山西省大同市平城区人民法院行政判决书（2020）晋0213行初3号原告杨某，男，1974年7月29日出生，汉族，无业，现住大同市。委托代理人王某，山西正麒阳律师事务所律师。被告大同市平城区自然资源局，住所地大同市平城区迎宾街266号。法定代表人于某，系局长。委托代理人荆某，男，系该局法规股股长。委托代理人赵某，山西儒风律师事务所律师。原告杨某诉被告大同市平城区自然资源局土地管理行政处罚一案，于2020年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月3日受理后，于2020年1月6日向被告大同市平城区自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月7日公开开庭审理了本案。原告杨某及其委托代理人王某、被告大同市平城区自然资源局的委托代理人荆某、赵某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告大同市平城区自然资源局于2019年9月8日作出同平城自然资罚决字【2019】-32号行政处罚决定书。认定，杨某未经批准在大同市马军营乡阳和坡村南侧建设库房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条的规定。证实违法事实的证据有，1、涉嫌违法占地现场照片，2、现场勘验笔录及询问笔录，3、案件调查报告。已于2019年9月2日依法向杨某下达了行政处罚告知书,杨某未提出听证申请，视为放弃权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定对杨某作出如下处罚：1、立即停止违法行为；2、没收地上建筑物（仓库用房）及附属设施；3、对违法占地面积处以每平方米人民币20元的处罚，即6400平方米×20元=12800元。原告杨某诉称，一、被告作出的同平城自然资罚决字【2019】-32号自然资源行政处罚决定书主体错误。案涉土地及地上建筑物与原告无关。该土地系李森叶与大同市南郊区马军营乡阳和坡村委会2016年7月签订《租地合同》后租用的建设用地，地上建筑物系李森叶依据与阳和坡村委会签订的《租地合同》约定及经阳和坡村委会同意的情况下建设的库房,与原告没有任何关系。原告因与李森叶为夫妻关系，因此在被告调查过程中代李森叶配合调查,但被告却回避本案涉及土地的使用人,错误的将原告列为行政处罚主体。二、同平城自然资罚决字【2019】-32号自然资源行政处罚决定书没有法律依据且适用法律错误。1、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条明确规定，使用国有土地进行建设需要依法申请,但案涉的土地系李森叶从阳和坡村委会租赁的集体土地且属于建设用地，李森叶在该土地上建设库房系与阳和坡村委会签订的《租地合同》中约定的，也是经阳和坡村委会同意的，没有违反《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条的规定，也没有违法行为。2、被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定作出的行政处罚系适用法律错误。首先，该条法律规定约束的是非法占地，本案涉及土地系李森叶从阳和坡村委会租赁而来，并依据《租地协议》缴纳了租赁费,且在租赁土地上建设库房是《租地协议》约定的，并且阳和坡村委会同意的，因此不存在非法占地的情形。其次，该条法律规定明确了擅自将农用地改为建设用地的，可以作出对非法占地的建筑物和其它设施恢复原状和没收的行政处罚,但是案涉土地本身就是建设用地,不存在将农用地擅自改为建设用地的情形,因此被告依据该条法律规定作出没收地上建筑物(仓库用房)及附属设施，明显适用法律错误，且没有任何法律依据。最后,李森叶向阳和坡村委会租赁土地面积约8亩左右,建设库房占用了所租土地不到一半的面积,但是被告行政处罚决定书第三项处罚的罚款却是以全部土地面积进行罚款。被告的行政处罚行为不仅没有法律依据，还存在滥用法律依据和职权的行为。三、被告行政行为存在严重程序违法。依据行政法等相关法律规定,行政机关作出具体行政行为应当通知当事人,且当事人在收到行政处罚告知书或决定书后在法定期限内有要求听证、申辩、复议等权利。