四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川13行终60号 上诉人（原审被告）阆中市柏垭镇人民政府。住所地四川省阆中市柏垭镇。 法定代表人牟天斌，镇长。 委托代理人张小云，四川源正律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）阆中市金喜珠宝加工厂。住所地四川省阆中市柏垭镇羊鹿村三社（小微企业产业园）。 投资人蒲茂芬，现名母雨熙。 委托代理人吴霞，北京市惠诚（成都）律师事务所律师。 委托代理人高弇风，四川中沛律师事务所律师。 上诉人阆中市柏垭镇人民政府（以下简称柏垭镇政府）因被上诉人阆中市金喜珠宝加工厂（以下简称金喜珠宝厂）诉其行政强制一案，不服四川省西充县人民法院（2019）川1325行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，2014年6月1日，金喜珠宝厂的投资人母雨熙（乙方）与阆中市柏垭镇羊鹿村三组（甲方）签订《四川省农村土地使用权流转合同》，约定将位于亩承包地的承包经营权转租给乙方，租地为农业用途，期限为45年，同时该合同第四部分甲方的权利和义务第三款规定乙方不按合同约定使用土地，改变土地用途、违反城乡环境规划、破坏水利等基础设施或给土地造成永久性损害的，甲方有权终止合同。2014年8月25日，阆中市人民政府作出《关于流转集体土地给母雨熙作为设施农用地的批复》（阆府国土函〔2014〕29号），内容为：“一、同意将柏垭镇羊鹿村三组集体土地87亩（一般耕地87亩）流转给母雨熙从事种植业。该项目经市国土勘测院实地定测：生产设施（主要包括种植基地、道路、绿化及仓库用地等）用地面积为82.62亩（一般耕地82.62亩），附属设施（主要包括管理用房、晒场）用地面积4.38亩（一般耕地4.38亩）。二、…自然人母雨熙应与柏垭镇羊鹿村三组签订土地流转协议。该项目未经批准不得随意改变土地用途或用于其他经营…” 2015年1月2日，羊鹿村委会出具《证明》，载明“兹有阆中市天林乡金星村四组青年创业人母雨熙，在我柏垭镇羊鹿村三组，创建首饰加工企业，于2013年进驻我羊鹿村至今，故长期居住在我羊鹿村。”2015年3月3日，柏垭镇政府出具《场地证明》，载明：“兹有金喜珠宝厂业主蒲茂芬在我镇小微企业集中区租用羊鹿村三社土地7亩用于建设厂房，主要从事珠宝加工、销售。”2016年5月6日，阆中市市场监督管理局给金喜珠宝厂颁发营业执照（统一社会信用代码91511381ＭＡ62974Ｔ0Ｎ），载明类型为个人独资企业，住所地为阆中市，投资人为蒲茂芬，成立日期为2015年3月18日，经营范围为珠宝首饰加工、销售。2018年7月5日，柏垭镇政府出具《证明》，载明：“兹证明柏垭镇政府于2012年5月招商引资，引进金喜珠宝厂。该珠宝厂自建生产厂房1500平方米，生产园区总占地面积8.88亩，现落户于阆中市，至今已正常生产六年。” 2019年1月19日，四川省人民政府办公厅出台《关于深入推进重点区域违规违法占用国家资源挤占生态空间清理整治专项行动的通知》（川办发〔2019〕8号）文件，要求市（州）、县（市、区）政府按照通知精神和省级相关部门要求，进一步聚焦重点任务、明确清理整治范围、严格责任分工、压紧压实责任，统筹推动，加快推进。并明确市（州）、县（市、区）人民政府是此次专项清理整治行动的实施主体和责任主体，对辖区内清理整治负总责。 2019年2月，阆中市相关部门对金喜珠宝厂占地情况进行现场勘测，并制作《阆中市柏垭镇金喜珠宝厂（母雨熙）现状图》，该图备注栏载明：总面积4.83亩，流转土地82.62亩，附属设施用地按5%应控制在4.13亩以内；建筑面积1.88亩，为砖结构建筑，应整改为设备、原料、农产品临时存储、保鲜分拣包裹场所；砼面积0.82亩，为硬化坝，应整改为设备、原料、农产品临时存储、保鲜分拣包裹场所；未硬化坝2.33亩，为未硬化坝，应作为超比例部分拆除整改。 