重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝行终36号 上诉人（一审被告）重庆市渝北区人民政府，住所地重庆市渝北区义学路32号。 法定代表人谭庆，区长。 委托代理人李钰佳，重庆市渝北区人民政府工作人员。 委托代理人杨庆华，重庆三大律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）吴成信，女，1970年12月12日出生，汉族，住重庆市渝北区。 一审被告重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人黄英，重庆市司法局工作人员。 委托代理人倪尔友，重庆市司法局工作人员。 吴成信诉重庆市渝北区人民政府（简称渝北区政府）信息公开及重庆市人民政府（简称重庆市政府）行政复议一案，渝北区政府因不服重庆市第一中级人民法院（2019）渝01行初136号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2019年4月4日，吴成信向渝北区政府邮寄了政府信息公开申请表，申请渝北区政府公开“征收建设有偿使用费、开垦费、统筹耕地税的政府信息”。渝北区政府收到申请后，认为吴成信申请信息不明确，遂通知吴成信于2019年4月9日到渝北区政府处修改。2019年4月9日，吴成信对申请表进行了修改，修改后申请内容为“依法公开申请人龙兴镇石溪村四组（12组）征收建设有偿使用费、开垦费、统筹耕地税的政府信息”。2019年4月9日，渝北区政府向重庆市渝北区规划和自然资源局致函，告知该局因收到吴成信关于申请公开龙兴镇石溪村四组建设有偿使用费、开垦费、统筹耕地税的政府信息，因涉及该局职责，函请该局答复是否应当公开及理由。2019年4月15日，重庆市渝北区规划和自然资源局向渝北区政府作出复函，内容为：申请人申请的“龙兴镇石溪村四组征收建设有偿使用费、开垦费”，因龙兴镇石溪村四组涉及多次征地，“建设有偿使用费、开垦费”按对应批文缴纳，且每个批文还包含其他村组，该政府信息需要行政机关汇总、加工，故此次不予公开。2019年4月16日，渝北区政府向国家税务总局重庆市渝北区税务局致函，告知该局因收到吴成信关于申请公开龙兴镇石溪村四组统筹耕地税的政府信息，因涉及该局职责，函请该局答复是否应当公开及理由。2019年4月22日，国家税务总局重庆市渝北区税务局向渝北区政府作出复函，内容为：原渝北区地税局根据对应的政府批文征收耕地占用税，其中龙兴镇石溪村四组耕地占用税需要加工、汇总。2019年4月24日，渝北区政府作出被诉的《重庆市渝北区政府信息公开办公室关于信息公开有关问题的答复》（简称《答复》），答复吴成信：“经核实，建设有偿使用费、开垦费、耕地占用税根据对应的征地批文进行缴纳，批文包括多个村组，故石溪村四组建设有偿使用费、开垦费、耕地占用税的政府信息需要行政机关汇总、加工。根据《国务院办公厅关于做好政府信息公开依申请公开工作的意见》（国办发［2010］5号）关于‘行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）’的规定，不予公开”。2019年4月28日，渝北区政府将《答复》邮寄送达给了吴成信。吴成信收到《答复》后不服，向重庆市政府申请复议。重庆市政府于2019年5月6日受理复议申请后，经审查，于2019年6月28日作出渝府复［2019］552号《行政复议决定书》（简称《行政复议决定书》），并于2019年7月2日邮寄送达给吴成信。吴成信收到后不服，向一审法院提起诉讼。 一审法院认为，因渝北区政府作出《答复》是在《中华人民共和国政府信息公开条例》修订前，根据当时施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条、第二十一条的规定，渝北区政府依法具有受理公民向其提出的政府信息公开申请，并作出相应处理答复的法定职责。依据《行政复议法》第十三条第一款的规定，重庆市政府对吴成信提出的行政复议申请具有进行行政复议的法定职权。 本案主要争议焦点是被诉《答复》的内容是否合法。对此一审法院认为，准确理解行政相对人申请公开的政府信息的内容是作出合法有效的答复的前提。行政相对人申请信息不明确或者行政机关难以从书面申请中确定其需求的信息，行政机关应当对申请人予以指导与释明，只有如此，行政机关才能针对申请人的申请事项作出合法的答复。本案中，因吴成信书面邮寄的申请中载明的信息无明确的界限、范围，渝北区政府通知吴成信于2019年4月9日将其申请明确为“申请公开龙兴镇石溪村四组（12组）征收建设有偿使用费、开垦费、统筹耕地税的政府信息”。从其表述的内容看，申请公开的信息仍涉及龙兴镇石溪村四组、12组，吴成信究竟要求公开龙兴镇石溪村四组还是12组的信息，亦或是该两个组的信息，仍不明确，而渝北区政府在未再核实、确认吴成信申请内容的情况下，仅就龙兴镇石溪村四组的相关信息进行审查并对吴成信作出答复，而吴成信亦不认可其申请公开的是指龙兴镇石溪村四组的信息，故渝北区政府的《答复》属于未准确理解吴成信申请公开的政府信息的情形，其作出的《答复》事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。重庆市政府受理吴成信的行政复议申请后，在法定期限内作出《行政复议决定书》并送达，其复议程序合法。但该决定书认为渝北区政府作出的《答复》合法，并作出维持《答复》的复议决定，该复议决定亦属于认定事实不清，证据不足，依法应当撤销。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第七十九条之规定，判决：一、撤销渝北区政府作出的《答复》；二、撤销重庆市政府作出的《行政复议决定书》；三、责令渝北区政府于判决生效之日起20个工作日内对吴成信提出的政府信息申请重新作出行政行为。案件受理费50元，由渝北区政府负担。 渝北区政府上诉称，在2003年，龙兴镇石溪村6、7、12、13组已经合并成石溪村四组。渝北区政府按照合并后的四组进行信息公开审查并无不当。同时，建设有偿使用费、开垦费、耕地占用税是根据对应的征地批文进行缴纳的，不管是合并后的四组还是以前的12组，均需要对相关信息进行加工、汇总。再者，渝北区政府不具有收取建设有偿使用费、开垦费、统筹耕地税的法定职责，并未制作和保存相关信息，所作答复系基于高效便民的原则考虑，并未设定有关政府信息公开的权利义务。