浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1866号上诉人（原审原告）李明仙，男，1940年11月20日出生，汉族，住浙江省余姚市。委托代理人鲁金艳、李彩艳，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）余姚市人民政府，住所地浙江省余姚市北兰江路1号。法定代表人潘银浩，市长。委托代理人刘飞锋，浙江舜联律师事务所律师。委托代理人孟建冲，该府工作人员。被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地浙江省宁波市宁穿路2001号。法定代表人裘东耀，市长。委托代理人方宇强，该府工作人员。原审第三人余姚市房屋征收补偿办公室，住所地浙江省余姚市开丰路200号。法定代表人俞亚波，主任。委托代理人周苗红，浙江义韬律师事务所律师。委托代理人李建波，该办工作人员。浙江省宁波市中级人民法院审理原告李明仙诉被告余姚市人民政府（以下简称余姚市政府）、被告宁波市人民政府（以下简称宁波市政府）及第三人余姚市房屋征收补偿办公室（以下简称余姚征收办）房屋拆迁行政裁决及行政复议一案,于2019年10月25日作出（2018）浙02行初236号行政判决。李明仙不服，向本院提出上诉。本院于2019年11月20日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。经审阅卷宗材料，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。在审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于同年4月20日恢复诉讼。现已审理终结。原审法院经审理查明：2013年3月11日，浙江省人民政府作出了浙土字A〔2012〕-0833《浙江省建设用地审批意见书》，批准了余姚市政府报送的2012年计划第一批次建设用地项目《土地征收方案》，对牟山湖休闲度假区竺山征收地块一、二、姜山征收地块等在内土地进行征收，用于工业用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、商业服务设施用地、商服用地。余姚市棚户区二期改造牟山湖竺山区块项目由余姚市发展和改革局（余发改基〔2016〕141号）批准立项，余姚市规划局《余姚市棚户区二期改造牟山湖竺山地块征收规划红线图》，余姚市国土资源局发布余征集拆〔2017〕第5号拆迁公告。余姚市舜顺房屋拆迁有限公司受拆迁人余姚征收办委托，对该工程拆迁红线范围内的房屋进行拆迁补偿安置。余姚市天平房地产估价有限公司经法定程序被确认为本次拆迁的评估机构。原告李明仙户在余征集拆〔2017〕第5号拆迁公告的拆迁红线范围内有房屋总建筑面积154平方米，《集体土地使用权证》批准使用面积为73.23平方米。《房屋所有权证》登记面积为146.46平方米。因李明仙户对被拆迁房屋拒绝实施评估,故由依法选定的余姚市天平房地产估价有限公司对其实施外围评估,根据余房估〔2018〕第23号评估报告，房屋总建筑面积154平方米,评估金额为78256.64元（不含装修及附属设施）。被申请人现有家庭人口2人，即户主李明仙和其妻子任莲香，均为牟所在村农业户口。第三人余姚征收办多次与被拆迁人李明仙户协商无法达成拆迁补偿安置协议，于2018年5月29日向被告余姚市政府提出裁决申请。后者于同月31日受理，2018年6月21日，被告余姚市政府召集拆迁双方在湖山村××委进行调解，但协商未果。同年6月28日被告余姚市政府依法作出被诉裁决认定：余姚市棚户区二期改造牟山湖竺山区块项目由余姚市发展和改革局（余发改基〔2016〕141号）批准立项，余姚市规划局发布《余姚市棚户区二期改造牟山湖竺山地块征收规划红线图》，浙江省人民政府浙土字Ａ〔2012〕-0833号《建设用地审批意见书》批准征用，由余姚市国土资源局发布余征集拆〔2017〕第5号拆迁公告。余姚市舜顺房屋拆迁有限公司受拆迁人余姚征收办委托，对该工程拆迁红线范围内的房屋进行拆迁补偿安置。被申请人李明仙户在余征集拆〔2017〕第5号拆迁公告的拆迁红线范围内有房屋总建筑面积154平方米，《集体土地使用权证》批准使用面积为73.23平方米。《房屋所有权证》登记面积为146.46平方米。因被拆迁人李明仙户对被拆迁房屋拒绝实施评估,故由依法选定的余姚市天平房地产估价有限公司对其实施外围评估,根据余房估〔2018〕第23号评估报告，房屋总建筑面积154平方米,评估金额为78256.64元（不含装修及附属设施）。