福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽02行终42号 上诉人（原审被告）厦门市自然资源和规划局翔安分局，住所地福建省厦门市翔安区新店镇人力资源大厦9楼。 诉讼代表人林立忠，局长。 委托代理人王龙飞，厦门市自然资源和规划局翔安分局工作人员。 委托代理人梁洪流，福建德恒律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）李思红，女，汉族，1953年5月3日出生，住福建省厦门市思明区。 委托代理人曾小有、林翠婷，福建英合律师事务所律师。 原审第三人李绚丽，女，汉族，1977年10月3日出生，住福建省厦门市翔安区。 原审第三人厦门市翔安区马巷镇同美社区居民委员会，住所地福建省厦门市翔安区马巷镇同美社区同美里289号同美综合楼。 诉讼代表人李别墅，主任。 上诉人厦门市自然资源和规划局翔安分局（下称翔安资源规划分局）因被上诉人李思红诉其建设用地行政许可一案，不服厦门市集美区人民法院（2019）闽0211行初124号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审判决查明，2012年12月1日，李绚丽向厦门市翔安区马巷镇同美社区居民委员会（下称同美居委会）提交《个人新建住宅申请书》，以本户属无房户为由，申请建设个人住宅，用地选址位于同××组，用地四至为东至李某甲、陈某，西至杂地，南至李某乙，北至李某丙，并声明该用地与他人无权属或其他纠纷。2012年12月18日，同美居委会盖章证明，前述申请地块与他人无权属或其他纠纷。2013年12月2日，经同美居委会等相关人员开会审议，同美居委会填报《马巷镇个人住宅申请审议表》，同意上报包括李绚丽在内的个人住宅申请。 李绚丽向同美居委会提交《福建省农村村民住宅用地与建设申请表》[NO:XG（2014）0004]及相关材料，申请在翔安区××新建三层住宅，拟用地面积90平方米。经同美居委会上报，厦门市翔安第一国土资源管理所、厦门市翔安区马巷镇人民政府、原厦门市国土资源与房产管理局翔安分局、厦门市翔安区人民政府于2014年1月2日起先后进行审核审批。2014年1月24日，原厦门市国土资源与房产管理局翔安分局对李绚丽核发翔安区[2014]宅字第0004号《建设用地批准书》（下称《建设用地批准书》），准许李绚丽在翔安区××用地面积为90平方米的土地进行住宅建设，土地四至为东至陈某、李某甲，西至杂地，南至李某乙，北至李某丙。原厦门市国土资源与房产管理局翔安分局在该《建设用地批准书》的存根记载有效期为2014年1月至2015年1月。2014年2月13日，厦门市翔安区马巷镇人民政府在前述用地申请审核审批后，对李绚丽作出马建村许（2014）065号村镇个人住宅建设许可证，准许其在同美社区案涉地块进行建设，建筑层数3层，建筑面积270平方米。 李绚丽于2019年2月16日在马巷派出所对其制作询问笔录时陈述：“因为马巷镇同美里XX号原来是个旧大厝，我建设的土地是这个旧大厝的前落的两间房，其中的一间房的房产证是我四叔公的名字，李思红是我四叔公唯一的女儿，李思红说我不能将她们家的土地房产进行建设”、“大约是在2013年左右，我家人帮我去翔安国土局申请在旧大厝前落的土地上建房，因为旧大厝前落都已经倒塌了，就剩下一堵墙而已，村里面也让我们家把倒塌的前落清理下，免得墙塌了伤到村民。2013年下半年，以我的名义将旧大厝前落的位置当做杂地申请准建证。2018年春节后，我收到了翔安区国土局的准建证。同年7月中旬，我就开始动工建房子。” 李明满于2019年2月16日在马巷派出所对其制作询问笔录时陈述：“在2014年2月份左右，村干部让我将倒掉的房子清理一下，同时我想着让两个女儿回来建房子，我便雇佣了马巷镇黎安村内林的一辆挖掘机及三辆卡车来将旧大厝的前落都清理干净。清理好后了几个月，具体过了多久我不清楚，我用李绚丽名字以杂地的名义在旧大厝前落申请土地。在2018年1月份左右，村干部将我们申请的土地证给李绚丽，然后过没多久李绚丽与李温纯二人就开始在这块土地上进行建设。” 原审另查明，根据同字第045897号《土地房产所有证》的记载，李某丁在同美村村东有平房壹又半间又贰分之一间，房屋四至为东至李某戊，西至李某己，南至李某庚，北至李某辛，地基长贰丈肆尺，宽贰丈贰尺。