广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂01行终52号 上诉人（原审被告）横县横州镇人民政府。住所地广西横县横州镇茉莉花大道73号。 法定代表人周念远，镇长。 委托代理人雷德强，广西辉博律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）蒙祖尧，男，1960年6月26日出生，汉族，住广西横县。 委托代理人陈振吉，广西航洋律师事务所律师。 上诉人横县横州镇人民政府因被诉不履行行政协议一案，不服宾阳县人民法院（2019）桂0126行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审判决认定，1999年2月28日，原告蒙祖尧与原横县附城镇村镇建设规划所达成土地使用权划拨协议。该协议载明，由原横县附城镇村镇建设规划所将原附城大街开发区留下约2200平方土地全部划拨给原告蒙祖尧使用；原告蒙祖尧补偿给原横县附城镇村镇建设规划所土地使用费22万元；原横县附城镇村镇建设规划所负责尽快办理合法的国有土地使用证、施工许可证和选址意见书交付原告蒙祖尧，办证费用按国家规定收费，由原告蒙祖尧在横县附城镇村镇建设规划所交付上述证件时一次性缴清；……。协议签订后，原告蒙祖尧依约支付了22万元土地使用费，原横县附城镇村镇建设规划所也将相应的土地划给了原告蒙祖尧。而正当原告蒙祖尧准备进行建设时，相邻未被征地农户向原告蒙祖尧反映，相邻农田因开发区的兴建致使排水系统不畅，导致无法耕种，经相关农户多次反映也没得解决，故要求原告趁此机会向政府反映，一起将该部分土地征用。在原告蒙祖尧将该情况向原横县附城镇村镇建设规划所反映后，原横县附城镇村镇建设规划所同意原告蒙祖尧与相关农户协商，将相邻农田转让给原告蒙祖尧使用，并承诺在原告另外交纳使用费8万元后，将该土地性质变更为国有性质，以划拨的方式划拨给原告蒙祖尧使用，并为其办理国有用地手续。在得到这样的答复后，原告蒙祖尧于1999年3月4日与相关的农户签订了长期使用土地协议书，在依约向农户作了补偿后向原横县附城镇村镇建设规划所缴纳了8万元土地使用费，取得了农户的1.857亩土地的使用权，原横县附城镇村镇建设规划所也兑现了将该土地变更为国有性质、并以划拨的方式给原告使用的承诺。之后，经原附城镇人民政府及原告蒙祖尧的申请，原横县土地管理局于2002年4月15日以横国用（1999）字第02214039号为原告蒙祖尧颁发了《国有土地使用证》，该证载明使用权面积2131.46平方米，其中893.46平方米为原横县附城镇村镇建设规划所出让给原告蒙祖尧的国有土地，而1238平方米的土地则为原告蒙祖尧与农户协商转让的集体土地。而在此后，原告蒙祖尧将与农户协商转让的尚未办取国有土地使用证的部分土地，转让给了其他人作为宅地建房，而这部份人在向被告横县横州镇人民政府请求出具土地权属来源证明用于办理国有土地使用证时，被告横县横州镇人民政府给予了出具。但在原告蒙祖尧就尚未办理土地使用证的土地，向被告横县横州镇人民政府请求出具土地权属来源证明时，被告却以已按协议约定的面积为原告出具了土地权属来源证明为由，对原告蒙祖尧的这一请求不再予以办理。2019年8月15日，原告蒙祖尧以被告横县横州镇人民政府不依法履行国有土地使用权出让协议、侵犯其合法权益为由，提起行政诉讼。 一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》明确规定了人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营权协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的诉讼。而在最高人民法院相关的行政合同诉讼司法解释中已将有关自然资源的行政协议，纳入了行政诉讼的受案范围。行政协议是一系列行政行为的组合，因其具有与其他民事协议不同的特点，故在审理行政合同案件时应依据其自身的特点对其合法性和合约性进行审查。本案中，涉及到涉案行政协议合法性的主体要件、目的要件、职权要件、内容要件，并不存在问题，而对协议合约性审查的内容主要是涉及到原告的信赖利益是否应予保护的问题。对于原告蒙祖尧经与被告签订的土地转让协议取得的二千多平方米土地使用权和经原横县附城镇村镇建设规划所同意与农户协商取得的土地使用权，在被告横县横州镇人民政府为从原告蒙祖尧手上取得的宅基地使用权的这部分人办理土地权属来源证明后，原告蒙祖尧都有依协议和信赖利益的保护要求被告横县横州镇人民政府出具涉案土地权属来源证明的权利。