浙江省温州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙03行初700号 原告黄德煊，男，1964年9月24日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 委托代理人朱林岐，浙江金克明律师事务所律师。 委托代理人林合敬，北京炜衡（温州）律师事务所律师。 被告温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路6号。 法定代表人曾瑞华，区长。 出庭应诉负责人吴仁伟，副区长。 委托代理人温瑞，瓯海中心区建设中心工作人员。 委托代理人孙海芬，浙江嘉瑞成律师事务所律师。 原告黄德煊因诉温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）城建行政协议一案，于2019年9月4日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月11日立案后依法组成合议庭，于2020年1月9日公开开庭审理了本案。原告黄德煊及其委托代理人朱林岐、林合敬，被告瓯海区政府出庭应诉负责人吴仁伟及委托代理人温瑞、孙海芬到庭参加诉讼。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月19日恢复诉讼。因当事人申请庭外调解，调解时间60天不计入审限。本案现已审理终结。 原告黄德煊诉称：原告系温州市瓯海区新桥街道高翔村原西岸花巷102号房屋的所有权人。2012年5月，因瓯海区牛山新桥片综合整治工程建设需要，被告温州市瓯海区人民政府委托原温州市瓯海区牛山片区整治工程建设办公室（以下简称牛山整治办）对原告上述房屋所在区域进行征收拆迁，并与原告于2012年5月签订了《房屋产权调换补偿协议》及《补充协议》。2016年11月25日，牛山整治办以原协议安置房屋面积有误为由，将原协议收回，与原告重新订立了《产权调换协议》（档案号：牛新11-45）及《补充协议》。但被告瓯海区政府在征收并拆除原告房屋后，并没有依约履行拆迁安置补偿义务。无奈之下，原告提起行政诉讼要求被告继续履行涉案协议，但在审理中，被告通过温州市瓯海中心区建设中心以“被拆迁房屋性质认定有误”为由，于2019年7月29日向原告发出《解除〈房屋产权调换补偿协议〉的通知》。原告认为，涉案协议属行政合同，具有强制性，且在原告涉案房屋被拆除前，被告已委托相关职能业机构作出认定，涉案协议对房屋性质等有充分的描述和约定。被告在原告起诉其不履行涉案协议后，又提出“被拆迁房屋性质认定有误”，任意解除协议，严重侵害原告合法的安置补偿权益。请求：确认被告于2019年7月29日作出的《解除〈房屋产权调换补偿协议〉的通知》的行为违法、无效。 原告黄德煊在举证期限内提供的证据有：1.原告身份证，证明原告身份。2.《解除〈房屋产权调换补偿协议〉的通知》，证明被诉行政行为的内容。3.《产权调换协议》（档案号：牛新11-45），证明被告要求解除的合同，该合同系拆迁安置合同，属行政合同；原告房屋于2012年即己由被告征收、拆除，协议约定房屋性质为住宅，安置房在2015年6月24日前交付，逾期交付应承担双倍临时安置费。现己远远超过安置房交付期限，被告己严重违约。4.《浙江省永嘉县人民法院行政裁定书》[（2018）浙0324行初169号]，证明瓯海区人民政府为本案适格被告。5.《补充协议书》，证明补充协议内容。6.《房屋征收补偿安置临时协议》；7.入户丈量表、腾空顺序号，证据6-7证明诉争房屋最早在2011年完成拆迁前测量，2012年5月即己腾空拆除，被拆总面积为1557.97平方米。8.房屋装修补偿表，证明涉案房屋被拆迁前存在大量生活用品，实际用于居住。9.房地产评估报告，证明第三方己实际认定为住宅并据此进行评估作价。10.领款收据、存款分户明细查询，证明被告因违约交付安置房屋而支付双倍过渡费，证实原先被告实际对本案房屋性质无异议。相关证据早己形成和固定，被告2019年才解除协议显然存在恶意。11.现场照片、1999年地形图、卫星图，证明诉争房屋被拆迁前的位置、具体形状。12.私人建房平面图、房产证、集体土地使用证、不动产销售发票、自搭自建房屋报告书、二手房屋买卖合同、房屋卖尽契、村委会及村民《证明》，证明诉争房屋的来源合法、己办土地使用权证和房屋所有权证的部分系诉争协议的内容之一，与其他部分房屋为一个整体，己办证部分为住宅，而且原告系以住宅购买，且实际以住宅使用，不能无故推定为厂房。13.市场监督局《证明》，证明1999年的“大丰建材厂”不存在。14.