浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1826号上诉人（原审原告）屠卫英，女，1971年1月17日出生，汉族，住杭州市余杭区。被上诉人（原审被告）杭州市余杭区人民政府，住所地杭州市余杭区临平街道西大街33号。法定代表人陈如根，区长。委托代理人骆楷，杭州市余杭区行政复议局工作人员。屠卫英诉杭州市余杭区人民政府行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年9月30日作出（2019）浙01行初510号行政判决。屠卫英不服，向本院提起上诉。本院于2019年11月18日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案报最高人民法院批准延长了审限。现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年3月6日，屠卫英向杭州市余杭区人民政府仁和街道办事处提出《查处仁和街道征迁办和东风村工作人员违反财经纪律(私分土地补偿款等)违法行为的信访举报》，内容为：一、要求仁和街道办查处仁和街道征迁办和东风村工作人员违反会计法等，发现职务违法线索移送监察机关，追究党纪、政纪责任，作出书面告知书。二、审查认定涉及职务范围内以下11项事项(要求查清)，作出告知书：1、审查认定，仁和街道东风村于2007年起历年发放方田圩16-1号户的农田租金()、花市租金(51419.60)、鱼塘租金()、便道租金()，均未经村民会议三分之二同意，及均无村领导审批同意发放的明细(到户到人)，未按户、未按审核无误的原始凭证发放补偿，是否违反法律、行政法规，违反职责；2、审查认定，关于方田圩16-1号户2007年至2009年期间的农田租金，仁和街道东风村将其发放在胡国伟名下，且胡国伟有份额；3、审查认定，仁和街道东风村于2012年起历年发放方田圩16-1号户土地征用补偿[宅基地()、承包地()、自留地()费用]，均未经村民会议三分之二同意，及均无村领导审批同意发放的明细(到户到人)，未按户、未按审核无误的原始凭证发放补偿，是否违反法律、行政法规，违反职责；4、审查认定，仁和街道东风村于2012年起历年发放方田圩16-1号户家庭承包地权益补偿[地上附属物()和青苗补偿费()]，未按户、未按审核无误的原始凭证发放补偿，是否违反法律、行政法规，违反职责；5、审查认定，在2012年起的承包地征迁中，仁和街道给予方田圩16-1号户的发放丧失承包地安置补助费()，未按户、未按审核无误的原始凭证发放补偿，是否违反法律、行政法规，违反职责；6、审查认定，仁和街道东风村坝里组所谓的“按人口分配”土地补偿款，方田圩16-1号的土地补偿费按人口发放(51419.60元、88211元、1684元、8592元、1582元、170444元)，以胡连英代替胡国伟，未按户、未按审核无误的原始凭证发放补偿，是否违反法律、行政法规，违反职责；7、审查认定，仁和街道东风村于2013年起历年发放方田圩16-1号户胡国伟过渡费、高温费、春节慰问费、安置购房款利息、土地补偿费家庭承包地上的附属物和青苗补偿费等，均未经余政农地承包权(2004)第104215016001号中“承包方土地承包经营权共有人之一的胡国伟”和“方田圩16-1号的土地使用权证的使用者胡国伟”授权委托而被他人全额领取，是否违反法律、行政法规，违反职责；8、审查认定，2015年9月6日，仁和街道征迁办或东风村对范华芳、胡连德、胡伊雯发放2015年3月至2016年5月的18000元过渡费，但中途截留了胡国伟2015年3月至2016年5月的6000元过渡费，是否违反法律、行政法规，违反职责；9、审查认定，仁和街道东风村方田圩16-1号房前屋后附属物清单(评估公司出具胡国伟3900元)，东风村工作人员在无胡国伟授权委托书的情况之下，截留私分侵占其3900元，未按审核无误的原始凭证发放，是否违反法律、行政法规，违反职责；10、审查认定，2007年起历年租金收入、拆迁补偿等款项，涉及仁和街道东风村方田圩16-1号户金额(胡国伟具有的份额)；11、审查认定，仁和街道东风村坝里组于2012年至2015年期间发放于方田圩16-1号户的435566.60(1、2012年的花市租金51419.60，2013年的土地征用款88211元，2014年的土地征用款273694元、地面附着物5000元、农田租金1684元，2015年的土地征用款13976元、农田租金1582元)，均未经村民会议三分之二同意，及均无村领导审批同意发放的明细(到户到人)，未按户、未按审核无误的原始凭证发放补偿，是否违反法律、行政法规，违反职责。