重庆市长寿区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝0115行初34号 原告重庆东聚仓储物流有限公司，住所地重庆市长寿区××街道××村8组1栋1号，统一社会信用代码91500115MA5UT5DD4T。 法定代表人程彬，该公司董事长。 委托诉讼代理人（特别授权）张治刚，重庆市长寿区公平法律服务所法律工作者。 被告重庆市长寿区规划和自然资源局，住所地重庆市长寿区桃源大道7号，统一社会信用代码11500000MB177258XX。 法定代表人戚谊熙，该局局长。 出庭负责人何扬，该局副局长。 委托诉讼代理人（特别授权）黄春燕，该局工作人员。 委托诉讼代理人刘波，重庆歌乐（涪陵）律师事务所律师。 原告重庆东聚仓储物流有限公司（以下简称东聚公司）不服被告重庆市长寿区规划和自然资源局（以下简称长寿规资局）作出的行政处罚决定一案，本院于2020年2月21日受理后，依法向被告重庆市长寿区规划和自然资源局送达了起诉状副本、应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭于2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告东聚公司的委托诉讼代理人张治刚，被告长寿规资局的副局长何扬及委托诉讼代理人黄春燕、刘波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告长寿规资局于2019年7月30日向原告东聚公司作出长规资行处〔2019〕48号《行政处罚决定书》，主要内容为：被处罚人东聚公司未经有权机关批准，擅自在重庆市长寿区××街道××村八组占用土地94193.90平方米修建房屋、地坝、围墙等建构筑物，违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）（以下简称《土地管理法》）第四十三条、第四十四条第一款的规定，构成违法占用土地的事实。根据《土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第四十二条，作出如下处罚：一、责令三十日内退还在重庆市长寿区××街道××村八组非法占用的94193.90平方米土地；二、限三十日内拆除在非法占用的土地上修建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。三、对被处罚人非法占用土地的行为处每平方米10元罚款，共计罚款941939元。责令被处罚人自收到处罚决定书之日起十五日内缴纳罚款。该决定书同时告知了被处罚人享有的行政复议和行政诉讼权利、对象和期限以及未行使权利的法律后果。 原告东聚公司诉称，被告长寿规资局系处罚对象错误。为推进桃东路片区违法建筑整治工作，重庆市长寿区人民政府（以下简称长寿区政府）同意将渝万铁路××制梁场作为桃东路片区违建商户的新临时仓储经营场所，我公司为协助政府完成整治，投入4000多万元资金，紧急建成了约563377平方米的临时仓储用房，供商户搬迁至此仓储经营。临时仓储所占土地系××街道××村八组所有，后因建设渝万铁路的需要由渝万铁路××制梁场使用，该制梁场用钢筋混凝土对地面进行了浇灌，形成了深入地表一米的地坝，复垦难度极大，虽然该制梁场向××村八组支付了复垦费，但因无法复垦故××村同意出租给我公司临时使用，××制梁场也与我公司签订协议同意将该宗土地免费交由我公司管理。我公司在该土地上仅修建了12栋仓储用房，仅对不平整的地坝进行了修复，并修建了部分围墙，但被告却认定全部房屋、地坝、围墙均由我公司修建并作出行政处罚，明显错误。从我公司与××村八组、××制梁场签订的合同看，我公司仅租用了85965.20平方米土地，但被告却认定我公司占地94193.90平方米，系面积计算错误。我公司经长寿区政府同意修建临时仓储，现被告长寿规资局却要求我公司拆除设施，退还土地并罚款，违反诚实信用原则和信赖利益保护原则，将造成我公司和众商户的上亿元损失。另外，该局的罚款决定明显违反比例原则。 原告东聚公司向本院提交了如下证据、依据：1.