浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行初700号 原告俞祥军，男，1966年3月12日出生，汉族，住杭州市富阳区。 被告建德市人民政府，住所地建德市新安江街道新安路1号。 法定代表人朱欢，市长。 委托代理人夏忠勤，浙江杭星律师事务所律师。 委托代理人唐晔琪，建德市司法局工作人员。 原告俞祥军不服建德市人民政府建政复决字[2019]28号行政复议决定，于2019年11月4日向桐庐县人民法院提起诉讼，桐庐县人民法院于2019年11月15日移送本院，本院于2019年11月19日立案，并于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月3日公开开庭审理了本案。原告俞祥军，被告建德市人民政府的委托代理人夏忠勤、唐晔琪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 建德市人民政府于2019年10月18日对复议申请人俞祥军的行政复议申请作出建政复决字[2019]28号行政复议决定，认为俞祥军并非建德富春中医骨伤医院的股东或质押权人，故其与建德市民政局是否履行对建德富春中医骨伤医院法定代表人变更、开办资金出资人变更、理事变更等监督职责、是否履行查处建德富春中医骨伤医院职工私下签订隐名协议的职责等不存在法律上的利害关系，俞祥军提起案涉行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回俞祥军的行政复议申请。 原告俞祥军起诉称，原告曾因与建德市民政局民政行政监督及民政行政复议一案，向杭州铁路运输法院提起行政诉讼，案号为（2017）浙8601行初99号。原告于2017年11月3日，在该案主审法官的见证下，与建德市民政局达成备忘录，备忘录约定：1、建德市民政局撤销2017年3月3日作出的《关于对俞祥军信访诉求的答复》和同年3月17日《关于对俞祥军函告的答复》；2、俞祥军向建德市民政局提交新的请求履行法定职责申请书，请求（1）立即履行对建德富春中医骨伤医院法定代表人变更、开办资金出资人变更、理事变更等事项的监督管理职责；（2）依法查处建德富春中医骨伤医院职工汪锦中、袁学松、朱凤春等违法私下签订隐名合伙协议的法定职责，并作出处理决定。目前，案情出现了变化，富阳区人民法院将作出执行异议裁定，希望建德市民政局向富阳区人民法院和建德富春中医骨伤医院进行调查核实，依法作出正确的处理；3、建德市民政局会向富阳区人民法院了解相关案件情况并向建德富春中医骨伤医院进行调查，在两个月内依法作出正确的处理。基于该备忘录，原告向杭州铁路运输法院撤回了前案的起诉。但此后，建德市民政局没有履行备忘录约定的义务，没有对《关于对俞祥军信访诉求的答复》、《关于对俞祥军函告的答复》作出书面的撤销决定；没有履行依法查处建德富春中医骨伤医院职工汪锦中、袁学松、朱凤春等人私下违法签订合伙协议和章程的法定职责；也没有向富阳区人民法院和建德富春中医骨伤医院进行调查核实相关事实，并依法作出正确的处理；更没有将建德富春中医骨伤医院合伙协议和章程系违法、并不具有法律效力的事实函告给富阳区人民法院。为此，原告于2019年6月30日向建德市民政局再次递交请求履行法定职责申请书，要求该局依法全面履行前述《备忘录》约定的法定职责。因建德市民政局在收到申请书后十五日内仍未履行职责，原告遂向建德市人民政府申请行政复议。建德市人民政府却以原告与案涉履行职责行为不具有利害关系为由，驳回原告的行政复议申请。原告认为该复议决定错误，理由如下：一、原告是签订案涉备忘录的直接关系人，与履行备忘录有直接利害关系。二、案涉备忘录属于行政协议，建德市民政局不履行行政协议属于行政复议的范围。为此，请求判决撤销建德市人民政府作出的建政复决字[2019]28号行政复议决定，判令建德市人民政府重新作出正确的行政复议决定，认定建德市民政局未履行2017年11月3日与俞祥军签订的备忘录约定的事项的行为违法。 