重庆市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝01行终89号上诉人（一审原告）重庆市璧山区恒光二手车交易市场有限公司，住所地重庆市璧山区。法定代表人郭铭基，总经理。委托代理人梁明山，重庆道伦律师事务所律师。委托代理人何朗春，重庆道伦律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市璧山区规划和自然资源局，住所地重庆市璧山区。法定代表人郭逢义，局长。委托代理人朱明，重庆言诚律师事务所律师。上诉人重庆市璧山区恒光二手车交易市场有限公司（简称璧山恒光公司）与被上诉人重庆市璧山区规划和自然资源局（简称璧山区规自局）责令限期拆除违法建筑一案，不服重庆市璧山区人民法院作出的(2019)渝0120行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月2日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明以下事实，2013年1月8日，原璧山县商业和旅游委员会（简称县商旅）向原璧山县政府（简称县政府）报送《关于建设二手车交易市场的请示》。该文件就璧山二手车交易市场选址在，由二手车交易市场业主租赁璧山县城市建设投资有限公司（简称璧山城投公司）储备的商业用地实施建设，请示县政府批准建设璧山二手车交易市场。2013年3月12日，璧山恒光公司（乙方）与璧山城投公司（甲方）签订了场地租用合同。合同主要约定：一、甲方将储备的212房地证2011字第05602号地块29亩土地（四至界畔：……）租给乙方作为二手车交易市场建设使用。二、租用时间暂定十年，从2013年4月1日起至2023年3月31日止。十年期满，若甲方未出让或使用该地，在同等条件下，乙方有优先续租的权利。三、租金标准：……。同月15日，双方又签订的《场地租用补充合同》约定：一、在租赁期限内，如因县政府需要出让或安排使用该地块，致使租赁合同无法履行的，乙方应无条件同意甲方解除本租赁合同；本合同解除后，甲方不对乙方的投入或损失作任何形式的补偿或者赔偿。二、在乙方租用期间，如果甲方需要收回该地块，乙方应在接到甲方书面通知之日起45日内无条件撤出租用场地，拆除地面上的全部建构筑物，并将该地块移交给甲方，乙方未到期的租金由甲方据实退还；如乙方逾期不交还土地，甲方有权强制收回；无论甲方以何种原因解除合同，甲方均不对乙方作任何补偿或者赔偿。三、本补充合同系双方租赁合同的组成部分，与租赁合同具有同等法律效力；本补充合同与租赁合同约定不一致的，以本补充合同为准；本补充合同未作变更的，以双方签订的《场地租用合同》为准。2013年3月13日，县商旅委对县规划局作出《关于规划建设璧山县二手车交易市场的函》，以璧山二手车交易市场选址在璧山鲜活农产品中转站停车场旁，选址地块系县城投公司储备的商业用地以及县相关领导批示同意在此地块建设临时二手车交易市场为由，要求原璧山县规划局将该地块规划为璧山二手车交易市场临时用地。同月19日，县规划局对县商旅委作出《关于规划建设璧山县二手车交易市场的复函》。该复函称：“经研究，你委拟选的临时二手车交易市场位于（璧山鲜活农产品中转站停车场），该范围位于已批《璧山县城市总体规划（2004-2020）-2012修改）》所确定的城市建设用地以外，但属于2012年璧山县城市总体规划修编的城市建设用地研究范围。故该地块用作临时二手车交易市场短期内不会影响城市总体规划的实施。如因实施城市规划需要，该地块必须按城市规划要求使用”。在此期间，璧山恒光公司（筹备中）向县环保局报送璧山县二手车交易市场建设项目环境保护申报表及相关材料。县环保局于2013年3月18日对该公司作出渝（璧）初审［2013］7号文，从环境保护方面批准该拟建项目在建设，并就拟建项目在设计、建设过程中履行环保手续，落实环境保护措施提出了要求。2013年3月20日，县商旅委向重庆市商业委员会报送了《关于建设璧山县二手车交易市场的请示》。该文件主要以拟在建设的“璧山县恒光二手车交易市场”符合《璧山县十二五商贸流通产业发展规划》以及城市总体规划和环保建设要求为由，请示重庆市商业委员会批准建设该二手车交易市场。同年4月12日，重庆市商业委员会对筹备成立中的璧山恒光公司作出《关于设立璧山县恒光二手车交易市场有限公司的函》。同意在璧山县，并要求按照有关规定到工商、规划、国土、环保、消防等相关部门办理市场建设审批手续。工程完工后，由项目所在地商贸流通主管部门组织验收，重庆市商业委员会复查通过后，方可投入使用。随后，璧山恒光公司对璧山县恒光二手车交易市场项目实施建设，并于同年11月完工。县商旅委于同年11月13日对该公司作出《关于璧山县恒光二手车交易市场验收合格的通知》。至此，该二手车交易市场投入使用。