辽宁省抚顺市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）辽04民终353号上诉人（原审被告）：清原满族自治县清原镇人民政府，住所地：清原满族自治县清原镇莱河路16号。法定代表人：栾继彪，该镇政府镇长。委托诉讼代理人：李国梁，该政府工作人员。委托诉讼代理人：顾启萍，辽宁宝石律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：清原满族自治县绿源林业有限公司，住所地：清原满族自治县清原镇。法定代表人：周立霞，该公司经理。委托诉讼代理人：史洪涛，辽宁清文律师事务所律师。上诉人清原满族自治县清原镇人民政府（以下简称清原镇政府）与被上诉人清原满族自治县绿源林业有限公司（以下简称清原绿源公司）合同纠纷一案，不服清原满族自治县人民法院（2019）辽0423民初1382号民事判决，向本院提出上诉。本院于2020年3月9日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。清原镇政府上诉请求：撤销原判发回重审对损失数额重新鉴定。事实和理由：对于解除合同及返还使用费没有意见，但对损失不予认可，一审的鉴定报告不应予以使用，同意重新鉴定。清原绿源公司向一审法院起诉请求：一、请求解除双方签订合同。二、请求清原镇政府返还清原绿源公司购买土地使用权费745.02万元及利息，自2013年9月22日到本息全部结清之日止。赔偿清原绿源公司损失700万元。一审法院认定事实：2013年9月22日，清原镇政府、清原绿源公司签订征占企业土地、房屋补偿协议书，约定清原镇政府受县政府委托征占1000亩地。清原绿源公司在该地段有木材加工厂同意征占，占地补偿款为1200万元。赔偿后，设备归清原绿源公司所有，被征占企业土地、房屋的土地所有权、房屋房照所有权归清原镇政府所有。清原镇政府负责帮助清原绿源公司在敬老院东购买土地40亩，乙方负责出资给农民补偿。清原镇政府经请示县政府同意给清原绿源公司办理土地证，并且免交土地出让金。2013年11月16日，双方签订了土地使用权转让协议，清原镇政府将位于某某村原鱼塘土地使用权有偿转让给清原绿源公司，实测面积41.39亩，土地使用年限为70年，从2013年10月16日2083年10月15日止。在此期间，乙方在签订企业土地及房屋补偿协议中以确定县政府负责办理土地使用权证，免缴土地出让金。清原绿源公司支付清原镇政府土地使用权转让费745.00万元。签订协议后，清原镇政府将土地交付清原绿源公司使用，清原绿源公司按约定支付全部土地使用权转让费。清原绿源公司在受让土地投入资金建设厂房，回填鱼塘。另查明，清原绿源公司在办理土地使用权证过程中从清原县环保局知悉案涉转让土地已于2009年被辽宁省环境保护厅规划为饮用水源保护区，禁止建设、扩建、改建与供水设施和保护水源无关的项目，导致案涉土地不能征用为工业用地。再查明，2019年10月25日辽宁彦龙工程造价咨询有限公司作出工程造价鉴定意见书，鉴定意见为：清原绿源公司厂房建设工程（包含鱼塘回填及钢结构厂房建设两部分）的工程造价为4，762，738.98元。清原绿源公司为此次鉴定支付鉴定费24，550.00元。一审法院认为，本案的焦点为：一、对于双方签订的土地使用权有偿转让协议解除的认定。二、对清原绿源公司主张赔偿损失的认定。关于焦点一，《中华人民共和国合同法》第九十四条规定，因不可抗力致使不能实现合同目的的，当事人可以解除合同。绿源林业签订土地使用权有偿转让协议的合同目的是购买工业用地用于进行木材加工等生产经营。双方签订合同后，清原绿源公司在办理案涉土地使用权产权过程中才知悉，案涉土地已被辽宁省环境保护厅划归为饮用水源保护区域，禁止在该区域进行建设、扩建、改建与供水设施和保护水源无关的项目。因公益事业的需要，政府已对案涉土地划归为水源保护地，致使案涉土地无法征用为工业用地，清原绿源公司生产经营目的合同目的不能实现。故清原绿源公司提出解除土地使用权有偿转让协议的请求，予以支持。关于焦点二，（一）、对于双方签订征占企业土地、房屋补偿协议的认定。