浙江省温州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙03行初440号 原告胡义銮，男，1951年12月7日出生，汉族，住浙江省瑞安市。 原告王继光，男，1950年7月26日出生，汉族，住浙江省瑞安市。 原告邓正春，男，1962年8月1日出生，汉族，住浙江省瑞安市。 原告吴存冲，男，1962年11月17日出生，汉族，住浙江省瑞安市。 原告郭瑞洋，男，1948年4月19日出生，汉族，住浙江省文成县。 原告陈胡钗，女，1973年5月8日出生，汉族，住浙江省瑞安市。 原告徐春莲，女，1957年5月8日出生，汉族，住浙江省瑞安市。 上列七原告共同委托代理人李军民、陈芳红，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 被告瑞安市人民政府，住所地浙江省瑞安市万松东路156号。 法定代表人秦肖，市长。 委托代理人李明侠，瑞安江南新区开发建设管理委员会副书记。 委托代理人周荣瑞，浙江安瑞律师事务所律师。 原告胡义銮等七人诉被告瑞安市人民政府房屋行政征收一案，于2019年5月20日向本院提起诉讼。本院于2019年5月27日立案后依法组成合议庭，于同年9月10日第一次公开开庭审理了本案。开庭前，原告陈胡钗、徐春莲向本院书面申请撤诉。胡义銮等原告的共同委托代理人李军民、陈芳红，被告瑞安市人民政府的委托代理人李明侠、周荣瑞到庭参加诉讼。庭后，被告瑞安市人民政府向本院补充提交相关证据。本院于2019年11月7日第二次公开开庭对本案进行了审理。胡义銮等原告的共同委托代理人李军民、陈芳红，被告瑞安市人民政府的委托代理人李明侠、周荣瑞到庭参加诉讼。因双方当事人均有协调化解实质争议的意愿，本院委托瑞安市行政争议调解中心进行调解，并扣除协调期限30日，届期，双方未能协商一致。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审理期限至2020年6月27日。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月20日恢复诉讼。本案现已审理终结。 2018年12月17日，瑞安市人民政府作出瑞政房征决〔2018〕4号房屋征收决定（以下简称被诉房屋征收决定），主要内容如下：“因瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）建设，需对该工程范围内国有土地上房屋进行征收与补偿，为维护公共利益，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定，特作出如下房屋征收决定：一、建设项目名称：瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）。二、征收范围：瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块），东起飞云街道马道村水闸，南至瑞文公路，西临高速桥段，北靠飞云江（分为A、B、C、D四个团块，详见房屋征收范围红线图，集体土地除外）。三、房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。四、房屋征收补偿方案：《瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）国有土地上房屋征收补偿方案》、《瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）国有土地上工业用房征收补偿方案》。五、房屋征收部门：瑞安市住房和城乡规划建设局。六、房屋征收实施单位：瑞安江南新区开发建设管理委员会。七、征收实施时间：自房屋征收决定公告之日起；签约期限：自房屋征收决定公告之日起75日内。八、被征收人对本房屋征收决定不服的，可自本决定公告之日起60日内依法向温州市人民政府申请行政复议，也可以自本决定公告之日起6个月内依法向人民法院提起行政诉讼。”2018年12月21日，瑞安市人民政府在其政府网站发布《关于征收瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）范围内国有土地上房屋的公告》，对被诉房屋征收决定予以公告，并附《瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）房屋征收范围红线图》《瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）国有土地上房屋征收补偿方案》《瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）国有土地上工业用房征收补偿方案》。 胡义銮等原告诉称：原告均在被诉房屋征收决定确定的征收范围内拥有合法房屋，土地性质均为国有。原告通过行政复议程序才知晓被诉房屋征收决定的内容。