昆明市盘龙区人民法院行 政 判 决 书（2019）云0103行初53号原告：云南金陵陵园有限责任公司。住所：昆明市盘龙区青龙村金陵公墓。法定代表人：李自铭，系该公司执行董事。委托代理人：傅应通，男，1954年6月23日出生，汉族，系公司副总经理，户籍登记地四川省乐山市市中区，现住昆明市盘龙区，特别授权代理。被告：昆明市自然资源和规划局（原昆明市国土资源局）。住所：昆明市呈贡新区锦绣大街1号市级行政中心4号5楼(南楼）。法定代表人：王涛，系该局局长。委托代理人：刘秩东，系该局调研员，特别授权代理。委托代理人：罗天，系北京大成（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。被告：云南省自然资源厅。住所：昆明市盘龙区北京路1018号。法定代表人：刘佳晨，系该厅厅长。委托代理人：解建军，系该厅法规处副处长，特别授权代理。委托代理人：郑晓琴，系云南瑞阳律师事务所律师，特别授权代理。原告云南金陵陵园有限责任公司(以下简称“金陵陵园”)诉被告昆明市自然资源和规划局、云南省自然资源厅自然资源行政处罚、行政复议纠纷一案，本院于2019年8月7日受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，两被告在法定期限内提交了答辩状及证据，本院依法组成合议庭适用普通程序，于2019年12月18日公开开庭审理了本案。原告金陵陵园委托代理人傅应通，被告昆明市自然资源和规划局委托代理人刘秩东、罗天，被告云南省自然资源厅委托代理人解建军、郑晓琴到庭参加了诉讼。本案因双方申请庭外行政协调，延期审理三个月。现已审理终结。2019年2月18日，被告昆明市自然资源和规划局向原告作出昆国土盘执罚〔2019〕1号《国土资源行政处罚决定书》，以原告违法圈占盘龙区青云街道青龙社区青龙居民小组集体土地242.7亩，已实施违法占用地总面积35.84亩为由，决定对原告作出行政处罚：一、限其公司在接到行政处罚决定书之日起十五日内退还违法圈占的土地242.7亩（161800.81平方米），恢复土地原状。二、对其公司已实施违法占用的用地面积35.84亩（23895.79平方米）处以10元每平方米的行政罚款，共计罚款人民币238957.8元。原告因不服被告昆明市自然资源和规划局作出的《国土资源行政处罚决定书》，向被告云南省自然资源厅申请行政复议。2019年7月16日被告云南省自然资源厅作出云自然资复〔2019〕5号《行政复议决定书》，决定维持被告昆明市自然资源和规划局作出的《国土资源行政处罚决定书》。原告金陵陵园诉称：2019年2月20日，被告昆明市自然资源和规划局向原告送达《国土资源行政处罚决定书》，以原告违法圈占盘龙区青云街道青龙社区青龙居民小组集体土地242.7亩，已实施违法占用地总面积35.84亩为由，对原告作出退还违法圈占的土地242.7亩、恢复土地原状，以及罚款238957.8元的行政处罚。原告不服该行政处罚决定，向被告云南省自然资源厅申请行政复议。2019年7月16日被告云南省自然资源厅作出云自然资行复〔2019〕5号《行政复议决定书》决定维持被告昆明市自然资源和规划局作出的《国土资源行政处罚决定书》。原告认为两被告作出的《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》认定事实错误，一、原告现有陵园用地，经相关行政机关审批许可，不存在“违法占地”的事实和违法故意。在金陵公墓成立之初，原告依照《云南省荒山有偿开发的若干规定》，于1995年9月与昆明市三农场青龙办事处青龙村（现青云街道青龙社区青龙居民小组）签订有偿使用荒山协议，确定使用面积暂定伍佰亩（以实际丈量为准）。1995年9月4日，青龙村的主管单位昆明国营三农场和官渡区人民政府办公室为金陵公墓筹备处出具证明，载明“金陵公墓筹备处有偿使用栗树山1500亩土地作营业性骨灰公墓，到云南省民政厅办理报批金陵公墓相关立项手续”。