湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终367号上诉人（原审被告）：沅陵县人民政府。住所地：湖南省沅陵县沅陵镇。法定代表人：周重颜，该县县长。委托代理人：姜小辉，该县水利局工作人员。委托代理人：孙科周，湖南天宇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：李勇，男，1970年8月7日出生，苗族，住湖南省沅陵县。委托代理人:谢爱平，男，1965年4月20日出生，苗族，住湖南省沅陵县。被上诉人李勇因与上诉人沅陵县人民政府确认行政强制行为违法一案，沅陵县人民政府不服湖南省怀化市中级人民法院作出的（2019）湘12行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。湖南省怀化市中级人民法院经审理查明：沅陵县防汛抗旱指挥部是依照《中华人民共和国防洪法》第三十九、四十二条的规定常设的地方性防汛抗旱指挥机构，系法律法规授权的负责沅陵县行政区域范围内防洪工作的主管机关，依照该法主要负责本行政区域范围内防洪工作的组织、协调、监督和指导等。李勇于1996年在沅陵县大桥集镇端原乌宿码头处修建了砂石场，开始从事砂石经营生意。2003年起逐步扩建砂石经营规模，办理了营业执照。沅陵县水利局在接到沅陵县人民政府的报告后，就李勇是否存在占用河道管理范围内土地堆放砂石一事于2017年2月份对其经营的砂石场进行了现场调查，发现其堆放的部分砂石所占土地位于沅陵县五强溪库区米水位以下，其行为已违反了《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国河道管理条例》的有关规定。沅陵县防汛抗旱指挥部就李勇在河道管理范围内堆放砂石一事立案后，于2017年6月15日向李勇送达并由其签收了《沅陵县防汛抗旱指挥部清障令》（沅汛【2017】31号），其内容为限李勇于5日内将堆放在沅陵县二酉大桥集镇端下侧108水位以下的砂石清除出河道管理范围。沅陵县防汛抗旱指挥部于2018年3月16日向李勇送达并由其签收了行政处罚决定《催告通知书》（沅汛催告字【2018】1号）。后经查阅，按照湖南省怀化市水文水资源勘测局于2013年5月制定的《湖南省怀化市酉水河道划界规划报告》规定，沅陵县酉水河道划界乌宿码头界桩高程110.15水位以下区域为河道管理范围。沅陵县人民政府于2018年6月13日以《湖南省怀化市酉水河道划界规划报告》规定的河道划界范围为依据，依法实施监督。李勇堆放的砂石位于110.15水位以下区域，沅陵县防汛抗旱指挥部据此认定李勇已违反上述划界范围和《中华人民共和国防洪法》的相关规定。沅陵县防汛抗旱指挥部于2018年7月2日又向李勇送达并由其签收了《沅陵县防汛抗旱指挥部清障令》（沅汛清【2018】49号），其内容为责令李勇在接到该《清障令》之日起五日内将堆放在沅陵县大桥集镇端原乌宿码头110.15水位以下的砂石清除出河道管理范围。由于李勇未履行该《清障令》的内容，沅陵县防汛抗旱指挥部于2018年7月13日实施了强制清障，将堆放在原沅陵县乌宿码头砂石场的所有砂石转移至沅陵县酉水白田综合治理项目施工场，据沅陵县诚创贸易有限责任公司提供《二酉乡砂码头清障放量、费用记录》，共转移黄砂36车（合计1486.78立方米），机制砂185车（合计6566.76立方米），砾石32车（合计1335.91立方米），清障费用共计299666元。强制清障完成后，沅陵县防汛抗旱指挥部告知李勇自行处置堆放于沅陵县酉水白田综合治理项目施工场的砂石，由于李勇未自行处置，沅陵县防汛抗旱指挥部又于2018年10月19日向李勇送达并由其签收了《沅陵县防汛抗旱指挥部限期处理砂石的通知》，该通知载明，限李勇在六个月内自行处理已转移至酉水白田综合治理项目施工场的所有砂石，逾期处理的，将依法处理。李勇不服向该院提起诉讼，请求：1、判决撤销被告沅陵县人民政府沅陵县防汛抗旱指挥部《清障令》沅汛清［2018］49号；2、判决确认被告沅陵县人民政府依沅陵县防汛抗旱指挥部《清障令》沅汛［2018］49号强制执行运走原告的砂石行为违法；3、本案诉讼费由被告承担。湖南省怀化市中级人民法院认为，根据《中华人民共和国防洪法》第三十九条、《中华人民共和国防汛条例》第七条规定，沅陵县防汛抗旱指挥部是沅陵县人民政府依法设立的指挥该辖区防汛抗旱工作的指挥机构。同时，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。