山西省运城市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）晋08民终135号 上诉人（原审原告）：孙崇理（曾用名孙崇礼），男，1943年5月7日生，汉族，芮城县，农民。 委托诉讼代理人：任剑锐，山西淳正律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：芮城县大王镇人民政府。 法定代表人：马刚，镇长。 委托诉讼代理人：董秀红，山西龙飞律师事务所律师。 委托诉讼代理人：任艳兵，1980年8月14日生，汉族，住芮城县，系大王镇林业站站长。 上诉人孙崇理因与被上诉人芮城县大王镇人民政府（以下简称“大王镇政府”）确认合同无效纠纷一案，2018年12月26日原审法院作出（2018）晋0830民初2047号民事判决，孙崇理不服提起上诉，本院于2019年7月29日作出（2018）晋08民终488号民事裁定，发回原审法院重新审理。2019年10月23日一审重审判决后，上诉人不服原审法院（2019）晋0830民初2087号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 上诉人孙崇理上诉请求：1.撤销一审判决。2.依法改判上诉人与被上诉人之间签订的《原迪头梁林场承包合同的补充协议》无效。3.本案诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、一审判决认定事实错误，导致判决错误。（一）一审判决认为：上诉人未提供充分证据证实被上诉人采用欺诈、胁迫手段和上诉人签订补充协议，认为补充协议属于上诉人在重大误解的情形下签订。一审判决的认定与事实完全相悖，《补充协议》的条款已经充分证明被上诉人的欺诈、胁迫行为，一审法院却视而不见作出错误判决。首先，《补充协议》的条款足以证实被上诉人的欺诈行为。1.《补充协议》中对占地原因的模糊表述可以证明被上诉人在签订补充协议时，主观上存在欺瞒上诉人的意图；2.被上诉人明知第三方公司需要占用的是“林地”，签订协议时隐瞒事实，欺骗上诉人的占用的是“宜林地”，被上诉人的欺诈行为已经显而易见。3.被上诉人故意隐瞒实际占地面积，在《补充协议》没有明确第三方公司实际占地的面积，意图通过一纸补充协议达到第三方公司肆意占地的目的。其次，无论是占地事实还是《补充协议》的条款，都足证实被上诉人的胁迫行为。1.《补充协议》第3条“县上其他重大工程占地，乙方也不得干涉”，该条已经从根本上剥夺了上诉人的承包经营权，这显属霸王条款，被上诉人的胁迫目的清晰可见。2.从事实上看，《补充协议》的签订是在占地开始之后，占地已成既定事实的情况下，上诉人已经丧失签订协议的平等主体地位。3.《补充协议》签订后上诉人多次找到被上诉人提出异议，并且多次信访。因此，从结果上看上诉人并不认同《补充协议》的内容，《补充协议》并不是上诉人的真实意思表示。第三，庭审中查明，上诉人拥有的林地种类为“水土保持林”，属于“防护林”的一种，没有经过批准占用属于违法行为，毁坏水土保持林损害的是国家利益，即使是重大工程占地也不能以损坏国家利益为代价。结合以上，上诉人在签订《补充协议》时处于“签也得签、不签也得签”的地位，被上诉人恶意隐瞒占地的实际情况，最终使得上诉人在违背自己意愿的情况下签订协议，且该《补充协议》已经损坏了国家利益，故该《补充协议》应当当确认为无效。（二）一审判决认为：上诉人的主张也不符合以合法形式掩盖非法目的情形但一审法院却没有阐述具体理由。上诉人认为，一审法院的认定太过偏袒。首先，庭审中，被上诉人陈述《补充协议》中写明的“宜林地”是指适合种植林木的荒山荒地。同时查明，上诉人拥有的林地种类为“水土保持林”，不属于“宜林地”。其次，依据被诉人提供的证据，第三方公司至今没有取得占用林地的相关审批手续，也就是说第三方公司占用林地的行为是违法行为。