江苏省扬州市江都区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏1012行初79号原告扬州亚东水泥有限公司，住所地扬州市经济开发区八里镇古渡路7号。法定代表人方履兴，该公司董事长。委托代理人孙石华，系该公司助理管理师。被告扬州市人力资源和社会保障局，住所地扬州市扬子江中路746号。法定代表人范耘，该局局长。出庭行政机关负责人陈兆松，该局副调研员。委托代理人黄翔，该局工伤处处长。委托代理人柳潇，该局政策法规处科员。第三人单成龙。委托代理人钱国明，江苏证融律师事务所律师。原告扬州亚东水泥有限公司（以下简称亚东公司）诉被告扬州市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）撤销行政行为一案，于2020年4月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法在法定期限内向被告送达起诉状副本及应诉通知书。因单成龙与被诉行政行为具有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法适用简易程序，由审判员靳有强独任审理，于2020年5月11日公开开庭审理了本案。原告亚东公司的委托代理人孙石华，被告市人社局的行政机关负责人陈兆松及委托代理人黄翔、柳潇，第三人单成龙的委托代理人钱国明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。市人社局于2019年11月11日作出扬人社工认[2019]1043号认定工伤决定书（以下简称1043号决定书），主要内容：“2015年10月19日13时许，单成龙在位于扬州市开发区××镇××组一户民房的施工过程中，在清理泵车上的混凝土时，不慎摔倒。次日赴扬州市××镇卫生院就诊，经诊断为：左腕软组织损伤。2016年5月11日上午，其在亚东石化施工过程中，在抬起驾驶室检查泵车发动机时，左腕疼痛。次日赴扬州市第一人民医院就诊，经诊断为：左腕舟骨骨折。因单成龙伤病情况复杂，其2015年10月19日的摔伤是否与2016年5月11日的骨折伤情存在因果关系需要专业的医学判断，经用人单位和职工同意并签字确认，我局依法中止了工伤认定。2019年10月31日，经医疗专家组出具《专家意见书》，作出鉴定意见：单成龙2015年10月19日的摔伤与2016年5月11日的骨折伤情存在因果关系。我局于2019年11月4日依法恢复工伤认定程序。经核查，单成龙的受伤情形，符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项之规定情形，属于工伤认定范围，现予以认定工伤。”原告亚东公司诉称，2015年10月19日13时许，原告公司员工单成龙在上班时不慎摔倒，次日至扬州市××镇医院就诊，经诊断为左腕软组织损伤。2016年5月11日单成龙左腕疼痛，至扬州市第一人民医院就诊，经诊断为左腕舟骨骨折。2016年6月21日被告受理本案，2016年8月5日被告通知原告及单成龙，因难以确认伤情与工伤存在因果关系，需进行工伤因果关系鉴定，同时中止工伤认定。2017年8月10日，单成龙提出因果关系鉴定申请，被告拟委托相关鉴定机构进行鉴定，原告配合选定鉴定机构。但单成龙因个人原因未参加本次工伤因果鉴定。2019年8月，单成龙以中止工伤认定无法律依据及未收到中止工伤认定通知书为由而起诉被告，但9月19日单成龙与被告达成和解而撤诉。随后，被告聘请医疗专家组成鉴定小组。2019年10月31日，专家小组认定，单成龙的2015年10月19日摔伤与2016年5月11日的骨折伤情存在因果关系。2019年11月4日，被告恢复工伤认定程序。2019年11月11日，被告作出的1043号工伤认定决定书，将单成龙的受伤认定为工伤。原告认为被告的工伤认定程序不合法，认定依据存在瑕疵，得出的工伤决定错误，应予撤销。具体理由如下：一、被告作出工伤认定的程序不合法。