四川省射洪市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川0922行初26号 原告：谭其林，男，汉族，1969年12月3日出生，住四川省遂宁市安居区。 委托诉讼代理人（特别授权）：胡兵，四川弘维律师事务所律师。 委托诉讼代理人：韩彦，四川弘维律师事务所律师。 被告：遂宁市安居区市场监督管理局，住所地四川省遂宁市安居区行政小区，统一社会信用代码11510803MB1914904W。 法定代表人：孙勇，该局局长。 委托诉讼代理人（特别授权）：王红，该局法规股股长。 委托诉讼代理人：张科，四川明炬（遂宁）律师事务所律师。 原告谭其林诉被告遂宁市安居区市场监督管理局（以下简称安居区市场监管局）食品安全行政处罚一案，本院于2020年4月28日立案后，依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭审理了本案。原告谭其林及委托诉讼代理人胡兵、韩彦，被告安居区市场监管局法定代表人孙勇及委托诉讼代理人王红、张科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为，被告安居区市场监管局于2020年4月7日作出遂安市监食罚〔2020〕039号《行政处罚决定书》，决定对原告谭其林作出如下行政处罚：1.没收涉案未按规定进行检疫的猪肉；2.没收违法所得1378.9元，罚款66518.5元。共计罚没款67897.4元。 原告谭其林诉称，一、被告作出被诉行政行为属超越职权。被告认为原告在销售未按规定进行检疫的猪肉，并查扣了原告的猪肉。即便原告存在上述行为，原告的行为应当是违反了《中华人民共和国动物防疫法》(以下简称《动物防疫法》)第二十五条第（三）项的规定，根据《动物防疫法》第八条以及《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)第六条第二款、第七条第二款的规定，本案应由县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构作出被诉行政行为。被告作出被诉行政行为显然超越职权，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第十五条的规定。二、假使被告作出被诉行政行为不属于超越职权，被告作出被诉行政行为适用法律错误。1.被告认定的原告销售未按规定进行检疫的猪肉的行为，同时违反了《动物防疫法》和《食品安全法》，而《动物防疫法》是特别法，应优于一般法《食品安全法》适用。现被告适用《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》第四十二条规定，参照《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩行政处罚裁量基准》第三条第四款第（二）项作出被诉行政行为，适用法律错误。2.被告以原告违反《食品安全法》立案，处罚却适用的《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》，适用法律不当。三、原告所销售的猪肉是从正规屠宰场进货,具有全部合法手续，为合法商品。被告存在物证证据收集、保管不当的违法情形。原告对被告所收集、保管的猪肉的三性均有异议，被告不能证明原告的猪肉为未检疫，故行政处罚不能成立。四、被告的行政处罚程序不符合《中华人民共和国行政处罚法》规定，存在超期扣押的现象，扣押程序不合法，案件调查终结报告与合议记录形成于听证告知书之前。行政处罚不能成立。综上，被告作出被诉行政行为存在超越职权，适用法律错误，程序违法等情形。现诉至法院，请求：1.判令撤销被告作出的遂安市监食罚〔2020〕039号行政处罚决定；2.判令被告承担本案诉讼费用。 原告谭其林向本院提交了以下证据（均为复印件）： 1.原告的身份证复印件、被告组织机构代码，证明原、被告主体资格及相关主体事项。 2.《行政处罚决定书》、《实施强制措施决定书》、（扣押）财物清单，证明被告对原告进行行政处罚，原告对该处罚不服，依法提起行政诉讼。原告对被告查扣的物品存在疑问，多次提出，但被告未予理睬。 3.光盘一张，证明在被告所扣押的猪肉没有封条，保管不符合规定，猪肉的数量也不符，我们的肉有很多是盖了章的。 4.相关法律规定。 经庭审质证，被告对原告提交证据1无异议；对证据2三性无异议，但不认可其证明观点，扣押决定书与处罚决定书是独立的行政行为，应当单独提起诉讼，且扣押清单有原告的签字，物品数量及相关情况是原告认可的；对证据3的真实性无异议，对关联性和合法性有异议，原告对其证明观点负有举证责任；对于证据4，本案中不存在特别法与普通法适用的问题，猪肉流入市场就应当适用食品安全方面的法律法规作出处罚决定。 