广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤行终204号上诉人（原审被告）南雄市人民政府，住所地广东省南雄市雄州大道中389号。法定代表人林小龙，该市市长。委托代理人陈承明、沈家耀，均系南雄市调处山林纠纷领导小组办公室副主任。被上诉人（原审原告）李志光，男，1959年8月4日出生，汉族，住广东省南雄市。委托代理人李春花，女，1985年4月2日出生，汉族，住广东省南雄市，系李志光的女儿。委托代理人李丽锋，男，1987年2月3日出生，汉族，住广东省南雄市，系李志光的儿子。原审第三人南雄市全安镇陂头村民委员会红二村民小组。负责人雷清源，该村民小组组长。原审第三人南雄市全安镇陂头村民委员会钟屋村民小组。负责人钟振善，该村民小组组长。李志光诉南雄市人民政府（以下简称南雄市政府）、第三人南雄市全安镇陂头村民委员会红二村民小组（以下简称红二村小组）、南雄市全安镇陂头村民委员会钟屋村民小组（以下简称钟屋村小组）林权行政处理决定纠纷一案，南雄市政府不服广东省韶关市中级人民法院（2018）粤02行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1981年林业“三定”期间，李志光的胞弟李志亮登记了1981年9月22日的NO.x《南雄县社员自留山林权所有证》（有南雄市档案馆印章），该证（县存根）登记：户主姓名，李志亮。（一）坐落山名，前坑；类别，荒山；面积，二亩；四至界线，东至埂、南至路、西至竹山、北至圳。（二）坐落山名，吴石坑；类别，荒山；面积，二亩；四至界线，东至路、南至岭脚、西至坑、北至埂。2010年期间，李志光填写了三份《广东省林地林木权属登记申请表》，包括了“乌石坑”“下燎背”“下带岭、犁劈山”三宗林地，在上述申请表中“主要权利依据”一栏皆填写为NO.x1（自留山证）。2011年8月20日，南雄市政府就李志光的申请登记了雄林林证字（2011）第x2号《林权证》。（一）所附《森林、林木、林地状况登记表》NO.1登记的“乌石坑”，面积471.5亩，四至界限是：东至埂、坑、田，南至田，西至路、窝、坑、埂，北至天水；（二）所附《森林、林木、林地状况登记表》NO.2登记的“下燎背”，面积303.6亩，四至界限：东至埂，南至埂，西至天水，北至埂和荒田；（三）所附《森林、林木、林地状况登记表》NO.3登记的“下带岭、犁劈山”，面积689.5亩，四至界限：东至横路，南至埂路，西至坑、埂，北至天水；三宗林地面积合计1464.6亩。2017年10月15日，红二村小组、钟屋村小组作为申请人，以南雄市全安镇陂头村民委员会上黄岭村小组（以下简称上黄岭村小组）作为被申请人，向南雄市政府提交了《撤证申请书》，要求南雄市政府撤销李志光的雄林林证（2011）第x2号《林权证》。2018年1月26日，南雄市政府作出雄府行决字〔2018〕03号《行政处理决定书》，其中“本府认为”一节的内容为“1981年广东省人民政府开展了‘林业三定’工作，确认了集体山林所有权和社员自留山（含自营山）林地使用权，2009年，广东省人民政府开展了集体林权制度改革，规定应以合法有效的山林权属凭证为依据换发新证，而不是重新划分山林到户，本案中，申请人提供的集体山林所有证和村民土改证上所登载的林地，是否被李志光登载了，应重新到现场勘验确认，如无争议，应按《广东省林地登记换发证工作方案》的规定进行发证，如有争议，应按《广东省林木林地权属争议调解处理条例》的规定进行处理，本案的案由是撤销林权登记许可纠纷，本府已查明被申请人李志光的新林权证发证依据不符合法律规定，李志光据此获得林权证登记许可不当，应予以纠正；”为此，南雄市政府根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权，玩忽职守作出准予行政许可的；（四）对不具备申请人资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；”《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十二条第二款“有下列规定情形之一的，原发证机关应当撤销所发出的林木林地权属证书，原发证机关已经变更或者撤销的，由继续行使原发证机关职权的行政机关行使该职权：（一）发证所依据的证据是伪造的，或者一方当事人隐藏、毁灭有关证据的；（二）有证据证明存在争议且未解决而颁发林木林地权属证书的……（五）违反法律规定和法定程序发放林木林地权属证书的”的规定。