原告向本院提交的证据有： 1、建政复决字[2019]28号《行政复议决定书》，拟证明被诉行政行为的内容； 2、原告致建德市民政局的《请求履行法定职责申请书》及其邮寄凭证，拟证明原告向建德市民政局申请履行职责的事实； 3、原告与建德市民政局于2017年11月3日签订的《备忘录》，拟证明原告与建德市民政局在杭州铁路运输法院诉讼期间签订备忘录的情况； 4、建德市民政局2017年3月3日致俞祥军的《关于对俞祥军信访诉求的答复》、俞祥军2017年2月26日致建德市民政局的《请求履行法定职责申请书》、建德市民政局2017年3月17日致俞祥军的《关于对俞祥军函告的答复》、俞祥军2017年2月12日致建德市民政局的《函告》，拟证明案涉备忘录涉及的《关于对俞祥军信访诉求的答复》、《关于对俞祥军函告的答复》的内容相关申请的内容； 5、杭州铁路运输法院（2017）浙8601行初99号《行政裁定书》，拟证明原告与建德市民政局达成备忘录后撤诉的事实； 6、建德富春中医骨伤医院2011年9月和2014年10月的章程，拟证明建德市民政局在（2017）浙0111执异40号案件中，向法院提供目前生效登记证书记载内容一致的章程所记载的开办资金、出资人等基本信息重要一项缺失，还向法院提供未出资合伙章程； 7、原告起诉建德市民政局不履行法定职责并起诉建德市人民政府民政行政复议案的起诉状、建德市人民法院（2018）浙0182行初76号《行政裁定书》、杭州市中级人民法院（2019）浙01行终545号《行政裁定书》，拟证明法院裁定的民政行政登记争议案与本案不履行行政协议纠纷无关； 8、建德富春中医骨伤医院的《民办非企业单位登记证书》、建德富春中医骨伤医院2011年9月的章程、建德富春中医骨伤医院在中国社会组织公共服务平台上的登记信息的网站截图，拟证明建德富春中医骨伤医院事为卢伟忠出资113万元成立的个体民办非企业单位法人，其法定代表人为卢伟忠； 9、杭州市西湖区人民法院（2018）浙0106行初141号《行政裁定书》，拟证明浙江省民政厅在浙集复08[2018]2号行政复议决定中未对建德富春中医骨伤医院章程修改一事是否违法作出认定。 被告建德市人民政府答辩称，一、2019年7月26日，我府收到俞祥军《行政复议申请书》及所附材料，请求确认被申请人建德市民政局未全面履行双方于2017年11月3日在杭州铁路运输法院签订《备忘录》约定的法定职责事项的行政行为违法。我府先予受理并进行审理，在法定期限内向被申请人建德市民政局送达《行政复议答复通知书》和复议申请书副本；被申请人在法定期限内向我府提交了行政复议书面答复和证据材料。行政复议期间，我府通知建德富春中医骨伤医院作为第三人参加行政复议。因该案情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，我府于2019年9月12日作出建政复延(2019)18号《行政复议决定延期通知书》并向相关当事人邮寄送达。2019年10月18日，我府作出案涉建政复决字(2019)28号行政复议决定，并于2019年10月22日向相关当事人予以邮寄送达。我府作出案涉建政复决字(2019)28号行政复议决定的程序符合《行政复议法》、《行政复议法实施条例》中关于行政复议“受理”、“决定”的规定。二、本案中，俞祥军请求确认建德市民政局未全面履行双方于2017年11月3日在杭州铁路运输法院签订《备忘录》约定的法定职责事项的行政行为违法。根据我府查明的事实，俞祥军与案外人卢伟忠于2013年12月29日签订《借款合同》和《股权转让协议》，《股权转让协议》明确约定卢伟忠以其持有的建德富春中医骨伤医院40%股权作为抵押，《股权转让协议》名为股权转让，实为股权质押。但双方未办理股权变更或出质登记手续，该股权仍在卢伟忠名下。