湖北省浠水县人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1125行初4号原告孔卫兵，男，1966年4月24日出生，汉族，湖北省浠水县人，住浠水县。委托代理人谢中秋，湖北华浩诚信律师事务所律师，执业证号码：14211201410628830。代理权限：代为提起诉讼；代为放弃或变更诉讼请求，进行和解；提起上诉；参加诉讼；代收诉讼文书。被告浠水县城市管理执法局，住所地：浠水县清泉镇戏台巷50号。统一社会信用代码：11421125MB18789311。法定代表人汪新生，局长。委托代理人程锐，浠水县城市管理执法局工作人员。代理权限：特别授权。原告孔卫兵不服被告浠水县城市管理执法局行政处罚决定一案，向本院提起诉讼，本院立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告孔卫兵及其委托代理人谢中秋，被告浠水县城市管理执法局法定代表人汪新生及其委托代理人程锐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。浠水县城市管理执法局于2019年7月25日作出浠城管处决字[2019]第GH4047L号行政处罚决定，认定孔卫兵建设房屋未取得《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令其十五日内自行拆除违法建筑，并处建设工程造价百分之十的罚款共计人民币四万三千零四十九元。原告孔卫兵诉称，1994年浠水县柳界公路扩建，原告为支持浠水县经济建设因拆迁而改建。被告以原告未取得《建设工程规划许可证》在浠水县××村××组新建私人住宅为由，作出责令原告拆除违法建筑并处罚款四万三千零四十九元的决定。原告认为：一、行政处罚依据事实不清。行政处罚决定书中载明违法总建筑面积391平方米系被告单方勘察的结果，建设工程造价每平方米1101元是违法行为发生时的造价还是行政处罚决定作出时的造价来源不明确，因此,行政处罚依据事实不清。二、行政处罚决定违反了行政合理性要求。行政处罚的基本原则之一是罚过相当，且我国《行政处罚法》第二十七条第二款规定：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。我国《城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可釆取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法釆取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据上述规定以及行政处罚决定书载明的内容，被告对原告的违法行为作出顶格处罚既不符合行政行为合法性的要求，也不符合行政行为合理性的要求。被告作出顶格处罚决定是对自由裁量权的滥用。综上所述，行政机关在依法行政过程中，对相对人的违法行为，一方面要按照我国《行政处罚法》的规定给予行政处罚，合理行使行政处罚自由裁量权，另一方面不能把处罚作为履行监管职责的唯一手段，而要本着对社会负责的原则，通过教育手段和纠正途径增强公民、法人或者其他组织的守法意识，预防和减少违法行为的发生。滥用自由裁量权不利于和谐社会建设，也不符合合理行政的要求。据此，原告请求人民法院依法撤销浠城管处决字[2019]第GH4047L号行政处罚决定。被告浠水县城市管理执法局辩称，一、行政处罚决定基本情况。原告孔卫兵于2018年6月动工在浠水县城市规划区内××岳庙村××组建设房屋，房屋共四层，总建筑面积391平方米。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证建设的，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。原告孔卫兵建设房屋没有取得《建设工程规划许可证》，被告依法作出浠城管处决字[2019]第GH4047L号行政处罚决定，责令十五日内自行拆除违法建筑，并处建设工程造价百分之十的罚款人民币四万三千零四十九元。二、针对原告孔卫兵提出的事实和理由答辩如下：（一）原告认为被告行政处罚依据事实不清，建筑面积是单方勘察结果，工程造价标准来源不明确。