福建省龙岩市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽08行终49号 上诉人（原审原告）黄盛斌，男，1961年1月17日生，汉族，住福建省连城县。 委托代理人张小华，北京圣运（天津）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）连城县城市管理局，住所地福建省连城县莲峰镇西环中路388号，统一社会信用代码11350825MB1504673W。 法定代表人罗明汉，局长。 行政机关出庭负责人邱振华，副局长。 委托代理人邹春波，男，连城县城市管理局工作人员。 委托代理人曹开菊，福建致平律师事务所律师。 上诉人黄盛斌因与上诉人连城县城市管理局城乡建设行政强制一案，不服龙岩市永定区人民法院（2019）闽0803行初35号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理。上本案现已审理终结。 被诉行政行为：被上诉人连城县城市管理局于2017年11月24日强制拆除上诉人黄盛斌在连城县㎡附属房屋。 原审查明，原告黄盛斌系福建省龙岩市连城县隔川乡隔田村村民。被告连城县城市管理局（原连城县城市管理行政执法局）发现原告黄盛斌未取得建设工程规划许可证，擅自在位于连城县砖木结构房屋，占地面积705.66㎡，建筑面积705.66㎡，于2017年11月10日作出连行执〔2017〕责限改字第031105号责令限期改正通知书，责令原告于2017年11月13日自行拆除在连城县的违法建筑，并告知原告可以在2017年11月13日前提出书面陈述、申辩。2017年11月13日，被告对原告705.66㎡的违法建筑进行了现场勘验，并决定立案调查。2017年11月14日，被告作出连行执〔2017〕限拆字第031101号限期拆除决定，责令原告在2017年11月16日前拆除占地705.66㎡的违法建筑，逾期不拆除的，被告将依法强制拆除，并告知原告申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限，并于当日送达了原告。2017年11月16日，被告经向连城县人民政府请示并批复后，作出连行执〔2017〕强拆公字031101号强制拆除违法建设的公告，要求原告于2017年11月16日前自行拆除违法建设并清理存放于违法建筑内的有关财物，逾期仍不拆除的，被告将组织实施强制拆除。同日，被告又作出连行执〔2017〕强拆字第031101号强制拆除决定，决定被告自2017年11月16日起组织强制拆除原告占地705.66㎡的违法建筑，并告知原告申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限，并于当日送达给原告黄盛斌，因原告拒签留置送达在其家中。2017年11月24日，被告组织工作人员强制拆除了原告占地667㎡的附属房屋（在705.66㎡违法建筑范围内，另38.66㎡违法建筑非被告所拆除）。2017年12月25日，原告黄盛斌因对其主体房屋370.8㎡、附属房667㎡的征收补偿款数额有异议向当时的连城县国土资源局递交了报告。2019年1月4日，原告提起行政诉讼，请求依法确认被告强制拆除原告667㎡的附属房屋的行政行为违法。 原审另查明，2018年12月24日，中共连城县委办公室、连城人民政府办公室印发连委办发〔2018〕61号《连城县机构改革实施方案》，决定组建连城县城市管理局，并将连城县管理行政执法局的职责划入连城县城市管理局。 原审认为，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告”的规定，从被告提供的连城县城市管理行政执法局《责令限期改正通知书》《限期拆除决定》《强制拆除决定书》等一系列证据，能够证明强制拆除原告667㎡附属房屋的行政行为系由连城县城市管理行政执法局组织实施，而连城县城市管理行政执法局的职责已划入被告连城县城市管理局，故连城县城市管理局为本案适格被告。原、被告双方对此均无异议，本院予以确认。 1.关于本案诉讼是否已经超过法定起诉期限问题。龙岩市中级人民法院于2019年8月28日作出的（2019）闽08行终104号行政裁定，认定原告黄盛斌提起的本案行政诉讼未超过起诉期限，并指令本院对本案继续审理。