北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终273号上诉人（一审原告）厦门家睦企业管理有限公司，住所地福建省厦门市思明区湖滨北路59号21层A01室。法定代表人张立波，总经理。上诉人（一审原告）北京玉龙泰和餐饮有限公司，住所地北京市门头沟区斋堂镇高铺村南侧200米。法定代表人朱根海，经理。二上诉人之共同委托代理人赵立公，北京市浩天信和律师事务所律师。二上诉人之共同委托代理人赵莹，北京市浩天信和律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）北京市门头沟区斋堂镇人民政府。上诉人厦门家睦企业管理有限公司（以下简称厦门家睦公司）、北京玉龙泰和餐饮有限公司（以下简称玉龙泰和公司）因强制拆除行为违法一案，不服北京市门头沟区人民法院（2019）京0109行初172号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2012年1月13日，厦门家睦公司与北京市门头沟区斋堂镇高铺村民委员会（以下简称高铺村委会）签订了《荒滩租赁合同》，厦门家睦公司租赁高铺村委会荒滩4.5亩用于开发建设“北京高铺旅游服务中心”项目，租期50年至2061年12月31日止。2013年12月1日，厦门家睦公司与玉龙泰和公司签订《联营协议》，联营“高铺村旅游服务中心”项目，商务推广名称为“玉龙泰和庄园（山庄）”，联营方式为厦门家睦公司提供项目全部建筑物作为联营场地，玉龙泰和公司进行经营管理，负担管理费用，提供旅游、住宿、餐饮、会议接待等综合服务；项目每年进行结算，扣除经营成本后，项目净利润双方各按50％的比例进行分配。2019年6月22日，北京市门头沟区斋堂镇人民政府（以下简称斋堂镇政府）针对朱根海作出《告知书》，主要内容为：本行政机关依照《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）、《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》依法责令你于2019年6月25日00时前拆除违法建设。逾期未拆除的，本行政机关将采取其他措施进行处理，造成损失及产生拆除费用均由本人自行承担。2019年6月30日，斋堂镇政府开始对位于斋堂镇高铺村的“玉龙泰和山庄”实施强制拆除行为，并全部拆除完毕。厦门家睦公司、玉龙泰和公司不服，向一审法院提起行政诉讼，请求确认斋堂镇政府于2019年6月30日对“玉龙泰和庄园”房屋设施的强制拆除行为违法。一审庭审中，厦门家睦公司陈述称其将涉案建筑主体建设完工之后，交玉龙泰和公司进行装修、购买设备设施，进行经营管理。2020年1月20日，一审法院作出判决认为：城乡规划法第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。依据上述规定，斋堂镇政府具有对本辖区内违法建设进行查处的法定职责。结合厦门家睦公司、玉龙泰和公司及斋堂镇政府的诉辩主张，该案审查的重点在于涉案建筑是否系违法建设，厦门家睦公司是否具有提起该案诉讼的主体资格，以及斋堂镇政府的强制拆除行为是否合法。关于涉案建筑物是否属于违法建设的问题。该院认为，依据《北京市城乡规划条例》的相关规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。该案中，根据当事人提交的证据，结合各方陈述，厦门家睦公司、玉龙泰和公司在涉案土地上所建建筑物未经规划行政主管部门审批，未依法取得乡村建设规划许可证，斋堂镇政府认定涉案建筑物属于违法建设并无不当。关于厦门家睦公司是否具有提起该案诉讼主体资格的问题。根据该案查明的事实，涉案建筑物建设人为厦门家睦公司，玉龙泰和公司对涉案建筑进行了装修，并为涉案建筑物的实际管理人和使用人，应当认为厦门家睦公司、玉龙泰和公司对涉案房屋均具有利害关系，故厦门家睦公司具有提起该案诉讼的主体资格。关于斋堂镇政府实施的强制拆除行为是否合法的问题。该院认为，行政机关作出行政行为应当有事实根据，应当符合正当程序原则。斋堂镇政府在法定期限内未提交证据证明其作出具体行政行为时程序合法。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定，“强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像”。该案中，斋堂镇政府未提供确实充分的证据证明其执法程序符合上述规定，其强制拆除涉案建筑物属于执法程序违法。综上，鉴于涉案建筑物已被拆除，不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认斋堂镇政府于2019年6月30日开始强制拆除厦门家睦公司、玉龙泰和公司位于北京市门头沟区斋堂镇高铺村“玉龙泰和山庄”房屋设施的行为违法。上诉人厦门家睦公司、玉龙泰和公司不服，向本院提起上诉，请求依法认定涉案建筑物不属于违法建设。其上诉理由略为：一、涉案土地原有合法建筑，规划部门批准翻建。1996年斋堂镇政府在涉案土地上建造旅游服务站，因年久失修拟进行翻建，2009年7月从区级到村镇级政府出具一系列文件，说明翻建高铺村旅游服务站项目是经各级政府相关部门审批、相关权利人同意的，手续合法齐备。上诉人在一审中提交上述相关文件作为证据，即证据3至证据5，一审对上述证据的真实性予以确认，亦未否认其合法性和关联性。其中，《关于高铺村旅游服务站翻建工程的意见》指出：项目规划建设应注意符合《斋堂镇总体规划》及村庄规划等相关规划要求。作为审查义务主体的斋堂镇政府在收到上述文件后，出具《关于斋堂镇高铺村旅游服务站翻建工程的意见》，安排高铺村委会负责方案设计并报镇政府批准，之后亦未作出关于涉案建设不符合规划要求的说明。