浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终802号上诉人（原审原告）吴喜良，男，1965年3月22日出生，汉族，住嘉善县。上诉人（原审原告）吴欢宝，女，1950年7月8日出生，汉族，住嘉善县。被上诉人（原审被告）嘉善县人民政府，住所地嘉善县罗星街道人民大道126号。法定代表人徐鸣阳，县长。被上诉人（原审被告）嘉兴市人民政府，住所地嘉兴市广场路1号。法定代表人毛宏芳，市长。委托代理人张凝，冯晓丹，嘉兴市司法局工作人员。吴喜良、吴欢宝诉嘉善县人民政府（以下简称嘉善县政府）、嘉兴市人民政府（以下简称嘉兴市政府）房屋拆迁管理政府信息公开及行政复议一案，嘉兴市中级人民法院于2020年2月24日作出（2019）浙04行初122号行政裁定。吴喜良、吴欢宝不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月16日立案受理后，依法组成合议庭对案件进行了审理。本案现已审理终结。原审裁定载明：被告嘉善县政府2019年8月23日对吴喜良、吴欢宝的政府信息公开申请作出2019年第23号政府信息公开申请答复书（以下简称23号答复）。称：你要求获取“1.根据吴欢宝《息访承诺书》现请纸质提供政府有关部门之后征求本人同意签定《补偿协议》书面依据一份”的申请，是对具体事项的咨询性提问，不能指向特定政府信息，不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）第二十九条规定政府信息公开的申请要求，本机关无法提供相关信息。被告嘉兴市政府于2019年11月20日作出嘉政复字（2019）37号行政复议决定（以下简称37号复议决定），维持了嘉善县政府作出的23号答复。原告吴喜良、吴欢宝起诉称，两原告原属罗星街道城南社区被拆迁户，2010年原告房屋及土地被强制拆除，（2018）浙行终1418号行政判决书依据2012年5月25日吴欢宝在罗星街道工作人员见证下签订的《息访承诺书》作为补强证据予以采信，自然也对《息访承诺书》中提到的具体解决方案即《补偿协议》予以审查。原告一直要求政府及下属部门予以提供《补偿协议》，是因为原告2012年5月25日签订《息访承诺书》同时也签订了《补偿协议》，双方约定了按照人民币476万元的金额对原告吴熹良、吴欢良予以征地补偿拆迁，由于《补偿协议》当时签了后由嘉善县政府工作人员拿去保管，至今一直不履行《补偿协议》约定的补偿金额，原告为了获取《补偿协议》作为其不履行的证据才一次次申请。而嘉兴市政府37号复议决定中查明嘉善县政府未制作未获取《补偿协议》已经生效判决确认与（2018）浙行终1418号行政判决书内容严重不符。请求撤销23号答复和37号复议决定。被告嘉善县政府辩称，嘉善县政府收到原告2019年7月29日递交的申请表，于2019年8月23日作出23号答复，符合《信息公开条例》第三十三条中20个工作日内予以答复的规定。原告申请的内容为“根据吴欢宝《息访承诺书》现请纸质提供政府有关部门之后征求本人同意签定《补偿协议》书面依据一份”，从字面意思理解，不是要求获取《补偿协议》本身，而是指向签订《补偿协议》的法律依据。这种申请，不属于《信息公开条例》第二条所规定的政府信息范畴，不符合《信息公开条例》第二十九条规定的政府信息公开的申请要求。为此嘉善县政府作出23号答复符合法律规定。即使如原告在复议中所称是申请公开《补偿协议》，嘉善县政府未参与签订也未获取。自2018年以来，两原告及吴欢宝之女卢艳借信息公开之名，多次提起申请并连带复议、诉讼，其不是为了获取政府信息，而是通过信息公开的名义行信访之实。以上行为严重违背信息公开条例立法本意，请求驳回原告的诉讼请求。嘉善县政府向法院提交了原告的信息公开申请表、息访承诺书和23号答复。被告嘉兴市政府辩称，嘉兴市政府作出的37号复议决定认定事实清楚、程序合法、适用依据正确。请求法院驳回原告的诉讼请求。原审法院认为，生效的浙江省高级人民法院2019年4月10日作出的（2018）浙行终1418号行政判决书认定，吴喜良、吴欢宝户被纳入征收范围的涉案房屋在2010年4月13日被强制拆除，2012年5月25日吴欢宝经嘉善县罗星街道工作人员见证在《息访承诺书》上签字，该承诺书明确：涉及兄弟吴喜良、母亲及本人的房屋和青苗补偿已解决。