四川省屏山县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1529行初14号 原告杨怀清，男，汉族，1966年2月3日出生，住四川省屏山县。 委托代理人颜福圣，四川远皓律师事务所律师。 被告屏山县社会保险局，所在地：四川省屏山县屏山镇行政中心2号楼2楼。 法定代表人左嘉明，局长。 委托代理人王正理，副局长。 原告杨怀清要求被告屏山县社会保险局（以下简称“社保局”）先行支付工伤保险待遇一案，于2020年4月21日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2020年4月24日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告杨怀清及委托诉讼代理人颜福圣，被告屏山县社会保险局局长左嘉明及委托代理人王正理到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨怀清于2019年2月27日向屏山县社会保险局提出先行支付工伤待遇申请，屏山县社会保险局认为不符合先行支付的要件，作出不予支付的回复。原告诉至本院，一审判决撤销屏山县社会保险局2019年3月1日作出的不予支付的答复，并由屏山县社会保险局重新审核。屏山县社会保险局不服上诉，宜宾市中级人民法院作出维持原判的判决。二审生效后，杨怀清多次催问未果，遂向本院申请强制执行。在此期间，原告杨怀清重新向被告提交先行支付申请材料，被告社保局接受材料后，于2020年3月25日向原告送达《关于杨怀清申请先行支付工伤保险待遇问题的回复》，以申请人受伤时间为由作出不予先行支付的答复。原告不服诉至本院。 原告杨怀清诉称，2011年2月，原告在屏山县宏正建筑安装劳务有限公司承包的屏山县新时代广场3号楼工地从事木工工作，于同年4月10日发生事故，用人单位未依法为原告杨怀清办理社会保险。经工伤认定、劳动仲裁、民事诉讼、强制执行等法律程序，以被执行人屏山县宏正建筑安装劳务有限公司暂无可供执行的财产，终结本次执行程序。原告向屏山县社会保险局申请先行支付被拒遂诉至本院，一审判决撤销屏山县社会保险局2019年3月1日作出的不予支付的答复，并由屏山县社会保险局重新审核。屏山县社会保险局不服上诉，宜宾市中级人民法院作出维持原判的判决。二审生效后，经原告多次催问未果，遂向本院申请强制执行。在此期间，原告杨怀清重新向被告提交先行支付申请材料，被告社保局接受材料后，于2020年3月25日向原告送达《关于杨怀清申请先行支付工伤保险待遇问题的回复》，以申请人受伤时间为由作出不予先行支付的答复。原告诉讼请求：一、依法撤销屏山县社会保险局《关于杨怀清申请先行支付工伤保险待遇的答复》（时间2020年3月23日）的具体行政行为确认该行政行为违法；二、请求依法对四川省人力资源和社会保障厅《关于进一步做好工伤保险工作若干意见的通知》（川人社发[2015]22号）第十四条进行审查；三、请求依法判决被告支付原告各项工伤保险待遇127122.04元；四、本案的诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下几组证据： 1.原告身份证明，拟证明原告杨怀清主体身份； 2.事业单位登记信息表，拟证明被告屏山县社会保险局的诉讼主体资格； 3.[2012]2号仲裁裁决书，证明原告发生工伤事故时与用人单位存在劳动关系。 4.《认定工伤决定书》，拟证明原告受到事故伤害属于工伤； 5.四川省职工工伤（职业病）伤残程度鉴定表，证明原告伤情鉴定于2013年8月30日，即原告工伤保险待遇可以计量的形成之日。 6.屏山县人民法院（2014）屏山民初第30号民事判决书，证明原告各项工伤保险待遇金额为127122.04元。 7.执行裁定书，证明用人单位以实际行为表明拒绝支付原告工伤保险待遇。 8.申请书及屏山县社会保险局《关于杨怀清申请先行支付工伤保险待遇的答复》，证明原告于2019年2月27日向被告申请工伤保险待遇先行支付，被告未做到“一次性告知”浪费行政资源和国家机关的公信力。 9.