湖南省湘潭市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘03行终45号上诉人（原审原告）王铁，男，1974年10月8日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市岳塘区。被上诉人（原审被告）湘潭市自然资源和规划局，住所地湘潭市雨湖区北二环中路6号。法定代表人王峰，局长。委托代理人夏菁，湘潭市自然资源和规划局工作人员。委托代理人王继文，湖南金州律师事务所（湘潭）律师。上诉人王铁因与被上诉人湘潭市自然资源和规划局征地补偿安置方案一案，不服湖南省湘潭市岳塘区人民法院（2019）湘0304行初169号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。一审裁定认为，在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议和行政案件的受案范围。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。《征用土地公告办法》第十五条第一款规定，因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。根据上述规定，被征收人如果对征地补偿安置方案确定的补偿补偿标准不服，或者因征收补偿、安置引发争议的，应当首先向批准该征地补偿安置方案的市、县人民政府申请协调，协调不成的可向上一级地方人民政府申请行政复议，对复议仍不服的则可以提起行政诉讼。本案中，被告湘潭市自然资源和规划局于2019年3月13日发布了潭征补[2019]8号《湘潭市自然资源和规划局征地补偿安置方案实施公告》，同时载明了对征地安置方案不服的，可向上一级人民政府申请行政复议或提起行政诉讼。但原告对征地补偿安置有异议，仍应该依照上述法律规定，先行申请行政机关裁决，对裁决不服的，才能向人民法院提起行政诉讼。原告未经裁决程序直接向本院起诉，不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（五）项、第三款之规定，裁定驳回原告王铁的起诉。原告王铁预缴的案件受理费50元，法院予以退还。一审裁定送达后，王铁提起上诉称，《中华人民共和国行政诉讼法》第44条的规定，确定了法律、法规规定的需经行政复议前置的行政诉讼案件。但征地补偿安置方案纠纷案件是否属于必须经行政复议前置的行政案件，法律、法规没有明确规定。一审裁定以《国务院法制办公室关于依法作好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》、《征用土地公告办法》、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的相关规定为由认为本案是必须先经行政复议后才能行政诉讼。显然，一审裁定引用的上述规定不属于《中华人民共和国立法法》中规定的“法律”“法规”。退一步讲，《征用土地公告办法》的规定及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定中确定了“协调”和“裁决”的救济手段，并未否定行政诉讼的救济途径，也未明确必须行政复议后才能提起行政诉讼。再者，被上诉人作出的8号公告中已告知对征地补偿安置方案不服的，既可以提起行政复议也可以向人民法院提起行政诉讼，上诉人依赖其告知的救济手段在期限内选择行政诉讼，人民法院应当受理并对本案进行实体审理。综上，一审裁定适用法律错误，请求撤销一审裁定，指令岳塘区人民法院重新审理。被上诉人湘潭市自然资源和规划局答辩称，上诉人的诉求实际上是针对征地补偿标准的问题，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《征用土地公告办法》的相关规定，对补偿标准有争议的应当是行政裁决事项，应当先申请行政机关裁决，一审法院适用法律正确，处理妥当，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。经审理查明，上诉人王铁的房屋位于湘潭市岳塘区，集体土地建设用地使用证号为岳土集建（1999）字第2160023号。2018年11月29日，经湖南省人民政府［2018］政国土字第1634号《农用地转用、土地征收审批单》批准，对湘潭市岳塘区霞城街道岳塘村集体土地进行征收。2018年12月7日，湘潭市人民政府发布潭土公字［2018］33号《征收土地公告》，公告载明建设项目为湘潭大道与钢城大道连接线（钢城东路）。2018年12月24日，被上诉人湘潭市自然资源和规划局（原湘潭市国土资源局）发布潭征补［2018］42号《征地补偿安置方案征求意见公告》。2019年3月13日，被上诉人湘潭市自然资源和规划局发布潭征补［2019］8号《征地补偿安置方案实施公告》（以下简称8号公告），公告明确房屋补偿按照潭政发［2018］18号文件的规定标准执行。该公告同时载明，对该征地补偿安置方案不服的，可以自本公告发布之日起60日内向上一级人民政府申请行政复议，或者在六个月内向人民法院提起行政诉讼。上诉人王铁认为8号公告中的房屋补偿标准按照湘政发［2018］18号文件执行，远低于周边商品房市场均价，涉案征地处于城中村，应参照《国有土地上房屋征收与补偿条件》进行补偿。且认为被上诉人前期的《拟征地公告书》未进行公示，《拟征收土地现状确认书》也未经过被征土地使用人即上诉人确认，征地程序违法，遂向法院提行政诉讼，请求：撤销被上诉人湘潭市自然资源和规划局于2019年3月13日以公告形式作出的《征地补偿安置方案》；案件诉讼费由被上诉人负担。另查明，2019年3月4日，原湘潭市国土资源局与原湘潭市城乡规划局进行整合，新组建为湘潭市自然资源和规划局。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”从上述规定可知，《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定了被征收人对补偿标准有争议的申请协调，协调不成向相关的人民政府申请裁决。但是为了进一步规范征地补偿争议协调裁决程序，国法[2011]35号文进一步明确了应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。由此可以看出，被征收人如果对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服，应先向批准该补偿安置方案的市、县人民政府的上一级地方人民政府申请行政复议，对复议仍不服的则可以提起行政诉讼。本案中，上诉人王铁诉请要求撤销涉案的征地补偿安置方案，主要是针对涉案方案公告中所确定的房屋补偿按照潭政发[2018]18号文件规定的标准存在异议，上诉人应当按照上述规定的程序寻求法律救济，其直接向人民法院提起行政诉讼，不符合法律规定。一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。综上，原审裁定处理结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  何 翔审 判 员  秦泽湘审 判 员  康 婷二〇二〇年五月二十七日代理书记员  刘宇瑶附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……