四川省绵阳市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）川07行赔终5号 上诉人（原审原告）周建波，男，生于1980年5月26日，汉族，住北京市朝阳区。 委托代理人吴亮，四川拓越律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绵阳市游仙区住房和城乡建设局，住所地绵阳市游仙区东津路10号。 法定代表人任伟，该局局长。 出庭负责人王明聪，该局副局长。 委托代理人郭妃，四川众城（三台）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）绵阳市高野科技有限公司，住所地绵阳市游仙经济试验区游仙路192号。 法定代表人姚绍勇，该公司董事长。 委托代理人张华，四川联衡律师事务所律师。 上诉人周建波因与被上诉人绵阳市游仙区住房和城乡建设局（以下简称游仙住建局）、绵阳市高野科技有限公司（以下简称高野公司）其他(城建)行政赔偿一案，不服四川省绵阳市游仙区人民法院（2020）川0704行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月7日受理后，依法组成合议庭，于2020年5月15日公开开庭审理了本案。上诉人周建波的委托代理人吴亮，被上诉人游仙住建局出庭负责人王明聪及委托代理人郭妃，被上诉人高野公司的委托代理人张华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，原告周建波与第三人高野公司商议由周建波向第三人提供借款，由第三人提供担保，双方遂签订了17份《四川省商品房买卖合同（预售）》。2016年11月21日，第三人高野公司为该17份《四川省商品房买卖合同（预售）》办理了网上签约备案登记，并生成了相应的合同签约备案号。同时，第三人高野公司（乙方）与原告周建波（甲方）、第三人高野公司法定代表人姚绍勇（丙方）签订《借款合同》，约定第三人在原告处借款500万元，原告需在2016年11月20日前支付200万元、在2016年12月25日前支付300万元给第三人高野公司，借款期至2017年5月20日，同时在《借款合同》中约定为保障第三人高野公司向原告周建波履行还款的义务，第三人高野公司将其开发的位于，为原告周建波办理完毕销售网签备案，并在该合同中注明了房屋信息及签约备案号。2016年11月21日-23日，原告周建波陆续向第三人高野公司支付了借款共计500万元。 2017年8月24日，第三人高野公司向被告游仙住建局提交申请书，申请将已签合同的部分房屋销售合同注销。被告游仙住建局经调查核实，遂注销了该17份《四川省商品房买卖合同（预售）》的网上签约登记备案，并注明：“根据王明聪局长指示并签字和绵阳市高野科技有限公司（2017）26号和28号文件精神以及该公司申请书，特注销该合同”。2019年4月18日，原告周建波未在个人及家庭房屋信息记录中查询到相关记录，后向被告进行核实得知案涉房屋网签登记备案已被注销，遂提起本案诉讼。 另查明，（2019）川07行终166号行政判决书确认被告于2017年8月25日作出的注销合同签约备案号的行为违法，原告与第三人签订的商品房买卖合同已完成登记备案。 原审法院认为,根据《城市商品房预售管理办法》第四条“国务院建设行政主管部门归口管理全国城市商品房预售管理；省、自治区建设行政主管部门归口管理本行政区域内城市商品房预售管理；市、县人民政府建设行政主管部门或房地产行政主管部门负责本行政区域内城市商品房预售管理”之规定，被告是负责本行政区域内商品房预售管理的行政机关。涉诉行政行为即注销网签登记商品房预售合同系被告基于《城市商品房预售管理办法》的规定行使商品房预售管理行政管理职权的行政行为之一，具有可诉性。原告作为行政行为的相对人之一，依法可提起行政诉讼。 本案的争议焦点是被告撤销商品房登记备案行为按照国家赔偿法是否应予以赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”、第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为”之规定，行政机关承担行政赔偿责任需具备三个条件：1、行政机关实施了违法行使行政职权的行为；2、公民、法人和其他组织的合法权益受到侵犯，即存在损害结果；3、受害人的损害结果是因行政机关违法行使职权的行为造成的，即存在法律上的因果关系。 