安徽省蚌埠市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖03行初121号原告蚌埠市凤凰投资有限公司，住所地安徽省怀远县涡北新城区铭居小区P3楼102号。法定代表人郭红阳，该公司董事长。委托代理人李迎春，浙江京衡律师事务所律师。委托代理人应青，浙江京衡律师事务所律师。被告怀远县人民政府，住所地安徽省怀远县禹都大道501室。法定代表人潘明生，该县县长。委托代理人乔勇之，怀远县人民政府工作人员。委托代理人何立功，怀远县司法局工作人员。被告蚌埠市禹会区人民政府，住所地安徽省蚌埠市禹会区涂山西路874号。法定代表人陈常林，该区区长。出庭负责人陈学东，该区副区长。委托代理人张同莉，安徽淮河律师事务所律师。被告蚌埠市禹会区涂山风景区管理委员会，住所地安徽省蚌埠市禹会区荆涂大桥收费站旁。法定代表人范宗林，该管委会主任。出庭负责人苏成德，该管委会副主任。委托代理人崔怀远，安徽百舜律师事务所律师。原告蚌埠市凤凰投资有限公司（以下简称凤凰投资公司）因诉被告怀远县人民政府（以下简称怀远县政府）、蚌埠市禹会区人民政府（以下简称禹会区政府）、蚌埠市禹会区涂山风景区管理委员会（以下简称涂山管委会）投资建设合同一案，于2019年4月23日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月24日作出（2019）皖03行初36号行政裁定，不予立案。原告不服，向安徽省高级人民法院提起上诉。安徽省高级人民法院经审理于2019年9月20日作出（2019）皖行终920号行政裁定，指令本院予以立案。本院于2019年10月16日立案后，向被告怀远县人民政府、禹会区政府和涂山管委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月18日公开开庭进行审理。原告凤凰投资公司法定代表人郭红阳、委托代理人李迎春、应青，被告怀远县政府的委托代理人乔勇之、何立功，被告禹会区政府的出庭负责人陈学东及委托代理人张同莉，被告涂山管委会的出庭负责人苏成德及委托代理人崔怀远到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告凤凰投资公司向本院诉称，2010年前后，怀远县政府为充分挖掘县域内的旅游文化资源，提出将涂山风景区作为旅游文化资源重点开发的区域。2011年1月，原告凤凰投资公司经公开招标程序取得了涂山风景区大禹文化旅游中心区开发项目的建设权经营权。2011年4月28日，原告与被告怀远县政府、被告涂山管委会签订了《怀远县涂山风景区大禹文化旅游中心区开发项目投资建设合同书》（以下简称《投资建设合同》）。2013年8月21日，因行政区划调整，涂山管委会划归被告禹会区政府管辖。根据《投资建设合同》约定，涂山景区开发建设项目分为两部分，一部分系由原告自行筹资、投资建设且拥有产权、经营权、收费权，主要包括中国治水演示中心、涂山村旅游步行街、欢天喜地水上乐园、榴园山水、大门管理区（含停车场）、禹林山居等内容。另一部分系由涂山管委会委托原告代为建设项目，涵盖部分进山道路和九鼎广场，代建项目内容包括项目的规划设计和施工建设。代建项目所有权归涂山管委会所有，并约定委托代建项目自工程正式开工之日起至项目工程款结清之日，按总工程款的14％每年投资回报率向原告支付投资收益。（按照该约定，原告理应获得自代建项目正式开工之日起的相应报酬。）合同订立后，原告积极履行合同义务，有序地完成了项目可行性研究报告、地形测绘选址分析、项目详细规划方案、各子项目可行性研究报告、勘探及各类报建手续等近二十余项工作。以上两部分的项目前期费用、项目管理费用、固定资产摊销、间接费用、长期待摊费用、资金成本、约定投资回报等，经评估鉴定合计达16187696.00元。《投资建设合同》生效后，涂山管委会未能按照合同约定于2011年6月1日前完成项目规划区范围内的征地、拆迁、地上附属物赔付、三杆迁移等场地清理工作。2012年4月，原告收到涂山管委会通知，根据蚌埠市《市委市政府专题调研荆涂风景区规划建设工作会议纪要》（以下简称《会议纪要》），要求所有在建项目停工、未动工的项目暂停建设，原告不得不依照会议纪要的精神中止了该项目的主要工作。但为了确保项目随时能恢复建设，原告保留了一定的管理人员继续做与通知精神不矛盾的工作。