北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终274号上诉人（一审原告）舒荣清，女，1956年8月4日出生，汉族，住北京市东城区。委托代理人侯庆功（舒荣清之夫），1955年1月12日出生，住北京市东城区。委托代理人张宇昊，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市东城区城市管理综合行政执法局，住所地北京市东城区北京站东街老钱局胡同甲14号。法定代表人吴志辉，局长。委托代理人张骥，北京市东城区城市管理综合行政执法局工作人员。委托代理人刘婧，北京市东城区城市管理综合行政执法局工作人员。被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市通州区运河东大街57号。法定代表人陈吉宁，市长。委托代理人李敏，北京市司法局干部。委托代理人李辉，北京简明律师事务所律师。上诉人舒荣清因诉北京市东城区城市管理综合行政执法局（以下简称东城城管执法局）所作强制拆除决定及北京市人民政府（以下简称市政府）所作行政复议决定一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0101行初1088号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2019年3月26日，东城城管执法局对舒荣清作出京东城管拆字[2019]050001号《强制拆除决定书》（以下简称被诉强拆决定），主要内容为：2017年7月13日，东城城管执法局接到群众举报，舒荣清涉嫌搭建违法建设，遂予以立案调查。经查，舒荣清在北京市东城区交道口北头条53号（以下简称北头条53号）院内27、28号房屋西侧，未经规划部门批准搭建两处建筑物。其中一处紧邻该院27、28号房屋西侧，座东朝西，砖混结构，东西2米，南北4.4米，高2.5米，建筑面积8.8平方米，用于居住；另一处位于上述房屋西侧1米处，座南朝北，呈梯形形状，建筑面积3.7平方米，用作厨房。以上房屋未依法取得建设工程规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》（北京市人民代表大会常务委员会公告第4号，以下简称原《北京市城乡规划条例》）第二十三条第一款的规定，属于违法建设。东城城管执法局于2017年9月12日向舒荣清送达《限期拆除决定书》，责令舒荣清于15日内拆除该处违法建设。经复查，在规定期限内舒荣清不服限期拆除决定，向一审法院提起行政诉讼，经一审判决，一审法院作出（2018）京0101行初210号行政判决，经二审判决，本院作出（2018）京02行终1550号行政判决，维持限期拆除决定。同时，舒荣清在限定期限内未履行拆除违法建设的义务。2019年2月20日，东城城管执法局向舒荣清送达了《催告书》（京东城管催字[2019]第050001号），催告舒荣清于10日内履行义务，舒荣清仍未拆除该违法建设。依据原《北京市城乡规划条例》第六十六条第二款的规定，经报请北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）责成，东城城管执法局决定：对舒荣清搭建的违法建设进行强制拆除。舒荣清不服被诉强拆决定，于2019年5月15日向市政府申请行政复议，市政府于2019年7月10日作出京政复字〔2019〕384号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持被诉强拆决定。舒荣清向一审法院诉称，2015年6月底，舒荣清同院居民陈建中把原有用于出租的自建平房及小厨房合并翻建二层自建房，影响了舒荣清家采光、日照及居民通行。故舒荣清等人进行了举报，但东城城管执法局一直不作为。虽经舒荣清等人多次信访、上访，东城城管执法局给陈建中立案并作出限期拆除决定及强制拆除决定。但东城城管执法局仅拆除了二层，至今未拆除一层。2016年至2017年间，舒荣清所在前院居民新建违法建设，舒荣清多次举报，东城城管执法局至今未做处理。舒荣清认为，东城城管执法局给舒荣清作出的限期拆除决定系对舒荣清举报陈建中违法建设的打击报复。舒荣清家自建房系历史遗留，非违法建设。东城城管执法局作出被诉强拆决定程序违法，未向舒荣清送达催告书，未给舒荣清陈述申辩的权利，且东城城管执法局未经复查就送达催告书。故舒荣清诉至法院，请求判决撤销被诉强拆决定及被诉复议决定。东城城管执法局一审辩称，一、城管执法机关有查处违法建设的职责。根据《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》（北京市人民政府令第197号）第五条第（十二）项的规定，城管执法机关行使法律、法规、规章规定的城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权。