浙江省台州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙10行终119号 上诉人（原审原告）许玉仙，女，1958年10月28日出生，汉族，住天台县。 被上诉人（原审被告）天台县农业农村局，住所地天台县赤城街道工人西路111号。 法定代表人陈忠强，局长。 上诉人许玉仙诉被上诉人天台县农业农村局不履行法定职责一案，不服天台县人民法院（2020）浙1023行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年5月21日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院认为，一、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按照下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”该《办法》第四条还规定：“……。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”根据上述规定，县级人民政府农业行政主管部门虽负有对乡镇人民政府（街道办事处）报送的申请材料予以审核及对农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等法定职责，但土地承包经营权的确权颁证须经过村集体经济组织（即发包方）上报土地承包相关材料至乡镇人民政府（街道办事处），再由乡镇人民政府（街道办事处）审核后报送至县级以上地方人民政府农业行政主管部门进行审核、备案、登记并发放承包经营权证。本案中，被告辩称其至今未收到天台县福溪街道办事处关于原告的土地承包经营权确权登记初审材料，而原告也没有证据证明福溪街道办事处已将原告的土地承包经营权确权登记初审材料报送至被告处。故原告要求被告对其家庭承包地进行确权登记的条件尚不具备，原告诉称被告不履行法定职责没有事实根据，对原告的起诉应予驳回。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，由于被告并非依照天台县人民政府2016年6月15日颁布的《天台县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》（天政办发〔2016〕60号）第二部分第（二）项的规定决定对原告的承包地暂缓登记颁证，因此原告要求一并审查该项规定的合法性之诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，该院不作审查。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告许玉仙的起诉。 上诉人许玉仙上诉称：一、一审裁定书第7页中认为，“本案中，被告辩称其至今未收到天台县福溪街道办事处关于原告的土地承包经营权确权登记初审材料。而原告也没有证据证明福溪街道办事处已将原告的土地承包经营权确权登记初审材料报送至被告处，故原告要求被告对其家庭承包地进行确权登记的条件尚不具备，原告诉称被告不履行法定职责没有事实根据，对原告的起诉应予驳回。”一审法院将本该由被上诉人举证的责任强加给上诉人，明显违反了行政诉讼举证责任倒置原则。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条第（二）项规定，原告在起诉被告不作为的案件中，只要证明自己提出申请的事实便就已完成了举证责任。而被告应对自己不作为行为依法应承担举证责任。依据农经发〔2015〕2号《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》第五条第（一）项和天政办发[2015]124号《关于整合我县不动产登记职责的通知》的规定，农业部门承担牵头职责，负责综合协调、组织实施和工作指导，并对农村土地承包经营权确权登记颁发权证负有法定职责。上诉人等承包农户于2019年10月13日向被上诉人提交了《履行农村土地承包经营权确权登记颁证法定职责申请书》，但被上诉人一直不予答复。鉴于此，上诉人等承包农户才在2019年12月17日依法提起履职诉讼。故上诉人已完成了本次诉讼的举证责任。然而，被上诉人在本案中非但对上诉人等申请其履职不予答复举不出相关法律依据予以支持；甚至对自己主张的未收到天台县福溪街道办事处关于上诉人的土地承包经营权确权登记初审材料，也没有举出证据予以证实。因此，一审裁定以上诉人没有证据证明福溪街道办事处已将土地承包经营权确权登记初审材料报送至被上诉人处，要求其履行确权登记的条件尚不具备为由，驳回上诉人本次起诉的理由明显不当，于事实和法律无据。二、一审法院以裁定方式驳回上诉人起诉，明显与前文所谓的“行政履职条件不具备”裁判理由不相符，适用裁判形式错误。驳回起诉否定的是当事人程序上的请求权，而驳回诉讼请求否定的则是当事人的实体请求权。本案一审裁定驳回上诉人本次起诉的理由，分明属于上诉人实体请求权范畴，应适用判决形式驳回上诉人诉讼请求，而非驳回上诉人起诉。故一审法院适用裁判形式错误。综上，请求撤销一审裁定，支持上诉人一审时的诉讼请求。 被上诉人天台县农业农村局辩称：一、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》已废止，故上诉人适用该司法解释的规定认为本案举证责任倒置属于适用法律错误。另农业部门的牵头职责，负责综合协调、组织实施和工作指导并不等于越级、提级包办一切。二、天台县福溪街道办事处没有将土地承包经营权确权登记初审材料报送至被上诉人处，这是客观事实。需上诉人提供证据证明，才能构成被上诉人不履行法定职责的行政不作为。三、本案上诉人虽有具体的诉讼请求，但无事实根据，一审驳回起诉正确。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”，以及《中华人民共和国物权法》第一百二十七条“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证，确认土地承包经营权”的规定，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。故签订承包合同，取得土地承包经营权是申请人民政府确权发证的前提条件。在发包方和承包方签订农村土地承包经营合同后，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第七条的规定，县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证还需履行乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审、乡（镇）人民政府书面申请、县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核、县级以上地方人民政府具体颁证等程序。本案中，上诉人既未能提供农村土地承包经营合同，也未能提供发包方已将确权申请材料报相关政府部门审批的证据，在此情况下，上诉人直接起诉被上诉人不履行确权登记法定职责，显然缺乏前提条件。综上，一审法院以上诉人要求被上诉人对其家庭承包地进行确权登记的条件尚不具备，上诉人诉称被上诉人不履行法定职责没有事实根据，对上诉人的起诉予以驳回并无不当。另外，对规范性文件进行附带审查的前提之一是起诉人对相关行政行为的起诉符合起诉条件，而本案不具备该前提条件。故一审法院对相关规范性文件未予审查并无不当。上诉人的上诉请求依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  谢继红 审 判 员  张 燕 二〇二〇年五月二十六日 代书记员  马平波