屏山县人民法院（2019）川1529行初16号行政判决书，证明人民法院判决撤销被告于2019年3月1日作出的《关于杨怀清申请先行支付工伤保险待遇的答复》，并判决被告重新作出具体行政行为。 10.宜宾市中级人民法院（2019）川15行终221号行政判决书，证明中院判决驳回原告上诉、维持原判。 11.生效法律文书申请和社会保险局的回复，证明原告依法向被告申请执行生效文书，被告未履行一次性告知义务，作出的具体行政行为不符合《中华人民共和国立法法》第九十三条“但书”部分的规定。 被告社保局辩称，原告杨怀清受伤时是2011年4月10日，其受伤时间是在《社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》正式实施之前，根据法不溯及既往原则，杨怀清的工伤保险待遇不能适用社保基金先行支付，请求驳回原告的诉讼请求。其事实与理由在于：一是2020年3月23日作出的《关于杨怀清申请先行支付工伤保险待遇问题的回复》符合法律政策规定，不存在行政违法行为。二是根据四川省人力资源和社会保障厅《关于进一步做好工伤保险工作若干意见的通知》（川人社发[2015]22号）第十四条规定，社会保险经办机构根据《社会保险法》《社会保险基金先行支付暂行办法》（人社部令第15号）《关于印发工伤保险经办规程的通知》（人社部发[2012]11号）和《四川省人民政府关于贯彻的实施意见》（川府发[2003]42号）等规定，依法支付相关工伤保险待遇和费用。三是原告提供的认定工伤决定书载明杨怀清是2011年4月10日受伤的，他受伤时间是在《社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》正式实施之前，根据法不溯及既往原则，不能适用社保基金先行支付，只能适用《工伤保险条例》。四对关于四川省人力资源和社会保障厅《关于进一步做好工伤保险工作若干意见的通知》（川人社发[2015]22号）第十四条规定作为省级规范性文件，并未对《工伤保险条例》和人社部《关于执行若干问题的意见》规定的政策界限有所突破和逾越，在执行范围、执行标准和执行时间上与《社会保险法》《社会保险基金先行支付暂行办法》完全一致，不存在违宪违法条款。 被告屏山县社会保险局向本院提交了以下证据： 1.机构代码证、法定代表人身份证明，用以证明被告单位主体身份及负责人身份； 2.工伤保险条例（国务院令第586号）； 3.社会保险基金先行支付暂行办法（人社部令第15号）； 4.四川省人力资源和社会保障厅《关于进一步做好工伤保险工作若干意见的通知》（川人社发[2015]22号）。 经庭审质证，被告屏山县社会保险局对原告提供的证据三性无异议,本院予以采信。被告认为原告对川人社发[2015]22号不属于规范性文件意见不认可。原告杨怀清对被告提供的证据三性无异议，认为被告采用的人社部发（2012）11号文件并没有限制先行支付时间在2011年7月1日以后，且川人社[2015]22号文件第十四条并没有对适用的时间节点进行明确的规定，从文义理解就是工伤保险待遇请求权形成之日，此条文中违反上位法制定的限制措施应当排除适用。按“法不溯及既往”原则排除川人社[2015]22号文件的适用。另针对（2014）屏山民初字第30号民事判决书中确认的工伤待遇具体金额，原告认为除第七项双倍工资外，均应由被告社保局先行支付。而被告则认为不应当先行支付故不予核算具体金额。 审理查明，原告杨怀清在2011年4月10日屏山县宏正建筑安装劳务有限公司工地工作中，因架子坍塌受伤。2013年5月8日经认定为工伤，捌级伤残。因所在单位未为原告杨怀清办理社会保险，导致原告工伤后无法享受工伤待遇，原告杨怀清遂将所在单位屏山县宏正建筑安装劳务有限公司诉至屏山县人民法院，经（2014）屏山民初字第30号民事判决书认定：屏山县宏正建筑安装劳务有限公司在判决生效后十日内给付原告杨怀清未签订书面劳动合同的双倍工资以及工伤保险待遇等赔偿款共计127122.04元，后因屏山县宏正建筑安装劳务有限公司无可供执行财产，由屏山县人民法院（2014）屏山执字第320号裁定终结本次执行程序。