广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终26号上诉人（原审原告）张雅建，男，汉族，1956年2月20日出生，住广州市越秀区。上诉人（原审原告）成亚辉，男，汉族，1976年6月9日出生，住广东省四会市。上述两上诉人的共同委托代理人李兴厚，广东经国律师事务所律师。上述两上诉人的共同委托代理人罗晓云，广东协言律师事务所律师。被上诉人（原审被告）四会市自然资源局，住所地：肇庆市四会市。法定代表人徐响，该局局长。委托代理人洪桂玉，该局工作人员。上诉人张雅建、成亚辉因与被上诉人四会市自然资源局政府信息公开纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2019）粤1203行初320号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，2016年8月26日，成亚辉取得粤（2016）四会市不动产权第0003528号不动产权证，该房产坐落于四会市***********季金谷（南区）17栋09号。2016年10月24日，张雅建取得粤（2016）四会市不动产权第0005587号不动产权证，该房产坐落于四会市***********季金谷（南区）22栋12号。2019年5月27日，张雅建、成亚辉向四会市自然资源局申请政府信息公开，申请公开的内容为：1、*季金谷项目国有土地使用权出让合同及补充合同；2、*季金谷（南区）项目建设工程规划许可证及附图；3、*季金谷（南区）项目施工放（验）线回单；4、*季金谷（南区）项目验收测绘报告；5、*季金谷（南区）项目预售许可证审批文件；6、四会产业集聚基地控制性详细规划；7、*季金谷（南区）项目规划变更申请文件、审批文件。2019年6月3日，四会市自然资源局作出《关于政府信息公开申请的答复》，答复内容如下：1、张雅建、成亚辉申请公开的第一项信息需征求第三方意见；2、张雅建、成亚辉申请公开的第二项信息四会市自然资源局将予以提供；3、张雅建、成亚辉申请公开的第三项信息不存在，告知张雅建、成亚辉具体放线工作由施工单位施测；4、张雅建、成亚辉申请公开的第四项信息尚未制作完成，四会市自然资源局无法提供，告知张雅建、成亚辉可联系测绘单位跟踪进度并获取测绘报告；5、张雅建、成亚辉申请公开的第五项信息依法不属于四会市自然资源局公开；6、张雅建、成亚辉申请公开的第六项信息部分涉及国家秘密，四会市自然资源局只提供可公开的内容；7、张雅建、成亚辉申请公开的第七项内容四会市自然资源局可提供*季金谷（南区）规划变更、批前公示等有关可以公开的内容。四会市自然资源局向张雅建、成亚辉送达了《关于政府信息公开申请的答复》及*季金谷（南区）项目建设工程规划许可证、附图、规划批前公示、控制性详细规划等公开信息。张雅建、成亚辉不服四会市自然资源局作出的答复，遂提起诉讼。原审法院认为，本案属于政府信息公开纠纷。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条：“公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告；……”的规定，张雅建、成亚辉不服四会市自然资源局作出的答复，有权向原审法院提起行政诉讼，四会市自然资源局是本案的适格被告。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复……”的规定，本案中，张雅建、成亚辉于2019年5月27日向四会市自然资源局申请政府信息公开，四会市自然资源局收到后于2019年6月3日向张雅建、成亚辉作出《关于政府信息公开申请的答复》，该答复中称张雅建、成亚辉申请公开的第一项信息四会市自然资源局称需征求第三方意见，但直至本案开庭前四会市自然资源局仍未能向张雅建、成亚辉作出答复，四会市自然资源局在法定期限内未完全履行职责，但经开庭审理，四会市自然资源局在法庭上对张雅建、成亚辉申请公开的第一项信息进行了答复，说明因涉及商业秘密，第三方楼盘开发商不同意公开，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。”