被告安居区市场监管局辩称，一、我局对原告经营未按规定进行检疫的猪肉进行查处属于职权范围。依据《食品安全法》第六条第二款及《中共遂宁市安居区委办公室遂宁市安居人民政府办公室关于印发的通知》（遂安委办〔2019〕78号）的规定，我局的主要职责是负责全区食品安全监督管理，负责食用农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后的质量安全监督管理。原告违法行为是在市场销售环节中被发现，所以属于我局的管辖范围。二、行政处罚法律适用正确。1.《食品安全法》第一百二十三条第（四）项明确有对本案违法行为处罚的规定，谭其林的行为属于食用农产品的市场销售行为，应适用《食品安全法》。被告属于食品安全监督管理部门，对其处罚是法律赋予的权力。2.《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》的适用与《食品安全法》并不违背，谭其林经营的猪肉铺从业人员少、条件简单、经营面积小，符合小经营店的认定标准。从有利于当事人的角度考虑适用了《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》。3.原告诉称应当适用《动物防疫法》属于原告对于法律适用的理解错误。涉案的鲜猪肉已进入市场销售环节，且根据职权法定原则及前所述，加之农业部和国家食品药品主管部门共同发文确定和细化了各自的监管分工，据此由市场监督管理机构管辖更为适宜。三、我局对该案的事实认定清楚。原告对销售的猪肉不能提供任何的票证、票据。为确保肉类食品安全，我国对动物产品实行检验检疫制度和产品检验制度。原告售卖的猪肉无检疫验讫印章、肉品品质检验章，且不能出具《动物检疫合格证明》、《肉品品质检验合格证》，现场检查笔录、调查询问笔录以及扣押的猪肉均能证明。四、我局对该案的处罚程序合法。对谭其林经营未按规定进行检疫的猪肉案件，我局严格按照相关法律规定执行的，程序合法。综上所述，我局对该案的处理事实认定清楚、程序合法、法律适用正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求，并判令原告承担本案全部诉讼费用。 被告安居区市场监管局在法定期限内向本院提交了以下证据原件与复印件： 第一组：1.安居区市场监管局统一社会信用代码证书、2.法定代表人证明及身份信息，证明被告安居区市场监管局的基本情况。 第二组：3.安居区市场监管局现场笔录；4.2020年2月13日现场照片及营业执照；5.案件来源登记表；6.立案审批表；7.行政处罚案件有关事项审批表；8.《实施行政强制措施决定书》；9.（扣押）财物清单；10.对谭其林询问（调查）笔录以及谭其林身份证复印件；11.对杨某询问（调查）笔录以及杨某身份证复印件、生猪定点屠宰证、遂宁金成海林牲畜屠宰有限公司营业执照；12.对谭辉询问（调查）笔录以及谭辉身份证复印件、现场照片；13.对方某询问（调查）笔录以及方某身份证复印件、兽医证；14.案件调查终结报告；15.集体讨论记录；16.案件审核表；17.《行政处罚告知书》及送达回证；18.行政处罚案件有关事项审批表；19.《行政处罚听证通知书》；20.《延长行政强制措施期限决定书》及送达回证；21.听证笔录、谭其林残疾证复印件、出院病情证明书；22.听证报告；23.集体讨论记录；24.行政处理决定审批表；25.《行政处罚决定书》、送达回证、照片；26.《行政处罚决定履行催告书》及送达回证和现场照片。以上证据证明安居区市场监管局对该案的事实认定清楚，处理流程符合法律规定，各项程序均在法律规定的时间内办结，并按照法律规定向谭其林送达相关文书，不存在事实认定不清，程序违法的情况。 第三组：27.相关法律规定，《食品安全法》、《动物防疫法》、《四川省生猪屠宰管理办法》、《中共遂宁市安居区委办公室遂宁市安居人民政府办公室关于印发的通知》，证明安居区市场监管局对谭其林经营未按规定进行检疫的猪肉进行查处属于职权范围以及作出的行政处罚法律适用正确。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：1.对证据1、2、17、25均无异议；2.对证据3有异议，该笔录的记载的事项与实际情况有出入，现场被收走的猪肉有很大部分是经过检疫了的；3.对证据4的现场照片有异议，只是局部的照片，看不出现场称量结果；4.证据5是被告的单方行为，对其登记内容有异议；5.证据6有涂改痕迹，是办案人员事后涂改添加的；6.对证据7的内容相互矛盾；7.对证据8的真实性无异议，合法性有异议，该决定书超过了实施强制措施的时间，且被告目前的保管猪肉数量比查封时减少了；8.