昆明铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）云71行终44号上诉人（原审原告）付春元，男，汉族，1965年3月7日生，住云南省昆明市嵩明县。委托代理人付程（系付春元次子），男，汉族，1995年5月21日生，住云南省昆明市嵩明县。委托代理人付鹏（系付春元长子），男，汉族，1989年12月30日生，住云南省昆明市嵩明县。被上诉人（原审被告）嵩明县人民政府嵩阳街道办事处，住所地嵩明县嵩阳街道香海路167号。统一社会信用代码11530127015126378J。法定代表人马俊能，该办事处主任。委托代理人汪树、郑海波，北京大成（昆明）律师事务所律师。上诉人付春元因与被上诉人嵩明县人民政府嵩阳街道办事处（以下简称嵩阳街道办）拆迁行政协议一案，不服昆明铁路运输法院（2019）云7101行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭于2020年5月8日公开开庭进行了审理。上诉人付春元及其委托代理人付程、付鹏，被上诉人嵩阳街道办副主任吕超及委托代理人汪树到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2018年4月11日，嵩明县人民政府发布《工作实施方案》，对嵩明县城市棚户区老城片区进行改造，嵩阳街道办具体负责辖区内城市棚户区老城片区改造工作。付春元户被征收的房产、土地经测绘，付春元在测绘统计表上签字确认了房屋、土地的性质、类型、面积及其他基本情况。2018年6月20日，付春元及其家庭成员共同确认付春元作为本户签约主体，与被告嵩阳街道办、嵩明明兴拆迁有限公司签订了《征收安置补偿协议》。《征收安置补偿协议》对付春元户被征收的建（构）筑物情况、补偿方式、征收补偿费及奖励、物业补助和置业补助、交付标准、征收期限及征收补偿款支付、违约责任等进行了明确约定。付春元户选择采用产权调换的方式补偿，补偿安置费共327,402.32元，由嵩阳街道办分两次支付。2018年6月25日，付春元选定丹凤桥安置房源并签字确认。2018年7月13日、2018年9月21日，嵩阳街道办分两次向付春元的银行卡支付补偿款共计327,402.32元。2018年7月30日，付春元向嵩明明兴拆迁有限公司交付龙山路13号房屋。2019年1月2日，付春元以协议的签订存在重大误解、显失公平等为由提起本案诉讼，请求判令撤销《征收安置补偿协议》。一审法院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案嵩阳街道办基于行政管理目标与付春元签订《征收安置补偿协议》，双方均是本案的适格主体。本案中，付春元作为具有完全民事行为能力的成年人，应当知道协议约定的权利义务内容，其签字按印的行为表示其认可协议的各项条款，双方签订的《征收安置补偿协议》意思表示真实、不违反法律或者社会公共利益，是合法有效的。本案系行政协议纠纷，在适用行政法律规范的同时，还应当适用相关民事法律规范进行审理裁判。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”第二款规定：“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”本案中，《征收安置补偿协议》签订后自成立时即生效，对付春元、嵩阳街道办均具有约束力，嵩阳街道办以提供安置房源供付春元选定、将补偿费足额存储到付春元账户的方式履行了合同主要义务，现付春元以签订《征收安置补偿协议》时存在重大误解、显失公平为由提出撤销协议的诉讼请求没有相应的事实依据，不符合上述法律规定撤销协议的条件。嵩阳街道办提出协议的签订是当事人的真实意思表示，不存在重大误解、显失公平或者受到欺诈、胁迫的情形，且协议内容不违反法律、行政法规的强制性规定，是合法有效的；付春元、李凤霞对龙山路13号部分房屋的赠与未办理物权变更登记，不发生所有权变更的效力，更不存在付春元诉称的协议中对被征收房屋权属及签约人认定错误从而漏算安置补偿费的情形；农村宅基地上房屋用于经营的，只能按照住宅进行补偿安置，所以即便龙山路13号上建盖的房屋实际用于经营，也不影响其应当按照住宅进行补偿安置的实质，协议不存在对房屋用途的认定错误并对安置补偿费计算错误的情形等意见，有事实和法律依据。