四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终287号 上诉人（原审原告）刘俊、彭世成、刘世良等25人（具体名单及诉讼代表人名单附后）。 被上诉人（原审被告）成都市规划和自然资源局。住所地：四川省成都市高新区蜀绣西路69号。 法定代表人唐晓东，局长。 原审原告范少正，男，1951年11月20日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 原审原告吴志群，女，1949年10月30日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 原审原告刘先成，男，1943年7月12日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 原审原告吴永福，男，1962年3月14日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 原审原告王和芬，女，1963年6月5日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 原审原告谢泽勇，男，1970年7月15日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人刘俊、彭世成、刘世良等25人因诉被上诉人成都市规划和自然资源局（以下简称市规划和自然资源局）不予受理行政复议申请一案，不服四川省成都高新技术产业开发区人民法院（2019）川0191行初209号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2019年2月21日，市规划和自然资源局收到刘俊、彭世成、刘世良等51人邮寄提交的《行政复议申请书》，复议请求“依法撤销被申请人郫都区国土资源局对郫县君桥资产管理有限公司以协议方式出让申请人所在地集体经济组织的集体经营性建设用地使用权的审核的行政行为无效”。2019年2月22日，市规划和自然资源局经审查认为，刘俊、彭世成、刘世良等51人的复议申请及所附的材料中并未提供任何证据证明其申请复议要求撤销的“审核行政行为”存在，故刘俊、彭世成、刘世良等51人的行政复议申请不符合受理条件，市规划和自然资源局据此作出成自然资复〔2019〕37号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称37号不予受理决定），对行政复议申请不予受理。刘俊、彭世成、刘世良等其中31人不服该决定，向法院提起诉讼。 原审法院另查明，刘俊、彭世成、刘世良等51人在提起行政复议申请时，向市规划和自然资源局提交的原成都市郫都区国土资源局（以下简称原郫都区国土局）“〔郫集告（2018）10号〕郫都区协议出让集体经营性建设用地使用权公示”，其内容显示“经成都市郫都区国土资源局审核，郫县君桥资产管理有限公司以协议方式出让1宗集体经营性建设用地使用权”。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市规划和自然资源局作为原郫都区国土局的上级主管部门，对刘俊、彭世成、刘世良等51人提出的行政复议申请具有复议审查的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，市规划和自然资源局于2019年2月21日收到行政复议申请，经审查后于2019年2月22日作出37号不予受理，并于2019年2月28日向刘俊、彭世成、刘世良等51人邮寄送达。市规划和自然资源局的行政复议程序合法。 根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，一般而言，可以提起行政复议的要件之一是存在明确的行政行为。公民、法人或者其他组织认为侵犯其合法权益的行为，必须是具体、明确的行政行为，才能进入行政复议审查的范围。本案中，刘俊、彭世成、刘世良等51人提起行政复议申请，复议请求描述为“依法撤销被申请人对郫县君桥资产管理有限公司以协议方式出让申请人所在地集体经济组织的集体经营性建设用地使用权的审核行为无效”，不论是要求撤销还是确认无效，其指向的行政行为是被申请人原郫都区国土局的“审核行为”，但是刘俊、彭世成、刘世良等51人在本案中仅有其提供的原郫都区国土局官网所公示的信息“〔郫集告（2018）10号〕郫都区协议出让集体经营性建设用地使用权公示”中提及“经成都市郫都区国土资源局审核”，并不足以证明复议请求中的“审核行为”存在，也无法体现行政行为的具体内容。因此，市规划和自然资源局认为刘俊、彭世成、刘世良等51人的复议申请不符合受理条件，并无不当。 根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，行政复议机关通知行政复议申请人补正的范围限定于“申请材料不齐全或者表述不清”，同时通知补正是“可以”，即赋予行政复议机关选择权，而非强制性规定。因此，市规划和自然资源局对刘俊、彭世成、刘世良等51人的复议申请，经审查认为表述清楚，但不符合受理条件，直接作出不予受理的决定，并不违反规定。同时，刘俊、彭世成、刘世良等51人在获得案涉“审核”行政行为存在的相关证据后，仍可以向市规划和自然资源局提起相应的行政复议申请，以维护自身合法权益。 综上，原审法院认为市规划和自然资源局作出的37号不予受理决定，事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，刘俊、彭世成、刘世良等31人要求撤销37号不予受理决定的理由不成立，不予支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回刘俊、彭世成、刘世良等31人的诉讼请求。案件受理费50元，由刘俊、彭世成、刘世良等31人共同负担。 宣判后，上诉人刘俊、彭世成、刘世良等25人不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决；2.撤销37号不予受理决定；3.判令市规划和自然资源局重新作出具体行政行为。事实和理由：1.原审法院未全面审查上诉人提交的证据，属于认定事实不清。上诉人是对原郫都区国土局作出〔郫集告（2018）10号〕郫都区协议出让集体经营性建设用地使用权公示中的审核行为不服提起的行政复议，符合行政复议受案范围，因为该局官网上的公示中载明原郫都区国土局是审核单位，协议出让的土地涉及上诉人所在地块，与上诉人有直接利害关系，而郫县君桥资产管理有限公司以协议方式出让上诉人的土地，显然严重违法，原郫都区国土局是审核单位，被上诉人没有认真审查监督，作出的37号不予受理决定不合法，应予撤销。2.原审法院根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，认为行政复议机关有选择权，而非强制性规定，属于适用法律错误。违背了依法行政的宗旨。3.上诉人在原审中共提交了十组证据，而判决书中只记载了四组，有意隐匿。此外，原审法院庭前告知审判长是熊秋艳，但判决书中记载的是熊秀艳，不是同一个人，判决不合法。因此，原审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审查清事实并支持上诉人的上诉请求。 被上诉人市规划和自然资源局在二审中未提交书面答辩意见。 本院二审审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市规划和自然资源局具有作出案涉行政复议审查的法定职权。