河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终2960号上诉人（原审原告）曹留法，男，汉族，1945年12月05日出生，住址河南省开封市开发区。上诉人（原审原告）叶占发，男，汉族，1967年11月27日出生，住址河南省开封市金明区。上诉人（原审原告）叶代喜，男，汉族，1969年1月16日出生，住址河南省开封市金明区。上诉人（原审原告）王进印，男，汉族，1968年6月10日出生，住址河南省开封市金明区。上诉人（原审原告）段金柱，男，汉族，1968年04月24日出生，住址河南省开封市开发区。上诉人（原审原告）段留才，男，汉族，1953年08月12日出生，住址河南省开封市开发区。上诉人（原审原告）郭爱玲，女，汉族，1956年10月20日出生，住址河南省开封市开发区。上诉人（原审原告）葛张有，男，汉族，1972年1月2出生，住址河南省开封市金明区。上诉人（原审原告）张国献，男，汉族，1980年4月16日出生，住址河南省开封市经济技术开发区。上诉人（原审原告）郭帅，男，汉族，1985年11月15日出生，住址河南省开封市金明区。上诉人（原审原告）孙树文，男，汉族，1975年2月21日出生，住址河南省开封市金明区。上诉人（原审原告）郭燕波，男，汉族，1991年10月13日出生，住址河南省开封市金明区。上诉人（原审原告）石桂芳，女，汉族，1970年4月10日出生，住址河南省开封市金明区。上诉人（原审原告）赵振明，男，汉族，1971年10月12日出生，住河南省开封市金明区。上诉人（原审原告）郭法，男，汉族，1945年4月3日出生，住址河南省开封市经济技术开发区。上诉人（原审原告）张江凯，男，汉族，1981年12月29日出生，住址河南省开封市经济技术开发区。上诉人（原审原告）殷小妞，女，汉族，1980年11月7日出生，住址河南省开封市金明区。上诉人（原审原告）李红艳，女，汉族，1975年7月14日出生，住址河南省开封市经济技术开发区。上诉人（原审原告）郭根成，男，汉族，1960年7月9日出生，住址河南省开封市经济技术开发区。上诉人（原审原告）崔广生，男，汉族，1987年12月5日出生，住址河南省开封市经济技术开发区。上诉人（原审原告）郭立，男，汉族，1972年6月18日出生，住址河南省开封市金明区。上诉人（原审原告）王莉红，女，汉族，1982年2月7日出生，住址河南省开封市金明区。上诉人（原审原告）苏秀红，女，汉族，1982年4月27日出生，住址河南省开封市金明区。上诉人（原审原告）张素梅，女，汉族，1949年11月10日出生，住址河南省开封市金明区。诉讼代表人曹留法，男，汉族，1945年12月05日出生，住址河南省开封市开发区。诉讼代表人叶占发，男，汉族，1967年11月27日出生，住址河南省开封市金明区。被上诉人（原审被告）开封市人民政府，住所地开封市晋安路6号。法定代表人高建军，市长。被上诉人（原审被告）河南省人民政府，住所地河南省商丘市郑东新区金水东路22号。法定代表人尹弘，省长。上诉人曹留法等24人因开封市人民政府征地拆迁行为违法及河南省人民政府行政复议决定一案，不服商丘市中级人民法院（2019）豫14行初345号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。曹留法等24人一审诉称：曹留法等24人在河南省开封市原金明区西郊乡斗门村、瞿家寨、野厂村拥有宅基地和承包地并建有房屋，开封市人民政府对包括曹留法等24人宅基地和承包地在内的土地实施征收。因开封市人民政府在实施征收过程中存在多种违法行为，2011年8月9日，曹留法等24人向河南省人民政府申请行政复议，请求责令开封市人民政府停止征地拆迁行为并对相关文件进行审查。2019年3月29日，河南省人民政府作出《行政复议决定书》，维持了开封市人民政府组织实施的征地拆迁行为。曹留法等24人认为开封市人民政府组织实施的征地拆迁（迁村并居)行为，没有履行法定程序，严重侵犯了曹留法等24人的合法杈益，应当被责令停止。复议机关河南省人民政府认定开封市人民政府履行了公告、补偿等程序，并以自愿原则与曹留法等24人达成了相关协议属事实查证不清，其作出维持的复议决定没有事实根据和法律依据，应予撤销。曹留法等24人请求撤销河南省人民政府于2019年3月29日作出的豫政复决（2019）2147-2168号《行政复议决定书》，确认开封市人民政府征地拆迁（迁村并居）行为违法，判令其停止征地拆迁（迁村并居）行为并对汴新文[2009]19号、汴新文[2009]20号、汴新管文[2010]151号、汴新管文[2010]152号进行审查。原审法院查明：2011年6月9日，曹继山等开封新区村民向河南省人民政府申请行政复议，请求对开封市人民政府开封新区违法的征地拆迁（迁村并居）的行政行为作出调查并纠正，要求开封市人民政府停止其违法的征地拆迁（迁村并居）行为并对开封新区的迁村并居相关政策审查并纠正。对开封市人民政府的违法征地拆迁（迁村并居）行政行为给开封新村村民带来巨大损失，赔偿村民损失。2011年8月15日，河南省人民政府以行政复议期间，其他当事人就同一行政行为提起行政复议申请，拟合并审理为由，中止行政复议案件的审理。