吴欢宝的女儿卢艳于2018年3月向嘉善县国土资源局申请政府信息公开，要求获取“嘉善城南村嘉善县第一人民医院良田被征收的政府信息：1.浙江省政府就该宗地作出的批复文件和编号；2.建设用地项目呈报材料‘一书四方案’即建设用地呈报说明书、征收土地方案、农用地转用方案、耕地补充方案、供地方案；3.嘉善县政府征收该宗地的四至红线；4.失地农民签署的土地调查现状知情确认材料；5.建设用地勘测定界成果报告书及勘测定界图；6.征收土地决定及公告、征地补偿安置方案公告。”因嘉善县国土资源局告知其申请的“供地方案”和“失地农民签署的土地调查现状知情确认材料”不存在，卢艳对答复不服，提起行政诉讼，嘉善县人民法院于2018年8月9日作出（2018）浙0421行初27号行政判决，驳回卢艳的诉讼请求。2018年3月，卢艳向嘉善县国土局申请公开嘉善县城南村嘉善御景湾良田被征收的下列政府信息：1.浙江省政府就该宗地做出的批复文件、目录和编号；2.建设用地项目呈报材料“一书四方案”即建设用地呈报说明书、征收土地方案、农用地转用方案、耕地补充方案、供地方案；3.嘉善县政府征收该宗地的四至红线；4.失地农民签署的土地调查现状知情确认材料；5.建设用地勘测定界成果报告书及勘测定界图；6.征收土地决定及公告、征地补偿安置方案公告。因嘉善县国土资源局告知其申请的“供地方案”和“失地农民签署的土地调查现状知情确认材料”不存在，卢艳对答复不服，向法院提起行政诉讼，嘉兴市南湖区人民法院于2018年12月13日作出（2018）浙0402行初170号行政判决，驳回卢艳的诉讼请求。2018年4月，卢艳不服浙江省人民政府A[2008]-0407号《浙江省建设用地审批意见书》，向浙江省人民政府申请行政复议，浙江省人民政府以超过复议期限为由，驳回卢艳的复议申请。卢艳向杭州市中级人民法院起诉，杭州市中级人民法院于2018年9月7日作出（2018）浙01行初320号行政判决，驳回卢艳的诉讼请求。浙江省高级人民法院于2019年4月10日作出（2018）浙行终1418号行政判决，驳回卢艳的上诉，维持原判。2018年5月，吴喜良、吴欢宝分别向嘉善县政府罗星街道办事处邮寄政府信息公开申请，所需信息描述为：“1.提供吴喜良户（吴欢宝户）拆迁公告、拆迁的事实依据及法律依据的信息。2.提供强制拆除申请人房屋的批示、批准人、职务及联系电话。3.提供强制拆除申请人房屋过程中的负责人、人员名单、职务及联系电话。4.提供强制拆除过程中摄像记录及财、物清单。”罗星街道办事处对信息2-4答复称“本机关并未制作也未获取，该信息不存在。”吴喜良、吴欢宝分别提起行政诉讼，桐乡市人民法院于2018年12月28日，分别作出（2018）浙0483行初55号、56号行政判决，驳回原告吴喜良、吴欢宝的诉讼请求。2018年6月，吴喜良、吴欢宝分别向嘉善县政府申请公开：“1.吴喜良户（吴欢宝户）拆迁公告、拆迁的事实依据及法律依据的信息；2.要求嘉善县政府提供强制拆除申请人房屋的批示、批准人、职务及联系电话；3.强制拆除申请人房屋过程中的负责人、人员名单、职务及联系电话；4.强制拆除过程中摄像记录及财、物清单；5.申请人的拆迁协议。”嘉善县政府对其中“5.申请人的拆迁协议”答复称“本机关并未制作也未获取，该信息不存在。”吴喜良、吴欢宝分别提起行政诉讼，该院于2019年2月13日作出（2018）浙04行初196号、197号行政判决，驳回原告吴喜良、吴欢宝的诉讼请求。2018年11月，吴喜良、吴欢宝向该院起诉，要求确认嘉善县政府作出的（2009）第10号《嘉善县政府征收（用）土地方案公告》违法并撤销，该院以超过法定起诉期限为由，裁定不予立案，浙江省高级人民法院于2018年11月12日作出（2018）浙行终1648号、1649号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2018年11月，吴喜良、吴欢宝向桐乡市人民法院起诉，要求确认嘉善县国土资源局[09]第99号嘉善县国土局征地补偿安置方案公告违法，桐乡市人民法院裁定驳回起诉，该院于2019年3月29日分别作出（2019）浙04行终17、18号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2018年11月1日，吴喜良、吴欢宝分别向嘉善县自然资源和规划局申请公开：“吴喜良（吴欢宝）房屋拆除的安置、补偿，过渡房安排等有关全部信息。”