浙江省温州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙03行初779号 原告温州市黎明低压铸造厂，住所地温州市鹿城区黎明东路100弄2号。 法定代表人黄国权，厂长。 委托代理人李井才，温州市龙湾区东城法律服务所法律服务工作者。 被告温州市鹿城区人民政府，住所地温州市鹿城区广场路188号鹿城区行政中心1号楼。 法定代表人白洪楞，区长。 出庭应诉负责人童文阳，该单位党组成员。 委托代理人潘剑虹，温州市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人洪陈鸯，浙江联英律师事务所律师。 第三人温州市黎明机械厂，住所地温州市鹿城区黎明东路100弄2号。 法定代表人郑阿元，厂长。 第三人温州市鹿城区人民政府滨江街道办事处，住所地温州市鹿城区学院中路191号。 法定代表人姜善义，主任。 出庭应诉负责人马晓玲，副主任。 委托代理人沈志超、张一阳，浙江嘉瑞成律师事务所律师。 第三人温州市鹿城区滨江街道浦东社区居民委员会，住所地温州市鹿城区府东家园中心会所二楼。 法定代表人王玲玲，主任。 委托代理人吴海霞，该单位工作人员。 第三人温州市鹿城区滨江街道杨府山社区居民委员会，住所地温州市鹿城区洪殿街道杨府山小区车棚2楼。 法定代表人陈一菲，主任。 第三人温州市鹿城区滨江街道杨府山塗村经济合作社，住所地温州市鹿城区岠江花巷8幢2楼。 法定代表人叶美榜，主任。 原告温州市黎明低压铸造厂（以下简称黎明铸造厂）诉被告温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）土地行政裁决一案，于2019年10月21日向本院提起行政诉讼，本院于同月28日立案后，依法组成合议庭进行审理。原告起诉时将温州市鹿城区人民政府滨江街道杨府山塗村村民委员会（以下简称塗村村委会）列为第三人，因该村委会已于2019年5月15日撤销，并入温州市鹿城区滨江街道浦东社区居民委员会（以下简称浦东居委会）和温州市鹿城区滨江街道杨府山社区居民委员会（以下简称杨府山居委会），且该村仍保留温州市鹿城区滨江街道杨府山塗村经济合作社（以下简称塗村经合社），本院于同年12月2日分别通知浦东居委会、杨府山居委会、塗村经合社为第三人参加诉讼。2019年12月18日，本院公开开庭审理了本案，原告黎明铸造厂的法定代表人黄国权及委托代理人李井才，被告鹿城区政府的副区长童文阳及委托代理人潘剑虹、洪陈鸯，第三人温州市鹿城区人民政府滨江街道办事处（以下简称滨江街道办事处）的副主任马晓玲及委托代理人沈志超、张一阳，第三人浦东居委会的委托代理人吴海霞到庭参加诉讼。第三人温州市黎明机械厂（以下简称黎明机械厂）、杨府山居委会和塗村经合社经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。因受新型冠状病毒××疫情影响，2020年1月23日至次月19日期间不计算在本案审理期限内。本案现已审理终结。 2018年12月30日，鹿城区政府作出温鹿政发〔2018〕123号《关于鹿城区黎明东路100弄2号土地使用权争议的处理决定》（以下简称被诉处理决定），认为本案诉争的是土地使用权，原国家土地管理局于1995年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称确权规定）和浙江省土地管理局于1997年发布的《浙江省确定土地所有权和使用权若干规定》（以下简称省确权规定）对土地所有权和使用权的确定作出明确的法律规定，争议土地原为黎明公社巨二大队集体土地，黎明机械厂的前身温州黎明公社农械厂于1964年开业，系原黎明公社社办集体企业，于1970年以对3名原黎明公社巨二大队第十七生产队社员安置进厂工作为代价使用该生产队474平方米集体土地扩建厂房，并一直由黎明机械厂和1988年后的黎明铸造厂使用至今，故对黎明机械厂在1970年使用争议土地，及对原第十七生产队3名农民安置进厂工作的事实予以认定，3名农民安置在当时的历史条件下可视作已对第十七生产队进行了补偿，该事实亦经浙江省高级人民法院（2018）浙行终763号行政判决（以下简称省高院763号判决）认可。