浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终243号上诉人（原审原告）梁火生，男，1953年1月23日出生，汉族，户籍地杭州市临安区。被上诉人（原审被告）杭州市临安区人民政府，住所地杭州市临安区锦城街道衣锦街398号。法定代表人骆安全，区长。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市江干区解放东路18号。法定代表人刘忻，代市长。委托代理人曹士凡、童跃军，杭州市司法局工作人员。梁火生因杭州市临安区人民政府（以下简称临安区政府）不履行监督征地补偿费用支付、使用法定职责及不服杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院于2019年12月24日作出的（2019）浙01行初376号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年2月26日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审查终结。原审法院经审理查明：2016年12月23日，浙江省林业厅作出浙林地许长〔2016〕241号《使用林地审核同意书》，批复杭州杭临轨道交通有限公司：一、同意杭州至临安城际铁路工程项目征收占用杭州余杭农林资产经营集团有限公司南湖分公司国有林地0.0783公顷；锦北街道等5个乡（镇、街道）东山村等8个村（社区）集体林地28.5121公顷。你单位要按照有关规定办理建设用地审批手续。二、需要采伐被征收占用林地上的林木，要依法办理林木采伐许可手续。三、你单位对集体林地的所有者和承包经营者，要依法及时足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用。四、你单位要做好生态保护工作，采取有效措施，加强施工管理，严禁超范围使用林地，杜绝非法采伐、破坏植被等行为，严防森林火灾。五、余杭区林业主管部门、临安市林业主管部门做好项目使用林地的监督检查工作。六、该准予行政许可决定书的有效期为两年。建设项目有效期内未取得建设用地批准文件的，你单位应当在有效期届满前3个月向原审核机关提出延期申请。建设项目在有效期内未取得建设用地批准文件也未申请延期的，该准予行政许可决定书失效。上述《使用林地审核同意书》提及的28.5121公顷集体林地包括原告梁火生所在的杭州市临安区玲珑街道上泉村的市县级公益林地2.6505公顷和商品林地2.6286公顷。2018年11月9日，梁火生向该院提起诉讼，请求判决撤销浙江省林业厅作出的浙林地许长〔2016〕241号《使用林地审核同意书》。该院经审理，于2019年5月10日作出（2018）浙01行初580号行政裁定，认为梁火生据以主张权利的林地不在被诉《使用林地审核同意书》许可使用的林地范围内，被诉《使用林地审核同意书》与梁火生不具有利害关系，并根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称适用解释）第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定驳回梁火生的起诉。2018年12月27日，梁火生以邮寄方式向临安区政府提出查处申请，要求临安区政府对浙林地许长〔2016〕241号《使用林地审核同意书》征收临安区玲珑街道上泉村林地的征地补偿费用支付、使用情况进行调查处理。临安区政府未予答复。梁火生于2019年3月17日向杭州市政府申请行政复议。杭州市政府于2019年6月12日作出杭政复[2019]105号行政复议决定，以市、县人民政府不具有对征地补偿安置费用支付、使用情况进行查处的职责，梁火生申请临安区政府履行该法定职责缺乏实体法依据，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称实施条例）第二十六条规定的市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督，是指一级人民政府对所属工作部门或下级人民政府的内部监督为由，根据实施条例第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回梁火生的行政复议申请。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。实施条例第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”“征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”“市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”本案中，原告梁火生以浙林地许长〔2016〕241号《使用林地审核同意书》中包括的杭州市临安区玲珑街道上泉村的市县级公益林地2.6505公顷和商品林地2.6286公顷被征收为由，要求临安区政府履行对上述土地征收的安置补助费使用情况的监督职责，但本案当事人均未提交上述土地被征收的证据。即便上述土地已被征收，因梁火生享有权利的林地不在浙林地许长〔2016〕241号《使用林地审核同意书》涉及的林地范围内，其也不可能成为上述土地征收的被安置人员。