银川铁路运输法院   行政赔偿裁定书   （2019）宁8601行赔初13号   原告付贵，男，1964年3月26日出生，汉族，宁夏贺兰县人，小学文化，农民，住宁夏回族自治区贺兰县。   委托代理人李刚，北京京平律师事务所律师，一般授权代理。   被告贺兰县立岗镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区贺兰县立岗镇东街。   法定代表人谢庆福，该镇镇长。   委托代理人刘彦龙，该镇副镇长。   委托代理人黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师，特别授权代理。   原告付贵诉被告贺兰县立岗镇人民政府（以下简称立岗镇政府）行政赔偿一案，原告付贵于2019年11月12日向本院提起行政诉讼，本院受理后，向被告送达起诉状副本及应诉通知书。受新冠疫情防控影响，本院于2020年2月26日裁定本案中止诉讼，于2020年4月2日恢复诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年4月8日公开开庭审理了本案。原告付贵及其委托代理人李刚，被告立岗镇政府的法定代表人谢庆福，委托代理人刘彦龙、黄立娥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告付贵诉称，2009年2月23日，贺兰县政府假借修建“黄河贺兰段标准化堤防工程”的名义，未经合法批准，违法征用原告付贵承包的耕地83.85亩。此后，贺兰县政府又将该土地委托被告立岗镇政府非法流转给贺兰县金兰油气有限公司（下称金兰油气公司），用以金兰油气公司开发“金兰水岸度假村”旅游观光项目，耕地被毁坏用以开挖鱼塘和种树。原告提起行政诉讼，请求判决确认贺兰县政府征收原告土地的行政行为违法并恢复原告的土地承包经营权。银川市中级人民法院审理中依职权追加立岗镇政府、立岗镇幸福村村民委员会为共同被告，金兰油气公司为第三人，于2016年3月9日作出（2015）银初行字第29号行政判决（以下称29号判决），确认立岗镇政府将付贵的土地流转给金兰油气公司的行为违法，责令立岗镇政府采取补救措施。原告提起上诉，宁夏回族自治区高级人民法院作出（2016）宁行终194号终审判决，驳回上诉，维持原判。鉴于29号判决无实际执行内容和执行标的，银川市中级人民法院于2018年7月27日作出（2017）宁01执276号《执行案件结案通知》，终结执行。   2018年12月23日，原告以贺兰县政府、立岗镇政府为共同被告，向银川市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，请求判决两被告返还违法流转的土地并赔偿相应经济损失。银川市中级人民法院审理认为适格被告为立岗镇政府，以原告错列被告为由作出（2019）宁01行初2号行政裁定书，驳回原告付贵的起诉。原告提起上诉，宁夏回族自治区高级人民法院于2019年9月26日作出（2019）宁行终字182号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。   《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项规定，行政机关及其工作人员违法征收、违法征用财产侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条第（三）项规定，应当返还的财产损坏的，能恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。   原告认为，被告立岗镇政府流转土地的行为已被生效的行政判决确认违法，给原告造成了重大的财产损失，人民法院不能仅判决责令立岗镇政府采取补救措施，而应当判决立岗镇政府承担赔偿责任。由于29号判决中的采取补救措施属于履行标的不具体不明确，导致立岗镇政府变换手法拖延执行，不仅使原告的合法财产权益长期遭受侵害，人民法院也处于判决不能得到实际执行的困局中，本应由行政机关违法行政承担的过错责任，却将人民法院处于矛盾的旋涡之中，呈现出违法行政逍遥法外，人民法院代人受过的乱象，故唯有依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决立岗镇政府承担实际赔偿责任，才能解危济困，一劳永逸。原告起诉请求判令：1、被告返还原告位于贺兰县立岗镇幸福村七社的耕地83.85亩，恢复土地承包经营权；2、被告赔偿因土地流转期间造成土地沙化改良复垦费用838500元（每亩按10000元计算）；3、被告赔偿土地被违法流转期间给原告造成的承包经营损失1993102.35元（每年每亩按2000元计算，从2008年2月23日起计算至起诉之日止，共计11年323天，后期计算至土地交付达到复耕条件之日止）。   