原告认为，被告作出被诉房屋征收决定事实依据不足，且程序违法，依法应予撤销，主要体现在：第一，征收决定作出前，被告未进行社会稳定风险评估，未确保征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，房屋征收部门未拟定征收补偿方案，也未征求公众意见，未对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并将调查结果向被征收人公布。第二，征收决定作出后，被告未依法进行公告，未附征收补偿方案，未保障被征收人行政复议和行政诉讼的权利。第三，对被征收房屋的价值评估时，房地产价格评估机构未经被征收人协商选定，房屋征收部门也未组织被征收人确定。综上，请求撤销被告瑞安市人民政府于2018年12月17日作出的瑞政房征决〔2018〕4号房屋征收决定。 胡义銮等原告向本院提供了以下证据：1.瑞政房征决〔2018〕4号房屋征收决定书，以证明被告作出被诉房屋征收决定。2.房产证、王继光估算清单，以证明原告房屋均位于涉案征收范围内，均为被征收人。 被告瑞安市人民政府辩称：2018年4月26日，瑞安江南新区开发建设管理委员会向瑞安市住房和城乡规划建设局提交《南滨江景观带一期改造工程（含Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ四个地块）的公共利益说明》，报告中划定拟征收范围、介绍基本情况及该工程的必要性和重要性。瑞安市住房和城乡规划建设局、瑞安市发展和改革局、瑞安市国土资源局分别出具了符合城乡规划、专项规划、国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划的书面证明文件。2018年5月29日，瑞安江南新区开发建设管理委员会向瑞安市住房和城乡规划建设局提交《关于申请对南滨江景观带一期改造项目国有土地上房屋实施征收的报告》以及《关于要求确定南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）征收范围的函》。2018年6月4日，瑞安市住房和城乡规划建设局就“征收范围和实施单位”向被告请示。同年6月7日，被告批示同意，并于6月10日发布了《关于公布南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）项目房屋征收范围的通告》，而后在政府网站上、征收范围内的各村委会、居委会的宣传栏里公布。瑞安江南新区开发建设管理委员会对征收范围内的房屋状况进行调查登记，并将调查登记结果在征收范围内进行公示。2018年6月22日，瑞安市住房和城乡规划建设局就房屋征收补偿方案（征求意见稿）向被告请示。被告于同月28日在政府网站、各村委会、居委会发布，公示30天以上，通过各渠道收集意见和建议。2018年9月11日，被告就收集到的意见和建议进行反馈说明，并予以公示。2018年9月12日，浙江安瑞律师事务所出具《重大决策社会稳定风险评估报告》，认定该项目风险小，可以实施。2018年9月18日，瑞安市财政局出具资金到位证明。2018年12月17日，瑞安市人民政府常务会议对南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）项目进行专题研究讨论，并同意作出该项目国有土地上房屋征收决定。会后，被告作出被诉房屋征收决定，并于2018年12月20日将《关于征收瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）范围内国有土地上房屋的公告》在政府网站及征收范围内各村委会、居委会予以公示。至于如何选定房屋评估机构，是在作出被诉房屋征收决定之后的程序，并不影响该征收决定的合法性和效力。但就选定房屋评估机构的事宜，被告也已严格按照法定程序进行。首先，瑞安江南新区开发建设管理委员会在政府网站发布“房屋评估机构选定公开报名的通知”进行公开报名，报名的评估机构有三家；而后又发布了“评估机构协商选定的公告”，由于在公告10日内仍不能协商选定，2019年1月2日发布《关于摇号选定瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）房地产价格评估机构的通知》。2019年1月3日，在瑞安市公某处公某人员的监督和公某下，选出温州方正房地产土地评估有限公司为本项目的评估机构，并将结果予以公示，瑞安江南新区开发建设管理委员会与评估机构签订了《房屋征收评估委托合同书》。目前，被诉房屋征收决定作出后的各项工作，也正严格按照有关法律、法规，有条不紊地开展。综上，被告严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出被诉房屋征收决定，依据正确，手续完整，程序正当，内容恰当。请求驳回原告的诉讼请求。 被告瑞安市人民政府在举证期限内提供的证据有： 1.《南滨江景观带一期改造工程（含A、B、C、D四个地块）的公共利益说明》、意愿表情况汇总说明。 2.证明文件（发改、国土、规划部门）。 证据1-2以证明征收符合公共利益。 3.