贵州省六盘水市中级人民法院民 事 判 决 书(2020)黔02民终669号上诉人（原审原告、反诉被告）：盘州市刘官街道办事处，住所地：贵州省六盘水市盘州市刘官街道新街居委会，统一社会信用代码：115202020094653733。法定代表人：刘青，系盘州市刘官街道办事处主任。委托诉讼代理人：陈桦，系云南润克律师事务所律师，执业证号：15301199610562611。被上诉人（原审被告、反诉原告）：袁小朝，男，1985年1月11日出生，汉族，住贵州省盘州市。委托诉讼代理人：刘慧敏，系云南德和政律师事务所律师，执业证号：15301200711907149。上诉人盘州市刘官街道办事处（以下简称刘官街道办）因与被上诉人袁小朝建设工程施工合同纠纷一案，不服贵州省盘州市人民法院（2019）黔0222民初5948号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月12日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。上诉人刘官街道办上诉请求：1.撤销原判，改判支持上诉人一审诉讼请求，驳回被上诉人一审全部诉讼请求。2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实及理由：一、一审判决认定双方当事人所签订的合同属于无效合同适用法律错误。本案所涉及的盘州市刘官街道办事处所属瞿家庄村4-5组“通组公路”是基于扶贫工作需要而修建的自然村范围内的村民小组和村民小组之间“公共通行道路”，是贵州省在“县县通”“村村通”之后进行的“组组通”公共道路建设，不属于“公路法”调整范围内的公路，不属于《公路法》第六条、《公路管理条例》第二条、《贵州省公路条例》第二条、《贵州省农村公路道路建设养护管理办法》第三条所调整的公路范围。一审判决援引《公路法》第二十四条第二款之规定，认定双方所签署的《合同》为无效合同，进而适用《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条、第十七条、第十八条，以合同无效但工程已经验收的规定，作出错误的判决结果。二、双方所签订的《通组公路项目承包合同》不是平等主体之间签订的民事合同，而是行政合同，一审判决将其作为普通民事合同进行审理不当。本案合同是盘州市人民政府刘官街道办事处为实现党和政府扶贫攻坚而签署的扶贫项目合同，上诉人是以行政主体身份与被上诉人签订的关于民事权利义务关系的协议，履行合同时，上诉人享有不同于普通民事合同主体的行政优益权，享有对合同履行的监督权、指挥权，单方变更权和解除权，其出发点在于合同订立后出现了公共利益的需要或法律政策的重大调整。本案中，上诉人在接到68户村民代表的信访后，组织安排相关部门工作人员进行调查核实，行使行政职能的监督权，经过调查了解到被上诉人并未全面履行合同，存在虚报冒领的情况行使合同解除权。一审判决将其视为普通的民事纠纷，没有采纳相关行政调查结果，认定合同性质错误，存在举证责任分配错误。三、基于本案合同性质，上诉人对案涉项目的验收，不应视为被上诉人履行完合同义务的依据，一审判决分配举证责任错误。发生在普通民事主体之间的建设工程项目合同，通常验收即可视为一方履行完毕义务，但本案项目所涉资金无论多少，均是专项扶贫资金，务必落实到村民的公共利益。根据本案调查情况，确实存在被上诉人将4、5组68户村民集资修建的公路充作自己修建的道路，虚报验收的事实，被上诉人在一审中并未提交任何证据证明其履行合同义务，而是以“验收”作为其已经履行完毕合同义务的依据。对于在项目验收中存在的上诉人个别工作人员工作不够细致的问题，与被上诉人基于是否履行合同义务的问题，在行政合同中属于两个不同性质的问题，前者属于是否应承担行政责任的问题，而后者则是否能够因此而获得不当利益的问题。对此，上诉人已向盘州市党委和政府相关部门进行报告，相关部门已经介入调查了解。四、一审判决认定上诉人拒付工程尾款10万元构成违约，判决上诉人承担违约责任错误。