云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终131号上诉人(一审原告）腾冲玉帆风顺玉雕文化有限公司。住所地：云南省保山市腾冲市腾越镇凤山社区大竹园。法定代表人陆兴灿，董事长兼总经理。委托诉讼代理人吴瑜琼，云南丰伟律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人(一审被告)腾冲市人民政府。住所地：腾冲市腾越镇山源社区官厅小区81号。法定代表人茶春桥，市长。委托诉讼代理人徐荣华，云南单旭律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人(一审被告)腾冲市腾越镇人民政府。住所地：腾冲市腾越镇文星社区饮马河小区。法定代表人金本辉，镇长。委托诉讼代理人房振斌、赵圭，云南天之泰（腾冲）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人(一审被告)腾冲市城市管理综合行政执法局。住所地：腾冲市腾越镇满邑社区华园一小区2号。法定代表人黄宗金，局长。委托诉讼代理人沈明丽，腾冲市城市管理综合行政执法局工作人员。代理权限：特别授权代理。委托诉讼代理人杜德庄，云南正旭律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人腾冲玉帆风顺玉雕文化有限公司（以下简称玉帆风顺公司）因诉腾冲市人民政府（以下简称腾冲市政府）、腾冲市腾越镇人民政府（以下简称腾越镇政府）、腾冲市城市管理综合行政执法局（以下简称市综合执法局）土地行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服云南省保山市中级人民法院（以下简称保山中院）作出的（2019）云05行初49号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。上诉人玉帆风顺公司起诉称，其系腾越镇政府招商引资建立的本地企业，腾冲市政府、腾越镇政府和市综合执法局在无法律授权、未进行违章建筑确定的情况下直接拆除其投资建盖的建筑严重违法，应共同承担违法强拆的责任并赔偿损失。请求确认三被告2019年5月29日实施的拆除行为违法；判令三被告承担因各自违法行为或过错行为给其造成的经济损失3790万元；本案其他损失费、律师费、差旅费共计78000元由三被告合理承担；本案诉讼费由三被告合理承担。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，经审理查明，本案被诉拆除行为实施前由腾越镇政府和市综合执法局多次共同作出《关于拆除违法建筑物、构筑物的公告》，拆除行为由该二行政机关共同组织实施，腾越镇政府和市综合执法局系本案适格被告；玉帆风顺公司提交的电话录音内容并未显示腾冲市副市长“安排”拆除行为，而该副市长出现在拆除现场并不足以证明腾冲市政府组织或实施了该拆除行为，腾冲市政府作为被告主体不适格。腾越镇政府和市综合执法局虽系本案适格共同被告，但因该二行政机关并非县级以上地方人民政府，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条的规定，本案应由腾冲市人民法院管辖。对此已多次向玉帆风顺公司充分释明，其坚持将腾冲市政府、腾越镇政府及市综合执法局列为本案共同被告并坚持由保山中院审理，拒绝移送管辖，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项和第（三）项之规定，本案存在错列被告且原告拒绝变更、本案不属于保山中院管辖的情形，依法应当驳回原告的起诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第二十六条第一款、第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）、（三）项之规定，裁定驳回玉帆风顺公司的起诉。上诉人玉帆风顺公司上诉称，一审认为腾冲市政府不是本案适格被告故驳回其起诉是错误的。案涉拆除行为系大竹园棚改项目引起的，该项目是腾冲市政府实施的，并于2019年3月发出棚户区改造公告，其公司在公告载明的征收范围内。工作人员先后5次到其公司宣传大竹园棚改政策，都没有提到其公司为违章建筑。腾冲市政府在一审中没有提交任何证据证明与本案所诉拆除行为无关，相反其提交的录音证据等直接证明腾冲市政府实施了拆除行为。腾越镇政府和市综合执法局是腾冲市政府关于大竹园棚改项目中腾冲市政府拆除指令的执行者。上诉人是根据腾冲市政府颁发的相关文件精神进行超过3790万元投资的本地企业。2019年5月29日，三被上诉人在其公司已于5月27日反映问题及5月28日紧急递交情况反映的情况下，腾冲市政府安排副市长带领600多工作人员将其投资近4000万的腾越缅玉城毁于一旦。腾越镇政府出具相关文书确认玉帆风顺公司是经批准建设的，请腾冲各部门给予优先办理营业执照，腾冲市工信部门给予备案，经证明其公司是合法合规的，是腾冲市政府消灭空壳村、发展壮大集体经济示范点。综上，一审适用法律错误，请求二审予以纠正。被上诉人腾冲市政府答辩称，腾冲市政府不是作出拆除违法建筑公告和组织实施拆除行为的行政主体，不是本案适格被告。