广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终100号上诉人（原审原告）清远市清城区飞来峡镇北潦社区居民委员会上一村民小组（以下简称上一村民小组）。负责人冯发新，该村民小组组长。上诉人（原审原告）清远市清城区飞来峡镇北潦社区居民委员会上二村民小组（以下简称上二村民小组）。负责人冯清葵，该村民小组组长。上列上诉人的共同委托代理人罗健章、朱绍敏，均系广东法行律师事务所律师。被上诉人（原审被告）清远市清城区人民政府，住所地广东省清远市清城区东城文化广场。法定代表人邱泽军，该区区长。委托代理人黄春江，清城区林业局林政股股长。委托代理人温福荣，广东金亚律师事务所律师。原审第三人清远市清城区飞来峡镇北潦社区居民委员会北一村民小组（以下简称北一村民小组）。负责人冯少华，该村民小组组长。原审第三人清远市清城区飞来峡镇北潦社区居民委员会北二村民小组（以下简称北二村民小组）。负责人冯伟和，该村民小组组长。原审第三人清远市清城区飞来峡镇北潦社区居民委员会北三村民小组（以下简称北三村民小组）。负责人冯汝林，该村民小组组长。上列原审第三人的共同委托代理人徐钊才、罗正安，均系广东亨信律师事务所律师。上诉人上一、上二村民小组因与被上诉人清远市清城区人民政府（以下简称清城区政府）林权登记纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，从2010年5月开始，根据中央、广东省、清远市各级人民政府政策文件的要求，被告清城区政府在其辖区内开始林权改革工作。原告上一、上二村民小组和第三人北一、北二、北三村民小组均成立了林改工作小组，制订了集体林权制度改革实施方案，对本村参加林改的人口和林地情况进行统计调查，并将各村小组林地的山名、四至、面积、林种等结果进行两次张榜公示等。原告及第三人所在的飞来峡镇山林换证办公室组织了各村民委员会代表及其下属的各村民小组村长、村民代表、勾图人员、填表人员等对各村民小组的各个山场进行了实地勘察登记，清楚记载了宗地外业号、林班号、小班号、图幅号、林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人、小地名、四至、面积、林种、主要树种、主要权利依据等情况，制作了每个村民小组每宗林地的《林地权属勘察登记卡》，并制作了飞来峡镇林地勘察总图，在各个山场的接界人处均有接界人签名，同时，在接界处还加盖了各村民小组的公章。涉案的胡子冚咀山场，飞来峡镇山林换证办公室于2010年7月27日组织了北潦村民委员会代表张金成、第三人北一、北二、北三村小组代表冯汝林、其他踏查人员冯少华、勾图和填表人员陈兴农、东、南、西、北四至接界人陈清华、梁锦扬、冯广雄、陈清华等人进行了现场勘察，制作了《林地权属勘察登记卡》，该登记卡记载的内容为：宗地外业号003、林班号2、小班号6、图幅号F-49-11-57、林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人均为北一、北二、北三村民小组共有、小地名胡子冚咀、四至：东与社岗山脊分水为界，南与楼仔村山脚交界，西与新村山脊分水为界，北与社岗山顶分水为界、面积211.9亩、林种经济林、主要树种沙糖桔、主要权利依据1981年《山权林权所有证》x号。参加现场勘察及接界人均在登记卡记载的内容上签名确认勘察的内容。2011年4月12日，飞来峡镇山林换证办公室将上述实地勘察的结果进行了为期30天的公示，制作了《广东省林权登记公示表》，至同年5月12日公示期满没有单位和人员提出异议。2011年4月12日，第三人北一、北二、北三村民小组根据现场勘察的结果填写了《广东省林地林权登记申请表》，申请表填写的内容与《林地权属勘察登记卡》的内容相同。第三人北一、北二、北三村民小组所在的飞来峡镇北潦村民委员会、飞来峡镇人民政府、被告下属的清远市清城区林业局均在上述《广东省林地林权登记申请表》上出具了审核意见，同意报请区人民政府发证。