浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙04行终96号上诉人（原审原告）盛建美，女，1969年10月27日出生，汉族，住桐乡市。委托代理人尤丽銮，女，1996年6月26日出生，汉族，住址同上，系上诉人盛建美之女。被上诉人（原审被告）桐乡市乌镇镇人民政府，住所地桐乡市乌镇镇昭明路1号。法定代表人张标，镇长。委托代理人蔡敏丽，浙江国毅律师事务所律师。原审第三人盛建明，男，1966年11月9日出生，汉族，住桐乡市。上诉人盛建美因确认房屋拆迁安置行政协议一案，不服嘉兴市南湖区人民法院于2020年2月17日作出的（2019）浙0402行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月16日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，盛建明与盛建美系兄妹关系，其户籍载明户主为盛建明。盛建明户的房屋位于浙江省桐乡市。盛建美之母裘凤英共生育子女四人，除盛建明、盛建美之外，还包括盛建荣、盛建芬。2015年12月31日，经桐乡市人民法院出具（2015）嘉桐乌民初字第437号《民事调解书》确认，盛建美与盛建明等其他家庭成员就其家庭共有的四间二层楼房及一间平房进行分割，约定东南面一间二层楼房归盛建荣所有，东北面一间二层楼房归盛建芬、裘凤英所有，西南面的一间二层楼房归盛建明所有，西北面的一间二层楼房和一间平房归盛建美所有，同时注明，该分割仅限于地面房屋，不包括宅基地。对家庭共有房屋进行分割后，盛建明与盛建美并未实际进行分户。2018年4月15日，桐乡市乌镇镇人民政府征迁办公室（以下简称乌镇镇政府征迁办）与盛建明户签订了《房屋拆迁补偿协议书》，约定“一、甲方（乌镇镇政府征迁办）拆迁乙方（盛建明户）房屋面积221.23平方米及附属物，按评估报告支付乙方房屋及附属物补偿金额、各种奖励和其他补偿金额总计166229元（详见附后清单）。二、协议签订后，乙方在规定时间前腾空，甲方一次性支付乙方房屋及装修补偿款、周转房补助、按时搬迁奖和搬家补贴及房屋残值收购款各项共计166229元。三、甲方安排乙方农户建房坐落于规划的新村建房范围内，具体按照乌镇国土资源所、镇规划建设管理站相关规定办理农户建房手续，乙方必须按新村规划要求建造新房，待迁建房验收合格后，甲方一次性奖励乙方55200元新村集聚奖励。……五、乙方房屋腾空时间期限为2018年5月29日，在规定期限前完成腾空并移交甲方处理的，奖励提前腾空奖五万元整。六、乙方新房基础建设完毕，经甲方验收合格后，甲方支付乙方打桩补偿费肆万元整。……”。盛建明在协议书上签字捺印确认。该补偿协议中包括了（2015）嘉桐乌民初字第437号《民事调解书》中约定分割给盛建美的房屋。后乌镇镇政府对盛建明户的房屋实施了拆除。另，盛建美曾对乌镇镇政府拆除涉案房屋的行为提起行政诉讼，嘉兴市南湖区人民法院于2019年4月20日作出了（2018）浙0402行初232号行政裁定，驳回了盛建美的起诉。盛建美对裁定不服，向嘉兴市中级人民法院提起上诉。嘉兴市中级人民法院于2019年7月30日作出了（2019）浙04行终122号行政裁定，驳回盛建美的上诉，维持原裁定。生效裁判中确认了如下事实：2018年6月13日，盛建明向乌镇镇政府提交了《腾空证》，其上载明“经验收，分水墩村长短浜组盛建明户于2018年6月13日腾空合格。”该腾空证由盛建明作为户主签字捺印确认，由乌镇镇政府征迁办作为产权接收人盖章确认。盛建明在协议签订后已经按照协议约定从乌镇镇政府处领取了包括房屋及装修补偿金额、奖励及补助金额、残值收购金额、提前搬迁奖励及迁建户放弃打桩基础补助费等共计256229元的拆迁补偿费用，同时就位于乌镇镇民丰苑B-59号的迁建新房提出了《乡村建设规划许可证》申请并已获得批准。在本次诉讼中，经盛建明确认，其迁建新房已经建造完工。原审认为，因涉案协议系对盛建明户房屋的整体安置补偿，其中各补偿项目均是以全部房屋作为标的，无法对各项条款进行部分区分审查，故本案的争议焦点应为涉案《房屋拆迁补偿协议书》是否存在无效情形，是否应当确认无效。