河南省商丘市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫14行终201号上诉人（原审被告）商丘市睢阳区新城街道办事处，住所地商丘市睢阳区古城小隅首西一街，住所地商丘市北海路中段睢阳区司法局402室。法定代表人孙道广，该办事处主任。委托代理人刘凯云，该办事处工作人员。委托代理李华，河南睢阳律师事务所律师。上诉人（原审被告）商丘市睢阳区住房保障中心（原商丘市睢阳区住房保障和房地产管理局），住所地商丘市北海路中段。统一社会信用代码12411403563707923Y。法定代表人曹磊，该中心主任。委托代理人李仲林，该中心工作人员。委托代理人葛雷，河南辰正律师事务所律师。被上诉人（原审原告）夏凡，男，1969年2月25日出生，汉族，住商丘市睢阳区。委托代理人马德力，河南永秀律师事务所律师。原审第三人河南奕铭置业有限公司，住所地河南自贸试验区郑州片区（郑东）商务外环路1号12层1201号，统一社会信用代码914101005710454994。法定代表人张未丽，该公司负责人。原审第三人商丘奕铭置业有限公司，住所地商丘市睢阳区归德南路西侧区政府东，统一社会信用代码914114005776098307。法定代表人孙殿芝，该公司负责人。上诉人商丘市睢阳区新城街道办事处（以下简称新城办事处）、商丘市睢阳区住房保障中心（以下简称睢阳区住房保障中心）因被上诉人夏凡诉其行政协议一案，经商丘市梁园区人民法院作出（2018）豫1402行初44号行政判决，夏凡上诉至本院，本院作出（2018）豫14行终166号行政裁定及（2019）豫14行辖1号行政裁定，裁定撤销（2018）豫1402行初44号行政判决，指令柘城县人民法院重新审理。柘城县人民法院作出（2019）豫1424行初22号行政判决后，上诉人新城办事处及睢阳区住房保障中心不服，向本院提起上诉。本院于2019年11月20日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年12月3日公开开庭审理了本案。上诉人新城办事处之委托代理人刘凯云、李华，上诉人睢阳区住房保障中心之委托代理人李仲林、葛雷，被上诉人夏凡及其委托代理人马德力到庭参加诉讼。原审第三人河南奕铭置业有限公司、商丘奕铭置业有限公司经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2015年1月7日，夏凡与新城办事处、睢阳区住房保障中心签订《睢阳区李庄城中村改造项目房屋征收补偿协议》（以下简称涉案《征收补偿协议》），协议约定，征收部门是睢阳区住房保障中心，征收实施单位是新城办事处，征收夏凡位于商丘市睢阳区李庄2处150.5平方米的房屋，补偿夏凡301平方米的房屋等，至安置房建成搬迁为止（2016年7月7日）过渡安置费是27090元。后夏凡与河南奕铭置业有限公司、商丘奕铭置业有限公司签订《附加协议书》（以下简称涉案《附加协议》），约定河南奕铭置业有限公司同意在商品房区域给夏凡安置房，置换面积360平方米（原协议面积301平方米，河南奕铭置业有限公司补偿住房面积59平方米），夏凡优先在商品房区选择房屋，新城办事处作为见证单位。后因规划变更等原因，河南奕铭置业有限公司被迫停止开发，导致合同无法履行，现夏凡多次找新城办事处、睢阳区住房保障中心要求履行涉案《征收补偿协议》及涉案《附加协议》。新城办事处、睢阳区住房保障中心以涉案《附加协议》与其无关为由不同意履行。夏凡提起行政诉讼。另查明，涉案回迁安置房由商丘市睢阳区人民政府接手至今尚未交房。原审法院认为，关于新城办事处的诉讼主体资格,在涉案房屋征收实施中,睢阳区住房保障中心新城办事处共同与夏凡签订了涉案《征收补偿协议》，新城办事处是房屋征收工作的实际执行者，涉案《附加协议》也是由新城办事处盖章确认的，故睢阳区住房保障中心、新城办事处诉讼主体适格,应当共同承担责任。夏凡自愿与睢阳区住房保障中心、新城办事处签订涉案《征收补偿协议》，不违反法律禁止性规定,应为有效协议。