河南省郑州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）豫01行赔初132号原告广东长城建设集团有限公司，住所地广州市越秀区寺右新马路4号之8，统一社会信用代码914401012312501383。法定代表人何绍文，总经理。委托代理人王永豪，河南仟问律师事务所律师。委托代理人耿玉娟，河南仟问律师事务所律师。被告新密市人民政府，住所地新密市青屏大街86号。法定代表人张红伟，市长。委托代理人韩冠军，新密市司法局工作人员。委托代理人高建伟，河南京原律师事务所律师。原告广东长城建设集团有限公司（以下简称“广东长城公司”）因诉被告新密市人民政府（以下简称“新密市政府”）行政赔偿一案，于2019年12月9日向本案提起诉讼。本院同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月2日公开开庭审理了本案。原告广东长城公司委托代理人王永豪、耿玉娟，被告新密市政府的委托代理人韩冠军、高建伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：广州军区司令部企业管理局（以下简称“广州军区企业管理局”）于1992年以300万元的价格，从新密工业园实业（集团）公司（原名称为中原科技城公司）受让了位于新密市曲梁乡中原科技城（现曲梁科技园区及新密市产业集聚区）密杞公路南侧总计面积1200亩土地的使用权。原告（原名称广东长城建设总公司）为广州军区企业管理局的下属企业。广州军区企业管理局购置土地使用权的上述价款实际由原告支付。1992年8月29日，原密县人民政府向广州军区企业管理局颁发了六个《国有土地使用证》，编号为92-271号至92-276号，每个证项下土地面积均为200亩，合计1200亩。2016年2月，由于国家设立战区，广州军区被撤销，中央军委成立了广州军区善后工作办公室，负责处理广州军区被撤销后的善后工作。2017年6月7日，广州军区善后工作办公室决定将原广州军区企业管理局名下的新密市1200亩土地使用权及债权债务由原告承继，并全权处理相关事宜。被告新密市政府未经土地使用权人广州军区企业管理局同意，将广州军区企业管理局所持土地使用证项下的部分土地使用权出让给第郑州裤都置业有限公司（以下简称“裤都公司”），并为裤都公司颁发新密国用（2007）第033号土地使用权证，土地面积9621.2平方米（折合14.4318亩），用途为住宅。2018年11月9日，郑州市中级人民法院作出（2017）豫01行初1125号行政判决确认新密市政府为裤都公司颁发新密国用（2007）第033号土地使用证的行政行为违法。新密市政府不服上诉，2019年5月28日河南省高级人民法院作出（2018）豫行终4108号行政判决，维持该一审判决。原告认为，被告未经土地使用权人广州军区企业管理局同意，将广州军区企业管理局所持土地使用证项下的部分土地使用权出让给裤都公司并为之颁证的违法行为已被生效判决确认，该行为侵犯了原告的土地使用权，损害了原告的合法权益。经查询，本案争议的土地使用权所处同等地理位置的市场价格为150万元/亩，被告违法行政行为侵犯原告所享有的9621.2平方米（折合14.4318亩）土地使用权，应按照此土地使用权的市场价格向原告作出赔偿。原告于2019年8月向被告提出行政赔偿申请。被告于2019年10月14日作出对原告不予赔偿的新密政行赔决字〔2019〕2号《行政赔决定书》，该赔偿决定书违背生效判决所确认的基本事实和结论，将原告继受取得的1200亩土地使用权认定为划拨取得，作出不予赔偿决定，丧失基本的政府诚信。请求:1、撤销被告新密市政府作出的新密政行赔决字〔2019〕2号《行政赔决定书》；2、判决被告新密市政府按照同等地理位置土地使用权的市场价格（150万元/亩）赔偿原告广东长城建设集团有限公司9621.2平方米（折合14.4318亩）土地使用权损失人民币2164.77万元。原告在法定期限内提供的证据有：1．