江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏行终201号 上诉人(原审原告)张秀云，女，汉族，住徐州市泉山区。 委托代理人张璋，北京市广盛律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)徐州市泉山区人民政府，住所地徐州市泉山区解放南路延长段26号。 法定代表人李勇，该区区长。 委托代理人孙涧，该区司法局工作人员。 委托代理人崔平，该区司法局工作人员。 上诉人张秀云因诉徐州市泉山区人民政府（以下简称泉山区政府）房屋征收补偿决定一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2019）苏03行初310号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明:2018年12月27日，泉山区政府作出徐泉征字[2018]第3号《征收决定》（以下简称第3号《征收决定》），载明：征收范围铜山货场以东，陇海铁路以南，三环西路以西，货场路以北（土地四至及范围以勘测界定图为准）；签约期限自2018年12月27日起至2019年1月25日止（30天）；征收与补偿方案详见《国家陆路一类口岸二期项目房屋征收安置补偿方案》；征收部门泉山区房屋征收办公室；征收实施单位泉山区政府苏山街道办事处，以及征收现场办公地点、监督举报电话、被征收人申请复议和提起行政诉讼的权利和期限等。房屋征收安置补偿方案对合法建筑面积认定的标准为：国有土地上房屋按照合法有效证件（即土地使用证、房屋所有权证）认定，集体土地上住宅房屋（即宅基地证、房屋产权证）按照其合法有效证件认定；只有宅基地证没有房屋产权证的，房屋面积小于宅基地面积1.4倍的，按实际面积认定为合法面积；房屋面积大于宅基地面积1.4倍的，按宅基地面积1.4倍认定；超出1.4倍部分，不予认定。未经登记的建筑物，不予补偿。被征收合法非成套住宅房屋基准价为4810元/㎡、装饰装修及附属物补偿费基准价为80元/㎡、搬迁补助等补偿与安置办法及对奖励标准、房屋产权调换及组织实施、补偿决定、法律责任进行了明确和公示。截止2019年2月15日，511被征收户签约437户，签约率85.52%。2018年11月24日，泉山区房屋征收办公室发布“通知”，开始接受有意向参与该项目的17家房地产价格评估机构报名，报名时间为2018年11月28日—2018年11月30日。2018年12月3日，泉山区房屋征收办公室发布“通知”发布公告，公告17家具有房地产评估资质的评估公司名单；案涉征收范围内的被征收人从报名并经依法公示的17家房地产价格评估机构中协商选定4家评估机构，对本项目被征收的房屋及用于产权调换的房屋依法进行评估，协商选定评估机构为公告之日起5个工作日内。因协商不成，苏山社区居民委员会于12月9日推荐并公示安桂明等4名被征收人为参与抽取评估公司的抽签人。2018年12月10日，经抽签、公证和公告，确定江苏苏北土地房地产资产评估测绘咨询有限公司、徐州鑫达房地产资产评估有限公司、徐州中盛土地房地产资产评估咨询有限公司、江苏中正同仁土地房地产资产评估有限公司徐州分公司为案涉项目房地产评估公司。2018年12月2日，征收实施单位对包括张秀云在内的被征收户家庭成员及其他情况进行调查；2019年2月19日，经向国土部门查询，确认张秀云被征收的案涉房屋于2004年办理土地使用证，证号为徐土国用（2004）字第04616号，地号为4-1-27-25，土地面积136.7平方米。被征收的案涉房屋为张秀云未取得规划建设许可的自建房。2月22日，征收实施单位向张秀云送达（征收编号为4-100）要求其提交产权证明材料的通知，因张秀云拒绝签收而留置送达。2019年2月28日，征收实施单位对张秀云被征收房屋面积认定进行公示，其中认定土地面积为136.7平方米、合法建筑面积为191.38平方米。2019年3月6日，征收实施单位向张秀云送达《房屋征收补偿告知书》《被征收房屋评估通知》《附属物评估通知》。《房屋征收补偿告知书》明确告知张秀云应在三日内就补偿方式进行选择；逾期不选的，按产权调换补偿方式进行；《被征收房屋评估通知》明确告知：“实施单位、委托的评估机构定于2019年3月6日10:00时（注：通知送达后3日）对您所属的该处房屋进行实地勘察、入户评估，请您或委派家人准时在家中予以配合。如果您或家人有特殊原因不能配合，请您在接到本通知2日内，以书面形式告知项目指挥部办公室或征收实施单位，并约定可以进行评估的具体时间。