安徽省合肥市庐阳区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖0103行初32号 原告：乐学风，男，1972年1月3日出生,汉族，住安徽省合肥市庐阳区。 委托诉讼代理人：季宏，北京市京师律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王泽鹏，北京市京师律师事务所实习律师。 被告：合肥市庐阳区人民政府四里河街道办事处，住所地合肥市四里河路33号。 负责人：阚海峰，主任。 委托诉讼代理人：俞宝喜，北京德恒（合肥）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：闫玉金，北京德恒（合肥）律师事务所律师。 原告乐学风诉被告合肥市庐阳区人民政府四里河街道办事处（以下简称四里河街道办事处）履行行政协议一案，于2020年1月13日向本院提起行政诉讼，本院当日立案后，于立案次日依法向四里河街道办事处送达了应诉通知书及起诉状副本。本院依法组成合议庭于2020年4月15日公开开庭审理了本案。原告乐学风及其委托诉讼代理人季宏、王泽鹏，四里河街道办事处副主任余江作为被告行政机关负责人和委托代理人俞宝喜、闫玉金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 乐学风向本院提出诉讼请求：判令四里河街道办事处继续履行合庐四协议书号：ＮＯ.000000000122的《合肥市住宅房屋征迁安置协议书》，即安置给乐学风60平米住房。事实与理由：2003年乐学风与杏花村镇四河村××组签订租赁协议后，在租赁土地上建设福之佳空心砖机械厂，厂区建成后建筑物占地面积约1500平方米。2012年四里河开始拆迁，乐学风的机械厂也在征拆范围内。在拆迁安置过程中，四里河街道办事处提出以厂房换成住房的办法，将对乐学风的补偿安置协议书分拆成十一份住宅房屋征迁安置协议书，其中合庐四协议书号：ＮＯ.000000000122的《合肥市住宅房屋征迁安置协议书》，是以乐学兰（公民身份号码为3426011964××××××××）名义签订的。乐学风多年来一直要求四里河街道办事处按照上述涉案协议书交付约定的60平方米安置房屋。2019年12月17日，四里河街道办事处在《信访事项处理意见书》（庐四信字〔2019〕136号）以“租赁集体土地所建厂房，不能作为房屋补偿安置对象”为由拒绝履行。同年12月18日，合肥市庐阳区人民政府信访局在《撤销处理意见告知书》（庐访查字〔2019〕1号）认定乐学风向四里河街道办事处反映的诉求涉及的房屋是租赁集体土地所建厂房，要求兑现安置协议，属依法应当通过诉讼等途径解决的事项，并将上述《信访事项处理意见书》予以撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”涉案协议书约定的60平方米安置房实质是对乐学风机械厂的征迁补偿，故乐学风是涉案协议书的真正权利人。乐学风与涉案协议书有利害关系，故具有原告的诉讼主体资格。四里河街道办事处不履行涉案协议书的行为，严重侵犯乐学风合法权益，为此诉至法院，望判如所请。 乐学风向本院提交了以下证据：1.乐学风身份证复印件;2.租赁协议；3.杏花村镇统一收款收据;4.私人建房证明，证明乐学风因招商引资政策于2003年在杏花镇租赁联谊化工厂南边0.75亩土地,并经过村委会同意,建设大约1500平米左右合法的机械厂房,是本案适格主体。5.拆迁丈量登记表复印件;6.《合肥市住宅房屋征迁安置协议书》；7.安置协议书被征迁人证明及身份证复印件;8.被征收房屋移交验收单复印件;9.合肥福之乐空心砖机械厂《资产评估报告》九州评报字［2012］第0706号；10.拆迁补缴单；11.电费缴费凭证;12.2008年航拍图，证明乐学风的机械厂从建房伊始至2012年拆迁之前,一直在该地生产经营,与四里河街道办事处所述机械厂房不存在事实不符。2012年,乐学风涉案机械厂被四里河街道办事处以丈量登记、评估机械厂房内的设备实施征收,为推进征收程序与乐学风达成协商,四里河街道办事处要求乐学风分别登记在11人名下签订《住宅房屋征迁安置协议书》,在协议签订后,出具了移交房屋验收单凭证,乐学风依法享有《住宅房屋征迁安置协议书》内容所规定的房屋安置权利。13.四河片区改造项目集体土地房屋拆迁补偿安置具体问题处理方案，证明《住宅房屋征迁安置协议书》是以该处理方案向乐学风以产权置换进行安置；14.《信访事项处理意见书》（庐四信字〔2019〕136号）、15.《撤销处理意见告知书》（庐访查字〔2019〕1号），证明自2012年乐学风和四里河街道办事处签订《住宅房屋征迁安置协议书》后,四里河街道办事处一直不履行协议,导致乐学风不得不通过信访程序争取自身合法权益,同时证明与被诉协议具有法律上的利害关系,被告主体资格适格。 四里河街道办事处辩称，请求驳回乐学风的诉讼请求。