河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终225号上诉人（一审原告）蔡学刚，男，1970年3月18日出生，汉族，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）毕桂华，女，1954年3月23日出生，汉族，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）张明霞，女，1940年6月15日出生，汉族，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）熊义，男，1965年9月18日出生，汉族，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）陈宁，女，1961年8月14日出生，汉族，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）吴文胜，男，1972年2月12日出生，汉族，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）陈敏，女，1965年3月25日出生，汉族，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）芦秀英，女，1940年8月18日出生，汉族，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）陈家荣，男，1943年10月15日出生，汉族，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）刘凤兰，女，1952年3月5日出生，汉族，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）胡业立，男，1958年3月4日出生，汉族，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）刘永秀，女，1952年12月13日出生，汉族，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）余家法，男，1951年1月8日出生，汉族，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）陶喜忠，男，1963年1月7日出生，汉族，住河南省罗山县。被上诉人（一审被告）河南省人民政府，住所地郑州市金水东路22号。法定代表人尹弘，省长。蔡学刚等14人因诉河南省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初705号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭书面审理了本案。本案现已审理终结。2019年11月5日，省政府作出豫政复决〔2019〕891-904号行政复议决定，主要内容：蔡学刚等14人向信阳市人民政府（以下简称信阳市政府）邮寄《违法征收查处申请书》，对有关单位及相关人员未履行相关职责的行为进行举报，要求信阳市政府对相关违法单位及违法人员进行查处，意欲启动行政机关内部层级监督程序，根据《信访条例》第二条的规定，蔡学刚等14人的举报行为属于信访事项，信阳市政府对该事项的处理，是行政机关的内部层级监督行为，不属于行政复议范围，其行政复议申请不符合法定受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回了蔡学刚等14人的行政复议申请。蔡学刚等14人不服该复议决定，遂提起本案诉讼称：其均是罗山县食品公司家属院（位于罗山县中心城区的宝城中路南侧、朝阳国际广场西侧）的公房承租人，一直居住在此。罗山县人民政府（以下简称罗山县政府）组织成立的罗山县食品公司家属院棚户区改造工程指挥部于2019年5月22日在院内公告栏张贴《罗山县原食品公司家属院棚户区改造工程职工安置购房方案实施细则》，同年6月20日指挥部又张贴《催告搬迁通知》，企图以此来征收蔡学刚等14人的房屋，罗山县政府未经省政府批准，即以棚户区改造的名义进行征收，程序和实体均违法。所以蔡学刚等14人于2019年7月18日以书面形式通过中国邮政EMS方式向信阳市政府提出违法查处申请书，信阳市政府具有违法征收的查处职责，但信阳市政府收到查处申请后并未履行任何法定职责，蔡学刚等14人认为信阳市政府不履行查处职责的行为严重违法，因此蔡学刚等14人于2019年9月20日向省政府递交复议申请书，2019年9月21日省政府受理该申请，但是省政府以该申请为信访事项对其进行驳回。一审请求：1.撤销省政府作出的豫政复决〔2019〕891-904号行政复议决定；2.责令省政府限期对蔡学刚等14人的复议申请依法履行其查处职责；3.本案诉讼费用由省政府承担。郑州铁路运输中级法院一审查明，2019年7月18日，蔡学刚等14人以邮寄方式向信阳市政府提交了违法查处申请书，要求其查处：1.罗山县政府非法强征房屋的违法行为；2.罗山县政府主要负责人、罗山县原食品公司家属院棚户区改造工程指挥部主要负责人的违法乱纪行为，对其作出行政处分；3.收回以违法棚户区改造项目名义获取的国家政策扶持包括财政扶持、信贷扶持和税费扶持等优惠待遇。同年7月19日，信阳市政府签收了该申请书。同年9月21日，蔡学刚等14人以信阳市政府未履行查处职责为由向省政府提起行政复议申请。同年11月15日，省政府作出行政复议决定书。