青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）青28民终285号 上诉人（原审原告）：孟克，男，蒙古族，1963年8月5日生，住青海省德令哈市。 被上诉人（原审被告）：季海云，男，蒙古族，1962年12月25日生，住青海省德令哈市。 被上诉人（原审被告）：德令哈市蓄集乡乌察汗村村民委员会，所在地：青海省德令哈市白水河村。 法定代表人：海云，该村委会主任。 上诉人孟克因与被上诉人季海云、德令哈市蓄集乡乌察汗村村民委员会确认合同无效纠纷一案，不服青海省德令哈市人民法院（2020）青2802民初19号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年5月6日立案后，依法组成合议庭书面审理了本案。本案现已审理终结。 孟克上诉请求：1.撤销德令哈市人民法院（2020）青2802民初19号民事裁定书，指令德令哈市人民法院依法对该案予以审理；2.本案涉诉费用由被上诉人承担。事实和理由：一、原审裁定适用法律错误，依据《土地承包法》及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，本案属于人民法院受理的范围。本案原审法院依法受理后，经实体审查原审法院认为，本案的确认合同效力纠纷实际上是对于草场使用权的争议。进而，原审法院依据《草原法》第16条的规定，认为对于草原使用权的争议，应当先由人民政府处理，当事人只有对有关人民政府的处理决定不服时才能向人民法院起诉，据此驳回了上诉人的起诉。但是，同时应当注意到的是，依据《土地承包法》第51条的规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决；当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。依据该法第二条的规定，草场的承包经营也属于《土地承包法》调整的范畴。对于草场的承包经营发生的纠纷（或者说草场使用权的争议），到底是“政府处理前置”还是人民法院可以直接予以受理，《草原法》和《土地承包法》给出了不同的规定。依据《立法法》第92条的规定，同一机关制定的法律，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。这也就是通常所说的“新法优于旧法、特殊法优于普通法”的法律适用原则。从立法机关而言《土地承包法》《草原法》都是由全国人民代表大会常务委员会通过的全国性立法。相对于《土地承包法》是对耕地、林地、草地等依法用于农业的土地的总体规定而言，《草原法》是针对草原规划、利用等内容的特别规定，所以相对而言《土地承包法》是一般法，《草原法》是特殊法。从颁布实施的时间来看，《草原法》是1985年6月18日经第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，1985年10月1日起施行；《土地承包法》是2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过。所以，本案所涉及的法律适用的冲突，是新的一般法与旧的特别法之间的冲突。依据《立法法》第94条的规定，法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。所以，人民法院对于该种情况下如何选择法律适用，具有一定程度的自由裁量权，当不能确定如何适用时，应当报请全国人民代表大会常务委员会裁决。此时在自由裁量权范围内如何去选择使用，就需要从两部法律的立法背景、立法目的以及是否有司法解释更加明确具体的规定等方面进行考虑。首先，从两部法律的立法背景和立法目的分析，适用《土地承包法》的规定更加科学，更加符合当前本类案件的审判实际。《草原法》的制定是为了保护、建设和合理利用草原，改善生态环境，维护生物多样性，发展现代畜牧业，促进经济和社会的可持续发展。该法的颁布从国家层面填补了草原的保护、利用、规划、建设、法律责任等诸多方面的空白，具有非常重要的意义。但同时也应当看到，其对于因草场使用权发生争议后的解决途径的规定是非常笼统的，其既没有明确管辖的级别、管辖的单位，也没有规定处理的时限。这就造成在发生争议后，地方各级政府或其职能部门之间相互推诿无人受理，或者受理以后久拖不决，使当事人处理无路、投诉无门，给社会带来了极大的不稳定因素。《土地承包法》是为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定而制定的，该法的第四章是专门针对“争议解决和法律责任”的规定，为土地承包经营所产生纠纷的解决提供了明确有效的途径。其次，从司法解释的规定来看，已经就关于本案的法律适用问题给出了明确的指引。《土地承包法》施行后，全国人大常委会对贯彻实施《土地承包法》的情况进行了专项执法检查，并专门行文要求最高人民法院就此尽快制定有关的司法解释。为切实贯彻落实《土地承包法》及相关法律规定，给人民法院相关的审判实践提供更具操作性的司法解释依据，为农民维权提供更为明确、具体、有力的法律武器，最高人民法院制定并公布了《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》。其目的在于明确人民法院作为民事案件受理农村土地承包纠纷的范围以及相关具体争议的处理规则，以期将农民土地承包权益的司法保护工作落到实处。（本部分内容引用自最高人民法院就《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》答记者问。）