温州市鹿城区人民法院行 政 判 决 书（2020）浙0302行初27号原告潘成善，男，1979年11月9日出生，汉族，住温州市鹿城区。被告温州市公安局鹿城区分局，住所地温州市鹿城区勤奋路59号。法定代表人徐国林，局长。委托代理人邾恒治（特别授权），该局法制预审大队民警。被告温州市公安局，住所地温州市鹿城区惠民路公安科技大楼。法定代表人罗杰，局长。委托代理人曾建胜、陈正琪（特别授权），该局民警。原告潘成善不服被告温州市公安局鹿城区分局（以下简称鹿城公安分局）治安行政处罚及温州市公安局治安行政复议，向本院提起诉讼。本院于2020年1月14日受理后，依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告潘成善，被告鹿城公安分局的负责人沈诺及委托代理人邾恒治，被告温州市公安局委托代理人曾建胜到庭参加诉讼。因受新型冠状病毒××疫情影响，2020年1月23日至2月19日期间不计算在本案审理期限内。本案现已审理终结。2019年10月29日，被告鹿城公安分局作出温鹿公（蒲）行罚决字[2019]58424号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），内容如下：现查明2019年10月28日，原告潘成善在其反映的信访事项已经终结的情况下，且鹿城区蒲鞋市街道工作人员对其信访法制教育后，仍然到北京国家信访局进行信访登记。2019年10月29日12时许，原告在龙湾区温州大道285号被依法传唤至蒲州派出所。另查原告信访的事项事权属于鹿城区蒲鞋市街道。根据《信访条例》第二十条第（六）项、第四十七条第二款之规定，决定给予原告警告的行政处罚。原告不服向被告温州市公安局申请行政复议，2019年12月17日，温州市公安局作出温集复10[2019]73号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持被诉处罚决定。原告潘成善诉称，我户1990年的承包地0.9亩被国家建设征收，我村当年人均占有耕地0.3亩，1996年我户的承包土地又一次被温州市眼视光医院征收土地0.6亩后，村委会又一直未对我户分配征收土地的联建房屋。随着时间延续，子女长大，人口增多，住房紧张，原告曾多次向村委会或有关部门反映，但一直得不到解决。故此，原告先后向温州市鹿城区人民政府和温州市人民政府报告，两级政府没有作出批示就下转，其结果落空。原告于2017年8月18日向浙江省人民政府报告反映情况，浙江省人民政府于2017年9月19日将原告的报告下转至温州市鹿城区人民政府蒲鞋市街道办事处（以下简称蒲鞋市街道办）处理。蒲鞋市街道办于2017年12月18日作出《信访事项处理意见书》（温鹿蒲办[2017]228号），该处理意见书称：“经2016年10月18日会议讨论确认您本人除领取青苗补偿外，确无享受其他补助。据此，会议经集体协商，同意补偿安置房75㎡，由于无房源，同其他已解决村民补偿方式一致（货币安置），按2500元/㎡计算的解决处理意见，并作为村两委会议的决议”。原告认为其他村民已分得的安置房100多平方米，我户按减半安置，2017年我村相近的房价每平方米20000元以上，而村委会按2500元/㎡的安置房价进行安置。因此，原告无法接受，向国家信访局报告（详见：请求国家信访局做出批示要求温州市人民政府责成巽山村集体经济组织处理好征收土地补偿安置的遗留问题的报告）。2018年3月1日国家信访局收到原告的报告，同年5月2日蒲鞋市街道办作出的温鹿蒲办【2018】58号《信访事项处理意见书》，原告不服该《意见书》，再次向国家信访局报告（详见：要求国家信访局对信访人提出的问题符合法律规定且事实清楚的，合理诉求的信访件作出批示不要下转了事的请求报告）。原告于2019年10月28日去北京上访要求解决原告合法权益的诉求，被告鹿城公安分局于次日对原告作出被诉处罚决定，该处罚决定认定事实错误。蒲鞋市街道办没有对原告作出信访终结告知书，蒲鞋市街道办作出《信访法制教育书》也没有规定原告不能到国家信访局上访，如原告到该《教育书》所提及天安门地区、中南海周边等地方进行上访的，应由当地执法部门进行劝阻、批评，经劝阻、批评无效后，应由当地公安机关予以警告、训诫或者制止；正常上访是国家赋予的每个公民基本权利，《信访条例》并无规定不准上北京（国家信访局）上访，原告于2019年3月4日，6月份、8月份以及10月28日去国家信访局上访，国家信访局也接待原告，原告属于正常上访，不存在非法上访。