甘肃省天水市麦积区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘0503行初6号 原告王某，男，生于1970年9月9日，汉族，住秦安县。 委托代理人王某1，甘肃昊泰律师事务所律师。 委托代理人谢某，甘肃昊泰律师事务所律师。 被告秦安县莲花镇人民政府。所在地秦安县莲花镇上河村。 法定代表人李某，该镇镇长。 委托代理人王某2，该镇司法所所长。 委托代理人薛某，天水知音律师事务所律师。 第三人郭某1，男，生于1978年9月25日，汉族，住秦安县。 第三人郭某2，男，生于1958年5月4日，汉族，住秦安县。 原告王某因认为被告秦安县莲花镇人民政府不履行处理法定职责，于2020年3月11日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月11日受理后，于2020年3月12日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。并通知郭某1、郭某2作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。原告王某、委托代理人王某1、谢某非，被告的法定代表人李某，委托代理人王延东、薛建全，第三人郭某1、郭某2均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月15日，原告王某通过特快专递向被告提交了请求处理与郭某2土地权属争议的申请。被告在原告起诉之前，未作出处理。 原告诉称，1985年1月，秦安县人民政府将位于秦安县莲花镇北川公路南，地块代码XXXXX，面积为0.34亩的土地确权给予了原告之父，并给其颁发了《土地承包使用证》，载明：土地性质为耕地，承包期限为：1985年1月至2000年12月。在此期间，上述地块一直由原告耕种。2017年12月12日，经秦安县人民政府核准，就涉案土地向原告颁发了“甘（2017）秦安县农村土地承包经营权第XXXX号”《土地承包经营权证》。2018年3月2日，第三人郭某1在原告承包的涉案耕地上欲动工修建住宅，原告阻拦未果。2018年4月，原告将第三人诉诸秦安县人民法院，在诉讼中，第三人提交了秦安县人民政府于1989年12月20日颁发的秦建集用(1989)字第XXXX号《宅基地使用权证》，因涉案土地的使用权存在争议，秦安人民法院裁定驳回原告的起诉，告知向乡级人民政府或者县级人民政府申请处理。2019年5月9日，原告向被告书面提交《土地权属争议申请书》及相关证据材料，但被告以各种理由拒不接收。2019年5月15日，原告通过特快专递向被告提交了以上申请书及材料，要求被告作出处理，但被告收到申请书后，至今未作出任何处理。根据《土地管理法》第16条第1款、第2款、《土地权属争议调查处理办法》第5条第1款、第2款等规定，特提起诉讼，请判如诉请。诉讼请求：一、依法确认被告不作为行为违法；二、判令被告依法履行法定职责，对原告的申请作出处理。 原告提供了如下证据： 1.王某甘(2017)秦安县农村土地承包经营权第XXXX号《农村土地承包经营权证》。 2.秦安县人民法院民事裁定书。 3.《土地权属申请书》及其邮寄单、邮寄明细。 被告辩称，一、本案基本事实。王某为我辖区村民，其与同村村民郭某1因土地使用权纠纷于2018年3月14日，申请被告调解，该调解委员会经调查事实如下：双方争议的涉案土地属莲花镇莲花村集体所有，该村在第一轮土地承包时，由村委会将该土地发包给王某一家，之后王某一家经营该地块。1989年12月20日，秦安县人民政府向郭某2（郭某1三叔）颁发了宅基地使用权证，郭某2一直未建住宅，2017年12月19日，郭某2又将该地赠与郭某1使用。2017年12月12日，秦安县人民政府向王某颁发了《农村土地承包经营权证》，又将该地确认为王某一家的承包地。镇政府明确告知双方因涉案争议地块的使用权证书均由上级政府颁发，镇政府对该地块的使用性质难以认定，无权撤销，可以申请仲裁或者提起诉讼。后原告又反映到县作风办，镇政府又成立调查组开展调查，先后三次以文件的形式上报，应由土地主管部门调查处理，再次告知双方。2019年5月，镇政府收到原告的申请后，再次告知应由土地主管部门调查处理。二、本案被告主体资格不当。1.原告的申请调解及递交土地权属争议申请书，要求处理本质上属同一性质，且被告进行了调查处理，不存在不作为。2.原告要求处理争议的理由不能成立。3.镇政府没有处理诉争事项的法定职责。