山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终380号 上诉人（原审原告）杨骊，女，1981年12月22日出生，汉族，住上海市静安区。 委托代理人黄长勇，北京元都律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济宁市人民政府，住所地济宁市任城区红星中路19号。 法定代表人石光亮，市长。 委托代理人刘超，济宁市司法局工作人员。 被上诉人（原审第三人）济宁市土地储备中心，住所地济宁市供销路北首34-8号。 法定代表人李海平，主任。 杨骊因与济宁市人民政府、济宁市土地储备中心土地行政决定、行政登记一案，不服济宁市中级人民法院（2019）鲁08行初318号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认定如下事实：2000年10月份，济宁高新技术产业开发区管理委员会与济宁市曙光印刷包装有限公司作为甲、乙方签订用地和资金协议，约定了征地位置、征地面积及价格等，同时约定“在土地出让金未支付齐之前不办理土地使用证，乙方不得将土地及地面附着物向银行或有关单位办理借款抵押，如不履行协议，甲方有权随时收回乙方使用的土地及所有地面附着物……。”2001年1月3日，山东省人民政府作出批复，批准包括涉案土地在内的农用地转用和征收。2002年6月7日，济宁市曙光印刷包装有限公司作为抵押人与中国工商银行济宁市城区支行签订了《最高额抵押合同》，2002年6月11日该支行办理了房屋他项权证书。2010年4月，济宁市印刷包装总公司和济宁市曙光印刷包装有限公司进入破产清算程序。2014年1月14日，被告济宁市人民政府召开专题会议，确定“济宁市印刷包装总公司位于济宁××新区××土地及地上建筑物，按现状由市政府收回后，市国土资源局按现用途尽快挂牌出让……”。济宁印刷公司破产清算组与杨骊就债务清偿协商未果，后破产清算组对该宗土地地上建筑物进行了评估并拆除。2015年6月25日，被告济宁市人民政府将该国有土地使用权出让于第三人济宁市土地储备中心并为其颁发济宁国用（2015）第08121459号《国有土地使用权证》。2019年3月8日，上述国有土地使用权出让于济宁城投嘉华房地产开发有限公司。 原审另查明：2018年8月23日，原告以济宁市轻工纺织工业办公室为被告、济宁市印刷包装总公司为第三人提起民事诉讼，请求判令被告赔偿损失1687.17万元，济宁市中级人民法院作出（2018）鲁08民初251号民事判决驳回其诉讼请求，该判决已经发生法律效力。2019年7月19日，原告又以济宁印刷包装总公司破产清算组为被告，济宁市印刷包装总公司和济宁市曙光印刷包装有限公司为第三人提起民事诉讼，请求判令被告赔偿损失1687.17万元及利息，该案已受理。 原审认为：关于原告认为被告于2014年1月14日召开的专题会议所作决定违法的问题。《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。本案中，原告提供的济宁高新技术产业开发区管理委员会与济宁市曙光印刷包装有限公司于2000年10月份签订用地和资金协议及济宁市印刷包装总公司审计报告显示，由于济宁市印刷包装总公司未按协议约定支付土地款，涉案土地的土地使用证未予办理，印证了至2015年6月25日被告将上述涉案土地登记在第三人名下之前，济宁市印刷包装总公司从未取得相关土地登记的事实。原告提供《最高额抵押合同》以及房屋他项权证书，仅能够证明济宁市曙光印刷包装有限公司作为抵押人与中国工商银行济宁市城区支行于2002年6月7日签订了《最高额抵押合同》，且房屋他项权人系中国工商银行济宁市城区支行，约定期限至2007年10月30日。因此，被告作为行政机关作出的被诉专题会议纪要内容系不产生外部法律效力的行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款（五）项之规定，该项诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。 关于原告认为被告于2015年6月25日向第三人颁发济宁国用（2015）第08121459号《国有土地使用权证》的行为违法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，杨骊基于债权转让取得对济宁印刷包装总公司的债权，是济宁印刷包装总公司的债权人。双方就债务清偿问题未能达成一致意见，后济宁市印刷包装总公司破产清算组对该宗土地地上建筑物进行了评估并予以拆除，致使原告上述债权已无抵押优先受偿价值，且原告已经通过民事诉讼渠道主张其涉案债权。原告债权实现与被告济宁市人民政府向第三人济宁市土地储备中心颁发《国有土地使用权证》的行为没有法律上的利害关系，无权提起本案诉讼。 据以上认定事实及理由，原审裁定驳回杨骊的起诉。 杨骊上诉称：1.上诉人是房地一体的抵押权人，被告作出的《会议纪要》中收回土地的决定及后续行为已剥夺了上诉人的抵押权，给行政相对人杨骊造成了实质性影响，根据《行政诉讼法》的规定，上诉人有权提起行政诉讼。2.原审认定上诉人债权实现与被上诉人向第三人发证无关，从而认为行政行为与上诉人没有法律上的利害关系，无权提起本案诉讼错误。被上诉人收回土地的行为未履行法定的程序，上诉人是房地一体的抵押权人，是利害关系人，在政府收回土地的过程中，发现法益被侵害时有权提起行政诉讼。收回土地是被上诉人的手段行为，向第三人发证的行为是结果行为，该二行为对于土地的抵押权人来说，均存在着相当的法益。3.原审法院审级不够，应当提级审理，但原审法院不申请提级审理，程序违法。请求撤销原审裁定，重新审理并改判。 本院认为：《中华人民共和国物权法》第一百九十二条规定：“抵押权不得与债权分离而单独转让或者作为其他债权的担保。债权转让的，担保该债权的抵押权一并转让，但法律另有规定或者当事人另有约定的除外。”本案中，上诉人受让了债权，涉案房屋为该笔债权的抵押物，且原债权人经登记取得了该房屋的他项权证书。依据上述法律规定，上诉人作为债权受让人，一并受让了抵押权，就涉案房屋享有抵押权。被上诉人济宁市人民政府2014年1月14日会议纪要确定“济宁市印刷包装总公司位于济宁××新区××土地及地上建筑物，按现状由市政府收回”，而该地上建筑物系上诉人享有的抵押权的抵押物。该收回决定虽然以内部会议纪要的形式体现，但决定内容已实际执行，上诉人的抵押权受到该会议纪要的影响，与该行为有利害关系，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，上诉人有权就济宁市人民政府作出该会议纪要的行为提起诉讼。原审认定该会议纪要为不产生外部法律效力的行为，并据此驳回上诉人对被上诉人作出该会议纪要行为的起诉，属于适用法律错误，应予纠正。 上诉人享有抵押权的地上房屋已被拆除，且抵押人并不具有合法的土地使用权，则房屋被拆除后，失去“房地一体”这一事实基础，上诉人对房屋所占用的土地并不享有合法权益。被上诉人将该土地出让给第三人并为其核发《国有土地使用权证》，与上诉人并无法律上的利害关系，上诉人就该发证行为提起诉讼，不具备《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款所规定的原告主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项之规定。原审驳回该起诉认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销济宁市中级人民法院(2019)鲁08行初318号行政裁定就杨骊对济宁市人民政府收回“济宁市印刷包装总公司位于济宁高新区的一宗土地及地上建筑物”决定起诉的驳回，指令济宁市中级人民法院继续审理； 二、维持济宁市中级人民法院(2019)鲁08行初318号行政裁定就杨骊对济宁市人民政府颁发济宁国用(2015)第08121459号《国有土地使用权证》行为起诉的驳回。 本裁定为终审裁定。 审判长 王 颖 审判员 李仲轲 审判员 朱毅伟 二〇二〇年五月六日 书记员 王 璐