重庆市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝04行终80号上诉人（原审原告）蔡周东，男，苗族，1967年7月24日出生，住重庆市黔江区。委托代理人朱艳姝，北京京平律师事务所律师。委托代理人吴晓东，北京京平律师事务所律师。上诉人（原审被告）重庆市黔江区规划和自然资源局，住所地重庆市黔江区城西街道文体路9号，统一社会信用代码11500114MB1625969F。法定代表人甘启飞，该局局长。行政机关负责人王黔渝，该局副局长。委托代理人**强，该局工作人员。委托代理人吴胜堂，重庆森平律师事务所律师。上诉人（原审被告）黔江区人民政府舟白街道办事处，住所地重庆市黔江区舟白街道办大宏堡安置区157号，统一社会信用代码11500114733952164Q。法定代表人孙建华，该办事处主任。行政机关负责人钟国芳，该办事处党工委副书记。委托代理人谢永平，重庆森平律师事务所律师。蔡周东诉重庆市黔江区规划和自然资源局（简称黔江区规资局）、黔江区人民政府舟白街道办事处（简称舟白街道办）确认行政行为违法一案，蔡周东、黔江区规资局、舟白街道办不服重庆市黔江区人民法院（简称黔江区法院）作出的（2018）渝0114行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2020年5月22日公开开庭审理了本案。上诉人蔡周东的委托代理人朱艳姝、吴晓东，上诉人黔江区规资局行政机关负责人王黔渝及委托代理人**强、吴胜堂，上诉人舟白街道办的行政机关负责人钟国芳及委托代理人谢永平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，黔江区过境高速公路（东南环线）建设项目纳入了《重庆市高速公路网规划（2013-2030年）》和《重庆市“十三五”综合交通规划》。2015年11月10日，重庆市规划局向重庆市黔江区城市建设投资（集团）有限公司颁发选字第区县市500000201500523《建设项目选址意见书》，同意黔江区过境高速公路（东南环线）建设项目在黔江区选址。2015年11月12日，重庆市国土资源和房屋管理局作出渝国土房管规〔2015〕70号《重庆市国土房管局关于黔江区过境高速公路（东南环线）建设项目用地预审的意见》，原则同意通过用地预审。2016年1月28日，重庆市发展和改革委员会作出渝发改交〔2016〕104号《重庆市发展和改革委员会关于黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程可行性研究报告的批复》。2017年12月13日，重庆市人民政府作出渝府发〔2017〕51号《重庆市人民政府关于印发重庆市基础设施建设提升战略行动计划（交通行动计划）工作方案的通知》，其中《重庆市高速公路建设三年行动方案》载明2020年建成黔江东南环线高速公路。2018年2月10日，重庆市人民政府办公厅作出渝府办发〔2018〕12号《重庆市人民政府办公厅关于做好2018年市级重点项目实施有关工作的通知》，黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）纳入了2018年百项重点关注项目。2018年5月5日，重庆市人民政府办公厅印发的《关于加快推进重庆市基础设施建设提升战略行动计划（交通行动计划）的纪要》，载明：市级及以下审批项目占用永久基本农田，在自然资源部明确用地报批方式前，由有关区县采取临时用地方式保障项目正常施工用地，待自然资源部明确报批方式后，及时开展用地报批工作。2017年1月9日，重庆市黔江区国土资源和房屋管理局（简称黔江区国土房管局）作出黔江国土房管通〔2017〕1号《重庆市黔江区国土资源和房屋管理局关于实施重庆市黔江区过境高速公路项目拟征地的公告》，载明：拟征收黔江区舟白街道办路东社区3组等4个乡镇8个社区（村）33个组部分集体土地，自公告发布之日起，凡在拟征收范围内抢种、抢栽、抢搭、抢建的地上附着物、青苗及建（构）筑物，征收时一律不予补偿，开荒耕种的按土地原状予以补偿。2018年5月，重庆市黔江区人民政府作出《重庆市黔江区人民政府关于高速公路建设工程指挥部临时使用集体土地的批复》，同意“一、黔江区高速公路指挥部临时占用舟白街道办路东居委八组、十组、十一组、十二组，武陵山居委一组、二组、三组、四组，舟白居委一组、二组、三组；正阳街道团结居委一组、二组；冯家街道照耀居委二组、三组，桂花居委七组；水田乡龙桥村一组集体土地422431平方米，作为黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）建设工程临时用地。