浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1612号上诉人（原审原告）杭州大明化工有限公司，住所地浙江省建德市新安江工业园区。法定代表人吴秋明，该公司执行董事兼经理。委托代理人袁裕来，浙江之星律师事务所律师。委托代理人冯英飞，浙江之星律师事务所律师。被上诉人（原审被告）建德市人民政府，住所地浙江省建德市新安路1号。法定代表人朱欢，市长。行政机关出庭负责人钱晓华，副市长。委托代理人叶波，该市住房和城乡建设局工作人员。委托代理人夏忠勤，浙江杭星律师事务所律师。杭州大明化工有限公司（以下简称大明化工公司）诉建德市人民政府（以下简称建德市政府）房屋行政征收一案，杭州市中级人民法院于2019年7月31日作出（2019）浙01行初107号行政判决。大明化工公司不服，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年11月8日在本院公开开庭审理了本案。上诉人大明化工公司法定代表人吴秋明及委托代理人袁裕来，被上诉人建德市政府钱晓华副市长及委托代理人叶波、夏忠勤到庭参加诉讼。经双方当事人申请，庭后本院组织协调化解案涉行政争议，但最终双方未达成和解。协调期间不计入审理期限。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，并于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年7月5日，浙江省人民政府作出《关于浙江省环境功能区划的批复》（浙政函〔2016〕111号）明确，位于建德市××街道、更楼街道、洋溪街道中部沿江地区的功能区划属于建德中心城区人居环境保障区，该区域主要功能是保障人口密度较高、集中进行城镇化的区域。提供健康安全、优美的人居环境，对此类区域的发展引导，要求逐步消除人居与工业混杂现象，完善环境基础设施，加强生活、交通源废气排放控制和社会生活噪声污染控制。大明化工公司的厂区坐落于建德市洋溪街道，南部邻江。为确保保障性安居工程、公园绿地、完善交通等公共利益项目建设，提升城市品位，建德市政府拟对洋溪街道大明化工区块房屋实施征收。2018年2月26日，建德市发展和改革局作出《关于洋溪街道大明化工区块房屋征收项目符合国民经济和社会发展规划的证明》；建德市住房和城乡建设局作出《关于洋溪街道大明化工区块房屋征收项目符合城乡规划（专项规划）的证明》；建德市国土资源局作出《关于洋溪街道大明化工区块房屋征收项目符合土地利用总体规划的证明》，以上三部门分别确认了案涉项目符合建德市的国民经济和社会发展规划、城乡规划及土地利用总体规划。2018年3月7日，建德市政府作出《关于公布洋溪街道大明化工区块国有土地上房屋征收范围的通告》及附件《洋溪街道大明化工区块国有土地上房屋征收范围图》。同日，房屋征收部门建德市住房和城乡建设局与建德市人民政府洋溪街道办事处签订《洋溪街道大明化工区块房屋征收项目国有土地上房屋征收委托书》，将建德市洋溪街道大明化工区块房屋征收项目国有土地上房屋征收与补偿的具体工作委托给建德市人民政府洋溪街道办事处组织实施。建德市住房和城乡建设局作出了《暂停办理相关手续的通知》《洋溪街道大明化工区块房屋征收项目国有土地上房屋调查登记通知》，并向大明化工公司送达。2018年4月18日，建德市政府组织有关部门对建德市住房和城乡建设局拟定的征收补偿方案进行论证。2018年4月20日，建德市政府作出《建德市洋溪街道大明化工区块房屋征收项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见通告》及附件《建德市洋溪街道大明化工区块房屋征收项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，并于同日进行公布。征求意见期限自2018年4月20日至2018年5月19日。在征求意见期限届满后，建德市政府于2018年9月4日作出《关于建德市洋溪街道大明化工区块房屋征收项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》及附件《建德市洋溪街道大明化工区块房屋征收项目国有土地上房屋征收补偿方案》，于同日进行公布及向大明化工公司送达。房屋征收补偿方案包括了征收目的、征收原则、征收范围、征收补偿（货币补偿、产权调换）、搬迁过渡方式和期限及相关费用支付、征收补偿资金、征收实施步骤等内容。