河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1056号上诉人(一审被告)郑州航空港经济综合实验区管理委员会，住所地郑州航空港经济综合实验区新港大道297号。法定代表人张俊峰，主任。委托代理人王国升，郑州航空港经济综合实验区郑港办事处工作人员。委托代理人王峥，河南贞实律师事务所律师。上诉人(一审被告)郑州航空港经济综合实验区郑港办事处（原郑州航空港区管理委员会郑港办事处），住所地郑州市郑州航空港区四港联动大道枣园小区。法定代表人杨振国，主任。委托代理人宋聃，上海段（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审原告）宋书宪，男，汉族，1968年1月12日出生，住河南省新郑市。委托代理人王子万，河南经东律师事务所律师。一审第三人郑州航空港区管理委员会郑港办事处后宋村村民委员会，住所地郑州市航空港区郑港办事处锦绣杏园小区。法定代表人刘卫平，主任。一审第三人郑州大港置业有限公司，住所地郑州市航空港区云港路南侧世航之窗A座601室。诉讼代表人郑州大港置业有限公司管理人，住所地郑州市新郑市四港联动大道与中原路交汇处（原世航四合院售楼部）。宋书宪诉郑州航空港经济综合实验区郑港办事处（以下简称郑港办事处）、郑州航空港经济综合实验区管理委员会（以下简称港区管委会）、郑州航空港区管理委员会郑港办事处后宋村村民委员会（以下简称后宋村委会）、郑州大港置业有限公司（以下简称大港公司）行政协议一案，郑州市中级人民法院于2019年12月31日作出（2019）豫01行初405号行政判决，郑港办事处、港区管委会均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。宋书宪一审诉称，2014年，郑港办事处为了加快港区建设对港区中原西路路北商业用房进行拆迁安置，并对被拆迁安置户进行拆迁安置补偿。《港区中原西路改造拆迁安置补偿协议书》第二条第一款第（4）项的②约定：按1:1比例置换营业性安置房77.406平方米，位于港区中原西路北侧第一排一层，2016年8月31日前交房。现拆迁地块上的房屋已建好，但营业性安置房为一、二层绑定一块，不可分割，实际上也无法分割。开发商为了多建楼层，营业性用房建筑较深，且一旦分割便达不到营业性用房的使用目的，无法使用。时至今日，郑港办事处已违约近三年。2019年1月，后宋村委会接到郑港办事处通知，要求被拆迁户按照16000元每平方米置换商业住宅。郑港办事处已经根本性违反合同，且房屋不能实际交付使用。《港区中原西路改造拆迁安置补偿协议书》第二条第一款第（4）项的②应依法解除，按照商业用房市值赔偿损失。由于郑港办事处为港区管委会的派出机构，郑港办事处的行为所导致的法律后果，依法应由港区管委会承担。后宋村委会作为合同一方主体，且协助拆迁安置补偿工作，应依法承担赔偿损失的责任。大港公司作为涉案土地开发者，不能建造合格营业性房屋，理应承担支付补偿款的责任。一审诉讼请求为：1.依法解除宋书宪与郑港办事处签订的《港区中原西路改造拆迁安置补偿协议书》第二条第一款第（4）项的②；2.判令一审被告及一审第三人共同向宋书宪支付赔偿损失款1238496元，并以1238496元为基数，支付自2016年9月1日起至实际履行完毕之日止的利息（按照银行同期贷款利率计算）。郑州市中级人民法院一审查明，2012年12月10日《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）管委会、中共新郑市委、新郑市人民政府关于成立港区中原西路违法建设综合治理工作领导小组的通知》（郑综保管〔2012〕266号）下发，成立港区中原西路违法建设综合治理工作领导小组，除郑港办事处和新港办事处两名负责人参加外，其他成员均为新郑市相关机关的负责人。