浙江省新昌县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0624行初136号 原告宋君飞，女，1968年1月9日出生，汉族，户籍地嵊州市。 委托代理人陈军，浙江剡城律师事务所律师。 被告嵊州市鹿山街道办事处，住所地嵊州市鹿山街道富豪路202号。 负责人单祖华，主任。 委托代理人李淑芳，浙江浙经律师事务所律师。 第三人赵孝忠，男，1967年8月27日出生，汉族，户籍地嵊州市。 第三人赵嘉明，男，1997年6月16日出生，汉族，户籍地嵊州市。 第三人赵梦英，女，1991年3月3日出生，汉族，户籍地嵊州市。 第三人叶某，男，2017年8月11日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原告宋君飞诉被告嵊州市鹿山街道办事处（下称“鹿山街道”）房屋拆迁安置补偿行政协议及行政赔偿一案，于2019年11月7日向嵊州市人民法院提起诉讼，同时申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定本院审理本案。本院于2019年12月10日立案，同年12月12日（交邮）向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。因赵孝忠、赵嘉明、赵梦英、叶某与本案的审理结果存在法律上的利害关系，本院依职权追加上述四人为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年1月15日、2020年4月20日二次公开开庭审理了本案。原告宋君飞的委托代理人陈军、被告鹿山街道行政负责人童晓盈、委托代理人李淑芳、第三人赵孝忠到庭参加诉讼，第三人赵嘉明、赵梦英、叶某经本院传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告宋君飞诉称：原告系嵊州市鹿山街道小砩村村民，1991年9月同赵孝忠结婚，2007年3月21日协议离婚，2007年9月17日经嵊州市人民法院调解，与赵孝忠就婚后财产达成协议：位于嵊州市两间两层房屋中的东侧一间两层归赵孝忠所有，余一间两层归原告所有。嵊州市人民法院出具（2007）嵊民一初字第1984号民事调解书予以确认。2019年8月小砩村开始拆迁，被告将原告归入赵孝忠户进行拆迁安置，经原告多次反映无果。原告认为，根据城市更新改造征收集体土地所涉房屋拆迁安置人口认定办法，原告应该按照保底人口另行保底安置，被告的做法违反了相关政策和法律法规，请求：1.确认被告鹿山街道行政行为违法；2.判令被告鹿山街道赔偿经济损失670000元。因原告第一项诉讼请求不明，经本院释明，原告明确其第一项诉讼请求为：确认被告鹿山街道与赵孝忠签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》涉及原告部分内容无效。第二次庭审中，原告将第一项诉讼请求再次明确为：确认被告鹿山街道与赵孝忠签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》涉及原告部分内容违法。 原告宋君飞向本院提交并在庭审中出示了以下证据： 1.（2007）嵊民一初字第1984号民事调解书，证明原告于2007年3月21日与第三人赵孝忠离婚，于2007年9月17日在法院主持调解之下达成房产分割协议，以及调解书中指明的房屋已经被拆掉，原告没有房屋的事实。 被告质证认为，对证据真实性、合法性无异议，但缺乏关联性，只能证明原告与第三人赵孝忠离婚，不能证明原告系无房户，不能否定不动产证中原告与第三人事实上已纳入同一户进行不动产登记的事实。 2.嵊州市私人建房用地呈报表（嵊私土字（2007）第564号），其中“申请人姓名”栏中“宋君飞”因离婚被划掉，证明原告已经不在赵孝忠户内。 被告质证认为，对证据的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，“宋君飞”被划掉不知何人所为，即使被划掉也改变不了2018年原告重新被纳入第三人户进行不动产登记的事实。 3.农房登记农户申报表，证明原告宋君飞是“前妻”，被告又将宋君飞作为不动产共有人，是违法的。在已××嵊州市私人建房用地呈报表的情况下，再制作农房登记农户申报表，是故意的，应由被告承担违法责任。 被告对证据三性无异议，证明原告拥有不动产，不能证明原告系无房户。 第三人赵孝忠对上述证据均无异议。 被告鹿山街道辩称：被告的行政行为不存在违法之处，即《房屋拆迁安置补偿协议书》不存在无效及违法之情形。首先，案涉协议不存在《行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的情形。被告的实施依据是《嵊州市城市更新改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》第三条“街道办事处为辖区内城市更新改造实施单位”，确定被告为案涉项目的实施单位，具有实施城市更新改造的行政主体资格。