被告鹿城公安分局依据《信访条例》第二十条第（六）项、第四十七条第二款之规定，决定给予原告警告的行政处罚，属于适用法律法规错误。原告请求复议机关以事实为依据，法律为准绳，依法撤销被诉处罚决定，支持原告的复议请求。根据蒲鞋市街道办于2018年5月2日作出的温鹿蒲办【2018】58号《信访事项处理意见书》载明：“如对本单位作出的处理意见不服，可根据国务院《信访条例》第三十四条规定，自收到本处理意见书之日起30日内，持本处理意见书原件向温州市人民政府申请复查。逾期未提出复查申请的，该信访事项处理终结。”该《意见书》要求原告向温州市人民政府申请复查是违反《信访条例》第三十四条规定，原告不服该《意见书》，于6月3日通过特快专递直接向国家信访局再次投诉。复议机关认为：“申请人因征地安置事宜，多次到政府相关部门上访。2018年5月2日，蒲鞋市街道办将《信访事项处理意见书》向申请人进行了送达。2018年6月13日，因申请人在收到该处理意见书之日起30日内未向鹿城区人民政府提出复查申请，蒲鞋市街道办向申请人作出了《信访事项不再受理告知书》，表明该信访事项已经终结。”这是被告温州市公安局认定事实不清，没有深入调查。所以，被告温州市公安局作出复议决定是错误的、违法的。复议机关认为：《信访条例》第二十条、第四十七条第二款规定，蒲鞋市街道办向申请人作出《信访事项处理意见书》《信访事项不再受理告知单》，并对其进行法制教育后，申请人仍然于2019年3月4日、6月4日、8月5日，10月28日赴京上访。故此，被申请人对申请人作出警告的处罚决定，符合上述规定。这样的认定事实不清，适用法律错误。由于原告的承包地0.9亩被国家建设征收，村委会一直未对我户分配征收土地的返回指标（联建房屋），蒲鞋市街道办也不重视原告的诉求，至今没有给予解决。所以，原告为了自己的合法权益，去北京国家信访局上访属于正常上访。复议机关作出维持被诉处罚决定，认定事实不清、适用法律错误。综上，请求依法撤销被诉不予处罚决定及被诉复议决定，责令被告温州市公安局重新作出复议决定。被告鹿城公安分局答辩称，一、经公安机关调查，原告潘成善及其父亲潘阿汉就土地被征收补偿等问题，曾多次向各级部门进行信访。其信访事项的事权单位蒲鞋市街道办于2018年5月2日，对潘成善（信访人系其父亲潘阿汉）的信访事项作出温鹿蒲办【2018】58号《信访事项处理意见书》予以处理，该处理意见书明确载明：“如对本单位作出的处理意见不服，自收到本处理意见书之日起30日内，向鹿城区人民政府申请复查，逾期未提出复查申请的，该信访事项处理终结”，并已于2018年5月8日向原告直接送达该处理意见书。原告未在规定期限内向复查部门提出复查申请。2018年6月13日，蒲鞋市街道办对原告就同一事项提出的信访作出《信访事项不再受理告知单》（温鹿蒲信告【2018】6号），明确告知原告“党政机关作出信访办理结果，信访人未在规定期限申请信访复查、复核的，不再受理”，并已通过邮寄方式送达该告知文书。因原告未在规定期限内向复查部门提出复查申请，根据《信访条例》的相关规定，其信访事项已依法终结。故原告在诉讼申请中所称的“蒲鞋市街道办没有对申请人作出信访终结告知书”并不成立。原告在其信访事项已依法终结情况下，仍于2019年3月4日、6月3日、8月5日三次到北京国家信访局进行越级信访。2018年8月19日，蒲鞋市街道办工作人员对原告进行了信访法制教育，明确告知其：“信访事项已处理终结，但又多次以同一事实和理由重新上访的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评或者教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止”等。原告无视信访法制教育，于2019年10月28日再次到北京国家信访局进行越级信访。原告的上述行为，已违反《信访条例》的相关规定，事实清楚，证据充分。据此，公安机关根据《信访条例》第二十条第（六）项、第四十七条第二款之规定，对原告处警告的行政处罚。