河南省洛阳市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020）豫03行终160号上诉人（原审原告）：李学立，男，汉族，1962年5月23日出生，住河南省洛阳市涧西区。委托诉讼代理人：耿虎，河南九都律师事务所执业律师。被上诉人（原审被告）：洛阳市自然资源和规划局，住所地：河南省洛阳市西工区凯旋东路26号。负责人：李松涛，局长。委托诉讼代理人：古晶晶，该单位工作人员。委托诉讼代理人：崔神宝，河南大进律师事务所执业律师。上诉人李学立因与被上诉人洛阳市自然资源和规划局土地行政管理一案，不服河南省洛阳市西工区人民法院（2019）豫0303行初71号行政裁定书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。上诉人李学立上诉称，一、原审判决认定事实错误。原审裁定将被上诉人的分支机构涧西分局作出土地确权行政行为《复函》,认定为对外不发生法律效力,该认定与本案事实不符,实属错误,应予纠正。首先,被告作出的《复函》是应洛阳市涧西区同乐寨村改造项目指挥部的《关于涧河综合治理同乐寨范围内征地拆迁有关宅基地问题予以确认的函》的要求而作出的,虽然其名义上是《复函》,但实际上是对宅基地重新确权行政行为,《复函》上处理意见为“老宅260平方米不予确认”,也足以证明是土地确权行政行为,而非建议;其次,根据《土地管理法》第十四条:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理”和《土地权属争议调查处理办法》第四条:“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作;对需要依法作出处理决定的,拟定处理意见,报同级人民政府作出处理决定。”之规定,土地权属争议的处理权在人民政府,而非被上诉人,被上诉人分支机构涧西分局作出“老宅260平方米不予确认”的处理意见,显属超越职权的违法行政行为;再其次,被上诉人分支机构涧西分局与洛阳市涧西区同乐寨村改造项目指挥部之间,没有行政隶属关系,其违法作出的《复函》已对外发生法律效力,即洛阳市涧西区同乐寨村改造项目指挥部根据该《复函》对上诉人父亲的老宅的土地使用权不予认定,从而导致老宅房屋的补偿标准从每平方米3800元降到500元,严重损害了上诉人的合法权益。故原审裁定认为对外没有发生法律效力的认定,实属错误,应予纠正。二、原审裁定适用法律错误。鉴于被上诉人分支机构涧西分局违法作出土地确权行政行为《复函》,已经对外发生法律效力,侵害了上诉人的合法权益,原审法院理应判决撤销该违法行政行为,但原审法院却裁定驳回上诉人的起诉,显属错误,应予纠正。综上,上诉人认为,原审裁定认定事实错误,适用法律错误，请求:依法撤销原审裁定,指令原审法院继续审理，并依法作出判决。洛阳市自然资源和规划局辩称，一、涧西国土分局做出的《关于涧河综合治理同乐寨范围内征地拆迁有关宅基地问题处理建议的复函》（以下简称《复函》）系行政机关作出的不发生外部效力的行政行为，不具有可诉性。根据《党政机关公文处理工作条例》（中办发[2012]14号）第八条第十四项：“函适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项”。本案的起因是洛阳市涧西区同乐寨村改造项目指挥部（以下简称指挥部）向涧西国土分局发函，称在征收过程中，有4处宅基地权属问题难以界定，需区国土资源局予以认定。涧西国土分局根据指挥部提供的情况，作出了《复函》，对指挥部提出的问题进行了答复。本案《复函》行文对象是指挥部，是不同机关之间就相关问题进行咨询和答复的文件，是内部公文往来，并不是对外发生法律效力的行政行为。况且，《复函》明确表明涧西国土分局提出的仅是建议，并不是最终的确权行为。涧西国土分局与指挥部没有隶属关系，涧西国土分局的《复函》属于建议性质，指挥部可以采纳也可以不采纳，是指挥部作出了最终生效的行政行为。根据最高人民法院《关于适用的解释》第一条“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”，本案不属于行政诉讼受案范围，应当驳回起诉。二、洛阳市自然资源和规划局并非本案适格被告。涉案的文件是涧西国土分局作出的《复函》，作出该文件的是涧西国土分局，而不是洛阳市自然资源和规划局，虽然涧西国土分局是洛阳市自然资源和规划局的派出机构，但同时也是县级以上人民政府的土地行政管理部门，可以在法律、法规或者规章授权的范围内以自己的名义对外作出行政行为。涧西国土分局具有对宅基地的权属进行调查的职权。因此，根据《行政诉讼法》第二十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”洛阳市自然资源和规划局并非本案的适格被告，应当驳回起诉。三、涧西国土分局《复函》中的建议是合理的。根据指挥部提供的情况，涉案宅基地现在李军名下，涉案房屋是在1983年建设，李军已经在1997年去世，李军配偶于2013年去世，二人共有子女五人。