广西壮族自治区百色市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）桂10民终889号 上诉人（一审被告）：崔芝荣，男，1971年9月16日出生，汉族，农民，住广西田林县。 委托诉讼代理人：崔仕勋，1996年9月8日出生，汉族，农民，住广西田林县。 委托诉讼代理人：张吉云，广西万科律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）：崔正清，男，1954年12月23日出生，农民，住广西田林县。 委托诉讼代理人：王国政，田林县法律服务所法律服务工作者。 上诉人崔芝荣因与被上诉人崔正清土地承包经营权互换合同纠纷一案，不服广西壮族自治区田林县人民法院（2019）桂1029民初889号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月11日立案后，依法组成合议庭，通知当事人于2020年5月12日到庭举证、质证、调查和辩论。上诉人崔芝荣经传唤未到庭参加诉讼，其委托代理人张吉云、崔仕勋到庭参加诉讼，被上诉人崔正清及委托诉讼代理人王国政到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 崔芝荣上诉请求：一、请求依法撤销田林县人民法院（2019）桂1029民初889号民事判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；二、判决由被上诉人承担本案的诉讼费用。事实和理由：一、一审判决认定基本事实不清。上诉人没有侵占被上诉人所诉的地块代码为1100235的土地]诉人所耕种经营的“老山脚”地块四至范围与代码1100235地块不一致，是两个不同的地块，且在一审中没有委托专业的鉴定机构出具专业的鉴定意见证明“老山脚”在1100235地块范围内，故一审判决认定基本事实不清，证据不足；二、本案案由应为土地承包经营权纠纷而非土地承包经营权互换合同纠纷。双方当事人争讼的问题是上诉人所耕种经营的“老山脚”地块是否在1100235地块范围内，上诉人是否侵占了属于被上诉人的土地，属于侵权纠纷，故一审案由定性错误；三、上诉人对正在耕种经营的“老山脚”地块享有合法的经营权。一审判决没有考虑到本案案涉地块的专业属性，仅根据主观判断就作出一审判决明显不妥。综上，上诉人请求二审法院查明案件事实后依法进行改判。 崔正清辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应予驳回。 崔正清向一审法院起诉请求：判令被告停止侵占原告位于田林县“老山脚”（地名）地单季田，共同赔偿从2013年至2019年期间无法使用单季田青苗补偿费18000元。 一审法院认定事实：原告与被告等人发生土地使用权属纠纷，浪平乡人民调解委员会受理后，经多次组织双方当事人调解，2013年6月3日终于达成调解协议并于当日制作浪调2013[5]号调解协议书：一、被申请人同意将牛塘堡即崔正清家屋旁的那一丘大田全部落实归崔正清户今后长期管理使用，并表示今后不再去作任何争议；二、崔正清家同意将自家在小梁上（即除杨继泽家所使用的田外，凡属崔正清自家所有的田地）、邓家梁一丘大田、李泽军家后背（上面的一个三尖角连同下面的屋基坪，注：界限从屋基坪外坎为过）所有这些土地全部划拨给被申请人五户长期管理使用，今后不再以任何理由去干涉他们今后的正常生产；三、今年的粮食收割问题按照本协议后的地块各自进行采收；四、本协议自双方当事人签字后生效，任何方都不能违反，否则应负相应的法律责任和赔偿责任；五、本协议一式八份，双方当事人、小坳村民委员会各持一份。浪平司法所留存一份，具有同等的法律效力。该调解协议中，申请人为本案原告崔正清，被申请人有杨学林、杨金福、杨学强、吴自银及本案被告崔芝荣，申请人与被申请人均在协议书上签字，调解人有姚华勋、熊庭稳、徐文金、李茂先、韦荣。故此，属于第二村民小组成员的被告与属于第一村民小组成员的原告通过土地互换形式上取得了原系第一村民小组发包给原告的“老山脚”（地名）的承包经营权。 此后，原告又以该事由向田林县人民政府报告，申请调查处理其与杨金福、杨学林、吴自银、杨学强、崔芝荣土地经营纠纷。