2018年8月17日，原重庆市璧山区规划局规划监察执法人员以璧山恒光公司在其公司内(新堰村七组)修建的建构筑物涉嫌未取得规划许可手续对其法定代表人进行调查询问，并制作了规划监察案件调查询问笔录和勘验笔录。同年12月6日，原重庆市璧山区规划局作出渝规限拆璧字（2018）第74号《限期拆除违法建筑决定书》（简称《限拆决定书》），认定璧山恒光公司在其公司内修建的7处建构筑物，未进入规划审批程序，属于《重庆市城乡规划条例》第七十四条规定的违法建设。并根据《重庆市城乡规划条例》第八十八条的规定，责令该公司在上述决定书送达之日起十日内自行予以拆除。当日，原重庆市璧山区规划局规划监察执法人员向璧山恒光公司送达了上述决定书。现璧山恒光公司向一审法院提起行政诉讼，请求撤销《限拆决定书》。另查明，重庆市人民政府于2014年3月26日作出《关于重庆市璧山县城乡总体规划(2013年编制)》的批复，同意该总体规划，并提出了相关要求。璧山恒光公司修建的建构筑物位于2013年编制的璧山县城乡总体规划城镇建设用地范围内。同时查明，因机构改革，原重庆市璧山区规划局不在保留，其职责划入重庆市璧山区规划和自然资源局。一审法院认为，璧山恒光公司修建的建构筑物位于2013年编制的璧山县城乡总体规划城镇建设用地范围内。根据《重庆市城乡规划条例》第七十四条的规定，璧山区规自局具有作出限期拆除违法建筑决定的行政职权。关于璧山区规自局认定璧山恒光公司修建的案涉建构筑物系违法建筑主要证据是否充分、适用法律是否正确的问题。一审法院认为，璧山恒光公司于2013年3月租用的国有土地已纳入2013年编制的璧山县城乡总体规划城镇建设用地范围内。璧山区规自局作为城乡规划主管部门依法具有对规划城镇建设用地范围内未进入规划审批程序的建设行为进行查处的行政职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，璧山恒光公司在城镇规划建设用地范围内修建建构筑物应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。本案中，璧山区规自局执法人员就案涉建构筑物是否取得规划审批手续以及修建时间、修建面积等对原告法定代表人、基层干部进行调查核实和现场勘验后制作的调查询问笔录、勘验笔录等证据足以证明璧山恒光公司修建的案涉建构筑物位于城镇规划建设用地范围内，且至今未完善规划审批手续，属于违法建筑。另，即使璧山恒光公司2013年租用案涉地块时，该地块位于《璧山县城市总体规划(2004-2020)-2012年修改》所确定的城市建设用地以外，但同年修编的重庆市璧山县城乡总体规划将其纳入城镇建设用地范围后，璧山恒光公司仍应当对其建设行为完善规划审批手续。综上，璧山恒光公司租用地块被纳入2013年重庆市璧山县城乡总体规划城镇建设用地范围后，其修建的建构筑物至今未完善规划审批手续，属于违法建筑。璧山区规自局认定璧山恒光公司所建案涉建构筑物为违法建筑证据充分，适用法律正确。关于璧山区规自局作出的本案《限拆决定书》程序是否合法的问题。国务院法制办《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚的请示》的复函(国法秘研函[2012]665号)中，已明确《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。据此，璧山区规自局作出的本案限期拆除违法建筑决定不应视为行政处罚行为。璧山恒光公司提出璧山区规自局未按照《中华人共和国行政处罚法》的相关规定告知其依法享有的陈述权、申辩权，构成行政程序违法的主张无法律依据，该院不予支持。综上所述，璧山区规自局作出的渝规限拆璧字(2018)第74号《限拆决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回璧山恒光公司的诉讼请求。上诉人璧山恒光公司不服一审判决，向本院提出上诉称，一、一审法院将璧山区规自局逾期提交的重庆市璧山县城乡总体规划(2013年编制)（城市建设用地规划）及未举示的《重庆市璧山县城乡总体规划(2013年编制)的批复》作为定案证据，违反了行政诉讼的举证、质证和认证规则，应视为被诉行政行为没有证据。二、在现行行政管理活动中，不仅在行政处罚程序中需要满足行政相对人的陈述申辩权利，而且在行政机关作出对不利于行政相对人的行政处理决定等行政行为前仍应告知陈述申辩权，这一原则已经得到现行司法实务的普遍认同和适用，故一审法院认为“责令限期拆除不应当理解为行政处罚，璧山区规自局未按照《中华人共和国行政处罚法》的相关规定告知其依法享有的陈述权、申辩权，构成行政程序违法的主张无法律依据”属于适用法律不当。三、璧山区规自局无充分证据证明本案的建筑物位于璧山区城镇建设规划用地范围内，根据《重庆市城乡规划条例》的规定，璧山区规自局作出的限拆决定系超越职权。