河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终426号上诉人（一审被告）三门峡市城乡一体化示范区管理委员会，住所地三门峡市产业聚集区圆通路中段创业服务中心。法定代表人刘会林，主任。委托代理人王少为，该管理委员会办公室工作人员。上诉人（一审被告）灵宝市阳店镇人民政府，住所地灵宝市阳店镇小河村。法定代表人王栋，镇长。委托代理人王江波，阳店镇人民政府工作人员。被上诉人（一审原告）赵群立，男，1962年9月21日生，汉族,住河南省灵宝市。被上诉人（一审原告）赵璐，男，1988年5月17日生，汉族，住河南省灵宝市。系赵群立之子。赵群立、赵璐诉三门峡市城乡一体化示范区管理委员会、灵宝市阳店镇人民政府请求确认强拆行为违法一案，三门峡市中级人民法院依法作出（2019）豫12行初169号行政判决。三门峡市城乡一体化示范区管理委员会（以下简称三门峡城乡一体化管委会）、灵宝市阳店镇人民政府（以下简称阳店镇政府）均不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭书面审理了本案。本案现已审理终结。赵群立、赵璐一审诉称，其二人在本村承包地上经营两个养猪场，蒙华铁路工程经过该村，地方政府因此在该村进行征地拆迁工作。2018年4月25日，杨店镇政府突然组织大队人马对二人养猪场进行强拆，其中一个被破坏了一个屋顶，另一个养猪场猪圈棚舍，设备设施被全部拆毁，只保留了管理住房。在案发之后，三门峡市城乡一体化管委会、阳店镇政府强制将圈内的生猪低价出售，清空圈舍。强拆后因为赵群立阻挡强拆还被拘留了五日。赵群立、赵璐认为三门峡城乡一体化管委会、阳店镇政府之所为违法，严重侵犯了其合法权益，故提起本案诉讼，一审请求：确认三门峡城乡一体化管委会、阳店镇政府强拆赵群立、赵璐养猪场的行为违法；诉讼费用由三门峡城乡一体化管委会、阳店镇政府承担。三门峡市中级人民法院一审查明，赵群立、赵璐系河南省灵宝市阳店镇阳店村农民，在本村承包地上经营两座养猪场。2012年7月26日，河南省人民政府批复《三门峡新区建设总体方案》。2014年4月29日，河南省编制委员会批复了《三门峡市城乡一体化示范区机构编制》，明确其负有编制示范区总体规划、经济社会发展规划和土地利用规划的职责。2016年12月,三门峡城乡一体化示范区挂牌成立，灵宝市阳店镇由三门峡城乡一体化示范区代管。蒙华铁路工程经过阳店镇阳店村，阳店镇政府具体实施该工程阳店段征地拆迁工作并成立了蒙华铁路阳店段建设协调指挥部。2017年8月22日，蒙华铁路阳店段建设协调指挥部对赵群立下发了拆除告知书，其中载明“赵群立于2017年9月5日前腾空圈舍达到拆迁要求。凡逾期未腾空圈舍的，我们将依法依规予以处置”。2017年12月，河南省人民政府重点项目建设办公室作出《关于尽快解决蒙华铁路三门峡段征地拆迁有关问题的函》。蒙华铁路灵宝段建设协调指挥部委托灵宝市价格事务所，对赵群立、赵璐养猪场的机械设备及生猪的搬迁费用、搬迁损失的价值进行评估，灵宝市价格事务所于2018年2月8日作出《价格评估结论书》。2018年4月25日，赵群立向阳店镇政府工作人员出具保证书一份，内容为“保证在5月5日腾空圈舍，移交施工，（除特殊情况）”。2018年6月15日，三门峡市国土资源局城乡一体化示范区分局作出《责令停止违法行为通知书》，其中载明“赵群立：你未经县级以上地方人民政府批准，擅自占用阳店镇阳店村八组土地，用于建猪场。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，现责令你立即停止上述违法行为，听候处理。你主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚”。2018年4月期间，蒙华铁路阳店段建设协调指挥部分次向赵群立的账户汇款（包括土地补偿款、附属物补偿款、猪场机械设备、生猪搬迁费用及搬迁损失）共计833851.09元。2018年4月、6月，阳店镇政府、三门峡城乡一体化管委会相关部门组织工作人员，对涉案两个猪场予以拆除。一审另查明，赵群立、赵璐诉阳店镇政府、三门峡城乡一体化管委会、三门峡市人民政府要求确认强拆其养猪场的行为违法一案（另案），焦作市中级人民法院审理认为，赵群立、赵璐将三门峡市人民政府列为被告系错列被告，经释明后其明确表示不同意变更被告，焦作市中级人民法院于2018年12月30日作出（2018）豫08行初256号行政裁定书，驳回赵群立、赵璐的起诉。赵群立、赵璐不服，上诉至河南省高级人民法院，河南省高级人民法院作出（2019）豫行终801号行政裁定书，驳回上诉，维持一审裁定。一审认为：一、关于实施拆迁赵群立、赵璐养猪场的责任主体问题。三门峡城乡一体化管委会经河南省人民政府批准设立，并于2016年12月挂牌成立，阳店镇政府由三门峡城乡一体化管委会代管。蒙华铁路建设工程经过灵宝市阳店镇阳店村，阳店镇政府成立了蒙华铁路阳店段建设协调指挥部，具体实施蒙华铁路工程阳店段拆迁工作。从本案查明的事实看，阳店镇政府成立的蒙华铁路阳店段建设协调指挥部、三门峡市国土资源局城乡一体化示范区分局分别向赵群立作出《拆迁告知书》、《责令停止违法行为通知书》。赵群立、赵璐提供的拆迁现场照片能够说明，实施拆除赵群立、赵璐养猪场的有阳店镇政府、三门峡城乡一体化管委会相关部门的工作人员。