如果您及家人没有按时在家配合我们完成评估工作，又没有告知我们不能配合的正当理由并约定可以进行评估的具体时间，项目指挥部、征收实施单位将视为您接受4810元/平方米的基准价，并以此作为房屋补偿的依据”；《附属物评估通知》明确告知张秀云：“实施单位、委托的评估机构定于2019年3月6日10:00时（注：通知送达后3日）对您所属的该处房屋附属物进行单独评估，请您或委派家人准时在家中予以配合。如果您或家人有特殊原因不能配合，请您在接到本通知2日内，以书面形式告知项目指挥部办公室或征收实施单位，并约定可以进行评估的具体时间。如果您及家人没有按时在家配合我们完成评估工作，又没有告知我们不能配合的正当理由并约定可以进行评估的具体时间，项目指挥部、征收实施单位将视为您接受80元/平方米的基准价，并以此作为附属物补偿的依据。”因张秀云拒绝签收而留置送达。3月12日，评估公司工作人员前往案涉房屋现场，因张秀云家中无人未能入户评估。2019年3月14日，江苏苏北土地房地产资产评估测绘咨询有限公司对张秀云案涉房屋作出《分户初步评估结果》，并于当日在征收地块张贴公示。3月19日，征收实施单位向张秀云送达《房地产征收估价报告》（第030-3号），张秀云丈夫魏云祥接受但拒绝在送达回执单上签字。2019年3月22日，因《房地产征收估价报告》入户评估时间应为2019年3月12日10：00时，错误记载为2019年3月6日10：00时，征收实施单位向张秀云送达评估公司出具“关于撤销江苏苏北土地房地产评估测绘咨询有限公司出具的《分户初步评估结果》和《房地产征收估价报告》的通知”。2019年3月23日，张秀云对第030-3号房地产征收估价报告提出异议，不认可评估公司选定程序、不认可评估房屋建筑面积和区位状况、不认可评估过程、原则和方式、不认可评估定价标准及结果、不认可房屋认定单中记载的内容等对征收房屋申请价值提出异议并申请复核评估。2019年4月5日，征收实施单位再次向张秀云送达《房屋征收补偿告知书》《被征收房屋评估通知》《附属物评估通知》，其通知书内容除与2019年3月6日送达的三份通知除落款时间改为2019年4月6日，入户评估的时间改为2019年4月10日9：30时外，其他内容相同。因张秀云拒绝签收而留置送达。2019年4月10日评估公司工作人员按约定时间到达，因张秀云不配合未能入户评估。2019年4月11日，征收实施单位再次张贴公示当日出具的《分户初步评估结果》。2019年4月15日，征收实施单位向张秀云送达新作出的《房地产征收估价报告》（第030-7号），张秀云丈夫魏云祥接受但拒绝在送达回执单上签字。张秀云未再次提出复核申请。2019年5月6日，征收实施单位向张秀云送达并在征收地块张贴公示第23号《房屋征收补偿决定书》（以下简称第23号《征收补偿决定》），补偿方式为产权置换，张秀云丈夫魏云祥接受但拒绝在送达回执单上签字。因张秀云于2019年3月8日和4月8日明确要求进行货币补偿，2019年6月11日，征收单位撤销泉房征字【2019】第23号《征收补偿决定》。同日，征收单位作出补偿方式为货币补偿的泉房征字【2019】第43号《房屋征收补偿决定书》（以下简称第43号《征收补偿决定》），主要内容为：征收登记在被征收人张秀云名下的泉山区苏山南村四组的房屋的房屋，征收编号为4-100。房屋用途为住宅，确认被征收土地面积136.7平方米，认定合法建筑面积191.38平方米。因被征收人与征收部门未达成补偿协议，征收部门及实施单位向被征收人送达《被征收房屋评估通知》及《附属物评估通知》。因被征收人无正当理由拒绝评估，评估机构按征收方案确定的基准价于2019年4月11日作出初步评估结果并公示，被征收房屋评估价值为920538元，附属物价值为15310元。被征收人在收到分户评估报告后未提出复核评估申请。被征收人在规定的时间内选择货币安置的补偿方式。征收人依据有关规定，对被征收人张秀云的案涉房屋及附属物实施征收，采取货币的补偿方式。被征收房屋评估款920538元，过渡费（3个月）4593元、搬家费（1次）1914元、误工费200元，附属物补偿款15310元，货币补贴（10%）92054元，总征收补偿款1034609元，补偿款专户存储于江苏银行彭城支行。被征收人张秀云应当在收到本征收补偿决定书之日起十日内与泉山区政府苏山街道办事处办理征收补偿安置手续，并将征收编号4-100的房屋腾空后移交，行政复议及行政诉讼的权利等一并告知。征收单位于6月15日将两份决定书向张秀云进行了送达，第43号《征收补偿决定》在征收地块张贴公示。