青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青行终51号 上诉人（原审被告）西宁市城中区城乡建设局。住所：青海省西宁市城中区庄和路5号。 法定代表人李占芳，该局局长。 委托代理人景映勤，男，该局工作人员。 委托代理人张蓉，青海诚嘉律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）西宁市城中区佳德宾馆。经营场所：青海省西宁市城中区南川东路28号。 经营者李中娇，女，1976年4月7日出生，汉族，住甘肃省兰州市西固区临洮街251-4号。 委托代理人刘鹏飞、苗薇薇，北京冠领律师事务所律师。 原审被告西宁市城中区人民政府。住所：青海省西宁市城中区城南新区新城大道166号。 法定代表人吉辉，该区区长。 委托代理人陈俭，青海尊悦律师事务所律师。 上诉人西宁市城中区城乡建设局（以下简称城中建设局）因西宁市城中区佳德宾馆（以下简称佳德宾馆）诉西宁市城中区人民政府（以下简称城中区政府）、城中建设局拆迁行政强制一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2019）青01行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。城中建设局的委托诉讼代理人景映勤、张蓉，佳德宾馆的经营者李中娇及委托代理人刘鹏飞、苗薇薇，城中区政府的委托代理人陈俭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2004年8月10日，西宁市城中区园林绿化管理处（以下简称绿化管理处）与泽海公司签订协议书约定：由西宁泽海物业管理有限公司（以下简称泽海公司）对南山公园实施整体经营管理，承租期为20年（自2004年8月10日至2024年8月10日）；泽海公司在经营管理中不得破坏和占用园内绿地，园内确需建设的，需报绿化处批准，未经同意，不得擅自搭建任何建筑物。2007年10月20日，绿化管理处、泽海公司与辛彦政签订合同约定，辛彦政租赁佳和园公司投资建设的约十二亩土地（其中有二层欧式楼约2400平方米），由辛彦政直接向绿化管理处缴纳土地租赁费4万元，承租期自2005年10月20日至2025年10月20日。2018年5月1日，辛彦政与方瑞祥签订租赁合同，由辛彦政将南山公园28号佳德宾馆出租给方瑞祥，年租金40万元。同日，方瑞祥与李中娇签订合伙投资协议书，约定双方各投资50％，由李中娇全权负责经营。2018年5月14日，李中娇注册登记佳德宾馆并领取营业执照。2019年5月15日，西宁市自然资源和规划局分别向泽海公司和辛彦政下发《违法违章建设限期拆除通知书》，明确南川公园内修建砖混结构及轻钢结构房屋行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属违法建设，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，限期15日之内自行拆除。7月18日，城中建设局向李中娇下达《限期履行行政处罚决定催告书》，催告其于3日内履行行政处罚决定。8月2日，城中区政府发布《通告》，要求辛彦政、泽海公司及各经营业主于2019年8月3日前自行搬离，否则将组织相关执法部门对违法建设进行依法强制拆除，由此造成的损失自行承担。8月4日，佳德宾馆用于经营的房屋及附属设施被强制拆除。 一审法院认为：1．关于主体资格。佳德宾馆用于经营的房屋及相关设施被强制拆除，其合法利益可能会在强制拆除行为中遭受侵害，与案涉强制拆除行为之间具有利害关系，具备原告主体资格；被告城中建设局具有采取查封违法建设施工现场、强制拆除等措施的法定职权，且向李中娇下达了《限期履行行政处罚决定催告书》，具体实施了案涉强制拆除行为，属适格被告；虽然通常情况下区、县政府组织强制拆除的行为属于不可诉的内部工作安排，但本案被告城中区政府向辛彦政、泽海公司及各经营业主发布了《通告》，且并未否认其直接实施了强制拆除行为，同时各方均未对本案原、被告主体资格问题提出异议，故城中区政府亦属适格被告。2．关于强制拆除行为的合法性。依法行政包括实体正义和程序正义。行政机关作出行政行为，不仅要结果正确，还要程序合法，违反了法定程序，就属于行政违法。即使案涉房屋及设施属于违法建设，《中华人民共和国城乡规划法》亦赋予了建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施的法定职权。但根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、第三十七条、第四十四条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，并充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由，行政机关可以作出强制执行决定。强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。本案中，被告在强制拆除原告用于经营的房屋时，虽履行了催告义务，但未给予原告陈述和申辩的权利，在提起行政复议或者行政诉讼期限内即予以强制拆除，显然违反了法定程序。故原告请求确认城中区政府及城中建设局于2019年8月4日强拆原告经营的佳德宾馆及附属物的行政行为违法的诉讼理由成立，判决确认被告城中区政府、城中建设局于2019年8月4日强制拆除原告经营的佳德宾馆及附属物的行政行为违法。本案诉讼费50元，由被告城中区政府、城中建设局各负担25元。 城中建设局上诉称：1.佳德宾馆建筑物系违法建筑。佳德宾馆位于西宁市城中区南川东路28号南川公园内。至今未办理相关《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》等批建手续,系违法建筑。2.