1995年至2010年，原告就金陵公墓园区（栗树山）用地，与农村集体荒山所有者青龙居民小组先后签订征用、租用荒山荒地协议9份，共征用、租用荒山、荒地550.22亩,此后取得其中167.8亩土地的《国有土地使用证》，另382.42亩以租用形式长期使用。1998年2月，云南省民政厅云民事字（1998）1号《关于同意云南金陵公墓需扩建用地的批复》，同意金陵公墓征用公墓右侧相连600亩土地。此后，原告便向政府相关部门上报金陵公墓用地报批手续，昆明市立项后，明确告知原告可以办理规划手续。但在办理手续过程中，原告的报批手续却莫名遗失。2011年9月，云南省民政厅云民事（2011）16号《关于同意金陵公墓完善用地手续的批复》，以“因修建东绕城高速公路，原同意征用的600亩土地未能办理土地手续”为由，同意金陵公墓对己经向青龙居民小组租用的300亩荒山地完善土地手续。二、被告昆明市自然资源和规划局要求原告工作人员在两份行政文书的送达回执上加盖公章、倒签日期，并签署了《放弃听证申明》，被告昆明市自然资源和规划局执法程序违法。三、原告是否具有“违法占地”的行为，属于历史遗留问题，不应受到反复查处和处罚。1.原告征用、租用青龙居民小组集体荒山荒地的时间均在2010年以前，不存在《处罚决定书》所述的“2018年底圈占青龙居民小组集体土地”这一事实。2.原告1995年与青龙村签订有偿使用集体荒山的协议，有云南省民政厅、官渡区人民政府、昆明市第三农场，青龙办事处的批文及证明等文件为依据，符合《云南省荒山有偿开发的若干规定》。3.原告征用、租用栗树山荒山“报批手续不全”这一事实，属于历史遗留问题，原告从未放弃向相关部门报批补办用地手续。4.被告昆明市自然资源和规划局在《行政处罚决定书》中所称原告“违法占用的用地总面积35.84亩”，其中包括“风景名胜及特殊用地，果园地、建制镇用地、裸地用地、其他草地用地、有林地用地、其他林用地、采矿用地”,但原告2010年以前征用、租用的栗树山土地，当时均属荒山荒地，何时性质变为“风景名胜地、果园地、建制镇用地、草地、林地、采矿地”？这些荒山荒地“变性”，土地所有者青龙居民小组都不知道，所谓的“测绘单位的实地测量”，缺乏测量时间、依据标准。5.该35.84亩土地，10年前己经被原告无偿提供给中国抗日远征军将士作为安息之地。“恢复该土地原状”，事实上己经不可能。6.原告“违法占地”的问题，此前官渡区、盘龙区的土地、林业行政执法机关曾经多次查处并予处罚，本次处罚依据的事实，与此前处罚依据的事实多有雷同。四、被告云南省自然资源厅罔顾本案事实、法律依据和被告昆明市自然资源和规划局的执法程序瑕疵，认定被告昆明市自然资源和规划局的行政处罚决定合法，所作出的云自然资复〔2019〕5号《行政复议决定书》明显有误，理应纠正。故原告诉至法院请求判令：一、撤销被告昆明市自然资源和规划局昆国土盘执罚〔2019〕1号《国土资源行政处罚决定书》和被告云南省自然资源厅云自然资复〔2019〕5号《行政复议决定书》；二、本案诉讼费由两被告承担。被告昆明市自然资源和规划局辩称：一、被告昆明市自然资源和规划局是新组建的昆明市人民政府的工作部门，于2019年5月6日挂牌成立，承接了原昆明市国土资源局的土地管理行政职能，具备本案的诉讼主体资格。二、根据《中华人民共和国行政处罚法》、《云南省土地管理条例》等规定，被告昆明市自然资源和规划局作为昆明市人民政府土地行政主管部门，有权对昆明市行政辖区内的土地违法行为作出行政处罚决定，昆明市国土资源局盘龙分局作为被告的派出机构，有权根据被告的委托和授权负责查处辖区内的土地违法行为，故被告昆明市自然资源和规划局具备作出本案行政处罚决定的主体资格。三、被告昆明市自然资源和规划局巡查中发现原告涉嫌超过批准面积违法占用位于昆明市盘龙区青云街道办事处青龙社区青龙居民小组的集体土地，于2019年1月29日向原告下发《责令停止国土资源违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，于2019年1月30日依法对案件进行立案。经调查，原告于2018年底圈占盘龙区青云街道青龙社区青龙居民小组410.55亩（273701.37㎡），其中167.85亩（111900.56㎡）取得了国有土地使用证，剩余242.7亩（161800.81㎡）属于超过批准面积的违法占用土地行为。