根据《桐乡市农村集体土地征收中房屋拆迁补偿安置办法》第三条第三款“镇人民政府、街道办事处和市级开发单位负责实施农村集体土地征收中的房屋拆迁补偿安置工作”、第四条“本办法所称拆迁人，是指因征收农村集体土地需要拆迁土地上的房屋及其他附属物的实施单位；本办法所称被拆迁人，是指被拆迁房屋及其他附属物的合法所有权人”之规定，乌镇镇政府是适格的农村集体土地征收中房屋拆迁补偿安置的实施主体。乌镇镇政府与盛建明签订的《房屋拆迁补偿协议书》系乌镇镇政府为实现行政管理目标，在法定职责范围内订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属行政协议。行政协议虽在性质上属于一种行政行为，但其仍然是一种合同，同样具有基于双方或多方当事人的意思合意、非强制性等与民事合同类似的特点。基于此种类似性，在行政协议案件的审理过程中，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。盛建明在庭审中陈述，其签订涉案协议时协议中存在空白，其对协议内容不清楚，是依据乌镇镇政府的指示签字捺印。但盛建明同时也表示，其与乌镇镇政府就安置补偿事宜的协商过程中对涉案房屋的评估情况进行过了解。协议中被拆除房产的总面积为221.23平方米，而盛建明自述经过分家析产后，其分得的房屋总面积为100多平方米，在安置补偿标准基本平衡的情况下，面积相差一倍的房产在补偿金额上的差距是无法忽略的。从常理而言，盛建明作为具有完全行为能力的成年公民，在作出处分家庭房产这类对公民及其家庭切身权益影响重大的决定时，应当具有审慎注意的意识与能力，其抗辩既不符合事实也不符合生活常理。而从其后盛建明向乌镇镇政府提交《腾空证》、领取安置补偿款、奖励、补助金等款项以及申请并建造了迁建新房的行为来看，其对安置补偿协议的内容不仅认可，而且已积极履行。涉案协议主体适格，双方意思表示真实，内容未违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效。盛建美与盛建明虽属均已成年的兄妹，但其并未实际分户的事实可以明确，双方的分家析产系家庭成员内部对家庭共同财产的分割，盛建明作为户主，代表户内共同家庭成员对同一宅基地上的房屋签署安置补偿协议，其效力应及于其他共同居住生活的户内成员。盛建美在庭审中明确，其主张无效的法律依据为《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项“有下列情形之一的，合同无效……（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；”。“恶意串通”一般是指合同双方当事人在订立合同过程中，为牟取不法利益合谋实施的违法行为。认定恶意串通需要合同双方存在损害第三人利益的恶意及明示或默示的通谋行为。通过庭审调查，结合当事人提供的证据及在庭审中的陈述，无法得出盛建明与乌镇镇政府在签订涉案协议时存在恶意串通的主观恶意及存在通谋行为的结论。盛建美要求确认涉案协议无效无法律及事实依据，原审不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回盛建美的诉讼请求；本案受理费50元，由盛建美负担。盛建美上诉称：1.协议所涉房产中有一楼一底及一间平房经人民法院调解书确认为上诉人财产，盛建明虽系上诉人之兄，但无权处分。2.被上诉人乌镇镇政府不仅未与上诉人签约，并且故意隐瞒与盛建明签约的事实，在房屋被拆除的情况下也未将协议交给盛建明或上诉人。3.上诉人在一审中提供的拆除现场录像，为上诉人制作，录制时间、地点清楚，原审不予认定不当。4.被上诉人与盛建明签订的协议侵害了上诉人的合法权益，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，应当对涉及上诉人权益部分协议内容确认无效。