安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖04行初6号原告高欣悦，女，汉族，2002年10月生，住安徽省淮南市大通区。原告高悦扬，男，汉族，2004年2月生，住安徽省淮南市大通区。两原告共同法定代理人高桂萍，男，汉族，1970年7月生，住安徽省淮南市大通区。两原告共同法定代理人张文兰，女，汉族，1971年8月生，住安徽省淮南市大通区。两原告共同委托代理人周京立，北京市京师律师事务所律师。被告淮南市潘集区古沟回族乡人民政府，住所地安徽省淮南市潘集区古沟回族乡。法定代表人方涛，该乡人民政府乡长。委托代理人杨文全，古沟回族乡司法所工作人员。委托代理人居多韬，安徽安铎律师事务所律师。被告淮南市潘集区人民政府，住所地安徽省淮南市潘集区政务中心。法定代表人宋立敏，该区人民政府区长。委托代理人姜华赐，潘集区司法局工作人员。委托代理人许波，安徽舜耕山律师事务所律师。原告高欣悦、高悦扬因与被告淮南市潘集区古沟回族乡人民政府（以下简称古沟乡政府）、淮南市潘集区人民政府（以下简称潘集区政府）行政强制一案向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月14日公开开庭审理了本案。原告高欣悦、高悦扬的法定代理人高桂萍、张文兰及委托代理人周京立，被告古沟乡政府的委托代理人杨文全、居多韬，被告潘集区政府的委托代理人姜华赐、许波到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告起诉称：两原告在淮南市潘集区古沟回族乡十字路口往南高湖村祁古路路东，靠近铁路桥口北边拥有合法房屋用于居住，地理位置优越，房屋价值较高。自2019年4月以来，二被告以“中安煤化一体化项目”为由，征拆原告的房屋，但是一直未与原告签订任何安置补偿协议。2019年7月，被告一在既没有合法手续，也没有和原告签署任何安置补偿协议的情况下，将原告的房屋强拆，房屋内物品被埋入废墟。之后，2019年12月5日在潘集区人民法院诉被告一强制拆除违法（案号（2019）皖0406行初29号）的庭审中得知，被告一系受被告二的委托实施的强制拆除行为。原告认为，在未经任何法定程序的情况下，被告二委托被告一强制拆除原告房屋的行政行为，违反法定程序，且严重超越法定职权，严重损害了原告的合法权益，为维护自身的合法权益，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释，提起诉讼，请求1、确认二被告于2019年7月对二原告房屋的强拆行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。被告古沟乡政府答辩称：一、被答辩人对诉状中所称自己拥有的合法房屋未提供合法有效的证据证明，被答辩人不具有原告的诉讼主体资格。二、被答辩人称答辩人强拆被答辩人房屋无事实依据，无证据支持。三、答辩人所拆除高某2居住的房屋，系答辩人履行行政职责。在对安徽（淮南）现代产业园中安联合煤化工项目设计安全、卫生防护距离的调查中发现的违法建筑，答辩人履行了拆违手续，拆违行为合法。请求驳回原告的起诉。被告潘集区政府答辩称：一、答辩人不是适格的被告主体。被答辩人起诉答辩人的依据是第一被告在（2019）皖0406行初29号案件中的陈述，但没有任何委托手续，同时被答辩人的房屋是谁拆除的也不清楚，按照其陈述，是第一被告拆除的，与答辩人无关。因此答辩人不是适格的被告主体，原告将答辩人列为被告没有事实和法律依据。二、两被答辩人不是适格原告。被答辩人没有提供其对房屋享有合法权利的房产证书，调解书并不能证明两原告对被拆房屋享有合法权利，更不能证明该房屋是合法建筑。故没有证据证明两被答辩人的合法权益受到侵害的事实，两被答辩人不是适格的原告主体。综上请求驳回其起诉。