浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终179号 上诉人（原审被告）杭州市萧山区义桥镇人民政府，住所地杭州市萧山区义桥镇，统一社会信用代码113301090025152004。 法定代表人张波，镇长。 委托代理人李东升、吴亦彬，浙江泽大律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）张荷仙，女，1926年7月23日出生，汉族，住杭州市萧山区。 委托代理人盛张仁，男，1950年11月6日出生，汉族，住杭州市萧山区，系张荷仙之子。 委托代理人陈利刚,浙江钱江潮律师事务所律师。 原审第三人盛兰臻，女，1944年8月28日出生，汉族，住杭州市萧山区。 委托代理人施林伟，浙江亿光律师事务所律师。 上诉人杭州市萧山区义桥镇人民政府（以下简称“义桥镇政府”）因拆迁行政协议一案，不服浙江省杭州市萧山区人民法院（2019）浙0109行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月12日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 2019年5月23日，张荷仙提起诉讼，请求确认义桥镇政府与盛兰臻于2018年9月10日签订的《集体土地上房屋征收补偿安置协议（迁建安置）》无效。 原审法院经审理查明：登记地址位于杭州市萧山区义桥镇“义一村西庄62号”房屋的登记所有权人是张荷仙，该房屋总层数为两层，总建筑面积60.48平方米，初始登记时间为1989年12月25日。盛兰臻是张荷仙的女儿。2018年8月7日，中共萧山区义桥镇委、义桥镇政府发布《关于成立义桥镇浦阳江治理工程（三期）征迁指挥部的通知》，决定成立义桥镇浦阳江治理工程（三期）征迁指挥部。2018年8月30日，杭州汇鑫房地产土地评估有限公司对盛兰臻位于义桥村的房屋出具《房屋征收补偿价格估价表》，经评估，该房屋建筑面积62.79平方米、棚3.75平方米，评估总金额为85020.94元。2018年9月10日，征迁指挥部（甲方）与盛兰臻（乙方）就评估的房屋签订被诉《集体土地上房屋征收补偿安置协议（迁建安置）》，根据协议约定，乙方房屋总补偿金额为501733.64元，付款方式为腾房验收合格后十五日内一次性付清；安置方式为宅基地安置。协议还对腾房时间、过渡方式等内容作了约定。此后，盛兰臻将该房屋腾空，并于2018年11月18日领取了补偿款501733.64元。 另查明，地址为“义一村西庄62号”的房屋现编号是义桥镇义桥村西庄72号，与土地证书年检工作表登记的“义一村405号”房屋、盛兰臻集体土地建设用地使用证项下的房屋、案涉《集体土地上房屋征收补偿安置协议（迁建安置）》所涉及房屋是同一处房屋。盛兰臻因与其弟弟盛张明、盛张仁、盛张松、盛张贵产生民事纠纷诉至萧山区人民法院，萧山区人民法院予以立案，案号为（2019）浙0109民初62号，张荷仙作为该案第三人参加诉讼。2019年1月24日，萧山区人民法院就该民事案件进行调解并达成调解协议，其中约定：盛兰臻于2019年1月28日前分别支付盛张明、盛张仁、盛张松、盛张贵义桥村西庄72号房屋拆迁补偿款107500元，合计430000元。张荷仙亦在该调解笔录上签字确认。 原审法院认为：行政协议属于行政行为之一种，兼具行政性与协议性的特点，人民法院审查其效力时，对其合法性与合约性都要予以审查。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”本案中，征迁指挥部是义桥镇政府设立的拆迁工作机构，其与盛兰臻就案涉房屋签订的补偿安置协议产生的相应法律责任应由义桥镇政府承担。根据有效证据能够证明案涉房屋的所有权人应当是张荷仙，盛兰臻在没有获得张荷仙授权的情况下，以自己名义与义桥镇政府签订被诉补偿安置协议，对张荷仙所有的案涉房屋征收引起的补偿安置问题作出约定，属于无权处分。此后，张荷仙在（2019）浙0109民初62号民事案件调解过程中，对案涉房屋拆迁补偿款的分配问题在调解笔录上签字确认，可以视为其对盛兰臻签订的案涉协议所涉及的房屋补偿问题已经予以追认。双方对该部分协议内容达成的一致意思表示真实，内容合法，对该部分协议的效力予以确认。但对于案涉协议的安置问题，没有证据证明张荷仙也予以追认，故该部分仍属无权处分。从行政行为合法性审查角度看，义桥镇政府对案涉房屋权属资料进行审查时，未核对权属资料的原件，仅凭集体土地建设用地使用证复印件即与盛兰臻签订了案涉协议，致使签约对象发生根本错误，构成重大而明显的瑕疵。虽然协议的补偿部分经张荷仙事后追认已得到补救，但安置部分仍未被追认。