原告杨怀清于2019年2月向被告屏山县社会保险局申请工伤待遇给付。被告屏山县社会保险局于同年3月1日作出《关于杨怀清申请先行支付工伤保险待遇的答复》，认为原告未提交社会保险行政主管部门出具的用人单位拒不支付的证明材料，不能办理原告的工伤保险先行支付。原告于2019年6月提起行政诉讼，本院审理认为，被告社保局具有先行支付的义务，原告申请支付符合条件，以（2019）川1529行初16号判决：一、撤销被告《关于杨怀清申请先行支付工伤保险待遇的答复》；二、责令被告对原告先行支付的申请重新审核。被告社保局上诉，中院以（2019）川15行终221号维持原判。二审生效后，原告重新申请先行支付，被告拒绝支付。2020年3月23日被告再次以受事故伤害发生在《社会保险法》、《社会保险基金先行支付暂行办法》之前为新理由，依据（川人社发（2015）22号）第十四条规定，重新作出不予支付的回复。 本院认为，被告屏山县社会保险局根据四川省人力资源和社会保障厅《关于进一步做好工伤保险工作若干意见的通知》[川人社（2015）22号]作出的不予支付原告工伤保险待遇具体行政行为，该具体行政行为依据的是规章以下规范性文件，不属于正式的法律渊源，原告在行政诉讼中一并提出附带规范性文件合法性审查，符合《行政诉讼法》第五十三条规定，人民法院应当对其合法性一并审查。解析原告之诉求，一是撤销被告屏山县社会保险局于2020年3月23日作出的《关于杨怀清申请先行支付工伤保险待遇问题的回复》；二是一并审查《关于进一步做好工伤保险工作若干意见的通知》[川人社（2015）22号]；三是判决被告先行支付原告工伤保险待遇127122.04元。经庭审，确定双方争议焦点：一、《社会保险法》、《社会保险基金先行支付暂行办法》是否适用本案。二、[川人社（2015）22号]规范性文件适用，其第十四条应当如何理解，是否与上位法相抵触。三、工伤保险待遇先行支付包含哪些项目及确定具体支付金额。庭审中，原被告双方就发生事故、工伤认定、用人单位拒绝支付、法院裁定用人单位无履行工伤保险待遇的能力等基本事实无争议，不再赘述和评判，仅针对争议问题就各方观点逐一从法律、法规、社保政策等进行分析评判： 一、《社会保险法》、《社会保险基金先行支付暂行办法》是否适用本案。被告认为，按照“法不溯及既往”的一般原则，上列两部法律、部门规章施行之日均为2011年7月1日，被告发生事故伤害的时间是2011年4月10日，工伤保险待遇先行支付应当以发生事故之日确定为适用时间点，故不能适用《社会保险法》、《社会保险基金先行支付暂行办法》。本院认为，本案原告所受伤害被认定为工伤的时间是2013年5月8日，《社会保险法》、《社会保险基金先行支付暂行办法》实施时间均是2011年7月1日，且没有对溯及力有具体规定。解读《社会保险法》、《社会保险基金先行支付暂行办法》的相关条款也并未将之前发生的工伤事故排除在外。根据《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条规定“职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：……”。由此可见，工伤职工取得社保基金先行支付的权利始于工伤，将适用的时间点理解为工伤认定时间、甚至理解为未获得实际赔偿更符合立法原意和精神。 二、四川省人力资源和社会保障厅《关于进一步做好工伤保险工作若干意见的通知》[川人社（2015）22号]如何理解和适用及合法性审查。[川人社（2015）22号]文件属于规范性文件，按照《行政诉讼法》第六十三条规定的法律依据，不属于正式的法律渊源，在其适应上应当结合其上位法《社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》的立法目的、立法精神和相关条文进行理解。本案被告作出具体行政行为的依据是四川省人力资源和社会保障厅《关于进一步做好工伤保险工作若干意见的通知》[川人社（2015）22号]第十四条规定，“2011年7月1日以后（含当日）受到事故伤害或初次诊断、鉴定为职业病经认定为工伤，工伤人员或者其近亲属申请工伤保险基金先行支付的，社会保险经办机构根据《社会保险法》《社会保险基金先行支付暂行办法》《关于印发工伤保险经办规程的通知》和《四川省人民政府关于贯彻的实施意见》等规定，依法支付相关工伤保险待遇和费用。”