安徽省宿州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖13行初32号 原告：吕波波，男，1988年9月7日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。 委托诉讼代理人：武惠惠，北京市京师律师事务所律师。 委托诉讼代理人：冯雪娟，北京市京师律师事务所律师。 被告：宿州市人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区银河一路506号，组织机构代码00318746-4。 法定代表人：杨军，市长。 委托诉讼代理人：陈飞，宿州市司法局工作人员。 委托诉讼代理人：王茂军，安徽君光律师事务所律师。 原告吕波波诉被告宿州市人民政府房屋拆迁补偿方案一案，于2020年4月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告宿州市人民政府送达了应诉通知书、起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2020年4月27日公开开庭审理本案。原告吕波波及其委托代理人武惠惠、冯雪娟，被告宿州市人民政府的委托代理人陈飞、王茂军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 吕波波起诉称：吕波波是宿州市埇桥区现代产业园区蒿沟村十二组村民，在该村有合法房屋用于居住。现因宿马园区唐河花园棚改项目，吕波波的房屋被列入征收拆迁范围之内。依据《中华人民共和国土地管理法》，宿州市人民政府在作出征收决定及拆迁补偿实施方案之前，应由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，但吕波波未收到或被告知涉及该拆迁项目的征收决定及相关公告。同时，征收决定的作出应当符合公共利益需要，依法履行法定程序，以维护被征收人的合法权益。宿州市马鞍山现代产业园区管委会（以下简称宿马园区管委会）作出的《宿马园区唐河花园棚改项目征收集体所有土地房屋拆迁补偿实施方案》（以下简称唐河花园拆迁补偿方案）在作出前，未广泛征求社会公众意见、未依法召开听证会、未依法按照群众意见对补偿方案进行修改和完善，该方案不具有合法性。并且，该方案所载的拆迁人为宿马园区管委会，吕波波经申请政府信息公开得知，宿马园区管委会为宿州市人民政府的派出机构，不具有行政主体资格。综上，该补偿方案在程序、实体上均不合法，侵害了吕波波的合法权益。请求撤销宿马园区管委会于2019年9月24日作出的唐河花园拆迁补偿方案（宿马管[2019]26号），诉讼费由宿州市人民政府承担。 吕波波向本院提交以下证据：1、唐河花园拆迁补偿方案（宿马管[2019]26号），证明该方案将吕波波房屋纳入征收范围内，其内容与程序均违法，侵害了吕波波的合法权益，应属于行政诉讼受案范围，吕波波具有起诉资格；2、宿马园区管委会的三定方案（宿编[2012]39号），系吕波波通过政府信息公开获知，证明宿马园区管委会系宿州市人民政府的派出机构，其行为应当由宿州市人民政府承担，本案被告主体适格；3、土地征收红线图，通过信息公开获得，证明宿州市人民政府所提供的证据不合法，且吕波波土地、房屋在征收范围内。 宿州市人民政府辩称：一、宿州市人民政府并非本案适格被告。吕波波诉称拆迁补偿方案系宿马园区管委会作出，该管委会系具备独立行政资格的主体。宿马园区是于2012年1月18日经安徽省人民政府批准成立的省级开发区，具有行政主体资格，能够独立承担法律责任，并负责所辖区域征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置工作。因此，宿马园区管委会对园区内的拆迁事宜具有行政主体资格和独立承担法律责任的资格。吕波波起诉宿州市人民政府属于诉讼主体不适格，依法应驳回其起诉。二、吕波波所请求撤销的拆迁补偿方案，属于行政主体的内部行政行为，不属于行政诉讼受案范围。该方案是宿马园区管委会作出的征地补偿决定的内部工作安排，属于行政主体的内部行政行为，系宿马园区管委会对各指挥部成员单位作出，并不具备直接对外发生法律效果的特征，对吕波波的权利和义务并不直接产生影响，不具有可诉性。该方案在性质上属于宿马园区管委会对下级行政机关作出的内部工作安排，还需通过实施单位以职权针对特定行政相对人作出相应处理，因此可能对吕波波权利义务直接产生影响的应当是实施单位作出的行政行为。三、被诉补偿方案公开合法，吕波波诉称并未收到与事实不符，系其自身未注意公告信息。且该方案中已载明对被征收土地的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费以及地上附着物补偿费，并经公布，符合国家及宿州市有关标准。吕波波诉称的理由不能成立。综上，请求驳回吕波波的起诉。 