广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初86号原告：陈汉森，男，1960年10月9日出生，汉族，住广东省中山市*************，公民身份号码440************031。委托代理人：黄冠兰，系原告陈汉森的妻子。被告：中山市城市管理和综合执法局，住所地广东省中山市********，统一社会信用代码114***********744W。法定代表人：杜俊强，局长。委托代理人：冯林銮，该局南朗分局工作人员。委托代理人：林文娟，广东国融律师事务所律师。原告陈汉森不服被告中山市城市管理和综合执法局（以下简称市城管执法局）投诉回复，于2020年1月6日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告市城管执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月22日公开开庭审理了本案。原告陈汉森及其委托代理人黄冠兰，被告市城管执法局委托代理人冯林銮、林文娟，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。市城管执法局2019年7月15日所作的《关于南朗镇榄边村赤坎村民小组陈汉森相邻两宗土地情况的调查工作情况告知书》，根据2006年1月7日中山市规划局、中山市城市管理行政执法局联合发布《关于加强违法建设管理的通知》（中规通[2006]1号）的文件精神：镇（区）1995年2月28日之前建成的建筑物不作违法处理的规定，对陈汉森投诉与其地块相邻中山市*********民小组的建筑物、围墙、搭棚以及阮庆良的两层框架结构楼房不作违法建筑处理。原告陈汉森诉称，一、市城管执法局经调查却凭榄边村民委员会的证明及两个村民的证明来认定相邻人阮庆良所建的两层框架结构楼房不作违法建筑处理缺乏法律依据，理由如下：1.陈汉森为广东省中山市南朗镇榄边管理区*****民，宅基地座落在中山市南朗镇榄边管理区，集体土地建设用地使用权证为中府集建（总）字第263324/25100624号。2.市城管执法局以现今调查的榄边村民委员会的证明及两个村民的证明来认定相邻人阮庆良的两层框架结构楼房不作违法建筑处理缺乏法律依据，现场显示上述楼房开设窗户、未留通风、消防距离，严重影响到陈汉森日后住宅采光和日照，且据陈汉森测量发现上述楼房座落在陈汉森用地红线以内，致使陈汉森无法建筑。二、市城管执法局以现今调查的榄边村民委员会的证明及两个村民的证明来认定相邻人中山市******赤坎经济合作社（以下简称南朗赤坎经合社）地上东面建筑物、围墙、浅建物未留通风、消防距离，况且据陈汉森测量发现上述建筑物座落在陈汉森用地规划三线以内，致使陈汉森无法建筑。三、2018年3月27日，陈汉森向政府申请《信息公开》才知相邻人阮庆良、南朗赤坎经合社所建的涉案楼房没有报建规划过程。2018年3月28日，陈汉森将情况反映到市城管执法局南朗分局，同年4月10日、6月10日，其申请市城管执法局协助南朗分局将上述两者建筑行为发函到规划部门依法确认该建筑物是违法建筑。经陈汉森数次申请，市城管执法局南朗分局一直以尚在调查中为由推脱，距离诉求之日已将近一年半无果。2019年7月15日，市城管执法局南朗分局作出《关于南朗镇榄边村赤坎村民小组陈汉森相邻两宗土地情况的调查工作情况告知书》认定两相邻人所建的涉案建筑物不作违法建筑。陈汉森认为，市城管执法局称承诺将两相邻人建筑行为发函到规划部门依法确认该建筑是违法建筑。但一方面市城管执法局南朗分局径拖至今不将两相邻人的建筑情况发函规划部门依法确认该建筑物是违法建筑，明显超出职权范围。故请求法院：1.撤销市城管执法局于2019年7月15日所作的《关于南朗镇榄边村赤坎村民小组陈汉森相邻两宗土地情况的调查工作情况告知书》；2.责令市城管执法局依法将陈汉森宗地西侧1相邻人阮庆良所建的2层框架结构楼房的建筑行为发函到规划部门依法确认该建筑物是违法建筑；3.责令市城管执法局依法将陈汉森宗地西面2相邻人榄边村赤坎经济合作社地上东面建筑物、围墙、浅建物的建筑行为发函到规划部门依法确认该建筑物是违法建筑；4.本案诉讼费用由市城管执法局承担。被告市城管执法局辩称，一、涉案《关于南朗镇榄边村赤坎村民小组陈汉森相邻两宗土地情况的调查工作情况告知书》属信访处理意见，不属于法院受理范围，应依法驳回其起诉。2018年起，陈汉森多次来到市城管执法局信访部门信访，投诉中山市***********在与其相邻地块的建筑物、围墙、搭棚以及阮庆良在与其相邻的两层框架结构楼房属于违建，针对陈汉森的信访事项，市城管执法局作出了涉案《告知书》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》的规定，市城管执法局作出市涉案《告知书》属于对陈汉森信访事项的处理意见，不具有可诉性。