湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终418号上诉人（原审原告）：周建坤，男，汉族，1954年6月22日出生，住长沙市开福区。上诉人（原审原告）：周建元，女，汉族，1966年4月14日出生，住长沙市开福区。上述两上诉人委托代理人：周孟微，男，汉族，1977年4月20日出生，住长沙市开福区。系两上诉人侄子。上诉人（原审原告）：周建娟，女，汉族，1963年7月18日出生，住长沙市开福区。上诉人（原审原告）：周建芳，女，汉族，1951年12月28出生，住长沙市开福区。上述两上诉人委托代理人：王议倪，女，汉族，1981年10月22日出生，住长沙市开福区。系两上诉人侄媳。被上诉人（原审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。法定代表人：谢伟峰，区长。委托代理人：胡勇盈，系长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室工作人员。委托代理人：曾强，湖南成法律师事务所律师。原审原告：陈琰（曾用名周婷），女，汉族，1984年2月15日出生，住长沙市开福区。上诉人周建坤、周建元、周建娟、周建芳诉长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）房屋征收补偿决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初361号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭进行了审理，上诉人周建坤、周建元、周建娟、周建芳及委托代理人王议倪，被上诉人开福区政府的委托代理人胡勇盈、曾强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。湖南省长沙市中级人民法院经审理查明：2016年6月30日，被告开福区政府发布开政征字﹝2016﹞4号《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收决定公告》,该项目部分被征收人不服公告载明的房屋征收决定，向长沙市人民政府申请行政复议，长沙市人民政府经复议维持了开福区政府作出的征收决定。2016年4月13日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》并予以张贴公告。2016年4月26日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期协商选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，告知被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或抽签（摇号）的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，长沙市征收办于2016年5月6日发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构。2016年5月18日，长沙市征收办在德雅路片区棚改征收工作指挥部四方坪街道征收分指挥部进行投票选定评估机构，确定得票最多的两家评估机构湖南新星房地产估价有限公司（以下简称新星公司）、湖南思远四达房地产评估咨询有限公司（以下简称思远四达公司）为项目征收评估机构，湖南省长沙市星城公证处进行现场公证并出具了（2016）湘长星证民字第3564号《公证书》。2016年5月19日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构结果的公告》并予以张贴公告，告知被征收人得票最多的新星公司、思远四达公司为该项目投票选定的房地产价格评估机构。2016年6月30日，开福区征收办发布《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收初步评估结果公示》并附开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收整体评估（基准价格）初步评估结果一览表、开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收分户初步估价结果一览表，将评估结果予以公示，并告知被征收人关于评估公司进行现场说明解释的时间、地点及咨询电话。被征收房屋地址为开福区四方坪街道丝茅冲社区消防巷59号，未办理房屋产权登记手续。根据国务院590号令、市政府116号令以及《长沙市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定办法》的相关规定，被告开福区政府经组织相关职能部门调查和认定，确认涉案被征收房屋实测面积为120.49平方米，房屋实际用途为住宅，建筑结构为砖木，建设年代为1990年，该房屋建造人为周星奇（已故），继承人为周建芳、周建坤、周建元、周建娟、陈琰（周婷）。