广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1046号上诉人（原审原告）：广州鑫龙业物业管理有限公司。住所地：广州市番禺区***********石地铁站B出口自编1号201。法定代表人：林穗莹，董事长。委托代理人：石伟民、黎丽娜，广东诺臣律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：广州市番禺区******股份合作经济社。住所地：广州市番禺区**********。负责人：黄家宇，理事长。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：韩敬新，广州市规划和自然资源局番禺区分局工作人员。委托代理人：梁菁，广东华誉品智律师事务所律师。上诉人广州鑫龙业物业管理有限公司（以下简称鑫龙物业公司）、广州市番禺区******股份合作经济社（以下简称礼村经联社）因与被上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规资局）规划管理行政纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3887号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明，2001年1月22日，原广州市城市规划局番禺区分局核发穗规番地证字〔2001〕第00041号《建设用地规划许可证》载明，用地单位为第三人，用地项目名称为商业用地C2（A），用地位置为大石镇礼村村，用地面积为24040平方米（以下简称涉案地块），附图及附件名称显示：该区域控制性规划批出后方受理规划设计条件申请，附征地红线图。2001年4月5日，广州市番禺区人民政府核准番国土建用字〔2001〕第0185号《建设用地批准书》载明，建设单位为第三人，建设项目名称为商业建设用地，用地批准文号为番国土地转字〔2001〕第74号，建设地点为大石镇礼村村“低围”（土名），四至详见番国土地转字〔2001〕第74号附图，批准书有效期为2001年4月至2003年4月，建设性质为新建，批准用地面积为24040平方米。2003年6月11日，原广州市国土资源和房屋管理局核发番府集用（2003）字第JD4-000029号《集体土地使用证》载明，土地使用者为第三人，土地座落为大石镇礼村村“低围”（土名），使用权类型为划拨，使用权面积为24040平方米，用途为商业。2012年3月31日，第三人作为出租方（甲方）与案外人张葆琼、刘洪斌作为承租方（乙方）签订《土地及房屋租赁合同》，约定甲方合法拥有广东省广州市番禺区******新光快线西侧一块集体土地的使用权（以下简称“该地块”），集体土地使用权证号为番府集用（2003）字第04-000029号，拟在该地块上按照乙方的要求并委托乙方建设一商业中心（以下简称“该房屋”），并将该房屋建成后租赁给乙方使用。一、定义1.1（1）“该地块”是指位于广东省广州市番禺区******新光快线西侧，面积约为6620平方米（该面积是番府集用（2003）字第04-000029号集体土地使用证登记面积在新光快线征用和公路退缩后剩余的可实际使用的面积），用途为商业的集体土地的使用权（地块位置及具体面积详见附件1）。（2）“该房屋”是指本合同签订时尚未建造、甲方委托乙方在该地块上出资建造的商业性质的建筑物及附属设施（包括停车场等）……（4）“租赁期限”是指自计租日起计连续二十个租约年的期间。（5）“免租期”是指自建设工程许可证签发并交付给乙方后15个月，该期限内乙方无须向甲方交纳租金。……3.1.2该房屋20个租约年的租金总额为房屋的建造成本费用（包括税费）的三分之二，由于该房屋甲方委托由乙方出资建造，因此视为乙方已提前交纳了该房屋20个租约年的全部租金，甲方同意乙方在租赁期限内无须交纳该房屋的租金。3.1.3除交纳上述租金外，乙方在租赁期内无须再向甲方支付租金性质的任何费用。……4.1甲方委托乙方出资建造该房屋，由此发生的设计、勘察、监理、施工以及报建、确权等所有费用概由乙方垫付，该费用作为乙方对甲方的债权，从乙方应向甲方支付的该房屋的租金中扣除，乙方预计对该房屋和其他附属设施投资约人民币1000万。