按照“有错必纠”行政法定原则，作出行政处理决定：撤销南雄市政府2011年8月20日登记许可权利人为被申请人李志光的雄林林证字（2011）第x2号《林权证》。李志光不服上述处理决定，于2018年3月26日向原审法院提起行政诉讼，请求：一、撤销雄府行决字〔2018〕03号行政处罚决定或撤销陂头村委会2009-2011年集体林权制度改革期间颁发的所有林权证；二、判令作废李志光在林业分局被迫签写的虚假借条；三、判令南雄市政府向李志光支付经济损失人民币壹分钱。在诉讼期间，原审法院调取了以下材料：一、2011年8月20日，南雄市政府于2011年8月20日登记的雄林林证字（2011）第x2号《林权证》。二、韶关市人民政府办公室于2016年4月5日作出的韶府办明电〔2016〕69号《韶关市人民政府办公室关于加快推进全市不动产统一登记工作的通知》，内容包括“……南雄市启动了不动产统一登记先行试点工作，于2015年12月29日设立了不动产业务受理窗口，正式面向社会受理不动产登记业务并颁发了我市第一批《不动产权证书》……同时,不动产统一登记职能虽已归口到国土资源部门,但人员划移工作还未完成,档案资料移交工作还未启动……各地国土资源管理部门要充分发挥统筹协调作用，确保在今年6月30日之前全面受理并开始不动产统一登记发证工作……4月30日前，各地各部门要全面落实不动产统一登记办公场所，全面完成不动产登记局和不动产登记中心的人员划转工作。5月10日前，按照省国土资源厅《关于印发〈广东省不动产登记资料移交工作指引〉的通知，组织好国土、住建和林业等部门不动产登记档案资料的移交工作……5月底前，市国土资源局要组织各县（市、区）国土资源部门全面梳理不动产统一登记相关业务……5月中旬，市政府将组织督查组对各地工作落实情况进行全面审查。”原审法院审理认为，南雄市政府于2018年1月26日作出雄府行决字〔2018〕03号《行政处理决定书》不合法。《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条第一款规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。”第八十条规定：“不动产权利人或者利害关系人申请更正登记，不动产登记机构认为不动产登记簿记载确有错误的，应当予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记除外。不动产权属证书或者不动产登记证明填制错误以及不动产登记机构在办理更正登记中，需要更正不动产权属证书或者不动产登记证明内容的，应当书面通知权利人换发，并把换发不动产权属证书或者不动产登记证明的事项记载于登记簿。不动产登记簿记载无误的，不动产登记机构不予更正，并书面通知申请人。”第八十二条第一款规定：“利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误，权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。”以上规定，明确了不动产登记包括更正登记、异议登记的主体，是县级以上人民政府的不动产登记机构，而不是县级以上人民政府。而且，上述规定亦明确了不动产更正登记、异议登记的程序。本案红二村小组、钟屋村小组可以依照上述规定的程序依法行使权利。因此，红二村小组、钟屋村小组申请撤销李志光登记的林权证，应当由县级以上人民政府的不动产登记机构办理，南雄市政府行使该权利违反法定程序，依法应当撤销。不仅如此，依照《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十二条第二款规定“有下列规定情形之一的，原发证机关应当撤销所发出的林木林地权属证书，原发证机关已经变更或者撤销的，由继续行使原发证机关职权的行政机关行使该职权……”亦明确由变更后的行政机关行使撤销权。至于李志光起诉提出的第二项诉讼请求，即判令作废李志光在林业分局被迫签写的虚假借条，因该行为非南雄市政府所为，故该诉讼请求依法应予驳回。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案李志光在诉讼过程中，并未明确其请求南雄市政府赔偿1分钱的理由和证据，故该诉讼请求依法予以驳回。