山东省济宁高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0891行初20号原告邓长岭，男，汉族，1959年2月16日生，住山东省济宁市任城区。委托代理人张天增，北京市京哲律师事务所律师。代理权限特别授权。被告济宁太白湖新区管理委员会，住所地济宁太白湖新区新城发展大厦A座。法定代表人曹广州，主任。出庭行政机关负责人王景奎，济宁太白湖新区管理委员会四级调研员。委托代理人汪曼丽，本单位工作人员。代理权限一般代理。委托代理人秦发华，山东金华律师事务所律师。代理权限一般代理。被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府，住所地济宁市太白湖新区石桥镇前石大街1号。法定代表人张小磊，镇长。出庭行政机关负责人魏义臣，济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府副镇长。委托代理人张成祥，本单位工作人员。代理权限一般代理。委托代理人肖广盟，上海锦天城（济南）律师事务所律师。代理权限一般代理。原告邓长岭诉被告济宁太白湖新区管理委员会（以下简称太白湖管委会）、济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府（以下简称石桥镇政府）行政强制拆除一案，原告邓长岭于2020年3月14日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告在法定期限内向本院提交答辩状及证据，本院依法发送原告邓长岭。本院依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭审理了本案。原告邓长岭及委托代理人张天增，被告太白湖管委会行政机关负责人王景奎、委托代理人汪曼丽、秦发华，被告石桥镇政府行政机关负责人魏义臣、委托代理人张成祥、肖广盟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告邓长岭向本院提出诉讼请求：1、请求依法确认二被告实施南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作强制清理原告养殖鱼塘的行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：上世纪90年代，石桥镇辛庄村村委会将村集体滩涂进行开发，原告与村委会协商同意后，开发一个鱼塘并长期养殖（现退养鱼塘编号为核心区21号）。2019年10月14日济宁市城市管理综合执法局北湖新区分局、济宁北湖省级旅游度假区农业服务中心等六部门发布《关于清理整治南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区养殖池塘的通告》，要求养殖户清理养殖的水产品及渔业养殖设施、建筑物及构筑物。2019年11月28日济宁北湖省级旅游度假区农业服务中心、石桥镇人民政府作出《关于落实有关南四湖自然保护区池塘退养的提醒警示通知》，要求3天时间内对池塘及设施设备自行清理清除，超过2019年11月30日24点的将组织相关部门予以强制清理清除。二被告未对原告养殖的水产品及渔业设备设施、建筑物等给予任何补偿，且限定3天的退养期限，原告没有同意且也未能在3天内清理完毕，在尚有多数养殖水产品及设备、建筑物等未清理的情况下，二被告组织工作人员将原告养殖鱼塘的堤坝铲平，致使原告养殖水产品及养殖设备设施全部灭失，给原告造成了严重的经济损失。为维护原告的合法权益，特诉至法院，请求依法判决。原告邓长岭向法庭提供下列证据：1、辛店村池塘位置示意图。证明原告投资开发养殖鱼塘（现退养池塘）的编号和具体位置；2、农业农村部、生态环境部等十部委发布的《关于加快推进水产养殖业绿色发展的若干意见》，证明因公共利益需要退出的水产养殖，依法应当给予补偿并妥善安置养殖渔民生产生活；3、济宁市人民政府办公室《关于印发南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案的通知》，证明应当参照微山县南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作方案自行开展退养工作；4、《关于清理整治南