重庆市第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝01行终101号 上诉人（一审原告）重庆长寿华侨木森建设有限公司，住所地重庆市长寿区凤城街道黄桷湾创业街11号，统一社会信用代码91500115450483767B。 法定代表人李晓明，执行董事。 委托代理人叶礼辉，重庆佰鼎律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市长寿区审计局，住所地重庆市长寿区行政中心北楼305，统一社会信用代码11500221009303868N。 法定代表人聂某某，局长。 委托代理人吴运奎，重庆利千佳律师事务所律师。 委托代理人项锦芳，该局工作人员。 被上诉人（一审第三人）重庆市长寿区云集镇人民政府，住所地重庆市长寿区云集镇华中正街1号，统一社会信用代码115002210093045617。 法定代表人黄某某，镇长。 委托代理人但兴明，重庆利千佳律师事务所律师。 上诉人重庆长寿华侨木森建设有限公司（简称华侨木森公司）诉被上诉人重庆市长寿区审计局（简称长寿区审计局）审计决定一案，不服重庆市江北区人民法院（2018）渝0105行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月2日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2012年7月，重庆市环境保护局作为招标人、重庆市政府采购中心作为招标代理机构就2012年农村环境连片整治示范项目发布招标文件，载明：投标报价为固定价，结算时根据实际完成的工程量据实结算，以审计金额为准。2012年8月23日，重庆市政府采购中心发布中标通知书，通知华侨木森公司中标2012年农村环境连片整治示范项目长寿区云集镇标段四。2012年9月13日，华侨木森公司与重庆市长寿区云集镇人民政府（简称云集镇政府）签订《长寿区云集镇农村环境连片整治示范项目标段施工合同》（简称《施工合同》），约定工作内容按照重庆市环境保护局《关于2012年第一批农村环境连片整治示范项目有关事宜的通知》执行；工程地点：飞龙村、玛瑙村、大胜村、福胜村、雷祖村、万寿村、玉龙村；合同价格：670.765796万元；结算方式：本工程最终结算价格以审计价格为准，结算时按照2008年重庆市基础定额及相关配套文件执行，按3类工程取费，人工工资及材料价格调整按照施工期重庆市造价信息公布的平均价格执行，重庆市造价信息上没有的材料或设备等，按照市场价格进行调整；开工日期：2012年10月10日，竣工日期：2013年4月9日。2012年12月，重庆大学建筑设计研究院作出《重庆市长寿区云集镇（飞龙村、玛瑙村、大胜村、福胜村、雷祖村、万寿村、玉龙村）农村环境连片整治示范项目实施方案（调整版）》［简称《实施方案（调整版）》］，载明：云集镇各示范村垃圾池共计减少100个，减少养殖废水处理中固液分离机共计4套，户用小型污水处理设备增加收集管网、计算长度为10ｍ／户，取消户用小型污水处理设施253个；工程调整前投资680.70万元，调整后投资680.50万元，调整后比原方案费用减少0.2万元。2013年1月15日，华侨木森公司与云集镇政府签订《长寿区云集镇农村环境连片整治示范项目标段施工合同补充协议》（简称《补充协议》），约定将原合同中结算方式改为：按投标报价单项包干，如有变更按2008年重庆市基础定额及相关配套文件执行，按3类工程取费，人工工资及材料价格调整按照施工期重庆市造价信息公布的平均价格执行，重庆市造价信息上没有的材料或设备等，按照市场价格进行调整；调整版方案中关于垃圾池、户用小型污水处理设施采用原投标报价中垃圾池、户用小型污水处理设施单项价格，其价格计算方式为原投标报价单项价格×调整版方案中调整增减工程量，其合价在原合同价中进行增减，不另作其他费用的调整；关于调整方案中户用小型污水处理接户管价格采用调整方案中第4、5页“表2.1涉及调整工前和调整后工程内容活汇总表”中对应设计内容项目单价并下浮5%后采用包干价的形式进入工程结算，其工作内容应严格参照调整方案中的设计图纸，不另作其他费用的调整。