四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川13行终76号 上诉人（原审被告）西充县自然资源和规划局，住所地四川省西充县晋城镇天宝路278号。 法定代表人赵荣辉，局长。 委托代理人赵晏平，该局工作人员。 委托代理人左国民，四川源泉律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）果城建工集团有限公司，住所地四川省南充市顺庆区潆华南路仁和春天写字楼13楼。 法定代表人蒲斌，董事长。 委托代理人罗国康，南充市法源法律服务所法律工作者。 委托代理人孙科，该公司工作人员。 上诉人西充县自然资源和规划局（以下简称西充县自规局）因被上诉人果城建工集团有限公司（以下简称果城建工公司）诉其土地行政处罚一案，不服四川省南充市高坪区人民法院（2019）川1303行初253号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审认定，原四川省南充市天瑞建筑工程有限公司于2015年10月更名为果城建工集团有限公司。案外人杨元彪系原天瑞建筑公司飞龙分公司负责人。该分公司已于2014年11月注销登记，原天瑞建筑公司全体股东就注销飞龙分公司事宜承诺“（飞龙）分公司的债权债务由天瑞公司承担。” 又查明，案外人胥益明原系西充县某改制企业法人代表。1999年9月，经西充县国资管理部门同意，西充县畜牧局将位于西充县（现肃王路66号）种鸡场的划拨土地（时估面积1800㎡）及地上房屋、设备作价15.3万元抵债给胥益明。为了将上述土地用于商业开发，胥益明以西充县房地产开发公司的名义于2007年1月10日委托西充县地价评估事务所对上述土地由划拨转出让的土地使用权价格进行评估。该事务所评估该1825.16㎡、容积率0.8的土地的出让用地价值为424313.2元（单价232.48元／㎡），划拨用地价值为193485.21元（单价106.01元／㎡），差额230828元。该230828元嗣后于2008年1月以西充县房地产开发公司名义缴纳。 又查明，杨元彪与胥益明约于2007年协商一致，杨元彪受让上述土地，双方合作开发（合作条件不详）。当事方自2007年利用上述土地组织开发“滨河花园”项目，并在较短时间内建成，计3幢，71户。2008年至2009年，天瑞建筑公司飞龙分公司与各购房户签订《商品房买卖合同》，将所建71套住宅全部出售，并以该分公司名义收取了购房款等。“滨河花园”项目未办理建设工程规划许可证、施工许可证、商品房预售许可证。2011年5月16日，原西充县住房和城乡规划建设局向南充天瑞建筑工程有限公司飞龙分公司“滨河花园”项目部作出西住建（2011）罚字111号《行政处罚决定书》，认定项目建设未办理建设工程规划许可证，处工程造价5％罚款136000元（6800㎡×400元／㎡×5％）。相关送达回证上有“请经侦大队在杨元彪的预存款中先行支付杨元彪的罚款”的领导批语。 又查明，经杨元彪同意，由胥益明出面与西充县国土资源局于2008年3月18日签订2008-048号《国有土地使用权出让合同》，其中载明土地面积1825.16㎡，建筑容积率0.8，出让年限70年，用途为城镇单一用途，出让金为230828元。同日西充县人民政府发出西府发［2008］建地字57号文件，同意为胥益明补办上述土地使用权出让手续。 又查明，为项目建设，杨元彪于2007年与相关村组及农户协商一致，在原宗地的东南角和西北角超占集体土地两处，约500㎡，并给付了青苗补偿款等。但超占地未办理征收。 又查明，西充县国土资源局认可，虽然《国有土地使用权出让合同》约定出让土地1825.16㎡，但界址内实有面积1840.91㎡。经西充县不动产调查队2017年1月测绘，项目实际占地2274.68㎡，超占（集体）土地433.77㎡（2274.68㎡-1840.91㎡）。2017年1月四川瑞德测绘有限公司接受委托对“滨河花园”小区（A幢、B幢、C幢）的房屋面积进行测绘，测得总建筑面积7503.81㎡。 又查明，就超占集体土地等事项，杨元彪、胥益明于2010年第一季度分别接受了西充县国土部门的询问调查。2017年7月19日杨元彪再次接受了国土部门询问调查，此后杨元彪故意躲避调查处理。2018年7月19日，西充县国土局以“未经批准超占国有土地建房”为由对果城建工公司进行立案查处。果城建工公司随后派员接受了询问调查，申明了果城建工公司与“滨河花园”项目建设无关。2018年9月，受西充县国土资源局委托，西充县地价评估中心评估认为，超占土地433.77㎡上建筑面积2953.27㎡应补缴土地出让金437379元，估价基准日2007年11月12日，单价148.1元／㎡；超容积率建筑面积3090.41㎡应补缴出让金差价343746元，估价基准日2006年7月9日，单价111.23元／㎡。西充县国土资源局于2018年10月15日就拟行政征收和行政处罚事项向原告发出了听证告知书。根据原告的申请，该局于2018年10月30日举行了听证会。听证会上原告方发表的主要意见有：1、征收及处罚对象错误；2、拟处罚超过法定时效；3、己方未参与测绘，测绘的合法性与真实性无法确认；4、行政机关出示的大部分证据系复印件，真实性存疑。