村民集资修建道路与被上诉人修路时间仅隔5、6个月，68户村民的集体信访反映了被上诉人并未履行合同义务，也反映了35万元的项目资金并未落实到扶贫项目上，基于前述原因，上诉人未支付被上诉人剩余工程款项，并非是不履行合同义务。五、一审判决认定上诉人对于瞿家庄村四、五组村民自发集资修路是明知的，对此没有任何证据支持其推断。上诉人是在接到群众反映后才知道并进行调查的。相反，被上诉人作为曾经参与前期村民集资修建，对于前期修路情况确是明知的，被上诉人在签署本案合同时即存在向上诉人隐瞒真实情况。六、一审判决认定被上诉人已经施工的泥结石路面已经完成，工程已达到全面履行完毕的事实认定错误。根据一审查明的事实，为使得项目通过验收，被上诉人曾经在该路段部分路面铺设过少量洞渣，根据施工规范，泥结石路面厚度一般为8-30厘米，当总厚度等于或超过15厘米时，一般分上下两层铺筑。上层厚度6-10厘米，下层厚度9-14厘米，同时，全路段均是泥结石路面。本案中，被上诉人仅是在少量路段铺上一些洞渣（碎石），没有进行全路段的铺设。被上诉人袁小朝在二审期间未向本院提交书面答辩状。刘官街道办向一审法院起诉请求：1.判决解除原被告于2016年11月19日签订的《通组公路项目承包合同》；2.判决被告返还原告工程款75000元；3.本案诉讼费用由被告承担。袁小朝向一审法院反诉请求：1.判决反诉被告刘官街道办支付原告工程款100000元，2017年4月1日至2019年7月31日的利息14000元，合计114000元，并以100000元为基数，按月利率0.5%计算，支付自2019年8月1日至工程款全部付清为止的利息；2.本案诉讼费由反诉被告刘官街道办承担。一审法院认定事实：2016年7月5日，贵州省发展和改革委员会以黔发改地区（2016）1020号文《贵州省发展改革委关于下达2016年第二批财政预算内以工代赈投资计划的通知》，将贵州省2016年第二批财政预算内以工代赈投资计划作出明确，要求有关市（州）发改委、有关县（市、区、特区）发改局组织实施，在所列计划中包括刘官街道办新建泥结石道路4公里，宽4米；硬化人行步梯400米，宽1.5米。2016年10月8日，盘县刘官街道办事处制作了《通组公路项目实施方案》，载明在新建泥结石道路2900米，宽4.5米，部分路段靠内做排水沟300米，总投资400000元，申请国家以工代赈资金400000元。在该方案中对工程量、投资概算等进行了明确。同时还附了所修通组公路的附图，所修通组公路与刘官至孔官公路相接。2016年11月2日，盘县发展和改革局下发盘发改农经（2016）139号《盘县发展和改革局关于通组公路项目实施方案的批复》，原则同意实施方案，性质为新建，规模和内容为新建泥结石路面2900米，宽4.5米，排水沟300米，总投资400000元。2016年12月5日，刘官街道办党政联席会议作出了会议纪要，并于2016年12月10日在刘官街道进行了公示公告，公告内容将总投资变更为350000元。2016年12月19日，盘县刘官街道办事处与袁小朝签订了《通组公路项目承包合同》，以350000元的包干价，将通组公路新修泥结石路面2900米承包给袁小朝施工。在前述承包合同中，还明确约定，施工期间，刘官街道办派人进行质量监督，袁小朝必须严格按照工程具体设计标准进行施工，无条件服从刘官街道办人员的正确指导和监督；付款方式为，按进度拨款，拨款到80%，差20%待工程验收合格后，扣除质保金2%后一次性付清，质保期为一年，无质量问题方领取。合同还对安全责任、竣工验收、工期等进行了约定。后盘县改为盘州市。袁小朝施工完毕后，2017年4月1日，刘官街道办组织验收，初验合格，并向发改局递交了请验报告和竣工报告。随后盘州市发展和改革局也派人进行了验收。在结算过程中，因村民反映，袁小朝所施工的工程，有部分属该组村民自行修建，并非袁小朝修建，刘官街道办自行组织调查后，认为有部分通组公路非袁小朝施工，遂提起诉讼，要求解除合同，并要求袁小朝退还刘官街道办已付250000元工程款中的75000元。袁小朝同时提出反诉，要求刘官街道办支付所欠工程款100000元，并支付逾期付款利息。另查明，村民自行筹集资金修建的路面为泥土路面，且路面较窄，修建时间在2016年6月份就已完工。