宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行终18号 上诉人（原审原告）韩某，男，1958年6月13日出生，汉族，住宁夏回族自治区灵武市。 委托代理人赵春娟，宁夏昊德律师事务所律师（特别授权）。 上诉人（原审被告）灵武市自然资源局,住所地宁夏回族自治区灵武市灵州大道。 负责人马某某，局长。 行政机关出庭负责人马某，该局副局长。 委托代理人赵庭，宁夏三略律师事务所律师（特别授权）。 上诉人韩某、灵武市自然资源局行政补偿一案，不服银川铁路运输法院（2019）宁8601行初493号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2001年8月，原告韩某通过出让方式取得位于灵武市市区北门3270.51平米的国有土地的使用权，同时购买了该宗土地上原有的砖混结构房屋633.87平米，后经工商部门核准登记设立了灵武市利民旅社。2013年，因灵武市人民政府预扩建道路需征收上述土地和房屋，双方达成口头协议，在没有评估、没有达成补偿协议的前提下，由被告灵武市自然资源局实施具体征收工作。案涉土地被征收后，被告于2014年4月单方委托宁夏方诚房地产评估有限公司评估，涉案房地产评估价930435元，原告对此评估提出异议，双方一直未达成补偿协议。2017年3月，原告又自费委托宁夏力天房地产评估咨询事务所进行评估，涉案房地产被评估为1582828元，两个评估结果相差60余万元，原被告争议不定。2018年9月，依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，最终由原被告双方确定房地产价格评估机构，双方共同委托银川正大房地产评估事务所进行评估，涉案房地产被评估为1596085元。双方对该评估价均表示认同。期间，2017年5月25日，原告以灵武市人民政府、灵武市国土资源局（现更名为灵武市自然资源局）为共同被告起诉至银川市中级人民法院，请求依法判令：1、灵武市人民政府、灵武市国土资源局拆迁原告所有的房屋、征用原告享有的土地使用权的行政行为违法；2、灵武市人民政府、灵武市国土资源局向原告支付拆迁房屋赔偿费、占用土地补偿金、搬迁费、临时安置费、停业停产损失费、占用资金利息共计199.5558万元。2017年12月8日，银川市中级人民法院作出（2017）宁01行初64号行政判决书，确认灵武市人民政府、灵武市国土资源局征收原告土地、房屋的行政行为违法，并限期对原告作出赔偿决定。灵武市人民政府、灵武市国土资源局对该判决不服，上诉至宁夏回族自治区高级人民法院，宁夏回族自治区高级人民法院于2018年9月17日作出（2018）宁行终171号终审裁定，以原告的起诉已超过法定起诉期限，一审法院立案受理并判决不当为由，撤销了银川市中级人民法院作出的（2017）宁01行初64号行政判决，并驳回了原告的起诉。2019年3月21日被告作出灵自资函发(2019)33号《信访答复意见书》，主要内容为：“……2018年6月，按照市政府安排，我局与你共同委托银川正大房地产评估公司（有限公司）对道路拓宽需占用土地及房屋进行评估，经评估土地及地上附着物评估价款为1596085元。对你提出的利息损失诉求，经与我局法律顾问咨询明确告知你无法律依据赔偿。……”原告不服，向法院提起诉讼，请求依法判令：1、撤销被告灵武市自然资源局作出的灵自资函发(2019)33号《信访答复意见书》，并判令被告限期支付补偿费1596085元，支付搬迁和临时安装费48409.63元，补偿停业损失费540000元、补偿费占用利息574588.8元(共计2759083元)；2、被告承担案件诉讼费。 另查明，因机构改革，原灵武市国土资源局现更名为灵武市自然资源局。 一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”本案被告灵武市自然资源局作为房屋征收部门负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作，其主体资格适格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、《银川市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十八条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”《银川市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第五十一条规定：“灵武市、贺兰县、永宁县实施国有土地上房屋征收补偿活动，可以参照本办法执行。”本案中，原告信访反映的事项属多年前灵武市人民政府实施征收行为产生的遗留问题，被告虽然以信访的形式向原告作出答复意见书，但是该答复意见书中仅针对原告被征收的土地及地上附着物的价值作出补偿，对搬迁费、停产停业损失没有提及，该答复意见书实际影响了原告的合法权益，故原告起诉请求撤销该答复意见书，属于人民法院行政诉讼的受案范围。原被告双方对于涉案土地及地上附着物评估价为1596085元均表示认同，但被告对于原告提出的搬迁和临时安置费、停业损失费、补偿费占用利息不予认可。依据上述规定，原告因征收应当获得的相关权益，可以通过征收补偿程序获得补偿，被告作出的灵自资函发(2019)33号《信访答复意见书》不符合相关规定，依法应予撤销。