夏凡与河南奕铭置业有限公司、商丘奕铭置业有限公司签订的涉案《附加协议》，是在新城办事处的组织和主导下签订的，且由新城办事处盖章予以确认，是涉案《征收补偿协议》的补充文件，系有效的行政合同，因此夏凡请求睢阳区住房保障中心、新城办事处继续履行涉案《附加协议》是合法有效的，应予支持。关于临时安置补助费，夏凡与睢阳区住房保障中心、新城办事处签订的涉案《征收补偿协议》约定每套房每季度按照13545元的标准向夏凡支付安置补助费，现查明目前仅支付给夏凡每月每套房5元安置补助费，现已支付至2019年12月，因此睢阳区住房保障中心、新城办事处应当自签订合同之日起向夏凡补足差额部分，即两套房共计451500元，并按照此标准支付安置补助费自2020年1月至安置房建成搬迁之日止。遂判决：一、原告夏凡与第三人河南奕铭置业有限公司、商丘奕铭置业有限公司签订的《睢阳区李庄城中村改造项目房屋征收补偿协议》和《附加协议》系有效的行政合同，应当由被告商丘市睢阳区住房保障和房地产管理局（睢阳区住房保障中心）和被告商丘市睢阳区新城办事处共同承担责任；二、被告商丘市睢阳区住房保障和房地产管理局（睢阳区住房保障中心）、商丘市睢阳区新城办事处在《附加协议》规定的商品房或安置房区域给付原告夏凡360平方米安置房，并由原告优先选房；三、被告商丘市睢阳区住房保障和房地产管理局（睢阳区住房保障中心）、商丘市睢阳区新城办事处向原告支付451500元安置补助费，并按照每套房每季度13545元的标准支付安置补助费自2020年1月至安置房建成搬迁之日止。上诉人新城办事处提起上诉称，1.原审判决认定其是适格被告并应当承担责任错误。上诉人新城办事处是受上诉人睢阳区住房保障中心的委托作为征收实施单位开展工作的，法律后果应当由睢阳区住房保障中心承担，不应当由上诉人新城办事处承担补偿责任。2.原审判决认定被上诉人夏凡与原审第三人河南亦铭置业有限公司、商丘亦铭置业有限公司签订的涉案《附加协议》合法有效错误，上诉人新城办事处不是涉案《附加协议》的一方当事人，该协议约定的权利义务不应当由其承担，上诉人新城办事处仅是涉案《附加协议》的见证人，见证行为是民事法律行为，不是行政行为，在涉案《附加协议》的签订过程中，上诉人新城办事处完全没有行政优益权与主导权，不应当承担合同义务，涉案《附加协议》不是涉案《征收补偿协议》的附加协议，为无效协议。3.原审判决判令被上诉人夏凡有优先选房权和上诉人睢阳区住房保障中心支付451500元安置补助费及按照每季度13545元的标准支付安置补助费均是错误的。原审法院认定涉案《征收补偿协议》为有效协议，该协议明确约定“（过渡安置费）每季度发放一次。至安置房建成搬迁为止”，双方并没有对回迁期限进行明确的约定，且征收补偿协议的签订来源于征收决定，征收决定及补偿方案中对过渡安置费明确约定为5元／平方米／月，过渡安置费一直是按协议足额发放，上诉人夏凡从未提出异议，原审法院判决支付451500元安置补助费及按照每季度13545元的标准支付安置补助费无事实和法律依据。请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人夏凡的诉讼请求。上诉人睢阳区住房保障中心上诉称，1.上诉人夏凡与原审第三人河南奕铭置业有限公司、商丘奕铭置业有限公司签订的涉案《附加协议》从协议主体、目的、行政优益权三个方面看均不能认定是行政协议，上诉人睢阳区住房保障中心作为征收部门，没有在所谓的《附加协议》上盖章认可，不是涉案《附加协议》的当事人，没有行使行政权力，对涉案《附加协议》不知情，新城办事处的行为仅是见证行为，不是行政行为。2.即使认定涉案《附加协议》是行政协议，也是新城办事处与被上诉人夏凡之间签订的，不应当由上诉人睢阳区住房保障中心承担涉案《附加协议》义务，上诉人睢阳区住房保障中心与新城办事处是平等的行政主体，一个是征收部门，一个是实施部门，新城办事处的见证行为是民事行为，与上诉人睢阳区住房保障中心无关。