湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂10行终1号上诉人（原审被告）松滋市自然资源和规划局，住所地：松滋市新江口镇白云路318号。法定代表人龙时元，该局局长。委托诉讼代理人谢朝兵，该局政策法规股股长。委托诉讼代理人宋小川，湖北金捷律师事务所律师。被上诉人（原审原告）湖北松滋鑫盛房地产发展有限公司，住所地：松滋市新江口镇金松大道阳光城31#2楼。法定代表人刘育锋，该公司执行董事。委托诉讼代理人王华，北京盈科（荆州）律师事务所律师。上诉人松滋市自然资源和规划局因与被上诉人湖北松滋鑫盛房地产发展有限公司（以下简称鑫盛房地产公司）建设工程规划行政许可一案，不服松滋市人民法院(2019)鄂1087行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。上诉人松滋市自然资源和规划局的委托诉讼代理人谢朝兵、宋小川，被上诉人鑫盛房地产公司的委托诉讼代理人王华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明，2010年11月26日，原告鑫盛房地产公司通过参加拍卖竞买取得松滋市2010035号地块的国有建设用地使用权，并于同年12月31日与原松滋市国土资源局签订了《建设用地使用权出让合同》。2011年10月28日，原告申报《〈建设项目选址意见书〉行政许可申请表》。同期，原告提交第一个《松滋·阳光首府小区规划设计方案（总平面图）》，该方案载明总建筑面积103797.43㎡，机动车停车位552个。松滋市城市规划委员会在对此方案进行评审后，于2011年11月20日出具《阳光首府居住小区规划方案评审意见》,认为“该方案还存在一些不够科学、不够完善的地方，需要后期设计中进一步补充完善：……建议增大地下停车场面积，充分考虑商业停车位”，并要求原告“按照评审意见对此规划方案加以整改、补充和完善，于本月内将正式规划成果报送市城市规划委员会审查通过后组织实施”。嗣后，原告提交了第二个《松滋·阳光首府小区规划设计方案（总平面图）》，该方案载明总建筑面积104803.26㎡，机动车停车位601个。在此期间，原告申报了《〈建设用地规划许可证〉行政许可申请表》，2011年12月21日获得批准，并获颁2011-113号《建设用地规划许可证》。2011年12月23日，原松滋市城乡规划局作出松规批（2011）3号《关于阳光首府规划方案的批复》，批准了原告提交的第二个《松滋·阳光首府小区规划设计方案（总平面图）》，并向原告进行了送达。该批复载明“你公司上报的阳光首府规划方案经专家组技术审查，报松滋市城乡规划委员会评审通过，现对该规划方案予以批准，批准内容如下：……总建筑面积104803.26㎡……停车位601个”，“请你公司按批准的规划方案进行建筑施工图设计……，建筑施工图经相关部门审查后报我局办理工程规划许可”。2011年12月27日，原告申报了《〈建设工程规划许可证〉行政许可申请表》，该申请表显示的总建筑面积为103797.4㎡。2012年2月29日，时任局长郑昌华签署“同意发证”。同年3月1日，原松滋市城乡规划局作出松建字（007）号《建设工程规划许可通知书》，其载明许可的总建筑面积为103797.4㎡。此后，原松滋市城乡规划局派员亲赴松滋阳光首府小区建设工地定位放线，并在办理《建设工程放线验查单》后，原告即行施工建设。该工程竣工后，原松滋市城乡规划局在对其规划条件进行核实时发现原告违规建设，遂于2018年9月28日作出松规罚决字（2018）8号《建设行政处罚决定书》，认定原告建设的松滋阳光首府小区“规划许可建筑面积103797.4㎡，经核实实际总建筑面积为108516.24㎡，超规划许可4736.47㎡”。遂依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《湖北省城乡规划条例》第五十八条的规定，决定对原告“因超建住宅建筑1962.89㎡，没收违法收入6363434元；因超建商业建筑289.52㎡，没收违法收入2459761元；因超建地下室2484.06㎡，计车位34个，没收违法收入1360000元，总计没收违法收入10183195元”。原告对此不服，于2019年3月25日向该院提起行政诉讼，请求撤销原松滋市城乡规划局作出的松规罚决字（2018）8号《建设行政处罚决定书》。