山东省日照市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)鲁11行终63号 上诉人（原审原告）厉祥吉，男，1963年12月26日出生，汉族，退休职工，住莒县。 上诉人（原审原告）徐田迎，女，1962年8月16日出生，汉族，退休职工，住莒县。 上诉人（原审原告）赵来花，女，1958年4月22日出生，汉族，退休职工，住莒县。 上诉人（原审原告）冯振英，女，1965年1月3日出生，汉族，退休职工，住莒县。 上诉人（原审原告）陈常芳，女，1967年2月5日出生，汉族，退休职工，住莒县。 上诉人（原审原告）杨丽霞，女，1958年12月23日出生，汉族，退休职工，住莒县。 上诉人（原审原告）朱维芳，女，1962年8月29日出生，汉族，退休职工，住莒县。 上诉人（原审原告）刘光梅，女，1953年11月22日出生，汉族，退休职工，住莒县。 上诉人（原审原告）纪庆玲，女，1960年4月2日出生，汉族，退休职工，住莒县。 上诉人（原审原告）申友兰，女，1967年7月14日出生，汉族，退休职工，住莒县。 上诉人（原审原告）孙菊红，女，1970年2月8日出生，汉族，居民，住莒县。 上诉人（原审原告）魏金芹，女，1961年8月24日出生，汉族，退休职工，住莒县。 被上诉人（原审被告）莒县自然资源和规划局，住所地莒县振兴东路197号，统一社会信用代码11371122004528312H。 法定代表人周忠国，局长。 委托诉讼代理人高兴昌，山东文心正律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）莒县住房和城乡建设局，住所地莒县振兴东路15号，统一社会信用代码11371122004369649C。 法定代表人陈维国，局长。 上诉人厉祥吉、徐田迎、赵来花、冯振英、陈常芳、杨丽霞、朱维芳、刘光梅、纪庆玲、申友兰、孙菊红、魏金芹因诉被上诉人莒县自然资源和规划局、莒县住房和城乡建设局行政撤销一案，不服山东省莒县人民法院（2019）鲁1122行初32号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2013年4月24日，莒县房屋征收管理办公室、莒县土地储备中心、莒县海通茧丝绸有限公司（以下简称海通公司）、日照凯达房地产开发有限公司（以下简称凯达公司）共同作出《日照凯达房地产开发有限公司国有土地房屋租住户安置方案》，该方案内容为：根据城市规划，莒县土地储备中心拟对位于岳石路南侧、莒县水管所以西，凯达公司的国有土地进行储备，需对土地储备范围内的房屋租住户进行安置，现制定如下实施方案。一、土地储备范围：岳石路南侧、莒县水管所以西，凯达公司国有土地上的房屋及附属设施。二、安置责任人：莒县土地储备中心及竞得该地土地使用权的房地产开发企业负责安置。三、搬迁时间：另行通知。四、安置方式：根据规划在原地建设多层住宅楼进行安置。五、安置楼房结构质量及标准：安置楼房符合国家有关规定，质量合格，合法证件齐全。六、安置楼房价格：（一）居住该地块的原海通公司退休及内退人员共19户（名单附后），安置楼房主房建筑面积90平方米（含90平方米）以内，按安置楼房办理施工许可证时成本价购买，超出部分按市场价购买。（二）居住该地块的与原海通公司脱离劳动关系的人员55户（名单附后），安置楼房主房建筑面积90平方米（含90平方米）以内，按安置楼房办理施工许可证时成本价上浮200元/平方米购买，超出部分按市场价购买。（三）居住该地块的海通公司在岗职工10户（名单附后），安置楼房主房建筑面积90平方米（含90平方米）以内，按安置楼房办理施工许可证时成本价上浮200元/平方米购买，超出部分按市场价购买。七、安置楼房面积及位置：安置楼房实际面积以房产部门具体测绘面积为准。安置楼房位于本幅土地西侧，两栋多层住宅楼。八、其他问题：1.用于安置楼房具体分配方法：以租住户交钥匙的先后顺序在规定安置楼房单元内挑选。2.搬家补助费（搬、回迁费）每户600元，临时安置补助费每月每户200元（临时安置时间按12个月计）。安置楼房建设周期12个月，自地上搬迁结束、土地交付之日起计，逾期时，临时安置用房房租由竞得土地使用权的房地产企业按每户每月220元给付。3.该范围内的租住户不能全部搬出，导致无法进行房地产开发，本安置方案废止。4.