关于付春元提出的已将龙山路13号房屋一层赠与两儿子付鹏、付程共有、且该房屋用于经营应认定为商铺进行安置补偿、付春元户满足分户条件应当分户补偿、嵩阳街道办对被征收房屋、土地的权属、用途、被征收人（签约主体）等认定错误，从而错算、漏算涉案房屋、土地的征收安置补偿费等意见，一审法院认为，付春元、嵩阳街道办签订的《征收安置补偿协议》已对双方权利义务进行了约定，且双方约定的主要内容已履行完毕，付春元基于权利受损的分析进而提出上述意见，要求撤销协议或确认协议无效，没有法律依据，且与本案查明的事实不符，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回付春元的诉讼请求。案件受理费50元，由付春元负担。付春元上诉请求：1．撤销昆明铁路运输法院（2019）云7101行初1号行政判决，依法改判或发回重审。2.一、二审诉讼费由嵩阳街道办负担。事实和理由：1.本案行政协议设定了对北街50号房屋的征收关系，被上诉人却以未出台商铺安置政策为由，对北街50号不予补偿，北街50号房屋“征而无偿”，形成拖欠补偿安置。协议中被征收房屋北街50号补偿安置漏算，显失公平。2.被上诉人逾期支付补偿款，未依照协议支付违约金，协议的履行实际已经中断，不可能履行完毕。3.“房产分割协议书、三级证明”证据材料证明被上诉人滥用职权，违反了嵩明县人民政府发布的《工作实施方案》第六条、第七条。实施方案是协议约定的签约依据，应视为“行政允诺”，协议各方都应遵守。被上诉人没有确认土地使用权、商铺所有权和分配对应补偿安置房屋的法定职权，违反了实施方案关于“土地权属认定发生争议的，由县人民政府处理”的规定。4.被诉实施征收两处房屋的协议行为，因被上诉人拒不提交征收范围红线图，导致征收主要证据不足。5.被上诉人提供的安置房不符合政策要求和基本质量安全要求，其违反诚实信用原则，协议的订立存在欺诈。6.上诉人至今只有协议照片，没有协议原件。被上诉人提交的协议系伪造，该协议至今未向上诉人送达，与上诉人拍照留证的协议在面积、金额、文字表述等多处不一致。7.被上诉人提交的《房屋拆迁验收单》不是实施方案规定的房屋交付程序文书。“三级证明”是被上诉人自行制作的，严重剥夺了上诉人和其他利害关系人的知情权、申辩权等权利。8.一户多宅不适用本案行政协议，被上诉人对上诉人一户多宅的认定没有法律依据和事实依据，更没有法定职能职权依据。9.龙山路13号房屋应作为商铺给予适当的补偿。10.被诉行政行为是被上诉人、第三人嵩明明兴拆迁有限公司与上诉人签订的行政协议。实施方案规定协议的征收主体是嵩明县人民政府。嵩明县人民政府作为涉案房屋、土地的征收主体，嵩明明兴拆迁有限公司作为协议的丙方均与被诉行政行为存在利害关系，一审法院应当通知他们参加诉讼，故一审遗漏了必须参加诉讼的第三人，属于违反法定程序的情形，应予发回重审。被上诉人嵩阳街道办辩称，本案双方当事人签订的行政协议是双方的真实意思表示，不存在重大误解、显失公平等的情形，也不损害付春元家庭成员任何个人的利益，不存在可撤销的法定事由；协议内容不违反法律、行政法规关于合同效力的强制性规定，协议合法有效。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。事实和理由：1.上诉人所陈述的上诉事实和理由，超越了其诉求需要审查的事实范围或与本案需要审查的事实无关。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。2.农村宅基地以户为单位取得享有使用，宅基地的使用权及地上的建构筑物，不论登记在家庭成员何人名下，均属于家庭全体成员共同财产，宅基地上房屋（建构筑物）征收补偿安置以户为单位进行征收补偿安置，以户对应其家庭财产，不是以登记的财产对应；户的认定按照截止征收公告发布之日公安机关核发的户口簿和所属社区居委会书面意见进行认定。3.农村宅基地建房按每户以建筑面积不超300m2标准认定住宅面积，因历史原因形成一户多宅合并计算，以300m2为基数进行补空或补差，不足300m2按政策补足300m2置换安置房，安置房选房超过300m2的，超过部分补缴超面积房款。4.根据《昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见》第五条补偿原则第（三）项的规定，农村集体土地上的房屋，属宅基地建房的均认定为住宅进行补偿安置。将原住宅改为经营用途的，仍按住宅认定进行补偿安置。