重庆市高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）渝行终649号 上诉人（一审原告）赵培松，男，汉族，住重庆市巫山县。 委托诉讼代理人赵本新，重庆江晟律师事务所律师。 委托诉讼代理人李开鑫，重庆江晟律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市巫山县人民政府。住所地：重庆市巫山县高唐街道广东中路222号。 法定代表人曹邦兴，县长。 上诉人赵培松因诉被上诉人重庆市巫山县人民政府（简称巫山县政府）请求撤销生产安全事故调查报告批复一案，不服重庆市第二中级人民法院(2019)渝02行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。在审理过程中，因出现需要中止诉讼的情形，本院于2020年2月13日中止本案审理。2020年5月6日本案恢复审理，现已审理终结。 一审法院认为，生产安全事故调查报告是由事故调查组向巫山县政府提交，主要作用是查明事故经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失，认定事故性质和事故责任，提出对事故责任者的处理建议，提出防范和整改措施。该报告虽然对社会公开，但并不对当事人的权益产生直接影响，不属可诉的行政行为。巫山县政府作出的事故调查报告批复是“4.24”电力安全事故调查和处理过程中的阶段性行为，未对赵培松的权利义务产生确定性的法律效力，也尚未达到适宜法院处理的成熟阶段，不会妨碍相关主体作出最终处理决定。赵培松针对巫山县政府的批复提起本案诉讼，时机不成熟。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回赵培松的起诉。 赵培松上诉称，巫山县政府作出的本案被诉生产安全事故调查报告批复，对涉案事故的原因、性质作出了明确、清晰的认定，并最终作出赵培松应当承担事故直接责任的结论，上述批复对赵培松的权利义务产生了直接影响。因此，该批复并非阶段性行为，已经达到了适宜法院处理的成熟阶段，依法属于可诉的行政行为。同时，上述批复作出后，国网重庆市电力公司巫山县供电分公司据此对赵培松提起民事诉讼，巫山县公安局也据此对赵培松立案侦查，上述报告及批复已经外化，并对赵培松的相关民事诉讼及刑事诉讼产生确定性的法律效果。综上，一审法院认定本案被诉批复行为属于阶段性行为并裁定驳回赵培松的起诉，适用法律错误、程序违法，请求二审法院依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 巫山县政府未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，本案的争议焦点为本案被诉安全事故调查报告批复是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。 《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告。第三十条第一款规定，事故调查报告应当包括下列内容：（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议。第三十一条规定，事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束。事故调查的有关资料应当归档保存。第三十二条规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。根据上述规定可知，负责事故调查的人民政府具有审查事故调查组提交的事故调查报告内容并作出批复的法定职权。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》相关规定作出的批复包含有对事故调查报告中有关事故发生的原因和事故性质、事故责任以及对事故责任者的处理建议的认定，且成为有关机关及事故发生单位作出相应处罚、处分或者处理的依据。该批复行为应当受到其他有权机关的尊重，并且作为其作出相关决定的既定“事实要件”而被采用，该批复行为对其他行政机关及人民法院具有法律上的要件效力。因此，该批复与一般上级行政机关对下级行政机关的内部请示所作批复不同，其直接对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响。本案中，巫山县政府作出的《关于同意巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告的批复》（巫山府〔2018〕90号）中包含对案涉事故原因、性质及责任的认定，以及相关处理意见，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”之规定，该批复具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 关于本案被诉安全事故调查报告批复是否处于可诉阶段，是否能够纳入司法审查的视野问题。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，完整的生产安全事故调查和处理过程分为两大阶段，涉及多个行政主体参与和多个行政行为。第一阶段为事故调查阶段，包括组成事故调查组、事故调查、提交事故调查报告等，一般表现为行政事实行为。第二阶段为事故处理阶段，该阶段包括人民政府对事故调查报告作出批复以及有权机关和事故发生单位按照人民政府的批复作出最终处理行为。一般来说，阶段性行为并非最终的、确定的行政行为，因其尚未具备司法审查的成熟度，故不具有可诉性。所谓成熟性标准，是指行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟阶段，才能允许进行司法审查，通常假定行政程序达到最后决定阶段才算成熟。对于行政行为成熟性的判定标准，主要取决于当事人的法律地位是否受到了行政决定的实质影响，是否导致当事人权利义务的增减得失，是否会妨碍行政主体作出最终行政行为。但是成熟性原则亦存在例外，如果一个行为最终包括一个或几个独立的实体行为，则相对人可对最终行为或任何一个实体行为提起诉讼以寻求救济。根据“有权利即有救济”的原则，判断一个行为是否属于人民法院行政诉讼的权利救济范围，关键是看该行为是否产生法律上的效果，是否对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响。对于阶段性行为来说，法院在审查过程中要注意阶段性行为的法律效果是否会被最终行为所吸收。如果阶段性行政行为所产生的法律效果涵盖在最终行政决定中，那么只需对最终行为进行审查就能给予相对人充分的司法救济，无需再对阶段性行为进行单独的审查。但是如果阶段性行为对相对人产生了最终行政行为以外的影响，则无法通过对最终行政行为的审查给予当事人充分的司法救济，对于此种类型的阶段性行为，如果不给予相对人诉权，相对人的合法权益就无法得到保障，无法为相对人提供无漏洞的司法保护。本案中，巫山县政府作出的《关于同意巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告的批复》（巫山府〔2018〕90号）是生产安全事故调查和处理过程中由巫山县政府独立作出的阶段性行为，该批复中既包含对案涉事故原因、性质以及责任划分的认定，还包含明确的追究相关责任人法律责任的处理意见，其中包括对赵培松予以处分的明确意思表示，因此该行政法律关系并非处于不确定状态。上述批复即明显具有了独立的行政法律效力，属于对赵培松的权利义务产生实质性侵益影响的行为。此外，批复行为是后阶段行政处理必须的前置程序，其事故责任认定的法律效果不能完全由后阶段行政处理决定所吸收。因此，一审裁定认定赵培松针对巫山县政府的批复提起的行政诉讼司法审查时机不成熟，存在定性错误。 综上所述，一审法院认定本案被诉安全事故调查报告批复系“4.24”电力安全事故调查和处理过程中的阶段性行为，未对赵培松的权利义务产生确定性的法律效力，也尚未达到适宜法院处理的成熟阶段，据此作出裁定驳回起诉，适用法律错误，依法应予撤销，一审法院应就赵培松提出的诉讼请求进行相关实体审理。赵培松的起诉符合法定起诉条件，其上诉理由成立，本院依法予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条之规定，裁定如下： 一、撤销重庆市第二中级人民法院(2019)渝02行初28号行政裁定； 二、本案指令重庆市第二中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 许 鹏 审判员 龙贤仲 审判员 张 莉 二〇二〇年五月六日 书记员 万 芳