四川省宁南县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川3427行初5号 原告:丁广友，男，1969年7月23日出生（居民身份证号码：5134271969××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告:罗方林，男，1964年12月15日出生（居民身份证号码：5134271964××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告:宾祥智，男，1972年10月8日出生（居民身份证号码：5134271972××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告:王荣刚，男，1977年10月12日出生（居民身份证号码：5134271977××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告:王荣华，男，1966年9月27日出生（居民身份证号码：5134271966××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告:王荣才，男，1968年12月18日出生（居民身份证号码：5134271968××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告:王荣全，男，1976年11月15日出生（居民身份证号码：5134271976××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告:徐伟，男，1973年10月24日出生（居民身份证号码：5134271973××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告:李守伦，男，1967年9月28日出生（居民身份证号码：5134271967××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告:李诗平，男，1973年4月13日出生（居民身份证号码：5134271973××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告:李诗翔，男，1959年3月17日出生（居民身份证号码：5134271959××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：陈国顺，男，1971年2月15日出生（居民身份证号码：5134271971××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：陈富云，男，1960年10月20日出生（居民身份证号码：5134271960××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：罗应芳，男，1957年8月3日出生（居民身份证号码：5134271957××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：罗忠志，男，1973年8月5日出生（居民身份证号码：5134271973××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：向吉华，男，1964年4月29日出生（居民身份证号码：5134271964××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：黎云国，男，1970年10月11日出生（居民身份证号码：5134271970××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：雷国清，男，1959年12月21日出生（居民身份证号码：5134271959××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：雷启富，男，1964年2月1日出生（居民身份证号码：5134271964××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：雷国党，男，1982年1月30日出生（居民身份证号码：5134271982××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：雷啟华，男，1959年12月9日出生（居民身份证号码：5134271959××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：陈珍洪，男，1979年9月11日出生（居民身份证号码：5134271979××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：周洪林，男，1976年3月11日出生（居民身份证号码：5134271976××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：罗忠平，男，1965年10月6日出生（居民身份证号码：5134271965××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：陈家富，男，1962年8月17日出生（居民身份证号码：5134271962××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