浙江省杭州市江干区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙0104行初104号 原告戴水根等54人（具体名单附后）。 委托代理人袁裕来、杨昉汀，浙江之星律师事务所律师。 被告杭州市余杭区人民政府乔司街道办事处，住所地杭州市余杭区乔司街道乔井路268路。 法定代表人曹永佳，主任。 委托代理人姚峥嵘、杨威，浙江泽大律师事务所律师。 被告杭州市余杭区人民政府，住所地杭州市余杭区临平街道西大街33号。 法定代表人陈如根，区长。 委托代理人骆楷，杭州市余杭区行政复议局工作人员。 原告戴水根等54人诉被告杭州市余杭区人民政府乔司街道办事处其他行政行为及杭州市余杭区人民政府行政复议一案，本院于2019年5月10日立案受理后，依法进行了审理，经浙江省高级人民法院批准，审理期限延长至2020年5月10日。本案现已审理终结。 原告戴水根等54人诉称，原告系杭州市余杭区乔司街道胜稼村村民，胜稼村共749户。2012年为了建设国际商贸城项目，原告整村被纳入拆迁范围，原告配合拆迁。现余杭乔司镇胜稼保障房项目（原名称：余杭乔司国际商贸易胜稼安置房一、二、三项目）已经竣工。2018年1月19日，杭州市余杭区乔司街道办事处在余杭晨报向原告等涉及“胜稼红星嘉园”各回迁安置户发布《通告》，内容是根据街道回迁安置工作安排，“胜稼红星嘉园”即将进入分房摇号阶段，现将“胜稼红星嘉园分房摇号办法”在胜稼村委办公地点予以公布。在胜稼村委办公地点公布的“胜稼红星嘉园农民高层公寓回迁安置分房摇号方案”第一条明确：对“胜稼红星嘉园”回迁分房以随机摇号的方式确定，由杭州禹航公证处现场监督；第二条明确：有资格参加本次摇号的被安置户，必须按时到达摇号现场并签到，若有未到场或者到场后拒绝参加摇号的，由公证处代为摇出。 原告认为，杭州市余杭区乔司街道办事处单方面决定对“胜稼红星嘉园”回迁分房以随机摇号的方式确定并要求原告必须接受，超越职权、没有法律依据，依法应予撤销或确认无效：一、超越职权。根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》规定，杭州市余杭区乔司街道办事处在征收集体所有土地房屋补偿过程中，并没有未经被征收人同意单方面作出影响被征收人权利义务的任何决定的职权。拆迁人杭州市余杭区乔司国际商贸城建设指挥部和原告签订的补偿安置协议第八条则约定：“本协议未尽事宜，由甲乙双方协商签订补充协议。”二、内容违法。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》规定的解决补偿争议的途径是两个：1.补偿人和被补偿人达成协议；2.达不成协议的，由国土资源局作出补偿决定。本案中，拆迁人和原告当初签订的补偿安置协议并没有约定分房方案，因此这个问题只能通过协商解决，协商不成的话，应该通过作出补偿决定解决。杭州市余杭区人民政府乔司街道办事处决定对“胜稼红星嘉园”回迁分房以随机摇号的方式确定，没有法律依据。 2018年1月22日，原告向被告杭州市余杭区人民政府提出复议申请，2019年4月30日，杭州市余杭区人民政府作出余政复决[2018]35号行政复议决定，维持原行政行为。综上所述，特提起诉讼。 诉讼请求：1.撤销杭州市余杭区人民政府乔司街道办事处决定对“胜稼红星嘉园”回迁分房以随机摇号的方式确定的行政行为；2.撤销杭州市余杭区人民政府作出的余政复决[2018]35号行政复议决定。 被告杭州市余杭区人民政府乔司街道办事处辩称，一、被告作出的回迁分房以随机摇号方式确认的行为没有侵害原告的利益，不存在超越职权、没有法律规定的应予撤销或确认无效的情形。具体理由如下：1.原被告均在平等协商、意思表示真实的基础上签订了《征用集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议书》，根据该协议书的约定，除对原告被拆迁房屋及装修、附属物给予货币补偿外，另约定被告以统一建造的高层公寓安置原告，安置地块位于胜稼安置房区块内。因此，原被告已经达成了补偿协议。根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第十一条规定：“……协议应当明确规定补偿形式、补偿金额、安置方式、安置用房面积、安置地点、搬迁期限、过渡方式、过渡期限和违约责任等事项……”，该条例没有规定要将如何分房的方案双方协商一致并在补偿协议中体现。而由于双方已经签订了安置协议，即能够证明双方已达成补偿协议。2.迄今为止，全国人大颁布的法律、国务院行政法规、地方性法规均没有规定具体的回迁安置房分房方式，也没有规定分房前就分房方案应由拆迁人与被拆迁人进行协商。因此，行政主体做出的行为在没有上位法明确规定的前提下，依据公平、公正原则作出，应当是具有法律效力的。原、被告签订的安置协议书明确约定了安置政策依据之一为余杭区委办[2008]62号文件《关于全面推行农村居民多（高）层公寓建设的实施意见》，该文件第六条第三款规定：“对农村居民多（高）层公寓建成后的农户分房、选房的具体方式由所在镇乡、街道按‘公开、公正、公平’的原则，根据实际情况自行制定”。被告严格依据该文件的规定补充制定了《红星嘉园农户高层公寓回迁安置分房摇号方案》。为确保严格落实区委要求的“公开、公正、公平”原则，方案公布前，被告到胜稼村召开了涉及安置的所在村民组长、党员代表会议，将方案与村级班子进行了研究，充分听取、吸收了村级班子及代表意见，保障回迁户的合法利益不受侵害。