浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙03行终741号上诉人（原审被告）乐清市住房和城乡建设局，住所地浙江省乐清市乐成街道宁康东路98号。法定代表人杨建光，局长。出庭应诉负责人倪乐明，该局党委委员、总工程师。委托代理人王夏夏，该局工作人员。委托代理人黄美特，浙江甄博律师事务所律师。上诉人（原审第三人）陈正辉，男，1969年8月30日出生，汉族，住浙江省乐清市。委托代理人项亨峰，浙江择法律师事务所律师。被上诉人（原审原告）周明明，男，1965年3月18日出生，汉族，住浙江省乐清市。委托代理人蒲晶琰，浙江震瓯律师事务所律师。周明明诉乐清市住房和城乡建设局（以下简称乐清市住建局）规划行政许可一案，乐清市住建局、陈正辉不服温州市龙湾区人民法院（2019）浙0303行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月14日受理后，依法组成合议庭审理了本案。经各方共同申请，本案扣除庭外协调期限3个月。因受新冠××疫情影响，自2020年1月23日起至2月19日止的期间，不计入本案审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：周明明于2005年4月22日与虹桥镇港沿村村双委签订协议，从村集体取得陈正辉涉案建筑西侧的宅基地十三间，并支付土地补偿款441500元。此后，周明明在该十三间宅基地上建别墅一幢。后因该土地交易行为不符合法律规定，虹桥镇港沿村村双委于2012年3月9日召开会议，解除了与周明明签订的协议并退还土地补偿款。周明明未接受土地补偿退款并一直实际使用该别墅直至2018年年底被相关部门强制拆除。2019年1月19日，虹桥镇港沿村村委根据2010年的规划再次决定将陈正辉西面的宅基地指标划给周明明，周明明向有关部门提出了《关于要求住房困难户个人建房用地指标的报告》，其辖区国土所、住建所均给予了初步意见但尚未获得许可。陈正辉于2014年3月27日向乐清市住建局提出个人住宅建设工程规划许可申请，乐清市住建局经审查后于2014年作出2014-0382C0265号建设工程规划许可，准许陈正辉新建房屋两间四层，建筑面积为342平方米，四至为东至路，西至规划待拼墙，南至规划留地，北至规划留地。2015年5月29日，乐清市虹桥镇人民政府批准了港沿村局部地块的规划，陈正辉房屋的西面规划为空地及别墅一幢。2015年7月15日，陈正辉再次提出申请，要求加建。2015年8月30日，乐清市住建局作出2015-0382C0607号建设工程规划许可证（以下简称被诉规划许可），准许陈正辉加建，内容如下：建筑面积为280.18平方米；加建层数为第伍层及贰至伍层东南西北挑楼；四至为东至路，西至规划待拼墙，南至规划留地，北至规划留地；其他事项为挑楼在东南西北首194.68平方米。周明明不服，认为其房屋坐落在陈正辉房屋的西侧，与被诉行政行为具有利害关系，但乐清市住建局作出被诉规划许可前未告知相关权利义务，程序违法，遂诉至原审法院，请求判决撤销被诉规划许可。原审判决认为：1、原告的资格包括两个方面，一方面是实际损害，另一方面是法律保护。实际损害指的是起诉人主张的自身权益损害实际存在，法律保护指的是主张的权益受到行政规范保护。本案中，乐清市住建局提供的2015年5月29日港沿村局部地块的新规划中，周明明已被相关部门强拆的别墅同时规划在其新规划图中并位于陈正辉的西侧，且被诉规划许可批前公示亦以此规划为依据，因此，原审法院有理由认为，乐清市住建局在2015年8月30日作出被诉规划许可时，其自身是认可周明明与陈正辉系相邻的关系故而应当享有相邻权。本案陈正辉获取的个人建房用地批准书明确其西侧为拼墙，周明明作为乐清市住建局当时默许的西侧实际使用人应受到行政规范保护，故乐清市住建局及陈正辉提出周明明不具有诉讼资格的意见，原审法院不予支持。2、《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”，陈正辉向乐清市住建局申请规划许可时，提供的乐清市人民政府《个人建房用地批准书》明确用地四至为：东至路，西至规划待拼墙，南至规划留地，北至规划留地。