安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终490号 上诉人（一审原告）胡双杰等17人（具体名单附后）。 诉讼代表人杨胜利，男，1971年9月7日出生，汉族，住所地安徽省安庆市宜秀区。 诉讼代表人吕建东，男，1963年9月4日出生，汉族，住所地安徽省安庆市迎江区。 诉讼代表人张福伍，男，1974年9月21日出生，汉族，住所地安徽省安庆市迎江区。 被上诉人（一审被告）安庆市迎江区人民政府，住所地安徽省安庆市华中路469号。 法定代表人章洪海，该区区长。 一审第三人安庆市商务局，住所地安徽省安庆市东部新城综合写字楼B、C区，统一社会信用代码113408000031110136。 法定代表人徐中全，该局局长。 一审第三人安庆外贸包装厂清算组，住所地安徽省安庆市东部新城综合写字楼5楼6区。 负责人徐中全，该清算组组长。 上诉人胡双杰等17人因诉安庆市迎江区人民政府（简称迎江区政府）确认房屋拆迁违法一案，不服安徽省安庆市中级人民法院(2019)皖08行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 胡双杰等17人向一审法院起诉称：其系安庆外贸包装厂下岗或退休职工，现居住在华中东路北二北××宿舍楼。该宿舍楼系是80年代职工福利分房，其已居住生活近30年左右，且租赁关系持续至今。在企业破产改制前，其房租水电费都在工资中扣除，依法取得房屋的占有权和使用权，租赁关系以及房内家庭财产依法均应受到法律保护。2019年5月30日凌晨其居住的宿舍楼被拆除，其拨打110报警，警察只是简单地询问就告知是政府行为。2019年6月3日第三人安庆市商务局与其面谈此事，面谈中第三人承认协助迎江区政府拆除其宿舍楼。该宿舍楼位于迎江区××××）地块，该地块土地使用权已被政府挂牌出让，故其宿舍楼属于出让地块房屋征收拆迁范围，其应属于被征迁人。迎江区政府负责宿舍楼房屋征收与补偿、土地平整、清场、交付等工作，宿舍楼被拆除是在迎江区××××）地块挂牌出让过程中发生的，故应当推定迎江区政府是拆除其宿舍楼的主体。由于宿舍楼被拆除前其没有收到征收决定及公告，宿舍楼的搬迁拆除尚不具备法定条件，因此迎江区政府拆除其宿舍楼的行为违法。请求：确认迎江区政府于2019年5月30日拆除安庆市迎江区华中东路××号安庆外贸包装厂职工宿舍楼的行政行为违法；本案诉讼费由迎江区政府承担。 一审法院经审理查明：胡双杰等17人系安庆外贸包装厂下岗或退休职工，80年代外贸包装厂为解决单位职工住宿困难将外贸包装厂三层27间建筑面积731.24平方米的办公楼（华中东路××号）作为单位宿舍，安排本单位职工先后入住并使用。 另查明：安庆外贸包装厂于2006年5月全面停产，2008年8月20日向该院申请破产清算。该院于2008年9月8日作出（2008）宜民破字第2-5号裁定，指定成立了安庆外贸包装厂破产清算组（简称清算组），并指定清算组为资产管理人。2008年8月31日，清算组委托安庆恒健会计事务所对安庆外贸包装厂的资产进行审计评估。2008年12月10日，该院作出（2008）宜民破字第2-10号裁定，宣告安庆外贸包装厂破产。2010年9月16日，安庆市商务局与安庆市土地收购储备中心联合行文向安庆市人民政府报告，鉴于安庆外贸包装厂除厂区土地外没有其他财产用于职工安置，建议由市土地收储中心对厂区土地进行收储，并先由商务局向市财政借款用于该厂职工安置，该借款资金由厂区土地出让后形成的土地出让金中清算归还。经安庆市人民政府批准后，2011年5月10日，安庆市商务局作出宜商改［2011］8号《安庆外贸包装厂与制盒厂破产职工安置方案》，该文件以《安庆外贸包装厂破产职工安置预案》经市社保、国资部门核准和市政府同意，并经2011年4月28日企业职代会讨论通过为由，批准安庆外贸包装厂破产职工安置方案。2011年1月5日，安庆市土地收购储备中心（甲方）、清算组（乙方）、安庆市商务局（丙方）共同签订《安庆市国有建设用地使用权收回合同》（合同编号：庆储收字（2011）1号），该合同载明，甲方收回乙方位于华中东路××号的国有土地使用权；甲方按土地收回补偿款包括但不仅限于土地使用权补偿、地上建筑物、构筑物补偿费综合补偿款433.686402万元给予乙方，乙方在合同签订后10日内向甲方移交土地，交付土地时，交付土地的地上建筑物、构筑物须全部拆除且建筑渣土清运完毕。2018年4月20日，清算组再次张贴公告，要求涉案房屋原住户对房内相关私人财产进行清理。2019年5月24日清算组以安庆外贸包装厂厂区已于2011年被市土储中心依法收储，员工安置工作已于2012年完成，但厂区仍有厂房等遗留建筑尚未拆除，现根据市土地储备中心要求，需立即对红旗小区东侧ＹＪ06-1906地块上房屋进行拆除，确保“双限房”地块尽快形成净地为由，向主管单位（商务局）请求，申请由房屋所在地迎江区对原包装厂厂区进行拆除。