四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川15行终153号 上诉人（原审原告）卿均容，女，汉族，1982年4月出生，住四川省宜宾市翠屏区。 委托代理人常茂生，北京市盛廷律师事务所律师，执业证号：11101201910105354。 被上诉人（原审被告）宜宾市翠屏区人民政府白沙湾街道办事处，住所地：四川省宜宾市翠屏区滨江大道218号，统一社会信用代码：11511200008706374U。 法定代表人孙传国，街道办事处主任。 委托代理人郑显华，四川华晨（宜宾）律师事务所律师，执业证号：15115199820145985。 委托代理人彭方宏，四川华晨（宜宾）律师事务所律师，执业证号：15115201111409430。 被上诉人（原审被告）宜宾市自然资源和规划局临港经济技术开发区分局，住所地：四川省宜宾临港经济技术开发区沙坪街道国兴大道沙坪路段9号，统一社会信用代码：11511200551017132T。 法定代表人聂勇，局长。 出庭负责人熊晓黎，副局长。 委托代理人刘亚玲，宜宾临港经济技术开发区土地房屋征收中心副主任。 委托代理人李红宇，四川酒都律师事务所律师，执业证号：15115199410286251。 上诉人卿均容因与被上诉人宜宾市翠屏区人民政府白沙湾街道办事处（以下简称白沙湾街道办事处）、被上诉人宜宾市自然资源和规划局临港经济技术开发区分局（以下简称临港自然资源和规划分局）土地行政强制一案，不服四川省宜宾市翠屏区人民法院（2019）川1502行初134号行终判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月1日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人卿均容委托代理人常茂生，被上诉人白沙湾街道办事处主任孙传国及委托代理人彭方宏，被上诉人临港自然资源和规划分局副局长熊晓黎及委托代理人刘亚玲、李红宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：卿均容系宜宾市翠屏区白沙湾街道河湾社区一组（原黄桷坪村一社，以下简称河湾社区一组）村民，在该组承包有0.62亩土地，地上种植了蔬菜。因城市建设需要，四川省人民政府2015年12月22日作出川府土〔2015〕922号《关于宜宾市2015年第1批城市建设用地的批复》，同意将河湾社区一组3.1741公顷土地征收为国家所有；2017年12月14日作出川府土〔2017〕1015号《关于宜宾市2017年第8批城市建设用地的批复》，同意将河湾社区一组18.4054公顷土地征收为国家所有。卿均容承包的土地在征收范围内。2016年3月23日和2017年12月29日，宜宾市人民政府分别发布2016年第2号和2017年第40号《征收土地公告》；2016年3月25日和2018年1月4日，宜宾市国土资源局分别发布2016年第2号和2017年第40号《征地补偿安置方案公告》。2017年1月5日和2017年7月20日，宜宾临港经济技术开发区土地房屋征收中心与河湾社区一组签订《征收集体土地补偿安置协议》。至此，河湾社区一组全征解体。 2017年2月15日、2017年8月2日，临港自然资源和规划分局依照协议将补偿款项［土地补偿费2139656.04元（472035.60元×30%＋6660151.20元×30%）、青苗补偿费635415.12元（41322.24元＋594092.88元）、山林竹木和户外建构筑物补偿2964557.85元（208821.15元＋2755736.70元）、补偿费分配工作经费77551.2元（5204.40元＋72346.80元）］共计5817180.21元转至河湾社区一组在宜宾市翠屏区白沙湾街道农村经济技术服务中心的集体账户，土地补偿费的70%和全部安置补助费用于支付应安置人员的社会保障费用、就业补助金、生活教育补助费等，对应实行农转非的人员予以安置。 2018年6月4日，宜宾临港经济技术开发区土地房屋征收中心向河湾社区一组发出《关于催交已征收土地的通知》，通知要求务必在2018年6月10日前完成集体资金分配并交付已征收土地。2018年10月25日，河湾社区一组发布《关于兑现青苗附着物补偿的通知》，通知载明“为做好青苗附着物补偿兑现工作，我组将于2018年10月29日至2018年11月9日止对各户承包集体土地开展丈量。若不配合丈量，将参照土地承包确权面积和林权证面积兑现青苗附着物补偿”。2018年11月19日、2018年11月23日、2018年11月26日，河湾社区一组又三次通知村民核对公示的土地（耕地、林地）补偿面积，告知村民公示期满仍不核对视为对面积无异议，并据此兑现相关补偿。多数村民核对了土地面积，卿均容未核对。河湾社区一组按卿均容林权证记载面积兑现青苗附着物补偿费。