安徽省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)皖行赔终74号 上诉人（一审原告）安徽德信融资担保有限公司，住所地安徽省合肥市政务区祁门路辉隆大厦，统一社会信用代码91340000796421424M（1-1）。 法定代表人钟钢，该公司董事长。 委托代理人夏泽群，安徽巨铭律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省广德市人民政府，住所地安徽省广德市爱民路，统一社会信用代码113417230032535729。 法定代表人嵇文，该市市长。 委托代理人罗永胜，安徽宣广律师事务所律师。 被上诉人（一审第三人）广德福丰银杏生态园有限公司，住所地安徽省广德市经济技术开发区。 法定代表人朱金元，该公司董事长。 诉讼代表人毛凌霞，安徽大旗律师事务所负责人。 安徽德信融资担保有限公司（以下简称“德信公司”）因诉安徽省广德市人民政府（以下简称“广德市政府”）行政赔偿一案，不服安徽省宣城市中级人民法院（2018）皖18行赔初3号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 德信公司向一审法院起诉称，2014年5月13日，其与福丰公司签订《委托保证合同》一份、《最高额抵押反担保合同》二份，合同约定其为福丰公司向安徽新力投资有限公司借取的1500万元借款提供担保，同时，福丰公司以其皖广林证字（2007）第023661号《林权证》（以下简称“023661号《林权证》”）所载林权向其提供抵押反担保（担保金额为300万元）。2014年5月14日，原广德县林业局向其核发了201422号《森林资源资产抵押登记证》。2015年12月28日，安徽省合肥市中级人民法院作出（2015）合民二初字第00413号民事判决，确认其对023661号《林权证》项下的林业资产（抵押物）享有优先受偿权。在该案的执行过程中，该院于2018年2月27日向其告知，因023661号《林权证》记载的林地面积（1887.5亩）与实际面积（约550亩）不符，致人民法院无法对该林业资产进行处置。德信公司认为，其系基于对023661号《林权证》所登记内容的信赖才同意福丰公司以此林业资产向其提供反担保，且依法办理了抵押登记，现因该林地的面积登记错误致其抵押权无法通过民事诉讼强制执行程序得以实现，现福丰公司除023661号《林权证》项下的林业资产外已无其他财产可供执行，由此，其300万元抵押债权不能实现。广德市政府作为023661号《林权证》的发证机关，应承担相应的行政赔偿责任。请求判令广德市政府向其赔偿300万元。 一审法院经审理查明，2007年9月28日，广德市政府向朱金元（福丰公司法定代表人）核发了皖广林证字（2007）第023661号《林权证》，证载：林地所有权权利人为广德县邱村镇××村；林地使用权权利人、林木所有权权利人、林木使用权权利人均系福丰公司；坐落于邱村镇山北村；小地名为山北林场；林班为山北；面积为1887.5亩；主要树种为毛竹、松树；林地使用期为30年；终止日期为2034年12月31日；四至为东以中间冲与大冲分岭为界，南以林场现有人行公路为界，西以山北七组山岭分水岭为界，北以山北五组、七组山埂分水为界；注记：经双方协议2006年8月28日原林权权利人黄金平自愿将皖广林证字（2006）第022305号林权证登记的林权转让给福丰公司朱金元。 2014年5月13日，德信公司与福丰公司签订《委托保证合同》一份、《最高额抵押反担保合同》二份，约定德信公司为福丰公司向安徽新力投资有限公司借取的1500万元借款提供担保，同时，福丰公司以其023661号《林权证》项下的林业资产向德信公司提供抵押反担保（担保金额为300万元）并办理了抵押登记。2014年5月14日，原广德县林业局向德信公司核发了201422号《森林资源资产抵押登记证》。因福丰公司不能向安徽新力投资有限公司偿还借款本息，德信公司作为担保人代福丰公司偿还了借款本息。此后，德信公司向合肥市中级人民法院提起民事诉讼，向福丰公司追偿其代为支付的款项。2015年12月28日，合肥市中级人民法院作出（2015）合民二初字第00413号民事判决，判令福丰公司向德信公司支付代偿款16270013.16元、律师费220000元、代偿资金占用费982530.49元及相应利息，同时确认德信公司对023661号《林权证》项下的林业资产享有优先受偿权。前述判决生效后，德信公司向人民法院申请强制执行。该院在对该案的执行过程中发现023661号《林权证》记载的林地面积虽为1887.5亩，但实际仅约550亩，且因面积登记问题无法处置该林业资产，并将这一情况告知德信公司。广德市政府认可023661号《林权证》项下的林地实际面积不足1887.5亩，为约550亩。