广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终241号 上诉人（一审原告）：柳城县太平镇江头村民委员会上造村民小组。 诉讼代表人：莫真军，该村民小组组长。 委托诉讼代理人：韦寅，广西华震律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：柳城县人民政府，住所地柳城县大埔镇新城路1号。 法定代表人：阳天，该县县长。 委托诉讼代理人：赖丽球，柳城县自然资源和规划局工作者。 被上诉人（一审被告）:柳州市人民政府，住所地柳州市文昌路66号。 法定代表人：吴炜，该市市长。 一审第三人:柳城县太平镇江头村民委员会外甫村民小组。 诉讼代表人：莫海华，该村民小组组长。 委托诉讼代理人：韦立华，柳城县法律服务所法律工作者。 上诉人柳城县太平镇江头村民委员会上造村民小组（以下简称上造村民小组）因诉被上诉人柳城县人民政府（以下简称柳城县政府）、柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）及一审第三人柳城县太平镇江头村民委员会外甫村民小组（以下简称外甫村民小组）土地权属行政处理、行政复议一案，不服柳州市中级人民法院（2018）桂02行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月5日受理后依法组成合议庭，并于2020年4月10日对本案进行了听证。上造村民小组组长莫真军及委托诉讼代理人韦寅，柳城县政府委托诉讼代理人赖丽球，外甫村民小组组长莫海华及其委托诉讼代理人韦立华到庭参加了听证。柳州市政府提交了书面答辩意见，未到庭。本案现已审理终结。 上造村民小组上诉称：（一）一审中柳城县政府未提供完整的调查材料，一审判决据此认定事实有误；（二）上造村民小组提供的《林权现场勘界图》真实有效，柳城县政府没有提供任何证据否定该证据的效力，应当承担举证不能的后果；（三）一审判决采纳外甫村民小组与：柳城县太平镇江头村民委员会里厢村民小组（以下简称里厢村民小组）签订的《调解协议》是错误的，该协议应属无效。即便有效，对上造村民小组没有约束力。据此请求：1、撤销一审判决；2、撤销柳城县政府作出的柳城政发〔2017〕32号《关于土地权属争议处理决定》（以下简称《32号处理决定》）和柳州市政府作出的柳政复字〔2018〕8号《行政复议决定书》（以下简称《8号复议决定》）。责令柳城县政府重新作出具体行政行为；3、本案的诉讼费由柳城县政府、柳州市政府负担。 柳城县政府答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分。请求驳回上诉维持一审判决。 柳州市政府提交书面答辩意见称：一审判决认定事实清楚，证据充分。请求驳回上诉维持一审判决。 外甫村民小组答辩称：一审判决认定事实清楚，行政处理决定合法，复议决定正确。请求驳回上诉维持原判。 上造村民小组向一审法院请求：撤销《32号处理决定》和《8号复议决定》，并判令柳城县政府重新作出行政行为。 一审判决查明：本案争议地A地块位于牛额山又名牛墩山（山名）山脚，B地块位于独赛山北面山脚上造屯水田北面，A地块与B地块相邻，两地块之间有一条宽4.3米（江头外甫通往西岸纳尝）的机耕路相隔。四至范围：A地块：东至牛额山又名牛墩山（山名）东面山脚，西至岩口水水沟，南至江头外甫至西岸纳尝机耕路，北至牛额山又名牛墩山山脚。B地块：东至外甫屯覃运华、覃新安甘蔗地、果地，东至上造屯莫进苏水田，南至上造屯莫尔进、莫新荣、莫海华、莫梁福、莫春记、莫进苏、莫真玩水田，北至江头外甫至西岸纳尝机耕路。面积：A地块11.762亩，B地块3.483亩，合计15.245亩。现状：A地块为牧草乱石地（外甫村民小组部分村民开荒部分土地种植蜜桔、桉树）、有1处废弃的石灰窑；B地块为外甫村民小组村民（莫海华、覃造福）种植水稻。2013年，外甫村民小组到争议地种植果树，引发与上造村民小组的纠纷。该纠纷产生后，柳城县太平镇政府对此进行了立案调处，组织争议双方进行了现场勘查，后调解未果。2017年5月4日，上造村民小组向柳城县政府提交《土地权属纠纷确权处理申请书》，请求确定争议地权属。柳城县政府经调解未果，于2017年10月19日作出《32号处理决定》，将争议地确定为外甫村民小组所有。上造村民小组不服，向柳州市政府申请行政复议。柳州市政府于2018年1月22日作出《8号复议决定》，维持了《32号处理决定》。上造村民小组仍不服，遂诉至法院。 另查明，2013年，外甫村民小组与里厢村民小组因土地权属产生纠纷。经柳城县太平镇人民调解委员会调解，双方达成调解协议，约定：以太平镇至山××村水泥路旁××西岸村××砂石路为界，东南面由里厢村民小组管理使用，东北面由外甫村民小组管理使用。