山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁行终258号上诉人（原审原告）杨风凯，男，1966年10月20日出生，汉族，住山东省无棣县。被上诉人（原审被告）无棣县人民政府，住所地无棣县城新区棣州大街政务中心。负责人郑振亮，代县长。委托代理人徐英杰，无棣县司法局工作人员。被上诉人（原审被告）无棣县自然资源和规划局，住所地无棣县海丰街道棣州大街国土大厦。法定代表人刘豪德，局长。委托代理人冯建新、刘炳芹，山东正鉴律师事务所律师。杨风凯因与无棣县人民政府(以下简称无棣县政府)、无棣县自然资源和规划局（以下简称无棣县自然局）行政强制一案，不服滨州市中级人民法院作出的（2019）鲁16行初22号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭，向各方当事人送达受理（应诉）案件通知书、告知书、二审行政案件诉讼要素表等材料，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。现已审理终结。原审杨风凯诉称，原告系无棣县××口镇汪子村人，1991年原告及所在村村民为响应县政府建设大河口开发区的号召，根据县政府要求，退掉了自己的责任田，办理了农转渔手续，在无棣县埕口镇××村合法承包102.834公顷滩涂从事海产养殖（经过合法审批并缴纳了海域使用金）。2018年10月29日、11月9日及11月11日，县政府、无棣自然局（原无棣县海洋与渔业局）等部门联合组织人员，以滩涂养殖池系在滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区核心区的“环境保护问题”为由，强制拆除了原告滩涂养殖池，造成原告包括但不限于养殖池、看护房、生产设备等在内的财产严重灭失。1.从案件时间节点看，原告为响应被告县政府《关于大口河棘家堡子（旺子）农转渔的暂行办法》（棣政发[1991]23号）建设大河口开发区的号召，退掉了自己的责任田办理了农转渔的手续，且政府也批准了原告由“农业人口”到“渔业人口”的转型，2001年政府开始收取海域使用金，并向原告颁发了《中华人民共和国水域滩涂养殖证》（以下简称养殖证），原告基于对行政机关的尊重和信赖，根据已生效行政行为的要求安排自己的生产和生活，合情合理。2.2002年1月，山东省人民政府批准建立“无棣贝壳堤岛与湿地系统省级自然保护区”；2004年2月，山东省人民政府批准更名为“滨州贝壳堤岛与湿地系统省级自然保护区”；2006年2月16日，国务院批准晋升为国家级自然保护区。从上述时间节点来看，原告从事滩涂养殖是早于保护区审批的，如果说原告养殖违反了相关法规，为什么长达十多年的时间内却没有收到相关部门的通知，如果养殖存在违规行为，那么无棣自然局收取海域使用费，并向原告颁发养殖证又作何解释。3.原告的养殖场在没有任何通知、任何补偿的前提下被强制拆除，而同在核心区内，一路之隔的鲁北盐化的虾池是否拆除却需要论证，此种选择执法、滥用行政权力的做法不但严重影响了原告的合法权益，也与行政执法基本原则相背离。据此，请求确认两被告强制拆除原告102.834公顷滩涂养殖池的行政行为违法；诉讼费用由被告负担。原审法院经审理查明，原告杨风凯于1991年办理了农转渔的手续，在无棣县××口镇汪子村承包滩涂从事海产养殖。原告起诉称承包面积102.834公顷。自2001年始，杨风凯向原无棣县海洋与渔业局缴纳海域使用金，至2016年止。2015年6月，原无棣县海洋与渔业局为杨风凯颁发了涉案养殖证两本，分别为鲁无棣县府（海）养证（2015）第00005号和鲁无棣县府（海）养证（2015）第00006号，期限为2015年6月29日至2020年6月28日。2018年10月25日，县政府作出批复，同意原无棣县海洋与渔业局注销杨风凯的涉案养殖证。2002年1月25日，山东省人民政府（鲁政字[2002]34号）文件批准建立“无棣贝壳堤岛与湿地系统省级自然保护区”；2004年2月27日，山东省人民政府（鲁政字[2004]86号）文件批准“无棣贝壳堤岛与湿地系统省级自然保护区”更名为“滨州贝壳堤岛与湿地系统省级自然保护区”；2006年2月21日，经《国务院办公厅关于发布山西五鹿山等22处新建国家级自然保护区名单的通知》（国办发[2006]9号）文批准“滨州贝壳堤岛与湿地系统自然保护区”为国家自然保护区。2011年3月12日，《国务院办公厅关于调整辽宁蛇岛老铁山等3处国家级自然保护区的通知》（国办函[2011]22号文件）批准了滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区调整方案，调整后核心区面积为15547.28公顷。无棣县汪子岛及周围滩涂处于滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区的核心区内，杨风凯的养殖设施也位于保护区核心区的滩涂中。2018年6月8日，中共滨州市委、滨州市人民政府（滨委[2018]100号）文件关于印发《滨州市贯彻落实中央环境保护督查组督查反馈意见整改方案》的通知，要求滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区核心区内养殖项目要逐步退出，其中涉及杨风凯水产养殖1932亩。