河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)冀01行终95号 上诉人（原审原告）张丹，女，1986年7月12日出生，汉族，住石家庄市鹿泉区。 委托代理人杜群山，石家庄市鹿泉卓杰法律服务所法律工作者。 委托代理人(上诉人之父亲)张志贤，男，1956年5月27日出生，汉族，住石家庄市鹿泉区上寨乡北寨村。 被上诉人（原审被告）石家庄市鹿泉区人民政府，住所地鹿泉区镇宁路6号。 法定代表人李为军，区长。 委托代理人何进宝，石家庄市鹿泉区农业农村局工作人员。 原审第三人石家庄市鹿泉区上寨乡北寨村村民委员会，住所地石家庄市鹿泉区上寨乡北寨村。 法定代表人张玉飞，北寨村委会主任兼书记。 原审第三人张翠平，男，1962年3月19日出生，汉族，住石家庄市鹿泉区上寨乡北寨村。 委托代理人王秀振，石家庄市鹿泉振宁服务所法律工作者。 上诉人张丹因诉被上诉人石家庄市鹿泉区人民政府（以下简称鹿泉区政府）为原审第三人张翠平颁发农村土地承包经营权证一案，不服石家庄市鹿泉区人民法院（2019）冀0110行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，原告张丹与第三人张翠平均系鹿泉区上寨乡北寨村人。冯书妮是张新喜的妈妈，张新喜是张翠平的舅舅，张丹叫张新喜老舅，张丹的妈妈张翠英与张翠平是姐弟关系。冯书妮与张新喜现均已去世。2017年12月31日张翠平作为承包户代表与石家庄市鹿泉区上寨乡北寨村村民委员会（以下简称北寨村委会）签订了编码为130110202203000094J的《农村土地（耕地）承包合同》,承包期限30年，自1993年9月20日至2023年9月19日。被告在进行土地确权登记时，根据第三人北寨村委会和张翠平签订的该合同，经过调查核实，于2018年5月4日给张翠平颁发了冀（2018）鹿泉区农村土地承包经营权第001251号农村土地承包经营权证。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该案被告依据农业部、河北省农业厅等文件规定以及北寨村委会与张翠平签订的《农村土地（耕地）承包合同》将耕地确权到张翠平名下，事实清楚、证据充分，原告主张撤销被告颁发给张翠平的《农村土地承包经营权证》的诉讼请求理据不足，该院依法不予支持。原告对北寨村委会与张翠平之间签订的《农村土地（耕地）承包合同》有异议，不属于行政诉讼法调整的范围，应另案主张权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六十九条的规定，遂判决驳回原告张丹的诉讼请求。 上诉人张丹不服，上诉至本院。请求撤销石家庄市鹿泉区人民法院（2019）冀0110行初16号行政判决，依法查明事实后作出公正判决；诉讼费由被上诉人承担。事实与理由： 1.被上诉人颁证行政行为事实不清。被上诉人石家庄市鹿泉区人民政府具有为土地承包经营者颁发承包经营权证职权，前提条件是土地承包经营权应当处于确定状态，不存在争议纠纷。本案中，原审第三人北寨村委会已在1999年3月20日将诉争土地承包给张新喜一家（包括其母亲冯书妮和上诉人），张新喜代表家庭与第三人北寨村委会签订了编号冀1-0095号《农村集体耕地承包合同书》，承包期限：1999年3月20日至2023年9月20日。但北寨村委会又将诉争土地发包给张翠平并签订承包合同，且该合同没有正式盖章、签字、按指纹和签订时间，北寨村委会将诉争土地重复发包，导致土地承包经营权主体处在不确定状态。因此，被上诉人为第三人张翠平颁发的土地承包经营权证存在事实不清，依法应予撤销。2.被上诉人颁证行政行为程序不合法。被上诉人石家庄市鹿泉区人民政府对土地确权颁证工作未依照规定做好认真细致的调查工作，没有对诉争地块的真实承包状况进行细致、负责的详查，且没有进行公示；被上诉人只是简单根据北寨村委会与第三人签订的存在重大瑕疵的合同颁发了土地承包经营权，严重违背农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土资源部、国务院法制办、国家档案局联合下发的《关于认证做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》和河北省委办公厅、政府办公厅《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作意见》相关规定，程序严重违法。3.原审第三人北寨村委会称将诉争土地发放承包给第三人张翠平是上诉人张丹同意的。北寨村委会上述没有事实依据，且从未经上诉人同意，上诉人张丹对诉争土地享有土地承包经营权，这是不争的事实。北寨村委会私自将诉争土地另行发包给第三人张翠平，严重违反了《中华人民共和国土地承包法》相关规定。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误 被上诉人鹿泉区政府辩称，1.答辩人依据生效的承包合同进行确权并发放相关确权证书，是依法作出的行政行为，并不违反行政法规。答辩人于2018年5月4日根据原审第三人张翠平与原审第三人北寨村委会签订的《农村土地承包合同》及相关材料向张翠平颁发了土地承包经营权证。《农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第八条规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门对农村土地承包经营权确权的基础和依据是发包方与承包方签订的《土地承包经营权合同》，承包人就相关土地的承包经营权的享有是基于承包人与发包人签订的上述合同，而非政府主管部门的相关备案行为。政府颁发土地承包经营权证基于乡（镇)人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见后，由承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请而颁发的土地承包经营权证书，对于土地承包合同的真实性、合法性审查责任并不属于政府，答辩人根据北寨村委会提供的其与第三人张翠平签订的《土地承包经营权合同》及相关材料，向其发放土地承包经营权证书并不违反法律规定。2.本案非行政诉讼争议案件，而是土地承包经营权合同纠纷。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定，农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。本案中，被答辩人张丹主张北寨村委会将本属于其家庭承包经营的土地承包给第三人张翠平，系承包人与发包人、承包人与承包人之间产生的争议，属于民事法律关系，其可通过民事诉讼解决。综上，答辩人认为本案为民事纠纷并非行政纠纷，请求维持一审判决。 原审第三人北寨村委会未提交书面意见。 经审理，二审查明的事实与一审查明认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。根据上述规定，县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为在性质上属于对承包人根据合同取得的土地承包经营权的确认和公示，土地承包合同等登记材料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。一般而言，如果行政机关对土地承包合同等申请登记材料的形式真实有效性已尽到审慎审查义务，那么，在申请登记材料的真实有效性未经法定途径予以否定前，人民法院对行政机关作出的登记在实体合法性上应当予以认可。本案中，涉案承包经营合同在形式上并无重大瑕疵，虽然没有明确的签订时间，但并不足以构成影响合同成立生效的关键因素，被上诉人石家庄市鹿泉区政府在其职责范围内对合同的真实有效性已基本上尽到了审慎审查义务，其作出的登记颁证行为并无明显不当。一审判决驳回上诉人张丹的诉讼请求并无不妥。至于原审第三人北寨村委会与张翠平签订的土地承包合同是否有效，上诉人可通过民事诉讼途径予以解决。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持；上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人张丹负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志洲 审判员  李文华 审判员  魏其仓 二〇二〇年五月十四日 书记员  田家鑫