四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川11行终60号 上诉人（原审原告）：简桂珍，女，1948年10月1日出生，汉族，住四川省乐山市沙湾区。 委托诉讼代理人：余瑞华，乐山市沙湾区正大法律服务所法律服务工作者。 被上诉人（原审被告）：乐山市沙湾区沙湾镇人民政府，住所地四川省乐山市沙湾区沫若大道南段139号。 法定代表人：袁洪兴，镇长。 委托诉讼代理人：寇峰，四川沫若律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）：陈秀珍，女，1975年1月1日出生，汉族，住四川省乐山市沙湾区。 委托诉讼代理人：何嘉，北京蓝鹏（成都）律师事务所律师。 上诉人简桂珍与被上诉人乐山市沙湾区沙湾镇人民政府（以下简称沙湾镇政府）、陈秀珍撤销行政协议一案，不服四川省乐山市市中区人民法院作出(2019)川1102行初223号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月17日受理后，依法组成合议庭，于2020年5月6日对本案公开进行了询问。上诉人简桂珍的委托诉讼代理人余瑞华，被上诉人沙湾镇政府委托诉讼代理人寇峰，被上诉人陈秀珍的委托诉讼代理人何嘉参加询问。本案现已审理终结。 一审法院查明：简桂珍系家庭的户主。陈秀珍系家庭的户主，登记在该户的常住人口包括户主陈秀珍、袁金华（户主前夫）、袁霞（户主女）、陈世强（户主弟）4人。 2012年12月31日，乐山市沙湾区人民政府办公室下发乐沙府办发〔2012〕30号文件，批准同意原审被告上报的《乐山市沙湾区钒钛钢铁循环经济产业园区棚户区集体土地房屋搬迁补偿安置方案》（简称《安置方案》）。该方案载明：一、工作实施主体。沙湾镇政府是沙湾区钒钛钢铁循环经济产业园区建设集体土地上房屋搬迁补偿安置工作的责任单位和实施主体（简称搬迁安置实施单位）。二、搬迁补偿标准。（一）房屋重置价格标准，详见附件1；（二）房屋装饰装修补偿标准，详见附件2；（三）地上构筑物及其他附属设施补偿标准，详见附件3；（四）搬迁过渡费标准：按主体房搬迁建筑面积计算，搬迁过渡费为4元/㎡·月，按实际过渡月数（签订房屋搬迁补偿安置协议之日起至领取还房钥匙之日止）计算，按季度支付，搬迁户选择货币安置的，计发3个月；（五）搬迁费标准：按主体房搬迁建筑面积计算，搬迁费为20元/㎡；（六）奖励费标准。三、搬迁安置对象。搬迁安置对象为常住户口在搬迁范围内，住房被搬迁的原农村集体经济组织成员（以房屋搬迁公告之日为基准日确定）及其因依法婚嫁、生育而登记入户的人员。有下列情形之一的人员，不得计入搬迁安置对象：（一）没有承包地、不参加搬迁范围内集体经济组织分配的空挂户口；（二）通过继承、赠送房屋等形式在搬迁范围内取得常住户口、没有承包地、不参加分配的农村集体经济组织成员；（三）虽有常住户口，但系寄居、寄养、寄读的人员；（四）按照法律、法规和政策规定不应计入的其他人员。搬迁安置实施单位会同相关村组（社区）和公安派出所负责搬迁安置对象的审核认定，并在搬迁房屋所在地村组（社区）张榜公示，接受群众监督。四、搬迁安置方式。搬迁安置对象以户为单位，自愿选择以下两种安置方式的一种：（一）统建住房安置方式。搬迁安置实施单位向搬迁户提供建筑面积30㎡/人的基本住房和10㎡/人的商业综合用房。搬迁户原主体房建筑面积小于或等于基本住房和商业综合用房建筑面积的，搬迁户不支付购房费用，也不享受对应面积的原住房搬迁补偿；原主体房建筑面积超基本住房和商业性综合用房建筑面积的部分，搬迁安置实施单位按附件1标准给予搬迁户补偿。搬迁户应以户为单位，按经张榜公示无异议的搬迁安置人口与统建住房户型建筑面积相近的原则选房，原则上一户一套住房。搬迁户选择的住房超面积的，超面积10㎡以内（含10㎡）的部分，由搬迁户按建房成本价（1096元/㎡）购买；超过10㎡以上的部分，由搬迁户按市场价格（2500元/㎡）购买。（二）货币安置方式。搬迁安置对象选择货币安置、自愿放弃统建住房安置的，应当提供自行安置住房证明，经村民委员会或社区居委会审查认可，向搬迁安置实施单位提交承诺书，保证今后不再因本次搬迁而提出任何住房安置要求。