该行政裁定已发生法律效力，故原告黄盛斌提起的本案行政诉讼未超过起诉期限已受生效裁定羁束，本院对此不再进行审查。被告对于本案已超过起诉期限的主张于法不符，本院不予采纳。 2.关于原告涉案被拆除的667㎡附属房屋是否为违法建筑问题。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案所涉宗地属于连城县人民政府行政管辖区域和县城规划区域，被告连城县城市管理局作为集中行使城乡规划管理方面行政处罚权的行政机关，其在发现原告黄盛斌的违建行为后，进行了立案、调查、收集有关证据，查明了原告在未办理相关规划报批手续的情况下，擅自在位于连城县砖木结构房屋的事实存在。被告提供的《现场勘验笔录》、原告住宅处的《集体土地建设用地使用证》等证据可证实原告兴建的705.66㎡的附属房屋系由面积分别为38.66㎡、53.55㎡、307.55㎡、25.72㎡、67.39㎡、212.79㎡的六座附属房屋共同组成，该附属房屋未办理相关规划报批手续，属于违法建筑。而原告至今亦未能举证说明涉案被拆除的建筑经过合法审批手续。故原告主张涉案被拆建筑为合法建筑于法无据，本院不予支持。 3.关于被告是否具有强制拆除违法建筑的法定职责问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据被告提交的《连城县人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作的通知》《中共连城县委机构编制委员会关于印发连城县城市管理行政执法局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》《连城县机构改革实施方案》等证据，被告连城县城市管理局作为经福建省人民政府批复决定的享有集中行使行政处罚权的行政机关，其在连城县的城乡规划区内，有行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权限。对于原告黄盛斌没有取得建设工程规划许可证进行建设的行为，被告连城县城市管理局作为县级地方人民政府城乡规划执法主管部门，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，有权责令停止建设，限期改正。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定:“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。据此，连城县人民政府作出连政治违〔2017〕4号《连城县人民政府关于对黄盛斌、黄小铭、李明光、罗爱红、黄德富违法建设实施强制拆除的批复》，责成被告对黄盛斌等5户的违法建设依法作出《强制拆除决定》，并由被告牵头依法实施强制拆除。原告在建设案涉房屋前，未取得建设工程规划许可证，被告责令原告停止建设并强制拆除，符合其法定职权的规定。原告主张被告没有实施强制拆除的职权，依据不足，依法不予支持。 4.关于被告强制拆除原告违法建筑的程序是否合法问题。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关在执行强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，当事人经催告仍逾期不履行行政决定，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告连城县城市管理局于2017年11月14日对原告黄盛斌作出责令限期拆除违法建筑的行政处罚决定后，原告在法定期限内可以申请复议或提起行政诉讼，在此期间被告不得强制执行。只有原告在法定期限内既不申请行政复议，又不提起行政诉讼，也不履行拆除违法建筑的义务时，行政机关才有权依照法定程序对违法建筑进行强制拆除，而且在作出强制拆除决定前，应当向社会公告拆除违法建筑的内容，同时向原告发出书面的催告通知，还应当听取原告的陈述和申辩。公告或催告书催告履行的期限届满之后，原告仍拒不履行拆除义务的，被告才能作出强制拆除违法建筑的决定。本案中，被告在作出责令限期拆除违法建筑决定后，两日后即于2017年11月16日便作出了强制拆除决定和强制拆除违法建筑公告，并于2017年11月24日强制拆除了原告667㎡的附属房屋，剥夺了原告对责令限期拆除决定不服的救济权利，违反了法定程序。