安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖12行终53号 上诉人（一审原告）李正祥，男，1962年12月21日出生，汉族，住安徽省太和县。 被上诉人（一审被告）阜阳市自然资源和规划局（原阜阳市国土资源局），住所地安徽省阜阳市清河东路322号，统一社会信用代码11341200MB19391321。 法定代表人杨增泓，该局局长。 被上诉人（一审被告）安徽省自然资源厅（原安徽省国土资源厅），住所地安徽省合肥市黄山路619号，统一社会信用代码340000MB1661150U。 法定代表人胡春武，该厅厅长。 上诉人李正祥因不履行法定职责及行政复议一案，不服安徽省阜阳市颍州区人民法院于2019年11月30日作出的（2019）皖1202行初166号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 上诉人李正祥向一审法院诉称，其于2018年8月12日向安徽省自然资源厅邮寄了《关于查处太和县政府违法占地行为申请书》，该厅于同月20日将该事项交办阜阳市自然资源和规划局处理。2018年10月10日，阜阳市自然资源和规划局作出阜国土资申告[2018]13号《行政查处申请事项办理情况告知书》（以下简称“13号《告知书》”），其不服，向安徽省自然资源厅提起行政复议，其于2019年3月13日收到皖自然资复决[2018]64号《行政复议决定书》，其不服行政复议决定，提起行政诉讼，认为阜阳市自然资源和规划局作出的13号《告知书》认定事实错误、程序违法、适用法律错误，涉嫌玩忽职守、行为违法。安徽省自然资源厅未对阜阳市自然资源和规划局提供证据、依据的真实性、合法性、关联性审查，未对其查处程序审查，径直认定阜阳市自然资源和规划局的行为违法，故，安徽省自然资源厅作出的行政复议决定违法。请求：一、依法撤销皖自然资复决[2018]64号《行政复议决定书》和13号《告知书》；二、责令安徽省自然资源厅、阜阳市自然资源和规划局依法正确履行查处土地违法案件的职责；三、由安徽省自然资源厅、阜阳市自然资源和规划局承担其为主张权利所产生的包括、但不局限于律师代理费等一切费用。 一审法院经审理查明，李正祥于2018年8月12日向安徽省自然资源厅邮寄《关于查处太和县政府违法占地行为申请书》，要求查处太和县政府于2016年7月非法占用椿樱大道、椿樱河范围内李营自然村100余亩土地，同年还占用文明西路、文明河范围内土地，在违法行为还未纠正的情况下，又在文明路以北开挖文明河、椿樱大道以西开挖椿樱河问题。安徽省自然资源厅收悉李正祥的申请书后，于2018年8月20日作出《关于交办太和县群众李正祥申请事项的函》，交由阜阳市自然资源和规划局处理。2018年10月10日，阜阳市自然资源和规划局作出13号《告知书》，其主要内容为：椿樱大道、文明西路于2014年12月动工，现基本建成，对两条道路建设过程中存在的违法批地问题，太和县国土资源局已分别于2016年5月13日和2016年8月22日依法作出处理，太和县监察局、太和县重点工程管理局也对相关责任人进行责任追究。目前，两条道路占用太和县城关镇椿樱社区的土地已经安徽省政府批准征收，现不存在非法占用土地问题。椿樱河、文明河（民安路至椿樱大道）系太和县引水入城项目（一期）的一部分，尚未竣工，根据太和县国土资源局《太和县引水入城项目（一期）工程用地预审意见》，对其涉及的用地“不改变农用地性质，不涉及新增建设用地，不需报批”，同时，根据《土地利用现状分类》，椿樱河、文明河用地不属于建设用地，不需要办理建设用地审批。其不服，复议至安徽省自然资源厅，2019年3月11日，该厅作出64号《复议决定书》：1、确认阜阳市自然资源和规划局未完全履行职责行为违法；2、责令阜阳市自然和规划局自接到本决定之日起60日内对椿樱河、文明河工程是否存在未经批准改变农用地性质行为进行调查核实，并反馈申请人。2019年5月9日，阜阳市自然资源和规划局向太和县自然资源和规划局发出《关于交办太和县群众李正祥申请查处事项的函》，认定椿樱河、文明河上的桥梁用地应为建设用地，需办理建设用地审批手续，责成该局对未经批准的椿樱河、文明河上的桥梁用地依法查处。2019年5月13日阜阳市自然资源和规划局作出《关于椿樱河、文明河用地的核查情况》，并于2019年5月14日通过EMS邮寄方式向其进行了送达，告知上述情况。一审法院另查明，2016年5月13日，原太和国土资源局作出太国土资（监）字(2016)第28号《关于对太和县重点工程管理局违法批地的处理决定》，宣布太和县重点工程建设管理局与安徽省路网交通建设集团有限公司签订的《太和县城市西部路网建设工程施工合同》无效；收回违法批准的土地118966.7平方米（178.45亩）；2016年8月22日作出太国土资（监）字(2016)第110号《关于对太和县重点工程管理局违法批地的处罚决定》，宣布太和县重点工程建设管理局与安徽省路网交通建设集团有限公司签订的《合同协议书》无效；收回违法批准的土地3.22亩。