浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙11行终32号 上诉人（原审原告）李建明，男，1964年11月20日出生，汉族，住浙江省龙泉市。 委托代理人杨轶群，北京市才良律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）龙泉市综合行政执法局，住所地浙江省龙泉市中山西路53号。统一社会信用代码：11332502MBOX9553XY。 法定代表人蔡章辉，局长。 应诉负责人谢海根，副局长。 委托代理人吴金铿，浙江金铿律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）龙泉市人民政府。住所地浙江省龙泉市贤良路333号。 法定代表人吴松平，市长。 委托代理人何颖，龙泉市司法局工作人员。 李建明因诉龙泉市综合行政执法局、龙泉市人民政府城建行政处罚暨行政复议一案，不服莲都区人民法院作出的（2019）浙1102行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告李建明在龙泉市剑池街道××坑边××号建有住宅一处，《集体土地建设用地使用证》载建筑占地面积为99.18平方米；住宅四周建有5处建筑物、构筑物：1、位于该住宅房屋西北侧的简易房，一层一间以水泥砖为墙体，石棉瓦置顶，建筑面积约为39.59平方米；2、位于住宅房屋东北侧的简易房建筑物，一层一间以水泥砖为墙体，以琉璃瓦置顶，建筑面积为30.88平方米；3、位于住宅房屋西侧的铁皮棚建筑物，以水泥砖为墙体封闭，琉璃瓦置顶，建筑面积为96.8平方米；4、位于住宅房屋西南侧的铁皮棚建筑物，一层一间以钢架为支撑，蓝色铁皮棚置顶，建筑面积为108.6平方米；5、位于住宅房屋南侧的铁皮棚建筑物，一层一间以钢架为支撑，蓝色铁皮棚置顶，建筑面积约为49.29平方米。上述5处的构筑物、建筑物中有4处与原告的住宅相连通。被告龙泉市综合行政执法局（以下称龙泉市执法局）于2019年3月19日对原告涉嫌未取得建设工程规划许可证进行建设一案进行立案，经调查后于2019年4月22日作出龙综执（剑池）罚字［2019］第00005号《限期拆除决定书》，责令原告户将五处建筑物、构筑物于2019年5月5日前自行拆除。原告不服提起行政复议，被告龙泉市人民政府于2019年8月12日作出龙政复决字［2019］第6号《行政复议决定书》，决定维持被告龙泉市执法局所作的龙综执（剑池）罚字［2019］第00005号《限期拆除决定书》。原告不服，遂提起诉讼。 另查明，被告龙泉市执法局曾以龙泉欧韵青瓷厂为行政相对人对案涉建筑物、构筑物作出龙综执（剑池）限拆决字［2018］第00123号《限期拆除决定书》。龙泉欧韵青瓷厂经营者为原告的女儿李云，系个体工商户，曾以对案涉建筑物不具有所有权为由，申请行政复议。2019年3月19日，被告龙泉市执法局以案件存在新证据且主体不适格为由撤销了龙综执（剑池）限拆决字［2018］第00123号《限期拆除决定书》。2019年3月25日，被告龙泉市人民政府作出确认龙泉市执法局作出的龙综执（剑池）限拆决字［2018］第00123号《限期拆除决定书》违法的行政复议决定。 另查明，原告曾立《分房协议书》一份，协议书载“兹有位于浙江省龙泉市××茶××坑村边自然村××房屋××栋，户主李建明（父亲）身份证号：3325241964××××××××，同意将其房产分割：167平方宅基地、167平方平房给李云（女儿）”、时间为“2013年5月5日”。《分房协议书》上无李云签字，原告亦未办理相关土地、房屋变更登记手续。 另查明，2019年3月2日，龙泉市自然资源和规划局出具给被告龙泉市执法局的龙自然资源规函（2019）21号《复函》载“根据《龙泉市域总体规划》（2006-2020）龙泉市茶坦坑边村××市城市规划区范围内”，“结合测绘单位测绘图纸，龙泉市茶坦坑边村XX号的李建明户住宅四周5处建筑（详见附图）未办理相关建设审批手续”。 再查明，2016年9月2日龙泉市人民政府发布［2016］第13号《通告》，通告龙泉市执法局在全市行政区域内集中行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。 原审法院认为，据职能划转，被告龙泉市执法局具有依法查处辖区内未取得建设工程规划许可证进行建设的法定职责。原告主张案涉构筑物、建筑物已由原告子女李云、李自强所有，被告以原告为行政相对人错误。