安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终426号上诉人（一审原告）李自安，男，1934年11月20日出生，汉族，住安徽省蒙城县。被上诉人（一审被告）蒙城县人民政府，住所地安徽省蒙城县周元西路168号。法定代表人孔祥永，该县县长。李自安因诉蒙城县人民政府房屋征收决定一案，不服安徽省亳州市中级人民法院（2019）皖16行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。李自安向一审法院起诉称：蒙城县人民政府自2019年6月18日作出蒙政秘[2019]21号房屋征收决定以来，未履行对征收决定及安置补偿方案依法及时公告的法定义务，程序违法；未依法征求被征收人意见，未将征收补偿方案的征求意见及修改情况予以及时公布；未组织其参加听证会，没有告知其申请听证的权利，侵害其知情权和参与权。请求：撤销蒙城县人民政府作出的蒙政秘[2019]21号房屋征收决定；依法审查《蒙城县嵇康小区（万庄）项目国有土地上房屋征收与补偿实施方案》、《蒙城县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（蒙政办[2012]101号）的合法性；案件受理费由被告承担。一审法院审理查明：2014年蒙城县机构编制委员会成立蒙城县国有土地房屋征收办公室。2018年12月31日，蒙城县发展和改革委员会作出蒙发改综合[2018]309号《关于蒙城县嵇康（万庄）安置小区项目符合“十三五”规划的函》，启动蒙城县嵇康（万庄）安置小区项目国有土地上房屋征收与补偿工作。2019年2月25日，蒙城县国有土地房屋征收办公室委托蒙城县城关街道办及庄周街道办为蒙城县嵇康（万庄）安置小区项目实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。2019年2月13日城关街道办作出社会稳定风险评估报告。蒙城县财政局在徽商银行开立存款账户，用于嵇康（万庄）安置小区项目房屋征收与补偿。2019年3月18日，经组织入户调查登记，将房屋及附属物情况在征收范围内向被征收人进行公布。2019年3月18日，蒙城县人民政府组织县住建局、国土局、财政局、发改委等部门讨论《蒙城县嵇康小区项目国有土地上房屋征收与补偿实施方案》可行性论证会。2019年4月5日，城关街道办在征收范围内将《蒙城县嵇康小区项目国有土地上房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）》张贴公示，征求意见，向被征收人散发宣传补偿方案明白纸。2019年5月6日，城关街道办将征求意见及修改的情况在征收范围内进行公示，并公布了《蒙城县嵇康小区项目国有土地上房屋征收与补偿实施方案（修订稿）》。2019年5月28日，蒙城县国有土地房屋征收办公室作出了《关于提请县政府研究〈蒙城县嵇康小区（万庄）项目国有土地上房屋征收与补偿实施方案〉的报告》。2019年6月5日蒙城县人民政府召开蒙城县人民政府常务会议，讨论通过了嵇康小区（万庄）项目国有土地上房屋征收有关情况的汇报。2019年6月10日蒙城县人民政府作出《蒙城县人民政府办公室关于印发蒙城县嵇康小区（万庄）项目国有土地上房屋征收与补偿实施方案的通知》，并在征收范围内及蒙城县人民政府政务公开网上公告。2019年6月18日，蒙城县人民政府作出蒙政秘[2019]21号房屋征收决定并予以公告，决定对东至马沟、西至庄子大道、南至鲲鹏路北至梦蝶路北侧（不含法院、党校等）国有土地上的房屋实施征收。原告李自安的房屋在上述征收范围内。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被告蒙城县人民政府作出了被诉的征收决定，原告房屋在征收范围内，因此，原告有权对蒙城县人民政府作出的征收决定提起诉讼。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条规定,征收房屋的各项建设活动应当基于公共利益的需要，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划;保障性安居工程建设、旧城区改建项目应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划;市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布,征求公众意见,征求意见期限不得少于30日,应将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布;作出征收决定前,应当进行社会稳定风险评估,征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用;对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并将调查结果在征收范围内向被征收人公布；作出征收决定后应当及时公告。