南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终140号 上诉人（一审原告）广西合浦双合石膏矿，住所地广西壮族自治区北海市合浦县星岛湖乡大岭头。 法定代表人覃献贡，广西合浦双合石膏矿总经理。 委托代理人汪杰，北京市中银（南宁）律师事务所律师。 委托代理人丘肇宇，北京市中银（南宁）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）北海市自然资源局，住所地广西北海市四川路73号。 法定代表人黄飞波，该局局长。 委托代理人薛晓宇，该局工作人员。 委托代理人吴裕成，广西海鑫律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区自然资源厅，住所地广西南宁市中新路2号。 法定代表人陈建军，该厅厅长。 委托代理人黄雪莲，该厅工作人员。 委托代理人廖平军，北京达成（南宁）律师事务所律师。 上诉人广西合浦双合石膏矿（以下简称双合石膏矿）因其诉北海市自然资源局矿产行政许可、广西壮族自治区自然资源厅（以下简称广西自然资源厅）行政复议一案，不服南宁铁路运输法院（2019）桂7102行初340号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院查明，双合石膏矿于1999年12月取得广西自然资源厅颁发的《采矿权许可证》（C4500002011097120117895），有效期15年。2011年，因坐标转换需要，广西自然资源厅为双合石膏矿换发了《采矿权许可证》，有效期至2014年12月2日。后双合石膏矿向广西自然资源厅申请延续。因申报材料尚未编制完成，广西自然资源厅于2014年12月批准同意该矿采矿许可证有效期顺延至2015年3月2日。2014年12月25日，《广西壮族自治区国土资源厅关于印发行政审批项目下放方案的通知》（桂国土资发〔2014〕93号）印发，市、县级国土资源行政主管部门负责开采范围均位于本行政区内的采矿权延续审批。2015年5月4日，合浦县自然资源局在双合石膏矿填报的《采矿权延续申请登记书》签署“同意报上级国土资源部门审批”的意见，北海市自然资源局于次日签署“同意报上级国土资源部门审批”的审核意见。2015年6月29日，双合石膏矿制作《广西合浦县石膏矿储量报告》和《广西合浦县石膏矿开采设计评审意见书》。2015年8月25日，双合石膏矿再次填写《采矿权延续申请登记表》，向北海市自然资源局提出申请。2018年1月至5月间，北海市自然资源局就是否办理石膏矿采矿权延续的问题征求合浦县人民政府、北海市林业部门、环保部门等部门的意见，并向北海市人民政府进行请示。2018年4月25日，北海市自然资源局作出《关于完善广西合浦双合石膏矿延续材料的复函》送达给双合石膏矿，表述“尚未能确定能否办理采矿权延续”。2018年7月3日，北海市自然资源局向双合石膏矿作出《关于广西合浦双合石膏矿采矿权延续问题的复函》，明确“我局决定不同意办理该矿采矿权延续登记手续”并告知双合石膏矿提起行政复议或行政诉讼的权利。双合石膏矿于2018年8月16日向广西自然资源厅提出行政复议申请，广西自然资源厅于同年11月13日作出《行政复议决定书》，维持了《关于广西合浦双合石膏矿采矿权延续问题的复函》。双合石膏矿不服，遂向一审法院提起行政诉讼，诉请如前所述。 一审法院认为，根据《矿产资源开采登记管理办法》第三条第四款、《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，北海市自然资源局负责辖区内矿产资源的审批登记，颁发采矿许可证的工作，广西自然资源厅作为北海市自然资源局的上一级主管部门，依法受理双合石膏矿因不服北海市自然资源局的行政行为而提出的行政复议申请，符合法律规定，北海市自然资源局及广西自然资源厅均为本案的适格主体。 关于北海市自然资源局作出《关于广西合浦双合石膏矿采矿权延续问题的复函》是否合法的问题。一审法院认为，第一，行政机关收到相对人提出的行政许可申请，应当按照《中华人民共和国行政许可法》的规定办理。《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；……（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；”本案中，北海市自然资源局、广西自然资源厅辩称双合石膏矿没有按照法定期限提交全部证据材料，但同时亦未能举证证明曾告知双合石膏矿向具有职权的行政机关申请或者一次告知申请人需要补正的全部内容。如果认为双合石膏矿的申请不符合法律规定，行政机关亦应及时告知其不受理，而本案中，北海市自然资源局、广西自然资源厅均未提交相应的证据证明。