从庭审查明的事实已经明确，被上诉人明知第三方公司违法占地，意图通过《补充协议》达到替第三方公司隐瞒违法行为的目的。 二、一审判决适用法律错误，导致判决错误。一审判决认为：森林法的相关规定并非效力性强制性规定，也不能以此认定该协议无效。一审法院完全曲解了“效力性强制规定”的定义。森林法明确规定，各项建设工程必须占用或征收、征用林地，应当在履行相关审批手续后，才能占用。森林法第23条规定“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。”结合上述规定，可以明确“审批手续是占用林地的前提条件，没有审批手续占用林地属于违法行为，构成犯罪的还应承担刑事责任”。最高法院在相关的民事审判规则中也明确“判断某项规定属于效力性强制性规定还是管理性规定的根本在于违反该规定的行为是否严重侵害国家、集体和社会公共利益，是否需要国家权力对当事人意思自治行为予以干预。”土地制度是我国的根本制度，保护森林关系到国家的根本利益，违反上述规定改变林地用途，将会损害国家、集体和社会公共利益，因此森林法关于占用林地的规定属于“效力性强制性规定”，上诉人与被上诉人之间签订的《补充协议》已经违反了国家强制性规定，应为无效协议。 三、被上诉人没有权利与上诉人签订关于占地的任何协议，被上诉人不是《补充协议》的签订主体。本案所涉《补充协议》的起因是第三方公司项目建设需要占用上诉人林地，内容也是关于第三方公司占地的相关事项。依据相关法律规定，与上诉人签订相关占地协议的应当是第三方公司而不是被上诉人，因此被上诉人不是《补充协议》的签订主体，无权与上诉人签订关于第三方公司占地的任何协议。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院依法撤销并予以改判。 被上诉人大王镇政府辩称，一、原审认定事实正确。1.上诉人上诉称，《补充协议》的条款足以证实答辩人的欺诈、胁迫行为，上诉人的这一说法没有任何根据。本案几经一审、二审，上诉人每次主张构成欺诈、胁迫的理由都有所变化，最早是说语言上胁迫他，后来又说是先占地，迫使他不得不签协议，现在又说合同的条款足以证实有欺诈、胁迫行为，无论何种理由，答辩人认为这都证实不了上诉人所谓的欺诈、胁迫，事实上，协议签订完以后，上诉人当时的表示是很满意的，且后来还找到拟写协议的张满红对协议第四条进行了详细补充，这说明上诉人当时只是认为协议条款不完善，要求补充，也说明该协议签订不存在是欺诈、胁迫。2.上诉人上诉称，补充协议签订后多次找有关部门请求维护自己的合法权益，这一行为充分证明签订补充协议不是上诉人的真实意思表示。上诉人的这一说法纯系狡辩。上诉人上访、找有关部门，只能说明上诉人反悔，并不能证明签订补充协议不是上诉人的真实意思表示。3.上诉人认为答辩人和上诉人签订的《补充协议》损害了国家利益，上诉人的这一理由不能成立。根据森林法第十八条及森林法实施条例第十六条的规定，并未禁止进行勘察、开采矿藏和各项建设工程占用或征用林地，故答辩人和上诉人签订的《补充协议》没有损害国家利益，上诉人的上诉理由根本不能成立。4.上诉人认为答辩人签协议时把“林地”偷换为“宜林地”是以合法形式掩盖非法目的，根本不能成立。根据森林法第十八条及森林法实施条例第十六条的规定，并未禁止进行勘察、开采矿藏和各项建设工程占用或征用林地，相反是允许占用或征用林地的，故答辩人完全没有必要把“林地”偷换为“宜林地”。而且答辩人和上诉人签订补充协议，目的是对光伏占用上诉人的部分地进行补偿，并没有掩盖任何非法目的。 二、原审适用法律正确。上诉人认为一审法院认定森林法的相关报批的规定并非效力性强制规定，曲解了“效力性强制规定”的定义，上诉人的这一理由不能成立。森林法第十八条及森林法实施条例第十六条并未禁止进行勘察、开采矿藏和各项建设工程占用或征用林地，相反是允许占用或征用林地的，所规定的是变更林地用途所需要履行的程序、方式，该规定的目的并不是禁止变更林地用途，规范的目的是规制变更林地用途应当履行行政程序、手续，应属管理性强制性规定。