自被告要求原告停工之日起至2018年11月，原告多次口头征询并委托律师发函向三被告征询恢复建设时间，一直未得到回复，致使原告各项目无法正常实施推进，公司各项开支和人员虚耗巨大，加之利息成本，导致原告亏损持续加大。根据《投资建设合同》第五条、第八条规定，怀远县政府、涂山管委会依法应当履行合同义务。由于怀远县政府、涂山管委会就《投资建设合同》是否继续履行事项，迟迟未明确答复给原告。2016年9月19日，原告委托律师向涂山管委会发送律师函，表明继续履行《投资建设合同》已经失去签订时的基础，明确要求解除与涂山管委会签订并由怀远县政府鉴证的《投资建设合同》。涂山管委会接收到该律师函后，迄今亦未做任何答复。2018年8月30日，原告又向涂山管委会发了《关于请求解决涂山风景区大禹文化旅游中心区开发项目遗留问题的报告》，也未得到被告方的任何回应。为维护自身合法权益并防止损失扩大，故提起诉讼，请求人民法院依法判决：1.解除《怀远县涂山风景区大禹文化旅游中心区开发项目投资建设合同书》；2.三被告支付原告遵照《投资建设合同》所投入的各项费用及投资回报共计16187696.00元；3.由三被告承担本案诉讼费用。原告凤凰投资公司向本院提交以下证据：第一组证据：1.怀政办〔2010〕69号《关于成立怀远县涂山风景区禹王心景区建设指挥部的通知》；2.《安徽省怀远涂山风景区大禹文化旅游中心区开发项目经营权招标书》；3.《怀远县涂山风景区大禹文化旅游中心区开发项目建设权招标评标办法》；4.《中标通知书（2011年1月24日》；5.《涂山风景区大禹文化旅游中心区开发项目合同书》；证明：1.原告响应怀远县政府对涂山风景区的建设，参与政府招标程序，于2011年1月24日取得涂山风景区大禹文化旅游中心区开发项目的建设权、经营权。2.原告与怀远县政府、涂山管委会于2011年4月2日签订项目合同，约定了各方的权利义务。原告自筹资金建设且拥有项目的产权、经营权、收费权。其中部分进山道路和九鼎广场系涂山管委会委托原告代为建设。被告负责协调项目的规划审批、项目土地的挂牌、办证、拆迁等工作，对代建项目按总工程款的14％每年投资回报率向乙方支付投资收益，提供土地做为代建项目工程款支付的抵押担保。第二组证据：6.《怀远县涂山风景区大禹文化旅游中心立项报告》；7.怀发改字〔2011〕95号《关于同意蚌埠市凤凰投资有限公司大禹文化旅游中心区九鼎公园项目开展前期工作的函》；证明原告于2011年5月8日向怀远县发改委申请对大禹文化旅游中心项目立项，发改委答复需国土部门、规划部分、环保部门、林业部门审批后再行办理正式手续。第三组证据：8.《安微省怀远县大禹文化旅游区九鼎公园工程设计招标文件》（只有封面）；9.《安徽省怀远县大禹文化旅游区九鼎公园工程设计招标代理委托合同》；10.《九鼎公园设计招标公告》（网上）；11.《九鼎广场工程方案设计招标公告》；12.报告（给怀远县招投标管理局）；13.《九鼎公园工程设计投标文件》；14.《招标公告》（九鼎公园建设监理招标公告）；15.《九鼎公园工程设计标中标方案评审意见》（附评审委员会组成表）；16.《关于报送安徽省怀远县大禹文化旅游区九鼎公园工程设计招标代理总结报告的函》（附总结报告一套）；17.《中标通知书》（给浙江尼塔园林景观发展有限公司）；18.《建设工程设计合同》（二）；19.《工程造价编制委托协议书》（九鼎公园）；20.《投标总价（九鼎公园绿化工程）》（封面）；21.甬泰律师事务所律师函（浙江尼塔公司发函）；证明：1.2011年5月原告依照项目合同约定对代建的九鼎公园工程项目委托安徽安兆工程技术咨询有限公司进行招标代理，最终由浙江尼塔园林景观发展有限公司中标，负责九鼎公园工程设计。2.2011年9月20日原告委托安徽华宇会计师事务所进行九鼎公园的工程预算。3.2015年1月26日浙江尼塔园林景观发展有限公司向原告发送律师函要求支付九鼎公园工程的保证金、设计费。第四组证据：22.《现场考察邀请函》；23.《涂山风景区大禹文化旅游中心项目一期修建性详细规划》合同书；24.《涂山风景区大禹文化旅游中心项目可行性研究报告》合同书；证明原告于2011年5月、6月委托北京绿维创景规划设计院有限公司、北京中咨海外咨询有限公司为大禹文化旅游中心项目进行可行性研究报告、一期修建性详细规划进行编制。第五组证据：25.《测绘合同》；证明2011年6月15日原告委托蚌埠市勘测设计研究院对涂山风景区项目进行测绘。第六组证据：26.《瞬变电法勘查合同》；27.