2017年6月2日，新星公司、思远四达公司对涉案被征收房屋作出了《房地产征收分户评估报告》。该评估报告确定涉案被征收房屋建筑面积120.49平方米，在估价时点（2016年6月30日）评估单价为每平米7216元，总价为86.9456万元。该分户评估报告分别于2017年9月16日、2017年9月18日、2017年9月19日、2017年9月27日和2018年5月13日送达给原告周建坤、周建元、周建娟、周建芳、陈琰。开福区征收部门经与原告多次协商被征房屋的补偿事宜，双方没有达成补偿协议。2018年8月16日，开福区征收办对原告制定房屋征收补偿方案。该方案提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供原告选择，货币补偿方式为：被征房屋货币补偿总额为870980元，其中被征收房屋价值补偿费为869456元，搬迁费为1524元，被征收房屋装饰装修和其他设施补偿费用将由评估公司另行评估确定后对被征收人进行补偿；产权调换方式：提供位于长沙市开福区（现房，建筑面积123.67平方米）用于被征收房屋产权调换，供被征收人选择。上述用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。上述房屋征收补偿方案在特别说明处记载：为充分保障被征收人的合法权益，请原告户在收到本分户房屋征收补偿方案之日起7日内，就本方案提供的货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式向征收指挥部书面提出选择决定，逾期未书面提出选择，视为放弃选择补偿方式的权利。上述分户补偿方案并附产权调换房屋的评估报告。根据涉案产权调换房价值评估报告，在评估时点（2016年6月30日）产权调换房福泽园Ａ1栋1102号房屋评估单价为7185元／㎡，总价为888569元。2018年8月30日，开福区政府对原告作出了《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，该告知书主要内容是告知被征收人享有陈述和申辩及申请调解的权利。被告将上述房屋征收补偿方案及附件、《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》分别于2018年9月4日送达给周建坤，于2018年9月5日送达给陈琰，于2018年9月6日送达给周建芳、周建元，于2018年9月7日送达给周建娟。2018年5月21日至6月2日，开福区征收办先后对五原告作出《被征收房屋室内装饰装修价值补偿协商情况表》，告知原告有关涉案房屋装饰装修价值协商补偿标准为每平方米420元，其他设施补偿为1450元，但未能与原告协商一致。2018年6月7日，评估公司上门进行房屋装饰装修价值评估，但未能入户。2018年10月26日，长沙市征收办出具资金证明函，明确其已监控涉案项目征收补偿款8925979元，用于支付包括本案原告户在内10户的房屋征收补偿。2018年11月9日，开福区征收办向开福区政府申请对原告作出房屋征收补偿决定，开福区政府于2018年12月31日对原告作出了开政征补字﹝2018﹞第74号《房屋征收补偿决定》：一、决定对原告实行货币补偿；二、原告应得的征收补偿总额870980元（被征收房屋装饰装修价值补偿和其他设施补偿未计入），其中：被征收房屋价值补偿费为869456元，搬迁费为1524元。补偿款已专户储存，开户银行：国家开发银行湖南省分行，账户名：长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室，账号：43×××00，并为原告户提供周转用房，过渡期限不超过一年；被征收房屋装饰装修价值和其他设施补偿，由评估公司评估确定后由开福区房屋征收部门另行对被征收人给予补偿；三、限原告在本房屋征收补偿决定送达之日起二十日内搬迁，并与开福区房屋征收部门办理房屋征收补偿、房屋移交及搬迁等手续，逾期不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。同时告知原告提起诉讼及行政复议的权利期限。该房屋征收补偿决定书于2019年1月4日送达给周建坤、周建元、陈琰，于2019年1月7日送达给周建芳、周建娟。原告不服，提起行政诉讼，请求判决：1.依法确认被告作出的开政征补字﹝2018﹞第74号《房屋征收补偿决定》违法；2.本案诉讼费用由被告承担。湖南省长沙市中级人民法院认为：一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属于“为了公共利益的需要”，需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。被告开福区政府为了“改善老城区居民的生活条件，提升城市品位”而对开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期作出开政征字﹝2016﹞4号房屋征收决定公告，该征收决定符合“为了公共利益的需要”。本案所涉项目被征收人不服该征收决定，向长沙市人民政府申请了行政复议。长沙市人民政府经复议审查后，维持了该征收决定。