在该案〔案号为（2019）鄂1087行初6号〕诉讼期间，被告提交了《〈建设工程规划许可证〉行政许可申请表》等内部审批材料，原告因此知晓被告许可的总建筑面积确为103797.4㎡。2019年7月14日，原告以被告审批后所作出的总建筑面积为103797.4㎡的许可决定错误为由，向其提交《撤销行政许可申请书》，要求撤销总建筑面积为103797.4㎡的建设工程规划行政许可。同年9月3日，被告作出松自然资函（2019）55号《回复函》称，“我局作出对松滋阳光首府许可建筑面积103797.4㎡的行政许可事项不予撤销”。原告仍不服，遂成讼。同时查明，原告称其申报的《〈建设项目选址意见书〉行政许可申请表》《〈建设用地规划许可证〉行政许可申请表》《〈建设工程规划许可证〉行政许可申请表》，其只填写了公司基本信息并加盖印章后就交给了规划行政部门，该三份申请表所载明的用地面积数额、总建筑面积数额即103797.4㎡等有关内容均非其填写。被告当庭对此予以认可，并确认系被告工作人员填写。原松滋市城乡规划局已经批准的总建筑面积为103797.4㎡的《建设工程规划许可证》至今尚未颁发给原告。另查明，根据中共荆州市委荆文（2019）11号《中共荆州市委、荆州市人民政府关于印发〈松滋市机构改革方案〉的通知》和中共松滋市委机构编制委员会办公室松编办函（2019）15号《关于明确市自然资源和规划局机构编制事项的函》的规定，已将原松滋市国土资源局、原松滋市林业局、原松滋市城乡规划局等有关部门的职责整合，组建了松滋市自然资源和规划局。一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。包括既审查实体合法性，又审查程序合法性。因此，本案争议焦点是：1.建设工程规划行政许可的实质内容是什么？2.建设工程规划行政许可的法定程序如何？3.原松滋市城乡规划局制作的《建设工程规划许可通知书》的性质以及本案起诉是否超过法定期限问题。一、关于建设工程规划行政许可的实质内容问题。首先，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”。由此可见，建设工程设计方案或修建性详细规划既是申请办理建设工程规划许可证的必备前提条件之一，同时又是规划行政主管部门核准建设工程规划行政许可的基础内容，即核发建设工程规划许可证的实质内容。《湖北省城乡规划条例》第三十七条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行工程建设的，应当按照下列程序办理建设工程规划许可证：（一）申请人持项目批准、核准、备案文件和土地使用的有关证明文件、建设用地规划许可证、符合规划条件的工程项目设计方案等相关材料，向城乡规划主管部门提交申请……”该法条进一步明确，申请人在办理建设工程规划许可证时，所提交的工程项目设计方案必须是“符合规划条件的”。那么，何谓符合规划条件的工程项目设计方案？简而言之，就是该工程项目设计方案不仅要经规划委员会评审，而且必须评审通过，并由规划行政主管部门出具书面文件予以批准或认可，反之就是不符合规划条件的工程项目设计方案。本案中，鉴于松滋阳光首府小区建设规模较大，原告依照规定提交了第一个修建性详细规划，即总建筑面积为103797.43㎡的《松滋·阳光首府小区规划设计方案（总平面图）》，该方案经松滋市城市规划委员会评审后，认为“不够科学、不够完善，需后期设计中进一步补充完善”，因不完全符合规划条件而被否决。嗣后，原告提交第二个修建性详细规划，即总建筑面积为104803.26㎡的《松滋·阳光首府小区规划设计方案（总平面图）》，该方案经松滋市城市规划委员会再次评审后通过，并且原松滋市城乡规划局还制作了批准文件，即松规批（2011）3号《关于阳光首府规划方案的批复》予以批准。至此，第二个修建性详细规划，即总建筑面积为104803.26㎡的《松滋·阳光首府小区规划设计方案（总平面图）》成为上述法条规定的“符合规划条件的工程项目设计方案”。因此，不论是原告申请办理建设工程规划许可证时填写并申报《〈建设工程规划许可证〉行政许可申请表》，还是原松滋市城乡规划局进行内部逐级审核，最终批准并作出建设工程规划行政许可决定，均应当以被确认为符合规划条件的第二个修建性详细规划，即总建筑面积为104803.26㎡的《松滋·阳光首府小区规划设计方案（总平面图）》为依据。