辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽02行终120号上诉人（原审原告）王锐，男，1985年3月20日出生，汉族，住大连市甘井子区。被上诉人（原审被告）大连市西岗区卫生健康局，住所地大连市西岗区香园街3号。负责人赵爱燕，局长。委托代理人伍会三，该局工作人员。委托代理人邵颖，辽宁青树律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连市卫生健康委员会，住所地大连市中山区人民路75号。负责人赵作伟，主任。出庭负责人赵连，副主任。委托代理人阴法皓，大连市卫生健康委员会工作人员。委托代理人隋秀英，辽宁君连律师事务所律师。原审第三人大连医科大学附属第一医院，住所地大连市西岗区中山路222号。法定代表人徐英辉，院长。委托代理人郑志伟，该医院医患关系协调办公室主任兼法律顾问。上诉人王锐因与被上诉人大连市西岗区卫生健康局（以下简称西岗区卫健局）、被上诉人大连市卫生健康委员会（以下简称大连市卫健委）、原审第三人大连医科大学附属第一医院行政答复及行政复议一案，不服大连市旅顺口区人民法院（2019）辽0212行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王锐，被上诉人西岗区卫健局委托代理人伍会三、邵颖，被上诉人大连市卫健委出庭负责人赵连、委托代理人阴法皓、隋秀英，原审第三人大连医科大学附属第一医院委托代理人郑志伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，原告王锐的祖父王国祯于2016年5月17日在大连医科大学附属第一医院心脏重症监护室住院治疗，2016年6月13日出院。患者出院后，原告及其家属在一起讨论患者病情和查看病历时，认为当值医生在未取得化验报告的情况下使用有可能对患者造成伤害的药物，可能存在违反医疗质量和卫生安全等方面问题。2016年7月至2018年4、5月份，原告王锐就此先后以网上、信件、面谈等方式向省、市、区级等相关部门投诉。期间，大连市医疗纠纷人民调解委员会于2016年11月30日向王国祯出具了《调解不成告知书》（大医调字〔2016〕第461号），主要内容为：“您与大连医科大学附属第一医院的医疗纠纷，本委于2016年11月23日受理，经过调解，因医患双方对于赔偿金额意见分歧太大，故终止调解，特告知当事人可以根据《中华人民共和国民事诉讼法》有关规定向人民法院提起诉讼。”2018年11月20日，原大连市西岗区卫生和计划生育局（以下简称西岗区卫计局）向原告王锐出具《医疗纠纷行政调解申请不予受理告知书》，主要内容为：“因医疗机构不同意行政调解，根据《医疗纠纷预防和处理条例》（国务院令第701号）第四十条、第三十一条第一款有关规定，我机关决定不予受理。”原告对此告知书不服，向原大连市卫生和计划生育委员会（以下简称大连市卫计委）申请行政复议，大连市卫计委于2019年1月14日作出《行政复议决定书》（大卫行复决字〔2018〕3号），决定维持西岗区卫计局作出的告知书，并驳回原告提出的“根据《医疗纠纷预防和处理条例》第四十七条所规定对院方进行追责和行政调解”的请求。2019年1月30日，原告王锐向西岗区卫计局提出“申请西岗区卫计局依法调查大连医科大学附属第一医院违反医疗质量和卫生安全等相关规定”的诉求。西岗区卫计局于2019年2月1日向原告王锐作出《关于对王国祯家属申请依法调查大连医科大学附属第一医院违反医疗质量和卫生安全的答复》，主要内容为：“经核实，大连医科大学附属第一医院的《医疗机构执业许可证》由辽宁省卫生行政部门发放，按照‘谁审批、谁负责、谁监管’的原则，该机构和人员的注册登记和监督管理，由辽宁省卫生健康委员会负责组织实施。”“按照《医疗机构管理条例》、《大连市卫生计生委关于加快行政审批制度改革的实施意见》有关规定，您在诉求中提出‘申请西岗区卫计局依法调查大连医科大学附属第一医院违反医疗质量和卫生安全等相关规定’，西岗区卫计局无权就您反映的问题对大连医科大学附属医院进行监督检查和行政处罚。建议您直接向辽宁省卫生健康委员会提出诉求。”原告王锐对此答复不服，于2019年2月13日向被告大连市××委申请行政复议。