二、陈汉森与市城管执法局的查处行为不具有利害关系，其非适格原告。陈汉森向市城管执法局信访投诉，与其名下土地相邻的赤坎村小组以及阮庆良的房屋存在违法建筑，要求市城管执法局查处。但其土地自取得土地使用权至今，一直为空地，未建设任何建筑物。且根据广东省中山市中级人民法院作出的（2013）中中法民一终字第575号《民事判决书》以及广东省高级人民法院作出的（2014）粤高法民一申字第1209号《民事裁定书》的认定，陈汉森未举证证明赤坎村民小组以及阮庆良对其土地存在侵权。在此前提下，上述两相邻人的搭建建筑物行为对其空地未造成任何实际影响，市城管执法局查处行为亦与其不存在利害关系，其非适格原告，亦应驳回其起诉。三、市城管执法局作出涉案《告知书》程序合法，且认定事实清楚，适用法律准确。市城管执法局在收到陈汉森的信访投诉后，于2018年7月10日进行立案查处，并于18日向陈汉森发出询问调查通知书、于30日进行现场调查，并作现场检查（勘验）笔录，于同年8月23日向村民了解情况，并制作询问调查笔录，并于次日向阮庆良制作询问调查笔录。经过调查，市城管执法局作出了涉案《告知书》，属认定事实清楚，适用法律准确。综上，请驳回陈汉森之诉讼请求。经审理查明，2018年4月3日，原告陈汉森向被告市城管执法局投诉关于相邻权人中山市******赤坎经济合作社（以下简称赤坎经合社）（又称赤坎村民小组）与其相邻地块的建筑物、围墙、搭棚以及阮庆良在与其相邻的两层框架结构楼房是否属于违章建筑的问题。之后陈汉森又多次投诉。2018年6月5日、15日，市城管执法局向中山市******民委员会（以下简称榄边村委会）发出征询函，以了解上述土地的情况。6月14日，榄边村委会回复称，该村委档案资料中没有能反映村委会审批同意两者使用面积的资料以及无法确认两地块是否已办理土地使用证。6月19日，市城管执法局作出《关于南朗镇榄边村赤坎村民小组陈汉森相邻两宗土地情况的调查工作情况告知书》，告知陈汉森其投诉情况仍未清晰，待整理后再进一步告知。7月10日，市城管执法局对上述情况进行立案调查，案由为违建投诉，基本案情为反映在榄边赤坎村陈汉森相邻的阮庆良地块上是否为违法建筑。7月18日，市城管执法局向两相邻权人赤坎经合社及阮庆良发出《询问调查通知书》，要求其携带有关资料前往该局接受调查。7月30日，市城管执法局的工作人员前往涉案土地进行现场检查并制作现场检查（勘验）笔录、拍摄照片。两相邻权人均可以现场出示集体土地使用证，赤坎经合社的涉案土地在榄边村宅基地上四围周边有已建成的建筑物及围墙，阮庆良的涉案土地上已建成3幢房屋，房屋所有权上所附绘图房屋建筑幢数为4幢，与现场不相符。8月23日，榄边村委会出具《证明》，证明阮庆良位于赤坎村阜成门街8号房屋于1986年建，1986年11月竣工使用，属砖木结构，建筑面积为166.73平方米。1992年领取土地证和房产证，另于1994年2月拆除靠东北两间柴房、厕所和冲凉房，重建一座两层房屋，是1994年7月竣工投入使用，属水泥结构，现总建筑面积279.23平方米。同日，市城管执法局向赤坎村民阮顺源、阮国洪，现任榄边赤坎村村民小组副组长阮康荣进行询问并制作询问调查笔录。两村民在笔录中均确认中府集建（2004）字第250200号宅基地的土地使用者为赤坎经合社，中府集建（1992）字第262748、2510048号宅基地土地使用者为阮庆良。关于该地块的使用情况与榄边村委会证明陈述一致。阮康荣在笔录中称，确认7月30日市城管执法局现场检查的情况，并称中府集建（2004）第250200号《集体土地建设用地使用证》在2004年4月11日发证，土地上所建房屋铁棚及围墙是在赤坎经合社用地范围内建设的，由于该宅基地属于镇级农村集体住宅基地，当时没有规划报建要求，所以没有办理规划报建。8月24日，榄边村委会出具《证明》，证明中山市************厂房，产权人为赤坎经合社，该厂房地块上北面、东面、西面为一层平房，是1953年建成榄边小学课堂房屋，于1985年5月1日变更为达宏学校电子厂，1986年围墙已存在，1989年5月在上述宅基地上南面建设一座三层混合结构房屋。1991年围墙加高，1992年变更为由榄边电子厂经营使用，房产证上登记的房屋平面图标记房屋以外的铁皮棚、办公室、洗手间均于1992年建成使用。同日，市城管执法局向相邻权人阮庆良作询问调查并制作询问调查笔录，其在笔录中确认7月30日市城管执法局现场检查的情况，并称其为涉案建筑物业主，由其出资建设，于1986年3月在涉案土地建设四座房屋，1986年11月竣工投入使用，总建筑面积为166.73平方米，1992年取得房屋所有权证，1994年2月靠地块东北面的两座房屋拆除重建一座二层房屋，1994年7月竣工建设并投入使用，总建筑面积为279.23平方米，拆除旧房重建没有办理规划报建。