汉中市南郑区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)陕0703行初8号 原告陈宗文，男，生于1953年8月16日，汉族，初中文化，农民。 原告蒋桂兰，女，生于1955年5月16日，汉族。 二原告共同委托代理人张文安、陈春丽(实习律师)，陕西嘉盟律师事务所律师(代理权限：特别授权代理)。 被告汉中市南郑区新集镇人民政府。 负责人朱汉文，该镇镇长。 委托代理人胡永宏，该镇政府工作人员(代理权限：一般授权代理)。 委托代理人张志伟，陕西兢业律师事务所律师(代理权限：一般授权代理)。 原告陈宗文、蒋桂兰不服被告汉中市南郑区新集镇人民政府房屋拆除行政行为违法一案,于2020年2月14日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭，于2020年4月7日公开开庭审理了本案。原告陈宗文及其委托代理人、被告两委托代理人均到庭参加诉讼，被告行政机关负责人以及原告蒋桂兰未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年8月23日，汉中市南郑区新集镇人民政府组织拆迁组人员将原告位于南郑区新集镇双星村一组的土坯房予以拆除。 原告陈宗文、蒋桂兰诉称，2019年8月22日上午10时左右，新集镇双星村驻村干部曹建平给原告陈宗文打电话告知，被告新集镇人民政府要拆除原告位于双星村一组的土坯房。原告回复说当天在上班，第二天赶回来协商拆除事宜，且房屋内还有农具、木料、家具、生活用品等需要搬出。但被告于当天下午6时左右将原告三间正房和三间偏房拆除，将原告房屋内所有物品埋在废墟中。原告认为，原告的房屋是合法建筑，公民的私有财产受法律保护，被告作为行政机关，严重违反《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国行政强制法》，未履行法定必经程序，强行对原告的房屋进行拆除，肆意侵犯公民合法财产权。为维护原告合法权益，现起诉至法院，请求判如所请。 被告汉中市南郑区新集镇人民政府辩称，一、被告及土坯房情况。南郑区新集镇双星村地处新集镇北麓，属于半山区村，交通很不便利，全村贫困人口较多，涉及土坯房168户，房屋822间。2019年7月，汉中市人民政府脱贫督查，提出了该村土木结构危房存量大等问题。被告新集镇人民政府在省市区政府的统一安排下，为改善人居环境，加强村庄规划，严防居住危旧土坯房导致人员伤亡事件的发生。根据有关法律和脱贫摘帽有关政策的要求，按照《土地管理法》“一户一宅”的规定，移民搬迁户，在城镇购买住房，长期不在本村居住，贫困户国家解决住房的，由宅基地户本人、自行拆除土坯房。但是，该村很多村民有新住房以后，仍不能积极履行拆除危旧房屋的义务，严重违反法律规定，影响脱贫工作的验收。2019年7月，汉中市脱贫督查组，反馈被告所属的新集镇双星村土坯房较多的情况下，镇政府制定了主要领导主抓，因地制宜，针对不同的拆除对象（贫困户、非贫困户），采取不同的措施，非贫困户由双星村两委组织实施，对危旧房屋进行拆除。2019年8月5日，双星村“两委”召开村民代表会议，讨论拆除土坯房方案。因该村外出人员较多，贫困户由帮扶干部电话通知，非贫困户由村组干部或亲友打电话通知予以拆除。2019年8月16日，双星村以“村两委”的名义，在全村范围内醒目位置张贴了《双星村关于拆除村内土坯房的公告》，明确规定土坯房农户必须在2019年8月19日前返回本村，协商拆除土坯房，到期不回视为自动放弃，村两委将组织拆迁队予以拆除。被告陈宗文家庭非贫困户，原有四口人，上世纪80年代，原告陈宗文及妻子，建三间土木结构的房屋。后陈宗文一家长年在外做生意打工，并且在大河坎买了房屋居住，一家人长期不在本村居住，该房屋长期无人居住照看。两女儿现在都不是双星村村民，均在外工作居住有住房。同时，双星村委会拆除的土木结构房屋系严重土坯危房，存在安全问题，严重影响脱贫工作的验收。双星村组织的拆除组，在拆除原告土坯房之前，在村内醒目位置张贴拆除广告。村干部委托其哥哥魏建国（双星村）用电话方式提前告知本人，让本人回家拆除土坯危房。