辽宁省义县人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0727行初7号原告朱某某，男，1978年6月8日出生，汉族，住辽宁省义县。委托代理人肖彦春，辽宁新阳律师事务所律师。被告义县城市管理综合行政执法局，住所地义县中兴街61号。法定代表人邱树新，系局长。委托代理人高某，系该局稽查大队大队长。委托代理人于福旭，辽宁燕郡律师事务所律师。原告朱某某诉被告义县城市管理综合行政执法局城市规划行政处罚一案，于2020年2月4日向本院提起诉讼，本院于2020年2月12日立案后，于2020年3月5日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭审理了本案。原告朱某某及其委托代理人肖彦春，被告义县城市管理综合行政执法局的委托代理人高某、于福旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月7日，义县城市管理综合行政执法局作出义城综执罚决字[2019]第（001）号行政处罚决定书，主要内容为：朱某某于2016年5月在义县××××号1-25擅自搭建建筑物，面积约200平方米，无行政主管部门审批手续。朱某某违反了《辽宁省城市市容和环境卫生管理规定》第十一条第二款，违法事实清楚，证据确凿，依照《辽宁省城市市容和环境卫生管理规定》第三十条规定，决定作出如下行政处罚：限15日内自行拆除，限朱某某15日自行拆除违章建筑。原告朱某某诉称，其在自己土地使用权范围内搭建临时建筑，并未影响县城市规划，其目的是为了自谋职业、养家糊口、不给政府找麻烦，其取得了经营许可证。其父亲因公致残是对国家有功之人，从未向国家要过任何经济援助，只因其凭借经营所得赡养，减轻了社会负担，政府应大力支持。其搭建临时建筑未造成邻里通风、采光、流水等影响，其愿意按照相关部门要求补办完善浇筑手续。请求法院判决撤销义城综执罚决字[2019]第（001）号行政处罚决定书。原告朱某某向本院提交了以下证据：1、房屋所有权证及土地使用证（正房，所有权人均为孙某某），证明临建房在拥有房屋的四至之内；2、公伤证明（义县前杨公社朱某甲）、关于油田公战中毒同志会诊意见，证明原告父亲没有劳动能力；3、食品经营许可证，证明饭店正在经营餐饮服务。被告义县城市管理综合行政执法局辩称，一、本局成立是依法成立，并在成立文件上明确了相应职权，此次对朱某某作出行政处罚是依职权作出的。二、本局对朱某某的处罚是严格按照行政处罚法规定的程序进行的，程序合法。三、本局依照《辽宁省城市市容和环境卫生管理规定》第三十条的规定，对其决定限15日内自行拆除擅自搭建的违法建筑物，同时对履行方式和期限予以明确，完全符合法律规定。四、朱某某擅自搭建违法建筑的违法事实清楚，朱某某对此也不否认。五、朱某某起诉理由不能成立，没有任何法律依据。综上，原告朱某某所诉没有事实和法律依据，我局对其作出的行政处罚事实清楚、程序合法、处罚合法，请求法院驳回其诉讼请求。被告义县城市管理综合行政执法局向本院提交了以下证据：1、义城综执罚决字[2019]第（001）号行政处罚决定书及送达回证，证明被告作出行政处罚决定并向原告送达；2、行政处罚案件立案审批表，证明被告依法对朱某某擅自搭建建筑物立案调查；3、询问笔录，证明被告依法向原告询问；4、检查（勘验）笔录，证明被告依法现场勘验；5、案件讨论笔录，证明本案处理经局领导讨论通过；6、案件处理审批表，证明本案按程序审核；7、听证告知书及送达回证，证明被告依法向原告告知听证权利；8、行政处罚先行告知书及送达回证，证明被告依法向原告告知拟处罚的事实和结果，告知其享有陈述申辩权利；9、朱某某的陈述；10、现场照片复印件，证明违法事实；11、业务协调函；12、义县机构编制委员会义编发〔2012〕2号文件，证明被告具有行政执法权。本院依法调取了以下证据：1、（2018）辽0727行初22号行政判决书，证明2018年8月27日本院对义县城市管理综合行政执法局不履行法定职责一案作出行政判决，主要内容为朱某某在县城规划区内违法搭建建筑物，义县城市管理综合行政执法局于判决生效后重新作出处理。经庭审质证，被告对原告提交的证据有异议，认为原告提供的证据与被告作出的处罚决定没有任何事实和法律上的关联性，不管什么原因在城市区内进行建设都应该取得规划许可，施工许可。原告对被告提交的证据2有异议，认为有造假嫌疑，本案的来源不是上级督办，而是群众举报；原告对被告提交的证据7、8有异议，认为系伪造，朱某某的签名不是本人，原告不知道此事，整个程序是违法的。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、3具备行政诉讼证据的真实性、合法性和关联性，本院予以采信并作为认定案件事实的证据；原告提交的证据2不具备行政诉讼证据的关联性，与本案无关，本院不予采信。被告提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12具备行政诉讼证据的真实性、合法性和关联性，本院予以采信并作为认定案件事实的证据。