该范围内的公有房屋及附属设施不得私自拆除，否则按拆除旧料的双倍价款赔偿。该安置方案盖有上述四个单位的公章，并附有海通公司在岗职工人员名单、内退休人员名单、脱离劳动关系人员名单。厉祥吉等12人于2015年1月14日对该安置方案申请行政复议。2015年1月19日，莒县人民政府作出莒复不字[2015]第1号不予受理行政复议申请决定书，认为厉祥吉等12人申请的行政复议的事项，并非具体行政行为，不符合行政复议受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，决定不予受理。厉祥吉等12人于2015年6月2日向法院提起诉讼。 另查明，2011年4月16日，海通公司与凯达公司签订资产转让协议，将海通公司包括土地、房屋在内的资产转让给凯达公司。2011年6月3日，原莒县国土资源局向凯达公司核发莒国用（2011）第48号国有土地使用权证。2013年3月21日，原莒县国土资源局与凯达公司签订《收购土地协议》，拟收购凯达公司位于城区岳石路以南、青峰岭水库灌溉区管理所家属院以西的国有土地使用权，该宗地即凯达公司自海通公司处受让土地。2013年4月3日，原莒县国土资源局与原莒县住房和城乡建设局向莒县人民政府报送莒国土资字[2013]30号关于实施《国有建设用地使用权挂牌出让方案》的请示及附件国有建设用地使用权挂牌出让方案，拟对位于城区岳石路以南、青峰岭水库灌溉区管理所家属院以西的C2012-49号储备国有建设用地使用权公开挂牌出让。2013年4月8日，莒县人民政府向凯达公司发出《关于C2012-49号储备国有建设用地使用权公开挂牌出让方案的批复》(莒政函[2013]50号)，同意将C2012-49号储备国有建设用地使用权公开挂牌出让。2013年7月1日，原莒县国土资源局与凯达公司签订了《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》并签订了国有建设用地出让合同，由凯达公司取得该宗地的土地使用权。 原审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人房屋，应当对被征收房屋的所有权人给予公平补偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。”从以上规定可以看出，在行政征收法律关系中，被征收土地的所有权人、使用权人或者被征收房屋的所有权人，才是征收法律关系中的相对人或利害关系人。国有土地上的房屋征收，被征收主体系房屋所有权人。本案中，厉祥吉等12人原系海通公司的房屋承租人，基于租赁协议对海通公司的房屋享有使用权，但自2011年4月16日海通公司与凯达公司签订资产转让协议后，该房屋的所有权属凯达公司所有，凯达公司系私人企业，房屋属性已经改变，厉祥吉等12人与凯达公司如果存在租赁关系，仅系一般租赁关系。综上，厉祥吉等12人不是行政征收法律关系中的法定被征收人，其作为承租人与相关征收行为不具有法律上的利害关系，不是本案适格原告。厉祥吉等12人的起诉，不符合相关法律的规定，对厉祥吉等12人的起诉应不予受理。因对厉祥吉等12人的起诉已经立案，故应裁定驳回起诉。本案经原审法院审判委员会研究通过。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，原审裁定：驳回厉祥吉、徐田迎、赵来花、冯振英、陈常芳、杨丽霞、朱维芳、刘光梅、纪庆玲、申友兰、孙菊红、魏金芹的起诉。 上诉人厉祥吉、徐田迎、赵来花、冯振英、陈常芳、杨丽霞、朱维芳、刘光梅、纪庆玲、申友兰、孙菊红、魏金芹上诉称：2013年4月24日，二被上诉人作出《日照凯达房地产开发有限公司国有土地房屋租住户安置方案》，上诉人厉祥吉等12人针对此安置方案提起诉讼，原审法院以不属于行政诉讼受案范围裁定不予立案。日照市中级人民法院撤销该行政裁定，要求该院立案受理。经重审，原审法院以安置方案系征收决定的阶段性组成部分为由，再次裁定驳回起诉。经上诉，日照市中级人民法院以安置方案系凯达公司的民事行为、非二被上诉人的行政行为、不属于行政诉讼受案范围为由，维持原裁定。经再审，山东省高级人民法院于2019年3月29日作出(2019)鲁行再10号行政裁定，裁定撤销原一、二审行政裁定，指令原审法院继续审理。理由是:1.