两原告在法定期限内向本院提了交以下证据：1、潘集区人民法院（2013）潘民一初字第00304号调解书；证明二原告系涉案房屋的所有权人，二原告主体适格。2、庭审笔录；证明古沟乡政府受潘集区政府委托实施了强拆行为，潘集区政府是本案适格被告。3、视频光盘；证明乡政府在强拆时对二原告的父亲等人实施了违法暴力行为。4、《关于中安煤化一体化项目配套工程罐区安全区范围内房屋实施拆迁的通知》；证明被告一实施违法强拆行为，乡政府是本案适格被告。5、涉案房屋在强拆前后的对比照片；证明乡政府实施了违法强拆行为。被告古沟乡政府质证意见：证据一无原件，不能证明两原告对涉案房屋享有权利；即使调解书属实，其记载的内容是两原告分别享有不同房屋的产权，本案两原告作为共同原告起诉是不合法的，且调解书本身不能证明权利的合法性，不能证明本案物权的原权利是合法的，更不能证明物权发生了变更。复印件记载的时间是2013年2月18日，申请执行时间是2年，到目前为止没有任何执行的法律文书，也印证了两原告不具有权利主体资格和诉讼主体资格。庭审笔录无法院印章，不能证明其来源的合法性，如庭审笔录属实，该笔录上所记载的两原告法定代理人主张自己是涉案房屋的权利人，那么与本案原告的主张是相互矛盾的。其他证据均无原件，不予质证。被告潘集区政府质证意见：证据一无原件，真实性存在异议。证据二的质证意见同第一被告的质证意见；另补充，如调解书存在，有无执行不确定，不能证明两原告是房屋的权利人，所以原告不具备诉讼主体资格。庭审笔录来源不合法，不具有证明效力，因此区政府不是本案适格被告。拆迁通知可以证明古沟乡政府在拆除违法建筑时是合法的，与两原告无关。照片的合法性、关联性、真实性有异议。视频光盘中可以体现有城管执法人员在现场，可以证明是对违法建筑物拆除的过程，与原告无关。原告在起诉状中表述的房屋产权的坐落位置亦不明确。被告古沟乡政府向本院提交的主要证据及依据有：1、统一社会信用代码证及法人身份证明；证明被告的身份情况。2、（2019）皖0406行初29号行政裁定书；证明高某2、张某以无涉案房屋的物权证书而撤诉，民事调解书不能发生物权变更的效力。3、市政府会议纪要、煤化工工业园区管委会文件、潘集区政府文件处理标签；证明拆除违法建筑的原因是为了保护安全红线内居民的健康和安全。4、送达回证；证明古沟乡政府已经履行责令限期拆除违法建筑的告知手续。法律依据：《物权法》证明不动产物权的设立变更要经依法登记，未经登记的不发生法律效力。《城乡规划法》第65条。原告质证意见：证据一无异议。证据二认可真实性、合法性、证明目的不认可。证据三会议纪要的三性均不认可，该会议纪要只是政府内部的文件，不产生对外效力。证据四不认可真实性、合法性及证明目的，该房产实际产权人是两原告，其没有送达到房屋的实际产权人，送达回证没有签收人签字和签收时间，没有政府部门的盖章。被告潘集区政府质证意见：证据一无异议。证据二真实性合法性无异议，行政裁定书是以法定代理人名义起诉，现在以子女身份起诉，调解书生效后并没有实际执行，涉案房屋没有过户，该房屋物权没有实际转移，因此两原告不具备原告主体资格。证据三、证据四及法律依据均无异议。被告潘集区政府在法定期限内向本院提交了统一社会信用代码证及法人身份证明书，证明被告主体身份。对该证据的真实性本院予以认可。经庭审举证、质证，本院认证如下：对于原、被告所举的证据，对方当事人对真实性未提出异议的证据，真实性予以认定；对其他需要核实的证据，真实性予以审查认定；对原、被告双方所提交证据的合法性、关联性、证明内容和证明观点，综合全案予以审查判定；对本案所涉法律依据，由本院依法审查、适用。经审理查明：为配合“中安煤化一体化”项目建设，古沟乡政府于2019年4月10日发布《关于中安煤化一体化项目配套工程罐区安全区范围内房屋实施拆迁的通知》。通知划定罐区周边安全区范围，以煤化工园区管委会指定的专业测绘队伍勘查定界为准。通知规定，廊道、罐区房屋拆迁工作从通知之日起启动，于2019年5月31日前签订协议并搬出该区域。