河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终116号上诉人(一审原告)常效语，女，2011年8月28日出生，汉族，住郑州市金水区。法定代理人常喜英，女，1979年8月9日出生，汉族，住郑州市金水区。上诉人(一审被告)郑州市郑东新区管理委员会，住所地：河南省郑州市郑东新区商务外环22号。法定代表人王鹏，主任。委托代理人王鑫敏，郑州市新区管理委员会工作人员。委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。被上诉人(一审被告)郑州市郑东新区龙子湖街道办事处，住所地：河南省郑州市郑东新区薛夏南街与小夏街交叉口。法定代表人王少辉，主任。上诉人常效语、郑州市郑东新区管理委员会（以下简称郑东新区管委会）因常效语诉郑东新区管委会、郑州市郑东新区龙子湖街道办事处（以下简称龙子湖办事处）拆迁安置一案,不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初455号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。常效语诉称，其系郑州市金水区姚桥乡后常庄村村民。2006年陈三桥行政村下辖的三个自然村因郑东新区建设进行了拆迁，2009年6月安置区建设完成，2009年10月陆续对拆迁村民进行安置。由于安置房源不够，尚有部分村民没有分配安置房屋。后来村里新增加的村民，亦没有获得安置房屋。根据郑州市郑东新区龙子湖街道办事处及村委会的相关决议，之后经郑州市规划局批复允许，对姚六和姚七两块安置用地进行了多层建设，用来安置当时未安置的村民以及新增村民。常效语出生于2011年，属于本村的新增人口，符合新增人口的安置条件，现在安置用地已经开发完成，所有的安置房屋已经建设完毕，一审被告应当依法对常效语进行安置。但常效语法定代理人多次找一审被告协商沟通安置事宜，一审被告不予处理，常效语至今仍未得到妥善安置。后经了解，安置房在未对社区居民安置的情况下，被私自对外销售，导致群众信访。请求：1．判令一审被告依法对常效语进行安置，给常效语一套位于陈三桥沿街的70平方米安置房；2．诉讼费用由一审被告承担。郑州市中级人民法院一审审理查明，常效语出生于2011年8月28日，出生申报于2012年3月29日，其母亲常喜英，其户籍登记时未与父、母同户，被直接登记在其外祖父常遂群（户主）的户籍地即郑州市金水区姚桥乡后常庄村54号。后常庄村原属郑州市金水区人民政府管辖，2010年8月起由郑东新区管委会代管。2004年7月14日郑州市人民政府发布《郑州市人民政府关于郑东新区户籍管理和征地拆迁补偿安置有关问题的通知》（郑政文〔2004〕154号），规定“一、2002年7月21日前，公安部门登记在册的郑东新区规划区域（限107国道以东、京珠高速公路以西、连霍高速公路以南、陇海铁路以北，下同）内农业人口，享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策。二、2002年7月22日以后，至征地公告发布之日，迁入郑东新区规划区域内的以下人员，享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策：1．义务兵退伍回原籍的；……5．第一条和第二条1、2、3款人员的符合国家计划生育政策新生婴儿。三、郑东新区规划区域内户籍不再冻结，并按郑州市统一政策规定实行一元制户籍管理。2002年7月22日以后迁入郑东新区规划区域内的其他人员，一律不享受郑东新区的征地拆迁补偿安置政策。”同年10月11日，郑州市金水区人民政府发布《关于界定享受郑东新区拆迁补偿安置政策人员身份的通知》（金政文〔2004〕129号），重申了郑政文〔2004〕154号通知规定的享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策。后陈三桥社区（原陈三桥村）进行拆迁改造。2006年5月4日龙子湖街道办事处郑东新区征地拆迁协调指挥部向陈三桥第六村民组拆迁户发布《通知》，公布该组拆迁户各户2003年元月15日以前在册农业人口情况第三榜；2003年元月15日以后符合郑政文〔2004〕154号、金政文〔2004〕129号文件规定的五类新增人口待回迁安置时界定、公布，其中常遂群家入榜人员为常遂群、姚玉爱、常帅英三人。