四川省绵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川07行终46号 上诉人（原审被告）江油市新安镇人民政府，住所地四川省江油市新安镇梨园路街116号。 法定代表人董小斌，镇长。 出庭负责人谭敏，江油市新安镇人民政府副镇长。 委托代理人曹文均，四川太白律师事务所律师。 委托代理人李莎莎，四川太白律师事务所实习律师。 被上诉人（原审原告）江油市顺鸿食品有限公司，统一社会信用代码91510781326975828W，住所地四川省江油市贯山镇高新村二组。 法定代表人杨建华，总经理。 委托代理人何波，四川平戈律师事务所律师。 委托代理人李洋，四川平戈律师事务所实习律师。 上诉人江油市新安镇人民政府（以下简称新安镇政府）与被上诉人江油市顺鸿食品有限公司（以下简称顺鸿食品公司）行政协议一案，不服四川省江油市人民法院（2019）川0781行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。上诉人新安镇政府出庭负责人谭敏、委托代理人曹文均、李莎莎，被上诉人顺鸿食品公司的法定代表人杨建华、委托代理人何波、李洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明：江油市义新乡农贸市场形成于二十世纪五十年代，由当地群众自发形成，无任何基础设施的投入。2008年“5.12”地震后，农贸市场已不能满足群众的日常交易需求，出现“以街为市”的混乱局面。义新乡人民政府为改变“以街为市”的混乱局面，满足农贸市场的发展需要，向土地行政主管部门申请对土地利用规划进行调整。2009年初，义新乡人民政府向江油市发展和改革局报送义府（2009）18号《关于报批河南援建第二批场镇基础设施及环境整治建设的立项报告》。2009年4月29日，江油市发展和改革局作出江发改（2009）518号《江油市发展和改革局关于义新乡场镇基础设施建设项目建设书的批复》，主要内容为：一、项目名称义新乡场镇基础设施建设项目；二、项目建设内容及规模，新建义新乡场镇800立方米净化池1座，改建2000平方米农贸市场，新建场镇道路330米，路面宽7米，人行道1.5米宽（双边），单边路灯12盏及环境整治工程，绿化亮化工程。三、项目投资概算及资金来源，项目投资概算350万元，资金来源为河南第二批援建项目资金；四、项目业主江油市义新乡人民政府；五、项目建设地址江油市义新乡场镇；六、项目建设工期为2009年5月至2009年11月；七、项目招投标，核准意见详见附表，……。2009年9月16日，义新乡人民政府取得江油市规划和建设局颁发的建字第0909008号《建设工程规划许可证》。2009年9月5日，义新乡人民政府通过公开招标，确定由中标企业四川省江油市城建工程集团有限公司对包括义新乡农贸市场改建工程在内的义新乡场镇基础设施建设项目进行建设施工，2010年7月20日，该工程通过竣工验收并投入使用。 由于义新乡农贸市场的规模不能满足当地群众的日常交易需求，义新乡人民政府决定以招商引资的方式对农贸市场进行改扩建，通过对投资商的筛选，最终确定顺鸿食品公司对农贸市场进行改扩建。2016年3月18日，原告顺鸿食品公司与江油市义新乡人民政府签订《江油市义新乡农贸市场改扩建及承包经营合同》，主要内容为：一、发包范围：1.原农贸市场的部分设施（天棚覆盖下的地坪范围）面积约800平方米；2.从原农贸市场办公旧用房（7间）起直外延门上堰（乙方接手后填埋约1000平方米并新建大棚），整体面积约2000平方米。二、承包期限及费用：1.承包经营期限为30年，即从2016年3月18日至2046年3月18日止。2.承包费用为40万元（大写肆拾万元整）。三、承包费的付款方式及违约责任，1.甲乙双方签订协议当天，乙方首付甲方30万元（大写叁拾万元），余额10万元（大写拾万元），经乙方市场改造完工后2个月内，甲方验收合格并出具相关合格手续给乙方，乙方一次性付清尾款10万元（大写拾万元）。2.乙方逾期付款的，每逾期一天，须按总承包费的1%向甲方支付违约金；逾期一月的，甲方有权单方解除本合同，并不退还乙方先前缴纳所有款项。四、甲乙双方的其他约定：1.原农贸市场和改扩建农贸市场后该农贸市场的所有权属义新乡，甲方有权监督乙方完成合同规定。……4.乙方在按政府规划市场改扩建前，必须提交规划设计施工图，经甲方审核后乙方方可实施，改扩建等过程中所产生的投入资金全部由乙方出资。所有建设标准必须符合国家相关行业要求，并接受甲方监督，由甲方和主管部门验收合格。签订合同之日起，超过一年未完成市场改扩建的，乙方若违约，甲方有权单方解除本合同并收回农贸市场经营权，且不退还乙方任何费用……。10.