2018年12月6日，河湾社区一组将青苗附着物补偿款转入卿均容银行账户。2019年1月23日、9月27日，河湾社区一组又分两次将集体分配的土地补偿款转入卿均容银行账户。河湾社区一组土地全部征收解体,卿均容又在土地上进行种植。2019年3月28日，白沙湾街道办事处张贴《通知》，通知河湾社区一组等村民，因台地居住区（一期）项目已开展施工建设，即将对该区域内进行清表工作，为避免村民造成损失，各村民于2019年4月4日前完成青苗附着物采收，请相互告之。2019年4月10日-12日，白沙湾街道办事处组织人员对案涉土地进行地表清理，推除卿均容的青苗附着物。故引发本案诉讼。 一审法院认为，本案争议焦点是：1.关于白沙湾街道办事处、临港自然资源和规划分局是否是强制清表行为主体的认定问题；2.本案清表行为是否违法问题。 关于焦点一，白沙湾街道办事处参与了强制清表过程，是强制清表行为的主体。理由是：（1）白沙湾街道办事处负责本辖区内征收项目的组织和实施工作，是征收的工作主体、实施主体、责任主体。推除现场照片及视频，证实机具正在清除地上青苗及附着物，白沙湾街道办事处发布了清表通知，其主要负责人及工作人员在施工现场，并佩戴有工作人员的工作牌，说明白沙湾街道办事处工作人员在从事属于其工作范围内的清表工作。（2）白沙湾街道办事处没有证据否定卿均容证据的真实性，也不能对卿均容的证据内容作出合理解释，不能证明白沙湾街道办事处未实施强制清表行为。以上证据，能相互印证，证明白沙湾街道办事处是清表行为的实施者。（3）卿均容提供的证据不能证明临港自然资源和规划分局参与或组织实施了清除其地上青苗附着物的行为，且临港自然资源和规划分局也予以否认。因此，临港自然资源和规划分局未实施卿均容所诉清表行为。 关于焦点二，清除卿均容的青苗附着物的行为不违法。征收河湾社区一组土地已取得省政府的批复，宜宾市人民政府、宜宾市国土资源局发布了征收土地方案、征收土地补偿安置方案公告。土地征用前，征地部门与集体经济组织签订了征地补偿安置协议，按照现行政策和有效的补偿标准支付土地补偿费、青苗及附着物补偿费、安置补助费，并对人员实施了安置等。卿均容所在河湾社区一组全征解体后，集体已经将取得的土地补偿费分配到户。在兑现青苗及附着物补偿费时，多次通知包括卿均容在内的村民核对自家土地面积，确保补偿款项准确无误后，将青苗及附着物补偿费划入各户银行账户，补偿已到位。关于2017年7月20日，宜宾临港经济技术开发区土地房屋征收中心与河湾社区一组所签订土地补偿安置协议并实施补偿，而后才取得川府土〔2017〕1015号土地批复的问题。征地部门虽在取得批文前就与集体经济组织签订了补偿安置协议，但其执行的政策和补偿标准合法有效，各项补偿资金已足额到位，被安置人员的社会保险费用、就业补助金、生活教育费得到充分保障，虽与现有征收程序规定不完全吻合，但从实际效果看，依然做到了维护公共利益与被征收人的合法权益平衡保护。在取得土地批文后，政府及土地行政管理部门发布了征收公告和安置补偿方案公告，完善了征地程序。同时，土地批文下发前，也无用地行为。在取得批文完成征地补偿后，土地已转化为国有，此时实施清表用地行为于法有据，卿均容诉称强占土地不能成立。实施用地清表行为前就已通知村民采收地上青苗，为村民预留了收割时间，其清表行为并无不当。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回卿均容的诉讼请求。案件受理费50元，由卿均容负担。 卿均容不服，提起上诉，请求：1.撤销（2019）川1502行初134号行政判决；2.发回重审或依法改判确认被上诉人2019年4月10日、11日、12日对上诉人承包土地（耕地、林地、鱼塘和农田等）实施强占土地、强行推倒损毁所有承包地上青苗附作物的行为违法；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、一审判决认定事实错误。临港自然资源和规划分局是本次征收的具体实施主体，也是强拆行为的责任主体，为本案适格被告。案涉征地补偿款金额为5420221.74元，不是一审判决认定的5817180.21元。组长私自签订征地协议，多数组员对征收补偿标准并不认可，认为土地征收协议非法。补偿款分配并未经过组员三分之二以上同意。二、一审判决适用法律错误。本案补偿标准未保障上诉人的知情权、听证权。补偿协议签订时间为2017年7月20日，宜宾市自然资源和规划局回复关于听证的日期为2017年7月26日，征地补偿款在2017年7月25日就转入，在协议签订之前，未保障上诉人的知情权及听证权。本案属于未批先征、先占的严重违法行为。宜宾市人民政府在未取得土地征收批复，即川府土〔2017〕1015号土地批复的情况下，与河湾社区一组签订补偿协议，属于行政诉讼法第七十五条规定的没有依据且重大明显违法的情形，该协议系无效协议。