安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖01行终106号 上诉人（原审原告）程学芹，男，汉族，1936年10月17日出生，住肥西县。 委托代理人程佑铭，系程学芹儿子，1970年11月8日生，住合肥市包河区。 被上诉人（原审被告）肥西县自然资源和规划局，住所地肥西县人民路与站前路交口。统一社会信用代码：11340123003008358B。 法定代表人周兵，局长。 委托代理人李莉，该局工作人员。 委托代理人梅丽，安徽皖国泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）肥西县人民政府，住所地肥西县人民路与站前路交口。统一社会信用代码：11340123003008980P。 法定代表人李煜，县长。 委托代理人汤文新，该县司法局工作人员。 委托代理人晋红兵，安徽锦和律师事务所律师。 上诉人程学芹因诉被上诉人肥西县自然资源和规划局（以下简称县自然规划局）、肥西县人民政府（以下简称肥西县政府）不予受理通知及行政复议一案，不服安徽省肥西县人民法院（2019）皖0123行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 原审法院查明，原告程学芹系肥西县上派镇居民，城镇户口。2007年8月29日，肥西县人民法院民事裁定书（2006）肥西执字第24-2号，裁定案外人所有的肥西县××村唐山湾村民小组马路边的一处宅基地上房屋（两层，上下各两间）抵付原告程学芹并要求原告自行办理登记。2015年前后，涉案房屋所在地被征收，为能够享受涉案房屋补偿安置利益，2019年4月8日，原告向被告递交了不动产登记申请。2019年5月6日，原告收到被告作出的2019001号《不动产登记不予受理告知书》。原告不服，向肥西县人民政府申请复议。肥西县人民政府复议认为:涉案房屋位于集体土地上，因我国集体土地所有权和使用权原则上禁止交易，申请涉案房屋进行产权过户登记，会影响到集体土地使用权的处分问题。因此，不予受理对涉案房屋进行产权过户登记的行为，事实认定清楚，程序合法。为此，肥西县人民政府作出行政复议决定书肥政复决字（2019）14号，并依法向程学芹送达。原告不服，向本院提起诉讼，诉讼请求：1、撤销被告肥西县人民政府作出的《行政复议决定书》（肥政复决字〔2019〕14号）；2、撤销被告肥西县自然资源和规划局2019001号《不动产登记不予受理告知书》；3、责令被告肥西县自然资源和规划局依法办理原告房屋的土地征用和国有土地使用权出让手续，依法受理原告的《关于缴纳土地使用权出让金及有关税费的申请》，依法履行对原告不动产予以登记的职责；4、附带审查、依法确认肥西县人民政府于2015年出台的《紫蓬镇烧脉片区基础设施建设项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》（肥政（2015）46号）不合法、征地拆迁行为违法；5、本案诉讼费由两被告承担；6、将土地使用权证使用人唐雁转移登记为原告。。 原审法院认为，《不动产登记暂行条例》第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。因此，被告在本县行政区域内具有不动产登记的行政职权。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。本案中，原告程学芹因人民法院的执行裁定获取相应的不动产物权，在该裁定生效时起即发生效力。涉案房屋属于宅基地上房屋，因我国集体土地所有权和使用权原则上禁止交易，原告系城镇户口，其申请办理产权登记违反法律规定。根据《不动产登记暂行条例》第二十二条规定，“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的”原告的申请因违反法律规定，应不予登记。根据上述法律规定，原告根据已生效法律文书已经享有涉案房屋物权，其可以相应享受征收补偿利益，其申请办理产权变更登记既无必要亦违反法律规定，本院不予支持。被告县自然规划局不予登记的做法符合法律规定，但其出具不予受理通知书不符合法定文书形式要求，应在今后的工作中予以纠正。被告肥西县政府根据行政复议法的相关规定，受理原告复议申请并在法定期限内作出复议决定并送达原告，程序合法，事实、法律依据确凿，本院予以支持。 原告要求附带审查、依法确认肥西县人民政府于2015年出台的《紫蓬镇烧脉片区基础设施建设项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》（肥政（2015）46号）不合法、征地拆迁行为违法，因不属于本案审查范围，不予支持。原告的其他诉讼请求均因违反法律规定，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告程学芹的全部诉讼请求。 程学芹不服一审判决，向本院提出上诉。 上诉人上诉的事实和理由：一、一审法院认定事实错误。判决书中对上诉人提交的《紫蓬镇烧脉片区基础设施建设项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》证据遗漏。一审法院认定证据存在问题。二、一审法院枉法裁判，明显偏袒被上诉人。被上诉人肥西自规局明显违反国务院《不动产登记暂行条例》第十七条第四款：不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。