二、你部负责与被占地农村集体经济组织签订临时用地补偿协议，并按照有关法律法规和政策向被占用农村集体经济组织和农户及时足额支付土地和青苗补偿费用。”蔡周东系舟白街道办路东11组居民，因黔江区过境高速公路（东南环线）建设项目的需要，2017年8月18日，区土地房屋征收办公室对蔡周东、蔡毅位于舟白街道办路东11组小地名“大岩脚”1.4034亩的土地（无青）进行丈量；2017年10月19日，黔江区土地房屋征收办公室对蔡周东、蔡毅位于舟白街道办路东11组小地名“大岩脚”0.4976亩的土地（退耕还林）进行丈量。根据舟白街道办于2017年10月30日制作的《20%土地补偿费分配方案》记载，蔡周东、蔡毅（户）应分配5,703元；根据舟白街道办于2017年11月7日制作的《青苗及构附着物补偿费支付花名册》记载，应补偿蔡周东、蔡毅9,505元。2018年5月24日，在舟白街道办的组织下，建设单位在前述土地上进行施工作业。还查明，因机构改革，黔江区国土房管局的名称变更为黔江区规资局。同时查明，蔡毅以舟白街道办、黔江区国土房管局为被告，于2018年11月20日向黔江区法院提起确认违法诉讼，其主张的土地面积为0.9505亩。原审法院认为，双方争议的焦点有二：一是蔡周东在“大岩脚”是否有承包地；二是蔡周东诉称的推毁其承包地及地上林木的行为系谁实施，该行为是否违法。焦点一，根据舟白街道办举示的证据，因黔江区过境高速公路建设项目，黔江区土地房屋征收办公室对蔡周东、蔡毅位于黔江区舟白街道办路东居委小地名“大岩脚”的土地进行了实地丈量，故认定蔡周东（户）在“大岩脚”有土地。涉案土地部分因实施退耕还林，其土地性质已经发生变化，不再属于承包地，蔡周东仍以承包地的性质主张权利，与本案客观事实不符，故根据土地丈量时的土地现状认定土地性质。焦点二，蔡周东提交的视频资料显示，2018年5月24日，舟白街道办组织多名职工到达施工现场，在得到舟白街道办的许可后，施工单位启动设备清除地表苗木，故涉案清表行为可推定为系舟白街道办组织实施的行为；同时，因黔江区规资局发布了“拟征地公告”、并对“拟征地丈量面积”进行了公示、制作了《青苗及构附着物补偿费支付花名册》等，从这些外在表现形式上可以看出，黔江区规资局参与了涉案土地或林地的“征收”工作，舟白街道办清除苗木的行为主要来自于黔江区规资局实施的所谓系列的“征收”程序，结合本案在案证据，舟白街道办组织实施的清除蔡周东的苗木行为系黔江区规资局的委托行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款以及第五款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告，故舟白街道办作为直接的组织实施者系本案适格被告，黔江区规资局系本案涉案行为的委托单位，视为共同实施了清除苗木的行为，亦是本案适格被告。涉案土（林）地所涉项目黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）属重点建设项目，涉案清表行为虽系因公共利益的需要，但黔江区规资局及舟白街道办在无证据证明被征地的农村集体经济组织或林地所有权人作出了同意交出涉案土地或林地的意思表示的情况下即组织施工单位清除涉案土地上的苗木，其行为违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：确认黔江区规资局、舟白街道办共同实施的对蔡周东位于舟白街道路东居委小地名大岩脚0.9505亩土地的清表行为违法；本案案件受理费50元，由黔江区规资局、舟白街道办共同负担。蔡周东上诉称，一、原审法院将舟白街道办、黔江区规资局实施的强制推地和毁损地上种植物的行为认定为土地清表行为明显错误。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定可知，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，必须办理农用地转用审批手续。具体到本案中，2018年7月3日，重庆市规划和自然资源局(原重庆市国土资源和房屋管理局)作出的《关于黔江区蔡周孝等4人申请政府信息公开有关问题的复函》中明确，蔡周东的承包地所在区域的土地并未被依法征收，不存在任何合法的征地文件。