2014年5月6日，云集镇政府向长寿区审计局申请对该镇农村环境连片整治示范项目进行审计，并递交投标文件、招标文件等。2014年6月5日，长寿区审计局委托重庆市淇澳工程咨询造价有限公司（简称淇澳公司）对云集镇农村环境连片整治示范项目预算执行情况进行审核。2014年6月7日，重庆市长寿区审计局向云集镇政府发出《关于长寿区云集镇农村环境连片整治示范项目预算执行情况审计的通知》（简称《审计通知》），决定派出审计组从2014年6月11日起对该镇农村环境连片整治示范项目预算执行情况进行审计，并告知其审计组组成人员。2014年6月17日，长寿区云集镇农村环境连片整治示范项目审计组要求云集镇政府补充提供资料及明确问题。2014年7月17日、7月18日、10月11日，淇澳公司工作人员、华侨木森公司工作人员、云集镇政府工作人员共同到飞龙村、万寿村、玛瑙村对示范项目进行现场踏勘，制作现场踏勘记录表，并予以签名确认。2014年10月14日，审计组经现场踏勘后再次要求云集镇政府补充提供资料及明确问题。2016年10月9日，重庆市建设工程质量检验测试中心受云集镇政府委托就该镇飞龙村、万寿村、玛瑙村、大胜村农村环境连片整治示范项目的配套建构筑物结构安全性进行检测、鉴定，出具7份《检测报告》，载明：建构筑物中烧结砖抗压强度推定满足ＭＵ10要求，砂浆强度抗压强度推定满足Ｍ5要求，垃圾池顶部混凝土抗压强度推定值满足Ｃ15要求，化粪池预制盖板混凝土抗压强度推定值满足Ｃ20要求，新建化粪池基础混凝土抗压强度推定值满足Ｃ20要求，户用小型污水处理设备和新建化粪池地基承载力达到120Ｋｐａ；对存在的外观质量进行整改后，涉及的构筑物结构安全，能正常使用。2016年10月26日，审计组要求云集镇政府补充提供开竣工报告、管网部分工程量、老垃圾清运、淤泥清运、收方资料、竣工图、结算方式等资料。2016年10月31日，云集镇政府就该镇农村环境连片整治示范项目再次向长寿区审计局递交《政府投资建设项目送审申请》。2016年12月2日，淇澳公司出具《长寿区云集镇农村环境连片整治示范项目结算审核报告》（简称《结算审核报告》），确定结算原则：投标报价为固定价，结算时根据实际完成的工程量据实结算，如有变更按2008年重庆市基础定额及相关配套文件执行，按3类工程取费，人工工资及材料价格调整按照施工期重庆市造价信息公布的平均价格执行，重庆市造价信息上没有的材料或设备等，按照市场价格进行调整；调整版方案中关于垃圾池、户用小型污水处理设施采用原投标报价中垃圾池、户用小型污水处理设施单项价格，其价格计算方式为原投标报价单项价格×调整版方案中调整增减工程量，其合价在原合同价中进行增减，不另作其他费用的调整；关于调整方案中户用小型污水处理接户管价格采用调整方案中第4、5页“表2.1涉及调整工前和调整后工程内容活汇总表”中对应设计内容项目单价并下浮5%后采用包干价的形式进入工程结算，不另作其他费用的调整进行结算。审核结果：本工程结算第一次送审金额为720.070536万元，第二次送审金额为681.096681万元，审定金额为500.241755万元，与第一次送审金额相比审减金额为219.828781万元，审减率30.53%，主要原因是工程量及单价审减。 2016年12月7日，审计组出具《审计报告（征求意见稿）》，并向云集镇政府送达。云集镇政府对此无异议。2016年12月20日，长寿区审计局出具长审报［2016］134号《重庆市长寿区审计局审计报告》（简称《审计报告》），内容如下：预算执行情况：本工程合同及中标金额为670.765796万元，审定金额为500.241755万元，审定金额低于合同金额170.524041万元，主要原因一是构筑物尺寸与竣工图及施工图不符及部分构筑物未实施工程量及单价审减，二是部分户用小型污水处理设备投标报价工程量与招标工程量不一致，价格进行修正等。