青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2020）青01行终45号上诉人（原审原告）青海省明瑞物业管理有限公司，住所地西宁市。统一社会信用代码：XXX。法定代表人胡仲林，该公司总经理。被上诉人（原审被告）西宁市住房保障和房产管理局，住所地西宁市。统一社会信用代码：XXX。法定代表人景福，局长。委托诉讼代理人田宪周，北京市中盈（西宁）律师事务所律师。上诉人青海省明瑞物业管理有限公司（以下简称明瑞物业公司）因诉西宁市住房保障和房产管理局（以下简称西宁市房产局）处罚决定行政撤销一案，不服西宁市城北区人民法院（2019）青0105行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2016年10月30日，原告明瑞物业公司与龙华苑小区业主委员会签订《物业管理服务合同》，约定原告明瑞物业公司对位于西宁市××区的龙华苑小区进行居民住宅物业服务管理。期限为三年，自2016年11月1日至2019年10月31日。合同签订后，原告对龙华苑小区履行了物业服务管理。2018年12月，原告与龙华苑小区的部分业主发生矛盾冲突。原告于2019年1月1日停止了对龙华苑小区的物业服务，并撤离了该小区。2019年1月7日，被告西宁市房产局接到信访投诉后进行了立案调查，向原告明瑞物业公司的工作人员调查了该公司停止物业服务及撤离小区的情况。2019年3月11日向原告作出并送达了《行政处罚事先告知书》。同年3月18日，原告向被告提交了《关于我公司对龙华苑小区终止合同的情况说明》《物业管理服务合同》《关于终止龙华苑小区物业相关服务的函》《通知》物业服务收支情况、工作人员与业主产生矛盾冲突的照片等材料。3月19日原告提交了《听证申请书》，被告当日向原告送达《听证会通知书》。2019年3月21日，被告召开案涉处罚的听证会，原告法定代表人胡仲林及两名工作人员参加了听证会。2019年3月28日，原告向被告提交了《关于我公司对龙华苑小区停止服务的补充说明》。2019年3月5日，被告对案涉行政处罚履行了审核程序后，提交单位负责人进行了审批。2019年4月30日，被告作出宁房罚字（2019）第002号《行政处罚决定书》，主要内容为：经查，你单位对龙华苑小区提供物业服务期间，存在合同未到期擅自撤离物业管理区域、停止物业服务、隐匿物业交接资料的行为。以上行为违反了《青海省物业管理条例》第六十五条“物业服务企业未办理退出交接手续，不得擅自撤离物业管理区域、停止物业服务，不得损坏、隐匿、销毁有关资料和财物”的规定。根据《青海省物业管理条例》第八十八条第五项的规定，对原告作出：因擅自撤离物业管理区域、停止物业服务处2万元罚款；因隐匿有关资料和财务处2万元罚款；并案处罚，处以共计4万元罚款的行政处罚。被告于2019年5月24日向原告进行了留置送达。原告收到《行政处罚决定书》后不服，提起行政诉讼。原审法院认为，该案争议焦点为：被告作出的《行政处罚决定书》事实是否清楚、程序是否违法，适用法律法规是否正确。首先，根据《中华人民共和国合同法》第八条“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同”及《物业管理条例》第三十五条“物业服务企业应当按照物业服务合同的约定，提供相应的服务”的规定，原告与龙华苑小区业主委员会签订《物业管理服务合同》，期限为3年，原告应当在约定的期限内提供物业服务。原告虽与部分业主因收取物业费、发生冲突等问题产生矛盾，应当采取合法、理性的方式解决。原告在未履行相关法律程序的情况下，擅自解除、终止物业服务合同，其行为违反了法律规定。其次，根据《青海省物业管理条例》第六十五条第一款“物业服务企业应当自物业合同终止之日起15日内，向业主委员会履行下列交接义务：（一）移交物业服务用房等共有部分及其附属设施设备；（二）移交本条例第四十八条规定的资料；（三）移交物业档案、维修和保养物业形成的技术资料及保养记录；（四）结清预收、代收和预付、代付的有关费用；（五）法律法规规定和物业服务合同约定的其他事项”及第二款“物业服务企业未办理退出交接手续，不得擅自撤离物业管理区域、停止物业服务，不得损坏、隐匿、销毁有关资料和财物”的规定，该案中，从原告在陈述申辩过程中向被告提交的资料来看，不论是原告在物业经营管理期间亏损与否，或与业主委员会因协助收费问题、幼儿园租金的使用问题产生纠纷，都应当通过协商或诉讼解决。即使问题尚未解决，也不能成为原告擅自撤离物业管理区域、停止物业服务的理由。2019年1月1日，原告以其与业主发生冲突、无法进行物业管理为由，仅将办公室钥匙交于业主委员会负责人，在未办理交接手续、未移交以上规定资料的情况下，擅自离开物业服务区域、停止物业服务，原告的行为明显违反了上述规定。最后，被告作为本行政区域内负责物业管理活动的监督管理部门，依法进行立案调查及召开听证会，查明了原告违反法律法规的事实，被告依据《行政处罚法》的相关规定，履行了立案、调查取证、发出了《行政处罚事先告知书》、召开听证会听取了原告的陈述、申辩，经过单位审核及负责人的批准等程序，依法向原告作出《行政处罚决定书》程序合法。被告依据《青海省物业管理条例》第六十五条、第八十八条的规定，对原告处以罚款4万元，符合相关法律法规，适用法律正确。综上，被告对原告作出宁房罚字（2019）第002号《行政处罚决定书》事实清楚、程序合法，适用法律法规正确，应予维持。原告提交的证据不足以证实被告作出行政处罚存在违法情形，其主张撤销《行政处罚决定书》的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条判决：驳回原告明瑞物业公司的诉讼请求。