嵩明县老城片区因历史原因改变住宅用途的，若视为商铺补偿的面积，住房和商铺同时被征收时，在计算补空面积时，商铺面积应计算在补偿面积内，住房安置时应扣除商铺面积。5.本案中视为商铺补偿的北街50号住宅面积18.33m2，在住房安置时应扣除商铺面积，另行按商铺政策进行补偿。商铺补偿政策尚未出台，但北街50号房屋视为商铺进行补偿，这是确定的，可以让上诉人获得利益最大化，没有损害上诉人家庭成员的利益。对一审法院认定的案件事实，被上诉人无异议。上诉人提出以下事实不成立：1.2018年6月20日，原告付春元及其家庭成员共同确认付春元作为本户签约主体。2.2018年7月30日，原告付春元向嵩明明兴拆迁有限公司交付龙山路13号房屋。此外，二审中，上诉人还提交了公证书等证据材料，并申请法院调取有关证据材料以及申请如下司法鉴定：（1）征收补偿安置协议中各页款项金额处的指纹是否为付春元指纹；（2）征收补偿安置协议是否存在换页；（3）征收补偿安置协议落款处嵩阳街道办的法人签字和盖章的形成时间，以证明本案诉争的行政协议系伪造，不是上诉人的真实意思。本院认为，上诉人提起本案诉讼，要求撤销本案行政协议，既然是撤销之诉，表明上诉人承认该协议是上诉人签订的，协议是真实的，现在二审却提出行政协议系伪造的新的理由。而伪造的协议没有真实性，是无效的。故上诉人在一审和二审的主张相互矛盾。经审查，本院认为，一方面上诉人在二审中提供证据材料和申请司法鉴定不符合法律规定的举证程序；另一方面，经审查，虽然公证书本身证明的事实存在，但公证机关在公证书中所描述付春元儿子提供的照片，其来源却不能被证实。因此，本院对上诉人二审提交的上述证据材料不予采信，对其关于调取证据材料以及申请司法鉴定的申请不予准许。本院对一审法院认定的上诉人和被上诉人均无异议的案件事实予以确认，对一审法院采信的证据亦予以确认。本院经审理另查明，涉及本案嵩明县人民政府发布的《嵩明县城市棚户区老城片区改造征收补偿安置工作实施方案》（以下简称工作实施方案），其中有以下规定：1.被征收人的户籍认定，按照截止征收公告发布之日公安机关核发的户口簿和所属社区居委会书面意见进行认定。2.集体土地上的房屋面积、结构及用途依据产权证书证载内容予以认定或由具有测绘资质的专业机构进行测绘认定，并由征收人、被征收人、征收房屋所在地的居民小组和居民委员会、受委托的专业拆迁公司、测绘公司进行六方签证确认。3.建筑物按每户以“建筑面积不超300m2的，按300m2，建盖楼层不超四层”的标准认定。超建部分享受超过“四层、300m2”部分补偿政策。4.农村住房（宅基地建房）严格执行“一户一宅、房地合一”的补偿原则。“房地合一”是指房屋和房屋底层占地面积的土地使用权。5.在本集体经济组织范围内，由于历史因素和限于当时社会条件形成的一户多宅，具备合法手续的，以其审批的宅基地上所有房屋建筑面积合并计算，若超出300m2的，超出部分按补偿政策执行；若不足300m2的部分予以补差。根据上述工作实施方案，付春元户与之相对应的情况是：1.2018年6月20日，经嵩阳街道东北街社区居民委员会第二居民小组、嵩明县嵩阳街道办事处东北街社区居民委员会、嵩阳街道办共同确认，付春元户为被征收人，付春元为户主，其家庭成员为妻子李凤霞、长子付鹏、次子付程、儿媳杨晓茜，与户口簿记载一致。2.付春元户被征收安置的房屋有二处：（1）龙山路13号房屋（房屋所有权证产权人登记为付春元，集体土地建设用地使用证土地使用者登记为付春元）；（2）北街50号房屋（原为张连玉所有，1995年付春元和付春明两兄弟就赡养母亲张连玉，订立养老及继承协议，约定付春元赡养张连玉，继承张连玉两间房屋中的一间房屋。该集体土地的土地使用权人登记为付鹏）。3.经昆明正信土地房地产评估咨询有限公司测绘认定，并由付春元、嵩阳街道东北街社区居民委员会第二居民小组、嵩明县嵩阳街道办事处东北街社区居民委员会、嵩阳街道办、嵩明明兴拆迁有限公司、嵩明县城市棚户区改造土地房屋征收及安置工作指挥部县城片区分指挥部六方签证确认—龙山路13号房屋为砖混结构、建筑面积为453.53m2，北街50号房屋为砖木结构，建筑面积为18.33m2，并注明认证北街50号房屋为商铺。嵩阳街道办和付春元在诉争的征收补偿安置协议中的产权调换和补偿安置费用结算表中列明：被征房屋实测建筑面积为471.86m2（含商铺18.33m2），产权调换面积为281.67m2，超建面积为171.86m2。对北街50号商铺18.33m2的产权调换或补偿金额均没有约定。