海南省第一中级人民法院 民 事 判 决 书 (2020)琼96民终910号 上诉人（原审原告）：中国机械工业海南股份有限公司（原中国机械设备海南股份有限公司），住所地海南省海口市海达路46号今典别墅小区2号楼。 法定代表人：王某，该公司总经理。 委托诉讼代理人：黄某，海南川合律师事务所律师。 委托诉讼代理人：韩某，海南川合律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：文昌市自然资源和规划局，住所地海南省文昌市文城镇清澜开发区白金路2号。 法定代表人：文某，该局局长。 委托诉讼代理人：马某，广东深天成（文昌）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：符某1，女，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）：文昌市开发区事务中心（原文昌市开发区管理委员会），住所地海南省文昌市清澜经济开发区办公楼。 法定代表人：符某2，该中心主任。 委托诉讼代理人：邓某，男，该中心办公室主任。 上诉人中国机械工业海南股份有限公司（以下简称机械工业公司）与被上诉人文昌市自然资源和规划局（以下简称文昌自规局）、文昌市开发区事务中心（以下简称开发区中心）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服海南省文昌市人民法院（2019）琼9005民初1709号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月26日立案后，依法组成合议庭，不开庭进行了审理，本案现已审理终结。 机械工业公司上诉请求：1.依法撤销文昌市人民法院作出的（2019）琼9005民初1709号民事判决，并改判支持上诉人机械工业公司在一审时的诉讼请求；2.一审及二审的诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决不认定被上诉人应承担未按期向上诉人交付符合条件土地的违约责任，属于认定事实错误。首先，被上诉人自签订出让合同之日起一直没有向上诉人交付具备可开发利用条件的土地，涉案宗地至今不具备开发条件，被上诉人一审也认可该事实。其次，《国有土地使用权出让合同》合同附件明确约定了涉案宗地的交付条件，即“用地者表示同意政府和下列工程可在其红线范围内的规划位置建造或通过，而无需作任何补偿：（1）通信电话线、高压电线；（2）供水地下管道”，该条款证实合同签订时就有政府要规划建造水、电、通信工程的概念及具体约定。再次，上诉人不存在逾期违约不支付相应土地款的情形，且被上诉人也从未向上诉人催收过所涉土地款。在涉案土地明显不符合使用条件、且未看到情况有所改善的情况下，上诉人完全有权不交付后续的土地款。上诉人与被上诉人对付款安排进行了变更调整，被上诉人并未要求上诉人按出让合同的约定付款。直到被上诉人退款之时，被上诉人也从未向上诉人催收所涉土地款，这足以证明被上诉人认可上诉人不予付款的行为，即上诉人根本就不存在逾期违约不付款的事实。二、被上诉人应向上诉人赔偿损失，就资金占用的利息损失，应当从上诉人交付土地款之日起计算至款项退清之日止。上诉人认为一审判决认定出让合同于退款之日即2017年10月23日起解除，且利息从该日起计算是错误的。综上所述，一审判决明显认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院依法客观地查明案件事实，准确适用法律规定，判决撤销一审判决，并改判支持上诉人的一审诉讼请求。 文昌自规局辩称，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。一、上诉人违约在先，其没有按照合同约定时间付款，构成违约。二、二被上诉人没有违约行为，不应承担违约责任。首先，涉案《国有土地使用权出让合同》签订时的法律法规及政策并未要求土地必须“净地”出让。2018年12月18日自然资源部办公厅《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》明确“净地”出让政策出台之前，“毛地”出让客观存在，且不为当时的法律法规政策所禁止。其次，在土地出让合同签订的前后，上诉人以征地款的名义支付过多笔款项，证明其对出让土地的情况比较了解，也对出让土地的现状予以认可。当时亦无“七通一平”这个概念。再次，征收土地本身是全国性难题，需要征地单位和被征地单位共同配合才能完成，不是征地单位一方积极主动、努力推动就能达到的。