2019年4月11日，仁和街道办作出《信访事项处理意见书》，告知屠卫英：经调查，未发现仁和街道征迁办和东风村工作人员有职务违法行为，如有确凿证据，请提交纪委处理；屠卫英提出的11项问题属于仁和街道东风村及其相关村民小组内部自治事项，如有意见，可以通过诉讼解决。2019年4月25日，屠卫英向杭州市余杭区人民政府提起行政复议申请，请求确认仁和街道办的行政不作为违法；责令仁和街道办查处仁和街道征迁办和东风村工作人员违反财经纪律(私分各项补偿款)等违法行政行为；涉及职权范围内14项审查认定事项，及发现职务违法线索移送纪委(追究党纪、政纪)，一并作出告知书。杭州市余杭区人民政府于2019年4月30日向仁和街道办发送行政复议申请书副本，并要求该街道办就案涉行政复议申请进行答复举证。2019年5月14日，仁和街道办就案涉行政复议申请进行答复、举证。2019年6月24日，杭州市余杭区人民政府决定延长行政复议期限三十日，并于当日通知行政复议当事人。2019年7月24日，杭州市余杭区人民政府作出余政复决[2019]158号行政复议决定，认为《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向复议机关申请行政复议，申请行政复议的前提条件是申请人的行政复议申请属于行政复议受案范围，本案中，复议申请人于2019年3月6日向被申请人提出信访，被申请人于2019年4月11日作出信访处理意见，不存在行政不作为，该信访处理意见亦未对屠卫英的权利义务产生实际影响，本案复议申请的对象属于信访事项，不属于行政复议受案范围，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回屠卫英的行政复议申请。复议决定书于同日以邮寄方式向复议当事人送达。原审法院认为：信访与行政复议是两种相互独立且互不兼容的救济制度，一般情况下，不应允许当事人在选择信访救济后，针对行政机关的信访行为申请行政复议。本案中，屠卫英2019年3月6日向仁和街道办提出《查处仁和街道征迁办和东风村工作人员违反财经纪律(私分土地补偿款等)违法行为的信访举报》，即原告本身已明确其实施的是信访行为。在仁和街道办针对原告的行为作出信访事项处理意见后，原告以仁和街道办不作为为由申请行政复议，不应属于行政复议的范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”案涉行政复议申请因不属于行政复议范围故不应予以受理。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项又规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”杭州市余杭区人民政府在已受理本案原告提出的行政复议申请的情况下，依照上述法律规定，决定驳回原告的行政复议申请，适用法律正确。行政程序方面，本案原告于2019年4月25日向被告提出案涉行政复议申请，经2019年4月30日向复议被申请人发送复议申请书副本并通知其答复、举证，2019年6月24日延长行政复议案件的办理期限30日，被告于2019年7月24日作出被诉行政复议决定。该过程符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第三十一条的规定，上述行政程序合法。综合上述意见，被诉行政行为并无不当。原告的诉讼理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告屠卫英的诉讼请求。上诉人屠卫英上诉提出：（一）一审法院适用法律、法规确有错误。纯粹的信访和履职类的申请有区别，可诉的信访归类为履职类申请，不可诉的归类为纯粹信访。根据《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答》(京高法发(2006)212号)第一条……但是，公民、法人或者其他组织申请政府职能部门履行法定职责，保护其合法权益，行政机关以信访答复处理的，当事人不服的，可以提起行政诉讼。上诉人反映问题虽为查处仁和街道征迁办和东风村工作人员违反财经纪律(私分土地补偿款等)违法行为的信访举报》，但有明确请求为：一、要求仁和街道办查处仁和街道征迁办和东风村工作人员违反会计法等，发现职务违法线索移送监察机关，追究党纪、政纪责任；二、审查认定，仁和街道东风村涉及职务范围内的以下11事项(要求查清)。