北京市第三中级人民法院民 事 判 决 书（2020）京03民终2221号上诉人（原审原告）：杨柏伶，男，1956年8月9日出生，住北京市通州区。委托诉讼代理人：杨建军（杨柏伶之子），住北京市通州区。委托诉讼代理人：吕国华，北京国征律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：北京市土地整理储备中心通州区分中心，住所地北京市通州区梨园北街53号。法定代表人：姚海彬，主任。委托诉讼代理人：王月，北京市诚汇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：北京市通州区台湖镇人民政府，地址北京市通州区台湖镇台湖村。法定代表人：王鑫，镇长。委托诉讼代理人：陈刚，北京市通州区中仓街道法律服务所法律工作者。上诉人杨柏伶因与被上诉人北京市土地整理储备中心通州区分中心（以下简称土储通州区分中心）、北京市通州区台湖镇人民政府（以下简称台湖镇政府）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服北京市通州区人民法院（2019）京0112民初2722号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月21日立案后，依法组成合议庭，进行了审理。本案现已审理终结。杨柏伶上诉请求：撤销一审判决，改判确认土储通州区分中心、台湖镇政府与杨柏伶签订的《通州区台湖生态镇项目集体土地住宅房屋拆迁补偿协议（货币）》（编号：××）（以下简称拆迁补偿协议）无效。事实及理由：第一，一审判决认定拆迁补偿协议不构成以合法形式掩盖非法目的，属于对基本事实认定不清或认定事实错误。土储通州区分中心、台湖镇政府未根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》或《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》取得房屋拆迁许可证，却以“拆迁人”和“开发主体”自居，在不具备拆迁资质的情况下公然与杨柏伶签订拆迁补偿协议，并在协议中记载以《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》等为签订的依据之一，明显属于以合法形式掩盖其未取得房屋拆迁许可证进行非法拆迁的目的。一审判决以拆迁补偿协议签订时《城市房屋拆迁管理条例》已废止为由不支持协议违反法律规定也明显错误。2010年12月北京市人民政府决定由土储通州区分中心进行本项目土地一级开发时《城市房屋拆迁管理条例》并未废止，由于此时集体土地上房屋因征地批复而成为国有土地上房屋，土储通州区分中心、台湖镇政府进行拆迁应根据《城市房屋拆迁管理条例》取得房屋拆迁许可证而未取得，因此，拆迁补偿协议违反了《城市房屋拆迁管理条例》第六条、第九条等强制性规定。《北京市通州区台湖生态镇土地一级开发项目台湖村住宅拆迁补偿细则及安置办法》（以下简称《补偿细则及安置办法》）在杨柏伶签订拆迁补偿协议时尚未制定，土储通州区分中心、台湖镇政府却以该文件作为签订协议的依据之一，属于以合法形式掩盖其未取得房屋拆迁许可证和尚未制定《补偿细则及安置办法》的情况下进行非法拆迁的目的。一审判决关于双方在自愿诚实信用、等价有偿、充分协商的基础上签订拆迁补偿协议以及拆迁补偿协议是双方的真实意思表示的观点，明显与事实不符。第二，一审判决关于杨柏伶履行拆迁补偿协议后诉请协议无效有违诚信原则的观点明显不成立，有违诚信原则的是将不存在的文件作为拆迁补偿协议依据、未取得房屋拆迁许可证而以拆迁自居的土储通州区分中心、台湖镇政府。杨柏伶房屋系为了响应地方政府招商引资政策以投资人身份购买房屋，应当按照和其他非村民投资人同样的标准进行补偿安置。在明知杨柏伶房屋属于投资性房屋而非宅基地上房屋的情况下，土储通州区分中心、台湖镇政府仍将此房屋按照宅基地房屋对待，但又根据“一户一宅”的原则以杨柏伶在本村有安置为由适用经营性房屋系数0.3而非2.0进行补偿，属于以合法形式掩盖其以支付低于市场价格的对价达到侵害杨柏伶合法财产的非法目的。