吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）吉71行终51号 上诉人（原审原告）白城盛融供热有限公司，住所地吉林省白城市生态新区东海西路999号。 法定代表人李海波，经理。 委托代理人孙向群，吉林名瑞律师事务所律师。 委托代理人赵鑫，吉林衡丰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）白城市住房和城乡建设局，住所地吉林省白城市洮北区文化东路95-6号。 法定代表人杨国辉，局长。 委托代理人韦艳军，白城市住房和城乡建设局副局长。 委托代理人冯亮，吉林厚合律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）白城市人民政府，住所地吉林省白城市洮北区文化东路1号。 法定代表人李明伟，市长。 委托代理人王嗣玉，白城市司法局副局长。 委托代理人纪强，白城市司法局干部。 上诉人白城盛融供热有限公司（以下简称盛融公司）因与白城市住房和城乡建设局（以下简称白城市住建局）、白城市人民政府（以下简称白城市政府）城建行政许可及行政复议一案，不服白城铁路运输法院（2019）吉7104行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院认定：2015年3月2日，盛融公司与白城市生态新区建设领导小组办公室（以下简称新区建设办）签订了《白城市生态新区集中供热框架协议书》（以下简称供热框架协议），约定由盛融公司建设调峰锅炉为白城市生态新区供热，期间为了环保，停止了调峰锅炉建设，采用热电联产方式供热。2015年9月6日，白城市政府召开专题会议，研究市生态新区供热管网建设工作，由盛融公司与白城市京科集中供热有限公司（以下简称京科公司）以平齐线铁路为分界点铺设管网，后盛融公司从京科公司处购买热源为生态新区供热。2015年11月4日，经盛融公司申请，白城市住建局为其发放《城市供热经营企业许可证书》（编号：BCGR2015002），经营期限为五年。2017年9月11日，京科公司向盛融公司发函表示因盛融公司拖欠供热费，不再为其提供热源。2018年5月23日，白城市住建局向盛融公司发出《关于确保白城市生态新区供热的通知》，要求盛融公司限期作出答复并采取有效的补救措施。2018年7月30日，新区建设办委托吉林宇中人律师事务所向盛融公司发出《律师函》，通知解除供热框架协议。2019年4月8日，京科公司向新区建设办发出《关于白城市生态新区供热问题的函》，表明其不再以售热形式向生态新区供热。2019年8月8日，白城市住建局作出白住建发〔2019〕104号《关于注销白城盛融供热有限公司的事先告知书》，认为盛融公司已不具备《吉林省城市供热条例》第十一项规定的供热经营条件，行政许可事项已无法实施，拟对盛融公司的《城市供热经营企业许可证书》予以注销。2019年8月4日，白城市住建局依据盛融公司的申请，举行了听证会，盛融公司参加了听证会。2019年8月27日，白城市住建局作出白住建发〔2019〕109号《关于注销白城盛融供热公司的决定书》（以下简称109号注销行政许可决定），将盛融公司的《城市供热经营企业许可证书》予以注销。2019年9月10日，盛融公司向白城市政府提出复议申请。2019年9月25日，白城市政府作出〔2019〕57号行政复议决定书，维持被告白城市住建局作出的白住建发〔2019〕109号注销行政许可决定。2019年10月15日，盛融公司向一审法院提起行政诉讼。 一审法院认为，根据《吉林省城市供热管理条例》第十一条：“城市供热经营实行许可制度。热经营企业应当具备下列条件：（一）有稳定、安全的热源；……”盛融公司因政府政策停止建设调峰锅炉，已无自有热源，后其在政府协调之下从京科公司处购买热源为生态新区供热达四个供热周期。在此期间，京科公司向盛融公司发函表示不再为其提供热源。在白城市住建局向盛融公司送达白住建发〔2018〕67号《关于确保白城市生态新区供热的通知》后，盛融公司未能采取有效补救措施保证热源供应。2019年4月8日，在京科公司向新区建设办发函表明其不再向生态新区提供热源后，盛融公司已无稳定、安全热源，盛融公司现已不具备《吉林省城市供热管理条例》第十一条规定的供热企业经营的必备要件，严重影响了生态新区居民的供暖。