浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行初3号 原告浙江衡态生物科技有限公司，住所地临海市括苍镇山头许村1-71号。 法定代表人陈中才，执行董事。 委托代理人朱晓丽，浙江多联律师事务所律师。 委托代理人陈洪波，该公司职工。 被告临海市人民政府，住所地临海市东方大道99号市府大院。 法定代表人王丹，市长。 应诉负责人江峰，副市长。 委托代理人冯春贵，浙江时空律师事务所律师。 委托代理人吴群超，临海市综合行政执法局副局长。 原告浙江衡态生物科技有限公司（以下简称衡态公司）诉被告临海市人民政府其他行政行为一案，本院于2019年6月5日立案后，于2019年7月26日作出（2019）浙10行初132号行政裁定书，以被诉会议纪要不属行政诉讼受案范围为由裁定驳回原告起诉。原告不服向浙江省高级人民法院提起上诉，浙江省高级人民法院于2019年10月6日作出（2019）浙行终1613号行政裁定书，裁定撤销本院（2019）浙10行初132号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2020年1月3日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原告衡态公司诉称：原告于2018年2月27日注册成立，系从事餐厨垃圾资源化利用和无害化处理的一家企业，原告自筹资金在临海市××街道至村建设了易腐垃圾处置基地，采用黑水虻生物技术，已经收集处理了市政府、执法局、建设局、古城街道和大洋街道等单位食堂的餐厨垃圾。2018年7月16日被告制定的《临海市有机废弃物综合处置中心项目建设方案》，明确原告在临海市启动餐厨垃圾生物技术处理试点工作。2018年11月29日，临海市综合行政执法局作为采购方，通过单一来源采购谈判方式，与原告签订了《合同书》。《合同书》约定，原告的服务内容包括餐厨垃圾的收集、运输及处置，处置范围以主城区5个街道餐厨垃圾为主，服务期为合同签订之日起2年，如项目验收达到质量标准，如继续实施该项目，优先考虑与原告续签合同。2019年4月28日，被告十六届政府第22次常务会议作出［2019］3号《常务会议纪要》，其中第七项明确：（一）采用目前国内主流且较为成熟的“预处理＋厌氧消化＋沼气发电”的工艺，处置临海市餐厨垃圾。（二）同意浙江伟明环保股份有限公司自行出资建设餐厨垃圾处理项目。（三）在餐厨垃圾处理项目开工前，由市政府采取单一来源采购方式向伟明公司购买餐厨垃圾收运处置服务，服务年限5年，自项目正式投用开始计算；服务期满后，在同等条件下，伟明公司拥有续签全市餐厨垃圾收运处置服务合同的优先权。原告认为，被告会议纪要中的上述决定明显造成餐厨垃圾处置市场的混乱，侵害了原告的生产经营权利，损害了原告已经取得的信赖利益。1、临海市综合行政执法局于2018年11月29日即通过单一来源采购方式与原告签订了采购合同，约定2年期限，并享有续签的优先权。上述《会议纪要》内容又决定采用单一来源采购方式在临海范围内将餐厨垃圾处理向伟明公司采购，明显与原告的权利产生冲突，与单一性来源采购的方式相矛盾。2、《政府采购法》第三十一条规定，“符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：（一）只能从唯一供应商处采购的”。原告作为当地唯一一家餐厨垃圾处理企业，政府采购采用单一来源方式，符合法律规定的条件。而伟明公司并未建设投产，也不是本市唯一供应商，根本不符合单一来源采购的条件。3、原告采用的技术为黑水虻生物技术，该项技术与厌氧发酵技术相比具有明显优势。无论从实际采购情况看，还是技术先进程度上看，原告作为临海当地唯一一家餐厨垃圾处理企业，完全符合餐厨垃圾处理的条件和要求，《会议纪要》没有理由将原告排除在餐厨垃圾处理市场之外。4、原告在当地较早时间即开展餐厨垃圾处理这一具有公益性事业的业务，投入了大量资金，在亏损状态下依然坚持经营。《会议纪要》将原告的资金投入和付出合盘推翻，于法是对规则的违背、对原告生产经营权利的侵害；于情是企业生存、发展和贡献的漠视；于理是对环保建设的损害。综上，请求撤销被告〔2019〕3号《常务会议纪要》第七项决定，诉讼费由被告承担。 原告衡态公司向本院提交了以下证据：1、原告营业执照复印件、法定代表人身份证明；2、临海市人民政府〔2019〕3号常务会议纪要；3、《临海市垃圾革命（生活垃圾分类）工作实施意见》、《临海市有机废弃物综合处置中心项目建设方案》、《临海市综合行政执法局关于中央环保督查反馈意见的整改实施方案》、临海市有机废弃物处置中心建设情况汇报（6月-10月）、《临海市人民政府专题会议纪要》〔2018〕80号、营业执照、设施农用地备案申请表、项目建设方案、环境保护督查反馈意见网上信息；4、临海市政府采购成交通知书；5、合同书；6、可行性报告；7、浙江省高级人民法院（2019）浙行终1613号行政裁定书、三门县人民法院（2019）浙1022行初19号行政判决书；8、临海市发展和改革局关于临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目核准的批复、建设项目环境影响评价公众意见表、临海市餐厨(厨余)垃圾处理项目环境影响报告、临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目环境影响评价公众参与公示、照片；9、临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目单一来源公示、临海市住房和城乡建设局公示、合作备忘录。 被告临海市人民政府辩称：一、临海市人民政府〔2019〕3号《常务会议纪要》作为行政机关用于记载有关会议情况和讨论事项的内部公文，不属于对外的行政行为，根据《行政诉讼法》司法解释（法释［2018］1号）第一条第二款第五项之规定，不属于行政诉讼受案范围。二、原告与临海市综合行政执法局在2018年11月29日签订《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》，约定服务年限二年，日处置量为20吨，每吨按218元计算。