第三，一审判决认定拆迁补偿协议并未侵害社会公共利益属于认定事实不清或认定事实错误。《城市房屋拆迁管理条例》《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》均禁止未取得房屋拆迁许可证进行拆迁，其目的在于保障拆迁当事人的合法权益、维护拆迁市场秩序和保障社会公共利益。土储通州区分中心、台湖镇政府打着意思自治和自愿的旗号在未取得房屋拆迁许可证的情况下进行拆迁与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议，势必损害被拆迁人的合法权益，破坏拆迁市场秩序，势必导致《城市房屋拆迁管理条例》和《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》关于任何单位须取得房屋拆迁许可证后再进行拆迁的规定形同虚设。若维护拆迁补偿协议的效力，势必构成对未取得房屋拆迁许可证进行拆迁效力的维护和认可，也势必构成对法律实施的破坏，势必侵害公共利益。第四，一审判决认定拆迁补偿协议未违反法律、行政法规强制性规定，属于对基本事实认定不清和认定事实错误。土储通州区分中心未经北京市人民政府委托，不具有与杨柏伶签订房屋拆迁补偿协议的任何权力或权利。土储通州区分中心委托台湖镇政府与杨柏伶签订房屋拆迁补偿协议，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条等规定。拆迁补偿协议经生效判决认定不属于行政协议，土储通州区分中心并非履行行政职责过程中签订的拆迁补偿协议，一审法院认定其系根据北京市人民政府的决定、授权或委托签订拆迁补偿协议是错误的。签订拆迁补偿协议时，涉案房屋已属于北京市城市规划区内国有土地上的房屋，并不适用《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》《北京市通州区人民政府印发关于进一步规范通州区集体土地房屋拆迁工作指导意见的通知》（通政发[2012]39号）《补偿细则及安置办法》。双方签订的房屋拆迁补偿协议记载“甲、乙双方经协商同意，甲方对乙方的集体土地住宅房屋实行货币补偿结合自住楼房安置进行拆迁，并达成如下协议”，缺乏基本的事实根据。本案中的房屋补偿明显低于市场价格和法定标准。即使按集体土地上房屋进行拆迁，房屋拆迁及补偿也违反了《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》的相应规定。土储通州区分中心自称“开发主体”，但其并未取得房屋拆迁许可证，未取得合法的拆迁人资格，无权委托台湖镇政府对房屋实施拆迁及补偿。第五，一审对于土储通州区分中心、台湖镇政府是否在拆迁范围内依法公布了拆迁实施方案、是否遵守了《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第十条规定的公布期限未审查清楚。土储通州区分中心、台湖镇政府未将拆迁补偿安置方案在拆迁范围内公示并征求意见，其未取得房屋拆迁许可证就拆除杨柏伶房屋，拆迁服务机构未认真宣传讲解拆迁补偿安置方案，也没有与被拆迁人就拆迁补偿安置事宜有文字记载或影音记录资料的协商记录，严重违反了《北京市通州区人民政府印发关于进一步规范通州区集体土地房屋拆迁工作指导意见的通知》（通政发（2012）39号）的相关规定。土储通州区分中心、台湖镇政府将此协议的安置同杨柏伶的其它宅基地拆迁补偿协议约定的安置混为一谈，明显不合法、不合理，严重损害了杨柏伶的利益。土储通州区分中心、台湖镇政府并未按照《台湖村村民自住楼安置办法》第四条的规定给予杨柏伶安置房屋，杨柏伶的利益由此遭受了重大损失。第六，一审判决适用法律错误。