依据《北京市禁止违法建设若干规定》第九条的规定，城管执法机关查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及未取得建设工程规划许可证但已经取得选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见等规划文件的城镇建设工程。二、东城城管执法局认定舒荣清建设违法建设事实清楚、证据确凿。东城城管执法局接到群众举报，舒荣清在院内建有违法建设，即展开调查。2017年7月13日东城城管执法局进行了现场检查和现场勘验，并约谈舒荣清。2017年7月17日，经北京市规划和国土资源管理委员会认定，舒荣清搭建的两处建筑物未依法取得建设工程规划许可证。2017年8月2日，舒荣清接受东城城管执法局调查，承认这两处房屋由其本人建设。东城城管执法局于2017年9月12日向舒荣清下达了京东城管限拆字[2017]050010号《限期拆除决定书》（以下简称050010号限拆决定）。后舒荣清不服该限期拆除决定，依法提起行政诉讼，经审查，法院维持了050010号限拆决定。东城城管执法局依法向舒荣清履行了催告程序，在其无陈述、申辩意见，也不履行限期拆除义务的情况下，报经东城区政府责成后，依法作出被诉强拆决定，符合《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）的规定。三、东城城管执法局作出的强制拆除决定适用法律正确。原《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。根据上述规定，居民建设房屋应向城乡规划部门申请并取得《建设工程规划许可证》。舒荣清在未依法取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自进行建设的行为属于违法建设。在东城城管执法局作出限期拆除决定，又经行政诉讼维持限拆决定的情况下，舒荣清不自行拆除违法建设，依据《北京市禁止违法建设若干规定》第十三条之规定，东城区政府责成东城城管执法局依据原《北京市城乡规划条例》第六十六条第二款对舒荣清作出了被诉强拆决定，并无不当。综上，东城城管执法局作出的被诉强拆决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，请求法院驳回舒荣清的诉讼请求。市政府一审辩称，一、市政府具有作出被诉复议决定的职权。二、市政府作出被诉复议决定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。2019年5月15日，市政府收到舒荣清当面提交的行政复议申请及相关材料，经审查，市政府依法受理复议申请。按照《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十三条的规定，市政府于2019年5月21日向东城区政府送达了行政复议申请书副本及行政复议答复通知书。东城区政府按照上述条款的规定于收到申请书副本之日起10日内提交了书面答复，并提交了作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。经审查，市政府认为被诉强拆决定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，故于2019年7月10日作出被诉复议决定，维持了原行政行为，并依法送达舒荣清。综上，请求法院驳回舒荣清的诉讼请求。一审法院经审理认为，《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第二款规定，规划行政主管部门、城市管理综合执法机关按照各自职责制止和查处违法建设。第九条第二款规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及前款第（二）项中所列规划文件的城镇建设工程。乡镇人民政府负责查处本行政区域内的乡村违法建设，但在撤销乡镇人民政府设置街道办事处的区域内的乡村违法建设，已经取得临时乡村建设规划许可证但未按照许可内容进行建设的，由规划行政主管部门负责查处，应当取得而未取得临时乡村建设规划许可证的，由城市管理综合行政执法机关负责查处。第十三条规定，城镇违法建设当事人逾期不拆除的，负有查处职责的机关应当在期限届满后5个工作日内，将限期拆除决定及逾期未拆除的情况报告违法建设所在地的区县人民政府。区县人民政府应当责成区县城市管理综合行政执法等机关实施强制拆除。《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第（十二）项规定，城管执法机关根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的决定，行使城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权。