安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终308号 上诉人（一审原告）陈德民，男，1949年12月1日出生，汉族，住安徽省淮北市烈山区。 被上诉人（一审被告）淮北市相山区任圩街道办事处，住所地安徽省淮北市桓谭路东段，统一社会信用代码11340603667944149F。 法定代表人张明，该办事处主任。 委托代理人窦宝峰，安徽安港律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮北市相山区人民政府，住所地安徽省淮北市孟山北路85号。 法定代表人朱龙，该区区长。 上诉人陈德民因诉淮北市相山区任圩街道办事处（以下简称任圩街道办）行政强制、淮北市相山区人民政府（以下简称相山区政府）行政复议决定一案，不服安徽省淮北市中级人民法院(2019)皖06行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 陈德民向一审法院起诉称，2003年1月6日，原告与原淮北市相山区任圩镇陈庄村（以下简称陈庄村）签订《关于开发陈庄村特种养殖的协议书》，约定由原告承租位于陈庄村的鱼塘，建设精养鱼塘，原告投资将45亩鱼塘修建成8口精养鱼塘。2013年9月27日，由被告相山区政府安排相山区任圩街道办对陈庄村所属部分土地实施复垦。在未经合法土地使用人同意，且未与土地使用人达成合理的赔偿协议前提下，将原告所有的养殖池填埋，原告多次要求给予合理补偿未果，遂向相山区政府提出行政复议。2018年6月13日，相山区政府仅以申请人未提供损失数额多少的证据为由，作出赔偿原告5万元的赔偿决定。原告请求撤销被告相山区政府作出的相复决〔2016〕6号行政复议决定；确认相山区任圩街道办强拆、回填原告养殖池行为违法。 任圩街道办向一审法院答辩称，1、2003年1月6日，原告陈德民签订了陈庄村特种养殖协议书，但一直未按协议约定履行特种养殖。2013年5月13日，陈庄社区对陈德民下发了解除协议的通知书。双方于2013年解除了养殖合同。陈德民无权管理使用，对案涉鱼塘不再享有权利，陈德民不是本案适格原告。因解除该协议书而产生的民事权利义务及财产纠纷属于民事纠纷，原告应通过其他途径解决。2、依据皖国土资函〔2014〕1501号安徽省国土资源厅关于淮北市相山区2012年第二和第三批次工矿废地复垦项目验收意见的函及附件等，任圩街道办是按照相山区政府的工作安排进行了案涉复垦行为，在复垦前已履行了复垦告知义务，所实施的土地复垦行为合法。3、原告建造养殖池属于违规抢建行为，不应受法律保护。相山区政府作出的〔2016〕6号复议决定书，认定事实清楚适用法律正确，程序合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。 相山区政府向一审法院答辩称，同意任圩街道办的答辩意见。此外，2003年，原告与陈庄村签订了《关于开发陈庄行政村特种养殖的协议书》，但仅在鱼塘内投资兴建了养殖设施，未按约定进行特种养殖。2012年，案涉鱼塘纳入工矿废地复垦范围，陈庄村遂于2013年5月13日向原告下发了解除《关于开发陈庄村特种养殖的协议书》的通知书，对此原告未提出异议。2013年9月，因安徽省国土资源厅对工矿废地复垦项目验收，任圩街道办在与原告协商补偿事宜未果的情况下，即对案涉鱼塘进行了填平。原告承包经营行为未经陈庄村村民会议或村民代表的同意，亦未报经乡镇人民政府批准，根据土地管理法第15条，合同法第44条、第52条之规定，原告与陈庄村签订的协议属于无效合同。任圩街道办为社会经济发展的需要，平衡建设用地指标以达到“占补平衡”之目的，对案涉鱼塘填平的行为，不是法律意义上的拆迁行为。因此，原告复议要求确认任圩街道办拆迁行为不合法，答辩人不予支持。考虑到原告确实对鱼塘基础设施有一定的投入，本着公平原则，对其损失酌定给予了适当的补偿。答辩人作出的复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请求予维持。 一审法院经审理查明，淮北市相山区任圩镇陈庄村村部东侧为一处老窑厂取土后遗留水塘。2003年1月6日，原告陈德民与陈庄村委会签订《关于开发任圩镇陈庄村特种养殖协议书》，约定陈德民投资兴建村南鱼塘，如遇塌陷或征用所得到的补偿总额进行二八分成，由村委会得20%，陈德民得80%等内容。陈德民遂投入部分资金进行建设。 2003年初，因杨庄煤矿采煤将造成陈庄村村庄土地沉陷，杨庄煤矿等对陈庄村相关附着物进行清点丈量。