一审判决违反了《城市房屋拆迁管理条例》第六条、第九条等规定，违反了《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第七条、第十条、第二十五条的规定，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，违反了《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款等规定，违反了《中华人民共和国合同法》第三十六条、第三十七条、第五十二条等规定。土储通州区分中心辩称，同意一审判决，不同意杨柏伶的上诉请求。台湖镇政府辩称，同意一审判决，不同意杨柏伶的上诉请求。杨柏伶向一审法院起诉请求：依法确认土储通州区分中心、台湖镇政府与杨柏伶签订的拆迁补偿协议无效。一审法院认定事实：1993年10月，杨柏伶取得《农村个人建房使用土地许可证》，并向台湖乡建设委员会交纳了占地费，杨柏伶获批建造二层楼房，后杨柏伶在上述土地上建造房屋。房屋建成后，杨柏伶自行使用部分房屋从事日杂用品的经营，并将部分房屋用于对外出租经营。2010年12月30日，北京市人民政府向通州区政府颁发《关于通州区二〇一〇年度批次建设用地的批复》（京政地字[2010]164号），载明：你区（通州区）《关于北京市土地整理储备中心通州区分中心建设通州区台湖生态镇二期（C地块）土地一级开发项目征收土地的函》（通政函[2010]236号）收悉，经研究，现批复如下：一、同意征收台湖镇台湖村耕地0.9650公顷（14.48亩）、林地0.4486公顷（6.73亩）、园地1.3293公顷（19.94亩）、坑塘水面1.0734公顷（16.10亩）、居民点及独立工矿用地35.1855公顷（527.78亩），以上合计39.0018公顷（585.03亩）。同意依据通州区土地利用总体规划、北京市城市规划将上述农用地3.8163公顷（57.24亩），其中耕地0.9650公顷（14.48亩）转为建设用地。二、同意土储通州区分中心实施通州区台湖生态镇二期（C地块）土地征收和土地一级开发后，纳入政府土地储备，其中经营性用地入市公开交易。该项目建设用地23.005公顷（345.08亩）。另代征道路用地8.2484公顷（123.73亩）、代征绿地7.7484公顷（116.23亩），由政府按照城市规划统一安排使用。三、为解决征地后农民生产生活问题，同意将通州区台湖镇台湖村241名农业户口转为非农业户口，其中转非劳动力150人。四、你区应严格按照法律规定组织落实征地补偿安置工作，切实安排好被征地单位群众生产和生活。2013年11月，土储通州区分中心、台湖镇政府（拆迁人，甲方）与杨柏伶（被拆迁人，乙方）签订拆迁补偿协议，载明：土储通州区分中心为“通州区台湖生态镇一级开发项目”的开发主体，委托台湖镇政府具体实施本项目，对本项目内的被拆迁人进行补偿工作。为保障本项目的顺利推进，依据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（北京市人民政府令第124号）、《北京市房屋重置成新价评估技术标准》（京国土房管拆（2003）808号）、《北京市通州区人民政府印发关于进一步规范通州区集体土地房屋拆迁工作指导意见的通知》（通政发（2012）39号）等法律、法规及《拆迁补偿细则及安置办法》的相关规定，甲、乙双方经协商同意，甲方对乙方的集体土地住宅房屋实行货币补偿结合自主楼安置进行拆迁，并达成如下协议：一、被拆迁人及房屋基本情况：1、被拆迁房屋坐落于通州区台湖镇台湖村×号。2、被拆迁人在本项目范围内认定的宅基地面积200平方米，其中建筑面积373平方米，经认定的经营面积326平方米。二、拆迁补偿款：甲方应支付乙方拆迁补偿总款2125013元，其中包括宅基地区位补偿款460000元、房屋重置成新价补偿款584962元、装修设备及附属物补偿款68161元，合计1113123元。拆迁奖励、拆迁补助等相关费用合计1011890元，其中包括提前搬家奖励费100000元、合法利用土地奖100000元、搬迁补助费8855元、设备迁移补助费2235元、一次性停产停业综合补助费260800元、经营性房屋补助537900元、家禽家畜迁移补助费2100元。三、乙方搬迁期限及违约责任：自乙方签订本协议之日起7日内，乙方应完成搬迁并将本协议约定的房屋及附属物交给甲方，签订拆除交接单后由甲方拆除。