因被告作出的强制拆除原告附属房屋的行政行为不具有可撤销的内容，原告请求确认被告连城县城市管理局拆除其房屋的行政行为违法，理由成立，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告连城县城市管理局于2017年11月24日强制拆除原告黄盛斌位于连城县㎡附属房屋的行政行为违法。一审案件受理费50元，由被告连城县城市管理局负担。 宣判后，双方当事人均不服，向本院提起上诉。 黄盛斌上诉称，上诉人系福建省龙岩市连城县隔川田村村民，在本村有宅基地一处，证载面积370.8平方米，经依法批准建设主房370.8平方米、附属房约667平方米。上诉人于2015年8月26日注册创办了“连城县川盛家庭农场”，依法办理了营业执照。因“中国连城国际物流商贸城”项目需要，上诉人上述房屋及农场于2017年9月被列入征收范围。一审判决中，对涉案行政强制行为合法性问题的认定部分，将上诉人667平方米附属房认定为违法建筑，存在认定事实错误，应予纠正，具体理由如下：首先，上诉人的房屋无证并不意味着不具有合法利益，涉案房屋未经城乡规划部门认定，被上诉人单方对涉案房屋性质的认定明显超越职权范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条之规定：国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。法律已经明确了城乡规划主管部门是负责管辖范围内的城乡规划管理工作，而本案被上诉人并不是法律明确规定的有权部门，其无权对于涉案房屋的性质进行认定，人民法院亦没有认定的权利，一审判决将上诉人的附属房认定为违法建筑缺乏依据。其次，被上诉人不具有实施行政强制拆除的职权依据，一审法院认定事实不清。本案诉请为确认强拆行为违法，强拆行为属于行政强制的一种，并非行政处罚；而被上诉人向法庭提交的证据均为其作出行政处罚的职权依据，并未提交其强制拆除的职权依据。另外，被上诉人未提供证据证明涉案房屋属于影响规划必须强制拆除的情形，被上诉人作出的强制拆除具体行政行为幅度不当，且被上诉人执法目的不当，存在以拆违促征迁的情况。行政机关在实施行政行为时应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，如果行政行为的实现可能对相对人权益造成损害，则这种损害应尽可能的限制在最小的范围和限度之内，二者应有适当的平衡和比例。本案中，上诉人的房屋建设年代久远，修建是为了解决上诉人生产生活等基本生存问题，多年来一直没有任何部门认定上诉人的房屋为违法建筑。对于上诉人缺乏建房手续，这不是上诉人能够克服和解决的，上诉人不存在过错，相反，未办理建房手续，这种管理现状在很大程度上是行政机关造成的。本案中，被上诉人为了推进征收实施工作，在上诉人没有签征收订补偿协议的情况下，不遵循法定的程序组织实施征收，而径行将案涉房屋认定为违法建筑并强制拆除，其执法目的不是为了严格土地的管理使用，而是为了避开法定的征收程序、加快拆除进度，属于滥用职权。本案中，上诉人的房屋已被纳入征收范围，本可以通过征收补偿获得救济后进行拆除，房屋及其他地上附着物的权属、性质、数量均应当在土地征收程序中登记、核查。在连城县自然资源局2017年9月22日作出的《征地告知书》中明确提到：自告知之日起，凡在拟征土地上抢栽抢种抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。而，在连城县自然资源局制作的《中国连城国际物流商贸城项目征收集体土地房屋补偿安置协议书》中，对上诉人房屋和土地的测量认定情况为：合法住宅房屋753.11平方米、合法附属房280.18平方米，房屋及农场现有占地面积共计5361.43平方米，均予以相应补偿。这表明上诉人所建造的主房、附属房共计约1030平方米均非抢建，被上诉人以城建执法为由实施强制拆除行为明显不具有合法性。综上，上诉人的附属房并非违法建筑，上诉人享有合法利益，一审法院认定事实错误。现上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定向贵院提起上诉：一、请求依法撤销一审判决中对上诉人房屋为违法建筑的认定，即对一审判决主文没意见，对一审关于面积705平米的房屋和房屋性质认定错误。