2011年8月22日，被告清城区政府签暑意见并加盖了公章同意为第三人发证。2011年8月12日，被告清城区政府为第三人北一、北二、北三村民小组颁发了清城区林证字（2011）第x1号《林权证》，其中NO.3、编号为04418021010JDSYMSY012003登记内容为林地所有权、林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权，小地名：胡子冚咀，面积211.9亩，四至：东与社岗山脊分水为界，南与楼仔村山脚为界，西与新村山脊分水为界，北与社岗山顶分水为界。注记：北一、北二、北三村民小组集体共同所有。第三人北一、北二、北三村民小组持有1981年11月26日原清远县人民政府颁发的№x号《山权林权所有证》，持证单位为江口公社北潦大队北潦生产队，该证第一栏登记的山名：胡子冚咀，面积30亩，四至：东社岗山顶，南楼仔队水田，西石龙山分水，北办冲队山顶分水。原告上一、上二村民小组在2010年开始的林权改革工作亦是在飞来峡镇山林换证办公室的组织下按相同程序同时进行。被告清城区政府于2011年8月12日为两原告颁发了清城区林证字（2011）第x2号《林权证》，其中，NO.1登记的山名：大冚尾，林班2，小班5，面积50亩，主要树种沙糖桔，林种经济林，四至：东：半山脊、果园尾，南：山脚，西：半山脊，北：山腰与新村交界；NO.2登记的山名：新围大岭，林班2，小班3，面积250.64亩，主要树种松，林种防护林，四至：东：山顶分水，南：与楼仔村山顶分水为界，西：至铁路边，北：与旧三村山脊分水为界。原告上一、上二村民小组在持有1981年11月23日原清远县人民政府颁发的№x4号《山权林权所有证》，持证单位为江口公社北潦大队上北潦生产队，该证登记了三座山场。飞来峡镇北潦社区居委会出具证明证实如下事实：第三人北一、北二、北三村民小组在解放初期称围头、围一、围二生产队，其中围二生产队在土改时分配有地名为谷仔冚、胡子冚林地约二百亩，六十年代中，“围头、围一、围二生产队”合并为北潦生产队，上述林地归属北潦生产队所有，其中谷仔冚在上世纪七十年代划入北潦大队林场（胡子冚部分林地没有划入），1981年期间，地名为胡子冚的林地发证给北潦生产队，谷仔冚发证给北潦林场。在2004年换证时，由于原北潦林场解散，原属北潦生产队所有的谷仔冚林场退还给北潦生产队。所以，人民政府颁发了谷仔冚、胡子冚共一本《林权证》给北潦生产队。原告、第三人原属原清新县人民政府管辖，第三人北一、北二、北三于1982年由原北潦生产队分立，原清新县江口、高田、升平三镇在2004年5月14日撤并成飞来峡镇归属原清新县管辖，2009年3月3日，飞来峡镇由原清新县划归清远市清城区管辖，北潦村民委员会更名为北潦居民委员会。2004年9月22日，原清新县人民政府（现清新区人民政府）颁发了清新府林证字（2004）第x3号《林权证》给飞来峡镇北新下北潦村，其中，NO.2，小地名：胡子冚，面积201亩，四至：东：山脊分水与社岗山交界，南：田，西：山脊分水与新村山交界，北：山顶分水。经比对，清新府林证字（2004）第x3号《林权证》的附图与清城区林证字（2011）第x1号《林权证》的附图基本一致。原告上一、上二村民小组向原审法院提起本案诉讼，请求：撤销第三人持有的清城区林证字（2011）第x1号《林权证》。原审法院审理认为，本案是山林权属登记发证纠纷，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。因此，本案需要审查的是被告清城区政府为第三人北一、北二、北三村民小组颁发的清城区林证字（2011）第x1号《林权证》中NO.3、编号为04418021010JDSYMSY012003的登记、发证内容是否合法的问题。《广东省林地林权登记换发证工作方案》规定：“实行公开、公平、公正的原则。