山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁行再29号再审申请人（一审原告、二审上诉人）付广贞，男，1982年6月9日出生，汉族，住青岛市城阳区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）青岛市公安局交通警察支队，住所地青岛市市南区东海西路7号。法定代表人王广键，支队长。再审申请人付广贞诉青岛市公安局交通警察支队不履行法定职责一案，青岛市中级人民法院于2018年12月12日作出（2018）鲁02行终645号行政判决，该判决已经发生法律效力。付广贞不服，向本院申请再审。本院于2020年2月10日作出（2019）鲁行申1236号行政裁定，对本案进行提审。本院提审后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院查明，涉案车辆鲁Ｂ×××××号机动车登记所有人为原告付广贞。2017年6月12日，原告通过网络向被告传送机动车安全技术检验合格报告、机动车行驶证及机动车交通事故强制保险单，申请发放年检合格标志，被告以原告车辆存在违章未处理为由不予发放。原告不服，提起本案行政诉讼，请求判令被告为原告上述车辆核发机动车检验合格标志。一审法院认为，根据公安部《机动车登记规定》第二条之规定：“本规定由公安机关交通管理部门负责实施。省级公安机关交通管理部门负责本省（自治区、直辖市）机动车登记工作的指导、检查和监督。直辖市公安机关交通管理部门车辆管理所、设区的市或者相当于同级的公安机关交通管理部门车辆管理所负责办理本行政辖区内机动车登记业务。”因车管所系被告的内设机构，故被告是办理车辆检验合格标志业务的行政主体。《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第一条规定：“为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率，制定本法。”第十三条规定：“对提供机动车行驶证和机动车第三责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应予以检验，任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志。”《机动车登记规定》第四十九条规定：“机动车所有人可以在机动车检验有效期满三个月内向登记车辆管理所申请检验合格标志。申请前，机动车所有人应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕。申请时，机动车所有人应当填写申请表并提交行驶证，机动车交通事故责任强制保险凭证、车船税纳税或者免税证明、机动车安全技术检验合格证明，车辆管理所应当自受理之日起一日内，确认机动车、审查提交的证明、凭证，核发检验合格标志。”《道路交通安全法》的立法目的在于维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率。道路交通管理是对人、车、路的通行和事故违法处罚的综合管理。通过将《道路交通安全法》第十三条与《机动车登记规定》第二条综合比对理解，首先，《道路交通安全法》第十三条确立了对机动车定期进行强制性安全检验制度，其目的是为了保证在道路上行驶的机动车保持良好的安全技术状况，从道路准入环节有效地预防交通事故的发生，是对核发机动车检验合格标志的原则性、概括性规定，该条规定中“任何单位不得附加其他条件”仅针对机动车安全技术检验环节而言，而《机动车登记规定》第四十九条是对发放机动车检验合格标志的行政许可作出的具体实施意见和操作规程，并未设立新的行政许可事项，只是对核发检验合格标志作出程序上的具体规定，是对《道路交通安全法》第十三条规定的进一步细化，以便在实践中更具有可操作性。其次，《机动车登记规定》第四十九条出现两个词条，“机动车安全技术检验合格证明”和“机动车检验合格标志”，应系两个不同的概念，前者是为了证明机动车本身具备良好的使用性能，后者是机动车年审合格可以上路的标志，可见机动车符合国家安全技术标准进而发放检验合格证明，只是交通管理部门发放检验合格标志的必要条件，而非充分条件，在此之前，当事人还需将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕，这一规定完全符合《道路交通安全法》的立法目的和应有之义，与第十三条对于核发检验合格标志的原则规定之间并无冲突，并非对十三条规定刻意附加条件，而是对该原则性规定的具体化。再次，《机动车登记规定》第四十九条规定在核发车辆检验合格标志的程序中，职能部门敦促交通违法行为人主动处理道路交通安全违法行为，既不违背道路交通安全法立法的初衷，也适应我国现阶段有限的道路交通行政资源与不断扩大的道路交通参与主体和车辆数量的现实情况，有利于实现科学、合理、高效道路交通安全综合管控，且亦未明显增加行政相对人的负担。