河南省卢氏县人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫1224行初2号原告:代彦超，男，1974年5月18日生，汉族，住卢氏县。原告：刘爱红，女，1976年6月4日生，汉族，住卢氏县。原告：揣银朋，女，1952年4月12日生，汉族，住卢氏县。原告：代怡凡，男，2006年3月29日生，汉族，住卢氏县。法定代理人：代彦超，男，1974年5月18日生，汉族，住卢氏县。系原告代怡凡之父。原告：代晓，女，2000年2月18日生，汉族，住卢氏县。共同委托诉讼代理人：阿录国、王雅琪（实习律师），河南宇萃律师事务所律师，代理权限：特别授权。被告：卢氏县农业农村局。负责人：王燕，局长。统一社会信用代码：114112240058272853。住所地：河南省三门峡市卢氏县西街二街坊62号。诉讼代表人：刘旭涛，卢氏县农业农村局副局长。代理权限：特别授权。委托诉讼代理人：麻文波，河南洛韵律师事务所律师，代理权限：特别授权。被告：卢氏县农村土地承包经营确权登记颁证工作领导小组办公室。负责人：李彦林，农经股股长。被告：卢氏县横涧乡大村村民委员会。负责人：崔志强，主任。住所地：卢氏县横涧乡大村。第三人：卢氏县横涧乡人民政府。负责人：侯新兆，乡长。统一社会信用代码：11411224MBON16388D。住所地：卢氏县横涧乡横涧街。诉讼代表人：程志伟，卢氏县横涧乡人民政府副乡长。代理权限：特别授权。原告代彦超、刘爱红、揣银朋、代怡凡、代晓为与被告卢氏县农业农村局（以下简称“农业农村局”）、卢氏县农村土地承包经营确权登记颁证工作领导小组办公室（以下简称“土地确权登记办公室”）、卢氏县横涧乡大村村民委员会（以下简称“大村委员会”）、第三人卢氏县横涧乡人民政府（以下简称“横涧乡政府”）行政撤销纠纷一案，于2020年3月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭于2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告代彦超、刘爱红及其共同的委托诉讼代理人阿录国、王雅琪、被告农业农村局的诉讼代表人刘旭涛及其委托诉讼代理人麻文波、被告土地确权登记办公室的负责人李彦林、被告大村委员会的负责人崔志强、第三人横涧乡政府的诉讼代表人程志伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告土地确权登记办公室于2019年10月15日作出农村土地承包经营权证书收回告知书，内容：横涧乡大村四组村民张礼社向县确权办提出农村承包经营证书变更申请。现经发包方村组、乡镇核查，确认因张礼社长期不在家，土地交由代邦锁代种情况属实，此次确权时确权在代邦锁名下（承包方经营权证代码为411224201223040008），涉及地块代码为41122420123040010，涉及面积为0.35亩，应予以变更。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定，由分包方村组将该农户农村土地承包经营权证书收回交发证机关更正（限农户七个工作日内上交）。原告代彦超、刘爱红、揣银朋、代怡凡、代晓诉称：2016年12月2日，卢氏县人民政府给原告发放了豫（2016）卢氏县农村土地承包经营权第043395号土地承包证书，承包经营权证代码为：411224201223040008J，承包方式为家庭承包，由原告进行承包，期限为1998年9月1日至2028年8月31日。2019年11月，被告向原告送达了农村土地承包经营权证书收回告知书，后原告多次找被告反映此事，被告互相推诿，不予认可。原告认为该告知书内容上实际是对原告承包土地权利的变更，影响到原告的实际权利，被告在土地承包经营权证书没有撤销的情况下向原告送达，无事实根据，程序违法，原告要求依法撤销被告于2019年10月15日作出的农村土地承包经营权证书收回告知书，并由被告承担诉讼费。