浙江省湖州市南浔区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0503行初221号 原告庄金兰。 委托诉讼代理人陆嫣然（系原告之女）。 委托诉讼代理人刘成龙（系原告女婿）。 被告德清县自然资源和规划局，住所地浙江省德清县武康街道千秋东街101号。 法定代表人郭志伟，该局局长。 出庭应诉负责人费群伟，该局党委委员。 委托诉讼代理人熊庆，浙江天阁律师事务所律师。 被告德清县人民政府，住所地浙江省德清县武康街道千秋东街1号。 法定代表人敖煜新，该县县长。 委托诉讼代理人章耀文，该县行政复议局工作人员。 委托诉讼代理人熊庆，浙江天阁律师事务所律师。 原告庄金兰与被告德清县自然资源和规划局（以下简称德清县自规局）、德清县人民政府（以下简称德清县政府）土地行政管理行政处罚及行政复议一案，本院于2019年11月25日立案受理后，向两被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭于2020年1月9日公开开庭进行了审理。原告庄金兰及委托诉讼代理人陆嫣然、刘成龙，被告德清县自规局的出庭应诉负责人费群伟及委托诉讼代理人熊庆，被告德清县政府的委托诉讼代理人章耀文、熊庆到庭参加诉讼。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月30日，被告德清县自规局作出德自然资规罚〔2019〕30号《行政处罚决定书》。原告庄金兰不服上述行政处罚向被告德清县政府申请行政复议。2019年10月24日，被告德清县政府作出德政复决字〔2019〕20号《行政复议决定书》。 原告庄金兰向本院请求：1.撤销被告德清县自规局于2019年5月30日作出的德自然资规罚〔2019〕30号《行政处罚决定书》；2.撤销被告德清县政府作出的德政复决字〔2019〕20号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告为浙江省德清县××街道××柏村桥头组村村民，2017年2月，原告一家经村民小组、村委会、被告德清县自规局、舞阳街道办事处、公安局等部门审批同意，分为两户。分户后，原告为无房户，符合我国土地管理法规定的“一户一宅”审批条件。2017年3月28日，原告所在村民小组集体讨论并一致签字同意原告的建房申请，并将其宅基地安排在该村民小组（后地山）的坡地。原告严格按照我国相关法律法规，向被告德清县自规局等部门报批。从2017年3月报批至起诉之日，在原告多次催促、咨询下，相关审批单位一直未履行行政审批职责。介于家庭十分困难、居无定所，原告于2017年开始至2018年4月底，在村民小组安排的地块（低丘高坡荒地）修建了房屋一幢。2019年5月30日，被告德清县自规局作出行政处罚决定，认为原告在德清县××街道××柏村太平桥地段修建的占地面积140平方米的住宅，不符合《德清县土地利用总体规划2006-2020》（2014年完善版），且该地块性质为园地，属于未经批准违法占用土地建住宅的行为，责令原告在收到通知书之日起15日内自行拆除，否则依法申请法院强制执行。原告认为，被告德清县自规局作出的行政行为认定事实不清，程序违法，适用法律错误，严重侵害了原告的合法权益。2019年7月20日，原告就此依法向被告德清县政府申请行政复议，但被告德清县政府于2019年10月24日作出行政复议决定，维持了该行政行为。原告不服被告德清县政府作出的行政复议决定，特提起行政诉讼，请依法支持原告的诉讼请求。 原告庄金兰向本院提供了以下证据： 1.舞阳派出所分户档案材料及户口本复印件，拟证明原告分户经过相关部门审批同意的事实。 2.2017年3月28日德清县××街道××柏村桥头组出具的《证明》，拟证明原告所在村民小组集体讨论并一致签字同意原告的建房申请，并将其宅基地安排在该村民小组（后地山）的坡地。 3.2019年7月10日德清县××街道××柏村村委各负责人出具的《证明》，拟证明原告为无地无房户。 4.行政处罚决定书，拟证明被告德清县自规局作出了案涉行政处罚。 5.行政复议决定书，拟证明被告德清县政府作出了案涉行政复议。 6.所建住房在村庄内的位置图，拟证明原告按所在村民小组集体讨论并一致签字同意原告建房的位置建房。 并当庭提供以下证据： 7.政府信息公开告知书，拟证明同样占用园地或农地的农民经过了审批，故原告占用园地也应通过审批。 被告德清县自规局辩称，被告作出的行政处罚认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。