此后，相关部门根据《江头村外甫屯与里厢屯白岩山牛场地使用权争议草图》制作了《柳城县太平镇里厢屯与外甫屯分地平面图》。在本案审理过程中，柳城县政府提交《关于柳城县太平镇里厢屯与外甫屯分地平面图说明》，称由于在绘制平地图时反向使用地形图而导致该图的方向、四至界线倒反，现将此图再倒反绘制，即和地形图的方向、四至界线相符。一审法院经比对核实，予以认可。据此，可认定本案争议地A地块确实包含在2013年《柳城县太平镇里厢屯与外甫屯分地平面图》中。 一审判决认为：行政机关作出行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法的，依法应予维持。本案中，在柳城县政府对涉案土地权属纠纷进行调处时，上造村民小组未能提供与涉案土地有关的权属凭证，亦不能有效证实其对涉案土地的经营管理事实；而涉案土地A地块有外甫村民小组的部分经营管理事实，且该地块在2013年已经另案调解协议为外甫村民小组管理使用，B地块则为外甫村民小组长期经营管理。因此，柳城县政府根据上述查明的事实，结合“三个有利于原则”，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第三条及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条之规定，作出确定涉案土地权属为外甫村民小组所有的《32号决定认定》事实清楚，证据确凿，程序合法，并无不当。柳州市政府经审查作出的维持《32号处理决定》的《8号复议决定》同样认定事实清楚，证据确凿，程序合法，并无不当。上造村民小组虽称涉案土地为其所有，其中的石灰窑亦为其建造和管理，但未能提供充分有效的证据予以证实，且该石灰窑早已废弃，故对其该主张，一审法院不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回上造村民小组的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由上造村民小组负担（已缴纳）。 本院二审期间，各方当事人均无新证据向本院提交，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。因此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 另查明，二审听证中，上造村民小组当庭表示放弃对B地块权利的主张。 本院认为：人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为的合法性进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”及《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是《32号处理决定》及《8号复议决定》是否合法有效。 关于《32号处理决定》及《8号复议决定》是否合法有效的问题。在《32号处理决定》及《8号复议决定》处理程序及本案一审中，上造村民小组未提供其对争议地有关的权属凭证以及可以证实其对争议地进行长期经营、管护的事实。其提供的2010年《林权现场勘测图》并非经过县级政府确认制作的权属凭证，亦无其他签署人员证明及相关证据佐证，无法作为认定争议地权属的有效凭据，一审法院对《林权现场勘测图》不予采信并无不当。而经过行政机关的调查，确认外甫村民小组长期在争议地内有种植果树的管护事实，且在2013年的另案调解协议中为外甫村民小组使用争议地。该调解协议可以作为认定本案事实的参考依据。因此，柳城县政府根据上述查明的事实，结合“三个有利于原则”，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第三条及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条之规定，作出确定涉案土地权属为外甫村民小组所有的《32号决定认定》并无不当。柳州市政府经审查作出的《8号复议决定》认定事实清楚，程序合法。 综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，判决驳回上造村民小组的诉讼请求正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元（上造村民小组已预缴），由上造村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 周家开 审 判 员 韦志勇 二〇二〇年五月八日 法官助理 茹 超 书 记 员 陈安戈