浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙11行终20号 上诉人（原审原告）：吴元章，男，1964年10月14日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。 被上诉人（原审被告）：丽水市莲都区农业农村局，住所地浙江省丽水市莲都区大洋路296号。 法定代表人：叶庆武，局长。 出庭负责人：王路永，系丽水市莲都区农业农村局现代农业园区管委会副主任。 委托诉讼代理人：李彦，系丽水市莲都区农业农村局行政审批科工作人员。 委托诉讼代理人：林永康，浙江泽厚（丽水）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：丽水市莲都区人民政府，住所地浙江省丽水市莲都区解放街51号。 法定代表人：陈豪，区长。 委托诉讼代理人：陈晶，丽水市莲都区司法局复议应诉科科长。 委托诉讼代理人：朱超，浙江汇时律师事务所律师。 上诉人吴元章因与被上诉人丽水市莲都区农业农村局（以下简称莲都农业农村局）、丽水市莲都区人民政府（以下简称莲都区政府）林业行政管理（林业）行政复议一案，不服青田县人民法院（2019）浙1121行初88号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月25日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院认定事实：2004年3月24日，原告与原碧湖镇平三村村民委员会（以下简称平三村委会）签订承包合同，承包坐落于该村土名坎下地用于种植苗木至2015年3月，承包款4300元，并约定承包期满后原告在承包地内种植的多年生经济作物无偿归平三村委会所有，推翻合同的一方应按承包款数的3倍向对方赔偿。2011年10月8日，平三村委会与丽水九龙湿地公园管理处（以下简称九龙湿地管理处）签订《土地租赁协议》，将涉案林地出租给九龙湿地管理处，租赁期限自2011年4月8日起至2031年12月31日止。双方还在租赁协议中约定，“如甲方（平三村委会）原已出租给第三方承包的竹子、果树、茶叶等经济林地，甲方与承包方签订的租赁合同全部转给乙方（九龙湿地管理处），并继续有效履行，其承包款全额交给乙方”。2013年碧湖镇政府村规模调整，撤销平一村、平二村、平三村，组建新“九龙村”。2015年1月26日，原告与九龙村村民委员会（以下简称九龙村委会）签订解除承包合同协议，约定原2004年3月24日签订的承包合同终止，双方无责任，平三自然村向原告一次性退补租金12900元。同日，原告领取该12900元。2016年1月8日，原告与九龙村委会签订《解除租地合同补充协议书》，主要内容如下，“甲方（九龙村委会）与乙方（吴元章）在2004年3月24日签订《土地承包协议》已于2011年3月1日因甲方解除合同而提前终止。现双方就终止合同达成如下补充条款。1.甲方已经支付乙方解除合同违约金1.29万元，合同终止。2.乙方在承租地上种植的各种林木属于乙方所有，甲方配合乙方处理承租地上林木。3.本协议书一式两份，自双方签字或盖章后生效，各执一份。”九龙村委会在该协议上签章，纪根枝在该协议上签字。同年，原告与丽水市瓯江生态旅游景区管委会（由九龙湿地管委会等整合而成，后又整合为丽水全域旅游发展中心，以下简称瓯江景区管委会）签订《苗木资产评估业务约定书》，对九龙国家湿地公园指定范围内的苗木进行资产评估。《苗木清查评估汇总表》上显示，该范围内的苗木评估价为458485元。2018年4月23日，原告向原丽水市莲都区林业局（以下简称原莲都区林业局）提出申领砍伐证申请。经原告补正材料，原莲都区林业局未在法定期限内对原告的申请作出受理或者不予受理决定。2018年7月10日，原告向莲都区政府申请行政复议。同年9月5日莲都区政府作出复议决定，认为原莲都区林业局对原告申请不予处理违法，责令其作出处理。