……2013年2月25日，原告成立，股东为罗杰明、岑旺卿、林穗莹、张葆琼。2013年11月8日，第三人出具《授权书》载明，广州市番禺区*****新光快线西侧土地为该村集体建设用地〔C2（A）〕，集体土地使用权证号：番府集用（2003）字第04-000029号；建设用地规划许可证号：穗规番地证字〔2001〕第00041号，其授权原告在涉案地块上投资开发建设WE公馆项目，并以出租、合作、联营、自营等方式全权对外经营，期限为30年，至2044年12月30日止。上述期限届满后，所有承租礼村WE公馆的租户在同等条件下，享有优先续租的权利。租赁期内对于原告就开发建设、出租及经营管理礼村WE公馆所对外签署的合同、协议及其他法律文件，该村予以确认。2013年至2018年期间，原告作为发包方与施工单位签订了《建设工程施工合同》；原告作为WE公馆的使用者还与供水、供电、供气等单位分别签订了《广州市番禺区供用水合同》《番禺区用户电房维护合同》《大石WE公馆商铺管道燃气设计及施工合同书》等合同。另查明，2011年7月22日，广州市人民政府向市规划局作出穗府函〔2011〕145号《关于同意广州市控制性详细规划（全覆盖）的批复》载明，同意市规划局报请的《广州市控制性详细规划（全覆盖）》，请市规划局会同有关单位按照规定程序向社会公布并认真组织实施，并附《广州市控制性详细规划（全覆盖）——番禺区通告附图》显示，批准内容：1.规划用地面积：番禺区范围总用地面积780.6平方公里，本次公告范围为721.62平方公里；番禺全区2010年城镇建设用地面积199.2平方公里，本次公告范围城镇建设用地195.6平方米；番禺全区规划管理单元共235个，本次公告范围内为225个。广州市城乡规划空间资源平台对WE公馆所在地块的控规单元图载明，用地性质为商业金融业用地，用地性质代码为C2，用地面积为8832，容积率为2.2，建筑面积为19430.4，建筑密度为38，绿地率为30，指标确定依据为规划，备注为2018年控规“一张图”梳理优化地块，更新日期为2011年11月11日，更新依据为穗府函〔2011〕145号。被告将第三人涉案《建设用地规划许可证》的可建设用地套入上述控规单元，得出原告可建设用地面积为7742.99平方米，WE公馆现状为有部分位于生产绿地控制范围内。2017年4月22日，广州市城市规划勘测设计研究院、广州市番禺城市规划设计院作出编号为（2016）违42B060《广州市建设工程违法建设测量记录册》载明，建设单位为第三人，建设位置为广州市番禺区***************，建设项目名称为WE公馆，基底面积为4553.32平方米，计算容积率面积为47841.78平方米，总建筑面积为53272.41平方米，地上面积47968.98平方米，地下面积为5303.42平方米，建筑层数为地上7层（另设夹层）、地下1层。该记录册附件一“违法建设测量情况说明”显示，建设单位未提供《建设工程规划许可证》及相关报建资料；建设单位未提供放线资料；该违法建设项目已投入使用，并已出租给多个单位和个人，未能入内核查内部功能及测量内部间隔，外部数据实测所得，内部功能及间隔按委托单位提供的竣工图尺寸绘制并统计面积。该记录册所附的《违法建设测量平面位置关系图》显示，WE公馆北侧距用地界线数值分别为35.81米、37.33米、12.13米、10.68米，南侧距规划路边线数值分别为17.49米、18.22米，西侧距用地界线数值分别为6.89米、6.84米、6.66米、6.49米、6.37米，东侧距规划路边线的数值分别为3.37米、11.94米、7.24米、14.22米、16.32米、11.28米、4.17米、8.63米。附记为：1.验收建筑外墙饰面厚度为0.03米；2.退缩间距括号内数值为包含装饰面，验收主体边长为含装饰面的边长；3.建设单位未提供《建设工程规划许可证》及相关报建资料；4.建设单位未提供放线资料；5.规划路抄自广州市城乡规划空间资源平台。2017年5月11日，原广州市城市管理综合执法局番禺区分局向被告派出机构广州市番禺区国土资源和规划局发出穗综执法番征字〔2017〕第011号《关于征询番禺区大石街新月明珠花园东侧WE公馆违法建设规划定性意见的函》载明，第三人未取得《建设工程规划许可证》，于2012年8月开始在广州市番禺区***************进行工程建设，现已建成并作“WE公馆”商务楼投入使用。