二、本案诉讼费由被上诉人承担。 针对上诉人黄盛斌的上诉，连城县城市管理局辩称:本案答辩人城管局具有作出城乡规划的法律职权，答辩人对上诉人黄盛斌667平方米的附属房认定为是经抢建的，未经审批，属于无法消除影响，应予以撤销的违法建筑。本案抢建行为是发生在征收公告发布之后，因为违建房屋一直处于持续状态，根据相关法规定，答辩人拆除涉案的附属房没有超过两年的处罚期限。本案答辩人处理的是667平方米不是705平方米，上诉人黄盛斌提出705平方米的诉请超过本案审理范围。 连城县城市管理局上诉称，1、请求撤销一审（2019）闽0803行初35号行政判决书，对本案发回重审或直接驳回被上诉人的起诉。事实与理由：1、原审认定黄盛斌起诉没有超过法定起诉期限是错误的，本案黄盛斌已经超过了本案的起诉期限。2、原审以上诉人剥夺黄盛斌对责令限期拆除决定不服的救济权利、违反法定程序为由确认上诉人拆除被上诉人黄盛斌667平方米附属房屋的行政行为违法是错误的。上诉人于2017年11月20日对黄盛斌作出责令限期改正通知书，直至2019年1月才对限期改正通知书及强制拆除行为提起诉讼，超过了六个月的起诉期限。综上，一审法院认定事实不清、证据不足、适用法律错误。 针对连城县城市管理局的上诉，黄盛斌辩称：起诉期限问题，按照一审中的意见。关于是否剥夺黄盛斌相应的司法救济权利，因黄盛斌没有收到任何违建认定通知书和限期拆除通知书，不认可连城县城市管理局的限期拆除通知书，其行为剥夺黄盛斌对于限期拆除通知书应该享有的陈述、申辩、听证等相关权利。 在二审诉讼过程中，黄盛斌向本院提交如下证据：1、龙岩市中级人民法院（2019）闽08行终116号行政判决书，证明：（1）、被上诉人连城县城市管理局对案涉房屋没有行政执法权，对案涉房屋有行政执法权的是对案涉房屋进行征收的行政机关。（2）、该判决中认定的黄盛斌与隔川乡人民政府于2017年11月24日签订的《中国连城国际物流商贸城项目集体征收土地房屋补偿安置协议书》为空白协议，乡政府后填的协议书内容认可黄盛斌的案涉房屋和地块都属于被征收对象，和连城县城市管理局认为是违法建筑相矛盾，两个行政机关的认定相矛盾。2、两张照片，证明其在2013年建设了涉案附属房屋。连城县城市管理局质证认为，对该行政判决书真实性无异议，其作出的强制拆除与该安置协议没有关联，且该安置协议被龙岩市中级人民法院确认为无效，连城县城市管理局系经过法定程序和认定事实的基础上作出属于违法建筑的认定；对两张照片，认为没有体现拍摄时间，无法核实建设时间。 连城县城市管理局提供三张照片，证明2017年7月24日到黄盛斌房屋进行入户调查时所拍摄，那里未体现有涉案附属房屋，而之后，2017年10月去测量时才有这些涉案附属房屋。黄盛斌质证认为，没有拍摄时间，不清楚是什么时候拍摄的，涉案附属房屋是2013年建的。 本院审查认为，龙岩市中级人民法院（2019）闽08行终116号行政判决书不能作为认定连城县城市管理局的行政执法权限及涉案附属房屋是否属于违法建筑的依据；双方提交的照片均未体现拍摄时间，不能证明涉案附属房屋建设时间，因此，双方当事人提交的上述三份证据，本院均不予采纳。 经审理查明，双方当事人对原审查明的事实无异议，本院对原审查明的事实予以确认。 本院认为，黄盛斌起诉请求确认连城县城市管理局于2017年11月24日强制拆除其667平方米附属房屋违法。连城县城市管理局承认原连城县城市管理行政执法局实施了强制拆除黄盛斌667平方米附属房屋的行政行为，在连城县城市管理行政执法局的职责划入连城县城市管理局后，连城县城市管理局为本案适格被告，黄盛斌对此亦无异议。原审对强制拆除房屋的行为及行为主体予以确认正确，本院予以维持。本案的争议焦点在于黄盛斌的起诉是否超过法定起诉期限以及被拆除的涉案667平方米附属房屋是否属于违法建筑、连城县城市管理局强制拆除涉案房屋是否违反法定程序。 一、关于黄盛斌的起诉是否超过法定起诉期限问题。黄盛斌提起的本案行政诉讼未超过法定起诉期限，已受本院于2019年8月28日作出的（2019）闽08行终104号生效行政裁定羁束。对于连城县城市管理局主张黄盛斌提起本案起诉已超过法定起诉期限的主张，原审法院不予支持正确，本院予以维持。 