浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙03行终654号上诉人（原审原告）汪岳中，男，1982年11月2日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。被上诉人（原审被告）温州市人民政府国有资产监督管理委员会，住所地浙江省温州市鹿城区学院中路299号。法定代表人刘峰，主任。委托代理人赵海飞，该委工作人员。委托代理人孙家明，浙江越人律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人叶盛，温州市行政复议局工作人员。上诉人汪岳中因与被上诉人温州市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称温州市国资委）、温州市人民政府（以下简称温州市政府）国资政府信息公开及行政复议一案，不服温州市鹿城区人民法院（2019）浙0302行初128号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月29日受理后，依法组成合议庭审理了本案。经各方当事人申请庭外和解，扣除审限二个月。经报请浙江省高级人民法院批准同意，延长审限三个月。因受新冠××疫情影响，自2020年1月23日起至2020年2月19日止的期间不计入本案审理期限。本案现已审理终结。原审法院认定：2018年8月26日，汪岳中向温州市国资委邮寄四份《政府信息公开申请书》，分别申请公开：广化股份经济合作社合股组建温州现代商贸城的“2011年-2017年合股期间公司资产报告和年财务报告”“股份转让协议书”“股权评估报告或公司资产评估报告”“评估工程项目评估报告”。2018年9月6日，温州市国资委向汪岳中作出答复（以下简称被诉答复），并送达汪岳中，称汪岳中申请公开的涉案信息不属于该委依法公开的范围，且上述信息没有存储在该委，建议汪岳中向其他相关部门查询。汪岳中不服，向温州市政府申请行政复议。经汪岳中补正，温州市政府于2018年9月27日受理，并通知温州市国资委答复。温州市政府经审查温州市国资委提供的答复意见书及证据材料，认为案情复杂，依法延长审理期限30日，后于2018年12月19日作出温政行复〔2018〕124号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），认为被诉答复事实清楚，程序合法，决定予以维持。汪岳中于同月22日收到该行政复议决定书，仍不服，于2019年1月4日向原审法院递交起诉材料。该院于同月11日以（2019）浙0302引调540号予以登记。因协调不成，该院于2019年5月7日正式受理。另查明，温州市国资委出资设立温州市现代服务业投资集团有限公司（以下简称温州现代集团），温州现代集团投资温州市市场开发管理有限公司，温州市市场开发管理有限公司与温州建设集团有限公司、广化股份经济合作社合作成立温州现代商贸城有限公司（以下简称商贸城公司）。2018年11月12日，广化股份经济合作社退出商贸城公司。汪岳中系广化股份经济合作社股东。原审法院认为：一、《国务院国有资产监督管理委员会国有资产监督管理信息公开实施办法》第二条规定，本办法适用于国资委在根据授权依法履行出资人职责过程中，依据法律、行政法规和国家有关规定，向公民、法人和其他组织公开相关国资监管信息的活动。本办法所称国资监管信息，是指国资委代表国务院对其授权的国家出资企业（以下简称所出资企业）在依法履行出资人职责的过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。该办法第二十九条规定，地方国有资产监督管理机构可以参照本办法，并根据实际情况，制订具体规定。《浙江省省属企业重大信息公开暂行办法》第二条规定，浙江省人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称省国资委）履行出资人职责的省属企业本级、直属企业本级及其全资、控股、其他拥有实际控制权的各级企业重大信息公开工作，适用本办法。该办法第五条规定，省属企业本级、省国资委直属企业本级，是实施重大信息公开工作的责任主体，负责整个集团重大信息公开工作。本案中，商贸城公司系温州市国资委出资设立的温州现代集团投资的温州市场开发公司再出资设立，而目前温州市尚无国有企业重大信息公开的相关规定，故温州市国资委提出汪岳中申请公开的温州现代商贸城“2011年—2017年合股期间公司资产报告和年财务报告”“股份转让协议书”“股权评估报告或公司资产评估报告”“评估工程项目评估报告”不是其履行出资人职责应当获取的相关信息，可参考《浙江省省属企业重大信息公开暂行办法》，由市属企业本级、市国资委直属企业本级实施重大信息公开工作的主张，可予支持。汪岳中主张商贸城公司是国有控股企业，而温州市国资委对国有资产负有监督管理职责，故其申请公开的信息属于该委的公开范围，缺乏依据，不予支持。二、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日起实施，以下简称政府信息公开条例）第二十一条第（三）款的规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，温州市国资委认为汪岳中申请所涉信息不属于其依法公开的范围且该信息没有存储在该委，已告知汪岳中向其他相关部门查阅，并无不妥。但温州市国资委在被诉信息公开答复中，没有列明其作出答复的法律依据，不符合法律规定，但鉴于未对汪岳中的实际权利产生影响，可认定为瑕疵，在此予以指出，希望该委在今后的工作中予以改进。三、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款的规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。温州市国资委在法律规定的期限内作出答复并邮寄送达汪岳中，程序合法。四、根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，温州市政府在受理汪岳中的复议申请后，依法定程序进行审查，因案情复杂，依法由负责人批准延长审理期限30日，后在规定的期限内作出被诉复议决定，并送达汪岳中，符合法律规定。综上所述，被诉答复及被诉复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。