河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫13行终102号上诉人（原审原告）：杜彦平，女，汉族，1969年6月14日出生，住南阳市卧龙区。委托代理人：梁静杰，河南两相律师事务所律师。上诉人（原审被告）南阳市自然资源和规划局。法定代表人王放，该局局长。委托代理人朱晓峰，该局工作人员。委托代理人陈博，河南大为律师事务所律师。上诉人（原审第三人）南阳荣和置业有限公司。法定代表人彭鸿志，该公司经理。委托代理人张婷婷，该公司员工。上诉人杜彦平与上诉人南阳市自然资源和规划局、南阳荣和置业有限公司（以下简称“荣和公司”）行政许可纠纷一案，不服河南省南阳市宛城区人民法院（2019）豫1302行初182号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月17日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人杜彦平的委托代理人梁静杰，上诉人南阳市自然资源和规划局的委托代理人朱晓峰、陈博，上诉人荣和公司的委托代理人张婷婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定事实：2019年3月19日，荣和公司向南阳市规划局提交了建设工程规划申请书，申请位于工业路西侧、范蠡路两侧区域“南阳.新都荟”建设项目，也称“碧桂园.南阳首府（二期）”建设项目的建设工程规划许可证，并提供了该宗地的豫（2017）南阳市不动产权第0016218和豫（2018）南阳市不动产权第0002232号不动产权证、宛规地字（2017）第49、64号《建设用地规划许可证》、河南省企业投资项目备案确认书、广东博意建筑设计院有限公司出具的《建设工程设计方案》、南阳市城乡规划技术服务中心出具的《建设项目日照分析报告》、防空地下室建设审查批准书、项目地震主管部门批准文件等材料，申请办理该建设项目工程规划许可手续。经南阳市城乡规划局审核后认为荣和公司申请办理的“南阳.新都荟”建设项目符合城乡规划要求，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，于2019年3月25日，南阳市城乡规划局为荣和公司核发了建字第（2019）11号《建设工程规划许可证》，许可荣和公司在工业路以西、范蠡路两侧建设：1#商住楼地上11层、地下3层；2#商住楼地上33层地下3层；3#商业楼地上13层、地下3层；5#住宅楼地上31层、地下3层；6#住宅楼地上31层、地下3层；7#商业楼地上3层、地下3层；8#住宅楼地上31层、地下3层。并在核发前于2018年8月14日至2018年10月15日在南阳规划局网站上对“南阳市卧龙区工业路以西、范蠡路南北两侧项目规划设计方案”予以公示；荣和公司在施工现场设立建设工程规划许可公示牌，对项目规划设计方案及总平面图等进行了公示。2019年4月2日，南阳市卧龙区住房和城乡建设局给南阳.新都荟1#、2#商住楼、3#商业楼、5#住宅楼颁发了建筑工程施工许可证，现3#楼即将封顶。庞喜玲、袁蒲、孙学慧、杜彦平是南阳市卧龙区光武街道办事处西华社区居民，分别居住在工业路西华10幢02室、2幢01室、3幢01室、2幢02室，庞喜玲、袁蒲、孙学慧、杜彦平分别持有南阳市房产管理局为其颁发的宛市房权证第第5033249号、5033233号、5033235号、5033234号房屋所有权证，原告房屋与荣和公司位于工业路西侧、范蠡路北侧区域建设项目第二期工程1#商住楼、2#商住楼南北相邻。原告因荣和公司建筑项目工程影响其房屋通风采光问题，自2017年11月1日起，西华社区居民代表开始通过河南省信访信息系统网站或多人到南阳市城乡规划局、南阳市卧龙区住房和城乡建设规划局、南阳市卧龙区信访局、南阳市自然资源和规划局、南阳市人民政府及国家信访局上访，反映该项目第二期工程方案没有公示；没有举行听证会听取利害关系人的意见；在没有取得合法建筑施工审批许可的情况下，未批先建；将要建设的高层建筑严重影响居民采光通风权。2018年5月31日，荣和公司委托南阳市城乡规划技术服务中心对拟建及其周边相关现状建筑日照影响进行分析，并出具了《建设项目日照分析报告》，该日照分析报告结论：3、用地范围外，受影响的住户为：A8#楼共有住户124户，其中3户大寒日日照时数由大于2小时降为大于1小时小于2小时；B55#、B76#、B77#楼大寒日日照时数由大于2小时降为大于1小时小于2小时。荣和公司与3户达成赔偿协议。一审法院认为，根据庭审中原、被告及第三人诉辩称及陈述意见，本案审理的焦点问题是：1、原告起诉是否超过法定起诉期限；2、南阳市城乡规划局颁发11号建设工程规划许可证未举行听证是否违反法定程序。关于原告起诉期限问题。依据最高人民法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，被告在作出建字第（2019）11号《建设工程规划许可证》时，未告知原告起诉期限，故原告起诉期限从知道或者应当知道建设工程规划许可证内容之日起至原告2019年11月26日向一审法院提起诉讼之日止，原告起诉不超过一年。