根据《违法建设测量记录册》（工程编号：〔2016〕违42B060号）的测量结果，上述建筑物为一幢地下1层、地上7层（另设夹层）的商务楼，基底面积为4553.32平方米，总建筑面积为53272.41平方米。原广州市城市管理综合执法局番禺区分局对此进行立案调查，现向广州市番禺区国土资源和规划局征询上述违法建设的规划定性意见。2017年6月9日，被告向原广州市城市管理综合执法局番禺区分局作出穗国土规划业务函〔2017〕2754号《关于协助提供规划专业意见的函》（以下简称涉案规划意见函）载明，经核查相关规划，来函涉及的建设工程未经该委批准修建详细规划、建筑设计方案及未申领《建设工程规划许可证》，已建现状既违反控制性详细规划的强制内容，又不符合城乡规划技术标准的有关规定。根据《城乡规划法》第六十四条、《广东省城乡规划条例》第八十条、《广州市违法建设查处条例》第十八条的有关规定，该违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。按照《广州市城市管理综合执法条例》第三十二条、《广州市违法建设查处条例》第四条第三款的规定，上述规划意见为被告协助原广州市城市管理综合执法局番禺区分局出具的规划部门专业意见，仅供该局进行违法建设处罚时参考使用。2019年3月20日，广州市番禺区城市管理和综合执法局作出穗综番违建处字〔2012〕J227号《违法建设行政处理决定书》载明，第三人未取得《建设工程规划许可证》，于2012年8月开始在广州市番禺区***********************、地上7层（另设夹层）的商务楼，基底面积为4553.32平方米，总建筑面积为53272.41平方米，已建成并作“WE公馆”商务楼投入使用。上述建筑物未办理规划报建手续，已构成违法建设，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。上述行为已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对当事人作出限期拆除违法建设的处理决定。当事人在收到该决定书之日起十五日内自行拆除上述违法建设，逾期不拆除的，该局将依法申请强制拆除，并告知不服该决定书的救济途径、方式及期限。原告不服上述《违法建设行政处理决定书》，向原审法院提起诉讼，原审法院以（2019）粤7101行初2140号予以立案，因《违法建设行政处理决定书》以本案被告作出的涉案规划意见函为依据，该案的审理需以本案的审理结果为依据，原审法院已对该案裁定中止诉讼。广东国垚信息科技有限公司受原告委托，于2019年5月作出《测绘成果技术报告书》载明，原告需对WE公馆建筑物的水平投影的地基线与新光快速路边线之间的垂直距离进行测绘，通过解析法实地测量，WE公馆与新光快速路的最大距离为50.66米，最小距离为33.07米。2019年8月12日，广州市城市规划勘测设计研究院作出《关于大石礼村WE公馆测绘数据比对情况说明》载明，根据被告提供的原告委托广东国垚信息科技有限公司于2019年5月出具的关于大石礼村WE公馆建筑物的水平投影的地基线与新光快速路边线之间的垂直距离进行测绘的《测绘成果技术报告书》，该院将上述测绘成果数据与广州市城市管理综合执法局番禺区分局征询被告WE公馆建筑物违法建设的规划定性意见时提供的2017年4月22日《违法建设测量记录册》（工程编号2016违42B060）中违法建设测量地形图中数据进行对比，情况说明如下：一、《测绘成果技术报告书》中的《细部点表坐标汇总表》采用的是1980西安坐标，由于地形图采用的是广州坐标，因此，先根据《细部点表坐标汇总表》转换为广州坐标，采用解析法计算建筑物边线与右侧边线的距离，与《测绘成果技术报告书》中测绘成果技术说明第（四）点成果数据情况一致。二、将细部点坐标展绘示意图展绘至地形图进行比对，细部点坐标展绘示意图建筑物边线与WE公馆建筑物边线基本重合，细部点坐标展绘示意图右侧边线与地形图的新光快速路现状主线机动车道边线大致重合。