福建省莆田市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽03行终52号 上诉人(原审原告)莆田市宏彩贸易有限公司，住所地福建省莆田市秀屿区笏石镇笏枫路65号，统一社会信用代码350305MA2XNCQ12Y。 法定代表人陈国椿，经理。 委托诉讼代理人黄艳玲、郭晓宇，福建律盟律师事务所执 业律师。 被上诉人（原审被告）莆田市秀屿生态环境局，住所地福建省莆田市秀屿区笏石镇兴秀路1333号秀屿区政府内。 法定代表人陈德兴，局长。 委托诉讼代理人陈海珊，福建众益律师事务所执业律师。 委托诉讼代理人胡婷婷，福建众益律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）莆田市生态环境局，住所地福建省莆田市城厢区荔城大道市政府一号楼一层。 法定代表人朱正扬，局长。 上诉人莆田市宏彩贸易有限公司(以下简称宏彩公司)因与被上诉人莆田市秀屿生态环境局、莆田市生态环境局环保行政处罚及行政复议决定一案，不服莆田市涵江区人民法院（2019）闽0303行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，宏彩公司于2015年11月2日经工商行政管理部门登记并取得营业执照，其经营范围包括五金交电、钢材、有色金属、建筑材料销售；钢结构工程、土石方工程。2019年3月22日，莆田市秀屿生态环境局的执法人员在现场检查中发现宏彩公司的彩钢夹芯板生产加工项目未办理竣工环保验收手续即擅自投入生产。2019年4月8日，莆田市秀屿生态环境局作出《行政处罚听证通知书》并于次日向宏彩公司送达。因宏彩公司提出听证申请，莆田市秀屿生态环境局于2019年4月17日举行听证。而后莆田市秀屿生态环境局经集体讨论决定于2019年5月6日对宏彩公司作出闽莆环罚〔2019〕39号《行政处罚决定书》，对宏彩公司处罚款20万元，并责令宏彩公司6个月内完成违法行为整改。宏彩公司对上述行政处罚决定不服，于2019年5月24日向莆田市生态环境局申请行政复议，莆田市生态环境局于2019年6月13日作出莆秀政行复〔2019〕4号《行政复议决定书》，维持莆田市秀屿生态环境局作出的闽莆环罚〔2019〕39号《行政处罚决定书》。宏彩公司不服上述处罚决定及复议决定，诉至一审法院。 原审法院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条规定，“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”莆田市秀屿生态环境局作为辖区的环境保护主管部门，具有对辖区内的环境违法行为作出行政处罚的法定职责。本案中，莆田市秀屿生态环境局根据现场检查(勘查)笔录、现场检查照片、询问笔录等证据认定宏彩公司存在彩钢夹芯板生产加工项目未办理竣工验收手续便擅自投入生产的违法行为，证据确凿。上述违法行为违反了现行的《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定，莆田市秀屿生态环境局据此对其处以罚款20万元，适用法律正确，并无不当。宏彩公司认为其未授权现场负责人接受询问或调查，也不存在上述违法行为，但并未提供有效的对抗性证据予以反驳，且与在案证据相悖，故其主张不予支持。宏彩公司认为现场负责人承认公司的彩钢夹芯板生产线于2016年12月投入生产，如果上述违法行为确实存在，因违法行为在现行的《建设项目环境保护管理条例》发布之前即已存在，根据法不溯及既往的原则，应适用1998年发布的《建设项目环境保护管理条例》对其进行罚款。对此一审法院认为，根据宏彩公司现场负责人的陈述，宏彩公司的违法行为一直处于持续状态，因此莆田市秀屿生态环境局根据现行的《建设项目环境保护管理条例》对其进行处罚亦无不当。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二十二类第67点的规定，宏彩公司经营的彩钢夹芯板生产加工项目应当编制环境影响报告表，宏彩公司主张彩钢夹芯板生产加工项目不属于需要办理环评手续的建设项目，该主张不予支持。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。故莆田市秀屿生态环境局在对宏彩公司处罚款的同时，一并责令其限期整改，符合上述法律规定。但其在处罚决定书中将两者并列载于行政处罚内容项下，文书制作不够规范，一审法院在此予以指出。因此情形不影响莆田市秀屿生态环境局对宏彩公司违法事实的认定及罚款的效力，也未对宏彩公司的权利产生实际影响，故宏彩公司以此为由要求撤销行政处罚决定，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议……”的规定，莆田市生态环境局具有受理并审查行政复议的职权。