浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终245号 上诉人（原审原告）何炯棣，男，1959年1月7日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。 上诉人（原审原告）张维妹，女，1963年1月15日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。 两上诉人的共同委托代理人王静，北京中师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人梁俊景、邓晓群，浙江省司法厅工作人员。 何炯棣、张维妹因浙江省人民政府（以下简称省政府）土地批准行政复议一案，不服杭州市中级人民法院于2019年11月26日作出的（2019）浙行终321号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年2月26日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2017年6月23日，省政府作出《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A〔2017〕-0005号)，批准温州市本级城镇低效用地再开发2017年度第八批次建设用地32.7870公顷，涉及征收温州市龙湾区永中街道镇北村集体土地7.7858公顷，拟用于龙湾区永中街道镇北村旧村改造项目(一期)1-7号地块。原告户原使用的位于镇北村临编79号的房屋在上述征收集体土地范围内。2017年12月30日，温州市人民政府就上述镇北村被征地范围内的房屋补偿作出《关于龙湾区永中街道镇北村征收集体土地涉及房屋补偿方案的批复》(温政土房龙〔2017〕18号)（以下简称18号批复）。2017年12月31日，温州市人民政府发布《温州市人民政府征收集体土地房屋补偿方案公告》(温政土房公龙〔2017〕18号)，公告载明温政土房龙〔2017〕18号文件的批准机构、批准时间、批准文件名称、批准内容等。2018年1月3日，永中街道办事处工作人员将上述公告张贴于镇北村财务公开栏。何炯棣、张维妹不服温州市人民政府作出的18号批复，于2019年3月3日向省政府提出行政复议申请。省政府3月4日收到行政复议申请。经受理、通知、审查及延长复议期限，省政府于2019年5月17日作出浙政复[2019]113号行政复议决定（以下简称113号复议决定）。 原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第九条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称实施条例）第十五条第一款规定“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；……”国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第六条规定“行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条办理，即：行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。”根据国务院规定的精神，涉征地案件中的行政复议申请期限参照司法解释对起诉期限的规定。《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称适用解释）第六十四条第一项规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，2018年1月3日张贴于镇北村财务公开栏的《温州市人民政府征收集体土地房屋补偿方案公告》(温政土房公龙〔2017〕18号)已将温州市人民政府作出的18号批复的内容进行了公告。被征收土地范围内的土地权利人如不服18号批复，其行政复议申请期限的起算日为该公告期限届满之日。因公告中未告知行政复议申请权和申请期限，行政复议申请期限最长不超过该公告期限届满之日起一年。何炯棣、张维妹迟至2019年3月向省政府提出行政复议申请，已超过法定申请期限，且无因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情形。省政府认定何炯棣、张维妹提出的行政复议申请不符合实施条例第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件，驳回何炯棣、张维妹的行政复议申请，符合法律规定。何炯棣、张维妹的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告何炯棣、张维妹的诉讼请求。案件受理费50元，由原告何炯棣、张维妹负担。 何炯棣、张维妹上诉称：行政复议法第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。实施条例第十五条规定，行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；（六）被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。