郑州市中级人民法院（2017）豫01行初1125号行政判决书；2．河南省高级人民法院（2018）豫行终4108号行政判决书；证明被告向第三人的出让行为侵犯了原告的合法权益，依法被确认违法。3．新密市人民政府新密政行赔决字〔2019〕2号行政赔偿决定书。证明被告的行政行为被确认违法后，原告申请国家赔偿，但被告作出不予赔偿决定。4．全国公共资源交易平台公示的新密市国有建设用地使用权挂牌出让结果公示。证明：2018年8月12日，经原告在全国公共资源交易平台上查询，被告将原告土地使用权证项下土地向外出让市场价为每亩150万元，证明原告赔偿的计算依据。被告新密市政府答辩称：一、答辩人作出的行政赔偿决定书，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应予维持。1、行政赔偿决定书认定事实清楚，证据确凿。六本《土地使用证》记载的颁发时间为1992年8月29日，六本《土地使用证》存根（下称《6份存根》），《6份存根》中明确注明“此证只做引资项目使用”，同时，《6份存根》中明确注明“使用性质为全民”。但长城建设集团所持有的六本《土地使用证》没有土地档案资料记载，广州军区司令部企业管理局没有与原密县人民政府签订土地出让合同，也没有缴纳土地出让金。1992年8月份以后，广州军区司令部企业管理局也没有对六个土地使用权证上土地按照城市规划的要求，开发、利用、经营和建设，也没有缴纳土地使用税、支付土地补偿款和安置补助费。1994年11月1日，新密市人民政府发布实施《关于实行城镇国有土地使用权出让和转让制度的通告》（新密政通【1994】3号），开始办理国有出让土地手续。该六个土地使用权证记载的土地使用年限起始日期均为1992年8月27日，没有到期日期，办证日期为1992年8月29日，在新密市分布实施《关于实行城镇国有土地使用权出让和转让制度的通告》时间之前。上述事实，有2018年11月26日新密市国土资源局《关于对广州军区司令部企业管理局持有六本土地性质认定意见的报告》（新密国土资文【2018】420号），以及1994年11月1日新密市人民政府《关于实行城镇国有土地使用权出让和转让制度的通告》（新密政通【1994】3号），1994年11月3日新密市人民政府《关于印发的通知》（新密政【1994】95号），1994年11月9日新密市土地管理局《关于实施的有关说明》等证据予以证明。故，长城建设集团所持有的六个土地使用权证土地使用性质全民即为划拨国有土地，事实清楚，证据确凿。2、行政赔偿决定书适用法律正确。答辩人在查明事实的基础上，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条规定“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：(一)行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为;(二)因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的;(三)法律规定的其他情形”，结合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条规定“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。前款土地使用者应当依照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税”，第四十七条规定“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条便的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”，答辩人可以无偿收回广州军区司令部企业管理局所持六个土地使用权证上的划拨土地使用权。因此，答辩人依法作出行政赔偿决定书适用法律正确。