至今，嵩明县人民政府尚未公布对商铺进行征收补偿安置的具体政策。付春元户被征收的龙山路13号房屋和北街50号房屋还没有移交给嵩明明兴拆迁有限公司拆除。本案二审双方争议的焦点是，嵩阳街道办和付春元签订的征收补偿安置协议有没有损害被征收人付春元户的利益，协议依法是否应当被撤销。上诉人付春元认为，北街50号商铺的集体土地使用权登记在付鹏名下，该地上的房屋是后来付鹏的奶奶赠与付鹏的财产，应属于付鹏个人所有。征收补偿安置协议中，将该商铺作为了付春元户超建部分，以每平方米1,000元进行补偿，造成了付鹏财产的减损，也造成了付春元户家庭成员内部的矛盾，该商铺面积在付春元户应享有300m2的产权调换面积中被扣除，也损害了付春元户应享受的300m2的产权调换面积的利益。对此，存在显失公平，付春元对此也有重大误解而签订了该协议。所以，应予撤销协议或撤销协议中对北街50号商铺征收补偿的部分内容。被上诉人嵩阳街道办认为，房屋的征收补偿是以户为对象，本案征收补偿的即是付春元户的房屋，付鹏是付春元户的家庭成员，其财产也是付春元户家庭成员的共有财产，因此一并征收符合政策要求。北街50号18.33m2的房屋征收补偿问题，因该房屋被视为商铺，要按照商铺的标准进行补偿安置，现在该补偿安置政策尚未出台，所以暂时没有补偿安置，以后会按政策执行，不会少补偿。按政策要求，该18.33m2的房屋补偿面积应从超建户应补偿的300m2的房屋产权调换面积中扣除，否则就存在重复补偿的问题。本案征收补偿安置协议不存在显失公平和重大误解的情形，不应当被撤销。本院认为，本案诉争的征收补偿安置协议，系嵩明县人民政府依照相关法律、法规以及政策制定颁布工作实施方案，由嵩阳街道办依照工作实施方案操作实施进行的，具有合法性。对付春元户房屋征收补偿安置协议的签订，嵩阳街道办进行了付春元户及其家庭成员的调查确认，付春元户房屋的确认，房屋建筑面积的测绘确认，商铺的确定等，各个环节均由户主付春元签名按手印进行了确认。嵩阳街道办按照工作实施方案的补偿标准及奖励规定进行了超建面积的补偿及奖励金额的计算以及产权调换面积的确认，让付春元充分了解情况后，付春元才签订的征收补偿安置协议。经本院对照嵩明县人民政府制定的工作实施方案，协议中计算的补偿及奖励标准与工作实施方案的规定相吻合。付春元户经测绘被征收房屋（龙山路13号房屋和北街50号房屋）的总建筑面积为471.86m2（含商铺18.33m2），超过300m2，超建建筑面积按每平方米1,000元计算补偿。同等面积商铺的价值大于产权调换的房屋价值，因此，以18.33m2的商铺面积从每户应调换产权面积300m2中扣除后的面积，作为付春元户的产权调换面积是合理的，否则就超出了每户补偿300m2的政策底线了。对于18.33m2的商铺面积的补偿安置问题，双方已经在协议中确定了按照商铺来进行补偿安置，具体事宜属于双方协议的未尽事宜。鉴于商铺的具体补偿安置政策尚未公布，嵩阳街道办当庭也多次表示会按照商铺的补偿标准对付春元户进行补偿安置，双方可以到时再对该未尽事宜签订补充协议进行补偿安置即可。综上，嵩阳街道办和付春元签订的征收补偿安置协议没有损害被征收人付春元户的利益，协议并不存在显失公平、重大误解等依法应当撤销的情形。嵩阳街道办与付春元签订本案行政协议适用法律法规正确，遵守法定程序，并无明显不当。一审判决驳回付春元的诉讼请求并无不妥。对于上诉人提出的上诉意见，本院认为，嵩明明兴拆迁有限公司虽然参与了订立协议，但其不享受合同权利，也不履行合同义务，其不具有利害关系，不是必须参加诉讼的第三人。嵩明明兴拆迁有限公司不参加诉讼，不影响本案的审理，故一审不存在遗漏当事人的问题。付鹏作为付春元户的家庭成员，其财产也为家庭的共同财产，付春元户拥有两处房屋，客观上形成一户多宅的事实。付春元户适用一户多宅的政策规定，符合嵩明县人民政府工作实施方案的相应规定。北街50号房屋尚未被移交给嵩阳街道办，不影响付鹏正常营业。付春元关于北街50号房屋“征而无偿”，显失公平的上诉意见，不符合本案事实。付春元关于被上诉人提供的安置房不符合基本质量安全要求及政策要求的上诉意见，亦没有事实依据。综上，对上诉人的上诉意见，本院不予采纳；对上诉人的上诉请求，本院不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人付春元负担。本判决为终审判决。审判长  杨云斌审判员  陈志杰审判员  刘 娜二〇二〇年五月二十九日书记员  段然然