辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽02行终180号上诉人（原审原告）郭文豪,男,1967年8月10日生,汉族,住大连市沙河口区。被上诉人（原审被告）大连市司法局,住所地大连市中山区延安路16号。法定代表人陈杰,局长。委托代理人陈竑名,该局工作人员。委托代理人董云非,辽宁本道律师事务所律师。上诉人郭文豪诉被上诉人大连市司法局行政管理纠纷一案，不服大连经济技术开发区人民法院(2019)辽0291行初135号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年1月22日,原告向被告递交《规范性文件审查申请书》,申请事项是“请求确认大价发[2016]19号《关于建立和完善物业服务价格形成机制规范物业服务收费行为的通知》(以下简称《通知》)第二条第一款、第二款违反上位法,应予以撤销。”同年2月22日,被告做出《关于郭文豪申请审查规范性文件的答复》,主要内容是:一、《通知》的制定符合《中华人民共和国价格法》的规定和当时国家发改委和省物价局政策调整的要求;二、《通知》部分内容已不再适用,《通知》中第二条第一款、第三条第一款、第五条已废止;三、《通知》第二条第二款内容与现行省条例相抵触,我局拟向市发改委提出意见,督促及时修改或废止有关文件。2019年3月20日,原告向被告邮寄《“关于郭文豪申请审查规范性文件的答复”的内容申请重新答复》,申请事项是“请求确认《关于郭文豪申请审查规范性文件的答复》的内容违反法律的客观性和追溯性,应予重新作出正确答复”。被告认为已于2月22日就原告申请做出回复,对原告重新答复申请未予回复,原告据此诉至该院。原审法院认为，原告于2019年3月20日向被告邮寄的《“关于郭文豪申请审查规范性文件的答复”的内容申请重新答复》,其实质内容仍然是要求被告对其申请的规范性文件效力进行审查，而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第(二)项规定,当事人申请行政机关审查规章以下的规范性文件,行政机关作出的答复意见或者不予答复行为,属于行政机关对规范性文件效力问题的作为或不作为行为,对当事人的权利义务不产生实际影响,不属于行政诉讼的受案范围。本案中,被告针对原告申请于2019年2月22日做出的答复行为和对原告3月20日申请的不予答复行为,均属于规章以下规范性文件行为的范畴,依法不属于行政诉讼的受案范围。综上,依据((中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第(二)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第一条第二款第(十)项、第六十九条第一款第(一)项之规定,裁定如下:驳回原告郭文豪的起诉。上诉人郭文豪上诉称，1.依法撤销大连经济技术开发区人民法院(2019)辽0291行初135号行政裁定；2、判令被上诉人对上诉人提请的规范性文件合法性审查的申请未依法履行职责进行合法性审查的行政行为违法；3、判令被上诉人依法对上诉人提请的规范性文件合法性审查进行依法审查。主要事实与与理由：一、原审法院事实认定不清,审判程序和思路混乱。上诉人于2019年3月20日向被上诉人提请“关于规范性文件合法性审查申请书”,时隔五个月被上诉人没有对上诉人提请的规范性文件合法性审查依法进行审查和回复的行政行为违法。原审法院将本案的焦点不履行法定职责进行合法性审查的行政行为违法,而错误的认定为“对规范性文件合法性审查回复内容不服的诉讼请求”。上诉人依据《行政诉讼法》第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外:(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;第七十二条人民法院经过审理,查明被告不履行法定职责的,判决被告在一定期限内履行。第七十四条第二款行政行为有下列情形之一,不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法:(三)被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指:(二)请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务;(三)请求判决确认行政行为违法;第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立,被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的,人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定,判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责;尚需被告调查或者裁量的,应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。原审法院审判程序和思路极其混乱。二、原审法院事实认定错误,导致适用法律错误。规范性文件的效力问题是由立法法所决定的,出现违反上位法的效力问题正是上诉人提起被上诉人应当履行的职责而未履职所产生的诉讼,被上诉人对规范性文件出现效力问题的职能就是依法对上诉人提请的申请进行审查,不依法履行职责的作为和不作为才是本案的审理焦点。上诉人依法提起的规范性文件合法性审查的申请书是上诉人对该规范性文件中条款违法上位法而行使宪法赋予公民权利的体现,才出现被上诉人未依法履行职责而引起的诉讼,原审法院应当按照审判程序依法审理被上诉人不依法履行职责的行为是否违法。根据大连市人民政府文件大政发(2015)50号维护权责清单的严肃性、规范性、权威性,法定职责必须为。权责清单赋予了被上诉人依法审查规范性文件的职能、职责。综上,望二审法院依法撤销原审裁定,发回重审或者依法改判。被上诉人大连市司法局未向本院提交书面的答辩意见。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第十三条第(二)项规定,“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”依据上述规定，行政机关制定、修改、解释、废止规范性文件等行为，以及当事人要求行政机关履行制定、修改、解释、废止规范性文件等行为，均不属于人民法院行政诉讼受案范围。第五十三条第一款规定，“公民、法人、或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”因此，如行政相对人认为规范性文件不合法，应当在对行政行为提起诉讼时，一并请求对行政行为所依据的规范性文件进行审查。本案中，对被上诉人应否履行上诉人申请职责的审查，需要对行政机关规范性文件合法性进行直接审查，故上诉人要求被上诉人履行职责的内容不属于行政诉讼受案范围。上诉人提起本案诉讼不符合起诉条件，本院依法应予驳回。综上，上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持；原审裁定结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王少琨审判员  车兆东审判员  刘 杰二〇二〇年五月九日书记员  周 丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。