湖南省湘潭市岳塘区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)湘0304行初89号 原告邹宏科，男，1966年4月24日出生，汉族，住湘潭市岳塘区。 委托代理人吴悠，湖南金桥律师事务所律师。 被告湘潭市城市管理和综合执法局，住所地湘潭市雨湖区雨湖路251号。 法定代表人赵雯伟，局长。 委托代理人王晓，系湘潭昭山示范区城管办公室工作人员。 委托代理人李志伟，湖南湘孟律师事务所律师。 原告邹宏科诉被告湘潭市人民政府确认强制拆除房屋行为违法一案，湘潭市中级人民法院于2019年5月31日作出（2019）湘03行初13号行政裁定，查明湘潭市人民政府不是适格被告，应以湘潭市城市管理和综合执法局（以下简称湘潭市执法局）为被告，裁定该案移送湘潭市岳塘区人民法院审理。2019年7月10日，本院对原告邹宏科诉被告湘潭市执法局确认强制拆除房屋行为违法一案立案。本院于2019年7月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年9月17日，本院依法组成合议庭，对本案及原告邹宏科诉被告湘潭市执法局行政赔偿案两案合并公开开庭进行了审理。原告邹宏科及其委托代理人吴悠，被告湘潭市执法局的委托代理人王晓、李志伟到庭参加诉讼。2020年3月9日，本案中止诉讼。2020年4月21日，本案恢复诉讼。湖南省高级人民法院（2019）湘行延96号批复批准延长本案的审理期限三个月。本案现已审理终结。 2018年8月16日，邹宏科建设的位于湘潭市岳塘区房屋被强制拆除。 原告邹宏科诉称，原告系原湘潭市岳塘区昭山乡金兰村群力组村民，属世居户。2004年，原告因结婚后无自住房屋，便购买了本村同组组民邱竹溪的房屋居住，该房屋的建设用地使用证号为Ｂ509-15-22号，面积46.6平方米。原告与邱竹溪签订了购房协议书，并支付了购房款12000元，购买房屋后一直居住在该房屋内。2006年，因该房屋居住面积小，原告出资在原有房屋的基础上进行了升层，升层房屋面积加原有房屋面积共计约220平方米，并重新对房屋进行装修和置办家具、家电等设施后在此居住。2018年8月16日，湘潭昭山示范区管理委员会城管办趁原告一家三口外出旅游，在未通知原告的情况下，擅自拆除了原告的唯一住房，导致原告的房屋及屋内物品化为乌有。湘潭昭山示范区管理委员会城管办在强拆原告房屋前，未作出任何行政处罚文书，未告知强制执行的理由和依据、行政复议或行政诉讼的救济途径和期限等，剥夺了原告的陈述、申辩、复议、诉讼等权利，违反《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，程序严重违法，其强制拆除行政行为无法律和事实依据，给原告造成巨大损失，应确认违法并对原告进行赔偿。2018年9月30日，原告以湘潭昭山示范区管理委员会为被告向湘潭市岳塘区人民法院提起诉讼，经法院审理查明，湘潭昭山示范区管理委员会系湘潭市人民政府的派出机构，不具有行政诉讼被告主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十一条的规定，应以湘潭市人民政府为被告提起诉讼。之后，原告以湘潭市人民政府为被告向湘潭市中级人民法院提起行政诉讼，在诉讼中查明，湘潭市执法局为本案适格被告。原告为维护自身合法权益，特诉至法院，请求：1、确认被告湘潭市执法局于2018年8月16日强制拆除原告位于湘潭市岳塘区房屋的行政行为违法；2、由被告承担本案诉讼费。 原告邹宏科向本院提交了以下证据： 1.购屋协议书、沄郊集建（1989）字第B509-15-22号集体土地建设用地使用证、邱竹溪身份证复印件，拟证明原告于2004年购买了本村同组村民邱竹溪的房屋居住，已经路口社区同意并加盖公章，原告当时没有办理过户手续是当地政府的原因； 2.常住人口登记卡，拟证明原告家庭成员的基本信息； 3.湘潭市岳塘区路口社区居委会证明，拟证明原告的房屋面积为220平方米，扩建时间为2006年； 4.邱敏、邹洪军、赵群、邱正喜、李建辉的调查笔录五份及其身份证复印件，岳塘法院（2018）湘0304行初89号案件2018年11月29日的庭审笔录，拟证明五位证人中有三人曾出庭作证，该五位证人对于原告购买邱竹溪房屋居住并在2006年进行扩建、房屋面积大小和房屋基本情况予以证明； 5.岳塘法院勘验笔录、邱敏、肖国兴谈话笔录、湘潭市城市管理和行政执法委托协议书、湘潭中院谈话笔录、行政裁定书，拟证明原告房屋被湘潭市执法局委托昭山管委会下设机构昭山城管办拆除，被告湘潭市执法局系本案适格主体。 被告湘潭市执法局辩称，第一，原告主体不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”本案中，原告诉称房屋系从他人处购买，因法律规定农村集体土地上房屋不得买卖、转让，原告于1992年将其宅基地转卖给他人，已丧失在本村取得宅基地的资格，其再与案外人邱竹溪签订购买宅基地的协议，因违反法律规定而无效。