浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行初730号原告贾春明，男，1964年3月23日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人陈凡，北京炜衡（温州）律师事务所律师。被告温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路6号。法定代表人曾瑞华，区长。出庭应诉负责人李伟，副区长。委托代理人温瑞，温州市瓯海中心区建设中心工作人员。委托代理人杨康乐，浙江嘉瑞成律师事务所律师。原告贾春明诉被告温州市瓯海区人民政府房屋拆迁行政合同一案，于2019年9月16日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月23日立案后依法组成合议庭，于同年11月6日公开开庭审理了本案。原告贾春明及其委托代理人陈凡，被告温州市瓯海区人民政府出庭应诉负责人李伟及委托代理人温瑞、杨康乐到庭参加诉讼。为实质化解行政争议，经双方当事人申请，本院给予一个月的协调期，届期，双方当事人未能协商一致。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月20日恢复诉讼。本案现已审理终结。原告贾春明诉称：原告系温州市瓯海区高翔村牛××号房屋所有权人，房屋建筑面积345.81平方米。因瓯海区牛山新桥片综合整治工程建设需要，被告温州市瓯海区人民政府委托原温州市瓯海区牛山片区整治工程建设办公室（以下简称牛山整治办，现为温州市瓯海中心区建设中心）对原告上述房屋所在区域进行征收拆迁，并与原告于2013年8月27日签订了档案号牛新10-55的《房屋产权调换补偿协议》（以下简称涉案协议）。涉案协议约定将坐落于Ｃ10、Ｃ35、Ｃ38号地块建筑面积360平方米的房屋作为原告的安置用房。签约前后，被告方按约支付了临时安置补助费、搬迁费等款项，但拒绝履行住宅安置义务。无奈之下，原告提起行政诉讼要求被告继续履行涉案协议，但在审理中，被告通过温州市瓯海中心区建设中心以“被拆迁房屋性质认定有误”为由，于2019年7月30日向原告发出《解除〈房屋产权调换补偿协议〉的通知》。原告认为，涉案协议属行政合同，具有强制性，且在原告涉案房屋被拆除前，被告已委托相关专业机构作出鉴定和评估，涉案协议对房屋性质等有充分的描述和约定。现被告毫无根据和依据地提出“被拆迁房屋性质认定有误”，任意解除协议，毫无诚信可言，这一通知解除涉案协议的行为严重违法，严重侵害原告合法的安置补偿权益，依法应确认违法，确认不发生解除协议的效力。因此，请求：1.确认被告于2019年7月30日作出的《解除〈房屋产权调换补偿协议〉的通知》的行为违法、无效；2.判令被告按《房屋产权调换补偿协议》（档案号牛新10-55）的约定，继续履行对原告360平方米的住宅安置补偿职能。审理中，原告明确其诉讼请求为：1.撤销被告于2019年7月30日作出的《解除〈房屋产权调换补偿协议〉的通知》；2.判令被告继续履行《房屋产权调换补偿协议》（档案号牛新10-55）。原告贾春明在举证期限内向本院提交的证据有：1.原告身份证。2.温州市瓯海区人民政府组织机构信息、温瓯征迁［2012］5号《关于要求确定〈瓯海区牛山片区综合整治工程高翔村房屋征收与补偿方案〉的请示》、［2012］3号区长办公会议纪要、温瓯编［2016］122号《关于印发温州市瓯海中心区建设管理办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，以证明温州市瓯海区人民政府为本案适格被告。3.《解除〈房屋产权调换补偿协议〉的通知》，以证明被告通过温州市瓯海中心区建设中心发出解除涉案协议的通知。4.拆迁情况调查登记表等材料，以证明原告被拆房屋的情况。5.被征收人腾空顺序证、收款收据、产权调换协议等，以证明原告与被告委托单位订立涉案协议，被告应对原告相关房屋予以住宅安置补偿。6.领款收据、银行流水记录，以证明被告已按涉案协议履行部分义务。7.瓯海区牛山片区综合整治工程高翔村房屋征收与补偿方案，以证明涉案区域房屋拆迁、征收的补偿标准。8.《瓯海吉化涂料厂面积测量计算成果表》、档案号72的《温州市瓯海区牛山片区整治工程工业用房征收（拆迁）补偿安置协议书》、认购定位联系单、调拨单、图纸，以证明高翔村牛××号除涉案房屋（住宅）外，其余部分已按工业用房进行补偿安置。被告温州市瓯海区人民政府辩称：一、原告所述有关签订涉案协议等情况属实，因原由拆迁代理单位与原告签订的涉案协议对涉案房屋约定按住宅予以补偿安置，而后续经复查涉案房屋应属工业厂房，由此导致补偿安置需要调整，遭原告拒绝，致产生争议。二、涉案协议系由温州市瓯海中心区建设中心通知原告解除，该中心是作为原温州市瓯海区牛山片区整治工程建设办公室的承继人，以合同相对方的身份发出，并不代表被告。三、涉案协议签订于2015年5月1日行政诉讼法修订施行前，应属民事协议，由此发生的争议应属民事纠纷。