经测绘单位实地测量，已实施违法占用的用地总面积35.84亩。原告违法占用土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条的规定，违法事实清楚、证据确凿，故被告昆明市自然资源和规划局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《云南省国土资源行政处罚自由裁量权基准（试行）》（云国土资〔2010〕288号）等规定，于2019年2月12日向原告送达了昆国土盘执罚告〔2019〕1号《行政处罚告知书》和昆国土盘执听告〔2019〕1号《行政处罚听证告知书》。在听证申请期限和陈述、申辩期限内，原告作出“愿意接受并执行昆国土盘执听告〔2019〕1号处罚，不要求听证”的《放弃听证声明》。根据案件调查情况，被告昆明市自然资源和规划局于2019年2月18日作出行政处罚决定书并于同日送达原告，因此被告昆明市自然资源和规划局作出的行政处罚决定合法。四、昆明市国土资源管理行政执法支队于2019年2月25日向原告开具《昆明市罚款上缴通知书》，原告已于2019年2月27日按昆国土盘执罚〔2019〕1号《国土资源行政处罚决定书》确定的处罚内容足额缴纳了罚款。五、原告的诉请没有事实和法律依据，其陈述的事实和理由与实际不符。原告认为现有陵园用地，已经相关行政机关审批许可，不存在“违法占地”的事实和违法故意，并且是否具有“违法占地”的行为，属于历史遗留问题，不应受到反复查处和处罚。事实上原告在本案调查阶段，除原告委托人在询问过程中陈述的情况和原告提交的《关于金陵园园区土地使用的情况说明》上记载的情况外，原告未向被告陈述过除此之外的在原告诉状上提到的其他情况，也未针对前述情形提供过相关证据材料，被告对该事实既不知晓也无从认定。相反，原告在接到《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》后，已对处罚依据的事实、理由、法律依据、拟作出的处罚内容和权利义务等明确知晓，原告在此情况下出具了《放弃听证声明》，明确表示“愿意接受并执行昆国土盘执听告〔2019〕1号处罚，不要求听证”，该行为表明原告对本案的事实认定和处罚无异议。另外，根据《土地管理法》第五十三条的规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”云南省民政厅不是人民政府土地行政主管部门，原告就超出批准面积违法占用的土地未依法完成报批程序，本案中云南省民政厅作出的批文不影响本案违法事实的认定和处罚。综上所述，被告昆明市自然资源和规划局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，定性准确，适用法律正确，符合法定程序，处罚内容适当，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。被告云南省自然资源厅辩称：经复议审查，被告昆明市自然资源和规划局具有作出本案行政处罚决定的主体资格,在巡查中发现原告有违法占地行为后，依法对违法占地行为进行了查处。查明原告实际占用位于昆明市盘龙区青云街道办事处青龙社区青龙居民小组的集体土地410.55亩，其中167.85亩取得了国有土地使用证，剩余242.7亩属超过批准面积违法圈占的土地，经有资质的测绘单位实地测量，原告已实施违法占用的用地总面积为35.84亩。该违法占用土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条的规定，2019年2月18日被告昆明市自然资源和规划局作出昆国土盘执罚〔2019〕1号《国土资源行政处罚决定书》并送达原告。被告昆明市自然资源和规划局对原告作出的行政处罚符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、三十一条、三十二条、三十七条、三十九条、四十条、四十二条之规定，作出的昆国土盘执罚〔2019〕1号《国土资源行政处罚决定书》认定事实清楚，程序正当，法律依据充分，适用法律准确。