黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑02行终84号上诉人（原审原告）戚刚，男，1966年5月30日出生，汉族，讷河市戚刚水产养殖场经营者，委托诉讼代理人任春山，黑龙江佳鹏律师事务所律师。委托诉讼代理人刘英伟，黑龙江佳鹏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）讷河市自然资源局，住所地黑龙江省讷河市兴业路52号。法定代表人付克玲，该局局长。委托代理人刘峰，黑龙江肖义良律师事务所律师。被上诉人（原审被告）讷河市人民政府，住所地黑龙江省讷河市城南新区。法定代表人李传柱，该市市长。委托代理人陶岩，黑龙江弘信律师事务所律师。委托代理人鲁晓平，该市司法局工作人员。上诉人戚刚因收回国有土地使用权一案，不服黑龙江省讷河市人民法院（2019）黑0281行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：根据讷河市企业产权制度改革方案的要求，2001年6月1日，戚刚与讷河镇人民政府签订《讷河镇养渔池出售合同书》，该合同书约定：讷河镇人民政府将讷河镇养渔池产权出售给戚刚，出售年限从2001年6月1日起到2051年6月1日止，出售金额为30万元。此前，讷河镇人民政府与戚刚对该合同进行了公证，2001年5月18日讷河市公证处作出（2001）讷公证协字第200101号公证书，对该合同效力进行了确认。戚刚自2001年5月分期向讷河镇人民政府缴纳了购买养渔池全部价款30万元。2005年4月20日、2008年3月12日讷河市国土资源局（甲方）与戚刚（乙方）分别签订了《国有土地使用权租赁合同》，该合同约定“一、本合同双方当事人……；第二条、甲方根据本合同出租土地使用权，该宗土地所有权属国家所有……；第三条、本合同存续期间，根据社会公共利益和城市建设规划需要，甲方可以依照法定程序提前收回该宗地使用权，解除合同；第四条、甲方出租给乙方该宗地位于平方米；第五条、土地租赁年限为伍拾年（自2001年6月1日起至2051年6月1日止），土地年租金缴纳标准按市政府公布的基准地价和租金标准核定缴纳；第六、土地使用者（乙方）同意在每年6月1日前向国家（甲方）缴纳土地使用权租金，如超过三月没有向国家缴纳土地使用权租金，视为自动放弃土地使用权，其用地属非法用地，按照国家法律法规规定予以处罚直至收回土地使用权；第七条、本宗地规划用途为养殖水面……；第八条、在土地使用期内，甲方有权依法对租赁宗地使用开发、利用、终止进行监督检查。乙方在租赁期如果转让、出租、抵押、入股土地使用权需经甲方审核批准，并依法办理相关手续；第九条、……”。2005年4月20日讷河市人民政府为讷河市戚刚水产养殖场办理了讷国用（2005）第24285号国有土地使用权证，土地使用面积375，442.2平方米。2008年为戚刚换发了讷国用（2008）第24285号讷河市戚刚水产养殖场土地使用权证，确定使用面积为364，007.9平方米，终止日期2051年6月1日。2019年1月31日中共讷河市委办公室、讷河市人民政府办公室作出讷办发【2019】3号印发《关于＜讷河市机构改革方案＞的实施意见》的通知，该通知将市国土资源局等单位整合，组建市自然资源局。2019年2月25日，讷河市自然资源局作出讷自然资呈【2019】4号《关于依法收回戚刚（讷河市戚刚水产养殖场）国有土地使用权的请示》。2019年3月5日，讷河市人民政府作出讷政发【2019】10号《讷河市人民政府关于依法收回戚刚（讷河市戚刚水产养殖场）国有土地使用权的批复》，同意依法收回戚刚（讷河市戚刚水产养殖场）国有土地使用权，要求讷河市自然资源局按照规定依法履行相关手续。