山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终495号 上诉人（原审原告）张士荣，女，1944年3月23日出生，汉族，居民，住济南市槐荫区。 上诉人（原审原告）傅璐，女，1990年4月22日出生，汉族，居民，住济南市天桥区。 上诉人（原审原告）傅瑜，女，1988年7月15日出生，汉族，居民，住济南市天桥区，送达地址济南市天桥区北园大街鑫苑茗家源泉苑18号楼1单元602室。 被上诉人（原审被告）济南市槐荫区人民政府，住所地济南市经十路29851号。 法定代表人朱玉明，区长。 委托代理人周斌，济南市槐荫区房屋征收服务中心工作人员。 委托代理人卢晓霞，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张华林、张小军，济南市司法局工作人员。 张士荣、傅瑜、傅璐因诉济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）、济南市人民政府（以下简称市政府）房屋征收补偿决定、行政复议一案，不服济南市中级人民法院2019年12月10日（2019）鲁01行初688号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由对本案进行了审理。本案现已审理终结。 本案行政争议由来如下：槐荫区政府于2018年12月27日作出槐荫政房征补决字（2018）83号《房屋征收补偿决定书》（以下简称83号补偿决定），并于2019年3月3日邮寄送达原告，原告不服，于2019年4月29日向市政府申请行政复议，市政府于2019年6月29日作出济政复决字（2019）235号《行政复议决定书》（以下简称235号复议决定），维持了83号补偿决定。 原审法院经审理查明：原告张士荣房屋坐落于济南市××号，房屋所有权证号为鲁（2018）济南市不动产权第0034937号，证载建筑面积为10.32平方米，房屋用途为住宅，房屋结构为砖木结构，共有权人为张士荣、傅朝军（原告张士荣之子，原告傅瑜、傅璐父亲），为按份共有各占50%份额。傅朝军于2018年7月17日去世。因实施经一纬十二东三角地棚户区改造项目国有土地上房屋征收项目需要，槐荫区政府对东至纬十一路、西至纬十二路、南至经二路、北至经一路范围内的国有土地上房屋实施征收，原告房屋在项目征收范围内。2018年3月20日，济南市城市更新局发布《关于协商选定经一纬十二东三角地棚户区改造项目房屋征收预评估机构的公告》并予以公示。2018年4月1日，槐荫区西市场街道办事处作出《关于经一纬十二东三角地棚户区改造项目协商选定评估机构结果汇报》。2018年4月2日，经一纬十二东三角地棚户区改造项目部作出《预评估机构协商意见》。次日，济南市城市更新局作出《房屋征收房地产预评估机构选定结果公告》并予以公示，2018年7月23日，作出《关于确定经一纬十二东三角地棚户区改造项目房屋征收房地产评估机构的公告》并予以公示。经被征收人协商，选定山东弘裕房地产评估咨询有限公司为涉案项目的房屋征收评估机构。2018年7月23日，槐荫区政府作出济（槐荫）征字[2018]13号《房屋征收决定书》并公告，规定房屋签约期限为“房屋征收决定公布后，待有关事项公示期满次日起45日内”。2018年7月27日，山东弘裕房地产评估咨询有限公司作出《被征收住宅房屋价格初步评估说明》（附《被征收住宅房屋初步评估结果》）并公示，2018年8月6日，作出鲁弘估字[2018]（槐荫三角地）第103号《房屋征收分户评估报告》。2018年9月7日，槐荫区房屋征收服务中心将分户评估报告邮寄送达，该分户评估报告载明：所有权人为傅朝军、张士荣，评估价值时点为2018年7月23日，评估单价为19007元/平方米，并告知“如对本分户评估报告有异议，请自收到分户评估报告之日起十日内向我公司提出书面复核评估申请，并指出该报告存在的问题”，原告在规定期限内未提出书面复核评估申请。因原告未在规定的签约期限内与征收部门达成征收补偿协议，2018年11月26日，槐荫区城市更新局向槐荫区政府报请作出房屋征收补偿决定，槐荫区政府于2018年12月27日对原告作出83号补偿决定并进行了公示，认定涉案房屋登记在傅朝军、张士荣名下，为按份共有各占50%份额，证载建筑面积10.32平方米，房屋用途为住宅，房屋结构为砖木结构，房屋评估单价为19007元/平方米，房屋评估价值为196152.24元，并且载明被征收房屋情况、评估机构、评估金额、补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、奖励费、临时安置费、相关费用以及对补偿决定不服的法定救济方式等内容，同时明确了用于产权调换的安置房建筑面积为79.04平方米，分摊面积13.93平方米，安置房总价款按照政策优惠予以扣减。