山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终411号 上诉人（原审原告）于家环，男，1964年3月2日出生，汉族，住青岛市即墨区。 上诉人（原审原告）潘珍爱，女，1967年4月4日出生，汉族，住址同上。 委托代理人刘鹏燕，山东青大泽汇律师事务所律师。 委托代理人舒青山，山东青大泽汇律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市即墨区人民政府，住所地青岛市即墨区振华街140号。 负责人鞠朝友，副区长。 委托代理人刘翔宇，青岛市即墨区行政复议委员会办公室工作人员。 被上诉人（原审第三人）青岛市即墨区通济街道枣杭村民委员会，住所地青岛市即墨区通济街道枣杭村。 法定代表人于家涛，村主任。 委托代理人张燕，山东元衡律师事务所律师。 委托代理人吕伟良，山东元衡律师事务所律师。 于家环、潘珍爱因诉青岛市即墨区人民政府（以下简称即墨区政府）行政复议一案，不服青岛市中级人民法院（2019）鲁02行初169号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告于家环与潘珍爱系夫妻关系，二人均是青岛市即墨区通济街道枣杭村村民。涉案房屋位于青岛市××区（××）通济区××号，建筑面积95.89平方米，原告于家环持有该房屋的即房私字第030528号房屋所有权证。2019年4月15日，原告于家环、潘珍爱共同向被告即墨区政府提出行政复议申请，请求依法确认被申请人青岛市即墨区通济街道办事处（以下简称通济街道办）未经申请人同意作出的拆迁申请人位于枣杭村××号房屋的行为违法，并请求被申请人通济街道办给予申请人合法的拆迁安置补偿。被告收到后经初步审查于2019年4月22日作出即复受字〔2019〕第55号行政复议受理通知书，并于2019年4月28日向原告直接送达该受理通知书，同日被告书面通知被申请人通济街道办限期予以行政复议答复，并提交相关证据材料、依据等。2019年5月5日，被申请人通济街道办作出书面答复意见，并向被告提交了枣杭村委会出具的《情况说明》、付款凭证、于家环持有的即集建（90）字第4904号集体土地建设用地使用证、《即墨城区北出入口片区（一期）集体土地上住宅房屋搬迁房屋补偿协议》等材料。经审查，被告认为，申请人于家环、潘珍爱称被申请人通济街道办对涉案房屋作出了拆除的行政决定，但并未提交任何证据以证明其主张，从青岛市即墨区通济街道枣杭村民委员会（以下简称枣杭村委会）出具的《情况说明》可知，涉案区域的房屋搬迁人系枣杭村委会，搬迁行为属于村民自治事项，不是行政行为，且该搬迁区域的房屋拆除等工作，是由枣杭村委会组织实施或委托专业机构实施。因此，申请人于家环、潘珍爱所复议的行为不是行政行为，不属于行政复议法所规定的行政复议范围。为此，被告于2019年6月13日作出即复驳字〔2019〕第6号驳回行政复议申请决定《以下简称6号复议决定》，决定：驳回申请人于家环、潘珍爱的行政复议申请。原告不服，提起本案行政诉讼。 另查明，根据被告提交的《即墨城区北出入口片区（一期）集体土地上住宅房屋搬迁房屋补偿协议》及第三人枣杭村委会庭审陈述可知，枣杭村于2018年11月启动整村搬迁改造，枣杭村委会作为即墨城区北出入片区（一期）集体土地上住宅房屋的搬迁人，负责搬迁补偿协议签订等工作，原告主张权利的涉案房屋系由枣杭村委会委托专业公司拆除的。庭审时，对于涉案房屋并非由通济街道办予以拆除的这一事实，原告亦明确予以确认，但认为应当由通济街道办承担相应法律责任。另外，原告在枣杭村的新建房屋一直没有办理宅基地使用证和房产证，因原告要求将新建房屋与涉案房屋一并解决安置补偿问题，导致其新建房屋至今也未与枣杭村委会签订搬迁补偿协议。 原审法院认为，一、关于原告提出的鉴定申请是否应予准许。庭审时，原告于家环、潘珍爱因对被告及第三人提交的“付款凭证”上“收款单位或个人”一栏中“于家环”签字及捺印持有异议，向本院提出鉴定申请。本院认为，因被告所作被诉《6号复议决定》并未以该“付款凭证”作为事实依据予以认定，亦未将其作为驳回原告复议申请的理由。因此，该“付款凭证”与本案待证事实无关，对原告的鉴定申请本院依法不予准许。至于第三人在庭审时称，涉案房屋早在2003年时就因原告另行申请新宅基地而交由村委会收回，当时还将涉案房屋项下的集体土地使用证原件一并交由村委会，村委会还因此支付了上述“付款凭证”上所载的款项，原告与涉案房屋没有利害关系的问题，属于第三人与原告双方对涉案房屋产权的归属问题产生的争议，不属于本案的审查范围，本院不予评判。 二、关于被告所作《6号复议决定》的理由是否成立。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条则详细列举了行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……。