故原告不是本案的行政相对人或利害关系人，不具有原告主体资格。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权……”第十二条规定，“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条规定，“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。”根据上述规定，农村的房屋、宅基地是以登记为准，登记权利人即为物权享有人，即使原告购买了案外人邱竹溪的宅基地及房屋，应当依法由职能部门办理变更登记，原告在办理变更登记后才享有所购宅基地及房屋的物权。现原告所述房屋未办理建房许可，未进行物权登记，登记的权利人是案外人邱竹溪，故原告并非涉案房屋的物权享有人，不是本案适格原告。第二，被告湘潭市执法局不是适格主体。被告湘潭市执法局未对当事人下达任何法律文书，虽然被告与湘潭昭山示范区管理委员会签订了《城市管理委托执法协议》，但湘潭昭山城管部门仅是对原告所建房屋进行询问调查和取证，未下达任何法律文书，未作出任何具体行政行为。被告对原告所建房屋未组织实施行政强制拆除，也未授权、委托其他部门对原告所建房屋实施行政强制拆除行为。第三，涉案房屋系违法建设，依法应当拆除。经核实，涉案房屋未在法定职能部门审批，根据《湖南省实施办法》第四十七条规定，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，依法应当拆除。涉案房屋已废弃多年且无人管理，对周边环境、卫生、治安、人身安全都存在严重危害。涉案房屋没有两层，房屋顶部已坍塌，部分墙体垮塌，且周边都是杂草，无道路出入，未接通水电，房屋出入口众多，都未安装门窗，屋内也无任何物品。该房屋多年来一直是此状况，无人居住使用和管理，已废弃多年。第四，原告要求恢复原状并予以行政赔偿，没有事实和法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第九条第二款规定，“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条规定，“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。”根据上述规定，行政赔偿的前提是被诉行政行为或事实行为已被确认违法。本案中，原告是在提起行政诉讼的同时一并提起行政赔偿诉讼，因原告未提供证据证实被告侵犯其合法权益，其要求确认被告拆除房屋违法不符合起诉条件，不具有行政行为被确认违法的前提。且涉案房屋系违法建筑，不受法律保护。故原告的行政确认违法之诉和行政赔偿之诉均不符合法定条件，要求被告赔偿更无事实和法律依据。综上，请求驳回原告的起诉。 被告湘潭市执法局向本院提交了以下证据： 1.邹宏科的检查笔录、询问笔录，拟证明被告于2018年4月12日巡查发现涉案两层建筑，要求原告邹宏科接受询问调查，原告陈述未办理规划和土地审批手续，被告当即告知原告享有陈述和申辩权; 2.执法证据表、现场勘验笔录，拟证明当时的涉案两层建筑周边无道路门窗，部分墙体垮塌，房屋未接通水电，已废弃多年，及涉案房屋的面积等情况； 3.苏剑的调查笔录，拟证明涉案房屋墙面没有粉刷，两层建筑是用树木板隔开，原告从未在此居住过，房屋内没有任何物品； 4.规划专业意见复函，拟证明湘潭市城乡规划局出具了规划专业意见复函，确认涉案房屋系违法建筑，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形； 5.湘潭市国土资源局昭山分局《关于对邹宏科等5户私房占用土地权属的情况说明》，拟证明涉案房屋未向国土部门申请办理土地登记发证； 6.集体土地使用权证，拟证明原告邹宏科于1992年将其宅基地出售给罗凤其，并经国土部门办理了登记； 7.湘潭昭山示范区征地拆迁事务所证明、照片，拟证明涉案房屋部分垮塌、无门窗，多年来无人使用和管理； 8.视频光盘，拟证明涉案房屋被拆除时的情况。 在本院审理的（2018）湘0304行初89号邹宏科诉湘潭昭山示范区管理委员会强制拆除房屋行为一案中，为查明案件事实，本院于2018年12月10日到湘潭市岳塘区被拆除房屋所在地进行了现场勘验。在本案审理过程中，为查明涉案房屋被拆除前的基本状况，本院于2019年11月5日到湘潭市昭山示范区征地拆迁事务所）调取了如下证据：原告邹宏科及家庭成员刘玲、邹希为的常住人口登记卡和身份证复印件；拆迁房屋丈量平面图；房屋照片。 经庭审质证，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性有异议，检查笔录上的检查人员王虎琦、高兴没有出示行政执法证，检查笔录上没有记录行政执法证号码；检查笔录认定的面积不实，与被告提交的勘验笔录自相矛盾；询问笔录与检查笔录的质证意见一致。