被拆迁人现有家庭人口2人，即户主李明仙和其妻子任莲香，均为所在村农业户口。被告余姚市政府认为，第三人的拆迁行为申报手续齐全，符合法律程序，第三人对被拆迁人制订的补偿安置方案，符合余政发〔2009〕45号文件的有关规定。对被拆迁人提出要求五间无权证的平房给予确权并调产安置的问题。经查，被拆迁人所提出的五间平房未办理《集体土地使用证》、《房屋所有权证》，也未办理建房审批手续，被拆迁人所提出的要求不符合余政发〔2009〕45号文件第十九条的规定，不予支持。对被拆迁人在书面答辩中质疑的评估机构选定及评估报告,也认为合法有效。依据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》（以下简称《拆迁条例》），作出余集拆裁字〔2018〕第7号房屋拆迁裁决：根据被拆迁人的被拆房屋和应安置人口情况，李明仙户在拆迁红线范围内的被拆房屋以《房屋产权证》（余房权证牟山镇字第××号）证载面积为确权依据，该户被拆迁房屋确权建筑面积为146.46平方米；因该户被拆迁房屋确权面积超过应安置人口人均60平方米建筑面积，按确权面积安置，该户应安置面积为146.46平方米。一、调产安置1.安置地点：牟山滨湖新城的小高层住宅（现房）：2幢906室（顶、中），建筑面积86.7平方米；1幢908室（顶、中），建筑面积68.29平方米。合计安置总面积154.99平方米。2.安置房价格结算安置房：100㎡×410元／㎡＝41000元。46.46㎡×890元／㎡＝41349.40元。5㎡×1780元／㎡＝8900元。3.53㎡×2800元／㎡＝9884元。层次朝向差：906室：86.7㎡×5%×2800元＝12138元。908室：68.29㎡×5%×2800元＝9560.60元。安置房购买款合计总金额：122832元。成套房储藏室按使用面积每平方米300元购买，按比例配备的地下车库按每平方米1000元购买。3.应补偿资金结算（1）旧房补偿款（不包含装修及附属设施）：78256.64元。（2）过渡费：146.46㎡×8元／㎡×4个月＝4686.72元。（3）搬迁费：1000元／次×2次＝2000元。（4）其他补助:电话移机费108元、空调拆装费300元、有线电视移机费300元，计708元。总计应补偿、补助金额85651.36元（被拆房屋评估价、装修及附属设施待评估机构实际评估调整后给予补偿）。4.产权调换差价结算应补偿资金85651.36元－安置房购买款122832元＝-37180.64元,拆迁应补偿资金抵扣安置房购买款后,被拆迁人还应向拆迁人支付安置房购买款余额37180.64元。二、货币安置1.自选安置资金：146.46㎡×（2800－890）元／㎡×118%＝330091.55元。2.旧房评估价：（不包含装修及附属设施）：78256.64元。3.过渡费：146.46㎡×8元／㎡×6个月＝7030.08元。4.搬迁费：1000元／次×1次＝1000元。5.其他补助:电话移机费108元、空调拆装费300元、有线电视移机费300元，计708元。总计应补偿、补助金额417086.27元（被拆房屋评估价、装修及附属设施待评估机构实际评估调整后给予补偿）。被拆迁人在接到本裁决书之日起十五日内自行搬迁腾空坐落在余姚市牟山××山村××号的被拆迁房屋，并移交给拆迁人，逾期不搬迁腾空被拆迁房屋，将依法向人民法院申请强制执行。原告不服该拆迁裁决，向被告宁波市政府申请行政复议，该机关于2018年8月28日收到原告的复议申请，于同年10月30日作出甬政复延字〔2018〕210行政复议决定延期通知书，经审理后于2018年11月12日作出甬政复决字〔2018〕210行政复议决定书，维持了被诉拆迁裁决。李明仙认为被诉拆迁裁决和复议决定违法、错误，起诉请求一并撤销被诉房屋拆迁裁决和复议决定。原审法院认为：《拆迁条例》第十六条规定：“拆迁人和被拆迁人在拆迁公告确定的搬迁期限内经协商达不成拆迁补偿安置协议的，可以向所在地的县（市）、区人民政府申请裁决”。被告余姚市政府是涉案拆迁项目所在地的县（市）、区人民政府，依法有权作出被诉房屋拆迁裁决。关于征地手续。原告李明仙和案外人李伟杰对案涉的浙土字A〔2012〕-0833号《浙江省建设用地审批意见书》提起行政复议并向本院提起行政诉讼，本院已于2019年1月17日作出（2018）浙02行初209号行政裁定，以超过起诉期限为由驳回了原告李明仙和案外人李伟杰的起诉。