被告及第三人辩称“原告起诉超过6个月的起诉期间”的理由，与上述法律规定的适用条件不符，其理由一审法院不予采纳。关于原告与11号建设工程规划许可证之间是否有利害关系的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。最高人民法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权的”；本案中，原告与11号建设工程规划许可证项下的建筑物为相邻关系，11号建设工程规划许可证可能影响原告的采光权，原告有权提起诉讼。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条和第四十条规定，南阳市自然资源和规划局作为城市规划的行政主管部门，负责辖区内城乡规划管理，具有核发建设工程规划许可证的法定职责。关于被告核发建设工程规划许可证未举行听证是否违反法定程序问题。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；”参照《关于城乡规划公开公示的规定》第十五条规定，城乡规划报送审批前，公示时间不得少于三十日；城乡规划自批准后二十日内应当向社会公告，运用政府网站和固定场所进行批后公布的，批后公布的时间不得少于三十日，在规划期内应当纳入政府信息公开渠道，向社会公开。本案中，在被告作出行政许可之前，原告及西华社区群众代表因荣和公司建设项目影响其通风采光问题多次信访，被告也曾多次接访，在被告明知该项目直接关系原告等人重大利益的情况下，在对荣和公司申请行政许可审查时应当依据上述法律规定，告知原告及西华社区群众代表享有听证的权利，听取第三人及原告人的陈述和申辩。被告南阳市自然资源和规划局仅仅对规划设计方案进行了报送前公示，在规划审批后没有在政府网站上向社会公开公布，未向利害关系人进行告知并组织听证的情形下，直接核发11号建设工程规划许可证，违反法定程序。综上，经一审法院审判委员会讨论决定，南阳市自然资源和规划局核发11号建设工程规划许可证违反法定程序，依法应予撤销。但涉案项目部分建筑物已经封顶，撤销建设工程规划许可证已无实际意义，并且若撤销11号建设工程规划许可证将对社会公共利益造成重大损害。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：确认被告南阳市自然资源和规划局于2019年3月25日为荣和公司核发的建字第（2019）11号建设工程规划许可证违法。案件受理费50元，由被告南阳市自然资源和规划局承担。杜彦平不服一审判决，向本院上诉称：一、南阳市自然资源和规划局为荣和公司办理的《建设工程规划许可证》不但违反法定程序，并且严重违反国家强制性标准，没有合法依据。1、根据《城市居住区规划设计标准GB50180-2018》第4.0.1条规定：各级生活圈居住区用地应合理配置、适度开发，其控制指标应符合规定，并对各级生活圈规划指标作出相应规定。但南阳市自然资源和规划局为荣和公司办理的《建设工程规划许可证》容积率高达5.2，建筑密度高达42.52%，各项指标均远远高于《城市居住区规划设计标准GB50180-2018》第4.0.1条规定的各级生活圈居住区用地控制指标的最高标准，属于严重违法。2、南阳市自然资源和规划局为荣和公司办理《建设工程规划许可证》，无任何证据证实规划住宅建筑的间距满足国家标准。因规划建筑对上诉人建筑物存在妨碍通风、采光和日照问题，上诉人多次要求，但南阳市自然资源和规划局拒不政务公开。在一审时，南阳市自然资源和规划局虽然出示南阳市城乡规划技术服务中心做出的《日照分析报告》，但该中心没有出示相关资质证书，并且该中心系南阳市自然资源和规划局的二级单位，与南阳市自然资源和规划局具有利害关系，显然不能作出公正的相关技术材料。二、南阳市自然资源和规划局办理的《建设工程规划许可证》不但程序违法，并且没有合法依据，实体违法。根据法律规定应当判决予以撤销，由南阳市自然资源和规划局重新作出行政行为。一审判决已经确认核发的《建设工程规划许可证》违反法定程序，依法应予撤销。但又认为“涉案项目部分建筑物已经封顶，撤销建设工程规划许可证已无实际意义，若撤销规划许可证将对社会公共利益造成重大损害”。本案中规划许可证涉及的楼房共8栋，现第1、第2栋紧邻上诉人房屋南侧，对上诉人建筑产生不良影响，而第1、第2栋楼尚未动工，判决撤销被诉《建设工程规划许可证》，责令重新作出，不会给国家利益、社会公共利益造成损害。上诉请求：1、维持一审判决中“确认南阳市自然资源和规划局为荣和公司核发的建筑工程规划许可证违法”的内容。2、增加判决支持一审原告要求“依法撤销南阳市自然资源和规划局为荣和公司颁发的《建设工程规划许可证》”的诉讼请求。3、上诉费由南阳市自然资源和规划局负担。南阳市自然资源和规划局不服一审判决，向本院上诉称：1、上诉人根据《中华人民共和国行政许可法》第四章和《中华人民共和国城乡规划法）第四十四条的规定，依照荣和公司的书面申请，在审查各项要件后，依法作出建字第（2019）11号建设工程规划许可证的具体行政行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。