2019年3月7日，讷河市自然资源局因戚刚（讷河市戚刚水产养殖场）在雨亭湿地公园范围内，未按《国有土地使用权租赁合同》约定按时向国家缴纳土地租金，对其作出讷自然资发【2019】3号《关于依法收回戚刚（讷河市戚刚水产养殖场）国有土地使用权的决定》，该决定书于2019年3月8日向戚刚送达；戚刚对此不服，于2019年3月25日向讷河市人民政府提起行政复议。2019年5月20日讷河市人民政府作出讷政复决字【2019】2号行政复议决定书。该决定书维持了讷自然资函【2019】8号《关于依法收回戚刚（讷河市戚刚水产养殖场）国有土地使用权的决定》，并于2019年5月21日对该决定书进行了送达。戚刚对此不服，于2019年6月6日提起诉讼，要求：1.撤销2019年3月7日讷河市自然资源局作出的讷自然资发【2019】3号《关于依法收回戚刚（讷河市戚刚水产养殖场）国有土地使用权的决定书》；2.撤销2019年5月20日讷河市人民政府作出讷政复决字【2019】2号行政复议决定书。原审法院认为，一、从讷河市自然资源管理局作出讷自然资发【2019】3号《关于依法收回戚刚（讷河市戚刚水产养殖场）国有土地使用权的决定》程序审查来看，该行政处理存在违反法定程序问题。一方面，针对戚刚未按照《国有土地使用权租赁合同》约定缴纳土地年租金问题，从客观的角度来看，戚刚在该宗地租赁期间，由于合同约定的土地年租金缴纳标准没有具体金额，是笼统且适时调整的约定。原讷河市国土资源局作为享有公权力的行政主体，没有向行政管理相对人戚刚告知或公布过土地年租金缴纳的具体标准及应该缴纳的具体金额，更没有向其履行过任何程序上的催缴义务，土地管理部门存在程序上怠于履行行政监管及政策告知和催缴义务的问题；但戚刚未曾向管理部门问询及主动缴纳土地年租金的行为，戚刚存在逃避缴纳土地年租金的违约责任；另一方面，讷河市自然资源管理局在作出讷自然资发【2019】3号《关于依法收回戚刚（讷河市戚刚水产养殖场）国有土地使用权的决定》前，虽然履行了向政府请示报批程序，但没有对行政管理相对人戚刚按照《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，履行向行政管理相对人进行行政处理前程序上陈述、申辩、听证权利的告知义务，本案中讷河市自然资源管理局未履行上述法定程序，从而导致本案作出的行政行为存在违反法定程序问题。二、从被告讷河市自然资源局作出讷自然资发【2019】3号《关于依法收回戚刚（讷河市戚刚水产养殖场）国有土地使用权的决定》的实体审查上看。一方面，从戚刚所签的《讷河镇养渔池出售合同书》和《国有土地使用权租赁合同》两个合同来看，所调整的是两个不同的法律关系。本案戚刚在《国有土地使用权租赁合同》履行过程中，存在违反该合同约定未缴纳土地年租金的违约问题，其应该承担合同约定对其收回土地的不利后果；另一方面，针对《讷河镇养渔池出售合同书》的处理问题。在本案审理中得知，作为签订《讷河镇养渔池出售合同书》的另一方原讷河镇人民政府现为讷河市通江街道办事处，已与戚刚就解除《讷河镇养渔池出售合同书》提起诉讼，戚刚已就补偿问题提起反诉，此案正在审理中，故说明戚刚针对《讷河镇养渔池出售合同书》的补偿问题已另案主张权利且在调整之中。综上，讷河市自然资源局对本案的处理虽然存在违反法定程序问题，但实体处理结果正确。故对讷自然资发【2019】3号《关于依法收回戚刚（讷河市戚刚水产养殖场）国有土地使用权的决定》不应予以撤销，而应按照违反法定程序确认违法；三、被告讷河市人民政府作出讷政复决字【2019】2号行政复议决定书，虽然行政复议程序合法，但该行政复议决定作出前，未按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的相关规定，对被告讷河市自然资源局作出讷自然资发【2019】3号《关于依法收回戚刚（讷河市戚刚水产养殖场）国有土地使用权的决定》进行程序上严格审查；同时，出现误将讷自然资发【2019】3号《关于依法收回戚刚（讷河市戚刚水产养殖场）国有土地使用权的决定》，写成“讷自然资函【2019】8号《关于依法收回戚刚（讷河市戚刚水产养殖场）国有土地使用权的决定》”问题。