因此，临安区政府是否履行对上述土地征收的安置补助费使用情况的监督职责，均与梁火生不具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十九条第（一）项规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”该法第五十二条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”适用解释第六十九条第一款第（一）项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”原告梁火生因与其起诉的不履行法定职责行为不具有利害关系，故不具备本案的原告资格，其起诉应予驳回。此外，原告在其查处申请中提及的要求临安区政府履行对前述林地征地补偿费用支付、土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费使用情况进行查处的法定职责，因法律并未规定县级人民政府具有该法定职责，故其起诉亦应予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定驳回原告梁火生的起诉。梁火生上诉称：一、上诉人是因为向被上诉人临安区政府提出“关于《使用林地审核同意书》（浙林地许长[2016]241号）征收临安区玲珑街道上泉村林地的征地补偿费用支付、使用情况进行调查处理的申请”未作出答复违法而提起的诉讼。《浙江省行政程序办法》第四十八条规定，行政机关收到公民、法人和其他组织的申请，应当予以登记，并当场或者在3日内根据不同情形作出以下处理，法律、法规和规章另有规定的除外：（一）申请事项不属于本行政机关职权范围的，应当不予受理并书面说明理由。也就是说上诉人递交的申请书即使不在被上诉人临安区职权范围内，也应当出具加盖其行政机关印章的书面凭证。因此，临安区政府未作出任何回复的行为已然违反了法律的规定，但是原审法院对于该问题并没有进行审查，也未作出任何认定，上诉人认为原审法院作出的裁定违法。二、临安区政府履行该查处职责与上诉人有利害关系。上诉人要求临安区政府查处的是“征收临安区玲珑街道上泉村林地的征地补偿费用支付、使用情况”，而非原审法院认为的“履行对上述土地征收的安置补助费使用情况的监督职责”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。虽然该案涉林地的使用权被流转，但土地被征收后，土地补偿费依然归上泉村集体经济组织所有，上诉人作为上泉村集体经济组织成员，上诉人有参与该案涉土地补偿费的使用和分配意见的权利，且该土地补偿费也有上诉人的一份，与上诉人有明确利害关系。三、根据《浙江省人民政府办公厅关于进一步加强土地征收政府信息公开工作的通知》第四点规定，政府部门对于征地补偿费用支付有明确的主动对外公开的要求，对于该主动公开的信息，原审法院认为上诉人与该调查处理的申请没有利害关系的认定是错误的。四、原审法院认定本案当事人均未提交该案涉土地被征收的证据，事实认定错误，应予以纠正。上诉人提交了《使用林地审核同意书》（浙林地许长[2016]241号）以及审批使用该林地的现状调查报告复印件，庭后按原审法官要求提交了一份临安区林业局于2018年7月3日作出的信访事项反馈，足以证明上泉村该案涉林地被征收，树木已经被砍伐，土壤也被开采。如果未被征收应当由两被上诉人负有举证责任，原审法院在未进行全面审查的基础上认定该案涉林地未被征收，事实不清。五、原审法院于2019年6月28日作出受理通知，又于同年12月5日收到两被上诉人的答辩意见及证据，原审法官却认定两被上诉人在法律规定期限提交了证据，上诉人认为没有法律依据和证据证明其观点，应当纠正。六、临安区政府有对该案涉林地的征地补偿费用支付以及使用情况进行查处的职责。《国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》：一、督促市、县政府切实履行“对征地拆迁管理工作负总责”的责任……。二、……确保征地补偿费用及时足额支付到位，防止出现拖欠、截留、挪用问题。《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》：二、合理确定征地补偿标准，及时支付征地补偿费用。要依法及时支付征地补偿用。……；七、……为了确保加强和改进征地工作的各项措施到位，各市、县政府要建立征地调节资金。征地调节资金主要用于统一垫付征地补偿费用，确保征地补偿费用及时足额到位；……《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》：二、……必须在政府的统一组织和领导下依法规范有序开展……确保征地补偿费用及时足额支付到位……。以上三个规定都明确要求各市、县（市、区）人民政府要确保征地补偿费用及时足额支付到位。综上，请求撤销一审裁定，并指令杭州市中级人民法院继续审理。临安区政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚。上诉人在一审中并没有提供任何的证据证明其土地已经被征收。根据上诉人另案起诉浙江省林业厅的（2018）浙01行初580号案件的裁判文书中查明的事实可知，上诉人据以主张权利的林地并不在被诉的浙林地许长[2016]241号《使用林地审核同意书》范围之内，被诉的《使用林地审核同意书》与梁火生不具有利害关系。二、原审法院适用行政诉讼法第四十九条第（一）项和第五十二条第一款之规定，认定答辩人是否履行土地征收安置补助费用使用情况的监督职责与上诉人不具有利害关系，适用法律正确。三、本案不适用《浙江省行政程序办法》第四十八条之规定。该规定是一般行政执法程序章节中的内容，只有一般行政执法程序才能受该条款之约束。本案中，上诉人要求履行答复不能够被认定为是一个行政执法行为而适用上述条款。