山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终504号 上诉人（原审原告）刘龙龙，男，1988年2月1日出生，汉族，住平度市。 被上诉人（原审被告）平度市人民政府，住所地平度市北京路379号市民服务中心7号楼。 法定代表人李虎成，市长。 被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市香港中路11号。 法定代表人孟凡利，市长。 刘龙龙诉平度市人民政府要求履行信息公开职责、青岛市人民政府行政复议一案，不服青岛市中级人民法院（2019）鲁02行初235号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明：2019年1月28日，原告刘龙龙以挂号信方式向被告平度市人民政府邮寄《行政复议申请书》及相关材料，复议被申请人为平度市人民政府李园街道办事处，复议请求为：1、确认平度市人民政府李园街道办事处行政不作为，不依法履行信息公开告知的法定职责；2、责令平度市人民政府李园街道办事处限期、正确依法履行信息公开告知的法定职责；3、对平度市人民政府李园街道办事处依据《政府信息公开条例》第三十四条、第三十五条规定依法给予处分。在邮寄使用的挂号信信封上写明“平度市人民政府法制办公室（负责人收）”，并在右下角写明“1、行政复议申请书2份+证明材料1份；2、信息公开申请书1份”。根据被告平度市人民政府提交的证据并经原告和平度市人民政府确认，该信封内装有《政府信息公开申请表》两份，其中一份写明“所需信息内容描述。关于书面信息公开：1、李办发（1996）89号、90号、91号三个文件（包括附件等全部文件）信息。信息公开义务机关李园街道办事处”；另一份写明“所需信息内容描述。关于书面信息公开：李园街道办事处李办发（1996）89号、90号、91号三个文件的请示、批复或批转文件（全部）”，但未写明信息公开义务机关。在该案复议程序中，平度市人民政府李园街道办事处提交《关于刘龙龙事件的情况说明》和平李办（2019）第1号《政府信息不存在告知书》。其中，《关于刘龙龙事件的情况说明》主要内容为:“经查，该政府信息不存在，已于2019年1月9日出具《政府信息不存在告知书》。刘龙龙选择快递方式获取该政府信息并申请减免费用，由于刘龙龙不符合减免快递费用的申请标准，因此，工作人员于9日当日通过电话两次联系刘龙龙自取文件，至今仍未领取文件。”平李办（2019）第1号《政府信息不存在告知书》告知所申请政府信息不存在。被告平度市人民政府经审理于2019年3月7日作出平政复决字【2019】24号《行政复议决定书》，决定：1、确认平度市人民政府李园街道办事处未按刘龙龙要求的方式回复的行为违法；2、对刘龙龙的其他请求依法不予支持。 因认为被告平度市人民政府只审理了行政复议申请，对于其在行政复议申请材料中一并邮寄的《政府信息公开申请表》中所提出的“李园街道办事处李办发（1996）89号、90号、91号三个文件的请示、批复或批转文件（全部）”未作出政府信息公开答复，2019年5月，原告向被告青岛市人民政府邮寄《行政复议申请书》及相关证据材料，被申请人为平度市人民政府，复议请求为：1、确认平度市人民政府行政不作为，不依法履行信息公开告知的法定职责；2、责令平度市人民政府限期履行信息告知的法定职责；3、依据违反《政府信息公开条例》的规定依法进行整改并处罚。2019年5月22日，被告青岛市人民政府作出青政复办受字【2019】271号《行政复议受理通知书》，通知原告受理其行政复议申请。同日，被告青岛市人民政府作出青政复办答字【2019】271号《提出行政复议答复通知书》，通知平度市人民政府对刘龙龙的行政复议申请提出书面答复，并提交相关的证据、依据和其他有关材料。2019年5月28日，平度市人民政府提交《行政复议答复书》，主要答复意见为：“一、申请人不服平度市人民政府李园街道办事处未作出政府信息公开答复意见书的具体行政行为，于2019年1月31日向答复人提出行政复议申请，并提交了行政复议申请书、邮寄凭证、政府信息公开申请表。其中，政府信息公开申请表申请公开内容与申请人的复议请求一致，据此，答复人将该政府信息公开申请表作为行政复议证据使用。二、申请人的行政复议请求为：确认平度市人民政府李园街道办事处行政不作为，不依法履行信息公开告知的法定职责；责令平度市人民政府李园街道办事处限期、正确履行信息公开告知的法定职责；请求平度市人民政府李园街道办事处依据《政府信息公开条例》第三十四、三十五条规定依法给予处分。答复人受理后，依法作出了行政复议决定，确认其回复行为违法。平度市人民政府李园街道办事处在行政复议期间按申请人要求的方式进行了送达，已告知申请人其政府信息不存在。申请人已经获得了政府信息公开申请回复。答复人的答复与否对申请人的实体权利未产生影响。三、申请人申请政府信息公开的文件的制定机关为平度市人民政府李园街道办事处，其应向平度市人民政府李园街道办事处提出政府信息公开申请，而不应向答复人提出，答复人作为行政复议机关，只受理符合条件的行政复议申请”。