二、关于被拆除的涉案667平方米附属房屋是否属于违法建筑问题。根据已查明的事实看，连城县城市管理局强制拆除的667㎡的附属房屋系由面积分别为53.55㎡、307.55㎡、25.72㎡、67.39㎡、212.79㎡的五座附属房屋共同组成。该附属房屋所涉宗地属于《连城县城总体规划2010-2030》划定的城市规划区范围内，但黄盛斌于2013年建设案涉附属房屋并未按照城乡规划法的规定履行报建手续。案涉房屋已列入“中国连城国际物流商贸城”建设项目征收范围，黄盛斌的违法建设不符合尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理”的立法精神，涉案房屋被列入征收范围后并不排斥有关部门对违反城乡规划进行建设的行为依法查处。黄盛斌亦未能举证说明涉案被拆除的建筑经过合法审批手续。因此，连城县城市管理局将案涉房屋认定为违法建筑并无不当。黄盛斌主张涉案被拆建筑为合法建筑，没有法律依据，原审对该主张不予支持正确，本院予以维持。 三、关于连城县城市管理局强制拆除涉案房屋是否违反法定程序问题。首先，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据《连城县人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作的通知》、《中共连城县委机构编制委员会关于印发连城县城市管理行政执法局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》、《连城县机构改革实施方案》等证据，连城县城市管理局作为经福建省人民政府批复决定的享有集中行使行政处罚权的行政机关，其在《连城县城总体规划2010-2030》划定的城市规划区范围内，有行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权限。据此，连城县城市管理局享有对涉案附属房屋是否违反城乡规划进行查处的职权。其次，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定:“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。连城县人民政府作出连政治违〔2017〕4号《连城县人民政府关于对黄盛斌、黄小铭、李明光、罗爱红、黄德富违法建设实施强制拆除的批复》，责成连城县城市管理局对黄盛斌等5户的违法建设依法作出《强制拆除决定》，并牵头依法实施强制拆除。据此，连城县城市管理局对涉案附属房屋享有实施强制拆除的职权。第三，从连城县城市管理局针对涉案附属房屋的整个执法过程看，于2017年11月10日作出连行执〔2017〕责限改字第031105号责令限期改正通知书、于2017年11月14日作出连行执〔2017〕限拆字第031101号限期拆除决定，经连城县人民政府责成实施强制拆除后，于2017年11月16日作出连行执〔2017〕强拆公字031101号强制拆除违法建设的公告以及连行执〔2017〕强拆字第031101号强制拆除决定，于2017年11月24日组织工作人员强制拆除了涉案667㎡的附属房屋，在此过程中，连城县城市管理局未在作出强制拆除决定前事先催告黄盛斌履行义务，未保障黄盛斌的陈述和申辩权，并在对限期拆除决定或者强制拆除决定申请行政复议或提起行政诉讼的法定期限未满前就违法提前强制拆除，违反《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的程序规定。原审据此确认连城县城市管理局强制拆除存在程序违法情形，事实和法律依据充分，本院予以维持。 综上，原审判决正确，本院予以维持。上诉人黄盛斌、连城县城市管理局的上诉理由均不成立，本院对双方的上诉请求均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄盛斌、连城县城市管理局各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 林 静 审判员 黄智勇 审判员 丁建岩 二〇二〇年五月十五日 法官助理严丽梅 书记员谢冰燕 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。