山东省海阳市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0687行初3号 原告宋庆云，男，1955年8月20日出生，汉族，住海阳市。 委托代理人徐宁，山东孚元律师事务所律师。 被告海阳市自然资源和规划局，住所地海阳市济南路82号。 法定代表人梁勇，局长。 委托代理人杨福海，山东息相通律师事务所律师。 委托代理人李龙军，海阳市自然资源和规划局工作人员。 被告海阳市人民政府，住所地海阳市滨海中路196号。 法定代表人王彦博，市长。 委托代理人孟令员，海阳市司法局科长。 委托代理人郝碧峰，山东君孚律师事务所律师。 原告刘晓韩诉被告海阳市自然资源和规划局、海阳市人民政府行政处罚、行政复议一案，于2020年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月3日立案后，于2020年1月6日向被告海阳市自然资源和规划局、海阳市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月31日公开开庭审理了本案。原告委托代理人徐宁，被告海阳市自然资源和规划局行政机关负责人迟晓文、委托代理人杨福海、李龙军，被告海阳市人民政府委托代理人孟令员、郝碧峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告海阳市自然资源和规划局于2019年9月23日作出海自然资规罚字[2019]5号行政处罚决定书。决定书认定，宋庆云未经审批，擅自于2001年在位于留格庄镇蒲莱河村西、海阳东高速公路收费站东，留格庄镇蒲莱河村集体土地上建设建制砖厂。经实地勘测，总占地面积6391.6平方米，其中房屋和加工车间占地面积为244.6平方米，成品砖和制砖原料压占土地面积为6147平方米。所占土地现状地类为耕地，规划用途为耕地。其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，属于违法占地行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《山东省国土资源行政处罚裁量基准（试行）》之规定，对宋庆云作出如下行政处罚：一、限自收到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用土地上建设的房屋、加工车间，清理在非法占用土地上的成品砖及加工原料及其他压占土地物品及设施，恢复土地原状；二、罚款人民币159790.00元。原告不服向海阳市人民政府申请行政复议。海阳市人民政府于2019年12月16日作出维持海阳市自然资源和规划局作出的行政处罚决定的行政复议决定。原告向本院提起行政诉讼。 原告宋庆云诉称：被告海阳市自然资源和规划局依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款作出的两项行政处罚相互矛盾。作出的责令限期拆除不属于行政处罚行为，属于行政强制措施。被告海阳市自然资源和规划局没有按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条（五）项之规定告知“责令限期拆除”的具体行政行为的行政复议的权利和期限及途径，剥夺当事人权利。案涉土地是原告转包取得的从事养殖。根据原国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）规定，案涉土地属于设施农用地，养殖用地、建房不需要审批。后原告停业，场地闲置，就临时存放砖瓦及设备。原告占用土地为设施农用地，不应当受到行政处罚。无证据证明该案执法人员李龙军、孙成豪具有行政执法人员资格。该案件为一般违法案件，应当由负责人直接审查而不是集体研究决定。请求依法撤销、变更或者确认海阳市自然资源和规划局于2019年9月23日作出海自然资规罚字[2019]5号行政处罚决定书,审查海阳市人民政府作出的海政复决字（2019）46号行政复议决定书的合法性。 原告提交如下证据：1.被诉行政处罚决定书、行政复议决定书；2.土地承包合同及转让合同；3.营业执照；4.自然资源和规划部通知、国务院法制办公室复函、土地管理法相关条文。 被告海阳市自然资源和规划局辩称：我局根据查明事实和证据能够认定原告的违法事实。作出的行政处罚程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条之规定，原告没有在受到处罚决定之日起十五日内提起行政诉讼，我局作出限期拆除的行政处罚已经生效，本案不应予以司法审查。