吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终90号 上诉人（原审原告）榆树市青山乡于浩村村民委员会，住所地吉林省榆树市青山乡于浩村。 法定代表人牛永权，村委会主任。 委托代理人吴永峰，该村村民小组组长。 被上诉人（原审被告）榆树市人民改府，住所地吉林省榆树市府前路。 法定代表人林小明，市长。 委托代理人孙凌有，榆树市司法局副局长。 委托代理人沈大明，吉林鸿洋律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长春市人民政府，住所地吉林省长春市人民大街10111号。 负责人王路，常务副市长。 委托代理人黄伟，长春市人民政府行政复议委员会四级调研员、公职律师。 原审第三人榆树市国有林总场（原国营榆树市向阳林场），住所地吉林省榆树市府前路林业局二楼204室。 法定代表人孟凡杰，场长。 委托代理人王玉琢，该单位工作人员。 上诉人榆树市青山乡于浩村村民委员会（以下简称于浩村委会）因诉榆树市人民政府（以下简称榆树市政府）、长春市人民政府（以下简称长春市政府）、第三人榆树市国有林总场（原国营榆树市向阳林场，以下简称向阳林场）土地行政决定及行政复议一案，不服吉林省长春市中级人民法院作出的（2019）吉01行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明：于浩村委会与第三人向阳林场就位于拉林河南岸、大船房子道口之间10余公顷土地权属发生争议，提出确权申请。榆树市政府通过现场勘查并组织于浩村村民代表及第三人进行现场指界，确定了争议土地的具体位置和面积，经过向于浩村部分村民及相关部门进行调查和询问，后通过坐标计算和比对，于2018年11月22日作出榆府决字（2018）第1号土地权属争议案件行政处理决定，决定争议土地为国有土地，归向阳林场管理和使用。于浩村委会不服，申请行政复议。长春市政府于2019年3月29日作出长府复（2019）266号行政复议决定，维持榆府决字（2018）第1号行政处理决定。于浩村委会不服，提起本案行政诉讼，请求撤销案涉行政处理决定及复议决定并判决被告重新作出行政处理决定。 原审另查明：德惠市人民法院（2015）德行初字第2号行政判决查明：于浩村村民吴永峰于1998年起诉榆树市青山乡于浩村二组全体村民及向阳林场土地使用权纠纷案，榆树市人民法院于1998年6月22日作出（1998）榆民初字第1771号民事判决，判决吴永峰与向阳林场签订的土地承包合同有效，吴永峰继续按合同规定面积耕种指定地块。 榆树市河道堤防管理站于2018年9月11日向榆树市国土资源局作出复函，主要内容为：“拉林河堤防榆树段之青山段4号涵洞至6号涵洞国堤以北迎水面土地区域为泄（排）洪区。” 原审认为，《土地权属争议调查处理办法》（以下简称《办法》）第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”本案榆树市政府具有作出土地权属处理决定的法定职权。《办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条规定：“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征收，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。”本案争议的10余公顷土地位于拉林河南岸、大船房子道口之间，系泄（排）洪区。根据于浩村委会自述，于浩村村民2003年以后向向阳林场承包过争议土地，争议土地现由向阳林场对外发包。德惠市人民法院（2015）德行初字第2号行政判决查明的事实亦能证实1998年于浩村村民就向向阳林场承包过争议土地。故可以认定争议土地至少自九十年代末就一直在向阳林场的控制和使用下。根据榆树市青山乡农业经营管理站的记载，争议土地在1997年二轮土地承包台账上无登记，于浩村委会提供的证据亦不足以证实争议土地存在于土改时就分配给其使用，且迄今仍归其使用的情形。综合上述情况，假使存在于浩村村委会主张的林权证所附边界认定书及经营范围图不一致、林权证存在错误等情形，根据上述规定，争议土地亦以确权为国家所有，由向阳林场管理和使用为宜。榆树市政府作出的确权决定和长春市政府作出的行政复议决定结论正确，应予维持。于浩村委会的诉讼理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回榆树市青山乡于浩村村民委员会的诉讼请求。 二审于浩村委会上诉称：（一）原审判决支持将属于排泄洪区的争议土地确权给第三人林场违反法律禁止性规定，危害公共安全和社会公共利益。根据国务院《河道管理条例》第二十四条规定，争议地块属于排泄洪区，禁止种植树木等影响排泄洪水的行为。榆树市政府和长春市政府将争议土地确权给了向阳林场，原审判决支持了确权决定，违反了法律禁止性规定，而且会带来危害公共安全的严重后果。争议地块属于排泄洪区，已在2015年德惠市法院的判决中早已确认，二被上诉人在法院责令其重新作出行政行为时，让自己的下属机构水利局出具一个证明，是为了规避“以同样的事实再次作出同样的具体行政行为”的法律规定。（二）原审判决认定于浩村委会证据不足以认定争议土地在土改时就分配给上诉人使用的观点不成立。于浩村委会提交的（1998）榆民初字第1771号卷宗材料、于浩村原支部书记杨玉峰在法院的笔录、原青山公社党委书记郑荣廷在法院的询问笔录、于浩村委会缴纳土地农业税及耕种发包证据、土地利用规划图、林相图、2002年3月10日青山乡土地所出具的证明等证据可以证实争议土地土改前就由于浩村所有，土改后也一直由于浩村占有使用的事实，直至上世纪九十年代被第三人向阳林场强行霸占。于浩村提供的证据相比第三人向阳林场的证据更具优势，应认定争议土地归于浩村委会所有。关于争议土地1997年承包时没有登记在台账问题，一审判决选择性强调该事实，进而推定不属于上诉人所有，有悖于依据全面证据综合认定事实和公平正义原则。