后制定了《港区中原西路改造拆迁安置补偿实施方案》，开始实施港区中原西路改造拆迁。宋书宪涉案房屋位于郑州航空港区中原西路北侧，在改造拆迁范围内。根据港区中原西路违法建设综合治理工作领导小组的部署，部分被拆迁人的居住地、户籍地属于新郑市孟庄镇人民政府管辖，由新郑市孟庄镇人民政府负责签订拆迁安置补偿协议；部分被拆迁人的居住地、户籍地属于港区管委会及郑港办事处代管区域，由郑港办事处负责签订拆迁安置补偿协议，并具体负责对被拆迁人的拆迁、安置补偿事宜。港区中原西路改造拆迁安置补偿的补偿款及工作经费等由新郑市孟庄镇财政所通过银行转账给郑港办事处农村集体“三资”委托代理服务中心，后由郑港办事处向其负责的被拆迁人发放。郑港办事处称其还垫付了部分款项。2014年，户主宋书宪（乙方）与郑港办事处（甲方）签订《港区中原西路改造拆迁安置补偿协议书》，其中第二条第（4）项的②约定“按1：1比例置换营业性安置房77.406平方米，位于港区中原西路北侧第一排一层，2016年8月31日前交房。”由于港区中原西路改造拆迁所涉土地的挂牌出让等管理权仍然在新郑市人民政府及其土地管理部门，2015年11月，新郑市公共资源交易中心、原新郑市国土资源局（现更名为新郑市自然资源和规划局）发布JY-2015-14号《新郑市国有建设用地使用权挂牌出让文件》（包括出让公告和出让须知等），其中出让须知中载明“为切实维护被拆迁群众的切身利益，申请（2015）081号宗地竞买人应提前到宗地所在地新郑市孟庄镇人民政府和郑港办事处咨询并详细了解航空港区中原西路改造有关拆迁安置补偿方案，充分了解并遵守拆迁安置补偿方案中要求该宗地竞买人须为拆迁群众无偿提供5149.0069平方米营业性用房（1-2层，并办理相关手续，安置营业性用房位置位于郑州航空港区中原西路西段北侧）等有关补偿要求，并由新郑市孟庄镇人民政府和郑港办事处出具书面咨询意见，以决定是否参与竞买。”2015年底，大港公司竞得（2015）081号宗地的国有建设用地使用权，与原新郑市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（410184-CR-2015-0565-15364号），并支付了合同约定的土地出让金。后大港公司建成涉案房屋，目前已经具备交房条件。经一审法院组织宋书宪、郑港办事处到涉案房屋现场查勘，大港公司建成的涉案房屋虽为营业性用房，但是一、二层系连体设计，二层须通过一层室内楼梯才能进入，且每层均为一大间通铺、面积较大、纵向太深，远超过《港区中原西路改造拆迁安置补偿协议书》约定置换给宋书宪的营业性安置房面积。宋书宪称其无力、也不愿购买一、二层连体商铺中超过协议约定置换面积的部分，故郑港办事处构成实质性违约。宋书宪等被拆迁户协议约定的营业性安置房无法正常交付问题出现后，郑港办事处积极协调解决方案，部分被拆迁户协议约定的营业性安置房已经按照每平方米16000元置换为商业住宅，如张宝明于2019年1月28日成功置换商业住宅。另关于宋书宪主张的协议约定的营业性安置房面积按照每平方米16000元的标准赔偿，以及郑港办事处证据6体现的按照协议约定的营业性安置房面积和每平方米16000元的补偿标准，在计算总价的基础上，依照市场价格，置换大港公司相等价格的商业住宅房方案的由来问题。港区中原西路改造拆迁项目涉及新郑市孟庄镇管辖区域内的被拆迁人张保杰起诉新郑市人民政府、新郑市孟庄镇人民政府强拆其房屋违法。经法院调解，2015年9月新郑市人民政府委托新郑市孟庄镇人民政府及村委会同张保杰签订《补充协议》，其中约定：安置具体位置为郑州航空港区中原西路北侧临街第一排营业性门面房，以设计为准，和郑港办事处拆迁户享受同等条件，以本协议签订日期开始计算，两年内置换；如在约定期限内甲方没有给乙方安置同等面积、同等位置的门面房，甲方以货币方式按照每平方米16000元给予乙方补偿。