辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽02行终656号上诉人（原审原告）大连联发置业有限公司，住所地辽宁省长海县长山岛镇环海路115号，统一社会信用代码11210224001647543H。法定代表人郑亨联，董事长。委托代理人强华，辽宁达练律师事务所律师。委托代理人崔雪君，辽宁达练律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）长海县自然资源局（原长海县国土资源和规划建设局），住所地辽宁省长海县大长山岛镇东山D园42号。法定代表人傅吉堂，局长。出庭行政负责人滕玉峰，副局长。委托诉讼代理人吴卫国，辽宁宪义律师事务所律师。委托诉讼代理人吴浩，辽宁宪义律师事务所实习律师。上诉人大连联发置业有限公司因诉被上诉人长海县自然资源局一案，不服辽宁省长海县人民法院（2019）辽0224行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认定，被告于2019年1月21日作出长国土规建认字（2019）1号《闲置土地认定书》，认为原、被告双方就位于长海县××泡××村大盐场长海一中东侧的土地（面积：7813㎡）签订的国有建设用地使用权出让合同中，约定的动工日期为2014年12月19日。由于原告没有按合同约定的动工开发日期满2年未动工开发建设，被告根据调查结果和《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）的规定，认定上述宗地为闲置土地，闲置原因为原告企业的原因，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。2019年4月26日，被告作出长自然资收字（2019）1号《收回国有建设用地使用权决定书》，认定案涉上述宗地为闲置土地，根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条的规定，经报请长海县人民政府批准（批准文号：长政发1号），作出无偿收回上述闲置土地使用权的决定。2013年11月29日至12月9日，原告联发公司在长海县国土资源和规划建设局（即被告长海县自然资源局）主持的国有建设用地使用权网上挂牌出让中竞得编号为长海2013-9号地块的国有建设用地使用权。2013年12月9日，双方签订成交确认书，确认该项目成交价格为940万元。同年12月16日，双方签订国有建设用地使用权出让合同（合同编号：2102242013A008），合同约定出让宗地总面积7813㎡，总出让价款为940万元，宗地用途为其他普通商品住房用地，被告方同意于2013年12月20日前将出让宗地交付给原告，交付土地应达到场地平整的六通一平规定的土地条件，出让年限70年。合同还对规划建设、违约责任等作了约定。其中第十条第（一）项约定：本合同签订之日起30日内，受让人一次性付清国有建设用地使用权出让价款；第十六条约定：受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年12月19日之前开工，在2017年12月19日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。原告分别于2014年1月8日、1月16日两次缴纳了土地使用权出让金190万元和750万元，合计940万元。2014年9月22日，原、被告双方签订了国有建设用地交地确认书，被告（交地方）于2014年9月22日已将该宗地实际交付给原告（受让方），原告同意接受。2016年3月1日，被告的工作人员在检查时发现案涉的国有建设用地现场未开工建设，工作人员对现场进行了勘测和拍照。2016年11月1日，被告作出《闲置土地认定书》，并于同年11月2日通过特快专递向原告的法定代表人邮寄送达，原告的法定代表人拒收，被告于2016年11月7日在长海县政府网站公示该认定书的内容；2016年11月7日，被告作出《闲置土地情况告知书》，于同日在长海县政府网站公示该告知书的内容，同年11月8日通过特快专递向原告的法定代表人邮寄送达，原告的法定代表人拒收；2016年12月30日，长海县人民政府对被告的《关于收回大连联发置业有限公司国有建设用地使用权的请示》作出同意收回的批复。2017年1月5日，被告作出《闲置土地处置听证权利告知书》，于当日在长海县政府网站公示该告知书的内容，并于同年1月6日通过特快专递向原告的法定代表人邮寄送达，原告的法定代表人拒收。2017年1月20日，被告作出《收回国有建设用地使用权决定书》，同时于当日通过特快专递向原告的法定代表人邮寄送达告知书，原告的法定代表人拒收，被告于当日在中国土地市场网和长海县政府网站公示该决定书内容。2018年1月8日，原告联发公司对被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销该决定书。本院于2018年6月25日作出（2018）辽0224行初1号行政判决书，驳回了原告联发公司的诉讼请求。原告提出上诉后，大连市中级人民法院于2018年12月3日作出（2018）辽02行终431号行政判决书，撤销本院（2018）辽0224行初1号行政判决，撤销被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》，并责令被告在90日内重新作出行政行为。2019年2月，根据长海县机构改革方案，长海县国土资源和规划建设局的相关职责划转至长海县自然资源局。2018年12月18日，被告工作人员到案涉国有建设用地现场调查，现场未开工建设。被告于2018年12月19日作出《闲置土地调查通知书》，提出原告联发公司对案涉的宗地未按《国有建设用地使用权出让合同》约定的动工开发日期满2年未动工开发建设，涉嫌构成闲置土地。要求原告联发公司提供土地权利证明文件、宗地闲置的原因说明和辅证材料。