《技术服务合同书》；证明原告于2011年6月、7月委托安徽工理电子有限公司对为大禹文化旅游中心项目地下水进行瞬变电磁进行勘探、对地热进行勘查。第七组证据：28.《涂山九鼎广场可控源音频大地电磁法勘察工作报告》；证明原告委托安微省煤田地质局物探测量队对涂山九鼎广场进行可控音频大地电磁法勘察。第八组证据：29.《价格评估鉴证报告书》；第三至第八组证据共同证明原告为履行项目合同而支付的前期投入，包括但不限于项目可行性研究报告、地形测绘选址分析、项目详细规划方案、各子项可行性研究报告、勘探及各类报建手续等工作，原告投入的资金及投资回报共计16187696元。第九组证据：30.《请求尽快安排大禹文化旅游中心区项目土地挂牌的报告》；证明因怀远县政府、涂山管委会未能按照项目合同约定于2011年6月1日前完成项目规划区内的征地、拆迁，原告向怀远县政府、涂山管委会发函请求尽快履行合同义务。第十组证据：31.《市委市政府专题调研荆涂风景区规划建设工作会议纪要》；证明怀远县政府、涂山管委会依据被告蚌埠市委办公室的会议纪要要求原告暂停涂山风景区大禹文化旅游中心区开发项目建设。第十一组证据：32.律师函(皖治律函字第131029号）；33.律师函(皖治律函字第140328号）；34.律师函(皖治律函字第150211号）；35.律师函(皖治律函字第160906号）；36.《关于请求解决涂山风景区大禹文化旅游中心区开发项目遗留问题的报告》；37.律师函、报告文件签收回执单、快递邮寄签收回；证明原告自2012年起至2016年止曾六次由委托律师向三被告发函征询是否继续履行项目合同，并于2018年8月30日向涂山管委会发了《关于请求解决涂山风景区大禹文化旅游中心区开发项目遗留问题的报告》，三被告至今未给任何答复意见。原告凤凰投资公司在庭审时提交补充以下证据：1.前期费用汇总材料，证明原告支出项目实施前期费用3684000.00元。2.项目管理费用明细，证明原告支出项目管理费用5391837.16元。3.项目银行贷款利息明细，证明原告支出项目银行贷款利息624038.48元。4.项目固定资产摊销费用明细，证明原告支出项目固定资产摊销费用432526.00元。5.项目开发间接费明细，证明原告支出项目开发间接费1873368.93元。6.长期待摊费用明细，证明原告支出长期待摊费用352086.22元。7.其他费用明细，证明原告支出其他费用1841877.00元。被告怀远县政府辩称，一、《投资建设合同》中，怀远县政府为合同的鉴证方，根据合同相对性原则，怀远县政府并非合同当事人，不是适格的被告。二、《投资建设合同》违反了《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国担保法》、《国有土地使用权出让收支管理办法》、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国担保法若干问题的解释》等法律的强制性规定而无效。三、《投资建设合同》中的担保条款因违反法律、行政法规的强制性规定无效。四、凤凰投资公司未在法定诉讼时效提起诉讼，依法不应受理，已经受理的，应驳回起诉。五、（即使）凤凰投资公司要求怀远县政府承担担保责任，也已超出法定保证期间。六、凤凰投资公司未履行《投资建设合同》，尚不具备回购条件。七、凤凰投资公司主张的赔偿数额缺乏事实及法律依据。八、凤凰投资公司单方核算或鉴定的损失金额依法不应采信，应由人民法院司法鉴定机构鉴定或由人民法院司法鉴定机构统一对外委托鉴定。九、因行政区划调整，涂山风景区已于2013年8月21日划归蚌埠市禹会区管辖，至此怀远县政府即无相应的管理权限，亦不应承担相应的担保责任。综上，凤凰投资公司主张赔偿责任，应对其未履行《投资建设合同》的原因、被告方过错、被告方的过错行为与其未履行《投建设合同》之间是否因果关系等事项承担举证责任，而凤凰投资公司未向法庭出示有效证据证明，故凤凰投资公司提出的赔偿请求，缺少事实根据及法律依据，请求法院依法驳回其全部诉请。被告怀远县政府在法定期限内提交了安徽省民政厅文件《关于同意蚌埠市部分行政区划调整的批复》（民地字〔2013〕135号），证明2013年8月21日以后，涂山风景区划入禹会区政府管辖范围。被告禹会区政府辩称，一、《投资建设合同》应当解除。2012年4月16日《会议纪要》中要求“对在建尚未完工的要重新整理审核，该停工的要立即停工，对已经规划尚未动工的要暂停建设，待新一轮整体规划基本确定后，统一实施开发建设。”