2019年3月29日，河南省人民政府恢复该案审理，并于当日作出豫政复决（2019）2147-2168号行政复议决定书，该复议决定书申请人为张海霞等22人，代表人为曹继山、刘云飞，第三人李爱红等455人，但上述人员没有列明身份信息。该决定书查明，申请人使用的集体土地位于开封新区斗门村、瞿家寨村、野厂村，经河南省人民政府作出的《河南省人民政府关于开封市2009年度第十二批乡镇建设征收土地的批复》(豫政土(2009)734号）、《河南省人民政府关于开封市实施2010年度第一批城市建设用地的批复》(豫政土(2010)860号）批准征收，属于开封新区一大街、十大街、十二大街项目用地。被申请人开封市人民政府作出的《开封市人民政府征用土地方案公告》和开封市国土资源局作出的《开封市国土资源局征地补偿安置方案公告》，分别对上述征收土地批复的文号、位置、面积、补偿标准等内容予以公告。2009年4月，汴西新区开始启动实施“迁村并居”工作，对涉及瞿家寨、野场、横堤铺、斗门四个行政村14个自然村的集体土地和村庄进行迁村并居，并对所涉及集体土地和村庄的地上附着物的数量、种类规格等进行了清点，“迁村并居”所涉及村村民自愿与开封市国土资源局经济技术开发区分局、原开封市汴西新区新区管理办公室就房屋搬迁的补助补偿等方面签订《协议书》，后被申请人开封市人民政府将相关征地补助补偿款足额支付于“迁村并居”所涉及村的村民委员会。该复议决定维持开封市人民政府组织实施的征地拆迁（迁村并居）行为。原审法院认为：（一）在审查曹留法等人身份及是否应通知第三人参加诉讼的过程中，因被诉行政复议决定书仅列出申请人及第三人姓名，没有详细的身份信息，经商丘市中级人民法院向河南省人民政府核实，河南省人民政府承认在行政复议过程中申请人及第三人仅仅提供了人员名单，没有详细身份信息，商丘市中级人民法院无法确认利害关系人员的范围，不再追加第三人。（二）公民、法人或者其他组织提起行政诉讼,应当符合法律规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件:……(三)有具体的诉讼请求和事实根据……”所谓“具体的诉讼请求”,是指当事人的请求需指向明确的被诉行政行为或者要求行政机关履行具体的给付义务。征收拆迁行为是由一系列行政行为构成,从征收决定到征收安置补偿决定或协议,再到责令交出土地、强制拆除地上附着物等,包含诸多独立的行政行为。迁村并居并不是依法法律意义上的术语，按照字面意思理解，除包括上述征地拆迁行为外，还应当包括安居工程建设项目选址、规划、审批等相关行为。当事人不服征地拆迁行为或所谓的迁村并居行为的,应当针对征地过程或迁村并居过程中的某一具体行为提起诉讼,笼统要求确认征收拆迁行为违法的,属于诉讼请求不具体,不符合法律规定的起诉条件。同时，征地过程中的系列行为在作出主体、法定程序、适用对象等方面均有不同,人民法院在对这些行为进行合法性审查时所适用的审查标准和范围也将不同,有必要由当事人明确其具体的诉讼请求,以利于实质性化解行政争议。本案中，曹留法等人以请求确认开封市人民政府征地拆迁（迁村并居）行为违法为申请行政复议和提起行政诉讼的审查对象，属于诉讼请求不具体，不符合行政诉讼法规定的受理条件。河南省人民政府所举证据不能证明其审查的是一种或数种行政行为，亦不能证明所审查行为属于行政复议受案范围，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作为维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”的规定，应当驳回曹留法等人的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条、第一百三十六条、第六十九条第一款第（一）、(十）项之规定，裁定驳回曹留法等人的起诉。曹留法等24人不服一审裁定，向本院上诉称：（一）上诉人在开封市王斗门村、瞿家寨村等地拥有合法的房屋和土地承包经营权，2009年起开封市人民政府对该房屋和承包地实施了征收行为，上诉人对该征收行为提起诉讼属于行政诉讼的受案范围；（二）一审法院如认为上诉人的诉讼请求不明确，应当依法释明，而不能直接驳回上诉人的起诉，一审法院适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。被上诉人开封市人民政府未提交答辩意见。被上诉人河南省人民政府未提交答辩意见。本院二审查明事实与商丘市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：征收拆迁行为由一系列行政行为构成,包括征收决定、签订征收安置补偿协议、责令交出土地、强制拆除地上附着物等诸多独立的行政行为，这些独立的行政行为应适用不同的程序法律和实体法律予以审查，当事人分别起诉、分别立案。本案中，曹留法等24人请求确认开封市人民政府征地拆迁（迁村并居）行为违法，因征地拆迁行为包含多个独立的行政行为，曹留法等24人未明确系某一或某几个行政行为，属于诉讼请求不具体、不明确的情形，不符合行政诉讼法规定的受理条件。一审法院以此为由裁定驳回曹留法等24人的起诉并无不当。但不影响曹留法等24人在明确诉请后继续依法寻求法律救济。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  原永杰二〇二〇年五月二十八日法官助理李晶晶书记员李路通