浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1823号上诉人（原审原告）陆惠英，女，1934年5月28日出生，汉族，户籍地浙江省嘉善县。上诉人（原审原告）陆鑫元，男，1937年3月20日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市上城区。共同委托代理人陈芳，女，1973年4月1日出生，汉族，户籍地浙江省嘉善县。被上诉人（原审被告）嘉善县人民政府，住所地浙江省嘉善县罗星街道嘉善大道126号。法定代表人徐鸣阳，县长。委托诉讼代理人陈娜，嘉善县房屋征收办公室工作人员。委托诉讼代理人杭璐东，浙江思贤律师事务所律师。陆惠英、陆鑫元诉嘉善县人民政府房屋征收补偿决定一案，嘉兴市中级人民法院于2019年8月19日作出（2018）浙04行初200号行政判决。陆惠英、陆鑫元不服，向本院提出上诉。本院于2019年11月18日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案经最高人民法院批准延长审限，现已审理终结。原审法院经审理查明：被告嘉善县人民政府于2017年6月27日公告发布善政发〔2017〕103号《嘉善县人民政府房屋征收决定》，决定对魏塘街道卖鱼桥－西城半岛桥（西门一期）地块范围内房屋实施征收，征收范围为魏塘街道东至卖鱼桥、南至市河，西至西城半岛桥，北至中山西路。征收部门为嘉善县房屋征收办公室。征收实施单位为嘉善县嘉正房屋征收服务中心。签约期限自2017年9月25日起至2017年10月24日止。搬迁期限自2017年10月25日起至2017年12月25日止。并同时公布了《魏塘街道卖鱼桥－西城半岛桥（西门一期）地块国有土地上房屋征收补偿方案》。方案对补偿方式、征收评估和补偿标准、征收奖励、签订协议等内容进行了规定。补偿方案第十五点告知事项第2项规定，被征收人对评估报告有异议的，自收到评估报告之日起10日内，向房地产评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，自收到复核结果之日起10日内向嘉兴市房地产价格评估专家委员会申请鉴定。2017年6月27日房屋征收部门张贴了《关于选定房屋评估机构及相关事项的公告》。公告明确了由被征收人在公告发布的10日内协商确定地块评估机构，协商不成的，采用投票方式自公告发布之日起十五日内确定评估机构。2017年7月11日嘉善县公证处对投票结果进行监督公证。2017年7月12日房屋征收部门发布公告，确定浙江和诚房地产评估有限公司作为评估机构。嘉善县魏塘镇中山路544号房屋在本次征收范围内，房屋建筑面积68.71平方米，房屋用途为住宅；国有土地使用证编号为善国用（97）字第01005116号，用地面积66.40平方米，用途为住宅，使用权类型为划拨。经浙江省和诚房地产估价有限公司评估，被征收房屋价值（含装修附属物等价值）共计654135元。被征收房屋的初评报告在征收范围内公示，原告于2017年8月15日签收初评报告，并对初评结果中未将阁楼和驳岸内容计算在内提出异议，评估机构于2017年8月17日对上述两项内容进行了复核，并在该房屋的分户评估报告中体现。2017年8月31日原告签收分户评估报告后未提出书面复核意见。因被征收人与房屋征收部门未能在征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议，房屋征收部门报请被告作出征收补偿决定。被告于2018年3月16日作出《魏塘街道中山路544号房屋补偿决定方案告知书》，2018年3月19日送达被征收人，原告未作出选择。被告于2018年4月16日作出善政征补决字〔2018〕第3号补偿决定，并于2018年4月17日送达原告。补偿决定基本内容如下：1.为被征收人产权调换嘉善银杏大楼1幢2单元603室（小高层，现房），建筑面积为77.92平方米，自行车车库建筑面积为5.46平方米。该安置用房经浙江省和诚房地产估价有限公司评估总价为689088元，优惠后安置房总价为590741.62元；2.被征收房屋价值为582661元，产权调换后，被征收人应支付差价8080.62元；3.征收部门向被征收人支付一次性搬迁补偿费人民币3000元（按两次计算，一次1500元）；4.