被告立岗镇政府辩称，首先，原告在本案中提出的诉讼请求已被生效的银川市兴庆区人民法院（2019）宁0104行初5号行政判决书及银川市中级人民法院（2019）宁01行终161号行政判决书所羁束，属重复起诉，违反了一事不再理原则，应当驳回起诉。其次，银川市兴庆区人民法院（2019）宁0104行初5号行政判决书生效后，银川市兴庆区人民法院已经向立岗镇政府送达（2019）宁0104执10718号执行通知书，要求立岗镇政府重新作出处理决定，该执行案件尚未执行完毕，原告付贵提起本案诉讼不应受理，受理后也应驳回起诉。再次，立岗镇原镇长胡峻和金兰油气公司的法定代表人李涛均否认签订过《宁夏农村土地承包经营权转让合同》，立岗镇政府调取人民法院相关卷宗及贺兰县档案局相关档案，没有查找到该经营权转让合同的原件，立岗镇政府已经就29号判决向检察机关提出申诉，申诉的结果将直接影响到29号判决的正确性，在申诉过程中，也应驳回付贵的起诉。   原告付贵为支持其诉讼主张，向法庭提交以下证据：   证据一：1、1997年3月28日付贵与贺兰县通义乡复兴村村民委员会签订的《土地承包合同》；2、编号040404《土地承包经营权证书》。证明目的：乡镇合并后，原通义乡复兴村更名为立岗镇幸福村，原告付贵对涉案土地享有合法承包经营权。   被告立岗镇政府质证认为土地承包合同在2002年10月底已经到期，与本案不再具有关联性，土地承包经营权证书系复印件，无法认定真实性。   证据二：1、2008年11月5日贺兰县政府征用土地公告；2、付贵与立岗镇幸福村村民委员会签订的《征用土地协议》；3、立岗镇黄河金岸占地补偿发放表（幸福村七社）。证明目的：涉案土地的征收未经自治区政府批准，贺兰县政府超越职权发布公告的行为违法。幸福村村民委员会接受贺兰县政府的委托，与原告签订土地征用协议，涉及付贵的土地是83.85亩，因原告付贵急需用钱给母亲治病，该协议上记载的32.8亩并不正确。   被告立岗镇政府质证认为证据真实性无异议，关联性及证明目的均有异议。如果原告认为政府违法征用土地，那么立岗镇政府就不是本案适格被告。征用土地协议中记载的土地面积为32.8亩，与原告起诉状中陈述的土地面积不一致，补偿款发放表中没有记载原告的土地，与原告自认领取补偿款存在矛盾，土地在被征用后就不可能存在返还并赔偿的相关后果。   证据三：2011年1月31日立岗镇政府与金兰油气公司签订的《宁夏农村土地承包经营权转让合同》。证明目的：转让合同中约定的幸福村七社260亩土地包括原告付贵的83.85亩，该转让行为违反法律规定。   被告立岗镇政府质证认为政府至今未能查找到该转让合同的原始件，且合同上的签字人均否认签订过该合同，对该证据不予认可。   证据四：贺兰县人民法院（2005）贺民初字第1050号民事判决书，银川市中级人民法院（2005）银民终字第495号民事判决书。证明目的：原告耕种的土地是80亩。   被告立岗镇政府质证认为原告的土地承包合同在2002年10月到期后原告就不再享有土地承包经营权。   证据五：银川市中级人民法院（2015）银行初字第29号行政判决书、宁夏回族自治区高级人民法院（2016）宁行终194行政判决书，证明目的：人民法院判决确认立岗镇政府将付贵的土地流转给金兰油气公司的行为违法，并责令立岗镇政府采取补救措施。   被告立岗镇政府质证认为金兰油气公司没有到庭参加上述两个案件的诉讼，案件审理涉及的《宁夏农村土地承包经营权转让合同》没有原始件，转让合同的签字人均否认签订合同的事实，立岗镇政府现已通过申诉途径在处理，故两份判决在该事实未查清情况下不能作为定案依据。   证据六：行政赔偿起诉状、银川市中级人民法院受理案件通知书、银川市中级人民法院（2019）宁01行初2号行政裁定书，宁夏回族自治区高级人民法院（2019）宁行终182号行政裁定书，证明目的：原告提起本案诉讼没有超过法定期限。   被告立岗镇政府质证认为两份裁定可以确认原告提起本案诉讼属于重复起诉。   证据七：2018年5月8日银川市中级人民法院（2017）宁01执276号执行案件结案通知书，证明目的：银川市中级人民法院29号判决因执行标的不具体而终结执行。   被告立岗镇政府质证认为该执行案件因立岗镇政府于2018年3月13日作出《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》，法院认为立岗镇政府的法定义务履行完毕，遂作出结案通知，故不认可付贵的证明目的。   