杨庄煤矿认为陈德民兴建鱼塘系抢建而未予核定在附属物补偿范围内。2007年7月，杨庄煤矿与陈庄社区签订搬迁村庄附属物补偿协议，约定对陈庄社区的附属物共计补偿7200200元。该补偿协议涉及的附属物不包含案涉鱼塘。2008至2009年期间，杨庄煤矿支付相关补偿费用，陈庄村进行了整体搬迁。 2012年9月，淮北市相山区2012年第三批次工矿废弃地复垦调整利用项目，经安徽省国土资源厅批准，复垦范围涉及相山区任圩街道办新星社区、陈庄社区范围内工矿废弃地26.5457公顷。在土地复垦过程中，陈庄社区以陈德民兴建养殖设施后，一直未按协议约定进行特种养殖为由，于2013年5月向陈德民发出解除《关于开发陈庄村特种养殖的协议书》的通知，双方定于2013年年底解除养殖合同。2013年9月，任圩街道办对案涉鱼塘进行了填土平整。 2016年10月25日，陈德民向相山区政府提出复议申请，请求确认任圩街道办的拆迁行为不合法，并对养殖池恢复原状，赔偿损失。2018年6月13日，相山区政府作出相复决〔2016〕6号行政复议决定。 一审法院认为，被告任圩街道办认可其在土地复垦过程中实施了填平案涉鱼塘的行为，原告陈德民对该行为不服申请行政复议，相山区政府作出相复决〔2016〕6号行政复议决定，该复议决定未确认任圩街道办作出的填平案涉鱼塘行为违法，本案符合法律规定的复议机关决定维持原行政行为的情形。因此，作出原行政行为的任圩街道办与复议机关相山区政府是本案适格的被告主体。案涉鱼塘在相山区2012年第三批次工矿废弃地复垦项目范围内，被告任圩街道办作为土地复垦实施单位，具有采取相应土地复垦整治措施的职权。 本案的争议焦点是，被告任圩街道办实施的填平案涉鱼塘行为是否合法？《土地复垦条例》第三条规定，生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦。但是，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。但《土地复垦条例》未对行政机关在土地复垦中采取整治措施的程序作出明确规定，参照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，本案审查行政机关在土地复垦过程中采取的强制拆除行为是否合法，主要从行政机关实施的手段、方式是否科学、适中，是否造成当事人合法财产损失等方面进行判断。结合本案具体情况，一审法院对任圩街道办事处实施填平案涉鱼塘的合法性，从以下两个方面进行审查： 一、陈德民未取得鱼塘搬迁补偿是否能构成阻却任圩街道办实施土地复垦整治措施的法定事由？ 《土地复垦条例》第十九条规定，土地复垦义务人对在生产建设活动中损毁的由其他单位或者个人使用的国有土地或者农民集体所有的土地，除负责复垦外，还应当向遭受损失的单位或者个人支付损失补偿费。本案中，陈德民所建设鱼塘系在陈庄村老窑厂取土后遗留水塘基础上所建设，且属于杨庄煤矿采煤塌陷范围。根据上述第十九条规定，任圩街道办及相山区政府虽然具体负责案涉土地的复垦，但因其并非是土地复垦义务人，故任圩街道办或相山区政府不是案涉鱼塘补偿主体。案涉鱼塘在陈庄村2007年因采煤塌陷进行搬迁时未被纳入合法附属物补偿范围，至2012年案涉土地被纳入土地复垦范围时，陈德民仍未与采煤企业或陈庄村就案涉鱼塘达成相关补偿协议。任圩街道办实施土地复垦的行为并不会对陈德民能否取得鱼塘搬迁补偿的权利产生影响。杨庄煤矿或陈庄村未对陈德民进行补偿，显然不是阻却任圩街道办实施土地复垦相关整治措施的法定事由。 二、关于任圩街道办采取填平案涉鱼塘的手段和方式是否适当的问题？ 本案中，原告陈德民未向本院提供案涉鱼塘系正常使用中的证据。现场照片显示鱼塘基本上处于废弃状态。陈庄社区居民委员会证明陈德民一直未按协约定进行特种养殖，土地复垦前鱼塘设施年久失修，现场早已成为废墟等。任圩街道办在填平鱼塘前亦与陈庄社区及陈德民进行协调沟通。本案无证据证明填平鱼塘时现场有相关设施需要提前搬离、保存，鱼塘内有相应养殖鱼类需要提前捕捞等情形，任圩街道办实施的土地复垦措施未造成扩大或增加陈德民财产损失的结果，因此任圩街道办填平案涉鱼塘的行为不存在明显不当的情形。 综上，任圩街道办在土地复垦过程中填平案涉鱼塘的手段、方式不存在明显不当的情形。陈德民请求确认任圩街道办强制填平案涉鱼塘行为违法的请求，无事实和法律依据。相山区政府的复议程序合法，复议结果并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条之规定，判决驳回原告陈德民的诉讼请求，案件受理费50元，由原告陈德民负担。 