湖南省高级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2020）湘行赔终75号上诉人（原审原告）：谭清祥，男，汉族，1953年9月10日出生，湖南省岳阳市人，住岳阳市岳阳楼区。委托代理人：袁春，湖南惠风律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：华容县人民政府。住所地：华容县马鞍山新区。法定代表人：陶伟军，县长。委托代理人：戚应龙，该县政府工作人员。委托代理人：刘朗，湖南榕城律师事务所律师。上诉人谭清祥与被上诉人华容县人民政府（以下简称华容县政府）行政赔偿一案，不服岳阳市中级人民法院（2018）湘06行赔初9号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。岳阳市中级人民法院一审查明，2002年11月，岳阳市金吉祥置业有限公司（以下简称金吉祥公司）法定代表人张如吉代表公司向原告谭清祥借款人民币150万元，用该公司位于华容县马鞍山新区的50600平方米的土地作为抵押，与原告谭清祥签订了抵押合同，并在华容县国土局办理了抵押权证“华他项（2003）字006号《土地他项权利证明书》”。2007年2月6日，张如吉代表公司再次立据向原告谭清祥借款，出具“今借到谭清祥现金币叁佰弍拾万元整”的借条壹张，加盖了金吉祥公司的公章和该公司财务专用章，并注明：“本公司自愿对上述叁佰弍拾万币借款担保承担连带责任”。同日，张如吉代表公司向原告谭清祥出具《承诺书》壹份。《承诺书》载明：“对借谭清祥先生叁佰弍拾万币，本公司同意谭清祥先生对本公司与华容县人民政府及华容县马鞍山新区管委会建设工程合同纠纷一案的债权在岳阳市中级人民法院进行财产保全。案件判决后所有执行款项优先一次性支付给谭清祥先生，不足部分由公司补偿至还清”。张如吉以公司法定代表人身份在《承诺书》上签字，并加盖了公司印章和财务专用章。2007年3月12日，原告谭清祥以张如吉，金吉祥公司为被告向该院提起民间借贷纠纷诉讼。3月15日，该院根据原告谭清祥的诉讼保全申请，以（2007）岳中民三初字第5-1号《民事裁定书》作出民事裁定：“冻结被告金吉祥公司在华容县政府，华容县马鞍山新区管理委员会享有的到期债权320万元，未经该院许可，华容县政府，华容县马鞍山新区管理委员会不得向金吉祥公司支付。”2007年12月14日，该院以（2007）岳中民三初字第5号《民事判决书》对原告谭清祥与被告张如吉、金吉祥公司民间借贷纠纷案作出民事判决：“由被告张如吉在本判决生效后十五日内偿还原告谭清祥借款320万元，被告金吉祥公司对此承担连带清偿责任。如义务人未按照本判决确定的期间履行义务，则应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第三百三十二条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息”。被告张如吉、金吉祥公司不服上诉至本院。2008年10月20日，本院以（2008）湘高法民一终字第97号《民事裁定书》作出“准许上诉人张如吉、岳阳市金吉祥置业有限公司撤回上诉，双方均按原判决执行”的民事裁定。（2008）湘高法民一终字第97号《民事裁定书》送达后，被告张如吉、金吉祥公司在指定期间内未履行判决确定的义务，原告谭清祥于2009年3月12日向该院申请强制执行。该院于2009年5月6日以（2009）岳中执字第51号立案执行。在执行过程中，通过执行查明，被执行人张如吉已中风偏瘫，无履行能力。被执行人金吉祥公司已歇业多年，确无可供执行的财产执行，该案该次执行程序应予终结。如申请人发现被执行人有可供执行的财产或财产线索，可向该院申请恢复执行。遂于2009年10月15日以（2009）岳中执字第51号《执行裁定书》作出终结（2007）岳中民三初字第5号《民事判决书》的该次执行程序。张如吉也于2013年4月病故。该《执行裁定书》于2018年5月7日才送达申请执行人谭清祥。另查明，2002年8月2日，马鞍山国土分局向金吉祥公司签发《华容县马鞍山新区建设用地审批单》，分局领导杨某某在审批单上签署“此宗地合同只作银行贷款抵押手续，贷款期满后收回注销，重新组织出让销售。”