3、行政赔偿决定书程序合法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十三条规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起十日内送达赔偿请求人。赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。”答辩人受理长城建设集团的赔偿申请后，在法定期间内审理查明后，作出了行政赔偿决定书，并依法送达给长城建设集团，程序合法。二、原告诉称的经济损失2164.77万元没有事实依据。首先，1994年12月18日签订的《土地使用转让合同》甲方是新密工业园实业（集团）公司，乙方是广州军区司令部企业局汽车修理厂，约定“在河南省郑州市的新密市新密工业园内合作开发1200亩土地”和“甲方将新密工业园内壹仟贰佰亩土地以每亩地贰仟伍佰元把土地使用权转让给乙方，作为乙方建设开发和招商引资用地”。1993年6月12日，广东长城建设总公司向中原高新技术开发总公司转账付款200万元，付款性质为“往来款”，与原告无关，与被告无关。其次，原告无权接收广州军区司令部企业局汽车修理厂、广东长城建设总公司的资产，原告接收广州军区司令部企业局汽车修理厂、广东长城建设总公司的资产，没有法律依据。第三，《土地使用转让合同》与原告不具有合同相对性，既不具有合同主体的相对性，也不具有合同权利义务的相对性。长城建设集团以答辩人未经土地使用人广州军区司令部企业管理局同意，将广州军区所持土地使用权证项下的部分土地使用权出让给第三人的行政行为违法，侵犯其合法权益为由，向答辩人提出按照同等地理位置土地的市场价格（按照同等地理位置土地的市场价格150万元/亩计算）赔偿土地使用权损失。根据法律规定，答辩人可以无偿收回广州军区司令部企业管理局所持六个土地使用权证上的划拨土地使用权。虽然答辩人在收回上述土地使用权时程序上存在瑕疵，但并不影响答辩人对该土地的合理开发、利用、经营，及对土地管理。因所收回的土地上没有建筑物、构筑物和附着物，答辩人在收回土地使用权时不应当予以补偿或者赔偿。三、原告诉称的经济损失2164.77万元没有应当进行国家赔偿的法律依据，并且不属于《国家赔偿法》规定的赔偿范围。《国家赔偿法》第36条规定的赔偿条件是：侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。因此，原告诉称的经济损失不是财产的直接减少，也不是失去的实际上可以获得的利益，即直接经济损失和间接经济，根据《国家赔偿法》第36条之规定，不应当给予赔偿。综上所述，答辩人作出的行政赔偿决定书，认定事实清楚，证据充分，程序合法且适用法律正确，恳请人民法院依法予以维持。被告在法定期限内提供的证据有：第一组：1、六本《土地使用证》存根；2、六本《土地使用证》存根。证明目的：长城建设集团所持有原密县人民政府向广州军区司令部企业管理局颁发的六个土地使用权证，编号分别为92-271号、92-272号、92-273号、92-274号、92-275号、92-276号，每个土地使用权证项下土地面积均为200亩（折合13400平方米），土地使用权证上记载的颁发时间为1992年8月29日，只有起始日期，没有到期日期。六本《土地使用证》存根中明确注明“此证只做引资项目使用”，同时，《6份存根》中明确注明“使用性质为全民”。第二组：新密国土资文［2018］420号文件1份。证明目的：2018年11月26日，新密市国土资源局下发《关于对广州军区司令部企业管理局持有六本国有土地使用证土地性质认定意见的报告》，审查认定：1、六本《国有土地使用证》上记载使用年限有起始日期，没有到期日期，其证件格式符合划拨国有土地证格式，国有出让土使用证都约定有使用起止日期。2、经査阅档案资料，广州军区司令部企业管理局持有的六本《国有土地使用证》没有档案资料记载，其没有与原密县人民政府签订土地出让合同，缴纳土地出让金资料。