浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终656号上诉人（原审原告）吴如友，男，1954年11月25日出生，汉族，户籍地绍兴市上虞区，现住绍兴市上虞区。上诉人（原审原告）吴金桥，男，1963年11月26日出生，汉族，户籍地绍兴市上虞区，现住绍兴市上虞区。两上诉人的共同委托代理人范小东，浙江泽端律师事务所律师。被上诉人（原审被告）绍兴市上虞区人民政府，住所地绍兴市上虞区百官街道市民大道987号。法定代表人徐军，区长。委托代理人陈瑶杰，北京盈科（绍兴）律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）吴超严，男，1967年12月17日出生，汉族，户籍地绍兴市上虞区，现住绍兴市上虞区。吴如友、吴金桥因诉绍兴市上虞区人民政府其他行政行为一案，不服绍兴市中级人民法院（2019）浙06行初124号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年3月18日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经查阅卷宗材料，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原裁定载明：原告吴如友、吴金桥诉称，原告吴如友之父吴惠兴（老四）、原告吴金桥之父吴惠祥（老五）、第三人之祖父吴惠生（老大）与案外人吴惠潮（老三）、吴惠堂（老二）系亲兄弟，均系吴久龄之子，多年前一直共同居住于绍兴市××区××街道孝女庙村××地××号吴家台门。1953年2月，吴惠潮、吴惠兴、吴惠祥通过分割土改房屋方式各取得位于绍兴市××区××街道孝女庙村××地××号的吴家台门平房两间，第三人的祖母林阿美作为中证人捺印确认。现吴惠生、吴惠堂、吴惠潮、吴惠兴、吴惠祥均已过世，经过各自家庭传承，上述房屋分别由两原告、第三人及吴惠潮之子吴金标实际居住使用。2015年3月，被告启动曹娥老区（棚户区）征迁改造项目，对上述房屋所在区域开展征迁工作。房屋征收过程中，被告下设的绍兴市上虞区曹娥老区房屋产权认定工作小组（以下简称“产权认定小组”）对原告、第三人各自居住使用的房屋情况进行了确认，并出具了载明征迁房屋所有权人的房屋认定联系单。因原告、第三人居住使用的房屋为吴家祖传绍兴台门建筑，在认定各自居住使用的房屋为各人所有后，作为众家共同使用的堂前、台门理应归该众家台门建筑中各产权人共同所有。但产权认定小组无视上述情况，擅自将面积为18.53平方米的众家堂前认定为第三人的个人财产，并于2016年12月24日作出了编号为28-4的《征迁房屋航拍认定联系单》。第三人据此联系单，于2016年12月24日与上虞经济开发区投资开发有限公司签订了编号为048的《房屋征迁改造补偿协议书》，并已领取了征迁补偿款198803元。两原告认为，被告下设的产权认定小组擅自将众家共有的堂前房屋以《征迁房屋航拍认定联系单》的形式确权给第三人，该行为既不尊重事实也没有法律依据，严重损害了两原告作为共有权人的合法权益。现起诉请求：1.撤销被告下设的产权认定小组于2016年12月24日作出的编号为28-4的《征迁房屋航拍认定联系单》；2.本案诉讼费由被告承担。被告绍兴市上虞区人民政府辩称：1.两原告诉请撤销的事项，系房屋征收过程中的阶段性行为，对其权益不产生直接影响，不属于人民法院受案范围。案涉产权认定是房屋征收过程中的一个环节，其目的是确定补偿内容，用来签订征收补偿协议，但联系单本身不会对相对人的权益产生影响，真正产生影响的是补偿协议或补偿决定。故原告就征收补偿安置过程中的阶段性行为提起诉讼，不属于人民法院受案范围，应依法驳回起诉。2.两原告是否为孝女庙村××地××号吴家台门中堂前的共有权人尚难以确定，其不具有行政诉讼主体资格。相对人提起行政诉讼的前提是与行政行为有利害关系。本案起诉前，两原告与第三人间关于案涉堂前房屋发生过多次民事诉讼，但两原告是否为该房屋共有人至今尚无定论，即两原告方与案涉房屋征迁间是否具有利害关系，尚待确认。综上，请求依法驳回两原告起诉。第三人吴超严未向本院提交书面陈述意见，庭审时述称：1.