乙方未按以上搬迁交房期限交付房屋及附属物的，每逾期一天乙方按拆迁补偿总款的千分之零点一向甲方支付违约金；若因乙方原因致使甲方不能正常施工，还应赔偿甲方的损失。四、付款方式、期限及违约责任：乙方同意在甲、乙双方签订完本协议及台湖村民委员会与被安置人签订《台湖村村民自主楼安置协议（一）》并签订拆除交接单后45个工作日内，由甲方向乙方支付剩余拆迁补偿款2125013元。甲方延期向乙方支付剩余拆迁补偿款的，每逾期一日按拆迁补偿总款的千分之零点一向乙方支付违约金。五、房地权属注销登记：甲、乙双方签订本协议之时，乙方应将本协议约定范围内的《集体土地建设用地使用证》以及其他相关权利凭证（原件）或乡、镇政府以上部门核发的建房批示交予甲方，由甲方统一办理注销手续。乙方保证交给甲方的财产无任何纠纷，如发生任何纠纷，由乙方自行承担相应的法律责任，并赔偿由此给甲方造成的一切损失。协议还约定了其他内容。杨柏伶在协议上签字的日期为2013年11月1日，台湖镇政府在协议上签章的日期为2014年2月12日，土储通州区分中心在协议上签章的日期为2014年2月19日。2014年1月25日，台湖镇政府（拆迁人，甲方）与杨柏伶（被拆迁人，乙方）签订《补充协议》，约定：一、甲乙双方同意在本补充协议生效后，将已签订的《通州区台湖生态镇项目集体土地住宅房屋拆迁补偿协议（货币）》及相关协议中有关补偿款项结算方式变更如下：甲方同意先行向乙方支付上述协议所应享受的各项拆迁补偿、补助、奖励款项中的50万元。二、剩余未发放款项的金额，以审计部门审核通过所确认的金额为准。三、如上述协议通过审计部门审核后，发现已支付款项超过应付款总额时，乙方应无条件退还差额部分。四、本补充协议作为甲乙双方已签订各项拆迁补偿、补助及相关协议的有效补充，具有同等法律效力。本补充协议未涉及内容，仍按原协议执行。上述拆迁补偿协议签订后，杨柏伶签署了《拆除交接单》，将台湖村×号院交付给拆迁及拆除公司予以拆除，土储通州区分中心及台湖镇政府按照补充协议约定分两次共计向杨柏伶发放拆迁补偿款2125013元（第一笔发放50万元，第二笔发放1625013元）。一审审理过程中，杨柏伶提交了台湖镇政府于2013年10月25日发布的《台湖生态镇项目台湖村住宅拆迁公告》及台湖镇政府于2014年5月13日作出的《关于王某台湖小区建委手续相关问题的回复意见》，拟证明台湖镇政府在未取得拆迁许可证的情况下发布拆迁公告。一审审理过程中，杨柏伶提交了台湖镇政府于2013年12月30日制定的《补偿细则及安置办法》，其中第一条规定，为保障通州区台湖生态镇土地一级开发项目的顺利进行，依法维护拆迁双方当事人的合法权益，根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（北京市人民政府令第124号）及相关文件规定，结合本地区实际情况，制定本实施方案。第三条规定，本项目拆迁人为土储通州区分中心。土储通州区分中心依法依规实施征地、拆迁工作。拆迁实施单位为台湖镇政府。杨柏伶认为双方签订拆迁补偿协议时，土储通州区分中心、台湖镇政府并未取得房屋拆迁许可证，且《补偿细则及安置办法》尚未制定，以尚未制定的《补偿细则及安置办法》作为签订协议的依据之一，属于以合法形式掩盖其未取得房屋拆迁许可证和尚未制定《补偿细则及安置办法》的情况下进行非法拆迁的目的。另，杨柏伶表示涉案39号房屋并非宅基地上房屋，而是杨柏伶为了响应地方政府招商引资政策以投资人身份而非依村民身份购买的，应当按照和其他非村民投资人同样的标准进行补偿安置，土储通州区分中心、台湖镇政府在明知其房屋属于投资型房屋而非宅基地上房屋的情况下，仍将涉案39号房屋按照宅基地对待，但又根据“一户一宅”的原则以杨柏伶在本村有安置为由对杨柏伶适用经营性房屋系数0.3而非2.0进行补偿，属于以合法形式掩盖其以支付低于市场价格的对价达到侵害被拆迁人合法财产的非法目的。台湖镇政府表示涉案《补偿细则及安置办法》在双方签约之前就制定完毕，《补偿细则及安置办法》方案的最终确定时间之所以是在2013年12月30日是因为方案在制定完毕后经过几次报批对版本进行修改，最终以2013年12月30日的方案版本为准，版本修改主要针对的是排版问题及部分文字打印错误问题。