河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀01行终203号 上诉人（原审被告）辛集市辛集镇人民政府，住所地辛集市建设西大街67号，统一社会信用代码11130181000748115F。 法定代表人李文杰，镇长。 上诉人（原审被告）辛集市自然资源和规划局，住所地辛集市市府东大街52号，统一社会信用代码11130181MB18032352。 法定代表人赵兰芝，局长。 委托代理人赵辉，该局监察科副科长。 委托代理人刘冬润，河北新业律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）许志跃，男，1971年3月10日出生，汉族，住辛集市。 原审被告辛集市城市管理综合行政执法局，住所地辛集市朝阳路西崇阳小街，统一社会信用代码11130181MB1110383N。 法定代表人闫军，局长。 委托代理人杨磊，该局工作人员。 委托代理人梁金亮，河北海洲律师事务所律师。 上诉人辛集市辛集镇人民政府（以下简称辛集镇政府）、辛集市自然资源和规划局因许志跃诉辛集镇政府、辛集市自然资源和规划局、辛集市城市管理综合行政执法局（以下简称辛集综合执法局）限期拆除通知一案，不服河北省辛集市人民法院（2019）冀0181行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2019年6月20日，辛集镇政府、辛集市自然资源和规划局、辛集综合执法局向许志跃作出责令限期拆除通知书，该通知书载明：“六郎村许志跃：你处厂房，未经批准，擅自占地进行违法建筑，违反了《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国城乡规划法》等相关规定，限自收到本通知之日起10日内自行拆除；逾期不拆的，市政府将组织有关部门进行断电，对违法建筑涉及的相关财物进行处置，并对违法建筑依法予以强制拆除。特此通知。”辛集镇政府、辛集市自然资源和规划局、辛集综合执法局在该通知书上分别署名并加盖公章。 辛集镇政府称在作出限期拆除通知书后，于2019年7月24日作出了限期拆除履行催告书，于2019年7月31日作出了强制拆除决定书，于2019年8月1日作出了辛集镇政府公告，上述三份文书通过张贴到许志跃违建门口的形式予以送达。对上述主张，辛集镇政府提交了三份照片证实。许志跃质证称三份文书送达不合法，应当向行政相对人许志跃直接送达，不应采用公告张贴的形式，且三份文书都是在许志跃起诉之后做出的，根据行政诉讼法的规定，辛集镇政府不能以其在作出行政行为之后所取得的证据或依据作为之前行为合法的证据。 许志跃称2019年7月16日，辛集镇政府书记田亚宗带队对本案诉争建筑物实施了部分拆除，辛集市自然资源和规划局、辛集综合执法局是否参与了拆除不清楚。辛集镇政府、辛集市自然资源和规划局、辛集综合执法局均不认可进行了强制拆除。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，辛集镇政府、辛集市自然资源和规划局、辛集综合执法局于2019年6月20日作出的责令限期拆除通知书认定许志跃建造的建筑物属于违法建筑，限期要求许志跃进行拆除。许志跃作为行政行为的相对人，与该限期拆除通知书有直接利害关系，有权提起行政诉讼。 辛集镇政府、辛集市自然资源和规划局、辛集综合执法局作出责令限期拆除通知，目的是实现建筑物被拆除。在限期拆除通知作出后，许志跃建筑物部分被强制拆除，许志跃称是辛集镇政府组织实施，辛集镇政府、辛集市自然资源和规划局、辛集综合执法局虽表示否认，但是根据其之前作出的限期拆除通知的行政行为，可以推定其实施了拆除行为。 辛集镇政府、辛集市自然资源和规划局、辛集综合执法局作出责令限期拆除通知，一般情况下是过程性行政行为，但是本案中，辛集镇政府、辛集市自然资源和规划局、辛集综合执法局在作出限期拆除通知书后，未作出其他行政处理决定，便实施了部分强制拆除行为，那么限期拆除通知书已经作为了强制拆除的依据，应视为最终行政处理决定。辛集镇政府在本案诉讼过程中作出的限期拆除履行催告书、强制拆除决定书、政府公告均是以限期拆除通知为依据作出的催告、执行行为。因此，辛集镇政府、辛集市自然资源和规划局、辛集综合执法局作出的责令限期拆除通知书具有可诉性。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”本案中，辛集镇政府、辛集市自然资源和规划局、辛集综合执法局未提交其认定违法建筑的事实证据，亦未提交证据证实其作出责令限期拆除通知书的行政行为按照上述规定履行了法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”据此，辛集镇政府、辛集市自然资源和规划局、辛集综合执法局对许志跃作出的责令限期拆除通知书认定事实不清，证据不足，程序违法，应予撤销。