根据上述规定，当事人在行政机关作出的限期拆除决定的期限内不履行义务的，东城城管执法局对其行政区域内未取得建设工程规划许可文件的违法建设，具有实施强制拆除的法定职权。根据《行政复议法》第三条、第十三条的规定，市政府作为东城区政府的上一级行政机关，具有受理行政复议申请人提出的行政复议申请并作出复议决定的法定职责。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。该法第三十六条还规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。本案中，舒荣清在未取得规划部门许可的情况下在北头条53号院27、28号房屋西侧搭建两处建筑物，该建筑物属于应当查处的违法建设。东城城管执法局对舒荣清的上述违法建设行为作出050010号限拆决定，该限期拆除决定已经发生法律效力。因舒荣清拒不履行拆除义务，东城城管执法局以书面形式催告舒荣清履行义务，向其告知了履行义务的期限、方式及当事人依法享有的陈述、申辩权利。经过现场复查及再次以书面形式向舒荣清进行催告，在其未提出新的申辩意见及未自行拆除涉案违法建设的情况下，经东城区政府批准，东城城管执法局于2019年3月26日作出被诉强拆决定。被诉强拆决定认定事实清楚，适用法规正确，程序合法。舒荣清要求撤销被诉强拆决定的诉讼请求，缺乏事实依据和法律依据，依法应予驳回。市政府在收到舒荣清的复议申请后，履行了受理、审查、送达程序，并在法定期限内作出维持原行政行为的复议决定，程序合法。故对于舒荣清要求撤销市政府作出的被诉复议决定的诉讼请求，应一并予以驳回。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回舒荣清的全部诉讼请求。舒荣清不服一审判决，以东城城管执法局并未向其合法送达《催告书》及一审判决分配举证责任错误为由，向本院提起上诉，要求撤销一审判决，撤销被诉强拆决定及被诉复议决定。东城城管执法局及市政府均同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，东城城管执法局在举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：1.《立案审批表》，证明2017年7月13日东城城管执法局对舒荣清举报的两处建筑物立案调查。2.《现场检查笔录》，证明2017年7月13日东城城管执法局进行了现场检查。3.《现场勘查笔录》，证明2017年7月13日东城城管执法局进行了现场勘验。4、现场照片，证明2017年7月13日现场检查照片。5.《关于交道口北头条53号规划审批情况的函》（规（东）执函[2017]703号），证明2017年7月17日规划部门出具未取得规划许可的认定。6.谈话通知书，证明东城城管执法局于2017年7月13日约谈舒荣清。7.告知书，证明东城城管执法局于2017年7月28日告知舒荣清法律依据、陈述申辩权利。8.050010号限拆决定及送达回证，证明2017年9月12日舒荣清拒绝接收050010号限拆决定。9.（2018）京0101行初210号《行政判决书》、（2018）京02行终1550号《行政判决书》，证明人民法院维持050010号限拆决定。10.《现场检查笔录》（复查），证明2019年1月17日复查，舒荣清未自行拆除涉案建筑物。11.《催告书》（京东城管催字[2018]050007号、[2019]050001号），证明东城城管执法局两次催告舒荣清履行拆除义务。12.被诉强拆决定，证明东城城管执法局2019年3月26日作出被诉强拆决定。13.视频材料，证明东城城管执法局于2017年7月28日向舒荣清送达告知书，于2017年8月2日约谈舒荣清，于2017年9月12日送达050010号限拆决定，于2019年4月2日向舒荣清爱人侯庆功送达被诉强拆决定。在一审诉讼期间，市政府在举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：1.行政复议申请书；2.接待笔录；3.行政复议转交材料笔录；证据1-3证明市政府收到舒荣清行政复议申请的情况。4.行政复议答复通知书及送达回证，证明市政府依法通知被申请人答复。5.行政复议答复书及证据目录，证明被申请人答复情况。6.被诉复议决定及送达回证，证明市政府在法定期限内作出复议决定并向当事人送达复议决定书。在一审诉讼期间，舒荣清向一审法院提交以下证据材料，以支持其诉讼请求：1.舒荣清身份证复印件，证明其本人身份信息。2.被诉强拆决定，是本案要求撤销的内容。3.邻居出具的证明书，证明由于东城城管执法局不作为造成其居住的院内邻里关系紧张。4.北京市城市管理综合行政执法局政府信息答复告知书（京城管执法局（2018）第5号-答），证明2015年7月6日至7月9日，2015年7月6日至7月20日其举报新生违建共7次。5.陈建中违建的立案审批表、《强制拆除决定书》（京东城管拆字[2017]050002号）、强制拆除执行记录，证明东城城管执法局对其举报内容不作为。