2019年8月23日，魏建国再次电话通知本人，本人回话今天上班不能回来。而后，因当天把原告本组临近多户房屋均予以拆除，拆除组结合道路交通不便（挖掘机一边修路，一边拆房）、节约人力、物力、财力情况下，村支书魏建国请来陈宗文邻居陈宗海，随拆除组到陈宗文家中，把室内物品查看一下，随后拆除组组织人员将物品搬出，当天下午约五、六点将土坯房予以拆除。第二天八点左右，原告及其二女儿、女婿到现场查看，并对物品进行清理，四人均对室内物品没有提出任何异议。二、应当驳回原告起诉。此次拆除原告的土坯房，是双星村委会负责实施，并不是被告实施的行政行为。根据《行政诉讼法》解释第69条的规定，人民法院应当驳回起诉。因原告属于贫困村，存在大量土坯危房，按照汉中市政府、区政府的要求，被告指定了“实施方案”，落实镇干部及扶贫干部对拆除土坯房工作，进行指导监督。被告镇政府并不是拆除工作的主体，故原告起诉主体错误。原告土坯房，长期无人居住，年久失修，存在严重的安全问题。原告长期在外做事，并且在城镇有住房。按照《汉中市南郑区人民政府办公室关于印发汉中市南郑区移民搬迁旧宅基地腾退复垦及城乡建设用地增减挂钩项目实施规划的通知》（南政办发［2018］78号）精神，南郑区将纳入陕南移民搬迁旧宅基地腾退及建设用地增减挂钩项目规划的及易移民搬迁旧宅，要求拆除并复垦为耕地。为鼓励旧宅农户自愿折扣，对农户房屋、旧宅基地、院场制定了相应的奖补标准。其中房屋的奖补标准为砖混结构80元每平米，砖木结构60元每平米，土木结构40元每平米，简易结构20元每平米，旧宅占用的旧宅基地20元每平米，硬化院场10元每平米，土质院场5元每平米分类补偿。农户旧宅拆除复耕到位后，由本户申请，经镇村审核验收，区增减办确认，按照实测面积，由镇（办）兑付相应的补偿金。根据《土地管理法》农村居民“一户一宅”的相关要求，农村居民拆迁房屋享受“易地搬迁”政策或者陕南移民搬迁优惠政策和新修应拆旧的房屋，均不能在原址翻建房屋。原告一家人并不是贫困户，其所有的土坯房，应该是拆除对象，本应该由其本人拆除，但是其本人并未拆除，双星村两委村干部，采取公告，电话通知本人，本人拒不履行拆除义务，并对房屋内物品妥善采取了保管措施，并没有对其造成实际损失。拆除房屋后，原告第二天也到达了现场，并对自己能用的几床被子送给了自己的亲属，对其他事情并未提出异议。三、原告提出损失赔偿诉求没有事实依据和法律依据，应当予以驳回。双星村组织拆迁组，在村干部电话通知其本人不到场的情况下，找来其本家村民陈宗海，在扶贫干部的帮助下，将房屋内仅存的几节布沙发，两个木柜子，一张木架床，一口锅搬出，放在院子里，而后将房屋拆除后的木头，村干部购买彩条布及石棉瓦遮盖，至今保护完好无损，没有对财产造成损失。所以，原告诉请赔偿屋内物品损失20000元没有任何事实和法律依据。原告长期无人居住年久失修的土坯房，属于国家政策应该拆除，其房屋本应由本人拆除，村两委干部，为了执行国家中省市区党委、政府的脱贫政策，村干部结合本村实际情况，召开会议制定方案，采取张贴公告，电话通知的形式，采取集体组织予以拆除，而后，采取必要措施，拆迁后房屋及物品保管到位，没有造成被拆迁人的实际损失。被告认为，原告诉被告行政违法的理由不成立，根据《行政诉讼法》第七十四条，最高人民法院《行政诉讼法》司法解释第六十九条、第九十六条，判决驳回原告诉讼请求。 原告陈宗文、蒋桂兰向本院提交以下证据：1、陈宗文身份证复印件；2、蒋桂兰身份证复印件。证明原告的自然信息及诉讼主体资格。3、陈宗文、蒋桂兰户口本复印件。证明原、被告系夫妻关系。4、集体土地建设用地使用证；证明原告原住房经过审批，是合法建筑，共三间正房、两间偏房，151平方米。5、《中共新集镇委员会、新集镇人民政府关于拆除双星村村内土胚房的实施方案》；6、《南郑区青树镇石桥片区棚户区改造项目房屋拆迁补偿标准》；7、拆除前后现场图片3张；证明拆前房子全貌，院子、房间地面经过硬化，有一面墙为砖墙，拆除现场有新集镇人民政府人大主席陈林业在场。8、视频光碟一张、文字整理一份。证明被告代理人调查笔录系在诉讼过程中形成，不符合《行政诉讼法》35条“行政诉讼过程中，被告及其代理人不得自行向原告、第三人、证人收集证据”之规定；调查时，律师没有出示证件；内容不真实。