2019年1月18日，被告召开会议认定案涉宗地为闲置土地，于同年1月21日作出长国土规建认字（2019）1号《闲置土地认定书》，认定书向原告送达并在长海县政府网站公示。2019年1月28日，被告作出《闲置土地处置听证权利告知书》;同年2月1日，原告向被告提交《听证申请书》；同年2月11日，被告向原告下达《听证申请材料补正通知》；同年2月18日，原告又提交《听证申请书》。2019年3月15日，被告主持召开了听证会。2019年4月1日，被告作出《关于收回大连联发置业有限公司国有建设用地使用权的请示》，长海县人民政府于2019年4月24日作出《长海县人民政府关于同意收回大连联发置业有限公司国有建设用地使用权请示的批复》。2019年4月26日，被告作出长自然资收字（2019）1号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定依法无偿收回案涉土地使用权。原审法院认为，本案争议的焦点问题为：一、被告长海县自然资源局作出的长国土规建认字（2019）1号《闲置土地认定书》、长自然资收资字（2019）1号《收回国有建设用地使用权决定书》是否违法；二、原告缴纳的土地使用权出让金940万元应否返还。关于被告作出的《闲置土地认定书》、《收回国有建设用地使用权决定书》是否违法的问题，该院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。中华人民共和国国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定：未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄报相关土地抵押权人。本案中，原告联发公司于2013年12月在网上挂牌出让中竞得了案涉土地的开发建设权，原、被告双方分别于2013年12月9日签订了《成交确认书》、2014年9月22日签订了《国有建设用地交地确认书》，被告已按双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》履行了合同义务，原告应当按照合同约定的动工开发日期动工开发。原告提出被告交付土地迟延、土地状况不符合约定交付条件、拒绝整改等理由，因被告已经在2014年9月22日将案涉土地实际交付给原告，原告同意接受并签字确认，并未提出异议，现有证据尚不足以认定存在不可抗力或者因被告原因导致原告无法对案涉土地动工开发的情况。而原告在庭审程序终结后向本院提供的建筑面积测绘成果报告（复印件），因原告方应知道证据应当在法庭辩论终结前提交，其在法庭审理终结后提交的该证据，该院不予审核。被告自然资源局再次做出的《闲置土地认定书》、《收回国有建设用地使用权决定书》职权合法、程序合法，适用法律正确，故认定被告作出的上述行政行为不违法。关于原告缴纳的土地出让金940万元是否应当返还的问题，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条和中华人民共和国国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项的相关规定，被告对于满二年未动工开发的案涉土地使用权可依法无偿收回，现原告联发公司要求被告返还其已缴纳的土地出让金940万元，并无法律依据，被告对原告所称的“被告同意返还原告土地使用权出让金”的说法亦不予认可，且关于原告主张的土地出让金是否应当返还的争议应属民事法律关系解决的纠纷，故在本案中对原告要求返还土地出让金940万元的诉讼请求不予一并处理。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第六十九条，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条，中华人民共和国国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定，判决驳回原告大连联发置业有限公司的诉讼请求。上诉人大连联发置业有限公司上诉称，请求撤销原审判决，改判撤销支持其原审诉讼请求。主要理由是：一、一审法院漏审上诉人起诉时的第二项诉讼请求，且判非所请，虚构诉讼请求。二、一审判决认定事实错误，适用法律错误，依法应当予以撤销。三、收回国有土地使用权决定的行政行为不具有合理性。四、被上诉人违约事实已经得到法院生效判决确认，其意图利用行政程序规避生效判决，所做出的无偿收回决定应当被确认违法并撤销。五、被上诉人存在程序错误，具体包括超时、相对人错误、隐匿证据和送达方式不当等。被上诉人长海县自然资源局辩称，不同意上诉人的上诉请求，请求驳回上诉，维持原审判决。主要理由是：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉请求及所主张的事实与理由是错误的。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”在行政案件的审理中，应对被诉行政行为的事实根据、法律依据、行政程序和职责权限进行全面审查，而不受诉讼请求和理由的拘束。本案中，审查范围既涉及对被上诉人重新作出行政行为的实体审查，又包括对被上诉人重新作出行政行为的程序审查。原审法院未对案涉行政行为涉及的告知、送达以及是否超过本院（2018）辽02行终431号行政判决指定的九十日期限等相关程序问题进行审查。原审判决存在对行政行为的事实认定和审查不全面的问题。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销辽宁省长海县人民法院（2019）辽0224行初6号行政判决；二、本案发回辽宁省长海县人民法院重新审理。审判长  胡俊杰审判员  马小红审判员  刘 杰二〇二〇年五月二十日书记员  王 阳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。