浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终844号上诉人（原审原告）张志芹，男，汉族，1955年1月11日出生，住温州市瓯海区。委托代理人张明卫，男，汉族，1977年10月30日出生，住温州市瓯海区，系上诉人张志芹之子。委托代理人胡晓伟，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地温州市鹿城区绣山路321号行政管理中心。法定代表人姚高员，市长。委托代理人麻志强、叶腾超，温州市自然资源和规划局生态园分局工作人员。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人陈书宏，浙江省司法厅工作人员。张志芹因与温州市人民政府、浙江省人民政府土地行政批准及行政复议一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行初144号之一行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年4月22日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。原审法院认定，温州市人民政府于2018年3月28作出温政土征生[2018]3号《关于瓯海区三垟街道沙河村征地补偿安置方案的批复》。陈光士于2018年10月24日向温州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该批复及相应复议决定。经温州市中级人民法院（2018）浙03行初421号行政判决，认定“被诉批复事实清楚，适用法律正确，程序合法，浙江省人民政府经复议予以维持，并无不当。陈光士诉请要求撤销该批复及复议决定，理由不能成立”，据此判决驳回陈光士的诉讼请求。陈光士不服，提出上诉。浙江省高级人民法院于2019年11月25日作出（2019）浙行终1533号行政裁定，认为“陈光士提起诉讼，不属于行政复议及人民法院的受案范围”，据此裁定撤销（2018）浙03行初421号行政判决，驳回陈光士的起诉。张志芹于2019年1月14日针对该批复提起本案诉讼。因陈光士已就同一事项提起行政诉讼，温州市中级人民法院于2019年3月20日裁定中止诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，据张志芹提交的行政起诉状等内容显示，案涉被征收土地虽然包括了张志芹户的房屋所占的土地，但根据温州市第143号令及温州市相关集体土地上房屋征收的有关规定，温州市的集体土地上房屋的补偿安置在征地批准后另行单独制定补偿安置方案。另据温州市中级人民法院受理的（2019）浙03行初145号张志芹另案起诉温州市人民政府土地行政批准及省政府土地批准行政复议一案提交的行政起诉状等材料反映，在省政府作出案涉征地审批意见后，温州市人民政府针对征收范围内的集体土地上房屋的补偿安置，已于2018年1月19日作出温政土房瓯[2018]1号《关于对瓯海区三垟街道丹东村、沙河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》。且从张志芹的起诉理由看，其实际上是对房屋的补偿安置不服而提起本案诉讼。故对张志芹权利义务产生影响的是温政土房瓯[2018]1号批复，而非本案被诉的温政土征生[2018]3号批复。张志芹提起本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。因此，张志芹请求撤销被诉复议决定的诉请应一并予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定驳回张志芹的起诉。张志芹上诉称：一、其在街道××村共××、××、××号四处祖屋宅基地及房屋。原温州市国土资源局于2018年4月9日作出温土资责瓯［2018］1号《责令交出土地决定书》，上诉人不服向永嘉县法院提起行政诉讼，请求撤销该决定，永嘉县法院于2018年8月27日受理。在该案诉讼过程中，上诉人于2018年9月26日收到永嘉县法院邮寄的该案原温州市国土资源局提交的答辩状及证据材料，从中获知本案温州市人民政府作出的温政土征生［2018］3号《关于瓯海区三垟街道沙河村征地补偿安置方案的批复》。上诉人认为温州市人民政府作出该批复的行为违法，向省政府申请行政复议，请求撤销该批复行为，但省政府作出了维持该批复的行政复议决定，上诉人于2019年1月9日收到浙政复［2018］533号行政复议决定，并在法定期间提起行政诉讼。二、案涉批复行为违法，包括：1.未完成土地调查登记。原国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第（十）项“确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认”之规定，明确了调查认定的程序和实体要求。温州市人民政府143号令第九条、第十条规定，必须先进行房屋调查，根据确认后的调查结果，拟定补偿方案并书面告知当事人听证权利。被上诉人对被征收土地面积没有认定，没有经过村委会或者村民确认，没有在拟征地调查阶段进行调查登记和公告确认。被上诉人提供的证据无法证明拟定补偿方案前对征收范围内的所有被征收人履行了调查并公布调查结果的义务。2.未依法足额支付安置补偿费用。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”之规定，可以断定征地单位没有支付征用土地各项费用。三、案涉批复程序违法。1.未征询村民意见和组织听证。国务院《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第十一条规定，“在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证”。