三、上诉人要求支付2017年11月22日之前的利息和赔偿损失，缺乏法律依据。首先，双方签订的《国有土地使用权出让合同》并不违反当时的法律法规规定，合法有效，2017年11月23日前，被上诉人收取和占有上诉人支付的款项有合同依据，属于合法占有。其次，上诉人对出让土地的现状明知且认可，其对土地从现状转化为可开发状态的商业风险也明知，其仍愿意继续签订和履行出让合同，是自身愿意承担相应商业风险的表现。综上所述，上诉人的上诉请求缺乏法律和事实依据，请求法院查清事实，依法驳回其上诉请求，维持一审判决。 开发区中心辩称，开发区中心并非涉案纠纷土地出让合同的当事人，也没有参与合同的协商过程，更没有承继合同的相应权利和义务，一审法院判决开发区中心对上诉人与被上诉人文昌自规局之间的合同纠纷承担相应责任，属于认定事实不清，侵害到开发区中心的诉讼权利，请法院查清事实，依法撤销一审判决，驳回上诉人的全部诉讼请求。一、一审法院认定事实不清。首先，涉案土地出让合同的签订主体为上诉人和被上诉人文昌自规局，开发区中心并未参与合同协商过程，也仅依照文昌市政府命令代为收取款项和办理手续，土地交付的义务不应当由开发区中心承担。其次，《国有土地使用权出让合同》并未明确约定“七通一平”，上诉人以涉案土地没有“七通一平”主张二被上诉人违约，没有事实和法律依据。最后，上诉人至今未按照文件要求全额支付土地款，在此情况下，市政府仍制作了《国有土地使用证》，并将其复印件交上诉人，二被上诉人已尽可能促成合作。二、上诉人主张的利息诉求没有依据。首先，上诉人在一审诉讼主张中并未提及利息诉求。其次，合同无法履行的责任并不归属于开发区中心，将其归咎于开发区中心与理不符。 机械工业公司向一审法院起诉请求：1.判令俩被告向原告退还土地款4,963.4元；2.判令俩被告向原告赔偿经济损失人民币5,360,127.05元；3.判令俩被告对上述第一项、第二项诉讼请求承担连带清偿责任；4.本案的诉讼费用全部由俩被告承担。 一审法院认定事实：原告机械工业公司于1992年12月31日与原文昌县人民政府签订《关于合作开发旅游工业项目意向书》，约定文昌县政府原则同意在海南角木栏头一带转让100亩以上的旅游开发用地，由原告负责投资建设全国机械系统的国际招商、会议、旅游度假中心，具体出让手续等总体规划批准后按审批程序办理，文昌县政府将提供各种便利条件，促使该项目早日上马建成。同时约定，文昌县政府同意将按建设要求时间转让土地，其余用地地根据以项目带土地办法逐步转让。原文昌县人民政府于1993年3月23日作出文府函（1993）127号《关于中国机械设备海南股份有限公司在木兰湾用地问题的复函》，载明县政府原则上同意原告使用木兰湾范围内的土地100亩，用于兴办旅游业，用地手续由县土地局按程序办理。原文昌县计划委员会于1993年4月19日作出《关于兴建“CMEC国际旅游度假中心”项目的批复》，同意原告在木兰湾兴建“CMEC国际旅游度假中心”项目的立项，用地面积为100亩，该项目一年内不实施，立项自行作废。原文昌县木栏港建设管理委员会（以下简称木栏港管委会）于1993年12月30日作出《预付征地款通知书》，载明该管理委员会同意原告木栏湾项目用地位置的划分，请预付征地费200,000元用于前期征地工作，同时该通知书附收款户名为该开发区管理委员会的收款账号。木栏港管委会于1994年5月30日向原告作出文木函【1994】1号《关于拨付土地价款的函》，载明：“根据文昌县政府文府函【1993】402号批文精神，你司在木兰港开发区起步区用地268亩，兴建全国机械系统培训中心和度假别墅群项目，现我委已根据项目需要对土地进行了征用，并安排了用地蓝线图，为了使该项目早日上马，现按照文府函【1993】191号文确定的地价款每亩旅游地价17,200元和每亩用地基础设施费18,000元，共计943.36万元，请你司接函后，迅即将该款汇给我委，以便早日用地兴建开发项目。”木兰港委员会原负责人黄良虎于1994年6月2日在该函件中手写载明，同意预付每亩10,000元，待第一期工程完工后，再预付部分款项。海南省土地管理局于1995年2月17日向原文昌县人民政府作出琼土用【1995】22号《关于出让国有土地给中国机械设备海南股份有限公司的复函》，同意文昌县土地管理局将收回的××区东侧的国有土地17.02公顷（合255.308亩），有偿出让给中国机械设备海南股份有限公司作为兴建CMEC旅游度假中心项目用地。土地使用权出让年限为70年；收回国有土地的补偿按《收回国有土地补偿协议书》执行；原则同意文昌县土地管理局与中国机械设备海南股份有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》和《土地使用条件》，双方要依照《出让合同》履行各自的权利和义务，该公司必须在批准用地之日起三个月内全面动工，一年内完成基础设施建设，两年内竣工投入使用，否则无偿收回土地使用权。