广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终434号上诉人（原审原告）：黎文华，男，1988年5月11日出生，汉族，住广州市南沙区。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区防汛防旱防风指挥部。办事机构地址：广州市南沙区凤凰大道1号南沙行政中心D栋4楼。法定代表人：王灿辉，该指挥部秘书。上诉人黎文华因诉被上诉人广州市南沙区防汛防旱防风指挥部（以下简称南沙三防指挥部）清障令纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2970号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，黎文华系广州市南沙区*******民，是义沙村旧南西街22-39号二层建筑物的建设人。2019年5月25日，南沙三防指挥部执法人员对该建筑物进行了现场勘验，并制作了笔录。执法人员现场勘验发现此建筑物占地90平方米，二层，总建筑面积约150平方米，用地地块及地上建筑物位于三多涌迎水坡侧，属河道管理范围。2019年5月27日，广州市南沙区******民委员会出具书面证明，涉案建筑物是义沙村村民黎文华建设的。同日，广州市南沙区横沥镇人民政府规划建设办公室作出一份《情况说明》称，经该办查核，黎文华在横沥镇义沙村旧南西街22-39号地址房屋建设，并未按照广州市***民住宅规划报建的要求依法办理《中华人民共和国建设工程规划许可证》或《中华人民共和国乡村建设规划许可证》手续。2019年5月29日，广州市南沙区横沥镇人民政府向南沙三防指挥部作出南横政函〔2019〕144号《关于申请对黎文华下达清障令的函》，告知南沙三防指挥部黎文华在三多涌迎水坡侧违法占用河道建设建（构）筑物（具体地址：横沥镇义沙村旧南西街22-39号），形成了河道障碍，提请南沙三防指挥部发出清障令。经审查涉案建筑物相关现场勘验笔录、照片、卫星图等材料后，南沙三防指挥部于2019年5月31日作出穗南区三防令〔2019〕14号《清障令》，认定黎文华未经审批擅自在三多涌迎水坡侧（具体地址：横沥镇义沙村旧南西街22-39号）违法占用河道建设建（构）筑物，形成了河道障碍，限黎文华收到此令起七天内自行拆除所建建（构）筑物，逾期不拆除的，由南沙三防指挥部依法组织强拆，并保留追偿强制拆除费用的权利。同时告知黎文华申请行政复议及提起行政诉讼的权利，并于当日留置送达黎文华。黎文华对南沙三防指挥部作出的涉案清障令不服，向原审法院起诉。另查明，广州市南沙区水务局于2019年4月30日向社会公开发布《南沙区河道管理范围公告》，通告内河涌管理范围为水系规划蓝线划定的范围；未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外6米之间的全部区域。经庭审询问，黎文华确认涉案建筑物未取得相关部门的建设许可，其可向有关部门申请开具涉案建筑物所在地块的宅基地使用的相关证明，但认为涉案建筑物一层于2001年已经存在，其仅于2015年加建至2016年建成二层，在建设前及建设时均未受到相关部门阻止，且所在的村内建筑均依河而建，未听说有因洪水受灾的情况。原审法院认为，《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款规定：“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。”根据上述规定，南沙三防指挥部作为广州市南沙区防汛抗洪抗旱指挥机构，是法律法规授权的负责广州市南沙区行政区域范围内防洪工作的主管机关，负有广州市南沙区行政区域范围内防洪工作的组织、协调、监督和指导等法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”现黎文华起诉要求撤销南沙三防指挥部作出的清障令，南沙三防指挥部是本案适格被告。《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条第（三）项规定：“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施”。《广州市水务管理条例》第十九条规定：“河道、河涌的管理范围按照以下原则划定：（一）有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地；无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定；（二）河涌的管理范围为蓝线划定的范围。未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外六米之间的全部区域；无堤防的河涌，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。水务行政主管部门应当对划定的河道、河涌管理范围进行勘界，设立界桩，并向社会公告。”广州市南沙区水行政部门根据上述规定向社会发布《南沙区河道管理范围公告》，通告内河涌管理范围为水系规划蓝线划定的范围。未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外6米之间的全部区域。经现场勘查，南沙三防指挥部确认黎文华所建二层建筑物位于河道管理范围内的三多涌迎水坡侧，形成河道障碍，严重阻碍河道行洪和堤防安全。且经广州市南沙区横沥镇人民政府规划建设办公室查核，黎文华涉案建（构）筑物建设未按照广州市***民住宅规划报建的要求依法办理《中华人民共和国建设工程规划许可证》或《中华人民共和国乡村建设规划许可证》手续，其也未能提供经水行政主管部门审查同意的相关证据。黎文华确认涉案建筑物未取得相关部门的建设许可，亦未提交涉案建筑物所在地块的宅基地使用的合法证明，故南沙三防指挥部确认黎文华所建二层建筑物属于行洪障碍物的事实清楚，原审法院予以支持。《中华人民共和国防洪法》第二十二条第一、二款规定：“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”第四十二条第一款规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”南沙三防指挥部在已核实黎文华违法事实的基础上，依据上述规定向黎文华作出《清障令》，责令黎文华限期内自行拆除所建建筑物，逾期不拆除的，由该指挥部依法组织强拆，并无不当。