青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2020）青01行终31号上诉人（原审原告）宋德寿，男，汉族，1969年5月24日出生，住西宁市。公民身份号码：×××。委托代理人闫晓丽、刘光明，北京京益律师事务所律师。被上诉人（原审被告）西宁市城西区城乡建设局（原西宁市城西区建设局），住所地西宁市城西区同仁路45号。统一社会信用代码：11630104015015088D。法定代表人南政廷，局长。委托代理人李政霖，青海泰宏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）西宁市城西区人民政府，住所地西宁市城西区五四大街21号。统一社会信用代码：11630100015008152H。法定代表人贾栋，区长。委托代理人冯得花，青海泰宏律师事务所律师。上诉人宋德寿因诉西宁市城西区城乡建设局（以下简称城西区建设局）政府信息公开及西宁市城西区人民政府（以下简称城西区政府）行政复议决定一案，不服西宁市城北区人民法院（2019）青0105行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人，决定不开庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院认定，原告宋德寿系西宁市城西区张家湾村村民。2017年7月27日，城西区政府发布了城西区张家湾村昆仑大道西延伸段道路建设工程集体土地征收公告和集体土地征收补偿安置方案。方案明确征地范围为东至湟水路，西至湟水河，南至张家湾村用地，北至张家湾村用地；面积为张家湾村127.81亩。土地补偿标准按《青政（2015）61号》文件执行；青苗补偿标准按前三年的平均年产值给予补偿；地上附着物补偿标准按照西宁市相关的补偿标准进行补偿。公告第三项规定：本方案在公告后，报城西区政府批准，由西宁市城西区土地统征和储备服务中心组织实施。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，对批准后的《征收补偿安置方案》有争议的，可在本公告发布之日起60日内，向西宁市城西区国土资源局提出书面申请，协调不成的申请人可按规定程序向裁决机关申请裁决，争议协调期间，不影响征地方案的组织实施。2019年2月28日，原告向城西区建设局提交《西宁市人民政府信息公开申请表》，要求被告城西区建设局公开昆仑大道西延段道路建设工程项目征地补偿安置标准（包括安置补助费、地上附着物及青苗补偿的具体标准及法律政策依据）。2019年3月22日，被告城西区建设局作出《关于宋德寿信息公开答复书》，内容为：“城西区因昆仑大道延伸段道路建设项目用地需要，城西区人民政府土地统征和储备服务中心严格按照土地征收流程征收张家湾村127.81亩集体土地作为该项目用地，现该项目《征地补偿安置方案》（附件）给予公示告知。特此答复。”2019年4月8日，原告以被告城西区建设局的答复答非所请，侵犯了原告的知情权且违反法定程序为由，向被告城西区政府申请行政复议。被告城西区政府受理后，于2019年4月15日向城西区建设局下发《行政复议答复通知书》，在行政复议期间，城西区政府于2019年6月8日作出延期审理通知书，以案件情况复杂，不能在规定的期限内作出行政复议决定为由，决定行政复议决定延期三十日作出，并向原告宋德寿进行了送达。2019年7月1日城西区政府作出西区复（2019）01号《行政复议决定书》，驳回原告宋德寿的行政复议申请。原告不服，提起行政诉讼。另查明，西宁市城西区土地统征和储备服务中心为西宁市城西区国土资源局举办的事业单位法人机构，其宗旨和业务范围为：承担区内土地征用和储备、拆迁安置工作，集体土地确权发证工作，组织实施区内土地开发整理储备项目，负责国有划拨土地租赁费征缴等工作。原审法院认为，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的以一定形式记录、保存的信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十条规定：行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。根据城西区政府于2017年7月27日公布的《西宁市集体土地征收补偿安置方案公告》，昆仑大道西延伸段道路建设工程项目征收西宁市城西区彭家寨镇张家湾村集体土地127.81亩，该项目的组织实施单位为西宁市××区土地统征和储备服务中心。原告所申请公开的信息并非被告城西区建设局制作、保存。