浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行初756号原告陈国栋，男，1973年6月3日出生，汉族，住浙江省永嘉县。原告暨陈国栋的法定代理人陈国柱，男，1980年9月16日出生，汉族，住浙江省永嘉县。两原告的共同委托代理人陈文克，浙江嘉瑞成律师事务所律师。被告永嘉县人民政府，住所地浙江省永嘉县县前路94号。法定代表人林万乐，县长。出庭应诉负责人林杰，副县长。委托代理人朱晓东，永嘉县自然资源和规划局执法监察局局长。委托代理人杨跃枢，浙江永瓯律师事务所律师。被告温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人陈秋晨，温州市司法局工作人员。原告陈国栋、陈国柱诉被告永嘉县人民政府、温州市人民政府土地行政撤销及行政复议一案，于2019年10月8日向本院提起行政诉讼，本院于同月14日立案后，依法组成合议庭，于2019年12月13日公开开庭审理了本案。原告暨陈国栋法定代理人陈国柱、两原告共同委托代理人陈文克，被告永嘉县人民政府的副县长林杰及委托代理人朱晓东、杨跃枢，被告温州市人民政府的委托代理人陈秋晨到庭参加诉讼。因受新型冠状病毒××疫情影响，2020年1月23日至次月19日期间不计算在本案审理期限内。本案现已审理终结。2019年4月29日，被告永嘉县人民政府作出永政函〔2019〕13号《关于撤销行政许可的决定》，认为陈国栋、陈国柱两户人口多且无房屋，建房时虽已征得四邻同意，巽宅镇原下一村和下二村（以下分别简称下一村和下二村）存在“插花”等情况，但陈国栋、陈国柱户申请建房时提供与事实不符的证明等申请材料，将属于下一村村集体所有的土地作为下二村集体所有上报审批，导致被告永嘉县人民政府作出的永土私建字〔2017〕第193号《永嘉县农村私人建房用地呈报表》（以下简称涉案用地审批）错误，决定撤销该审批（以下简称被诉撤销决定）。原告陈国栋、陈国柱不服被诉撤销决定，于2019年6月9日向温州市人民政府申请行政复议。同年9月16日，温州市人民政府作出温政行复〔2019〕96号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），认为两原告系巽宅镇下二村村民，涉案土地系下一村集体所有的土地，两原告使用其他集体经济组织农民集体所有的土地用于私人建房，不符合《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土管法）第四十三条的规定。根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第六十九条第一款第（四）项的规定，应当予以撤销，永嘉县人民政府仅援引该法第六十九条，未明确适用具体款项不当，应予指正。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被诉撤销决定。原告陈国栋、陈国柱起诉称：两原告原系永嘉县巽宅镇下二村村民，现系霞嵊村村民。2017年经下二村村民委员会（以下简称下二村村委会）、原永嘉县国土资源局巽宅国土资源所以及永嘉县巽宅镇人民政府核实，被告永嘉县人民政府许可，同意两原告建房用地面积117平方米。2019年4月1日，被告永嘉县人民政府以原告提供的申请材料与事实不符为由，撤销涉案用地审批，被告温州市人民政府经复议予以维持，认定事实和适用法律均错误，具体理由如下：一、被诉撤销决定和复议决定认定事实错误。土管法第十一条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。涉案土地实际坐落于下二村村域范围且××和××村的分界处，原告提供的下二村村委会证明可以证实两村水田和旱地分界线不清，两村建设用地互有对调，下二村在原告申请建房时已盖章确认，现两被告在没有任何权属证书或原始书面材料的情况下，仅凭三个证人证言即认定该土地属于下一村所有，缺乏事实依据。况且，两原告申请建房用地时提供的申请材料均只载明建房地点在下二村，并未涉及涉案土地权属，永嘉县人民政府认定原告提供与事实不符的申请材料，将属于下一村集体所有的土地作为下二村集体所有的土地上报审批，亦缺乏事实依据。二、被诉撤销决定和复议决定适用法律错误。1.被诉撤销决定仅援引行政许可法第六十九条，未明确具体款项，适用法律不明确。根据永嘉县人民政府在复议程序中答复，其实际是认为原告提供虚假的权属依据，存在明显欺骗行为而导致错误审批。