《投资建设合同》已无法实际履行，应当予以解除。二、合同解除后，合理损失应由缔约三方共同分担。怀远县政府、涂山管委会对于合同解除不存在过错，《投资建设合同》解除后，凤凰投资公司的合理损失，应由缔约三方共同分摊，不应全部由怀远县政府和涂山管委会承担。三、凤凰投资公司在尚未办理正式前期手续的前提下开展的工作，其投入不应由被告承担。2011年5月25日，怀远县发展和改革委员会（以下简称县发改委）《关于同意蚌埠市凤凰投资有限公司大禹文化旅游中心区九鼎公园项目开展前期工作的函》（以下简称《同意开展前期工作的函》）中明确“凤凰投资有限公司在核准前需完成以下前期工作:请国土部门出具土地预审意见；规划部门出具规划审查意见:环保部门出具环境影响评价文件的审批意见；林业部门出具建设项目征占林地预审意见。待我委核准后，再行办理正式前期手续。”在县发改委进行项目核准前，项目尚未进入核准程序，后续工作不能违反顺序开展，凤凰投资公司在尚未办理正式前期手续的情况下，先行开展设计招标等工作，其投入不应由被告承担。根据《风景名胜区条例》第28条规定，在风景名胜区内从事建设活动，应当在风景名胜区管理机构审核同意后，依照有关法律法规办理审批手续。《投资建设合同》的签订应当能够表明该项目已经过风景区名胜区管理机构同意，但凤凰投资公司必须依法依规办理项目相关的审批手续，违反审批规定的行为和投入应由其自行承担后果。四、凤凰投资公司明知合同无法继续履行，却未采取措施防止损失继续扩大。从凤凰投资公司提供的治邦律师事务所140328号《律师函》可以看出，凤凰投资公司对于《会议纪要》的内容、景区内项目必须暂停建设及《投资建设合同》无法继续履行的情况均为明知，但其并未采取措施防止损失的扩大，反而继续保留人员并产生各项开销，其损失理应自行承担。五、评估报告书中评估价格虚高且其已超过有效期。该项目在2012年4月即应暂停建设，但凤凰投资公司仍于2012年4月及2015年5月购买了两辆总价96万余元的轿车。《价格评估鉴证报告书》中项目管理费一直计算至2018年5月，并将项目暂停建设后凤凰投资公司购入的车辆作为固定资产投入，与开发间接费用、项目贷款利息及项目待摊费用等一并计入，导致评估价格虚高。项目尚未进入实施过程，原告的筹、融资行为纯属单方面行为，凤凰投资公司的贷款并未全部用于该项目，贷款利息也不应由被告承担。且《价格评估鉴证报告书》中也明确载明“本报告书评估结论有效期限一年，超过一年，需要重新评估。”因此，该评估报告价格虚高且已超过有效期，不宜作为作价依据。六、禹会区政府不应直接承担责任。《投资建设合同》是怀远县政府、涂山管委会、凤凰投资公司三方签订的。禹会区政府并非合同的缔约方，根据合同相对性原则，禹会区政府不应直接承担责任，且合同无法继续履行，非因禹会区政府过错导致，即便因行政区划调整，涂山管委会已划归禹会区政府管理，但相关文件中并未明确规定其权利、义务需由答辩人承担，禹会区政府对其仅有管理职能，因此禹会区政府不应直接对外承担责任。被告禹会区政府未提交证据。被告涂山管委会辩称，一、《投资建设合同》是无效合同。《投资建设合同》第三条第3款约定:“禹林山居为旅游配套和商住开发用地，无论挂牌价格多少乙方（原告方）都按每亩8万元的价格交纳土地出让金，土地出让为净地出让”。该核心条款违反《国有土地使用权出让收支管理办法》第十条的禁止性规定，故《投资建设合同》无效。二、凤凰投资公司的诉求并非合法利益，不应受法律保护。《投资建设合同》第二条约定：“乙方的设计方案需要与原规划设计建设方案相协调，并经县相关部门批准实施”。凤凰投资公司并未依法取得建设用地规划许可，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条的规定，故凤凰投资公司的投入不具有合法性，不应受法律保护。三、凤凰投资公司的损失应由其自行承担。《投资建设合同》第一款明确规定:大禹文化旅游中心区的开发项目由乙方开发建设和经营……投资资金由乙方筹措，该项目的产权及经营收费权归乙方所有。”该项目的产权、经营权、收费权均归被答辩人所有，因该项目投资所引发的风险，应由其自行承担。四、凤凰投资公司的起诉超过法定时效。《投资建设合同》落款日期为2011年4月8日，凤凰投资公司在诉状中也承认，涂山管委会早在2012年4月份就向其发出过通知，告知其停止履行合同。当时《中华人民共和国行政诉讼法》尚未修改，起诉期限应为三个月，而凤凰投资公司提起诉讼距今已经超过7年，原告的起诉远远超出法律规定的诉讼时效。