案件诉讼费50元，由原告明瑞物业公司承担。宣判后，明瑞物业公司不服原判向本院提起上诉称，1.一审法院认定事实错误。上诉人是受龙华苑小区业主委员会的聘用，与其签订合同后进入小区服务的。在物业管理服务过程中，上诉人才得知小区的部分业主对业主委员会的合法性不认可，不认可业主委员会与上诉人签订的《物业服务合司》及双方确定的物业费的收费标准，拒绝缴纳和迟延缴纳物业管理费和水电费，时常把对业主委员会的不满情绪直接发泄在上诉人工作人员的身上，更有部分业主对上门收费工作人员进行威胁、殴打，上诉人曾联系业主委员会出面协调解决上述问题，但业主委员会主要负责人总以各种理由推诿，放任矛盾激化。在这种人身安全不能保障的恶劣环境中，上诉人的工作人员已失去了在小区继续正常服务的条件，为了保障人身安全不再继续遭受伤害只能先脱离危险环境，属于被逼迫撤离。关于办理移交手续，上诉人在接管小区服务时，业主委员会没有给上诉人移交资料，上诉人在物业服务管理期间形成的资料仅为水、电及物业费收取的台账。上诉人在停止服务后，当面给业主委员会主任移交钥匙并告知其派人办理交接手续，将台账等资料拍成照片发给了相关人员，并非因没有办理交接手续而拒绝提供台账，不存在“隐匿有关资料和财务”的行为。2.上诉人不存在违法的行为，被上诉人在处罚前未向上诉人下发限期整改通知书，听证程序应由三方参加，被上诉人适用《青海省物业管理条例》第八十八条规定对上诉人处罚错误。请求：1.撤销西宁城北区人民法院（2019）青0105行初78号行政判决；2.撤销被上诉人作出的宁房罚字（2019）第002号《行政处罚决定书》。被上诉人西宁市房产局答辩称，龙华苑小区业主委员会向被上诉人投诉反映上诉人于2019年1月1日停止对龙华苑小区的物业服务并撤场。被上诉人认为上诉人的行为违反了《青海省物业管理条例》的相关规定，遂立案调查。在调查过程中，被上诉人向上诉人制作了调查询问笔录，下发了事先告知书，告知其享有陈述、申辩及申请听证的权利。根据上诉人的听证申请于2019年3月21日召开了听证会。在查明上诉人存在擅自撤离物业服务区域、隐匿有关资料和财物的违法违规事实后，被上诉人制作调查终结报告并经集体讨论，作出宁房罚字（2019）第002号《行政处罚决定书》并向上诉人送达。该决定书事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。另，上诉人应当通过合法途径解决与业主或业主委员会的纠纷，不能以撤场这种非正常方式进行处理。如果物业公司均以这样的方式解决矛盾或纠纷，那么整个物业服务市场将会无从管理，最终会侵害广大业主的合法权益，影响到整个物业服务市场的正常发展。一审判决认定事实清楚，判决结果正确。上诉人的诉讼请求不能成立，请法院予以驳回。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。《青海省物业管理条例》第八十八条规定，物业服务企业有下列行为之一的，由县级以上人民政府房地产行政主管部门予以处罚：…（五）违反本条例第六十四条、第六十五条规定，被解聘的物业服务企业拒不退出物业管理区域，未履行交接义务擅自撤离物业管理区域、停止物业服务的，责令限期改正，逾期未改正的，处一万元以上五万元以下罚款；损坏、隐匿、销毁有关资料和财物的，责令限期改正，逾期未改正的，处一万元以上五万元以下罚款；造成损失的，承担赔偿责任。根据该规定，房地产行政主管部门对物业服务企业作出行政处罚前应先责令限期改正，对逾期未改正的进行罚款，即责令限期改正是行政处罚的前置程序。责令改正是指行政机关或法律、法规授权的组织，为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果，而作出的要求违法行为人履行法定义务、停止违法行为、消除不良后果或恢复原状的具有强制性与命令性的行政行为。在日常行政管理中，行政机关发现涉嫌违法行为，应当告知相对人并责令其改正，相对人是否按照行政机关的要求进行改正以及改正的效果，应当作为是否处罚以及如何处罚的重要依据。具体到本案，被上诉人西宁市房产局虽然对上诉人的违法行为完成了立案审批、调查询问、发出行政处罚事先告知书、召开听证会等程序，但在作出行政处罚前未经过责令上诉人限期改正程序，不符合《青海省物业管理条例》第八十八条第五项的规定，程序违法。同时，行政处罚应当坚持处罚与教育相结合的原则，纠错是目的，处罚仅为手段。被上诉人西宁市房产局未经责令限期改正程序迳行作出行政处罚决定的行为，有悖于《中华人民共和国行政处罚法》第五条执法原则。综上，上诉人关于处罚决定程序违法的上诉理由具有事实依据和法律依据，应予支持。原审法院适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销西宁市城北区人民法院（2019）青0105行初78号行政判决；二、撤销西宁市住房保障和房产管理局作出的宁房罚字（2019）第002号《行政处罚决定书》；三、责令西宁市住房保障和房产管理局在于本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人西宁市住房保障和房产管理局负担。本判决为终审判决。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦 二〇二〇年五月二十七日书记员 沙丽金附：本案适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；……第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;……