江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)苏行再11号再审申请人（一审被告、二审上诉人）启东市人力资源和社会保障局，住所地启东市汇龙镇江海中路799号。法定代表人杨海燕，该局局长。委托代理人倪勤群，该局工作人员。委托代理人赵海健，江苏禾东律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）黄召方，女，汉族，住启东市。委托代理人季忠伟(系黄召方女婿)，男，汉族，住启东市。黄召方诉启东市人力资源和社会保障局（以下简称启东市人社局）社会保障行政给付一案，江苏省南通市中级人民法院作出(2017)苏06行终149号行政判决，已经发生法律效力。启东市人社局不服，向本院申请再审。本院作出(2017)苏行申1126号行政裁定书，裁定本案由本院进行再审。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审法院认定，黄召方之夫陈启超属未参保的城镇集体企业退休人员，黄召方本人无固定收入，靠陈启超供养。2011年底，根据江苏省人力资源和社会保障厅、江苏省财政厅于2011年7月14日联合下发的《关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的实施办法》的规定，陈启超一次性补缴了15年基本养老保险费后，启东市人社局核定其实际缴费15年计发的养老金937.80元、视同缴费28年5个月加发的养老金852.50元，合计每月养老金1790.3元，从当年8月起发放。2016年4月29日，陈启超意外死亡。之后，经黄召方申请，启东市人社局作出启东市参保职工死亡（非因工）待遇审批表，核定丧葬费5100元、一次性抚恤费15000元。但对黄召方的供养直系亲属救济费，启东市人社局未予核定。黄召方不服，于2016年7月15日提起本案诉讼，请求对启东市人社局以苏人社函[2013]270号《关于对泰人社发[2013]196号请示的复函》（以下简称270号《复函》）为依据，仅审核批准支付丧葬费和一次性抚恤费，对供养直系亲属救济费不予审核的行为进行合法性审查，并判令启东市人社局发放黄召方的供养直系亲属定期救济费。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第六十三条第一款、第三款分别规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理行政案件，参照规章。第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，启东市人社局作出不予核定黄召方供养直系亲属救济费这一行政行为所依据的系270号《复函》，但《复函》系针对个案请示作出的回复，并不具有普适性。况且，根据“后法优于前法”（或“新法优于旧法”）、“特别法优于普通法”、“上位法优于下位法”的法律适用原则，在《江苏省企业职工基本养老保险规定》已对案涉问题作出明确规定的前提下，启东市人社局对于应否核定黄召方供养直系亲属救济费，应当以现行有效的《江苏省企业职工基本养老保险规定》的规定作为依据，而不能以270号《复函》作为依据。故启东市人社局以270号《复函》作为不予核定黄召方供养直系亲属救济费的依据与法不符。原审法院判决启东市人社局于判决生效之日起30日内履行核定黄召方的供养直系亲属救济费并予以给付的义务。启东市人社局申请再审称：1、黄召方之夫陈启超系依据苏人社发[2011]282号《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的意见》（以下简称282号《意见》）的规定，通过一次性补缴15年基本养老保险费，从补缴次月起按月享受基本养老保险待遇。此次补缴政策系解决历史遗留问题的一次性措施，该类参保人员的基本养老保险待遇不能完全等同于正常参保人员。2、苏劳社险[2004]2号《关于企业职工和离退休人员因病或非因工死亡及供养直系亲属等有关问题的通知》（以下简称2号《通知》）规定了供养直系亲属的范围、对象、条件等，正常参保人员的供养直系亲属的资格认定和待遇审核，亦应当由社会保险经办机构依此予以作出。陈启超参保时已超过法定退休年龄，不符合该通知的规定。3、270号《复函》不违反上位法的规定，可以作为启东市人社局审核是否给予黄召方供养直系亲属定期救济费的依据。原审法院适用法律错误。