五、本案是民事法律关系，应适用《中华人民共和国民事诉讼法》。涂山管委会与凤凰投资公司是平等的民事主体，双方在平等协商的基础上，签定了《投资建设合同》。该合同既不具备行政管理的相对性，也不具有真正意义的公益性，故将本案列为行政诉讼，明显违背了《中华人民共和国行政诉讼法》基本精神。综上，请求法院依法驳回凤凰投资公司的起诉。被告涂山管委会在举证期限内提交了以下证据：1.《怀远县涂山风景区大禹文化旅游中心区开发项目投资建设合同书》，证明案涉工程审批手续应该原告来承担。2.《市委市政府专题调研荆涂风景区规划建设工作会议纪要》，证明案涉合同不能继续履行属于不可抗力。经庭审举证、质证，各方当事人质证意见及本院认证意见如下：（一）对原告凤凰投资公司所举证据的质证及认证意见被告怀远县政府对原告所举证据的质证意见：第一组证据达不到原告证明目的。案涉合同违反了法律强制性规定，应为无效合同。且因原告前期的前置审批手续并未完成，案涉项目前期立项未经审批。第二组证据达不到原告证明目的，反而可以证明原告至今未履行相应行政许可的申请手续，其并未履行《投资建设合同》。对第三、四、五、六、七组证据的真实性、合法性、关联性均有异议，且与本案无关。因原告并未提出相关前置行政许可的申请，故其无资格签订、履行该项目的设计勘探施工等合同，即使签订了也不可能履行，即使履行了，依法也应属于违章建筑。对第八组证据的真实性、合法性有异议，该评估未经法定程序，依法不应被采信。第九组证据达不到原告证明目的，反而证明原告至今未取得土地使用权，其与项目建设相关的活动都是违法的。第十组证据达不到原告证明目的，即使《投资建设合同》有效，《会议纪要》证明暂停该项目是因为市政府的要求，属于不可抗力。第十一组证据达不到原告证明目的，反而证明原告提起诉讼已经超过了诉讼时效。对当庭补充的证据真实性、合法性有异议，且相关费用发生在原告接到合同暂停的通知以后，所发生的费用应由原告负担。且从原告提供的费用中看，可判断原告从2014年以后实际上并没有任何管理行为，其他费用也不真实，欠缺依据。被告禹会区政府对原告所举证据质证意见：同意怀远县政府的质证意见。另补充以下质证意见：第一组证据中的证据5，《投资建设合同》缔约方应为怀远县政府、涂山管委会及凤凰投资公司三方，根据合同相对性原则，由该合同引发的纠纷应由以上缔约方来承担相应的责任，不应由禹会区政府承担相应责任。另涂山管委会并非土地出让的主体，其并无权利出让土地，只有土地管理部门才有权出让。故《投资建设合同》中关于出让土地的约定无效。《投资建设合同》明确约定乙方（原告）需在开工前将代建项目的规划设计方案以及成本估算书上报甲方（涂山管委会）批准同意后实施。但原告并未提供证据证明，相关规划设计方案及成本估算书已上报涂山管委会批准同意。对第二组证据中的证据6和证据7的真实性均无异议，但达不到原告证明目的。该证据证明了原告在县发改委对该项目进行核准前，其违反顺序开展工作所产生的投入或损失，均不应由被告承担。第三、四、五、六组证据，原告仅提供了合同及律师函，不足以证明该合同已实际履行或其履行程度。如原告开展了相关工作，应提供相关付款凭证、交付劳动成果及验收确认劳动成果的相关证据。对第八组证据的真实性、合法性、关联性均有异议，评估系原告自行委托，评估的资料和依据均为原告单方提供，并未经过双方的质证，且评估报告中价格虚高，部分内容极不合理。2012年4月原告即知道项目应暂停建设，但管理费却一直计算至2018年5月，且管理费是否实际发生无法体现。该项目在2012年4月即已暂停建设，（虽然）贷款发生的时间都在2012年4月之后，但贷款是否全部用于该项目无法确定。评估报告还将贷款的利息也计入原告的前期投入，并不合理。另该项目暂停建设后，原告还购置车辆，并计入固定资产投入，也不合理。评估并未考虑折旧因素。另关于开发间接的费用，无法证明具体的费用明细及费用是否合理。车辆的购置税车船使用税、不应计入其中。项目长期的待摊费用和其他费用中，关于工资和管理人员年终奖，本就应由原告自行承担，不应作为其前期投入。该评估报告已经超过有效期，不能作为认定原告前期各项费用投入的依据。对第九组证据的真实性、合法性、关联性三性均不能确定。该报告并非提交给禹会区政府，故对其真实性不能确认，也不能确认怀远县政府和涂山管委会是否收到该报告。对第十组证据中《会议纪要》的真实性、合法性、关联性均无异议。