上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终162号上诉人(原审原告)李小琳，女，1974年4月11日出生，汉族，户籍所在地上海市长宁区。上诉人(原审原告)王志君(李小琳儿子)，男，2001年8月24日出生，汉族，户籍所在地同上。上诉人(原审原告)王瑜(李小琳丈夫)，男，1963年5月21日出生，汉族，户籍所在地同上。被上诉人(原审被告)上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市长宁区。法定代表人竺凯。委托代理人陆馨伟。委托代理人顾景春。被上诉人(原审被告)上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人邓大伟。委托代理人张晓莹。被上诉人(原审被告)上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人倪佳慧。委托代理人李玮。被上诉人(原审被告)上海市长宁区消防救援支队，住所地上海市长宁区。行政负责人虞利强，上海市长宁区消防救援支队支队长。委托代理人祁文晋。被上诉人(原审被告)上海市公安局长宁分局新华路派出所，住所地上海市长宁区。法定代表人赵国芬。委托代理人祁文晋。委托代理人徐俊峰。上诉人王瑜、李小琳、王志君因房屋整治行为一案，不服上海铁路运输法院(2018)沪7101行初747号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月7日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审认定：本市番禺路XXX弄XXX号104，105室，房地产权证载明的权利人为李小琳、王志君，土地用途为住宅，房屋类型为新工房2，建筑面积为56.40平方米。涉案房屋系番禺路XXX弄XXX号104室。2003年8月5日，原上海市长宁区房屋土地管理局核发编号为长房地改字(2003)第052号《居住物业改变使用性质许可证》，其中载明：“申请人王瑜，房屋座落番禺路XXX弄XXX号104室，改变使用性质部位及使用面积为室内，经审核，同意上述房屋改变使用性质，开办房产中介行业，有效期限自2003年8月5日至2005年8月4日止。”同时备注栏注明：有效期满前二个月，申请人若需继续改变居住物业使用性质的，必须重新提出申请，逾期不提出申请或超过有效期限的，本许可证作废。之后，该局未就涉案房屋核发新的许可证。涉案房屋和其天井及公共部位的搭建建筑物作为整体破墙开门，被分成4个平行店面出租经营。2016年4月27日，经营者黄平以涉案房屋为经营场所取得个人独资企业营业执照；2017年4月7日，经营者任文忠以涉案房屋为经营场所取得食品经营许可证，经营场所记载为番禺路XXX弄XXX号104室-2。至案发时，涉案房屋和搭建建筑物处于破墙开门状态，并一直用于经营。2017年12月，上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)、上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)、上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)、上海市长宁区消防救援支队(原上海市长宁区公安消防支队，以下简称长宁区消防支队)、上海市公安局长宁分局新华路派出所(以下简称新华路派出所)发布联合告知书称，重点开展针对沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年6月8日，长宁房管局向区各街道(镇)出具答复，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的‘居改非’，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2017年12月21日，长宁执法局在王瑜、李小琳、王志君没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了拆除店门和户外装修、拆除违法搭建建筑物、砌墙封门、重新封闭小区公共围墙的整治行为，将涉案房屋恢复至原始状态。王瑜、李小琳、王志君认为该整治行为侵犯了其合法权益，遂起诉至原审法院，请求确认长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁区消防支队、新华路派出所于2017年12月21日对涉案房屋围墙的封墙行为违法。在本案审理过程中，李小琳于2019年11月26日向原审法院提交《开门图纸等证据申请书》，请求事项为“李小琳当年申请居改非的申请书及开门图纸”。因李小琳申请已明显超过申请期限，且在案证据已能证明本案事实，该证据也无调查收集的必要，故不予处理。原审认为：根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、被诉行政行为的行为主体是否为长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁区消防支队、新华路派出所；二、涉案房屋是否应予整治；三、被诉行政行为是否具有合法性。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为是针对涉案房屋实施的拆除店门和户外装修、拆除违法搭建建筑物、砌墙封门及重新封闭小区公共围墙的整治行为。根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(八)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第五条第二款第(三)项的规定，长宁执法局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。现长宁执法局确认由其实施被诉行政行为，因此长宁执法局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，王瑜、李小琳、王志君提供联合告知书以证明长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、新华路派出所为共同行为主体。现从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除长宁执法局以外的其余主体亦实施了被诉行政行为。所以，王瑜、李小琳、王志君认为长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、新华路派出所亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，难以支持。关于第二个争议焦点，根据《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订)第五十二条第一款的规定，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。涉案房屋原使用性质为居住，原上海市长宁区房屋土地管理局曾经王瑜申请审批同意改变使用性质为非居住，但同时也明确许可期限为两年，至2005年许可期限届满后未再进行审批或延长。王瑜、李小琳、王志君现对两年许可期限的合法性提出异议，认为是停掉而不是失效，无须再行审批，一直有效。