2019年2月22日，阆中市人民政府办公室根据中、省、市安排部署作出《关于加强“大棚房”和“农地非农化”问题专项清理整治整改工作的紧急通知》（阆府办发〔2019〕5号文件），对大棚房和农地非农化问题进行专项清理整治，该文件附件二《阆中市“大棚房”问题专项清理整治违规项目整改台账》序号16载明：金喜珠宝厂违规占用耕地8.88亩，整改类型为按设施农业用地审核或备案后改变土地性质和用途；整改措施为完善手续；整改要求为恢复设施农用地功能，按设施农用地完善手续；整改到位期限为2019年3月15日前；责任单位为柏垭镇，责任人为刘才文和牟天斌（该镇党委书记和镇长）；备注为若未达到设施农用地条件的，坚决拆除复耕。2019年3月4日，柏垭镇政府向羊鹿村委会发出《限期整改通知》（柏府发〔2019〕20号文件），要求羊鹿村委会在三日内对金喜珠宝厂进行整改，拆除大棚房，恢复农用地功能，逾期将进行强制拆除。2019年3月8日，羊鹿村委会向柏垭镇政府《报告》，因金喜珠宝厂在2014年流转土地8.8亩后改变用途，修建大棚房、道路等，且长期拖欠流转费，羊鹿村决定终止合同，依法恢复耕地，恢复土地原貌，并决定在2019年3月9日拆除违建的大棚房，拆除时请政府给予协调，监督羊鹿村将有关设备给予妥善保存。同日，羊鹿村委会分别与冯平、陈仕勇签订了两份租房合同。当日，羊鹿村委会（甲方）与四川南充川人拆除有限公司（乙方）签订《阆中市柏垭镇羊鹿村金喜珠宝厂房屋及附着物拆除施工劳务清包合同书》，约定2019年3月9日拆迁机构进场拆迁。在拆除过程中，羊鹿村委会对拆除行为进行了摄像、并制作9张光盘和9页《珠宝厂物品清单》（清点人员在清单上签署姓名），羊鹿村委会将拆除的建筑材料和厂内物品搬运至所租房屋保管。 2019年3月18日，羊鹿村委会向柏垭镇政府书面报告，载明：“我村已于2019年3月12日将位于柏垭镇羊鹿村的金喜珠宝厂违规建筑拆除完毕，并于2019年3月18日全部恢复成可耕种的耕地。” 2019年4月15日，羊鹿村委会通过短信向金喜珠宝厂致函，载明：“阆中市柏垭镇羊鹿村委会已经解除与你签订《四川省农村土地使用权流转合同》，将原土地恢复耕地性质，你原库存的设备设施等保存在租赁的库房，我村委托律师也通知你前来领取设备、设施等，至今没有前来，再次通知你，请在2019年4月30日前来领取相关设备等。逾期你们将承担相应的保管费等。” 另查明，金喜珠宝厂的投资人母雨熙认为强制拆除和扣押行为违法，曾于2019年3月18日向该院提起诉讼，该院以母雨熙提起的诉讼，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件为由，于2019年6月19日作出（2019）川1325行初28号行政裁定，驳回母雨熙的起诉。母雨熙不服向南充市中级人民法院上诉，南充市中级人民法院经审理认为，母雨熙主体不适格，于2019年8月29日作出（2019）川13行终129号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。金喜珠宝厂遂重新提起诉讼。 在（2019）川1325行初28号行政案件诉讼过程中，羊鹿村委会于2019年4月18日作出《关于拆除“金喜珠宝厂”违建情况的说明》，载明：“我村根据上级文件要求决定终止珠宝厂的流转合同，依法恢复耕地，恢复土地原貌，在2019年3月8日向柏垭镇政府报告了于3月9日开始拆除，拆除期间由南充川人拆除公司负责组织民工拆除，将我村流转给金喜珠宝公司的大棚房、临时建筑物、硬化道路恢复耕地…”。 又查明，阆中市公安局经过户籍清理整顿查明蒲茂芬（公民身份号码：5129301968××××××××）与母雨熙（公民身份号码：5113811980××××××××）属于同一人，并对蒲茂芬的户口于2018年10月15日进行注销。 原审认为，该案争议焦点：一、案涉强拆行为是否属于行政诉讼受案范围？柏垭镇政府是否是本案适格被告？二、案涉强制拆除行为是否合法？ 