因此，该院认为报告书中测绘成果技术说明第（四）点所表述的距离数据为WE公馆建筑边线与新光快速现状主线机动车道边线的距离，而不是WE公馆建筑边线与新光快速路规划道路边（红）线的距离。原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”《广州市城市规划程序规定》（2015年修订）第五十六条规定：“城市管理综合执法机关对违法建设进行立案调查后，认为属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”或者重大、复杂、难以处理的，应当征求城乡规划主管部门的意见。城乡规划主管部门应当在20个工作日内提出规划处理意见，城市管理综合执法机关应当依据城乡规划主管部门的意见作出处理。”据此，被告作为广州市规划主管部门依法具有对广州市行政区域内的建筑物是否属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形作出规划处理意见的行政职能。关于涉案规划意见函是否具有可诉性以及原告是否具备原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告根据第三人的授权在涉案地块上投资开发建设WE公馆项目，对外签订建设工程施工等合同，并建成和实际使用WE公馆，而广州市番禺区城市管理和综合执法局在查处第三人建设WE公馆的案件中，将涉案规划意见函作为认定WE公馆为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设的依据，并于2019年3月20日向第三人作出穗综番违建处字〔2012〕J227号《违法建设行政处理决定书》，可见，该规划意见函对第三人的权利义务产生影响，而鑫龙物业公司作为WE公馆的合作开发建设者及实际使用者，涉案规划意见函对其权利义务亦产生实际影响，因此，诉争的涉案规划意见函属于行政诉讼的受案范围，鑫龙物业公司具备诉讼主体资格。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”《广东省城乡规划条例》第八十条第一、二款规定：“建设单位或者个人违反本条例第四十条规定，未依法取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由当地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期改正，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。无法采取改正措施消除影响的，责令限期拆除；不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。有下列行为之一的，应当认定为前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形：（一）超过建设工程规划许可证确定的建筑面积（计算容积率部分）或者建筑高度且超出合理误差范围的；（二）违反建筑间距、建筑退让道路红线、建筑退让用地边界等城乡规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的；（三）侵占现状及规划确定的道路、消防通道、广场、公共绿地、河湖水面、地下工程、轨道交通设施、通讯设施或者压占城市管线、永久性测量标志等公共设施、公共场所用地的；……（七）其他无法采取改正措施消除影响的情形。”《广州市违法建设查处条例》第二条规定：“本条例所称违法建设，是指违反城乡规划管理有关法律、法规规定的下列情形：（一）未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的；……违法建筑物、构筑物违反城乡规划的事实持续存在的，属于违法建设的继续状态。本条例施行前已建成的建筑物、构筑物，是否属于违法建设，依照建设当时施行的法律、法规的规定予以认定。”