湖北省天门市人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂9006行初46号公益诉讼起诉人：天门市人民检察院。被告：天门市自然资源和规划局。住所地：天门市竟陵办事处陆羽大道西33号。法定代表人：肖信伙，该局局长。委托诉讼代理人：朱智慧，该局工作人员。委托诉讼代理人：程传先，湖北文学泉律师事务所律师。公益诉讼起诉人天门市人民检察院认为被告天门市自然资源和规划局不履行土地资源监督管理法定职责，于2019年12月10日向本院提起土地资源行政公益诉讼。本院于同日立案后，于同年12月11日向被告送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月23日公开开庭审理了本案。天门市人民检察院指派检察员陈俊博、李芬出庭履行职务，被告天门市自然资源和规划局的负责人张文艺、委托诉讼代理人朱智慧、程传先到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人天门市人民检察院诉称，2015年7月，湖北康美佳食品有限公司（原湖北二龙禽蛋有限公司）在无相关规划、未经批准、未办理合法用地手续的情况下，占用天门市皂市镇上付村村民委员会集体土地进行建设，经被告认定，该公司共占地15859.32平方米（其中不符合土地利用总体规划的一般农用地为10864.1平方米、符合土地利用总体规划的城镇村建设用地为64.94平方米、林业用地为4930.28平方米）。2017年8月30日，原天门市林业局向该公司送达了《林业行政处罚决定书》，责令该公司限期补办初审手续，并罚款252550元，但该公司未履行该处罚决定书确定的义务。2018年5月23日，公益诉讼起诉人向原天门市林业局发出《检察建议书》，要求其将该公司非法占用林业用地的行为整改到位、罚款追缴到位。同年11月18日，该公司仅只缴纳了罚款，而非法占用林业用地的行为仍未整改到位。2019年5月28日，公益诉讼起诉人向被告发出《检察建议书》，要求其依法对该公司非法占用农用地的行为履行土地资源监督管理法定职责，同年8月2日，被告向该公司送达了《行政处罚决定书》，对该公司处以54645.2元的罚款，但至公益诉讼起诉人提起诉讼时，该公司既未缴纳罚款，也未补办合法用地手续，其非法占用集体土地的行为仍在持续。为此，公益诉讼起诉人认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第三条、第四条、第五条及《湖北省土地管理实施办法》第四条之规定，被告负有对土地资源进行监督管理的法定职责；根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，被告针对该公司非法占用不符合土地利用总体规划的农用地的行为在处以罚款之前应当限期拆除该土地上的建筑物和其他设施。为了督促被告依法履行法定职责，促进行政机关依法行政，保护土地资源，维护国家和社会公共利益，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，向人民法院提起行政公益诉讼，请求：一、确认被告未依法履行土地资源监管职责的行为违法；二、判令被告依法正确履行土地监管职责。公益诉讼起诉人天门市人民检察院向本院提交了以下证据：第一组证据：拟证明公益诉讼起诉人具备提起公益诉讼的主体资格。1、湖北省人民检察院汉江分院作出的《关于天门市自然资源和规划局未依法履职案报请提起公益诉讼的批复》；2、公益诉讼起诉人针对原天门市林业局的《立案决定书》；3、公益诉讼起诉人针对被告的《立案决定书》。第二组证据：拟证明被告为本案适格主体。1、被告的《统一社会信用代码证书》；2、《天门市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》。第三组证据：拟证明被告针对该公司非法占地建厂的行为未依法正确履职，造成土地资源被非法占用，损害了国家和社会公共利益。