山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁行终416号上诉人（原审原告）杨吉全，男，1970年2月5日出生，汉族，现住青岛市市北区。被上诉人（原审被告）青岛市市北区人民政府，住所地青岛市市北区延吉路80号。法定代表人张永国，区长。委托代理人林思萌，该区政府工作人员。委托代理人赵清树，山东诚功律师事务所律师。杨吉全因与青岛市市北区人民政府(以下简称市北区政府)行政复议一案，不服青岛市中级人民法院作出的（2019）鲁02行初187号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭，向各方当事人送达受理（应诉）案件通知书、告知书、二审行政案件诉讼要素表等材料，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。现已审理终结。原审原告杨吉全诉称，原告因失业，无任何经济收入来源，多年依程序向户口所在地村委会申请低保，逐级反映，一直未果。2019年7月9日，经一定程序，并向青岛市市北区敦化路街道办事处电话反映沟通，要求出具书面答复，后于2019年7月9日，再次到青岛市市北区敦化路街道办事处伊春路社区居民委员会（以下简称伊春路社区居委会）递交材料，同日作出不予受理最低生活保障申请决定书。该决定无法律依据，理由不充分，事实认定有误。原告不服，依法向被告邮寄了行政复议申请等证据材料，被告作出北政复不字[2019]6号不予受理行政复议申请决定书，未给予原告陈述和申辩的机会，亦未事前告知，程序违法。违反《行政复议法实施条例》第五十一条之规定。被告作出北政复不字[2019]6号不予受理行政复议申请决定书，审查的事实不清楚，理由不充分，证据不足，适用法律条款错误。被告根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第三条的规定，认为被申请人非行政机关，属于适用法律条款错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，被告决定不予受理原告提出的行政复议申请，严重违法，作出上述决定前未事前告知。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条条文注释向被告提出复议申请所引用的事由，第十二条第（十）项认为行政机关不依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；条文注释最低生活保障是国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的家庭给予社会救助，以满足低收入家庭维持基本的生活需要。最低生活保障待遇是按照家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的差额，按月发给最低生活保障金。社会保险是公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下，由国家和社会提供物质生活保障帮助。根据社会保险法的规定，我国的社会保险包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险。社会保险经办机构不支付社会保险待遇的，可以向法院提起诉讼。除此之外，按照《社会保险法》的规定，用人单位或者个人认为社会保险征收机构、社会保险经办机构征收、核定社会保险费和不办理社会保险登记、社会保险转移接续手续等行为侵犯其社会保险的，也可以向人民法院起诉。综上，请求法院：1、依法审查、审理、撤销、变更被告于2019年7月19日作出的北政复不字[2019]6号《不予受理行政复议申请决定书》，确认违法或者裁判具体行政行为无效，裁判被告限期履行政府义务重新作出具体行政行为，提出司法建议责令其履行监督、领导、指导、督促、建议的法定职责；2、撤销青岛市市北区敦化路街道伊春路社区居委会于2019年7月9日作出的《不予受理最低生活保障申请决定书》，变更、确认违法或者无效，裁判其履行给付、支付最低生活保障金、低保金并限期给付社会保险金。原审法院经审理查明，2019年7月9日原告杨吉全向伊春路社区居委会提交最低生活保障申请，申请享受最低生活保障待遇。伊春路社区居委会于同日向原告作出《不予受理最低生活保障申请决定书》，载明：经社区对申请人家庭成员状况、家庭收入状况进行了调查评估，经审查认定申请人不符合享受最低生活保障待遇的条件，不予受理申请人的申请。原告对此不服，于2019年7月11日以人民来信的形式以伊春路社区居委会为被申请人向被告青岛市市北区人民政府提出行政复议申请，复议请求为：撤销、变更被申请人伊春路社区居委会《不予受理最低生活保障申请决定书》，确认违法或者决定具体行政行为无效，确认事实认定有误，查清事实依法决定被申请人履行法定职责，依法为申请人办理低保证书，发放最低生活保障费。被告青岛市市北区人民政府于2019年7月15日收到原告的行政复议申请后，于2019年7月19日作出北政复不字[2019]6号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理原告杨吉全提出的行政复议申请，主要理由是根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。被申请人非行政机关，原告杨吉全提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条所规定的行政复议范围。被告青岛市市北区人民政府于2019年7月19日向原告杨吉全邮寄送达被诉北政复不字[2019]6号《不予受理行政复议申请决定书》。原告收到该《不予受理行政复议申请决定书》后不服，提起本案行政诉讼。2019年9月4日庭审过程中，原审法院向原告明确释明其第二项诉讼请求涉及的行为并不是本案被告作出的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条的规定，原告可以选择对不予受理行政复议申请决定的行为提起诉讼，也可以对被复议的行政行为提起诉讼，如对伊春路社区居委会作出的《不予受理最低生活保障申请决定书》提起诉讼，因本案被告并不是该行为的作出主体，建议撤回本案诉讼，另行起诉。如果原告坚持两项诉讼请求一起提起诉讼的话，法院会依法裁定驳回原告的起诉。经庭审释明后，原告坚持不撤回第二项诉讼请求。原审法院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款规定：当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，被告因原告提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围决定不予受理原告提出的行政复议申请，因此本案不属于作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告的情形。原告所提出的两项诉讼请求，前一项指向被告作出的不予受理行政复议申请决定，但第二项诉讼请求则是指向提起行政复议申请涉及的伊春路社区居委会作出的《不予受理最低生活保障申请决定书》，该决定书的作出主体不是被告青岛市市北区人民政府，无法在本案中同时进行审理。法院在庭审中向原告进行释明，要求原告明确其诉讼请求，但原告拒不作出选择，故原告提起的诉讼不符合法定立案条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项之规定，裁定驳回原告杨吉全的起诉。案件受理费50元，不予收取。上诉人杨吉全不服原审法院裁定，认为伊春路社区居委会作出不予受理其最低生活保障申请决定书，无法律依据，理由不充分，事实认定有误。被上诉人作出的北政复不字[2019]6号不予受理行政复议申请决定书，审查的事实不清楚，理由不充分，证据不足，适用法律条款错误。请求：1.依法审查、审理、撤销、变更被上诉人于2019年7月19日作出的北政复不字[2019]6号《不予受理行政复议申请决定书》，确认违法或者裁判具体行政行为无效，裁判被上诉人限期履行政府义务重新作出具体行政行为，提出司法建议责令其履行监督、领导、指导、督促、建议的法定职责；2.被上诉人赔偿上诉人精神损失等赔偿金。被上诉人市北区政府未提交答辩意见。本院认为，“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行充分释明及指导，如经过充分释明当事人仍拒绝明确其诉讼请求的，应当裁定不予受理或者驳回起诉。本案中，上诉人的诉讼请求包括：审查被上诉人作出的不予受理行政复议申请决定和撤销伊春路社区居委会作出的《不予受理最低生活保障申请决定书》，其诉讼请求包括两个行政行为和法律关系，原审法院在庭审中向上诉人进行了释明，要求其明确其诉讼请求，但上诉人拒不作出选择，其起诉不符合“一案一诉”的基本原则，故原审法院据此裁定驳回上诉人起诉，并无不当。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。上诉人的上诉请求及理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 山 莹审判员 王修晖审判员 李 拙二〇二〇年五月二十五日法官助理任权书记员孟真