青苗等附着物为上诉人私有财产，河湾社区一组无权处分，被上诉人实施的清表行为违法。综上，2017年7月20日签订的土地补偿安置协议属于无效协议，未能保障上诉人的知情权、听证权，进而未保障上诉人的合法补偿权，被上诉人实施的强制清表行为于法无据。 被上诉人白沙湾街道办事处答辩称，一审认定案涉集体土地的补偿款有充分的事实依据，贺尊容有权代表河湾社区一组签订征地协议，征收补偿标准系依法制定，补偿款分配系征收完成后河湾社区一组村民自治事项，与本案无关，也不是认定本案清表行为违法的理由，街道不是案涉清表行为的主体，一审法院对该事实的认定有误，但未影响判决的正确性，案涉清表行为并不违法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 临港自然资源和规划分局答辩称，其未组织实施案涉土地清表行为，河湾社区一组领取补偿款后，已将相应的款项发放至个人，征地过程已依法完结，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间，上诉人提供5段视频及2段录音，证明河湾社区一组未移交土地，地上设备设施及鱼塘等附着物未补偿，征收工作未完成，强制清除行为违法，违反了先补偿后征收的原则。被上诉人认为不属于新证据，其证据内容的真实性无法核实，也不能证明其目的。经审查，本院对上诉人提供的该证据予以采纳，对其证明目的结合全案证据综合评述。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点是：1.主体问题；2.合法性问题。 第一、关于主体问题。 本案土地清表属于事实行为。根据本案查明的事实，案涉土地清表与土地征收存在极大的关联关系，应排除民事侵权的可能，认定系行政事实行为。但无论是土地征收部门，还是土地所在地的白沙湾街道办事处，均否认参与或者组织实施该行为。临港自然资源和规划分局负有实施土地征收的职能职责，为案涉土地征收实施了相应的法律行为。土地清表是完成土地征收并交付使用后实施的土地占用行为，临港自然资源和规划分局与案涉土地清表占用具有职责关系，且临港自然资源和规划分局在二审庭审中陈述此次土地清表行为是用地单位牵头，其配合一起参加。因此，可以认定负有征收职责的临港自然资源和规划分局为适格主体。上诉人卿均容主张临港自然资源和规划分局系本案适格主体的意见，本院予以采信。上诉人卿均容在一审中提供的现场视频和照片能证明白沙湾街道办事处相关工作人员在场执行公务，结合白沙湾街道办事处在土地征收中的职责分工，可以认定白沙湾街道办事处参与或组织实施了案涉土地清表占用行为。白沙湾街道办事处对一审判决未提出上诉，其在二审答辩中称其不是适格主体的意见，本院不予采信。 第二、关于合法性问题。 案涉土地已经四川省人民政府的川府土〔2017〕1015号《关于宜宾市2017年第8批城市建设用地的批复》同意征收为国家所有，属于应当征收的对象。上诉人卿均容所在的河湾社区一组的集体土地历经多次征收，此次河湾社区一组为全征解体。征地部门与河湾社区一组于2017年7月20日签订的《征收集体土地补偿安置协议》中，明确载明对包括青苗补偿费、山林竹木和户外粪池、农排设施、坟墓、道路等户外构筑物在内的所有项目分别按补偿标准计算了补偿费用。上诉人卿均容主张其山林竹木及坟山、土茅坑、鱼塘及果树的附属设施等未予补偿的意见，与上述协议载明的事实不符，本院不予采信。协议签订后，征地部门已按协议约定将全部补偿资金支付河湾社区一组，河湾社区一组将青苗附着物等属于村民个人所有的补偿资金已通过银行转账方式支付到村民个人账户。至此，涉及村民个人所有的各项补偿资金已全部补偿到位。虽然案涉《征收集体土地补偿安置协议》签订时间早于省政府征地批复的时间，但该补偿安置协议中采用的补偿标准与征地批复时对应的补偿标准并无差异，且征地部门与用地单位在征地批复下发前未对相关土地采取措施实施占用。因此，案涉土地占用清表行为有相应的事实和法律依据，不属于非法占用、损毁土地及地上青苗附着物的情形。上诉人卿均容主张案涉土地占用清表行为违法的请求，本院不予支持。 本案实质是上诉人卿均容对征地补偿标准的争议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，被征收人对补偿标准的争议不影响土地征收工作的实施，也不能影响用地单位对已征收土地的占有和使用。上诉人卿均容在二审中以此为由要求中止本案审理的意见，不符合法律规定，本院不予准许。 综上，上诉人卿均容的上诉请求不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人卿均容负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 唐福均 审 判 员 李红彬 审 判 员 张雪萍 二〇二〇年五月二十六日 法官助理 李小莉 书 记 员 邱 洁 书 记 员 陶 涛