贵州省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2019)黔行赔终560号上诉人（一审原告）：德江县五行再生纸厂，地址贵州省铜仁市德江县钱家乡沙坝村。法定代表人:胡可，男，汉族，1961年4月7日生,住贵州省湄潭县，系该厂负责人。委托代理人:熊永梅，女，1965年12月15日生，汉族，住贵州省湄潭县，系胡可之妻。委托代理人司秉雷，北京在明律师事务所律师。代理权限：特别授权。上诉人（一审被告）：德江县人民政府，地址:德江县玉水街道红旗路政府大院。法定代表人:秦智坤，该县县长。委托代理人:倪再辉，贵州贵达律师事务所律师。代理权限：一般代理。上诉人德江县五行再生纸厂（以下简称五行再生纸厂）与上诉人德江县人民政府（以下简称德江县政府）行政赔偿一案，贵州省铜仁市中级人民法院于2018年9月18日作出（2018）黔06行赔初7号行政赔偿判决。宣判后，五行再生纸厂不服，向本院提出上诉。本院于2019年4月17日作出（2019）黔行赔终2号行政赔偿裁定，发回铜仁市中级人民法院重审。铜仁市中级人民法院于2019年10月8日作出（2019）黔06行赔初10号行政赔偿判决。宣判后，五行再生纸厂及德江县政府均不服，向本院提出上诉。本院于2019年12月13日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。五行再生纸厂向本院提起上诉，请求：一、依法撤销铜仁市中级人民法院（2019）黔06行赔初10号行政赔偿判决，改判被上诉人全额赔偿上诉人因其违法行政而造成的实际经济损失，包括上诉人五行再生纸厂在二审期间提交的《德江县五行再生纸厂审计报告》中所列的企业全部资产17358121.11元的损失，及上诉人五行再生纸厂从2016年停产至今的五年利润损失，每年是203万元；二、诉讼费用由被上诉人承担。上诉理由：一、一审判决程序违法。一审法院在损害事实和损失数额、范围的查明过程中，既不对上诉人五行再生纸厂相关重大损失的证据进行质证、认定，又不组织鉴定评估而违规径行“酌情认定”，严重违反法定程序。二、一审判决认定事实不清，适用法律错误。一审判决称上诉人五行再生纸厂明知报批的工厂在投产后可能成为落后产能，但仍然投资建厂，故应承担自身责任；案涉高速路的修建属于公共利益。对此，上诉人认为工厂是需要政府严格环评、层层把关、审核批准后才能开工建设的，不是上诉人的自身责任；高速公路属于公共利益也不是自己被停产停业的理由。上诉人五行再生纸厂认为自己的损失应该分为两个部分给予认定和全额赔偿：一是因修高速路而给上诉人造成的直接损害；二是基于被上诉人的违法行政行为给上诉人造成的不可逆的实质性损害，包括但不限于善后安置的费用。比如被上诉人直接挖断上诉人厂区出入的必经通道，导致上诉人已经生产的成品无法销售出去而蒙受巨额损失；导致上诉人购买的八十多万元原材料无法组织生产再加工，被迫长期露天堆放而受损；导致厂区内的机器设备因道路被阻断而无法维护保养，出现严重损坏、无法正常使用；此外，在仅仅距离上诉人工厂两米范围内建成高速公路，这一行为既违法又危险。仅以两年多前，被上诉人企图征地时对上诉人悄悄作出的单方评估报告为例，上诉人的经济损失近八百万元，且该报告还标明是在对上诉人财产登记不全的情况下作出的。综上，恳请二审法院依法实现上诉人之全面赔偿请求。德江县政府答辩称：其答辩意见与上诉意见及理由一致。德江县政府上诉请求：请求撤销（2019）黔06行赔初10号行政赔偿判决书，依法改判驳回被上诉人五行再生纸厂的一审诉讼请求。事实和理由：一、被上诉人五行再生纸厂的损失与上诉人作出的行政行为关系不大，系其自身停产停业的行为所导致。（一）一审法院判决以及贵州省高级人民法院作出的（2019）黔行终2号行政判决书均认定“2016年5月至今，德江县五行再生纸厂一直处于停产状态”，即上诉人向被上诉人作出《关于对钱家乡五行再生纸厂依法实施关停的通知》前其已经处于停产状态，上诉人的关停行为并未给被上诉人造成巨大的损失。（二）修建高速公路系公共利益范畴，上诉人有权依法征收高速公路用地，并根据相关用地规划以及流程作出征收决定。此外，上诉人并未在征收磋商过程中阻碍被上诉人生产，也未作出任何要求被上诉人停产停业的行为。