2019年7月19日，被告青岛市人民政府作出青政复延字【2019】271号《行政复议决定延期通知书》，决定延期至2019年8月18日前作出行政复议决定。2019年7月23日，被告青岛市人民政府作出青政复驳字【2019】271号《驳回行政复议申请决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，决定驳回刘龙龙的行政复议申请，主要理由为：“《中华人民共和国政府信息公开条例》第三条规定‘……县级以上地方政府办公厅（室）是本行政区域的政府信息公开工作主管部门，负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。’第四条规定：‘各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。’本案中，平度市人民政府的政府信息公开工作机构为平度市人民政府办公室，受理向平度市人民政府提出的信息公开申请。原平度市人民政府法制办公室为平度市人民政府的复议机构，负责受理行政复议申请等职责。刘龙龙向原平度市人民政府法制办公室提交的‘政府信息公开申请表’随行政复议申请一并寄送，载明内容与其提出的行政复议申请具有一定关联，且未标明申请政府信息公开答复的主体，无法认定系另行提出政府信息公开申请，原平度市人民政府法制办公室也不是向平度市人民政府提出政府信息公开申请的适格主体。刘龙龙提供的证据不能证明曾向平度市人民政府或平度市人民政府信息公开机构提交过信息公开申请，其认为平度市人民政府未履行信息公开职责的主张不能成立，平度市人民政府不存在不履行法定职责的情形”。2019年7月24日，被告青岛市人民政府向原告和平度市人民政府邮寄送达该《驳回行政复议申请决定书》。 原审法院另查明，《平度市人民政府政府信息公开指南》载明：“本机关受理政府信息公开申请的机构为平度市人民政府办公室……三、政府信息公开工作机构名称：平度市人民政府办公室”，并写明了办公地点、办公时间、联系电话、传真和电子邮箱。该《政府信息公开指南》在被告平度市人民政府官方网站上可查询下载。 原审法院认为，本案的焦点问题是：1、原告刘龙龙是否向被告平度市人民政府提出了申请公开“李园街道办事处李办发（1996）89号、90号、91号三个文件的请示、批复或批转文件（全部）”的政府信息公开申请；2、被告青岛市人民政府作出青政复驳字【2019】271号《驳回行政复议申请决定书》的行为是否合法。一、关于第一个焦点问题。原告向被告平度市人民政府寄件时尚在适用的《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日施行）第三条规定：“……县级以上地方政府办公厅（室）是本行政区域的政府信息公开工作主管部门，负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。”第四条第一款规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。”据此，县级以上地方政府办公厅（室）是政府信息公开工作法定主管部门。本案中，根据上述法律规定并结合《平度市人民政府政府信息公开指南》可知，被告平度市人民政府的政府信息公开工作机构为平度市人民政府办公室，负责受理向平度市人民政府提出的政府信息公开申请。原告将记载有申请公开“李园街道办事处李办发（1996）89号、90号、91号三个文件的请示、批复或批转文件（全部）”的《政府信息公开申请表》放入行政复议申请材料中一并邮寄给原平度市人民政府法制办公室，并非邮寄给了法定和公示的政府信息公开工作机构平度市人民政府办公室，而根据平政办字【2011】22号文，原平度市人民政府法制办公室的职责中并不包含政府信息公开职责，其并非平度市人民政府的信息公开工作机构。而且，原告在该《政府信息公开申请表》中并未标明系向哪一个部门或机构提出该项信息公开申请，该申请内容又与原告向平度市人民政府所复议的对象具有关联性。在这种情况下，无法认定原告已就“李园街道办事处李办发（1996）89号、90号、91号三个文件的请示、批复或批转文件（全部）”向被告平度市人民政府提出了政府信息公开申请。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定:“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。”根据上述规定，本案原告应提供曾向被告平度市人民政府提出信息公开申请的证据，在其提供的证据无法证明曾向被告平度市人民政府提出涉案政府信息公开申请的情况下，原告要求确认被告平度市人民政府不履行政府信息公开职责行为违法的诉讼请求依法不能成立。关于原告提出的被告平度市人民政府复议机构应将政府信息公开申请转交至政府信息公开工作机构的主张，首先，被告平度市人民政府已在网站上公示了政府信息公开申请的受理机构及地址、电话和其他联系方式，原告应直接向政府信息公开申请的受理机构提出信息公开申请；其次，原告邮寄给原平度市人民政府法制办公室的《政府信息公开申请表》中无法看出系向哪一主体申请公开所需信息。