河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫09行终13号上诉人（一审第三人）濮阳华润燃气有限公司，住所地河南省濮阳市华龙区金堤路中段659号。法定代表人陈国勇，董事长。委托代理人李新颖，河南陆达律师事务所律师。委托代理人乔恒燕，河南陆达律师事务所律师。被上诉人（一审原告）濮阳县博远天然气有限公司，住所地河南省濮阳县柳屯镇安阳首站院内。法定代表人米路强，总经理。委托代理人朱晓阳，河南金谋律师事务所律师。委托代理人范立涛，河南金谋律师事务所实习律师。一审被告濮阳市城市管理局（濮阳市城市综合执法局），住所地河南省濮阳市人民路中段112-2号。法定代表人蔡洪峰，局长。出庭负责人林战波，濮阳市城市管理局副局长。委托代理人韩培山，濮阳市城市管理局工作人员。委托代理人吴涛，濮阳市城市管理局工作人员。上诉人濮阳华润燃气有限公司（以下简称华润公司）因被上诉人濮阳县博远天然气有限公司（以下简称博远公司）请求确认上诉人华润公司与濮阳市城市管理局（以下简称市城管局）签订的《濮阳华润燃气有限公司管道燃气特许经营协议之补充协议》（以下简称《补充协议》）无效一案，不服华龙区人民法院（2019）豫0902行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人华润公司的委托代理人李新颖、乔恒燕，被上诉人博远公司的委托代理人朱晓阳、范立涛，一审被告市城管局出庭负责人林战波，委托代理人韩培山、吴涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审查明：2012年3月8日，濮阳县公用事业局与原告博远公司签订了《天然气特许经营协议》，约定博远公司特许经营权行使地域为“濮阳县现辖户部寨镇、柳屯镇、清河头乡三个乡镇”。2012年9月10日，濮阳市公用事业局为原告博远公司颁发了《燃气经营许可证》。2012年6月，第三人华润公司成立。2012年8月21日，濮阳市公用事业局与第三人华润公司签订了《濮阳华润燃气有限公司管道燃气特许经营协议》（以下简称《特许经营权协议》），约定管道燃气经营区域为：濮阳市规划区〔包括但不仅限于华龙区、濮阳市高新技术开发区、濮阳工业园区（濮阳市产业聚集区）等以及下属的各乡镇〕及原濮阳市天然气公司已取得的其他经营区域，并随所在区域的扩大而扩大。但在设立濮阳华润燃气有限公司《合资合同》签署时在濮阳市规划区已经由市公用事业局批复的中原油田内部职工自供用户范围、天伦燃气公司供气区域除外。濮阳工业园区于2006年设立。2010年12月26日，濮阳市人民政府下发《濮阳市人民政府关于濮阳市产业集聚区空间发展规划和濮阳市产业集聚区控制性详细规划的批复》（濮政文〔2010〕322号）批复了濮阳市工业园区的范围、定位等。2013年6月18日，濮阳市人民政府下发工业园区代管濮阳县华龙区部分村庄移交工作方案（濮政办〔2013〕36号），将濮阳县柳屯镇（新城寨、李信、许家庄、大口寨、周村、栾昌湖、韩昌湖、黄昌湖、泘沱、西没岸、柴村、葛寨）的12个村和清河头乡（东七保寨、西七保寨村）的2个村移交给工业园区代管，要求在同年7月3日前完成。2015年8月1日，濮阳市公用事业局与华润公司签订了《补充协议》。约定特许经营区域范围四至界限为：（1）现清丰县南县界以南、金堤路以东、绿城路以北、文化路以西，该区域不包括油田内部单位、企业和职工住宅区：（2）绿城路以南、开州路以东、黄河路以北、盘锦路以西，该区域不包括油田内部单位、企业和职工住宅区：（3）黄河路以南、濮阳市界以东、现濮阳市市区行政辖区南界以北、106国道以西、该区域不包括油田内部单位企业和职工住宅区及濮阳县行政所辖区；（4）现黄河路以南的王助乡和新习乡行政所辖区：（5）濮阳市工业园区（《濮阳市人民政府（濮政文〔2010〕322号）关于濮阳市产业集聚区空间发展规划和濮阳市产业集聚区控制性详细规划的批复》）（A、纬一路以南、经一路以东、顺北路-经四路-纬九路以北、经五路以西；B纬三路以南、经五路以东、纬八路以北、顺西路以西；C、纬五路以南、顺西路-赵寨路以东、于家村路以北、大寨口路-周村路以西）；（6）龙乡路以东现岳村乡行政所辖区；（7）黄河以南、106国道以东、现濮阳县北县界以北、西县界以西的濮阳市区行政管辖区：（8）特殊情况由市燃气主管部门根据情况确定。