1、原天门市林业局的行政执法卷宗；2、被告的行政执法卷宗；3、被告所属皂市分局于2018年7月16日作出的关于该公司用地的情况说明；4、被告所属皂市分局于2019年5月22日作出的关于该公司占用土地的情况说明；5、被告于2019年11月1日作出的关于该公司用地情况的补充认定；6、公益诉讼起诉人从天门市非税收入管理局调取的该公司罚款缴款明细；7、公益诉讼起诉人制作的调查笔录；8、公益诉讼起诉人在原天门市林业局及被告加以整改后拍摄的现场照片；9、被告所属皂市分局关于该公司名称变更的证明；10、公益诉讼起诉人调取的相关规划图。第四组证据：拟证明公益诉讼起诉人诉前发出检察建议。1、公益诉讼起诉人向原天门市林业局发出的《检察建议书》及送达回证；2、公益诉讼起诉人向被告发出的《检察建议书》及送达回证。第五组证据：拟证明被告收到公益诉讼起诉人的检察建议后仍未完全履职，导致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。1、原天门市林业局和被告关于检察建议的回复；2、被告关于该公司非法占地案查处情况的函；3、被告于2019年8月2日作出的《行政处罚决定书》。被告天门市自然资源和规划局辩称，一、公益诉讼起诉人的请求无事实依据。1、原天门市林业局对该公司依法送达了《林业行政处罚决定书》，责令该公司限期补办初审手续，并罚款252550元，后依据公益诉讼起诉人的检察建议，督促该公司向其提交了初审材料，对罚款也申请了执行，故已履行了该职责；2019年7月，湖北省林业厅作出了行政许可。2、2014年2月26日，天门市皂市镇人民政府与该公司签订协议之前，该公司已缴纳75万元的土地补偿费，因各种客观因素制约导致未批先建，被告在收到检察建议后，针对该公司非法占用农用地的行为作出了处罚决定，2020年4月8日，被告撤销了该处罚决定，现拟重新查处。公益诉讼起诉人的诉讼请求已得到全部实现。二、公益诉讼起诉人的第二项请求不符合法律规定。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款之规定，公益诉讼起诉人提起诉讼的前提是被告存在未依法履职的情形，但本案被告不存在该行为；根据该解释的第二十五条第三项之规定，即使被告存在不履职的行为，法院也是判决被告在一定期限内履行，而不是判决被告正确履行土地监管职责；如公益诉讼起诉人认为被告作出的处罚决定不当，应请求法院判决变更。三、根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十二条之规定，公益诉讼起诉人在起诉时未提交国家或者社会公共利益受到损害的事实材料。故请求人民法院驳回公益诉讼起诉人的诉讼请求。被告天门市自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据：1、被告的《统一社会信用代码证书》，拟证明被告主体适格；2、《二龙禽蛋加工项目投资协议》、缴纳土地补偿费发票，拟证明天门市皂市镇人民政府与该公司签订土地出让协议，将该镇上付村村民委员会土地出让给该公司，该公司已缴纳土地出让金75万元；3、《设施农用地备案通知书》，拟证明原天门市国土资源局将该宗地按设施农用地报天门市人民政府备案；4、《林业行政处罚决定书》、《湖北省非税收入一般缴款书》及林地审批手续，拟证明原天门市林业局依法对该公司给予了处罚；5、被告制作的核查报告，拟证明被告所属执法监察支队发现该公司违法占地情况后，提出立案查处建议；6、公益诉讼起诉人向被告发出的《检察建议书》，拟证明该院于2019年5月28日督促被告履职；7、《责令停止违法行为通知书》及送达回证，拟证明被告收到检察建议后责令该公司停止违法行为；8、被告立案、处罚的相关材料，拟证明被告依法履职；9、被告于2020年4月8日作出的《撤销行政处罚决定书》及送达回证，拟证明被告收到检察建议后依法撤销了原处罚决定；10、被告制作的关于该公司占用林业用地的说明，拟证明被告履职合法。依据1、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定；依据2、《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第三十一条、第四十条、第四十二条之规定。以上2份依据，拟证明被告已依法履职。