浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终708号上诉人（原审原告）周六月花，女，1952年5月14日出生，汉族，住浙江省龙游县。被上诉人（原审被告）衢州市柯城区人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区荷三路28号。法定代表人蒋国强，区长。委托代理人吴芯羽，衢州市柯城区司法局工作人员。委托代理人汪钢，浙江达正律师事务所律师。周六月花诉衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）城建行政强制一案，浙江省衢州市中级人民法院于2020年1月3日作出（2019）浙08行初81号行政裁定。周六月花不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月1日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审裁定载明：周六月花起诉称，其通过继承取得位于浙江省衢州市××姜家山乡××村南边××幢房屋。因建设需要，上述房屋被纳入城中村搬迁改造范围。柯城区政府在未履行任何前置程序的情况下，于2019年3月30日将上述房屋强制拆除，给其造成巨大财产损失。柯城区政府强制拆除其房屋的行为严重违反法律规定，侵害其合法权益。故周六月花提起本案诉讼，请求确认柯城区政府于2019年3月30日强制拆除其位于浙江省衢州市××姜家山乡××村南边房屋的行为违法。原审法院认为：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。周六月花诉称柯城区政府实施了被诉行政行为，应提供相应证据材料就该主张承担初步证明责任，作为其起诉的事实根据。周六月花所提供的相关证据尚不能证明柯城区政府实施了被诉拆除行为，其主张柯城区政府强制拆除其房屋，依据不足。根据周六月花与柯城区政府提供的柯政发〔2018〕105号《衢州市柯城区人民政府关于同意对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的批复》（以下简称105号批复）、姜家山乡人民政府（以下简称姜家山乡政府）出具的《关于黄塘桥村村办公楼征收补偿和拆除情况的说明》等证据可以证实涉案房屋由姜家山乡政府拆除。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。姜家山乡政府系基层人民政府，能够以自己的名义独立作出行政行为并独立承担相应责任。根据“谁行为，谁负责，谁为被告”的原则，对涉案房屋拆除行为提起诉讼，应以姜家山乡政府为被告。该院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，将本案被告主体不适格，应当变更被告的意见向周六月花进行释明，周六月花拒不同意变更被告。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款以及第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告周六月花的起诉。周六月花上诉称：1.原审裁定认定事实错误。被上诉人柯城区政府系涉案征迁项目的法定责任主体，系本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条以及《中华人民共和国实施条例》第二十五条之规定，国家因建设需要征收农民集体土地的，经国务院或者省级人民政府批准后，由县级以上人民政府具体组织实施征地。涉案房屋所在土地已经由浙江省人民政府批准征收，被诉的拆除、清理地上附着物行为，属于土地征收实施过程中的一个环节，被上诉人作为集体土地及地上附着物征收的法定实施主体，应当为征收过程中实施的强拆行为承担法律责任。此外，即便被上诉人主张涉案房屋拆除行为不是由其实施，案外人姜家山乡政府才是涉案项目的组织实施主体，也应当视为受被上诉人委托实施。被上诉人作出105号批复，授权姜家山乡政府实施城中村改造项目。衢政发[2014]55号《衢州市人民政府关于进一步推进衢州市区城中村改造加快农民市民化步伐的若干意见》也明确由柯城区、衢江区人民政府、衢州绿色产业集聚区、市西区管委会作为城中村改造的责任主体。据此，被上诉人是涉案城中村改造及房屋强拆行为的责任主体和实施主体，姜家山乡政府的职权来源于柯城区政府的委托。2.原审裁定适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款以及《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款的规定，即便本案被诉的强制行为由姜家山乡政府实施，也是由被上诉人以批复的方式委托其实施，应当以被上诉人为本案被告。原审裁定驳回起诉，适用法律错误。3.原审法院未对本案基本事实进行调查即迳行告知上诉人变更被告，违反法定程序。案外人姜家山乡政府在一审中提交的《关于黄塘桥村村办公楼征收补偿和拆除情况的说明》系其单方制作的材料，不具有任何证明效力。原审法院要求上诉人承担证明强拆行为实施主体的举证责任，加重了上诉人的举证责任。原审法院未对本案开庭审理，对案件事实未进行全面调查，无理由拒绝采纳上诉人的主张和证据，非法采纳案外人姜家山乡政府提交的《关于黄塘桥村村办公楼征收补偿和拆除情况的说明》，迳行告知上诉人变更被告，违反法定程序。综上，上诉人依法提起本案诉讼，符合起诉条件。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。柯城区政府答辩称：1.答辩人未实施涉案房屋拆除工作，并非本案适格被告，上诉人经原审法院释明后拒不同意变更被告，原审裁定驳回起诉，适用法律正确。2.本案被诉行为系事实行为，应当根据“谁行为、谁负责、谁为被告”的原则确定适格被告，答辩人并未实施涉案拆除行为，不是本案适格被告。上诉人主张姜家山乡镇府实施涉案房屋拆除行为系受答辩人委托，但105号批复仅载明同意姜家山乡政府对姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造，不能据此推定答辩人委托姜家山乡政府强制拆除涉案房屋。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回起诉并无不当。请求驳回上诉，维持原裁定。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。本院认为，本案争议焦点是被上诉人柯城区政府是否为适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，上诉人诉请确认柯城区政府于2019年3月30日强制拆除上诉人房屋的行为违法。姜家山乡政府在原审期间提交《关于黄塘桥村村办公楼征收补偿和拆除情况的说明》，表明涉案房屋系由姜家山乡政府组织拆除。上诉人主张柯城区政府实施了被诉房屋拆除行为，但其提交的105号批复仅载明柯城区政府同意姜家山乡政府对姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造，不能证明柯城区政府组织或参与实施了被诉房屋拆除行为，也不能证明柯城区政府委托姜家山乡政府拆除了涉案房屋。因此，上诉人主张柯城区政府组织实施或委托姜家山乡政府实施被诉房屋拆除行为的依据不足，柯城区政府并非本案适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉；人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。经原审法院释明，上诉人仍坚持以柯城区政府为被告提起本案诉讼，原审法院裁定驳回上诉人周六月花针对被上诉人柯城区政府的起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马良骥审判员  张 榆审判员  李竺娉二〇二〇年五月十五日书记员  韦若莎·6·