辛集镇政府、辛集市自然资源和规划局、辛集综合执法局如认为许志跃建筑物确系违法建筑应予拆除，应当重新依法作出处理。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条的规定，原审法院判决撤销辛集镇政府、辛集市自然资源和规划局、辛集综合执法局于2019年6月20日对许志跃作出的责令限期拆除通知书。 上诉人辛集镇政府不服原审判决，上诉至本院，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的起诉。具体上诉理由如下：（一）原审判决认定事实错误。1、上诉人作出的限期拆除通知书，属于督促被上诉人自行改正违法行为的过程性行为，不属于最终行政处理行为，不属于行政诉讼受案范围。2、被上诉人违法事实客观存在。被上诉人在未取得土地、规划相关批准手续的情况下，擅自占地进行违法建设，违反了法律规定。（二）原审判决适用法律错误。1、上诉人作出的限期拆除通知书，是督促被上诉人自行改正违法行为的，不是行政处罚，不适用《中华人民共和国行政处罚法》。2、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，上诉人依据该条法律作出限期拆除通知书，合法有据。综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销，请求二审支持上诉人上诉请求。 上诉人辛集市自然资源和规划局不服原审判决，上诉至本院，请求撤销原审判决，改判驳回起诉。具体上诉理由如下：（一）原审判决认定事实错误。责令限期拆除通知书属于督促被上诉人自行改正违法行为的过程性行为，不属于最终行政处理行为，不属于行政诉讼受案范围。（二）原审判决适用法律错误。责令限期拆除通知书并非行政处罚决定，上诉人并未剥夺被上诉人陈述、申辩等权利。（三）被上诉人违法事实客观存在，上诉人为履行法定职责作出责令限期拆除通知书。被上诉人并未取得经市政府批准后颁发的土地使用权证书，被上诉人所称与辛集镇六郎营村村委会签订的协议书，并非占地的合法依据。被上诉人在未取得土地、规划相关批准手续的情况下，擅自占地进行违法建筑，违反了法律规定。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审支持上诉人上诉请求。 被上诉人许志跃二审未提交书面答辩意见。 原审被告辛集综合执法局答辩称：（一）原审判决认定事实不清。责令限期拆除通知书是答辩人联合其他部门共同作出，目的是为了督促许志跃拆除违法建筑，不属于行政行为，不属于行政诉讼受案范围。（二）答辩人作出的行政行为不违法。答辩人作出的责令限期拆除通知书没有违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律规定。答辩人作出的责令限期拆除通知书是处罚前的过程性行为，不应适用《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。综上，原审判决认定事实不清、适用法律错误，请二审法院查明事实，依法改判。 本院二审查明的事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，辛集镇政府、辛集市自然资源和规划局、辛集综合执法局于2019年6月20日对许志跃作出的责令限期拆除通知，直接设定了许志跃的义务，对许志跃的权益已经产生了不利影响，属于可诉的行政行为。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。上诉人辛集镇政府、辛集市自然资源和规划局和辛集综合执法局并未提交证据证明其对许志跃作出责令限期拆除通知书的合法性，其作出的责令限期拆除通知书属认定事实不清，证据不足，程序违法，应予撤销。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人辛集镇政府、辛集市自然资源和规划局的上诉请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人辛集市辛集镇人民政府和辛集市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  任高彬 审判员  徐进富 审判员  李文华 二〇二〇年五月二十一日 书记员  张 妍