证据八：银川市兴庆区人民法院（2019）宁0104行初5号行政判决书及银川市中级人民法院（2019）宁01行终161号行政判决书。证明目的：立岗镇政府2018年3月13日作出的《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》已经被人民法院判决撤销，并责令立岗镇政府重新作出，同时该5号行政判决第9页事实查明部分明确贺兰县政府征用原告付贵的土地面积是83.85亩。   被告立岗镇政府质证认为征用协议中记载的32.8亩是正确的，5号判决书第9页记载的83.85亩是笔误。   证据九：1、银川市国土资源局银国土资函[2018]439号《关于付贵等人反映贺兰县立岗镇人民政府及贺兰县金兰宏兴油气有限公司违法占有耕地问题举报信答复》；2、银川市人民政府银政发〔2006〕34号《银川市人民政府关于印发银川市征用农村土地房屋拆迁安置补偿办法的通知》；3、自治区人民政府宁政发〔2015〕101号《关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》。证明目的：国土资源局的答复中确认原告付贵的土地为耕地，不是开发地，但政府对原告付贵的补偿标准远低于银川市政府和自治区政府的补偿标准。   被告立岗镇政府质证认为三份文件真实性和合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，答复引用2016年土地利用现状图，不能客观反映2008年征用原告土地时的土地类别，用2015年自治区政府的补偿文件去衡量2008年征用时的补偿标准显然不切实际。   被告立岗镇政府向法庭提交以下证据：   证据一：（2019）宁0104行初5号行政判决书、（2019）宁01行终161号行政判决书、（2020）最高法行申595号行政赔偿裁定书。证明目的：原告诉请要求撤销立岗镇政府2018年3月13日作出《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》和贺兰县政府贺复决字[2018]7号行政复议决定并进行赔偿的行政诉讼案件，最高人民法院审理认为原告付贵属于重复起诉，驳回其再审申请，参照该意见，原告付贵提起的本案诉讼也属于重复起诉。   原告付贵不认可被告的证明目的。   证据二：2018年3月13日立岗镇政府《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》、2018年5月8日银川市中级人民法院（2017）宁01执276号执行案件结案通知书、2019年11月18日银川市兴庆区人民法院（2019）宁0104执10718号执行通知书。证明目的：立岗镇政府按照29号判决作出补救措施的处理决定后，银川市中级人民法院将执行案件结案，后该补救措施处理决定被人民法院判决撤销，兴庆区人民法院向立岗镇政府发出执行通知书，要求立岗镇政府重新作出处理决定，案件仍在执行过程中，故原告提起本案行政诉讼属于同一事由再次诉讼。   原告付贵质证认为处理决定已被撤销，不具有法律存在的事实。立岗镇政府未按10718号执行通知书履行义务，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，赔偿或采取补救措施可以同时进行，被告的证明目的不能成立。   证据三：1、2018年10月17日贺兰县人民法院审理立岗镇幸福村委会起诉金兰油气公司合同纠纷一案庭审笔录；2、2019年7月贺兰县监察委员会询问胡峻和李涛笔录。证明目的：原立岗镇镇长胡峻及金兰油气公司法定代表人李涛均否认签订过《宁夏农村土地承包经营权转让合同》，故现已生效的29号判决有可能被推翻，立岗镇政府已经向最高人民检察院提起申诉，本案应驳回原告付贵的起诉。   原告付贵质证认为无法核对胡俊陈述内容的真实性，李涛的陈述不能对抗已生效法院判决确认的事实，立岗镇政府并未提交申诉立案的手续，不认可其证明目的。   上述证据，经当事人质证，本院审查认为，原告付贵提交的证据一、证据二、证据三和证据四，均已经被证据五吸收，银川市中级人民法院（2015）银行初字第29号行政判决书、宁夏回族自治区高级人民法院（2016）宁行终194行政判决书和最高人民法院（2017）最高法行申4648号行政裁定书均属人民法院生效裁判文书，上述文书中认定的事实本院予以采信。原告付贵提交的证据六、证据七和证据八，均是人民法院生效裁判文书，本院予以采信。原告付贵提交的证据九，本院不采信其证明目的。被告立岗镇政府提交的证据一和证据二，属人民法院生效裁判文书，本院对文书中认定的事实予以采信。被告立岗镇政府提交的证据三，与29号判决确定的事实不一致，本院不予采信。   