浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终125号上诉人（原审原告）金华市金东区人民政府，住所地浙江省金华市金东区光南路836号。法定代表人高峰，代区长。委托代理人潘科，金华市金东区司法局工作人员。委托代理人项淑娟，浙江迎鸽律师事务所律师。被上诉人（原审原告）李靓，女，1987年12月2日出生，汉族，住浙江省金华市金东区。委托代理人王韩英，浙江金哲律师事务所律师。李靓因诉金华市金东区人民政府房屋拆迁管理行政补偿一案，不服浙江省金华市中级人民法院（2019）浙07行初468号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：李靓前夫王鹏的母亲吴小凤系原金华市××××街道横塘沿村村民，因农嫁非，户口未迁出。2007年12月，李靓与王鹏结婚。之后王鹏、李靓将户口迁至金华市××××街道横塘沿社区，该户户籍登记为非农业家庭户，户主王鹏，妻子李靓，儿子王励仁。2016年1月，李靓与王鹏离婚后，户籍未迁出。2012年5月3日，因拆迁，金华机场区块征迁办公室（甲方）与吴小凤（乙方）签订《房屋拆迁安置补偿协议》一份，载明：根据国家法律、法规及金区政［2010］31号文件规定，签订该协议。乙方服从项目建设需要，将占地面积29.44平方米、建筑面积57.18平方米的房屋交给甲方负责拆除。乙方选择公寓式安置方式，乙方家庭现有可享受安置人口1人，可享受宅基地占地面积25平方米，乙方安置公寓建筑面积107.5平方米……合计建筑面积107.5平方米……并约定了其他补偿费用和金额、房屋搬迁等内容。2014年、2015年金华市金东区人民政府多湖街道办事处分别向王鹏、李靓作出信访事项答复，告知其根据《横塘沿社区拆迁安置实施方案》，对王鹏户按15万元每人给予货币补偿。2018年8月29日，针对案外人赵跃芳的信息公开申请，金华市金东区人民政府提供了金华市××××街道横塘沿社区安置清册，清册登记王鹏为户主，家庭人口有妻子李靓，儿子王励仁，安置人口0，安置面积0，合计占地面积0，合计建筑面积0，货币补偿类型为挂靠，货币补偿人数为3。李靓不服诉至法院，请求：1.依法判决金华市金东区人民政府履行对李靓的拆迁安置补偿职责；2.依法判决金华市金东区人民政府以“公寓式安置”方式在金华市金东区金都美的小区给李靓安置建筑面积为107平方米的公寓；3.由金华市金东区人民政府承担本案的诉讼费用。另查明，2010年7月2日，金华市人民政府（2010）45号抄告单批准了金华市金东区人民政府提交的《金华机场多湖区块项目征地拆迁安置实施意见》，明确将金华市××××街道横塘沿社区纳入征迁范围，并明确征迁主体为金华市金东区人民政府，征迁实施主体为金华机场区块征迁办公室。金华市××××街道横塘沿社区居委会于2011年5月13日通过《横塘沿社区拆迁安置实施方案》，载明：安置对象人口的计算以户为单位，按截止时间以公安机关登记在册人口为准……户口挂靠人员，有挂靠协议的，按挂靠协议处理；无挂靠协议的采用货币一次性补偿，补偿金额为人民币15万元。金华市人民政府办公室于2014年6月5日发布执行的《金华市区城中村改造实施办法（试行）》载明：第十四条城中村改造以村级集体经济组织为单位，安置对象包括：（一）村级集体组织实有登记在册成员……金华市人民政府办公室于2014年9月12日发布施行的《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》载明：第五条……婺城、金东区人民政府、金华开发区、金义都市新区管委会具体负责本辖区集体所有土地上房屋征收与补偿工作。第二十二条安置以户为单位。第二十四条……（四）农嫁非人员，因政策原因户口在村无法迁出的，只能按1个安置人口计算，不得单独立户。应迁出而未迁出的，不应迁入而迁入的，不作为该村集体经济组织成员，不计入安置人口；（五）离婚家庭，按原家庭人口状况确定。原审法院认为：《金华机场多湖区块项目征地拆迁安置实施意见》明确将金华市××××街道横塘沿社区纳入征迁范围，并明确征迁主体为金华市金东区人民政府，金华市金东区人民政府作为被告主体适格。李靓的诉求为要求金华市金东区人民政府履行补偿安置职责，系金华市金东区人民政府在拆迁过程中依法应主动履行的职责。李靓户籍在金华市××××街道横塘沿社区，亦在金华市××××街道横塘沿社区安置清册当中，其属于被安置对象，有权提起本案诉讼。根据金华市金东区人民政府的陈述及在卷证据等可知，李靓及其前夫王鹏、儿子王励仁为横塘沿社区户口挂靠人员，李靓虽与王鹏离婚，但户口仍在横塘沿社区，且金华市××××街道横塘沿社区安置清册当中将李靓前夫王鹏列为户主，李靓为该户家庭人口。同时，金华市金东区人民政府多湖街道办事处在向王鹏、李靓作出的信访答复中，亦告知其按照《横塘沿社区拆迁安置实施方案》给予补偿。故金华市金东区人民政府主张李靓不属于横塘沿社区征迁补偿对象的意见不能成立，应向李靓履行补偿职责。另外，鉴于本案中李靓及王鹏的具体家庭状况尚未查明，具体的补偿方式、标准等也未明确，基于行政首次判断权原则，应由行政机关先行处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令金华市金东区人民政府于判决生效之日起九十日内向李靓履行补偿安置职责。案件受理费50元，由金华市金东区人民政府负担。金华市金东区人民政府上诉称：一、原审法院认定金华市金东区人民政府作为被告主体适格错误。