南沙三防指挥部在作出涉案清障令时已告知其具有申请行政复议及提起行政诉讼的权利，并将该清障令依法送达，程序合法。对于黎文华提出的涉案建筑物于2001年已经存在，且所在的村内建筑均依河而建，未听说有因洪水受灾的情况，南沙三防指挥部依据《广州市水务管理条例》等规定认定涉案建筑物属于行洪障碍物，属于认定事实不清，适用法律错误的意见。黎文华所建涉案建筑物位于河道管理范围内的三多涌迎水坡侧，其自称因建筑物下水土流失严重，遂用水泥立柱加固。根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条第一、二款的规定，河道管理范围内的土地利用，应当符合行洪、输水的要求，禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，以免影响河势稳定、危害河岸堤防安全、妨碍河道行洪。南沙三防指挥部根据对涉案建筑物现状情况的勘查，认定位于河道管理范围内三多涌迎水坡侧的涉案建筑物，依据《广州市水务管理条例》等规定，已形成河道障碍。对于建筑物、构筑物是否危害河岸堤防安全、妨碍河道行洪，是河道主管机关根据建筑物、构筑物现状及当地当年雨水、汛期等情况依法进行行政管理上的判断，这与建筑物、构筑物的建设年份并无太大关联。结合黎文华所称涉案建筑物下水土流失严重的情况，南沙三防指挥部对涉案建筑物属河道障碍物的认定，符合合理实际，也符合《广州市水务管理条例》对河道管理范围及具体划定等相关规定，原审法院予以采纳。另外，防洪治洪均是为了维护人民的生命和财产安全，防洪工作也有综合治理、局部利益服从全局利益的原则，河道管理范围内相关行政主管部门应当对河道进行科学治理，并妥善安置需外迁的河道内居民。综上所述，黎文华要求撤销南沙三防指挥部作出的涉案清障令的请求，理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告黎文华的诉讼请求。上诉人黎文华不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清。（一）涉案房屋未取得建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证并非上诉人所致，而是南沙区政府没有落实为村民建房办证的不作为行为所致，不能以没有相关证件为由认定农村农民建房违法，且涉案房屋未取得上述证件与“阻碍行洪”不存在因果关联。（二）广州市南沙区*******不属于南沙三防指挥部的管辖范围。****祖祖辈辈已经存在，系由当地农民养护，不属于南沙三防指挥部管辖，更不存在南沙三防指挥部管辖的防洪堤之说。若涉案房屋为阻碍行洪的障碍物，则自上世纪八十年代以来在三多涌两岸的房屋全部应认定为阻碍行洪而被拆除，明显与事实不符。（三）涉案房屋侧的三多涌不属于排洪、行洪的河涌。广州市南沙区横沥镇为水乡地貌，河涌纵横交错，居民房屋均沿河涌而建，河涌两岸为村民宅基地，不存在南沙三防指挥部反复强调的迎水坡、背水坡，不具备用于排洪、行洪之功能。（四）水行政主管部门从未将涉案河涌划定为河道，从未对三多涌管理范围进行勘界，设立界桩及向社会公告，这也印证了三多涌不属于行洪河道。南沙三防指挥部作出被诉《清障令》毫无事实和法律依据。二、南沙三防指挥部对涉案房屋作出被诉《清障令》为超越职权的乱作为行为。（一）南沙三防指挥部没有独立行使责令限期拆除居民住宅房屋及组织实施强制拆除涉案房屋的权力，其对涉案房屋作出被诉《清障令》超越职权。（二）《广州市水务管理条例》于2012年5月1日实施，涉案房屋于2001年已经建成，不应以后颁布的法律约束已建成房屋。三、南沙三防指挥部作出被诉《清障令》实际上是假借清理河涌障碍物之名行征收拆迁之实。自2016年开始上诉人所在村土地及房屋被纳入征地拆迁范围，上诉人居住的涉案房屋位于被征收范围内。因南沙区政府对征收上诉人宅基地及房屋的补偿标准极低故未达成拆迁补偿协议，南沙三防指挥部作出被诉《清障令》系逼迁行为。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决；2.撤销被上诉人作出的被诉《清障令》；3.一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人南沙三防指挥部二审期间未提交答辩意见。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定，被上诉人南沙三防指挥部负有对辖区河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物责令限期清除的职权。本案中，黎文华未经水行政主管部门批准，在处于三多涌迎水坡侧违法占用河道建设涉案房屋，该行为形成了河道障碍，已严重阻碍河道行洪和堤防安全，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”的规定。南沙三防指挥部经勘验调查对黎文华上述违法事实予以认定，并作出被诉《清障令》，责令黎文华限期拆除涉案房屋，符合《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担”的规定，并无不当，本院予以支持。关于黎文华提出三多涌不属于用于排洪、行洪河涌以及涉案房屋未占用河道的主张，根据广州市南沙区水务局向社会公开发布的《南沙区河道管理范围公告》，通告内河涌管理范围为水系规划蓝线划定的范围；未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外6米之间的全部区域，涉案房屋位于上述三多涌河道管理范围，故黎文华的上述主张，理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人要求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黎文华负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 余树林二〇二〇年五月十三日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