山东省济南市莱芜区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0116行初16号 原告吕圣福，男，1969年2月14日出生，汉族，住济南市莱芜区。 委托代理人辛晋敬，北京京平律师事务所律师。 被告济南市公安局莱芜高新技术产业开发区分局；住所：济南市莱芜高新区汇河大街007号；统一社会信用代码：11371200K23417111G。 法定代表人陈立果，局长。 委托代理人胡晓慧，该局工作人员。 委托代理人田英莲，山东圣宏律师事务所律师。 原告吕圣福要求被告济南市公安局莱芜高新技术产业开发区分局（以下简称为“莱芜高新区公安分局”）履行财产权保护职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告吕圣福及其委托代理人辛晋敬，被告莱芜高新区公安分局的副职负责人亓伟忠及委托代理人胡晓慧、田英莲出庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告吕圣福诉称，原告系济南市莱芜区张家洼街道办事处码头村（以下简称为“码头村”）村民，在本村拥有合法房屋。2019年8月6日（以下行文中的日期，除另有标注外，均指2019年度日期）凌晨，原告房屋被不明身份的人员用挖掘机破坏一部分，8月17日被一群不明身份的人员非法拆除，室内财物被毁坏偷走。原告拨打110电话报警，被告多次接警后未予出警，后经原告举报，出警到达现场后亦不制止破坏行为，未采取保护原告房屋的措施，怠于履行保护原告合法财产的职责。11月27日，梁坡派出所才出具告知书，告知原告以上破坏行为不构成刑事犯罪和治安违法。被告未履行法定职责违反了警察法和治安管理处罚法的相关规定，请求法院确认被告未依法履行保护原告位于码头村中心街98号房屋法定职责的行为违法，责令被告对该房屋被非法拆除的行为进行调查处理，书面告知原告处理结果，诉讼费由被告承担。 原告吕圣福向本院提交了以下证据（复印件）： 1、宅基地地籍图一份，证明原告在码头村拥有合法房屋； 2、房屋所有权证一份，证明目的同上； 3、原告房屋原状及被毁坏的照片一组，证明存在原告房屋被非法毁损的事实； 4、电话报警通话记录一份，证明原告家属拨打电话报警，被告知晓原告房屋被非法毁损的事实； 5、证明一份，证实原告在码头村拥有合法房屋。 被告莱芜高新区公安分局辩称：被告已履行法定职责，并将处理结果依法告知原告。8月6日，原告家属拨打110报警称有人破坏房屋，被告下属的梁坡派出所及时处警，并了解情况。8月17日，原告多次拨打110报警称有人强拆其房屋，妻子失联。梁坡派出所及时处警，并对现场情况予以制止、对现场人员进行登记询问，后在市医院找到原告妻子。8月17日、19日，梁坡派出所经对原告询问后，将该案以故意毁坏财物罪予以刑事受案调查。经询问码头村村委工作人员及调取码头村村委会关于“城中村”改造的相关会议记录、“城中村”改造项目用地预审意见、改造方案、山东省人民政府建设用地批件、建设项目规划公示等相关证据材料，本案系因“城中村”改造引发的原告与码头村村委会之间的纠纷，并非故意毁损原告房屋的犯罪行为，也不属于违反治安管理的行为，故被告依法作出了不予立案的决定，并于11月27日向原告送达书面《告知书》，告知了本案处理结果。综上，被告履行了法定职责，且已将处理结果依法告知原告，不存在违法行为。 被告莱芜高新区公安分局向本院提交了以下证据（复印件）： 1、110接处警单十二份，证明原告方分别于8月6日、8月17日数十次电话报警，称在码头村有人打架、强拆房屋等，该证据与处警录像相结合，证实被告接警后依法处警，履行了法定职责； 2、受案登记表一份，证实被告经初查、以刑事案件于8月24日依法受案登记； 3、受案回执一份，证实被告于受案当日将受案情况告知了报案人，原告签字认可； 4、不予立案通知书一份，证实被告对原告控告的房屋被故意损坏案件调查取证后，认为没有犯罪事实，依法决定不予立案； 5、刑事复议决定书、延长刑事复议期限通知书、刑事复核决定书各一份，证明原告对被告作出的不予立案决定不服，经复议、复核，相关部门经审查后维持不予立案决定； 