辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽14行初10号原告高静，女，1975年4月19日生，汉族，公司职员，住葫芦岛市龙港区。委托代理人刘剑铭，男，1975年7月3日出生，汉族，无业，住葫芦岛市连山区。系高静前夫。委托代理人邓朝东，北京市京师律师事务所律师。被告葫芦岛市连山区人民政府，住所地葫芦岛市连山区东城中路9号。法定代表人张猛，该区代区长。委托代理人王慧君，女，该区农业农村局工作人员。委托代理人佟月明，辽宁兴连律师事务所律师。原告高静诉被告葫芦岛市连山区人民政府撤销告知书一案，于2020年1月10日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书，于2020年5月15日公开开庭审理了本案。原告委托代理人刘剑铭和邓朝东，被告葫芦岛市连山区人民政府委托代理人王慧君和佟月明到庭参加了诉讼。原告高静经本院依法传唤未到庭。本案现己审理终结。原告高静诉称，依据与葫芦岛市连山区锦郊街道刘台子村委会签订的《日光温室出售协议书》合法享有刘台子村35号、36号大棚的使用权。原告于2011年7月18日注册成立葫芦岛市连山区碧源无土栽培养殖园，企业性质为个人独资，登记住所地为36号大棚，实际经营地为35、36号大棚，并主要经营鱼类繁殖、水生植物栽培等工厂化养殖。2019年2月28日，被告葫芦岛市连山区人民政府发布葫连告字【2019】5号公告，2019年3月4日，葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组向原告下达告知书。告知书的内容为：“你于锦郊街道刘台子村建设的三层等附属设施属“大棚房”专项清理整治范围，区政府已责令你于2019年3月5日自行完成拆除整改。因你未在期限内拆除整改，区专项清理整治领导小组拟于2019年3月6日组织拆除整改，造成的损失由违法者自行承担。”一、《告知书》认定事实不清，适用法律错误。(一)原告高静三层房屋及彩钢板房用于工厂化养殖，属于设施农业用地，依法不属于拆除的范围。2011年7月18日，原告以葫芦岛市连山区锦郊街道刘台子村36号大棚为住所地设立“葫芦岛市连山区碧源无土栽培养殖园”个人独资企业，并持续经营至今。2007年，大棚因大火被烧毁，原告成为该地块合法承租人后，为自身工厂化养殖需要逐渐建成现有三层房屋及彩钢板房。原告三层房屋及彩钢板房内截止被违法拆除时，仍堆放有与鱼类繁育、水生植物养殖、花卉养殖相关的基本生产资料，足以证明原告的实际经营项目。三层房屋一、二层用于鱼类的种苗繁育、植物扦插，三层建设透光玻璃房用于花卉养殖采光。彩钢板房用于鱼类、观赏性水生植物的工厂化养殖，以避免阳光直射鱼类水生植物缺氧无法生长。原告现有地上建筑物均因实际生产需要建造，对于违法建筑的认定不应以房屋的面积、结构为标准，应以房屋实际用途为认定依据。根据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定：“生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等；水产养殖池塘、工厂化养殖、进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；育种育苗场所、简易的生产看护房用地等。”原告利用该三层房屋及彩钢板房进行水产养殖、工厂化养殖，应认定为设施农业，属于农业用地范围。(二)原告看护房属合法附属设施。根据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定：“附属设施用地是指农业项目区域内，直接辅助农产品生产的设施用地。包括：1.管理和生活用房用地：指设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控、办公、生活等设施用地；2.仓库用地：指存放农产品、农资、饲料、农机农具和农产品分拣包装等必要的场所用地；3.硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合“农村道路”规定的道路等用地。进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内”。