上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终100号上诉人(原审原告)应立峰，男，1970年11月29日出生，汉族，住上海市长宁区。被上诉人(原审被告)上海市长宁区生态环境局，住所地上海市长宁区。法定代表人沈群慧。出庭应诉行政机关负责人王军伟，上海市长宁区生态环境局副局长。委托代理人张婧。委托代理人封晓骏，上海市海华永泰律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市生态环境局，住所地上海市。法定代表人寿子琪。出庭应诉行政机关负责人苏国栋，上海市生态环境局副局长。委托代理人白建勇。委托代理人吴荣良，上海市金茂律师事务所律师。原审第三人上海德邻餐饮有限公司，住所地上海市长宁区。法定代表人俞德邻。委托代理人陆慈竹。上诉人应立峰诉被上诉人上海市长宁区生态环境局(以下简称长宁生态局)要求履行法定职责及被上诉人上海市生态环境局(以下简称市生态局)行政复议决定一案，不服上海铁路运输法院(2019)沪7101行初703号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月18日受理后，依法组成合议庭，于2020年3月19日通过互联网在线公开开庭审理了本案。上诉人应立峰，被上诉人长宁生态局副局长王军伟及该局委托代理人张婧、封晓骏，被上诉人市生态局副局长苏国栋及该局委托代理人白建勇、吴荣良，原审第三人上海德邻餐饮有限公司(以下简称德邻公司)的委托代理人陆慈竹在线出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，德邻公司于2001年11月6日成立，住所地上海市长宁区仙霞路XXX号，经营范围为中型饭店(不含熟食卤味)；堂饮酒。2001年9月德邻公司通过建设项目环境影响审批。2018年10月26日应立峰通过12345上海市民服务热线投诉，要求环保部门处理居民楼下饭店改建问题。长宁生态局经过调查，对有关其职权范围内的事项，于2018年11月12日通过12345上海市民服务热线向应立峰作出答复。应立峰不服，认为长宁生态局未履行《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法》第一百一十八条的监管职责，向市生态局申请行政复议，要求长宁生态局依法对仙霞路XXX号商户责令改正。2018年12月6日市生态局收到应立峰的行政复议申请。2019年2月11日市生态局作出行政复议延期决定通知书，决定延长审理期限，期限延长不超过30日。2019年3月7日市生态局委托上海市环境监察总队对仙霞路XXX号商户进行现场勘验，勘验结果表明无直接证据认定涉案商户的厨房位置发生过变化。2019年4月12日市生态局作出沪环复驳字[2019]第002号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定)，决定驳回应立峰的行政复议申请。应立峰遂诉至原审法院，请求撤销被诉复议决定，判令长宁生态局履行《大气污染防治法》第一百一十八条的监管职责，依法责令仙霞路XXX号饭店改正。原审另查明，因机构改革，原上海市长宁区环境保护局重新组建后，更名为上海市长宁区生态环境局。原审认为，根据《大气污染防治法》第一百一十八条的规定，长宁生态局对应立峰的诉求具有依法受理、调查核实并进行处理的法定职责。长宁生态局经过现场检查、调查询问后，依法向应立峰作出答复，程序合法。市生态局收到应立峰的行政复议申请后，经过现场勘验、调查后，在法定延长期限内作出被诉复议决定，复议程序合法。本案中，长宁生态局提供的现场检查笔录、询问笔录、建设项目环境影响报告表及市生态局提供的《关于对仙霞路XXX号商户勘验情况的报告》等证据可以证明德邻公司并未“新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目”，涉案商户的性质、地点、规模、生产工艺和环境保护措施也未发生《上海市建设项目变更重新报批环境影响评价文件工作指南(2016年版)》(以下简称《工作指南》)所规定的重大变动，长宁生态局据此答复应立峰“该地址的餐饮经营行为未出现第十二条规定的重大变动现象，不属于新、改、扩建项目，无需重新报批环境影响报告表”，已经在其职权范围内履行了法定职责，并不存在不履行法定职责的情形。应立峰所称长宁生态局没有针对应立峰的诉求内容去履行职责，缺乏证据予以证明，不予采纳。市生态局作出驳回行政复议申请的复议决定，合法有据。