6、告知书一份，证实被告经过调查取证认为涉案行为不构成刑事犯罪和治安违法，对原告进行了告知，说明了理由和救济途径，并于11月30日送达原告； 7、被告于8月17日对原告进行询问所作笔录一份，证实原告陈述其报警系先因其房屋被不明对象拆除一部分，后因田凤岐等村里30多人来拆房子发生冲突； 8、被告于8月19日对原告进行询问所作笔录一份，证实原告陈述码头村党员杨军等人将屋顶上的红旗拔掉，被告出警后将被拔掉的红旗还给了原告； 9、被告于8月23日对原告进行询问所作笔录一份，证实原告陈述2019年8月17日有人闯入其涉案私人住宅，毁损个人财产，其有视频和照片； 10、被告于9月10日对田凤鸣（码头村支部书记）进行询问所作笔录一份，证实田凤鸣在询问中作了村委和原告协商，以及涉案房屋被拆除的整个过程的陈述，进而证实被告作了必要调查，该案系行政拆迁，既不属于治安管理也不属于刑事犯罪； 11、被告于9月16日对吕新平（码头村治保主任）进行询问所作笔录一份，证明目的同上； 12、被告于9月21日对魏全培（码头村村委委员）进行询问所作笔录一份，证明目的同上； 13、被告于10月29日对魏全培进行询问所作笔录一份，证实魏全培陈述了涉案房屋被拆除前后的情况； 14、被告于11月8日对魏庆进行询问所作笔录一份，证明目的同上； 15、权利义务告知书三份，证实被告办案人员在询问吕圣福等人时告知了相关权利义务； 16、原告提供的现场照片一张、本人书写的情况汇报材料五页、本人书写的财产明细表三张，以上材料与被告的处警录像相互印证，证实被告及时处警并进行调查； 17、被告从码头村委调取的证据一宗，包括码头村“村民代表、两委记录”会议记录、建设用地规划许可证等资料、关于张家洼街道办事处码头村“城中村”改造项目用地的预审意见、改造方案调整、“莱芜市”城中村改造方案申请表、不动产权证、山东省人民政府建设用地批件、建设项目规划公示等，该宗证据与码头村相关人员的询问笔录相互印证，证实该案系行政拆迁，既不属于治安管理也不属于刑事犯罪，被告进行了必要的调查； 18、码头村村民联名签名信四页，该证据系被告从码头村委调取，证实码头村村民为尽早住上安置房，联合签名要求对几户未签拆迁合同的村民的房屋采取措施进行拆迁； 19、视听资料一份及制作说明，包括程文峰提交的手机视频一份，魏全培提交的手机录像一份、照片八张，处警民警制作的说明两份，证实原告房屋被拆迁的部分视频，侦查员进行了刻盘制作，未进行编辑、增减； 20、被告从济南市莱芜莲河置业有限公司处调取的证据一宗，包括莱芜市人民政府关于进一步加快城市核心区域城中村改造的意见、关于码头村“城中村”改造项目的核准意见、码头村片区“城中村”改造材料汇编、建设项目选址意见书等，证实各区政府(管委会)是“城中村”改造的实施主体，全面负责所辖区域内城中村的改造、安置、建设配套等工作；进一步证实本案系行政拆迁，不属于治安管理处罚的范畴，也不属于刑事犯罪的范畴，被告已作了必要的调查取证。 21、执法记录光盘一份，证实被告接到报案后及时处警进行调查，并无违法行为。 22、不予行政处罚决定书五份，证实崔涛、田仲玉等人及原告在涉案房屋拆迁中，违反治安管理情节特别轻微，被告对上述人员已作出不予行政处罚的决定。 法律依据：警察法、治安管理处罚条例、公安机关办理行政案件程序性规定,证实被告依照法定程序办理案件，法律依据明确。 经庭审质证，原告提供的证据，被告均有异议，提出其第1号、第2号证据标示的户主是吕修学，本案原告是吕圣福，故该两份证据与本案无关联；其第3号证据未提供合法来源；其4号证据证明观点不成立；其补充提供的第5号证据无证明力。 