摇号分房方式存在不确定性，对任何人而言均是公平的，是能够体现公平、公正的最好方案。方案确定后，被告于2018年1月19日将此方案在胜稼村委办公楼的村务公开栏进行了张贴公布，向全体村民公开。这类公布的方式也是在安置补偿协议书中有明确约定。3.双方签订的安置补偿协议书中第四条约定了原告有按时参加多（高）层安置抽签履行合同的义务，说明签订协议书时，被告就摇号抽签分房内容已和原告作了约定，原告也未提出异议。 二、原告所主张的就分房如何进行应按《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》规定解决的问题，被告认为双方已经签订了安置补偿协议书，即证明双方达成了补偿协议。而具体到摇号分房是公证处摇号机摇号方式摇出，是履行补偿协议的具体化，并不存在如发生争议仍需要协商、协商不成再由国土资源部门作出补偿决定的规定。 三、胜稼村此次拆迁安置涉及村民共计748户，到目前为止，仅有6户未办理摇号分房确认手续。既然原告中除了6户外其余绝大多数已办理摇号分房确认手续，被告交付了安置房，原告领取了安置房并已办理入住手续即表示绝大部分原告已经履行了收取安置房义务。其收房入住的行为即表明对被告摇号分房行为的认可，当然原告是否认可并不影响摇号分房行为的效力。 四、被告做出的摇号分房决定或方案不属于行政复议受理范围。被告对“胜稼红星嘉园”回迁分房在双方达成补偿协议后具体就如何分房做出具体方案并实施，属于履行补偿协议的内容，并不属于单独作出的具体行政行为，更没有侵犯原告的合法权益。因此，该摇号分房行为不属于行政复议法规定的行政复议范围，依法应驳回复议申请。 复议机关作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，请求人民法院驳回原告诉讼请求。 被告杭州市余杭区人民政府辩称，一、杭州市余杭区人民政府乔司街道办事处房屋安置行为的合法性。被告认为《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十一条就拆迁补偿安置协议规定，协议应明确规定补偿形式、补偿金额、安置方式、安置用房面积、安置地点、搬迁期限、过渡方式、过渡期限和违约责任等事项，并未对安置房分房作出规定。2014年5月1日起实施的《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第十条关于补偿协议内容的规定，亦沿袭了《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十一条的规定，未对安置房分房作出规定。故本案原告与乔司街道办事处签订的《征用集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议书》未对安置房分房事宜作出约定。在法律、法规对安置房分房事宜未作出规定的情况下，余杭区区委办[2008]62号文件确定了安置房的分房规则。乔司街道办事处制定了乔街办[2017]156号文件，并向余杭区住房保障办公室进行备案，明确了安置房分房的具体规则。在实施案涉分房行为时，乔司街道办事处对分房规则在村民代表会议上进行了告知。乔司街道办事处通过发布《通告》的方式，告知乔司街道办事处各回迁安置户分房摇号办法、安置房源、户型搭配、打包组合及散摇户型等在胜稼村委办公地点予以公布，并在胜稼村村务公开栏进行张贴。乔司街道办事处对安置人口进行公布，并对安置人口截止情况通过在胜稼村村务公开栏张贴的方式进行了公开告知。乔司街道办事处在公证机构的公证下，根据公布的分房方案，以摇号的方式对被拆迁人进行安置房分房，以确定被拆迁人具体的安置房源，符合余杭区区委办[2008]62号文确定的分房规则。一般而言，行政机关实施行政行为的合法性，应当从程序和实体两个方面评价其合法性。本案中实体上，乔司街道办事处根据《征用集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议书》的约定以及区委办[2008]62号文件的规定，充分保障了原告取得安置房屋的权利。本案中程序上，因法律法规对于安置房分房程序并未作出规定，故根据行政法的基本原则，行政机关在法律法规对行政行为的程序未作明确规定的情况下，应当遵循正当程序的基本原则。本案中，乔司街道办事处从分房方案的制定、本案案涉分房行为的具体实施，到分房结果的确定、公布，均对相对人进行了公开，并委托公证机关参与分房过程并进行公证，充分保障了相对人的知情权、参与权、监督权。 二、被告余杭区人民政府行政复议行为的合法性。2018年1月23日，被告收到余杭区乔司街道胜稼村504位村民递交的《行政复议申请书》，请求撤销乔司街道办事处决定对“胜稼红星嘉园”回迁分房以随机摇号的方式确定的行政行为。被告收到材料后，由于本案申请人超过5人，故于1月29日要求原告补正推选1至5名代表参加行政复议。同年2月2日，原告向被告提交《补正通知复函》，要求被告自行指定代表人。同年2月5日，被告作出余政复[2018]35号《行政复议告知书》，告知原告推选1至5名代表参加行政复议,以便被告审查受理。同年2月13日，原告就上述余政复[2018]35号《行政复议告知书》向杭州市中级人民法院提起诉讼，请求被告限期受理原告就乔司街道办事处决定对“胜稼红星嘉园”回迁分房以随机摇号的方式确定的行政行为提起的行政复议申请并作出决定。