湖南省岳阳市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）湘06民再174号上诉人（一审原告、反诉被告）：岳阳绿洲环保开发有限公司，住所地：湖南省岳阳市岳阳楼区梅溪乡花果畈。法定代表人：李熙耀，董事长。委托诉讼代理人：李建中，湖南云盟律师事务所律师。被上诉人（一审被告、反诉原告）：岳阳市市容环境卫生中心（原岳阳市市容环境管理局），住所地岳阳市求索东路350号。法定代表人：刘其汉，主任。委托诉讼代理人：陈莉花，湖南理威律师事务所律师。委托诉讼代理人：丁岳霞，女，岳阳市市容环境卫生中心法规科科长。一审第三人：岳阳市城市管理局，住所地岳阳市求索东路217号。负责人：陈克祥，局长。委托诉讼代理人：陈莉花，湖南理威律师事务所律师。委托诉讼代理人：丁岳霞，女，岳阳市市容环境卫生中心法规科科长。一审第三人：岳阳市岳阳楼区恒建免烧节能砖厂，住所地岳阳市花果畈村。投资人：姚小群。一审第三人：岳阳兴业混凝土有限公司，住所地岳阳市岳阳楼区107国道旁花果畈垃圾站环境卫生科研所办公楼3楼。法定代表人：卢志兵，总经理。上诉人岳阳绿洲环保开发有限公司（以下简称绿洲公司）与被上诉人岳阳市市容环境卫生中心（以下简称环卫中心）、一审第三人岳阳市城市管理局（以下简称城管局）、岳阳市岳阳楼区恒建免烧节能砖厂（以下简称为恒建砖厂）、岳阳兴业混凝土有限公司（以下简称为兴业公司）合同纠纷一案，不服湖南省岳阳市岳阳楼区人民法院（2018）湘0602民初123号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人绿洲公司的法定代表人李熙耀及委托诉讼代理人李建中，被上诉人环卫中心及一审第三人城管局的共同委托诉讼代理人丁岳霞、陈莉花，到庭参加诉讼。一审第三人兴业公司及恒建砖厂经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。绿洲公司上诉请求：1、依法确认双方签订的《关于城市固体生活垃圾无害化、资源化综合处理协议书》（以下简称协议书）及《补充协议书》无效；2、判令环卫中心赔偿绿洲公司除一审认定的损失之外，额外增加赔偿3858846.6元，并由城管局承担连带责任；3、由被上诉人承担诉讼费用。事实与理由：1、涉案项目属于社会公共利益项目，而双方签订的《协议书》《补充协议书》并未经过招投标，且在签订协议时该项目并未立项，同时涉案项目国有土地也不能用于出借，因此本案《协议书》《补充协议书》违反《招标投标法》《城市规划法》《土地管理法》等相关法律的规定，应当认定无效；2、绿洲公司在土地上添附的相应建筑物的价值及运营成本经评估共为6431411元，合同解除后，环卫中心系受益人，应当由环卫中心将该款赔偿给绿洲公司，城管局应当承担连带责任，一审判决绿洲公司自行承担60%错误。环卫中心辩称：双方签订的《协议书》《补充协议书》是双方当事人的真实意思表示，且不违反法律法规的效力性禁止性规定，应当认定有效。绿洲公司主张的建设费用及运营成本数额没有事实依据，即使存在两项费用，因本案合同的解除系绿洲公司的违约行为导致，也不应当由环卫中心承担赔偿责任。一审认定事实清楚，适用法律正确，应当维持。城管局述称，其仅仅在双方履行合同发生争议后，居中进行协调处理，不应当承担连带责任。兴业公司及恒建砖厂未到庭陈述意见。绿洲公司向一审法院提出诉讼请求：1、判令解除双方签订的《关于城市固体生活垃圾无害化、资源化综合处理协议书》及《补充协议书》；2、判令环卫中心补偿绿洲公司投资款726万元；3、判令环卫公司赔偿损失500万元，自2008年8月4日起按月利率2%计付利息；4、判令城管局对环卫中心赔偿、补偿的损失承担连带责任；5、判令环卫中心承担诉讼费、评估费等费用。环卫中心向一审法院提出反诉请求：1、解除环卫中心与绿洲公司签订的协议；2、由绿洲公司返还环卫中心无偿出借的土地50亩，责令绿洲公司按约定搬出其可动资产；3、判令绿洲公司按2元/月/㎡的标准支付自2008年8月20日至实际归还45亩土地之日止的土地占用费。