四川省攀枝花市东区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川0402行初1号 原告：高晓东，男，1967年5月17日出生，汉族，住四川省攀枝花市东区。 委托诉讼代理人：郑小玲（系高晓东之妻），女，1964年7月19日出生，汉族，住四川省攀枝花市东区。 原告：高瑛，女，1963年9月5日出生，汉族，住四川省攀枝花市东区。 原告：何朝礼，女，1940年12月8日出生，汉族，住四川省攀枝花市东区。 原告高瑛、何朝礼的共同委托诉讼代理人：唐祖荣，四川南商律师事务所律师，执业证号：15104201010522121。 原告高晓东、高瑛、何朝礼的共同委托诉讼代理人：王运泓，四川南商律师事务所律师，执业证号：15104201810062717。 被告：攀枝花市东区住房和城乡建设局，住所地：四川省攀枝花市东区东阳巷15号，统一社会信用代码：11510301575270896A。 负责人：李洪生，该局局长。 委托诉讼代理人：陈明东，四川攀法律师事务所律师，执业证号：15104200910930374。 被告：攀枝花市东区人民政府弄弄坪街道办事处，住所地：四川省攀枝花市东区弄弄坪中路297号，统一社会信用代码：11510301008324448Q。 负责人：王余，该街道办事处主任。 委托诉讼代理人：何峰，男，1986年9月3日出生，汉族，系攀枝花市东区人民政府弄弄坪街道办事处工作人员，住四川省攀枝花市西区。 委托诉讼代理人：陈明东，四川攀法律师事务所律师，执业证号：15104200910930374。 第三人：攀枝花市金联旅游文化开发股份有限责任公司，住所地：四川省攀枝花市东区瓜子坪人民商场，统一社会信用代码：915104002044607892。 法定代表人：峗德良，该公司董事长。 委托诉讼代理人：袁国宪，四川渡攀律师事务所律师，执业证号：15104200910883044。 原告高晓东认为被告攀枝花市东区住房和城乡建设局（以下简称东区住建局）、攀枝花市东区人民政府弄弄坪街道办事处（以下简称弄弄坪街办）不履行认定被征收房屋无产权部分面积以及支付相关安置补偿款的法定职责，并以攀枝花市金联旅游文化开发股份有限责任公司（以下简称金联公司）为第三人，于2019年5月28日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月28日立案后，于2019年5月29日向被告弄弄坪街办送达了起诉状副本及应诉通知书等，于2019年5月31日向被告东区住建局送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年8月1日公开开庭审理了本案，于2019年8月13日作出（2019）川0402行初25号《行政裁定书》，高晓东不服裁定，提起上诉，2019年11月29日四川省攀枝花市中级人民法院作出（2019）川04行终70号行政裁定，裁定撤销原裁定，指令本院继续审理。本院于2020年1月3日立案，本案审理过程中，高瑛、何朝礼以其与本案有直接利害关系为由申请作为本案共同原告参加诉讼，本院依法予以准许并追加高瑛、何朝礼为本案共同原告参加诉讼。本院依法组成合议庭于2020年3月26日公开开庭进行了审理。原告高晓东及其委托诉讼代理人郑小玲，原告高瑛、何朝礼的共同委托诉讼代理人唐祖荣，以及原告高晓东、高瑛、何朝礼的共同委托诉讼代理人王运泓，被告东区住建局的出庭应诉负责人伍勇及其委托诉讼代理人陈明东，被告弄弄坪街办的委托诉讼代理人何峰、陈明东，第三人金联公司的委托诉讼代理人袁国宪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告高晓东于2018年11月30日向弄弄坪街办提交《关于对攀枝花市东区东风创业路14号房屋征收面积进行认定的申请》，因原攀枝花市高老庄商贸有限责任公司名下位于攀枝花市东区东风创业路14号的房屋于2017年纳入政府危旧房棚户区改造范围，案涉房屋存在证载面积与实际（测）面积不符的问题，故提出以下申请：1.对攀枝花市大地房屋测绘有限责任公司（以下简称大地测绘公司）作出的案涉房屋面积共计828.78平方米进行认定；2.按照证载面积351.47平方米签订案涉房屋有产权部分的《攀枝花市东区危旧房棚户区改造房屋征收补偿货币化安置协议书》，通过报账程序，先行支付有产权部分安置补偿款；3.对案涉房屋中无产权部分（涉及面积447.31平方米），依法予以认定。被告弄弄坪街办在原告起诉之前未作出处理决定或者相关答复。 原告高晓东、高瑛、何朝礼共同诉称：2014年，在攀枝花市东区政府的统筹安排及推动下，原攀枝花市高老庄商贸有限责任公司（现该公司已经注销，房屋所有权人为原告）名下的“东风创业路14号”房屋纳入旧城改造范围，涉及住宅类产权面积351.47平方米，无产权面积477.31平方米，土地使用权面积981.3平方米，土地使用权类型为出让，原告曾向攀枝花市东区政府及二被告汇报案涉房屋证载面积与实际面积不符的问题，在攀枝花市东区政府及二被告知晓的情况下，依法委托大地测绘公司对案涉房屋进行了实地测绘，测绘面积确定为828.78平方米，其中已登记产权面积为351.47平方米，无产权面积为477.31平方米，大地测绘公司依据测绘结果向原告出具了《测绘报告》。