对《土地管理法》第16条不能做扩大化理解。《土地权属调查处理办法》第四条、第五条只是授权乡政府处理该类纠纷。综上，镇政府没有处理涉案争议的法定职责，且在自己的职权范围内作出了调查，并告知原告处理结果及解决途径，不存在不作为，被告主体不当，请求依法驳回诉讼请求。 被告在法定期限内，提供了如下证据： 1.2014年1月23日，莲花村村委会处理土地纠纷图。 2.2014年4月1日莲花村调解委员会的土地纠纷调解证明。 3.2017年9月12日莲花村村委会的证明。 4.2017年12月19日的《宅基地赠与协议书》。 5.2018年3月14日莲花镇司法所关于王某与郭某1两家土地纠纷的调查笔录。 6.2018年3月22日莲花镇司法所的调解笔录。 7.2018年3月27日莲花镇人民调解委员会关于王某与郭某1两家土地使用权争议案件调解的意见书。 8.2018年4月26日莲花村村委会的证明。 9.2018年7月18日莲花镇司法所关于王某与郭某1土地纠纷的调查笔录。 10.2018年7月20日关于王某与郭某1土地纠纷的调查笔录。 11.莲花镇司法所关于王某与郭某1两家土地使用权争议的调查。 12.2018年7月25日王某的土地权属争议调查处理申请书。 13.王卫东的《土地承包使用证》。 14.王某甘(2017)秦安县农村土地承包经营权第XXXX号《农村土地承包经营权证》。 15.郭某2的《宅基地使用权证》 16.王某的身份证复印件。 17.郭某1的身份证复印件。 18.（莲党发[2018]37号）中共莲花镇委员会关于上报王某与郭某1两家土地使用权争议调查的报告。 19.（莲党发[2018]46号）中共莲花镇委员会关于上报王某与郭某1两家土地使用权有关问题的调查报告。 20.（莲党发[2018]49号）中共莲花镇委员会关于上报王某与郭某1莲花镇北川公路南0.34亩土地使用权归属有关问题的调查报告。 21.（莲政发[2018]184号）莲花镇人民政府关于申报核查认定郭某2宅基地使用证的报告。 22.2019年8月8日王某的反映材料。 23.秦安县政法委的扫黑除恶专项斗争涉黑涉恶线索受理及移交、移送通知书。 24.莲花镇扫黑办问题线索办理批阅单。 25.中共莲花镇委员会关于秦安县扫黑除恶专项斗争领导小组办公室秦扫办举移字[2019]110号线索核查情况的报告，及回复情况登记表。 26.莲花镇政府关于王某与郭某1土地争议的答复意见。 第三人（郭某1）陈述：争议的地块为我三叔郭某2的宅基地，秦安县人民政府于1989年12月20日颁发了秦建集用(1989)字第XXXX号《宅基地使用权证》，用途为住宅。2017年12月19日，我三叔将该宅基地的使用权无偿赠予我所有。 第三人（郭某1）提供了如下证据： 1.郭某2的宅基地使用证。 2.宅基地赠与协议书。 3.秦安县人民法院民事裁定书。 第三人（郭某2）陈述，一、郭某2系合法拥有诉争土地的宅基地使用权。二、根据“权利优先”原则，郭某2已经取得诉争土地使用权的前提下，秦安县人民政府以甘（2017）秦安县农村土地承包经营权第XXXX号《农村土地承包经营权证》的形式确权给原告，是典型的一女二嫁的行为，属于错误的行政行为，郭某2保留申请撤销该《农村土地承包经营权证》的权利。三、原告诉请被告秦安县莲花镇人民政府行政不作为，是诉讼主体不当，依法应当驳回起诉。 第三人（郭某2）提供了如下证据： 1.郭某2的宅基地使用证。 2.宅基地赠与协议书。 经庭审质证，对原告的证据，被告对真实性、关联性均无异议，对证明目的有异议。第三人郭某1认为《农村土地承包经营权证》没有见过。争议申请书也没有见过。第三人郭某2认为对《农村土地承包经营权证》、民事裁定书都没有见过。 对被告的证据，原告对真实性均无异议，对证明目的不认可，第三人郭某1均无异议。第三人郭某2只认可宅基地使用证，对其余表示没有见过。 对第三人郭某1的证据，原告对真实性无异议，对宅基地使用证、赠予协议书的合法性提出异议，认为是违法的。被告对真实性无异议，对证明目的有异议。第三人郭某2无异议，认为民事裁定书没有见过。 本院对上述证据认证如下：各方的证据，来源和形式合法，内容真实，有关联性，应当予以采信。 经审理查明，1985年1月，秦安县人民政府给原告之父王卫东颁发了《土地承包使用证》，载明：承包耕地3.2亩，承包期限为：1985年1月至2000年12月。在此期间，上述地块一直由原告王某耕种。1989年12月20日，郭某2（郭某1三叔）取得秦安县人民政府颁发的莲花镇莲花村的《宅基地使用权证》[秦建集用（1989）字第XXXX号]，土地类别为住宅用地，用地面积169平方米。