：尹忠臣，男，1939年4月2日出生（居民身份证号码：5134271939××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：雷正权，男，1980年12月27日出生（居民身份证号码：5134271980××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：胡芳敏，女，1964年11月2日出生（居民身份证号码：5134271964××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：陈家文，男，1971年5月12日出生（居民身份证号码：5134271971××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：孙朝晶，女，1992年5月23日出生（居民身份证号码：5134271992××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：胡升芬，女，1966年7月24日出生（居民身份证号码：5134271966××××××××），汉族，村民，住宁南县。（因原告陈富田于2020年4月15日去世，变更妻子胡升芬参加诉讼）。 原告：罗忠勇，男，1965年5月3日出生（居民身份证号码：5134271965××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：陈真荣，男，1990年7月22日出生（居民身份证号码：5134271990××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：万启梁，男，1966年10月4日出生（居民身份证号码：5134271966××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：夏德华，男，1974年4月12日出生（居民身份证号码：5134271974××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：陈国华，男，1970年5月26日出生（居民身份证号码：5134271970××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：李世文，男，1967年1月2日出生（居民身份证号码：5134271967××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：李诗富，男，1968年4月27日出生（居民身份证号码：5134271968××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：陈国正，男，1976年9月6日出生（居民身份证号码：5134271976××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：邹道安，男，1952年9月14日出生（居民身份证号码：5134271952××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：周礼祥，男，1971年9月28日出生（居民身份证号码：5134271971××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：胡兴会，女，1963年12月12日出生（居民身份证号码：5134271963××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：孙朝梅，女，1995年9月27日出生（居民身份证号码：5134271995××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：倪云飞，男，1974年6月19日出生（居民身份证号码：5134271974××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：周礼波，男，1985年5月24日出生（居民身份证号码：5134271985××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：罗兆聪，男，1990年4月26日出生（居民身份证号码：5134271990××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：纪学品，男，1953年5月19日出生（居民身份证号码：5134271953××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：张周禄，男，1975年9月6日出生（居民身份证号码：×××3415），汉族，村民，住宁南县。 原告：罗开富，男，1987年8月14日出生（居民身份证号码：5134271987××××××××），汉族，村民，住宁南县。 原告：陈国全，男，1966年8月10日出生（居民身份证号码：×××3414），汉族，村民，住宁南县。 原告：罗兆斌，男，1983年1月15日出生（居民身份证号码：×××3416），汉族，村民，住宁南县。 原告：罗兆平，女，1975年9月15日出生（居民身份证号码：×××3429），汉族，村民，住宁南县。 原告：张国珂，男，1961年7月11日出生（居民身份证号码：×××3438），汉族，村民，住宁南县。 原告：罗兆文，男，1972年1月26日出生（居民身份证号码：×××3410），汉族，村民，住宁南县。 