江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终2041号 上诉人(原审原告)邓志和等26人（具体名单附后） 被上诉人(原审被告)淮安市清江浦区人民政府，住所地在江苏省淮安市淮海南路268号。 法定代表人张笑，该区区长。 委托代理人刘思，江苏引航律师事务所律师。 上诉人邓志和等26人诉被上诉人淮安市清江浦区人民政府（以下简称清江浦区政府）要求撤销驳回行政复议申请决定一案，不服江苏省淮安市中级人民法院(2018)苏08行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2010年，原清浦区黄码乡吴圩村开始村庄集中整治拆迁，邓志和等26人均系该村住户，拆迁人为江苏淮安工业园区清浦工业园建设房管局(以下简称房管局)。后经商谈，邓志和等26人先后与房管局签订了《淮安市集体土地房屋拆迁补偿安置协议》。 邓志和等26人于2014年曾向江苏省淮安市清浦区工业园区管委会(以下简称工业园区管委会)申请，要求其查处房管局的违法拆迁行为。工业园区管委会经法院判决后作出答复，认为房管局不存在违法拆迁行为。邓志和等26人不服，向法院提起诉讼，经法院终审判决，认定工业园区管委会在收到申请后，未经调查核实的情况下即作出房管局无违法拆迁行为的认定和答复，证据不足，故撤销了工业园区管委会的答复，责令其限期履行职责，重新答复。2017年6月28日，工业园区管委会重新作出答复，认为其无查处的法定职责，并且告知当事人有复议权和诉讼权。2017年8月23日，邓志和等26人向清江浦区政府申请复议。同年8月30日，以工业园区管委会答复行为系履行法院生效判决为由，清江浦区政府作出〔2017〕清行复不字第1号不予受理行政复议申请决定。 邓志和等26人不服，向法院提起诉讼，该院（2017）苏08行初119号行政判决，认为该不予受理行政复议申请决定理由不能成立，遂撤销清江浦区政府作出的〔2017〕清行复不字第1号不予受理行政复议申请决定，并要求清江浦区政府对复议申请依法予以受理。 该判决生效后，2018年1月12日，清江浦区政府作出〔2018〕清行复第1号《行政复议受理通知书》，决定受理行政复议申请。2018年3月2日，清江浦区政府作出〔2018〕清行复第1号《决定延期通知书》，决定行政复议期限延期至2018年4月2日前作出。2018年3月30日，清江浦区政府作出〔2018〕清行复第1号《行政复议申请决定书》，以其申请事项不属于行政复议范围为由，决定驳回邓志和等26人行政复议申请。邓志和等26人不服，提起本案诉讼。请求撤销清江浦区政府作出的〔2018〕清行复第1号《行政复议申请决定书》，并责令其受理邓志和等26人的行政复议申请。 原审法院认为：本案中，邓志和等26人向工业园区管委会申请查处房管局的违法行为，而其以无查处的法定职责为由作出答复，邓志和等26人不服向清江浦区政府申请行政复议，该申请复议事项属于行政机关内部层级监督范畴，依法不属于行政复议受案范围，理由如下： 首先，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定；“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”该法第六条进一步明确了行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围。”据此，受理行政复议申请的前提条件是申请人的行政复议申请事项属于行政复议受案范围。即便行政复议机关已经受理行政复议申请，但经受理后认为审查不符合受理条件、不属于行政复议范围，也应根据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第二项的规定作出驳回行政复议申请的决定。本案中，邓志和等26人要求工业园区管委会履行查处房管局违法拆迁行为的职责，因工业园区管委会以其无查处的法定职责为由不予查处而提起复议，其申请行政复议的实质是要求工业园区管委会作为上级行政机关履行层级监督职责，对下级行政机关违法行为进行监督查处。行政机关的内部层级监督行为，一般并不对外产生效力，本身并不对当事人的合法权益产生影响。邓志和等26人以行政复议的形式要求工业园区管委会履行内部层级监督职责，不属于行政复议受案范围。 其次，2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；……”因此，根据现行法律的规定，当事人要求法院判决上级机关履行监督下级行政机关职责，属于内部层级监督，本身并不直接设定当事人新的权利义务关系，属于不可诉的行为。鉴于复议范围与诉讼范围基本一致的特性，邓志和等26人申请行政复议的事项，也不属于行政复议的受案范围，清江浦区政府作出驳回行政复议申请决定并不违反法律规定。 第三，关于该复议决定与法院生效裁判关系问题。一方面，关于其与该院（2017）苏08行终44号行政判决的关系问题，该判决责令工业园区管委会履行查处职责，该案系在2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》之前受理并裁判的案件，当时的法律规定并未明确行政机关内部层级监督行为不属法院行政诉讼受案范围，该判决并无不当。另一方面，关于其与本院（2017）苏08行初119号行政判决的关系问题，该判决只是认为清江浦区政府原不予受理的复议决定理由不能成立，要求复议机关应依法立案受理，但法院判决就复议申请其他事项并未进行审查，因此，清江浦区政府在受理后审查认为，该复议事项属于内部层级监督范畴，不属于复议受案范围，驳回其行政复议申请，并不违反法律规定。