浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1874号上诉人（原审原告）**和，男，1956年8月20日出生，汉族，住温州市瓯海区。委托代理人孙梦蛟、崔克海，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府，住所地温州市瓯海区娄桥街道洲洋路6号。法定代表人曾瑞华，区长。委托代理人金毕成、郑如意，温州市瓯海区司法局工作人员。**和诉温州市瓯海区人民政府行政批准一案，温州市中级人民法院于2019年10月12日作出（2019）浙03行初385号行政裁定。**和不服，向本院提起上诉。本院于2019年11月21日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理.本案报最高人民法院批准延长了审限。现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年3月20日，娄桥街道办事处作出瓯娄政〔2018〕40号《关于要求对〈娄桥街道城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案〉给予批复的请示》并附《实施方案》，上报瓯海区政府。2018年4月8日，瓯海区政府作出温瓯政办抄〔2018〕240号《抄告单》，同意先组织实施涉案《实施方案》。截至2019年7月23日本案庭审时，涉案地块集体土地上房屋征收的补偿实施方案尚未依法报温州市人民政府批准。原告房屋位于上述《实施方案》的实施范围内，但原告未能在《实施方案》规定的期限内与娄桥街道办事处达成征收补偿协议。原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经有权主体依法批准后，市、县人民政府土地行政主管部门应当根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民意见，征地补偿安置方案报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。即征地补偿安置方案应当在涉案土地已经被依法批准征收后，再由相关市、县人民政府土地行政主管部门拟订并报请市、县人民政府批准后组织实施。本案中，瓯海区政府作出批准同意涉案《实施方案》的行为，不属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的确定征收补偿安置方案的最终批准行为，该行为不能代替最终的法定批准行为，不能独立对外发生法律效力。被告瓯海区政府及有关行政机关不能以涉案《实施方案》作为强制征收土地及地上房屋的依据。集体土地及地上房屋的征收与补偿，应当按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的法定程序进行。如未经法定程序，被告瓯海区政府或有关行政机关直接实施强制拆除房屋等强制行为的，原告有权针对该行政强制行为寻求救济。由于原告没有与瓯海区政府或有关行政主体依据涉案《实施方案》达成补偿协议，被诉行政行为不会对其权利义务产生实际影响，原告没有通过本案诉讼进行救济的必要性。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告**和的起诉。上诉人**和上诉提出：上诉人位于温州市瓯海区的房屋涉及拆迁，具体实施人为温州市瓯海区人民政府娄桥街道办事处。上诉人从温州市瓯海区人民政府娄桥街道办事处于2019年3月14日作出的2019年第21号《答复函》得知，被上诉人通过温瓯政办抄（2018）240号《抄告单》的形式做出了同意温州市瓯海区人民政府娄桥街道办事处《娄桥街道下斜村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》的行政行为，上诉人户上述房屋位于该实施方案范围内。上诉人认为，被上诉人作出的涉案批准行为没有职权依据、事实依据、程序违法，侵害了上诉人的合法权益。上诉人为了维护自己的合法权益，依法向温州市中级人民法院提起行政诉讼，但是温州市中级人民法院为了袒护被上诉人，为了刻意回避被上诉人的行政乱作为，以“瓯海区政府作出批准同意涉案《实施方案》的行为，不能独立对外发生法律效力。……被诉行政行为不会对其权利义务产生实际影响”为由作出了（2019）浙03行初385号行政裁定书，裁定驳回上诉人**和的起诉。上诉人认为，原审法院作出的裁定认定事实和适用法律均存在根本错误。