辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终1378号上诉人（原审原告）：沈洪洲，男，1968年1月24日出生，汉族，住址辽宁省鞍山市铁东区。委托诉讼代理人：陈伏妹，辽宁安成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：鞍山市铁东区人民政府，住所地辽宁省鞍山市铁东区解放东路33号。法定代表人：聂鹏，该区政府区长。委托诉讼代理人：李光硕，该区政府工作人员。委托诉讼代理人：刘鹏，辽宁钢城正大律师事务所律师。沈洪洲因诉鞍山市铁东区人民政府（以下简称铁东区政府）履行法定职责一案，不服辽宁省鞍山市中级人民法院（2018）辽03行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，并于2020年4月23日组织双方当事人进行了询问。上诉人沈洪洲的委托诉讼代理人陈伏妹，被上诉人铁东区政府的委托诉讼代理人李光硕、刘鹏到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年11月10日，沈洪洲通过EMS的方式向铁东区政府提交行政复议申请书。该申请书以铁东分局为被申请人，请求：一、确认铁东分局作出的鞍公（铁东）决字[2017]第660号行政处罚行为违法；二、责令铁东分局对沈洪洲造成的经济损失进行赔偿，赔偿沈洪洲被行政拘留期间的经济损失1万元，精神抚慰金5万元；三、要求采取听证的方式审理本案。该申请书标明：附《鞍山市拘留所解除拘留证明书》（鞍拘[2017]第01905号）、身份证复印件各一份。2017年11月15日，铁东区政府向沈洪洲发出鞍东行复告字[2017]6号行政复议告知书，提出“申请人应当提供（一）认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料；（二）申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，提供受具体行政行为侵害而造成损害的证明材料；请申请人提供以上2份证明材料”。2017年11月27日，沈洪洲向铁东区政府发出《沈洪洲对＜行政复议告知书＞的回复函》。称：“一、申请人是对被申请人作出的行政处罚决定不服，依据行政复议法第二十八条第（三）项规定，请求确认该行政行为违法而提出的行政复议申请，并非对其不履行法定职责不服提出的复议申请。本案性质的类型，属于确认之诉，不属于履责之诉。所以不存在行政复议告知书第一项中需要申请人提供证明材料的情形。二、申请人提交的行政复议申请书第二项复议请求‘责令铁东分局对沈洪洲造成的经济损失进行赔偿，赔偿沈洪洲被行政拘留期间的经济损失1万元，精神抚慰金5万元’，申请人现撤回该项复议请求”。2018年1月19日，沈洪洲以铁东区政府不受理行政复议为由，请求原审法院判决确认铁东区政府拒不履行行政复议法定职责的行为违法，判决其在一定期限内履行行政复议的法定职责。原审法院认为：本案争执的是事实的认定问题，即铁东区政府对沈洪洲提出的复议申请是否已经受理。本案中，沈洪洲主张的是，铁东区政府对其提出的复议申请“不予受理复议申请，并且不出具书面的不予受理决定书”。而铁东区政府则提出已经受理了该复议申请。沈洪洲的主要依据是，2017年11月13日，铁东区政府法制办工作人员用269×××8固定电话与1860492****号码的手机一段电话录音。按照《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”。结合本案，铁东区政府收到沈洪洲的行政复议申请后，既未以书面的形式决定不予受理，也未以书面告知向有关行政复议机关提出，因此，沈洪洲的行政复议申请自铁东区政府法制办公室收到之日起即为受理。沈洪洲仅凭铁东区政府法制办工作人员与沈洪洲之外的他人（沈洪洲未提交委托代理人手续）通话录音，即认为铁东区政府未受理其复议申请，无法律根据。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回沈洪洲的诉讼请求。案件受理费50元由沈洪洲承担。沈洪洲上诉称：请求撤销原审判决并判决确认铁东区政府拒绝履行复议法定职责的行为违法。理由：原审判决认定铁东区政府已履行复议法定职责，该判决理由不符合行政复议的程序逻辑。一、原审判决认为本案的争议点为铁东区政府对沈洪洲提出的行政复议申请是否已经受理，进而认定铁东区政府已经受理了上诉人的复议申请，据此驳回上诉人的诉讼请求，属于事实认定错误。本案中，沈洪洲已经证明了被复议行政行为存在，由于行政机关的原因，不能提供行政处罚决定书，而铁东区政府却文不对题地要求沈洪洲提供“曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料”，将其作为受理复议申请的必备条件。而沈洪洲申请复议的对象是在无违法行为、不送达处罚决定书的情况下被行政拘留，没有提出要求被申请人（公安机关）履行法定职责的复议请求。铁东区政府的行政复议告知书超出了复议申请人的申请范围和复议对象，该告知书的内容形成了“只有提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料”，才能受理复议申请的逻辑关系。该告知事项与复议请求无关联，与待证事实无关联，改变了行政复议是依申请的行政行为的性质。铁东区政府接到复议申请后，将提供“曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料”，设定为是否受理复议申请的门槛和限定条件，构成无正当理由不受理复议申请。