浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终19号上诉人（原审原告）朱月亮，女，1952年6月6日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）李正朋，男，1953年2月27日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）潘志仁，男，1952年8月13日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）朱早媄，男，1947年8月10日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）潘志旺，男，1953年5月6日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）潘德青，男，1959年3月17日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）朱早权，男，1959年11月29日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）李正顺，男，1965年6月14日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）蔡业秀，男，1966年2月22日出生，汉族，住浙江省平阳县。诉讼代表人朱月亮，女，1952年6月6日出生，汉族，住浙江省平阳县。诉讼代表人潘志仁，男，1952年8月13日出生，汉族，住浙江省平阳县。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人王**，温州市人民政府办公室工作人员。委托代理人蒲晶琰，浙江震瓯律师事务所律师。朱月亮等9人因诉温州市人民政府（以下简称温州市政府）土地政府信息公开一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行初420号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年1月2日受理后，依法组成合议庭审理了本案。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，依上诉人申请，本院依法于2020年3月1日中止诉讼，于2020年4月9日恢复诉讼。本案现已审理终结。原审经审理查明，2019年1月7日，朱月亮等9人向温州市政府邮寄提出政府信息公开申请，所需信息内容描述为“根据政府信息公开条例第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条及国发[1999]25号有关规定，申请查阅提供：“1.温州市政府同意刊制‘温州市人民政府土地审批专用章’的批准文件的复印件及印模样式复印件。何时批准刊制和使用的文件。2.温州市政府关于‘温州市人民政府土地审批专用章’使用管理的批复文件。附温州市人民政府土地审批公文样式复印件。”所需信息用途描述为“因申请人是平阳县昆阳镇后垟村村民，所承包的集体土地是基本农田，在编号A-107号、A-108号地块内，被平阳县人民政府作为国有土地使用权招标拍卖，……该（征地批准）文件有加盖‘温州市人民政府土地审批专用章’……”所需信息的指定提供方式为“纸面”，获取信息的方式为“邮寄、快递”。温州市政府于同年1月8日收件后，向朱月亮等9人发出2019年第3号补正通知书，并于1月21日收到朱月亮等9人提交的补正材料。2019年2月12日，温州市政府作出延期答复告知书，告知经本机关政府信息公开工作机构负责人同意，将延期作出答复，并于当日向朱月亮等9人邮寄。温州市政府以“土地审批专用章”“印模”“审批样式”“公文样式”“公章样式”作为关键词进行了检索，同时发现朱月亮等9人本案中要求公开的第一项信息，与其在先办理的叶永莲等15人、叶永涨分别在（2017）浙03行初231号、（2018）浙03行初391号案件中申请公开的信息系同一信息，温州市政府在两案中所作答复均为该信息不存在，叶永莲等15人、叶永涨不服，分别提起行政诉讼，但人民法院均已判决驳回其诉讼请求。2019年2月26日，温州市政府作出2019年第6号答复函，告知朱月亮等人要求获取的“温州市人民政府土地审批专用章”的批准、印模样式和使用管理的批复文件不存在，另经检索，不存在“温州市人民政府土地审批公文样式”的文件信息。同时告知申请复议、提起诉讼的权利及期限，并于同月28日将该答复函向朱月亮等9人邮寄，朱月亮等9人于次日收件。朱月亮等9人不服，向法院提起本案诉讼，请求撤销温州市政府于2019年2月26日作出的2019年第6号答复函，责令温州市政府重新作出答复并向朱月亮等9人公开政府信息。原审法院认为，根据修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，行政机关负责公开的政府信息应当是已经存在并以一定形式记录保存的信息。根据该条例第二十一条第（三）项与《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，政府信息不存在的，应当告知申请人；被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。