河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)冀行终139号 上诉人（原审原告）清苑县鹏达纸业有限公司。住所地：河北省保定市清苑区北店乡牛庄村北。 法定代表人孟素萍，该公司总经理。 被上诉人（原审被告）保定市清苑区人民政府。住所地：河北省保定市清苑区迎宾中街301号。 法定代理人王涛，该区区长。 委托代理人王超，河北辅仁律师事务所律师。 原审第三人保定市清苑区防汛抗旱指挥部。 委托代理人魏冬生，保定市清苑区水利局工作人员。 上诉人清苑县鹏达纸业有限公司（以下简称鹏达纸业公司）因诉保定市清苑区人民政府（以下简称清苑区政府）行政强制一案，不服保定市中级人民法院（2019）冀06行初318号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，鹏达纸业公司在清苑区北店乡牛庄村从事纸业生产经营活动，但未申请办理规划许可手续。2019年7月22日，中共保定市清苑区委办公室、清苑区政府办公室作出《关于调整保定市清苑区防汛抗旱指挥部组成人员的通知》，载明“区防汛抗旱指挥部办公室由区应急管理局和区水利局组成专班合署办公，共同负责指挥部日常工作，办公地点设在区水利局。”2019年10月28日，保定市清苑区水利局作出《关于鹏达纸业公司有关情况说明》，载明“鹏达纸业公司厂址在清水河河道管理范围内，且侵占新开河主河道，厂房及附属设施属于阻水障碍物，未做防洪影响评价报告，未办理审批手续，属于违规建筑。”2019年10月30日，保定市清苑区防汛抗旱指挥部（以下简称清苑区防汛抗旱指挥部）作出《关于鹏达纸业公司有关情况的调查报告》，载明“鹏达纸业公司厂址在清水河河道管理范围内，且侵占新开河主河道，厂房及附属设施属于阻水障碍物，未做防洪评价报告，未办理相关手续，属于违规建筑，应按照有关要求和法律法规责令限期拆除。”2019年11月25日，清苑区防汛抗旱指挥部作出《限期清除河道内阻碍行洪建筑物通知书》，载明“要求鹏达纸业公司于2019年11月28日前完成阻水障碍物清除工作。如到期未清除的，将依法组织强行清除，并由鹏达纸业公司负担全部清障费用。” 原审认为，关于清苑区政府主体适格的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，根据《关于调整清苑区防汛抗旱指挥部组成人员的通知》，清苑区防汛抗旱指挥部系清苑区政府组建的临时机构，其作出的行政行为应以组建其的行政机关为被告，故清苑区政府作被告主体适格，该院予以认可。《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人及其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：…（三）有具体的诉讼请求和事实依据；…”。因此，公民提起行政诉讼，应当以行政机关的行政行为和行政机关工作人员的行为侵犯其合法权益为基础。《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”《中华人民共和国河道管理条例》第十九条第一款规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。”本案中，根据清苑区防汛抗旱指挥部的调查报告、航拍照片及坐标说明、保定市清苑区水利局的情况说明可知，鹏达纸业公司厂址在清水河河道管理范围内，且侵占新开河主河道，属阻水障碍物、违规建筑。行政诉讼保护的是公民、法人或者其他组织的合法权益，非法利益不受法律保护。鹏达纸业公司诉讼主张的利益，缺乏正当性、合法性。综上，鹏达纸业公司的起诉不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回鹏达纸业公司的起诉。 上诉人鹏达纸业公司不服一审裁定，上诉主要称，一、一审法院裁判文书中未对上诉人庭审中的举证情况进行任何记载，上诉人提交的一系列证据用以证明上诉人用地及厂房的修建符合当时的规划，人民法院应当按照法定程序全面、客观地审查核实证据，对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。二、一审法院认定事实不清，事实认定部分全部依据被上诉人答辩状进行认定，违反公平公正审判的原则。