辽宁省朝阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽13行终74号上诉人（原审原告）北票市龙鸟湖生态养殖有限公司，住所地辽宁省北票市下府开发区厚土沟村。法定代表人关欣，经理。委托代理人关玉明，男，1968年11月7日出生，汉族，该公司法律顾问，住辽宁省朝阳市双塔区。被上诉人（原审被告、原行政机关）北票市自然资源局，住所地辽宁省北票市人民路3段22号。法定代表人洪振洋，局长。委托代理人姜占宇，北票市自然资源局法规信访股工作人员。委托代理人杜玉东，北票市自然资源局执法监察大队工作人员。被上诉人（原审被告、复议机关）北票市人民政府，住所地辽宁省北票市市府街3号。法定代表人付宗义，市长。委托代理人吉祥峰，北票市司法局工作人员。委托代理人付冉，北票市司法局工作人员。上诉人北票市龙鸟湖生态养殖有限公司请求确认行政处罚决定及复议决定违法一案，不服北票市人民法院（2019）辽1381行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人北票市龙鸟湖生态养殖有限公司（以下简称龙鸟湖公司）的委托代理人关玉明，被上诉人北票市自然资源局（以下简称自然资源局）的委托代理人姜占宇、杜玉东，北票市人民政府的委托代理人吉祥峰、付冉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被上诉人自然资源局于2018年12月19日，对龙鸟湖公司作出北国土资行处字〔2018〕041号行政处罚决定，其主要内容为“北票市龙鸟湖生态养殖有限公司：我局已于2018年7月31日依法向你单位进行了行政处罚告知和行政处罚听证告知。你单位于2018年8月1日提出听证申请，我局于2018年8月15日召开听证会，对你单位提交材料进行了复核。通过复核，我局认为你单位的用地行为属于违法用地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《朝阳市国土资源局行政处罚自由裁量权实施标准》第四款规定，决定处罚如下：1.责令退还违法占用的土地；2.限15日内自行拆除非法占用土地上新建的建筑物（16380平方米）和其他附属设施。恢复耕地（8293平方米）种植条件，恢复设施农用地（17548平方米）土地平整；3.对非法占用的8293平方米旱地，处以20元/平方米的罚款，罚款计165860元。对非法占用的17548平方米设施农用地，处以10元/平方米的罚款，罚款计175480元。罚款总计341340元。原审法院查明，2008年10月，经北票市工商行政管理局批准，原告依法注册成立了龙鸟湖公司，在下府开发区开展5000头生猪养殖场建设项目。2009年初经北票市下府开发区动物防疫监督所、北票市国土资源局五间房国土所、北票市下府经济开发区、北票市畜牧局审核完成了朝阳市畜禽养殖小区备案初审。2009年8月原告取得了盖有北票市发展改革委员会公章的辽宁省朝阳市企业投资项目备案确认书，2009年11月取得北票市环境保护局环境保护行政许可。一期建设项目完成后，2012年5月取得了建设用地规划许可证，2012年8月北票市农村合作经济经营管理局为原告发放2008年、2009年、2010年的农业设施物权证。朝阳市环境保护局因原告建设项目位于一级水源保护区内于2012年5月9日作出朝环改字〔2012〕第073号《环境保护责令改正通知书》，原告停止了建设和生产。2016年原告生猪养殖项目所在区域被调整为二级水源保护区。2014年9月至2018年5月期间，原告对该项目进行了续建和改造，其中违法占地面积为25841平方米，违法建筑面积为16380平方米。2014年11月3日，北票市国土资源局以龙鸟湖公司未经批准在下府开发区厚土沟村占地建房为由下达了《责令停止违法行为通知书》，2016年7月21日，自然资源局以龙鸟湖公司在下府经济开发区厚土沟村养殖用地范围内改变土地用途建住宅用房为由下达了《责令改正通知书》。原告龙鸟湖公司于2016年7月24日向北票市国土资源局作出“承诺书”，于2017年4月14日向北票市国土资源局作出“保证书”，二者的主要内容为：更换养殖品种；改变经营模式；改变养殖方式；压缩建设模式等方式保护水源；不改变其作为设施农业的用途；不开展养老等其他活动。2018年5月23日自然资源局以龙鸟湖公司在下府经济开发区厚土沟村占耕地搞建设及使用设施农用地搞非农业建设为由对其进行立案调查，北票市国土资源局于2018年8月15日依法召开了听证会。