2016年5月30日、2016年8月26日，太和县重点工程管理局依据上述两份处理决定，退还了违法批准的土地。太和县重点工程管理局和太和县监察局也给予相关责任人员党纪、政纪处分。2019年6月20日，太和县自然资源和规划局作出太自然资执[2019]677号《行政处理决定书》，宣布太和县水利局与中国水电基础局有限公司和上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司联合体签订《合同协议书》中有关用地部分内容无效；收回违法批准的土地13.3605亩。一审法院再查明，案涉椿樱大道、文明路违法占用的土地已经《关于太和县2016年第9批次城镇建设用地的批复》[皖政地(2016)1247号]、《关于太和县2017年第8批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》[皖政地（增减挂钩）(2017)341号]、《关于太和县2015年第3批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》[皖政地（增减挂钩）（2016)6号]、《关于太和县2018年第6批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地的批复》[皖政地（增减挂钩）(2018)311号]批准征收。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源行政处罚办法》第六条规定,省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。《安徽省土地监察条例》第十九条规定，市（地）土地管理部门管辖本行政区域内的下列案件：（一）县（市）人民政府及其土地管理部门非法批准占用土地的案件；（二）在本行政区域内有重大影响的土地违法案件；（三）同级人民政府和上级土地管理部门交办的土地违法案件。本案中，李正祥向安徽省自然资源厅提出查处申请，阜阳市自然资源和规划局收到安徽省自然资源厅交办的《关于交办太和县群众李正祥申请事项的函》后，依据上述规定即具有对本行政区域内违反土地管理法律、法规的行为监督检查的职责。阜阳市自然资源和规划局经过调查核实，认为其申请查处的椿樱大道、文明路违法占地问题已经查处，违法占用的土地后已报批，现不存在违法占用土地的问题。该项处理意见事实清楚，证据充分，安徽省自然资源厅维持该项处理意见，并无不当。阜阳市自然资源和规划局认定椿樱河、文明河工程涉及的用地“不改变农用地性质，不涉及新增建设用地，不需报批”，且椿樱河、文明河用地不属于建设用地，不需要办理建设用地审批。安徽省自然资源厅作出的行政复议决定认为事实不清，证据不足，对阜阳市自然资源和规划局作出的13号《告知书》进行部分变更，责令阜阳市自然和规划局自接到本决定之日起60日内对椿樱河、文明河工程是否存在未经批准改变农用地性质行为进行调查核实，并反馈李正祥。阜阳市自然资源和规划局收到复议决定后，向太和县自然资源和规划局发出《关于交办太和县群众李正祥申请查处事项的函》，认定椿樱河、文明河上的桥梁用地应为建设用地，需办理建设用地审批手续，责成该局对未经批准的椿樱河、文明河上的桥梁用地依法查处，太和县自然资源和规划局也依法作出相应处理决定。综上，阜阳市自然资源和规划局作出的13号《告知书》未完全履行法定职责，安徽省自然资源厅作出的行政复议决定进行部分变更，该复议决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，李正祥要求阜阳市自然资源和规划局及安徽省自然资源厅承担其为主张权利所产生的包括、但不局限于律师代理费等一切费用无法律依据。综上，其诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李正祥的诉讼请求。 上诉人李正祥上诉称，一审法院未查明事实，适用法律错误，其申请查处的是退还土地以后的占地行为，而不是已被查处行为，被查处占地行为及主体错误，被上诉人未对被申请查处事项依法查处。国土资复议（2017）405号、皖国土资公开（2016）235号均确认其自然村共两个批次征收，即皖政地（2016）678号和太和县2016年第9批次城镇建设用地批复，证明皖政地（增减挂钩）（2016）6号不包括涉案土地，且太和县政府2018年5月14日作出的政府信息公开告知书能证明皖政地（增减挂钩）341号不包括涉案地块。皖政地（增减挂钩）（2018）311号仅批准征收椿樱社区0.135公顷，不能证明包括涉案地块。皖政地（2016）1247号仅批准征收建设用地，但该批次项目地块二十七中有农用地。太和县发改中心（2014）232号文件只能证明发改委同意立项，不能证明通过审查、批准。《太和县引水入城项目（一期）工程用地预审意见》中不需要办理建设用地审批手续错误，占用依法必须办理建设用地审批手续。