山东省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁行终527号 上诉人（原审原告）菏泽市定陶区滨河街道办事处北城社区第二村民小组，住所地菏泽市定陶区滨河街道办事处北城社区。 负责人陈吉全，组长。 委托代理人钱兴国，河南向东律师事务所律师。 委托代理人秦建珍，河南向东律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）菏泽市定陶区人民政府，住所地菏泽市定陶区北环路。 法定代表人朱中华，区长。 委托代理人李强，山东自胜律师事务所律师。 菏泽市定陶区滨河街道办事处北城社区第二村民小组（以下简称第二村民小组）因诉菏泽市定陶区人民政府行政赔偿一案，不服菏泽市中级人民法院2020年3月20日作出的（2019）鲁17行初525号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明：1964年1月15日，原定陶县人民委员会对定陶县城关公社三街大队二生产队所有的林木土地颁发了《林木土地所有证》，确定将现有林地、宜林地、四旁零星隙地和坑塘共45亩9分划归城关公社三街大队二生产队所有，并注明三处坑塘合计15亩左右，坐落的位置是城内。原城关公社三街大队二生产队现已变更为菏泽市定陶区滨河街道办事处北城社区第二村民小组。2001年12月12日，被告菏泽市定陶区人民政府发布定政发（2001）38号《关于对城区国有坑塘进行土地确权登记的意见》（以下简称《确权意见》）文件，其中第一项决定将位于县人大东侧的范蠡湖，其占地面积5711.7平方米确定给县城乡建设委员会使用管理，并于2001年12月10日向原定陶县城乡建设委员会颁发了定国用（2001）字第2001494号国有土地使用证。原告第二村民小组的《林木土地所有证》中涉及的坑塘与定政发（2001）38号文件中位于县人大东侧的范蠡湖、其占地面积5711.7平方米为同一坑塘。原告第二村民小组认为菏泽市定陶区人民政府定政发（2001）38号文件将原本属于原告所有的土地，未经法定程序，直接确权给原定陶县城乡建设委员会，侵犯了其合法权利，向菏泽市人民政府申请复议。菏泽市人民政府于2018年3月9日作出菏政复决字（2017）501号行政复议决定书，维持菏泽市定陶区人民政府作出定政发（2001）38号《确权意见》的行政行为，原告遂提起撤销土地登记行政诉讼。经审理，原审法院作出（2018）鲁17行初93号行政判决驳回原告诉讼请求，原告不服提出上诉，山东省高级人民法院（2018）鲁行终2609号行政判决撤销菏泽市定陶区人民政府定政发(2001)38号《确权意见》中“将位于县人大东侧的范蠡湖，其占地面积5711.7平方米确定给县城乡建设委员会使用管理”的决定。 在审理过程中，原告自称涉案坑塘一直由其村民小组使用，后来被村民填平建造房屋。原告一直认为该坑塘属于其村民小组所有。2017年，该坑塘被纳入征收范围，现该区域已被拆除。 原审法院认为，山东省高级人民法院作出的（2018）鲁行终2609号行政判决虽撤销《确权意见》中关于涉案土地归属县城乡建设委员会使用管理的内容，但并不必然意味着原告享有该土地的所有权。至今该土地仍登记在城乡建设委员会名下，土地性质显示为国有土地，并纳入2017年定陶区棚户区改造范围，所以，关于涉案土地的权属尚存争议，原告仅以《确权意见》中的相关内容被撤销为由要求赔偿尚无事实依据，对其请求不予支持。综上，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决驳回原告第二村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 第二村民小组不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。理由如下：一、被上诉人的行为属于侵权行为。2001年12月12日被上诉人未经法定程序作出《确权意见》，将属于上诉人的土地确权给定陶县城乡建设委员会使用管理，并于2001年12月向定陶县城乡建设委员会颁发定国有(2001)字第2001494号国有土地使用权证。上述《确权意见》被山东省高级人民法院(2018)鲁行终2609号行政判决书予以撤销。定国有(2001)字第2001494号国有土地使用权证因据以颁发的文件被撤销而当然归于无效，理应被撤销。被上诉人不作为，致使上诉人无法对自己的土地行使所有权即占有、使用和收益权，给上诉人造成了巨大的经济损失，其行为属于行政侵权行为。二、本案不存在土地权属争议。1964年1月25日原定陶县人民委员会对上诉人所有45.9亩林木土地颁发了《林木土地所有权证》，至今不存在法定的无效或被撤销的事由，一直合法有效。2001年12月12日被上诉人颁发的定国用(2001)字第2001494号国有土地使用证因属于无效证件，而无法对抗《林土土地所有权证》。因此，本案涉案土地不存在权属争议。三、上诉人的诉讼请求既有事实依据，参照《定陶城区住宅用地级别基准地价图》予以计算，就低诉求1300万元；又有法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》等法律规定，法院应予支持。综上所述，原审法院判决认定事实错误，适用法律错误，导致原审判决错误。为此提起上诉，请求支持上诉请求。 被上诉人菏泽市定陶区人民政府在二审期间内未提交书面答辩状。 