在具体实施过程中，被告严格按照《嵊州市城市更新改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》的程序进行，包括调查、认定及签约，进行了三公告三公示。其次，案涉协议也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。原告诉状中涉及的2007年9月17日原告与赵孝忠离婚调解协议书中约定的小砩村428号两间房屋其实与本案无关，这两间房屋早已在2013年左右被有关部门折除，并非本次城改中被拆除的房屋。涉及到本案城改被拆除的房屋是2017年11月2日浙（2018）嵊州市不动产权第××号不动产证上载明的两幢房屋，而这两幢房屋是根据权利人的申报以及村、街道的审核进行登记，在册人口共有五人，是原告及原告前夫赵孝忠、儿子赵嘉明、女儿赵梦英、孙子叶某，五个人作为一户共同办理了一本不动产证。在本次城改中，不动产证所载明的房屋被列入了拆除范围。被告根据《嵊州市城市更新改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》附件2《城市更新改造征收集体土地所涉房屋拆迁安置人口的认定办法》第八条（二）规定“离婚人员均拥有住宅，并分别办理了不动产权的，其中一方按土地使用面积（最高限额140平方米）另行安置。离婚双方共同拥有住房不动产权证的，不作另行安置”。经审查，本案原告户属于“离婚双方共同拥有住房不动产权证的”情形，按政策规定不作另行安置，故将原告与其前夫赵孝忠作为一户合并予以了安置，原告诉称“原告应按照保底人口另行保底安置”的观点并不符合政策规定。2019年10月31日该户代表赵孝忠与被告委托的嵊州市跃翔拆迁服务有限公司签订了《房屋拆迁安置补偿协议书》，根据政策规定的包括安置面积补助费、房屋和装修及附属物的评估净值、搬家补助费、临时安置补助费、房票额度的确定和公摊面积补助、及时腾空验收合格奖励费等各项安置补偿款在协议书中均予以了充分体现。前述协议签订后，被告多次联系赵孝忠，要求尽快履约，但赵孝忠表现出明显的违约行为，其既未在协议约定的期限内将案涉房屋腾空并交付验收，也未向被告提交被拆迁房屋有关权证原件、身份证与银行卡、腾空验收合格等相关资料后领取安置补偿款和房票。2019年12月6日，被告委托的拆迁公司在拆除其他被征收房屋时因连片拆除需要拆除了建筑面积14.5平方米的二层老房，另建筑占地面积113.26平方米的五层新楼至今未拆除。本案中，案涉协议系赵孝忠本人所签，系原告户的真实意思表示，不存在受胁迫签订协议的情形，也不存在恶意串通损害第三人利益的情形，且协议内容符合补偿办法的规定，并不违反法律、行政法规的强制性规定，因此涉案协议收不存在《合同法》第五十二条规定的合同无效之情形。最后，原告要求被告赔偿其经济损失无事实依据，应依法予以驳回。根据《中华人民共和国国家赔偿法》规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益并造成损害的，才能取得国家赔偿。本案原告与被告签订《房屋拆迁安置补偿协议书》后，虽因原告户未领取安置补偿款、未将房屋腾空交付被告拆除的违约行为，导致合同至今尚未及时全面履行，但并不产生合同无效的法律后果，且协议中已对原告户给予了充分的补偿，不存在被告侵犯原告权益之事实。故原告要求被告赔偿其经济损失的诉讼请求，无事实根据。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告鹿山街道在法定期限内向本院提交了以下证据、依据： 1.《嵊州市人民政府关于要求申报2019年度棚改计划的函》嵊政函（2018）9号文件、《关于下达2019年度棚户区改造等计划的通知》绍市城乡住办（2019）1号文件、小砩村委会会议纪要、申请报告、三公告三公示，证明嵊州市人民政府为贯彻落实党中央、国务院的决策部署，更扎实地推进棚户区居民的居住条件，将原告所在区块列入了棚改计划；同时根据原告所在区块的民众意愿，按城市更新改造相关政策进行房屋拆迁安置；被告为该项目的实施单位，程序与实体均符合城中村改造相关政策规定。 2.《不动产登记审批表》及其附件共10页，证明原告及四第三人作为在册人口就小砩村房屋共同办理了浙（2018）嵊州市不动产权第××号不动产证。 3.联审确权表、评估报告、结算单、房屋拆迁安置补偿协议书，证明被告已经将原告与第三人赵孝忠合并安置。 原告宋君飞质证认为，证据1违反国务院规定，征收违法；证据2系被告审核审批，将原告与第三人作同户登记，违反法律规定；证据3与原告无关。 第三人赵孝忠质证认为，《不动产登记审批表》是被告与村委串通，强迫其办理的。 被告明确其作出行政行为的依据是：《嵊州市城市更新改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》嵊政（2019）26号文件。 第三人赵孝忠述称：被告以欺诈方式与我签订《拆迁安置补偿协议书》，损害了我和前妻宋君飞的利益。 