在本案征收补偿决定诉讼中，开福区政府仍就征收决定的合法性进行了举证，该院经审查后认为涉案征收决定符合法律规定，对其合法性予以认定。故原告提出“涉案项目征收不是为了公共利益需要，征收决定公告作出程序违法”的理由不能成立，该院不予采纳。二、被告开福区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院590号令第二十六条并参照《湖南省实施办法》（以下简称省政府268号令）第二十二条和《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，故被告开福区政府具有作出涉案补偿决定的法定职权。原告提出“只有市、县人民政府才有主体资格，区政府没有作出房屋征收补偿决定资格”的理由缺乏法律依据，该院不予采纳。三、被告开福区政府作出的涉案补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。本案中被告开福区政府对关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期作出的涉案开政征字﹝2016﹞4号房屋征收决定公告中载明的征收决定已经发生法律效力，原告继承的房屋在该项目房屋征收范围内。被告发布的征收决定公告所确定的签约期限为2016年6月30日至2016年9月27日，期间和签约期限届满后，开福区房屋征收部门与原告就房屋征收补偿事宜未达成协议。被告按照征收补偿方案对原告作出补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，房屋征收部门按照国务院590号令、省政府268号令和市政府116号令的规定，通知了被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构，在被征收人协商不成时，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定了该项目的房地产价格评估机构，公证机关对投票的过程和结果进行了公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并特别告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定，该分户评估报告送达给原告后，原告未申请复核。在给予被征收人补偿时，被告开福区政府提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供原告选择，因原告未在规定时间内对补偿方式进行选择，被告决定对原告实行货币补偿，符合法律规定。原告提出“评估机构选定程序违法，被告剥夺原告补偿方式选择权”的理由缺乏事实和法律依据，该院不予采纳。四、关于原告提出的其他问题。1、关于被征收房屋的面积及土地性质问题。因被征收房屋没有任何产权登记资料，征收部门委托长沙中信发房屋测绘有限公司对涉案房屋进行测绘，确定房屋实际面积并以此确定征收补偿问题，符合法律规定；关于土地性质问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第九条规定，城市市区的土地属于国家所有。结合长沙市国土资源局、长沙市城乡规划局针对涉案项目征收出具的相关证明材料，涉案房屋所在土地性质属于国有建设用地，原告亦未提交能够证明房屋所在土地性质为集体土地的反证，故原告对房屋面积及所占土地性质提出的质疑，缺乏事实和法律依据，该院不予采纳。2、关于涉案房屋补偿价值是否合理的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“……被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”。本案中，评估机构对涉案房屋做出评估报告，原告在收到涉案评估报告后，并未依法对该评估结论申请复核。被告开福区政府根据评估机构评估得出的结果，确定对涉案房屋的价值补偿数额，进而作出涉案补偿决定具有相应的事实和法律依据，符合正当程序，并无明显不当。3、关于产权调换房是否存在违章建设问题。从调查核实的情况来看，开福区福泽园A2、A3、C1、C2栋存在违反规划违规加层建设情况，长沙市城乡规划局对此予以行政处罚。但该行政处罚决定书明确加建部分可采取改正措施消除对规划实施的影响，目前已经补办相关规划手续，不影响房屋产权证件的办理。且本案提供的产权调换房系开福区福泽园A1栋1102号房，该楼栋并不存在违规建设问题。综上所述，被告开福区政府对原告周建坤、周建元、周建芳、周建娟、陈琰作出的开政征补字﹝2018﹞第74号房屋征收补偿决定主体适格，认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。原告周建坤、周建元、周建芳、周建娟、陈琰提出的各项诉讼理由均无充分的事实和法律依据，其诉讼请求该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告周建坤、周建元、周建芳、周建娟、陈琰的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告周建坤、周建元、周建芳、周建娟、陈琰负担。