换言之，既然蔡周东的承包地未被征收，那么蔡周东的承包地就不可能用于建设项目，就不可能成为即将或者正在施工的土地。土地清表行为是指对施工土地的表面清理，而舟白街道办、黔江区规资局对蔡周东承包地实施的是土地推毁和毁损地上种植物的行为，两者明显不同。原审将舟白街道办、黔江区规资局实施土地推毁行为认定为对施工土地的表面清理行为，明显认定事实错误，作出的判决存在严重违法。二、在蔡周东承包地上建设黔江区过境高速公路项目的行为并不是为了保障项目正常进行而采取临时用地方式占用地，该项目建设明显是规避正常的征收程序而借以临时用地。在蔡周东承包地上实施的建设行为是永久的高速公路建设，而不是两年期限的土地临时借用，也不是为了方便项目建设而借用土地，而是直接在土地上建设相关项目。综上，原审判决认定事实错误、适用法律错误，请求：一、撤销原审判决并依法支持蔡周东原审全部诉讼请求；二、本案二审案件受理费由舟白街道办、黔江区规资局承担。黔江区规资局辩称，一、黔江区过境高速公路建设项目用地征收合法。黔江区过境高速公路（东南环线）建设项目是《重庆市高速公路网规划（2013-2030）》《重庆市“十三五”综合交通规划》确定的重点建设项目。根据《重庆市人民政府关于印发重庆市基础设施建设提升战略行动计划(交通行动计划)工作方案的通知》以及《重庆市高速公路建设三年行动工作方案》的目标要求，2020年需完成黔江东南环线高速公路的建设，时间短，任务重。在设计审批部门确认工程选址和用地范围的前提下，可以申请并办理先行用地或临时用地，并由区县政府负责提供用地。2018年5月5日，重庆市人民政府办公厅印发的《关于加快推进重庆市基础设施建设提升战略行动计划（交通行动计划）的纪要》，载明在自然资源部明确用地报批方式前，由有关区县采取临时用地方式保证项目正常施工用地，待自然资源部明确报批方式后，及时开展用地报批工作。案涉项目于2014年取得重庆市人民政府的规划批复，2015年11月10日获得重庆市规划局的同意选址意见，2015年11月12日获得通过用地预审，2016年1月28日获得重庆市发展和改革委员会可行性研究报告的批复，2018年5月9日取得重庆市黔江区人民政府的临时用地批复。涉案项目用地需占用永久基本农田，2018年7月30日，自然资源部印发了自然资规〔2018〕3号《关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》。随后，黔江区开展了涉案项目占用和补划基本农田论证，重庆市规划和自然资源局于2019年4月6日向自然资源部出具论证意见(渝规资文〔2019〕123号)，通过占用和补划论证。占用和补划论证通过后，项目随即开展了项目用地预审工作，重庆市规划和自然资源局于2019年5月16日出具项目用地预审意见(渝规资预字〔2019〕23号)。重庆市黔江区人民政府于2019年5月30日向重庆市人民政府申请办理项目农用地转用及征收报批请示，经重庆市规划和自然资源局审查、重庆市人民政府审核后，重庆市人民政府向国务院申请办理项目农用地转用及征收报批请示，经国务院批准后，自然资源部于2020年2月26日向重庆市人民政府下达该项目用地批复(自然资函〔2020〕109号)，后重庆市人民政府于2020年5月7日向重庆市黔江区人民政府下达了该项目用地通知。在获得批文后，重庆市黔江区人民政府于2020年5月14日作出了黔江府发〔2020〕25号《关于黔江区过境高速(渝湘高速联络线)工程建设项目农用地转用和土地征收公告》并进行公告，2020年5月18日黔江区规资局作出了黔江府发〔2020〕25号《关于黔江区过境高速(渝湘高速联络线)工程建设项目征地拆迁补偿安置方案的公告》并进行了公告。因此，涉案项目从立项到获得批复均符合法律法规的规定，且涉案项目已经按照规定对案涉苗木进行了征收丈量登记、公示并按现行有效的征地补偿政策落实了相关补偿费用及安置事宜，征地行为符合重点项目用地工作要求和黔江区征地补偿安置政策。二、蔡周东以《关于黔江区蔡周孝等4人申请政府信息公开有关问题的复函》来否定征收部门对案涉地块进行征收的事实，明显缺乏法律依据。该复函的答复内容是针对利害关系人申请政府信息公开的相关资料信息是否存在的问题，政府信息公开有独立的救济途径，政府信息公开答复无法否定征收部门依法征收土地的客观事实。对案涉土地进行表面清理的行为就是对土地依法征收后的清表行为，并非恶意侵权，也没有造成土地毁损灭失的严重后果。因此，蔡周东诉称的“推毁土地”明显缺乏事实基础。