《关于申请对南滨江景观带一期改造项目国有土地上房屋实施征收的报告》《关于要求确定南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）征收范围的函》《关于确定南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）国有土地上房屋征收范围和实施单位的请示》。 4.请示报告处理单、《关于公布南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）项目房屋征收范围的通告》及网站公告、现场张贴照片。 证据3-4以证明被告依法确定征收范围及征收实施单位，并进行公告。 5.《关于要求南滨江景观带一期改造团块范围内产权交易行政限制的函》。 6.《关于公布瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）征收范围内房屋调查登记结果的通知》、住宅房屋调查登记情况汇总表、非住宅房屋调查登记情况汇总表、估算清单、公示材料。 证据5-6以证明实施单位依法对被征收房屋权属进行调查登记，并将结果予以公示。 7.瑞安市住房和城乡规划建设局《关于要求对〈瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）〉和〈瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）国有土地上工业用房征收补偿方案（征求意见稿）〉予以公示的请示》并附房屋征收补偿方案征求意见稿。 8.《关于公开征求〈瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）国有土地上房屋征收补偿方案〉和〈瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）国有土地上工业用房征收补偿方案〉意见的公告》网站公告及现场张贴照片，收集的意见和建议，瑞安市人民政府关于相关意见和建议的反馈说明、网站公示、瑞安市工务局《关于南滨江景观带一期三个补偿方案相关意见和建议的反馈说明的复函》。 证据7-8以证明被告依法公示房屋征收补偿方案，公开征求意见，并进行反馈说明、公示、回复、修订。 9.重大决策社会稳定风险评估报告。 以证明经风险评估，认定涉案项目风险小。 10.资金到位证明。 以证明补偿资金到位。 11.瑞安市人民政府常务会议纪要、瑞政房征决〔2018〕4号房屋征收决定书。 12.瑞政告〔2018〕59号《关于征收瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）范围内国有土地上房屋的公告》及附件、网站公示及现场张贴照片。 证据11-12以证明被告依法召开常务会，作出被诉房屋征收决定并公告。 被告瑞安市人民政府提供的法律依据为《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》。 庭后，被告瑞安市人民政府向本院补充提交了以下证据： 1.瑞安江南新区开发建设管理委员会《南滨江一期团块拆迁进展情况和原告的情况说明》、瑞安市自然资源和规划局《关于瑞安市飞云街道飞云东路1巷3号房屋土地性质的情况说明》。 以证明南滨江一期征收进度和五名原告的主体资格、被征收房屋及签约的情况。 2.瑞安江南新区开发建设管理委员会《南滨江景观带一期改造工程（含A、B、C、D）公共利益说明》及附件。 以证明涉案征收项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项确需征收的情形。 3.瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D）征收范围内国有房屋意向调查汇总表。 以证明征收范围内国有住宅有297户，其中经认定的有226户、已登记房屋有71户，加上国有性质的工业用房18户，合计315户。 4.意愿表情况汇总说明及调查意愿表（住宅、企业）。 以证明315户中同意改建的有291户，同意率达到92.38%。 5.瑞安江南新区开发建设管理委员会《关于南滨江景观带一期改造工程选择就近安置的政策说明》及附件。 6.瑞安市发展和改革局《南滨江景观带一期改造工程情况说明》、瑞安市第十六届人民代表大会第一次会议关于瑞安市2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划的决议网站发布页、关于瑞安市2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告及附件、瑞安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要文本、瑞安市“十三五”重大建设项目表、瑞安市第十五届人民代表大会第五次会议关于瑞安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议。 以证明涉案项目符合瑞安市国民经济和社会发展规划、年度计划。 7.瑞政办〔2018〕103号《关于修改瑞安市国有土地上房屋征收与补偿实施暂行办法部分条款的通知》及瑞安市人民政府常务会议纪要。 