同日，华容县国土局（出让方）与金吉祥公司（受让方）签订《国有土地使用权出让合同》，将宗地位于，宗地编号61号，面积50600平方米出让给金吉祥公司用于建设华容大道西路开发项目。又于同日以马鞍山国土分局为甲方，金吉祥公司为乙方签订《华容大道西路开发贷款资金管理协议》。协议的内容主要是就有关乙方用华容大道西路开发出让的土地向银行贷款作抵押的相关问题进行约定。2002年8月3日，金吉祥公司取得“华国用（2002）字第31089号《国有土地使用权证》”。2003年11月，金吉祥公司以该宗国有土地使用权为抵押与原告谭清祥签订《抵押合同》借款150万元，并办理了“华他项（2003）字第006号《土地他项权利证明书》”。在该土地他项权利证明书的他项权利种类及范围栏目中的第3点记载：“抵押期限为2003年11月18日至2004年11月18日。”又查明，2002年9月8日，金吉祥公司向华容县政府，马鞍山管委会提出《华容大道西路开发项目可行性报告》。2002年10月17日，华容县计划委员会向马鞍山管委会下达“华计基［2002］第23号《基本建设项目审批通知书》”，批复同意华容大道西路建设。2005年3月2日，马鞍山管委会向金吉祥公司发“函”，要求金吉祥公司于2005年3月15日前与其确定项目启动事宜。否则，逾期终止项目建设承包合同。2006年3月2日，马鞍山管委会以华新管报［2006］9号向华容县国土管理局出具《关于收回华容大道西路开发项目土地证的报告》。2006年5月10日，马鞍山管委会再次向金吉祥公司发“函”，就终止相关项目合同的相关事宜函告金吉祥公司。2006年12月30日，马鞍山管委会就金吉祥公司取得土地开发权的经过和违反双方协议的情况向华容县政府及华容县国土局作出《关于岳阳金吉祥公司在我区取得华容大道西路开发项目土地使用证的有关情况说明》。之后，华容县国土局向华容县政府出具关于注销土地使用权证和他项权利证书的请示。2007年1月9日，华容县政府以华政函［2007］1号向华容县国土资源局下达了《关于注销岳阳市金吉祥房地产开发有限公司有关土地使用权证和土地他项权利证明书的批复》。2018年5月7日，原告谭清祥在收到该院（2009）岳中执字第51号《执行裁定书》后，认为被告华容县政府违法处置其依法取得的土地抵押他项权利，造成了巨大经济损失的事实已被人民法院《执行裁定书》所确认，于2018年6月20日向华容县政府提出行政赔偿申请。华容县政府以该机关并非土地抵押登记机关，亦未作出侵犯赔偿申请人合法权益的行政行为，于2018年8月9日向赔偿申请人谭清祥下达《关于不予受理国家赔偿申请的通知书》。谭清祥不服，于2018年10月30日向该院提起行政赔偿诉讼。岳阳市中级人民法院一审认为，根据上述审理查明的案件事实，原告谭清祥向该院提起诉华容县政府注销土地抵押他项权证及行政赔偿一案，已超过法律规定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……；（7）符合法律规定的起诉期限”。本案虽然没有证据证明被告华容县政府及所属国土管理部门向原告谭清祥送达了注销本案《国有土地使用权证》和《土地他项权利证明书》的行政文书或告知了注销本案《国有土地使用权证》和《土地他项权利证明书》被注销的内容，但原告从以下事实中应知道或应当知道其地抵押权已灭失。一是《土地他项权利证明书》的他项权利种类及范围栏目中明确约定“抵押期限为2003年11月18日至2004年11月18日”，原告谭清祥应当知道其所享有的土地抵押权会因土地抵押期限届满受到影响。二是2007年3月5日，该院在审理原告谭清祥诉被告张如吉、金吉祥公司民间借贷纠纷一案过程中，已经发现金吉祥公司抵押给原告的土地另作他用，并根据原告谭清祥的诉讼保全申请，以（2007）岳中民三初字第5-1号《民事裁定书》作出了冻结被告金吉祥公司在华容县人民政府，华容县马鞍山新区管理委员会享有的到期债权320万元的民事裁定，说明此时原告谭清祥即已经知道其所抵押土地发生变化或灭失。三是原告谭清祥在申请该院执行（2007）岳中民三初字第5号民事判决执行案的过程中，通过执行查明，被执行人张如吉已中风偏瘫，无履行能力的情况后，如果抵押土地仍然存在，应依法向法院申请执行抵押物，而在长达十年的执行过程中，原告从未提出执行抵押土地优先受偿，也说明原告已经知道抵押土地已被收回。