江苏省镇江市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏11行终3号 上诉人（原审原告）张伟，男，汉族，住丹阳市。 被上诉人（原审被告）丹阳市司徒镇人民政府。住所地：丹阳市司徒镇。 负责人李庆丰，党委书记。 委托代理人袁芸，江苏恒闻律师事务所律师。 委托代理人刘园媛，江苏恒闻律师事务所律师。 上诉人张伟因诉被上诉人丹阳市司徒镇人民政府（以下简称司徒镇政府）集体土地房屋拆迁补偿安置协议无效一案，不服丹阳市人民法院（2018）苏1181行初77号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，合议庭认为不需要开庭审理。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：为改善丹句路环境，缓解交通压力，丹阳市城建交通重点工程指挥部向丹阳市发展改革和经济信息化委员会申请批准新建丹句路。丹阳市发展改革和经济信息化委员会于2014年3月作出丹发改经信行[2014]86号批复，同意新建丹句路，项目东起241省道，西至新312国道。2017年3月2日，丹阳市人民政府召开丹句路拓宽改造项目（一期）房屋拆迁相关事宜的专题会议，会议形成以下意见：司徒镇作为拆迁责任主体，负责制定补偿方案，组织入户动迁，实施房屋拆除，确保在一个月内完成区域范围内所有房屋的拆迁工作；民房拆迁资金实行“包干”，其中，有证建筑面积按每平方米6050元“包干”，无证建筑面积按每平方米1200元“包干”等。2017年3月7日，司徒镇政府作出拆迁公告。同年3月16日，司徒镇政府作出丹句路房屋拆迁相关事项及处理意见和司徒镇丹句路拓宽改造项目一期拆迁补偿安置方案。张伟的户籍在丹阳市XX，其房屋位于丹阳市XX，建筑面积75.7平方米，土地性质为集体土地。之后，司徒镇政府对张伟的房屋进行现场勘察，委托评估机构对原告的房屋及其装潢进行了评估。2017年3月20日，张伟与司徒镇政府协商后签订了丹阳市集体土地房屋拆迁补偿安置协议书，约定以货币补偿，补偿包含：房屋货币补偿、室内装饰装修补偿、附属物补偿、地下室补助、参照经营补助、货币补偿补助、搬迁奖、奖励费等合计678538元。张伟及其妻子储朝霞均在结算单和协议书中签名。协议签订后张伟领取了补偿款，并于2017年10月腾空房屋让房给司徒镇政府予以拆除。该协议已经履行完毕。张伟对该协议不服，诉至一审法院，请求判决该协议无效。 以上事实，由张伟提供的房屋所有权证、集体土地使用证、丹阳市房屋拆迁安置补偿费用结算单、丹阳市司徒镇集体土地房屋拆迁补偿安置协议书、司徒镇政府提供的丹发改经信行[2014]86号关于新建丹句路项目建议书的批复、关于丹句路拓宽改造项目（一期）房屋拆迁相关事宜的会议纪要、拆迁公告、司徒镇丹句路拓宽改造项目一期拆迁补偿安置方案、丹句路拓宽项目房屋价格评估明细表、张伟装饰装修及附属物评估补偿参考价格表、地下室情况说明、丹句路拓宽村拆迁事项鉴定单、被征收房屋现场勘查记录等证据所证实。 一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，张伟与司徒镇政府于2017年3月20日签订了丹阳市集体土地房屋拆迁补偿安置协议书，张伟于2018年7月13日才向法院提起诉讼，显然已超过六个月的法定起诉期限，且无正当理由，因此对其起诉依法应当裁定予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(二)项的规定，裁定驳回张伟的起诉。案件受理费50元，退还张伟。 上诉人张伟上诉称：根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定，公民法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。一审法院没有对上诉人所主张的行政协议无效情形进行实体审查，只是对超过起诉期限进行程序审查，若不存在无效情形，则适用法定的起诉期限，若行政协议确实无效，则不受起诉期限的限制。被上诉人与上诉人签订的拆迁补偿安置协议，违反了国家强制性规定和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，存在程序违法行为，所以签订的行政协议无效，不应受到起诉期限的限制，一律按《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定作出无效判决。请求二审法院撤销原判，重新判决。 被上诉人司徒镇政府答辩称：被上诉人与上诉人于2017年3月20日签订的丹阳市集体土地房屋拆迁补偿安置协议书不是行政协议，是双方协商一致达成的补偿协议，属于民事补偿范畴，不是具体的行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。上诉人于2018年7月13日起诉，超过了六个月的法定起诉期限。请求法院驳回上诉，维持原裁定。 上诉人张伟提起上诉后，一审法院将当事人在一审法院提交的证据材料均随案移送本院。 本院经审理查明的事实与一审法院审理查明的事实一致，本院予以确认。另查明，丹办发〔2012〕29号《关于印发的通知》中载明，司徒镇内设机构建设局主要负责镇内规划管理、建设、交通、拆迁等工作；协助丹阳市规划行政主管部门编制镇内总体规划、专业规划和控制性详规、修正性详规，经市政府批准后，具体组织实施和管理；做好征地、房屋征收和补偿安置工作。 本院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（一）项规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令的职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。可见，构成行政行为无效的情形包括实施行为的主体没有行政主体资格或者行政行为没有依据，并且违法情形须达到重大且明显的程度。本案中，被上诉人司徒镇政府具有经丹阳市人民政府批准后具体组织实施和管理镇内规划管理、拆迁工作，做好征地、房屋征收和安置补偿工作的行政职权和责任。2017年3月2日，司徒镇政府经丹阳市人民政府召开的丹句路拓宽改造项目（一期）房屋拆迁相关事宜专题会议确定为拆迁责任主体，具体实施入户动迁和房屋拆除等工作。司徒镇政府是丹阳市人民政府确定的拆迁责任主体，就上诉人张伟的房屋征收补偿事宜，其具有与上诉人签订房屋拆迁补偿安置协议的职权，故本案不存在实施行为的主体没有行政主体资格且达到重大、明显违法程度的情形。上诉人在一审中诉称，案涉协议在没有相关征收土地批文等合法征地拆迁手续的情况下签订，当属无效。从丹阳市人民政府召开的丹句路拓宽改造项目（一期）房屋拆迁相关事宜专题会议上形成的意见以及案涉协议的内容来看，案涉协议仅涉及对上诉人集体土地上房屋拆迁补偿，并未涉及集体土地征收补偿事宜，故集体土地征收程序是否合法不属于本案审查的范围，上诉人的该项主张不能成立。 另外，人民法院可以适用民事法律规范认定行政协议是否无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，合同无效的情形包括：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，上诉人张伟与被上诉人司徒镇政府经协商一致，签订案涉房屋拆迁补偿安置协议系其真实意思表示，上诉人与妻子均在该协议上签名确认，其后领取了补偿款并腾空房屋给被上诉人予以拆除，现协议已履行完毕，该行为不违反法律的禁止性规定，也没有在案证据证明存在上述规定的导致合同无效的情形，案涉协议应为有效。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当具有具体的诉讼请求和事实根据。上诉人在一审中提出被上诉人采用威胁、胁迫手段迫使其签订的协议应认定为无效，但其未能提供相关证据予以证明，故上诉人主张协议无效缺乏事实和法律依据，本院不予支持，一审法院裁定驳回起诉，其结果并无不当。 综上，上诉人的上诉请求及理由依法不能成立，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，审判程序合法，裁定驳回起诉的结果正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  肖 雄 审 判 员  曹 英 审 判 员  陈小娟 二〇二〇年五月二十八日 法官助理  秦洁桃 书 记 员  袁艺青