上诉人厂房不存在阻洪情形，上诉人厂房也办理过国土、环保、规划等手续，一审裁定未载明任何证据信息，也未对上述事实进行任何调查，径直认为上诉人厂房属于违建，进而驳回起诉错误。三、一审法院认定上诉人诉讼请求缺乏正当性、合法性，又以行政诉讼需要具体的诉讼请求和事实依据为由裁定驳回起诉，自相矛盾，且没有释明驳回起诉的具体原因或情形，适用法律错误。四、被上诉人行政强制行为程序违法，且无任何执法依据，作出的《限期清除河道内阻碍行洪建筑物通知书》应当被撤销。综上，上诉人的诉讼请求合理正当，请求撤销原裁定并指令继续审理本案。 被上诉人清苑区政府未提交书面答辩意见。 原审第三人清苑区防汛抗旱指挥部未提交参诉意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，2019年11月8日，清苑区防汛抗旱指挥部作出《限期清除河道内阻碍行洪建筑物通知书》，载明“要求鹏达纸业公司于2019年11月10日前开始自行拆除，及时完成阻水障碍物清除工作。如到期未开始工作的，将组织强行清除，并由鹏达纸业公司负担全部清障费用。” 又查明，鹏达纸业公司在对2019年11月25日清苑区防汛抗旱指挥部作出《限期清除河道内阻碍行洪建筑物通知书》提起本案诉讼的同时，亦对2019年11月8日清苑区防汛抗旱指挥部作出《限期清除河道内阻碍行洪建筑物通知书》提起诉讼，保定市中级人民法院作出（2019）冀06行初313号行政裁定，驳回鹏达纸业公司的起诉。鹏达纸业公司不服该行政裁定，亦上诉至本院。 本院认为，一、关于本案的适格被告问题。《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款规定，有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条规定，对河道管理范围内的阻水障碍物，按照“谁设障，谁清除”的原则，由河道主管机关提出清障计划和实施方案，由防汛指挥部责令设障者在规定的期限内清除。逾期不清除的，由防汛指挥部组织强行清除，并由设障者负担全部清障费用。依照上述规定，防汛指挥机构是法律法规授权行使防汛抗洪职责的组织。本案中，清苑区政府提交的《中共保定市清苑区委办公室、清苑区政府办公室关于调整清苑区防汛抗旱指挥部组成人员的通知》载明，清苑区防汛抗旱指挥部由诸多有关部门人员组成，区防汛抗旱指挥部办公室由区应急管理局和区水利局组成专班合署办公，共同负责指挥部日常工作。据此，本案被诉2019年11月25日清苑区防汛抗旱指挥部作出的《限期清除河道内阻碍行洪建筑物通知书》，是清苑区防汛抗旱指挥部依法履行法定职责作出的行政行为。清苑鹏达纸业有限公司对该限期清除通知不服提起诉讼，应以清苑区防汛抗旱指挥部为被告。一审认为清苑区政府是本案适格被告，属适用法律错误，本院对此予以纠正。由此，鹏达纸业公司提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条级别管辖的有关规定，其起诉不符合行政诉讼法定起诉条件，对其起诉应依法予以驳回。 二、行政诉讼保护公民、法人及其他组织的合法权益，但对于行政相对人主张权益是否属于非法利益的判断，应遵循属于一般人即可识别的明显非法的利益，或者基于经调查后有关职权部门的确认，才可直接视为非法利益。本案中，鹏达纸业公司提交了环境保护部门出具的环境影响审批意见、水利部门出具的项目建设意见、国土部门出具的项目用地预审意见、规划部门出具的占地位置符合相关规划的证明等证据，用以证明其合法权益受到侵害。据此，鹏达纸业公司诉讼权益是否合法，应当在实体审查中予以考量和确定。 三、本案中，清苑区防汛抗旱指挥部在2019年11月8日与2019年11月25日分别对鹏达纸业公司作出两个《限期清除河道内阻碍行洪建筑物通知书》，一个设定开始清除的时间，一个设定完成清除的时间。两个限期清除通知实质上可视为是一个行政强制行为在不同阶段的具体表现。鹏达纸业公司对两个通知分别提起诉讼，并无必要，后续可一并对清苑区防汛抗旱指挥部要求其限期清除建筑物的行政行为提起诉讼，亦利于人民法院一并审查作出裁判。综上，一审裁定驳回鹏达纸业公司起诉的结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  魏立超 审判员  柴学哲 审判员  韩锦霞 二〇二〇年五月二十九日 书记员  李 鼎