本院另查明，第二村民小组诉菏泽市定陶区人民政府（原菏泽市定陶县人民政府）、菏泽市人民政府土地行政确认及土地行政复议一案,本院于2019年6月28日作出（2018）鲁行终2609号二审判决。二审认为，根据原审法院及菏泽市人民政府查明的事实，原定陶县人民委员会为第二村民小组颁发的《林木土地所有证》上的坑塘与《确权意见》中位于县人大东侧的范蠡湖、占地面积5711.7平方米的坑塘为同一坑塘，故《确权意见》中位于县人大东侧的范蠡湖、占地面积5711.7平方米的坑塘于1964就由原定陶县人民委员会确定为第二村民小组所有，并为第二村民小组颁发了《林木土地所有证》。菏泽市定陶区人民政府虽称该坑塘并非《林木土地所有证》上载明的坑塘，但未提交证据证实其主张。原定陶县人民政府于2001年12月12日作出《确权意见》，认定该坑塘为国有，并将该坑塘确权给原定陶县城乡建设委员会，未考虑到第二村民小组拥有该坑塘的所有权，显属认定事实不清，证据不足，应予撤销。菏泽市定陶区人民政府关于坑塘在城市规划区内，就必然属于国有土地的主张没有法律依据，不予支持。菏泽市人民政府作出的复议决定未查清《确权意见》存在的问题，属于认定事实不清，亦应予撤销。判决：一、撤销菏泽市中级人民法院（2018）鲁17行初93号行政判决；二、撤销菏泽市定陶区人民政府定政发[2001]38号《确权意见》中“将位于县人大东侧的范蠡湖，其占地面积5711.7平方米确定给县城乡建设委员会使用管理”的决定；三、撤销菏泽市人民政府于2018年3月9日作出的菏政复决字(2017)第501号行政复议决定。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审认定的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。 本院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，获得国家赔偿的前提是国家行政机关及其工作人员在行使职权的过程中侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成了损害，且损害事实与行政行为之间存在因果关系。 本案中，根据（2018）鲁行终2609号生效判决的认定，《确权意见》中位于县人大东侧的范蠡湖、占地面积5711.7平方米的坑塘于1964就由原定陶县人民委员会确定为第二村民小组所有，并为第二村民小组颁发了《林木土地所有证》。林权证是依法经县级以上地方人民政府登记核发，由权利人持有的确认森林、林木和林地所有权或使用权的法律凭证。《中华人民共和国森林法》第三条规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。《中华人民共和国森林法实施条例》第三条也规定，依法登记的森林、林木和林地的所有权、使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。（2018）鲁行终2609号生效判决撤销了被上诉人菏泽市定陶区人民政府定政发[2001]38号《确权意见》中“将位于县人大东侧的范蠡湖，其占地面积5711.7平方米确定给县城乡建设委员会使用管理”的决定。《确权意见》被撤销后，原定陶县城乡建设委员会取得的涉案土地权利已失去合法基础。原审法院认为涉案土地仍登记在城乡建设委员会名下，权属尚存争议，上诉人要求赔偿尚无事实依据，属于认定事实不清，应予纠正。 无补偿即无征收以及先补偿后执行,是政府征收土地和房屋时应当遵守的基本原则。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地，或者为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第八条也明确规定，财产征收征用应遵循及时合理补偿原则，给予被征收征用者公平合理补偿。从《中华人民共和国土地管理法》、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律、法规规定中不难看出，无论是征收集体土地还是国有土地上的房屋，行政机关若要实现征收，必须按照法定程序进行。本案中，被上诉人在第二村民小组持有合法有效的《林木土地所有证》的情况下，未经法定程序对涉案土地进行征收，并径行将涉案土地确权给他人，违反了上述规定，上诉人具有请求获得赔偿的权利。 赔偿请求人诉请人民法院判令赔偿义务机关赔偿其损失，也可以视为要求赔偿义务机关履行赔偿职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。根据上述规定，鉴于本案被上诉人在处理赔偿问题时尚有裁量余地，本案不宜直接作出赔偿判决，应由被上诉人作出赔偿决定。被上诉人应发挥统筹协调、督导落实等职能，明确直接补偿责任主体，尽快作出赔偿决定，促使争议尽早解决。上诉人若对被上诉人作出的赔偿决定不服，仍可在本院确定的赔偿期满之后另行提起诉讼。 综上,原审法院认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下： 一、撤销菏泽市中级人民法院（2019）鲁17行初525号行政赔偿判决； 二、责令被上诉人菏泽市定陶区人民政府于本判决生效书之日起两个月内对上诉人作出赔偿决定。 本判决为终审判决。 审判长 韩 勇 审判员 王海燕 审判员 陈 晖 二〇二〇年××月××日 书记员 李 倩