换言之，原告申报的《〈建设工程规划许可证〉行政许可申请表》的申请内容和原松滋市城乡规划局最终核发的《建设工程规划许可证》的实质内容均应当是批准的第二个修建性详细规划，即总建筑面积为104803.26㎡的《松滋·阳光首府小区规划设计方案（总平面图）》。其次，虽然被告举证提交的《〈建设工程规划许可证〉行政许可申请表》所载明的总建筑面积确为103797.4㎡，但是该总建筑面积数额并非原告填写，而是被告工作人员填写，因而该过错责任并不在原告。再说，即使《〈建设工程规划许可证〉行政许可申请表》所载总建筑面积数额原告知晓，甚至就是其填写，原松滋市城乡规划局在进行内部逐级审批时，也应当对该申请内容即总建筑面积为103797.4㎡的工程项目设计方案是否符合规划条件，是否经评审通过，有无批准文件进行审查，然而原松滋市城乡规划局因疏忽大意而未尽该审查义务，最终导致错误地将已被否决的第一个修建性详细规划，即总建筑面积为103797.4㎡的《松滋·阳光首府小区规划设计方案（总平面图）》批准为建设工程规划行政许可的实质内容。第三，依照城乡规划法律法规的相关规定，凡经规划行政部门批准的工程项目设计方案肯定是符合规划条件的。也就是说，工程项目设计方案一旦经规划委员会技术审查认为符合规划条件予以通过，并获得规划行政主管部门出具的书面文件予以批准或确认，则该工程项目设计方案不得任意变更。庭审中，被告称其虽批准了总建筑面积为104803.26㎡的规划设计方案，但最终作出行政许可决定的是总建筑面积为103797.4㎡的规划设计方案，因而认为“规划许可（总建筑面积）原则上不突破批准的规划方案（总建筑面积），即小于等于均可”。该观点显然不能成立。二、关于建设工程规划行政许可的法定程序问题。《湖北省城乡规划条例》第三十七条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行工程建设的，应当按照下列程序办理建设工程规划许可证：（一）申请人持项目批准、核准、备案文件和土地使用的有关证明文件、建设用地规划许可证、符合规划条件的工程项目设计方案等相关材料，向城乡规划主管部门提交申请；（二）需要征求有关部门意见的，受理申请的机关应当及时征求意见，有关部门应当自收到征求意见书之日起5日内反馈；（三）受理申请的机关自受理申请之日起20日内作出决定。符合条件的，核发建设工程规划许可证”。该法条规定的建设工程规划行政许可的法定程序为：申请—受理—征求意见—许可审查—决定—发证。本案中，就《〈建设工程规划许可证〉行政许可申请表》而言，首先是行政许可申请内容不完整、不正确，因为该申请表原告仅填写了公司基本信息和加盖了印章，而最关键的“建筑工程内容”未填，后来被告工作人员代为填写该申请内容即总建筑面积数额时，应当填写为104803.26㎡，而错误地填写成103797.4㎡；其次是行政许可审查不细致、不严谨，因为该申请表中填写的总建筑面积103797.4㎡就是已被否决的第一个修建性详细规划，而该工程项目设计方案并不符合规划条件，但原松滋市城乡规划局在进行内部逐级审查时，因疏忽大意竟未发现这一致命错误，从而导致最终行政许可决定内容错误；第三是行政许可决定作出超期，因为原告于2011年12月27日提交申请，而时至2012年2月29日才作出决定（即时任局长签署“同意发证”），作出决定的期间已超过法定的期限20日；第四是行政许可未颁证违法，因为《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款和《湖北省城乡规划条例》第三十七条第一款均规定“符合条件的，核发建设工程规划许可证”，虽然时任局长也签署了“同意发证”，但就是该错误的《建设工程规划许可证》时至今日被告也仍未向原告颁发，此显然属严重程序违法。此外，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第三款规定，“城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布”。《湖北省城乡规划条例》第四十四条第一款也规定，“城乡规划主管部门应当在规划许可后5日内向社会公布规划许可结果”。而原松滋市城乡规划局并未及时公布其规划许可的结果，即公布总建筑面积为103797.4㎡的《松滋·阳光首府小区规划设计方案（总平面图）》，因为被告在诉讼中并未提交已将其公布的证据，故亦属行政程序违法。三、关于《建设工程规划许可通知书》的性质以及本案起诉是否超过法定起诉期限问题。