河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)冀06行终80号 上诉人（原审被告）涿州市清凉寺街道办事处，住所地涿州市华阳路清凉寺街道办事处。 法定代表人李剑君，该办事处主任。 委托代理人鹿保勇，河北鹿保勇律师事务所律师。 委托代理人高岩，河北鹿保勇律师事务所实习律师。 被上诉人（原审原告）刘长顺，男，1965年2月23日出生，满族，住涿州市清凉寺区。 原审被告涿州市自然资源和规划局，住所地涿州市教军场街48号。 法定代表人李亚辉，该局局长。 委托代理人刘永强，该局副科长。 委托代理人张杰武，该局法律顾问。 原审被告涿州市人民政府，住所地涿州市范阳西路115号。 法定代表人姚运涛，该市市长。 委托代理人史永超，该政府工作人员。 上诉人涿州市清凉寺街道办事处因其与原审被告涿州市自然资源和规划局强制拆除被上诉人刘长顺建筑物、原审被告涿州市人民政府行政复议一案，不服河北省保定市莲池区人民法院（2019）冀0606行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明,2019年5月16日涿州市自然资源和规划局、涿州市清凉寺街道办事处向刘长顺送达《通知》，载明：“刘长顺：你（单位）未经批准，擅自占用全场村集体土地建房（或在耕地上私自挖坑、垫土、堆放）的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条的规定，在土地卫片执法检查中已查实，图斑号：797，违法占地面积0.67亩，其中占用耕地0.67亩。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四、七十六条的规定，现责令你（单位）立即停止违法行为，并于5月20日内立即自行拆除（清理）非法占用土地上的建筑物（堆放物），恢复土地原貌。如未在规定时限内进行自拆，将进行联合执法予以强制拆除。”2019年5月21日涿州市清凉寺街道办事处组织涿州市自然资源和规划局等单位，对刘长顺位于涿州市所建上述建筑物实施强制拆除行为。刘长顺不服，以涿州市自然资源和规划局、涿州市清凉寺街道办事处为被申请人，向涿州市人民政府申请行政复议，请求确认涿州市自然资源和规划局、涿州市清凉寺街道办事处强拆其蘑菇大棚违法。涿州市人民政府经审理，于2019年9月12日作出涿政行复决字〔2019〕第9号《行政复议决定书》，决定维持被申请人于2019年5月21日作出的强拆行为。原告刘长顺仍不服，提起本案行政诉讼。另查明，2019年4月8日中共涿州市委办公室、涿州市人民政府办公室印发的《关于清理违法占地专项整治行动方案》载明：“……四、责任分工1.各乡、镇、办事处对本辖区的违法占地承担主体责任，负责依法组织实施整治拆除和拆除后的土地复耕工作；……2.市自然资源和规划局承担监管责任，负责对违法占地行为进行认定，按照法律程序进行查处，对整治工作进行验收；……” 原审法院经审理认为，根据原告所提行政复议申请及其诉讼请求，本院确认被诉原行政行为系强制拆除行为，据此进行合法性审查。根据2019年4月8日中共涿州市委办公室、涿州市人民政府办公室印发的《关于清理违法占地专项整治行动方案》记载，各乡、镇、办事处对本辖区的违法占地承担主体责任，负责依法组织实施整治拆除和拆除后的土地复耕工作，故涿州市清凉寺街道办事处系组织实施拆除行为的行政主体，拆除行为的相关法律后果由涿州市清凉寺街道办事处承担。2019年5月16日涿州市自然资源和规划局、涿州市清凉寺街道办事处向刘长顺送达《通知》，所载法律条文为《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十四条和第七十六条。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”本案中，上述《通知》非《中华人民共和国土地管理法》中的行政处罚决定，亦缺乏《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十四条规定的申请人民法院强制执行程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第四章“行政机关强制执行程序”第三十四条、第三十五条、第四十四条的规定，具有行政强制执行权的行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。