8月28日，市城管执法局向陈汉森作询问调查并制作询问调查笔录，其在笔录中称，其所属的宅基地与阮庆良、赤坎经合社用地相邻，其怀疑两相邻权人违法建筑占用其地块，造成其报建不能建设。9月3日，市城管执法局向中山市城乡规划局南朗分局发出《关于中山市********规划查询的函》，征询该局涉案两相邻权人的土地是否纳入我市城市规划区。该局回复称，存档资料中无来文提及1994年2月以前关于我市或南朗镇城市规划区的相关资料。现有最早把榄边赤坎纳入规划区的规划文件为《中山市南朗镇城市总体规划（2006-2020）》。2019年1月24日，市城管执法局向中山市国土资源局南朗分局发出《征询函》，征询陈汉森的土地登记登资料。该局回复称陈汉森位于南朗镇榄边管理区（现南朗镇榄边村），土地证号为26332425100624的住宅用地，是榄边管理区于1984年安排给他使用，土地登记审批时间为1997年6月25日，土地证发证日期为1997年7月18日。2019年7月15日，市城管执法局作出涉案《关于南朗镇榄边村赤坎村民小组陈汉森相邻两宗土地情况的调查工作情况告知书》：“陈汉森：你于2018年4月以来多次到中山市城市管理行政执法局信访部门信访关于你之前投诉中山市*********民小组在与你相邻地块的建筑物、围墙、搭建棚以及阮庆良在你相邻的两层框架结构楼房是否属于违建的问题，要求我分局给于明确的处理回复，我分局经过立案调查得知：1、中山市*********民小组在与你相邻地块的建筑物、围墙、搭建棚，围墙于1986年已存在，1991年围墙加高，1992年变更为榄边电子厂经营使用，房产证上登记的房屋平面图标记房屋以外的铁皮棚（已拆除）、办公室、洗手间均于1992建成使用（有榄边村民委员会的证明及2村民的证明笔录）。2、阮庆良与你相邻的两层房屋是1994年7月竣工投入使用（有榄边村民委员会的证明及2村民的证明笔录）。根据2006年1月7日中山市规划局、中山市城市管理行政执法局联合发布《关于加强违法建设管理的通知》（中规通[2006]1号）的文件精神：镇（区）1995年2月28日之前建成的建筑物不作违法处理。故我分局对位于与你相邻地块的中山市*********民小组的建筑物、围墙及阮庆良与你地块相邻两层房屋不作违法建筑处理。特此告知中山市城市管理和综合执法局南朗执法分局2019年7月15日”。告知陈汉森该局对位于与其相邻地块的赤坎经合社的建筑物、围墙及阮庆良与其地块相邻两层房屋不作违法建筑处理。陈汉森对该《告知书》不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，陈汉森诉中山市*********民小组涉案土地使用权侵权纠纷一案，于2005年向中山市人民法院提起诉讼。中山市人民法院于2006年9月4日作出（2005）中法民一初字第783号民事判决。陈汉森不服该判决提起上诉，中山市中级人民法院于2006年12月14日作出（2006）中中法民一终字第1453号民事判决，撤销中山市人民法院（2005）中法民一初字第783号民事判决，将案件发回重审。2013年3月28日，中山市人民法院作出（2007）中法民一重字第1号民事判决，驳回陈汉森的诉讼请求。陈汉森不服，再向中山市中级人民法院上诉。2014年4月28日，中山市中级人民法院作出（2013）中中法民一终字第575号民事判决，驳回上诉维持原判。中山市中级人民法院在审理（2013）中中法民一终字第575号案件过程中，该院调查阮庆良制作的《民事调查笔录》中载明，阮庆良确认与陈汉森地块相邻涉案两层房屋在2002年重建。又查明，原中山市国土资源局于2017年5月17日对陈汉森关于涉案土地登记问题作出的信访回复中称，经调查，阮庆良涉案建筑物始建于1986年，于2003年在原基础上加建。再查明，陈汉森位于南朗镇榄边村涉案地块分别于2004年6月14日、7月29日取得《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》，建筑规模857.16平方米。本院认为：本案为不服投诉回复纠纷。根据广东省人民政府粤府〔2003〕7号《关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》“二、中山市城市管理和综合执法局的具体职责是：（一）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施；（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；……（四）行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；”的规定，市城管执法局具有对辖区内违反市容环境卫生、城乡规划、市政管理等行为进行处罚的法定职权。