2019年5月30日，清算组及安庆市迎江区重点工程建设项目指挥部办公室（简称迎江区重点工程建设办公室）组织相关单位对原包装厂厂区进行了拆除。 一审法院认为：本案争议焦点是，胡双杰等17人与被拆除的华中东路××号宿舍楼是否存在合法的利害关系、该宿舍楼的拆除是否属于征收拆迁行为、宿舍楼的拆迁主体问题。 根据本案事实，因安庆外贸包装厂已不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务，该院（2008）宜民破字第2-10号裁定宣告破产。依据《中华人民共和国企业破产法》规定，人民法院受理破产申请后，申请破产企业全部资产为企业债务人财产，包括胡双杰等17人入住并使用的安庆外贸包装厂职工宿舍楼均已属于债务人财产。且依据上述法律规定，破产企业债务人财产的管理人有权对破产企业内外尚未履行完毕的合同决定解除或者继续履行，并管理和处分债务人的财产。鉴于安庆外贸包装厂除厂区土地外没有其他财产用于职工安置，经批准安庆外贸包装厂债务人财产的管理人清算组与安庆市土地收购储备中心签订《安庆市国有建设用地使用权收回合同》，由该收储中心收回涉案地块土地包括但不仅限于土地使用权补偿、地上建筑物、构筑物。清算组在交付土地时，交付土地的地上建筑物、构筑物须全部拆除且建筑渣土清运完毕。胡双杰等17人入住并使用的安庆外贸包装厂职工宿舍楼在此收回范围内。据此，安庆外贸包装厂职工宿舍楼被拆除属于清算组履行《安庆市国有建设用地使用权收回合同》的行为，虽迎江区政府参与拆除行为，但该拆除行为不同于行政法律关系中的征收补偿安置行为，亦不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。因此，胡双杰等17人认为安庆外贸包装厂职工宿舍楼在迎江区挂牌出让（YJ06-1905／1906）地块上房屋征收拆迁范围，其系被征迁人，迎江区政府应当负责其宿舍楼房屋征收与补偿，要求判决迎江区政府拆除涉案房屋的行政行为违法，没有事实和法律依据。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回胡双杰等17人的诉讼请求。案件受理费50元，由胡双杰等17人负担。 胡双杰等17人上诉称：一审判决认定其与被拆除的宿舍楼之间不存在合法的租赁关系及直接利害关系错误；一审已经查明迎江区重点工程建设办公室于2019年5月30日拆除其宿舍楼，而迎江区重点工程建设办公室是迎江区政府设立的临时机构，故迎江区政府是本案适格被告，理应对其违法行为承担侵权责任；迎江区政府拆除其居住的宿舍楼于法无据，且程序违法。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。 迎江区政府未向本院提交书面答辩意见。 安庆市商务局述称：清算组作为破产管理人有权对破产企业尚未履行完毕的合同决定解除或者继续履行，清算组拆除破产企业宿舍楼系履行合同行为，其作为主管单位才被清算组函告予以协助拆除房屋，该协助行为对当事人权利义务不产生影响，故其不应作为第三人参加诉讼。 安庆外贸包装厂清算组述称：清算组有权对破产企业财产进行清算和处理，破产企业职工安置工作已经完成，拆除前亦已张贴拆除公告，故其拆除涉案房屋符合法定程序。 胡双杰等17人向一审法院提交了以下证据：1、身份证复印件，证明其身份信息和诉讼资格；2、110报警记录、房屋被拆前后的照片现场照片，证明涉案宿舍楼于2019年5月30日至6月被拆除；3、谈话录音、安庆天天直播新闻，证明涉案房屋拆迁主体为迎江区政府；4、工作证、退休证以及交房租水电费单据等，证明其现住房属于80年代国家福利分房，双方租赁关系合法；5、安庆市中级人民法院、安徽省高级人民法院行政判决，证明拆迁方或购买方都应对其予以安置，否则违法；6、安庆市市区棚户区改造指挥部《会议纪要》（2019第4次），证明该纪要内容第六项，对职工合法租赁关系依法保护，在此基础上符合国家房改政策的职工且未参加房改的，参照房改相应政策执行。 迎江区政府向一审法院提交了以下证据：1、《关于请求协助拆除外贸包装厂厂区房屋的函》，证明清算组会同商务局，委托重点工程建设办公室对红旗小区东侧YJ06-1906地块上了原外贸包装厂厂房、居民楼以及其他房屋进行才拆除，其不是本案适格被告；2、《安庆市国有建设用地使用权收回合同》，证明涉案地块于2011年被安庆市土地收储中心收回，并不是由其依法征收，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。 安庆市商务局向一审法院提交了以下证据：1、（2008）宜民破字第2-10号民事裁定，证明安庆外贸包装厂被宣告破产；2、（2008）宜民破字第2-5号民事裁定，证明指定成立安庆外贸包装厂清算组；3、《关于请求协助拆除安徽安庆外贸包装厂遗留建筑的报告》，证明根据清算组的申请协助拆除。 