浙江省海宁市人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）浙0481行赔初1号 原告张志英，女，1949年5月10日出生，汉族，住嘉兴市南湖区。 委托诉讼代理人傅秀根（系原告丈夫），男，1945年1月6日出生，汉族，住嘉兴市平湖市。 委托诉讼代理人傅晓峰（系原告儿子），男，1977年2月10日出生，汉族，住嘉兴市南湖区。 被告嘉兴市南湖区新丰镇人民政府，住所地嘉兴市南湖区新丰镇双龙路1428号。统一社会信用代码11330402002550495D。 法定代表人吴超，镇长。 委托诉讼代理人肖宏津，工作人员。 委托诉讼代理人郑一平，北京盈科（嘉兴）律师事务所律师。 原告张志英因与被告嘉兴市南湖区新丰镇人民政府乡政府行政赔偿一案，于2019年5月23日向嘉兴市南湖区人民法院提起行政赔偿诉讼。嘉兴市南湖区人民法院依据嘉兴市中级人民法院关于执行《嘉兴市法院一审行政诉讼案件异地管辖实施方案》的通知，将案件移送本院。本院于2019年6月10日立案后，于2019年6月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月11日、2020年5月14日两次公开开庭审理了本案。第一次庭审，原告及其委托诉讼代理人傅秀根、傅晓峰，被告副镇长曹长征及其委托诉讼代理人肖宏津、郑一平到庭参加诉讼；第二次庭审，原告及其委托诉讼代理人傅秀根，被告副镇长曹长征及其委托诉讼代理人郑一平到庭参加诉讼。庭审过程中，被告申请估价，本院予以准许并自2019年11月8日至2020年4月30日启动司法询价。本案现已审理终结。 原告张志英诉称，原告于1976年9月响应中央关于知青回城的政策代替母亲前往嘉兴市集体商业新丰总店乌桥合作商店工作。约1992年后，原告承包了乌桥商店。1997年3月按中央经营体制改革的重大决策，原告向总店递交了转制申请并获批准，于是原告注册登记了个体工商户志英副食品商店。转制时，总店把该店商业房产以三万元的总价一并转让。约2015年前后，店旁有北市河拓宽工程，原告商店也在拆迁之列。但因原告与政府商谈无果，政府委托拆迁公司于2017年6月10日把三楼三底的主房屋强制拆除。剩下的两间平房和一片约30年树龄的珍贵树木也于11月中旬被损毁。就原告的损失，原告认为包含了三部分，一为房产损失，二为树木损失，三为收藏品损失。具体为，1、房屋是商业房产，属于国有土地上的经营性房产，以政府测量的面积272.35平方米，按周边经营性房产最低价不低于每平米1.5万元计算为408.525万元；2、装修面积为120平方米，其中包含了设施设备，按精装修每平米7千元计算为84万元；3、树木包含了棕榈树六棵，榉树八棵，大铁树一棵，共计50万元；4、收藏品包含了伟人书籍、毛主席纪念章500余枚，各类型纪念邮票，该价值由法院裁决；5、按相关政策，经营性房产可就近落实安置建设用地进行重建，希望法院判决新丰镇政府必须落实此项安置政策。综上，请求判令：一、被告依法履行行政赔偿的职责；二、被告赔偿因违法强制拆除给原告造成的损失共计1800万元。诉讼过程中，原告增加诉讼请求，请求判令被告安置原告面积为183.85平方米的土地用于安置建房。 原告张志英向本院提交了以下证据： 1、南政复决字[2018]16号行政复议决定书一份，证明被告实施的强制拆除行为已被确认违法的事实。 2、照片四份，证明原告的房屋遭到强制拆除的事实。 3、转让房屋协议书、买卖房屋合同各一份，证明被拆除房屋的所有权为原告，且该房屋所在土地性质为国有土地的事实。 4、证明一份，证明被拆除房屋的建设情况。 5、财产损害赔偿申请书二份，证明原告已经向被告提出过赔偿申请的事实。 6、证明7份，证明原告房屋的装修情况以及屋内放置毛主席纪念章及纪念邮票的事实。 