被告云南省自然资源厅作出云自然资复〔2019〕5号《行政复议决定书》维持被告昆明市自然资源和规划局作出的《国土资源行政处罚决定书》程序正当、符合法律规定。本案争议的行政处罚的具体行政行为符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（一）款的行政复议的受理范围；原告（行政复议申请人）按照《行政复议法》第十二条之规定，将被告云南省自然资源厅作为复议机关申请行政复议符合法律规定；被告云南省自然资源厅收到原告（行政复议申请人）的复议申请后，于2019年4月28日依法受理，并向原告（行政复议申请人）送达了《行政复议受理通知书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条之规定，在受理行政复议申请之日起七日内，将复议申请书副本送交了被告昆明市自然资源和规划局，被告昆明市自然资源和规划局在收到复议申请书副本之日起十日内，提交了书面《行政复议答复书》以及当初作出具体行政行为的证据、依据等材料。被告云南省自然资源厅按照《行政复议法》第二十二条之规定，采用书面审查的方式，经复议机关负责人批准延长办理时限，并告知了申请人，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）款“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，使用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”之规定，依法作出了云自然资复〔2019〕5号《行政复议决定书》，维持被告昆明市自然资源和规划局作出的行政处罚决定，符合法律规定。请求人民法院驳回原告全部诉讼请求。被告昆明市自然资源和规划局为证明其辩称，提交如下证据：1.《责令停止国土资源违法行为通知书》（存根）（昆国土盘执停〔2019〕012901号）；2.《责令改正违法行为通知书》（存根）（昆国土盘执改〔2019〕012901号）；3.《立案呈批表》；4.执法证；5.《委托书》；6.高天术身份证复印件；7.《询问笔录》；8.土地违法案件现场勘验笔录；9.盘龙区土地利用现状图（局部）；10.盘龙区土地利用总体规划图（局部）；11.现场照片；12.卫星影像图；13.昆国用（2006）字第00436号《国有土地使用证》；14.昆国用（2006）字第00594号《国有土地使用证》；15.昆官完国用（2006）第10610401809号《国有土地使用证》；16.原告提供给被告的《关于金陵园园区土地使用的情况说明》及附件；17.《土地违法案件调查报告》；18.《案件讨论笔录》；19.《违法案件会审表》；20.《违法案件处理决定呈批表》；21.《行政处罚告知书》（昆国土盘执罚告〔2019〕1号）；22.《行政处罚听证告知书》（昆国土盘执听告〔2019〕1号）；23.国土资源管理公文送达回证（送达内容为《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》）；24.《放弃听证申明》；25.《国土资源行政处罚决定书》（昆国土盘执罚〔2019〕1号）；26.国土资源管理公文送达回证（送达内容为《国土资源行政处罚决定书》），共同证明原昆明市国土资源局作出的昆国土盘执罚〔2019〕1号《国土资源行政处罚决定书》合法。27.昆明市罚款上缴通知书（第一联）；28.云南省代收罚款收据（No：01407304），共同证明原告金陵陵园已缴纳罚款。同时提交《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《云南省土地管理条例》、《国土资源行政处罚办法》、《云南省国土资源行政处罚自由裁量权基准（试行）》云国土资（2010）288号、《国土资源违法行为查处工作规程》国土资发﹝2014﹞117号、《国土资源执法监察实用手册》、《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》、《昆明市国土资源局关于进一步明确国土资源执法监察工作职责加强和改进执法监察工作的意见》，作为作出案涉行政处罚决定的法律法规依据。