不能因为没有报批手续就简单的认为合同无效。2019年11月8日最高人民法院《全国法院民商事审判工作会议纪要》发布（以下简称九民会议纪要），该纪要第37条就是针对民商事审判中存在大量的合同需要批准的情形。也就是有关未经批准的合同效力的规定，该条对此类合同明确了不属于无效合同，也不能按无效合同处理，这进一步说明，森林法的相关报批的规定并非效力性强制规定，而应当是管理性强制性规定，因而原判适用法律完全正确。 三、答辩人完全具备签订协议的主体资格。大王镇迪头梁林场属于答辩人的林场，早于1999年10月10日承包给了上诉人，双方签有合同，现双方就光伏占地重新签订补充协议，主体资格完全适格。综上所述，原审认定事实清楚，适用法律正确，判决合法、合理。请求二审人民法院依法驳回上诉人上诉，维持原判。 孙崇理向一审法院提出诉讼请求：1、确认原告与被告之间的《原辿头梁林场承包合同的补充协议》无效；2、本案诉讼费由被告承担。 一审法院认定事实：1999年10月10日，被告大王镇政府（甲方）与原告孙崇理（乙方）签订了辿头梁林场承包合同，双方约定：为达到封山育林、开发荒山、控制水土流失、改变生态环境的目的，经甲乙双方协商，特将辿头梁林场承包给乙方，具体内容如下：一、甲方为乙方提供辿头梁林场全部面积两千亩，耕地二十亩，北至前坪东沟大培，南至辿头队耕地界，西至辿头、苗胡同、前坪耕地界，东至东西沟、椒沟耕地界。在承包期如林场四至地盘权属不实，给乙方造成经济损失必须由甲方承担。二、林场内除给孙崇治留一孔窑洞和一水窖外，其他一切设施归乙方使用，甲方留给孙崇治的一孔窑洞、一水窖和门前一荒地，如孙崇治下世后，由乙方使用经营至本合同期满。三、承包期限为50年，从1999年10月1日至2049年10月1日。在承包期内，林场内的原有设施的使用权和林场的经营权归乙方，乙方有权转让、继承，甲方无权干涉和阻挠，如乙方需用林场的使用权作抵押，须征得甲方同意。四、承包金额总款为壹万伍仟元人民币，合同签订生效时一次付清（现金）。五、在承包期内因国家大政方针有变化，与承包协议有抵阻的，应依照国家的现行政策，由甲乙双方协商解决，如单方撕毁合同，一方应承担另一方一切经济损失。六、承包合同期满后，甲方应在同等条件下优先乙方继续承包，如另行承包他人，征得新承包户的同意，可将林场内的固定财产、一切设施、林木等作价归新承包户，款额交于老承包户；如新承包户不愿接收固定财产设施及林场内树木，由甲乙双方协商作价解决，林场交回甲方。七、对于上级扶持林场的款、苗，甲方不得截留挪用，甲方应协助乙方做好林区的防火护林工作，做好严禁他人在林区内放牧、开荒、开山纠纷的处理工作。八、部分山石开采，现已包给蔡生有，开采承包期满后（即2005年12月30日）开采权归乙方，开采的有关手续和费税由乙方承担。九、在承包期内乙方如需采伐树木，必须在办理采伐有关手续后方可进行。十、乙方承包林场期内，必须按照国家森林防火有关规定办事。十一、承包期间，双方应按照合同约定自觉履行，如有一方违约，应承担因违约给对方造成的一切经济损失。十二、此合同一式三份，经双方签字公证后具有法律效力，甲、乙各执一份，公证处存档一份。原告及被告大王镇政府时任法定代表人张玉平均在合同上签字签章。后原告开始经营该林场，并进行植树造林。 2002年1月24日，原告孙崇理与被告大王镇政府在芮城县公证处对《辿头梁林场承包合同》进行了公证。2010年9月30日、10月6日，原告就所承包的林场内各小班林地分别填写了林权登记申请表，显示林种为水土保持林，主要树种为侧柏（白皮松），地类为人工造林未成林，总面积为1807.38亩，被告大王镇政府时任镇长赵创国签章并加盖被告大王镇政府印章，上报到芮城县林业局，芮城县林业局局长张振波签章并加盖芮城县林业局印章，“发证机关意见”栏内加盖有芮城县人民政府印章，并附林权证附图。 