张秀云未经行政复议，提起本案诉讼。 原审法院另查明：2019年1月14日，江苏省徐州市中级人民法院（以下简称徐州中院）就何爱华、刘芹荣要求撤销案涉征收地块的第3号《征收决定》诉讼作出（2019）苏03行初41号行政判决，驳回何爱华、刘芹荣的诉讼请求;在本案审理过程中，江苏省高级人民法院（以下简称江苏高院）作出（2019）苏行终1001号行政判决，驳回何爱华、刘芹荣的上诉，维持原判。 原审法院认为： 一、关于张秀云起诉是否符合法律规定问题 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第十二条第一款规定，本案张秀云作为征收编号4-100的被征收人，在收到泉山区政府送达的第43号《征收补偿决定》后，有权在法定期限内向徐州中院提起诉讼。 二、关于泉山区政府所作第3号《征收决定》是否合法问题 案外人（同为案涉地块被征收人）何爱华、刘芹荣要求撤销第3号《征收决定》，徐州中院（2019）苏03行初41号行政判决驳回其诉讼请求，江苏高院（2019）苏行终1001号行政判决，驳回上诉，维持原判。第3号《征收决定》的合法性已被法院生效文书确认。 三、关于泉山区政府所作第43号《征收补偿决定》是否合法问题 （一）根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，泉山区政府是徐州市泉山区的行政主管部门，具有作出案涉征收补偿决定的法定职权。 (二)关于《国家陆路一类口岸二期项目房屋征收安置补偿方案》是否合理的问题 徐州中院对案涉征收决定诉讼进行了审理,案涉非成套住宅房屋基准价、装饰装修及附属物补偿费基准价及搬迁费用、临时安置补助费经过了预评估样板房推荐、公示、补偿基价预评估、征求意见、基价调整等程序，对产权调换房屋评估公示等。被征收房屋、附属物、搬迁费、过渡费、误工费、货币补贴、住改非一次性补贴、停产停业损失等补偿基准价或补偿标准是合理合法的，产权调换安置房价格是合理合法的。即案涉征补方案对案涉地块被征收合法非成套住宅房屋、装饰装修及附属物分别确定基准价4810元/㎡、80元/㎡是合理合法的。徐州中院征收决定案认定征补方案符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十五条规定，江苏高院二审判决予以维持。截止2019年2月15日，签约率达到85.52%；2019年6月11日第43号《征收补偿决定》作出时，签约率已达到94.47%。被征收人大部分接受的事实，亦反映征补方案评估论证明确的基准价具有其合理性，张秀云认为征补方案确定的基准价不合理的主张缺乏事实和法律依据，不予支持。 (三)关于案涉被征收房屋评估报告是否合法问题 1．关于案涉房屋征收评估机构选定的合法性的问题。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第四条、第五条规定，本案泉山区政府向具有房地产评估资质的评估公司发布“通知”，现场抽签、公证、公告的方式确定江苏苏北土地房地产资产评估测绘咨询有限公司、徐州鑫达房地产资产评估有限公司、徐州中盛土地房地产资产评估咨询有限公司、江苏中正同仁土地房地产资产评估有限公司徐州分公司为案涉项目房地产评估公司，评估机构选定程序合法。 2．关于案涉评估报告的合法性问题。案涉房屋评估机构及作出案涉估价报告的估价师具备相应资质。本案中，2019年3月6日，征收实施单位工作人员向张秀云一并送达《被征收房屋评估通知》《附属物评估通知》，因入户时间表述理解有歧义，泉山区政府主动撤销了2019年3月14日作出的《分户评估报告》和苏北（2019年）第030-3号《房地产征收估价报告》。2019年4月5日，征收单位再次向张秀云送达《被征收房屋评估通知》《附属物评估通知》，明确告知张秀云入户进行房屋评估及对房屋附属物进行单独评估的时间及拒绝入户的后果等，评估公司工作人员按约定的时间入户查勘，因张秀云不配合未能入户查勘且没有在规定的期限内另行约定入户评估查勘时间。评估公司根据公布的征补方案及泉山区政府提供的摸底资料，在估价技术报告中详细说明了评估结论的形成过程和根据，估价行为并无违反《房地产估价规范》《国有土地上房屋征收评估办法》的情形。评估结论形成后，征收实施单位依法进行了公示;经公示后，将评估报告依法向张秀云送达;张秀云在收到评估报告后的10日内未申请复核评估,故张秀云关于评估报告不合法的观点，不予支持。 （四）关于第43号《征收补偿决定》的合法性问题 1.