2006年5月17日，甲方“金水区龙子湖街道办事处”、被拆迁方（乙方）常遂群，协助拆迁方（丙方）“陈三桥村村委会”签订《郑东新区建设拆迁安置补偿协议》，其中约定“为了确保郑东新区建设顺利进展……一、拆迁要求：……必须拆除至地平，并经甲方、丙方会同郑东新区管委会验收合格。二、资金兑付办法：1．户口截止时间为：2003年元月15日，本协议签订后，以被征迁区域内户口为准（除出门的闺女户口没有迁出的、娶的媳妇没有入户的、新生的婴儿没有在2003年元月15日以前入户的、在校大中专学生外），甲方发放给乙方10个月过渡费……3．乙方在签订协议、领取过渡费和搬家费后……由甲方对乙方按照自愿的原则选择的安置住房面积，以乙方在被征迁区域内的户口为准……”2009年10月21日陈三桥村（安置小区）分房工作领导小组发布《公告（3号）》，告知全体村民：根据该村实际情况，经村分房领导小组研究决定，确定对拆迁户回迁户口截止时间为2009年10月31日24时整。同日分房领导小组发布《龙子湖办事处陈三桥村安置小区住房分配实施细则（2号）》，其中规定“一、住房分配的原则。住房分配坚持以人口计算分房面积、按户大小选择户型、货币分配与回迁公告确定的户口截止时间相结合及分批回迁的原则进行。在办事处东区征地拆迁协调指挥部的全面指导下，我村作为住房分配的主体，成立相应的村分房工作领导小组，具体负责搞好本村住房分配工作。”“二、住房分配的顺序。……第一批分配人员：详见本文件第四条；第二批分配人员：2003年元月15日以后，回迁公告确定的户口截止日前已迁入我村户口册的其他人员。”“四、住房分配资格的界定。……（一）户口截止时间：以发布回迁公告所确定的时间为准。（二）我村拆迁户享受等面积置换住房安置的对象……第二批：2003年元月15日以后，回迁公告确定的户口截止日前已迁入我村户口册未享受第一批分房的其他人员。”“六、住房分配工作步骤。第一步：发布回迁公告、公布安置房情况。1．村分房工作领导小组发布回迁公告，明确户口截止时间。……”经三榜公告，常遂群家入陈三桥村第六组分房人员户口核对表（第三榜）的为常遂群、姚玉爱、常帅英、常合英、谭罡五人（其中注明常合英、谭罡系没有参加第一批分房的其他人员）。后常遂群家领取45号楼70平方米户型的安置房五套。2011年10月30日龙子湖办事处向郑东新区规划局呈报《关于陈三桥村沿街安置房规划报批的请示》，称“安置用地建设住房已安置村民3700人，还有452人未分到住房（此人口数截止到2010年年底），且人口仍不断增加（平均每年增长约200人）……为尽快安置本村新增人口，经办事处和村两委会研究，决定启动该村沿街安置用地，进行多层安置房的建设工作。此次我们拟在龙子湖办事处姚六、姚七地块建设安置房……用于安置不断增加的人口……现规划方案设计工作已完成，特向贵局申报，以尽快履行相关报批手续，早日开工建设沿街安置房，确保本村未安置的村民及时得到安置。恳请郑东新区规划局对姚六、姚七地块规划调整方案尽快审批。”郑东新区规划局2011年11月11日在该请示上签章并注明“……同意建设方部分调整规划设计，用于解决安置区新安置，不再考虑增加安置用地”等（常效语提交复印件的内容不完整）。2015年10月10日郑东新区陈三桥社区工作组（签章单位为龙子湖办事处）发布致陈三桥社区居民的一封信，称“陈三桥安置房余留空号为245人……该结果和村委会与开发商签订的联合开发协议约定的分配房基本吻合。不管最后和开发商谈到何种程度，都将保证社区第一批分房时余留空号的安置。……工作组决定将在选举产生新的社区两委干部后，在工作组、办事处指导下，就社区二批房屋安置人员按政策进行界定，新增人口安置待遇由新两委研究，结合实际妥善解决……”2017年4月13日陈三桥社区居民委员会签章向龙子湖办事处提交《关于解决陈三桥社区未安置人员及备用地安置房问题的请示》，其中称：截止2009年10月31日经社区审核人口共计4146人，已安置3630人，未安置人口（即空号人员数）516人……社区在全部安置完毕前每年新增200人，每年需新增安置房面积14000平方米。……社区备用地开发应当优先满足安置用房需求。现备用地已经开发，且开发商在不彻底解决社区未安置人员及备用地安置房的情况下，违法私自对外销售……恳请龙子湖办事处解决陈三桥社区未安置人员、备用地安置房问题。常效语称多次找一审被告协商安置房无果。