辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)辽02行终257号上诉人（原审原告）高瑞莲，女，1948年5月25日出生，汉族，住大连市金州区。上诉人（原审原告）刘毅，男，1973年9月4日出生，汉族，住大连市金州区。上诉人（原审原告）徐长荣，女，1945年10月29日出生，汉族，住大连市金州区。上诉人（原审原告）曲绍根，男，1945年12月12日出生，汉族，住大连市金州区。上诉人（原审原告）曲剑，男，1967年11月18日出生，汉族，住大连市金州区。上诉人（原审原告）张永选，男，1958年3月24日出生，汉族，住大连市金州区。上诉人（原审原告）孙长春，男，1950年11月11日出生，汉族，住大连市金州区。上诉人（原审原告）孙长广，男，1958年11月15日出生，汉族，住大连市金州区。上诉人（原审原告）林文祥，男，1950年2月27日出生，汉族，住大连市金州区。上诉人（原审原告）林汉礼，男，1963年11月3日出生，汉族，住大连市金州区。上诉人（原审原告）林文玉，男，1966年7月29日出生，汉族，住大连市金州区。上诉人（原审原告）杨波，男，1963年10月7日出生，汉族，住大连市金州区。上诉人（原审原告）王政图，男，1941年12月12日出生，汉族，住大连市金州区。上诉人（原审原告）刘春菊，女，1951年3月6日出生，汉族，住大连市金州区。上诉人（原审原告）付春华，女，1959年9月25日出生，汉族，住大连市金州区。上诉人（原审原告）周丽娟，女，1969年6月5日出生，汉族，住大连市金州区。上述上诉人共同委托代理人刘毅，男，1973年9月4日出生，汉族，住大连市金州区。被上诉人（原审被告）大连市自然资源局，住所地大连市中山区人民路72号。法定代表人刘东立，局长。委托代理人潘洋，该局工作人员。委托代理人于光，该局工作人员。被上诉人（原审被告）大连市国土资源和房屋局保税区国土资源分局，住所地大连保税区管委会办公楼15楼。法定代表人孙军，局长。委托代理人董建文，辽宁展恒律师事务所律师。上诉人高瑞莲等16人因与被上诉人大连市自然资源局（以下称第一被上诉人）、被上诉人大连市国土资源和房屋局保税区国土资源分局（以下称第二被上诉人）行政管理纠纷一案，不服大连经济技术开发区人民法院（2019）辽0291行初121号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年7月14日原告向辽宁省国土资源厅提出裁决申请，辽宁省国土资源厅认为“对金州区政府非法征用土地，少批多征，未批先征，非法强制拆迁持有异议”的申请不属于行政裁决范围，交由市国土局调查处理，下发辽国土监交字[2017]第066号违法案件交办单，要求市国土局立即组织人员进行调查处理。市国土局转第二被告经调查后作出《答复意见》：金州区政府按照规划用地政策实施逐级申请报批，征收的土地是依据用地征收程序依法申请获批的建设用地，且征地费用全部支付到位，针对举报事项，已经通过诉讼及信访途径予以解决。原告不服，于2018年6月4日向市国土局申请复议，2018年8月2日市国土局作出大国房行复决字[2018]第004号《行政复议决定书》，认定原告等向辽宁省国土资源厅反映大连市金州区经济开发区管理委员会对十三里村、富岭村、二十里村土地涉嫌违法征地问题符合《信访条例》第二条信访的规定。且第二被告作出《答复意见》系对原告等反映问题的重复性处理行为、说明性告知，并未对其设定新的权利，未对其权利义务产生实质影响。故驳回原告的行政复议申请。原告至该院提起诉讼，要求1.撤销第二被告《答复意见》，撤销第一被告《行政复议决定书》；2.请求确认被告不履行法定职责的具体行政行为违法；3.请求责令被告对金州区政府违法征收土地的行为进行立案查处并出具核查报告。该院作出（2018）辽0291行初71号《行政裁定书》，裁定驳回原告起诉。原告等人上诉至大连市中级人民法院，大连市中级人民法院院作出（2019）辽02行终244号《行政裁定书》，其中认定原告将第一、二被告作为共同被告，其第二、三项诉讼请求实质在于要求二被告均履行立案查处职责，这与第一被告作为复议机关作出的程序性驳回行为之间属于不同的行政行为，不同的法律关系，违反“一案一诉”原则，且不符合可以合并审理的情形，故对原裁定予以维持。该裁定书送达后，原告等人到该院提起本案诉讼。原审法院认为，原告等人依据大连市中级人民法院（2019）辽02行终244号《行政裁定书》提起本案之诉，虽然放弃了244号案第一项诉讼请求，并将第三项诉讼请求“请求责令被告对金州区政府违法征收土地的行为进行立案查处并出具核查报告”中“被告”变更为“第一被告”，但其第二项诉讼请求仍为“请求确认被告不履行法定职责的具体行政行为违法”，即实质仍是要求二被告均履行立案查处职责。二个被告作为法律法规授权的行政机关，在无法律法规或其他规定要求共同履行职责的情形下，独立行使职责，本案中就原告等人申请查处的事项，并不存在二被告均履行立案查处职责的法定情形。此外，原告请求确认的是被告不履行法定职责的行为违法，综观本案，第一被告接到辽宁省国土资源厅交办单后将案件交由第二被告查处，第二被告作出《答复意见》，二被告均已履行职责，原告认定二被告不履行职责没有事实根据。如原告认为二被告履责行为违法，因二被告系根据各自职责，分别根据不同的法律法规、根据不同的程序作出不同的行为，法院据以裁判的法律关系亦不相同；再结合原告第二项诉讼请求，原告系将不同法律关系的请求合并到一案中，不符合人民法院受理行政案件“一案一诉”的基本原则。综上，原告仍应按照“一案一诉”的诉讼原则，针对其诉讼请求，有选择性地提起诉讼，其提起本案诉讼不符合法定起诉条件，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告高瑞莲等16人的起诉。