被告嘉兴市南湖区新丰镇人民政府辩称，2017年6月，被告在推进平湖塘延伸拓浚工程北市河段拓浚时，因拆迁公司施工不当造成原告户房屋损毁（该房屋已无人居住）。案涉房屋系在拆迁范围内，被告曾多次与原告户协商有关房屋补偿事宜，但一直无法达成协议。现原告提出行政赔偿诉讼，但根据法律规定，其应当对被诉具体行政行为造成损害的事实予以证明，原告并无证据证明其相关财产损失，故其赔偿请求不应得到支持。恳请法院驳回原告的诉讼请求。 被告嘉兴市南湖区新丰镇人民政府向本院提供以下证据、依据： 1、房屋拆迁评估勘察表一份，证明案涉房屋的基本情况。 2、嘉兴市秀城区人民政府秀城政发[2003]54号文件及明细表各一份，证明案涉房屋评估的依据以及价值。 3、嘉兴市南湖区新丰镇人民政府丰政[2015]127号《新丰镇平湖塘延伸拓浚工程征迁安置补偿实施细则》一份，证明平湖塘延伸拓浚工程征迁安置补偿的具体政策。 法律依据：《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条。 审理中，为确定涉案被拆除房屋的价值，依被告嘉兴市南湖区新丰镇人民政府申请，本院依法委托浙江中衡房地产土地资产评估咨询有限公司进行评估。评估对象为被拆除的原位于嘉兴市南湖区新丰镇乌桥村沈家汇乌桥西桥堍的房地产（房屋建筑面积设定为272.35平方米，国有建设用地使用权面积设定为183.85平方米）。估价时点为2019年11月8日，建成年份依据原告陈述确定为1984年。浙江中衡房地产土地资产评估咨询有限公司于2020年4月30日出具司法咨询报告，估价对象的市场价值为597200元。该次估价服务费为1500元。 本院依职权向嘉兴市新丰集体商业总店负责人余虹及工作人员张志然做调查笔录一份，两位工作人员主要陈述：案涉房子是1982年由原房管所卖给嘉兴市新丰乌桥合作商店的，嘉兴市新丰乌桥合作商店是嘉兴市新丰合作商店的一个营业部，协议上的乙方多了“供销社”三个字，嘉兴市新丰合作商店在1984年12月的时候变更名称为现在的嘉兴市新丰集体商业总店。当时出卖的时候房屋面积为87.63平方米，但带了院子。因政策鼓励合作商店的发展，我们便在1985年的时候进行了翻建，当时不需要任何手续，也还没有土地证、房产证这种说法。1997年左右，因集体所有制企业需要改制，我们就把房子卖给了员工张志英，按当时的法律规定，土地不能随意转让，所以我们只卖了房子。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下： 原告提供的证据1、5，被告无异议，本院予以认定。 原告提供的证据2，被告对真实性无异议，本院予以认定。 原告提供的证据3，被告对真实性无异议，但认为协议中载明该房屋在农村，无法证明是国有土地上的房屋，原告应进一步举证。本院对证据的真实性予以认定，至于该房屋的性质如何认定，本院将在本院认为部分再做阐述。 原告提供的证据4，被告对三性均有异议。本院认为，该证明实为证人证言，证人未到庭作证，但结合本院向嘉兴市新丰集体商业总店负责人及工作人员的调查，可以确定案涉房屋的翻建时间在1984年-1985年之间，本院以原告主张的1984年为准。 原告提供的证据6，被告对三性均不认可，认为装修部分应当以勘察表记载为准。本院认为，该组证据实系证人证言，其形式不符合法定要求，该组证据也缺乏证明力，本院不予认定。 被告提供的证据1，原告对真实性无异议，本院对真实性予以认定。 被告提供的证据2，原告对真实性无法确认，其从未见到或对评估金额予以确认，[2003]54号文件不适用于原告的情况。本院认为，该文件系嘉兴市南湖区现行有效的规范性文件，本院对真实性予以确认，并作参考对照；明细表因没有原告签字确认，本院不予认定。 被告提供的证据3，原告对真实性无法确认，认为镇政府无权发布补偿细则，应当由区人民政府发布。