湖南省岳阳市君山区人民法院行 政 判 决 书(2020)湘0611行初1号原告赵关炎，男，1951年2月15日出生，汉族，住临湘市。委托诉讼代理人丁慧，湖南永发律师事务所律师。被告临湘市林业局，住所地临湘市长盛西路94号。法定代表人尹建新，局长。委托诉讼代理人余伟明，该局工作人员。委托诉讼代理人陈雪峰，该局工作人员。原告赵关炎与被告临湘市林业局不服林业行政处罚一案，于2020年1月2日向本院提起行政诉讼，本院立案后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告赵关炎及委托诉讼代理人丁慧，被告临湘市林业局的委托诉讼代理人余伟明、陈雪峰到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告于2019年6月26日作出临林罚决字〔2019〕第017号林业行政处罚决定书，认定原告于2019年4月11日前，在未依法取得《使用林地审核同意书》的情况下，擅自在临湘市某组）地段非法占用林地0.6256公顷（9.38亩）用于建房。上述行为及事实有当事人法人代表的陈述、证人证言、书证、现场勘验检查笔录、鉴定意见等证据为证，该行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款之规定，已构成违法。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款之规定并参照《湖南省林业行政处罚裁量权基准》所确定的基准，对原告处以一下行政处罚：1、责令原告在2020年3月31日前将非法占用的0.6256公顷（9.38亩）林地恢复原状或赔偿恢复林地所需费用；2、处罚款壹拾伍万陆仟肆佰元整（156400元）。原告诉称，临林罚决字〔2019〕第017号林业行政处罚决定书是错误决定，应予撤销。被告认为原告在未依法取得《使用林地审核同意书》的情况下，擅自在临湘市某组）地段非法占用林地0.6256公顷（9.38亩）用于建房的行为违法了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款之规定，已构成违法，是据此作为处罚决定的主要理由。原告认为被告的认定是虚假不客观的。原告建房用地是经王禾村、临湘市云湖街道办事处、临湘市自然资源局、岳阳市委农村工作办公室等主管部门确定为该区域的村民集中建房点，原告用于建房的土地本身就是荒地，开发前该土地上并没有生长树林。原告认为，安置是以村委会立项建设，林业局不应将原告纳入处罚对象，被诉处罚决定书认定的事实与实际不符，其裁决结果错误，现起诉至法院请求撤销临林罚决字〔2019〕第017号林业行政处罚决定书。原告赵关炎为支持其诉讼请求向本院提交了以下证据：证据1、临林罚决字〔2019〕第017号林业行政处罚决定书，欲证明赵关炎系行政行为相对人，具备诉讼主体资格。证据2、土地斑块图；证据3、临湘市国土局责令停止违法行为通知书。证据2、3欲证明赵关炎集中建房点是水田，不是林地，属于临湘市国土局管辖，不属于临湘市林业局管辖范围。证据4、关于印发全面规范村民建房“三个三”目标行动集中建房点规划的通知。证据5、关于申请集中建房的报告。证据4、5欲证明赵关炎集中建房点已经纳入岳阳市规范村民建房集中建房点规划，赵关炎建房点所在村委会已经依法提起了集中建房申请手续。证据6、在政府信息门户网站上查到的机构设置，欲证明鉴定机构属于临湘市林业局的内设机构。被告辩称，一、被答辩人赵关炎租赁的土地为林地，已被破坏的林地面积为9.38亩。被答辩人租赁的土地位置为羊领头散坡，面积为21.5亩，根据证人蒋某、陈某的询问笔录，退耕还林竣工验收图、王禾村领取退耕还林项目补助资金发放表及临湘市林业调查规划设计院的技术鉴定意见、现场勘验、检查笔录、现场照片，可以认定被答辩人租赁土地范围内已被破坏林地的面积为9.38亩。