（具体经营区域详见附件：《濮阳华润燃气有限公司特许经营区域图示》）。2015年9月18日，濮阳市公用事业局根据《补充协议》为华润公司颁发了《燃气经营许可证》。《补充协议》的第5项包括属于濮阳县行政区划内的濮阳县柳屯镇（新城寨、李信、许家庄、大口寨、周村、栾昌湖、韩昌湖、黄昌湖、泘沱、西没岸、柴村、葛寨）的12个村和清河头乡（东七保寨、西七保寨村）的2个村。2014年10月19日，博远公司对濮阳市公用事业局与华润公司签订的《管道燃气特许经营协议》濮阳市华龙区人民法院提起行政诉讼，后博远公司申请撤回起诉，2016年1月5日，濮阳市华龙区人民法院作出（2016）豫0902行初1号行政裁定书，准许博远公司撤回起诉。庭后，华润公司向本院提交了2015年8月19日濮阳县人民政府向省住建厅出具的一份函：称我县2012年3月8日授权濮阳县博远天然气有限公司在我县柳屯镇、清河头乡、户部寨镇特许经营天然气，应为我县现行管辖区域的村庄及乡镇所在地，而根据濮阳市人民政府2010年12月26日《濮阳市人民政府关于濮阳市产业集聚区空间发展规划和濮阳市产业集聚区控制性详细规划的批复》（濮政文〔2010〕322号），已将我县许家庄等14个行政村规划权划归濮阳市工业园区，不属于我县规划范围。2015年12月31日，濮阳市公用事业局与其它单位组建为濮阳市城市管理局。一审认为：本案争议焦点有三个。一、补充协议是否具有可诉性。二、原告博远公司是否属于重复起诉；三、原告博远公司的起诉是否超过起诉期限。一、补充协议是否具有可诉性。燃气管道经营属于《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）款规定的“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，管道燃气特许经营协议中关于经营范围的内容属于行政许可。2012年3月8日，博远公司和濮阳县公用事业局签订的《天然气特许经营协议》约定的特许经营区域为“濮阳县现辖户部寨镇、柳屯镇、清河头乡三个乡镇”。没有约定除外（排除）事项，根据常理应理解为该三个乡镇的所有村庄。2015年8月19日，濮阳县人民政府向省住建厅出具函称：其许可给博远公司的区域不包括柳屯镇、清河头乡划给工业园区的14个村不是法定的行政区划变更，该函不是原件，属濮阳县政府的单方意思表示，故对该证据本院不予采纳。2012年8月21日，濮阳市公用事业局与华润公司签订的《管道燃气特许经营协议》3.4条显示，“乙方管道燃气经营区域：濮阳市规划区［包括但不限华龙区、濮阳市高新技术开发区、濮阳工业园区（濮阳市产业集聚区）等以及下属的各乡镇］及原濮阳市天然气公司已取得的其他经营区域，并随所在区域的扩大而扩大。该约定不明确、不具体。2013年6月18日，濮阳市人民政府下发工业园区代管濮阳县华龙区部分村庄移交工作方案（濮政办〔2013〕36号），将柳屯镇的（新城寨、李信、许家庄、大口寨、周村、栾昌湖、韩昌湖、黄昌湖、泘沱、西没岸、柴村、葛寨）12个村和清河头乡的（东七保寨、西七保寨村）2个村移交给工业园区代管，并要求在同年7月3日前完成。2012年8月21日，被告与华润公司签订的《管道燃气特许经营协议》时，以上14个村还没有移交给工业园区代管。2015年8月1日，濮阳市公用事业局与第三人华润公司签订了《管道燃气特许经营补充协议》才将其特许经营区域明确。2015年9月18日，濮阳市公用事业局为第三人华润公司颁发了《燃气经营许可证》。