关于争议焦点一，案涉强拆行为是否属于行政诉讼受案范围，柏垭镇政府是否是适格被告。对重点区域违规违法占用国家资源挤占生态空间进行清理整治，是四川省人民政府为了全面贯彻落实***生态文明思想，按照***总书记、***总理等中央领导同志对违规违法占用国家资源、破坏生态环境的有关重要批示指示精神，开展的专项行动，具有极强的政治性。四川省人民政府办公厅在有关文件中，明确市（州）、县（市、区）人民政府是此次专项清理整治行动的实施主体和责任主体，对辖区内清理整治负总责，并要求市（州）、县（市、区）人民政府严格责任分工，压紧压实责任。阆中市人民政府为了贯彻落实上级指示精神，进一步压紧压实责任，在《关于加强“大棚房”和“农地非农化”问题专项清理整治整改工作的紧急通知》（阆府办发〔2019〕5号）文件中明确，对金喜珠宝厂违规占用耕地行为进行整改的责任主体是柏垭镇政府，因此，柏垭镇政府在此次专项行动中负有对金喜珠宝厂违规占用耕地进行整改、完善的法定职责，该法定职责必须为，不得懈怠、推诿，更不得转交给其他组织或单位。柏垭镇政府向羊鹿村委会发出《限期整改通知》（柏府发〔2019〕20号），是履行职责的具体体现。羊鹿村委会根据柏垭镇政府工作安排部署，实施案涉强拆行为，应视受柏垭镇政府委托而行使行政职权，由此产生的法律责任，应由委托机关负责，故案涉强拆行为系行政行为，属于人民法院行政诉讼受案范围。另，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，行政机关委托其他组织行使行政职权，当事人不服提起诉讼，应当以委托的行政机关为被告，故柏垭镇政府是适格被告。 关于争议焦点二，案涉强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第八条规定，公民、法人或其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或提起行政诉讼。本案中，柏垭镇政府未举出充分证据证明，其在组织实施案涉强拆前，告知了金喜珠宝厂权利救济的途径和期限、听取其陈述和申辩，故柏垭镇政府组织实施的案涉强拆行为违反法定程序，属违法行政行为。又因金喜珠宝厂的厂房已被拆除，该违法行政行为已不具有可撤销内容，本院依法确认柏垭镇政府案涉强拆行为违法。至于金喜珠宝厂主张柏垭镇政府扣押厂内物品行为违法的问题，因柏垭镇政府对金喜珠宝厂厂内物品进行登记、造册、搬运、保管等行为，属于案涉强拆行为的附随行为，应包含在强拆行为之中，不再另作评判。 综上，依照《中华人民共和国行政强制法》第八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，判决：确认柏垭镇政府强制拆除金喜珠宝厂厂房的行为违法。 原审判决后，柏垭镇政府不服提起上诉，请求依法改判。事实及理由：一、羊鹿村村委会组织的涉案强拆事实清楚，村社自行恢复基本农田是法律法规政策的职责要求，不应确认违法。被上诉人改变流转土地的性质，将种植地用来经营珠宝加工，修建厂房等。羊鹿村村委会根据上级文件要求，终止与被上诉人的合同，组织拆除涉案建筑物，恢复耕地，并通过复耕验收。二、认定上诉人系拆除涉案厂房及整治农村土地违法行为的主体不当，拆除行为系村社实施，上诉人仅协助参加。被上诉人未按要求的期限整改，也不参与协调。上诉人向羊鹿村村委会发出的《限期整改通知》为工作安排，进行安全监管，并非直接指向拆除。村委会组织拆除，恢复耕地不违法。原审对被上诉人违法占地建设及村委会组织拆除的事实，认定清楚。因此，该拆除行为与上诉人无关，主体责任不当。三、原审判决涉案拆除行为违法，是不当的。拆除本应依据行政强制法有关规定进行。涉案拆除行为是村社组织的，其不是行政机关。村社打击违法行为，解决了违建问题，应予支持。且短短一个月内无法走完拆除的相关法律程序，认定强制执行程序不合法，进而判决拆除行为违法不当。而且整治大棚房已见成效，不能因为诉讼引发矛盾。 