青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2020）青01行终15号上诉人（原审被告）：大通回族土族自治县林业和草原局（原大通回族土族自治县林业局），住所地大通回族土族自治县桥头镇园林路2号，统一社会信用代码：11630121015020450F。法定代表人：严寿春，该局局长。应诉负责人：陈永国，该局副局长。上诉人（原审被告）：西宁市生态环境局大通县生态环境局（原大通回族土族自治县环境保护局），住所地大通回族土族自治县桥头镇园林路付9号，统一社会信用代码：116301210150204852。法定代表人：史学义，该局局长。应诉负责人：朱建忠，该局副局长。上诉人（原审被告）：大通回族土族自治县自然资源局（原大通回族土族自治县国土资源局），住所地大通回族土族自治县桥头镇人民路108号，统一社会信用代码：11630121015020071X。法定代表人：兰国栋，该局局长。应诉负责人：陈有文，该局副局长。委托诉讼代理人：蒲应乾，青海展飞律师事务所律师。上诉人（原审被告）：大通回族土族自治县水利局（原大通回族土族自治县水务局），住所地大通回族土族自治县桥头镇人民路49－1号，统一社会信用代码：1163012101501953X6。法定代表人：张玉仓，该局局长。委托诉讼代理人：杨镡宇，青海雷占有律师事务所律师。上诉人（原审被告）：大通回族土族自治县应急管理局（原大通回族土族自治县安全生产监督管理局），住所地大通回族土族自治县桥头镇解放南路74号，统一社会信用代码：11630121661926978Y。法定代表人：李红正，该局局长。应诉负责人：李少华，该局副局长。委托诉讼代理人：孙朝阳，青海凡圣律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：大通县普仪矿业有限责任公司，住所地青海省西宁市大通县桦林乡，统一社会信用代码：91630121757405579X。法定代表人：李娟，该公司执行董事。委托诉讼代理人：石磊，北京吴少博律师事务所律师。上诉人大通回族土族自治县林业和草原局（以下简称大通县林草局）、西宁市生态环境局大通县生态环境局（以下简称大通县生态环境局）、大通回族土族自治县自然资源局（以下简称大通县自然资源局）、大通回族土族自治县水利局（以下简称大通县水利局）、大通回族土族自治县应急管理局（以下简称大通县应急管理局）因与被上诉人大通县普仪矿业有限责任公司（以下简称普仪公司）确认违法一案，不服西宁铁路运输法院（2019）青8601行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月8日公开开庭审理了本案。上诉人大通县林草局副局长陈永国、大通县生态环境局副局长朱建忠、大通县自然资源局副局长陈有文及委托诉讼代理人蒲应乾、大通县水利局委托诉讼代理人杨镡宇、大通县应急管理局副局长李少华及委托诉讼代理人孙朝阳，被上诉人普仪公司法定代表人李娟及委托诉讼代理人石磊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原判认定，2003年，普仪公司取得比柯河铁矿的采矿权，办理行政许可手续对比柯河铁矿进行开采。之后，普仪公司又于2013年12月9日与青海省国土资源厅签订书面《采矿权出让合同》，采矿权出让期限为4.6年，即自2013年12月起至2018年5月止。2013年12月4日依法办理了《采矿许可证》，有效期限为3年。由于环评不达标，2016年6月已停产。大北保[2018]23号文件及大通县比柯河铁矿位置图，标明普仪公司所在的矿山不在保护区内，进入矿区的道路在保护区核心区。2017年5月24日大通县林草局、大通县环保局、大通县自然资源局、大通县水利局、大通县应急管理局联名作出了《通知》：责令企业停止开采、加工等一切生产行为，并进行环境恢复治理工作，恢复土地原貌。同时要求企业在停产期内拆除相关设备，拆除工作于2017年5月28日前全部完成，逾期未拆除的，县政府将组织相关部门进行强制拆除，由此造成的一切后果由企业自行承担。违反相关法律规定的，追究法律责任。《通知》作出后，仅以张贴形式送达，未合法向普仪公司告知申辩与陈述权，且此后亦未作出处罚决定书。另，在审理该案过程中，原大通回族土族自治县林业局、大通回族土族自治县国土局、大通回族土族自治县水务局、大通回族土族自治县安全生产监督管理局现变更为大通回族土族自治县林业和草原局、大通回族土族自治县自然资源局、大通回族土族自治县水利局、大通回族土族自治县应急管理局。原审法院认为，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起，最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定”。本案中，大通县林草局、大通县环保局、大通县自然资源局、大通县水利局、大通县应急管理局2017年5月24日作出的《通知》中未载明告知普仪公司诉权或起诉期限，也未载明告知可以提起行政复议的权利及期限，普仪公司按照上述法律规定，对《通知》最迟的起诉期限或提起行政复议申请期限应为2019年5月24日。在普仪公司起诉期限内，2018年2月8日最高人民法院颁布实施了新的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第六十四条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起，最长不得超过1年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定”。对于发生在新司法解释实施之前的行政行为，应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择适用法律和司法解释以保护当事人行使诉权为原则。2018年2月8日前作出的行政行为，未告知诉权或起诉期限，当事人于2018年2月8日后提起行政诉讼的，应区分情况确定其起诉期限。本案普仪公司属于自知道或应当知道被诉行政行为之日起至2018年2月8日，未届满两年，其起诉期限应截止两年届满之日，但不得超过2019年2月7日[（2018）最高法刑申[11441]号裁判观点]。