该院审查认为，被执行人金吉祥公司已歇业多年，确无可供执行的财产执行，该案该次执行程序应予终结。如申请人发现被执行人有可供执行的财产或财产线索，可向该院申请恢复执行。并于2009年10月15日以（2009）岳中执字第51号《执行裁定书》作出终结（2007）岳中民三初字第5号《民事判决书》的该次执行程序。原告谭清祥诉称于2018年5月7日才收到该院（2009）岳中执字第51号《执行裁定书》，但时隔近十年，原告谭清祥应当知道被执行人张如吉、金吉祥公司无可供执行的财产（包括国有土地使用权）执行。四是华容大道西路开发项目，系众所周知的公共事业开发项目。所涉及的土地征收，工程建设等环节均离不开华容县政府及相关部门主导，原告谭清祥不可能不知道所抵押的土地已作公共事业（道路建设）用地。综上所述，原告谭清祥最迟于2009年年底前就已知道或者应当知道其所享有的土地抵押权已经灭失。根据法律规定，当事人提起行政诉讼，自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。原告谭清祥于2018年10月30日向该院提起行政赔偿诉讼，显然已经超过了法律规定的起诉期限。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（7）项，第二十三条一款，第二十七条一、二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条一款之规定，裁定驳回原告谭清祥的起诉。谭清祥上诉称：1、一审裁定书认定事实错误；2、一审裁定书适用法律错误；3、被上诉人将上诉人抵押土地收回转卖给他人，从中获取了丰厚的收益，被上诉人赔偿的钱只是此宗土地总收益中的一小部分，故公民真金白银的血汗钱理应由被上诉人赔偿。综上，请求撤销岳阳市中级人民法院（2018）湘06行赔初9号行政赔偿裁定，依法改判华容县人民政府赔偿上诉人损失3245230元及利息。华容县政府答辩称：1、上诉人起诉行政赔偿缺乏事实依据。岳阳市金吉祥房地产开发有限公司是以欺骗的手段取得土地证、没有履行合同约定义务；注销土地证及抵押他项权证是与该公司多次协商，在该公司认可的情况下注销的；岳阳市金吉祥置业有限公司与岳阳市金吉祥房地产开发有限公司是属于两个单位，上诉人并没有提交证据证明两家为同一公司。2、上诉人起诉已超过法定起诉期限。3、上诉人没有穷尽民事执行程序，无权提起行政赔偿。综上，一审判决认定的事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院，原审判决采信的证据材料，经审查，可以作为本案事实认定的依据。本院对原审查明的事实予以确认。另查明一，2006年7月4日，岳阳市金吉祥房地产开发有限公司名称变更为岳阳市金吉祥置业有限公司。另查明二，谭清祥在一审起诉时的诉讼请求有两项：一是请求确认被告华容县政府处置已合法抵押给原告的土地违法；二是请求判令确认被告华容县政府因违法处置已合法抵押给原告的土地，给原告所造成的损失3242530元以及利息。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，上诉人所诉的行政行为是华容县政府处置已抵押的土地行为。由于土地处置行为包括注销土地上的权利证书、实体处分土地等行政行为，不同的行政行为涉及不同的行政机关或职能部门，上诉人应明确所诉的行政行为是处置行为中哪一个具体行政行为。因此，上诉人提起的本案诉讼，具体的请求不明确。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求”的规定，一审法院应当对上诉人进行释明。一审法院在上诉人未能正确表达诉讼请求且未予释明的情况下，裁定驳回上诉人的起诉，处理不当。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销岳阳市中级人民法院（2018）湘06行赔初9号行政赔偿裁定；二、发回岳阳市中级人民法院重审。审判长  王小纯审判员  李隽明审判员  彭斌韬二〇二〇年五月二十七日法官助理刘思源书记员沈亮霞