道路交通违法行为给道路交通安全带来极大的安全隐患，如不通过车辆审验时对道路交通违法行为进行消除，势必助长和怂恿其交通违法行为，给其他道路通行者的合法权益带来损害，不利于道路交通安全管理。综上，《机动车登记规定》第四十九条规定是对《道路交通安全法》第十三条规定的具体化，符合《道路交通安全法》的立法初衷，适应我国现阶段交通管理的现状，故交通管理部门发放检验合格标志应当以车辆的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕为前提。本案涉案车辆有两起道路交通违法行为未处理，原告在其车辆违法行为没有处理完毕的情况下，仅仅提交机动车安全技术检验合格报告、机动车行驶证和交强险证明即去被告处申领机动车检验合格标志，不符合《机动车登记规定》第四十九条的规定，故对于原告要求被告为其发放涉案机动车检验合格标志的诉讼请求，不予支持。据此，判决驳回原告的诉讼请求。付广贞不服，提起上诉。二审法院以基本相同的理由判决驳回上诉，维持原判。付广贞向本院申请再审称：《道路交通安全法》明确规定只要提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。被申请人将车辆所涉及的道路交通安全违法和交通事故处理完毕设定为核发机动车检验合格标志的前提条件，属于在法律之外增设附加条件，违反了法律优先原则。原审法院判决适用法律错误。故请求撤销一、二审法院判决。本院认为：本案的争议焦点为被申请人以再审申请人车辆存在违章未处理完毕为由不予核发机动车检验合格标志是否合法。合法行政的要求之一即为“法律优先”，法律已经规定的不能违反。即在行政立法方面，行政机关的任何规定和决定都不得与法律相抵触，行政机关不得作出不符合现行法律的规定和决定；在行政执法方面，行政机关有义务积极执行和实施现行有效法律规定的行政义务，行政机关不积极履行法定作为义务，将构成违法。最高法人民法院《关于公安交警部门能否以交通违章行为未处理为由不予核发机动车检验合格标志问题的答复》（[2007]行他字第20号）称:“《道路交通安全法》第十三条对机动车进行安全检验所需提交的单证及机动车安全技术检验合格标志的发放条件作了明确规定：‘对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志。’法律的规定是清楚的，应当依照法律规定执行”据此，只要申请人提供机动车行驶证、机动车第三者责任强制保险单，且机动车经安全技术检验合格，公安交通管理部门就应当核发检验合格标志。本案中，再审申请人提供了机动车行驶证、机动车第三者责任强制保险单、机动车安全技术检验合格报告，具备了申请核发机动车检验合格标志的条件，被申请人应针对上述条件依法作出审查处理，决定是否核发。在已有法律对核发机动车检验合格标志的条件作出规定的情况下，被申请人在法律规定的条件之外附加条件，要求再审申请人必须将交通违法行为处理完毕作为核发机动车检验合格标志的前提，违反了“法律优先”的原则，不符合《道路交通安全法》第十三条规定和最高人民法院答复精神，应当确认为违法。对于《机动车登记规定》第四十九条与《道路交通安全法》第十三条规定的理解与适用问题。其一，《机动车登记规定》是为实施道路交通安全法及其实施条例而制定的，属公安部的部门规章，其中第四十九条规定，机动车所有人申请检验合格标志前，应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕。该规定将交通违法行为的处理设定为核发车辆检验合格标志的前提条件，与《道路交通安全法》第十三条第一款“任何单位不得附加其他条件”的规定不一致，应当根据上位法《道路交通安全法》认定被诉行政行为的合法性。其二，交通违法行为被处罚的对象主要是车辆驾驶人，而非机动车，其目的是惩戒和警示、避免违法驾驶行为的再次发生。车辆年检的对象是车辆本身，其目的是及时消除车辆的安全隐患、减少因车辆本身的状况导致的交通事故的发生。将交通违法行为的处理设定为核发车辆检验合格标志的前提条件，两者对象不一致，违反行政法上的禁止不当联接原则。一、二审法院认为《机动车登记规定》第四十九条是对《道路交通安全法》第十三条规定的具体化，被申请人发放检验合格标志应以再审申请人车辆违章处理完毕为前提，属于适用法律错误、认定结果不当，本院予以纠正。综上，付广贞申请再审的理由成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：一、撤销青岛市中级人民法院（2018）鲁02行终645号行政判决和青岛市市南区人民法院（2018）鲁0202行初148号行政判决；二、确认青岛市公安局交通警察支队以付广贞车辆存在违章未处理完毕为由不予核发机动车检验合格标志的行为违法；三、青岛市公安局交通警察支队于收到本判决之日起十日内对付广贞提出的对其车辆核发机动车检验合格标志的申请重新作出处理。一、二审案件受理费共计100元，由青岛市公安局交通警察支队负担。本判决为终审判决。审判长 山 莹审判员 王修晖审判员 蒋炎焱二〇二〇年五月二十二日法官助理温贵能书记员孟真