广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1639号 上诉人（一审原告）武宣县新兴有限责任公司，住所地:武宣县武宣镇城东路75号。 法定代表人王鹏，董事长。 委托诉讼代理人黄亮，广西汇力律师事务所律师。 委托诉讼代理人龙汉涛，广西网盾律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）武宣县人民政府，住所地:武宣县武宣镇城东路9号。 法定代表人吴孝斌，县长。 委托诉讼代理人廖李胜，武宣县水库和移民易地安置中心副主任。 委托诉讼代理人余新春，广西仙城律师事务所律师。 上诉人武宣县新兴有限责任公司（以下简称新兴公司）因其诉武宣县人民政府限期交出土地行政行为违法一案，不服来宾市中级人民法院于2019年11月8日作出的（2019）桂13行初85号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭,于2020年4月8日公开开庭审理了本案。上诉人新兴公司的委托诉讼代理人黄亮、龙汉涛，被上诉人武宣县人民政府的委托诉讼代理人廖李胜、余新春到庭参加了诉讼。现已审理终结。 来宾市中级人民法院一审查明：大藤峡水利枢纽工程是国务院批准的国家大中型水利水电工程，2013年7月29日，中华人民共和国国土资源部作出《关于广西大藤峡水利枢纽工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审字〔2013〕193号），同意广西大藤峡水利枢纽工程的建设，该项目已列入当地土地利用总体规划，批准项目用地18005.44公顷（其中农用地6107.38公顷）。武宣县重要防护工程是大藤峡水利枢纽工程中重要的抢险救灾及泄洪防洪控制性工程，工程用地属于移民安置规划范围。2017年11月20日，武宣县人民政府作出《大藤峡水利枢纽武宣县城防护工程项目征收（收回）土地及地上房屋补偿安置方案》，补偿安置范围为大藤峡水利枢纽武宣县城防护工程项目中黔江左右岸堤段、七星河左右岸堤段、长寿村及长寿沟堤段和七星河水位调节坝工程用地范围内征收（收回）土地及地上房屋的补偿和安置，并请示来宾市人民政府审批；2017年11月30日，来宾市人民政府作出来政函（2017）194号《来宾市人民政府关于大藤峡水利枢纽武宣县城防护工程项目征收（收回）土地及地上房屋补偿安置方案的批复》，原则同意《大藤峡水利枢纽武宣县城防护工程项目征收（收回）土地及地上房屋补偿安置方案》。2017年12月12日，武宣县人民政府作出《关于大藤峡水利枢纽工程武宣县重要防护工程项目征地拆迁的通告》（通告〔2017〕9号），对建设用地项目名称、征收范围、被征土地及建（构）筑物补偿标准、征地拆迁补偿登记时间及补偿登记要求和地点予以明确，要求被征收（收回）土地范围内的土地、建（构）筑物所有人、使用权人和其他权利人在通告规定的期限内办理征地拆迁补偿登记、签订补偿协议和办理相关补偿工作。因部分群众未及时签订土地征收补偿协议及办理相关建（构）筑物拆迁补偿手续，未能及时交出土地，为保障工程顺利进行，武宣县人民政府于2017年12月29日作出《关于大藤峡水利枢纽工程武宣县城重大防护工程先行使用土地的通告》（通告〔2017〕11号），决定于2017年12月31日开始对武宣县城防护工程用地先行使用土地，工程建设结束后依照规定另行完善相关征地补偿手续。因新兴公司位于武宣县武宣镇城东路75号的沿七星河左岸一带国有土地40.0381亩及土地上厂房在武宣县城防护工程必须用地范围内，2019年1月15日，武宣县水库移民工作管理局向新兴公司发出《限期武宣县新兴有限责任公司交出土地通知书》（以下简称《交出土地通知书》），通知书认为新兴公司对相关补偿工作尚有异议,通知其公司办理土地收回补偿工作，签订补偿协议并交出土地，限于2019年1月20日前交出所涉土地，逾期不签订补偿协议又不交出土地的，将依照国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十一条第二款的规定，2019年1月20日后将依法对该宗土地予以先行使用。2019年1月25日，武宣县人民政府对大藤峡水利枢纽工程武宣库区七星河左岸防护工程建设用地范围内的新兴公司的国有土地武宣县武宣镇城东路75号一块40.0381亩及土地上厂房强制拆除交付施工。