9、《住房城乡建设部财政部关于印发农村危房改造脱贫攻坚三年行动方案的通知》、《住房城乡建设部财政部国务院扶贫办关于决战决胜脱贫攻坚进一步做好农村危房改造工作的通知》；住房和城乡建设部关于印发《农村住房安全性鉴定技术导则》的通知。证明原告房屋不属于拆除范围，被告行政行为程序违法，房屋没有经过危房鉴定。行政决定内容与上级文件不符。 被告汉中市南郑区新集镇人民政府向本院提交以下证据：1、新集镇人民政府镇长朱汉文法人证明；2、省、市、区关于拆除土胚房的文件：南政办发（2016）79号文件；3、南政办发（2016）110号文件；4、南政办发（2017）18号文件；5、南政办发（2018）78号文件。证明新集镇双星村土胚房拆除范围，陈宗文的土胚房应属于拆除的范围。6、双星村拆除土胚房证据：2019年8月15日、9月2日召开村民代表会议记录，讨论拆除土胚房的有关事宜；7、2019年8月16日，村两委发布的拆除土胚房公告；8、拆除土胚房名户花名册。9、双星村两委“情况说明”。证明双星村拆除土胚房，政策宣讲到位，程序合法。10、新集镇关于拆除双星村土胚房的实施方案。证明新集镇土胚房实施方案，责任主体及人员安排督查，指导情况。11、陈宗文房屋拆除的影像资料。证明拆除房屋前后情况，房屋内物品情况。12、陈宗海证人证言。证明陈宗文土胚房拆除前后情况。 经庭审质证，原告对被告提交的1号证据予以认可；对2号证据真实性、合法性予以认可，对其证明目的不予认可。认为该文件第四页第2、3、4行内容原告被拆除房屋不属于本文件规定的宅基地腾退范围，被告新集镇人民政府未申请法院强制执行，自行拆除原告房屋的违法；对3号证据真实性、合法性无异议，但认为与本案无关；对4号证据真实性、合法性予以认可，对于证明目的不予认可。认为原告不属于建档立卡的贫困户，不属于该文件第二条内容规定的适合主体；对5号证据的真实性、合法性予以认可，但对证明目的不予认可。认为原告的房屋并不属于该文件第二条第一项规定的实施范围之内；对于证据6真实性无异议，对于其合法性和证明目的有异议。该会议记录主题是新集镇人民政府安排双星村拆旧工作，会议主持人是新集镇政府经开办主任胡永红，全程是其一人在讲话，进一步证明拆除原告房屋的行为是被告镇政府的行为。会议记录中记载的拆除房屋分为五类，原告的房屋并不在该范围之内。此次参会人数共计12人，其中2人是双星村委会干部，且会议记录人员是村干部，其余10人均不是该村村民，不符合《村民委员会组织法》第二十五条的规定；对证据7真实性无异议，对于其合法性和证明目的有异议。认为本案原告不是特定公告送达的对象，该公告不能证明村两委是被诉行政行为的实施主体，也不能证明被诉行政行为程序合法；对证据8真实性、合法性、证明目的均不予认可；对证据9真实性、合法性、关联性均不予认可。该证据是被告在原告起诉至法院后取得，不符合《行政诉讼法》第三十五条的规定；对证据10真实性无异议，对其合法性不予认可。认为被告擅自扩大上级文件规定的腾退宅基地范围，更不符合《土地管理法》第六十二条的规定；对证据11真实性予以认可，对其证明目的不予认可，认为该照片并未显示拆除前屋内物品的情况；对证据12真实性、合法性、证明目的均不予认可，认为该证据是被告在原告起诉至法院后取得，不符合《行政诉讼法》第三十五条的规定。笔录中律师未标明身份，调查程序违法，笔录内容与证人证言不符。 被告对原告提交的1、2、3、4号证据真实性、合法性关联性均予以认可；对证据5真实性予以认可，对与其证明目的不予认可认为该实施方案中是针对贫困户和搬迁户所实施的，拆除房屋的主体是村委会而不是被告；对证据6、7、8真实性、关联性、证明目的均不予认可，认为证据8是对证人进行调查后又对证人进行的取证，证人与原告具有亲属关系，无证明力；对证据9真实性予以认可，对于其合法性、关联性、证明目的均有异议。认为该通知针对的是贫困户和低保户，并不适用原告。并且该份证据的生成日期是在立案之后，并不适用于本案。 本院对上述证据认证如下，原告提交的证据1、2、3、4、5、6、9来源合法、客观真实，本院依法予以采信。对证据7照片，无拍摄人、拍摄时间、拍摄地点，不符合证据形式，本院依法不予采信。