辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽02行终99号上诉人（原审起诉人）李凤艳，女，1966年7月27日出生，汉族，住辽宁省大连市西岗区。委托诉讼代理人王法政，上诉人的配偶。上诉人李凤艳诉大连市自然资源局行政处罚决定一案，不服大连市甘井子区人民法院（2020）辽0211行初51号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。2020年1月9日，原审法院收到起诉人李凤艳的起诉状，起诉人向该院提出诉讼请求，请求判令撤销大连市自然资源局于2019年11月22日作出的《行政处罚决定书》。事实与理由：2019年11月22日，大连市自然资源局作出大自然资监土罚字【2019】第095号《行政处罚决定书》(以下简称《处罚决定》)，认定大连安达庆安开发公司未经土地主管部门批准，于2006年以来，擅自在大连市××街道岔鞍村南岔沟屯建设多处别墅项目，决定对大连安达庆安开发公司作出如下处罚：1、责令大连安达庆安开发公司15日内将非法占用的311128平方米土地退还给红旗街道岔鞍村村民委员会；2、限期15日内拆除在非法占用的40505平方米不符合土地利用总体规划的农用地上建设的4514平方米建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、没收在非法占用的符合土地利用总体规划的214536平方米农用地上建设的127430平方米建筑物及其他设施；4、对非法占用的1779平方米耕地处以每平方米20元罚款，对其他类型土地处以每平方米10元罚款，共计总计3129070元整。原先已缴纳2313030元，现共需补缴816040元整等。起诉人有房屋在上述《处罚决定》的范围内，该房屋的所有权归起诉人。原告认为上述《处罚决定》认定事实不清、程序违法、适用法律错误，并且侵犯了原告的合法权益，与原告有利害关系。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：(一)被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；(二)在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；(三)要求行政机关依法追究加害人法律责任的；(四)撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；(五)为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；(六)其他与行政行为有利害关系的情形。该解释第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。本案中，被限期拆除的房屋至今没有办理产权证，起诉人对该房屋不享有合法物权。起诉人购买了大连安达庆安开发有限公司建设的房屋，起诉人对该公司享有债权，系债权人，该公司系债务人。起诉人作为债权人，以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由主张其与行政行为有利害关系，不符合法律规定的“与行政行为有利害关系”的情形。因此，起诉人的起诉，不符合法律规定的起诉条件，依法应当不予立案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项、第五十一条第二款之规定，裁定如下：对起诉人李凤艳的起诉，该院不予立案。上诉人李凤艳上诉称，撤销原审裁定，指令一审人民法院依法立案。主要事实和理由：2019年11月22日，大连市自然资源局作出大自然资监土罚字【2019】第095号《行政处罚决定书》(以下简称《处罚决定》)，认定大连安达庆安开发公司未经土地主管部门批准，于2006年以来，擅自在大连市××街道岔鞍村南岔沟屯建设多处别墅项目，决定对大连安达庆安开发公司作出如下处罚：1、责令大连安达庆安开发公司15日内将非法占用的311128平方米土地退还给红旗街道岔鞍村村民委员会；2、限期15日内拆除在非法占用的40505平方米不符合土地利用总体规划的农用地上建设的4514平方米建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、没收在非法占用的符合土地利用总体规划的214536平方米农用地上建设的127430平方米建筑物及其他设施；4、对非法占用的1779平方米耕地处以每平方米20元罚款，对其他类型土地处以每平方米10元罚款，共计总计3129070元整。原先已缴纳2313030元，现共需补缴816040元整等。上诉人有房屋在上述《处罚决定》的范围内，该房屋的所有权归上诉人。上诉人认为上述《处罚决定》认定事实不清、程序违法、适用法律错误，并且侵犯了上诉人的合法权益，与上诉人有利害关系。上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款之规定提起诉讼，依法起诉。2020年1月9日上诉人收到了一审法院送达的行政裁定，裁定结果是不予立案。上诉人认为一审裁定认定事实不清、适用法律错误。一、此次同时分别起诉的有20位公民，全部一审裁定均认为:“本案中，被限期拆除的房屋至今没有办理产权证，起诉人对该房屋不享有合法物权。起诉人购买了大连安达庆安开发有限公司建设的房屋，起诉人对该公司享有债权，系债权人，该公司系债务人。