辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽02行终254号上诉人（原审原告）庄河市香颂花城小区业主委员会，住所地庄河市香颂花城小区16号楼。负责人张金江，主任。被上诉人（原审被告）庄河市人民政府城关街道办事处，住所地庄河市红岩路769号。负责人孔祥科，党工委书记。被上诉人（原审被告）庄河市人民政府，住所地庄河市世纪广场1号。法定代表人谢德洋，市长。上诉人庄河市香颂花城小区业主委员会（以下简称“香颂花城业委会”）因与被上诉人庄河市人民政府城关街道办事处（以下简称“城关街道办事处”）、被上诉人庄河市人民政府公告行为及行政复议一案，不服大连市普兰店区人民法院（2019）辽0214行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定，原告香颂花城业委会系2015年9月成立（第二届），共有委员11人，2018年经业主委员会会议通过有4名委员辞职。2018年7月，原告小区超过20%业主联名书面要求召开临时业主大会，原告未予组织召开业主大会，被告城关街道办事处于2018年11月30日作出拟召开业主大会《公告》，原告不服，于2018年12月21日向庄河市人民政府申请行政复议。庄河市人民政府于2019年2月1日作出庄政行复决字〔2018〕第27号行政复议决定书，撤销被告2018年11月30日拟召开业主大会的《公告》，并责令被告于60日重新作出具体行政行为。2019年2月22日，被告城关街道办事处作出《关于召开业主大会的通知》，要求原告30日内召开业主委员会会议。2019年2月23日，因发布业委会公告需要使用业委会印章，业委会主任张金江并未召开业主委员会会议，而是通过微信征求业委会委员意见。2019年3月6日，因发布增补委员及候补委员的公告需要使用业主委员会印章，业委会主任张金江仍未召开业主委员会会议，而是再次通过微信群征求业委会委员意见。原告在筹备组织召开业主大会期间，有业主向被告城关街道办事处举报称业委会存在违规使用业主委员会印章行为。被告城关街道办事处经调查，有3名委员表示使用印章发布公告未召开业主委员会会议，2名委员表示其未同意业委会使用印章（现有委员7人，最多有5人同意使用印章，不足11名委员的半数）。被告城关街道办事处认为原告在组织召开业主大会过程中存在擅自使用业主委员会印章的行为，于2019年3月18日向原告下达了《责令限期改正决定书》，并于2019年3月19日向原告小区进行公告。原告在收到《责令限期改正决定书》后，并未召开业主委员会会议对使用业主委员会印章事宜作出决定，而是继续以入户调查的方式召开业主大会，后中断。被告城关街道办事处认为原告在规定期限内未依法依规组织召开业主大会，于2019年5月7日作出由街道办事处组织召开业主大会的《公告》，并已实际组织召开了业主大会。原告不服，于2019年5月9日向被告庄河市人民政府申请行政复议，请求撤销庄河市城关街道办事处于2019年5月7日作出的《公告》。庄河市人民政府经审理，于2019年7月4日作出庄政行复字〔2019〕第10号行政复议决定书，决定：维持被申请人（城关街道办事处）具体行政行为。原告不服该复议决定，在法定期限内向该院提起行政诉讼。原审法院认为，被告城关街道办事处责令原告在三十日内组织召开业主大会，原告在限定期限内没有组织召开业主大会，鉴于此种情况，城关街道办事处于2019年5月7日作出召开业主大会的《公告》，并组织召开了业主大会，该行为涉及业主的共有利益。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定：业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。根据该规定，原告有权对本案提起行政诉讼。根据《辽宁省物业管理条例》的相关规定，被告城关街道办事处具有作出案涉行政行为的法定职责。被告城关街道办事处收到香颂花城小区业主联名反映原告长期不予召开业主大会的联名信后，经过调查、核实，证实原告确实存在长期不组织召开业主大会的问题，遂于2019年5月7日作出召开业主大会的《公告》，并实际召开了业主大会，该行政行为具有事实和法律依据。被告庄河市人民政府收到原告的复议申请后，经过审理，作出庄政行复字〔2019〕第10号行政复议决定书，符合法定程序。至于原告的其他意见，没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告庄河市香颂花城小区业主委员会的诉讼请求。上诉人香颂花城业委会上诉称，请求撤销原审判决，依法改判或者指令原审法院继续审理上诉人的起诉。主要理由是：一、被上诉人城关街道办事处于2019年2月22日责令上诉人三十日内组织召开业主大会，上诉人于2019年3月22日依法依规以入户征求意见的方式召开了业主大会。2019年3月23日，被上诉人城关街道办事处在没有书面通知的情况下，以所谓的庄河市香颂花城小区业主委员会“未依法依规”召开业主大会为由，让城关街道办事处日新社区主任在上诉人小区“香颂一家亲”微信群里发布被上诉人城关街道办事处要求香颂花城小区广大业主不要配合上诉人召开业主大会。并且在上诉人小区每一个单元门、公示栏以及小区所有出入口贴满“社区主任通知”，致使上诉人被迫中断已经召开的业主大会。上诉人执行业主大会的决定和决议，维护小区广大业主的合法权益，依法履行职责，在规定的时间内依法依规召开了业主大会。是被上诉人城关街道办事处违法违规强行插手干涉导致上诉人被迫中断已经召开的业主大会。原审判决认定事实严重错误，认定上诉人在被上诉人庄河市城关街道办事处限定期限内没有组织召开业主大会。二、原审法院对被上诉人城关街道办事处的违法违规行为没有认定。