山东省烟台市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）鲁06行赔终1号上诉人（原审被告）栖霞市自然资源和规划局，住所地：山东省栖霞市锦绣路1号。法定代表人林东昱，局长。被上诉人（原审原告）烟台平安电动车有限公司，住所地：山东省栖霞市经济开发区浙江路。法定代表人牟传琭，总经理。上诉人栖霞市自然资源和规划局因行政赔偿一案，不服山东省海阳市人民法院（2019）鲁0687行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明,2011年4月11日，被上诉人与烟台朝阳汽车配件有限公司签订土地使用权转让合同，将烟台朝阳汽车配件有限公司与上诉人签订的栖土合字（2006）第174号国有土地出让合同中朝阳公司的一切权利义务转让给被上诉人，土地面积为77236平方米，转让给被上诉人66347平方米，10889平方米为道路用地。经上诉人审查后，向被上诉人颁发栖国用（2011）第280766号土地使用权证,登记确认土地使用权面积为66347平方米。涉案土地上建筑物买卖纠纷经山东省高级人民法院（2017）鲁民再288号民事判决确认如下事实：2009年9月11日，涉案建筑物利害关系人包礼全与被上诉人就涉案建筑物签订债权债务处理协议，涉案建筑物以1378.22万元转让给被上诉人。因涉及其他纠纷，2013年1月19日，栖霞经济开发区支付收回涉案土地B区、C区补偿款585.16万元解决债权债务问题。同时，判决确认涉案建筑物系栖霞经济开发区管理委员会在招商引资时允许投资者边施工边办理相关手续的宽松政策引起的历史遗留问题。上诉人于2013年8月23日作出的栖国土资发[2013]75号收回国有建设用地使用权决定书，决定依法无偿收回77236平方米闲置土地使用权。2013年9月25日，上诉人将涉案国有土地出让给栖霞长裕玻璃有限公司，出让期限至2063年9月24日。被上诉人不服决定书提起行政诉讼。烟台市中级人民法院于2018年6月18日作出（2017）鲁06行终16号行政判决，确认上诉人于2013年8月23日作出的栖国土资发[2013]75号收回国有建设用地使用权决定违法。被上诉人于2018年8月21日向上诉人提交行政赔偿申请书，上诉人在法定期限内未作出是否赔偿决定。另查明，根据卫星遥感图像对照及评估对象现状照片，涉案建筑物已经灭失。一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：。（四）造成财产损害的其他违法行为。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：。（4）加害行为为具体行政行为的，该行政行为已被确认为违法。”上诉人作出的无偿收回国有建设用地使用权决定被确认违法，上诉人的行政行为侵犯被上诉人的财产权，被上诉人依法有取得赔偿的权利。被上诉人根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条、第十一条、第十二条、第十三条之规定，向上诉人请求赔偿，符合法律规定。上诉人在法定期限内未作出是否赔偿的决定，被上诉人提起行政赔偿诉讼，符合法律规定。被上诉人具有主体资格。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项规定，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。返还财产是国家赔偿首选的赔偿方式，既符合赔偿请求人的要求，也更为方便快捷；但其适用条件是应当返还的财产未被处分或者发生损毁灭失，若相关财产客观上已无法返还或者恢复原状的，则应支付相应的赔偿金。本案中，涉案土地使用权已转让给案外人栖霞长裕玻璃有限公司，建筑物已经灭失。上诉人应当支付相应的赔偿金。《中华人民共和国侵权责任法》第十九条规定：“侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。”本案中，上诉人收回被上诉人国有土地使用权，土地权属发生转移的时间是决定作出之日，以土地使用权发生转移之日的市场价格确定赔偿数额。即一审法院委托山东中创土地房地产资产评估有限公司对涉案土地66347平方米（估价基准日为2013年8月23日）剩余使用权年限为42.48年评估总地价1161.07万元作为土地使用权赔偿数额。对于涉案建筑物赔偿问题。根据山东省高级人民法院（2017）鲁民再288号民事判决确认的事实及本案查明事实，涉案土地上建筑物建设施工时确实未取得《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》等相关手续，基于当时招商引资宽松政策所引发的历史遗留问题，之后也补办相关手续，且涉案建筑物转让行为被法院确认为有效。所以，上诉人认为是违法建筑不予赔偿没有事实和法律依据。上诉人收回土地使用权时对地上建筑物也同时收回，上诉人应当给予赔偿，支付相应赔偿金。