浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙01行初669号 原告朱晓金，男，1984年11月14日出生，汉族，住杭州市萧山区。 被告杭州市萧山区人民政府，住所地杭州市萧山区金城路685号。 法定代表人章登峰，区长。 出庭负责人方炜，副区长。 委托代理人杨立威，杭州市萧山区司法局工作人员。 委托代理人黄敏，浙江王建军律师事务所律师。 被告杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号市民中心A座。 法定代表人刘忻，市长。 委托代理人尹琰茗、李文鹤，杭州市司法局工作人员。 朱晓金因与杭州市萧山区人民政府(以下简称萧山区政府)、杭州市人民政府(以下简称市政府)不履行法定职责及行政复议一案，于2019年10月31日向本院提起行政诉讼，并于11月14日完成材料补正。本院于2019年11月14日予以立案。并向二被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月26日公开开庭审理了本案。原告朱晓金，被告萧山区政府的负责人方炜、委托代理人杨立威、黄敏，被告市政府的委托代理人尹琰茗到庭参加诉讼。 原告朱晓金诉称： 原告于2019年10月22日收到市政府作出的杭政复[2019]303号行政复议决定（以下简称303号复议决定），驳回了原告的复议申请，原告不服提起本案诉讼。请求判令：1.确认萧山区政府不履行查处职责违法，责令其对原告的申请履职查处进行处理；2.撤销303号复议决定；3.诉讼费由二被告承担。 原告朱晓金提交的证据有： 1.身份证复印件，证明原告身份情况。 2.履职查处申请及邮寄单复印件，证明原告申请的程序。 3.303号行政复议决定书，证明被诉行政行为。 4.照片2张，证明原告具有合法的集体土地、财产、房屋、宅基地、耕地。 被告萧山区政府答辩称： 被告一于2019年4月16日收到朱晓金邮寄的《履职申请查处》，要求查处杭州市萧山区人民政府南阳街道办事处与南阳街道南翔村村委会“相互勾结变卖村民集体土地、非法扣押截留集体资金、私自处置村民集体土地资产、以地铁建设新城开发的名义收取集体土地资产”等问题。被告一经调查，认为自己并无法定职责。 一、原告向被告一提出的不是履职请求，被告一无法定职责。第一，关于原告请求履行对南阳街道办的相应查处职责。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（三）项的规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；第六十八条第三款规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。本案中，南阳街道办属于派出机关，被告一对其具有的监督职责系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（六）项之规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；此处的法定职责，不应包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理职责。因此，原告针对南阳街道办低价变卖村民集体土地、非法扣押截留集体资金等行为要求被告进行查处的履职事项，并不具有实体法上的请求权依据，原告向被告一提交的申请所触发的是被告一对其派出机关的层级监督。而被告一基于层级监督所作出的行为以及是否作出行为，均不对原告的权利义务产生直接影响，因此原告的诉讼申请不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的诉讼范围，应当予以驳回。 第二，关于原告请求被告一履行对南翔村村民委员会的相应查处职责。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。第三十六条第二款的规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。县级人民政府只有在村民委员会不及时公布应当公布的事项、公布的事项不真实的情况下或者在其他法律法规明确规定下，才可以依法对村民委员会实施监督权，对于村民委员会不履行法律规定的义务由乡、民族乡、镇人民政府行使监督权。被告一作为县级人民政府，对原告要求针对南翔村村委会低价变卖村民集体土地、非法扣押截留集体资金等行为进行查处，并无法定职责，因此，原告的诉讼请求，应当予以驳回。 二、复议机关作出的行政复议决定正确，应当予以维持。 复议机关根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项、第（二）项等相关规定，决定驳回原告的行政复议申请，认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。 