四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终271号 上诉人（原审原告）胡炳桂，女，1963年4月15日出生，汉族，住四川省成都市金牛区。 被上诉人（原审被告）成都高新技术产业开发区石板凳街道办事处。住所地：四川省成都高新区石板凳镇虎山街134号。 法定代表人王福平，主任。 委托代理人陈丁莎，四川明炬律师事务所律师。 委托代理人王瑜，四川明炬律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）成都高新技术产业开发区管理委员会。住所地：四川省成都高新区天府大道北段十八号。 法定代表人余辉，主任。 上诉人胡炳桂因诉被上诉人成都高新技术产业开发区石板凳街道办事处（原成都高新技术产业开发区石板凳镇人民政府，以下简称原石板凳镇政府）其他行政行为、被上诉人成都高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）行政复议一案，不服四川省成都高新技术产业开发区人民法院（2019）川0191行初428号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，胡炳桂原系成都高新技术产业开发区石板凳镇高丰村1组（以下简称高丰村1组）村民，1999年取得高丰村1组4.77亩承包地的《土地承包经营权证》，承包期限为1999年8月1日至2028年8月1日。2001年，胡炳桂将其户籍迁出。2018年8月31日，胡炳桂提交《关于解决土地使用权争议的申请》（以下简称《申请》），申请原石板凳镇政府解决承包地占用问题，确认承包地权益，将承包地返还胡炳桂，并办理确权手续。2019年3月28日，原石板凳镇政府向胡炳桂作出《关于胡炳桂申请解决土地使用权争议的回复》（以下简称《回复》），告知胡炳桂户土地、户籍变动情况，高丰村1组收回胡炳桂户农村土地承包经营权的事实与理由，原石板凳镇政府可组织调解，但无权对农村土地承包经营权权属争议进行确认等内容。2019年4月10日，原石板凳镇政府对胡炳桂与高丰村1组农村承包土地一事进行调解，并形成《关于高丰村1组胡炳桂与高丰村1组集体农村承包土地纠纷的调解意见》（以下简称《调解意见》）。胡炳桂不服，于2019年5月29日向高新管委会邮寄《行政复议申请书》及附件，请求高新管委会责令原石板凳镇政府依法履行职责，作出行政处理决定，解决其与高丰村1组之间的农村土地承包经营权权属争议。2019年5月30日，高新管委会予以签收。2019年6月3日，高新管委会向胡炳桂作出《行政复议受理通知书》，并以国内挂号信函方式送达胡炳桂。2019年6月3日，高新管委会向原石板凳镇政府作出《行政复议答复通知书》，并于2019年6月5日将《行政复议申请书》一并送达原石板凳镇政府。2019年6月11日，原石板凳镇政府提交《行政复议答复书》及证据。2019年7月25日，高新管委会作出《延期审理通知书》，告知行政复议决定延期三十日作出，并分别送达胡炳桂和原石板凳镇政府。2019年8月19日，高新管委会作出成高管复决字〔2019〕27号《行政复议决定书》（以下简称27号复议决定），依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，驳回了胡炳桂的行政复议申请。胡炳桂不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销高新管委会作出的27号复议决定，责令原石板凳镇政府依法履行作出行政处理决定的职责，并由高新管委会负担本案诉讼费用。 原审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款的规定，胡炳桂提交的《申请》，能够证明其于2018年8月31日申请原石板凳镇政府解决承包地占用问题，确认承包地权益，将承包地返还胡炳桂，并办理确权手续。原石板凳镇政府亦当庭认可，故胡炳桂的起诉符合上述规定。本案的争议焦点为胡炳桂申请履行的事项是否属于原石板凳镇政府的法定职责。原审法院经审理认为，胡炳桂申请原石板凳镇政府解决农村土地承包经营权争议，不属于原石板凳镇政府的法定职责。首先，依据胡炳桂向原石板凳镇政府提交的《申请》，向高新管委会提出的行政复议请求，向法院提交的《起诉状》，能够明确胡炳桂要求原石板凳镇政府解决的是农村土地承包经营权权属争议，确认胡炳桂承包地权益，属于《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（以下简称农村土地承包经营纠纷调解仲裁法）第二条第二款规定的“农村土地承包经营纠纷”。其次，依据《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）的规定，农村土地承包经营权系基于农村土地承包关系形成的用益物权，属于特殊的土地使用权。按照特别法优于一般法的法律适用原则，本案应适用农村土地承包经营权的规范性法律文件，判定原石板凳镇政府是否具有处理案涉农村土地承包经营权争议的法定职责。再次，参照《土地权属争议调查处理办法》（中华人民共和国国土资源部令第17号，以下简称17号办法）第五条第二款、第十四条第四项的规定，同时依据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称农村土地承包法）第五十五条第一款，农村土地承包经营纠纷调解仲裁法第三条的规定，胡炳桂与高丰村1组之间的农村土地承包经营权争议不属于原石板凳镇政府受理案件范围，即原石板凳镇政府不具有对案涉农村土地承包经营权权属争议进行处理的法定职责，其可根据当事人的请求组织双方调解。本案中，针对胡炳桂提交的《申请》，原石板凳镇政府向胡炳桂作出《回复》，告知了胡炳桂户土地、户籍变动情况，高丰村1组收回胡炳桂户农村土地承包经营权的事实与理由，原石板凳镇政府可组织调解，但无权对农村土地承包经营权权属争议进行确认等内容，并于2019年4月10日对胡炳桂与高丰村1组农村承包土地一事进行调解，形成了《调解意见》，胡炳桂亦当庭认可组织了调解，故原石板凳镇政府履行了调解职责。