湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘01行终222号上诉人（原审原告）湖南盛华夏矿业投资有限公司，住所地湖南省道县蚣坝镇上云坝村。法定代表人王小琳，该公司执行董事。委托代理人王衎，该公司工作人员。委托代理人王朝勇，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湖南省财政厅，住所地湖南省长沙市天心区城南西路一号。法定代表人石建辉，该厅厅长。委托代理人李英，该厅工作人员。委托代理人黄珍，湖南人和人（深圳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湖南省自然资源厅，住所地湖南省长沙市天心区湘府西路8号。法定代表人周海兵，该厅厅长。委托代理人刘海雁，该厅工作人员。委托代理人陈海宾，湖南泓锐律师事务所律师。原审第三人道县财政局，住所地湖南省道县潇水南路516号。法定代表人杨小江，该局局长。委托代理人唐伯靖，该局工作人员。委托代理人何鼎斌，湖南湘源律师事务所律师。原审第三人道县自然资源局，住所地湖南省道县道州北路153号。法定代表人蒋建俊，该局局长。委托代理人尹友民，该局工作人员。委托代理人刘恩洪，湖南湘源律师事务所律师。原审第三人深圳市泓润投资有限公司，住所地广东省深圳市南山区粤海街道科技园58区4栋303。法定代表人陈颖，该公司董事长。委托代理人尹帅，湖南天地人律师事务所律师。委托代理人郭大为，湖南天地人律师事务所律师。上诉人湖南盛华夏矿业投资有限公司（以下简称盛华夏公司）因与被上诉人湖南省自然资源厅、湖南省财政厅、原审第三人道县自然资源局、道县财政局、深圳市泓润投资有限公司（以下简称泓润公司）不履行退还矿山地质环境治理备用金法定职责一案，不服长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初242号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明：原道县江南广德矿业投资有限公司于2007年至2012年间分三笔向湖南省自然资源厅（原湖南省国土资源厅）缴纳矿山地质环境治理备用金共计6,327,395元（其中2007年9月24日北京江南广德矿业投资有限公司道县锰矿缴纳1,030,395元，道县江南广德有限公司道县锰矿于2012年12月20日分两笔分别缴纳216.7万元和313万元。）2018年7月19日，道县江南广德矿业投资有限公司名称变更为湖南盛华夏矿业投资有限公司，法定代表人由李聚全变更为王小琳。另查明：根据《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发[2017]29号）、《财政部国土资源部环境保护部关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》（财建[2017]638号），湖南省国土资源厅、湖南省财政厅于2018年10月16日作出《关于做好省级矿山地质环境治理备用金退还工作的通知》（湘国土资发[2018]33号），确定省国土资源厅、省财政厅负责备用金退还工作，同时委托矿山所在地国土资源局、财政局做好清查核实和告知等退还相关工作。2019年1月15日，湖南省自然资源厅、湖南省财政厅又作出《关于进一步做好省级矿山环境治理备用金退还工作的通知》，调整了退还主体，按照属地管理原则，确定矿山所在地的国土（自然）资源部门和财政部门负责退还和管理。2018年10月28日，杨庆海持加盖“道县江南广德矿业投资有限公司”公章的委托书向省国土资源厅申请办理道县江南广德矿业投资有限公司道县锰矿矿山地质环境治理备用金退还相关事宜，道县国土资源局经审核，在加盖“道县江南广德矿业投资有限公司”印章的《省级矿山地质环境治理备用金退还申报表》上盖章同意，该《申报表》注明，账户名称：道县江南广德矿业投资有限公司矿山地质环境治理恢复基金专户；开户银行：道县农村商业银行股份有限公司，但退还未果。2019年3月11日湖南省财政厅将前述6,327,395元从湖南省财政厅国库处非税收入汇缴结算户分批汇付至道县财政局非税收入汇缴户，其中2,167,000元及3,130,000元的款额标明用途为“集中退付道县江南广德矿业投资有限公司（道县锰矿）”，1,030,395元的款额标明用途为“集中退付北京江南广德矿业投资有限公司（道县锰矿）”。2019年4月28日，杨庆海持加盖“道县江南广德矿业投资有限公司”印章的委托书向道县财政局、道县自然资源局申请办理“道县江南广德矿业投资有限公司道县锰矿矿山环境治理备用金退还至本公司指定账户等相关事宜”。同日提交《关于道县锰矿未开采的相关说明》和加盖“道县江南广德矿业投资有限公司”“深圳市泓润投资有限公司”印章的《关于道县锰矿环境治理备用金退还的申请》，道县自然资源局盖章确认道县锰矿未开采。2019年4月29日，道县自然资源局在加盖“道县江南广德矿业投资有限公司”印章的《省级矿山地质环境治理备用金退还申请表》上盖章同意办理，账户名称：深圳市泓润投资有限公司，开户银行：中信银行深圳福南支行。