辽宁省本溪市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽05行初101号 原告：本溪满族自治县牧野山庄（以下简称牧野山庄），住所地：本溪满族自治县。 投资人：周连湘，1962年2月12日出生，满族，现住本溪满族自治县。 诉讼代理人郑丽，本溪市明山区明程法律服务所法律工作者。 诉讼代理人孙永刚，本溪市明山区明程法律服务所法律工作者。 被告本溪满族自治县人民政府（以下简称本溪县政府），住所地本溪满族自治县。 法定代表人邵涛，县长。 诉讼代理人张兴涛，辽宁华义律师事务所律师。 诉讼代理人董维峰，县环保局工作人员。 被告本溪市人民政府（以下简称市政府），住所地本溪市高新区。 法定代表人田树槐，市长。 诉讼代理人贾爽，本溪市司法局工作人员。 原告牧野山庄诉被告本溪县政府、市政府行政关闭决定并要求补偿案，本院受理后依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。原告牧野山庄的诉讼代理人郑丽，被告本溪县政府的诉讼代理人张兴涛、董维峰，市政府的诉讼代理人贾爽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 本溪县政府于2019年7月26日作出本县政决字［2019］20号《本溪满族自治县人民政府关于依法关闭本溪满族自治县牧野山庄的决定》（以下简称关闭决定），主要内容是：牧野山庄餐饮、住宿项目建化粪池4个（未做防渗漏处理），无环评审批及验收手续。按照《辽宁省人民政府关于本溪市观音阁水库饮用水源保护区的批复》，牧野山庄位于保护区范围内。依照《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条规定，经县政府研究决定，依法对牧野山庄下达关闭决定，责令你单位自收到本决定之日起立即关闭该项目。原告不服申请行政复议，被告市政府作出本政行复决字［2019］第214号行政复议决定，维持了被告本溪县政府作出的《关闭决定》。 原告牧野山庄的诉讼请求是：撤销《关闭决定》和《行政复议决定》，要求本溪县政府给予合理的经济补偿。理由：1、2011年间，原告为贯彻党的十九大提出的实施乡村振兴战略，积极响应国家和政府的号召，大力兴办乡村旅游项目，原告投入了大量的资金，建成牧野山庄一直经营至今。现因政府建设项目（环保）的需要，要求关闭牧野山庄，原告认为可以积极配合听从政府的号召，但是政府应当给予合理的补偿。2、关闭决定程序违法，表现在：县环保局责令整改是当天立案、当天现场勘查、当天处理；没有告知原告陈述申辩权利，未举行听证会。 被告本溪县政府辩称：请求本院驳回原告的诉讼请求。理由：1、县环保局经过调查询问、现场勘验，集体讨论研究认为原告单位违反《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条规定，遂报请本溪县政府下达关闭决定，程序合法。2、原告单位位于水源地保护区范围内，关闭原告单位系为了公共利益，被告适用法律正确。3、原告使用的集体土地未办理审批手续，本溪县自然资源局已经对其进行了处罚，故不应补偿。 被告市政府辩称：行政复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。对关闭决定是否合法及应否对原告予以补偿的意见与本溪县政府意见一致。 被告本溪县政府提供了立案审批表、询问笔录、现场勘查笔录及照片、《责令改正违法行为决定书》及送达回执、调查报告、集体讨论笔录、关闭请示、原告营业执照、辽宁省人民政府的批复、本溪县自然资源局《关于原告单位违法占地报告》、处罚决定及本溪县法院行政裁定书，证明关闭决定合法。被告市政府提供了立案审批表、送达回证，证明复议决定合法。原告提供了腰堡房屋及果园出售协议。经庭审质证，被告证据能够证明案件相关事实，本院予以采信，原告提供的证据因协议各方均无本案原告企业及投资人周连湘，与本案无关联，予以排除。 本院查明如下事实：原告系成立于2015年2月4日的个人独资企业。2019年5月18日本溪县环保局执法人员在对观音阁水库水源地保护区进行检查时发现原告单位位于水源地保护区，有违反《中华人民共和国水污染防治法》的违法行为，立案调查，进行了现场勘查及询问，同日该局作出本环责改字（2019）1—15号《责令改正违法行为决定书》并送达原告，责令原告单位立即停止生产，待报请县政府批准后拆除或关闭。5月20日本溪县环保局形成调查报告，7月1日经集体讨论决定报请县政府予以关闭或拆除并于7月23日向本溪县政府呈请。