而原告并不存在提供虚假权属依据的情形，更不存在用欺骗手段取得行政许可的情形。2.土管法第四十三条系对应当使用国有土地或可以使用集体土地进行建设的具体情形规定，并非对农村私人建房用地法定条件的规定，更没有禁止集体经济组织的成员可以利用其他经济组织所有的集体土地进行建房，被诉复议决定据此认定原告不符合申请涉案土地作为农村私人建房用地的法定条件，适用法律明显不当。即使原告申请建房用地时确不具备法定条件，在下一村和下二村已合并为霞嵊村的情况下，原告作为霞嵊村的村民有权使用自己村集体所有的土地，永嘉县人民政府仍决定撤销涉案用地审批，处理结果显然不当。三、被诉撤销决定程序违法。1.涉案土地何时属于下一村集体所有，下一村是否同意原告在涉案土地上建房，下一村是否已和下二村合并为霞嵊村，以及霞嵊村是否同意原告在涉案土地上建房等，被告永嘉县人民政府均没有全面调查，也没有向原告询问并要求提供证据，违反《浙江省行政程序办法》第四十九条的规定。2.被诉撤销决定将直接导致原告无法取得建房用地，对原告的权益产生重大影响，但永嘉县人民政府未经法制部门审核，且未举行听证即作出该撤销决定，违反《浙江省重大行政执法决定法制审核办法（试行）》第二条、第三条和行政许可法第四十七条的规定。3.被诉撤销决定认定涉案土地属于下一村所有，直接关系下二村的重大利益，永嘉县人民政府未告知并听取下二村陈述申辩意见，违反行政许可法第三十六条的规定。综上，请求撤销被诉撤销决定和复议决定。原告陈国栋、陈国柱在举证期限内向本院提供如下证据：1.公民身份证，以证明原告身份信息。2.残疾证，以证明原告陈国栋系精神残疾，原告陈国柱为其监护人。3.村两委会议记录表，以证明下二村村委会于2015年2月22日同意将涉案土地上报用于建设用地审批。4.温州市建设用地审批意见书，以证明涉案土地已于2016年7月20日经温州市人民政府批准农用地转建设用地。5.建房协议，以证明涉案土地坐落于下二村，四邻已同意原告建房。6.私人建房现场照片，以证明规划部门于2014年12月30日现场勘查，确定涉案土地位于下二村。7.乡村建设规划许可证，以证明原告于2016年1月4日取得建房规划许可，建设地址位于下二村。8.永嘉县个人建房申请报告，以证明原告于2016年1月25日提出个人建房申请，明确建房地点为下二村，下二村村委会以及驻村干部盖章签字同意。9.永土私建字〔2017〕第193号《永嘉县农村私人建房用地呈报表》，以证明永嘉县人民政府于2017年1月16日许可同意原告建房用地117平方米。10.税收缴款书，以证明原告于2017年1月16日就占用涉案土地建房交纳了2572.5元的耕地占用税，票据载明土地坐落于下二村。11.撤销行政许可告知书，以证明永嘉县人民政府于2019年4月1日告知原告拟作出撤销涉案用地审批，但未告知原告有权要求听证。12.关于宅基地被撤销的申辩和理由陈述、下二村村委会证明，以证明原告于2019年4月22日提出申辩理由，有证据证实下一村和下二村土地分界不清且存在相互对调建房用地的情形，以及两村已合并为霞嵊村。13.永嘉县人民政府永政函〔2019〕13号《关于撤销行政许可的决定》，以证明永嘉县人民政府于2019年4月29日作出决定撤销涉案用地审批。14.行政复议申请书，以证明原告于2019年7月23日向温州市人民政府申请行政复议。15.行政复议答复书，以证明永嘉县人民政府以原告提供虚假的权属依据、存在欺骗行为导致其作出错误审批为由撤销涉案用地审批。16.关于巽宅镇下二村陈国柱、陈国栋行政复议自查化解情况的报告，以证明永嘉县人民政府确认下一村和下二村已合并为霞嵊村，并明确可再次申请建房用地审批。17.温州市人民政府温政行复〔2019〕96号行政复议决定书，以证明温州市人民政府经复议维持被诉撤销决定。被告永嘉县人民政府答辩称：两原告虽经永嘉县人民政府审批同意其建造三间套的房屋，占地面积117平方米，现状为一层砖混结构未结顶，但后经查发现，该建房用地属下一村村民郑岩坤、陈某1、陈孝国三户位于霞嵊卫生院西首的承包地，作为下二村集体所有的土地上报，因原告提供与事实不符的权属证明等申请材料，导致永嘉县人民政府作出错误审批，有陈某1等询问笔录、现场勘查笔录、现场照片等证据证实。永嘉县人民政府告知原告拟作出行政决定的事实、理由、依据、种类以及依法享有的权利，作出被诉撤销决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，请求驳回原告陈国栋、陈国柱的诉讼请求。