因原告未按约履行义务，于2019年3月6日向临海市综合行政执法局书面申请暂停运行，该违约行为已严重影响临海市的餐厨垃圾处置工作。3、《常务会议纪要》提到的“浙江伟明环保股份有限公司生产项目”至今尚未建设投用，对原告的权利义务不产生实际影响，原告起诉无理。综上，请求驳回原告的起诉。 被告临海市人民政府向本院提交了以下证据：1、《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第56、63条；2、临海市人民政府〔2019〕3号常务会议纪要；3、《关于临海市餐厨垃圾处理试运行目的报告》。 经审理查明，2018年11月29日，原告与临海市综合行政执法局签订《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》，约定服务内容为临海市餐厨垃圾处理试运行，包括餐厨垃圾的收集、运输及处置，处置量按20吨/日标准（暂定），处置范围以主城区5个街道餐厨垃圾为主（包括政府机关、事业单位等每日产生的剩菜剩饭（泔水）等）。服务期为合同签订之日起2年，如项目验收达到质量标准，如继续实施该项目，优先考虑与原告续签合同。2019年3月6日，原告向临海市综合行政执法局提交《关于临海市餐厨垃圾处理试运行项目的报告》，载明“目前因为处置场地较小无法扩展，至今处于零收益亏损状态，运行压力较大，如继续运行，我公司将涉临倒闭，为此我们特向贵局提出暂停运行的申请。”2019年4月28日，被告作出〔2019〕3号《常务会议纪要》，其中第七项载明：（一）采用目前国内主流且较为成熟的“预处理＋厌氧消化＋沼气发电”的工艺，处置我市餐厨（厨余）垃圾。（二）鉴于餐厨（厨余）垃圾处理设施选址一般紧邻垃圾焚烧发电厂以避免“邻避效应”、降低投资成本，同意浙江伟明环保股份有限公司在临海市垃圾焚烧发电厂内东北角的8.3亩土地，自行出资建设餐厨垃圾处理项目，日均处理能力为100吨。（三）在餐厨垃圾处理项目开工前，由市政府采取单一来源采购方式向伟明公司购买餐厨垃圾收运处置服务，服务年限5年，自项目正式投用开始计算；服务期满后，在同等条件下，伟明公司拥有续签全市餐厨垃圾收运处置服务合同的优先权。原告认为会议纪要中的上述内容侵害原告的生产经营权利及信赖利益，起诉来院。 另查明，2019年9月12日，临海市综合行政执法局作出《解除合同通知书》，决定解除与原告签订的《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》，后原告向法院提起诉讼。三门县人民法院于2019年11月28日作出（2019）浙1022行初19号行政判决书，查明事实中认定原告自2019年1月至7月的月收运处置量，分别为1月60011.8千克、2月28023.8千克、3月41816.2千克、4月28081.5千克、5月26036千克、6月25420千克、7月29701千克。该院认为临海市综合行政执法局依据合同第十四条14.2.3和14.2.4规定解除合同的行为不符合合同约定，判决撤销该《解除合同通知书》，《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》继续履行。 再查明，2019年7月8日，临海市发展和改革局作出关于临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目核准的批复，核准临海市伟明环保能源有限公司建设临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目，项目设计处理量为150吨/天（100吨/天餐厨垃圾+50吨/天厨余垃圾），采用预处理+厌氧消化+沼气综合利用工艺。2019年12月3日，临海市住房和城乡建设局许可临海市伟明环保能源有限公司餐厨（厨余）垃圾处理车间施工。 以上事实，有双方当事人提交的证据及庭审陈述证实。 本院认为，一、浙江省高级人民法院作出的（2019）浙行终1613号行政裁定书已经明确，案涉《常务会议纪要》第七项决定事项对原告衡态公司的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围。被告临海市人民政府关于原告的起诉不符合法定条件的辩称，本院不予支持。二、关于《常务会议纪要》第七项决定事项是否合法，有无侵犯原告的生产经营权益。本院认为，原告衡态公司的生产经营权益是基于其于2018年11月29日与临海市综合行政执法局签订的《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》。根据该合同书约定，处置餐厨垃圾量按20吨/日标准（暂定），处置范围以主城区5个街道餐厨垃圾为主。服务期为合同签订之日起2年，如项目验收达到质量标准，如继续实施该项目，优先考虑与原告续签合同。然而从原告2019年3月6日向临海市综合行政执行局提交的《关于临海市餐厨垃圾处理试运行项目的报告》看，原告其时已难以按照合同约定的标准量处置相应的餐厨垃圾。在原告无力处置的情况下，被告临海市人民政府通过会议纪要确定启动新的餐厨垃圾处理项目并无不当。原告认为第七项决定事项侵犯其续签合同的优先权，对此本院认为，优先权的行使应以同等条件为前提。原告与临海市综合行政执法局签订的合同书中约定“处置量按20吨/日标准”、“主城区5个街道餐厨垃圾为主”，与第七项决定事项中“日均处理能力为100吨”、“全市餐厨垃圾”，日处置量和处置范围均不属同等条件。原告认为该决定事项侵犯其优先权的理由不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告浙江衡态生物科技有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告浙江衡态生物科技有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  谢继红 审 判 员  张 燕 二〇二〇年五月十三日 代书记员  陈思安