第三人赵孝忠开庭前向本院提交了以下证据： 1.嵊自然资规信公（2019）第30号《政府信息依申请公开告知书》、嵊政办信公（2019）年第42号《政府信息公开告知书》、鹿山公复（2020）001号《信息公开申请答复书》，证明征收未经批准，被告征收违法。 2.公示的表格一组，证明征收行为系被告实施。 3.第三人赵孝忠与史鑫南微信聊天记录，证明第三人赵梦英可以单独立户。 原告对上述证据无异议。 被告质证认为，对证据1、2的真实性无异议，但无法达到第三人的证明目的，对证据3的三性均不认可。 第三人赵嘉明、赵梦英、叶某未到庭应诉，也未提交书面意见和相关证据。 本院对上述证据认证如下： 原告宋君飞提供的证据1-3，第三人赵孝忠无异议，被告鹿山街道对真实性无异议，本院予以确认。 被告鹿山街道提供的证据1-3，原告宋君飞、第三人赵孝忠对真实性均无异议，对合法性提出异议，本院对证据的真实性予以确认，合法性在论述部分阐述。 第三人赵孝忠提供的证据1、2，原被告对真实性均无异议，本院予以确认，证据3与本案缺乏关联性，本院不予确认。 经审理查明，原告宋君飞与第三人赵孝忠、赵嘉明、赵梦英、叶某为同一户内成员，赵孝忠为户主。五人系案涉房屋拆迁行政协议的安置对象。原告宋君飞是第三人赵孝忠的前妻，双方于2007年3月21日登记离婚。2007年8月20日，双方就房屋分割签订补充协议，变更房屋分割方案。2007年9月12日，赵孝忠向嵊州市人民法院提起诉讼，请求按照补充协议分割房屋产权。2007年9月17日，嵊州市人民法院作出（2007）嵊民一初字第1984号民事调解书，达成如下协议：一、夫妻共同财产嵊州市两间两层房屋中的东侧一间归赵孝忠所有，余一间归宋君飞所有；二、现共用楼梯由赵孝忠于2007年9月20日前拆除，双方至二楼的出入行路由各人自行建造楼梯出入。后，上述位于嵊州市两间两层房屋被有关部门拆除。 2007年9月27日，赵孝忠作为户主提交《嵊州市私人建房用地呈报表》（嵊私土字（2007）第564号），申请使用宅基地。其中，原告宋君飞记载于“现有在册人口”栏，又被划除，并在相应位置标注了“已离婚”字样。经小砩村委会、鹿山街道、国土部门审批同意申报，嵊州市人民政府于2007年10月29日作出“同意使用农用地转为建设用地188平方米”的意见。审批的土地中，包括住宅用地120平方米，公共用地68平方米。2017年11月2日，赵孝忠户申报农房登记，为上述宅基地及农房办理不动产登记手续。《农房登记村级审查表》确认赵孝忠名下的宅基地共二处，确权登记宅基地面积共计127.76平方米，建筑面积348.51平方米。《农房登记农户申报表》中，原告宋君飞记载于“申报农户现有在册人口”栏，与房主关系为“前妻”，赵孝忠在“申请权利人”处签字并按手印确认，小砩村民委员会及鹿山街道于次日审核通过。2018年4月18日，章浙坤代赵孝忠领取不动产权证两本，不动产权证号为：浙（2018）嵊州市不动产权第××号、浙（2018）嵊州市不动产权第××号，占地面积分别为113.26平方米、14.5平方米。本案涉及棚改拆迁的房屋系上述两本不动产权证所指土地上的房屋。 2018年11月23日，嵊州市人民政府向绍兴市住房和城乡建设局提交《嵊州市人民政府关于要求申报2019年度棚改计划的函》，将鹿山街道小砩村列入鹿山街道棚户区改造范围。2019年1月15日，绍兴市城乡住房工作协调委员会办公室发布《关于下达2019年度棚户区改造等计划的通知》，明确上述棚户区改造项目获得绍兴市人民政府确认，并上报省建设厅、省发改委、省财政厅等六部门。2019年4月19日，嵊州市人民政府印发《嵊州市城市更新改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》。2019年6月9日，鹿山街道小砩村民委员会向鹿山街道提交《申请报告》，要求尽快采用城市更新改造政策对该村实施拆迁改造。2019年8月16日起，鹿山街道陆续进行“三公告三公示”。 经嵊州市城西建设投资有限公司委托，浙江国仲盈信房地产土地资产评估咨询有限公司对赵孝忠户房屋进行评估，于2019年10月8日作出《嵊州市鹿山街道小砩村赵孝忠户集体土地上住宅房屋评估报告》。2019年10月31日，嵊州市城中村改造确权联审小组就赵孝忠户作出《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿联审确权表》，载明家庭成员为宋君飞等5人，其中宋君飞与户主关系为“前妻”。同日，嵊州市城市建设投资发展集团有限公司、嵊州市跃翔拆迁服务有限公司、赵孝忠分别作为甲、乙、丙方签订《房屋拆迁安置补偿协议书》，其中载明赵孝忠户在册人口5人，安置人口5人，包括原告宋君飞。现原告认为其已与赵孝忠离婚，且离婚调解协议约定的428号房屋已经拆除，其应当作为无房户单独安置，遂提起本案诉讼。