浙江省舟山市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）浙09民终732号 上诉人（原审原告）：张松波，男，1964年2月5日出生，汉族，住浙江省舟山市普陀区。 委托诉讼代理人：陈岳夫，浙江松立律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：舟山市普陀区六横镇滚龙岙社区村股份经济合作社，住所地浙江省舟山市普陀区六横镇滚龙岙村路下1号。 法定代表人：卓友康。 委托诉讼代理人：俞宏波，浙江泽大（浙江自贸区）律师事务所律师。 上诉人张松波因与上诉人舟山市普陀区六横镇滚龙岙社区村股份经济合作社（以下简称滚龙岙合作社）农村土地承包合同纠纷一案，不服浙江省舟山市普陀区人民法院（2019）浙0903民初867号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月19日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。因双方申请案外和解，扣除审限三个月，后因故调解未成。本案现已审理终结。 张松波上诉请求：撤销一审判决，发回重审或依法改判，判决滚龙岙合作社赔偿张松波的各项损失4082918.2元及按中国人民银行公布的同期同档次贷款基准利率计算支付利息，从2018年4月8日起计付到履行完毕之日止。事实和理由：1.双方虽签订了土地承包合同，但张松波不是滚龙岙合作社成员，双方签订的土地承包合同未报乡镇人民政府批准，违反了《土地管理法》第十五条第二款和《土地承包法》第四十八条的规定，应认定为无效；2.导致无法履行合同过错在滚龙岙合作社，滚龙岙合作社应承担张松波的全部损失；3.一审法院审理程序违法。舟山市中级人民法院（2018）浙09民终699号民事裁定书载明一审法院认定土地承包合同有效，未向张松波进行释明属程序违法。在重审期间，一审法院仍未对合同效力予以释明，程序仍属违法；4.一审适用法律不当。综上，一审法院认定事实与客观不符，并故意遗漏重要事实，明知滚龙岙合作社没有告知承包土地的性质，也未采取任何制止措施，不分清责任，判决张松波承担大部分责任，属显失公平正义。 滚龙岙合作社辩称，1.双方签订的合同未违反强制性规定，一审认定合同有效是正确的；一审在审理过程中对合同有效问题，已向张松波进行了释明，审理程序是符合法律规定的。2.双方签订的合同虽未载明合同的标的物是基本农田，但在协商过程中，滚龙岙合作社已多次向张松波说明。3.张松波在承包土地上进行基础建设时，滚龙岙合作社进行过阻止。4.即便滚龙岙合作社在本案纠纷中有责任，也应当是按照承包合同签订时，双方可以预见到的损失结合承包合同履行中的过错来认定。张松波的违建损失不属于合同签订时可预见的损失。 滚龙岙合作社上诉请求：撤销一审判决第二项，改判驳回张松波要求滚龙岙合作社赔偿的全部诉讼请求。事实和理由：1.在案涉合同的签订及履行过程中，滚龙岙合作社没有过错，不应赔偿张松波的任何损失。对涉案的土地系基本农田，张松波是知情的，且滚龙岙合作社已对张松波进行过告知。即使滚龙岙合作社未告知张松波涉案土地为基本农田，与张松波承包后的违建行为无因果关系，故一审判令滚龙岙合作社赔偿的理由不成立；2.在案涉合同的履行过程中，滚龙岙合作社已对张松波的违建行为进行过明确的劝阻。即便滚龙岙合作社没有进行劝阻，与张松波因违建所造成的损失也没有因果关系；3.即便滚龙岙合作社有责任，但一审以张松波已交承包费、估算四年的间接损失及评估的所有不动产及动产价值为基数是不妥当的。所涉赔偿范围应是双方在签订合同时可预见的为履行合同所产生的正常的合理的损失。 张松波辩称，1.滚龙岙合作社将土地承包给张松波时未告知该土地属基本农田，证据确凿；2.在承包土地上进行建设是经滚龙岙合作社同意默认的；3.张松波是将承包的土地用作农用地使用的；4.滚龙岙合作社明显存在重大过错，理应赔偿张松波损失。 张松波向一审法院起诉请求：一、判令滚龙岙合作社赔偿张松波被舟山市国土资源局所处的罚款120012.80元；二、判令滚龙岙合作社赔偿张松波经济损失2137296元；三、判令滚龙岙合作社退回土地承包费82800元；四、判令滚龙岙合作社支付上述款项从起诉之日起按中国人民银行公布的同期同档次贷款基准利率计算的利息。