根据双方诉辩及提供的证据，阳店镇政府、三门峡城乡一体化管委会是因征收土地（赵群立、赵璐养猪场在蒙华铁路征地红线范围内）而对赵群立、赵璐养猪场实施的拆迁。在阳店镇政府、三门峡城乡一体化管委会未能提供征地批复、征地公告等相关材料，无法认定蒙华铁路工程阳店段征地主体以及阳店镇政府与三门峡城乡一体化管委会之间存在委托实施拆迁的情况下，应以具体实施征收拆迁行为的单位确定责任主体，并承担相应的法律责任。故本案拆迁赵群立、赵璐养猪场所产生的法律责任，应由阳店镇政府、三门峡城乡一体化管委会共同承担。二、关于拆迁行为的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十六条的规定，阳店镇政府、三门峡城乡一体化管委会没有提供案涉被征收土地的相关征地审批材料以及实施拆除赵群立、赵璐养猪场的合法依据。故其拆除赵群立、赵璐养猪场的行为，缺乏法律依据，应确认该行为违法。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决：确认三门峡城乡一体化管委会、阳店镇政府实施拆除赵群立、赵璐养猪场的行为违法。案件受理费50元，由三门峡城乡一体化管委会负担25元、由阳店镇政府负担25元。三门峡城乡一体化管委会不服一审判决，向本院提起上诉称：一审认定上诉人实施拆除被上诉人养猪场行为违法系认定事实不清,适用法律错误。一、蒙华铁路是国家重点铁路建设项目,属河南省人民政府重点项目建设办公室督办项目。2015年2月3日国土资源部向河南省国土资源厅复函同意蒙西至华中地区铁路煤运通道(河南段)控制性工程先行用地,其中包括涉案的阳店村集体土地。二、经过阳店镇政府相关工作部门通过督促协调,被上诉人赵群立在2018年4月25日向阳店镇政府出具保证书一份,承诺保证在5月5日腾空圈舍,移交施工。蒙华铁路阳店段建设协调指挥部委托灵宝市价格事务所,对被上诉人养猪场的机械设备及生猪的搬迁费用、搬迁损失的价值进行评估2018年4月期间指挥部分次将土地补偿款、附属物补偿款、养猪场机械设备、生猪搬迁损失共计833851.09元汇款至被上诉人赵群立的账户。在对被上诉人进行了足额补偿,被上诉人承诺自愿拆除。三、从被上诉人2018年10月17日向河南省焦作市人民法院起诉时的诉状以及本案一审时提交的诉状内容来看,上诉人没有实施拆除被上诉人养猪场的行为。综上,因蒙华铁路项目是国家重点项目,国土资源部复函河南省国土资源厅同意先行用地,其中涉及阳店村的集体土地,包括农用地及建设用地。被上诉人已经得到了足额补偿,被上诉人自愿承诺拆除。上诉人没有组织实施对涉案养猪场进行拆除,因此不存在行政行为违法的情形。恳望二审法院依法查明事实，驳回被上诉人的一审诉讼请求。阳店镇政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审认定事实错误。上诉人并非具体实施该工程阳店段征地拆迁工作,仅承担工程的宣传、协调任务,也并未对被上诉人的两个猪场进行强拆,只是多次做督促解释工作。二、上诉人并非拆迁主体,应当驳回被上诉人的诉讼请求。且一审判决超出了被上诉人的一审诉讼请求范围。一审起诉状显示被上诉人所诉行政行为是2018年4月25日的拆除行为,而一审审理2018年6月的拆除行为。一审超出了诉讼请求的范围。三、被上诉人自愿同意拆除猪圈，且已经得到足额补偿,不存在强拆的行为。根据对被上诉人附属物的勘查、调查的情况,依据补偿标准和价格评估意见,已经对被上诉人足额赔偿833851.09元。支付转账记录、票据为证。四、被上诉人的建筑物系违章建筑,一审并未认定。一审认定事实错误,进而适用法律错误。请求撤销一审判决，驳回被上诉人对上诉人的一审诉讼请求。被上诉人赵群立、赵璐均未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审查明事实基本一致。本院认为，根据三门峡城乡一体化管委会及阳店镇政府工作人员在强制拆除的事实，根据阳店镇政府为涉案项目成立协调指挥部、三门峡市国土局城乡一体化示范区分局作拆迁通知及责令停止违法行为通知的事实，结合行政机关做出拆除行为的一般做法及行政审判法官对此类拆除行为的一般经验，可以推定三门峡城乡一体化管委会及阳店镇政府组织实施了涉案的拆除行为，一审认定三门峡城乡一体化管委会及阳店镇政府作为本案的适格被告，本院予以认可。由于做出涉案的拆除行为之前，没有履行集体土地征收审批及组织实施程序，没有作出相应的处理决定及履行申请法院审查的程序，该拆除行为缺乏法律依据，且欠缺基本的法律程序，一审确认涉案的拆除行为违法正确，应予维持。阳店镇政府上诉称赵群立曾书写保证书，其同意“移交施工”，但这只是一种承诺，在赵群立不履行承诺时，行政机关仍应依照法定程序拆除，阳店镇政府径行采取强制措施，缺乏法律依据。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费100元，由上诉人三门峡市城乡一体化示范区管理委员会、灵宝市阳店镇人民政府均担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马传贤审判员 蒋跃峰二〇二〇年五月二十七日书记员 玄晟颐