总之，行政机关不应对原告采取征收和处罚措施。经内部会审，西充县国土资源局于2018年12月27日向果城建工公司作出《行政处罚决定书》，认定果城建工公司在西充县项目房地产开发建设过程中，超占国有存量土地433.77㎡，违反了《土地管理法》第二条第三款等规定。根据《土地管理法》第七十六条等法律、行政法规等的相关规定，决定处罚如下：“1、责令你司30日内退还非法占用的433.77㎡土地；2、对你司非法占用土地的行为处以25元／㎡罚款，共计10844元。” 再查明，由于“滨河花园”项目系违法建设，相关购房户无法获得房屋产权登记，遂集体上访。经西充县政府积极协调，加之相关购房户约在2018年又通过诉讼途径明确了购房合同的效力，最终解决了产权办证问题。 另查明，原西充县国土资源局已于2019年初被撤销，主要职责并入新成立的西充县自然资源和规划局。 原告曾于2019年6月即到原审法院提起1件行政诉讼，请求撤销《征收土地出让金决定书》和《行政处罚决定书》。经原审法院释明，原告撤回起诉，并分案起诉。 原审认为，根据《土地管理法》第七十六条的规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。“滨河花园”项目建设存在严重的非法占用土地行为，当地国土主管部门有权依法给予行政处罚。但是，被诉《行政处罚决定书》存在明显不当，表现在：第一，决定书中认定原告超占433.77㎡国有存量土地，但杨元彪自述超占土地属集体土地，被告亦陈述“杨元彪调查中完全认可超占他人竹林地和沼气池等集体土地516.05平方米。杨元彪对超占部分土地面积仅对原土地使用者进行了青苗补偿，并没有通过国家依法征收”（见被告答辩状第4页下）。集体土地缘何变成了国有土地，被告并未提供证据佐证，系主要事实不清。第二，处罚决定第一项内容为“1、责令你司30日内退还非法占用的433.77㎡土地”，该土地上已经建成房屋，已全部出售，被告并陈述“根据西充县处遗领导小组的批示，相关职能部门共同配合且购房户通过诉讼才最终解决了购房户的办证问题”（见被告答辩状第2页下）。也就是说，该433.77㎡违法占用的土地根本不具备退还条件。综上，处罚决定书存在明显不当，应当依法撤销。被告可以依法就行政处罚重新作出处理决定。本案还存在被告处理违法行为过分迟延的问题：在案证据表明，“滨河花园”项目至迟于2010年建成，国土管理部门早在2010年第一季度就因项目建设超占集体土地等事项询问调查了杨元彪、胥益明，2011年5月原西充县住房和城乡规划建设局又对“滨河花园”项目部进行了行政处罚，可见案涉土地违法早就暴露。但迟至2018年7月原西充县国土资源局才以“未经批准超占国有土地建房”为由进行立案查处，违反了国土资源部令（第60号）《国土资源行政处罚办法》第十一条、第十二条的规定，背离行政效率原则，增加了调查处理难度，降低了行政决定的接纳度。虽然这一瑕疵不可逆转，予以指出，以期有助于依法行政。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决：撤销原西充县国土资源局作出的处字（2018）018号《行政处罚决定书》。 上诉人西充县自规局上诉称，被上诉人果城建工集团原名“四川省南充市天瑞建筑工程有限公司”，2015年10月更名为“果城建工集团有限公司”。杨元彪原是该公司飞龙分公司的负责人，该分公司现已被注销。2008年2月至2009年，该分公司与各购房户签订《商品房买卖合同》，将所建71套住宅全部出售，并收取售房款。经测绘，该项目实际占地2274.68平方米，超占土地面积为433.77平方米（超占部分土地原为集体土地，后征收为国有土地并为购房户办理分户产权）。上诉人遂作出行政处罚决定书。 一审判决事实认定错误，且适用法律不当，应当依法撤销。被上诉人请求撤销行政处罚决定的理由不能成立，应当依法驳回其诉讼请求。一、原审判决事实认定错误。原审认为“集体土地缘何变成了国有土地，被告未能提供证据佐证，系主要事实不清。”但《中华人民共和国土地管理法》第七十六条并没有区分国有土地还是集体土地，其处罚适用的法律条文都是一致的，并无区别。本案中，相对人在2007年10月动工建房之初超占的土地确实是集体土地，因“滨河花园”项目位于城乡结合部，项目的主要用地是通过划拨转为出让的方式取得，只有超占部分土地尚属集体土地。随着城市建设推进，项目周边的集体土地及零星土地最终都以建成区的形式转化成了国有土地。到处罚时，所占土地也按国有土地为购房户办理了不动产登记，但并不能掩盖建房之初所占土地的性质确属集体土地并最终又转为国有土地的客观事实。原审认为是主要事实不清，并以此撤销行政处罚决定是事实认定错误。二、原审判决存在重大逻辑错误。行政处罚行为的合法与否与处罚结果能否得到完全执行是两个相互独立的法律事实，应予以区别对待,不能以相对人无法最终执行处罚决定来否定行政处罚行为本身的合法性。原审判决以433.77平方米违法占用的土地根本不具备退还条件，故认为行政处罚决定书存在明显不当，应当撤销，存在逻辑错误。