云南省曲靖市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云03行终23号上诉人（原审被告）：曲靖市马龙区马过河镇人民政府。（以下简称马过河镇政府）住所地：云南省曲靖市马龙区马过河镇马过河村。统一社会信用代码：11530321015154096R。法定代表人：高保睿，镇长。被上诉人（原审原告）：广东冠雄建设集团有限公司。（以下简称广东冠雄公司）住所地：广东省阳江市阳东区东城镇广雅中路322号佰利庄园综合楼三楼。统一社会信用代码：91441723737584039H。法定代表人：曾冠雄，董事长。委托代理人：丁文倩，云南万民律师事务所律师，特别授权代理。上诉人马过河镇政府因其他行政行为一案，不服云南省曲靖市沾益区人民法院（2019）云0328行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院2020年3月4日受理后，依法组成合议庭进行了审理。经合议庭评议，本案现已审理终结。原审判决认定以下法律事实：2015年6月12日，因招商引资，被告马龙区马过河镇人民政府（原马龙县马过河镇人民政府）与云南肯特尔洁清新能源有限公司签订了《云南马龙韩国城项目框架协议》，约定由云南肯特尔洁清新能源有限公司投资10.5亿元开发云南马龙韩国城项目。该协议约定总投资完成周期3年，云南肯特尔洁清新能源有限公司在2015年8月完成投资2亿元，2016年12月完成投资５亿元，2017年底完成投资10.5亿元，并约定在框架协议签订后15个工作日内向被告开设的基本账户存储保证金1000万元。由双方及所在银行签订三方共管协议，共同监管、支出。此前的2014年11月4日，云南肯特尔洁清新能源有限公司就注册成立了马龙县肯特尔文化传播有限公司（但公司类型却登记为自然人独资公司，注册资本8000万元）。2016年4月15日，原告广东冠雄建设集团有限公司与马龙县肯特尔文化传播有限公司签订了《马龙县韩国城园林绿化工程项目施工合同书》，该合同约定“工程名称：马龙县韩国城园林绿化工程项目；工程地点：马龙县马过河镇6680地块“韩国城”；工程内容：绿化景观工程；承包范围：按照马龙县肯特尔文化传播有限公司提供的施工图纸全部内容及工程量清单、树木苗圃清单全部内容，包工包料形式承包给马龙县肯特尔文化传播有限公司施工；合同价款：暂定为二千八百万元；施工日期以正常开工日及开工令为准；原告签订合同后向马龙县肯特尔文化传播有限公司指定账户（开户名：马过河镇财政所，开户行：马过河信用社；账号：02×××12）交纳农民工保证金五十万元整，此款项待工程完工各项合同条款履行完毕后一次性退还原告……。”双方签订合同后的2016年4月29日，原告广东冠雄建设集团有限公司按照该合同约定将该工程项目农民工工资保证金50万元从广东省阳江市阳东农商行营业部转至马龙区马过河镇财政所账户内。2016年5月5日，原告广东冠雄建设集团有限公司向被告马龙县肯特尔文化传播有限公司又汇入赞助费10万元。马龙县肯特尔文化传播有限公司通知原告广东冠雄建设集团有限公司分别于2016年6月18日、10月15日开工。但因不具备开工条件，原告广东冠雄建设集团有限公司于2016年12月3日向马龙县肯特尔文化传播有限公司发送《工作联系函》，催告履行合同，及时安排其进场施工，如果到2016年12月25日未能进场施工，要求马龙县肯特尔文化传播有限公司在5个工作日内退还其50万元农民工工资保证金和10万元赞助费，但保留合同的有效性。马龙县肯特尔文化传播有限公司于2016年12月15日向原告回函表示同意退还,明确表示“尊重贵公司意见，同意你方意见，原则上按贵公司工作联系函意见执行。”另查明，原告广东冠雄建设集团有限公司于2018年4月10日以马龙县肯特尔文化传播有限公司为被告向云南省曲靖市马龙区人民法院提起合同之诉，请求判令解除与马龙县肯特尔文化传播有限公司于2016年4月15日签订的《马龙县韩国城园林绿化工程项目施工合同书》及退还赞助费10万元，但在此案中对于交纳的50万元保证金并没有一并主张返还。