安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)皖行终493号上诉人（一审原告）怀宁县月山镇月山社区居委会河湾居民小组。诉讼代表人胡和发，男，1971年3月9日出生，汉族，系该居民小组组长，住安徽省怀宁县。委托代理人刘明，河北春帆律师事务所律师。被上诉人（一审被告）怀宁县人民政府，住所地安徽省怀宁县政和路128号。法定代表人余学峰，该县县长。被上诉人（一审被告）怀宁县自然资源和规划局，住所地安徽省怀宁县政和路22号。法定代表人汪传虎，该局局长。被上诉人（一审第三人）怀宁县城鑫矿业有限责任公司，住所地安徽省怀宁县月山镇月山社区，统一社会信用代码91340822072379910B。法定代表人潘金才，该公司执行董事兼总经理。怀宁县月山镇月山社区居委会河湾居民小组（简称河湾居民小组）因诉怀宁县人民政府、怀宁县自然资源和规划局撤销土地使用权证一案，不服安徽省安庆市中级人民法院（2019）皖08行初106号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。河湾居民小组向一审法院起诉称：原告所在地因有煤矿资源，自1975年4月始怀宁县革命委员会决定同意怀宁县月山煤矿在原告所在地建设三号井，并分别于1975年4月27日征地2.618亩、1980年1月12日征地8.8亩、1982年6月11日征地62.54亩、1991年5月4日征地1.86亩，共计征地75.818亩。怀宁县月山煤矿于1981年3月7日借用原告土地1.42亩。以上地块分别被用于月山煤矿三号井建设及排水沟、出路、炸药雷管库、员工宿舍、厂部机关等附属设施建设。2007年月山煤矿因经营困难，怀宁县人民政府同意改制，其上述资产由安庆市鑫大地矿业有限公司受让，但受让土地具体数量原告经多方查证都无从知晓。2013年9月份，安庆市鑫大地矿业有限公司又将上述资产中的土地使用权转让给怀宁县城鑫矿业有限责任公司，并明确转让土地为五宗，分别为：怀国用2007—492号、2007—493号、2007—494号、2007—495、2008—041号，总计面积为124亩。怀宁县城鑫矿业有限责任公司又将其划分为八宗登记，其中怀国用2013—415号、怀国用2013--421号、怀国用2013--422号为原告村民组土地，加上1980年1月12日征地8.8亩，1975年4月25日征地2.618亩，总面积为96.752亩，怀宁县城鑫矿业有限责任公司声明此为实际用地。从以上统计情况可以清晰地反映出怀宁县城鑫矿业有限责任公司以国有土地证书的形式非法侵占了本属于原告的农用地19.514亩和原月山煤矿借用土地1.42亩。原告村民发现土地被怀宁县城鑫矿业有限责任公司非法侵占后，即向被告反映要求采取行政措施解决，但被告置之不理。请求：判令怀宁县人民政府、怀宁县自然资源和规划局撤销怀国用（2013）—415号、怀国用（2013）--421号、怀国用（2013）--422号土地使用权证。一审法院认为：《最高人民法院关于适用的解释》(2018年2月8日施行)第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，2018年7月13日，怀宁县月山镇司法所、怀宁县国土资源局月山分局、月山社区及河湾居民组代表在月山镇信访中心会议室就案涉的国有土地使用权证召开了现场协调会，原告对该事实无异议，故原告至迟在2018年7月13日即应当知晓被诉国有土地使用权证登记的具体内容，原告对此提起诉讼应当从2018年7月13日之日起最长不得超过一年，即其应在2019年7月13日前提起诉讼，否则超过法定起诉期限。原告2019年8月6日以怀宁县自然资源和规划局为被告向怀宁县人民法院起诉，怀宁县人民法院裁定不予立案后，原告于2019年8月14日以怀宁县人民政府及怀宁县自然资源和规划局未被告向该院提起本案诉讼，超过法定起诉期限且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的起诉期限应扣除或延长的法定事由。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第(二)项之规定，裁定：驳回原告河湾居民小组的起诉。河湾居民小组上诉称：其发现怀宁县城鑫矿业有限责任公司非法侵占其土地后，即向被上诉人反映要求被上诉人采取行政措施解决，但被上诉人置之不理。2019年6月8日，上诉人携带相关材料及申请书前往怀宁县人民政府处，请求其依法主动撤销违法颁发的土地使用权证，但怀宁县人民政府将该案转交怀宁县自然资源和规划局处理，怀宁县自然资源和规划局只同意以信访方式答复，无奈上诉人向怀宁县人民法院提起行政诉讼，怀宁县人民法院以该案须经行政复议处理为由裁定驳回起诉，但怀宁县人民政府法规科认为无需再复议，建议上诉人直接向一审法院起诉，故其提起本案诉讼。但一审判决仅依据月山镇政府的一纸证明，就认为该案已超过起诉期限是完全错误的。一审认定参加现场协调会的居民是上诉人的居民代表不符合事实，没有提供相应的证明材料如委托书、选举或推举会议记录等，事实上上诉人是在2019年元月8日召开居民会议推选诉讼代表的，月山镇政府是被上诉人的下属机关，其所出具的证明不具有法律证明效力，不应采信。