经审理查明，1997年，原告付贵承包贺兰县通义乡复兴村的集体土地。通义乡复兴村后更名为立岗镇幸福村。2008年，贺兰县人民政府建设黄河标准化堤防，征用贺兰县金贵镇、立岗镇和京星农场的部分集体土地，原告付贵与立岗镇幸福村签订《征用土地协议》，约定征用土地面积32.8亩，每亩1500元，补偿费用49200元，原告付贵签订协议后领取了该款项。2011年1月31日，立岗镇政府与金兰油气公司签订《宁夏农村土地承包经营权转让合同》，将立岗镇幸福村七社的260亩集体土地（包括付贵被征土地）转让给金兰油气公司经营。   原告付贵认为政府擅自扩大征地范围，且补偿标准过低，通过上访获知土地流转事项，于2015年6月10日提起行政诉讼，诉讼请求为：1、判令贺兰县人民政府征用付贵土地83.85亩及征用立岗镇复兴四社625亩土地的行政行为违法；2、贺兰县人民政府归还付贵的土地经营权。银川市中级人民法院追加立岗镇人民政府、立岗镇幸福村委会为共同被告，追加金兰油气公司为第三人，审理后2016年3月9日作出（2015）银行初字第29号行政判决书，判决：一、确认立岗镇政府将付贵的土地流转给金兰油气公司的行为违法；二、责令立岗镇政府采取补救措施；三、驳回付贵的其他诉讼请求。该案件上诉后，宁夏回族自治区高级人民法院于2016年12月27日作出（2016）宁行终194号行政判决书，驳回上诉，维持原判。付贵申请再审，最高人民法院于2017年11月30日作出（2017）最高法行申4648号行政裁定书，驳回再审申请。   2018年3月13日，被告立岗镇政府作出《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》，决定内容为：一、由立岗镇幸福村村民委员会通过诉讼方式，依法收回涉案土地及2011年以来被金兰公司占用造成的损失；二、按照签订《征用土地协议》，政府已根据政策标准一次性拨付征地补偿费用，付贵提出的损失由立岗镇幸福村村民委员会主张诉讼权利后，根据结论作出合理处理予以弥补。银川市中级人民法院认为立岗镇政府的法定义务已全部履行完毕，于2018年5月8日作出（2017）宁01执276号执行案件结案通知书。   原告付贵对被告立岗镇政府作出的《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》提出复议，贺兰县人民政府于2018年7月7日作出贺复决字[2018]7号行政复议决定书，予以维持。2018年7月27日，付贵向银川市兴庆区人民法院提起行政诉讼，诉讼请求为：1、撤销立岗镇政府作出的《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》和贺兰县人民政府作出的贺复决字[2018]7号行政复议决定书；2、贺兰县人民政府和立岗镇政府立即返还违法征收、流转的付贵位于立岗镇复兴村四社耕地83.85亩；3、贺兰县人民政府和立岗镇政府赔偿土地被违法征收、流转期间给付贵造成的承包经营损失1745917.8元（每年按2000元计算，从2008年2月23日计算至起诉之日，后期计算至土地交付达到复耕条件之日止）；4、贺兰县人民政府和立岗镇政府赔偿被征收、流转期间土地沙化改良复垦费用419250元（按每亩5000元计算）。银川市兴庆区人民法院审理后于2019年4月25日作出（2019）宁0104行初5号行政判决书，内容为：一、撤销立岗镇政府作出的《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》和贺兰县人民政府作出的贺复决字[2018]7号行政复议决定书；二、立岗镇政府于判决生效之日起六十日内重新作出处理决定；三、驳回付贵的其他诉讼请求。贺兰县人民政府和立岗镇政府提起上诉，银川市中级人民法院审理后于2019年8月7日作出（2019）宁01行终161号行政判决书，驳回上诉，维持原判。2019年11月18日，银川市兴庆区人民法院向习岗镇政府发出（2019）宁0104执10718号执行通知书，责令其履行判决书确定的义务。   另查明，2019年1月，原告付贵以贺兰县人民政府和立岗镇政府为被告提起行政诉讼，诉讼请求为：1、二被告立即返还违法流转的付贵位于贺兰县立岗镇复兴村四社的耕地83.85亩，恢复土地承包经营权；2、二被告赔偿因土地流转期间造成土地沙化改良复垦费用838500元（每亩按10000元计算）；3、二被告赔偿土地被违法流转期间给原告造成的承包经营损失1815295.7元（每年每亩按2000元计算，从2008年2月23日起计算至起诉之日止，共计10年301天，后期计算至土地交付达到复耕条件之日止）。