对证据8，搜集时间为本案诉讼过程中，不符合《行政诉讼法》第三十五条的规定，依法不予采信；对被告提交的证据1、2、3、4、5来源合法、客观真实，本院依法予以采信。对证据6、7、8真实性予以采信，对于其证明目的不予认可，可以证明被告关于拆除土坯房的政策规定内容。对证据9、11，搜集时间在本案诉讼过程中，不符合《行政诉讼法》第三十五条的规定，本院依法不予采信。对证据10无文件的实施时间，不符合证据的合法形式，本院依法不予采信。对于证据11，无拍摄时间、拍摄人、拍摄地点，不符合证据形式，本院依法不予采信。 经审理查明，原告陈宗文、蒋桂兰系汉中市南郑区新集镇双星村（原忍水乡崔星村）一组人，二人系夫妻关系，其在该村仅有一处宅基地，该宅基地上修有土木结构房屋三间，用地面积和建筑用地均为为151平方米。1993年5月12日南郑县土地管理局向原告陈宗文颁发“南集建（99）字第25120106号”《集体土地建设用地使用证》，用途为住宅，登记在陈宗文名下。现原告夫妻居住在南郑区大河坎镇汉上名居小区属以物抵债所得的小产权房。2019年8月15日、9月2日被告召开贯彻落实镇党委政府关于双星村近期危房改造落实和有新房拆除旧房实施工作的会议。原告房屋在“拆除土胚房到户花名册”中。2019年8月16日，以双星村村委会的名义，在全村范围内张贴了《双星村关于拆除村内土坯房的公告》，规定凡在双星村范围内除住建部门鉴定为C级且维修加固实施结束，并通过验收外的一切土坯房土坯房。2019年8月22日，被告汉中市南郑区新集镇人民政府将原告陈宗文、蒋桂兰位于南郑区新集镇双星村一组的土坯房屋予以拆除。 本院认为，本案的争议焦点为：一、被告是否是被诉行政行为的实施主体、被告主体资格是否适格；二、被告是否具有作出被诉行政行为的主体资格、程序是否合法、认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律法规规范是否正确；二、被告是否应对原告被拆除房屋及屋内物品予以赔偿、赔偿标准如何确定、原告的诉讼请求是否应当得到支持。 关于被告是否是被诉行政行为实施的主体问题。依据被告提交的证据“2019年8月15日、9月2日召开村民代表会议记录、拆除土胚房到户花名册”中，会议部分主题是贯彻落实镇党委政府关于双星村近期危房改造落实和有新房拆除旧房实施工作。原告的房屋在被拆除的花名册中。参会人员共十人，其中会议主持人为新集镇副镇长张勇、参会人员胡永宏为新集镇政府干部、其余七人均为扶贫包联干部，仅罗振兴一人为双星村干部，且其属于会议记录人员。同时，庭审中，原、被告均认可拆除被诉房屋时有新集镇政府干部和包联扶贫干部在场。据此本院认定，组织拆除原告房屋的实施主体是被告南郑区新集镇人民政府而非双星村两委，本案被告诉讼主体资格适格。被告抗辩此次会议性质是村民代表会议，组织拆除被诉房屋的主体是村两委而不是被告的观点不成立。 关于被告是否具有作出被诉行政行为的主体资格、程序是否合法、认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律法规规范是否正确的问题。现行的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《陕西省实施办法》第三十三条规定农村村民每户只能有一处宅基地，城市郊区每户不超过一百三十三平方米（二分），川地、原地每户不超过二百平方米（三分），山地、丘陵地每户不超过二百六十七平方米（四分）。依据原告提供的证据“南集建（99）字第25120106号”《集体土地建设用地使用证》，批准日期为1993年5月，根据法不溯及既往的原则，原告被诉房屋是在1999年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施前经依法批准取得的宅基地，故不受宅基地“一户一宅”规定的限制，属于合法建筑。《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。 依据被告提供的证据南政办发（2016）79号文件第四项规定的腾退范围是“凡是享受了移民搬迁安置补助的应拆除旧房的，无条件自行拆除；对拒不拆除的，依照相关法律规定，申请人民法院强制执行”。