据此，被告城西区建设局于2019年3月22日向原告作出《关于宋德寿信息公开答复书》，并向其公开了《西宁市集体土地征收补偿安置方案公告》。即被告城西区建设局对自身所知悉的信息对原告已经予以答复，并告知原告获取信息的方式和途径即向西宁市城西区国土资源局申请公开。被告城西区建设局已履行政府信息公开的法定职责，故对原告请求撤销被告城西区建设局作出的《关于宋德寿信息公开答复书》以及责令被告城西区建设局在法定期限内对案涉政府信息公开申请重新作出书面答复的诉讼请求不予支持。关于被告城西区政府作出的行政复议决定书是否符合法律规定的问题。城西区政府受理原告的复议申请后，依法对被告城西区建设局作出的答复内容的基本事实及履行的法定程序进行了审查，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，驳回原告宋德寿的行政复议申请。期间，经审批延长了行政复议案件审理期限并向原告进行了送达，不违反法律规定。被告城西区政府作出的西区复（2019）01号《行政复议决定书》程序合法、适用法律法规正确。综上，被告城西区建设局已经履行了政府信息公开的法定职责。被告城西区政府作出案涉行政复议决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，亦应维持。原告的诉讼请求不予支持。遂判决：驳回原告宋德寿的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告宋德寿承担。宣判后，宋德寿不服向本院提起上诉称，一、原审法院认定被上诉人城西区建设局并非案涉政府信息的制作或保存机关，且告知了上诉人应当获取信息的途径，不符合客观事实。1.上诉人对征地补偿安置方案法定条件下为土地行政主管部门制定并公开不持异议，但本案有别于一般情况。上诉人作为案涉征地项目的被征收人，自始至终并未见到政府公示材料，其中征地补偿安置方案牵涉到各项具体征地补偿标准，对上诉人有直接的影响。上诉人在曾经的开庭过程中获取到征地补偿安置方案公告，但该公告只包含了土地补偿费的补偿标准，对于地上附着物和青苗补偿费按照相关文件规定另行补偿，换言之上诉人提起这次信息公开是为了获取到另行文件规定的补偿标准。上诉人在与原西宁市城西区国土资源局诉讼中，知晓另行规定补偿标准制定机关为被上诉人城西区建设局。2.被上诉人城西区建设局作出的信息公开答复内容违法。结合第1点，上诉人已经明确其申请信息公开的具体内容并非为土地补偿费的补偿标准，而被上诉人作出的答复所附的征地补偿安置方案公告内容中恰好忽略了上诉人所要求获取的内容，即被上诉人城西区建设局对上诉人的信息公开申请完全不作为。如果城西区建设局不掌握上诉人所要求获取的信息，其应当按照《政府信息公开条例》第二十一条第三项的规定，应当告知申请人能够确定该政府信息的公开机关的名称、联系方式，而非已经对上诉人申请作出答复的情况下，再反过来强调自身不具备答复的资格。3.城西区建设局的答复内容仅是再次告知上诉人已经了解的《征地补偿安置方案》，并未针对上诉人的信息公开申请要求予以答复，也未将上诉人指引至正确的行政机关。二、被上诉人城西区政府作出的复议决定内容中明显违背法律规定。首先上诉人所要求的信息并非每家每户的补偿金额，而是补偿安置方案公告中关于安置补助费、地上附着物和青苗补偿的具体标准，这是被上诉人城西区建设局在土地征收过程中应当主动公示的信息，且该标准是法定标准，具有普遍适用性，不可能涉及某个单独主体的个人隐私。其次，即便上诉人要求公开的是被征收村民的补偿协议，也并非侵犯他人隐私，而是阳光征收、透明征收的具体要求。三、上诉人不止一次就案涉政府信息向被上诉人城西区建设局提起申请，在双方沟通交流过程中上诉人对信息内容描述愈加完善，目的是为了配合被上诉人查询、搜索案涉信息，从始至终被上诉人城西区建设局未否定过自身答复资格。信息公开本意是方便民众，可上诉人近两年期间尚未获得本应法定公开的地上附着物补偿标准。请求：1．撤销西宁市城北区人民法院作出的（2019）青0105行初47号行政判决，依法改判支持上诉人原审诉讼请求；2．诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人城西区建设局、城西区政府分别答辩称，答辩意见及理由与一审一致。请求驳回上诉，维持原判。二审期间，上诉人向本院提交3份材料用以作为新的证据：1.《证明》复印件1份，系张家湾村民委员会于2020年3月26日向本院出具，内容：“西宁市城西区张家湾村近几年的征地拆迁补偿工作，其中土地补偿款由城西区自然资源局补给村民，而土地上的附着物补偿款由城西区建设局补偿给村民。”2.