一审法院认定事实：2001年1月18日，由绿洲公司作乙方、环卫中心（原环卫局）作甲方，签订了一份《垃圾处理协议书》，约定由甲方在花果畈垃圾场西南侧无偿出借50－60亩土地给乙方，由乙方全额投资2500万元建设日处理固体生活垃圾400吨的垃圾综合处理厂；乙方用14个月时间建成，并完成垃圾处理装置试运行；本协议签订后，乙方应向甲方支付履行协议的定金10万元，甲方收到定金后，30天内向乙方提供建设垃圾处理厂的政府批复及有关手续；甲方不得单方面与其他单位或个人另行签订垃圾综合处理协议；甲乙双方是平等互利关系，垃圾综合处理场建成投产后，由甲方负责将岳阳市区固体生活垃圾免费送至乙方生产厂区，经过处理的垃圾残渣由乙方负责免费倒往甲方指定的填埋场地；双方合作的期限不低于12年；因某一方面原因不能履行合同造成经济损失的，均按《合同法》的规定处理。2001年11月8日，双方又签订一份《补充协议书》，对原《垃圾处理协议书》的部分条款作出变更：甲方无偿出借的土地约为45亩；乙方日处理生活垃圾为200吨；甲方在不影响乙方正常生产、生活的情况下，可与其他单位或个人签订有关资源综合利用协议；双方合作期限不低于12年，不超过15年；双方合作，若乙方连续12个月处于停产状态，甲方有权终止合同，可与其他合作单位签订合同，对乙方的不动资产无偿收回，对可动资产限一个月内搬出；需办理的报建、环评等手续，甲方可协助办理，乙方自负费用，因手续不齐等造成的损失乙方自负；乙方竣工时间延迟至2002年10月。两份合同签订后，环卫中心按约向绿洲公司提供了建设花果畈垃圾场的建设用地，绿洲公司未向环卫中心交纳10万元定金。绿洲公司在环卫中心出借的土地上边组织施工单位进场施工边申请立项。约定的竣工期限届满时，绿洲公司未完成工程建设，环卫中心也未向绿洲公司提出解除合同或承担违约责任的要求。2004年3月5日，岳阳市发展计划委员会以计投［2004］73号《关于同意兴建花果畈垃圾综合处理场的立项批复》，同意绿洲公司投资兴建花果畈垃圾场，项目总投资为4800万元。2004年3月15日，环卫中心向市政府出具＜＜关于请求将花果畈垃圾场综合处理厂土地有偿转让给绿洲公司报告》，但该报告未获批准。2004年5月8日，岳阳市规划局向绿洲公司颁发岳规（用）2004030号《建设用地规划许可证》。诉讼中，绿洲公司主张自己在《垃圾处理协议书》及《补充协议书》签订后投入了大量资金。环卫中心、城管局认为，绿洲公司自合同签订后，施工一直断断续续，建设工程根本没有在约定的时间内竣工；绿洲公司提供的与他人签订的相关合同只是意向性合同，根本没有履行。2005年10月，绿洲公司的建设全面停工。停工后，绿洲公司于2006年10月9日将部分土地出租给了第三人恒建砖厂，双方约定租赁期限自2006年10月30日至2026年10月30日，年租金3.5万元；绿洲公司还于2011年6月8日与第三人兴业公司签订《场地租赁合同》，约定绿洲公司将其借用环卫中心的部分土地租赁给兴业公司，租赁期限20年，前五年每年租金12万元，从第六年开始，年租金为14万元。庭审中，原告自述恒建砖厂从2011年开始便未交租金，恒建砖厂已将场地转让给他人。对于停工原因，绿洲公司主张是市政府将城市垃圾处理项目另行交给他人所致。为此绿洲公司提供了甲方为市政府、城管局、云溪区政府，乙方为香港晨兴环保集团有限公司（以下简称晨兴公司），于2005年10月23日签订的一份《项目合作意向协议书》和2016年5月23日签订的《湖南省岳阳市城市生活垃圾焚烧处理特许经营合同》，但该两份协议至今没有履行。绿洲公司停工后拖欠施工单位的工程款、材料款及工程定金，造成债权人上访，城管局根据该会议纪要，出面组织协调。诉讼过程中，经绿洲公司申请，一审法院委托岳阳市岳阳楼区价格认证中心对绿洲公司在花果畈垃圾场已完工的工程进行工程造价评估。2009年4月20日，该所作出岳楼价认鉴字（2009）18号《价格鉴定结论书》，认定花果畈垃圾场已完成的工程造价为3985213元。本案湖南省高级人民法院发回重审后，绿洲公司再次申请对绿洲公司运营成本进行审计，一审法院依法委托湖南天翔联合会计师事务所审计，2012年11月22日该所作出湘天翔会所（2012）审字第181号审计报告，确认绿洲公司的运营成本为2446198.46元。另查明，环卫中心已给付绿洲公司赔偿款、诉讼费等合计2354874.55元。一审法院认为，绿洲公司与环卫中心（原环卫局）签订的《垃圾处理协议书》及《补充协议书》主体适格，意思表示真实，不违反法律的强制性规定，合法有效，对双方均有约束力。依合同约定，环卫中心的义务为向绿洲公司提供土地，根据查明的事实，可以确定环卫中心已按约定向绿洲公司提供了出借的土地，故环卫中心不存在违约行为。绿洲公司未在合同约定期限内（2002年10月）完成合同约定的义务，是造成纠纷的根本原因。