2019年6月，盛华夏公司前往道县财政局处请求退还道县锰矿矿山地质环境治理恢复备用金6,327,395元时，发现备用金已被退还给案外人泓润公司，盛华夏公司认为道县自然资源局、道县财政局受湖南省自然资源厅、湖南省财政厅委托退还有关款项的行为侵害其合法权益，遂提起本案诉讼，请求撤销将该公司矿山地质环境治理备用金退还至泓润公司的行政行为，并请求湖南省自然资源厅、湖南省财政厅退还矿山地质环境治理备用金6,327,395元。还查明，盛华夏公司以道县财政局、道县自然资源局为被告，向永州市零陵区人民法院提起行政诉讼，请求确认道县财政局、道县自然资源局将盛华夏公司矿山地质环境治理恢复备用金支付给泓润公司的行政行为违法，永州市零陵区人民法院于2019年7月29日作出（2019）湘1102行初138号行政裁定书，驳回起诉。盛华夏公司不服，提起上诉，永州市中级人民法院于2019年10月29日作出（2019）湘11行终281号行政裁定书，认定道县自然资源局和道县财政局在退还矿山地质环境治理备用金行为中只是履行了一部分职责，且这一部分职责是否是委托授权行为，属实体审理范畴；盛华夏公司分别向永州市零陵区人民法院和长沙铁路运输法院起诉，属于重复起诉，遂裁定驳回上诉，维持原裁定。原审法院认为，公民、法人、或者其他组织所起诉的被告应该适格，根据《财政部国土资源部环境保护部关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》（财建[2017]638号）第一条规定，省级财政部门会同同级国土资源部门根据保证金管理的不同方式，尽快研究制定保证金退还具体办法；根据《湖南省自然资源厅湖南省财政厅关于进一步做好省级矿山地质环境治理备用金退还工作的通知》（湘自然资发[2019]1号）第一条规定“调整退还主体，2018年12月31日止未退还的省级备用金，按属地管理原则，由矿山所在地的国土（自然）和财政部门负责退还和管理。”根据上述文件规定，2019年1月15日后，本案所涉矿山地质环境治理恢复保证金的退还主体已调整为道县财政局和道县自然资源局，道县财政局和道县自然资源局退还本案备用金的行为属于接受上级行政机关的指令，根据行政管理职权，履行交办事项的行为，属于依职权行使行政权的行政行为。道县自然资源局、道县财政局对于本案备用金的退付，也是以其自己的名义完成的。故湖南省财政厅、湖南省自然资源厅不属于本案必须共同进行诉讼的当事人，道县自然资源局、道县财政局退还涉案备用金的行政行为所产生的法律后果应由道县自然资源局、道县财政局承担。湖南省财政厅、湖南省自然资源厅不是本案适格被告，原审法院向盛华夏公司释明，应变更道县自然资源局和道县财政局为本案被告，依法裁定移送本案至永州市零陵区人民法院审理，盛华夏公司不同意变更本案被告。湖南省自然资源厅下发矿山企业缴存清单，湖南省财政厅根据湖南省自然资源厅的退还申请通过电子退付的方式将缴存的备用金退付至道县财政局的行为，均未对盛华夏公司的权利义务产生影响。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、第（八）项的规定，裁定驳回盛华夏公司的起诉。盛华夏公司不服上述裁定，向本院提起上诉称：1.原审法院经审理要求将道县自然资源局、财政局列为被告，盛华夏公司的追加被告申请原审法院已收到。2.原审法院确定的开庭日期因增加的被告申请答辩期而取消，此后又询问是否同意移送本案，盛华夏公司提交了不同意移送案件的说明。3.湖南省自然资源厅、财政厅是本案的适格被告。2018年10月16日作出的《关于做好省级矿山地质环境治理备用金退还工作的通知》（湘国土资发[2018]33号），确定湖南省国土资源厅、财政厅负责备用金退还工作，同时委托矿山所在地国土资源局、财政局协助做好清查核实和告知等退还相关工作。该通知第三条规定，退还程序中明确湖南省自然资源厅、财政厅及道县自然资源局、财政局在退还工作中均有分工并最终做出退还款项这一行政行为。又根据2019年1月15日《湖南省自然资源厅湖南省财政厅关于进一步做好省级矿山地质环境治理备用金退还工作的通知》（湘自然资发[2019]1号）第一条的规定，备用金的退付由湖南省自然资源厅、财政厅退付至道县后，由道县自然资源局、财政局完成退付工作。因此，湖南省自然资源厅、财政厅与道县自然资源局、财政局均参与了退付工作，应为本案共同被告。原审法院在审理过程中，要求盛华夏公司将道县财政局、自然资源局追加为被告，同时也给了道县财政局、自然资源局相应的答辩期，之后又突然发生逆转，不得而知。综上，请求撤销原审裁定，发回原审法院继续审理。被上诉人湖南省财政厅答辩称：1.被诉行政行为并非湖南省财政厅作出，湖南省财政厅不是本案适格被告。根据《财政部国土资源部环境保护部关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》（财建[2017]638号）第一条的规定，湖南省自然资源厅和湖南省财政厅有权制定保证金退还具体办法。根据《湖南省自然资源厅湖南省财政厅关于进一步做好省级矿山地质环境治理备用金退还工作的通知》（湘自然资发[2019]1号）第一条的规定，2019年1月以后备用金退付主体已调整为县级自然资源局、财政局。涉案矿山地质环境治理恢复保证金申请退还时间在2019年4月，故退还主体已变更为道县自然资源局、财政局。