浙江省温州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙03行初780号 温州市瓯海正勇鞋业有限公司等20名原告（具体名单附后）。 诉讼代表人李松林，男，1964年10月31日出生，汉族，住浙江省温州市。 诉讼代表人温州市瓯海正勇鞋业有限公司，住所地浙江省温州市。 法定代表人诸绍海。 诉讼代表人温州市瓯海奥特鞋业有限公司，住所地浙江省温州市。 法定代表人诸文凯。 上列原告共同委托代理人杨在明、张坤，北京在明律师事务所律师。 原告诸田宗，男，1968年8月10日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。 委托代理人毛毅坚、姜永可，浙江光正大律师事务所律师。 被告温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路6号行政管理中心1号楼。 法定代表人曾瑞华，区长。 出庭应诉负责人楼了凡，副区长。 委托代理人金毕成、郑如意，温州市瓯海区司法局工作人员。 温州市瓯海正勇鞋业有限公司等20名原告诉被告温州市瓯海区人民政府其他城建行政行为一案，于2019年10月28日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月4日立案后依法组成合议庭。同年12月26日，诸田宗申请作为共同原告参加本案诉讼，本院予以准许。本院于2020年4月7日公开开庭审理了本案。温州市瓯海正勇鞋业有限公司等20名原告的共同委托代理人杨在明、张坤，原告诸田宗的委托代理人毛毅坚，被告温州市瓯海区人民政府出庭应诉负责人楼了凡及委托代理人金毕成、郑如意到庭参加诉讼。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月20日恢复诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月3日，温州市瓯海区人民政府办公室作出温瓯政办抄〔2019〕600号《抄告单》，同意启动茶山梦想小镇一期（茶山工业区片）房屋拆迁工作；安置权益回购政策同意区房屋征收服务中心意见，并抄告“区房屋土地征收服务中心、茶山街道”。 温州市瓯海正勇鞋业有限公司等20名原告诉称：原告在温州市瓯海区茶山工业区拥有国有土地上房屋。被告温州市瓯海区人民政府在不具备法定征收条件，且未履行法定程序的情况下，作出温瓯政办抄〔2019〕600号《抄告单》，批准温州市瓯海区人民政府茶山街道办事处（以下简称茶山街道办事处）启动拆迁工作，存在严重主体越权、程序违法，侵害了原告的合法权益，应予撤销。因此，请求撤销被告温州市瓯海区人民政府作出的温瓯政办抄〔2019〕600号《抄告单》。 温州市瓯海正勇鞋业有限公司等20名原告向本院提供了如下证据：1.营业执照、身份证、房屋土地权属证件，以证明原告在涉案抄告单所涉区域内拥有房屋及土地，主体适格。2.温瓯政办抄［2019］600号抄告单，以证明被告违法作出涉案抄告单，应予撤销。3.茶山街道办事处《关于召开茶山梦想小镇一期（茶山工业区片）企业拆迁动员座谈会的通知》。4.茶山梦想小镇一期（茶山××××区）项目国有土地上房屋征收与补偿调查登记公示表（第二批）等。5.茶山街道办事处《关于对承租户进行入户评估的通知》。6.有关茶山工业区片拆迁、补偿等的新闻报道。7.部分原告签订的拆迁临时协议书。8.浙江政务咨询投诉回复手机短信，证据3-8以证明茶山街道办事处等根据涉案抄告单启动征收拆迁工作，涉案抄告单已经外化，且对原告权利义务产生实际影响，具有可诉性。9.政府信息公开答复函、答复意见。10.温州市瓯海区政府房屋土地征收服务中心瓯征信开［2019］44号政府信息公开答复函。11.温州市瓯海区人民政府编号2019101号政府信息公开答复函，证据9-11以证明涉案抄告单批准启动茶山梦想小镇项目，属于协议拆迁，系未经法定程序、没有立项批准文件、安置权益回购政策业已失效的违法征收，应予撤销。 原告诸田宗诉称：原告通过茶山街道办事处对外公开的《茶山街道茶山梦想小镇一期（茶山工业区片）工业用房拆迁与补偿实施方案》宣传册得知，2019年6月27日，茶山街道办事处向被告呈交了瓯茶办［2019］23号《关于启动茶山梦想小镇一期项目改造的请示》，同年7月3日，被告作出温瓯政办抄〔2019〕600号《抄告单》，批准同意启动茶山梦想小镇一期（茶山工业区片）房屋征收拆迁及安置权益回购政策。原告所有的工业厂房被纳入上述征收拆迁范围。