首先，原告看护房由刘台子村委会统一建造并出售，来源合法并非原告私自搭建；其次，原告将该看护房用于办公、生活、存放必要饲料农具，为工厂化养殖提供辅助看护作用，用途合法；最后，原告项目用地总计2584平方米，按上述规定设施用地规模应控制在129.2平方米以内，原告看护房面积亦未超标。故原告看护房属合法附属设施。综上，原告三层房屋及彩钢板房应认定为设施农业，看护房属合法附属设施，不存在以设施农业为名违法违规建设非农设施的情况，不存在看护房建设严重超标或改变性质和用途的情况，《告知书》认定原告所在大棚属于应当整治的范围，明显属于认定事实不清，适用法律错误。二、《告知书》程序性违法。(一)此《告知书》作出的主体不适格。葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组是发布《告知书》的主体，发布《告知书》的行为形式上是一个告知行为，而实质上是一个行政处罚行为。而葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组不是行政机关，根据“法无授权即禁止”的原则，其无权作出行政处罚决定。作出《告知书》的主体违法，属于严重的程序违法。(二)被告作出此《告知书》没有合法的依据。根据“法无授权即禁止”的原则，行政机关作出的行政行为应当有合法依据，而被告未有合法依据即将原告纳入应当拆除整治的范围，责令原告于2019年3月5日前自行完成拆除改造，并拟于2019年3月6日对原告的大棚组织拆除整改，后确将原告的大棚进行拆除的行为严重违法。(三)没有告知当事人可以救济的权利和途径此《告知书》实质上属于行政处罚，根据《行政处罚法》第三十九条的规定：“行政处罚决定书应当载明不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；”但是发给原告的《告知书》并没有写明原告不服行政处罚决定的救济途径，明显违反上述规定，属于严重的程序违法。三、此《告知书》严重损害了原告的合法权益。被告做出此《告知书》将原告所属农业设施定性为属于“大棚房”专项清理整治拆除的对象，责令原告于2019年3月5日前自行完成拆除整改，并拟于2019年3月6日对原告的房屋进行拆除整改。其《告知书》定性明显属于行政处罚告知书，后被告依据《告知书》于3月9日将原告的房屋实施了拆除，被告作出并发布此《告知书》的行为严重损害了原告的合法权益。综上所述，《告知书》存在诸多违法之处。严重侵害了原告的合法权益，望法院能判如所请，撤销此《告知书》。原告高静向本院提交以下证据：1、身份证复印件，拟证明高静的身份；2、日光温室出售协议书，拟证明高静对35和36号大棚的使用权合法；3、告知书；4、大棚被拆除的照片，拟证明拆除行为存在；5、信息公开回复和村委会证明，拟证明原告所在地属于设施农业性质；6、代培种植合同；7、劳动用工合同；8、销售鱼发票；9、营业执照，证据6-9拟证明确实将大棚房用于养鱼，没改变土地用途；10、减免税文书、用电合同，拟证明观赏鱼属于设施农业中的渔业类产品；11、整改承诺书，拟证明没有改变农业用途；12、航拍图和现状图；13、判决书，拟证明被告属于针对性执法，违法了行政公平原则；14-16、视频证据，拟证明农业生产；17、辽报公开信息及大棚房整改方案。被告辩称，原告针对同一行政行为再次起诉，属于重复起诉应驳回原告起诉。葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组是我机关设立的临时机构，向原告送达的《告知书》和原告已经起诉要求确认违法的强制拆除行为属于同一行政行为，《告知书》不属于行政处罚行为，不具有单独的可诉性，在原告已经起诉要求确认强制拆除行为违法的情况下，法院对拆除的依据、过程等进行了全面的司法审查，原告再次起诉要求确认《告知书》违法属于重复起诉。《告知书》所述的原告房屋不属于农业用途，是国家确定的应予以清理整治的“大棚房”范围原告诉状中所述的三层房屋建筑不属于农业设施，实际用途不是所谓的看护房不属于农业用途，属于农业农村部自然资源部要求整治的“大棚房”，我机关组织相关单位下发告知书并予以拆除是按照农业农村部自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决過制农地非农化的方案的通知》(农农发(2018)3号)和辽宁省转过来的卫星遥感图斑的情况，按照辽宁省的统一部署对改变农业用途的大棚房予以整治、清理，是有法律和事实依据的。