上海市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪行终132号上诉人(原审原告)陆文强，男，1957年12月29日出生，汉族，住上海市。委托代理人江文强，北京市隆安律师事务所上海分所律师。委托代理人王玉春，北京市隆安律师事务所上海分所律师。被上诉人(原审被告)上海市黄浦区人民政府，住所地上海市。法定代表人巢克俭。第三人上海市黄浦区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。法定代表人张振宇。上诉人陆文强因房屋征收补偿决定一案，不服上海市第二中级人民法院(2019)沪02行初193号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，2017年10月10日，上海市黄浦区人民政府(以下简称“黄浦区政府”)对黄浦区建国东路XXX号街坊旧城区改建项目作出《上海市黄浦区人民政府房屋征收决定》(黄府征﹝2017﹞4号)，并将征收决定及该地块的房屋征收补偿方案在征收范围内进行了公告。征收目的是为加快推进旧城区改建，改善居民的居住条件和环境。房屋征收部门上海市黄浦区住房保障和房屋管理局(以下简称“黄浦房管局”)委托上海市黄浦第五房屋征收服务事务所有限公司(以下简称“黄浦五征所”)承担房屋征收与补偿的具体工作。该项目设立签约期限为2017年11月1日至2018年1月31日止。至2018年1月31日，该项目签约率已超过85％，符合生效条件。本市徐家汇路XXX号(以下简称“被征收房屋”)在上述房屋征收决定的征收范围内，该房屋性质为公房，承租人陆文强，房屋类型为旧里，房屋用途为居住，租赁部位：二层亭子前间10.2平方米、二层亭子后间8.3平方米，公用租赁部位：晒台。核定建筑面积28.50平方米。经上海八达国瑞房地产土地估价有限公司评估，该被征收房屋房地产市场评估单价人民币(以下币种均为人民币)43,495元/平方米，估价时点为2017年10月10日(该项目评估均价为44,795元/平方米，评估单价低于评估均价的，按评估均价计算)。房屋征收部门向陆文强户送达了分户评估报告，陆文强在规定的期限内未申请复估、鉴定。2018年4月19日，房屋征收部门向陆文强户征询对被征收房屋评估报告的意见，并告知如逾期未提交书面意见，视作对房屋评估报告或者复核结果无异议，房屋征收部门在报请区人民政府作出征收补偿决定之前将不再申请鉴定。陆文强户在规定期限内未提交书面意见。该户在册人口6人，即户主陆文强、外甥姚家伟、外甥女李静、姐姐束凤娟、姐夫姚明生、妻左文秀，其中姚家伟系本市浦晓路某房屋产权人之一。经征询，陆文强户未提出居住困难审核申请。根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》及该项目房屋征收补偿方案，被征收房屋评估价格为1,021,326元(计算公式为：44,795元/平方米×80％×28.50平方米)，价格补贴为382,997.25元(计算公式为：44,795元/平方米×30％×28.50平方米)，套型面积补贴为671,925元(计算公式为：44,795元/平方米×15平方米)，该户被征收房屋货币补偿金额合计为2,076,248.25元。其他补贴、补助为：临时安置费6,000元，无搭建补贴10万元，室内装饰装修补偿14,250元，搬迁费1,000元，签约奖励费、搬迁奖励费按签约搬迁日期结算，家用设施移装费2,000元，户籍迁移奖励按被征收房屋内所有户籍人口迁出本区日期结算。房屋征收部门曾提供两套房屋供陆文强户选择，但其未能接受上述安置方案。因与陆文强户在规定的签约期限内就房屋征收补偿事宜经协商未能达成协议，房屋征收部门向黄浦区政府报请作出房屋征收补偿决定。黄浦区政府受理申请后，向陆文强户送达了报请报告、居住困难审核申请征询单及会议通知，陆文强户未在规定期限内提出居住困难的书面申请。黄浦区政府于2018年8月24日、8月27日两次组织召开审理协调会，陆文强户均未参加。黄浦区政府经审查，核实了相关证据材料，查清事实后，认定房屋征收部门提出的以房屋产权调换方式安置陆文强户本市泽悦路XXX弄XXX号XXX室房屋并结算差价等的具体安置方案合法、适当，遂依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第四十二条、《上海市人民政府关于批转市住房保障房屋管理局制订的〈上海市国有土地上房屋征收补偿决定的若干规定〉的通知》以及涉案地块房屋征收补偿方案的规定，于2018年9月6日作出沪黄府房征补[2018]387号房屋征收补偿决定(以下简称“被诉征收补偿决定”)并送达陆文强。被诉征收补偿决定的主要内容为：一、房屋征收部门黄浦房管局以房屋产权调换结合货币补偿的方式补偿公有房屋承租人陆文强户。