庭审中，刘官街道办认可袁小朝施工的通组公路就是刘官街道办所规划的通组公路，含瞿家村4、5组村民自行筹集资金修建过的路段，现袁小朝在原村民修建的基础上扩宽了道路，并修成泥结石路面，通过了刘官街道办验收。一审法院认为，本案的争议焦点是，1.《通组公路项目承包合同》是否应当解除，2.袁小朝是否应退还刘官街道办工程款75000元，3.刘官街道办是否应支付袁小朝工程款100000元，并支付逾期付款利息。关于案涉承包合同是否应解除问题。本案中，刘官街道办与袁小朝签订的《通组公路项目承包合同》，约定刘官街道办将通组公路项目承包给袁小朝施工，该通组公路经贵州省发展和改革委员会批准立项，主要为瞿家庄村村民生产生活服务，属村道范围，袁小朝无公路的修建资质，双方签订的合同违反了《中华人民共和国公路法》第二十四条第二款之规定，属无效合同，无效合同从签订时便无效，不存在解除问题，且涉案工程已施工完毕，并交付使用，刘官街道办请求解除合同的理由不能成立，不予支持。关于袁小朝是否应退还工程款问题。本案中，刘官街道办虽提出承包给袁小朝的通组公路约有1.5公里不属袁小朝修建，而是村民自行修建，但从双方签订合同来看，案涉通组公路刘官街道办于2016年10月8日制定实施方案，2016年11月经盘县发展和改革局批准、随后刘官街道办公示，于2016年12月19日才与袁小朝签订承包合同，在刘官街道办制定实施方案前，村民自行集资修建道路已于2016年6月就施工完毕，因此，在刘官街道办与袁小朝签订《通组公路项目承包合同》前，村民自行集资修建的道路已经存在，且庭审中，村民自行集资修建道路的组织者袁小赵证明，集资所修的路面为泥土路面，刘官街道办对此应属明知，刘官街道办承包给袁小朝施工的通组泥结石道路，应属在村民自行集资修建道路的基础上新修泥结石道路。刘官街道办提出规划时，瞿家庄村民尚未集资修路，但刘官街道办并未提供证据证明是何时规划，且双方签订合同时，距村民修建完道路长达半年之久，刘官街道办不可能不知道其发包的通组公路的状况，对于刘官街道办提出的前述意见，不予采纳。本案中，案涉通组公路袁小朝已施工结束，并经刘官街道办组织验收合格，刘官街道办请求退还工程款无事实依据和法律依据，不予支持。关于刘官街道办是否应支付袁小朝剩余工程款，并支付利息的问题。虽然袁小朝无公路施工资质，但袁小朝施工的通组公路已经验收合格，袁小朝可依据合同约定要求支付工程款。因此，袁小朝请求刘官街道办支付工程款100000元，予以支持。对于袁小朝主张的逾期付款利息，根据《最高人民法院关于审理建设工程放工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条之规定，当事人对利息无约定的，按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率计息，本案中袁小朝施工的泥结石公路，已于2017年4月1日竣工验收合格，刘官街道办应于验收合格之日向袁小朝支付工程款93000元，质保期1年满后向袁小朝支付质保金7000元，刘官街道办未支付剩余工程款构成逾期支付，即从验收合格之日2017年4月1日起，刘官街道办应按中国人民银行公布的同期同类贷款基准年利率4.75%向袁小朝支付逾期付款利息，截止2019年7月31日止的利息应为10742.16元（93000元×4.75%÷365×851+7000×4.75%÷365×486≈10742.16元），从2019年8月1日起至工程款付清之日止，以100000元为基数，按年利率4.75%支付逾期付款利息。袁小朝主张超过部分不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国合同法》第二百六十九条，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条、第十七条、第十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，作出如下判决：一、反诉被告盘州市刘官街道办事处于判决生效之日起十五日内一次性支付反诉原告袁小朝工程款100000元，并支付2017年4月1日至2019年7月31日止的利息10742.16元，从2019年8月1日起至工程款付清之日止，以100000元为基数，按年利率4.75%支付逾期付款利息。