同时，案涉地块因退耕还林，不再属于承包地，土地性质已经发生变化，蔡周东以承包地的性质主张权利明显与客观事实不符。三、蔡周东诉称“规避正常的征收程序而借以临时用地”的说法缺乏事实和法律依据。2018年5月5日，重庆市人民政府办公厅印发的《关于加快推进重庆市基础设施建设提升战略行动计划(交通行动计划)的纪要》载明:市级及以下审批项目占用永久基本农田，在自然资源部明确用地报批方式前，由有关区县采取临时用地的方式保障项目正常施工用地，待自然资源部明确报批方式后，及时开展用地报批工作。因此，采取临时用地的方式保障项目正常施工用地是符合相关规定的，在自然资源部明确报批方式后，黔江区规资局立即开展报批工作并且现已取得批文。舟白街道办辩称，同意黔江区规资局的答辩意见，补充如下：1.涉案项目用地程序合法。黔江区过境高速公路（东南环线）建设项目纳入了《重庆市高速公路网规划（2013-2030）》《重庆市“十三五”综合交通规划》，取得了建设项目选址意见书，还取得了以下批复：2015年11月12日，重庆市国土资源和房屋管理局作出渝国土房管规〔2015〕70号《重庆市国土房管局关于黔江区过境高速公路（东南环线）建设项目用地预审的意见》，同意通过用地预审；2016年1月28日，重庆市发展和改革委员会作出渝发改交〔2016〕104号《重庆市发展和改革委员会关于黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程可行性研究报告的批复》；2017年12月13日，重庆市人民政府作出渝府发〔2017〕51号《重庆市人民政府关于印发重庆市基础设施建设提升战略行动计划（交通行动计划）工作方案的通知》，载明2020年建成涉案项目；2018年2月10日，重庆市人民政府办公厅作出渝府办发〔2018〕12号《重庆市人民政府办公厅关于做好2018年市级重点项目实施有关工作的通知》，将黔江区过境高速公路纳入2018年关注项目，故该工程征地用地合法。2.相关土地的征收程序合法。原审中，舟白街道办提交了相应征收过程及补偿方案的证据，包括现场勘验、测量以及发布征收土地的公告，征收过程也有争议土地的所有权人的居委干部参与。3.蔡周东诉称的强制推地和毁损地上种植物的行为与清表行为没有区别，本案清表行为均是在获得相关批文、履行相关程序后，为了加快工程进度而依法作出的。综上，蔡周东的上诉请求不成立，本案征地过程中不存在违法行为，请求驳回蔡周东的上诉，驳回蔡周东的原审诉讼请求。黔江区规资局上诉称，一、原审法院认定事实错误。1.原审法院认定蔡周东(户)在小地名“大岩脚”有林地，2018年5月24日在舟白街道办的组织下，建设单位在前述土地上进行施工作业是错误的。本案诉争的行政行为是事实行为，蔡周东应当举证证明自己是案涉地块的承包经营权人。原审时，蔡周东仅仅举示了自己在重庆农村商业银行的存折，拟证明自己是案涉地块的承包经营权人。银行存折仅是客户与银行之间形成借记关系的凭证，与案涉地块的承包经营权人之间无任何法律上或事实上的关联性，原审法院作出上述认定缺乏证据支撑。蔡周东因无法举证证明自己是案涉地块的承包经营权人，不是本案适格原告，应承担举证不能的法律后果，原审法院应驳回其起诉。2.原审法院认定“舟白街道组织实施的清除蔡周东的苗木行为系黔江区规资局的委托行为”系错误认定。行政委托，是指行政机关在其职权范围内，依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关、社会组织或个人，受委托者以委托机关的名义行使行政职权，并由委托机关承担法律责任。本案中，没有任何证据证明舟白街道办组织实施的清除蔡周东的苗木行为系黔江区规资局的委托行为，原审法院作出上述认定缺乏事实基础。二、原审法院适用法律错误。1.蔡周东的诉讼请求包括承包地和地上树木等两种权利，承包地系用益物权，权利主体系承包户，树木系所有权，权利归属为所有权人。蔡周东因无法举证证明自己是案涉地块承包经营权人的户主代表，也未能举证证明自己是地上树木的权利人，故不是本案适格原告，不是本案具体行政行为的相对人或利害关系人，原审法院应驳回其起诉。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”原审法院在没有任何证据证明的情况下，认定舟白街道办组织实施的清除蔡周东的苗木的行为系黔江区规资局委托的行为，判决黔江区规资局、舟白街道办共同实施的清表行为违法，系适用法律错误。本案清表行为的发生，舟白街道办并未接受黔江区规资局任何形式的委托，黔江区规资局不应当承担清表行为所产生的任何法律后果。