对于申请林地、林木权属登记的，基层单位对于申请的主要内容要在林地、林木所在地进行公告，公开登记时间、地点、申请须知和审查结果，公告期为30天，确认无误后才准予上报，由林地林权登记发证机关给予登记发证。”“坚持政策稳定连续性的原则。林地属国家和集体所有，不准再重新分山到户。林地林木登记换发证书不是重新确定林地、林木权属，而是进一步稳定山林权属。要以林业‘三定’时期确定的权属为基础，对林地、林木已确权颁发过林地、林木权属证书而权属没有发生变化的，都要予以承认，并换发新的《林权证》。”“按照《森林法》、《森林法实施条例》的规定，凡是具有森林、林木、林地所有权或使用权的公民、法人和组织都可以按照有关规定向林地林权登记发证机关提出林地、林木权属登记发证申请。已经颁发林权证而权属没有变化的，权利人可以申请换发全国统一式样的《林权证》。”“在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。”上述规定对林地林权登记换发证工作规定了相应的程序和实体审查的标准，即分别为：申请、核查、公示、审批发证等程序和实体审查的标准。本案中，第三人在正式提出林地林权登记换发证之前，对本村参加林改的人口和林地情况进行统计调查，并将本村小组林地的山名、四至、面积、林种等结果进行两次张榜公示。涉案的胡子冚咀山场，被告清城区政府下属的飞来峡镇山林换证办公室于2010年7月27日组织了北潦村民委员会代表张金成，第三人北一、北二、北三村小组代表冯汝林，其他踏查人员冯少华，勾图和填表人员陈兴农，东、南、西、北四至接界人陈清华、梁锦扬、冯广雄、陈清华等人进行了现场勘察，制作了《林地权属勘察登记卡》和《踏查图》，具体核查了宗地的外业号、林班号、小班号、图幅号、山名、四至、面积、林种、主要树种、第三人申请换发证的主要权属依据等，并有参加现场勘察及接界人在登记卡记载的内容上签名确认勘察的内容，相邻的林地权属村民小组也在《踏查图》上加盖了公章确认了四至红线图。事后，被告清城区政府下属的飞来峡镇山林换证办公室对胡子冚咀山场核查的内容进行了为期30天的公示，公示期满没有单位和人员提出异议，经逐级审查后被告才为第三人颁发了涉案的《林权证》。第三人提供的林业三定时期的《山权林权所有证》和2004年的《林权证》等证据可以证实其对涉案山场拥有权属依据，原审法院对其证据的真实性、合法性、关联性予以认定；被告为证明其行政行为的合法性所提供的证据和依据也符合证据的真实性、合法性、关联性，原审法院予以认定，因此，被告对涉案林地林权登记换发证的行为，属程序合法，事实清楚，法律依据和权属依据充分，原审法院对其行政行为的合法性予以认定；原告提供的证据不足以证实其对涉案山场拥有权属，也无法证明被告存在违法登记、发证的情形，其请求撤销涉案《林权证》中NO.3、编号为04418021010JDSYMSY012003的登记、发证内容，原审法院予以驳回。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回原告上一、上二村民小组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告上一、上二村民小组负担。上诉人上一、上二村民小组不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审全部诉讼请求。主要理由：一、一审判决事实不清，依据不充分，应予撤销。二、一审判决支持清城区政府确权“飞地”给原审第三人有违法律法规，有违情理，应予纠正。三、涉案《林权证》将上诉人的林木写成是原审第三人的，与事实不符。四、一审判决认定清城区政府发证程序合法，明显于法不符，应予撤销。被上诉人清城区政府二审答辩称：上诉人认为“一审判决事实不清、依据不充分”与事实不符，该府已履行公示义务，且在发证时组织各村民小组对各个山场实地勘察，相关权属人代表均在总勾图上属于自己的山场范围处签名。与涉案胡子冚咀山场西南面相邻的属于上诉人的大冚尾山场，上诉人代表冯耀平、冯焕南就在该山场范围内签名。二、涉案胡子冚咀山场不属于“飞地”。