因此，本案被诉复议决定与法院生效裁判并不冲突。清江浦区政府受理后决定延期，最终作出驳回行政复议申请的复议决定，及时向邓志和等26人进行了告知并送达行政复议文书，其程序合法，符合法律规定。 综上，清江浦区政府作出的行政复议申请决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，决定驳回复议申请正确。邓志和等26人主张行政复议申请决定违法的观点不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邓志和等26人的诉讼请求。案件受理费50元，由邓志和等26人承担。 上诉人邓志和等26人上诉称，上诉人要求工业园区管委会依法履行法定职责，查处房管局违法拆迁行为，被上诉人以行政机关内部层级监督与上诉人合法权益不产生直接联系，也不会侵犯其合法权益为由认定上诉人的复议申请不属于行政复议范畴是错误的。根据淮发（2008）24号文件及淮政发（2016）180号文件得知，工业园区管委会系清浦区政府派出机构，其内部并没有经批准设立有独立行使行政职责的职能部门，由此可见工业园区管委会有职责查处其下属单位房管局的违法拆迁行为。工业园区管委会有法定职责却回复上诉人没有职权，属于明确拒绝履行，故属于行政不作为，上诉人可以针对工业园区管委会的不作为提起行政复议，上诉人复议申请符合行政复议法规定的受理条件。请求撤销江苏省淮安市中级人民法院作出的（2018）苏08行初78号行政判决；撤销清江浦区政府作出的［2018］清行复第1号《行政复议申请决定》，判令被上诉人重新审理，依法作出复议决定；本案的诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人清江浦区政府答辩称，一审认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，邓志和等26人申请要求答辩人责令相关单位对房管局的违法拆迁行为进行查处，从行政隶属关系来看，此种要求的监督属于行政机关内部层级监督，一般不会与公民、法人或者其他组织的合法权益产生直接联系，也不会侵犯其合法权益，而根据现行法律规定，属于不可诉的行为，故被答辩人的复议申请不属于行政复议范围。请求驳回被答辩人诉请。 当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。一般认为，可诉的行政行为应当是行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响的管理行为，并不包括行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管理行为，亦即上级行政机关基于组织法和上下级之间的管理与被管理关系而对下级行政机关所作的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于的解释》第一条第二款第(八)项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政管理相对人可以直接针对对其权利义务产生影响的对外发生法律效力的行为，以在对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告，提起行政诉讼。本案中，邓志和等26人于2014年曾向工业园区管委会申请，要求其查处房管局的违法拆迁行为，实质系要求上级行政机关工业园区管委会对下级行政机关的执法过错行为进行调查及追责，属于行政机关上下级之间的内部监督行为，不对申请人的权利义务产生直接影响，不属于行政复议受案范围。邓志和等26人上诉认为，工业园区管委会有法定职责却回复其没有职权，属于明确拒绝履行，故属于行政不作为，可以针对工业园区管委会的不作为提起行政复议，符合行政复议受理条件，该上诉理由于法无据。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人邓志和等26人负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘建功 审判员  赵 黎 审判员  臧 静 二〇二〇年五月二十九日 书记员  任子悦 附上诉人具体信息： 1、吴兆兵，男，住江苏省淮安市清江浦区。 2、吴兆来，男，住江苏省淮安市清江浦区。 3、谷顺明，男，住江苏省淮安市清江浦区。 4、邓志明，男，住江苏省淮安市清江浦区。 5、吴兆刚，男，住江苏省淮安市清江浦区。 6、谷凤伟，男，住江苏省淮安市清江浦区。 7、谷顺荣，男，住江苏省淮安市清江浦区。 8、吴新来，男，住江苏省淮安市清江浦区。 9、吴斌，男，住江苏省淮安市清江浦区。 10、吴兆洋，男，住江苏省淮安市清江浦区。 11、陈金林，男，住江苏省淮安市清江浦区。 12、谷顺平，男，住江苏省淮安市清江浦区。 13、吴新道，男，住江苏省淮安市清江浦区。 14、谷春，男，住江苏省淮安市清江浦区。 15、吴安扬，男，住江苏省淮安市清江浦区。 16、孙开玉，男，住江苏省淮安市清江浦区。 17、吴兆顺，男，住江苏省淮安市清江浦区。 18、吴兆兵，男，住江苏省淮安市清江浦区。 19、谷中光，男，住江苏省淮安市清江浦区。 20、吴军，男，住江苏省淮安市清江浦区。 21、吴兆龙，男，住江苏省淮安市清江浦区。 22、陈廷有，男，住江苏省淮安市清江浦区。 23、谷中有，男，住江苏省淮安市清江浦区。 24、吴兆军，男，住江苏省淮安市清江浦区。 25、邓志玉，男，住江苏省淮安市清江浦区。 26、邓志和，男，住江苏省淮安市清江浦区。