2018年12月23日，被告对原告涉嫌违法占用土地行为予以立案。经调查，原告未办理用地审批手续擅自占用德清县××街道××柏村太平桥地段140平方米的集体土地建造房屋，上述所占用土地建设的项目不符合德清县土地利用总体规划（2006-2020年）（2014年完善版），原地类面积为园地140平方米。后因上述案件案情复杂，在规定期限内不能办结，被告经批准后延长了办案期限。2019年5月24日，被告分别作出行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，并送达原告。2019年5月30日，被告作出行政处罚，认定原告上述建房行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第六十二条的规定，属于农村村民未经批准违法占用土地建造住宅行为，根据土地管理法第七十七条的规定，作出了如下行政处罚：一、责令原告自收到行政处罚决定书之日起15日内向舞阳街道上柏村退还非法占用的140平方米土地；二、责令原告自收到行政处罚决定书之日起15日内自行拆除在违法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状（恢复场地平整）。行政处罚决定书于同日送达原告。请求依法维持。 被告德清县自规局向本院提交以下证据、依据： 1.违法线索登记表、执法证； 2.询问笔录及身份证复印件； 3.违法线索核查报告； 4.立案呈批表。 证据1-4拟证明原告所建的房屋经调查系未依法批准擅自占用集体土地建造，被告于2018年12月23日予以立案。 5.询问笔录、身份证复印件及照片，拟证明原告自认房屋于2017年7月份左右动工，面积约140平方米，刚动工时舞阳国土所发过停工通知单及所建房屋的现状。 6.违法用地土地勘测定界图、德清县中心城区土地利用总体规划（2006—2020年）2014年调整完善版局部图、德清县2016年土地利用现状图（局部图）、土地勘测技术报告（节选）、现场勘测笔录，拟证明案涉房屋的位置、面积以及所占土地地类等。 7.延期呈批表、延期说明，拟证明因有类似情况的案涉行政处罚经批准后延长了办案期限。 8.行政处罚告知书及送达回证、行政处罚听证告知书及送达回证，拟证明被告将行政处罚告知书及行政处罚听证告知书送达原告。 9.行政处罚决定书及送达回证，拟证明被告作出案涉行政处罚决定并送达原告。 依据：土地管理法，《国土资源行政处罚办法》，《中华人民共和国行政处罚法》。 被告德清县政府辩称，1.被诉行政复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确。2018年12月23日，德清县自规局对原告所在村村干部邵康就包含原告在内的当地部分农户未经批准擅自占地建房一事制作了询问笔录，经核查，原告未经批准在德清县××街道××柏村太平桥地段占用土地建造农村住房，2018年12月23日，德清县自规局对原告涉嫌违法占用土地行为予以立案。2018年12月28日，德清县自规局询问了原告并制作了询问笔录，2018年12月30日，湖州国兴土地规划设计有限公司工作人员经实地测绘，出具了土地勘测技术报告，载明原告占用德清县××街道××柏村太平桥地段建设住宅的土地面积140平方米，不符合土地利用总体规划。后因上述案件案情复杂，在规定期限内不能办结，德清县自规局根据《国土资源行政处罚办法》经批准后延长了办案期限。2019年5月24日，德清县自规局根据《中华人民共和国行政处罚法》将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据和幅度对原告进行了告知，同时告知了听证的权利。原告在规定时间内未提出陈述和申辩，也未提出听证申请。2019年5月30日，德清县自规局以原告的行为违反了土地管理法第六十二条的规定，根据土地管理法第七十七条的规定，作出行政处罚，责令原告自收到行政处罚决定书之日起15日内向舞阳街道上柏村退还非法占用的140平方米土地；责令原告自收到行政处罚决定书之日起15日内自行拆除在违法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状（恢复场地平整）。行政处罚决定书于同日送达原告。上述事实均有证据佐证，德清县自规局的行为于法有据，被告适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项，作出维持行政行为的复议决定系适用法律正确。