综上所述，南雄市政府作出的行政行为违反程序，依法应予撤销；李志光的诉讼请求部分有理，有理部分予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决：一、撤销南雄市政府于2018年1月26日作出雄府行决字〔2018〕03号《行政处理决定书》的行政行为。二、驳回李志光的其他诉讼请求。案件受理费50元由南雄市政府负担。上诉人南雄市政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决适用法律不当。《中华人民共和国森林法》第三条第二款明确规定了县级以上人民政府对林地权属有登记造册，发放证书，确认所有权或使用权的权力。二、原审判决违反了法不溯及既往的原则。本案林权证是该府在2011年8月颁发的，而《不动产登记暂行条例》是2015年颁布的，不应当在本案适用该条例。三、从行使职权的角度，下级行政机关无权撤销上级行政机关的行政行为。四、应考虑现实实际情况。该府虽然设立了不动产登记管理机构，但实际该市林权登记机构及人员并未实际整合到不动产登记机构，不动产登记机构实际上并未开展林权登记工作。为提高行政效率，保障人民群众合法利益，化解山林权属纠纷，应当允许县级以上人民政府继续行使森林法赋予的行政权力。综上，请求：撤销一审判决，维持该府作出的行政处理决定，本案诉讼费由被上诉人负担。被上诉人李志光二审主要答辩称：一、原审法院判决适用法律正确，未违反法不溯及既往的原则，并无不当。二、南雄市政府作出的行政处理决定认定的事实不清，证据不足。三、南雄市政府作出的行政处理决定程序违法。综上，请求：驳回上诉，维护原判。原审第三人红二村小组、钟屋村小组共同陈述称，认为一审判决有违法理，应当予以撤销。南雄市政府作出的涉案行政处理决定正确，应当予以维持。本院认为，本案是林权争议行政处理纠纷，二审焦点问题是南雄市政府作出雄府行决字〔2018〕03号《行政处理决定书》是否属于超越职权，应否撤销。根据《中华人民共和国森林法》（2009年修订）第三条第二款之规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。该法第十七条第一款规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第四条第一款规定，各级人民政府依法负责本行政区域的林权争议调处工作，为林权争议调处工作提供保障。对于林权争议，包括因林权登记不清引发的林权权属争议，县级以上人民政府有予以调处的法定职责。本案中，红二村小组、钟屋村小组以上黄岭村小组、李志光为被申请人，主张南雄市政府核发给李志光的涉案雄林林证字（2011）第x2号《林权证》侵犯其已登记的林权，向南雄市政府提出撤证申请。南雄市政府作为争议林权证的原发证机关以及林权争议的法定调处机关，有权根据当事人的申请对争议的林权登记行为进行审查并作出处理，发现登记错误的，具有自我纠错的权力和职责。在上述森林法的有关规定仍施行有效的情况下，南雄市政府作出行政处理决定，撤销原由其作出的林权登记行为，属于该府依法行使自我纠错职权的行为，不应认定其超越法定职权，不属于违反法定程序。原审法院援引《不动产登记暂行条例》认定南雄市政府作出的行政处理决定违反法定程序，属于适用法律法规不当，由此作出的撤销该处理决定的一审判决错误，不利于纠纷的实质化解，依法应当予以纠正。南雄市政府上诉主张其有相应处理的职权，理据充分，本院予以采纳。考虑到原审法院仅以程序不当为由判决撤销南雄市政府的涉案行政处理决定，人民法院尚未对该行政处理决定的合法性进行过实体审查，本案依法应当予以发回重审。还需要指出的是，李志光仅是涉案林权证登记的林地使用权人以及林木的所有人、使用权人，而上黄岭村民小组系该林权登记的林地所有权人也是南雄市政府行政处理程序中的被申请人，属于与被诉行政行为有利害关系的第三人，原审法院未通知其参加本案诉讼，可能存在遗漏当事人的情形。本案发回重审后，原审法院还应当对上黄岭村民小组是否应当作为本案第三人参加诉讼的问题一并予以处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（十三）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省韶关市中级人民法院（2018）粤02行初31号行政判决；二、本案发回广东省韶关市中级人民法院重审。南雄市人民政府可向本院申请退回已预交的二审案件受理费人民币50元。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年五月二十二日书记员  杨海萍