河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫09行初194号原告闫长山，男，1978年5月6日出生，汉族，农民，住河南省台前县。委托代理人彭宇明，北京市京师律师事务所律师。被告台前县人民政府，住所地濮阳市台前县新区政府综合办公楼。法定代表人王俊海，该县县长。出庭负责人张鲁海，该县副县长。委托代理人玄志林，河南凤台律师事务所律师。第三人台前县自然资源局，住所地濮阳市台前县经五路综合楼。法定代表人张栋，该局局长。出庭负责人刘守华，该局副局长。委托代理人岳凯丽，河南凤台律师事务所律师。原告闫长山诉被告台前县人民政府、第三人台前县自然资源局（即台前县国土资源局）不履行土地征收补偿职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月1日通过网络公开开庭审理了本案。原告闫长山及委托代理人彭宇明，被告台前县人民政府副县长张鲁海及委托代理人玄志林，第三人台前县自然资源局副局长刘守华及委托代理人岳凯丽参加了诉讼。本案现已审理终结。原告闫长山诉称：原告闫长山系河南省台前县马楼乡葛集村人，2017年7月被告台前县人民政府对台辉高速豫鲁省界至范县段建设用地进行征收，原告的房屋在本次征收范围内。2016年8月第三人台前县自然资源局在未征得原告确认的情况下出具《地上附着物后期现场调查补偿费清册》。2019年4月24日闫长山向濮阳市中级人民法院提起行政诉讼，要求台前县人民政府责令第三人办理征地补偿登记。2019年7月24日濮阳市中级人民法院认为第三人已经为闫长山办理了征地补偿登记。被告为涉案房屋的征收人，有权力和职责对集体土地房屋征收补偿作出决定。原告向被告书面提出作出房屋征收补偿决定申请，要求被告对原告宅基地产权调换补偿安置。但被告对原告提出的申请未依法履行自己的职责。请求法院判令被告依法履行职责，向原告作出房屋征收补偿决定，对原告宅基地产权调换补偿安置。庭审中，原告将诉讼请求明确为：请求判令被告对集体土地征收过程中原告的地上附着物房屋作出补偿决定。被告台前县人民政府辩称：1．闫长山诉求台前县人民政府向其作出房屋征收补偿决定无法律依据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》调整的是国有土地上房屋征收的法律关系，集体土地上房屋的征收并不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。农村集体土地上的房屋拆迁，是属于对集体所有的土地进行征收的行为，而土地上的房屋仅仅是作为征地过程中的地上附着物来进行补偿。其本质是征地行为，仅仅是因为地上还有房屋，而给予相应的补偿。2．闫长山诉求台前县人民政府对其宅基地产权调换，无法律依据。根据我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，国有土地上房屋征收，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。《国有土地上房屋征收与补偿条例》调整的是国有土地上房屋征收的法律关系，集体土地上房屋的征收并不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。集体土地征收的补偿费用主要包括土地使用权的补偿和房屋本身的补偿。根据我国《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收集体土地，仅仅规定了对集体土地上房屋的本身价值进行补偿。3．因闫长山无视征收土地方案公告，未在规定期限内办理补偿登记，台前县高速公路建设指挥部会同交通、国土、城建、水利、电力、林业、农业、乡镇等相关部门及台前县马楼乡葛集村村民委员会成员对台辉高速公路所涉及的闫长山的占地及地上附着物进行了清点、核算，并现场制作“台辉高速公路地上附着物现场清点表”，对闫长山的占地及地上附着物进行核定，台辉高速公路地上附着物现场清点表有闫长山妻子赵秀娟的签字认可。4．台前县人民政府按照相关法律法规制定并公示的征收土地方案和补偿安置方案，随后台前县人民政府依照规定将征地补偿费用一次性支付给闫长山的村集体，由村集体自行货币安置，现属于闫长山的征地补偿费存留在葛集村委会账户中，闫长山可以随时提取使用。因此，闫长山诉求判令台前县人民政府依法履行职责，向闫长山作出房屋征收补偿决定，对闫长山宅基地产权调换补偿安置，无事实依据和法律依据。第三人台前县自然资源局述称：意见同台前县人民政府意见一致。请求驳回原告闫长山的诉讼请求。原告闫长山庭审中出示以下证据：台前县人民政府〔2017〕第04号征收土地方案公告，拟证明台前县人民政府公告征地。台辉高速公路地上附着物现场清点表及后期现场调查补偿费清册，拟证明台前县人民政府对原告的宅基地及房屋实施行政征收行为。作出房屋征收补偿决定申请书及邮寄信息，拟证明闫长山书面申请台前县人民政府作出房屋征收补偿决定，但台前县人民政府未予履责。被告台前县人民政府及第三人台前县自然资源局举证期限内提交，并在庭审中出示以下证据：1．国土资函〔2017〕309号、豫国土资函〔2017〕477号及濮国土资函〔2017〕70号三份文件，拟证明台辉高速建设项目经合法批准，由农用地转为建设用地及征地的数量。2．