文昌县人民政府于1995年3月24日作出文府土函【1995】46号《关于收取中国机械设备海南股份有限公司用地基础设施费问题的复函》及《关于减免中国机械设备海南股份有限公司用地地租问题的复函》，同意适当减收原告在木兰港建设区使用的255.3亩用地的基础设施费，即每亩按1.2万元的标准收取。同时，同意适当减免原告在木兰港建设区使用的255.3亩土地的地租，即每亩按3000元的标准收取。另查明，被告文昌自规局（甲方，原文昌县土地管理局）于1994年11月1日与原告（乙方）签订《国有土地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），约定甲方将涉案255.308亩土地出让给乙方用于兴建GMEC旅游度假中心项目。《出让合同》约定乙方同意按合同规定向甲方支付土地使用权出让金、土地使用费以及乙方向第三方转让时的土地增值费(税），土地价款为11,965,411元，该合同签订后10日内，乙方须以现金支票或现金向甲方交付土地使用权出让金总额的10%共计1,196,541元作为履约保证金。乙方应在签订合同后60日内，支付完全部土地使用权出让金，逾期30日仍未全部支付的，甲方有权解除合同，并可请求乙方赔偿。乙方在向甲方支付全部土地使用权出让金后60日内，依照规定办理土地使用权手续，领取《中华人民共和国国有土地使用证》，取得土地使用权；除合同另有规定外，乙方应在合同规定的付款日或付款日之前，将合同要求支付的费用汇入甲方的银行账号内，该合同中载明的收款户名为文昌县土地管理局；乙方未按合同规定或连续两年不投资建设的，甲方有权无偿收回土地。该合同附件中的土地使用条件第三条公益工程中约定，用地者表示同意政府和下列工程可在其红线范围内的规划位置建造或通过，而无需作任何补偿：（1）通信电话线、高压电线；（2）供水地下管道。该附件同时约定：用地者自合同生效之日起90日内动土施工，并于1995年11月1日前完成建筑面积不少于30000平方米，在1996年11月1日以前竣工，延期竣工60日的，罚以出让金的3%，延期竣工超过180日的，县土地管理局有权收回土地使用权，注销其《国有土地使用证》，其地上建筑物无偿归国家所有。 再查明，文昌市原清澜开发区管理委员会、木兰港开发区管理委员会、冯家湾开发区管理委员会、铜鼓岭开发区管理委员会、东郊椰林开发区管理委员会、约亭工业区管理委员会于2003年8月份合并为被告二即文昌市开发区管理委员会。原告与被告文昌自规局签订合同时，涉案土地属于木兰港范围内的土地，开发区管委会及土地管理部门均有权限签订土地出让合同，具体由哪个部门签订则由文昌市政府进行指定。原告在《出让合同》签订前已按政府要求向木兰港委员会支付土地款，直至2002年止向木兰港委员会支付款项共计3,064,963.4元，含土地附加费、基础设施建设费及征地款。被告开发区管委会收到上述款项后将土地款1,000,000元转给被告自规局。文昌市人民政府于1996年6月14日将坐落在海南省文昌市××区东侧17.02公顷国有土地的使用权办理登记至原告名下，证号为：文国用（96）字第2200674号《国有土地使用证》，该证书载明土地使用权人为原告，用途为兴建CMEC旅游度假中心，使用期限为70年（自1995年2月17日至2065年2月17日止）。原文昌市土地管理局在该证书第二页载明“此件只做招商引资用”。原、被告均确认被告文昌自规局未向其颁发该土地使用权证，原告未向被告付清全部土地转让款项，二被告也未向原告催缴余下的土地转让款。被告开发区管委会分别于2017年11月23日、2017年11月30日、2018年6月4日、2018年8月31日向原告退款860,000元、50,000元、700,000元、1,450,000元，共计3,060,000元。《出让合同》签订后，原告并未使用涉案土地，但涉案土地至今仍登记在原告名下，政府并未下文收回涉案土地。原告因二被告未向其退还余下的土地款诉至本院，并要求二被告赔偿其遭受的经济损失。 一审法院认为，本案的争议焦点是：一、本案中将文昌自规局及开发区管委会作为共同被告是否有误；二、原告要求二被告连带退还土地款4,963.4元并赔偿经济损失5,360,127.05元的主张是否应予以支持。一、关于本案中将文昌自规局及开发区管委会作为共同被告是否有误的问题。