关于建筑面积，原告房屋建筑面积391平方米，是由被告行政执法人员现场勘察测量，由原告签字认可的。关于工程造价标准，被告按每平方米1101元的工程造价指标计算房屋总造价和罚款数额作出行政处罚决定，是按照浠查违领发［2017］2号《浠水县处理城区违法用地违法建设的实施细则》规定，即2017年1月1日后新发生的城区违法用地建房“建设工程造价”参照湖北省造价管理总站发布的各地市城市住宅建筑工程造价指标执行。被告参照湖北省造价管理总站发布的各地市城市住宅建筑工程造价指标，经过集体讨论确定，2017年后城区建设的房屋6层以下造价标准为每平方米1101元。对原告违法建设房屋按此标准处以罚款合法合理。被告对原告违法建设房屋依法作出行政处罚决定是严格按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序进行，在作出行政处罚决定前，经过调查取证、事先告知、听证权利告知等程序。原告在调查取证阶段对建筑面积签字认可，被告依法下达行政处罚事先告知书和听证权利告知书，明确告知原告有陈述申辩权和要求举行听证的权利，但原告在规定的期限内没有对违法事实和拟处罚内容等提出任何异议，被告才依法作出行政处罚决定。（二）原告认为行政处罚决定违反了行政合理性要求，滥用自由裁量权对违法行为顶格处罚。1.被告在作出行政处罚决定前，依法向城乡规划部门函询原告建设的房屋是否属于可以采取改正措施消除对规划实施的影响，城乡规划部门回函认定属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。被告依法作出限期拆除的决定，符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定。2.原告在建设房屋期间，被告多次劝阻，下达相关文书责令其停止违法行为，但原告置之不理，拒不停工，强行将房屋建设完工，被告依照法律规定作出顶格的罚款，是合法合理的。综上所述，被告对原告孔卫兵作出的行政处罚决定是正确的，程序合法，适用法律准确，故请人民法院依法维持。被告浠水县城市管理执法局为证明其行政行为的合法性，在法定举证期限内向本院提交了以下证据材料（均为复印件）：1.被告单位组织机构代码证及法定代表人身份证明，拟证明被告单位登记信息及法定代表人的基本信息；2.浠水县人民政府办公室“浠政办发72号”文件，拟证明该文件是依据湖北省文件及黄冈市文件制定的地方规范性文件，规定了被告的职能职责；3.浠水县城市管理执法局2018年9月13日作出的浠城管处决字[2019]第GH4047L号行政处罚决定立案审批表，拟证明原告的违法建设动工时间、地点及被告立案时间；4.原告的身份证及户籍信息，拟证明原告的基本情况；5.原告1994年的拆迁协议及2018年9月13日社区及个人的证明各一份，拟证明原告房屋来源及违法建房事实；6.浠水县城市管理执法局2018年9月13日的询问笔录、现场勘测（检查）笔录及违法建设现场照片、责令改正通知书及当事人确认送达地址及方式告知书，拟证明被告发现原告的违法建设行为后，依据法定程序向其送达自行改正通知书，但原告仍拒不改正，继续违法行为；7.被告于2018年11月13日向原浠水县城乡规划局征询的业务联系函，征询是否可以采取改正措施，拟证明被告依法履行法定职责，要求城乡规划部门对原告的违法建设定性；8.被告于2019年2月14日对原告的违法建设现场作出的现场勘查笔录、违法建设现场勘测图及照片，拟证明原告的违法建设行为仍在继续，从2018年9月13日至2019年2月14日，一直在加层建设房屋；9.浠水县自然资源和规划局于2019年5月5日的回复，拟证明原告的违法建设项目未经规划审批不属于可以采取改正措施的情形；10.《浠水县处理城区违法用地违法建设的实施细则》、2017年度被告单位关于规划区内建设工程造价指标的会议纪要，拟证明被告处罚程序合法，处罚标准依据有明确规定；11.被告于2019年5月16日作出的对原告未批先建的违法建设的调查报告，拟证明原告的违法建设行为从2018年9月13日至2019年2月14日一直在继续，且经被告的责令改正后，原告继续违法建设，行政执法人员作出拟处罚意见，进一步证明被告行政执法程序合法；12.