原告：杨开敏，女，1958年9月15日出生（居民身份证号码：×××3421），汉族，村民，住宁南县。 原告：朱富梅，女，1979年11月18日出生（居民身份证号码：×××5027），汉族，村民，住宁南县。 原告：张国福，男，1966年9月28日出生（居民身份证号码：×××3437），汉族，村民，住宁南县。 原告：周礼华，男，1970年3月16日出生（居民身份证号码：×××3419），汉族，村民，住宁南县。 原告：孙昌芬，女，1960年10月18日出生（居民身份证号码：×××3421），汉族，村民，住宁南县。 原告：罗芳金，男，1966年7月1日出生（居民身份证号码：×××3433），汉族，村民，住宁南县。 原告：罗方平，男，1956年12月6日出生（居民身份证号码：×××3414），汉族，村民，住宁南县。 原告：杨礼祥，男，1948年9月12日出生（居民身份证号码：×××3412），汉族，村民，住宁南县。 原告：万启洪，男，1972年9月21日出生（居民身份证号码：×××3418），汉族，村民，住宁南县。 原告：陈庆荣，男，1943年6月4日出生（居民身份证号码：×××3410），汉族，村民，住宁南县。 原告：倪云刚，男，1978年1月23日出生（居民身份证号码：×××3418），汉族，村民，住宁南县。 原告：张国波，男，1968年7月1日出生（居民身份证号码：×××3438），汉族，村民，住宁南县。 原告：丁大海，男，1969年1月26日出生（居民身份证号码：×××3417），汉族，村民，住宁南县。 原告：徐俊，男，1979年11月21日出生（居民身份证号码：×××3418），汉族，村民，住宁南县。 原告：邹道辉，男，1958年11月1日出生（居民身份证号码：×××341Ｘ），汉族，村民，住宁南县。 原告：吴付祥，男，1960年6月29日出生（居民身份证号码：×××3417），汉族，村民，住宁南县。 原告：周瑞章，男，1968年10月23日出生（居民身份证号码：×××3415），汉族，村民，住宁南县。 原告：丁大奎，男，1972年11月13日出生（居民身份证号码：×××3417），汉族，村民，住宁南县。 原告：周正良，男，1951年8月6日出生（居民身份证号码：×××3415），汉族，村民，住宁南县。 原告：丁大可，男，1970年12月9日出生（居民身份证号码：×××3432），汉族，村民，住宁南县。 原告：刘成竹，女，1971年7月26日出生（居民身份证号码：×××3449），汉族，村民，住宁南县。 原告：丁文强，男，1993年8月17日出生（居民身份证号码：×××3430），汉族，村民，住宁南县。 原告：张光武，男，1982年6月17日出生（居民身份证号码：×××3419），汉族，村民，住宁南县。 原告：姜顺福，男，1958年7月24日出生（居民身份证号码：×××3415），汉族，村民，住宁南县。 原告：李如荣，男，1975年6月26日出生（居民身份证号码：×××3411），汉族，村民，住宁南县。 原告：丁大磊，男，1985年12月11日出生（居民身份证号码：×××3414），汉族，村民，住宁南县。 原告：李清明，男，1956年8月1日出生（居民身份证号码：×××3414），汉族，村民，住宁南县。 原告：周扬林，男，1953年1月24日出生（居民身份证号码：×××3418），汉族，村民，住宁南县。 原告：周瑞福，男，1973年3月7日出生（居民身份证号码：×××3415），汉族，村民，住宁南县。 原告：周正云，男，1965年8月1日出生（居民身份证号码：×××3411），汉族，村民，住宁南县。 原告：丁大华，男，1958年2月5日出生（居民身份证号码：×××341Ｘ），汉族，村民，住宁南县。 原告：丁文平，男，1977年2月6日出生（居民身份证号码：×××3417），汉族，村民，住宁南县。 原告：周瑞芳，男，1973年6月23日出生（居民身份证号码：×××3437），汉族，村民，住宁南县。 原告：陈明刚，男，1974年7月15日出生（居民身份证号码：×××0615），汉族，村民，住宁南县。 原告：周瑞朝，男，1974年2月2日出生（居民身份证号码：×××3413），汉族，村民，住宁南县。 原告：向思富，男，1941年12月2日出生（居民身份证号码：×××3411），汉族，村民，住宁南县。 原告：梁华福，男，1968年4月21日出生（居民身份证号码：×××3418），汉族，村民，住宁南县。 原告：陈其坤，女，1965年12月30日出生（居民身份证号码：×××3446），汉族，村民，住宁南县。 原告：薛贵忠，男，1959年10月2日出生（居民身份证号码：×××3437），汉族，村民，住宁南县。 原告：付国伦，男，1955年8月19日出生（居民身份证号码：×××3411），汉族，村民，住宁南县。 诉讼代表人：雷启富，男，1964年2月1日出生（居民身份证号码：5134271964××××××××），汉族，村民，住宁南县。 诉讼代表人：李诗翔，男，1959年3月17日出生（居民身份证号码：5134271959××××××××），汉族，村民，住宁南县。 诉讼代表人：周瑞福，男，1973年3月7日出生（居民身份证号码：×××3415），汉族，村民，住宁南县。 委托诉讼代理人：赵现昭（特别授权），北京京平律师事务所律师。 委托诉讼代理人：施斌（特别授权），北京京平律师事务所律师。 被告:宁南县华弹镇人民政府，住所地：宁南县洼乌街8号。 法定代表人：陈友兴，宁南县华弹镇人民政府镇长。 委托诉讼代理人：王强,四川星亮律师事务所律师。 被告：宁南县人民政府，住所地：宁南县披砂镇宁府路上段1号。 