安徽省芜湖市弋江区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖0203行初3号 原告:丁龙保,男,1963年1月14日出生,汉族,初中文化，保安，住安徽省芜湖市弋江区。 委托诉讼代理人：杨先菊，系原告丁龙保妻子。 委托诉讼代理人：牟家兰，安徽铸志律师事务所律师。 原告:潘友春,男,1974年2月10日出生,汉族,初中文化，驾驶员，住安徽省芜湖市弋江区。 委托诉讼代理人：牟家兰，安徽铸志律师事务所律师。 被告:芜湖市自然资源和规划局弋江分局,住所地安徽省芜湖市弋江区科技创新公共服务中心4楼，统一社会信用代码11340200MB1720667M。 负责人：汪从国，局长。 委托诉讼代理人：王江，安徽深蓝律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王珏，安徽深蓝律师事务所实习律师。 第三人:芜湖市弋江区马塘街道松元社区居民委员会,住所地安徽省芜湖市弋江区马塘街道办事处松元韵小区院内。 负责人:张金凤，主任。 委托诉讼代理人：乔学平，社区党委会主任。 原告丁龙保、潘友春诉被告芜湖市自然资源和规划局弋江分局（下称弋江区自然资源和规划局）、第三人芜湖市弋江区马塘街道松元社区居民委员会（下称松元居委会）其他行政管理其他行政行为一案，本院于2020年1月2日立案受理，依法组成合议庭后于2020年3月19日公开开庭进行了审理。原告丁龙保及其委托诉讼代理人杨先菊、原告潘友春及两原告共同委托诉讼代理人牟家兰、被告弋江区自然资源和规划局委托诉讼代理人王江、王珏、第三人松元居委会委托诉讼代理人乔学平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告丁龙保、潘友春诉称：根据国务院及国家自然资源部(原国家土地资源部)出台的划定永久基本农田的政策及安徽省国土资源厅2017年4月11日作出的《安徽省国土资源厅关于推进全面划定永久基本农田工作的通知》规定,地方国土资源部门对农村耕地必须划定永久基本农田,被划定的永久基本农田要落地快、设标志、建表册、入图库、明责任。根据国土资源部门出台的划定永久基本农田工作流程可知,被划定的永久基本农田的相关信息是村委会上报至被告,被告经过核实确认无误后,制作相关信息存档,并给予公示。近日,原告在松元村委会办公室的墙壁上看到被告制作及公示的《马塘街道松元社区永久基本农田保护图》,从该图上载明的信息可见,原告所在的松元村(松元社区)内还有相当数量的基本农田。因原告系松元村村民,对松元村土地的实际情况十分清楚,而被告制作的该图上显示的永久基本农田的相关情况与松元村耕地实际情况严重不符(原告在松元村境内找不到该图上所显示的永久基本农田)。由此可见,被告制作的松元村永久基本农田的信息涉嫌系虚假信息。根据我国相关法律规定,其行为是违法的。其行为不仅欺骗了上级政府,也对原告的土地权益编造虚假信息,其行为是变相侵害了原告的土地权益。原告现诉至法院，要求：1、确认被告伪造松元村永久基本农田信息行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。 被告弋江区自然资源和规划局辩称：原告认为松元村村委办公室墙壁上公示的《马塘街道松元社区永久基本农田保护图》系被告伪造，进而请求确认该伪造行为违法。首先需要明确的是该行为是否是一个具体的行政行为。根据相关法律规定，具体行政行为是指国家机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项作出有关该公民、法人或其他组织权利义务的单方行为。而本案第三人所公示的马塘街道松元社区永久基本农田保护图是被告根据上级指示划定永久基本农田，并经原市国土局和市农委审核通过后的审核结果而制作的，该制作行为没有对特定的人设立权利或者义务，不具有具体行政行为的特征，故不具有可诉性，至于伪造一说，更是无稽之谈。第二、关于本案被告诉讼主体是否适格问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提出诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。行政诉讼法第二十六条规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托机关是被告。芜湖市自然资源和规划局弋江分局是芜湖市自然资源和规划局的派出机构，是受芜湖市自然资源和规划局的委托管理相关工作，没有法律法规或者规章的授权。因此即使本案可诉，本案的适格被告也应该是芜湖市自然资源和规划局。第三、关于弋江区划定永久基本农田的合法性。弋江区永久基本农田是依据《国土资源部、农业部关于全面划定永久基本农田实施特殊保护的通知》和《安徽省国土资源厅、安徽省农业委员会关于印发安徽省永久基本农田划定实施方案的通知》、《安徽省市、县级全域永久基本农田划定方案编制技术指南》等要求来制作的划定结果，已经向原市国土局和农委报告，并且经原市国土局和农委审核通过，被告是完全按照上级的通知精神和要求进行划定永久基本农田，并且在划定之后向上级单位报告，并且经过审核通过，因此可见弋江区划定永久基本农田是完全合法的。第四，原告诉称因原告系松元村村民，对松元村土地的实际情况十分清楚，而被告制作的永久基本农田保护图上显示的永久基本农田相关情况与松元村耕地实际情况严重不符，故认为被告制作的松元村永久基本农田信息行为涉嫌虚假信息。被告认为，永久基本农田即无论在什么情况下都不能改变其用途，不得以任何形式挪作他用的基本农田，其土地性质是耕地。而耕地包括熟地、当年新开荒地、连续撂荒未满三年的耕地和当年的休闲地轮息地以及以种植农作物为主，并附带种植桑树、茶树、果树或者是其他林木的土地、沿海沿湖地区的已围垦的海涂、湖田等。原告反映的松元社区的地块在土地性质上是耕地，耕地的等别为四至五等，是弋江区的高等别耕地，不能因为原告肉眼看不到土地上有农作物而否定其土地性质。