故应立峰的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，于2020年1月9日判决驳回应立峰的诉讼请求，案件受理费50元，由应立峰负担。判决后，应立峰不服，向本院提起上诉。上诉人应立峰上诉称，德邻公司在2016年之后对门面、大堂、厨房、烟道等进行了以下改建：将原在涉案地址经营的两家饭店进行了合并改建，翻新了门面、大堂；厨房部分的改建包括将原戎参厨房改为储藏室，以及厨房灶台的调整变动；对烟道进行了高空排放改造。上述改建内容在两被上诉人向原审法院提交的证据材料中都可印证。被上诉人市生态局亦回复上诉人称，德邻公司进行的改建行为属于环保部门的法定职责范围。上诉人认为，新施行的《大气污染防治法》第八十一条规定，禁止在居民住宅楼内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。德邻公司的行为，就属于上述规定中的新建、改建、扩建行为，该规定并没有再对新建、改建、扩建行为是增加污染还是减少污染作出限定，不能再用其他规定来解释《大气污染防治法》的相关规定。原审法院认定错误，程序违法，请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人原审诉讼请求。被上诉人长宁生态局辩称，根据调查情况，德邻公司系按照有关部门“一证一照”的要求，对原来悬挂两块店招进行经营的违法行为进行了整改，其对门面、大堂进行的翻新行为，与本案要求履行环保的职责内容无关。德邻公司将厨房的一部分改为储藏室，仅是功能改变，房间的面积、位置都没改变。德邻公司按照街道的统一要求，将产生的油烟经油烟净化器处理后进行高空排放，并自行减少厨房灶台数量，都是减少污染的有利措施，并不存在违法违规行为。需要说明的是，建设项目环境影响评价审批中对餐饮场所规模的界定，是由基准灶头数量决定，按排气罩灶面投影总面积折算，而并非按照灶台的数量。另外，对于《大气污染防治法》的适用，因其没有对“新建、改建、扩建”作出明确界定，故要结合有关建设的法律规定进行理解。德邻公司已取得建设项目环境影响审批，根据国务院《建设项目环境保护管理条例》第十二条规定，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新进行报批。在《工作指南》第一条规定，建设项目的性质、规模、地点、生产工艺和环境保护措施五个因素中的一项或一项以上发生可能导致重大变动的情况，且可能导致环境影响显著变化(特别是不利环境影响加重)的，界定为重大变动。涉案地址也没有发生重大变动的情况。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人市生态局辩称，收到行政复议申请后，该局依法进行了审查。上诉人所指德邻公司门店、大堂的翻新不属于环保部门职责，与本案无关，而厨房和烟道也没有证据证明增加了污染排放。在新旧《大气污染防治法》中，都规定“禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目”。该法对于“新建、改建、扩建”没有作出明确界定，环保部门在实践中系根据是否需要申请环境影响评价或者对已有项目重新报批环评来进行认定。援引《建设项目环境保护管理条例》、《工作指南》对《大气污染防治法》进行理解适用，不存在冲突问题。就本案，德邻公司并不存在相关规定所指的重大变动情况，并且其将产生的油烟经油烟净化器处理后进行高空排放等措施，是更有利于环境保护的，其行为不属于《大气污染防治法》禁止性规定的情形。长宁生态局在接到上诉人投诉后，已经履行了相关监管职责。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人德邻公司述称，同意两被上诉人意见。其按照市场监管部门“一证一照”的要求进行整改，又是根据街道的统一要求进行油烟净化处理后高空排放。其将厨房的一部分改为储藏室，但是位置都没有发生改变。该公司不存在违法行为，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理，原审查明事实无误，以下事实予以认定：德邻公司于2001年9月通过建设项目环境影响审批，于同年11月6日成立，住所地为上海市长宁区仙霞路XXX号，经营范围为中型饭店(不含熟食卤味)；堂饮酒。2016年初，德邻公司及其他在涉案位置沿街经营的餐饮企业，均按照街道的统一要求进行油烟净化处理高空排放。同年，德邻公司还按照相关部门“一证一照”的要求进行整改，将原两家店面并为一家，对门面、大堂进行了翻新，原戎参厨房改为了储藏室。另根据环保部门调查反映，德邻公司现厨房灶台数量比2001年开业时有所减少。