涉案《出让合同》的签约主体系被告文昌自规局，涉案土地的管理权人为被告开发区管委会，涉案款项的付款申请、支付、退款等均由被告开发区管委会与原告进行磋商，在被告文昌自规局与原告签订《出让合同》前，被告开发区管委会就涉案土地转让事宜已要求原告付款进行前期土地的征收工作。因此，本案的实际履约主体为被告开发区管委会，其应承担《出让合同》的相应责任。被告文昌自规局作为土地管理部门，由其作为签约主体与原告签订土地出让合同，符合法律规定，原告与被告文昌自规局签订的涉案《出让合同》系双方当事人的真实意思表示，应为有效合同。被告文昌自规局作为签约主体，其应履行合同相对人的义务，且被告开发区管委会在收到原告支付的转让款后，将其中的1,000,000元支付被告文昌自规局。故，原告主张文昌自规局作为本案的被告并无不当，其应承担合同的相对责任。因此，本案中，原告将被告文昌自规局与被告开发区管委会作为共同被告并无不当。二、关于原告要求二被告连带退还土地出让款4,963.4元并赔偿经济损失5,360,127.05元的主张是否应予以支持。被告开发区管委会于2017年11月23日向原告退还土地出让款前，原、被告均未向对方提出主张解除合同，被告也未提交证据予以证明其向原告催收余下的土地出让款。原告在本案中主张要求二被告退还余下的土地款，被告文昌自规局对被告开发区管委会向原告退款的行为予以确认，同意解除涉案《出让合同》。故，被告开发区管委会向原告退还第一笔土地出让款之日应视为原、被告均同意解除涉案《出让合同》，即涉案《出让合同》于2017年11月23日予以解除。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”的规定，涉案《出让合同》于2017年11月23日予以解除，被告开发区管委会应向原告退还已收取的全部土地出让款（含土地附加费、基础设施建设费及征地款）3,064,963.4元。截至原告提起本案诉讼时止，被告开发区管委会仅退还3,060,000元，对原告要求被告开发区管委会支付余下土地出让款4,963.4元的主张，于法有据，该院予以支持。原告于2019年4月26日向该院提起诉讼，被告文昌自规局辩称原告要求赔偿经济损失的部分主张已过诉讼时效，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法总则〉诉讼时效制度若干问题的解释》第三条：“民法总则实行前，民法通则规定的二年或者一年诉讼时效期间已经届满，当事人主张适用民法总则关于三年诉讼时效期间规定的，人民法院不予支持”的规定，原告要求被告赔偿1993年至2016年4月27日止经济损失的诉讼主张，已过诉讼时效，该院不予支持。原告主张被告文昌自规局未按期向其交付符合条件的土地应承担相应的违约责任，但原告未提交相应的证据予以证明，且涉案《出让合同》并未对土地的交付进行约定。故，对原告的该主张，该院不予采纳。对原告要求被告赔偿未按期交付土地产生的经济损失，该院不予支持。原告主张原木兰港管委会负责人黄良虎在文木函【1994】1号《关于拨付土地价款的函》中书写载明对付款期限予以变更，但原告与被告文昌自规局于1994年11月1日签订《出让合同》，该书写载明于1994年6月2日出具，因此，涉案土地转让款项的付款时间应以《出让合同》约定为准。合同解除后，被告开发区管委会未按期向原告退还已收取的全部土地款项，对原告造成资金占用期间的利息损失。被告开发区管委会应以未退还的金额，按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率的标准向原告计付利息至款项退完之日止。被告开发区管委会分别于2017年11月23日向原告退款860,000元、2017年11月30日退款50,000元、2018年6月4日退款700,000元、2018年8月31日退款1,450,000元，应分别按照上述利率标准向原告计付利息，即以未退金额2,204,963.4元为本金，按上述利率标准向原告计付2017年11月23日起至2017年11月29日止的利息；以2,154,963.4元为本金，按上述利率标准向原告计付2017年11月30日起至2018年6月3日止的利息；以1,454,963.4元为本金，按上述利率标准向原告计付2018年6月4日起至2018年8月30日止的利息；以4,963.4元为本金，按上述利率标准向原告计付2018年8月31日起至该款项退完之日止的利息。对于原告超出上述金额的损失主张，该院不予支持。被告文昌自规局在本案中提出原告未按期支付土地款，应承担相应的违约责任，但被告文昌自规局在本案中未提起反诉，一审法院在本案中不予处理。被告文昌自规局作为签约主体，应对上述土地款的退还及利息损失承担连带清偿责任。