山西省阳城县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）晋0522行初27号 原告：孙李生。 委托代理人：王宁宁，山西锦劭律师事务所律师。 被告：沁水县十里乡人民政府。 住所地为沁水县十里乡河北村。 法定代表人：陈劲松，任乡长。 出庭负责人：王俊锋，任党委副书记。 委托代理人：赵丹，山西睿恩律师事务所律师。 原告孙李生不服被告沁水县十里乡人民政府（以下简称十里乡政府）土地承包行政许可，于2020年4月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。原告孙李生及其委托代理人王宁宁，被告十里乡政府的出庭负责人王俊锋以及委托代理人赵丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告十里乡政府于2019年12月4日对原告作出《关于沙庄村南凹组土地承包事宜请示的批复》（十政发[2019]108号，以下简称108号批复），认为沙庄村民委员会申请报备的《关于沙庄村南凹组土地承包事宜》及所提供的资料，不符合《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款和《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款之规定，决定不予批准。被告在举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1、《十里乡政府关于沙庄村南凹组土地承包事宜请示的批复》（十政发[2019]53号，以下简称53号批复）、《2017年2月16日全体党员两委村民代表护林员会议》、《2017年3月26日召开南凹竞标会议》、《土地承包合同》、《关于沙庄村南凹组土地承包事宜的请示》、孙李生身份证复印件。欲证明2018年12月27日十里乡沙庄村民委员会向十里乡政府就沙庄村南凹组土地承包给孙李生一事进行请示，十里乡政府经过审查后认为，孙李生并非沙庄村村民，其承包集体土地一事，未经过本村村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，承包程序不符合土地管理法、土地承包法的规定，并于2019年4月23日作出结论为不予批准的53号批复。2、送达回证一份，证明2019年4月23日向十里乡沙庄村民委员会负责人贾广建送达53号批复。3、行政起诉状一份，证明2019年4月24日孙李生向阳城县人民法院提起行政诉讼，要求确认十里乡政府未履行行政批准的不作为行为违法，请求责令十里乡政府对沙庄村民委员会与孙李生签订的土地承包合同予以批准。4、阳城县人民法院（2019）晋0522行初35号行政裁定书一份，证明2019年6月28日孙李生就所提起的行政诉讼撤诉。5、沁水县服务项目清单，欲证明本案所涉事项未被设定为行政许可。6、沁水县政府沁政复字（2019）01号行政复议决定书，证明被告所作53号批复没有听取申请人陈述申辩、未告知申请人事后救济途径，违反法定程序，依法被撤销，并要求被告在60日内重新作出处理。7、陈述申辩告知书回执及签收证明，证明被告通过邮寄方式向原告送达了陈述申辩告知书，保障原告合法权益。8、原告提供的陈述申辩书。9、十里乡沙庄村委提供的情况说明，欲证明《2017年2月16日全体党员两委村民代表护林员会议》、《2017年3月26日召开南凹竞标会议》未达到三分之二村民代表同意，与孙李生签订的土地承包合同未经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，该合同无效。 原告孙李生诉称，一、根据农村土地承包法和行政许可法等法律规定，乡政府批复属于行政许可行为，行政许可涉及申请人与他人重大利益关系的，在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。从沙庄村委《关于沙庄村南凹组土地承包事宜的请示》及其附随资料显示，沙庄村委是采取公开招标方式对外发包案涉土地，且案涉土地多达181多亩，承包金额高达24万元，案涉合同早在2017年就已签订。原告于2017年4月5日一次性支付沙庄村委十年承包金24万元。无论是招标方式、还是承包金额等均显示原告与沙庄村委存在“重大利益关系”，原告属利害关系人。被告在作出批复前，应当依法告知沙庄村委及原告有要求听证的权利，而被告并未告知原告享有要求听证的权利，也未组织听证，更未进行调查，明显违反了法定程序。二、被告重新作出的108号批复与其被撤销的53号批复依据的事实和理由相同，违反了行政复议法第二十八条第四款的规定，属法律禁止行为，且内容明显不当，损害了原告的合法权益。综上，原告要求撤销被告作出的108号批复。 原告向本院提供了以下证据：沙庄村村民代表书面证明9份。 被告十里乡政府辩称，一、108号批复并非行政许可，本案不适用行政许可法的规定。在沁水县政府颁布的沁水县服务项目清单十里乡政府70项行政审批事项中，并未包含案涉承包合同的批复；孙李生承包十里乡沙庄村集体土地一事，属于村民自治事项，法律未明文规定为行政许可事项，被告无权将该事项按照行政许可法规定的程序予以实施。二、被告所作批复事实清楚、适用法律正确。