田林县农业局（现为农业农村局）受田林县人民政府指派于2013年12月29日至2014年1月2日前往小坳村台子上屯开展调查，该局经调查后于2014年1月2日形成《田林县农业局关于对浪平乡小坳村台子上崔正清与崔芝荣等5户土地经营纠纷调查情况及处理意见》书面报告。该报告中记载：经查明，1、2013年6月3日崔正清与崔芝荣等5户的《调解协议书》是双方自愿的情况下达成的协议，协议的主要内容是：崔正清屋边的“牛塘堡”土地（田）全部归崔正清使用，而崔正清的其他承包田归崔芝荣等5户使用。2、台子上的“牛塘堡”土地原本是旱地，经目测该地面积约2.5亩，在1992年的经济承包合同书是以固定地为地类，因台子上屯地处于老山林区内，旱地的土地权属不明确，在该屯的第二轮土地承包合同书上只有水田的发包记录，而没有旱地和林地的发包记录。3、在1992年的《农业经济承包合同》中，以上6户均有承包“牛塘堡”的记录，但各户的合同书上均没有标明承包地的四至范围，且6户的合同书上的“牛塘堡”承包地的面积只是2亩，未达至“牛塘堡”实有面积，6户的承包面积没有重叠，只是四至范围不清。以上6户均在“牛塘堡”土地上耕种过。4、根据小坳村调解主任杨学稳提供的台子上各户1992年《农业经济承包合同》的原件中可看出，崔芝荣等5人的《农业经济承包合同》均字迹清楚，没有涂改痕迹。而报告人崔正清提供的《农业经济承包合同》（注：在乡级调解中崔正清未出示此合同）中有蓝色、黑色，承包面积有涂改，且“牛塘堡”承包栏的字迹与前部分字迹有明显不一致。报告人崔正清所提供的《农业经济承包合同》有诸多疑点。同时报告人崔正清提供的1985年《耕地承包使用证》中没有“牛塘堡”承包地的记录。5、经查看小坳村调解主任杨学稳保管的台子上各农户土地承包合同书有四套：第一套为1981年初分田到户时的《农业生产责任制合同书》，此合同书只有承包面积，没有承包地名和四至范围；第二套为1985年的《耕地承包使用证》；第三套为1992年的《农业经济承包合同》；第四套为2002年的第二轮《土地承包经营权证》。该局还在报告中建议：由浪平乡人民政府做好报告人崔正清的工作，督促其按2013年6月3日《调解协议书》中的条款执行。 2014年6月16日原告所在的台子上第一村民小组组长杨学明以调解协议书的内容违反了土地承包法的相关规定并侵犯第一村民小组的集体所有权为由向浪平乡人民政府提出申请要求撤销“2013[5]号调解协议书”并宣布无效。浪平乡人民政府于2014年6月23日作出浪政发（2014）59号《关于撤销〈浪调2013[5]调解协议书〉的决定》，并送达双方当事人。事后，浪平乡人民政府认为其无权撤销当事人达成的调解协议，本着有错必纠的原则，2015年5月18日作出《关于撤销浪平乡人民政府浪政发[2014]59号文件的决定》，并建议：当事人按照原来调解协议书内容暂时去履行，如有当事人认为调解协议书违法，可根据《中华人民共和国民事诉讼法》第十六条的规定起诉到人民法院通过诉讼解决，并送达双方当事人。原告认为浪平乡人民政府作出关于撤销浪平乡人民政府浪政发[2014]59号文件的决定》的行政行为违背事实，属违法行政行为，故向一审法院提起行政诉讼，请求依法撤销该行政行为。一审法院经审理认为：《浪调2013[5]号调解协议书》是田林县浪平乡人民调解委员会根据当事人的申请就申请人与被申请人之间存在土地使用权属纠纷进行调解达成的协议。人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织，其组织当事人调解达成的协议，不属行政行为，《中华人民共和国人民调解法》第三十二条规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院提起诉讼”。该法条明确规定，当事人对人民调解委员会的调解协议内容有争议的解决途径归属民法调整范畴。浪平乡人民政府于2014年6月23日作出浪政发[2014]59号“关于撤销《浪调2013[5]调解协议书》的决定”的行政行为，违反上述规定，明显属于超越权限的行为，应予撤销。2015年5月18日浪平乡人民政府作出《关于撤销浪平乡人民政府浪政发[2014]59号文件的决定》，该决定对前面错误的行政行为予以撤销，纠正违法的行政行为是政府的职责所在，且没有损害国家、集体及他人利益，该行政行为无不妥之处。