对证据2的真实性、合法性、关联性有异议，图中的房屋不是原告房屋，不能证明原告房屋的基本情况，不能达到证明系废弃房屋的目的；对勘验笔录中的房屋面积220平方米左右予以认可，但不能达到证明房屋没有门窗，墙体垮塌，未接通水电的目的。对证据3的真实性、合法性、关联性有异议，苏剑系征地拆迁事务所的工作人员，不是原告当地的村民，与原告有对立关系，其证言不具有真实性，不能作为认定案件事实的依据。对证据4的真实性、合法性、关联性有异议，原告房屋扩建是在2006年，当时未出台《中华人民共和国城乡规划法》，没有设立城乡规划局，原告在2006年扩建房屋时不需要也无法向城乡规划局申请核发建设工程规划许可证，复函第2、3点认定错误。对证据5的真实性、合法性、关联性有异议，原告于2004年购买邱竹溪的房屋时湘潭市国土资源局昭山分局没有成立，原告无法向昭山分局申请发证，且在1994年以后，原告所在当地村民的建房申请和办证申请均不予批准；国土部门应当作出专业意见复函，而不是情况说明，不能达到被告的证明目的。对证据6的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，原告出卖的是房子而不是宅基地，同村同组村民之间房屋买卖合法。对证据7的真实性、合法性、关联性有异议，照片上的房屋不是原告房屋，证据形式不合法，由行政单位出具的证明没有单位负责人签字，不符合证据形式要件，且征地拆迁事务所无权对房屋是否废弃作出判断和证明；照片上的房屋不能证实系原告被拆除的房屋及被废弃和无人管理。对证据8的真实性、合法性、关联性有异议，视频中的房屋不是原告的房屋，行政机关在拆除房屋时应由公证机关对现场物品进行清点并摄像拍照留存；原告的房屋有通水电和门窗，有基本的装修和家具家电，与视频中被拆除的房屋情况不符，不能达到被告的证明目的。被告对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，房屋买卖是否实际履行情况不明。对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。对证据3内容的真实性、合法性、关联性有异议。对证据4中证人证言的真实性、合法性、关联性有异议，证人在2018年11月29日（2018）湘0304行初89号案件的庭审中，对本案事实的回答非常模糊，且证人之间的证词相互矛盾；对庭审笔录无异议。对证据5中勘验笔录的真实性、合法性、关联性无异议，对邱敏、肖国兴的谈话笔录无异议，邱敏系原告姐姐的儿子，邱敏的谈话笔录可知原告的房屋并不是在邱竹溪的老屋上扩建；对湘潭市城市管理和行政执法委托协议书、湘潭中院谈话笔录、行政裁定书无异议。对于本院调取的证据，被告无异议；原告对身份信息、拆迁房屋丈量平面图的真实性、合法性、关联性无异议，对房屋照片的真实性有异议，认为照片与房屋原貌不符，涉案房屋有装修和门窗，且提供证据的湘潭市昭山示范区优化人居环境事务中心与本案有利害关系。 本院对上述证据及有关争议事实认定如下：1.被告的证据1-6、8，均具有真实性，能够证明被告对涉案房屋进行了调查取证、强制拆除等事实，本院予以认定。2.原告的证据1-2、5，具有真实性，本院予以认定。3.原告的证据3、4，被告的证据7，其证明目的为涉案房屋被拆除前的面积、状况等基本情况，对与其他有效证据相印证一致的部分内容予以认定。本案中，原、被告对涉案房屋被拆除前状况的有关事实争议较大。第一，原告邹宏科陈述其建设的涉案房屋已装修，内有家具电器等生活用品、设施，能够正常居住，但未提交涉案房屋被拆除前状况的基本证据予以证实。根据被告提交的现场勘验照片、调查笔录、涉案房屋被拆除时的视频资料，结合本院的现场勘验及调取的证据，原告所述涉案房屋被拆除前已装修，内有家具电器等生活用品、设施的基本状况与客观情况不符。第二，原告陈述其购买案外人邱竹溪的46.6平方米房屋后扩建成涉案房屋，并提供了证人证言。经审查，邱竹溪（邱竹希）的集体土地建设用地使用证上载明四至为“东：与胡志山共该堂屋一半；南：至坪5米；西：至邱术根屋1米；北：至树2米”。原告在2018年4月12日被告对其的询问笔录中陈述“我现在所建设的房屋土地是集体土地性质，四周没有房屋，都是荒土”、“因建房的场地较小，不适合居住，和邱术根协商把邱术根有块空地给我建设了此处房屋”。结合其他有效证据和本院的现场勘验综合分析，涉案房屋周边情况与原告在询问笔录中的陈述一致，而与邱竹溪的集体土地建设用地使用证上四至不一致，因此原告的证据不能充分证明涉案房屋系其购买邱竹溪房屋扩建而成，本院对原告主张的该事实不予认定。 根据当事人的陈述及采信的证据，本院确认以下案件事实：原告邹宏科及家庭成员刘玲、邹希为三人的户口均登记为湘潭市岳塘区，现属于湘潭市岳塘区路口社区管辖。2006年，原告邹宏科在位于湘潭市岳塘区的集体土地上建设房屋一栋。