原莲都区林业局于同年10月29日作出行政许可不予受理决定。原告对该不予受理决定不服，于2018年11月6日向松阳法院提起行政诉讼。2019年1月12日，平三自然村召开全体村民代表会议，村民代表一致表决认为2016年1月8日《解除租地合同补充协议书》无效。2019年4月30日，原告与吴元丽向被告莲都农业农村局提出一般林木采伐行政许可申请。同日被告莲都农业农村局向原告送达补正材料告知书，要求其补充“造林更新措施内容文件”。2019年5月5日，被告莲都农业农村局作出行政许可受理通知书，认为原告申请材料中缺少造林更新措施内容文件，但予以容缺受理。2019年5月24日，松阳县人民法院（以下简称松阳法院）作出（2019）浙1124行初20号行政判决（以下简称20号行政判决），该判决书载明，“由于本案原告吴元章与九龙村委会已经签订了《解除租地合同补充协议书》等特殊情况，原被告区林业局因原告无法补正提交造林更新措施内容的材料，仍以申请材料不齐全且不符合法定形式，经过通知补正，仍不符合要求为由作出不予受理的行政许可决定于法无据，不符合法律规定。”同时因莲都农业农村局在松阳该案审理过程中已经对原告申请砍伐的行政许可予以受理，松阳法院认为原莲林许不予受字〔2018〕第1号不予受理决定已不具有可撤销内容，故松阳法院将该不予受理行政许可行为确认违法。2019年5月6日-12日，被告莲都农业农村局针对涉案申请砍伐行为作出0006355、0006354号《林木采伐公示》，分别在九龙村委会、瓯江景区管委会单位政务公开栏进行了公示，主要内容如下，“根据吴元章、吴元丽提出的林木采伐申请，经研究，拟同意上报林业部门审批，现将林木采伐申请的主要事项公示如下：采伐地点，坐落九龙村土名为坎下圩山场（范围）。采伐四至东至红圩村界，西至小路，南至红圩村界，北至湿地公园主路。采伐面积30亩（或采伐1878株），林种用材林。采伐类型全伐，采伐方式皆伐，采伐强度100%。”2019年5月7日，九龙村委会、瓯江景区管委会均对上述《林木采伐公示》提出异议，九龙村委会认为涉案争议林木属其所有，瓯江景区管委会认为原告申请砍伐无事实依据。2019年6月6日，被告莲都农业农村局作出《行政许可陈述申辩告知书》并通过邮寄方式向原告送达，原告未在期限内提出要陈述或申辩。2019年6月12日，被告莲都农业农村局至九龙村现场核查，平三村村民主任周敏儿，九龙村委会委员叶万寿陈述，涉案申请区域内仅有白杨为原告种植，但为平三村委会所有。次日，被告莲都农业农村局向瓯江景区管委会九龙管理所综合科科长范良榜核实，其陈述据村里反映，承包期满后涉案林木权属归平三村集体。被告莲都农业农村局于2019年6月14日作出涉案《不予许可决定书》（即莲林采许不予字〔2019〕第1号不予行政许可决定书）。原告对《不予许可决定书》持异议，向被告莲都区政府申请行政复议。2019年8月13日，被告莲都区政府向叶万寿、周敏儿、范良榜等人做了询问笔录，对于原告在涉案地块种植了白杨树，2016年时任村支书的纪根枝与原告签订《解除租地合同补充协议书》等情况进行了核实确认。同日被告莲都区政府认为九龙村委会、瓯江景区管委会与复议行为有利害关系，通知该两单位作为第三人参加复议。2019年8月15日，被告莲都区政府以涉案行为复杂为由将行政复议期限延期30日。2019年8月27日，被告莲都区政府组织听证会，本案原告、被告莲都农业农村局，瓯江景区管委会作为第三人参加了听证。被告莲都区政府于2019年9月12日作出《复议决定书》（即丽政复决字[2019]第7号行政复议决定书）。现原告对涉案不予许可行为及复议行为均持异议，诉至法院要求予以撤销。另查明，被告莲都农业农村局不服松阳法院20号行政判决提出上诉。2019年9月30日，二审法院判决维持，该判决认为“被上诉人（吴元章）不服，于2018年7月10日向莲都区政府申请行政复议，复议机关认为上诉人（莲都农业农村局）的行为违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十八条、第四十二条第一款的规定，确认其对被上诉人的申请不予处理的行为违法，责令其依法作出处理，但上诉人仍直至2018年10月29日方作出本案莲林许不予受字〔2018〕1号行政许可不予受理决定，明显违法。