德信公司认为，其系基于对023661号《林权证》所登记林地面积（1887.5亩）的信赖才同意福丰公司以此林业资产设定抵押，向其提供反担保，且依法办理了抵押登记，现因该林地面积登记错误致其抵押权无法通过民事诉讼强制执行程序得到实现，且福丰公司除023661号《林权证》项下的林业资产外已无其他财产可供执行，由此，其300万元债权无法实现，遂于2018年9月10日以广德市政府为被告提起行政诉讼，请求确认广德市政府向福丰公司颁发023661号《林权证》的行政行为违法[案号为（2018）皖18行初41号]，且一并提起了本案行政赔偿诉讼。 一审法院另查明，广德市人民法院已于2018年9月17日裁定受理福丰公司的破产清算申请，并指定安徽大旗律师事务所为管理人。本案庭审后，德信公司已向破产管理人安徽大旗律师事务所申报了债权。目前，破产清算程序尚未终结。 一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，实际遭受了损害为主张国家赔偿的前提条件。本案中，虽然023661号《林权证》记载的林地面积比实际面积大，但此面积不一致问题并不影响德信公司对实际林业资产所享有的抵押权利。因法院已受理福丰公司的破产申请，德信公司作为债权人已向管理人申报债权，目前破产清算程序尚未终结，即德信公司享有的案涉抵押债权能否完全受偿，或在不能完全受偿情况下实际受偿的数额等均不能确定，由此，德信公司以其全部抵押债权数额主张广德市政府承担国家赔偿责任，缺乏相应的事实根据。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告安徽德信融资担保有限公司的赔偿请求。 德信公司上诉称，一、上诉人实际损失客观存在，被上诉人应承担国家赔偿责任。被上诉人将第三人本来只有550亩的林木，错误登记为1887.5亩，并颁发(2017)第023661号《林权证》给第三人，林木面积虚增三倍以上，因林木面积与林木抵押价值直接关联，上诉人相信《林权证》登记的1887.5亩经济林木价值达到300万元，在此情况下才接受第三人《林权证》项上的林业资产作为抵押财产，为其向金融机构贷款提供了担保，并办理了合法有效的201422号《森林资源资产抵押登记证》。上诉人为尽快实现该抵押财产的优先权，自2016年1月即申请合肥市中级法院(后移送宣城市中级法院)强制执行，但因面积登记错误的原因，导致人民法院执行不能而终结执行程序，上诉人的优先受偿权至今没有实现。而第三人已经申请破产，并无其他财产可供执行，上述事实表明上诉人的抵押债权业已丧失，损失已确定发生。二、面积登记错误影响上诉人的抵押权利设定及实现。面积登记错误严重影响了上诉人的抵押决定，为此后纠纷埋下了隐患，直接扩大了上诉人损失总额；如果被上诉人工作人员认真履职，严格把关不发生面积登记重大错误，一审法院执行局就能顺利执结本案，不至于案件被拖延至第三人破产程序之中，导致上诉人权利实现困难重重，遥遥无期；本案林木四年未养护，已属于“垃圾苗”丧失原有抵押价值；即使破产程序最终认定上诉人享有优先权，因抵押物未得到及时养护管理，已完全丧失价值或价值甚微，上诉人的损失仍不可避免地发生。以上事实证明，面积登记错误对上诉人权利影响重大，一审法院认为：“此面积不一致问题并不影响德信公司对实际林业资产所享有的抵押权利”，无事实和法律依据。三、上诉人进行债权申报不影响国家赔偿，被上诉人应先行赔偿。上诉人依法申报债权的行为不应对赔偿程序构成对已不利的影响；债权申报只是个事实行为，上诉人的抵押债权能否得到优先受偿尚无定论；据了解第三人的财产不足以支付破产费用，破产管理人将以此终结破产程序，事实上即对所有担保债权、普通债权均不予处理，所有的债权包括担保债权在内均成为事实上的永久实现不能。综上，被上诉人应先行赔偿上诉人损失。四、本案径直驳回上诉人请求程序不当。即使按一审法院认定：目前破产清算程序尚未终结，抵押债权能否受偿及受偿数额均不能确定，因该事实直接关系赔偿结果，既然现在无法确定，一审法院应当暂时裁定中止审理，等待第三人破产清算程序终结后根据债权人受偿情况再恢复审理。综上所述，一审法院以上诉人损害后果不能确定等理由驳回上诉人请求，属事实认定错误，法律适用和审理程序不当，裁判结果不公正。现特提出上诉，请求纠正一审法院判决，支持上诉人的全部上诉请求。 广德市政府答辩称，一、上诉人诉称实际损失客观存在没有事实根据。皖广林证字(2007)023661号《林权证》项下的林地使用权、林木所有权并未灭失，虽然证载面积有误，但四至范围明确，上诉人在办理抵押登记时对该林场的四至范围亦属明知，该四至范围内的林地使用权和林木所有权仍归原登记权利人广德福丰银杏生态园有限公司享有，并已被福丰公司破产管理人确认为破产债权，上诉人业已向破产管理人申报债权并要求行使抵押权，破产管理人对此也明确确认。