首先，原松滋市城乡规划局制作的《建设工程规划许可通知书》不合法。理由是：1.《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，“对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”。《湖北省城乡规划条例》第三十七条第一款第（三）项也规定，“符合条件的，核发建设工程规划许可证”。可见，城乡规划法律和法规所规定的“核发建设工程规划许可证”，不仅是程序要件，而且是实体要件，更是法定的实体要件，即应当核发且只能核发“建设工程规划许可证”。2.原松滋市城乡规划局决定“同意发证”，可后来制作的竟是《建设工程规划许可通知书》。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”。现被告至今未能提交可用“建设工程规划许可通知书”替代“建设工程规划许可证”的法律法规或其他规范性文件，因而该《建设工程规划许可通知书》于法无据而不合法。3.被告在庭审中辩称，建设工程规划设计方案经审批许可后，为强化城乡规划行政管理，通常实行“押证管理”，即先行发放《建设工程规划许可通知书》，待建设工程竣工验收合格后再发给《建设工程规划许可证》。该行政管理模式显然与行政机关应当坚持依法行政原则相悖，故亦不合法。其次，本案起诉并未超过法定起诉期限。理由是：1.《〈建设工程规划许可证〉行政许可申请表》显示，该行政许可决定作出（即时任局长签署“同意发证”）的时间虽是2012年2月29日，但由于该申请表系被告内部审批资料，被告在作出行政许可决定后本应及时核发建设工程规划许可证，但因被告违法并未颁发此证，行政许可程序尚未完结，致使该行政许可决定一直没有向其行政相对人即原告外化，直至原松滋市城乡规划局在松规罚决字（2018）8号建设行政处罚决定书中采用，并向原告送达后才予以外化。在原告诉被告城乡建设行政处罚一案中，当被告将上述申请表作为证据提交后，原告才“知道或者应当知道”了该行政许可内容，故应以此作为本案起诉期限的起算点，因而并未超过法定起诉期限。2.原松滋市城乡规划局虽擅自制作了一份《建设工程规划许可通知书》，但该《建设工程规划许可通知书》不仅不合法，而且并未向原告送达，因为被告提交的《用地、工程证发放登记》记载的时间是2011年12月26日，与该《建设工程规划许可通知书》作出的时间为2012年3月1日自相矛盾而不可信，因而不应以此作为本案起诉期限的起算点。3.被告所举证据《批复后公示牌》有三处内容不实：⑴公示时间为2011年12月25日至2012年1月25日，而该行政许可决定的作出时间是2012年2月29日，显然自相矛盾；⑵该公示牌内容显示有“规划批复方案”文件，而被告认可并没有总建筑面积为103797.4㎡的规划方案批复文件，相反只有总建筑面积为104803.26㎡的规划方案批复文件，即松规批（2011）3号《关于阳光首府规划方案的批复》文件，此亦相互矛盾；⑶该《批复后公示牌》的名称虽是“批复后公示牌”，但显然只是在电脑中制作完成后打印出来的一张图片，而并非公示牌实物摄影后形成的一张照片，也就是说该行政许可决定内容是否真实对外公示不得而知。据此，被告主张原告从“批复后公示牌”中应当知道该行政许可决定内容之观点不能成立，因而亦不应以此作为本案起诉期限的起算点。4.被告所举证据《建设工程规划许可通知书》和《批复后公示牌》上，虽然均加盖有原告印章，但由于无其他证据辅助证明加盖此印章时的情形和原因，因而既不能确定加盖印章的时间，更不能凭此推断原告就一定知晓该行政许可决定内容，故仍不应以此作为本案起诉期限的起算点。综上，案涉建设工程规划行政许可决定虽系原松滋市城乡规划局作出，但因机构改革，原松滋市城乡规划局的职责已被整合组建了松滋市自然资源和规划局，故松滋市自然资源和规划局系本案的适格被告。原松滋市城乡规划局作出的总建筑面积为103797.4㎡的建设工程规划行政许可决定，因该行政许可实质内容完全错误，且行政许可程序严重违法，依法应予撤销。原告诉讼请求合理合法，本院予以支持。被告抗辩的原告提起本案诉讼已超过起诉期限，法院不应受理，以及案涉行政许可行为符合法律规定，不应当撤销之观点不能成立。