山东省聊城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁15行终57号 上诉人（原审原告）：李宝，男，1983年4月22日出生，汉族，公务员，住上海市崇明区。 委托代理人：于文洋，山东智祥律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：聊城市东昌府区闫寺街道办事处。住所地：聊城市东昌府区闫梁路。 法定代表人:关常威，主任。 委托代理人：张风琴，山东鲁衡律师事务所律师。 委托代理人：赵彬彬，山东鲁衡律师事务所律师。 原审被告：聊城市东昌府区人民政府。住所地：聊城市东昌府区松桂路77号。 法定代表人：刘培国，区长。 委托代理人：张瑞雪，聊城市东昌府区司法局工作人员。 委托代理人：徐华昕，聊城市东昌府区司法局工作人员。 原审第三人：东昌府区闫寺街道办事处苏南村村民委员会。住所地：聊城市东昌府区闫寺街道办事处苏南村。 法定代表人：王强，主任。 委托代理人：毛英忠，聊城东昌援众法律服务所法律工作者。 原审第三人：李付成，男，1966年4月19日出生，汉族，农民，住聊城市东昌府区。 委托代理人：冯如镇，山东国曜（聊城）律师事务所律师。 上诉人李宝诉被上诉人聊城市东昌府区闫寺街道办事处（以下简称闫寺街道办）、原审被告聊城市东昌府区人民政府（以下简称东昌府区政府）土地使用权确权、行政复议一案，不服东阿县人民法院（2019）鲁1502行初200号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明:李宝原籍为苏南村侯庄，李付成系苏南村侯庄村民。2005年，闫寺街道办建委为苏南村侯庄村民颁发了多份《村镇规划选址意见书》和《村镇建筑许可证》，李宝作为侯庄村民是当时取得《村镇规划选址意见书》和《村镇建筑许可证》的村民之一，其两证中标明了北为“大路”、南为“李二宝”、西为“大路”、东为“空”的内容。2006年底，李宝的户口自该村迁出至上××市崇明县城桥镇，并一直在外地工作、生活，在取得上述两证后并未开工建设。2017年10月，李宝以取得上述两证后被同村村民李付成阻拦在两证涉及的宅基地上建房为由诉至本院，请求判令李付成拉走放置在李宝应建房屋地面上的红砖以排除妨碍、恢复地面原状。聊城市东昌府区人民法院经审理作出（2017）鲁1502民初7282号民事裁定书，认为李宝和李付成因涉案宅基地使用权产生的争议，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，裁定驳回李宝的起诉。李宝不服上诉至聊城市中级人民法院，聊城市中级人民法院审理后于2018年3月9日作出（2018）鲁15民终355号民事裁定书，认为李付成提出的与涉案宅基地相关的李宝的“一书一证”存在变造修改的主张具有高度可能性，双方对土地使用权存在争议，原审裁定案件不属于人民法院民事诉讼的受案范围并无不当，裁定驳回上诉，维持原裁定。2018年7月李宝向闫寺街道办递交书面申请书，请求确认其享有诉争土地的使用权。闫寺街道办收到该申请书后通知了李付成和东昌府区闫寺街道办事处苏南村村民委员会（以下简称苏南村委会），于同年12月12日召开听证会进行调查，于2019年4月4日作出被诉《行政处理意见书》，决定驳回李宝的申请请求。李宝不服，向东昌府区政府申请行政复议。2019年7月8日，东昌府区政府作出被诉《行政复议决定书》，维持了闫寺街道办作出的《行政处理意见书》。李宝向本院提起诉讼，要求撤销被告闫寺街道办作出的被诉《行政处理意见书》及被告东昌府区政府作出的被诉《行政复议决定书》。 一审法院认为，一、关于被告闫寺街道办作出的被诉《行政处理意见书》是否合法的问题。 根据《中华人民共和国村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条、《山东省实施办法》第二十二条第二款规定，原告李宝持有的《村镇规划选址意见书》是被告闫寺街道办准许其使用村镇规划区内建设用地的法律凭证及准许其办理土地批准手续和申请开工的法律依据，《村镇建筑许可证》是被告闫寺街道办准许其开工建设的凭证，但是，在取得上述两证后至2006年将户口从苏南村迁出，原告李宝并未在涉案土地上开工建设。 