二、面积登记有误不影响上诉人抵押权利的实现，前期法院未能执行过错在于上诉人。虽然涉案林地登记面积有误，但该林地四至范围明确，上诉人也在设定抵押权时查看过现场，对该山场四至范围心知肚明。目前，该山场上的林木资源正在由福丰公司破产管理人按照破产程序予以处置，且明确告知上诉人该山场拍卖或变卖所得价款，上诉人作为抵押权人有优先受偿权。被上诉人认为，上诉人主动申请终结执行程序，却又在本案中将迟迟未能执行的原因归咎于被上诉人，显然违背基本事实。三、上诉人在破产管理人未处置完毕抵押财产之前先行主张国家赔偿于法无据。上诉人在明显不具备法定条件的情况下，一再向被上诉人错误行使国家赔偿权利，其诉讼请求被一审法院驳回理所当然。四、原审判决驳回上诉人诉讼请求程序合法。本案中，被告的具体行政行为并未对原告的合法权益造成损害，原告的诉讼请求也没有事实根据或法律依据。请求驳回上诉、维持原判。 一审被告广德市政府向一审法院提举下列证据： 1、皖广林证字（2007）第023661号《林权证》，拟证明：（1）案涉林地四至明确；（2）该次林权登记仅系变更权利主体（将原权利人黄金平变更为福丰公司），其余登记事项并未发生变化。 2、（2015）合民二初字第00413号《民事判决书》，拟证明德信公司并未丧失优先受偿权。 3、（2016）皖01执288号之一《执行裁定书》，拟证明该执行程序的终结系基于德信公司的主动申请，如发现福丰公司另有其他可供执行的财产，德信公司还可以再次申请执行。 一审原告德信公司向一审法院提交下列证据： 1、德信公司的营业执照，拟证明其具有本案原告主体资格。 2、（2015）合民二初字第00413号《民事判决书》，拟证明：（1）其享有的主债权数额以及其对023661号《林权证》项下的林业资产享有优先受偿权；（2）其与023661号《林权证》的颁发行为具有利害关系。 3、201422号《森林资源资产抵押登记证》，拟证明其已依法办理抵押登记，被担保的主债权数额为300万元，现023661号《林权证》之面积登记错误致其客观上无法以此林业资产实现自己的抵押权，相关损失应由发证机关广德市政府予以赔偿。 4、（2016）皖01执288号之一《执行裁定书》，拟证明：（1）因福丰公司除了案涉林业资产外，已无其他财产可供执行，合肥市中级人民法院遂裁定终结执行程序，故其财产损失确定将发生；（2）该裁定同时说明其丧失了优先受偿权。 5、谈话笔录一份，拟证明因023661号《林权证》载明的林地面积与实际面积不符，致人民法院在执行过程中无法对该林权证项下的林业资产进行评估拍卖。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案的焦点是，案涉023661号《林权证》载明的林地面积与实际面积不符，广德市政府是否因此应对德信公司所主张的“抵押权不能实现的损失”承担赔偿责任。 行政赔偿责任的构成要件是：行政行为违法，合法权益受到损害，行为违法与权益受损之间具有法律上的因果关系。当事人请求行政赔偿，以行政行为违法为前提，且这一行政行为应是与其有法律上利害关系的行为，否则，即使该行政行为是违法的，当事人据此要求行政赔偿，因缺乏因果关系要件，其请求也不应得到支持。 本案中，案涉皖广林证字（2007）023661号《林权证》系广德市政府于2007年颁发，2014年德信公司取得抵押权，该颁证行为虽已被确认违法，然而行政行为在先，民事权利在后，民事权利介入已经存在的行政行为，民事权利人与该行政行为没有法律上的利害关系。因为按照规范保护理论和林权行政登记实践，对于颁发林权证所依据的森林法、林木和林地权属登记管理办法等规范，并未要求颁证机关在颁发林权证时应当考虑到此后产生的抵押权实现问题。因此，无论上诉人的抵押权最终能否实现或能否全部实现，均与广德市政府的颁证行为不具有法律上的因果关系。故上诉人认为颁证行为违法导致其抵押权实现不能进而应承担赔偿责任的主张，没有法律依据。 合法权益受损是给予赔偿的前提，德信公司的抵押权已得到法院生效判决的确认，且在破产程序中已作为有优先受偿权的债权申报，并已得到认可，德信公司所主张的损失并未实际发生，其要求被上诉人承担赔偿责任无事实根据。 综上，德信公司以广德市政府颁发案涉林权证的行为违法，导致其抵押权不能实现为由，请求广德市政府承担赔偿责任的主张，没有法律和事实依据。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，依法应予维持。上诉人德信公司的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  胡 萍 审判员  姜 明 二〇二〇年五月十八日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。