吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终39号 上诉人（一审原告）东丰县东丰镇东阳村砂场，住所地吉林省东丰县东丰镇。 法定代表人曹坤，该场场长。 委托代理人宋兴军，吉林瑞邦律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）东丰县人民政府，住所地吉林省东丰县东丰镇东风路3567号。 法定代表人曾海洋，县长。 被上诉人（一审被告）东丰县高速公路建设征地拆迁办公室，住所地吉林省东丰县东丰镇鑫达路28号。 法定代表人王金发，办公室常务主任。 上诉人东丰县东丰镇东阳村砂场（以下简称东阳砂场）因诉被上诉人东丰县人民政府（以下简称东丰县政府）、东丰县高速公路建设征地拆迁办公室（以下简称东丰县高速征拆办）撤销补偿决定及行政赔偿一案，不服吉林省辽源市中级人民法院（2019）吉04行初15号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审查明，2013年2月9日，东阳砂场负责人曹坤与东丰县前进粮油有限责任公司签订砂坑转让协议，并通过采矿权挂牌出让形式，与东丰县国土资源局签订了《采矿权出让合同书》，取得案涉地块经营砂场。2015年4月3日取得采矿许可证，有效期为两年，自2015年4月3日至2017年4月。2016年8月16日，国家发改委作出关于东丰至双辽公路（吉林段）的可行性研究报告的批复，同意建设东丰至双辽公路（吉林段）。东丰县政府于2016年10月12日针对东阳村发布东丰至双辽公路（吉林段）项目东丰境内拟征收土地告知书，拟对包括案涉地块的相关土地予以征收。拟征收告知书发布后，东阳砂场即停止生产经营活动，等待拆迁。2016年10月18日，东丰县政府印发了东政发【2016】29号《东丰县人民政府关于印发东双高速公路征地拆迁工作实施方案的通知》，并依据此文件通知开始组织实施征地拆迁工作。2017年2月14日，东丰县高速征拆办向东丰县国土资源局出具东拆迁办函〔2017〕1号《关于终止续签采矿权出让合同的函》，建议该局根据其与原告签订的《采矿权出让合同书》第十四条规定，终止与原告续签采矿权出让合同。东丰县国土资源局于2017年2月20日对原告采矿权延续申请作出答复，依据被告高速征拆办出具的〔2017〕1号函，停止办理延续采矿权。2017年12月9日和2019年7月28日，经吉林兴源资产评估咨询有限公司和吉林长城资产评估有限责任公司分别对东阳砂场房屋及相关设施，以及前期投入相关费用等评估，评估补偿价值分别为148,680.00元和244,758.00元，总计393,438.00元，东阳砂场负责人曹坤领取了上述的补偿款。因东阳砂场对其机械设备、剩余采矿量和停产停业损失等要求进行补偿，双方未能达成补偿协议，东丰县政府遂于2019年9月3日作出(东政征地补【2019】01号)《东丰县人民政府关于对东丰镇东阳村砂场征收补偿决定》。东阳砂场认为东丰县政府作出的补偿决定违反法律规定，无法律依据，给东阳砂场造成了经济损失，故诉至法院，要求撤销补偿决定并予以赔偿损失。一审另查明，吉林省国土资源厅于2017年9月18日作出了《关于集安至双辽高速公路东丰至双辽段工程压覆矿产资源的意见》。该意见明确了高速公路建设项目不压覆已查明的重要矿产资源。2018年1月17日，东丰县国土资源局作出情况说明，原告砂场取得采矿许可证后，未履行工矿用地（建设用地）报批程序，不能定性为采矿用地。辽源市自然资源局于2019年7月9日作出了辽自然资执罚字〔2019〕41号行政处罚决定，以东丰至双辽高速公路建设项目办公室未经批准擅自占用土地的行为进行处罚，其中处罚第一项为“责令补办相关用地手续”。2019年7月26日，自然资源部作出自然资函〔2019〕410号《自然资源部关于集安至双辽高速公路东丰至老营、石岭（天德）至双辽段（辽源段）工程建设用地的批复》，明确了案涉地块工程项目建设用地已经国务院批准，同意将案涉土地转为建设用地建设高速公路项目。 一审认为，（一）被告东丰县政府作出的(东政征地补〔2019〕01号)《东丰县人民政府关于对东丰镇东阳村砂场征收补偿决定》是否符合法律规定的问题。根据《中华人共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条的规定，征收农用地的，应当依照法律规定先行办理相关审批手续，在依法定程序批准后，由县级以上人民政府公告并组织实施。本案所涉土地系农村集体土地，但并非林地和农田，所涉及的高速公路建设项目已经国家发改委作出批复，同意建设。虽然东丰县政府在实施土地征收时，尚未取得农用地转用审批手续，但已经按照其所印发的工作实施方案，参照法定标准制定了补偿方案并对原告实施了补偿。虽然辽源市自然资源局曾因未批先占行为作出了行政处罚，但处罚结果第一项即责令相关部门补办相关用地手续。且在本院一审辩论终结前，被告东丰县政府已经取得了自然资源部关于案涉地块的建设用地批复，故应当视为被告东丰县政府已经采取了补救措施，其所作出的征收补偿决定符合法律规定。（二）关于被告是否给原告造成了经济损失的问题。首先，本案所涉及的被征收地块是国家因建设高速公路需要而征收土地，属于国家重点工程建设项目。