对于被告是否实施了违法行使行政职权的行为，（2019）川07行终166号行政判决书已确认被告注销合同签约备案号的行为违法。 本案原告主张被告撤销预售合同登记备案的行为违法，对其造成了损害，要求被告赔偿其损失。虽被告作出撤销登记备案的行为已被生效判决确认违法，但原告是否能够得到行政赔偿在于：原告的合法权益有无受到损害及其主张的损害与被告的违法行为间是否存在法律上的因果关系。 对于原告是否受到损害以及是否存在损害结果的情况。本案中，原告在庭审中虽举示了借款合同及收条证实其借给第三人款项500万元的事实，但截至庭审结束，原告并未就其借给第三人的500万元借款是否向第三人主张过权利以及原告是否因借款而受到了损失进行举证证实，也未对被告注销案涉17份《四川省商品房买卖合同（预售）》的行为对其造成的实际损害后果进行举证证实，故原告是否受到损害以及是否发生损害结果现仍处于真伪不明状态。据此，原告应承担举证不能而导致的不利后果。 综观庭审，原告主张的损失实际是第三人到期未能偿还借款造成，而并非被告注销商品房买卖合同登记备案行为所致。原告与第三人签订案涉商品房买卖合同的目的实际上是为双方之间的借款合同提供担保，双方之间不存在买卖房屋的真实意思表示，原告也未针对案涉预售合同中约定的商品房支付过价款，其支付给第三人的款项实际为借款。故案涉商品房买卖合同系虚假的意思表示，其实际作用在于当第三人到期不能偿还借款时，以该商品房作为担保标的物来向原告清偿债务。因此，原告与第三人虽签订了借款合同以及商品房买卖合同（预售），但原告实际上仅享有一个债权，即因借款合同所形成的债权。原告主张的损失实质上是因第三人未履行借款合同约定所致，并非案涉商品房预售合同登记备案撤销所致。故而被告作出的注销案涉17份《四川省商品房买卖合同（预售）》的行为并未给原告造成实际损失。对于原告所主张的损失与注销案涉商品房预售合同登记备案行为是否存在法律上的因果关系。首先，注销案涉商品房预售合同登记备案行为对原告的合法权益无任何实质影响。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款、《城市商品房预售管理办法》第十条规定，房地产管理部门对商品房预售合同办理登记备案，只是将商品房开发企业与承购人之间签订的商品房预售合同予以记载在案、存档备查或者将商品房预售合同在互联网上予以公开，是一种对事实状态的记载，并不涉及预售合同效力的改变和确认。本案中，原告与第三人虽签订了商品房买卖合同，但双方并不存在真实的商品房买卖交易，也不存在法律保护的权益，该合同即便经过了登记备案，也不可能改变其效力或产生新的法律保护的权益。因此，注销该登记备案，无论违法与否，均不会对原告或第三人的合法权益造成任何实际的损害，与原告所主张的损失之间不具有因果关系。其次，原告与第三人签订的借款合同及其担保也不属于被告注销商品房预售合同登记备案时审查的职责范围。被告在办理案涉商品房预售合同登记备案时，只是对第三人的商品房预售条件、许可及预售合同进行审查和登记，并不涉及原告与第三人间签订的借款合同及其担保，该借款合同及其担保也不可能被纳入登记备案审查的范围。因此，即使因案涉登记备案被注销给原告在借款合同及担保上带来影响，也与被告履行职责没有关联，被告对此亦不应承担行政赔偿责任。综上，原告主张的损失不是被告造成的，被告注销案涉商品房预售合同登记备案的行为虽然被认定为违法，但与原告所述的损失并无法律上的因果关系，被告依法不承担行政赔偿责任。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告周建波的诉讼请求。 宣判后，上诉人周建波不服，向本院提起上诉，其主要的上诉理由为：一审判决混淆了借款关系、担保关系、实现担保，错误理解了损失和因果关系，回避式的认为被上诉人违法注销的行为与上诉人的损失没有因果关系是不正确的。被上诉人高野公司丧失借款清偿能力，被上诉人游仙住建局消灭了上诉人担保权的行使，上诉人的损失已经实际产生。原审判决认为“原告是否受到损害以及是否发生损害结果仍处于真伪不明状态”，但根据庭审举示的执行信息，完全可以知道被上诉人高野公司有众多的未履行信息，有众多的失信信息，高野公司己经丧失了清偿能力。在借款人高野公司丧失清偿能力，上诉人本可以依法拍卖备案的房屋实现债权，但因为被上诉人住建局的违法行为致使房屋被案外人取得，住建局消灭了上诉人担保权行使的可能。