发包方范围外的界线确定、开发及所有权问题，第一处位于原农贸市场进口处左边以下天棚口为界，长约41米（中间留约3米宽的通道，实际长约38米），宽约6.5米（里边以原市场保坎为界），面积约247平方米（这里作一申明：乙方改建成门面，在自身使用到合同期满后，移交两间门面所有权归政府，作为政府管理市场和警务室使用）；第二处位于门上堰盖延长至原农贸市场后尾端对起为界约60米，宽约11米，面积约489.5平方米（应为660平方米）；第三处位于门上堰另一处长约20.5米，宽约9米，面积约184.5平方米，上述三处面积共约1091平方米。由乙方作为开发市场门面无房新建户等使用，所有权永久归乙方，乙方有自行交易权，以上范围开发无时间限制。政府不负责协调办理土地使用证、房屋产权证（在不违反国家政策的原则下，甲方协助乙方办理土地使用证、房产证）。乙方在上述开发新建过程中，一是必须符合政府统一规划，统一风貌；二是不得影响其他安全建设，否则，造成损失的，由乙方全权负责；三是必须服从相关职能部门监督管理，积极配合政府工作；四是开展新建过程中给自己或其他地方造成损失的，应当承担相应的责任。11.涉及白庙村一组梁菊英需求两个门面的问题，乙方自愿将其自行未开发的宅基地（两个门面，面积约58平方米），在同等条件下让价30%。……14.在合同期满后，乙方所新建门面（除原农贸市场内改扩建门面中的2间外）、住房永久属于乙方，市场若由其他经营者承包或购买须作为市场的配套设施，继续作为市场门面使用，其费用由乙方收取。15.本合同一式两份，自甲乙双方签字并加盖双方单位公章之日起生效。16.以上协议双方如有异议，甲乙双方可另作协商，协商内容以补充协议为准。原告顺鸿食品公司与江油市义新乡人民政府分别在合同上加盖公章和法定代表人印章。 合同签订当日，原告通过江油市农村信用合作联社花园分社向义新乡人民政府转账支付承包费30万元。2016年3月20日，在原告顺鸿食品公司未提交义新乡农贸市场改扩建规划设计施工图，仅提交发包范围外“湖畔名居”设计施工图的情况下，义新乡人民政府安排工作人员打桩放线，确定农贸市场改扩建的四至界限范围。义新乡人民政府划定该农贸市场扩建界线范围后，原告未取得用地批准手续和建设工程规划许可，自筹资金组织人员机械拆除原农贸市场的房屋、设施，实施房屋、基础设施建设，义新乡人民政府对改扩建施工进度、施工质量、施工安全进行全程监督，对原告未取得用地和建设规划批准手续实施的改扩建行为未提出异议，未予以制止。2016年9月，义新乡农贸市场改扩建工程和“湖畔名居”建设工程竣工。2017年7月11日，义新乡人民政府向江油市商务和旅游局以及江油市财政局递交《项目验收申请》，申请对“江油市义新镇农贸市场”建设项目给予验收，上述行政机关未对申请作出回复。事后，义新乡人民政府对农贸市场改扩建工程进行验收，未发现工程质量问题，也未形成竣工验收报告。经义新乡人民政府同意，原告安排人员对义新乡农贸市场进行经营管理，并收取市场管理费。 2018年3月19日，江油市国土资源局对原告顺鸿食品公司涉嫌未经批准非法占用土地修建房屋的行为立案调查。查明，2016年3月，顺鸿食品公司未经有权机关批准，非法占用江油市义新镇白庙村一组土地修建房屋，同年9月修建完毕。经现场定界勘测，顺鸿食品公司修建的框架结构4层楼房屋占用义新镇白庙村一组土地798.15平方米，所占用的土地为耕地，符合土地利用总体规划。江油市国土资源局认定顺鸿食品公司占用江油市义新镇白庙村一组798.15平方米的土地新建建筑物和其他设施，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定。2018年5月15日，江油市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出江国土资罚（2018）3号行政处罚决定，主要内容为：1.责令顺鸿食品公司退还非法占用义新镇白庙村一组798.15平方米的土地；2.没收顺鸿食品公司在非法占用义新镇白庙村一组798.15平方米的土地上新建的建筑物和其他设施；3.并处非法占用义新镇白庙村一组土地（798.15平方米）13元/平方米的罚款，共计人民币10375.95元。顺鸿食品公司不服，向该院提起诉讼，该院于2018年11月5日作出（2018）川0781行初27号行政判决，驳回顺鸿食品公司的诉讼请求。顺鸿食品公司提出上诉，2019年3月22日，绵阳市中级人民法院作出（2019）川07行终11号行政判决，驳回上诉，维持原判。因顺鸿食品公司未履行行政处罚决定确定的义务，江油市国土资源局向该院申请强制执行。在执行过程中，原告按照执行通知的要求履行了缴纳罚款和交付被没收“湖畔名居”房屋的义务，该院向江油市自然资源局出具（2019）川0781执746号结案通知书，确认原告已履行全部义务。2019年7月1日，原告向该院提起诉讼。 