山东省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁行赔终77号 上诉人（原审原告）张象山，男，1934年10月4日出生，汉族，住山东省潍坊市高新技术产业开发区。 委托代理人张瑞环，女，1965年10月14日出生，汉族，住山东省潍坊市潍城区，系张象山之女。 被上诉人（原审被告）潍坊市人民政府，住所地山东省潍坊市奎文区胜利东街99号。 法定代表人田庆盈，市长。 委托代理人朱倩，潍坊市司法局行政复议科工作人员。 委托代理人赵宝华，山东豪德律师事务所律师。 原审第三人潍坊高新技术产业开发区管理委员会，住所地潍坊高新区健康东街6699号创新大厦。 法定代表人宋赤锋，主任。 委托代理人姚心红，该管委会工作人员。 委托代理人刘俊峰，山东鸢都英合律师事务所律师。 原审第三人潍坊市自然资源和规划局，住所地潍坊市文化路1827号。 法定代表人刘建成，局长。 委托代理人王冠华，该局工作人员。 上诉人张象山因与被上诉人潍坊市人民政府、原审第三人潍坊高新技术产业开发区管理委员会、潍坊市自然资源和规划局土地征收违法及行政赔偿一案，不服潍坊市中级人民法院（2019）鲁07行赔初15号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明：原告原为潍坊市奎文区新城街办河北张庄村村民，后该村被划归潍坊高新技术产业开发区。2009年10月9日，潍坊市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》，拟征用土地涉及的权属单位包括河北张某村。同日，潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局作出潍国土资听告字〔2009〕第57号《征地听证告知书》，并送达河北张某村民委员会。原告的居住地即位于此次拟被征用土地范围内。10月14日，河北张某村民委员会给潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局出具《放弃征地听证证明》，不要求进行听证。落款处有河北张庄村民委员会及村民代表的盖章、签字。11月21日，潍坊市人民政府以《关于潍坊市奎文区2009年第二十四批次城市建设用地的请示》潍政请字〔2009〕429号文件，向山东省人民政府申请征收奎文区新城街道河北张庄等2个村土地共计21.2675公顷，用于奎文区城市建设用地。2010年1月4日，山东省人民政府以《关于潍坊市奎文区2009年第二十四批次城市建设用地的批复》鲁政土字〔2010〕1号文件予以批准。1月10日，潍坊高新技术产业开发区管委会发布2010年第3号《征收土地公告》。同日，潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局发布2010年第3号《征地补偿、安置公告》。原告认为被告的征地行为违法，于2019年4月28日向被告递交国家赔偿申请书，要求确认被告作出的潍政请字〔2009〕429号《关于潍坊市奎文区2009年第二十四批次城市建设用地的请示》批复的行为违法，依法承担和履行因违法征地、强制拆迁给原告造成的房地产权等损害的国家赔偿责任。被告收到原告的国家赔偿申请后，于5月5日书面通知原告10日内补正国家赔偿申请相关材料。6月26日，被告作出潍政赔决字〔2019〕第23号不予赔偿决定书，认定：张象山提交的材料无法证明潍坊市人民政府对其房屋实施了拆除行为，潍坊市人民政府从未组织过任何拆迁活动，不是适格的赔偿主体。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第十三条之规定，决定：对张象山的赔偿申请，不予赔偿。原告不服该不予赔偿决定，向原审法院提起确认潍政赔决字〔2019〕第23号不予赔偿决定书违法，一并提起国家赔偿。 原审认为：本案涉及两个问题，一是潍坊市人民政府是否实施了涉案土地征收，土地征收行为是否合法；二是被告或第三人是否对案涉房屋实施了拆除行为，拆除行为的法律后果是否应由被告承担。关于第一个问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。本案中，被告在拟征地前，由潍坊市国土资源局编制了《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》，由潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局对征收补偿安置方案征求了被征地集体经济组织及村民意见，并以书面请示报山东省人民政府批准后，由潍坊高新技术产业开发区管委会予以公告。被告在对河北张某村的集体土地进行征收时，依据上述法律规定履行了编制征地方案、请示、批复、公示公告等手续，不存在非法征收行为。原告主张被告土地征收违法无事实和法律依据。针对第二个问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案中，原告主张第三人潍坊高新技术产业开发区管理委员会实施了案涉房屋的拆除行为，且认为潍坊高新技术产业开发区管理委员会系被告潍坊市人民政府的派出机构，该第三人的行为应当由被告承担。原告提供了第三人潍坊高新技术产业开发区管理委员会《关于查处违法建设的通告》、管委会及四部门《查处违法建设的通告》等证据材料，但不能证实该第三人实施了拆除行为，第三人也否认其具体实施了拆除行为；结合生效的（2019）鲁07行终51号行政判决来看，涉案辖区的有关拆除也并非该第三人实施。而且，第三人潍坊市高新技术产业管理委员会并非被告潍坊市人民政府的派出机构，其具有独立的行政主体资格，其行为后果并不能归属潍坊市人民政府承担。故，原告主张的第三人潍坊市高新技术产业开发区管理委员会实施了案涉房屋拆除行为的证据不足，其行为应由被告潍坊市人民政府承担的主张没有事实依据和法律依据。本案不存在土地征收违法的问题，故原告要求行政赔偿的主张无法律依据。据以上认定事实和理由，原审法院判决驳回原告张象山的诉讼请求。 上诉人不服原审判决上诉称，被上诉人行政行为违法，应给予被上诉人赔偿；一审法院审判程序违法，案由中未列入“强制拆迁房屋违法”属于遗漏，被上诉人开庭时提交的证据超出举证期限。请求撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人潍坊市人民政府答辩称，原审认定事实清楚，被上诉人征地行为合法，不是强制拆除房屋的行政主体，原审第三人潍坊高新技术产业开发区管理委员会是独立行政主体，上诉人要求被上诉人承担赔偿责任于法无据。 原审第三人潍坊高新技术产业开发区管理委员会答辩称，本案审理对象是政府的征收行为，上诉人主张的违法拆迁赔偿不属于审理范围。 二审审理过程中，上诉人提交了2017年5月16日潍坊市发展和改革委员会作出的信息公开申请答复书复印件和最高人民法院（2018）最高法行申106号行政裁定书打印件各一份，上述证据材料与本案的审理对象无关联，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院不予接纳。 本院查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：关于上诉人的赔偿请求能否得到支持问题。在一审庭审中，经合议庭询问、确认，上诉人明确其诉讼请求为认为不予赔偿决定违法，要求撤销不予赔偿决定。但不予赔偿决定作为先行处理行政赔偿请求的程序性行为,不具有脱离行政赔偿请求的独立可诉性,原告请求撤销不予赔偿决定,实质仍是申请行政赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合“加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法”的条件，本案中被上诉人行为未被确认违法，上诉人要求赔偿不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第四条之规定，原审法院驳回上诉人的赔偿请求并无不当。 关于一审审判程序问题。一审法院基于上诉人对诉讼请求的确认，对被上诉人是否应予赔偿作出审理，并不存在遗漏事项。被上诉人提交的涉及行政行为合法性的相关证据材料，在其他关联案件中已经提交一审法院，一审庭审中上诉人亦已质证，一审法院予以采纳，并无不当。 综上，上诉人张象山的上诉请求无事实及法律依据，依法应予驳回。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 审判长 王 颖 审判员 李仲轲 审判员 朱毅伟 二〇二〇年五月十八日 法官助理刘霞 书记员王璐