湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终146号上诉人（原审原告）沅陵县沅陵镇信发页岩砖厂，地址沅陵县白田乡六溪口村。经营者杨佳丰，男，1952年3月3日出生，汉族，户籍所在地长沙市天心区。委托代理人张恩，湖南鑫昊成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）沅陵县人民政府，地址怀化市沅陵县人民政府办公楼三楼。法定代表人周重颜，县长。委托代理人张金同，该县自然资源局工作人员。委托代理人孙科周，湖南天宇律师事务所律师。上诉人沅陵县沅陵镇信发页岩砖厂（以下简称信发砖厂）因与被上诉人沅陵县人民政府（以下简称沅陵县政府）行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省怀化市中级人民法院（2019）湘12行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，2005年4月11日，原告信发砖厂进行了工商登记，经营者为杨佳丰，类型为个体工商户，经营范围为红砖制作、销售。为进一步规范沅陵县矿产资源开采秩序，消除安全隐患，保护环境，确保城乡建设用砖需求和砖价稳定，保障广大人民群众的合法权益。2017年3月13日，沅陵县政府办公室向有关乡镇、县直有关单位下发了沅政办函[2017]14号《关于印发的通知》，决定开展砖厂集中整治行动，严厉打击非法采矿行为，彻底关停违法违规企业，消除安全隐患，并下发了《沅陵县砖厂集中专项整治行动工作方案》。根据该方案，成立了沅陵县砖厂整顿规范领导小组，由县委常委、县委办公室主任张振华、县政府副县长王有尚及县政府办党组成员周德刚统一协调、指挥，抽调县政府办、县国土资源局、各乡镇政府等部门协调行动。在该行动工作方案中确定关闭拆除对象为全县范围内不符合优化布局的15家砖厂（包括原告信发页岩砖厂），集中取缔时间为2018年7月28日至8月10日。2017年11月20日，原沅陵县国土资源局作出沅国土资罚字[2017]13号《行政处罚决定书》，认定原告信发砖厂非法占地，非法开采，并作出相应行政处罚。原告信发砖厂不服，申请复议。2018年4月25日，原怀化市国土资源局作出怀国土资复决字[2018]第1号《行政复议决定书》，认定原处罚决定事实不清、证据不足、程序不当，决定予以撤销。2018年7月23日，沅陵县砖厂整顿规范领导小组向原告信发砖厂下发了《告知书》，告知原告砖厂位于五强溪国家湿地公园范围内、省级公路边（S228）、五强溪国家湿地公园禁止开采区等。砖厂位置达不到设置砖厂的相关条件，责令其接到此告知书后立即组织关闭退出。2018年7月30日，信发砖厂经营者杨佳丰之子杨文广签收了该《告知书》。2018年8月6日，沅陵县公证处在原告信发砖厂现场制作了一份《物品清单》，且原、被告双方均认可《物品清单》中的财产由原告自行处理。同日，被告沅陵县政府组织相关部门对原告信发砖厂窑体予以强制拆除。另查明，原告信发砖厂于2003年5月28日获得城乡建设用地审批，2010年10月28日办理了采矿许可证，有效期至2013年10月28日，但其无证据证实其已办理安全生产许可证及环评等手续。还查明，2018年11月16日，沅陵镇政府与原告信发砖厂达成砖厂拆迁协议，原告在11月20日前自行拆除砖厂并达到断水、断电、清原料、清设备、清场地的“两断三清”，由沅陵镇政府给予相应补贴（场地清理费用）233100元，原告信发砖厂已领取该补贴费用。信发砖厂提起本案诉讼，请求：一、确认沅陵县政府强制拆除信发砖厂及设施的行为违法；二、判决沅陵县政府赔偿信发砖厂600万元（具体金额以价值评估为准）；三、判决沅陵县政府负担本案诉讼费用。原审认为，本案的争议焦点为：第一、原、被告的主体资格是否适格；第二、关闭决定及强制拆除行为是否合法；第三、被告强制拆除行为是否给原告合法财产造成损害，被告是否应予以赔偿。