《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。《山东省实施办法》第四十三条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。第四十四条规定，农村村民符合下列条件的可以申请使用宅基地：（一）因结婚等原因，确需建新房分户的；（二）原住宅影响村镇规划需要搬迁的；（三）经县级以上人民政府批准回原籍落户，农村确无住房的；（四）县级以上人民政府规定的其他条件。根据上述规定，原告李宝自2006年将户口从苏南村迁出后已非该村村民，已不符合申请使用宅基地的条件。《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。第二款规定，前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。鲁政发（2001）89号《山东省人民政府关于加强农村宅基地管理的通知》规定，居住人户口已迁出本村且不居住的空宅，其宅基地可由村集体依法收回。被告闫寺街道办依法具有处理涉案土地使用权争议的行政职权，在原告李宝向其提出申请要求确认享有涉案争议土地使用权的情况下召开听证会，听取了原告李宝及第三人李付成、苏南村委会的意见，在查清原告李宝户口迁出苏南村、苏南村委会不同意原告李宝使用涉案争议土地的情况下，作出被诉《行政处理意见书》驳回李宝的申请请求，事实清楚，证据确凿，符合法律规定。被诉《行政处理意见》并非仅是根据苏南村委会意见作出，在有法律法规及山东省人民政府文件规定的情况下，原告李宝主张苏南村委会收回宅基地不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》程序规定的辩解不足以否定被诉《行政处理意见》的合法性。原告李宝诉称第三人李付成阻扰其在涉案土地上建房、苏南村委会安排的宅基地有瑕疵，但其未及时在户口迁出之前通过合法有效途径维权，故被告闫寺街道办根据现实情况作出被诉《行政处理意见》并无不当。 《土地权属争议调查处理办法》第十三条第一款规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。第二款规定，认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。第二十八条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。第三十三条规定，乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。本案中，被告闫寺街道办在庭审中称于2018年7月收到原告李宝的申请书，于2019年4月4日作出被诉《行政处理意见书》，明显超出了上述规定的办理时限，属于程序轻微违法，但并没有损害原告李宝相关权益，故对原告李宝要求撤销被诉《行政处理意见书》的诉讼请求不予支持，依法应当判决确认被诉《行政处理意见书》违法，对其效力予以维持。 二、关于被告东昌府区政府作出的被诉《行政复议决定书》是否合法的问题。在被诉《行政复议决定书》中，被告东昌府区政府认定原告李宝于2018年12月12日向被告闫寺街道办提出行政复议申请，但未提交证据予以证明，也与被告闫寺街道办当庭所称的于2018年7月收到原告李宝申请不符。在被告闫寺街道办作出被诉《行政处理意见书》程序轻微违法的情况下，被告东昌府区政府作出被诉《行政复议决定书》决定维持该《行政处理意见书》属于认定事实不清，主要证据不足，依法应当予以撤销。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第一款第（二）项、第七十九条之规定，判决:一、确认被告聊城市东昌府区闫寺街道办事处2019年4月4日作出的《行政处理意见书》违法；二、撤销聊城市东昌府区人民政府2019年7月8日作出的东昌政复决字[2019]22号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告聊城市东昌府区闫寺街道办事处负担。 上诉人李宝不服一审判决，上诉称：一、一审判决认定事实错误。上诉人在颁发《村镇规划选址意见书》和《村镇建筑许可证》后一直欲建房，但原审第三人李付成阻挠，上诉人一直要求原审第三人苏南村委会进行解决，并不存在未在户口迁出之前通过合法有效途径维权的事实。