原告提供了仅原告一人签字将部分房产分割给李云的《分房协议书》，李云即龙泉欧韵青瓷厂的经营者在之前的案件中提出对案涉建筑物不具有所有权，且原告未提供李自强对房产享有所有权的证据，案涉构筑物、建筑物亦未办理土地、房屋变更登记手续，故本院结合调查笔录及案涉建筑物与原告的住宅相连等情形，对原告的主张不予支持。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物建设的，应向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证进行建设的，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。案涉5处建筑物的坐落地龙泉市茶坦坑边村××市城市规划区范围，原告在未办理建设工程规划许可证的情况下建设建筑物、构筑物，至今亦未补办相关审批手续，且根据《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第七条规定属无法采取改正措施消除影响的情形，故被告龙泉市执法局作出《限期拆除决定》，并无不当。被告龙泉市人民政府在收到原告的复议申请后，依法启动复议程序，经审查作出维持的复议决定，该院予以支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告李建明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 李建明上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误，违反法律规定的诉讼程序。1、本案的争议焦点之一是案涉建筑物是否属于城市、镇规划区内，关于这一争议焦点，一审判决认定事实的主要证据不足。(1)龙泉市住房和城乡建设局(市城乡规划局)不具备对“乡村违法建筑”进行处置的职权；《浙江省违法建筑处置规定》第三条将城市、镇规划区内的违法建筑称为“城镇违法建筑”，将乡、村庄规划区内的违法建筑称为“乡村违法建筑”。第六条确定县级城乡规划主管部门负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，确定乡(镇)人民政府负责本行政区域内的乡村违法建筑处置工作。该项规定适用于浙江省行政区域内处置违反城乡规划法律、法规的违法建筑，浙江省各级政府机构均应当严格遵守，各政府机构应当依据该规定确定各自的职权范围。因此，龙泉市住房和城乡建设局(市城乡规划局)不具备对“乡村违法建筑”进行处置的职权。(2)被上诉人综合执法局未取得对“乡村违法建筑”进行处置的职权；龙泉市政府于2016年9月2日发布(2016)13号通告，将原属于市住房和城乡建设局(市城乡规划局)的职权“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的处罚”划转由被上诉人龙泉市执法局集中行使。尤其需要注意的是，龙泉市政府对于职权的划转并未超出《浙江省违法建筑处置规定》中的限定，并未将属于乡、镇人民政府对于“乡村违法建筑”进行处置的职权划转给被上诉人龙泉市执法局。一审判决认定“被告龙泉市执法局具有依法查处辖区内未取得建设工程规划许可证进行建设的法定职责”，该认定存在严重的歧义且适用法律错误。辖区指的是政府机构依法有职权进行管理的区域，被上诉人龙泉市执法局获得的职权仅限于“城镇违法建筑”的处置，而龙泉市行政区域内的建筑物存在“城镇建筑物”、“乡村建筑物”两种性质，一审判决不能超出上位法《浙江省违法建筑处置规定》的规定，且曲解龙泉市政府关于政府机构职能划转的通告内容，直接认定被上诉人龙泉市执法局同样具有处置“乡村违法建筑物”的职权。一审判决将龙泉市执法局在“城市建设规划区”有处理城镇违法建筑这一法定职能的辖区混淆、扩大和曲解为整个龙泉市行政区域(龙泉市政府的辖区)，显然是认定事实错误且明显违反上位法。行政职权划转后，龙泉市执法局有多种涉及不同区域的不同职权，其对应的职权辖区范围也各不相同。每个相应职权的辖区均应符合相应的不同法律法规的规定，而不能将不同职权的范围不同辖区扩大和等同为其所有辖区里面最大的一个范围(即整个龙泉市行政区域)。龙泉市执法局可能在与本案无关的其他职权范围内有其他针对乡村对象的处理权限，但在本案涉及的处理所谓违章建筑这一职能上，并不能违反上位法，将其权限从城镇建筑任意扩大到乡村建筑物上去。(3)案涉建筑物是否属于城市规划区范围存有疑点；一审判决认定案涉建筑物属于城市规划区范围内的唯一依据是龙泉市自然资源和规划局作出的《复函》。