甘肃省高级人民法院行政裁定书（2019）甘行终513号上诉人（原审被告）定西市人力资源和社会保障局。法定代表人王瑞军，该局局长。委托代理人郭佳栋，甘肃元成彤律师事务所律师。委托代理人白杨，甘肃元成彤律师事务所律师。被上诉人（原审原告）定西市安定区农户自立服务社。法定代表人刘冬文，该公司总经理。委托代理人武启波，甘肃合睿律师事务所律师。原审第三人杜香山。上诉人定西市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）因定西市安定区农户自立服务社（以下简称农户自立服务社）诉其劳动和社会保障行政确认一案，不服甘肃省天水市中级人民法院（2019）甘05行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年10月11日，第三人杜香山在去定西市××区途中，因汽车方向失灵致其受伤。后送往定西市人民医院救治，医院诊断为：左侧多发性肋骨骨折、右侧第二肋骨骨折、双侧少量血胸、左胸部软组织损伤。2016年3月23日，第三人杜香山向被告市人社局提出工伤认定申请，2016年4月5日被告市人社局作出《工伤认定申请受理鉴定书》。2016年8月10日，被告市人社局作出定人社工伤认字〔2016〕97号《认定工伤决定书》，认定杜香山为工伤。原告农户自立服务社不服该工伤认定决定，遂提起行政诉讼。原审法院认为，本案的争议焦点为:一、原告的起诉是否超过了法定的起诉期限；二、被告作出的工伤认定决定是否合法。关于第一个焦点，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，被告市人社局给原告农户自立服务社送达定人社工伤认字〔2016〕97号《认定工伤决定书》的时间是2016年12月16日，该决定书中并未向原告明确告知提起行政诉讼的起诉期限，而原告向本院提起行政诉讼的时间为2018年1月18日，并未超过两年的起诉期限，故本案的起诉期限应为两年。关于被告辩称原告的起诉期限最长应为一年的主张，其依据的是2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十四条的规定，根据法不溯及既往的原则，该《解释》第六十四条并不适用于本案，故被告的辩称不能成立。关于第二个焦点，首先，第三人杜香山与案外人中和农信公司签订了《劳动合同书》，约定期限为2015年1月1日至2017年12月31日，杜香山的工作岗位为信贷员。2016年1月31日，杜香山与中和农信公司签订《劳动合同解除协议书》，终止了双方之间的劳动关系。其次，杜香山在工作期间，中和农信公司给其支付工资及缴纳社保，故杜香山系中和农信公司的员工。被告在对杜香山作出工伤认定时所依据的《甘肃省职工工伤认定申请表》《安定区农户自立服务社关于杜香山在工作期间发生意外的报告》均在形式上存在瑕疵，将原告认定为用人单位作出的工伤认定决定事实不清，主要证据不足。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第一百零二条之规定，判决撤销被告定西市人力资源和社会保障局作出的定人社工伤认字〔2016〕97号认定工伤决定。上诉人市人社局上诉称：1.工伤认定行政诉讼案件中，行政机关应对其作出的行政行为的合法性承担举证责任，受伤害职工是否属工伤的举证责任应由受伤害职工与用人单位根据法律规定的举证责任分配原则分别承担。原审判决直接忽视了在工伤认定行政程序中，存在法定举证责任分配和证据证明标准的审查问题，实际上是将工伤认定行政程序中用人单位对其认为不是工伤应承担的举证责任与行政诉讼中人社行政部门对行政行为的合法性所承担的举证责任相混淆，将用人单位的举证责任转嫁给了作出工伤认定的行政机关，背离了对被诉行政行为合法性审查的法律规定。实际上更进一步弱化了受伤害职工的弱势地位，也严重违背了工伤认定的立法本意。2.工伤认定行政案件中，证明标准应当采用优势证据规则，而不是排除一切合理怀疑规则。工伤认定程序中，申请人承担着推进和初步证明责任，即申请人提交的申请材料能够初步证明劳动关系、因工受伤等基本事实，从而足以达到启动工伤认定程序的目的，此时如果用人单位不认为是工伤的，则应提交相应证据予以证明。本案中，被上诉人农户自立服务社在工伤认定程序中未提交能够证明原审第三人杜香山不是因工受伤的证据。3.原审判决采信证据有误致认定事实不清。原审判决否定工伤认定程序中的核心证据没有法律依据，且作出裁判所依据的事实和证据完全都是工伤认定程序中没有的，也与本案无任何关联性。4.上诉人作出的被诉认定工伤决定事实清楚、证据确凿充分、适用法律法规正确、符合法定程序。5.被上诉人的起诉超过法定起诉期限。综上，请求撤销甘肃省天水市中级人民法院（2019）甘05行初7号行政判决，并驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人农户自立服务社答辩称：1.上诉人故意曲解人民法院对行政行为合法性审查的含义。2.