已对沈洪洲通过行政复议程序寻求权利救济，构成了直接实质性影响，并造成了终结复议程序的结果。二、铁东区政府的行为属于拒绝履行复议法定职责的行为。《行政复议法》第三十一条规定：行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。本案中，铁东区政府2017年11月13日收到沈洪洲提交的行政复议申请，至2019年5月8日原审判决送达之日，期间历时1年半，早已超过了法律关于六十日的期限规定，铁东区政府并没有针对行政复议申请作出是否立案的处理决定，也没有作出任何方式的复议决定，已构成了无正当理由不受理依法提出的行政复议申请，不依法履行复议法定职责的违法行为。综上，原审判决刻意回避了铁东区政府历时一年半，复议期限届满，未对复议申请作出实体审查和处理，该行政复议程序已经终止这一关键事实。涉案行政复议告知书的内容，也不属于补正的范围，不产生延长复议审理期限的法律效果，铁东区政府拒绝履责的理由明显不成立。而原审判决没有正确履行全面审查的义务，认定事实错误，适用法律错误。将行政复议的申请和受理环节相混淆，造成行政诉讼程序空转。铁东区政府答辩称：依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”本案中，铁东区政府于2017年11月13日收到复议申请，即已经受理了复议申请。因此，沈洪洲所述不符合事实。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是铁东区政府是否履行了行政复议的法定职责。关于铁东区政府是否受理了沈洪洲复议申请的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”本案中，虽然沈洪洲主张铁东区政府并未受理其复议申请，但从本案查明事实来看，一是铁东区政府已经接受了沈洪洲的复议申请材料，并自认其已经受理了沈洪洲的复议申请；二是向沈洪洲作出《行政复议告知书》（鞍东行复告字[2017]6号），要求其补正材料，沈洪洲针对该告知书提交了回复函，铁东区政府收到回复函以后，并未依据上述法律规定作出进一步的复议行为。因此，铁东区政府已经受理了沈洪洲的行政复议申请。关于铁东区政府作出的《行政复议告知书》是否符合法律规定的问题。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，行政复议机关收到申请人的行政复议申请之后，如果认为行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，应通知申请人补正，补正通知应当载明需要补正的事项、合理的补正期限以及不按期补正的法律后果。本案中，铁东区政府作出的《行政复议告知书》并未按照法律法规的规定告知上述事项，不符合法律规定，本院予以纠正。关于沈洪洲提起本诉是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，铁东区政府收到沈洪洲复议材料的时间是2017年11月13日，要求其补正材料的时间是2017年11月15日，沈洪洲回复的时间是2017年11月21日，铁东区政府收到回复的时间是2017年11月27日。因铁东区政府的补正通知并未告知补正期限，故从铁东区政府收到回复时应视为补正期限届满。扣除补正材料所用的时间，至沈洪洲2018年1月31日提起本诉，铁东区政府在法定期限内并未作出复议决定，且并无延长复议期限的情形，故沈洪洲提起本诉符合法律规定。关于铁东区政府是否履行了行政复议的法定职责的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定的规定，铁东区政府并未在法定期限内作出复议决定，不符合法律规定，应判决铁东区政府在法定期限内履行行政复议的法定职责。铁东区政府主张，其一直在等待沈洪洲补正材料，故未作出复议决定。但是，铁东区政府应根据沈洪洲申请复议事项的具体情况依照相关法律法规的规定及时作出决定，而不是无限期地等待申请人补正材料，其该项抗辩主张并不能成为其在法定期限内不履行行政复议法定职责的正当事由，故铁东区政府的该项主张本院不予支持。关于原审判决的评价。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”行政诉讼对行政行为的审查实行全面审查原则。根据沈洪洲提起本诉提交的起诉状记载以及原审庭审、本院询问时的陈述，其主要是认为复议机关未受理其复议申请违法、《行政复议告知书》违法、未在法定期限内作出复议决定违法，针对的是铁东区政府的整个复议行为。原审法院应该针对当事人的诉讼请求，并按照全面审查原则，对铁东区政府复议行为的合法性进行全面审查。但原审判决只针对铁东区政府是否受理这一个问题进行审查，而对其他问题未予审查，进而驳回沈洪洲的诉讼请求，属于适用法律错误，应予以撤销。综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予以撤销。沈洪洲的上诉主张具有事实和法律依据，应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决如下：一、撤销辽宁省鞍山市中级人民法院（2018）辽03行初27号行政判决；二、责令鞍山市铁东区人民政府于本判决生效之日起六十日内履行行政复议的法定职责。一、二审案件受理费共计100元，由鞍山市铁东区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇二〇年五月二十六日法官助理刘春晓书记员鞠林