征收部门向被征收人支付被征收房屋装修及附着物评估价为71474元；5.征收部门向被征收人支付临时安置补偿费5772元。被征收人须在收到本决定书之日起15日内于房屋征收部门办理房屋征收补偿安置手续，并在上述期限内将房屋腾空移交房屋征收部门。陆惠英、陆鑫元于2018年9月21日起诉要求撤销善政征补决字〔2018〕第3号补偿决定。另查明，嘉善县魏塘镇中山路544号房屋登记的产权人为胡正英，房屋所有权证号为嘉善县房权证善字第××号，房屋为砖木结构，房屋总层数为1层，建筑面积68.71平方米，善国用（97）字第01005116号国有土地使用权证载明用地面积66.4平方米。胡正英已亡故多年，陆惠英、陆鑫元、程雪英于2016年10月19日办理遗产公证，由陆惠英、程雪英、陆鑫元共同继承上述房屋。陆惠英、程雪英、陆鑫元授权陈芳办理544号房屋在拆迁补偿过程中的所有手续。2018年5月30日，程雪英向征收部门出具放弃继承遗产书。原审法院认为：嘉善县房屋征收办公室因在征收签约期限内未能与原告达成补偿协议，报请被告作出征收补偿决定。被告受理后，征询了原告的意见并在对征收部门报请内容进行审查后作出房屋征收补偿决定，符合《征收补偿条例》第二十六条规定，主体适格，程序合法。被告从保障被征收人的居住权益出发，在原告未在法定期限内选择补偿方式的情况下，确定产权调换的补偿方式，符合《省补偿条例》第三十三条的规定，原告被征收房屋的面积为68.71平方米，被告安置的产权调换房屋面积为77.92平方米，符合《省补偿条例》第二十一条“用于产权调换房屋的建筑面积应当不小于被征收房屋的建筑面积”的规定。原告以协商选定评估机构的时间公告为十日，但是由于评估机构的公示比公告晚一日，实际只有九日为由，认为案涉项目房地产价格评估机构选定违法。嘉善县房屋征收办公室依照《征收补偿条例》第二十条规定和《省补偿条例》第十八条规定，发布了公告，在公告规定的协商期限内，公告九日或者十日不能改变被征收人未能协商选出评估机构的事实，嘉善县房屋征收办公室按照投票方式选定评估机构，程序合法。《征收补偿条例》第十九条规定，被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。原告认为评估机构公布的被征收房屋基准价低于市场价无事实依据，不予采信。在征收补偿方案、涉案房屋初步评估结果公示以及原告收到的房屋评估报告中，均告知了被征收人提出异议或者复核的方式和途径。在收到初评结果后，原告曾提出过异议，评估机构亦将相应项目补偿进行修改并体现在分户评估报告中，原告未对分户评估报告提出复核申请，其认为评估机构入户评估存在问题、其被征收房屋评估价格偏低及未包含土地使用权价值，安置房定价高的意见等意见缺乏事实依据，不予采信。根据《中华人民共和国物权法》第十七条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明”的规定，案涉被征收房屋的房屋所有权证载明房屋为一层建筑，原告认为房屋应当认定为二层建筑无事实依据，不予采信。国有土地上房屋征收并非普通建设项目，更非行政许可，原告认为征收决定需要建设项目立项批复、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、建设工程规划许可证等条件系对法律理解有误。原告关于选房办法的程序、征收部门未聘请群众监督员，风险评估报告、征收补偿资金等异议，均无事实和法律依据，不予采信。综上，被告嘉善县人民政府作出的3号补偿决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告诉讼主张不成立，其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陆惠英、陆鑫元的诉讼请求。上诉人陆惠英、陆鑫元上诉称：1.一审法院存在以下问题：被上诉人征收地块不符合公共利益需要，未取得前置立项等法律文件，不符合四规划一计划，也未列入嘉善县城市建设五年发展规划，属未批先征，只是用会议纪要代替一切审批文件，没有对社会稳定性风险进行评估，未做到补偿费用足额到位、专户存储专用，征收部门法人也不符合法律规定，从未开听证会听取被征收人和公众意见，也未就补偿事项进行协商。2.一审法院对房屋补偿过低，偏离市场价。土地价值没有评估，宪法、土地法、物权法都有规定必须补偿。上诉人的房屋是两层楼的别墅，一审法院只认定一层。