但是被告作出的同平城自然资罚告字【2019】-32号自然资源行政处罚告知书和同平城自然资罚决字【2019】-32号自然资源行政处罚决定书均未向原告或李森叶送达，而是在2019年11月13日将上述处罚告知书和处罚决定书贴在了李森叶建设的库房门上，而这两份文书落款日期却是2019年9月2日和9月8日,原告早已丧失了申辩、听证和复议的权利。被告行政处罚的程序严重违法，侵害了原告的合法权益。现请求：依法撤销大同市平城区自然资源局作出的同平城自然资罚决字【2019】-32号自然资源行政处罚决定书。原告杨某针对其诉讼主张向本院提供了以下证据：1、大同市平城区自然资源局同平城自然资罚告字【2019】-32号自然资源行政处罚告知书和行政处罚决定书各一份，证明原告起诉依据。2、租地合同一份，证明被告处罚主体错误。3、阳和坡村委会证明一份，证明涉案土地属建设用地。被告大同市平城区自然资源局辩称，1、原告称被告所作出的行政处罚决定书主体错误，系原告混淆了租地与违法建设两个行为，两个行为的当事人可以相互独立；原告在询问时自认房屋系其所建，将其列为行政处罚相对人符合法律规定。2、原告称被告作出的行政处罚决定书没有法律依据且适用法律错误，系原告对法律理解偏差所致。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准可以使用本集体经济组织农民集体所有的土地，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准可以使用农民集体所有的土地。原告建设房屋不符合前述用地范围且未履行审批手续，属违反该法条的行为。被告具有作出被诉决定的法定职权。3、被告的行政处罚针对的是原告未经批准建房的违法行为，适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，对原告处罚合法。违法占地面积是以建房经营范围内占用的土地计算，不是以房屋实际占用的土地计算,4、被告作出被诉决定程序并无不当。被告在发现原告涉嫌违法占地行为后,进行了立案调查、现场勘测等程序,被告2019年9月4日在被告处监察分队的办公室向原告本人送达了行政处罚告知书，告知其享有的陈述申辩及听证权利，原告拒签。当时在场人员有被告的工作人员常利君、李润生、杨宁。原告在告知的期限内未陈述、申辩，也未要求听证。之后，被告作出行政处罚决定书，并于2019年10月8日在马军营乡阳和坡村涉案土地附近向原告送达，原告拒绝签收，送达人员是李润生、杨宁，有阳和坡村委会工作人员王恒在场见证。综上被告作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、法律程序合法。应驳回原告的诉讼请求。被告大同市平城区自然资源局向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：1、自然资源行政处罚决定书的送达回证，证明处罚决定书的送达情况。2、现场勘测笔录一份及照片四张、大同市平城区自然资源局地类证明表一份、询问笔录一份、身份信息一份，证明被诉行政行为事实依据充分。3、国土所巡查发现疑似违法案件报批表、自然资源违法案件立案呈批表、违法线索登记表、责令停止违法行为通知书及送达回证、调查报告、会议纪要、行政处罚告知书及送达回证、送达文书照片各一份，证明被诉行政行为程序合法、事实依据充分。法律依据为，《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条。经本院庭审质证，原告对被告的第1项证据有异议，认为不合法，原告本人10月8日未收到处罚决定书，送达回证上的“拒签”不是原告本人书写，原告2019年11月13日在库房门上才发现张贴的处罚决定书。原告对被告第2项证据真实性无异议，但认为询问笔录短一页，询问笔录是原告代李森叶陈述的。原告对被告第3项证据中的报批表、呈批表、登记表、调查报告真实性无异议，但认为是被告内部文件，原告不清楚；对责令违法行为通知书及送达回证、会议纪要、行政处罚告知书及送达回证有异议，称原告没有收到责令违法行为通知书，送达回证记载的责令违法行为通知书送达日期与会议纪要中体现的送达日期相矛盾；行政处罚告知书2019年9月4日原告未收到，不存在拒签，原告2019年11月13日在库房门发现告知书与行政处罚决定书一起张贴的；对张贴照片无异议，但是告知书与决定书同时张贴，程序不合法。综上，由被告的证据总体证明被告的行政行为程序违法。被告对原告证据的真实性无异议，但认为不能证实被告的具体行政行为违法。