嘉兴市秀洲区人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0411行初70号原告康玉囡，女，1946年4月2日出生，汉族，户籍所在地海盐县，住海盐县。委托诉讼代理人汤福军，男，1943年10月3日出生，系原告之夫。委托诉讼代理人李应龙，浙江峻德律师事务所律师。被告海盐县澉浦镇人民政府，住所地海盐县澉浦镇南浦路685号。法定代表人章剑锋，镇长。出庭负责人杨伟斌，海盐县澉浦镇人民政府管委会副主任。委托诉讼代理人方昱，浙江海威特律师事务所律师。原告康玉囡不服被告海盐县澉浦镇人民政府建房审批答复，于2019年11月12日向浙江省海盐县人民法院提起行政诉讼。浙江省海盐县人民法院根据《嘉兴市法院一审行政诉讼案件异地管辖实施方案》之规定，移送至本院。本院于2019年11月27日立案后，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月14日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人汤福军、李应龙，被告负责人杨伟斌及其委托诉讼代理人方昱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告是海盐县澉浦镇澉东村19组世居农民，农业户口，住猫儿桥13号，有承包责任田及自留地，是澉浦镇澉东村经济合作社社员。原告原住澉北村9组，原祖宅于1977年因开挖长山河，由政府动迁统一安排宅基地到猫儿桥，宅基地面积为132平方米。由于当时原材料和资金都很困难，原告用山上的石头加石灰和泥巴建造了6间住宅和2间柴草间、畜舍。40多年过去了，住房严重老旧，曾发生过多次木料断裂，瓦片大批碎掉，房屋严重损坏，2间柴草间、畜舍已全部倒塌。原告于2017年3月28日向海盐县澉浦镇澉东村村委会提出申请，并填写了《农民建房申请表》，村委会于2017年5月3日研究同意盖章并上报给被告。被告在法定时间内未依法作出书面审核意见。2017年11月30日，原告在两次信访无果的情况下，向海盐县人民政府申请行政复议，要求被告对原告的建房申请作出批复，但被告在行政复议规定时间内未作出书面答复。2018年1月26日，海盐县人民政府作出盐政复决字〔2017〕24号《行政复议决定书》，责令被告于20个工作日内作出行政许可决定。2018年2月26日，被告作出《关于康玉囡建房资格审批答复》，认为“申请必须以完整家庭户”及原告户已享受过房改房和住房分配货币化补贴政策，不符合农民建房资格，故对原告建房资格不予许可。2018年4月8日，原告对被告作出的上述答复向海盐县人民政府提出复议申请。2018年7月5日，海盐县人民政府作出了盐政复决字〔2018〕24号《行政复议决定书》，决定撤销被告于2018年2月26日作出的《关于康玉囡建房资格审批答复》。2018年9月5日，被告作出《关于康玉囡建房审批答复》，对原告的建房申请不予许可。但被告未及时送达，致使原告于2018年9月16日，以被告未在法定期限内重新作出行政许可决定向法院提起被告不履行法定职责行政诉讼一案。2019年1月21日，法院作出判决，虽驳回原告诉请，但认定被告作出答复后应当及时送达给原告。2019年3月21日，原告认为被告于2018年9月5日作出的《关于康玉囡建房审批答复》违法向法院提起行政诉讼，法院于2019年8月28日作出判决，撤销被告作出的上述答复，并责令被告重新作出答复。2019年10月25日，被告作出《关于康玉囡建房审批的答复》，认定原告户不符合海盐县农村居民建房资格条件，不予批准。原告认为，被告于2019年10月25日作出的《关于康玉囡建房审批的答复》存在如下违法情形：1.被告认定原告已经享受过住房福利政策待遇，无事实及法律依据。2.被告仅适用《海盐县农村居民居住用地使用管理办法》及《海盐县农村居民宅基地管理办法》等规范性文件作出本案《关于康玉囡建房审批的答复》，既违反了行政许可法定原则，也无法律法规规章等法定依据。3.虽地方性人民政府规范性文件不属法律法规规章，但被告同时适用《海盐县农村居民居住用地使用管理办法》及《海盐县农村居民宅基地管理办法》等规范性文件，亦已违背原告提出的《农民建房申请表》于2017年5月13日上报时仅公布实施《海盐县农村居民居住用地使用管理办法》的法律依据适用基本原则。4.被告明显违背《行政许可法》第五条规定的“公开、公平、公正、非歧视的原则”作出涉案行政许可行为。5.在行政复议、行政诉讼撤销后，被告已连续三次以相同的主要事实及海盐县农村建房规范性文件为主要理由作出三次行政结果相同的行政行为，公然违反《行政诉讼法》第七十一条规定。6.