四川省绵阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川07行终17号 上诉人（原审原告）四川鑫鼎新材料有限公司，住所地四川省绵阳市江油市三合镇羊河村八组。 法定代表人韩大京，该公司董事长。 委托代理人杨泉，北京天达共和（上海）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江油市工业和信息化局，住所地四川省绵阳市江油市大棚路76号党政综合大楼。 法定代表人李兴桥，该局局长。 出庭负责人何良斌，该局副局长。 委托代理人隆华，该局工作人员。 委托代理人汤化冰，四川睿桥律师事务所律师。 上诉人四川鑫鼎新材料有限公司（以下简称鑫鼎公司）因与被上诉人江油市工业和信息化局（以下简称江油工信局）行政强制一案，不服四川省三台县人民法院（2019）川0722行初46号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年2月10日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭审理了本案,上诉人鑫鼎公司的委托代理人杨泉，被上诉人江油工信局的副局长何良斌及委托代理人隆华、汤化冰到庭参加诉讼。 一审法院审理查明：2011年8月3日，江油市发展和改革局作出川投资备〔51078111080301〕0086号企业投资项目备案通知书，项目名称：双（多）金属复合板生产线建设工程项目；产业政策：允许；建设内容：新建厂房（含办公用房）50000平方米，新建变电站一座，新购置安装生产多金属复合板的全套设配。 2011年11月9日，江油市发展和改革局作出关于鑫鼎公司多金属复合板生产线建设工程项目核准的批复（以下简称核准批复），核准如下：项目名称为多金属复合板生产线建设工程项目；项目投资总额为12000万元。 2012年1月6日，江油市发展和改革局作出川投资备〔51078112010601〕0001号企业投资项目备案通知书（以下简称001号备案），项目名称：双（多）金属复合板生产线建设一期工程项目；产业政策：允许；建设内容：新征土地80亩，新建厂房（含办公用房）30000平方米，新建变电站一座，新购置安装生产多金属复合板的全套设备。 2013年5月20日，江油市工业和信息化局作出川投资备〔51078113052002〕0022号企业投资项目备案通知书（以下简称022号备案），项目名称：年产1.7万吨双（多）金属复合板加工生产线项目；产业政策：允许；建设内容：项目采用自有专利技术，在原有2万吨双（多）金属复合板产能基础上，新增后续加工能力，新建厂房27000平方米，购置离心浇注生产线设备5套、∮550机组等其他设备28套，共33台套，形成年产37000吨双（多）金属复合板加工产能，其中新增17000吨，技术水平达到国内领先。 2014年5月30日，江油市发展和改革局作出关于鑫鼎双（多）金属复合板生产线建设项目建设内容及投资整合的批复，将001号备案和022号备案进行了整合，整合后项目名称为双（多）金属复合板生产线建设项目；建设内容为新征土地80亩，新建厂房（含办公用房）50000平方米，新建变电站一座，新购置安装铸造、车床、铣床等生产多金属复合板的全套设备。 2015年6月10日，四川江油工业园区管理委员会作出江工园委技改备案〔2015〕4号企业投资项目备案通知书，项目名称：双（多）金属复合板生产线建设三期工程项目；产业政策：允许；建设内容：购置300连轧机组及配套设备等15台套，在原有3.7万吨的金属复合板产能上，形成年产5万吨的双（多）金属复合板生产线加工产能，技术水平达到国内领先。 2018年6月4日，江油市科技和工业信息化局（以下简称江油科工信局）作出《关于四川鑫鼎新材料有限公司停产整顿的通知》（以下简称《停产通知》），主要内容为“根据省化脱办督察组5月31日来我市督察严防“地条钢”死灰复燃工作指导意见，你公司连铸连轧生产线工艺具备生产“地条钢”条件，为预防企业出现违法违规生产行为，要求你公司立即停止生产作业，拆除相关设备，待技术改造完成验收后再组织生产”。 2018年6月10日，江油市科技和工业信息化局作出《关于加快违规设施设备拆除进度的紧急通知》（以下简称《紧急通知》），主要内容为“省化脱办督查组来我市检查，现场发现你公司存在项目建设批建不符合违规新增钢铁产能等问题，并要求对相关设施设备进行彻底拆除。经我局多次检查，发现你公司对督查组要求落实不到位，拆除进度缓慢。现要求你公司务必加快拆除进度，于6月12日24时前将中频炉、连铸生产线及电弧炉进行彻底拆除”。原告已按《紧急通知》的要求拆除了相关设备。原告认为被告实施的违法行政行为，造成原告的正常生产经营瘫痪，企业濒临破产，故向人民法院提起行政诉讼，请求判如所请。 