行政机关作出具体行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。首先，上述法律、法规规定的申请行政复议的期限起算时间为知道具体行政行为之日起算，这里的“知道”指的是既知道具体行政行为内容又知道具体行政行为的作出者而不是其中之一。其次，因其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算，事实上本案中就存在被上诉人没有依法履行告知义务而使得上诉人不能及时知道被上诉人作出的具体行政行为，该种情形属于“其他正当理由”范畴。尽管被上诉人省政府提供了一些所谓的证据，但该证据系事后补充且矛盾重重，根本无法证实被上诉人主张的事实。被上诉人称已通过公告形式告知上诉人相关具体行政行为，但该公告因缺乏法律规定的形式要件而不能成立和生效。第三，上诉人通过一审法院组织的质证活动以及自身努力收集的证据看，被上诉人关于补偿安置方案已经公告送达的理由不能成立。从温州市国土资源局公开征求补偿方案征求房屋所有权人意见的通知看，征求时间为2017年10月9日至2017年11月8日，然而被上诉人拍摄的时间却是2018年1月2日，此种情况不符合常理。温州市人民政府征收补偿方案正式实施时间为12月31日，签订补偿协议的时间是公告之日起15天内即2017年12月31日至2018年1月16日，而在镇北村内张贴的时间为1月3日，同样不符合事实和常理。而且，2017年8、9月份镇北村绝大多数被征收人受到签约奖励条款（2017年9月23日之前签约奖励12%；2017年10月21日之前腾空奖励3%，每延期一天，扣送减10%奖励。）的诱惑，在并不知道补偿方案的情况下就选择签订补偿安置协议，并在2017年10月21日之前将房屋腾空。也就是说补偿方案公告征求意见的时候被征收人都已经搬离了住处，整个村里都已经腾空，到处都是搬迁和拆迁的垃圾，在此情形下如何征求意见？请求撤销一审判决，撤销省政府作出的113号复议决定。 省政府答辩称：一、113号复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。上诉人何炯棣、张维妹不服温州市人民政府作出的18号批复，申请行政复议。答辩人经行政复议审理查明：2017年6月23日，省政府作出《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A[2017]-0005号)，批准温州市本级城镇低效用地再开发2017年度第八批次建设用地32.7870公顷，涉及征收温州市龙湾区永中街道镇北村集体土地7.7858公顷，拟用于龙湾区永中街道镇北村旧村改造项目(一期)1-7号地块。上诉人户原使用的位于镇北村临编79号的房屋在上述征收集体土地范围内。为做好上述批文征收镇北村集体土地涉及房屋补偿工作，2017年3月22日温州市龙湾区住房和城乡建设局公布征地房屋补偿范围及房屋调查事项。同年6月20日，温州市龙湾区永中街道办事处完成涉案镇北村旧村改造项目的社会稳定风险评估工作。同年7月24日温州市人民政府就上述征收集体土地事宜发布征收土地公告。8月17日，温州市龙湾区住房和城乡建设局(区房屋征收管理办公室)就镇北村征收集体土地涉及房屋补偿方案向永中街道办事处等单位征求意见。永中街道办事处先后两次向温州市龙湾区住房和城乡建设局提出修改意见。9月30日，原温州市国土资源局作出《关于公开征收龙湾区永中街道镇北村征收集体土地涉及房屋补偿方案意见的通知》，方案包括征地房屋补偿范围、房屋征收机构和征地房屋补偿单位、征地房屋补偿时间、征地房屋补偿主要原则、征地房屋补偿规定、其他事项等内容，请各房屋所有权人于2017年10月9日至2017年11月8日对该方案提出书面意见或建议。11月7日永中街道办事处公示第一批房屋调查情况及未登记房屋初审情况。11月8日永中街道办事处就涉案项目房屋征收补偿费用资金情况出具证明。12月11日永中街道办事处公示第二批房屋调查情况及未登记房屋初审情况，其中涉及原告户房屋。2017年11月9日、10日，永中街道办事处、温州市龙湾区住房和城乡建设局分别出具公开征求意见期间未收到房屋所有权人及利害关系人要求听证的书面意见或听证申请的说明。2017年12月29日，温州市国土资源局对上述征收集体土地涉及房屋补偿方案中的安置地块、调整签约期限、过渡期限等内容进行修改。12月29日，原温州市国土资源局报请温州市人民政府批准修改后的龙湾区永中街道镇北村征收集体土地涉及房屋补偿方案。12月30日，温州市人民政府作出18号批复，批准同意上述征地房屋补偿方案。12月31日，温州市人民政府发布《征收集体土地房屋补偿方案公告》(温政土房公龙[2017]18号)，公告载明温政土房龙[2017]18号文件的批准机构、批准时间、批准文件名称、批准内容等。2018年1月3日，永中街道办事处工作人员将上述公告张贴于镇北村财务公开栏。同日，温州市人民政府将上述公告发布于温州市龙湾区门户网站的房屋征收管理通知公告栏内。答辩人认为，根据行政复议法第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。