起诉人作为债权人，以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由主张其与行政行为有利害关系，不符合法律规定的‘与行政行为有利害关系’的情形。”属于认定事实不清，案涉行政行为与上诉人有利害关系。1、程欣舒、颜海强、李梅、刘禹哲、胡阳、胡诗晗、毛琳、王玮签订的是土地租赁协议，房屋都是自己建的，不是购买了大连安达庆安公司的；梁丽、梁媛、刘岩与大连电连机电安装工程有限公司签订房屋买卖合同；钟振革、丁长绪是与大连伯爵房地产开发有限公司签订房屋买卖合同；董家英等人有房屋所有权证，于振签订的是房屋转让合同；张洪磊签订的是房屋拆迁补偿合同等等，以上情况均有证据证明并在起诉时提交了，但一审均未查清。2、钟振革、张捃、颜海强、丁长绪、林惠君、王玮、高迎庆等人提交了土地行政管理部门出具的确认宗地权属界线的指界通知书，一审裁定也没有认定上述重要事实。3、虽然部分人与大连安达庆安开发有限公司之间有债权关系，但是并不影响上诉人对涉案房屋、土地的物权或物权期待权。《物权法》第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”从此规定可知，物权的产生并不绝对以登记为前提，合法建造、拆除等行为均可设立或消灭物权。涉案房屋是否为合法建造应待审判而确定，这也是本案的意义之一。即使本案尚未产生房屋的物权，但是相关建筑材料仍具有物的属性，其所有权已经归上诉人了。另外，上诉人均己经对房屋进行了装修，显然对这些装修物享有物权。虽然我国现行立法未就物权期待权作出明确规定，但作为一种从债权过渡而来、处于物权取得预备阶段的权利状态，此种权利具有与债权相区别、与物权相类似的效力。就本案而言，房屋、土地均己经交付，上诉人也因实际占有涉案房屋、土地，而享有占有、使用、收益及部分处分的物权权能，已经具备了物权的实质性要素。4、本案所诉《处罚决定》的内容涉及相关房屋的没收，这显然都与上诉人有直接利害关系。二、行政行为是否可诉是以“对公民、法人或者其他组织权利义务是否产生实际影响”为标准。除《行政诉讼法》及其司法解释列明的不可诉的情形之外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”从此规定可知，一审裁定以“与行政行为有利害关系”作为判定是否可诉标准，显然用语不准确。虽然《处罚决定》中写明的行政相对人是大连安达庆安开发有限公司，但是其内容的实际行政相对人包括上诉人等诸多建房人、购房人。《处罚决定》中的拆除、没收等行为，直接导致的结果就是上诉人不能占用、使用涉案房屋，这显然对上诉人的权利义务产生了实际影响。三、据了解与此次上诉的20人同一类的案件还有不少，上诉人认为法院应起到化解矛盾作用，否则社会的和谐、稳定无法实现。同时解决行政争议也是《中华人民共和国行政诉讼法》第一条中就明确了的立法目的。上诉人认为一审法院是为了偏袒不依法行政的大连市甘井子区城市管理综合行政执法局，而拒上诉人于行政诉讼之门外。并且与上诉人一起向一审法院起诉的同一类案件众多，一审法院有法不依不予立案的做法不利于解决行政争议，还容易激化矛盾。综上所述，一审裁定是错误的。本院认为，本案的焦点问题是上诉人是否享有行政法意义上的诉权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”案涉《处罚决定》的相对人为大连安达庆安开发公司，而非上诉人，故判断上诉人与行政机关作出《处罚决定》的行政行为是否具有“利害关系”是本案关键所在。行政诉讼乃公法上之诉讼，上述“利害关系”亦应限于公法上的利害关系，而不宜包含反射性利益或其他私法上的利害关系。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条对“与行政行为有利害关系”的情形作出了具体规定，由此可见，行政法意义上的有“利害关系”不能扩大理解为所有直接或者间接受到行政行为影响。申言之，只有公法领域的权利或利益受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才有资格提起行政诉讼。关于是否存在公法上的利害关系，应以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护相关权益作为判断的重要标准。本案中，行政机关是否作出《处罚决定》主要以行政相对人（大连安达庆安开发公司）是否办理了建设工程规划许可证、案涉建筑的工程建设是否符合《中华人民共和国城乡规划法》等实体法律规定为考量依据。上诉人提供的《房屋销售合同》、专用收款收据、指界通知书均无法证明其对案涉建筑享有合法物权，而上诉人与《房屋销售合同》相对方之间存在何种债权债务关系并不属于行政机关作出《处罚决定》应考虑、尊重和保护的利益范畴。故上诉人与行政机关是否对行政相对人（大连安达庆安开发公司）作出《处罚决定》之间不具有利害关系，从而不具有提起行政诉讼的主体资格。若上诉人认为其民事权益受到侵害，可通过民事诉讼向相关主体主张民事权利。综上所述，上诉人的主张缺乏法律依据，本院不予支持。原审裁定适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 刘 杰审判员 胡俊杰审判员 张国华二〇二〇年五月二十五日书记员 周 丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。