至于建议当事人按调解协议暂时去履行和通过民事诉讼解决，仅是告知双方当事人纠纷未解决前保持原状和解决的途径。建议不是决定主文，其没有羁束力。因此，原告诉求撤销2015年5月18日浪平乡人民政府作出《关于撤销浪平乡人民政府浪政发[2014]59号文件的决定》，因缺乏事实和法律依据，不予支持。最后，判决驳回原告崔正清的诉讼请求。 原告崔正清不服前述一审行政诉讼判决并提起上诉，二审法院经审理认为：一、当事人对人民调解委员会的调解协议内容有争议的解决途径归属民事诉讼，行政机关无权撤销。《浪调2013[5]号调解协议书》是人民调解委员会调解达成协议，由人民法院依法审判，浪平乡人民政府无权撤销。该政府作出的“浪政发[2014]59号“关于撤销《浪调2013[5]调解协议书》的决定”违法，应予撤销，后浪平乡人民政府作出《关于撤销浪平乡人民政府浪政发[2014]59号文件的决定》，系自我纠错行为，没有损害国家、集体及他人利益；二、行政行为是国家强制力保障实施、带有强制性、行政相对方必须服从并配合的行政行为。浪平乡人民政府作出的《关于撤销浪平乡人民政府浪政发[2014]59号文件的决定》,建议当事人按条件协议暂时履行或通过民事诉讼解决，没有确定双方当事人行政法上的权利义务，没有行政法上的强制力、约束力和执行力，不能满足行政行为的构成要件，不属于行政行为的范畴，不具有行政法上的可诉性。二审法院裁定：一、撤销田林县人民法院（2016）桂1029行初4号行政判决；二、驳回上诉人崔正清的起诉。 2019年7月30日，原告崔正清向一审法院提起本案民事诉讼，请求判令被告停止侵占原告位于田林县“老山脚”（地名）地单季田，并赔偿从2013年至2019年期间无法使用单季田青苗补偿费18000元。 又查明，浪平乡已于2017年9月27日撤乡设镇。 一审法院审理认为，对农村土地享有相应的承包经营权利，必须依照法律程序合法取得。《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由此可知，原告无权决定本集体所有的土地转由本集体经济组织以外的个人进行承包。法律之所以作出上述程序规定，其目的是保护本集体经济组织所有成员的利益，防止个别人员对农民集体所有土地所有权进行侵害，以维护农村经济社会稳定。基于此，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条更是明文规定，承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换，并向发包方备案。从这一法律条文中亦可知道，承包经营权的互换只能发生在同一集体经济组织的承包户之间，互换的土地只能是同一集体经济组织的土地。原告为台子上第一村民小组成员，被告为台子上第二村民小组成员，双方各自隶属不同的集体经济组织。被告通过与原告达成土地“互换”协议对属于台子上第一村民小组土地的“老山脚”进行承包经营违反了法律的强制性规定，属于无效民事法律行为。综上，原告要求被告停止侵占土地的诉请有事实与法律依据，予以支持。原告诉请被告赔偿原告从2013年至2019年期间无法使用单季田青苗补偿费18000元，但没有提供损失证据，而且在这一纠纷过程中被告没有明显过错，所以原告的这一诉请缺乏事实与法理依据，不予支持。 最后，至于“牛塘堡”土地如何处理的问题。田林县农业农村局于2013年、2014年实地调查核实：“牛塘堡”原本是旱地，目测面积约为2.5亩，因处于老山林区内旱地权属不明确，而该屯第二轮土地承包合同书上只有水田的发包记录，原告及被告等其他五户农户在1992年的《农业经济承包合同》记载的“牛塘堡”地块四至范围不清、合计亩数与实际亩数也不一致等。由前述可知，无论从承包、耕种的历史脉络还是从现今持有的土地证件来看，原告及被告在“牛塘堡”土地纠纷属于土地使用权属不明确争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。故此，原、被告若因“牛塘堡”范围内出现互换土地返还等土地纠纷，应当通过自行协商或者在人民政府确权清楚之后另行提起诉讼等合法途径加以解决，本案依法不予处理。