浙江省绍兴市越城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0602行初22号 原告杨张泉，男，1964年12月1日，汉族，住浙江省绍兴市越城区。 被告绍兴市越城区灵芝街道办事处，住所地绍兴市越城区洋江西路1399号。 法定代表人周祝承，系主任。 出庭行政负责人黄烨，人武部部长。 委托代理人（特别授权代理）诸秦刚、宋佳婧，浙江金道（绍兴）律师事务所律师。 原告杨张泉诉被告绍兴市越城区灵芝街道办事处房屋安置补偿行政协议一案，原告向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月20日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月31日公开开庭审理了本案。原告杨张泉，被告绍兴市越城区灵芝街道办事处行政负责人黄烨及委托代理人诸秦刚、宋佳婧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨张泉诉称，被告对潞阳村的拆迁，未开拆迁动员大会，只是走过场的开了村民代表会，但不让代表们发表意见，也未举手表决程序，未形成会议纪要，未公布会议的情况，与《中华人民共和国拆迁法》第13条相抵触；公告未说明拆迁目的，未说明拆迁用途及回迁，更没有征得三分之二征收人的同意（违反了拆迁法第十四条、第十九条、第二十四条的规定）。也不符合绍兴市人民政府办公室下发的《绍政办发(2017)1号》第二章第十三条之规定。有违《中华人民共和国合同法》第三条的平等原则、第五条的公平原则和第七条的遵纪守法原则。原告在1988年同主房造的附房15.2加4平方米，有“镇票”，但却被认为“应拆房”；1998年审批的34.72平方米的两层楼房，只能确认一层。在拆迁前，绍兴市越城区灵芝街道综合执法大队工作人员在对已纳入拆迁的潞阳村经过巡查，对村里的违章建筑己予以拆除，基本上不存在违章建筑。按浙政办发(2014)73号省政府办公厅文件、绍市土资越城（高）(2018)57号文件规定都应给予确权。现诉至法院，请求：一、撤销原、被告于2019年10月2日签订的《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》，依法重新签订。二、诉讼产生的一切费用全部由被告承担。 原告杨张泉向法院提交并在庭审中出示的证据有： 杨阿奎3307号、3316号绍兴市国土资源局地籍档案查询单各1份、绍兴县犭央犭茶湖乡村民建房用地申请表2份、犭央犭茶湖乡洛阳村出具的收款收据（2000元）、浙江省绍兴县镇财政收入专用票据2张[宅基地整治补交款400元（附房）、200元（围墙）各1张]、土地申报登记费收据2张、《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》1份、绍兴县农村村民建房用地报批表1份，证明原告已经交了两层楼房的钱但是只补偿了1层房屋的钱；另应拆房认定是错误的。 被告绍兴市越城区灵芝街道办事处答辩称，双方签订的安置补偿协议，事实清楚、适用法律正确，符合法定程序，不应撤销。具体情况如下：1、双方签订的协议，基础事实清楚，符合诚实信用原则，并不存在撤销的法定事由。由柯桥区自然资源与规划局提供的绍农房（2002）10553号《绍兴县农村村民建房用地审批表》显示，在2002年农村宅基地整治中，原告保留宅基地69.16平方米（原两层），新审批宅基地34.72平方米（一层），同时批文中明确说明，原告应拆除15.2平方米的房屋。因此，原告关于其15.2平方米的房屋并非应拆房的主张，显然没有依据。另外，批文中明确载明34.72平方米为一层。因此，原告关于34.72平方米房屋为两层的主张，也没有事实和法律依据。至于原告提交的批文上显示层数为2，被告经依法询问和对比，发现该文件上的数字明显有改动痕迹，属于虚假证据。综上，根据《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）》、《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法（试行）》、《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定操作细则（试行）》的规定，原告实际可确权面积为179.94平方米，另外可享受政策性确权面积41.5平方米，总共可安置面积为221.44平方米。2、协议签订的程序合法。被告依据《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）》第四条规定，对涉案房屋开展补偿工作，并依据《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）》第九条规定，委托绍兴市佳强测绘咨询有限公司进行丈量，根据《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）》第十条，进行确权确户，最终依据《中华人民共和国土地管理法》六十二条、《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）》第二十二条、第二十三条、第二十四条等规定，依法以户为单位，与原告签订了《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》。 