2.被告作出被诉行政复议程序合法。原告因不服案涉行政处罚向湖州市自然资源和规划局申请行政复议，2019年7月24日，湖州市自然资源和规划局将该案移交被告处理。因申请材料不符合规定，被告通知补正，原告于2019年7月29日进行补正后被告依法予以了受理，同日，被告向原告寄送了《行政复议案件受理通知书》，2019年7月30日，德清县自规局收到了被告发出的《行政复议答复通知书》，2019年8月7日，德清县自规局提交了行政复议答复意见书及证据和法律依据。2019年9月24日，因案情复杂，经行政复议机关的负责人批准，被告将延期至2019年10月27日前作出行政复议决定的《行政复议决定延期通知书》分别送达了原告和德清县自规局。2019年10月24日，被告作出了复议决定，并依法送达了原告和德清县自规局。上述程序符合法律法规的规定。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告德清县政府向本院提交以下证据： 1.行政复议申请书及证据材料、申请人身份证件； 2.转送函； 3.行政复议申请材料补正通知书、送达回证、行政处罚决定书。 证据1-3拟证明案涉行政复议案件来源过程。 4.行政复议案件受理通知书及送达回证； 5.行政复议答复通知书及送达回证。 证据4-5拟证明被告及时向原告及德清县自规局发出了受理通知书及答复通知书。 6.行政复议答复书及证据依据，拟证明德清县自规局依法作出复议答复并提交了相应证据和依据。 7.行政复议延期审理审批表、延期通知书及送达回证，拟证明被告依法将经审批的延期通知书送达给了原告和德清县自规局。 8.行政复议决定书及送达回证，拟证明被告作出行政复议决定后依法送达了原告和德清县自规局。 依据：土地管理法，《国土资源行政处罚办法》，《中华人民共和国行政处罚法》，《中华人民共和国行政复议法》。 经庭审质证，原告对被告德清县自规局提交的证据1-4的证明目的有异议，原告曾申请建房，但政府迟迟没有答复，原告建房符合规定；对证据5没有异议；对证据6的真实性有异议，原告曾申请政府信息公开，但德清县自规局未公开；对证据7的真实性、合法性有异议，据原告了解，目前只有3户被处罚，被告是否存在选择性执法；对证据8、9的合法性有异议，被告将行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书一并送达，文书送达时间系德清县自规局擅自更改，损害了原告的权益。原告对被告德清县政府提交的证据的证明目的有异议，原告自2017年3月开始申请建房，至2018年4月，相关行政机关从未作出答复，时间长达一年，因行政机关未答复，原告的建房是否可以补办手续需要被告德清县自规局作出明确意见，在原告建房前，从未看到过土地利用规划，致使原告对土地利用规划产生误解，同时根据原告提供的证据，同样是园地，为什么有些可以建造，有些不能建造，需要被告进行说明，再次强调被告德清县自规局伪造原告的签收日期。两被告对原告提供的证据1、2、3、7的关联性有异议，该四份证据主要证明原告是无房户，原告有异议的是审批行为，与本案行政处罚和行政复议没有关联性；对证据4、5没有异议；对证据6的关联性有异议，同时不能证明原告的建房行为符合法律规定。 各方当事人提交的证据，经本院审查，符合证据的有效条件，本院均予以认定。 经审理查明，2017年5月3日，庄金兰、陆雨桑、刘成龙、陆语嫣等四人经所在村民小组、村委会、德清县公安局舞阳派出所同意，分立两户，庄金兰与陆雨桑一户，刘成龙与陆嫣然一户。2017年3月28日，庄金兰所在村民小组经决议，同意将庄金兰宅基地“安排在坐落本村民小组（后地山）的坡地，具体位置在村民金海民房屋前，陆仁荣房屋后，该地块是否符合土地利用规划以及是否为建设用地，由土地管理部门决定。如果该地块不符合土地利用规划或者土地性质不能用于建房的，本村民小组接通知后，可再另行安排宅基地”。2017年7月，庄金兰未经依法批准，擅自占用案涉土地140平方米建造农村住宅。2018年4月25日，舞阳街道办事处联合舞阳国土所召开2018年度第二次农村私人建房审批领导小组会议，因庄金兰所占土地为园地，讨论后意见为“拆除”。经核查，德清县自规局于2018年12月23日对庄金兰涉嫌违法占用土地行为予以立案。2018年12月28日，德清县自规局询问了庄金兰并制作了询问笔录。2018年12月31日，湖州国兴土地规划设计有限公司经实地测绘，认定庄金兰所出占用德清县××街道××柏村太平桥地段建设住宅的土地面积140平方米土地不符合土地利用总体规划，地类为其他园地。