该司法解释的制定工作从2003年4月开始2009年9月初稿形成，后多次报请全国人大常委会，全国人大常委会组织全国人大法工委、中央农村工作领导小组办公室、国务院法制办、农业部、国土资源部等部门进行了多次讨论。该司法解释经过先后39次修改，历时2年时间最终于2005年9月1日发布实施。该司法解释的第一条就直接规定了，涉及土地承包民事纠纷案件人民法院应当受理的范围，其中第一款就明确列举了“承包合同纠纷”和“承包经营权流转纠纷”。本案的案由是确认合同效力纠纷，诉争的合同是《草场承包经营合同》，所以本案显然属于司法解释规定的人民法院应当受理的案件范围。综上所述，虽然关于本案是否应由人民法院直接受理，两部法律条文有不同的规定，但是从两部法律制定的背景、立法目的以及司法解释的具体规定来分析，全国人大常委会以及最高人民法院已经作出了明确的指引，本案应由人民法院直接受理并作出实体判决。所以上诉人认为，原审裁定适用法律错误，望贵院支持上诉人的上诉请求，撤销原裁定，指令德令哈市人民法院审理此案。 季海云辩称，被上诉人的妻子尼德与上诉人孟克是德令哈市蓄集乡乌察村的同一户成员，最后签订合同也是由于尼德为村集体成员。之前上诉人孟克是户主，草原并没有登记在尼德名下，尼德作为村里的人员应该分得相应的草原，后分户时将部分草原划分给被上诉人季海云及尼德的家庭，由户主季海云签订合同，所以合同的签订不是村委会进行草原的调整，只是分户产生的草原分割。上诉人9000多亩的草原与被上诉人季海云草原并无重合，上诉人主张合同无效无事实、法律依据。综上，请求驳回上诉人的诉讼请求。 德令哈市蓄集乡乌察汗村村民委员会辩称，上诉人主张依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项确认二被上诉人2012年12月11日签订的《青海省草原承包经营合同》无效没有依据。2012年至2014年，上诉人孟克担任乌察汗村村委会书记及主任，上诉人自己作为乌察汗村村委会代表与被上诉人季海云签订合同将草原发包给被上诉人季海云，上诉人自行将草原分割不可能不知情，现在主张合同无效无法律依据，请依法驳回上诉人诉讼请求。 孟克向一审法院起诉请求：一、确认二被告于2012年12月11日签订的《青海省草原承包经营合同》无效；二、判令被告承担本案诉讼费。 一审法院认定事实：原告孟克与被告季海云妻子尼德为姐弟关系，为同一家庭户成员，被告季海云与尼德结婚后居住在尼德的居住地即德令哈市蓄集乡乌察村。 1997年，德令哈市蓄集乡乌察村村委会将村集体所有的草原4125亩发包给原告孟克所在的家庭（包括被告季海云妻子尼德），并由德令哈市人民政府颁发了编号为50030038的《草原使用证》。 2012年12月11日，原告孟克作为村长及书记代表德令哈市蓄集乡乌察村村委会分别与孟克、季海云签订《青海省草原承包经营合同》，该两份合同将1997年发包的4125亩草原分割为两份，并且每份合同增加了部分村集体所有的其他草原一起发包给了两户，原告孟克承包草原9132亩、被告季海云承包草原7775亩，经审查后德令哈市人民政府根据两份合同内容向原告孟克颁发了编号为50030038的《青海省草原承包经营权证》，向被告季海云颁发了编号为50030038a的《青海省草原承包经营权证》，该两份合同发包的草原并无重合部分，因合同改变了1997年颁发给原告孟克的《草原使用证》范围，原告孟克以违反法律强制性规定为由诉求确认合同无效。 一审法院经审查认为，2012年12月11日，被告德令哈市蓄集乡乌察村村委会与被告季海云签订《青海省草原承包经营合同》（合同编号：63280220030076）将草原承包经营权发包给被告季海云家庭，后由德令哈市人民政府发放了《青海省草原承包经营权证》（经营证号：63280220030076；使用证号：50030038a），根据合同与权证的编号及内容可知《青海省草原承包经营权证》是在《青海省草原承包经营合同》的基础上，在对《青海省草原承包经营合同》约定的草原承包经营权的确认。根据《中华人民共和国草原法》第十六条“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”的规定，原告孟克诉求确认《青海省草原承包经营合同》无效实为对草场使用权的争议，不属于民事诉讼的审理范围。依照《中华人民共和国草原法》第十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百二十四条第（三）项、第一百五十四条第一款第（三）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第（三）款之规定，裁定如下：驳回原告孟克的起诉。本案受理费100元，予以退还原告。 本院审理查明，二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人德令哈市蓄集乡乌察汗村村民委员会与被上诉人季海云2012年12月11日签订的《青海省草原承包经营合同书》约定了草原的边界、承包期限等内容，签订合同的目的是为了德令哈市人民政府颁发《青海省草原承包经营权证》，全面落实草原承包经营责任制，加强政府对草原保护、建设和利用的管理力度，更好的履行政府管理草原的职责。因此，该合同具有行政管理的内容，并非单纯的民事合同，当事人要求确认合同无效的，应当提起行政诉讼。故本案不属于人民法院民事诉讼的受理范围。 综上，孟克的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 马建平 审 判 员 彭建玉 审 判 员 张永涛 二〇二〇年五月二十日 法官助理 罗丽娟 书 记 员 刘霞青