上诉人在上诉状中罗列的认为被上诉人具有查处职责的依据，主要的内容均为市、县人民政府要依法支付征地补偿费用，而都没有任何条款直接、明确规定被上诉人具有对征地补偿费用支付、使用情况直接查处的职责。根据适用解释第五十四条之规定，上诉人应当提供证据证明其起诉符合法定条件，否则将承担不利的法律后果。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。杭州市政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。上诉人于2019年3月19日向答辩人申请行政复议，答辩人受理后进行了审理。经延期审理，答辩人于2019年6月12日作出杭政复[2019]105号行政复议决定，以上诉人向临安区政府提交的《查处申请书》缺乏实体法依据为由，决定驳回上诉人的行政复议申请。同日，答辩人将该决定邮寄给上诉人。复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第三十一条第一款之规定，程序合法，并无不当。二、答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，证据确凿。上诉人提出的诉讼理由不能成立。答辩人认为相关法律法规规章并未规定市、县人民政府具有对征地补偿安置费用支付、使用情况进行查处的职责。本案中，在没有法律法规规章规定临安区政府具有对征地补偿费用支付、使用情况进行查处职责的情况下，上诉人向临安区政府提交《查处申请书》要求查处向杭州市临安区玲珑街道上泉村村民委员会支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费的支付、使用情况，缺乏实体法依据，依法应予驳回。但临安区政府在收到上诉人的《查处申请书》后未能及时予以回复，有违正当程序原则，存在瑕疵。鉴于未实际影响上诉人权利义务，答辩人在复议决定书中已予以指正。三、一审法院以临安区政府是否履行案涉监督职责与上诉人不具有利害关系为由，裁定驳回上诉人起诉，并无不当。根据一审法院查明的事实看，已生效的（2018）浙01行初580号行政裁定载明，上诉人据以主张林地不在案涉浙林地许长[2016]241号《使用林地审核同意书》许可使用的范围内。本案中，上诉人未提供案涉林地已被征收的证据，其享有权利的林地亦不在上述《使用林地审核同意书》范围内，故一审法院认定上诉人与临安区政府是否履行案涉监督职责间不具有利害关系，并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立。请求依法驳回上诉，维持原裁定。经审查，对原审裁定认定的事实本院予以确认。本院认为，2018年12月27日上诉人梁火生向被上诉人临安区政府邮寄查处申请书，请求对《使用林地审核同意书》（浙林地许长[2016]241号）征收临安区玲珑街道上泉村林地的征地补偿费用支付、使用情况进行调查处理。上诉人要求临安区政府履行上述职责的主要依据是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第三款及国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）、《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》。据生效的杭州市中级人民法院（2018）浙01行初580号行政裁定认定：通过比较原告（梁火生）资格相关证据的证明效力，可以认定原告据以主张权利的林地确实不在被诉《使用林地审核同意书》（浙林地许长[2016]241号）许可使用的林地范围内。上述认定表明，上诉人要求临安区政府“履行安置补助费用支付、征地补偿费用使用情况进行调查处理的被征收林地”范围内并没有上诉人的林地。因上诉人要求临安区政府履行的法定职责申请，本质上并非保护其自身合法权益，故应认定为信访投诉。临安区政府对上诉人的信访投诉事项作出的履职行为或不履职行为，均不属行政复议及行政诉讼的受案范围。一审法院以“梁火生与临安区政府是否履行监督职责不具有利害关系，故不具备本案原告资格，且临安区政府不具备梁火生所称的法定职责”为由驳回梁火生的起诉，结论正确，但理由均不当，本院予以指正。适用解释第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。杭州市政府作出的杭政复[2019]105号复议决定以“在没有法律、法规规章规定被申请人（临安区政府）具有对征地补偿安置费用支付、使用情况进行查处职责的情况下，申请人向被申请人提交的《查处申请》要求查处向杭州市临安区玲珑街道上泉村村民委员会支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费的支付、使用情况，缺乏实体依据”为由，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”的规定，驳回了梁火生的复议申请。故被诉的复议决定并非行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”的情形，故上诉人将杭州市政府列为共同被告，一审法院未予释明存在不当。综上，一审法院将杭州市政府列为本案共同被告且裁定的理由存在不当，但其驳回上诉人梁火生起诉的结论正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  马惟菁审判员  沈 妙审判员  王富新二〇二〇年五月九日书记员  吕圣姻·12·