主导进行的市级城市建设工程，涉及全体市民的公共利益。原告拒不搬迁的行为严重损害公共利益。原告发表如下质证意见：对证据一的土地登记卡两张，权利人为李雪铮一张，土地使用者李百军作废一张。对其真实性无异议，关联性不认可，证明目的不认可。这两张土地登记卡与本案没有关系，更无法证明原告房屋是违法建筑。对证据二武菊梅签名的附属物普查表，武菊梅系李百军妻子，该附属物普查表制作于2014年10月18日，仅能证明当时登记的房屋结构、面积及其他附属物情况，且不认可表中登记的补偿标准，该标准不符合事实，没有法律依据。对证据三郑州市城中村改造管理办法是规范性文件与本案无关，但需要说明的是，该管理办法第七条明确规定，各区人民政府是各辖区城中村改造的主体，负责本辖区内的城中村改造工作，这恰恰证明被告区政府是城中村改造的主体，应当对原告因城中村改造导致房屋被强拆的行为承担法律责任。对证据四中原区常庄村棚户区城中村改造拆迁补偿安置方案，制作单位是中原区常庄村拆迁安置工作指挥部，对其真实性关联性认可，合法性不认可。首先，该拆迁补偿安置方案是由中原区政府设立的中原区常庄村拆迁安置工作指挥部制作的，并由其负责具体的拆迁补偿安置工作。原告房屋已纳入城中村改造拆迁范围被强拆，应当由被告承担法律责任。其次，该拆迁补偿安置方案于2019年11月22日被郑州市人民政府作出的郑政（行复决）[2019]797号行政复议决定书确认违法。本院对上述证据认证如下：1、原告李百军于1995年通过申请使用郑州市中原区须水镇常庄村682平方米土地用于创办金钢沙厂。2、中共郑州市中原区委办公室于2014年7月18日下发了《关于成立中原区常庄村拆迁安置工作指挥部的通知》(中原办文[2014]25号)。3、中原区常庄村拆迁安置工作指挥部依据《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文[2011]258号）、《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文[2009]127号）和相关法律、法规及政策，于2014年9月9日出台了《中原区常庄村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》，并依据该方案开展了常庄村的改造拆迁补偿安置工作。4、原告李百军于2014年10月18日签字确认了其附属物普查表。后因原告对补偿标准有异议，拒绝与中原区常庄村拆迁安置工作指挥部签订补偿安置协议，涉案房屋于2019年7月被拆除。5、为“迎接民族盛会，庆七十华诞”，中原区人民政府依据郑州市等上级政府部署要求决定开展违法建设专项整治活工作，莲湖街道办事处根据中原违治办（2019）18号文件于2019年7月将原告李百军的涉案房屋拆除。6、原告李百军因要求确认被告莲湖街道办事处强拆房屋行为违法，向河南省郑州市中原区人民法院提起行政诉讼，该院于2019年12月20日作出（2019）豫0102行初446号行政裁定书，认定莲湖街道办事处拆除涉案房屋的行为在法律上应当视为委托，以被告莲湖街道办事处主体不适格，裁定驳回原告李百军的起诉。本院认为，一、关于郑州市中原区人民政府在本案中作为被告是否适格。郑州市中原区人民政府辩称，涉案房屋由莲湖街道办事处拆除，本案原告以郑州市中原区人民政府为被告，被告主体资格不适格。经本院审查，河南省郑州市中原区人民法院作出的（2019）豫0102行初446号行政裁定并无不当。中原区常庄村拆迁安置工作指挥部制定了《中原区常庄村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》，原告房屋在拆迁范围内，在原告对补偿标准有异议未签订拆迁补偿协议的情况下，房屋被拆除，虽莲湖街道办事处参与了房屋拆除，但根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，县级以上人民政府组织实施土地征收工作，办事处不具有征收土地的职能，且涉案房屋拆除郑州市中原区人民政府是征收土地的受益者，莲湖街道办事处的拆除行为是在政府的统一指挥下进行的，这种行为在法律上应当视为其受郑州市中原区人民政府的委托。综上，郑州市中原区人民政府是本案的适格被告。二、关于被告拆除涉案房屋的行政事实行为是否违法问题。本案中，中共郑州市中原区委办公室于2014年7月18日下发了《关于成立中原区常庄村拆迁安置工作指挥部的通知》(中原办文[2014]25号)。中原区常庄村拆迁安置工作指挥部依据《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文[2011]258号）、《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文[2009]127号）和相关法律、法规及政策，于2014年9月9日出台了《中原区常庄村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》，并依据该方案开展了常庄村的改造拆迁补偿安置工作。原告李百军的妻子武菊梅于2014年10月18日签字确认了其附属物普查表，后因原告对补偿标准有异议，拒绝与中原区常庄村拆迁安置工作指挥部签订补偿安置协议，涉案房屋于2019年7月被拆除。为“迎接民族盛会，庆七十华诞”，中原区人民政府依据郑州市等上级政府部署要求决定开展违法建设专项整治活工作，莲湖街道办事处根据中原违治办（2019）18号文件于2019年7月将原告李百军的涉案房屋拆除。被告辩称：原告拒不搬迁的行为严重损害了公共利益，拆除不构成违法。常庄村2014年开始进行城中村改造，距今已有6年之久，常庄绝大多数村民早已搬迁并按照《补偿安置方案》签订了拆迁补偿安置协议，而原告提出不合理的过高要求，迟迟不签订补偿安置协议，也不搬迁，指挥部一直与原告协商补偿事宜，但指挥部并没有拆除案涉房屋，即使涉案房屋现已被拆除，指挥部仍同意按照《补偿安置方案》与其签订补偿安置协议。但因原告的房屋一直没有拆除造成常庄城中村改造的集体土地上附属物无法清零，造成无法进行土地收储及办理安置房的规划、建设、施工许可手续，城中村改造工作严重滞后，常庄村安置房也无法按期建设，整个村庄已搬出去的村民不能按时回迁，严重损害了常庄村村集体及村民的合同权益。由于2019年9月在郑州市召开全国少数民族运动会，并且适逢中华人民共和国七十华诞，因原告拒不搬迁，影响了民族动运会场地建设及国庆七十周年庆典，影响郑州市的对外形象，原告房屋被拆除并不是属于违法行为。本院认为，被告认为原告拒不搬迁的行为严重损害了公共利益，其可依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七、第四十四条的相关规定，作出强制执行决定，申请人民法院强制执行。本案中，被告未提供相应的证据证明其依法作出强制执行决定，并由具有行政强制执行权的机关依法强制执行，而案涉房屋最终是由莲湖街道办事处以开展违法建设专项整治活为由拆除，依法应确认拆除原告李百军案涉房屋的行政事实行为违法。综上所述，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七、第四十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告郑州市中原区人民政府拆除原告李百军房屋的行政事实行为违法。案件受理费50元，由郑州市中原区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年五月七日书记员  王玉霞