同年6月9日，杭州市中级人民法院作出（2018）浙01行初77号行政判决书，撤销被告作出的余政复[2018]35号《行政复议告知书》并责令被告对原告提出的行政复议申请依法作出处理。同年6月29日，被告向浙江省高级人民法院提起上诉，请求撤销杭州市中级人民法院作出的（2018）浙01行初77号行政判决书并驳回原告的起诉。2019年1月30日，被告收到浙江省高级人民法院的（2018）浙行终948号行政判决书,作出驳回上诉，维持原判的终审判决。被告收到该判决书后，于2月11日对原告提出的“请求撤销乔司街道办事处决定对胜稼红星嘉园回迁分房以随机摇号的方式确定的行政行为”进行立案审理，后于2019年3月29日经行政复议机关负责人批准，延长行政复议期限三十日。2019年4月30日，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，作出余政复决[2018]35号《行政复议决定书》，并于同日向乔司街道办事处及原告邮寄送达。 综上所述，被告所作的余政复决[2018]35号《行政复议决定书》，严格依照《中华人民共和国行政复议法》规定的原则、程序作出，认定事实清楚，程序合法，法律适用正确。请求驳回原告的行政诉讼请求。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 本案中，原告戴水根等54人作为被拆迁人均与拆迁人签订了征用集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议书，原告依据案涉拆迁补偿安置协议即享有被安置资格。案涉拆迁补偿安置协议第五条对于安置方式作出规定为“拆迁人以统一建筑的高层公寓安置被拆迁人，安置地块位于乔司街道东侧胜稼安置房区块”。2017年12月24日，被告杭州市余杭区人民政府乔司街道办事处作出《红星嘉园农民高层公寓回迁安置分房摇号方案》，其中确定回迁分房以随机摇号的方式确定。原告戴水根等54人诉请要求撤销上述以随机摇号方式确定回迁分房的行为，本院认为，案涉摇号方案并未对原告设定新的行政法律关系，对原告的权利义务不产生实际影响，依法应当予以裁定驳回起诉。 据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项、第三款的规定，裁定如下： 驳回原告戴水根等54人的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 （此页无正文） 审判长 韩 涛 审判员 杨佩林 审判员 易 欣 二〇二〇年五月七日 书记员 郑 潇 原告名单： 原告戴水根，男，1956年9月27日出生，身份证号码3301251956××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村3组桕树蓬自然村014号。 原告冯建华，男，1973年3月8日出生，身份证号码3301251973××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村3组桕树蓬自然村027号。 原告陈妙庆，男，1957年11月11日出生，身份证号码3301251957××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村3组桕树蓬自然村036号。 原告钱利刚，男，1983年12月13日出生，身份证号码3301841983××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司街道胜稼村6组胜稼自然村50号。 原告胡爱月，女，1963年3月23日出生，身份证号码3301251963××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村6组胜稼自然村29号。 原告杨长生，男，1962年4月2日出生，身份证号码3301251962××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村6组胜稼自然村5号。 原告范存立，男，1955年10月21日出生，身份证号码3301251955××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村6组胜稼自然村8号。 原告范本良，男，1978年2月10日出生，身份证号码3301251978××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村6组胜稼自然村12号。 原告管香琴，女，1969年3月1日出生，身份证号码3301251969××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司街道胜稼村6组胜稼自然村33-5号。 原告王佳梅，女，1987年9月4日出生，身份证号码3301841987××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司街道胜稼村7组王家塘埠自然村005号。 原告赵国娟，女，1966年8月12日出生，身份证号码3301251966××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村8组方塘埠自然村027号。 