8.瑞安江南新区开发建设管理委员会《国土局复函情况说明》，瑞安市南滨江景观带一期改造工程房屋征收示意图、瑞安市土地利用总体规划局部图（2006-2020年）、瑞安市人民政府专题会议纪要。 以证明涉案国有土地面积。 9.瑞安江南新区开发建设管理委员会《住建局复函的情况说明》、瑞安市南滨江单元（0577-RA-JN-06）控制性详细规划修改（2016）文本。 以证明涉案工程规划的情况。 第二次开庭前，原告向本院补充提交了瑞安市南滨江单元（0577-RA-JN-06）控制性详细规划的规划用地功能图（2019.08），以证明涉案征收地块存在多处二类居住用地，且除居住用地之外全是商务、商业用地，不符合公共利益确需征收的情形；被告只需要调整居住用地即可以满足被征收人就地安置的要求。 双方当事人提交的证据，经庭审质证，本院对证据的真实性均予以确认，可以证明原告房屋权属状况及被告作出被诉房屋征收决定的过程等事实，本院对相关事实予以确认。至于上述证据能否证明被诉房屋征收决定的合法性等争议问题，在后评析。 根据上述采信的证据及当事人的陈述，本院认定以下事实：2016年1月11日，瑞安市第十五届人民代表大会第五次会议通过决议，批准《瑞安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，南滨江开发项目被列入瑞安市“十三五”重大建设项目。2017年2月20日，瑞安市第十六届人民代表大会第一次会议通过决议，批准瑞安市2017年国民经济和社会发展计划，南滨江开发项目被纳入2017年瑞安市重点建设项目（争取开工类）。2018年4月26日，瑞安江南新区开发建设管理委员会向瑞安市住房和城乡规划建设局提交《南滨江景观带一期改造工程（含Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ四个地块）的公共利益说明》，提出南滨江景观带一期工程用地57公顷，认为该工程符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定的“对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城改建的需要”。2018年5月22日，瑞安市住房和城乡规划建设局出具《瑞安市南滨江景观带一期改造工程规划审查意见》，提出：根据《瑞安市南滨江单元（0577-ＲＡ-ＪＮ-06）控制性详细规划修改》（瑞政发〔2016〕54号），瑞安市南滨江景观带一期改造工程总用地面积（338914.53平方米）508.37亩，规划用地功能为二类住宅用地（146420.42平方米）、娱乐康体用地（20281.32平方米）、公园绿地、防护绿地、广场用地、公共交通场站用地、社会停车场用地、城市道路用地。2018年5月25日，瑞安市住房和城乡规划建设局复函确认南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）用地性质为住宅用地、商业用地、商务用地、社会停车场用地等，该项目实施符合城乡规划、专项规划。同日，瑞安市国土资源局答复称南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）占地总面积约300.95亩，土地利用总体规划均为建设用地，符合瑞安市土地利用总体规划（2006-2020年）的规划用途；瑞安市发展和改革局复函确认瑞安南滨江景观带一期改造工程项目符合瑞安市国民经济和社会发展规划和年度计划。2018年5月29日，瑞安江南新区开发建设有限公司和瑞安江南新区开发建设管理委员会分别向瑞安市住房和城乡规划建设局提交《关于申请对南滨江景观带一期改造项目国有土地上房屋实施征收的报告》《关于要求确定南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）征收范围的函》，载明南滨江景观带一期改造工程用地分别为33.9公顷、508.37亩，申请对南滨江景观带一期改造工程国有土地上房屋实施征收，拟定征收房屋范围。2018年6月4日，瑞安市住房和城乡规划建设局报请瑞安市人民政府确定南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）国有土地上房屋征收范围（总用地面积508.37亩）及由瑞安江南新区开发建设管理委员会作为房屋征收实施单位。瑞安市人民政府于2018年6月7日批示同意，并于6月10日在政府网站发布《关于公布南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）项目房屋征收范围的通告》，明确房屋征收范围总用地面积为508.37亩（338914.53平方米），但未限定于国有土地上的房屋，另指定瑞安江南新区开发建设管理委员会作为房屋征收实施单位。该通告于同月12日在飞云街道宣传栏等现场张贴。2018年6月15日，瑞安江南新区开发建设管理委员会作出《关于公布瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）征收范围内房屋调查登记结果的通知》，附1.《瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）征收范围内（住宅）房屋调查登记情况汇总表》；2.《瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）征收范围内（非住宅）房屋调查登记情况汇总表》，同日在飞云街道前金村等现场张贴，本次公示包括集体土地与国有土地上的房屋及未登记建筑（未标注土地权属性质）。2018年6月22日，瑞安市住房和城乡规划建设局拟定房屋征收补偿方案报请瑞安市人民政府予以公示。同年6月28日，瑞安市人民政府在其政府网站上发布公告，对《瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）国有土地上房屋征收补偿方案》和《瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）国有土地上工业用房征收补偿方案》公开征求意见，征求意见期限自2018年6月29日至2018年7月30日，同日在飞云街道办事处等现场张贴。在有效期限内包括土地登记性质为集体的人员提出书面意见。同年9月13日，被告在其政府网站上发布《关于〈瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）国有土地上房屋征收补偿方案〉〈瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）国有土地上工业用房征收补偿方案〉〈瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）征收集体所有土地涉及房屋补偿方案〉相关意见和建议的反馈说明》，针对“要求告知被征收地块的规划建设信息并予以原地安置”的意见，被告反馈：“被征收地块将由市政府统一规划并依法审批、建设；本方案现提供的异地安置地点属于就近地段，符合相关法律法规规定”。2018年9月12日，瑞安江南新区开发建设管理委员会委托浙江安瑞律师事务所作出《重大决策社会稳定风险评估报告》，综合评价瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）项目国有、集体土地上房屋征收社会稳定风险评估结论为：该项目有可能会引发小范围的群体事件，但风险较小，可以实施。2018年9月18日瑞安市财政局出具《国有房屋征收补偿安置资金到位证明》，称：南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）国有房屋征收补偿费用已由财政预算足额保障，专户存储，专款专用。2018年12月17日，被告召开政府常务会议并形成纪要，提出：瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）项目符合公共利益需要，确需实施房屋征收与补偿，同意作出瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）国有土地涉及房屋征收决定；原则同意《瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）征收集体所有土地涉及房屋补偿方案》《瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）国有土地上房屋征收补偿方案》和《瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）国有土地上工业用房征收补偿方案》，“请瑞安江南新区开发建设管理委员会根据会议提出的意见，对补偿方案文本作进一步修改完善后，依法定程序予以落实”。同日，被告作出瑞政房征决〔2018〕4号《房屋征收决定书》，确定房屋征收部门为瑞安市住房和城乡规划建设局，房屋征收实施单位为瑞安江南新区开发建设管理委员会，并于同月21日在其政府网站发布《关于征收瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）范围内国有土地上房屋的公告》，载明了房屋征收范围、征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，并附《瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）房屋征收范围红线图》《瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）国有土地上房屋征收补偿方案》（适用于住宅用房、商业用房、除工业用房的其他非住宅用房）《瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）国有土地上工业用房征收补偿方案》，征收补偿方案包括了房屋征收范围、搬迁费和临时安置费标准、停产停业损失补偿标准、奖励措施、安置地点和安置房套型、房屋征收补偿方式、签约期限等必要事项，其中明确国有土地上住宅用房的安置地点“在瑞南大道××、××、06-16地块新建（高层）期房”。