关于补偿方式是否合法的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款，被征收人在征收过程中，可以就货币补偿或房屋产权调换两种补偿方式进行选择。本案中，房屋征收实施单位工作人员已于2019年4月5日向张秀云送达《房屋征收补偿告知书》，该告知书明确告知：“房屋征收部门为你提供了产权调换和货币补偿两种方式。张秀云选择了货币补偿方式。泉山区政府发现2019年4月28日作出的第23号《征收补偿决定》为产权调换方式存在失误，主动及时予以纠正，撤销第23号《征收补偿决定》，重新作出以货币补偿方式的第43号《征收补偿决定》，撤销决定书和重新作出的《征收补偿决定》均向张秀云进行了送达。重新作出房屋征收补偿决定书尊重了张秀云对征收房屋补偿方式的选择权，泉山区政府自我纠正的行为，不违反法律、法规强制性规定，未对张秀云的合法权益产生不利和实质影响，依法予以支持。 2.关于补偿范围和价值的确定是否准确、合法问题。首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。本案中，张秀云房屋为住宅，不存在停产停业损失补偿，泉山区政府所作第43号《征收补偿决定》包含房屋价值补偿、搬迁费、过渡费、误工费、附属物补偿、货币补贴等，补偿范围无遗漏且无不当。其次，张秀云对房屋合法面积提出异议的问题。申请获得建设许可是新建住宅建设的必要条件，房屋征收补偿既要保障被征收人的合法权益，亦要维护社会公共利益。本案中，张秀云房屋系未取得建设规划许可的自建住宅房屋，其虽持有2004年颁发国有土地使用权证，但无论土地性质有无变化，张秀云均不符合先申请许可、后开工建设的要求。案涉房屋系国有土地上房屋两证不全的情形，即只有土地使用证，没有房屋产权证。根据公布的征补方案，国有土地上房屋合法面积的认定需两证齐全，在张秀云没有房屋产权证的情况下，泉山区政府参照江苏省建设主管部门制定和修订的《江苏省城市规划管理技术规定》中关于低层居住建筑容积率规定（最高上限1.1），以张秀云实际土地使用证证载面积为基数，按1.4容积率计算和确认张秀云补偿房屋的合法建筑面积并无不当，对张秀云的合法权益给予了充分考虑和保障，亦维护了社会公共利益。张秀云不持有房屋产权证、未申请建设许可建房，其认为建多少就应认多少、拆多少就应赔多少的主张，缺乏法律依据，不予支持。另，根据征收程序要求，对被征收房屋，先摸底调查，后对合法面积进行认定。泉山区政府有对被征收房屋的性质、类别、面积等组织合法性认定的职权。摸底调查公示的面积与认定的合法面积存在差异，实属正常情形。张秀云认为摸底调查公示的面积就是其合法面积的主张，不予采信。关于补偿价值是否准确、合法问题。关于房屋价值及房屋附属物补偿价值，因张秀云拒绝配合评估公司工作人员查勘且未在规定的期限内另行约定入户评估查勘时间，评估公司根据公布的征补方案及泉山区政府提供的摸底资料，并按照征补方案公布的房屋评估基准价4810元/㎡和附属物评估基准价80元/㎡，认定张秀云房屋价值为920538元、附属物价值为15310元，并出具《分户评估报告》《房地产征收估价报告》（第030-7号）并无不当。搬迁费按1次确定1914元，过渡费按3个月确定4593元，误工费200元，货币补贴按房屋价值的10%确定92054元，以上补偿费用均严格按照大多数人同意的征收补偿方案标准计算而来，标准正确、计算无误、结果准确，其补偿的合理性、合法性、准确性，依法予以支持。 （五）关于第43号《征收补偿决定》程序是否合法的问题 泉山区政府作出第43号《征收补偿决定》后，依法向张秀云送达和公示，程序合法。 综上，泉山区政府具有作出第43号《征收补偿决定》的职权，对张秀云被征收房屋合法面积、用途认定正确，根据依法选定的评估机构对被征收房屋的估价报告认定张秀云被征收房屋价值及室内附属物价值，依照征收安置补偿方案对张秀云搬迁费、过渡费、误工费、货币补贴予以确定，客观、合理，对张秀云应补偿项目和数额确定准确、合法。张秀云要求撤销第43号《征收补偿决定》的诉讼请求证据不足，依法不能成立，不予支持。原院法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张秀云要求撤销泉山区政府作出的第43号《征收补偿决定》的诉讼请求。 上诉人张秀云上诉称,案涉评估机构系违法选定，且评估机构作出的案涉评估结果违法;原审法院对上诉人曾于2019年4月18日就案涉分户评估报告向相关单位提交了复核评估申请书的事实未予查明;第43号《征收补偿决定》明显违反法律规定，原审判决认定事实不清、适用法律错误。