被上诉人批准同意《娄桥街道下斜村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》是被上诉人实施的具体行政行为，是被上诉人行使行政权力所为的单方行为，是对征收房屋补偿这一特定事项作出的，对外产生了法律效力，且具有强制性，上诉人作为被征收人只要签订协议，如何被补偿及获得多少补偿直接取决于被上诉人批准的房屋拆迁补偿方案，根本没有协议契约自由的空间，所以被上诉人批准同意的涉案《实施方案》对同意签订协议的拆迁人对如何补偿和补偿标准具有最终决定性，所以案涉批复对上诉人权利和义务直接产生影响，损害了上诉人的合法权益，所以被上诉人批准同意涉案《实施方案》的行为当然是独立的行政行为，上诉人当然可以对此补偿批复行为提起行政诉讼。原审法院判定“瓯海区政府作出批准同意涉案《实施方案》的行为，不能独立对外发生法律效力。……被诉行政行为不会对其权利义务产生实际影响”明显属于认定事实和适用法律错误，明显是刻意剥夺上诉人的诉讼权利。综上所述，原审法院作出驳回上诉人起诉的裁定完全是认定事实和适用法律根本错误，剥夺了上诉人的诉权。在本案调查时，上诉人的委托代理人提出：案涉批准行为属于行政许可行为，具有可诉性；案涉批准行为赋予街道征收权利，侵害了上诉人的权益；案涉批准行为是温州地方政府规避土地管理法关于依法征收程序的行为，系违法行为。请求：1.依法撤销温州市中级人民法院作出的（2019）浙03行初385号行政裁定书；2.判令原审法院依法对本案进行实体审理并作出公正的判决。被上诉人温州市瓯海区人民政府答辩称：一、涉诉批复行为不能独立对外发生法律效力，对被答辩人的权利义务并未产生实际影响。1.娄桥街道办事处作出《娄桥街道下斜村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》(以下简称《实施方案》)系娄桥街道办事处为加快推进城中村改造进程，先行采取协议拆迁的方式对上诉人所在下斜村内的房屋开展协议拆迁行为。并非依《国有土地上房屋征收与补偿条例》《中华人民共和国土地管理法》相关规定对被征收人作出的具体征收补偿行为。《实施方案》不具有行政强制力，该方案不作为强制征收的依据。2.娄桥街道办事处请示答辩人对《实施方案》进行审核指导，答辩人对该《实施方案》进行审核把关并就此作出批复。《实施方案》制定及实施的主体均是娄桥街道办事处。上述请示批复属于上下级政府之间的内部行文行为，不产生外部法律效力。二、上诉人对本案不具有诉的利益。行政诉讼首先是一种权利损害法律救济，提起行政诉讼的前提是存在被诉行政行为侵害诉讼原告合法权益的可能。而本案中，上诉人至今未依《实施方案》与娄桥街道办事处签订补偿安置协议。《实施方案》不具有强制效力，其存废均不影响上诉人的权益。上诉人的起诉背离了《行政诉讼法》第二条的立法本旨。综上，答辩人作出批准《实施方案》的行政行为，不能对上诉人的权益产生直接限制效果，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(十)项的规定不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审法院裁定正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审双方当事人均未向本院提交新证据。本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经有权主体依法批准后，市、县人民政府土地行政主管部门应当根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民意见，征地补偿安置方案报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，2018年3月20日，娄桥街道办事处作出瓯娄政〔2018〕40号《关于要求对〈娄桥街道城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案〉给予批复的请示》并附《实施方案》，上报瓯海区政府。2018年4月8日，瓯海区政府作出温瓯政办抄〔2018〕240号《抄告单》，同意先组织实施涉案《实施方案》。该《实施方案》不是案涉地块集体土地上房屋征收的安置补偿方案，不能作为强制征收土地及地上房屋的依据。上诉人也没有根据该《实施方案》与被上诉人方或者其他相关单位达成安置补偿协议。因此，被诉的行政批准行为不会对上诉人的权利义务产生实际影响，原审法院据此裁定驳回**和的起诉并无不当。关于上诉理由。首先，案涉批准行为不符合行政许可的特征，不属于行政许可行为。其次，案涉批准行为并没有赋予街道征收上诉人案涉房屋的权利。原审裁定已经明确，案涉《实施方案》不是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的安置补偿方案，不能作为对上诉人案涉房屋征收的依据。最后，案涉的《实施方案》是根据温州市城中村改造相关规范性文件制定的，并不违背上位法的相关规定，并不违法。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王玉岳审判员  唐维琳审判员  楼缙东二〇二〇年五月十五日书记员  张 莹·5·