被诉行为是道县自然资源局、财政局依职权行使、以其自己的名义独立完成的行政行为。2.盛华夏公司提出“省厅与县局均参与了退付的工作，退付是共同做出，应为共同被告”的上诉理由不成立。涉案备用金退付不是湖南省财政厅与道县自然资源局、财政局共同作出的同一具体行政行为。在涉案备用金退付过程中，湖南省财政厅履行的退付备用金余额至道县财政局的行为，没有直接对外发生法律效力，未损害盛华夏公司的合法权益，是不可诉的行为。因此，盛华夏公司主张湖南省财政厅、自然资源厅与道县自然资源局、财政局为共同被告，没有事实和法律依据。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人湖南省自然资源厅答辩称：1.湖南省自然资源厅不是本案的适格被告。根据财建[2017]638号第一条和湘自然资发[2019]1号第一条的规定，2019年1月15日后，涉案备用金的退还及管理工作由道县财政局、自然资源局负责，道县财政局、自然资源局实施备用金退还的行为是接受上级行政机关的指令，根据行政管理职权，履行交办事项的行为，属于依职权行使行政权的行政行为。同时，湖南省自然资源厅下发矿山企业缴存清单的行为对盛华夏公司的权利义务不产生实际影响，湖南省自然资源厅的交办行为仅明确备用金的退还及管理由道县财政局、自然资源局负责，并未直接设定盛华夏公司的权利义务，未对其合法权益产生直接影响，且湖南省自然资源厅将备用金转至道县财政局的有关行为是行政机关之间的内部行为，不对盛华夏公司的权利义务发生具体影响，该行为不具有可诉性。故湖南省自然资源厅不是本案备用金退付主体，不是本案的适格被告。2.盛华夏公司不是本案的适格原告。根据《探矿权采矿权转让管理办法》（国务院第242号令）的规定，采矿权的转让必须报经主管部门审批同意，并办理转让登记和变更登记手续。本案中，盛华夏公司虽与采矿权人道县江南广德矿业投资有限公司签订了转让合同，并办理了营业执照，但并未依据上述规定向采矿权登记机关申请办理采矿权转让审批和变更登记，故涉案采矿许可证登记的采矿权人仍为道县江南广德矿业投资有限公司而非盛华夏公司，其与涉案备用金退付行为无法律上的利害关系。3.道县退付行为合法。根据湘自然资发[2019]1号第五条的规定，道县财政局、自然资源局按照有关规定办理备用金退付手续，并依采矿权人书面申请将款退至其指定账户。该退付行为事实清楚、证据充分、依据合法。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉。原审第三人道县自然资源局、财政局共同陈述称：1.原审裁定认定事实清楚，裁定适当，有据可循，道县自然资源局、财政局予以尊重。2.盛华夏公司请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理的上诉请求及追加道县资源局、财政局为被告，与湖南省自然资源厅、财政厅系共同被告的上诉理由不能成立。（1）原审程序合法。原审庭审中，盛华夏公司申请追加道县自然资源局、财政局为被告参加本案诉讼，道县自然资源局、财政局对该申请未提出异议，仅提出两点要求：一是请求休庭给予答辩期，二是请求将本案移送至湖南省永州市零陵区人民法院审理，该两点要求于法有据。（2）道县自然资源局、财政局与湖南省自然资源厅、财政厅系上下级关系，涉案退还矿山地质环境治理备用金的行政行为不是两级行政机关共同作出，而是道县自然资源局、财政局单独作出，道县自然资源局、财政局可以作为本案共同被告，但与湖南省自然资源厅、财政厅不是共同被告。故盛华夏公司主张两级行政机关为共同被告，不符合行政诉讼法的规定。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人泓润公司陈述称：1.原审裁定适当，程序合法，适用法律正确。2.盛华夏公司请求追加道县自然资源局、财政局为共同被告的理由不能成立。湖南省自然资源厅、财政厅不是本案的适格被告，本案的适格被告应是道县自然资源局、财政局。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。各方当事人在本案一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为本院认定事实的依据。二审查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，根据本案查明的事实，涉案矿山地质环境治理备用金的退还事宜，经道县自然资源局审核同意，并由道县财政局非税收入账户予以支付。湖南省自然资源厅、财政厅不是本案适格被告。盛华夏公司主张湖南省自然资源厅、财政厅与道县自然资源局、财政局为本案共同被告，没有事实和法律依据，不予采纳。原审法院在盛华夏公司不同意释明意见的情况下，裁定驳回该公司的起诉，处理并无不当。综上，盛华夏公司的上诉理由不能成立，不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长 周 永审判员 陈丽琛审判员 傅美容二〇二〇年五月二十二日书记员 刘 哲附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。