重庆市第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝01行终96号 上诉人（一审原告）刘武元，男，汉族，1967年5月13日出生，住重庆市沙坪坝区。 被上诉人（一审被告）重庆市律师协会，住所地重庆市江北区建新东路88号金融街融景中心1单元9楼，统一社会信用代码51500000504023898F。 法定代表人袁小彬，会长。 委托代理人熊伟，重庆静昇律师事务所律师。 委托代理人沈仁刚，上海锦天城（重庆）律师事务所律师。 上诉人刘武元诉被上诉人重庆市律师协会行政决定无效一案，不服重庆市江北区人民法院做出的（2019）渝0105行初153号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月2日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，1996年8月14日，刘武元取得法律职业资格（律师资格）证书。2017年12月25日向重庆市律师协会提出《实习申请表》等材料，申请在重庆修能律师事务所兼职实习律师。2018年1月3日，重庆市律师协会向刘武元颁发《申请律师执业人员实习证》。2019年3月31日，刘武元通过重庆律师协会官网（西部律师网）提交材料，申请正式执业考核。4月2日，刘武元到重庆律师协会办公现场提交申请材料，重庆律师协会工作人员当面告知提交材料不全。4月24日，刘武元以重庆律师协会未安排其参加正式执业考核为由，通过重庆市人民政府公开信箱请求重庆市司法局回复。4月26日，重庆市司法局在征询重庆律师协会意见基础上作出回复，告知刘武元按照《申请律师执业人员实习管理规则》（简称《规则》）规定，先参加申请律师执业人员集中培训，并按照规定提交合格的面试材料，向重庆律师协会申请律师执业人员面试考核。刘武元不服并诉至一审法院，请求确认重庆律师协会要求刘武元参加实习律师集中培训的行政行为无效，并对《规则》附带审查。 一审法院认为，根据各方当事人的诉、辩意见和庭审查明的事实，本案争议的焦点有四项：即重庆律师协会为本案被告主体是否适格、被诉行为是否可诉、《规则》应否附带审查、被诉行为是否合法。对此，一审法院分别述评如下：一、关于重庆律师协会为本案被告主体是否适格问题。根据《中华人民共和国律师法》第四十六条第一款第五项的规定，组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核是律师协会的法定职责。重庆律师协会要求刘武元在实习期间参加集中培训，其性质属于组织管理实习活动的行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第三款的规定，刘武元对重庆市律师协会根据法律授权实施的行为不服，可以以其为被告提起行政诉讼。二、关于被诉行为是否可诉问题。重庆律师协会组织实习人员培训及考核，是依据法律授权实施行为，并非行业自律性管理行为。因此，对重庆律师协会的该项辩解意见不予采信。从表面上看，重庆律师协会要求刘武元参加集中培训，属于行政过程中的通知行为，但从实质上讲，该通知行为导致刘武元申请实习考核事实上的终止，对其权利义务产生了实际影响，为避免诉讼程序空转、方便权利救济，应赋予当事人诉权。因此，一审法院认为被诉行为具有可诉性。三、关于《规则》应否附带审查问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”该规定赋予了公民、法人或其他组织对规章以下层级规范性文件一并提起行政诉讼的权利。虽该规定未明示法律、法规、规章授权的组织制定的规范性文件是否属于附带审查范围，但在裁判案件中解释法律规范，是人民法院适用法律的重要组成部分。立法目的是立法者通过制定法律文本调控社会关系的内在动机，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条关于立法目的的规定，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，既然同行政机关一样，法律、法规、规章授权的组织做出的行政行为亦具有可诉性，则该类组织所制定并据以做出行政行为的规范性文件，与国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件一样，理应属于附带审查范围。本案中，《规则》系被诉行政行为的主要依据，且《规则》的合法性与被诉行政行为的合法性具有密切联系，是判断被诉行政行为合法性的关键因素。为充分保障权利救济，依法应予附带审查。因此，对重庆律师协会的该项辩解意见不予采信。四、关于被诉行为及《规则》的合法性问题。根据《中华人民共和国律师法》第四十六条第一款第三项、第二款的规定，律师协会具有制定行业规范和惩戒规则的法定职权，但不得与有关法律、行政法规、规章相抵触。