该裁定已发生法律效力。原告认为浙土字A〔2012〕-0833《浙江省建设用地审批意见书》批准的项目为牟山湖休闲度假区项目，因两年内未开发而失效，但涉案拆迁项目为余姚市棚户区二期改造牟山湖竺山区块项目，后者没有合法的征地手续。本院认为，浙土字A〔2012〕-0833《浙江省建设用地审批意见书》并非为单一具体建设项目而进行的征收，其性质为批次征收土地，嗣后进行的房屋拆迁是土地征收后为满足净地供地需要，按照《拆迁条例》进行的拆迁活动。被诉余姚市棚户区二期改造牟山湖竺山区块项目仅是拆迁项目名称，并非具体建设项目，没有超出浙土字A〔2012〕-0833《浙江省建设用地审批意见书》的批准范围，故该拆迁项目并不存在无征地手续的情形。同时，征地补偿安置协议于2012年7月20日签订，早于浙江省人民政府于2013年3月11日作出浙土字A〔2012〕-0833号《浙江省建设用地审批意见书》，不违反法律规定。该征收补偿安置协议也已经在两年内履行。根据浙土字A〔2012〕-0833号《浙江省建设用地审批意见书》批准文件记载，涉案土地是作为存量建设用地而非耕地征收的，且在征地补偿安置协议已经在两年内履行的情况下，不存在浙土字A〔2012〕-0833《浙江省建设用地审批意见书》失效的问题。原告的相关主张，没有事实和法律根据。被告余姚市政府批准涉案房屋拆迁实施方案的行为系行政法律行为，在被有权机关依法撤销或改变前，应属有效。经审查，该行为均不存在无效情形，可以作为被诉房屋拆迁裁决的前置依据。关于程序。根据《条例》第四条的规定，余姚市房屋征收补偿办公室是被诉拆迁项目的拆迁人，原告关于涉案地块应由国土行政管理部门负责腾空交地工作的主张，没有法律依据。第三人于2018年5月29日提出裁决申请后，被告余姚市政府在5个工作日内作出受理决定后通知原告并发出答辩通知书。组织进行调解，后在规定的期限内作出被诉房屋拆迁裁决，并送达原告和第三人，被诉房屋拆迁裁决的作出程序合法。关于评估机构选定及评估报告。被告余姚市政府根据《余姚市房屋征收（拆迁）房地产估价机构确定程序》（余动办发〔2011〕10号）的规定，由余姚市国土资源局于2017年6月6日在余姚日报、拆迁现场及村委进行公告，经过报名、选定程序，在只有一家企业报名的情况下，确定余姚市天平房地产估价有限公司为该拆迁地块的评估机构，评估机关选定程序合法。以该拆迁区块的拆迁公告发布之日确定估价时点为2017年12月27日，符合《宁波市拆迁集体所有土地房屋价格评估办法》（甬政发〔2006〕120号）第九条的相关规定。因原告明确拒绝对被拆迁房屋实施评估,余姚市天平房地产估价有限公司依据上述评估办法第八条的规定，根据相关房产、土地资料参照类似房屋、土地进行评估，并无不当，且该评估并不影响原告事后对其房屋内装修等另行评估。原告关于房屋评估报告采取重置成新价格错误的主张，没有法律根据，本院不予以支持。原告收到评估报告后亦未提出异议。综上，应认为评估机构选任和评估报告合法。关于拆迁项目的资金和房源保障。被告余姚市政府提供的国家开发银行股份有限公司出具的资金证明、余姚市牟山湖休闲度假区管委会出具的安置房源落实证明、余姚市地名委员会办公室关于同意“牟山湖新城”命名的批复、牟山湖镇人民政府情况说明、拆迁安置小区图片、牟山湖镇人民政府关于李明仙、李明仙安置房情况说明、宁波市建筑工程竣工验收备案说明书等证据能够证实拆迁项目的资金和安置房源有保障。原告的相反主张，没有事实依据，依法不予采信。原告李明仙户在余征集拆〔2017〕第5号拆迁公告的拆迁红线范围内有房屋总建筑面积154平方米，《集体土地使用权证》批准使用面积为73.23平方米。《房屋所有权证》登记面积为146.46平方米。该户现有家庭人口2人，即户主李明仙和其妻子任莲香，被告根据《房屋产权证》证载面积确定该户被拆迁房屋确权建筑面积为146.46平方米，因该户被拆迁房屋确权面积超过应安置人口人均60平方米建筑面积，故按确权面积安置确定该户应安置面积为146.46平方米。即是认定可安置人口为2人，相关可安置人口和安置面积认定无误。但应指明的是，裁决说明了该户现有户籍人口为2人，但没有明确表述可安置人口为2人，本院在此予以指正。综上，被诉拆迁裁决认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法。被告宁波市政府于2018年8月28日收到原告的复议申请，因原告提交的证据不全，于次日向其制发了行政复议申请材料补正通知书。