本案中，原告要求确认被申请人通济街道办在未经其同意的情况下拆迁其主张的涉案房屋的行为违法，并要求给予其合法的拆迁安置补偿，但实际上通过本案现已查明的事实可知，枣杭村自2018年11月起启动了整村搬迁改造，搬迁人系枣杭村委会，且原告主张权利的涉案房屋亦是由枣杭村委会委托专业公司拆除的。因此，被告认为没有证据证明原告所主张权利的涉案房屋的拆除行为系由被申请人通济街道办作出，且该拆除行为本身也不属于行政行为，进而认定原告所提出的行政复议申请不属于法定的行政复议受案范围，理由并无不当。基于此，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，作出《6号复议决定》，驳回原告的行政复议申请，适用法律正确。 三、关于被告的行政复议程序是否合法。庭审时，原告对被告的行政复议程序未提出异议。经审查，原审法院认为，被告于2019年4月22日受理原告提出的行政复议申请，并通知被申请人通济街道办进行答复，在被申请人通济街道办提出答复并提交相应材料后，于2019年6月13日作出《6号复议决定》，并将该决定书向原告邮寄送达，符合《中华人民共和国行政复议法》有关程序规定，行政复议程序合法。 综上，被告即墨区政府所作《6号复议决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法予以支持。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告于家环、潘珍爱的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告于家环、潘珍爱共同负担。 于家环、潘珍爱不服原审法院判决，上诉请求：1.撤销原审法院判决，依法改判或者发回重审；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、原审法院判决认定事实错误。1.《6号复议决定》认定的主要事实无证据支持。枣杭村委会出具的《情况说明》是复议决定认定案件事实的主要证据，但原审法院判决认定该《情况说明》与本案待证事实无关。显然，复议决定认定“搬迁人系枣杭村委会，搬迁行为属于村民自治事项，而不是行政行为”的理由，失去了证据支撑，没有事实依据。2.《6号复议决定》认定搬迁行为属于村民自治事项无法律依据。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国土地管理法》的规定，村委会即使想要收回村民的宅基地使用权，也需要满足相应的法定条件，且须经原批准用地的人民政府批准，无权强制收回宅基地使用权。现行法律法规，并未规定村民自治事项中包含搬迁，更未赋予村委会强拆民房的权利。因此，搬迁行为不属于村民自治事项。3.《6号复议决定》认定搬迁行为不是行政行为无法律依据。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定和最高人民法院(2017)最高法行申1020号行政裁定书、(2018)最高法行再106号行政裁定书的裁判意见，不论农村集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回土地使用权等行为，均为政府及其职能部门的法定职权，因此，强制活动首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。本案中，上诉人原审中提交的证据3能证明本案搬迁行为存在且极有可能是被上诉人组织实施，即应视为上诉人已完成了举证责任。二审中，上诉人提交的新证据进一步证明通济街道作为被上诉人的政府部门，组织实施了被诉搬迁行为。枣杭村委会只是受通济街道委托的、不具有行政主体资格的实施主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款和《中华人民共和国土地管理法》第四十七条之规定，被上诉人应为此承担法律责任。4.原审法院判决认为涉案付款凭证与待证事实无关，进而不准许上诉人提出的鉴定申请错误。涉案付款凭证是被上诉人查明案件事实的证据之一，被上诉人在行政复议过程中，仅依据该付款凭证，就片面认定涉案房屋已被收回，不仅有悖法律规定，也不符合交易惯例和日常生活习惯。5.原审法院判决认定被上诉人的行政复议程序合法错误。本案被上诉人没有依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定对涉案证据进行依法、合理的审查，显属程序违法。二、原审法院判决适用法律错误。本案被上诉人作出的《6号复议决定》认定事实错误，主要证据不足，应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十三条的规定，支持上诉人原审全部诉讼请求。 被上诉人即墨区政府未向本院提交书面答辩意见。 