被上诉人没有依法对房屋进行实地调查，仅凭房产证进行登记程序违法。上诉人的土地证比房产证面积小，属于当时产权登记错误。房屋二楼因为历史原因没有登记，但在1990年前建造的房屋即使无证也算有证。选房办法有失公正。上诉人在2017年8月15日就提交了书面复核表，在法定期限内多次向评估机构要求复估，评估机构以只看房产证为由拒绝上诉人的申请。一审法院认定上诉人没有向评估机构申请复核，与事实不符。实际情况是评估机构没有进行实地查勘，也没有入户评估。3.被上诉人选定评估机构的程序违法。被上诉人从未告知要协商选定评估机构。2017年6月27日张贴选评估机构，6月28日才张贴三家评估机构，十天协商期少了一天。公证员张某是强拆团队的一员，其作出的公证何来公正？4.被上诉人采取暴力拆迁。被上诉人作出补偿决定方案后不理会上诉人的想法，没有和上诉人进行三次协商，未报备上级，也未开听证会。请求撤销一审判决，撤销善政征补决字〔2018〕第3号补偿决定，诉讼费由被上诉人承担。被上诉人嘉善县人民政府答辩称：1.征收补偿决定事实清楚，证据确实充分。被上诉人于2017年6月23日作出嘉善县人民政府房屋征收决定（善政发〔2017〕103号），对嘉善县魏塘街道卖鱼桥－西城半岛桥（西门一期）地块实施房屋征收。房屋征收部门为嘉善县房屋征收办公室，房屋征收实施单位为嘉善县嘉正房屋征收服务中心。浙江和诚房地产估价有限公司（以下简称“评估机构”）经投票确认为征收项目的房地产评估机构。胡正英（已故）名下嘉善县魏塘街道中山路544号房屋位于征收决定确定的房屋征收范围内。上诉人陆惠英、陆鑫元系胡正英的继承人。上诉人未能在征收决定规定的签约期限内与房屋征收部门签订征收补偿协议，也未在法定期限内就征收决定申请行政复议或者提起行政诉讼。胡正英（已故）名下被征收房屋的初评报告已经在征收范围内向被征收人公示，2017年8月15日由上诉人委托陈芳签收，分户评估报告于2017年8月31日签收，在收到评估报告后的规定时间内上诉人未提出书面复核评估申请，也未提出申请鉴定。直至被上诉人作出“善政征补决字第3号”《嘉善县人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称《补偿决定书》）之前上诉人仍未与房屋征收部门签订征收补偿协议。2.本案作出房屋征收补偿决定程序合法，适用法律正确。房屋征收部门因上诉人未在征收决定约定的签约期限内签订征收补偿协议，于2018年3月15日向被上诉人提出申请，要求对上诉人作出房屋征收补偿决定。2018年3月19日，向上诉人送达了《魏塘镇中山路544号房屋补偿决定方案告知书》《魏塘镇中山路544号房屋补偿决定方案》，书面告知上诉人逾期不选择补偿方式的，补偿方式由补偿决定确定。上诉人在法定期限内提出了书面意见，但未选择补偿方式。被上诉人依法于2018年4月16日作出了《补偿决定书》，并于2018年4月17日送达上诉人。以上符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，主体适格，程序合法。3.《补偿决定书》中确定补偿方式为房屋产权调换符合法律规定。被上诉人于2018年3月19日向上诉人送达了补偿决定方案及告知书，上诉人在补偿决定方案送达之日起十五日内，未选择补偿方式，从保障上诉人的居住权益出发，确定了房屋产权调换的补偿方式，上述情况符合《浙江省国有土地上的房屋征收与补偿条例》第三十二条规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款的规定，对于已登记的房屋，建筑面积以房屋权属证书为准。本案被征收房屋所有权证载明房屋为一层建筑，建筑面积为68.71平方米，上诉人提及的二层建筑已在评估报告中做阁楼予以适当补偿。用于产权调换的房屋银杏大楼1幢2单元603室，建筑面积77.92平方米，大于被征收房屋面积，经评估机构和诚估字（2017）第CQ-011号估价报告估价后结算差价，符合法律规定。4.评估报告系评估机构依法制作，程序合法，具有法律效力。评估机构按照《国有土地上房屋征收评估办法》进行评估活动，估价人员经实地查勘，调查、收集资料后，2017年8月25日，评估机构作出浙和征评第2017-西门-205号《国有土地上房屋征收评估分户报告》（以下简称《评估报告》），被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日（2017年6月27日）；用于产权调换房屋价值评估时点与被征收房屋价值评估时点一致。