2018年8月30日，建德市政府作出《洋溪街道大明化工区块房屋征收项目国有土地上房屋征收补偿工作社会稳定风险评估报告》，认为征收工作可以实施。2018年9月10日，建德市政府作出建政征字〔2018〕第2号《建德市人民政府房屋征收决定》（以下简称2号征收决定），公告载明房屋征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，于同日予以公告及向大明化工公司送达。原审法院另查明，2018年4月20日，建德市住房和城乡建设局经调查作出《建德市洋溪街道大明化工区块房屋征收项目国有土地上房屋征收调查结果公示》及附件《洋溪街道大明化工区块房屋征收项目杭州大明化工有限公司被征收房屋（有证房屋）调查公示表》，于同日进行公布，并于2018年4月24日向大明化工公司送达。其后，建德市政府组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。2018年7月20日，建德市住房和城乡建设局提出《未登记建筑认定申请》并附《未登记建筑调查情况》。2018年8月13日，建德市政府有关部门召开洋溪街道大明化工区块房屋征收项目国有土地范围内未登记建筑认定工作会议，并形成建府纪要〔2018〕60号《建德市洋溪街道大明化工区块房屋征收项目国有土地范围内未登记建筑认定工作会议纪要》。2018年8月16日，建德市政府作出《建德市洋溪街道大明化工区块房屋征收项目国有土地范围内未登记建筑认定意见公示》，将该公示及附件《建德市洋溪街道大明化工区块房屋征收项目国有土地范围内未登记建筑认定意见公示表》予以公示并于同日向大明化工公司送达。2018年8月31日，建德市政府作出建国征认（2018）第2号《未登记建筑认定书》，于同日向大明化工公司送达。建设活动组织实施单位建德市城市建设发展投资有限公司用于洋溪街道大明化工区块房屋征收项目国有土地上房屋征收的征收补偿安置资金4500万元，在案涉2号征收决定作出前已到位并在中国银行股份有限公司建德支行开立专户予以存储，确保专款专用。原审法院再查明，大明化工公司已停产多年，厂区空置。原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。第十七条第二款规定，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。本案中，建德市政府基于确保保障性安居工程、公园绿地、完善交通等公共利益项目建设需要，对洋溪街道大明化工区块房屋实施征收，符合法定公共利益的前提条件，且主体适格。在案涉项目纳入建德市国民经济和社会发展年度计划后，建德市发改、住建、国土部门均出具了证明文件，确认案涉项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划。此后，建德市住房和城乡建设局作出《暂停办理相关手续的通知》《洋溪街道大明化工区块房屋征收项目国有土地上房屋调查登记通知》，对被征收范围内房屋进行征收调查。建德市政府对该范围内的未登记建筑作出了未登记建筑认定。关于征收补偿方案的作出，建德市政府经组织论证、听取意见、修改方案后，依法公布了案涉征收的房屋征收补偿方案，内容包括了征收目的、征收原则、征收范围、征收补偿、搬迁过渡方式和期限等，并不违反法律规定。在作出2号征收决定前，建德市政府亦进行了社会稳定风险评估，补偿安置专项资金亦实现了专户监管，均符合法律规定。案涉征收决定作出后，经过了公告送达等程序，无不当之处，大明化工公司对案涉征收决定的程序本身亦无异议。关于大明化工公司主张的洋溪高铁新城安置房项目规划位置并不在案涉征收区域内的主张。建德市政府解释称，案涉《建德市城镇保障住房项目总体分布图》上所标注的位置存在差误，应当以具体位置详图为准。经比对高铁新区（洋溪区块）安置房建设项目具体位置详图与其他相关材料，建德市政府的该解释可以成立。关于案涉征收的拟建设项目是否出于公共利益需要。高铁新区（洋溪区块）安置房建设项目、公园绿化等具备公共利益属性。且根据《浙江省人民政府关于浙江省环境功能区划的批复》意见，建德市洋溪街道中部沿江地区的功能区划属于建德中心城区人居环境保障区，大明化工公司作为化工类企业，现已停产多年，厂区空置。在此情况下，建德市政府决定对其进行征收。从有利于人居环境保障、土地资源整合等角度出发，亦应当认定符合公共利益需要。