河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终397号上诉人（一审原告）任苏琴，女，汉族，1958年5月29日出生，住河南省陕县。委托代理人王春刚、刘云，北京新翰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）三门峡市陕州区人民政府，住所地三门峡市陕州区陕州大道。法定代表人胡志权，区长。一审第三人三门峡市陕州区张湾乡人民政府，住所地三门峡市陕州区张湾乡尤湾街。法定代表人韩冰，乡长。上诉人任苏琴因诉被上诉人三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、一审第三人三门峡市陕州区张湾乡人民政府（以下简称张湾乡政府）履行行政协议一案，不服三门峡市中级人民法院2019年12月20日作出的（2019）豫12行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。任苏琴一审诉称，其系三门峡市陕州区（原陕县，于2016年1月更名为陕州区）张湾乡雷湾村村民，因三门峡市中心商务区项目建设，任苏琴位于张湾乡雷湾村的房屋被列入拆迁范围内。在房屋拆除前，政府结合当地的实际情况，于2012年5月30日与任苏琴签订了《三门峡市中心商务区建设农村改造拆迁安置补偿协议》（以下简称拆迁安置补偿协议）及《雷湾村拆迁安置补偿结算清单》（以下简称补偿结算清单），约定任苏琴获得置换面积250平方米（即一个户型：含房屋面积200平方米、一个车位及一个商用门面房合计50平方米）、过渡期安置补助费（房租）、装修费及其他安置补偿。协议签订后，任苏琴房屋被拆除。在等待安置房建设交付期间，陕州区政府将包括任苏琴在内的雷湾村被拆迁人的过渡期临时安置补助（房租）标准调整为一个月1300元予以发放。2018年8月中旬，安置房屋建设完毕开始交付，陕州区政府却不履行对任苏琴的安置补偿义务，拒不交付安置户型给任苏琴。从2017年11月开始过渡期临时安置补助亦拖欠至今没有发放。陕州区政府在交付雷湾村其他被拆迁人安置房屋时，按一平方米90元的标准支付了房屋装修费。作为本项目征地拆迁的责任主体陕州区政府理应依法履行拆迁安置补偿协议及结算清单约定之义务，陕州区政府不按约定履行安置补偿义务的行为，严重损害了任苏琴的合法权益。任苏琴一审诉讼请求为：1.判令陕州区政府履行2012年5月30日签订的《三门峡市中心商务区建设农村改造拆迁安置补偿协议》及《雷湾村拆迁安置补偿结算清单》，交付置换面积250平方米（即一个户型：含房屋面积200平方米、一个车位及一个商用门面房合计50平方米）、支付过渡期临时安置补助（房租）（按每月1300元的标准从2017年11月1日起支付至陕州区政府实际交付安置房屋之日止）、支付房屋装修费18000元。2.诉讼费用由陕州区政府承担。由于拆迁安置补偿协议是依据补偿结算清单签订，一审庭审中任苏琴将第一项诉讼请求明确为：判令陕州区政府履行2012年5月30日签订的拆迁安置补偿协议，交付置换面积250平方米（即一个户型：含房屋面积200平方米、一个车位及一个商用门面房合计50平方米）、支付过渡期临时安置补助（房租）（按每月1300元的标准从2017年11月1日起支付至陕州区政府实际交付安置房屋之日止）、支付房屋装修费18000元。三门峡市中级人民法院一审查明，任苏琴系陕州区张湾乡雷湾村村民，其家庭成员有其丈夫李建峡、女儿李静、儿子李佳（妻子李燕燕、儿子李博涵、女儿李淼涵）。因陕州区张湾乡雷湾村集体土地征收，2012年4月28日，张湾乡政府与李佳签订拆迁安置补偿协议一份，户主为任苏琴，家庭成员为李佳、李燕燕；2012年5月30日，张湾乡政府与任苏琴签订拆迁安置补偿协议一份，户主为李静，家庭成员为李建峡、任苏琴。2016年9月，陕州区政府成立关于处理雷湾村信访突出问题工作组，对雷湾村先前公示的662个户型的定户资料和丈量档案逐一进行调查核实，先后两次对变动户型核查情况进行公示。2018年7月10日，张湾乡政府对雷湾村户型定户核查情况进行第三榜公示，任苏琴不在上述公示认定户型中。庭审中，任苏琴认可，张湾乡政府与李佳签订的拆迁安置补偿协议已履行完毕。2019年6月17日，张湾乡政府向任苏琴作出《关于撤销＜三门峡市中心商务区建设农村改造拆迁安置补偿协议＞的通知》（以下简称《撤销通知》），并送达任苏琴，该通知主要载明：“任苏琴同志：……一、你家庭原定2个户型，审核后认定1个户型。变动原因：你应随子李佳合并认户，你的户型属重复订户。依法依规取消你的户型并撤销2012年5月30日与你签订的《三门峡市中心商务区建设农村改造拆迁安置补偿协议》。二、请你在收到本通知之日起7日内，到张湾乡人民政府办理拆迁安置补偿及过渡期安置费结算等相关事项，具体结算事项详见附件。如你对本通知有异议，可在收到本通知之日起六十日内向三门峡市陕州区人民政府申请行政复议，或者在六个月内向人民法院提起行政诉讼。”三门峡市中级人民法院一审另查明，任苏琴于2019年3月20日向三门峡市中级人民法院提起诉陕州区政府、三门峡市人民政府不履行法定职责及行政复议一案，任苏琴当庭将诉讼请求变更为要求陕州区政府履行涉案拆迁安置补偿协议，即交付房屋并支付过渡期临时安置补助（房租）、房屋装修费，对任苏琴当庭变更上述诉讼请求，三门峡市中级人民法院于2019年6月27日作出（2019）豫12行初52号行政判决不予准许。