周建坤、周建元、周建芳、周建娟不服原审判决，提起上诉称:原审未对涉案项目是否符合规划是否扩大公共利益化进行审查；征收决定公告不具有合法性；评估选定不具有公信力，评估价格明显低于同类房地产市场交易价格，以该评估结论作补偿决定显失公平；产权调换房是违法建筑，对涉案房屋地籍没有认定。请求：1.撤销原审判决，依法改判或发回重审；2.撤销开福区政府作出的开政征补字﹝2018﹞第74号《房屋征收补偿决定》3.本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人开福区政府答辩称：1.原审判认定事实清楚，适用法律正确，开福区政府作出涉案补偿决定符合法律规定。涉案征收的评估机构系依法选定，依法作出房屋征收分户评估报告后，已经送达被征收人。房屋征收部门依法拟定分户房屋征收补偿方案并送达，告知了被征收人陈述申辩及申请调解的权利。开福区政府依法作出房屋征收补偿决定已经送达并公告。2.上诉人提出的上诉理由均不能成立。涉案征收符合公共利益的需要，补偿方案的制定程序合法，评估机构的选定符合法律的规定，征收补偿决定的作出符合法律规定，补偿决定内容合法，室内装饰装修部分已经明确告知另行给予补偿。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。原审法院采信的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为本院认定事实的依据，对原审查明认定的事实本院予以确认。二审中，上诉人提交了两组自行从互联网收集的证据：1.长沙市人民政府《关于进一步加快棚户区改造工作的通知》、长沙市中级人民法院关于对征收、拆迁行政案件依法立案、审理和执行的指导意见；中共长沙市委、长沙市人民政府《关于进一步加强拆迁工作的意见》共三份。拟证明市区两级法院工作人员均是征拆行为的利害关系人。2.长沙市人民政府关于公布拆迁规范性文件专项清理结果的公告；长沙市人民政府关于公布规范性文件清理结果的通告。拟证明第一组的三个文件均没有纳入长沙市人民政府关于公布规范性文件清理结果的通告。上述两组材料均不符合证据的三性要求，本院不予认可。开福区政府提交了：1.开福区征补办2020年5月13日对周建坤户的《告知书》。内容为，征收办仍可向周建坤户提供与被征收房屋同一评估时点的长沙市开福区福泽园A1栋1702号的产权调换房屋。该产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循现阶段等价值交换原则进行换算，找补差价。该《告知书》及产权调换房屋的评估报告于2020年5月13日送达周建坤户。经核实，周建坤户已经收到该上述材料，并明确表示不接受该产权调换。2.《关于丝茅冲一期项目陈淑华等5户诉征收补偿决定二审相关问题的情况说明》及附件一（负责该项目评估的新星公司、思远四达公司对项目周边二手房市场价格调查情况）、附件二（国家统计局官网公布的长沙二手房住宅价格指数）。拟说明该项目房屋当时的评估单价高于周边二手房市场单价，充分保障了被征收人利益，而项目房屋价格上涨的时期主要集中在2017年，2019年3月平均成交价相比2016年6月上涨了25.12%。2.《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期项目的情况说明》。该项目共涉及私房831户，项目启动四年，共完成803户，目前剩余28户未签订补偿协议。项目业主单位已支付巨额补偿资金，财务成本压力很大。该地块已经立项为住宅商用地，急需完成征收进入招拍挂程序。二审另查明，1.2016年6月30日，开福区政府发布开政征字﹝2016﹞4号《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收决定公告》,该项目部分被征收人不服公告载明的房屋征收决定，向长沙市人民政府申请行政复议，该府作出了长政复决字〔2016〕第198号行政复议决定书。该决定书认定：涉案项目的征收符合公共利益的需要，项目依法立项，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，纳入长沙市国民经济和社会发展年度计划。开福区政府已经履行了各项征收前置程序，涉案项目房地产价格评估机构的选定符合法律规定。开福区政府作出房屋征收决定，符合法律规定。复议决定依法维持了涉案征收决定。2.新星公司于2017年6月2日变更为湖南新星房地产土产评估咨询有限公司。本院认为，根据国务院590号令第四条、第八条第(五)项、第二十六条规定，政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行的旧城区改建符合公共利益的需要可以作出房屋征收决定。房屋征收决定作出之后，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议时，作出房屋征收决定的市、县人民政府可以依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，开福区政府作出的开政征字﹝2016﹞4号征收决定已经行政复议程序确认其合法性，且该复议决定已经发生法律效力，可以作为开福区政府作出开政征补字﹝2018﹞第74号《房屋征收补偿决定》前提条件。