三、没有任何生效判决认定涉案林木属于上诉人所有，在林改发证期间，上诉人从未对涉案林权提出过异议。四、上诉人称发证程序不合法与事实不符。尽管胡子冚咀山场的西南面与上诉人所有的大冚尾山场相邻，但胡子冚咀山场的四至界线均不属于上诉人，故“四至界线”没有上诉人代表的签名。但在总勾图上，上诉人的代表冯耀平、冯焕南在相邻的大冚尾山场范围内签名确认。综上，请求：驳回上诉，维持原判。原审第三人北一、北二、北三村民小组未向本院提交二审意见。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为，本案二审焦点问题是被上诉人清城区政府向原审第三人北一、北二、北三村民小组颁发的涉案《林权证》是否合法。《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”《广东省人民政府办公厅印发的通知》第一条第（七）项要求登记机关应当“坚持政策稳定连续性的原则。林地属国家和集体所有，不准再重新分山到户。林地林木登记换发证书不是重新确定林地、林木权属，而是进一步稳定山林权属。要以林业‘三定’时期确定的权属为基础，对林地、林木已确权颁发过林地、林木权属证书而权属没有发生变化的，都要予以承认，并换发新的《林权证》；……”第四条第（二）项审核登记中要求：“在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。”因此，林权换发登记不是重新确定权属，而是对权利人原有的林权权属进一步予以明晰、确认，换发新的《林权证》。林权换发登记应当做到权属明确、四至清楚，且经毗邻单位指界、张榜公告后才能予以换发新证。本案中，涉案的胡子冚咀山场林权登记并非是涉案林权初始登记，而是换发证登记。原审第三人提供了1981年林业三定时期的《山权林权所有证》和清新府林证字（2004）第x3号《林权证》作为权利来源，清城区政府所辖飞来峡镇山林换证办公室于2010年7月27日组织了北潦村民委员会、原审第三人以及涉案山场的四至接界代表共同到现场勘察，并制作了《林地权属勘察登记卡》《踏查图》，参与勘察人员以及相邻林地所属村民小组均予以签名、盖章确认。踏查后，经为期30天的公示，公示期满没有任何单位和人员提出异议，并经逐级审查，清城区政府为原审第三人换发涉案《林权证》，权利来源清楚，四至清楚，程序合法。换发后新的林权证与原审第三人原持有的清新府林证字（2004）第x3号《林权证》对比，两证地名一致，面积基本相当，附图基本一致。原审判决据此认定清城区政府涉案换发登记行为合法，判决驳回上一、上二村民小组的诉讼请求并无不妥，依法应予维持。上一、上二村民小组上诉主张涉案争议林地归其所有、涉案林地为“飞地”、涉案林木归其所有，但其并未提交与涉案林地有关的合法有效权属凭证，也未提交与经营管理事实有关的证据予以佐证，对其主张，本院不予采纳。涉案换发证属于政府统一组织的林改工作，有关村集体均按要求启动了相关林改工作，飞来峡镇山林换证办公室组织了各村委会及各村民小组实地勘察，按每个村民小组每宗林地分别制作《林地权属勘察登记卡》，还制作了飞来峡镇林地勘察总图，上诉人亦参与了与争议林地西南面大冚尾山场等其所有林地的踏查指界，现其质疑清城区政府对涉案林权登记所履行公告程序的真实性，但又未提供充分反驳证据，故对该项主张，本院亦不予采纳。清城区政府辩称其发证行为合法，理据充分，本院予以采纳。综上，上诉人清远市清城区飞来峡镇北潦社区居民委员会上一村民小组、上二村民小组的上诉请求不成立，本院予以驳回。被上诉人清远市清城区人民政府的答辩请求成立，本院予以支持。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人清远市清城区飞来峡镇北潦社区居民委员会上一村民小组、上二村民小组共同负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年五月二十九日书记员  杨海萍