第二十条规定：不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续。被上诉人肥西自规局程序严重违法。三、上诉人房屋登记主张符合法律规定，证据充分，应当支持。上诉人房屋所有权及其附随土地使用权的取得，符合最高法等三部门《通知》第23条规定，申请办理国有土地使用权出让手续，交纳国有土地使用权出让金及有关税费的申请，符合《通知》第24条规定。上诉人的房屋登记申请和宅基地转移登记申请，既是按照肥西县人民法院（2006）肥西执字第24-2名师裁定书要求所为，也是按照《物权法》第六条：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。也是符合《不动产登记暂行条例》第十四条第三款和《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条、第二十七条第七款等规定。《土地管理法实施条例》第六条也明确规定：依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。依据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第九条：被告对被诉房屋登记行为的合法性负举证责任。两被上诉人应当出示其作出和维持不予受理上诉人房屋登记和交纳国有土地使用权出让金及有关税费的合法性证据。两被上诉人明显违反了《通知》第二十三条和第二十四条等规定。被上诉人违法出台《紫蓬镇烧脉片区基础设施建设项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》将上诉人排除在安置范围，还不允许上诉人对房屋进行整修翻建、居住和使用。一审法院以不属于本案审查范围为由而不予审查其违法。根据《物权法》第二条第三款规定，上诉人依法享有的直接支配和排他的权利之一的用益物权里面就有宅基地使用权，一审法院驳回上诉人起诉的判决令上诉人还享有以上权利吗？四、一审法院适用法律错误。一审法院不但不依据《物权法》第六条、第十七条以及《通知》第二十三条和第二十四条之规定以及其他法律规定，支持上诉人的全部诉求，反而认定上诉人申请办理产权登记违反法律规定，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条规定……原告的申请因违反法律规定，应不予登记。一审法院没有明示《通知》第二十三条与第二十四条规定与哪一部法律法规相冲突。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回上诉人的起诉系明显适用法律错误。综上，请求：1.撤销一审法院行政判决书；2.撤销肥西县政府肥政复决字[2019]14号行政复议决定书；3.撤销肥西县自规局不动产登记不予受理告知书；4.责令肥西县自规局受理上诉人《关于交纳土地使用权出让金及有关税费的申请》依法办理上诉人房屋的土地征用和国有土地使用权出让手续，依法履行不动产登记职责；5.附带审查《紫蓬镇烧脉片区基础设施建设项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》；6.责令肥西自规局将案涉集体土地使用权证转移登记为程学芹；7.诉讼费用由两被上诉人承担。 被上诉人县自然规划局答辩称，一、宅基地使用权指的是农村集体经济组织的成员依法享有的在农民集体所有的土地上建造个人住宅的权利。根据我国物权法的规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，宅基地通常与本集体经济组织的成员权联系在一起，这体现在申请宅基地的主体资格上一一只限于本经济组织的成员。二、宅基地使用权及其地上房屋能不能被执行分为以下情形。1、法律对宅基地使用权这种特有的用益物权作出了相应的限制性规定，见《担保法》第37条规定，农村宅基地使用权是禁止抵押的。《土地管理法》第10条、第11条规定，农民集体所有土地由村集体经济组织或村民委员会经营、管理，由县级人民政府登记造册、核发证书、确认所有权。目前，我国的宅基地使用权是以申请审批为主的原始取得方式。法律贯彻“一户一宅”的原则，严格规定了申请宅基地的条件，宅基地属于集体所有，《土地管理法》第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。且宅基地使用权具有人身属性，非本集体经济组织成员无法取得。2、在申请条件严格限制及法律禁止性规定的背景下，宅基地使用权及其地上房屋只能采取变卖的方式，所以必须同时符合如下条件：(1)转让人拥有两处以上住房（含农村宅基地）;(2)转让人与受让人为同一集体经济组织内部的成员；(3)受让人没有住房和宅基地，且符合宅基地使用权分配的条件；(4)转让行为须征得本集体经济组织同意；(5)宅基地使用权不得单独转让，必须与合法建造的房屋一并转让。本案上诉人非集体经济组织成员不可能直接将集体土地上的房屋登记在上诉人名下。三、上诉人称要求被上诉人收取其土地出让金显然也没有法律依据。出让金的收取必须依据土地出让合同，本案上诉人与被上诉人之间没有土地出让行为。如果本案涉案土地是集体土地被上诉人无权出让该土地。而如果如上诉人所称涉案土地是已经被征收，属于国有土地。那么依据立项和规划，被上诉人也无权改变规划将涉案房屋所占土地另外出售给上诉人。四、上诉人是基于债权申请法院执行，应当依据法律文书获取拆迁收益。