河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀01行终124号 上诉人（原审被告）河北省劳动能力鉴定委员会，住所地石家庄市新华区维明北大街118号。 法定代表人宋立民，主任委员。 委托代理人胡海宁，河北省劳动能力鉴定委员会工作人员。 委托代理人付幸，河北省人力资源和社会保障厅法规处工作人员。 被上诉人（原审原告）崔宁宁，男，1987年6月29日出生，汉族，现住河北省邯郸市曲周县。 原审被告廊坊市劳动能力鉴定委员会，住所地廊坊市广阳道19号。 法定代表人张维真，主任委员。 上诉人河北省劳动能力鉴定委员会因停工留薪鉴定行为一案，不服河北省石家庄市新华区人民法院（2019）冀0105行初42号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2016年5月20日廊坊市人力资源和社会保障局作出了冀伤险认决字（2016）10020080号认定工伤决定，认定：崔宁宁同志受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项之规定，左侧肱骨干骨折属于工伤认定范围，认定为工伤。2016年7月5日廊坊市劳动能力鉴定委员会作出了劳动能力鉴定2016年0789号初次鉴定结论书，鉴定结论为九级伤残。2018年7月24日廊坊市劳动能力鉴定委员会作出2018年1211号初次鉴定结论书，鉴定结论为：停工留薪六个月；无需护理依赖。原告崔宁宁不服，向被告河北省劳动能力鉴定委员会申请再次鉴定，被告河北省劳动能力鉴定委员会于2018年11月7日作出冀劳鉴2018年260号再次鉴定结论书，鉴定结论为：无生活自理障碍等级；停工留薪期六个月。 原审认为，本案关键点有三：一、劳动能力鉴定行为是否属于行政诉讼的受案范围？二、劳动能力鉴定委员会是否具备行政诉讼被告的主体资格？三、廊坊市劳动能力鉴定委员会与河北省劳动能力鉴定委员会在本案中是否可以作共同被告？ 一、劳动能力鉴定行为是否属于行政诉讼的受案范围？《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”据该条规定，属于行政行为就应当纳入行政诉讼的受案范围（法律规定排除的除外），劳动能力鉴定委员会不是我国的行政机关，但不能以此而否定它作出的行为就不是行政行为。劳动能力鉴定行为是否属于行政行为？是否属于行政诉讼的受案范围呢？《中华人民共和国社会保险法》第三十六条：“职工因工作原因受到事故伤害或者患职业病，且经工伤认定的，享受工伤保险待遇；其中，经劳动能力鉴定丧失劳动能力，享受伤残待遇。工伤认定和劳动能力鉴定应当简捷、方便。”据此规定，劳动能力鉴定是职工是否享受伤残待遇的前提条件。《中华人民共和国社会保险法》没有明确劳动能力鉴定是否属于行政行为，而与之并列规定的工伤认定则属于行政行为，这一点实践中是没有争议的。关于劳动能力鉴定，《中华人民共和国社会保险法》未再作进一步的规定。国务院制定的《工伤保险条例》（2010年12月30日修订）对劳动能力鉴定在第四章作了专章的规定。该章对劳动能力鉴定的概念、什么情况下进行劳动能力鉴定以及劳动能力鉴定提出、机构的设置和作出都作出了相应的规定。在《工伤保险条例》中，没有将劳动能力鉴定从行政行为中排除。既然没有将劳动能力鉴定行为排除在行政行为之外，那么劳动能力鉴定委员会作出的劳动能力鉴定行为是否属于可诉行政行为，就应当具体问题具体分析对待？《工伤保险条例》第二十二条规定：“劳动能力鉴定是指劳动功能障碍程度和生活自理障碍程度的等级鉴定”。如果严格此规定，劳动能力委员会仅对伤残职工的劳动能力障碍程度和生活自理障碍程度的等级作出鉴定，或许可以把其归于技术性行为而排除在行政诉讼受案范围之外。因为技术性行为是指对涉及专业性的问题进行描述、分析和判断的说明和论述，是对涉案事实的解释、论断和证明，其本身并不直接对相对人的权利义务进行配置和设定，由于技术性行为本身不直接影响相对人的权利和义务，因而提起行政诉讼则不具有可诉性。然而，本案中廊坊市劳动能力鉴定委员会与河北省劳动能力鉴定委员会作出的初次和再次劳动能力鉴定结论内容分别为：“停工留薪期六个月、无需护理依赖”和“无生活自理障碍等级、停工留薪期六个月”，很显然，这样的鉴定内容已超出了《工伤保险条例》第二十二条规定的鉴定范畴。