被告2019年6月3日行政执法案件讨论记录，拟证明对原告的违法事实及长期屡教不改的违法行为，经被告集体讨论后，作出处罚的依据及标准都符合法律及规范性文件的规定；13.2019年7月1日的行政执法案件审批表、7月3日的行政处罚事先告知书、行政听证权利告知书及7月5日的送达回证及送达照片，拟证明被告作出行政处罚已事先充分告知了原告的权利和义务，事实清楚，程序合法；14.被告2019年7月15日的行政处罚决定审批表、7月25日作出的行政处罚决定书、7月29日的送达回执及送达照片，拟证明被告处罚事实清楚、程序合法。原告孔卫兵对被告浠水县城市管理执法局提交的证据进行了质证，对证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、13无异议；对证据11的真实性无异议，对面积测算有异议；对证据12的真实性无异议，对处罚的幅度有异议，处罚幅度可以10％，但不是必须是10％；对证据14的真实性无异议，对合理性、合法性有异议。原告孔卫兵为证明其诉讼主张，在起诉时向本院提交了以下证据材料（均为复印件）：1.原告身份证复印件一份，拟证明原告主体资格；2.房屋拆迁协议及南岳庙村委会和经济开发区委员会及个人出具的证明各一份，拟证明原告是拆迁户，未办理相关的建设手续不是原告个人原因；3.浠城管处决字[2019]第GH4047L号行政处罚决定书，拟证明被告行政处罚行为不合法不合理。被告浠水县城市管理执法局对原告提交的证据进行了质证，对证据1、2、3的真实性无异议；对证据2的合法性无异议，但对关联性有异议，不能证实原告未办理相关的建房手续是因为其他部门的原因。原告房屋未批先建，没有相关手续；对证据3的证明目的有异议，行政处罚决定是严格依照行政处罚法等相关法律规定作出的，合理合法。经过庭审举证、质证及法庭辩论，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本庭对经过庭审质证的证据作如下确认：原告孔卫兵提交的证据1、3，被告浠水县城市管理执法局提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、13，对方当事人均无异议，上述证据均可以作为本案的定案依据。原告对被告浠水县城市管理执法局提交的证据11、12、14虽持异议，但上述证据内容能够相互印证、客观真实，其瑕疵不足以影响对事实的认定，亦可以作为本案的定案依据。原告提交的证据2不能达到其证明目的。通过以上有效证据，本院认定本案如下事实：2018年9月13日，被告工作人员巡查时，发现原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，于2018年6月开始动工浠水县城市规划区内××岳庙村村建设砖混结构的私人住宅，已建成三层，遂当即上报立案查处。立案查处审批后，被告工作人员立即前往现场核查，对原告孔卫兵进行调查询问，制作建设工程现场勘测笔录，拍照锁定建设现场情况，原告孔卫兵对其没有取得《建设工程规划许可证》建设房屋的事实及房屋面积等情况在笔录上签字认可。当日，被告对原告发出浠城管责改字［2018］第GH4047L号《责令改正通知书》，责令原告自行改正，并告知逾期不改正的，将依法处理。原告签收《责令改正通知书》。2018年11月13日，被告向原浠水县城乡规划局发出《业务联系函》，征询原告孔卫兵等人的建设项目是否属于可以采取改正措施的情形。2019年5月5日，浠水县自然资源和规划局回复被告，建设项目未经规划审批均不属于可以采取改正措施的情形。2019年2月14日，被告得知原告没有自行改正，反而继续对房屋进行加层建设并已完工后，再次对原告进行调查询问，对原告建设的房屋进行现场勘测，制作了现场检查笔录和建设工程现场勘测图，并对建设工程现场予以拍照锁定。通过现场勘测，核实原告最终建成的是一栋四层条形基础、砖混结构的房屋，底层面积103平方米，总建筑面积391平方米。原告孔卫兵在现场勘测笔录及勘测图上签字予以认可。2019年5月16日，被告下设规划监察大队制作了《关于孔卫兵未经批准建设房屋的调查报告》，调查报告详细记述了违法主体、立案调查过程、违法事实、处罚依据及拟处罚意见等有关情况。2019年6月3日，规划监察大队将调查报告提交被告浠水县城市管理执法局行政执法案件审理小组集体讨论。