由搬迁安置实施单位按同批次基本住房的建房成本价（1096元/㎡），一次性将30㎡/人的基本住房和10㎡/人的商业综合用房的货币安置资金支付给搬迁户。搬迁户原主体房建筑面积超过基本住房和商业性综合用房面积部分依照附件1标准予以补偿。 落款时间为2012年11月30日的《家庭人口登记表》载明：户主陈秀珍一户6人，包括陈秀珍、袁金华、袁霞、陈世强、陈朝安、伍洪秀。被告陈述，该表系由村镇工作人员制作，因陈秀珍理解错误，所以将其父母（陈朝安、伍洪秀）也填写到该表中。 原审被告沙湾镇政府提交无落款日期的《征地实物指标分户调查表（一）》载明：拆迁户主姓名陈秀珍，主体房砖木结构68.55㎡，附属房小青瓦56.72㎡、棚房57.40㎡，附属构筑物混凝土地坝28.9㎡，围墙（砖、石围墙）8.5㎡，水泥三合土粪池12㎡，双眼灶1个，水池1个。在“参加人员签字”处有拆迁户陈秀珍（手书签名）、组长袁成君（手书签名），村长杨建（加盖私人印章），乡（镇）刘丽萍（手书签名）。同时在该表后“备注”处书写“该户主体有袁金华约33平方米在内”的内容。 2014年11月1日，原审第三人陈秀珍出具的《承诺书》载明:“本人陈秀珍，身份证号码×××2120，我与袁金华于1999年离婚无分房协议，前夫袁金华应享受分配房屋面积40平方米和本人合一套还房。我承诺往后如因袁金华应分房面积产生的矛盾纠纷，由我自行解决并承担所有责任，特此承诺（前夫袁金华因离婚外出多年，不能取得联系）。承诺人：陈秀珍，2014年11月1日。” 2014年11月1日，原审第三人陈秀珍（乙方）与原审被告（甲方）签订的《安置协议》载明：一、基本情况：乙方系村农民，农业人口4人，常住人口4人。所住房屋主体房建筑面积合计68.55㎡。二、住房安置原则：乙方自愿选择房屋安置方式，甲方在沙湾区安置搬迁户。向搬迁户提供建筑面积40㎡／人的基本住房。三、安置房选房原则：搬迁户应以户为单位，搬迁安置人口与还房户型建筑面积相近的原则选房，原则上一户一套住房。1至2人户，选择78.69㎡至106.84㎡的安置房；3人户选择113.5㎡至140.18㎡的安置房；4人户以上选择140.18㎡至187.04㎡的安置房。乙方自愿选择Ｃ类型进行住房安置，即140.18㎡至187.04㎡的安置房。四、新旧房屋结算。辅助房、构筑物及其他附着物补偿总金额19051元；搬迁费金额1371元（主体房面积68.55㎡×20元／㎡）；拆迁过渡费822.60元（主体房面积68.55㎡×4元／㎡×3个月）。 2015年8月10日，原审第三人陈秀珍［被（搬）拆迁人，丙方］与沙湾镇政府（拆迁人，甲方）、乐山德胜房地产开发有限公司（项目业主，乙方）签订的《沙湾区钒钛钢铁循环经济产业园区棚户区改造房屋搬迁补偿安置（结算）协议书》载明：第三人选择的安置房位于沙湾区，沫水鑫城小区3幢4单元6楼2号，建筑面积为159.13㎡。扣除安置房的专项维修资金5569.55元，甲方应支付丙方15675元。 2015年8月17日，原审第三人陈秀珍领取了安置房屋钥匙。 2019年6月18日，村民委员会出具《证明》，载明：“兹有乐山市沙湾区村民简桂珍（公民身份号码：×××0627），与袁成明离婚后于1985年2月在本组38号（原大钢公司水池）处修建水泥瓦主体房两间附属厨房一间，共计三间。特此证明。”该证明尾部加盖有“乐山市沙湾区沙湾镇村民委员会”印章，出证人处有“杨苗”签字，证明人处有“万有清”“章碧珍”签字。 另查明：2019年6月28日，四川省乐山市沙湾区人民法院立案受理了原审原告简桂珍与陈秀珍、袁霞物权保护纠纷一案，案号为（2019）川1111民初468号。在该案中，简桂珍请求“确认位于乐山市沙湾区房屋中原告享有68.55㎡的所有权”，其诉称“陈秀珍系简桂珍的前儿媳，该68.55㎡的房屋是简桂珍于1982年与前夫袁成明离婚后于1985年在本组地宗38号处修建水泥瓦平房三间，用于解决母女三人的居住。……2011年政府进行农村不动产登记，陈秀珍将简桂珍的68.55㎡的房屋登记在自己名下，2013年该房屋被征收，实行以房换房，属于简桂珍建的68.55㎡由陈秀珍换取了位于乐山市沙湾区一套房屋。简桂珍得知后，多次找陈秀珍、袁霞协商无果，请求人民法院秉公判决”，陈秀珍、袁霞在该案庭中陈述“简桂珍所称房屋是由陈秀珍前夫袁金华与其父亲修建，该房产修建时简桂珍已经离婚，虽然户口没有迁出，但已经不在本村实际居住，该房屋与简桂珍没有关系。