湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行终66号上诉人（原审原告）：王建军，男，1963年12月17日出生，汉族，住临湘市。上诉人（原审原告）：田利飞，女，1965年8月28日出生，汉族，住临湘市。二上诉人的共同委托诉讼代理人：谷美玲，北京京平律师事务所律师。二上诉人的共同委托诉讼代理人：蔡晓仪，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：临湘市云湖街道办事处，住所地临湘市三湾工业园。法定代表人：汤勇刚，办事处主任。委托诉讼代理人：刘文元，办事处副书记。委托诉讼代理人：陈学军，男，1974年10月10日出生，临湘市司法局副局长。上诉人临湘市云湖街道办事处（以下简称云湖街道办）因与被上诉人王建军、田利飞要求履行行政协议纠纷一案，不服岳阳市君山区人民法院（2019）湘0611行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，通过网络公开开庭进行了审理。上诉人王建军、田利飞及其委托诉讼代理人谷美玲、蔡晓仪，被上诉人云湖街道办的委托诉讼代理人刘文元、陈学军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。王建军、田利飞上诉请求：撤销原判，依法改判或发回重审。事实与理由：原判认定五环项目地块包含峡山安置小区地块，属于认定事实错误，五环项目建设与峡山安置点建设是两个不同的项目，五环项目的停建与峡山安置小区项目无关。原判认定继续履行协议无事实上的可能，证据不足。被上诉人没有提交峡山安置小区规划变更的批准文件，也未能证明峡山安置小区停建的法定事由。安置小区建设是公共利益项目，任何单位无权随意变更。即使按浮标特色小镇总体规划，峡山安置点的建设也符合规划要求。被上诉人不履行协议，并非基于公共利益需要，而是基于房地产开发的商业用途，被上诉人有义务也有能力在原安置点上解决上诉人的安置问题。本案应当判决被上诉人继续履行行政协议，即使变更、解除协议合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，也应当一并判决给予补偿，一审法院对此不予审理，违反法律规定。云湖街道办辩称，一审判决认定五环项目包含峡山安置小区已变更规划用于浮标小镇建设等相关事实并无不当。因政策原因，五环项目停建，造成与五环项目相配套的峡山安置小区建设已无可能，临湘市不得不对该地区总体规划进行相应调整，并将上述用地范围一并纳入浮标特色小镇规划，并经过法定程序拍卖给宝能公司实施浮标小镇一期建设。峡山安置小区已不可能建设安置房，该安置房小区已统一调整到太阴庙安置小区（云湖水岸小区）。一审判决认定在原协议确定地点交付安置房无事实上的可能正确。一审判决认定答辩人变更原协议部分内容是因政策重大调整，基于公共利益的需要正确，应予支持。被答辩人在一审中未提出补偿诉求，又不接受答辩人作出的有利于其权益实现的方案，一审判决驳回其诉讼请求正确。至于变更协议后权益如何救济，被答辩人完全可以另行主张。综上，请求驳回上诉，维持原判。王建军、田利飞向一审法院起诉请求：判决云湖街道办继续履行《产权调换协议书》（编号：049）中为王建军、田利飞提供位于临湘市产权调换房屋的义务。一审法院认定事实：2016年，因五环项目建设需要，长安街道办根据《国有土地上房屋补偿征收与补偿条例》和临湘市《关于五环项目征地拆迁补偿安置方案》，对王建军、田利飞位于临湘市的房屋及附属设备实施征收。2016年11月11日，长安街道办作为甲方与作为乙方的王建军、田利飞签订《房屋产权调换协议》（编号：049）。协议约定：甲方为乙方提供位于临湘市，另支付乙方房屋差价1271327元，并约定甲方自被征收房屋拆除后24个月内将验收合格的产权调换房屋交付乙方使用。协议签订后，长安街道办向王建军、田利飞支付房屋差价1271327元，随后于2017年8月3日将王建军、田利飞被征收房屋拆除。协议履行过程中，因多种原因，五环项目建设未能按计划动工建设。2018年4月7日，湖南省财政厅下发《湖南省财政厅关于压减投资项目切实做好甄别核实政府性债务有关工作的紧急通知》，通知要求对没有动工建设的项目一律停建。临湘市政府按照该文件要求，决定停建五环项目。五环项目的停建，导致临湘市不得不对该地区总体规划进行适当调整。通过重新招拍挂，五环项目土地（该项目地块包含峡山安置小区地块）被宝能公司拍得并用于教体新城宝能项目建设。2018年5月29日，临湘市政府召开第33次市长办公会议，会议原则同意将峡山安置小区调整合并到太阴庙安置小区（云湖水岸小区）。2019年4月16日，临湘市棚户（旧城）改造领导小组办公室出台《关于五环项目产权调换户购房方案》，该方案明确取消原五环项目建设安置点即峡山小区安置点，将五环项目征拆的产权调换户安置在云湖水岸小区。同时方案还对选房原则、购房价格与房款处理等作出了规定。原告不同意调整方案，要求按照原协议在原地点进行安置。另查明，1、2018年3月29日，岳阳市人民政府办公室下发《关于撤销临湘市长安、五里牌街道设立长安、五里牌、云湖街道的批复》（岳政函［2018］28号），复函同意撤销临湘市长安、五里牌界大道，设立长安、五里牌、云湖街道，将原长安街道区划内107国道五尖山森林公园东门至牛奶冲桥以南（含长城社区部分）、原五里牌街道区划内107国道以南的石咀村和桥头社区部分划归云湖街道办管辖。2、临湘市浮标特色小镇被整体纳入湖南省2016年规划的十三个重点特色小镇。2019年5月临湘市以临湘市钓具（浮标）产业发展办公室名义，委托长沙市城市规划设计院有限责任公司启动《岳阳临湘市浮标特色小镇总体规划》编制工作，将教体新城宝能项目整体（包含原五环项目土地）纳入临湘市浮标特色小镇规划。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。