河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫16行终68号上诉人(原审原告)川汇区鸿运种植专业合作社。法定代表人陈美勤，女，该合作社主任。委托代理人郑凌云，北京冠领律师事务所律师，一般代理。委托代理人熊雪冬，北京冠领律师事务所律师，一般代理。上诉人(原审被告)周口市川汇区城市管理局。法定代表人杨杰，该局局长。委托代理人边磊，河南众望律师事务所律师，一般代理。委托代理人秦伊娜，河南众望律师事务所律师，一般代理。被上诉人(原审被告)周口市川汇区小桥办事处。法定代表人王静，该办事处主任。委托代理人王猛，该办事处工作人员，特别授权。委托代理人王国峰，河南团结律师事务所律师，一般代理。上诉人川汇区鸿运种植专业合作社、周口市川汇区城市管理局因强制拆除一案，不服河南省周口市川汇区人民法院（2019）豫1602行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人川汇区鸿运种植专业合作社的法定代表人陈美勤及其委托代理人郑凌云、熊雪冬，上诉人周口市川汇区城市管理局的委托代理人边磊、秦伊娜，被上诉人周口市川汇区小桥办事处的委托代理人王猛、王国峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2012年6月1日，川汇区鸿运种植专业合作社与石国有等21名村民签订了土地租赁协议，约定租赁石国有等21名村民位于川汇区小桥办事处陈古洞一组北地东半部分的土地，租期为10年，从2012年6月1日起至2022年6月1日止。2012年7月23日，周口市工商行政管理局川汇分局为川汇区鸿运种植专业合作社颁发了农民专业合作社法人营业执照，准许其在所租赁的案涉土地上从事农作物种植、农产品销售、储藏、提供农业生产资料的购买及农业生产经营技术、信息服务等业务。2015年元月1日，川汇区鸿运种植专业合作社与石付山等6名村民又签订了一份土地租赁协议，约定租用石付山等6名村民位于周口市川汇区城北办事处前石店四组东南地南半部分的土地，租期15年，从2015年元月1日起至2030年元月1日止。上述两宗土地均属于集体土地。土地租金均是每亩每年1500元，租金均为每3年给付一次。川汇区鸿运种植专业合作社在案涉土地上种植有农作物、建造有建筑物，为此，川汇区鸿运种植专业合作社提交了设施农用地备案表（该备案表为复印件）。2017年7月8日，周口市国土资源局在周口日报上发布“关于强制拆除两违建筑公告”。告知包括川汇区鸿运种植专业合作社法定代表人在内的周口市中心城区的“两违”建筑户主，未经批准，违法占用周口市中心城区违法建设房屋等建筑物、构筑物的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规规定，因已向他们送达限期拆除通知，为此依据《中华人民共和国行政强制法》之规定，再予以催告如下：责令包括川汇区鸿运种植专业合作社在内的“两违”建筑户主自公告发布之日起3日内，自行拆除违法建筑物，并清理好施工现场，恢复原状，逾期不履行，将依法强制执行。该公告上显示川汇区鸿运种植专业合作社法定代表人陈美琴在周口市川汇区北环路中段北侧建厂房违法占用两宗农用地，一宗为6.7亩，一宗为0.7亩，共计为7.4亩。周口市国土资源局在原告等人不履行拆除义务的情况下，并未依法申请法院强制执行。2019年3月11日，周口市川汇区委办公室根据省委、市委关于“大棚房”问题专项整治行动的相关要求，作出川办文（2019）4号文件，要求所辖办事处履行“大棚房”问题专项清理整治行动的主体责任、坚决遏制农用地非农化乱象。2019年3月14日，川汇区小桥办事处向川汇区鸿运种植专业合作社下发通知，要求其按照川汇区大棚房治理会议要求及相关部门现场办公对其整改界定标准，于2019年3月15日前整改完毕，否则，按要求汇报区指挥部依法拆除。2019年3月20日，国家下发图斑整改明细表，其中涉及原告图斑面积分别为1.63亩和6.18亩，拆除面积分别为1.63亩和6亩，拆除建筑面积分别为1000平方米和3900平方米，复耕面积为1.63亩。