被上诉人枣杭村委会答辩称，一、涉案房屋归枣杭村委会所有，上诉人无权就涉案房屋主张任何权利。上诉人在1990年办理了涉案房屋的土地使用权登记，后于2003年又向枣杭村委会申请新的宅基地。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。上诉人只有将涉案房屋的土地使用权由村集体收回并将地上房屋拆除，才可以获批新的宅基地。由于涉案房屋东西两侧均与其他村民的房屋相连，如果拆除会影响东西邻，因此未在当年及时拆除，而是由枣杭村委会予以保留。因涉案房屋当时不能拆除，上诉人无法得到拆除房屋后的砖、瓦、木等残值，才由枣杭村委会支付了上诉人1800元。枣杭村委会于2003年6月17日向上诉人支付的“购买房屋款”1800元，实际上支付的是涉案房屋拆除后的残值的对价。至此，涉案房屋的土地使用权已由枣杭村委会收回。涉案房屋本应拆除，因故虽未拆除，但枣杭村委会已支付了房屋残值的对价，将房屋收归村委所有。此后，涉案房屋一直由村委占有和出租。而上诉人也已将涉案房屋的土地使用权证原件交给枣杭村委会，支付了“翻建房屋费”2000元，并在新宅基地上新建了房屋。枣杭村委会在原审中提交的“购买房屋款”付款凭证、集体土地建设用地使用证、翻建房屋费收款凭证、租房费收款凭证等证据，足以证实上述事实，也足以证实涉案房屋及土地归枣杭村委会所有。对于上述事实，上诉人予以否认，应当解释其为何收取村委支付的“购买房屋款”1800元，为何将集体土地建设用地使用证原件交给村委，为何向村委支付翻建房屋费2000元，又为何让村委占有、出租涉案房屋这么多年。涉案土地房屋已由村委收回是既定的事实，不能因为土地使用证和房屋所有权证未注销，就认为上诉人仍享有权利。否则，不仅违反了土地管理法一户一宅的规定，也对其他有同样拆旧建新情况的村民不公平，对其他全体村民不公平。二、本案争议的事项并非行政行为，不属于行政复议的受案范围。本案争议的事项是枣杭村委会对涉案房屋的拆除行为，村委拆除涉案房屋与拆除村民的房屋有着本质的不同。拆除村民的房屋，村委需要作为搬迁人与村民签订搬迁补偿协议，然后才能实施拆除行为。而拆除涉案房屋，枣杭村委会是作为房屋所有权人对自身财产的处置，无需经过任何人同意。拆除涉案房屋时，枣杭村委会的地位并非搬迁人，而是与其他村民一样的财产权利人，此时不应将其作为搬迁人。涉案房屋的拆除系枣杭村委对自身财产的处分，属于典型的权利人处分自身财产的民事行为，并非任何行政机关的行政行为，没有必要受任何单位的委托，亦非对他人房屋的强行拆除。三、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，枣杭村搬迁属于村民自治事项，并非行政征收或行政强制行为。2018年10月，枣杭村搬迁事宜经党员和村民代表大会表决全体通过；2018年11月，枣杭村委会组织召开了枣杭村搬迁启动大会；2019年1月5日，枣杭村委会发布搬迁通告，之后枣杭村委会作为搬迁人与被搬迁村民签订搬迁补偿协议，后续亦是由枣杭村委会委托专业机构对相关房屋实施拆除。四、关于上诉人在原审中提出的鉴定申请。对于涉案付款凭证，从外观上看明显很旧，是很多年前形成的，并且村委经办人员也清楚记得是上诉人捺印，现不敢承认该付款凭证的真实性，如有必要在任何程序中如需对付款凭证进行鉴定，枣杭村委会都将积极配合，用科学和法律还原事实真相。综上，因枣杭村委会对涉案房屋的拆除行为并非行政行为，上诉人所提出的行政复议申请不属于行政复议受案范围，原审法院无需准许上诉人提出的鉴定申请。请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判决。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已经质证。原审中被上诉人提交的枣杭村委会出具的《情况说明》与本案具有关联性，本院予以确认。二审中，上诉人向本院提交五份新证据：证据1.青岛市即墨区人民政府2017年第4批次建设用地的批复，证明涉案土地已被征收；证据2.通济街道2018年工作总结和2019年工作计划，证明涉案区域已列入被上诉人通济街道2019年辖区的搬迁改造计划；证据3.通济街道2019年工作要点，证明涉案村庄的旧村改造是通济街道2019年的工作重点；证据4.通济街道城区北出入口改造项目，证明涉案村庄的拆迁工作2019年1月28日启动；证据5.通济街道旧村改造项目工作情况，证明2019年10月24日通济街道通报，旧村改造中的枣杭村拆迁工作已全部结束。被上诉人即墨区政府向本院提交书面质证意见认为，1.对上诉人二审中提交的证据的真实性没有异议，但上诉人在原审及复议期间均没有提交上述证据，故不属于新的证据。2.对五份证据与本案的关联性不予认可。根据原审查明的事实，枣杭村的搬迁改造，系村集体通过民主决策程序所作出的村民自治行为，而非行政机关依据公权力进行行政征收。