3.原审判决判令上诉人睢阳区住房保障中心支付451500元安置补助费及按照每季度13545元的标准支付安置补助费无法律和事实依据。涉案《征收补偿协议》明确约定“（过渡安置费）每季度发放一次。至安置房建成搬迁为止”，过渡安置费已经按约定足额发放。4.原审判决认定上诉人睢阳区住房保障中心是《附加协议》的一方当事人错误。请求撤销原审判决，依法改判。被上诉人夏凡答辩称，1.商丘市中级人民法院（2018）豫14行终166号行政裁定认定“商丘市睢阳区人民法院于2017年5月25日作出的（2017）豫1403民初41号之一民事裁定认定本案房屋征收补偿协议及附加协议系行政合同，且该裁定已经生效。故梁园区人民法院认定该附加协议的效力能确定的是民事法律关系调整的范围属于认定事实错误”，可见，商丘市中级人民法院终审已经认定涉案“附加协议”系行政协议，应当由上诉人睢阳区住房保障中心及新城办事处承担法律后果。2.上诉人睢阳区住房保障中心及新城办事处分别代表商丘市睢阳区人民政府进行房屋征收的组织和实施。一个是征收部门，一个是实施部门，二者行为的法律后果应当由其代表商丘市睢阳区人民政府共同承担。且该案是先签订的《附加协议》，后签订的涉案《征收补偿协议》，该《附加协议》是涉案《征收补偿协议》的补充，共同构成完整的《睢阳区李庄城中村改造项目房屋征收补偿协议》，不可分割，上诉人新城办事处是《附加协议》的见证人、主导者，应当承担相应的法律后果。3.安置补助费是涉案房屋安置补偿协议中明确约定的内容，协议第二条第（一）—3约定，安置费每季度发放一次，至安置房建成搬迁为止，安置费为每季度应支付13545元。尽管涉案征收项目的征收补偿方案中对于临时安置费的规定是5元／平方米／月，但是也没有禁止每平方米每月超过5元。请求驳回上诉，维持原判。原审各方当事人提供的证据均已随案卷移送本院。二审中，各方当事人均未提供新证据。二审对证据的分析认定与原审相同。二审对事实的认定除与原审相同外，另查明，被上诉人夏凡于2018年6月7日提起本案行政诉讼时提交的行政起诉状中，明确的诉讼请求有三项：“一、请求法院依法确认原告与被告和第三人签订的《睢阳区李庄城中村改造项目房屋征收补偿协议》和《附加协议书》系有效行政合同；二、请法院依法判决被告和第三人在合同规定的商品房或安置房区域内给付原告360平方米安置房，并优先选房；三、请求法院判决被告双倍支付原告2016年7月7日至交付安置房时止的临时安置补助费。原每平方米已支付临时安置补助费5元，自2016年7月7日起每平方米临时安置补助费应为10元，直至回迁结束”，其在商丘市梁园区人民法院庭开庭审理时将第三项诉讼请求变更为“请求法院判决被告支付原告2016年7月7日前尚未支付的过度安置费40635元及2016年7月7日之后至回迁结束的双倍过渡安置费”。本院认为，1.被上诉人睢阳区住房保障中心于2015年1月7日与被上诉人夏凡签订的涉案《征收补偿协议》系双方真实意思表示，不违反法律、法规的禁止性规定，为有效的行政协议，应予认可。但是上诉人新城办事处是受上诉人睢阳区住房保障中心委托的房屋征收实施单位，其实施房屋征收的法律后果应当由上诉人睢阳区住房保障中心承担，不是本案适格被告，应当驳回被上诉人夏凡对上诉人新城办事处的起诉。2.涉案《附加协议》明确显示协议双方当事人是河南奕铭置业有限公司、商丘奕铭置业有限公司与夏凡，上诉人睢阳区住房保障中心及上诉人新城办事处并未作为合同一方当事人在涉案《附加协议》上签字盖章，上诉人新城办事处是作为见证人在涉案《附加协议》上签字盖章，根据合同相对性原理及合同法原理，不能认为涉案《附加协议》应由上诉人睢阳区住房保障中心及上诉人新城办事处作为协议一方当事人继续履行。