浙江省湖州市南浔区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0503行初158号 原告安吉天子湖连新饭店。 经营者潘连新。 委托诉讼代理人王鹏娇，浙江浦源律师事务所律师。 被告安吉县天子湖镇人民政府，住所地浙江省安吉县天子湖现代工业园区。 法定代表人尹碧锃，该镇镇长。 出庭应诉负责人陈志良，该镇副镇长。 委托诉讼代理人徐兆红，浙江求直律师事务所律师。 委托诉讼代理人朱徐明，浙江求直律师事务所律师。 原告安吉天子湖连新饭店（以下简称连新饭店）因与被告安吉县天子湖镇人民政府（以下简称天子湖镇政府）乡政府行政强制一案，本院于2019年9月20日受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，被告在法定期限内进行了举证和答辩。本院依法组成合议庭于2019年11月7日公开开庭进行了审理。原告连新饭店经营者潘连新及委托诉讼代理人王鹏娇，被告天子湖镇政府出庭应诉负责人陈志良及委托诉讼代理人徐兆红、朱徐明到庭参加诉讼。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。经原告申请，本案移送调解中心调解，自2020年3月2日至2020年4月1日。本案现已审理终结。 原告连新饭店向本院请求：1.确认被告于2019年3月24日拆除原告房屋内部装修的行政强制行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：1.原告及其经营者从南北湖村承包2.3亩土地，为了响应美丽乡村建设，在村委支持下，建造1100平方米的房屋用于农家乐经营，用地和建房经过被告、安吉县国土资源局、安吉县人民政府审批同意，同时也得到安吉县农家乐规范管理协调小组办公室审批，属于原告及其经营者依法建造的房屋，应受到法律保护。（1）原告及其经营者使用的土地是南北湖村以“李爱芹水产养殖合作社”名义申请，申请用途是管理用房，面积2.3亩，得到南北湖村、安吉县国土资源局高禹镇国土所、安吉县高禹镇人民政府、安吉县林业局、安吉县国土资源局、安吉县人民政府审批同意。（2）原告及其经营者生产经营场所面积1100平方米产权属性，在2012年至2013年期间先后得到南北湖村委会、安吉县高禹镇人民政府、安吉县国土资源局高禹镇国土所、安吉县高禹镇村镇建设办公室、天子湖镇政府、安吉县国土资源局天子湖中心所的认可同意。（3）原告及其经营者开办农家乐在2011年得到安吉县农家乐规范管理协调小组办公室、安吉县高禹镇人民政府、安吉县高禹镇村镇建设办公室、乡镇生态办、安吉县环保局审批同意。2.被告超越职权，违法行政，没有权力认定原告及其经营者的房屋属于违建。（1）被告的执法范围仅限于城乡规划法第65条所规定的范围：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。还要征询规划、国土部门的意见，认定建筑物性质后才能采取强制措施。（2）依据《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知》第二部分违法建筑的调查认定，规定了违法建筑的认定主体和认定程序：市、县政府应当组织城管（综合）执法、城乡规划、国土资源、交通、水利等有关部门和乡镇政府、街道办事处、开发区（园区）管委会对本行政区域内的建筑进行调查。（3）依据上述法律、法规规定，被告根本无职权认定原告及其经营者的房屋属于违建。3.被告对原告房屋实施强拆行政程序违法。（1）被告在2019年2月25日向原告发出《责令限期改正违法行为通知书》，认为原告及其经营者改变土地用途，从事非农业生产、经营行为，责令在2019年3月15日前将建筑物自行拆除。被告却在2019年3月24日强制拆除原告及其经营者房屋内部装修，把几十间房屋和大厅内部装修全部砸掉。（2）被告组织人员对原告及其经营者上述房屋装修进行强制拆除前，未告知原告有陈述、申辩、听证权利。（3）被告对原告及其经营者房屋装修实施强拆之前，没有履行催告程序。依据《中华人民共和国行政强制法》第35条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”。根据该规定，被告强拆原告房屋装修之前，应当事先履行催告程序，原告也有权对此进行陈述和申辩，但是被告并未履行催告程序，属于程序违法。（4）被告没有作出《行政强制执行决定书》并送达原告及其经营者，强制拆除前未进行强制拆除公告。依据《中华人民共和国行政强制法》第37条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对经过催告不履行行政决定的才可以做出行政强制决定。”根据该规定，即便被告履行了上述催告程序，在强拆原告房屋装修之前也应当作出强制执行决定书，并将强制执行决定送达原告及其经营者。被告对原告及其经营者房屋装修进行强拆都属于《中华人民共和国行政强制法》规范的范畴，被告都应当履行作出行政决定、进行催告、作出行政强制执行决定、进行强制拆除公告的法定程序。