吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终131号 上诉人（原审被告）白山市江源区人民政府，住所地：吉林省白山市江源区江源大街32号。 法定代表人初洪波，区长。 委托代理人刘亚峰，白山市江源区应急管理局安全生产管理科副科长。 委托代理人孙建华，吉林荆卫华律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）江源区三岔子君信服务队，经营场所白山市江源区。 经营者张代军，男，1967年2月18日出生，汉族，住白山市江源区。 上诉人白山市江源区人民政府（以下简称江源区政府）与被上诉人江源区三岔子君信服务队（以下简称君信服务队）行政批复一案，不服吉林省白山市中级人民法院（2019）吉06行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认定：2018年10月20日，君信服务队经营者张代军联系到程海波、张洪光二人，对于静刚个人所有的位于江源区孙家堡子街道的商业用房后院围墙进行拆除作业。上午11时许，在拆除过程中，墙体坍塌，致程海波被砸身亡。事故发生后，2018年10月25日，江源区孙家堡子街道、江源区公安局、江源区安监局、江源区工会、江源区人设局、江源区住建局联合成立事故调查组，通过现场勘察、调查询问、查阅资料，查明事故发生的经过和原因、事故性质和责任及人员伤亡等情况后，于2018年10月26日作出《江源区君信服务队10.20拆除围墙倒塌埋人死亡事故报告》（以下简称《事故报告》），该《事故报告》认定该事故是一起生产安全责任事故，其发生的直接原因：君信服务队劳务人员程海波违规作业，在拆除围墙时未做任何安全防护措施。间接原因：1.君信服务队违规经营范围之外的业务；2.于静刚将拆除围墙墙体业务委托给君信服务队，该服务队超出经营范围，业主安全意识淡薄。该报告对事故责任的认定及处理建议：（一）对相关责任人员处理意见：1.君信服务队程海波违规作业，在拆除围墙墙体时未做任何安全防护措施，缺乏安全意识。程海波本人在此次事故中已死亡，不予追究其相应责任；2.君信服务队法人张代军违规经营范围之外的业务，在本次事故中负有主要责任，建议司法机关立案侦查；3.于静刚将拆除围墙墙体业务委托给江源区君信服务队，该服务队超出经营范围，并且于静刚提供了拆除围墙工具，安全意识淡薄，在本次事故中负有次要责任。（二）对事故责任单位处理意见：君信服务队经营范围（装卸、保洁、家政服务、搬家服务），服务队不具备《爆破与拆除工程专业承包企业资质》，该服务队违规承揽拆除围墙业务，没有认真履行安全生产主体责任。建议该服务队严格按照相关管理规定承揽零活，建立健全安全管理制度及行业操作规程，强化工人安全意识，不准超范围经营。2018年11月7日，江源区政府对该《事故报告》作出《白山市江源区人民政府关于对江源区君信服务队10.20拆除围墙倒塌埋人死亡事故报告的批复》（以下简称《批复》），同意事故调查组出具的事故调查处理意见。该《批复》未向君信服务队送达，亦未向社会公示。君信服务队不服，提起 行政诉讼。 原审认为：《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定，一般事故处理的基本程序为，先由负责事故调查的人民政府对事故调查报告作出批复，然后由有关机关按照人民政府的批复，依照法律、法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。从上述规定看，县级人民政府对一般事故调查报告的批复，虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但其认定的事故责任，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或者其他组织的合法权益可能产生不利影响，故该批复具有可诉性。本案事故调查报告认定君信服务队拆除围墙倒塌死亡事故是一起生产责任事故，负责人张代军对该事故应负主要责任，建议由司法机关立案侦查，江源区政府批复同意该事故报告，对后续处理产生拘束，故该批复行为对君信服务队的权利义务产生了直接影响，属于人民法院行政诉讼受案范围，江源区政府认为该批复行为不属于人民法院行政诉讼受案范围的主张不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项规定，行政行为超越职权的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。行政机关应当在其法定职责范围内行使职权。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定：“公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”当事人之间的民事法律关系由人民法院主管。本案程海波、张洪光与君信服务队之间是否存在劳务关系等民事法律关系，应当通过民事诉讼予以确定。江源区人民政府通过本案被诉行政行为确认程海波系君信服务队劳务人员属超越职权，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销江源区政府于2018年11月7日作出的《批复》。案件受理费50元，由江源区政府负担。 上诉人江源区政府上诉称，原判决认定事实和适用法律错误。事故调查组作出的《事故报告》程序合法，认定事实清楚，对发生事故的原因和事故性质的认定正确。江源区政府对《事故报告》作出的《批复》是正确的。依照《中华人民共和国安全生产法》第二条和国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（[2007]39号）第二条规定，君信服务队作为个体工商户，符合承担本案安全生产事故责任的主体条件；张洪光和程海波系受君信服务队的指派完成围墙拆除工作，君信服务队应对工人完成工作的行为承担责任。综上，请求撤销原判决，驳回君信服务队的诉讼请求。 被上诉人君信服务队辩称，江源区政府作出的《批复》不合理，应予撤销。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法。依据该条规定，《中华人民共和国安全生产法》适用的主体范围是生产经营单位，调整的事项是生产经营活动中的安全生产。《国家安全监管总局关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》（安监总政法〔2013〕115号）第二条规定，《条例》第二条所称生产经营活动，是指在工作时间和工作场所，为实现某种生产、建设或者经营目的而进行的活动，包括与工作有关的预备性或者收尾性活动。该条明确了生产经营活动的认定。《生产安全事故报告和调查处理条例》第一条规定:“为了规范生产安全事故的报告和调查处理，落实生产安全事故责任追究制度，防止和减少生产安全事故，根据《中华人民共和国安全生产法》和有关法律，制定本条例。”第二条规定：“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理不适用本条例。”上述规定明确了《生产安全事故报告和调查处理条例》是根据《中华人民共和国安全生产法》制定及其适用范围是生产经营单位从事生产经营活动中发生的生产安全事故。本案中，君信服务队为下岗闲散人员提供劳务需求信息，其既不给实际提供劳务者支付劳动报酬，亦无规章制度对实际提供劳务者进行约束管理或提供劳动用具等，仅在提供劳务者与实际用工者达成协议后收取劳务费的10%作为介绍费。案涉事故系程海波、张洪光二人对位于江源区孙家堡子街道的商业用房后院围墙进行拆除作业中发生，该作业并非君信公司生产经营活动，君信服务队即使超范围经营也仅是提供中介服务，而非以施工主体承揽建设项目，故认定案涉事故是在君信服务队生产经营活动中发生的并由其承担安全生产责任的主要证据不足。案涉《事故报告》依据《生产安全事故报告和调查处理条例》规定对君信服务队及其经营者作出事故责任认定及处理，江源区政府批复同意该《事故报告》，属认定事实不清，适用法律错误。 综上，原审判决认定事实清楚，裁判结果正确。江源区政府的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人白山市江源区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王翼博 审 判 员 孔德岩 审 判 员 卢增鹏 二〇二〇年五月十八日 法官助理 任秀玉 书 记 员 陈佳玉