土储通州区分中心表示虽然杨柏伶在协议上签字的日期为2013年11月1日，但协议的最终成立并生效的日期是土储通州区分中心签章的日期即2014年2月19日，最终成立并生效的协议符合《补偿细则及安置办法》，且双方签订的拆迁补偿协议中的补偿项目及数额等完全符合《补偿细则及安置办法》，也印证了《补偿细则及安置办法》制定出台后双方进行签约的事实。土储通州区分中心表示根据《补偿细则及安置办法》第十二条拆迁补助费第10项经营性房屋补助费规定，在镇中心主要街道（台湖政府大街、铺大路）两侧经营性房屋，按照实际测绘的经营面积给予基数5500元/㎡（按系数调整，详见附表）的经营性房屋补助。其中规定本村有安置的情况下的系数为0.3，本村无安置的情况下的系数为2.0。因杨柏伶在台湖村另有宅基地（台湖村36号院）享受安置，因此根据《补偿细则及安置办法》规定，杨柏伶在涉案39号属于本村有安置的情况，补偿系数为0.3。杨柏伶认可其在台湖村另处宅基地（台湖村36号院）已经享受安置的事实，但表示涉案39号房屋并不属于宅基地上房屋，而是台湖乡政府在1993年10月招商引资时，其从台湖乡政府购买的土地，购买土地取得建房批示后，其在土地上建造了房屋，因此涉案×号院不应作为宅基地房屋对待。土储通州区分中心、台湖镇政府表示涉案×号院系台湖村委会批示给杨柏伶的宅基地，因此此次对台湖村×号院是按照宅基地进行的搬迁，但是按照经营性房屋的补偿标准进行的补偿。另，土储通州区分中心、台湖镇政府表示涉案×号院并非拆迁，而是协议搬迁，协议内容表述的也是搬迁，杨柏伶所称关于拆迁的文件对涉案拆迁补偿协议并不适用。2015年9月，杨柏伶提起行政诉讼起诉土储通州区分中心、台湖镇政府拆迁补偿协议纠纷，请求依法确认土储通州区分中心、台湖镇政府与杨柏伶签订的拆迁补偿协议的行政行为无效，一审法院经审理认为杨柏伶起诉的行为不属于土储通州区分中心、台湖镇政府为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容协议的行为，故杨柏伶的起诉不属于行政诉讼受案范围，于2015年10月作出（2015）通行初字183号行政裁定书，裁定驳回杨柏伶的起诉。杨柏伶不服上述一审裁定提起上诉，本院经审理认定土储通州区分中心、台湖镇政府与杨柏伶签订拆迁补偿协议的行为不属于土储通州区分中心、台湖镇政府在履行行政职责过程中作出的行政行为，故杨柏伶的起诉不属于行政诉讼受案范围，于2015年12月作出（2015）三中行终字第1045号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持一审裁定。杨柏伶认为双方于2013年11月1日签订拆迁补偿协议，拆迁补偿协议依据的是《补偿细则及安置办法》，因此台湖镇政府有义务公开2013年11月1日之前制定的《补偿细则及安置办法》，但台湖镇政府作出《告知书》告知杨柏伶，台湖镇政府在台湖生态镇土地一级开发项目中未制作、保存过其他版本的拆迁补偿细则及安置办法。由于电脑系统版本不同及上报区政府审批需重新排版，导致页码出现不一致，但内容没有变动。杨柏伶不服台湖镇政府政府信息公开行为，于2016年6月向一审法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销《告知书》，并责令台湖镇政府依法公开杨柏伶申请公开的政府信息。2016年12月13日，台湖镇政府办公室向杨柏伶发出《政府信息公开答复书》，根据法院判决书要求，我们对您提出的政府信息公开申请重新作出答复。经查证，您所申请公开的政府信息不存在。一审法院认为，我国《合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”我国《合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据。