2019年8月20日，新兴公司提起行政诉讼，请求法院确认武宣县人民政府作出的《交出土地通知书》违法。 来宾市中级人民法院一审另查明:2009年3月28日,武宣县机构编制委员会作出《关于规范武宣县水库移民工作管理机构的通知》[武编字（2009）3号]，同意成立武宣县水库移民工作管理局，为县人民政府直接管理的事业单位，其主要职责为：1、负责全县水库移民及移民安置区管理等工作；2、负责组织编制水库移民项目规划、项目实施年度计划；3、负责大中型水库移民后期扶持资金发放、移民资金管理及水库移民统计汇报等工作；4、负责协调解决水库移民工作中的有关问题，逐步改善水库移民的生产生活条件。2019年2月2日，中共武宣县委办公室、武宣县人民政府办公室作出《关于印发武宣县机构改革实施意见》的通知（武办发〔2019〕6号）。改革后，将县水库移民工作管理局改为县水库和扶贫易地安置中心。将武宣县水库移民工作管理局承担的水库移民管理、易地扶贫搬迁移民工作综合管理职责划归武宣县发展和改革局。武宣县水库和扶贫易地安置中心，作为县人民政府直属事业单位，列为公益一类。庭审中武宣县人民政府自认其委托武宣县水库移民工作管理局作出被诉《交出土地通知书》。 来宾市中级人民法院一审认为：本案被诉《交出土地通知书》系武宣县水库移民工作管理局受武宣县人民政府委托进行实施，故武宣县人民政府是本案适格被告并应承担相应的法律责任。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；”国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十一条规定:“大中型水利水电工程建设项目用地，应当依法申请并办理审批手续，实行一次报批、分期征收，按期支付征地补偿费。对于应急的防洪、治涝等工程，经有批准权的人民政府决定，可以先行使用土地，事后补办用地手续。”大藤峡水利枢纽工程是国务院批准的国家大中型水利水电工程，武宣县重要防护工程是大藤峡水利枢纽工程中重要的抢险救灾及泄洪防洪控制性工程，工程用地属于移民安置规划范围，建设上述工程，是为了社会公共利益的需要。新兴公司位于武宣县武宣镇沿七星河一带部分国有土地40.0381亩在武宣县城防护工程必须用地范围内，该工程涉及的收回土地及地上厂房补偿安置方案经相关机关批复同意实施，在武宣县人民政府先后发布通告通知权利人办理补偿登记、签订补偿协议后，因新兴公司对相关补偿工作有异议,未办理收回土地拆迁补偿登记、签订补偿协议，未及时交出土地，武宣县水库移民工作管理局向其发出《交出土地通知书》，通知新兴公司签订补偿协议手续，限期交出土地，符合上述法律法规规定。新兴公司认为武宣县人民政府委托所属事业单位武宣县水库移民工作管理局所作出的《交出土地通知书》，在实施主体、征收程序、适用法律等方面均存在严重错误，严重损害其合法利益，该主张缺乏事实和法律依据，其诉请确认被诉《交出土地通知书》违法的理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回新兴公司的诉讼请求。 上诉人新兴公司上诉称：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，收回国有土地使用权应由有关人民政府土地主管部门实施，武宣县人民政府不具作出《交出土地通知书》职权，更无权作出先行使用土地决定。二、涉案土地只有13.6627亩被列入防洪工程红线图范围，《交出土地通知书》先行使用上诉人土地40.0381亩属于超出范围使用。三、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十一条的规定，只有在发生抢险救灾急需用地情况下才能启动先行使用土地程序，本案先行使用土地与事实不符。四、武宣县人民政府责令上诉人交出土地前，用地手续不完善、补偿没到位，未履行告知听证义务，程序违法。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，确认被诉《交出土地通知书》违法。 被上诉人武宣县人民政府答辩称：一、根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定，本府具有法定职权。二、本府先行使用涉案土地有事实依据，新兴公司认为本案不符合先行使用土地条件的理由不成立。