2014年4月1日，王某与郭国申（郭某1之父）因北川公路南的土地纠纷，申请莲花村村委会进行调解处理。2017年12月12日，本案诉争地块代码XXXX，面积为0.34亩的土地，由秦安县人民政府颁发《农村土地承包经营权证》确权给原告王某。2017年12月19日，郭某2以《宅基地赠与协议书》将宅基地赠予郭某1使用。2018年初，第三人郭某1在本案诉争耕地上修建住宅，与原告王某发生争执。原告请求被告莲花镇政府处理。2018年3月-7月，被告向王某、郭某1、莲花村副书记、副主任等进行调查，核查了王卫东的《土地承包使用证》、王某的《农村土地承包经营权证》、郭某2的《宅基地使用权证》。2018年9月11日，中共莲花镇委员会作出（莲党发[2018]37号）《关于上报王某与郭某1两家土地使用权争议调查的报告》；2018年10月22日，中共莲花镇委员会作出（莲党发[2018]46号）《关于上报王某与郭某1两家土地使用权有关问题的调查报告》；2018年12月19日，中共莲花镇委员会作出莲党发[2018]49号《中共莲花镇委员会关于上报王某与郭某1莲花镇北川公路南0.34亩土地使用归属权有关问题的调查报告》，认定郭某2于1978年至1982年在总后26团部队服役，1981年从莲花镇莲花村转为城镇户口，迁往秦安县城关镇红星居委会，1982年退伍后，在粮管系统工作，2018年退休在秦安县兴国镇青年西路国税局家属楼132号，郭某2户口从本集体经济组织迁出后，不符合批准农村宅基地的条件，不能将宅基地赠予郭某1所有，该报告的处理结果为“建议县国土局依法依规撤销郭某2宅基地使用证[秦建集用（1989）字第XXXX号]，恢复王某耕地。”2018年12月28号被告作出(莲政发[2018]184号)《莲花镇人民政府关于申报核查认定郭某2宅基地使用证的报告》称：建议县国土局对郭某2宅基地使用证[秦建集用（1989）字第XXXX号]合法性核查认定。 2019年5月15日，原告王某向被告邮寄了土地权属争议申请书，请求依法对王某和郭某2争议的秦安县莲花镇北川公路南，地块代码XXXX的土地使用权作出处理。2019年5月16日，被告收到该申请书。2019年8月8日，王某向秦安县政府扫黑除恶办反映郭某1私自霸占土地的情况。2019年8月12日，中共秦安县委政法委将该案件移送到莲花镇党委。8月13日，被告主要领导指定相关人员核查。10月28日，中共莲花镇委员会形成《关于秦安县扫黑除恶专项斗争领导小组办公室秦扫办举移字[2019]110号线索核查情况的报告》，核查结论为郭某1在土地权属尚未明确的情况下，欲建房屋属实，郭某2在土地使用权没有解决的情况下，不能将宅基地赠予郭某1所有。被告镇政府将此结论形成书面答复意见。 本院认为，原告和第三人郭某2因土地使用权发生争议，原告根据《土地管理法》第十六条第一款、第二款、《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款等规定，向被告申请处理，符合法律法规规定。2019年5月16日，本案被告在接到原告的争议处理申请书以后，应当参照《土地权属争议调查处理办法》的规定，对原告王某和第三人郭某2的《土地证》所记载的内容予以辨认、落实后，明确该宗土地的权利人。但本案被告未最终作出土地权属争议处理意见，无法作为土地变更登记的依据，属于程序违法，履职不到位。关于莲花镇调解委员会、莲花镇司法所、中共莲花镇委员会等作出的相关调查报告，不是被告以莲花镇人民政府的名义对申请人的土地权属争议申请作出的行政处理文书，无证据证明送达给了原告和第三人。综上，原告的诉讼请求成立，应予支持。经本院审判委员会讨论决定，根据《行政诉讼法》第七十二条、最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释第九十一条之规定，判决如下： 一、确认被告秦安县莲花镇人民政府未履行法定职责的行为违法； 二、责令被告秦安县莲花镇人民政府在本判决生效后六个月内，对原告王某的申请作出处理。 案件受理费50元，由被告秦安县莲花镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省天水市中级人民法院。 审 判 长  吴华锋 审 判 员  陈梅芳 人民陪审员  张文娟 二〇二〇年五月六日 书 记 员  汪田田 附：相关法律规定： 《行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。