辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终121号上诉人（原审被告）：沈阳市和平区人民政府，住所地辽宁省沈阳市和平区十一纬路76号。法定代表人：马原，该区政府区长。委托诉讼代理人：柯雨，该区司法局工作人员。委托诉讼代理人：张从国，辽宁申弘律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：王殿福，男，1963年1月15日出生，汉族，住址辽宁省沈阳市东陵区。委托诉讼代理人：郑宝仁，辽宁省合同法研究会工作人员。被上诉人（原审第三人）：沈阳市和平区城市建设综合行政执法中心（原沈阳市城市管理行政执法局和平分局），住所地辽宁省沈阳市和平区长白西路51号。法定代表人：李管日，该中心主任。委托诉讼代理人：李响，该中心工作人员。委托诉讼代理人：欧阳朝霞，北京大成（沈阳）律师事务所律师。王殿福诉沈阳市和平区人民政府（以下简称和平区政府）、第三人沈阳市和平区城市建设综合行政执法中心（以下简称和平区行政执法中心）确认强拆行为违法并赔偿一案，辽宁省沈阳市中级人民法院作出了（2018）辽01行初336号行政判决，和平区政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年4月24日组织各方当事人进行了询问。上诉人和平区政府的委托诉讼代理人柯雨、张从国，被上诉人王殿福及其委托诉讼代理人郑宝仁，被上诉人和平区行政执法中心的委托诉讼代理人李响、欧阳朝霞到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：1999年12月8日，王殿福（乙方）与沈阳市东陵区浑河站朝鲜族乡水利站（甲方）签订承包协议，约定：“一、乙方自行建看护管理房，占地面积约800平方米，一切费用由乙方负责。二、甲方如投资添置设备，乙方要负责看护，不得丢失（到时另立补充协议）。三、白塔堡河管理维护要求完整由乙方负责。四、工资报酬：甲方保护范围内的土地，由乙方自行经营为主（如乙方为生产经营投资，固定资产归乙方所有），甲方不需要付任何工资等费用。五、如乙方不想看护时，要提前通知甲方安排他人（也可以自行转让他人）。六、如遇国家征占土地，按国家有关规定执行。七、本协议一式二份，甲乙双方各一份，双方签字后生效。”王殿福于2010年自建600平米房屋作为看护管理房，该房屋未办理相关审批手续。2017年6月5日沈阳和嘉建设管理有限公司向长白岛经济区管委会提交《关于浑河左岸长大铁路桥至浑河闸段堤防建设工程的请示》，其中对影响工程进展的首要问题进行说明，即：“二、位于和平区界内云龙湖桥附近堤线范围内存在2处未征收障碍点以及白塔堡河回水堤坝线内存在多处障碍点（具体见附图），影响工程推进。”王殿福所建无产籍看护管理房属于上述白塔堡河回水堤坝线内的障碍点之一。2017年8月16日，沈阳长白岛经济区管委会业务会议纪要记载：“二、关于白塔堡河涉及农地违建的问题，会议确定，由征收处负责，上河村配合，按照征收政策对违建进行征收。如其不予配合，会议责成区执法局，依法对没有通过审批和规划手续集体土地上的违建进行拆除。”2017年9月4日，和平区政府作出《和平区行政强制执行授权书》，责成本案第三人行政执法局和平分局（现综合行政执法中心）对浑河站西街道上河村“白塔堡河综合整治防洪工程项目”范围内包括王殿福在内的九人建设的违法建筑物、构筑物、设施等实施强制拆除。2017年9月5日，和平区政府向王殿福下达《清理违法占用土地非法建筑物的告知书》，2017年9月13日，综合行政执法中心将王殿福建设的涉案看护管理房进行强制拆除。原审法院认为：依据辽宁省人民政府办公厅于2017年2月11日下发的《辽宁省人民政府办公厅关于印发辽宁省实施河长制工作方案的通知》（辽政办发[2017]30号），其中对于河长职责规定“……各级河长负责组织领导相应河湖的管理保护工作，包括水资源保护、水质达标、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等，牵头组织对侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂、破坏航道、电毒炸鱼等突出问题依法进行清理整治，协调解决重大问题；……”又依据和平区政府办公室于2017年6月30日下发的《和平区人民政府办公室关于印发和平区实施河长制工作方案的通知》，其中规定“重点河流：按照河流对地区经济社会和群众生产生活影响程度，我区初步拟定3条河流作为‘十三五’期间治理保护重点河流，均属浑太流域城市段水系，分别是：浑河和平段、南运河和平段、白塔堡河和平段。”