同时，依据农村土地承包法第五十五条，以及农村土地承包经营纠纷调解仲裁法第四条的规定，因调解不成，胡炳桂可通过仲裁或诉讼的途径解决争议。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十三条第一款的规定，高新管委会作为原石板凳镇政府的上一级地方人民政府，对胡炳桂以原石板凳镇政府为被申请人提起的行政复议申请，具有复议审查的法定职权。依据行政复议法第十七条第一款、第二十三条第一款的规定，高新管委会于2019年5月30日收到胡炳桂邮寄的《行政复议申请书》及附件后，于2019年6月3日受理，并于2019年6月5日向原石板凳镇政府送达了《行政复议答复通知书》和《行政复议申请书》副本，符合法律规定。依据行政复议法第三十一条第一款的规定，2019年7月25日，高新管委会作出《延期审理通知书》，告知胡炳桂和原石板凳镇政府行政复议决定延期三十日作出，并于2019年8月19日作出了27号复议决定，程序适当。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，高新管委会受理案涉行政复议申请后，依法审查了原石板凳镇政府提交的《行政复议答复书》及依据，高新管委会认定原石板凳镇政府不具有处理案涉农村土地承包经营权争议的法定职责，决定驳回胡炳桂的行政复议申请证据确凿，符合法律规定。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决：驳回胡炳桂的诉讼请求。案件受理费50元，由胡炳桂负担。 宣判后，胡炳桂不服，向本院提起上诉称，其在高丰村1组享有合法承包经营权；原石板凳镇政府有义务为其办理土地确权登记；其提出的申请属于土地使用权争议纠纷，并不属于土地承包经营权纠纷。原审判决认定事实不清、适用法律错误，请求撤销原审判决，并依法改判或发回重审；一、二审诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人成都高新技术产业开发区石板凳街道办事处（以下简称石板凳街办）答辩称，原石板凳镇政府仅具有组织调解的法定职责，且已依法履行完毕。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人高新管委会二审期间未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实及采信的证据与原审判决一致，本院予以确认。 另查明，2019年12月23日，四川省人民政府作出川府民政〔2019〕24号《关于同意成都市调整龙泉驿区等15个县（市、区）部分乡镇行政区划的批复》，2019年12月25日成都市人民政府作出成府函〔2019〕29号《关于同意简阳市调整部分乡镇（街道）行政区划的批复》，两份批复均批准撤销原石板凳镇政府，设立石板凳街办。 本院认为，农村土地承包经营纠纷调解仲裁法第二条规定：“农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。”本案中，根据上诉人胡炳桂提交的《申请》《行政复议申请书》《起诉状》，能够明确胡炳桂要求原石板凳镇政府解决的是农村土地承包经营权权属争议，确认农村土地承包经营权权益，属于上述法律规定的“农村土地承包经营纠纷”。根据物权法的规定，农村土地承包经营权系基于农村土地承包关系形成的用益物权，属于特殊的土地使用权，按照特别法优于一般法的法律适用原则，本案应适用农村土地承包经营权的规范性法律文件，判定原石板凳镇政府是否具有处理案涉农村土地承包经营权争议的法定职责。参照17号办法第五条第二款“前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”的规定，以及该办法第十四条第四项“下列案件不作为争议案件受理：农村土地承包经营权争议案件。”的规定，同时依据农村土地承包法第五十一条以及农村土地承包经营纠纷调解仲裁法第三条的规定，发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。原石板凳镇政府不具有对案涉农村土地承包经营权权属争议进行处理的法定职责，其可以根据当事人的请求组织双方调解。本案中，针对胡炳桂提交的《申请》，原石板凳镇政府向胡炳桂作出《回复》，告知了胡炳桂户土地、户籍变动情况、高丰村1组收回胡炳桂户农村土地承包经营权的事实与理由，原石板凳镇政府可组织调解，但无权对农村土地承包经营权权属争议进行确认等内容，并于2019年4月10日对胡炳桂与高丰村1组农村承包土地一事进行调解，形成了《调解意见》，胡炳桂也当庭认可组织了调解，故原石板凳镇政府履行了调解职责。胡炳桂诉请责令原石板凳政府依法履行作出行政处理决定的法定职责，无事实和法律依据，本院不予支持。 依据行政复议法的相关规定，被上诉人高新管委会具有作出案涉行政复议决定的行政职责。高新管委会收到上诉人胡炳桂的复议申请后，在法定期限内作出27号复议决定，程序合法。高新管委会经审查，认定原石板凳镇政府不具有处理案涉农村土地承包经营权争议的法定职责，遂作出27号复议决定驳回胡炳桂的行政复议申请，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当，符合法律规定。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人胡炳桂的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人胡炳桂负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 亚 审判员 喻小岷 审判员 李 衡 二〇二〇年五月十一日 书记员 王 珺 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。