公安机关对原告违反《信访条例》的行为予以处罚的定性准确，适用法律正确，处罚幅度适当。二、原告在诉讼申请中所称的“《信访法制教育书》没有规定信访人不能到国家信访局上访”并不成立。2018年8月19日，蒲鞋市街道办工作人员对原告进行了信访法制教育，明确告知其：“信访事项已处理终结，但又多次以同一事实和理由重新上访的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评或者教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止”等。原告无视信访法制教育，经劝阻、教育无效，在其信访事项已依法终结的情况下，仍于2019年10月28日到北京国家信访局进行越级信访。其行为已违反信访条例，公安机关对其予以警告的行政处罚符合法律规定。综上所述，本局认为原告违反信访条例的行为事实清楚，证据充分，故依法作出对其的行政处罚决定，定性准确，使用法律依据正确，处罚幅度适当，公安机关办案程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告温州市公安局答辩称，一、被诉处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法。2019年10月28日，原告潘成善在其反映的信访事项已终结的情况下，且鹿城区蒲鞋市街道工作人员对其进行信访法制教育后，仍然到北京国家信访局进行信访登记。为此，被告鹿城公安分局根据《信访条例》第二十条第（六）项、第四十七条第二款之规定，决定给予原告警告的行政处罚。被诉处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，处罚适当。二、被诉复议决定合法。2019年11月5日原告向本局申请行政复议，本局依法予以受理，要求被告鹿城公安分局提供证据材料及答复，被告鹿城公安分局依法提供证据材料和行政复议答复。经审理，被诉行政处罚决定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本局作出维持原行政行为的行政复议决定，并送达原告和被告鹿城公安分局。故被诉复议决定合法。综上，被诉处罚决定和被诉复议决定均合法。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，原告潘成善及其父亲潘阿汉因征地补偿事宜，多次向各级政府部门进行上访。国家信访局收到原告父亲潘阿汉的信访后，转由信访事权单位蒲鞋市街道办处理，该街道办于2018年5月2日，作出温鹿蒲办[2018]58《信访事项处理意见书》，告知“如对本单位作出的处理意见不服，可根据国务院《信访条例》第三十四条规定，自收到本处理意见书之日起30日内，持本处理意见书原件向温州市人民政府申请复查。逾期未提出复查申请的，该信访事项处理终结。”原告于同月8日签收该处理意见书，于次月7日就同一问题向蒲鞋市街道办再次信访。2018年6月13日，蒲鞋市街道办以原告在收到上述处理意见书之日起30日内未向复查部门提出复查申请为由，向原告作出了《信访事项不再受理告知单》，并邮寄送达给原告。此后，原告再次以同一问题分别于2019年3月4日、6月4日、8月5日到国家信访局信访。2019年8月19日，蒲鞋市街道办工作人员对原告进行法制教育，并制作《信访法制教育书》，原告拒绝在《信访法制教育书》上签字。2019年10月28日，被告鹿城公安分局接到蒲鞋市街道办工作人员报案，称原告当日到国家信访局越级信访，涉嫌违反《信访条例》。被告鹿城公安分局对原告的上述行为进行立案调查，经传唤、调查、告知、审批等程序，于次日作出被诉处罚决定并送达原告。原告不服，向被告温州市公安局申请行政复议。被告温州市公安局于2019年11月8日依法受理后，经通知、调查、审查案件材料、审批等程序，于2019年12月17日作出被诉复议决定，维持被诉处罚决定，并于同月19日将复议决定书邮寄送达原告和被告鹿城公安分局。原告仍不服，于2019年12月25日向本院邮寄了起诉材料，经补正，本院于2020年1月14日正式受理。另查明，原被告提供的温鹿蒲办[2018]58号《信访事项处理意见书》存在以下出入：原告提供的意见书中内容为“自收到本处理意见书之日起30日内，持本处理意见书原件向温州市人民政府申请复查。”