本案中，温州市政府经检索未发现朱月亮等9人申请的信息，并在法定期限内作出2019年第6号答复函，告知朱月亮等9人其所申请的信息不存在，已经尽到了合理的检索义务及法定告知义务，符合上述法律规定。朱月亮等9人对温州市政府处理其政府信息公开申请的程序没有异议，但主张根据国发[1999]25号文件的规定，涉案政府信息应当存在，然而，政府信息是否存在的判断不能基于推定，至于政府信息不存在是否合法及朱月亮等9人有关征收土地违法等意见，均不属于政府信息公开案件的审查范围。故朱月亮等9人有关涉案政府信息应当存在的主张，该院不予支持。需要指出的是，温州市政府补正通知书虽于2019年1月11日寄送朱月亮等9人，朱月亮等9人收件后于同月20日向温州市政府邮寄了补正材料，但该份通知的落款时间为2018年1月10日，且告知朱月亮等9人于2018年1月25日提交补正材料，存在瑕疵，鉴于该瑕疵对朱月亮等9人的合法权利未造成实际影响，该院予以指正。综上，朱月亮等9人的诉讼理由不能成立，其诉讼请求该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回朱月亮、李正朋、潘志仁、朱早媄、潘志旺、潘德青、朱早权、李正顺、蔡业秀的诉讼请求。朱月亮等9人上诉称：一、温州市政府以“土地审批专用章”“印模”“审批样式”“公文样式”“公章样式”作为关键词进行了检索，违背电脑检索科学原理。检索不能以关键词进行检索，而是输入连接词组词汇进行检索，否则该信息就不存在。同样，检索不内行或者不科学及故意行为都会产生信息不存在。如对照温州市政府所提供证据4检索记录，温州市政府所检录的是2010年以后的信息，但上诉人申请的是2003年的信息，故温州市政府检索的记录对上诉人申请的信息“不存在”的检索，是错误的。国发[1999]25号《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》第二十三条规定：“印章制发机关应规范和加强印章制发的管理，严格办理程序和审批手续。国家行政机关和企业事业单位、社会团体刻制印章，应到当地公安机关指定的刻章单位刻制。”据此法而论，温州市人民政府土地审批专用章、附印模批复文件应当依法存在。由于温州市政府否认了刊制温州市人民政府土地审批专用章的批复文件复印件和附印模的存在，说明此印模是违法产生而存在的。温州市政府答复案涉政府信息不存在，违反《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》第二十五条规定，造成国务院文件空转。温州市政府于2002年在案涉建设用地项目呈报材料一书方案中使用温州市人民政府土地审批专用章，是违法的。二、原判认为“至于政府信息不存在是否合法及有关征收土地违法等意见，均不属于政府信息公开案件的审查范围”，但上诉人之所以提起行政诉讼，是实现群众对政府工作的知情权、表达权、参与权和监督权，如果有关征收土地违法意见，均不属于政府信息公开案件的审查范围，则本案就不应立案，该观点亦违反《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条、第六条、第七条、第八条的相关规定。三、原审未支持上诉人有关涉案政府信息应当存在的主张，是错误的。按照浙江省人民政府浙政函[2005]53号文件规定，使用“浙江省人民政府土地审批文件”的红头文件是在2005年以后，但温州市政府在2003年就使用温州市人民政府土地审批专用章，这涉及私刊公章等不当后果，也是上诉人向温州市政府申请政府信息公开的原因。四、原审判决出现叶永莲、叶永涨诉讼情况，但上诉人并不认识叶永莲和叶永涨，上诉人的诉讼请求及主张不同于上述两位当事人，叶永莲、叶永涨诉讼情况与本案无关。综上，温州市政府所作信息公开答复事实错误，原审判决认定事实不清，请求撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求。温州市政府答辩称：一、答辩人依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）第二十一条第（三）项之规定作出的2019年第6号《答复函》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，答复内容合法。2019年1月8日，答辩人收到朱月亮等9人的政府信息公开申请，于1月10日向朱月亮等9人发出补正通知书，后收到朱月亮等9人的补正材料，信息内容描述为：（1）温州市政府同意刊制“温州市人民政府土地审批专用章”的批准文件的复印件及印模样式复印件。何时批准刊制和使用的文件。（2）温州市政府关于“温州市人民政府土地审批专用章”使用管理的批复文件。附温州市人民政府土地审批公文样式复印件。答辩人于2月12日向朱月亮等9人发出《延期答复告知书》，并于2月13日送达朱月亮等9人。针对朱月亮等9人的申请，答辩人以“土地审批专用章”、“印模”、“审批样式”、“公文样式”、“公章样式”作为关键词在本机关OA系统进行了检索，未查找到朱月亮等9人申请的信息。除此，针对朱月亮等9人的第（1）项申请事项，答辩人认为该申请事项与答辩人2018年8月13日办理的叶永涨申请信息公开事项及2017年7月办理的叶永莲等15人所申请信息公开事项的内容一致。上述案件中，答辩人已通过办公室OA系统文件库检索以及向温州市档案馆查询，均未找到上述申请人申请获取的政府信息。