《规则》第三条规定：“实习人员在实习期间应当参加律师协会组织的集中培训和律师事务所安排的实务训练，遵守实习管理规定，实习期满接受律师协会的考核。”第十四条至第十八条规定由省、自治区、直辖市律师协会或者设区的市级律师协会组织进行，并对集中培训进行了具体规范。《规则》系全国律协为管理申请律师执业人员的实习活动所制定的行业规范。该规则由第七届中华全国律师协会第五次常务理事会审议通过并发布，未超越《中华人民共和国律师法》的授权范围，亦未与《中华人民共和国律师法》及其他法律、行政法规、规章相抵触。《规则》关于集中培训等内容相关规定于法有据，并未违法增加实习人员的义务或减损实习人员的合法权益。因此，重庆律师协会要求刘武元进行集中培训，于法有据，并无不当，一审法院予以支持。综上所述，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘武元的诉讼请求。案件受理费50元，由刘武元负担。 上诉人刘武元不服一审判决，向本院提出上诉称，第一，一审判决对被诉行政行为定性错误，被诉行为应为行政许可而非通知。上诉人与被上诉人之间的争议是实习律师考核申请人与实习律师考核事务的行政管理人之间的争议，上诉人依法于2019年4月2日在被上诉人办公室提交了书面申请材料，被上诉人拒绝受理上诉人的考核申请，理由是上诉人没有参加被上诉人举办的集中培训，导致上诉人至今不能向重庆市司法局申请律师执业许可。第二，一审法院对被诉行政行为所依据的规范性文件中的具体规范的司法审查存在适用法律错误。被诉行政行为的定性错误、实体性法律适用错误、审查对象（行政规范性文件中的具体条文）错误、程序性法律适用错误。被诉行政行为应是被上诉人不予同意上诉人的考核申请，拒绝同意的理由是认为上诉人没有参加集中培训，所以本案的规范性文件审查应是《实习管理规则》第二十八条第一款、第三十三条第一款（一）项，而非一审法院审查的第三条、第十四条至第十八条。第二十八条将“参与集中培训”列为许可条件，直接与《中华人民共和国行政许可法》第二十七条规定“行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求”相抵触。参加律协的集中培训，除需要支付服务费，还将占用申请人近一个月的时间，使申请人不能正常工作和休息。综上，请求二审法院撤销全部原判，依法改判确认被上诉人拒绝上诉人的考核申请的决定违法无效，依法确认被上诉人前述行为所实质依据的《实习管理规则》第二十八条和第三十三条违法，由被上诉人承担一审、二审全部案件受理费。 被上诉人在二审中递交书面答辩称，第一，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。第二，上诉人的第二、三项诉讼请求超越了一审诉讼请求和一审的审理范围，该两项上诉请求不属于人民法院审理上诉案件的审查范围，且在二审中变更诉讼请求不符合法律规定，应予以驳回。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人重庆市律师协会在法定期限内一审法院提交如下证据、依据： 1、社会团体法人登记证书； 2、实习申请书； 3、实习协议书； 4、承诺书； 5、保证书； 6、申请律师执业人员实习证； 7、《中华人民共和国律师法》第五条、第六条、第四十三条、第四十六条；《中华全国律师协会章程》第二条、第六条第三项；《重庆市律师协会章程》第二条；《律师执业管理办法》第六条第一款第三项、第四款、第十一条；《中华全国律师协会关于印发〈申请律师执业人员实习管理规则〉的通知》第三条、第十四条至十八条；《司法部关于指导律师协会做好申请律师执业人员实习管理考核工作的通知》；《司法部关于印发中华全国律师协会关于进一步加强和改进申请律师执业人员实习管理工作的意见的通知》。 上诉人刘武元在法定期限内向一审法院提交并举示了《政府公开信箱回复》。 经庭审质证，一审法院认为各方当事人提供的各项证据、依据均与本案具有关联性，内容客观真实，收集程序合法，一审法院予以确认。双方当事人举示的证据能够证明本案的基本事实，与本案有关联，予以确认。二审中，各方当事人未向本院递交新证据，各方当事人向一审法院提交的证据已依法随案移送本院。经审查，本院对证据的认定意见与一审法院相同。本院所认定的事实与一审法院认定的事实无异。 本院认为，一审法院对重庆律师协会作为本案被告是否适格、被诉行为是否可诉等相关事项已详尽阐释并作出正确裁判，本院依法予以支持。对于本案其余争议事项，结合一审庭审情况、各方当事人举证、质证及发表的意见，本院依法评判如下： 第一，诉讼请求与上诉请求的区别与处理。 经审查，刘武元在起诉状中列明诉讼请求为“请求确认被告要求原告参加其举办的实习律师‘集中培训’的行政行为无效”；但其在二审上诉状中列明上诉请求为“依法改判确认被上诉人拒绝上诉人的考核申请的决定违法无效”。 