被上诉人夏凡称涉案《附加协议》在原审第三人河南奕铭置业有限公司及商丘奕铭置业有限公司退出涉案征收项目时由上诉人睢阳区住房保障中心及上诉人新城办事处概括承受，但原审第三人河南奕铭置业有限公司及商丘奕铭置业有限公司未到庭参加诉讼、上诉人睢阳区住房保障中心及新城办事处对概括承受涉案《附加协议》的事实不予认可，且根据现有证据，被上诉人夏凡不能证明涉案《附加协议》应当由上诉人睢阳区住房保障中心及新城办事处继续履行，故对被上诉人夏凡要求上诉人睢阳区住房保障中心及新城办事处履行涉案《附加协议》的诉讼请求不予支持。3.被上诉人夏凡要求按照360平方米进行安置并优先选房的问题。被上诉人夏凡主张的360平方米的安置房实际包括涉案《征收补偿协议》约定的301平方米安置房及涉案《附加协议》约定的59平方米。上诉人睢阳区住房保障中心认可涉案《征收补偿协议》约定的301平方米安置房并愿意履行，但是因安置房尚未建成，不具备安置条件，被上诉人夏凡可在条件成就时另行主张涉案《征收补偿协议》约定的301平方米的安置房。被上诉人夏凡无证据证明其与原审第三人河南奕铭置业有限公司、商丘奕铭置业有限公司签订的涉案《附加协议》约定的59平方米应当由上诉人商丘市住房保障中心及新城办事处进行安置，故被上诉人夏凡要求上诉人睢阳区住房保障中心及新城办事处履行涉案《附加协议》约定的59平方米安置房的诉讼请求不予支持。4.过渡安置费问题。涉案《征收补偿协议》的第二条第（一）—3约定的内容为“（过渡安置费）按安置面积人均35平方米，每平方米元/月计算，每季度发放一次，至安置房建成搬迁为止。甲方应支付乙方过渡安置费13545元”，13545元=150.5平方米×5元／平方米／月×18个月，可知涉案项目约定的过渡安置费为5元／平方米／月，房屋征收部门一直按此标准发放，上诉人夏凡一直领取。2019年，过渡安置费提高为7元／平方米／月，房屋征收部门按7元／平方米／月发放，上诉人夏凡依然领取，且上诉人夏凡在起诉时的诉讼请求已经自认是“原每平方米已支付临时安置补助费5元，自2016年7月7日起每平方米临时安置补助费应为10元，直至回迁结束”，后在梁园区人民法院庭审时将该项诉讼请求变更为“请求法院判决被告支付原告2016年7月7日前尚未支付的过度安置费40635元及2016年7月7日之后至回迁结束的双倍过渡安置费”。结合《睢阳区李庄城中村改造项目房屋征收补偿方案》、涉案城中村改造项目其余被征收人领取过渡安置费及上诉人夏凡领取过渡安置费的实际情况，可知涉案《征收补偿协议》中关于过渡安置费的规定实质是约定的5元／平方米／月,被上诉人夏凡主张的过渡安置费每季度13545元系对前述协议的理解错误。涉案《征收补偿协议》中关于过渡安置费的支付期限约定的是安置费支付至安置房建成时为止，对于安置房建成期限没有约定，且2019年3月之后，被上诉人已经提高过渡安置费的标准，夏凡也予以领取，应当视为双方对过渡安置费支付标准问题重新达成协议，被上诉人夏凡要求判决支付双倍过渡安置费，没有法律依据。综上，上诉人新城办事处认为其不是适格被告、上诉人睢阳区住房保障中心及新城办事处认为其不应履行被上诉人夏凡与原审第三人河南奕铭置业有限公司、商丘奕铭置业有限公司与其签订的涉案《附加协议》、不是该《附加协议》一方当事人、原审判决计算过渡安置费错误的上诉理由成立，其诉讼请求依法予以支持。原审判决认定事实清楚，适用法律错误，裁判结果错误，应予改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第二十六条第五款、第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、撤销柘城县人民法院作出的（2019）豫1424行初22号行政判决；二、确认上诉人商丘市睢阳区住房保障中心于2015年1月7日与被上诉人夏凡签订的《睢阳区李庄城中村改造项目房屋征收补偿协议》合法有效；三、驳回被上诉人夏凡对上诉人商丘市睢阳区新城街道办事处的起诉；四、驳回被上诉人夏凡的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各五十元，均由被上诉人夏凡负担。审判长 何 彬审判员 张学朋审判员 牛 杰二〇二〇年五月十五日书记员 张妍妍