答辩人在上述两个案件中所作答复均为该信息不存在，叶永莲等15人及叶永涨不服，分别提起行政诉讼，人民法院均已判决驳回其诉讼请求，且确认答辩人已尽合理检索义务但未发现案涉政府信息的事实。2019年2月26日，答辩人根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）第二十一条第（三）项作出2019年第6号《答复函》，告知朱月亮等9人其所申请的信息不存在，并通过邮件将上述《答复函》送达朱月亮等9人。《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条第（三）项规定“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项规定，政府信息不存在，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。本案中，答辩人经检索未能查找到朱月亮等9人申请的信息，并在法定期限内作出被诉答复函，告知朱月亮等9人其所申请的信息不存在，已经尽到了合理的检索义务及法定告知义务，符合法律规定。二、答辩人作出的2019年第6号《答复函》程序正当、合法。《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”第二十一条第（四）项规定，对申请公开的政府信息，申请内容不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改、补充。本案中，答辩人于2019年1月8日收到朱月亮等9人的信息公开申请，后发出补正通知书。收到朱月亮等9人的补正材料后，答辩人于2019年2月12日作出延期答复告知书。2019年2月26日，答辩人作出案涉《答复函》，于同月28日向朱月亮等9人寄出，符合法定答复期限，程序正当、合法。三、一审判决认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，依法应予以维持。一审法院在（2019）浙03行初420号行政判决书中对本案事实予以确认，并根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，认定答辩人的答复行为符合法律规定，依法驳回了朱月亮等9人的一审诉讼请求，该判决符合客观事实和法律规定，依法应予维持。四、朱月亮等9人在《行政上诉状》中所列的上诉理由不能成立。朱月亮等9人的上诉理由大致可以概括为：（1）答辩人未尽到合理检索义务；（2）其申请的信息应当存在及政府征地程序违法。对此，答辩人认为上述上诉理由均不成立。首先，针对朱月亮等9人的信息申请，答辩人已尽合理检索义务，所采取的检索方法亦系政府在处理信息公开申请工作中通常采用的方法。另外，除了在OA系统进行检索，答辩人还检索了之前在处理相同信息申请时的检索记录和判决文书，具体如前所述。其次，政府信息是否应当存在以及征地程序合法与否并非本案审查范围。综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，朱月亮等9人的上诉理由均不成立。请求驳回上诉，维持原判。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，被诉答复函作出于2019年2月26日，应适用修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》。该条例第二十一条规定，对于所申请公开的政府信息不存在的，行政机关应当告知申请人。在案证据证明，温州市政府在作出被诉答复函之前，以“土地审批专用章”、“印模”、“审批样式”、“公文样式”、“公章样式”为关键词在温州市机关协同办公系统（OA）进行检索，未发现申请公开的信息。同时温州市政府查阅并提交了与本案申请公开的第一项信息基本相同的相关案例，即（2018）浙行终35号叶永莲等15人诉温州市政府政府信息公开一案及（2018）浙03行初391号叶永涨诉温州市政府土地政府信息公开一案。在上述案件中，温州市政府针对“温州市政府刊制‘温州市人民政府土地审批专用章’的批准文件并附印模及温州市政府启用‘温州市人民政府土地审批专用章’的批准文件”信息，不仅对本机关保存的文件进行了检索，而且发函请温州市档案局协助查询。温州市档案局查询了温州市档案馆数字档案馆系统，并人工检索了温州市政府办公室1982年至2012年的档案文件资料，均未发现前述要求公开的信息。本案中温州市政府经检索未发现朱月亮等9人要求公开的信息，故书面答复称“经查询，你们所提‘温州市人民政府土地审批专用章’的批准、印模样式和使用管理的批复文件不存在，另经检索，不存在‘温州市人民政府土地审批公文样式’的文件信息”。据此，温州市政府已经尽到合理的检索义务和法定告知义务，其处理信息公开申请的程序也符合法律规定。朱月亮等9人认为根据国发[1999]25号文件的规定，案涉政府信息应当存在，但未提供案涉政府信息存在的证据或线索，其关于“温州市人民政府土地审批专用章”使用合法性的质疑及有关征收土地违法的意见，不属于政府信息公开诉讼的审查范围。综上，朱月亮等9人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朱月亮、李正朋、潘志仁、朱早媄、潘志旺、潘德青、朱早权、李正顺、蔡业秀负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年五月九日书记员  陈亦恒