本案中，原告被征收的土地及地上附着物的补偿，除双方认可的土地及地上附着物补偿费1596085元，还应包括因征收房屋造成的搬迁费，停产停业损失的补偿。针对该两项补偿费用，分别论述如下：一是搬迁费，原告被征收土地及地上附着物系用于商业经营，建筑面积为633.87平米，依据《银川市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十条第二款第（二）项规定，用于商服的，搬迁费按建筑面积每平方米18元的标准计发，此项补偿费用应为633.87平米×18元/平米＝11409.66元；二是停产停业损失费，《银川市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十四条规定：“被征收人不能提供税务部门出具的应纳税所得额凭证，或者提供的应纳税所得额凭证不能反映停产停业损失的，按照下列公式计算停产停业损失补偿：被征收房屋评估价值的7‰×停产停业期限（月）。非住宅房屋被征收人选择货币补偿的，一次性发放3个月停产停业损失补偿；选择房屋产权调换的，按月计发停产停业损失补偿。”本案中，原告土地及地上附着物被征收时，被告未与原告签订征收补偿协议，亦未对原告作出征收补偿决定。原告土地及地上附着物被征收后，补偿方式选择货币补偿还是房屋产权调换双方未明确约定。对此，双方均主张系对方原因导致征收补偿事宜拖延至今未予解决，但是，双方均未能提交能够证明自己主张或者反驳对方观点的证据。一审法院认为，原告的土地及地上附着物被征收后没有达成补偿协议，一直未对原告给予公平补偿，系由双方共同造成。依据《银川市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》相关规定，结合在案证据，同时考虑原告土地及地上附着物被征收后长期未获补偿形成的实际损失，对原告的停产停业损失补偿应当按照房屋产权调换方式按月计发，即自2013年8月起计算至本案起诉之日止共计72个月，因至今没有达成补偿协议，系由双方共同造成，法院酌定被告支付原告36个月的停产停业损失费。据此，此项补偿费用应为1596085元（土地及地上附着物）×7‰×36个月＝402213.42元。原告另要求被告支付补偿费占用利息,因《国有土地上房屋与补偿条例》及《银川市国有土地上房屋与补偿暂行办法》等法律、法规均未规定行政补偿须支付利息,原告关于支付利息的主张没有法律依据,不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十三条的规定，判决：一、撤销被告灵武市自然资源局作出的灵自资函发(2019)33号《信访答复意见书》;二、责令被告灵武市自然资源局于本判决生效后三十日内支付原告韩明被征收土地及地上附着物补偿费1596085元，搬迁费11409.66元，停产停业损失费402213.42元，各项合计2009708.08元。案件受理费50元，由被告灵武市自然资源局承担。 宣判后，韩明不服,向本院提起上诉称，一、一审判决认定上诉人与被上诉人至今未达成补偿协议，系双方原因造成，从而判决被上诉人支付上诉人停业损失费36个月不当。2013年，灵武市人民政府预扩建道路需征收上诉人土地及房屋，灵武市委、政府等领导承诺尽快给予合理补偿。但拆除后上诉人数次找政府及相关部门要求补偿，政府领导及相关部门相互推诱置之不理，自征收至今长达6年久拖不决。未能达成补偿协议的原因不在上诉人，是因被上诉人对补偿的标准和补偿的范围不予答复甚至对搬迁费、停产停业损失费、逾期利息拒绝补偿而造成补偿协议不能签订。二、一审判决对被上诉人逾期支付补偿金的利息不予支持显失公平。政府因建设需要征收上诉人的土地及房屋，上诉人已按照政府要求如实履行，但被上诉人严重违约，未能按照口头协议履行其承诺及时给予补偿，应当承担违约责任，对上诉人的实际损失即补偿金被占用利息予以赔偿。综上，请求二审法院：维持一审判决中被上诉人支付征收补偿费1596085元、搬迁费11409.66元的判项，对停产停业损失费予以改判，对逾期利息予以支持。 被上诉人灵武市自然资源局辩称，上诉人主张的停产停业损失及利息没有事实及法律依据，应当予以驳回。同时对一审判决被上诉人支付上诉人停产停业损失费402213.42元不服，具体事实与理由：一、一审法院关于双方对选择货币补偿还是房屋产权调换未明确约定的认定错误。银川市中级人民法院（2017）宁01行初64号行政判决书、宁夏回族自治区高级人民法院（2018）宁行终171号行政裁定书查明案件事实是一致的，且该裁定已生效，可以作为本案认定事实的依据。首先，从以上二份文书内容可确认，涉案房屋及土地的征收部门为灵武市人民政府，拆迁实施部门为灵武市交通运输局。一审法院未查清征收补偿主体，遗漏诉讼主体。其次，2014年实施拆迁行为时，上诉人已与灵武市人民政府达成一致意见，选择货币补偿。被上诉人之后一直督促上诉人签订补偿协议，但是上诉人以待申报项目获批后方可办理拆迁手续为由拖延。就补偿事宜双方自始至终都是统一选择货币补偿。再次，最高人民法院对“停产停业损失”性质认定已经予以明确，在征收过程中，停产停业损失系因征收行为或者侵权行为而给被征收人或者受害人合法开展的经营活动造成临时性障碍而产生的，本质上是一种过渡性费用损失。本案中，上诉人在2013年就已经知道灵武市人民政府对涉案土地进行征收，2014年房屋被拆除，上诉人有充足的时间寻找合适的经营地址，却并未实际开展经营，系因个人原因造成，其损失不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的补偿范围。