被告涿州市人民政府引用《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定结合其他相关文件，认为原行政行为合法，但未提交按照《中华人民共和国城乡规划法》作出行政行为的证据，亦未提交符合《中华人民共和国行政强制法》规定的经催告、公告的证据。被告涿州市清凉寺街道办事处在缺乏前置程序的情况下组织实施拆除行为，亦未遵守强制执行程序的相关规定，程序违法。因强制拆除行为不具有可撤销性，本院依法判决确认违法。经本院审查，被告涿州市人民政府在行政复议程序中依法受理、审查、送达，行政复议程序合法，但所作行政复议决定结论错误，应判决撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决一、确认被告涿州市清凉寺街道办事处2019年5月21日对原告刘长顺位于涿州市亩建筑物组织实施的强制拆除行为违法；二、撤销被告涿州市人民政府所作涿政行复决字〔2019〕第9号《行政复议决定书》；三、驳回原告刘长顺的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告涿州市清凉寺街道办事处负担。 上诉人涿州市清凉寺街道办事处不服上诉称，一、上诉人的行政行为在实体方面合法。1、本案的有关事实和证据说明，被上诉人刘长顺持有《食用菌大棚申请表》不属于按有关规定进行公告、签订用地协议，且按要求进行备案，其占有和使用该土地的行为明显违法。2、《涿州市2019年打击违法占地专项行动明细表》证实，被上诉人刘长顺所建大棚并未用于食用菌生产，实际用途为厂房，明显属于擅自改变土地使用权，行为违法。二、上诉人的行政行为符合法定程序。2019年3月19日、2019年5月16日，上诉人给被上诉人刘长顺分别送达了《自行拆除通知书》和《通知》，通知刘长顺自行拆除有关违法建筑，刘长顺在规定期限内拒不拆除，故上诉人与原审被告涿州市自然资源和规划局于2019年5月21日实施了强制拆除行为，符合法定程序。综上，一审判决认定事实和判决结果明显错误，请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人刘长顺的诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由被上诉人刘长顺承担。 被上诉人刘长顺答辩称，一、涿州市自然资源和规划局、涿州市人民政府非本案适格上诉人，与本上诉案无关。二、关于上诉人的上诉事实和理由。上诉人上诉内容既不是被上诉人在一审中所诉和一审法院所审理内容，也不是上诉人实施强拆时适用的前置依据。三、上诉人没有指出其作出行政行为时所适用的法律依据。如一个通知、一个电话的强拆程序的法律依据；一个伪造的《自行拆除通知书》、《通知》的强拆程序的法律依据。综上，请求贵院查清上诉人的违法行为，驳回上诉人的上诉请求，并向有关扫黑机关、政法机关就上诉人的违法行为提出司法建议。 原审被告涿州市自然资源和规划局未提交答辩意见。 原审被告涿州市人民政府未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为,根据一审判决内容及对各方当事人的二审询问，本案主要争议焦点是上诉人涿州市清凉寺街道办事处实施强制拆除行为的合法性。 根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第四十四条、第五十三条、第五十四条之规定，行政机关强制执行或申请人民法院强制执行前，均应履行催告程序；行政机关强制执行的，实行前还要进行公告，并等待相对人复议、诉讼期限届满后方可实施。本案中，上诉人涿州市清凉寺街道办事处为证明其已履行催告义务，提交了自行拆除通知书，但未提交送达该通知书的相关证据材料，被上诉人刘长顺亦不认可上诉人向其送达该通知书的主张，故上诉人该主张不成立。 《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条虽规定了“不受强制法规定的强制执行程序限制”的情形，但本案行政机关未提交相关证据证明该案强制拆除行为符合上述法律规定，故对其引用该法条主张其行政行为合法，本院不予支持。 综上，上诉人涿州市清凉寺街道办事处实施的强制拆除行为违反强制执行程序的相关规定，一审法院确认其行政行为违法、撤销该行政行为相关诉争复议决定书正确，应予以维持。上诉人涿州市清凉寺街道办事处的上诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人涿州市清凉寺街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 明 审判员 别道齐 审判员 褚铁军 二〇二〇年五月二十八日 法官助理南佳凤 书记员宋海东