北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终146号上诉人（一审原告）程如和，男，1964年7月30日出生，汉族，北京银达物业有限责任公司退休职工，住北京市门头沟区。被上诉人（一审被告）北京市门头沟区妙峰山镇人民政府，住所地北京市门头沟区妙峰山镇陇驾庄村。法定代表人姜春山，镇长。上诉人程如和因确认拆除行为违法一案，不服北京市门头沟区人民法院（2019）京0109行初168号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明：2003年5月22日，程如和与郝德录签订《土地承租合同》，载明郝德录于1998年2月25日与妙峰山镇水峪嘴村经济合作社签订土地承租合同，承租水峪嘴村西河滩100亩土地，经村民委员会同意，郝德录将承租土地中的29.32亩转租给程如和，承租期限至2028年5月，该合同第五项载明，在程如和承租土地中现有低矮砖房若干间，合计作价6000元，一次性转让给程如和使用，包括拆、改、建。2018年10月14日，北京市测绘设计研究院根据卫星图片出具《现场核实调查表》，载明房屋的面积及建设年代。2018年10月26日，北京市门头沟区妙峰山镇人民政府（以下简称妙峰山镇政府）对程如和进行了调查询问。2019年3月28日，妙峰山镇政府向北京市规划和自然资源委员会门头沟分局发出《案件协查函》，请求协查位于门头沟区妙峰山镇水峪嘴村西河滩总面积共计181.26平方米房屋是否有规划手续。2019年6月17日，北京市规划和自然资源委员会门头沟分局作出《关于协助调查你辖区涉嫌违法建设行为的复函》，载明未查到来文所述房屋由该局核发的相关规划审批手续。2019年5月20日，妙峰山镇政府作出《责令限期拆除违法建设事先告知书》，告知程如和在水峪嘴村西河滩擅自搭建的建筑物未依法取得规划许可证擅自建设，建筑物占地面积251.9平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十一条、《北京市城乡规划条例》第四十条等法律法规的规定，拟作出责令限期3日自行拆除该违法建设的决定，如有异议，可于2019年5月23日前进行陈述申辩。2019年5月22日，程如和向妙峰山镇政府进行申辩，未能提供其承包地内房屋的建设审批手续。2019年5月26日，妙峰山镇政府作出《责令限期拆除违法建设决定书》（2019拆决字第104号），责令程如和自决定书送达之日起5日内拆除违法建设，逾期不拆除的，将依法强制拆除，如需保留建筑残值，于2019年5月30日提供书面说明，逾期不提供的，视为放弃建筑残值。后程如和针对该限期拆除决定提起行政复议。2019年5月31日，妙峰山镇政府作出《限期拆除违法建设强制执行催告函》，催告程如和在收到催告函之日起5日自动履行拆除违法建设义务，逾期不履行，妙峰山镇政府将在2019年6月6日组织进行现场强制拆除。2019年6月22日，妙峰山镇政府作出《强制执行决定》，并于同日将位于水峪嘴村西河滩的房屋等建筑物进行了强制拆除。2019年7月9日，北京市门头沟区人民政府作出《行政复议决定书》（门政复字〔2019〕15号），维持妙峰山镇政府作出的《责令限期拆除违法建设决定书》。程如和认为妙峰山镇政府的强制拆除行为违法，向一审法院提起行政诉讼，请求确认妙峰山镇政府强行拆除其承包地内的农用设施房屋及禽舍的行为违法；确认妙峰山政府在拆除过程中损毁其农用设施房屋内存放的私人财产、生产资料的行为违法；追究妙峰山镇政府主要负责人的违法责任；本案诉讼费由妙峰山镇政府承担。一审庭审中，程如和陈述其在承租土地内新建板房2间，对原有房屋14间进行了修缮和加固，房屋用来存放农具及居住。妙峰山镇政府认可对上述房屋进行了强制拆除，否认对程如和所述禽舍进行了拆除。2019年11月21日，一审法院判决认为，城乡规划法第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。依据上述规定，妙峰山镇政府具有对本辖区内违法建设进行查处的法定职责。结合双方的诉辩主张，本案审查的重点在于涉案建筑是否系违法建设，以及妙峰山镇政府的强制拆除行为是否合法。依据《北京市城乡规划条例》（2019年修正）第二条、第二十九条、第九十一条、第九十二条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，程如和并未提供证据证明涉案建筑取得了规划许可审批手续，再结合北京市规划和自然资源委员会门头沟分局作出《关于协助调查你辖区涉嫌违法建设行为的复函》，涉案建筑未取得乡村建设规划许可证，系违法建设。