腾越镇政府和市综合执法局于2019年5月22日、5月27日、5月28日三次共同作出关于拆除违法建筑、构筑物的公告，并在腾冲市腾越镇凤山社区进行张贴和送达给玉帆风顺公司，公告载明玉帆风顺公司在腾越镇凤山社区大竹园村民小组集体土地上建盖的建筑物系违法建筑，要求限期自行拆除，经催告仍不拆除，决定依法拆除。2019年5月29日，腾越镇政府和市综合执法局联合组织实施了对玉帆风顺公司的拆除行为。腾冲市政府未对玉帆风顺公司作出任何行政行为。玉帆风顺公司将腾冲市政府错列为一审被告，经法院释明后拒绝变更，一审驳回起诉正确。本案按照行政诉讼案件级别管辖的规定，应由腾冲市人民法院管辖。玉帆风顺公司未经批准，违法占用土地建盖建筑物，违法建筑应依法予以拆除，其要求行政赔偿的诉求无事实和法律依据。被上诉人腾越镇政府答辩称，玉帆风顺公司占用土地为腾越镇凤山社区集体土地，与凤山社区签订土地使用权租赁协议后未取得合法用地建设手续，擅自占用土地建盖建筑物、构筑物从事玉石雕刻加工及销售，行为违法。腾越镇政府及市综合执法局系根据《云南省违法建筑处置规定》第五条第二款之规定，对玉帆风顺公司的违法占用土地的行为进行查处，行政行为主体合法。腾越镇政府及市综合执法局经过调查，在玉帆风顺公司已经违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条规定的情况下，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《云南省违法建筑处置规定》第九条、第二十一条规定，于2019年5月9日发布公告、于2019年5月22日再次下发通知，要求实际使用人于2019年5月26日前搬离。2019年5月28日再次到现场张贴公告并告知。腾越镇政府及市综合执法局于2019年5月29日对违法建筑物、构筑物进行强制拆除。腾越镇政府没有与玉帆风顺公司签订过招商引资协议，玉帆风顺公司并非招商引资的投资商。腾越镇政府没有批准在集体土地上建盖建筑物、构筑物的职权，也从未对玉帆风顺公司的建盖行为进行过批准。被上诉人市综合执法局答辩称，玉帆风顺公司不是本案行政行为的相对人或有利害关系的法人，该局实施行政行为的行政相对人为腾冲市腾越镇凤山社区村民委员会（以下简称凤山社区村委会），且土地及地上附着物均属于凤山社区村委会，故玉帆风顺公司无权提起本案诉讼。市综合执法局实施强制拆除的行为是协助腾越镇政府实施行政行为，不是适格的被告。2014年，腾冲市国土资源局认定凤山社区村委会未取得合法用地手续，擅自在腾冲市腾越镇凤山社区大竹园村民小组腾泸路边占用耕地施工建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，属于违法建筑。根据《云南省违法建筑处置规定》的相关规定，腾冲市国土资源局将该案移交腾越镇政府依法处置。处置过程中，市综合执法局及其派出机构一同协助腾越镇政府依法实施了强制拆除行为。具体实施行政强制行为的是腾越镇政府。该局实施的行为系履行法定职责，该行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确，属于合法有效的行政行为。一审认定事实清楚，适用法律正确，裁定正确，请求驳回上诉，维持原裁定。经审理查明，2014年11月3日，腾冲县国土资源局向凤山社区村委会作出并送达腾国土资监停〔2014〕119号《责令停止违法行为通知书》。2019年5月9日腾越镇政府作出《关于拆除违法建筑物、构筑物的公告》；腾越镇政府和市综合执法局共同于2019年5月22日、2019年5月27日和2019年5月28日作出公告并送达或张贴。2019年5月29日，腾越镇政府和市综合执法局实施了对凤山社区村委会集体土地上建盖的建筑物的拆除行为。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案经审理查明，上诉人玉帆风顺公司所诉拆除行为由腾越镇政府和市综合执法局共同组织实施，该二被告系本案适格被告。上诉人为证明腾冲市政府为本案适格被告提交的证据为三段录音证据和照片，一审认为所举证据不能证明腾冲市政府组织或实施了被诉拆除行为并无不当，腾冲市政府不是本案适格被告。上诉人错列腾冲市政府为本案被告，经一审释明，上诉人仍坚持列腾冲市政府为本案被告，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项规定，应当驳回上诉人对腾冲市政府的起诉。本案适格被告为腾越镇政府和市综合执法局，应以该二被告确定管辖，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条规定，本案应由基层人民法院管辖。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条的规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当将案件移送有管辖权的人民法院审理。本案存在原告多列、错列被告的情形，一审就错列被告向原告进行释明后，以原告拒绝变更错列的被告、拒绝移送管辖为由裁定驳回全案起诉适用法律错误，本院予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销云南省保山市中级人民法院作出的（2019）云05行初49号行政裁定；二、本案指令云南省保山市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 杨屹梅审判员张宣平审判员陈璐二〇二〇年五月十二日书记员 宋            丹