该函件中写明“根据《龙泉市域总体规划》(2006-2020)，龙泉市茶坦村坑边村属于龙泉市城市规划区范围内”。但是，根据上诉人检索到的《龙泉市域总体规划》(2006-2020)规划图纸，案涉建筑物并不在图纸上划定的城区范围之内。图纸是确定案涉建筑物所处规划区域类型的关键依据，不能因为龙泉市自然资源和规划局作出了一份《复函》，就直接判定案涉建筑物所处的规划区域。如同被诉的限拆决定一样，政府机关作出的行为、出具的文书都应当在司法审判中进行审查，该份《复函》的真实性、合法性都是应当进行审查的范围。关于这一问题，一审法院审判长在庭审中要求被上诉人龙泉市执法局在庭后补充提交相关规划图纸，以确定案涉建筑物是否处于城市规划区之内，并且要求上诉人书面说明案涉建筑物的相关情况。上诉人依照审判长的指示提交了相关材料，但被上诉人龙泉市执法局是否提交了相关材料至今不明确。如果被上诉人龙泉市综合执法局提供了相关材料，那么一审法院不组织对相关材料进行质证，就直接作出判决且不在判决书中载明被上诉人龙泉市执法局提供的相关证据名称，属于严重违反法律规定程序的行为。如果被上诉人龙泉市执法局没有按照法庭的要求补充提交相关材料，那么一审法院判定案涉建筑物属于城市规划区之内，就属于认定案件主要事实的证据不足。综合以上几点可知，只有位于城镇规划区范围之内的“城镇违法建筑”，被上诉人龙泉市执法局才具备进行处置的职权。对于乡、村庄规划区域内的建筑物，无论是否合法，被上诉人龙泉市执法局不具备直接进行处置的职权。因此，上诉人请求二审法院查明案件以上几点基本的客观事实问题，确定被上诉人龙泉市执法局是否具备对案涉建筑物进行处置的职权。2、案涉限拆决定以及一审判决均违背客观历史事实、适用法律不当。案涉建筑物建于宅基地之上，这一点各方均无异议。因我国土地制度的特殊性，农村宅基地建房审批管理制度至今仍在不断的完善之中。根据《浙江省农村住房建设管理办法》、《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》、《浙江省国土资源厅关于进一步加强农村宅基地管理的意见》等相关文件的精神，各地建房审批制度实行的时间不一致、审批程序不统一，宅基地的确权工作至今仍在逐步进行，而农民在农村宅基地上建房居住、生产的权益应当受到保护，行政机关在审批时应当简化手续且充分考虑客观存在的历史因素，可以根据实际情况为农民补办手续。同时，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城镇规划区内的建设，方才需要申请办理建设工程规划许可证。被上诉人龙泉市执法局以及一审判决认为农村宅基地上建房也需办理建设工程规划许可证，属于适用法律不当。同时，在拆迁安置实施过程中，政府相关部门试图通过拆违的方式来处理拆迁问题的做法是错误的，机械地套用法条，将老百姓的房屋认定为违法建筑，是不尊重客观历史背景的错误行为。3、一审判决遗漏了应当参加诉讼的当事人；根据上诉人提交的《分房协议书》可知，案涉建筑物已经进行了分配，且根据被上诉人执法局之前作出的(2018)第00123号《限期拆除决定书》，可知案涉部分建筑物已经分配给了案外人李云使用，案外人李云为了办厂经营，对建筑物进行了改造、添附，被上诉人执法局作出的限期拆除行为明显涉及到了案外人李云的实体权利。虽然被上诉人龙泉市执法局锲而不舍地对案涉建筑物进行了多次处理，早已了解了案件建筑物的相关情况，但是被上诉人龙泉市执法局并未在案涉限期拆除决定中将案外人李云列为行政行为的相对人。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十八条：人民法院追加共同诉讼的当事人时，应当通知其他当事人。应当追加的原告，已明确表示放弃实体权利的，可不予追加；既不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利的，应追加为第三人，其不参加诉讼，不能阻碍人民法院对案件的审理和裁判。第三十条：行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。因此，在查明相关情况之后，一审法院应当在本案中及时追加案外人李云参与诉讼。但是，一审法院在查明了这一情况之后，并未进行追加，属于遗漏当事人的情形。一审法院认为《分房协议书》上只有李建明一方的签字而无李云的签字且李云在之前的案件中提出欧韵青瓷厂对涉案建筑不具有所有权，所以就认定李云对涉案建筑没有所有权。这是错误的。