其依法履行了复议程序，作出维持原行政行为的复议决定，亦无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回莆田市宏彩贸易有限公司的诉讼请求。 一审宣判后，莆田市宏彩贸易有限公司不服，提起上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误，被上诉人莆田市秀屿生态环境局系被上诉人莆田市生态环境局的派出机构，其以自己的名义对外作出行政处罚系超越职权，莆田市秀屿生态环境局作出的行政处罚内容违法且处罚畸重。请求撤销原判，改判撤销被上诉人莆田市秀屿生态环境局于2019年5月6日作出的闽莆环罚【2019】39号《行政处罚决定书》及被上诉人莆田市生态环境局于2019年6月13日作出的莆环行复【2019】4号《行政复议决定书》。 被上诉人莆田市秀屿生态环境局辩称，原审认定彩钢夹芯板生产加工项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定范围内，认定事实清楚。原审认为“被上诉人将责令限期整改一并列为行政处罚内容系文书制作不规范，没有对宏彩公司的权利产生实际影响”是正确的。被上诉人对上诉人作出的处罚决定，处罚幅度适当。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 二审时，上诉人向本院提交了以下新的证据:莆田市各县区生态环境局挂牌成立网络截图，证明2019年3月12日，莆田市秀屿生态环境局挂牌成立，按照现有的机构改革，莆田市秀屿生态环境局已变成莆田市生态环境局的派出机构，不能以自己的名义对外作出行政处罚。本院对上诉证据的证明力予以采纳。 本院认为，职权法定原则是行政法的基本原则，行政机关要做到依法行政，首先必须有法律明确授予的行政职权，必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，行政机关不得作出行政管理行为；超出法律授权范围，行政机关不享有对有关事务的管理权，否则都属于行政违法。2019年3月30日，中共莆田市委办公室、莆田市人民政府办公室印发的《关于〈莆田市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（莆委办发[2019]17号）第六条明确规定被上诉人莆田市秀屿生态环境局是被上诉人莆田市生态环境局的派出机构，且已经完成机构改革并履行法定职责。被上诉人莆田市秀屿生态环境局作出闽莆环罚【2019】39号《行政处罚决定书》的法律依据是《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定的“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；……”。该法条只授权给县级以上环境保护行政主管部门，没有对派出机构进行授权。作为莆田市生态环境局的派出机构莆田市秀屿生态环境局在没有法律法规授权的情况下，是没有独立的法律地位，其法律责任应由其设立的机关莆田市生态环境局承担。2019年3月30日，莆田市生态环境局完成了机构改革，职责职能已调整到位。因此，自2019年3月30日起被上诉人莆田市秀屿生态环境局在没有法律法规授权的情况下作出闽莆环罚（2019）39号《行政处罚决定书》，属超越职权行为，依法应予撤销。被上诉人莆田市生态环境局作为行政复议机关，明知被上诉人莆田市秀屿生态环境局属其派出机构，无权作出行政处罚决定，却作出维持被上诉人莆田市秀屿生态环境局闽莆环罚（2019）39号《行政处罚决定书》的莆环行复[2019]4号《行政复议决定书》，也属认定事实和适用法律错误，也应予以撤销。综上，原判驳回上诉人莆田市宏彩贸易有限公司的诉讼请求，属认定事实和适用法律错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条的第一款第（二）项的规定，判决如下: 一、撤销莆田市涵江区人民法院（2019）闽0303行初84号行政判决； 二、撤销被上诉人莆田市秀屿生态环境局作出的闽莆环罚（2019）39号《行政处罚决定书》； 三、撤销被上诉人莆田市生态环境局作出的莆环行复[2019]4号《行政复议决定书》。 一、二审案件受理费各50元，由莆田市秀屿生态环境局负担。 本判决为终审判决。 审判长  郑飞鹏 审判员  陈金发 审判员  陈飞燕 二〇二〇年五月八日 书记员  陈霞滨 附：法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条【二审裁判】人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。