经审理查明，2016年5月份开始，朱某某在其从案外人孙某某手中购买的义县××××号1-25土地上搭建自用钢构结构的临时建筑物，面积200平方米，没有规划部门的审批手续，用于食品经营，该建筑物位置属于县城规划区内。2017年12月20日因群众投诉，义县城市管理综合行政执法局对朱某某涉嫌擅自搭建建筑物情况进行检查。2018年9月19日，义县城市管理综合行政执法局对朱某某进行询问，朱某某承认上述事实，同日进行现场勘验。2019年7月22日，义县城市管理综合行政执法局对朱某某擅自搭建建筑物一案予以立案，同日，经过案件讨论会议及案件处理审批，拟给予朱某某立即停止违法行为、限期拆除违章建筑的行政处罚。2019年7月26日，义县城市管理综合行政执法局作出《听证告知书》和《行政处罚先行告知书》，并向朱某某送达，告知其享有要求听证的权利、陈述（申辩）的权利。2019年8月7日，义县城市管理综合行政执法局作出义城综执罚决字[2019]第（001）号行政处罚决定书，主要内容为：朱某某于2016年5月在义县××××号1-25擅自搭建建筑物，面积约200平方米，无行政主管部门审批手续。朱某某违反了《辽宁省城市市容和环境卫生管理规定》第十一条第二款，违法事实清楚，证据确凿，依照《辽宁省城市市容和环境卫生管理规定》第三十条规定，决定作出如下行政处罚：限15日内自行拆除，限朱某某15日自行拆除违章建筑。另查明，义县城市管理综合行政执法局依据义编发〔2012〕2号文件，负责行使城市规划、市容卫生、园林绿化、环境保护、市政设施、工商行政、公安交通管理等方面法律、法规、规章、规定的全部或部分行政处罚权以及省、市人民政府规定的其他职责。义县城市管理综合行政执法局按照关于印发《义县城区禁止违法建设规定的通知》（义政规【2014】1号）第四条的规定，县城市管理综合执法局在县城规划区内负责查处下列违法建设：（一）未取得建设工程规划许可证或者未经批准擅自搭建临时建筑物的；新开发建设的住宅小区竣工验收后擅自搭建建筑物、构筑物的；（二）擅自对临街（路）建筑物进行装修、改建的；（三）擅自搭建建筑物、构筑物的。本院认为，《辽宁省城市管理相对集中行政处罚权规定》第三条第一款规定，市、县（含县级市，下同）政府领导本行政区域内的城市管理相对集中行政处罚权工作。市、县政府设立的城市管理行政执法机关，依法履行城市管理相对集中行政处罚权职责。按照义编发〔2012〕2号《关于组件义县城市管理综合行政执法局的通知》，本案被告是义县人民政府设立的城市管理行政执法工作部门，依法履行城市管理相对集中行政处罚权职责。按照关于印发《义县城区禁止违法建设规定的通知》（义政规【2014】1号）第四条的规定，在县城规划区内，未取得建设工程规划许可证或者未经批准擅自搭建临时建筑物的，擅自搭建建筑物、构筑物的，由县城市管理综合行政执法局负责查处。本案中，争议房屋所在区域属于县城规划区内，被告义县城市管理综合行政执法局负有查处的职责。本案的争议焦点在于被告适用《辽宁省城市市容和环境卫生管理规定》对原告作出限15日内自行拆除的决定是否正确。《辽宁省城市市容和环境卫生管理规定》第二条规定，本规定适用于我省城市建成区内的市容和环境卫生管理；第十一条所列举的禁止行为亦是适用于城市建成区内。《中华人民共和国城乡规划法》第二条第三款规定，本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。由此可见，城市建成区不等同于城市规划区，城市规划区的范围包括城市建成区。本案中，被告未提供充分的证据证明原告擅自搭建的建筑物所在位置属于城市建成区，故本院无法认定被告适用《辽宁省城市市容和环境卫生管理规定》对原告作出限15日内自行拆除的决定是正确的。被告作出行政处罚决定的理由是原告没有行政主管部门审批手续、擅自搭建建筑物，实质上是违反了城乡规划管理制度，即《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。从法律责任上，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《辽宁省城市管理相对集中行政处罚权规定》第八条规定，行政处罚权相对集中后，原行政管理部门不得继续行使；继续行使的，其作出的行政处罚决定无效。本案中，被告虽然不是城乡规划主管部门，但因被告是依法成立的相对集中行使处罚权的工作部门，其有权依照《中华人民共和国城乡规划法》的规定对在城市规划区内未取得建设工程规划许可证进行建设的行为人追究法律责任。综上所述，原告未取得建设工程规划许可证，在城市规划区内进行建设，其行为违反城乡规划法律规范，被告有权对其进行处罚，且事实清楚，但被告适用法律、法规错误，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：撤销被告义县城市管理综合行政执法局于2019年8月7日作出的义城综执罚决字[2019]第（001）号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告义县城市管理综合行政执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省锦州市中级人民法院。审 判 长  邹国前人民陪审员  聂桂华人民陪审员  张 立二〇二〇年五月十八日书 记 员  郑丽敏