另查明，因机构改革，江油市科技和工业信息化局更名为江油市工业和信息化局。 一审法院认为：2018年6月4日，江油科工信局作出《停产通知》，认为原告鑫鼎公司连铸连轧生产线工艺具备成产“地条钢”条件，为预防企业出现违法违规生产行为，要求原告鑫鼎公司立即停止生产作业，拆除相关设备。因为原告鑫鼎公司落实不到位，拆除进度较为缓慢，江油科工信局遂于2018年6月10日作出《紧急通知》，要求原告公司加快拆除进度，于6月12日24时前将中频炉、连铸生产线及电弧炉进行彻底拆除。该《紧急通知》实际上是对《停产通知》所作出的一种督促行为，没有为原告设立新的义务，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回起诉。原告鑫鼎公司在庭审中承认其设施设备均是原告自行拆除，故强制拆除的行为不存在，原告起诉要求确认被告对原告实施的强制拆除行为违法没有事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定，应当裁定驳回起诉。经审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一、八项的规定，裁定如下：驳回原告四川鑫鼎新材料有限公司的起诉。 宣判后，鑫鼎公司不服，向本院提起上诉，其主要的上诉理由为：一、案件的相关事实。鑫鼎公司的生产线不存在违法国家产业政策的情形，2018年6月10日的拆除现场，鑫鼎公司按工信局要求拆除了部分设备，同时，工信局为加快拆除进度，安排了碎石机等大型机械对厂区内设备进行破坏性强拆，且实际拆除的设备设施范围已大大超出6月10日通知所要求拆除的设备范围。在鑫鼎公司与工信局的多次沟通中，工信局自始至终都确认，其实际并未认定鑫鼎公司属于地条钢企业，也未按照地条钢企业的相关措施对鑫鼎公司进行查处，而是按照“批建不符、违规新增产能”实施相关强制措施。二、原审裁定认定事实、适用法律严重错误。1.两份通知所述违法行为内容、行为性质、查处措施均不相同。6月4日通知认为鑫鼎公司涉嫌地条钢企业，要求拆除相关设备，拆除范围并不明确，且6月8日专家组认定鑫鼎公司并非地条钢企业，因此，该通知所述地条钢的违法行为及需要拆除的相关设备并不存在；6月10日通知则认为鑫鼎公司批建不服符、违规新增产能，明确要求拆除“中频炉、连铸生产线及电弧炉”。2.“强制拆除的行为不存在”与事实不符。鑫鼎公司自行拆除部分设备，是基于工信局的通知要求不得已而实施；部分鑫鼎公司无力拆除的大型设备，实际是由工信局安排的碎石机等大型机械破坏性拆除的，2018年6月12日江油工业园区管委会上报江油政府的请示亦体现这一点；整个拆除过程中，工信局始终在场指挥、监督强拆，且实际拆除设备范围亦超出6月10日通知要求。三、6月10日通知应被认定为违法行政行为。1.6月10日通知超出工信局的行政权限。鑫鼎公司的建设项目和产能指标经江油发改局批复、备案，故判断批建是否相符、是否具备相应的产能指标，应以发改部门的认定为准；法律法规以及相关政府文件，并未授权工信局对批建不符、新增产能情形有权作出拆除的通知并实施强制拆除措施。2.6月10日通知认定事实错误。鑫鼎公司不存在批建不符、违规新增产能的情形；工信局未就“批建不符”、“违规新增产能”的具体内容提交任何证据，也未作具体说明；2017年11月10日工信局、发改局出具的《回复》，明确鑫鼎公司不存在新增产能、批建不符和其他违法情形。3.6月10日通知违反法定程序。2018年6月10日，工信局在强拆现场向鑫鼎公司出具通知后，立即启动强制拆除工作，并要求在6月12日拆除完毕，因价值数千万的生产线无法在2天内拆除，工信局即启动碎石机进行破坏性拆除，该通知是工信局在未依法作出行政处罚的情形下，所实施的行政强制执行措施，整个过程中，工信局未给予鑫鼎公司申述、申辩的权利，也未告知救济的权利，违法《行政强制法》第44条之规定，故工信局的行政强制执行行为，缺乏行政处罚作为执行依据,也未按法定程序进行公告并给予合理期限，程序也严重违法。综上，6月10日通知，与6月4日通知是不同的、独立的行政行为，其原因在于6月8日专家组评审后，发现6月4日通知所述“地条钢”与事实不符，工信局临时另找理由进行强拆。而原审法院错误认定6月10日通知是对6月4日通知的“督促”，是对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，故请求：1.撤销四川省三台县人民法院作出的（2019）川0722行初46号《行政裁定书》；2.改判确认被上诉人作出的《关于加快违规设施设备拆除进度的紧急通知》（江科工信[2018]104号）及被上诉人对上诉人实施的强制拆除行为违法。审理中，上诉人申请变更上诉请求为：撤销一审法院的行政裁定书，指令一审法院继续审理。 