原告金陵陵园对被告昆明市自然资源和规划局提交的证据提出以下质证意见：对证据17真实性不予认可，被告在该证据上载明原告负责此事的人员为“高学术”，而原告公司并没有“高学术”此人，原告租用的土地为荒山，并非被告所诉风景名胜等用地性质。对证据18、19、20真实性、合法性、关联性不予认可，系被告昆明市自然资源和规划局自行形成，原告没有参与，不清楚是否真实。对其余证据的真实性予以认可，证据21、22、23、24、26真实的签收日期为2019年2月20日，对证据25真实性、合法性、关联性予以认可，但处罚内容不当，应当予以撤销。对法律法规的适用无异议。被告云南省自然资源厅对被告昆明市自然资源和规划局所举证据的合法性、关联性、真实性及证明目的均予以认可。被告云南省自然资源厅为证明其辩称，提交如下证据：1.《组织机构代码证》，证明被告的主体适格。2.《云南省自然资源厅行政复议决定书》云自然资复﹝2019﹞5号、送达回证，3.《行政复议受理通知书》云自然资复﹝2019﹞第3号、送达回证，4.《行政复议答复通知书》云自然资复﹝2019﹞第3号、送达回证，5.《行政复议答复书》、《证据目录》、以及作出案涉行政行为的法律依据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》，共同证明被告作出维持原行政机关行政处罚的《行政复议决定书》，认定事实清楚，程序合法，符合《行政复议法》的相关规定。原告金陵陵园对被告云南省自然资源厅提交的证据提出以下质证意见：对全部证据合法性、关联性、真实性无异议。对法律法规的适用无异议，但行政复议决定认定事实错误，应当予以撤销。被告昆明市自然资源和规划局对被告云南省自然资源厅所举证据的合法性、关联性、真实性及证明目的均予以认可。原告金陵陵园为证实其诉讼主张，向本院提交如下证据材料：1.金陵公司营业执照、法定代表人身份证明书、身份证；2.昆国土盘执罚﹝2019﹞1号《行政处罚决定书》；3.《行政复议申请书》，4.云自然资复﹝2019﹞5号《行政复议决定书》，共同证明本案涉及的诉讼法律关系缘起于第一被告对原告予以处罚的具体行政行为以及第二被告针对原告复议申请作出行政复议决定的具体行政行为；原告及两被告是本案适格的诉讼当事人。5.《云南省荒山有偿开发的若干规定》1994年11月30日，证明国家允许社会各界以租用、出让等形式开发荒山，审批手续由当地乡镇一级人民政府办理。6.云南省民政厅云民事字﹝1995﹞18号《关于同意“昆明金陵公墓”的批复》，证明原告经云南省民政厅批准成立。7.《有偿使用荒山协议》（两份）1995年09月05日、《征地协议》（140亩）1996年12月19日、《租地合同》（37.78亩）1997年01月01日、《土地补充协议》（6.64亩）1997年01月08日、《土地补偿协议》（27.8亩）2002年9月02日、《征地协议》（27.8亩）2002年9月03日、《征地协议补充协议》（37.78亩）2002年9月03日、《荒坡土地征用协议》（14亩）2004年3月05日、《荒山林地租用协议》（185亩）2004年3月08日、《土地租赁补充协议》（61亩）1997年01月08日、《土地征用协议》（20亩）2010年4月09日、《国有土地使用证》3份，共同证明金陵公司根据云南省民政厅批准组建之初，为开办和初期运作，与青龙村首次签订两份荒山有偿使用协议，涉及荒山面积共640亩，此后于1995年至2010年期间根据云南省民政厅批复与青龙村共签订征用租用荒山、荒地协议13份，实际使用土地550.22亩，其中167.8亩取得国有土地使用证，另382.42亩以租用形式长期使用。8.《证明》1995年9月4日，证明金陵公墓筹备处有偿使用栗树山1500亩土地作营业性骨灰公墓，到云南省民政厅办理相关手续。9.