从沙庄村委向被告提交的《2017年2月16日全体党员两委村民代表护林员会议》、《2017年3月26日召开南凹竞标会议》、《土地承包合同》等资料显示，南凹组181.99亩耕地经过公开招标，于2017年3月26日召开竞标会，王建兵以十年24万元中标，后沙庄村委于2017年4月5日与孙李生签订土地承包合同。被告经审查后认为，孙李生并非沙庄村村民组织成员，其未参与竞标，更未中标，其与沙庄村委签订的土地承包合同也未经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，不符合法定程序，故作出不予批准的批复。三、被告重新作出的108号批复与之前的53号批复并不相同，在108号批复中被告依据行政复议决定告知了原告相应的救济权，而被撤销的53号批复仅是程序违法，根据行政诉讼法规定，以程序违法被撤销重作的行政行为不受“不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的限制，被告可以依据同一事实和理由作出108号批复。四、本案适用行政复议前置程序，对被告作出的108号批复不服的，应先申请行政复议，对复议不服的再提起行政诉讼。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告对被告提供的证据1-8的真实性无异议。但认为参会的村民代表有9人，达到全体村民代表的三分之二；十里乡政府70项审批事项中包含对农村集体经济合同管理的审核，被诉行政行为属行政许可。原告对被告提供的证据9不予认可。本院认为，原告对被告提供的证据1-8的真实性无异议，本院予以确认。被告提供的证据9系沙庄村委情况说明，原告虽对该证据不予认可，但原告提供的证据也不能证明其承包沙庄村土地经过了三分之二以上村民代表的同意，故本院对被告提供的证据9予以确认。原告提供的9份村民代表书面证明，仅能证明村民代表同意以公开竞标方式对外承包土地，不足以证明村民代表同意发包给本集体经济组织以外的单位或个人。故原告提供的证据，本院不予确认。 经审理查明，原告孙李生非十里乡沙庄村集体经济组织成员。2017年2月16日，沙庄村委召开两委村民代表会议，决定将该村南凹组所有土地（除李公亮承包土地以外）重新通过竞标方式发包。2017年3月26日，沙庄村委召开南凹竞标会议，王建兵以24万元的价格中标。2017年4月5日，沙庄村委作为发包方与孙李生签订《土地承包合同》。合同签订后，孙李生按照合同约定交纳了承包费并对承包地进行了经营。合同履行过程中，孙李生与沙庄村委发生纠纷，孙李生起诉沙庄村委物权保护纠纷被沁水县人民法院驳回诉讼请求。之后，沙庄村委起诉孙李生确认合同无效纠纷，沁水县人民法院判决合同未生效。2018年12月27日，沙庄村委向十里乡政府提交《关于沙庄村南凹组土地承包事宜的请示》，2019年4月23日十里乡政府作出53号批复，不予批准。原告孙李生不服，提出复议申请，沁水县人民政府作出沁政复字（2019）01号行政复议决定书，以该批复未听取申请人陈述申辩、未告知申请人救济途径违反法定程序为由，撤销该批复。之后，十里乡政府给原告送达了陈述申辩告知书，原告提供了陈述申辩书，十里乡政府于2019年12月4日重新作出108号批复。原告不服，提起本案诉讼。 本院认为，修改前的《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款规定：农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。2018年12月29日修改后的《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条第一款规定：发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。根据上述规定，乡镇人民政府根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予或不准予其从事特定活动的行为属行政许可。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。本案中，原告与沙庄村委签订的承包合同涉及土地180余亩，承包金高达24万元，明显与原告存在重大利益关系。被告十里乡政府在作出批复之前，未告知原告享有要求听证的权利，属程序违法；被告十里乡政府所作批复适用《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款属适用法律错误。原告孙李生要求撤销被告所作批复的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项之规定，判决如下： 一、撤销被告沁水县十里乡人民政府2019年12月4日作出的十政发[2019]108号《关于沙庄村南凹组土地承包事宜请示的批复》。 二、责令被告沁水县十里乡人民政府在本判决生效之日起六十日内重新作出批复行为。 案件受理费50元，由被告沁水县十里乡人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于晋城市中级人民法院。 审 判 长 张 永 红 人民陪审员 曹 小 留 人民陪审员 凌 阳 胜 二〇二〇年五月二十七日 法官 助理 康 云 菲 书 记 员 上官郁菲