上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终60号上诉人(原审原告)李梅娣，女，1967年10月14日出生，汉族，住上海市。委托代理人宋锡祥，上海市光明律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人竺凯。委托代理人陆馨伟。委托代理人顾杰。被上诉人(原审被告)上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。法定代表人邓大伟。委托代理人张晓莹。被上诉人(原审被告)上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市。法定代表人倪佳慧。委托代理人李玮。被上诉人(原审被告)上海市长宁区人民政府天山路街道办事处，住所地上海市。负责人余双。委托代理人谭锡良。委托代理人张劼，上海钧智律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市公安局长宁分局天山路派出所，住所地上海市。负责人俞晓东。委托代理人祁文晋。原审第三人沈志华，男，1963年1月19日出生，汉族，住上海市。原审第三人沈佳，女，1996年5月8日出生，汉族，住上海市。上诉人李梅娣因诉被上诉人上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁城管局)、上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)、上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市监局)、上海市长宁区人民政府天山路街道办事处(以下简称天山街道办)、上海市公安局长宁分局天山路派出所(以下简称天山路派出所)房屋整治行为一案，不服上海铁路运输法院(2018)沪7101行初588号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月6日受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审查明：李梅娣、沈志华、沈佳于2002年取得本市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室(以下简称涉案房屋)产权，房屋建筑面积为48.51平方米。2004年3月18日，原上海市长宁区房屋土地管理局核发编号为长房地改字(2004)第026号《居住物业改变使用性质许可证》，载明“申请人李梅娣，房屋座落玉屏南路XXX弄XXX号XXX室，改变使用性质部位及使用面积为室内，经审核，同意上述房屋改变使用性质，开办理发，有效期限自2004年3月18日至2006年3月17日止。”同时备注上载明：有效期满前二个月，申请人若需继续改变居住物业使用性质的，必须重新提出申请，逾期不提出申请或超过有效期限的，本许可证作废。之后，该局未再向李梅娣核发新的许可证。李梅娣以涉案房屋为经营场所，获取了个体工商户营业执照，名称为上海市长宁区志华理发店，并将房屋门面的窗改门。至案发时，涉案房屋一直作为经营使用。2017年，长宁城管局、长宁房管局、长宁市监局、长宁消防支队、天山路派出所发布联合告知书，称开展对于沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年6月8日，长宁房管局向区各街道(镇)出具答复，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。因此，唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的‘居改非’，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2018年4月10日，长宁城管局在李梅娣没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了砌墙封门的整治行为，将涉案房屋恢复至原始状态。李梅娣认为长宁城管局、长宁房管局、长宁市监局、天山街道办、天山路派出所的行为侵犯了其合法权益，遂起诉至原审法院，请求确认2018年4月10日对其涉案房屋实施的封门行为违法；判令将涉案房屋恢复原状；赔偿其经济损失3,000,000元。原审认为：根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、被诉行政行为的行为主体是否为长宁城管局、长宁房管局、长宁市监局、天山街道办、天山路派出所；二、涉案房屋是否应予整治；三、被诉行政行为是否具有合法性；四、李梅娣的赔偿请求应否支持。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为是针对涉案房屋实施的砌墙封门整治行为。根据《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称《执法条例》)第十一条第一款第(九)项、实施办法第五条第二款第(三)项的规定，长宁城管局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。现长宁城管局确认由其实施被诉行政行为，因此长宁城管局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，李梅娣提供的告知书用以证明长宁房管局、长宁市监局、天山街道办、天山路派出所为共同行为主体。现从告知书的内容来看，仅责令无照经营户立即进行整改，未按期自行整改的，则将由有关部门进行处置。因此，该告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除长宁城管局以外的其余行政机关亦实施了被诉行政行为。所以，李梅娣认为长宁房管局、长宁市监局、天山街道办、天山路派出所亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，原审难以支持。关于第二个争议焦点，根据《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订，以下简称《管理规定》)第五十二条第一款，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。涉案房屋原使用性质为居住，原上海市长宁区房屋土地管理局曾经李梅娣申请审批同意改变使用性质为非居住，但同时也明确许可期限为两年，至2006年许可期限届满后未再进行审批或延期。李梅娣现对两年许可期限的合法性提出异议，并且称当时审批机关曾表示之后无须再行审批，一直有效。原审认为，首先，对此说法李梅娣未能提供相关证据予以证实；其次，李梅娣在获得许可时明知有两年期限的限制，因此可视作李梅娣当时接受该期限的约束；第三，作为原审批机关长宁房管局也已发函明确：凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。李梅娣在2006年许可期限届满后未再获得相关职能部门的许可，因此，李梅娣主张在长宁城管局作出被诉行政行为之时，涉案房屋的使用性质仍为非居住用途无依据。李梅娣之前获准改变房屋外貌是基于房屋使用性质改变为非居住使用，所以居改非许可到期后，原准予改变房屋外貌的批准也就自然失效，使用人即应主动将房屋外貌恢复至原状，即改门为窗。本案中李梅娣自2006年居改非许可到期后一直将涉案房屋作经营使用，并未恢复至原状，不仅不符合《管理规定》第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。