直接造成了上诉人本息无法收回，造成了本息的损失。原审判决一直强调损失是借款关系中债务人未清偿，但忽略了担保关系中住建局造成上诉人担保权丧失的因果关系。进行商品房预售合同登记备案能有效防止一房二卖，排除其他人对房屋设置相关权益，维护备案人权力。但一审却在判决中明确指出“注销案涉商品房预售合同登记备案行为对原告的合法权益无任何实质影响”，如果注销与否不对备案人的权益产生实质影响，那登记备案制度的设立就毫无意义。事实上，(2019）川07行终166号行政判决因为案外人取得了房屋不判决撤销注销的行为，已经说明了登记备案的排他功能。该判决也明确说明了上诉人已经无法通过拍卖案涉房屋清偿债务。请求：撤销（2020）川0704行赔初1号行政判决并改判支持上诉人一审全部诉讼请求。 上诉人、被上诉人在原审法院提供的证据已随案移送本院。 经二审开庭审理查明的事实和证据，除“（2019）川07行终116号行政判决书”应为“（2019）川07行终166号行政判决书”外，其他事实与原审法院判决认定的事实、证据基本一致，本院依法予以确认。 本院认为，本院（2019）川07行终166号行政判决书认为，游仙住建局因注销案涉房屋网签登记备案的主要证据不足，被确认行政行为违法。因为至该案诉讼时，案涉房屋已经登记备案给案外人,故依据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为”的规定，判决确认游仙住建局的行政行为违法但不撤销。本案系上诉人周建波主张被上诉人游仙住建局注销案涉房屋网签登记备案行为违法，对其造成了损害，要求被上诉人游仙住建局赔偿损失。根据上诉人周建波的上诉理由及被上诉人游仙住建局的抗辩意见，双方当事人主要的争议焦点为被上诉人游仙住建局注销案涉房屋网签登记备案被确认违法，上诉人周建波的合法权益是否受到损害并应由被上诉人承担行政赔偿责任。 第一，根据本案查明的事实，上诉人周建波与高野公司签订的17份《四川省商品房买卖合同（预售）》，目的是为双方的借款合同提供担保。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款、《城市商品房预售管理办法》第十条规定，房地产管理部门对商品房预售合同办理登记备案，只是将商品房开发企业与承购人之间签订的商品房预售合同予以记载、存档备查或者将商品房预售合同在互联网上予以公开，是对事实状态的记载，并不涉及预售合同效力的确认。另外，《中华人民共和国物权法》第二十条规定：“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。”由此可见，预告登记才产生物权上的排他性，网签登记备案不同于预告登记不具备排他性。上诉人周建波在一审时提供了高野公司的执行信息，高野公司涉及众多的未履行信息。虽然高野公司存在不能清偿债务的可能，但是上诉人周建波并不当然就享有依法拍卖备案房屋实现债权的实质权益或者优先权。因此，上诉人周建波是否受到损害以及是否发生损害结果现尚未确定。 第二，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条“债权人以行政机关对债务人所作行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者依法应予考虑的除外”之规定，本案上诉人周建波与高野公司之间因借款合同形成的普通债权债务关系，不属被上诉人游仙住建局办理网签登记备案时应予考虑的范围。即使因案涉登记备案被注销给上诉人周建波在借款合同及担保上带来影响，也与被上诉人游仙住建局注销案涉房屋网签登记备案没有直接关联，上诉人周建波应当通过民事诉讼救济自身合法权益，而非以被上诉人游仙住建局的行政行为损害债权实现为由提起行政赔偿诉讼。因此，被上诉人游仙住建局对此不应承担行政赔偿责任。 综上，被上诉人游仙住建局注销案涉房屋网签登记备案被确认违法，但与上诉人周建波因高野公司不能清偿到期债务所可能造成的损害没有直接的因果关系，被上诉人游仙住建局不应承担行政赔偿责任。上诉人周建波的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长  夏   春   梅 审 判 员  向      茜 审 判 员  严   皓   月 二〇二〇年五月二十五日 法官助理  冯小娇书记员冯靖