上海市第三中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）沪03行赔终3号上诉人(原审原告)王瑜，男，1963年5月21日出生，汉族，住上海市长宁区。委托代理人王瑾(系王瑜兄弟)，男，1963年5月21日出生，汉族，户籍所在地上海市长宁区。被上诉人(原审被告)上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市长宁区。法定代表人竺凯。委托代理人陆馨伟。委托代理人顾景春。被上诉人(原审被告)上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人邓大伟。委托代理人张晓莹。被上诉人(原审被告)上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人倪佳慧。委托代理人李玮。被上诉人(原审被告)上海市长宁区消防救援支队，住所地上海市长宁区。行政负责人虞利强，上海市长宁区消防救援支队支队长。委托代理人祁文晋。被上诉人(原审被告)上海市公安局长宁分局天山路派出所，住所地上海市长宁区。行政负责人俞晓东，上海市公安局长宁分局天山路派出所所长。委托代理人祁文晋。上诉人王瑜因行政赔偿一案，不服上海铁路运输法院(2017)沪7101行赔初13号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月21日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审认定：本市玉屏南路XXX号XXX室房屋(以下简称涉案房屋)为私房，房地产权证载明的权利人为王瑜，房地座落玉屏南路XXX号XXX室，土地用途为住宅，房屋类型为新工房2，建筑面积为51.13平方米。2003年3月20日，原上海市长宁区房屋土地管理局核发编号为长房地改字(2003)第018号《居住物业改变使用性质许可证》，其中载明：“申请人王瑜，房屋座落玉屏南路XXX号XXX室，改变使用性质部位及使用面积为室内，经审核，同意上述房屋改变使用性质，开办食品零售行业，有效期限自2003年3月20日至2005年3月19日止。”同时备注栏注明：有效期满前二个月，申请人若需继续改变居住物业使用性质的，必须重新提出申请，逾期不提出申请或超过有效期限的，本许可证作废。之后，该局未就涉案房屋核发新的许可证。2016年10月20日，经营者**伟以涉案房屋为经营场所取得个体工商户营业执照，并于2016年10月26日取得食品经营许可证。至案发时，涉案房屋处于破窗为门状态，并一直用于经营。2017年5月，上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)、上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)、上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)、上海市长宁区消防救援支队(原上海市长宁区公安消防支队，以下简称长宁消防支队)、上海市公安局长宁分局天山路派出所(以下简称天山路派出所)发布联合告知书称，重点开展针对沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年6月8日，长宁房管局向区各街道(镇)出具答复，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2017年7月25日，长宁执法局在王瑜没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了拆除店门和户外装修、砌墙封门的整治行为，将涉案房屋恢复至原始窗户状态，王瑜认为整治行为侵犯了其合法权益，遂起诉至原审法院，请求长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所将涉案房屋恢复原状，如不能恢复原状则赔偿居住和非居住房屋的差价人民币(币种下同)350万元；另赔偿经营损失暂计10万元(按租金11,500元/月从拆除开始至执行止)，门窗和店招损失10万元，精神损失费10万元。在本案审理过程中，王瑜于2019年11月26日向原审提交《开门图纸等证据申请书》，请求事项为“王瑜当年申请居改非的申请书及开门图纸”。因王瑜申请已明显超过申请期限，且在案证据已能证明本案事实，该证据也无调查收集的必要，故不予处理。原审另查明，王瑜提起本案赔偿诉讼的同时，向原审法院提起行政诉讼，请求确认长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所于2017年7月25日对涉案房屋实施的砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的行为违法。原审于2019年12月20日作出(2017)沪7101行初960号判决，确认长宁执法局于2017年7月25日对涉案房屋实施的整治行为违法；驳回王瑜的其他诉讼请求。原审认为：本案系王瑜提起行政诉讼时一并请求赔偿的案件。就王瑜的赔偿请求，首先，根据行政判决所查明的事实，被诉行政行为系由长宁执法局实施，无证据证明长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所参与执法，故本案的赔偿义务机关应为长宁执法局。王瑜认为其余四主体均为共同赔偿义务机关的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，难以支持；其次，根据行政判决结果，被诉行政行为被确认违法。根据法律规定，违法的行政行为侵犯财产权的，受害人有获得赔偿的权利。但法院同时亦认定涉案房屋存在擅自改变物业使用性质及破坏房屋外貌的情形，长宁执法局依此实施整治，因此王瑜要求恢复至破窗为门的原状缺乏法律依据，不能予以支持。