三、原审判决以案涉地块的集体经济组织没有作出交地的意思表示为由认定清表行为违法是错误的。根据蔡周东提交的证据，在清表实施过程中，案涉土地的居委会及所在组均有相关人员参加，未提出任何意见；在对案涉土地发布拟征地公告及进行土地权属调查、对拟征地块面积进行公示时，均有相关的村组人员参加，也未提出任何反对意见。因此，案涉土地的集体经济组织是用默示的方式作出了交地的意思表示，且法律并没有规定集体经济组织作出交地的意思表示必须以书面方式进行。四、黔江区规资局在一审庭审中提交了舟白街道办的证明，证明黔江区规资局未参与2018年5月24日的清表行为，故黔江区规资局、原黔江区土地房屋征收办公室均不是适格被告。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，导致判决错误，请求：一、撤销原判，裁定驳回蔡周东的起诉；二、本案的一、二审诉讼费用由蔡周东承担。上诉人蔡周东辩称，1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，黔江区规资局、舟白街道办均是适格被告。2.土地承包经营权证、林权证均可以证明蔡周东是适格原告。3.黔江区规资局、舟白街道办主张案涉项目取得立项与本案没有关系。2019年8月，黔江区规资局对黔江区过境高速公路违法占地行为进行了查处，作出的查处决定可以证明违法占地，本案是侵权诉讼，与征收没有关联性。2018年5月24日，蔡周东的土地被强行推毁时，没有任何合法手续。案涉项目的征地批复时间是2020年，且不能证明该批复包含了蔡周东的土地。4.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，黔江区规资局没有作出交地通知，其推地行为违法，其主张以默示的方式作出了交地的意思表示的上诉理由不成立。综上，请求驳回黔江区规资局上诉请求。舟白街道办述称，同意黔江区规资局的上诉理由和请求。舟白街道办上诉称，一、原审法院认定蔡周东(户)在小地名“大岩脚”有林地，2018年5月24日在舟白街道办的组织下，建设单位在前述土地上进行施工作业是错误的。本案诉争的行政行为是事实行为，蔡周东应当举证证明自己是案涉地块的承包经营权人。原审时，蔡周东仅仅举示了自己在重庆农村商业银行的存折，拟证明自己是案涉地块的承包经营权人。银行存折仅是客户与银行之间形成借记关系的凭证，与案涉地块的承包经营权人之间无任何法律上或事实上的关联性，原审法院作出上述认定缺乏证据支撑。蔡周东因无法举证证明自己是案涉地块的承包经营权人，不是本案适格原告，应承担举证不能的法律后果，原审法院应驳回其起诉。二、原审法院推定“舟白街道组织实施的清除蔡周东的苗木的行为”不成立。没有任何证据证明舟白街道办组织实施了清除蔡周东的苗木行为，原审法院作出上述推定缺乏事实基础及相应证据。综上，原审判决认定事实不清，导致判决错误，请求：一、撤销原判，裁定驳回蔡周东的起诉；二、本案的一、二审诉讼费用由蔡周东承担。蔡周东辩称，其答辩意见与对黔江区规资局的答辩意见一致。黔江区规资局述称，同意舟白街道办的上诉理由和请求。原审时，蔡周东向原审法院举示了如下证据：1.重庆农村商业银行存折；2.推地视频三段；3.重庆市国土资源和房屋管理局关于黔江区蔡周孝等4人申请政府信息公开有关问题的复函；4.《征收土地面积公示花名册》；5.告知书；6.《野外征收土地记录表》。原审时，舟白街道办向原审法院举示了如下证据：1.重庆市人民政府关于重庆市高速公路网规划（2013-2030年）的批复（渝府〔2014〕20号）、重庆市人民政府关于重庆市“十三五”综合交通规划的批复（渝府〔2017〕64号）；2.重庆市规划局建设项目选址意见书及附件、市政工程规划要求函；3.《重庆市国土资源和房屋管理局关于黔江区过境高速公路（东南环线）建设项目用地预审的意见》（渝国土房管规〔2015〕70号）；4.《重庆市发展和改革委员会关于黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程可行性研究报告的批复》（渝发改交〔2016〕104号）及附件：工程节能审查意见、重庆市交通委员会关于黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）初步设计的批复及初步设计概算审批表、设计单位深圳市华纳国际建筑设计有限公司的营业执照（渝交委路〔2017〕71号）、重庆市交通委员会关于黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）施工图设计的批复（渝交委路〔2017〕120号）；5.