第三组：1、《关于实行城镇国有土地使用权出让和转让制度的通告》；2、关于实施《关于实行城镇国有土地使用权出让和转让制度的通告》的有关说明；3、关于印发《新密市城镇国有土地使用权出让金标准》（新密政［1994］95号）。证明目的：1、1994年11月1日，新密市人民政府发布《关于实行城镇国有土地使用权出让和转让制度的通告》（新密政通〔1994］3号）。1994年11月3日，新密市人民政府发布关于印发《新密市城镇国有土地使用权出让金标准》（新密政［1994］95号）。1994年11月9日，新密市土地局发布关于实施《关于实行城镇国有土地使用权出让和转让制度的通告》的有关说明。2、1994年11月，新密市开始办理国有出让土地手续，广州军区司令部企业管理局持有的六本《国有土地使用证》办证日期为1992年8月29日，在新密市颁布实施出让土地通告时间之前，因此，属于划拨国有土地。3、1994年11月时，六本《国有土地使用证》已经闲置荒芜满两年，根据上述三个文件，“闲置荒芜满两年的”，均应当无偿收回土地使用权。第四组：1、《新密市自然资源和规划局关于收回并注销【新密国用（92-271至92-276号）】的请示》（新密自然资文［2019]24号）；2、《新密市人民政府关于收回并注销92-271号等六本国有土地使用权证的批复》（新密政文［2019]96号）。证明对象：2019年3月11日，新密市自然资源和规划局作出《新密市自然资源和规划局关于收回并注销【新密国用（92-271至92-276号）】的请示》（新密自然资文［2019]24号），请示收回和注销六本《国有土地使用证》。2019年6月13日，新密市政府作出《新密市人民政府关于收回并注销92-271号等六本国有土地使用权证的批复》（新密政文［2019]96号）：收回并注销六本《国有土地使用证》。经庭审质证，原告对被告证据发表如下质证意见：第一组、1、六本《土地使用权证》存根质证意见：1、被告提交的6张土地证存根不具有客观性、合法性、关联性，不能实现其证明目的。广州军区企业管理局拥有的土地性质为出让土地使用权，被告无法证明6宗土地为划拨土地。2、从2015年至今，被告新密市政府在案涉土地使用权多个行政诉讼案件当中，辩称其没有广州军区司令部企业管理局的6宗土地（1200亩）的任何地籍档案资料，此次被告提交的6张土地证存根证明被告掌握涉案的6宗土地（1200亩）的地籍档案，被告一直隐瞒证据，原告要求法院依法对被告隐瞒证据行为予以制裁。3、被告提交的6张土地证存根不是物权凭证，根据《物权法》的规定，原告向法院提交的6个土地使用权证为物权凭证，具有公定力、确定力，对外具有物权效力，被告提供的6张土地证存根记载内容与土地使用证不一致的，以原告提供的土地使用证为准。6张土地证存根上显示的“招商引资使用”的用途标注与土地证正本不一致，况且不是土地证格式文本应记载的内容，没有任何法律效力和对外公示效力。4、本案争议土地使用权是广州军区企业管理局在1992年支付了300万元的对价有偿取得的。根据《土地管理法》（1988年版）第九条的规定，土地性质分为全民所有和集体所有，全民所有即为国有，证明本案争议的土地使用权为国有，与划拨土地不是同一概念。根据《划拨土地使用权管理暂行办法》（1992年3月发布施行）第四十三条规定，划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。该办法第四十四条规定，划拨土地使用权不得转让、出租、抵押。本案原告通过买卖方式取得的土地使用权不可能是划拨土地。被告新密市政府辩称本案争议土地使用权是划拨方式取得的，没有任何证据支持。第二组、新密国土资问【2018】420号文件1份质证意见：原告对该组证据的真实性、关联性、合法性及证明目的均有异议。该文件是被告单方面自己认定的，不具有对外效力。