用于产权调换房屋地址为：本市泽悦路XXX弄XXX号XXX室,建筑面积76.40平方米，价值1,911,919.07元；产权调换房屋价值并同被征收房屋补偿金额2,076,248.25元结算差价，房屋征收部门应支付公有房屋承租人陆文强户房屋差价款164,329.18元；二、房屋征收部门支付公有房屋承租人陆文强户其他补助、补贴为：无搭建补贴10万元，室内装饰装修补偿14,250元，搬迁费1,000元，签约奖励费、搬迁奖励费按签约搬迁日期结算，家用设施移装费2,000元，购房剩余补贴82,164.59元。户籍迁移奖励按被征收房屋内所有户籍人口迁出黄浦区日期结算；三、公有房屋承租人陆文强户应当在收到房屋征收补偿决定书之日起15日内搬离被征收房屋，搬迁至上述产权调换房屋地址，并将被征收房屋腾空，与黄浦五征所办理移交手续。陆文强仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求判决撤销被诉征收补偿决定，同时对下述文件作附带审查：沪府办发﹝2012﹞24号文第八条、沪房管规范征﹝2012﹞9号文第六条、沪房管征〔2014〕243号文第一条。原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款和《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第四十二条第一款之规定，黄浦区政府具有作出被诉征收补偿决定的行政职权。本案中，第三人黄浦房管局因与陆文强户在征收补偿方案确定的签约期内未达成协议，报请黄浦区政府作出房屋征收补偿决定。黄浦区政府受理后，核实了证据材料，查清了房屋征收补偿的事实，并组织该户与房屋征收部门进行调解，陆文强户未出席，黄浦区政府遂于法定期限内作出被诉征收补偿决定并送达，执法程序合法。被诉征收补偿决定对被征收房屋的性质、类型、用途、公有房屋承租人、建筑面积、评估价格、应得货币补偿款与补贴等费用的计算以及产权调换房屋的建筑面积和评估价格的认定，有相应证据予以佐证，事实清楚。黄浦区政府所作被诉征收补偿决定对陆文强户以房屋产权调换并结算差价的方式进行补偿，并要求第三人支付该户其他应得补助、补贴，决定内容符合法律、法规规定及涉案地块房屋征收补偿方案，未损害该户的合法权益。就陆文强提出的相关异议，原审法院综述如下：关于陆文强要求对房屋征收决定及所附房屋征收补偿方案进行合法性审查的请求，因房屋征收决定系单独的行政行为，其合法性审查属另案审理范围，该请求不能作为本案的诉讼请求，审理过程中也已向陆文强释明。经审查，该房屋征收决定并无重大明显违法或无效情形，也未被有权机关否定其效力，可以作为证据采信。关于黄浦五征所作为房屋征收实施单位的资质问题，原审法院认为，根据法律规定，未禁止经营性公司从事房屋征收实施工作，而是强调房屋征收事务所在从事征收补偿的具体工作时，不得以营利为目的。根据黄浦区政府提供的黄浦五征所的营业执照显示，该公司系有限责任公司，经营范围包括房屋征收与补偿，故该公司从事房屋征收与补偿的具体工作并未超越其经营范围，其作为房屋征收实施单位承担涉案基地征收与补偿的具体工作，符合征收法律法规的规定。现并无证据证明该公司在本案征收补偿工作中从事违规营利活动，陆文强主张其不能受托成为房屋征收实施单位，缺乏依据，不予采信。关于被征收房屋的建筑面积，根据黄浦区政府提供的租赁凭证及房籍资料可以证明被征收房屋系旧里，陆文强租赁部位为二层亭子前间和二层亭子后间，合计居住面积为18.50平方米，黄浦区政府依据该面积及旧里系数核定被征收房屋建筑面积为28.50平方米依法有据。陆文强主张的晒台系公用租赁部位，不能计入居住面积，其主张自搭的卫生间、灶间及公用的天井均未记载在租赁凭证中，其要求计入合法建筑面积无法律依据。且黄浦区政府已给予陆文强户无搭建补贴10万元，保护了该户的合法权益。被征收房屋评估报告由具有评估资质的评估公司出具，陆文强未提出复估申请，经征询，也未在规定期限内就房屋评估报告提出书面意见，黄浦区政府认定评估报告，并根据评估单价低于评估均价的情况按照评估均价计算被征收房屋的评估价格，并未侵犯陆文强的合法权益。被征收房屋地块的房屋征收补偿方案中并无原地回搬的安置方式，黄浦区政府提供了就近房源供被征收居民选择，因陆文强户未达成协议，黄浦区政府现以经公示的增补房源安置陆文强户，未侵犯该户的合法权益。关于协商问题，黄浦区政府提供的谈话记录能证明房屋征收部门在报请作出被诉征收补偿决定前与陆文强户进行了协商，笔录中反映的双方协商不成的主要争议与陆文强在诉讼中所主张的基本一致，故可以认定协商事实。沪房管规范市﹝2013﹞7号《上海市国有土地上房屋征收评估管理规定》在本案所涉地块房屋评估工作开展时尚在有效期内，陆文强认为该规范性文件不能作为被诉征收补偿决定依据的主张不能成立，不予采信。关于陆文强认为涉案地块签约率不符合基地实际签约情况的异议，就此未能提供相关的事实证据，难以采信。