根据《中华人民共和国社会保险法》和《工伤保险条例》的规定，停工留薪、伤残等级的护理属于工伤职工根据伤残的程度而享受的一种工伤待遇，是否享受这种待遇的决定权是属于国家行政职权的范畴，一个纯技术性鉴定机构是不能也无权作出工伤职工是否应当享受这种待遇的结论和决定的。对于工伤职工享受的工伤保险待遇，是法律所赋予一项社会保险权利，是否应当享受属于社会保险行政部门的行政职责的范围，本案中廊坊市劳动能力鉴定委员会与河北省劳动能力鉴定委员会作出的初次和再次劳动能力鉴定,行使了社会保险行政部门的该项行政职权，其鉴定行为属于行政行为，直接影响了相对人的实体权利和义务，具有可诉性。 本案中的劳动能力鉴定行为是否属于法律规定的排除在行政诉讼受案范围之外的行为呢？《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）规定：法律规定由行政机关最终裁决的行政行为不属于行政诉讼的受案范围。《工伤保险条例》第二十六条规定：“申请鉴定的单位或者个人对设区的市级劳动能力鉴定委员会作出的鉴定结论不服的，可以在收到该鉴定结论之日起15日内向省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会提出再次鉴定申请。省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会作出的劳动能力鉴定结论为最终结论。”最高人民法院在《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第四款规定：“行政诉讼法第十三条第（四）项规定的‘法律规定由行政机关最终裁决的行政行为’中的‘法律’，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件”。由于《工伤保险条例》属于行政法规，不属于该项规定的“法律”范围；再一个劳动鉴定委员会也不是行政机关。因此《工伤保险条例》的这一规定不能作为《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项规定的不属于人民法院行政诉讼受案范围的“由行政机关最终裁决的行政行为”的依据,而将其排除在行政诉讼的受案范围之外。同样，并不是劳动能力鉴定委员会作出的劳动能力鉴定行为都属于行政行为，都属于人民法院行政诉讼的受案范围。是否属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当视其鉴定的具体内容具体问题具体分析。如果劳动能力鉴定委员会单就劳动功能障碍程度和生活自理障碍程度等级作出的鉴定，应归属于技术性行为当中，不具有可诉性；如果其在鉴定中行使了法律、法规、规章所授予的行政职权，正如本案中，其行使了决定是否需要等级护理以及停工留薪多长时间的社会保险行政管理部门的行政职权，那么就应当纳入行政诉讼的受案范围。对此在原劳动部关于贯彻执行《中华人民共和国劳动法》若干问题的意见（劳部发（1995）309号）第81条的规定中可以加以说明。该条规定：“劳动者被认定患职业病或因工负伤后，对劳动鉴定委员会作出的伤残等级和护理依赖程度鉴定结论不服，可依法提起行政复议或行政诉讼。对劳动能力鉴定结论所依据的医学检查、诊断结果有异议的，可以要求复查诊断、复查诊断按各省、自治区和直辖市劳动能力鉴定委员会规定的程序进行。”可见原劳动部对劳动鉴定委员会的行为是有所区分的。对于被告河北省劳动能力鉴定委员会提出的人社部《人力资源社会保障行政复议办法》第八条第（三）项规定：“对劳动能力鉴定委员会的行为，不能申请行政复议”，既然不能申请行政复议，同样也不能提起行政诉讼的观点能否成立呢？应当说，行政复议和行政诉讼是权利救济两种不同的渠道，从某种意义上讲，行政复议救济的范围应当要广于行政诉讼救济的范围。对《人力资源社会保障行政复议办法》这一规定，应当有正确的认识和理解，人社部的这一规定中的劳动能力鉴定委员会的“行为”，指的是劳动能力鉴定委员会依据《工伤保险条例》第二十二条规定：“劳动能力鉴定是指劳动功能障碍程度和生活自理障碍程度的等级鉴定”作出的鉴定行为，并不是泛指劳动能力鉴定委员会作出的所有行为。本案中廊坊劳动能力鉴定委员会和河北省劳动能力鉴定委员会作出的劳动能力鉴定行为是依据《河北省工伤实施办法》的授权而扩大了的鉴定行为，并不是依据部门规章的授权而作出的鉴定行为。廊坊劳动能力鉴定委员会和河北省劳动能力鉴定委员会将部门规章和地方规章牵强附会，并以此作为拒绝接受司法审查的理由，以致于廊坊劳动能力鉴定委员会对法院的开庭通知不作任何表示，便不参加庭审，是对法律的不正确认识，是对《人力资源社会保障行政复议办法》该项规定的不当理解，对此本院予以纠正。