湖南省株洲市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘02行终98号 上诉人（原审第三人）攸县谭桥街道办事处东联社区云里场组，住所地攸县谭桥街道办事处东联社区云里场组。 负责人周杰龙，组长。 委托代理人刘清明，男，汉族，1973年3月3日出生，住湖南省攸县。系该组组员。代理权限为特别授权。 被上诉人（原审原告）攸县谭桥街道办事处东联社区肖家巷组，住所地攸县谭桥街道办事处东联社区肖家巷组。 负责人肖文林，组长。 委托代理人彭新刚，湖南华安律师事务所律师。代理权限为特别授权。 原审被告攸县人民政府，住所地攸县春联街道东城新区政务中心。 法定代表人苏涛，县长。 委托代理人尹艳琴，攸县司法局工作人员。代理权限为特别授权。 委托代理人张珍萍，湖南人信律师事务所律师。代理权限为一般代理。 原审第三人攸县农村经济管理服务站，住所地攸县春联街道东城新区发展中心4楼。 法定代表人陈鹏，主任。 行政机关出庭负责人刘晟，副主任。 委托代理人陈伟，湖南华安律师事务所律师。代理权限为一般代理。 上诉人攸县谭桥街道办事处东联社区云里场组（以下简称云里场组）因与被上诉人攸县谭桥街道办事处东联社区肖家巷组（以下简称肖家巷组）、原审被告攸县人民政府、原审第三人攸县农村经济管理服务站沙洲行政确认一案，不服湖南省攸县人民法院（2019）湘0223行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月22日公开开庭进行了审理，上诉人云里场组的负责人周杰龙、委托代理人刘清明，被上诉人肖家巷组的负责人肖文林、委托代理人彭新刚，原审被告攸县人民政府的委托代理人尹艳琴、张珍萍，原审第三人攸县农村经济管理服务站的出庭负责人刘晟、委托代理人陈伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审查明：原告肖家巷组与第三人云里场组争执的沙滩（俗称“大洲上”），位于洣水河边沙洲的一块，无明显标志物，四至界限不明。2004年，原告所在的东联社区出售了争议范围内的部分沙洲，所得款项用于原告与第三人小组范围内的道路建设。2009年7月17日，涉案争议大洲上沙洲经第三人原攸县农村经营管理局审查登记、被告攸县人民政府核准，由被告攸县人民政府向原攸县菜花坪镇东联村洲上园组颁发了攸政农地承包权（2009）第1803305019号农村土地承包经营权证。原告不知情，2018年9月因修河坝征收该沙洲才发现被告将争议沙洲的权证颁给第三人云里场组，经被告召集街道办事处和所在社区多次协商未果，于2018年11月诉至该院，在诉讼过程中，被告承诺召集原告与第三人云里场组协调处理，原告申请撤诉，后因双方争执很大，无法达成一致意见，原告遂于2019年4月再行起诉。 另查明，原攸县谭桥街道办事处东联社区洲上园组于2012年与云里场组合并为云里场组。 湖南省攸县人民法院认为，本案系沙洲行政确认纠纷。争议的焦点是：1、原、被告主体是否适格；2、被告攸县人民政府的颁证行为和第三人原攸县农村经营管理局的具体实施行为是否依法履职。现作如下分析： 一、关于原、被告主体是否适格的问题。其一，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”被告攸县人民政府及第三人原攸县农村经营管理局、云里场组认为原告不是本案适格主体的答辩理由该院不予认从，故原告的诉讼主体适格。其二，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证，实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”被告攸县人民政府作为颁证机关，具备颁发土地承包经营权证的法定职责，是本案的适格被告。依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条第（三）项规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：···（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门（农村经营管理局）对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”第三人原攸县农村经营管理局作为具体实施机关，为查明案件事实应列为第三人。 二、关于被告攸县人民政府的颁证行为和第三人原攸县农村经营管理局的具体实施行为是否依法履职的问题。依据《农业部中央农村工作领导小组办公室财政部国土部国务院法制办国家档案局关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》：“···四、进一步抓好重点任务开展农村土地承包经营权确权登记颁证，核心是确权，重点在登记，关键在权属调查，各地要从实际出发，一个环节一个环节地做好工作。···（四）建立健全登记簿。根据这次确权登记颁证完善后的承包合同，以承包农户为基本单位，按照一户一簿原则，明确每块承包地的范围、面积及权利归属，由县级人民政府农村经营管理机构建立健全统一规范的土地承包经营权登记簿，作为今后不动产统一登记的基础依据。···”结合到本案，其一，第三人原攸县农村经营管理局作为被告攸县人民政府下设的具体职能部门，承担农村土地承包经营权属调查工作，调查成果经审核公示确认，作为土地承包经营权确权的现实依据。对公示内容有异议的，具体职能部门要进行补测核实，对确权登记颁证中的争议，有法律政策规定的，依法依政策进行调处，对一些疑难问题，在不违背法律政策精神的前提下，通过民主协商妥善处理。权属争议未解决的，不能进行土地承包经营权确权登记颁证。经现场勘察涉案争议沙洲，本案沙洲无明显标志物，四至界限也不明，原告对争议沙洲颁证有异议，且双方争执较大，在原告撤诉后被告应进行民主协商妥善处理权属争议，而今原告因沙洲争议再次诉至法院，第三人原攸县农村经营管理局既未向该院提供确权的相关依据和文书资料，也未向该院提供调处纠纷的相关记录，应视为履职不到位。其二，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”被告攸县人民政府及第三人原攸县农村经营管理局在诉讼过程中并未向该院提供关于案涉争议沙洲确权的任何证据，视为没有证据，应承担举证不能的后果，故被告攸县人民政府于2009年7月17日颁发给第三人云里场组的攸政农地承包权（2009）第1803305019号农村土地承包经营权证的行政行为系主要证据不足，应予撤销。 