浙江省湖州市南浔区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0503行初3号 原告长兴明飞服装辅料有限公司。 法定代表人周明飞，该公司执行董事。 委托代理人许火堂，浙江兴熙律师事务所律师。 委托代理人许伟锋，浙江兴熙律师事务所实习律师。 被告长兴县人民政府画溪街道办事处，住所地浙江省长兴县雉洲大道558号。 法定代表人卢志刚，该街道办事处主任。 出庭应诉负责人陶国强，该街道办事处党委委员。 委托代理人罗大平，浙江京衡（湖州）律师事务所律师。 原告长兴明飞服装辅料有限公司（以下简称明飞公司）因与被告长兴县人民政府画溪街道办事处（以下简称画溪街道办）乡政府行政协议一案，于2020年1月7日向本院提起行政诉讼。本院受理后向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，被告进行了举证和答辩。本院依法组成合议庭于2020年5月19日公开开庭进行了审理。原告明飞公司的委托代理人许火堂、被告画溪街道办的出庭应诉负责人陶国强及委托代理人罗大平到庭参加诉讼。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。 原告明飞公司与被告画溪街道办于2007年5月22日签订《协议书》。 原告向本院请求：1.判令被告向原告赔偿经济损失计人民币2730540元；2.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告系被告招商引资企业。为扩大生产规模，2007年5月22日，原告与原雉城镇人民政府经协商一致，决定征用原告公司围墙西侧12亩土地作为原告扩大企业生产规模的工业用地，双方为此签订了《协议书》一份。协议书约定，被告同意原告拟征用被告辖区内的12亩土地，土地出让金双方确定总价为80万，超过部分的出让金由被告承担，并由被告协助原告办理该地块的出让土地使用权和项目建设手续。尔后，原告根据双方口头的约定向被告交付定金3万，同时经被告同意，原告对拟征用土地进行了填土、平整及建造围墙。但时至今日，尽管原告多次催促，被告一直未履行协助原告办理拟征土地使用权的相关手续。另查明，目前案涉土地已办理好集体土地转国有土地的相关手续并另作他用。据此，原告为维护自身的合法权益，特提起诉讼。 原告向本院提供了协议书一份，拟证明被告同意原告拟征用被告辖区内的12亩土地，并由被告协助原告办理该地块的出让土地使用权和项目建设手续的事实。 被告画溪街道办答辩称，原告明飞公司主张被告未履行《协议书》中约定的协助办理土地使用权手续义务导致其造成损失缺乏事实和法律依据。1.原告主张的损失，未能提供证据予以证实，这些损失缺乏事实依据，不能得到支持。一是原告主张的土地填平、平整、建造围墙成本60万元，却未提供任何证据予以证实，该损失不应得到认可。以此为基础主张高达11.48万元的利息，亦无法律依据。二是关于3万元定金问题。被告经了解有关经办人员，并不存在所谓的定金，实际情况是原告为了能先行圈占涉案地块，通过地块所在地的姚家桥村向村民支付了3万元的青苗补助款，该款项不具备定金性质。三是关于案涉土地156万元价差问题，被告认为，土地价差是土地增值，该增值权益属于土地的实际管领主体，原告非土地使用权人，而且土地的增值并非基于原告的原因而是正常的市场增值，原告主张该价差并无法律依据。2.被告并不构成违约。被告与原告签订《协议书》的目的是协助原告解决可扩大生产规模所需的用地问题，履行基层政府经济建设服务职能。根据《协议书》第二条、第三条、第六条的约定，被告的义务是协助办妥相关土地、建设手续，办理建设手续的前提是办理土地使用权手续。根据工业项目用地出让一般流程，结合《协议书》中双方的意思表示内容来看，被告履行协议义务的前提是原告正式申报扩大生产规模用地项目并预先支付80万元土地价款。但是在《协议书》签订后的长达10多年时间里，原告既没有正式申报项目，也没有依约定支付价款，导致土地出让法律程序并未能启动，根据《中华人民共和国合同法》第六十条有关先履行抗辩权的规定，在原告作为先履行一方未履行的，被告作为后履行一方有权拒绝其履行要求。被告为协助履行义务，是因为原告未先履行义务，导致被告不具备履行协助义务的条件，因此被告未能履行协助义务，具有事实和法律依据，并不构成违约。3.原告的损失并非被告造成，与被告无关。根据《协议书》第二条约定，拟征土地需经过法定程序，办理权证才能使用，被告并未承诺原告可以先行投入和使用。原告在未能依法取得涉案土地的使用权的情况下，为了达到先行围占的目的，自行打围墙，填平土地，这些投入事先并未征得被告同意（原告认为征得被告口头同意，并无依据）。原告在未取得使用权的土地上擅自投入，这个风险和后果，原告是知情的，由此造成的损失，是原告自身的过错造成，该损失并非属于依法可以保护的信赖利益，因此该损失只能原告承担。4.原告的起诉，已经超过诉讼时效，原告与被告早在2007年5月22日签订《协议书》，至起诉时已有12年多时间，期间原告并未及时主张权利，原告所称多次催告，但并无证据。