2015年，由政府引进金联公司组织实施拆除重建、安置补偿、土地并证、立项建设等旧城改造项目的相关事宜。在攀枝花市东区政府分管副区长牵头进行的多次协调下，原告顾全拆迁大局，在案涉房屋已有实测面积的基础上做出变更处理，签订了《委托重建搬迁协议》，该协议明确案涉房屋建筑面积为550平方米；安置补偿还建面积为660平方米。后因旧城改造政策停止实施，上述协议被迫停止履行，但案涉房屋却依据该协议而被拆除。2017年，案涉房屋重新纳入东区政府危旧房棚户区改造范围。由于案涉房屋存在证载面积与实测面积不符的问题，原告与二被告以及攀枝花市东区政府再次对案涉房屋应补偿的建筑面积发生争议。为此，原告依据《攀枝花市危旧房棚户区改造项目房屋征收补偿货币化安置有关问题的通知》及《攀枝花市棚户区改造范围内无产权房认定和处置工作方案》第三条（认定处置意见）第五款（对证载面积与实际面积不符的处理）：“对于棚改房屋征收过程中，居民反映产权证面积与实际面积不符的，由具有资质的测绘机构进行测绘，实际面积大于证载面积，且经核实未擅自扩建的，按实测面积予以补偿认定。若经核实属业主擅自扩建的，不予认定。”之规定，请求被告依法对案涉房屋被征收面积进行认定。但时至今日，被告在未对案涉房屋面积进行认定的情况下，与原告达成如下协议：1.按照证载面积351.47平方米签订案涉房屋已登记产权部分的《攀枝花市东区危旧房棚户区改造房屋征收补偿货币化安置协议书》，按照报账程序，先行支付有产权部分征收安置补偿款。2.案涉房屋无产权部分的征收安置补偿款，涉及面积477.31平方米，由原告通过诉讼途径解决。综上，原告为维护其合法权益，现依据原、被告之间达成的协议以及相关法律、法规、规范性文件规定，提出以下诉讼请求：1.判令二被告依法对大地测绘公司测绘确定的案涉房屋面积828.78平方米予以认定；2.判令二被告依法对案涉房屋中无产权部分（涉及面积477.31平方米）予以认定，并支付安置补偿款2156486.58元；3.本案诉讼费、保全费、鉴定费以及实现权利的相关费用由二被告承担。本案审理过程中，经本院释明，原告当庭明确诉讼请求为要求被告履行认定被征收房屋无产权部分面积以及支付相关安置补偿款的法定职责。 原告高晓东、高瑛、何朝礼为证明其主张，庭审中提供了如下证据： 第一组证据：1.《内资企业登记基本情况表》；2.《公司（分公司）注销登记核准通知书》；3.《攀枝花市高老庄商贸有限责任公司章程》《组织机构代码》；4.土地使用权证复印件；5.房屋所有权证复印件；6.《门牌号变更证明》；7.《情况说明》；8.房屋产权注销手续。该组证据证明高晓东、高瑛、何朝礼系原攀枝花市高老庄商贸有限责任公司全体股东，该公司注销后，原告系案涉被拆迁房屋的所有权人，且案涉房屋产权证因征收行为已经注销，原告诉讼主体资格适格。 第二组证据：1.《攀枝花市东区人民政府办公室关于印发〈东风创业路老旧房屋自主改造实施方案〉的通知》（攀东府办〔2013〕84号）复印件；2.《东区东风创业路旧城改造投资协议书》复印件；3.《攀枝花市东区人民政府关于东风创业路片区旧城改造项目已完成备案的函》复印件；4.《攀枝花市东区创业路14号房屋面积测绘报告》及《界址点成果表》《攀枝花市高老庄商贸有限责任公司宗地图》；5.案涉房屋原貌照片；6.大地测绘公司、金联公司的《内资企业登记基本情况表》；7.《律师函》以及对住户补偿相关资料；8.《委托重建搬迁协议》；9.金联公司出具的《情况说明》；10.弄弄坪街办网上发布的旧城改造、征用拆迁进展情况复印件。该组证据证明案涉房屋的拆迁、征收均由政府主导且进行资金兜底；拆迁过程中，原、被告及第三人对案涉房屋建筑面积发生争议，决定由专业测绘公司进行实地测绘，确认其建筑面积，该测绘报告面积与原攀枝花市高老庄商贸有限责任公司房产证、土地证宗地图以及攀枝花市地籍规划事务中心提供的《界址点成果表》认定的宗地图面积均一致，能够相互印证；原告为促进拆迁、征收顺利完成，投入大量精力及财力完成案涉房屋住户搬迁；案涉房屋已被征收并拆除。 第三组证据：1.《解除东区东风创业路旧城改造投资协议书》复印件；2.《单位产权情况》（移交清单）复印件。该组证据证明造成原告实际损害的原因系攀枝花市东区人民政府与第三人解除旧城改造投资协议书，原告对此并无过错；负责征收拆迁工作的第三人向被告移交《单位产权情况》时已有对案涉房屋无产权面积的记载，且被告知晓并认可原告所有的案涉房屋存在无产权面积的情形。 第四组证据：1.《攀枝花市人民政府办公室关于印发〈攀枝花市危旧房棚户区改造项目房屋征收补偿货币化安置有关问题的通知〉的通知》（攀办发〔2017〕28号）复印件；2.