2018年9月，为贯彻落实总书记关于做好设施农业用地整治清理工作的重要批示，农业农村部自然资源部印发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遇制农地非农化的方案的通知》农农发(2018)3号，要求对农用地用于非农业用途予以专项清理、整治，辽宁于2018年12月18日辽宁省农业农村厅印发了《辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动发现违法违规问题分类整改指导意见》，并于2019年2月下发了《关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》，要求在3月底前必须完成整治整改，该拆除的坚决拆除国家大棚房问题专项清理整治行动协调推进小组办公室(简称“国家大棚办”)通过技术单位组织排查了各地大棚房问题，形成了卫星遥感图斑。2019年2月21日，连山区收到辽宁省大棚房问题专项清理整治行动协调推进小组办公室《关于做好大棚房问题遥感监测比对疑似图斑核查工作的紧急通知》，经国土局负责排查，其中，180号图斑位置在锦郊街道刘台子村，图斑面积48.7亩，其中草地1.32亩，设施农用地47.35亩，其中包含原告高静改建的三层建筑因此原告违建设施是经国家大棚办发现并由辽宁省安排要求子以调查处理的，而且时间紧急，要求必须在2019年三月底前完成。这也是一项政治任务。因此在2月28日由连山区政府发布了《萌芦岛市连山区“大棚房”问题整改公告》要求在2019年3月5日前自行拆除，3月4日，连山区大棚房问题专项行动协调推进小组办公室，责成乡村两级送达自行拆除告知书，要求原告自行拆除，在原告拒绝自行拆除的情况下，3月8日，由政府组织相关部门统一整改集中拆除了违建设施。通过公证处在现场保全公证，做记录和录像、拍照，可以确定，原告屋内堆放物品为生产经营观赏鱼，鱼缸等原材料及机器设备，明显是加工、生产状态，没有任何所谓的养殖、种植迹象，因此也就无所谓有养殖、种植看护房的需要。原告虽然转让来房屋建筑时名称为“日光温室”，注册成立的是养殖园，但是并没有实际从事养殖活动，主张养殖观赏鱼客观根本不存在，没有任何事实依据。综上，原告的房屋依法属于“大棚房”清理整治的范围，向其下发《告知书》有事实和法律依据且经市中法作出行政判决，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。被告葫芦岛市连山区人民政府提交如下证据：1、农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》（农农发【2018】3号），拟证明“大棚房”清理的依据；2、2018年12月12日辽宁省农业农村厅《辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动发现违法违规问题分类整改指导意见》，拟证明违法违规建筑认定的标准和依据；3、2019年2月《关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》，拟证明要求三月底拆除的时间限制；4、关于转发《连山区“大棚房”问题再排查再整治推进落实工作方案的通知》，拟证明连山区政府落实上级文件精神开展整治工作；5、葫连告字【2019】5号《葫芦岛市连山区“大棚房”问题整改公告》，拟证明强制拆除前已经公告；6、拆除告知书，拟证明要求原告自行拆除；7、省农业厅转发来的图斑和连山国土资源局关于图斑的说明，拟证明原告建筑违法问题由国家大棚办已经发现；8、土地利用总体规划图，拟证明所在地块情况；9、勘测定界图，拟证明所在地块位置、面积；10、公证笔录、现场照片、光盘，拟证明原告被拆除的建筑用于非农业生产；11、连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室《刘台村高静、刘剑铭蔬菜大棚区部分建筑拆除的情况说明》，拟证明拆除经过；12、（2019）辽14行初125号判决书，拟证明原告重复起诉。经庭审质证，原告提供的证据1和2具有真实性；证据3为本案审查客体；证据4-17与原告要求撤销告知书的诉讼请求不具有关联性。被告提交的证据具有真实性，其证明目的需结合其他证据、依据予以认定。