该份补偿协议为双务合同，合同中约定的权利主体和义务的主体为清原绿源公司和清原镇政府，补偿协议系为清原绿源公司和清原镇政府平等主体之间签订的协议。故双方应按补偿协议约定履行合同义务。清原镇政府主张，按补偿协议第四条约定“甲方经请示县政府同意给乙方办理土地证，并且免交土地出让金”，履行办理土地使用权证的义务方为清原县政府。因清原绿源公司被征占土地为工业用地，依据双方签订合同条款的相关条款，签订合同的行为和目的，并结合交易习惯，应确定清原镇政府调换转让给清原绿源公司的土地也应为工业用地，因此办理完成案涉用地征用为工业用地由清原镇政府负责。补偿协议第四条约定的双方真实意思表示。该条款为双方能够签订补偿协议的基础性条款，正是基于该条款的约定，双方才达成征占补偿协议的合意。（二）、对于双方签订了土地使用权转让协议的认定。双方签订征占企业土地、房屋补偿协议中约定，清原镇政府被告负责帮助清原绿源公司在敬老院东购买土地40亩，经请示县政府同意给清原绿源公司办理土地证，并且免交土地出让金。土地使用权转让协议的签订是基于补偿协议的约定，因此两份协议具有关联性。绿源林业基于两份协议的约定，土地使用权转让协议签订后对案涉土地进行资金投入。（三）、《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。依据该条规定，案涉土地使用权转让协议解除后，清原镇政府应对清原绿源公司资金投入而产生的损失应予赔偿。综上，案涉土地不能办理土地使用权证，双方签订的土地使用权转让协议应予解除，清原镇政府应返还清原绿源公司购买土地使用权费745.02万元及利息，并赔偿因解除合同给清原绿源公司造成的损失。依据《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、第九十四条、第九十七条、第一百零七条，《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条之规定，判决：一、被告清原满族自治县清原镇人民政府于本判决生效后十日内返还原告清原满族自治县绿源林业有限公司购买土地使用权费745.02万元及利息（自2014年1月4日起至自本判决确定的给付之日止，按中国人民银行同期同类贷款基准利率计算）。二、被告清原满族自治县清原镇人民政府于本判决生效后十日内赔偿原告清原满族自治县绿源林业有限公司损失4，762，738.98元。三、驳回原告清原满族自治县绿源林业有限公司其他诉讼请求如果未按照本判决指定的期间履行给付金钱义务，按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费47，538元，鉴定费24，550.00元，由被告清原满族自治县清原镇人民政府负担。本院认为，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议属于行政协议。本案中所涉《土地使用权有偿转让协议书》的一方主体是清原满族自治县人民政府委托的清原镇政府，其性质为行政主体。上述协议中载明的协议目的为“配合县政府的总体规划”，即为实现行政管理和公共服务。同时，上述协议中约定的“办理土地使用证、免缴土地出让金”等内容均是行政主体行使行政职权而做出的决定。故上述协议属于行政协议，而非平等主体之间的民事协议，不是人民法院受理民事案件的范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十条规定，裁定如下：一、撤销清原满族自治县人民法院（2019）辽0423民初1382号民事判决；二、驳回被上诉人清原满族自治县绿源林业有限公司的起诉。一审案件受理费47538元，退还被上诉人清原满族自治县绿源林业有限公司；上诉人清原满族自治县清原镇人民政府预交的二审案件受理费95078元予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  尹立威审判员  韩 雪审判员  王冬雨二〇二〇年五月十九日书记员  刘 娟