以上事实有:原告营业执照复印件、被告统一社会信用代码证书、《江油市人民政府关于同意中坝镇、义新乡、东兴划调整的通知》、《江油市义新乡农贸市场改扩建及承包经营合同》、《江油市义新乡（2008—2020）用地布局规划图》、《江油市义新镇人民政府关于义新镇农贸市场土地使用情况的说明》、江油市国土资源局江国土资罚（2018）3号行政处罚决定书、江油市人民法院（2018）川0781行初27号行政判决书、绵阳市中级人民法院（2019）川07行终11号行政判决书、“湖畔名居”设计施工图一套及杨秀全和唐元林证人证言、《项目验收申请》、江油市人民法院（2019）川0781执746号结案通知书、江发改（2009）518号《江油市发展和改革局关于义新乡场镇基础设施建设项目建设书的批复》、江建招（2009）第377号《中标通知书》、建字第0909008号《建设工程规划许可证》、《勘探点平面布置图》、《四川省建设工程施工图设计文件审查合格书》、《竣工验收报告》、进账单、义新农贸市场照片3张等证据证实。 原审法院认为：根据《中华人民共和国合同法》和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的规定，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。行政协议违反法律、行政法规的强制性规定的，协议无效。义新乡农贸市场形成于二十世纪五十年代，2009年4月，江油市义新乡人民政府经立项审批，并以业主的身份通过招标程序对农贸市场进行改扩建，工程竣工验收投入使用后，义新乡人民政府对农贸市场进行管理，是义新乡农贸市场的开办者，具有将农贸市场经营权对外发包的主体资格。根据江油市人民政府江府函（2017）52号《关于同意中坝镇、义新乡、东兴划调整的通知》，撤销义新乡，设立义新镇，由义新镇政府管理原义新乡的行政区域，因此，义新镇政府是该案适格的被告。原告顺鸿食品公司与江油市义新乡人民政府签订的《江油市义新乡农贸市场改扩建及承包经营合同》具有招商引资内容，属于政府与社会资本合作协议，是招商引资协议。签约行为是双方的真实意思表示，协议中有关农贸市场改扩建及承包经营的内容不损害社会公共利益和他人合法权益，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，应受法律保护，当事人应当按照合同约定履行自己的义务。 行政协议是否违反法律、行政法规的强制性规定是判断协议效力的重要标准，当事人有权请求人民法院针对行政协议的效力作出是否有效的裁判，原告请求确认行政协议违法属于表述不当，其实质仍然是请求确认行政协议的效力。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”。行政协议中第四条第10项、第11项、第14项的内容涉及被告允许原告在农村集体土地上开发建设商住楼，以及房屋建成的所有权归属等约定，违反了上述法律的强制性规定，协议内容存在重大且明显违法情形，应当确认为无效。 依法行政原则是对行政机关及其工作人员从事行政管理活动的基本要求和根本准则，守法诚信是法治政府的重要标志。被告为达到吸引原告投资对义新乡农贸市场进行改扩建和承包经营农贸市场的目的，超越行政职权，在行政协议中设置专门条款，违法许可原告使用农民集体所有的土地开发修建商住楼，导致行政协议的相关内容无效，原告违法修建的商住楼被没收。被告对此负有主要责任，应当承担该案受理费的70%。原告明知自己无房地产开发资质，基于对义新乡人民政府的高度信赖，与之签订具有房地产开发内容的协议条款，对此负有次要责任，应当承担该案受理费的30%。 综上所述，原告起诉的事实和理由部分成立，对其诉讼请求该院部分予以支持。被告主张合同有效的抗辩意见，该院部分予以采纳。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条之规定，判决：一、确认原告江油市顺鸿食品有限公司与被告江油市义新镇人民政府（原江油市义新乡人民政府）于2016年3月18日签订的《江油市义新乡农贸市场改扩建及承包经营合同》第四条第10项、第11项、第14项的约定内容无效；二、驳回原告江油市顺鸿食品有限公司的其他诉讼请求。 宣判后，上诉人新安镇政府不服，以“原审法院认定事实错误”为由提出上诉。理由如下：1.原审法院将《江油市义新乡农贸市场改扩建及承包经营合同》（以下简称《改扩建合同》）第四条第10、11、14项条文认定为“允许在农村集体土地上开发建设商住楼”、“设置专门条款吸引投资”，认定事实错误；2.对被上诉人缔约“基于对义新乡人民政府的高度信赖”认定事实错误；3.被上诉人农贸市场改扩建投资政策实惠，上诉人无须另行设置专门条款吸引其投资。