张荷仙要求确认案涉协议无效的诉讼请求部分成立。盛兰臻经依法传唤，无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款之规定，判决：一、确认杭州市萧山区义桥镇人民政府与盛兰臻2018年9月10日签订的《集体土地上房屋征收补偿安置协议（迁建安置）》中的第五条“安置方式”的内容无效；二、驳回张荷仙的其他诉讼请求。本案受理费50元，由杭州市萧山区义桥镇人民政府负担。 上诉人义桥镇政府上诉称：一、原审判决认定“现有证据能够证明案涉房屋的所有权人应当是张荷仙”的观点是错误的。被上诉人在义桥村区别于案涉房屋所在地的地址申请了批地建房，被上诉人提供的房产证上“义桥镇义一村西庄62号”的地址并不当然指向案涉房屋。相反，第三人实际居住在案涉房屋内，第三人提供的土地证以及上诉人调取的1999年土地年检表在无其他确凿的相反证据证明的情况下能够指向第三人居住的案涉房屋。其次，假设被上诉人提供的房产证确实指向案涉房屋，那么本案对于案涉房屋的权属认定存在土地证与房产证登记不一致的情况，因此土地证、房产证必然有一本证错误登记。根据《物权法》第十六条、第十七条，不动产登记薄是物权归属和内容的根据，不动产权属证书是权利人享有不动产物权的证明，二者记载不一致的，除有证据证明不动产登记薄确有错误外，以不动产登记薄为准。案涉房屋为集体土地上的房屋，并没有专门的不动产登记部门对此制作不动产登记薄，但是上诉人在签订案涉补偿安置协议前，向义桥村村委会调取了村委会在1999年对案涉房屋进行土地证书年检的材料，该份年检表清楚载明了案涉房屋所在土地的权利人（户主）为盛兰臻，且没有其他成员。上诉人认为村委会在1999年作出的该份年检表可以替代不动产登记薄的作用，否则在土地证、房产证存在冲突的情况下无法对案涉房屋的权属情况作出正确判断。因此，本案考虑1999年土地年检表，可以认定第三人为案涉房屋的权利人。原审判决认为现有证据能够证明案涉房屋的所有权人应当是被上诉人的观点是错误的。二、上诉人在签订拆迁安置协议过程中不存在重大且明显违法情形。原审判决认为上诉人对案涉房屋权属资料进行审查时，未核对权属资料的原件，仅凭借土地证复印件即与第三人签订协议构成重大且明显的瑕疵，对此上诉人不能认同。上诉人在签订案涉补偿安置协议前，依法调查了案涉房屋的居住情况、土地证情况以及1999年土地年检登记情况。一方面，本案没有证据证明上诉人未核对土地证的原件，即使庭审中被上诉人出示了该本土地证的原件也并不必然证明上诉人在签订协议时没有核对原件。另一方面，土地证记载的权利人确实为第三人，第三人实际居住在案涉房屋内，且土地证记载的权利人与1999年土地年检调查确定的权利人一致，即使上诉人没有核对土地证的原件，也没有造成对土地权利人错误认定，因此不属于《行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法情形”，况且，即使上诉人核对了土地证的原件，也不能知晓案涉房屋存在另一本房产证的事实，是否核对原件对上诉人选择与第三人签约这一结果并不会造成任何影响。综上所述，上诉人认为原审法院认定事实、适用法律错误，请求依法撤销原审判决、驳回被上诉人在原审提出的全部诉讼请求，由被上诉人张荷仙承担本案全部诉讼费用。 被上诉人张荷仙答辩称：一、被上诉人房产登记的房屋就是本案争议的房屋，被上诉人主张的房屋在征迁范围内。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第五条规定，被补偿人是指被征收土地涉及补偿的房屋及其附属物的合法所有权人，征收的主体是房屋而不是集体土地的所有权人，故在房产证与土地证登记不一致时应以房产证为准。另外被上诉人提交的房产证、契税缴款书等证据形成了完整的房产交易申请、纳税、登记过程，证明力优于上诉人提交的土地证，系争议房产的所有权人。根据（2019）浙0109民初62号民事案件调解书确认的事实，本案争议的房产由被上诉人所有。二、上诉人在拆迁安置协议的签订过程中存在重大而明显的瑕疵。上诉人仅凭集体土地建设用地使用证复印件即与第三人签订协议，未核对原件，具有明显过错。被上诉人在征迁过程中多次委托儿子持原件向上诉人反映，上诉人置之不理。上诉人作为征迁主体，有义务在征迁范围内向土地管理部门、房产管理部门进行核查，其疏忽了该义务，对本案讼争的发生负有不可推卸的责任。综上，上诉人的上诉理由无理无据，请求驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人盛兰臻答辩称：一、第三人系案涉西庄72号房屋的合法权利人。案涉房产系父亲盛华铨给予第三人。张荷仙对第三人享有案涉房产的拆迁利益明知，在签约之前从未提出异议。