根据同字第045882号《土地房产所有证》的记载，李某辛在同美村村东有平房三处共陆又肆分之壹间，其中一处平房贰又半间，房屋四至为东至李某己，西至李某己，南至李某丁，北至李某壬，地基长叁丈壹尺，宽贰丈贰尺。李某丁于2003年9月29日去世，李某丁之妻童某于2016年8月22日去世，李思红系李某丁和童某之女。李思红不服案涉《建设用地批准书》，向法院提起诉讼，请求撤销《建设用地批准书》。 原审审理过程中，李绚丽确认其是在2018年春节收到案涉《建设用地批准书》；各方当事人确认案涉《建设用地批准书》所涉地块包括李某丁和原李某辛在同美社区的前述两处房屋的用地范围；李思红确认案涉地块所涉及的原有房屋在2012年时还存在，但至2013年11月就不存在了。 再查明，因机构改革，原厦门市国土资源与房产管理局翔安分局的相关职能已由厦门市自然资源和规划局翔安分局承继。 原审法院认为，关于李思红的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二款的规定，与行政行为有利害关系的公民有权提起诉讼；有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。本案中，翔安资源规划分局核发案涉《建设用地批准书》所涉地块覆盖了原李某丁所有的同字第045897号《土地房产所有证》项下房屋的用地，故李某丁与案涉《建设用地批准书》之行为具有法律上的利害关系，故其若在世有权提起诉讼。李思红作为李某丁之独生女，也是李某丁相关财产的法定继承人，提起本案诉讼，具备原告主体资格。 关于翔安资源规划分局是否适格被告。根据《厦门经济特区土地管理若干规定》第三条、第十六条第三款等相关规定，原厦门市国土资源与房产管理局翔安分局对于其辖区农村村民申请住宅用地，具有依法进行审核、报送翔安区人民政府审批后核发《村民住宅建设用地批准书》的法定职责。本案中，李思红不服原厦门市国土资源与房产管理局翔安分局对李绚丽提出的住宅建设用地申请作出案涉《建设用地批准书》之行政行为，因机构改革，原厦门市国土资源与房产管理局翔安分局的相关职能已由翔安资源规划分局承继，故李思红以翔安资源规划分局为被告提起诉讼，翔安资源规划分局为适格的被告。 关于李思红的起诉是否超过起诉期限规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民起诉期限的，起诉期限从公民知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，原厦门市国土资源与房产管理局翔安分局于2014年1月24日对李绚丽作出案涉《建设用地批准书》后，直至2018年10月、11月对李思红相关信访诉求的书面答复意见，均未告知李思红对案涉《建设用地批准书》的起诉期限或诉权，亦未告知案涉《建设用地批准书》的内容，故本案的起诉期限应确定为一年，自李思红知道或者应当知道行政行为内容之日起计算。根据李绚丽在公安机关制作询问笔录时和本案审理过程中的陈述，李绚丽是在2018年春节后取得案涉《建设用地批准书》，后于同年7月中旬开始动工建房子，李思红在本案中亦主张其是在2018年7月回家省亲时才知道李绚丽在该地块的建设情况，结合李思红在提起本案诉讼时，仅知晓翔安资源规划分局向李绚丽作出《建设用地批准书》的大概情况，但对于该《建设用地批准书》中的相关内容并无明确了解，故即便自2018年7月起开始计算起诉期限，至2019年6月3日李思红提起本案诉讼时仍未达一年，应认定本案未超过法定起诉期限。翔安资源规划分局和李绚丽在本案中提出应适用六个月的起诉期限以及同美居委会于2013年12月以短信方式公示李绚丽个人申请新建宅基地时，李思红已知晓案涉《建设用地批准书》，本案已超过起诉期限的主张，缺乏事实和法律依据，不予采纳。 关于案涉《建设用地批准书》的合法性问题。首先，《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款规定“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。”