安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖13行终101号 上诉人（一审被告）宿州市市场监督管理局，住所地安徽省宿州市埇桥区磬云北路508号，统一社会信用代码11341300MB1765830W。 法定代表人黄河，局长。 委托代理人王瑞影，安徽民之声律师事务所律师。 委托代理人高羽丰，安徽民之声律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）丁洁，女，1982年6月7日出生，汉族，住安徽省宿州市。 上诉人宿州市市场监督管理局（以下简称宿州市市场监管局）因被上诉人丁洁诉其履行工商登记更正职责一案，不服宿州市埇桥区人民法院于2020年1月23日作出的（2019）皖1302行初228号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月14日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，2007年1月17日，安徽华东投资有限公司（以下简称华东公司）向原宿州市工商局申请办理公司设立登记事项，提交了华东公司的公司设立登记申请书、公司申请登记委托书、公司章程、验资报告、公司股东会纪要、股东身份证复印件、公司住所证明、公司法定代表人履历表及身份证明，企业名称预先核准通知书等材料。原宿州市工商局受理登记申请后，认为该公司提交的材料齐全，符合有限责任公司设立登记所必备的材料，依据《公司登记管理条例》第二十条之规定，于2007年1月22日予以核准设立登记，法定代表人为丁军，注册资本为人民币1000万元,股东丁军认缴资本为600万元,占全部股份60%；股东丁浩认缴资本为200万元，占全部股份20%；股东丁华认缴资本为200万元，占全部股份20%。同月，丁军领取企业法人营业执照。2014年12月12日，因华东公司的债权人提起民事诉讼，宿州市埇桥区人民法院作出（2014）宿埇民一初字第04819号民事判决书，以存在公司资产与股东资产混同的情形，判决丁军、丁华、丁浩承担连带责任。2015年4月15日，宿州市埇桥区人民法院作出(2014)宿埇民一初字第04819-1号《民事裁定书》，裁定补正“丁浩”为“丁洁”。该民事判决在执行中，丁洁的股票账号被冻结。2019年2月15日，丁洁以不是华东公司的股东，对公司申请设立登记不知情，登记材料中为“丁浩”，没有“丁洁”的签名为由向宿州市市场监管局提交《申请书》，要求撤销登记丁洁为华东公司股东资格的登记行为。宿州市市场监管局受理后，经调查发现华东公司在申请设立时涉嫌构成私刻公章、伪造票据的违法犯罪行为，于2019年7月1日将该案移送公安机关处理。2019年7月12日，宿州市公安局以该案已过追诉期限，依法不追究刑事责任为由，作出宿公（经）不立字[2019]2号《不予立案通知书》。宿州市市场监管局不服，于2019年7月16日向宿州市公安局申请复议，2019年9月20日，宿州市公安局作出宿公刑复字（2019）1号《刑事复议决定书》，决定维持宿公（经）不立字[2019]2号《不予立案通知书》。2019年9月30日,宿州市市场监管局向丁洁作出《答复函》，认为丁洁申请撤销设立登记证据不足，并告知其申请复议、提起诉讼的权利。丁洁于2019年9月26日提起行政诉讼，请求撤销宿州市市场监管局于2007年1月22日将丁洁登记为华东公司股东的登记行为。宿州市市场监管局提交的华东公司在申请设立登记时提供的相关材料中，虽有丁洁的身份证复印件，但在相关签名处均为“丁浩”。2019年1月25日，原宿州市工商局因机构改革，相关职能并入宿州市市场监督管理局。 一审法院认为，本案争议的焦点为：一、宿州市市场监管局是否履行法定职责；二、丁洁起诉是否超过起诉期限。 一、关于宿州市市场监管局是否履行法定职责。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十条规定：“申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的设立登记申请书；（二）全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明；（三）公司章程；（四）股东的主体资格证明或者自然人身份证明；（五）载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；（六）公司法定代表人任职文件和身份证明；（七）企业名称预先核准通知书；（八）公司住所证明；（九）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。”本案中，华东公司向宿州市市场监管局申请设立公司登记，宿州市市场监管局在审查提交的材料中，未尽到了必要的形式审查义务，导致材料中的签名为与实际提供的身份信息不一致，且宿州市市场监管局在受理丁洁要求撤销登记申请后，在调查中发现华东公司在设立登记中存在私刻公章的行为，并移交公安机关立案侦查，但未对丁洁要求撤销登记为华东公司股东的行为作出实质性处理，应为未履行法定职责。 二、关于丁洁起诉是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，宿州市市场监管局未查明丁洁知道或者应当知道作出行政行为的具体时间，且丁洁于2019年9月26日提起本诉，宿州市市场监管局于2019年9月30日向丁洁作出答复函，并告知了丁洁申请复议及提起诉讼的权利，宿州市市场监管局认为丁洁起诉超过起诉期限于法无据，不予支持。 综上，宿州市市场监管局作出的行政行为事实不清，主要证据不足，丁洁要求撤销宿州市市场监管局设立登记的诉讼请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决撤销宿州市市场监管局于2007年1月22日将丁洁登记为华东公司股东的设立登记行为。案件受理费50元，由宿州市市场监管局负担。宿州市市场监管局不服，提起上诉。 宿州市市场监管局上诉称，一、一审判决认定宿州市市场监管局未履行法定职责，系认定事实不清。原宿州市工商局在受理案涉公司登记时已尽到必要的形式审查义务，因“丁洁”与“丁浩”字形相似，手写时因书写习惯导致易产生混淆，才出现申请设立材料中的签名与实际提供的身份信息不一致的情况，不能因此认定原宿州市工商局未尽到审慎审查义务。