浙江省杭州市江干区人民法院行 政 判 决 书（2018）浙0104行初104号原告金磊，女，汉族，1954年5月9日出生，住杭州市上城区。原告祁鋆，男，汉族，1978年12月11日出生，住杭州市上城区。委托代理人金磊，女，汉族，1954年5月9日出生，住杭州市上城区。被告杭州市城乡建设委员会，住所地杭州市解放东路市民中心D座。法定代表人孔春浩，主任。出庭负责人汪小军，副主任委托代理人李阳，浙江金道律师事务所律师。委托代理人李典阳，该局工作人员。原告金磊、祁鋆诉被告杭州市城乡建设委员会（以下简称市建委）城建行政备案一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月4日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年8月29日、2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告金磊、祁鋆、被告市建委的出庭负责人董天乐、委托代理人蒋朝镖、高昊旸（后被告市建委均解除委托）到庭参加第一次诉讼，原告金磊同时作为祁鋆的委托代理人、被告市建委的出庭负责人汪小军、委托代理人李阳、李典阳到庭参加第二次诉讼，本案现已审理终结。市建委依杭州龙翔商业发展有限公司申请，于2014年9月12日对杭政储出（2008）39号地块商业金融用房作出编号为31000620140912105的《竣工验收备案表》。原告金磊、祁鋆诉称，原告原住宅地吴山路111号-115号，在1988年经营大来酒家，2002年房管局拆迁公告，与拆迁人签订《产权调换协议》，2017年拆迁人安置原告学士路50号，51号营业房，原告支付拆迁人扩面费400万元左右，都是向别人借款。回迁安置才一年多，2018年5月19日晚上6点左右室内突然飞出成千上万只白蚁在空中飞行，造成无法经营，只得停业关门，造成极大经济损失，当时我们就叫南都物业公司经理到现场，经理第二天也通知杭州龙翔商业发展有限公司要求派人到现场，但到至今龙翔商业发展有限公司一直未路面，也不谈解决问题之事，第二天拆迁人杭州市湖滨地区商贸旅游特色街居建设整治指挥部，到现场并表态，谁的责任谁负责、赔偿，原告当时就向拆迁人提出根据法律法规，拆迁人应向原告提供《白蚁预防合同》和《住宅质量保证书》中必须包括白蚁预防质量保证内容。2018年5月30日原告再次向拆迁人提出要求提供《白蚁预防合同》、《住宅质量保证书》但拆迁人拒绝，不提供，也就是说未此证。根据《浙江省房屋建筑白蚁防治管理办法》第十七条房屋建筑白蚁预防工程列入建设项目的竣工验收内容，通过竣工验收，参与验收的机构应出具房屋建筑白蚁预防工程，验收证明书，作为建设单位办理房屋产权证书的要件之一和房地产开发企业向购房人提供《住宅质量保证书》的内容之一。2018年5月30日，原告到杭州市城市建设档案馆查档，档案馆明确告知《竣工验收备案表》无参与验收的机构应出具房屋建筑白蚁预防工程验收证明书，也无《白蚁预防合同》，原告认为被告在审核《竣工验收备案表》时缺少法律、法规规定的要件，就准予备案，程序违反《浙江省房屋建筑白蚁防治管理办法》第十五条、第十七条，违反《城市房屋白蚁防治管理规定》第八条、第十一条，被告的备案程序违法行为造成原告无法经营，经济损失极大。为维护原告合法权益，特提起行政诉讼。诉讼请求：1、依法确认被告2014年9月12日对杭州龙翔商业发展有限公司审核通过房屋建筑工程和市政基础设施工程《竣工验收备案表》备案程序违法。2、本案诉讼费用由被告承担。原告金磊、祁鋆在立案时向本院提供了以下证据：1、情况说明；2、浙江省增值税发票，拟证明原告回迁安置在学士路50号、51号营业房，原告向拆迁人交纳扩面费增值税发票，证明原告主体。3、房屋建筑工程和市政基础设施工程《竣工验收备案表》，拟证明被告备案行政行为违反了《浙江省房屋建筑白蚁防治工程质量管理办法》第十七条、第十五条，违反了《中华人民共和国建设部令第130号城市房屋白蚁防治管理规定》第八条、第十一条，程序违法。4、龙翔里历保四弄学士路图片，拟证明龙翔里是杭州市第三批历史建筑保护，根据规划局提供竣工总平面图（被告提供涉案保护地块是四个门），而实际开发商在竣工备案时已破坏历史保护区建筑的立面和结构体系的改变，4个门改为11个门压红线106平方米。