该补充协议授权经营区域第（5）项濮阳市工业园区（《濮阳市人民政府（濮政文〔2010〕322号）关于濮阳市产业集聚区空间发展规划和濮阳市产业集聚区控制性详细规划的批复》）（A、纬一路以南、经一路以东、顺北路-经四路-纬九路以北、经五路以西；B纬三路以南、经五路以东、纬八路以北、顺西路以西；C、纬五路以南、顺西路-赵寨路以东、于家村路以北、大寨口路-周村路以西）中包括属于濮阳县行政区划内已许可给原告博远公司的以上两乡镇14个村。涉案争议区域是签订被诉协议的基础，该补充协议中的重叠部分依法应属无效。濮阳市公用事业局与华润公司约定的经营区域与博远公司的经营范围部分重叠，该重叠部分属于重复许可，自始不发生法律效力。濮阳市公用事业局也认可因原《管道燃气特许经营协议》区域不明确，华润公司无法取得燃气经营许可证，其根据《补充协议》才向第三人华润公司颁发了燃气经营许可证。《补充协议》明确了四至，约束了协议双方的实体性权利，并非程序性行为，具有可诉性。故博远公司以濮阳市公用事业局与华润公司签订的补充协议内容侵犯其合法权益，有权提起诉讼的意见，本院予以采纳。华润公司陈述称《补充协议》未设定和改变原《特许经营协议》的原有法律关系，是对特许经营权地域范围内的区域进一步明确，没有扩大地域范围，没有增加新的权利，属于程序性行为，不具有可诉性的意见与事实不符，本院不予采纳。二、关于博远公司是否属于重复起诉的问题2012年8月21日，濮阳市公用事业局与第三人华润公司签订的《管道燃气特许经营协议》约定的管道燃气经营区域为：濮阳市规划区〔包括但不仅限于华龙区、濮阳市高新技术开发区、濮阳工业园区（濮阳市产业聚集区）等以及下属的各乡镇〕及原濮阳市天然气公司已取得的其他经营区域，并随所在区域的扩大而扩大。2015年8月1日，被告濮阳市公用事业局与第三人华润公司签订的《管道燃气特许经营补充协议》将其特许经营区域明确具体，濮阳市公用事业局将已许可给博远公司的柳屯镇、清河头乡中的14个村又许可给华润公司属重复许可，侵害了博远公司的合法权益，应属无效。2014年10月19日，博远公司对濮阳市公用事业局与华润公司的《管道燃气特许经营协议》提起行政诉讼时该补充协议还不存在，现原告要求确认2015年8月1日，被告濮阳市公用事业局与第三人华润公司签订的《管道燃气特许经营补充协议》无效，起诉标的不同一，不属于重复起诉。第三人称博远公司以同一事实和理由再提起诉讼，属重复起诉的意见于法无据，本院不予采纳。三、关于原告博远公司的起诉是否超过起诉期限的问题。2015年8月1日，濮阳市公用事业局与华润公司签订的《管道燃气特许经营补充协议》，博远公司不是合同的当事人，没有证据证明签订协议时博远公司知道该补充协议的内容，其起诉期限应从知道或者应当知道该行政行为内容之起计算，最长不超过五年。本案中，无证据证明原告博远公司知道协议内容的具体时间，自补充协议签订至原告博远公司起诉不超过起诉期限。第三人华润公司称原告博远公司的起诉已超过法定起诉期限的意见于法无据，本院不予采纳。被告城市管理局主张涉案补充协议是各方协调的结果，原告并不认可。被告辩称涉案补充协议的经营四至，是包括原告在内各经营主体协商一致的结果没有证据证明，本院不予支持。综上所述，2015年8月1日，被告濮阳市公用事业局与第三人华润公司签订的《管道燃气特许经营补充协议》中约定的经营区域与已许可给原告博远公司的经营区域部分重叠，重叠部分属于重复许可，侵犯他人的合法权益，应自始不发生法律效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，第七十五条，第七十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条、第九十六条之规定，判决：一、确认2015年8月1日，被告濮阳市公用事业局与第三人华润公司签订的《濮阳华润燃气有限公司管道燃气特许经营补充协议》中关于柳屯镇（新城寨、李信、许家庄、大口寨、周村、栾昌湖、韩昌湖、黄昌湖、泘沱、西没岸、柴村、葛寨）12个村和清河头乡（东七保寨、西七保寨村）2个村的重叠区域无效。