故妙峰山镇政府认定涉案建筑物属违法建设，并无不当。程如和关于其所承包的土地不属于城乡规划用地的主张，法院不予支持。同时，参照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及北京市国土资源局等部门《关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业生产设施的建设应当具备相应的备案手续，程如和未提供相关手续证明其所建建筑属于农业生产设施。故程如和以涉案建筑实际用途为农业设施用房为由主张涉案建筑不属于违法建设，法院不予支持。关于妙峰山镇政府的强拆行为是否合法的问题，法院认为，行政机关作出行政行为应当遵循法定程序。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。本案中，妙峰山镇政府在程如和对其作出的2019拆决字第104号《责令限期拆除违法建设决定书》申请行政复议期间对涉案建筑物实施了强制拆除，违反了上述法律规定，其实施的强制拆除行为违反了法定程序。同时，《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定，“强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像”。本案中，妙峰山镇政府在法定期限内未提供证据证明其强制拆除程序符合上述规定。妙峰山镇政府未经法定程序强制拆除程如和所建建筑物，亦属行政行为违法。关于程如和主张妙峰山镇政府强制拆除了其承包地内禽舍并要求确认该行为违法的请求，因其未提供证据证明妙峰山镇政府实施了拆除禽舍的行为且妙峰山镇政府予以否认，故程如和要求确认妙峰山镇政府拆除禽舍行为违法的请求，法院不予支持。关于程如和的第二项诉讼请求，经一审庭审释明，程如和明确其请求确认违法的就是妙峰山镇政府拆除房屋的行为，造成财产损失是拆除房屋违法行为的后果。关于程如和要求追究妙峰山镇政府主要负责人违法责任的诉讼请求，不属于行政诉讼的受案范围，法院不予支持。鉴于涉案建筑物已被拆除，不具有可撤销内容，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第七十四条第二款第一项之规定，判决确认妙峰山镇政府于二○一九年六月二十二日对程如和位于北京市门头沟区妙峰山镇水峪嘴村西河滩建筑物的拆除行为违法。上诉人程如和请求撤销一审判决并依法改判支持其在一审中的全部诉讼请求。其上诉理由主要为：一、妙峰山镇政府以城乡规划法第四十一条作为法律依据认定上诉人承租地内的农用设施违法，存在明显的适用法律错误。上诉人承租地内的农用设施没有建设在乡村规划区内，不是乡镇企业、公共设施、公益设施、村民住宅建设。一审法院对此没有明确的认定。二、根据《北京市城乡规划条例》第四十条、第九十二条的规定，上诉人承租地内的农用设施不是应当取得而未取得规划许可的违法建筑。该条例虽然规定本市行政区域全部为规划区，实行规划许可制度，但同时也规定了本市城乡规划包括城市总体规划，分区规划，详细规划，乡、镇域规划，村庄规划，特定地区规划和专项规划。也就是说，北京市行政区域全部为规划区，也是由各个具体的实体规划进行规划、规定、规范、实施。被上诉人在没有证据证明上诉人承租地所在地块被纳入了乡村规划而改变成了规划建设用地，也没能出示证据证明上诉人违反了哪一级别规划内容的情况下，仅以上诉人没有提供规划许可即认定涉案建筑是违法建筑没有法律依据。三、一审判决认定上诉人提供的证据1、2达不到证明目的，但这两个证据恰恰证明上诉人承租地所在地块不是乡村规划建设用地。四、上诉人所建禽舍不具有设施农业所定义的特征，不属于设施农业建设，不是应当取得而未取得规划许可的违法建筑。上诉人承租地内农用设施没有取得规划、备案手续是因为没有可依据的相关法律条文规定。五、一审法院以上诉人未提供被上诉人对禽舍实施拆除的证据且被上诉人予以否认为由不支持上诉人的请求不合法。上诉人在一审庭审中曾要求展示手机中的影像证据，但法官不允许。即便如此，被上诉人证据10中的4张图片仍可显示拆除禽舍的现场实景。该图片足以证明被上诉人对上诉人的禽舍正在实施拆除。六、《北京市城乡规划条例》于2019年4月28日施行，但上诉人承租地内农用设施均建于上述法规生效之前，符合当时的法律要求，不属于违反上述法规的违法行为。