被告适用的《海盐县农村居民居住用地使用管理办法》第五条第（二）项及《海盐县农村居民宅基地管理办法》第十一条第（四）项的规定，属于“超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章授权范围的”及“没有法律、法规、规章依据，违法增加公民义务并减损公民合法权益”之“规范性文件不合法”情形。请求：1.撤销被告于2019年10月25日作出的《关于康玉囡建房审批的答复》，并责令其适用法律法规规章等法定依据作出行政许可决定；2.对《海盐县农村居民居住用地使用管理办法》（盐政办发〔2013〕134号）第五条第（二)项“申请必须以完整家庭户提出，户口迁入方人员还需提供迁出地非户主审批住宅证明材料”及《海盐县农村居民宅基地管理办法》（盐政发〔2019〕8号）第十一条第（四）项“申请户夫妻任何一方已享受过房改房的（含经济适用房、集资建房）或申请户本人已享受过政策性住房补贴的”等两项规定进行规范性文件合法性审查，依法确认该两项规定属“超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章授权范围的”及“没有法律、法规、规章等依据，违法增加公民义务并减损公民合法权益”之“规范性文件不合法”情形，并依法确认该规范性文件不得作为认定本案行政行为合法的依据，并向指定机关提出司法处理建议。3.被告承担本案的诉讼费用。原告向本院提交了以下证据（均为复印件）：一、原告身份证、户口簿、土地承包证、残疾证各一份，证明原告身份情况，且属农村户籍、农村经济合作社成员并享有土地承包经营权、宅基地使用权的现成员仅一人的独立农村村民农户；二、农民建房申请表一份，证明原告于2017年3月28日向所在澉东村委会提出建房申请，澉东村委会同意并向被告上报提交；三、盐政复决字〔2017〕24号行政复议决定书一份，证明2018年1月26日，行政复议决定责令被告在收到复议决定书之日起二十个工作日内作出行政许可决定；四、《关于康玉囡建房资格审批答复》（2018年2月26日）及信封各一份，证明2018年2月26日，被告根据《海盐县农村居民居住用地使用管理办法》以“申请必须以完整家庭户提出”及原告户己经享受过房改房和住房分配货币化补贴政策，不符合农民建房资格，故对原告建房资格不予许可；五、盐政复决字〔2018〕24号行政复议决定书一份，证明2018年7月25日，行政复议决定责令撤销被告于2018年2月26日作出的《关于康玉囡建房资格审批答复》；六、行政起诉状、复议送达回证、邮政查询单、邮件邮寄单及（2018）浙0411行初48号行政判决书各一份，证明2018年9月16日，原告以被告澉浦镇政府未在法定期限内重新作出行政许可决定情形，以邮寄方式向法院起诉被告不履行法定职责，法院于2018年9月17日收到原告起诉材料后，于2018年9月26日立案受理，并于2019年1月21日判决驳回原告诉请，但认定被告作出答复后应当及时送达给原告；七、《关于康玉囡建房审批答复》（2018年9月5日）、信封、证明及秀洲区法院（2019）浙0411行初14号行政判决书各一份，证明2018年9月21日，原告通过澉东村委会转交收到被告于2018年9月5日作出的《关于康玉囡建房审批答复》，2019年8月28日，秀洲区法院判决撤销被告作出的该答复，责令被告重新作出答复；八、被告于2018年2月26日作出的《关于康玉囡建房资格审批答复》、2018年9月5日作出的《关于康玉囡建房审批答复》以及2019年10月25日作出的《关于康玉囡建房审批的答复》各一份，证明被告已连续三次作出原告不符合海盐县农村居民建房资格条件、不予批准的结果相同的行政许可决定，且所依据事实理由同一，事实为“完整家庭户、原告享受福利分房福利待遇补贴”，依据为海盐县农村村民建房地方性规范文件；九、《海盐县农村居民居住用地使用管理办法》（盐政办发〔2013〕134号）、《海盐县农村居民宅基地管理办法》（盐政发〔2019〕8号）各一份，证明海盐县人民政府无法律法规规章等上位法授权有权设立农村村民建房用地行政许可条件的法定职权，且该两份文件存在规范性文件不合法的情形；十、1993年房改房申请表及2006年住房补贴申请表各一份，证明购房人及申请人的姓名均为汤福军，原告仅属汤福军配偶信息；十一、农民土地承包经营权证一份，证明该证书上也有原告丈夫、儿子、女儿等其他家庭成员信息，那该权证是否也确认这些成员享受了土地承包经营权？十二、浙江省人民政府浙政〔1992〕12号《关于进发的通知》文件一份，证明一个城镇职工购买了房改房不等同于家庭中的其他城镇职工也购买了房改房，而是家庭中有一个城镇职工购买了房改房，则家庭中的其他城镇职工成员无法再购买房改房。被告辩称，一、被告所作答复符合政策规定，并无不当。原告申请建房时，海盐县管理农村居民建房的政策依据为盐政办发〔2013〕134号《海盐县农村居民居住用地使用管理办法》。