第十八条规定：“有下列情形之一的，应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设：（一）未取得建设工程规划许可证，且违反控制性详细规划的强制内容、规划条件或者城乡规划技术标准建设的建筑物、构筑物或者超过合理误差的建筑部分；……”本案中，原告和第三人未经规划主管部门批准，擅自在涉案地块建成涉案建筑物，并已投入使用。本案争议的焦点为涉案建筑物是否为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。一、关于涉案建筑是否违反控制性详细规划的问题。《城市规划编制办法》第四十二条规定：“控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。”广州市人民政府于2011年7月22日向原广州市规划局作出穗府函〔2011〕145号《关于同意广州市控制性详细规划（全覆盖）的批复》，对包括涉案地块在内的城镇建设用地作出控制性详细规划批复，涉案建筑物所在地块的控规单元显示，其用地性质主要控制为商业金融用地，部分控制为生产防护绿地，部分控制为规划道路，但现涉案建筑物部分位于生产防护绿地控制范围内，不符合在控制性详细规划中对涉案地块用途的规划控制要求；且涉案建筑计算容积率的建筑面积为47842平方米、在控规单元的最大用地面积为7742.99平方米、基底面积为4553平方米，经核算，涉案建筑物的计算容积率的建筑面积、容积率以及建筑密度均不符合控制要求。二、关于涉案建筑物是否违反城乡技术标准的问题。被告根据原广州市城市管理综合执法局番禺区分局于2017年5月11日送交的征询涉案建筑物的规划意见函，对涉案建筑物的相关技术指标是否违反规范技术标准进行评价，应适用评价时施行的《广州市城乡规划技术规定》（2016年6月1日施行），该规定第三十六条第一款规定：“建筑工程与规划用地界线之间的退界距离不得小于按照本规定第三十五条计算的建筑间距值的50％，且应当符合附表八有关建筑工程最小退界距离的规定。历史文化名城保护相关规划以及规定另有规定的除外。”第三十七条第一款规定：“建筑工程临规划道路、蓝线、绿线以及铁路和架空电力线的建筑退让应当符合附表九、附表十和附表十一的规定。同时还应当符合道路、消防、环保、卫生、通讯、文物保护、风景名胜区保护和水源保护区保护、防汛（潮）、交通安全、安全生产和城市景观等方面的要求。如果按照上述规定计算的建筑退让距离小于根据本规定第三十六条计算的建筑间距的，应当按照建筑间距数值确定建筑退让距离。”涉案建筑物现状为7层，建筑高度为38.88米，为东、西向民用非居住建筑，涉案建筑物西侧距用地界线数值分别为6.89米、6.84米、6.66米、6.49米、6.37米，北侧距用地界线数值分别为35.81米、37.33米、12.13米、10.68米，不符合《广州市城乡规划技术规定》附表八有关建筑工程最小退界距离不少于12米的要求；涉案建筑物东侧为新光城市快速路，距规划道路红线最大距离为21.25米、最小距离为8.6米，不符合《广州市城乡规划技术规定》附表九中建筑工程距规划道路红线不少于30米的要求。被告查明上述事实，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广东省城乡规划条例》第八十条、《广州市违法建设查处条例》第十八条的规定，认定涉案违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，并作出涉案规划意见函，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序并无不当，原审法院予以维持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告广州鑫龙业物业管理有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告广州鑫龙业物业管理有限公司负担。上诉人鑫龙物业公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审程序严重违法。被上诉人在一审中超过法定期限举证，一审法院对被上诉人超期提交的来源不明的证据，未组织开庭质证，直接采纳，严重违反法定审判程序。被上诉人超期提交的证据，依法不应当被采纳，依法应当予以撤销一审判决及涉案规划意见函。