本案中，被告蒙城县人民政府提供的证据能够证明，被诉征收决定基于嵇康（万庄）棚户区改造项目建设需要，符合社会公共利益，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划等规划计划要求。征收过程中，蒙城县人民政府对征收范围内房屋权属等情况组织调查登记，并在征收范围内向被征收人进行公布；组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布,征求公众意见，及时公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况，并在征收决定作出前进行了社会稳定风险评估;征收补偿费用开立专户存储、专款专用、足额到位；作出征收决定后及时予以公告。因此，被告作出被诉征收决定，事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。原告要求撤销被告蒙城县人民政府蒙政秘[2019]21号房屋征收决定的诉讼请求不能成立。关于原告提出其从未在征收范围内看到征收决定以及征收安置补偿方案，被告未履行对征收决定及安置补偿方案依法及时公告的法定义务的理由，根据被告提供的公示照片等证据，能够证明被告已将征收安置补偿方案（修订稿）、安置补偿方案征求意见及修改情况、征收决定等资料张贴公示的事实，因此，原告提出的该诉讼理由显然不能成立。关于原告提出未告知其听证权利，严重侵害了其知情权和参与权的诉讼理由。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”市、县级人民政府应当组织听证会的前提是多数被征收人认为征收补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。本案中，被告在征收范围内进行张贴,广泛征求、收集公众意见，并未出现多数被征收人对征收补偿方案提出异议的情况，因此，原告认为被告未告知听证权，侵害其知情权和参与权的诉讼理由不能成立。对于原告提出征收安置补偿方案征求意见稿公示日期不满30日的理由，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。本案中，安置补偿方案征求意见稿公示日期是2019年4月5日，截止征求意见及修改的情况公示日期2019年5月5日，并未少于30日，原告的该诉讼理由不能成立。关于原告提出社会稳定评估报告的主体应当是市、县级人民政府，但是被告提供的评估报告作出单位是街道办事处，不符合法律规定。根据蒙城县国有土地房屋征收办公室出具的委托书，被告委托城关街道办及庄周街道办为嵇康小区（万庄）项目国有土地上房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。因此，城关街道办实施的房屋征收与补偿的具体工作，应视为被告蒙城县人民政府的行为，法律后果应由被告承担，因此，城关街道办接受被告的委托以自己的名义作出社会稳定评估报告虽有瑕疵，但对原告的合法权益不产生实质影响，且该社会稳定评估报告经蒙城县人民政府常务会议讨论通过，因此，原告认为该社会稳定评估报告不合法的理由不能成立。对于原告提出被告未举证证明征收是否符合经济和社会发展年度计划的理由，被告在法定期限提供了经济和社会发展年度计划的附件，即2020年蒙城县人民政府棚户区改造新开工项目表，证明被诉征收决定符合经济和社会发展年度计划，并提交了该经济和社会发展年度计划，因此，虽然被告在法定期限内仅提供该经济计划附件的行为不值得肯定，但不能否认被诉征收决定符合经济和社会发展年度计划的事实，因此，原告该诉讼理由不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，原告申请审查《蒙城县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、《蒙城县嵇康小区（万庄）项目国有土地上房屋征收与补偿实施方案》的合法性，但《蒙城县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》并非被诉征收决定的作出依据，《蒙城县嵇康小区（万庄）项目国有土地上房屋征收与补偿实施方案》是市、县级人民政府作出征收补偿决定的重要依据，不单独对外产生效力，并非被诉征收决定所依据的规范性文件，因此，原告要求审查上述文件的合法性不符合法律规定。综上，被告蒙城县人民政府作出的被诉房屋征收决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告李自安的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李自安负担。