任苏琴不服三门峡市中级人民法院作出的上述判决，上诉至河南省高级人民法院。2019年10月8日，河南省高级人民法院作出（2019）豫行终2440号行政判决，维持一审判决。三门峡市中级人民法院一审认为：一、陕州区政府是本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，涉案土地征收依法应由陕州区政府组织实施，张湾乡政府与任苏琴签订涉案拆迁安置补偿协议是土地征收实施行为，张湾乡政府不是法定征收土地实施主体，在土地征收过程中其作出的实施行为系受陕州区政府委托，该实施行为后果应当由陕州区政府承担，故陕州区政府是本案适格被告。二、任苏琴提起的本案诉讼不属于重复起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”在任苏琴诉陕州区政府、三门峡市人民政府不履行法定职责及行政复议一案中，任苏琴当庭将诉讼请求变更为要求陕州区政府履行涉案拆迁安置补偿协议，即交付房屋并支付过渡期临时安置补助（房租）、房屋装修费，对任苏琴当庭变更上述诉讼请求，三门峡市中级人民法院作出（2019）豫12行初52号行政判决不予准许。任苏琴不服三门峡市中级人民法院作出的上述判决，上诉至河南省高级人民法院。2019年10月8日，河南省高级人民法院作出（2019）豫行终2440号行政判决，维持一审判决，即在任苏琴诉陕州区政府、三门峡市人民政府不履行法定职责及行政复议一案中，任苏琴当庭变更要求陕州区政府履行涉案拆迁安置补偿协议的诉讼请求，人民法院没有进行审理，故任苏琴提起的本案诉讼不属于上述法律规定的重复起诉。三、任苏琴提起本案诉讼要求陕州区政府履行涉案拆迁安置补偿协议没有依据，其诉讼请求应予驳回。行政行为一经作出即具有法律效力，是行政行为公定力的逻辑起点，是行政公权力高效、有序运行的保障，行政行为在被有权机关撤销或变更前，具有法定的确定力、拘束力、执行力。本案中，任苏琴所主张履行的涉案拆迁安置补偿协议，在其提起本案诉讼之前，已经被张湾乡政府作出的撤销通知予以撤销，在该撤销通知未经有权机关撤销、变更之前，该撤销通知具有法律效力。因此，任苏琴要求判令陕州区政府履行涉案拆迁安置补偿协议没有依据，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决：驳回任苏琴的诉讼请求。一审案件受理费50元，由任苏琴负担。任苏琴不服一审判决，向本院上诉称：1.《撤销通知》是陕州区政府作为证据提交的，一审法院首先应对该证据的合法性进行审核，并针对陕州区政府基于行政优益权已撤销协议因而不履行协议的答辩理由是否合法成立进行审理、查明和认定，而非规避、遗漏对以上内容的审理和认定。任苏琴曾多次在一审就《撤销通知》提起诉讼，要求撤销《撤销通知》，一审法院立案庭拒不接受起诉材料，既不按法律规定给予上诉人立案登记，也不出具不予受理裁定书，直到2019年12月13日再次提交起诉材料，一审法院立案庭才接收了上诉人要求撤销《撤销通知》的起诉材料，在久等未接到法院通知的情况下，又于12月23日到立案庭询问立案情况，立案庭才通知缴纳诉讼费。2.据《撤销通知》内容，《撤销通知》是基于雷湾村信访工作处置组认定的户型分配情况作出，而雷湾村信访工作处置组是由区政法委牵头，区纪委、检察院、公安局、司法局、国土局、农业局、审计局等有关部门组成，作为拆迁责任主体的陕州区政府没有参加，而以上大部分部门参与拆迁安置补偿工作没有合法依据，是超越职权的行为，该小组就房屋拆迁安置补偿作出的相关认定及结果当然没有合法依据，不具有合法性。3.《撤销通知》作出后，河南省高级人民法院作出（2019）豫行终2440号行政判决书，认定案涉协议已生效。综上，一审认定事实错误，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人陕州区政府未提交书面答辩意见。一审第三人张湾乡政府未提交书面答辩意见。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为，本案任苏琴的诉讼请求是要求履行安置补偿协议，争议焦点在于涉案安置补偿协议是否履行完毕。涉案的拆迁改造是针对集体土地上房屋进行的，张湾乡政府与任苏琴、李佳分别签订了安置补偿协议，后张湾乡政府撤销了与任苏琴签订的安置补偿协议，只履行了一份协议所约定的义务，对此事实当事人并无异议。此案争议的实质在于张湾乡政府与任苏琴签订的安置补偿协议是否应当撤销及是否应当履行，根据使用农村土地的“一户一宅”原则及当地的拆迁改造政策，任苏琴与其儿子李佳应认定为一户，享受一户的安置利益，但该家庭户却签订了两份、享受两户安置利益的协议，张湾乡政府据此撤销以任苏琴名义签订的安置补偿协议，事实清楚，适用法律正确，本院予以确认。由于该家庭已经享受到一户的安置权益，任苏琴起诉要求享受一户以外第二户的安置利益，缺乏事实基础和法律依据，其诉讼请求本院不予支持。同时，由于撤销安置补偿协议的决定已经在本案作为履行协议过程中的中间行为予以审查，单独对该撤销决定提起诉讼没有法律意义，故任苏琴关于已经提起撤销上述决定之诉、本案应当中止的申请，本院不予准许。综上，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人任苏琴负担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 马传贤二〇二〇年五月二十二日书记员 孟亚娟