南政办发（2017）18号文件第二条规定县域内建档立卡贫困户中异地搬迁户，按照宅基地管理相关规定自愿拆除旧房、腾退旧宅基地及地上附着建（构）筑物的，适用本办法。庭审查明，原告并不属于建档立卡的贫困户，亦未享受移民搬迁安置补助政策，原告虽未在双星村居住，而是居住在南郑区大河坎镇汉上名居以物抵债获得的小产权房中，但原告房屋并不属于该文件规定的拆除范围。故，被告新集镇人民政府拆除原告房屋的行为系超越职权，其所依据的《中华人民共和国土地管理法》中关于“一户一宅”的规定及上述文件，适用法律法规错误。在对原告房屋进行拆除前，并未依法进行调查取证即认定原告房屋属于上述文件规定的应予以拆除的范围，认定事实错误，被告在拆除时未按照《中华人民共和国行政强制法》法定程序进行，程序违法。故，原告请求确认被告拆除其房屋的行为违法的诉讼请求，理由适当，本院依法予以支持。被告抗辩由于原告房屋年久失修，长期无人居住，影响该村脱贫攻坚工作的验收，故在依据并不充分、未按照法定程序，也未和原告协商的情况下进行了拆除的行为实属草率。有损国家行政机关依法行政的政府形象，若本院支持此行政作为，势必会造成个别行政机关乱作为，给国家和人民造成损失，不利于依法行政。故，被告的抗辩理由不成立。综上，被诉行政行为认定事实不清、证据不足、程序违法、适用法律法规错误。 关于被告是否应对原告被拆除房屋及屋内物品予以赔偿，赔偿标准如何确定的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的。第三十六条第三项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金。经庭审查明，原告被拆除房屋属于土木结构，其赔偿标准参照被告提供的证据南政发［2017］18号文件中“南郑县鼓励易地扶贫搬迁旧宅基地腾退补偿标准表”和原告提交的证据“南郑县青树镇石桥片区一期棚户区改造项目房屋拆迁补偿标准”比较适宜，结合原告房屋建造时间和实用价值，原告房屋是土木结构，土地使用面积和建筑面积均为151平方米。原告房屋被拆除后，宅基地土地使用权仍归于原告所有。故，被告应向原告赔偿拆除房屋损失：150元/平方米×151平方米＝22650元。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。庭审中，原告对其主张的房屋损失并未提交相应证据予以证明，只是陈述被拆除房屋内有一些农具、家具、木料等物品，被告对此也予以认可。被告提交的证据“拆除房屋前后情况，房屋内物品情况照片”，由于缺乏拍摄时间、拍摄人、拍摄地点等记载，无法确认原告被拆除房屋内的物品情况。本院依据日常生活经验，认为原告被拆除房屋内存在上述物品的可能性较大，被告在拆除房屋时将上述物品搬出屋外放置于空地上，并没有妥善交接，也未妥善保管，致使部分物品遗失或损坏，其应承担一定的赔偿责任。对于上述物品，本院根据其使用年限及日常经验酌情定价为1500元。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十四条第二款第一项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第十五条、第三十六条第三项、第四项、《中华人民共和国土地管理法（2019年修正）》第十二条之规定，判决如下： 一、确认被告汉中市南郑区新集镇人民政府拆除原告陈宗文、蒋桂兰房屋的行为违法； 二、限被告汉中市南郑区新集镇人民政府赔偿拆除原告房屋损失22650元，赔偿房屋内物品损失1500元，合计24150元，在判决生效后三十日内付清； 三、驳回原告陈宗文、蒋桂兰其他的诉讼请求。 本案受理费50元，由被告南郑区新集镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提出上诉，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于汉中市中级人民法院。 审 判 长  戚晓军 人民陪审员  许晓惠 人民陪审员  邱宏伟 二〇二〇年五月二十日 法官 助理  岳 媛 书 记 员  王丹丹