主张权利的投诉报告（2份），证明原告持续主张权益，被告并没有在原告催告后的合理期间内主张解除。而被诉行为实际发生在原告主张权利的另案诉讼而且拖了近一年后，故属恶意解除。 被告瓯海区政府辩称：一、案涉协议系由温州市瓯海中心区建设中心通知原告解除，并非被告解除，瓯海区政府不是本案适格被告。二、根据现有材料反映，涉案房屋建筑和土地应为工业用途。本案产权调换协议系在尚未查清房屋是否符合住宅安置条件的情况下所签，应属无效。请求驳回原告的诉讼请求。 被告瓯海区政府在举证期限内提交的证据有：1.《解除〈房屋产权调换补偿协议〉的通知》，证明温州市瓯海中心区建设中心于2019年7月29日通知原告解除原签订的《产权调换协议》，对被拆迁房屋另行补偿。2.《房屋产权调换补偿协议》，证明原温州市瓯海区牛山片区整治工程建设办公室委托温州市华帆房屋拆迁实务有限公司于2016年11月25日与原告签订《产权调换协议》。3.个体户登记基本情况；4.公司登记基本情况；5.变更登记情况；6.测绘图；7.固定资产-及其设备评估明细表，证据3-7证明自1999年9月始，至2014年10月案涉房产为个体户、公司的经营场所。2005年4月13日至2013年6月28日，坐落于瓯海区××桥街道××村西岸花××号，即××为温州市瓯海梧田恒丰烟具厂的经营场所。8.用水情况查询清单、温州电力局机打发票；9.浙江省电网销售电价表；10.温州市区供水到户价格表，证据8-10证明案涉房屋用户用水为工业用水、用电为工业用电。11.温州市人民政府2013年第324号《征收土地公告》，证明案涉地块于2013年6月24日由温州市人民政府发布征收土地公告。12.温州市国土资源局温土瓯公（2013）第79号《征地补偿安置方案公告》，证明案涉地块于2013年7月23日由温州市国土资源局发布征地补偿安置公告。13.温州市人民政府温政土征瓯（2014）7号《关于瓯海区新桥街道高翔村征地补偿安置方案的批复》，证明2014年2月7日温州市人民政府批复案涉地块征地补偿安置方案。14.房屋拆迁前基本情况，证明案涉房屋拆迁前的基本情况。15.房屋建设时间认定处理表，证明案涉房屋的建设时间认定情况。16.房屋被征收人腾空顺序证，证明原告于2012年5月31日腾空案涉房屋。17.照片，证明案涉房屋拆迁前外观。18.门牌证，证明瓯海区新桥街道西岸花巷102号的原门牌号为××。19.2017年5月22日《房屋产权调换补偿协议》，证明原告有登记产权的拆迁房屋于2017年5月22日签订《房屋产权调换补偿协议》，并己安置补偿。 庭审后，被告瓯海区政府向本院提交如下证据：20.《关于温州市城市总体规划的批复》（浙政发[1998]50号）；21.《温州市城市总体规划图》，证据20-21证明案涉房产所在土地用途为工业用地。22.测绘图，证明案涉房产的翻建情况。 经庭审质证，本院对证据综合认证如下：1.原告提交的私人建房平面图、房产证，本院予以采信。原告提交的集体土地使用证、不动产销售发票、自搭自建房屋报告书、二手房屋买卖合同、房屋卖尽契、村委会及村民《证明》与本案无关，本院不作认定。2.原告提交的市场监督局《证明》，仅能证明“大丰建材厂”在企业登记资料数据库中没有登记记录，但不能证据该企业不存在。3.原告提交的主张权利的投诉报告（2份），尚不足以证明其已向被告主张权益。4.被告提交的个体户登记基本情况、公司登记基本情况、变更登记情况、测绘图、固定资产-及其设备评估明细表、用水情况查询清单、温州电力局机打发票、浙江省电网销售电价表，仅能证明涉案房屋曾经作为厂房使用，但无法证明涉案房屋的性质属于工业用房。5.被告提交的《关于温州市城市总体规划的批复》（浙政发[1998]50号）、《温州市城市总体规划图》、测绘图，已经超出举证期限，本院不予接纳。且《关于温州市城市总体规划的批复》（浙政发[1998]50号）、《温州市城市总体规划图》仅能证明涉案土地的规划用途为工业用地，无法证明在原告建房前已经是工业用地。6.双方当事人对其他证据的真实性无异议，本院予以确认。 根据上述确认的证据以及双方当事人的庭审陈述，本院认定本案事实如下：原告有房屋坐落于温州市瓯海区××桥街道××村西岸花××号（原××）。2012年5月31日，原告将上述房屋腾空，交付牛山整治办（系被告举办的事业单位），并取得了相应的腾空顺序证。通过对房屋的丈量、评估等手续后，2016年11月25日，牛山整治办以瓯海区牛山新桥片综合整治工程建设需要为由，与原告订立了《产权调换协议》（档案号：牛新11-45）（含《房屋产权调换补偿协议》《补充协议》），上述《房屋产权调换补偿协议》载明，原告符合安置条件的住宅面积为551.98平方米，其中合法房屋建筑面积113.89平方米、无产权房屋建筑面积438.09平方米。