请求本院撤销原审判决，改判驳回黄召方的诉讼请求。黄召方答辩称：1、陈启超虽通过一次性补缴15年基本养老保险费的方式参保，但其享受的基本养老保险待遇应当等同于正常参保人员。2、根据《江苏省企业职工基本养老保险规定》第二十五条的规定，参保人员死亡后，直系亲属可以凭死亡证明书和其他证明材料，向社会保险经办机构申请领取供养直系亲属救济费。282号《意见》规定，一次性补缴15年的基本养老保险费视同历年按时足额到账，计发办法按照《江苏省企业职工基本养老保险规定》执行，故启东市人社局应当核定黄召方定期供养直系亲属救济费。3、270号《复函》没有上位法的依据，不符合《政府依法行政实施纲要》《江苏省行政程序规定》的相关规定，不能作为启东市不予核定黄召方供养直系亲属定期救济费的依据。4、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回再审申请。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，被申请人黄召方之夫陈启超于2011年依据原江苏省人社厅、江苏省财政厅联合下发的《关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的实施办法》的规定，通过一次性补缴15年基本养老保险费后享受基本养老保险待遇。对于这类人员，在其因病非因工死亡后，其亲属是否可以领取供养亲属救济费的问题，相关法律、法规未作出明确规定。根据2号《通知》第三条第二款的规定，正常参保人员的供养直系亲属，应当是参保人员死亡前确认且死亡时仍符合供养条件的；离退休人员的供养直系亲属，应当是离退休人员离退休前已确认且死亡时仍符合供养条件的。据此，虽然《江苏省企业职工基本养老保险规定》第二十五条规定，参保人员和退休人员因病或者非因工死亡的，由其原用人单位、社区劳动保障机构或者直系亲属，凭死亡证明书和其他证明材料，向社会保险经办机构申请领取丧葬费、直系亲属一次性抚恤费和供养直系亲属救济费。但正常缴费的参保人员申请领取供养直系亲属救济费，也需要提供死亡证明书和其他证明材料，证明其符合上述2号《通知》的规定。江苏省人社厅作出的270号《复函》是关于107号《意见》、《江苏省企业职工基本养老保险规定》第二十五条规定、2号《通知》及苏劳社险[2004]13号《关于江苏省劳动保障厅苏劳社险[2004]2号文件的补充通知》的相关规定适用的解读。270号《复函》的规定合理、适当，且不与上位法相抵触，人民法院审理该类行政案件时，可以引用该复函，亦可以作为启东市人社局审核黄召方是否符合领取供养直系亲属救济费的依据。启东市人社局在收到黄召方的申请后，作出启东市参保职工死亡（非因工）待遇审批表，依据270号《复函》未予核定黄召方的供养直系亲属救济费并无不当。原审法院关于启东市人社局适用法律错误的裁判理由错误，原审判决适用法律错误。综上，启东市人社局未予核定黄召方的供养直系亲属救济费正确。原审判决适用法律错误，判决启东市人社局于判决生效之日起30日内履行核定黄召方的供养直系亲属救济费并予以给付的义务错误，依法应予以撤销。启东市人社局的申诉理由和请求依法成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第八十九条第一款第二项规定的规定，判决如下：一、撤销江苏省南通市中级人民法院（2017）苏06行终149号行政判决；二、撤销江苏省海门市人民法院（2016）苏0684号行初151号行政判决；三、驳回黄召方的诉讼请求。本判决为终审判决。审判长 刘 军审判员 张世霞审判员 杨 述二〇二〇年五月二十八日书记员 王雅露书记员 吁 璇附：本判决适用的相关法律依据一、《江苏省企业职工基本养老保险规定》第二十五条参保人员和退休人员因病或者非因工死亡的，由其原用人单位、社区劳动保障机构或者直系亲属，凭死亡证明书和其他证明材料，向社会保险经办机构申请领取丧葬费、直系亲属一次性抚恤费和供养直系亲属救济费。二、苏劳社险[2004]2号《关于企业职工和离退休人员因病或非因工死亡及供养直系亲属等有关问题的通知》三、供养关系的确认及审核参保人员的供养直系亲属，应当是参保人员死亡前已经确认且死亡时仍符合供养条件的；离退休人员的供养直系亲属，应当是离退休人员离退休前已确认且死亡时仍符合供养条件的。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；