北票市国土资源局认为原告在未取得国土部门合法用地审批手续的情况下，擅自在下府经济开发区厚土沟村占耕地搞建设及使用设施农用地搞非农业建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条的规定，并于2018年12月19日作出北国土资行处字〔2018〕041号行政处罚决定：“1、责令退还非法占用的土地。2、限十五日内自行拆除非法占用土地上新建的建筑物(16380平方米)和其它附属设施。恢复耕地(8293平方米)种植条件，恢复设施农用地(17548平方米)土地平整。3、对非法占用的8293平方米旱地，处以20元/平方米的罚款，罚款计165860元。对非法占用的17548平方米设施农用地，处以10元/平方米的罚款，罚款计175480元。罚款总计341340元”。该处罚决定是对原告龙鸟湖公司整体项目中部分项目的处罚。原告龙鸟湖公司不服，于2019年2月14日向北票市人民政府申请复议。2019年4月4日，被告北票市人民政府作出北政行复字〔2019〕1号行政复议决定：“维持被申请人作出的北国土资行处字〔2018〕041号《行政处罚决定书》”。原告龙鸟湖公司不服，于2019年7月23日向本院提起行政诉讼。原审法院认为，被告自然资源局是本行政区域内的土地管理机关，有权对违反土地合法使用的行为作出行政行为。原告对生猪养殖建设项目完成了一期建设项目后又进行了对该项目的续建及改造。被告自然资源局依照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号文件）的相关规定，通过调查询问笔录、现场影像资料、规划说明、地类说明等证据认定原告将部分项目的续建和改造设施将农业设施用地用于非农业建设，改变了设施农用地的土地用途，应办理农用地转用审批手续，原告在未取得国土部门合法用地审批手续的情况下进行了改建，为此对原告作出行政处罚决定。被告自然资源局、北票市人民政府作出的行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。原告请求确认被告自然资源局作出的北国土资行处字〔2018〕041号行政处罚决定违法和北票市人民政府作出的北政行复字〔2019〕1号行政复议决定违法，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告龙鸟湖公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告龙鸟湖公司负担。上诉人龙鸟湖公司上诉称：一、原审判决认定二被上诉人作出的行政行为“证据确凿”，系认定事实错误。被上诉人自然资源局的北国土资行处字〔2018〕041号行政处罚决定书认定上诉人的16380平方米涉案建筑是非农建设，用地未按《土地管理法》44条的规定办理农用地转用审批手续。而审查16380平方米是否需要办理农用地转用审批手续是确认涉案用地是否违法的关键。国土资发〔2014〕127号文件规定，设施农业的生产设施和附属设施用地，按农用地管理，不需使用国有土地，不需办理农用地转用审批手续。上诉人提交的证据2-8项证据能够确凿证明16380平方米涉案建筑是上诉人“5000头生猪养殖场建设项目”的生产设施和附属设施；能够证明除300平方米临时管理与生活用房投入使用外，其余16000多平方米涉案建筑都处于建设和改造中，没有开展任何非农生产经营，没有安装任何非农生产经营设备。300平方米临时管理和生活用房，不属永久性餐饮、住宿设施，所以不用办理农用地转用审批手续；上诉人所做出的《承诺书》《保证书》对16830平方米涉案建筑都是承诺保证改变经营和养殖方式，不改变作为设施农业的用途，不开展养老等其他活动。被上诉人没有证据证实上诉人未遵守承诺。同时，《承诺书》《保证书》恰恰证明在2017年4月14日之前，被上诉人自然资源局对续建和改造行为是认可和允许的；询问笔录无法证明涉案建筑是非农建设，反而能够证明其是上诉人“5000头生猪养殖场建设项目”的生产设施和附属设施；8张现场照片，只能反映16000多平方米涉案建筑的外在形态，不能反映其实际用途和功能。按照规定，附属管理和生活设施用地需办理农用地转用审批手续，上诉人多次申请，被上诉人均以水源管控不予办理。但为满足一期建设项目管理和生活需要，上诉人无奈将300平方米临时设施装修后作为一期项目的临时管理与生活用房。因此房是临时的，不是国土资发〔2014〕127号文件中规定的永久性设施，所以无需办理农用地转用审批手续。被上诉人自然资源局提交的宣传手册、询问笔录、现场影像资料、规划说明、地类说明等证据，是在其强制拆除16830平方米涉案建筑过程中自行收集的，按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第60条第1款规定，其不能作为认定被诉行政行为合法的证据；二、原审判决认定二被上诉人作出的行政行为“符合法定程序”，系认定事实错误。