《2018攀枝花市危旧房棚户区改造项目房屋征收补偿货币化安置宣传手册》；3.三位证人于2019年7月29日在原一审庭前证据交换时出庭作证且经过质证的证人证言；4.未改扩建证明；5.《攀枝花市东区人民政府关于弄弄坪片区危旧房棚户区征收范围内国有土地上房屋征收决定书》（攀东府征字〔2018〕3号）复印件；6.《关于对攀枝花市东区“东风创业路14号”房屋征收面积进行认定的申请》。该组证据证明对案涉房屋的无产权面积进行认定是被告的法定职责；案涉房屋的测绘结果客观真实；原告自始未对案涉房屋进行过改扩建；被告在收到原告请求对案涉房屋无产权面积的认定申请后，既未依法认定，也未给予答复，属于行政不作为，原告提起行政诉讼有事实和法律依据。 第五组证据：1.《授权书》《结婚证》《户口簿》；2.《关于攀枝花市东区“东风创业路14号”房屋所有权证记载面积与实际（测）面积之间存在差异部分的补偿拟通过法律途径解决的共同声明》《关于攀枝花市东区“东风创业路14号”房屋所有权证记载面积与实际（测）面积之间存在差异部分的补偿拟通过法律途径解决的声明》《关于攀枝花市东区“东风创业路14号”房屋所有权证记载面积与实际（测）面积之间存在差异部分的补偿拟通过法律途径解决的证明》《关于攀枝花市东区“东风创业路14号”房屋所有权证记载面积与实际（测）面积之间存在差异部分的补偿拟通过法律途径解决的情况说明》《关于攀枝花市东区“东风创业路14号”房屋征收货币化安置补偿问题解决的解决方案》；3.郑小玲与何峰、陈区长、王余、李丹、刘懋娜等人的通话录音及通话记录；4.第一次签订的《攀枝花市东区危旧房棚户区改造房屋征收补偿货币化安置协议书》；5.第二次签订的《攀枝花市东区危旧房棚户区改造房屋征收补偿货币化安置协议书》；6.《签订情况说明》；7.短信记录；8.中国邮政储蓄银行账户对账单。该组证据证明原、被告之间达成案涉房屋证载面积部分先签订安置协议书进行补偿，实测面积与证载面积之间差异部分通过法律途径解决的协议；证载面积351.47㎡的安置协议书先后进行过两次签订，且第二次安置协议书是达成口头协议后签订，该安置协议书系倒签合同，落款日期“2017年6月29日”字样并非原告书写，而是由被告工作人员填写。 被告东区住办共同辩称：一、被告未与原告达成对案涉房屋无产权部分由原告通过诉讼途径解决的协议。原告认为案涉房屋的证载面积与实际面积存在差异，是原告单方面认识，其采取诉讼寻求救济，是其自身的合法权益，并非原、被告协商达成协议的结果。原告主张与被告达成以上协议内容，极容易混淆视听，使法院误认为被告已经认可原告的案涉房屋存在无产权面积477.31平方米的事实。二、原告要求二被告对大地测绘公司测绘确定的案涉房屋面积828.78平方米和无产权面积477.31平方米予以认定。针对这一诉讼请求，二被告不能对此进行认定，其理由如下:（1）原告的诉讼主体错误。《攀枝花市人民政府办公室关于印发〈攀枝花市危旧房棚户区改造项目房屋征收补偿货币化安置有关问题的通知〉的通知》（攀办发〔2017〕28号）第六条关于被征收面积的认定中的（一）和（二）条将被征收房屋面积的认定分为两种情况。其一是：被征收房屋有产权登记的，建筑面积的认定以房屋登记记载的面积为准。被征收人对房屋权属登记证记载面积有异议，并提出重新确认面积要求的，由被征收人向核发房产权属证的房屋登记部门提出申请，以不动产登记部门最终核定的建筑面积为准。其二是：被征收房屋未经产权登记的，由各区政府组织规划建设、国土资源、房管等相关部门依法对棚改范围内未经登记的建筑进行调查，认定和处理。原告所诉案涉房屋是有产权登记的，其反映的问题是房屋权属登记证记载面积与实际面积不符，应当属于上述第（一）种情况。由此，根据该文件，应该由原告向核发房产权属证的房屋登记部门提出申请，由不动产登记部门最终核定的建筑面积。然后根据不动产登记部门最终核定的建筑面积向弄弄坪街办申请，按程序签订征收补偿协议。原告在未经过这一程序之前，直接要求二被告对与证载面积有争议的部分进行认定，不符合上述文件要求，超出了二被告的行政职权范围。故在此情况下，将二被告作为诉讼主体不适格。（2）假如原告认为案涉房屋中超出证载面积部分是无产权部分面积，那么二被告也不是对房屋无产权部分面积认定的主体，而只是对房屋无产权部分面积认定的其中一个机构,履行的是无产权部分面积认定的部分职能，而不是全部职能。《攀枝花市棚户区改造范围内无产权房认定和处置工作方案》第四条认定基本程序和相关要求的第（一）款规定：“无产权部分由辖区政府或钒钛高新区管委会组织规划、建设、国土资源、国资、房管等相关部门及所在地街道办事处（乡政府）进行认定。各区政府及钒钛高新区管委会应当设立无产权认定机构具体负责辖区内的认定工作。规划、建设、国土资源、国资、房管等相关部门应当指派专人参与无产权认定工作，具体流程如下：1.无产权房屋所在地的街道办事处（乡政府）根据有关历史测绘资料、档案资料以及被征收人提供的证据，对被征收人无产权住房是否符合认定的基本条件进行初步核实。2.