但《会议纪要》证明了《投资建设合同》无法继续履行的原因为市规划建设的调整，过错并不在怀远县政府和涂山管委会。对第十一组证据中的证据32-36的真实性不能确认，该证据证明了原告已知道因政府要求暂停建设，且原告也承认其已经终止建设。原告认为其保留管理人员与《会议纪要》精神不矛盾，但这仅为其单方主张，如产生损失，不应由被告承担。对当庭补充证据的真实性有异议，原告并未提供原件，即使其提供原件，对其项目费用有异议。相关费用应通过审计来确定，不应以原告单方提供为依据。被告涂山管委会对原告所举证据质证意见：对第一组证据的真实性无异议，但达不到其证明目的。该证据明确了原告权利，但也明确了其义务，该项目未被核准。第三组证据无效，工程设计应提供规划、项目审批等材料。第四组至第八组证据，是无效证据。因项目核准前不能挂牌土地，第九组证据无效。对第十组证据市政府《会议纪要》无异议，应予以执行。对第十一组证据及当庭补充证据，是无效证据。关于费用账目问题，质证意见同县、区政府意见。原告提起诉讼超出了诉讼时效。本院认证意见：对第一组证据的真实性、合法性、关联性予以认定，能证实原告通过中标取得涂山风景区大禹文化旅游中心开发项目建设经营权，并于2011年4月28日，原告与怀远县政府、涂山管委会签订了《投资建设合同》。对第二组证据的真实性、合法性、关联性予以认定，能证实原告就案涉项目向怀远县发改委提交立项申请，怀远县发改委向原告发函，告知其涂山风景区大禹文化旅游中心区九鼎公园项目属于核准类项目，并明确在核准前需开展土地预审、规划审查、环境影响评价审批、项目征占林地预审等前期准备工作，待县发改委核准后，再行办理正式前期手续。对第三组的真实性、关联性予以认定，能证实原告开展了九鼎公园工程设计委托招标、设计及编制工程造价工作，但不能确定其与九鼎公园项目核准前准备工作的开展顺序，对其中证据20，原告仅提供《投标总价（九鼎公园绿化工程）》封面，且未加盖印章，对其真实性不予认可。对第四组、第六组证据的真实性、合法性、关联性予以认定，能证实原告就案涉项目委托开展项目可行性研究报告、一期修建性详细规划编制、地下水瞬变电法勘查、地热勘探工作。对第五组证据，原告仅提供《测绘合同》封面及落款处的复印件，缺少合同内容，对其真实性不予认定。对第七组证据，原告仅提供了《涂山九鼎广场可控源音频大地电磁法勘察工作报告》封面，并未提供其他证据证明，对其真实性不予认定。对第八组证据的真实性、合法性、关联性予以认定，但该《价格评估鉴证报告书》系原告自行委托第三方机构进行的价格鉴证，且三被告对价格鉴证结果均不予认可，达不到证明原告在案涉项目前期投入费用的证明目的。对第九组至第十一组证据的真实性、合法性、关联性予以认可，能证实原告发函请求怀远县政府、涂山管委会尽快安排案涉项目土地挂牌，之后原告接通知按《会议纪要》要求暂停案涉项目建设。原告自2013年至2015年多次发律师函给涂山管委会，并报送怀远县政府、禹会区政府。对补充证据，因原告庭审中陈述该组证据系第八组证据的补强证据，鉴于价格鉴证为原告自行委托且三被告对价格鉴证结果均不予认可，达不到证明原告在案涉项目前期投入费用的证明目的。（二）对被告怀远县政府所举证据的质证及认证意见原告对被告怀远县政府所举证据的质证意见：对证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的有异议。被告禹会区政府、涂山管委会对被告怀远县政府所举证据质证意见：无异议。本院认证意见：对证据的真实性、合法性、关联性予以认定，能够达到涂山风景区2013年8月21日以后划入禹会区政府管辖范围的证明目的。（三）对被告涂山管委会所举证据的质证及认证意见原告对被告涂山管委会所举证据质证意见：该两份证据，原告在举证时已经提供，并表明了证据目的，不再重复。被告怀远县政府、禹会区政府对被告涂山管委会所举证据的质证意见：无异议。本院认证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性予以认可，但达不到证明应由原告承担审批手续的证明目的。对证据2的真实性、合法性、关联性予以认可，但达不到证明《会议纪要》属于不可抗力的证明目的。经审理查明，2011年1月7日，被告涂山管委会就涂山风景区大禹文化旅游中心区开发项目建设经营权进行招标，原告凤凰投资公司于2011年1月24日中标案涉项目建设经营权。2011年4月28日，凤凰投资公司与怀远县政府及涂山管委会签订了《怀远县涂山风景区大禹文化旅游中心区开发项目投资建设合同》，该合同约定案涉项目主要分为两部分：1.