案涉位于孝女庙村××地××号，面积为18.53平方米的吴家台门堂前属第三人所有。2.第三人从未同意两原告使用上述18.53平方米堂前房屋。综上，请求驳回两原告的起诉。原裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告吴如友、吴金桥以其系坐落于绍兴市××区××街道孝女庙村××地××号吴家台门中18.53平方米堂前的共有人为由提起本案诉讼，要求撤销被告绍兴市上虞区人民政府下设产权认定小组于2016年12月24日作出的编号为28-4的《征迁房屋航拍认定联系单》。然结合现有证据及当事人陈述，两原告曾分别就案涉房屋权属、征迁补偿权益分配等提起过民事诉讼，但至今未有生效裁判对原告前述主张作出过确认，故现有证据尚不足以证明原告对案涉房屋享有权益。另外，产权认定小组以联系单形式对案涉18.53平方米堂前的权属、面积等内容进行确认，系征迁工作部门在与被拆迁人签订房屋征收补偿协议前的过程性行为，其法律效果已被后续与第三人签订《房屋征迁改造补偿协议书》的行为所吸收。因此，两原告针对该联系单提起诉讼，亦不符合行政诉讼受理条件。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回吴如友、吴金桥的起诉。上诉人吴如友、吴金桥上诉称：一、原审法院认定事实错误。原审法院认为“然结合现有证据及当事人陈述，两原告曾分别就涉案房屋权属、征迁补偿权益分配等提起过民事诉讼，但至今未有生效裁判对原告前述主张作出过确认，故现有证据不足以证明原告对涉案房屋享有权益”之认定系对事实认定错误。1.本案诉争的原位于绍兴市××区××街道孝女庙村××地××号吴家台门中的众家堂前的征迁房屋（18.53平方米）系两上诉人祖传世代居住的老宅，因历史原因众家堂前从未办理过产权。两上诉人与第三人同作为吴久龄（系二上诉人的爷爷，第三人的太爷爷）的直系晚辈，理当享有对众家堂前的共有权，两上诉人对涉案房屋当然具备利益关系。2.原审法院以上诉人的民事诉讼“至今未有生效裁判对原告前述主张作出过确认，认为现有证据不足以证明原告对涉案房屋享有权益”着实荒唐。首先，上诉人主张征迁补偿权益分配的民事主张与本案并不冲突，且民事诉讼确认不是本案权益主张的前置程度。其次，绍兴市中级人民法院（2019）浙06行终2694号民事裁定书认为，“涉案台门建筑系吴家祖传房屋，吴必龄有兄弟三人，老大不详，老二吴九龄，老三人吴锡龄。对涉案公堂的权属是否与吴锡龄有关以及吴锡龄出卖的半个堂前、半个台门是否与涉案公堂有关待事实尚需进一步查清，且该部分事实的认定直接影响本案双方当事人对涉案堂前安置补偿权益的分配份额确定”，该生效裁定虽撤销了原绍兴市上虞区人民法院（2018）浙0604民初8695号民事判决、发回重审，但从该裁定书归纳的争议焦点中，明确可见两上诉人系涉案众家堂前的共有人之一，何来现有证据不足以证明原告对涉案房屋享有权益。二、原审法院以征迁房屋航拍认定联系单系“与被拆迁人签订房屋征收补偿协议前的过程性行为，其法律效果已被持续与第三人签订《房屋征迁改造补偿协议书》的行为所吸收。因此，两原告针对该联系单提起诉讼，亦不符合行政诉讼受理条件。”系对事实认定错误。被告对涉案众家堂前确权给第三人的征迁房屋航拍认定联系单与房屋征迁改造补偿协议书的落款时间均为2016年12月24日，两上诉人无从知晓原审法院所谓的“吸收”。按原审法院的逻辑征迁房屋航拍认定联系单系房屋征收补偿协议前的过程性行为，但上诉人认为征迁房屋航拍认定联系单系对房产的确权行为，具有不动产权属确权性质。征迁房屋航拍认定联系单确认了谁的产权，谁才享有资格签订拆迁权利，故征迁房屋航拍认定联系单与房屋征收补偿协议是二个不同性质的行政行为，再者间不具有当然的“吸收”关系。请求：1.依法撤销绍兴市中级人民法院于2020年1月16日作出的（2019）浙06行初124号行政裁定，发回重审。2.本案诉讼费用由被告承担。被上诉人绍兴市上虞区人民政府答辩称：一、出具征迁认定联系单的行为是房屋征收行政行为的过程性行为，对上诉人的权益不产生直接影响，不属于人民法院的受案范围。上诉人提出的产权认定小组出具《征迁房屋航拍认定联系单》的行为，系对房产的确权行为具有不动产权属确权性的理由不能成立。