大连市××委于2019年3月29日作出《行政复议决定书》（大卫行复决字〔2019〕1号），主要内容为：“被申请人依据《医疗机构管理条例》、《医疗机构监督管理行政处罚程序》（卫生部令36号）、原辽宁省卫计委《关于认真落实〈辽宁省人民政府关于取消和下放一批行政职权项目的决定〉的通知》（辽卫函〔2013〕629号）和原大连市卫计委《关于加快推进行政审批制度改革的事实施意见（试行）》（大卫发〔2015〕217号）等法规规章和文件，认定申请人投诉举报的大连医科大学附属第一医院应由辽宁省卫生健康委（原辽宁省卫生计生委）负责日常监督管理；向申请人出具的《关于对王国祯家属申请依法调查大连医科大学附属第一医院违反医疗质量和卫生安全的答复》答复并无不妥之处。”并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持西岗区卫计局2019年2月1日作出的答复，同时驳回原告提出的“根据《医疗纠纷预防和处理条例》第四十七条所规定依法介入调查，并将调查进展及书面调查结果告知患者家属”的请求。被告大连市××委于2019年4月2日通过邮政快递，将该《行政复议决定书》送达给原告。原告对西岗区卫计局于2019年2月1日作出的答复及被告大连市××委于2019年3月29日作出的大卫行复决字〔2019〕1号《行政复议决定书》不服，提起本诉。原审法院另查，根据2019年1月16日实施的《大连市机构改革方案》有关规定，原大连市卫生和计划生育委员会的职责，由新组建的大连市卫生健康委员会承担。自2019年3月6日（统一社会信用代码证书颁发日期）起，原大连市西岗区卫生和计划生育局的职权由新成立的大连市西岗区卫生健康局继续行使。第三人大连医科大学附属第一医院是由辽宁省事业单位登记管理局登记设立的事业单位法人，其医疗机构执业许可证由辽宁省卫生和计划生育委员会颁发。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关为被告。据此，原告王锐对原西岗区卫计局于2019年2月1日作出的答复行为不服，在原西岗区卫计局被撤销后提起诉讼的，应当由继续行使其职权的大连市西岗区卫生健康局作为被告。根据原告的诉讼请求，本案的争议焦点为原西岗区卫计局、被告大连市××委是否具有“调查大连医科大学附属第一医院违反医疗质量和卫生安全等相关规定”的职权。2016年11月1日起施行的《医疗质量管理办法》（国家卫生计生委令第10号）第一条规定：“为加强医疗质量管理，规范医疗服务行为，保障医疗安全，根据有关法律法规，制定本办法。”第三条规定：“县级以上地方卫生计生行政部门负责本行政区域内医疗机构医疗质量管理工作。”根据上述规定，对医疗机构的医疗质量和医疗安全管理由本行政区域内县级以上地方卫生计生行政部门负责。《卫生行政处罚程序》（2006年2月13日修改）第六条规定：“县级以上卫生行政机关负责查处所辖区域内的违反卫生法律、法规、规章的案件。省级卫生行政机关可依据卫生法律、法规、规章和本地区的实际，规定所辖区内管辖的具体分工。”原辽宁省卫计委于2013年下发的《关于认真落实〈辽宁省人民政府关于取消和下放一批行政职权项目的决定〉的通知》（辽卫函〔2013〕629号）第三条明确规定：“我委全面负责辽宁省人民医院等20家省属医疗机构（名单见附件）的日常卫生监督管理。”该文件附件：《20家省属医疗机构名单》第十二家为“大连医科大学附属第一医院”。从该文件以及第三人的医疗机构执业许可证是由原辽宁省卫计委审批颁发的情况可知，第三人大连医科大学附属第一医院是辽宁省的“省属医疗机构”，其日常监管由省级卫生健康行政部门负责。原西岗区卫计局于2019年2月1日作出的答复以及被告大连市××委于2019年3月29日作出的大卫行复决字〔2019〕1号行政复议决定，具有事实和法律依据。原告请求二被告对第三人履行医疗质量和医疗安全管理等卫生监管职责的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第七十六条的规定，行政行为被人民法院判决确认违法或者无效的，可同时依法判决被告对给原告所造成的损失承担赔偿责任，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，二被告作出的被诉行政行为具有事实和法律依据，不存在违法或无效的情形，且原告也没有提供证据证明因二被告的被诉行政行为导致损失的证据。