三、新兴公司混淆了补偿和先行使用土地的法律关系，是否补偿不是依法先行使用涉案土地的前提条件。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 二审审理期间，为进一步查清本案先行使用涉案土地的范围和面积，本院要求被上诉人武宣县人民政府就此向法庭提供证据。武宣县人民政府提供了以下证据：武宣县城防护工程征收土地图，用以证明武宣县城防护工程需要征收新兴公司土地40.0381亩。上诉人对该证据的真实性无异议，认为该红线图不能证实用地范围已经得到审批机关的批准，且属于事后自己补正，不具有合法性；该红线图不能证实使用的土地边界在新兴公司的土地范围内，与本案没有关联性。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，人民法院有权要求当事人提供或补充证据。被上诉人提交的上述证据来源真实、合法，与本案具有关联性，可以作为证明武宣县城防护工程需要使用新兴公司土地40.0381亩的事实。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为本案的定案证据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条“抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续”，国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十一条“对于应急的防洪、治涝等工程，经有批准权的人民政府决定，可以先行使用土地，事后补办用地手续”，以及国土资源部、国家发展改革委、水利部、国家能源局《关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》第二条第七项第二款“抢险、救灾、防洪等急需使用土地的水利工程，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，用地单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续”的规定，本案中，根据武宣县人民政府提供的国家发展和改革委员会关于广西大藤峡水利枢纽工程项目建议书的批复，原国土资源部关于广西大藤峡水利枢纽工程建设用地预审意见的复函，证实大藤峡水利枢纽工程属于珠江流域大型枢纽工程，该工程建设用地已经通过预审。大藤峡水利枢纽工程初步设计阶段武宣县库区建设征地移民安置规划设计报告（批复稿）、武宣县大藤峡水利枢纽工程关于县城防护工程七星河左岸防护工程现行用地的执行方案、武宣县城防护工程红线图，证实七星河左岸防护工程建设在涉案土地范围内，该工程属于大藤峡水利枢纽工程武宣县城防护工程组成部分，是确保大藤峡水利枢纽工程计划2019年11月大江截流后，保护武宣县城人民群众生命财产安全的防洪工程。因此，七星河左岸防护工程属于上述规定的应急防洪工程范畴，武宣县人民政府根据应急防洪的需要，有权先行使用涉案土地，其作出被诉《交出土地通知书》有事实和法律依据。 关于武宣县人民政府作出《交出土地通知书》前，是否履行告知义务的问题。经核实，2017年12月，武宣县人民政府发布关于大藤峡水利枢纽工程武宣县城重大防护工程先行使用土地的通告，对大藤峡水利枢纽工程武宣县城重大防护工程需要使用土地的范围和先行使用土地的法律依据，以及办理补偿手续等进行了通告，武宣县人民政府作出《交出土地通知书》前已经履行了告知义务。因此，新兴公司主张武宣县人民政府作出《交出土地通知书》前未履行告知义务与事实不符，本院不予支持。 关于武宣县人民政府是否超范围使用涉案土地的问题。根据武宣县人民政府提供的大藤峡水利枢纽武宣县城防护工程红线图、征收土地图（新兴公司），证实七星河左岸防护工程建设需要使用新兴公司的土地面积为40.0381亩。因此，新兴公司主张武宣县人民政府超范围使用涉案土地与事实不符，本院不予支持。 综上，武宣县人民政府作出《交出土地通知书》合法，一审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人武宣县新兴有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇二〇年五月二十九日 法官助理 李华思 书 记 员 孙宇欣