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定“……对有关违法行为的查处，以保护行政相对人或利害关系人的合法权益的申请”，所以，内容为请求行政机关履行法定职责、对有关违法行为进行查处的信访，实际上为履职申请(申请履行行政管理职责、申请查处违法行为、申请追究法律责任)。故判断是否可诉，法院应当不看形式，应当看内容，即使上诉人写的是信访举报，仁和街道作出的是信访回复，出于上诉人申请的事项本质上属于要求仁和街道履行法定职责，那么一审法院应当按履职件处理，对于信访举报的上诉人，在法律法规掌握理解及行政机关职能的区分上不能过于苛求。(二)一审法院曲解“当事人的选择权”；及错误认为对于“信访举报”的“信访事项处理意见书”，不应属于行政复议范围。根据《依法分类处理信访诉求工作规则》第六条第一款规定：“对属于申请行政机关查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益法定职责的，行政机关应当履行或答复”，对信访人提出的信访诉求，同时可以通过诉讼途径解决的，行政机关在受理前可以告知诉讼权利及法定时效，引导其向人民法院提起诉讼，但不得以信访人享有诉讼权利为由免除履行自身法定职责的义务。按照这一规定，对于可以通过诉讼解决，也可以通过行政程序解决的问题，选择何种途径，当事人具有选择权。即使信访人提出的诉求是可以通过诉讼解决的，只要属于行政机关的法定职责范围，行政机关就要依法履职。一旦出现行政机关不依法履职的情况，信访人可以申请行政复议，依据《行政诉讼法》向人民法院提起诉讼；同时，专门信访工作机构也可以根据该《规则》进行督办并提出改进工作的建议。对属于职责范围内的诉求，政府部门应当根据信访人诉求的具体情况，按三类程序处理：第一类为依法履职程序。对属于申请行政机关查处违法行为、履行保护人身权或财产权等合法权益的法定职责，应当依法履行或者答复。第二类为其他法定程序。对属于《信访条例》以外的其他法律、法规、规章或者合法有效的规范性文件程序处理的，应当适用相应规定和程序处理。第三类为信访程序。对不属于以上情形的，适用《信访条例》规定的程序办理。为此，上诉人《信访举报》中的诉求属于要求仁和街道履行行政管理职责(查处违法行为，追究法律责任)，上诉人诉请至仁和街道，应当由仁和街道负责甄别，必须认真识别该信访件中履职申请的内容予以分类(遇到不能确定的职责，查阅相关法条)，实现准确分流，而不是由一审法院随意将仁和街道貌似分类错误、实为拒不履行法定职责的责任强加于上诉人“选择信访救济”，以所谓“原告本身己明确其实施的是信访行为”而“不得再以信访行为申请行政复议”。一审法院明知该案没有启动任何信访程序，及上诉人在一审中己明确上诉人的信访举报诉求为仁和街道不履行法定职责，适用的行政、法律条款是余杭区区委办(2005)92号文件关于印发《关于完善农村集体土地征用补偿费分配的指导意见》的通知“……各镇乡、街道，区级有关部门对批准的征用土地方案的实施情况进行监督检查，严格查处土地补偿费用分配中的违规行为”；及根据《浙江省农村集体资产管理条例》第六条“乡镇人民政府(街道办事处)是本辖区内农村集体资产管理的监督责任主体”，及该条例第三十八条，第三十九条之规定，查处违法行为涉及的上述11项审查认定事项系仁和街道的法定职责。故根据《信访条例》第十四条对投诉职务违法的信访事项第二款，“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”，上诉人向仁和街道提出可诉的信访举报归类为履职类申请，仁和街道为此作出的《信访事项处理意见书》，实际是拒绝性的行政行为(形式上作为、实质上不作为)，本质上属于不履行法定职责，对上诉人的权利义务产生实际影响。综上所述，公民的举报投诉是一种信访，还是履职申请，应当根据具体内容确定。一审法院在审理该案件时，应当尽量减轻上诉人负担，节约行政和司法成本，避免程序空转，重点审查法律和事实上的必要条件是否具备。经过审理，查明仁和街道确属不履行法定职责(不履行行政管理职责、不查处违法行为、不追究法律责任)的，应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，直接作出责令被上诉人重新作出复议决定(责令仁和街道在一定期限内履行法定职责)。