后政府不履行该《补充协议》，张保杰诉至郑州市中级人民法院。郑州市中级人民法院作出（2019）豫01行初162号行政判决，判令新郑市人民政府及孟庄镇人民政府履行其与张保杰签订的《补充协议》，向其支付该《补充协议》约定的相应补偿款；驳回张保杰要求支付迟延违约金的诉讼请求。新郑市人民政府及孟庄镇人民政府不服上诉后，河南省高级人民法院于2019年10月8日作出（2019）豫行终2810号行政判决，驳回上诉，维持原判。另在本案审理过程中，郑州航空港经济综合实验区人民法院于2019年11月28日作出（2019）豫0192破申1号民事裁定，受理大港公司的破产重组申请。2019年12月5日该院作出（2019）豫0192破2号决定书，指定北京德恒（郑州）律师事务所联合河南盛达会计师事务所有限公司担任大港公司管理人。郑州市中级人民法院一审认为，本案争议焦点有四个：一是本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；二是宋书宪提起本案诉讼是否超过了法定起诉期限；三是谁是本案的适格被告；四是宋书宪的诉讼请求能否成立。一、关于受案范围问题。郑港办事处主张涉案安置补偿协议签订于2014年，根据当时的行政诉讼法等相关规定，本案应属于民事诉讼受案范围。港区管委会和村委会也同意该观点。对此一审法院认为，涉案安置补偿协议虽签订于2014年，但该协议约定的安置房交付时间为2016年8月31日前，涉案安置房建成系在2016年8月31日之后，且本案争议发生更在该时点之后，远在2015年5月1日《中华人民共和国行政诉讼法》修改之后。根据修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，属于人民法院行政诉讼受案范围之规定，本案争议属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、关于宋书宪起诉是否超过起诉期限的问题。郑港办事处主张宋书宪时隔五年后提出解除部分协议约定，早已超过法定诉讼时效的规定。民法总则修改之前，民事诉讼的诉讼时效是两年，修改之后是三年，无论是两年还是三年，宋书宪都已经超过了诉讼时效。港区管委会和村委会也同意该观点。而宋书宪称郑港办事处答辩称协议约定的房屋目前才基本建设完毕，且宋书宪起诉前的二十天左右才发现房屋无法交付，于是提起本案诉讼，不超过起诉期限。对此一审法院认为，涉案房屋是在超过协议约定的交付时间2016年8月31日之后才建成，且是否完工、是否具备交付条件及何时交付，宋书宪无从知晓，只能被动地等待一审被告及第三人的通知，而一审被告和第三人均未举证证明其早已通知宋书宪接收涉案房屋而宋书宪拒绝接收，故一审被告和第三人应当对宋书宪起诉是否超期承担举证不能的不利后果。相反，宋书宪主张2019年1月村委会才接到郑港办事处通知，要求被拆迁户按照每平方米16000元置换商业住宅，且郑港办事处提交的证据证明，其也在积极协调将被拆迁户协议约定的营业性安置房按照每平方米16000元置换商业住宅，事实上有的被拆迁户已经成功置换（如张宝明于2019年1月28日成功置换商业住宅）。因此，宋书宪等被拆迁户对郑港办事处积极协调变更履约方式的行为也有一定的信赖利益。综上，本案不宜认定宋书宪起诉超过了法定起诉期限。三、关于本案的适格被告问题。涉案《港区中原西路改造拆迁安置补偿协议书》系由郑港办事处与宋书宪签订的，郑港办事处作为协议签约主体，系履行该协议约定义务的直接责任主体。整个郑州航空港区中原西路改造拆迁项目系在“港区中原西路违法建设综合治理工作领导小组”统一安排部署下实施，经新郑市和航空港区分工，新郑市负责其管辖区域内的拆迁及安置补偿工作，航空港区负责其代管区域内的拆迁及安置补偿工作；郑港办事处也是该领导小组的成员单位，且郑港办事处又系港区管委会的派出机构，依法县级以上人民政府（含管委会）才具有拆迁补偿安置的资格、职权和职责，因此，郑港办事处签订涉案协议应视为是受港区管委会委托而为，故港区管委会系本案的适格被告。