2018年9月3日，原告补齐后，该机关于同年9月5日受理。并于同日通过EMS将行政案件受理通知书、行政复议答复通知书及行政复议申请书副本分别寄送原告和余姚市政府。同年9月13日余姚市政府提交了行政复议答复书和证据依据材料。因案件复杂，该机关于同年10月30日作出甬政复延字〔2018〕210行政复议决定延期通知书，并于同日通过EMS分别寄送原告和余姚市政府。经审理后于2018年11月12日作出甬政复决字〔2018〕210行政复议决定收，并于次日分别送达双方，相关程序符合法律规定。综上，被诉拆迁裁决和被诉复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应予以维持，原告诉请撤销的诉讼请求理由不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李明仙要求撤销余姚市人民政府于2018年6月28日作出的余集拆裁字〔2018〕第7号房屋拆迁裁决及宁波市人民政府于2018年11月12日作出的甬政复决字〔2018〕210号行政复议决定的诉讼请求。李明仙上诉称：1、一审判决认定被上诉人余姚市政府组织征收不存在违法，有房屋拆迁裁决依据，系认定事实、证据错误。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定：严禁闲置土地。国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（国土发〔2004〕237号）规定：农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。本案中，浙江省人民政府于2013年3月11日作出涉案的土地征收审批意见书，因余姚市政府未进行实际的开发利用，导致上诉人所在村的土地被撂荒多年，该批准文件早已失效。余姚市政府依据失效的批文于2017年以棚户区改造的名义征收上诉人的房屋没有法律依据，余姚市政府此次征收显然是违法征地，房屋拆迁裁决不合法。征地补偿安置协议签订于2012年7月20日，而浙江省人民政府于2013年3月11日作出涉案建设用地审批意见书，余姚市政府存在未批先占行为，且被占土地远超过批准数量，原审法院对该违法事实简单以不违法评述不当。余姚征收办申请裁决不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定的程序，属程序违法。余姚市政府未能提交充分证据证明本次征迁项目的资金充足、到位，提供的安置房没有产权证等合法手续，缺乏合法入住的前提条件。2、本案没有经过协商选定评估机构这一法定程序，而由余姚征收办直接组织选定，程序违法。涉案评估报告未对室内状况进行查勘，没有被征收人签字，且采取重置成新评定价值，无法保障被征收人的基本居住条件和生活水平不降低。评估公司没有实地察看房屋建筑的材料及评估时点的人工成本，评估价值远低于实际建造成本，不符合公平补偿的原则。综上，原审判决认定事实及适用法律均错误，请求依法改判或发回重审，由被上诉人承担本案诉讼费。余姚市政府答辩称：1、关于《浙江省建设用地审批意见书》的效力问题。浙江省人民政府作出浙土字A〔2012〕-0833《浙江省建设用地审批意见书》并非单一的具体建设项目而进行的征收，其性质为批次征收土地，被诉余姚市棚户区二期改造牟山湖竺山区块仅为拆迁项目名称，并非具体建设项目，该拆迁项目并不存在无征地手续情形且已经签订并履行了征地补偿安置协议，故不存在上诉人诉称的两年内未实施征地补偿安置方案的情形。2、关于评估机构选定程序及评估报告。根据《余姚市房屋征收（拆迁）房地产估价机构确定程序》第四条第二项对集体所有土地房屋拆迁项目所作规定，经审核，如符合条件的评估机构只有一家的，直接确认该评估机构为承担该项目的房地产评估机构。本案因发布评估机构报名公告后，仅有余姚市天平房地产估价有限公司一家报名参加，即确定其为涉案项目的评估机构，程序符合规定。因上诉人拒绝现场入户评估，评估公司根据房产相关资料进行外围评估，评估报告留置送达了上诉人，并在拆迁范围内进行了公示，且该评估未影响上诉人后期对其房屋内装饰装修等进行另行评估，上诉人亦未按照规定程序提出异议，据此，涉案的被拆迁房屋评估报告合法有效，没有影响上诉人的合法权益。请求驳回上诉，维持原判。宁波市政府答辩称：1、根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十三条第一款等规定，答辩人作为余姚市政府的上一级地方人民政府，负有履行行政复议的法定职责，有权作为行政复议机关。