本案当中廊坊市劳动能力鉴定委员会和河北省劳动能力鉴定委员会作出的劳动能力鉴定，已经行使了法律授权属于社会保险行政管理部门的行政职权，其作出的鉴定行为具备对相对人的权利义务进行确定、认可、证明的行政确认行为的属性，属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当纳入行政诉讼的受案范围，接受司法审查。 二、劳动能力鉴定委员会是否具备行政诉讼被告的主体资格？依据上述问题一的论述，本案中劳动能力鉴定委员会行使了社会保险行政部门的行政职权，对此提起行政诉讼的，劳动能力鉴定委员会是否是适格的被告呢？《工伤保险条例》第二十四条第一款规定：“省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会和设区的市级劳动鉴定委员会分别由省、自治区、直辖市和设区的市级社会保险行政部门、卫生行政部门、工会组织、经办机构代表以及用人单位代表组成”。依此规定，劳动能力鉴定委员会属于行政法规授权设立的组织。《河北省工伤保险实施办法》（河北省人民政府令（2011）第21号）第二十条规定：“省、社区的市应当根据《条例》的有关规定设立劳动能力鉴定委员会，具体承担下列工伤职工的劳动能力及相关事项的鉴定、确认（以下称劳动能力鉴定）工作：（一）伤残等级鉴定；（二）护理依赖等级鉴定；（三）停工留薪期、延长停工留薪期及停工留薪期内因工伤导致死亡的确认；（四）安装配置伤残辅助器具确认；（五）工伤直接导致疾病确认；（六）工伤复发确认；（七）康复可能性确认；（八）供养亲属完全丧失劳动能力鉴定；（九）国家和本省规定的其他劳动能力鉴定工作。劳动能力鉴定委员会的办事机构设在同级社会保险行政部门，具体负责劳动能力鉴定委员会的日常工作和劳动能力鉴定的组织工作。”《河北省工伤保险实施办法》属于河北省政府制定的地方规章，这一地方规章的规定正是两级劳动能力鉴定委员会作出本案鉴定行为的法律授权依据，即本案中廊坊市劳动能力鉴定委员会和河北省劳动能力鉴定委员会是依据该地方规章的授权而作出初次鉴定和再次鉴定的。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第二款规定：“前款所称行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”本案中廊坊市劳动能力鉴定委员会和河北省劳动能力鉴定委员会作出的劳动能力鉴定属于地方规章授权的组织作出的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。这里的规定的“行政机关”应作广义的理解，包括法律、法规、规章授权的组织。《最高人民法院关于适用问题的解释》第二十条第二款规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告”。据以上规定，作为法规、规章授权劳动能力鉴定委员会，具有行政诉讼被告的主体资格，是适格的被告。 三、廊坊市劳动能力鉴定委员会与河北省劳动能力鉴定委员会在本案中是否可以作为共同被告？《工伤保险条例》第二十六条规定：“申请鉴定的单位或者个人对设区的市级劳动能力鉴定委员会作出的鉴定结论不服的，可以在收到该鉴定结论之日起15日内向省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会提出再次鉴定申请。省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会作出的劳动能力鉴定结论为最终结论。”据此规定，劳动能力鉴定委员会作出的鉴定结论，本身具有其特殊性，对设区的市级劳动能力鉴定委员会作出的鉴定结论不服的，可以在收到该鉴定结论之日起15日内向省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会提出再次鉴定申请，从某种程度上看，再次鉴定也具有对初次鉴定的审查和再鉴定，不仅带有上下级之间监督的含义，而且也含有权利先行救济之意。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”将上述规定相结合，在本案中将省一级劳动能力鉴定委员会作出再次鉴定结论视为一种行政复议对待，并依照行政诉讼法对行政复议的相关规定来确定被告，相对较为符合劳动能力鉴定的实际情况，有利于充分发挥行政监督作用，切实保护工伤职工的合法权益。