两原告的房屋位于该罐区周边安全区范围内，2019年7月24日被告古沟乡政府在既未与原告签订任何安置补偿协议，也未作出强制拆除决定的情况下，将原告的房屋强制拆除。原告认为被告的强制拆除行为侵犯了其合法权益，故诉至法院，望判如所请。另查明，两原告的法定代理人高某2、张某于2019年11月曾以古沟乡政府为被告向淮南市潘集区人民法院提起诉讼，要求确认被告古沟乡政府强制拆除其涉案房屋的行为违法。高某2、张某于2019年12月16日撤回该案起诉。本案的主要争议焦点：一、高欣悦、高某1是否为本案适格原告；二、本案被告如何确定；三、案涉强制拆除行为是否存在；如存在，是由何行政机关实施；程序是否合法。针对上述争议焦点，本院评判如下：首先，关于原告诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。本案中，涉案房屋系两原告的法定代理人高某2、张某分别于1996年、2004年或2005年所建，两原告自出生后就在涉案房屋里居住生活，涉案的强制拆除行为显然直接影响两原告的居住生活。因此，高欣悦、高某1与涉案强制拆除行为有法律上的利害关系，有权提起本案诉讼，是本案适格的原告。其次，关于被告主体如何认定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告。本案中，被告古沟乡政府于2019年4月10日发布《关于中安煤化一体化项目配套工程罐区安全区范围内房屋实施拆迁的通知》，要求2019年5月31日前签订协议并搬出该区域，可见其对该区域相应房屋负有签订安置补偿协议并予以拆除的责任。结合庭审查明事实，古沟乡政府对强制拆除原告涉案房屋的事实予以认可，由此可以认定古沟乡政府是涉案强拆行为的实施主体，是本案的适格被告。原告虽认为古沟乡政府是受潘集区政府委托实施的强拆行为，但根据其提交的现场视频资料无法反映出潘集区政府的工作人员参与实施了强拆，也无其他证据可以证实潘集区政府的委托或授权行为客观存在，因此认定潘集区政府委托古沟乡政府实施涉案强拆行为的依据不足。潘集区政府既未实施强拆行为，也未实施委托或授权行为，故其不是本案强拆行为的责任主体，不应承担法律责任。最后，关于行政行为是否合法的问题。行政机关作出行政行为，应当认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政强制执行只能由经法律授权、依法享有行政强制执行权的行政机关行使；行政机关实施行政强制执行行为前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定并送达当事人。本案中，古沟乡政府虽于2019年7月21日向原告的法定代理人高某2送达了古责改回证字[2019]第006号责令限期拆除违章建筑通知书，但不足以证明其在强制拆除原告房屋之前严格履行了法定催告义务并告知原告享有的陈述和申辩权利，以及依照法定程序作出了书面强制执行决定。因此古沟乡政府在没有履行法定程序，且未与原告达成安置补偿协议的情况下，迳行将两原告的房屋强制拆除违反了法定程序。综上，古沟乡政府强制拆除原告涉案房屋的行为违反法定程序，但鉴于强制拆除行为已经发生，不具有可撤销内容，故依法应当确认该行政强制行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告淮南市潘集区古沟回族乡人民政府于2019年7月24日强制拆除原告高欣悦、高某1房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告淮南市潘集区古沟回族乡人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  张德玉审 判 员  江 峰人民陪审员  缪新英二〇二〇年五月六日书 记 员  魏 巍附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。