被告准予备案行政行为违法。5、建设工程规划核实确认书附件，拟证明建筑工程规划核实确认书附件和事实建筑物不符，该确认书附件是建筑层数1-3层，建筑面积39995平方米，而事实是建筑层数是1-5层，地上3层，地下2层。建筑面积39995平方米，涉案确认书只确认地上，而地下的2层建筑面积未计算在建筑面积内行政行为违法，违章建筑面积大约25922平方米左右造成国有资产流失。被告准予备案行政行为违法。6、建筑工程施工许可证证明；7、杭州市建设工程质量监督报告，拟证明被告颁发涉案许可证日期2011年10月31日，建筑规模25922平方米。杭州市上城区建设工程质量安全监督站，质量监督第1页竣工验收通过日期2014年8月15日，第三页提请备案机关注意的内容1、……要求责任单位整改合格并经责任主体认可后报备案机关。2、竣工验收时未见应由公安消防，环保部门，规划部门出具的认可文件或准许使用文件，日期2014年8月21日涉案建筑工程施工许可证建设规模变更为39995平方米，变更日期2014年7月7日。也就是被告在2014年7月9日作出建设规模25922平方米变更为39995平方米是未经过国土资源局重新签订变更土地出让合同，补交土地出让金。未经过规划部门出具的认可文件或准许使用文件的情况下被告擅自将建筑规模25922平方米变更为39995平方米，而从建设工程规划核实确认书附件中3995平方米是地上建筑物，地下建筑物二层也未保管在39995平方米之内，被告的行为已严重违反国家法律，法规规定，造成国有资产流失。8、南都物业公司证明；9、原告支付白蚁预防中心发票；10、营业执照；11、学士路50号、51号涉案店内遭白蚁侵占，拟证明原告是合法经营者，2018年5月19日晚上室内飞出成千上万只白蚁，无法经营，停业的事实，造成原告极大经济损失，房子结构存在白蚁吃空的安全隐患，被告竣工验收备案表违反《中华人民共和国建设部令第130号城市房屋白蚁防治管理规定》第8条，第11条违反《浙江省房屋建筑白蚁预防工程质量管理办法》第17条，第15条，备案行为违法。12、杭上复[2018]第13号《行政复议决定书》；13、《建设工程竣工档案认可意见书》，拟证明房屋建设工程和市政基础设施工程《竣工验收备案表》工程质量监督机构杭州市上城区建设工程质量安全监督站，上城区人民政府行政复议决定书认定本案中[2008]39号地块项目总建筑面积为39995平方米，不属于应由被申请人进行质量监督管理范围，故上城质量监督站对该项目进行质量监督并作出涉案《质量报告》的行为属于超越职权，确认编号2014-02-01-003《杭州市建设工程质量监督报告》行政行为违法。涉案《竣工验收备案表》依上城区质量监督站做出的《杭州市建设工程质量监督报告》为依据备案，被告未依法审查就出具杭州市城建档案管理处建设工程竣工档案认可意见书，行政行为违法。被告市建委辩称，一、被告的准予备案行为事实证据完备，法律依据充分，程序正当，系合法有效行政行为。根据《建设工程质量管理条例》（2000年1月30日国务院令第279号公布并自公布之日起施行）第四十九条和住建部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（2009年10月19日修正发布）第三条、第五条的规定，由被告负责建设项目竣工验收备案工作。本案中，被告依据建设单位的申请审查其提交的备案材料，包括建设单位提交的工程竣工验收报告、勘察设计施工监理单位提交的质量检查报告、质量保修书、规范消防环保等部门出具的意见、施工许可证等，经审查认为符合上述法律法规的规定，遂予同意备案，即编号为31000620140912105《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》。被告认为这一行政行为合法有效，并无不当。二、原告认为作出案涉竣工验收备案行为时缺少法律、法规规定的要件，没有白蚁预防工程验收，对此，被告认为被告白蚁预防工程验收并非被告作出案涉竣工验收备案的前置法定条件，被告作出案涉竣工验收备案合法适当，原告诉称无据。三、本案关于原告适格的问题，原告认为案涉房屋存在白蚁问题，认为在住宅质量保证书里面应当有所体现，而住宅质量保证书是被告备案的要件之一，但本案的项目是商业金融用房，本身明显不存在住宅质量保证书。