7月26日被告本溪县政府作出被诉的《关闭决定》，7月29日送达。原告不服该决定申请行政复议，市政府作出被诉的《行政复议决定》，维持了本溪县政府作出的《关闭决定》。 另查明，2010年12月31日辽宁省环境保护厅作出辽环发（2010）57号《关于本溪市饮用水水源保护区区划方案的批复》，同意本溪市上报的水源保护区区划方案。2018年11月1日辽宁省人民政府作出辽政（2018）167号《关于本溪市观音阁水库饮用水水源保护区的批复》，同意本溪市划定的观音阁水库饮用水水源保护区，原告单位位于保护区范围内。 再查明，因原告单位未经批准占用集体土地3301平方米用于餐饮服务，原本溪县国土局（现本溪县自然资源将）于2019年2月25日作出本国土执罚［2019］14号行政处罚决定：1、责令原告立即停止违法占地行为；2、限原告15日内将非法占用的3301平方米土地退还给小市镇腰堡村，拆除在非法占用的果园、林地上新建的276平方米建筑物（三处房屋）及其他设施（固化地面1105平方米），恢复土地原貌；3、罚款36170元。因原告在法定期限内未复议、未诉讼，也未自动履行，原本溪县国土局申请强制执行，本溪县法院于2019年11月26日作出（2019）辽0521行审138号准予强制执行的行政裁定。 本院认为，根据各方当事人的诉辩主张，本案主要争议的问题是事实及执法程序问题，即原告单位是否属于《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条规定的排放污染物的企业？被告本溪县政府作出《关闭决定》的程序是否合法？ 针对第一个问题，被告调查时原告陈述对化粪池未作防渗漏处理；在庭审中，原告自认作环评时没有达标，因此应当视为排放污染物的单位，被告本溪县政府决定予以关闭认定事实清楚，适用法律正确。 关于第二个问题——被告执法程序问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案中，被告本溪县政府在作出关闭原告单位的决定前未履行相应的告知义务，侵犯了原告的知情权和救济权，程序明显违法。至于原告提出的县环保局当天立案，当天作出责令整改决定问题，因责令整改决定只是本案的证据之一，并非审查客体，原告也未提起诉讼或复议，该决定现已生效，且县环保局当天立案、当天结案也不违反法律的禁止性规定，对此观点不予支持。原告还提出县环保局先作出责令整改决定，后作出调查报告和集体讨论决定的问题，经查，县环保局出具调查报告并经集体讨论，研究的事项并非是下达责令整改决定，而是作出整改决定后的后续程序——呈请本溪县政府作出关闭决定的程序，没有违反“先调查，后裁决”的行政法基本原则。 关于原告提出的补偿问题，原告庭审中陈述补偿的项目主要是：果园、林地上建筑物（房屋），固化地面、设施、场地，停业损失。本案中的原告虽然取得了工商营业执照，但本溪县环保局作出的责令停止生产整改决定已经生效，本溪县自然资源局又下达了行政处罚决定，限原告自行拆除建筑物及设施，故被告不应补偿。原告应当及时处置相关财产，以避免损失扩大。 最后本案的裁判方式问题。基于以上论述，尽管被告本溪县政府作出关闭决定的结果正确，但程序违法，本应属于可撤销的行政行为。鉴于原告单位是饮用水源地保护区内排放污染物的企业，如果撤销被诉的《关闭决定》和《行政复议决定》可能会对饮用水安全形成重大风险，出于保护水生态，维护公众健康这一公共利益需要，应当确认违法，保留效力，不予撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条一款（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告本溪满族自治县人民政府作出的本县政决字［2019］20号《关于依法关闭本溪满族自治县牧野山庄的决定》和被告本溪市人民政府作出的本政行复决字［2019］第214号《行政复议决定》违法； 二、驳回原告本溪满族自治县牧野山庄的其他诉讼请求。 案件受理费五十元由被告本溪满族自治县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审 判 长  褚铁莉 审 判 员  蒋天飞 人民陪审员  刘小岩 二〇二〇年五月二十七日 书 记 员  王梁宏 附：本案适用相关法律条款 1、《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条：行政行为有下列情形之一，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；