陈秀珍与前夫结婚前的该处房屋只有40㎡左右，婚后经陈秀珍翻建后为68㎡左右。”在该案审理中，该案承办法官于2019年7月30日向杨苗及袁成君进行询问并制作《询问笔录》，杨苗陈述：杨苗只是负责打字的，《证明》确实是杨苗开具的，具体情况要问袁成君组长。袁成君陈述：村委会确实出具了《证明》，简桂珍确有房屋在，该房屋是80年代其与袁成明离婚后修建的，但房屋面积具体多少不清楚；陈秀珍与袁金华结婚后也在该地修建了房屋，房屋是不是68.55㎡不清楚；《证明》上的“万有清”是代表，章碧珍是现任的1组组长，章碧珍与简桂珍是邻居，比较了解情况；出具《证明》时杨世刚书记也在场；袁成君确实在《征地实物指标分户调查表（一）》有签名，但其签字时，该表系空白表格，不清楚其中的内容。2019年9月3日，该院作出（2019）川1111民初468号民事判决，认为“原告提供证明证实原告简桂珍于1985年2月在修建水泥瓦主体房二间附属厨房一间，只能证明原告简桂珍属于拆迁户，不能证明沫水鑫城小区3幢4单元6楼2号建筑面积159.13㎡的房屋原告享有部分所有权，其权利应当向拆迁人主张”，遂驳回简桂珍的诉讼请求。该判决现已生效。 上述事实，有原审被告沙湾镇政府在举证期限内提交的乐沙府办发〔2012〕30号文件、《常住人口登记卡》《离婚证》《承诺书》《家庭人口登记表》《征地实物指标分户调查表（一）》《安置协议》《沙湾区钒钛钢铁循环经济产业园区棚户区改造房屋搬迁补偿安置（结算）协议书》《环保搬迁安置房源钥匙领取明细表》；原审原告提交户口簿、《证明》、（2019）川1111民初468号开庭笔录及加盖有被告印章的《安置协议》；原审第三人陈秀珍提交的（2019）川1111民初468号民事判决书；一审法院调取（2019）川1111民初468号的询问笔录以及当事人的陈述等证据予以证实。 一审认为，综合各方的诉辩意见，本案争议焦点为：1.原审原告的诉讼请求是否属于行政案件的受案范围；2.简桂珍是否具有原告主体资格；3.原审原告起诉是否超过起诉期限；4.案涉《安置协议》是否应予撤销。 （一）关于原审原告的诉讼请求是否属于行政案件的受案范围的问题。一审法院认为，根据行政诉讼法第十二条第一款第十一项关于“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”的规定，行政机关实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。案涉《安置协议》系沙湾镇政府为实现相应的行政管理目标，履行管理行政职责，对涉及公共利益的环境污染与原审第三人订立的搬迁安置补偿协议，属于上述条款所规定的行政协议，属于行政诉讼的受案范围。原审被告认为案涉协议不属于行政案件受案范围的理由不成立，一审法院不予支持。 （二）关于原审原告简桂珍是否具有原告主体资格的问题。一审法院认为，根据2019年6月18日村民委员会出具《证明》载明的内容，结合陈秀珍在（2019）川1111民初468号民事案件及本案中的陈述，以及（2019）川1111民初468号的询问笔录，可以确认案涉《安置协议》中的搬迁房屋包括有原审原告修建房屋的事实。从案涉《安置协议》载明内容来看，该协议涉及补偿与安置，其中补偿涉及新旧房屋结算和辅助房、构筑物及其他附着物补偿，搬迁费、拆迁过渡费等。换言之，原审原告修建房屋的补偿款也计入了案涉的《安置协议》中。因此，简桂珍与案涉的《安置协议》明显具有利害关系，有权提起本案诉讼。原审被告认为简桂珍对《安置协议》所涉房屋不享有物权，无权提起诉讼的理由不成立，一审法院不予采纳。 （三）关于原审原告简桂珍的起诉是否超过起诉期限的问题。陈秀珍及原审被告均提出简桂珍每年都回过四川，简桂珍最迟在2015年8月17日房屋交付时或者2015年10月20日回四川办理身份证时已知晓房屋搬迁事宜，现已超过起诉期限。一审法院认为，第一，原审被告应对原审原告是否超过起诉期限承担举证责任。陈秀珍系集体经济成员，在该村建有住房，属于《安置方案》中的搬迁对象，有权获得相应的安置补偿。不能因原审原告知晓陈秀珍户获得安置房屋就推定原审原告知晓涉及其房屋的补偿款已支付给陈秀珍。