被告提供的证据，原告对其中的第2号、第3号、第7—10号、第13号、第15号、第18号证据无异议，对其他证据提出以下异议：其第1号证据处警单显示原告于8月17日8时9分报警，但被告于11时才到达案发现场，涉嫌故意纵容强拆；其第4号、第5号、第6号证据内容不合法，被告不追究相关人员刑事责任的决定存在错误；其第11号、第12号、第14号、第16号、第17号证据不能证明被告未履行法定职责存在法律依据；其第19号、第20号证据不能证明全体党员和村民代表同意强拆原告房屋，城中村改造项目是否合法与强拆原告房屋是否合法也没有关联性，亦与被告是否应履行法定职责无关；其第21号证据则恰能证明被告辩称其在强拆现场及时制止了违法强拆行为并非事实，不能证明其举证目的；其第22号证据，被告对崔涛等四人不予处罚不合法。 本院对上述证据认证如下：原告提交的第1号、2号证据，其虽作为两份证据分别提交，并分述为地籍图及房屋所有权证，但经审查，该两份证据实为涉案房屋的土地使用权证内件，标示的权利主体为“吕修学”；原告提供的第5号证据（庭后补充提供）证明一份，不符合行政诉讼证据形式要求，不具有证明效力；在被告方明确提出证据效力质疑的情况下，原告以以上三份证据证明其对涉案房屋拥有合法所有权，效力不足；原告提交的第3号证据照片一组、第4号证据电话报警记录一宗，被告虽有异议，但该两组证据能够反映涉案房屋相关情况，以及原告方在房屋被拆前后的电话报警情况，本院予以采信。 被告提交的第2、3、7、8、9、10、13、15、18号证据，原告无异议，本院予以认定。被告提交的第1号证据中共计12份莱芜市公安局110接处警单，能够证实原告报警及被告出警情况。其中，原告虽主张其于8月17日早8点9分报警后被告存在未及时处警问题，但被告提交的出警视频资料显示被告到达现场时间为8月17日8时24分；被告提供的第4-6、11-12、14、16-17、19-22号证据，原告虽有异议，但这些证据相互印证，能够证明原告房屋被拆事由为本村实施城中村改造，其房屋被拆后被告作了相应调查处理并对原告一家作了处理结果告知。被告以其提供的上述22份证据证实相关案件处理情况，本院予以采信。 经审理查明：原告吕圣福系济南市莱芜区人民政府张家洼街道办事处码头村村民。8月6日6时19分，原告之妻亓春美用手机（156××××5701）拨打110电话报警，称其住宅被人恶意破坏，被告所辖梁坡派出所接“110”指令后随即赴现场处警。处警民警配戴的执法记录仪录制的视频显示，其到达现场时，涉案房屋部分房屋已被拆除；处警民警对涉案房屋现场情况作了影像摄录，分别与报警人、码头村村委工作人员就涉案房屋被拆数量、拆除时间、有无合法房屋手续等情况作了询问，谈话中均有本村未谈好条件的还有几户、还有多少房屋未拆除的内容。 8月17日8时9分至8时21分，莱芜公安110接处警平台先后3次接收到手机（186××××9699、189××××4166）报警，报警人述称在张家洼街道办事处码头村存在有人欲强拆、有人打架情况，要求公安机关出警。接“110”处警指令，被告派员前往处警，于当日8时24分到达现场，发现因码头村村委会组织的人员对涉案房屋进行强制拆除，双方发生冲突，拆除行为已停止；处警民警应要求，先是对相关人员送医救治问题进行调处，后对原告吕圣福作了询问，原告于询问中陈述涉案房屋系其私人住宅，当日本村村民代表田仲玉及村委工作人员田凤歧带领村民代表和党员前来实施强拆；8月6日，该房屋已被偷拆一部分，当时己方已报警。被告对原告进行询问期间，上述强拆实施人员对涉案房屋进行了拆除。当日11时29分至12时23分，莱芜公安110接处警平台先后7次接收到手机（186××××9699、138××××6899）报警、1次12345平台转警，警情诉求内容分别为房屋正被强拆破坏、屋内有人、要求迅速出警，以及房屋被强拆、怀疑对象被砸到屋内、有人被对方劫持带走等。8月19日，原告两次到梁坡派出所反映8月17日有关涉案房屋被拆，以及拆除中其与拆除人员之间的冲突情况，其中原告陈述被拆房屋位于码头梁坡村××号。当日，被告接受杨军（码头村党员）提交的码头村村民联名签名信四页，标示内容为签名人员要求对未拆迁户采取措施。8月20日，被告接受原告提供的住宅被强拆情况汇总材料一份、被毁财物明细清单一份。8月23日，被告再次接受原告提供的被毁财物明细清单一份。 8月24日，被告将上述涉案警情作为刑事案件（故意毁财）予以受理，并于8月27日将受案情况向原告作了告知。