首先，关于市城管执法局作出的涉案《关于南朗镇榄边村赤坎村民小组陈汉森相邻两宗土地情况的调查工作情况告知书》是否属于人民法院受案范围的问题。本院认为，从陈汉森投诉要求市城管执法局要求市城管执法局确认相邻权人赤坎经合社及阮庆良土地上的建筑物是否为违章建筑物的内容来看，陈汉森是要求市城管执法局履行法定职责处理违法违建设问题。市城管执法局受理后，也是以处理违法建设为案由立案的。在本案庭审中，市城管执法局亦确认陈汉森的投诉内容是要求市城管执法局履行处理违章建筑的法定职责。因此，市城管执法局作出的《关于南朗镇榄边村赤坎村民小组陈汉森相邻两宗土地情况的调查工作情况告知书》，是市城管执法局对陈汉森要求履行法定职责的处理决定，该告知书与陈汉森有法律上的利害关系，属人民法院受案范围。市城管执法局提出涉案告知书属信访处理意见，不属于法院受理范围的诉讼主张，本院不予采纳。其次，关于陈汉森是否具有原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”和《最高人民法院关于适用的解释》第十二条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……”的规定，本案中，陈汉森涉案土地与赤坎经合社、阮庆良涉案建筑物相邻，赤坎经合社、阮庆良涉案建筑物与陈汉森土地使用权有利害关系，陈汉森有权对涉及其土地使用权权益的违法建设行为进行投诉举报，要求主管行政部门履行法定职责，对违法建筑作出处理。对处理决定不服，有权提起诉讼。陈汉森提起本案诉讼，符合上述法律规定。市城管执法局认为陈汉森的土地是空地，其与相邻的赤坎村民小组、阮汉良的涉案建筑物不具有利害关系，陈汉森不是适格原告的诉讼主张，本院不予采纳。第三，关于市城管执法局作出的《关于南朗镇榄边村赤坎村民小组陈汉森相邻两宗土地情况的调查工作情况告知书》是否合法的问题。该告知书认定与陈汉森地块相邻的赤坎村民小组地块的建筑物、围墙、搭建棚于1992年前建设，证据充分，对前述建筑不作违法处理并无不当。而认定与陈汉森地块相邻的阮庆良两层框架结构房屋于1994年拆旧建新则证据不足：一是（2013）中中法民一终字第575号《民事调查笔录》中法院对相关事实的调查显示，相邻权人阮庆良自己确认涉案房屋在2002年重建；二是中山市国土资源局于2017年5月17日出具的《复函》中载明，相邻权人阮庆良的涉案房屋于2003年对其名下宗地的建筑物在原基础上加建。上述两份证据，都在市城管执法局向赤坎村民、榄边村委会调查之前，证明力相比之后市城管执法局调查阮庆良涉案房屋在于1994年建设的证据即榄边村委会出具《证明》、赤坎村民阮顺源、阮国洪的证言要高，市城管执法局现有证据不足以推翻阮庆良涉案房屋2002年之后折旧重建的事实，且阮庆良折旧重建未经规划报建。市城管执法局适用原中山市规划局、原中山市城市管理行政执法局中规通[2006]1号《关于加强违法建设管理的通知》关于1995年2月28日前镇区历史遗留的建筑不作违法处理的规定，对阮庆良涉案房屋不作违法建筑处理，主要证据不足，依法应当予以撤销。至于陈汉森要求市城管执法局将赤坎经济合作社涉案建筑物、阮庆良涉案房屋建设行为发函给规划部门确认是否违法建筑的诉讼请求，因处理违法建筑是市城管执法局职权，该诉讼请求没有法律依据，本院不予支持。综上所述，陈汉森要求撤销市城管执法局于2019年7月15日所作的《关于南朗镇榄边村赤坎村民小组陈汉森相邻两宗土地情况的调查工作情况告知书》的诉讼请求，本院可予支持。市城管执法局对陈汉森的合法投诉请求应当重新作出处理。陈汉森的其他诉讼请求没有法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销市城管执法局2019年7月15日所作的《关于南朗镇榄边村赤坎村民小组陈汉森相邻两宗土地情况的调查工作情况告知书》；二、被告中山市城市管理和综合执法局于本判决发生法律效力之日起60日内对原告陈汉森提出的投诉重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告中山市城市管理和综合执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  钟开屏人民陪审员  蔡 健人民陪审员  黄灵芝二〇二〇年五月十五日书 记 员  孙倩衡李凯琳