二、一审判决中赔偿数额的认定有失妥当。（一）上诉人于2017年10月20日作出《关于对钱家乡五行再生纸厂依法实施关停的通知》，该通知被贵州省高级人民法院2019年4月17日作出的（2019）黔行终2号行政判决书认定程序违法，判决撤销该通知。因此，即使上诉人要赔偿被上诉人的损失，也应当是2017年10月20日至2019年4月17日期间的合法损失。（二）根据《国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利:（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的......”第三十六条“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：......（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支......”的规定，上诉人所应当赔偿的是2017年10月20日至2019年4月17日期间被上诉人的经常性费用开支。一审判决中将被上诉人的“投入资本后停产的预期收益损失和设备闲置造成的折旧损失”纳入本案被上诉人必要的经常性费用开支有失妥当，在上诉人作出关停通知前，被上诉人五行再生纸厂就已经处于停产停业状态，故该项损失不应纳入必要的经常性费用开支范畴，更何况“投入资本后停产的预期收益”将受到政策因素、经济因素、经营方针等各种因素的影响，不属于必要的经常性费用开支范畴。（三）根据《行政诉讼法》第三十八条“……在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”的规定，被上诉人应当举证证明其在2017年10月20日至2019年4月17日期间的经常性费用开支，但是，被上诉人所列举的证据多为预期利益损失的证据，少有涉及经常性费用开支的证据。因此，被上诉人应当承担举证不能的法律后果。对于停业造成辞退工人的损失，被上诉人主张的金额仅为13.53万元，劳动合同时间为2016年3月至2017年3月8日，但是，上诉人的关停通知为2017年10月20日，因此该损失与上诉人无关。据此，一审法院判决上诉人赔偿被上诉人各项经济损失共计壹佰万元，有失妥当，应当依法予以纠正。五行再生纸厂口头答辩称：第一，本案中五行再生纸厂没有任何过错。根据行政许可法的规定，造纸行业是需要政府机构强制行政许可的特种行业。德江县政府违法行政变更许可导致的停产停工损失应由政府全部承担。第二，根据国家赔偿法第四条、第三十六条的规定，应当判决对纸厂经过审计的经济损失全面赔偿。五行再生纸厂向一审法院起诉请求：1、判决德江县政府补偿停工停业损失、厂房、设备及土地补偿款等各项费用15368191.71元。2、本案诉讼费用由被告承担。一审法院认定事实：2009年，原告通过被告招商引资在德江县钱家乡沙坝村投资建设再生纸厂，并于2011年7月26日注册成立德江县五行再生纸厂。2015年7月6日，被告作出《关于印发德江至征地拆迁安置补偿实施方案的通知》，原告的部分厂区在征地拆迁范围之内。2016年4月22日，因原告生产中未使用水污染处理设施，将生产废水直排于外部环境，被德江县环境保护局作出德环改字（2016）1号责令改正违法行为决定书，责令其立即停止违法行为，并采取措施消除污染。后原告停产整改。同年5月，被告与原告商议拆迁补偿事宜，高速公路建设方将原告大门前的道路挖断。在征收商议过程中，经评估，原告房地产价值767.76万元（不含机电）。同年10月14日，被告作出《关于对德江县五行再生纸厂德务高速公路项目建设设计规划征收补偿有关事宜的函》，明确因原告要求一次性补偿25969091.37元，双方多次协商未果，现高速公路规划路线已进行变更，不再经过厂区。后续工作主要是解决原告厂区大门的移位恢复问题。2017年8月30日，铜仁市环境保护督查整改工作领导小组办公室根据相关调查报告将五行再生纸厂列入不符合产业政策，属淘汰落后关停企业名单，德江县工业和商务局于2017年10月12日向德江县政府提交关停德江县五行再生纸厂的请示，2017年10月20日，德江县政府作出《关于对钱家乡五行再生纸厂依法实施关停的通知》。