四、从涉案房屋用水用电的性质看，涉案房屋的性质是工业厂房，涉案协议约定按住宅给予原告补偿安置有误，应予纠正。五、涉案房屋拆迁确实应当予以补偿，被告将尽快研究落实对原告涉案房屋的补偿安置，若原告对今后的补偿安置有异议，可以通过司法程序解决。被告温州市瓯海区人民政府在举证期限内向本院提供的证据有：1.《解除〈房屋产权调换补偿协议〉的通知》。2.《房屋产权调换补偿协议》。3.温州市人民政府2013年第324号征收土地公告，4.温土瓯公［2013］79号征地补偿安置方案公告，5.温州市人民政府温政土征瓯［2014］7号关于瓯海区新桥街道高翔村征地补偿安置方案的批复。证据3-5，以证明涉案区域征地的事实。6.非公司企业法人登记基本情况，7.企业信用信息公示报告，8.温州市瓯海区地名委员会办公室《证明》，9.牛××号用水情况查询清单，10.电力部门出具的瓯海吉化涂料厂电费查询记录。证据6-10，拟证明原告担任法定代表人的温州市瓯海吉化涂料厂自1995年4月设立以来，一直在牛××（与牛××同一地址）经营，该处的用水及用电均为工业性质。经庭审质证，本院对证据综合认证如下：1.原告证据1-6，被告证据1、2，可以证明涉案房屋的调查、评估，涉案协议签订、部分履行及涉案解除通知的过程，本院予以确认。2.原告证据7-8，被告证据3-5，可以证明涉案地块征收及贾春明为法定代表人的温州市瓯海吉化涂料厂签订工业用房征收补偿安置协议的事实，本院予以确认。3.被告证据6-10，原告对真实性未提出异议，本院对这部分证据显示的相关内容予以确认，至于是否能够证实被告的主张，在后评判。根据上述认定的证据及当事人庭审陈述，本院确认事实如下：原告有房屋坐落于温州市××桥街道××村牛××号。2012年5月31日，原告将上述房屋腾空，交付牛山整治办（系被告举办的事业单位），并取得了相应的腾空顺序证。通过对房屋的丈量、评估等手续后，2013年8月27日，牛山整治办以瓯海区牛山新桥片综合整治工程建设需要为由，与原告签订《房屋产权调换补偿协议》（档案号牛新10-55）及《补充协议书》。协议约定原告同意将坐落于牛××号、建造于1994年10月1日至1998年11月30日期间的无产权房屋（认定单号牛新10-55、建筑面积345.81平方米），交牛山整治办拆除；牛山整治办应支付原告房屋补偿款561785元，并以坐落于Ｃ10、Ｃ35、Ｃ38地块建筑面积360平方米的房屋作为安置用房，于2015年6月24日前交付；不符合安置规定的、面积82.46平方米房屋给予一次性补偿等等。协议签订前后，牛山整治办向原告支付了临时安置补助费、搬迁费等款项，但未履行协议约定的住宅安置义务。2016年11月，被告撤销牛山整治办，成立了温州市瓯海中心区建设管理办公室（事业单位法人），负责原牛山整治办承担的政府投资工程项目等。2019年1月，温州市瓯海中心区建设管理办公室更名为温州市瓯海中心区建设中心。2019年7月30日，温州市瓯海中心区建设中心作出《解除〈房屋产权调换补偿协议〉的通知》，告知原告：“原温州市瓯海区牛山片区整治工程建设办公室已撤销，其职能由我中心承继。2013年8月27日，原温州市瓯海区牛山片区整治工程建设办公室委托温州市华帆房屋拆迁事务有限公司与你签订的《房屋产权调换补偿协议》，因在审核中发现对被拆迁房屋性质（用途）认定有误，履行协议将损害国家利益，故协议不能履行。据此，通知如下：1.解除原签订的《房屋产权调换补偿协议》。2.你被拆迁房屋的安置补偿由瓯海区人民政府或职能部门另行依法补偿”。原告不服，提起本案诉讼。在本案诉讼发生前，原告曾于2018年3月，以温州市瓯海中心区建设管理办公室为被告向温州市瓯海区人民法院提起行政诉讼，要求该办公室履行涉案协议约定的住宅安置义务等。案经本院二审作出（2018）浙03行终588号行政裁定，认定温州市瓯海中心区建设管理办公室并非适格被告，维持了一审驳回原告起诉的裁定。随后，原告于2019年4月以温州市瓯海区人民政府为被告提起行政诉讼，请求判令温州市瓯海区人民政府按照涉案协议的约定，履行对原告360平方米的住宅安置补偿职能。该案审理中，温州市瓯海区人民政府确认涉案房屋位于2013年6月24日发布的、2013年第324号温州市人民政府征收土地公告范围内。案件审理中，原告收到《解除〈房屋产权调换补偿协议〉的通知》。本院于2019年9月20日作出（2019）浙03行初372号行政判决，驳回贾春明的诉讼请求。2019年12月25日，浙江省高级人民法院作出（2019）浙行终2017号行政判决，认为：“根据已查明的事实，温州市瓯海中心区建设中心于2019年7月30日作出《解除〈房屋产权调换补偿协议〉的通知》，上述通知已送达上诉人，涉案房屋产权调换补偿协议已解除。因此，原审法院驳回贾春明要求继续履行涉案房屋产权调换补偿协议的诉讼请求，并无不当。贾春明已就温州市瓯海中心区建设中心解除涉案房屋产权调换补偿协议的行为以瓯海区政府为被告提起行政诉讼，其合法权益可在该案中寻求救济”，遂判决驳回贾春明的上诉，维持本院前述判决。