《国土资源听证规定》第十九条规定，应当书面告知当事人听证权利。一般来说，在听证过程中，负责组织听证的机关应当将其补偿标准、安置途径的有关证据向被征地农户出示并作出说明。如果被征地农户认为征地机关拟定的补偿标准和安置途径依据不足，可以提出自己的建议，如果被征地农民提出的建议合理合法，征地机关应考虑重新更改补偿标准、安置途径。被征地农民提出的异议和建议，听证机关应该形成笔录，这个笔录也是报批时的必备材料，本案中被上诉人没有提供向村民听取了意见和进行听证的材料。2.未发布拟征地方案公告。依据《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》“二、严格执行农村征地程序，做好征地补偿工作：征收集体土地，必须在政府的统一组织和领导下依法规范有序开展。征地前要及时进行公告，征求群众意见”，安置补偿方案是必须进行拟征地公告的，原温州市国土资源局没有进行拟征地公告程序，程序违法。3.未进行风险评估。依据《浙江省重大行政决定程序规定》第十四条，作出重大决策关系民生利益时，必须进行风险评估。本案关系被征收人的重大利益，依据前述规定，应对该方案进行风险评估，未履行风险评估义务，属于程序违法。依据《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》“二、严格执行农村征地程序，做好征地补偿工作：征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”。被上诉人作出批复补偿严重不足，无法保障被征地农民的长远生计。四、上诉人与涉案批复具有利害关系。无论是修改前土地管理法还是现行土地管理法，均明确规定征收土地应当对土地进行补偿，包括土地补偿费和安置补助费，所以征收农村住宅同样包括农宅占用的宅基地，宅基地在被征收的时候必须进行补偿。本案上诉人宅基地在被征收的时候适用涉案温政土征生［2018］3号批复，上诉人权利义务必然受该批复影响，当然与该批复有利害关系。温政土房瓯［2018］1号《关于对瓯海区三垟街道丹东村、沙河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》是对被征地农民的房屋进行拆迁补偿，与本案土地的征收补偿并无必然关系，一审法院完全忽略了上诉人土地补偿利益。再者，行政机关针对上诉人张志芹作出的温土资责瓯［2018］1号《责令交出土地决定书》，依据就是温政土征生［2018］3号《关于瓯海区三垟街道沙河村征地补偿安置方案的批复》，责令交地的前提是征地补偿，而征地补偿的依据就是涉案征地补偿安置方案批复，因此本案批复系对上诉人权利义务产生实质影响的行为。综上，请求二审法院依法撤销一审裁定，指令原审法院继续审理本案。温州市人民政府答辩称：一、案涉批复认定事实清楚、适用依据正确、程序合法。案涉批复所涉地块属温州市本级2017年度计划第十一批次用地。2017年10月13日，省政府作出浙土字（330304）Ａ［2017］-0012号批复，批准征收瓯海区三垟街道沙河村土地185.973亩，其中建设用地185.973亩。该征地具体位置为浙江省第十一地质大队温州综合测绘院于2016年11月21日测绘的2016-130号土地勘测定界图所示范围内。上诉人张志芹坐落于温州市瓯海区的土地在上述征地范围内。2018年2月28日，答辩人发布2018年第702号《征收土地公告》，将征收土地拟开发项目用途、范围、面积、征收土地补偿标准、被征地农民安置途径、办理征地补偿登记期限及诉权等内容，同时通过直接送达和公告的方式告知沙河村及包括上诉人在内的相关权利人。同年3月8日，原温州市国土资源局发布温土生公［2018］4号《征地补偿安置方案公告》，亦将该公告以直接送达和公告的方式告知沙河村及相关权利人，上述征地已完成“两公告”程序，征地补偿安置方案符合法律法规和政策规定。根据《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》，答辩人作出案涉批复的程序合法。二、原审法院认定事实清楚、适用法律正确。上诉人实际上是对房屋的补偿安置不服而提起诉讼，对上诉人权利义务产生实际影响的是温政土房瓯［2018］1号批复，而非涉案温政土征生［2018］3号批复，上诉人就涉案批复提起本案诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。原审裁定认定事实清楚，适用法律依据正确。综上，请求二审法院依法驳回上诉、维持原裁定。浙江省人民政府法定期限内未提交答辩意见，二审调查时称：同意温州市人民政府的答辩意见，被诉批复及复议决定合法。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案系上诉人张志芹不服温州市人民政府作出温政土征生[2018]3号《关于瓯海区三垟街道沙河村征地补偿安置方案的批复》及浙江省人民政府作出浙政复[2018]533号行政复议决定提起的诉讼。本案中，温州市人民政府针对本次征收集体土地上房屋的补偿安置，已于2018年1月19日作出温政土房瓯[2018]1号《关于对瓯海区三垟街道丹东村、沙河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》。上诉人张志芹户仅有集体土地上房屋被征收，且从张志芹的起诉理由看，其实际上是对房屋的补偿安置不服而提起诉讼。故对上诉人张志芹权利义务产生影响的是温政土房瓯[2018]1号批复，而非本案被诉的温政土征生[2018]3号批复，其提起本案诉讼不属于行政诉讼的受案范围。原审法院据此裁定驳回上诉人张志芹的起诉，并无不当。上诉人张志芹主要针对案涉批复行为实体和程序提出异议，由于本案并未作实体审查，故该上诉理由不予采纳。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年五月十四日书记员  陈亦恒