对此请求，被告横县横州镇人民政府应按协议的约定和公平原则为原告蒙祖尧出具涉案土地的权属来源证明，这才是责任政府应有的担当。综，对原告蒙祖尧的诉讼请求，该院予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决被告横县横州镇人民政府应履行为原告蒙祖尧出具996.94平方米土地权属来源证明的义务。 上诉人横县横州镇人民政府上诉称，一、一审法院查明事实错误。1、1999年2月28日，被上诉人与原横县附城镇村镇建设规划管理所签订《协议书》中土地2200平方米包含被上诉人与农民《关于长期使用土地协议书》中1238平方米的土地面积。2、1999年3月19日，上诉人出具《土地权属来源证明书》，被上诉人的横县新州茶厂用地2200平方米亦是《协议书》中的2200平方米，也包含被上诉人与农户协商长期使用协议后被征用的土地1238平方米。3、被上诉人已经取得横国用(2002)字第02214039号《国有土地使用证》，被上诉人没有未取得土地登记的土地存在。二、被上诉人的起诉已经超过法定起诉期限。1、1999年2月28日，被上诉人与原横县附城镇村镇建设规划管理所签订《协议书》至2019年8月18日被上诉人提起诉讼，起诉期限已经超过20年。2、1999年3月20日，横县新州茶厂取得横国用(1999)字第02214039号《国有土地使用证》，2002年4月15日换发横国用(2002)字第02214039号《国有土地使用证》，被上诉人都没有异议。从1999年3月20日至2019年8月15日提起诉讼，起诉期限已经超过20年。三、关于被上诉人横县新州茶厂相邻情况。1、横县新州茶厂自被上诉人建立茶厂后，相邻周边都建成了民房，被上诉人从来都没有异议。2、横县新州茶厂的周边长久以来也没有多余的空地，被上诉人未取得国有使用权的土地事实不存在。四、一审判决上诉人履行为被上诉人蒙祖尧出具996.94平方米土地权属来源证明的义务，由于《协议书》中的2200平方米的土地己划拨给被上诉人的横县新州茶厂，1999年3月19日上诉人己出具《土地权属来源证明书》，已经履行了相应义务，被上诉人已经取得相应的土地使用权。并且，横县新州茶厂也没有任何空地，又何来要为被上诉人出具996.94平方米土地权属来源证明?所以，一审法院的判决是错误的。请求二审法院撤销一审判决，裁定驳回被上诉人的起诉。 被上诉人蒙祖尧辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明，1999年2月28日，蒙祖尧（乙方）与原横县附城镇村镇建设规划管理所（甲方）签订《协议书》，双方约定：由甲方将原附城大街开发区留下土地约2200平方米划拨给乙方；乙方补偿给甲方土地使用费22万元；甲方负责尽快办理合法的国有土地使用证、施工许可证和选址意见书，办证经费按国家规定收费，经费由乙方支付（每平方米不能超过6元），甲方将证件交给乙方，乙方一次性交完全部经费。 1999年3月4日，蒙祖尧与侯敬勉等3位农户签订了《关于长期使用土地协议书》，约定由3位农户将其共1.857亩土地交给蒙祖尧长期使用，蒙祖尧负责依法办理用地性质变更手续。 1999年3月20日，蒙祖尧以横县新州茶厂名义申请土地登记。申请时，蒙祖尧提供了1999年3月19日原附城镇人民政府出具的《土地权属来源证明书》。该证明内容为：附城新圩4039号横县新州茶厂用地属国有土地，是附城乡政府统一征地，并由附城新圩开发指挥部划拨取得使用权，用地面积2200平方米，该单位四至界址清楚，无争议。该《土地权属来源证明书》中的2200平方米土地，包含了蒙祖尧与侯敬勉等3位协议使用的1.857亩（即1238平方米）和蒙祖尧与原横县附城镇村镇建设规划管理所签订的《协议书》中962平方米。 1999年3月30日，原横县土地管理局向横县新州茶厂颁发横国用（1999）字第02214039号《国有土地使用证》，该证载明的土地即上述《土地权属来源证明书》中的土地，实测面积为2131,46平方米。 1999年4月12日至2000年11月14日，蒙祖尧分5次向原横县附城镇新圩开发指挥部交清了上述《协议书》约定的22万元。2002年4月15日，上述横国用（1999）字第02214039号《国有土地使用证》换发新证，证号为横国用（2002）字第02214039号. 2019年，蒙祖尧认为上述《协议书》约定的2200平方米土地中还有约1000平方米土地未办理用地手续，遂请求上诉人出具该部分土地的权属证明材料。