根据《工伤保险条例》和《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》规定，原告受理工伤认定申请后，应对事故伤害情况进行调查核实，查明职工伤害的经过，且本次工伤发生及认定过程均存在复杂因素，但被告没有全面履行职责，没有依法至原告单位及事发现场进行调查核实，更没有向知情人进行调查取证等工作。二、工伤认定超过法定时限。《江苏省劳动和社会保障厅关于工伤认定中职工伤残与工伤因果关系确认问题的处理意见》规定，需要作因果关系鉴定的，一般应在作出工伤认定的期限内完成，中止期限最长不超过两个月。然被告于2016年8月5日中止工伤认定，于2019年11月4日恢复工伤认定程序，期间间隔3年3个月，明显违反了前述规定。三、第二次的诊断距离事发时间过长，未排除其他因素。根据工伤认定书所认定的相关事实表明，单成龙诉称其发生工伤事故的时间是2015年10月19日，就诊时确认属于左腕组织损伤。2016年5月11日，其因左腕疼痛去扬州市人民医院就诊，确诊为左腕舟骨骨折。根据正常的医学上的骨折治愈时间分析，如果是2015年10月19日发生事故导致左腕舟骨骨折，至2016年5月应当自愈恢复了，况且在这个时间段不能排除单成龙左腕遭受过其他伤害的可能。四、未向原告送达。被告未将专家意见书送达原告，剥夺了原告的知情权，致使原告无法判断因果关系的鉴定程序及内容是否存在瑕疵，丧失了申请重新鉴定的权利。五、被告违法了公平原则。2019年8月，单成龙以中止工伤认定无法律依据及未收到中止工伤认定通知书为由而起诉被告，被告因工伤处理程序有瑕疵而存在败诉风险，故以重新启动工伤认定条件换取了单成龙于2019年9月19日的撤诉。被告聘请医疗专家并作出了存在因果关系的专家意见，进而认定为工伤。被告在此系列过程己因其自身的缺失而受制于当事人单成龙，己丧失了公平立场，最终导致原告背负了本不应承担的工伤赔偿责任。综上，原告认为被告的工伤认定程序不合法，认定依据存在瑕疵，工伤认定结论错误。故原告提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告作出的1043号决定书；2、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提供以下证据：1、扬州市江都区人民法院（2019）苏1012行初208号行政裁定书，证明被告已丧失了公平立场；2、1043号决定书，证明程序不合理，认定存在瑕疵，结论错误。被告市人社局辩称，一、我局具有工伤认定的法定职责。原告位于我市经济技术开发区范围内，根据《工伤保险条例》第五条第二款规定和《江苏省实施办法》第三条第一款规定，我局具有进行工伤认定的法定职责。二、我局作出的工伤认定结论事实清楚，证据确凿，程序合法。2016年6月21日我局受理原告为其职工单成龙提出的工伤认定申请后，经审核发现，单成龙2015年10月19日工作时间受到事故伤害的事实清楚，但原告为其申报的“左腕舟骨骨折"伤情诊断于2016年5月，与事故发生时间间隔较长，其伤情需要专业鉴定机构进行因果关系鉴定，根据《工伤保险条例》第二十条、《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第十六条的规定，我局依法中止该工伤认定，于2016年8月5日下达工伤认定中止通知书，要求用人单位及受伤职工配合进行司法鉴定工伤认定中止后，经我局三次书面催告，先后因职工个人和用人单位的原因，双方无法就司法鉴定机构选择达成一致，导致工伤认定无法进行。我局在2019年l0月14日通过书面向双方释明，将通过我局自行聘请医疗专家组成专家组作出因果关系结论。2019年10月31日，专家组形成专家意见书，单成龙2015年10月19日的摔伤与2016年5月的骨折伤情存在因果关系。我局于2019年11月4日恢复工伤认定程序，并在11月11日作出工伤认定结论并依法送达。三、原告起诉状中的诉讼理由缺乏事实和法律依据，均不能成立，现逐条答辩：1、关于工伤认定程序的问题。本案中，原告为职工单成龙参加了工伤保险，主动为其申请了此次工伤认定，并在工伤认定申请表上盖章确认。