审计评价：云集镇政府作为项目业主，对项目进行公开招标，实行了工程监理制，但在审计中发现建设管理中存在工程质量验收合格的依据不充分；工期没有满足合同要求；招标文件、施工合同、补充协议的结算原则实质性内容不一致；专业监理工程师未履行对隐蔽工程参与验收的职责；未按照国家规定办理工程质量监督手续；各方虚假签证，导致工程进度款超付等问题。审计发现的问题及处理意见：（一）多计工程价款219.828781万元，主要原因是工程量及单价审减；（二）工程建设管理方面存在的问题：1．投标文件中有部分数量与投标文件中的部分数量不一致，未实质性响应招标文件的要求，评标委员会未予否决。2．招标文件、施工合同、补充协议的结算原则实质性内容不一致。3．竣工图代替施工图并与工程实际情况不符，且没有设计变更资料。4．施工图和竣工图中部分项目无砼、砖、砌筑砂浆抗压强度等级，竣工资料中无检测报告。5．专业监理工程师未履行对隐蔽工程参与验收的职责。6．未按照国家规定办理工程质量监督手续。7．虚假签证，导致工程进度款超付102.758245万元。2016年12月20日，长寿区审计局作出长审决［2016］140号《关于长寿区云集镇农村环境连片整治示范项目预算执行情况的审计决定》（简称《审计决定》）。同月23日，长寿区审计局向云集镇政府送达《审计报告》和《审计决定》。 一审法院认为，《中华人民共和国审计法》第二十二条规定：审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。长寿区云集镇农村环境连片整治示范项目系政府投资项目。长寿区审计局作为审计机关具有对该项目进行审计监督的法定职责。 围绕各方当事人的陈述，本案主要有以下五个争议焦点： 一是《审计决定》是否对华侨木森公司的权益产生实际影响，华侨木森公司是否具备原告诉讼主体资格。《审计决定》虽然是长寿区审计局针对云集镇政府作出，但该决定涉及的工程项目系华侨木森公司建设施工，且云集镇政府须按照《审计决定》确定的金额与华侨木森公司结算。故《审计决定》对华侨木森公司的权益产生实际影响。至于长寿区审计局认为对华侨木森公司权益产生实际影响的是《审计报告》，非《审计决定》的辩称意见，因长寿区审计局作出的《审计报告》是审计机关对审计事项的评价，对违反国家规定的财务收支行为提出了处理意见，不是处理决定，并未直接创设当事人的权利义务。最终对当事人产生行政强制力和约束力的行政行为是长寿区审计局作出的《审计决定》，故《审计报告》仅是过程性行政行为，对华侨木森公司的权利义务不产生实际影响。综上，《审计决定》对华侨木森公司的权益产生实际影响，华侨木森公司对此具有提起行政诉讼的主体资格。 二是华侨木森公司的起诉是否超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，长寿区审计局认为华侨木森公司起诉超过法定期限的，由长寿区审计局承担举证责任。现长寿区审计局举示的证据证明其向云集镇政府送达《审计决定》，未向华侨木森公司送达，长寿区审计局未能举示证据证明华侨木森公司何时知晓《审计决定》。华侨木森公司自述其于2017年11月9日从云集镇政府复印《审计决定》。此时，应当作为华侨木森公司知晓《审计决定》的日期。故华侨木森公司于2017年12月4日提起行政诉讼，并未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限。 三是长寿区审计局作出的《审计决定》所依据的结算原则是否符合规定。招标文件规定：投标报价为固定价，结算时根据实际完成的工程量据实结算，以审计金额为准。而《施工合同》约定最终结算价格以审计价格为准，结算时按2008年重庆市基础定额及相关配套文件执行等。随后的《补充协议》约定：将原合同中结算方式改为按投标报价单项包干，如有变更按2008年重庆市基础定额及相关配套文件执行等。