审理中，张松波在第一项诉请中增加罚款43366.40元，将第二项诉请变更为赔偿张松波不动产损失1297800元、动产损失538939元，并增加一项诉请：判令滚龙岙合作社赔偿张松波四年间接损失2000000元。后经一审法院释明，张松波明确：如果法院认定双方签订的案涉土地承包合同有效，张松波也表示认可，但鉴于合同实际上已无法履行，故请求解除合同并判令滚龙岙合作社赔偿损失4082918.20元，其中：不动产损失1297800元、动产损失538939元、土地承包费82800元、罚款120012.80元+43366.40元、四年间接损失2000000元。 一审法院认定事实：2014年6月4日至2015年5月21日，滚龙岙村多次召开党支部委员会、村民代表大会、村委会、村两委会等会议，一致同意将该村部分土地发包。2015年6月1日，滚龙岙合作社（时任代表为刘阿汉）与张松波（非滚龙岙合作社社员）签订土地承包合同并约定滚龙岙合作社将坐落于黄沙塘的土地承包给张松波，承包面积：138亩；承包时间：自2015年6月1日起至2020年5月31日止；承包费付款办法：第一年（即2015年6月1日-2016年5月31日）免费，第二年至第三年（即2016年6月1日-2018年5月31日）承包费每年每亩300元，共计82800元，自合同签订之日一次性付清，第四年至第五年（即2018年6月1日-2020年5月31日）承包费每年每亩300元，共计82800元，在2016年6月1日前付清。该合同还明确，在承包期间不得种植多年生作物，不得淡（海）水养殖、不得抛荒、转租等；张松波租赁黄沙塘的土地是搞家庭小农场，如发现进行其他事业，并被有关部门处罚、禁止营业等情况发生，与滚龙岙合作社无涉。合同签订后，张松波按约支付滚龙岙合作社第二年至第三年承包费82800元，滚龙岙合作社也将承包土地交付张松波。根据张松波提供的现场照片显示，承包土地交付时杂草丛生，大部分承包地已荒废多年。张松波接受承包土地后着手雇人对土地进行平整，并在该土地上建设马厩、管理房，购买了马匹，种植了薰衣草等。 2016年5月10日，舟山市国土资源局向张松波发出2016-23号行政处罚告知书，称张松波未经批准于2015年6月擅自在滚龙岙村黄沙塘非法占地建设农场管理房，同年11月完工，占地308㎡（系基本农田，不符合《六横镇土地利用总体规划》）的行为，违反了《基本农田保护条例》第十七条第一款的规定，拟作出下列处罚：1.责令改正土地违法行为，限期拆除在非法占用的308㎡基本农田上建造的农场管理房，恢复原种植条件；2.并处罚款43366.40元。2016年5月16日，舟山市国土资源局向张松波作出舟土资（普）罚字（2016）第21号行政处罚决定：1.责令改正违法行为，限期拆除在非法占用的586㎡基本农田上建造的农场管理房和养殖棚，恢复原种植条件；2.并处罚款120012.80元（586㎡*128元/㎡）。该处罚决定书称，该局于2016年3月25日对滚龙岙村非法占地一案立案调查。经查，张松波未经建设用地审批机关批准，于2015年6月在滚龙岙村黄沙塘建造农场管理房和养殖棚，同年11月完工，占用滚龙岙合作社土地586㎡（其中农场管理房308㎡、养殖棚278㎡），该行为已构成非法占用基本农田。因张松波未按处罚决定限期拆除管理房和养殖棚，行政部门依法进行了强制拆除。 2018年4月8日，张松波向法院起诉，要求滚龙岙合作社赔偿其损失。舟山市普陀区人民法院于2018年10月29日作出（2018）0903民初1324号民事判决。滚龙岙合作社不服该判决，向浙江省舟山市中级人民法院提起上诉，浙江省舟山市中级人民法院作出（2018）浙09民终699号民事裁定，裁定：一、撤销舟山市普陀区人民法院（2018）浙0903民初1324号民事判决；二、发回舟山市普陀区人民法院重审。 根据张松波申请，一审法院委托舟山安润资产评估事务所对张松波承包的案涉土地上建筑物和土地平整等所有涉案财物的价值进行评估，该所于2018年9月3日出具安润评报字【2018】第044号《舟山市普陀区六横镇滚龙岙社区村股份经济合作社黄沙塘的地上建筑物和土地平整等案涉财务的价值评估报告》，意见为：房屋建筑物的评估值为529500元，构筑物的评估值为666800元。对该评估报告，张松波认为对经核实评估的明细表载明的项目均无异议，但遗漏混泥土路基及房基、饲料房凉棚，沟渠开挖面积少算并要求补正。