另，门头沟区规委在项目建设期间亦未提出异议。二、政府和村委会授权上诉人建设并经营涉案建筑物，涉案建筑的合法性得到政府认可，上诉人对该项目享有信赖利益。厦门家睦公司基于一系列审批文件及对斋堂镇政府职权行为的信任，投资涉案建设项目，上诉人与斋堂镇政府一直保持良好沟通，高铺村委会及斋堂镇政府出具《房产证明》《证明》，上诉人以涉案建筑为合法经营场所取得食品经营许可证等，均说明涉案建筑的合法性在多年间得到政府多方认可，上诉人信赖利益应当得到保护，涉案建筑不应被认定为违法建筑。被上诉人斋堂镇政府在二审期间未发表诉讼意见。在一审法院指定的证据交换期限内，上诉人厦门家睦公司、玉龙泰和公司向一审法院提交了如下证据：1.《告知书》，证明2019年6月22日斋堂镇政府责令朱根海于6月25日前拆除违建。2.照片，证明2019年6月30日起，斋堂镇政府组织人员对玉龙泰和山庄房屋设施进行强制拆除。3.《关于高铺村旅游服务站翻建工程的意见》，证明2009年7月10日，北京市规划委员会门头沟分局给斋堂镇政府回文同意高铺村旅游服务站翻建工程。4.《关于斋堂镇高铺村旅游服务站翻建工程的意见》，证明2009年7月14日，斋堂镇政府对高铺村委会旅游服务站项目回复的意见。5.《门头沟区斋堂镇高铺村关于翻建旅游服务中心的决议》，证明2009年7月22日，高铺村村民代表一致同意对原旅游服务站拆除重建，招商引资、租赁经营。6.《荒滩租赁合同》，证明2012年1月13日，厦门家睦公司与高铺村委会就租赁荒滩4.5亩用于开发建设“北京高铺旅游服务中心”事宜签署合同。7.《房产证明》，证明2013年8月，斋堂镇政府与高铺村委会共同认定玉龙泰和山庄归厦门家睦公司所有，不属于违法建筑。8.《联营协议》，证明2013年12月1日，厦门家睦公司与玉龙泰和公司联营高铺村旅游服务中心项目。9.《证明》，证明2015年6月，斋堂镇政府和高铺村委会给斋堂派出所出具《证明》，再次认定山庄属于合法建筑，手续执照齐全。10.《斋堂镇创建“基本无违建镇”专项行动工作日报》，证明玉龙泰和山庄不属于斋堂镇2019年拆违专项行动的拆除对象。11.《律师意见书》，证明2019年6月27日，厦门家睦公司与玉龙泰和公司共同委托的代理律师就玉龙泰和山庄拆违事宜与斋堂镇政府展开洽商。12.视频资料，证明涉案建筑“玉龙泰和山庄”全貌。13.食品经营许可证，证明北京市门头沟区食品药品监督管理局认定涉案建筑为合法经营场所，颁发许可证。14.实时缴税协议书，证明北京市门头沟区国家税务局第一税务所与建设银行北京门头沟支行均认可涉案建筑为合法经营场所。15.证书，证明北京市旅游发展委员会认定“玉龙泰和山庄”符合乡村酒店标准，评定为乡村酒店。在法定期限内，被上诉人斋堂镇政府未向一审法院提交证据。一审庭审中斋堂镇政府提交了《关于协助调查我镇高铺村玉龙泰和庄园涉嫌违法建设的函》《关于协助调查你镇涉嫌违法建设行为函的复函》、现场照片等材料。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下认定：厦门家睦公司、玉龙泰和公司提交的证据3、4、5、7、9、10、11、13、14、15真实性该院予以认可，但达不到涉案房屋为合法建设的证明目的；提交的证据1、2、6、8、12具有真实性、合法性及与案件的关联性，该院予以采纳。上述证据全部随案卷移送本院。本院查阅了一审卷宗，并经审查核实，同意一审法院对证据的认证意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：根据城乡规划法第六十五条的规定，斋堂镇政府对其辖区内的违法建设具有查处的法定职权。根据厦门家睦公司、玉龙泰和公司的上诉意见，本案的争议焦点为涉案建筑是否属于违法建设。根据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十九、第九十一条的规定，北京市行政区域全部为规划区，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可，其中建设工程包括新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。根据城乡规划法第四十一条第一款、《北京市城乡规划条例》第四十条第一款的规定，在规划农村地区，建设单位或者个人进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设和村民集中住宅建设的，应当向乡镇人民政府提出申请，由乡镇人民政府报规划自然资源主管部门核发乡村建设规划许可证。本案中，《关于高铺村旅游服务站翻建工程的意见》等文件不是规划许可，并未免除厦门家睦公司、玉龙泰和公司建设涉案建筑物应取得规划许可的义务。斋堂镇政府不具有核发相关规划许可的职权，其出具的证明材料不能替代规划许可，税务部门、食药部门对上诉人出具的文件亦不能替代规划许可。根据在案证据，结合各方陈述，厦门家睦公司、玉龙泰和公司在涉案土地上所建建筑物未经规划行政主管部门审批，未依法取得乡村建设规划许可证，斋堂镇政府认定涉案建筑物属于违法建设并无不当。另，关于厦门家睦公司是否具有提起本案诉讼的主体资格以及斋堂镇政府的强制拆除行为是否合法的问题，本院经审查同意一审法院的认定意见，在此不再赘述。综上，厦门家睦公司、玉龙泰和公司的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人厦门家睦企业管理有限公司、北京玉龙泰和餐饮有限公司共同负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 范术伟审 判 员 乔 军审 判 员 张 悦二〇二〇年五月二十五日法官助理 闵 雪书 记 员 王 跃