1.乐学风不是本案适格原告。2014年4月28日，该街道办事处与乐学兰签订《合肥市住宅房屋征迁安置协议书》，协议中被征迁人为乐学兰，乐学风不是协议的相对人。按照合同的相对性原则，只有合同当事人一方能够向合同的另一方当事人基于合同提出请求或提起诉讼,乐学风无权提起诉讼，不是本案适格原告。2.乐学风与四河村周湾村民组签订的租赁协议违反法律的强制性规定，应属无效。2003年，乐学风与四河村周湾村民组签订《租赁协议》；2010年7月30日，双方再次签订《协议》，确认2003年签订的《租赁协议》作废，双方又于当日在2003年《租赁协议》上补充约定2010年7月30日协议无效，协议有效期至2053年。两份协议均约定甲方（周湾××组）将位于四河社区周湾××组联谊化工厂南边0.75亩土地租赁给乙方（乐学风），租赁用途是办企业，该土地出租用于非农业建设，违反了法律的强制性规定，应属于无效合同。无效合同自始没有法律约束力，乐学风无权据此主张拆迁安置补偿。3.乐学风不属于案涉四河片区集体经济组织成员，不是改造项目的被征迁人。2012年合肥市庐阳区四河片区改造项目指挥部发布《四河片区改造项目征迁补偿安置细则》、《搬迁公告》，决定对经市规划部门批准的征迁范围内的建筑物、构筑物及其附属物进行征迁，含周湾、梁郢、四河、李洼四个居民组。乐学风不是周湾××组的集体经济组织成员，不符合《四河片区改造项目征迁补偿安置细则》规定拆迁安置条件，不是此次征迁项目的被征迁人，对其安置补偿无法律依据。4.乐学兰与四里河街道办事处所签订的《合肥市住宅房屋征迁安置协议书》系无效协议。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益，该合同无效。根据乐学风提供的《乐学兰证明》来看，乐学风明知自己不属于案涉项目的被征迁人，故意隐瞒事实，恶意串通，以欺诈手段让乐学兰与四里河街道办事处签订了《合肥市住宅房屋征迁安置协议书》，骗取国家的回迁安置住房，采用欺诈手段，冒用乐学兰等人名义与该街道办事处签订协议，该协议的履行必然导致国有资产的流失，损害国家利益，应为无效合同。5.乐学风在集体经济组织所有土地上搭建房屋，进行违法建设，不符合拆迁安置补偿条件。乐学风在周湾××组集体所有的土地上搭建厂房，未取得相关主管部门的批准，不符合乡镇土地利用规划，违法进行施工建设，违反当时生效的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》之规定，不符合《四河片区改造项目征迁补偿安置细则》补偿安置条件，对其违法建设行为，依法应不予补偿。 四里河街道办事处向本院提交了以下证据、依据：1.租赁协议两份、安徽省人民政府建设用地批复、土地勘测定界技术报告书及勘测定界图，证明乐学风与四河村××组签订租赁协议中的土地为居民组集体所有土地，将该土地出租用于非农业建设，违反了法律的强制性规定，租赁协议属于无效合同；2.四河片区改造项目房屋征迁补偿安置细则，证明乐学风不属于征迁补偿安置对象；3.《合肥市住宅房屋征迁安置协议书》、《乐学兰证明》，证明乐学风明知自己不属于案涉项目的被征迁人，故意隐瞒事实，与乐学兰恶意串通，欺骗四里河街道办事处与乐学兰签订了《合肥市住宅房屋征迁安置协议书》。4.乐学风身份证复印件，证明乐学风不是周湾组集体经济组织成员，不符合拆迁安置条件，不是被征迁人。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第五十九条、第六十三条；《中华人民共和国合同法》第五十二条；《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条。 经审理查明，2003年11月4日，乐学风与合肥市庐阳区杏花村镇四河村民委员会周湾村民组（以下简称四河村××组）签订《租赁协议》，协议约定甲方（四河村××组）将位于四河村××组联谊化工厂南边约一亩土地（实际丈量0.75亩）租赁给乙方（乐学风），租赁用途是办企业，租赁年限为2003年12月1日至2053年11月31日止；若遇国家建设、征用这块地，土地房屋补偿金归乙方所有。2010年7月30日，双方再次签订《协议》，调整租赁年限为十年，租期至2013年7月31日止，并约定以前所签协议自动作废。同日，双方又在2003年《租赁协议》上补充约定2010年7月30日协议无效，协议有效期至2053年。乐学风在上述租赁的土地上开办空心砖机械厂。 2012年6月，合肥市庐阳区四河片区改造项目指挥部办公室发布《四河片区改造项目房屋征迁补偿安置细则》，决定对经市规划部门批准的征迁红线建设范围内的建筑物、构筑物及附属物进行征迁，包含周湾、梁郢、四河、李洼等四个居民组。