2019年3月22日，周口市川汇区“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室下发紧急通知，告知包括周口市川汇区小桥办事处在内的辖区办事处，周口市“大棚房”督导组将对各办事处所辖区域内的“大棚房”督导验收，其中包括案涉建筑。2019年3月25日，周口市川汇区“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室发布区大棚房办（2019）8号文件，对川汇区小桥办事处管辖的川汇区鸿运种植专业合作社所建大棚房提出整改意见，既3日内拆除，复耕。川汇区鸿运种植专业合作社的案涉建筑物被拆除前，原审被告对川汇区鸿运种植专业合作社案涉建筑物内的物品进行了拍照，照片中显示，案涉建筑内存储有家用电器、洗涤用品等非农产品。2019年3月26日，二原审被告对川汇区鸿运种植专业合作社自行拆除后剩余的部分建筑物进行了强制拆除。拆除时，川汇区鸿运种植专业合作社对案涉现场进行了拍照，照片上显示案涉现场有周口市川汇区小桥办事处、周口市川汇区城市管理局的领导及相关工作人员。原审法院认为：行政行为的适格被告应当根据“谁行为，谁被告。行为者，能处分”的原则确定。本案被诉建筑物在被拆除前，周口市国土资源局在报纸上已发布过依法强拆案涉建筑物的公告，但没有证据证明周口市国土资源局在公告发布后存在有自行组织或者责令其他主体强制拆除的行为，故周口市国土资源局不是本案的适格拆除主体；周口市川汇区人民政府成立的“大棚房领导小组办公室”虽然在所发布的公文中明确川汇区小桥办事处是落实“大棚房”问题专项清理整治行动的主体责任，但并没有以自己的名义作出过相应的行政行为。从川汇区小桥办事处对川汇区鸿运种植专业合作社送达的拆除通知、周口市川汇区小桥办事处、周口市川汇区城市管理局当庭自认在拆除现场的事实以及川汇区鸿运种植专业合作社提供的案涉拆除现场有周口市川汇区小桥办事处、周口市川汇区城市管理局工作人员参与的照片，可以认定，周口市川汇区小桥办事处、周口市川汇区城市管理局是组织实施涉案拆除行为的主体，周口市川汇区小桥办事处、周口市川汇区城市管理局提出是受周口市川汇区人民政府委托进行的拆除行为，理由不足，其主张一审法院不予采信。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。《中华人民共和国行政强制法》第五条规定，行政强制的实施应当适当。该法第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条规定行政机关在强制拆除之前应当制作强制执行决定书，在制作强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除，行政机关应当予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议、不提起行政诉讼，又不自行拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，周口市国土资源局曾以案涉建筑物系“两违”为由对川汇区鸿运种植专业合作社作出过书面催告履行拆除通知，并予以公告，川汇区鸿运种植专业合作社没有在规定的期限内履行自行拆除违法建筑义务的情况下，周口市国土资源局可以依法申请人民法院强制拆除。而周口市川汇区小桥办事处、周口市川汇区城市管理局在拆除案涉建筑物之前，既没有听取川汇区鸿运种植专业合作社的陈述和申辩，也没有对川汇区鸿运种植专业合作社作出强制执行决定，其径行强拆川汇区鸿运种植专业合作社案涉建筑物的行为属程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认周口市川汇区小桥办事处、周口市川汇区城市管理局2019年3月26日对川汇区鸿运种植专业合作社案涉建筑物强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由周口市川汇区小桥办事处、周口市川汇区城市管理局共同承担。