6.行政处理意见书三份（京东城城管行政信（访）[2017]092908号、[2017]120601号、[2018]012501号），证明东城城管执法局选择性执法。7.东城区安定门街道办事处（2019）第2、4、7号政府信息公开答复告知书，证明东城城管执法局立案后却不查处。8.北京市东城区城市管理综合行政执法监察局送达回证照片打印件（0114572）、笔录复印件、协议书照片，证明其未收到催告书，没有送达回证，东城城管执法局工作人员刘婧称送达回证作废。9.北京市东城区网格化服务管理中心政府信息公开答复告知书（东城区网格化服务管理中心（2018）第21号-告），证明东城城管执法局不调查不处理不作为。10.被诉复议决定，是要求撤销的内容，舒荣清不认可该复议决定内容。11.2015年12月30日北京市东城区城市管理综合行政执法局行政答复意见书，证明陈建中家中二层违建影响舒荣清家采光，也是本案的起源。12.2018年11月15日北京市东城区安定门街道办事处（2018）第10号-回信息公开，证明舒荣清向安定门街道办事处要询问笔录，答复称询问笔录不存在。13.2019年6月1日北京市东城区安定门街道办事处（2019）第9号-回信息公开，证明2013年北京市有2013年以前违建为旧有违建随城市改造逐步拆除的文件。14.2019年6月26日北京市东城区城市管理综合行政执法局来访人员登记表及行政处理意见书，证明东城城管执法局执法不公。15.2016年北京市东城区安定门街道交道口北头条53号前院的违法建设照片，证明舒荣清所居住院内违法建设的情况以及2011年东城城管执法局宣传后经过调解又建了违建的情况。16.网上留言及答复，证明东城城管执法局不作为，没有制止其他违法建设。17.关于侯庆功人民来信的答复意见，证明东城城管执法局作为执法部门没有说实话。18.光盘及说明，包含通话录音、视频，证明舒荣清未收到催告书，舒荣清认为东城城管执法局作两次催告书不符合常理，东城城管执法局执法存在问题。经过庭审质证，一审法院对上述证据作如下认证：舒荣清提交的证据1内容真实，取得方式合法，予以采纳；证据2、10系本案审查的标的，不能作为证据使用，对此不予认证；证据3-7、9、11-17与本案无关，不予采纳；证据8、18无法证明舒荣清证明目的，对该证据的证明目的不予采纳。东城城管执法局提交的全部证据取得方式合法，内容真实，与被诉强拆决定具有关联性，予以采纳。市政府提交的证据取得方式合法，内容真实，与被诉行政复议决定具有关联性，能够证明其履行行政复议程序的情况，予以采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作相同认定。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：舒荣清为北头条53号院两间公房的承租人。2017年7月13日，东城城管执法局接到该院居民实名举报称舒荣清在院内搭建一层建筑物两处。当日，东城城管执法局进行了现场检查和现场勘验，发现位于北头条53号院27、28号房屋西侧两处房屋，其中一处紧邻27、28号房屋西侧，座东朝西，砖混结构，东西2米，南北4.4米，高2.5米，建筑面积8.8米，用于居住；另一处位于上述房屋西侧1米处，座南朝北，呈梯形形状，建筑面积3.7平方米，用作厨房。2017年7月17日，北京市规划和国土资源管理委员会向东城城管执法局回函称，上述两处建筑物未依法取得建设工程规划许可证。东城城管执法局于2017年7月20日约谈舒荣清，并于2017年7月28日告知舒荣清，上述两处建筑物未取得建设工程规划许可证，属于违法建设，责令舒荣清收到告知书之日起5日内自行拆除上述违法建设。2017年9月12日，东城城管执法局作出050010号限拆决定，并送达舒荣清。舒荣清不服东城城管执法局作出的050010号限拆决定，向一审法院提起行政诉讼，一审法院经审理认为，东城城管执法局对舒荣清作出限期拆除决定，要求其限期自行拆除违法建设的行为，适用法规正确，并无不当。东城城管执法局在作出限期拆除决定前，履行了检查、勘验、通知谈话、告知等程序，并在作出限期拆除决定书后及时送达，程序合法。舒荣清以东城城管执法局存在报复性、选择性执法等为由，要求撤销限期拆除决定的诉讼请求，于法无据，依法应予以驳回。故一审法院于2018年9月2日作出（2018）京0101行初210号行政判决书，判决驳回舒荣清的诉讼请求。舒荣清不服判决，提起上诉，本院经审理于2018年11月30日作出（2018）京02行终1550号行政判决书，判决驳回上诉，维持前述判决。2018年12月5日，东城城管执法局向舒荣清送达《催告书》，告知其于本催告书送达之日起10日内履行050010号限拆决定确定的义务，如对履行义务有陈述、申辩意见，请在前述期限内提出。无正当理由，逾期仍不履行义务，东城城管执法局将依法申请行政强制执行。舒荣清之夫侯庆功签收该《催告书》。