《土地租用合同书》，拟证明其租用土地的事实及土地状况。2.《渝万铁路××制梁场委托管理协议》，拟证明其使用土地的数量。 被告长寿规资局辩称，我局对违法占地行为具有作出行政处罚的法定职责。2018年的遥感监测发现了重庆市长寿区××街道××村八组的土地上有违法占地修建建构筑物的情形。我局经过调查，确定原告东聚公司占用××村八组94193.90平方米土地并非法修建了房屋、地坝、围墙等建构筑物。虽然长寿区政府作出了可以使用涉案土地的批示，但土地使用人在使用土地前需要依法办理土地使用审批手续和农用地转用手续，但该公司并未办理。我局在调查核实了违法事实后，向该公司送达了行政处罚程序性文书后，依法作出处罚决定书。我局作出的行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持。 被告长寿规资局向本院提交了以下证据、依据：1.违法线索登记表。2.核查报告。3.违法案件立案呈批表。4.询问笔录。5.东聚公司基本情况。6.遥感照片。7.违法占地现场照片。8.占地审查图。9.占地面积统计表。证据1-9拟证明原告违法占地的事实清楚。10.违法案件调查报告。11.违法案件处罚决定呈批表。12.行政处罚告知书及送达回证。13.行政处罚听证告知书及送达回证。14.行政处罚告知书的申诉。15.关于规划适用铁路制梁场和取土场的意见。16.收文办字[2017]2366号公文交办通知书。17.违法案件延期申请审批表。18.行政处罚决定书及送达回证。证据10-18拟证明其行政程序合法。 经庭审质证，被告长寿规资局以不清楚××组八组出租土地是否经过了法定程序为由，不认可原告东聚公司提交的证据1。以委托方（重庆市长寿区铁路建设指挥部）作为临时机构无权与原告签订委托管理协议为由，不认可证据2。原告东聚公司对被告长寿规资局提交的证据1-6、10-18无异议。认为证据7中编号为第9页、第10页的证据中显示的建构筑物系渝万铁路××制梁场而非由其修建，认可编号为第11页中的房屋为其所建。以2019年绘制的占地审查图不能反映2016年时的土地状况为由，不认可证据8。以涉案土地在其使用前已由渝万铁路项目作为制梁场使用，地面深度硬化以致无法复垦，土地上早已不存在水田、旱地等地类为由，不认可证据9。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据均具备证据形式要件，能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，予以确认。 经审理查明，2016年4月13日，程彬（乙方、原告东聚公司成立后的法定代表人）与重庆市长寿区××街道××村八组（甲方）签订《土地租用合同书》，约定由甲方将位于重庆市长寿区××街道××村八组的125.79亩土地出租给乙方经营使用。甲方曾将该宗土地出租给渝万铁路建设项目临时使用，大部分土地进行了水泥混凝土硬化，目前不能耕种，甲方已从渝万铁路建设项目的施工单位获取土地复耕费，但决定暂不复耕，现按照现有土地状况出租给乙方经营使用。租期为2016年1月1日至2026年12月31日。 2017年9月5日，重庆市长寿区铁路建设指挥部（委托方）与原告东聚公司签订《渝万铁路××制梁场委托管理协议》，载明：渝万铁路××制梁场位于××街道××村八组，面积为128.949亩，系钢筋混凝土结构，复垦难度极大。根据2017年8月21日长寿区人民政府对《重庆市长寿区铁路建设指挥部关于规划使用铁路制梁场和取土场的意见》，渝万铁路××制梁场由区铁建办管理，用于文明城区创建中涉及被拆迁的违法仓储建筑新临时用地选址。2016年4月13日，程彬与××村八组签订了土地租用合同书，由该组将××制梁场全部土地租给程彬使用。鉴于此，经区铁路建设指挥部研究并报经有关领导同意，决定将渝万铁路××制梁场委托给东聚公司管理，由委托方协助被委托方办理临时用地手续，被委托方严禁在制梁场范围内建设永久性建筑物。如需建设临时建设物，被委托方必须按照规定申请长寿区国土、规划等相关职能部门批准。按照长寿区政府的要求，该地块只能用于对文明城区创建中，涉及被拆迁的违法仓储建筑新临时用地选址。 