云南省民政厅云民事﹝1998﹞01号《批复》、云民事﹝2011﹞16号《批复》，共同证明省民政厅同意原告征用金陵公墓右侧600亩土地；金陵公司据此办理的用地申报手续，在昆明市“遗失”；此后云南省民政厅再次发文确认曾批准征用600亩土地，因修建东绕城高速公路未能办理土地手续的事实，并同意金陵公司对已经向青龙居民小组租用的300亩荒山地完善土地手续。10.《责令停止国土资源违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》、《退还违法占地协议书》，共同证明盘龙区国土局对原告“违法占地”立案调查，所发告知书内附有代原告和青龙村民小组撰写的“退出违法占地协议”。11.原告《关于申请补办完善用地手续的请示》2019年2月、昆明市国土资源局盘龙分局《回复意见》，证明原告提出申诉并申请补办完善用地手续，原告征用、租用土地均发生于2010年以前，不存在“2018年底圈占集体土地”的事实；原告使用集体荒山，有协议、有相关批文和证明文件为依据，符合《云南省荒山有偿开发的若干规定》规定的条件和程序；原告从未放弃申请补办用地手续，盘龙区国土局建议原告“备齐全部用地手续，与该局对接”。12.昆国土盘执罚告﹝2019﹞1号《行政处罚告知书》、昆国土盘执罚﹝2019﹞1号《国土资源行政处罚决定书》、《放弃听证声明》,共同证明被告昆明市自然资源和规划局的三份文件于2019年2月20日通知原告工作人员到盘龙分局签收，要求原告将签收日期分别填写为2019年2月12日、2月18日和2月12日，并代原告副总经理在“放弃听证声明”上签名加盖公司印章,严重违反法定程序。13.原告公司员工刘娟的《证言》,证明三份文件的送达及签收违反法律程序，弄虚作假，欺骗原告放弃听证权利。14.测绘资料,证明原告所征用、租用的土地原属荒山，这些土地何时变性为“风景名胜地、草地林地采矿用地”？未经听证确认的测绘资料，不能成为认定事实的依据，不具有法律上的证明效力。15.远征园、低保墓区图片等资料，青龙居民小组证明、会议纪要，证明行政处罚决定的第一条内容“退出违法用地”事实上已无执行可能。被告昆明市自然资源和规划局对原告金陵陵园提交的证据提出以下质证意见：对证据1-4项的合法性、真实性、关联性及证明目的予以认可，《申请行政复议所附佐证文件目录》在复议时没有收到，故质证意见以被告云南省自然资源厅的意见为准。对证据5属于法律依据，不应作为证据，且该规定适用的是利用荒山进行农业开发，而本案原告实施的经营性墓地的建设属于非农业开发，不属于该规定规制的范畴。对证据6《征地协议》及证据7中有原件的三份《国有土地使用证》的真实性、合法性、关联性予以认可；其他证据由于没有原件予以核对不予认可。本案原告进行的是营利性质的公墓建设及经营行为，不属于可以使用农村土地的范畴。对证据8因无原件供核对，不予认可，但该《证明》已载明请有关上级部门办理批复手续，因此该证明并不是用地的批复，不能证明原告拟佐证的事实。对证据9的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可，从这两份省民政厅的文件可以看出，民政厅作为原告从事的殡葬行业的行业主管部门，所做的批复只是用地报批前的审查环节，不是用地的批文，也不是原告未经批准使用案涉土地的合法权利来源，并且省民政厅已明确说明原告在接到这个批复后要向土地部门办理用地手续。对证据10的真实性、合法性、关联性予以认可，对退还土地协议书的真实性、合法性、关联性不予认可，无法核实也没有证据证明是否被告昆明市自然资源和规划局提供给原告的协议模板。对证据11请示的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可，能否完善用地手续，应当符合昆明市的相关政策并经过审批；对《回复意见》的真实性、合法性、关联性予以认可。对证据12真实性、合法性、关联性予以认可，但对证明目的不予认可，原告在送达回证上加盖公章签收文书，即使存在刘娟代高天术签名的情况，刘娟的证言也证明了是接到高天术的电话授权后进行的代签，且原告盖章放弃听证，即便事后否认，也未在法定期限内向被告提出听证、陈述、申辩的申请。