被告永嘉县人民政府在举证期限向本院提供如下证据、依据：1.永土私建字〔2017〕第193号《永嘉县农村私人建房用地呈报表》等审批材料；2.身份证及户口簿。证据1-2，以证明两原告的身份情况，以及两原告将下一村村集体所有的土地作为下二村村集体土地审批建房，导致被告审批错误。3.证人陈某1、何某、陈某2询问笔录、现场勘查笔录，以证明涉案土地属于下一村集体所有，两原告在建房屋位于下一村。4.撤销行政许可告知书、邮寄及送达材料，以证明永嘉县人民政府向两原告作出告知书并送达。5.申辩意见书、复核意见，以证明原告陈国柱提出申辩意见，永嘉县人民政府经复核不予采纳。6.永嘉县人民政府永政函〔2019〕13号《关于撤销行政许可的决定》、送达照片，以证明被告作出被诉撤销决定并送达的事实。7.法律依据：行政许可法第六十九条，《浙江省行政程序办法》第五十二条、第六十六条、第六十七条、第七十一条。被告温州市人民政府答辩称：一、同意被告永嘉县人民政府的答辩意见。二、在复议期间，原告对涉案权属来源提出新的意见，永嘉县人民政府补充提供了郑岩坤、陈某1、陈孝国的土地承包权证明，温州市人民政府调取了温政行复〔2018〕141号行政复议案件中取得的分屋基协议书、证明、转让协议等材料，证明涉案土地原系下一村村民的承包地，属于下一村集体所有，不符合土管法有关“原告不能使用其他集体经济组织农民集体所有的土地用于私人建房”的规定。三、被诉复议决定程序合法。综上，请求驳回原告陈国栋、陈国柱的诉讼请求。被告温州市人民政府在举证期限向本院提供如下证据、依据：1.行政复议申请书、证据等材料、邮政快递凭证、补正通知书、补正前材料，以证明原告向温州市人民政府申请行政复议。2.行政复议申请立案审批表、行政复议答复通知书、邮政特快专递单；3.行政复议答复书、自查化解情况报告、证据材料清单、邮政特快专递单；4.承包权证审批表、人民调解协议书、分屋基协议书、下一村村委会证明、转让协议等调查材料；5.延长审理审批表、延期审理通知书、结果审批表。证据2-5，以证明被诉复议决定程序合法。6.温州市人民政府温政行复〔2019〕96号行政复议决定书，以证明被诉复议决定内容。7.法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条，行政许可法第六十九条，土管法第四十三条。经庭审质证，被告永嘉县人民政府提供的证据3和温州市人民政府提供的证据4，原告对其真实性均有异议，认为证据3中询问笔录调查人员未提供执法证、未附陈某2、何新强身份证明，土地发包是村经济合作社职责，只向陈某1一人询问未尽全面调查职责，不能证明涉案土地权属；现场勘查笔录未通知原告到场，显示地点为下一村，与建房申报材料不符；证据4中的承包权证审批表在被诉撤销决定作出时未调取收集，人民调解协议书未经双方签字达成，分屋基协议书真实性无法确定，转让协议真实，但未载明涉案土地权属；两被告均无异议。本院认为，上述证据3中的询问笔录显示证人陈某2陈述“涉案土地在下二村村域范围内，属于下一村村集体所有”，证人何某和陈某1均陈述“涉案土地原系我和下一村村民陈蒙、郑岩坤的承包田，后转让给陈国栋、陈国柱父亲陈光钿建房使用”；温州市人民政府提供的证据4中的承包权证审批表显示“郑岩坤、陈某1、陈孝国（陈蒙系户内成员）系下一村村民，其承包地由下一村经合社发包”，且两原告确认转让协议真实，即自认“涉案土地从陈某1、郑岩坤、陈蒙处受让”，内容间相互印证，足以证明涉案土地位于下二村村域范围，系下一村村集体所有，本院予以确认。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条规定，复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。上述证据4虽系被告温州市人民政府在复议程序中收集和补充，但符合上述法定情形，且符合行政诉讼证据“三性”要求，两原告以未在被诉撤销决定作出前收集为由主张不能采信，理由不能成立，本院不予支持。各方提供的其他证据，对方当事人对其真实性均无异议，且与本案有关联，具有合法性，本院予以采信。经审理查明：原告陈国栋、陈国柱系巽宅镇下二村村民，于2017年1月16日经被告永嘉县人民政府批准，同意其使用下二村村域范围内集体土地（农用地）117平方米建套间，四至为东至道坦，南至小屋，西至郑进波田，北至陈友谊田，下二村村委会在该审批表中签署“同意建房”，并盖章确认。