湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘01行终318号上诉人（原审原告）桑植县澧源镇仙娥采石场，住所地桑植县。负责人张旺兴。委托代理人王松竹，湖南若华律师事务所律师。委托代理人王垒，湖南若华律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湖南省自然资源厅，住所地湖南省长沙市天心区湘府西路8号。法定代表人周海兵，厅长。委托代理人陈海宾，湖南泓锐律师事务所律师。委托代理人周海波，湖南省自然资源厅事务中心工作人员。上诉人桑植县澧源镇仙娥采石场（以下简称仙娥采石场）因与被上诉人湖南省自然资源厅土地行政管理及行政赔偿纠纷一案,不服湖南省长沙铁路运输法院(2019)湘8601行初853号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。原审法院经审理认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合属于人民法院受案范围的条件，不符合条件的，应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）、（六）、（十）项的规定，可诉的行政行为需具备对外性、成熟性、终结性以及产生法律上效果的主要特征，行政机关为作出行政行为而实施的请示、层报、批复等过程性行为，不属于人民法院受案范围。本案中，原湖南省国土资源厅于2018年6月25日向湖南省人民政府作出湘国土资[2018]119号《关于黔张常铁路桑植县红线外个案补偿的请示》，该请示的主要内容是：该厅会同湖南轨道交通控股集团有限公司、黔张常铁路有限责任公司就黔张常铁路桑植县红线外个案共同拟定了省方补偿方案,并与桑植县人民政府协商达成了一致意见，红线外个案5宗拟补偿金额共计2189.59万元（仙娥采石场拟补偿61.68万元），上报的补偿方案经湖南省人民政府审批后，该厅将牵头与桑植县人民政府签订补偿协议并启动个案拆迁补偿，由桑植县人民政府负责组织实施，补偿资金由湘轨控股集团负责筹措并支付。该请示系原湖南省国土资源厅向湖南省人民政府的内部请示，并未对外发生法律效力，对仙娥采石场的权利义务不产生实际影响，属于不可诉的行政机关内部程序性行为。同时，该请示载明，经湖南省人民政府审批后，个案拆迁补偿由桑植县人民政府负责组织实施。因此，对仙娥采石场权利义务产生实际影响的，是拆迁补偿过程中相应的行政行为，仙娥采石场如不服，可选择拆迁补偿过程中相应的行政行为进行诉讼。仙娥采石场提起的本案诉讼，不符合行政诉讼的受案范围，应予以驳回。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。该院经过阅卷后认为本案无需开庭审理，可以迳行裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款（五）、（六）、（十）项、第六十九条第一款（一）项、第三款的规定，裁定驳回仙娥采石场的起诉。仙娥采石场不服该裁定，上诉称：一、原审裁定认定事实不清。第一，案涉“请示”已经实质外化，对属于不特定人的上诉人和轨道交通控股集团公司的权利义务产生了实际影响。其一，案涉请示的形成，因轨道交通控股集团公司参与拟订“省方补偿方案”，故跨越了行政机关“内部”这一门坎；其二，被上诉人委托桑植县人民政府的下属机构向上诉人送达了案涉“请示”，亦属外化，并跨越了行政机关的“内部”范围；其三，轨道交通控股集团公司作为与上诉人存在民事权益争议的相对方，与被上诉人共同确定案涉“请示”明示的“省方补偿方案”中的61.68万元，因省人民政府已经核准，依法应属行政结论；其四，被上诉人将61.68万元的款项交由桑植县人民政府组织实施，证实相关行政行为已经终结，对上诉人本应与轨道交通控股集团公司进行的民事诉讼形成了无法突破的障碍，故上诉人唯一的应对措施只能是通过本案诉讼请求司法救济，否则无法逆转。鉴于前述，原审裁定将案涉“请示”归结为不可诉的行政机关内部程序性行为，明显认定错误，应予纠正。第二，案涉“请示”对上诉人的民事权益构成了行政终局性、结果性损害。第三，案涉“请示”构建的基础法律关系不可混淆，所做行政结论的对外性、成熟性、终结性特征不可抹杀。第四，案涉“请示”是被上诉人不依法履行行政职责的产物。二、原审裁定适用法律错误。第一，涉案“请示”实质应归类于实质外化的行政行为。第二，案涉“请示”对上诉人和轨道交通控股集团公司民事权益争议标的额限定为61.68万元，属于行政结论，对争议双方产生了行政法律效力。第三，本案中只有桑植县人民政府的《会议纪要》和为上诉人申报征地拆迁补偿金921.44万元的申报文件，才属于“过程性行为”。