至于第三人城管局与晨兴公司虽先后签订了《项目合作意向协议书》和《湖南省岳阳市城市生活垃圾焚烧处理特许经营合同》，但该两份合同均未实际履行，不能成为绿洲公司履行不能的理由。绿洲公司在履行合作合同的过程中虽然存在投资不到位、工期拖延等违约行为，但环卫中心并未及时向绿洲公司主张违约责任，并在客观上继续帮助绿洲公司完善相关报建手续，直至所有工程至2005年10月停工，致使绿洲公司投入的增加（包括房屋等不动产的建设及运营成本的增加），对绿洲公司的该部分损失，环卫中心应承担相应责任，一审法院酌情确定环卫中心承担该部分损失的40%，绿洲公司自行承担该部分损失的60%；在案件的审理过程中，一审法院先后委托相关部门对绿洲公司固定资产投入及运营成本进行了审计，确定绿洲公司在土地上添附了相应的建筑物价值3985213元、运营成本2446198元，双方对上述审计结果均未提出异议，一审法院依法确认绿洲公司的该两项投入损失6431411元（3985213元+2446198=6431411元），绿洲公司自负3858846.6元，环卫中心承担2572564.4元。现双方均要求解除合同，一审法院予以支持。依照合同法的相关规定，合同解除后，绿洲公司应向环卫中心退还借用土地，故对环卫中心要求收回出借土地、出借土地上的动产由绿洲公司取回的反诉请求，予以支持。双方均认可实际出借土地为56亩，一审法院确认绿洲公司应返还的土地面积为56亩。环卫中心反诉要求绿洲公司承担土地占用费，鉴于双方约定由环卫中心无偿出借土地给绿洲公司使用，对该请求不予支持；但绿洲公司未经环卫中心许可，擅自将土地出租给第三人恒建砖厂及兴业公司使用，其收取的租金（恒建砖厂2011年前租金为3.5万元/年×5年=17.5万元，兴业公司租金：2011年至2014年租金12万元/年×3年=36万元，2014年至2019年租金14万元/年×5年=70万元，合计123.5万元）应归环卫中心所有。环卫中心收回出借土地后，即取代绿洲公司对土地经营权和收益权，环卫中心可对第三人恒建砖厂及兴业公司直接主张相关权利。环卫中心为解决相关信访事件，为绿洲公司垫付了民工工资、工程款、诉讼费等费用2354874.55元，该款应抵扣环卫中心的应付违约金。城管局作为环卫中心的上级行政机关，受市政府的委托协调处理绿洲公司与环卫中心在本案中的相关遗留问题，并无不当，绿洲公司要求城管局承担连带责任，既无法律依据，亦无事实依据，不予支持。一审法院判决：1、解除岳阳绿洲环保开发有限公司与岳阳市市容环境卫生中心签订的《关于城市固体生活垃圾无害化、资源化综合处理协议书》及《关于城市固体生活垃圾无害化、资源化综合处理（合作）补充协议书》；2、由岳阳市市容环境卫生中心支付岳阳绿洲环保开发有限公司投资损失共2572564.4元整（减去已经支付的2354874.55元，环卫中心尚应支付绿洲公司217689.85元）；3、由岳阳绿洲环保开发有限公司返还岳阳市市容环境卫生中心出借的56亩土地，土地上的动产由绿洲公司自行搬出；4、岳阳绿洲环保开发有限公司已向第三人恒建砖厂、兴业公司收取的租金1235000元支付给岳阳市市容环境卫生中心；5、驳回岳阳绿洲环保开发有限公司的其他诉讼请求；6、驳回岳阳市市容环境卫生中心的其他反诉请求。以上第二、三、四项限当事人在本判决生效后十日履行完毕，逾期履行则依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定办理。本案案件受理费95360元、反诉费38000元、鉴定费80000元，合计213360元，由岳阳绿洲环保开发有限公司负担128016元，岳阳市市容环境卫生中心负担85344元。本院二审期间，双方均未提交新的证据，二审查明的事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，本案的争议焦点是：1、绿洲公司与环卫中心签订的《协议书》《补充协议书》是否应认定为无效；2、绿洲公司因在涉案土地上添附相应的建筑物所支出的3985213元应由谁承担；3、绿洲公司因运作涉案项目所支出的运营成本2446198元应由谁承担；4、城管局是否应承担连带责任。