原告王容，男，1955年2月12日出生，身份证号码3301251955××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村7组王家塘埠自然村099号。 原告陈妙福，男，1958年8月17日出生，身份证号码3301251958××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司街道胜稼村3组桕树蓬自然村043号。 原告陈黎，男，1990年6月17日出生，身份证号码3301841990××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司街道胜稼村3组桕树蓬自然村044-1号。 原告王水康，男，1965年11月2日出生，身份证号码3301251965××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村3组桕树蓬自然村022号。 原告陈妙兴，男，1962年9月29日出生，身份证号码3301251962××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司街道胜稼村3组桕树蓬自然村004号。 原告王玉花，女，1949年3月2日出生，身份证号码3301251949××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村6组胜稼自然村033-1号。 原告王国新，男，1966年12月13日出生，身份证号码3301251966××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村6组胜稼自然村74号。 原告徐金芳，男，1946年3月30日出生，身份证号码3301251946××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村6组胜稼自然村85号。 原告董伟，男，1976年1月29日出生，身份证号码3301251976××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司街道胜稼村6组胜稼自然村45号。 原告徐建国，男，1973年7月2日出生，身份证号码3301251973××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村6组胜稼自然村21号。 原告蔡丽华，女，1971年10月25日出生，身份证号码3301251971××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村6组胜稼自然村81号。 原告徐月宜，男，1963年10月7日出生，身份证号码3301251963××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村6组胜稼自然村58号。 原告董福云，男，1971年8月24日出生，身份证号码3301251971××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村6组胜稼自然村46号。 原告王金贤，男，1952年9月1日出生，身份证号码3301251952××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村6组胜稼自然村24号。 原告徐水庆，男，1972年1月24日出生，身份证号码3301251972××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村6组胜稼自然村22号。 原告沈水芬，女，1963年2月25日出生，身份证号码3301251963××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村6组胜稼自然村33号。 原告潘卫建，男，1971年8月22日出生，身份证号码3301251971××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村6组胜稼自然村86号。 原告周林英，女，1966年9月28日出生，身份证号码3301251966××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村6组胜稼自然村65号。 原告蒋永兴，男，1954年12月25日出生，身份证号码3301251954××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村6组胜稼自然村26号。 原告徐水明，男，1975年5月2日出生，身份证号码3301251975××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村6组胜稼自然村23号。 原告俞福根，男，1970年8月26日出生，身份证号码3301251970××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村11组王家塘埠自然村035号。 原告王富高，男，1974年11月14日出生，身份证号码3301251974××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村11组王家塘埠自然村86号。 