该办法第五条第（二）项明确要求申请必须以完整家庭户提出，第六条不予准许列举项中预设了第（五）项“其他不符合”的兜底条款，该条款虽未完全明确，但同办法的第十一条第一款对回乡落户人员“未享受福利分房”的要求应当可作为一视同仁予以执行的“其他”情形之一。原告为汤福军的配偶，汤福军（非农）在国家房改时已携全家享受了单位的房改房福利，原告作为与汤福军共同组成的家庭中的一员当然享受了当时的房改房政策福利。原告的建房申请显然与申请时的法规政策不符。更何况，海盐县管理农村居民建房的现行政策依据《海盐县农村居民宅基地管理办法》（盐政发〔2019〕8号）第十一条第（四）项更是进一步明确将“申请户夫妻任何一方已享受过房改房的或申请户本人已享受过政策性住房补贴的”列为宅基地不予批准的情形之一。因此，被告不予批准原告的建房申请符合政策。二、被告之前所作答复虽有瑕疵，并无失职。被告基于原告的要求确作过几次答复，且在前期个别办理中存在一定事实认定、回复时间上的瑕疵，但这也是因慎重对待原告的建房申请、多方听取职能部门意见等所致，自始至终没有敷衍塞责的情况。三、被告适用的政策为依法制定，并无非法。对于农村居民使用集体土地建房，由属地人民政府根据当地的情况出台政策进行规范，既是我国行政管理的通行做法，更是源于国家土地管理法规的规定。海盐县人民政府颁布的《海盐县农村居民居住用地使用管理办法》（盐政办发〔2013〕134号）及《海盐县农村居民宅基地管理办法》（盐政发〔2019〕8号）均符合规范性文件制定的主体、权限、程序、形式规定，内容不存在违反上位法的情形，原告也未能明确指明违法所在，故不存在需进行合法性审查的必要。综上，原告的诉请没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据（均为复印件）：一、《关于康玉囡建房审批的答复》一份，作出时间为2019年10月25日，证明被告已作出不予批准原告建房的决定；二、送达回证一份，证明该答复已由原告配偶签收；三、查档证明一份，由海盐县住房委员会办公室出具，证明原告已随夫共同享受房改福利政策；四、《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，证明当时房改福利政策规定以家庭为单位享受。依据：《海盐县农村居民居住用地使用管理办法》（盐政办发〔2013〕134号）。经庭审质证，本院对原、被告提交的证据认证如下：被告对原告提交的证据一的真实性、合法性无异议，但认为不能证明原告有权申请建房；对证据二的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关；对证据三、四的真实性、合法性无异议，但认为与本案没有关联性，被告已经依法作出处理；对证据五的真实性、合法性无异议，但认为复议决定书中认定原告已随丈夫享受房改房政策，该复议决定已经生效；对证据六的真实性、合法性无异议，但认为被告已经在合法时效内作出答复，且与本案无关；对证据七的真实性、合法性无异议，但认为与本案没有关联性，被告已经作出答复；对证据八的三性均无异议，认为被告作出的三次答复所依据的规范性文件的条款不同，不属于以同一事实同一理由作出相同的行政行为；对证据九的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为不能证明原告的待证事实，海盐县人民政府并没有设立许可，该文件系县政府根据当地的实际情况出台的规范性文件；对证据十的真实性、合法性无异议，两份申请书上都有原告的名字，可以证明原告已与汤福军共同享受过房改房政策；对证据十一的真实性、合法性无异议，但认为与本案没有关联性；对证据十二的真实性、合法性无异议，对证明内容有异议，该文件的第7页第二项明确是以家庭户为单位来享受房改房这一福利待遇的。原告对被告提交的对证据一的真实性无异议，但认为该决定不符合法律规定，没有法律依据；对证据二，无异议；对证据三的真实性无异议，对待证事实有异议，认为该证据仅显示原告作为汤福军配偶的信息，无法显示原告已经享受房改房政策；对证据四的真实性无异议，但认为该文件已经失效，不能作为被告作出答复的依据，且该文件也不能证明房改房是以家庭为单位享受的。本院认为，原告提交的证据一至十，真实、合法，且与本案具有关联性，均予采纳；原告提交的证据十一、十二，与本案并无关联性，不予采纳。被告提交的证据一至三，原告对其真实性均无异议，均予采纳；被告提交的证据四，与本案并无关联性，不予采纳。经审理查明，原告系海盐县澉浦镇澉东村村民。2017年3月28日，原告向海盐县澉浦镇澉东村村委会提交了《农民建房申请表》，澉东村村委会于2017年5月3日盖章同意后上报给被告，后因被告未作答复，原告于2017年11月30日向海盐县人民政府提出复议申请。海盐县人民政府受理后于2018年1月26日作出盐政复决字〔2017〕24号行政复议决定，责令被告在收到复议决定书之日起二十个工作日内作出行政许可决定。