故答辩人即宁波市政府作为行政复议机关的主体适格。2、2018年8月28日，答辩人收到上诉人提交的行政复议申请，上诉人根据答辩人的要求于同年9月5日将补正材料提交齐全。答辩人依法于次日受理该申请，并通过EMS将行政复议案件受理通知书、行政复议受理通知书及行政复议申请书副本分别邮寄送达给上诉人和余姚市政府。因案件情况复杂，答辩人于同年11月2日向上诉人和余姚市政府制发了行政复议决定延期通知书。答辩人于同年11月5日作出〔2018〕211号行政复议决定书，维持余姚市政府作出的该房屋拆迁裁决，并向上诉人和余姚市政府依法进行了送达。3、根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第十六条的规定，余姚市政府具有就余姚征收办与上诉人之间的拆迁争议作出拆迁裁决的法定职权。余姚市政府依余姚征收办报请，根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》《余姚市征收集体所有土地房屋拆迁实施办法》等规定，作出余集拆裁〔2018〕第8号房屋拆迁裁决，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出维持原行政复议决定书符合上述法律法规规定。综上，答辩人作出的甬政复决字〔2018〕211号行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确，符合法定程序，请求依法驳回上诉人的上诉。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：1、余姚征收办作为被诉拆迁项目的拆迁人，在无法与李明仙就涉案房屋的拆迁补偿达成协议的情况下，申请余姚市政府作出房屋拆迁裁决，符合法律规定。李明仙称余姚征收办申请裁决属程序违法的上诉理由，不能成立。李明仙称余姚市国土资源局存在未批先占、浙江省人民政府作出的浙土字A〔2012〕-0833号《浙江省建设用地审批意见书》因未在两年内履行而失效、拆迁补偿资金未足额到位、安置房无产权证等问题均系针对余姚市政府作出房屋征收决定是否合法所提异议。行政机关作出土地征收决定与作出房屋拆迁裁决分属不同的具体行政行为。本案上诉人李明仙系针对余姚市政府作出的房屋拆迁裁决及宁波市政府所作行政复议决定不服所提起的诉讼，根据“不告不理”“一行为一诉”的行政诉讼原则，案涉征收集体土地行为的合法性并不属本案审理范围。2、本案余姚市国土资源局发布公开选取评估机构公告后，因仅有余姚市天平房地产估价有限公司一家报名参加，遂根据《宁波市拆迁集体所有土地房屋价格评估办法》《余姚市房屋征收（拆迁）房地产估价机构确定程序》的规定，确定余姚市天平房地产估价有限公司为涉案项目的评估机构，选定程序合法。因李明仙户明确拒绝评估公司入户作现场评估，余姚市天平房地产估价有限公司根据该房产的相关资料，参照类似房屋、土地进行外围评估，并根据《宁波市拆迁集体所有土地房屋价格评估办法》（甬政发〔2006〕120号）第八条、第九条的相关规定以该拆迁区块的拆迁公告发布之日2017年12月27日确定为估价时点作出评估报告，并无不当。由于李明仙拒绝评估公司入户作现场评估，评估公司仅能对涉案房屋价值进行评估而无法对房屋装修价值作评估，故李明仙户的评估报告未包含装修价值不能归责于行政机关。被诉拆迁裁决对李明仙涉案房屋装修及附属设施已裁决待评估机构实际评估调整后给予补偿，故李明仙就此所提异议不能成立。涉案房屋评估报告根据《宁波市拆迁集体所有土地房屋价格评估办法》的相关规定，采取重置成新价法作评估并无不当。且根据《余姚市征收集体所有土地房屋拆迁实施办法》的规定，余姚市政府对被拆迁人的安置房也采用与重置成新价法相当的成本法计价。李明仙称采取重置成新评定价值无法保障被征收人的基本居住条件和生活水平不降低，与事实不符，不能成立。涉案评估报告已留置送达李明仙，并在拆迁范围内进行了公示，李明仙亦未按照规定程序对评估报告提出异议并申请复核。本案评估机构的选任程序和评估报告均合法、有效，李明仙就此所提异议亦不能成立。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人李明仙负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  葛宏伟审判员  黄 寒审判员  蒋旭东二〇二〇年五月六日书记员  张 维