9月10日，被告对码头村党支部书记田凤鸣作了调查，田凤鸣于调查中陈述：该村自2015年起即制订拆迁改造政策，8月17日前只有原告一户房屋未拆除；因原告不同意拆迁，该村的第一期安置指标已作废，第二期安置指标如在8月底不能开工建设，该村将不再有机会获得棚户区改造指标；因做不通原告的工作，该村多次召开全体党员、村民代表大会，研究原告房子的处理，8月6日组织人员拆了一次未拆完，8月16日该村又召集部分党员及村民代表开会，一致同意如原告再不同意拆除房屋，村里将予以强拆；该情况已汇报街道办及管委会，8月17日对原告的房子第二次实施强拆。9月16日，被告对码头村村委委员、治安主任吕新平作了调查，吕新平对涉案房屋拆除情况的陈述与上述田凤鸣所作陈述的相关内容基本吻合。同日，被告接受了吕新平提交的码头村“村民代表、两委记录”会议记录、建设用地规划许可证等资料、关于张家洼街道码头村“城中村”改造（安置区）项目用地的预审意见、张家洼街道码头村“城中村”改造方案调整、莱芜市城中村改造方案申请表、不动产权证、山东省人民政府建设用地批件、建设项目规划公示等9组材料。该宗材料表明，码头村自2015年起启动“城中村”改造项目，并先后通过规划、土地等相关职能部门审查审批；自4月15日至8月16日，码头村村两委以及全体党员、部分村民代表会召开会议时，三次就本村安置区建设问题进行讨论，其中两次直接涉及本案原告的房屋拆迁事宜。9月21日，被告对码头村党支部委员魏全培作了调查，魏全培对涉案房屋拆除情况的陈述与上述田凤鸣、吕新平所作陈述的相关内容基本吻合。因认为本案中没有犯罪事实，被告于9月25日作出莱高新区（梁坡）不立字[2019]45号不予立案决定，并以通知书形式于当日向原告送达。10月29日，被告再次对魏全培作了调查，魏全培在调查中作了8月6日对涉案房屋进行拆除前作了房内情况录像、三四天后自己曾找原告谈话的陈述。11月5日，被告接受莱芜市莲河置业有限公司总经理王作进提供的原莱芜市人民政府办公室关于进一步加快城市核心区城中村改造的意见、莱芜经济开发区经济发展局关于码头村“城中村”改造（安置区）项目的核准意见、码头村片区“城中村”改造材料汇编、建设项目选址意见书等材料一宗，该宗材料表明，根据原莱芜市莱政发[2014]6号、莱政办发[2014]7号文件的规定，张家洼街道办事处于2015年12月制定梁坡片区“一河两岸”改造实施方案，决定对李梁坡、码头村实施“城中村”改造，后该项目先后取得了相关政府职能部门的行政审批手续。11月27日，被告所属的梁坡派出所作出告知书，告知原告其所反映的房屋被装载机破坏一事涉及张家洼街道办事处相应的拆迁行为，不构成刑事犯罪和治安违法，建议向政府分管拆迁的部门反映或通过行政诉讼解决。2019年11月30日，梁坡派出所将上述告知书送达原告。 2020年2月12日，原告诉来本院，要求确认被告未依法履行保护原告码头村中心街98号房屋法定职责的行为违法，并责令被告对原告房屋被非法拆除的行为进行调查，书面告知原告处理结果，诉讼费由被告承担。 庭审中，原告将其诉求被告“履行保护”财产职责明确为被告应当核实强拆人员，以及强拆行为是否经法院裁定许可执行；只有经法院裁定许可执行的情况下，被告方可对相应拆除行为不予处理。 本院认为，本诉中，被告莱芜高新区公安分局虽在庭审质证中对原告吕圣福提供的证明己方在码头村存在涉案房屋的证据（0096号宅基地土地使用证）提出了异议，该证据亦确未标注房屋所在位置，原告也未提供其他有效证据证实该宅基地土地使用证项下的房屋为其所有，但鉴于被告并未提出否认原告在码头村存在住房的辩驳主张，且被告提交的其就相关案件事实展开调查所形成的证据中，码头村的村两委成员、党员、村民代表等均明确承认原告在码头村存在涉案房屋，故本院对原告有权就涉案房屋拆除问题提起本诉予以确认。本案的审理重点在于：原告主张被告未履行保护涉案房屋的法定职责，并要求被告对涉案房屋被非法拆除的行为进行查处，有无事实及法律依据。 一、关于原告吕圣福要求确认被告莱芜高新区公安分局未履行保护涉案房屋的法定职责行为违法的问题。 