二、驳回反诉原告袁小朝的其他诉讼请求。三、驳回原告盘州市刘官街道办事处的诉讼请求。如果义务人未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本诉案件受理费838元，由原告盘州市刘官街道办事处承担，反诉案件受理费1290元，由反诉被告盘州市刘官街道办事处1260元，反诉原告袁小朝承担30元。二审中，上诉人刘官街道办事处向本院提交了如下证据：1、《国家以工代赈管理办法》，拟证明案涉通组公路在以工代赈范围，是农村扶贫项目，属于行政规章调整范围，与一般民事合同性质不同；2、《中央财政专项扶贫资金管理办法》，拟证明案涉通组公路使用资金属于中央财政专项扶贫资金，受行政规章调整，上诉人具有监督管理职权；3、《贵州省人民政府办公厅关于进一步加强和规范涉农专项资金监管的意见》，拟证明贵州省人民政府在该意见中明确要求各级人民政府对涉农资金加强监管，案涉通组公路使用资金属于涉农资金，属于行政监管范围；4、《关于开展农村“组组通”公路建设专项监察的实施方案》，拟证明盘州市纪委将农村“组组通”公路纳入纪检监察范围，案涉通组公路中存在的问题属于监察范围；5、案涉通组公路航拍视频光盘，拟证明案涉公路状况，从该视频中可见通组公路施工铺石甚少，道路亦不是被上诉人修建；6、案涉通组公路照片，拟证明案涉通组公路并非被上诉人修建，从照片上可以看出仅有部分路段有少量碎石，与被上诉人所称全部铺设石料的泥结石不符；7、中共盘州市刘官街道委员会《关于对高忠项目监管不力问题进行处理决定的通报》，拟证明中共刘官街道工作委员会通过对案涉通组公路相关工作人员调查，经党委集体研究对案涉通组公路监管工作人员高忠进行处理，证明政府工作人员未能认真负责导致将案涉工程进行验收引发群众上访事件。被上诉人袁小朝的质证意见是：1、对于第1份证据，与本案无关，该工程无论是什么性质袁小朝都已按照双方签订的书面合同履行了合同义务，上诉人与被上诉人签订合同时是平等主体，合同所签订的内容受到法律保护，被上诉人实际完成了工程，应得到合同约定的工程款或报酬，该份证据达不到证明目的；2、对于第2份证据，该文件时间是2017年3月13日，而本案争议的合同于2016年签订且履行完毕，该证据与本案无关也达不到上诉人的证明目的；3、对于第3份证据，该文件中有关于资金管理的公示公告制度，本案乡村道路在施工建设前期进行了公示，项目建设过程中当地老百姓和刘官街道办的人员也知道，建设完工后上诉人也进行了验收并投入使用，所以达不到上诉人的证明目的，同时证明了上诉人与被上诉人签订的合同合法有效；4、对于第4份证据，该文件产生于2018年3月23日，该证据的质证意见与第2组一致；5、对于第5、6份证据，对该证据的三性均不予认可，该证据拍摄时间和地点无法反映出来。6、对于第7份证据，文件产生时间是2020年5月4日，是节假日，所以该份文件的产生是因本案而产生的，文件中认为高忠失职是发包时失职还是验收时失职还是未及时付款失职没有进行明确，且该项目的验收并不是由高忠一个人决定的，还有盘州市发改局。该通报文件不能证明上诉人与被上诉人之间的合同是无效合同或者因为上诉人认为自己的工作人员有失误，被上诉人袁小朝完成的工程就不应该得到相应的报酬。二审中，被上诉人袁小朝未向本院提交新证据。二审对于上诉人刘官街道办向本院提交证据的分析与认定：上诉人刘官街道办向本院提交的第1份、第2份、第3份、第4份、第7份证据，系有关部门的文件、规定、意见，被上诉人袁小朝对上述证据的真实性未提异议，本院对其真实性予以采信；上诉人刘官街道办向本院提交的第5份、第6份证据，虽系其单方制作，但能够佐证袁小朝承包修建涉案通组公路的事实，本院予以采信。二审查明的案件事实与一审查明的案件事实基本一致，本院对一审查明的案件事实予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点是：1、案涉《通组公路项目承包合同》的合同性质是民事合同还是行政合同，该合同是否有效；2、被上诉人袁小朝是否应当退还上诉人刘官街道办工程款75000元及上诉人刘官街道办是否应当支付被上诉人袁小朝工程款100000元并支付逾期付款利息。