白城市住建局为保障生态新区居民的供热，依据《吉林省城市供热管理条例》第十一条、《行政许可法》第七十条第一款第五项规定作出的注销盛融公司《城市供热经营企业许可证书》的决定事实清楚，处理适当。白城市政府所作出的〔2019〕57号行政复议决定亦合法。综上，一审法院于2019年12月19日作出（2019）吉7104行初37号行政判决：驳回盛融公司的诉讼请求。案件受理费50元，由盛融公司负担。 盛融公司上诉请求撤销一审判决，并撤销白城市住建局作出的白住建发〔2019〕109号注销行政许可决定及白城市政府作出的白政复决字〔2019〕57号行政复议决定。主要理由：（一）一审判决认定事实错误。一审判决认定“盛融公司因政府政策停止建设调峰锅炉，已无自有热源，后期在政府的协调下从京科公司处购买热源为生态新区供热达四个供热期。”属于认定事实错误。1.关于热源问题。2014年6月，盛融公司与案外人新区建设办正式签订协议，由盛融公司承包和投资生态新区供热项目建设和经营，特许经营期三十年；2015年3月19日，白城市规划审批委员会批准盛融公司建设自供热源锅炉房；2015年9月，白城市政府出台会议纪要，在盛融公司已经投入2100余万元完成土地购买和设备采购等事项后，通知盛融公司停止锅炉房建设，统一采用热电联产供热方式，并要求盛融公司必须从案外人京科公司购买热源。盛融公司改变供热方式，并非政府协调，而是政府强制行为，是盛融公司具体落实政府会议纪要的结果。2.一审判决认定“京科公司向盛融公司发函表示不再为其提供热源。在白城市住建局向盛融公司送达白住建发〔2018〕67号《关于确保白城市生态新区供热的通知》后，盛融公司未能采取有效补救措施保证热源供应。2019年4月8日，在京科公司向新区建设办发函表明其不再向盛融公司提供热源后，盛融公司已无稳定、安全热源。”京科公司发函不为盛融公司提供热源是错误的做法。2015年9月18日，为解决有关供热问题，白城市政府曾召开专题会议，并形成2015年第47号市政府专题会议纪要，明确一级供热商为阳山电厂，二级供热商指定京科公司独家铺设管道和购买阳山电厂余热（热水）输送到白城市区，盛融公司负责供热区域热源必须从京科公司手中购买。会议确定京科公司所购热源按划分区域长期保证盛融公司使用，供热价格责成白城市相关部门参照省内其他地区的成熟经验，按照价格管理程序报物价部门履行报批手续后，确定合理供热价格。政府召开此次专题会议时，京科公司指派负责人参加了会议，会议研究的议题全部达成一致意见，会议要求与会公司必须按照会议精神执行。事实上，自2016年起京科公司利用垄断地位三年涨价三次，盛融公司就此曾多次向白城市政府相关部门汇报情况，要求按照2015年第47号市政府专题会议纪要第五条精神落实购热协议，但白城市住建局根本未能落实白城市政府2015年第47号会议纪要内容，致使盛融公司处于困境，这种后果的产生完全是白城市住建局不作为造成。（二）一审判决适用法律错误。1.一审判决认为盛融公司不具备《吉林省城市供热条例》第十一条规定的供热经营条件是错误的。第十一条规定针对的是供热经营企业在筹办期间的规定，事实上盛融公司在筹办期间已经具备第十一条规定的五项条件，故白城市住建局才向盛融公司颁发了《城市供热经营许可证书》。2.白城市住建局、白城市政府根据《行政许可法》第七十条第一款第五项规定，决定对盛融公司《城市供热经营许可证》予以注销，适用法律错误。第五项规定是：“因不可抗力导致行政许可事项无法实施的”，我国民法对不可抗力的规定是指不能预见、不能避免、不能克服的客观情况，不可抗力具体来说有自然现象，如地震、台风，也包括社会现象，如军事行动等为人力所不可抗拒的强制力，具有客观上的偶然性和不可避免性，客观上的不可预见性及社会危害性。本案盛融公司不存在上述情况。 白城市住建局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依据《吉林省城市供热管理条例》第十一条规定，有稳定安全的热源是供热经营企业应当具备的条件，而盛融公司无自有热源，又未采取有效措施保证热源，在上流热源企业明确表示不再向盛融公司售热的情况下，盛融公司已无法实现供热，将对白城市生态新区居民的供热造成影响，行政许可事项已无法实现，白城市住建局注销其行政许可合法。 白城市政府辩称，2015年，盛融公司与新区建设办签订协议，为生态新区供热。