关于焦点1，绿洲公司与环卫中心签订的《协议书》《补充协议书》系双方当事人的真实意思表示，虽然在签订时，存在与《招标投标法》《城市规划法》《土地管理法》等相关法律规定不符的情形，但上述规定应当认定为管理性强制性规定而非效力性强制性规定，违反该条款并不必然导致合同无效，且绿洲公司在一审中提出的诉讼请求也是要求解除双方签订的《关于城市固体生活垃圾无害化、资源化综合处理协议书》及《补充协议书》而非确认上述协议无效，故一审法院认定上述协议有效但因合同目的不能实现而予以解除并无不当。关于焦点2，依据岳阳市岳阳楼区价格认证中心岳楼价认鉴字（2009）18号《价格鉴定结论书》，可以认定绿洲公司因在涉案土地上添附相应的建筑物所支出的3985213元主要用于平整涉案土地及修建挡土墙、厂房等不动产，绿洲公司对涉案土地的上述整理及添附行为明显增加了涉案土地的经济价值，这一点从此后绿洲公司将涉案土地出租给第三人恒建砖厂、兴业公司并已累计收取租金1235000元的事实中可以得到印证。现绿洲公司与环卫中心签订的《协议书》、《补充协议书》因合同目的不能实现而予以解除，一审法院判令绿洲公司应将土地返还环卫中心，同时还判令绿洲公司将土地出租已累计收取租金1235000元返还环卫中心，对于上述判项各方当事人均未提出异议，这也就意味着因绿洲公司对涉案土地的整理以及添附行为使涉案土地已经产生的经济收益及预期必然产生的经济收益均由环卫中心获得，但环卫中心仅承担绿洲公司因在涉案土地上添附相应的建筑物所支出的3985213元的40%，这明显有悖公平原则。本院认为，环卫中心作为土地的出借人，并未阻止绿洲公司对涉案土地的整理以及添附行为，且已获得因绿洲公司对涉案土地的整理以及添附行为使涉案土地已经产生的经济收益及预期必然产生的经济收益，那么环卫中心理应承担绿洲公司因在涉案土地上添附相应的建筑物所支出的3985213元，原审仅判令其承担40%明显不当，本院依法予以纠正。关于焦点3，绿洲公司与环卫中心签订的《协议书》、《补充协议书》因合同目的不能实现而予以解除，而导致合同目的不能实现的原因是多方面的，一方面固然是由于绿洲公司资金不到位，工期严重延误，但另一方面由于垃圾处理属于公用事业项目，依据《行政许可法》及湖南省地方性法规应获得特许经营许可，而环卫中心作为行业主管部门，却一直未能使绿洲公司获得特许经营许可，这也是导致合同目的不能实现的原因之一。本院依据实际情况，确定环卫中心应承担绿洲公司因运作涉案项目所支出的运营成本2446198元的50%。关于焦点4，环卫中心作为合同的相对方，具有独立法人资格，能够承担相应民事责任，原判认定城管局不应承担连带责任并无不当。综上，环卫中心承担绿洲公司因在涉案土地上添附相应的建筑物所支出的3985213元，并承担绿洲公司因运作涉案项目所支出的运营成本2446198元的50%即1223099元，以上合计5208312元，减去已经支付的2354874.55元，环卫中心尚应支付绿洲公司2853437.45元。原判认定事实清楚，但适用法律错误，本院依法予以纠正。绿洲公司的上诉请求部分成立，本院予以部分支持。依据《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十四条、第九十七条、第一百零七条、第一百一十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条、第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：一、维持一审判决第一、三、四、五、六项，撤销一审判决第二项；二、由岳阳市市容环境卫生中心承担岳阳绿洲环保开发有限公司因在涉案土地上添附相应的建筑物所支出的3985213元，并承担岳阳绿洲环保开发有限公司因运作涉案项目所支出的运营成本2446198元的50%即1223099元，以上合计5208312元，减去已经支付的2354874.55元，岳阳市市容环境卫生中心尚应支付岳阳绿洲环保开发有限公司2853437.45元。以上给付内容，限在判决发生法律效力之日起十日内履行到。如未按判决指定的期间履行金钱给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费95360元、反诉费38000元、鉴定费80000元，合计213360元，由岳阳绿洲环保开发有限公司负担128016元，岳阳市市容环境卫生中心负担85344元。二审案件受理费37672元，由岳阳绿洲环保开发有限公司负担20000元，岳阳市市容环境卫生中心负担17672元。本判决为终审判决。审判长  吴建新审判员  刘 霁审判员  李峥嵘二〇二〇年五月二十九日书记员  刘琦敏