二、责令被告濮阳市城市管理局采取补救措施；三、驳回原告濮阳县博远天然气有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告濮阳市城市管理局负担。上诉人华润公司不服一审判决，上诉称：一、一审判决认定上诉人与一审被告市城管局签订的《特许经营权协议》第3.4条“约定不明确、不具体”属认定事实错误。1．《特许经营权协议》第3.4条约定的经营区域既尊重既有权利又兼顾发展，权利界限清晰、明确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条第三款的规定，城市规划区是指城市建成区及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。《濮阳市城市总体规划（2005-2020年）》濮阳市城市规划区的界限具体、清晰、明确。一审法院认定华润公司与濮阳市公用事业局签订的《补充协议》才将其特许经营区域明确明显错误。因《特许经营权协议》与濮阳市华龙区华隆天然气有限公司的部分经营区域发生纠纷正在诉讼过程中，为了使没有争议的区域先行办理管道燃气经营权许可证，特对《特许经营权协议》约定的其中部分区域签订《补充协议》，办理燃气经营许可证。一审法院认定上诉人与一审被告签订的《特许经营权协议》第3.4条约定不明确、不具体属认定事实错误。2．一审法院无权对《特许经营权协议》第3.4条约定的管道燃气经营区域是否具体和明确进行认定。本案被诉的是《补充协议》不是《特许经营权协议》，一审法院超出博远公司的诉讼请求对《特许经营权协议》的经营区域进行认定，违反“不告不理”的原则，严重侵害了上诉人的合法权益，二审法院应依法纠正。博远公司曾于2014年10月19日对《特许经营权协议》提起行政诉讼，后撤回起诉，其不得再对《特许经营权协议》提起重复诉讼，一审法院也不得在本案中对《特许经营权协议》的经营区域进行审查认定。二、被诉《补充协议》未设定和改变《特许经营权协议》原有的法律关系，是对《特许经营权协议》授予的特许经营权地域范围内的区域进一步明确，没有扩大地域范围，也没有增加新的权利，属于程序性行为，不具有可诉性，一审法院认定事实错误。三、上诉人所签《特许经营权协议》和《补充协议》约定的经营范围与被上诉人博远公司所签《天然气特许经营协议》约定的经营范围根本不存在重叠。一审法院认定经营范围部分重叠，侵犯了被上诉人博远公司的合法权益，属认定事实错误。1．博远公司与濮阳县公用事业局2012年3月8日签订的《天然气特许经营权协议》约定的特许经营权区域为“濮阳县现辖户部寨、柳屯镇、清可头乡三个乡镇”。该协议虽未约定除外（排除）事项，但2010年12月26日，濮政文〔2010〕322号批复已确定濮阳市工业园区的范围、定位等，将濮阳县许家庄等14个行政村规划权划归濮阳市工业园区，不属于濮阳县的规划范围，一审法院也对该事实予以认定。博远公司的《天然气特许经营权协议》当然不包括许家庄等14个行政村。2.2015年8月19日，濮阳县人民政府给省住建厅出具的函件足以证明，濮阳县2012年3月8日博远公司特许经营权区域不包括濮阳县许家庄等14个行政村。该证据作为本案的主要证据，是上诉人发现的不属于自己持有的新证据，一审法院未经调查核实和质证，直接否定其效力，严重违反法定程序，造成认定事实错误。四、被上诉人2014年10月就特许经营权提起行政诉讼后又撤回起诉，现又以同一事实和理由（即濮阳市工业园区燃气特许经营权纠纷）再提起诉讼，属重复起诉，一审法院认定被上诉人不属于重复起诉明显错误。五、被上诉人起诉已超过最长的法定起诉期限。六、一审法院确认《补充协议》部分无效，会给社会公共利益造成重大损害。2012年《特许经营权协议》签订后，近8年间，上诉人为了该区域的经营目前投资据不完全统计就高达2999.4万元。退一步讲，即使行政行为有不当之处，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，一审法院可以确认违法，不应当确认无效。