四川省达州市通川区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1702行初5号 原告达州市鑫成实业有限公司，住所地达州市达川区南外镇龙脉江南世家B7幢1-1号。 法定代表人罗启勇，总经理。 委托代理人**，四川绥定律师事务所律师。 委托代理人王春燕，四川绥定律师事务所律师。 被告达州市达川区自然资源局，住所地达州市达川区达川大道3段333号。 法定代表人罗君，局长。 出庭负责人黄可山，副局长。 委托代理人罗建明，该局工作人员。 委托代理人周忠梅，四川奥飞律师事务所律师。 原告达州市鑫成实业有限公司（以下简称鑫成公司）不服被告达州市达川区自然资源局（以下简称区自然资源局）作出的《土地出让金征收决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月6日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月16日、4月29日两次公开开庭审理了本案。原告鑫成公司委托代理人**、王春燕，被告区自然资源局出庭负责人黄可山及委托代理人罗建明、周忠梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月10日，区自然资源局作出达市达自然资征（2019）10号《土地出让金征收决定书》（以下简称10号征收决定），主要载明：鑫成公司“龙脉·江南世家”建设 项目（以下简称江南世家）实际建成地上的建筑面积为249605.53平方米，根据原达县人民政府关于江南世家超容积率有关问题的批复中的批示，该项目安置房按保留划拨方式办理国有土地使用权证，在计算建筑超容面积时予以扣减，按照《中华人民共和国土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发［2001］15号文件）、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发［2006］100号），限鑫成公司收到10号征收决定之日起10个工作日之内，补缴土地出让金10829824元。 原告鑫成公司诉称，一、被告违法作出10号征收决定。（一）根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国家有关规定对建设工程是否符合规划条件及规划许可内容予以核实”之规定，认定建设工程是否增加了计容面积的职权属于原达州市达川区城乡规划局，被告无权对江南世家是否符合规划的条件及内容作出认定。（二）原达州市达川区城乡规划局的两份函，不能作为认定江南世家增加计容面积的依据。（三）原达县国土资源局与原告签订了《国有土地使用权出让合同》，系平等主体之间的法律关系，现被告在未重新约定的情况下，加收土地出让金的行为，是以行政手段解决民事争议，其行为违法。 二、被告认定江南世家增加计容面积69654.53平方米错误。（一）1．江南世家容积率是否符合规划，应以原达州市达川区规划局出具的核实意见为准。2．原达州市达川区城乡规划局与原告持有的测绘结果不一致，故原达州市达川区城乡规划局作出的达川规函【2016】75号《关于核实征收“龙脉·江南世家”C区项目土地出让金的函》不能作为认定江南世家C区增加计容面积的依据。3．原达州市达川区城乡规划局作出的达川规函【2019】6号《关于提供“龙脉·江南世家”A、B区项目建设情况的函》，未能确认江南世家A、B区建筑物是否增加计容面积，故该函不能作为认定江南世家A、B区容积率增加的依据。（二）被告认定的江南世家增加计容面积69654.53平方米错误。1．达川规函【2019】6号《关于提供“龙脉·江南世家”A、B区项目建设情况的函》载明库房使用性质的建筑面积未确定规划使用用途，但被告却认定江南世家增加计容面积69654.53平方米，该认定行为明显不当。2．被告对《国有土地使用权出让合同》约定的宗地总面积核实错误。3．被告无权对建设工程是否符合规划条件作出认定，其在10号征收决定中认定无依据、不专业。 三、江南世家属于历史遗留问题，应当按政府解决该项目遗留问题“开发商微利”的原则及方案进行处理。 