安徽省池州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖17行初9号 原告曹丽，女，汉族，1988年4月18日出生，住池州市青阳县。 原告聂松军，男，汉族，1965年12月23日出生，住池州市青阳县。系曹丽丈夫。 二原告共同委托代理人余才能，安徽金亚太律师事务所律师。 二原告共同委托代理人张成龙，安徽金亚太律师事务所律师。 被告安徽省青阳县人民政府，住所地青阳县九华西路246号。统一社会信用代码11341823003291288H。 法定代表人巩文生，青阳县人民政府县长。 委托代理人盛守凯，青阳县司法局副局长。 委托代理人孙昌伟，安徽安贵律师事务所律师。 原告曹丽、聂松军诉被告青阳县人民政府不履行法定职责一案，于2020年1月6日向本院提起诉讼，本院于当日立案后，于2020年1月8向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月7日公开开庭审理了本案。原告曹丽、聂松军及其委托代理余才能、张成龙，被告青阳县人民政府委托代理人盛守凯、孙昌伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告曹丽、聂松军诉称，2016年开始，两原告支付转让费后从他人处受让何建英的位于青阳县××路××号门面，并进行了装修装饰用于正餐经营。后与何建英签订的房屋租赁合同至2019年9月24日届满。2019年3月27日，被告发布《关于国有土地上房屋征收决定的公告》一份，决定对原告用于经营的房屋进行征收。同时，被告的《青阳县“三角洲”及周边地块城改（棚改）工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》规定,对因征收行为而造成的装修及附属物损失、临时安置损失、搬迁费损失、停产停业损失等对房屋所有权人给予补偿,未对原告进行补偿安置。房屋被公告征收后,原告多次到被告处陈情事实,也和房屋出租方协商搬离事宜,但被告及房屋出租方均对于原告的损失不同意进行合理补偿。原告认为,在被告对涉案房屋进行征收过程中,原告存在客观的经济损失,原告也向被告提供了租房合同、营业执照等材料,以及陈述实际经营情况等。被告应当依法对原告因经营场所被征收拆迁进行安置补偿。现原告为了维护自己的合法权益,遂诉至法院，请求：一、请求确认被告未依法给予原告征收安置补偿的行政不作为行为违法，并责令被告限期给予原告征收安置补偿；二、请求对被告作出的《青阳县“三角洲”及周边地块城改（棚改）工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》的合法性进行审查。三、本案的诉讼费用由被告承担。 被告青阳县人民政府答辩称，原告的起诉不符合《行政诉讼法》第四十九条所规定的起诉条件,据此,请求人民法院依法裁定驳回起诉。《行政诉讼法》第四十九条规定,提起诉讼应当符合下列条件,其中第三项规定:有具体的诉讼请求和事实根据。就诉请行政机关履行保护人身权、财产权法定职责之诉而言,应当同时具备满足以下两个要件,一是原告具有合法的、值得法律保护的权益;二是行政机关具有保护当事人合法权益的职责义务以及存在不履行职责的行为。而行政机关是否存在相应的职责义务,取决于是否具有法律、法规、规章的规定,是否存在产生相应职责的行政协议,是否存在产生附随义务的先前行政行为。根据上述标准,现行法律、法规、规章并未规定答辩人对于作为承租人的原告负有补偿安置的法定职责,双方之间也并不存在产生法定职责的行政协议,以及可能导致法定职责的先前行为。答辩人认为,只有行政机关负有法定职责而不履行法定职责的不作为行为才可能引起以不作为行政行为为审查对象的诉讼,因答辩人并不存在原告所主张对其补偿安置的法定职责义务事实,同时,原告此前也并未向答辩人提出履行补偿职责的申请行为,所谓的不作为也并不存在,原告的起诉不符合《行政诉讼法》所规定的“有具体的诉讼请求和事实根据”这一起诉条件。根据最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第(一)项之规定,应当裁定驳回起诉。