被告绍兴市越城区灵芝街道办事处向法院提供并出示以下证据： 1、绍兴县农村村民建房用地报批表（绍农房字（2002）第××号）1份，证明原告正房的合法占地面积为69.16平方米；原告主张的34.72平方米的附房明确是一层，并非两层；原告主张的15.2平方米房屋，批文中明确是应拆房； 2、房屋征收测绘图、绍兴市越城区灵芝街道房屋征收评估表各1份，证明原告房屋的现状； 3、越城区房屋被征收人户籍调查表、户口本复印件、合法继承人证明书、潞阳村村委出具的《证明》、委托书、住宅房屋征收确权确户表，承诺书、证明、权证遗失证明、《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》、明确收款人授权书、房屋腾空验收单1组，证明原告的房屋经依法确权，原、被告签订了协议。被告也已经履行了补偿义务。 被告绍兴市越城区灵芝街道办事处同时确认其实施安置补偿的法律和政策依据为： 《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)》、《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法（试行）》、《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定操作细则（试行）》。 经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下认定： 原告证据，被告对上述安置协议书的真实性无异议；对专用票据、收款收据的真实性由法庭依法核实，但认为该票据仅仅是涉及附房和围墙，与本案涉及的两个争议房屋无关联性；犭央犭茶湖乡潞阳村出具的收款收据（2000元）的真实性无异议，仅仅是原告向村里缴费，并不代表已经实际审批；绍兴县土地申报登记费收据真实性无异议，但与争议房屋无关联性；地籍档案查询单真实性无异议，但仅能证明是1995年发证的，不能证明该房屋在2002年审批中列为应拆房屋是错误的；绍兴县犭央犭茶湖乡村民建房用地申请表真实性由法庭核实，1988年15.2平方米土地当时确有登记，但在2002年新的审批表中已被列为应拆房；绍兴县农村村民建房用地报批表的真实性无异议，69.16平方米作为保留房记载在2002年的批文中，报批表记载的建造层次是“1”层并非是上面显示的2层。本院对原告证据的真实性予以采信，原告就建造层次认可在报批表中原始档案确系“1”层，但“2”由谁进行修改其不知，本院确认报批表记载的建造层次为一层，上述证据的证明力在说理部分综合评述。 被告证据1，原告对真实性无议，但村收费票据显示收了两层面积的钱，只认定一层面积有异议； 被告证据2，原告对测绘图无异议；对评估表原告认为不符合真实情况，价格过低；15.2平方米的房屋认定为应拆房其不能接受； 被告证据3：原告质证认为原告当时签名是被欺骗签的。 本院对被告证据1-3的真实性予以采信，其证明力在说理部分综合详述。 经审理查明，原告系绍兴市越城区灵芝街道潞阳村村民。为加快绍兴市新城开发建设，潞阳村列入征收范围。2019年被告根据《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法（试行）》、《越城区征收集体所有土地涉及房屋相关补偿费标准》、《灵芝街道潞阳、潞庄村集体土地上房屋征收实施方案》和越城区相关拆迁政策陆续与村民签订安置补偿协议。2019年10月2日，被告与杨张泉、杨阿奎户签订了《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》。协议约定，原告现有房屋丈量总建筑面积285.52平方米，其中被认定具有合法手续的住宅房屋建筑面积179.94平方米，政策性确权面积41.5平方米，认定安置人口3人，可安置补偿面积为221.44平方米，原告选择货币安置面积为179.94平方米，房屋、装修、附属物等评估补偿款142665元，各项补贴及奖励32270元，货币安置补偿比准价为11765元/平方米，计补偿款2731967元，货币安置20%奖励款546393元，合计3278360元。协议同时约定，原告保证在2019年10月9日前自行腾空搬迁完毕，交出原房，并不损坏原房屋的结构及一切设施。被告在2019年10月10日起拆除原房屋，原告若没有按时搬迁完毕，被告将有权直接处置原告房屋，拆房时造成原告损失，被告不负任何责任。10月4日，原告在房屋腾空验收单上签名，并将其所有房屋腾空交付被告。10月8日，原、被告双方在灵芝街道潞阳村拆迁户结算单上签字，并将补偿款结算完毕。2020年1月，原告以案涉安置补偿协议中对于其第二层房屋未全部按合法建筑面积确权，且主房造的附房15.2加4平方的超方面积已补交了罚款，符合拆迁确权安置补偿条件，原协议存在不公平为由，向法院提起行政诉讼，要求撤销案涉补偿协议。 同时查明，在2002年农村宅基地整治中，经原告申请，土地管理部门同意原告保留宅基地69.16平方米（原两层），原告未批先建用地面积34.72平方米（建造房屋一层），已作处罚，同意补办建设用地使用权证。同时批文中载明，原告应拆除15.2平方米的房屋。 还查明，1998年8月5日，犭央犭茶湖乡潞阳村收取原告2000元，内容载明：代收交镇卫生间、灶间建造两层。2001年绍兴县财政分别收取原告400元和200元，内容载明：宅基地整治补交款附房和围墙。1989年11月30日，土地管理部门分别收取原告土地申报登记款8元和8元，内容载明：申报面积69.16平方米和15.2平方米。 