后因政策变更，供热方式改为热电联产，盛融公司一直采用购买热源方式维持经营，后因其拖欠热费，京科公司于2017年9月开始，决定不再向盛融公司提供热源。至此，盛融公司不再具备承担生态新区供热工作的能力。新区建设办委托吉林宇中人律师事务所函告，盛融公司怠于实现自身权利，既无法提供稳定、安全的热源，也未采取有效措施保证热源供应，因此新区建设办解除了《白城市生态新区集中供热框架协议书》，盛融公司已失去供热的经营范围，行政许可事项已无法实施。盛融公司不具备稳定、安全热源，不符合发放《城市供热经营许可证》的条件。因此，白城市住建局依据《行政许可法》第七十条第一款第（五）项规定注销盛融公司的《城市供热经营企业许可证书》，认定事实清楚，证据充分。 经审理，二审查明的事实与一审认定的事实基本一致，本院依法予以确认。 本院认为，本案争议焦点为白城市住建局作出的109号注销行政许可决定是否有相应的事实根据、法律依据、程序是否合法，具体涉及以下三个方面的问题： （一）盛融公司是否具备实施行政许可事项的能力。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可：……（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项……”城市供热经营属于向公众提供服务并且直接关系公共利益的行业，可以设定行政许可。《吉林省城市供热条例》第十一条规定：“城市供热经营实行许可制度。热经营企业应当具备下列条件：（一）有稳定、安全的热源……”。第十三条第一款规定：“热生产企业与热经营企业、热经营企业与用户应当签订供用热合同。”本案中，盛融公司并无自有热源，取得《城市供热经营企业许可证书》的供热方式是购买热源，供热区域是白城市生态新区，供热总面积约800万平方米。由于盛融公司作为转供热企业，始终未能与热源企业以合同形式确定稳定的热源及供热量，在热源企业拒绝向其出售热源后，盛融公司在客观上已不具备供热能力，无法实施行政许可事项。 （二）白城市住建局援引《行政许可法》第七十条第五项规定作出109号注销行政许可决定是否适当。《行政许可法》第七十条规定：“下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；（三）法人或者其他组织依法终止的；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。”本案中，白城市住建局注销盛融公司《城市供热经营许可证书》的主要事实根据是盛融公司已没有稳定热源，无法为生态新区供热，此种情形虽非不可抗力所致，但考虑到在2019年供热期即将到来之际，盛融公司没有热源，不具备供热能力，其继续持有供热经营许可，将直接影响生态新区众多百姓的冬季采暖，对社会公共利益造成重大损害，此种情形虽不属于《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定的前五项所明确列举，但考虑到行政许可的事项已无法实施，从保障社会公共利益的角度，白城市住建局注销盛融公司的供热经营许可，并无不当。 （三）被诉行政行为程序是否合法。《行政许可法》对注销行政许可的程序虽未作出具体规定，但该法第五条第一款规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则”，第七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；……”。注销行政许可亦属于实施行政许可。本案中白城市住建局在作出注销决定前，履行了告知、听证程序，保障了盛融公司的陈述、申辩权，程序合法，并无不当。 白城市政府在受理盛融公司的复议申请后，依法对案件进行了审查，在法定期限内作出了行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当。 综上，盛融公司的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人白城盛融供热有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  包蕴琦 审判员  李长清 审判员  侯德顺 二〇二〇年五月二十五日 书记员  王禹霖 （本页无正文）