没有经过法定程序，因此该证据不具有被告所能具有的一个证据效力，不符合客观性、合法性和关联性，并且被告在该证据中阐述原告没有于原新密县人民政府签订土地出让合同，交纳土地出让金，这属于事实认定错误，与双方之间的行政违法确认诉讼案件认定事实不一致，原告的土地使用权是从他人处取得，不需要与原密县人民政府签订土地出让合同，它并不是原始取得的土地使用权，因此其认定事实是错误的，不能达到被告的证明目的。第三组：1、《关于实行城镇国有土地使用权出让和转入制度的通告》；2、关于实施《关于实施城镇国有土地使用权出让和转让制度的通告》的有关说明；3、关于印发《新密市城镇国有土地使用权出让金标准》（新密政【1994】95号）质证意见：原告对该组证据的真实性、关联性、合法性及证明目的均有异议。1994年的文件距今已经二十多年，行政行为都是有追诉时效的，在原告提起行政行为确认违法之诉中，原审法院已经明确确认原告持有的土地使用权证是合法有效的。因此，被告提供的第三组证据与本案没有任何关联性，任何违法行为都有追诉期限，况且原告并没有该组证据中罗列的违法行为，被告也没有证据证明原告满足其使用条件，该组证据与本案没有任何关联性，也不具有客观性。第四组：1、《新密市自然资源和规划局作出收回并注销【新密国用（92-271至92-276号）】的请示》（新密自然资文【2019】24号；2、《新密市人民政府关于收回并注销92-271等六本国有土地使用权证的批复》（新密政文【2019】96号）质证意见：原告对该文件的合法性、证明目的均有异议：1、这是新密市自然资源和规划局向被告新密市政府的内部请示文件，被告新密市政府已经在本案庭审过程中出示该文件，并且在原告诉新密市自然资源和规划局行政行为违法案件中，新密市自然资源和规划局也向上街区人民法院提交过该文件，原告已经在案件审理过程中发表过质证意见，主办法官没有必要前往被告处调取该文件。2、该文件对外没有任何对外法律效力和公示效力，从该请示内容看，新密市自然资源和规划局试图收回并注销新密市政府早在1992年颁发给广州军区司令部企业管理局的6个国有土地使用证，而这6个国有土地使用证已经被河南省高级法院生效判决确认合法有效，被告新密市政府及新密市自然资源和规划局无权收回并注销，该文件内容明显不合法。3、这份内部请示文件，无法达到被告拒绝对原告行政赔偿的目的。被告对原告证据发表如下质证意见：对证据1、2、3真实性无异议。其余的质证意见见被告的答辩状。关于证据四，1、证据四没有原件，也没有出具单位的印章，因此其不具有合法性真实性，2、证据四中的土地出让金数额与本案无关。该数额不是，也不能认定为原告的财产损失数额。3、证据四不符合国家赔偿法第36条规定的赔偿条件。因此证据四不适用于本案，不能作为计算原告经济损失数额的标准。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对原告、被告双方提交证据的真实性、合法性予以认可，对其关联性将综合予以阐述。本院经审理查明，认定以下案件事实：本案原告已于2019年提起五次赔偿诉讼，案号分别为（2019）豫01行赔初8号、9号、10号、11号、12号，河南省高级人民法院（2019）豫行赔终466号、467号、467号、469号、470号均予以维持。上述生效判决中认定原告持有的六本国有土地使用证项下土地共计1200亩，其总支付款项为300万元，经计算原告平均每亩土地的实际支付款项为2500元。上述生效判决已认定以下事实：原告称1992年广州军区司令部企业管理局汽车修理厂受广州军区司令部企业管理局委托，与“中原科技城公司”签订土地使用权转让协议，受让位于新密市曲梁乡中原科技城（现位于曲梁科技园区及新密市产业聚集区内）密杞公路南侧总计面积1200亩土地的使用权，每亩地价款为2500元，但原告未提交该协议的文本。1992年8月29日，“密县人民政府”（被告原名称）为“广州军区司令部企业管理局”（原告广东长城建设集团有限公司的前身“广东长城建设总公司”的上级主管单位）颁发编号为“92-271”至“92-276”号的六本《国有土地使用证》，证载用地单位为“广州军区司令部企业管理局”，用地时间为“从1992年8月27日起”，用地面积为“200亩（133400平方米）”，使用性质为“全民”，标明了四邻，并附有用地简图。