基于本案的具体情况及被上诉人一审的诉请请求，本案应确认该行政行为违法。一审判决结果正确，本院予以维持。”2019年1月17日，莲都区委办公室发布莲委办发〔2019〕3号文件，载明“3.新组建和优化职责的机构（1）组建区农业农村局。将莲都农业农村局、区林业局的职责以及区发展和改革局的农业投资项目……等管理职责整合，组建区农业农村局，作为区政府工作部门，保留区林业局牌子。”2019年3月27日，莲都区委办公室发布莲委办发〔2019〕36号文件，载明“第二条区农业农村局是区政府工作部门，为正科级，挂区林业局牌子……（十七）负责森林、湿地资源的监督管理。组织编制并监督执行全区森林采伐限额。” 吴元章向一审法院起诉请求：一、撤销被告莲都农业农村局作出的《不予许可决定书》，判令重新处理；二、判令撤销被告莲都区政府《复议决定书》；三、判令被告莲都农业农村局承担案件受理费。 一审法院认为，原莲都区林业局职能经机构改革后并入新组建的莲都农业农村局，原告申请林木采伐是否许可属被告莲都农业农村局的法定职权范围，原告对此亦无异议，一审法院予以确认。《中华人民共和国森林法》第十七条规定，“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。”《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条规定，“申请林木采伐许可证，除应当提交申请采伐林木的所有权证书或者使用权证书外，还应当按照下列规定提交其他有关证明文件：……（三）个人还应当提交包括采伐林木的地点、面积、树种、株数、蓄积量、更新时间等内容的文件。”《浙江省森林管理条例》第三十三条规定，“有下列情形之一的，不得发放采伐许可证：（一）未取得森林、林木、林地权属证书或者其权属有争议的。”《浙江省林木采伐管理办法》第十三条规定，“单位和个人采伐林木，应当按照《中华人民共和国森林法》第三十二条的规定向县级以上人民政府林业行政主管部门申请林木采伐许可证；……申请林木采伐许可证应当提交下列材料：……（三）林木权属证书等有关权属证明材料；……（五）采伐集体林或者个人所有的林木的，应当提交采伐目的、地点、树种、林况、面积、蓄积量、方式和更新措施等内容的文件。”第十七条规定，“林木采伐单位和个人应当与发证机关或者受委托核发林木采伐许可证的乡（镇）人民政府订立采伐迹地造林更新协议，并按照协议完成更新造林任务。实施皆伐作业的，林木采伐单位和个人应当按照林木采伐许可证核定的采伐面积更新造林。”第二十条规定，有下列情形之一的，发证机关不得核发林木采伐许可证：……（五）山林权属不清或者权属有争议的。”从国家法律法规至我省地方法规、规章均明确规定，申请林木采伐许可证的申请人应当提供林木权属证书及包含造林更新措施内容在内的相关材料。本案原告提供证明其享有涉案林木所有权的证据为《解除租地合同补充协议书》。该协议书载明解除原承包协议时间为2011年3月1日，但两被告提供的原告与平三自然村签订于2015年1月26日的解除协议、落款时间为同日的原告领款凭证及平三村委会与九龙湿地管理处签订的《土地租赁协议》中有关第三方承包的约定，均与该2011年3月1日的协议解除日期有不相符之处。另原告并未提供涉案林木权属证书；且两被告在作出行政行为期间，九龙村委会及瓯江景区管委会均对原告主张享有涉案林木权属提出异议，并提供了相关证据佐证。故涉案情形确系“未取得森林、林木、林地权属证书或者其权属有争议”。另外根据松阳法院20号行政判决所载明理由，原告未能提供造林更新措施相关材料有一定客观缘由，但原告确系未提供该相关材料，两被告根据上述法律规定将此认定为原告不符合许可条件的原因之一也并无不当。