长宁城管局基于此对涉案房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内。关于第三个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》及执法条例、管理规定等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的长宁城管局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，但该联合告知书仅明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与工作，因此该告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。长宁城管局也无证据证明在其实施被诉行政行为前依法听取李梅娣的陈述申辩，又未履行催告等法定义务，在此情形下迳行实施整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实存在居改非期限届满后外墙未恢复原状的情形，长宁城管局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。关于第四个争议焦点，首先，根据查明的事实，被诉行政行为系由长宁城管局实施，无证据证明长宁房管局、长宁市监局、天山街道办、天山路派出所参与执法，故本案的赔偿义务机关应为长宁城管局。李梅娣认为长宁房管局、长宁市监局、天山街道办、天山路派出所均为共同赔偿义务机关的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，原审难以支持；其次，本案被诉行政行为被确认违法后，根据法律规定，违法的行政行为侵犯财产权的，受害人有获得赔偿的权利，但法院同时亦认定涉案房屋存在擅自改变物业使用性质及破坏房屋外貌的情形，长宁城管局依此实施整治。因此，李梅娣要求恢复至破窗为门的原状缺乏法律依据，原审不予支持。同时，李梅娣主张赔偿房屋差价等经济损失3,000,000元，因缺乏法律依据，原审亦不予支持。另，李梅娣于2019年11月22日向原审法院提交《开门图纸等证据申请书》，请求事项为李梅娣当年申请居改非的申请书及开门图纸。因李梅娣申请已明显超过申请期限，且在案证据已能够证明本案事实，该证据无调查收集的必要，故原审不予处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第(一)项之规定，判决：一、确认长宁城管局对本市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室房屋实施的整治行为违法；二、驳回李梅娣的其他诉讼请求。案件受理费50元，由长宁城管局负担。判决后，李梅娣不服，上诉于本院。上诉人李梅娣上诉称：上诉人是依法取得了“居改非”的行政许可，是属于合法开店；其次，许可证二年期限到期之后，并非失效，而是长宁房管局停办了许可证的延展工作，致使许可证的延展成为不能，不再审批之后应继续有效。在被诉行政行为发生时，被上诉人无实际依据来认定涉案房屋为居住性用途。《管理规定》对上诉人破墙开店行为不具有溯及力。本市亦无相关规定否定居改非工作。沪府发[2006]3号《上海市人民政府批转市整规办关于整顿和规范与治安相关的娱乐、服务行业意见的通知》亦有规定，对在2004年11月1日《上海市住宅物业管理规定》施行前利用自有住房作为经营场所，并已取得《营业执照》或者《非正规就业劳动组织证书》的，由工商、劳动保障部门结合年检，责成当事人限期改正，并将有关信息通告房地部门。逾期不改正的，由规划、房地部门商有关部门依据各自职责依法处理。原审判决以2017年长宁房管局向区各街道(镇)出具的答复函认定被上诉人有权实施整治行为且涉案房屋应予整治，确认被上诉人程序违法是错误的。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，依法改判或发回重审。被上诉人长宁城管局辩称：上诉人将涉案房屋破了围墙和住房的外墙窗改门，属于破坏房屋外貌的行为。被上诉人对涉案房屋进行整治恢复原状，是按照本市“五违四必”综合整治工作中对于沿街店面违法经营情况进行的统一行政管理措施。上诉人提出的上诉理由和依据不能成立，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁房管局辩称：其未实施强制拆除、封墙的被诉行政行为，并非本案适格被告。对上诉人的居改非行政许可是附期限的，上诉人认为居改非长期有效没有依据。请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁市监局辩称：其未参与实施被诉行政行为，并非本案适格被告，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人天山街道办辩称：其未参与实施被诉行政行为，上诉人无证据证明其损失达到300万元，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人天山路派出所辩称：其未参与实施被诉行政行为，主体不适格，请求驳回上诉、维持原判。原审第三人沈志华和沈佳未陈述意见。经审理查明：原审判决认定的事实清楚，本院依法予以确认。本院认为：依据《执法条例》《上海市城市管理行政执法条例实施办法》的相关规定，长宁城管局对本行政区域内的擅自搭建改变物业使用性质等行为，具有实施城市管理行政执法权，长宁城管局作出被诉行政行为，作为原审被告，各方当事人均予以确认。从本案查明的事实来看，长宁房管局、长宁市监局、天山路街道办、天山路派出所仅为2017年12月发布联合告知书的发布主体，上诉人对2018年4月10日的被诉房屋整治行为不服提起行政诉讼，长宁城管局作为原审被告是行政诉讼的适格主体，原审判决对本案诉讼主体资格的认定符合法律规定，本院予以确认。本案中，长宁区相关部门对“破墙开店”进行整治，行政目的并无不当。长宁城管局依据涉案房屋的不动产登记信息及相关图纸、取得的居改非行政许可以及改变物业使用性质行政主管部门即长宁房管局的答复、执法前后对比照片等相关证据，认定上诉人涉案房屋居改非系附期限的行政许可，涉案房屋承重墙破窗建门属于破坏房屋外貌的违法行为，在此次“五违四必”综合整治期间作出被诉房屋整治行为予以恢复原状，认定事实清楚，证据充分。上诉人主张因长宁区人民政府明确取消和不再审批居改非许可证核发和延长手续等理由，认为其原有居改非行政许可继续有效的上诉意见，缺乏法律依据，本院不予采纳。需要指出，涉案房屋原有居改非行政许可期限至2006年3月17日止，即使按照原有许可内容亦明确“改变使用性质部位及使用面积为室内”，故上诉人对于涉案房屋破窗开门并不具有合法性。上诉人在居改非行政许可已失效的前提下，主张因被诉行政行为造成其涉案房屋因无法继续经营店铺所产生的商铺房与恢复原状后居住房屋差价的赔偿请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，长宁城管局作出被诉行政行为前未听取被上诉人陈述申辩、未履行催告等义务，属于违反法定程序。原审判决确认被诉行政行为违法并驳回李梅娣的其他诉讼请求及赔偿请求，并无不当。综上，上诉人上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人李梅娣负担。本判决为终审判决。审 判 长 张文忠审 判 员 徐 静审 判 员 陈瑜庭二〇二〇年五月六日法官助理 张淼堂书 记 员 朱小艳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……