；被告提供的意见书中内容为“自收到本处理意见书之日起30日内，持本处理意见书原件向鹿城区人民政府申请复查。”以上事实有当事人提交的原告潘成善的身份证复印件、《行政处罚决定书》、传唤证、温鹿蒲办[2017]149号《信访事项处理意见书》、温鹿蒲办[2018]58号《信访事项处理意见书》（原被告各一份）及送达回证、报告、受案登记表、受案回执、行政处罚审批表、行政处罚告知笔录、违法嫌疑人到案情况记录表、（潘成善、叶周明、林晓斌）询问笔录、接受证据材料清单、蒲鞋市街道办证明、信访法制教育书、信访法制教育视频、信访事项不再受理告知单及邮寄凭证、潘成善在国家信访局登记信息及记录、当事人、证人、见证人身份证明、复议申请书及附件、复议申请立案审批表、提交行政复议答复通知书、答复书、行政复议决定书及拟稿单和送达回证等证据在案佐证。本院认为，一、根据《信访条例》第四条及第三十四条的规定，信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则；信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。《浙江省信访条例》第二十五条规定，有下列情形之一的，信访事项处理终结：（二）行政机关作出信访事项办理结果，信访人未在规定期限内申请信访复查、复核的；对处理终结的信访事项，国家机关应当做好解释、疏导工作，信访人应当息访。信访人再次以同一事实和理由提出的，国家机关不再受理；信访人继续上访的，依法处理。本案中，国家信访局收到原告潘成善父亲潘阿汉的信访后，转由信访事权单位蒲鞋市街道办处理，该街道办于2018年5月2日，作出温鹿蒲办[2018]58《信访事项处理意见书》，并送达原告。其中原被告提供的上述意见书中载明的复查机关存在出入，鉴于原告持有的意见书系蒲鞋市街道办直接送达，且此后该街道办并无作出书面更正并送达原告，故应以原告提供的意见书内容为准。但对于信访复查有明确规定，原告在收到该意见书后，未在规定的时间向温州市人民政府或鹿城区人民政府提出复查请求，故根据上述规定其信访事项处理已经终结。而二被告在办理案件时未发现该意见书上的文字存在出入，存在不当，鉴于该事实不影响原告信访事项已终结的认定，应属瑕疵，本院在此予以指正。二、《信访条例》第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（六）不得扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止。《浙江省信访条例》第三十四条规定，信访人有本条例第十一条规定行为或者信访事项处理终结后继续上访的，有关国家机关及其工作人员应当对其进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止。本案中，原告在有关征地安置信访事项已依法终结的情况下，多次越级到国家信访局上访，且经告知不予受理及进行信访法制教育后，仍不听劝阻，再次赴京向国家信访局越级信访，原告的上述行为已违反了上述规定，被告据此作出警告的行政处罚，并无不当。原告提出其已逐级上访并未越级上访，与事实不符，本院不予支持。三、《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。本案中，被告温州市公安局受理原告的行政复议申请后，经通知、答复，调查取证，对当事人提供的证据材料进行审查，在法定的六十日内作出被诉复议决定，并将行政复议决定书送达各方当事人，并无不当。综上，原告依法撤销被诉不予处罚决定及被诉复议决定，责令被告温州市公安局重新作出复议决定，理由不能成立，应予以驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告潘成善的诉讼请求。本案受理费50元，由原告潘成善负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。审 判 长 李 元人民陪审员 余 俊人民陪审员 袁恩国二〇二〇年五月九日法官助理胡佳丽书记员徐立尧附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。