该项目自2016年经批复同意建设后，于10月份开始具体实施。被告东丰县政府在2016年10月12日发布拟征收土地告知书后，原告即自行停止了生产经营活动，等待履行法定拆迁程序。虽然此时原告所取得的采矿许可证尚未到期，且原告与东丰县国土资源局签订了《采矿权出让合同》，但根据该合同的约定，因国家重大建设项目或者社会公共利益的需要，作为甲方的东丰县国土资源局可以提前结束合同。此时东双高速公路项目建设已经开始着手实施，而原告砂场处于被征收范围内，即便原告的采矿许可证未到期也不可能继续实施采矿生产活动；即便原告可以依照相关法律、法规的规定申请延续采矿权，但已无实际意义，相关部门也无继续办理的必要。东丰县高速征拆办据此向东丰县国土资源局出具《关于终止续签采矿权出让合同的函》，是根据高速公路项目建设的实际情况依法履职行为，并不违反法律规定。其次，虽然国土资源部2000年12月18日印发了国土资发〔2000〕386号《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》，该通知对压覆矿产资源的概念、审批程序等作了明确规定，但该部于2010年9月8日印发的国土资发〔2010〕137号《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》中亦进一步明确了不压覆重要矿产资源的，由省级国土资源行政主管部门出具未压覆重要矿产资源的证明，同时还对压覆矿产资源的补偿范围作了明确规定。吉林省国土资源厅在2017年9月18日即出具了《关于集安至双辽高速公路东丰至双辽段工程压覆矿产资源的意见》，该意见明确了高速公路项目建设不压覆已查明的重要矿产资源。再次，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第三十条的规定，采矿权人行使相关权利时，需要依照相关法律、法规的规定经过批准或履行相关手续的，应依规办理。本案原告虽已经取得采矿权，但根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款的规定，其经营的砂场为工矿用地，属于法律规定的建设用地。原告欲经营砂场需依照相关法律、法规的规定履行报批程序后方可从事相关的采矿生产活动。就本案而言，原告未能提供充分的证据证明其已经履行了相应的报批程序，且东丰县国土资源局已经出具了相关的情况说明予以证实。最后，东丰县高速征拆办向东丰县国土资源局出具的函，是不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题，请求批准和答复审批事项时所使用的公文，是两个行政机关之间就相关事项程序性函告行为，并非行政行为。综合上述四点，原告主张被告的行政行为给其造成了经济损失的事实不能成立。东丰县政府作出的征收补偿决定并不违反法律规定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回东丰县东丰镇东阳村砂场的诉讼请求。 东阳砂场上诉称：1.本案一审辩论终结前案涉项目才取得建设用地审批，东丰县人民政府之前征地行为违反了土地管理法的规定，被诉补偿决定不具有合法性；2.东阳砂场通过辽源市政府挂牌出让方式依法取得了采矿许可，东丰县人民政府非法占地、拆迁迫停了东阳砂场的生产经营，一审对东阳赔偿请求不予以支持的理由不成立；3.从2016年10月至2019年7月，东丰县人民政府作出拟征地告知书、向东丰县国土局发函终止续签采矿权出让合同、占用砂场等行为，与企业采矿权消失补偿损失、剩余承包地补偿损失、生产机械设备损失、资金投入损失具有因果关系，上述损失共计854.03万元应予赔偿。请求：撤销一审判决，改判支持原告诉讼请求，由被上诉人承担本案诉讼费用。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本案争议焦点是东丰县政府作出的补偿决定是否合法。东丰县政府2016年10月12日发布拟征收土地告知书，自然资源部2019年7月26日作出自然资函〔2019〕410号《自然资源部关于集安至双辽高速公路东丰至老营、石岭（天德）至双辽段（辽源段）工程建设用地的批复》，案涉地块工程项目建设用地已经国务院批准，案涉土地转为建设用地建设高速公路项目。由于就补偿问题未能达成协议，经吉林兴源资产评估咨询有限公司和吉林长城资产评估有限责任公司分别对东阳砂场房屋及相关设施、前期投入相关费用等评估，价值总计393,438.00元，东丰县政府2019年9月3日依据该评估报告作出(东政征地补〔2019〕01号)《东丰县人民政府关于对东丰镇东阳村砂场征收补偿决定》，程序并无不当。东阳砂场主张的企业采矿权消失损失、承包地补偿损失，生产设备损失与征收行为没有因果关系，要求补偿缺乏法律依据，本院不予支持。 综上，原审判决结果正确，本院应予维持。东丰镇东阳村砂场的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人东丰镇东阳村砂场负担。 本判决为终审判决。 审判长  孔德岩 审判员  王翼博 审判员  吴先明 二〇二〇年五月十三日 书记员  陈佳玉