《重庆市人民政府关于印发重庆市基础设施建设提升战略行动计划（交通行动计划）工作方案的通知》（渝府发〔2017〕51号）、《重庆市人民政府办公厅关于做好2018年市级重点项目实施有关工作的通知》（渝府办发〔2018〕12号）、《关于加快推进重庆市基础设施建设提升战略行动计划（交通行动计划）的纪要》（专题会议纪要2018-18）；6.《重庆市黔江区人民政府关于高速公路建设工程指挥部临时使用集体土地的批复》（黔江府〔2018〕28号）及第一批临时用地统计表，另附图纸一本；7.《重庆市黔江区国土资源和房屋管理局关于实施重庆市黔江区过境高速公路项目拟征地的公告》（黔江区国土房管通〔2017〕1号）；8.《重庆市黔江区人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（黔江府发〔2013〕21号）、《重庆市黔江区国土资源和房屋管理局关于印发贯彻执行黔江府发〔2013〕21号文件中具体问题解释的通知》（黔江国土房管发〔2013〕316号）；9.《重庆市人民政府关于黔江区过境高速公路工程建设用地有关事项的通知》（渝府地〔2018〕1287号）；10.家庭基本情况（蔡周东）；11.农村土地承包证；12.林地承包证；13.街道工作人员身份证明；14．国土工作人员身份证明；15.《征收土地面积公示花名册》（含公示图）；16.征地草图；17.《青苗及构附着物补偿费支付花名册》；18.《20%土地补偿费分配方案》；19.黔江府发〔2013〕21号通知；20.黔江过境高速总承包指挥部关于黔江区过境高速建设项目相关问题的说明。原审时，黔江区规资局向原审法院举示了舟白街道办出具的证明一份。原审法院对经各方当事人举证质证的证据作如下认证：1.蔡周东提交的证据：证据1，内容真实、来源合法，但不能证明蔡周东承包地的位置，与本案不具有关联性；证据2，内容真实、来源合法，与本案待证事实有关联，予以采信；证据3、5，能够与舟白街道办举示的相关证据相印证，予以采信；证据4、6，能证明因过境高速公路项目，蔡周东、蔡毅（户）所有的1.901亩土地被纳入征收范围。2.舟白街道办提交的证据：证据1-7系本案所涉的黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程有关规划、设计、建设用地方面的程序资料，证据8、9，系征地补偿方面的政策性文件，前述证据均来源合法，对其中与本案待证事实有关联，能够反映案件真实情况的部分予以采信；证据10-12，内容真实，与本案有关联；证据13、14，内容真实，能证实相关工作人员的身份，予以采信；证据15-19系黔江区过境高速公路具体实施征地过程中确定土地面积、支付补偿费用的相关资料，来源合法，对其中与本案待证事实有关联，能够反映案件真实情况的部分予以采信；证据20，结合其他证据综合认定。3.黔江区规资局提交的证据，能够与蔡周东提交的证据2相印证，确实能证明黔江区规资局未派人参与涉案清除地表苗木（简称清表)行为，但结合蔡周东及舟白街道办举示的证据，黔江区规资局参与了涉案土地的征收工作，故能否达到黔江区规资局的证明目的需结合全案证据综合认定。以上罗列的各方当事人向原审法院提交的证据，原审法院已随案移送至本院。经审查，原审法院对上述证据评判理由充分，符合证据规则，予以支持。二审中，黔江区规资局向本院提交了如下证据：1.《重庆市人民政府关于重庆市黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程建设用地的通知》（渝府地〔2020〕229号）及其附件1《自然资源部关于重庆市黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程建设用地的批复》、附件2《土地面积分类和征地安置人员情况表》、黔江区过境高速公路建设项目用地勘测定界图；2.《重庆市黔江区人民政府关于黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程建设项目农用地转用和土地征收的公告》（黔江府发〔2020〕25号）、《重庆市黔江区规划和自然资源局关于黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程建设项目征地拆迁补偿安置方案的公告》（黔江规资通〔2020〕7号）及上述公告的张贴照片、张贴记录；证据1、2，旨在证明黔江区过境高速公路工程建设项目征地程序完善，征地补偿是按现有政策进行，保障了被征地群众的合法权益。