即便不考虑起诉条件,原告的诉请也缺乏法律依据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第二条,征收国有土地上单位、个人的房屋,补偿的对象仅限于房屋所有权人在征收法律关系中,法律关系主体为征收人、被征收人,而本条同时明确,房屋所有权人即为被征收人。原告作为案涉被征收房屋的承租人,不是征收法律关系的当事人,与征收人之间无权利义务关系。与其存在权利义务关系的是房屋出租人,且双方之间系民事法律关系。关于原告所主张的装潢损失、停业损失等系因征收导致租赁合同提前终止所引起,而租赁合同终止所产生的权利义务系民事权利义务关系,原告将该项权利义务纳入到行政法律关系当中并要求答辩人给予补偿,实际上是要求答辩人违法行政。答辩人认为,就征收行为引起租赁关系提前终止或解除如何平衡租赁双方权利义务关系,只能由租赁双方当事人根据租赁合同的约定以及《合同法》等民事法律规范协商解决,或者通过民事诉讼的方式解决该项争议,而不应由征收机关来解决,因为行政权并无解决民事争议的功能,否则便是超越职权。关于原告请求对《征收补偿安置方案》进行合法性审查的诉请,答辩人认为,根据《行政诉讼法》第五十三条规定公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审査。据此可以看出,对合法性文件一并审查的前提是该规范性文件是所诉行政行为的依据以及起诉符合法定起诉条件,由于原告的起诉不具备《行政诉讼法》所规定的起诉条件,因此一并审查的基础并不存在,并且,原告诉请为确认答辩人行政不作为违法,因此,不符合本条一并审查的规定综上,答辩人认为,因答辩人既不存在原告所主张对被征收房屋承租人给予补偿的法定职责,也不存在不履行法定职责之行为,原告的起诉不符合《行政诉讼法》所规定的起诉条件,据此,请求人民法院依法裁定驳回原告起诉。 原告曹丽、聂松军向本院提交以下证据：证据一、租房协议、房租收据、个体工商户营业执照复印件。证明原告租用被告行政拆迁区域的房屋用于生产经营的相关案件事实，原告与案外人有租赁合同的事实，原告一直在所租赁的房屋里经营餐饮，原告的主体资格适格。证据二、青阳县人民政府青政房征字[2019]1号文件《青阳县人民政府关于国有土地上房屋征收决定的公告》及附件复印件。证明青阳县人民政府于2019年3月27日对原告承租的房屋进行征收以及就征收房屋进行补偿,未对原告应得份额予以明确等相关案件事实。庭审中补充提交证据三，2020年1月13日，青阳县人民法院给曹丽、聂松军的一个应诉通知书，通知书是说本院已经受理何建英、江雪山诉你房屋租赁合同纠纷一案，及该案中止审理的裁定。在第一组证据的基础上补充证明原告周宝平、曹丽聂松军承租这个房屋用于经营这个事实和刚刚陈述的是一致的。 被告青阳县人民政府向本院提交了以下证据：证据一、池州市中级人民法院（2019）皖17行初43号行政判决书，证明1、青阳县县人民政府以及本案的被告对三角洲地块依法征收的这样一个事实存在的；2、原告在诉状当中所提到的要求对征收补偿安置方案合法进行审查的请求在该判决书当中已经得到了确认。证据二、青阳县人民法院（2019）皖1723民初1813号民事判决书。证明目的本系列案件基于租赁行为所产生的法律关系，是人民法院是以民事法律关系进行审理，并且类似情形已经作出了相应的民事判决。证明承租人与出租人之间围绕房屋租赁以及租赁合同提前终止等这些事项所产生的权利义务关系，完全可以而且应当通过民事诉讼程序来解决。 经庭审质证，被告对原告提交的证据提出以下质证意见：对证据一，个体工商户营业执照关于门面房出租协议真实性没有异议，但证明目的有异议。对证据二的真实性没有异议，对其证明目的有异议。原告仅仅是房屋的承租人不是房屋所有权人。根据《条例》的规定，征收补偿的对象是限于房屋所有权人。对证据三，我们并不否认原告租赁何建英房屋用于经营的事实，我们只是认为承租人不是征收补偿安置对象。原告曹丽、聂松军对被告提交的对证据提出以下质证意见：对证据一，三性没有异议，但该判决系一审判决，是否是生效判决，原告尚不清楚，所以是否合法，请法院审查。对证据二，合法性真实性没有异议，对关联性有异议，承租人是选择民事诉讼还是行政诉讼是承租人的权利，承租人是有权向征收人要求赔偿相关损失的，同时原告与第三人的民事诉讼已经终止审理，因此该判决书与本案无关。 