原告主张涉案行政行为与生效判决相互矛盾，两被告认为本案行政行为系不予行政许可，而生效判决针对的为不予受理，分别针对不同行政行为，不存在矛盾之处，一审法院认为两被告主张与上述两份行政判决及本案实际情况相符，予以采纳。有关涉案行政行为的程序，被告莲都区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条的规定，在行政复议过程中追加九龙村委会、瓯江景区管委会并无不当，原告针对此提出异议不予采纳。原告并未就涉案行政行为程序提出其他异议，经审查，涉案行政行为程序得当，予以支持。综上，原告申请林木砍伐许可，但未能提供涉案林木权属证书，九龙村委会、瓯江景区管委会均对涉案林木权属提出异议，原告也未能提供造林更新措施相关材料。两被告作出涉案行政行为认定事实证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告要求撤销的事实与理由不成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告吴元章的诉讼请求。本案受理费50元，由原告吴元章承担。 吴元章上诉请求：1、撤销青田县人民法院（2019）浙1121行初88号行政判决；2、判令撤销被上诉人莲都农业农村局作出的莲林采许不予字〔2019〕第1号不予行政许可决定，判令重新处理；3、判令撤销被上诉人莲都区政府丽政复决字[2019]第7号行政复议决定。事实与理由：一审法院适用法律错误。一审法院认定的案件事实已经在松阳法院20号行政判决中认定，且被二审法院维持，一审法院没有权限改变生效判决认定的事实，且对民事协议效力认定错误。请二审法院依法纠正错误判决。 莲都农业农村局辩称：一、莲林采许不予字〔2019〕第1号不予行政许可决定事实清楚，程序合法。被上诉人收到上诉人吴元章2019年4月30日一般林业采伐行政许可申请，当日向上诉人送达了莲林采许补告字〔2019〕第1号《行政许可材料补正告知书》，上诉人逾期未作补正。被上诉人于2019年5月5日容缺受理（受理号：莲林采受字〔2019〕第1号），2019年5月6日至12日，被上诉人在碧湖镇九龙村和九龙国家湿地公园管理所进行《林木采伐公示》，九龙村委会和丽水市瓯江生态旅游景区管委会对上诉人申请采伐林木权属提出异议。2019年6月6日，被上诉人根据上诉人在送达方式及地址确认书上所载明的送达地址，以挂号信XB35164644533方式向上诉人邮寄送达了《行政许可陈述申辩告知书》（莲林采许权告字〔2019〕第1号），上诉人没有在法定期限内进行陈述和申辩。经审查，上诉人申请材料没有提供涉案林木权属证书，缺少造林更新协议等硬性材料。故此，作出不予行政许可的决定。二、莲林采许不予字〔2019〕第1号不予行政许可决定证据充分，适用法律正确。被上诉人送达上诉人《行政许可材料补正告知书》、告知上诉人在法定期限补齐《林木采伐更新协议书》、《采伐公示》、《九龙村委会反馈的意见》、《丽水市瓯江旅游景区管委会反馈的意见》、《莲都农业农村局调查笔录》、《行政许可陈述申辩告知书》等证据充分证明上诉人提出采伐林木的申请存在权属争议、林权不清、缺少造林更新协议等问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款、《中华人民共和国森林法》第十七条第四款、《浙江省森林管理条例》第三十三条第（一）项、《浙江省林木采伐管理办法》第十三条第一款和第二款、第十七条、第二十五条第五项的规定。对此，被上诉人作出不予行政许可的决定，不具违法性。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 莲都区政府辩称，一、上诉人所提出的相关行政判决所审查的行政行为与本案不属于同一行为，一审判决认定事实清楚，证据材料充分，应予以维持。上诉人所提出的行政判决认定的系相关单位是否应受理其采伐许可申请的问题，而本案的争议焦点是不予许可决定的作出是否合法。