上诉人川汇区鸿运种植专业合作社不服，上诉称：一审判决第6页第3段认为周口市国土资源局向上诉人送达了《限期拆除通知书》以及发布“关于强制拆拆除两违建筑公告”告知上诉人的法定代表人自行拆除违法建筑,该段与事实不符。此外,一审判决第9页第1段第14-18行认为“周口市国土资源局曾以涉案建筑系‘两违’为由对上诉人作出过书面催告。周口市国土资源局可以依法申请人民法院强制拆除。其径行强拆上诉人案涉建筑物的行为属程序违法”没有任何事实和法律依据。理由如下:首先,上诉人并没有收到《限期拆除通知书》,该文书并未向上诉人送达,对上诉人不发生法律效力;其次,周口市国土资源局在周口市国土资源局作出的《限期拆除通知书》以及发布的“关于强制拆拆除两违建筑公告”所针对的对象并非上诉人也并非是上诉人法定代表人。再次,上诉人的农业设施依法办理了设施农业备案表,该备案表上有国土部门、农业部门以及被上诉人周口市川汇区小桥办事处的公章,对涉案设施农业享有合法的物权,并非是违法的农业设施。一审判决第9页第1段第14-18行称上诉人没有在规定的期限内履行自行拆除违法建筑义务的情况下,周口市国土资源局可以依法申请人民法院强制拆除。实际上,上诉人的农业设施并非违法建筑,其没有自行拆除的义务。周口市国土资源局对上诉人的涉案设施进行处罚,将其纳入“大棚房”专项治理范围没有任何事实依据和法律依据。由于认定上诉人违法建筑没有事实依据、法律依据且程序严重违法,一审判决认为周口市国土资源局可以依法申请人民法院强制拆除严重错误。请求：1、依法判决撤销一审判决第6页第3段以及第9页第1段第14-18行中周口市国土资源局进行过违法建筑认定的事实认定内容;2、诉讼费用由被上诉人承担。上诉人周口市川汇区城市管理局不服，上诉称：一、原审法院认定的事实不清,适用法律错误。一审庭审中,川汇区鸿运种植专业合作社的证据达不到其证明目的,称光盘、照片中有上诉人的工作人员在现场,但并没有证据证明光盘、照片中的工作人员属于上诉人管理、支配以及与上诉人间的人事关系。仅仅以视频显示就证明上诉人的诉讼主体资格证明力不足。并且上诉人质证意见明确表明光盘显示的工作人员隶属于周口市川汇区小桥办事处的城管中队,安保人员属于政府购买的服务人员,仅仅是现场维持秩序。并且视频、光盘中的工作人员的工资发放以及工作内容的均是由周口市川汇区小桥办事处负责发放并安排。一审法院在本院认为部分称上诉人“当庭自认在拆除现场的事实”与事实不符,上诉人并没有自认拆除现场的工作人员属于上诉人,因此一审法院仅仅以视频和照片显示内容就认为上诉人的诉讼主体资格事实不清。综上,请求二审法院撤销一审判决,并依法改判驳回对周口市川汇区城市管理局的诉讼请求。请求:1、撤销一审判决,并依法改判驳回对周口市川汇区城市管理局的诉讼请求。2、一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人周口市川汇区小桥办事处针对上诉人川汇区鸿运种植专业合作社的上诉辩称，一、一审判决对“周口市国土资源局曾对川汇区鸿运种植专业合作社厂房进行过违法建筑认定的事实”,认定事实正确,川汇区鸿运种植专业合作社的上诉理由不能成立。1、根据一审时小桥办提交的2017年7月8日《周口日报》上登载的“周口市国土资源局关于强制拆除“两违”建筑公告”显示:周口市国土资源局已经向川汇区鸿运种植专业合作社下发送达了《限期拆除通知》,并再次在《周口日报》上发出了催告公告。2、催告公告明确显示的是位于川汇区北环路中段北侧的陈美勤(川汇区鸿运种植专业合作社的法定代表人)厂房”,与工商登记显示的川汇区鸿运种植专业合作社的住所相一致,与本案拆除的国家下发图斑整改明细表显示的涉及川汇区鸿运种植专业合作社的厂房基本一致。3、川汇区鸿运种植专业合作社一审时提供的设施农用地备案表不真实,不能证明其对涉案设施享有合法权益。