嘉善县自然资源和规划局告知其申请的信息未制作、未获取、未保存、该政府信息不存在。吴喜良、吴欢宝对此提起行政诉讼，桐乡市人民法院于2019年7月26日分别作出（2019）浙0483行初8号、9号行政判决，驳回吴喜良、吴欢宝的诉讼请求。2018年11月1日，吴喜良、吴欢宝向嘉善县政府申请公开：“原告当时芦七浜在征迁范围内迁建工程项目地块，要求提供原告房屋和承包田及自留地拆除下列政府信息：拆迁公司名称和资质证书；拆除房屋的全部信息；征用承包田及自留地上作物被拆除的信息；安置、补偿、过渡房安排等有关全部信息。”嘉善县政府答复称征收公告、补偿公告不再重复提供；其他拆迁信息未制作也未获取。吴喜良、吴欢宝对答复不服，提起行政诉讼，该院于2019年7月17日作出（2019）浙04行初16号行政判决，驳回吴喜良、吴欢宝的诉讼请求。2019年4月16日吴欢宝向嘉善县自然资源和规划局申请公开：“1.在罗星街道工作人员李云华、朱云良的见证下的见证照片、视频等政府信息；2.所谓息访承诺书能够确认该户于2012年5月25日就应当知道嘉善第一人民医院项目（浙土字A［2008］-0407号《浙江省建设用地审批意见书》批准农转用及征收）在内的土地征收事宜”的事实依据及逻辑常识依据；3.该户……得到彻底解决的事实证据等政府信息；4.该案涉项目地块“征收”时，与申请人签订的补偿协议；5.贵机关对申请人作出的责令交出土地决定书。”嘉善县自然资源和规划局答复称未制作、未保存或者不属于政府信息为由进行答复。吴欢宝对答复不服，提起行政诉讼，桐乡市人民法院于2019年11月28日作出（2019）浙0483行初38号行政判决，驳回吴欢宝的诉讼请求。2019年5月，吴喜良、吴欢宝向嘉善县政府罗星街道办事处申请公开：“1.参与评估的评估公司名称及资质证明、联系方式；2.评估人员的姓名及资格证、联系方式；3.聘请评估公司的委托书或其他委托手续；4.对强拆现场物品进行清点评估的物品清点评估单；5.对被拆物品进入保管场所的入场清点名单；6.评估人员现场摄制的视频及照片；7.评估公司对案涉房屋及财产等作出的评估报告。”嘉善县政府罗星街道办事处答复信息不存在后，吴喜良。吴欢宝提起行政诉讼，桐乡市人民法院于2019年12月21日作出（2019）浙0483行初77号行政判决，驳回原告吴喜良、吴欢宝的诉讼请求。根据《信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。吴喜良、吴欢宝2019年7月23日向嘉善县政府申请政府信息公开，要求获取“根据吴欢宝《息访承诺书》现请纸质提供政府有关部门之后征求本人同意签定《补偿协议》书面依据一份”。根据文字理解，两原告要求提供的是签订《补偿协议》的书面依据，不属于法律规定的政府信息。吴喜良、吴欢宝在事隔多年后重新针对2010年征收补偿事项多次向嘉善县政府罗星街道办事处、嘉善县自然资源和规划局、嘉善县政府提出多起政府信息公开申请，进而对政府信息公开的答复、征地公告等提出多起行政诉讼。尽管相关部门均已经明确答复其申请公开的《补偿协议》未制作、未保存。原告吴喜良、吴欢宝仍然重复地要求前述行政机关公开其签订的《补偿协议》，其实质是以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉。对信访的处理，不属于行政复议受理范围。因此，对明显不符合行政复议范围的复议申请，行政机关可以在口头释明后作存档处理，也可以书面告知复议申请人其申请不属于行政复议的范围，当事人因此而提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款的规定，裁定：驳回原告吴喜良、吴欢宝的起诉。