首先，《分房协议书》是根据当时公安部门办理分户手续的规定格式所书写，其上签字署名方式也是按当时公安部门办理分户手续的规定方式签署的。李云未签字并不是李云不认可该协议，而仅是当时公安部门办理分户手续时并不要求做为分受人的李云签字而是强调必须由做为分出人的李建明一方签字。其次，如果法院现在改变公安机关之前的做法、一定真的需要双方必须签字的，李云可以随时在该《分房协议书》签字。其次，李云在之前案件中提出的是李云设立并担任法人代表的欧韵青瓷厂对涉案建筑不具有所有权，而非李云个人对涉案建筑不具有所有权。一审法院将李云之前案件中提出的“欧韵青瓷厂对涉案建筑不具有所有权”曲解为“李云在之前案件中提出李云自己对涉案建筑不具有所有权”并以此为重要证据作出判决，是极其错误的，应予纠正。另外，一审法院以李云和李自强未办理土地和房屋变更登记手续为由认定李云和李自强对涉案建筑不具所有权，也是错误的。李云和李自强未办理土地和房屋变更登记手续的原因在于该土地和房屋所在的茶坦村早已因被列入征收范围而停止办理土地、房屋变更登记手续，不是李云和李自强不想办，而是政府部门对该地的土地房屋变更登记等一律不准办。最后，上诉人已经在一审补充证据时结合土地权属的历史来源证据，茶坦村两委、剑池街道、拆迁办(衢宁铁路龙泉段工程建设指挥部)、龙泉市国土资源局(龙泉市自然资源和规划局)、丽水市国土资源局(丽水市自然资源和规划局)、浙江省国土资源厅(浙江省自然资源厅)在不同的审批过程以及在省厅行政复议过程中做为证据提供的各种文件、证明和说明等，从不同当事方提供的证据和不同的角度做出了不但严丝合缝而且还可多角度反复印证的分析和说明，汇编成册一并递交给了一审法院(具体请见后附的之前已提交给一审法院的《李建明、李云、李自强等三户合法宅基地确实为433+81.35=514.35平方米、李建明、李云、李自强等三户不存在违法用地和违法建筑的证据和数据分析、及房屋建设过程的情况说明：合法初建、应村两委承诺报批后暂拆重建，不违建》)。该证据汇编及房屋建设过程情况说明均已充分证明李建明、李云、李自强等三户宅基地来源合法且建设过程均早于《城乡规划法》及其配套法律法规出现之前，按法不溯及以往的原则，根本不属于违法建筑。综上所述，上诉人十分支持龙泉市火车站站前广场配套工程建设范围内及其周边的建设，理解交通建设对于本市社会经济发展的重要作用及其房屋距离站前广场配套工程建设范围较近的事实。但是，首先应当明确的是拆违的方式并不能使违法的征迁行为合法化，也不能真正化解各方之间的矛盾。被上诉人龙泉市执法局以“拆违”为名义“逼拆”行为应当予以纠正，且政府职能部门应当恰当履行法律赋予的权力，而不是用手中的权力与老百姓置气。但是，行政复议决定以及一审判决均未纠正其不恰当的行为，且限于近期疫情等原因，各方也未能进行有效的协商，矛盾未能得到有效化解，有待通过二审程序获得更大的协调时间。所以，上诉人不服一审判决，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条之规定向贵院提起上诉。请求丽水市中级人民法院撤销丽水市莲都区人民法院作出的(2019)浙1102行初81号行政判决书，直接改判或将案件发回重审。 龙泉市执法局未提交书面意见，口头答辩称，一、涉案的违法建筑是否属于城镇规划区范围、答辩人执法主体是否适格的问题。答辩人在一审时已提供相关的城市总体规划图，涉案违法建筑所在的行政村列入规划范围之内。一审庭审后又提交了相关的图文和文字说明，让法官确信所在位置属于规划范围，答辩人有执法职能。二、上诉状以及上诉人在一审庭审后提交的材料都强调本案所涉违建房屋是建在宅基地之上的问题。我国农村宅基地来源有下列几种，一种是土改确权而来，到现在是后代继承的；一种是在历史演变过程中我国法律规定农村宅基地可以调换、可以转让，是通过调换转让而来；一种是自留地、耕地等其他用地向村委会申请报乡镇人民政府等程序，通过审批取得。除99多平方土地是合法宅基地外，上诉人周围5处涉案违法用地都不是宅基地。虽然上诉人提供了一些调换的原始协议书，但只是涉及土地调换，并没有涉及宅基地调换，我们没有看到上诉人宅基地的合法来源，所以，上诉人认为涉案违建是建在宅基地之上，可以通过补办手续由违法建筑转向合法建筑，缺乏合法用地基础。三、本案漏列当事人的问题。我们从一审提供的包括李建明本人的笔录，以及原村书记和村民的笔录当中，都可以反映出涉案违法建筑是李建明本人所建。上诉状称漏列的当事人李云在原行政复议过程中，也只是说她父亲将部分违建房屋送给她经营厂房，不涉及违建的权属问题。