案涉横塘沿社区的征迁（城中村改造）工作依据《金华机场多湖区块项目征地拆迁安置实施意见》展开，相关征收补偿工作一直延续至今。虽然《金华机场多湖区块项目征地拆迁安置实施意见》规定横塘沿社区的征迁主体为金华市金东区人民政府，但之后金华市人民政府办公室发布的《金华市区城中村改造实施办法（试行）》已经变更了职权主体，变更后应由金华市金东区人民政府多湖街道办事处继续行使横塘沿地块的征迁补偿安置工作。原审判决所指信访答复的答复主体也是金华市金东区人民政府多湖街道办事处而不是金华市金东区人民政府。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，本案的适格被告主体应当是金华市金东区人民政府多湖街道办事处，而非金华市金东区人民政府。二、原审法院认定李靓属于被安置对象错误。李靓是否属于被安置对象，应当根据当时适用的规范性文件的规定，即《金华市区集体土地上房屋拆迁安置补偿意见》《金华市人民政府办公室印发的通知》的相关规定。根据上述规定，金华市××××街道横塘沿社区的征迁补偿安置对象应当是被征迁范围内登记的集体土地上房屋所有人或国有土地上的农房所有人。而李靓在横塘沿社区内并没有登记在其名下的合法的房屋或不动产，因此其不属于被拆迁人，不是征迁补偿安置对象。另外，根据现行的《金东区多湖街道七里畈、望府墩、驿头社区房屋拆迁安置实施细则》第二条第（二）项第6款的规定，李靓系随吴小凤落户的挂靠人口，也不属于征迁补偿安置对象。三、原审认定金华市金东区人民政府应当向李靓履行补偿职责的理由不能成立。原审法院认定金华市金东区人民政府应当履行补偿职责的理由是金华市金东区人民政府多湖街道办事处向王鹏、李靓作出的信访答复中告知其按照《横塘沿社区拆迁安置实施方案》给予补偿，但该答复并不是金华市金东区人民政府作出，《横塘沿社区拆迁安置实施方案》也不是金华市金东区人民政府发布，不能作为认定金华市金东区人民政府应当履行补偿职责的依据。请求：1.撤销原判，依法驳回李靓的起诉或发回重审；2.一、二审诉讼费用由李靓承担。李靓答辩称：一、金华市金东区人民政府系适格被告主体。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款以及《金华机场多湖区块项目征地拆迁安置实施意见》第一条之规定，金华市金东区人民政府系本案适格被告主体，金华市金东区人民政府多湖街道办事处系接受金华市金东区人民政府的委托行使职权，故李靓要求金华市金东区人民政府履行安置补偿职责，有事实与法律依据。二、李靓系征迁补偿安置的对象。1.金华市金东区人民政府主张李靓并非征迁范围登记的集体土地上房屋所有人，不是征迁补偿安置对象，没有事实与法律依据。2.金华市金东区人民政府主张依据现行的《金东区多湖街道七里畈、望府墩驿头社区房屋拆迁安置实施细则》第二条第（二）项第六条规定，李靓系随吴小凤落户的挂靠人口，不属于征迁补偿安置对象，也没有事实与法律依据。3.金华市金东区人民政府提出原审法院是依照《横塘沿社区拆迁安置实施方案》判决其应当履责，显然系金华市金东区人民政府片面地理解了本案中需要其履行征迁安置补偿职责的具体含义。4.根据现行的《金华市区城中城改造实施办法（试行）》第十四条“城中城改造以村集体经济组织为单位，安置对象包括（一）村集体经济组织实有登记在册人员”的规定，李靓也必然是征迁安置补偿对象。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：2010年7月2日，金华市人民政府批准金华市金东区人民政府提交的《金华机场多湖区块项目征地拆迁安置实施意见》，明确将李靓户籍所在的金华市××××街道横塘沿社区纳入征迁范围，并确定金华市金东区人民政府为征迁主体。虽然2014年6月施行的《金华市区城中村改造实施办法（试行）》第四条规定，各乡镇（街道）是本辖区城中村改造的工作主体，负责城中村改造项目的土地征收、拆迁补偿、社会稳定等工作，但是根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”，故李靓要求行政机关履行安置补偿职责，仍应以金华市金东区人民政府作为被告。从查明的事实看，李靓与前夫王鹏及儿子王励仁均为横塘沿社区户口挂靠人员。李靓虽与王鹏离婚，但户口仍在横塘沿社区，金华市××××街道横塘沿社区安置清册当中将李靓前夫王鹏列为户主，李靓为该户家庭人口。且金华市金东区人民政府多湖街道办事处在向王鹏、李靓作出的信访答复中，亦告知其按照《横塘沿社区拆迁安置实施方案》给予补偿。故李靓要求金华市金东区人民政府对其个人的安置补偿问题予以履职，具有事实和法律依据。基于对行政机关的裁量权和首次判断权的尊重，对于行政机关尚未处理过的事项，不宜作出履行具体、特定的法定职责的判决。故原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定作出答复判决，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人金华市金东区人民政府提出的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人金华市金东区人民政府负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  周进海审判员  唐维琳审判员  楼缙东二〇二〇年五月十四日书记员  潘 莉