同时，原告还主动制作了单成龙发生事故的两份证人调查笔录，其内容与职工单成龙的自述材料、工伤认定申请表上单位确认的事故伤害事实完全一致，已形成完整的证据链，2015年l0月19单成龙在工作时间受到事故伤害的事实清楚且双方无争议。根据《工伤保险条例》第十九条的规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，对于上述清楚确切无争议的事实，我局不需再行调查。对于2016年5月单成龙诊断的骨折伤情是否与上述事故存在因果关系，属需要机构或专家进行专业医学判断的范畴，不属于行政调查职权。正基于此，我局中止了工伤认定、启动了因果关系鉴定程序，这也恰恰证实了我局程序的合法性。原告提出的没有履行职责的诉讼理由不能成立。2、关于工伤认定期限的问题。《工伤保险条例》《工伤认定办法》《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》均明确，社会保险行政部门有权中止工伤认定，且中止时间不计入工伤认定期限。在委托鉴定的中止案件中，中止时间受鉴定难易程度、鉴定机构自身时限以及双方当事人配合等多种因素影响，本案中，先后由于受伤职工和用人单位的原因，致使因果关系鉴定无法进行。在获取专家结论意见后，我局第一时间恢复了工伤认定并做出了相关结论，本案2016年6月21日受理，当年8月5日中止，2019年11月4日恢复，当年11月11日作出结论，工伤认定期限53天，并未超过工伤认定的法定期限，原告提出的该项诉讼理由不能成立。3、关于单成龙二次诊断伤情问题。20l6年5月单成龙出现骨折伤情，与其20l5年10月l9日事故伤害发生间隔时间较长，正基于此，才需要专业机构或专家进行医学鉴定。而原告却在诉状中宣称“至20l6年5月应当自愈恢复了”，没有任何专业科学证据予以支持。同时，原告没有提供任何证据证实其所宣称的“单成龙可能遭受其他伤害"，显然其该项诉讼理由不能成立。4、关于专家意见书的问题。因双方无法就委托因果关系鉴定事项达成一致，我局聘请了医疗专家组成专家组对单成龙的伤情进行因果关系鉴定。在鉴定之前，我局已通过书面释明函的形式向双方当事人进行了告知，并明确将以该结论作为认定工伤的依据之一。收到释明函后，双方均未提出异议，我局已履行了相应的释明义务，专家意见书属于工伤认定程序中我局依职权获取的相关证据，并无法律法规要求必须就具体内容再次向当事人进行送达，因此，原告该项诉讼理由同样不能成立。5、关于公平原则问题。原告在诉状中认为，因为单成龙曾就我局中止工伤认定一事提起过行政诉讼后撤诉，推定我局在工伤认定中已丧失了公正立场。事实上，公民或组织提起行政诉讼是其意思自治的表现，撤诉同样是其自由意志的表达，原告认为我局因行政诉讼受制于受伤职工的说法没有任何事实及法律依据。同时，没有任何有权机构确认我局在本案的工伤处理程序中存在瑕疵，原告诉状中的观点纯属主观臆断，其该项诉讼理由仍然不能成立。纵观本案，原告身为受伤职工的用人单位，主动申请、提供证据在前，拒不配合鉴定、否认工伤结论在后，不仅严重侵害了受伤职工的合法权益，极大的浪费了行政和司法资源。本案中，我局做出的工伤认定决定事实清楚、证据确凿、程序合法，原告的诉讼理由均无事实和法律依据，恳请法院依法驳回。被告向本院提供了以下证据、依据：1、职工工伤认定申请表，证明本案是由原告作为用人单位以申请人的身份进行申请工伤的；2、单成龙的身份证复印件；3、原告营业执照复印件；4、单成龙的基本养老保险缴费记载复印件；5、单成龙自述材料；6、调查笔录2份（原告制作），该笔录与当事人自述及原告申请表中的情况相符；7、单成龙全日制劳动合同书复印件；8、单成龙病历等病史资料；9、工伤认定受理决定书，进一步明确申请单位是原告；10、工伤认定中止通知书及送达回证；11、工伤因果关系鉴定通知书及送达回证；12、授权委托书及律师事务所函（单成龙的代理人向我局提交）；13、说明（用人单位及单成龙代理人共同选择司法鉴定机构）；14、司法鉴定委托书（苏北人民医院）；15、关于尽快提供司法鉴定病史材料的函；16、单成龙代理人出具的提交病史材料的证明；17、催告函（要求单成龙提交原始病历材料）及送达回证；18、释明函2份（关于双方选择司法鉴定机构相关事宜的函告）及送达回证；19、专家意见书；20、医疗专家鉴定小组人员名单；21、工伤认定恢复通知书及送达回证；22、社保参保记录；23、1043号决定书及送达回证。