浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终146号 上诉人（原审原告）何荣灿，男，1969年9月13日出生，汉族，住绍兴市上虞区。 委托代理人王雷，北京市盛廷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）上虞区长塘镇人民政府。住所地绍兴市上虞区长塘镇长塘街117号。 法定代表人金琳，镇长。 委托代理人吴纪国、陈洪奎，浙江曹娥江律师事务所律师。 上诉人何荣灿因与被上诉人上虞区长塘镇人民政府（以下简称“长塘镇政府”）行政协议一案，不服绍兴市越城区人民法院（2019）浙0602行初270号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月30日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人何荣灿的委托代理人王雷，被上诉人长塘镇政府的镇长金琳及该单位委托代理人吴纪国、陈洪奎应询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告系绍兴市上虞区长塘镇何家娄村村民。因杭绍台铁路建设需要，原告所在村被纳入征迁拆除范围。2018年12月7日，被告长塘镇政府与原告签订了《住宅房屋征迁改造补偿协议书（宅基地安置）》，该协议已经浙江省绍兴市上虞公证处公证。协议约定，原告现有房屋确权面积420平方米，按合法房屋政策标准补偿面积30.19平方米，原告选择宅基地安置方式进行补偿。总补偿金额1658422元。双方同时约定，原告保证在2018年12月25日内搬迁腾空完毕，经被告验收合格后交付被告拆除，若原告逾期15日后未交付，被告将依法处置，由此造成的损失由原告自负。同时查明，征迁房屋原告于2018年12月25日搬迁腾空完毕，2019年1月17日，被告已将协议约定的补偿金额1658422元通过网银方式转账至原告账户。 一审法院审理认为，本案的争议焦点如下：一、起诉期限问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，原、被告于2018年12月7日签订《住宅房屋征迁改造补偿协议书（宅基地安置）》，在签订协议时，被告并未告知原告起诉期限。故原告于2019年8月28日起诉并未超过一年的起诉期限。二、被告主体问题。根据《绍兴市上虞区人民政府办公室关于同意杭绍台铁路（上虞段）政策处理意见的批复》（虞政办发〔2017〕99号）第二条规定：“区铁路指挥部全面负责本工程征迁工作的组织、指导、协调、监督、管理工作。沿线乡镇（街道）对辖区征迁工作负总责，按照规定的标准和明确的时间要求，做好本辖区内的土地征收、青苗补偿、坟墓迁移、房屋征迁、安置等工作，相关费用由区铁路指挥部按规定核拨。各相关部门按照各自职责做好政策处理的配合保障工作，确保征迁工作顺利实施。”故被告长塘镇政府具有对涉案范围内的拆迁房屋实施安置补偿的法定职责，且其以自己的名义与原告签订了案涉协议，故长塘镇政府作为本案被告，主体适格。三、案涉协议效力问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。本案中，案涉行政协议涉及集体土地上的房屋安置补偿问题，目前法律法规对于如何安置补偿的程序没有明确的规定，故只要不违反上位法规定的政策可以作为安置补偿的依据。原告提出集体土地上房屋征收应当遵循《中华人民共和国土地管理法》关于国家征收集体土地的法定程序，属于对法条的误读。《中华人民共和国土地管理法》只对征收集体土地作出程序规定，但未对集体土地上的房屋在征迁改造过程中如何补偿作出程序性强制性规定。且对集体土地上的房屋在拆迁或征地前先行补偿到位，也能充分实现公共利益与被拆迁人合法权益的平衡保护，与土地征收补偿的保障性目的相吻合，故原告认为案涉协议签订不符合法定程序，无法律依据。案涉协议对于双方的权利义务约定明确，且在2018年12月7日协议签订后，原、被告于2019年1月17日就订立案涉协议的过程经绍兴市上虞公证处公证，征迁房屋原告于2018年12月25日搬迁腾空完毕，2019年1月17日被告将协议约定款项汇入原告账户，应当认定系双方对于《住宅房屋征迁改造补偿协议书（宅基地安置）》效力的继续确认。原告未提供案涉协议存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形，且经审查，该协议也不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形。故原告要求确认协议无效的诉讼请求理由不足，不予支持。庭后,一审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定向原告释明，但原告拒绝变更诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，判决驳回原告的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告负担。 上诉人何荣灿提起上诉称：1.集体土地征收由一系列行政行为构成，一审法院仅就集体土地征收程序中的安置补偿行为单独审查，未对涉案杭绍台铁路建设项目集体土地征收合法性进行全面审查，明显违法。