上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终118号上诉人(原审原告)陈佩华，女，1964年6月27日出生，汉族，住上海市长宁区。委托代理人宋锡祥，上海市光明律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市长宁区。法定代表人竺凯。委托代理人陆馨伟。委托代理人顾杰。被上诉人(原审被告)上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人邓大伟。委托代理人张晓莹。被上诉人(原审被告)上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人倪佳慧。委托代理人李玮。被上诉人(原审被告)上海市长宁区消防救援支队，住所地上海市长宁区。行政负责人虞利强，上海市长宁区消防救援支队支队长。委托代理人祁文晋。被上诉人(原审被告)上海市公安局长宁分局天山路派出所，住所地上海市长宁区。行政负责人俞晓东，上海市公安局长宁分局天山路派出所所长。委托代理人祁文晋。上诉人陈佩华因房屋整治行为一案，不服上海铁路运输法院(2017)沪7101行初991号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月5日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审认定，本市玉屏南路XXX号l06室房屋(下称涉案房屋)为私房，房地产权证记载的权利人为陈佩华，土地用途为住宅，建筑面积为25.48平方米，类型为新工房2。2004年3月10日，原上海市长宁区房屋土地管理局核发编号为长房地改字(2004)第020号续的《居住物业改变使用性质许可证》，其中载明“申请人陈佩华，房屋座落玉屏南路XXX号XXX室，改变使用性质部位及使用面积为室内，经审核，同意上述房屋改变使用性质，开办房产中介行业，有效期限自2004年3月10日至2006年3月9日止。”同时备注上载明：有效期满前二个月，申请人若需继续改变居住物业使用性质的，必须重新提出申请，逾期不提出申请或超过有效期限的，本许可证作废。之后，该局未再向陈佩华核发新的许可证。2017年4月10日，长宁市场监管局核发营业执照，名称为上海天景房产经纪有限公司第十八分公司，类型为有限责任公司分公司，营业场所为涉案房屋，负责人为汤海燕，成立日期为2004年10月20日。2017年5月，上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)、上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)、上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)、上海市长宁区公安消防支队(现为上海市长宁区消防救援支队，以下简称长宁消防支队)、上海市公安局长宁分局天山路派出所(以下简称天山路派出所)发布《天山路街道“五违四必”联合执法告知书》(以下简称联合告知书)，称重点开展针对沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年6月8日，长宁房管局向区各街道(镇)出具答复，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准‘居改非’的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的‘居改非’，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2017年7月25日，长宁执法局在陈佩华没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了拆除店门和户外装修、砌墙封门的整治行为，将涉案房屋恢复至原始窗户状态，陈佩华认为该行为侵犯了其合法权益，遂以长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所为被告，起诉至原审法院，请求依法确认五被告于2017年7月25日对涉案房屋实施砸毁店门、户外装修及砌墙封门的行为违法。在本案审理过程中，陈佩华等于2019年11月22日向原审提交《开门图纸等证据申请书》，请求事项为“陈佩华当年申请居改非的申请书及开门图纸”。因陈佩华申请已明显超过申请期限，且在案证据已能证明本案事实，该证据也无调查收集的必要，故原审不予处理。原审认为，根据各方当事人陈述，本案争议焦点主要为：一、被诉行政行为的行为主体是否为长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所；二、涉案房屋是否应予整治；三、被诉行政行为是否具有合法性。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为是针对涉案房屋实施的拆除店门和户外装修及砌墙封门的整治行为。根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(九)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第五条第二款第(三)项的规定，长宁执法局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。现长宁执法局确认由其实施被诉行政行为，因此长宁执法局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，陈佩华提供联合告知书以证明长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所为共同行为主体。现从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除长宁执法局以外的长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所亦实施了被诉行政行为。所以，陈佩华认为长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，难以支持。关于第二个争议焦点，根据《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订)第五十二条第一款的规定，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。涉案房屋原使用性质为居住，原上海市长宁区房屋土地管理局曾经陈佩华申请审批同意改变使用性质为非居住，但同时也明确许可期限为两年，至2006年许可期限届满后未再进行审批或延期。陈佩华现对两年许可期限的合法性提出异议，并且称当时审批机关曾表示之后无须再行审批，一直有效。原审认为，首先，对此说法陈佩华未能提供相关证据予以证实；其次，陈佩华在获得许可时明知有两年期限的限制，因此可视作陈佩华当时接受该期限的约束；第三，作为原审批机关的长宁房管局也已发函明确：凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的“居改非”，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。