蔡周东对黔江区规资局举示的上述证据质证意见为：证据1，真实性、合法性、关联性有异议，均是复印件，不是加盖的作出通知的单位的印章；证据2，均是复印件，真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。上述证据均与本案无关，不能证明包含了蔡周东的土地，不能证明推地行为合法。舟白街道办对黔江区规资局举示的上述证据质证意见为：来源合法，和本案有关联，能够作为本案事实的依据。二审中，舟白街道办向本院提交了如下证据：1.《重庆市人民政府关于重庆市黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程建设用地的通知》（渝府地〔2020〕229号）及其附件1《自然资源部关于重庆市黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程建设用地的批复》（自然资函〔2020〕109号）、附件2《土地面积分类和征地安置人员情况表》；2.《重庆市黔江区人民政府关于黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程建设项目农用地转用和土地征收的公告》（黔江府发〔2020〕25号）、《重庆市黔江区规划和自然资源局关于黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程建设项目征地拆迁补偿安置方案的公告》（黔江规资通〔2020〕7号）及上述公告的张贴照片、张贴记录；证据1、2，旨在证明案涉工程用地合法及提前用地合法。蔡周东对舟白街道办举示的上述证据质证意见与对黔江区规资局举示的相同证据质证意见一致。黔江区规资局对舟白街道办举示的上述证据三性均无异议。本院经审查认为，黔江区规资局、舟白街道办二审举示的证据均形成于原审庭审之后，上述证据来源合法，内容真实，和本案有关联，予以采信。本院二审查明，2020年5月7日，重庆市人民政府作出《重庆市人民政府关于重庆市黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程建设用地的通知》（渝府地〔2020〕229号），将自然资源部作出的《自然资源部关于重庆市黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程建设用地的批复》（自然资函〔2020〕109号）转发给重庆市黔江区人民政府，该通知同意重庆市黔江区人民政府将舟白街道舟白社区1组等4个街道（乡）10个村（社区）28个组集体农用地108.6592公顷连同集体未利用地3.1877公顷转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地1.8467公顷作为黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程的用地。2020年5月14日，重庆市黔江区人民政府作出《重庆市黔江区人民政府关于黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程建设项目农用地转用和土地征收的公告》（黔江府发〔2020〕25号）。同年5月18日，黔江区规资局作出《重庆市黔江区规划和自然资源局关于黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程建设项目征地拆迁补偿安置方案的公告》（黔江规资通〔2020〕7号）。上述公告作出后，黔江区集体土地征收中心工作人员在舟白街道路东居委等地进行了张贴公示。本院查明的其他事实和原审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系蔡周东请求确认黔江区规资局、舟白街道办2018年5月24日强行推毁其0.9505亩承包地并毁损地上树木的行为违法的上诉案件，结合各方当事人的上诉请求、理由及答辩情况，本案二审的争议焦点为：一、蔡周东是否系本案适格原告；二、舟白街道办、黔江区规资局是否系本案适格被告；三、蔡周东请求确认黔江区规资局、舟白街道办2018年5月24日强行推毁其0.9505亩承包地并毁损地上树木的行为违法的诉讼请求是否应予支持。