本院认为该实施细则所规定的补偿对象是乌桥村相关农户及田地，对原告并不适用，但本院在确认赔偿金额时予以参考对照。 对估价报告，原告认为估价公司未采用市场法估价违反法律规定，估价价值显然不符合实际情况，对报告不予认定；被告无异议。本院认为，浙江中衡房地产土地资产评估咨询有限公司系具有相应房地产评估资质的评估机构，其出具的估价报告系根据相应《房地产估价规范》并结合本次估价对象实际情况作出，本院予以采信。关于原告所述的未采用市场法进行估价，本院在询问浙江中衡房地产土地资产评估咨询有限公司后已在庭审中向当事人释明，因案涉房地产建筑结构及平面布局设定较为特殊，其所在区域同类型交易实例较少，难以采用比较法评估，而周边同类物业出租较多，易收集、了解市场租金水平，故估价公司采用收益法进行评估。对估价发票双方无异议，本院予以认定。 对本院依职权所作的笔录，原告对真实性无异议，但认为被调查人的陈述系其对法律的误读，被告无异议，本院予以认定。 经审理查明，1982年12月20日，嘉兴市新丰房地产管理所为甲方，嘉兴市新丰合作商店为乙方签订转让房屋协议书一份，约定甲方将坐落于新丰公社乌桥大队乌桥西桥堍的建筑面积为87.63平方米的四间国家公房，以3067.05元的价格转让给乙方。房屋四至：东临河，南东着乙方披屋，西着天井，西加工厂食堂，北过路。本协议生效后，产权属乙方所有，并以此协议作产权所属凭证。 1984年左右，嘉兴市新丰合作商店对上述房屋进行翻建。1997年3月，嘉兴市新丰集体商业总店（系嘉兴市新丰合作商店更名而来）将上述翻建的房屋，即三楼四底的一幢楼房和一间平方折价3万元转让给原告，并载明此房因在农村，未办理房产，恐日后无凭，特立此合同。 1999年，原告以上述房屋为经营场所，注册登记了“嘉兴市南湖区新丰镇乌桥村志英副食品店”，进行食品、日用百货、电子产品等零售经营活动。庭审中，原告陈述其经营到2010年，后因身体不佳，便将商铺租赁给案外人，一直租赁到2015年平湖塘延伸拓浚工程征迁时。因为要征迁，当时把销售的商品陆陆续续处理完毕，留下经营和生活的设施设备。 2015年，被告在推进平湖塘延伸拓浚工程过程中，与原告就房屋面积、结构、装修等状况进行确认，形成评估勘察表，但双方未达成拆迁补偿协议。2017年，被告将案涉房屋予以强制拆除。原告于2018年9月10日向嘉兴市南湖区人民政府提出行政复议，要求确认被告强制拆除行为违法。嘉兴市南湖区人民政府于2018年11月7日作出南政复决字[2018]16号行政复议决定书，确定被告强制拆除行为违法。2019年1月至2月份左右，被告收到原告提出的国家赔偿申请，但被告在法定期限内未作出是否赔偿的决定，原告遂提起本案诉讼。 另查明，经浙江中衡房地产土地资产评估咨询有限公司进行评估，案涉房地产价值为597200元。 本院认为，被告实施的强制拆除行为已经生效的行政复议决定确认违法，原告有权提起国家赔偿诉讼。本案的主要争议焦点为案涉房屋的性质认定以及性质认定后的赔偿方式、赔偿项目、赔偿数额的确定问题。 一、案涉房屋性质的认定 关于案涉房屋的性质可以分为两方面论述：1、该房屋系国有土地上的房屋还是集体土地上的房屋。原告主张是国有划拨土地上的房屋；被告认为原告未举证证明该房屋坐落于国有土地上，而从合同以及该房屋实际的位置均能显示是集体土地上的房屋。本院认为，改建前的案涉房屋早于1982年前存在，原被告均无法直接举证证明房屋的权属或所占土地的所有或使用权证，相关权证的缺失系历史遗留问题，本院仅能综合全案情况作相关判断。根据转让房屋协议书，案涉房屋系由嘉兴市新丰房地产管理所于1982年12月20日转让给嘉兴市新丰合作商店，转让协议中载明案涉房屋属于“国家公房”，而根据1982年的《国家建设征用土地条例》第二条等规定可知，当时的集体土地归属农村社队所有，而案涉房屋的出让方为房地产管理所。