因此，原告的该项主张缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。关于原告提出的原青岛市人民政府法制办公室办公室内设机构秘书处负责依法行政和政府法制的政务信息公开工作，作为受其垂直管理的部门原平度市人民政府法制办公室同样具有政府信息公开职责的主张，仅系原告的错误理解，缺乏法律依据，本院依法不予支持。综上，原告要求确认被告平度市人民政府不履行政府信息公开职责的行为违法的诉讼请求依法不能成立。2、关于第二个焦点问题。首先，被告青岛市人民政府作出青政复驳字【2019】271号《驳回行政复议申请决定书》认定平度市人民政府不存在不履行法定职责的情形，认定事实清楚，适用法律正确，复议结果并无不当；其次，在复议程序上，被告青岛市人民政府于2019年5月22日受理原告提出的行政复议申请，并要求被申请人平度市人民政府提交答复意见和证据、依据，经告知各方当事人延期审理后，在告知的期限内作出被诉驳回行政复议申请决定，且依法向原告送达，符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，复议程序合法。关于原告提出的其两次向被告青岛市人民政府邮寄《行政复议申请书》但均被退回，故被告青岛市人民政府复议程序违法的主张，原告的复议申请已经为被告青岛市人民政府所受理，并作出了本案被诉驳回行政复议申请决定，并未从实体上损害到原告的复议权利，故对于原告要求据此确认被告青岛市人民政府行政复议程序违法的主张本院不予支持。关于原告提出的被告青岛市人民政府在复议期间自行收集《平度市人民政府信息公开指南》违法的主张，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第三款规定：“复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和运行政行为合法的依据。”据此，被告青岛市人民政府在涉案复议程序中下载《平度市人民政府信息公开指南》并作为证据使用并无不当。综上，被告作出青政复驳字【2019】271号《驳回行政复议申请决定书》的行为符合法律规定。综上，现有证据无法证实被告平度市人民政府存在原告所诉的不履行政府信息公开法定职责的情形，被告青岛市人民政府作出青政复驳字【2019】271号《驳回行政复议申请决定书》的行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求缺乏依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘龙龙的诉讼请求。 刘龙龙不服原审法院判决提起上诉，请求：1.撤销山东省青岛市中级人民法院(2019)鲁02行初235号行政判决书或者发回重审；2.判决被上诉人承担一审、二审诉讼费用及与本案造成上诉人损失的全部相关费用。主要理由：1、原审法院错误追加平度市人民政府为共同被告，程序违法；2、原审判决认定事实错误、适用法律错误。依法应当撤销原判或者改判。 被上诉人青岛市人民政府对原审判决认定的事实、证据无异议，认为审判程序合法，适用法律正确。 被上诉人平度市人民政府对原审判决认定的事实、证据无异议，认为审判程序合法，适用法律正确。 双方当事人原审期间提交的证据材料已随案卷移送本院。经审理，本院同意原审法院查明的案件事实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”被上诉人青岛市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，作出青政复驳字【2019】271号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回刘龙龙的行政复议申请。因此，原审法院庭前向刘龙龙释明法律，刘龙龙表示追加平度市人民政府为共同被告，原审法院审判程序符合相关法律、法规。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第三款规定：“复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和运行政行为合法的依据。”原审法院认为青岛市人民政府在涉案复议程序中下载《平度市人民政府信息公开指南》并作为证据使用，符合法律规定，并无不当。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十八条第二款规定：“人民法院依职权调取的证据，由法庭出示，并可就调取该证据的情况进行说明，听取当事人意见。”原审判决据以认定本案事实，有刘龙龙及平度市人民政府、青岛市人民政府等诉讼各方提供的相关证据予以证实，事实清楚，证据充分。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘龙龙负担。 本判决为终审判决。 审判长 山 莹 审判员 王修晖 审判员 李 拙 二〇二〇年五月八日 书记员 孟 真