原告认为，被告以涉案抄告单形式作出上述批准行为，具有国有土地上房屋征收补偿行政行为的性质，但被告无法证明其决定征收已具备《国有土地上房屋征收补偿条例》等规定的法定征收条件，且在房屋征收决定尚未作出并公告的前提下即批准启动征收补偿工作，明显违法。另一方面，被告这一批准行为虽经内部请示和审批而作出，但已对征收范围内所有被拆迁户公开，实质上已外化为对所有被拆迁户具有法律效力的行政行为，具有可诉性。综上，被告这一批准行为缺乏事实和法律依据，程序严重违法，侵害了原告的合法权益，故请求撤销被告以涉案抄告单形式批准同意启动茶山梦想小镇一期（茶山××××区）房屋征收拆迁及安置权益回购政策的行为。 为证明其主张，原告诸田宗向本院提供如下证据：1.原告身份证。2.被告统一社会信用代码。3.温瓯政办抄［2019］600号抄告单。4.瓯茶办［2019］23号关于启动茶山梦想小镇一期项目改造的请示。5.被告关于公布茶山街道梦想小镇一期（茶山××××区）房屋征收范围的通知及红线图。6.不动产权证。 被告温州市瓯海区人民政府辩称：一、被告作出涉案抄告单属于内部审批行为，不直接对原告发生法律效力，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第五项规定，不属于行政诉讼受案范围。二、被告作出涉案抄告单是同意茶山街道办事处先行启动协议拆迁，并非《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的征收决定，也不能代替征收决定对原告产生行政强制力，不作为强制征收房屋的依据，对原告权利义务不产生直接影响。原告与被诉行政行为无利害关系。三、被告作出涉案抄告单是拟同意对茶山梦想小镇一期项目启动协议拆迁和依法征收，由属地街道茶山街道办事处收集项目相关材料并报有关部门，并非由茶山街道办事处代替有关部门履行征收职责或实施拆除行为。综上，请求驳回原告的起诉。 被告温州市瓯海区人民政府在举证期限内向本院提供的证据有：1.瓯茶办[2019]23号关于启动茶山梦想小镇一期项目改造的请示。2.温瓯政办抄[2019]600号抄告单。 经审理查明：2019年6月27日，茶山街道办事处向温州市瓯海区人民政府呈报《关于启动茶山梦想小镇一期项目改造的请示》（瓯茶办［2019］23号），提请同意茶山梦想小镇一期（茶山工业区片）工程启动房屋拆迁工作。同年7月3日，温州市瓯海区人民政府办公室作出温瓯政办抄［2019］600号《抄告单》，同意启动茶山梦想小镇一期（茶山工业区片）房屋拆迁工作；安置权益回购政策同意区房屋征收服务中心意见，并抄告瓯海区房屋土地征收服务中心、茶山街道办事处。各原告称其各有坐落于茶山××××区内的国有土地上房屋，因对上述抄告单不服，提起本案诉讼。庭审中，被告温州市瓯海区人民政府对原告诉称房屋占地性质均为国有并未提出异议，并确认茶山梦想小镇一期（茶山工业区片）项目的法定征收及协议征收工作同步进行，但尚未作出房屋征收决定。另，被告已于2019年8月14日作出《关于公布茶山街道梦想小镇一期（茶山××××区）房屋征收范围的通知》及红线图。 以上事实有经庭审质证且各方对其真实性均无异议的温瓯政办抄［2019］600号抄告单、瓯茶办［2019］23号关于启动茶山梦想小镇一期项目改造的请示、《温州市瓯海区人民政府关于公布茶山街道梦想小镇一期（茶山××××区）房屋征收范围的通知》附红线图及当事人庭审陈述予以证实。 本院认为，本案首先要解决的争议在于被诉行政行为是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案温州市瓯海区人民政府以温瓯政办抄［2019］600号抄告单的形式，向茶山街道办事处作出同意启动房屋协议征收与法定征收工作及安置回购政策的意见，本身具有内部性。从被诉行政行为的具体内容来看，首先，同意茶山街道办事处启动房屋协议征收的内容并不具有行政强制执行力，需要通过后续与当事人协商达成合意并签订协议的行为得以体现，对当事人权利义务产生实际影响的是后续协议行为，而非被诉行政行为本身。其次，即使被诉行政行为内容包含同意茶山街道办事处启动法定征收，该行为也属于程序性行为，其效力会被最终作出的房屋征收决定所吸收。而根据查明的事实，被告在涉案××单××后已经××了××梦想小镇××（××工业××区）项目国有土地上房屋的征收范围，被告亦明确法定征收程序正在进行，后续将依法作出房屋征收决定。再者，同意“区房屋征收服务中心”安置回购政策的意见，虽因被告未提交该中心相关意见导致这一批准内容不明确，但安置权益回购政策通常具有授益性，且亦需通过后续的具体行政行为对当事人权利义务产生实际影响。由此可见，涉案抄告单载明的具体批准内容本身不能独立对外发生法律效力，也不具有原告所主张的房屋征收决定的效力。