综上，商住楼开发相关条文与《改扩建合同》改扩建及承包经营这一合同内容没有任何关系，是独立于合同之外的、双方就商住楼开发事宜达成的新的意向性条文，该条文旨在“招商”而非“许可”，意向性意思表示因其表意模糊以及当事人是否愿意受到约束不明，不会产生具体的法律拘束力。一审法院主观臆断导致关键事实认定错误，必然将上诉人推入主动违法的危险境地，恳请二审法院公正审理。上诉请求：1.撤销江油市人民法院（2019）川0781行初28号《行政判决书》；2.案件一、二审受理费由被上诉人承担。 上诉人与被上诉人在原审法院提供的证据已随案移送本院。 另查明，2019年12月30日，因江油市乡镇行政区划调整改革，撤销义新镇，将其所属行政区域划归新安镇管辖。其他事实和证据与原审法院判决认定的事实、证据一致，本院依法予以确认。 本院认为，因江油市乡镇行政区划调整改革，撤销义新镇，将其所属行政区域划归新安镇管辖，致使本案诉讼主体发生变化。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，本案所涉权利义务由继续行使职权的上诉人新安镇政府承担。 本案的争议焦点是《江油市义新乡农贸市场改扩建及承包经营合同》效力问题，约定的条款是否违反法律、行政法规的强制性规定是判断案涉行政协议效力的重要标准。 首先，关于上诉人认为案涉合同中的第四条第10、11、14项条文是意向性合意，并非该协议内容，是另一层法律关系这一观点。根据案涉协议约定的内容，第四条第10项、第11项、第14项的内容涉及上诉人与被上诉人协商确定修建商住楼的具体位置及面积，以及房屋建成后的所有权归属等约定，上述条款中的权利义务约定明确具体，且写入协议主文中，属于合同条款之一，并非意向性条款。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”，第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准”，以及《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”的规定，上诉人明知案涉协议第四条第10项所涉土地性质及权属，在未经法定用地审批程序获得有权机关批准的情况下，上诉人作为乡镇一级人民政府无权自行在案涉协议中划定土地范围并将土地交由被上诉人开发商住楼，上述约定违反了法律的强制性规定。同时，被上诉人作为协议相对方，未按照法定程序申请用地，在未取得土地使用权、建设规划许可证的情况下进行建设，亦违反法律的强制性规定。因此，上诉人与被上诉人缔结的协议内容存在重大且明显违法情形，应当确认为无效。上诉人认为上述约定并非协议内容的主张不能成立，本院不予支持。 其次，关于上诉人认为被上诉人缔约并非是“基于对义新乡人民政府的高度信赖”这一观点。根据行政协议的性质，上诉人作为乡镇一级行政主体，其在行使行政管理职权的过程中作出的招商引资行政行为，足以让协议相对方产生信赖利益，因此原审认定被上诉人基于高度信赖与上诉人签订案涉协议并无不当。 第三，关于上诉人认为无须另行设置专门条款吸引投资这一观点。虽然上诉人在农贸市场改扩建及承包经营中已经给予被上诉人投资政策实惠，但这并不影响上诉人为被上诉人另行设置其他优惠政策或合同利益。上诉人将被上诉人修建商住楼事宜的具体内容明确写入案涉协议，足以说明上诉人为达到吸引被上诉人投资对义新乡农贸市场进行改扩建和承包经营农贸市场的目的，超越行政职权，违法允许被上诉人使用农民集体所有的土地开发修建商住楼这一事实。上诉人的该项上诉理由亦不能成立，本院不予支持。 综上，依法行政原则是对行政机关及其工作人员从事行政管理活动的基本要求和根本准则，守法诚信是法治政府的重要标志。上诉人新安镇政府作为乡镇人民政府缔结协议时违反法律强制性规定，将属于集体经济组织的农用地划给被上诉人顺鸿食品公司开发建房。被上诉人虽然系基于信赖利益履行案涉协议，但协议明确约定政府不负责协调办理土地使用证、房产证，被上诉人在未依法取得用地审批手续、建设规划许可证的情况下，在上诉人划定的范围内投资开发修建商住楼，致使建成后的商住楼因违法占地被没收，由此造成的实际损失，上诉人与被上诉人均有过错。原审法院认定上诉人承担主要责任，被上诉人承担次要责任并无不当。关于一审案件受理费的分摊比例与行政赔偿案件责任比例不一致的问题，一审案件受理费系原审法院根据诉讼双方责任大小自由裁量的内容，虽与行政赔偿一案的责任比例不一致，但并未违背主次责任这一原则，本院予以确认。 一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审受理费50元，由上诉人江油市新安镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 夏春梅 审 判 员 向 茜 审 判 员 严皓月 二〇二〇年五月二十五日 法官助理 冯小娇 书 记 员 陈 莹