的规定，由于四会市自然资源局已经对该项信息作出口头答复，对张雅建、成亚辉的第一项申请因为涉及商业秘密、第三方不同意公开而决定不予公开，判决撤销四会市自然资源局作出的答复已经没有实际意义，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，应判决确认四会市自然资源局未在法定期限内对张雅建、成亚辉的信息公开申请作出答复违法。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；……”及第三十七条“申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。”张雅建、成亚辉申请公开的第三项及第四项信息，四会市自然资源局在答复中已告知张雅建、成亚辉申请的第三项信息内容不存在及第四项信息尚未制作完成，并告知其理由及获取该信息的方式和途径，四会市自然资源局对此已履行了政府信息公开的法定职责。综上所述，张雅建、成亚辉要求撤销四会市自然资源局作出《关于政府信息公开申请的答复》的第一项、第三项、第四项及要求四会市自然资源局公开案涉政府信息没有根据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（三）项的规定，判决如下：一、确认四会市自然资源局在收到张雅建、成亚辉政府信息公开申请后，未在20日内对张雅建、成亚辉申请公开的第一项政府信息作出答复的行为违法；二、驳回张雅建、成亚辉的其他诉讼请求。上诉人张雅建、成亚辉不服原审判决，向本院上诉称,一审法院仅确认被上诉人未依法答复上诉人行为违法，系适用法律错误。案涉国有土地出让合同不涉及商业秘密或可区分处理，被上诉人应依法公开。被上诉人以“本机关需征求第三方意见”为由，未就上诉人政府信息公开申请第一项作出公开与否的明确答复。直至本案一审时才表示第三方的意见为涉及国有土地出让价格的商业秘密为由，口头表示不公开。上诉人认为，被上诉人在庭审中口头答复不予公开首先不符合《中华人民共和国信息公开条例》第三十六条的任何一种答复处理方式，一审判决已经认定其未在期限内答复的行为违法，应当判令撤销原答复第一项责令重新作出答复，否则就是剥夺了上诉人对于被上诉人的答复提出异议的法定权利。若一审法院认可该口头答复为有效可诉的答复方式，则应当就其不予公开的答复是否合法作出认定。而不是依据《行政诉讼法》第七十四条第二款第三项规定，仅确认被上诉人未在法定期限内作出答复的行为违法。上诉人认为，被上诉人以涉及第三方商业秘密为由不予公开的理由不符合法律规定。根据《政府信息公开条例》第三十二条、第十五条规定，被上诉人以第三方主张涉及商业秘密为由决定不予公开，一审法院应当审查申请公开的内容是否属于商业秘密。被上诉人依据《政府信息公开条例》第三十二条向第三方征求意见是错误的，首先，依照该规定征求意见的前提，被上诉人应当就其作出“会损害第三方合法权益”的认定作出合理解释。其次，被上诉人征求第三方意见后，认为“第三方不同意公开且有合理理由的”作出不予公开的决定的，也应当对其作出第三方理由具有合理性的判断给出合理解释。最后，一审法院依据《政府信息公开条例》第十五条认可被上诉人的答复，应当就其认定国有土地出让合同涉及商业秘密作出合理解释。另外，对于国有土地出让合同存在涉及商业秘密不能公开的情形，即使存在，也可区分处理。被上诉人一审当庭并未否认案涉地块是通过招拍挂方式出让，但却以该地块合同中的成交价为商业秘密，第三人不愿公开该信息为由，拒绝公开该出让合同，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十二条规定，招标拍卖挂牌出让结果必须于10个工作日内在土地有形市场或者指定的场所公示。国有土地出让价格，就是挂牌出让结果必须公示的项目之一。被上诉人将本来按照规定其应当主动公开的信息作为商业秘密，并以此为由拒绝向上诉人公开该信息，显然违反《政府信息公开条例》的规定。根据《政府信息公开条例》第三十七条的规定，即使案涉四季金谷项目地块SJ-2012-00号国有土地出让合同确实含有部分不应当公开的秘密，被上诉人完全可以区分处理，比如采取遮蔽该等内容，剩余的，仍应公开。被上诉人不作区分就不予公开，显属违法。二、被上诉人对于依法应当存在的政府信息直接回复不存在，且无合理解释，该行为应认定为拒绝公开、不依法履行政府信息公开义务。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，被上诉人可以、应当向政府信息公开申请人公开的政府信息除了由被上诉人制作的之外，还有由被上诉人获取、保存的信息。