安置方案系负有安置补偿职责的行政主体作出的能够产生行政法律效果的行为，属于行政行为范畴；厉祥吉等12人作为公房承租人，在土地收购过程中享有被补偿的权利。2.安置方案系原莒县自然资源局通过收购方式收回土地使用权时，确定对海通公司不同员工的安置标准并公布安置人员名单，权利义务明确，系在土地收储过程中作出的最终处分，直接影响厉祥吉等12人的权利，属于行政诉讼受案范围。结合前述可知，本次原审法院的审理应当建立在山东省高级人民法院作出的(2019)鲁行再10号行政裁定书认定事实基础之上、适用法律范围之内，审理重点应当是在土地收储过程中，对被上诉人作出安置方案的主体、程序、内容是否合法，审理应围绕安置方案合法性问题，而绝不是在四年之后，在山东省高级人民法院已经明确审理重点，纠正此前四次裁定错误的情况下，还在错误的讨论安置方案是否可诉的程序性问题。请求依法撤销原审法院作出的(2019)鲁1122行初32号行政裁定并依法改判。 被上诉人莒县自然资源和规划局答辩称：上诉人厉祥吉等12人系原海通公司的公房租住户，涉案安置方案并未侵犯上诉人的合法权益，且与上诉人没有法律上的利害关系。原审裁定认定事实清楚，适用法律得当，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 案经送达，被上诉人莒县住房和城乡建设局未答辩。 本院认为，本案的主要争议焦点在于上诉人厉祥吉等12人所诉涉案安置方案的属性如何界定，是否属于行政诉讼的受案范围。根据现已查明的案件事实，原莒县国土资源局、莒县人民政府于2013年3月通过与凯达公司签订收购协议的方式对涉案土地进行储备。原《土地储备管理办法》(国土资发[2007]277号)第二条规定，“土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取的土地，进行前期开发、储存以备供应土地行为。”第十三条规定，“根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。”参照上述法律规定，国土资源管理部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，可以通过收购的方式取得土地进行储备，但土地储备机构应通过签订土地使用权收购合同的形式对土地使用权人进行补偿，即政府在收购土地使用权过程中的补偿义务是明确的。上诉人厉祥吉等12人系涉案土地上的公房承租人，其虽非涉案土地的使用权人及房屋所有权人，但在计划经济时代，公房承租人实际上是计划经济时代福利分房的承受人，享有缴纳低房租居住该房屋的权利。因此，被上诉人在土地收购过程中应充分考虑公房承租人的权益，给予其适当补偿。而且，涉案安置方案系在土地收储过程中由莒县房屋征收管理办公室、莒县土地储备中心作出，并明确莒县土地储备中心及竞得该地块土地使用权的房地产开发企业为补偿安置主体。莒县房屋征收管理办公室系被上诉人莒县住房和城乡规划局的内设机构，莒县土地储备中心系被上诉人莒县国土资源局的事业单位。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出的行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”之规定，涉案安置方案符合行政行为由行政机关作出的主体要件。故涉案安置方案系负有安置补偿职责的行政主体作出的能够产生行政法律效果的行为，属于行政行为范畴。本案中，上诉人厉祥吉等12人依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，其有权提起行政诉讼，本案亦有进一步司法审查的必要，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审以上诉人厉祥吉等12人作为承租人与相关征收行为不具有法律上的利害关系，不是本案适格原告为由，裁定驳回起诉不当，本院予以纠正。综上，上诉人厉祥吉等12人的上诉理由成立，应当予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条之规定，裁定如下： 一、撤销山东省莒县人民法院（2019）鲁1122行初32号行政裁定； 二、本案指令山东省莒县人民法院继续审理。 审判长 阳 城 审判员 高月玉 审判员 王 田 二〇二〇年五月二十日 法官助理管珈琪 书记员李娜