湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘03行终51号上诉人（原审被告）湘潭市自然资源和规划局，住所地湖南省湘潭市雨湖区北二环中路6号。法定代表人王峰，局长。委托代理人夏菁，该局工作人员。委托代理人王继文，湖南金州（湘潭）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张红卫，男，1966年10月18日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市雨湖区。委托代理人薛正懿，北京京平律师事务所律师。原审第三人胡辉莲，女，1938年1月25日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市雨湖区。系被上诉人张红卫之母。委托代理人张少云，男，1956年4月1日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市雨湖区。系原审第三人胡辉莲之子。原审第三人彭映辉，女，1968年1月13日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市雨湖区。系被上诉人张红卫之妻。原审第三人湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所，住所地湘潭市雨湖区广云路55号培英综合楼。法定代表人陈广，所长。委托代理人马国良，该所工作人员。上诉人湘潭市自然资源和规划局与被上诉人张红卫，原审第三人胡辉莲、彭映辉、湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所（以下简称雨湖征收事务所）确认行政协议无效一案，不服湘潭市雨湖区人民法院（2019）湘0302行初448号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行审理审理，现已审理终结。原审判决认定，原告张红卫父亲张相才在湘潭市雨湖区红旗组建有房屋一栋，并办有“潭郊集建（1989）字第Ｂ504-06-212号”集体土地使用证（建筑用地面积为266.62㎡）。2002年，张相才去世。2012年10月11日，湘潭市人民政府发布潭土公字［2012］16号《征收土地方案公告》统征地（火车站北片区一期）建设项目经批准拟征收湘潭市雨湖区部分集体土地，2012年11月2日，湘潭市人民政府发布潭土公字［2012］17号《征收土地方案公告》统征地（火车站北片区二期）建设项目经批准拟征收湘潭市雨湖区部分集体土地，上述房屋在征收红线范围内，故需征拆。2013年11月26日，被告湘潭市国土资源局颁发了潭征补［2013］17号《统征地（火车站北片区二期）建设项目征地补偿安置方案公告》，2013年11月26日，被告湘潭市国土资源局颁发了潭征补［2014］19号《统征地（火车站北片区一期）建设项目征地补偿安置方案公告》，两公告均载明由雨湖征收事务所负责支付被征地农村集体经济组织补偿费。2014年5月31日，涉案房屋经湘潭市国土资源局测绘院测绘，出具了《被征拆房屋测绘报告》，载明土地使用人为张红卫。2018年1月23日，第三人胡辉莲、彭映辉以及原告张红卫的儿子张彭共同出具了一份承诺书。该承诺书的内容是：“本人胡辉莲是火车站北片区1、2期项目征拆户，权证人：张相才（大约在2012年去世）是我丈夫，房屋土地使用权证：潭郊集建（1989）字第Ｂ504-06-212号，权证建筑用地面积为266.62㎡，分别由二儿子张云华和三儿子张红卫继承，各占一半权证建筑占地面积（分别为133.31㎡）。大儿子张少云在别处有一处房屋。我的生活起居由三个儿子轮流照顾，在这次征收项目中二儿子张云华已签订房屋征拆补偿协议，我的90㎡认定合法建筑面积和住房货币安置补贴98000元／人，家里商量好了放在三儿子张红卫户进行拆迁补偿，现三儿子张红卫户要签订房屋拆迁补偿协议，经三儿媳彭映辉和孙子张彭与张红卫电话联系，张红卫同意由我和彭映辉、张彭替他签订房屋征收协议。我全家承认此协议合法有效并会按照协议和政府的要求按期腾房搬家，确保房屋的顺利拆除及项目的顺利实施。如因此产生的任何矛盾由我们家庭内部解决，与政府无关”。同日，第三人雨湖征收事务所与第三人胡辉莲、彭映辉签订了《房屋拆迁补偿安置协议》，并约定征收补偿款为1410545.60元。2018年2月6日，湖南神州造价工程师事务所有限公司对原告房屋征地补偿费用进行审核后，认定原告房屋拆迁补偿价格为1410545.60元，但该款项原告尚未领取。