关于大明化工公司所提的征收目的与区域控规的匹配性问题，经比对《新安江洋溪新城高速出口区块控制性详细规划》可以确认，大明化工公司被征收的房屋，主要分布在S-11-3地块内以及S-11-2、S-11-3地块以南的区域。S-11-3地块的规划用途为R21即二类住宅用地，S-11-2、S-11-3地块以南区域的规划用途为道路、绿地公园等。建德市政府对上述区域上房屋进行征收，从规划角度来看，与“确保保障性安居工程、公园绿地、完善交通”的目的相匹配。关于大明化工厂区内落于S-11-2地块东南角的小部分土地，其上并无房屋，且不具有独立使用功能和切割保留的必要，从保障被征收人权益的角度来看，对其一并予以征收，亦无不当。综上，大明化工公司要求撤销2号征收决定的理由不能成立，应当不予支持。另，2号征收决定的作出，并非以《杭州市人民政府关于加强和规范杭州市保障性安居工程建设和管理的实施意见》为依据，大明化工公司在本案所提规范性文件审查，于法无据。《建德市住房保障三年发展规划（2018-2020）》的批复文件，建德市政府已经提供。大明化工公司申请调取的《东方雨虹总部基地项目框架协议》、东方雨虹总部基地项目方案设计文件等证据，与被诉行政行为合法性不存在直接关联性，不予准许。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回大明化工公司的诉讼请求。大明化工公司上诉称：一、案涉项目不符合公共利益需要。上诉人认为被上诉人征收上诉人北区房屋4092.14平方米并非基于公共利益征收。1.将拆迁安置房建设纳入“保障性安居工程”，没有法律依据，两者性质不同。首先，根据《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发〔2010〕4号）、《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）规定，所谓“保障性安居工程”，是为了解决低收入住房困难家庭的住房而推行的社会保障制度。由于保障性住房是为了解决低收入家庭住房困难，因此保障性住房都有建筑面积等方面的限制。而拆迁安置房，原则上应该“拆一还一”，以不降低被征收人的生活水平为原则，没有也不应有建筑面积等限制。其次，《杭州市人民政府关于加强和规范杭州市保障性安居工程建设和管理的实施意见》（杭政〔2013〕103号）不能作为被上诉人将拆迁安置房纳入“保障性安居工程”的依据。结合上位法和杭政〔2013〕103号文上下文，“拆迁安置房是杭州市保障性安居工程的重要组成部分”意思应该是对被拆迁人符合享有保障性住房条件的，应该在保障性安居工程予以解决、安置，并作为重要任务。2.建设预备性质的拆迁安置房不能视作“公共利益”。本案所谓的“保障性安居工程”，是拆迁安置房建设项目，且不是已经实施的具体项目，而是预备性质的项目。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条规定的确需征收房屋的建设项目，应该是已经实施的具体建设项目。3.被上诉人以公共利益所需，征收上诉人南区房屋并将北区房屋一并征收的理由不能成立。首先，被上诉人将“保障性安居工程”或者“拆迁安置房”工程和“公园绿地、交通设施”合并成一个建设项目没有法律依据。“保障性安居工程”或“拆迁安置房”工程属于房地产开发项目，是生产性项目；“公园绿地、交通设施”，属于市政工程，属于非生产项目，两者性质不同。其次，上诉人南区房屋928.41平方米，北区房屋4092.14平方米，后者占了房屋总面积的五分之四，为了征收928.41平方米房屋，而一并征收4092.14平方米房屋，侵犯了上诉人的合法权益。4.案涉项目符合浙江省人民政府批准的《关于浙江省环境功能区划的批复》（浙政函〔2016〕111号）和建德市人民政府《关于〈建德市城市绿地系统规划〉的批复》（建政函〔2012〕116号），也不能作为项目符合公共利益的依据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，建设项目必须是为了公共利益才能征收房屋。被上诉人称案涉项目是“保障性安居工程、公园绿地、交通设施等项目”建设，并非是为了环境保护或者改善人居环境等。至于建设项目必须符合环境规划，属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条符合专项规划的要求，只有间接意义。二、被上诉人提供的证据不足以证明案涉项目符合国民经济和社会发展规划。