同时，北海市自然资源局于2015年5月5日签署“同意报上级国土资源部门审批”意见的《采矿权延续申请登记书》以及合浦县人民政府复函、北海市人民政府会议备忘录等相关部门的材料足以证实，北海市自然资源局已经对双合石膏矿的采矿权延续申请予以受理并且进行了审查。 第二，《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”北海市自然资源局办理延期申请应当在法律法规规定的期限内作出，需要延长办理期限的应当按照相应的程序进行审批。本案中，北海市自然资源局于2015年5月5日签署“同意报上级国土资源部门审批”。期间双合石膏矿又提交了2015年6月29日制作的《广西合浦县石膏矿储量报告》和《广西合浦县石膏矿开采设计评审意见书》。2015年8月25日，双合石膏矿再次填写《采矿权延续申请登记表》。北海市自然资源局直至2018年4月25日作出《关于完善广西合浦双合石膏矿延续材料的复函》，2018年7月3日才作出《关于广西合浦双合石膏矿采矿权延续问题的复函》，已经显然超出了《中华人民共和国行政许可法》规定的办理期限，且未办理延期手续，应当认定程序违法。 关于是否撤销北海市自然资源局2018年7月3日作出《关于广西合浦双合石膏矿采矿权延续问题的复函》的问题。一审法院认为，《行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”北海市自然资源局虽然存在程序违法，但其在办理行政审批事项时征求相关环保、安全等部门的意见，向北海市人民政府进行请示，均属依法履职行为。行政审批的作出应当符合政府整体规划和政策要求，北海市自然资源局进行审查和请示后，认为石膏矿开采存在较大安全隐患，且该矿延续不符合北海市产业政策以及“生态立市”的要求，据此作出不同意办理采矿权延续登记手续的答复，并无不妥。如果撤销，将会影响当前北海市人民政府的整体规划和环保工作要求，对国家利益、社会公共利益造成重大损害。因此，对双合石膏矿要求撤销北海市自然资源局于2018年7月3日作出的《关于广西合浦双合石膏矿采矿权延续问题的复函》，并责令北海市自然资源局为双合石膏矿颁发新的采矿许可证的诉讼请求，一审法院不予支持。 关于广西自然资源厅作出的《行政复议决定书》是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，具体行政行为违反法定程序的，行政复议机关应当决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。北海市自然资源局超过法定期限，对双合石膏矿的采矿权许可延续申请进行答复，违反了法定程序，广西自然资源厅在行政复议时应当决定撤销、变更或者确认违法。综上，广西自然资源厅作出《行政复议决定书》，决定维持北海市自然资源局作出的《关于广西合浦双合石膏矿采矿权延续问题的复函》，属于主要证据不足，适用法律、法规错误。如前所述，应当确认违法。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条的规定，判决确认北海市自然资源局于2018年7月3日作出的《关于广西合浦双合石膏矿采矿权延续问题的复函》（北国土复〔2018〕352号）违法；确认广西壮族自治区自然资源厅于2018年11月13日作出的《行政复议决定书》（桂自然资复〔2018〕1号）违法。案件受理费50元，由北海市自然资源局负担25元，广西壮族自治区自然资源厅负担25元。 上诉人双合石膏矿上诉称，1.一审法院认定北海市自然资源局作出《关于广西合浦双合石膏矿采矿权延续问题的复函》程序违法与认定北海市自然资源局作出《关于广西合浦双合石膏矿采矿权延续问题的复函》“并无不妥”相互矛盾，犯了形式逻辑错误，并无不妥的认定应当纠正。2.一审法院认定北海市自然资源局“在办理行政审批事项时征求相关环保、安全等部门的意见，向北海市政府进行请求，均属履行职责行为。行政审批的作出应当符合政府整体规划和政策要求，北海市自然资源局进行审查和请示后，认为石膏矿开采存在较大安全隐患，且不符合该矿延续不符合北海市产业政策及‘生态立市’的要求，据此作出不同意办理采矿权延续登记手续的答复，并无不妥”是完全照抄《复函》的语句，《复函》中的语句都是不实的。一审只注意了被上诉人行政许可程序违法的问题，没有认真审查被上诉人在行政许可的实体上不顾客观事实的违法行为。3.双合石膏矿开采方案已经获得广西壮族自治区安监局《关于广西合浦双合石膏矿安全开采条件技术论证报告通过专家评审的函》、《关于同意实施广西合浦双合石膏矿技术改造安全设施设计的批复》，完全符合安全生产的技术要求和条件，双合石膏矿的安全开采完全有保障。