二、一审法院严重偏袒被上诉人，对于本案的多份证据的采纳，均偏听偏信被上诉人单方意见，完全不考虑上诉人提交的证据及意见，一审判决失去公正性和中立性，恳请二审法院依法予以撤销。首先，一审法院片面直接采纳了被上诉人单方提交的，广州市规划局于2011年7月22日才作出的穗府函[2011]145号《关于同意广州市控制性详细规划(全覆盖)的批复》，认定WE公馆部分用地位于生产防护绿地控制范围内，从而作出上诉人修建WE公馆不符合控制性详细规划的结论。但涉案地块是征地后返还的经济发展留用地，法定即是建设用地。涉案集体土地使用证和建设用地规划许可证，均清晰显示涉案土地为商业用途的建设用地。其次，一审法院直接采纳被上诉人有关WE公馆用地面积、容积率和建筑密度的计算方法，错误认定上诉人修建WE公馆不符合控规要求。上诉人及被上诉人计算所得的控规数据差距的区别系源于涉案地块可建设用地面积到底是涉案集体土地使用证的证载面积24040平方米，还是被上诉人多次调整后的建设用地面积8832平方米。根据《广东省城市控制线详细规划管理条例》第二十条的规定，控制性详细规划应该是在土地使用权出让或者划拨前就已经形成，因此，涉案地块在2001年建设用地规划许可证及2003年取得集体土地使用证，相关控制性详细规划本应当依照该土地使用权面积进行编制。被上诉人违反法律规定，胡乱拼凑一个土地面积8832平方米的控规单元，由此进一步推导出涉案地块的建筑面积、容积率、建筑密度不符合控规的结论，明显错误。根据上诉人持有的涉案集体土地使用证，涉案地块的可建设用地面积为证载的24040平方米。再次，关于WE公馆距离新光快速路的距离的认定问题上，一审法院同样偏听偏信了被上诉人的意见，认定WE公馆距离新光快速路的距离，不符合城乡规划技术规定的错误结论。上诉人委托广东国垚信息科技有限公司进行了测绘，测得涉案建筑距新光快速道路退缩最大距离为50.66米，最小也有33.07米，完全符合《广州市城乡规划技术规定》大于等于30米的标准。一审认为，上诉人委托测绘的距离为涉案建筑距离新光快速路现状的距离，被上诉人提交的测绘距离为涉案建筑距离新光快速路规划红线的距离。而上诉人提交的测绘距离更为客观。对比与涉案建筑临近的番禺区滨江绿园项目，该项目距离新光快速路的退缩最大距离34米，最小距离32.92米，也获得批复，故涉案建筑也是符合相关规定的。三、被上诉人和一审判决认为WE公馆的建设违反控制性详细规划缺乏事实和法律依据。(一)WE公馆所处地块为建设用地，上诉人于2019年申请政府信息公开时该地块的控制性详细规划仍未出台，因此不存在上诉人建设的WE公馆违反控制性详细规划的问题，被上诉人作出WE公馆“违反控制性详细规划的强制内容”违背常理，毫无根据。虽然被上诉人提交的穗府函[2011]145号《关于同意广州市控制性详细规划（全覆盖）的批复》，但该145号文的附图和上诉人根据被上诉人的政府信息公开指引，从被上诉人官方网站上查询到的附图和被上诉人提交的不一致，而且该附图已注明，番禺全区规划管理单元共235个，该批复公共的范围内只有225个，涉案建筑所占地块是否在批复公告范围内，尚不得而知。因此，涉案145号文存在诸多疑点，不应采纳。（二)涉案地块《集体土地使用证》上登记为商业划拨用地，《建设用地规划许可证》规划为商业金融用地，被上诉人提供的2019年的控规单元图，却将涉案地块控制为商业金融用地、生产防护绿地及规划道路三种类型，二者之间明显矛盾，但一审法院对于涉案地块用地性质这一关键事实并未查明，其认定WE公馆违反控制性详细规划没有事实和法律依据。(三)上诉人修建WE公馆时均聘请了专业的规划设计单位，参照临近地块的控规指标进行了WE公馆的建设规划设计，完全符合控制性详细规划的有关规定。四、被上诉人和一审法院认为WE公馆属于无法采取改正措施消除对规划实施影响。这一认定缺乏事实和法律依据，被上诉人作出的涉案规划意见函依法应予撤销。五、上诉人修建WE公馆时未能及时报建，根本原因在于被上诉人违规将涉案已发土地证和规划证的经济发展留用地的建设用地指标，在区内平衡，挪作其他建设项目使用，导致经济发展留用地变为农用地，无法进行规划报建，政府对其违规行为未及时纠错，却基于拆违运动，认为上诉人巨额投入修建的涉案建筑物无法采取改正措施应当拆除，严重违反了行政信赖利益保护原则。