四川省南充市中级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）川13行初21号 原告南充市高坪区浸水湾页岩机砖厂，住所地四川省南充市高坪区龙门镇雷庙村二社。 执行事务合伙人李洁，女，1985年11月8日出生，公民身份号码5113031985××××××××，汉族，住址四川省南充市高坪区。 委托代理人郑永琼（系李洁之母），女，1958年2月11日出生，汉族，住址四川省南充市高坪区。 委托代理人罗纪猛,四川洪援律师事务所律师。 被告南充市高坪区人民政府，住所地四川省南充市高坪区阳春路1号。 法定代表人陈多平，区长。 委托代理人刘本文，南充市高坪区自然资源和规划局法规股股长。 委托代理人李杰，重庆百君律师事务所律师。 原告南充市高坪区浸水湾页岩机砖厂（以下简称浸水湾砖厂）诉被告南充市高坪区人民政府（以下简称高坪区政府）行政赔偿一案，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。在庭审中，经本院释明，原告李洁、郑永琼自愿退出本案诉讼。本案现已审理终结。 原告浸水湾砖厂诉称，郑永琼和李洁是砖厂的所有权人和投资人，亦是合伙人。郑永琼于2012年9月20日经过南充市高坪区二社的“南充市华龙页岩机砖厂”，后变更为现在的名称。原告经营期间先后投入200万元资金用于技术改造。被告于2017年8月1日作出《南充市高坪区人民政府办公室关于印发〈南充市高坪区非煤矿山企业环境保护综合整治方案〉的通知》{南府办发［2017］189号}。2018年3月1日，被告组织了相关职能部门关闭了原告砖厂并责令原告立即停产。此后，原告多次到高坪区政府和有关职能部门申请要求给予补偿和赔偿。高坪区政府领导批示由南充市国土资源局高坪分局处理，该局虽多次提到给予原告补偿，又说要政府处理，至今没有落实。此后，原告再次书面递交补偿申请书给被告，至今未得到明确回复。原告经营期间年均收益100万元。被告责令停产至今有1年8个月，应当赔偿166万元的经济损失。原告砖厂购买价300万元，费用11900元，经营期间用于技改成本200万元。综上所述，被告责令原告停产停业行政行为违反法定程序，给原告造成了重大经营损失，且损失继续扩大中。为了维护原告的合法权益，请求判令被告赔偿原告砖厂的各项损失包括征收砖厂的费用共计7371900元。 被告高坪区政府辩称，一、李洁、郑永琼不具备原告主体资格。被告组织区国土、环保、安监、工商质监、税务等职能部门依法开展非煤矿山企业环境保护综合整治的行为系内部工作安排，不具有“对外性”和“法效性”，不可诉，高坪区政府不是本案适格被告。二、单独提起行政赔偿诉讼的前提条件是具体行政行为被确认违法，本案中被告未对原告作出具体行政行为，更未被确认违法，因此原告不具备单独提起行政赔偿诉讼的前提条件，且其起诉明显超过法定起诉期限。原告诉称“2018年3月1日被告组织了相关职能部门关闭了原告的砖厂并责令原告立即停产”，与客观事实不符。若原告对相关职能部门依据法定权限责令其停产停业的行为不服，应以作出具体行为的机关为被告。并且，若如原告所称2018年3月1日知道被责令停产停业，而其于2019年12月16日才提起诉讼，不符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定，其起诉超过法定起诉期限，应当驳回其起诉。三、原告混淆行政赔偿和补偿的法律概念，诉讼请求和事实理由存在多重选择、表述含糊不清、彼此矛盾的问题，不符合“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。且原告主张的损失赔偿无事实和法律依据，不符合国家赔偿法相关规定；被告未作出征收、征用具体行政行为，不存在给予征收补偿的职责和义务，其要求给予征收补偿的诉请依法不能成立。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（六）项规定，吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支。根据最高人民法院基本统一的审判规则，所谓“停产停业期间必要的经营性费用开支”，是指维系企业被停产停业期间生存所需的基本开支，包括职工基本工资、税金、水电费等费用。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”。本案中原告主张的损失赔偿无事实和法律依据，也未举证证明损失存在，其主张不符合相关法律规定，不应得到支持。四、原告砖厂采矿许可已期满自行废止，不符合环境保护相关规定，采矿区域未设立警示标志不符合安全生产相关规定，不符合产业目录已撤销备案，生产区构建筑未取得合法有效的规划和用地手续等，因此原告不具备合法生产的条件，根据“任何人不得因违法行为而获利”的原则，原告不存在可生产期待利益和因停产造成损失的问题。