被告在强拆原告及其经营者房屋之前根本没有履行上述程序，强拆行为明显属于程序违法。4.被告对原告及其经营者的房屋内部装修实施强拆的行政目的不合法，属于选择性执法。原告为维护自己的合法权利，特提起行政诉讼。 原告连新饭店向本院提供了以下证据： 1.房屋被强拆经过说明，拟证明被告于2019年3月24日对原告房屋内部装修实施了强拆。 2.限期改正违法行为通知书，拟证明被告对原告下发了通知书。 3.卫生、烟草、特种行业许可证； 4.用地、房屋审批手续； 5.原告在杨金贵书记担保的贷款明细； 6.天子湖镇餐饮发票； 7.南北湖村委会餐饮发票； 8.安吉县林业局、统战部、天子湖镇国土所、安吉县农业局、天子湖镇城管所餐饮发票； 9.纳税凭证。 证据3—9拟证明（1）原告的房屋经过合法手续审批的；（2）原告开始的启动资金是贷款而来；（3）被告等部门明知案涉建筑行为，存在行政不作为。 10.强拆照片，拟证明被告组织人员对房屋内部装修实施了拆除。 并当庭补充提供以下依据： 1.行政处罚法第十六条，城乡规划法第四十一条、第六十五条，《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条，国务院《关于进一步推进相对集中管理行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），省编委办《关于湖州市及所辖县（区）综合行政执法工作实施方案的复函》（浙编办函〔2016〕96号），安吉县人民政府《关于印发安吉县综合行政执法工作实施方案的通知》（安政发〔2016〕19号）； 2.浙江政务网截图。 依据1和2拟证明被告对涉案建筑没有执法权，被告实施拆除行为属于超越职权。 被告天子湖镇政府辩称，1.经被告调查发现，原告擅自改变农林设施用地的土地用途，将本应用于农业生产的管理用房用作农家乐经营，其行为已构成违法，属于本次大棚房整治范围。案涉房屋所在土地性质为农林设施用地，系李爱芹水产养殖合作社因承包鱼塘所需于2010年11月通过审批获得，用于建设生产管理用房，根据《国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展的通知》的相关规定，严禁随意扩大设施农用地范围，以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐必须依法依规按建设用地进行管理，换而言之，农家乐、餐饮、住宿等建设必须按照建设用地进行审批管理，不能以农林设施用地审批后从事餐饮住宿。但经被告调查发现，原告擅自改变农林设施用地的土地用途，将本应用于农业生产的管理用房用作农家乐经营，显然违反前述部门规章的规定。根据农业农村部、自然资源部《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》规定，对占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施，改变土地性质和用途的违法建设行为应依法依规进行全面清理整治。故被告于2019年2月25日向原告送达《责令限期改正违法行为通知书》，要求原告于2019年3月15日前停止违规经营行为、清退违规设施设备并自行拆除违法部分的建筑物。2.案涉房屋的室内装修系原告自行拆除，被告仅在过程中对原告的整改行为提供了一定帮助，并未实施强制拆除行为，故原告的诉请无任何事实依据。被告向原告送达整改通知后多次组织工作人员上门协调、沟通，原告最终同意自行拆除案涉房屋内的室内装修。2019年3月28日，被告组织天子湖国土所、综合执法办的相关工作人员一同前往南北湖××庄查看原告自行拆除的情况，当时原告已经着手实施拆除，但由于进度较慢，原告向被告寻求帮助，被告于2019年3月29日雇请数名工作人员到现场听从原告的指挥和安排，帮助原告加快自行拆除的进度。因此，案涉房屋的室内装修实为原告自行拆除，被告仅在过程中对原告的整改行为进行必要监督，同时应原告要求提供了一定的帮助，并未实施强制拆除行为。请求驳回原告诉讼请求。 被告天子湖镇政府向本院提交了以下证据、依据： 1.安吉县农林设施用地审批表； 2.临时用地审查意见表。 证据1和2拟证明案涉房屋所在土地系农林设施用地，审批用途为生产管理用房，用地年限2年。 3.现场检查照片，拟证明原告使用农林设施用地建造案涉房屋并进行非农业经营。 4.责令限期改正违法行为通知书，拟证明被告要求原告限期整改。 5.情况说明； 6.拆除现场视频。 证据5和6拟证明被告与天子湖国土所、综合执法办相关工作人员于2019年3月28日查看原告自行拆除进度。 7.李爱芹调查笔录及身份证明，拟证明被告相关工作人员以及村干部多次找潘连新做工作，要求自行拆除，潘连新同意自行拆除并确认请人实施拆除。 8.亢宗正调查笔录及身份证明，拟证明2019年3月29日，亢宗正受被告工作人员所雇到南北湖××庄听从老板指挥、安排，帮助拆除室内装修等。 9.亢宗正辨认照片； 10.