同时现有的法条就已经清楚地显示，备案的前置条件并没有关于白蚁防治方面的前置文件，因此从这些证据初步就可以判断原告所争议的焦点是关于白蚁防治的问题，同被告对建筑物进行单独的备案行为两者之间没有因果关系及利害关系，应当驳回对备案行为的起诉。被告市建委在法定期限内向本院提交的作出被诉行政行为的证据如下：1、编号为31000620140912105房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表，拟证明争议行政行为的主要内容。2、房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案申请表，拟证明争议行政行为是依申请的行为。3、建设单位工程竣工验收报告；4、勘察单位工程质量检查报告；5、设计单位工程质量检查报告；6、施工单位工程质量竣工报告；7、监理单位工程质量评估报告；8、房屋建筑工程质量保修书；9、建筑工程施工许可证；10、浙江省建设工程规划核实确认书及附件、附图；11、建设工程消防验收意见书；12、杭州市环境保护局建设项目环保“三同时”检查意见书；13、建设工程竣工档案认可意见书；14、杭州市气象局建设项目竣工验收意见书；15、工程质量监督报告，拟证明备案申报材料。法律依据：《建设工程质量管理条例》、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》。经庭审质证，原告金磊、祁鋆质证如下：对证据1-9、11、12、14，合法性有异议，被告在2011年10月31日核发案涉工程《建设工程施工许可证》，该证载明了建设规模与竣工验收日期，建设期间建设规模扩大，也就是证明2014年7月26日建设单位擅自违章建设、未通过办理相关合法程序，造成国有资产流失。而备案材料《质量保证书》中缺少白蚁预防工程验收的《白蚁预防合同》，行政行为违法。证据10行政行为违法。对证据13合法性有异议。对证据15合法性有异议，在第四页明确指出建设单位违法违规、未及时按建设程序办理相关手续等问题，作为备案机关，在相应的25319平方米违章建筑变为合法建筑的情况下，擅自进行竣工备案行政行为违法，造成国有资产流失。该证据中房屋建筑工程明细表不真实，与实际不符。被告市建委质证如下：对证据1、2真实性无异议，关联性有异议，与被诉行为的合法性无关。对证据3三性无异议，对证明对象有异议，该证据就是被诉行政行为本身。对证据4三性无异议，对证明对象有异议，仅仅一张照片无法证明备案行为违法，只能反映客观情况。对证据5三性无异议，对证明对象有异议，被告作为备案机关，对规划核实确认书不进行审查，也不对其合法性负责。如果原告对此有异议，可以另行救济。对证据6、7三性无异议，对证明对象有异议，从原告关于证明对象的表述来看，原告是对被告变更施工许可证、建设规模的行为有异议，这与本案无关，可以另行救济，而且在施工许可证变更之前，原市规划局已经将规划许可证的建筑面积变更为39955平方米，而且包含地下建筑面积23354平方米。对证据8-11真实性无异议，对关联性有异议，本案的审查对象是被诉竣工验收备案行为，这个行为的合法性与案涉建筑遭白蚁侵蚀的情况，或者说白蚁的治理情况无关。对证据12三性无异议，对证明对象有异议，因为该复议决定书仅仅是确认工程质量安全监督报告违法，但是没有撤销，保留了该报告的法律效力。对证据13仅仅是城建档案馆对竣工验收备案材料的认可，与备案行为的合法性无关。经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告金磊、祁鋆提供的1、2,4-13，被告市建委对上述证据真实性均无异议，故本院对上述证据真实性予以认定。证据3是本案诉争的行政行为。被告市建委提供的证据1系本案被诉行政行为，证据2-15系杭州龙翔商业发展有限公司向被告市建委提交的备案申报材料，真实性予以认定。根据上述予以认定的证据及各方当事人的陈述，本院认定以下事实：杭州龙翔商业发展有限公司系案涉杭政储出（2008）39号地块商业金融用房工程的建设单位，该工程于2014年8月10日进行了竣工验收。