2019年2月19日，因当事人建房情况较为复杂，调查取证工作耗时长，德清县自规局根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条的规定，经批准后延长了办案期限。2019年5月24日，德清县自规局作出行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，并于当日送达庄金兰。因庄金兰未提出陈述和申辩，也未提出听证申请。2019年5月30日，德清县自规局以庄金兰的行为违反了土地管理法第六十二条的规定，根据土地管理法第七十七条的规定，作出案涉行政处罚。 庄金兰不服上述行政处罚于2019年7月20日向湖州市自然资源和规划局申请行政复议。2019年7月23日，湖州市自然资源和规划局将行政复议申请转送德清县司法局。德清县行政复议局于2019年7月24日告知庄金兰补正。经庄金兰补正后，德清县政府于2019年7月29日予以受理。同日，德清县政府向庄金兰寄送了《行政复议案件受理通知书》。2019年7月30日，德清县自规局收到了德清县政府发出的《行政复议答复通知书》。2019年8月7日，德清县自规局提交了行政复议答复意见书及证据和法律依据。2019年9月24日，因案情复杂，经行政复议机关的负责人批准，德清县政府将延期至2019年10月27日前作出行政复议决定的《行政复议决定延期通知书》分别送达了庄金兰和德清县自规局。2019年10月24日，德清县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项作出德政复决字〔2019〕20号行政复议决定，维持德清县自规局作出的德自然资规罚〔2019〕30号《行政处罚决定书》，并送达庄金兰和德清县自规局。庄金兰不服上述行政复议决定，向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据原土地管理法第五条的规定，德清县自规局作为德清县土地行政主管部门，具有作出案涉行政处罚的法定职权。本案的争议焦点为案涉行政处罚认定事实是否清楚，程序是否合法。庄金兰虽符合建房条件，且经所在村民小组决议，同意其在该村民小组（后地山）的坡地建造房屋，但因庄金兰建设项目选址不符合德清县土地利用总体规划，所占土地属于园地，德清县舞阳街道办事处未同意庄金兰建房申请。故庄金兰的建房行为属于未经批准违法占用土地建住宅行为。德清县自规局作出的案涉行政处罚认定事实清楚。对于庄金兰“同样是园地，为什么有些可以建造，有些不能建造”的质疑，本院释明如下：对于是否可以建造，应以建设项目是否符合土地利用总体规划为前提，符合土地利用总体规划的，可以补办相应手续，不符合土地利用总体规划的，无法补办手续。因相应送达回证落款时间均符合法律规定，亦不存在涂改等情形，庄金兰关于德清县自规局同时送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定违法的主张缺乏事实依据。德清县自规局依法履行立案、调查取证、延长办案期限，在查明事实的基础上，作出案涉行政处罚决定适用法律准确。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。德清县政府作为德清县自规局的本级人民政府，具有受理庄金兰的行政复议申请并进行相应审查的法定职权。德清县政府在接到庄金兰的复议申请后，结合德清县自规局提交的答复意见、证据材料等，作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。庄金兰主张撤销案涉行政处罚和行政复议决定缺乏事实和法律依据，本院不予支持。需要说明的是，居住权是公民的基本权利，如果案涉建筑系庄金兰的唯一住房，即使该建筑属于未经审批违法占用土地建造的违法建筑，在没有解决当事人居住问题的情况下，行政机关不应简单通过拆除的方式处置案涉建筑。德清县政府未按法律规定指派行政机关负责人出庭应诉，本院予以指正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告庄金兰的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告庄金兰负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审 判 长  邵钧伟 人民陪审员  敖 黎 人民陪审员  郑珊珊 二〇二〇年五月十四日 法官助理洪金凤 书记员金林兵