皖自然资复决（2018）64号行政复议决定书认定错误。一审法院审判程序违法，未告知合议庭组成人员、发送答辩状副本，未出具提交证据凭证，证据认定不公，不允许其复制笔录。请求依法撤销一审判决；判决支持上诉人一审诉讼请求。 上诉人李正祥向一审法院提交的证据有：1、身份证复印件。证明其自然状况及主体资格。2、《关于查处太和县政府违法占地行为申请书》及邮寄凭证、关于《查处申请书》回复。证明安徽省自然资源厅收到李正祥提交的《关于查处太和县政府违法占地行为申请书》，转交给阜阳市自然资源和规划局办理。3、13号《告知书》。证明阜阳市自然资源和规划局未依法正确履行查处职责。4、《行政复议申请书》、64号《复议决定书》。证明李正祥提起行政复议申请，安徽省自然资源厅作出的行政复议决定认定事实不清，该复议决定违法。5、阜阳市自然资源和规划局在复议程序中提供的证据（椿樱社区村委会证明、2016年8月26日退还土地移交书、2016年5月30日退还土地移交书、太监决[2017]17号《关于给予杨全坤同志行政警告处分的决定》、太重办[2016]50号《关于给予苗伟强同志行政记大过处分的决定》）。证明被申请查处的行为存在，且被申请查处行为性质属持续、连续状态，有情节特别严重情形，阜阳市自然资源和规划局及安徽省自然资源厅未正确履行法定职责。6、太办发[2016]5号文件、《关于对城关镇椿樱社区李营自然村征收范围内房屋拆迁、地面附属物清理的情况说明》。证明太和县政府实施了占地行为，阜阳市自然资源和规划局及安徽省自然资源厅未正确履行法定职责。7、国土资复议[2017]405号行政复议决定、皖国土资公开[2016]235号《安徽省国土资源厅关于李克伟申请政府信息公开的答复函》。证明皖政地（增减挂钩）[2016]6号《关于太和县2015年第3批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》不包括椿樱社区土地，阜阳市自然资源和规划局提供虚假证据，阜阳市自然资源和规划局及安徽省自然资源厅作出被诉行政行为违法。8、太和县政府办公室作出的《政府信息公开告知书》。证明[2017]341号《关于太和县2017年第8批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》不包括申请人所在自然村的土地、阜阳市自然资源和规划局提供虚假证据，阜阳市自然资源和规划局及安徽省自然资源厅作出的被诉行政行为违法。9、阜国土资信查[2016]15号《关于对陶晓侠等同志信访事项的复查意见书》。证明被申请查处行为已被阜阳市自然资源和规划局作出违法性质认定，被诉行政行为违法。10、太政地[2018]63号征地方案公告、[2018]第10号太和县2018年第6批次(工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地征地拆迁补偿标准安置途径及社保意见告知书》及太国土资[2018]287号征地补偿安置公告。证明皖政地（增减挂钩）[2018]311号批准征收椿樱社区土地的具体数量，阜阳市自然资源和规划局及安徽省自然资源厅未查清被申请查处事实、玩忽职守、被诉行政行为违法。11、《关于李克伟申请政府信息公开的回复》及《太和县城关镇土地利用总体规划图(2006-2020)》（局部件）。证明皖政地[2016]1247号批复征收椿樱社区土地的具体数量与具体位置，阜阳市自然资源和规划局及安徽省自然资源厅未查清被申请查处事实、玩忽职守、被诉行政行为违法。 被上诉人阜阳市自然资源和规划局向一审法院提交的证据、依据有:1、阜阳市自然资源和规划局统一社会信用代码证书，证明其诉讼主体资格。2、关于查处太和县政府违法占地行为申请书、原安徽省国土资源厅《关于交办太和县群众李正祥申请事项的函》；3、原太和县国土资源局出具的关于对李正祥反映问题的情况说明；4、原太和县国土资源局太国土资（监）字(2016)第28号、太国土资（监）字(2016)第110号《关于对太和县重点工程管理局违法批地的处理决定》；5、太和县发展和改改革委员会发改中心[2014]232号《关于同意太和县西部路网工程立项的复函》；6、安徽省人民政府皖政地（增减挂钩）[2016]6号《关于太和县2015年第3批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》、皖政地（增减挂钩）[2016]1247号《关于太和县2016年第9批次城镇建设用地的批复》、皖政地（增减挂钩）[2017]341号《关于太和县2017年第8批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》、皖政地（增减挂钩）[2018]311号《关于太和县2018年第6批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地的批复》