经过集体讨论，结合原告违法建设房屋且拒不整改的事实，按照有关法律及规范性文件的规定，被告决定责令原告孔卫兵十五日内自行拆除违法建筑，并处建设工程造价百分之十的罚款共计人民币四万三千零四十九元。2019年7月3日，被告根据行政执法案件审理小组集体讨论的意见，制作浠城管处告字[2019]第GH4047L号《行政处罚事先告知书》及《行政处罚听证权利告知书》，于7月5日送达原告孔卫兵，原告孔卫兵当面拒签，被告拍照记录送达过程。事后，原告未在法定时间内提出陈述申辩意见，也未提出举行听证要求。被告遂于2019年7月15日制作《行政处罚决定审批表》，依程序层层报批，决定对原告的违法建设行为予以处罚。2019年7月25日，被告作出浠城管处决字[2019]第GH4047L号行政处罚决定，责令原告十五日内自行拆除违法建筑，并处建设工程造价百分之十的罚款共计人民币四万三千零四十九元。2019年7月29日，被告向原告送达《行政处罚决定书》，原告签收。孔卫兵不服，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，被告浠水县城市管理执法局是浠水县人民政府依法成立并实施城市管理综合执法的行政机关，有依法查处管辖范围内违法行为，并对其作出具体行政行为的法定职权与职责。结合本案原、被告的诉辩意见、举证质证情况及庭审查明的事实，本案的争议焦点是：一、行政处罚的事实依据是否清楚；二、行政处罚决定是否违反了行政合理性要求。关于焦点一，原告认为房屋面积是被告单方勘测的结果，其工程造价按每平方米1101元的标准来源不明确。本案中，被告巡查发现原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下建设房屋，对原告进行了调查询问，制作了建设工程现场勘测笔录及勘测图，对房屋的总建筑面积及房屋楼层等情况予以核实，原告均签字认可。其建筑工程造价标准是被告按照浠水县城区查处违法用地和违法建设工作领导小组下发的浠查违领发〔2017〕2号《浠水县处理城区违法用地违法建设的实施细则》的规定，参照湖北省造价管理总站发布的各地市城市住宅建筑工程造价指标予以确定的，也就是2017年1月1日以后建设的6层以下的城市住宅建筑工程造价按每平方米1101元执行，其建筑工程造价标准来源明确，清晰具体。因此，浠水县城市管理执法局认定孔卫兵存在未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为正确，孔卫兵违法建设事实清楚，对其作出行政处罚的依据明确具体充分。关于焦点二，原告认为被告对其作出顶格处罚是滥用自由裁量权，违反了行政合理性要求。本案中，浠水县城市管理执法局立案后，依法对原告孔卫兵进行了调查询问，现场取证，制作建设工程现场勘测笔录及勘测图，拍照锁定建设现场情况等程序；同时，事前告知了未领取建设工程规划许可证建设房屋的违法事实和拟作出行政处罚的依据及其享有陈述和申辩的权利等，并依法送达了行政处罚决定书。孔卫兵既没有在被告发出《责令改正通知书》后自行改正其违法建设行为，反而置之不理，继续加层建设房屋，也没有依法行使陈述、申辩、要求听证、复议等权利，更没有在法定期限内对违法事实和拟处罚的内容提出任何异议。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”被告浠水县城市管理执法局依照该规定对原告孔卫兵的违法建设行为作出浠城管处决字[2019]第GH4047L号行政处罚决定，符合法定程序，适用法律正确，处理结果没有超出法律规定的处罚幅度，并无不当。综上，原告孔卫兵的诉讼理由不能成立，其诉请撤销被告浠水县城市管理执法局作出浠城管处决字[2019]第GH4047L号行政处罚决定缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告孔卫兵的诉讼请求。本案受理费50元，由原告孔卫兵负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人数提出副本，上诉于湖北省黄冈市中级人民法院。审 判 长  王金和审 判 员  李 新人民陪审员  王星灿二〇二〇年五月十八日法官助理田文娟书记员孙稳