请求撤销原判，依法改判驳回被上诉人博远公司起诉。被上诉人博远公司庭审中提交书面答辩状称：1．华润公司所签《特许经营权协议》中对于燃气特许经营区域的界定，同时采用了行政区域和经济区域两种标准划定特许经营区域，导致与博远公司经营区域重叠，应为无效约定，一审判决认定事实正确。《城镇燃气管理条例》第五条第二款及《市政公用事业特许经营管理办法》第四条第三款的规定，明确了市政管理部门在本行政区域内负责特许经营的具体实施。行政区域是指省、市、县、乡等的行政区划；有关“工业园区”“开发区”“示范区”“产业集聚区”等不属于行政区域概念，属于经济区域概念。《特许经营权协议》中有关区域的表述中既有行政区域，又有经济区域，尤其是“随区域的扩大而扩大”造成经营区域成为一个不确定的概念。因《特许经营权协议》经营区域约定不明，省住建厅未给华润公司颁发燃气经营许可证，直到华润公司与市城管局签订《补充协议》明确四至后才颁发燃气经营许可证。《特许经营权协议》区域约定不明既是事实，又是签订《补充协议》的原因，对《特许经营权协议》有关内容进行认定，是查明案件事实的需要。2．《补充协议》非程序性行为，具有可诉性，本案并非重复起诉，起诉也不超过起诉期限。《特许经营权协议》和《补充协议》是不同的行政行为，《特许经营权协议》四至不明，无法颁发燃气经营许可证；《补充协议》明确了四至，省住建厅就此颁发燃气经营许可证，《补充协议》涉及华润公司的实体权利，非程序性行为，具有可诉性。博远公司2014年起诉《特许经营权协议》时《补充协议》尚未签订，本案不属于重复起诉。依据《最高人民法院对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复》，提起确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制。《补充协议》2015年5月签订，签订后并未告知博远公司，至博远公司2019年8月提起本案诉讼，不超过最长起诉期限。3．博远公司与华润公司的特许经营区域重叠证据充分、事实清楚。《补充协议》的签订损害了博远公司在先权利，一审法院事实认定正确。《河南省住房和城乡建设厅关于进一步规范全省城镇管道燃气特许经营管理的通知》第一条规定，各市县要慎重界定新区、产业集聚区、开发区、工业园区等新发展区域的燃气特许经营权。若新区、产业集聚区、开发区、工业园区等新发展区域在原特许经营协议明确的地域范围内，则该区域的特许经营权仍属于已取得特许经营权的燃气企业，燃气主管部门不得重复授予。濮阳市人民政府《关于濮阳市产业集聚区空间发展规划和濮阳市产业集聚区控制详细规划的批复》（濮政文〔2010〕322号）虽发生在前，但批复并非《行政区划管理条例》规定的行政区划的变更行为，濮阳县柳屯镇、清河头乡许家庄村等14个村仍属于濮阳县柳屯、清可头乡的行政区域。濮阳县公用事业局在2012年将14个村作为濮阳县行政区域授权给博远公司，2015年市城管局又将14个村作为工业园区的区域授权给华润公司，区域重叠并给博远公司权益造成损害。签订《补充协议》时14个村仍是濮阳县的行政区域，濮阳县政府或公用事业局从未告知博远公司特许区域排除这14个行政村，濮阳县人民政府2015年8月19日函件“我县2012年3月8日授权于博远公司在我县柳屯镇、清河头乡、户部寨镇特许经营天然气，应为我县现行管辖区域的村庄及乡镇所在地”进一步证明了该14个村已经授权给博远公司，与本案其他证据反映的事实无异。4．博远公司在涉案区域实际投资经营多年，将该区域重复授予华润公司，不利于社会公共利益。华润公司上诉称其在涉案区域内的经营现状不符合客观事实。博远公司取得14个村的特许经营权在先，在2010年博远公司在该区域内的管网布局就已得到批准，累计投资3524.8万元。华润公司虽系濮阳市天然气公司改制而来，但签订的《特许经营权协议》约定的区域已明显超过濮阳市天然气公司的原经营区域，且濮阳市天然气公司也从未在本案诉争的14个村内经营过。