二、被答辩人将租赁的林地作为非农建设用地进行村民集中建房点项目开发，没有取得行政许可。被答辩人在破坏林地建设村民建房点之前没有依法取得使用林地行政许可，答辩人林业局也没有收到被答辩人提交任何有关使用林地的申请。即使该建房用地是经王禾村、临湘市云湖街道办事处、临湘市自然资源局、岳阳市委农村工作办公室等部门确定为该区域的村民集中建房点，但也不能以此认定被答辩人实施的村民集中建房点项目获得了建设用地审批手续。三、答辩人临湘市林业局对被答辩人赵关炎作出的行政处罚决定符合法定程序。答辩人依法查明被答辩人赵关炎非法破坏林地的违法行为后，履行了相关权利告知义务，依申请组织了听证，经集体讨论，决定对被答辩人予以行政处罚并依法进行了送达，符合法定程序。综上请求法院驳回原告的全部诉讼请求。在法定举证期限内，被告临湘市林业局提交了如下证据：证据1、原告赵关炎的询问笔录（两份），欲证明原告对案涉地属退耕还林项目用地是清楚的；原告在案涉林地上施工建设房屋没有办理使用林地手续，是本案违法使用土地的主体。证据2、陈某的证人证言，欲证明2014年被村民们转租给原告建设村民集中建房点的土地，属于证人陈某承包经营的退耕还林项目用地。而且，该退耕还林项目补助资金自2004年起一直发放至2018年。根据这些事实可认定，原告所占用的土地为林地，原告是本案违法使用林地的主体。证据3、退耕还林竣工验收图、补助资金发放明细表、资金发放审批表，欲证明涉案地于2003年起就被纳入国家退耕还林项目用地，国家补助资金自2004年起一直发放至2018年，根据国务院《退耕还林条例》的有关规定，案涉地已由耕地转为林地。证据4、村支书姚某的证人证言，欲证明原告为本案违法使用林地建设集中建房点的主体，原告没有办理建房用地手续，虽经村里多次要求，原告一直未予办理。证据5、蒋某的证人证言，欲证明原告以26000元／亩的价格从村民手中租用的20多亩荒山，有一部分是陈某承包的退耕还林项目范围内，根据这一事实可以认定原告为本案违法使用林地的主体。证据6、林业技术鉴定，欲证明案涉地属于灌木林地，面积为9.38亩。破坏程度：地表已不复存在，大部分已建房硬化，完全改变了林地用途。证据7、鉴定单位资格证书，证据8、鉴定人员资质证书，欲证明鉴定单位及鉴定人员鉴定资质。证据9、勘验、检查笔录，证据10、破坏林地现场指认照片（二张），证据9、10欲证明案涉林地破坏现状，根据现状可以认定案涉林地的用途完全发生了改变：(1)部分地段已硬化成道路；（2）已完成了九栋房屋主体工程；（3）部分地段已施工桩基；（4）破坏现场外围可见国外松树。证据11、卫星遥感影像图（二张），两张影像图用于案涉林地被破坏前、后的植被影像对比，通过前后两张影像图对比完全可以认定案涉地属于林地。从2016年的影像图上可以清晰的看出涉案地上郁郁葱葱的灌木林。证据12、证人姚某、蒋某、陈某的户籍身份证明，欲证明上述证人的身份信息。证据13、城南乡王禾村大蒋东、蒋西及大陈组土地租用合同，欲证明（1）原告以26000元/亩的价格从村民手中租用的土地是“荒山”，即林地，“荒山”一词在老百姓心中就是林地，“荒山”是老百姓关于林地的日常习惯用语。（2）根据合同内容就可以认定原告就是本案违法使用土地的主体。证据14、林业行政处罚立案登记表，欲证明被告对原告的违法行为依法进行了立案。证据15、鉴定委托呈批表；证据16、鉴定委托书；证据17、鉴定意见通知书及送达照片。证据15-17欲证明被告对案涉林地的面积，林地的类型以及破坏程度依法进行了委托鉴定，并将鉴定意见依法向原告予以送达。由此，可以认定该过程性行政行为程序合法。证据18、延长林业行政处罚期限审批表，欲证明案件查处的期限依法得到了延期审批。证据19、调查终结报告审批表；证据20、林业行政处罚现行告知书；证据21、听证权利告知书，证据19-21欲证明案件调查终结后，被告依法履行了行政处罚前的书面告知义务。