因此我府认为俞祥军并非法律意义上的股东或质押权人，其与建德市民政局履行职责行为之间并不存在法律上的利害关系，本案行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定。据此，我府作出驳回俞祥军的行政复议申请的行政复议决定，符合客观事实和法律的规定。请求驳回原告的诉讼请求。 被告建德市人民政府向本院提供了作出被诉行政行为的证据： 1、原告致被告的《行政复议申请书》、原告的身份证及申请所附证据七组，以及上述材料的邮寄凭证，拟证明原告向被告提起案涉行政复议申请的事实； 2、建德市民政局的《行政复议答复书》、复议授权委托材料以及所附证据{2017年11月3日的备忘录、建德市人民法院（2018）浙0182行初76号《行政裁定书》、杭州市中级人民法院（2019）浙01行终545号《行政裁定书》、建德市卫生和计划生育局《关于建议建德富春中医骨伤医院变更法定代表人的通知》、建德富春中医骨伤医院2011年9月和2014年10月的章程、建德市民政局建民信访复字[2017]12号《信访事项处理意见书》、浙江省民政厅浙民信复决字[2018]002号《关于俞祥军信访事项复核意见书》}，拟证明建德市民政局就案涉行政复议申请进行答复、举证及原告并非建德富春中医骨伤医院股东、质押权利人的事实； 3、建德富春中医骨伤医院的《行政复议书面答辩意见》，拟证明建德富春中医骨伤医院作为复议案件第三人向被告提交书面意见的事实； 4、建政复立字[2019]28号《行政复议案件受理通知书》《行政复议答复通知书》《参加行政复议通知书》、分别致建德富春中医骨伤医院、建德市民政局、俞祥军的建政复延[2019]18号《行政复议决定延期通知书》以及上述材料的邮寄凭证、建政复决字[2019]28号《行政复议决定书》及其邮寄凭证、送达回证，拟证明建德市人民政府受理案涉行政复议申请、通知复议被申请人答复、举证、通知建德富春中医骨伤医院作为第三人参加复议、决定延期作出行政复议决定并通知复议当事人和作出案涉行政复议决定的事实。 被告向本院提交的作出被诉行政行为的依据为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》，主要条文为第二十八条、第四十八条第一款第（二）项。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告除认为证据2中的建德市人民法院（2018）浙0182行初76号《行政裁定书》、杭州市中级人民法院（2019）浙01行终545号《行政裁定书》与本案不具有关联性外，对其余证据未明确提出异议。 对原告提供的证据，被告认为，证据3、7，不能证明原告欲证明的内容；证据6，与本案不具有关联性。 本院对本案证据认证如下：原告的证据6，与本案不具有关联性，不予采信；原告证据7，不能证明其欲证明的内容，但其可以证明建德富春中医骨伤医院法定代表人卢伟忠向俞祥军借款495万元、并以建德富春中医骨伤医院的房地产、股权等作为抵押，后又将该医院40%的股权转让给俞祥军，但未办理变更登记，此后，该医院修改章程，变更理事会成员并进行了章程备案登记等事实，予以采信；原告证据9，与本案不具有关联性，不予采信。其余双方当事人提交的证据具备证据三性，可以证明相应待证事实，予以采信。 经审理查明，2013年12月29日，建德富春中医骨伤医院法定代表人卢伟忠与俞祥军签订借款合同一份，约定卢伟忠向俞祥军借款495万元，同时约定卢伟忠将建德富春中医骨伤医院的房地产、经营权、40%的股权及股权收益作为抵押，如卢伟忠到期不能还清借款及利息，同意建德富春中医骨伤医院的房地产、经营权及40%的股权归俞祥军所有。同日，俞祥军与卢伟忠签订股权转让协议一份，约定卢伟忠将建德富春中医骨伤医院40%的股权转让给俞祥军，但未办理变更登记。2014年10月，建德富春中医骨伤医院修改了章程，变更了理事会成员。