2019年3月20日，被告长寿规资局将原告东聚公司在××村八组非法占地修建房屋等建构筑物的行为登记为违法线索。2019年5月13日，该局决定对上述非法占地行为进行立案查处。同日，原告东聚公司的法定代表人程彬在接受被告长寿规资局的询问时称：××村八组所有的原由渝万铁路××制梁场使用的土地，因无法复垦，该村村民多次找铁路办解决，长寿区铁路办为了解决村民的土地收益问题，经区政府研究决定，将土地作为创建文明城区中原桃东路拆迁商户继续进行经营的场所等使用。故此，东聚公司大约从2016年下半年开始在该宗土地上动工修建建筑物，大约在2018年5月完工。修建了12幢房屋（一层、砖体加彩钢棚结构，彩钢棚封顶），部分地坝是原渝万铁路制梁场修建，部分地坝是对原有地坝的修整，周围修建有砖砌围墙。修建的房屋租赁给了原桃东路拆迁商户及其他街镇的拆迁商户作为经营场地等使用。没有到被告处办理用地、规划等手续。 经重庆市长寿区土地房屋勘测规划院测算，原告东聚公司在重庆市长寿区××街道××村占用土地的面积为94193.90平方米。2019年6月20日，被告长寿规资局作出《行政处罚告知书》，告知原告东聚公司，因该公司在××村八组占用土地94193.90平方米用于修建房屋、地坝、围墙等建构筑物，违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款之规定，构成非法占用土地的违法事实，根据《土地管理法》第七十六条第一款和《土地管理法实施条例》第四十二条之规定，拟对被处罚人作出：一、责令三十日内退还在重庆市长寿区××街道××村八组非法占用的土地94193.90平方米；二、限三十日内拆除在非法占用的土地上修建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；三、处每平方米10元的罚款，共计罚款941939元。该告知书同时告知了拟被处罚人（原告东聚公司）的陈述、申辩权利和行使期限以及逾期未行使的法律后果。同日，该局作出《行政处罚听证告知书》，告知了拟被处罚人的听证权利及行使期限（收到告知书后三日内）。以上文书于2019年6月27日送达给了原告东聚公司。该公司于听证申请期限届满后向被告长寿规资局递交了关于对行政处罚告知书的申诉材料。 2019年7月11日，被告长寿规资局以案情复杂为由，将行政程序延长60天。2019年7月30日，该局作出《行政处罚决定书》。该决定书于2019年9月4日送达给原告东聚公司。 本院认为，《土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，据此，被告长寿规资局作为本辖区土地行政主管部门，具有对违法占地行为作出行政处罚的法定职权。 就被告长寿规资局作出的处罚决定是否正确的问题。从本案证据看，原告东聚公司所占用的土地是由原渝万铁路××制梁场临时使用过的土地，渝万铁路××制梁场在使用涉案土地期间，已经根据使用用途对土地进行了深度硬化，原告东聚公司租用的是渝万铁路××制梁场使用后未恢复原貌的土地，而被告长寿规资局认定系原告东聚公司在涉案土地上修了全部地坝，由此责令该公司拆除并恢复土地原状，显然事实不清、证据不足。另外，该局认定涉案土地上的全部房屋均由原告东聚公司修建，但未举示证据加以证明，而原告东聚公司不予认可，该局应当对此承担举证不能的法律后果。由此，被告长寿规资局作出的处罚决定书证据不足，原告东聚公司诉请撤销该决定，应予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下： 撤销被告重庆市长寿区规划和自然资源局于2019年7月30日作出的长规资行处〔2019〕48号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元，由被告重庆市长寿区规划和自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。 审 判 长  保香兰 人民陪审员  傅 容 人民陪审员  邓 萍 二〇二〇年五月十八日 法官 助理  陈 瑶 书 记 员  黄 链