街道办事处（乡镇政府）将初步核实结果报辖区无产权认定机构组织有关部门、专家进行审查。审查结论经辖区政府或钒钛高新区管委会审核。……”根据以上规定，二被告在无产权认定程序中，只是其中的一个职能部门，而不是无产权认定的最终机构。弄弄坪街办在房屋认定程序中，其职能是根据有关历史测绘资料、档案资料以及被征收人提供的证据，对被征收人无产权住房是否符合认定的基本条件进行初步核实。东区住办初步核实的情况，组织规划、建设、国土资源、国资、房管等相关部门进行认定。基于以上事实及理由，二被告均不具有对案涉房屋的无产权部分面积进行认定的全部行政职能，均不能独立为原告所诉的无产权部分面积予以认定。原告的诉讼主体存在错误。（3）原告要求案涉房屋与证载面积不符的部分按无产权处理，但原告却不能向弄弄坪街办提供无产权房屋认定的相关资料，弄弄坪街办无法按规定完成初步审核，东区住建局也无法开展下一步的工作。《攀枝花市棚户区改造范围内无产权房认定和处置工作方案》第三条认定处置意见中对居民自建无产权住房的处理规定：“1.……（1）1990年4月1日《城市规划法》实施前建成的房屋。《城市规划法》实施前已建成的未登记住房，凡能提供立项批复、产权办理接件单、国土证办理接件单中任意一项，并能够提供门牌号，户口迁入、出生登记等佐证材料，经查证属实，根据材料上载明的相关部分的确认时间，由辖区政府或者钒钛高新区管委会按程序认定。（2）有下列情形之一，因历史原因审批手续不完整而未登记的住房。①已取得土地手续的房屋。②未超过批准期限的临时建筑。③已取得规划手续的房屋。④辖区政府或钒钛高新区管委会确定的，本行政区域内因历史原因遗留的，可视为合法建筑物的其他类型无产权住房。”根据以上规定，原告在向弄弄坪街办申请对无产权部分进行初步核实时，应当提供立项批复、产权办理接件单、国土证办理接件单，或者因历史原因审批手续不完整而未登记的住房存在以下情形：已取得土地手续、未超过批准期限的临时建筑、已取得规划手续、辖区政府或钒钛高新区管委会予以确定的证明材料以及本行政区域内因历史原因遗留问题的相关历史资料。但原告在向弄弄坪街办提出无产权面积部分存在差异时，并不能提供以上资料。同时弄弄坪街办也主动到城建档案馆等部门去查阅了案涉房屋的相关资料，但均为找到上述所需资料。由此，致使弄弄坪街办无法完成初步核实。同时，也不能排除按《攀枝花市棚户区改造范围内无产权房认定和处置工作方案》第（五）条规定，原告存在擅自扩建的情形。如果是擅自扩建，将不予认定。三、大地测绘公司的测绘报告和原告与第三人签订的《委托重建搬迁协议》，不能作为政府在房屋征收过程中认定房屋面积的依据。大地测绘公司的测绘结果是基于原告与第三人于2014年所签订的《委托重建搬迁协议》而产生的，并非是在政府房屋征收的情况下，依法按程序委托测绘公司而产生的测绘结果。原告与第三人签订的《委托重建搬迁协议》其实质是原告与第三人之间的民事协议，该协议明确约定的原则是“居民自主，政府支持、市场运做，统筹建设”，二被告在协议中仅为监督方的成员之一，只是“会同有关部门全程参与，并督促甲、乙双方履行协议约定的条款”，基本原则只是要求协议双方按照政府要求统筹建设、支持协议双方搬迁重建，该协议的全部权利义务均是约束原告与第三人。至于原告与第三人之间如何计算房屋面积，如何达成赔偿条款，完全是原告与第三人的民事行为，其最终达成550平方米的产权面积，只是双方对其民事权利的自由处分行为，并不能由此想当然的认为该数据就能够成为政府在征收过程中必然应当认可的数据。因为两种情况下认定的方式和条件是不同的，原告与第三人之间的搬迁协议，更多的是体现民事主体双方的意思自治以及相关民事实体权利的自由处分，而政府征收则有相关的程序规定。《攀枝花市东区人民政府关于公布东风创业路危旧房棚户区改造项目房屋征收补偿货币化安置的通告》第七条第（二）款规定：“被征收房屋未经产权登记的，经认定后符合补偿条件的，由房屋征收部门委托或者与被征收人共同委托具备有测绘资质并在市房产管理部门备案的测绘机构，按照规定对被征收房屋进行测量后确定建筑面积，予以补偿。”根据规定，在征收过程中，如需要对房屋进行测绘的，其权利部门是征收部门或者双方共同委托。由此可见，原告所称的大地测绘公司的测绘报告，是一个单方委托报告，不是在房屋征收阶段形成的，而是在征收之前形成的，相对于征收过程来说，只能算是原告提供的一个单一的历史测绘资料，在没有其他档案资料的佐证下，不能作为征收认定的唯一依据。四、因为原告所诉案涉房屋在原址还建工程中被拆除，是原告与第三人自行履行民事行为的必然结果，政府对此并无过错。原告既然与第三人签订了搬迁协议，本来就应依约拆掉应当搬迁的房屋，是原告应当履行的合同义务。五、在征收过程中，原告不能按要求提供相关历史档案资料，是自己的行为造成的后果，应当自负其责。原告提供的证据《测绘报告》中的第二条房屋测绘面积部分中载明“与本宗房产相关的有关规划、城建、房管批文、协约”第九条其他说明部分也载明“与本宗房屋面积、测绘原始观测记录和委托方单位的相关资料由测绘单位负责保存”。