根据合浦县国土局组织地质专家撰写的《合浦县矿产资源总体规划（2016-2020）》及北海市国土局组织地质专家撰写的《北海市矿产资源总体规划（2016-2020）》，证明广西合浦双合石膏矿均属于鼓励开采区，且符合两级政府的产业政策，地质专家亦认为双合石膏矿开采的地质条件不复杂，适合开采。矿区内没有国道通过，广西自然资源厅在行政复议期间派出调查人员亲临矿区现场实地勘察，测出矿区离325国道最近处都有400多米，大大超过《公路安全保护条例》第十七条规定的100米。广西第三地质队出具的《广西合浦双合石膏矿资源储量核实地质报告》记录有“南宁至北海二级公路从矿区以北通过，公路位于矿区开采区之外，井下开采不会对其造成损害”。上诉人原来持有的《采矿许可证》是广西自然资源厅在1999年颁发，自获《采矿许可证》至今，双合石膏矿一直没有进行开采，该矿目前的地质情况和325国道的通行情况与1999年完全一样，可见1999年的时候广西自然资源厅也并不认为该矿区地质情况复杂不适合开采或者开采存在较大安全隐患。据《行政许可法》第五条规定的公平公正原则，基于完全相同的客观情况，北海市自然资源局不应该做出与广西自然资源厅在1999年完全相反的行政行为。上述地质专家撰写的两个规划均报由广西自然资源厅批准，按照相关规定，其变更调整也须由合浦、北海两级政府提出申请，交由广西自然资源厅批准，除此之外，任何人不能擅自变更该规划，到目前为止，北海、合浦两级政府并未向广西自然资源厅申请对上述规划进行调整，所以这两个规划仍然有效，对北海、合浦两级政府、北海合浦两级自然资源局均构成约束力。4.上诉人已经获得合浦县环境保护局《关于广西合浦双合石膏矿项目环境影响报告书的批复》（环管字[2017]14号），通过了环保部门审查，根本不存在所谓“生态问题和环保问题”，该矿延续和北海市“生态立市”的要求并不相悖。一审判决错误适用了《行政诉讼法》第七十四条的规定，错误认为撤销该《复函》会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。恰恰相反，不撤销《复函》倒会损害上诉人的合法权益，不符合“依法治国”要求，破坏北海市法治政府、法治社会的良好环境。北海市自然资源局作出的《复函》，不同意办理延续登记手续的理由所依据的事实与客观事实不符，与法律规定相悖，不具有真实性和合法性，没有法律效力，不仅行政程序违法，行政许可的实体也违法，应当予以撤销。一审没有适用《行政许可法》第五十条及第五十三条，没有对北海市政府会议纪要进行合法性审查是错误的。综上，请求本院撤销北海市自然资源局于2018年7月3日作出的《关于广西合浦双合石膏矿采矿权延续问题的复函》，责令北海市自然资源局为上诉人颁发新的采矿许可证。 被上诉人北海市自然资源局辩称，其依法履行职责，且北海市的会议纪要不是规范性文件，一审时上诉人只是提出质疑，并没有对该会议纪要提出审查，一审法院对会议纪要没有审查是正确的。故上诉人的请求不能成立，一审法院的判决结果正确。 被上诉人广西自然资源厅辩称，其作出的（桂自然资复〔2018〕1号）《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求本院驳回上诉人的上诉请求。 本案二审期间，各方当事人均未提交新证据。双合石膏矿对一审判决查明的事实无异议，但认为一审法院遗漏查明以下事实：1.《北海市国土资源局关于广西合浦双合石膏矿采矿权延续登记问题请示》文件中自认“2016.8矿业权延续申请材料基本符合《北海市国土资源局行政审批操作规范》中的采矿权延续操作规范”，“2018.5.2（文件出具日）根据自治区国土资源厅权利清单及北海市行政审批优先流程，该采矿权申请材料齐全”；2.上诉人已经获得合浦县环境保护局《关于广西合浦双合石膏矿项目环境报告书的批复》（合环管字{2017}14号），通过了环保部门审查，不存在所谓“生态问题和环保问题”；3.根据合浦县政府发布的《合浦县矿产资源总体规划（2016-2020）》及北海市政府组织发布的《北海市矿产资源总体规划（2016-2020）》可知，双合石膏矿均属于鼓励开采区。该矿开采的地质条件不复杂，适合开采，该矿延续生产亦符合合浦县、北海市产业政策规定；4.双合石膏矿开采方案已经获得广西壮族自治区安监局《关于广西合浦双合石膏矿安全开采条件技术论证报告通过专家评审的函》、广西壮族自治区安监局《关于同意实施广西合浦双合石膏矿技术改造安全设施的批复》，证明双合石膏矿的安全开采完全有保障；5.广西第三地质队出具的《广西合浦双合石膏矿自愿储量核实地质报告》记录有“南宁至北海二级公路从矿区以北通过，公路位于矿区开采区之外，井下开采不会对其造成损害”。可以证实矿区内根本没有325国道通过，双合石膏矿的开采生产对325国道交通运输没有影响。