南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终165号 上诉人（原审原告）徐美，女，1972年2月4日出生，汉族，住江西省南昌市东湖区。 被上诉人（原审被告）南昌市新建区住房和城乡规划建设局，住所地江西省南昌市新建区长堎镇文化大道838号，统一社会信用代码：11360122014535090X。 负责人毛演斌，该局局长。 委托代理人朱勇，江西求正沃德律师事务所律师。 原审第三人南昌市新建区建筑行业管理中心，住所地江西省南昌市新建区立新路66号，组织机构代码：49121118-6。 法定代表人邹国斌，该中心主任。 委托代理人吴江平，南昌市百花法律服务所法律工作者。 原审第三人江西金麒麟置业有限公司，住所地江西省南昌市新建区长堎工业园区管委会大楼805室，统一社会信用代码：91360000799470723X。 法定代表人张良剑，该公司董事长。 委托代理人方掁宇，该公司员工。 上诉人徐美因诉被上诉人南昌市新建区住房和城乡规划建设局(以下简称区住建局)及原审第三人南昌市新建区建筑行业管理中心（以下简称建筑管理中心）、江西金麒麟置业有限公司（以下简称金麒麟公司）城建行政批准行为一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初1326号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院经审理查明，第三人金麒麟公司取得建设工程规划许可、建筑工程施工许可后，于2017年4月7日开工建设半山半城（三期）住宅楼及地下室,该工程位于南昌市望城新区望城路南侧、物华中路以西。随后，原告方向第三人金麒麟公司购买案涉房屋，该房屋楼栋于2019年9月27日竣工。期间，南昌市公安消防支队于2019年1月28日对半山半城（三期）1-42＃楼予以建设工程竣工验收消防备案，江西圣丰检测有限公司受第三人金麒麟公司委托于2019年3月25日其对半山半城（三期）1-42＃住宅楼室内环境空气进行检测，经检测，所有检测结果均符合ＧＢ／Ｔ18883-2002《室内空气质量标准》中环境污染物浓度限量要求，该工程室内环境质量合格。2019年9月25日，被告对半山半城（三期）4-6＃楼、10-12＃楼、16-18＃、22-24＃住宅楼进行现场规划验收，确认验收合格。2019年8月7日，南昌市新建区气象局对半山半城（三期）4-6＃楼、10-12＃楼、16-18＃、22-24＃住宅楼予以防雷装置验收。 2019年9月27日，施工单位江西省新宇建设工程有限公司、监理单位江西省恒信建设工程监理咨询有限公司、建设（开发）单位金麒麟公司、勘察单位核工业江西工程勘察研究总院、设计单位江西省建筑设计研究总院就半山半城（三期）4-6#楼、10-12#楼、16-18#、22-24#住宅楼共同出具工程竣工验收报告，载明经施工、监理、设计、勘察、建设、消防等单位共同验收、工程质量符合图纸设计和施工质量验收规范要求，房屋能满足建筑结构安全使用功能和观感要求，实物质量优良。2019年9月27日，第三人金麒麟公司以本工程已进行竣工验收，条件具备，验收合格，备案文件齐全为由提交《工程竣工验收备案表》申请工程竣工验收备案，该表载明工程名称为半山半城三期4-6#楼、10-12#楼、16-18#、22-24#住宅楼，工程地址为望城新区创业中大道以东、望城路南侧，建筑面积3076.18平方米，工程竣工日期2019年9月27日。2019年9月29日，被告下属第三人建筑管理中心对半山半城（三期）4-6#楼、10-12#楼、16-18#、22-24#住宅楼工程的竣工验收备案文件已收讫，文件齐全，同意备案。原告认为该备案行为违法，诉至法院请求判如所请。 另查明，案外人汪灶发等于2019年6月向南昌市新建区建设工程质量监督站投诉第三人金麒麟公司所建工程半山半城三期存在工程质量问题，南昌市新建区建设工程质量监督站受理后作出编号2019-4-008监督工作联系单，要求设计单位针对存在的问题出具整改方案，施工单位立即按整改方案及规范要求整改。后施工单位编制专项整改方案并按方案进行了整改。 一审法院认为,建筑工程竣工验收备案是指房屋的建设单位在房屋综合验收合格后将验收资料上报建设行政机关，由其登记保存以备监督的行为。如果建设行政机关未依法进行备案，会对建筑工程的监督留下隐患，侵害购房者的权益，故购房者以行政机关未依法进行备案为由提起行政诉讼具备原告主体资格。 根据原、被告及第三人的意见和本案审理情况，本案争议焦点即为被告对案涉房屋的竣工验收备案行为是否符合法律规定，作如下分析： 首先，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（以下简称《管理办法》）第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。”据此，被告作为本辖区内的建设行政主管部门具有对案涉房屋竣工验收备案的法定职权。 其次，《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变第一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）附件1《国务院决定取消的第二批行政审批项目目录（406）项》第76项中明确“房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准改为告知性备案”。据此，建设工程竣工验收备案不属于行政许可事项，仅属于告知性备案，故该备案不能等同于建设工程竣工验收。对于原告主张建设工程质量的监督管理，也并非在工程竣工验收备案时完成，而是在建设工程的规划、设计、施工、监理过程中，且对备案文件的审查应以行政机关的判断、识别能力为限，建设行政主管部门只要尽到审慎注意义务即可。 其三，《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他部门备案。”《管理办法》第六条规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。”据此，建设行政主管部门应当对建设单位是否在法定期限内，并将需要备案的相关文件是否真实、齐全进行审查，对超过期限或文件不真实、不齐全的，行政机关可以按照规定责令停止使用、重新组织验收或给予相应的罚款。