由此可见，假如测绘报告如实，原告是向大地测绘公司提供了相关资料的，并且大地测绘公司作为测绘专业机构在测绘过程中形成相关原始测绘资料，原告向弄弄坪街办提供相关历史档案资料并非是不能够办到的事情。但弄弄坪街办至今未从原告处获取到所需要的原始档案资料，同时弄弄坪街办也与大地测绘公司核实，大地测绘公司回复不能提供当年测绘时的相关资料。被告曾多次要求原告提供案涉房屋的相关历史档案资料，原告均不能提供。综上所述，原告诉请的诉讼主体存在错误，实体部分缺少事实依据和法律依据。恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告东区住办在法定举证期限内向本院提交了如下证据材料：1.《攀枝花市东区危旧房棚户区改造房屋征收补偿货币化安置协议书》；2.《承诺书》，以上证据证明原告与被告签订协议所确定的案涉房屋面积，双方没有就原告所指的无产权部分达成任何协议。3.《攀枝花市人民政府办公室关于印发〈攀枝花市危旧房棚户区改造项目房屋征收补偿货币化安置有关问题的通知〉的通知》；4.《攀枝花市危旧房棚户区改造项目房屋征收补偿货币化安置有关问题的通知》；5.《攀枝花市棚户区改造范围内无产权房认定和处置工作方案》，以上证据证明对征收房屋建筑面积的认定方式。6.《攀枝花市东区人民政府关于公布东风创业路危旧房棚户区改造项目房屋征收补偿货币化安置方案的通告》，证明被征收房屋面积的认定情形和认定方式。 第三人金联公司述称：一、原告诉请的房屋征收主体不是第三人金联公司，金联公司只是受攀枝花市东区创业路老旧小区旧房自治改造委员会委托实施项目改造主体；二、由于政策的变化，攀枝花旧城改造实行货币化安置，不能在原址重建以旧房换新房方式，金联公司已经与攀枝花市东区人民政府解除《东区东风创业路旧城改造投资协议书》，该项目金联公司无法继续履行合同；三、原告诉争旧房屋确实存在旧房登记面积与实际面积不符的情况，当时金联公司由于采用还建形式安置，为实现企业利益的最大化，请示东区人民政府领导决定，与原告签订《委托重建搬迁协议》时尽可能采用折中方案。 第三人金联公司在法定举证期限内向本院提交了如下证据材料：1.《企业名称变更核准通知书》，证明攀枝花市金联房地产开发有限责任公司变更为金联公司；2.《东区东风创业路旧城改造投资协议书》，证明金联公司受弄弄坪街道东风社区创业路自改委的委托，按照“居民自主、政府支持、市场运作、统筹建设”的原则成为东区东风创业路旧城改造项目实施主体，攀枝花市东区人民政府对项目开发进行资金兜底；3.《解除东区东风创业路旧城改造投资协议书》，证明按照川府发〔2014〕58号文件要求，旧城改造实行货币化安置，不能在原址进行还建，攀枝花市东区人民政府与金联公司签订该协议，金联公司不能履行相关合同；4.《攀枝花市东区人民政府关于东风创业路片区旧城改造项目已完成备案的函》（攀东府函〔2014〕150号），证明东区东风创业路旧城改造项目地块已拆为净地并完成备案；5.《选举公告》《通知》《东区创业路老旧小区旧房自治改造实施主体委托书》《关于东风老旧小区旧房自治改造的请示》《关于推荐金联房地产开发有限责任公司作为东风老旧小区旧房自治改造实施主体的请示》，证明金联公司根据攀东府办〔2013〕84号文件精神，受经选举成立的攀枝花市东区创业路老旧小区旧房自治改造委员会推荐成为东风创业路旧城改造实施主体；6.《攀枝花市东区人民政府办公室关于印发〈东风创业路老旧房屋自主改造实施方案〉的通知》（攀东府办〔2013〕84号）、《攀枝花市人民政府办公室转发国土资源局等部门关于实施旧城改造有关土地问题试行意见的通知》（攀办发〔2011〕111号）、《关于转发〈关于同意东风创业路城市棚户区改造配套基础设施工程可行性研究报告的批复〉的通知》《关于同意东风创业路城市棚户区改造配套基础设施工程可行性研究报告的批复》（攀发改〔2014〕136号）、《东区创业路老旧房屋自主改造拆迁工作方案》，证明金联公司根据攀枝花市人民政府、攀枝花市东区人民政府有关文件精神及攀枝花市发展和改革委员会、攀枝花市东区发展和改革局的批复对东区创业路老旧房屋进行了拆除；7.《单位产权情况》，证明金联公司签订《解除东区东风创业路旧城改造投资协议书》后，对被拆除的单位产权情况向弄弄坪街办进行了移交。 