第一、川汇区鸿运种植专业合作社一审时提供的设施农用地备案表系复印件,上面没有加盖有关部门复制印章,在一审法院及周口市川汇区小桥办事处催问下一直不能说明证据来源,且周口市川汇区小桥办事处向有关部门核实均无备案记录,该备案表应系与2018年8月其提供给周口市川汇区小桥办事处的另一份备案表拼接、合成的文件。第二、一审时川汇区鸿运种植专业合作社声称到国土部门备案时间为2018年8月,但周口市国土资源局早于2017年7月前已将川汇区鸿运种植专业合作社厂房认定为两违建筑,又怎能给其备案呢?第三、根据《国土资源部、农业部支持农业健康发展》第二条规定,专业合作社农用设施用地红线控制在3亩,川汇区鸿运种植专业合作社提供的备案表显示备案220亩,显然不可能。第四、退一步讲,由于土地属集体所有,村民没有签订租赁合同的合法资格且违背“民主议定”原则,故土地租赁协议无效,川汇区鸿运种植专业合作社对该备案表涉及的220亩土地就没有合法使用权,应属于违法占地。因此,该备案表不能证明川汇区鸿运种植专业合作社合法占用案涉设施用地。二、根据法律规定及国家、省、市清理整治“大棚房”专项行动文件精神,川汇区政府“大棚办”认定川汇区鸿运种植专业合作社厂房属于此次清理整治范围1、根据《土地管理法》切实保护耕地的规定,按照国务院召开的推进“大棚房”专项清理整治行动会议精神,河南省、周口市相继出台了开展“大棚房”问题专项清理整治的文件规定:在耕地上以农业设施为名违法违规建设非农设施,或按设施农用地审核或备案后,改变土地性质和用途,进行非农经营的,及在农业大棚内违法违规进行非农建设(主要包括住宅、娱乐、交易市场、仓储等)等属于清理整治范围。2、一审时周口市川汇区小桥办事处提供的证据显示川汇区鸿运种植专业合作社将违规所占土地出租用于存储家用电器、防盗门、化妆品、洗涤用品及用做洗车车间、洗碗车间、快递、石材加工等非农建设,改变土地用途,故川汇区“大棚办”根据国家及济南局监测到的违章建筑图斑,将图斑内涉及的川汇区鸿运种植专业合作社厂房认定为清理整治范围是正确的。三、从程序上将,川汇区鸿运种植专业合作社对本案不具有上诉的利益,应裁定驳回其上诉。根据法学理论及法律规定,法院裁判的既判力仅限于判决主文,在当事人对判决主文没有异议,仅对事实认定不服的情况下提起的上诉,不存在上诉利益,上诉不能成立。当事人起诉或上诉应当具有诉的利益,即法院有对诉讼请求进行审判的必要性和实效性。换言之,即法院有必要且能够通过判决来解决当事人之间的纠纷,在当事人无诉的利益之情形下,当事人无权启动诉讼程序。具体到二审程序,只有上诉人通过上诉可能得到比第一审裁判更为有利的裁判结果,上诉人方具有上诉利益。本案为行政强拆纠纷,一审确认周口市川汇区小桥办事处行政强拆行为违法,对于被川汇区鸿运种植专业合作社而言其一审诉请获得了全部支持、取得了全部胜诉的裁判结果,其上诉并不能得到比第一审判决更为有利的裁判结果,故,川汇区鸿运种植专业合作社不具有上诉的利益,应裁定驳回其上诉。当然，即使一审判决认定的事实存在错误，当事人在另案中亦有救济途径，根据法律规定，人民法院在生效裁判文书中认定的事实，当事人如能提供相反证据予以推翻，则不能作为另案认定事实的当然依据。四、小桥办事处只是川汇区政府派出机关,尽管因故未提起上诉,但周口市川汇区小桥办事处一审提供的证据表明,周口市川汇区小桥办事处是受区政府大棚办的委托进行拆除的小桥办不是一级地方政府，没有法定拆除权利，只能接受上级有关部门的委托授权才能实施拆除行为。行政委托关系不可能如民事委托关系一样必须办理委托书手续，一般通过通知、意见等政府文件、公文体现出来。小桥办一审时提供的大棚办督查通报、紧急通知、限拆通知内容均可证明小桥办与区政府大棚办形成行政委托关系。综上,川汇区鸿运种植专业合作社上诉理由不能成立，且其不存在上诉利益,其上诉也不能成立,小桥办是接受区政府大棚办的委托进行拆除的，请二审依法裁判。上诉人周口市川汇区城市管理局针对上诉人川汇区鸿运种植专业合作社的上诉辩称，一、涉案拆迁现场出现的城管队员系周口市川汇区小桥办事处的城管中队,该城管中队人员归周口市川汇区小桥办事处管理，与答辩人仅有人事关系，应依法驳回对答辩人的诉请。