2018年3月19日，保护区管理局向杨风凯下达了《关于退出保护区核心区养殖的通知》，要求其限期退出养殖、拆除养殖设施；2018年3月28日，原无棣县海洋与渔业局向杨风凯下达了《无棣县海洋与渔业局关于退出保护区核心区养殖活动的通知》，但原告没有在通知的期限内自行拆除养殖设施，退出养殖。2018年10月、11月，杨风凯涉案滩涂养殖设施被拆除。原审法院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”；第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告杨风凯诉讼请求为确认两被告强制拆除其102.834公顷滩涂养殖池的行政行为违法，因强制拆除行为本身属于行政事实行为，对行政事实行为提起诉讼，应当以实施该行为的行政机关为被告。海域使用管理法第四十七条规定：“……海域使用权终止，原海域使用权人不按规定拆除用海设施和构筑物的，责令限期拆除；逾期拒不拆除的，处五万元以下的罚款，并由县级以上人民政府海洋行政主管部门委托有关单位代为拆除，所需费用由原海域使用权人承担”。庭审中，被告无棣自然局明确认可系其委托相关组织实施了涉案强制拆除行为，而原告未提供充分证据证明系由被告县政府实施了拆除行为，因此县政府并非本案的适格被告，杨风凯就涉案强拆行为向中级人民法院提起行政诉讼，不符合级别管辖的规定。综上，原告的起诉不符合上述法律规定的起诉条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告杨风凯的起诉。预收的案件受理费50元，退还原告。上诉人杨风凯不服原审法院裁定，认为：一、两被上诉人实施的强制拆除行为系行政行为，而非原审法院认定的“行政事实行为”，其暴力拆除行为给上诉人的正常生产经营活动带来了严重影响、亦造成上诉人财产造成巨大损失，上诉人作为上述行政行为利害关系相对人，其诉讼主体适格，原审法院事实认定不清，裁定驳回上诉人起诉严重侵犯了上诉人的诉讼权利。二、两被上诉人实施的强制拆除行为对上诉人正常生产经营活动带来了严重影响、亦造成上诉人财产造成巨大损失，两被上诉人诉讼主体资格适格。三、两被上诉人实施的强制拆除行为没有事实依据，违反法律规定。四、被上诉人无棣县人民政府通过批复的形式注销上诉人合法取得的《中华人民共和国水域滩涂养殖证》，严重违反了《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国行政许可法》相关法律规定，原审法院在未查清涉案水域滩涂养殖证法律性质的基础上，就认定上诉人不符合法定起诉条件，裁定驳回上诉人原审起诉，事实认定错误。五、两被上诉人实施的强制拆除行为程序违法。六、本案被上诉人对作出的行政行为没有充分履行举证责任，没有提交作出该行为的直接证据及法律依据。七、原审法院适用法律错误，审判程序违法。请求1、依法撤销原审法院作出的(2019)鲁16行初22号行政裁定，依法改判或指令原审法院继续审理。2、本案诉讼费用由两被上诉人承担。被上诉人无棣县政府辩称，一、上诉人关于“依法改判”的上诉请求是错误的，应当依法驳回。二、原审裁定上诉人不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件并无不当，上诉人要求“指令原审法院继续审理”的上诉请求是错误的，应当依法驳回。上诉人在原审中的诉讼请求是依法确认两被告强制拆除其滩涂养殖池行为违法，但上诉人却并未提供被上诉人无棣县政府实施强制拆除其养殖池的事实依据。综上所述，上诉人主张被上诉人无棣县政府强制拆除其养殖池的行政行为违法无事实依据，其起诉不符合法定起诉条件，应当予以驳回。被上诉人无棣县自然局辩称，一、无棣县自然局的行政事实行为，合法正确。二、无棣县自然局系本案适格被告、三、上诉人在上诉状中所称的其他事项，违背事实，虚假错误。四、无棣县政府非本案适格被告。综上所述，上诉人杨风凯主张本案强制拆除其养殖设施的行为违法，没有事实和法律依据；将无棣县政府列为被告，故意提高级别管辖，违反了行政诉讼法级别管辖的相关规定，依法应予驳回。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，上诉人杨风凯确认无棣县政府、无棣县自然局强制拆除其滩涂养殖池的行政行为违法，但并未提交有效证据证明无棣县政府参与实施了强制拆除行为。无棣县自然局自认其拆除了杨风凯的养殖池，其具有独立承担法律责任的能力，故无棣县自然局系本案适格被告。杨风凯就涉案强拆行为向中级人民法院提起行政诉讼，不符合级别管辖的规定，依法应当予以驳回。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。上诉人的上诉请求及理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 山 莹审判员 蒋炎焱审判员 王修晖二〇二〇年五月十九日法官助理任权书记员孟真