确权规定第二十三条规定，乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《六十条》公布时起至1982年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）、村农民集体所有：……（二）经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；……第二十四条规定，乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地、依照有关规定进行补充和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。因此，该争议土地所有权属原鹿城区黎明乡农民集体所有。 省确权规定第五十五条规定，乡（镇）、村办企事业单位和农民私营企业使用农民集体土地进行非农业建设，一九八二年七月一日以前使用的，如土地利用合理，并经过适当补偿的，可以确定用地单位的土地使用权；一九八二年七月一日后，未经批准使用的土地，按有关规定处理后确定土地使用权。黎明铸造厂系1988年10月成立的股份合作企业，争议土地虽由该厂借用作为厂房并一直实际管理使用，但无证据表明已向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，由县级以上人民政府批准依法使用该土地，不符合省确权规定第五十五条，不能确定其土地使用权。原黎明乡政府《关于划分黎明机械厂厂址的决定》将争议土地划给原黎明乡企业办公室管理使用，黎明机械厂至迟在1988年后已经停止使用争议土地，根据确权规定第四十三条规定，乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。对多占少用、占而不用的，其闲置部分不予确定使用权，并退还农民集体，另行安排使用；以及《中华人民共和国乡镇企业法》第二十八条第三款规定，乡镇企业使用农村集体所有的土地，连续闲置两年以上或者停办闲置一年以上的，应当由原土地所有权人收回该土地使用权，重新安排使用。黎明机械厂未合理利用土地，使土地闲置，应将该争议的集体土地使用权退还给原农民集体，另行安排使用。本案的土地所有权人为原鹿城区黎明乡农民集体，由原鹿城区黎明乡政府代管，根据浙政函〔2011〕80号批复和温政函〔2011〕220号、温政函〔2015〕108号《关于鹿城区部分行政区划调整的批复》，原鹿城区黎明乡政府已划归滨江街道办事处，故该土地使用权应退还滨江街道办事处。 根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，决定确定位于温州市鹿城区黎明东路××集体土地使用权××给××乡农民集体，即滨江街道办事处。 原告黎明铸造厂起诉称：一、被诉处理决定程序违法。1.省高院763号判决认定“黎明机械厂至迟从1988年起已不再使用争议土地”，并责令被告重新作出处理决定，但鹿城区政府根据黎明机械厂2007年土地裁决申请，仍认可其与争议土地有利害关系，且未重新向原告送达受理建议书、举证通知书、调查回避申请书等文书，以及未告知申辩权利即决定予以受理，并作出被诉处理决定，违反《土地权属争议调查处理办法》第十条第（一）项、第十三条的规定。二、被诉处理决定认定事实错误。1.原告提供的1998年12月15日制作的温州市地方建设材料工业公司地籍调查表载明“东与黎明机械厂相邻，从自墙外侧为界，北与黎明铸造厂相邻，从墙内侧为界”，足以证明争议土地系原告使用；且原告自1992年开始交纳土地申报登记费和产权复丈费，证实已履行土地申报义务。