根据国土资源部对土地违法行为必须“先处罚后处理”的原则，即使相对人自愿补缴土地出让金，上诉人也必须在形式上先作出处罚后才能为其补缴土地出让金，上诉人也必须在形式上先作出处罚后才能为其补办出让手续。本案正是考虑到违法占用土地上房屋已全部出售给各购房户，无法作出没收违法占用土地上建筑物的处罚决定，而土地管理法第七十六条规定的罚款只能并处又不能单处的客观情况，才作出相对可行又符合法律规定的处罚。本行政处罚决定的第一项事实上并不需要执行，因为为了购房户所购房屋能够享有其他合法出让土地房屋同等的权利，上诉人在作出处罚的同时，通过作出征收违法占用土地的土地出让金来将所占土地变更为国有出让土地，这是完全合法的，也是合理的。三、原审指出“本案还存在处理违法行为过分迟延的问题”，上诉人认可并承诺今后注意。本案中，即使是现在才对相对人作出处罚和征收决定，但在金额上仍按当时时点评估及处罚金额计算罚款和补缴的土地出让金，这对相对人更为有利。综上所述，上诉人作出的行政处罚事实清楚、证据充分、程序合法，应当依法维持。原审判决事实认定错误，且适用法律不当，应当依法撤销。请求撤销南充市高坪区人民法院（2019）川1303行初253号行政判决，依法驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人果城建工公司辩称，一、上诉人的上诉理由不能成立，原审认定事实清楚，处理恰当。杨元彪与胥益明的土地开发行为与被上诉人无关，且被上诉人也没有获利，应该处罚实际开发人。二、在民事案件处理过程中，一审承办法官给被上诉人做工作，要求协助老百姓办理土地手续，并且上诉人也承诺不予处罚，所以才协助办理了相关手续，故不应该处罚被上诉人。请求驳回上诉，维持原判。 二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院依法予以确认。 同时查明，生效民事判决认定，天瑞建筑公司飞龙分公司系天瑞建筑公司于2004年7月2日依法设立，杨元彪为该分公司营业执照上登记的负责人，天瑞公司的权利义务，依法应当由更名后的果城建工公司享有和承担。而飞龙分公司是天瑞公司依法设立的分公司，并领取了营业执照。依照《中华人民共和国公司法》第十四条“公司可以设立分公司，设立分公司，应当向公司登记机关申请登记，领取营业执照。分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担。”之规定，天瑞公司飞龙分公司不具备法人资格，其民事责任应由原天瑞公司承担。因天瑞公司后更名为果城建工公司，因而天瑞公司飞龙分公司应承担的法律责任，应由果城建工公司承担。 上述事实，有上诉人西充县自规局提交的行政处罚决定书、送达回执、商品房买卖合同、交款收据、民事判决书、协助执行通知书、询问笔录、接受调查通知书、项目界址图、超占示意图、项目利用规划审查图、西充县住房和城乡规划建设局［2017］32号函、立案呈批表、调查报告、违法案件审理记录、处理决定呈批表、行政处罚告知书、送达回执、证明等证据予以佐证。 本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，上诉人西充县自规局对非法占用土地的行为，有权依法作出行政处罚。 被上诉人果城建工公司主张，案涉土地系胥益明与杨元彪合作开发，其法律后果应由行为人承担，被诉行政处罚决定认定的处罚主体错误。2008年至2009年，天瑞建筑公司飞龙分公司与各购房户签订《商品房买卖合同》，将所建71套住宅全部出售，并以该分公司名义收取了购房款。根据生效判决的认定，天瑞公司飞龙分公司应承担的法律责任，应由果城建工公司承担。故被诉行政处罚决定认定被处罚主体是被上诉人果城建工公司并无不当。 依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，对非法占用土地的行为，责令退还非法占用的土地是原则性规定，在具体的行政处罚中应针对违反土地利用总体规划和符合土地利用总体规划的两种不同情况，分别作出不同的行政处罚。而被诉行政处罚决定的第一项是责令被上诉人30日内退还非法占用的433.77平方米土地，既未认定非法占用的土地是否符合土地利用总体规划，并据此作出相应的行政处罚，且由于该宗土地上修建的房屋均已出售，并办理了不动产登记，违法占用的土地事实上也不具备退还的条件，该项处罚决定无可执行的内容。同时，依据上述法律规定，对非法占用土地的行为处以罚款的前提是非法占用的土地符合土地利用总体规划，故被诉行政处罚决定在未对被上诉人非法占用的土地是否符合土地利用总体规划予以认定的前提下，则对该行为处以25元㎡罚款，缺乏事实依据，本院不予支持。综上，被诉行政处罚决定认定事实不清，且适用法律不当，应依法予以撤销。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人西充县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 红 审 判 员  任雅莉 审 判 员  庄 娟 二〇二〇年五月二十二日 法官助理  刘 伟 书 记 员  刘 唯