浙江省丽水市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙11行终38号 上诉人卢德宣，男，1944年4月23日出生，汉族，住丽水市莲都区。 被上诉人丽水市发展和改革委员会，住所地：丽水市花园路1号。 法定代表人：饶鸿来，主任。 上诉人卢德宣因与被上诉人丽水市发展和改革委员会（下称丽水市发改委）其他行政行为一案，不服丽水市莲都区人民法院（2020）浙1102行初27号行政裁定，向本院提起上诉。 上诉人卢德宣上诉请求：一、撤销一审行政裁定；二、指令一审法院立案审理。事实与理由：1.原告所诉为请求确认丽水市发改委“信访简单回复”中蒙骗上级政府和原告的行政行为违法，并非诉“信访简单回复”违法。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第五十一条第二款及行政诉讼法司法解释第一条第二款第(九)项、第(十)项及《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》并没有被诉行为不属于行政诉讼受案范围之规定。3.丽水市发改委从未给上诉人安排过渡房。综上，一审法院裁定不予立案错误，请求二审法院依法支持上诉人的诉讼请求。 经审理查明，卢德宣系原丽水市建筑安装工程公司（下称丽建公司）员工。近年来，因对丽建公司改制过程中的房改问题产生争议，向人民法院提起大量诉讼案件。具体诉讼案件如下：2016年8月29日，卢德宣以丽水市信访局为被告，向丽水市莲都区人民法院提起行政诉讼，请求判令丽水市信访局出示其有权答复的法律依据，并对卢德宣提出的问题作出依法答复及赔偿损失人民币1000元。丽水市莲都区人民法院经审理作出（2016）浙1102行初65号行政裁定，认为案涉争议事项为信访事项，不属于行政诉讼受案范围，应通过信访途径解决，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第五十一条第二款之规定，裁定对卢德宣的起诉不予立案。2016年9月19日，卢德宣以丽水市政府为被告，就丽水市政府作出的关于其拆除补偿信访事项的信访答复提起行政诉讼，请求判决确认该信访答复违法，并要求丽水市政府公开承认违法并道歉，及赔偿损失人民币1000元。丽水市中级人民法院经审理作出（2016）浙11行初74号行政裁定，认为信访答复行为不创设新的法律关系，对起诉人卢德宣的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一第二款之规定，裁定对卢德宣的起诉不予立案。卢德宣不服，提起上诉。浙江省高级人民法院作出（2016）浙行终1073号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2017年10月9日，卢德宣又以丽水市政府为被告提起行政诉讼，请求撤销丽水市政府丽政信核（2010）7号关于卢德宣信访事项复核意见，丽水市中级人民法院经审理作出（2017）浙11行初73号行政裁定，认为对于行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理，故依法裁定对卢德宣的起诉不予立案。卢德宣不服，提起上诉。浙江省高级人民法院作出（2017）浙行终1394号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2018年3月7日，卢德宣以丽水市国土资源局为被告，提起房屋行政登记诉讼，请求判令撤销丽水市国土资源局将丽建公司房产变更登记给丽水市国有资产经营有限责任公司（下称丽水市国资公司）的行政许可决定。青田县人民法院经审理作出（2018）浙1121行初42号行政裁定，认为被诉房屋变更行为是丽建公司改制的直接和必然结果，涉案企业改制既已超过5年的起诉期限，又属于历史遗留问题，不属于行政诉讼受案范围，故依法裁定驳回卢德宣的起诉。卢德宣不服，提起上诉。丽水市中级人民法院作出（2018）浙11行终112号行政裁定，认为丽建公司已于2005年7月解散，案涉房产在企业改制前，其产权属于丽建公司，并未确权给职工。因企业改制要求，丽水市发改委经报丽水市政府同意，将案涉房产收归丽水市国资公司所有，由丽水市国资公司支付部分费用用于企业职工安置。卢德宣享有的权利，应在企业改制方案中得到落实，而不是体现在案涉房屋权属变更登记中。案涉房屋变更登记行为对卢德宣的合法权益明显不产生影响，故依法裁定驳回上诉，维持原裁定。