2018年2月26日，被告就原告提出的建房申请作出答复，认为原告和其丈夫已经享受过房改房和住房分配货币化补贴政策，对于原告的建房资格不予许可。原告不服该答复，于2018年4月8日向海盐县人民政府提出复议申请，海盐县人民政府依法受理后于2018年7月5日作出盐政复决字〔2018〕24号行政复议决定，认为根据《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》第十八条的规定，享受房改房福利政策是以家庭为单位，原告及其丈夫于1993年购入房改房，原告夫妻双方已经享受了房改房福利政策，但被告认定原告也享受了住房分配货币化补贴政策没有事实依据，因此撤销了被告作出的答复。被告于2018年7月12日收到该行政复议决定书后，于2018年9月5日作出《关于康玉囡建房审批答复》，认为原告及其丈夫已经享受了房改房福利政策，根据《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》和《海盐县人民政府办公室关于印发〈海盐县农村居民居住用地适用管理办法〉的通知》的规定，原告不具有申请建房资格，作出不批准建房许可。原告对该答复不服，提起行政诉讼，本院于2019年8月28日作出（2019）浙0411行初14号行政判决，撤销被告作出的上述答复，并责令被告重新作出答复。2019年10月25日，被告作出案涉《关于康玉囡建房审批的答复》，认为根据原告提出申请时的政策，农村居民申请建设用地必须以完整的家庭户提出，原告户由于完整家庭户中的成员原告及其丈夫汤福军（非农）已经享受过住房福利分配政策中的待遇，不再享受海盐县农村居民建房资格，故认定原告户不符合海盐县农村居民建房资格条件，不予批准。原告对该答复不服，提起行政诉讼。另查明，1993年，原告丈夫汤福军作为原海盐县乡镇企业总公司副总经理，符合房改房政策规定，以优惠价购得坐落于原海盐县××小区××室房屋一套。原告曾于2018年9月26日起诉被告澉浦镇政府行政不作为违法一案，本院于2019年1月21日作出判决，驳回了原告的诉讼请求。原告不服，提起上诉。嘉兴市中级人民法院于2019年2月18日受理，原告于同年3月18日以另案起诉为由，撤回了上诉。本院认为，《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》第二条第（三）项规定，农民建房申请经村集体经济组织集体会审、公示后，报乡（镇）政府、街道办事处审批。因此，被告具有对原告的建房申请是否符合条件进行审批的法定职权。被告作出案涉答复，对原告的建房申请不予批准的理由是认为原告的情况不符合《海盐县农村居民居住用地使用管理办法》规定的条件。该办法第五条第二款规定，申请必须以完整家庭户提出。第十一条第一款规定，回乡落户人员申请建房的，应到住房委员会办公室出具未享受福利分房（含房改房等）的证明材料。被告认为，参照上述条款的规定，原告已随丈夫享受过房改房待遇，故丧失了申请建房的资格。对此，本院认为，一、被告认定原告作为家庭成员已享受房改房待遇所依据的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，已于2016年6月25日失效，故被告作此认定并无依据；二、原告系澉浦镇澉东村村民，户籍未曾迁出，故第十一条第一款有关“回乡落户人员”的规定也不适用于原告。因此，被告以此否认原告建房资格的理由无相关法律依据，案涉答复依法应予撤销。案涉答复被撤销后，被告应对原告的建房申请重新审核并作出是否准许的答复。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，《海盐县农村居民居住用地使用管理办法》（盐政办发〔2013〕134号）已于2019年4月22日废止，本院无需对此进行审查。《海盐县农村居民宅基地管理办法》（盐政发〔2019〕8号）并非被告作出案涉答复所依据的规范性文件，本院不予审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：撤销被告海盐县澉浦镇人民政府于2019年10月25日作出的《关于康玉囡建房审批的答复》，海盐县澉浦镇人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出答复。案件受理费50元，由被告海盐县澉浦镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。(后附页)审 判 长  林幸宇人民陪审员  吴晓亮人民陪审员  陆兴珠二〇二〇年五月十八日书 记 员  王贇洁如当事人不服本院判决提起上诉的，需交纳上诉案件受理费，上诉案件的案件受理费由上诉人向人民法院提交上诉状时预交。逾期不交纳诉讼费用又未提出司法救助申请，或申请司法救助未获批准，在人民法院指定的期限内未交纳诉讼费用的，按自动撤诉处理。