四、本案行政行为未经行政机关立案，违背了“先立案、后调查，先调查、后处罚”的执法程序；且作出限拆决定前，未书面告知陈述申辩权，违背了程序正当原则，程序严重违法。综上，璧山区规自局作出的限拆决定属超越职权，证据不足、适用法律错误，程序严重违法。请求二审法院撤销一审判决、撤销限拆决定。被上诉人璧山区规自局未向本院提交书面答辩状。上诉人璧山恒光公司向一审法院提交并举示以下证据：1.营业执照、法定代表人身份证明书；2.渝规限拆璧字（2018）第74号《限拆决定书》；3.璧山商旅委文〔2013〕8号文件；4.璧山商旅委文〔2013〕19号文件；5.县政府办公室公文处理单；6.璧山商旅委函〔2013〕7号函、璧规函〔2013〕34号文件；7.渝(璧)初审〔2013〕7号；8.场地租赁合同、场地租用补充合同；9.重庆市商委渝商〔2013〕50号文件；10.璧山商旅委发〔2013〕38号文件。被上诉人璧山区规自局向一审法院提交并举示以下证据、依据：1.调查询问笔录三份；2.璧山恒光公司拒签调查询问笔录照片；3.勘验笔录、违法建构筑照片；4.渝规限拆璧字（2018）第74号《限拆决定书》；5.送达回执、照片；6.通话记录；7.重庆市璧山县城乡总体规划(2013年编制)（城市建设用地规划）。经庭审质证，对璧山恒光公司举示的证据1-10，璧山区规自局举示的1-7，一审法院认为与本案具有真实性、关联性、合法性，能够证明案件事实，故该院均予以确认。本案二审审理期间，各方当事人均未向本院提交新证据。各方当事人向一审法院提交的证据已依法随案移送本院。经审查，本院对证据的认定意见与一审法院相同。本院所认定的其他事实与一审法院认定无异。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修订）第十一条、第六十四条以及《重庆市城乡规划条例》第七十四条（二）项之规定，被上诉人璧山区规自局系重庆市璧山区人民政府城乡规划主管部门，具有组织查处城市规划区内违反城乡规划修建违法建筑的职责，有权作出渝规限拆璧字（2018）第74号《限拆决定书》。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。根据在卷证据及双方当事人一审庭审陈述，能够证明上诉人璧山恒光公司修建的案涉建构筑物位于城镇规划建设用地范围内，未办理任何建房审批手续，该建构筑物应属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条所列违法建筑。即使璧山恒光公司2013年租用案涉地块时，该地块位于《璧山县城市总体规划(2004-2020)-2012年修改》所确定的城市建设用地以外，但同年修编的重庆市璧山县城乡总体规划将其纳入城镇建设用地范围后，璧山恒光公司仍应当对其建设行为完善规划审批手续。上诉人修建的建构筑物一直未取得建设审批手续，亦未经行政处理，其违法建设行为处于持续状态。被上诉人经过调查询问及勘验，认定案涉建构筑物属于违法建筑并根据《重庆市城乡规划条例》第八十八条的规定，作出渝规限拆璧字（2018）第74号《限拆决定书》并送达，事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。关于璧山恒光公司提出一审法院对逾期提交及未举示的证据作为定案依据违法的主张。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，人民法院有权调取证据。重庆市璧山县城乡总体规划(2013年编制)（城市建设用地规划）虽然是璧山区规自局逾期提交的，但与一审法院依职权调取的《重庆市璧山县城乡总体规划(2013年编制)的批复》相互印证。故一审法院对该证据的认定并不违法，故对此主张，本院依法不予支持。关于璧山恒光公司提出璧山区规自局程序违法的主张。本院认为，修建违法建筑本身是一种违法行为，建成的违法建筑是该违法行为的后果，拆除违法建筑是对违法后果进行处理，责令违法行为人自行消除违法后果，恢复合法状态，并没有对违法行为人课以额外的义务，与行政处罚的惩罚性制裁不同。故璧山区规自局未按照行政处罚程序作出《限拆决定书》并无不当。对此主张，本院亦不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。上诉人要求撤销一审判决、撤销限拆决定的上诉请求，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案案件受理费50元，由上诉人重庆市璧山区恒光二手车交易市场有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  罗 红审 判 员  李 宜审 判 员  李雪莲二〇二〇年五月十八日法官助理  杜咏霞书 记 员  姜 涵