一、蔡周东是否系本案适格原告黔江区规资局、舟白街道办提出蔡周东无法举证证明其是案涉地块承包经营权人的户主代表，也未能举证证明自己是涉案土地的承包经营权人及地上树木的权利人，故不是本案适格原告的上诉理由。本院认为，舟白街道办原审提交的蔡周东户的农村土地承包证、林权证均载明了蔡周东系该户的承包方代表，其提交的涉案地块《野外征收土地记录表》也有蔡周东的签字，上述证据可以证明蔡周东是案涉地块承包方的代表人。虽然蔡周东户的农村土地承包证、林权证中无大岩脚土地的记载，但是黔江区土地房屋征收办公室制作的《野外征收土地记录表》《征收土地面积公示花名册》可以证明蔡周东户对涉案的大岩脚0.9505亩退耕还林地享有土地使用权。故黔江区规资局、舟白街道办提出蔡周东无法举证证明其是案涉地块承包经营权人的户主代表，也未能举证证明自己是涉案土地的承包经营权人及地上树木的权利人的主张不成立。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”因此，蔡周东作为该户的代表，对涉及其家庭使用的集体土地的行政行为不服，有权以户的名义或者作为户的代表向人民法院提起行政诉讼，故蔡周东具有本案的原告主体资格。二、舟白街道办、黔江区规资局是否系本案适格被告舟白街道办提出未实施强行推毁蔡周东0.9505亩承包地并毁损地上树木的行为，故不是本案适格被告的上诉理由。本院认为，蔡周东原审提交的证据能够证明，2018年5月24日舟白街道办组织多名职工到达施工现场，在得到舟白街道办的许可后，施工单位启动设备清除地表苗木，故舟白街道办上述主张不成立。黔江区规资局提出其未参与舟白街道办实施的强行推毁蔡周东0.9505亩承包地并毁损地上树木的行为，故不是本案适格被告的上诉理由。本院认为，本案证据显示，黔江区过境高速公路建设项目在实际用地时未依法取得相关部门的征地批复文件，为实施该项目，黔江区国土房管局于2017年1月9日发布了黔江国土房管通〔2017〕1号《重庆市黔江区国土资源和房屋管理局关于实施重庆市黔江区过境高速公路项目拟征地的公告》,并对被征收地块的面积、位置进行了调查丈量，制作了《野外征收土地记录表》《征收土地面积公示花名册》。上述证据表明，黔江区国土房管局组织实施了对黔江区过境高速公路建设项目有关集体土地的征收，且相关集体土地也被交付用于黔江区过境高速公路建设。同时，黔江区国土房管局作为土地行政主管部门，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律规定，具有负责组织实施集体土地征收安置补偿及被征土地交付的法定职责。根据上述客观事实及相关法律的规定，应当认定黔江区规资局组织实施了舟白街道办实施的强行推毁蔡周东0.9505亩承包地并毁损地上树木的行为，黔江区规资局提出的其未参与舟白街道办实施的强行推毁蔡周东0.9505亩承包地并毁损地上树木的行为上诉理由不成立。因此，黔江区规资局、舟白街道办作为具有独立承担法律责任能力的行政机关，应对2018年5月24日强行推毁其0.9505亩承包地并毁损地上树木的行政行为应当共同承担法律责任，原审法院认定黔江区规资局、舟白街道办作为本案适格被告并无不当。三、蔡周东请求确认黔江区规资局、舟白街道办2018年5月24日强行推毁其0.9505亩承包地并毁损地上树木的行为违法的诉讼请求是否应予支持本案中，黔江区规资局、舟白街道办2018年5月24日实施强行推毁蔡周东0.9505亩承包地并毁损地上树木时，未取得土地所在的集体经济组织同意，故其强制推毁其0.9505亩承包地并毁损地上树木无法律依据，应确认违法，蔡周东的诉讼请求应予支持。需要说明的是，原审法院判决中所称的强制清表行为实际包括强制推毁土地和毁损地上树木的行为，原审法院将强制推毁土地和毁损地上树木的行为用强制清表行为统一表述，并未损害蔡周东的合法权益，蔡周东提出原审法院将实施土地推毁行为认定为对施工土地的表面清理行为，明显认定事实错误，作出的判决存在严重违法的主张，本院碍难支持。综上所述，原审法院认定事实清楚，裁判结果正确。蔡周东、黔江区规资局、舟白街道办的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共150元，由上诉人蔡周东、上诉人重庆市黔江区规划和自然资源局及上诉人黔江区人民政府舟白街道办事处各承担50元。本判决为终审判决。审 判 长 张红梅审 判 员 蒲开明审 判 员 黄 瑶二〇二〇年五月二十八日法官助理 刘津坤书 记 员 王丽君