马龙区人民法院经审理后于2018年10月26日作出（2018）云0321民初253号民事判决（已于2019年2月3日生效），曲靖市马龙区人民法院认定双方签订的《马龙县韩国城园林绿化工程项目施工合同书》合法有效。但因马龙县肯特尔文化传播有限公司未做好工程的前期准备工作，导致该合同至今不能履行，致使双方合同目的不能实现，遂判决解除了《马龙县韩国城园林绿化工程项目施工合同书》并判令马龙县肯特尔文化传播有限公司返还原告赞助费10万元。2019年7月17日，原告广东冠雄建设集团有限公司向原审法院提起行政诉讼，请求确认被告收取其农民工工资保证金50万元的行政行为无效并退还该保证金。原审法院认为，本案的争议焦点为：原告广东冠雄建设集团有限公司在本案中是否具备原告资格；本案是否已超过了起诉期限。对此，原审法院分别评判如下：一、关于原告资格问题原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，依照法律规定，行政诉讼中的原告为两类人，一是行政行为的相对人，二是行政行为利害关系人。结合到本案，《云南马龙韩国城项目框架协议》合同主体系被告马龙区马过河镇人民政府与云南肯特尔洁清新能源有限公司，故原告广东冠雄建设集团有限公司不是行政行为相对人。原告广东冠雄建设集团有限公司之所以交纳农民工工资保证金50万元，实质是履行其与马龙县肯特尔文化传播有限公司于2016年4月15日签订的《马龙县韩国城园林绿化工程项目施工合同书》，被告之所以提出原告不具有原告资格的主要原因，就在于认为原告缴纳的保证金应当视为马龙县肯特尔文化传播有限公司交纳的保证金。但是，保证金的性质属于为债务的履行提供担保，具有担保性质，财产所有权并不会发生转移，因此，原告交纳的保证金，其财产所有权仍然属于原告所有，而且，被告作为乡级政府，按照法律规定不得收取保证金，收取保证金属于超越职权的违法行为，其收取了原告交纳的保证金，由于不具有合法性，属于无效的行政行为，因此，在法律上应当予以返还，被告也不得挪作他用。因此，由于原告属于财产所有权人，被告超越职权收取保证金的行政行为无效，法律不予认可其法律效力，并不能依法视为马龙县肯特尔文化传播有限公司交纳的保证金，被告是否退还，原告属于财产所有权人，此与原告的权利义务明显具有重大影响，故原告广东冠雄建设集团有限公司与本案具有利害关系，依法属于利害关系人，具有原告资格。另外，被告提供的证据显示，2016年4月29日，原告向被告账户内汇入了50万元，被告对此是知道或者应当知道的，但对此却不闻不问，没有及时要求原告广东冠雄建设集团有限公司及马龙县肯特尔文化传播有限公司对该财产的性质予以确认，应视为予以接受原告广东冠雄建设集团有限公司交纳农民工工资保证金。行政机关应当具有法治思维，对于被告此不规范的行为，也不能转嫁由原告承担。二、关于起诉期限问题原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。我国现行法律及司法解释规定了起诉期限，人民法院应当主动审查起诉期限，但并不是指一切行政案件都必须考虑起诉期限的问题，因对于无效行政行为并不适用起诉期限的规定，原因在于：无效的行政行为属于重大明显违法的行政行为，自始无效，法律并不承认该行政行为自始对当事人具有法律效力，承认无效行政行为适用起诉期限，无疑认可了无效行政行为对当事人具有法律约束力，此属逻辑悖论。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。在本案中，被告属于超越职权收取原告农民工工资保证金，即被告不具有收取保证金行政主体资格，系重大且明显违法情形，行政行为自始无效，因此，本案并不适用起诉期限的规定。