原告认为，第三人胡辉莲、彭映辉无权签订《房屋拆迁补偿安置协议》，且系被逼迫签订，故于2018年4月16日向该院提起行政诉讼，请求确认该《房屋拆迁补偿安置协议》无效。另查明：一、第三人雨湖征收事务所隶属于雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室管理的副科级自收自支事业单位，不具备法定的行政职能，但具体承担辖区集体土地和国有土地上房屋征收、补偿的实施工作。二、经湘潭市中级人民法院在（2019）湘03行终76号行政裁定书中查明，涉案被征拆房屋的原所有权人为张红卫的父亲张某，张某于2002年去世。张某与原审第三人胡辉莲共同生育了三子两女，包括儿子张少云、张云华、张红卫、女儿张顺华，另有一女儿张巧云已经去世。2015年7月15日，署有胡辉莲、张红卫、张少云、张顺华签名的《房屋分房协议》上，上述四人的签名均系张红卫一人所签，且系征收开始以后进行的补签。在本案审理过程中，张少云、张云华、张红卫、女儿张顺华及张巧云的继承人陈佳伟均认可张相才去世后红星村红旗组龙家屋场房屋归张红卫与张云华两人各一半，龙家屋场11号归张云华、12号归张红卫。在本次征收过程中，张云华就龙家屋场11号房屋以自己的名义与第三人雨湖征收事务所签订了《房屋拆迁补偿安置协议》。原审判决认为，本案的争议焦点如下：一是被告湘潭市自然资源和规划局的主体是否适格的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”之规定，市、县级人民政府土地行政主管部门是征地补偿、安置方案的实施部门。本案中，第三人雨湖征收事务所系独立的事业单位法人，不具备法定的行政职能，其根据原湘潭市国土资源局的安排行使涉案征地拆迁相关实施工作，并签订征拆协议，属于行政委托范畴，所引起的法律后果应当由委托人原湘潭市国土资源局对外承担责任。因此，本案被告湘潭市自然资源和规划局是适格主体。二是第三人彭映辉、胡辉莲与第三人雨湖征收事务所签订的《房屋拆迁补偿安置协议》是否合法有效的问题。1、在本次征地过程中，从前期土地调查、房屋测绘的情况来看，均可看出涉案土地、房屋的使用权人均系张红卫本案中，征拆部门是知情的；从常住人口登记卡、制式的《住房安置货币补贴人口认定表》、《补偿费用汇总表》、《房屋拆迁补偿安置协议》亦可看出户主及被征收主体是张红卫，征拆部门亦是知情且认可的；从征拆部门要求第三人彭映辉、胡辉莲出具《承诺书》的情况来看，更可看出征拆部门是认可张红卫的被征拆主体资格但担心张红卫会提出不同意见而采取的“强化”措施。综上，该院认为被告及第三人雨湖征收事务所对张红卫作为被征拆对象的户主及涉案房屋被征拆主体是完全知情的。2、从《集体土地建设用地使用证》可以看出涉案房屋的原房产权人张相才，在张相才过世后，在征拆涉案房屋过程中有责任和义务调查、落实该房屋的现有状况及相关继承人情况，以明确实际使用权人和安置补偿人员，防止虚假申报或漏报，减少和排除相关社会矛盾的产生。从本案相关继承人认可“涉案房屋归张红卫”的实际情况来看，本案征拆中并无相关调查材料，显然征拆部门是没有积极主动履行相关职责。且从征拆部门与同一栋房屋另一户主张云华签订《房屋拆迁补偿安置协议》的实际情况亦可推定出征拆部门对该栋房屋的权属现状是完全知情的，征拆部门没有直接面对，而是采取了规避张红卫个人的方式与第三人胡辉莲、彭映辉签订《房屋拆迁补偿安置协议》。3、从第三人胡辉莲、彭映辉共同出具的《承诺书》的内容来看，该《承诺书》载明经第三人彭映辉和张彭与原告张红卫电话联系，原告张红卫同意由第三人胡辉莲、彭映辉以及张彭替原告张红卫签订房屋征收补偿协议，但是否确实通话、确实授权并无其他相关证据证实，且事后并未得到张红卫的追认。故原告张红卫认为其是涉案房屋的实际所有权人、以“其没有授权胡辉莲、彭映辉签订《房屋拆迁补偿安置协议》”为由，请求确认《房屋拆迁补偿安置协议》无效的理由成立，该院予以支持。综上，湘潭市雨湖区万楼街道红星村红旗组龙家屋场潭郊集建（1989）字第B504-06-212号房屋的实际所有权人系张红卫，第三人彭映辉、胡辉莲与第三人雨湖征收事务所签订的《房屋拆迁补偿安置协议》没有经过张红卫的授权及事后追认，程序违法且明显违法，严重损害了张红卫的合法权益，且该协议签订后至今亦未实际履行，该协议依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十五条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条、第七十九条第二款，《中华人民共和国合同法》第四十八条、第五十二条之规定，判决：确认第三人雨湖征收事务所与第三人彭映辉、胡辉莲于2018年1月23日签订的《房屋拆迁补偿安置协议》无效。