但是，本次公告的《瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）国有土地上房屋征收补偿方案》的内容，与此前公开征求意见的征收补偿方案在被征收房屋合法面积的认定、签约期限等内容存在较多差异。原告胡义銮、徐春莲、王继光、邓正春、陈胡钗、吴存冲、郭瑞洋诉称其房屋位于上述房屋征收决定确定的征收范围内，不服该房屋征收决定，提起本案诉讼。审理中，被告瑞安市人民政府提交了涉案征收范围内国有房屋意向调查汇总表（总序号297，大部分未注明土地权属性质，该汇总表上记载有除胡义銮外的余下六名原告）、企业意向调查统计一栏表（总序号18）、291份征收意向书，认为征收范围内共计315名被征收人中，同意改造的有291名，同时提交了瑞安江南新区开发建设管理委员会就南滨江一期拆迁进展情况、未撤诉五名原告房屋占地性质及签约情况、涉案征收项目选择就近安置及符合公共利益作出的说明，以及就瑞安市国土资源局、瑞安市住房和城乡规划建设局所作复函分别作出的情况说明，确认南滨江一期改造工程总征收范围为508亩，包括39亩国有滩涂、168.05亩农田，余下300.95亩由瑞安市国土资源局所作复函明确为符合土地利用总体规划，且该300.95亩中包括233亩集体建设用地、68亩国有收回土地，并说明“因国有房屋、厂房零星分布在集体土地中间，与集体房屋穿插交错，无法划分统一国有团块，故与集体土地统一出具土地总体利用规划证明”，同时确认瑞安市住房和城乡规划建设局所作复函依据的是瑞政发［2016］54号《瑞安市南滨江单元（0577-ＲＡ-ＪＮ-06）控制性详细规划修改》。另被告认为胡义銮涉案国有房屋产权证属于错登，应为集体土地，同时确认瑞安市住房和城乡规划建设局作出复函之后，瑞安市南滨江单元（0577-ＲＡ-ＪＮ-06）控制性详细规划又经修改，被诉房屋征收决定依据的是修改后的控制性详细规划，且修改前后的控制性详细规划均显示南滨江景观带一期改造工程存在规划用途为“二类居住用地”。此外，瑞安市发展和改革局于2019年9月16日出具《南滨江景观带一期改造工程情况说明》，明确《瑞安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》所附瑞安市“十三五”重大建设项目及瑞安市2017年国民经济和社会发展计划确定的“南滨江开发项目”包含南滨江景观带一期改造工程。 本院认为：一、原告陈胡钗、徐春莲在开庭前向本院申请撤回起诉，意思表示真实，符合法律规定，本院予以准许。二、原告邓正春、吴存冲、郭瑞洋、王继光被列入被告提交的国有房屋意向调查汇总表，由此可见，被告认可上述四名原告系被征收人，故对该四人的原告主体资格应予确认。原告胡义銮提供的房产证在“使用国有土地摘要”填写“使用土地面积74.93平方米”，被告虽主张该房产证错误登记用地性质，应为集体土地，但未提交该房产证已经法定程序予以更正的相关证据，在此情况下，可以认定胡义銮作为本案原告的主体适格。三、本案双方争议焦点在于被诉房屋征收决定是否合法，对此，本院认为，被告作出的被诉房屋征收决定认定事实不清，主要证据不足，行政程序违法，具体评析如下： （一）国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。……”《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条规定：“符合国务院房屋征收补偿条例规定的公共利益情形，确需征收房屋的，由建设活动组织实施单位向房屋征收部门提出拟征收房屋范围，说明符合公共利益的具体情形。发展和改革、国土资源、城乡规划主管部门应当向房屋征收部门提供建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明文件。因保障性安居工程建设、旧城区改建需要征收房屋的，发展和改革主管部门还应当提供建设活动符合国民经济和社会发展年度计划的证明文件。房屋征收部门经审查认为房屋征收符合法律、法规规定的，报设区的市、县（市、区）人民政府。设区的市、县（市、区）人民政府认为符合公共利益、确需征收房屋的，应当根据规划用地范围和房屋实际状况确定房屋征收范围，并予以公布。”第八条规定：“因旧城区改建需要征收房屋的，房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当组织征询被征收人的改建意愿；百分之九十以上被征收人同意改建的，方可进行旧城区改建。”上述规定既是启动国有房屋征收的前置条件，也是国有房屋征收的法定程序，设区的市、县（市、区）人民政府及其相关职能部门在征收决定作出前应当予以遵循。 本案中，虽然作为房屋征收实施单位的瑞安江南新区开发建设管理委员会已向房屋征收部门提出南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）的拟征收房屋范围，并说明系基于旧城区改建需要而实施征收，符合因公共利益需要征收房屋的法定情形，但是，对涉案南滨江景观带一期改造工程用地面积，瑞安江南新区开发建设管理委员会在其历次文书中的表述并不一致，且拟定征收范围并未区分国有土地及集体土地上的房屋。