安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖01行终145号 上诉人（原审原告）马文红,女，1975年9月24日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。 委托代理人马文朋，男，1970年12月30日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区，系原告哥哥。 被上诉人（原审被告）肥西县官亭镇人民政府，住所地安徽省肥西县官亭镇312国道边馨芝秀电子产业园，统一社会信用代码11340123003008809M。 法定代表人王书国，镇长。 委托代理人高从武，安徽徽都律师事务所律师。 委托代理人朱鑫鑫，安徽徽都律师事务所实习律师。 上诉人马文红因诉被上诉人肥西县官亭镇人民政府（以下简称官亭镇政府）不符合征迁安置答复一案，不服安徽省肥西县人民法院（2019）皖0123行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 原审法院查明，原告马文红系原肥西县官亭镇兴塘村（现肥西县官亭镇焦婆社区）村民，其父亲马祥龙，1997年10月23日，原告马文红户口迁移至合肥市牌楼派出所，户口迁移证和准予迁入证明注明迁移原因为投亲。2018年5月23日肥西县人民政府发布《肥西县人民政府关于印发官亭镇焦婆社区整体推进项目集体土地上房屋征迁安置实施方案的通知》（肥政秘（2018）7号），对肥西县官亭镇焦婆社区项目规划征迁范围内进行征迁，该文件由官亭镇政府负责解释。安置人口界定及安置第一项第六款注明:原属本集体经济组织成员，后因捐资农转非、2‰农转非、征地招工农转非、持有协议未就业的大中专毕业生四类人口，本人户口迁出本集体经济组织前拥有权属明晰且一直生活居住的房屋，由本人申请，单位出具证明，经审查认证后，可认定为有效安置人口。已婚（领取结婚证）的，按夫妇两人予以认定。上述文件出台后，原告马文红向被告官亭镇政府提供申报材料，主张其符合捐资农转非条件应予安置，2019年7月1日，被告官亭镇政府作出关于《关于马文红是否符合征迁安置人口的审核答复》，认为根据原告提供的材料，由于准予迁入证明中准迁原因为投亲，不能证明原告属于捐资农转非，不符合《征迁方案》中征迁安置人口条件。希望你能够提供相关捐资农转非证明材料，我单位将依据你所提供的材料，依法审核认定。原告马文红对此答复不服，提起诉讼。 原审法院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、被告的主体是否适格，被告主张涉案土地征收决定由肥西县人民政府发布，集体土地征迁部门为肥西县人民政府，其仅为实施单位，原告的起诉不符合法律规定。本案中原告的第三项诉求请求：解决原告得到集中建房安置以及安置期间享有的有关待遇。因诉争土地征收单位为肥西县人民政府，故原告的此项诉求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告，应予驳回。关于原告的第一项诉请：要求确认被告作出的答复违法并予以撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：“……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”原告向被告申报安置，而被告答复其不符合条件，被告虽主张此答复为初审意见，还应统一移送征迁部门肥西县政府进行认定，未侵犯原告的合法权益。但本案中被告的此种审核结果导致此材料将不会被移送肥西县人民政府进行继续审核认定，此行政行为对原告的权利造成影响，应属于行政诉讼的范围，故本案中针对原告的第一项诉请，原被告主体适格，原告的此项诉请符合行政案件受理条件。 二、《关于马文红是否符合征迁安置人口的审核答复》是否合法，被告依据原告提供的肥西县公安局户口迁移证和合肥市公安局准予迁入证明上注明的原因为投亲，不符合《征迁实施方案》的安置人口条件，要求原告补充材料，再进行认定的答复，此行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，也尽到了作为一级政府应尽的义务。原告虽主张其当初迁移户口，属于捐资农转非，投亲只是当事环境下公安填写的，且表兄妹投亲也不符合投亲的法律规定，同时提供了多组证据予以佐证，但这些证据材料均不能直接证明其主张，原告的此项主张没有事实和法律依据，本院不予支持。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”据此，对规范性文件的附带审查，必须在审查行政行为合法性过程中进行，即公民、法人或者其他组织不能单独就规范性文件提出审查请求，人民法院亦不能单独就规范性文件的合法性直接进行审查。本案中，原告要求法院判令被告答复行为违法没有法律依据，依法应驳回其诉讼请求。故原告一并提起附带规范性文件审查应一并予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告马文红的诉讼请求。 马文红不服一审判决，向本院提出上诉。 上诉人上诉的事实和理由：一、一审法院适用法律存在问题，不能从已经在法庭上经过质证的所有证据中按照最高法《关于行政诉讼证据若干问题的规定》选出符合事实的可信度高的证据。写有表兄妹投亲的准予迁入证明和户口迁移证，作为认定原告迁移户口的原因是投亲，此证据必须排除。因为表兄妹投亲违反了当年的《公安部关于处理户口迁移的规定》，属于违法行为。不具备证据的合法性特点，更不能反映事情本来面目，且其只是一个孤立的证据，不可作为定案依据。当年的《公安部关于处理户口迁移的规定》：只有三类人当时符合投亲农转非的规定，即夫妻关系、父母投子女、子女投父母。根据《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十九条，当事人应当围绕证据的关联性、合法性和真实性针对证据有无证明效力以及证明效力大小进行质证。第五十五条第三款：法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的合法性：（三）是否有影响证据效力的其他违法情形。第五十七条第九款规定：下列证据材料不可以作为定案的依据：不具备合法性和真实性的其他证据材料。