上诉人在起诉状中已陈述于2019年6月18日向被上诉人提交了行政申请，申请政府处理该起土地纠纷。因此其提起本案诉讼没有超过起诉期限，符合起诉条件，一审裁定驳回起诉错误。请求撤销一审裁定，将本案提审或发回重审。怀宁县人民政府、怀宁县自然资源和规划局、怀宁县城鑫矿业有限责任公司未向本院提交书面答辩意见。本院查明：2007年怀宁县月山煤矿因企业改制，其资产由安庆市鑫大地矿业有限公司受让。2013年9月6日，怀宁县经济和信息化委员会、怀宁县月山镇人民政府向怀宁县国土资源局出具《关于请求批准将安庆市鑫大地矿业有限公司现有五宗土地使用权转让给怀宁县城鑫矿业有限责任公司的报告》（怀经信字[2013]072号）。2013年9月8日，安庆市鑫大地矿业有限公司与怀宁县城鑫矿业有限责任公司签订《土地使用权转让协议》，约定安庆市鑫大地矿业有限公司将其拥有的五宗国有土地使用权（使用权证号分别为：怀国用2007—492号、2007—493号、2007—494号、2007—495、2008—041号）转让给怀宁县城鑫矿业有限责任公司。2013年9月13日，怀宁县城鑫矿业有限责任公司向怀宁县国土资源局申请土地登记。2013年9月22日，怀宁县国土资源局作为登记机关、怀宁县人民政府作为颁证机关为怀宁县城鑫矿业有限责任公司颁发国有土地使用权证。另查明：2019年6月18日，河湾居民小组向怀宁县自然资源和规划局提出书面申请，要求怀宁县自然资源和规划局责令怀宁县城鑫矿业有限责任公司退还其农用地并赔偿土地损失费。2019年8月5日，怀宁县自然资源和规划局作出《行政处理情况答复书》，以河湾居民小组的申请事项应当通过诉讼途径解决，不属于该机关行政处理的职权范围，决定不予受理，并交代若不服该信访事项处理意见，可请求上一级行政机关复查。2019年8月6日，河湾居民小组向怀宁县人民法院起诉，请求判令怀宁县自然资源和规划局撤销怀国用（2013）-415号、怀国用（2013）-421号、怀国用（2013）-422号土地使用权证，同日怀宁县人民法院作出（2019）皖0822行初71号行政裁定，裁定对河湾居民小组的起诉不予立案。2019年8月14日，河湾居民小组以怀宁县人民政府、怀宁县自然资源和规划局为被告，提起本案诉讼。本院认为：本案系因河湾居民小组认为怀宁县城鑫矿业有限责任公司的三本土地使用权证侵占其土地，要求行政机关处理而行政机关置之不理，诉请人民法院判令怀宁县人民政府、怀宁县自然资源和规划局撤销该三本土地使用权证。从其诉状及诉讼请求的表述可以看出，其实质上是诉请行政机关不履行法定职责之诉，要求人民法院判令行政机关履行法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款规定“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉”。原告提起要求履行法定职责之诉应先向行政机关提出请求，而不能直接向人民法院提起诉讼。行政案件审理的对象为行政机关作出的行政行为或不履行行为，若原告未依法先向被告提出申请，则被告无从作出行政行为亦不存在不履行行为之基础。本案中，河湾居民小组在一审中提供的七组证据中，其中第六组证据“村民信访材料”在卷宗中反映有怀宁县月山镇人民政府《关于胡和发信访事项的处理意见》（月政[2018]204号）、怀宁县经济和科技信息化委员会对胡和发作出的《信访事项受理告知书》（怀经科字[2018]135号）、怀宁县国土资源局对戴爱华信访事项作出的《不予受理告知书》，但上述证据均系有关村民个人信访事项的处理意见，不能证明河湾居民小组已向一审被告先行提出过要求其履行撤销登记行为法定职责的申请。河湾居民小组在二审中提供的怀宁县自然资源和规划局于2019年8月5日作出的《行政处理情况答复书》。因该答复书系针对河湾居民小组要求怀宁县自然资源和规划局责令怀宁县城鑫矿业有限责任公司退还其农用地并赔偿土地损失费的行政处理申请而作出，并不是针对河湾居民小组在本案中要求的有关机关撤销三本土地证的申请而作出，且该答复书明确交代若不服该信访事项处理意见，可请求上一级行政机关复查，若对该答复书不服提起诉讼也不是人民法院受案范围，故河湾居民小组在二审中提供的证据亦不能证明其已向一审被告先行提出过要求其履行撤销登记行为法定职责的申请。况且，河湾居民小组提起的诉讼系诉请不动产登记机关自行撤销不动产登记行为之诉，而怀宁县人民政府、怀宁县自然资源和规划局亦不是因职权变更继续行使不动产登记职权的行政机关。因此，河湾居民小组提起本案诉讼，不符合起诉条件。综上，河湾居民小组的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定驳回起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇二〇年五月六日法官助理戴红书记员陈维为附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。