2017年初，中节能（运城）太阳能科技有限公司在芮城县进行光伏项目建设，需占用原告承包的部分林场地。2017年4月5日，被告大王镇政府出面与原告签订了原辿头梁林场承包合同补充协议，鉴于芮城县重大项目建设，需要占用宜林地，原承包合同经甲乙双方协商，达成如下协议：1.原承包合同的四至及面积，因林权制度改革，以现确权后的林地面积（1540亩）及四至为准（林权证为法律依据）；2.因当前光伏企业占地，甲方每年向乙方支付补偿款壹万元，直至光伏企业对占地补偿结束为止，期间乙方不得以任何理由阻挠项目建设及运营；3.县上其他重大工程占地乙方也不得干涉，这次光伏建设使用的林地，乙方不承担任何责任；4.乙方继续享受国家相关的林业政策，甲方不得终止。鉴证人：胡青龙、蔡林权、张满红、贺成江、张长安。原告及被告大王镇政府镇长马刚在协议上签字，并加盖了被告大王镇政府印章。后起草该协议的张满红在第4条后添加了“退耕、公益林补贴，管理费3000元/年，甲方不得截留”。该协议签订后，中节能（运城）太阳能科技有限公司占用了原告的部分林地进行光伏项目建设，被告大王镇政府至今未向原告支付过补充协议约定的补偿款。 后中节能（运城）太阳能科技有限公司因光伏电站建设占用原告的部分林地，2017年9月25日，经芮城县光伏办公室、被告大王镇政府鉴证，该公司与原告孙崇理签订协议，约定：甲方中节能（运城）太阳能科技有限公司一次性支付乙方孙崇理105000元，支付内容为政府规划红线与乙方孙崇理承包范围重叠区域内的表面附着物补偿和其他损失。 另查明：2016年10月12日，山西省林业厅作出《关于同意芮城县光伏领跑技术基地项目实行“林光互补”用地模式的复函》函复：同意芮城县光伏领跑技术基地项目作为试点，对光伏电站建设电池组件阵列使用宜林地采用“林光互补”用地模式，以达到林地性质不改变，林地质量有提升，农民收入有增加的目标。2017年8月1日，山西省林业厅下发《关于芮城县光伏领跑技术基地项目实施“林光互补”用地模式实施方案备案的通知》，附件：“林光互补”用地模式实施方案审批备案表（编号：17-06），项目名称：新建中节能山西芮城县光伏领跑技术基地斜坡50MW光伏发电项目；租赁林地情况：该项目“林光互补”用地模式共租用山西省芮城县大王镇、学张乡集体宜林荒山荒地1294.08亩，其中大王镇南辿村415.68亩、前坪村492.16亩、小花村39.02亩，学张乡神西村347.22亩。2018年7月4日，山西省林业厅作出晋林资许准[2018]095号使用林地审核同意书，同意新建中节能山西芮城县光伏领跑技术基地斜坡50MW光伏发电项目使用芮城县集体林地面积4.8146公顷，要求该公司按照有关规定办理建设用地审批手续。 一审法院认为，我国合同法第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”，明确了认定合同无效的具体情形。本案中，原告认为，被告大王镇政府采取欺诈、胁迫手段与他订立补充协议，该协议损害国家利益，且以合法形式掩盖非法目的，应认定为无效，其并未提供充分证据证实被告大王镇政府对其实施欺诈、胁迫手段，且后来原告还找到拟写协议的张满红对协议第4条进行了补充，其主张也不符合以合法形式掩盖非法目的情形，以上述两种情形认定该协议无效的证据不足。原告又主张，该协议违反法律、行政法规的强制性规定，应认定为无效，对此，我国森林法第十八条规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地，必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费”，由此可见，法律对于占用林地进行工程建设规定了严格的审批程序。合同法解释（二）第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定”，而森林法的相关规定并非效力性强制性规定，也不能以此认定该协议无效。