根据实施条例第十五条第一款第(四)项规定，具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算行政复议申请期限。根据《浙江省行政程序办法》第七十一条第二款、第三款规定，行政机关公告送达行政执法文书的，可以根据需要在受送达人所在的村(居)民委员会公告栏公告，公告送达的期限为10日。本案中，18号批复已于2018年1月3日在镇北村公告送达，自公告期限届满之日起计算行政复议申请期限，原告至2019年3月才向答辩人申请行政复议，已超过上述规定的行政复议申请期限。上诉人的行政复议申请，不符合实施条例第二十八条第(四)项规定的受理条件。答辩人依据实施条例第四十八条第一款第(二)项规定，作出113号行政复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。二、113号复议决定程序合法。答辩人的行政复议机构于2019年3月4日收到行政复议申请材料，因案情复杂，行政复议期限依法延长30日。经审理，答辩人于同年5月17日作出113号复议决定，并向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合行政复议法第三十一条第一款规定的程序。综上，113号复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请求依法驳回上诉，维持原判。 经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，上诉人何炯棣、张维妹因不服温州市人民政府作出的18号批复，于2019年3月3日向省政府提出行政复议申请。据省政府一审时提交的《征收集体土地房屋补偿方案公告》（温政土房公龙［2017］18号）现场张贴照片及张贴记录、拍摄人、张贴人季忠炤、林江杰《公告张贴情况说明》、公告张贴见证人孔某、印某的《见证人说明》等证据证明，2017年12月30日温州市人民政府作出18号批复后，涉案的补偿方案于2018年1月3日在两上诉人所在的镇北村村委会公告栏进行张贴。该公告载明签订补偿协议期限自征地房屋补偿方案公告之日起15日内（2017年12月31日至2018年1月16日）。实施条例第十五条第一款规定，行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；……。国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法［2014］40号）第二条第一款第（二）项规定，征收土地公告有确定期限的，可以认定申请自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。第六条规定，行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条办理，即：行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。根据国务院法制办上述规定的精神，涉征地案件中的行政复议申请期限参照最高人民法院有关司法解释对起诉期限的规定。2018年2月8日起试行的《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称适用解释）第六十四条第一项规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。因涉案的公告并未确定公告期限，也未告知救济途径及救济期限，故参照上述国务院法制办的上述规定，公告期满届限应为2018年1月13日，上诉人向省政府申请行政复议的时间为2019年3月3日，适用解释已经试行，故上诉人申请行政复议的期限应参照适用解释第六十四条第一项的规定，也即上诉人应从公告届满之日起一年内申请行政复议，上诉人迟至2019年3月3日才向省政府提出申请，已超过法定行政复议申请期限，且也不存在因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情形。省政府认定何炯棣、张维妹的行政复议申请不符合实施条例第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件，并据此驳回何炯棣、张维妹的行政复议申请，并无不当。上诉人提出征收补偿方案正式实施时间与公告张贴的时间的差异问题，属温州市人民政府作出的18号批复行为的合法性问题，不属本案审查范围，也不能据此否定公告张贴的事实，上诉人就此提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。 省政府行政复议机构于2019年3月4日收到行政复议申请材料，审理期间依法延长复议期限30日，同年5月17日作出113号复议决定，并向上诉人邮寄送达，程序符合行政复议法第三十一条第一款的规定。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人何炯棣、张维妹负担。 本判决为终审判决。 审判长  马惟菁 审判员  沈 妙 审判员  王富新 二〇二〇年五月九日 书记员  吕圣姻