故沅陵县人民政府为本案适格的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉的行政行为是2018年7月2日沅陵县防汛抗旱指挥部作出沅汛清［2018］49号清障令及清障行为。故沅陵县防汛抗旱指挥部作出沅汛清［2018］49号清障令及清障行为的合法性是本案审查的对象。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。沅陵县防汛抗旱指挥部认定李勇在沅陵县酉大桥集镇端原乌宿码头从事砂石经营，部分砂石堆放在五强溪库区米水位以下河道管理范围内，李勇的行为违反了《中华人民共和国防洪法》的相关规定，作出沅汛清［2018］49号清障令。沅陵县人民政府仅提交湖南省怀化水文水资源勘测局于2013年5月作出湖南省怀化市酉水河道划界规划报告附表一确定酉水沅陵县乌宿码头界桩高程为110.15，及沅陵县人民政府关于《湖南省怀化市酉水河道划界规划报告》的批复两份证据予以证明，该两份证据只能证明沅陵县乌宿码头界桩高程为110.15米。沅陵县人民政府提交的其他证据均是作出沅汛清［2017］31号清障令的证据材料，与沅汛清［2018］49号清障令没有关联性，更不能证明李勇部分砂石堆放在五强溪库区米水位以下河道管理范围内。因此，沅陵县防汛抗旱指挥部认定李勇部分砂石堆放在五强溪库区米水位以下河道管理范围内，没有证据证明。虽然沅陵县人民政府提交了1份沙堆图纸复印件，但是该图纸内容模糊不清无法辨别，且没有原件核对，不具有证明原告李勇的沙堆堆放在五强溪库区米水位以下河道管理范围内的证明力。因此，沅陵县防汛抗旱指挥部作出沅汛清［2018］49号清障令，主要证据不足，依法应予撤销。但是，本案属湖南省环境保护督察组举报受理转办案件，涉及国家环境保护重大事项，虽然沅陵县防汛抗旱指挥部没有充足证据证明李勇的沙堆堆放在五强溪库区米水位以下河道管理范围内影响排洪，但不能排除涉案沙堆的堆放影响酉水河道排洪的可能性。因此，撤销沅陵县防汛抗旱指挥部作出沅汛清［2018］49号清障令及清障行为势必会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故不撤销涉案行政行为，确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，判决：一、确认沅陵县人民政府（沅陵县防汛抗旱指挥部）作出沅汛清［2018］49号清障令行政行为违法；二、确认沅陵县人民政府依沅陵县防汛抗旱指挥部沅汛清［2018］49号清障令强制执行运走原告砂石行为违法；案件受理费50元，由沅陵县人民政府负担。沅陵县人民政府不服上述判决，向本院提起上诉称：一、李勇在二酉乡原乌宿码头经营的砂场，其堆放在五强溪库区米水位以下河道管理范围内的砂石，影响酉水河道排洪。二、对李勇在五强溪库区米水位以下河道的堆放砂石的违法行为，作出清障令，并进行强制清障，系《中华人民共和国防洪法》第42条赋予沅陵县防汛抗旱指挥部的法定职责。三、对李勇经营的砂场在河道管理范围内堆放砂石违反《防洪法》第二十二条第二款规定的行为，沅陵县水利局进行立案调查后，在其要求李勇自行将砂场迁出未果的情况下，沅陵县防汛抗旱指挥部对李勇下达两次清障令，并在李勇拒不自行清障的前提下组织实施了清障行为是符合法律规定的。四、对李勇的强制清障属于湖南省环境保护督察组举报受理转办案件，涉及国家环境保护重大事项，若不对李勇在五强溪库区米水位以下河道堆放砂石的违法行为作出清障，势必会给国家利益、社会利益造成重大损失。五、上诉人一审提交的证据材料足以证明被上诉人李勇堆放的砂石位于五强溪库区米水位以下河道范围内。综上所述，沅陵县防汛抗旱指挥部实施的清障行为合法，一审法院认定事实错误。请求：撤销一审判决，依法改判确认沅汛清［2018］49号清障令合法；本案一、二审诉讼费由被上诉人李勇负担。被上诉人李勇答辩称：1.被上诉人堆放的砂石并没有在110.15米以下，堆放地点不属于河道范围内。2018年5月前，被上诉人就依照上诉人指定的位置，将砂石移至砂场中位置较高处，以及公路旁的一块空地，共转移砂石1.8万方左右。此时，被上诉人的砂石已经全部放置在图纸5号沙堆位以及比5号位置更高的地方。且上诉人原审中提交的图纸标注数据不清晰，原审法院多次要求其提交原图，上诉人均拒绝提交。因此，上诉人没有证据证明被上诉人的砂石堆放在110.15米以下的位置。2.被上诉人堆放砂石并不违法。被上诉人具有独资企业的营业执照，经营项目时建筑材料，无需再水利局办理任何手续，砂卵石也不是行洪障碍物，在河道外堆放砂石无需任何单位审批。3.