经庭审质证，被告天门市自然资源和规划局对公益诉讼起诉人天门市人民检察院提交的证据的真实性无异议，但对第三组证据中的1、2、3、4、5及第四组证据的证明内容有异议，认为原天门市林业局对该公司占用林业用地的行为的处罚合法，该公司现已办理了林业用地审批手续；被告在收到检察建议后对该公司非法占用农用地的行为履行了职责。对第五组证据的证明内容有异议，认为不能达到公益诉讼起诉人的证明目的。公益诉讼起诉人天门市人民检察院对被告天门市自然资源和规划局提交的证据的真实性无异议，但对该证据、依据的证明目的有异议；认为证据8是被告在收到检察建议后内部作出的相关处理；被告对该公司应责令限期拆除，而不仅是罚款。本院对上述证据、依据认证如下：（一）因被告天门市自然资源和规划局对公益诉讼起诉人天门市人民检察院提交的证据的真实性均无异议，且该证据与本案有关，故可作本案证据使用，能证明公益诉讼起诉人对被告在查处该公司非法行为的过程中履职情况进行立案、调查等事实；（二）对被告天门市自然资源和规划局提交的证据，本院认为，除证据10因系被告在本院审理中向本院作出的说明而不能作为证据外，其他证据因公益诉讼起诉人天门市人民检察院对其真实性均无异议，且与本案有关，故可作本案证据使用，能证明被告在查处该公司非法行为的过程中的履职情况及其收到检察建议后的整改情况。被告提供的依据1适用于本案，依据2系针对拒不履行复垦义务的相关规定，故不适用于本案。经审理查明，2017年4月，湖北康美佳食品有限公司（原湖北二龙禽蛋有限公司）在无相关规划、未经批准、未办理合法用地手续的情况下，占用天门市皂市镇上付村村民委员会集体土地15859.32平方米（其中：不符合土地利用总体规划的一般农用地为10864.1平方米、符合土地利用总体规划的城镇村建设用地为64.94平方米、林业用地为4930.28平方米）构建办公楼等建筑物。同年8月30日，原天门市林业局针对该公司占用林业用地的行为作出鄂天林罚决字[2017]第5号《林业行政处罚决定书》，决定：责令限期补办初审手续，并罚款252550元。该处罚决定书送达后，该公司却未履行该处罚决定确定的义务。2018年5月23日，公益诉讼起诉人天门市人民检察院认为该公司非法占用林业用地的行为未得到整改、罚款也未予以缴纳，遂决定立案审查，并向原天门市林业局发出天检行公建[2018]09号《检察建议书》,督促其履行林业资源监督管理职责。同年10月18日，该公司缴纳了260000元罚款。2019年7月29日，湖北省林业局作出鄂林审准[2019]712号《准予行政许可决定书》，同意该公司使用林业用地的面积为3608平方米。2019年5月27日，公益诉讼起诉人天门市人民检察院认为被告天门市自然资源和规划局对该公司非法占用土地资源的行为未履行土地资源监督管理职责，决定立案审查，并向被告天门市自然资源和规划局发出鄂天检行公[2019]42900600016号《检察建议书》,督促其履行土地资源监督管理职责，同年8月2日，被告天门市自然资源和规划局作出天自然资规执罚字[2019]23号《行政处罚决定书》，决定：对非法占用林业用地以外的10929.04平方米土地（包括不符合土地利用总体规划的一般农用地10864.1平方米、符合土地利用总体规划的城镇村建设用地64.94平方米）处以54645.2元的罚款。公益诉讼起诉人天门市人民检察院认为被告天门市自然资源和规划局对该公司占用的不符合土地利用总体规划的10864.1平方米农用地上的建筑物和其他设施未责令限期拆除，遂于同年12月10日以此为由向本院提起行政公益诉讼。在审理中，被告天门市自然资源和规划局于2020年4月8日作出天自然资规执撤字[2020]1号《撤销行政处罚决定书》，以原处罚决定有错误、主动改正为由，决定：撤销天自然资规执罚字[2019]23号《行政处罚决定书》，拟对该公司占用农用地的行为重新作出处罚。在审理中，公益诉讼起诉人天门市人民检察院于2020年5月21日撤回了第一项诉讼请求。另查明，2019年3月29日，原天门市林业局经机构改革整合为被告天门市自然资源和规划局的所属机构。