关于港区管委会及郑港办事处称涉案项目系新郑市人民政府的项目，新郑市人民政府才是涉案拆迁安置补偿主体的理由。一审法院认为，因涉案区域已从原新郑市管辖调整为航空港区代管，故虽涉案土地出让合同确由原新郑市国土资源局代表新郑市人民政府签订，土地出让金也由其收取，对被拆迁户的安置补偿款及工作经费等亦由新郑市孟庄镇财政所转账给郑港办事处后，由郑港办事处具体向被拆迁户兑付，但在对外向被拆迁户履行拆迁安置补偿协议义务时，并不能据此将本案适格被告转化为新郑市人民政府，更不能转化为郑港办事处所称的大港公司。四、关于宋书宪的诉讼请求能否成立问题。宋书宪的第一项诉讼请求是依法解除涉案《港区中原西路改造拆迁安置补偿协议书》第二条第（4）项的②。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”根据上述规定，本案中一审被告签订涉案协议约定交付给宋书宪的营业性安置房，因一审被告等未尽到对大港公司的监管责任，致使实际建成房屋的面积、结构等与履行协议需交付给宋书宪的房屋出现实质性差异，且双方无法协商达成其他替代性方案，导致涉案协议第二条第（4）项的②“按1：1比例置换营业性安置房77.406平方米，位于港区中原西路北侧第一排一层，2016年8月31日前交房”的内容无法实际履行，不能实现合同目的，一审被告构成根本性违约。因此，宋书宪诉请解除上述条款约定内容的理由成立，一审法院予以支持。关于宋书宪的第二项诉讼请求中请求判令一审被告按照每平方米16000元的标准赔偿协议约定营业性安置房面积所对应的金额的内容。对于每平方米16000元的标准，港区中原西路改造拆迁项目涉及新郑市孟庄镇管辖区域内的被拆迁人张保杰经过法院调解与政府所签《补充协议》即采用该标准，且该《补充协议》也经过司法审查认为应当履行；更为重要的是，郑港办事处在具体协调解决被拆迁户《港区中原西路改造拆迁安置补偿协议书》第二条第（4）项的②约定内容履行问题时，也事实上采用按照协议约定的营业性安置房面积和每平方米16000元的补偿标准，在计算总价的基础上，依照市场价格置换大港公司相等价格的商业住宅房的方案，解决了部分被拆除户的安置问题。因此，综合上述因素，从保证拆迁补偿安置的公平性及有效化解纠纷的角度出发，宋书宪主张参照适用协议约定的营业性安置房面积每平方米16000元的赔偿标准，一审法院予以支持。关于宋书宪第二项诉讼请求中主张以每平方米16000元确定的赔偿金额为基数，支付自2016年9月1日起至实际履行之日止的利息（按照银行同期贷款利率计算）的内容。一审法院认为，首先，宋书宪签订的《港区中原西路改造拆迁安置补偿协议书》中并无支付违约金的条款约定；其次，张保杰《补充协议》仅约定每平方米16000元的标准，并未约定违约金，且生效行政判决也驳回了张保杰要求支付违约金的诉讼请求；第三，郑港办事处在协调解决被拆迁户营业性安置房交付问题而采用每平方米16000元标准时，均无支付违约金之说，该标准确定时实际上已经综合考虑了逾期交房造成的损失问题；第四，宋书宪诉状中也称，每平方米16000元的标准系2019年1月份郑港办事处才通过村委会通知宋书宪等被拆迁户，那么宋书宪既主张采用最新确定的补偿标准，又主张自2016年9月1日起计算利息损失，缺乏事实和法律根据，也有失公平。综上，一审判决：一、解除宋书宪与郑港办事处签订的《港区中原西路改造拆迁安置补偿协议书》中第二条第（4）项的②；二、港区管委会和郑港办事处于判决生效之日起三十日内赔偿宋书宪损失人民币1238496元；三、驳回宋书宪的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由港区管委会和郑港办事处均担。