由原告自行筹资、开发建设且拥有产权、经营权、收费权部分，主要包括中国治水演示中心、涂山村旅游步行街、欢天喜地水上乐园、榴园山水、大门管理区（含停车场）、禹林山居等项目；2.由涂山管委会委托原告代建项目，包括部分进山道路和九鼎广场，所有权归涂山管委会所有。合同还约定了原告、被告涂山管委会及怀远县政府的相关权利、义务、责任等内容，并由原告、被告怀远县政府及涂山管委会签字盖章。2011年5月8日，原告就案涉项目向怀远县发改委申请项目立项。2011年5月12日，原告委托招标代理机构就九鼎公园工程（系代建项目）进行工程设计招标，并于同月17日由招标代理机构安徽安兆工程技术咨询服务有限公司发布了安徽省怀远县大禹文化旅游区九鼎公园工程设计招标公告。2011年5月25日，怀远县发展与改革委员会向原告作出怀发改字〔2011〕95号《关于同意蚌埠市凤凰投资有限公司大禹文化旅游区九鼎公园项目开展前期工作的函》，明确告知原告九鼎公园项目（系代建项目）属于核准类项目，明确在核准前需开展土地预审、规划审查、环境影响评价审批、项目征占林地预审等前期准备工作，待县发改委核准后，再行办理正式前期手续，并抄送了市发改委、县住建局、县国土局、县环保局、县林业局。《投资建设合同》签订后，原告就九鼎公园项目（系代建项目）进行了委托设计、委托编造工程造价；就案涉项目进行了委托一期修建性详细规划、可行性研究报告、瞬变电法勘查、地热勘查等工作。2012年4月，原告收到涂山管委会通知，根据《市委市政府专题调研荆涂风景区规划建设工作会议纪要》要求，对案涉项目暂停建设。原告自2013年至2015年多次发律师函给涂山管委会，并报送怀远县政府、禹会区政府，均未收到三被告回复意见。另查明，根据蚌埠市规划设计研究院1999年11月编制的涂山风景名胜区规划，有效期至2020年。涂山风景区2017-2030年总规和详规正由市政府委托禹会区政府牵头编制，待新的规划审批后，符合规划条件的项目仍可经批准投资建设。再查明，2013年8月21日，因行政区划调整，涂山管委会划归被告禹会区政府管辖。涂山管委会在行政区划调整前，为怀远县政府的派出机构，在行政区划调整后，为禹会区政府的派出机构，统一领导和管理涂山风景区内的政治、经济、社会等各项工作。怀远县政府与禹会区政府签订的《托管协议书》和《行政区划调整交接问题备忘录》中对案涉项目并未作出明确约定，仅在《托管协议书》第一条（托管范围和内容）中载明：“涉及到乡镇（村）、事业单位的资产、债权债务一并划入禹会区。托管区域内怀远县政府县级重大招商项目企业产生的税收及重大基础设施投入等，由市财政局、市审计局牵头，另行制定方案，报市行政区划调整工作领导小组研究执行”。本院认为，根据《中华人民共和国合同法》第八条规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。凤凰投资公司与怀远县政府、涂山管委会于2011年4月28日签订的《投资建设合同》，具备民事、行政协议双重法律属性，合同当事人具有签订协议的行为能力，系真实意思表示，虽然合同中关于怀远县政府为代建项目提供财政担保等条款违反法律、法规强制性规定而无效，但并不影响《投资建设合同》其他内容的法律效力，是有效合同，受法律保护。本案争议焦点为：一、原告凤凰投资公司提起本案诉讼是否超过诉讼时效及应否作为行政案件受理；二、关于本案被告是否适格的问题；三、本案的《投资建设合同》是否应予解除；四、因本案《投资建设合同》不能履行所产生的法律后果应当由谁承担。现根据本案的案情并结合各方当事人的诉辩意见，具体分析评判如下：一、本案原告凤凰投资公司提起诉讼未超出诉讼时效且应作为行政案件受理。本案的《投资建设合同》中，不仅有委托代建等相关民事权利义务的约定，还包括需要行使行政职权的土地征收拆迁、土地出让、土地出让金返还、税收政策优惠等行政法上权利义务的约定，因此，本案的《投资建设合同》具有民事、行政协议双重属性，且原告凤凰投资公司已经提起行政诉讼，为及时、有效地解决纠纷，充分保护当事人合法权益，本院按行政诉讼案件予以受理并无不当。对于本案诉讼时效的适用，考虑到《投资建设合同》兼具民事协议属性，参照适用民事法律规范，故诉讼时效制度可以适用公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起的行政诉讼案件。