对证据9的数量和检疫情况有异议，原告当时是因为害怕才签字的；9.对证据10的询问笔录有异议，当时查扣的猪肉中有部分是经过检疫的；10.证据11的询问笔录证明原告经营是合法的，进货渠道也是合法的，肉的品质是合格的；11.证据12的询问笔录证明原告是因为忘了，才未盖章；12.证据13证明原告的肉是从正规屠宰场进货，只是由于区域限制没有盖章；13.证据14形成于处罚告知书和听证告知书之前，程序违法；14证据15形成于终结报告之后，程序不合法；15.证据16形成于讨论记录之前，程序不合法；16.证据18，我方不清楚；17.证据19，无送达回证，程序不合法；18.对于证据20，我方未收到；19.证据21的听证笔录有粘贴的痕迹，对其真实性、合法性不予认可，对被告扣押猪肉的程序持有异议的；20.对证据22、23、24，均形成于案件终结报告之后，程序不合法；21.对于证据26，因处罚决定书正在诉讼过程中，我方不予履行；22.对于证据27，我方认为应当适用《动物防疫法》。 经合议庭评议，对双方当事人的证据认定如下：1.关于原告谭其林提交的证据。证据1、2，因其具有真实性、关联性、合法性，本院予以采信；证据3不是被告作出行政处罚的法定前置程序条件，二者不具有直接因果关系，原告不服该行政强制措施，可以就其另行提起复议或诉讼，本院在本案中对该行政强制措施不予审查，故该证据与本案无关联性，本院不予采信；证据4的法律法规，对其真实性和合法性本院予以采信，至于是否适用于本案，本院将在后续的判决书中作出说明。2.关于被告安居区市场监管局提交的证据。第一组证据是证明被告的身份信息文件，原告对此无异议，本院对该组证据予以采信；对第二组证据是被告在办理谭其林销售未按规定进行检疫的猪肉案中，依法收集的相关证据，办案的程序性文书和行政处罚文书以及相应的送达回证，客观地反映了原告存在销售未按规定检疫检验猪肉的行为和案件办理经过，来源真实，且与本案有直接的关联性，原告虽对其中部分证据提出异议，但通过被告的质证和答辩，能够认定该组证据的合法性，故原告对该组证据的异议不能成立，本院对该组证据予以采信；对于第三组证据中的法律法规，对其真实性和合法性本院予以采信，至于是否适用于本案，本院将在后续的判决书中作出说明。以上所采信的证据，以证据本身所反映的客观事实作为定案的依据。 经审理查明，2020年2月13日上午8时许，被告安居区市场监管局执法人员对原告谭其林经营的位于安居区的猪肉零售店进行了现场检查。检查情况如下：1.该店面积15㎡，摆放有个体工商户营业执照，经营者为谭其林，经营范围为鲜猪肉零售；2.在该店的货架上发现有鲜猪肉154.4斤、排骨15.4斤、猪脚20.25斤、猪骨头11.6斤；3.经现场调查询问，谭其林不能提供该批猪肉的检疫票据及《肉品品质检验合格证》。安居区市场监管局认为原告涉嫌经营未经检疫的猪肉，于当日作出遂安市监食扣（2020）13013号《实施行政强制措施决定书》，将涉案的鲜猪肉154.4斤、排骨15.4斤、猪脚20.25斤、猪骨头11.6斤扣押于东禅市场监督管理所，实施行政强制措施的期限为30日。同日，谭其林签收了上述《实施行政强制措施决定书》。 2020年2月13日，安居区市场监管局对谭其林进行了调查询问，并制作了笔录。原告承认其当日销售的猪肉是当日早上四点钟，其子谭辉到遂宁市金成海林牲畜屠宰有限公司杀的。因当时驻场检疫员不在，谭辉没等到人，没有拿票就走了，屠宰公司也未向其出具《肉品品质检验合格证》。谭辉一共杀了两头猪，一头边口重143公斤、一头边口重133公斤，边口价格58元每公斤。猪肉购回后分给屠户杨卫东70.4公斤。在安居区市场监管局进行执法检查前，原告已经销售了104.775公斤猪肉（含排骨7.3公斤），猪肉销售价格72元每公斤，排骨、猪脚销售价格60元每公斤，猪骨头销售价格50元每公斤。同日，安居区市场监管局以谭其林涉嫌经营未按规定进行检疫的猪肉的行为违反《食品安全法》第三十四条第八款的规定为由，予以立案调查。 2020年2月13日下午3时许，安居区市场监管局对遂宁市金成海林牲畜屠宰有限公司的法定代表人杨某进行调查询问，杨某对谭辉从其购买的猪肉数量及价格的陈述与谭其林陈述一致。杨某表示谭辉未找驻场检疫员检疫，也未找公司要求出具《肉品品质检验合格证》就开车走了。2020年2月20日，安居区市场监管局对谭辉进行了调查询问，谭辉对其2月13日早上从遂宁市金成海林牲畜屠宰有限公司购买的猪肉数量及价格的陈述与谭其林、杨某的陈述一致，谭辉表示当时驻场检疫员和自己都忙，就忘记找检疫员要动物检疫合格证明，也没有向屠宰公司要《肉品品质检验合格证》就开车走了，谭辉知道未按规定进行检疫、没有《肉品品质检验合格证》的猪肉不能上市销售，但购买了的猪肉不能退回，自己又是从正规渠道进的货，没有问题，就继续销售了。