法定代表人：王潇，宁南县人民政府县长。 委托诉讼代理人：王伟（特别授权），系宁南县人民政府副县长。 委托诉讼代理人：周洪玉，宁南县司法局公职律师。 原告雷启富、李诗翔、周瑞福等94人诉被告宁南县华弹镇人民政府、宁南县人民政府土地行政管理(土地)行政复议纠纷一案，本院于2020年2月26日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告雷启富、李诗翔、周瑞福等94人诉称，原告雷启富、李诗翔、周瑞福、陈庆荣等94人的房屋及土地位于四川省宁南县，因白鹤滩水电站工程建设面临搬迁。因有关部门未对原告的正当诉求进行回应，提供的安置方式不够明确，并且明显降低了“原标准、原规模、原功能”，因此，原告未签订搬迁协议。2019年10月18日，被告宁南县华弹镇人民政府在无任何法律依据的情况，单方面擅自组织实施摇号行为，将原告的安置地点以摇号方式进行强行分配。原告认为，根据移民规划大纲规定，并未赋权于被告宁南县华弹镇人民政府实施摇号的职责，因此，其实施的摇号行为显然是超越职权的违法无效行为，原告针对摇号行为向被告宁南县人民政府申请行政复议，2020年1月23日原告收到被告一宁南县人民政府作出的宁府行复【2019】10号《行政复议决定书》维持了华弹镇人民政府的摇号行为。原告认为，被告宁南县华弹镇人民政府及被告宁南县人民政府作出的行政行为，在实体和程序上均违法，严重侵害原告合法权益。据此，原告特依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，提起行政诉讼，请求支持原告的诉讼请求：一、撤销被告宁南县人民政府作出的宁府行复〔2019〕10号《行政复议决定书》；二、确认被告宁南县华弹镇人民政府作出的《华弹镇人民政府关于公开摇号确定未按时签订有效移民搬迁安置协议移民户安置去向的摇号结果告知书》无效，责令被告采取补救措施；三、本案诉讼费由被告承担。在本案开庭审理前，原告等人增加诉求，认为被告实施的摇号行为是以被告宁南县人民政府作出的《关于印发白鹤滩水电站宁南库区移民搬迁安置协议签订和公开摇号进点工作方案的通知》（即宁委办〔2019〕112号文件）规范性文件为依据，该规范性文件与案涉行政行为具有重大影响，且该规范性文件存在违法情形，要求本院在本案审理中一并对该规范性文件的合法性进行审查。 原告雷启富、李诗翔、周瑞福等人为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据材料：第一组证据原告身份证复印件，证明原告具有合法主体资格及与本案具有法律上的利害关系；第二组证据《华弹镇人民政府关于公开摇号确定未按时签订有效移民搬迁安置协议移民户安置去向的摇号结果的公示》，证明被告实施了侵害原告合法权益、剥夺原告安置点选择权的摇号行为；第三组证据原告向被告邮寄的《安置意向表》、邮寄详单，证明原告曾经向有关部门提出过安置意向，但有关单位置之不理；第四组证据宁府行复[2019]10号《行政复议决定书》，证明原告经过了行政复议行为；第五组证据《关于印发白鹤滩水电站宁南库区移民搬迁安置协议签订和公开摇号进点工作方案的通知》（宁委办【2019】112号），证明被告镇政府摇号行为所依据的县政府规范性文件违法；第六组证据移民安置规划大纲第164页、167页；移民安置规划报告（四川部分）上册第75页，证明根据规划大纲及规划报告，移民政策的制定应当充分尊重移民意愿，并应做足安置容量，其未能满足原告安置需要，属于侵害原告权益的行为。 被告宁南县华弹镇人民政府辩称，2019年4月15日，因白鹤滩水电站建设需要，按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院第679号令）及《金沙江白鹤滩水电站移民安置规划被告》的相关规定，中共宁南县委办公室、宁南县人民政府办公室联合制定并下发了《中共宁南县委办公室、宁南县人民政府办公室关于做好白鹤滩水电站宁南库区移民搬迁安置协议签订工作相关事宜的通知》（宁委办[2019]50号）。按照该文件的要求，华弹镇人民政府从2019年4月22日开始启动移民搬迁安置协议签订工作，由镇、村（社区）、组三级干部和住镇工作队人员一起到移民搬迁户家中做工作，至5月15日开展第一轮协议签订工作，完成2774户9402人的移民搬迁安置协议签订，占87.64%；5月16日至5月31日开展第二轮协议签订工作，完成14户44人的移民搬迁安置协议签订，占0.44%；6月1日起开始第三轮协议签订工作,完成82户269人的移民搬迁安置协议签订，占2.59%；10月11日至10月16日开展第四轮移民安置协议签订工作，完成34户91人的移民搬迁安置协议签订，占1.07%。截止2019年10月16日，华弹镇共签订移民搬迁安置协议2904户9806人，占91.74%。2019年5月31日，华弹镇人民政府收到付国伦、向思富等115人的安置点选择申请表，2019年6月4日收到颜怀富、罗学瑞等80人的安置点选择申请表，由于以上人员在申请表中将安置地点选择在宁南县金沙大道附近、武星居民点及选择靠后安置等，导致以上人员选择的安置地点不符合《中共宁南县委办公室、宁南县人民政府办公室关于做好白鹤滩水电站宁南库区移民搬迁安置协议签订工作相关事宜的通知》（宁委办[2019]50号）文件第4条的规定，属于无效选择。