原告父亲杨阿奎在潞阳村拆迁前已亡故。 本院认为，案涉行政协议涉及集体土地上城中村建设的房屋安置补偿问题，目前法律法规对于如何安置补偿的程序没有明确的规定，故只要不违反上位法规定的政策可以作为安置补偿的依据。 根据《绍兴市越城区人民政府关于印发的通知》【越政发（2018）12号】第四条规定：“区国土部门是越城区征地房屋补偿的管理和监督部门；区城改办作为房屋征收部门，负责拟定全区集体所有土地涉及房屋征收计划，做好各区域征地房屋补偿的指导、协调、监督工作；各镇人民政府(街道办事处)负责区域内征地房屋补偿的具体组织、实施工作；各建设活动实施单位负责做好项目立项、资金保障等工作；各相关职能部门应当各司其职，协同做好征地房屋补偿工作。”故被告具有对涉案范围内的拆迁房屋实施安置补偿的法定职责，其与拆迁范围内的房屋权利人签订拆迁补偿安置协议，双方主体适格。原告提出集体土地上房屋征收应当遵循《中华人民共和国拆迁法》相关条款规定的程序，但目前我们国家尚没有单独制定《中华人民共和国拆迁法》，故原告诉状中列举的条文不存在。鉴于《中华人民共和国土地管理法》只对征收集体土地作出程序规定，但未对集体土地上的房屋在城中村改造过程中如何补偿作出程序性强制性规定，且对于集体土地上的房屋在拆迁或征地前先行补偿到位也能充分实现公共利益与被拆迁人合法权益的平衡保护，与土地征收补偿的保障性目的相吻合，故双方在协商一致且不违反上位法规定，不损害国家利益和他人合法权益基础上签订的行政协议，其效力应予确认。被诉《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与原告协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，兼具行政性与契约性，对该协议是否撤销应适用行政法律规范及相关民事法律规范予以判断。 首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”其次，根据《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”双方当事人签订协议前，被告发布了征收公告，原告对其户确权确户及拆迁房屋评估事项的结果均已知悉，协议约定的内容也符合《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）》、《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法（试行）》、《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定操作细则（试行）》、《越城区征收集体所有土地涉及房屋相关补偿标准》、《灵芝街道潞阳、潞庄村集体土地上房屋征收实施方案》等相关拆迁政策的规定，故不存在重大误解或者显失公平的情形；另，原告也未向法院提供证据证明被告采用了欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，故原告请求行使撤销权的法定事由不成立。 对于原告认为其确权面积与事实不符一节。本院认为，原告主张其在1988年已审批建造的15.2平方米的附房已经登记领取土地使用权证不属于应拆房，34.72平方米的房屋原告在1998年申请建造时已交纳了建两层的2000元，应以两层予以确权。本院认为，2002年土地登记文件中已载明：原告未批先建用地面积34.72平方米已作处罚，建造房屋为一层，同意补办建设用地使用权证。同时批文中载明，原告应拆除15.2平方米的房屋。故原告虽在1998年已经合法审批15.2平方米的土地使用权并经依法登记，但在2002年农村宅基地整治中，已将该土地上的房屋认定为应拆房，原告主张不属于应拆房的理由不能成立；虽1998年原告向村委交纳了在34.72平方米土地上建两层房屋的2000元人民币，但在2002年补办建设用地使用权证时只载明建造一层房屋。且虽然可以确认原告确因建附房两层向村委缴纳了2000元，但原告在补办建房审批时适用的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第六十二条规定：“……农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准……”，也就是说农村村民住宅用地审批，审核权在乡（镇）人民政府，批准权为县级人民政府，村级组织没有审批住宅用地的权限。现没有证据显示该2000元已缴入审批机关帐户；对于2001年绍兴县财政分别收取原告400元和200元，只能证明原告在宅基地整治中原告补交先建后批的罚款，故原告主张以两层房屋确权的理由亦不能成立。 综上，原告诉请撤销案涉行政协议理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告杨张泉的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告杨张泉负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  沈 岚 人民陪审员  沈国红 人民陪审员  沈丽娟 二〇二〇年五月二十六日 书 记 员  王翌婷 附录： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。