故从房屋最初的管理模式，本院认为案涉房屋认定为国有土地上的房屋更为宜。被告虽然陈述案涉房屋属于平湖塘延伸拓浚工程土地征收范围，但其也无法证明案涉房屋确属征收红线范围内，且其作为具有行政管理职权的乡镇机关，也无法就案涉房屋或所占土地的性质提供相关的证据，故从有利于行政相对人的角度，也应将该房屋确认为国有土地上的房屋更为宜。2、该房屋是否为合法建筑。案涉房屋由嘉兴市新丰房地产管理所于1982年转让给嘉兴市新丰合作商店，转让时标注了四至范围，嘉兴市新丰合作商店于1984年左右进行翻建，保存至今。故案涉房屋确系在1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行前建造的历史老房，现未有有关部门将其认定为违法建筑的情况下，应当视为合法建筑。 二、赔偿方式 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状；第三十六条第（四）项规定，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。案涉房屋和相关财产已经损毁灭失，客观上无法返还或恢复原状，则应支付相应的赔偿金。 需要说明的是，原告在诉讼过程中，增加诉讼请求要求被告对其进行异地安置。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条之规定，本院可以不予准许，但考虑到原告在诉状中对该内容有所体现，本院在此予以回应。本院认为，原告并非当地村民，案涉房屋系原告在1997年集商企业改制过程中由其购买的商业用房而非住房，其要求异地安置缺乏法律依据；且当时有效的《划拨土地使用权管理暂行办法》（1992年）第五条规定，“未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。”第三十二条规定，“土地使用权转让、出租、抵押，当事人不办理土地登记手续的，其行为无效，不受法律保护。”（至于为何引用划拨土地使用权管理的相关规定，可见第三部分分析）据此，原告并未最终取得土地使用权，仅是因集商企业改制政策对案涉房屋取得了永续资产处置权，其要求异地安置，缺乏权利基础（当然，在房屋存续期间，因为地随房走，原告必然实际享有所占土地一定的反射利益，此问题，涉及房屋价值的确认）。 三、赔偿项目与数额 尽管被告并未提供证据证明原告的房屋位于平湖塘拓浚工程征收红线范围内，但案涉房屋确系被告在推进平湖塘拓浚工程中被拆除，故对本案的赔偿应当协调适用《中华人民共和国国家赔偿法》以及国有土地上的征收补偿政策，依法、科学地确定赔偿项目与数额，使得原告所获得的赔偿不应低于通过正常征收程序所能获得的赔偿。根据嘉政办发[2015]36号《嘉兴市人民政府办公室关于印发嘉兴市区国有土地上房屋征收补偿及奖励办法的通知》对征收商业非住宅用房的补偿和奖励，包含了房屋损失、停产停业损失、搬迁补偿费、临时安置补偿费；此外，结合赔偿法规定，对原告的装修与屋内财产损失，被告也应当予以赔偿。 （一）就房屋损失。案涉房屋已被拆除，其价值无法通过鉴定方式确定，本院在被告的申请下，组织双方当事人摇号选定专业机构以双方确认的勘察表等为基准进行估价。估价时，双方确定估价基准日为2019年11月8日。就国有土地的性质，在询价时必须予以确定；对此，本院认为，嘉兴市新丰集体商业总店于1982年受让房屋与土地时，我国尚未对房屋所有权与国有土地使用权的出让手续与条件设定明确的规定，原告主张是国有划拨土地，本院考虑到嘉兴市新丰集体商业总店集体所有制××××性质以及嘉兴市新丰集体商业总店此后也未就土地的取得补交过任何费用，应当将土地的性质确认为国有划拨土地更为宜。经询价，浙江中衡房地产土地资产评估咨询有限公司出具估价报告，确认案涉地块上原告的房地产的总价值为597200元。