据以上考虑，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，将廊坊市劳动能力鉴定委员会和河北省劳动能力鉴定委员会列为本案的共同被告。 综上，被告廊坊市劳动能力鉴定委员会和被告河北省劳动能力鉴定委员会作出的初次劳动能力鉴定结论和再次鉴定结论属于行政诉讼法的受案范围，因两被告在举证期限内未按照举证通知要求向本院提交相应的证据，被告廊坊市劳动能力鉴定委员会和被告河北省劳动能力鉴定委员会作出的初次劳动能力鉴定结论和再次鉴定结论，属于主要证据不足，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和第七十九条之规定，判决：一、撤销被告河北省劳动能力鉴定委员会2018年11月7日作出的冀劳鉴2018年260号再次鉴定结论。二、撤销被告廊坊市劳动能力鉴定委员会2018年7月24日作出的劳动能力鉴定2018年1211号初次鉴定结论。三、限令被告廊坊市劳动能力鉴定委员会于本判决生效之日起三十日内针对原告崔宁宁的伤残情况重新作出鉴定。四、驳回原告崔宁宁的2、3项诉讼请求。案件受理费50元，由被告廊坊市劳动能力鉴定委员会负担。 上诉人河北省劳动能力鉴定委员会不服一审判决，上诉称，1、撤销石家庄市新华区人民法院(2019)冀0105行初42号判决。2、本案一审、二审费用由被上诉人承担。事实和理由：一、原审判决认定事实错误，劳动能力鉴定委员的行为不属于可诉的行政行为。劳动能力鉴定委员会不是法律、法规、规章授权的具有作出行政行为职权的组织，其作出的鉴定结论不是具体行政行为，劳动能力鉴定不适用于行政诉讼法。1、劳动能力鉴定委员会是根据劳动能力鉴定医学专家出具的工伤职工伤残情况的医学技术鉴定意见做出的技术性结论，不具有行政权力属性，当然也不是具体行政行为。2、一审法院判决中援引的劳部发[1995]309号即原劳动部关于贯彻执行《中华人民共和国劳动法》若干问题的意见的相关规定与《人力资源社会保障行政复议办法》第八条第(三)项内容相抵触，应适用于《人力资源社会保障行政复议办法》中不可复议的规定。二、劳动能力初次鉴定、再次鉴定、复查鉴定的程序和鉴定事项是由《工伤保险条例》和《河北省工伤保险实施办法》规定，也就是说劳动能力鉴定的救济渠道是法律法规规定的。一审法院不应随意扩大解释法律救济渠道。三、一审法院在具体案件中认定地方规章扩大了劳动能力鉴定行为，是对部门规章和地方规章适用的错误认识。四、劳动能力鉴定委员会是纯技术性的鉴定机构，其作出的鉴定结论仅是工伤保险经办机构支付工伤待遇的依据，不是工伤职工是否享受工伤待遇的决定。五、一审法院撤销技术鉴定结论缺乏事实依据，用行政诉讼法判决撤销技术鉴定结论，会严重破坏国家现有工伤保险制度体系，破坏工伤职工劳动能力鉴定制度。 被上诉人崔宁宁答辩称：1、本案上诉人属于行政法规、规章授权的组织，是本案原审适格的被告。2、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，本案上诉人的停工留薪鉴定结论属于行政确认行为，对行政相对人的权利产生了实际影响，不属于法律规定由行政机关最终裁决的行政行为，符合法定的行政诉讼受案范围。3、本案上诉人的停工留薪鉴定结论不是对行政相对人身体机能的事实判断，而是对其享受工伤待遇内容的确认，不具有技术性判断的实质特征。本案原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，原审已对本案廊坊市劳动能力鉴定委员会作出的初次鉴定结论以及河北省劳动能力鉴定委员会作出的再次鉴定结论是否属于行政行为，是否属于适格被告，应否纳入行政诉讼的受案范围，接受司法审查进行了详细论证，裁判理由合情、合理、合法。上诉人未在举证期限内提供作出劳动能力鉴定的证据，属于主要证据不足，依法应予撤销。上诉人要求撤销一审判决的理由不能成立，本院不予支持。 综上，原审判决并无不妥，依法应予维持。上诉人河北省劳动能力鉴定委员会的上诉理由不能成立，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人河北省劳动能力鉴定委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长 邸 亮 审判员 李文华 审判员 张 力 二〇二〇年五月二十七日 书记员 姚慧敏