一审判决书第8页第5行描述“涉案现场有二被告的领导及相关工作人员”、第8页倒数第7行“二被告当庭自认在拆除现场的事实及原告提供的案涉拆除现场有二被告工作人员参与”没有事实依据,且与事实严重不符。第4页第2段中显示答辩人一审称“显示的只是川汇区小桥办事处的城管中队”,该陈述并非自认涉案队员是川汇区城管局的队员，“川汇区小桥办事处的城管中队”与“川汇区城市管理局的城管队员”是两个不同的概念，一审认定事实错误。根据周口市川汇区人民政府文件川政（2013）.19号《周口市川汇区人民政府关于加强城市管理工作的意见》第八项第一部分的内容显示“区城市管理机构派驻各办事处的城市管理执法人员人事关系保持不变,人员经费、工资全部下拨到办事处，工资待遇与绩效挂钩,人员日常管理、年终考核由办事处负责”,涉案拆迁现场出现的城管队员归川汇区小桥办事处管理，与城管局只存在人事关系，涉案的行政行为无论是否正确，均不应由川汇区城市管理局承担责任，请求依法驳回对答辩人的诉请。二、川汇区城管局并未实施涉案拆迁行为,当然不能成为行政强拆案的被告。涉案合作社提供的证据并未证明实施“强拆”这一行政行为的主体究竟是谁?而且,在强拆现场与实施了强拆行为是两个截然不同的行为,不能因为在强拆现场就直接认定在现场的实施了强拆行为。众所周知,在政府单位和开发商实施强拆的过程中,偶然会发生人员受伤的意外事件，为了防止人员受伤，在强拆现场维持秩序，是履行政府部门城市管理的一种职能。“安保”与“强拆”是两个行为，一审把二者混为一谈，明显错误。三、川汇区鸿运种植专业合作社仅仅以一审提交的设施农业备案表来说明其享有合法物权明显依据不足。一审中该合作社提交的备案表系复印件,且一审中二被告均不予认可，不能依据此证据认定该合作社对涉案设施享有合法物。被上诉人周口市川汇区小桥办事处针对上诉人周口市川汇区城市管理局的上诉辩称，小桥办没有城管中队编制及机构设置，城管中队系城管局派驻到小桥办，人、财、物均由城管局负责。上诉人川汇区鸿运种植专业合作社针对上诉人周口市川汇区城市管理局的上诉辩称，我方认可一审判决中对城管局参与了强拆行为应当承担法律责任的事实是予以认可的。而且针对于城管局的辩护理由，我方作出以下意见：第一，不管城管中队还是城管局，我方认为城管中队履行的是城管局的行政职责。城管中队属于城管局的派出机构。那么相应的承担责任主体应当由城管队来承担。第二点，上诉人认为城管中队履行的是城管的职责，其人事关系、人事编制也是在城管局。那么通过行政机关的编制相关规定，也可以认为现场出现的城管人员实施的行政行为，也应当由城管局来承担行政责任。并且小桥街道办事处对城管中队的上诉提出了意见中称小桥办并没有城管中队的编制。城管中队属于城管局派到小桥街道办事处的。对方认为城管中队归小桥街道办事处，但是小桥办事处并不认可，并且人事关系属于城管局，所以我们认为一审判决认定城管局强制拆除这是符合事实的。二审经审理查明事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。本院认为，周口市川汇区小桥办事处城管中队的人员属于川汇区城市管理的工作人员，城管中队的人员作出的职务行为，应由川汇区城市管理局承担责任。川汇区城市管理局辩称其人员在拆除现场，但并没有参与拆除，但其并没有提供证据证明拆除行为属其他人所为，所以，周口市川汇区城市管理局上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审法院判决适当，应予维持。上诉人川汇区鸿运种植专业合作社认为一审判决正确亦提起上诉，其上诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人川汇区鸿运种植专业合作社、周口市川汇区城市管理局各负担25元。本判决为终审判决。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇二〇年五月二十五日法官助理范帅印书记员杨颖