根据该条款以及《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第六条、第四十二条的规定，农村集体经济组织收回集体土地使用权需符合法定情形且需依照法定程序进行，即需报经有批准权的人民政府批准，还应当依法办理集体土地使用权的注销登记手续。根据在案证据，原厦门市国土资源与房产管理局翔安分局审核及核发案涉《建设用地批准书》中涉及的土地覆盖了李某丁所有的同字第045897号《土地房产所有证》项下房屋的用地和原李某辛所有的同字第045882号《土地房产所有证》项下部分房屋的用地。翔安资源规划分局在本案中虽主张其作出行政行为时李某丁和原李某辛的案涉房屋已灭失且被清理，案涉房屋所在地块的土地使用权自然收归集体所有，案涉房屋的相关继承人都不再拥有案涉土地的任何权利，但根据前述相关法律法规之规定，李某丁和原李某辛案涉房屋的集体土地使用权并未办理相关注销登记手续，也未依照法定程序予以收回，故翔安资源规划分局的前述主张缺乏事实和法律依据，不予采纳。翔安资源规划分局在本案中审核及核发案涉《建设用地批准书》，径直将李某丁和原李某辛的案涉房屋所在地块核准给李绚丽作为住宅建设用地，缺乏事实和法律依据，不具有合法性。李思红主张翔安资源规划分局的行为侵犯其合法权益具有事实依据，予以采纳。其次，《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十四条第一款第（五）项规定：“村民个人申请住宅建设的，应当持下列材料向村委会提出申请：（五）拟建房屋与相邻建筑毗连或者涉及到公用、共用、借墙等关系的，应当取得各所有权人一致同意，并签订书面协议或者在申报图纸（含四至范围）上签字确认，协议应当经过当地村委会见证或者依法公证；”根据该规定，村民个人申请住宅建设，对于拟建房屋与相邻建筑毗连或者涉及到公用、共用等关系的，应当取得各所有权人一致同意，并签订书面协议或者在申报图纸（含四至范围）上签字确认。本案中，李绚丽建设的案涉房屋三面紧邻周边的老旧房屋，但李绚丽向相关部门提交的《福建省农村村民住宅用地与建设申请表》及相关材料时，所附的申报图纸等材料并没有拟建房屋四至范围内毗邻建筑物的所有权人一致同意的签字意见。对此，李绚丽在庭审中亦确认其在申请建设用地时，没有得到周边邻居房屋所有权人的同意。因此，翔安资源规划分局在李绚丽提交的相关申请材料不符合前述规定之要求的情况下，未尽审查核实义务，仍审核和核发案涉《建设用地批准书》，亦不具有合法性。 综上，原厦门市国土资源与房产管理局翔安分局对李绚丽作出案涉《建设用地批准书》缺乏事实和法律依据，不具有合法性。案涉《建设用地批准书》的存根虽载明该批准书的有效期为2014年1月至2015年1月，但基于李绚丽案涉的建设用地申请和相关的审核审批材料，厦门市翔安区马巷镇人民政府已对李绚丽作出马建村许（2014）065号《厦门市翔安区村镇个人住宅建设许可证》，准许李绚丽在同美社区案涉地块建设建筑面积为270平方米的3层建筑，李绚丽亦依据案涉《建设用地批准书》和《厦门市翔安区村镇个人住宅建设许可证》在案涉地块进行房屋建设，故对案涉《建设用地批准书》若仅确认违法而不予撤销，不足以保障李思红的合法权益，并可能对李思红后继相关权利的行使产生影响。因此，李思红诉请撤销案涉《建设用地批准书》于法有据，予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销原厦门市国土资源与房产管理局翔安分局于2014年1月24日对李绚丽作出的《建设用地批准书》。案件受理费人民币50元，由翔安资源规划分局负担。 上诉人翔安资源规划分局不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，裁定驳回被上诉人的起诉或改判驳回被上诉人的诉讼请求。理由：1.李思红与案涉《建设用地批准书》不存在法律上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。李思红非被诉行政行为的相对人，也非同美社区的集体经济组织成员，与被诉行政行为不具备法律上利害关系；2.李思红提起本案的诉讼超过法定期限。2013年12月，同美居委会开会通过包括李徇丽在内的集体经济组织成员宅基地申请后，进行了短信公开及公示，并在社区事务公开场所进行张榜公布，李思红迟至2019年6月才提起本案诉讼，明显超过行政诉讼的起诉期限；3.