2019年3月3日，槐荫区城市更新局邮寄送达83号补偿决定。原告对83号补偿决定不服，于2019年4月29日向市政府申请行政复议，市政府经延期审理，于2019年6月29日作出235号复议决定，维持了83号补偿决定，该决定于2019年7月1日邮寄送达原告。原告不服，诉讼请求撤销235号复议决定，撤销83号补偿决定。 另查明，2018年1月25日，市政府办公厅下发济政办字（2018）9号《关于公布济南市第一次历史建筑普查名单的通知》，公布了366处历史建筑普查名单，其中包含“公义街1号院近现代建筑”。2018年5月29日，市政府下发济政字（2018）32号《关于公布济南市首批历史建筑名单的通知》，在全市第一次历史建筑普查的基础上，确定了24处建筑为济南市首批历史建筑并予以公布，公义街1号院未列入该名单中。 又查明，傅金英、傅金屏、付银屏、付金凤四人不服被告槐荫区政府作出的济（槐荫）征字[2018]13号房屋征收决定，于2019年6月18日诉至法院，请求撤销该决定，济南市中级人民法院于2019年11月19日作出（2019）鲁01行初644号行政裁定，以超过起诉期限为由，驳回了傅金英、傅金屏、付银屏、付金凤四人的起诉。 庭审结束后，济南市中级人民法院责令被告槐荫区政府对原告是否符合最低面积补偿条件予以调查，槐荫区政府经查询，提供了原告房屋权属状况信息。原告房屋权属状况信息显示：原告张士荣另有房屋一处。房产证号：天103019；房屋坐落：天桥区无影山路57号4号楼4-504；权属取得方式：房改购房；房屋用途：住宅；面积：68.75平方米。原告傅瑜另购买房屋一处。房产证号：无；房屋坐落：天桥区海尔云世界滟澜公馆B-2地块（一期）B2-2号楼2502；取得方式：商品房备案；房屋用途：住宅；面积：102.71平方米。原告傅璐于2017年11月22日结婚，2018年5月18日户口由天桥区无影山路57号4号楼4-504号迁出，名下无房产。 原审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，原告作为涉案房屋的所有权人，与房屋征收部门在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议，槐荫区政府具有作出房屋征收决定的职权。 《条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十三条规定：“房地产价格评估机构应当按照委托合同的约定向房屋征收部门提供分户初步评估结果。房屋征收部门应当将分户初步评估结果在房屋征收范围内向被征收人公示。公示期限不得少于五日。公示期间，房地产价格评估机构应当进行现场说明，听取意见；分户初步评估结果存在错误的，应当予以修正。公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”本案中，经被征收人协商选定山东弘裕土地房地产评估有限公司作为该项目的房屋征收评估机构，以2018年7月23日为评估价值时点对被征收房屋进行了评估，槐荫区城市更新局于2018年7月27日对初步评估结果予以公示，2018年8月6日，山东弘裕土地房地产评估有限公司作出《房屋征收分户评估报告》，2018年9月7日，槐荫区房屋征收服务中心将分户评估报告送达原告张士荣，并告知其复核、鉴定的权利，原告在规定期限内未提出书面复核评估申请。原告未在规定的签约期限内与征收部门达成征收补偿协议，2018年11月26日，槐荫区城市更新局向槐荫区政府报请作出房屋征收补偿决定，槐荫区政府于2018年12月27日对张士荣、傅朝军作出83号补偿决定并进行了公示，2019年3月3日，槐荫区城市更新局邮寄送达83号补偿决定。傅朝军虽然于2018年7月17日去世，但原告未提供将傅朝军去世的事实通知房屋征收单位的证据。槐荫区政府作出83号补偿决定的程序并无不当。 《条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”本案中，因原告未在规定的签约期限内与征收部门达成征收补偿协议，经槐荫区城市更新局报请，槐荫区政府对原告作出83号补偿决定，认定涉案房屋登记在傅朝军、张士荣名下，为按份共有各占50%份额，证载建筑面积10.32平方米，房屋用途为住宅，房屋结构为砖木结构，房屋评估单价为19007元/平方米，房屋评估价值为196152.24元，并且载明被征收房屋情况、评估机构、评估金额、补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、奖励费、临时安置费、相关费用以及对补偿决定不服的法定救济方式等内容，同时明确了用于产权调换的安置房建筑面积为79.04平方米，分摊面积13.93平方米，安置房总价款按照政策优惠予以扣减。