本院在听取了双方当事人的质辩意见并经评议后,对证据确认如下，本院认为原告的证据、被告的第2项证据、第3项证据中的国土所巡查发现疑似违法案件报批表、自然资源违法案件立案呈批表、违法线索登记表、责令停止违法行为通知书、调查报告、会议纪要、行政处罚告知书、送达文书照片，均符合证据的“真实性、合法性、关联性”的规定，故本院予以采信。原告对被告的第1项证据、第3项证据中送达回证的抗辩理由成立，故本院对这些证据不予采信。经审理查明:原告杨某之妻李森叶与大同市南郊区马军营乡阳和坡村民委员会曾签订《租地合同》一份,约定由李森叶租赁使用阳和坡村土地8亩,使用期为2016年7月1日至2036年6月30日止，每年租金40000元，李森叶投资建设所有的建筑，产权归李森叶所有……李森叶承租上述土地后,原告杨某未经任何审批程序在该地块上建库房两间、管理房八间。因阳和坡村村民向被告大同市平城区自然资源局举报前述房屋疑似违法占地，2019年8月16日,被告立案受理。之后被告前往建设现场进行勘测,并对原告本人进行询问。原告认可其在涉案地块进行建设时未办理过相关用地审批手续,并对询问笔录签名确认。2019年8月26日,被告作出《土地违法案件调查报告》,认为原告存在未经审批在阳和坡村土地进行建设的行为,并提出了处理建议。2019年8月29日，被告召开执法监察会议，对涉案土地违法案件形成处理意见。2019年9月2日,被告作出同平城自然资罚告字【2019】-32号行政处罚告知书。2019年9月8日被告作出同平城自然资罚决字【2019】-32号行政处罚决定书。被告曾将涉案行政处罚告知书、处罚决定书张贴在原告所建库房门上。原告因不服行政处罚决定书，提起本案诉讼。本院认为，《国土资源行政处罚办法》第五条规定,“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外”。被告大同市平城区自然资源局作为本行政区域内土地行政主管部门,对辖区内发生的违反国土资源管理法律法规的行为,具有进行调查并作出处理决定的法定职权。被告根据举报受理本案原告涉嫌存在土地违法行为的案件，符合法律规定。《国土资源行政处罚办法》第三条规定，“国土资源主管部门实施行政处罚，遵循公正、公开的原则，做到事实清楚，证据确凿，定性准确，依据正确，程序合法，处罚适当。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，“行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。”第四十二条规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的,行政机关应当组织听证……”《国土资源违法行为查处工作规程》12.2、12.3规定，国土资源主管部门在作出较大数额罚款、没收新建建筑物和其他设施等行政处罚前，也应履行告知义务。本案被告对原告作出的行政处罚包括没收地上建筑物（仓库用房）及附属设施和罚款12800元，按照上述规定,被告应当在作出行政处罚前制作行政处罚告知书和行政听证告知书，并按《国土资源违法行为查处工作规程》13规定的方式向原告送达。《国土资源违法行为查处工作规程》13.2规定，“受送达人或者其同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所或者张贴在违法用地现场，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”原告诉称被告在作出处罚前未对其进行告知,被告辩称其于2019年9月4日在被告监察分队办公室向原告送达了告知书，因原告拒签，适用了留置送达。但被告未提交合法留置送达的证据材料,故不能认定被告在作出行政处罚决定前已经履行处罚告知及听证告知义务。原告主张被告未进行告知的行为对原告申辩、听证等权利产生实际影响的理由成立。被告对原告作出的行政处罚程序违反法律规定,应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：撤销被告大同市平城区自然资源局于2019年9月8日作出的同平城自然资罚决字【2019】-32号行政处罚决定书。责令被告大同市平城区自然资源局在判决生效后60日内对本案所涉举报土地违法事宜重新作出处理。案件受理费50元，由被告大同市平城区自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省大同市中级人民法院。审 判 长 郭晓燕审 判 员 周 鑫人民陪审员 宋晓文 二〇二〇年五月七日书 记 员 王文慧