综合上述情况，长寿区审计局委托的淇澳公司对涉案项目进行审计时，根据《中华人民共和国招标投标法》第四十六条“招标人和中标人应当……按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”的规定，确定的结算原则是投标报价为固定价，结算时根据实际完成的工程量据实结算，如有变更按2008年重庆市基础定额及相关配套文件执行等，符合规定。同时，该结算原则与《补充协议》的约定基本一致。华侨木森公司要求按《补充协议》约定的结算方式进行审计，长寿区审计局按照上述结算原则进行审计并无不当。至于华侨木森公司认为，长寿区审计局对调整后的单项工程不按投标报价单项包干计算工程价款，而按2008年重庆市基础定额审定价款不合法的诉讼理由，因华侨木森公司在施工过程中，未按照调整方案进行施工，其修建的建构筑物外观、大小等与调整方案不一致，故长寿区审计局在审计时未按照投标报价进行结算，而是按照实际完成的工程量据实结算，亦符合《补充协议》所约定的结算原则。故华侨木森公司的该项诉讼理由缺乏事实依据，依法不予采纳。 四是长寿区审计局作出的《审计决定》程序是否合法。长寿区审计局收到云集镇政府的送审申请后，于2014年6月7日向云集镇政府送达《审计通知》，告知云集镇政府其已组成审计组于同月11日起对涉案项目预算执行情况进行审计，符合《中华人民共和国审计法》第三十八条关于“审计机关根据审计项目计划确定的审计事项组成审计组，并应当在实施审计三日前，向被审计单位送达审计通知书”的规定。审计组对涉案项目进行审计后，出具了《审计报告（征求意见稿）》，并向云集镇政府征求意见，符合《中华人民共和国审计法》第四十条关于“审计组对审计事项实施审计后，应当向审计机关提出审计组的审计报告。审计组的审计报告报送审计机关前，应当征求被审计对象的意见”的规定。《长寿区政府投资项目管理办法》第四十八条第二款规定：“区审计局在收齐项目单位报送的工程结算完整资料后，原则上应在60日内完成预算执行情况审计（结算审计）并出具审计报告”。云集镇政府虽然于2014年5月6日向长寿区审计局报请送审，但云集镇政府未能报送完整的工程结算资料，直至2016年10月31日再次向长寿区审计局递交送审申请及相关资料。因此，长寿区审计局收齐云集镇政府结算资料的日期是2016年10月31日，应当以此作为计算长寿区审计局审计期限的起点，重庆市长寿区审计局于2016年12月23日向云集镇政府送达《审计报告》和《审计决定》，并未违反《长寿区政府投资项目管理办法》第四十八条第二款规定的60日期限，亦符合《中华人民共和国审计法》第四十一条第二款关于“审计机关应当将审计机关的审计报告和审计决定送达被审计单位和有关主管机关、单位”的规定。故长寿区审计局作出的《审计决定》程序合法。至于华侨木森公司认为长寿区审计局作出《审计决定》之前，未告知华侨木森公司享有申辩权，且未向华侨木森公司送达《审计决定》，系程序违法的诉讼理由，因在长寿区审计局审计过程中，华侨木森公司的工作人员到项目现场进行查勘，并签名确认，且依据《中华人民共和国审计法》第四十一条第二款的规定，《审计决定》只须送达云集镇政府，故华侨木森公司的诉讼理由缺乏事实依据和法律依据，依法不予采纳。 五是长寿区审计局作出的《审计决定》适用法律是否正确。《中华人民共和国审计法》第四十一条规定：“审计机关按照审计署规定的程序对审计组的审计报告进行审议，并对被审计对象对审计组的审计报告提出的意见一并研究后，提出审计机关的审计报告；对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚的意见。审计机关应当将审计机关的审计报告和审计决定送达被审计单位和有关主管机关、单位。审计决定自送达之日起生效”。《政府投资项目审计规定》第八条规定：“对政府投入大、社会关注度高的重点投资项目竣工决算前，审计机关应当先进行审计。审计机关应当提高工程造价审计质量，对审计发现的多计工程价款等问题，应当责令建设单位与设计、施工、监理、供货等单位据实结算”。故长寿区审计局适用《中华人民共和国审计法》第四十一条和《政府投资项目审计规定》第八条的规定，针对云集镇政府负责建设的涉案工程项目进行审计，作出《审计报告》，并对审计中发现的多计工程价款等问题，作出责令云集镇政府与华侨木森公司据实结算的《审计决定》，适用法律正确。 