土储通州区分中心作为通州区台湖生态镇土地一级开发项目的拆迁人、台湖镇政府作为拆迁实施单位，依据《拆迁补偿细则及安置办法》及相关文件的规定，在与被拆迁人杨柏伶在自愿、平等及充分协商的基础上，就台湖村×号院的搬迁腾退事宜签订了拆迁补偿协议，上述协议系签约双方在自愿、平等、诚实信用、等价有偿的基础上签订的，系双方的真实意思表示，协议签订后，杨柏伶签署了拆除交接单，将台湖村×号院交付拆迁公司拆除，台湖镇政府将补偿协议项下的补偿款发放给杨柏伶，拆迁补偿协议项下双方的义务履行完毕。杨柏伶在此情况下，提起确认拆迁补偿协议无效的诉讼请求，有违诚实信用原则。关于杨柏伶以违反国务院《城市房屋拆迁管理条例》及《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》的规定，在未取得房屋拆迁许可证的情况下实施拆迁违法，双方签订拆迁补偿协议时，《补偿细则及安置办法》尚未制定，因此双方签署的拆迁补偿协议构成以合法形式掩盖非法目的而无效的主张，一审法院认为，国务院于2011年1月21日公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》自公布之日起施行，国务院于2001年6月13日公布的《城市房屋拆迁管理条例》的同时予以废止，因此杨柏伶以涉案拆迁补偿协议违反已经废止的《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定为由、要求确认协议无效的诉讼请求，于法无据，一审法院不予支持。确认合同效力的依据应当为法律、行政法规，《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》是北京市人民政府于2003年8月1日颁布施行的，并非法律或行政法规，因此不能作为涉案拆迁补偿效力的依据，杨柏伶以涉案拆迁补偿协议违反《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》为由、要求确认协议无效的诉讼请求，依据不足，一审法院不予支持。土储通州区分中心、台湖镇政府作为涉案台湖生态镇项目土地一级开发项目的开发主体及实施主体，与项目所涉范围内的台湖村×号院的权利人杨柏伶，在经过了清登、测绘及评估等程序后，根据《补偿细则及安置办法》的规定、遵循等价有偿的原则签署了拆迁补偿协议，上述协议签订过程中并不存在非法目的，因此也就谈不上存在以合法形式掩盖非法目的的问题。关于《补偿细则及安置办法》与拆迁补偿协议签订的先后顺序及其对拆迁补偿协议效力的影响问题，虽然杨柏伶在拆迁补偿协议上的签字日期为2013年11月1日，但协议应当以协议各方最后签章日期为成立生效的日期，涉案拆迁补偿协议应当以土储通州区分中心签章日期即2014年2月19日为成立生效日期，《补偿细则及安置办法》最终方案出台的日期为2013年12月30日，在拆迁补偿协议成立并生效之前，且拆迁补偿协议中的补偿项目、标准及数额等均与《补偿细则及安置办法》相符，进一步可以印证《补偿细则及安置办法》是拆迁补偿协议签订的依据的事实。本案中杨柏伶以土储通州区分中心、台湖镇政府未取得拆迁许可证、补《补偿细则及安置办法》制定在双方签约之后为由、要求确认拆迁补偿协议无效的主张依据不足，一审法院不予支持。关于杨柏伶认为台湖村×号院非系宅基地上房屋、经营性房屋补偿系数应确定为2.0、土储通州区分中心、台湖镇政府确定补偿系数为0.3属于以合法形式掩盖其以支付较低对价侵害杨柏伶合法财产权利的非法目的主张，一审法院认为杨柏伶在台湖村36号院已经享受拆迁安置，根据《补偿细则及安置办法》的相关规定，本村已经有安置的经营房屋的补偿系数为0.3，土储通州区分中心、台湖镇政府按照该项规定对杨柏伶进行了补偿，杨柏伶对此予以认可并签署了拆迁补偿协议，后杨柏伶领取了拆迁补偿款，现杨柏伶又对房屋补偿系数提出异议，进而对补偿协议的效力提出异议的做法，依据不足，且有违诚实信用原则，一审法院对此不予支持。