北海市自然资源局和广西自然资源厅对一审法院查明的“2015年8月25日，原告再次填写《采矿权延续申请登记表》，向被告北海市自然资源局提出申请”有异议，认为上诉人自始至终没有正式向北海市自然资源局提交采矿延续登记申请。且认为一审法院遗漏查明：上诉人在一审庭审时陈述仅在2014年12月2日向广西自然资源厅提交过一次采矿权延续登记申请。 经审查认为，一审法院确认的证据合法有效，可作为定案依据，被上诉人北海市自然资源局和广西自然资源厅对一审查明事实提出的异议及遗漏查明事实的意见与本院查明的事实不符，不予采纳。上诉人双合石膏矿提出一审遗漏查明的事实与其能否取得采矿权的延续没有必然性，一审法院对此未予认定并无不当。据此，二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于被上诉人北海市自然资源局作出的《关于广西合浦双合石膏矿采矿权延续问题的复函》及广西自然资源厅作出的《行政复议决定书》是否具有事实依据、是否应予撤销的问题，经查，①上诉人双合石膏矿的采矿权许可证有效期经顺延后至2015年3月2日，上诉人虽向北海市自然资源局提出过延续申请，但在案无法证实其在该行政许可有效期届满前向行政机关提交了完备的申请材料、行政机关对此已进行受理，不符合《中华人民共和国行政许可法》第五十条的相关规定，不能视为准予延续采矿权。②北海市自然资源局于2015年5月5日签署“同意报上级国土资源部门审理”，证实北海市自然资源局后对上诉人的采矿延续申请予以受理并进行了审查。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十二条的规定，行政机关在受理后应当在法律法规规定的期限内作出，而北海市自然资源局作出《关于广西合浦双合石膏矿采矿权延续问题的复函》超过法定期限，一审法院据此认定该行政行为程序违法，本院予以确认。③北海市自然资源局在受理上诉人的申请后，分别征求相关环保、安全等部门的意见，并向北海市政府等进行请示。合浦县人民政府认为该县地理气候条件容易引发地质灾害，且缺乏对石膏矿开采利用和安全生产进行监管的经验和技术力量，亦不符合该县旅游产业发展安排，建议不予批准延续登记双合石膏矿采矿权；北海市工业和信息化委员会认为涉案石膏矿的延续登记不符合中央供给侧改革思路及“三去一降一补”的工作任务要求，不同意双合石膏矿采矿权延续登记申请；北海市环境保护局认为在中央环保督察反馈北海市“天坑”生态问题整改核验和合浦县涉矿产资源开发问题统一整治工作完成前，建议不予进行采矿权延续登记；北海市林业局认为双合石膏矿采矿项目涉及林地，在获得林业主管部门相应行政许可前，不得开工建设；北海市政府认为涉案矿区地质情况复杂，矿区内有国道通过，存在较大安全隐患，且该矿开采过程中产生的生态问题和环保问题将对北海市造成重大影响，不利于该市“生态立市”的要求，不符合该市的产业政策，不同意办理涉案采矿权延续登记手续。④根据北海市国土资源局北国土[2018]150号文件可知，2016年国土资源部及国土资源厅取消安全生产监管部门意见等资料作为颁发采矿许可证的前置条件，因此受理该矿延续不需征求安监部门意见。此外，北海市及合浦县矿产资源总体规划属于对矿产资源依法进行勘查、开发利用与保护的概括性指导意见，且矿产资源的开采是否有安全保障及相关环评报告等仅作为采矿权是否应予延续的参考因素，个案的审批和管理需行政机关综合各方因素、站在全局的立场上分析判断而具体作出。北海市自然资源局虽存在超期答复的问题，但其综合上述单位意见后依法审查并作出的实体处理符合当前北海市政府的整体规划精神和环保等公共利益需求，如果撤销，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，一审法院据此作出确认违法但不撤销的判决正确。⑤北海市自然资源局违反法定程序，广西自然资源厅在行政复议时应当决定撤销、变更或者确认违法，但其维持了原具体行政行为，如前所述，亦应当确认违法。 综上，双合石膏矿的上诉请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元（广西合浦双合石膏矿已预交），由广西合浦双合石膏矿负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  桂 彤 审 判 员  杨 斌 审 判 员  贝黄欢 二〇二〇年五月二十七日 法官助理  洪文慧 书 记 员  唐览月 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下例情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；