乐清市住建局作出被诉规划许可所确定的四至虽然与上述用地批准书一致，但却允许陈正辉东南西北进行挑楼，明显超出了用地批准书的用地范围。乐清市住建局陈述挑楼不占用土地与实际不符，且未向原审法院提交挑楼不占用土地的相关规定与技术标准，故该辩解意见原审法院不予采纳，其规划行为明显不当。综上，乐清市住建局作出被诉规划许可，事实不清、证据不足，周明明诉请撤销被诉规划许可的意见，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销乐清市住建局于2015年8月30日作出的2015-0382C0607号建设工程规划许可证；本案受理费50元，由乐清市住建局负担。上诉人乐清市住建局上诉称：一、原审法院认定被上诉人具有原告主体资格，没有事实和法律依据。1.被上诉人是否享有相邻权应当基于其是否取得合法物权。被上诉人的违法别墅是其非法买卖土地、未经合法审批的情况下建成，经国土处罚后，于2018年已被强制拆除，别墅占地已恢复原状，该别墅不再具有物权保护的法律基础。规划图纸和许可公示图纸中该违法别墅与陈正辉房屋相邻，是对未来建筑的规划布置或者现状地形的描述，不是确认物权的法定凭证，不能因此认定被上诉人具有合法物权及相邻权；且规划图纸中显示被上诉人的违法建筑与陈正辉房屋并非紧邻关系，相隔近十米，陈正辉房屋建设不会妨碍周边建筑的通行、采光和日照等权益。2.虹桥镇政府说明、村委会报告，均不能作为认定相邻权的证据。虹桥镇政府作出《关于虹桥镇陈正辉、周明明违法建筑相关报道的说明》，是为了表明对违法建筑的态度，其中陈述陈正辉与被上诉人系“隔壁邻居”是基于涉案违法建筑在陈正辉房屋西侧，该说明不具有确定物权的效力。2019年1月，被上诉人所在村村委会虽讨论同意其取得陈正辉相邻宅基地指标，但国土、住建部门均明确被上诉人申请宅基地需要符合另外的条件，故村委会同意被上诉人取得陈正辉相邻宅基地指标，不等于被上诉人属于相邻权人。因此，被上诉人无论在被诉规划许可作出时还是起诉时均没有取得涉案建筑相邻或间隔地块的宅基地使用权，被诉规划许可没有侵犯被上诉人合法权益，被上诉人以其宅基地使用权受到侵犯为由提起本案诉讼，不具有原告主体资格。二、原审判决适用法律错误。1.《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定强调的是“先规划后建设、无规划不得建设”的原则，目的在于禁止规划主管部门在各类城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可，原审判决以此认定个人建房应在用地批准范围内，属于适用法律错误。2.原审判决说理中仅认定被诉规划许可事实不清，没有涉及程序是否违法的问题，原审法院最终却以违反法定程序为由撤销被诉规划许可，不具有关联性。3.被上诉人不仅未合法取得相邻地块的不动产物权，涉案违法建筑也已经被全部拆除，原审法院认定被上诉人对涉案相邻地块具有“合法权益”，误导公众产生“违法建筑可以得到保护”的错误认识，有损司法公信力。综上，请求撤销原审判决，改判驳回周明明的起诉。上诉人陈正辉上诉称：一、原审认定被上诉人具备原告主体资格，属于事实认定错误，缺乏法律依据。（一）行政诉讼法所规定的行政相对人应当是“合法权益”被侵害的相对人，并不包括非法权益之相对人。1.被上诉人原取得的13间地基属于非法买卖取得，村委会已不予认可，且经国土处罚后，地上别墅已被拆除，被上诉人不享有合法权益。2.退一步而言，即使被上诉人当时合法取得13间地基的使用权，根据被上诉人与陈正辉于2014年签订的协议，协议约定被上诉人同意陈正辉房屋四面建设挑楼，被诉规划许可并未侵害被上诉人利益。（二）行政诉讼法所指的利害关系是针对客观存在的利益，并不包括待定利益。1.2015年5月29日港沿村涉案地块局部规划中显示了被上诉人的违法建筑，只作为2015年的涉案地块现状，不是确权。