被上诉人金喜珠宝厂辩称，本案是行政案件，属于行政诉讼受案范围，不能用文件来否定，也是依法治国的要求。被上诉人系上诉人招商引资的企业，也承诺可以变更土地性质和完善手续，违法占地的责任系上诉人所致。而且，被上诉人涉案房屋属于可以完善手续进行整改的，不需强制拆除，上诉人所称的一个月的整改期，不是违法强制拆除的理由。阆中市人民政府确定上诉人是涉案房屋整改的责任主体，上诉人必须按照文件的要求落实，是其法定职责，不能转给其他单位和组织。羊鹿村村委会没有强制权，属于委托，责任应由上诉人承担。请求驳回上诉，维持原判。 二审查明的事实与原审审明的一致，本院依法予以确认。 以上事实，有营业执照、阆府办发〔2019〕5号文件、《限期整改通知》（柏府发〔2019〕20号）、强制拆除视频和图片、羊鹿村村委会报告等证据证实。 本院认为，关于本案的争议焦点，一是涉案拆除行为的适格被告。二是涉案拆除行为是否合法。 关于涉案拆除行为的适格被告。2019年3月4日，上诉人向羊鹿村村委会发出《限期整改通知》（柏府发〔2019〕20号），要求其在三日内对被上诉人金喜珠宝厂进行整改，拆除大棚房，恢复农用地功能，逾期将强制拆除。同月8日，羊鹿村村委会向上诉人报告，决定同月9日拆除涉案建筑物，请给予协调和监督。随后，其与四川南充川人拆除有限公司签订了拆除合同，并实施了涉案拆除。同月18日，羊鹿村村委会向上诉人书面报告拆除情况。综合全案情况并根据阆中市人民政府办公室《关于加强“大棚房”和“农地非农化”问题专项清理整治整改工作的紧急通知》（阆府办发〔2019〕5号）的要求，对金喜珠宝厂关于“大棚房”和“农地非农化”清理整治工作的责任主体是上诉人。上诉人向羊鹿村村委会发出的《限期整改通知》，是其履行整改职责的具体表现。且羊鹿村村委会不具有相应的行政管理职责，其实施的涉案拆除行为亦没有法律、法规和规章的授权，系按照上诉人的安排和要求所为，应视为上诉人对其的委托。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第二款“当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”之规定，上诉人柏垭镇政府是本案适格的被告。 关于涉案拆除行为是否合法。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”、第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”和第三十七条第一款“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”的规定，行政机关作出行政决定后，当事人拒不履行，行政机关应当书面催告当事人履行义务，并告知当事人相关的权利和义务。经催告，当事人仍不履行的，行政机关可以作出强制执行决定，且当事人对强制执行决定有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。本案中，柏垭镇政府在组织实施强制拆除前，既未书面催告被上诉人履行义务，未给予其陈述和申辩的权利，又未作出强制执行决定，其行政强制行为违反了上述法律的规定，程序违法。故被上诉人请求确认上诉人实施的行政强制行为违法，本院予以支持。另外，被上诉人关于确认扣押其厂房内财产行为违法的请求，但因上诉人在强制拆除被上诉人厂房的过程中，对其厂内物品进行登记、造册、搬离、保管，且通知被上诉人领取，故其该项主张与客观事实不符，本院不予支持。 综上，原审认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人阆中市柏垭镇人民政府承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 红 审 判 员  任雅莉 审 判 员  庄 娟 二〇二〇年五月二十一日 法官助理  刘 伟 书 记 员  刘 唯