原告傅官荣，男，1962年4月2日出生，身份证号码3301251962××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村11组王家塘埠自然村032号。 原告姚仁伟，男，1972年12月11日出生，身份证号码3301251972××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村11组王家塘埠自然村062号。 原告陈焕根，男，1956年7月29日出生，身份证号码3301251956××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村11组王家塘埠自然村067号。 原告郭荣芬，女，1968年11月11日出生，身份证号码3301251968××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司街道胜稼村11组王家塘埠自然村066号。 原告赵金美，女，1964年1月6日出生，身份证号码3301251964××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村11组王家塘埠自然村081号。 原告傅官水，男，1958年8月24日出生，身份证号码3301251958××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村11组王家塘埠自然村079号。 原告王如灿，男，1952年12月13日出生，身份证号码3301251952××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村11组王家塘埠自然村072号。 原告王富标，男，1957年9月18日出生，身份证号码3301251957××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村11组王家塘埠自然村027号。 原告陈文玉，女，1954年7月3日出生，身份证号码3301251954××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村11组王家塘埠自然村026-3号。 原告董爱香，女，1964年3月14日出生，身份证号码3301251964××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村11组王家塘埠自然村070号。 原告戚天彪，男，1972年8月17日出生，身份证号码3301251972××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村11组王家塘埠自然村029号。 原告衡永妹，女，1963年4月20日出生，身份证号码3301251963××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村11组王家塘埠自然村073号。 原告王富坚，男，1958年7月27日出生，身份证号码3301251958××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村11组王家塘埠自然村078号。 原告徐明花，女，1968年4月5日出生，身份证号码3301251968××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村11组王家塘埠自然村065号。 原告戚红萍，女，1978年1月18日出生，身份证号码3301251978××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村11组王家塘埠自然村030号。 原告王力飞，女，1983年11月18日出生，身份证号码3301841983××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司街道胜稼村11组王家塘埠自然村087号。 原告王富仁，男，1958年10月28日出生，身份证号码3301251958××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村11组王家塘埠自然村068号。 原告姚顺达，男，1971年6月6日出生，身份证号码3301251971××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村11组王家塘埠自然村062号。 原告王飞娟，女，1980年11月13日出生，身份证号码3301251980××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村11组王家塘埠自然村085号。 原告沈伟忠，男，1985年1月26日出生，身份证号码3301841985××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村11组王家塘埠自然村010号。 原告董燕华，女，1974年2月14日出生，身份证号码3390051974××××××××，汉族，住杭州市余杭区乔司镇胜稼村3组桕树蓬自然村039号。