二、上诉人所主张的利息不属于行政案件受案范围，其主张没有事实及法律依据。 灵武市自然资源局上诉称，一、本案不属于人民法院受案范围。一审法院适用法律错误，应当予以纠正。首先，上诉人所作出的信访答复的内容是针对双方委托的鉴定结论所作出，其内容本身就属于信访事件，且办理的程序也是按照信访程序进行了办理，故应当适用《中华人民共和国信访条例》的相关规定。《中华人民共和国信访条例》第三十四条、第三十五条已明确规定了对信访处理意见的救济途济。被上诉人对该信访答复意见书内容不服，应当向行政机关申请复查、复核，不是行政案件受案范围。二、一审判决与已生效判决相冲突，侵害了当事人的合法权益。被上诉人的请求已经银川市中级人民法院和宁夏回族自治区高级人民法院审理并作出了生效判决。而一审法院作出了截然不同的判决结果，违反了“一事不再理”原则。三、退一步讲，即使本案属于行政案件受案范围，一审法院对诉讼主体认定错误。上诉人作出的《信访答复意见书》来源是被上诉人网上向灵武市人民政府提交的举报信，《信访答复意见书》中也明确载明属于灵武市纪委监委重要信访拟办单。由此可知，上诉人是受灵武市人民政府委托，对该举报事件履行调查、答复的职责。根据《国有地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条以及第二十六条的规定，上诉人是受灵武市人民政府委托，承担的是房屋征收实施工作，无权作出相应的补偿决定。四、一审法院酌定上诉人支付被上诉人36个月的停产停业损失没有法律依据。本案中，双方明确补偿方式为货币补偿，且没有达成补偿协议的过错不在上诉人。一审法院径直使用房屋产权调换方式计算被上诉人的停产停业损失没有事实及法律依据，过度使用自由裁量权，侵害了行政机关的合法权益，也违反了《银川市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》的第二十四条的规定。综上，请求二审法院：1.撤销银川铁路运输法院（2019)宁8601行初493号行政判决书；2.将本案发回重审或改判驳回被上诉人的起诉；3.本案上诉费用由被上诉人承担。 被上诉人韩某辩称，一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的信访答复书中已经对被上诉人的实体权利作出了答复，影响到被上诉人关于补偿的利息及其他损失。二、所谓的一事不再理是已经处理的事情不能再次审理。本案的诉讼请求和之前案件的诉讼请求是两回事，两个法律关系，故被上诉人有权再次提起诉讼。三、此次拆迁从2013年至今已经7年了，评估报告在2018年9月11日送达双方，对评估报告双方都认可，但上诉人还不予补偿，显然是在拖延时间，被上诉人此次拆迁没有过错。上诉人未提供相关证据证明被上诉人选择货币补偿，该事实不存在。 本院二审期间，双方当事人均未向本院提交新证据。 二审查明的事实与一审查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点为：1.本案是否属于行政案件受案范围，是否构成重复起诉；2.上诉人灵武市自然资源局是否应当向上诉人韩明支付停产停业损失及利息损失。本院分述如下：一、关于受案范围。上诉人韩明信访反映的事项属多年前灵武市人民政府实施征收行为产生的遗留问题，上诉人灵武市自然资源局虽然以信访的形式向上诉人韩明作出《信访答复意见书》，但该《信访答复意见书》中仅针对上诉人韩明被征收的土地及地上附着物的价值作出补偿，未提交上诉人韩明主张的搬迁费、停产停业损失，对上诉人韩明主张的利息损失亦未补偿。故该《信访答复意见书》实际影响了上诉人韩明的合法权益。上诉人韩某起诉请求撤销该《信访答复意见书》，属于人民法院行政诉讼的受案范围。关于重复起诉。宁夏回族自治区高级人民法院（2018）宁行终171号行政裁定书虽然裁定驳回上诉人韩某的起诉，但就所涉的行政行为未作实体审理。本案与该案的当事人、诉讼标的、诉讼请求均不完全相同，不属于《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定的重复起诉的情形。二、关于停产停业损失，二上诉人均主张因对方原因导致征收补偿事宜拖延至今未予解决，但均未提交证明自己的主张或者反驳对方观点的证据。上诉人灵武市自然资源局一直负责与上诉人韩某协商涉案征收的补偿事宜及委托评估机构的工作，其未与上诉人韩某在征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议，亦未对征收上诉人韩某土地及地上附着物进行补偿，导致上诉人韩某长期未获得补偿，其应当承担相应的责任。上诉人灵武市自然资源局未提交证据证明双方明确约定补偿方式为货币补偿，故一审判决对上诉人韩明的停产停业损失按照房屋产权调换方式按月计发，酌定支付36个月并无不当。关于补偿费占用利息，因《国有土地上房屋与补偿条例》及《银川市国有土地上房屋与补偿暂行办法》等法律、法规均未规定行政补偿须支付利息,故上诉人韩明关于支付利息的主张没有法律依据,本院不予支持。综上，二上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人韩明、灵武市自然资源局各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 宁 丽 二〇二〇年五月十二日 书记员 段思琦 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……