合同法五十二条关于案涉《通组公路项目承包合同》的合同性质是民事合同还是行政合同及该合同是否有效的问题。本案中，上诉人主张案涉《通组公路项目承包合同》不是平等主体之间签订的民事合同，而是行政合同，本案不应按照民事案件进行审理。经查，上诉人向一审法院提交的是《民事诉状》，其对于本案是按照民事案件提起诉讼，并非按照行政案件提起诉讼，且从案涉《通组公路项目承包合同》所约定的内容来看亦不具有行政法上的权利义务内容，上诉人与被上诉人是以平等主体的身份签订的案涉《通组公路项目承包合同》。上诉人在施工过程中行使的质量监督等权利均属于民事权利的范畴，是上诉人作为工程发包方应当享有的民事权利，而非行政法上的权利，故上诉人主张案涉《通组公路项目承包合同》不是民事合同，而是行政合同的上诉理由不能成立，本院不予支持。另外，案涉《通组公路项目承包合同》的工程内容是对通组公路进行修建，该公路竣工后是供不特定的车辆及行人使用，涉及到公共安全，而被上诉人袁小朝系自然人，并未取得修建公路的建筑施工资质，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”及《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第（一）项“建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当根据第第（五）项的规定，认定无效：（一）承包人未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级的；”的规定，一审判决认定该合同无效并无不当，上诉人主张案涉《通组公路项目承包合同》有效的上诉理由不能成立，本院不予支持。关于被上诉人袁小朝是否应当退还上诉人刘官街道办工程款75000元及上诉人刘官街道办是否应当支付被上诉人袁小朝工程款100000元并支付利息的问题。经查，案涉项目中有部分公路不是被上诉人袁小朝施工完成，而是村民自行集资修建并于2016年6月施工完毕，但根据上诉人在一审中提供的证据及证人证言可知，刘官街道办对案涉通组公路于2016年10月8日制定实施方案，并于2016年11月经盘县发展和改革局批准，随后经过盘州市刘官街道办公示，于2016年12月19日才与袁小朝签订《通组公路项目承包合同》。因此，在双方当事人签订《通组公路项目承包合同》前，村民自行集资修建的公路就已经存在，上诉人作为案涉项目发包人，其对自己发包的案涉工程现状应当是明知的。上诉人在2016年10月8日制定的《通组公路项目实施方案》中亦对案涉工程的项目基本情况、项目概况、项目建设内容、规模及投资概算等内容作了详细的阐述，上诉人陈述在发包案涉项目时对项目现状不知情，与该实施方案中的阐述相互矛盾，且与常理不符。同时，结合上诉人在一审中提交的请验报告、竣工报告、工作总结、财务结算报告、项目工程结算表、项目工程进度表、盘县以工代赈项目验收人员登记表所载明的内容，也与上诉人制定的实施方案及双方当事人签订的《通组公路项目承包合同》的内容相符，足以说明《通组公路项目承包合同》中约定的包干价工程款350000元并不包含有上诉人主张的村民自行集资修建的工程量和工程价款，故上诉人主张被上诉人应退还其工程款75000元及其不应支付工程尾款100000元的上诉理由均不能成立，一审判决上诉人盘州市刘官街道办事处支付被上诉人袁小朝工程款100000元并支付逾期付款利息并无不当。综上所述，上诉人刘官街道办的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费2966元，由上诉人盘州市刘官街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  岑加祥审判员  张德权审判员  高良萍二〇二〇年五月二十日法官助理浦红梅书记员李炳兰