因王殿福所建建筑物位于白塔堡河和平段，故和平区政府具有实施被诉强制拆除行为的职权。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四、三十五、三十七、四十四条的规定，本案中，针对被拆建筑作出的《清理违法占用土地非法建筑物的告知书》，未履行相应的公告、催告程序，剥夺了王殿福陈述、申辩的权利，未根据上述法律规定作出强制拆除违法建筑决定书，强制拆除行为程序违法，故被诉强制拆除行为应确认违法。关于王殿福提出的赔偿请求，因其所建房屋未取得审批手续，属于违法建筑，故应予以拆除。但鉴于王殿福系基于信赖利益签订协议所建看护管理房，故王殿福针对房屋损失应另案主张。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认沈阳市和平区人民政府于2017年9月13日强制拆除王殿福建筑物的行为违法；二、驳回王殿福的其他诉讼请求。案件受理费50元，由沈阳市和平区人民政府负担。和平区政府上诉称：请求撤销原审判决，依法改判；诉讼费用由王殿福承担。理由：《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”本案中，具有行政强制执行权的行政机关是被上诉人综合行政执法中心，和平区政府不应为本案被告，应由实施主体承担法律责任。王殿福答辩称：和平区政府的主张于法无据，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，和平区政府授权综合行政执法中心实施具体案涉行政行为，就应由委托机关承担对应的法律责任。综合行政执法中心答辩称：同意原审判决，认可原审判决所引用的相关规定作为本案的审理依据。综合行政执法中心没有对河道内的违法建筑进行处罚或清理的职权。目前河道实施河长制，由区政府负责管理，所以和平区政府应为本案被告。本院经审理查明的事实与原审判决一致，本院予以确认。本院认为，根据和平区政府的上诉请求，本案的争议焦点是和平区政府是否是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”依据上述规定，在行政诉讼中，应首先明确被诉的行政行为。本案中，2017年9月4日，和平区政府作出《和平区行政强制执行授权书》，责成综合行政执法中心对浑河站西街道上河村“白塔堡河综合整治防洪工程项目”范围内包括王殿福在内的九人建设的违法建筑物、构筑物、设施等实施强制拆除；2017年9月5日，和平区政府向王殿福下达《清理违法占用土地非法建筑物的告知书》；2017年9月13日，综合行政执法中心将王殿福建设的涉案看护管理房进行强制拆除。从以上事实可看出，和平区政府责成综合行政执法中心对王殿福的案涉建筑物进行拆除，并向王殿福作出了告知书，该告知书明确表明：“……请你自本告知书下发之日起3日内自行拆除、清理现场并恢复土地原状。逾期未自行拆除、清理的，……将由和平行政执法分局等部门联合予以拆除。”该告知书应视为和平区政府作出的强制拆除决定。而综合行政执法中心并未对王殿福作出相关书面或口头的决定、告知等行为，并明确表明是基于政府的委托实施的强制拆除行为。因此，和平区政府是本案的适格被告，原审判决确认被诉强制拆除行为违法并无不当。和平区政府提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于和平区政府主张的“责成”并非“委托”的问题。一般来说，“责成”行为本身通常只具有内部性，是上级政府为推进行政强制执行而明确具体实施部门的内部核准指令活动，同时是一种过程性、阶段性的行政活动，其本身往往并不对当事人的实体合法权益产生直接影响，难以作为行政诉讼受案范围，除非出现极个别情形下政府以自身名义直接对被执行人作出而非依法责成“有关部门”实施或者出现其他可能产生外化效果之情形。但在本案中，和平区政府不仅“责成”综合行政执法中心将王殿福的案涉建筑物强制拆除，而且向王殿福作出告知书，明确告知逾期未自行拆除、清理的，将由和平行政执法分局等部门予以拆除。如前所述，该告知书应为和平区政府作出的强制执行决定，已将“责成”行为外化，应视为委托，其责任应由和平区政府承担。和平区政府的该项上诉意见本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。和平区政府的上诉主张不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由沈阳市和平区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇二〇年五月二十六日法官助理刘春晓书记员鞠林