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区养殖池塘的通告》，证明被告太白湖管委会、石桥镇政府是强制清理原告养殖池塘的主体，是本案的适格被告；5、《关于落实有关南四湖自然保护区池塘退养的提醒警示通知》，证明二被告是强制清理原告养殖池塘的主体，是适格的被告，原告是南四湖省级自然保护区池塘退养的对象，原告对涉案退养池塘享有合法使用权；6、微山县人民政府关于印发《微山县境内南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》的通知（微政办字[2019]13号）；7、太白湖管委会关于印发《太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区域池塘退养工作实施方案》的通知（济太管字[2019]27号）。证据6、7证明被告应当参照土地流转模式，由石桥镇人民政府、相关村委会与退养池塘所有人签订退养池塘生态补偿协议，逐年给付生态补偿资金，并对退养池塘地面附着物和养殖设施设备经评估后给予一次性补偿；8、中华人民共和国最高人民法院（2018）最高法行再106号行政裁定书，证明参照最高人民法院关于适用推定行政责任主体的案例，可以推定系被告太白湖管委会与石桥镇政府共同实施的强制清理行为。被告太白湖管委会辩称，被告太白湖管委会没有对原告鱼塘实施强制清理整治行为，原告将其列为本案被告的诉讼主体不适格。2019年4月10日济宁市人民政府办公室作出《关于印发南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案的通知》，被告太白湖管委按照上级政府的工作要求，于2019年7月31日济宁太白湖新区管委会作出《关于印发〈太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案〉的通知》，进行了相应的工作安排。被告太白湖管委相关职能部门于2019年10月14日联合发布了《关于清理整治南四湖省级自然保护区核心区缓冲区养殖鱼塘的通告》，该通告仅在时间节点、工作要求、法律责任等方面做了明确要求，没有对原告合法利益造成任何实质损害。被告太白湖管委没有参与或实施对原告鱼塘的清理整治工作。综上所述，请求法院依法审查，驳回原告对被告太白湖管委的诉讼请求。被告太白湖管委会未向法庭提交证据。被告石桥镇政府辩称，一、原告不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定原告应当是与行政行为有利害关系的公民，本案被告石桥镇政府并未实施侵害原告合法权益的行为。原告没有证据证明其合法享有涉案鱼塘的使用权，原告从未签订过承包合同，没向村委交过任何费用，没有水产养殖许可证，属于非法占用辛店村鱼塘；二、被告石桥镇政府没有实施清理鱼塘行为，是否铲除围堰对原告权益不产生实际影响。辛店村村委会召开两委会会议、村民代表会议，接受被告石桥镇政府清理工作要求，并下发《关于南四湖自然保护区核心区、缓冲区池塘退养通知书》、《承诺书》，原告予以签收并在回执单签字。2019年11月28日，被告石桥镇政府与太白湖新区农业服务中心又另行下发提醒通知。被告石桥镇政府没有针对包括原告在内的所有非法占用鱼塘经营者实施强制清理行为。在辛店村委会通报了鱼塘占用人已经清理完养殖设备后，被告石桥镇政府只是对部分鱼塘围堰进行了铲除，但不包括涉案鱼塘围堰；三、被告石桥镇政府是否实施评估补偿对原告权利不产生实际影响。被告石桥镇政府是参照而不是依照微山县的退养方案进行。被告可以根据自身的实际情况，制定切实可行的退养方案。根据济太管字（2019）27号文规定，1600元/亩的标准为奖补标准，奖补对象是相关村村集体，村集体与积极清理池塘的占用人签订奖补协议，奖补目的是为了推进清理工作而不是补偿。因此，太白湖辖区内的池塘清理，不存在评估补偿的问题。综上所述，被告石桥镇政府铲除围堰的行政行为针对的是辛店村已经收交的鱼塘，不是原告的养殖设备，是否铲除围堰或进行评估对原告权利不产生实际影响，请求法院裁定驳回本案起诉。