现场检查照片。 证据9和10拟证明原告经营者潘连新在拆除现场指挥、监督拆除。 11.刘汉林调查笔录及身份证明，拟证明2019年3月30日到南北湖到渔庄听从潘连新指挥，帮助拆除室内装修。 依据：1.农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知；2.《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》；3.湖州市农业局、湖州市国土资源部关于印发《湖州市“大棚房”问题专项清理整治行动方案》的通知；4.浙江省“大棚房”问题专项清理行动协调推进小组关于印发《浙江省“大棚房”问题整治整改指导意见》的通知；5.《安吉县人民政府办公室关于规范设施农用地使用和管理的通知》；6.《土地利用现状分类》附录A；7.最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》。 经庭审质证，原告对被告提交的证据合法性、证明目的有异议，被告提交的证据能够证明是被告组织人员实施了拆除行为。被告对原告提供的证据1有异议，该份证据系单方制作；对证据2关联性有异议，仅凭通知书无法推断被告实施了拆除行为；对证据3、4、5、6、7、8、9的关联性有异议；对证据10的真实性、合法性、关联性均有异议，不能证明被告实施拆除行为。 对各方当事人提交的证据，本院认证如下：原告提供的证据1系当事人陈述，证据10系现场照片，能够相互印证，本院予以认定；原告提供的证据2与被告提交的证据4一致，本院予以认定；原告提供的证据3、4与本案有关联性，本院予以认定，原告提供的证据5、6、7、8、9与本案没有关联性，本院不予认定。被告提交的证据7、8、11系证人证言，因证人未按规定出庭接受质证，本院不予认定；被告提交的其他证据来源合法，客观真实，与本案有关联性，本院予以认定。 经审理查明，李爱芹水产养殖合作社于2010年11月26日在原××××北湖狮子桥沟获批设施用地2.3亩，作为生产管理用房。2011年1月19日，李爱芹水产养殖合作社与安吉南北湖生态渔庄有限公司签订租房协议，约定将上述生产管理用房出租给安吉南北湖生态渔庄有限公司用于开设农家乐，期限自2011年1月19日至2031年1月19日。2011年4月13日，安吉南北湖生态渔庄有限公司获批特种行业许可证。后该场所由连新饭店经营，连新饭店于2013年11月10日获批烟草专卖零售许可证，于2016年4月获批卫生许可证。2018年5月11日，安吉县公安局向原告作出安公特旅字第18026号《特种行业许可证》，允许原告经营住宿业务。 为开展“大棚房”问题专项清理整治，农业农村部、自然资源部于2018年9月14日印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知。湖州市农业局、湖州市国土资源部于2018年10月9日印发《湖州市“大棚房”问题专项清理整治行动方案》。2019年2月1日，浙江省“大棚房”问题专项清理行动协调推进小组印发《浙江省“大棚房”问题整治整改指导意见》的通知。2019年2月25日，天子湖镇政府向南北湖××庄作出天子湖限字［2019］第3号《责令限期改正违法行为通知书》，责令南北湖××庄于2019年3月12日前停止违规非农生产、经营行为，清退违规使用部分相关设施设备，恢复农业生产，在2019年3月15日前将已搭建的建筑物（构筑物）违法部分自行拆除，恢复土地原状。后连新饭店自行拆除部分室内装修，因连新饭店自行拆除进度较慢，2019年3月29日起，被告组织人员对案涉建筑的室内装修实施了拆除。 本院认为，原、被告就被告实施了拆除行为并无争议，且有在案证据证明，本院予以确认。被告主张其实施的拆除行为系协助原告，不存在行政强制行为。但被告提交的证据不足以证明其主张。被告虽因“大棚房”整治，向原告作出《责令限期改正违法行为通知书》，但该通知书并不能作为认定原告的建设行为违法的依据：首先，该通知书指向的行政相对人为南北湖××庄；其次，该通知书未明确查明原告的建设行为的地点和具体建设的面积，事实认定不清；最后，该通知书未告知原告救济途径，违反法定程序。案涉室内装修属于原告合法财产，被告提交的证据不足以证明被告已对原告的上述合法财产进行合理补偿或原告已无偿自愿将上述合法财产赠予被告，故被告无权利对属于原告的建筑物室内装修实施拆除。因实施拆除的行为不具有可撤销性，故被告的拆除行为应确认违法，原告请求确认被告实施拆除行为违法于法有据，本院予以支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，判决如下： 确认被告安吉县天子湖镇人民政府实施拆除原告安吉天子湖连新饭店室内装修的行为违法。 案件受理费50元，由被告安吉县天子湖镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审 判 长  邵钧伟 人民陪审员  敖 黎 人民陪审员  郑珊珊 二〇二〇年五月八日 法官助理洪金凤 书记员金林兵