出具联系单仅是房屋征收过程中的一个环节，其是为后续签订《房屋征迁改造补偿协议书》做准备，其目的是为了能给征收部门确定补偿内容作为依据，用来签订征收补偿协议。征迁过程当中的“联系单”不是对征迁区域内的房屋的二次确权，它并不改变房屋的权属和性质，故不会对相对人的权益产生影响。“联系单”要通过其他行政行为作为桥梁，也即与第三人签订《房屋征迁改造补偿协议书》才能影响利害关系人的权益，所以真正影响利害关系人的应该是征收行为或签订安置补偿协议行为。上诉人就出具“联系单”的行为提起行政诉讼，显然与行政诉讼法规定的行政行为侵犯其合法权益不相符合，不属于人民法院受案范围。二、上诉人之于吴家公堂的权属尚不明确，利害关系不明确，不必然对其合法权益产生实际影响，上诉人不具有行政诉讼主体资格。《行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。”利害关系指因为行政主体的行政行为在客观上已经或者必将对当事人的合法权益产生实际影响。在本案起诉前，上诉人与吴严超之间关于案涉堂前房屋发生过多次民事诉讼，但上诉人是否为该房屋共有权人至今尚无定论。上诉人上诉称，民事诉讼确认非本案利益主张的前置程序的说法有误，若无法先行确认上诉人为该房屋共有人，则无法说明上诉人于案涉房屋有利害关系，则无法判明行政行为是否对上诉人的合法权益产生实际影响。因此，在案涉房屋权属尚未明确的情况下，上诉人不具有行政诉讼主体资格。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人吴超严未提供答辩意见。二审围绕本案《征迁房屋航拍认定联系单》是否可诉和吴如友、吴金桥是否与《征迁房屋航拍认定联系单》存在利害关系两个争议焦点展开审查。本院认为，出具联系单仅是房屋征收过程中的一个环节，其是为后续签订《房屋征迁改造补偿协议书》做准备，其目的是为了能给征收部门确定补偿内容作为依据，用来签订征收补偿协议。其是否可诉？司法实践有不同做法。一种认为其属于征收过程中的阶段性行为，不属于最终处理决定，当事人不服，可以对最终的征收补偿协议或征收补偿决定提起行政诉讼。另一种观点认为，其内容是对事实的确认，性质上也属于行政行为，有确定力、拘束力和执行力，决定事后的补偿协议和补偿决定。实践中，也不排除行政机关不再作出征收补偿决定或签订书面的征收补偿协议，直接对当事人进行安置补偿。如不允许当事人起诉，当事人就丧失了救济渠道。但本案事实比较清楚，在绍兴市上虞区人民政府出具联系单之后，吴超严据此联系单，于2016年12月24日与上虞经济开发区投资开发有限公司签订了编号为048的《房屋征迁改造补偿协议书》，并已领取了征迁补偿款198803元。在这种情况下，吴如友、吴金桥应当选择《房屋征迁改造补偿协议书》作为起诉对象，而不是前期的《征迁房屋航拍认定联系单》作为起诉对象。《征迁房屋航拍认定联系单》作为过程性行为，不具有可诉性。吴如友、吴金桥与吴超严、吴金标、吴永标共有纠纷一案，吴如友、吴金桥请求依法确认位于绍兴市××区××街道孝女庙村××地××号吴家公堂的29.25平方米堂前之安置补偿权益归两原告享有，两原告各享有其中的一半份额。绍兴市上虞区人民法院于2019年6月6日作出（2018）浙0604民初8695号民事判决书，吴超严、吴金标、吴永标不服，提起上诉。绍兴市中级人民法院于2019年9月10日作出（2019）浙06民终2694号民事裁定书，撤销一审判决，并将此案发回重审。2019年12月10日，绍兴市上虞区人民法院作出（2019）浙0604民初7189号民事裁定，准许吴如友、吴金桥撤回起诉。从民事诉讼情况看，吴如友、吴金桥是否享有争议的吴家公堂的29.25平方米堂前之安置补偿权益，民事裁判尚未确定，但从其（2018）浙0604民初8695号民事判决书来看，其已经有初步证据。原告资格要求的利害关系仅仅是一种可能性，不等同于现实的侵权关系，故其原告资格应当具备。综上，本案《征迁房屋航拍认定联系单》不可诉，故原审驳回起诉裁定正确，依法应当予以维持。上诉人吴如友、吴金桥上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长 江 勇审判员 王玉岳审判员 周进海二〇二〇年五月七日书记员 吴国宏