同样，在此基础上产生的房屋差价、经营损失等因欠缺赔偿的事实根据和法律根据，不能成立。不过，长宁执法局未经法定程序就进行执法，未给王瑜合理的自行改正机会及救济途径，使其无法自行拆除门窗、户外装修以减少损失，原审认为应当综合本案具体情况酌定赔偿2,000元。至于精神损失费，并非行政机关及其工作人员在行使行政职权时所直接造成的财产损失，依法不属于行政赔偿的范围，故难以支持。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，于2019年12月20日判决如下：一、长宁执法局应于本判决生效之日起十五日内赔偿王瑜经济损失2,000元；二、驳回王瑜的其他赔偿诉讼请求。判决后，王瑜不服，上诉于本院。上诉人王瑜上诉称：涉案房屋依法取得了“居改非”的行政许可，许可证虽规定2年期限，但到期后因长宁房管局停办延续手续导致上诉人无法去申办居改非延长手续，故涉案房屋居改非至今仍然有效。依据法不溯及既往的原则，2010年修订的《上海市住宅物业管理规定》并不能适用2004年的所发生法律效力的法律行为。原审判决以2017年长宁房管局向区各街道(镇)出具的答复函认定被上诉人有权实施整治行为且涉案房屋应予整治，确认被上诉人程序违法是错误的。原审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人提出的赔偿诉请依法有据，请求撤销原判，依法改判或发回重审。被上诉人长宁执法局辩称：上诉人将涉案房屋窗改门，属于破坏房屋外貌的行为。被上诉人对涉案房屋进行整治恢复原状，是按照本市“五违四必”综合整治工作中对于沿街店面违法经营情况进行的统一行政管理措施。上诉人提出的上诉理由和依据不能成立，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁房管局辩称：其未实施强制拆除、封墙的被诉行政行为，并非本案适格被告。对上诉人的居改非行政许可是附期限的，上诉人认为居改非长期有效没有依据。请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁市场监管局辩称：其未参与实施被诉行政行为，并非本案适格被告，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁消防支队辩称：其未参与实施被诉行政行为，主体不适格，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人天山路派出所辩称：其未参与实施被诉行政行为，主体不适格，请求驳回上诉、维持原判。经审理查明：原审判决认定的事实清楚，本院依法予以确认。另查明，上诉人王瑜对(2017)沪7101行初960号行政判决不服向本院提起上诉。本院于2020年5月25日作出(2020)沪03行终115号终审判决，判决驳回上诉，维持原判。本院认为，依据《上海市城市管理行政执法条例》《上海市城市管理行政执法条例实施办法》的相关规定，被上诉人长宁执法局对本行政区域内的擅自改变物业使用性质等行为，具有实施城市管理行政执法权，作为原审被告是行政诉讼的适格主体，原审对于被诉行政行为的确定、适格被告主体资格的认定，符合法律规定，本院予以确认。本案中，长宁区相关政府部门对居改非破坏房屋外貌进行整治，行政目的并无不当。长宁执法局在2017年“五违四必”综合整治期间，依据涉案房屋的房地产权证、取得的居改非行政许可以及改变物业使用性质行政主管部门即长宁房管局的答复认定涉案房屋窗改门属于破坏房屋外貌，予以恢复原状，认定事实清楚，证据充分，适用法律并无不当。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第三十六条第(八)项以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条等相关规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利，对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿；原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任；被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，长宁执法局实施的被诉房屋整治行为因程序被确认违法。因此，考虑到被诉整治行为程序违法的相关因素，原审判决酌定若上诉人王瑜自行拆除门窗、户外装修可能减少的损失，判决长宁执法局赔偿上诉人2000元，并无不当。上诉人在原审中的赔偿请求有：涉案房屋恢复原状；如不能恢复原状赔偿居住与非居住房屋的差价350万元，另赔偿经营损失暂计10万元(按租金11,500元/月从拆除开始至执行止)，门窗和店招损失10万元，精神损失10万元。但上诉人既未提供证据证明涉案房屋在2017年被诉房屋整治行为发生之时上诉人改变物业使用性质及房屋外貌的合法性，亦未提供证据证明其所主张的赔偿请求系被诉房屋整治行为程序违法造成的直接损失。本院还需指出，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条的规定，行政机关侵犯当事人人身权的，可视情判令其向被侵害人支付精神抚慰金。上诉人王瑜在本案中不具备主张精神损害赔偿的基本条件。综上，上诉人提出的上述赔偿申请内容不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定的财产损失赔偿范围。综上，上诉人上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王瑜负担。本判决为终审判决。审 判 长 张文忠审 判 员 徐 静审 判 员 陈瑜庭二〇二〇年五月二十五日法官助理 张淼堂书 记 员 朱小艳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……