2017年11月15日，德江县工业和商务局组织德江县钱家乡人民政府、德江县环境保护局、德江县市场监管局、德江县安监局等部门对该厂实施了关停。另查明，五行再生纸厂共有三条生产线，年产再生纸1.5万吨，属于单条年生产能力1万吨及以下以废纸为原料的制浆生产线。还查明，2016年5月至今，五行再生纸厂一直处于停产状态。一审法院认为：其一，根据贵州省高级人民法院（2019）黔行终2号生效行政判决认定，原告从建厂以来一直以年产再生纸1.5万吨，即单条年生产能力为0.5万吨进行建设和生产，被告及相关职能部门也按照单条年生产能力为0.5万吨为其生产建设提供相应的审批、许可，原告于2011年7月26日登记注册。根据《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发〔2010〕7号）和《部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录（2010年本)》（工产业〔2010〕第122号）文件要求：“2011年底前，淘汰单条年生产能力1万吨及以下以废纸为原料的制桨生产线”。原告的三条生产线均属于单条年生产能力1万吨及以下以废纸为原料的制浆生产线，明显属于淘汰落后产能范畴，依法应予淘汰。贵州省经济和信息化委员会等部门《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的实施意见》和铜仁市经济和信息化委员会等部门《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的实施方案》均要求依法依规推动落后产能退出，对达不到强制性能耗限额标准要求的产能，应在6个月内整改，逾期未整改或经整改仍未达标的，才依法关停退出。被告及相关职能部门并未在上述文件出台后及时通知该厂进行扩能整改，而以该厂不符合产业政策，属淘汰落后产能范畴为由，对该厂直接实施关停，剥夺了五行再生纸厂通过扩能整改得以生存的机会。其二，在德务高速建设过程中，因原规划需占用原告厂区，2016年5月期间，在征收磋商过程中，被告一方将原告厂区大门阻断，造成原告继续生产困难。同时，在双方磋商中因对补偿意见未达成一致意见，高速公路改道，但在改道后，距离原告厂区未达到安全要求，最近处仅两米左右。根据《公路安全保护条例》第十一条规定“公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为……属于高速公路的，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准不少于30米”，第十三条规定“在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物；公路建筑控制区划定前已经合法修建的不得扩建……”，故在此距离之下，必然对原告的改建工程造成实际困难。以上两点应属被告之过错。而对于原告而言，其一，2010年国务院发布了在2011年底淘汰落后产能工作的通知，原告建厂之时其设备就临近淘汰之列，虽然德江县政府未及时通知其扩大产能，但其2011年7月26才注册登记成立，即便行政部门及时通知其扩大产能，而原告在陈述中也讲到准备赚钱后再扩大生产线，故在几个月时间内也几乎不可能完成。原告进入造纸这类高耗能和污染行业，却缺乏对政策的把握和行业动向的研判，其2012年以后的生产均已不符合国家的产业政策，依法应予关停淘汰。故该部分风险也应由其自行承担。其二，2016年5月左右，被告建设高速公路需要占用原告的厂区，而高速公路建设对当地经济建设有巨大带动作用，系加快当地经济建设的重大举措，属公共利益范畴，故在征收磋商过程中，原告如在利益方面作出适当让渡，本可一次性解决产能落后，即将被淘汰等存在的问题。但其未能作出妥协，致高速公路改道。原告在风险决策和机遇把握等方面的失当，对造成现存困境也有相应责任。对于原告主张的损失，其中征收厂房设备的主张，因高速公路改道后并未征收，该项主张不能成立。对于其主张2016年至今停业的损失利润，属于预期收益，并不必然发生，故不予支持。