台国土征字〔2016〕06号征地告知书、台前县人民政府〔2017〕第04号征收土地方案公告、台前县国土资源局〔2017〕4号征地补偿安置方案公告及张贴公告的照片一张，拟证明2016年8月24日台前县国土资源局作出征收土地方案公告并公示；2017年7月28日台前县人民政府批准征收土地方案并公示；2017年8月7日台前县国土资源局根据国土资源部国土资函〔2017〕309号文件批准《征收土地方案》，台前县自然资源局会同各部门拟定《征地补偿安置方案》并公示；以上公告文件已经在法定期限内在原告村集体内公示。3．台政土〔2017〕37号批复，拟证明2017年8月7日公示的补偿安置方案经依法批准后实施，合法有效。4．台前县马楼镇葛集村5号台辉高速公路地上附着物现场清点表两张，拟证明因原告未在规定期限内办理补偿登记，台前县自然资源局会同城建、水利、电力、林业、农业、乡镇等相关部门及台前县马楼乡葛集村村民委员会成员对台辉高速公路所涉及的原告占地及地上附着物进行了清点，并现场制作台辉高速公路地上附着物现场清点表，并由原告妻子赵秀娟签字认可，其中涉诉的宅基地长宽及地上房屋面积原告闫长山签字认可。上述证据经举证、质证，本院认证如下：原告闫长山提交的证据1、2与被告及第三人提交的相同，对该两份证据的真实性本院予以认定；原告闫长山提交的证据3，被告认可原告提出的邮寄申请收到的时间，本院对该证据的真实性予以认定。原告、被告及第三人均认可涉案房屋位于国土资函〔2017〕309号、豫国土资函〔2017〕477号、濮国土资函〔2017〕70号、台前县人民政府〔2017〕第04号征收土地方案公告、台前县国土局〔2017〕4号征地补偿安置方案公告及台前县台政土〔2017〕37号批复征收范围内，对上述证据的真实性，本院予以认定。经审理查明：原告闫长山系河南省台前县马楼乡葛集村村民，案涉宅基地及地上附着物房屋位于该村。2017年6月4日中华人民共和国国土资源部作出国土资函〔2017〕309号《关于台辉高速公路豫鲁省界至范县段工程建设用地的批复》；2017年7月5日河南省国土资源厅作出豫国土资函〔2017〕477号《关于台辉高速公路豫鲁省界至范县段工程建设用地的函》；2017年7月19日濮阳市国土资源局作出濮国土资函〔2017〕70号《关于台辉高速公路豫鲁省界至范县段工程建设用地的函》；2017年7月28日台前县人民政府根据上述文件作出〔2017〕第04号《征收土地方案公告》，对台辉高速公路豫鲁省界至范县段建设用地进行征收，并由台前县自然资源局组织实施征收，原告的宅基地及地上附着物房屋在本次征收范围内。2017年8月7日台前县自然资源局作出〔2017〕4号《征地补偿安置方案公告》，并由台前县人民政府〔2017〕37号文件批准实施。2019年9月16日台前县人民政府收到原告要求作出房屋征收补偿决定的申请，但未答复。原告闫长山现要求台前县人民政府对集体土地征收过程中地上附着物房屋作出补偿决定，诉至本院。本院认为，2019年8月26日之前《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项规定：农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地；第二十五条第一款规定：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告；第二十五条第三款规定：征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。上述法律规定虽未明确规定市、县人民政府在取得国务院或者省级人民政府征地批复后，应当依法以自己名义作出征收决定，并在无法就补偿安置达成协议时，另行以自己名义依法作出补偿决定，但现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度。法律规范规定的不明确，并不能成为市、县人民政府规避履行集体土地征收补偿安置义务的理由。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。市、县人民政府代表国家组织实施征收被征收人的土地及地上附着物，有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。本案中，台前县人民政府根据上级文件作出〔2017〕第04号《征收土地方案公告》，对台辉高速公路豫鲁省界至范县段建设用地进行征收，由台前县自然资源局组织实施征收，原告的宅基地及地上附着物房屋在本次征收范围内，故台前县人民政府具有通过签订补偿协议或作出补偿决定等方式，使原告取得公平合理补偿的职权与职责。台前县人民政府虽辩称已将征地补偿费用一次性支付给原告闫长山的村集体，由村集体自行货币安置，现属于闫长山的征地补偿费已在其所属村委会的账户中，闫长山可以随时提取使用。但原告闫长山对此未予认可，即使该事实成立，原告拒绝领取的行为也应视为其不同意补偿内容。原告已通过邮寄方式向台前县人民政府提出征收补偿申请，请求其依法履行作出补偿决定的职责，台前县人民政府即应及时作出补偿决定，维护原告取得公平合理补偿的合法权益。故原告闫长山的诉讼请求有事实根据和法律依据，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：被告台前县人民政府于本判决生效之日起两个月内对原告闫长山被征收地上附着物房屋作出补偿决定。案件受理费50元，由被告台前县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  贾向阳审判员  陈忠生审判员  葛传立二〇二〇年五月十一日法官助理李亚博书记员刘伟伟