故讷河市人民政府作出讷政复决字【2019】2号行政复议决定书的结论有误且违法，该复议决定书依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条及《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……。”、第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”之规定，判决：一、撤销被告讷河市人民政府2019年5月20日作出讷政复决字【2019】2号行政复议决定书。二、确认被告讷河市自然资源局2019年3月7日对戚刚作出的讷自然资发【2019】3号《关于依法收回戚刚（讷河市戚刚水产养殖场）国有土地使用权的决定》的行政行为违法。戚刚上诉称，请求改判撤销讷河市自然资源局作出的《关于依法收回戚刚国有土地使用权的决定》。理由：1.一审法院认定事实错误。原国土资源局没有告知租金标准，没有履行催缴义务，戚刚无责任。戚刚没有签订《国有土地使用权租赁合同》，不受该合同约束。戚刚与讷河市讷河镇签订的《讷河镇养渔池出售合同书》，缴纳了足额价款，不应再承担租金义务。一审法院认定《国有土地使用权租赁合同》与《讷河镇养渔池出售合同书》是两个法律关系错误。戚刚已经取得了养渔池相关权益，《讷河镇养渔池出售合同书》合法有效且已经履行完毕，讷河市自然资源局收回行为没有法律基础。戚刚享有合法权利，一审法院适用《行政诉讼法》第七十四条适用法律错误。讷河市自然资源局辩称，讷河市自然资源局于2019年3月7日作出的《关于依法收回戚刚国有土地使用权的决定》事实清楚，证据确实充分，程序合法。讷河市人民政府辩称，讷河市自然资源局于2019年3月7日作出的《关于依法收回戚刚国有土地使用权的决定》事实清楚，证据确实充分，程序合法。二审经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，戚刚与讷河市自然资源局签订国有土地租赁合同，约定了相应权利义务，戚刚基于租赁取得案涉土地使用权，并办理了土地使用权证，土地使用权人为戚刚，使用类型为租赁。戚刚称其没有与讷河市自然资源局签过租赁协议，不受合同约束。如戚刚未签订租赁合同，其取得国有土地使用权证无事实根据，其占用使用国有土地无法律依据。因此，该上诉理由不成立。戚刚与原讷河镇人民政府签订的《讷河镇养渔池出售合同书》并非戚刚取得国有土地使用权的基础行为，其缴纳的30万系购买鱼池费用，并非其缴纳的土地租赁费用，不能证明其是有偿使用案涉土地。因此，一审法院认定《国有土地使用权租赁合同》与《讷河镇养渔池出售合同书》是两个法律关系并无不当。讷河市自然资源局收回案涉土地依据原讷河市国土资源局与戚刚签订的《国有土地使用权租赁合同》，认为戚刚没有按照合同约定缴纳租金，系属于协议收回土地使用权。对于协议收回国有土地使用权行政机关是否应当履行告知陈述、申辩及听证权，法律没有明确规定。但讷河市自然资源局未向戚刚催缴租金，直接作出收回决定确有不当。本案案涉土地位于城市湿地公园，为保护湿地资源，讷河市自然资源局作出的收回国有土地使用权决定不宜撤销，一审依据《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定确认讷河市自然资源局收回国有土地使用违法并无不当。综上，戚刚的上诉理由不成立，其上诉请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人戚刚负担。本判决为终审判决。审判长  单克杰审判员  王春华审判员  郭春丽二〇二〇年五月二十七日书记员  赵 蕊