陈佩华在2006年许可期限届满后未再获得相关职能部门的许可，其房地产权凭证上载明的用途仍为居住，因此，陈佩华主张在长宁执法局作出被诉行政行为之时，涉案房屋的使用性质仍为非居住用途无依据。此外，居住物业改变使用性质许可证载明的改变使用性质部位为室内，改变涉案房屋外貌缺乏依据。本案中陈佩华自2006年“居改非”许可到期后一直将涉案房屋作经营使用，并未恢复至原窗户状态，不仅不符合《上海市住宅物业管理规定》第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。长宁执法局基于此对涉案房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内。关于第三个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》及《上海市城市管理行政执法条例》《上海市住宅物业管理规定》等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的长宁执法局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，并如陈佩华所述进行口头通知，但如前所述，联合告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。长宁执法局在实施被诉行政行为前也未依法听取陈佩华的陈述申辩，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，并且未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实存在居改非期限届满后外墙未恢复原状的情形，长宁执法局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。需要指出的是，长宁执法局在庭审前提交房地产权证、居住物业改变使用性质许可证、联合告知书等证据，应诉存在明显不当，反映出该单位代理人敷衍、随意的工作作风，不符合依法治国、依法治市的工作要求。考虑到其并非属于完全未提交任何证据的情形，陈佩华也已提供该证据以及被诉行政行为被确认违法，故不影响案件审理，但长宁执法局仍应引以为戒，今后及时收集、提交证据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第(一)项之规定，于2019年12月24日判决如下：确认长宁执法局于2017年7月25日对涉案房屋实施的整治行为违法；驳回陈佩华的其他诉讼请求；案件受理费人民币50元，由长宁执法局负担。判决后，陈佩华不服，向本院提起上诉。上诉人陈佩华上诉称，涉案房屋依法取得了居改非的行政许可，许可证虽规定2年期限，后因2004年3月12日长府[2004]11号《上海市长宁区人民政府关于公布第五批取消和第四批调整的行政审批事项的通知》文件出台，明确规定取消和不再审批居住物业改变使用性质许可证核发，包括续延手续，导致上诉人无法去申办居改非延长手续，这说明原来的2年期限不再约束上诉人了，行政许可长期有效。上诉人为经营需要，将房屋外墙上的窗改门破墙开店。《上海市住宅物业管理规定》对上诉人破墙开店行为不具有溯及力。本市亦无相关规定否定居改非工作。沪府发[2006]3号《上海市人民政府批转市整规办关于整顿和规范与治安相关的娱乐、服务行业意见的通知》亦有规定，对在2004年11月1日《上海市住宅物业管理规定》施行前利用自有住房作为经营场所，并已取得《营业执照》或者《非正规就业劳动组织证书》的，由工商、劳动保障部门结合年检，责成当事人限期改正，并将有关信息通告房地部门。逾期不改正的，由规划、房地部门商有关部门依据各自职责依法处理。原审判决以2017年长宁房管局向区各街道(镇)出具的答复函认定被上诉人有权实施整治行为且涉案房屋应予整治，确认被上诉人程序违法是错误的。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，依法改判或发回重审。被上诉人长宁执法局辩称，上诉人将涉案房屋窗改门，属于破坏房屋外貌的行为。被上诉人对涉案房屋进行整治恢复原状，是按照本市“五违四必”综合整治工作中对于沿街店面违法经营情况进行的统一行政管理措施。上诉人提出的上诉理由和依据不能成立，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁房管局辩称，其并非本案适格被告。对上诉人的居改非行政许可是附期限的，上诉人认为居改非长期有效没有依据。请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁市场监管局辩称，其未参与实施被诉行政行为，并非本案适格被告，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁消防支队辩称，其不符合原审被告主体资格。请求驳回上诉、维持原判。被上诉人天山路派出所辩称，其未参与实施被诉行政行为，主体不适格，请求驳回上诉、维持原判。经审理查明，原审认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，依据《上海市城市管理行政执法条例》《上海市城市管理行政执法条例实施办法》的相关规定，长宁执法局对本行政区域内的擅自搭建改变物业使用性质等行为，具有实施城市管理行政执法权，长宁执法局作出被诉行政行为，作为原审被告，各方当事人均予以确认。从本案查明的事实来看，长宁房管局、长宁市场监管局、天山路街道办、天山路派出所仅为2017年5月发布联合告知书的发布主体，上诉人对2017年7月25日的被诉房屋整治行为不服提起行政诉讼，长宁执法局作为原审被告是行政诉讼的适格主体，原审判决对本案诉讼主体资格的认定符合法律规定，本院予以确认。本案中，长宁区相关部门对“破墙开店”进行整治，行政目的并无不当。长宁执法局依据涉案房屋的不动产登记信息、取得的居改非行政许可以及改变物业使用性质行政主管部门即长宁房管局的答复、执法后现场照片等相关证据，认定上诉人涉案房屋居改非系附期限的行政许可，涉案房屋破窗开门属于破坏房屋外貌的违法行为，在此次“五违四必”综合整治期间作出被诉房屋整治行为予以恢复原状，认定事实清楚，证据充分。上诉人主张因长宁区人民政府明确取消和不再审批居改非许可证核发和延长手续等理由，认为其原有居改非行政许可继续有效的上诉意见，缺乏法律依据，本院不予采纳。需要指出，涉案房屋原有居改非行政许可期限至2006年3月9日止，即使按照原有许可内容亦明确“改变使用性质部位及使用面积为室内”，故上诉人对于涉案房屋破窗开门并不具有合法性。上诉人在居改非行政许可已失效的前提下，要求确认房屋整治行为违法的请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，长宁执法局作出被诉行政行为前未听取被上诉人陈述申辩、未履行催告等义务，属于违反法定程序。原审判决确认被诉行政行为违法并驳回陈佩华的其他诉讼请求，并无不当。综上，上诉人上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈佩华负担。本判决为终审判决。审 判 长 张文忠审 判 员 陈瑜庭审 判 员 沈莉萍二〇二〇年五月十三日法官助理 张淼堂书 记 员 朱小艳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……