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第二款规定，征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，第三人赵孝忠虽与嵊州市跃翔拆迁服务有限公司、嵊州市城市建设投资发展集团有限公司签订案涉行政协议，但根据《嵊州市城市更新改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》第三条的规定，街道办事处为辖区内城市更新改造的实施单位。即被告与嵊州市跃翔拆迁服务有限公司系委托关系，相关权利义务应当由被告承受。故，被告鹿山街道系本案适格被告。 本案争议焦点有二：一是嵊州市城市建设投资发展集团有限公司、嵊州市跃翔拆迁服务有限公司、赵孝忠签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》涉及原告宋君飞部分内容是否违法，二是原告的赔偿请求是否成立。 关于《房屋拆迁安置补偿协议书》涉及原告宋君飞部分内容的合法性。 从程序上看，2014年7月21日，国务院办公厅发布《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》，明确指出“棚户区改造涉及集体土地征收的，要按照国家相关法律法规，做好土地征收、补偿安置等前期工作”。可见，棚户区改造项目涉及集体土地征收的，应当按照集体土地征收程序进行。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，被告未提交相关的土地征收审批文件，第三人赵孝忠提交的政府信息公开文书中也可以确定案涉棚户区改造项目尚未办理集体土地征收审批手续。因此，被告未经审批先行与第三人赵孝忠户达成安置补偿行政协议，系程序违法。 从实体上看，农村宅基地，是农村的农户或者个人用于住宅建设而占有、使用本集体经济组织所有的土地。中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，可见宅基地是以户为单位取得，使用权属家庭成员共有。本案中，原告宋君飞与第三人赵孝忠离婚后，（2007）嵊民一初字第1984号民事调解书指向的房屋已被拆除，案涉《房屋拆迁安置补偿协议书》涉及的房屋，是赵孝忠户2007年9月27日呈报建房用地、2017年11月2日申报农房登记的房屋。宋君飞与赵孝忠离婚后，未单独立户，仍为赵孝忠户的常住人口，与户主关系为“非亲属”。2007年9月27日赵孝忠户申请建房用地，从《嵊州市私人建房用地呈报表》看，该户将宋君飞作为“现有在册人口”呈报，但因“已离婚”而在审查过程中被划除。2017年11月2日赵孝忠户申报农房登记，从《农房登记农户申报表》看，该户将宋君飞作为“申请农户现有在册人口”申报，通过小砩村民委员会、鹿山街道审核审查，并颁发了不动产权证。《农房登记农户申报表》及对应的不动产权证，是证明不动产物权最直接、最有效的证据，可以证明宋君飞对案涉房屋享有所有权。但宋君飞的所有权显然无法从共有房产中分割出来，被告也无法单独与其签订安置补偿协议。因此，被告根据《城市更新改造征收集体土地所涉房屋拆迁安置人口的认定办法》第八条第（二）项“离婚双方共同拥有住房不动产权证的，不作另行安置”的规定，将原告宋君飞纳入第三人赵孝忠户一并安置，无明显不当之处。 关于原告的赔偿请求是否成立。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。因此，合法权益因国家机关职权行为受到损害是受害人取得国家赔偿的前提条件之一。第三人赵孝忠与被告签订的《房屋拆迁安置补偿行政协议》在实体上并无明显不当之处，未对原告的合法权益造成实质损害，因此原告要求被告赔偿670000元的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。 综上，被告鹿山街道作出案涉行政协议程序违法，但撤销行政协议不利于保障同一棚户区改造项目中广大被征收人的既得利益，也不利于维护公共利益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、确认嵊州市城市建设投资发展集团有限公司、嵊州市跃翔拆迁服务有限公司、赵孝忠签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》违法； 二、驳回原告宋君飞要求被告嵊州市鹿山街道办事处赔偿经济损失670000元的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告嵊州市鹿山街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院[在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费人民币50元，具体见绍兴市中级人民法院上诉案件交纳诉讼费用通知书]。 审 判 长  潘旭峰 审 判 员  张兆刚 人民陪审员  梁彩香 二〇二〇年五月十三日 书 记 员  张恩娣 附录： 《最高人民法院关于适用的解释》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。