证据22、听证申请书；证据23、举行听证通知书；证据24听证会笔录；证据25、听证报告书；证据22-25欲证明被告应原告的申请，依法举行了听证会，并充分听取了原告的意见，保障了原告的陈述、申辩、听证的权利。符合行政处罚保障行政相对人权益的基本原则。证据26、林业行政处罚意见书，欲证明被告作出的行政处罚决定已经法制审核。证据27、集体讨论记录，证明被告作出的行政处罚决定已经通过案审会集体讨论，符合重大行政案件集体讨论的制度规定。证据28、林业行政处罚决定书，证明被告作出行政处罚决定的内容。证据29、文书送达回证（四份），证明原告依法送达了相关法律文书这一事实。证据30、执法人员执法证，证明被告执法人员的执法身份。经庭审质证，原告对被告提供证据的质证意见为：对证据1-13的三性均有异议，这13份证据由被告单位制作记录，自己制作证据证明自己行为的合法性，不符合证据规则。被告并未提交涉案地块为林地的土地规划，关于退耕还林的真实性、合法性，无法证实。也无法证明被告拥有合法的执法权利。证据14-29是被告组织听证的过程，是被告内部工作的一个规程，并不能证明被告对所涉地块拥有管辖权利和原告违法改变土地用途的违法事实。被告对原告提供证据的质证意见为：证据1三性无异议，证据2图纸的来源不明，三性均有异议，无法达到其证明目的。证据3与本案没有关联性，证明目的有异议。被告处罚的是林地，不排除集中建房点占用林地的情况。证据4、5合法性、真实性无异议，证明目的有异议，无法达到原告的证明目的，也无法证明原告得到了用地许可的手续，关联性也有异议，不能证明批准的项目就是原告建房的位置。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1予以采信，对证据3、4、5的真实性本院予以确认，对于证据的证明目的本院将结合庭审查明事实在本院认为部分综合认定。被告提交的全部证据能证明被诉行政处罚决定经行政机关立案、调查取证、告知、听证、审批、决定、送达等程序，能证明被告执法的全部过程，符合行政法规规定的程序正当原则，本院予以采信。经审理查明，2014年，原告赵关炎和其子赵建新在临湘市投资建房，于2014年12月26日与临湘市城南乡王禾村大蒋东、蒋西及大陈组签订土地承包合同，承包临湘市城南乡王禾村蒋东、蒋西组的羊领头散坡一荒山，承包土地总面积为21.5亩，承包期限为2014年12月31日至2084年12月31日止。合同约定原告取得了上述承包土地的使用权，可自由改变原荒山的用途，有权自行决定土地的使用方式及经营项目。2015年至2016年期间，原告以需要开发土地为由，要求原土地承包权人将地面上的树木全部砍伐。2018年初，原告开始在涉案地块进行桩基施工和道路硬化，迄今已完成9栋房屋主体建设及5.7米宽的混凝土道路。2019年4月11日上午，被告执法大队执法人员在进行日常执法巡查时，发现原告在未依法取得《使用林地审核同意书》的情况下，擅自将临湘市云湖街道办事处王禾村蒋家组羊领头地段林地用挖掘机施工成宅地基和道路，并已完成道路硬化及房屋主体施工。2019年4月11日，临湘市林业局对原告擅自改变林地用途进行立案调查，4月26日，经临湘市林业调查规划设计院鉴定，涉案地段位于临湘市莲畈羊领头地段，该地段所破坏的林地均为蒋家组所有，且无权属纠纷。破坏林地面积为0.6256公顷（9.38亩），森林类别为一般商品林地，地类为灌木林地，涉案林地位置已先行动土，地表植被不复存在。2019年5月20日，被告作出临林罚权告字［2019］第017号《林业行政处罚先行告知书》和《林业行政处罚听证权利告知书》，2019年6月12日，被告组织听证，听取原告的陈述和申辩。2019年6月26日，被告作出被诉行政处罚决定，原告不服，诉至法院。另，2019年4月12日，被告对陈某进行调查询问，陈某陈述其在2004年左右，承包了涉案地块栽种杉树和国外松，并将该地块申报为退耕还林项目，总面积是20亩，退耕还林项目于2020年到期。