被告划定的永久基本农田，不存在虚假信息，也不存在违法行为，更不存在欺骗上级政府。最后一点，关于是否侵害原告土地权益的问题。原告在诉状上称被告的行为是变相侵犯了原告的土地权益，被告认为该观点十分荒谬。根据《基本农田保护条例》第十五条，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设，确实无法避开基本农田，需要占用基本农田的涉及农用地转用或者征用土地的必须经国务院批准。由此可见将一般土地划为永久基本农田，不仅没有侵犯原告的权益，反而是保障了一般耕地的所有权人和使用权人的合法权益。 综上，请求法院驳回原告诉请。 第三人松元居委会述称：松元社区永久性基本农田是根据上级部门要求、相关土地法划定的，《马塘街道松元社区永久基本农田保护图》系被告统一制作，后由街道发放给松元居委会予以张贴。松元社区被划定的基本农田均位于南阳路以南部分，农田现场有碑，与保护图所载位置一致。两原告在划定的基本农田范围内没有承包地。 经审理查明:根据《国土资源部、农业部关于全面划定永久基本农田实施特殊保护的通知》[国土资规（2016）10号]、《安徽省国土资源厅、安徽省农业委员会关于印发安徽省永久基本农田划定实施方案的通知》[皖国土资函（2015）1648号]、《安徽省市、县级全域永久基本农田划定方案编制技术指南》等要求，弋江区自然资源和规划局于2017年4月制作了《马塘街道松元社区永久基本农田保护图》，并在松元居委会办公室墙壁上张贴公示。丁龙保、潘友春系松元社区居民，其于2019年底在松元居委会办公室墙壁上看到了该图。2019年12月31日，丁龙保、潘友春以弋江区自然资源和规划局制作的该图上显示的永久基本农田的相关情况与松元村耕地实际情况严重不符、涉嫌编制虚假信息为由诉至本院，要求判如所请。 另查明：弋江区自然资源和规划局系芜湖市自然资源和规划局的派出机构，受芜湖市自然资源和规划局委托实施行政行为，无法人资格。庭审中，丁龙保、潘友春均承认其户在南阳路以南已没有承包地，并认为弋江区自然资源和规划局可独立行使法定职责，能够对外独立承担法律责任。 以上事实由原告提交的照片（3张）、被告提交的《国土资源部、农业部关于全面划定永久基本农田实施特殊保护的通知》[国土资规（2016）10号]、《安徽省国土资源厅、安徽省农业委员会关于印发安徽省永久基本农田划定实施方案的通知》[皖国土资函（2015）1648号]、《芜湖市国土资源局、农业委员会关于弋江区全域基本农田划定方案论证审核意见的通知》[芜国土秘（2016）473号]、《2015年度弋江区松元村耕地利用等别图》、《关于调整设置市自然资源和规划局派出机构的通知》、被告统一社会信用代码证书及原、被告委托诉讼代理人、第三人当庭陈述等在卷证实。 本院认为：公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告；行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提出诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告；法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告；没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。 本案两原告诉称被告制作的《马塘街道松元社区永久基本农田保护图》上显示的永久基本农田的相关情况与松元村耕地实际情况严重不符，但两原告并未就此举证证实。两原告虽系松元居委会居民，但两原告在该图显示的基本农田范围内没有承包地，故被告制作该图的行为对其合法权益并不产生实际影响。因两原告提起的诉讼并不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故本院应予驳回。被告系芜湖市自然资源和规划局派出机构，受芜湖市自然资源和规划局委托实施行政行为，对被告作出的行政行为不服提起行政诉讼的，应当以芜湖市自然资源和规划局为被告，故被告关于其作为本案被告主体不适格的抗辩主张本院予以采信。 综上，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第二十条、第二十六条第一款、第六十九条第一款第八项之规定，裁定如下: 驳回原告丁龙保、潘友春的起诉。 案件受理费免予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。 审 判 长  朱顺旺 人民陪审员  杨金凤 人民陪审员  张大余 二〇二〇年五月十五日 书 记 员  刘 莹 附：本案适用的法律规定或条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条第五款：行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一条第二款：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第二十条：行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提出诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。 法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。 没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。 第二十六条第一款：原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告，原告不同意变更的，裁定驳回起诉。 第六十九条第一款：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。