；7、中华人民共和国国家标准《土地利用现状分类》(GB/T2010-2017)；8、13号《告知书》、EMS快递单（单号1032160206631）；9、皖自然资复决[2018]64号《行政复议决定书》；10、太和县自然资源和规划局出具的《关于椿樱河、文明河用地现地类的说明》、太和县西城建设有限公司《关于太和县椿樱河与文明河的情况说明》、太和县水利局出具的《关于椿樱河、文明河有关情况说明》；11、阜阳市自然资源和规划局阜自然资源和规划函[2019]153号《关于交办太和县群众李正祥申请查处事项的函》；12、阜阳市自然资源和规划局《关于椿樱河、文明河用地的核查情况》、EMS快递单（单号1022650981134）；13、太和县自然资源和规划局太自然资执[2019]677号《处理（处罚）决定书》。证明已经依法正确履行了土地违法案件查处的法定职责，李正祥的诉请事项已经实现，起诉没有任何意义，应依法驳回诉讼请求。 被上诉人安徽省自然资源厅向一审法院提交的证据及依据有:1、《行政复议申请书》、ems快递单；2、《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》；3、《行政复议延期审理通知书》；4、《行政复议决定书》、ems快递单。证明复议决定符合法定程序。5、关于查处太和县政府违法占地行为申请书；6、关于《查处申请书》的回复；7、13号《告知书》。8、《关于对太和县重点工程建设管理局违法批地的处理决定》[太国土资（监）字(2016)第28号]、《关于对太和县重点工程建设管理局违法批地的处罚决定》[太国土资（监）字(2016)第110号]、《太和县城市西部路网建设工程施工合同》、《关于宣布建设工程施工合同无效的通知》、《退还土地移交书》（2份）、《处分建议书》[太国土资函(2016)86号]、《处分建议书》[太国土资函（2016）158号]、《关于给予苗伟强同志行政记大过处分的决定》、《关于给予杨全坤同志行政警告处分的决定》；9、《关于太和县2016年第9批次城镇建设用地的批复》（皖政地[2016]1247号）、《关于太和县2017年第8批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》[皖政地（增减挂钩）(2017)341号]、《关于太和县2015年第3批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》[皖政地（增减挂钩）（2016)6号]、《关于太和县2018年第6批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地的批复》[皖政地（增减挂钩）(2018)311号]；10、《太和县引水入城项目（一期）工程用地预审意见》[太国土资（2014）56号]、《土地利用现状分类》(GB/T2010-2017)。证明行政复议认定事实清楚，适用法律正确。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。二审查明的事实与一审无异。 本院认为，李正祥于2018年8月12日向安徽省自然资源厅邮寄《关于查处太和县政府违法占地行为申请书》，要求查处太和县政府于2016年7月非法占用椿樱大道、椿樱河范围内李营自然村100余亩土地，同年还占用文明西路、文明河范围内土地，在违法行为还未纠正的情况下，又在文明路以北开挖文明河、椿樱大道以西开挖椿樱河的问题。阜阳市自然资源和规划局收到安徽省自然资源厅该交办事项后，经审查发现，李正祥申请查处的椿樱大道、文明路原违法占地问题已经被查处，现椿樱大道、文明路用地已被安徽省人民政府批准征收，不存在违法占地问题。据此，阜阳市自然资源和规划局向李正祥作出13号《告知书》。安徽省自然资源厅复议决定认为就椿樱大道、文明路违法占地问题，阜阳市自然资源和规划局已经履行法定职责。关于椿樱河、文明河工程用地，安徽省自然资源厅已作出复议决定责令阜阳市自然资源和规划局调查核实是否存在未经批准改变农用地性质的行为，该局亦已责成太和县自然资源和规划局依法作出相应处理。李正祥上诉称其申请查处的是退还土地后的占地行为而非已被查处行为，被上诉人未对被申请查处事项依法查处。因查处后的占地行为已经过审批，是合法占地，故不存在查处的事实基础。李正祥诉称皖政地（2016）1247号批复中项目地块包含有农用地，亦与事实不符。综上，安徽省自然资源厅作出的复议决定事实清楚，程序合法。一审法院认定事实清楚，所作判决并无不当，李正祥的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李正祥负担。 本判决为终审判决。 审判长 郭 敏 审判员 耿牛牛 审判员 迟 莹 二〇二〇年五月二十九日 法官助理李炳彤 书记员刘迪迪 附：适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。