2、荣和公司的建设项目经过南阳市人民政府会议研究同意，符合南阳市城市总体规划，作出规划许可前，依法进行了公示，行政许可内容适当，程序合法。上诉请求：1、撤销南阳市宛城区人民法院（2019）豫1302行初182号行政判决。2、判决上诉人为荣和公司作出的《建设工程规划许可证》合法有效，驳回一审原告的诉讼请求。3、诉讼费由被上诉人负担。荣和公司不服一审判决，上诉称：1、南阳市城乡规划局于2018年8月13日至2018年8月21日依法在项目现场醒目位置和南阳市城乡规划局网站上就11号建设工程规划许可证的相关信息进行了公示，已经依法履行了相应的公开公示程序。2019年1月25日，南阳市自然资源和规划局挂牌成立，合并原南阳市国土资源局和南阳市城乡规划局，并将该两部门的网站进行了合并，合并过程中因为技术原因导致当时公示的信息页无法显示，该种情况符合不可抗力的特征，应构成不可抗力，目前南阳市自然资源和规划局己申请进行数据恢复，一审法院因此认定南阳市自然资源和规划局未在政府网站进行公示属于事实认定不清。2、南阳市城乡规划局在公示文件中告知利害关系人如有异议可向南阳市城乡规划局进行反馈，并注明了起讫时间、意见反馈途径和联系方式。在公示期间，一审原告并未就相关问题向南阳市城乡规划局提出异议，而是在非公示期间采用信访的方式进行所谓的维权。南阳市自然资源和规划局已经依法履行“告知利害关系人享有听证的权利”，但一审原告不采用相应合理合法的申请听证程序，一审法院据此认定一审被告未向利害关系人进行告知并组织听证，属于事实认定不清。3、《关于城乡规划公开公示的规定》第五条的规定：“城乡规划公开公示可在项目现场、展示厅进行，也可采用政府网站、新闻媒体等发布，或采取听证会、论证会等方式，方便利害关系人知晓。每种方式均应当注明起讫时间、意见反馈途径和联系方式。”南阳市自然资源和规划局采用了项目现场张贴文件、政府网站公示的方式履行了公示义务，不违反法律规定，不构成程序违法。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”。第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。”一审被告已向一审原告进行的相应的告知，但是否举行听证要根据一审原告申请，一审法院认为南阳市自然资源和规划局应当自行组织听证属于法律适用错误。上诉请求：1、撤销南阳市宛城区人民法院（2019）豫1302行初182号行政判决。2、改判驳回一审原告的诉讼请求。3、诉讼费由一审原告负担。二审期间本院查明的事实与一审法院认定事实一致。本院认为：一、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。……”。荣和公司申请办理《建设工程规划许可证》时提交的材料符合上述法律规定。二、《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第四十七条规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；……”。《关于城乡规划公开公示的规定》第十五条第一款规定“城乡规划报送审批前，公示的时间不得少于三十日”。第二款规定“城乡规划及重大变更自批准后二十日内应当向社会公告，运用政府网站和固定场所进行批后公布的，批后公布的时间不得少于三十日，在规划期内应当纳入政府信息公开渠道，向社会公开”。南阳市自然资源和规划局提交的建设工程规划许可证批前公示登记表和公示情况反馈单均显示公示时间为2018年8月13日至2018年8月21日，未达到批前公示不得少于三十日的要求，且南阳市自然资源和规划局并未提交证据证实其进行过批后公示，亦未举证证明其履行了告知利害关系人有权申请听证的义务。南阳市自然资源和规划局为荣和公司颁发的《建设工程规划许可证》违反上述法定程序，应当确认为违法。三、根据南阳市人民政府、卧龙区人民政府及相关会议纪要，本案案涉工程包含原汽车制造厂生活区棚户区改造项目，涉及众多职工安置问题，如撤销争议建设工程规划许可证，将直接影响众多职工合法权益。且荣和公司对案涉项目的施工是依其已经取得的《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》进行，部分建筑物已封顶，如果撤销也将会损害荣和公司的利益。四、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……”。南阳市自然资源和规划局为荣和公司颁发的《建设工程规划许可证》虽属违法，但不应被撤销，仍保有其效力。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由南阳市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长 刘 琳审判员 尹乐敬审判员 刘旭东二〇二〇年五月二十五日法官助理李宛书记员高明博