因此《评估报告》依法制作，程序合法，具有法律效力。5.被上诉人作出的房屋征收决定程序合法、适用法律正确，内容适当。本案上诉人起诉的是房屋征收补偿决定，对此，被上诉人认为，房屋征收决定已经生效，上诉人在法定期限内也并未对房屋征收决定提起诉讼。且在一审举证中，被上诉人提供了有关符合社会公共利益的证明、社会风险评估报告、补偿费用足额到位、专款专用、评估机构选定程序等证据，能够证明上诉人提出的理由不符合事实与法律依据。本案房屋征收决定事实清楚、证据确实充分、程序合法。6.涉案房屋目前尚未拆除，未移交征收部门，不存在所谓的威胁恐吓及暴力拆迁。请求驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。上诉人的代理人在二审期间向本院提交了十六组材料：第一组是浙江省财政厅于2019年8月28日答复代理人陈芳的浙财公开〔2019〕47号《政府信息公开申请告知书》、嘉善县国土资源局于2018年5月16日答复代理人陈芳的善土信答字〔2018〕第15号《政府信息公开申请告知书》、浙江省住房和城乡建设厅分别于2019年8月27日和9月16日答复代理人陈芳的〔2019〕60号、64号《关于陈芳政府信息公开申请的答复》、嘉善县住房和城乡规划建设局于2018年5月17日答复代理人陈芳的〔2018〕第2号《政府信息公开申请告知书》、浙江省生态环境厅于2019年9月9日答复代理人陈芳的〔2019〕第95号《政府信息公开申请复函》；第二组是110报警单；第三组是《嘉善县土地利用总体规划（2006年－2020年）》（2013年调整完善版）部分复印件；第四组是《嘉善县老城区有机更新专项规划表》部分复印件；第五组是善政办发〔2018〕35号文件的单页截图；第六组据代理人自述是省住建厅嘉兴市2016年棚户区改造计划表的部分复印件；第七组是善城投〔2018〕31号文件、善发改受理〔2018〕65号、219号文件、上海农商银行嘉善支行于2017年出具的《贷款证明》、嘉善县发展和改革局〔2019〕第4号《政府信息公开申请告知书》；第八组是浙江省发展和改革委员会于2019年8月16日答复代理人陈芳的《政府信息公开申请的答复意见》、中山滨河公园的《建设项目选址意见书》、红线图、规划图、土地利用规划图；第九组是嘉善县住房和城乡规划建设局于2016年出具的《证明》、《嘉善县2016年度政府投资前期项目计划（预算）建议表》、《关于嘉善县2015年国民经济和社会发展执行情况及2016年国民经济和社会发展计划草案的报告》；第十组是《魏塘街道卖鱼桥－西城半岛桥（西门一期）地块评估机构投票清点结果》、选定评估公司公告、评估师情况；第十一组是〔2016〕浙善政字第3740号《公证书》、《嘉善县中心城区“棚户区”改造项目西门一期地块（卖鱼桥－西城半岛桥）旧城改造意愿征询表清点记录表》、照片；第十二组是嘉善县人民政府于2019年9月20日答复代理人陈芳的〔2019〕第28号《政府信息公开申请答复书》、《卖鱼桥－西城半岛桥（西门一期）地块征收签约、腾空公示表》；第十三组是照片、署名为“黄家荣”时间为2019年7月22日的《证明》复印件；第十四组是嘉善县人民政府分别于2019年11月11日和2020年2月11日答复代理人陈芳的〔2019〕第31号及〔2020〕第4号《政府信息公开申请答复书》、嘉善县发展和改革局善发改投〔2008〕196号文件、银杏大楼《房屋建筑工程竣工验收备案表》、房产证；第十五组是嘉善县审计局于2020年4月8日答复代理人陈芳的〔2020〕第1号《政府信息公开申请答复书》；第十六组是案涉房屋的《国有土地上房屋征收评估分户报告》。本院认为，前述部分材料如第十组、第十一组、第十六组等在一审审理过程中被上诉人已经予以提交，一审判决亦作为证据予以采信；其余的材料产生于一审判决之前，且均与本案审理的被诉征收补偿决定并无关联性，不属于新证据，均不予采纳。本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，嘉善县人民政府于2017年6月27日公告善政发〔2017〕103号《嘉善县人民政府房屋征收决定》，陆惠英、陆鑫元等被征收人与房屋征收部门在征收补偿方案确定的签约期限内未能达成补偿协议。