综上，上诉请求：1、撤销原审判决；2、撤销被上诉人广州市规划和自然资源局作出的《关于协助提供规划专业意见的函》(穗国土规划业务函[2017]2754号)；3、本案诉讼费用由被上诉人承担。上诉人礼村经联社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人为WE公馆的建设单位、所有权人，与鑫龙物业公司之间不存在合作关系。二、鑫龙物业公司所提供的证据2《授权书》及证据3、4、5、6，均不能证实其与上诉人之间存在合作关系。三、本案系行政案件，一审法院应围绕鑫龙物业公司一审诉请进行。上诉人仅与案外人张葆琼、刘洪斌之间存在租赁关系，鑫龙物业公司系次承租人。鑫龙物业公司的权责来源于其与案外人张葆琼、刘洪斌之间的约定，而非与上诉人的约定。而一审法院却在行政判决书中超出鑫龙物业公司请求范围认定上诉人与鑫龙物业公司之间存在合作关系这一本应民事诉讼程序调整的民事法律关系，程序违法。综上，上诉请求：撤销一审判决中关于鑫龙物业公司系案涉建筑物WE公馆的合作开发建设者及实际使用者的事实认定。被上诉人市规资局答辩称：一、涉案复函不是对上诉人鑫龙物业公司作出，属于被上诉人对广州市城管管理综合执法局番禺区分局履行职责的内部协助行为及咨询过程性行为，且涉案复函未对上诉人鑫龙物业公司的权利义务产生实际影响。因此，涉案复函不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当予以驳回。二、案涉行政处理决定的行政相对人为礼村经联社，因此，上诉人鑫龙物业公司与涉案复函无利害关系，其主体不适格，应当驳回上诉人鑫龙物业公司的起诉。三、被上诉人有权出具规划专业意见。四、被上诉人作出的涉案复函认定涉案建筑物属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，认定事实清楚，程序内容合法。五、广东国垚信息科技有限公司出具的报告书中测绘成果技术说明第(四)点所表述的距离数据为WE公馆建筑边线与新光快速路现状主线机动车道边线的距离，而不是WE公馆建筑边线与新光快速路规划道路边(红)线的距离，不具有参考价值。六、《集体土地使用证》登记的是土地使用权面积，并不是可建设用地面积。涉案项目需要建设，应依法办理相关报建手续，取得建设工程规划许可证及规划条件，涉案地块的建设规模、可建设用地面积、容积率等，是在建设工程规划许可证及规划条件中予以明确，《集体土地使用证》《建设用地规划许可证》《建设用地批准书》只是在申请办理建设工程规划许可证时，应当提交的使用土地的有关证明文件。七、城镇总体规划和土地利用总体规划二者之间相互独立、各成体系。法律法规上仅要求城市总体规划与土地利用总体规划相衔接，并未要求控制性详细规划要以土地利用总体规划为编制依据。综上，请求驳回上诉人的所有上诉请求。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。另查明，2019年4月28日，市规资局作出《政府信息公开申请告知书》（穗规划资源公开[2019]1621号）载明：“广州鑫龙业物业管理有限公司，本局于2019年4月8日受理你单位提出的政府信息公开申请，您申请公开的内容为‘依申请公开2012年广州市番禺区大石片区控制性详细规划’。经向你单位了解，确认申请公开的具体内容为现大石地铁站B出口所在区域的2012年控制性详细规划图，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条和第二十一条第（一）项的规定，现向你单位提供如下信息：申请公开信息属于《广州市控制性详细规划（全覆盖）—番禺区》（穗府函[2011]145号）控制性详细规划内容，…”本院认为：本案二审的争议焦点为被诉复函认定涉案建筑物属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设是否合法。根据《广东省城乡规划条例》第八十条规定，违反建筑间距、建筑退让道路红线、建筑退让用地边界等城乡规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的，应当认定为无法采取改正措施消除影响的情形。