吴熹良、吴欢良上诉称：上诉人原系嘉善县罗星街道城南社区被拆迁户。2010年经嘉善县县府办同意并组织对其房屋拆除，上诉人一直认定该拆除行为属于强拆，为此打过官司。浙江省高级人民法院作出的（2018）浙行终1418号行政判决书，依据2012年5月25日吴欢宝在罗星街道工作人员李云华、朱云良以及县府办人员见证下签订的《息访承诺书》作为补强证据予以采信。上诉人吴熹良、吴欢良一直要求政府及下属部门予以书面提供《补偿协议》，是因为上诉人2012年5月25日签定《息访承诺书》同时也签定了《补偿协议》，双方约定了按照人民币476万元的金额对上诉人吴熹良、吴欢良予以征地拆迁补偿。上诉人为了获取《补偿协议》作为政府方不履行职责的证据才多次向其申请。上诉人向嘉善县政府申请信息公开获取信息的表述清晰，不存在咨询性提问。而被上诉人嘉善县政府本身作为《补偿协议》签定的另一方与上诉人存在利害关系。上诉人不服23号答复向嘉兴市人民政府申请行政复议，嘉兴市政府作出37号复议决定，上诉人认为37号复议决定的结论与（2018）浙行终1418号行政判决书查明的事实不符。原审法院仅仅把本案定位为信息公开案件，驳回上诉人的起诉，与上诉人的诉讼请求责令被告公开《补偿协议》并履约不符。被上诉人嘉善县政府不履行《补偿协议》合同约定构成违约。原审法院应该依据国家征收土地方面的法律法规予以实体审查。请求二审法院撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。嘉善县政府答辩称：1.答辩人作出的答复书事实清楚、程序合法、依据正确。2019年7月29日，答辩人收到上诉人吴熹良、吴欢良递交的申请表，要求获取：“1.根据吴欢宝《息访承诺书》现请纸质提供政府有关部门之后征求本人同意签定《补偿协议》书面依据一份；2.关于信息公开的申请回函请嘉善县政府予以书面答复并盖章。”的申请。答辩人于2019年8月23日作出23号答复，并于同日寄送申请人，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条中20个工作日内予以答复的规定要求。上诉人所申请的内容为：《补偿协议》的书面依据。从字面意思理解，不是要求获取《补偿协议》本身，而是指向签订《补偿协议》的法律依据。该要求获取具体行政行为法律依据的申请，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息范畴，不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十九条规定的政府信息公开的申请要求。为此答辩人作出被诉答复，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》规定。即便如上诉人吴熹良、吴欢良在行政复议补充申请书中所讲申请公开《补偿协议》，作为息访承诺书附件的《补偿协议》，本机关即未参与签订也未获取，因此也不应该向答辩人申请。自2018年以来，吴熹良、吴欢良及吴欢宝之女卢艳借信息公开之名，多次提起申请并连带复议、诉讼，其大多数申请不是为了获取政府信息，而是通过信息公开的名义行信访之实。以上行为严重违背信息公开条例立法本意；2.原审法院判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原审法院审理认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。2019年7月29日，吴熹良、吴欢良向本机关申请要求获取：“根据吴欢宝《息访承诺书》现请纸质提供政府有关部门之后征求本人同意签定《补偿协议》书面依据一份”。根据文字理解，是要求提供签订《补偿协议》的书面依据，不属于法律规定的政府信息。上诉人在时隔多年后重新针对2010年征收补偿事项多次向本机关及罗星街道办事处、县国土自然资源和规划局等提出多起政府信息公开申请，进而对政府信息公开答复、征地公告等提出多起行政诉讼。尽管相关部门均已明确答复其申请公开的《补偿协议》未制作、未保存。