2019年4月18日，被告永嘉县人民政府书面告知两原告，认为其提供与事实不符的权属证明等材料，将属于下一村村集体所有的土地作为下二村村集体所有上报，导致错误审批，拟决定撤销涉案用地审批，并要求其限期提出陈述申辩意见。同月19日，两原告提交书面申辩陈述材料。被告永嘉县人民政府经复核，于同月29日作出被诉撤销决定，并于2019年5月10日公告送达两原告。陈国栋、陈国柱不服，于2019年6月9日向温州市人民政府申请行政复议。被告温州市人民政府于同月24日立案，于2019年8月16日审批延长期限30日，于次月16日作出温政行复〔2019〕96号行政复议决定，认为两原告不符合土管法第四十三条规定的申请涉案土地作为农村私人建房用地法定条件，维持被诉撤销决定，但永嘉县人民政府仅援引行政许可法第六十九条，未明确适用具体款项不当，对此予以指正。原告陈国栋、陈国柱仍不服，于2019年10月8日提起本案诉讼，要求撤销被诉撤销决定和复议决定。另查明，2019年4月30日，永嘉县人民政府作出永政发〔2019〕51号《关于同意巽宅镇行政村规模优化调整的批复》、撤销下一村、下二村，合并设立霞嵊村。本院认为：行政许可法第六十九条第一款第（四）项规定，对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。本案中，涉案土地位于下二村村域范围，属于下一村村集体经济组织所有，两原告作为下二村村民，因农村私人建房需要使用该土地，虽已根据《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十三条的规定，向所在村的村民委员会即下二村村委会申请，并经该村集体讨论通过后上报，但系使用其他村集体经济组织即下一村村委会所有的土地，且未经该集体经济组织审核同意，违反土管法第十条有关“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”的规定。永嘉县人民政府经调查、告知、复核等程序，认定原告提供的申请材料与事实不符，导致涉案用地审批错误，并根据上述第六十九条第一款第（四）项的规定作出被诉撤销决定，撤销该用地审批，结果正确。被诉撤销决定只援引该法第六十九条，未明确具体款项不当，鉴于永嘉县人民政府在行政复议程序中已书面答复适用的具体款项，温州市人民政府经复议予以维持并对此予以指正，并无不当。两原告主张永嘉县人民政府认定原告提供虚假权属依据骗取审批，并适用行政许可法第六十九条第二款作出被诉撤销决定，以及村民可使用其他村集体经济组织所有的土地进行建房，缺乏事实和法律依据。行政许可法第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。涉案土地权属虽影响被诉撤销决定的事实认定和处理结果，但该撤销决定并非直接对该土地归属作出裁决，且两村对此无异议，原告以此主张下二村系被诉撤销决定的利害关系人，并应听取其陈述申辩意见，理由不能成立。行政许可法第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。《浙江省重大行政执法决定法制审核办法（试行）》第二条、第三条规定，当事人、利害关系人的权益可能受到重大影响的，行政执法机关作出重大行政执法决定前，应依照本办法规定对拟作出的决定进行法制审核。虽然被诉撤销决定撤销涉案用地审批，会对两原告的权益造成影响，但在法律、法规、规章等未明确规定的情况，被诉撤销决定作出前未经法制审核，且未告知原告享有听证的权利，并不违反法律、法规规定。现下一村和下二村虽已合并设立霞嵊村，但均在被诉撤销决定作出之后，无论霞嵊村是否同意原告涉案土地建房以及两原告此后能否重新获得涉案土地审批，均不影响被诉撤销决定合法性的评判。综上，被诉撤销决定和复议认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告陈国栋、陈国柱以上述理由诉请撤销，均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陈国栋、陈国柱的诉讼请求。案件受理费50元，由陈国栋、陈国柱共同负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  章宝晓审 判 员  杨贤斌人民陪审员  陈小敏二〇二〇年五月十一日代书 记员  刘双旋