福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽01行终181号 上诉人（原审被告）平潭县岚城乡人民政府，住所地平潭县岚城乡中湖村岚湖庄1号。 法定代表人叶春晖，乡长。 委托诉讼代理人蔡雄，平潭县岚城乡人民政府环卫所负责人。 委托诉讼代理人林培邻，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）暨诉讼代表人陈昌明，男，1954年10月16日出生，汉族，住福建省平潭县。 被上诉人（原审原告）暨诉讼代表人王礼杰，男，1955年6月7日出生，汉族，住福建省平潭县。 被上诉人（原审原告）陈雪，男，1976年5月23日出生，汉族，住福建省平潭县。 被上诉人（原审原告）王豪，男，1975年3月25日出生，汉族，住福建省平潭县。 被上诉人（原审原告）陈昌雄，男，1963年1月12日出生，汉族，住福建省平潭县。 被上诉人（原审原告）陈隆友，男，1957年8月11日出生，汉族，住福建省平潭县。 被上诉人（原审原告）俞瑞娘，女，1949年1月10日出生，汉族，住福建省平潭县。 被上诉人（原审原告）陈敬平，男，1966年12月19日出生，汉族，住福建省平潭县。 上述被上诉人的共同委托诉讼代理人钟太宣、夏华忠，福建耕耘律师事务所律师。 原审第三人平潭县岚城乡中湖村民委员会，住所地平潭县岚城乡中湖村。 法定代表人王从荣，主任。 原审第三人平潭县岚城乡中湖村第一村民小组，住所地平潭县岚城乡中湖村土地后自然村。 负责人魏玉仁，小组长。 原审第三人平潭县岚城乡中湖村第二村民小组，住所地平潭县岚城乡中湖村土地后自然村。 负责人陈为强，小组长。 原审第三人平潭县岚城乡中湖村第三村民小组，住所地平潭县岚城乡中湖村土地后自然村。 负责人陈时亮，小组长。 原审第三人平潭县岚城乡中湖村第四村民小组，住所地平潭县岚城乡中湖村土地后自然村。 负责人陈明义，小组长。 原审第三人平潭县岚城乡中湖村第五村民小组，住所地平潭县岚城乡中湖村土地后自然村。 负责人陈为曾，小组长。 原审第三人平潭县岚城乡中湖村第六村民小组，住所地平潭县岚城乡中湖村土地后自然村。 负责人陈绍平，小组长。 上诉人平潭县岚城乡人民政府因被上诉人陈昌明等8人诉其会议纪要一案，不服福建平潭县人民法院（2018）闽0128行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2015年11月27日，因平潭县岚城乡竹屿湖景观整治项目建设需要，平潭县人民政府共征收平潭县岚城乡中湖村土地788.417亩，分别由被告平潭县岚城乡人民政府与第三人平潭县岚城乡中湖村民委员会签订三份《征地协议书》及《留用地货币补偿协议》，即第一、二、三期，其中平潭县岚城乡中湖村的土地后和深坞自然村对被征收的第一期S2地块共123.169亩土地存在争议。上世纪六十年代末，平潭县岚城乡中湖村深坞自然村将两个生产队分为四个生产队。1975年深坞村陈XX生产队、深坞村王XX生产队分别与土地后村陈XX生产队订立合约，将洋潮屿海滩地坐落在城关片、工业片耕地、七零片共五块坡地让给土地后村陈XX生产队耕作。2015年该地被国家征用。被告于2016年9月28日作出〔2016〕79号岚城乡“两委”成员会议纪要（二），研究竹屿湖景观整治第一期项目（土地后）征地补偿款和留用地货币补偿款拨付事宜。根据岚城乡人民政府2015年11月27日与中湖村民居委会签订的征地协议书（岚城乡-2015-019、021、023号），因岚城乡竹屿湖景观整治项目建设需要，共征收中湖村土地788.417亩，分为三份协议，即第一、二、三期，其中土地后自然村土地面积计178.354亩。因土地后和深坞自然村对第一期S2地块存在争议，根据2016年8月15日中湖村会议纪要，为尽快办理土地后自然村被征地农民养老保险，先发放第一期征地协议（岚城乡-2015-019号）和相关留用协议（岚城乡-2015-020号）中的123.169亩土地征地补偿款和留用地货币补偿款，剩余第二期征地协议（岚城乡-2015-021号）中的S3、S4地块共计55.185亩待土地后和深坞自然村换地事宜协调解决后再统一发放。 因涉及征地补偿款的分配产生争议，2017年4月14日，深坞村村民陈昌明、王礼杰等8人向平潭县人民法院提起行政诉讼，认为平潭县岚城乡人民政府在耕地权属存在争议情况下，擅自将S2地块面积123.169亩的征地补偿款单方发给土地后自然村村民，严重侵犯其合法权益。 另查明，平潭综合实验区环境与国土资源局受理平潭县岚城乡中湖村深坞自然村（19.20.21.22.23.28.29.30村民小组）提起有关S2地块权属争议的申请后，平潭县人民政府于2018年11月20日作出岚政〔2018〕93号《土地权属争议案件决定书》，决定：S2地块即123.169亩土地属于土地后自然村。平潭县岚城乡中湖村深坞自然村不服该决定，向平潭综合实验区管理委员会申请复议，平潭综合实验区管理委员会于2019年3月7日作出岚综管行复〔2019〕1号《行政复议决定书》，决定：撤销平潭县人民政府作出的岚政〔2018〕93号《土地权属争议案件决定书》，责令平潭县人民政府重新作出具体行政行为。