《广州市违法建设查处条例》第十八条规定，未取得建设工程规划许可证，且违反控制性详细规划的强制内容、规划条件或者城乡规划技术标准建设的建筑物、构筑物或者超过合理误差的建筑部分，应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。《城市规划编制办法》第四十二条的规定，控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务配套设施配套规定应当作为强制性内容。本案中，涉案建筑在建设前并未取得建设工程规划许可证，根据涉案《广州市建设工程违法建设测量记录册》载明，经核查，涉案建筑的建筑密度、容积率等方面均不符合2011年《广州市控制性详细规划（全覆盖）》（穗府函[2011]145号）及涉案地块控规单元的要求，同时，涉案建筑西侧、北侧距用地界线数值有些不符合《广州市城乡规划技术规定》（2016年6月1日起施行）中最小退界距离不少于12米的要求，东侧距离新光城市快速路规划道路红线的距离不足30米，亦不符合上述规定中建筑工程距规划道路红线不少于30米的规定，对此，原审法院已进行详细论述，本院不再赘述。由于涉案建筑违反控制性详细规划强制规定，亦不符合城乡规划技术标准的有关规定。涉案建筑属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。因此，市规资局作出被诉复函认定涉案建筑，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当，本院予以支持。上诉人鑫龙物业公司认为涉案建筑物在已取得集体土地使用证以及建设用地规划许可证后进行建设符合法律规定，因此涉案建筑不属于违法建设的意见于法无据，本院不予支持。上诉人鑫龙物业公司认为涉案《集体土地使用证》登记的面积即为可建设用地面积，经审查，该证载面积仅是土地使用权面积，而非可建设用地面积，上诉人鑫龙物业公司的上述主张于法无据，本院不予支持。上诉人鑫龙物业公司提出其于2019年向市规资局提出政府信息公开申请时涉案地块的控制性详细规划仍未出台的上诉意见。根据市规资局作出的《政府信息公开申请告知书》，在该告知书中已明确告知上诉人控制性详细规划的内容，上诉人鑫龙物业公司该项主张与查明事实不符，本院不予采纳。上诉人鑫龙物业公司认为其提交的委托测绘报告所测量的涉案建筑物距离新光快速路距离更为客观，原审法院未予采纳的问题。经审查，根据广州市城市规划勘测设计研究院出具《关于大石礼村WE公馆测绘数据比对情况说明》，上诉人鑫龙物业公司委托广东国垚信息科技有限公司出具的报告书中测绘成果技术说明第(四)点所表述的距离数据为涉案建筑物建筑边线与新光快速路现状主线机动车道边线的距离，而不是涉案建筑物边线与新光快速路规划道路边(红)线的距离。因该项内容系审查涉案建筑是否违反城乡规划技术标准，因此，原审法院未予采纳上诉人鑫龙物业公司提交的该项测绘数据并无不当，本院予以支持。对于上诉人鑫龙物业公司提出被上诉人市规资局超过法定期限补充举证的问题，经审查，该补充证据系原审法院为查明案件事实，要求被上诉人提交，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，而且上诉人鑫龙物业公司亦对该证据发表了质证意见。故上诉人认为一审程序违法的主张，缺乏依据，本院不予支持。对于上诉人礼村经联社提出其为涉案建筑物的建设单位、所有权人，与鑫龙物业公司之间不存在合作关系的上诉意见。本院认为，根据涉案《授权书》、以及涉案建设工程施工合同、管道合同显示合同签订方均为上诉人鑫龙物业公司，上诉人鑫龙物业公司应为涉案建筑的实际建设和使用者。因此，对于上诉人礼村经联社的上诉意见，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共100元，分别由上诉人广州鑫龙业物业管理有限公司、广州市番禺区******股份合作经济社各自负担50元。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年五月十八日法官助理  刘 伟书 记 员  高 洁