本案系原告凤凰投资公司因政府不履行《投资建设合同》而提起的请求解除协议的行政诉讼，应当参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，不再适用起诉期限的规定。结合本案案情，原告凤凰投资公司于纠纷发生后，多次向被告方主张权利，并于2019年4月23日提起本案诉讼，并未超过诉讼时效。因此，被告涂山管委会关于本案已经超过诉讼时效且不能作为行政案件受理的抗辩理由均不能成立，依法不予采纳。二、怀远县政府、禹会区政府是本案适格被告。本案《投资建设合同》的签订主体一方为原告凤凰投资公司，另一方为涂山管委会，该管委会原系怀远县政府、现为禹会区政府的派出机构，是代表政府统一领导和管理涂山风景区内政治、经济、社会等事务的行政机构。怀远县政府虽然是作为《投资建设合同》的鉴证方在合同上签字盖章，但该合同直接约定了怀远县政府应当享有的权利、承担的义务和责任等内容，其应属合同的一方当事主体，怀远县政府是本案适格的被告，其关于自己不是适格主体的辩解理由不能成立，不予采纳。禹会区政府作为设立涂山管委会的行政机关，现在案涉项目在其管辖范围内，其负责牵头编制涂山风景区2017-2030年总体规划和详细规划，并对《投资建设合同》暂停履行后的处置负有指导、管理等职能，鉴于《投资建设合同》兼具行政协议的法律属性，禹会区政府是本案适格的被告，其关于自己不是适格主体的辩解理由不能成立，不予采纳。三、本案《投资建设合同》应予解除。根据《会议纪要》要求，《投资建设合同》暂停履行，经原告凤凰投资公司多次催告，三被告一直未明确合同是否继续履行。行政协议代表了国家利益或社会公共利益，作为行政相对人一方的原告不能单方解除协议。在本案审理期间，被告明确表示案涉合同已无法继续履行，致使合同目的不能实现，且解除案涉合同并不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。故原告凤凰投资公司要求解除《投资建设合同》的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。四、本案因《投资建设合同》不能履行所产生的法律后果应当由三被告共同承担。本案《投资建设合同》由原告凤凰投资公司与被告涂山管委会、怀远县政府签订，涂山管委会和怀远县政府均为合同一方当事人，对于合同不能履行，均应当承担相应的法律责任。且涂山管委会原系怀远县政府、现为禹会区政府的派出机构，是代表政府统一领导和管理涂山风景区内政治、经济、社会等各项工作，在行政区划调整后，怀远县政府和禹会区政府对于涉案项目建设未作具体明确的约定，且现在案涉项目在禹会区政府所辖范围内，从维护当事人合法利益出发，本案因《投资建设合同》不能履行所产生的法律后果应由怀远县政府、涂山管委会及禹会区政府共同承担。本案纠纷系因相关行政单位未积极主动作为而引发，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。三被告怀远县政府、禹会区政府和涂山管委会对于原告凤凰投资公司为履行《投资建设合同》所进行的投入，应当采取相应的补救措施，协商不成的，三被告应当及时作出处理意见或决定，原告凤凰投资公司对处理意见或决定不服，可以另行向人民法院提起诉讼。综上，原告凤凰投资公司部分诉讼请求成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决如下：一、解除原告蚌埠市凤凰投资有限公司与被告怀远县人民政府、蚌埠市禹会区涂山风景区管理委员会签订的《怀远县涂山风景区大禹文化旅游中心区开发项目投资建设合同书》；二、被告怀远县人民政府、蚌埠市禹会区人民政府和蚌埠市禹会区涂山风景区管理委员会于本判决生效之日起三个月内对原告履行协议的投入采取补救措施；三、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告怀远县人民政府、蚌埠市禹会区人民政府和蚌埠市禹会区涂山风景区管理委员会共同负担（未缴纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审判长  高仁宝审判员  李小芹审判员  崔荫巍二〇二〇年五月六日法官助理王铁民书记员吴宁附相关法律条文：《中华人民共和国合同法》第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。