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，被征收人可以选择货币补偿或者房屋产权调换。庭审中，原告拒绝对此作出选择，并陈述只同意被告重新给予一块国有划拨土地或者直接给予其270平方米左右的商业用房的方案，原告不同意进行价格结算后的房屋产权置换方案。故，根据原告的意思表示，且被告在庭上提出其目前也没有可以置换的商铺，考虑到实际可履行性，且按照嘉政办发［2015］36号文件，若选择货币补偿可以在评估价格的基础上增加10%，即59720元。故本院确认案涉地块上原告的房屋损失为656920元。 （二）就原告提出的室内装修损失和室内财产损失（包括室内设施设备及收藏品）。关于室内装修损失，原被告在评估勘查表上，确认了屋内装修包括了铝合金、油漆、厨房、吊顶、地砖、瓷砖、夹板、空调等，实际已经对原告的室内装修进行了确认；同时，原告自认其于1997年对案涉房屋进行装修，至拆除时已使用近20年。关于室内设施设备（包括经营的设施设备及生活设施），原告陈述其1997年购买房屋开店经营直至2010年，后因身体不佳，便将房屋（包括经营的设施设备及生活设施）租赁给案外人，可见其大多购置物品也已使用多年，且从其诉状中也未看出高额价值的财产。故综合考虑使用年限、房屋的面积、日常经营生活所需的合理性等因素，本院确认原告的装修损失和财产损失为60000元。至于珍贵收藏品，本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。对于珍贵收藏品等超出日常生活所需的物品，原告应当提供证据加以说明，其提供的证明不符合形式要件，且缺乏证明力，故本院对该损失不予支持。 （三）就停产停业损失。被告认为原告在2010年就停止经营，勘察时也未见承租人，故原告实际早已未在经营。但本院考虑被告自行提交的明细表中也计算了停业补偿，且为体现对违法征收和违法拆除行为的惩戒，本院对该抗辩不予采纳。按照嘉政办发[2015]36号文件，对停产停业损失应给予一次性经济补偿，即被征收房屋的评估价格的5%，但最低不得低于被征收房屋每平方米300元，故本院确认原告停产停业损失共计81705元。 （四）就搬迁补偿费。按照嘉政办发[2017]62号《嘉兴市人民政府办公室关于调整市区国有土地上房屋征收相关补偿标准的通知》，本院确定应当给予原告的搬迁费为4685.25元。 （五）就临时安置补偿费。因本院确定为货币补偿，按嘉政办发[2015]36号文件对此不需补偿，且选择货币补偿增加的10%金额也高于临时安置补偿费的标准，对原告有利。 （六）就原告所提的树木赔偿。现因现场已损，已无法确定树木的具体情况，被告认可存有一棵榉树。从原告提供的照片中可以看到有树木存在，根据生活经验，存在相应树木的可能性也较高，本院按照有利于当事人的原则，经过市场了解，酌情确认原告的树木损失为9100元。 据此，本院确认原告的损失共为812410.25元。 综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十二条、第三十六条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十二条、第三十三条之规定，判决如下： 一、被告嘉兴市南湖区新丰镇人民政府于本判决生效之日起十五日内赔偿原告张志英经济损失赔偿款合计人民币812410.25元； 二、驳回原告张志英的其他行政赔偿请求。 咨询服务评估费1500元，由被告嘉兴市南湖区新丰镇人民政府负担（已预缴）。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。 审 判 长  金 逸 审 判 员  屈周燕 人民陪审员  吴长城 二〇二〇年五月二十九日 书 记 员  金竹雯