浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙04行初113号原告乐欢，女，汉族，1989年3月2日出生，住上海市静安区。委托诉讼代理人马芳，女，汉族，1961年5月23日出生，住址同上，系原告母亲。委托诉讼代理人乐荣昌，男，汉族，1961年2月28日出生，住址同上，系原告父亲。被告嘉兴市秀洲区人民政府，住所地嘉兴市秀洲区洪兴路1765号。法定代表人刘德威，区长。出庭负责人李刚，副区长。委托诉讼代理人杨嘉烨，秀洲区司法局工作人员。委托诉讼代理人俞新民，浙江三利律师事务所律师。第三人嘉兴市秀洲区住房和城乡建设局，住所地嘉兴市秀洲区秀洲大道767号。法定代表人（出庭负责人）张金良，局长。委托诉讼代理人高扬，浙江群策律师事务所律师。原告乐欢因诉嘉兴市秀洲区人民政府行政复议决定（以下简称秀洲区政府）一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月25日受理后即向被告秀洲区政府送达了起诉状副本、应诉通知书，向第三人嘉兴市秀洲区住房和城乡建设局（以下简称秀洲区住建局）送达起诉状副本和参加诉讼通知书。因浙江省人民政府于2020年1月23日启动重大公共突发卫生事件一级响应，本院于2020年2月13日裁定中止审理，并于2020年3月13日恢复审理。本院依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理本案，原告乐欢的委托诉讼代理人乐荣昌、马欢，被告秀洲区政府的副区长李刚,委托诉讼代理人杨嘉烨、俞新民，第三人秀洲区住建局局长张金良、委托诉讼代理人高扬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。秀洲区政府于2019年10月22日作出嘉秀洲复字[2019]17号行政复议决定，查明以下事实：2016年1月12日，嘉兴国贸中心商场、酒店、SOHO、地下室工程组织勘察、设计、施工、监理、建设单位共同进行竣工验收并验收合格。同年3月28日，秀洲区住建局编制《房屋建筑工程质量监督报告》，对工程质量的评价为未发现建筑节能方面的质量问题，未发现工程结构质量问题及严重影响使用功能的质量问题，同意报送备案。另查明，乐欢于2015年3月21日与嘉兴市新华洲投资开发有限公司签订《商品房买卖合同》，购买嘉兴市洪合镇嘉洪大道2208号1192室、1193号室。秀洲区政府认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项：“行政复议申请符合下列条件的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系”，即适格的行政复议申请人，应当与具体行政行为存在利害关系。原秀洲区建设工程质量监督站根据嘉兴市新华洲投资开发有限公司建设的嘉兴国贸中心商场、酒店、SOHO、地下室工程进行质量监督，出具《房屋建筑工程质量监督报告，》乐欢并非案涉质量监督报告的行政相对人，也与该行为之间不存在直接的利害关系，乐欢不具有行政复议主体资格。乐欢与嘉兴市新华洲投资开发有限公司签订商品房买卖合同，基于该合同产生的民事纠纷，不属于行政复议审理的范围，决定驳回乐欢的行政复议申请。原告乐欢诉称，2015年3月原告购买了嘉兴市新华洲投资开发有限公司开发的嘉兴国贸中心广场项目商铺，同时新华洲投资开发有限公司要求原告与其指定的嘉兴亿诚商业管理有限公司签订《商铺委托经营管理合同》，在该合同中原告全权委托嘉兴亿诚商业管理有限公司和新华洲投资开发有限公司进行验收。通过政府信息公开，原告了解到该项目多处违法违规。本建设项目每个商铺都不具备实体分隔墙以及独立的水电预留接口，不符合国家规定的独立产权房屋的认定标准，该商铺属于违法违规的虚拟商铺，秀洲区建设工程质量监督站在验收时如何监督，如何做出监督报告？嘉兴国贸中心广场新品港项目于2014年审批建造，违反了2013年嘉兴市人民政府办公室《关于进一步加强市本级房地产用地供应和监管工作的若干意见》中“严格控制宗地在开发过程中或者开发结束后进行分割。对商业服务业类经营性项目，在土地出让合同中要明确开发业主持有的物业的比例、用地分割和转让的要求，严禁大空间商业虚拟分割”的要求，该建设项目的一系列审批许可文件都是非法的。秀洲区建设工程质量监督站的行政许可行为对建设单位申请不动产权证起到了实质性影响，导致原告不动产权证书的颁发，侵害了原告的合法权益，秀洲区政府以原告与行政行为之间不具有利害关系为由驳回原告的复议申请违反法律规定，请求撤销秀洲区政府作出的行政复议决定。原告提供以下证据：不动产权证、行政复议决定。证明原告拥有嘉兴国贸中心广场商铺的所有权，与行政行政具有利害关系。被告秀洲区政府辩称，行政复议的适格申请人应当与具体行政行为存在利害关系。本案中，秀洲区建设工程质量监督站对嘉兴市新华洲投资开发有限公司建设的嘉兴国贸中心星级酒店、SOHO、商场的建设工程项目进行质量监督，原告既不是质量监督的相对人，也与质量监督结果行为不存在直接的利害关系，故原告不具有行政复议主体资格。秀洲区政府于2019年7月25日收到原告提交的行政复议申请，因申请材料不齐全，被告通知原告补正，并于2019年7月29日收到原告提交的补正材料。受理后，按照原告的申请于2019年9月3日举行听证会，因案情复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，依法延期三十天，并于10月22日作出行政复议决定，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。被告秀洲区政府提供以下证据、依据：1.行政复议决定，证明被告于2019年10月22日作出嘉秀洲复字[2019]17号行政复议决定；2.行政复议申请书（补正前）、行政复议申请补正通知书及送达回证、行政复议申请书（补正后）、行政复议案件受理通知书、告知答复查阅通知书、行政复议答复通知书及送达回证、行政复议听证通知书及送达回证、行政复议延期审批表及延期通知书及送达凭证、行政复议决定书及送达凭证，证明被告所作的行政复议决定程序合法；3.