故普仪公司起诉未超过法定期限，对大通县林草局、大通县环保局、大通县自然资源局、大通县水利局、大通县应急管理局辩称普仪公司起诉已超法定期限的意见不予采纳。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第二款规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。本案中，大通县林草局、大通县环保局、大通县自然资源局、大通县水利局、大通县应急管理局2017年5月24日作出的《通知》是具有法效性及行为直接对外发生法律效果的，《通知》内容已为企业设定了1、责令停止开采加工；2、进行环境恢复治理；3、恢复土地原貌；4、拆除相关设备，并于5月28日前完成，逾期未完成，县政府将组织相关部门进行强拆的法律效果，对企业的权利义务产生了直接影响，故《通知》是具有可诉的行政行为，对大通县林草局、大通县环保局、大通县自然资源局、大通县水利局、大通县应急管理局辩称《通知》不具有可诉的意见，不予采纳。依据《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限范围、条件和程序。《矿产资源规划实施管理办法》（国土资发[2002]388号）第四条规定，各级人民政府国土资源行政主管部门是矿产资源规划实施的主管机关。本案中大通县林草局、大通县环保局、大通县水利局、大通县应急管理局不具有作出被诉《通知》中关于责令关停矿山企业以及要求矿山企业拆除生产设施的职权。依据《中华人民共和国行政强制法》第八条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制享有陈述权、申辩权。大通县林草局、大通县环保局、大通县自然资源局、大通县水利局、大通县应急管理局在作出《通知》中，应当遵循正当程序原则，告知陈述、申辩权利，而未告知普仪公司陈述、申辩权利属程序违法，且作出的被诉《通知》未援引法律法规，属于适用法律错误。因此，对大通县林草局、大通县环保局、大通县自然资源局、大通县水利局、大通县应急管理局辩称其作出《通知》合理合法的意见不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决，确认大通县林草局、大通县环保局、大通县自然资源局、大通县水利局、大通县应急管理局2017年5月24日作出的《通知》违法。案件受理费50元，由大通县林草局、大通县环保局、大通县自然资源局、大通县水利局、大通县应急管理局承担。宣判后，大通县林草局、大通县生态环境局、大通县自然资源局、大通县水利局、大通县应急管理局均不服，向本院提起上诉称，1、一审法院认定五部门作出的《通知》具有可诉性，属认定事实不清。上诉人是鉴于被上诉人在开采期限到期后，未在法定期限向青海省自然资源厅申请延期，青海省自然资源厅已明确注销被上诉人开采许可证的情况下，针对被上诉人的违法犯罪行为，才向被上诉人作出的《通知》，该《通知》是一种告知行为，合理合法。一审法院认定该《通知》具有可诉性没有事实与法律依据；2、一审法院对诉讼时效认定有误。《通知》时间为2017年5月24日，被上诉人于2019年1月22日提起行政诉讼，根据行政诉讼法第46条及其司法解释64条等规定，被上诉人起诉已超过诉讼时效。一审法院引用的（2018）最高法行申【11441】号裁判观点是否正确，有待进一步考证；3、五部门作为共同的执法主体，《通知》上有五部门的盖章，故该《通知》的作出对于上诉人来说是有权限的，且内容合理合法，其行为没有侵犯被上诉人的合法权益。请求依法撤销西宁铁路运输法院作出的（2019）青8601行初4号行政判决，一二审诉讼费均由被上诉人承担。被上诉人普仪公司答辩称，1、答辩人于2019年1月22日提起的行政诉讼符合法律规定，未超过起诉期限；2、被答辩人作出的《通知》为答辩人设定了义务，对答辩人权利义务产生实际影响，属于可诉的行政行为；3、被答辩人提交的证据不足以证明其作出的《通知》合法，且保障了答辩人的陈述申辩权利。一审法院判决正确，请求驳回被答辩人的上诉请求。二审审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，原大通回族土族自治县环境保护局现更名为西宁市生态环境局大通县生态环境局。本院认为，本案争议的焦点是被上诉人的起诉是否超过法定的起诉期限及五部门作出的《通知》是否具有可诉性。本案中，五部门作出《通知》的行为发生于2017年5月24日，根据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。根据上述法律及司法解释的规定，五部门作出的《通知》中未载明告知普仪公司诉权或起诉期限，也未载明告知可以提起行政复议的权利及期限，普仪公司的起诉期限最迟应为2019年5月24日。2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起，最长不得超过1年。对于发生在新司法解释实施之前的行政行为，一审法院从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择适用法律和司法解释，保护当事人行使诉权，认定普仪公司的起诉未超法定期限并无不当。关于五部门作出的《通知》是否具有可诉性，该《通知》的内容为企业设定了责令停止开采加工、进行环境恢复治理等相关义务，也导致强行拆除的法律后果，对企业产生了直接影响，故上诉人所持一审法院认定五部门作出的《通知》具有可诉性，属认定事实不清的上诉理由不予支持。综上，原审法院认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果正确，应予维持；上诉人的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人大通回族土族自治县林业和草原局、西宁市生态环境局大通县生态环境局、大通回族土族自治县自然资源局、大通回族土族自治县水利局、大通回族土族自治县应急管理局各负担10元，预交的二审案件受理费均退还40元。本判决为终审判决。审判长 张敏娟审判员 任 宁审判员 林建平 二〇二〇年五月十八日（法官助理 刘姗姗书记员 马晓瑞 附：本案适用的法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。