新密市不动产登记中心留存的该六本《国有土地使用证》存根上，发证机关栏中分别记载“此证只做引资项目使用”“此证只作引资引进项目使用”“此证仅作引进项目资金使用”等字样。被告同日颁发的编号为“92-267”号的《国有土地使用证》存根上备注“此证只作对外引进资金项目使用，待正式下文后再颁发正式使用证”；编号为“92-280”号的《国有土地使用证》存根上备注“只能用于对外引资、引项目使用”。诉讼中原告提交了一张中国人民建设银行票汇委托书（存根）复印件，显示1993年6月12日汇款单位“广东长城建设总公司”委托该行向收款单位“中原高新技术开发总公司”，汇入地点“河南省密县”，汇入行“建行转密县行”，汇款用途“往来款”，汇款金额“贰佰万元整”。原告还提交了一张1993年6月3日“借款凭证”复印件，显示单位“广州军区司令部汽车修理厂”，金额“叁佰万元整”，备注“关于郑州地价款”“汇票王朝鲜”“河南郑州市土地价款”等，借款人“张建成”。庭后本院责成原告说明其中100万元是如何支付给新密的并提供相应付款凭证，原告提交了一张票据复印件，其左半部分为中国人民建设银行票汇委托书（存根），显示1993年6月4日汇款单位“广东长城建设总公司”委托该行向“王朝鲜”汇款“贰佰万元整”，汇入行为“河南省郑州市市工行”，“张建成”签名备注“汇票已取走”“此票已退回作废”。其右半部分为交通银行广州分行转账支票存根，签发日期为1993年6月（具体日期不清），金额100万元，收款单位名称空白，备注处签名“王朝鲜”，票底部手写“王朝鲜领支票100万”。本院责成原告提供上述票据的原件，原告未能提供。原告称因涉案购置土地使用权行为发生在26年前，在此期间，原广州军区司令部企业管理局先后将下属企业广东长城建设集团公司、汽车修理厂等移交地方管理，2016年广州军区被撤销，原告广州军区司令部企业管理局购置案涉土地使用权的档案资料至今仍由广州军区善后办公室保管，原告至今尚未找到当年购置土地使用权价款的会计凭证原件，如原告最终无法找到上述付款凭证的原件，并不影响本案处理。原告认为，原告已经提交涉案土地使用证原件、城乡建设规划许可证原件、规划图原件等必要证据，足以证明原告依法取得涉案土地使用权的事实，购地款300万元的原始会计凭证不是本案必须提交的证据，且上述会计凭证已经超过了法定保管期限，提供上述会计凭证超出了原告举证责任范围，根据证据规则，不应否定原告提供购置涉案土地使用权价款支付凭证复印件的证据效力。除300万元的借款凭证和200万元的汇票委托书外，原告还提供有100万元的转账支票，支票领取人为王朝鲜，而王朝鲜是《土地使用转让合同》的签订者，是广州军区司令部企业局汽车修理厂授权其签订合同的，该100万元是由王朝鲜以现金方式支付的。上述凭证记载内容与《土地使用转让合同》记载内容完全一致，因此所有会计凭证复印件不是单独的证据，与原被告提交的六份土地使用权证原件、六本城乡建设规划许可证原件、规划图原件等相互印证，形成了完整的证据链，充分证明原告通过土地使用权转让方式取得涉案土地使用权的事实。本案审理过程中，被告仅认可可以协助原告追回200万元。1994年12月18日甲方“新密工业园实业（集团）公司”与乙方“广州军区司令部企业局汽车修理厂”签订《土地使用转让合同》，载明：“鉴于中原科技城已被新密工业园实业（集团）公司取代，为求取双方事业的进一步发展和繁荣，甲方与乙方经充分协商，就在河南省郑州市的新密市新密工业园内合作开发1200亩土地有关事宜达成如下协议，供双方共同遵守执行，以前的协议同时作废，以本合同为准。一、甲方经中华人民共和国新密市人民政府批准，拥有河南省郑州市的新密市新密工业园的土地使用权，将新密工业园的壹仟贰佰亩土地使用权转让给乙方。二、甲方将新密市工业园内壹仟贰佰亩土地以每亩地贰仟伍佰元把土地使用权转让给乙方，作为乙方建设开发和招商引资用地。甲方负责为乙方办全该土地使用证，建设许可证等有关土地开发建设所需的文件和手续。