一审法院以此证据认定原告迁移户口的原因为投亲，是明显违法违规，是极其错误的。经过法庭质证，由合肥市财政局、公安局、国土局、人力资源和社会保障局等部门经过协商，在2010年6月12日对农转非缴款票据遗失问题作出了《关于对我市城市综合补偿费票据存根联查询问题的说明》。上诉人因为缴款票据丢失，据此说明中的要求，准备好全部材料。这些证据符合《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，是上位法，符合定案依据，可以据此认定上诉人为捐资农转非（证据2）。但不知道一审法院为何不采用，也没有给予解释。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条规定：人民法院应当依照法定程序，全面客观地审查核实证据，对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。依据《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条的规定，马文红的表兄妹投亲一说不可以采信。《公安部关于处理户口迁移的规定》不但是公文，也是公安机关内部的上位法，其可信度肯定优于准予迁入证明。且有几个种类不同的证据可以证明原告是捐资农转非，被告却只有一个孤立的证据证明是表兄妹投亲。第六十三条第九款：数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。 二、一审法院不能从《中华人民共和国行政诉讼法》立法的目的角度公正的判决。《中华人民共和国行政诉讼法》是为了保护公民的合法利益不受侵害，为了监督行政机关依法行政，维护政府的良好形象。为此在依法行政的证据方面，政府行政行为要求的证据比行政相对人更严格，可以举证倒置。若被上诉人坚持认定上诉人为表兄妹投亲农转非，请被上诉人拿出当时的表兄妹投亲有关规章或者有关部门依职权制作的规范性文件。若被告拿不出来这些法律和规定的证据，被上诉人就必须无条件承认上诉人符合捐资农转非的条件。否则一审法院就必须认定表兄妹投亲的证据非法，该证据必须排除，不能认定上诉人迁移户口的原因为投亲或者表兄妹投亲。根据行政诉讼法的第三十四条：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和依据的规范性文件。《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十九条：原告确有证据证明被告持有的证据对原告有利，被告无正当理由拒不提供的，可以推定原告的主张成立。 三、肥西县人民政府的肥政秘[2018]75号文件的制定程序及实施方案中的第三大项安置人口界定及安置第一条第六款的规定，其条款制定的依据是什么？根据行政诉讼法解释第一百四十八条的规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法的六十四条规定的“规范性文件不合法”（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的。请求法院依据上述法律条款对75号文的制定程序及第三大项安置人口界定及安置第一条第六款的合法性进行审查。 四、一审法院知情不举报，有国家工作人员渎职罪之嫌疑。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定：人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、行政机关或者上级行政机关，认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、监察机关。表兄妹可以投亲，严重违法，严重渎职。 综上，请求：1.撤销肥西县人民法院（2019）皖0123行初106号行政判决，依法改判；2.支持上诉人的诉讼请求；3.一二审诉讼费用由被告承担。 被上诉人官亭镇政府辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当。上诉人认为户口迁移投亲该行政行为违法，应该以作出该行政行为的单位作为被告，要求撤销该具体行政行为，该具体行政行为的作出者并非被上诉人，该案涉及户口投亲问题涉及到合肥市大量的拆迁户，如果法院直接进行认定必将产生大量诉讼，我们认为上诉人应当与当初作出户口决定的行政机关为被告，要求依法认定或撤销。 马文红向一审法院提交以下证据：证据一、肥西县人民政府文件肥政秘【2018】75号，证明：文件安置人口界定及安置第一条第6款，明确了捐资农转非可以认定为安置人口，需要准备的材料；证据二、关于对我市城市综合补偿费票据存根联查询的问题说明、准予迁入证明、户口迁移证、证明（焦婆社区6.20）、证明（焦婆社区8.30）、土地承包合同书069705。证明：原告捐资票据丢失了，按照说明要求准备的材料，可以间接证明原告符合捐资农转非的条件；证据三、证明（濉溪东路和胜利路街道）、户口本复印件（马文红）、户口本复印件（王希雅），证明：按照75号文第一条第6款捐资农转非建房安置的要求，准备的材料。 官亭镇政府向一审法院提交以下证据：证据一、关于马文红是否符合征迁安置人口的审核答复，证明目的:被告已履行依法审核的职责，原告诉称被告行政不作为不能成立；证据二、肥西县人民政府肥政秘【2018】75号、准予迁入证明，证明目的:被告已依据肥政秘【2018】75号文件及原告的提供的申请材料进行依法审核，被告作出马文红不符合征迁安置人口的审核合法。 上述证据均已随案移送。 本院二审查明的事实与原审判决相同，对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，官亭镇政府依据马文红提供的肥西县公安局户口迁移证和合肥市公安局准予迁入证明上注明的原因为投亲，认定其不符合《征迁实施方案》的安置人口条件，并要求马文红补充材料，再进行认定的答复，符合法律规定。上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费用人民币50元由上诉人马文红负担。 本判决为终审判决。 审判长  李琦 审判员  潘攀 审判员  张俊 二〇二〇年五月七日 法官助理黄浩 书记员丁亚敏 附：本裁判文书适用的法律规范 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。