条文中2011年7月1日是指事故发生的时间还是指工伤认定的时间含混不明，原告理解为工伤确定时间，而被告理解为受到事故伤害时间。本院认为，该条文中，在“受到事故伤害”与“认定为工伤”之间并没有“且”的递进关系，在此应当结合《社会保险法》《社会保险基金先行支付暂行办法》的立法精神进行理解为2011年7月1日以后因事故原因被认定为工伤的，以保持与上位法的统一。因此，[川人社（2015）22号]第十四条规定的条文本身并没有超越《社会保险法》《社会保险基金先行支付暂行办法》而限制工伤职工的获得先行支付的权利，具有合法性。 三、支持先行支付类案在审判实践中的参考作用。庭审中原告提供了（2019）湘05行终330号、（2019）辽0202行初15号等先行支付的类案以支撑自己的观点，双方就类案的参考价值各持观点，被告认为，我们属于大陆法系不能依据判例判案。本院认为，大陆法系是成文法系，其法律渊源不包括判例，是指在法律适用上不直接适用判例，而非排除案例参考价值，根据入选《人民司法》2014年案例参考的（2014）渝五中法行终字第00128号、入选四川省高级人民法院十大典型案例的（2015）宜行终字第36号等案件来看，均支持发生在2011年7月1日《社会保险法》《社会保险基金先行支付暂行办法》实施之前的事故和职业病都予以先行支付。在《最高人民法院关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见（试行）》中，明确要求人民法院应当总结审判经验，完善案例参考、裁判指引，进行类案检索、类案裁判标准统一的规定，故依据类案同判的要求，对相关生效判决案例可以参考。 四、关于先行支付的项目和具体金额的认定。《社会保险基金先行支付暂行办法》第八条规定，用人单位未按照规定按时足额支付的，社会保险经办机构应当按照《社会保险法》和《工伤保险条例》的规定，先行支付工伤保险待遇项目中应当由工伤保险基金支付的项目。此规定明确，在工伤保险待遇中涉及具体那些项目从工伤基金中支付属于社会保险部门审核的法定职责。庭审中，被告表示拒绝审核应该由工伤基金先行支付的项目和具体金额。为此，本院根据《社会保险法》第三十八条，以及生效判决（2014）屏山民初字第30号民事判决书认定，被告应当从工伤保险基金中支付一次性伤残补助金27078.33元、一次性工伤医疗补助金19693.33元，鉴定费1300元，共计48071.66元。 综上，被告屏山县社会保险局作为法定的社保经办机构，具有办理先行支付工伤保险待遇的法定职责，应当适用《社会保险法》、《社会保险基金先行支付暂行办法》向原告先行支付工伤保险待遇，为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十三条规定，判决如下： 一、撤销被告屏山县社会保险局于2020年3月23日作出的《关于杨怀清申请先行支付工伤保险待遇问题的回复》。 二、责令被告屏山县社会保险局于本判决生效后15日内先行支付原告杨怀清工伤保险待遇48071.66元。 案件受理费50元由被告屏山县社会保险局负担（原告杨怀清已预交，由被告直接支付给原告）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。 审 判 长  曹旭东 人民陪审员  牟友明 人民陪审员  沈才琼 二〇二〇年五月二十二日                                                                                                   法 院 助 理   朱悲戎                                                                                                   书记员  吴东蔓