根据《广东省城乡规划条例》第四十五条规定，结合目前案涉小区已经建成的事实，被上诉人处必然存有四季金谷（南区）项目的放（验）线材料。即便被上诉人辩称：“2019年4月前的建筑验线我局实行提供放线控制点＋规划竣工验收的方式操作，具体放线工作由施工单位施测”，也仅能解释为该信息非由被上诉人制作，而不能据此解释该信息其未获取、未保存。行政机关应当在尽到合理的查找和检索义务后，将相应查找和检索的情况告知申请人，并就应当制作、获取、保存但未制作、未获取、未保存等情况作出合理说明的，才能视为履行了政府信息公开义务。本案中，被上诉人没有提交其尽到查找、检索义务的证据。一审法院仅根据被上诉人答复了“不存在”并给出了一个所谓的解释，就认定其履行了政府信息公开义务。是错误的。三、被上诉人对于依法早已制作完成的政府信息答复尚未制作完成，该行为应认定为拒绝公开、不依法履行政府信息公开义务。上诉人购买的四季金谷（南区）17栋09号、22栋12号房屋已分别于2016年8月26日、2016年10月24日取得不动产权证，故前述房屋肯定在此时至少已经完成首次登记。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条规定，被上诉人既然已经向上诉人颁发不动产权证，四季金谷（南区）建设项目的测绘报告必然已制作完成且由被上诉人留存。被上诉人称未制作完成且以2018年10月后实行社会化服务为由将上诉人指向非政府机关的社会机构，其拒绝公开的理由不成立，其答复指引不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条规定的任何一种答复处理方式，也不符合《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条规定的任何一种情形。综上，请求：1.撤销肇庆市鼎湖区人民法院（2019）粤1203行初320号行政判决第二项；2.撤销被上诉人于2019年6月3日向上诉人作出的《关于政府信息公开申请的答复》的第一项、第三项、第四项，判令被上诉人依法向上诉人公开案涉政府信息。被上诉人四会市自然资源局在二审中无提交答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人成亚辉、张雅建分别于2016年8月26日、10月24日取得四季金谷（南区）17栋09号、22栋12号房屋的不动产权证。2019年5月27日，上诉人张雅建、成亚辉向被上诉人四会市自然资源局申请政府信息公开共七项。2019年6月3日，被上诉人四会市自然资源局作出案涉《关于政府信息公开申请的答复》。上诉人成亚辉、张雅建不服被上诉人四会市自然资源局作出的第一、三、四项的答复。本案中，对于上诉人成亚辉、张雅建申请公开的第一项信息，被上诉人四会市自然资源局答复中称需征求第三方意见，但直至一审开庭审理中，被上诉人四会市自然资源局才对上诉人成亚辉、张雅建进行口头答复，说明因涉及商业秘密，第三方楼盘开发商不同意公开，原审法院根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，确认被上诉人四会市自然资源局未在法定期限内对上诉人成亚辉、张雅建的信息公开申请作出答复违法，处理恰当。对于上诉人成亚辉、张雅建申请公开的第三、四项信息，被上诉人四会市自然资源局在答复中告知上诉人成亚辉、张雅建申请的第三项信息内容不存在及第四项信息尚未制作完成，并告知其理由及获取该信息的方式和途径，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；……”及第三十七条：“申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。”的规定。上诉人成亚辉、张雅建上诉请求撤销原审判决及被上诉人作出的第一、三、四项答复的理据不足，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，处理恰当，本院予以维持。上诉人上诉请求改判的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人张雅建、成亚辉负担。本判决为终审判决。审 判 长 彭卓腾审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年五月七日法官助理 蔡叶坛书 记 员 黄丹莉