第四，《湖南省人民政府办公厅请示公文呈批单》才属于不可诉行为。对此，长沙中院已在（2019）湘01行初679号行政裁定中作出认定，且上诉人正是根据长沙中院的裁定，才没有起诉湖南省人民政府。三、原审裁定严重违反了法定程序。第一，原审法院至今没有将被上诉人的答辩状、证据和所依据的规范性文件发送给上诉人，故违反了程序公开原则，剥夺了上诉人的质证权和辨证权。第二，未能保证上诉人的举证权利。综上，请求撤销一审行政裁定并发回重审。被上诉人湖南省自然资源厅答辩称：一、上诉人的上诉理由不成立。根据修订前《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款的规定，涉案征收由桑植县人民政府进行，征收补偿安置工作由桑植县自然资源局承担，故被上诉人没有对上诉人进行征收补偿安置作出决定，同时上诉人也没有任何证据证明被上诉人对上诉人做出了征收补偿安置决定。涉案“请示”是答辩人向湖南省人民政府的内部请示，效力仅停留在行政内部领域，并未对外发生法律效力，而该“请示”外化表现法定形式是桑植县人民政府和桑植县自然资源局的征收补偿安置决定，此决定才对上诉人的权利义务产生实际影响的决定。上诉人对该决定不服可申请司法救济，而不是起诉被上诉人的“请示”本身，请示本身所产生的法律效果最终被征收补偿安置决定所吸收。二、一审裁定认定事实清楚，适用法律准确。三、（2019）湘01行初679号行政裁定书告知上诉人对湖南省自然资源厅和桑植县人民政府有关行政行为不服的可依法起诉。而原湖南省国土资源厅未对上诉人作出过发生法律效力的行政决定，因此被上诉人不是适格被告。综上，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。经二审审理查明，2018年6月25日，原湖南省国土资源厅向湖南省人民政府提交《关于黔张常铁路桑植县红线外个案补偿的请示》，其中载明对上诉人的拟补偿方案，并载明本次上报的补偿方案经省人民政府审批后，原湖南省国土资源厅将牵头与桑植县人民政府签订补偿协议并启动个案拆迁补偿，由桑植县人民政府负责组织实施，补偿资金由湘轨控股集团负责筹措并支付，列入黔张常铁路湖南省应出范围内的资本金。后上诉人以湖南省人民政府、湖南省国土资源厅、桑植县人民政府为被告向本院提起行政诉讼，请求撤销湖南省人民政府批复同意的湖南省国土资源厅《关于黔张常铁路桑植县红线外个案补偿的请示》[湘国土（2018）119号]中所列的“澧源镇仙娥采石场个案补偿61.68万元”的关停补偿决定，判令湖南省人民政府、湖南省国土资源厅、桑植县人民政府赔偿503.72万元（最终定案金额以司法审计鉴定结果为准），并按人民银行三年期贷款基准利率赔偿迟延补偿期间的资金利息损失。本院于2019年11月7日作出（2019）湘01行初679号行政裁定，对上诉人的起诉不予立案。本院认为，本案的争议焦点在于仙娥采石场的起诉是否符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项之规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的事项应当属于人民法院的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）、（六）项之规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为、为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人对湖南省国土资源厅作出的《关于黔张常铁路桑植县红线外个案补偿的请示》及其附件内容不服，提起本案诉讼。但上述请示在性质上属于行政机关之间的内部程序性行为，并不直接对外发生法律效果，不属于可诉的行政行为。即使该请示内容向上诉人进行了送达，但对外直接发生法律效果的行为也是后续的拆迁补偿等行为。上诉人如持有异议，应直接针对该拆迁补偿等行为提起诉讼。一审裁定驳回起诉，并无不当，应予维持。上诉人提出，一审径行裁定，程序违法。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款之规定，人民法院通过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。一审法院通过阅卷方式作出涉案行政裁定具备法律依据，程序合法。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 彭 杨审判员 陈蔚宇审判员 廖国娟二〇二〇年五月二十一日书记员 卿艳丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。