故原告要求二被告赔偿损失的诉讼请求无事实和法律依据，该院不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告王锐的诉讼请求。上诉人王锐上诉称，请求撤销原审判决并支持其原审诉讼请求。主要理由是：一审法院判决认定事实错误，适用法律法规错误。上诉人于2016年11月30日与院方在大连市医疗纠纷人民调解委员会（大医调字[2016]第461号）进行过医疗调解。2017年8月22日，大连市××委出具信访事项不予受理告知书（大卫计信访函字[2017]156号）。2018年2月西岗区卫生健康局出具信访事项处理意见书（西卫访函[2018]001号）。2018年11月20日西岗区卫健局出具医疗纠纷行政调解不予受理告知书。大连市××委出具行政复议决定书（大卫行复决字[2018]3号）。2019年1月30日上诉人向大连市西岗区卫健局提交申请西岗区卫计局依法调查大连医科大学附属第一医院违反医疗质量和卫生安全等相关规定，2019年2月13日上诉人向大连市××委提出行政复议，2019年4月1日上诉人收到行政复议决定书（大卫行复决字[2019]1号）。包括期间在民意网咨询、投诉，向十九届中央第一轮第六巡视组投诉被上诉人。其理由与事实及诉求都是一致的，本质上都是在寻求医疗纠纷中应介入调查的卫生行政部门。《医疗事故处理条例》第二条规定，本条例所称医疗事故，是指医疗机构及其医务人员在医疗活动中，违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规，过失造成患者人身损害的事故。《条例》已明确对医疗事故进行了定义。上诉人认为本案争议焦点应是患者（家属）与省属医疗机构发生医疗纠纷，市、区两级卫生行政主管部门是否应正常履行其职责介入调查。根据判决书中第三人大连医科大学附属第一医院陈述，也可认定上诉人一审行政诉讼案件起因是因上诉人与第三人发生的医疗纠纷所引起。在一审中上诉人已明确向法官提出本案实质应为医疗纠纷中患者及家属寻求卫生行政部门介入调查引起的行政诉讼，被上诉人应按辽宁省卫生厅（现为辽宁省卫生健康委）在2011年下发过的（辽卫函字[2011]190号）《关于将省卫生厅直接管理的医疗机构中与医疗纠纷相关的卫生监督管理权限予以委托的通知》相关要求介入调查。因上诉人无能力取得该《通知》的文件，但在一审庭审中也已明确向一审法官提出请求，请求一审法院调取该《通知》文件。一审法院并未审查该《通知》，上诉人认为一审法院忽略此《通知》对一审判决有直接影响。上诉人于2019年11月29日、2019年12月2日分别以网络、信函的方式向辽宁省卫健委依申请公开（辽卫函字[2011]190号）、（辽卫函字[2006]557号）两份规范性文件，由于上诉时效的原因，上诉人于提交上诉状之日仍未收到这两份规范性文件，且因上诉人能力有限只能向二审法院提交（辽卫函字[2011]190号）规范性文件的文字内容供参考。再次恳请二审法院审查（辽卫函字[2011]190号）、（辽卫函字[2006]557号）两份规范性文件。自2016年7月至一审行政诉讼，近三年时间原告及其家属多次，以多种形式投诉举报咨询，要求被上诉人大连市××委介入调查上诉人与原审第三人的医疗纠纷问题，但被上诉人大连市××委、西岗区卫健局从未以任何形式告知上诉人被上诉人的相关职责，以及相关管辖权。直至大连市××委作出的行政复议决定书（大卫行复决字[2019]1号），认定大连医科大学附属第一医院应由辽宁省卫健委负责日常监督管理。由于近三年来大连市××委行政不作为，应受理的调查不受理，应行使的行政职权不行使。导致上诉人花费了大量时间精力钱财及上诉人应享有的各种权利受到侵犯。被上诉人应对上诉人作出相应赔偿。被上诉人西岗区卫健局辩称，请求予以维持原审判决，驳回上诉人的上诉请求。主要理由是：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。根据《医疗治疗管理办法》10号第1、3条，《卫生行政处罚程序》第6条，大连市医科大学附属第一医院是省属医疗机构，其日常的监督管理应由省级卫生健康行政部门负责，即谁审批、谁负责、谁监督。