综上，长寿区审计局作出的《审计决定》证据充分、程序合法、适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回华侨木森公司的诉讼请求。 上诉人重庆长寿华侨木森建设有限公司不服一审判决，向本院提起上诉称，第一，一审判决认定事实不清，遗漏了相关重要事实，采信被上诉人逾期举证的证据，认定事实缺乏依据。第二，一审判决适用法律不当，裁判结果错误。案涉工程为市级建设项目，被上诉人对该项目进行审计系超越职权的违法行为，且作出的审计程序违法，《审计决定》所依据的《审计报告》存在重大错误。综上，请求二审法院撤销一审判决并改判撤销被上诉人作出的《审计决定》。 被上诉人长寿区审计局在二审中书面答辩称，第一，案涉工程系农村环境连片整治示范项目，资金来源于中央资金和地方资金，属于政府投资建设项目，项目实施单位是云集镇政府，被上诉人对案涉建设项目有审计监督权。第二，被上诉人作出的《审计决定》程序合法。第三，上诉人所称的事实和理由不成立。故请求法院驳回上诉并维持原判。 被上诉人云集镇政府在二审中未作答辩。 一审中，重庆市长寿区审计局举示证据和依据如下： 1．《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国审计法实施条例》《政府投资项目审计规定》《重庆市长寿区政府投资项目管理办法》。 2．统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明、《关于印发重庆市长寿区审计局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。 3．《重庆市环境保护局关于2012年第二批农村环境连片整治示范项目有关事宜的通知》（渝环［2012］238号）。 4．政府投资建设项目送审申请、承诺书、政府投资建设项目送审资料交接清单。 5．审计业务委托书、《审计通知》、承诺书、审计人员廉政纪律、送达回证、送审资料交接清单及送达回证。 6．现场踏勘记录表。 7．《关于推进长寿湖镇云集镇邻封镇农村环境连片整治项目审计工作专项工作方案的函》（长审函［2016］22号）及送达回证。 8．送审资料交接清单及送达回证（2014年10月14日）、送审资料交接清单及送达回证（2014年10月26日）。 9．政府投资建设项目送审申请（2016年10月31日）、承诺书、政府投资建设项目送审资料交接清单、移交资料。 10．《结算审核报告》。 11．《审计报告（征求意见稿）》、审核流程表、审计报告征求意见书、送达回证。 12．审核流程表、《审计报告》《审计决定》、送达回证。 13．招标文件、投标文件、中标通知书、《施工合同》《补充协议》《实施方案（调整版）》。 14．重庆市建设工程预（结）算书、检测报告、资格证书。 15．《重庆市长寿区环境保护局关于邻封镇和云集镇农村环境连片整治示范项目变更的请示》（长环文［2014］29号）。 16．《重庆市长寿区云集镇（飞龙村、玛瑙村、大胜村、福胜村、雷祖村、万寿村、玉龙村）农村环境连片整治示范项目实施方案的技术评估报告》。 17．证明。 18．《实施方案（调整版）》、工程图册。 一审中，华侨木森公司举示证据如下： 1．《重庆市长寿区云集镇人民政府关于退回超付工程款的函》。 2．中央农村环保专项资金申请拨付审批表。 3．催告函、送达回执。 4．《实施方案（调整版）》。 一审中，云集镇政府未向法院举示证据。 经上证据经一审法院组织庭审质证后，一审法院认证意见如下：长寿区审计局举示的第2－18项证据、华侨木森公司举示的第4项证据与本案有关联，内容客观真实，收集程序合法，依法予以确认。华侨木森公司举示的第1－3项证据与本案无关，依法不予确认。