1.依据《辽宁省物业管理条例》第二十六条之规定，上诉人在被上诉人城关街道办事处限定三十日内组织召开了业主大会。被上诉人城关街道办事处召开业主大会违背该规定。2.依据《物业管理条例》第十四条之规定，召开业主大会应当于会议召开十五日以前通知全体业主。被上诉人城关街道办事处无论是否有权组织召开业主大会，都违背了该规定。3.被上诉人城关街道办事处违法违规召开业主大会的同时，强迫、左右上诉人小区广大业主的意愿，要求广大主同意两名业委会成员辞职的决定，也违反了选举法的相关规定。三、原审法院对上诉人证据10至证据12无法认定不予采信，有失公正。上诉人有足够证据证明其提出的证据10至证据12的真实性，原审法院却认定与本案审查的客体无关，明显有失公正、公平。上诉人提出的证据10至证据12，恰好证明上诉人在被上诉人城关街道办事处责令限定期限内依法依规组织召开了业主大会，是被上诉人城关街道办事处违法违规横加插手、干涉，导致上诉人被迫中断已经召开的业主大会。被上诉人城关街道办事处、被上诉人庄河市人民政府均未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，当事人提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”国务院《物业管理条例》第十一条规定，“下列事项由业主共同决定：…（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；…”第十二条规定，“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但是，应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。”《辽宁省物业管理条例》第二十六条规定，“业主大会定期会议由业主委员会按照业主大会议事规则的规定组织召开。…业主委员会不履行组织召开业主大会会议义务的，街道办事处或者乡镇人民政府应当责令业主委员会三十日内组织召开；业主委员会逾期仍不组织召开的，由街道办事处或者乡镇人民政府组织召开。”根据前述规定可知，当业主委员会成员发生变化时，有权作出决定的是由全体业主，或者物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数且占总人数过半数的多数业主组成的业主大会，而非上诉人或者被上诉人城关街道办事处；业主是否参加由业主委员会、街道办事处或者乡镇人民政府组织召开的业主大会，取决于业主的自由意志。本案中，从其内容看，作出案涉《公告》是被上诉人城关街道办事处为履行对业主委员会的监督职责而实施的行政行为，但该行为仅是通知案涉小区的业主其拟于2019年5月15日至5月30日组织召开业主大会，以书面征求意见形式研究是否接受案涉小区第二届业主委员会的两名委员辞去职务的事宜，并不具有强制性，未对有权自主决定是否参加业主大会的全体业主设定任何法律上的权利或者义务，也未对案涉小区第二届业主委员会的两名委员是否辞去职务事宜作出处理，对案涉小区的全体业主基于案涉小区自治管理所享有的权利和义务不会产生实际影响。因此，案涉《公告》行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条第一款规定，“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。”《辽宁省物业管理条例》第十七条规定，“物业管理区域内全体业主组成业主大会，选举产生业主委员会作为业主大会的执行机构。业主大会和业主委员会代表和维护全体业主在物业管理活动中的合法权益。”业主委员会的权利来源于物业管理区域内的全体业主，业主委员会代表和维护的是全体业主在物业管理活动中的合法权益，其本身不具有独立于全体业主之外的其他权益。本案中，如前所述，案涉《公告》的作出对案涉小区的全体业主的权利和义务不会产生实际影响，故上诉人以自己的名义提起本案诉讼，缺乏影响业主共有利益的行政行为存在这一事实前提。当事人的起诉是否符合起诉条件，取决于法律的规定而非行政机关的决定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”本案中，虽然被上诉人庄河市人民政府作出庄政行复字〔2019〕第10号行政复议决定，维持了被上诉人城关街道办事处作出的案涉《公告》，但依照前述规定，因案涉《公告》行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故应当认定上诉人对庄政行复字〔2019〕第10号行政复议决定的起诉亦不符合法定的起诉条件。综上，上诉人的原审起诉不符合法定的起诉条件，依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（二）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款（十）项、第六十九条第一款（八）项和第三款、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：一、撤销大连市普兰店区人民法院（2019）辽0214行初132号行政判决；二、驳回原审原告庄河市香颂花城小区业主委员会的起诉。上诉人庄河市香颂花城小区业主委员会预交的一、二审案件受理费人民币各50元，合计100元，予以退还。本裁定为终审裁定。审判长 宋 君审判员 李 健审判员 许其睿二〇二〇年五月十四日书记员 刘 媛附：本裁定适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。