重庆市第五中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)渝05行终176号上诉人（一审原告）石仁华，男，汉族，1954年7月24日出生。住所地：重庆市綦江区(原万盛区)。委托代理人石仁才，男，汉族，1963年7月25日出生。住所地：重庆市綦江区(原万盛区)。被上诉人（一审被告）重庆市綦江区青年镇人民政府。住址：重庆市綦江区青年镇田坝街21号。法定代表人朱启碧，镇长。委托代理人吴光银，该镇工作人员。被上诉人（一审被告）重庆市万盛经济技术开发区国土房管局。住址：重庆市万盛万东路57号。法定代表人覃政权，局长。委托代理人阳长荣，重庆北信律师事务所律师。委托代理人霍健，该局工作人员被上诉人（一审被告）重庆市公安局万盛经济技术开发区分局。住址：重庆市万盛经济技术开发区观景路66号。法定代表人令狐昌海，局长。委托代理人李家良，该局工作人员。委托代理人王开洋，重庆市万盛经开区南桐法律服务所法律工作者。一审第三人中铁十八局集团有限公司。住址：天津市津南区双港乡。法定代表人王兴周，董事长。上诉人石仁华因诉被上诉人重庆市綦江区青年镇人民政府（简称青年镇政府）、重庆市万盛经济技术开发区国土房管局（简称万盛国土房管局）、重庆市公安局万盛经济技术开发区分局（简称万盛公安分局）、一审第三人中铁十八局集团有限公司（简称中铁十八局）土地行政强制一案，不服重庆市綦江区人民法院作出的(2018)渝0110行初351号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年3月25日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年4月28日公开进行了询问，上诉人石仁华及其委托代理人石仁才，被上诉人青年镇政府的委托代理人吴光银，被上诉人万盛国土房管局的委托代理人阳长荣、霍健，被上诉人万盛公安分局的委托代理人李家良、王开洋到庭参加了询问。本案现已审理终结。一审法院审理查明，为了加强渝黔高速公路扩能项目相关工作协调，加快项目建设的顺利推进，万盛经开区管委会于2016年3月17日成立渝黔高速公路扩能项目建设指挥部。2016年9月30日，原重庆市国土房管局作出《关于渝黔高速公路扩能建设项目用地预审的意见》（渝国土房管规[2016]80号）,明确该项目符合供地政策，原则同意通过用地预审，但至今未取得征地批文。2017年7月18日万盛渝黔高速公路扩能项目建设指挥部将涉及在南桐镇、青年镇、关坝镇的渝黔高速公路扩能项目用地红线范围内的土地协调、土地流转、土地交付建设、协助施工单位处理土地纠纷矛盾共同推进工程建设等工作委托给南桐镇、青年镇、关坝镇人民政府按照属地原则各自办理。渝黔高速公路扩能项目（青年镇境内）由中铁十八局总承包。中铁十八局于2017年8月承接渝黔高速公路扩能项目后，交中铁十八局集团隧道工程有限公司具体实施。中铁十八局集团隧道工程有限公司又将相关地表清理与掘除等工程分包给四川宏飞腾建筑机械租赁有限公司。石仁华等村民的承包地在其施工范围内。2018年9月3日施工方因施工受阻向青年镇政府请求维持施工秩序。青年镇政府于2018年9月4日开会研究决定必要情况下前往现场维持施工秩序。该公司为追求工程进度，实施了石仁华本案所诉的2018年10月15日至16日对其承包地强制挖掘清理行为。青年镇政府工作员在现场维持秩序，万盛公安分局接到报警后到现场进行劝解。万盛国土房管局在渝黔高速公路施工的过程中没有到现场实施挖损行为，也没有作出征地的具体行政行为。四川宏飞腾建筑机械租赁有限公司当庭陈述本案所涉土地是该公司实施的清表行为，愿意承担法律责任。石仁华因渝黔高速公路扩能项目施工毁坏其承包地为由，以青年镇政府、万盛国土房管局、万盛公安分局为被告向法院起诉，要求确认青年镇政府、万盛国土房管局、万盛公安分局强制毁损其合法土地承包经营权的具体行政行为违法。