在二审调查期间，屠卫英提出，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条、《浙江省农村集体资产管理条例》、余杭区委办（2005）92号文件的规定，仁和街道依法具有查处仁和街道征迁办和东风村村委会工作人员违法、违规、违纪的职责，其向仁和街道提交的《查处仁和街道征迁办和东风村工作人员违反财经纪律(私分土地补偿款等)违法行为的信访举报》，名称上虽是信访举报，而实质内容是要求仁和街道履行上述查处职责。其系向仁和街道提交材料，没有向信访局提交材料，本案不属于信访事项，是履职申请。仁和街道不履行查处职责，构成行政不作为。其申请行政复议，应属于行政复议范围。案涉被诉行政复议认为本案是信访事项，不属行政复议范围，适用法律错误。现根据《行政诉讼法》第八十五条之规定，请二审法院维护上诉人的合法权益，支持上诉人的上诉请求。被上诉人杭州市余杭区人民政府答辩称：（一）上诉人提出的事实属于信访事项，不属于行政复议受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”。《中华人民共和国行政复议实施条例》第二十八条第（五）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（五）属于行政复议法规定的行政复议范围”。因此，申请行政复议的前提条件是上诉人的行政复议申请事项属于行政复议受案范围。本案中，上诉人于2019年3月6日向仁和街道办事处提出《查处仁和街道征迁办和东风村工作人员违反财经纪律（私分土地补偿款等）违法行为的信访举报》，内容为：一、要求仁和街道办事处查处仁和街道征迁办和东风村工作人员违反会计法等，发现职务违法线索移送监察机关，追究党纪、政纪责任，作出书面告知书。二、审查认定涉及职务范围内以下11项事项（要求查清），作出告知书：1.审查认定，仁和街道东风村于2007年起历年发放方田圩16-1号户的农田租金、花市租金、（51419.60）、鱼塘租金、便道租金，均未经村民会议三分之二同意，及均无村领导审批同意发放的明细（到户到人），未按户、未按审核无误的原始凭证发放补偿，是否违反法律、行政法规，违反职责；2.审查认定，关于方田圩16-1户2007年至2009年期间的农田租金，仁和街道东风村将其发放在胡国伟名下，且胡国伟有份额；3.审查认定，仁和街道东风村于2012年起历年发放方田圩16-1号户土地征用补偿（宅基地、承包地、自留地费用），均未经村民会议三分之二同意，及均无村领导审批同意发放的明细（到户到人），未按户、未按审核无误的原始凭证发放补偿，是否违反法律、行政法规，违反职责；4.审查认定，仁和街道东风村于2012年起历年发放方田圩16-1号户家庭承包地权益补偿（地上附属物和青苗补偿费)，未按户、未按审核无误的原始凭证发放补偿，是否违反法律、行政法规，违反职责；5.审查认定，在2012年起的承包地征迁中，仁和街道给予方田圩16-1号户的发放丧失承包地安置补助费，未按户、未按审核无误的原始凭证发放补偿，是否违反法律、行政法规，违反职责；6.审查认定，仁和街道东风村坝里组所谓的“按人口分配”土地补偿款，方田圩16-1号的土地补偿费按人口发放(51419.60元、88211元、1684元、8592元、1582元、170444元)，以胡连英代替胡国伟，未按户、未按审核无误的原始凭证发放补偿，是否违反法律、行政法规，违反职责；7.审查认定，仁和街道东风村于2013年起历年发放方田圩16-1号户胡国伟过渡费、高温费、春节慰问费、安置购房款利息、土地补偿费家庭承包地上的附属物和青苗补偿费等，均未经余政农地承包权(2004)第104215016001号中“承包方土地承包经营权共有人之一的胡国伟”和“方田圩16-1号的土地使用权证的使用者胡国伟”授权委托而被他人全额领取，是否违反法律、行政法规，违反职责；8.审查认定，2015年9月6日，仁和街道征迁办或东风村对范华芳、胡连德、胡伊雯发放2015年3月至2016年5月的18000元过渡费，但中途截留了胡国伟2015年3月至2016年5月的6000元过渡费，是否违反法律、行政法规，违反职责；9.审查认定，仁和街道东风村方田圩16-1号房前屋后附属物清单(评估公司出具胡国伟3900元)，东风村工作人员在无胡国伟授权委托书的情况之下，截留私分侵占其3900元，未按审核无误的原始凭证发放，是否违反法律、行政法规，违反职责；10.审查认定，2007年起历年租金收入、拆迁补偿等款项，涉及仁和街道东风村方田圩16-1号户金额(胡国伟具有的份额)；11.