上诉人的第二项请求是新的诉讼请求，根据行政诉讼法第145条，当事人提起行政诉讼时可以一并请求对规范性文件进行审查的要求，同时根据行政诉讼法解释第146条规定应在开庭前提出，故不符合对上诉人请求审查的时间要求，上诉人未提出证据证明被上诉人行政行为导致其损失。被上诉人对上诉人作出的行政行为合法并在法定时间内送达，故不应当支持上诉人的上诉请求。被上诉人大连市××委辩称，请求二审法院查明事实，维持一审判决，驳回上诉人上诉请求。主要理由是：案涉的行政复议决定书大卫行复决字[2019]1号认定事实清楚，适用法律法规正确，行政复议程序合法。根据《医疗管理条例》的相关规定，市级以上卫生机构不得查处违反法律法规的案件，省级机关可依据卫生法律规章和本地区的实际规定所辖区域的分工。《医疗机构监督管理条例》第6条，原辽宁省卫计委下发的《关于认真落实辽宁省人民政府关于取消和下放一批行政职权项目决定的通知》（辽卫函（2013）629号）第3条及附件，规定了大连市卫健委全面负责辽宁省人民医院等20家医疗机构包括大连医科大学附属第一医院。案涉复议决定合法且在法定期限内将复议决定书送达给了上诉人。上诉人的第二项诉讼请求是新的诉讼请求，不属于上诉范围应当依法驳回上诉人第二项诉讼请求。原审第三人大连医科大学附属第一医院述称，坚持一审庭审质证及答辩意见。上诉人在二审期间向本院提交如下证据：1、《关于将省卫生厅直接管理的医疗机构中与医疗纠纷相关的卫生监督管理权限予以委托的通知》（辽卫函字2011第190号）；2、《关于调整对全省采供血机构和抚顺矿务局总院等部分医疗机构卫生监督管理权限的通知》（辽卫函字2006第557号），上述证明证明辽宁省卫生厅在2011年已经将医疗纠纷调查处理权限下放给大连市卫生委。被上诉人西岗区卫健局对上述证据的真实性没有异议，但认为该文件已废止，故该证据不应在本案中予以适用。被上诉人大连市××委对上述证据的真实性没有异议，但认为第一份文件是辽宁省卫生厅2011年3月10日颁发的，第二份文件是2006年12月17日颁发的，二文件已经被辽宁省卫生厅2013年11月14日颁发的2013第629号文件（规定本案第三人即大连医科大学附属第一医院的管理全在辽宁省卫生健康委员会，不在被上诉人西岗市卫健局）取代了，所以上诉人提交的两份新的证据对本案没有任何效力。原审第三人大连医科大学附属第一医院同意二被上诉人的质证意见。上诉人提交的上述证据，二被上诉人及原审第三人对其真实性均予以认可，本院予以确认。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，《关于将省卫生厅直接管理的医疗机构中与医疗纠纷相关的卫生监督管理权限予以委托的通知》（辽卫函字2011第190号）和《关于调整对全省采供血机构和抚顺矿务局总院等部分医疗机构卫生监督管理权限的通知》（辽卫函字2006第557号）中，辽宁省卫生厅将大连医科大学附属第一医院与医疗纠纷有关案件的调查处理权委托给大连卫生局。本院认为，本案的争议焦点为二被上诉人是否具有“调查大连医科大学附属第一医院违反医疗质量和卫生安全等相关规定”的职权。根据辽宁省卫生厅《关于调整对全省采供血机构和抚顺矿务局医院等部门医疗机构卫生监督管理权限的通知》和《关于将省卫生厅直接管理的医疗机构中与医疗纠纷相关的卫生监督管理权限予以委托的通知》的要求，原审第三人是由辽宁省卫生厅直接管理的医疗机构，对其日常卫生监督管理的权限在辽宁省卫生厅。虽然辽宁省卫生厅将相关权限进行了委托，但相关权限仍为委托单位所有，而不是被委托的单位，故二被上诉人不具有对原审第三人履行医疗质量和医疗安全管理等卫生监管职责。原西岗区卫计局于2019年2月1日作出的答复以及被上诉人大连市××委于2019年3月29日作出的大卫行复决字〔2019〕1号行政复议决定，具有事实和法律依据。鉴于此，上诉人的其他请求亦缺乏请求基础。综上，上诉人王锐的上诉请求及理由，缺乏事实和法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王锐负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  胡俊杰审判员  徐建海审判员  张国华二〇二〇年五月十八日书记员  王 阳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。