1987年清宅时，记录的在涉案宅基地居住的人员有原告及其妻儿。但是1987年，李学立已经另批一处91平方米的宅基地，也就是说李学立及其妻儿已经分户出去，不在涉案宅基地居住。指挥部的情况说明也明确说明现房屋无人居住。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条规定：“接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。”现根据指挥部提供的情况，除一子外，李军四个子女均在李军及其配偶之后去世，涉案宅基地上的房屋四个子女均有继承权，而不是指挥部声称的只有李学立一人继承。况且，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条：“因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。”因此，在房屋继承和权属状况不明的情况下，涧西国土分局作出不予认定的建议是合理的。一审法院经审理查明：2019年5月28日，洛阳市涧西区同乐寨村改造项目指挥部向涧西区国土资源局发出《关于涧河综合治理同乐寨范围内征地拆迁有关宅基地问题予以确认的函》，载明，“按照《洛阳市“四河同治、三渠联动”实施方案》要求，需对我区涧河沿岸同乐寨范围内土地进行征地拆迁。征收过程中，有4处宅基地权属问题难以界定，需区国土资源局予以认定。”该函附有包括原告李学立在内的4户反映宅基地问题的基本情况说明。2019年5月30日，洛阳市国土资源局涧西分局作出《涧西国土分局关于涧河综合治理同乐寨范围内征地拆迁有关宅基地问题处理建议的复函》，其中载明的李学立这一户的基本情况为：李学立父亲李军（1997年已故）家庭成员有：妻：申爱芝（2013年已故）；长子：李学仁（2016年已故）、长媳：李莲香（村民待遇）、二子（1981年已故，无子女）；三子：李学立（村民待遇）、三媳：吴春红（村民待遇）。李学立父亲李军（1997年已故）名下有老宅一处，面积260平方米，长子李学仁1978年又获批新宅一处，面积215.8平方米，三子李学立1987年又获批新宅一处，面积91平方米。李秀娥与同乐寨四组村民索念生结婚，现有宅基地1处，证载面积139.4平方米。处理依据为：1.《中华人民共和国土地管理法》第六十二条：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。2.《河南省农村宅基地用地管理办法》第十二条：农村居民建住宅，应一户一处按规定的标准用地。超过规定标准的，超过部分由村民委员会收回，报乡（镇）人民政府批准，另行安排他用。1982年7月23日《河南省村镇建房用地管理实施办法》实施前已占用的宅基地，每户面积超过规定一倍以内而又不便调整的，经当地县级人民政府批准，按实际面积确定使用权。3.1991年3月4日区九届人大常委会第15次会议原则通过《关于在全区开展村庄地籍调查土地登记发证及宅基地有偿使用的试行办法》第七条第三款：宅基地用地面积标准，在不违背村庄规划前提下，82年以前的老宅或经政府批准的宅基地，每户占用面积，按现行面积超过一倍以内的给予确权。《洛阳市郊区宅基地有偿使用标准面积一览表》（附表二）：洛阳市郊区宅基地有偿使用标准82年以前有偿使用标准面积为160平方米，82年后到90年前有偿使用标准面积为100平方米。处理意见为：1.符合用宅条件人员：长媳李莲香、三子李学立夫妇。2.用宅认定：1978年李学仁获批的宅基地按215.8平方米予以确认。李学立1987年获批宅基地按91平方米予以确认。老宅260平方米不予确认。原告李学立认为洛阳市国土资源局涧西分局的上述《复函》损害了其合法权益，遂诉至法院。一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……”。本案中被告洛阳市自然资源和规划局下属的洛阳市国土资源局涧西分局作出的《复函》是针对洛阳市涧西区同乐寨村改造项目指挥部作出的处理建议，并不对原告李学立产生直接的法律约束力，不产生外部法律效力。故原告李学立要求撤销洛阳市国土资源局涧西分局作出的《复函》，不属于行政诉讼的受案范围，其起诉应予驳回。如李学立对拆迁补偿有异议，应寻求其他渠道主张权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回原告李学立的起诉。本院对一审查明的事实予以确认。二审另查明，二审庭审中，上诉人李学立称在未签订补偿协议的情况下，拆除了涉案房屋。本院认为，根据查明的事实，涉案《复函》系处理建议，而非针对上诉人李学立作出的行政行为，该《复函》不对上诉人李学立产生直接的法律约束力，不产生外部法律效力。故一审认定上诉人李学立诉求不属于行政诉讼的受案范围，驳回其起诉正确，本院予以维持。上诉人李学立的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  吴爱国审判员  邢玉玲审判员  索如意二〇二〇年五月十四日书记员  王 音