2019年1月17日，东城城管执法局到现场进行复查，发现舒荣清未自行拆除涉案两处建筑物。2019年1月18日，东城城管执法局作出京东城管催字[2019]050001号《催告书》，告知舒荣清于催告书送达之日起十日内履行050010号限拆决定确定的义务；如对履行义务有陈述、申辩意见，请在前述期限内提出。无正当理由，逾期仍不履行义务，东城城管执法局将依法申请行政强制执行。东城城管执法局于2019年2月20日向舒荣清之夫侯庆功送达该催告书。在舒荣清未提出新的申辩意见的情况下，经东城区政府批准，东城城管执法局于2019年3月26日作出被诉强拆决定并于2019年4月2日将被诉强拆决定送达舒荣清。舒荣清不服被诉强拆决定，于2019年5月15日向市政府申请行政复议，要求确认被诉强拆决定违法。市政府受理后，于2019年5月27日向东城区政府送达《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本，要求东城区政府自收到之日起10日内，提出书面答复并提交证据、依据和其他材料。2019年6月6日，东城区政府作出《行政复议答复书》，连同证据等一并提交市政府。市政府经审查后认为，东城城管执法局经东城区政府批准作出的被诉强拆决定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，于2019年7月10日作出被诉复议决定，决定维持被诉强拆决定，并分别于2019年7月22日、23日向舒荣清、东城区政府送达被诉复议决定。另查，东城城管执法局原名称为北京市东城区城市管理综合行政执法监察局，2019年6月24日，根据有关部门要求更名为北京市东城区城市管理综合行政执法局。本院认为，《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第二款规定，规划行政主管部门、城市管理综合执法机关按照各自职责制止和查处违法建设。第九条第二款规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及前款第（二）项中所列规划文件的城镇建设工程。乡镇人民政府负责查处本行政区域内的乡村违法建设，但在撤销乡镇人民政府设置街道办事处的区域内的乡村违法建设，已经取得临时乡村建设规划许可证但未按照许可内容进行建设的，由规划行政主管部门负责查处，应当取得而未取得临时乡村建设规划许可证的，由城市管理综合行政执法机关负责查处。第十三条规定，城镇违法建设当事人逾期不拆除的，负有查处职责的机关应当在期限届满后5个工作日内，将限期拆除决定及逾期未拆除的情况报告违法建设所在地的区县人民政府。区县人民政府应当责成区县城市管理综合行政执法等机关实施强制拆除。《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第（十二）项规定，城管执法机关根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的决定，行使城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权。据此，对于在东城城管执法局辖区内的违法建设，当事人在限期拆除决定的期限内不履行义务的，东城城管执法局负有实施强制拆除的法定职权。根据《行政复议法》第三条、第十三条的规定，市政府作为东城区政府的上一级行政机关，具有受理行政复议申请人提出的行政复议申请并作出复议决定的法定职责。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。该法第三十六条还规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。本案中，舒荣清在北头条53号院27、28号房屋西侧搭建的两处建筑物系未取得规划许可证的违法建设，依法应予查处。东城城管执法局对该处违法建设作出050010号限拆决定，该决定已生效。经东城城管执法局两次书面催告后，舒荣清仍不履行自行拆除义务，故东城城管执法局在经东城区政府批准后，作出被诉强拆决定。就舒荣清上诉所称东城城管执法局未向其依法送达《催告书》，因在案证据显示两份《催告书》均由舒荣清之夫侯庆功签收，故对其该项主张本院不予支持。据此，被诉强拆决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。东城区政府经法定程序后，作出被诉复议决定维持被诉强拆决定亦无不当。综上，一审法院判决驳回舒荣清的诉讼请求是正确的，本院应予维持。舒荣清所持上诉意见不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由舒荣清负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  金 丽审 判 员  刘明研审 判 员  陈 丹二〇二〇年五月二十八日法官助理  陶 军书 记 员  毕伟敬