其中有效安置人口的认定表述为：(1)项目征迁范围内的征地转户在册人口或有二轮土地承包经营合同的人口(含捐资农转非、大中专院校毕业生且无工作的);(2)夫妻一方是本项目范围内的有效安置人口，其配偶及新生子女；(3)原籍在本次征迁范围内的在校学生，部队服役的战士，服刑、劳教人员;(4)长期随独生子女生活且原籍无房屋、无宅基地的父母;(5)符合计划生育政策的孕妇可增加安置一人；(6)再婚配偶其子女要求安置的必须同时符合下列两个条件方可安置:A、法院明确判给其抚养的;B、年龄在16周岁以下(已入户)的未成年子女；(7)征迁范围内祖居户，同时符合下列条件，并经居委会、街道证明，按有效安置人口认定：A、房屋系祖辈遗产，明确为产权人所有；B、产权人及其配偶、子女一直居住且无其他房屋。 乐学风的户籍不在此次征收范围内，但其开办的空心砖机械厂在征迁范围内。2012年7月23日，四里河街道办事处委托安徽九州资产评估事务所对拟征迁用地所涉及的乐学风经营的合肥福之乐空心砖机械厂生产设备的拆迁费进行资产评估。此后，空心砖机械厂被拆除，2015年乐学风收到补偿设备搬迁费用。 2012年11月19日，安徽省人民政府作出皖政地〔2012〕756号《关于合肥市2012年度第37批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》，同意征收庐阳区四里河街道四河社居委用地范围内，将集体农用地8.5061公顷（其中耕地2.9367公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地20.1056公顷。 2014年4月28日，乐学兰（自认其系乐学风姐姐，住安徽省××市××巢区××）与四里河街道办事处签订《合肥市住宅房屋征迁安置协议书》，载明：征迁人为四里河街道办事处，代理人为合肥市宏大拆迁事务有限公司，被征迁人为乐学兰，被征迁房屋地址位于四里河街道××河××居民组，产权属性为私有砖混住宅，建筑面积100平方米，各项补偿费用合计45500元，拟安置的（建筑）面积60平方米，预交费用为156000元。此后，因四里河街道办事处未按照上述协议约定交付安置房屋，乐学风向四里河街道办事处要求安置，并通过信访程序解决未果。乐学风遂向本院提起行政诉讼，主张虽以乐学兰的名义与四里河街道办事处签订了《合肥市住宅房屋征迁安置协议书》，但该协议所载明的补偿、安置待遇均由乐学风享有，乐学兰亦予以认可。乐学兰在涉案的征迁项目范围内未实际有房屋。 对当事人提交的证据，本院依法进行了交换送达，并在庭审时组织当事人进行了质证。以上事实有乐学风身份证复印件、租赁协议、协议、杏花村镇统一收款收据、证明、《安徽省人民政府建设用地批复》、土地勘测定界技术报告书及勘测定界图、《四河片区改造项目房屋征迁补偿安置细则》、《四河片区改造项目集体土地房屋征迁补偿安置具体问题处理方案》、《合肥市住宅房屋征迁安置协议书》、安置协议书被征迁人证明及身份证复印件、《资产评估报告》、《信访事项处理意见书》、《撤销处理意见告知书》等以及当事人诉讼期间的陈述在案佐证，本院予以确认。对于乐学风提交的拆迁丈量登记表、被征收房屋移交验收单、拆迁补缴单，因不存在协议的被征迁人住房被拆迁的事实，故对上述证据载明内容的真实性不予确认；2008年航拍图、电费缴费凭证的关联性、证明目的本院不予确认；对乐学风主张的《四河片区改造项目集体土地房屋征迁补偿安置具体问题处理方案》证明目的本院不予确认。 本院认为，行政机关在组织实施征迁与补偿工作时，必须遵守相关法律、法规的规定，依据征迁决定及房屋征迁补偿安置方案的要求签订协议，行政机关违反法律、法规规定，超出征迁补偿安置方案范围，作出相关承诺、签订的协议，应为无效。本案中，《合肥市住宅房屋征迁安置协议书》系四里河街道办事处在履行征地征迁职责过程中，委托合肥市宏大拆迁事务有限公司签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，依法应当由四里河街道办事处对此承担法律责任。但是，签订此行政协议的相对人乐学兰并非案涉征迁项目集体经济组织成员，亦未有住宅在征迁项目范围内且实际被征迁，明显不符合《四河片区改造项目房屋征迁补偿安置细则》所规定的安置条件，《合肥市住宅房屋征迁安置协议书》应系无效。因此，乐学风要求继续履行《合肥市住宅房屋征迁安置协议书》的诉请，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告乐学风的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告乐学风负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 长 于 佳 人民陪审员 谷 雨 人民陪审员 杨书珍 二〇二〇年五月十五日 书 记 员 杨 冉 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条:行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。