宿州市市场监管局在收到丁洁要求撤销案涉股东登记的申请后，及时进行了调查，并对调查中发现的犯罪线索及时移交相关机关。同时，基于丁洁与华东公司的法定代表人丁军系父女关系，丁洁称其身份信息被冒用有悖于情理，故认定丁洁申请撤销案涉股东登记的理由不能成立，并向丁洁作出了书面答复，告知其不予撤销的理由及诉讼权利，宿州市市场监管局已履行了法定职责。二、一审判决认定丁洁的起诉未超起诉期限属适用法律错误。丁洁提起的虽为履行职责之诉，但其实质诉求是要求宿州市市场监管局撤销股东登记行为，必然涉及到对原股东设立登记行为的合法性审查，案涉股东登记设立时间为2007年1月22日，丁洁提起诉讼的时间为2019年9月26日，已超出5年的法定最长起诉期限，在无法对原股东设立登记行为的合法性进行审查的情况下，亦无法对宿州市市场监管局作出的不予撤销答复的合法性进行审查，故应驳回丁洁的起诉。请求撤销一审判决，改判驳回丁洁的起诉。 丁洁二审中未提交书面答辩意见。 宿州市市场监管局在举证期限内向一审法院提交以下证据：1、公司设立登记申请书、股东发起人名录及身份证复印件、公司申请登记委托书、公司法定代表人履历及身份证明，公司章程、验资报告、公司股东会纪要、房屋租赁协议；2、公司变更登记申请书、公司申请登记委托书、股东会议纪要；3、询问调查笔录、告知书及送达回证、答复函；4、宿市监移（2019）01号《涉嫌犯罪案件移送书》、受案回执、不予立案通知书、复议申请书、宿州市公安局延长刑事复议期限通知书、宿州市公安局宿公刑复字（2019）1号《刑事复议决定书》。 丁洁向一审法院提交以下证据：1、申请书；2、告知书；3、私营企业基本注册信息查询单；4、企业法人营业执照复印件；5、企业申请登记委托书；6、公司章程；7、股东会纪要；8、(2014)宿埇民一初字第04819号《民事判决书》；9、(2014)宿埇民一初字第04819-1号《民事裁定书》；10、法院案件被执行人信息。 上述证据均已随案移送本院，本院予以确认。 经审查查明，原宿州市工商局于2007年1月22日核准案涉公司登记，股东丁洁认缴资本为200万元，占全部股份20%。一审判决查明案件其他事实清楚，本院予以确认。 本院认为，一、丁洁的起诉是否超出法定起诉期限；二、 宿州市市场监管局是否已履行法定职责。 一、关于丁洁的起诉是否超出法定起诉期限的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款之规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条之规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案中，丁洁于2019年2月15日向宿州市市场监管局提交案涉股东撤销申请，宿州市市场监管局在两个月内未作出答复，丁洁于2019年9月26日提起诉讼并未超出法定起诉期限。宿州市市场监管局认为其超出起诉期限的上诉理由不能成立，本院不予支持。 二、关于宿州市市场监管局是否已履行法定职责的问题。依据《中华人民共和国公司法》第一百九十八条之规定，违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。上述法律规定明确了工商登记机关对提供虚假材料骗取登记的行为应依照行政处罚程序进行调查并根据调查结果酌情作出罚款、撤销登记或者吊销营业执照的处罚决定。宿州市市场监管局作为公司登记机关，具备对提供虚假材料骗取登记行为进行处理的职权。 参考国家市场监督管理总局颁布的《市场监督管理局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》的规定，登记机关调查认定冒名登记基本事实清楚，或者公司和相关人员无法取得联系或不配合调查且公示期内无利害关系人提出异议，登记机关认为冒名登记成立的，应依法作出撤销登记决定。有证据证明被冒用人对该次登记知情或者事后曾予追认，或者公示期内利害关系人提出异议经调查属实，登记机关认为冒名登记不成立的，应依法作出不予撤销登记决定。参考最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》之规定，公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持。从上述规定来看，对于丁洁以被冒名登记为由申请撤销股东登记的请求，宿州市市场监管局应主要审查申请材料中是否是本人签字、盖章，如非本人签字、盖章，应审查本人对该登记是否知情或者事后是否曾予追认，以及丁洁是否在此基础上从事过相关管理和经营活动等情形。本案中，宿州市市场监管局未对上述事实是否存在予以审查，仅以丁洁与公司法定代表人丁军为父女关系为由，即对丁洁的股东撤销申请予以驳回明显不当，存在不当履行法定职责的情形。同时鉴于宿州市市场监管局未对上述事实进行调查处理，基于行政权与审判权的分工，应由宿州市市场监管局先行处理，一审判决直接判决撤销案涉股东的设立登记不当，依法应予撤销。 综上，宿州市市场监管局的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院审查案件事实清楚，但判决结果不当，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下： 一、撤销宿州市埇桥区人民法院于2020年1月23日作出的（2019）皖1302行初228号行政判决； 二、责令上诉人宿州市市场监督管理局60日内对被上诉人丁洁的公司股东撤销申请重新作出处理。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人宿州市市场监督管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长 程 旭 审判员 郝菊香 审判员 庄明义 二〇二〇年五月二十六日 法官助理吴鹤 书记员魏丽娜 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。 公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。