为彻底解决区域重叠问题，保障博远公司的合法权益，应确认本案《补充协议》无效。请求驳回上诉，维持原判。一审被告市城管局庭审中提交书面答辩状称：1．市城管局作为濮阳市燃气管理行业主管部门，有权将该区域的管道燃气特许经营权授予符合条件的主体，并无不当。博远公司所诉的华润公司与市城管局签订的《补充协议》为《特许经营权协议》中特许经营区域条款的变更补充协议，合法有效。2．市城管局已充分行使行政权调停、补救、解决各方区域之争，之后调停结果被司法权忽视、解构，再责令市城管局采取补救措施已无必要。市城管局对包括本案当事人在内的多主体的区域纷争，已充分行使行政权调停，明确包括本案供气主体在内的四家公司的区域四至，对应签署包括本案诉争《补充协议》在内的协议。该调停结果经2013年12月5日濮阳市人民政府常务会议研究，市城管局作出濮公用（2016）1号文。上诉人背离各方调解合意初衷，对关联协议中的单个协议诉请司法权裁决，河南省高级人民法院未重视调停结果，作出（2018）豫行终111号行政判决，打破属地行政权干预达成的区域平衡局面。博远公司又提起本案诉讼。市城管局已经补救过，不再由市城管局进行补救。请求法院径行处理该纠纷，案结事了。二审中，上诉人向本院申请调取2015年8月19日濮阳县人民政府向省住建厅出具的信函，本院依法向濮阳县人民政府下发调取证据通知书，濮阳县人民政府向本院出具复函称“贵院（2020）豫09行终13号通知书已收悉，经查阅未找到相关档案材料，无法核实真实性”。经庭审质证，上诉人申请调取的2015年8月19日濮阳县人民政府向省住建厅出具的信函，濮阳县人民政府未找到相关档案材料，未向本院提交该信函的原件或加盖印章的复印件，且该信函没有单位负责人及制作信函人员的签名或盖章，不符合证明的形式要件，无法核实真实性，本院不予认可。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为：一、关于《补充协议》的可诉性问题华润公司与博远公司之间对濮阳县柳屯镇、清河头乡14个村的燃气特许经营权发生争议，其根本原因在于两个公司分别与濮阳市公用事业局、濮阳县公用事业局签订的特许经营权协议对14个村特许经营权约定是否明确的问题，两个公司对此理解不一致。对于案涉14个村的特许经营权明确给两个公司之一，均有可能影响到另一个公司的合法权益，对博远公司和华润公司而言与14个村的特许经营权均具有利害关系，对两个公司的利益均不应予以忽视。华润公司与濮阳市公用事业局签订的《补充协议》，明确了案涉14个村的特许经营权归华润公司，该协议涉及的是特许经营权归属的实体权利问题，不属于程序性行为。《补充协议》是濮阳市公用事业局为了行政管理需要，与华润公司订立的具有行政法上权利义务关系的协议，属于行政协议，具有可诉性，博远公司认为该《补充协议》侵害其合法权益，有权提起行政诉讼。华润公司认为《补充协议》属于程序性行为、不具有可诉性缺少事实根据和法律依据，该项诉讼理由不能成立。二、关于对《补充协议》提起行政诉讼是否属于重复起诉及是否超过法定起诉期限的问题《补充协议》对博远公司与华润公司争议的案涉14个村的特许经营权加以明确，《补充协议》明确了两个公司争议区域的特许经营权归属，是一个新的行政行为，博远公司对一个新的行政行为提起行政诉讼，与博远公司曾经对华润公司与濮阳市公用事业局签订的《特许经营权协议》提起行政诉讼虽有关联，但不属于对同一个行政行为提起的行政诉讼，不构成重复起诉。2015年8月1日，濮阳市公用事业局与华润公司签订《补充协议》，博远公司不是协议的当事人，没有证据证明在签订协议时博远公司已知道该《补充协议》的内容，也没有证据证明博远公司知道协议内容的具体时间，应认定博远公司起诉不超过法定起诉期限。三、关于华润公司提出的一审法院认定事实错误的问题根据《中华人民共和国合同法》第一百二十五条的规定，当事人对合同条款理解有争议的，应当按照合同所使用的语句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定合同条款的真实意思。