经庭审质证，二被告对原告提交的证据的质证意见为：对第一组证据的真实性、合法性、关联性（以下简称三性）和证明目的均认可；第二组证据中，认可证据1、2、3、7、8的真实性、合法性，但不认可关联性，不认可证据4、5、9的三性，认可证据6、10的三性，但不认可其证明目的，证据1、2、3是原告与第三人之间针对旧城改造的民事行为，证据4中载明的内容与征收时的相关资料不符，亦是原告与第三人之间基于旧城改造项目的测绘结果，与被告缺乏关联性，证据5的形成时间和形成地点无法断定，证据7与原告在本案中的诉请缺乏关联性，因此，该组证据不能达到其证明目的；第三组证据中，认可证据1的真实性、合法性，不认可关联性，不认可证据2的三性和证明目的，被告与第三人解除合同与原告无关，原告是否受到损失系其与第三人之间的关系；第四组证据中，认可证据1、2的三性，对证据3中韩德付、徐永康的证人证言的三性不认可，因为两位证人的证言有矛盾之处，在没有详细测绘资料的前提下，仅凭证人证言不足以证明测绘报告的真实性，且无论测绘报告真实与否，均与被告无关，证人董某的证言不能证明系被告与第三人委托相关测绘事项，从书证中显示测绘事项是由原告单方委托，不认可证据4的三性，认可证据5的三性，认可证据6的真实性，不认可合法性、关联性，不认可该组证据的证明目的，原告多次向被告提出认定要求，被告也告知了原告应当提供的相关资料，但是原告并未提供，众所周知，无产权的面积产生于改扩建，原告主张案涉房屋没有改扩建，那么就不应该存在无产权部分；第五组证据中，认可证据1、5、8的三性，不认可证据2、3、6、7的三性，证据4与原、被告签订的安置协议书不一致，故不予认可，不认可该组证据的证明目的，认可被告要求原告通过法律途径解决双方争议，安置协议书的落款时间应当以合同载明为准。第三人对原告提交的证据的质证意见为：认可第一组证据的三性和证明目的；第二组证据中，认可证据1、2、3、4、6、8、9、10的三性，无法核实证据5、7的真实性，认可该组证据的证明目的，第三人确实在政府主导下参与了拆迁改造，原告也提出了案涉房屋证载面积和实际面积不符，第三人与原告达成了委托重建搬迁协议，由于政府的原因，导致协议履行不能；认可第三组证据的三性，第三人确实将相关清单移交给被告，但是第三人不清楚被告对案涉房屋无产权部分面积是否知情；认可第四组证据的三性，但是原告对案涉房屋没有改扩建则证载面积和实际面积应当一致，若案涉房屋证载面积和实际面积存在不一致，则应存在房屋改扩建，因此对于原告主张案涉房屋没有改扩建不予认可，第三人不清楚该组证据其余证明内容的具体情况；第五组证据是原告与被告之间发生的相关事宜，与第三人无关，第三人不清楚其真实性。原告对二被告提交证据的质证意见为：认可证据1-6的真实性、合法性，不认可关联性，不能达到其证明目的，反而能够证明原告对案涉房屋有产权部分的相关安置赔偿没有异议，但是双方对无产权部分已经达成通过诉讼途径解决的口头协议。第三人对二被告提交证据的质证意见为：认可证据1-6的真实性、合法性，不认可关联性，由于上述证据与第三人没有法律上的关系，所以对证明目的不发表质证意见。原告对第三人提交证据的质证意见为：认可所有证据的三性及证明内容，同时认为证据3虽证明第三人与攀枝花市东区人民政府签订《解除东区东风创业路旧城改造投资协议书》导致第三人不能履行与原告签订的《委托重建搬迁协议》，但原告是受害者并无过错，证据7有被告的盖章，可以证明被告知晓案涉房屋存在无产权面积的事实。二被告对第三人提交证据的质证意见为：认可证据1、3、4、5、6的三性和证明内容；认可证据2的真实性、合法性，但不认可证明内容，协议内容不能认定政府对相关项目进行资金兜底；认可证据7的三性及证明内容，仅能证明弄弄坪街办接受了第三人的移交，但不认可《单位产权情况》记载的内容，因为该内容未经被告确认和认可。 本院对上述证据认证如下：被告及第三人对原告提交的第一组证据不持异议，本院予以采信。被告及第三人认可原告提交第二组证据中的证据1、2、3、6、8、10的真实性、合法性，且与本案具有关联性，本院予以采信；原告提交第二组证据中的证据4系原攀枝花市高老庄商贸有限责任公司单方委托大地测绘公司作出的测绘报告，并无被告或第三人委托的相关证据，对其证明力本院不予确认；证据5无法断定其形成时间和地点，无法核实真实性，本院不予采信；证据7系原告与案外人之间的协议，与本案缺乏关联性；证据9系金联公司出具，且金联公司对其予以认可，本院确认其证据效力。原告提交第三组证据具有证据的三性，对其证据效力予以确认，但不能仅凭此达到其证明目的。原告提交第四组证据中的证据1、2、5具有证据的三性，本院确认其证据效力，证据3能够证明原攀枝花市高老庄商贸有限责任公司委托大地测绘公司进行相关测绘，但不能证明系被告对相关测绘事项有委托行为，对其证明力不予确认，证据4系案外人出具，无法核实真实性，本院不予采信，证据6具有真实性，能够证明原告向被告弄弄坪街办提出相关请求，对此本院予以确认。原告提交第五组证据中1、5、8具有证据的三性，本院予以确认；证据2并未加盖弄弄坪街办的公章，不能达到其证明目的；证据3系原告的委托诉讼代理人郑小玲与相关人员就安置协议书签订情况进行沟通的通话记录，本案原告并未就安置协议书提出异议，该组证据与本案缺乏关联性；证据4中并无被告盖章确认，对其证明力本院不予确认；证据6系原告单方出具，证据7的内容中并未明确补偿协议即是本案所涉的安置协议书，以上证据均不能达到原告的证明目的。被告和第三人提交的证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，具有真实性、合法性、关联性，各证据之间相互印证，形成锁链，本院予以采信。 