诉讼请求系原告向被告主张的权利以及请求法院作出具体判决的要求，是当事人希望获得何种救济的意思表示；上诉请求则是指当事人认为一审裁判的事实认定、法律适用、程序合法等相关事项存有错误，向二审法院依法提出予以纠正的请求。依据不告不理原则，诉讼请求成为审理整个案件的起始，法院只能在诉讼请求范围内予以裁判，而提出诉讼请求具有法定的程序和形式，不能在任何阶段随意提起或更改，正如《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。由此，本案的诉讼请求不因刘武元的上诉请求而变更。 第二，“确认无效之诉”的审查步骤。 结合本案查明的事实及刘武元的诉讼请求及理由，刘武元提起“请求确认被告要求原告参加其举办的实习律师‘集中培训’的行政行为无效”，此类诉求可归为“确认无效之诉”的类型。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。 按照上述法律条文内容，针对“确认无效之诉”，法院应首先审查案涉行为主体是否具备行政主体资格、案涉行为否存在没有依据或其他重大明显的违法情形。其次，若经审查属于无效情形的，人民法院应依法予以裁判；若经审查不属于无效情形的，人民法院应当向当事人进行释明，待当事人选择诉讼类型后再行裁判。本案中，一审法院已依法对案涉行为主体、案涉行为依据作出评判，其并不具备《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形，本院对此予以认可不再赘述。一审法院本应在上述审查后按《最高人民法院关于适用的解释》的第九十四条第二款的规定对刘武元作出释明，再依据其选择依法裁判。但经核查，一审法院的审判程序中并未反映出有此释明过程，存在缺漏，本院在此依法予以指正。鉴于在二审中经审判人员向刘武元释明后，其仍旧坚持该诉讼请求不予变更，故本案仍以“确认无效之诉”予以审查。 第三，“规范性文件一并审查”的依附性。 按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。规范性文件的一并审查与原告提起的诉讼请求之间具有依附性，具体表现为以下几个方面：一是审查范围。被告所作被诉行政行为的依据，即是人民法院对规范性文件的审查范围。若不依此确定具体审查的范畴，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定则会流于空泛、亦与立法本意不符。二是审查内容。规范性文件审查的内容应结合被告所作被诉行政行为的依据与原告诉求中要求审查的条款。法院不能无视被诉行政行为的依据而对规范性文件所有条款作出审查，原告亦不能脱离其提出的诉讼请求而要求法院审查其他条款。三是审查流程。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条、第一百四十六条的规定，对规范性文件的审查需对行政行为提起诉讼时一并提起请求，由行政行为案件管辖法院一并审查。 本案中，原告“请求确认被告要求原告参加其举办的实习律师‘集中培训’的行政行为无效”。《规则》第三条、第十四条至第十八条，对实习人员在实习期间应当参加律师协会组织的集中培训的主体、内容、方式作出相应规定，上述条款系案涉行政行为的依据，而刘武元在一审庭审中当庭明确要求审查规范性文件内容为：“《规则》第二十八条和第三十三条”。鉴于规范性文件审查的依附性，原告不能随意要求审查的条款范围及内容，须与其诉讼请求保持一致，法院才能开展一并审查。刘武元认为《规则》第二十八条和第三十三条系“考核申请被拒”的依据，但上述条款并非案涉被诉行为的依据，刘武元提出的规范性文件内容已超出本案审查范围，本院对此依法不予支持。若其认为《规则》其余条款存在违法情形，应另寻法定救济途径。一审法院对于案涉规范性文件的审查，并未明确区分，径直笼统作出处理，虽并未评判错误，但确具有不合理之处，本院在此依法予以指正。 上诉人刘武元认为一审法院对被诉行为定性错误，其系混淆上诉请求与诉讼请求，一审法院确以刘武元提起的诉讼请求开展审查，故上诉人的该项上诉请求本院不予支持。上诉人认为一审法院对规范性文件审查错误，系未能正确理解行政诉讼中“一并审查规范性文件”的特点所致，其提出的规范性文件审查范围并非诉讼请求中行政行为的依据，故上诉人的该项上诉请求本院不予支持。 综上，案涉行政行为不具有法定无效情形，一审法院裁判结论正确，本院依法予以维持。上诉人刘武元的上诉请求于法无据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘武元负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  彭 英 审 判 员  景 象 审 判 员  夏 嘉 二〇二〇年五月二十一日 法官助理  王健康 书 记 员  汪 杨