对证据13的真实性、合法性、关联性不予认可，不能证明存在倒签送达日期情形。对证据14中盘龙区土地利用总体规划图（局部）以及盘龙区土地利用现状图（局部）的真实性、合法性、关联性予以认可，但对原告单方制作的《金陵陵园土地证及林权证关系示意图》的真实性、合法性、关联性不予认可。对证据15因无原件，真实性、合法性、关联性均不予认可。被告云南省自然资源厅对原告金陵陵园提交的证据提出以下质证意见：对证据1原告的主体资格，由法庭核实。对证据2、3、4的真实性、合法性、关联性予以认可。对证据5属于法律规定，不应作为证据使用，所以对其真实性、合法性、关联性均不予认可。对证据6，7、8、9，除三份《国有土地使用证》以外，其余证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，未提供原件。对证据10前两项真实性、合法性、关联性予以认可，但对《退出违法占地协议书》的真实性、合法性、关联性不予认可，原告未提供原件进行核对。对证据11与被告云南省自然资源厅无关，真实性无法确认。对证据12的真实性、合法性、关联性予以认可，但证明目的不予认可，在原告盖章签收的送达回证上已注明签收日期为2019年2月12日和2019年2月18日，并非如原告所说在2019年2月20日签收。对证据13、14、15真实性、合法性、关联性不予认可，不具备证据的形式要件，没有签名，原告证明目的不予认可。对于测绘资料，均为复印件，对真实性、合法性、关联性不予认可，应以被告昆明市自然资源和规划局核实的情况为准。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”之规定，对原告及两被告所提交证据真实性各方当事人均无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。各方对合法性及证明目的存有异议的证据，本院将在综述部分一并阐述。综合上述证据及原、被告各方在庭审中的陈述，本院依法确认以下案件事实:2019年2月18日，被告昆明市自然资源和规划局向原告金陵陵园作出昆国土盘执罚〔2019〕1号《国土资源行政处罚决定书》，以原告违法圈占盘龙区青云街道青龙社区青龙居民小组集体土地242.7亩，已实施违法占用地总面积35.84亩为由，对原告作出“一、限其公司在接到行政处罚决定书之日起十五日内退还违法圈占的土地242.7亩（161800.81平方米），恢复土地原状。二、对其公司已实施违法占用的用地面积35.84亩（23895.79平方米）处以10元每平方米的行政罚款，共计罚款人民币238957.8元”的行政处罚。原告于2019年2月27日全额缴纳238957.8元行政罚款。随后原告针对被告昆明市自然资源和规划局作出的《国土资源行政处罚决定书》，向被告云南省自然资源厅申请行政复议。2019年7月16日被告云南省自然资源厅作出云自然资复〔2019〕5号《行政复议决定书》，决定维持被告昆明市自然资源和规划局作出的《国土资源行政处罚决定书》。原告以被告昆明市自然资源和规划局作出的《国土资源行政处罚决定书》及云南省自然资源厅所作《行政复议决定书》认定事实错误应当撤销为由，诉至本院提出前述诉讼请求。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，本案争议焦点为被告昆明市自然资源和规划局作出的昆国土盘执罚〔2019〕1号《国土资源行政处罚决定书》及云南省自然资源厅作出的云自然资复〔2019〕5号《行政复议决定书》是否合法？是否应当予以撤销？