据被告了解，原告签订《协议书》，打好围墙之后，并未急于要求征地，在《协议书》签订的前两年曾与被告沟通，被告要求原告支付80万元价款，原告由于未能支付80万元价款，导致征地事宜一直搁置。直到2018年，姚家桥村根据县政府发展集体经济的部署，拟开发涉案地块时，原告才向被告主张权利，在2007年至2018年长达11年的时间中，原告一直怠于行使权利，显然已经过了民事诉讼法规定的起诉期限。综上，请求驳回原告的全部诉讼请求。 被告画溪街道办未向本院提交证据、依据。 经庭审质证，被告对原告提供的证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议， 对原告提供的证据，本院认证如下：原告提供的证据客观真实，来源合法，与本案有关联性，本院予以认定。 经审理查明，原长兴县雉城镇人民政府（长兴县雉城镇新兴工业园区管理办公室）作为甲方与乙方明飞公司于2007年5月22日签订《协议书》，该协议约定：乙方系雉城镇（原长桥乡）于2000年招商引资落户企业，以生产服装辅料（拉链）为主。在县委、县府“双百双推”活动的推动下，乙方为了扩大生产规模，做大企业，经与甲方洽谈，拟在乙方落户地姚家桥，新征土地12亩（以实测为准），具体位置坐落于乙方现有厂区西围墙西侧，新征用地作为乙方扩大拉链生产规模之用。甲乙双方为了认真履行相关约定，特订立本协议。一、拟征地位置及面积：座落于雉××××村乙方厂区西围墙西侧，面积约12亩左右（以红线实测为准）。二、拟征土地需经过国家的相关法律程序后，方可取得并办妥相关证件。三、考虑到甲乙双方于二〇〇二年签订的相关协议条款，乙方一次性支付土地价款捌拾万元，作为取得土地使用权（包括办理相关证件）的全部费用，土地在出让过程中如果超过捌拾万元，则由甲方负责，与乙方无关。四、乙方在取得土地使用权后，必须立即启动技改项目，投资强度及投资建设必须符合相关技术要求。五、新征土地上的基础设施等相关投入由乙方自行解决。六、甲方负责协助乙方办妥相关土地、建设等相关手续。 另查明，原长兴县雉城镇人民政府因行政区划改革和调整，其职能由被告画溪街道办承接。 本院认为，明飞公司曾因《协议书》向长兴县人民法院起诉，长兴县人民法院经审理后，认为双方之间签订的《协议书》性质上属于行政协议，并作出（2019）浙0522民初379号民事裁定，驳回明飞公司的起诉。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第八条“公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”规定，原告现因《协议书》向本院提起行政诉讼，符合上述规定，本院应予受理。对于《协议书》的性质、效力问题，应根据其内容、签订的时间和背景等多方面因素进行判断。《协议书》认定了明飞公司属于招商引资落户企业；签订协议的目的系乙方为了相应政府号召，扩大生产规模；协议第一条约定拟征地的位置和面积；协议第三条约定了土地价款及甲方拟给予明飞公司优惠政策；协议第四条约定了明飞公司取得土地使用权后的义务；协议第六条约定了甲方的协助义务。但《协议书》未明确甲方履行协助义务的期限、明飞公司支付土地价款的时间等内容，故《协议书》应为双方为了响应长兴县委、县政府号召，落实招商引资投资等目的，签订的预协议。原长兴县雉城镇人民政府作为基层人民政府，具有签订涉案协议书的职权，且协议内容不违反法律法规的禁止性规定，应合法有效。经庭审释明，明飞公司系基于被告未履行协助义务（协助办理拟征土地的相关手续）主张各项损失共计2730540元：1.涉案土地的填土、平整及建造围墙成本60万元及同期银行贷款利率5148000元，合计1114800元；2.返还定金3万元并承担利息25740元，合计55740元；3.2007年至2019年5月涉诉土地差价1560000元。明飞公司主张其已经支付3万元定金，被告不予认可，并陈述该款项系明飞公司为了能先行圈占涉案地块，通过地块所在地的姚家桥村向村民支付了3万元的青苗补助款。现明飞公司未提供证据证明原长兴县雉城镇人民政府或画溪街道办收取了相关费用，本院对明飞公司该部分主张不予认定。结合《协议书》第六条约定，甲方的义务是协助乙方办妥手续，现原告提供的证据不足以证明甲方在预协议履行过程中，存在拒绝协助的情况，明飞公司关于被告未履行协助义务的主张缺乏事实依据。对其所主张的因被告未按《协议书》履行协助义务而造成的所谓损失，本院亦不支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告长兴明飞服装辅料有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告长兴明飞服装辅料有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审 判 长  邵钧伟 人民陪审员  郑珊珊 人民陪审员  敖 黎 二〇二〇年五月二十七日 法官助理洪金凤 书记员金林兵