被告石桥镇政府向本院提供如下证据：第一组证据，1、村委会证明2、辛店村池塘位置示意图，证明原告主体不适格；第二组证据，1、济宁市南四湖升级自然保护区核心区池塘退养工作状态2、关于加快推进南四湖升级自然保护区核心区池塘退养工作的通知3、关于印发南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案的通知（济政办字（2019）11号）4、石桥镇人民政府关于印发《石桥镇南四湖省级自然保护区核心区缓冲区池塘退养工作实施方案的通知》的通知（石政字（2019）31号）5、村两委会议记录、村民代表会议记录，证明清理鱼塘行政行为的法律政策依据及被告石桥镇政府作出行政行为的对象是该村村委会而不是原告；第三组证据，1、关于清理整治南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区养殖池塘的通告；2、关于南四湖自然保护区核心区、缓冲区池塘退养通知书及回执；3、关于南四湖自然保护区核心区、缓冲区池塘退养承诺书；4、送达照片；5、村委会证明，证明原告根据要求已经自行清理。6、奖补资金发放表，证明原告已经对涉案池塘21号领取了奖补资金，本案不存在任何行政侵权或侵害原告利益的行为，双方的权利义务关系终结。原告对被告石桥镇政府提供证据的质证意见为：对第一组证据中辛店村池塘位置示意图真实性、合法性和关联性无异议，但对证明目的有异议，对辛店村村委会出具的证明合法性不予认可，原告提起行政诉讼的时间是2020年1月16日，而辛店村村委会出具该证明的时间是2020年3月29日。对第二组证据中的1、2、3、4确系被告实施池塘退养工作的政策依据，但并不能因为有政策依据就在未进行池塘退养生态补偿、地上附着物和养殖设施设备评估补偿的情况下违法强制清除地面附着物。被告石桥镇政府行政行为的对象不仅包括集体土地所有权人也包括集体土地使用权人，故此该组证据只能达到被告的部分证明目的，无法达到被告的全部证明目的；对第三组证据中的证据1真实性、关联性无异议，合法性和证明目的不予认可，该文中的第五条规定严重违法。对证据2中该通知没有加盖村委会公章，也没有填写池塘负责人姓名，收到回执是原告签名，但不等于被告应该对地面附着物进行评估和补偿，且证明原告对涉案鱼塘享有实际使用权，具有诉讼主体资格。对证据3的真实性无异议，该承诺书内容表述是原告已向村委会要回，村委会并没有保存原件，也说明了原告对涉案鱼塘享有实际使用权利。对证据5真实性无异议，合法性不认可，能够证实涉案鱼塘是原告实际经营使用，虽然养殖的水产品已经自行清理，但养殖所用的设施设备和地面附着物都是原告所有，原告并没有对地面附着物和养殖设施设备进行清理。对证据6中市政府和太白湖新区的实施方案，补偿包括两部分，一是给予一次性补偿，二是奖补资金，奖补资金是奖励性补偿，与原告养殖鱼塘的地面附着物设施设备和生态补偿协议无关，领取了奖补资金并不等于原告同意强制清理鱼塘行为。被告太白湖管委会对被告石桥镇政府提供证据真实性、合法性、关联性均无异议。被告太白湖管委会对原告提供证据的质证意见为:对证据1真实性有异议、证明观点不予以认可，该证据不能证明原告所诉区域处于什么位置，不能证明图示当中的鱼塘与原告具有关联性或利害关系；对证据2、3、4、5真实性无异议、证明观点有异议，根据行政诉讼法的相关规定，只有行政机关的行政行为侵害其合法权益的，该行政机关才可以作为被告，该证据不能佐证原告的观点，尤其在证明被告主体资格方面不具有证明力；对证据6真实性无异议、关联性有异议，该文件的效力适用范围与本案无关；对证据7关联性有异议，不能证明被告太白湖管委会实施了侵害原告合法权益的行为；对证据8只是一个判例，不能作为证据使用。被告石桥镇政府对原告提供证据的质证意见为:对证据1-5，原告不具备主体资格。被告石桥镇政府认可为强制清理主体，但不是本案适格被告，被告石桥镇政府在村委会通报原告自行清理完相关养殖设施后拆除了围堰，被告石桥镇政府拆除行为是针对村委会而非原告，被告石桥镇政府未对原告鱼塘实施清理行为，且原告已经同意村委会对其鱼塘进行拆除并领取了相关补偿；对证据6、7关联性不予认可，本案不涉及相关补偿问题，对证据7真实性不认可；对证据8该判例不适用本案，适用于行政行为权利主体不明的案件，而本案被告石桥镇政府认可单独实施了拆除围堰的行为。针对原被告提交的证据及质证意见，分析认为，被告石桥镇政府提供的《关于南四湖自然保护区核心区、缓冲区池塘退养通知》没有加盖村委会公章和落款日期，亦没有填写池塘负责人姓名，收到回执及相关承诺书落款签名均非原告，对其效力均不予认可。