根据房屋征收部门的报请，嘉善县人民政府作出被诉善政征补决字〔2018〕第3号《房屋征收补偿决定书》，符合前述规定。关于上诉人对房屋征收决定提出质疑的问题。经查，上诉人称案涉项目未批先征、不符合公共利益、不符合四规划一计划等，均与一审中经庭审质证的被上诉人提交的相关证据证明的情况不符。上诉人就此提出的理由显与事实不符，不予采纳。关于被诉房屋补偿决定的程序事项。房屋征收部门根据被征收人投票的多数意见确定评估机构，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条规定。其他有关评估报告制作、送达以及补偿方案、补偿决定等的送达、公告程序，均无不当之处。上诉人称相关部门于2017年6月27日张贴选评估机构，6月28日才张贴三家评估机构，十天协商期少了一天。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；房屋征收决定公告后十日内仍不能协商选定的，由房屋征收部门组织被征收人按照少数服从多数的原则投票确定，或者采取摇号、抽签等方式随机确定。被征收人协商与房屋征收部门公告候选评估机构供被征收人投票选择系两个不同的程序，被征收人协商期间不会因为公告候选评估机构而缩短。上诉人就此提出的异议并无法律依据。至于上诉人称从未被告知协商选定评估机构，亦与2017年6月27日公告中载明“请你们在本公告发布之日起10日内协商确定本地块的房屋征收评估机构”的事实不符。关于被诉房屋征收补偿决定的实体内容。房地产价格评估机构受托对案涉被征收房屋作出评估，上诉人在收到其户的评估分户报告后，未在法定期限内向评估机构书面提出复核申请，故对案涉房屋的分户评估报告可以作为嘉善县人民政府作出房屋征收补偿决定的依据。因上诉人在房屋征收补偿决定方案送达后未选择安置补偿方式，嘉善县人民政府依法确定用于产权调换房屋的地点、面积、搬迁费、临时安置费等事项，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十六条及《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条第二款的规定。案涉房屋的分户评估报告是2017年8月25日作出，同月31日送达上诉人的代理人陈芳。上诉人以其在2017年8月15日提交的书面意见而认为已经针对分户评估报告提出复核的请求，与事实不符。原判认定上诉人未对分户评估报告提出复核申请，并无不当。关于上诉人提出评估机构没有实地查勘的问题。经查，被上诉人在一审期间提供了评估机构《征收评估工作记录》及照片，工作记录上有评估员和陈芳的签名，上诉人的代理人陈芳在一审庭审时亦承认评估机关工作人员曾上门拍照，故上诉人称评估人员没有实地查勘的理由与事实不符。关于上诉人提出案涉房屋有两层而仅被认定一层、土地价值未予以补偿的问题。经查，案涉房屋登记为一层建筑。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定，“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准。”上诉人认为房屋登记有误，应循法律途径要求更正。其在房屋登记明确的情况下要求不按照权属证书认定面积，理由并不充分。《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定，行政机关针对被征收房屋的价值进行补偿；征收国有土地上房屋的同时，国有土地使用权同时收回。上诉人要求对房屋所占土地进行另行补偿，并无法律依据。关于上诉人提出被上诉人作出补偿决定后应与其进行三次协商、报备上级、召开听证会等，均无法律依据，本院不予采纳。综上，嘉善县人民政府作出被诉房屋征收补偿决定具备事实和法律依据，作出程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人所提上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陆惠英、陆鑫元负担。本判决为终审判决。审判长 黄 寒审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇二〇年五月八日书记员 张 维