河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)豫03行终108号上诉人（原审被告）：洛阳高新技术产业开发区孙旗屯乡人民政府，住所地：河南省洛阳市高新区河洛路44号。统一社会信用代码：11410300005374466K。法定代表人：赵彦利，乡长。委托诉讼代理人：赵晓兵，该乡副乡长。委托诉讼代理人：耿虎，河南九都律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：王洪宪，男，汉族，1963年4月15日生，住河南省洛阳市涧西区。上诉人洛阳高新技术产业开发区孙旗屯乡人民政府（以下简称孙旗屯乡人民政府）因与被上诉人王洪宪行政协议纠纷一案，不服河南省伊川县人民法院（2019）豫0329行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孙旗屯乡人民政府的委托诉讼代理人赵晓兵、耿虎，被上诉人王洪宪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。孙旗屯乡人民政府上诉称，原审判决对苗湾村安置房分配办法所确定的“三榜公布”为准,不予认可,显属司法干预行政的错误行为。苗湾村村委会根据高新开发区洛开【2011】44号文件相关规定,为确保应安置村民的合法权益和全体村民的公共利益,确定了安置房最终面积以三榜公布为准的办法。上诉人认为,该办法不违反法律规定,切实维护了全体村民的公共利益,理应得到法律的支持,但原审判决不予认可,显属司法干预行政的错误行为,理应纠正。二、被上诉人的要求不符合《洛阳高新区城市规划区城中村改造集体土地上民宅房屋征收补偿指导意见》的相关规定，其请求应予驳回。根据《洛阳高新区城市规划区城中村改造集体土地上民宅房屋征收补偿指导意见》(洛开【2011】44号文件)第三条:“安置对象为户口在本村的农业人员,人员数量以被改造村庄征收公布之日公安户口册登记的人数为基数(意见中被征收户为全市民家庭或“一头沉”家庭的安置对象是指户主和户主的父母、配偶、子女)”之规定，关书灿家符合安置人员为六人,即户主关书灿、关红臣、关红选、有书敏、关红玲、关红钢。被上诉人要求按14人履行协议约定的安置回迁房,该要求不符合《洛阳高新区城市规划区城中村改造集体土地上民宅房屋征收补偿指导意见》的安置政策,应予驳回。三、双方签订的《征收补偿协议书》第一条关于回迁安置的约定,因违反洛开【2011】44号文件的规定,且损害社会公共利益,当属无效。高新区苗湾村的城中村改造工程是政府为加快高新区城乡一体化进程，改善人居环境,提高居民生活水平的民心工程,工程全部资金均由政府出资。为做好此项工作,高新区管委会于2011年5月10日印发了《洛阳高新区城市规划区城中村改造集体土地上民宅房屋征收补偿指导意见的通知》(洛开【2011】44号文件),该文件明确规定了安置对象的条件,理应得到法律的支持。鉴于被上诉人的其他人员不符合洛开【2011】44号文件规定的安置对象条件,双方签订的《征收补偿协议书》第一条关于回迁安置的约定,因违反洛开【2011】44号文件的规定,且损害社会公共利益。根据《合同法》第五十二条第（四）项：“损害社会公共利益”之规定，当属无效。原告以违法无效的约定,主张权利,于法无据。原审判决上诉人履行违反安置政策的约定,必将损害社会公共利益和苗湾村全体村民的利益。四、被上诉人的请求已超过法定期限,其请求更应驳回。被上诉人与上诉人签订《洛阳高新区城中村改造征收补偿协议书》时间为2014年8月31日,上诉人公布的《苗湾安置回迁核定应安置人员名单》是2018年12月18日,即被上诉人知道不再安置的时间为2018年12月18日。而被上诉人于2019年8月18日书写起诉状,直接向人民法院起诉，上诉人认为,根据《行政诉讼法》第四十六条:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”之规定,原告起诉已超过起诉期限,其请求更应驳回。