对于停业造成辞退工人的损失，可酌情考虑。故原告的损失主要在于投入资本后停产的预期收益损失和设备闲置造成的折旧损失，而其土地房屋的利用价值仍然存在。对于被告而言，国务院已在2010年发布淘汰落后产能工作的通知，并要求于2011年底全部淘汰，而被告却对原告的生产予以许可，未尽到审慎义务，以致原告投入生产资本，造成损失。在原告生产过程中，也未尽到扩大产能通知义务，造成原告几年违规生产，且未经必要程序，一纸通知要求原告关停企业，严重违反法定程序和对行政相对人的信赖保护原则。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十七条“原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任”和第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”的规定，一审法院酌情认定赔偿数额。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款、第九十七条、《贵州省高速公路管理条例》第三十条第一款之规定，判决：一、由被告德江县人民政府赔偿原告德江县五行再生纸厂各项经济损失共计一百万元。限本判决生效后六十日内付清。二、驳回原告德江五行再生纸厂的其他诉讼请求。在二审期间，上诉人五行再生纸厂提交了以下证据：1.《德江县五行再生纸厂审计报告》1份。证明因被上诉人的违法行为，上诉人纸厂数年来停产停业，企业资产全都报废，直接经济损失为一千七百余万元。2.被侵权现场照片和视频。证明德江县政府淘汰落后产能是假，修路征用上诉人厂房和土地，但却不予合理补偿，运用行政权力逼迫拆迁是真；为逃避补偿绕道修建高速公路，直接导致上诉人工厂财产和人身安全受到严重威胁；而尚未修好的断头公路，正对着上诉人虎视眈眈，被上诉人对上诉人的违法侵权正处于持续状态中。3.《德江至征地拆迁安置补偿政策宣传手册》，即被上诉人2015年制作的征拆小册子。证明被上诉人利用其手中的行政权力资源，编造理由强迫关停上诉人工厂，其核心目的是不给予征收补偿安置，逼迫上诉人无条件拆迁。4.《房地产估价报告》1份。证明被上诉人曾于2015年对上诉人的资产做出过不完整的资产评估，即便未统计齐全，金额都已近八百万元，因此一审判决仅判赔一百万元损失太少。德江县政府质证认为：证据1的《审计报告》不是新证据且达不到上诉人纸厂的证明目的。其审计结果仅仅为五行再生纸厂2015年12月31日前的财务收支状况、资产总额、负债总额、所有者权益总和，并不能直观体现五行纸厂的经济利益。证据2也不是新证据，也不能达到上诉人纸厂的证明目的。五行再生纸厂确属淘汰落后产能的范畴，德江县政府依法应当予以行政淘汰，原一审败诉的原因仅仅是因为程序不合法，而非实体不合法；德江县政府从未与五行再生纸厂签订任何征收补偿协议或安置协议，不存在未补偿的问题；更改规划绕道修建高速路，是因为与五行再生纸厂的征收协议未谈妥，通过合法的途径更改规划；此外，未修建好的公路对五行再生纸厂并没有构成任何侵权。对证据3的真实性、合法性没有异议，但不能达到证明目的。该小册子不是针对五行再生纸厂作出的，且只是宣传手册而没有进行强行征收，五行再生纸厂至今未被征收，也没有拆迁，德江县政府也没有强制征收、拆迁的行为。对证据4的真实性、合法性没有异议，但该证据在本次上诉程序中不是新证据。通过该证据可以看出，红线内的评估价值是2272412.48元，即五行再生纸厂拟被德江县政府征收的范围内评估的价值仅仅是2272412.48元，并不是其所述的将近800万元。本院对上述证据的认定如下：证据1系五行再生纸厂单方委托而形成的证据，本院不予采信，仅酌情参考其中相关项目及数据；证据2、3、4的真实性予以认可，但不能达到其证明目的。经审理，二审查明的事实与一审查明的事实基本一致。本院认为，本案的争议焦点为：德江县政府是否应该对关停五行再生纸厂的行政行为进行赔偿，以及赔偿的范围与数额问题。一、关于是否应该赔偿问题。本案审理的是德江县政府对五行再生纸厂作出的关停行政行为被依法撤销后的行政赔偿问题，根据贵州省高级人民法院（2019）黔行终2号生效行政判决认定及《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，德江县人民政府应当对五行再生纸厂进行赔偿。