本案中，第三人金麒麟公司在建设工程经相关单位和部门验收后的法定期限内，向被告提交竣工验收备案表、五家单位工程竣工验收报告及建设工程施工许可证、建设工程规划许可证、消防、环保等相关报告文件，已经符合备案条件，故原告要求撤销被告的备案行为，本院不予支持。 最后，建设行政管理部门并非专业工程质量的评估鉴定机构，要求其对房屋竣工验收承担实质性审查不具有现实性和可行性。但建设工程的竣工验收备案并不意味着建筑工程发生质量问题后就无救济途径。公民、法人和其他组织对建设工程存在质量问题均有投诉举报的权利，行政机关应当根据法律规定对投诉举报作出处理，且在案件审理中已经查明，被告已要求第三人金麒麟公司就原告提出的相关问题及时整改。而原告作为房屋买卖合同的相对方，其对房屋存在的质量问题还可以通过民事诉讼解决，通过合同的违约之诉实现其合法权益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告徐美的诉讼请求。 徐美不服一审判决，上诉请求：1、撤销一审法院的行政判决，改判撤销被上诉人对金麒麟公司开发的“金麒麟世家*半山半城23＃住宅楼”工程竣工备案；2、一、二审的诉讼费由被上诉人承担。事实和理由:1、建设行政主管部门对建设工程竣工备案属于行政行为。《管理办法》第六条规定“备案机关……应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫”，并不表明收讫就是备案，是否同意备案，还必须对“报备”的文件是否真实齐全进行审查。《管理办法》第十一条“建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效”，既然报备的文件无效，就不符合备案的条件，因此，备案是工程质量监督的行政措施，而不是供以后备查的保管行为。2、被上诉人对第三人的备案不符合法律规定。首先，被上诉人对第三人提交的《工程竣工验收备案表》只是形式上，没有对真实性进行实质性审查。其次，《管理办法》第七条表明备案机关的备案材料中必须具有《工程质量监督报告》，该监督报告是审查建设单位的“工程竣工验收文件”是否真实的根据，而《工程竣工验收备案表》显示，《工程质量监督报告》未出，于竣工验收当日“同意备案”，明显违法。 上诉人区住建局未提交答辩意见。 原审第三人建筑管理中心答辩称，1、从金麒麟公司提供的证据证明涉案房屋不存在质量问题和违反设计要求的情况，上诉人单方面认为存在质量问题，偷工减料、违反设计要求仅其一面之词，缺乏事实依据。2、答辩人不组织和参与建筑工程的竣工验收工作。竣工验收备案是建设行政主管部门对建设单位竣工验收性所作出的一种认识和判断，只依据建设单位的申请，就其竣工验收合格的行为、状态进行审核并将该事实予以备份以供参考的行为。答辩人在收到建设单位报出来的材料只做形式上的审查、而不做实质上的审查，履行了备案机关应当履行的法定职责。3、竣工验收备案是建设行政主管部门的一项具体行政监督管理行为，不与建设工程质量是否合格有直接的必然联系，产生房屋质量问题应当依据所订立的合同和本身来解决。4、建筑工程竣工验收备案作为一种准行政行为，并不具备可诉性标准的所有要求，属不可诉行为。综上，上诉人作为房屋买卖合同的相对方，其对房屋存在的质量问题可以通过民事诉讼的方式向建筑物开发商主张权益。 原审第三人金麒麟公司未提交答辩意见。 本案二审期间，各方当事人均未提交新的证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案系上诉人徐美因被上诉人区住建局的下属单位原审第三人建筑管理中心针对原审第三人金麒麟公司承建的“金麒麟世家*半山半城23＃住宅楼”竣工验收备案行为提起的诉讼，因此，该被诉竣工验收备案行为的合法性应当作为本案争议焦点。 根据《管理办法》第三条的规定，被上诉人区住建局具有办理本辖区内房屋建筑竣工验收备案的法定职责。 2003年2月27日国务院发布的《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》第76项规定，将房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准改为“告知性备案”。就此，取消了由政府建设行政主管部门对房地产建设项目组织工程质量监督、规划、消防、人防等有关单位或者机关进行综合验收的方式，采用建设、勘察、设计、施工、监理五家单位对建设工程竣工验收，相关机关认可、准许的分项验收制度。故建筑工程竣工验收备案是指建设单位工程竣工验收合格后，在法定期限内依法向建筑工程所在地的备案机关提交建筑工程竣工验收材料，备案机关验证文件齐全后，予以收讫、备份在案的行为，其实质是一种行政确认行为。 结合本案，原审第三人金麒麟公司根据《管理办法》第五条的规定，就案涉工程向被上诉人区住建局的下属单位即原审第三人建筑管理中心申请“金麒麟世家*半山半城23＃住宅楼”的竣工验收备案时，提交了符合形式要件的竣工验收备案表、五家单位工程竣工验收报告及建设工程施工许可证、建设工程规划许可证、消防、环保等相应的竣工验收材料，原审第三人建筑管理中心于2019年9月29日收到上述竣工验收备案文件，根据《管理办法》第六条的规定，经验证文件齐全后，于同日在工程竣工验收备案表上签署文件收讫；工程质量监督报告于2019年9月29日作出后报备案部门符合《管理办法》第七条“工程质量监督机构应当在工程竣工验收之日起5日内，向备案机关提交工程质量监督报告”规定，在未曾发现金麒麟公司存在《管理办法》第八条、第十一条规定的“在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为”或“采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案”的情况下，被上诉人区住建局对案涉住宅工程予以竣工验收备案的行政行为并无不当。故上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予采纳。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐美负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 胡少林 审 判 员 熊爱武 审 判 员 谢卫红 二〇二〇年五月十一日 法官助理 罗 文 书 记 员 李兴强