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条第（二）项规定，审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划是县级以上各级人民代表大会的职权，地方各级人民政府只有执行的权力。被上诉人提供的建德市发展和改革局的证明等证据都不足以证明案涉项目符合国民经济和社会发展规划。三、被上诉人提供的证据不足以证明案涉项目符合城乡规划。1.项目符合城乡规划是指符合控制性详细规划。根据《城市规划编制办法》第四十二条的规定，被上诉人应当证明案涉建设项目符合案涉地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定，即符合控制性详细规划的强制性内容。被上诉人在原审只就案涉项目是否符合案涉地块的规划用途进行了举证和说明，而没有证明和说明是否符合控制性详细规划的具体内容。2.案涉项目不符合案涉地块规划的主要用途。首先，在案证据显示洋溪S-11-2地块、洋溪S-11-3地块，即上诉人公司北区所在地块，并没有规划为“保障住房项目”。“保障住房项目”中的拆迁安置房项目，规划在距北区所在地块西面1000多米处即洋溪S-6-2地块，现状是一块闲置土地。原审中，被上诉人辩称，“建德市城镇保障住房项目总体分布图”上所标注的位置存在误差，应当以“具体位置详图”为准，即拆迁安置房项目位于洋溪S-11-2地块、洋溪S-11-3地块。但被上诉人提供的《新安江洋溪新城高速出口区块控制性详细规划》（建政函〔2011〕102号）却显示，洋溪S-11-2地块的规划用途是C2即商业金融业用地。将商业金融业用地用于建设“保障性安居工程”明显违反该控制性详细规划。其次，上诉人提供的原建德市国土资源局2017年5月12日发布的《2017年建德土地推介手册》、2018年5月31日发布的《2018年杭州建德土地推介》明确记载洋溪S-11-2地块、洋溪S-11-3地块规划用途均是商住。再次，上诉人公司北区所在地块，实际用于建设东方雨虹杭州建德总部基地综合体项目。上诉人提供的《北京东方雨虹防水技术股份有限公司关于签订项目投资协议的公告》等证据证明，北京东方雨虹防水技术股份有限公司总部基地项目的所在位置为建德市科技城（洋溪街道11-2、11-3地块），建设内容是商业服务业设施、商品住宅，其用地供应方式是挂牌出让。上述证据能够印证上诉人公司北区所在地块开发项目是基于商业开发，不是基于公共利益。四、案涉征收补偿方案的奖励补偿标准违反了公平原则。自2015年以来，除2号征收决定外，被上诉人还先后作出了另外六份房屋征收决定，该六份征收补偿方案对非住宅的被征收人的奖励补偿标准始终统一，唯独案涉征收补偿方案中将奖励补偿标准降至：按期签约并搬迁的，按征收补偿金额的3%给予奖励；提前一个月完成的，按4%给予奖励；提前二个月完成的，按5%给予奖励。由于签约期限只有一个月，后两者的情形实际并不存在。综上，请求撤销原审判决，撤销2号征收决定。建德市政府答辩称：一、案涉2号征收决定符合公共利益需要，以下七个方面的事实足以证实：1.根据《新安江洋溪高速出口区块控制性详细规划》，用途为R21（二类居住用地）的S-11-3地块覆盖了大明化工区块的大部分用地，规划用途为C2（商业金融业用地）的S-11-2地块东南角覆盖了大明化工区块的少量用地（地上无房屋），大明化工区块尚有少量土地落于道路和绿化等基础设施规划用地范围。该规划制定后，客观上对大明化工区块征收已有必然需要。2.根据《建德市城区绿地系统规划》（建政函〔2012〕116号），洋溪江滨公园远期建设项目（2016-2020）规划用地覆盖了大明化工公司南侧部分用地。该规划制定后，客观上对大明化工区块征收也有必然的需要。3.根据《建德市环境功能区划》（浙政函〔2016〕111号），大明化工区块划入IV-0-1区域（建德市中心城区人居环境保障区），与大明化工区块南侧毗邻的新安江属于I-2-1区域（新安江风景名胜-森林资源保护区）。上述环境功能区划对区域内环境管理要求“严禁新建二、三类项目，现有二、三类项目应逐步退出，逐步消除人居与工业混杂现象”，总体管控措施是“禁止新建、改建、扩建二、三类工业项目，现有三类工业项目限期关闭搬迁，现有二类工业项目应逐步退出”。大明化工公司属于三类工业项目，应实施限期关闭搬迁。4.《关于2017年建德市重点项目年度计划的通知》（建政函〔2017〕24号）下发的《2017年投资重点项目建设计划表》江滨公园（洋溪段）景观及配套工程，大明化工区块南侧部分土地为该工程用地范围。