综上所述，请求驳回原告起诉或驳回其全部诉讼请求。 经审理查明，2008年5月9日，南充市国土资源局高坪分局向南充市华龙页岩机砖厂作出《临时用地许可证》［南市土资高临（2008）第003号］，同意其在二社（详见勘测定界图）处临时使用土地6947平方米，作为采矿临时用地。使用时间：从二00八年五月九日至二0一0年五月八日止。 2012年9月20日，南充市高坪区人民法院（2012）高坪执字第231-1号执行裁定书，将被执行人罗勇在南充市华龙页岩机砖厂所有的全部股份作价300万元，交付申请执行人郑永琼，抵偿被执行人罗勇欠申请执行人郑永琼的借款300万元。被执行人罗勇在南充市华龙页岩机砖厂所有股份的所有权自裁定送达申请执行人郑永琼时起转移。2013年9月3日，南充市华龙页岩机砖厂更名为南充市高坪区浸水湾页岩机砖厂，并于2016年11月2日取得营业执照，类型为普通合伙企业，主要经营场所为南充市高坪区龙门镇雷主庙村二社，执行事务合伙人李洁，成立日期是2008年5月15日，合伙期限是2008年5月15日至长期，经营范围是页岩砖制造、销售。2008年5月4日，原告取得《采矿许可证》，有效期限两年，自2008年5月4日至2010年5月3日。2013年9月13日，原告取得《采矿许可证》，有效期限两年，自2013年3月1日至2015年3月1日。2017年3月7日，原告取得《采矿许可证》，有效期限一年，自2017年3月1日至2018年3月1日。 2017年8月1日，高坪区政府办公室作出《关于印发〈南充市高坪区非煤矿山企业环境保护综合整治方案〉的通知》{南府办发[2017]189号}，明确了高坪区非煤矿山企业环境保护治理工作的工作目标、取缔或关闭的对象、程序及标准，以及区政府组织成立南充市高坪区非煤矿山环境保护综合整治工作领导小组（以下简称综合整治小组），并明确了相关职能部门的职责分工。 2018年2月1日，南充市高坪区环境保护局向原告作出《限期改正通知书》，责令其作好如下整改：1、完善环评手续；2、完善污染治理设施和烟尘收集管道；3、硬化厂区道路；4、封闭料仓，安装相应除尘设施。限其于2018年3月1日之前完成。逾期未改正的，该局将依据有关法律、法规实施行政处罚。 2018年3月20日，南充市国土资源局高坪分局工作人员对原告进行现场调查。2018年5月，对该厂现场检查发现，该厂窑体属于落后产能，脱硫设备未运行，污染物直排，无除尘设备，无危废间，无任何环保台帐，厂区环境脏乱差。并发现该厂脱硫塔放在厂区一边，未投入使用，污染物直排，不符合环保相关规定。 2018年10月31日，南充市国土资源局高坪分局和南充市高坪区龙门街道办事处向高坪区政府提交《关于拟关闭拆除企业浸水湾页岩砖厂进行现状评估补偿的请示》，载明因原告未办理矿山用地许可证、属落后产能、在规划区内、脱硫设备未运行、污染物直排、无除尘设备、无危废间等问题，被责令停产后，因该厂负责人郑永琼长期上访，请区政府同意由该局委托第三方评估机构对该厂房屋、设备按程序进行现状评估，区财政安排资金补偿，龙门街道办负责拆除并复垦、复绿工作。 原告停产后，多次到高坪区政府和相关职能部门信访，要求对其损失予以赔偿和补偿。2019年10月9日，南充市高坪区自然资源和规划局向郑永琼作出《信访事项不予受理告知书》，对其信访反映事项不予受理。原告遂提起本案诉讼及前述诉讼请求。 本院认为，原告请求判令被告高坪区政府赔偿其砖厂的各项损失，系单独提起的行政赔偿诉讼。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；”的规定，原告单独提起行政赔偿诉讼应当符合法定的受理条件。本案中，原告请求行政赔偿的理由是被告高坪区政府责令其停止生产的行为违法，依照《中华人民共和国行政处罚法》第八条“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”的规定，责令停产停业是行政机关要求从事生产经营活动的公民、法人或者其他组织停止生产、停止经营的处罚形式，系具体行政行为。故原告单独提起本案行政赔偿诉讼的前提条件是该具体行政行为已被确认违法。但由于本案中并无证据证明被告责令原告停止生产的行为已被确认违法，故原告单独提起行政赔偿诉讼，不符合法定的受理条件，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”的规定，裁定如下： 驳回原告南充市高坪区浸水湾页岩机砖厂的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  庄娟 人民陪审员  曾胜 人民陪审员  吴果 二〇二〇年五月十五日 法官 助理  刘伟 书 记 员  刘唯