鉴于涉案建筑物因土地使用权出让给第三方后重新进行施工建设，已经灭失，无法通过评估方式来确定赔偿数额。对此，上诉人应当负有举证责任。在上诉人举证不能的情况下，应当依照山东省高级人民法院（2017）鲁民再288号民事判决确认的事实和建筑物转让交易价格予以确定，即转让交易价格1378.22万元，扣除栖霞经济开发区支付补偿款585.16万元，剩余款793.06万元是上诉人应当支付的赔偿金数额。综上，上诉人应当支付被上诉人赔偿金数额为1954.13万元。关于上诉人是否应当承担利息的问题。国家赔偿法第二条规定：“赔偿义务机关应当及时履行赔偿义务。”第九条第一款规定：“赔偿义务机关违法造成财产损害的，应当给予赔偿。”据此，赔偿义务机关有及时支付赔偿金的法定义务。上诉人在收回国有土地使用权决定被人民法院生效判决确认违法后，理应及时履行赔偿义务，但是上诉人在收到被上诉人的赔偿申请后，仍未在法定期限内作出答复。依据公平原则，赔偿义务机关应当及时支付赔偿金，以使赔偿金的孳息尽早归于赔偿请求人，尽可能减少赔偿请求人的损失。若违法损害赔偿金不计付利息，则会使赔偿请求人的直接损失无法得到全部赔偿，甚至可能促使赔偿义务机关拖延履行赔偿义务。因此，未及时支付赔偿金所产生的利息也属于直接损失的范围，应予赔偿。同时，上诉人未及时支付赔偿金，被上诉人至今向案外人支付迟延履行期间的债务利息。所以，上诉人应当按照中国人民银行同期银行贷款利率支付利息。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第九条第（一）款、第三十六条第（八）项之规定，一审法院判决：上诉人于判决生效后30日内，赔偿被上诉人赔偿金1954.13万元及贷款利息667.96234万元（利息计算方法：2013年8月23日至判决之日，以1954.13万元为基数，按照中国人民银行同期银行贷款利率计算）。上诉人栖霞市自然资源和规划局不服一审判决，向本院上诉请求：撤销一审判决，改判上诉人不承担赔偿责任或者发回重审。事实与理由：一、一审判决适用法律错误。1.本案土地已被收回，烟台市长裕玻璃有限公司挂牌成交取得并进行建设，土地已经无法返还。在此情况下，按照《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称“国家赔偿法”）第三十二条的规定，本案应以支付赔偿金的方式进行国家赔偿。国家赔偿法第三十八条第（八）项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”因此本案应以赔偿直接损失为原则。国家赔偿法对行政赔偿的时点有明确规定，即行政机关只对在行使行政职权时侵犯的财产按照直接损失给予赔偿，行政行为作出后，因市场价值波动等原因导致财产增值的，其增值部分不属于行政行为导致的直接损失。《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款确定的合理预见原则亦说明上诉人不应对收地决定作出后土地价格大幅增长的部分承担赔偿责任，而一审以土地评估价格计算赔偿金额，属于适用法律错误。2.一审判决引用《中华人民共和国侵权责任法》属于适用法律错误。该法主要适用于民事主体的民事侵权赔偿纠纷，本案属于行政赔偿范畴，不应适用。3.一审判决引用国家赔偿法第三十六条第（四）项错误。涉案土地已经被处置，无法返还，故本案应当以支付赔偿金的方式进行赔偿。根据国家赔偿法第三十六条第（八）项的规定，应当以赔偿直接损失为原则。二、一审判令上诉人赔偿被上诉人地上建筑物损失错误。1.国家赔偿法第三十六条规定的赔偿范围是“直接损失”，被上诉人与案外人签订的合同中价值数额是被上诉人与案外人的约定，一审判决却将该数额作为上诉人承担赔偿责任的依据明显错误。根据烟台市中级人民法院（2016）鲁06民再10号民事判决的内容，被上诉人与案外人包礼全签订的合同并未履行完毕，被上诉人仅支付87.8万元，尚欠案外人7052600元，一审判决却将被上诉人已经支付给案外人包礼全的87.8万元以及尚欠包礼全的7052600元欠款一并判令上诉人承担，显失公平。2.山东省高级人民法院（2017）鲁民再288号民事判决载明，被上诉人承认其与案外人包礼全“双方都无法分清A、B、C区地上建筑物以及地下隐蔽工程各自的价款”而本案土地仅是A区，一审判决将无法分清A、B、C区地上建筑物的价款列为赔偿数额，显失公平。3.国家赔偿法第二条规定：“国家机关职权行为侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成损失的，受害人有权提起国家赔偿。”涉案土地的建筑物在上诉人收回被上诉人涉案土地时未取得合法的产权手续，属于违法建筑。根据《中华人民共和国建筑法》第七条、第六十四条、《建筑工程质量管理条例》第五十七条、《建筑工程施工许可管理办法》第三条、第十二条的规定，被上诉人未取得施工许可证，涉案地上建筑物属于违法建筑，不受法律保护，一审判决将违法建筑列为赔偿范围是错误的。