2018年8月21日，卢德宣对丽水市发改委作出的《括苍路425号原丽建公司职工承租建筑面积认定情况公告》不服，提起诉讼。青田县人民法院经审理作出（2018）浙1121行初101号行政裁定，认为卢德宣对面积认定中的套内面积不持异议，持有异议的是公摊面积，但公摊面积并不属于《处置方案》中规定承租人取得相关权益的依据，公摊面积的多少或有无，均不影响卢德宣的合法权益，故依法裁定驳回卢德宣的起诉。卢德宣不服，提起上诉。丽水市中级人民法院作出（2018）浙11行终175号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2018年10月24日，卢德宣又以丽水市发改委为被告提起行政诉讼，请求判令丽水市发改委公开“集体亦工亦农工身份的职工，农村批地20平方米建猪栏，就不能享受单位房改的政策法律依据。”青田县人民法院经审理认为卢德宣申请公开的信息需要行政机关对相关法规政策进行汇总、搜集、分析才能得出结论，行政机关可不予提供，而且卢德宣的该项申请具有咨询性质，丽水市发改委是否提供也不影响卢德宣的实际权益，故作出（2018）浙1121行初116号行政判决，驳回卢德宣的诉讼请求。卢德宣不服，提起上诉。丽水市中级人民法院作出（2019）浙11行终15号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年11月5日，卢德宣等人就丽水市政府批复同意丽水市发改委关于丽建公司改制遗留区块房屋处置方案的抄告单提起诉讼，丽水市中级人民法院经审理认为抄告单系行政机关内部的请示批复，不直接对外发生法律效果，抄告单本身没有直接设定和影响当事人权益，不属于行政诉讼受案范围，故作出（2018）浙11行初66行政裁定，驳回卢德宣等人的起诉。卢德宣等人不服，提起上诉。浙江省高级人民法院作出（2019）浙行终944号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2018年11月27日，卢德宣等人又就丽水市政府关于将丽建公司土地房产划拨给他人使用的抄告单向人民法院提起诉讼，请求撤销被诉抄告单。丽水市中级人民法院经审理作出（2018）浙11行初73号行政裁定，认为案涉抄告单在性质上属于行政机关之间的内部指令，并不直接对外发生法律效力，而且丽建公司改制按照“先安置职工，后处置资产”的原则进行，改制基准日为2005年7月31日，自2005年8月1日起，原丽建公司已经解散，企业职工与企业的劳动关系自然终止，且也已经得到安置。案涉抄告单系于2007年2月8日出具，与卢德宣等人不存在利害关系，故依法裁定驳回卢德宣等人的起诉。卢德宣等人不服，提起上诉。浙江省高级人民法院作出（2019）浙行终942号裁定，驳回上诉，维持原裁定。2019年1月30日，卢德宣因对丽水市发改委《关于公布卢德宣户在括苍路425号区块房屋处置结果的意见》不服，向青田县人民法院提起诉讼，请求撤销被诉处置意见，并责令重新作出“卢德宣户在括苍路425号区块房屋处置结果”以及赔偿精神损失费50000元。青田县人民法院经审理认为，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》、《浙江省深化城镇住房制度改革的决定》等文件均明确城镇公有住房，除市（县）人民政府认为不宜出售的外，可以向有当地城镇常住户口的职工居民出售。卢德宣为农村户籍，且于1989年在农村批地20平方米建房三层，卢德宣不属于城镇房改和公有住房出售对象，故作出（2019）浙1121行初21号行政判决，驳回卢德宣的诉讼请求。卢德宣不服，提起上诉。丽水市中级人民法院作出（2019）浙11行终96号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年4月12日，卢德宣等26人对丽水市政府丽体改[2002]28号《关于成立专建公司改制领导小组的通知》向人民法院提起诉讼，请求撤销案涉通知。丽水市中级人民法院经审理作出（2019）浙11行初35号行政裁定，认为案涉通知是行政机关成立工作小组的通知，并未调整行政相对人的权利义务，对起诉人不产生实际法律效果，不属于人民法院行政诉讼受案范围，故依法裁定对卢德宣等26人的起诉，不予立案。卢德宣等人不服，提起上诉。