经审理查明，位于攀枝花市东区创业路14号的案涉房产登记在攀枝花市高老庄商贸有限责任公司名下，房屋总层数2层，建筑面积351.47平方米，该套房屋对应的土地使用权面积972.48平方米。2013年，攀枝花市东区创业路片区实施旧城自主改造项目，案涉房屋在该旧城改造项目拆迁范围内。2013年11月26日，攀枝花市东区人民政府与金联公司签订《东区东风创业路旧城改造投资协议书》，约定：金联公司作为项目实施主体，组织实施创业路旧房改造开发，负责对该项目实施拆除重建、安置补偿、完成土地并证、项目立项、报建等相关事项，并承担一切法律和经济责任。2013年12月28日，攀枝花市高老庄商贸有限责任公司委托大地测绘公司对案涉房屋的面积进行测绘，经测绘，案涉房屋套内面积785.229平方米，分摊面积43.56平方米，产权面积828.78平方米。2014年，甲方攀枝花市高老庄商贸有限责任公司（委托方）、乙方金联公司（受托人）与丙方东区住建局、弄弄坪街办、攀枝花市东区创业路老旧小区旧房自治改造委员会（监督方）签订《委托重建搬迁协议》，约定：安置补偿方式为房屋还建置换方式，按甲方被拆除房屋产权建筑面积1:1.2的比例计算还建房屋面积。经确认，还建房屋建筑面积为660平方米（原建筑面积550平方米×1.2）。该协议签订后，金联公司将案涉房屋拆除，案涉房屋亦于2014年11月因旧城改造办理了房屋所有权证和土地使用权证的拆迁注销登记。2015年6月10日，攀枝花市东区人民政府与金联公司签订《解除东区东风创业路旧城改造投资协议书》，约定：双方在2013年11月就“东风创业路旧城改造”签订的《投资协议书》于2015年6月8日协商解除，自协议解除之日起，双方彼此之间的权利义务关系自行消灭。2016年5月26日，金联公司将相关产权情况形成《单位产权情况》移交清单，交弄弄坪街办。 2015年9月2日，东区住建局发布《关于公布东风创业路危旧房棚户区改造项目房屋征收范围的公告》，明确房屋征收范围：南靠十九冶医院，北接攀钢住宅及办公区、西依弄弄坪中路（沿街商铺除外），东临雅圣服饰。2017年3月21日，《攀枝花市人民政府办公室关于印发〈攀枝花市危旧房棚户区改造项目房屋征收补偿货币化安置有关问题的通知〉的通知》明确由政府主导实施的攀枝花市东区、西区、仁和区辖区危旧房棚户区改造项目，实施货币化安置方式。2017年4月26日，东区住建局发布《关于弄弄坪片区危旧房棚户区改造项目房屋征收范围的公告》将案涉房屋纳入危旧房棚户区改造项目征收房屋范围。2017年6月29日，高晓东、高瑛、何朝礼向弄弄坪街办出具《承诺书》，其上载明“因弄弄坪片区（弄弄坪）危旧房棚户区改造，本人位于攀枝花市东区创业路14号，351.47㎡房屋（包括土地及附属物、设施等），被依法征收。本人自愿选择货币补偿，今后不再安置，并承诺：在房屋征收部门发布搬迁公告之日起10日内完成搬迁并交付被征收房屋，若超过规定时间段搬迁并交付被征收房屋，不再享受提前搬迁奖。本人所提供的手续真实合法有效，如今后发生法律纠纷，一切责任自负。”同日，弄弄坪街办作为征收实施单位（甲方）与被征收人高晓东、高瑛、何朝礼（乙方）签订《攀枝花市东区危旧房棚户区改造房屋征收补偿货币化安置》，约定甲方按照被征收房屋评估单价3000元／㎡乘以房屋的建筑面积351.47㎡，合计人民币1054410元，对乙方的房屋价值进行补偿；乙方被征收房屋的货币化安置补偿、政策性补贴、签约搬迁奖共计1530979.96元（未含购房补贴款）。上述协议签订后，弄弄坪街办依约履行了相关支付义务。 2018年11月30日，高晓东向弄弄坪街办提交《关于对攀枝花市东区“东风创业路14号”房屋征收面积进行认定的申请》，之后，高晓东等人以弄弄坪街办未答复亦未对案涉房屋无产权面积进行认定为由诉至本院。 同时查明，攀枝花市高老庄商贸有限责任公司于1995年7月18日成立，该公司工商登记的股东有高晓东、高瑛、何朝礼，注册资本50万元，其中高晓东出资比例62%，高瑛出资比例18%，何朝礼出资比例20%。2010年5月18日，该公司经攀枝花市工商行政管理局核准注销登记。 2016年3月31日，攀枝花市金联房地产开发有限责任公司经攀枝花市工商行政管理局核准变更企业名称为金联公司。 另查明，《攀枝花市棚户区改造范围内无产权房认定和处置工作方案》第三条认定处置意见载明：“……（五）对证载面积与实际面积不符的处理，对于棚改房屋征收过程中，居民反映产权证面积与实际面积不符的，由具有资质的测绘机构进行测绘，实测面积大于证载面积，且经核实未擅自扩建的，按实测面积予以补偿认定。若经核实属业主擅自扩建的，不予认定。”第四条认定基本程序载明：“（一）开展认定工作基本程序：无产权部分由辖区政府或钒钛高新区管委会组织规划、建设、国土资源、国资、房管等相关部门及所在地街道办事处（乡政府）进行认定。各区政府及钒钛高新区管委会应当设立无产权认定机构具体负责辖区内的认定工作。规划、建设、国土资源、国资、房管等相关部门应当指派专人参与无产权认定工作，具体流程如下：1.