请求本院撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人泉山区政府口头答辩称,其答辩意见同其一审答辩意见。 本院经审理查明，根据在案证据证实，2018年11月28日，泉山区房屋征收办公室发布报名公告，开始接受有意向参与案涉征收项目的房地产价格评估机构报名，报名时间为2018年11月28日—2018年11月30日。2018年12月3日，泉山区房屋征收办公室发布公告，公告17家具有房地产评估资质的评估公司名单。原审判决事实认定部分中与本院前述认定不一致的部分，本院予以纠正。本院认定的其他案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，就本案所涉泉山区政府作出的第3号《征收决定》，因案外人（同为案涉地块被征收人）何爱华、刘芹荣向法院提起诉讼，要求撤销该《征收决定》，徐州中院作出（2019）苏03行初41号行政判决，驳回其诉讼请求；江苏高院作出（2019）苏行终1001号行政判决，驳回上诉，维持原判。因第3号《征收决定》的效力已为前述法院生效法律文书确认，故泉山区政府根据第3号《征收决定》及其附件《国家陆路一类口岸二期项目房屋征收安置补偿方案》作出第43号《征收补偿决定》并无不当。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第九条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签的方式确定。本案中，相关征收部门采取公开竞争公司名单、公开抽签并由公证机关现场公证方式选定评估机构，且根据住房和城乡建设部颁发的相关房地产估价机构资质证书及房地产估价师执业资格证书，针对案涉房屋进行评估的相关评估公司及估价师具备相应资质，故可对案涉房屋进行评估。鉴于张秀云的案涉房屋系未取得建设规划许可的自建住宅房屋，在张秀云没有房屋产权证的情况下，泉山区政府参照江苏省建设主管部门制定和修订的《江苏省城市规划管理技术规定》中关于低层居住建筑容积率规定（最高上限1.1），以张秀云实际土地使用证证载面积为基数，按1.4容积率计算和确认张秀云补偿房屋的合法建筑面积，对张秀云的合法权益给予了充分考虑和保障。原审判决认为张秀云建多少就应认多少、拆多少就应赔多少的主张缺乏法律依据，并无不当。因合法建筑的认定需以该建筑的建设符合法定条件为前提，故原审判决对张秀云关于摸底调查公示的面积就是其合法面积的主张不予采信，亦无不当。在泉山区政府主动撤销了2019年3月14日作出的《分户评估报告》和苏北（2019年）第030-3号《房地产征收估价报告》后，征收单位于2019年4月5日向张秀云送达《被征收房屋评估通知》《附属物评估通知》，明确告知张秀云入户进行房屋评估及对房屋附属物进行单独评估的时间及拒绝入户的后果等，评估公司工作人员按约定的时间入户查勘，因张秀云不配合未能入户查勘且没有在规定的期限内另行约定入户评估查勘时间。评估公司根据公布的征补方案及泉山区政府提供的摸底资料，作出《房地产征收估价报告》（第030-7号）后。征收实施单位依法进行了公示，经公示后，将评估报告依法向张秀云送达，而根据在案证据不能证明张秀云在收到评估报告后的10日内申请了复核评估。故泉山区政府根据前述估价报告及上诉人在征收过程中明示的货币补偿要求，泉山区政府主动撤销了补偿方式为产权调换的第23号《征收补偿决定》的基础上，向上诉人重新作出以货币补偿方式的第43号《征收补偿决定》，并无不当。泉山区政府作出第43号《征收补偿决定》后，依法向张秀云送达和公示，程序合法。 另外，在本院审理过程中，泉山区政府向本院出具《情况说明》，承诺至2020年12月31日之前，如张秀云选择产权调换，泉山区政府同意在案涉房屋征收补偿决定书确定的补偿金额之内，依据案涉征收项目补偿方案，以产权调换方式对张秀云进行安置补偿。根据本案的实际情况，该承诺有利于保障上诉人的实际权益。 综上，原审判决认定事实清楚、审判程序合法、适用法律正确。上诉人张秀云的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张秀云负担。 本判决为终审判决。 审判长  马生安 审判员  黄 河 审判员  沙永梅 二〇二〇年五月二十三日 书记员  张 丰 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；