上诉人仍然重复要求公开，其实质是以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉。因此，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。嘉兴市政府答辩称：1.答辩人作出的37号复议决定事实清楚、程序合法、适用依据正确。上诉人不服被上诉人嘉善县政府作出的23号答复，于2019年9月5日向答辩人申请复议，请求确认该行政行为违法并责令重新答复。答辩人受理后依法进行了审查。因申请材料表述不清楚，答辩人于2019年9月9日依法通知原告补正，并于2019年9月15日收到相关行政复议申请补正材料。答辩人于2019年9月16日通知嘉善县政府行政复议答复，嘉善县政府于2019年9月27日提交书面答复及作出具体行政行为的证据、依据和有关材料。后因情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，答辩人于2019年11月8日分别向上诉人、嘉善县政府送达《行政复议决定延期通知书》。经审查，答辩人认为嘉善县政府作出的《嘉善县政府政府信息公开申请答复书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2019年11月20日作出行政复议决定：维持嘉善县政府作出的《嘉善县政府政府信息公开申请答复书》，并分别送达给原告和嘉善县政府；2.原审法院裁定认定事实清楚、适用法律正确。原审法院审理认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。上诉人2019年7月23日向嘉善县政府申请政府信息公开，要求获取“根据吴欢宝《息访承诺书》现请纸质提供政府有关部门之后征求本人同意签定《补偿协议》书面依据一份”。根据文字理解，吴喜良、吴欢要求提供的是签订《补偿协议》的书面依据，不属于法律规定的政府信息。上诉人在事隔多年后重新针对2010年征收补偿事项多次向嘉善县政府罗星街道办事处、嘉善县自然资源和规划局、嘉善县政府提出多起政府信息公开申请，进而对政府信息公开的答复、征地公告等提出多起行政诉讼。尽管相关部门均已经明确答复其申请公开的《补偿协议》未制作、未保存。上诉人仍然重复地要求前述行政机关公开其签订的《补偿协议》，其实质是以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉。对信访的处理，不属于行政复议受理范围。因此，对明显不符合行政复议范围的复议申请，行政机关可以在口头释明后作存档处理，也可以书面告知复议申请人其申请不属于行政复议的范围，当事人因此而提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款的规定，裁定驳回原告吴喜良、吴欢宝的起诉。综上所述，原审法院作出的行政裁定和答辩人作出的行政复议事实清楚、适用依据正确、程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院认为，本案的审理重点为23号答复是否属于行政诉讼的受案范围。根据原审法院已查明的事实，上诉人吴喜良、吴欢宝在事隔多年后重新针对2010年征收补偿事项多次向嘉善县政府罗星街道办事处、嘉善县自然资源和规划局、嘉善县政府提出多起政府信息公开申请，进而对政府信息公开的答复、征地公告等提出多起行政诉讼。尽管相关部门均已经明确答复其申请公开的《补偿协议》未制作、未保存。上诉人吴喜良、吴欢宝仍然重复地要求前述行政机关公开其签订的《补偿协议》，其实质是以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉。本案中，被上诉人嘉善县政府作出的23号答复本质上系对信访事项的处理，对上诉人吴喜良、吴欢宝权利义务并不产生实际影响。故上诉人提起的本案诉讼不属于行政诉讼的受案范围。原审法院驳回其起诉，并无不当。综上，原审裁定适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马良骥审判员  张 榆审判员  李竺娉二〇二〇年五月十二日书记员  韦若莎