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。望二审法院查明事实，依法驳回上诉。 被上诉人肥西县政府答辩称，一、被答辩人程学芹申请对位于肥西县××脉村××村民××（××镇××村唐上湾郢）马路边的两间房屋予以登记没有事实和法律依据。本案涉及房屋是位于肥西县××脉村××村民××组马路边的两间房屋。该房屋是程学芹依据安徽省肥西县人民法院民事裁定书（2006）肥西执字第24-2号抵付来的。根据最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题》通知第二十四条规定：“人民法院执行集体土地使用权时，经与国土资源管理部门取得一致意见后，可以裁定予以处理，但应当告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续，缴纳土地使用权出让金及有关税费。对处理农村房屋涉及集体土地的，人民法院应当与国土资源管理部门协商一致后再行处理”的规定，因涉案房屋占用的土地属于集体土地，程学芹是肥西县上派镇居民，不是该房屋所占土地的集体组织成员，依法不能对该房屋办理登记。因此，程学芹申请对位于肥西县××脉村××村民××组马路边的两间房屋予以登记，没有事实和法律依据。二、答辩人肥西县人民政府作出行政复议决定书肥政复决字（2019）14号的行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。2019年4月25日，肥西县不动产登记中心作出《不动产登记不予受理告知书》编号2019001,决定不予受理程学芹房屋登记申请。程学芹对《不动产登记不予受理告知书》不服，向肥西县人民政府申请复议。肥西县人民政府根据申请材料及肥西县自然资源和规划局答复材料查明：涉案房屋占用土地性质为集体土地；程学芹不是该房屋所占土地的集体组织成员；肥西县不动产登记中心依据《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题》第二十四条的等规定作出《不动产登记不予受理告知书》。肥西县人民政府复议认为：涉案房屋位于集体土地上，因我国集体土地所有权和使用权原则上禁止交易，申请涉案房屋进行产权过户登记，会影响到集体土地使用权的处分问题。因此，不予受理对涉案房屋进行产权过户登记的行为，事实认定清楚，程序合法。为此，肥西县人民政府作出行政复议决定书肥政复决字（2019）14号，并依法向程学芹送达。因此，肥西县人民政府作出行政复议决定书肥政复决字（2019）14号的行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。三、一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确。一审法院审理查明：一审原告程学芹系肥西县上派镇居民，城镇户口。2007年8月29日，肥西县人民法院民事裁定书（200）肥西执字第24-2号，裁定案外人所有的肥西县××村唐山湾村民小组马路边的一处宅基地上房屋（两层，上下各两间）抵付原告程学芹并要求原告自行办理登记。2019年4月8日，原告向被告递交了不动产登记申请。2019年5月6日，原告收到被告作出的2019001号《不动产登记不予受理告知书》。原告不服，向肥西县人民政府申请复议。肥西县人民政府复议认为：涉案房屋位于集体土地上，因我国集体土地所有权和使用权原则上禁止交易，申请涉案房屋进行产权过户登记，会影响到集体土地使用权的处分问题。因此，不予受理对涉案房屋进行产权过户登记的行为，事实认定清楚，程序合法。为此，肥西县人民政府作出行政复议决定书肥政复决字（2019）14号，并依法向程学芹送达。一审法院认为：《不动产登记暂行条例》第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。因此，被告在本县行政区域内具有不动产登记的行政职权。根据《不动产登记暂行条例》第二十二条规定，“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的”原告的申请因违反法律规定，应不予登记。被告肥西县政府根据行政复议法的相关规定，受理原告复议申请并在法定期限内作出复议决定并送达原告，程序合法，事实、法律依据确凿，依法予以支持。一审法院以上查明的事实和适用皆正确。综上所述，答辩人肥西县人民政府作出的《行政复议决定书》，事实清楚、内容正确、程序合法，一审法院认定事实清楚适用法律正确，被答辩人程学芹上诉请求没有事实和法律依据，请人民法院查明事实，依法驳回上诉。 程学芹向一审法院提交以下证据：证据一：《行政复议申请书》，证明原告收到肥西县自然资源和规划局作出的（2019）001号《不动产不予登记告知书》后，不服向肥西县政府提起行政复议，请求依法撤销肥西县自然资源和规划局作出的告知书，请求肥西县政府依法责令肥西县自然资源和规划局对原告的不动产予以登记。证据二：《行政复议决定书》，证明：该决定书认定事实错误，适用法律错误，程序违法，决定违法。证据三：肥西县不动产登记中心《不动产登记不予受理告知书》，证明：1、原告于2019年4月8日提交的不动产登记申请，2、不予受理告知书于4月25日作出，5月6日才收到，3、不予受理登记的理由指原告未依据最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题》的通知第24条的规定，原告未依据规定缴纳土地使用权出让金及相关税费，因申请人提交的材料缺乏上述法定形式要件，故依据《不动产登记暂行条例》不予受理。