2020年2月25日，被告对遂宁市金成海林牲畜屠宰有限公司的驻场检疫员方某进行了调查询问，方某表示，2020年2月13日是由其进行驻场检疫，谭辉当时来买边口时，其就告知谭辉不能在遂宁市金成海林牲畜屠宰有限公司屠宰生猪，否则将按规定对谭辉屠宰的猪肉不予检疫，谭辉对其告知不予理睬自行到屠宰场去了。后来因当日杀猪人多，其太忙，谭辉未找其出具检疫票据，未找其加盖生猪制品盖检疫滚筒印章，也未找屠宰场出具《肉品品质检验合格证》。 2020年2月26日，谭其林涉嫌经营未按规定进行检疫的猪肉案调查终结，被告安居区市场监管局于3月6日对案件进行了集体讨论。3月9日，安居区市场监管局作出遂安市监罚告字〔2020〕13005号《行政处罚告知书》，告知谭其林拟对其作出如下行政处罚：1.没收涉案未按规定进行检疫的猪肉，2.没收违法所得1378.9元，罚款133037元，同时告知了其享有陈述、申辩以及听证的权利。上述告知书于当日送达谭其林。 2020年3月13日，安居区市场监管局作出遂安市监食证〔2020〕13001号《延长行政强制措施期限决定书》，决定将遂安市监食扣(2020)13013号《实施行政强制措施决定书》的期限延长至2020年4月13日。2020年3月17日，安居区市场监管局召开听证会，谭其林在听证会上作了陈述与申辩。随后谭其林向安居区市场监管局提交了《残疾人证》和《出院病情证明书》。2020年4月3日，安居区市场监管局就谭其林涉嫌经营未按规定进行检疫的猪肉案再次进行集体讨论。2020年4月7日，安居区市场监管局作出遂安市监食罚〔2020〕039号《行政处罚决定书》。该决定书认为谭其林经营未按规定进行检疫的猪肉的行为，违反了《食品安全法》第三十四条第（八）项及《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》第九条第一款第（三）项的规定。由于谭其林因残疾原因生活困难，且在调查过程中积极配合，符合减轻处罚的规定。安居区市场监管局决定对谭其林作出如下行政处罚：1.没收涉案未按规定进行检疫的猪肉；2.没收违法所得1378.9元，罚款66518.5元，共计罚没款67897.4元。该决定书于2020年4月9日留置送达谭其林。谭其林不服，于2020年4月28日向本院提起行政诉讼，并提出前述诉讼请求。 本院认为，根据原、被告的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、被告安居区市场监管局是否超越职权作出了本案被诉行政行为；二、被诉行政行为事实是否清楚，证据是否确凿，程序是否合法；三、被诉行政行为适用法律是否正确，是否应被撤销。 关于焦点一。《食品安全法》第一百五十条第一款：“食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。”第三十四条第（八）项：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（八）未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品”。第二条第二款:“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。”第六条第二款：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”同时根据遂安委办〔2019〕78号文件精神，食用农产品进入批发、零售市场后由安居区市场监管局负责质量安全监督管理。毫无疑问，猪肉显然属于“肉类”，同时也属于进入市场销售的“食用农产品”，故本案中谭其林所销售的猪肉属于《食品安全法》所调整的范畴。被告安居区市场监管局作为安居区人民政府确定的食品安全监督管理部门，有权对原告经营未按规定进行检疫的猪肉的行为进行查处。故原告主张被告超越职权作出被诉行政行为的理由不成立，本院不予支持。 关于焦点二。《食品安全法》第五十三条规定，食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明。此外，还规定了食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度等。《动物防疫法》也规定了经营和运输动物产品，应当附有检疫证明、检疫标志。《四川省生猪屠宰管理办法》规定进入市场销售的猪胴体应当具有肉品品质检验合格验讫印章、检疫合格验讫印章和肉品品质检验合格证、生猪检疫合格证；检验合格的其他生猪产品（含分割肉）应当附具肉品品质检验合格证。