2019年4月常遂群向龙子湖办事处提交《住房申请书》，未收到回复，后向郑州市人民政府复议龙子湖办事处不作为，被驳回复议申请。郑州市中级人民法院一审认为：（一）关于起诉期限问题。一审被告认为，陈三桥村委会成立陈三桥安置小区分房领导小组将2009年10月31日确定为安置人口界定截止日的符合分房安置条件的人员第三榜公告公示时，常效语尚未出生，常效语其他符合条件的亲属已参与安置房分配并实际取得了安置房，自常效语2011年8月28日出生时，常效语法定代理人即已知道常效语未分配70平方米安置房，而其至2019年9月11日才起诉，显然超过起诉期限。常效语称其是基于龙子湖办事处及村两委的决议、请示，以该村沿街安置用地进行多层建设，用于安置原来未安置村民和新增村民，但安置备用地已开发完毕，却未对常效语进行安置为由提起的本案诉讼。即常效语主张对其进行安置的基础并不是认为其属于之前已经三榜公示过的安置人口，而是基于龙子湖办事处及村两委表示用该村沿街安置用地进行多层建设用以安置原来未安置村民和新增村民的决议、请示。同时，常效语提交的2011年10月30日龙子湖办事处向郑东新区规划局的请示中确实有“为尽快安置本村新增人口，经办事处和村两委会研究，决定启动该村沿街安置用地，进行多层安置房的建设工作”的内容；2017年4月13日陈三桥居民委员会给龙子湖办事处的请示中也有新增人口需新增安置房面积，恳请龙子湖办事处解决陈三桥社区未安置人员、备用地安置房问题等内容。被告郑东新区管委会提交的2015年10月10日致陈三桥社区居民的一封信中也有“工作组决定将在选举产生新的社区两委干部后，在工作组、办事处指导下，就社区二批房屋安置人员按政策进行界定，新增人口安置待遇由新两委研究，结合实际妥善解决”的内容。即无论是陈三桥社区居民委员会还是龙子湖办事处此前都曾在相关请示和公开信中提及要研究解决新增人口安置待遇问题，常效语对此有一定的信赖利益。因此，一审被告主张以常效语出生日即2011年8月28日作为起诉期限的起诉点，一审法院不予认可，认定常效语本案起诉为不超过起诉期限为宜。（二）关于适格被告问题。虽然2006年对常遂群一户（常效语2011年8月28日出生后落在该户上）的拆迁及签订《郑东新区建设拆迁安置补偿协议》的拆迁方系“金水区龙子湖街道办事处”，但因行政管辖调整，“金水区龙子湖街道办事处”2010年已经划归郑东新区管委会代管，变更成郑东新区龙子湖街道办事处，因此该次拆迁引发的拆迁安置问题以及新增人口的安置问题相应地也应当由郑东新区管委会及其龙子湖办事处来承接。且该拆迁安置补偿协议中也载明“为了确保郑东新区建设顺利进展……一、拆迁要求：……必须拆除至地平，并经甲方、丙方会同郑东新区管委会验收合格。”即郑东新区管委会系此次拆迁的受益方。同时，根据我国相关法律法规规定，征地拆迁改造及补偿安置应当是由县级以上人民政府包括管委会来负责组织实施，故龙子湖办事处具体实施的相关行为应视为是受郑东新区管委会委托而为。关于郑东新区管委会所称其不是陈三桥所涉安置房的建设和分配主体，其不负有职责的理由，一审法院不予采纳，认定郑东新区管委会系适格被告；常效语对龙子湖办事处的起诉一审法院依法予以驳回。（三）关于常效语诉讼请求能否成立问题。关于涉案拆迁安置人口的界定标准，郑政文〔2004〕154号文和金政文〔2004〕129号文作出了明确规定，即2002年7月21日前公安部门登记在册的郑东新区规划区域内农业人口，以及该文件列举的2002年7月22日以后至征地公告发布之日，迁入郑东新区规划区域内的“五类人”，享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策。涉案陈三桥社区拆迁确定的安置人口已经对前述两个文件规定进行了突破，规定第一批安置人员为2003年元月15日前在本村居住享有合法村民待遇的在册农业人口，以及2003年元月15日以后回迁公告确定的户口截止日（即2009年10月31日24时整）前的在册农业人口中“五类人”；第二批安置人员为2003年元月15日以后回迁公告确定的户口截止日前已迁入该村户口册未享受第一批分房的其他人员。因郑东新区管委会、龙子湖办事处一审对上述突破均予认可，并已按上述标准执行，司法亦无异议。但常效语出生于2011年8月28日，显然晚于安置政策规定的安置人口截止日即2009年10月31日24时整，因此，常效语本案中要求给予其安置房缺乏相应法律法规及安置政策的支持。