《补充协议》签订的前提是华润公司与濮阳市公用事业局签订的《特许经营权协议》，对《补充协议》的合法性进行审查及协议效力的认定，必然涉及对该《特许经营权协议》条款的解释。同时，也涉及博远公司与濮阳县公用事业局签订《天然气特许经营权协议》相关条款的解释。一审法院对两个公司分别签订的特许经营权协议的相关条款进行解释是案件审理的需要，且一审法院作出的相关解释并无不当。不诉不理原则指的是人民法院只能按照当事人提出的诉讼事实和主张进行审理，对超出诉讼主张的部分不得主动审理。而本案两个公司分别与濮阳县公用事业局、濮阳市公用事业局签订的特许经营权协议对本案而言，是本案的证据，一审法院对证据内容的分析认定，不违反不诉不理的原则。四、一审判决确认《补充协议》案涉14个村的重叠区域无效，并无不当2010年12月26日濮阳市人民政府下发的《濮阳市人民政府关于濮阳市产业集聚区空间发展规划和濮阳市产业集聚区控制性详细规划的批复》（濮政文〔2010〕322号）中确定了濮阳市产业集聚区范围，但未明确产业集聚区范围内涉及到华龙区、濮阳县行政管辖区域的行政管辖权的变更情况。2013年6月28日濮阳市人民政府下发《濮阳市人民政府办公室关于印发工业园区代管濮阳县华龙区部分村庄移交工作方案的通知》（濮政办〔2013〕36号）明确载明：根据6月26日市委常委会议精神，制定移交方案，将华龙区9个村，濮阳县柳屯镇12个村，清河头乡2个村，整村移交给工业园区代管，要求在同年7月3日前完成。本案《补充协议》约定的濮阳工业园区特许经营区域范围四至界限虽是依据《濮阳市人民政府关于濮阳市产业集聚区空间发展规划和濮阳市产业集聚区控制性详细规划的批复》（濮政文〔2010〕322号）确定，但根据上述两文件规定，本案案涉濮阳县柳屯镇、清河头乡14个村的行政管辖权在2010年并未移交濮阳市工业园区，濮阳县人民政府仍具有行政管辖权。2013年6月28日后，案涉濮阳县柳屯镇、清河头乡14个村才移交给濮阳市工业园区代管。2012年3月8日濮阳县公用事业局与博远公司签订《天然气特许经营权协议》时，濮阳县人民政府具有案涉濮阳县柳屯镇、清河头乡14个村的行政管辖权，濮阳县公用事业局作为濮阳县人民政府职能部门与博远公司签订《天然气特许经营协议》，约定特许经营权行使区域范围为濮阳县现辖户部寨镇、柳屯镇、清河头乡三个乡镇，并由濮阳市公用事业局为博远公司颁发经营许可证，说明博远公司特许经营权区域包括案涉濮阳县柳屯镇、清河头乡14个村，并已取得该区域的燃气特许经营权。《补充协议》约定的特许经营区域范围与博远公司签订的《天然气特许经营协议》特许经营区域范围部分重叠，该重叠部分属于重复许可。燃气经营许可具有专属性，不能重复许可，重复许可行为属于重大且明显违法，应确认无效。五、《补充协议》的签订违反正当程序原则2012年博远公司已取得濮阳县现辖户部寨镇、柳屯镇、清河头乡三个乡镇特许经营权并对特许经营区域包括柳屯镇、清河头乡案涉14个村部分村庄投资经营，2015年市城管局与华润公司签订《补充协议》明确濮阳市工业园区特许经营区域范围与博远公司特许经营区域发生重叠，会对博远公司权益造成侵害。根据正当程序原则，濮阳市公用事业局在与华润公司签订《补充协议》前，应当及时告知博远公司并听取其意见。《补充协议》签订前，濮阳市公用事业局未告知博远公司，也未听取其意见，违反了正当程序原则。就本案而言，《补充协议》的签订违反正当程序原则，属于重大程序违法。又因《补充协议》的签订，已经导致了对燃气专属经营权重复许可，属于重大且明显违法，一审判决确认重叠区域无效，并责令采取补救措施并无不当。综上，华润公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费50元，由上诉人濮阳市华润燃气有限公司承担。本判决为终审判决。审判长  张鸿斌审判员  陈忠生审判员  崔树峰二〇二〇年五月二十五日书记员  王德东