（一）关于原、被告主体资格问题《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”信发砖厂作为被强制拆除行为的相对人，依法可以作为本案原告提起诉讼。沅陵县政府在庭审中认可对原告砖窑进行拆除，沅陵县政府是本案适格的被告。（二）关于关闭决定及强制拆除行为是否合法沅陵县政府《沅陵县砖厂集中专项整治行动方案的通知》、沅陵县砖厂整顿规范领导小组办公室《沅陵县关闭拆除砖厂集中行动方案》等规范性文件，均系从实际出发，贯彻落实党中央、国务院关于加强生态文明建设和环境保护工作部署，湖南省人民政府关于《湖南省环境保护工作责任规定（试行）的通知》、中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公室关于《湖南省配合中央环境保护督察总体工作方案的通知》的工作要求，切实完成中央环保督察组交办任务，必须得到执行。本案中，沅陵县政府为执行国家政策并依照其规范性文件作出对原告砖厂的关闭和拆除决定，在决定作出前发布了通知，并向原告送达了《告知书》，履行了提醒、告知义务，信发砖厂在收到《告知书》后，并未自行拆除，因此，沅陵县政府作出决定关闭并拆除违法的信发砖厂的行为并无不当。同时，沅陵县政府作出的限期关闭决定是执行国家政策而不是依据法律作出的，其拆除程序不适用行政强制法。（三）关于被告对拆除行为是否应予以赔偿如前所述，因沅陵县政府作出决定关闭并拆除信发砖厂的行为并无不当，依法不适用国家赔偿法的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第一款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，酌情确定赔偿数额。据本案查明的事实，经沅陵县公证处清点造册的物品均由原告自行处理，该部分财产并未给原告造成损失。被告组织强制拆除原告砖厂窑体，可能对原告的财产造成了一定的财产损失。对此原告在举证期限内申请该院进行鉴定评估，但因原告砖厂窑体现己被强制拆除，致使对该损失无法通过鉴定评估予以确定，而原告又未能提供足以证明被告强制拆除砖厂窑体损失的基础性证据。且该损失补偿涉及专业性强，牵扯因素多，双方又存在重大争议，该院难以就该损失的具体项目和金额作出认定和判决，应由被告先行处理为宜。故对原告赔偿请求不予支持。但考虑因被告的强制拆除行为可能造成原告部分财产损毁或灭失，被告应积极妥善予以处理。在作出处理时应充分考虑相关法律、法规和政策规定，结合原告建造砖厂、生产经营、资产投入、合法财产损失、同类型砖厂处置等实际情况。原告应主动与相关部门沟通，及时说明有关情况，配合被告依法处理，双方尽可能通过协商化解本案争议。综上，沅陵县政府为落实国家环境保护政策，关闭、拆除信发砖厂并无不当。信发砖厂诉请确认沅陵县政府强制拆除砖厂及设施行为违法，并提出赔偿600万元损失的理由不能成立。据此判决驳回了沅陵县沅陵镇信发页岩砖厂的诉讼请求。信发砖厂不服原审判决，向本院提起上诉称：一、除排除适用的行政行为外，行政强制法系行政强制执行行为唯一的依据与规范，原判认为沅陵县政府依照政策作出的行政行为不适用行政强制法错误。沅陵县政府根据其文件强制关闭拆除信发砖厂，明显违反行政强制法的规定。二、沅陵县政府在信发砖厂无任何准备的情况下强行拆除，致使信发砖厂的损失无法鉴定，信发砖厂所受损失的举证责任由沅陵县政府承担。鉴于本案情况，沅陵县政府应赔偿信发砖厂600万元损失。请求撤销原判，确认沅陵县政府的强制拆除行为违法，判决沅陵县政府赔偿信发砖厂600万元，负担本案诉讼费用。沅陵县政府答辩称：一、信发砖厂位于沅陵县五溪湖省级风景名胜区、省级公路边（S228）和五强溪国家湿地公园禁止开发区，其采矿许可证已经到期，未办理环评手续，达不到设置砖厂的相关条件。该厂收到《告知书》后，在未自行关闭拆除的情况下，为执行上级的环保政策，沅陵县政府尽量降低损失仅将信发砖厂违法建筑的窑体拆除的行为合法。