综上所述，原告的诉讼理由成立，该院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条之规定，判决：撤销被告攸县人民政府于2009年7月17日颁发给第三人云里场组的攸政农地承包权（2009）第1803305019号农村土地承包经营权证。案件受理费50元，由被告攸县人民政府负担。 宣判后，上诉人云里场组不服，上诉称：一、大洲上沙洲历史上做过机场，停过飞机，解放后到60年代，当时的公社，大队将大洲上土地分给了附近的生产队。1974年，云里场生产队和肖家巷生产队经协商，将云里场组上洲上的土地和肖家巷组大洲上的土地进行了置换，大洲上在云里场附近，上洲上在，因大洲上是熟土，上洲上是生土，当时云立场组补给了肖家巷组1000斤氮肥。46年来，云里场组一直在耕种涉案土地，且已承包到户。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》第二条、《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十三条、第二十五条，上诉人的土地承包权依法受保护。因2018年修河堤产生征收款，肖家巷组提起本案诉讼没有依据。二、云里场组组民一直在大洲上种植蔬菜，攸县人民政府于2009年7月17日颁发的攸政农地承包权（2009）第1803305019号农村土地承包经营权证承包面积包含一类土、二类土、三类土（大洲上）中的土地，不止包含涉案土地。三、为保护沙洲水土不流失，云里场组付出了大量精力。肖家巷组从未关注过此事。四、大洲上的土地，四至明确，为耕种农作物，云里场组倾注了大量人力、物力、财力。综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律错误。请求：1.撤销湖南省攸县人民法院作出的（2019）湘0223行初11号行政判决；2.本案上诉费由被上诉人承担。 被上诉人肖家巷组辩称：一、上诉人陈述的事实与实际不相符。肖家巷组的土地未与云里场组进行置换，所谓给予1000斤氮肥折价95元补偿给肖家巷组的事实不成立。二、本案系土地行政管理纠纷，行政机关对所作行政行为有义务提供事实依据和法律、政策依据。三、上诉人也未能提供新证据证明攸县人民政府对沙洲确权的合法性。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求判决驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。 原审被告攸县人民政府辩称，答辩人颁发土地承包经营权的行为不属于一个具体行政行为，不具有可诉性，所以一审判决完全错误，依法应当被撤销。第一，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条的规定，依法签订的承包合同一经成立，立即发生法律效力，承包方随即取得土地承包经营权，不需要办理其他批准、登记手续而生效。第二，《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定再次说明，土地承包经营权应自土地承包经营合同生效时设立，是否取得政府颁发的土地承包经营权证书并不是合同生效的要件，答辩人的登记，应属于备案性质。第三，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，土地承包经营权证是随着土地承包合同的变动而变动，即便法院受理了这类案件，在承包方持有的生效土地承包合同的这个法律事实不发生变动之前，即使撤销了该土地承包经营权证也不会对该承包方的土地承包经营权构成任何影响。第四，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条可以看出，土地承包经营权证属于对抗主义登记性质，对抗主义登记可产生公信力。当事人可以在民事诉讼中举证推翻，法院也可依证据认定物权的真正归属，登记机关最终根据人民法院的生效裁判文书更正登记，不涉及司法权侵犯行政权的问题。 原审第三人攸县农村经济管理服务站述称，一审法院判决内容是错误的，攸县人民政府颁发的攸政农地承包权（2009）第1803305019号农村土地承包经营权证是发给自然人的，也就是本案上诉人的组民的，并不是颁发给组的。该证涉及的土地有多块，一审法院直接撤销了证也就是把其他的土地也给否认的，与本案实际的事实是有出入的。 原审判决认定事实的证据已随案移送本院，本院经阅卷和询问当事人，对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。 本院另查明，涉案土地属于村农民集体所有。原攸县农村经营管理局名称变更为攸县农村经济管理服务站。 本院认为，本案系土地行政管理一案，《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定第一款，第二十三条第一款规定，农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地所有权。县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。根据上述法律规定，农村土地承包经营权的发放必须是集体土地的所有权人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，涉案承包地由发包方湖南省攸县菜花坪镇东联村洲上园组（现为云里场组）发包给本组村民刘建文，攸县人民政府颁发了攸政农地承包权（2009）第1803305019号《农村土地承包经营权证》。被上诉人肖家巷组既非攸县人民政府颁发攸政农地承包权（2009）第1803305019号《农村土地承包经营权证》的行政相对人，亦无证据证明系涉案承包地的所有权人、承包经营权人，与本案没有利害关系，故被上诉人肖家巷组不具有本案原告诉讼主体资格，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项，应裁定驳回被上诉人的起诉。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，依法应予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销湖南省攸县人民法院作出的（2019）湘0223行初11号行政判决。 二、驳回被上诉人攸县谭桥街道办事处东联社区肖家巷组的起诉。 一、二审案件受理费100元，不予收取。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 吴晓斌 审 判 员 彭 华 审 判 员 梁小平 二〇二〇年五月二十八日 法官助理 张 君 书 记 员 易由芝 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。