原审法院认为，首先，王瑜、李小琳、王志君在获得许可时明知有两年期限的限制，可视作王瑜、李小琳、王志君当时接受该期限的约束；其次原审批机关长宁房管局也已发函明确：凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。王瑜、李小琳、王志君在2005年许可期限届满后未再获得相关职能部门的许可，其房地产权证上载明的用途仍为居住，因此，王瑜、李小琳、王志君主张在长宁执法局作出被诉行政行为之时，涉案房屋的使用性质仍为非居住用途无依据。此外，居住物业改变使用性质许可证载明的改变使用性质部位为室内，改变涉案房屋外貌亦缺乏依据。本案中王瑜、李小琳、王志君自2005年居改非许可到期后一直将涉案房屋连同天井和公共部位的搭建建筑物一体作经营使用，并未拆除搭建建筑物将涉案房屋恢复至原始窗户状态，不仅不符合《上海市住宅物业管理规定》第五十二条第一款之规定，也与《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(八)项“擅自搭建建筑物、构筑物”、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第五条第二款第(三)项“擅自改建、占用物业共用部分”的规定相悖。长宁执法局基于此对涉案房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内。关于第三个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》《上海市城市管理行政执法条例》《上海市住宅物业管理规定》等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的长宁执法局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，并如王瑜、李小琳、王志君所述进行口头通知，但如前所述，告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。长宁执法局在实施被诉行政行为前也未依法听取王瑜、李小琳、王志君的陈述申辩，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，并且未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实存在外墙、小区围墙未恢复原状的情形，长宁执法局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第(一)项之规定，于2019年12月27日判决如下：一、确认长宁执法局于2017年12月21日对涉案房屋实施的整治行为违法；二、驳回王瑜、李小琳、王志君的其他诉讼请求；案件受理费人民币50元，由长宁执法局负担。判决后，王瑜、李小琳、王志君不服，向本院提起上诉。上诉人王瑜、李小琳、王志君上诉称，涉案房屋依法取得了“居改非”的行政许可，许可证虽规定2年期限，但到期后因长宁房管局停办延续手续导致上诉人无法去申办居改非延长手续，故涉案房屋居改非至今仍然有效。依据法不溯及既往的原则，2010年修订的《上海市住宅物业管理规定》并不能适用2004年的所发生法律效力的法律行为。原审判决以2017年长宁房管局向区各街道(镇)出具的答复函认定被上诉人有权实施整治行为且涉案房屋应予整治，确认被上诉人程序违法是错误的。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求1.撤销原判，依法改判或发回重审；2.赔偿上诉人实际损失；3.撤销上诉人的行政拘留决定书(对王瑜作出的)。被上诉人长宁执法局辩称，上诉人将涉案房屋破墙开门，在天井内搭建，属于破坏房屋外貌和违法搭建建筑物的行为。被上诉人对涉案房屋进行整治恢复原状，是按照本市“五违四必”综合整治工作中对于沿街店面违法经营情况进行的统一行政管理措施。上诉人提出的上诉理由和依据不能成立，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁房管局辩称，其并非本案适格被告。对上诉人的居改非行政许可是附期限的，上诉人认为居改非长期有效没有依据。请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁市场监管局辩称，其未参与实施被诉行政行为，并非本案适格被告，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁消防支队辩称，其不符合原审被告主体资格。请求驳回上诉、维持原判。被上诉人新华路派出所辩称，其未参与实施被诉行政行为，主体不适格，请求驳回上诉、维持原判。经审理查明，原审认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为：依据《上海市城市管理行政执法条例》《上海市城市管理行政执法条例实施办法》的相关规定，长宁执法局对本行政区域内的擅自搭建改变物业使用性质等行为，具有实施城市管理行政执法权，长宁执法局作出被诉行政行为，作为原审被告，各方当事人均予以确认。从本案查明的事实来看，长宁房管局、长宁市场监管局、天山路街道办、新华路派出所仅为2017年12月发布联合告知书的发布主体，上诉人对2017年12月21日的被诉房屋整治行为不服提起行政诉讼，长宁执法局作为原审被告是行政诉讼的适格主体，原审判决对本案诉讼主体资格的认定符合法律规定，本院予以确认。本案中，长宁区相关部门对“破墙开店”进行整治，行政目的并无不当。长宁执法局依据涉案房屋的房地产权证、取得的居改非行政许可以及改变物业使用性质行政主管部门即长宁房管局的答复、底层平面图、执法前后对比照片等相关证据，认定上诉人涉案房屋居改非系附期限的行政许可，涉案房屋破墙开门、天井内搭建属于破坏房屋外貌、违法搭建建筑物的违法行为，在此次“五违四必”综合整治期间作出被诉房屋整治行为予以恢复原状，认定事实清楚，证据充分。上诉人主张因长宁区人民政府明确取消和不再审批居改非许可证核发和延长手续等理由，认为其原有居改非行政许可继续有效的上诉意见，缺乏法律依据，本院不予采纳。需要指出，涉案房屋原有居改非行政许可期限至2005年8月4日止，即使按照原有许可内容亦明确“改变使用性质部位及使用面积为室内”，故上诉人对于涉案房屋破墙开门、违法搭建并不具有合法性。上诉人在居改非行政许可已失效的前提下，认为其不存在破坏房屋外貌、违法搭建建筑物的违法行为的诉讼主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。需要指出，上诉人在原审中的诉讼请求还有两项，即要求原审五被告赔偿其经济损失(以评估为准，暂定1万元)、将涉案房屋恢复原状。该两项请求，上诉人在原审庭审中明确表示不再提起。因此，上诉人在本案二审中提出赔偿其实际损失及撤销行政拘留决定书的请求，均不是原审中的诉讼请求，亦不能成为本案的上诉请求，本院不予处理。综上，长宁执法局作出被诉行政行为前未听取被上诉人陈述申辩、未履行催告等义务，属于违反法定程序。原审判决确认被诉行政行为违法并驳回王瑜、李小琳、王志君的其他诉讼请求，并无不当。综上，上诉人上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王瑜、李小琳、王志君负担。本判决为终审判决。审 判 长 张文忠审 判 员 徐 静审 判 员 陈瑜庭二〇二〇年五月二十八日法官助理 张淼堂书 记 员 朱小艳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……