二、一审判决适用法律错误。1.苏南村委会收回宅基地不符合村民组织法等法律规定，未得到村民会议的授权。2.鲁政发（2001)89号文的规定与本案无关，不应当作为裁判依据，并且该文并不能作为苏南村委会有权独自作出收回决定的依据。该条规定的被收回主体为居住人口已迁出本村且不居住的空宅，本案中诉争宅基地尚未确定归属，不属于该条规定的主体。该规定属于省政府规章，不属于法律，不适用该款的规定。3.按照《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十五条规定上诉人已经取得了相应的批准，上诉人依法取得《村镇规划选址意见书》。一审判决认定户口迁出后不符合申请使用宅基地的条件正确，但一审法院认定上诉人申请使用宅基地错误，上诉人申请确认是为了确认诉争宅基地的使用权属。三、没有任何法律规定上诉人户口迁出苏南村后，上诉人不享有其使用其宅基地权利的规定。在上诉人所持有的《村镇规划选址意见书》和《村镇建筑许可证》未被依法撤销前，苏南村委会不同意上诉人使用诉争土地没有任何依据。四、上诉人依法向村委会申请了宅基地，并递交了建房申请，且通过了审批。原审第三人李付成横加阻挠，上诉人一直未能建房，原审第三人苏南村委会一直不为申请人主持公道，导致申请人无法行使建房的权利。综上，被上诉人作出的《行政处理意见》没有事实和法律依据。一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决第一项，发回重审或者改判撤销被诉《行政处理意见》，一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人闫寺街道办辩称：一、原审法院认定事实正确。1.上诉人并未实际取得涉案地块的土地使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《中华人民共和国村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条的规定，《村镇规划选址意见书》和《村镇建筑许可证》只是被上诉人审核准许其使用村镇规划区内建设用地的法律凭证及准许其办理土地批准手续和申请开工的法律依据，而不是宅基地使用权属证书。上诉人在2005年村内规划宅基，取得被上诉人颁发的《村镇规划选址意见书》、《村镇建筑许可证》后至户籍迁出前，并未开工建设房屋，也未依法向县级人民政府履行完宅基地审批程序，其未实际取得集体土地使用权。2.上诉人的现状也不符合申请农村宅基地使用权的条件。上诉人已于2006年将户籍迁出苏南村，之后一直在上海工作、生活。在原审庭审过程中，上诉人自认，毕业后国土资源局工作，目前户口还在国土资源局集体户内。3.上诉人诉称因第三人李付成阻挠而未建成房屋的相关内容，没有合法有效的证据支持。该诉称内容涉及上诉人和第三人之间的民事争议，与本行政纠纷案件无关联。二、原审法院适用法律正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款规定，人民法院审理行政案件，参照规章。鲁政发（2001)89号《山东省人民政府关于加强农村宅基地的通知》为合法有效的地方政府规章，可以作为人民法院审理行政案件的参照依据。另外，鲁政发（2001)89号《山东省人民政府关于加强农村宅基地的通知》并非被上诉人确权及原审法院审理案件的主要依据也非唯一依据，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国村庄和集镇规划建设管理条例》等法律法规的规定足以支持本案事实的认定。综上，一审判决事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。 原审被告东昌府区政府陈述意见：一、因上诉人与原审第三人李付成存在土地使用权纠纷，上诉人向闫寺街道办递交了申请，要求确认其享有诉争土地的使用权。闫寺街道办依法举行了听证后，于2019年4月4日作出了《行政处理意见书》。关于上诉人向被上诉人提交申请的时间，因双方均未向复议机关提交申请书，但应在闫寺街道办开听证会的时间左右。