2014年11月7日，建德市民政局根据建德富春中医骨伤医院提交的材料对修改后的章程进行了备案。 2016年2月18日，卢伟忠被杭州市富阳区人民检察院以非法吸收公众存款罪提起公诉。杭州市富阳区人民法院经审理认定，2013年1月至12月，卢伟忠伙同他人以支付三分月息为诱饵，出具借款凭证，分五次向俞祥军借款395万元，至案发前造成俞祥军实际损失395万元。 2017年2月26日，俞祥军向建德市民政局递交请求履行法定职责申请，认为其与卢伟忠签订股权转让协议取得建德富春中医骨伤医院40%的股权未经登记，其于2016年9月7日向建德市人民政府进行信访，要求建德市卫生局、建德市民政局终止卢伟忠建德富春中医骨伤医院法定代表人的资格，变更法定代表人并将其持有的40%的股权进行登记，同时，建德富春中医骨伤医院职工汪锦中、袁学松、朱凤春存在私下签订隐名合伙协议的违法行为，故要求建德市民政局立即履行对建德富春中医骨伤医院法定代表人变更、开办资金出资人变更、理事变更等事项的监督管理职责；查处汪锦中、袁学松、朱凤春违法私下签订隐名合伙协议的法定职责。建德市民政局于2017年3月3日回复俞祥军，称该局已督促建德富春中医骨伤医院变更法定代表人、相关手续正在办理中；查处汪锦中、袁学松、朱凤春违法私下签订隐名合伙协议，不属于建德市民政局的职责范围。 2017年3月12日，俞祥军函告建德市民政局称，该局所称已督促建德富春中医骨伤医院变更法定代表人等，属于不完全履行监督管理职责；查处汪锦中、袁学松、朱凤春违法私下签订隐名合伙协议是否属于建德市民政局的法定职责，《民办非企业单位登记管理暂行条例》已有明确规定，故要求建德市民政局立即纠正。建德市民政局于2017年3月17日对上述函告进行答复称，根据杭州市富阳区人民法院的通知，卢伟忠名下的股份将由法院按司法程序处置，其余问题不再重复答复。 2017年7月，俞祥军以建德市民政局等为被告向杭州铁路运输法院提起行政诉讼，诉讼请求包括确认建德市民政局没有全面履行法定代表人变更、开办资金变更、理事变更等监督管理职责违法、确认建德市民政局没有依法履行查处建德富春中医骨伤医院擅自订立合伙协议（协议已由建德市民政局备案）的法定职责违法、判令建德市民政局继续履行法定职责，并作出行政决定。杭州铁路运输法院以（2017）浙8601行初99号案件予以立案。该案诉讼过程中，经协商，俞祥军与建德市民政局于2017年11月3日达成以下意见并形成备忘录：“1、建德市民政局撤销2017年3月3日作出的《关于对俞祥军信访诉求的答复》和同年3月17日《关于对俞祥军函告的答复》；2、俞祥军向建德市民政局提交新的请求履行法定职责申请书，请求（1）立即履行对建德富春中医骨伤医院法定代表人变更、开办资金出资人变更、理事变更等事项的监督管理职责；（2）依法查处建德富春中医骨伤医院职工汪锦中、袁学松、朱凤春等违法私下签订隐名合伙协议的法定职责，并作出处理决定。目前，案情出现了变化，富阳区人民法院将作出执行异议的裁定，希望建德市民政局向富阳区人民法院和建德富春中医骨伤医院进行调查核实，依法作出正确的处理；3、建德市民政局会向富阳区人民法院了解相关案件情况并向建德富春中医骨伤医院进行调查，在两个月内依法作出正确的处理。”俞祥军在达成上述备忘录后于当日向杭州铁路运输法院申请撤回该案起诉。杭州铁路运输法院于同日裁定准许俞祥军撤回起诉。 2019年6月30日，俞祥军向建德市民政局递交请求履行法定职责申请，以建德市民政局没有作出撤销《关于对俞祥军信访诉求的答复》和《关于对俞祥军函告的答复》的决定；没有履行查处建德富春中医骨伤医院职工汪锦中、袁学松、朱凤春等违法私下签订隐名合伙协议的法定职责并作出处理决定；没有向富阳区人民法院和建德富春中医骨伤医院进行调查核实，依法作出正确的处理，故再次要求建德市民政局全面履行该局与俞祥军于2017年11月3日签订的备忘录约定的事项。 