2019年10月10日中共宁南县委办公室、宁南县人民政府办公室联合制定并下发了《中共宁南县委办公室、宁南县人民政府办公室关于印发白鹤滩水电站宁南库区移民搬迁安置协议签订和公开摇号进点工作方案的通知》（宁委办[2019]112号）；按照该文件的要求，华弹镇人民政府于2019年10月11日发布了《华弹人民政府关于再次开展搬迁安置协议签订及对未签订有效移民搬迁安置协议移民户采用公开摇号方式确定安置去向的公告》，并在公告发布之日起至2019年10月12日止向未签订有效搬迁安置协议的农户逐户送达了《华弹镇人民政府关于抓紧签订有效移民搬迁安置协议及对未按时签订有效移民搬迁安置协议移民户采用公开摇号方式确定安置去向的告知书》，2019年10月18日，按宁委办[2019]112号文件规定，华弹镇人民政府在华弹镇中心校操场组织了对未按时签订有效移民搬迁安置协议的移民户进行公开摇号确定安置去向，并于摇号当日发布了《华弹镇人民政府关于公开摇号确定未按时签订有效移民搬迁安置协议移民户安置去向的摇号结果的公示》，随后向未签订有效搬迁搬迁安置协议移民户送达了《华弹镇人民政府关于公开摇号确定未按时签订有效移民搬迁安置协议移民户安置去向的摇号结果告知书》。综上所述，答辩人一直是在按照中共宁南县委、宁南人民政府的(宁委办[2019]50号）、（宁委办[2019]112号）文件要求进行工作，其履职行为符合《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，程序合法有效，没有侵犯原告选择宅基地的合法权益，其摇号的行为是履行宁南县人民政府的工作安排，对原告的权利义务没有任何影响，不具有可诉性，请求人民法院依法驳回原告的起诉。 被告宁南县华弹镇人民政府为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据材料：1、《中共宁南县委办公室、宁南县人民政府办公室关于做好白鹤滩水电站宁南库区移民搬迁安置协议签订工作相关事宜的通知》（宁委办〔2019〕50号）14页复印件；2、《中共宁南县委办公室、宁南县人民政府办公室关于印发白鹤滩水电站宁南库区移民搬迁安置协议签订和公开摇号进点工作方案的通知》(宁委办〔2019〕112号）8页复印件；证明内容：被告进行摇号的文件依据。3、雷启富、李诗翔、周瑞福等91人《华弹镇人民政府关于抓紧签订有效移民搬迁安置协议及对未按时签订有效移民搬迁安置协议移民户采用公开摇号方式确定安置去向的告知书》送达回执。92页复印件；证明内容：被告已按(宁委办〔2019〕112号）文件规定对原告进行摇号告知。4、雷启富、李诗翔、周瑞福等91人《华弹镇人民政府关于公开摇号确定未按时签订有效移民搬迁安置协议移民户安置去向的摇号结果告知书》送达回执。92页复印件；证明内容：摇号结果被告己按照〔宁委办〔2019〕112号）文件规定向原告进行送达。 被告宁南县人民政府辩称，一、请求宁南县人民法院驳回原告的起诉。二、事实和理由：（一）宁南县人民政府行政复议认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。1、移民搬迁安置协议签订及对未按时签订有效移民搬迁安置协议移民户采用公开摇号方式确定安置去向的过程。白鹤滩水电站移民搬迁安置工作涉及华弹镇3165户10850人，占全县总移民人口数的53.3%。在移民搬迁安置协议签订工作过程中，华弹镇人民政府按照县委、县政府的工作安排，于2019年4月22日至5月15日开展第一轮协议签订工作，完成2774户9402人的移民搬迁安置协议签订，占87.64%；5月16日至5月31日开展第二轮协议签订工作，完成14户44人的移民搬迁安置协议签订，占0.44%；6月1日起开始第三轮协议签订工作，完成82户269人的移民搬迁安置协议签订，占2.59%；10月11日至10月16日开展第四轮移民安置协议签订工作，完成34户91人的移民搬迁安置协议签订，占1.07%。截止2019年10月16日，华弹镇共签订移民搬迁安置协议2904户9806人，占91.74%。移民工作组人员于10月11日至10月12日到每一户未签订搬迁安置协议的移民家中作宣传动员工作，告知未签订移民搬迁安置协议的群众于10月16日下午6点前到镇政府签订搬迁安置协议并送达告知书，届时仍未签订搬迁安置协议的移民，华弹镇政府将于10月18日采用公开摇号的方式确定安置点，并向移民户送达了《华弹镇人民政府关于抓紧签订有效移民搬迁安置协议及对未按时签订有效移民搬迁安置协议移民户采用公开摇号方式确定安置去向的告知书》。截止2019年10月16日，经移民工作组多次宣传、动员，申请人在上述协议签订时间内仍未选择安置方式，拒绝签订安置协议。县委、县政府按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（中华人民共和国国务院令第679号）第四条“大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置应当遵循下列原则（二）顾全大局，服从国家整体安排，兼顾国家、集体、个人利益”的原则，为保障广大移民群众的切身利益，有序推进白鹤滩水电站移民安置工作，避免出现水库蓄水后“水撵人”的情况，借鉴我州其他县市以公开摇号方式确定未按时签订有效移民搬迁安置协议移民户安置去向的方式，印发了《中共宁南县委办公室宁南县人民政府办公室关于印发白鹤滩水电站宁南库区移民搬迁安置协议签订和公开摇号进点工作方案的通知》（宁委办〔2019〕112号）。通知规定，由华弹镇人民政府牵头，宁南县扶贫开发局委托第三方，于2019年10月18日在华弹镇中心校操场对仍未签订搬迁安置协议的移民采取公开摇号的方式确定安置去向。摇号过程全程录音录像，由县公证处、人大代表、政协委员、镇村组干部、移民户参加并全程监督，摇号结果当场公布，将摇号结果进行了公示并及时将通知书送达了当事人，公示期均无异议。2、原告选择的安置点政府无法满足。