被上诉人自然资源局提交的《责令停止违法行为通知书》、《责令改正通知书》及勘测报告的送达证，明显不是上诉人法定代表人的签字和手印，系被上诉人伪造的签字和手印。关于此点，上诉人已在一审庭审中作了明确的质证说明；被上诉人自然资源局提交的《行政处罚决定书》立案日期是2018年5月23日，作出日期为2018年12月19日，查处时间历时205日，超出法定期限145日。被上诉人没有提交超出法定期限的合理解释证据，程序违法；被上诉人自然资源局在查处过程中，因为上诉人的申辩，将申辩前认定的3597平方米，在申辩后调增为8293平方米，将申辩前不构成犯罪的，加重为构成非法占用耕地罪，明显违反了《行政处罚法》第32条的规定，明显程序违法。原判决对于被上诉人存在违反法定程序事实，未按照证据裁判规则依法确认，主观强行认定其行政程序符合法定程序，必然导致认定事实错误；三、原审判决对被上诉人自然资源局作出的行政行为明显不当、明显违背合理行政原则的事实，没有依法确认违法。上诉人有设施农业建设经营行政许可，16830平方米的涉案建筑是依据各项政府批文，根据项目的生产需要、环保需要，依据《禽畜规模养殖污染防治条例》、《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》、《禽畜养殖禁养区划定技术指南》等三个权威技术文件，按照自身及政府核准规划续建和改造的，所有设施都处于建设和建造中，没有开展非农生产经营和安装非农生产设备。这种情况下，只要监管上诉人不用涉案建筑开展非农生产经营，也就达到行政管理的目的。在多个非强制手段都可以达到行政管理的目的情形下，不顾这种情形下不得设定和实施行政强制的法律规定，不顾国家合理行政、保护民营企业合法权益的政治规定，违法设定限期拆除行政强制，明显违反了法律规定，原审判决未按照证据裁判规则对此依法予以确认。请求中级人民法院依法改判，判决被上诉人自然资源局的行政处罚决定及北票市人民政府的复议决定违法。被上诉人自然资源局答辩称，我局作出的行政处罚决定认定违法事实准确，适用法律正确，程序合法，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。被上诉人北票市人民政府答辩称，2019年2月14日，龙鸟湖公司申请行政复议，请求撤销自然资源局作出的行政处罚决定。我机关依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，依法予以受理。2019年2月18日，我机关向原北票市国土资源局送达了《行政复议答复通知书》，2月22日原北票市国土资源局向我机关提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。4月4日，我机关依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条一款一项之规定，作出行政复议决定书，维持了北国土资行处字〔2018〕041号《行政处罚决定书》。2019年4月9日、4月12日，我机关分别向案件当事人送达了复议决定。综上，我机关作出的《行政复议决定书》适用依据正确，认定事实清楚，程序合法。请求朝阳市中级人民法院驳回上诉人的诉讼请求。各方当事人未向本院提交新证据，其向原审法院提交的证据材料均随卷移送本院。本院认定原审法院经庭审质证且能够证明本案基本事实的证据有效，予以采信。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《辽宁省实施办法》第四条第二款及《中华人民共和国行政复议法》第三条规定，被上诉人自然资源局作为本行政区域内自然资源主管部门，具有对违反土地法规定的违法行为作出行政处罚的法定职权，北票市人民政府具有作出被诉复议决定的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，上诉人在未向自然资源部门申请并取得农用地转用审批手续的情况下，擅自建设16380平方米涉案建筑的事实清楚，被上诉人自然资源局在进行调查后，对未自行拆除的违法建设作出行政处罚决定，其认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被上诉人北票市人民政府作出的复议决定程序合法。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长  宁小泉审判员  佟 伦审判员  郭继飞二〇二〇年五月二十一日书记员  孙晓敏(法官助理代)