2018年9月2日，舟山安润资产评估事务所回函对原评估值价格进行如下说明：混泥土路基评估值增加50467.20元，饲料房凉棚和间耕路评估值为51056元，沟渠开挖面积按实际测量为准。综上，漏评部分评估价值在原来基础上增加101523.20元，评估结果为1297823.20元（评估结果取整数为1297800元）。 另查明，根据张松波提供的关于动产损失的证据材料显示，其购买马匹相关的花费为342900元；用于马场的建材、五金及购买种子等共计339705.50元；其他与建设马场有关的建材等共计217650元。上述合计900255.50元。 一审法院认为，本案的争议主要焦点为：一、关于滚龙岙合作社与张松波所签订的土地承包合同的效力问题；二、案涉承包合同是否应当解除；三、如何确定张松波的损失以及滚龙岙合作社的赔偿责任。对上述争议焦点，分别认定如下： 一、关于滚龙岙合作社与张松波所签订的土地承包合同的效力问题。滚龙岙合作社在经本村村民代表一致同意的情况下与并不属该村村民的张松波就案涉土地所签订的承包合同并未违反我国法律法规的禁止性规定，应属合法有效，双方均应按约履行各自的义务。虽然我国土地管理法规定，土地承包给非本集体经济组织以外的个人的，还应当报乡镇人民政府批准，但该规范应理解为管理性规范，故案涉承包合同未经所在地即六横镇人民政府批准并不影响合同效力。至于张松波主张的滚龙岙合作社隐瞒土地性质，以欺诈手段订立土地承包合同并据此认为案涉承包合同无效的问题，一审法院认为，案涉承包合同所涉土地性质属于公开可查，合同中也未明确案涉土地性质，而张松波对于案涉土地属于集体土地也是明知的，因此，对张松波主张滚龙岙合作社存在的隐瞒或欺诈的事实无法认定，对于张松波认为案涉承包合同无效的主张不予支持。 二、如果案涉承包合同有效，合同是否应当解除。根据前述，一审法院认定案涉承包合同有效，但由于在合同履行过程中，张松波建设的管理房、马厩等建筑物及构筑物被舟山市国土资源局认定在非法占用的586㎡基本农田上建造，构成非法占用基本农田，被责令限期拆除，恢复原种植条件并处罚款。鉴于审理过程中张松波认为案涉合同已实际无法履行，故要求解除，而滚龙岙合作社考虑到张松波的现状以及实际无继续履行案涉承包合同的条件和能力，也表示同意解除案涉承包合同，故综合本案实际，对于张松波要求解除案涉承包合同的诉请予以支持。 三、如何确定张松波的损失以及滚龙岙合作社的赔偿责任。根据张松波的主张，其主张的损失构成为：不动产部分即管理房、养殖棚等建筑物和构筑物1297800元、动产部分538939元、已交的承包费82800元、4年间接损失2000000元以及罚款，合计4082918.20元。对此，滚龙岙合作社认为，张松波主张的损失均系其自身过错所造成，与滚龙岙合作社没有任何关系，故该诉讼请求应予驳回。法院认为，张松波对案涉承包土地系集体是明知的，其在未经相关部门批准的情况下擅自建设管理房、马厩，最终被相关行政管理部门认定违法并受到处罚，由此造成的损失，张松波应承担大部分的责任。滚龙岙合作社作为发包方，在签订土地承包合同时未向张松波明确告知案涉土地为基本农田，也未对张松波在该承包土地上的建设行为进行明确的阻止或向相关部门报告，其行为也存在一定过错，应对张松波的相关损失承担相应责任。关于张松波的损失认定问题：罚款系张松波因自身过错所致，应由张松波自行承担；张松波已交承包费82800元可以作为损失考虑；张松波主张的4年间接损失2000000元，缺乏事实依据，不予支持，但考虑到承包合同已履行，可酌情考虑一部分；不动产部分损失（管理房、养殖棚等建筑物和构筑物1297800元）及动产部分损失538939元，结合滚龙岙合作社收取的承包费数额、张松波的损失情况及滚龙岙合作社的过错程度酌情确定。综上，根据《中华人民共和国合同法》四十条第一款、第六十条第一款、第九十三条第一款、第九十七条以及《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款之规定，判决：一、解除滚龙岙合作社与张松波于2015年6月1日所签订的土地承包合同；二、滚龙岙合作社在判决生效之日起十五日内赔偿张松波经济损失280000元；三、驳回张松波的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费39463元，由张松波负担36757元，滚龙岙合作社负担2706元；鉴定费8393元，由张松波负担7000元，滚龙岙合作社负担1393元；保全费5000元，由滚龙岙合作社负担。 