槐荫区政府作出的83号补偿决定认定事实清楚，并无不当。 《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：“征收个人住宅，被征收人只有一套住宅房屋，且该房屋建筑面积低于四十五平方米的，房屋征收部门应当对被征收人进行最低面积补偿，最低面积补偿标准不得少于四十五平方米建筑面积，具体标准由设区的市人民政府确定并向社会公布。按照最低面积进行补偿所增加的费用，由作出房屋征收决定的人民政府承担。”上述规定系为保障被征收人基本居住条件而设立。本案中，虽然张士荣、傅朝军被征收房屋证载建筑面积10.32平方米，但由于原告张士荣在他处另有住宅房屋，傅朝军在房屋征收决定作出前已去世，原告傅瑜、傅璐作为傅朝军的继承人，并非涉案房屋的被征收人，故不符合享受最低面积补偿的条件。关于原告提出的槐荫区公义街一号房屋是历史建筑，属于文物范畴，不应予以征收的问题，该问题属于房屋征收决定应予审查的内容，本案不予评判。但需要注意的是，市政府下发的济政字（2018）32号《关于公布济南市首批历史建筑名单的通知》中，虽未将公义街1号院列入名单，但济南市人民政府办公厅下发的济政办字（2018）9号《关于公布济南市第一次历史建筑普查名单的通知》公布的366处历史建筑普查名单中，包含公义街1号院，且济南市规划局济规直二管函[2018]14号复函亦要求“公义街一号院为建议历史建筑，应予以保留，妥善保护、合理利用”。被告槐荫区政府在后续工作中对涉案建筑应妥善处置。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”本案中，原告对83号补偿决定不服，于2019年4月29日向市政府申请行政复议，市政府经延期审理，于2019年6月29日作出235号复议决定，维持了83号补偿决定，该决定于2019年7月1日邮寄送达原告。市政府作出的235号复议决定并无不当。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张士荣、傅瑜、傅璐的诉讼请求。 张士荣、傅瑜、傅璐不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，支持上诉人的诉讼请求。主要理由如下：（一）原审法院判决认为被上诉人作出的83号补偿决定程序并无不当属于明显错误。1.本次征收过程中被上诉人作出的房屋征收决定、房屋征收决定公告的合法性无法确定，在此条件下被上诉人作出的83号补偿决定是否合法难以确定。2.《国有土地上住宅房屋征收分户评估报告》和83号补偿决定不但送达程序违法，而且其报告中的房屋所有权人登记错误。依据相关法律规定以及《济南市国有土地上房屋征收与补偿工作规程（试行）》的要求，送达程序应为直接送达、直接送达有困难的，可以委托代为送达，或者邮寄送达，受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。本案中被上诉人未经直接送达程序，却直接采用邮寄送达方式，显然是错误的。案外人傅朝君已于2018年7月17日去世，其遗产份额应由本案上诉人继承，评估报告应向本案三上诉人送达。但被上诉人在明知案外人傅朝君已经去世的情况下，依然向案外人傅朝君送达，明显属于恶意。被上诉人的恶意行为导致了上诉人没有收到《国有土地上住宅房屋征收分户评估报告》和83号补偿决定，使得上诉人没能及时就房屋征收的有关事项与征收部门协商、沟通。（二）原审法院判决认为被上诉人作出的83号补偿决定认定事实清楚，属于明显错误。1.案外人傅朝君只有案涉房屋一套住房，且其所拥有面积仅为10.32平米，因此案外人傅朝君应当符合该最低面积补偿条件。如果认为案外人傅朝君已经去世，不应享受该政策，但上诉人傅瑜、傅璐作为其继承人，二人除案涉房屋外，亦没有其他房产，此时傅瑜、傅璐均符合该最低面积补偿条件。但原审判决未予认定属于明显错误。2.案涉房屋作为历史建筑，不属于应当拆除的建筑，说明其具有历史价值。被上诉人在征收时应当就其历史价值一并评估并给予相应补偿，但《国有土地上住宅房屋征收分户评估报告》和83号补偿决定均未就其历史价值予以认定并给与补偿，显然违背了公平原则。（三）原审法院认定被上诉人市政府作出的235号复议决定并无不当属于明显错误。市政府作为复议机关未就槐荫区政府的征收程序进行审查，仅依据槐荫区政府提交的证据就对其合法性予以确认，显然将审查流于形式，违反了相关的法律规定。