嗣后，杭州龙翔商业发展有限公司向被告市建委申请办理工程竣工验收备案，并提交了建设单位工程质量竣工报告、勘察单位工程质量检查报告、设计单位工程质量检查报告、施工单位工程质量竣工报告、监理单位工程质量评估报告、房屋建筑工程质量保修书、建筑工程施工许可证、浙江省建设工程规划核实确认书寄附件、附图、建设工程消防验收意见书、杭州市环境保护局建设项目环保“三同时”检查意见书、建设工程竣工档案认可意见书、杭州市气象局建设项目竣工验收意见书、杭州市建设工程质量安全监督总站质量监督报告等文件。被告市建委于2014年9月12日收讫上述文件，经审查认为文件齐全，并于同年9月12日由备案审核人、备案经手人分别签字，备案机关处理意见一栏盖有“文件收讫”，并加盖“杭州市城乡建设委员会备案专用章”，形成编号为31000620140912105的《竣工验收备案表》。另查明，原告金磊所有的房产位于杭州市××城区学士路××、祁鋆所有的房产位于杭州市××城区学士路××号，上述房产属于杭政储出（2008）39号地块范围内。本院认为，《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案”。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条规定：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案”。据此，被告市建委作为案涉工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门，具有对案涉工程进行竣工验收备案的法定职权。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》”。第六条第一款规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫”。本案中，杭州龙翔商业发展有限公司作为案涉工程的建设单位，就案涉工程向被告市建委申请办理竣工验收备案，并按照《备案管理办法》第五条规定提交了相应竣工验收备案所需文件。被告市建委经审查后认为杭州龙翔商业发展有限公司提交的文件齐全，作出案涉竣工验收备案的行政行为，并无不当。关于原告金磊、祁鋆所提被告竣工验收备案缺少《住宅质量保证书》、《白蚁预防合同》的问题。本院认为，根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定，“住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》”，案涉项目系商业金融用房，并非住宅工程，而其他法规、规章也未规定《白蚁预防合同》是建筑主体工程申请竣工验收备案时必须提供的文件，故对于原告金磊、祁鋆的相应意见不予采纳。关于原告金磊、祁鋆提出案涉工程杭州市建设工程质量安全监督总站质量监督报告违法的意见，本院认为，根据国发（2003）5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》的规定，工程竣工验收备案属于告知性备案，故被告市建委仅对建设工程竣工验收备案文件是否齐全和真实进行审查，而无需进行实质性审查，且建设单位应当对其提交的所有材料的真实性负责，被告在验证建设单位报送的竣工验收备案文件齐全后，即应在工程竣工验收备案表上签署文件收讫，并办理备案手续综上，原告金磊、祁鋆的相应意见无事实和法律依据，本院不予采纳。被告市建委于2014年9月12日收讫杭州龙翔商业发展有限公司提交的全部备案申请材料后，于同日作出竣工验收备案的行政行为。被诉行政行为程序并无不当。综上，原告金磊、祁鋆的诉讼请求理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告金磊、祁鋆的诉讼请求。案件受理费50元，由原告金磊、祁鋆负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省杭州市中级人民法院。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。审  判  长 韩 涛人民 陪 审员 朱振军人民 陪 审员 施雪婷二〇二〇年五月十五日（代）书记员 来 敏