陈德民上诉称，一审判决认定原告兴建鱼塘系抢建无事实依据，对鱼塘实际使用情况认定不清；对被上诉人填平鱼塘的行政行为没有确认违法，也未最终定性，且认定被上诉人不是土地复垦义务人无法律依据。上诉人请求撤销一审判决，发回重审或依法改判，一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 任圩街道办答辩称，1、陈德民作为原陈庄村集体经济组织以外的个人，其承包经营行为未经陈庄村村民会议或村民代表的同意，亦未报经乡镇人民政府批准，根据土地管理法、合同法规定，陈德民与陈庄村签订的协议属于无效合同。2、任圩街道办按照相山区政府工作安排，所进行的复垦行为是对工矿废弃地的填土平整，不是法律意义上的拆迁行为。其作为土地复垦实施单位，具有采取相应土地复垦整治措施的职权。且其实施填平案涉鱼塘手段方式科学、适中，没有造成陈德民合法财产损失，也不会对陈德民能否取得鱼塘搬迁补偿的权利产生影响，陈德民可以向杨庄煤矿或陈庄村主张补偿。案涉鱼塘未正常使用，基本上处于废弃状态，陈德民一直未按协议约定进行特种养殖，土地复垦前鱼塘设施年久失修，现场早已成为废墟。任圩街道办在填平鱼塘前与陈庄社区及陈德民进行协调沟通，填平时现场无相关设施需要搬离保存，鱼塘内无相应养殖鱼类需要捕捞，其实施的复垦措施未造成扩大或者增加陈德民财产损失结果。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。 相山区政府答辩称，1、一审判决认定任圩街道办填平案涉鱼塘的行为系在土地复垦过程中实施，复垦定性准确，不存在陈德民所称定性不准确问题。2、案涉鱼塘补偿与否与复垦行为无关，陈德民要求确认任圩街道办填土平整的行为违法没有依据。陈德民所称的损失补偿费责任主体是复垦义务人，并非相山区政府和任圩街道办。对于补偿，陈德民可与复垦义务人先行协商，协商不成可通过申请调解或者提起民事诉讼途径解决。陈德民并未提供有效证据证明其是案涉水塘土地使用人，未提供水塘施工的证据材料，协议中没有明确约定陈德民对水塘建设后承包使用，没有承包费用的任何约定，陈德民也从未支付过承包费。综合本案事实看，一审判决认为杨庄煤矿认为陈德民兴建鱼塘系抢建而未予核定在附属物补偿范围内并无不妥。相山区政府在复议过程中程序合法，复议结果适当，一审判决应予维持。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。 本案中，相山区政府行政复议决定中依据《中华人民共和国行政复议法》第二十九条之规定，决定限任圩街道办自收到决定书之日起30日内赔偿申请人损失5万元。而《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。也就是说，相山区政府作出上述赔偿决定的前提必然是行政行为被撤销、变更或被确认违法，同时认为符合国家赔偿法的规定应当给予赔偿。这种情形下，显然不属于复议机关维持原行政行为，也不属于复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法。因此，不符合共同被告的法定条件。 本案上诉人陈德民在相山区政府作出复议决定后，以相山区政府为被告于2018年7月向一审法院提起行政诉讼，请求撤销复议决定。在审理过程中，一审法院向上诉人释明认为案涉复议决定属于维持原行政行为，引导上诉人追加任圩街道办为共同被告提起行政诉讼。由于一审法院释明不当，上诉人向法院提起本案行政诉讼，请求确认任圩街道办强拆、回填其养殖池的行为违法并赔偿其经济损失3000万元，同时撤销相山区政府作出的行政复议决定，不符合上述法律规定。 综上，一审法院以相山区政府和任圩街道办为共同被告对案件进行审理，违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下： 一、撤销淮北市中级人民法院（2019）皖06行初101号行政判决； 二、发回淮北市中级人民法院重审。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  姜 明 二〇二〇年五月二十六日 法官助理李磊 书记员刘菊芳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者判决驳回上诉，维持原判决、判决； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。