2019年5月10日，上诉人在《关于蒙祖尧的答复意见书》中认为，原附城镇人民政府已将《协议书》约定的附城大街开发区约2200平方米土地划拨给蒙祖尧，并出具了《土地权属来源证明书》，蒙祖尧在办理新州茶厂土地登记时，将该《土地权属来源证明书》用于办理其与农民私下交易的土地和《协议书》中的部分土地的土地登记，造成原附城镇人民政府划拨的部分土地无法办理权属证明，应由蒙祖尧个人承担责任，故上诉人不再出具《土地权属来源证明书》。2019年8月15日，蒙祖尧诉至一审法院，认为横国用（1999）字第02214039号《国有土地使用证》（新证号为横国用【2002】字第02214039号），只包含了《协议书》约定的2200平方米中的893.46平方米（2131.46平方米-1238平方米），尚有1306.54平方米未登记，除去其已转让给他人的309.6平方米，请求判令上诉人向其出具上述《协议书》中尚未办理土地登记的996.94平方米土地的《土地权属来源证明书》。 另查明，因行政区划调整，原附城镇与横州镇合并为横州镇，涉案土地现属于上诉人行政区域。 以上事实，有《协议书》、土地登记申请审批材料、当事人陈述等证据证实。 本院认为，一、关于被上诉人蒙祖尧起诉是否超过起诉期限。根据1999年2月28日《协议书》的约定，上诉人负有为被上诉人蒙祖尧办理协议“划拨”的2200平方米土地的国有土地使用证的义务。上诉人于2019年5月10日答复被上诉人不予出具相关土地的权属来源证明材料，2019年8月15日，被上诉人诉至一审法院，没有超过行政诉讼法规定的起诉期限。鉴于被上诉人提起的是不作为之诉，由于法律并未规定当事人申请行政机关履行法定职责或约定义务的时限，当事人对此也未约定，上诉人主张被上诉人超过起诉期限，依据不足。 二、关于上诉人应否出具被上诉人要求的土地权属来源证明材料的问题。按照上诉人与被上诉人之间《协议书》的约定，上诉人负有为被上诉人办理国有土地使用证的义务。即使双方无此约定，在《协议书》的内容本身未能直观说明申请办证的土地与《协议书》之间的联系，不足以说明土地权属合法来源时，上诉人也负有协助说明或证明的合同附随义务。本案的争议是，上诉人是否已经履行了对《协议书》约定的全部土地的权属来源进行证明或说明的义务。该争议主要涉及2个事实，一是1999年2月28日《协议书》约定的2200平方米土地是否包含被上诉人蒙祖尧与其他农户协议使用的1238平方米土地；二是上诉人1999年3月19日已经出具的《土地权属来源证明书》中，2200平方米土地是否包含被上诉人蒙祖尧与其他农户协议使用的1238平方米土地。对于《协议书》约定的2200平方米土地是否包含被上诉人蒙祖尧与其他农户协议使用的1238平方米土地的问题，上诉人在《关于蒙祖尧的答复意见书》和一审庭审中均认为不包含，与《协议书》签订在前、蒙祖尧与其他农户签订协议在后的事实及蒙祖尧的主张相印证，可以确认，即《协议书》约定的2200平方米土地不包含被上诉人蒙祖尧与其他农户协议使用的1238平方米土地，该1238平方米土地完全不在《协议书》约定的2200平方米土地范围内。上诉人在二审中否认其一审承认的事实，主张《协议书》中2200平方米土地包含了蒙祖尧与其他农户协议使用的1238平方米土地，没有提供证据证实，故对上诉人的该项主张，本院依法不予支持。上诉人在《关于蒙祖尧的答复意见书》及二审中，均主张其1999年3月19日《土地权属来源证明书》中的2200平方米土地，包含了蒙祖尧与其他农户协议使用的1238平方米土地，与蒙祖尧的陈述一致，本院依法予以确认。综上，上诉人1999年3月19日出具的《土地权属来源证明书》，只是对《协议书》中893.46平方米（2131.46平方米-1238平方米）土地的权属来源进行了证明，并未对其余1306.54平方米土地的权属来源进行证明。现被上诉人蒙祖尧要求上诉人对其中996.94平方米土地的权属来源出具证明材料，有事实和法律依据。上诉人的上诉请求，没有事实和法律依据，本院依法不予支持。一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人横县横州镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  李道清 审判员  韦影年 审判员  黄影颖 二〇二〇年五月十四日 书记员  黄昇翔 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。