二、关于赔偿的范围。1.本案中被确认违法的行政行为是德江县政府对五行再生纸厂实施关停的行政行为，其赔偿责任的时间范围应为2017年10月20日政府作出《关于对钱家乡五行再生纸厂依法实施关停的通知》起，至2019年4月17日该通知被贵州省高级人民法院作出的（2019）黔行终2号行政判决书认定程序违法止。2.上诉人五行再生纸厂主张修建高速公路对自己造成财产损害，以及高速路紧邻厂区造成危险，德江县政府应予以赔偿，本院认为，上述内容与被撤销的关停行政行为没有关联，不属于行政赔偿案件审理范围，依法不予支持。3.根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”故本案的赔偿范围为五行再生纸厂被关停期间必要的经常性费用开支及其他财产的直接损失。4.上诉人五行再生纸厂的三条生产线均属于单条年生产能力1万吨及以下以废纸为原料的制浆生产线，属于淘汰落后产能范畴，依法应予淘汰。但该厂系2009年政府招商引资建设并取得了政府及相关职能部门的审批、许可、环保验收等。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”之规定，上诉人五行再生纸厂可以基于信赖保护原则取得一定补偿。三、关于赔偿的数额。1.本案中因关停行政行为被撤销，赔偿的时间范围应为2017年10月20日至2019年4月17日，上诉人五行再生纸厂要求赔偿2016年至今的损失，是对赔偿时间范围的不当扩大，本院不予支持。2.关于上诉人五行再生纸厂在庭审中主张以每年203万元，共计五年的利润损失的问题，本院认为，利润损失并不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（六）（八）项规定的停产停业期间必要的经常性费用开支或直接损失，因此，上诉人五行再生纸厂的该项主张不能成立。3.关于停产停业期间必要的经常性费用开支问题，一般包括职工基本工资、税金、水电费等费用。本案中，上诉人五行再生纸厂在2016年5月停工停产后留有一名看厂工人，但并未提供工人工资、水电费用、税金等经常性费用开支的证据，故对其停产停业期间必要的经常性费用开支仅能予以酌情认定。4.关于其他财产权的直接损失能否以上诉人五行再生纸厂提交的《德江县五行再生纸厂审计报告》中企业全部资产17358121.11元计算的问题。本院认为，其中的货币资金、应收账款不因关停的行政行为而减损，其存货未被封存、扣押，存货价值仍属于上诉人五行再生纸厂，固定资产的所有权、使用权仍属于五行再生纸厂，因此对以上部分均不应予以赔偿。对于因关停行为导致库存原材料、消耗品的变质、毁损，以及“在产品”无法完成生产而导致的损失，以及固定资产折旧损失，可予以酌情考虑赔偿。参考上述审计报告的内容，其固定资产一年期折旧为149434.8元，估算关停期间固定资产折旧损失为20万元。综上，上诉人五行再生纸厂的固定资产折旧损失估算为20万元，对其流动性资产中的库存原材料、消耗品等物品损失，以及停产停业期间必要的经常性费用开支予以酌情认定，以上损失属于依法应予以赔偿的范围。此外，依据信赖保护原则，上诉人五行再生纸厂可取得一定补偿。一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”的规定，结合上述赔偿的范围及补偿因素，酌情判决德江县政府赔偿五行再生纸厂一百万元，已属相对较高。在一审法院行使自由裁量权并无明显不当，且上诉人五行再生纸厂未能提供准确赔偿数额的情况下，二审法院对一审法院自由裁量的结果应予充分尊重，不宜轻易改判。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人五行再生纸厂、上诉人德江县政府的上诉理由均不能成立，应不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案不收取案件受理费。本判决为终审判决。审判长 彭 强审判员 邹 慧审判员 苟泰强二〇二〇年五月十一日书记员 邓翔毓