4.上诉人将被上诉人闲置的土地予以收回，理应按照收回土地进行赔偿，但一审判决却将收回土地的地上建筑物也纳入赔偿范围是错误的，也违反了行政赔偿按照直接损失赔偿的精神，同时，该地上建筑物的灭失也不是上诉人的行政行为造成的，上诉人无需承担赔偿责任。从烟台市中级人民法院（2016）鲁06民再10号民事判决的内容来看，被上诉人自认涉案土地A区没有建筑物，又何来赔偿。上诉人是对涉案土地A区进行收回，这一点烟台市中级人民法院（2017）鲁06行终16号行政判决也予以确认，可以说明一审判决对赔偿范围的认定错误。三、一审判决认定事实不清。本案土地确已无法返还，本案应当以支付赔偿金的方式进行赔偿，但一审对于被上诉人的直接损失未予查明，直接以评估价来计算损失，属于认定事实不清，适用法律错误。从山东省高级人民法院（2017）鲁民再288号民事判决来看，被上诉人取得涉案土地仅支付了87.8万元，而一审却判令上诉人赔付被上诉人2500余万元，显失公平。四、一审判决引用山东中创房地产资产评估有限公司的《土地评估报告》不当。1.该报告评估的基准时间点是2013年8月23日，剩余使用年限为42.48年，评出的土地价格为每平方米175元。2013年上诉人收回涉案土地后重新评估拍卖，评估价格为每平方米174元，使用年限为50年，那么本案评估报告理应在上诉人2013年评估的基础上修正8年，但该评估报告却比使用年限为50年的价格还高，上诉人不认可。2.一审期间，上诉人提出并未收到该评估报告，无法进行质证，同时该报告未向上诉人提供《技术报告》，上诉人无法知晓评估数据是否准确。五、一审判决利息计算的标准和时间节点不符合公平合理原则。上诉人不认可一审判决按照同期银行贷款利率计算赔偿金利息，且利息的起算点为2013年8月23日不当，因为上诉人在2013年8月23日收回土地使用权的行为是否侵犯被上诉人的合法权益尚未得到司法确认，而2018年9月上诉人收到烟台市中级人民法院终审判决才得知行政行为违法，上诉人认为应当以2018年9月作为利息赔偿的起算时间点。六、被上诉人闲置涉案土地的事实清楚，上诉人对烟台市中级人民法院（2017）鲁06行终16号行政判决认定的事实及判决结果有异议，已经通过法律程序申请纠正。被上诉人烟台平安电动车有限公司未答辩。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是：一、上诉人对于被上诉人诉请的损失应否承担赔偿责任；二、一审判决认定上诉人应当支付的土地使用权赔偿金数额是否正确；三、上诉人应否支付被上诉人建筑物赔偿金，一审认定该项赔偿的数额是否正确；四、上诉人应否向被上诉人支付赔偿金相应利息，如应支付，一审对于赔偿金利息的起算点及标准认定是否正确。关于焦点一，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：。（4）加害行为为具体行政行为的，该行政行为已被确认为违法。”《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：。（四）造成财产损害的其他违法行为。”因上诉人收回涉案土地的行为已经被本院（2017）鲁06行终16号生效行政判决确认违法，给被上诉人造成的财产损失，上诉人依法应予赔偿。关于焦点二，为最大限度保护当事人的合法权益，行政赔偿案件中土地使用权赔偿时点的确定，应当以选择最能弥补当事人损失的时点为原则，一般而言，可以以违法行政行为发生时或人民法院委托评估时作为赔偿时点。具体到本案来看，被上诉人取得涉案国有土地使用权后，其使用权年限会不断缩短，而上诉人在上诉时亦表明较短的国有土地使用权年限会导致较低的土地使用权评估价格，因此，涉案土地使用权市场价值评估基准日为上诉人作出违法行政行为的2013年8月23日，更有利于保护被上诉人的合法利益不受损害，而评估报告中对于涉案土地使用权以2013年8月23日为基准日的公开市场价值作出的评估，正是《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项所载明的“直接损失”，上诉人认为评估报告中认定的价值包含了增值部分，不属于被上诉人的直接损失，依据不足，本院不予支持。经本院审查，山东中创土地房地产资产评估有限公司作出本案评估报告后，一审法院于2019年10月9日向上诉人寄送该评估报告，上诉人相关人员也予以签收，现上诉人在二审期间主张未收到该报告，与事实不符，本院不予采纳。综上，一审法院为确定被上诉人的损失情况，依法委托具有相应资质的评估机构对涉案土地使用权市场价格进行评估，在评估机构出具报告后，一审法院向双方当事人进行了送达。上诉人无证据证实评估程序严重违法或评估报告具有其他不应被采信的情形，在一审期间亦未申请重新鉴定，一审判决采用该评估报告作为认定上诉人违法行政行为导致被上诉人直接损失数额的依据正确。关于焦点三，上诉人主张，被上诉人诉称的涉案土地上的建筑未取得合法产权手续，属于违法建筑，上诉人不应赔偿。