请求二审：撤销原审判决，支持上诉人在一审中要求确认涉及上诉人一间二层楼房及平房部分协议内容无效。被上诉人乌镇镇政府辩称：1.桐乡市人民法院民事调解书虽对上诉人户的旧房进行了分割，但不涉及房屋项下的宅基地，上诉人与盛建明并未分户，故分割旧房的行为对外不产生约束力；盛建明系上诉人户的户主，根据农村风俗及拆迁工作政策规定，其有代表该户处置涉案房屋及宅基地的权利；被上诉人与盛建明双方签订房屋拆迁协议，意思表示真实，内容不违背法律，不具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定可撤销的情形。故涉案协议应认定合法有效。2.盛建明代表该户领取旧房拆迁各类补偿及奖励，迁居新房规划许可业经批准，涉案协议内容已经履行，至于家庭成员对补偿、奖励款等权益的分配，系家庭户的内部事务，不能通过诉请人民法院确认协议效力的途径来解决。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。原审第三人盛建明未向法院递交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，原审对被上诉人乌镇镇政府是本案实施房屋拆迁安置补偿行为的适格主体、涉案房屋拆迁补偿协议属于行政协议、以及该协议内容是对盛建明户（包括上诉人）房屋拆迁补偿等问题作了详细的阐述，观点正确，二审不再赘述。二审认为争议的焦点是，原审第三人盛建明作为农村家庭的户主，代表该户与被上诉人签订的涉案房屋拆迁补偿协议，其法律效力是否及于该户家庭成员，即处分盛建美的房产行为是否有效。所有权人对其所有的财产依法享有占有、使用、收益和处分的权利；其财产权受法律保护，任何组织或者个人不得侵犯，这是我国民法通则、民法总则、物权法规定的基本原则，经人民法院生效法律文书确定被拆迁的一楼一底及平房归上诉人盛建美所有，任何组织或者个人不得侵犯。但由于农村家庭与户主地位的特殊性，盛建明作为户主代表家庭对外处置内部成员房产的行为，并不能简单地认定为侵权而确认无效。首先，中华民族具有几千年历史，许多习惯的传承成为中华文化的重要组成部分，尤其在广大农村，在土地生产资料共同使用的基础上更容易形成以户为单位的共同命运体，奉行“家有千口，主事一人”的传统习惯，户主在家庭运作中成为决策者和权利、义务的实施者不仅为家庭承认，也为社会认同。其次，现行的农村联产承包、宅基地分配、征收拆迁安置补偿等重大事项，以及政府、村民自治组织的行政或村民自治日常管理等均以家庭户为基础，家庭户成为农村最小单元，户主对家庭的代表权在现实生产、生活中得到广泛应用。再次，虽然农村家庭成员对房屋具有共同所有权，但农村房屋与城镇房屋不同，由于土地属于集体经济组织所有，现行法律仍定性为“地上附着物”，对一户宅基地处理的整体性不能因涉及到不同房屋所有人从而改变户主的代表权。虽然，从法律上户主对涉及家庭成员财产权处分有争议，但法院裁判应当在执行法律的同时必须尊重社会现实，否则将造成大量既定的法律事实行为和法律关系的不稳定，从而产生新的矛盾与纠纷；同时，家庭内部成员之间的财产分割及侵权纠纷，并不因为对户主代表权的认可而丧失救济途径，还可以通过其他路径解决。因而，在盛建美同一宅基地上分房而未分户的情况下，原审认定“盛建明作为户主，代表户内共同家庭成员对同一宅基地上的房屋签署补偿安置协议，其效力应及于其他共同居住的户内成员”并无不当。至于上诉人主张被上诉人有意隐瞒签约内容，应当确认涉及其权益部分协议内容无效的观点，被上诉人与盛建明户签订的协议，双方意思表示真实、权利义务内容明确，不违背法律，且已履行，故该观点不能成立。综上，原审认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。盛建美有关本案的上诉理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人盛建美负担。本判决为终审判决。审判长  李土根审判员  许艳华审判员  孙 军二〇二〇年五月二十九日书记员  俞连芳