李自安上诉称：1、被诉征收决定的征收范围内包含集体土地，严重违反了国家土地管理法律和制度，依法应当予以撤销。被上诉人提交的蒙城县国土资源局出具的《说明》中明确涉案地块的地类情况包括“旱地(013)、坑塘水面(114)”，而《全国土地利用现状分类》中亦明确“旱地(013)、坑塘水面(114）”属于农用地，应当对农用地转用审批后才能实施征收。2、一审判决事实认定不清,主要证据不足,依法应当撤销。被上诉人在举证期间内未提供涉案项目符合国民经济与社会发展年度计划的相关证据，一审判决却以“被告提供2020年蒙城县政府棚户区改造新开工项目表”为由，认定涉案项目符合国民经济与社会发展年度计划，属于事实认定不清；被上诉人未提供涉案征收决定符合相关规划的文件或证明材料,如项目批准文件、用地预审文件、建设用地规划许可、建设工程规划许可等直接材料，属于主要证据不足。3、被诉征收决定严重违反法定程序。被上诉人在征收决定作出前未组织对征收范围内的房屋权属进行调查登记；作出房屋征收实施方案未经听证，亦未告知被征收人听证的权利；房屋征收补偿安置方案公示期不足30日；社会稳定风险评估作出的主体、程序、结果均严重违法。请求撤销一审判决，依法改判支持其一审诉讼请求。蒙城县人民政府未向本院提交书面答辩意见。蒙城县人民政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据和依据：第一组（实体证据）：1.蒙城县国土局地类情况说明；2.蒙城县规划局用地性质说明；3.蒙城县发改委文件、蒙城县十三五规划纲要；4.蒙城县中心规划区土地利用规划图及国土局用地情况的说明；5.亳政秘[2014]11号文件亳州市人民政府关于蒙城县城市总体规划（2012-2030）的批复、蒙城县城市总体规划图、万庄项目规划说明附规划图；6.社会稳定风险评估报告；7.蒙城县财政局足额资金补偿证明、银行足额资金存放证明；8.李自安入户调查表（附属物照片）、被征收人户籍信息、御园社区出具李自安、李红旗系父子的关系证明；9.房屋征收决定书及公告。以上证据证明万庄项目符合十三五规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且用于城市基础设施建设，进行了风险评估，补偿资金已足额存入银行，被诉征收决定合法。第二组（程序证据）：1.蒙发改投资[2019]13号《关于蒙城县嵇康（万庄）安置小区项目建议书的批复》；2.房屋征收补偿方案征求意见稿及公告；3.房屋征收补偿与补偿方案征求意见稿会议记录及群众座谈会会议记录；4.明白纸及照片、征求意见的证明、征求意见及修改情况的公告及照片；5.蒙城县征收办提请研究房屋征收与补偿方案的请示；6.蒙城县人民政府常委会议研究讨论并通过社会风险评估及补偿方案的会议纪要；7.印发房屋征收与补偿方案的通知、征收决定的公告；8.征收办委托书及蒙编[2014]3号文件。以上证据证明被诉征收决定程序合法。第三组（签订协议情况）：1.万庄被征收户李红旗说明一份；2.李自安、李红旗父子户籍证明及社区说明；3.李红旗第三、第四征收组两处房屋及部分被征收户征收补偿协议书；4.被征收户及李红旗领取补偿资金证明材料；5.嵇康（万庄）项目区域现状；6.嵇康（万庄）项目已签订协议被征收户汇总表。以上证据证明李红旗在第三征收组有一处房屋于2019年5月14日签订协议，在第四征收组有一处房屋于2019年7月5日签订协议，本次房屋征收项目共计有445户，截止目前共签订协议444户，补偿资金已全部到位。第四组（法律依据）：《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《中华人民共和国土地管理法》，证明被诉征收决定适用法律正确。李自安向一审法院提交了以下证据：1.身份证复印件，证明其身份事项；2.国有土地使用证，证明其房屋权属情况；3.蒙政秘[2019]21号房屋征收决定及蒙城县嵇康小区（万庄）项目国有土地上房屋征收与补偿实施方案，证明被告于2019年6月18日作出了被诉征收决定。上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。本院认为：本案的争议焦点是蒙城县人民政府蒙政秘[2019]21号房屋征收决定的合法性问题。一审判决已对被诉行政行为及李自安的诉讼请求进行了全面审查，本院围绕上述焦点，针对李自安的上诉请求综合评判如下：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（三）项、第（五）项规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由政府组织实施的环境和资源保护、市政公用等公共事业的需要，以及由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。