原被告在自愿合法的基础上签订了辿头梁林场承包合同，后对合同进行了公证，该合同对双方均具有法律约束力。后原告对该林场进行经营、植树造林，虽未取得林权证，但相关证据显示该林场林种为水土保持林，主要树种为侧柏（白皮松），地类为人工造林未成林。后因芮城县进行光伏项目建设，需占用原告承包的部分林场地，被告大王镇政府作为基层政府，结合光伏项目建设实际需要，出面与原告签订补充协议，协议载明需要占用“宜林地”，而“宜林地”并非“林地”，因此导致原告在订立协议时对内容有重大误解，但补充协议签订后，中节能（运城）太阳能科技有限公司在光伏项目建设中实际占用了原告承包的部分林地。根据合同法第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的”，原被告之间签订的补充协议属于可撤销合同，但原告在明知林地被占用的情况下，未在一年内行使撤销权，故该撤销权已消灭。综上，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第四条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定，判决：驳回原告孙崇理的诉讼请求。案件受理费80元，由原告孙崇理负担。 二审期间，双方当事人没有提交新证据。二审查明事实与一审查明基本一致。 本院审理查明，1999年10月10日，大王镇政府与孙崇理签订辿头梁林场承包合同，双方约定将辿头梁林场承包给孙崇理，2002年1月24日进行了公证。2010年9月30日、10月6日，孙崇理就所承包的林场填写了林权登记申请表，显示林种为水土保持林，总面积为1807.38亩。2017年4月5日，大王镇政府与孙崇理签订原辿头梁林场承包合同补充协议，协议约定因林权制度改革，原承包合同的四至及面积以现确权后的林地面积（1540亩）及四至为准（林权证为法律依据）等内容。本案纠纷因中节能公司租用土地引起，该公司租用山西省芮城县大王镇、学张乡集体宜林荒山荒地1294.08亩，其中大王镇南辿村415.68亩、前坪村492.16亩、小花村39.02亩，学张乡神西村347.22亩。 本院认为，从一二审查明事实看，案涉《原辿头梁林场承包合同的补充协议》是案外人中节能公司项目建设需要租用上诉人承包的林地，上诉人孙崇理与被上诉人大王镇政府所签，因上诉人未取得林权证，其持有的林权登记申请表记载的林地位置、面积和中节能公司租赁土地占用情况不相符合，故本案上诉人要求确认双方所签补充协议无效，是因案涉土地的使用权产生争议引起。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商；协商不成的由人民政府处理。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条规定，人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：（三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决。故上诉人应先向有关行政主管部门申请，本案纠纷可待确权后再进行处置。 依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条的规定，本案不属于人民法院受理案件范围，上诉人的诉讼请求应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条规定，裁定如下： 一、撤销山西省芮城县人法院（2019）晋0830民初2087号民事判决； 二、驳回原审原告孙崇理的起诉。 一审案件受理费80元，退还原审原告孙崇理，上诉人孙崇理预交的二审案件受理费80元予以退还。 本裁定为终审裁定。 审判长  任志敏 审判员  杨云芳 审判员  李满良 二〇二〇年五月十五日 书记员  梁媛媛