虹桥镇政府的说明、村委会讨论意见也不代表被上诉人是涉案地块的合法使用人，不能认定被上诉人属于应受法律保护的相邻权人。2.即使被上诉人2019年取得陈正辉房屋西侧两间地基并经过合法审批，也不能以事后审批对抗在前的被诉规划许可。二、原审审判程序违法。原审期间，陈正辉申请法院开具调查令及调查取证，要求调取乐清市公安局对被上诉人非法转让13间地基刑事立案的案卷、2005年至2015年涉案地块土地性质及规划图、乐清市政府2018年专门会议纪要，以证实被上诉人违法占地及陈正辉房屋系经合法审批的事实。原审法院口头告知待开庭后决定是否需要调取，但原审判决中却未提及，属于程序违法。综上，请求撤销原审判决，改判驳回周明明的起诉。被上诉人周明明答辩称：一、被上诉人与被诉规划许可具有法律上的利害关系，主体适格。1.2005年，被上诉人已从村委会转让取得与陈正辉涉案房屋西侧相邻的宅基地，并在地上建设房屋。乐清市住建局在作出被诉规划许可时，其所认可的2010年1月、2015年修改后的规划图纸中均显示被上诉人在相邻宅基地上建有别墅一栋，陈正辉的宅基地为东往西第一、二间，被上诉人的为第三、四间，两宅基地相邻共墙，不存在中间通道。被诉规划许可载明西至规划待拼墙，涉案区域待拼墙的只有被上诉人的宅基地。2019年1月，被上诉人又再次经村委会审批获得与陈正辉房屋紧邻的两间宅基地。因此，陈正辉房屋西侧不论如何，均有被上诉人的规划留地或已建房屋，乐清市住建局在陈正辉用地范围之外准许建设挑楼，均侵害被上诉人权益，被上诉人具有需要法律保护的实际权利，本案也不存在以事后审批对抗被诉规划许可。2.宅基地作为村集体用地，其分配使用由村集体管理和分配，法律也并未禁止村集体组织向本组织成员有偿分配宅基地。被上诉人从村集体有偿取得宅基地系合法行为，自2005年起对涉案房屋相邻宅基地具有合法物权，不论是否办理建房审批手续，被上诉人作为土地使用权人的身份不变，符合法律规定。陈正辉提交的村委会会议记录收款收据，并不能证明村委会的真实意思表示，且村委会作为协议一方，无权单方面解除协议，村委会退还的款项，被上诉人也已经退还村集体。行政处罚决定书和行政裁定书处罚的是被上诉人违法建设行为，但并未认定被上诉人不具有相应土地使用权。3.2014年被上诉人与陈正辉签订的协议，并未作为被诉规划许可的依据，实际上被上诉人也未履行协议的约定，该协议与本案不具有关联性。二、原审法院判决撤销被诉规划许可，适用法律正确。被诉规划许可所依据的《虹桥镇港沿村局部地块规划方案》，该方案图纸明确涉案区域规划是村庄规划，不是城镇规划，乐清市住建局在乡村规划区域内作出城市建房规划许可；村民代表大会仅同意陈正辉房屋建5层，没有同意建设挑楼，而陈正辉房屋建设四至中西至为规划待拼墙，西挑楼的建设直接在被上诉人土地上设置了空间使用权，对被上诉人实际权益造成现实、直接的侵犯，因此被诉规划许可应予以撤销。原审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项应属于笔误，不影响实体判决结果。综上，原审判决适用法律正确，认定事实清楚，不存在程序违法，请求驳回上诉，维持原判。二审诉讼中，上诉人乐清市住建局、被上诉人周明明没有向本院提交新的证据。上诉人陈正辉提供了如下证据：1.落款日期为2014年4月28日的《协议书》，以证明被上诉人同意将其地基东首让出0.6米，并同意陈正辉建设四面挑楼；2.证明，以证明港沿村2019年1月29日出具给被上诉人的建房会议纪要是基于2010年村庄规划所作，并非按照2015年村庄规划所作，且当时参加会议的众多村委代表不知道2015年港沿村庄规划已修编；3.现场照片，以证明目前陈正辉房屋西边是空地，被上诉人原水泥道坦未被完全拆除，处罚尚未执行完毕。经质证，本院认为，上诉人陈正辉提供的证据1形成于原审举证期限届满前，无正当理由未在原审期间提供，不属于二审程序中新的证据，本院不予接纳；上诉人陈正辉提供的证据2、3，形成于原审举证期限届满后，但证据2系部分村民陈述意见，属于证人证言，未经出庭质证、未提交原件，无法核实其内容的真实性，本院不予采信；证据3形式真实，可以证明涉案地块及周边现状，与本案具有关联，且可印证原审法院已经查明的被上诉人地上房屋被拆除的事实，本院予以采信。