请求驳回原告诉讼请求。 被告海阳市自然资源和规划局在法定期间向本院提交如下证据：1.烟台市12345政务服务热线办理单；2对原告询问笔录；3.现场勘验笔录；4.原告制砖厂勘测定界图；5.原告制砖厂土地利用现状图；6.原告制砖厂土地利用规划图；7.原告制砖厂现场照片；8.立案呈批表；9.违法案件调查报告；10.违法案件审理记录；11.行政处罚告知；12.行政处罚听证告知书；13.送达回证；14.违法案件审理记录；15.行政处罚决定书；16.送达回证；17.履行行政处罚决定催告书；18.行政文书送达回证。 被告海阳市人民政府辩称：海阳市人民政府作出行政复议决定认定事实清楚，维持被告海阳市自然资源和规划局行政处罚决定正确，程序合法。请求依法驳回原告诉讼请求。 被告海阳市人民政府在法定期间向本院提交如下证据：1.行政复议申请书；2.行政复议受理通知书及送达回证；3.提交行政复议答复通知书及送达回证；4.行政复议答复书及证据材料；5.行政复议决定书及送达回证；6.法律依据《中华人民共和国行政复议法》 本院在审理过程中，对原、被告提交的证据当庭进行了质证： 1、原告对被告海阳市自然资源和规划局提交证据2提出异议，认为我方要求询问笔录中李龙军、孙成豪行政执法资格证。对证据10、14提出异议理由，认为该案件为一般违法案件，应当由负责人直接审查而不是集体研究决定。对其他证据无异议。被告反驳称，执法人员有执法资格。对案件进行集体研究决定体现我局严肃执法。 2、原告对被告海阳市人民政府提交证据无异议。 3、被告海阳市自然资源和规划局、海阳市人民政府对原告提交证据无异议。 结合各方当事人的质证意见，本院对原、被告提供的证据认证如下：原告对被告海阳市自然资源和规划局、海阳市人民政府提交证据经质证无异议，证据具有合法性、关联性、真实性，本院予以采信。证据2明确记载李龙军、孙成豪向原告出示执法证，原告予以确认。原告异议理由不成立。证据10、14系被告海阳市自然资源和规划局集体讨论决定笔录。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中，被告海阳市自然资源和规划局拟对原告作出拆除违法建筑和处以159790.00元处罚，属于较重的行政处罚，被告海阳市自然资源和规划局集体讨论决定符合法律规定。原告异议理由不成立。原告提交证据与案件具有关联性，本院予以采信。 根据上述予以采信的证据，本院确认如下事实：原告宋庆云建设的制砖厂所占用集体土地包括从他人承包养殖用地土地转让取得和本人口粮地。案涉集体土地位于海阳市留格庄镇蒲莱河村西、海阳东高速公路收费站东。2011年8月始原告陆续将案涉建筑物建成完工，后在所占土地周围堆放砖。根据烟台市12345政务服务热线转办单，被告海阳市自然资源和规划局对原告宋庆云违法占用土地进行调查。海阳市自然资源和规划局执法人员对原告进行询问，制作现场勘验笔录，绘制原告制砖厂勘测定界图，调取原告制砖厂土地利用现状图和土地利用规划图，拍摄原告制砖厂现场照片。根据查明事实，决定立案处理。依照行政处罚法和土地法律律法规依法送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书。宋庆云提出书面陈述、申辩意见，经海阳市自然资源和规划局集体讨论决定，认为原告提出事实和理由不成立。2019年9月23日作出海自然资规罚字[2019]5号行政处罚决定书。原告不服，于2019年10月21日向海阳市人民政府提出行政复议。海阳市人民政府于2019年12月16日作出维持被告行政处罚决定的复议决定。原告向本院提起行政诉讼。 本院认为：根据行政诉讼的基本原则，本院对被诉具体行政行为合法性进行了审查。 一、根据烟台市12345政务服务热线转办单，被告海阳市自然资源和规划局进行调查。对当事人进行询问，进行现场勘验，制作现场勘验笔录，绘制涉案制砖厂勘测定界图，调取制砖厂土地利用现状图和土地利用规划图，拍摄制砖厂现场照片。认定原告在案涉集体土地上建设制砖厂的行为属于违法占地行为。根据查明事实，决定立案处理。被告海阳市自然资源和规划局作出行政处罚权利告知书，告知当事人认定违法事实，适用法律法规，拟作出行政处罚的内容，告知陈述申辩和要求听证权利。经集体讨论决定作出行政处罚决定。综上，被告海阳市自然资源和规划局作出行政处罚决定程序合法，主要证据充分。 