贵州省贵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔01行终111号上诉人（原审原告）贵州千山旅游发展有限公司，住所地贵州省息烽县永靖镇虎城大道希望城三栋二单元801。法定代表人廖卓强，董事长。委托代理人郑小明，广东凡立律师事务所律师，执业证号：14401200420929513。委托代理人胡贵英，女，1970年10月28日出生，汉族，住广东省东莞市南城区，系该公司员工。被上诉人（原审被告）息烽县自然资源局，住所地贵州省息烽县永靖镇环城路99号。法定代表人周轮，局长。委托代理人陈惠，息烽县自然资源局工作人员。委托代理人陶柱，贵州盾辉律师事务所律师，执业证号：15201201210779162。被上诉人（原审被告）息烽县人民政府，住所地贵州省息烽县永靖镇县府路108号。法定代表人廖勇，县长。委托代理人聂万耘，息烽县司法局工作人员。原审第三人深圳市富昌融资担保有限公司，住所地广东省深圳市福田区福田街道福山社区福华三路与金田路交界处东南侧卓越世纪中心、皇岗商务中心4号楼3309。法定代表人郭基长。委托代理人李敏，男，1985年10月30日出生，汉族，住成都市，系该公司员工。上诉人千山旅游发展有限公司（以下简称千山公司）因与被上诉人息烽县自然资源局、息烽县人民政府、原审第三人深圳市富昌融资担保有限公司（以下简称富昌公司）土地行政管理一案不服贵阳市云岩区人民法院（2019）黔0103行初149号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年4月30日公开开庭审理了本案，上诉人千山公司委托代理人郑小明、胡贵英、被上诉人息烽县自然资源局委托代理人陶柱、陈惠、息烽县人民政府委托代理人聂万耘、原审第三人富昌公司委托代理人李敏到庭参加参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明：2007年7月4日，原告与息烽县国土资源局（以下简称息烽国土局）签订了《国有土地使用权出让合同》（合同编号：2007011），合同所涉宗地位于息烽县，宗地编号09××60，宗地总面积大写壹万壹仟叁佰壹拾点柒捌平方米（小写6275.08平方米），宗地用途为旅游用地，出让金为人民币87.37万元。合同第五条约定，出让人同意在2007年5月30日前将出让宗地交付给受让人，出让方同意在交付土地时该宗地应满足达到场地平整和周围基础设施水、电、路三通。合同未约定动工建设日期。2007年11月30日，息烽县政府向原告千山公司颁发案涉地块的《建设用地批准书》（息烽市（县）［2007］息建字第34号），载明建设工期为2007年11月至2008年11月。除案涉宗地外，息烽国土局还出让了其余十四宗土地予原告，用于乌江峡旅游开发一期工程的建设。其后，息烽国土局经调查查明案涉土地于2007年就已实现水、电、路三通，能满足正常生活、生产和施工的需要，原告却至今未对十五宗土地进行投资建设。由此，息烽国土局于2018年9月26日作出了息国土资闲定﹝2018﹞11号《闲置土地认定书》，并向原告送达。因拟收回原告闲置的土地，2018年12月21日，息烽国土局举行了关于案涉闲置土地处置的听证会，后经息烽县政府批准，于2019年1月18日作出被诉息国土资决﹝2019﹞11号《收回国有建设用地使用权决定书》，原告不服，向息烽县政府申请复议，息烽县政府于2019年6月10日作出息府行复决字﹝2019﹞11号《行政复议决定书》，维持了该《收回国有建设用地使用权决定书》。该《收回国有建设用地使用权决定书》未抄送第三人富昌公司。另查明，因机构改革，息烽国土局已撤销，其职责与其他机构的一些职责整合后，由息烽县自然资源局行使。原告在其提交给息烽县政府的千山函﹝2018﹞1113Ａ号《关于解决乌江旅游景区合作事宜的函》中陈述已于2011年12月取得案涉土地的国有土地使用权证。故依法诉请：撤销被告息烽县自然资源局作出的息国土资决﹝2019﹞11号《收回国有建设用地使用权决定书》和被告息烽县政府作出的息府行复决字﹝2019﹞11号《行政复议决定书》。原判认为，依据《闲置土地处理办法》第十四条第（二）项：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”之规定，被告息烽县自然资源局行使原息烽国土局的职权，是本案的适格被告。本案中，因《闲置土地处理办法》于2012年修改，各方当事人就新旧法的适用问题发生分歧。对此，原审院认为，虽然被诉《收回国有建设用地使用权决定书》于2019年作出，但土地使用权出让行为发生于2007年，依据法不溯及既往的原则，土地交付、土地闲置及动工时间的认定等实体问题，应适用修改前的《闲置土地处理办法》，而作出《收回国有建设用地使用权决定书》的程序，应适用修改后的《闲置土地处理办法》。修改前的《闲置土地处理办法》第二条第二款第（一）项规定：“具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的”，案涉土地的《建设用地批准书》于2007年11月30日颁发，载明的建设工期为2007年11月至2008年11月，原告千山公司最晚应于2008年11月30日前动工建设，但其于2007年通过出让方式取得案涉土地使用权后，至今未动工开发。原告虽主张案涉土地未实际交付不具备动工开发前提，但结合《建设用地批准书》、案涉土地于2007年就已实现水、电、路三通以及原告于2011年取得案涉土地使用权证的事实，可以认定案涉土地已实际交付原告，原告该主张，无事实依据，本院不予采纳。