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》九十七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法总则〉诉讼时效制度若干问题的解释》第三条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条的规定，判决：一、被告文昌市开发区管理委员会应向原告中国机械工业海南股份有限公司退还余下的4,963.4元，并按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率向原告国机械工业海南股份有限公司计付利息（以未退金额2,204,963.4元为本金，按上述利率标准向原告计付2017年11月23日起至2017年11月29日止的利息；以2,154,963.4元为本金，按上述利率标准向原告计付2017年11月30日起至2018年6月3日止的利息；以1,454,963.4元为本金，按上述利率标准向原告计付2018年6月4日起至2018年8月30日止的利息；以4,963.4元为本金，按上述利率标准向原告计付2018年8月31日起至该款项退完之日止的利息），限于本判决生效之日起五日内一次性付清；二、被告文昌市自然资源和规划局对上述应退款项及其利息承担连带责任；三、驳回原告中国机械工业海南股份有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费人民币49,355.63元（该款项原告已预交），由原告中国机械工业海南股份有限公司负担47,794.63元，由被告文昌市自然资源和规划局、文昌市开发区管理委员会负担1561元，应于本判决生效之日起五日内一次性向一审法院缴付；对原告多预交的受理费1561元，该院予以退还。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。上诉人提交一份2012年1月27日南国都市报数字报刊新闻报道证据，拟证明木兰港开发区的道路建设不能达到“路通”条件。被上诉人文昌自规局对该证据三性及证明内容均不予认可，被上诉人开发区中心对该证据三性及证明内容予以认可，但是认为新闻中所载道路与当前规划道路不同，到木兰港的道路未受影响。本院认为，该证据与本案事实没有直接关联，本院不予采纳。 二审另查明，2019年5月21日，文昌市开发区管理委员会更名为文昌市开发区事务中心。 再查明，木兰港委员会原负责人黄良范在文木函【1994】1号《关于拨付土地价款的函》上手写部分内容并签名，对一审查明的“木兰港委员会原负责人黄良虎”予以纠正。 本院二审查明的其他事实与一审查明的其他事实一致，本院予以确认。 本院认为，围绕当事人的上诉请求，本案二审争议焦点为上诉人机械工业公司主张的经济损失5,360,127.05元应否予以支持。上诉人以被上诉人未按期交付具备可开发利用条件的土地构成违约为由，向二被上诉人主张赔偿经济损失5,360,127.05元。根据本案查明的事实，涉案《国有土地使用权出让合同》及其他书面材料并未对土地应具备“七通一平”的交付条件或者其他何种开发利用条件作出明确约定，上诉人主张二被上诉人违约，没有充分的事实依据，其以被上诉人违约为由主张的经济损失赔偿之诉请，亦缺乏事实和法律依据，本院不予支持。涉案《国有土地使用权出让合同》签订后，上诉人仅支付部分款项，被上诉人仅交付土地使用权证复印件，此后二十多年双方无进一步协商、履行行为，被上诉人自2017年11月23日起陆续向上诉人退还款项3,060,000元，一审据此认定涉案《国有土地使用权出让合同》于2017年11月23日解除，符合法律规定，各方当事人亦未对此提出异议。一审法院自合同解除之日，开始计算上诉人因被上诉人未及时全额退还土地款的利息损失，并无不当。上诉人认为被上诉人严重违约，应从其付款之日起计算已付款项的利息损失，如前所述，因上诉人的违约事由不能成立，对其该项主张，本院亦不予支持。 综上所述，机械工业公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费47794.63元，由上诉人中国机械工业海南股份有限公司负担。上诉人中国机械工业海南股份有限公司已向本院预交二审案件受理费49355.63元，本院应退还1561元给上诉人中国机械工业海南股份有限公司。 本判决为终审判决。 审 判 长 白玉琳 审 判 员 杨 洁 审 判 员 林 珍 二〇二〇年五月二十五日 法官助理 王天石 书 记 员 蔡汝明 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。