山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终252号 上诉人（原审原告）邹平城东液化气站，住所地邹平市经济技术开发区邹长路南。 法定代表人孙涛，经理。 委托代理人韩祥瑜，邹平城东液化气站员工。 委托代理人刘海滨，山东柳泉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）邹平市人民政府，住所地邹平市鹤伴一路567号。 负责人赵东，副市长。 委托代理人王玉国，山东海心律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）邹平市自然资源和规划局，住所地邹平市鹤伴二路599号。 法定代表人夏应枝，局长。 委托代理人张宝，邹平市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人薛宝，邹平城中法律服务所法律工作者。 上诉人邹平城东液化气站（下称城东液化气站）因与被上诉人邹平市人民政府（下称市政府）、邹平市自然资源和规划局（下称自然局）不履行土地登记法定职责一案，不服山东省滨州市中级人民法院于作出的（2019）鲁16行初27号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月18日进行了听证。本案现已审理终结。 原审法院查明,2001年3月，原告城东液化气站取得坐落于“邹平邹长路南，土地使用权证号为邹国用（2001）字第010472号，地号01-04-72宗地”的国有土地使用证。2002年10月11日，开发区管委会与原告签订《搬迁协议》，双方约定原告城东液化气站从邹国用（2001）字第010472号国有土地使用证01-04-72宗地上迁出，开发区管委会支付土地补偿费、地面附着物、临时安置费、搬家补助费、停产停业补助费共计580000元，地面附着物清除完毕后，开发区管委会负责向原告另行提供经营场地。2002年10月18日，邹平县工业园区管理委员会与原告城东液化气站签订《集体土地使用合同》，约定向城东液化气站提供“西至焦临路，东至徐毛村土地，南至徐毛村土地，北至徐毛村土地”面积5.13亩的集体土地。《搬迁协议》、《集体土地使用合同》签订后，原告按约定对邹国用（2001）字第010472号国有土地使用证上的液化气站进行清除，邹平县工业园区管理委员会按约定支付了土地补偿费、地面附着物、临时安置费、搬家补助费、停产停业补助费共计580000元。原告迁至开发区管委会另行提供的5.13亩集体土地上经营。 2015年7月26日城东液化气站以开发区管委会（原邹平县工业园区管理委员会）为被告，向邹平法院提起民事诉讼，请求解除与开发区管委会于2002年10月18日签订的《集体土地使用合同》；开发区管委会赔偿城东液化气站财产损失750000元及相关经营损失；退还城东液化气站所交的地面附着物补偿费和办理土地使用手续费45409.25元。该案案号为（2015）邹民初字第1727号。2016年1月20日，经邹平法院主持调解，开发区管委会与城东液化气站达成调解协议：一、解除双方签订的《集体土地使用合同》，开发区管委会于2016年1月27日前支付城东液化气站财产损失费、土地使用手续费、地面附着物补偿费、鉴定费等各项损失共205000元；二、城东液化气站于2016年4月1日前负责清理液化气站内的气罐、变压器等相关设备，城东液化气站应当为开发区管委会收回涉案土地进行相关建设使用提供便利；三、城东液化气站自愿放弃本案的其他诉讼请求，本案一次性处理完毕，双方自此无任何纠葛。调解书送达后，开发区管委会向原告城东液化气站支付了205000元，原告对液化气站进行清理并向开发区管委会交回了该宗集体土地。2018年7月12日，原告城东液化气站因不服被告市政府为山东魏桥创业集团有限公司颁发邹国用（2010）第010470号国有土地使用证的行政行为，向本院提起行政诉讼。2019年1月14日原审法院作出（2018）鲁16行初23号行政判决，撤销市政府为山东魏桥创业集团有限公司颁发的邹国用（2010）第010470号国有土地使用证。该判决已经生效。同日，原告城东液化气站因不服被告市政府为山东魏桥创业集团有限公司颁发邹国用（2010）第010470号国有土地使用证的行政行为，向原审法院提起行政赔偿诉讼。原审法院于2019年1月14日作出（2018）鲁16行初22号行政赔偿判决，驳回了原告城东液化气站的赔偿请求。城东液化气站不服该判决上诉至山东省高级人民法院，2019年5月17日，山东省高级人民法院作出（2019）鲁行终334号行政判决，维持了原审法院（2018）鲁16行初22号行政赔偿判决。 2019年6月5日，针对城东液化气站关于“邹平邹长路南证号为邹国用（2001）字第010472号国有土地使用证更正登记”申请，邹平市不动产登记中心作出《不动产登记不予受理告知书》，决定不予受理。原告不服该不予受理行政行为向原审法院提起本案行政诉讼。另查明，2001年8月6日邹平县工业园区管理委员会成立，2003年6月被山东省人民政府批准为省级经济开发区，2010年11月被国务院批准升格为国家级开发区定名为“邹平经济技术开发区”。