被告鹿城区政府未调查核实，既不采纳上述地籍调查表四至内容，又在收费后不及时为原告办理土地登记，事后也没有为原告更正或补登，违反《土地登记规则》第四十六条的规定。2.黄国权等3人于1988年筹备成立黎明铸造厂，经工商登记开始使用争议土地，并依法按时交纳土地使用费，2006年税务部门征收房产税费至2018年已达29年之久，原告是使用该土地并依法交纳土地使用税的唯一单位。原塗村村委会亦出具证明，确认黄国权将争议土地租赁给黎明铸造厂使用，符合《国家土地管理局关于扩大土地登记发证试点和开展城镇国有土地使用权申报工作的通知》第六条第（二）项的规定，即因历史等原因确属无法提供权属证明材料的，对个人的土地使用权，可由四邻、居民委员会开具证明；单位土地使用权应由其主管机关开具证明。被告鹿城区政府未调查核实即认定原告不享有争议土地使用权错误。3.原使用的争议土地部分是小巷，于90年代被黎明机械厂占用建厂房，后原告在西侧从他人处购买五个茅坑用于开厂大门。2018年1月10日，滨江街道办事处认定原告厂房现状视同合法土地面积272.66平方米，未经登记土地面积166.36平方米，合计439.02平方米，并作出《企业（单位）拆迁房屋腾空验收合格证》，确认原告已腾空该建筑经验收合格予以封房、拆除，但鹿城区政府未核查与申请裁决的争议土地474平方米存在差额34.98平方米的原因，事实认定不清。4.原告已与第三人滨江街道办事处签订补偿安置协议，就争议土地补偿安置事宜达成一致意见，并已依约腾空，进一步印证该土地使用权由原告享有，鹿城区政府确认由其派出机关滨江街道办事处享有，缺乏事实和法律依据。综上，请求撤销被诉处理决定，责令鹿城区政府重新作出处理。 被告鹿城区政府答辩称：一、本案案件经过。涉案厂房位于温州市鹿城区黎明东路100弄2号，面积474平方米。黎明机械厂于2007年9月13日向原温州市国土资源局提出土地使用权争议调处申请，要求确认该厂土地使用权为其享有。温州市人民政府（以下简称温州市政府）和鹿城区政府分别作出温政函〔2008〕111号、温鹿政发〔2016〕41号《关于鹿城区黎明东路100弄2号土地使用权争议的处理决定》（以下分别简称为2008年处理决定和2016年处理决定），认定上述土地使用权归黎明机械厂享有。因原告不服提起诉讼，上述处理决定均已被法院判决撤销，其中省高院763号判决撤销前述2016年处理决定，并责令限期重作。2018年12月30日，鹿城区政府据此作出被诉处理决定。二、被诉处理决定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确。争议土地原为巨二大队第十七生产队所有的集体土地。黎明机械厂前身为黎明公社农械厂，系原温州市黎明公社社办集体企业，开业于1964年，1984年企业名称经工商行政管理部门批准变更为黎明机械厂，于1970年在争议土地上进行厂房扩建，扩建后用地面积包括争议的474平方米土地在内合计888平方米。1988年4月14日，原黎明乡政府发文将黎明机械厂的原厂房中的474平方米划给原乡企业办公室管理使用。同年10月24日，原告经工商部门登记开业，企业性质为股份合作企业，股东三人，开业审查表中生产经营场地情况填写为“借用十三间，计477平方米”，并由原黎明乡企业办公室盖章确认。自此，争议土地一直由原告使用。原告分别于1994年、1998年、1999年向黎明乡政府、黎明乡企办、城东房管所申请修建、扩建和新建厂房，均获准审批。2004年，黎明机械厂进行改制，拟要收回黎明铸造厂借用的涉案厂房，并经鹿城区黎明街道同意拍卖。但原告主张享有该厂房土地使用权引发本案争议。2004年4月20日，黎明街道办事处向温州市汇丰拍卖行发出公函，认定争议土地房地产权属归黎明机械厂。