五、被上诉人王洪宪不是征收房屋的产权人,不具有签订协议的主体资格,双方协议处分了案外人的财产,当属无效,故王洪宪的诉讼主体不适格。鉴于王洪宪不是征收房屋的产权人,其无权与答辩人签订征收协议,故其诉讼主体资格不适格,其请求更应驳回。综上,请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人承担。王洪宪辩称，一、征收补偿协议是双方意见统一后形成的书面合同，是自愿的、真实的、合法的、有效的，应受法律保护。洛开【2011】44号文件属于行政指导行为，不是行政法规，该指导行为不具有强制执行力，不直接产生法律后果，只是政府为落实某件行政行为而专门发布的指导意见，它具有灵活性、特殊性的特征。上诉人以该文件为由不履行征收补偿协议是错误的。二、2018年12月18日分房公告发布当天，答辩人就去找片区管理员，并向上诉人提交了情况说明。2019年春节前，上诉人又发放了14人的安置费，此时被上诉人的利益并未受到侵害。2019年7月18日二榜公布的内容与一榜一样，但只发了6个人的安置费，此时被上诉人才知道利益收到侵害，2019年8月8日被上诉人向伊川县法院提起诉讼，并未超过起诉期限。三、征收补偿协议签订者系上诉人与被上诉人，被上诉人是合同当事人，征收的房屋为4个子女共同出资建造，被上诉人与本案有直接利害关系，被上诉人系适格的当事人。综上，应驳回上诉人的上诉请求。一审法院查明，原告王洪宪位于洛阳市高新区孙旗屯乡苗湾村的房屋在洛阳市高新区城中村改造范围内。2014年8月31日，原、被告双方就房屋征收补偿事宜达成协议，内容为：“一、乙方原有房屋在征收范围内，甲方根据乙方征收情况和家庭人员结构，依据有关政策，暂按核实后的乙方农业14人×40平方米×720元/平方米，计403,200元，从补偿费中一次性扣除安置资金……；五、甲方承诺乙方从征收之日起满36个月入住安置房，如未能按期入住，逾期部分甲方按每人每月600元发放临时过渡费……”。同日，原告获得选房顺序号为169。被告于2018年12月17日、2019年7月18日分别公布了苗湾安置回迁核定应安置人员名单（第一榜）、苗湾安置回迁核定应安置人员名单（第二榜）。后苗湾村安置房一期基本完工符合入住条件，由孙旗屯乡苗湾村城中村改造指挥部、孙旗屯乡苗湾社区总支委员会、孙旗屯乡苗湾社区居民委员会联合发布《关于苗湾社区一期安置房分配的公告》，内容为：“一、分房时间及地点……；二、安置人员范围……；三、选房顺序：1、……；2、第一轮一个选房序号选一套房；3、人口超过6口人（含6人），可进行第二轮选房，人口不足2口人，不参与本次分配，待二期分房时再分配；4、……；5、涉及本次拆迁安置人口缴纳房款多退少补、未安置人口过渡费正常发放，正常新增人口安置、过渡费发放等问题，待安置房全部分配后统一结算；6、……；7、有其他特殊情况的，根据相关政策提供相应证明原件。村分房领导小组及指挥部将对收集的问题进行再次审查，最终在第三榜公示……”。根据苗湾安置回迁核定应安置人员名单及上述公告，原告以6人口在2019年9月1日选得一套房，后原告认为被告未按照约定履行《征收补偿协议书》，且根据公告内容，其应当在苗湾社区一期安置房再选得一套房，反映无果，诉至法院。一审法院认为，行政协议包含以下特征：一是主体的特定性，即行政协议的主体必须是互不隶属的行政主体；二是过程的合意性；三是目的的行政性，即行政协议以”实现公共利益”为目的；四是载体的要式性，即行政协议需采取一定的格式，并且负载一定的信息。原告王洪宪同被告孙旗屯乡人民政府签订的《洛阳高新区城中村改造房屋征收补偿协议书》，系具有行政法上权利义务内容的行政协议，双方当事人签约主体适格，意思表示真实，内容未违反法律法规，合法有效，双方应依约履行。