综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告萧山区政府提交的证据有： 1.履职查处申请书、原告身份证复印件、《征收集体土地经济补偿协议》； 2.信封、查询单； 证据1-2证明被告于2019年4月16日收到原告通过邮寄的《履职申请查处》及相关附件材料。 被告市政府辩称： 一、被告二作出的303号复议决定，程序合法，并无不当。原告朱晓金请求确认萧山区政府未依法履行法定职责违法，于2019年7月23日向被告二申请行政复议。被告二予以受理并进行了审理。经延期，被告二于2019年10月21日作出303号复议决定并送达原告。行政复议程序合法。二、被告二作出的303号复议决定，事实清楚，于法有据。经复议查明，2019年4月15日，原告向萧山区政府邮寄履职查处申请，称南阳街道办与南翔村村委会相互勾结低价变卖村民集体土地、非法扣押截留集体资金、私自处置村民集体土地资产、以地铁建设新城开发的名义收取集体土地资产，要求予以查处。原告同时提交了《征收集体土地经济补偿协议》作为申请查处的证据材料。萧山区政府于次日收到该信函后，自述已转送纪检监察部门处理。直至原告提出行政复议申请时，萧山区政府未对原告的案涉信函进行回复。原告认为，萧山区政府未履行法定职责，申请本案行政复议。另查明，杭州市萧山区征地拆迁办公室和南翔村村委会于2018年6月15日签订了《征收集体土地经济补偿协议》，南阳街道办为见证单位。征地单位杭州市萧山区征地拆迁办公室系原杭州市国土资源局萧山分局举办的事业单位。2.原告于2019年4月13日向萧山区政府寄送了《实名控告信》，提出的控告内容与本案申请查处的内容完全一致。后原告于同年5月31日针对《实名控告信》的办理过程、结果向萧山区政府申请政府信息公开，并于同年7月24日就信息公开答复向市政府申请行政复议，已经另案处理。 根据查明的事实，本案的争议焦点为原告提出的是否系履职请求，原告基于其请求所提出的行政复议申请是否属于行政复议范围。从原告向萧山区政府提交的申请材料来看，原告要求萧山区政府查处南阳街道办与南翔村委会涉嫌“相互勾结低价变卖村民集体土地、非法扣押截留集体资金、私自处置村民集体土地资产、以地铁建设新城开发的名义收取集体土地资产”等行为，据此，原告的请求可以分为两部分，一是请求萧山区政府履行对南阳街道办的相应查处职责，二是请求萧山区政府履行对南翔村村委会的相应查处职责。 第一，关于原告请求履行对南阳街道办的相应查处职责。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（三）项的规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；第六十八条第三款规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。本案中，南阳街道办属于派出机关，被告一对其具有的监督职责系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（六）项之规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；此处的法定职责，不应包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理职责。本案中，南阳街道办属于萧山区政府的派出机关，萧山区政府对其具有的监督职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系形成，原告要求萧山区政府进行查处的履职事项，并不具有实体法上的请求权依据，其所提交的申请所触发的是层级监督。而被告一基于层级监督所作出的行为以及是否作出行为，均不对原告的权利义务产生直接影响，因此原告的诉讼申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，依法应当驳回行政复议申请。 第二，关于原告请求被告一履行对南翔村村民委员会的相应查处职责。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。第三十六条第二款的规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。县级人民政府只有在村民委员会不及时公布应当公布的事项、公布的事项不真实的情况下或者在其他法律法规明确规定下，才可以依法对村民委员会实施监督权，对于村民委员会不履行法律规定的义务由乡、民族乡、镇人民政府行使监督权。被告一作为县级人民政府，对原告要求针对南翔村村委会低价变卖村民集体土地、非法扣押截留集体资金等行为进行查处，并无法定职责。故被告二依据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回行政复议申请。 综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 市政府提交的证据有： 1.303号行政复议决定书及邮寄凭证，证明复议决定及送达情况。 