故被告提出本案已经超过起诉期限，请求驳回原告起诉的辩解意见不能成立，原审法院不予采纳。综上，原告的诉讼请求成立，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第七十三条、第七十五条、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告马龙区马过河镇人民政府收取原告广东冠雄建设集团有限公司50万元农民工工资保证金的行政行为无效。二、由被告马龙区马过河镇人民政府于本判决生效后20日内退还原告广东冠雄建设集团有限公司农民工工资保证金50万元。案件受理费50元，由被告马龙区马过河镇人民政府负担。一审判决宣判后，原审被告马过河镇政府不服，向本院提起上诉。原审原告广东冠雄公司服判但未作答辩，委托代理人丁文倩提出书面代理意见上诉人马过河镇政府上诉请求：1、撤销沾益区人民法院（2019）云0328行初51号行政判决，改判驳回原告诉讼请求或发回重审；判令被上诉人承担本案诉讼费用。上诉理由：1、原审法院遗漏第三人马龙县肯特尔文化传播有限公司，存在程序错误。2、原审法院不支持上诉人主张的诉讼期间抗辩违反行政诉讼法有关诉讼时效的规定。3、被上诉人不具备原告主体资格。4、被上诉人与第三方的民事合同强加给上诉人承担责任，原审法院适用法律错误。5、上诉人已经退还了相对人的款项。上诉人收过第三方170万元，截止目前已退款173.3985万元。被上诉人广东冠雄公司未作答辩，委托代理人丁文倩提出以下代理意见：1、马龙县肯特尔文化传播有限公司与上诉人的无效行政行为没有利害关系，不应作为第三人参加诉讼。2、无效行政行为，自始无效，对于确认行政行为无效，不适用起诉期限的规定。3、原告的主体资格一审判决已详尽论述，广东冠雄公司对该笔财产享有合法所有权，依法享有原告主体资格。4、马过河镇政府“已经退还保证金的证据”与本案没有关联性，且在被上诉人缴纳保证金之前，一审法院对其证据不予认定适用法律正确。经审理，本院确认原审判决认定的事实为本案的案件事实。经审查，原审法院审判程序合法。本院认为：上诉人马过河镇政府，按照法律规定并不具有收取并监管本案农民工工资保证金的法定职权、职责，其收取并监管本案农民工工资保证金的行为超越法定职权，越权无效。在被上诉人广东冠雄公司与案外人马龙县肯特尔文化传播有限公司签订的协议解除后，上诉人马过河镇政府应当及时返还该保证金。对上诉人马过河镇政府提出的第1点上诉理由，本院认为，案外人马龙县肯特尔文化传播有限公司对本案的农民工工资保证金不享有所有权，与本案没有利害关系，不具有第三人主体资格。对上诉人马过河镇政府提出的第2点上诉理由，本院认为，诉讼期间及诉讼期间抗辩是民事诉讼的规定，行政诉讼与民事诉讼不同，上诉人马过河镇政府用民事诉讼的诉讼期间及诉讼期间抗辩来理解行政诉讼的起诉期间，属自己对不同法律的理解错误。对上诉人马过河镇政府提出的第3点上诉理由，本院认为，被上诉人广东冠雄公司对本案的农民工工资保证金享有所有权，明显与本案具有利害关系，具有原告主体资格。对上诉人马过河镇政府提出的第4点上诉理由，本院认为，并不是人民法院将被上诉人与第三方的民事合同强加给上诉人承担责任，而是上诉人马过河镇政府超越法定职权介入民事合同，收取、监管本案农民工工资保证金。对上诉人马过河镇政府提出的第5点上诉理由，本院认为，上诉人马过河镇政府一审中针对该理由提出的证据，一审法院认证与本案没有关联性，不予采信，该认证正确。故没有证据证实上诉人马过河镇政府已经退还了本案的农民工工资保证金。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人马过河镇政府的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人马过河镇政府负担。本判决为终审判决。审判长  孟剑锋审判员  唐文兵审判员  唐 志二〇二〇年五月十九日书记员  黄艳敏