第三人拆迁时向上诉人递交的材料足以证明系案涉房产的权利人。且第三人当时提交的是土地证原件，而非一审法院认定的复印件。被上诉人持有的《房产证》不足以证明其系案涉房产的权利人。首先，农村住宅系集体成员享有的宅基地上权利，与城镇国有土地商品房属性截然不同，仅凭房产证不能作为确权的依据。在土地证与房产证权利人不一致时，应当以土地登记材料显示内容为准。其次，房产证办理在前，土地证办理在后，应当以后者为准。再者，根据《土地管理法》一户一宅的规定，被上诉人张荷仙于2014年就西庄22号申请建房并呈报，张荷仙户有且只能享有一处宅基地指标，案外人盛张明等四人均非农村户口，故张荷仙在建房申请之时已就宅基地的权利作出选择，明知其不应享有案涉宅基地的使用权及地上建筑所有权。且，张荷仙的说明自述案涉房产系分给二儿子及三儿子，张荷仙不能在本案中再以案涉房屋唯一权利人自居，张荷仙提起诉讼的主体不适格。二、上诉人在拆迁调查及签约过程中已尽到注意审慎义务，与第三人签订的协议无重大瑕疵，不存在无效的情况。第三人向上诉人提交了所有证明文件原件，上诉人依法收集并查明案涉房屋的户籍、产权、土地权属等事项，实地核查了房屋的实际居住使用情况，且张荷仙在签约前从未提出异议，未提供过其持有的《房产证》，上诉人不存在审查瑕疵。同时，根据《义桥镇浦阳江治理工程（三期）集体土地上房屋征收补偿安置政策》第八条安置方式规定，“根据一宅一户为安置原则，安置对象为拆迁范围内符合农村建房条件的农户”，作为符合条件的第三人，且不论是否享有案涉房产的权利，仍可享有拆迁安置待遇，上诉人与第三人签订的协议无政策障碍。三、退一步讲，如果法院认为张荷仙系案涉房产的权利人，根据《杭州市人民政府关于进一步加强农村宅基地管理切实维护农民权益的意见》的规定，对“一户多宅”等不符合宅基地申请条件的，不得批准宅基地，已有宅基地的，应事先腾退原有宅基地及其房屋，以及根据《杭州市萧山区人民政府办公室关于印发杭州市萧山区农村住房建设管理暂行办法的通知》12、21、23条的规定，第三人恳请法院向国土萧山分局发送司法建议，以张荷仙骗取批准或非法转让住房建设用地为由，报经萧山区政府同意，对西庄22号宅基地进行注销处理。综上，案涉房产的权利及宅基地使用权权利人应当认定为第三人，上诉人的签约行为不存在瑕疵，请求依法撤销原审判决，驳回被上诉人张荷仙的原审全部诉讼请求。 盛兰臻向本院申请调取案涉土地证的申请材料，因盛兰臻无正当理由未在法定期限内提出申请，本院依法不予准许。盛兰臻向本院提供户口本、张荷仙对有关事项的说明等证据，因盛兰臻无正当理由未在法定期限内提供，本院依法不予接纳。 本院认为，原审法院对证据的采信符合法律规定。 根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，案涉房屋征收补偿安置协议系义桥镇政府为推进浦阳江治理工程(三期)而签订，属于行政协议。原审原告张荷仙要求确认协议无效而提起本案诉讼，因行政协议具有行政和契约的双重属性，故对其效力的判断，既适用合同法相关规定，亦适用行政法相关规定。案涉房屋征收补偿安置协议包括房屋征收补偿和安置两个部分。关于房屋征收补偿问题。根据本案查明的事实，张荷仙持有案涉房屋所有权证，盛兰臻未经授权，与义桥镇政府就案涉房屋征收补偿事项签订协议，系无权处分。基于张荷仙在（2019）浙0109民初62号民事案件调解过程中，对案涉房屋拆迁补偿款的分配问题在调解笔录上签字确认，可视为其对房屋补偿条款予以追认，故该部分约定内容应属合法有效。关于安置问题。根据《杭州市萧山区义桥镇浦阳江治理工程（三期）集体土地上房屋征收补偿安置办法》之规定，本次集体土地上房屋征收安置对象为拆迁范围内符合农村建房条件的农户。盛兰臻符合上述要求，具有安置资格，其与义桥镇政府就安置问题达成的协议，具有独立性，不违反法律、法规的禁止性规定，亦未侵犯他人的合法权益，该部分约定内容亦为合法有效。综上，上诉人义桥镇政府与盛兰臻签订的《集体土地上房屋征收补偿安置协议（迁建安置）》合法有效。上诉人的上诉请求本院予以支持。原审判决适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条之规定，判决如下： 一、撤销杭州市萧山区人民法院（2019）浙0109行初134号行政判决； 二、驳回被上诉人张荷仙的诉讼请求。 一、二审案件受理费各人民币50元，均由被上诉人张荷仙负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲍常兰 审判员  李 洵 审判员  唐莹祺 二〇二〇年五月十五日 书记员  叶 嘉 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。