《中共宁南县委办公室宁南县人民政府办公室关于做好白鹤滩水电站宁南库区移民搬迁安置协议签订工作相关事宜的通知》（宁委办〔2019〕50号）文件规定的安置点是经批准的移民安置规划大纲确定的，按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（中华人民共和国国务院令第679号）的规定：“经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改”，所以经批准后的移民安置规划大纲具有法律效力必须执行。申请人向华弹镇人民政府、宁南县扶贫开发局邮寄的《安置意向表》选择的安置点因不在移民安置规划大纲确定的安置范围内，政府无法满足。3、华弹镇人民政府采用公开摇号确定未按时签订有效移民搬迁安置协议移民户安置去向的行为符合公平、公正的原则，程序合法。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（中华人民共和国国务院令第679号）第五十六条“按照移民安置规划必须搬迁的移民，无正当理由不得拖延搬迁或者拒迁。已经安置的移民不得返迁”之规定，移民必须要配合搬迁，丁广友等94名原告无正当理由拒绝签订搬迁安置协议，是变相拖延搬迁、拒迁，阻挠国家大型水利水电工程建设，损害了国家利益和社会公共利益。华弹镇人民政府采用公开摇号确定未按时签订有效移民搬迁安置协议移民户安置去向的行为是对679号令及移民安置规划报告及大纲具体落实过程中的一种工作方式，符合公平公正原则，程序合法。（二）宁南县人民政府复议程序合法。县政府在收到丁广友等94人复议申请后严格按照法定程序在法定期限内审理终结，并将行政复议决定书送达了双方当事人。（三）规范性文件合法性相关问题：1、原告要求审查的《中共宁南县委办公室宁南县人民政府办公室关于印发白鹤滩水电站宁南库区移民搬迁安置协议签订和公开摇号进点工作方案的通知》（以下简称工作方案）并非规范性文件。根据《四川省行政规范性文件管理办法》（四川省人民政府令第327号）第二条“本办法所称的规范性等文件是指除政府规章外，行政机关和法律、法规、规章授权管理公共事务的组织依照法定权限和程序制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，公开发布并在一定期限内反复适用的，具有普遍约束力的行政公文”和《四川省党内规范性文件备案办法》（川委办〔2013〕10号）第二条第二款“本办法所称的党内规范性文件，是指省纪委、省委各部门和各市（州）党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央和省委决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件”的相关规定，规范性文件必须具有普遍约束力并可以反复适用。该工作方案只是对特定群体（拒不签订移民搬迁安置协议移民户）移民过程中阶段性工作的安排和部署，该工作方案不具有普遍约束力也不可以反复适用，因此既不属于政府规范性文件也不属于党内规范性文件，不应当按照规范性文件的要求进行审查。2、工作方案制定主体合法。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款“县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导”及释义的规定“县级政府是移民工作的责任主体、实施主体和工作主体”县政府有权在移民安置过程中根据工作需要制定相关工作方案。3、工作方案内容合法。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六十一条的规定“违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者移民管理机构可以申请人民法院强制执行；违反治安管理法律法规的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究有关责任人员的刑事责任”，工作方案只是对阶段性工作的安排部署，内容大部份为各部门的工作职责，对拒不签订移民安置协议选择安置点的移民采取摇号的方式进点，没有与法律、法规、规章等上位法相抵触及没有法律、法规、规章依据增加公民、法人或者其他组织的义务，或减损其合法权益的规定。4、工作方案制定程序正当。工作方案是经县委、县政府同意制定，且涉及移民的权利义务部份已通过告知书、公示等方式向涉及的每一户移民公开。综上，答辩人在原告拒不签订搬迁安置协议的情况下制定摇号工作方案是在执行移民安置条例、移民安置规划报告和大纲的规定，只是一种工作方法，不具有可诉性。且答辩人的行政复议决定认定事实清楚、证据确实充分、程序合法，敬请法庭驳回原告的起诉。 被告宁南县人民政府为证明其主张，向本院提交了以下证据材料：第一组证据:1、行政复议申请书复印件1页；2、推举代表人授权委托书复印件11页；3、申请代表人身份证复印件101页；4、华弹镇人民政府关于公开摇号确定未按时签订有效移民搬迁安置协议移民户安置去向的摇号结果公示及附表复印件20页；5、移民选址意向名单及快递单复印件7页；6、行政复议被申请人答复书复印件3页。证明内容:申请人向县政府提起行政复议。第二组证据：1、中共宁南县委办公室宁南县人民政府办公室关于做好白鹤滩水电站宁南库区移民搬迁安置协议签订工作相关事宜的通知（宁委办[2019]50号）复印件28页；2、中共宁南县委办公室宁南县人民政府办公室关于印发白鹤滩水电站宁南库区移民搬迁安置协议签订和公开摇号进点工作方案的通知（宁委办[2019]112号）复印件16页；3、华弹镇人民政府关于抓紧签订有效移民搬迁安置协议及对未按时签订有效移民搬迁安置协议移民户采用公开摇号方式确定安置去向的告知书及送达照片（电子数据）；4华弹镇人民政府关于公开摇号确定未按时签订有效移民搬迁安置协议移民安置去向的摇号结果告知书及送达照片（电子数据）；5、摇号当天的录音录像（视听资料）。