关于常效语所称陈三桥社区居民委员会向龙子湖办事处请示解决未安置人员和备用地安置房问题，以及龙子湖办事处向郑东新区规划局请示以安置原来未安置村民和新增村民为由申请该局批准姚六、姚七地块规划调整方案，因一审被告明确否认上述事实，且常效语提交证据有限，一审法院无法认定常效语所称姚六、姚七地块规划调整或备用地开发就是为了建设安置房，且是为了安置常效语等新增人口。故常效语依据其提交的两份请示就认为其符合安置资格、一审被告应该给予其安置房，缺乏事实根据，一审法院不予支持。今后如郑东新区管委会对已公告认定安置人员之外的新增人口出台了相应的安置政策，常效语可再行主张。因此，常效语本案诉讼请求，一审法院不予支持。综上，郑州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回常效语的诉讼请求。上诉人常效语不服一审判决，上诉称，常效语出生于2011年8月，而龙子湖办事处向郑东新区规划局提交《关于陈三桥村沿街安置房规划报批的请示》及陈三桥社区居民委员会向龙子湖办事处提交《关于解决陈三桥社区未安置人员及备用地安置房的请示》分别发生在2011年10月、2017年4月，都在常效语出生之后，因此常效语属于村的新增人口，符合新增人口的安置条件，应享有安置房屋资格。一审被告关于2009年10月31日是户口回迁截止日期的说法没有任何法律依据。结合上述两份请示文件及“姚六”、“姚七”两地块上已建好安置房屋且开发商已经对外销售的实际情况，一审法院仅以一审被告对上述情况的否认得出“无法认定姚六、姚七地块规划调整或者备用地开发就是为了建设安置房，且是为了安置原告等新增人口”的结论属于事实认定不清，法律适用错误。请求二审法院撤销一审判决，改判一审被告依法对常效语进行安置一套位于陈三桥沿街的70平方米安置房。上诉人郑东新区管委会不服一审判决，上诉称，根据《土地管理法实施条例》第二十六条第二款的规定，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。本案中，陈三桥村安置工作即是采取农村集体经济组织安置的模式，上诉人已将征收陈三桥集体土地的补偿款通过龙子湖办事处足额支付给陈三桥村委会，已经完成了征地补偿工作中政府应负的义务。常效语如对陈三桥村安置房的具体分配有异议，应当与陈三桥村委会之间解决。一审法院认定郑东新区管委会是本案适格被告错误，依法应予纠正。请求二审法院维持一审法院的判决结果，改变一审判决认为郑东新区管委会是适格被告的错误认定。被上诉人龙子湖办事处未提交书面答辩意见。本院二审查明的案件事实与一审法院查明的案件事实基本一致。本院认为：（一）郑东新区管委会是本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，郑东新区管委会是法定的补偿安置主体，其将征收涉案集体土地的补偿款支付至陈三桥村委会，由该村委会对村民进行具体安置，应视为其委托村委会具体实施补偿安置工作，不能据此否定其对受托主体实施补偿安置工作的责任主体地位。郑东新区管委会上诉称，陈三桥村安置工作采取农村集体经济组织安置的模式，其作为本案被告不适格。这一主张没有法律依据，本院不予支持。（二）常效语要求为其安置一套位于陈三桥沿街的70平方米安置房的诉讼请求不应支持。根据陈三桥村（安置小区）分房工作领导小组发布的《公告（3号）》，对拆迁户回迁户口截止时间为2009年10月31日24时整。而常效语出生时间为2011年8月28日，并不符合被征迁安置人口的界定条件。龙子湖办事处向郑东新区规划局提交的《关于陈三桥村沿街安置房规划报批的请示》及陈三桥社区居民委员会向龙子湖办事处提交的《关于解决陈三桥社区未安置人员及备用地安置房的请示》中虽有安置新增人口的表述，但没有新增人口的具体安置办法，常效语据此要求享受与征迁安置人口相同面积的安置房，依据不足。一审判决驳回常效语的诉讼请求正确，依法应予维持。综上，常效语、郑东新区管委会的上诉理由均不能成立，依法应予驳回。一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持郑州市中级人民法院（2019）豫01行初455号行政判决。二审案件受理费50元，由上诉人常效语、郑州市郑东新区管理委员会各承担25元。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  于红涛审判员  秦娜娜二〇二〇年五月十八日书记员  张 玥