虽然茶山街道办事处将涉案抄告单作为其实施房屋征迁工作的宣传材料向社会公开，从而使这一内部行为得以外化，但并不影响前述对被诉行政行为性质的认定。被告及有关行政机关不能以涉案抄告单作为强制征收国有土地上房屋的依据。征收国有土地上房屋，应当符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的因公共利益的需要确需征收房屋的情形，同时遵照该条例第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条规定，以及《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》诸项规定，履行相应法定程序。如未经法定程序，被告或有关行政机关直接实施强制拆除房屋等强制行为的，原告有权针对该行政强制行为寻求救济。综上，被告所作的温瓯政办抄［2019］600号抄告单，不能对原告的权益产生直接限制效果，故原告提起本案诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回温州市瓯海正勇鞋业有限公司、诸田宗等21名原告的起诉。 本案受理费依法予以免收。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  许旭东 审 判 员  郑 宇 人民陪审员  陈小敏 二〇二〇年五月十八日 法官助理胡瞻智 代书 记员  陈巨创 附20名原告名单： 1.原告温州市瓯海正勇鞋业有限公司，住所地浙江省温州市瓯海茶山工业区梅泉路232号。 法定代表人诸绍海。 2.原告温州市瓯海茶山金刚石工具厂，住所地浙江省温州市瓯海茶山工业区勤业路67号。 法定代表人李信善，厂长。 3.原告温州市瓯海华侨铝纸厂，住所地浙江省温州市瓯海茶山梅泉路238号。 法定代表人戴秀花。 4.原告温州市瓯海华联服饰有限公司，住所地浙江省温州市瓯海茶山梅泉路268号。 法定代表人王跃龙。 5.原告温州市欣霞老人山庄，住所地浙江省温州市岠江中路230号。 法定代表人赵心建。 6.原告温州市瓯海茶山五金塑料制品厂，住所地浙江省温州市瓯海茶山工业区。 法定代表人李信安。 7.原告温州市金多尔饰品有限公司，住所地浙江省温州市瓯海茶山永宁路119号。 法定代表黄美玲。 8.原告温州市瓯海茶山环球金属门窗店，住所地浙江省温州市瓯海区茶山梅泉路93号。 经营者诸建中，男，1959年8月7日出生，公民身份号码3303211959××××××××，汉族，住浙江省温州市瓯海区茶山街道梅泉路93号。 9.原告温州市茶山园林绿化有限公司，住所地浙江省温州市瓯海茶山梅泉路280号。 法定代表人李成聪。 10.原告温州市瓯海奥特鞋业有限公司，住所地浙江省温州市瓯海茶山街道梅泉大街228号。 法定代表人诸文凯。 11.原告姜金华，男，1948年1月9日出生，公民身份号码3303211948××××××××，汉族，住浙江省温州市瓯海区茶山街道山根北路78号。 12.原告陈国良，男，1968年2月3日出生，公民身份号码3303211968××××××××，汉族，住浙江省温州市瓯海区茶山街道永宁路34号。 13.原告王小芬，女，1969年5月8日出生，公民身份号码3303211969××××××××，汉族，住浙江省温州市瓯海区茶山街道南山路12号。 14.原告李松林，男，1964年10月31日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区茶山街道梅泉路216号。 15.原告贾才乐，男，1987年6月23日出生，公民身份号码3303041987××××××××，汉族，住浙江省温州市瓯海区茶山街道南山路9号。 16.原告黄美玲，女，1961年2月22日出生，公民身份号码3303211961××××××××，汉族，住浙江省温州市鹿城区南门街道小南路海龙大厦ａ幢605室。 17.原告木明光，男，1951年12月24日出生，公民身份号码3303211951××××××××，汉族，住浙江省温州市瓯海区茶山街道梅泉西路210号。 18.原告翁小丰，男，1966年7月11日出生，公民身份号码3303211966××××××××，汉族，住浙江省温州市瓯海区茶山街道勤业路16号。 19.原告吴玉锡，男，1953年8月28日出生，公民身份号码3303211953××××××××，汉族，住浙江省温州市瓯海区茶山街道梅泉路208号。 20.原告贾锡湖，男，1959年7月12日出生，公民身份号码3303211959××××××××，汉族，住浙江省温州市瓯海区茶山街道南山路9号。