湖南省湘潭市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘03行初26号原告湘潭市岳塘区孝友招待所，住所地湘潭市岳塘区长潭路68号。经营者罗新建，男，1957年5月23日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市岳塘区。委托代理人刘国栋，湖南碧泉律师事务所律师。被告湘潭市岳塘区人民政府，住所地湘潭市岳塘区板塘大道81号。法定代表人陈爱民，区长。委托代理人李新华，系湘潭市岳塘区民政局副局长。委托代理人刘宪武，湖南百舸律师事务所律师。被告湘潭市民政局，住所地湘潭市雨湖区广云路602号。法定代表人禹尚良，局长。出庭负责人吴学俊，副局长。委托代理人洪英，该局工作人员。委托代理人刘恋，湖南人和人（湘潭）律师事务所律师。第三人许月华，女，1956年10月10日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市岳塘区。委托代理人喻刚，湖南众擎律师事务所律师。原告湘潭市岳塘区孝友招待所与被告湘潭市岳塘区人民政府、湘潭市民政局，第三人许月华确认取缔敬老院行为违法及行政赔偿一案，于2019年12月25日向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭进行了审理。原告湘潭市岳塘区孝友招待所的经营者罗新建及其委托代理人刘国栋，被告湘潭市岳塘区人民政府的委托代理人李新华、刘宪武，被告湘潭市民政局的出庭负责人吴学俊，委托代理人洪英、刘恋，第三人许月华的委托代理人喻刚均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告湘潭市岳塘区孝友招待所诉称，2016年2月6日，原告同第三人签订《板凳妈妈敬老院接管方案》，约定将现有的板凳妈妈敬老院的一切设施设备转让给原告，原告于2016年6月1日前将25万元转让款支付给第三人。协议签订后，2016年3月，该敬老院整体搬迁至原告处，由原告全面接管敬老院。2016年7月21日，两被告同第三人形成《关于“板凳妈妈敬老院”停办事宜处理的会议纪要》（以下简称会议纪要），以第三人开办的“板凳妈妈敬老院”系无证经营的非法养老机构，存在重大安全隐患，且为岳塘区拆迁范围内的建筑物为由，依法取缔敬老院。自原告接管敬老院后，原告为经营出资进行房屋装修、添置资产累计投入万元，目前尚欠付工程款等。因两被告取缔敬老院的行为侵犯了原告的经营自主权，造成了原告财物损失，现原告向人民法院提起诉讼，请求：1.确认两被告《会议纪要》取缔“湘潭市板凳妈妈敬老院”的行为因侵犯原告经营自主权而违法；2.判令两被告赔偿原告因直接损失987298.30元；3.第三人对上述债务承担连带责任；4.由两被告承担本案诉讼费。在庭审过程中，经本院释明，原告自愿撤回诉讼请求的第3项即“第三人对上述债务承担连带责任”。被告湘潭市岳塘区人民政府答辩称，一、本案原告及其经营者罗新建不具有适格主体资格。“湘潭市板凳妈妈敬老院”由第三人许月华提出使用名称预先核准申请，但一直未取得民办养老机构设立许可登记，未取得合法经营主体资格。原告与未取得合法经营资格的第三人签订合作协议，不当然取得经营养老院的合法主体资格，不具备行政诉讼的合法主体资格。二、答辩人未作出关停取缔“湘潭市板凳妈妈敬老院”的行政行为，也没有实施侵犯原告自主经营权的违法行政行为。原告要求赔偿损失没有事实和法律依据。三、原告诉称的《会议纪要》形成于2016年7月21日，至原告向法院提起行政诉讼时已明显超过法定起诉期限。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。被告湘潭市民政局答辩称，一、《会议纪要》不属于可诉的行政行为。该《会议纪要》系根据市政府集中清理整治非法民办养老院的精神和要求，对全市该项工作任务进行集中检查过程中发现的问题对象的沟通及后续工作的安排部署，不具备关停或取缔的法律强制力，不会对该敬老院的实体权利义务产生行政法律上的影响，不属于可诉的行政行为。二、本案原告及其经营者罗新建不具有适格主体资格。“湘潭市板凳妈妈敬老院”由第三人许月华提出使用名称预先核准申请，但一直未取得民办养老机构设立许可登记，未取得合法经营主体资格。