2005年7月19日，鹿城人民法院（2004）鹿行初字第162号行政判决以已超越行政职权，事实不符，证据不足为由撤销公函。2007年9月13日，黎明机械厂开始申请争议土地裁决。根据确权规定第二十三条、第二十四条的规定，争议土地使用权属原鹿城区黎明乡农民集体所有正确，被告鹿城区政府确权给滨江街道办事处，并无不当。综上，请求驳回原告黎明铸造厂的诉讼请求。 第三人滨江街道办事处答辩称：一、同意被告鹿城区政府的答辩意见。二、滨江街道办事处工作人员未查明权属调查结论，误以为省高院763号判决确权给黎明铸造厂，而错误与原告签订征收货币补偿安置协议书，现已将该协议书作废的告知书送达原告法定代表人，原告至今未提出异议，滨江街道办事处又无土地使用权权属确认职权，故该协议书有关面积、内容等未经核实，不能反映案件事实。三、根据《土地权属争议调查处理办法》第十九条、《浙江省土地权属争议行政处罚程序规定》第二十一条、第二十二条的规定，当事人应当对权属归属提供相关权属证明、征收、征用、划拨土地文件，有关补偿协议、土地使用权出让合同、农民建房用地批准文件、有关调解书、决定、人民法院裁判文书、仲裁裁决书、土地权属协议书或其他与权属有关的文件等。原告仅提供其1988年开始租用并在期间修建厂房的证据，且省高院763号判决亦确认“原告自1988年租用涉案争议土地上13间厂房作为生产经营场地，黎明乡政府文件也只是明确争议的474平方米厂房给乡企业办公室管理使用，现无证据证明该土地使用权已经有权审批同意归原告享有”，不能证明原告享有该土地使用权。鹿城区政府决定将该土地退还原黎明乡农民集体即滨江街道办事处，并无不当。综上，请求驳回原告黎明铸造厂的诉讼请求。 第三人浦东居委会答辩同意被告鹿城区政府的答辩意见。 第三人黎明机械厂、杨府山居委会、塗村经合社未到庭陈述意见。 经审理查明：争议土地位于温州市鹿城区黎明东路100弄2号，原为温州市鹿城区黎明公社巨二大队第十七生产队所有的集体土地。第三人黎明机械厂前身为温州市黎明公社农械厂，系原温州市黎明公社社办集体企业，开业于1964年，厂址位于上述争议土地上，1984年企业名称经工商行政管理部门批准变更为黎明机械厂。1970年，温州市黎明公社农械厂在争议土地上进行厂房扩建，扩建后用地面积合计888平方米，并安排了黄国权等3名原黎明公社巨二大队第十七生产队的农民进厂工作。1988年4月14日，原鹿城区黎明乡政府作出的《关于划分黎明机械厂厂址的决定》（乡政字〔88〕字6号）载明：“原黎明机械厂厂址共有888平方，因生产需要，经研究决定为该厂厂址划分：一、乡企业办公室管理使用为474平方（见附图）。二、乡劳动服务公司管理使用为414平方（见附图）。”原告黎明铸造厂于1988年10月24日开业，其向工商行政管理部门提交的《温州市企、事业劳动服务公司开业审查表》中，填写的生产经营场地情况为“借用十三间，计477平方米”，并由黎明乡企业办公室盖章确认。自此，原告黎明铸造厂一直使用争议土地，后于1994年、1998年、1999年分别经审批修建、扩建和新建该厂房。1999年，被告给温州市地方建筑材料工业公司办理国有土地使用权证时，在地籍调查表的相邻宗地界址调查记录中，将原告黎明铸造厂与第三人黎明机械厂各自使用的土地分开标注、指界。 2007年9月13日，第三人黎明机械厂向温州市国土资源局提出土地权属争议裁决申请，要求确认争议土地474平方米厂房土地使用权归其所有。该局受理后经调查、上报等，温州市政府于2008年8月29日作出2008年处理决定，认定上述争议土地使用权属于黎明机械厂，经浙江省人民政府浙政复决〔2013〕73号行政复议决定予以维持，于2014年6月4日被本院（2014）浙温行初字第22号行政判决予以撤销，并责令判决生效后六十日内重新作出处理。2016年6月28日，被告鹿城区政府作出2016年处理决定，认定争议土地使用权仍属于黎明机械厂，经温州市政府温政行复〔2017〕34号行政复议决定予以维持。