进而导致认定事实不清，适用法律错误。2.《中华人民共和国土地管理法》及实施条例、国务院有关行政法规，均是集体土地征收的法律依据，且对包括安置补偿程序在内的集体土地征收系列程序作出了强制性规定。一审法院故意不审查长塘镇何家娄村集体土地征收是否合法，直接认定案涉行政协议“能够实现上诉人合法权益的平衡保护，与土地征收补偿的保障性目的相吻合”，严重违法。3.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”被上诉人在未取得合法土地征收批准文件的情形下，不具有与上诉人签订房屋征收补偿协议的职权依据和主体资格，案涉协议应确认无效。综上，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人长塘镇政府答辩称：1.案涉协议无行政诉讼法规定的无效情形。行政机关在履行行政管理职责过程中，为实现公共利益或者行政管理目标，可以通过与公民、法人或者其他组织协商的方式达成具有行政法上权利义务内容的协议。被上诉人具有对涉案范围内的拆迁房屋实施安置补偿的法定职责，且《中华人民共和国土地管理法》及相关司法解释均未对集体土地上房屋征迁过程中的补偿程序作出程序性的强制规定。因此，本案并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”情形。2.案涉协议符合民事法律规范。行政协议既具有行政法的特点，又有合同法的特点。在审理时除适用行政法律规范外，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案中，被上诉人基于法定职责，采取自愿协商的方式与上诉人于2018年12月7日签订案涉协议，签订过程经合法公证，体现了双方真实意思表示。且上诉人已腾空征迁房屋，协议约定款项也已汇入上诉人账户。因此，案涉协议也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。另，截止目前，杭绍台铁路上虞段红线内应拆迁住房496户，已全部完成签约腾空拆除工作。综上，案涉协议并无行政诉讼法及合同法所规定的无效情形。请求驳回上诉，维持原判。 二审中，被上诉人长塘镇政府提交何荣灿户《关于要求建房的申请报告》《绍兴市上虞区私人建房呈报表》及何家溇安置区块建房现场照片等一组，证明上诉人何荣灿在一审期间提出建房申请，以行为继续确认案涉协议效力以及协议已全部履行完毕的事实。上诉人何荣灿质证认为，上述证据与本案缺乏关联性。上诉人不否认协议已履行完毕，但被上诉人不具有与上诉人签订房屋征收补偿协议的职权依据和主体资格，属重大且明显违法。本院认为，上述证据并非被上诉人据以作出被诉行政行为的证据，然结合双方一致陈述，本院对上诉人依据案涉协议约定于2019年10月获批宅基地的事实予以确认。 经审理，本院查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，何荣灿户已于2019年10月获批新的宅基地。 本院认为，上诉人何荣灿提起的本案诉讼符合法定起诉条件，本院予以确认。本案二审争议焦点在于何荣灿与长塘镇政府于2018年12月7日签订的《住宅房屋征迁改造补偿协议书》是否应认定为无效。该协议属行政协议，是否无效应适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”之规定进行判断。 《中华人民共和国土地管理法》等法律法规尚未对集体土地上的房屋在征迁改造过程中如何补偿作出程序性强制性规定，不违反上位法规定的政策可作为安置补偿的依据。对集体土地上的房屋在拆迁或征地前先行补偿到位，能够实现公共利益与被拆迁人合法权益的平衡保护，与土地征收补偿的保障性目的不相违背。本案中，《绍兴市上虞区人民政府办公室关于同意杭绍台铁路（上虞段）政策处理意见的批复》（虞政办发〔2017〕99号）第二条规定：“沿线乡镇（街道）对辖区征迁工作负总责，按照规定的标准和明确的时间要求，做好本辖区内的土地征收、青苗补偿、坟墓迁移、房屋征迁、安置等工作。”长塘镇政府据此与何荣灿签订《住宅房屋征迁改造补偿协议书（宅基地安置）》并不构成《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法情形”。 行政协议本质上还具有民法上的合同性特征，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，何荣灿与长塘镇政府于2018年12月7日签订《住宅房屋征迁改造补偿协议书（宅基地安置）》，对安置方式、房屋重置补偿金额、附属物补偿、装修补偿、临时安置费、搬家补助费、奖励等作出约定，协议订立过程已经浙江省绍兴市上虞公证处公证。何荣灿户亦已腾空房屋，得到宅基地安置并收到协议约定的全部补偿款。可见，案涉协议并不存在合同无效法定情形。有权机关的征地批准文件是否作出并不影响何荣灿对协议内容的认知，何荣灿仅以“未批先征”为由主张被诉协议无效，本院不予支持。 综上，上诉人何荣灿的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人何荣灿负担。 本判决为终审判决。 审判长  傅芝兰 审判员  蒋 瑛 审判员  范卓娅 二〇二〇年五月二十九日 法官助理张亚彬 书记员王雪莹