本案中，孙旗屯乡人民政府的内设机构孙旗屯乡苗湾村城中村改造指挥部、孙旗屯乡苗湾社区总支委员会、孙旗屯乡苗湾社区居民委员会针对苗湾社区征迁补偿安置房作出的苗湾安置回迁核定应安置人员名单（第一榜）、苗湾安置回迁核定应安置人员名单（第二榜）、《关于苗湾社区一期安置房分配的公告》等行为系行政主体履行行政职能针对行政相对人设定、变更或者消灭权利义务的行为，属行政行为，具有可诉性。根据《洛阳高新区城中村改造房屋征收补偿协议书》约定，被告需交付给原告560m2（14口人×40m2）的安置房。依据由孙旗屯乡苗湾村城中村改造指挥部、孙旗屯乡苗湾社区总支委员会、孙旗屯乡苗湾社区居民委员会联合发布的《关于苗湾社区一期安置房分配的公告》第三条第三款：“人口超过6口人（含6口），可进行第二轮选房，人口不足2口人，不参与本次分配，待二期分房时再分配。”以及苗湾安置回迁核定应安置人员名单（第二榜），原告王洪宪有进行第二轮选房的权利，然而王洪宪仅在2019年9月1日以6口人选得一套房，且王洪宪并非是因户型不全等原因主动放弃第二次选房的权利，孙旗屯乡人民政府未能提供相关法律法规证实不让王洪宪进行第二次选房行为的合法性，在现阶段具备履行行政协议的条件下，孙旗屯乡人民政府以最终安置的面积以第三榜公示为准的理由，本院不予认可。根据《洛阳高新区城中村改造房屋征收补偿协议书》第五条：“甲方承诺乙方从征收之日起满36个月入住安置房，如未能按期入住，逾期部分甲方按每人每月600元发放临时过渡费。”之规定，本院对原告王洪宪要求被告孙旗屯乡人民政府补齐2019年1月至7月剩余8口人安置费33,600元的主张，予以认可。原告要求被告赔偿因丧失优先选房权及优质房源造成损失5万元的诉讼请求，因原告未能提供证据证明其实际损失已经发生，亦未能证明实际损失与被告的行为之间存在因果关系，法院对该主张不予认可。综上，依据《中华人民共和国合同法》第八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决：一、判令被告洛阳高新技术产业开发区孙旗屯乡人民政府对原告王洪宪未能按《关于苗湾社区一期安置房分配的公告》选取第二套房屋采取补救措施；二、判令被告洛阳高新技术产业开发区孙旗屯乡人民政府于判决生效之日起十日内向原告王洪宪支付临时过渡费33,600元；三、驳回原告王洪宪的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告洛阳高新技术产业开发区孙旗屯乡人民政府承担。二审经审理查明的事实与一审认定的相一致。本院认为，本案系行政协议纠纷，被上诉人王洪宪作为房屋征收补偿协议一方的当事人，有权提起本案诉讼，其诉讼主体适格。根据查明的事实，2019年7月18日上诉人孙旗屯乡人民政府第二榜公布苗湾安置回迁核定应安置人员名单，表明孙旗屯乡人民政府对需安置人员名单仍在核定中，至上诉人王洪宪2019年8月19向人民法院提起诉讼时，并未超过6个月的法定起诉期限。从房屋征收补偿协议第一条约定，“乙方（被上诉人王洪宪）原有房屋在征收范围内，甲方（上诉人孙旗屯乡人民政府）根据乙方征收情况和家庭人员结构，依据有关政策……”，从该约定看，上诉人孙旗屯乡人民政府对被上诉人王洪宪家房屋及家庭人员情况进行了调查核实，后双方签订了房屋征收补偿协议。该协议系双方当事人意思表示，且不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，应合法有效。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人孙旗屯乡人民政府上诉称协议无效、被上诉人王洪宪主体不适格及起诉超过起诉期限，均依据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人洛阳高新技术产业开发区孙旗屯乡人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  吴爱国审判员  邢玉玲审判员  索如意二〇二〇年五月七日书记员  王 音