原告鑫成公司向本院提交了如下证据： 1、营业执照复印件； 2、10号征收决定复印件； 3、2008-00769、2009-00532、2009-00533、2009-00534《国有土地使用权出让合同》复印件； 4、达国用（2008）第××号、达国用（2008）第××号、达国用（2009）第××号、达国用（2009）第××号、达国用（2010）第××号、达国用（2010）第××号、达国用（2010）第××号《国有土地使用权证》复印件； 5、达州市弘城测绘有限公司测绘报告（A1、A2、A-3、A-4、B1、B3、B3a、B-3-b、B5、B7第五页）复印件； 6、达州市恒诚测绘服务有限公司的房产实测报（2008）第0011号、0012号、0013号、0014号、0015号《四川省房屋面积测绘报告》（第2、5页）复印件； 7、川（2018）达川区不动产权第0012748号、0012762号、0012749号、0012763号不动产权证及土地分摊花名册、房屋交易和产权状况确认单复印件； 8、（2018）川1702行初129号《行政裁定书》复印件； 9、被告在（2018）川1702行初129号案件中提供的证据目录复印件； 10、达建党组［2008］22号《关于蒋家大院、杨家大院、曹家大院、自由心岸四个危改项目的情况汇报》复印件； 11、《研究建设、国土工作专题会议事纪要》第26期复印件； 12、达建［2008］343号《关于“龙脉·江南世家”项目有关情况的报告》复印件； 13、达川住建［2017］422号《关于核实“龙脉·江南世家”项目测算情况的报告》复印件； 14、（2017）最高法民再179号《民事裁定书》复印件； 被告辩称，一、原告具有实际建设计容面积超过规划的可建计容面积的违法行为。原告与被告分别于2008年12月15日、2009年9月30日签订了四份《国有土地使用权出让合同》，约定规划容积率≤4.0，累计建设用地面积共计28299.1平方米，最大可建建筑面积即为113196.4平方米。经原达州市达川区城乡规划局认定，原告实际建设计容面积249605.53平方米，故原告违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定。 二、被告具有城乡规划管理职责和作出征收土地出让金的职责。根据《达州市达川区机构改革方案》以及《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发［2006］100号）第一条规定，原告具有城乡规划管理职责及对改变容积率应当征收土地价款的职责。原告应按《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发［2001］15号）规定补交不同用途和容积率的土地差价。 三、被告作出10号征收决定程序合法，适用法律法规正确。经原达县人民政府批复，案涉江南世家以实测面积确定原告补交土地出让金及税款，在计算超容面积时扣减安置房面积，超容积率建筑面积土地出让金征收标准按土地出让时的价格标准计算。故原告应补缴超容土地出让金10829824元。被告依法向原告送达了《土地出让金征收决定听证告知书》，并组织听证后，作出10号征收决定，程序合法。 综上，被告作出的10号征收决定事实清楚，适用法律法规正确，应予以维持。 被告在举证期限内向本院提交了如下证据、依据： 1、统一社会信用代码证书复印件； 2、《达州市达川区机关改革方案》复印件； 3、《关于进一步明确城乡规划管理职责的通知》复印件； 4、达建函［2007］107号《关于提供危改工程项目规划技术指标的复函》复印件； 5、达建函［2008］200号《关于提供达土储（南外）2007-006号地块（达州市鑫成实业有限公司“龙脉·江南世家”A-1、A-2幢B、C区）规划指标的函》复印件； 6、2008-00769《国有土地使用权出让合同》复印件； 7、2009-00532《国有土地使用权出让合同》复印件； 8、2009-00533《国有土地使用权出让合同》复印件； 9、2009-00534《国有土地使用权出让合同》复印件； 10、达川规函［2016］75号《关于核实征收“龙脉·江南世家”C区项目土地出让金的函》复印件； 11、达川规函［2019］6号《关于的复函》复印件； 12、达国土资［2013］106号《关于“龙脉·江南世家”建设项目超容积率有关问题的请示》复印件； 