汪岳中要求撤销被诉答复及被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回汪岳中的诉讼请求。汪岳中上诉称：温州市国资委代表温州市政府履行出资人职责，有义务对国有控股、参股企业进行监管，正常的监管并非干预企业自主经营权。在监管过程中，应当制作和保存监管信息。上诉人提交的温州市国资委简介和温州市国资委信息公开指南等证据也可证明，温州市国资委负有上述职责，应当公开国资监管信息。商贸城公司属国有企业，上诉人申请公开的信息均为国资监管信息，未涉及商业秘密、个人隐私，温州市国资委却以对商贸城公司没有监管职责为由，声称上诉人申请公开的信息不属于其信息公开范围，与事实不符，侵害了上诉人的知情权。温州市政府和原审法院未依法予以纠正，亦属错误。综上，请求撤销原审判决、被诉答复和被诉复议决定，并改判支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人温州市国资委答辩称：1.国资部门并非企业信息公开主体。综合《国务院国有资产监督管理委员会国有资产监督管理信息公开办法》第二条、第二十九条，以及《浙江省省属企业重大信息公开暂行办法》第五条的规定，省属企业重大信息公开的责任主体是企业本身。商贸城公司系温州现代集团的再投资企业，参照上述规定，应当由温州现代集团公开相关信息，而非温州市国资委。2.温州市国资委未保存涉案信息。经审查，温州市国资委确未保存汪岳中申请公开的相关信息，该委遂告知汪岳中信息不存在，并建议其向相关其他部门查询，并无不当。3.被诉答复程序合法。温州市国资委于2018年8月28日收到汪岳中的申请，于次月6日作出被诉答复，符合政府信息公开条例关于15个工作日答复期限的规定。4.根据《最高人民法院办公厅关于以行政复议相关案由诉国资委是否属于行政诉讼受理范围意见的复函》（法办函〔2019〕90号）的规定，除产权界定行为外，国资部门不作为行政诉讼的被告，汪岳中起诉温州市国资委不符合法律规定。综上，被诉答复合法，请求驳回汪岳中的起诉。被上诉人温州市政府答辩称：1.同意温州市国资委的答辩意见。2.被诉答复合法。商贸城公司并非温州市政府或温州市国资委直属企业，根据《国务院国有资产监督管理委员会国有资产监督管理信息公开办法》第二条第一款、第二十九条，以及《浙江省省属企业重大信息公开暂行办法》第二条、第五条的规定，该公司的相关信息不应由温州市国资委公开。3.被诉复议决定合法。温州市政府于2018年9月26日收到汪岳中的行政复议申请，因案情复杂，延长审理期限30日，于2018年12月19日作出被诉复议决定，符合法定程序。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审期间，温州市国资委和温州市政府未提交新证据，汪岳中提交了温州市国资委信息公开指南和机构简介，以证明该委负有国资监管职责，应当公开国资监管信息。本院认为，因当事人对温州市国资委是否系本案适格被告存在争议，上述证据待该问题明确后再作认定，故在后述评。经审查原审证据，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”根据上述规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，以行政机关的行政行为为标的，而行政行为是指行政机关进行的行政管理活动行为。若行政机关进行的行为并非行政管理行为，则该行为不能作为行政诉讼的标的，作出该行为的行政机关亦不是适格的行政诉讼被告。《中华人民共和国企业国有资产法》第十一条第一款规定：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条第二款规定：“国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。”综合上述规定，国有资产监督管理机构主要履行出资人职责，而非行使行政管理职权，故其作出的行为一般不属于行政行为。原国务院法制办公室《对国务院国有资产监督管理委员会的答复》（国法秘复函[2009]474号）亦明确规定：“国有资产监督管理机构依法履行出资人职责的行为不具有具体行政行为的性质”。因国有资产监督管理机构作出的行为一般不属于行政行为，故原则上其不作为行政诉讼的被告。对此，《最高人民法院办公厅关于以行政复议相关案由诉国资委是否属于行政诉讼受理范围意见的复函》予以明确，该复函第二条规定：“除非国资委作出了产权界定行为，否则不宜作为行政诉讼被告主体。”根据行政诉讼法第四十九条的规定，提起行政诉讼，应当符合“有明确的被告”“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”等条件。此处的“有明确的被告”既指形式适格，也指实质适格，即被诉行政机关系适格的行政诉讼被告。本案中，汪岳中向温州市国资委申请政府信息公开，该委作出的被诉答复并未对产权进行界定，性质上不属于行政行为，不能作为行政诉讼的标的，该委不是本案的适格被告，汪岳中以温州市国资委为被告提起行政诉讼，不符合行政诉讼法第四十九条的规定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，原告的起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定的，应当裁定驳回其起诉。该解释第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”据此，应当裁定驳回汪岳中对温州市国资委和温州市政府的起诉。鉴于本案系全案驳回汪岳中的起诉，其提交的温州市国资委信息公开指南和机构简介不影响案件处理，本院不作认定。综上，上诉人汪岳中的起诉不符合法定起诉条件，依法应当予以驳回。原审法院受理汪岳中的起诉并对案件进行实体裁判不当，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二款第一款、第二十六条第一款、第四十九条、第八十九条第一款第（二）项，以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定如下：一、撤销温州市鹿城区人民法院（2019）浙0302行初128号行政判决；二、驳回上诉人汪岳中的起诉。本案一、二审案件受理费依法免收。本裁定为终审裁定。审 判 长 章宝晓审 判 员 戴华斌审 判 员 杨贤斌二〇二〇年五月十五日代书记员 卢 敏