结合原告于庭审中对其该项诉求所作的进一步释明，原告方实质上系主张被告应于处警中核查涉案房屋是否系受合法拆除，否则即应予以制止、保护房屋不受拆除。本案查明事实表明，拆除涉案房屋行为系在码头村进行“城中村”改造进程中，由码头村村委会组织人员实施，原告本人亦清楚拆除人员身份及拆除事由。当前阶段，各地“城中村”改造工作均由政府推动实施，原莱芜市人民政府此前就莱芜地区“城中村”改造工作制定的相关规范性文件亦规定辖区各区政府（管委会）是该项工作的实施主体，相应镇（街道）政府（办事处）为具体实施主体。故相关“城中村”改造进程中的建筑物拆除、清理工作无论具体由谁承担，都具有行政管理属性。涉案房屋拆除问题发生时，码头村正处于“城中村”改造项目建设中，这一情况在当地一定范围内为公众普遍知晓，作为区域内的行政职能部门，被告也掌握这一信息。在能够确定拆除涉案房屋的事由系推进“城中村”改造项目建设，拆除人员系由码头村村委会组织，排除房屋系无故遭受人为恶意破坏情形的情况下，对房屋实施拆除是否系经由法定程序许可执行，公安机关不具有进行审查的职权；作为政府职能部门，公安机关对政府推动实施的“城中村”改造活动中的房屋拆迁行为亦不具有制止的职能。 二、关于原告吕圣福要求被告对涉案房屋被非法拆除的行为进行调查处理的问题： 所谓“非法”行为，是指行为主体在法无规定（于法无据）情况下或者违反法律的禁止性规定而实施行为。根据行为的社会危害程度，“非法”行为通常被区分为“违法”行为与“犯罪”行为两种类型。本案中，涉案房屋虽确属未经原告同意而被强制拆除，但该行为发生于码头村“城中村”改造项目建设推进中，该建设项目源于政府推进实施，原莱芜市政府就本地区该项工作制订出台的规范性文件对相关问题作了明确规定。可见，对码头村实施“城中村”改造存在法律渊源，期间对相应建筑物、地上附属物实施强制拆除、清理活动，亦不属于为法律所禁止情形；至于强拆行为是否系合法实施，是否存在违法情形甚或构成犯罪问题，则应由相应法律法规分别予以规制，作出评价并施以救济。 本案中，涉案房屋被拆除过程中，对原告方的十数次报警，被告在合理时间范围内作了现场处警，并于8月24日将原告方提报的警情作了刑事受案登记，后经查处于9月25日作出《不予立案通知书》，告知原告涉案房屋强拆行为不属于刑事犯罪，决定不予刑事立案，排除了该行为属于“犯罪”性质。经作进一步查处，被告所辖的梁坡派出所于11月27日作出《告知书》，明确告知原告其所反映的房屋被装载机破坏一事涉及张家洼街道办事处相应拆迁行为，不构成刑事犯罪和治安违法，建议向政府分管拆迁的部门反映或通过行政诉讼解决。以上情况表明，关于涉案房屋被强制拆除问题，被告已履行查处职责；原告诉称被告未对涉案房屋强拆行为履行查处职责，与本案查明事实不符，本院不予认定。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（一）项之规定，原告如坚持认为涉案房屋被强拆属于犯罪行为，亦即原告对被告关于涉案房屋强拆行为不构成刑事犯罪的界定不服，则被告对原告诉求的财产权受“非法”侵害事宜是否应履行查处职责，以及被告履行该职责是否合法、适当问题，不属于行政诉讼受案范围；原告如对被告于11月27日作出的告知书中关于涉案房屋强拆行为属于“张家洼行道办事处相应拆迁行为”、不构成“治安违法”的内容不服，则可直接针对该内容提起行政复议或行政诉讼进行权利救济。 综上，被告莱芜高新区公安分局对涉案房屋强拆行为无法定制止职责，该局对涉案房屋强拆行为亦已履行查处职责。原告吕圣福要求确认被告未履行财产保护职责违法，判令其对涉案房屋被非法拆除行为进行调查处理，无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告吕圣福的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告吕圣福负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  韩继萍 人民陪审员  张瑞亮 人民陪审员  吕宜涛 二〇二〇年五月十四日 书 记 员  吕军婷