至于华侨木森公司认为长寿区审计局举示的第6项证据不具有真实性、合法性、关联性的质证意见，因淇澳公司依据该证据作出《结算审核报告》，而《结算审核报告》系重庆市长寿区审计局作出《审计决定》的依据，故该项证据与本案有关联；该项证据上有罗川、陈然的签名，并载明其系华侨木森公司的工作人员，另《补充协议》上有罗川的签名，加之长寿区审计局补充提供的证明亦证明罗川、陈然系华侨木森公司的工作人员，故该项证据与《补充协议》、证明等相互印证，足以证明华侨木森公司的工作人员在该项证据上予以签名确认，该证据具有真实性、合法性。 二审中，各方当事人向一审法院提交的证据已依法随案移送。经审查，本院对证据的认定意见与一审法院相同。根据已认定的证据以及一审庭审笔录，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国审计法》第二条第一款规定：“国家实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。”第八条规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。”第二十二条规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”第二十八条第一款规定：“审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系，确定审计管辖范围。”本案案涉的长寿区云集镇农村环境连片整治示范项目系政府投资建设项目，项目业主为云集镇政府，而被上诉人长寿区审计局作为该行政辖区的审计机关，具有对云集镇政府报送的此次政府投资建设项目进行审计监督的法定职责。上诉人上诉称被上诉人长寿区审计局超越职权的上诉理由不能成立。 本案中，被上诉人长寿区审计局第一次收到云集镇政府的送审申请是2014年5月6日，但因送审单位的资料不齐，云集镇政府又于2016年10月31日再次向被上诉人递交送审申请，故被上诉人长寿区审计局于2016年12月20日作出《审计报告》，符合《长寿区政府投资项目管理办法》第四十八条第二款规定的“区审计局在收齐项目单位报送的工程结算完整资料后，原则上应在60日内完成预算执行情况审计（结算审计）并出具审计报告”的程序规定。被上诉人长寿区审计局在收到云集镇政府的第一次送审申请后，即向该镇政府送达《审计通知》，告知已组成审计组将对涉案项目预算执行情况进行审计，后多次组织进行现场踏勘，上诉人作为建设施工单位，其人员已参与现场踏勘并签名确认。又根据《中华人民共和国国家审计准则》第二十条及《重庆市国家建设项目审计办法》第十条的规定，审计机关根据工作需要，可以聘请外部人员参与审计或提供技术支持、专业咨询、专业鉴定，以及委托社会中介机构审计。本案被上诉人长寿区审计局委托淇澳公司对审计项目出具《结算审核报告》，符合上述规定，且该《结算审核报告》确定的“投标报价为固定价，结算时根据实际完成的工程量据实结算，如有变更按2008年重庆市基础定额及相关配套文件执行等”结算原则与招标文件中规定的“投标报价为固定价，结算时根据实际完成的工程量据实结算，以审计金额为准”及所签订的《补充协议》约定的结算原则基本相符，并无冲突，审核结果与送审金额不一致的主要原因是工程量及单价审减。在此基础上，审计组对涉案项目提出了《审计报告（征求意见稿）》，征求了被审计单位云集镇政府的意见，后被上诉人作出《审计报告》和《审计决定》，在《审计决定》中根据《政府投资项目审计规定》第八条的规定，责成被审计单位按照审定的金额与施工单位办理工程结算，其作出审计决定的行政行为，事实认定清楚、证据充分、适用法律正确，程序并无不当。 综上，上诉人的上诉请求及上诉理由不能成立，本院依法不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人重庆长寿华侨木森建设有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  李 宜 审 判 员  罗 红 审 判 员  李雪莲 二〇二〇年五月十九日 法官助理  周 宏 书 记 员  王君宜