关于陆文强对规范性文件进行附带审查的请求，原审法院认为：1、沪府办发﹝2012﹞24号文中“八、关于旧城区改建的就近地段范围(一)”、《上海市住房保障和房屋管理局关于进一步规范本市该房屋征收补偿工作的通知》(沪房管征〔2014〕243号文)第一条，并未作为被诉征收补偿决定的依据，不符合对规范性文件进行附带审查的前提条件，不予审查。2、沪房管规范征﹝2012﹞9号文由原上海市住房保障和房屋管理局制定，其中第六条“关于被征收房屋面积的认定”系根据本市房屋的实际情况而制订，其内容并不违反上位法，且该条款已经在(2016)沪02行初99号行政判决、(2017)沪02行初441号等案的行政判决中进行过审查，认定该条款合法。综上，被诉征收补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，主体适格，程序合法。陆文强的诉请主张缺乏事实证据和法律依据，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决驳回陆文强的诉讼请求。陆文强不服，向本院提起上诉。上诉人陆文强上诉称，被征收房屋的晒台、搭建的厨房、天井等系为改善自身居住条件而改造，不需要经过审批，故上述面积应当计入应安置面积中，现被上诉人未予补偿显属违法。在此情况下，被上诉人就作出被诉征收补偿决定，构成行政程序违法。被诉征收补偿决定剥夺了上诉人户应当享有的就近地段房屋选择权，违反法律规定。被征收房屋评估机构选定日期早于征收决定作出日期，选定程序违法，评估方法和程序亦违反规定，且评估价格远低于市场平均价亦违法。黄浦五征所没有从事本案征收补偿工作的资质。另外，被征收房屋所在地块在征收过程中还存在签约率不真实、征收补偿费用未足额到位等问题。总之，被诉征收补偿决定严重侵犯上诉人户的合法权益，原审判决错误，请求撤销原判。被上诉人黄浦区政府未作答辩。第三人黄浦房管局未作陈述。经审理查明，原审法院认定事实无误，本院予以确认。本院认为，第三人黄浦房管局因与被征收人户在征收补偿方案确定的签约期内达不成协议，报请被上诉人黄浦区政府作出房屋征收补偿决定，被上诉人黄浦区政府具有作出被诉征收补偿决定的法定职权。被上诉人黄浦区政府受理后核实了相关材料，组织召开审理调解会，在调解未果后于法定期限内作出被诉征收补偿决定并公告，且提供了作出被诉征收补偿决定的程序证据，可以证明被诉征收补偿决定的行政程序合法。因被征收房屋为公房，被上诉人黄浦区政府依据房籍资料中的记载确定被征收房屋类型为旧里，再依据租用公房凭证记载的独用居住租赁面积乘以相应系数计算被征收房屋建筑面积，依照《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第二十九条的规定结合房屋评估单价等确定货币补偿金额及补贴款等，并根据上诉人户的补偿安置金额以产权清晰、无权利负担的安置房源予以安置均无不当，符合相关征收补偿规定及基地征收补偿方案。上诉人所述晒台、天井搭建等并未作为独用租赁部位登记在册，故其认为应当将上述部位计入建筑面积缺乏依据，本院不予支持。关于房屋征收部门是否依照规定履行安置义务的问题，根据本案查明的事实，房屋征收部门在签约期内已经提供了就近地段房源供上诉人户选择，并未违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》的强制性规定。房屋征收部门依照法定程序，委托具有估价资质的评估机构出具房屋分户评估报告，评估机构选定程序符合本市相关规定。关于评估价，被征收房屋的分户评估报告系由合法有资质的评估机构作出，确定的评估价格具有法律效力。另外，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋在属性上属于旧里，与同区域商品房不同，上诉人关于被征收房屋评估价格低于同区域商品房价格进而评估价格不合理的观点，没有事实和法律依据，本院不予支持。根据被上诉人提供的营业执照等证据，黄浦五征所公司系合法设立的专门从事征收补偿服务的公司，其接受房屋征收部门的委托具体实施本案征收补偿工作具有合法资质。上诉人另提出被征收房屋所在地块签约率不真实、征收补偿费用未足额到位等意见实质系对房屋征收决定合法性有异议，不属本案房屋征收补偿决定行政诉讼的审理范围。综上所述，被诉征收补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并未侵犯上诉人户合法的安置权益。原审判决依法驳回陆文强的诉讼请求并无不当，应予维持。上诉人陆文强的上诉请求不能成立，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人陆文强负担(已付)。本判决为终审判决。审判长 汤 军审判员 陈振宇审判员 黄自耀二〇二〇年五月二十日书记员 潘 亮附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……