（一）原、被告主体问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”，以及《云南省土地管理条例》第三条第二款第七项“县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内的土地管理和监督工作，其主要职责是（七）实施土地监督检查，依法查处土地违法案件”之规定，昆明市自然资源和规划局有权对昆明市行政辖区内的土地违法行为进行查处，其委托和授权派出机构昆明市国土资源局盘龙分局以其名义对金陵陵园作出昆国土盘执罚〔2019〕1号《国土资源行政处罚决定书》，故昆明市自然资源和规划局为本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”之规定，云南省自然资源厅作为被告昆明市自然资源和规划局上级主管行政机关，对金陵陵园作出云自然资复〔2019〕5号《行政复议决定书》，是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，金陵陵园系以上两行政行为的相对人，是本案适格原告。（二）关于被告昆明市自然资源和规划局对原告违法用地事实认定是否正确问题，原告主张其用地、占地经民政部门批准，与村民小组签订合法有效的租赁协议，至今未办理部分土地用地手续属于历史遗留问题，经多个行政部门反复处理，且被告对土地性质的认定与事实不符。本案中，由于民政部门对原告从事的经营项目进行行政审批，并不能取代国土资源行政管理部门的职权，原告在行政处罚及行政复议过程中均未提出并举证证明其占地行为已被处理，在本案中也不能举证加以证明；签订土地租赁协议只是后续完善用地手续的基础，原告仅取得所占土地当中部分土地的《国有土地使用证》，至今未取得该242.7亩土地的合法用地手续，其未经审批圈占、占用土地的违法用地行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》，故被告昆明市自然资源和规划局对原告存在违法占地行为的认定并无不当；土地性质的认定，村民小组及原告等均无权自行进行，应当以土地管理行政部门的认定为准。对于原告提出的被告昆明市自然资源和规划局执法程序存在日期倒签及剥夺其听证权利等情形，根据被告昆明市自然资源和规划局提交的证据，原告委托代理人已签名加盖公司印章收取相关文书，仅以内部员工的证言并不足以推翻该事实，故此观点本院不予支持。针对原告主张的“恢复土地原状”一项处罚，因用地事实已无法恢复而导致执行不能，故处罚不当的观点，原告在收到被告昆明市自然资源和规划局作出的《国土资源行政处罚决定书》之后，已主动全额履行了缴纳罚款的义务，可见其对违法事实并不否认；被告昆明市自然资源和规划局在作出该行政处罚决定时，已综合考虑土地使用现状、性质等因素，并未处予“限期拆除”，而仅处予“退还违法占地”，按照中华人民共和国国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》第十四条第五款第四项“责令退还、交还土地的，将土地退还、交还至土地权利人或者管理人”的规定，此处“恢复土地原状”联系上下文应理解为将违法占用的土地退还给权利主体或者管理人，原告认为处罚不当的理由不能成立。被告昆明市自然资源和规划局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，对原告以非法占用土地为由，作出责令限期退还非法占用的土地，恢复土地原状并对实施违法占用面积处予罚款的行政处罚，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，原告关于撤销《国土资源行政处罚决定书》的理由不能成立，该项诉讼请求本院不予支持；因庭审中原告对复议程序无异议，仅主张被告云南省自然资源厅作出的《行政复议决定书》事实认定错误，基于前述事实认定理由，原告要求撤销被告云南省自然资源厅作出的云自然资复〔2019〕5号《行政复议决定书》的诉讼主张，本院依法不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第２目、第二十九条第一款的规定，判决如下：驳回原告云南金陵陵园有限责任公司的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告云南金陵陵园有限责任公司承担。如不服本判决，可于接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。审 判 长  范文敏人民陪审员  朱 丽人民陪审员  余汝超二〇二〇年五月五日书 记 员  张 棵