案件受理费50元，由被告湘潭市自然资源和规划局负担。上诉人湘潭市自然资源和规划局不服该判决，向本院提起上诉称，一、上诉人与原审第三人雨湖征收事务所之间没有委托关系，雨湖征收事务所的职能职责依法设立，上诉人不是本案适格的被告。二、原审第三人彭映辉、胡辉莲与雨湖征收事务所签订的《房屋拆迁补偿安置协议》不存在法定无效的情形，原审判决认定事实不清，适用法律不当，判决错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的起诉。被上诉人张红卫答辩称，一、上诉人作为土地行政机关，对土地征拆行为承担相应的法律责任，一审判决认定其是适格被告符合法律规定。二、虽然土地使用权证属于答辩人父亲，但因为分家协议的约定，涉案房屋的产权人属于答辩人。答辩人并未同意其家人代签协议，亦未授权委托其家人签订协议。而且在协议签订后，答辩人很快就提起行政诉讼，故答辩人对协议签订不知情，该协议是无效的。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。原审第三人胡辉莲述称，涉案房屋属于被上诉人所有。其在涉案补偿协议上签字不是真实意思表示，是被雨湖征收事务所强迫签的。原审第三人彭映辉二审未陈述意见。原审第三人雨湖征收事务所述称，1.涉案房屋的集体土地使用权证是被上诉人父亲的，房屋属于被上诉人两兄弟一人一半，被上诉人之兄的一半房屋已经签订补偿协议；2.对一审判决确认涉案补偿协议无效不持异议，我方可以重新与被上诉人协商。经本院二审阅卷、调查并询问当事人，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，一、《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“……行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定：“……没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。……”根据上述规定，市、县人民政府土地行政主管部门是实施该行政区域内集体土地及集体土地上房屋征收与补偿工作的法定职能部门，被征收人对征收与补偿过程中的行政行为不服，应当以土地行政主管部门为被告。本案中，上诉人发布的征地补偿安置方案公告载明由原审第三人雨湖征收事务所负责支付被征拆当事人房屋拆迁补偿款。雨湖征收事务所虽系独立的事业单位法人，不具备法定集体土地上房屋征收与补偿的行政职能，其与被上诉人签订《房屋拆迁补偿安置协议书》的行为，没有法律、法规或规章的授权，应视为相关行政主体的委托，相应法律后果应当由委托人即湘潭市自然资源和规划局承担。故上诉人上诉称其主体不适格的理由不能成立，本院不予采纳。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：……（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，原审第三人雨湖征收事务所在征收前期所进行的土地调查，房屋测绘，住房安置货币补贴人员认定均是以被上诉人为土地使用权人，湖南神州造价工程师事务所有限公司进行的征地拆迁补偿费用审核报告、工程审验计算表也是以被上诉人为土地使用权人，涉案《房屋拆迁补偿安置协议书》亦是以被上诉人为乙方签订，故原审第三人雨湖征收事务所对涉案土地使用权人及房屋所有权人为被上诉人的情况是明知的。其与原审第三人彭映辉、胡辉莲签订的涉案《房屋拆迁补偿安置协议书》事前无被上诉人的授权，事后亦无被上诉人的追认，严重损害了被上诉人的合法权益，且该协议签订的另一方即原审第三人雨湖征收事务所亦对原审判决确认涉案协议无效不持异议，且愿意重新与被上诉人协商。故原审判决确认涉案《房屋拆迁补偿安置协议书》无效并无不当。综上，上诉人湘潭市自然资源和规划局的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人湘潭市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审 判 长  郑 红审 判 员  刘 宏审 判 员  黄在强二〇二〇年五月二十六日法官助理陈书经代理书记员  马镌文附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……