关于杨柏伶所述涉案台湖村×号院的房屋系北京市城市规划区内国有土地上的房屋，不适用《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》、《北京市通州区人民政府引发关于进一步规范通州区集体土地房屋拆迁工作指导意见的通知》（通政发[2012]39号）、《补偿细则及安置办法》，导致因此双方签订的拆迁补偿协议无效的主张，根据查明的事实，杨柏伶于1993年取得建房使用土地许可后在集体土地上建造的房屋，台湖生态镇项目启动之前包括涉案土地在内的台湖村的土地性质均系集体土地，台湖生态镇项目启动后土地性质依法由集体土地变更为国有土地，因此应按照集体土地房屋的相关补偿标准进行拆迁补偿，杨柏伶的上述主张依据不足，一审法院不予采信。关于杨柏伶所述土储通州区分中心未经北京市人民政府授权，不具有与其签订拆迁补偿协议权利、土储通州区分中心委托台湖镇政府与杨柏伶违法、双方签订的拆迁补偿协议无效的主张，一审法院认为2010年12月30日，北京市人民政府向通州区政府颁发《关于通州区二○一○年度批次建设用地的批复》（京政地[2010]164号），同意依据通州区土地利用总体规划、北京市城市规划将上述农用地3.8163公顷（57.24亩），其中耕地0.9650公顷（14.48亩）转为建设用地，并明确土储通州区分中心为通州区台湖生态镇二期（C地块）土地一级开发项目的实施主体，土储通州区分中心在该项目具体实施过程中，委托台湖镇政府作为该项目的实施单位负责具体的实施工作并无不妥之处。在项目具体实施过程中，土储通州区分中心及台湖镇政府在清登、测绘及评估基础上，共同作为拆迁人与被拆迁人杨柏伶签署拆迁补偿协议合法合规，拆迁补偿协议中的甲方拆迁人处亦注明了土储通州区分中心为项目主体，台湖镇政府为项目实施主体，拆迁补偿协议的开头部分亦注明了土储通州区分中心为项目开发主体，委托台湖镇政府具体实施该项目，对该项目内的被拆迁人进行补偿工作，杨柏伶以此为由要求确认双方签订的拆迁补偿协议无效的理由不能成立。综上，判决：驳回杨柏伶的诉讼请求。二审中，杨柏伶申请证人吴某、赵某出庭作证。吴某出庭称，其家在杨柏伶家后院，2013年11月份晚上杨柏伶的房屋被拆除了，当时杨柏伶家没有人，吴某就打电话给杨柏伶的妻子，告诉她家被拆了，问问她家里有没有人。当时拆除的时候有很大的声音，吴某家孩子特别小，就出去看看，然后就看到正在拆除杨柏伶的房屋。吴某的户口是2007年落入到台湖村的，其房屋至今没有拆除。证人赵某出庭称，其与杨柏伶是同一个街道的街坊，拆迁的时候对情况什么都不清楚，对方也没有拿任何证件或任何政策就让大家上楼了，按照什么给予补偿赵某也不清楚。赵某家拆迁的时候也跟杨柏伶家差不多，都是糊里糊涂的。两家一开始盖的都是商业楼，后来就按照宅基地给拆除了。赵某家是2013年11月10日拆除的，杨柏伶家是在2013年11月13日左右拆除的，相差了两三天。赵某到现在也没有见过《拆迁补偿细则与安置办法》，签字的时候也不知道2.0和0.3的系数。房主是赵某爱人，在本村有两处宅基地，还有一处是与杨柏伶家相邻的临街房。经质证，杨柏伶认可两位证人的证言，认为可以证明拆除的时间是2013年11月。土储通州区分中心对两位证人证言的真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可，认为两位证人与杨柏伶存在利害关系，吴某现在仍然是滞留户，其陈述不能作为定案依据，赵某家存在与杨柏伶的相似情况，有共同的利益诉求。台湖镇政府同意土储通州区分中心的质证意见。本院经审查认为，吴某、赵某的证言系对杨柏伶家房屋拆迁过程的描述或者对自己家签订拆迁补偿协议情况的陈述，与本案所争议的杨柏伶签订的拆迁补偿协议是否存在无效情形并无关联性，故本院对二人证言不予采纳。本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。根据各方当事人的诉辩意见，本案二审争议焦点为土储通州区分中心、台湖镇政府与杨柏伶签订的拆迁补偿协议的效力认定。对此，本院评述如下。关于本案中是否存在违反法律、行政法规的强制性规定导致合同无效之情形。法律、行政法规的强制性规定是指法律、行政法规中规定的，人们不得为某些行为或者必须为某些行为。