由此可见，经检验检疫的猪肉，应当加盖检验合格验讫印章、检疫合格验讫印章，同时附具相应的《肉品品质检验合格证》、《生猪检疫合格证》，以证明肉产品符合食品安全的标准。本案中，在安居区市场监管局进行检查时，谭其林所销售的猪肉肉皮上没有加盖上述验讫印章，其无法提供上述合格证，且其猪肉供应商遂宁市金成海林牲畜屠宰有限公司及其驻场官方兽医也证实，在谭其林之子谭辉购买涉案猪肉时，就未对加盖印章，也未对出具合格证明。故安居区市场监管局认定谭其林经营未按规定进行检疫的猪肉的行为，事实清楚，证据确实充分。 安居区市场监管局在现场检查时发现谭其林涉嫌经营未按规定进行检疫的猪肉，遂于当日立案，在作出行政处罚前进行了集体讨论、处罚前的告知、听证等程序性工作，作出行政处罚决定后及时送达当事人，符合《中华人民共和国行政处罚法》和《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》等法律规定，程序合法。原告认为被告对涉案猪肉的扣押程序和扣押方式不符合法律规定，作出的行政强制措施违法。本案中，被告对涉案猪肉采取的行政强制措施是旨在制止原告的违法行为，避免未按规定进行检疫的猪肉继续流入市场，端上老百姓的餐桌。该行政强制措施不是为后续行政处罚而收集证据，也不是被告作出行政处罚的法定前置程序条件，二者是相互独立的，不具有直接因果关系。同时该行政强制措施告知了原告提起复议与提起诉讼的权利，如原告不服，可以就其另行提起复议或诉讼。本院在本案中对该行政强制措施不予审查。 关于焦点三。安居区市场监管局对谭其林涉嫌经营未按规定进行检疫的猪肉的行为立案查处，《食品安全法》对经营未按规定进行检疫的猪肉的违法行为也制定了相应的罚则。安居区市场监管局作为食品监督管理部门，适用《食品安全法》的相应罚则对其进行处理，顺其自然，理所应当。 《食品安全法》第三十六条第三款规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。”第一百二十七条规定：“对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行。”《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》第三条第二款规定：“本条例所称食品小经营店，是指有固定经营门店，销售食品或者提供餐饮服务，包括兼营食品，从业人员少、条件简单的个体食品经营者”，原告在安居区的门店内长期销售猪肉，具备固定经营门店，且从业人员少、条件简单，符合食品小经营店的认定标准。根据上述法律法规，安居区市场监管局可以依照《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》的相关规定对其违法行为进行管理。《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》第九条第（三）项：“食品小作坊、小经营店及摊贩禁止生产经营下列食品：（三）未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品”。第四十二条：“食品小作坊、小经营店及摊贩违反本条例第九条规定的，由县级食品监督行政部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足五千元的，并处二万元以上五万元以下罚款；货值金额五千元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；……”同时鉴于谭其林残疾且生活困难等情况，安居区市场监管局结合《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》对谭其林的违法行为在法定行政处罚起点倍数，即货值金额十倍罚款的基础上予以减轻处罚50%，处罚幅度适当。故被告作出的遂安市监食罚〔2020〕039号《行政处罚决定书》，适用法律法规正确。 综上，遂安市监食罚〔2020〕039号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，符合法定程序。原告请求撤销上述处罚决定书的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告谭其林的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告谭其林负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省遂宁市中级人民法院。 审 判 长 杨清明 审 判 员 唐晓岚 审 判 员 赵燕君 二〇二〇年五月二十一日 法官助理 王耀萍 书 记 员 谭椿腾