浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终225号上诉人（原审原告）方顺良，男，1974年5月20日出生，汉族，户籍地浙江省绍兴市越城区。委托代理人金九江，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）绍兴市越城区人民政府，住所地浙江省绍兴市越城区涂山东路88号。法定代表人袁建，区长。委托代理人沈智强，绍兴市越城区人民政府工作人员。委托代理人张银华，浙江龙山律师事务所律师。方顺良诉绍兴市越城区人民政府房屋拆迁管理不履行特定职责一案，绍兴市中级人民法院于2019年12月20日作出（2019）浙06行初82号行政裁定。方顺良不服，向本院提出上诉。本院于2020年2月25日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审裁定载明：原告方顺良诉称，原告在绍兴市××城区××西堰村拥有合法住房，并一直在此居住，因“杭甬高速绍兴入口改造提升”项目建设的实施，需要征收原告房屋所占的土地，具体由绍兴市越城区斗门镇人民政府对整个项目的搬迁改造进行实施和管理。因原告的家庭情况符合《绍兴袍江新区房屋征收政策》第三章第九条第一款第2项规定：“已领取独生子女证的家庭（独生子女已结婚的除外）可增加一个安置人口”之规定，为此，应安置人口数为4人。结合上述政策第十条第2项“如可安置面积少于人均40平方米的，可享受人均40平方米的安置政策。”原告应补偿的安置房面积为160平方米。斗门镇政府和原告签订的补偿安置协议中约定了安置房面积为160平方米，符合政策规定，但在实施中却未按照协议约定落实，仅以3个安置人口计算，补偿了120平方米。对于少补偿的40平方米安置房，原告多次与斗门镇政府、征收办、西堰村村委会沟通协调，却被各部门推诿，得不到妥善解决，对原告的正常生活造成了极大的影响。原告认为该违法征收行为违反了合法行政原则和诚实守信原则，在补偿未到位的情况下拆除了原告房屋，伤害了原告的信赖利益并造成财产损失，严重影响了原告合法权益。故此，依据《中华人民共和国土地管理法》等相关规定向被告提出查处申请，请求依法责令斗门镇政府履行补偿安置协议，增加1个安置人口的40平方米安置房面积并对相关负责人进行处罚。而被告自2019年5月9日收到原告的查处申请书后并未做任何答复，也未履行查处职责。综上，被告不履行查处职责严重侵犯了原告的合法权益。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，提起诉讼，请求：1.依法确认被告不履行法定查处职责的行为违法，判令其依法履行查处职责，并给予原告书面答复；2.本案诉讼费由被告承担。原审法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”本案中，从原告方顺良的诉称可见，其仅系针对已与斗门镇政府签订的房屋征收补偿安置协议中还需增加1个安置人口的40平方米安置房面积而申请被告越城区政府对斗门镇政府履行查处职责。鉴于该职责为上下级行政机关之间的层级监督关系，属于行政机关的内部监督管理范畴。上级行政机关对下级行政机关监督的履行与否，一般不直接设定当事人新的权利义务，故通常不能在请求履行法定职责之诉中提出。如原告认为其与斗门镇政府签订的房屋征收补偿安置协议侵犯了其合法权益，则完全可以通过直接针对该行政协议提起行政诉讼的方式寻求救济，以便更为便捷实现自己的权利。退一步讲，即便原告的申请为被告的履职范围，从原告提交的中国邮政（EMS）邮件号码1197525011790网络投递复印件可见，仅能证明该邮件由北京收寄，寄达绍兴市后由他人签收。并未能证明该邮件收件人为被告。且被告亦否认曾经签收过该邮件。故在现原告未能提交相应邮寄件面单证据及原件、原告在庭审中又明确该邮件系2019年5月16日寄出与上述网络投递复印件签收时间（2019年5月9日15:35:40）相矛盾的前提下，现有证据尚不足以证明原告已向被告提出过履职申请。综上，原告的起诉不符合法律规定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条之规定，裁定驳回原告方顺良的起诉。上诉人方顺良上诉称：1.《查处申请书》于2019年5月8日寄出，寄至绍兴市××城区人民政府办公室收，该快递于2019年5月9日被被上诉人工作人员签收，上诉人已向被上诉人提出过履职申请。2.被上诉人有履行查处职责的义务，应当监督斗门镇政府实施管理征收工作。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”被上诉人是征收项目的组织实施者，对于征收工作中存在的问题有监督管理、责令改正的职责。上诉人认为其与斗门镇政府签订的房屋征收补偿安置协议侵犯其合法权益，向被上诉人申请查处，被上诉人应当受理并予以答复。3.原审适用法律错误。在错误地认定上述事实的情况下，原审法院错误地适用了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条的规定，裁定驳回上诉人起诉，属法律适用错误。请求撤销一审裁定，依法改判或发回重审。被上诉人绍兴市越城区人民政府答辩称：1.类似本案案件，最高人民法院已经有终审裁定，即（2017）最高法行申143号行政裁定书。现答辩人摘录部分内容：人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照《行政诉讼法》的规定进行。根据《征补条例》第六条第一款、第七条、第三十条规定，上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作监督，任何组织和个人对发现的相关违法行为，有权向有关人民政府举报，有关人民政府也有权对相关违法责任人员作出处理。但上级人民政府该职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成，上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。具体到本案，方顺良的要求既不属于人民法院司法监督范畴，也不属于行政复议机关监督范畴，因此，人民法院应当裁定驳回起诉。2.答辩人从未收到方顺良的《查处申请书》。根据《中华人民共和国邮政法实施细则》第三十七条第一项，参照《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》第八条、第九条，可以确认答辩人没有收到方顺良的《查处申请书》，更能确认方顺良并未完成其已经把《查处申请书》送达至答辩人处的举证责任。请求驳回上诉，维持原裁定。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，被上诉人提交了来源于官网的绍兴市××城区人民政府办公室职责范围网页打印件、中国邮政（ＥＭＳ）邮件号码1197525011790电子收寄信息截图复印件及两张监控截屏打印件。其中电子收寄信息截图复印件已在一审时提交，越城区人民政府办公室职责范围网页打印件并不能证明邮件被签收的事实，监控截屏打印件来源不明且待证目的不清楚，均不属于二审新证据，本院不予采纳。本院认为：上诉人诉称向被上诉人提交的《查处申请书》，申请事项是“请求依法对‘杭甬高速绍兴路口改造提升’建设项目在浙江省××城区××西××及附近进行的违法征收土地行为，以及违反征收补偿方案规定且未依约履行补偿安置协议的行为进行查处，并予以申请人书面回复”。该申请书无论是名称还是内容，都指向其要求上级行政机关对下级行政机关进行查处监督。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项的规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复，公民、法人或者其他组织因此提起诉讼的，人民法院应当受理。这里的法定职责，指的是行政机关依据法律、法规、规章的规定，具有针对行政相对人申请直接进行处理、解决行政相对人诉求的职责，并不包括上级行政机关对下级行政机关基于层级监督产生的管理职责。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项明确规定，“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”不属于行政诉讼的受案范围。当事人要求上级行政机构履行层级监督职责，该职责属于行政机关内部层级监督性质，显然也不属于行政诉讼的受案范围。本案中，被上诉人是否启动层级监督程序、是否改变或者撤销所属各工作部门及下级人民政府的决定、命令等，均不属司法监督范畴。综上，原审裁定适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 黄 寒审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇二〇年五月八日书记员 许亚芬