江滨公园（洋溪段）景观及配套工程现已大部分建成，因大明化工公司虽同意先让出南侧极少量的土地供江滨通行、但并未提供该工程所需的全部用地，导致该工程目前仍未完整竣工。对大明化工公司实施征收，是完成上述公共基础设施建设的必然需要，也是解决大明化工公司已让出土地补偿问题的必然需要。5.根据《建德市城镇住房保障三年规划（2018-2020）》，高铁新区洋溪区块安置房项目规划位置覆盖了大明化工公司的大部分用地。《关于下达2018年建德市重点项目年度计划的通知》（建政函〔2018〕38号），将高铁新区洋溪区块安置房建设工程列入预备类项目，上述规划和计划可以证实对大明化工公司实施征收也是高铁新区洋溪区块安置房建设工程的必然要求。6.大明化工区块于2012年始就一直处于停产闲置状态，该区块紧邻新安江，附近有学校、居民区，对该区块实施征收是当地群众多年对政府的期待，也是落实打造“‘生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀’的国土利用空间格局”的必然要求。对大明化工区块实施征收，符合消除土地闲置、有效盘活利用土地、打造宜居适度环境的公共利益需要。7.大明化工区块上的房屋坐落于同一宗地，加之大明化工公司于2012年就已停产歇业，对该区块实施整体征收，有利于该区域城镇建设统筹安排，促进土地空间有效合理利用、早日实现各类规划落地，符合公共利益需要。综上，对大明化工区块实施征收是各类规划、计划制定落实的必然要求，是公园绿地、完善交通等公共基础设施建设的需要，是高铁新区洋溪区块安置房项目建设的需要，更是环境资源保护的迫切需要，完全具备“符合公共利益”的属性。且根据大明化工区块整体为同一宗地、2012年该公司已停产歇业的客观情况，对大明区块实施整体征收，不损害大明化工公司的利益，目的正当。大明化工公司认为整体征收不具有正当性，与客观事实相悖。二、上诉人对被上诉人征收行为正当性的质疑均不能成立。1.关于上诉人提出的安置房项目是否属于保障性安居工程、是否符合公共利益需要的问题。（1）现行法律、行政法规并未针对保障性安居工程作出定义和列举，更未规定安置房不属于保障性安居工程。上诉人所举的相关规范性文件和学理解释，不能得出安置房工程不属于保障性安居工程的结论。（2）在没有禁止性规定将安置房工程排除在保障性安居工程之外的情形下，杭州市相关文件将安置房建设纳入到保障性安居工程建设范畴，并无不当。（3）《国有土地上房屋征收和补偿条例》已把产权调换列为被征收人的法定选择权，并且在各级政府均大力倡导尽可能现房安置的情况下，没有安置房的建设就无法开展以“公共利益”为目的的国家征收活动，故安置房项目应属公共利益范畴。2.关于上诉人提出的建设预备性质的拆迁安置房不能视为公共利益的问题。首先，如前所述，没有安置房的建设就无法开展以公共利益为目的的国家征收活动。因此，安置房建设先行、征收活动后启，政府根据本地区相关规划、计划统筹考虑安置房建设项目并将此列入专项规划，并无不当。其次，高铁新区洋溪区块安置房建设工程在建德市2018年度重点项目中列入预备类项目，就是因为该项目必须以完成土地征收等前期工作才能正式实施。在用地问题没有解决之前，即将该类规划的建设项目列为实施类项目，不符合建设活动开展的规律和程序。土地征收工作属于预备类项目前期工作范围，列入政府年度计划内的项目对土地征收工作已有必然的现实要求。上诉人认为只有项目实施才能开始征地，实为本末倒置。3.关于上诉人认为被上诉人提供的证据不足以证实案涉项目符合国民经济和社会发展规划的问题。原审中，被上诉人提供了建德市发展和改革局《关于洋溪街道大明化工区块房屋征收项目符合国民经济和社会发展规划的证明》《关于下达2018年建德市重点项目年度计划的通知》等证据材料，并在庭后根据原审法院要求提供了《建德市第十六届人民代表大会第二次会议决议》和《关于建德市2017年国民经济和社会发展计划执行情况》与《2018年国民经济和社会发展计划的报告》文本供法院审查。相关证据内容已有明示且有补充提供的文本印证。4.关于上诉人认为被上诉人提供的证据不足证明案涉项目符合城乡规划的问题。首先，《城市规划编制办法》第十二条规定：“城市人民政府提出编制城市总体规划前，应当对现行城市总体规划以及各专项规划的实施情况进行总结”第十五条“组织编制城市详细规划，应当充分听取政府有关部门的意见，保证有关专业规划的空间落实。”