无产权房屋所在地的街道办事处（乡政府）根据有关历史测绘资料、档案资料以及被征收人提供的证据，对被征收人无产权住房是否符合认定的基本条件进行初步核实。2.街道办事处（乡镇政府）将初步核实结果报辖区无产权认定机构组织有关部门、专家进行审查。审查结论经辖区政府或钒钛高新区管委会审核。3.辖区无产权房认定机构应在棚户区改造范围内，对无产权房的初步认定和审查结论进行公示，公示期不得少于7日。4.被征收人或他人对无产权住房初步认定和审查结论有异议的，由辖区无产权房认定机构组织规划、建设、国土资源、房管等相关部门及所在地街道办事处（乡镇政府）联合复查。确有新的证据证明原认定结论可能有误的，无产权房认定机构可提请区政府或钒钛高新区管委会组织有关部门、专家进行复核。复核结论为最终结论。（二）开展认定工作相关要求：1.无产权房认定结果生效后，应出具无产权住房认定书，由所在地街道办事处（乡镇政府）送达被拆迁人。2.被征收人提供或有关部门收集的无产权房相关的证照、资料等，其真实性和有效性由制作、出具该证据的规划、建设、国土、国资、房管等部门各自负责认定。3.认定后的无产权房，由辖区无产权房认定机构将测绘成果、现状照片、公示公告等材料统一归档备查。4.被征收人提供虚假证明材料骗取拆迁安置补偿款，经举报并查实后，按相关法律法规追究其法律责任，并追回补偿款。若查实相关经办人员参与共同造假，参与人承担相应的法律责任。” 本院认为，本案的争议焦点为：棚改房屋征收过程中，被征收的案涉房屋如果存在证载面积与实际面积不符的情况，被告东区住办是否具有认定案涉房屋无产权面积以及支付相关安置补偿款的行政职能。根据《攀枝花市棚户区改造范围内无产权房认定和处置工作方案》中对无产权房认定工作基本程序的规定，无产权部分由辖区政府或钒钛高新区管委会组织规划、建设、国土资源、国资、房管等相关部门及所在地街道办事处（乡政府）进行认定。因此，被告东区住办均具有认定被征收房屋无产权面积的行政职能。同时，《攀枝花市棚户区改造范围内无产权房认定和处置工作方案》中对无产权房认定具体工作流程的规定中明确被告弄弄坪街办作为被征收的案涉房屋所在地街道办事处，应当根据有关历史测绘资料、档案资料以及被征收人提供的证据，对被征收的案涉房屋无产权面积是否符合认定的基本条件进行初步核实，并将初步核实结果报辖区无产权房认定机构组织相关部门、专家进行审查，审查结论应经辖区政府或钒钛高新区管委会审核；若被征收人或他人对无产权住房初步认定和审查结论有异议的，由辖区无产权房认定机构组织规划、建设、国土资源、房管等相关部门及所在地街道办事处（乡镇政府）联合复查，确有新的证据证明原认定结论可能有误的，无产权房认定机构可提请区政府或钒钛高新区管委会组织有关部门、专家进行复核，复核结论为最终结论。本案中，被告弄弄坪街办的工作人员于2018年11月30日收到了原告高晓东提交的《关于对攀枝花市东区“东风创业路14号”房屋征收面积进行认定的申请》，虽然被告辩称其多次要求原告提供案涉房屋的相关历史档案资料，但是并未提供证据加以证明。同时，根据《攀枝花市棚户区改造范围内无产权房认定和处置工作方案》中对无产权房认定具体工作流程的规定，被告弄弄坪街办在收到原告高晓东提交的相关申请后，理应对原告高晓东申请的事项根据有关历史测绘资料、档案资料以及被征收人提供的证据，对被征收的案涉房屋无产权面积是否符合认定的基本条件进行初步核实，而后将初步核实结果报辖区无产权房认定机构组织相关部门、专家进行审查。但被告弄弄坪街办在收到上述申请书后，至今未予答复处理，因此，原告认为被告弄弄坪街办行政不作为的理由成立。原告并未向被告东区住建局提出被征收房屋无产权面积认定的相关申请，基于此，对原告要求被告东区住建局履行相关行政职责的诉讼请求，本院不予支持。对原告主张对案涉房屋面积828.78平方米以及无产权面积477.31平方米予以认定并支付相关安置补偿款的诉讼请求，在行政机关未履行法定职责对被征收房屋无产权面积进行认定的情况下，本院不宜径行认定被征收房屋无产权面积以及确认相关安置补偿款金额。故对该诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决如下： 一、责令被告攀枝花市东区人民政府弄弄坪街道办事处在本判决书生效之日起两个月内对原告高晓东提交的《关于对攀枝花市东区“东风创业路14号”房屋征收面积进行认定的申请》作出行政行为。 二、驳回原告高晓东、高瑛、何朝礼对被告攀枝花市东区住房和城乡建设局的诉讼请求； 三、驳回原告高晓东、高瑛、何朝礼的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告攀枝花市东区人民政府弄弄坪街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省攀枝花市中级人民法院。 审判长  付思雨 审判员  晏 冰 审判员  陈雨婷 二〇二〇年五月十三日 书记员  谭钦文