四、上诉状称答辩人以拆违的方式来逼他完成土地的征收的问题。答辩人认为站前广场的征收跟本案没有任何关联，包括上诉人的这本证据汇编当中的大部分的证据都是涉及到去年衢宁铁路站前房产征收问题，跟本案没有任何关联。综上，请法院驳回上诉人的诉讼请求。 龙泉市人民政府答辩称，一、答辩人依法履行行政复议工作职责，程序合法。上诉人因不服龙泉市执法局作出的《限期拆除决定书》于2019年6月20日向答辩人申请行政复议，答辩人于同年6月24日予以受理，并通知龙泉市执法局答复，龙泉市执法局同日收到行政复议答复通知后，于7月4日提交答复书及证据材料。同年8月12日，答辩人依法作出龙政复决字［2019］6号行政复议决定，维持了龙泉市执法局作出的处理决定。答辩人的上述审理过程符合《中华人民共和国行政复议法》及实施条例的规定，程序合法。二、答辩人作出的行政复议决定符合法律规定。本案中，上诉人在未办理建设工程规划许可证的情况下，在其所有的位于龙泉市剑池街道××自然村××号的房屋周边陆续建成五处构筑物、建筑物，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。龙泉市执法局在接到举报后，对涉案构筑物或建筑物进行了调查、取证，经规划部门确认涉案构筑物、建筑物在城市规划区范畴内且未取得建设工程规划许可证后，认定涉案构筑物、建筑物的建设违反了城市规划的禁止性规定，属于违法建设，且根据《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第七条规定，属于无法采取改正措施消除影响的情形，龙泉市执法局据此作出《限期拆除决定书》，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《浙江省城乡规划条例》第五十九条第一款的规定。上诉人所提供的证据不能证明其取得了上述构筑物、建筑物的合法手续，其复议请求没有事实和法律依据，故答辩人不予支持。龙泉市执法局在《限期拆除决定书》作出之前已进行告知，且处理结果未超出法律规定的限度，该《限期拆除决定书》并无不当，答辩人对龙泉市执法局作出的《限期拆除决定书》予以维持亦是正确的。综上，答辩人请求人民法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，上诉人提交了证明、龙泉市农村居民分户申请表，待证涉案房屋分配、使用情况。被上诉人龙泉市执法局、龙泉市人民政府质证认为上述证据与本案没有关联性，且证明形式不符合法律规定。本院认为，为全面查清事实，对上述证据予以采纳。经审理，对原审判决认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为，案涉建筑物坐落龙泉市剑池街道××坑边自然村，属于《龙泉市域总体规划》（2006-2020）城市规划区范围，被上诉人龙泉市执法局作为在该行政区域内行使城市管理集中处罚权的机关，依法具有查处案涉建筑物的职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。上诉人建设案涉建筑物既未取得建设工程规划许可证，亦未补办相关审批手续，案涉建筑物应属违法建筑。被上诉人龙泉市执法局因案涉建筑物属于无法采取改正措施消除影响的情形，故根据《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》的规定作出被诉限期拆除决定，责令上诉人户限期拆除案涉建筑物，并无不当。被上诉人龙泉市人民政府据此作出被诉行政复议决定予以维持，亦无不当。关于上诉人提出案涉建筑物已经进行分配，其子女也是被诉行政行为的相对人，原审判决遗漏应当参加诉讼第三人的问题，本院认为，上诉人作为案涉建筑物的建设行为人，在上诉人女儿已明确否认其享有案涉建筑物所有权，上诉人又未能提供充分证据证明其子女是案涉建筑物产权人的情况下，上诉人是适格的被处罚对象。上诉人提出原审法院未对上诉人和被上诉人在庭审后提交的补充证据进行质证的问题，本院认为，上诉人和被上诉人补充提交的材料是对双方证据作出分析和说明。故上诉人提出原审程序违法的上诉理由，不能成立，本院不予支持。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李建明负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱建民 审 判 员 邹一峻 审 判 员 李月群 二〇二〇年五月二十九日 代书记员 鲍 婷