（三）将争议土地确权给于浩村委会，符合法律规定，符合“尊重历史，面对现实”的原则，有利于土地物尽其用，充分发挥争议土地的价值，对于浩村委会、对国家都有利。（四）两被上诉人认定事实错误，在第三人伪造证据的情况下，扭曲事实；一审对两被上诉人扭曲事实的情况予以回避。被上诉人提供的林权证等不能证明林场范围包含了争议地块。被上诉人举证的11-15小班的《边界认定书》，证明11-15小班的真正位置不在争议地块。被上诉人提交的《青山乡于浩村与林业项目示意图》及林相图与事实不符，与制作改图所依据的基础材料《边界认定书》相悖，以该图作为对比标准确定争议地块权利归属错误。第三人自己制作的材料前后矛盾，11-15小班的面积大小、不同材料顺序不同。综上，原审认定事实和适用法律错误，故提起上诉，请求撤销原判；改判支持上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 榆树市政府二审答辩称：原判认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应驳回上诉，维持原判。 长春市政府二审答辩称：原判认定事实清楚，适用法律正确，对争议认定并无不当，应驳回上诉，维持原判。 原审第三人向阳林场二审陈述称：（一）向阳林场与于浩村土地权属争议的14.8公顷土地位于拉林河南岸，大船房子道口之间，地处拉林和堤防国堤外于拉林河之间，属泄洪区，原属青山乡林场管辖，1964年成立向阳林场时，榆树县政府将此地块划拨给向阳林场管辖，1982年国家森林资源二类调查时依照航拍图，给向阳林场位于于浩村段林地编制小班号为11至15号小班。1984年争议地块纳入“三北”二期防护林工程规划。1990年，榆树县政府给向阳林场颁发林权证。争议地块一直都在向阳林场经营管理范围内。（二）向阳林场所持林权执照是按照《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》（中发[1981]12号文件）颁发的，林权证是根据《国务院办公厅转发林业部关于国有林权证颁发情况及限期完成发证工作意见报告的通知》（国办发〔1980〕28号文件）换发的。发证法律依据充分，事实清楚，程序合法，林权证合法有效。（三）根据《林木林地权属争议处理办法》的规定，榆树市政府和长春市政府在充分调查双方历史资料及现有资料、证据的基础上，依据法律和政策，作出土地权属行政处理决定和复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。（四）（1998）榆民初字第1771号民事判决认定吴永峰承包了向阳林场土地。2005年5月23日因承包费纠纷，榆树市公安局林业公安科询问笔录记载，吴永峰承认此地块归向阳林场所有，并同意向向阳林场缴纳土地承包费。向阳林场对此地块一直经营管理至今。综上，原审判决正确，请求二审予以维持。 上诉人于浩村委会二审向本院提交4份证据：1.1982年2月28日青山公社出具的《青山公社关于解决青山与延河边界纠纷等问题的方案》，用以证明争议土地在解放前就归于浩村村民耕种，土改时按照谁耕种归谁进行了确权，确权归于浩村所有。其中解决青山公社与延河公社争议时，青山公社的意见是归于浩村所有。争议土地与向阳林场没有关系。2.青山乡土地利用规划图，用以证明争议土地归于浩村所有，在历史行政接线上看，争议土地在于浩村辖区内，而不在标有向阳林场区界内。3.从青山乡管理所调取的于浩村1985年地籍和地块档案，用以证明争议土地从解放前到1985年就是于浩村的。4.在榆树市国土资源局调取的榆树市青山乡于浩村局部土地利用现状图，用以证明1987年二调时证据3标明的争议土地仍归于浩村所有。被上诉人榆树市政府质证对证据1的真实性无异议，对证明问题有异议。通过原审法院审理可以认定争议土地在1964年就归向阳林场，1984年纳入“三北”二期防护林，1990年第三人办理了林权证，第三人一直管理并使用到现在。证据2在原审已提交，意见与原审一致。证据3没有准确表明地形及地块位置，不能证明上诉人的主张，也与事实不符。证据4在原审也提交过，意见与原审一致，并且在作出行政决定时该证据在卷宗内作为证据使用。长春市政府与榆树市政府质证意见一致。原审第三人质证认为证据1作出决定的是青山乡政府，没有明确此地块归于浩村管理，按照法律规定应当由县级以上人民政府作出决定。证据2是土地利用现状情况，是内部图，不涉及土地权属，不能作为权属依据。证据3看不出与争议土地的关系。证据4因2020年正在进行三调，二调图和三调图按照规定不作为权属确权依据。 经审查上诉人在二审提交的证据不能证明其主张，本院不予采纳。 经审理查明的案件事实与原审判决认定一致，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案有证据证明案涉争议土地系泄（排）洪区，且可以认定至少自九十年代末就一直在向阳林场的控制使用下。上诉人所提交证据不足以证实争议土地在土改时就分配其使用，且迄今仍归其使用。故依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条：“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征收，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。”的规定，本案榆树市政府作出的案涉确权决定及长春市政府作出的复议决定，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人榆树市青山乡于浩村村民委员会的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人榆树市青山乡于浩村村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴先明 审 判 员 杜 鹃 审 判 员 许家娟 二〇二〇年五月二十九日 法官助理 佀庆涛 书 记 员 杨双璐