本院认为，1、根据《中华人民共和国林业法》第十三条“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”和《湖北省林地管理条例》第三条第二款“县级以上林业主管部门对本行政区域内林地的规划、保护、利用和建设，实行管理和监督”及《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款“县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”和《湖北省土地管理法实施办法》第四条“县（含县级市，下同）以上土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地资源、资产的管理和监督工作”之规定，被告天门市自然资源和规划局作为天门市辖区内的自然资源主管部门，具有对本辖区内的林业、土地资源进行监督管理的法定职责。2、根据《湖北省林地管理条例》第二十八条“……未经林业主管部门或有关单位初审同意，征用、占用林地的，除责令其限期补办初审手续外，并处每平方米50元至100元的罚款”之规定，本案中，原天门市林业局针对该公司占用林业用地的行为作出了责令限期补办初审手续、并处予罚款的处罚，现该公司也缴纳了罚款，但补办手续后获得批准的面积为3608平方米，少于该公司占用的林业用地面积，其非法行为未完全得到整改；根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”之规定，本案被告天门市自然资源和规划局对该公司非法占用农用地的行为，应根据此规定作出处理结果，但被告天门市自然资源和规划局作出的天自然资规执罚字[2019]23号《行政处罚决定书》仅只对该公司处予了罚款，而未对符合和不符合土地利用总体规划的土地上的建筑物和其他设施分别依法作出处理，该行为违反了法律规定，存在违法行为。故被告天门市自然资源和规划局提出的不存在违法事实的异议不能成立。对被告天门市自然资源和规划局提出的无损害结果的异议，本院认为，公益诉讼起诉人天门市人民检察院提交的证据足以证明该土地被侵占的行为仍然存在，该侵占行为必然给国家或者社会公共利益造成一定的损害结果，故被告天门市自然资源和规划局提出的该异议不能成立。3、公益诉讼起诉人天门市人民检察院撤回了第一项诉讼请求，本院予以准许；关于公益诉讼起诉人天门市人民检察院的第二项诉讼请求是否合法，本院认为，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五“人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决：（三）被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行”之规定，被告天门市自然资源和规划局关于公益诉讼起诉人天门市人民检察院的第二项诉讼请求的辩称理由部分符合规定，本院对其合法部分予以采纳。4、公益诉讼起诉人天门市人民检察院只针对被告天门市自然资源和规划局在处理该公司非法占用不符合土地利用总体规划的土地上的建筑物和其他设施提出了诉讼请求，而对经过整改后仍然存在少批多占林业用地及符合土地利用总体规划的城镇村建设用地上的建筑物和其他设施未依法处理的行为未提出诉讼请求。本院认为，根据不诉不理的原则，本院只针对公益诉讼起诉人天门市人民检察院的诉讼请求作出裁判，但考虑到该案涉及公益诉讼，故在判决的同时向被告天门市自然资源和规划局发出司法建议书，建议被告天门市自然资源和规划局对上述问题依法作出处理。综上，本院对公益诉讼起诉人天门市人民检察院请求判令被告天门市自然资源和规划局依法履行土地资源监督管理法定职责的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五第一款第（三）项之规定，判决如下：责令被告天门市自然资源和规划局在本判决书生效后60日内对湖北康美佳食品有限公司非法占用的不符合土地利用总体规划的土地上的建筑物和其他设施占地的行为依法履行土地资源监督管理法定职责。案件受理费50元，由被告天门市自然资源和规划局承担。如不服本判决，可以在判决书送到之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省汉江中级人民法院。审 判 长  马黎明审 判 员  刘志雄审 判 员  熊继平人民陪审员  江苗苗人民陪审员  曾林霞人民陪审员  毛幸华人民陪审员  雷 红二〇二〇年五月二十一日书 记 员  李纯博