第二十四条规定：“编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据。”根据上述规定，专业规划、专项规划是城市规划制定的重要依据。新的专业规划、专项规划的制订出台将引发城市规划的调整，专业规划、专项规划的制定或调整与城市规划的制定和调整客观上会有无法完全同步的情况。特别是，根据《城市规划编制办法》第十一条“城市人民政府负责组织编制城市总体规划和城市分区规划，具体工作由城市人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）承担；近期建设规划由城市人民政府组织制定；控制性详细规划由城市人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）依据已经批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制。”之规定，被上诉人对建德市域内的城市规划享有相应的职权。《建德市城镇住房保障三年规划（2018-2020）》是由建德市住房和城乡建设局编制、被上诉人批准生效的专项规划，该专项规划与建德市域内的城市规划制定的职权单位是同一单位。在对于同一职权单位制定的各类规划存有不一致之情形，应当按照“新优于旧”的原则认定其效力，该专项规划的出台是引发修改城市规划的原因，城市规划修改滞后是必然的。在多规合一改革未全面完成之前，对于专项规划、专业规划与城市规划不同步的现象应当予以客观看待、理性分析，对于经合法程序制定的各类规划均应当尊重其各自的效力。关于房屋征收行为是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定之审查，不仅应注意到是否与各项规划是否相符，也应注意到不一致形成的原因及效力适用问题。本案中，《建德市城镇住房保障三年规划（2018-2020）》制定后，高铁新区洋溪安置房项目正式实施前确需对《新安江洋溪高速出口区块控制性详细规划》进行修改，但基于该项目前期征地仍未完成的客观情况和多规合一改革推进的工作安排，目前暂未对《新安江洋溪高速出口区块控制性详细规划》进行修改。况且，大明化工区块内落入《新安江洋溪高速出口区块控制性详细规划》中S-11-2东南角仅有极少部分并无房屋的土地，S-11-2地块规划用途暂未调整的状况并不影响对高铁新区洋溪安置房项目在S-11-3地块范围内可以实施的判断，继而也不妨碍作出对大明化工公司可以整体征收的客观判断。其次，上诉人在起诉前在建德市规划与自然资源局网下载的2018年土地推介手册，并非是正式审定稿。2018年土地推介手册正式稿并未将S-11-2、S-11-3列入推介地块。建德市规划与自然资源局于2019年6月发现该错误已予以更正。2017年土地推介手册印制时，《建德市城镇住房保障三年规划（2018-2020）》并未出台。最后，被上诉人与东方雨虹签订的相关协议并不能对政府依法依规制定规划、计划产生拘束力。东方雨虹在编号为2016-100的公告中的“风险提示”项下披露了“四个不确定”：1.项目资金能否按期到位不确定；2.项目运行依赖双方合作，能否达到合作预期不确定；3.土地需按招拍挂程序，能否取得不确定；4.项目建设进度、回报不确定，上述风险提示也明示了协议履行并不确定。被上诉人与东方雨虹协议履行的问题系协议当事人另行处理范畴的事宜。三、关于上诉人认为征收补偿方案中的奖励措施不公平的问题。本次征收补偿方案的制订，既吸收了原建德市对工业企业征收可参照适用的《关于印发建德市国有土地上工业企业搬迁的若干意见的通知》的合理内容，并根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定予以拟订，拟订后依法定程序公开征求意见后公布。上诉人在征求意见时限内并未对征求意见稿提出意见，在诉讼中提出奖励标准不公，其中有对奖励性质的曲解，也有可比参照基础的不当。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第二款之规定，市、县政府享有根据征收项目的地域、体量、数量、时效性要求等具体情况采取一方案一奖励措施的职权。1.奖励中的征收补偿金额是以补偿金额为基数，而非以房屋评估价格为基数。征收补偿金额远远于大于房屋评估价格。本次征收的签约期一个月，搬迁期二个月，4%、5%两档的奖励是以按期签约的情况下提前搬迁的时间计算的。2.上诉人将建德市征收住宅、非住宅混合区域的征收奖励标准作为纯粹工业企业征收的奖励标准进行比较，缺乏可比基础。