广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终39号上诉人（原审原告）：杜卓，男，1978年2月27日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区******，公民身份号码：132************039。上诉人（原审原告）：黄小娴，女，1985年1月27日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区************，公民身份号码：440************02X。上诉人（原审原告）：黄少燕，女，1987年5月7日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区************，公民身份号码：440************062。上诉人（原审原告）：吴骅洲，男，1988年2月4日出生，汉族，住广东省珠海市金湾区***************，公民身份号码：445************93X。上列上诉人共同委托诉讼代理人：王玲，上海秦兵律师事务所律师。上列上诉人共同委托诉讼代理人：崔恩娜，上海秦兵律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区************。法定代表人：王朝晖。委托诉讼代理人：何灿，北京德恒（珠海）律师事务所律师。委托诉讼代理人：谢小丽，该局工作人员。上诉人杜卓、黄小娴、黄少燕、吴骅洲与被上诉人珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局）规划行政管理一案，不服广东省珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初454号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2018年5月11日，原珠海市住房和城乡规划建设局向珠海市某某房地产开发有限公司核发了核字第（金湾）2018-013号《珠海市建设工程规划条件核实合格证》（以下简称被诉《合格证》），该证核实的某某花园建设项目涉及1-15栋和地下室，核实的建筑面积合计为151343.33平方米，其中1-11栋层数均大于或等于20层，最高有33层。杜卓、黄少燕、黄小娴、吴骅洲系某某花园（又名：某某府）的四名业主，其持有的《商品房买卖合同》显示其在案涉小区所有的建筑面积分别为122.64平方米、99.74平方米、99.74平方米、99.15平方米。四上诉人认为案涉小区房屋存在诸多质量和规划问题，市自然资源局为某某花园项目核发《珠海市建设工程规划条件核实合格证》没有尽到审查和监督义务，程序违法，遂向一审法院诉请撤销被诉《合格证》。杜卓、黄少燕、黄小娴、吴骅洲一审诉讼请求为：1.撤销被诉《合格证》；2.市自然资源局承担本案诉讼费用。一审法院判案理由及结果一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者总户数过半数的业主可以提起诉讼。”本案中，被诉《合格证》是市自然资源局作出的针对某某花园项目所有业主的行政行为，涉及全体业主共有利益，根据上述法律规定和已查明的事实，杜卓、黄少燕、黄小娴、吴骅洲以自己的名义起诉不符合法定条件。综上，杜卓、黄少燕、黄小娴、吴骅洲不是本案适格原告，应予驳回。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十八条、第六十九条第一款第十项之规定，裁定：驳回杜卓、黄少燕、黄小娴、吴骅洲的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回杜卓、黄少燕、黄小娴、吴骅洲。当事人二审诉辩主张上诉人杜卓、黄小娴、黄少燕、吴骅洲的二审上诉请求为：1.判令撤销原审裁定并支持上诉人一审的诉讼请求，或发回重审；2.判令被上诉人承担本案诉讼费用。四上诉人认为，广东省珠海市金湾区人民法院以《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定，驳回上诉人的起诉，属于对行政诉讼法司法解释的扩大解释及曲解。其理由如下：一、上诉人与系争行政行为存在利害关系，有权提起诉讼，一审法院应当受理。上诉人购买了案外人开发商开发的商品房，而商品房交付的前提条件是取得被上诉人核发的规划条件核实合格证，而开发商在取得建设工程规划许可证后多次变更规划条件，且有的变更规划条件的时间在上诉人购房后，上诉人所在的楼幢的规划条件也被违法变更，对上诉人户已经产生影响。根据《行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的。本案中开发商变更规划条件已经影响到上诉人收房后的居住使用，对上诉人的实体权利产生影响，一审法院应当予以实体审理。二、一审法院对行政诉讼法司法解释第十八条的应用违背立法本意。从立法本意看，新行政诉讼法以保护公民、法人或者其他组织合法权益、解决行政争议为立法宗旨，司法解释的这条规定的目的在于畅通救济渠道，确保有限司法资源效益最大化，即在涉及到纯公共利益时，因业主们的利益都是一致的，因此对起诉条件进行了一个限制，避免法院司法成本过大。但是当公共利益和个人利益发生竞合时应当综合考虑。特别是行政诉讼法第二十五条明确规定行政相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织有权提起诉讼，该条的立法本意是保护利害关系人的诉权，即个人的合法权益。因此涉及业主共有利益的行政行为并非在任何情况下，业主个人均不可诉，如果除了涉及业主共有利益外，又侵害到业主个人权益的，则应赋予业主个人起诉主体资格。这也与行政诉讼法的立法本意相符合。结合本案，一审法院直接适用行政诉讼法司法解释第十八条是对该条的扩大化解释，将个人利益包括到公共利益中，导致小区业主立案成本及法院立案庭的工作成本增大，也属于变相剥夺小区业主个人的诉权，与行政诉讼法的立法本意相抵触。四上诉人还认为，被上诉人作出诉争行为存在诸多违法之处，且侵害了上诉人的合法权益，诉争行为应当予以撤销。被上诉人市自然资源局答辩称:一审裁定查明事实清楚，适用依据正确，请求人民法院依法审理，裁定驳回四上诉人的上诉。被诉《合格证》的核发涉及全体业主共有利益，如四上诉人对其不服的，应按照司法解释第十八条规定由适格的主体进行起诉。四上诉人以自己的名义进行起诉，显然不符合法定条件。二审法院应围绕一审法院裁定四上诉人不具备适格的原告主体资格是否准确进行审查，不就诉争行为进行实体问题审查。二审查明的事实二审法庭调查中，四上诉人提交了《追加第三人申请书》，内容显示：追加第三人的人数为106人，签字的人员为小区业主。四上诉人称，《追加第三人申请书》在一审庭后提交给一审法院。市自然资源局认为，该申请书不是证据，要求追加第三人的这些业主不是本案的第三人，他们应以原告身份提起诉讼；一审法院已经认定本案四上诉人不是本案适格原告，不会因为上诉人提交追加第三人的申请，而对其不是适格原告的认定有影响。本院认为，《追加第三人申请书》与四上诉人的诉权问题无关联；原审法院查明的事实属实，予以确认。二审判案理由及结果某某花园尚未成立业主委员会，四上诉人是该小区业主，虽然与被诉《合格证》有利害关系，但仅有四人为原告而诉至一审法院，明显不符合法律规定的起诉条件。部分业主针对涉及全体业主共有利益之行政行为起诉的，《最高人民法院关于适用的解释》第十八条有明确的“单过半”规定，即“专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数”。据此，四上诉人的起诉应予驳回。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法；四上诉人二审诉请明显缺乏理据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇二〇年五月八日书记员 李 羚