原告与第三人之间签订的接管协议属于“湘潭市板凳妈妈敬老院”股东或者合作者之间的内部约定，产生的纠纷应通过民事诉讼解决。故原告不具备主体资格。三、答辩人不是本案适格的被告。“湘潭市板凳妈妈敬老院”未依法取得养老设立许可且存在安全隐患，经政府工作人员释理说法做工作，第三人基于对其全国道德模范荣誉的珍惜，自愿关停了“湘潭市板凳妈妈敬老院”。在此过程中，答辩人未作出任何关停或取缔的决定，也未实施任何行为。原告所提赔偿亦没有事实和法律依据。四、原告诉称的《会议纪要》形成于2016年7月21日，即使该《会议纪要》属于可诉行政行为，至原告向法院提起行政诉讼时已明显超过法定起诉期限。综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉。第三人许月华述称，一、原告将其列为本案行政诉讼第三人并要求承担连带责任毫无事实理由和法律依据，应当依法驳回其作为第三人的诉讼主体资格。二、第三人是好心没好报，尽心尽力帮助罗新建办好敬老院，反而遭到起诉，至今罗新建仍欠其设施设备转让款和借款。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，原告湘潭市岳塘区孝友招待所于2008年5月10日成立，经营范围为住宿服务、中餐类制售、零售预包装食品、卷烟，经营者为罗新建，经营场所为原湘潭市岳塘区（现湘潭市岳塘区长潭路68号）。2015年4月27日，“湘潭市板凳妈妈敬老院”获得了湘潭市民政局的民办非企业单位名称预先核准，未取得民政部门的养老院开办许可。2016年2月6日，原告与“湘潭市板凳妈妈敬老院”签订《板凳妈妈敬老院接管方案》，约定将该敬老院的所有设施设备转让给原告继续经营敬老院。2016年7月21日，被告湘潭市民政局组织岳塘区人民政府、岳塘区民政局及第三人召开现场办公会议，专题研究第三人创办的“湘潭市板凳妈妈敬老院”停办事宜，并形成了《会议纪要》。后续，“湘潭市板凳妈妈敬老院”未再继续经营。原告认为两被告以《会议纪要》强制取缔“湘潭市板凳妈妈敬老院”的行为侵犯了其经营自主权，造成了损失为由，于2019年12月25日向本院提交起诉状，提出如诉称之请求。另查明，原告在庭审中自述是在2016年8月底找第三人协商赔偿事宜时才知晓了《会议纪要》内容的。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称适用解释）第六十九条第一款第（八）项规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”本案中，两被告与第三人关于“湘潭市板凳妈妈敬老院”停办事宜进行协商时形成《会议纪要》仅是建议第三人自行停办敬老院，并未直接作出取缔或关停该敬老院的决定，故《会议纪要》对原告的合法权益不产生实际影响。同时，原告亦未提交证据证实两被告有实施其他取缔或强制关停的行为，其提起本案行政诉讼没有事实根据。即使原告认为两被告以《会议纪要》的形式取缔该敬老院，因《会议纪要》形成时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称执行解释）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”2018年2月8日实施的适用解释第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，原告自2016年8月底就知道《会议纪要》的内容，至2019年12月25日才向本院提起诉讼，无论是原执行解释规定的2年，还是新适用解释规定的1年，原告的起诉期间均已明显超过，且无法律规定的可以不计算在起诉期限内的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）、（八）项之规定，裁定如下：驳回原告湘潭市岳塘区孝友招待所的起诉。案件受理费50元，由本院予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  秦泽湘审 判 员  康 婷人民陪审员  张双艳二〇二〇年五月九日法官助理陈书经代理书记员  王成梅附：本案适用的法律条文：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；