浙江省高级人民法院作出（2019）浙行终875号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2019年10月21日，卢德宣向丽水市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认缙云县政府未依法作出信访答复的行政行为违法，请求确认缙云县政府2018年10月15日作出的“缙云县政府办公室关于卢德宣户批地建房用途性质等有关情况的复函附件中农村私人建房用地呈报表批地20平方米建造层次3层”并非卢德宣本人填写。丽水市中级人民法院经审理作出（2019）浙11行初124号行政裁定，认为卢德宣所诉事项属于信访事项，不属于行政诉讼受案，故依法裁定不予立案。2019年11月1日，卢德宣等人又提起诉讼，请求确认丽水市政府未依法作出信访答复的行为违法，请求判令丽水市政府调查清楚并告知卢德宣是谁非法转移原丽建公司土地，并赔偿损失。丽水市中级人民法院经审理作出（2019）浙11行初130号行政裁定，认为案涉争议事项属于信访事项，不属于人民法院行政诉讼受案范围，故依法裁定不予立案。卢德宣等人不服，提起上诉。浙江省高级人民法院作出（2019）浙行终1917号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2019年11月1日，卢德宣向人民法院提起诉讼，请求确认缙云县政府2018年10月15日以非卢德宣填写材料作为卢德宣填报的材料复函丽水市政府的行为违法，请求确认缙云县政府未依法对卢德宣2019年8月3日的报告作出处理的行为违法。丽水市中级人民法院经审理作出（2019）浙11行初131号行政裁定，裁定认为缙云县政府复函丽水市政府的行为，不产生外部效力，故依法裁定不予立案。卢德宣不服，提起上诉。浙江省高级人民法院作出（2019）浙行终1903号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，本案中卢德宣系对丽水市发改委“信访简单回复”的内容不服，而被诉信访简单回复系对卢德宣信访事项以书面形式作出的解释、说明，对卢德宣的实体权利义务不产生实际影响。上诉人对此提起诉讼，不符合《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项、第（十）项之规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审裁定不予立案并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。 本案中尤需指出的是，《最高人民法院关于人民法院推行立案登记制改革的意见》、《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》在坚持保障当事人依法行使诉权的同时，均对制裁违法滥诉行为提出了明确要求。滥诉行为消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使，损害司法权威，阻碍法治进步。最高人民法院在其作出的行政诉讼裁判中也多次重申：权利之明显滥用，不受法律保护。因此，人民法院应当正确理解立案登记制的精神实质，在防止过度审查的同时，也要注意坚持必要审查，要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等违法行为。考察卢德宣此前已经提起的与本案相关联的一系列行政诉讼案件，其实质诉求在于要求解决其房改问题。为达到该目的，卢德宣一再选择不同的事由，在人民法院先后以丽水市人民政府、丽水市信访局、丽水市国土资源局、丽水市发改委、缙云县人民政府等为被告对信访答复行为、房屋登记行为、政府信息公开行为、政府内部行为等大量、反复提起行政诉讼。人民法院生效裁判已经明确卢德宣系农村户口，且已经在农村批地建房，其不符合房改条件，也多次明确根据《信访条例》作出的信访答复行为不属于行政诉讼受案范围。卢德宣在完全知晓的情况下，仍然反复、多次围绕该诉求提起行政诉讼，属于典型的滥用诉权。为防止因滥诉浪费司法资源，今后对于卢德宣另行提起的诉讼，人民法院在登记立案前应当依法严格审查，对涉及其房改诉求及相关争议或者与本案争议性质类似的诉讼，一审法院可以参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十五条第二款规定，在进行释明后，退回其诉状并记录在册，坚持起诉的，以书面通知方式不予立案即可。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  季 军 审 判 员  翁王婷 审 判 员  梅剑文 二〇二〇年五月二十六日 代书记员  蓝琳涵 -2- -8-