综上所述，上诉人承租地内农用设施依法不是乡镇企业建设、乡村公共设施建设，不是应当取得而未取得规划许可的乡村工程，更不是设施农业建设，且全部建于相关法律生效之前，不是违法建筑，一审法院的相关认定有误，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。被上诉人妙峰山镇政府未向本院陈述意见。在法定举证期限内，程如和、妙峰山镇政府均向一审法院提交了证据。其中妙峰山镇政府提交了如下证据：1、现场核实调查表、现场测量照片，证明其对程如和违章建筑物的面积等基本情况进行调查、测量。2、调查询问笔录、土地承租合同、现场约谈照片，证明程如和对其承租土地情况及其占地建筑情况、未办理建设规划许可手续情况的相关认可及辩解。3、《关于协助调查我辖区涉嫌违法建设行为的函》及《关于协助你辖区涉嫌违法建设行为的复函》，证明程如和位于水峪嘴村西河滩承租地上的建筑物均无任何相应建设规划许可手续。4、入户现场照片及送达回证，证明其履行法定职责将《责令限期拆除违法建设事先告知书》、《责令限期拆除违法建设决定书》、《限期拆除违法建设强制执行催告函》、《强制执行决定》相关文件依法向程如和送达，并做拆违动员工作。5、《责令限期拆除违法建设事先告知书》，证明其履行法定职责，对程如和进行拆违事先情况告知。6、《责令限期拆除违法建设决定书》，证明其依法作出限期拆除决定，责令程如和于5日内自行拆除违法建设。7、《限期拆除违法建设强制执行催告函》，证明其对程如和履行拆除决定进行催告，并告知其相关权利、义务及法律后果。8、《强制执行决定》及手续，证明其对程如和违法建设作出执行决定并予以送达。9、行政复议决定书，证明《责令限期拆除违法建设决定书》已经复议程序，并得到复议机关维持，决定具有法律效力。10、拆除现场照片及视频截图，证明现场执行相关程序合法。程如和提交了如下证据：1、郝德录和水峪嘴村经济合作社签订的土地承租合同、程如和与郝德录签订的土地承租合同、土地承租合同补充协议，证明程如和承租地内房子是合法的，程如和承租时房子就已经存在。2、《关于妙峰山镇水峪嘴村西河滩都市农业建设项目的申请》、《关于妙峰山镇水峪嘴村西河滩都市农业建设项目立项申请的批复》，证明程如和的房子是合法的。3、程如和提交的申辩材料，证明其进行了申辩也进行了复议，其所承租的土地不在规划区之内，是荒地，不能适用城乡规划法、《北京市城乡规划条例》。4、《责令限期拆除违法建设事先告知书》、《责令限期拆除违法建设决定书》、《限期拆除违法建设强制执行催告函》，证明程如和都是按照相关规定进行，该申辩都进行申辩了。上述证据均经一审法院庭审质证，一审法院经审查认为，对程如和提交的证据1、2的真实性予以认可，但达不到其证明目的；证据3真实性无法确认且达不到其证明目的；证据4真实性予以认可。对妙峰山镇政府提交的证据10真实性予以认可，但认为达不到证明其执法程序合法的目的；妙峰山镇政府提交的其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于提供证据的要求，与本案具有关联性，法院均予以采纳。上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。基于上述证据，本院同意一审法院查明的案件事实。本院认为:《北京市城乡规划条例》第二十九条第三款规定，城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设。本案中，北京市规划和自然资源委员会门头沟分局作出的《关于协助调查你辖区涉嫌违法建设行为的复函》能够证明涉案建筑、构筑物未依法取得建设工程规划许可证，且《责令限期拆除违法建设决定书》已对违法建筑的性质和面积等进行了认定。经本院审查，未发现《责令限期拆除违法建设决定书》存在重大且明显的违法情形，因此妙峰山镇政府对涉案建筑物、构筑物实施的强制拆除行为具有事实依据。关于一审法院对妙峰山镇政府的强拆行为违法的认定理由及阐述，本院予以认同，因妙峰山镇政府违反了行政强制法第四十四条的规定以及《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条的规定，一审法院判决确认妙峰山镇政府于2019年6月22日对程如和位于北京市门头沟区妙峰山镇水峪嘴村西河滩建筑物的拆除行为违法正确，本院应予维持。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人程如和负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  李 茜审 判 员  杨晓琼审 判 员  徐钟佳二〇二〇年五月二十七日法官助理  张馨心书 记 员  易 梦