另原告称其多次复函给被告请求解决案涉项目用地的问题，被告未予解决，息烽县政府未完全履行《贵州乌江旅游区开发协议书》及两份补充协议的约定等种种因素都导致了项目开发的滞后。经审查，原审法院认为，原告出具函件的目的多为要求发放项目奖励金、建议进行土地置换等，其中涉及开发受村民阻扰的内容所针对的“遐渡渔村”项目不在案涉宗地上，与本案无关联性，至于息烽县政府是否履行《贵州乌江旅游区开发协议书》及两份补充协议的约定，系息烽县政府与原告之间的协议纠纷，也与本案无关。原告所称均非其闲置案涉土地的合法理由。原息烽国土局依据原告闲置土地满两年的事实，作出息国土资闲定﹝2018﹞11号《闲置土地认定书》，后又按法定程序进行听证、报批，作出案涉《收回国有建设用地使用权决定书》，事实清楚，程序合法。该决定书依法应抄送案涉土地的抵押权人富昌公司，但被告息烽县自然资源局未予抄送，对此，原审法院予以指正。被告息烽县政府受理原告的复议申请后，依法进行了审查，所作复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定。原告诉请撤销该决定的理由不能成立，本院不予支持。综上，被诉《收回国有建设用地使用权决定书》及《行政复议决定书》事实清楚，符合法定程序，适用法律证据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决：驳回原告贵州千山旅游发展有限公司的诉讼请求。原审判决宣判后，原告千山旅游发展有限公司不服，以“一审判决认定息烽县自然资源局交付土地给上诉人系事实认定错误。《国有土地使用权出让合同》没有约定案涉土地的动工日期，息烽县自然资源局以上诉人领取案涉土地《国有土地使用权》的日期作为案涉土地不动工开发的起算日期于法无据。上诉人经批准动工开发的“遐渡渔村”与案涉土地同属于乌江峡休闲度假区一期项目的有机组成部分，息烽县自然资源局以案涉土地未动工为由强行收回使用权实际上是人为割裂两者的有机联系，既不合法也不合理。一审判决认定事实和适用法律错误”等为由，向本院提起上诉，请求：1、判令撤销贵州省云岩区人民法院（2019）黔0103行初149号行政判决；2、判令撤销被上诉人息烽县自然资源局息国土资决{2019}11号《收回国有建设用地使用权决定书》和被上诉人息烽县人民政府作出的息府行复决字{2019}11号行政复议决定书；3、一、二审诉讼费由两被上诉人承担。息烽县自然资源局辩称，上诉人依法取得了案涉土地登记，并实际派员进行现场管理，后期还将案涉土地进行抵押贷款，上诉人实际取得了土地使用权的事实足以认定。关于遐渡渔村的问题，本案所涉的15宗闲置土地并不包括遐渡渔村项目，遐渡渔村项目与本案并无直接关联。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求依法予以维持。息烽县人民政府辩称，与息烽县自然资源局的答辩意见一致。原审第三人的辩称，同意千山公司的上诉意见，被上诉人在履行案涉土地交付义务上存在瑕疵，希望二审法院能充分考虑第三人作为抵押权人的权利。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，本案的争议焦点为案涉土地是否应认定为实际交付后未动工开发的闲置土地，依法应无偿收回。根据2012年修订的《闲置土地处置办法》第二条“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”、第二十二条“国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。”的规定，本案中的案涉土地于2007年7月4日经上诉人与息烽县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》进行出让，合同虽未约定动工建设日期，应以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。上诉人于2005年取得建设用地规划许可，2007年上诉人因与息烽县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》取得案涉土地《建设用地批准书》，并于2011年取得案涉土地《国有土地使用证》，2017年上诉人申请补办并领取了《不动产权证书》，对于前述事实上诉人不持异议，且上诉人并无充分证据证实案涉土地未按照合同约定达到交付条件。无论从《国有土地使用权出让合同》中约定的交付时间或上诉人取得上述权属证书的情况看，上诉人实际获得了案涉土地的实际处置权益，故其主张案涉土地并未实际交付，并不符合客观事实，且实际交付后未动工建设的期限已超过《闲置土地处置办法》的相关规定。上诉人在取得《不动产权证书》后，将案涉土地抵押给原审第三人富昌公司，富昌公司出具的《知悉函》中亦明确载明其知悉案涉土地属于土地闲置用地。另，在原审庭审中，对遐渡渔村项目是否包括案涉土地，双方当事人均予以否认，上诉人主张遐渡渔村项目与案涉土地具有不可分割的关联性，本院亦不予采信。综上，被上诉人息烽县自然资源局根据职权依照《闲置土地处置办法》第十四条的规定，对闲置土地未动工开发满两年的，报经有批准权的人民政府批准后，向案涉土地国有建设用地使用权人千山公司下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被上诉人息烽县政府对上诉人的复议申请依法进行审查，所作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案不收取案件受理费。本判决为终审判决。审判长 刘 静审判员 黄 晓审判员 何度海二〇二〇年五月九日法官助理胡应萍书记员邹黔粤