复议程序中，复议机关已查明傅朝君已去世，但对征收单位向傅朝君邮寄房屋征收补偿决定的行为予以认可是错误的。 被上诉人槐荫区政府答辩称：1.本案的审理焦点为涉案征收补偿决定的合法性，并非征收决定的合法性，不属于本案的审理范围。2.关于《房屋征收分户评估报告》和83号补偿决定的送达问题。在项目摸底阶段，产权人之一傅朝军尚在世，因此《房屋征收分户评估报告》和83号补偿决定将傅朝军列为产权人、被征收人向其送达符合法律规定。征收部门同时向张士荣、傅朝军送达，并不存在恶意，对傅朝军去世的事实并不知晓，相关权利人并未及时将傅朝军去世的事实及时告知征收部门，征收部门是在行政复议期间得知傅朝军去世的情况。在分户评估报告和征收补偿决定送达过程中，工作人员曾采取上门、电话通知领取的方式，但被上诉人并不配合，分户评估报告和征收补偿决定均在征收范围内予以公示，采取邮寄送达的方式能够及时保障上诉人的相关权益。3.本案所涉房屋产权登记为张士荣、傅朝军共有，张士荣与其配偶傅德印参加房改取得了天桥区无影山路57号4号楼4-504号房屋，张士荣、傅朝军、傅瑜、傅璐均不在涉案房屋居住，不符合享受最低套型面积标准待遇的条件。4.关于涉案房屋评估价值问题，被上诉人无权在评估报告之外对被征收房屋进行补偿。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人市政府未提供书面答辩意见。 本院认为： 上诉人主张槐荫区公义街一号房屋是历史建筑，属于文物范畴，不应予以征收。该问题虽然属于房屋征收决定应予审查的内容，但原审法院判决对此已经释明，市政府下发的济政字（2018）32号《关于公布济南市首批历史建筑名单的通知》中，虽未将公义街1号院列入名单，但市政府办公厅下发的济政办字（2018）9号《关于公布济南市第一次历史建筑普查名单的通知》公布的366处历史建筑普查名单中，包含公义街1号院，且济南市规划局济规直二管函[2018]14号复函亦要求“公义街一号院为建议历史建筑，应予以保留，妥善保护、合理利用”，要求槐荫区政府在后续工作中对涉案建筑应妥善处置。本院对此亦予以认可。 关于《房屋征收分户评估报告》和83号补偿决定的送达问题。涉案房屋产权人之一傅朝军于2018年7月17日去世，相关权利人未将傅朝军去世的情况及时告知被上诉人，被上诉人亦称在行政复议过程中才得知傅朝军去世的情况，因此被上诉人向张士荣、傅朝军送达有关文书并不存在主观恶意，并无不当。关于分户评估报告和征收补偿决定的送达方式问题，房屋征收工作中确实存在被征收人不配合、不接收的问题，相关法律规范规定了不同的送达方式，但并无方式之先后顺序的严格限制，应以实现送达为目的，邮寄送达亦可以保障被征收人正当权益。槐荫区房屋征收服务中心于2018年9月7日将分户评估报告邮寄送达，两份邮件查询回单显示已经签收。槐荫区政府于2018年12月27日对张士荣、傅朝军作出83号补偿决定并进行了公示，2019年3月3日，槐荫区城市更新局邮寄送达83号补偿决定，两份邮件查询回单显示已经签收。上诉人关于《国有土地上住宅房屋征收分户评估报告》和83号补偿决定送达程序违法的主张不能成立，不予支持。 涉案房屋征收补偿方案载明，被征收人或公有房屋承租人只有一套住宅房屋，且建筑面积小于46平方米的，房屋征收部门按照国家规定的住宅设计最低套型面积(以下简称最低套型面积标准)进行房屋安置或按照建筑面积46平方米进行货币补偿。上诉人主张其符合最低面积补偿条件，但根据本案证据表明，本案所涉房屋产权登记为张士荣、傅朝军共有，张士荣与其配偶傅德印参加房改取得了天桥区无影山路57号4号楼4-504号房屋，傅朝军、傅瑜、傅璐户口均不在涉案房屋亦不在涉案房屋居住。被上诉人认定上诉人不符合享受最低套型面积标准的条件并无不当。 关于涉案房屋评估价值问题，槐荫区房屋征收服务中心将分户评估报告送达上诉人，并告知其复核、鉴定的权利，上诉人在规定期限内未提出书面复核评估申请，被上诉人按照评估结果确定补偿价值符合法律规定。 综上，槐荫区政府作出的83号补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，市政府作出的235号复议决定亦无不当，原审法院据此判决驳回张士荣、傅瑜、傅璐的的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应当予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张士荣、傅瑜、傅璐负担。 本判决为终审判决。 审判长 侯 勇 审判员 孙晓峰 审判员 李莉军 二〇二〇年五月十九日 法官助理卜菲菲 书记员杨柳青