被告农村农业局辩称：他局是依法履行工作职责，适用法律正确，原告起诉程序不当，他局作出的告知书不具有可诉性，原告的诉求无事实和法律依据，应当驳回。被告土地确权登记办公室辩称：原告起诉他领导小组办公室主体不当、程序不当，他领导小组办公室不是具有法人资格的行政机关，不是适格的被告。原告诉求无事实和法律依据，应驳回。被告大村委员会辩称：原告起诉大村委员会主体错误，告知书非大村委员会作出，大村委员会无权撤销。且争议地块村委会多次调解无果，原告起诉村委会无依据。第三人横涧乡政府未提交陈述意见。被告农业农村局向本院提交的证据材料为：第一组证据：1.张礼社要求变更土地经营权证书申请书一份；2.横涧乡大村四组提交的变更土地承包经营权证书申请书一份（横涧乡人民政府背书同意变更申请）。第二组证据：1.横涧乡大村村民委员会证明一份；2.代某证言一份；3.他局工作人员调查证人张某、代某笔录各一份。第三组证据：1.河南省农业农村厅豫农经营管（2019）2号规范性法律文件一份；2.关于做好农村承包地确权颁证“回头看“工作实施方案的通知文件一份。第四组证据：豫（2016）卢氏县农村土地承包经营权第043395号证书一份。以此证明，被告农村农业局是依法履行职责，事实清楚，证据充分，适用法律正确。原告向本院提交证据材料有：1.收回告知书；2.户口本；3.承包经营权证书；4.村民证言；5.崔焕明证言；6.农业承包合同示范文本；7.河南省执法条例、不动产条例；8.代某录音。以此证明原告合法承包土地，土地经营权证书依然有效，在没有被撤销的情况下，被告变更内容，下发收回告知书程序违法。被告土地确权登记办公室、大村委员会及第三人横涧乡政府未向本院提交证据材料。庭审中，本院组织双方当事人对证据进行质证。原告对被告农村农业局提交的证据认为：1.申请书与告知书相互矛盾。张礼社的变更申请书交给被告大村委员会，没有交给被告土地确权登记办公室，而被告土地确权登记办公室作出的收回告知书上写收到张礼社的申请书，相互矛盾；另外张礼社申请的土地代码与原告代码不一致，根本不是一块地，因此申请书不能作为确权或者变更的依据。2.被告大村委员会提交的申请书不具有客观性，组长代某签名与其他证据上签名不一致，证明不具有客观性。3.被告大村委员会的证明与调查笔录相互矛盾，与录音也相互矛盾，组长代某的证言不能证实涉案地块是谁的。被告提交的规范性文件不能作为收回告知书的依据。4.被告确权的土地代码尾数是110，当事人申请的是土地代码尾数是010，说明被告滥用职权。被告土地确权登记办公室、大村委员会及第三人横涧乡政府对被告农村农业局提交的证据无异议。被告农村农业局对原告提交的证据认为：1.原告起诉程序不当，告知书不等同于决定书，告知书在具体行政行为中是一个阶段性的过程，不是具体行政行为，该告知书不具有可诉性，该告知书对原告权利不产生实际影响，该告知书与原告所有的承包经营证书不能对抗，以发证机关为准，具体是否撤销现在不能决定，原告起诉程序违法；2.被告农村农业局依法履行法定职责，不存在滥用职权行为。根据规定，被告农村农业局接到张礼社和所在四组的申请后启动调查程序，进行了解和调查，该块涉案土地的调地换地情况，才做出该告知书，不存在滥用职权行为。3.关于证书编号，已经说明是笔误，本案涉案土地仅有一块，不存在混淆及滥用职权。被告土地确权登记办公室对原告提交的证据质证意见与被告农村农业局一致。同时，村民证明只能证明地是原告耕种，不能证明原告有承包权，另外本块地已经被征用。被告大村委员会对原告提交的证据认为，原告与张礼社争议的是这块地赔偿款，村里是参与调解的，最终没有调解成功。土地确权时村支书在场，村主任不清楚。第三人横涧乡政府对原告提交的证据材料未发表质证意见。以上证据已经庭审质证，其合法性、真实性以及对案件事实的证明效力，本院将依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，综合案情予以认定。