原告黎明铸造厂不服，起诉要求撤销上述2016年处理决定和复议决定。2018年5月7日，本院作出（2017）浙03行初315号行政判决，驳回原告诉讼请求。黎明铸造厂仍不服，提起上诉。2018年8月22日，浙江省高级人民法院作出（2018）浙行终763号行政判决，认定“黎明铸造厂于1988年10月成立时使用争议土地，黎明机械厂至迟从1988年4月已不再使用争议土地”，撤销本院（2017）浙03行初315号行政判决及2016年处理决定、复议决定，并责令判决生效后在法律规定的期限内重新作出处理。2018年12月30日，鹿城区政府作出被诉处理决定，确定位于温州市鹿城区黎明东路××集体土地使用权××给××乡农民集体，即滨江街道办事处。原告黎明铸造厂不服，起诉要求撤销该处理决定。 另查明：1.2019年5月15日，被告鹿城区政府作出温鹿政发〔2019〕32号《关于同意滨江街道村改社区的批复》，撤销塗村村委会，并入浦东居委会、杨府山居委会。塗村仍保留塗村经合社。2.2018年1月10日，滨江街道办事处以争议土地已被征收为由出具企业（单位）拆迁房屋腾空验收合格证，确认争议土地建筑面积471.26平方米，土地面积439.02平方米。次年4月4日，滨江街道办事处与原告黎明铸造厂签订征收货币补偿安置协议书，约定争议土地视同合法土地面积272.66平方米，未经登记土地面积166.32平方米。2019年10月24日，第三人滨江街道办事处以黎明铸造厂不是争议土地权利人为由，书面告知原告解除上述补偿安置协议书。 以上事实有双方当事人一致陈述及经质证对真实性无异议的温州市政府温政行复〔2017〕34号行政复议决定书、本院（2017）浙03行初315号行政判决书、浙江省高级人民法院（2018）浙行终763号行政判决书、征收货币补偿安置协议书、企业（单位）拆迁房屋腾空验收合格证以及告知书等证据予以证实。原告黎明铸造厂另申请本院调取争议土地不动产权属登记等全部案卷材料，因该申请不影响本案处理结果，本院不予准许。 本院认为：黎明机械厂于2007年向被告申请，确定黎明铸造厂使用的474平方米土地使用权归其所有，但未明确四至范围，根据在案的开业审查表显示，原告黎明铸造厂于1988年开始使用争议土地计面积477平方米，并持续使用至2018年，期间经原告多次修建、扩建和新建，且原告陈述原使用的土地部分为小巷，于90年代被黎明机械厂占用建厂房，后自己在西侧购买五个茅坑建厂房大门。现在案的货币征收补偿安置协议书、房屋腾空验收合格证确认原告使用的争议土地在2018年拆除时现状土地面积为439.02平方米，两者面积明显不同，且土地四至范围可能已发生变化。被告鹿城区政府在此情况下，未要求黎明机械厂明确申请裁决的土地四至范围，对上述面积差距进行调查核实并说明理由，亦未举证证明争议土地在拆除时的现状土地四至范围、面积较原告1988年使用之初是否已发生变化，即认定黎明机械厂申请裁决的争议土地474平方米与该土地拆除时的土地面积、四至范围相同，并作出被诉处理决定，事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，依法应当予以撤销，并限期重新作出处理。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 一、撤销被告温州市鹿城区人民政府于2018年12月30日作出的温鹿政发〔2018〕123号《关于鹿城区黎明东路100弄2号土地使用权争议的处理决定》； 二、责令被告温州市鹿城区人民政府于本判决生效后六个月内重新作出处理。 本案受理费50元，由被告温州市鹿城区人民政府负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  章宝晓 审 判 员  戴华斌 人民陪审员  戴艾位 二〇二〇年五月二十六日 代书 记员  刘双旋