证据四：肥西县人民政府官网发布《紫蓬镇烧脉片区基础设施建设项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》，证明：征迁行为违法，该方案不合法。证据五：肥西县人民政府官网发布紫蓬镇烧脉片区征迁工作若干新闻报道，证明：征迁事实存在。证据六：关于缴纳土地使用权出让金及有关税费的申请，证明：原告依据被告在不予受理告知书的要求向肥西县自然资源和规划局递交相关缴纳土地使用权出让金及有关税费的事实存在。证据七：肥西县人民法院（2006）肥西执字第24-2号民事裁定书，证明：原告房屋所有权及土地使用权的合法来源。 县自然规划局向一审法院提交以下证据：一、原告申请转移涉案房屋使用权登记时提交的唐雁的宅基地使用权证，证明涉案房屋坐落于集体土地上，地号为11304号。土地使用性质为宅基地，土地使用权登记在丁常奇妻子唐雁名下。二、最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题》的通知，第二十四条规定:“人民法院执行集体土地使用权时，经与国土资源管理部门取得一致意见后，可以裁定予以处理，但应当告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续，缴纳土地使用权出让金及有关税费。三、国务院《不动产登记暂行条例》第十七条不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理。(一)属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人;(二)申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人;(三)申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容;(四)申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。四、不予受理告知书，证明我方依法向原告告知。 肥西县政府向一审法院提交以下证据：证据一、《行政复议决定书》，证明肥西县人民政府依法作出行政复议决定书肥政复决字(2019)14号的事实。证据二、《特快专递》回单，证明肥西县人民政府依法作出行政复议决定书肥政复决字(2019)14号后依法送达原告的事实。 上述证据均已随案移送。 本院二审查明的事实与原审判决相同，对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”只有农村村民才能获得宅基地使用权登记，上诉人程学芹并非该村民集体组织成员，程学芹诉请的登记事项使农村宅基地使用权得以通过民事债权债务关系登记到非集体经济组织成员名下，从而违背土地管理法关于“农村村民一户一宅”的基本制度。因此，原审法院依据《中华人民共和国物权法》第二十八条、《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，认为上诉人程学芹因人民法院的执行裁定获取相应的不动产物权，并可以相应享受征收补偿利益，同时上诉人系城镇户口，其申请办理产权登记违反法律规定，应不予登记，原审法院的上述认定并无不当。肥西县政府所作复议决定，程序合法。 此外，《最高人民法院国土资源部建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十四条的内容系针对行政机关协助人民法院执行集体土地使用权及房屋时所作的规定，对于集体土地所有权征收为国有，涉及到符合土地利用总体规划、建设用地指标、建设项目的设计用途、城乡建设规划等一系列问题，必须遵从土地管理法及其实施条例的规定，因此该条明确人民法院应当与国土资源管理部门协商取得一致意见方可裁定予以处理。需要指出的是，本案系当事人依申请登记，该协助人民法院执行的规定并不适用于本案，县规划局依据该规定出具不予受理通知书的形式不当，原审法院对此进行了指正，本院予以支持。 上诉人申请对肥西县政府出台的《紫蓬镇烧脉片区基础设施建设项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》一并审查，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条规定，“公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查”，该方案并非被上诉人作出不予登记行为的依据，因此不符合规范性文件的一并审查范围。且有关肥西县政府的征地拆迁行为与被诉行政行为非同一行政法律关系，肥西县政府也非本案被告，上诉人的该诉求不符合一案一诉的基本原则。原审法院认为上述诉请不属于本案的审查范围亦无不当。 综上，上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费用人民币50元由上诉人程学芹负担。 本判决为终审判决。 审判长 李琦审判员潘攀 审判员 张     俊 二〇二〇年五月十八日 法官助理黄浩 书记员丁亚敏 附：本裁判文书适用的法律规范 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。