该土地主要开发项目为商住、电子工业、汽车系列和工业厂房综合性开发，使用期限柒拾年。三、付款方式：1．该土地面积为壹仟贰佰亩，土地使用转让费共叁佰万元，分两次付清，第一期在签订合同三天内支付伍拾万元，余款在甲方办好土地使用证交乙方使用时，一次性付清给甲方。2．乙方所附的土地使用转让费包括青苗补偿费、转让手续费和有关税费等费用。四、甲方在一个月内办好1200亩土地的土地使用证、建设许可证及一切应办的文件和手续，如办不妥或超过规定月期限，须将收取的款项退还给乙方。……六、甲方准许乙方参照新密工业园的总体规划自行完成乙方开发区域的建设规划……八、该土地的区域界限详见国土证和红线图……”本院责成原告提供该《土地使用转让合同》原件以及该合同中所称同时作废的“以前的协议”，原告均未能提供。后原告涉案六本《国有土地使用证》项下的1200亩土地并未清表、开发使用，一直由原集体经济组织农民耕种。本院当庭询问土地闲置的原因，原告称其多次找政府解决三通一平问题，政府一直没有履行义务，才导致原告想开发土地不能；被告称，当时国务院发布了（1990）68号文，最高人民法院也发布了一系列关于军队、武警部队、行政机关事业单位与其企业脱钩的司法解释，从1992年至今原告没有任何人向被告主张过权利，更没有提出过三通一平，且三通一平也不是被告的责任和义务。后经河南省人民政府豫郑土〔2002〕210号和豫郑土〔2003〕144号等文件批准征地，被告将原告六本《国有土地使用证》项下的部分土地予以征收，并通过招拍挂方式出让给郑州裤都置业有限公司等，被告于2009年7月24日为郑州裤都置业有限公司颁发了编号为新密国用（2009）第026号和第027号《国有土地使用证》。本案赔偿问题针对的是郑州裤都置业有限公司新密国用（2009）第026号《国有土地使用证》项下土地，土地面积73646.1平方米（折合110.5亩）。因原告六本《国有土地使用证》所附用地简图及原告庭后提交的《中原科技城现状图》很简单、并无GPS定位，原被告及本院均无法准确确定郑州裤都置业有限公司新密国用（2009）第026号和第027号《国有土地使用证》项下土地与原告六本《国有土地使用证》项下土地的对应关系。2015年6月广州军区司令部企业管理局查询后发现其《国有土地使用证》项下土地被出让提起诉讼，因诉讼过程中广州军区被撤销，导致其诉讼主体资格不明确，撤回起诉。后中央军委成立广州军区善后工作办公室，负责处理广州军区被撤销后的善后工作，2017年6月7日该办公室决定将原广州军区司令部企业管理局名下的新密市1200亩土地使用权及其债权债务由广东长城建设集团有限公司承接并又由其全权处理相关事宜。2017年7月18日原告广东长城建设集团有限公司向本院提起诉讼，案号为（2017）豫01行初818号，本院于2017年9月26日作出（2017）豫01行初818号行政判决，确认被告新密市政府为第三人郑州裤都置业有限公司颁发编号为新密国用（2009）第026号土地使用证的行政行为违法；责令被告采取补救措施。被告上诉后，河南省高级人民法院于2018年7月30日作出（2017）豫行终3194号行政判决，驳回上诉，维持原判。另2018年11月26日原新密市国土资源局向新密市政府法制办呈报《关于对广州军区司令部企业管理局持有六本土地性质认定意见的报告》，认为涉案六本《国有土地使用证》土地性质全民即为划拨国有土地，并将新密市人民政府《关于实行城镇国有土地使用权出让和转让制度的通告》（新密政通［1994］3号）、《关于实施的有关说明》（新密市土地管理局司书宪）、新密市人民政府《关于印发的通知》（新密政［1994］95号）作为该报告的附件。2019年3月11日新密市自然资源和规划局向新密市政府呈报《关于收回并注销〔新密国用（92-271至92-276）号〕的请示》，报请新密市政府批准收回并注销广州军区司令部企业管理局持有的六本《国有土地使用权证》。