陈某领取退耕还林补贴后根据村组民各家面积大小分配退耕还林补助款，后村里将这块地整体承包给原告赵关炎，2015年，原告赵关炎通知组民将地上的林木各自砍伐，否则就用挖机挖倒，部分村民就按赵关炎的要求将部分山林砍伐。再查明，2003年起，因涉案地块被申报为退耕还林项目用地，在未砍伐林木前陈某等人一直享受退耕还林补助款。本院认为，本案的争议焦点为：一、涉案地块是否属于林地；二、被告作出的临林罚决字〔2019〕第017号林业行政处罚决定书是否合法。关于焦点一，国务院《退耕还林条例》第三十三条、第四十三条、第四十七条明确规定，县级人民政府林业行政主管部门应当对退耕还林建设项目进行检查验收，经验收合格的，发给验收合格证明;县级人民政府应当组织有关部门及时向持有验收合格证明的退耕还林者一次付清该年度生活补助费;退耕土地还林后，由县级以上人民政府依照森林法、草原法的有关规定发放林（草）权属证书，确认所有权和使用权，并依法办理土地变更登记手续。又根据《国家林业局关于对鞍山市清理非法使用林地有关问题的复函》答复意见：《中华人民共和国森林法实施细则》第二条中规定的的“国家规划的宜林地”,是指县级以上人民政府制定或批准以及经县级以上人民政府授权有关行政主管部门（含林业主管部门）制定的有关规划中确定用于发展林业的土地,包括土地利用规划、农业区划、林业发展规划、植树造林规划、生态环境建设规划以及森林资源调查等确定的用于发展林业的土地。本案中，根据临湘市森林资源管理站盖章确认的两张2016年、2018年涉案地块卫星遥感影像图，可看出涉案地块建房前植被覆盖，建房后部分地表植被不复存在。另结合《退耕还林竣工验收图》、《临湘市2018年退耕还林项目补助资金发放审批表》、对陈某、蒋某的询问笔录及林业技术鉴定意见等证据能综合认定涉案土地性质应认定为林地。原告赵关炎亦在询问笔录中陈述其听说自身承包的部分山地为退耕还林山地。即使涉案土地退耕还林后，权利人没有依法申请办理林木林地权属证书，临湘市人民政府亦未依职权按照森林法的有关规定向权利人发放林木林地权属证书，并依法办理土地变更登记手续，但不能否认该宗土地已依法确定为林地这一事实。故对于被告主张的涉案土地性质应认定为林地本院予以支持。关于焦点二，《中华人民共和国森林法》第十八条规定，进行勘察、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。《湖南省林业条例》第九条规定，农村居民建房应当不占或者少占林地，确需占用林地的，应当经所在地县级人民政府林业主管部门审核同意后，依法办理用地审批手续。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。本案中，经临湘市林业调查规划设计院鉴定，涉案地段破坏林地面积为0.6256公顷（9.38亩），涉案林地位置已先行动土，地表植被不复存在。临湘市林业局依法经立案调查、现场勘验、告知、听证、审批、决定、送达等程序，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定对原告作出行政处罚，认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，且程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告赵关炎的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵关炎负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于岳阳市中级人民法院。审 判 长  李平人民陪审员  罗华人民陪审员  张君二〇二〇年五月十二日法官助理李琼书记员董姣附相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。