安庆外贸包装厂清算组向一审法院提交了以下证据：1、005409号房屋所有权证，证明涉案房产所有权归属（第二页中的731.24平方米为涉案房产）；2、（2008）宜民破字第2-10号、（2008）宜民破字第2-5号民事裁定、商务网点函（2018）176号，证明安庆外贸包装厂被宣告破产、指定成立破产清算组及清算组成员的调整；3、关于原外援包装厂相关安置工作的批示，证明安庆市人民政府同意通过土地收储这种方式解决职工安置问题；4、安庆市商务局关于批准《安庆外贸包装厂与制与盒厂破产职工安置方案》的通知，证明市商务局同意企业安置方案；5、土地收储合同，证明安庆市土储中心、清算组、商务局联合签订土地收储合同；6、限期搬离公告，证明2018年4月20日清算组发布限期搬离公告，要求相关住户清理私人财产；7、《关于请求协助拆除安徽安庆外贸包装厂遗留建筑的报告》，证明清算组请求协助拆除安庆外贸包装厂遗留建筑物。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案系因迎江区重点工程建设办公室协助拆除破产企业职工宿舍楼，破产企业职工要求确认该拆除行为违法而引发。争议的焦点为：迎江区重点工程建设办公室的协助拆除行为是否系为履行行政管理职能而实施，胡双杰等17人诉请确认该房屋拆除行为违法有无事实和法律依据。围绕上述焦点，本院综合评判如下： 涉案安庆市土地收购储备中心与清算组签订《安庆市国有建设用地使用权收回合同》约定，安庆市土地收购储备中心收回清算组位于华中东路××号的国有土地使用权；清算组在合同签订后10日内向安庆市土地收购储备中心移交土地，交付土地时地上建筑物、构筑物须全部拆除且建筑渣土清运完毕。根据上述合同约定，破产企业地上建筑物、构筑物的拆除工作系清算组应当履行的合同义务。在破产企业厂区土地被依法收储、企业职工已经安置、清算组张贴《限期搬离通知》后仍有厂房等遗留建筑尚未拆除的情况下，清算组请求主管单位代向迎江区重点工程建设办公室申请协助拆除遗留建筑物工作，2019年5月30日清算组及迎江区重点工程建设办公室对破产企业厂区遗留建筑物进行了拆除。上述事实表明，迎江区重点工程建设办公室对破产企业厂区遗留建筑物进行拆除，系协助清算组履行合同义务所实施的行为，而不是自身履行行政管理职能实施的行政行为，被诉行为根本不属于行政行为的范畴，故胡双杰等17人诉涉案房屋拆除行为违法无基本的事实和法律依据，一审判决驳回其诉讼请求并无不当。因此，胡双杰等17人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人胡双杰等17人负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年五月二十日 法官助理戴红 书记员陈维为 附件一：上诉人（一审原告）胡双杰等17人具体名单。 上诉人（一审原告）胡双杰，男，1944年8月14日出生，汉族，住所地安徽省安庆市迎江区。 上诉人（一审原告）江兴尧，男，1945年3月20日出生，汉族，住所地安徽省安庆市迎江区。 上诉人（一审原告）王结根，男，1951年8月22日出生，汉族，住所地安徽省安庆市迎江区。 上诉人（一审原告）胡四林，男，1951年12月1日出生，汉族，住所地安徽省安庆市迎江区。 上诉人（一审原告）吕建东，男，1963年9月4日出生，汉族，住所地安徽省安庆市迎江区。 上诉人（一审原告）胡春秀，女，1964年11月20日出生，汉族，住所地安徽省安庆市迎江区。 上诉人（一审原告）田敏，女，1975年1月2日出生，汉族，住所地安徽省合肥市瑶海区。 上诉人（一审原告）张德平，男，1970年2月2日出生，汉族，住所地安徽省安庆市迎江区。 上诉人（一审原告）华庆安，男，1978年9月26日出生，汉族，住所地安徽省安庆市迎江区。 上诉人（一审原告）汪剑峰，男，1966年11月3日出生，汉族，住所地安徽省安庆市大观区。 上诉人（一审原告）王荷香，女，1968年7月21日出生，汉族，住所地安徽省安庆市迎江区。 上诉人（一审原告）杨胜利，男，1971年9月7日出生，汉族，住所地安徽省安庆市宜秀区。 上诉人（一审原告）熊雨，女，1992年7月12日出生，汉族，住所地安徽省安庆市迎江区。 上诉人（一审原告）潘家祥，男，1970年7月26日出生，汉族，住所地安徽省安庆市迎江区。 上诉人（一审原告）吴升平，男，1972年8月24日出生，汉族，住所地安徽省安庆市迎江区。 上诉人（一审原告）张福伍，男，1974年9月21日出生，汉族，住所地安徽省安庆市迎江区。 上诉人（一审原告）李荣杰，男，1963年5月21日出生，汉族，住所地安徽省安庆市迎江区。 附件二：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。