被告石桥镇政府提交的关于印发《石桥镇南四湖省级自然保护区核心区缓冲区池塘退养工作实施方案的通知》的通知（石政字（2019）31号）系在举证期限届满后提交，其提交的辛店村村委会证明系原告提起诉讼后作出，对其均不予采纳。原告提供的被告石桥镇人民政府和太白湖新区农业服务中心作出的《关于落实有关南四湖自然保护区池塘退养的提醒警示通知》，池塘负责人为原告，且被告石桥镇政府认可为了进行推行清理工作，与太白湖新区农业服务中心又另行下发提醒通知，对该警示通知的效力予以认可，该证据与原告和被告石桥镇政府提供的辛店村池塘位置示意图能够相互印证原告与涉案具体行政行为具有利害关系。经审理查明，原告邓长岭为石桥镇辛店村村民，在临近南四湖区域内一个鱼塘从事渔业养殖，该鱼塘现为退养鱼塘，编号为核心区21号。2019年4月10日济宁市人民政府办公室作出《关于印发南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案的通知》，要求各部门认真组织实施南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作。2019年7月31日被告济宁太白湖新区管委会作出关于印发《太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案的通知》。2019年10月14日济宁市城市管理综合执法局北湖新区分局、济宁北湖省级旅游度假区农业服务中心等六部门发布《关于清理整治南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区养殖池塘的通告》，要求自总公告发布之日起至2019年11月15日，对太白湖新区辖区内南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区养殖池塘的水产品及渔业养殖设备设施、建筑物及构筑物等进行清理。2019年11月28日太白湖新区农业服务中心、石桥镇人民政府作出《关于落实有关南四湖自然保护区池塘退养的提醒警示通知》，要求原告邓长岭在2019年11月30日24点前对池塘及设施设备自行清理清除，并与村签订池塘退养奖补协议，逾期未签订的不予奖补，并组织相关部门予以强制清理清除，由此造成的一切损失由池塘主自行承担。在原告尚有养殖设施设备、附着物等未清理的情况下，被告石桥镇政府组织工作人员将原告鱼塘所在区域的围堰铲除。本院认为，本案争议的主要焦点问题：1、原、被告是否具有相应的主体资格；2、行政强制行为是否存在以及该行政强制行为是否合法。针对焦点问题1中原告主体资格问题，被告石桥镇政府认可原告为涉案鱼塘的经营主体，虽辩称原告不享有对涉案鱼塘的使用权，属于非法占用辛店村的鱼塘，但没有提供证据证实。被告石桥镇政府辩解只是对部分鱼塘围堰进行了铲除，不包括涉案鱼塘围堰，没有对原告权益造成影响，未有证据支持，且被告石桥镇政府整体实施拆除原告鱼塘所在区域其他鱼塘围堰的行为，形成水域漫灌，导致原告所经营的鱼塘毁损，故被诉行政行为与原告具有利害关系，原告是本案适格主体。针对焦点问题1中被告主体资格问题，原告根据二被告下发的《关于落实有关南四湖自然保护区池塘退养的提醒警示通知》将其作为共同被告，被告石桥镇政府认可对部分鱼塘围堰实施了铲除行为，但被告太白湖管委会辩称没有对原告鱼塘实施强制清理整治行为，且现有证据不能证明被告太白湖管委会实施了涉诉行政行为，被告太白湖管委会不是本案适格被告。针对焦点问题2，被告石桥镇政府提交的证据不足以证明系原告主动交付鱼塘，可以确定被告石桥镇实施了强制拆除鱼塘围堰的行为。被告石桥镇政府在强制拆除鱼塘围堰之前仅下发《关于南四湖自然保护区核心区、缓冲区池塘退养通知》，没有向当事人下发催告书，未告知原告享有的相关权利并听取当事人的陈述和申辩，其作出行政强制程序违法。综上，被告石桥镇政府强制拆除鱼塘围堰的行为程序违法，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府实施南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作强制拆除原告邓长岭经营鱼塘围堰的行政行为违法；二、驳回原告邓长岭的其他诉讼请求。案件受理费50元由被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  房崇炬审 判 员  董云侠人民陪审员  于爱军二〇二〇年五月八日书 记 员  田思雨