另，贾春明为法定代表人的温州市瓯海吉化涂料厂成立于1995年，注册地址温州市瓯海新桥牛山西路559号（后该门牌号调整为牛××号）。2012年5月，牛山整治办委托相关单位对温州市瓯海吉化涂料厂的建筑进行测量。2018年，温州市瓯海中心区建设管理办公室与温州市瓯海吉化涂料厂签订《温州市瓯海区牛山片区整治工程工业用房征收（拆迁）补偿安置协议书》，约定温州市瓯海吉化涂料厂被征收土地面积3492.68平方米、房屋建筑面积993.9平方米，已经于2012年5月31日提前腾空；双方同意调换办公用房1098.9平方米，等等。温州市自来水瓯海分公司收取贾春明牛××号水费清单显示，该处2012年1-6用水量大，为工业用水；电力公司收取牛山西路559号温州市瓯海吉化涂料厂电费清单显示，该处2012年1-6用电量大，为工业用电。本院认为：一、关于涉案协议是否属于行政协议、是否属于人民法院行政诉讼的受案范围问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称行政协议司法解释）第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”涉案协议是原牛山整治办为瓯海区牛山新桥片综合整治工程建设之需，就征收集体土地范围内、拆除涉案房屋的补偿安置事项等与原告签署的，符合前述司法解释的规定，属行政协议。行政协议司法解释第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定；2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。涉案协议虽形成于2015年5月1日之前，但当时的法律等并没有规定其属于民事协议。且在原告起诉请求继续履行涉案协议的前案中，生效的行政判决均确认涉案协议为行政协议、属于行政诉讼受案范围。故被告关于涉案协议不属行政协议、应属民事纠纷的主张，本院不予支持。二、温州市瓯海区人民政府是否本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，被告主张温州市瓯海中心区建设中心系以合同相对方的身份发出被诉解除通知，并不代表被告，但根据查明的事实，该中心是被告设立的事业单位法人，并无法律、法规或者规章授权其行使房屋征收补偿安置的行政职能，故其（包括其前身牛山整治办及温州市瓯海中心区建设管理办公室）即使取得行政机关的授权，签署涉案协议，并处理协议相关事宜，发出被诉解除通知，根据前述规定亦属行政委托，因此发生的法律后果应由温州市瓯海区人民政府承担。温州市瓯海区人民政府系本案适格被告。三、被诉解除通知是否应予撤销的问题。1.被告主张解除涉案协议的理由在于认为涉案协议错误约定房屋性质为住宅，实质应为工业用房，对此主张被告仅提供案涉地址相关水电费缴纳清单为据。显然涉案房屋系住宅或工业用房，不可能仅凭水电费缴纳标准确定；何况在涉案协议签订前，相关单位已经对涉案房屋开展了建设时间、产权登记等情况的调查，并委托评估公司进行现场勘查、作出价格评估等；并且在牛××号，除涉案房屋（住宅）外，还有温州市瓯海吉化涂料厂使用的工业用房存在。因此，被诉解除通知主要证据不足。2.涉案协议签订于2013年8月，协议约定安置房应于2015年6月24日前交付原告，被告在时隔6年之后，且在原告起诉请求继续履行涉案协议时，才在诉讼过程中决定解除协议并通知原告，而被告并未举证证明其在发出解除通知之前，已履行了告知解除依据、听取陈述申辩意见等正当程序，构成程序违法。3.被诉解除通知未引用任何法律条款，属适用法律错误。因此，原告请求撤销被诉解除通知的请求，本院予以支持。四、原告请求被告继续履行涉案协议是否应予支持的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”行政协议司法解释第十六条第三款规定：“被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”据此，原告请求判令被告继续履行涉案协议符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项、第七十八条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第三款之规定，判决如下：一、撤销被告温州市瓯海区人民政府委托温州市瓯海中心区建设中心于2019年7月30日作出的《解除〈房屋产权调换补偿协议〉的通知》的行为；二、被告温州市瓯海区人民政府继续履行《房屋产权调换补偿协议》（档案号牛新10-55）。本案案件受理费50元，由被告温州市瓯海区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  林青青审 判 员  许旭东人民陪审员  陈 渊二〇二〇年五月十八日法官助理胡瞻智代书 记员  陈 敏