证明内容：1、移民搬迁安置协议签订及对未按时签订有效移民搬迁安置协议移民户采用公开摇号方式确定安置去向的过程。2、原告选择的安置点政府无法满足。3、华弹镇人民政府采用公开摇号确定未按时签订有效移民搬迁安置协议移民户安置去向的行为符合公平、公正的原则，程序合法。第三组证据：1、宁南县人民政府行政复议受理通知书（宁府行复[2019]10号）及送达回证复印件2页；2、宁南县人民政府行政复议答复通知书（宁府行复[2019]10号）及送达回证复印件2页；3、宁南县人民政府行政复议决定书（宁府行复[2019]10号）及送达回证复印件9页。证明内容：县政府行政复议程序合法。 对原告提出的规范性文件审查，被告宁南县人民政府向本院提交了以下证据材料：第一组证据:四川省行政规范性文件管理办法、中共四川省委办公厅关于印发《四川省党内规范性文件备案办法》的通知。证明内容:中共宁南县委办公室宁南县人民政府办公室关于印发白鹤滩水电站宁南库区移民搬迁安置协议签订和公开摇号进点工作方案的通知(宁委办[2019]112号)不是规范性文件；第二组证据：大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例释义（第8-11页）。证明内容：移民应当服从国家整体安排，在依法落实补偿和安置条件的前提下，积极主动搬迁；第三组证据：大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例释义（第12-13页），四川省大中型水利水电工程移民工作条例（释义）（148页）。证明内容：县政府是移民工作的责任主体、实施主体和工作主体；第四组证据：大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例释义（第24-25页）。证明内容：经批准后的移民安置规划大纲具有法律效力；第五组证据：大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例释义（第110页）。证明内容：明确移民拖延搬迁或者拒迁行为应当承担的法律责任；第六组证据：白鹤滩水电站四川部分28个农村集中居民点规划情况详见表。证明内容：原告选择的安置点不在移民安置规划报告确定的安置点选择范围内。 经审理查明，原告雷启富、李诗翔、周瑞福等94人系宁南县华弹镇居民，其居住地属于因国家修建白鹤滩大型水电站建设而需要搬迁的范围。按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》以及《四川省大中型水利水电工程移民工作条例》的规定，被告宁南县人民政府是白鹤滩电站移民工作的责任主体、实施主体和工作主体。现白鹤滩电站即将蓄水发电，为保障白鹤滩电站建设工程有序推进，保护移民生命财产安全，2019年4月15日中共宁南县委办公室、宁南县人民政府办公室联合颁发了《中共宁南县委办公室宁南县人民政府办公室关于做好白鹤滩水电站宁南库区移民搬迁安置协议签订工作相关事宜的通知》（即宁委办〔2019〕50号文件），要求涉及的各移民乡镇和相关单位要在县移民搬迁安置指挥部统一领导下开展工作，落实“联乡包户”责任制，加强政策宣传，积极做好移民群众思想工作，密切关注移民动态，化解各种矛盾，确保移民安置协议签订工作顺利推进；并对各乡镇、县级机关单位明确了组织移民签订搬迁安置协议“联乡包户”任务。宁南县华弹镇移民的安置点是经移民安置规划大纲批准确定的，在规划的安置点容量范围内，按照以下原则引导移民进点安置：（一）华弹镇移民：一是华弹镇符合自谋职业安置条件的移民可选择码口新村、华弹迁建集镇、松新镇南片区安置；二是华弹镇原集镇建成区移民可选择华弹迁建集镇安置，也可选择松新南片区和大同镇居民点安置；三是华弹镇集镇迁建新址占地区移民应进华弹迁建集镇安置；四是华弹镇除原集镇建成区和集镇新址占地区之外的移民可选择白泥井居民点、华弹迁建集镇、灯塔居民点安置，也可选择松新镇南片区和大同镇居民点安置。经“联乡包户”的工作组人员多次上门做思想工作、政策宣传，原告等人因对房屋、土地的补偿标准不认可，认为签订安置协议是捆绑签订，未签订《移民搬迁安置协议》；原告雷启富、李诗翔、周瑞福等94人并向有关部门提出要求在宁南县安置。为保障广大移民群众的切身利益，有序推进白鹤滩水电站移民安置工作，避免出现水库蓄水后“水撵人”的情况，2019年10月10日中共宁南县委办公室、宁南县人民政府办公室根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（即中华人民共和国国务院令第679号）第四条“大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置应当遵循下列原则：（二）顾全大局，服从国家整体安排，兼顾国家、集体、个人利益”的规定，借鉴我州其他县市以公开摇号方式确定未按时签订有效移民搬迁安置协议移民户安置去向的方式，联合颁发了《中共宁南县委办公室宁南县人民政府办公室关于印发白鹤滩水电站宁南库区移民搬迁安置协议签订和公开摇号进点工作方案的通知》（即宁委办〔2019〕112号）。该通知规定，由被告宁南县华弹镇人民政府及葫芦口镇、白鹤滩镇人民政府牵头，宁南县扶贫开发局配合，其他有关单位参与，委托第三方服务机构，将于2019年10月18日通过公开摇号的方式对仍未签订搬迁安置协议的移民确定安置去向。