宿州市人民政府在法定举证期限内向本院提交以下证据：1、安徽省人民政府关于设立宿马园区的批复（皖政地[2012]19号），证明经安徽省人民政府批复设立宿马园区；2、安徽省人民政府《关于宿州市2018年第56批次城市建设用地（保障性安居工程）的批复》（皖政地[2019]242号），证明宿州市2018年第56批次城市建设用地已获安徽省人民政府批复征收；3、《宿州市人民政府关于征收土地方案的通告》（宿自然资规[2019]285号），证明征收的范围、土地所有权人、面积及相关补偿事项进行了公告；4、《宿州市自然资源和规划局征地补偿安置方案通告》（宿自然资规征补[2019]19号），证明项目系保障性安居工程，被征收土地所有权人及面积、土地补偿费等相关补偿事项进行了公告；5、《宿马现代产业园区唐河花园占地项目房屋征收公告》，证明宿州东城管委会对拟征收土地的所有权人、使用权人进行征收公告；6、土地征收规划图（范围），证明吕波波的房屋及所占用的土地不在被征收范围内；7、《宿州市人民政府关于宿州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置办法》（宿政发[2013]30号）、《宿州市人民政府关于调整宿州市被征土地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（宿政秘[2015]221号），证明宿马园区在实施征收集体土地及房屋严格按照相关文件要求进行征收补偿安置；8、宿马园区管委会唐河花园项目拆迁补偿方案（宿马管[2019]26号），证明该项目相关补偿事项；9、被征收房屋调查摸底登记表，证明该项目被征收前进行调查摸底，共计164户；10、照片三张，证明征收前已将征收补偿方案及批文进行张贴；11、照片七张，证明吕波波家中房屋现状，编号为HQ-106。 经审理查明：吕波波系宿州市宿马园区蒿沟村村民。2012年1月20日，安徽省人民政府作出《关于设立宿州市宿州马鞍山现代产业园区的批复》（皖政秘[2012]19号），同意设立宿马园区，由马鞍山市、宿州市合作共建，独立运作，享受省级开发区各项政策。2019年2月26日，安徽省人民政府作出《关于宿州市2018年第56批次城市建设用地（保障性安居工程）的批复》（皖政地[2019]242号），同意在宿马园区蒿沟乡蒿东村等用地范围内，将集体农用地10.5028公顷转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地1.8622公顷。2019年5月21日，宿州市人民政府作出《关于征收土地方案的通告》（宿自然资规[2019]285号），宿州市自然资源和规划局作出《征地补偿安置方案通告》（宿自然资规征补[2019]19号）。2019年9月24日，宿州东部新城行政管理工作委员会作出《宿马现代产业园区唐河花园占地项目房屋征收公告》，载明拆旧区范围为唐河花园占地项目，拆旧部门为该管委会。同日，宿马现代产业园区管理委员会作出唐河花园拆迁补偿方案（宿马管[2019]26号）。吕波波认为其土地、房屋位于该项目占地范围之内，对该拆迁补偿方案提起诉讼。 庭审中，宿州市人民政府称，经了解吕波波的土地、房屋不在征收范围之内。 本院认为，本案的争议焦点为：一、宿州市人民政府是否为本案适格被告；二、涉案补偿方案是否属于行政诉讼受案范围。 一、关于宿州市人民政府是否为本案适格被告的问题 依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条之规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。该司法解释第六十九条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的应当裁定驳回起诉。本案中，吕波波所起诉的唐河花园拆迁补偿方案（宿马管[2019]26号）系由宿马园区管委会作出，而宿马园区系经安徽省人民政府批准设立的开发区，故吕波波对宿马园区管委会作出的行政行为不服提起诉讼，应以宿马园区管委会为被告。宿州市人民政府不是本案适格被告。经本院依法向吕波波释明后，其仍拒绝变更，故吕波波对宿州市人民政府的起诉依法应予驳回。 二、关于涉案补偿方案是否属于行政诉讼受案范围的问题 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，吕波波对宿马园区管委会作出的唐河花园拆迁补偿方案提起行政诉讼，而补偿方案是征收程序中的阶段性行为，补偿方案本身并不设定被征收人的权利义务。故吕波波单独对该补偿方案提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围。吕波波的起诉亦应予以驳回。 综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项之规定，裁定如下： 驳回原告吕波波的起诉。 案件受理费50元，退还原告吕波波。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  郜周伟 审 判 员  戴宝琴 人民陪审员  周明明 二〇二〇年五月十一日 法官助理尤昊 书记员王登丽 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第二十一条当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。