二审中，当事人均未提交新证据。 二审审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为，双方当事人对签订过土地承包合同、张松波已实际使用了土地承包合同所载明的土地，后因在该块土地上建造管理房、马厩等建筑物及构筑物，被相关部门处罚等事实没有异议，本案的争议焦点是：1.双方签订的土地承包合同的效力；2.如果案涉承包合同有效，在双方当事人均同意解除土地承包合同的基础上，对张松波所主张的损失，滚龙岙合作社是否需要承担责任以及责任的份额；3.一审法院审理本案的程序是否合法。 关于争议焦点1，双方签订的土地承包合同的效力。张松波以其不是滚龙岙合作社的成员，双方签订的土地承包合同未报乡镇人民政府批准，违反了《土地管理法》第十五条第二款和《土地承包法》第四十八条的规定为由，上诉认为案涉土地承包合同应认定为无效。对此，本院分析如下：2004年的《土地管理法》第十五条第二款虽规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”但全国人民代表大会常务委员会在2019年修订《土地管理法》时已取消该项规定。至于《土地承包法》第四十八条规定，按照2018年12月29日修改后《土地承包法》此项规定应是第五十二条的规定，至于该项规定是否属于效力性强制性规定。理论和司法实践普遍认为，识别效力性强制性规定，首先，要判断强制性规定的立法意旨。如果该强制性规定纯粹是为了行政管理上的便利和需要，并无涉及民事主体之间利益关系的意图，则应视为管理性强制性规范；若旨在维护社会公共利益，违反此类规定将有悖于立法的意旨对交易的控制的，则属于效力性强制性规定。其次，要考虑强制性规定的规制对象。如该法律规范是规制合同行为本身，还是合同履行；是当事人双方的行为，还是当事人一方的纪律条款。若规制对象是合同行为本身或当事人双方行为则为效力性强制性规定。最后，要考虑所涉法益的权衡，即在具体个案的评判中，须综合衡量社会公平、交易安全、当事人之间的诚实信用等各种法益，以期合同效力得到恰当的认定。 具体到本案，《土地承包法》第五十二条是否系效力性强制性规定，违反该条规定是否致使案涉土地承包合同无效。第一，从立法意旨看，《土地承包法》第五十二条的规定，是为了加强对农村集体经济组织承包土地的管理，维护承包秩序，保障集体经济组织内农民的合法权益，是国家对农村承包土地领域的一种管理和监督行为。第二，从规制的对象看，“报乡（镇）人民政府批准”，仅是对一方当事人及合同履行的约束，不影响合同行为本身的效力。第三，《土地承包法》第五十二条只规定应将承包合同“报乡（镇）人民政府批准”，并未规定违反该规定将导致承包合同无效。综上所述，一审法院认定案涉土地承包合同未经所在地即六横镇人民政府批准并不影响合同效力，该案涉土地承包合同未违反我国法律法规的禁止性规定，应属合法有效是正确的，应予以维持。 关于争议焦点2，如果案涉承包合同有效，在双方当事人均同意解除土地承包合同的基础上，滚龙岙合作社是否需对张松波所主张的损失承担赔偿责任以及责任的份额。一审法院根据所查明的事实，结合张松波、滚龙岙合作社的过错程度、滚龙岙合作社收取的承包费数额等事实，酌情判决滚龙岙合作社赔偿张松波经济损失280000元，基本可行，予以维持。至于滚龙岙合作社上诉称张松波是明知案涉土地系基本农田；其曾阻止张松波在承包土地上进行建设等一节，因未提供相应证据，本院不予采纳。 关于争议焦点3，一审法院审理本案的程序是否合法。张松波以一审法院未就合同效力问题对其进行释明为由，认为一审审理程序违法，与事实不符，本院不予支持。 综上所述，张松波、滚龙岙合作社的上诉请求均不成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费37223.35元，由上诉人张松波负担31723.35元，由上诉人舟山市普陀区六横镇滚龙岙社区村股份经济合作社负担5500元。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈立东 审 判 员 陈 吉 审 判 员 褚 炅 二〇二〇年五月十八日 法官助理杨涛 代书记员 何 璐