证据1-8是用人单位提交的材料，证明原告向我局提出了工伤认定申请；证据9-23证明单成龙劳动关系明确，受伤事实清楚，我局作出的工伤认定合法合规。第三人单成龙述称，工伤认定的程序合法、事实正确，应当维持工伤认定。原告称第三人不愿意去社会上的鉴定机构鉴定这是不客观的，是社会上的鉴定机构不受理该鉴定，认为这应当是劳动部门自行处理的鉴定，所以我们要求被告履行职责聘请专家鉴定。第三人未提供证据。经庭审质证，原告对被告提供的证据质证意见为：对证据1-16、21-23真实性认可；证据17可能是后补的；证据18中第一份原告没有收到，第二份原告收到；证据19、20原告没有收到，对于专家意见书出具的程序及结论的合理性，因为原告不具有专业，所以不清楚。原告认为工伤决定认定程序不合理，理由在诉状中所说的一样，要强调的是，在被告答辩中提到因为职工和用人单位的原因未达成一致导致工伤无法进行，被告提供的证据13里就已经提到了在2017年10月27日原告已经配合第三人选定了鉴定机构，不存在选定鉴定机构未达成一致的说法；包括答辩状后面结论有提到用人单位拒不配合鉴定，否认工伤结论，出尔反尔，原告认为这样的说法是不合理的，自2016年起申报工伤开始原告一直都配合，当时已经约定好鉴定机构苏北医院，完全是第三人个人的原因导致鉴定未完成，而现在如果在时间上没有限制的话，选定鉴定机构仍然应当是苏北医院，刚才第三人答辩中提到苏北医院现在已经不对外承担工伤因果关系鉴定的业务，从这一点来讲，因为第三人原因导致丧失当初约定的机构，公平性得不到保证。被告、第三人对原告提供的证据质证意见为：对证据1真实性合法性无异议，但是关联性不予认可，这份裁定书与原告证明目的无关。对证据2真实性合法性无异议，证明目的不予认可，该份认定书恰恰证明了被告在此次工伤认定书中事实清楚、证据确凿、程序合法。本院认为，原告、被告提交证据合法有效，与本案有关联性，本院予以认定。经审理查明，第三人单成龙原是原告亚东公司泵车司机，2015年10月19日13时许，在位于扬州市开发区××镇××组一户民房的施工过程中，第三人在清理泵车的混凝土工作时，不慎摔倒，次日赴扬州市八里卫生院就诊，诊断为：左腕软组织损伤。2016年5月11日上午，第三人在亚东石化施工过程中，在抬起驾驶室检查泵车发动机时，左腕疼痛。次日赴扬州市第一人民医院就诊，经诊断为：左腕舟骨骨折。2016年6月21日，原告为第三人单成龙向被告市人社局申报工伤，被告于当日受理，经被告核查，因难以确定第三人伤残情况是否与工伤存在因果关系，2016年8月5日被告作出工伤认定中止通知书，决定中止工伤认定，并在中止通知书中告知原告及第三人可就因果关系确认事项向专业鉴定机构提出鉴定申请。但事后因原告和第三人等原因，虽被告几次催告，双方无法就司法鉴定机构选择达成一致，导致鉴定无法进行。2019年8月，第三人曾向本院提起行政诉讼，第三人在该案要求被告履行法定职责，撤销中止工伤认定，依法认定工伤，后第三人于2019年9月19日申请撤诉，本院于2019年9月20日作出（2019）苏1012行初208号行政裁定，准予第三人撤诉。2019年l0月14日，被告向双方释明，决定聘请医疗专家组成鉴定小组，就第三人伤情的因果关系形成专家结论，并依据该结论作出工伤认定决定。2019年10月31日，经医疗专家组出具专家意见书，认为第三人2015年10月19日的摔伤与2016年5月11日的骨折伤情存在因果关系。2019年11月4日，被告作出工伤认定恢复通知书，恢复工伤认定程序。2019年11月11日，被告作出1043号决定书，并向当事人送达。本院认为，《工伤保险条例》第五条第二款、《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第三条第一款均规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。