被上诉人江油工信局辩称：一、原裁定认定事实清楚、适用法律正确。1.2018年6月4日的《停产通知》和2018年6月10日的《紧急通知》中的字面表述虽不同，但实质内容一致，第二份通知未给上诉人设立新的义务。首先，上诉人违规建设地条钢生产工艺属于“项目建设与批建不符”，根据《企业投资项目核准和备案管理条例》第三条、第二十条之规定，上诉人应严格按照相关部门对其项目的核准批复内容进行建设，严禁私自违规建设，更不能建设产业政策禁止的项目。经四川省钒钛钢铁产业协会对上诉人设备的抽查及省化脱办督查，上诉人具有中频炉、连铸机、轧制线等设备，且上诉人将这些设备连接已具备生产地条钢的工艺和条件，该工艺设备未在江油工信局和江油发改局对上诉人项目的批复范围内，上诉人属于私自建设产业政策禁止的违规项目，因此第一份通知中的“上诉人违规建设地条钢生产工艺”属于“项目建设与批建不符”，与第二份通知中“与批建不符”无不同之处，指向内容一致。其次，上诉人违规建设地条钢生产工艺属于“变相新增产能”，且绵阳市质量技术监督局对上诉人作出的《行政处罚决定书》{（绵）质监罚字[2017]4号}也已充分证明上诉人利用中频炉、连铸机实际生产2960.5吨普碳钢，属于地条钢范畴，违规新增产能。第三，两份通知的具体查处措施相同。第一份通知已明确要求拆除连铸连轧生产线工艺，第二份通知只是将第一份通知中的要求再次具体化。第四，第二份通知的文字内容明确表述该份通知是对第一份通知的承接和督促。2.上诉人已在一审中确认，被上诉人未对上诉人实施强制拆除行为，相关设备为上诉人自行拆除。二、被上诉人按照职责发出的通知不存在违法行为。1.被上诉人已在一审阐述并举证相关法律及规范性文件佐证被上诉人并未超越行政权限。2.被上诉人出具通知所认定的事实正确。上诉人“具备违规生产地条钢的工艺条件和事实”，具有事实依据，由于其具备生产地条钢的工艺条件和事实以及其他的违规建设，导致上诉人“项目建设与批建不符”、“违规生产、新增钢铁产能”。3.被上诉人出具通知未违反法定程序。被上诉人对上诉人发出的第二份通知是被上诉人作出的督促行为，既不属于行政强制措施，也不属于行政强制执行，不适用《行政强制法》规定，不存在违法行为。另，并无上诉人所述6月8日专家组现场核查上诉人不是地条钢企业的事实和证据。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人按照职责规定作出通知的行为具有明确的事实和法律依据，适用法律、法规、规范性文件正确。上诉人上诉理由不成立、证据不充分，应驳回其上诉请求。 上诉人、被上诉人在一审法院提供的证据已随案移送本院。 根据一审驳回起诉裁定和上诉人的上诉请求，本院二审审理的范围是本案是否属于行政诉讼受案范围的程序性问题，尚未涉及本案行政行为的实质审查阶段，故对一审认定的实体性争议和事实，本院不作评定。 本院认为，对于江油市工信局2018年6月10日《紧急通知》行政行为的性质应如何理解？依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应该有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”。《紧急通知》的形式和性质符合该条的规定。同时《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出……”由此可看出，第三十五条的程序性催告文书是行政机关正式作出行政强制决定书的前置告知行为。是一种提醒和催告性质，不具备设定和实际改变当事人权利和义务的直接效果。真正设定和改变当事人权利、义务关系是其后的行政强制决定书和行政机关强制执行行为。而在当事人起诉行政强制拆除案件中，当事人只能针对行政机关作出强制决定书和执行强制决定的事实行为申请法律救济，提起行政诉讼。而对行政机关作出行政强制决定前的程序性告知行为，由于尚未产生实际改变当事人权利、义务关系的最终作用，尚未对当事人产生实际影响，应属不可诉的程序性行政法律文书。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项以及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（十）项的规定。一审法院作出驳回起诉的行政裁定并无不当，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，上诉人所提上诉请求于法无据，本院不予支持。 综上，原裁定认定事实清楚，定性准确，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 姬小兵 审 判 员 向 茜 审 判 员 严皓月 二〇二〇年五月七日 法官助理 冯小娇 书 记 员 陈 莹