银川市中级人民法院审理后认为付贵错列被告且拒绝变更，于2019年6月24日作出（2019）宁01行初2号行政裁定书，裁定驳回付贵的起诉。付贵提起上诉，宁夏回族自治区高级人民法院于2019年9月26日作出（2019）宁行终182号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。付贵申请再审，最高人民法院于2020年2月26日作出（2020）最高法行申595号行政赔偿裁定书，认为付贵属重复起诉，裁定驳回再审申请。2019年11月12日，付贵向本院提起本案行政诉讼。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。   被告立岗镇政府按照银川市中级人民法院（2015）银行初字第29号行政判决书确定的内容，于2018年3月13日作出《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》，原告付贵不服该处理决定，提起行政复议。对行政复议继续不服，于2018年7月27日向银川市兴庆区人民法院提起行政诉讼，案号为（2019）宁0104行初5号。本院将（2019）宁0104行初5号案件与本案进行对比，发现存在以下相同和不同部分：一、原告均为付贵；二、兴庆区法院（2019）宁0104行初5号案件的被告为贺兰县人民政府和立岗镇人民政府，本案的被告为立岗镇政府；三、兴庆区法院（2019）宁0104行初5号案件中付贵的诉讼请求为1、撤销立岗镇政府作出的《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》和贺兰县人民政府作出的贺复决字[2018]7号行政复议决定书；2、贺兰县人民政府和立岗镇政府立即返还违法征收、流转的付贵位于立岗镇复兴村四社耕地83.85亩；3、贺兰县人民政府和立岗镇政府赔偿土地被违法征收、流转期间给付贵造成的承包经营损失1745917.8元（每年按2000元计算，从2008年2月23日计算至起诉之日，后期计算至土地交付达到复耕条件之日止）；4、贺兰县人民政府和立岗镇政府赔偿被征收、流转期间土地沙化改良复垦费用419250元（每亩按5000元计算），本案中付贵的诉讼请求为：1、被告返还原告位于贺兰县立岗镇幸福村七社4号的耕地83.85亩，恢复土地承包经营权；2、被告赔偿因土地流转期间造成土地沙化改良复垦费用838500元（每亩按10000元计算）；3、被告赔偿土地被违法流转期间给原告造成的承包经营损失1993102.35元（每年每亩按2000元计算，从2008年2月23日起计算至起诉之日止，共计11年323天，后期计算至土地交付达到复耕条件之日止），诉讼请求中均包含返还耕地83.85亩、赔偿承包经营损失和土地沙化改良复垦费用。   “一事不再理”是行政诉讼中的重要原则。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（六）重复起诉的。第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。   通过以上对比，原告付贵在本案中提出返还耕地、赔偿承包经营损失和土地沙化改良复垦费用的诉讼请求，均已经被银川市兴庆区人民法院（2019）宁0104行初5号案件所包含，银川市兴庆区人民法院已于2019年4月25日作出（2019）宁0104行初5号行政判决书，该判决第三项为驳回原告付贵的其他诉讼请求，银川市中级人民法院也于2019年8月7日作出（2019）宁01行终161号行政判决书，驳回上诉，维持原判。原告付贵在2019年11月12日向本院提起本案行政诉讼，符合上述法律规定的重复起诉的情形，应驳回原告付贵的起诉。   依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下：   驳回原告付贵的起诉。   如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。   审判长 李建明   审判员 严 辉   人民陪审员 王玉良     二〇二〇年五月七日   法官助理 魏亚楠   书记员 刘 娜   附：本裁定适用的相关法律和司法解释条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：   ……   （六）重复起诉的；   ……   第一百零一条裁定适用于下列范围：   （一）不予立案；   （二）驳回起诉；   ……   对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。