上诉人港区管委员会不服一审判决，向本院上诉称：1.一审认定事实错误，二上诉人并非征迁责任主体，案涉土地的征收主体是新郑市人民政府，为了查清案件事实，应当追加新郑市人民政府为共同被告；2.一审判决作出以每平方米16000元的标准对被上诉人予以赔偿，缺乏事实和法律依据。请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。上诉人郑港办事处不服一审判决，向本院上诉称：1.一审认定事实错误，二上诉人并非征迁责任主体，案涉土地的征收主体是新郑市人民政府，为了查清案件事实，应当追加新郑市人民政府为共同被告；2.一审判决作出以每平方米16000元的标准对被上诉人予以赔偿，缺乏事实和法律依据。3.郑港办事处没有对一审第三人大港公司的营业性安置房建设行为实施监管的职责与义务，拆迁安置协议违约并非郑港办事处所能控制。请求依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人宋书宪答辩称：1.本案属于行政协议纠纷，属于行政诉讼受案范围，二上诉人应承担赔偿责任。二上诉人与新郑市人民政府是何种关系，不属于本案审查范围。2.宋书宪一审诉讼请求有事实和法律依据。涉案地段涉及多家房屋拆迁，其他户拆迁时的赔偿及后来协商的赔偿均为16000元每平方米。宋书宪起诉不超过起诉期间。郑港办事处2019年1月才通知后宋村委会要求宋书宪置换商业住宅，后宋村委会与郑港办事处积极协调，宋书宪对上诉人的行为具有信赖利益。案涉协议条款约定的营业性安置房无法使用。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。一审第三人大港公司及后宋村委会均未提交书面答辩意见。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，新郑市和郑州航空港区对涉案的拆迁及安置补偿工作进行了明确分工，即新郑市负责其管辖区域内的拆迁及安置补偿工作，航空港区负责其代管区域内的拆迁及安置补偿工作，这种工作分工是基于属地管辖原则作出的行政管理责任划分，并非行政机关之间的行政委托。涉案区域已从原新郑市管辖调整为郑州航空港区代管，虽涉案土地出让合同确由原新郑市国土资源局代表新郑市人民政府签订，土地出让金也由其收取，但对被拆迁户的安置补偿款及工作经费等已由新郑市孟庄镇财政所转账给郑港办事处后，由郑港办事处具体向被拆迁户兑付，因此，二上诉人称涉案项目系新郑市人民政府的项目、新郑市人民政府才是涉案拆迁安置补偿主体的理由不能成立。本案中郑港办事处签订涉案协议约定交付给宋书宪的营业性安置房，因郑港办事处未尽到对大港公司的监管责任，致使实际建成房屋的面积、结构等与履行协议需交付给宋书宪的房屋出现实质性差异，且双方无法协商达成其他替代性方案，导致涉案协议第二条第（4）项的②“按1：1比例置换营业性安置房77.406平方米，位于港区中原西路北侧第一排一层，2016年8月31日前交房”的内容无法实际履行，不能实现合同目的，郑港办事处构成根本性违约。一审法院从保证拆迁补偿安置公平性、纠纷解决的公平性以及有效化解纠纷的角度出发，参考同样区域其他被拆迁人的赔偿标准，确定每平方米16000元的赔偿标准并无不当，符合公平合理、同等情况同等对待的处理原则，本院依法予以确认。综上，二上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人郑州航空港经济综合实验区管理委员会和郑州航空港经济综合实验区郑港办事处均担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 马传贤二〇二〇年五月十五日书记员 郭建花