13、达府函［2013］341号《关于“龙脉·江南世家”、“龙源锦苑”、“伴山名居”三个建设项目超容积率有关问题的批复》复印件； 14、达市达自然资征［听］［2019］18号《土地出让金征收决定听证告知书》复印件； 15、申请书及授权委托书复印件； 16、听证通知书及送达回证复印件； 17、延期听证通知书及送达回证复印件； 18、关于出让金征收听证会议记录及相关资料复印件； 19、行政征收决定听证会报告书复印件； 20、10号征收决定复印件； 21、送达回证及送达照片复印件； 被告在举证期限届满后，向本院提交了如下证据： 1、照片26张复印件； 2、《关于周顺琴要求办理江南世家门市不动产权证信访事项办理情况的报告》复印件； 3、《达州市城市规划管理技术规定》复印件。 为了查明本案案情，本院要求被告提交了如下证据：达川规函［2016］75号及达川规函［2019］6号所依据的测绘报告2套。 经庭审质证，本院对原、被告提交的证据认证如下：被告提交的证据4虽未能提供原件，但该证据与原、被告提交的出让合同相互佐证，本院对其真实性予以确认；本院对原、被告提交的其他证据的真实性予以认可。对真实性采信的证据，对其合法性、关联性及证明目的在本院认为中再予以论述。 经审理查明，2008年12月15日，原告鑫成公司与原四川省达县国土资源局签订2008-00769《国有土地使用权出让合同》约定：1．原达县国土资源局出让位于南外镇店子梁小区，宗地总面积为2925.9平方米给原告；2．规划容积率控制在4.0以内（即合同十一条）；3．土地出让金1819675.0元。当日，原告鑫成公司与原达县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同补充协议》，约定受让人除了按照出让合同第十一条各项约定履行外，同意该受让宗地容积率不低于4.0。2009年9月30日，原告鑫成公司与原达县国土资源局签订2009-00532《国有土地使用权出让合同》约定：1．原达县国土资源局出让位于店子梁社区，宗地总面积为4277.0平方米给原告；2．规划容积率控制在4.0以内；3．土地出让金2391395元。同日，原告鑫成公司与原达县国土资源局签订2009-00533《国有土地使用权出让合同》约定：1．原四川省达县国土资源局出让位于店子梁小区，宗地总面积为10266.0平方米给原告（其中出让土地面积8423.1平方米，承担道路用地1842.9平方米）；2．规划容积率控制在4.0以内；3．原告同意在本合同项下宗地范围内一并修建道路及人行道，并在建成后无偿移交给政府；4．土地出让金5740018元。同日，原告鑫成公司与原达县国土资源局签订2009-00534《国有土地使用权出让合同》约定：1．原达县国土资源局出让位于店子梁社区，宗地总面积为13680.1平方米给原告（其中出让土地面积12673.1平方米，规划道路用地1007.0平方米）；2．规划容积率控制在4.0以内；3．原告同意在本合同项下宗地范围内一并修建道路及人行道，并在建成后无偿移交给政府；4．土地出让金7648940元。后原告按合同约定足额缴纳了土地出让价款。原告鑫成公司在四宗地上开发了江南世家住宅项目。 2016年11月28日，原达州市达川区城乡规划局作出达川规函［2016］75号《关于核实征收“龙脉·江南世家”C区项目土地出让金的函》，主要内容为：四川星光测绘服务有限公司实测（依据《建筑面积计算规范》作出的测绘结果），江南世家C区计容面积分别有1F商业面积874.16平方米，1F物管房面积126.19平方米，1F-27F住宅面积68040.33平方米。2019年1月14日再次作出达川规函［2019］6号《关于的复函》，主要内容为：根据《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》及达州市弘城测绘有限公司出具的建筑面积测绘报告（依据《房产测量规范》作出的测绘结果）复函如下：该项目规划总用地面积28299.1平方米（含江南世家A、B、C区），该项目实际修建总建筑面积184219.57平方米（含地下车库面积3119.5平方米，设备用房面积535.22平方米，物管用房面积393.59平方米，库房面积7021.59平方米，办公面积1296.67平方米，住宅面积171853平方米）。经测绘定性为库房使用性质的建筑实际为商业门市或商业超市。