结合原、被告的举证质证，本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据一、二，被告对其真实性无异议，本院予以认定，证明原告为被告本次拆迁范围内经营性用房的承租户等基本事实。对被告提供的证据一、二两份判决书的真实性原告无异议，本院予以认定，证明本院已对涉案土地上房屋的行政征收行为作出合法性审查的行政生效判决，本次征收范围内其他被征收户与承租人之间通过民事诉讼解决其租赁合同争议等基本事实。 经审理查明，2017年9月24日原告曹丽与案外人何建英签订房屋租赁合同，租赁其位于青阳县××镇××路××号房屋，并合法取得营业执照用于经营聂嫂土菜馆。租赁期限自2017年9月25日至2019年9月24日。为进一步优化城市空间结构，提升城市整体品质，改善群众居住条件，2019年3月27日，被告青阳县人民政府发布《关于国有土地上房屋征收决定的公告》，决定对县城区“三角洲”及周边地块城改（棚改）工程项目规划红线范围内国有土地上房屋等附属物实施征收。该公告规定征收签约期限：自2019年3月27日起至2019年5月31日止。原告承租的房屋在征收红线范围内。在签约期限内原告等承租户多次向被告征收部门征收组人员及县政府分管领导要求对承租户的停产停业等损失给予合理补偿，被告均以承租人与征收补偿无关为由拒绝。原告因此起诉。 另查明，何建英、江雪山诉聂松军等房屋租赁合同纠纷一案，青阳县人民法院已受理并中止审理。李风英等十一人就本案所涉“三角洲”地块国有土地上房屋征收决定提起诉讼，本院于2019年12月13日作出（2019）皖17行初43号行政判决，安徽省高级人民法院已于2020年4月7日作出（2020）皖行终210号行政判决，维持本院（2019）皖17行初43号行政判决。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（简称被征收人）给予公平补偿。第十七条规定，对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值。因征收房屋造成的搬迁、临时安置及停产停业的补偿。根据上述规定，征收补偿的对象通常应当是被征收房屋的所有权人，但涉及用于经营的房屋被征收的情况，因征收给承租人造成的房屋装修、搬迁费用及停产停业损失等，该损失与房屋征收行为之间存在利害关系，承租人有权要求征收人给予补偿。本案中，原告曹丽、聂松军租赁案外人何建英的房屋经营土菜馆，现该房屋被征收，原告客观上存在停产停业等相关损失，作为承租人原告有权要求被告给予其合理补偿。根据合同相对性一般原理，承租人与出租人的房屋租赁合同一般只约定双方的违约责任，对因政府征收而导致合同不能履行，则为不能归责于出租方违约，对因此造成承租人相应的财产损失出租人不承担责任，原告因此受到的损失无法依据其与出租人的租赁合同向出租方主张。而被告的征收行为不但导致被征收房屋所有权发生转移，并且将随着征收工作的推进最终导致房屋的灭失，原告不能继续经营产生的收益等损失只能向被告主张。从被告行政征收的角度来考量，无补偿则无征收，被告对在其征收行为中实际确有损失的原告负有当然的补偿义务。因此被告及第三人认为原告应依据原告与第三人之间的租赁合同平衡解决相关损失的抗辩理由不能成立。关于原告要求对征收决定所附补偿安置方案合法性进行审查的诉讼请求，因本院（2019）皖17行初43号行政判决已经安徽省高级人民法院二审判决维持而发生法律效力，本案无须对其该诉求进行审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 一、责令被告青阳县人民政府于本判决生效后六十日内对原告曹丽、聂松军履行征收补偿职责。 二、驳回原告曹丽、聂松军其他诉讼请求。 案件受理费50元，由青阳县人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 桂 群 审判员 叶光氢 审判员 钱跟东 二〇二〇年五月二十八日 法官助理陈利华 书记员田玉 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。