二、被告海阳市自然资源和规划局依据查明事实，认定原告宋庆云未经审批在承包的村集体土地上建设制砖厂，占用土地性质为耕地，违反《中华人民共和国和土地管理法》第四十三条第一款的规定，属于违法占地建设行为。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《山东省国土资源行政处罚裁量基准（试行）》之规定，对宋庆云作出责令拆除地上建筑物，恢复土地原状，处占用耕地（基本农田）每平方米30元人民币罚款的行政处罚适用法律正确。 针对原告诉称“被告海阳市自然资源和规划局未告知其行政复议权利、期限和途径，剥夺当事人权利”的理由。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。对于责令限期拆除的行政处罚赋予行政相对人权利救济途径是接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉。没有赋予行政复议的权利救济途径。因此，原告诉称没有法律依据，理由不成立。本院不予支持。 针对原告诉称“根据原国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）规定，案涉土地属于设施农用地，养殖用地、建房不需要审批。后原告停业，场地闲置，就临时存放砖瓦及设备。原告占用土地为设施农用地，不应当受到行政处罚”的理由。本院认为，原国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）中对设施农用地界定为，直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地、农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。该通知同时规定，农业设施的建设和用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。申报和审核用地按以下程序和要求办理：一、经营者申请。申请内容主要包括经营者拟定设施建设方案，与有关农村集体经济组织签订用地协议。二、乡镇申报。乡镇政府对经营者提交材料进行审查。符合条件及时呈报县级政府审核。三、县级审核。县级政府组织农业部门和国土资源部门进行审核。符合规定要求的，由县级政府批复同意。本案中，原告宋庆云建设制砖厂所占用集体土地没有依照上述规定办理农用设施用地审批。原告诉称没有事实依据和法律依据，本院不予支持。 原告诉称“对于无证据证明该案执法人员李龙军、孙成豪具有行政执法人员资格。该案件为一般违法案件，应当由负责人直接审查而不是集体研究决定。”的理由。本院在证据认证中已经进行充分说明，在此不再赘述。原告诉称理由不成立。本院不支持。 原告宋庆云向海阳市人民政府申请复议时，被告海阳市人民政府未审查原告复议请求中责令限期拆除的行政处罚是否符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，本案中，限期责令拆除的行政处罚不符合行政复议受理条件。海阳市人民政府对原告申请复议责令限期拆除的行政处罚予以受理并作出复议决定属于程序违法。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第（七）项之规定，应当驳回原告起诉。对原告处以罚款的行政处罚属于行政复议的受理范围，被告海阳市人民政府予以受理并作出复议决定并无不当。本案中，对驳回原告起诉和判决驳回诉讼请求一并判决驳回原告对原行政行为起诉的诉讼请求。 综上，被告海阳市自然资源和规划局作出行政处罚决定主要证据确凿，程序合法。适用法律正确。被告海阳市人民政府作出行政复议决定程序违法，但对原告权利不产生实际影响，依法确认海阳市人民政府作出的行政复议决定违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第（五）项之规定，判决如下： 一、确认被告海阳市人民政府于2019年12月16日作出海政复决字（2019）46号行政复议决定书违法； 二、驳回原告宋庆云对被告海阳市自然资源和规划局于2019年9月23日作出的海自然资规罚字[2019]5号行政处罚决定书的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告宋庆云负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。   审判长   范平 人民陪审员 王立亮 人民陪审员于晓霞 二〇二〇年五月三十日 书 记 员  李开慧