江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏行终388号 上诉人（原审原告）连云港同舸国际贸易有限公司，住所地江苏省连云港市连云区墟沟镇海滨大道2号阳光国际中心C3003室。 法定代表人韩家春，连云港同舸国际贸易有限公司总经理。 委托代理人赵晓艳，江苏田湾律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）中华人民共和国连云港海关，住所地江苏省连云港市连云区中华西路46号。 法定代表人罗来荣，中华人民共和国连云港海关关长。 出庭应诉负责人夏海明，中华人民共和国连云港海关副关长。 委托代理人侯小娟，中华人民共和国连云港海关工作人员。 委托代理人孔祥翔，江苏念黎律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）中华人民共和国南京海关，住所地江苏省南京市秦淮区龙蟠中路360号。 法定代表人吴海平，中华人民共和国南京海关关长。 委托代理人潘洋波，中华人民共和国南京海关公职律师。 原审第三人韩青梅，女，汉族，户籍地江苏省连云港市连云区。 上诉人连云港同舸国际贸易有限公司（以下简称同舸公司）因诉中华人民共和国连云港海关（以下简称连云港海关）海关行政管理及中华人民共和国南京海关（以下简称南京海关）行政复议一案，不服江苏省连云港市中级人民法院（2019）苏07行初38号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，本案现已审理终结。 同舸公司一审诉称，杭州市萧山区人民法院作出（2018）浙0109刑初659号刑事判决书，判决同舸公司构成非法经营罪，并处罚金10万元。同舸公司的实际控制人韩青梅因此受到牵连，被以同罪判处有期徒刑四年三个月，并处罚金5万元。上述判决皆因连云港海关错误核定同舸公司从境外进口的小林洗眼液的商品税则号造成。根据《中华人民共和国海关进出口货物征税管理办法》第八条、第九条的规定，海关应对商品归类是否真实、正确，进行实质性核查，发现纳税义务人申报的进出口货物税则号列有误的，应当按照商品归类的有关规则和规定予以重新确定。连云港海关未尽法定职责，没有对小林洗眼液的税则号进行实质性审查，核定错误，致使同舸公司合法权益受损。2019年4月，同舸公司向南京海关提起行政复议申请，南京海关于2019年7月9日作出行政复议决定书，行政复议程序完毕。同舸公司以连云港海关和南京海关为被告提起本案诉讼,要求：1.请求确认被告未尽法定职责，对同舸公司进口的小林洗眼液的商品税则号的核定行为违法；2.责令被告赔偿春经济损失10万元；3.判令被告承担本案诉讼费用。 原审法院认为，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。该法第二十六条第三款规定，复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。按照立法本意，本款所指的“复议机关在法定期限内未作出复议决定”，仅指未就实体处理作出决定。“复议机关不作为”，既包括复议机关在法定期限内不作出任何决定的消极不作为，也包括复议机关明确作出不予受理复议申请决定的积极不作为。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。该项属于对行政复议申请的程序性驳回，既不属于维持原行政行为，也不属于改变原行政行为，因为行政复议机关并没有对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理。此种情况下，该决定属于复议机关自己的意思表示，此时若提起行政诉讼，应当适用行政诉讼法第二十六条第三款的规定。 本案中，通过同舸公司提交的起诉材料可知，同舸公司所起诉的被告连云港海关从逻辑上看是作出原行政行为的行政主体，另一被告南京海关是作出复议决定的行政主体。被告南京海关于2019年7月9日作出的南京海关复字（2019）0005号《行政复议决定书》（以下简称5号《复议决定》）系依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项规定作出，通过上文所述，此情形属于最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定中“以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”范畴，并非“复议机关决定维持原行政行为”范畴。由此，同舸公司在本案中同时将连云港海关与南京海关列为共同被告不当，且起诉两被告所涉管辖法院亦不同，应当予以纠正。同舸公司可以采取直接起诉原行政行为或起诉复议机关不作为的救济手段。但是，无论选择哪种救济方式都不涉及另一机关作共同被告问题。因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销程序性的驳回复议申请的决定，但撤销后将必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。为此，如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为，就会违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动。同时，行政复议活动虽然是行政争议的重要救济方式，但却不是最终裁决，除非法律另有规定，否则人民法院作出的终审裁判才是最终决定。在此法理下，如果人民法院既审理原行政行为，复议机关又重新对原行政行为作出评判，容易造成相互矛盾的处理结果，也违反了司法最终原则。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。在审理期间，原审法院依法向同舸公司进行了法律释明，但同舸公司拒不同意变更被告，依照行政诉讼法第四十九条第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，裁定驳回同舸公司的起诉。 上诉人同舸公司上诉称，连云港海关对上诉人涉案商品的税则号进行了实质性审查，南京海关亦已在法定期限内受理复议申请并作出5号《复议决定》，上诉人以连云港海关和南京海关为被告提起本案诉讼，有事实根据和法律依据。原审法院认定复议机关不作为错误，故适用行政诉讼法第二十六条第三款的规定裁定驳回上诉人的起诉亦错误。且即使原审法院认为两被告中其一被告不适格，也应对上诉人针对另一被告提起的诉讼请求进行审理，而不应将全案裁定驳回上诉人的起诉。请求撤销本院撤销原审裁定，依法改判确认连云港海关的核定行为违法并赔偿上诉人损失10万元、撤销南京海关5号《复议决定》，或发回重审。 被上诉人连云港海关答辩称，连云港海关程序性审核行为未对上诉人的权利义务产生实际影响，南京海关亦对上诉人的行政复议申请以不符合受理条件为由，作出5号《复议决定》驳回其复议申请。因上述情形不属于行政诉讼法第二十六条第二款规定的共同被告的情形，原审法院裁定驳回上诉人的起诉正确。请求本院驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人南京海关答辩称，因上诉人的复议请求不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）规定的可以提起行政复议的范围，故南京海关以复议申请不符合受理条件为由驳回其行政复议申请作出5号《复议决定》，不属于行政诉讼法规定的共同被告的情形，南京海关不应作为本案的共同被告。请求本院驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，行政诉讼法第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。该条第三款规定，复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，南京海关认为同舸公司的复议请求不属于行政复议法、《中华人民共和国海关行政复议办法》规定可以提起行政复议的范围，根据行政复议法实施条例第四十八第一款第（二）项的规定，作出5号《复议决定》驳回同舸公司的行政复议申请。因5号《复议决定》是南京海关以上诉人的复议申请不符合受理条件为由作出的驳回行政复议申请决定，未对连云港海关行政行为的合法性作出实体认定和处理，故原审法院认为该复议决定并非“复议机关决定维持原行政行为”范畴、同舸公司在本案中同时将连云港海关与南京海关列为共同被告不当，该认定正确。据此，在原审法院已依法向同舸公司进行法律释明、但同舸公司拒不同意变更被告的情况下，原审法院依据行政诉讼法第四十九条第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，裁定驳回同舸公司的起诉，并无不当。 综上，上诉人同舸公司的上诉理由均不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 齐 鸣 审判员 季 芳 审判员 陆轶群 二〇二〇年五月二十三日 书记员 钱伟红