综上，案涉2号征收决定目的正当、程序合法、依据充分，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。原审判决认定事实清楚、证据充分、程序正当、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。二审中，建德市政府提交了该市2019年国民经济和社会发展计划文本及建德市人民代表大会常务委员会于2019年11月6日作出的《勘正说明》，拟证明案涉建设项目符合国民经济和社会发展年度计划。本院认为，本案被诉2号征收决定系建德市政府于2018年9月10日作出，该府提交的上述证据与本案被诉行政行为并无关联性，故本院对该证据不予采信。经审查，对原审判决认定事实，本院予以确认。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。本案中，上诉人对被上诉人征收其厂区南区用于建设江滨公园属于公共利益并无异议，但对被上诉人征收其厂区北区之目的属公共利益有异议。本院认为，被诉2号征收决定载明的征收目的为“确保保障性安居工程、公园绿地、交通设施等公共利益项目建设，提升城市品位”。因此，2号征收决定系被上诉人根据案涉地块的具体情况基于多种公共利益需要综合考量之结果。《浙江省人民政府关于浙江省环境功能区划的批复》（浙政函〔2016〕111号）已将案涉地块划入建德中心城区人居环境保障区，并明确现有二类、三类项目应逐步退出，逐步消除人居与工业混杂现象，完善环境基础设施。大明化工公司作为化工类企业已停产多年，土地闲置，被上诉人选择通过将上诉人厂区整体征收的方式解决案涉地块与环境功能区划不匹配之现状，系基于合理的行政目的而作出的专业判断，人民法院对此应当予以尊重。因此，原审判决认定2号征收决定符合公共利益需要，并无不当。上诉人主张被上诉人征收其厂区北区不属于公共利益的理由，不能成立。《征补条例》第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，被上诉人已在原审中提交了建德市发展和改革局、建德市国土资源局、建德市住房和城乡规划局出具的案涉建设活动符合国民经济和社会发展2018年年度计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明文件及相关文本。关于上诉人提出S-11-2地块规划用途为商业的问题。本院认为，人民法院对建设活动是否符合国民经济和社会发展年度计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划进行审查的主要目的在于确保建设活动整体上符合公共利益需要。根据《新安江洋溪新城高速出口区块控制性详细规划》，S-11-2地块用途虽为商业，但上诉人厂区仅有少量空地落入该地块，被上诉人将之纳入征收范围，并不违反法律规定。上诉人以S-11-2地块规划用途是商业为由否定2号征收决定合法性的理由，不能成立。根据在案证据，被上诉人在作出2号征收决定前，已经按照《征补条例》的规定，履行了调查登记、未登记建筑认定、公布征收补偿方案、社会稳定风险评估、征收补偿费用专户监管等法定程序。2号征收决定作出后，被上诉人亦及时进行了公告。上诉人对此亦未提出异议。因此，被上诉人作出2号征收决定的程序合法。至于上诉人认为案涉房屋征收补偿方案的奖励标准违反公平原则的问题。《征补条例》第十七条第二款规定，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。根据上述规定，被上诉人有权根据征收地块的具体情况设定不同的奖励标准，且上述奖励标准也已通过被上诉人在2号征收决定作出前对案涉征收补偿方案征求意见及修改对上诉人予以了程序保障，故上诉人提出的该项主张不能成立。上诉人在起诉时还请求一并审查《杭州市人民政府关于加强和规范杭州市保障性安居工程建设和管理的实施意见》（杭政〔2013〕103号）中相关条款的合法性，但上述规范性文件并非2号征收决定作出的依据，故原审法院对此不予审查，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杭州大明化工有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  徐亮亮审判员  马国贤审判员  刘家库二〇二〇年五月六日书记员  刘 芳