上诉人以省环境督办案件为借口，不以事实为依据、法律为准绳，随意处罚，有失执法水准，系滥用职权。请求：依法驳回上诉，维持原判。事人在一审法院诉讼中提供的证据均随卷移送本院。一审法院采信的证据可作为认定本案事实的依据。本院查明的其他事实与一审法院查明的事实一致。本院二审另查明，2017年6月19日，沅陵县水利局对李勇作出了沅水罚字【2017】7号行政处罚决定书，认定李勇在收到上述处罚告知书后认识到行为的违法性，并积极主动清除了部分堆放在河道管理范围内的砂石和渣土，对李勇作出如下处罚：一、立即停止在河道管理范围内堆积砂石；二、对河道管理范围内的砂石、渣土进行清除；三、对在河道管理局范围内堆积砂石的行为罚款二千元。2018年6月30日，沅陵县政府收到湖南省环境保护督查组举报受理转办清单，涉案的沙场沿岸堆积砂石，影响防洪。本院认为：《中华人民共和国防洪法》第三十九条规定，有防汛抗洪任务的县级以上地方政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水利行政主管部门。《中华人民共和国防汛条例》第七条规定，有防汛抗洪任务的县级以上地方政府设立防汛指挥部，由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成，由各级人民政府首长担任指挥。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。沅陵县防汛抗旱指挥部是沅陵县人民政府依法设立的指挥该辖区防汛抗旱工作的指挥机构，沅陵县人民政府为本案适格的被告。本案的焦点问题是沅陵县防汛抗旱指挥部作出沅汛清［2018］49号清障令及清障行为是否合法。一、沅陵县防汛抗旱指挥部作出沅汛清［2018］49号清障令的事实依据是否充分。沅陵县防汛抗旱指挥部认定李勇在沅陵县酉大桥集镇端原乌宿码头从事砂石经营，部分砂石堆放在五强溪库区米水位以下河道管理范围内，作出沅汛清［2018］49号清障令。沅陵县人民政府提交湖南省怀化水文水资源勘测局于2013年5月作出湖南省怀化市酉水河道划界规划报告附表一和沅陵县人民政府关于《湖南省怀化市酉水河道划界规划报告》的批复两份证据，该两份证据证明沅陵县乌宿码头界桩高程为110.15米。沅陵县人民政府还提交的其作出沅汛清［2017］31号清障令的证据材料，即2017年沅陵县国土资源测绘站对二酋沙场违法用地现状图用以证明涉案砂场堆放砂石在110.15米以下。经查，在2017年6月19日沅陵县水利局出的沅水罚字【2017】7号行政处罚决定书中已经认定，李勇在收到上述处罚告知书后认识到行为的违法性，已经积极主动清除了部分堆放在河道管理范围内的砂石和渣土，李勇堆放砂石的位置已经发生了变化，沅陵县防汛抗旱指挥部作出沅汛清［2018］49号清障令时没有制作新的用地测绘图，故该证据不能证明李勇部分砂石堆放在五强溪库区米水位以下河道管理范围内。因此，沅陵县防汛抗旱指挥部认定李勇部分砂石堆放在五强溪库区米水位以下河道管理范围内的证据不足。二、沅陵县防汛抗旱指挥部清障行为程序是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。本案中，沅陵县防汛抗旱指挥部清障行为属于行政强制行为，应遵守上述规定。但沅陵县防汛抗旱指挥部指挥部在行政强制执行前没有履行事先催告当事人的义务，也没有听取李勇的的陈述和申辩，违反了上述规定，属于程序违法。故，沅陵县人民政府提出的沅陵县防汛抗旱指挥部对李勇清障令后在李勇拒不自行清障的前提下组织实施了清障行为是符合法律规定的上诉理由不能成立。虽然沅陵县防汛抗旱指挥部认定李勇的沙堆堆放在五强溪库区米水位以下河道管理范围内的主要证据不足，且程序违法。但本案属湖南省环境保护督察组举报受理转办案件，涉及国家环境保护重大事项，撤销沅陵县防汛抗旱指挥部作出沅汛清［2018］49号清障令及清障行为势必会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故原审判决确认沅陵县防汛抗旱指挥部作出沅汛清［2018］49号清障令及清障行为违法，但不撤销涉案行政行为并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，处理结论并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由沅陵县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  夏 阳审判员  李俊穎二〇二〇年五月十一日法官助理李晟雷书记员李晟雷（兼）