以上事实有《关于成立万盛渝黔高速公路扩能项目建设工作领导小组及指挥部的通知》（万盛经开委办[2016]13号）、2017年7月18日该指挥部与万盛经开区南桐镇人民政府、青年镇人民政府、关坝镇人民政府的《委托书》、渝国土房管规（2016）80号文件、青年镇办公会纪要、万盛公安分局出警记录、中铁十八局出具的《关于渝黔高速公路扩能项目有关情况的说明》、中铁十八局集团隧道工程有限公司出具的《关于渝黔高速公路扩能项目有关情况的说明》、四川宏飞腾建筑机械租赁有限公司出具的《关于渝黔高速公路扩能项目有关情况的说明》等证据为据。一审法院认为，本案首先要解决的问题是被告是否适格，是否属于行政诉讼受案范围。本案中，中铁十八局作为渝黔高速公路扩能项目的总承包单位，因施工单位四川宏飞腾建筑机械租赁有限公司在具体实施施工中受阻，施工方遂于2018年9月3日书面请求青年镇政府维持施工秩序。因此，2018年10月15日至16日，在渝黔高速公路青年段施工中，石仁华的承包地被强制挖掘清理的现场，青年镇政府、万盛公安分局虽有工作人员在现场，但均系接到申请或报警后在现场维持秩序，并未实施强制挖掘清理行为；万盛国土房管局并未实施发布征地补偿安置方案公告等征地行为，亦无工作人员在场实施强制挖掘清理行为。石仁华对青年镇政府、万盛国土房管局、万盛公安分局未直接实施强制推地的行为并无异议，只是认为青年镇政府、万盛国土房管局、万盛公安分局对施工方违法行为进行了帮助，而石仁华所称的前述行为，并不构成行政机关据此承担强制挖掘清理行为的法律后果；具体实施强制挖掘清理行为的民事主体亦承认其实施了被诉行为并明确表示承担相关法律责任。故石仁华起诉的青年镇政府、万盛国土房管局、万盛公安分局均不是适格被告，本案系民事主体具体实施的行为导致石仁华承包地被毁损，属民事法律关系，石仁华可依法通过民事诉讼救济其权利。本案不属于行政诉讼受案范围，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回石仁华的起诉。石仁华不服，提起上诉，请求撤销一审裁定，责令一审法院以行政诉讼受理并作出判决。主要理由：虽然批复先行用地不是一种具体的行政行为，但行政机关将其承包土地强行交由施工单位进行施工建设，并为施工单位站台的行为，系行政机关实施先行用地的行政行为，亦属于强制措施违法。故本案属于行政诉讼受案范围。被上诉人、一审第三人均未向本院提交书面答辩意见。各方当事人在一审中举示并经质证的证据已随案移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，一审法院对各方当事人所举证据的认定正确，一审法院据此认定的事实本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点在于石仁华的起诉是否属于行政诉讼受案范围。根据查明的事实，本案中万盛国土房管局并未实施发布征地补偿安置方案公告等征地行为，亦无工作人员在石仁华的承包地被强制挖掘清理的现场实施强制挖掘清理行为；青年镇政府、万盛公安分局虽有工作人员在现场，但均系接到申请或报警后在现场维持秩序，并未实施强制挖掘清理行为。三行政机关既未共同实施法律规定的征地行为，也没有共同实施强制挖掘清理的事实行为，不是本案适格被告。中铁十八局作为渝黔高速公路扩能项目的总承包单位，将相关地表清理与掘除等工程分包给四川宏飞腾建筑机械租赁有限公司，该公司承认实施了案涉2018年10月15日至2018年10月16日对石仁华承包地的强制挖掘清理行为。故本案系民事主体实施的行为，属民事法律关系，石仁华可依法通过民事诉讼救济其权利。本案不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，应当裁定驳回石仁华的起诉。综上，一审裁定事实清楚、证据充分、审理程序合法，石仁华的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 文林华审 判 员 应 禧审 判 员 张华荣二〇二〇年五月二十五日法官助理 陈 帅书 记 员 游 欢