2019年7月24日，俞祥军以建德市民政局为被申请人向建德市人民政府申请行政复议，请求确认建德市民政局没有全面履行案涉备忘录约定的事项的行为违法；责令建德市民政局限期全面履行案涉备忘录约定的事项。2019年7月31日，建德市人民政府通知俞祥军，其行政复议申请已予受理，同时向建德市民政局发送行政复议申请书副本，并要求该局就该行政复议申请进行答复、举证。2019年9月12日，建德市人民政府通知建德富春中医骨伤医院作为当事人参加行政复议。2019年9月12日，建德市人民政府决定将该行政复议案件的办理期限延长30日并于2019年9月16日通知了复议当事人。2019年10月18日，建德市人民政府作出建政复决字[2019]28号行政复议决定，认为俞祥军并非建德富春中医骨伤医院的股东或质押权人，故其与建德市民政局是否履行对建德富春中医骨伤医院法定代表人变更、开办资金出资人变更、理事变更等监督职责、是否履行查处建德富春中医骨伤医院职工私下签订隐名协议的职责等不存在法律上的利害关系，俞祥军提起案涉行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回俞祥军的行政复议申请。该复议决定书于2019年10月22日向复议当事人邮寄送达。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；”《中华人民共和国物权法》第二百二十六条第一款规定“以基金份额、股权出质的，当事人应当订立书面合同。以基金份额、证券登记结算机构登记的股权出质的，质权自证券登记结算机构办理出质登记时设立；以其他股权出质的，质权自工商行政管理部门办理出质登记时设立。”本案中，案涉借款合同、股权转让协议虽约定由卢伟忠限期将建德富春中医骨伤医院40%的股权转让给俞祥军，否则俞祥军有权处理“抵押物”，40%的股权归俞祥军持有，但两人未去办理股权变更登记或出质登记手续，故俞祥军并非建德富春中医骨伤医院的股东或其40%股权的质押权人。因此，建德市民政局是否对建德富春中医骨伤医院法定代表人变更、开办资金出资人变更、理事变更等事项进行监管、是否查处建德富春中医骨伤医院职工汪锦中、袁学松、朱凤春等签订合伙协议的行为，均与俞祥军不存在利害关系。至于对《关于对俞祥军信访诉求的答复》和《关于对俞祥军函告的答复》的撤销，如符合复议条件，当事人可以直接以答复为对象申请复议机关予以撤销，而不能以履行撤销的法定职责的形式提出，因此，原告关于履行撤销《关于对俞祥军信访诉求的答复》和《关于对俞祥军函告的答复》的职责的申请，不属于可申请复议的履行法定职责案件的范围。 因原告俞祥军与其申请行政复议的事项不具有利害关系，故其行政复议申请不应予以受理，在该行政复议申请已予受理的情况下。建德市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”的规定，决定驳回俞祥军的行政复议申请，事实清楚，适用法律正确。 综合上述意见，被诉行政行为认定事实的主要证据充分，适用法律正确，建德市人民政府经受理案涉行政复议申请、通知复议被申请人答复、举证、办理复议延期手续，最终作出案涉行政复议决定，其行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定。原告的诉讼理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告俞祥军的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告俞祥军负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  李 洵 人民陪审员  朱志华 人民陪审员  李 慧 二〇二〇年五月十四日 书 记 员  邵旭妍 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。