原审法院认为应依法定程序收回被上诉人的土地使用权，缺乏事实依据，且适用法律错误。土改时期农民取得的土地所有权与《中华人民共和国土地管理法》施行后的土地使用权之间并不是简单的物权承继关系，以土改时取得的土地所有权为依据申请确认土地使用权，须以原有房屋存在且实际占有使用为前提，“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权”。案涉土地符合“不确定使用权”情形，李思红的父亲李某丁从未取得案涉土地的使用权，不存在依法定程序收回使用权的问题；4.翔安资源规划分局核发案涉《建设用地批准书》的行政行为合法。李徇丽向同美居委会申请住宅建设，提交了相关申请材料；同美居委会讨论通过并公示无异议后，呈报翔安区马巷镇人民政府，经组织镇乡规划建设、国土资源管理机构到实地勘测，审核符合用地条件，绘制建设用地规划红线图，报请翔安区人民政府批准。2014年1月，翔安资源规划分局向李徇丽核发《建设用地批准书》，无违法之处。 被上诉人李思红答辩称，1.李思红作为案涉《建设用地批准书》所涉地块合法权属人，与该地块被批准建设的行政行为有利害关系，具有提起诉讼的主体资格；2.李思红提起本案诉讼未超过法定起诉期限。同美居委会在社区的张榜公示仅是用地建设审批的一个环节，不能以此说明其已经知道案涉《建设用地批准书》的内容；3.案涉地块并非空闲地，系存有房屋且经依法登记的宅基地。翔安资源规划分局未经调查核实，以李徇丽的声明、同美居委会证明的形式即确认案涉地块为空闲地，严重违法。 原审第三人李徇丽述称，其建房的时候并不需要四至所有人的签字，只要有公示就可。 原审第三人同美居委会未提交书面参诉意见。 各方当事人向原审法院提交的证据均随案移送本院。各方当事人二审时均未提交新证据。本院根据本案证据认定的事实与原审判决认定的事实一致。 二审另查明，李绚丽主张其取得马建村许（2014）065号《厦门市翔安区村镇个人住宅建设许可证》的时间为2018年春节后，其于2018年7月开工建设。 本院认为，本院认可原审判决对李思红具备本案原告主体资格、翔安资源规划分局为本案适格的被告，以及李思红于本案提起的诉讼在法定期限内的评判，不再赘述。上诉人翔安资源规划分局上诉中对上述问题提起的上诉理由，并无提出新证据、新观点，该上诉理由，本院不予支持。 根据我国土地管理法律的规定：农村土地除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护。在案证据足以认定，翔安资源规划分局核发给李徇丽案涉《建设用地批准书》中使用的土地，覆盖了李某丁于1952年已取得《土地房产所有证》上记载的土地，各方当事人对此事实均无异议。李某丁名下土地房屋权证的房屋是否已倒塌，该土地是否已成为空闲地，不仅需要有相应的现场照片为证，也应有相应的有权机关的认定证实。本案中，翔安资源规划分局在对案涉土地进行审核时，对案涉土地是否已成为空闲地，案涉土地上原有房屋是否已经倒塌两年以上等情形，并未有相应的认定，且从本案的主要证据《福建省农村村民住宅用地与建设申请表》中，对欲批建的土地的来源，从申请人李徇丽到同美居委会等意见始，至各级各部门的审查意见中，均未提及案涉土地涉及1952年已颁证在李某丁名下的情况，翔安资源规划分局在案件进入司法程序后，主张李某丁名下土地上的房屋已经倒塌，且已达两年以上，案涉土地应归属村集体所有，村集体有权对土地进行再配置的观点，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，法律适用正确，程序合法。上诉人翔安资源规划分局的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案案件受理费人民币50元，由上诉人翔安资源规划分局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈锦清 审 判 员 林琼弘 审 判 员 龙 辉 二〇二〇年五月八日 代书记员 陈 靓 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；