在这过程中，行政机关给予村集体一定程度的指导及帮助，但并不代表改造行为系行政行为，不应据此推定村集体行为的法律责任应由行政机关承担。应当注意的是，涉案拆除行为还不同于一般搬迁改造过程中的拆除行为，枣杭村委会认可其是行为实施主体外，还主张涉案房屋的实际权属归其所有。在此情况下，枣杭村委会拆除物权归属于自己的房屋，更不应认定涉案拆除行为属于行政行为。至于房屋的物权归属以及拆除行为的合法性问题，则不应在本案予以审查。被上诉人枣杭村委会向本院提交书面质证意见认为，1.根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条的规定，上诉人在二审程序提交的证据，人民法院应不予接纳。2.上诉人提交的证据均为打印件，无任何单位盖章，不能证实其真实性。3.上诉人提交的证据1即青岛市即墨区2017年第4批次建设用地的批复与本案没有任何关联，批复所列村庄中的前枣杭村，和枣杭村的直线距离大约13公里，与枣杭村没有任何关系。4.对上诉人提交的其他证据的真实性没有意义。但村庄搬迁是村民自治行为，并非行政强制行为。即使旧村改造工作纳入街道的工作计划，也并不意味着搬迁工作是政府或街道实施的行政征收或行政强制行为。搬迁工作仍是以村民自治为基础的，如果一定数量的村民不同意搬迁，搬迁工作就不会启动，旧村改造的工作计划也就不会实施。在村委作为搬迁人与被搬迁村民签订搬迁补偿协议及实施搬迁过程中，街道办事处作为乡、镇级政府，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定，对村民委员会的工作予以指导、支持和帮助，在此过程中适时向公众发布相关的工作进展情况，也是合情合理的，不能由此推定街道办事处实施了行政征收和行政强制行为。本院对上述五份证据的真实性予以确认。 本院认为，本案的审理重点是被上诉人作出的《6号复议决定》是否正确。本案中，上诉人于家环、潘珍爱共同向被上诉人即墨区政府提出行政复议申请，请求依法确认被申请人通济街道办未经申请人同意作出的拆迁申请人位于枣杭村××号房屋的行为违法，并请求被申请人通济街道办给予申请人合法的拆迁安置补偿。但上诉人在行政复议及原审中提交的证据均不能证明上诉人所主张权利的涉案房屋的拆除行为系由通济街道办作出。二审中，上诉人向本院提交的五份证据能够证明旧村改造工作纳入街道的工作计划，但并没有证据证明通济街道办就拆除涉案房屋事项对枣杭村委会进行了委托，而根据原审法院查明的事实、枣杭村委会出具的《情况说明》及枣杭村委会的自认可知，枣杭村自2018年11月起启动了整村搬迁改造，搬迁人系枣杭村委会，枣杭村委会委托专业公司拆除了涉案房屋。因此，被上诉人即墨区政府于2019年4月22日受理上诉人提出的行政复议申请，之后通知通济街道办进行答复，通济街道办提出答复并提交了相应材料。经审查，被上诉人认为没有证据证明上诉人所主张权利的涉案房屋的拆除行为系由通济街道办作出，且该拆除行为本身也不属于行政行为，进而认定上诉人所提出的行政复议申请不属于法定的行政复议受案范围，并依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，于2019年6月13日作出《6号复议决定》，并将该决定书向上诉人邮寄送达，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院判决驳回于家环、潘珍爱的诉讼请求，并无不当。 关于涉案纠纷如何解决的问题。本院注意到，上诉人在行政复议及行政诉讼中始终主张涉案房屋的实际权属归其所有，并向本院提交了司法鉴定申请书，而枣杭村委会主张涉案房屋及土地权归其所有。因本案审查的重点是被诉行政复议决定的合法性问题，而《6号复议决定》驳回上诉人行政复议申请的理由是没有证据证明上诉人所主张权利的涉案房屋的拆除行为系由通济街道办作出，且该拆除行为本身也不属于行政行为，进而认定上诉人所提出的行政复议申请不属于法定的行政复议受案范围，并未对涉案房屋的权属作出认定。故被上诉人提交的“付款凭证”中签字捺印的真实性与本案待证事实无关，对上诉人的鉴定申请本院依法不予准许。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款的规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或居民委员会为被告。本案上诉人如认为枣杭村委会拆除涉案房屋的行为侵犯其合法权益，可参照上述规定以枣杭村委会为被告另行提起行政诉讼。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人于家环、潘珍爱负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋炎焱 审判员  王修晖 审判员  李 拙 二〇二〇年五月二十一日 书记员  孟 真