原审法院经审理查明的事实，有相应证据予以印证，本院予以确认。本院认为：本案系周明明不服乐清市住建局向陈正辉核发被诉规划许可并请求予以撤销而引发的诉讼。结合各方一、二审诉辩意见，本案主要争议焦点在于周明明是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据此，判断原告主体是否适格，除行政行为相对人之外，与行政行为有利害关系的公民亦具有主体资格，而利害关系的判断在于原告是否存在具体权益且该项权益可能受到被诉行政行为的侵害。本案中，周明明以被诉规划许可导致其无法拼墙、陈正辉建房侵占其宅基地地上空间为由提起本案诉讼。一般情况下，建设工程规划许可的实施确实可能影响相邻宅基地权益或相邻权的行使，而本案特殊之处在于：其一，被诉规划许可作出时，周明明原别墅虽位于陈正辉涉案房屋西侧，但涉案区域规划图纸、批前公示均显示周明明原别墅占地距离陈正辉房屋相距数米，两屋中间属于空地，且该空地属于周明明原道坦占地，相应道坦占地在2015年5月已经国土部门认定属于非法占地并责令周明明退还土地、恢复原状，周明明并不享有该道坦占地的合法使用权，故被诉规划许可对周明明的权益并不产生影响；其二，周明明提起本案诉讼时，周明明原别墅已经拆除、土地已经返还村集体，周明明原别墅与陈正辉房屋、占地不再实际相邻；2019年港沿村村委会决定将陈正辉西侧2间宅基地指标划给周明明，但按照乐清市人民政府乐政发〔2015〕55号《乐清市个人住宅建设管理办法》第二十七条、第二十九条、第三十条、第三十一条的规定，乐清区域内利用村集体土地建设住宅的，应当经村委会同意、镇政府预审、住建局核发建设规划许可后取得建房用地批准，故在周明明仅提供了个人建房用地报告、村民代表大会决议，未提供其他证据证明的情况下，不能认定周明明已经合法审批取得上述2间宅基地使用权。因此，周明明并不享有相邻地基的合法使用权，其以宅基地权益受损为由提起本案诉讼，与被诉规划许可不具有利害关系，原告主体不适格。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，本案应驳回周明明的起诉。原审法院认定周明明主体适格有误，本院予以纠正。至于被诉规划许可是否合法，不再属于本案审查范围，本院不作评判。关于陈正辉主张的原审审判程序违法问题，陈正辉申请调查取证以证实被上诉人违法占地及陈正辉房屋系经合法审批，但其中周明明原房屋用地情况，已有在案国土处罚决定、行政裁定书作出认定，涉案地块规划条件已有在案乐清市住建局等提供的规划图纸等可以反映，故陈正辉申请调取的证据对证明本案待证事实无意义，也无调查收集必要，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十九条的规定，原审法院未予准许调取，并无不当，但原审法院未根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十五条的规定向当事人书面说明不予准许的理由，存在不当，本院予以指正。另，原审裁判及判决主文中出现的“浙江省乐清市住房和城乡建设局”，与被上诉人乐清市住建局的名称“乐清市住房和城乡建设局”不符；原审裁判引用的“《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项”，存在笔误，应为“第七十条第（二）项”，本院一并予以指正。综上，原审法院认定事实清楚，审判程序未违反法律强制性规定，但适用法律不当，本院依法予以纠正。上诉人乐清市住建局、陈正辉的上诉请求成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销温州市龙湾区人民法院（2019）浙0303行初120号行政判决；二、驳回周明明的起诉。本案一、二审案件受理费依法免收。本裁定为终审裁定。审判长  诸智影审判员  章宝晓审判员  杨贤斌二〇二〇年五月十三日书记员  金雄风