根据上述证据材料及双方当事人陈述和质证意见，结合庭审调查情况，本院可以认定以下事实：2016年12月2日，卢氏县人民政府向横涧乡大村四组村民代邦锁颁发农村土地承包经营权证书，承包方式为家庭承包，合同代码：411224201223040008J，承包期限1998年9月1日至2028年8月31日，原告为承包方家庭成员，承包地确权总面积10.29亩，承包地块总数12块，其中一块代码为4112242012230400110的承包地，面积0.75亩，为本案争议地块，一直由原告耕种。2019年8月15日，同村村民张礼社向被告大村委员会提交土地承包经营权证书变更申请书，以代邦锁侵占其0.35亩承包地为由，要求变更或退还该0.35亩承包地。2019年10月12日，被告大村委员会向被告农村农业局提交申请，认为代邦锁土地承包经营权证书中，地块代码为4112242012230400110的承包地面积为0.75亩，其中有0.35亩承包地为张礼社的承包地，因张礼社长期不在村居住，且此承包地一直由代邦锁代为耕种，在土地确权时误将张礼社承包地0.35亩确权给代邦锁，现申请变更代邦锁的农村土地承包经营权证书。横涧乡大村四组组长张某签署情况属实，同意变更，并加盖村组章。第三人横涧乡政府副乡长程志伟签字同意并加盖政府章。2019年10月15日，被告土地确权登记办公室作出农村土地承包经营权证书收回告知书，内容：横涧乡大村四组村民张礼社向县确权办提出农村承包经营证书变更申请。现经发包方村组、乡镇核查，确认因张礼社长期不在家，土地交由代邦锁代种情况属实，此次确权时确权在代邦锁名下（承包方经营权证代码为411224201223040008），涉及地块代码为41122420123040010，涉及面积为0.35亩，应予以变更。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定，由分包方村组将该农户农村土地承包经营权证书收回交发证机关更正（限农户七个工作日内上交）。被告大村委员会在告知书上签署收到并加盖公章。原告2019年10月16日收到该告知书。另查明，2019年农历3月初2，代邦锁死亡。2019年7月修建卢兰高速该地被征收，补偿款因该地存在争议，暂留于横涧乡政府账户上未发放。原告认为被告作出的收回告知书，是对原告承包的土地权利的变更，被告下发告知书程序违法，无事实和法律依据，遂向本院提起诉讼，要求撤销收回告知书。本院认为：本案中，被告大村委员会不是作出具体行政行为的机关，无权撤销收回告知书，其被告主体资格不适格。被告土地确权登记办公室为临时性机构，不具有法人资格，其被告主体资格不适格。被告土地确权登记办公室虽不具有独立法人资格，但其为被告农村农业局授权的组织，在授权范围内行使农村土地承包经营权的备案、登记、发放等职责，其作出的具体行政行为即收回告知书，代表被授权机构即被告农村农业局作出，应由被告农村农业局对该行政行为负责。被告作出的收回告知书，虽内容涉及对原告土地承包经营权的变更，但不是最终结论性结果，其效力不能与原告现持有的土地承包经营权证书的效力相抗衡，该收回告知书应视为被告作出的阶段性、过程性行政行为，且对原告的实体权利尚不产生影响，不具有可诉性。本案原告的诉请不符合人民法院行政诉讼受案范围，理应驳回。依照《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一条第(二)款第（六）项、第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告代彦超、刘爱红、揣银朋、代怡凡、代晓的起诉。案件受理费50元，予以退还。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于三门峡市中级人民法院。审 判 长  刘志臣人民陪审员  郭文丽人民陪审员  郭志东二〇二〇年五月十四日书 记 员  郭姗姗