从规范效力等级来看，影响合同效力评价的情形需构成法律、行政法规的强制性规定；从规范内容来看，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条的规定，本条第五项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定，即法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，或者虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。本案中，杨柏伶主张土储通州区分中心、台湖镇政府未依据《城市房屋拆迁管理条例》或《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》之规定取得拆迁许可证，拆迁补偿协议因违反了法律的强制性规定而无效。《城市房屋拆迁管理条例》已经废止，《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》在效力等级上并不构成法律或者行政法规，故取得拆迁许可证的行政管理规范不构成足以否认合同效力的法律、行政法规的强制性规定。杨柏伶上诉主张的拆迁补偿安置方案未在拆迁范围内公示并征求意见，亦不构成违反法律、行政法规的强制性规定导致合同无效之情形。故本院对杨柏伶关于土储通州区分中心、台湖镇政府未依据《城市房屋拆迁管理条例》或《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》之规定取得拆迁许可证、未公布拆迁方案，拆迁补偿协议因违反了法律、行政法规的强制性规定而无效的上诉意见不予采纳。关于本案中是否存在以合法形式掩盖非法目的而导致合同无效之情形。该情形意在规制双方以表面上一致的合法的意思表示来实现规避法律等目的之行为。本案中，双方不存在以房屋拆迁协议为名掩盖其他非法行为的意思表示。杨柏伶上诉主张土储通州区分中心、台湖镇政府将其认定为宅基地房屋且根据“一户一宅”原则以0.3系数计算补偿标准，系以合法形式掩盖其以支付低于市场价格的对价达到侵害杨柏伶合法财产的非法目的，同时土储通州区分中心、台湖镇政府将尚未制定的《补偿细则及安置办法》作为签订房屋拆迁补偿协议的依据亦是以合法形式掩盖非法拆迁目的，故协议应属无效。首先，本案中杨柏伶的上述主张并不构成法律意义上的非法目的。其次，关于拆迁补偿标准的认定，法院无权干涉当事人制定合同的磋商、谈判等意思形成的过程，杨柏伶未提交证据证明自己在签订房屋拆迁协议过程中存在因土储通州区分中心、台湖镇政府之原因导致其意思不真实、不自由的情形，现在合同签订履行之后以补偿系数损害其利益为由认定合同无效，无法律依据。最后，关于杨柏伶主张的土储通州区分中心、台湖镇政府将尚未制定的《补偿细则及安置办法》作为签订拆迁协议的依据一节，本案中拆迁补偿协议应以最后一方当事人土储通州区分中心在合同上盖章时间为准认定成立时间，即2014年2月19日。彼时拆迁《补偿细则及安置办法》已正式发布，且补偿项目、标准及数额等均与拆迁补偿协议一致，故杨柏伶以此为由主张协议无效，无法律依据，本院不予采纳。关于本案中是否存在损害社会公共利益之情形。损害社会公共利益的合同实质上是违反了社会主义的公共道德，破坏了社会经济秩序和生活秩序。本案中，杨柏伶以土储通州区分中心、台湖镇政府未取得拆迁许可证、破坏了拆迁市场秩序与社会公共利益应属无效。本院认为，上述行为系行政管理方面的评价，并不构成违反社会公共利益导致合同无效之情形，故对其相应上诉主张，本院不予采纳。综上所述，杨柏伶的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费1050元，由杨柏伶负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  贾 旭审 判 员  沈 放审 判 员  张 慧二〇二〇年五月三十一日法官助理  贾云航法官助理  李晓晴书 记 员  陈 玥