因该项目在办理《建设工程规划许可证》时，并未明确各栋建筑的使用用途，因此无法确定其规划使用用途。前述两函分别抄送原达州市国土资源局达川分局。 2019年6月12日，被告向原告送达了达市达自然资征［听］（2019）18号《土地出让金征收决定听证告知书》，原告在期限内，向被告提出听证，被告于2019年7月3日召开听证会，后出具听证报告书，认为原告应补缴土地出让金，并2019年7月10日作出10号征收决定，通知鑫成公司在收到该决定书之日起10个工作日内缴纳28299.1平方米土地的出让金10829824元，同时告知原告享有的复议及诉讼权，并将该决定依法送达原告。因原告不服，向本院提起行政诉讼。该决定书中还载明，在其作出的前述听证告知书中，将原告取得净用地面积28299.1平方米的小数点后0.1舍去，故告知书认定原告应补缴10829886.33元。 另查明，2013年3月1日原达县国土资源局及原达县住房和城乡规划建设局对江南世家超容积率的问题向原达县人民政府请示，并建议在计算江南世家超容建筑面积时，予以扣减协议安置面积66755平方米，超容积率建筑面积土地出让金征收标准按土地出让时价格标准计算，该府予以同意。 同时查明，原达县国土资源局更名为达州市国土资源局达川分局。2019年2月2日，中共达州市委办公室、达州市人民政府办公室印发了《达州市达川区机构改革方案》明确提出“将达州市国土资源局达川分局的职责……区住房和城乡建设局的城乡规划管理职责……等整合，组建区自然资源局”。 庭审过程中，原、被告均认可计容建筑面积应以《建筑工程建筑面积计算规范》计算方式执行。 本院认为，根据原告起诉结合庭审查明，对被告作出被诉征收决定程序的合法性，因原告无异议，经本院审查予以确认。本案具体争议焦点如下： 第一、关于被告作出征收土地出让金行为的性质认定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，被告原达县国土资源局与原告鑫成公司签订土地出让合同，是依法行使国家土地行政管理职权的行为，其签订的合同性质属于行政协议，而不是平等主体之间订立的契约。故原告诉称以行政手段解决民事争议，理由不当。 第二、关于被告作出10号征收决定是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。本案被诉征收决定系被告依据原达州市达川区城乡规划局作出达川规函［2016］75号《关于核实征收“龙脉·江南世家”C区项目土地出让金的函》及达川规函［2019］6号《关于的复函》作出，其中达川规函［2016］75号明确了C区计容面积部分，但达川规函［2019］6号却未明确表述A、B区的计容面积部分，被告在计算A、B区计容面积时，在参照C区计容面积部分的基础上，将C区没有的部分即库房面积及办公面积一并纳入计容面积计算，于法无据。庭审过程中，被告辩称案涉的库房及办公面积原告已将其作为商业性质销售，库房不属于地下及半地下室，办公面积全部在地面之上，应将其纳入计容面积计算，但被告未提交充分证据予以证实，且相关证据系被诉具体行为作出后获取，本院依法不予采信，故对被告此辩解意见不予支持。同时根据《达州市城市规划管理技术规定》（2015版）附录二载明“计容建筑面积指计入容积率的建筑面积，一般按照《建筑工程建筑面积计算规范》（GB/T50353—2013）规定的计算方式执行……”，原、被告对此亦予以认可。联系本案，达川规函［2019］6号《关于的复函》，所依据的测绘报告执行的是《房产测量规范》，被告将该函作为计容建筑面积的依据，明显不符合上述规定。 综上所述，被告作出的被诉征收决定，于法无据，为维护人民合法权益，监督行政机关依法行政。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下： 撤销被告达州市达川区自然资源局于2019年7月10日，作出的达市达自然资征（2019）10号《土地出让金征收决定书》。 本案受理费50元，由被告达州市达川区自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省达州市中级人民法院。 审 判 长  陈 红 审 判 员  张 静 人民陪审员  魏传建 二〇二〇年五月二十五日 书 记 员  朱流芳