蒙城县人民政府作出蒙政秘[2019]21号房屋征收决定，决定对城关街道、庄周街道范围内的部分房屋进行征收，系为了推进蒙城城市建设，进一步改善人居环境，因嵇康（万庄）片区棚户区改造的需要，且蒙城县人民政府一审中提供的《蒙城县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（2016-2020）、亳州市人民政府《关于蒙城县城市总体规划（2012-2030）的批复》等证据，以及蒙城县发改委《关于蒙城县嵇康（万庄）安置小区项目符合“十三五”规划的函》、蒙城县城乡规划局《关于蒙城县嵇康（万庄）安置小区项目范围内使用地性质的说明》、蒙城县国土资源局《关于蒙城县嵇康（万庄）安置小区项目范围内用地情况的说明》及所附项目所在范围的《蒙城县土地利用总体规划（2016-2020）调整方案》局部图、蒙城县住房和城乡建设局《关于嵇康（万庄）被列为蒙城县棚户区改造规划的说明》及所附的《蒙城县2018-2020年城镇棚户区改造三年滚动计划（中期调整）》和《蒙城县2019年棚户区改造计划表》等作为职能部门出具的说明及证据，能够证明涉案房屋征收行为符合相关规划和计划，符合公共利益的目的。故李自安上诉认为一审判决认定被诉征收决定符合相关规划和计划主要证据不足的理由不能成立，本院不予支持。被诉征收决定载明的是征收国有土地上房屋，且征收范围四至明确。李自安上诉称蒙城县国土资源局出具的说明中载明涉案地块的地类情况包括“旱地(013)、坑塘水面(114)”，进而推定征收决定范围内包含集体土地。因土地类型和土地性质系两个不同的概念，征收范围内包含集体土地并不代表对集体土地系走国有土地征收程序，且李自安在一审中并未提出该主张，其房屋所占土地亦系国有土地，征收决定范围内是否包含零星的集体土地对其合法权益亦不产生实际影响，故其该上诉理由亦不能成立，本院亦不予支持。蒙城县人民政府作出房屋征收决定前，经过了政府常务会议研究；发布公示了征收补偿方案的征求意见稿并征求意见；作出了社会稳定风险评估报告；征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。蒙城县人民政府在履行了上述程序后，依法作出房屋征收决定并及时进行了公告，公告亦载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼的事项，整个征收程序均符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。该条系对房屋征收决定作出后征收部门需要履行的职责而作出的规定，调查登记并不是征收决定作出前征收部门需要履行的程序，故李自安上诉认为征收决定作出前征收部门未组织对征收范围内的房屋权属进行调查登记属程序违法的理由不能成立，本院不予支持。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条的规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。涉案房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）因在征求意见期间仅收到2份书面意见和建议，征收部门综合各方面情况对征求意见稿不作修改，按照上述规定并不需要组织听证。故李自安上诉认为蒙城县人民政府作出被诉征收决定前对征收补偿方案未组织听证违法的理由不能成立，本院不予支持。蒙城县人民政府于2019年4月5日将涉案房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）在被征收范围内的御园社区党务、居务、财务公开栏进行张贴公示，同年5月5日在上述公开栏将征求意见及修改情况、征收与补偿实施方案（修订稿）进行张贴公示，同年6月5日经蒙城县人民政府第49次常务会议讨论通过，同年6月10日发布征收与补偿实施方案。上述事实表明，蒙城县人民政府将涉案房屋征收与补偿实施方案进行公示的时间并未少于30日。故李自安有关征收补偿方案公示期不足30日的上诉理由与事实不符，明显不能成立，本院不予支持。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。涉案社会稳定风险评估报告虽系蒙城县城关街道办事处作出，但已经政府常务会议讨论决定，且事实上涉案土地已被蒙城县人民政府征收完毕，该征收区域内445户已经签订征收补偿协议的达444户，证明风险评估与实际情况相符。故李自安上诉认为征收决定作出前的风险评估不合法的理由不能成立，本院不予支持。综上，李自安的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李自安负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇二〇年五月六日法官助理戴红书记员陈维为附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。