根据上诉人的诉求和案件事实，本案的争议焦点即为市规划和自然资源局作出37号不予受理决定的合法性及原审判决的程序合法性。 首先，关于37号不予受理决定的合法性。从《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定可以看出，公民、法人或者其他组织提起行政复议的应当是行政机关作出的具体行政行为，而具体行政行为作为一种法律行为，应当以一定的载体作为表现形式而存在，即为行政命令、行政许可、行政裁决或者行政处罚等等。而从本案查明的案件事实和当事人的陈述来看，上诉人是在网上看到《〔郫集告（2018）10号〕郫都区协议出让集体经营性建设用地使用权公示》中有“经成都市郫都区国土资源局审核”的表述，即认为原郫都区国土局的审核行为违法，进而提出“依法撤销被申请人对郫县君桥资产管理有限公司以协议方式出让申请人所在地集体经济组织的集体经营性建设用地使用权的审核行为无效”的行政复议申请，但并未提出其所指“审核”行为具体内容的客观材料或其行为载体，复议机关客观上无法针对其所指的“审核”行为进行审查。另外，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的具体规定并结合该条例的立法本意，行政复议机构是否通知申请人补正行政复议申请材料的依据应当是材料的不齐全或者表述不清楚的程度足以影响作出审查行为和决定，通知补正的行为属于行政机关行使行政职权的裁量范围。因上诉人申请行政复议内容无法指向明确具体的行政行为，市规划和自然资源局认为上诉人的复议申请不符合受理条件，作出37号不予受理决定并无不当。同时，上诉人在获得案涉“审核”行政行为存在及具体内容的相关证据后，仍可以向市规划和自然资源局提起的行政复议申请，以维护自身合法权益。 其次，关于原审判决程序的合法性。从原审庭审笔录中可以看出，原审法院在开庭审理时，对上诉人提交的十组证据在充分说明后组织双方当事人依次进行了举证和质证，并充分听取了双方的意见并记录在案，双方当事人也签字确认。因此，上诉人对原审法院隐匿证据的主张，缺乏事实依据，本院不予认定。此外，原审法院于2019年10月11日作出（2019）川0191行初209号行政裁定，载明原审判决出现笔误，将第9页第五行审判组成人员处“审判长熊秀艳”，更正为“审判长熊秋艳”，并将裁定向上诉人送达，上诉人在2019年11月28日予以了签收。因此，对上诉人主张原审隐匿证据、原审判决审判长不是同一人，判决不合法的主张，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘俊、彭世成、刘世良等25人共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  袁 艺 审 判 员  李 衡 审 判 员  李 亚 二〇二〇年五月十二日 法官助理  何国超 书 记 员  郁 莲 附刘俊、彭世成、刘世良等25人及诉讼代表人名单： 上诉人（原审原告）刘俊，男，1964年4月27日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）彭世成，男，1962年11月12日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）刘世良，男，1964年12月18日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）晏胜才，男，1943年12月6日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）刘素华，女，1966年10月8日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）邓军，男，1988年4月2日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）王发先，女，1964年5月8日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）钱秀英，女，1961年3月4日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）吴永长，男，1956年11月10日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）晏祥虎，男，1968年1月1日出生，汉族，住成都市郫都区。 上诉人（原审原告）杨德华，女，1960年4月1日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）陈世连，女，1954年9月18日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）刘世林，男，1966年6月14日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）冯正华，女，1946年11月25日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）徐翠琴，女，1972年5月15日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）王玉清，女，1960年12月1日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）吴传国，男，1959年11月11日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）张洪英，女，1964年10月21日出生，汉族，住四川省郫都区。 上诉人（原审原告）袁泽群，女，1955年5月21日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）谢泽亮，男，1968年5月2日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）周东，男，1986年12月19日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）黄翠翠，女，1988年3月11日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）晏开勇，男，1990年3月2日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）张颖，女，1992年3月16出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）毛昌文，男，1964年1月8日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 诉讼代表人晏胜才，男，1943年12月6日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 诉讼代表人刘世良，男，1964年12月18日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 诉讼代表人刘素华，女，1966年10月8日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。