2018年4月12日，被告执法人员调查了解涉案房屋情况，进行现场勘验、拍照，确认涉案房屋层次为二层，砖木结构，建筑面积224.08平方米。执法人员对原告邹宏科制作了询问笔录，邹宏科自述涉案房屋由其出资建设，申请建房的相关手续行政审批未通过。被告湘潭市执法局向湘潭市城乡规划局发函请求提出规划专业意见。2018年4月20日，湘潭市城乡规划局出具潭规协字（2018）第040002号《规划专业意见复函》，载明：“一、邹宏科所建建（构）筑物在，该地块属于《湘潭市城市总体规划（2010-2020年）》确定的城市规划区；二、邹宏科在建设上述建（构）筑物未向我局申请核发《建设工程规划许可证》，亦未取得建设工程设计方案审查文件；三、根据《湖南省实施办法》第47条的规定，属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”2018年4月27日，湘潭市国土资源局昭山分局出具潭国土昭［2018］1号《关于对邹宏科等5户私房占用土地权属的情况说明》，确认经查阅相关档案资料，邹宏科等五户未申请办理土地登记发证。被告湘潭市执法局未对涉案房屋作出后续处理。2018年8月16日，湘潭昭山示范区管理委员会组织人员对涉案房屋强制拆除。原告邹宏科不服强制拆除房屋行为，于2018年9月30日以湘潭昭山示范区管理委员会为被告向本院提起行政诉讼及行政赔偿诉讼。本院于2018年12月26日作出（2018）湘0304行初89号行政裁定，认为湘潭昭山示范区管理委员会系湘潭市人民政府设立的派出机构，不具有行政诉讼被告主体资格，应以湘潭市人民政府为被告，驳回原告邹宏科的起诉。原告邹宏科遂以湘潭市人民政府为被告向湘潭市中级人民法院提起行政诉讼及行政赔偿诉讼，经湘潭市中级人民法院查实，湘潭昭山示范区管理委员会系湘潭市人民政府的派出机构，湘潭昭山示范区管理委员会下设昭山城管办（原名昭山城管局），湘潭市执法局已与湘潭昭山示范区管理委员会签订了委托执法协议，昭山城管办于2018年8月在湘潭市岳塘区进行的拆除违法建筑行动是由湘潭市执法局委托。 另查明，在2018年8月16日强制拆除时，涉案房屋未安装任何门窗，无外部和内部装修，屋内无生活设施、物品，没有住宅居住使用功能。 本院认为，根据《湖南省人民政府关于在湘潭市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函[2005]110号）、《湖南省人民政府关于湘潭市调整相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函[2012]138号）、《湘潭市人民政府关于印发的通知》（潭政发[2013]9号）的有关规定，被告湘潭市执法局具有对湘潭市范围内城市规划管理、土地管理等方面的行政执法权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，湘潭市执法局委托湘潭昭山示范区管理委员会在昭山示范区范围内行使行政执法权，湘潭昭山示范区管理委员会下设机构昭山城管办于2018年8月16日对涉案房屋实施了强制拆除行为，邹宏科提起本案诉讼，应以委托的行政机关为被告，故湘潭市执法局是本案适格被告。邹宏科系涉案房屋的建设人，原、被告对此事实无争议，故邹宏科为本案适格原告。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第四十四条关于行政机关强制执行程序的规定，行政机关在作出强制执行决定前应事先催告当事人履行义务、听取当事人的陈述和申辩意见，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告认为涉案房屋系违法建筑，但在未依照行政执法程序进行处理、未保障行政相对人合法权益的情况下，由受委托执法单位径自对涉案房屋执行强制拆除，其行为违反法定程序，所产生的法律后果应由被告承担。由于对涉案房屋的强制拆除行为不具有可撤销内容，依法可以确认违法，故原告邹宏科要求确认被告湘潭市执法局强制拆除行政行为违法的诉讼请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告湘潭市城市管理和综合执法局于2018年8月16日对原告邹宏科所建湘潭市岳塘区房屋强制拆除的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告湘潭市城市管理和综合执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。 审 判 长 谢    勇 审 判 员 葛    嘉 人民陪审员 胡    静 二〇二〇年五月十九日 法官助理易文华 代理书记员 易文华（兼） 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； ……。