经审理查明，2001年12月21日，高静与连山区锦郊乡刘台子村委会签订了《日光温室出售协议书》，租用了36号温室大棚，协议约定：年限为30年，从2001年12月21日至2031年12月21日，每个温室占地面积1292平方米，买方可以转让、出租，但不得改变温室和裸地的种植业用途，看护房为临时建筑，买方永久使用。2011年7月18日，高静注册成立“葫芦岛市连山区碧源无土栽培养殖园”，系个人独资企业，住所“锦郊街道刘台子村36号大棚”，经营范围为蔬菜无土栽培、观赏鱼种苗繁育、农作物种植等。高静36号大棚所在土地修建了三层楼房、仓库等建筑和设施。另2018年3月22日郑广秋（案外人）将刘台子村35号温室大棚转租给高静。2018年农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》（农农发【2018】3号），为遏制农地非农化现象，从同年9月至12月集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化。辽宁省农业农村厅同年12月印发了《辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动发现违法违规问题分类整改指导意见》。2019年2月13日，辽宁省农业农村厅联合辽宁省自然资源厅印发了《关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》，要求在3月20日前完成整治整改工作。葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室于同年2月向各乡镇人民政府、锦郊街道办事处印发了《连山区“大棚房”问题再排查再整治推进落实工作方案》，要求全面排查彻底，整改到位。同年2月29日被告连山区人民政府针对“大棚房”问题整改工作进行了公告，要求各违法违规“大棚房”建设主体，务必于2019年3月5日前按要求自行完成拆除整改。同年3月4日向高静送达《告知书》，告知“你于锦郊街道刘台子村建设的三层等附属设施属“大棚房”专项清理整治范围，区政府已责令你于2019年3月5日前自行完成拆除整改。因你未在期限内拆除整改。因你未在期限内拆除整改，区专项清理整治领导小组拟于3月6日组织拆除整改，造成的损失由违法者自行承担”，同年3月6日连山区政府组织了相关部门对高静在锦郊街道刘台子村建设的三层建筑、附属设施等予以强制清除。另查明，高静于2019年6月11日向本院起诉确认连山区人民政府清除涉案房屋和设施的行政行为违法，本院于2019年11月11日作出（2019）辽14行初125号判决“确认被告葫芦岛市连山区人民政府于2019年3月对原告高静位于葫芦岛市连山区锦郊乡刘台子村的建筑物及设施等实施的强制清除行为违法”，高静不服，上诉至辽宁省高级人民法院，现正在审理中。本院认为，本案的焦点是葫芦岛市连山区人民政府作出的《告知书》是否影响了原告的合法权益及《告知书》是否具有合法性。经查，《告知书》载明“你于锦郊街道刘台子村建设的三层等附属设施属大棚房专项清理整治范围”，在《告知书》作出前，连山区人民政府及有关行政机关未就涉案房屋和设施是否属于“大棚房”作出认定和告知，因此该《告知书》将涉案房屋和设施归属于“大棚房”对原告合法权益产生了不利影响，属于可诉的行政行为。关于《告知书》合法性问题，根据《连山区“大棚房”问题再排查再整治推进落实工作方案》中“各部门职责”载明“区自然资源局负责专项行动相关土地政策、行政执法指导及违法违规问题分类认定，对重大违法案件进行督办”，本案中区自然资源局未对原告高静涉案的房屋和设施性质进行认定，连山区人民政府在《告知书》中将涉案房屋和设施归属于“大棚房”超越职权，故本院对高静要求撤销《告知书》的诉讼请求予以支持。综上，被告葫芦岛市连山区人民政府在《告知书》中认定涉案房屋和设施属“大棚房”超越职权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：撤销被告葫芦岛市连山区人民政府于2019年3月4日向高静送达的《告知书》。案件受理费50元，由被告葫芦岛市连山区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 柳 杨审判员 佟江秋审判员 袁晓芳二〇二〇年五月十九日法官助理张关中书记员李爽本判决援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。