应立峰于2015年6月取得仙霞路XXX弄XXX号XXX室的房地产权证。2018年10月26日，应立峰通过12345上海市民服务热线投诉称：仙霞路XXX号居民楼下的2个相邻饭店在2016年之后合并为一个饭店，其门面、大堂、厨房、烟道等均进行了改造(不涉及油烟超标排放和违章搭建)，请求环保部门依法责令其改正。长宁生态局经现场调查询问后，于2018年11月12日通过12345上海市民服务热线答复应立峰：据现场核查，该地址的餐饮经营行为未出现《建设项目环境保护管理条例》第十二条规定的重大变动现象，不属于新、改、扩建项目，无需重新报批环境影响报告表。应立峰不服，向市生态局申请行政复议。市生态局在复议审查过程中，委托上海市环境监察总队进行了现场勘验。上海市环境监察总队于2019年4月8日出具的勘验意见为：煤气管路是固定的，故期间设备更新、店面装修改造也无法改变厨房位置，与开业时相比未发生变化，现无直接证据认定其厨房位置发生过变化；油烟排放方式由街面排放改为高空排放，同时升级了油烟净化设施，比原先网板过滤去除油烟的方式更为先进，处理能力更强，并按照要求签订合同定期委托清洗。执法人员调阅投诉记录发现，该场所有关油烟投诉自2016年以后确有减少。市生态局认为，无证据证明涉案商户属于《大气污染防治法》第八十一条第二款、一百一十八条第二款所指的“新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目”，故于2019年4月12日作出被诉复议决定驳回应立峰的行政复议申请。二审审理中，本院至涉案地址进行了现场调查，与上述查明的事实情况一致。本院认为，根据《大气污染防治法》第一百一十八条第二款的规定：“在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正”，据此，被上诉人长宁生态局作为本行政区域内生态环境主管部门，依法有权负责相关饮食服务业环境污染的防治管理工作。被上诉人市生态局依法具有受理并处理本案上诉人提出的行政复议申请的职权。二审审理中，各方当事人对于上述涉案的整改事实未提出异议，争议焦点在于原审第三人进行的整改变动，是否属于《大气污染防治法》所规定的“新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目”的违法行为。对此，上诉人认为，只要原审第三人进行了改动，即应当适用《大气污染防治法》第一百一十八条第二款的规定责令其改正。两被上诉人及原审第三人则认为，涉案商户进行的整改，不仅没有对大气污染防治造成不利影响，其将油烟净化处理后进行高空排放等措施更有利于保护和改善环境，并不存在违反《大气污染防治法》的违法行为。围绕本案争议焦点，本院认为，《大气污染防治法》总则明确立法目的系为保护和改善环境，防治大气污染，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展。故对该法各条文的理解适用均亦契合总则的规定精神。本案所涉及的《大气污染防治法》第八十一条及第一百一十八条规定，应系禁止和防治新建、改建、扩建行为对大气环境造成不利影响。相关的国务院《建设项目环境保护管理条例》第一条“防止建设项目产生新的污染、破坏生态环境”的规定，也充分体现了《大气污染防治法》的规定精神。本案中，原审第三人翻新门面、大堂，缩小厨房范围以及减少厨房灶台数量等内部调整更新的装饰装修行为，没有产生对大气环境不利影响的后果。并且，其将厨房油烟经油烟净化处理后进行高空排放，有利于减少污染，改善环境。被上诉人市生态局调查的投诉记录反映，该场所涉及油烟的相关投诉自2016年以后确有减少。因此，现有的证据不足以证明原审第三人存在违反《大气污染防治法》相关规定的违法情形。上诉人认为只要原审第三人进行了改动就违反了《大气污染防治法》相关规定的理解意见有所偏差，缺乏相应的依据，本院实难支持。综上，被上诉人长宁生态局收到上诉人的投诉申请后，经调查后向上诉人作出答复，已依法履行职责。上诉人向被上诉人市环境局申请行政复议，市环境局经复议审查、现场勘验作出被诉复议决定，亦无不当。上诉人的上诉请求和理由，缺乏相应依据，本院难以支持。原审处理正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人应立峰负担。本判决为终审判决。审 判 长 俞 秋 玮审 判 员 姚 佐 莲审 判 员 姚 建 中二〇二〇年五月十八日法官助理 张逸、姚敏书 记 员 张逸（代）附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……