请求撤销一审判决，驳回吴成信的诉讼请求。 吴成信未向本院提交书面答辩意见。 重庆市政府陈述称，其具有作出《行政复议决定书》的法定职权。重庆市政府在收到吴成信的行政复议申请后，经审查在法定期限内作出《行政复议决定书》并送达，程序合法。根据修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条及《国务院办公厅关于做好政府信息公开依申请公开工作的意见》（国办发［2010］5号）第二条第三项的规定，吴成信申请公开的信息不是现有的，需要行政机关加工、汇总或重新制作，渝北区政府不予以公开，符合相关规定。重庆市政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回吴成信的诉讼请求。 渝北区政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据和依据： 1．政府信息公开申请表； 2．信封； 3．邮件投递记录截图； 4．《答复》； 5．国内挂号信函收据； 6．邮件投递记录截图。 证据1-6拟证明，渝北区政府收到吴成信提交的政府信息公开申请后，于2019年4月24日在法定期限内对其作出了《答复》，并于合理期限内邮寄了《答复》。 7．重庆市渝北区人民政府信息公开办公室关于吴成信申请政府信息公开相关事宜的函2份； 8．国家税务总局重庆市渝北区税务局关于吴成信申请政府信息公开事宜的复函； 9．重庆市渝北区规划和自然资源局关于吴成信申请政府信息公开相关事宜的复函； 10．渝府地［2012］1594号《重庆市人民政府关于渝北区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》； 11．渝府地［2013］24号《重庆市人民政府关于渝北区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》； 12．渝府地［2013］774号《重庆市人民政府关于渝北区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》； 13．渝府地［2013］787号《重庆市人民政府关于渝北区土地征收的批复》； 14．渝府地［2013］796号《重庆市人民政府关于渝北区实施城市规划征收土地的批复》； 15．渝府地［2013］1339号《重庆市人民政府关于渝北区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》。 证据7-15拟证明，吴成信申请公开的信息属于需要加工、汇总的信息，不属于政府信息公开范围。 依据：《中华人民共和国政府信息公开条例》。 重庆市政府在法定期限内向一审法院提交并当庭举示了以下证据： 1．行政复议申请书； 2．行政复议答复通知书及送达回证； 3．行政复议答复书及证据清单； 4．《行政复议决定书》及送达回证。 以上证据拟证明，重庆市政府作出的行政复议决定程序合法。 吴成信在法定期限内向一审法院提交并当庭举示了渝府地［2011］1432号《重庆市人民政府关于渝北区实施城市规划建设农用地和土地征收的批复》，拟证明龙兴镇石溪村12、13组的土地已于2011年征收，渝北区政府举示的证据10—15与本案无关。 一审法院组织各方当事人对前述举示的证据、依据互相进行了质证，并认证如下：渝北区政府、重庆市政府举示的全部证据以及吴成信举示的证据，与本案具有关联性，能够证明本案相关事实，依法予以采信。 前述证据已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认证正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定的事实与一审无异。 本院认为，根据修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第三条、第四条、第二十四条的规定，渝北区政府依法具有受理政府信息公开申请，并作出相应处理的法定职责。又根据该条例第二十一条第四项的规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。在本案中，吴成信申请公开“申请人土地承包证是龙兴镇石溪村四组（12组）征收建设有偿使用费、开垦费、统筹耕地税的政府信息”，从渝府地［2011］1432号《重庆市人民政府关于渝北区实施城市规划建设农用地和土地征收的批复》等征地批复内容来看，在征收案涉集体土地过程中，仍是按照建制合并前的村民小组予以征收补偿、安置。因此，实际上各方当事人对是否系公开合并建制后的石溪村四组还是征地时的原第12村民小组的相关信息存在不同理解。但渝北区政府没有依照修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第四项的规定告知吴成信作出更改、补充，要求其明确具体的申请事项，这就使后面作出的《答复》失去了事实基础。一审法院认定该《答复》事实不清、证据不足并无不当。另，根据修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项的规定，所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由，能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。故即使按照渝北区政府“并未制作和保存相关信息”的上诉理由，那么渝北区政府作出本案“不予公开”的《答复》就违背了信息公开的法定原则，即“谁制作、谁公开”“谁保存、谁公开”，该《答复》也属适用法律错误。同理，重庆市政府作出的维持《答复》的《行政复议决定书》也应依法撤销。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。渝北区政府的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆市渝北区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘佳佳 审 判 员 许 勇 审 判 员 张 桦 二〇二〇年五月二十六日 法官助理 张 峰 书 记 员 詹智涵