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款、第三款、《湖北省城乡规划条例》第三十七条第一款、第四十四条第一款、《中华人民共和国行政许可法》第四条、第三十七条、第三十九条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决：撤销被告松滋市自然资源和规划局（原松滋市城乡规划局）作出的松滋阳光首府小区总建筑面积为103797.4㎡的建设工程规划行政许可决定。案件受理费50元，由被告松滋市自然资源和规划局负担。上诉人松滋市自然资源和规划局上诉称：一、一审法院对被上诉人知晓行政许可的内容时间这一基本事实认定不清，导致本应以超过诉讼时效被驳回起诉的案件错误判决。二、一审法院认定“关于建设工程规划行政许可的实质内容问题”第三项中依据的法律法规应明确说明是哪部法律法规。三、一审法院对上诉人工作人员填写，被上诉人加盖公章的行为进行了错误认定。四、上诉人经查询发现了加盖被上诉人公章的阳光首府《建设工程规划许可证》复印件，如真实，则一审法院认定被上诉人未颁发建设工程规划许可证的行为无事实依据。请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人鑫盛房地产公司答辩称：一、建筑面积103797.4㎡的阳光首府建筑工程规划设计方案已被废止，规划部门最终批复通过的是建筑面积为104803.26㎡的规划设计方案，上诉人制发的建筑面积为103797.4㎡的《建设工程规划许可通知书》没有事实根据和合法依据。二、《建设工程规划许可通知书》的设定和实施没有法律依据。通知书是人为设置的前置程序，且违背客观事实，并未依法送达。三、《建设工程规划许可通知书》违法且无效。四、建设工程规划许可程序尚未完成，答辩人未超过起诉期限。五、一审判决认定事实清楚，判决合法有据。请求二审予以维持。二审庭审过程中，上诉人松滋市自然资源和规划局当庭提交两份证据：1、鑫盛房地产公司要求竣工验收的备案申请；2、鑫盛房地产公司关于阳光首府《建设工程竣工规划条件核实证明》申请报告。拟证明被上诉人早已知晓规划的总面积103797.4㎡。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，松滋市自然资源和规划局应在一审法院规定的法定期限内提交证据，无正当理由逾期提交的，视为没有证据。因此，对松滋市自然资源和规划局二审当庭提交的两份证据，本院不予采纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，本案争议的焦点在于鑫盛房地产公司的起诉是否超过起诉期限。鑫盛房地产公司的诉求是撤销松滋市自然资源和规划局对阳光首府建筑总面积为103797.4㎡的建设工程规划行政许可。松滋市自然资源和规划局（原松滋市城乡规划局）于2012年3月1日作出阳光首府建筑总面积为103797.4㎡的《建设工程规划许可通知书》，该通知书并未向被上诉人有效送达。且通知书的送达不能与正式行政许可证等同，不能产生相应的法律效力。因此，上诉人诉称鑫盛房地产公司早已知建设工程规划许可批准面积为103797.4㎡，没有事实依据，本院不予认可。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应该知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。鑫盛房地产公司在原松滋市城乡规划局于2018年9月28日作出的建设行政处罚决定书（松规罚决字【2018】8号）送达后才得知建筑总面积为103797.4㎡的行政许可内容，因此其提起诉讼并未超过一年的起诉期限。本案中鑫盛房地产公司按照规定提交了第一个修建性详细规划，即总建筑面积为103797.4㎡的设计方案，后经松滋市城市规划委员会评审认为不完全符合规划条件被否决，而后鑫盛房地产公司提交了第二个修建性详细计划，即总建筑面积为104803.26㎡的设计方案，并经评审通过，原松滋市城乡规划局制作了批准文件。因此，无论是否是鑫盛房地产公司原因，上诉人均不应再作出未经批准的总建筑面积为103797.4㎡建设工程项目的规划许可行为。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人松滋市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长 杨 文审判员 王 阳审判员 孙开炎二〇二〇年五月二十七日法官助理王文娟书记员王文娟（兼）