城西区建设局2015年11月5日公布《通知》复印件1份，内容：2015年11月4日经张家湾村“两委”集体讨论，选定青海恒正房地产评估有限公司负责昆仑大道西延伸段道路建设项目房屋丈量工作。3.中国农业银行2017年4月27日《业务凭证》复印件1份2页，系对公活期帐户转入通用核算帐户内容：付款方城西区建设局待发工资人民币21,910,427元。用以证明：城西区建设局负责案涉项目征收补偿工作，应当就上诉人申请公开的信息予以答复。二被上诉人对以上证据提出质证意见：1.真实性不认可。2.不能证明上诉人主张。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，人民法院应当责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予采纳。”之规定，对于上诉人在一审期间无正当事由未提供而在二审期间提供的上述第1、第2份证据，本院不予采纳；第3份证据已经在一审提交并经过质证，不属于二审期间新的证据。本院经审理查明的事实和一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，知情权是公民的一项法定权利。宋德寿于2019年2月28日向城西区建设局申请公开所需信息的内容描述是：“信息名称：征地补偿安置方案。项目名称：昆仑大道西延段道路建设工程项目。土地位置：西宁市城西区张家湾村。其他描述：昆仑大道西延段道路建设工程项目征地补偿安置标准（包括安置补助费、地上附着物及青苗补偿的具体标准及法律政策依据。）”城西区建设局于2019年3月22日作出《关于宋德寿信息公开答复书》，内容为：“城西区因昆仑大道延伸段道路建设项目用地需要，城西区人民政府土地统征和储备服务中心严格按照土地征收流程征收张家湾村127.81亩集体土地作为该项目用地，现该项目《征地补偿安置方案》（附件）给予公示告知。特此答复。”答复附件：《西宁市集体土地征地补偿安置方案公告》。综上，城西区建设局依宋德寿申请，作出答复，其中附件《西宁市集体土地征地补偿安置方案公告》实际上已由城西区政府于2017年7月27日向社会公布，所涉事由即“因实施昆仑大道西延段道路建设工程项目征收西宁市城西区彭家寨镇张家湾村征地补偿安置标准”，其中载明“上述费用已包括土地补偿费。安置补助费，青苗和地上附着物补偿费则按照相关文件规定另行补偿。”根据《政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”以及第十条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开”的规定，行政机关提供政府信息的前提是政府信息确实存在。所谓确实存在，是指政府信息客观存在于被申请的行政机关，而不能依据逻辑进行想当然的“推理”。本案中，城西区建设局已经尽到合理的查找和检索义务，认定宋德寿申请公开的信息不属于本机关制作，亦未获取、保存，并作出答复送达宋德寿，符合《政府信息公开条例》的规定，不存在不作为的情形。宋德寿上诉提出“提起这次信息公开是为了获取到另行文件规定的补偿标准。上诉人在与原西宁市城西区国土资源局诉讼中，知晓另行规定补偿标准制定机关为被上诉人城西区建设局”，通过该陈述，可以认为其提供了所申请公开信息确系由城西区建设局制作或者保存的线索，但其没有确凿证据否定城西区建设局关于申请信息不存在的答复。宋德寿申请公开案涉项目安置补助费、青苗和地上附着物补偿费的政府信息，最便捷的渠道是向征收部门提出申请，城西区建设局在答复中告知申请人案涉项目由“城西区人民政府土地统征和储备服务中心严格按照土地征收流程征收”，同时城西区建设局并不能够确定该政府信息的公开机关，所以未向申请人告知该政府机关的名称、联系方式，并无不当。综上，宋德寿申请公开的是有关集体土地征地补偿安置标准的政府信息，而该类信息通常是由土地征收部门制作并保存，城西区建设局负责项目工程建设，在法定期限内向宋德寿公开其所掌握的《西宁市集体土地征地补偿安置方案公告》，并在诉讼过程中建议向城西区国土资源或土地统征和储备服务中心申请，属于履行了法定职责。城西区政府受理宋德寿的复议申请后，经过审查作出维持的复议决定程序合法，结果正确。原审法院驳回宋德寿的诉讼请求具有事实证据和法律依据，应予维持。宋德寿的上诉理由和请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人宋德寿负担。本判决为终审判决。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦 二〇二〇年五月二十八日书记员 滕 岳附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；