上诉人作出的行政行为违反法定程序、事实认定错误、明显不当。上诉人在工伤认定程序中调查的两证人不是被上诉人的员工，其与被上诉人之间不存在劳动合同关系。上诉人在作出被诉工伤认定决定之后，未向被上诉人送达该决定，程序违法。3.被上诉人的起诉未超过法定起诉期限。4.被上诉人与原审第三人杜香山之间没有劳动合同关系。5.原审第三人非因工受伤。原审第三人杜香山未向本院提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2001年11月8日，国务院扶贫开发领导小组办公室作出国开办函〔2001〕25号《关于同意中国扶贫基金会为小额信贷扶贫项目试点单位的批复》，批复同意中国扶贫基金会为小额信贷扶贫项目试点单位。2013年11月21日，被上诉人农户自立服务社与中和农信项目管理有限公司定西市安定分公司签订《独家管理服务合同》，该合同约定的中和农信项目管理有限公司定西市安定分公司的义务之一为安排合格、称职的人员向农户自立服务社提供管理服务；在该合同附件1（管理服务清单）中，有“人员支持”项：“根据服务社在开展经营业务中的实际需要，管理分公司应选派适当的技术、管理以及其他必要的人员协助服务社开展经营业务。”2015年12月31日，中国扶贫基金会以与中和农信项目管理有限责任公司签订《授权委托书》的形式，将其拥有100%举办权的包括上诉人农户自立服务社在内的139家农户自立服务社（中心）的举办者权利，包括但不限于委派理事的权利，不可撤销地授权中和农信项目管理有限责任公司行使。授权委托事项为：“本授权委托书所述的授权为‘全权委托’，即本授权委托书生效后，受托方可以按照自己的意志代表委托方或者指定受托方及其关联公司的在职董事或雇员行使举办者权利，委托方不再就行使在上述机构的举办者权利的具体事宜向受托方发出新的指令和要求。但受托方应该按照中国法律以及上述机构章程的规定代表委托方行使举办者权利。……本授权委托书的有效期自委托书生效之日起10年。……”以上事实有一审卷内证据予以佐证。本院认为，本案的争议焦点是被上诉人农户自立服务社的起诉是否超过法定起诉期限。起诉期限作为保护当事人诉权的重要法律规定，同时承担着敦促当事人及时启动权利救济程序，使不确定的行政法律关系尽快确定，维护社会秩序特别是公法秩序稳定的功能，系行政诉讼法规定的起诉条件之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，上诉人市人社局于2016年8月10日作出被诉工伤认定决定，并载明：“如对本工伤认定决定不服，可自接到本认定决定之日起60日内向定西市人民政府或甘肃省人力资源和社会保障厅提起行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼。”上诉人将该决定于2016年12月16日送达被上诉人农户自立服务社，签收人是高胜辉。根据农户自立服务社与中和农信项目管理有限公司定西市安定分公司签订的《独家管理服务合同》《定西市安定区农户自立服务社考核管理制度》以及《关于等的说明》等证据综合判断，高胜辉系中和农信项目管理有限公司定西市安定分公司选派到农户自立服务社的工作人员，并保管着农户自立服务社的公章。换言之，上诉人送达被诉工伤认定决定时，高胜辉虽然是中和农信项目管理有限公司定西市安定分公司的员工，但其被选派到农户自立服务社工作，且受农户自立服务社的考核管理。据此，上诉人向被上诉人送达被诉工伤认定决定时，高胜辉签收该决定的行为，视为被上诉人农户自立服务社从高胜辉签收之日应当知道上诉人作出了被诉工伤认定决定，即被上诉人于2016年12月16日就应当知道上诉人作出了被诉工伤认定决定。被上诉人应当自2016年12月16日起六个月内提起诉讼，被上诉人于2018年1月18日提起诉讼明显超过了法定起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形。2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”据此，行政机关作出具体行政行为时，履行教示义务的内容为告知行政相对人“诉权或者起诉期限”。本案中，上诉人作出的被诉工伤认定决定明确告知如不服该决定可以依法向人民法院提起行政诉讼，即上诉人已经履行了告知被上诉人诉权的教示义务，故本案不适用2年的法定起诉期限。原审判决适用上述司法解释认定被上诉人的起诉未超过法定起诉期限属适用法律错误，应予纠正。综上所述，原审判决适用法律错误，应予以纠正。上诉人的部分上诉理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销甘肃省天水市中级人民法院（2019）甘05行初7号行政判决；二、驳回定西市安定区农户自立服务社的起诉。一审预收案件受理费50元，退还定西市安定区农户自立服务社；二审预收案件受理费50元，退还定西市人力资源和社会保障局。本裁定为终审裁定。审判长 陈金瑞审判员 吕 强审判员 薛 扬 二〇二〇年五月二十六日书记员 邓姣姣