2.原告申请复议时所提交的材料，证明原告提出申请的事实。 3.萧山区政府提交的复议答复书及证据清单、证据材料，证明查明案涉具体行政行为的情况以及依据。 4.复议程序性材料，证明复议程序合法。 经庭审质证辩论，原告朱晓金对被告萧山区政府的证据发表质证意见如下：证据1，三性无异议，能够证明原告依法申请。证据2，三性无异议，无法达到其证明目的。对市政府的证据发表质证意见如下：证据1，不具有证据合法性。证据2，三性无异议，但无法达到被告的证明目的，能够证明原告依法申请复议。证据3-4，三性无异议，但无法达到被告的证明目的。萧山区政府与市政府对另一方证据三性不持异议。 本院认为，被告萧山区政府、市政府的证据均符合证据三性要件，予以采信。原告证据1-3亦符合证据要件，予以采信。以上证据所能证明的对象，应结合案件综合判断。 经审理查明： 2019年4月15日，朱晓金向萧山区政府邮寄《履职申请查处》，其在《履职申请查处》中明确，要求“被查处的机关”为杭州市萧山区南阳街道办，“被查处单位”为杭州市萧山区南阳街道南翔村村民委员会。“查处事项”包括：“1.杭州市萧山区南阳街道办事处与杭州市萧山区南阳街道南翔村村民委员会相互勾结低价变卖村民集体土地予以查处；2.杭州市萧山区南阳街道办事处与杭州市萧山区南阳街道南翔村村民委员会相互勾结对非法扣押、截留集体资金予以查处；3.杭州市萧山区南阳街道办事处与杭州市萧山区南阳街道南翔村村民委员会相互勾结未召开村民大会、未经村民同意，私自处置村民集体土地资产，请求查处；4.杭州空港经济区管委会杭州市萧山区南阳街道办事处与杭州市萧山区南阳街道南翔村村民委员会相互勾结，虚构地铁建设新城开发项目的名义收取集体土地资产，违反国家法律，请求查处。”萧山区政府收到查处申请后未予答复。朱晓金不服，向市政府申请行政复议。市政府于2019年7月23日收到申请后，予以受理。9月16日，市政府作出延期通知，决定延期至2019年10月21日前作出。10月21日，市政府作出303号复议决定，并向朱晓金送达。朱晓金仍不服，提起本案诉讼。 本院认为，本案中，朱晓金因认为萧山区政府不履行查处法定职责而向市政府申请行政复议，而后提起本案诉讼。从内容来看，其要求查处的对象包括南阳街道办事处、南阳街道南翔村村民委员会，具体的查处事项包括了“地价变卖村民集体土地”、“截留集体资金”、“未经村民同意，私自处置村民集体土地资产”、“虚构名义收取集体土地资产”等等。萧山区政府认为自己无相关的查处职责。市政府认为，朱晓金关于南阳街道办的查处申请系层级监督，故而适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，驳回朱晓金对萧山区政府就南阳街道办部分的查处申请不履行法定职责的行政复议申请；关于朱晓金对南翔村委会的查处申请，萧山区政府不具有查处职责，故而适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，驳回朱晓金对该部分不履行法定职责的行政复议申请。现分析如下： 根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；朱晓金要求萧山区政府履行对南阳街道办的查处职责，属于要求上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关进行监督。该事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围。复议机关依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定驳回复议申请，符合法律规定。复议机关对不属于行政诉讼受案范围的行政行为作出复议决定，当事人对复议决定不服提起诉讼的，人民法院应当裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。故朱晓金对该部分的起诉，应当予以驳回。 根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。第三十六条第二款的规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。朱晓金所提的查处事项不包括村务公开内容，故萧山区政府不具有查处职责。朱晓金就该部分事项对萧山区政府提出的不履行法定职责之诉，于法无据，依法应当裁定驳回起诉。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第二款之规定，裁定如下： 驳回原告朱晓金的起诉。 如不服本裁定，可在收到本裁定书之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  刘 斌 人民陪审员  谌慧敏 人民陪审员  朱志华 二〇二〇年五月十二日 书 记 员  徐 丹