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款关于“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”的规定，现原审被告未能举证证明其已告知简桂珍案涉《安置协议》的内容及起诉期限，应由原审被告承担不利的法律后果。第二，原审原告起诉未超过起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款关于“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，本案原审原告于2019年7月3日从原审被告处获取案涉的《安置协议》，可以视为原审原告已知晓该协议内容，起诉期限应自2019年7月4日至2020年7月3日止。原审原告于2019年10月8日向一审法院提起诉讼，并未超过法定起诉期限。 （四）关于案涉《安置协议》是否应予撤销的问题。原审原告认为原审被告在与陈秀珍签订案涉《安置协议》前未进行公示，将原审原告修建房屋的补偿款补偿给了陈秀珍，案涉《安置协议》存在程序违法和补偿对象错误，应予撤销。一审法院认为，案涉《安置协议》不应撤销。理由如下：首先，对于行政协议若干前置行为（包括公示），协议双方当事人在协商的基础上达成行政协议后，便具有修复、弥补包括前置行政行为程序等瑕疵的功能，行政协议的审理可以与前置行政行为相对分离，但前置行政行为存在重大且明显违法情形的除外。就本案而言，即使原审被告在搬迁安置前没有进行公示，但在原审被告与陈秀珍签订《安置协议》时已经通过协商方式达成该协议，并且该协议前置如公示等程序行为并不存在重大且明显违法情形。其次，如前所述，涉案房屋包括有原审原告和陈秀珍的利益，且原审原告与陈秀珍的涉案房屋利益相互交错，陈秀珍长期在涉案房屋中居住生活，原审原告也陈述其带着女儿外出打工，30年未归，原审被告在此种情况下与陈秀珍签订《安置协议》，并非补偿对象错误，原审被告据此协议将补偿款补偿给陈秀珍并无不当。第三，案涉《安置协议》载明的安置补偿标准系执行《安置方案》规定的标准，该标准不违反法律、法规的强制性规定，且各方已经按照约定履行了义务。综上，原审原告主张撤销《安置协议》理由不成立，一审法院不予支持。 需要说明的是，原审原告简桂珍对案涉《安置协议》中的补偿金额无异议，其仅认为原审被告将原审原告修建房屋安置补偿给陈秀珍，故本案争议的实质是原审原告就其享有的安置补偿权利如何救济的问题。一审法院认为，首先，对于原审原告的安置问题，因《安置协议》安置部分并未涉及原审原告的安置部分，如原审原告认为自己属于搬迁安置对象，应通过向原审被告申请履行搬迁安置职责的途径进行救济。其次，对于原审原告的补偿问题。根据庭审查明的事实可知，案涉《安置协议》中涉及的房屋补偿款既包括原审原告修建的部分，也包括陈秀珍户修建的部分，各方均对补偿金额无异议，仅涉及原审原告与陈秀珍对该补偿款项的分割问题。原审原告与陈秀珍双方均无证据证明各自房屋面积，且在庭审中就各自房屋面积大小陈述不一，双方对案涉房屋的权属存在争议。原审原告可就案涉房屋的权属确认及补偿款分割向陈秀珍户主张权利，通过民事诉讼途径予以救济。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决驳回原审原告简桂珍的诉讼请求。案件受理费50元，由原审原告简桂珍负担。 上诉人简桂珍称，被诉《安置协议》中载明的陈秀珍所住68.55㎡的房屋，系1985年所建，属于简桂珍个人所有，陈秀珍仅是与简桂珍的儿子袁金华结婚后暂时居住在该房屋内，而陈秀珍与袁金华于1999年离婚，因此在案涉《安置协议》签订时，陈秀珍不是简桂珍的家庭成员，沙湾镇政府将属于简桂珍的房屋一并搬迁补偿安置给陈秀珍，违反《中华人民共和国物权法》第七条的强制性规定，故该《安置协议》应当依法予以撤销，一审认定事实不清，适用法律错误。综上，请求：1.撤销（2019）川1102行初223号行政判决；2.撤销被诉《安置协议》。 被上诉人沙湾镇政府辩称，其与陈秀珍签订的安置协议依法有效，根据乐山市沙湾区钒钛钢铁循环经济产业园区集体土地房屋搬迁补偿安置方案，陈秀珍提交的户籍证明显示其是符合该文件要求的搬迁安置对象，同时安置协议是通过协商方式达成的，该协议的内容不存在违反法律法规强制性规定的内容，协议的各方已经按照约定履行了义务，且本案是搬迁行为而非拆迁，土地性质没有发生改变，房屋和附着物仍维持原状只是不能居住。