对此本院认为，关于本案建筑物的情况，山东省高级人民法院（2017）鲁民再288号民事判决认为系“栖霞经济开发区管理委员会在招商引资时允许投资者边施工边办理相关手续的宽松管理政策引起的历史遗留问题”，并认定对于案外人包礼全与被上诉人之间签订的部分涉及本案建筑物的《地面建筑物债权债务处理协议》“不违反法律、行政法规的强制性规定，亦未侵害国家、集体和他人的合法权益……”，因此被上诉人诉称的建筑物并非一般意义上的违法建筑，上诉人以此主张对建筑物不予赔偿，本院不予支持。在本院（2017）鲁06行终16号行政案件中，上诉人称栖霞长裕玻璃有限公司取得本案土地使用权后将原地上建筑附属物拆除并在涉案土地上建起厂房，根据“房随地走”的不动产权属原则，上诉人收回涉案土地的违法行为是导致被上诉人丧失对涉案建筑物权利的直接原因，亦是被上诉人的直接损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，上诉人对此应予赔偿。关于建筑物的价值认定问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”在上诉人作出收回涉案土地决定的行政行为时，未经依法公证或制作财产清单，导致涉案建筑物无法通过评估等手段认定其价值，上诉人应当承担相应法律责任。案外人包礼全与被上诉人签订的转让A区（即本案土地）、B区、C区地面工程建筑物及地下隐蔽工程协议中约定价款为1378.22万元，而上述B区、C区由栖霞经济开发区管理委员会协议收回，因此获各项补偿款为585.16万元，在上诉人对此举证不能的情况下，一审判决据此认定涉案土地建筑物的价值为1378.22万元-585.16万元=793.06万元，裁量适当，本院予以维持。关于焦点四，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“赔偿义务机关应当及时履行赔偿义务。”为促使赔偿义务机关履行赔偿义务，使赔偿请求人尽早获得损害赔偿，对于赔偿义务机关不及时履行赔偿义务的，势必造成请求人的直接财产损失，故应当计付利息。关于利息的起算点的问题。本院认为，虽然上诉人的行政行为于2018年6月18日被本院（2017）鲁06行终16号行政判决确认违法，但因上诉人未依法尽职履责，其作出违法行政行为之日，被上诉人的损失已经客观存在且确定，属于被上诉人的直接损失。故一审判决认定上诉人支付赔偿金利息的起算点为上诉人作出本案行政行为之日裁量适当，本院予以维持。关于利息标准的问题。现行法律并无赔偿金利息标准的明确规定，最高人民法院（2017）最高法行再5号行政赔偿一案中，对于赔偿金利息计算的标准参照适用了《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（七）项关于“返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息”的规定，因银行同期存款利息具有确定性及可预见性等特点，适用该标准计算赔偿金利息，更符合行政赔偿关于“直接损失”赔偿范围的规定。一审判决将另案民事纠纷中被上诉人依民事协议应当向案外人支付的债务利息作为行政赔偿中上诉人应当承担赔偿金利息的参照标准，系将民法的“意思自治”等同于行政赔偿中的“直接损失”，不当扩大了行政机关应当承担赔偿责任的范围。综上，本案宜以上诉人作出本案决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算利息且不计算复利。一审判决按照中国人民银行同期银行贷款利率计算赔偿金利息欠妥，本院予以纠正。综上，上诉人应当自2013年8月23日至赔偿金实际给付之日，以1954.13万元为基数，按照同期中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率（不计复利）向被上诉人支付赔偿金利息。综上，上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。一审判决认定事实清楚，程序合法，但适用法律有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销海阳市人民法院（2019）鲁0687行赔初1号行政赔偿判决；二、上诉人栖霞市自然资源和规划局于本判决生效后30日内，向被上诉人烟台平安电动车有限公司支付赔偿金1954.13万元，并自2013年8月23日起至上述赔偿金实际支付之日止，以1954.13万元为基数，按照同期中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率（不计复利）向被上诉人烟台平安电动车有限公司支付利息；三、驳回被上诉人烟台平安电动车有限公司的其他诉讼请求。本案评估费116000元，由上诉人栖霞市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  鲁晓辉审判员  纪晓静审判员  张 君二〇二〇年五月十五日书记员  高祎轩