而被告发布的涉案房屋征收决定公告所附房屋征收范围红线图，明确房屋征收总用地面积为508.37亩，结合被告提交的实施单位有关508亩包括集体建设用地、农田等的说明，可以认定被告在作出涉案房屋征收决定时并未准确界定南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）国有土地上房屋的征收范围。在房屋征收范围不明确的前提下，瑞安市国土资源局复函称南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）符合土地利用总体规划，缺乏事实根据，且复函指向的面积与房屋征收总用地面积相比有所减少，不能作为被告作出被诉房屋征收决定的有效依据。鉴于被告并未确定国有土地上房屋的征收范围，而其提交的被征收人名单存在部分土地权属性质不明确等问题，且缺乏其他证据证实名单上的被征收人均为适格。况且，从被告提交的会议纪要等证据内容显示，瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）范围内用地情况和历史遗留问题复杂，在经土地等职能部门依法调查认定或处理前，尚不能明确认定有些房屋的土地权属性质以及建筑的合法性，进而确定是否应纳入国有土地上房屋征收范围。因此，在征收范围和被征收人不确定的情况下，本院难以认定被征收人的改造意愿已经达到启动旧城改建的法定比例。 同时，被告系因旧城区改建而启动征收，旧城改建实际就是在社会经济发展过程中，按照城市规划要求，对城市中的落后地区和陈旧衰退地区的基础设施、公用设施和市政设施等进行的改建、扩建或重建，改善生活服务和休息的条件，满足社会环境、经济和人民物质、精神生活的需要。但实施单位并未提供建设项目立项批复文件，无法证明系基于旧城区改建等具体项目的“建设活动”而“确需征收房屋”。虽然瑞安市发展和改革局确认南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）符合《瑞安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》所附瑞安市“十三五”重大建设项目及瑞安市2017年国民经济和社会发展计划确定的“南滨江开发项目”，但该文件不能替代具体建设项目的立项批复。在没有建设项目立项批复和建设用地规划许可文件的情况下，瑞安市住房和城乡规划建设局作出复函，称南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）符合城乡规划和专项规划，显然也缺乏事实根据，不能作为城乡规划主管部门向房屋征收部门提供的建设活动符合城乡规划、专项规划的有效证明文件。更何况，被告确认瑞安市住房和城乡规划建设局复函依据的控制性详细规划，在被诉房屋征收决定作出前已修改。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十八条、二十九条、三十一条、三十四条等规定，地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。近期建设规划的规划期限为五年。本案中，被告补充提交的《瑞安市南滨江单元控制性详细规划》等有关规划的证据材料，仅可证明案涉区块的规划编制及修编情况，并不能证明被告已经依据前述规定制定近期建设规划以及因按计划组织实施该规划而确需征收房屋。 综上所述，被告作出被诉房屋征收决定，房屋征收范围尚不明确，现有证据亦不足以证明因旧城改建的需要而征收房屋。 （二）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定：“因旧城区改建需要征收房屋，半数以上被征收人提出征收补偿方案不符合国务院房屋征收补偿条例和本条例规定的，设区的市、县（市、区）人民政府应当组织由被征收人代表和公众代表参加的听证会。”本案中，根据被告提交的房屋征收补偿方案公开征求意见及收集意见和建议并进行反馈说明等证据，可以看出当时是对瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）国有土地上房屋与集体土地上房屋的补偿方案一并公开征求意见，但被告未对其中国有土地上房屋被征收人的意见进行统计，又因国有土地上房屋征收范围本身不明确，提出意见人也不能确定自己是否国有土地上房屋的被征收人，在此情况下，本院无法判断提出意见的本案被征收人的人数及所提意见、是否应当听证等。同时，被告向公众征求意见的房屋征收补偿方案文本内容与正式公告的方案存在实质差异，被告未提供证据证明正式公告的方案系根据公众意见进行修订并已及时公布。 就原告提出的原地安置要求而言，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款规定：“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”据此，对因旧城区改建征收的，被征收人有选择改建地段或者就近地段房屋安置的权利。