一审认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益,有权向人民法院提起行政诉讼,但提起行政诉讼应当符合法定条件,属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中,蔡学刚等14人基于信阳市政府未履行查处职责提起行政复议申请，起诉要求撤销复议决定，其实质是要求信阳市政府启动行政机关内部层级监督程序，对罗山县政府在征收过程的违法行为进行查处。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于行政诉讼受案范围。无论信阳市政府对蔡学刚等14人的查处申请是否回复以及如何回复应当属于信阳市政府的自由裁量权，而这种自由裁量权不产生法律责任。因蔡学刚等14人申请的履行职责不属于人民法院行政诉讼的受案范围,由此而产生的被诉复议决定依法也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故蔡学刚等14人的起诉不符合行政诉讼的起诉条件,依法应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项、第六十九条第一款第十项之规定，裁定：驳回蔡学刚等14人的起诉。案件受理费50元，退回蔡学刚等14人。蔡学刚等14人不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、原审认定事实不清、证据不足。上诉人起诉的诉讼请求是判令被上诉人撤销豫政复决〔2019〕891-904号复议决定,责令其限期对上诉人履行查处职责,被上诉人是市级的主管机关，上诉人作为准产权人（公租房承租人）向信阳市政府提交查处申请，请求信阳市政府履行法定职责，依法查处、处理违法征收行为，信阳市政府并未依法履行法定职责，此行为严重侵害了上诉人合法权利，而被上诉人未对该事实进行查清,认为是信访事项，作出错误复议决定，对上诉人实体权利、程序权利产生重大影响。二、上诉人有实体法上的请求权基础，有权提起履行职责之诉。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》）第六条、第三十条之规定,被上诉人作为罗山县政府的上一级人民政府，有权对下级罗山县政府的房屋征收与补偿工作进行监督,且应当依据规定加强对其监督的工作，并对罗山县政府及房屋征收部门的工作人员的滥用职权、玩忽职守的行为依法处理。本案中，罗山县政府在未发布房屋征收决定且棚户区补偿安置方案仍在征求意见的情况下就实施征收房屋的行为,严重损害了上诉人的财产权利。信阳市政府作为罗山县政府有监督、责令改正权的上级人民政府，应当对罗山县政府作出的违法征收房屋行为依职权进行查处，责令其采取补救措施并追究相关负责人的责任。信阳市政府未履行监督职责的情况下，上诉人向被上诉人提起行政复议，要求其履行职责，而被上诉人驳回上诉人的复议申请属于严重违法行为，严重侵犯了上诉人的合法权益。三、上诉人所提履行职责之诉属于人民法院行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项的规定，基于内部层级监督关系对下级行政机关的听取报告、执法检查、督促履职等行为不属于行政诉讼受案范围，但如果有实体法对行政机关有明确规定的赋予了其对外行使的行政管理职责,履行职责则具有可诉性。《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经明确赋予了被上诉人作为上级人民政府的监督职责，被上诉人就应当依据规定履行法定职责,该职责是被上诉人承担的具体的法定职责，而不是解释中所禁止的抽象、普遍意义上的监督职责。对于被上诉人不履行职责的行为，上诉人所提履行职责之诉，属于人民政府行政诉讼受案范围。在现代社会，因公众参与理论发达，个人在公法上的法律地位，并不仅限于为个人利益才有必要赋予其请求权，如获取政府信息申请权、环境保护法上的个人请求权等，其内容已经不限于传统法理上的个人权利。我国《行政复议法》就对此有所体现。因此，针对所涉的《征补条例》第六条、第三十条，基于下一级行政机关违法事实而向其上一级行政机关提出的申请,在一定程度上改变了第六条和第三十条的原有的性质和立法旨意，上一级行政机关不履行层级监督职责的行为，不能再游离于行政可诉行为范围之外。行政机关上下级之间设计了一个监督机制,可以确保行政机关上下级之间步调一致。但是一旦出现行政相对人为了保护自己的利益，基于下一级行政机关违法事实而向其上一级行政机关提出的申请,此时就不应当被当作是一个内部行为。行政相对人针对这种层级监督行为提出的申请,已经足以使该行为有了法律效果外化的成份。综上，请求撤销一审裁定，判决支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人省政府未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审查明事实基本一致。本院认为，蔡学刚等14人请求信阳市政府对罗山县政府及有关人员的行为进行查处，系请求信阳市政府启动层级监督程序，这一程序是否启动及如何行使，是行政机关之间的内部行为，由行政机关进行裁量，不属于行政复议范围。蔡学刚等14人认为信阳市政府不履行查处职责，向省政府申请复议，省政府以不属于复议范围、不符合受理条件为由驳回复议申请，适用法律正确，应予支持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 松审判员 蒋跃峰审判员 马传贤二〇二〇年五月八日书记员 玄晟颐