2017年5月22日，牛山整治办与原告签订《房屋产权调换补偿协议》《补充协议书》，将原告部分不符合安置规定的房屋及有关附属物进行补偿，同时对2016年11月25日《房屋产权调换补偿协议》中载明的合法产权建筑及部分无产权房屋共计建筑面积149.11平方米先行安置。协议签订前后，牛山整治办向原告支付了临时安置补助费，但剩余的无产权面积402.87平方米未履行协议约定的住宅安置义务。2016年11月，被告撤销牛山整治办，成立了温州市瓯海中心区建设管理办公室（事业单位法人），负责原牛山整治办承担的政府投资工程项目等。2019年1月，温州市瓯海中心区建设管理办公室更名为温州市瓯海中心区建设中心。2019年7月29日，温州市瓯海区中心区建设中心作出《解除〈房屋产权调换补偿协议〉的通知》，解除原牛山整治办与原告于2016年11月25日签订的《解除房屋产权调换补偿协议》，涉案房屋的安置补偿有被告或其职能部门另行依法安置。原告不服，提起本案诉讼。 在本案诉讼发生前，原告曾于2018年11月22日向浙江省永嘉县人民法院提起行政诉讼。浙江省永嘉县人民法院于2019年2月13日作出裁定，将本案移送本院审理。诉讼中，原告将被告变更为瓯海区政府，诉讼请求变更为：1.请求判决确认原温州市瓯海区牛山片区整治工程建设办公室与原告于2016年11月25日签订的《产权调换协议》（档案号：牛新11-45）有效，并确认被告不继续履行《产权调换协议》的行为违法；2.判决被告继续全面履行《产权调换协议》。案件审理中，原告收到《解除〈房屋产权调换补偿协议〉的通知》。本院于2019年9月6日作出（2019）浙03行初288号行政判决，驳回黄德煊的诉讼请求。2020年3月11日，浙江省高级人民法院作出（2019）浙行终2200号行政判决，驳回黄德煊的上诉，维持本院前述判决。 本院认为：一、瓯海区政府是否本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，被告主张温州市瓯海中心区建设中心系以合同相对方的身份发出被诉解除通知，并不代表被告，但根据查明的事实，该中心是被告设立的事业单位法人，并无法律、法规或者规章授权其行使房屋征收补偿安置的行政职能，故其（包括其前身牛山整治办及温州市瓯海中心区建设管理办公室）即使取得行政机关的授权，签署涉案协议，并处理协议相关事宜，发出被诉解除通知，根据前述规定亦属行政委托，因此发生的法律后果应由瓯海区政府承担。瓯海区政府系本案适格被告。二、被诉解除通知合法性的问题。1.经审查，被诉解除通知并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形，原告主张被诉解除通知无效，本院不予支持。2.被告主张解除涉案协议的理由在于认为涉案协议错误约定房屋性质为住宅，实质应为工业用房，对此主张被告仅提供案涉地址相关工厂营业执照及水电费缴纳清单为据。显然涉案房屋系住宅或工业用房，不可能仅凭水电费缴纳标准及是否作为厂房使用确定；何况在涉案协议签订前，相关单位已经对涉案房屋开展了建设时间、产权登记等情况的调查，并委托评估公司进行现场勘查、作出价格评估等。因此，被诉解除通知主要证据不足。3.涉案协议签订于2016年11月，被告在近3年之后，且在原告起诉请求继续履行涉案协议时，才在诉讼过程中决定解除协议并通知原告，而被告并未举证证明其在发出解除通知之前，已履行了告知解除依据、听取陈述申辩意见等正当程序，构成程序违法。4.被诉解除通知未引用任何法律条款，属适用法律错误。综上，被诉解除通知事实不清、程序违法、适用法律错误，依法应予撤销。此外，涉案协议并不存在重大明显违法或《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的其他无效情形，依法合法有效，被告应当继续履行涉案协议。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项、第七十八条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第三款之规定，判决如下： 一、撤销被告温州市瓯海区人民政府委托温州市瓯海中心区建设中心于2019年7月29日作出的《解除〈房屋产权调换补偿协议〉的通知》的行为； 二、被告温州市瓯海区人民政府继续履行《房屋产权调换补偿协议》（档案号牛新11-45）。 本案案件受理费50元，由被告温州市瓯海区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  曾晓军 审 判 员  来 敏 人民陪审员  陈建忠 二〇二〇年五月二十六日 法官助理李凯 代书 记员  沈奇峰