二、本案不适用《中华人民共和国国家赔偿法》，信发砖厂请求赔偿600万元于法无据。根据沅陵镇政府与信发砖厂达成的拆迁协议，信发砖厂已获取补助233100元。沅陵县政府如对辖区内被拆除的其他同类型砖厂进行补偿，信发砖厂同样可获得。请求驳回上诉，维持原判。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可作为认定案件事实的依据。另查明，沅陵县砖厂整顿规范领导小组于2018年7月23日对信发砖厂作出的《告知书》中未载明信发砖厂有申请行政复议或提起行政诉讼的权利和期限。本案二审调查询问中，沅陵县政府的委托代理人陈述，沅陵县政府系依据沅陵县砖厂整顿规范领导小组对信发砖厂作出的《告知书》对信发砖厂强制拆除。还查明，2018年11月16日，沅陵镇政府（甲方）与信发砖厂（乙方）签订《太常信发页岩砖厂拆迁协议》，载明的内容有：甲方考虑乙方的实际情况，在乙方实行“两断三清”后，按实际完成的工程量及单项工程内容给予乙方拆除补贴，该补贴仅为清理场地费用，清理完毕后5天内由甲方向乙方支付。本院认为：本案二审争议的焦点是，一、沅陵县政府强制拆除信发砖厂是否违法，二、信发砖厂的赔偿请求能否得以支持。关于争议焦点一。党中央、国务院和湖南省委、省政府为加强生态文明建设和环境保护作出部署并予督察，沅陵县政府按相关要求贯彻落实，于2017年3月13日下发《沅陵县砖厂集体专项整治行动工作方案》等文件，在辖区内开展砖厂集中整治行动。信发砖厂因位于沅陵县五溪湖省级风景名胜区、省级公路边（S228）和五强溪国家湿地公园禁止开发区，被沅陵县政府在砖厂集中整治行动确定为关闭拆除对象。为此，原沅陵县国土资源局于2017年11月20日作出沅国土资罚字[2017]13号《行政处罚决定书》，该决定书经申请复议后被原怀化市国土资源局予以撤销。之后，沅陵县砖厂整顿规范领导小组于2018年7月23日对信发砖厂作出《告知书》。本案二审调查询问中，沅陵县政府的委托代理人陈述，沅陵县政府系依据沅陵县砖厂整顿规范领导小组于2018年7月23日对信发砖厂作出的《告知书》对信发砖厂强制拆除。沅陵县砖厂整顿规范领导小组作出的该告知书，虽未载明信发砖厂有申请行政复议或提起行政诉讼的权利和期限，但信发砖厂对该告知书不服，在法定期限内可依法申请行政复议或提起行政诉讼。沅陵县政府在实施强制拆除信发砖厂的窑体时，尚在信发砖厂申请行政复议或提起行政诉讼的期限内，沅陵县政府实施强制拆除行为，没有相应法律依据，依法应被确认违法。原审认为沅陵县政府作出决定关闭并拆除违法的信发砖厂的行为并无不当有误，应予纠正。关于争议焦点二。沅陵县政在府本案二审答辩称，如对辖区内被拆除的其他同类型砖厂进行补偿，信发砖厂同样可获得。由此可见，沅陵县政府对信发砖厂是否给予补偿尚未最终确定。信发砖厂现在起诉要求赔偿损失，条件尚不具备。信发砖厂赔偿部分的起诉，予以驳回。综上，原审认定事实基本清楚，但处理有误，依法应予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）、第七十四条第二款第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，判决如下：一、撤销湖南省怀化市中级人民法院（2019）湘12行初49号行政判决；二、确认沅陵县人民政府强制拆除沅陵县沅陵镇信发页岩砖厂的行为违法；三、驳回沅陵县沅陵镇信发页岩砖厂请求判令沅陵县人民政府赔偿600万元（具体金额以价值评估为准）的起诉。本案一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人沅陵县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  赫荣生审判员  张少波审判员  曾昊锋二〇二〇年五月二十九日书记员  杨雅婷