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条“人民法院审理案件，其中一部分事实已经清楚，可以就该部分先行判决。”的规定，本案可以就已查明的部分先行作出判决。综上所述，依照《中华人民共和国物权法》第一百一十七条、第一百二十五条，《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项，《中华人民共和国民法总则》第一百七十九条第一项、第二项，《中华人民共和国侵权责任法》第六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百五十三条之规定，故判决：一、被告崔芝荣停止侵害原告崔正清位于“老山脚”（地名）的土地承包经营权，并于本判决生效之日起十五日内交还该地由原告崔正清承包经营；二、驳回原告崔正清的其他诉请请求。 二审审理期间，上诉人围绕其上诉请求，提交了新证据，浪平镇小坳村村民委员会2020年3月31日出具的证明和田林县农业农村局2020年5月25日出具的证明。浪平镇小坳村出具的证明上载明“国家在2018年颁发新一轮《农村土地承包经营权证》时，因‘老山脚’地块有争议，当时新发证时就没有上任何一家新的《农村土地承包经营权证》内”的内容，拟证明“老山脚”地块目前属于权属争议的地块。被上诉人对上诉人提交的证据认为真实性有异议，被上诉人认为该登记行为不属实，实际上“老山脚”地块已经登记在被上诉人的证上。本院认为，上诉人提交的浪平镇小坳村出具的证明只能证明“老山脚”地块权属问题存在争议，但没有否认该地块系第一村民小组的土地，该地块的权属争议问题属于另一法律关系，与本案争议无关联性，本院不予采纳。田林县农业农村局出具的证明上载明上诉人崔芝荣于2019年7月20日向农村局申请办理“老山脚”地块的确权登记。本院认为，该证明只能证明上诉人曾向农村局申请确权登记的事实，但不能证明“老山脚”地块确权属于上诉人，也不能否认“老山脚”地块权属第一村民小组的事实，故本院不予采纳该证据。本院查明的其他事实，与一审法院查明的事实相一致。 本院认为，对农村土地享有相应的承包经营权利，必须依照法律程序合法取得。本案的争议焦点为：1.本案应如何定性；2.上诉人是否侵占被上诉人的承包地。 关于焦点一，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条之规定：“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换，并向发包方备案”。本案纠纷的产生是由于双方当事人基于浪平乡人民调解委员会作出的《浪调2013[5]号调解协议书》进行土地互换而产生的，双方进行互换后才拥有土地使用权，故一审法院认定该案为土地承包经营权互换合同纠纷并无不当。 关于焦点二，根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款之规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条的规定，承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换，并向发包方备案。基于上述法律规定可知，承包经营权的互换只能发生在同一集体经济组织的承包户之间，互换的土地只能是同一集体经济组织的土地。上诉人是基于调解协议书互换取得“老山脚”地块的使用权，但根据上述规定，双方当事人隶属不同的集体经济组织的村民，双方达成的“互换”协议违反了上述法律规定，属无效民事法律行为，故一审判决上诉人返还被上诉人的“老山脚”地块有事实和法律依据，本院予以维持。 综上所述，上诉人崔芝荣的上诉请求不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100.00元，由上诉人崔芝荣负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗锡平 审 判 员 许彩乐 审 判 员 罗 敏 二〇二〇年五月二十九日 法官助理 覃 皓 书 记 员 庞璐钰