上诉人于2019年4月30日向被上诉人莲都农业农村局提出针对坐落于九龙村土名为坎下地30亩范围内1878株用材林木进行采伐。被上诉人莲都农业农村局于当日向上诉人送达了《行政许可材料补正告知书》告知其补正相应的申请材料。后被上诉人莲都农业农村局于2019年5月5日容缺受理了上诉人的申请，并于2019年5月6日至12日在碧湖镇九龙村和九龙国家湿地公园管理所进行林木采伐公示。至此，本案已经进入受理后的阶段，与是否受理的相关行政判决已经无关。故上诉人提出的上诉理由不具有事实与法律依据。二、上诉人所提出的林木采伐申请因缺乏造林更新协议等必要材料且其申请采伐的林木权属存在争议，依法不应予以许可。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第四款、《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条第一款、《浙江省森林管理条例》第三十三条第一款第一项之规定，上诉人申请采伐许可，必须提交有效的林木权属证明，如果林木权属存在争议的，任何一方均不得砍伐，也不得发放采伐许可证。且根据《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条第一款第（三）项以及《浙江省林木采伐管理办法》第十三条第二款第（五）项之规定，采伐林木的更新措施等文件为作出采伐许可所需要的必备材料。故因上诉人所申请采伐的林木存在所有权争议，且其逾期未提交作出许可所必备的材料，被上诉人莲都农业农村局作出案涉的不予许可决定书符合法律、法规之规定，被上诉人依法予以维持，亦符合相关法律法规之规定。综上，上诉人提出的采伐许可申请已经被依法受理，相关行政判决与本案不具有关联。且由于存在林木所有权争议和逾期未提交许可所需的必备材料，不符合许可条件。故请求贵院能够依法驳回上诉人的上诉请求。 二审期间，双方当事人均未提交证据。 二审经审理认定的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，从我国法律法规至本省地方法规、规章均明确规定，申请林木采伐许可证的申请人应当提供林木权属证书及包含造林更新措施内容在内的相关材料。本案上诉人吴元章未能按要求提供相应的材料。首先，上诉人未取得森林、林木、林地权属证书，其提供证明其享有案涉林木所有权的证据仅为《解除租地合同补充协议书》。该协议签订于案涉林地另行出租且解除承包合同协议履行完毕后，对合同解除时间的表述以及对林木权属的约定与此前协议反映的事实有异，在程序上和效力上受到了质疑。在本案行政行为作出期间，九龙村委会及瓯江景区管委会均对上诉人主张享有案涉林木权属提出异议，并提供了相关证据佐证，该林木权属争议无法在行政许可审查中解决。故认定上诉人未取得森林、林木、林地权属证书或者其权属有争议，于法有据。其次，上诉人未能提供造林更新措施相关材料。此虽有一定客观缘由存在，亦成为其申请许可获受理的重要理由，但该客观缘由同时也是案涉林木权属存在争议的佐证，上诉人在行政许可审查期间始终未能解决权属争议获得造林更新措施材料，也未证明有其他符合法律规定的替代性解决方案存在。故认定上诉人未能提供造林更新措施相关材料，亦于法有据。同时，基于前述理由，上诉人主张案涉行政行为与生效判决矛盾，混淆了受理程序与许可程序的审查标准，对其主张，难以支持。综上，本案行政机关作出案涉行政行为认定事实证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，一审判决处理得当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴元章负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 程建勇 审 判 员 单欣欣 审 判 员 聂伟杰 二〇二〇年五月二十五日 代书记员 王 鑫