对南川公园内13处违法建筑(含佳德宾馆)依法进行强制拆除是西宁市市委、市政府根据省政府《实施意见》要求、部署，城中区政府按照《西宁市违建别墅问题清查整治专项行动工作方案》进行的专项治理行动。3.上诉人拆除行为合法。2019年5月15日,上诉人会同西宁市自然资源和规划局、西宁市城中区自然资源局对含佳德宾馆南川公园片区内15处建筑物进行查处,并由西宁市自然资源和规划局下达《违法违章建设限期拆除通知书》，限期15日之内自行拆除。7月18日,上诉人发现被上诉人并未履行法定义务,故根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定,依法下达《限期履行行政处罚决定催告书》,催告其3日内履行行政处罚决定。随后被上诉人拒不履行法定义务，8月2日,上诉人根据《中华人民共和国行政强制法》,在南川公园各出入口张贴并向各经营业主送达《依法强制拆除通告》,告知其于8月3日前将违法建设内物品完成搬离。8月4日,上诉人会同区自然资源、城市管理、纪委监委等部门,共同对南川公园内(含佳德宾馆)违建设筑依法进行了强制拆除。原判认定事实不清,适用法律不当。请求：1.撤销青海省西宁市中级人民法院(2019)青01行初70号行政判决;2.依法驳回被上诉人的诉讼请求;3.本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 佳德宾馆答辩称，一审判决事实认定清楚，判决结果适当。二原审被告实际组织实施拆除行为，拆除前未按照法定程序实施，程序违法。案涉建筑物是20年前招商引资而建，办理了规划许可手续，被上诉人提交的大量证据包含未被撤销的建设规划许可证，选址意见书，南川公园比例图，以园林绿化处的名义向区、市多级行政部门所打的报告以及多部门的批复等，足以证明本案涉案的建筑物并非违法建筑，而是合法建筑。一审判决结果并无不当，请求驳回上诉人上诉请求。 原审被告城中区政府述称，案涉建筑物系违法建筑，且拆除行为并不违法。请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人对一审法院认定的事实均无异议，本院予以确认。 另查明，二审庭审中，被上诉人佳德宾馆明确其诉讼请求为：请求确认城中区政府和城中建设局对佳德宾馆实施强制拆除时对其所有的室内装饰装潢和室内物品造成毁损的行为违法。 再查明，二审庭审中，城中区政府、城中建设局对其共同对佳德宾馆实施了强制拆除予以认可。 上述事实有二审庭审笔录予以证实。 本院认为，综合各方当事人意见，本案的争议焦点为：城中区政府和城中建设局在对佳德宾馆实施强制拆除时对室内装饰装潢和室内物品造成毁损的行为是否合法。 一、关于城中区政府和城中建设局实施强制拆除行为是否有法定职权的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定、《青海省实施办法》第六十六条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除。城乡规划主管部门作出停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的城市、县人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，西宁市自然资源和规划局于2019年5月15日作出《违法违章建设限期拆除通知书》，认定泽海公司、辛彦政在南川公园内修建砖混结构及轻钢结构房屋行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法建设，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，要求其15日之内自行拆除，但相关责任人逾期未拆除。因此，城中区政府和城中建设局拥有强制拆除行为的法定职权。 二、关于城中区政府和城中建设局实施强制拆除行为程序是否合法的问题。 根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、三十八条、第四十四条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、方式及当事人依法享有的陈述权和申辩权等；当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；强制执行决定应当以书面形式作出；催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照法律规定的形式送达；对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。也就是说，行政机关实施强制拆除行为应严格按照法律规定程序进行。本案中，城中区政府和城中建设局未提交证据证明其强制拆除佳德宾馆时充分听取佳德宾馆经营者的陈述、申辩并进行记录与复核，且未制作强制执行决定，于2019年8月2日作出《通告》后即于4日实施了强制拆除。城中建设局庭审中主张在实施强制拆除前，其他相关职能部门对佳德宾馆室内物品进行清点、搬离，但其并未提交相应证据证实。故城中区政府和城中建设局强制拆除佳德宾馆的行政强制行为违反《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，不符合强制拆除的法定程序，一审法院确认违法并无不当。城中建设局的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由西宁市城中区城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘富梅 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二〇年五月二十八日 法官助理 赵 瑾 书 记 员 范献育