因临湘市机构改革，原长安街道办事处飞跃村峡山组划归云湖街道办管辖，故云湖街道办是本案适格被告。本案的争议焦点为：云湖街道办单独变更《产权调换协议书》中约定的房屋交付地点行政行为是否合法。行政协议作为行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，双方当事人并不具有完全平等的法律地位。在行政协议履行过程中，行政机关根据法律法规及政策等因素的变化，为了公共利益的需要，有权单方变更或解除行政协议，这是行政优益权原则所决定的。具体到本案中，长安街道办与王建军、田利飞签订《产权调换协议书》，约定为王建军、田利飞提供峡山安置区住房四套，云湖街道办作为长安街道办职能承接机关，理应继续履行《产权调换协议书》中约定的权利义务。但因政策变化调整，导致五环项目停建。临湘市政府在该项目停建后，对该区域规划予以适当调整是必要的。临湘市政府将调整后的教体新城项目纳入临湘市浮标特色小镇总体规划范围，是其职权范围内事务。由于上述变化，导致云湖街道办继续履行协议已无事实上的可能，且临湘市浮标特色小镇是湖南省2016年规划的十三个重点特色小镇之一，该小镇建设对临湘市社会经济发展影响重大，为了公共利益的需要，云湖街道办根据临湘市政府市长办公会议纪要，将《产权调换协议书》中约定的峡山组安置小区调整为云湖水岸小区，是行政机关行使行政优益权的行为。但行政主体在行使行政优益权单方解除权造成合同相对人财产损失时，应予以补偿。王建军、田利飞在本案诉讼中没有提起该诉求，故对此不予审理。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回王建军、田利飞的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告王建军、田利飞负担。二审期间，王建军、田利飞提交了峡山组安置小区原址现状照片两张及宝能万象城售楼广告，拟证明原安置地块仍用于建设住宅楼盘，且已经开始售楼，被上诉人不履行行政协议并非基于公共利益需要，而是基于房地产开发的商业用途，且被上诉人完全可以在原安置地点购买住宅用于安置上诉人。云湖街道办质证认为王建军、田利飞提交的证据不是新证据，对证据的真实性、关联性、合法性均有异议，照片不是峡山安置小区，广告也不是峡山安置小区的原址，是整个地点范围，该证据达不到其证明目的。本院经审查认为，王建军、田利飞所提交的照片显示的地点并非协议约定的峡山安置小区，而是王建军、田利飞被拆迁房屋所在地，售楼广告亦不是实景展示。王建军、田利飞所举证据达不到其证明目的，本院不予采信。本院二审经审理查明，二审庭审中云湖街道办认可五环项目不包括峡山安置小区项目，峡山安置小区是配套五环项目解决五环时代安置房的项目。一审判决认定五环项目地块包含峡山安置小区地块的事实有误，本院予以指正。经本院释明，王建军、田利飞认为即使云湖街道办变更协议合法，也应依法给予其补偿，其补偿要求是可以购买原地的住宅房安置，结合现在的差价和购房款，由云湖街道办承担。二审查明的其他事实与一审查明的一致，本院予以确认。本院认为，行政协议具有双重属性，一方面行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议，且双方均应依照协议约定履行各自的义务，但另一方面，行政协议又与双方处于平等地位关系的民事协议不同，行政协议不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系，法律允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行行政协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议而不必经过双方协商一致。本案中，湖南省财政厅下发《湖南省财政厅关于压减投资项目切实做好甄别核实政府性债务有关工作的紧急通知》，通知要求对没有动工建设的项目一律停建，受此影响，五环项目停建。虽然五环项目与峡山安置小区是不同的项目，但五环项目的停建，临湘市不得不对该地区总体规划进行相应调整，并将上述用地范围一并纳入浮标特色小镇规划，而浮标特色小镇属于湖南省“第一批产镇融合示范镇”之一，云湖街道办如继续履行行政协议在规划，会影响公共利益或者行政管理目标的实现，因此，云湖街道办根据规划调整，将本案峡山安置小区调整到云湖水岸小区，是行使行政优益权，不构成违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款规定，被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。虽然王建军、田利飞要求云湖街道办在原安置点购买住房对其进行补偿没有法律依据，但云湖街道办依法应当对王建军、田利飞进行补偿。一审法院以王建军、田利飞在本案诉讼中没有提起补偿要求为由不予审理违反法律规定，本院予以纠正。王建军、田利飞上诉认为云湖街道办即使变更、解除协议合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，也应当一并判决给予补偿的理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款、第八十九条第一款（二）项的规定，判决如下：一、撤销岳阳市君山区人民法院（2019）湘0611行初44号行政判决；二、责令临湘市云湖街道办事处在本判决书送达后三十日内对王建军、田利飞给予补偿；三、驳回王建军、田利飞的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，合计100元，由临湘市云湖街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  姚孟君审判员  周四平审判员  王延红二〇二〇年五月二十二日书记员  羿 林