开福区政府作出涉案项目的征收决定后，因与被征收人在补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，其可以按照征收补偿方案依法对周建坤户作出征收补偿决定。根据当事人的诉辩意见，本案的审理对象是房屋征收补偿决定的合法性问题，争议焦点分述如下：一、关于评估机构选定以及评估程序是否合法的问题长沙市人民政府长政复决字〔2016〕第198号行政复议决定书已经明确认定：涉案项目房地产价格评估机构的选定符合法律规定。本案征收补偿过程中，依法选定的新星评估公司和思远四达评估公司作出《房屋征收估价分户报告》，征收部门已将该报告送达。因此，评估程序并无不当。周建坤、周建元、周建娟、周建芳上诉认为评估机构选定及评估程序不合法的理由，与本院审理查明的事实不符，不予支持。二、关于产权调换是否符合法律规定的问题根据原审查明的事实，被上诉人在作出补偿决定前，向上诉人送达了分户房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供其选择，并告知上诉人可在收到该补偿方案后7日内书面选择补偿方式，但逾期未选择的，视为放弃选择补偿方式的权利，房屋征收部门将采取货币补偿方式对其进行补偿。因上诉人在规定期限内未作出书面选择，被上诉人决定对上诉人进行货币补偿并无不当。经查，被上诉人提供的产权调换房屋开福区福泽园A1栋1102号房系有长沙市城乡规划局颁发《建设工程规划许可证》的合法房屋。开福区政府将该房屋依法评估后用于上诉人的产权调换房屋并无不当。上诉人提出的上诉人以违法建筑作为产权调换房，没有尊重其补偿方式选择权的上诉理由不能成立。三、关于被征收房屋土地性质问题根据《中华人民共和国土地管理法》第九条规定，城市市区的土地属于国家所有。结合涉案征地公告以及长沙市国土资源局、长沙市城乡规划局针对涉案项目征收出具的相关证明材料，涉案房屋所在土地性质属于国有建设用地，上诉人称该土地系集体土地，未提交相关证据予以证实，该上诉理由本院不予采纳。四、关于被上诉人能否依据评估报告确定被征收房屋的补偿价值问题根据国务院590号令第二条、第二十六条的规定，市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿；市、县级人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，及时对被征收人进行补偿，并固定双方的权利义务，确保补偿的实质公平。本案中，开福区政府2016年6月30日发布了《征收决定》，虽评估公司以此作为评估时点作出了房屋征收分户评估报告，后又因多次协商，直至2018年12月31日才作出涉案《房屋征收补偿决定》。对此，开福区政府虽然在二审中采取了相应的补救措施，在一定程度上弥补了上诉人因补偿迟延期间房地产市场价格波动带来的损失，但涉案补偿决定仅依据分户评估报告确定上诉人被征收房屋的补偿价值，存在不合理之处。上诉人认为没有实质公平补偿的上诉理由成立。综上所述，开福区政府作出《补偿决定书》，确定以货币补偿方式进行补偿安置，符合相关法律与国务院590号令的规定，并无不当。但在无充分正当理由的情况下，迟延履行补偿安置义务违法。但涉案开福区德雅路片区棚户区一期改造项目（丝茅冲地块）是长沙市主城区2015年旧城区改造项目，已经被纳入长沙市国民经济和社会发展年度计划。现征收工作历经四年，超过96%的被征收户已经与征收部门签订补偿协议并获得补偿，该项目征收符合公共利益且安置补偿已经得到了绝大多数被征收户的认可，现该项目亟待开工建设。如果撤销该补偿决定，会给社会公共利益造成重大损害。虽然在诉讼中被上诉人对周建坤户作出了仍可选择产权调换进行补偿的告知，但周建坤户已经明确拒绝接受产权调换的补偿方式，因此开福区政府应采取增加货币补偿数额的方式予以补救。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、第七十四条第一款第一项、第八十九条第一款第二项、第三款之规定，判决如下：一、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初361号行政判决；二、确认长沙市开福区人民政府作出的开征补字﹝2018﹞74号《房屋征收补偿决定书》违法；三、责令长沙市开福区人民政府对涉案房屋征收补偿作出补救措施。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人开福区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  赵 旻审判员  林 芝二〇二〇年五月二十六日法官助理鲁一帆书记员庞亦芝附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（六）明显不当的。第七十四条行政行为由下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。