2019年6月13日新密市政府针对新密市自然资源和规划局该请示作出《关于收回并注销92-271号等6本国有土地使用证的批复》（新密政文〔2019〕96号）批准收回并注销原密县人民政府颁发给广州军区司令部企业管理局编号为92-271号至92-276号的六本国有土地使用证，请新密市自然资源和规划局接批复后依法收回并注销上述土地使用证。本院另查明:2019年8月23日，原告向被告提出行政赔偿申请，要求被告就违法颁发新密国用（2007）第033号土地使用证行为赔偿原告的经济损失。2019年10月14日被告作出新密政行赔决字〔2019〕2号行政赔偿决定书，决定对原告不予赔偿。原告不服，于2019年12月9日向本院提起本案行政赔偿之诉。本院认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八款的规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失予以赔偿。本案中，原告是否可以得到赔偿、以什么标准得到赔偿取决于其关于涉案土地其直接损失有哪些。在判定原告直接损失时，本院考虑以下因素：1．被告认可原告持有的六本土地使用证的真实性，因此原告对被告的颁证行为具有信赖利益；2．被告未按照法定程序收回原告闲置的土地，在行政程序上存在违法；3．被告将涉案土地出让给案外人的行政行为已经被法院确认违法；4．原告认可从1992年发证开始，其未对上述土地进行投资、开发和利用。基于上述四方面因素，本院认为原告的直接损失是其当时为取得1200亩地实际支付的款项及该款项支付以来原告所损失的利息，对此被告应予赔偿。原被告双方对实际支付的款项数额有异议，原告主张其支付了300万元，被告仅认可有转账凭证的200万元，对于原告实际支付的款项，因为《土地使用转让合同》第三条付款方式中显示“土地使用转让费共叁佰万元，分两次付清，第一期在签订合同三天内支付伍拾万元，余款在甲方办好土地使用证交乙方使用时，一次性付清给甲方”。根据这一条款的约定，甲方将土地使用证交付乙方的前提是乙方将300万元款项付清给甲方，虽然作为合同乙方的原告提交的转账凭证等与约定的具体交款方式及数额不完全相符，但是考虑付款时间是在26年前，时间久远证据保存难度较大，从被告已经将土地使用证交付给原告这一事实来看，原告应当已经付清了300万元的款项。原告持有的六本国有土地使用证项下土地共计1200亩，其总支付款项为300万元，经计算原告平均每亩土地的实际支付款项为2500元，针对本案所涉国有土地使用证项下14.4318亩土地，1993年支付的款项为36079.5元，被告新密市政府应当在返还原告本金36079.5元的基础上，支付原告付款以来上述款项的利息损失。对于利息的计算标准，在没有法律明确规定的情况下，考虑上述款项实际支付时间已逾20年，其间有通货膨胀等因素，按照款项支付之后五年贷款利率赔偿原告更为适宜。鉴于1993年原告支付土地款项以来，五年贷款利率多次调整，按照有利于原告的原则，本院确定以1993年6月12日以来中国人民银行公布的五年贷款利率的最高值计算原告的利息损失。综上，被告新密市政府撤销被告新密市政府作出的新密政行赔决字〔2019〕2号《行政赔决定书》认定事实不清，依法应予撤销。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第九条、第三十六条第八项之规定，判决如下：一、撤销被告新密市政府撤销被告新密市政府作出的新密政行赔决字〔2019〕2号《行政赔决定书》；二、被告新密市人民政府于本判决生效之日起三十日内向原告广东长城建设集团有限公司支付赔偿金人民币36079.5元及其利息（利息计算方法：从1993年6月12日起至款项实际支付之日止，以36079.5元为基数，按照中国人民银行自1993年6月12日以来公布的五年贷款利率最高值计算；最后阶段不满五年的，仍按五年贷款利息计算）；三、驳回原告广东长城建设集团有限公司的其他诉讼请求。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇二〇年五月二十五日书记员 张 林