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人陈秀珍辩称，同意沙湾镇政府的答辩意见。一审判决认定简桂珍于1985年所建房屋的事实仅有村委出具的证明，同时该证明已经被村委上级机关予以否认其合法性和真实性，根据在案证据并不能得出陈秀珍的房屋由简桂珍所建并拥有产权。综上，请求驳回上诉，维持原判。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 另查明，四川省乐山市沙湾区人民法院（2019）川1111民初468号民事案件中，该院针对村民委员会出具的《证明》对袁成君、杨苗进行询问，并制作《询问笔录》载明，袁成君陈述简桂珍有房子在，房子是在八十年代的时候简桂珍与袁成明修建的，陈秀珍嫁给袁金华后与袁金华也修建了房子，对于陈秀珍与袁金华修建的房屋面积和简桂珍与袁成明修建的房屋面积袁成君均不清楚。在该案的庭审中，陈秀珍陈述68.55㎡房屋是袁成明和袁金华1985年修建的，自己没有参与修建，但参与了翻建。简桂珍陈述68.55㎡房屋是自己与袁成明离婚后修建的，陈秀珍与袁金华修建的是附属房。 在本案一审庭审中，陈秀珍陈述其与袁金华结婚时有两个房子，结婚后把两个房子的石棉瓦翻成了小青瓦，56.72㎡是翻新的小青瓦，在这基础上又修两个房子，大约二三十个平方米。简桂珍陈述其修建的是石棉瓦平房3间68.55㎡。 本院认为，上诉人简桂珍在本案中提起的是《安置协议》撤销之诉，主要理由在于其系《安置协议》中68.55㎡房屋的所有权人，《安置协议》的安置补偿对象认定错误。综合各方的诉辩意见，本案的争议焦点为：《安置协议》认定案涉68.55㎡房屋属陈秀珍户所有，对陈秀珍户予以安置补偿是否正确。对此，本院评判如下： 首先，《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十五条规定，单位向人民法院提出的证明材料，应当由单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章，并加盖单位印章。人民法院就单位出具的证明材料，可以向单位及制作证明材料的人员进行调查核实。本案中，村民委员会出具的《证明》上仅加盖村委会印章，并无村委会负责人签名，且证明的内容是简桂珍与袁成明离婚后于1985年2月在该组38号修建水泥瓦主体房两间附属厨房一间，而沙湾法院针对该《证明》向袁成君、杨苗制作的《询问笔录》中袁成君却陈述简桂珍在的房屋系与袁成明修建，与《证明》上载明的内容存在矛盾，故对该《证明》不应予以采信。其次，简桂珍户籍在，而陈秀珍户籍在，本案中简桂珍并未提供证据证明7组38号的房屋和7组33号的房屋具有同一性和关联性，故即使简桂珍在有房屋，但该房屋是否系陈秀珍户所在33号的68.55㎡房屋，并无证据予以证实。最后，陈秀珍在（2019）川1111民初468号民事案件和本案一审庭审中仅陈述其与袁金华结婚时已有两个房屋，该房屋是袁金华和袁成明共同修建，并未认可该房屋系简桂珍修建。综上，简桂珍在本案中提供的现有证据尚不足以证明案涉《安置协议》认定陈秀珍户系该68.55㎡房屋的产权人属安置补偿对象错误，沙湾镇政府在签订《安置协议》过程中尽到了必要的审慎审查义务。简桂珍此项上诉理由，本院不予支持。 需要说明的是，本案争议的实质系简桂珍对《安置协议》中陈秀珍户的68.55㎡房屋是否享有所有权，而该权属争议属民事争议，若简桂珍通过民事诉讼能够确认其对该房屋享有权利，则可以依据该民事诉讼裁判结果另寻救济。 综上，一审认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人简桂珍负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  易   晓   芸 审 判 员  钟   小   红 审 判 员  罗   喆   予 二〇二〇年五月二十六日 法官助理  张玲书记员朱蕾汀 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。