房屋建筑质量监督报告，证明本案原告并非质量监督报告的行政相对人，与质量监督报告行为之间不存在直接的利害关系，不具有行政复议主体资格；4.《中华人民共和国行政复议法》第9、17、23、31条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第28、48条。第三人秀洲区住建局陈述如下意见：一、根据原告的诉状结合其提供的证据可知，原告与嘉兴市新华洲投资开发有限公司于2015年3月21日签订了商品房买卖合同，并与嘉兴亿诚商业管理有限公司签订商铺委托经营管理合同，约定了商品房的交付条件并全权委托嘉兴亿诚商业管理有限公司对商品房交付进行验收交接。原告认为商品房交付不符合约定条件或嘉兴亿诚商业管理有限公司未认真履行交接验收义务而产生的纠纷，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。原告于2016年11月22日取得所购商铺的不动产权证，最迟在此时应当知道建设工程竣工验收并交付包括原告在内的房屋买受人的事实。结合《行政复议法》的规定，原告的复议申请已经超过60日的复议申请期限，虽然秀洲区政府没有以该情形为依据驳回复议申请，但是不影响其超过复议期限申请复议的事实。二、嘉兴国贸中心商场、酒店、SOHO、地下室（二期）工程由建设单位嘉兴市新华洲投资开发有限公司与勘察、设计、工程监理单位于2016年1月21日组织竣工验收并验收合格。《建设工程质量管理条例》第三条规定，建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责。上述各单位是对工程质量负责的责任主体。按照《建设工程质量监督机构工作指南》的要求，在工程竣工验收监督时，重点是对验收的组织形式、验收程序、执行验收规范等情况进行监督。2016年1月12日，秀洲区建设工程质量监督站根据建设单位的通知，对建设工程竣工验收进行监督，竣工验收的程序符合规定，商场内存在实体墙分割，参与验收的建设、勘察、设计、监理单位验收意见一致，结论为合格，依法编制了《建设工程质量监督报告》，同意建设单位报送备案机关备案。建设工程质量的验收及责任承担均由建设、监理、设计、勘察单位为责任主体，工程质量监督报告不影响工程实际竣工验收的客观事实，请求驳回原告的诉讼请求。第三人提供房屋建筑质量监督报告，证明本案原告并非质量监督报告的行政相对人，与质量监督报告行为之间不存在直接的利害关系，不具有行政复议主体资格。经庭审质证，原告乐欢对被告秀洲区政府、第三人秀洲区住建局提供的证据均无异议，被告秀洲区政府、第三人秀洲区住建局对原告乐欢提供的证据亦无异议。本院对原告乐欢、被告秀洲区政府、第三人秀洲区住建局提供的证据均予以采信。经审理查明，原嘉兴市国土资源局于2016年11月8日向乐欢颁发嘉兴市国贸中心5-8幢1192、1193室不动产权证。乐欢于2019年7月25就嘉兴市秀洲区建设工程质量监督站对嘉兴市新华洲投资开发有限公司建设的嘉兴国贸中心星级酒店、SOHO、商场建设工程出具房屋建筑工程质量监督报告的行政行为向秀洲区政府申请行政复议。因申请材料不符合要求，秀洲区政府通知乐欢补正。2019年7月29日，秀洲区政府收到原告补正后的申请材料并受理原告的行政复议申请。7月29日，秀洲区政府通知嘉兴市秀洲区建设工程质量监督站提交书面答复及作出具体行政行为的证据、依据。2019年9月3日，秀洲区政府依据乐欢提出的听证申请，组织行政复议听证会。因案情复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，被告于2019年9月18日决定延期三十日作出行政复议决定，并将《行政复议决定延期通知书》送达乐欢、嘉兴市秀洲区建设工程质量监督站。2019年10月22日，秀洲区政府作出前述行政复议决定。另查明，中共嘉兴市秀洲区委机构编制委员会于2019年10月24日印发的秀洲编[2019]16号《关于区住建局所属事业单位设置、职责及编制事项的批复》，嘉兴市秀洲区建设工程质量监督站更名为嘉兴市秀洲区建设工程质量安全管理服务中心，为公益一类事业单位。本院认为，《建设工程质量管理条例》第四十三条第三款规定，县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。第四十六条第一款规定，建设工程质量监督管理，可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施。因此，嘉兴市秀洲区建设工程质量监督站系受秀洲区住建局委托对建设工程质量进行监督，其作出工程质量监督报告行为的法律责任应当由秀洲区住建局承担。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第七条规定，工程质量监督机构应当在工程竣工验收之日起5日内，向备案机关提交工程质量监督报告。因此，工程质量监督报告系由工程质量监督机构向备案机关提交，作为竣工验收备案的文件之一。工程质量监督报告是工程质量监督机构向当地建设行政主管部门的备案机关提交工程质量监督情况的文件，是工程质量监督工作和工程质量监督情况的总结报告，属于行政机关内部文件，监督报告仅仅对该工程是否能竣工验收备案给出建议，而不是决定，故该报告的作出对原告的权利义务不产生实际影响，乐欢就此申请行政复议，不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围，秀洲区政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出驳回其申请的复议决定正确。秀洲区政府作出行政复议决定的程序符合法律规定。乐欢要求撤销秀洲区政府作出的行政复议决定的诉讼请求于法无据，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告乐欢的诉讼请求。案件受理费50元，由原告乐欢负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  许艳华审 判 员  李 平人民陪审员  蔡永英二〇二〇年五月二十七日书 记 员  王佳红