因此，本案被告具有在本行政区域内作出工伤认定的法定职责。《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定，职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的。第二十条第一款规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位。该条第三款规定，作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第十六条第一款第（一）项规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，有下列情形之一的，可以中止工伤认定：（一）需要以司法机关、劳动人事争议仲裁委员会、有关行政主管部门或者相关机构的结论为依据，而司法机关、劳动人事争议仲裁委员会、有关行政主管部门或者相关机构尚未作出结论的；该条第二款规定，中止工伤认定，应当向申请工伤认定的职工或者其近亲属、工会组织和该职工所在单位送达《工伤认定中止通知书》。中止情形消失的，应当恢复工伤认定程序。中止工伤认定的时间不计入工伤认定期限。本案中第三人受伤符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定，应当认定为工伤；被告市人社局提供了其在工伤认定过程中，依法受理工伤认定申请、进行调查、作出中止及恢复认定通知、作出工伤认定决定、送达等，符合法定程序，其所作出的行政行为程序合法。原告主张工伤认定超过法定时限，认为根据《江苏省劳动和社会保障厅关于工伤认定中职工伤残与工伤因果关系确认问题的处理意见》的规定，工伤认定中止期限最长不超过两个月，被告明显违反了前述规定。对此，被告抗辩认为，《工伤保险条例》、《工伤认定办法》、《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》均明确，社会保险行政部门有权中止工伤认定，且中止时间不计入工伤认定期限。本院认为，根据《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第十六条的规定，中止工伤认定的时间不计入工伤认定期限。《江苏省劳动和社会保障厅关于工伤认定中职工伤残与工伤因果关系确认问题的处理意见》在对工伤认定中止的期限作出限制的同时，也明确了待有关鉴定结论作出后恢复工伤认定认定程序。因此，因鉴定中止的工伤认定案件应当在鉴定结论作出后恢复工伤认定程序。本案中，在扣除中止工伤认定的时间后，被告作出涉案工伤认定期限未超过60日。原告为第三人向被告申报工伤，在被告作出工伤认定中，原告一直未就第三人二次诊断伤情问题提出异议，在诉讼中却提出对第三人伤情的质疑，还认为可能遭受其他伤害，被告在原告与第三人无法就司法鉴定机构选择达成一致情形下，经释明，聘请医疗专家组成鉴定小组，就第三人伤情的因果关系形成专家结论，并依据该结论作出工伤认定决定，被告的做法并不违背法律法规，本院对此予以肯定。原告以第三人曾针对被告提起行政诉讼为由，认为被告在工伤认定中有失公平，原告的此项主张明显缺乏事实和法律依据，显然不成立。综上，被告市人社局作出的被诉工伤认定决定符合法律、法规规定。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告扬州亚东水泥有限公司的诉讼请求。案件受理费减半收取为25元，由原告扬州亚东水泥有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省扬州市中级人民法院，同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》规定向江苏省扬州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。（江苏省扬州市中级人民法院开户行：工商银行扬州分行汶河支行，帐号：11×××57）。审 判 员 靳有强二〇二〇年五月二十七日法官助理 赵 峰书 记 员 杨丽娜