审查认定，仁和街道东风村坝里组于2012年至2015年期间发放于方田圩16-1号户的435566.60元(2012年的花市租金51419.60元，2013年的土地征用款88211元，2014年的土地征用款273694元，地面附着物5000元，农田租金1684元，2015年的土地征用款13976元，农田租金1582元)，均未经村民会议三分之二同意，及均无村领导审批同意发放的明细(到户到人)，未按户、未按审核无误的原始凭证发放补偿，是否违反法律、行政法规，违反职责。2019年4月11日，仁和街道办事处作出《信访事项处理意见书》，告知上诉人：经调查，未发现仁和街道征迁办和东风村工作人员有职务违法行为，如有确凿证据，请提交纪委处理；上诉人提出的11项问题属于仁和街道东风村及其村民小组内部自治事项，如有意见，可以通过诉讼解决。仁和街道意见亦未对上诉人的权利义务产生实际影响，未侵犯上诉人的合法权益。被上诉人认为，上诉人对案涉的复议申请对象属于信访事项，上诉人如对仁和街道作出的该答复有异议，可依据《信访条例》之相关规定予以解决，但不属于行政复议受案范围。（二）被上诉人余杭区政府行政复议行为的合法性。2019年4月25日，被上诉人余杭区人民政府收到屠卫英递交的《行政复议申请书》，请求确认仁和街道办事处行政不作为违法；责令仁和街道办事处查处仁和街道征迁办和东风村工作人员违反财经纪律（私分土地款）等违法行政行为；涉及职权范围内11项审查认定事项，及发现职务违法线索移送纪委（追究党纪、政纪），一并作出告知书。被上诉人收到后于4月30日予以立案审理，后于2019年6月24经行政负责人批准，延长行政复议期限三十日。2019年7月24日，被上诉人余杭区人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项之规定，作出余政复决（2019）158号《行政复议决定书》，并于同日向仁和街道办事处及被答辩人邮寄送达《行政复议决定书》。综上所述，被上诉人余杭区人民政府所作的余政复决（2019）158号《行政复议决定书》严格依照《中华人民共和国行政复议法》规定的原则、程序作出，认定事实清楚，程序合法。请求：驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，屠卫英向本院提供了一份杭州市余杭区信访局基本情况登记表。该基本情况登记表没有加盖公章，且内容亦不能证明上诉人提出的仁和街道未将本案纳入信访程序处理的主张，本院不予采信。本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”第四十八条第一款第（二）项又规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，屠卫英2019年3月6日向杭州市余杭区仁和街办事处（简称“仁和街道”）提出《查处仁和街道征迁办和东风村工作人员违反财经纪律(私分土地补偿款等)违法行为的信访举报》，仁和街道针对屠卫英的行为于2019年4月11日作出信访事项处理意见。屠卫英如对该信访事项处理意见不服，可以向上一级行政机关申请复查、复核。屠卫英以仁和街道行政不作为为由申请行政复议，不属于行政复议的范围。杭州市余杭区人民政府在已受理本案屠卫英提出的行政复议申请的情况下，依照上述法律规定，决定驳回屠卫英的行政复议申请，适用法律正确。屠卫英于2019年4月25日向被上诉人杭州市余杭区人民政府提出案涉行政复议申请，经2019年4月30日向复议被申请人发送复议申请书副本并通知其答复、举证，2019年6月24日延长行政复议案件的办理期限30日，被上诉人杭州市余杭区人民政府于2019年7月24日作出被诉行政复议决定，并分别邮寄给双方当事人。该程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第三十一条的规定，程序合法。关于上诉理由。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。该法并未赋予街道办事处查处村委会工作人员违法、违纪的职权。《浙江省农村集体资产管理条例》亦未赋予街道办事处查处村委会工作人员违法、违纪的职权。杭州市余杭区委办（2005）92号文件系党委文件，不属于本案审查范围。仁和街道针对屠卫英的行为于2019年4月11日作出信访事项处理意见。屠卫英二审提出仁和街道未按照信访事项程序处理，显然与事实不符，不足采信。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人屠卫英负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  王玉岳审判员  唐维琳审判员  楼缙东二〇二〇年五月十五日书记员  张 莹·14·