浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行申1079号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）曹建伟，男，1976年1月28日出生，汉族，住杭州市萧山区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）暨再审申请人曹建伟的委托代理人周瑛，女，1976年1月6日出生，汉族，住杭州市萧山区。 被申请人(一审被告、二审被上诉人)杭州市萧山区人民政府蜀山街道办事处，住所地杭州市萧山区蜀山街道鲁公桥社区126号。 法定代表人楼海锋，主任。 再审申请人曹建伟、周瑛因诉杭州市萧山区蜀山街道办事处房屋补偿安置协议一案，不服杭州市中级人民法院于2019年1月23日作出（2018）浙01行终877号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。 再审申请人曹建伟、周瑛申请再审称：一、一审判决认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误。1.申请人在一审期间提交的1-3证据《蜀山街道城中村改造房屋征收补偿安置协议》于2017年11月28日签署，1-2证据征地批复文件《浙江省建设用地审批意见书》（批准文号浙土字A【2017】-0332号）于2018年2月13日作出。萧山区政府于2018年12月26日的一审庭审中明确案涉征地补偿安置方案的批准时间是2018年4月28日，4月7日是公告张贴时间。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府的土地行政主管部门组织实施。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（三）以合法形式掩盖非法目的的；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”案涉协议违反了上述法律法规的规定。2.最高人民法院（2017）最高法行申1337号行政裁定书中明确，市、县人民政府或土地行政主管部门可在规范性文件或者征地补偿方案等公告中规定，乡镇人民政府、基层群众自治组织以及相关主体实际从事并分担土地行政部分具体征收补偿事务，但并不能认为此类主体因此即取得了独立地实施征地补偿安置主体资格，更不能认为此类主体因此还取得了以自己名义实施强制拆除的法定职权。被申请人不属于法定“市、县人民政府土地行政主管部门”的主体，其未经法定程序委托，案涉土地未经征收，其在无法定职权的情况下签订案涉协议，违反了法律、行政法规的强制性规定，应认定为无效。3.申请人的集体土地在没有依法被征收为国有土地的情况下，被申请人签署案涉协议严重违法，依法应认定为无效。4.《蜀山街道城中村改造房屋征收补偿安置协议》系处分申请人的共同财产，协议上仅有曹建伟一人签字而没有申请人周瑛的签字，曹建伟无权单方处分夫妻等家人共同财产，该协议违反了《物权法》第六十四条、六十六条，《行政诉讼法》第一百零一条，《民法通则》第五十八条，及《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见》第89条的规定，应认定为无效。二、二审判决未对被诉行政行为和一审判决认定事实是否清楚，证据是否确凿，内容是否适当，适用法律是否正确进行审查，就照一审判决作出驳回上诉，维持原判。存在认定事实错误，主要证据不足，适用法律错误，违反了《行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”的规定，依法应予撤销。请求撤销原一二审判决，改判确认蜀山街道与曹建伟签订的案涉《房屋征收补偿安置协议》无效。 被申请人杭州市萧山区蜀山街道办事处答辩称：2017年8月31日，杭州国土资源局萧山分局、杭州市萧山区住房和城乡建设局及杭州市萧山区发展和改革局三个部门联合下发了关于印发《萧山区2017年第二批房屋征收计划》的通知，通知所附的房屋征收计划表包含了向阳社区城中村改造等十七个项目的征收范围。同年9月12日，杭州市国土资源局作出杭萧土征冻字（2017）第19号《征地房屋补偿冻结公告》，确定萧山区蜀山街道向阳社区（含曹家桥社区部分）集体土地179782平方米为冻结范围。同月18日，被申请人下发《关于建立蜀山向阳、严家埭城中村改造领导小组及指挥部的通知》，成立蜀山征迁指挥部，作为具体负责实施蜀山向阳和严家埭两个社区房屋征迁工作的机构。申请人户的房屋被列入本次向阳社区城中村改造的征收范围计划。同年11月17日，被申请人委托的杭州汇鑫房地产土地评估有限公司对曹建伟户房屋出具了估价报告，估价结果为包括房屋、附属物和装修在内的金额共计2802265.14元。同月28日，为围绕区委区政府“三大主线”、推进“三化联动”，积极响应城中村改造“三年行动计划”，又好又快推进城市化，提升百姓生活品质，被申请人根据萧政办发【2017】24号、萧政办发【2017】51号等规定，与申请人签订《蜀山街道城中村改造房屋征收补偿安置协议》。协议约定，由被申请人支付申请人补偿款4046504元，此款预留安置房款514500元后，在协议生效十日内支付50%，其余补偿款在申请人腾空房屋并完成交房义务经被申请人验收合格后15日内付清。同时，对于申请人符合安置政策的5人给予350平方米安置面积。上述协议签订后，被申请人于12月9日支付申请补偿款1766002元。同月13日，申请人腾空房屋，并向被申请人提出验收申请，要求拆除。次月5日，被申请人向申请人支付全部余款1766002元。后申请人因对案涉《蜀山街道城中村改造房屋征收补偿安置协议》有异议，向萧山区人民法院提起诉讼，在一审判决后，向杭州市中级人民法院提起上诉，杭州市中级人民法院于2019年1月23日作出生效判决。基于上述事实，答辩人认为，被申请人与申请人之间签订的拆迁安置补偿协议系双方根据相关政策平等自愿协商一致后签订的，不存在违反法律规定或符合《合同法》规定的合同无效的情形，应属合法有效。该协议签订后对双方均有法律拘束力，且双方均已经按协议约定各自履行合同义务，系真实意思表示。原审判决认定事实正确，适用法律正确，不存在申请人所述认定事实不清、适用法律错误的情形。且申请人提起再审申请的时间，已经超过最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百一十条规定的“当事人向上一极人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。”请求驳回再审申请请求。 本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十条规定：“当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。……”再审申请人不服杭州市中级人民法院于2019年1月23日作出的（2018）浙01行终877号行政判决，于同年6月10向本院提出再审申请，并未超过法定的申请期限。 案涉协议是相关政府部门为完成杭州市萧山区城中村改造工作任务而签订，依法应属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。虽行政协议有别于民事合同，但又具有民事合同双方协商一致的特征。协议中约定的权利义务，都必须依法予以遵守和履行。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”城中村改造不能完全等同于集体土地的征收，不能完全按照集体土地征收程序来确定行政主体。案涉蜀山征迁指挥部系蜀山街道为具体实施向阳、严家埭两个社区城中村征迁工作设立的临时机构，本身不具有独立的主体资格，其以自己名义对外签订协议，故协议的权利义务应由蜀山街道承受。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”对行政协议的效力进行审查，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。案涉协议系申请人曹建伟与蜀山征迁指挥部在平等、自愿基础上签订，之后曹建伟领取了协议约定的款项，将房屋腾空并移交。基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，不宜轻易否定已开始实际履行的案涉协议的效力。该《房屋征收补偿安置协议》所涉房屋系建造于集体土地上的房屋，申请人曹建伟作为户主以户的名义签订案涉协议，被申请人蜀山街道办有理由相信其签约行为是户内成员的共同真实意思表示，故两申请人认为曹建伟无权处分案涉房屋从而导致被诉协议无效的主张不能成立。 综上，再审申请人曹建伟、周瑛的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回曹建伟、周瑛的再审申请。 审判长  王玉岳 审判员  唐维琳 审判员  楼缙东 二〇二〇年五月六日 书记员  张 莹