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，原告陈昌明等8人作为深坞自然村村民，认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。被告平潭县岚城乡人民政府作出﹝2016﹞79号岚城乡“两委”成员会议纪要（二），决定将争议地块面积123.169亩征地补偿款和留用地货币补偿款全部发给土地后自然村村民，对原告的合法权益产生实际影响，已外化为具体行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组经营、管理。”《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有。”被告平潭县岚城乡人民政府明知土地后和深坞自然村对第一期S2地块权属存在争议，在权属尚未明确情况下，决定将S2地块面积123.169亩的征地补偿款和留用地货币补偿款发放给土地后自然村村民，缺乏事实和法律依据。被告平潭县岚城乡人民政府在本案诉讼中提出S2地块依法属土地后自然村所有，均有林权证，不存在法律上的权属争议，但平潭综合实验区管委会于2019年3月7日作出的岚综管行复〔2019〕1号《行政复议决定书》已明确决定对于争议地块的权属事实认定不清，证据不足，故被告上述辩称意见，原审法院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定，判决撤销平潭县岚城乡人民政府于2016年9月28日作出的〔2016〕79号岚城乡“两委”成员会议纪要（二）第十九项中关于竹屿湖景观整治第一期项目（土地后）征地补偿款和留用地货币补偿款拨付事宜的决定。 上诉人平潭县岚城乡人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称，一、案涉地块权属清晰，依法属于土地后自然村所有，原审法院认定上诉人在权属不明的情况下对补偿款进行发放缺乏事实和法律依据，明显属于事实认定错误。1975年土地后自然村与深坞自然村签订了《立合约字》，深坞自然村将其原有的案涉争议地块转让给土地后自然村所有，后者占有耕种至今。2、案涉地块中部分林地已办理了《林权证》，登记为土地后自然村所有。3、土地后自然村持续占有上述地块耕作已有40年以上，上述地块也应当属于土地后自然村所有。三、案涉土地的补偿费分配与发放属于中湖村村民自治的范畴，如有争议应以民事案由进行立案、审理，原审法院认为上诉人作出的会议纪要，对被上诉人的合法权益产生实际影响，已外化为具体行政行为属于适用法律错误。三、就算被诉行政行为是具体行政行为，符合行政诉讼法第十二条规定受案范围，上诉人也存在主体资格不适格的问题。上诉人系接受平潭综合实验区环境与国土资源局委托代为行政征收补偿职权，故若被上诉人认为征收补偿行为侵犯其合法权益，应以区环土局为被告，而非上诉人。请求：一、依法撤销原审判决，并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。二、本案上诉费由被上诉人承担。 被上诉人陈昌明等8人、原审第三人平潭县岚城乡中湖村民委员会、平潭县岚城乡中湖村第一村民小组、平潭县岚城乡中湖村第二村民小组、平潭县岚城乡中湖村第三村民小组、平潭县岚城乡中湖村第四村民小组、平潭县岚城乡中湖村第五村民小组、平潭县岚城乡中湖村第六村民小组未向本院提交书面意见。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。依照上述规定，对因村农民集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服，有权提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会等，而不应当是个别村民。本案中，被上诉人所诉请撤销的上诉人平潭县岚城乡人民政府作出的会议纪要涉及的是村集体土地。被上诉人不服，应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序，通过村民小组会议形成集体决定，并由村集体经济组织执行，以确保起诉代表整体村民的集体意志。被上诉人仅以个人名义提起本案诉讼，不具备原告的诉讼主体资格。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销福建省平潭县人民法院（2018）闽0128行初28号行政判决； 二、驳回被上诉人陈雪、陈昌明、王豪、陈昌雄、王礼杰、陈隆友、俞瑞娘、陈敬平的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  俞淑娟 审判员  王小倩 审判员  郑 鋆 二〇二〇年五月十五日 法官助理吴晓燕 书记员柯成恩