上诉人高瑞莲等16人上诉称，请求：1、撤销(2019)辽0291行初121号裁定；2、确认第一被上诉人不履行法定职责的具体行政行为违法;3、责令被上诉人对金州区政府违法征收土地的行为进行立案查处并出具核查报告;4、诉讼费用由被上诉人承担。主要事实与理由:原审法院适用法律错误,不尊重事实,枉法作出裁定。1、依据《国土资源违法行为查处工作规程》中案件管辖的相关规定,“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级以上人民政府国土资源主管部门管辖,法律法规另有规定的除外。”、“县级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内发生的国土资源违法案件。市级、省级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。国土资源部管辖全国范围内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。有下列情形之一的,上级国土资源主管部门有权管辖下级国土资源主管部门管辖的案件:(1)下级国土资源主管部门应当立案调查而不予立案调查的;(2)案情复杂,情节恶劣,有重大影响的；(3)上级国土资源主管部门认为应当由其管辖的。必要时,上级国土资源主管部门可以将本机关管辖的案件交由下级国土资源主管部门立案调查,但是法律法规规定应当由其管辖的除外。”综观本案,二被上诉人都具有查处金州区政府违法占地的法定职责。原审法院应当对诉讼主体进一步明确，上诉人尊重二审法院的最终裁定。2、原审法院认为第一被上诉人接到辽宁省国土资源厅交办单后将案件交由第二被上诉人查处,第二被上诉人作出《答复意见》,二被上诉人均已履行职责,上诉人认为二被上诉人不履行职责没有事实根据。查处土地违法占用的行为是国土部门的法定职责,至于应当由谁查处,具体如何查处,《国土资源违法行为查处工作规程》中都有相关的规定。第二被上诉人作出《答复意见》并不足以证明其进行了相关查处的行为,也没有向上诉人提供证明所征收土地合法性的审批手续,同时也证明第二被上诉人没有按照《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定进行查处工作,其不履行法定职责的行为是显而易见的。3、原审法院认为“原告等人依据大连市中级人民法院(2019)辽02行终244号《行政裁定书》提起本案之诉,虽然放弃了244号案第一项诉讼请求,并将第三项诉讼请求‘请求责令被告对金州区违法征收土地的行为进行立案查处并出具核查报告’中被告变更为第一被告,但其第二项诉讼请求仍为‘请求确认被告不履行法定职责的具体行政行为违法’,即实质仍是要求二被告均履行立案查处职责。”上诉人认为,其起诉的本意是针对国土部门应当对违法占地履行查处职责,本案中第二被上诉人作为属地机构,具备法定的查处违法占地的职责,而第一被上诉人对重大违法占地也同样具备法定的查处违法占地的职责,虽然第一被上诉人接到辽宁省国土资源厅交办单后将案件交由第二被上诉人查处,第二被上诉人也作出《答复意见》,但是实质上并没有依照《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定进行查处工作。辽宁省人民政府法制办在具体核查中已经核查出部分上诉人被征收的集体土地不在被征收审批范围内,而第二被上诉人作出《答复意见》明显存在弄虚作假,不履行法定职责的情形。原审法院以及大连市中级人民法院在(2019)辽02行终244号《行政裁定书》中也明确原上诉人第二、三项诉讼请求的实质是“请求确认被告不履行法定职责的具体行政行为违法”,而本案诉讼都是对该不履行法定职责行为提起的诉讼,符合“一案一诉”的原则。综上所述,原审法院适用法律错误,不尊重事实,上诉人请求二审法院公正审理。第一被上诉人、第二被上诉人均未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，当事人提起行政诉讼应当符合法定条件。本案上诉人等人第一项诉请为确认第一被上诉人不履行法定职责的具体行政行为违法。从上诉人诉请事实和理由看，本案上诉人实质是要求二被上诉人履行对大连市金州区人民政府违法征收土地的行为进行立案查处职责，而被诉行政机关是否存在未依法履行法定职责的违法行为，只是人民法院判断被诉行政机关应否履行法定职责的事实基础和前提，而不能成为单独的诉请和判项。因此，上诉人将“确认第一被上诉人不履行法定职责的具体行政行为违法”作为一个单独的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院予以指正。关于上诉人等人提起的第二项诉请，“责令被告对金州区政府违法征收土地的行为进行立案查处并出具核查报告。”本院认为，其诉请实质上是要求二被上诉人履行立案查处并出具核查报告的职责，而二被上诉人系不同的行政机关，独立行使各自的职权。就本案而言，第一被上诉人履行行政复议职责，其作出的复议决定属于对上诉人等人的行政复议申请的程序性驳回行为，不属于复议维持原行政行为的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条之规定，在法律没有规定行政复议必须前置程序的情况下，当事人既可选择直接起诉原行政行为，也可以选择起诉复议机关的程序性驳回行为，只能择一而诉。现上诉人以二被上诉人为共同被告提起本案诉讼，违反前述法律规定，其提起本案诉讼亦不符合法定的起诉条件。综上，上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审法院裁定驳回上诉人等人的起诉正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王少琨审判员  车兆东审判员  刘 杰二〇二〇年五月二十六日书记员  周 丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。