《村镇规划选址意见书》是申请建房的村民经村民会议讨论通过后，由人民政府建设行政主管部门依法审核出具的，是原告依法办理土地使用权审批手续后，使用村镇规划内建设用地的法律凭证；《村镇建筑许可证》是人民政府建设行政主管部门颁发的准许在依法取得土地使用权的土地上建设的法律凭证。上诉人持有的《村镇规划选址意见书》、《村镇建筑许可证》均非批准使用土地的土地使用权凭证，上诉人并未取得人民政府核发的土地使用权凭证。上诉人于2005年取得《村镇规划选址意见书》、《村镇建筑许可证》，但至今未建设房屋且于2006年已将户口从苏南村侯庄迁出，之后一直在外地工作、生活，未迁回该村，该村委会已按村规民约规定将上诉人的宅基地收回集体所有。因此，上诉人不享有该土地的使用权，闫寺街道办于2019年4月4日作出的《行政处理意见书》并无不当。二、原审被告东昌府区政府作出的东昌政复决字【2019】22号《行政复议决定书》程序合法。2019年5月17日收到上诉人的行政复议申请后，经审查，2019年5月23日向上诉人送达了受理通知书。2019年5月22日向闫寺街道办送达了行政复议答复通知书。闫寺街道办在法定的十日内提出了书面答复，并提交了当初作出行政处罚的证据、依据和其他有关材料。经审理，于2019年7月8日作出东昌政复决字【2019】22号《行政复议决定书》，并于7月9日邮寄送达上诉人。故原审被告东昌府区作出的行政复议程序合法，并无不当。综上，请求二审法院予以支持被诉行政复议决定。 原审第三人苏南村委会陈述意见：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 原审第三人李付成陈述意见同闫寺街道办的答辩意见及东昌府区政府陈述意见。 本案经合议庭评议，本院认为。 上诉人称案涉土地使用权是2005年村委会统一分配给其使用的，并由闫寺街道办建委颁发了《村镇规划选址意见书》、《村镇建筑许可证》。被上诉人闫寺街道办认可上诉人取得了《村镇规划选址意见书》、《村镇建筑许可证》，但称该“一书一证”不是有效的土地使用权属证书。虽然上诉人并未实际取得案涉土地使用权，但是上诉人是基于村委会统一安排使用该宅基地用于建设房屋，这一事实是没有争议的。被上诉人称因上诉人两年内未建设，苏南村委会已将土地使用权收回，并提交了2018年11月12日苏南村委会出具的《关于李宝和李付成争议的宅基地归属问题的处理意见》及2018年11月8日原苏南村委会在职人员签署的会议记录，该两份证据虽显示划分的宅基如两年内未建设房屋，宅基自动恢复归集体所有的内容，但两份证据系上诉人申请解决土地使用权争议期间，苏南村委会向被上诉人出具的证明材料，被上诉人并未提交苏南村委会将上诉人土地使用权收回的决定或通知上诉人土地使用权收回的其他证据，不能认定村委会已将案涉土地使用权收回。村委会称分配宅基地时村规民约规定两年内未建设房屋，《村镇规划选址意见书》、《村镇建筑许可证》自动作废，土地使用权收归集体，但对此亦未提交相应证据。综上，被上诉人认定苏南村委会收回案涉土地使用权属认定事实不清。 上诉人申请被上诉人处理对案涉土地使用权的归属问题，被上诉人作出驳回李宝的申请请求的处理意见，该处理意见书所依据的法律条文，并非是驳回申请人申请请求的法律规定，被诉《行政处理意见书》适用法律错误。另外，被上诉人2018年7月收到上诉人申请，2019年4月4日作出被诉《行政处理意见书》，已经超过法律规定的六个月的办理期限。 综上，被上诉人作出的被诉《行政处理意见书》认定事实不清、适用法律错误、程序违法，依法应予撤销。在此情况下，东昌府区政府作出的被诉《行政复议决定书》决定维持被诉《行政处理意见书》亦属认定事实不清，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三项和第八十九条第一款第一、三项之规定，判决如下： 一、维持聊城市东昌府区人民法院作出的（2019）鲁1502行初200号行政判决第二项。 二、撤销聊城市东昌府区人民法院作出的（2019）鲁1502行初200号行政判决第一项； 三、撤销被上诉人聊城市东昌府区闫寺街道办事处作出的《行政处理意见书》； 四、限被上诉人聊城市东昌府区闫寺街道办事处依法重新作出处理决定。 二审案件受理费50元，由被上诉人聊城市东昌府区闫寺街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二〇年五月二十一日 法官助理高明明 书记员任义凡