2018年8月24日，山东省人民政府宣布，根据国务院决定，撤销邹平县，设立邹平市；2018年10月26日，邹平市正式挂牌成立。另查明，在原审法院审理的（2019）鲁16行初29号行政案件中，市政府根据自然局的请示作出了邹政复[2019]21号批复，同意收回原告邹国用（2001）字第010470号国有土地使用权，并注销土地使用证。2019年6月20日，自然局向原告邮寄的《告知书》载明了该收回国有土地使用权决定的内容。 原审法院认为,2002年10月18日，邹平县工业园区管理委员会与原告城东液化气站签订《集体土地使用合同》，约定向城东液化气站提原审法院认为，本案中，自然局系不动产登记机关，《不动产登记不予受理告知书》亦是由该局作出，本案应以该局作为被告，市政府不是本案的适格被告，应驳回原告城东液化气站对被告市政府的起诉。原告列市政府为被告实质上借此改变了本案的级别管辖，原审法院对此予以申明。为避免增加当事人诉累，且为了方便与关联案件一并审理，原审法院决定继续审理本案。原审法院作出的（2018）鲁16行初23号行政判决，已经撤销市政府为山东魏桥创业集团有限公司颁发的邹国用（2010）第010470号国有土地使用证。因此，城东液化气站提起本案诉讼请求无事实和法律依据。且自然局已于2019年6月20日向原告邮寄《告知书》，收回涉案国有土地使用权。因此对于原告城东液化气站对被告自然局的诉讼请求原审法院不予支持。综上，市政府不是本案适格被告，应当驳回原告对市政府的起诉。自然局所作出的《不动产登记不予受理告知书》，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第六十九条之规定，判决如下：一、驳回原告邹平城东液化气站对被告市政府的起诉；二、驳回原告邹平城东液化气站对被告自然局的诉讼请求。案件受理费50元，由原告城东液化气站负担。 城东液化气站不服原审法院判决，上诉请求依法撤销原审法院判决，改判被上诉人给上诉人恢复邹国用(2001)字第010472号国有土地使用证在不动产登记簿的登记及公示信息登记，恢复该国有土地使用证至原来的登记状态，并颁发不动产权证书。撤销被上诉人自然局做出的编号为20190001的《不动产登记不予受理告知书》。理由是：1.因被上诉人市政府违法将该宗土地重复颁证给山东魏桥创业集团有限公司，造成了一块土地两个土地证。造成上诉人失去土地使用权登记的是市政府，市政府理应对其侵权结果及时自我纠正恢复原状。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告，因此必须以政府作为被告。2.被上诉人自然局应予受理并恢复登记申请，一审法院漏审诉讼请求违反法定程序。上诉人申请变更登记时，被上诉人市政府尚未作出收地批复、上诉人持有合法的土地使用证，在土地尚未被依法收回和注销土地使用证之前，有权利要求恢复登记。原审法院对此部分原审诉讼请求没有审理，属于遗漏诉讼请求。3.原审法院判决不予支持原审诉求无事实和法律依据，说理不通。法院的理由是：“因(2018)鲁16行初23号判决，撤销了被上诉人市政府为山东魏桥创业集团有限公司颁发的土地使因此上诉人提起本案诉讼无事实和法律依据”该段内容前后并无法律上的关联，却成了不予支持上诉人诉求的理由，属于认定事实不清、适用法律错误。4.被上诉人市政府作出的邹政复[2019]21号批复违法，应中止审理本案。邹政复[2019]21号批复不是引发物权变动的政府决定，该批复明显违法，没有任何事实和法律依据，邹政复[2019]21号批复不符合《中华人民共和国土地管理法》第58条关于收回土地的相关规定，也不符合《不动产登记暂行条例实施细则》关于变动物权的规定。上诉人已经同时提起了要求撤销邹政复[2019]21号批复的诉讼，也已经上诉。本案应中止审理，待批复违法纠纷一案审理终结后再对本案进行审理。 经对原审证据进行书面审查并组织调查听证，本院同意原审法院确认的案件事实。 本院认为,2019年6月4日，上诉人城东液化气站向被上诉人自然局申请恢复邹国用(2001)字第010472号国有土地使用证在不动产登记簿的登记及公示信息登记，恢复该国有土地使用证至原来的登记状态，并颁发不动产权证书。据另案查明，2019年5月29日，被上诉人自然局向市政府提交《关于收回邹平城东液化气站土地使用权的请示》，市政府于2019年6月19日作出邹政复[2019]21号批复。因此，被上诉人自然局以“该宗土地，政府正在依法行使权力过程中”为由，于2019年6月5日作出《不动产登记不予受理告知书》，符合当时客观情况，并无不当。原审法院判决驳回上诉人诉讼请求，亦无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人城东液化气站的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人邹平市城东液化气站负担。 本判决为终审判决。 审判长 山 莹 审判员 蒋炎焱 审判员 王修晖 二〇二〇年五月二十八日 书记员 徐颖格