之后，移民工作组人员于2019年10月11日至10月12日到每一户未签订搬迁安置协议的移民家中作宣传动员工作，告知未签订移民搬迁安置协议的移民于10月16日下午6点前到镇政府签订搬迁安置协议并送达告知书，届时仍未签订搬迁安置协议的移民，华弹镇政府将于2019年10月18日采用公开摇号的方式确定安置点，并向相关移民户送达了《华弹镇人民政府关于抓紧签订有效移民搬迁安置协议及对未按时签订有效移民搬迁安置协议移民户采用公开摇号方式确定安置去向的告知书》。经移民工作组多次宣传、动员，原告等人未在上述规定时间内自愿选择安置方式，拒绝签订安置协议。2019年10月18日被告宁南县华弹镇人民政府和葫芦口镇人民政府在华弹镇中心校操场组织人员采用公开摇号的方式对华弹镇、葫芦口镇200余户未按时签订有效移民搬迁安置协议的人员确定安置点，摇号过程全程录音录像，由县公证处、人大代表、政协委员、镇村组干部、部分移民户参加并全程监督，摇号结果为原告雷启富、李诗翔、周瑞福等94人的安置点在宁南县，华弹镇人民政府将摇号结果当场公布、公示，并及时在3日内将摇号结果通知书送达了原告等人，原告等人在公示期内未提出书面异议。之后，原告等人于2019年11月15日向被告宁南县人民政府申请行政复议，要求确认被申请人宁南县华弹镇人民政府对申请人移民安置点实施的摇号行为无效，责令被申请人采取补救措施。2019年12月3日宁南县人民政府受理了原告等人的复议申请，经审查后2020年1月19日宁南县人民政府作出宁府行复［2019］10号行政复议决定书，决定：维持华弹镇人民政府采用公开摇号确定未按时签订有效移民搬迁安置协议移民户安置去向的行为。原告等人不服复议决定，遂向本院提起诉讼，请求支持其诉讼请求。 本院认为，本案应当先明确原告所诉被告华弹镇人民政府以摇号方式确定原告等人安置去向的行为是否属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”、国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院第679号令）第二十六条“移民区和移民安置区县以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施”、《四川省大中型水利水电移民工作条例》第四条第二款、第三款“县（市、区）人民政府负责实施大中型水利水电工程移民安置、移民资金管理和使用、移民政策宣传、社会稳定维护等工作。乡（镇）人民政府、街道办事处应当积极配合上级政府及相关部门履行移民工作职责，并指导村民委员会、居民委员会等基层群众自治组织开展移民工作”的规定，宁南县人民政府负责移民安置工作的组织、领导和具体实施，亦是移民搬迁安置工作主体、实施主体、责任主体。为保证国家大型水利水电工程正常建设、移民工作有序推进，宁南县人民政府、华弹镇人民政府按照国务院和省人民政府批准的移民安置规划大纲，组织实施移民安置任务，确定移民安置方式和去向等相关移民搬迁安置工作，针对实际情况采取相应的工作方法、措施，属于其职权范围内的行为。被告华弹镇人民政府根据上级政府的安排部署，对拒不签订移民搬迁安置协议的移民户采取公开摇号方式决定其安置去向的行为及《华弹镇人民政府关于公开摇号确定未按时签订有效移民搬迁安置协议移民户安置去向的摇号结果告知书》，只是整个移民安置工作中的一种工作方法与措施，属于过程性、阶段性的行为，并不具有事实上的终局性，并未对原告等人的合法权益造成实质性的不利影响。原告等人虽称被告摇号进点的行为侵害了其合法权益，剥夺其安置点选择权，但正是因为原告等人经移民工作组人员多次上门宣传移民政策、释明法律法规，仍未在规定的期限与规定的安置点范围内选择安置方式与安置点，被告才采取摇号方式确定其安置点以推进整个移民搬迁安置工作，且根据宁委办〔2019〕112号通知第六条第（六）项“对拒不按照摇号结果进点安置的移民户视为选择自行安置”的规定，原告等人仍享有相应的选择权，故本院对原告等人的这一主张不予支持。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”的规定，原告等人所诉摇号行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其起诉应予驳回。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，规范性文件的附带审查以行政案件的存在为前提，由于本案不属人民法院行政诉讼受案范围，原告的起诉不成立，故本院不再对原告等人请求审查的规范性文件进行审查。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款（四）“提起诉讼应当符合下列条件：(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”、第五十三条第一款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第三条第一款：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，裁定如下： 驳回原告雷启富、李诗翔、周瑞福等94人的起诉。 原告雷启富、李诗翔、周瑞福等94人预交的案件受理费50元，本院予以退还。 如不服本裁定，可在接到裁定书之日起十日内，向本院递交上诉状,并按对方当事人数提出副本，上诉于凉山彝族自治州中级人民法院。 审判长 张 闯 审判员 张 涛 审判员 邹旭东 二〇二〇年五月二十八日 书记员 赵洁滢