本案被告在征收补偿方案征求意见过程中，收到了要求原地安置的意见，但仅反馈“本方案现提供的异地安置地点属于就近地段，符合相关法律法规规定”，并未说明无法满足原地安置要求的具体理由，且安置地点的具体定位、与征收地块距离远近等实际情况也不明确，导致双方无法就安置地点的争议在征收补偿方案征求意见过程中进一步协商确定，引发本案诉讼。即便在本案诉讼中，被告亦未说明国有土地上住宅用房所谓的异地安置地点“在瑞南大道××、××、06-16地块新建（高层）期房”的具体定位，无法判断是否属于前述规定的“就近地段”。同时，被告确认南滨江景观带一期改造工程存在“二类居住用地”这一规划用途，由于旧城区原住宅房容积率低，而改建后的新房往往容积率高，原告认为政府完全有条件、也应当满足被征收人至少一部分被征收人原地安置要求的意见并非毫无道理。安置地点应当按照符合城市规划和征收目的的精神予以确定，被告因旧城区改建而征收个人住宅，在被征收人要求原地安置且征收范围的城市详细规划存在居住用地的情况下，应当保证被征收人回迁的权利，优先考虑原地安置的补偿方案，即便不能，也应在征收补偿方案征求意见中与被征收人进行协商确定。被告仅以符合法律规定为由否定原地安置的意见，属于对前述法律规定的片面理解。 （三）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。《浙江省县级重大事项社会稳定风险评估办法（试行）》第五条关于评估程序内容中规定，会同纪检监察、法制、政策研究、政法维稳等有关部门，综合分析研究，作出总体结论，形成评估报告。第三条关于评估内容中明确规定，凡重大事项决定之前，都应围绕可能存在的稳定风险，开展合法性、合理性、可行性、可控性等评估工作，认真分析研究可能存在的不稳定隐患和问题，科学评判后果的风险程度和可控范围，为科学决策提供依据。本案被告将社会稳定风险评估报告全部委托给律师事务所，仅由律师事务所的执业律师进行评估，显然难以胜任全部内容的评估工作，也不符合前述规定。 （四）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”从上述规定来看，市、县级人民政府作出房屋征收决定前应先行组织有关部门对未经登记的建筑依法进行调查、认定和处理，只有经依法认定为违法建筑的，才不予补偿。但需要说明的是，未经登记的建筑并非均属违法建筑，也并非所有违法建筑均须无偿拆除。征收范围内的房屋情况复杂，尤其是城中村或旧城区，存在大量因历史原因未依法办理产权登记或未依法办理审批许可手续的建筑，对征收范围内的此类建筑，并不能以纳入征收范围、不符合现行规划为由，不作具体区分一律无偿拆除。因此，上述条文中规定的不予补偿的违法建筑，应是经有关部门依据土地、规划等相关法律法规规定的标准和过罚相当原则，根据违法建设行为及违法建筑的违法程度，确认为无法采取改正措施，应予限期拆除的建筑。 在本案，被告提交了房屋征收实施单位《关于公布瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）征收范围内房屋调查登记结果的通知》，但从所附房屋调查登记情况汇总表来看，不仅未登记建筑相应的土地权属性质一栏均为空白，且载明房产证号的房屋也存在这一情况，结合被告其他证据，无法认定被告已在作出被诉房屋征收决定前尽到对征收范围内未经登记建筑组织相关职能部门进行调查、认定和处理的法定职责，行政程序违法。 综上所述，被告作出被诉房屋征收决定认定事实不清，主要证据不足，依法应予以撤销。考虑到“南滨江景观带”已经纳入《瑞安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》及瑞安市2017年国民经济和社会发展计划，虽然被告未能提交被诉房屋征收决定所涉的建设项目的具体立项文件，但是从被告提交的《南滨江景观带一期改造工程（含A、B、C、D）公共利益说明》等材料内容，可以认为撤销被诉房屋征收决定将会对公共利益造成损害，故依法应确认被诉房屋征收决定违法，并责令被告采取相应的补救措施。被告应补充确定案涉建设活动的具体建设项目，并依法补办立项、规划、土地等相关审批或许可手续，由相关职能部门提供符合有关规划、计划的证明文件。被告还应组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理以及进一步明确征收红线范围、补充征求改建意愿、修改完善补偿安置方案等，以确保被征收人的合法权益。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下： 一、准许原告陈胡钗、徐春莲撤回起诉； 二、确认被告瑞安市人民政府于2018年12月17日作出的瑞政房征决〔2018〕4号房屋征收决定违法； 三、责令被告瑞安市人民政府根据本判决采取相应补救措施。 本案案件受理费50元，由被告瑞安市人民政府负担。 如不服本判决第二、三项，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  许旭东 审 判 员  郑 宇 人民陪审员  朱进龙 二〇二〇年五月二十五日 法官助理胡瞻智 代书 记员  陈巨创