北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终406号上诉人（一审原告）刘德水，男，1970年11月5日出生，汉族，住北京市丰台区。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区人力资源和社会保障局，住所地北京市朝阳区八里庄南里21号。法定代表人张岩，局长。委托代理人杨健，男，北京市朝阳区人力资源和社会保障局干部。委托代理人郑必东，北京权知律师事务所律师。上诉人刘德水因劳动监察行政处理一案，不服北京市朝阳区人民法院（2019）京0105行初774号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭审理了本案。上诉人刘德水，被上诉人北京市朝阳区人力资源和社会保障局（以下称朝阳区人社局）委托代理人杨健、郑必东到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年7月30日，朝阳区人社局向刘德水作出京朝人社劳监告字〔2019〕020号《告知书》（以下简称《告知书》），主要内容为：刘德水于2019年3月27日投诉反映北京×出租汽车集团有限公司（以下简称×公司）存在收取风险抵押金、未交付劳动者劳动合同、未支付工资的问题，朝阳区人社局于2019年3月27日立案。经查，刘德水与×公司双方签订了《出租汽车驾驶员承包协议书》及《劳动协议书》（劳动合同），双方即存在劳动合同关系，又存在承包经营合同关系，预交承包金属于《出租汽车驾驶员承包协议书》规定内容，是基于双方的承包经营合同关系收取的预交承包金，不属于劳动行政部门的处理范畴。关于刘德水反映的2015年9月份工资的问题，依据《劳动保障监察条例》第二十条第一款的规定，已经超过时效，无法处理。关于刘德水反映的交付2014年10月劳动合同的问题，×公司于2014年9月25日与刘德水签订《劳动协议》（劳动合同）、《出租汽车驾驶员承包协议书》各一份，同日向刘德水交付，如果刘德水认为在劳动合同交付方面有争议，可以通过其他法律途径处理。综上，刘德水反映×公司收取风险抵押金、未交付劳动者劳动合同、未支付工资的问题，违法事实不能成立。朝阳区人社局依据《劳动和社会保障部关于实施若干规定》第三十五条第二款及《关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》第（一）项的规定，作撤销立案处理。刘德水不服，诉至一审法院，请求依法撤销朝阳区人社局作出的《告知书》，并责令朝阳区人社局限期重新作出行政行为。一审法院经审理查明，2019年3月27日，刘德水及案外人李某共同向朝阳区人社局提交一份《投诉（举报）信》，其中刘德水的投诉举报内容为：1.刘德水于2014年10月至2018年3月在×公司工作；2.要求×公司返还2015年9月份的工资；3.返还劳动合同和风险抵押金10000元。同日，朝阳区人社局经审批予以立案。2019年4月11日，朝阳区人社局向×公司作出并送达京朝人社劳监询字[2019]14408号《调查询问书》，朝阳区人社局对×公司调查劳动用工管理方面的情况，请×公司于2019年4月18日9时派员接受询问并携带相关书面材料。2019年4月25日，朝阳区人社局执法人员向刘德水及×公司工作人员调查了解情况。2019年5月20日，朝阳区人社局执法人员对×公司的委托代理人薛某进行询问，薛某陈述公司与刘德水于2014年9月25日签订了《出租汽车驾驶员承包协议书》及《劳动协议书》（劳动合同），中途因更换承租车辆又于2015年7月17日签订了一份《出租汽车驾驶员承包协议书》及《劳动协议书》（劳动合同），签订后交付刘德水一份，公司留存一份；因公司搬家，将《劳动协议书》（劳动合同）原件丢失，但找到《出租汽车驾驶员承包协议书》；刘德水2015年9月份工资已支付，并出示支付凭据；刘德水反映的风险抵押金是《出租汽车驾驶员承包协议书》中明确的预交承包金1万元，刘德水的车经过修理厂维修后需缴纳维修费和管理费，如不缴将会从承包金中扣除，刘德水可以领取剩余的预交承包金。×公司向朝阳区人社局提交了《情况说明》、《营业执照（副本）》复印件及授权委托材料。2019年6月20日，朝阳区人社局经审批对案件进行延期。2019年6月27日，×公司出具一份和刘德水签订合同情况的《情况说明》。朝阳区人社局调取了×公司其他员工的《劳动合同书》，并制作了调查问卷。2019年7月2日，朝阳区人社局经审批对案件撤销立案。同日，朝阳区人社局对刘德水制作《询问笔录》，告知对刘德水投诉反映问题的处理结果。2019年7月29日，朝阳区人社局对×公司的委托代理人薛某制作《询问笔录》，×公司向朝阳区人社局补充陈述了送达地址、仲裁情况及公司意见。2019年7月30日，朝阳区人社局向刘德水作出被诉《告知书》，经电话通知刘德水，刘德水于2019年8月16日到朝阳区人社局处领取了《告知书》。一审法院认为，《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）第八十五条规定：县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。《劳动保障监察条例》第三条规定：国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。根据上述法律、法规规定，朝阳区人社局作为本市朝阳区劳动保障行政主管部门，具有对其辖区内违反劳动法律、法规的行为依法作出处理的法定职责。本案系朝阳区人社局基于刘德水的举报投诉开展的劳动保障监察，案件争议焦点在于朝阳区人社局对此是否依法履行了相应的法定职责。针对刘德水的举报投诉中提出的内容，朝阳区人社局对×公司进行调查核实，确认刘德水和×公司之间存在劳动关系的情况。关于刘德水提出×公司返还2015年9月份工资的投诉，根据《劳动保障监察条例》第二十条第一款的规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处，故刘德水于2019年3月向朝阳区人社局提出此项投诉事项，显已超过上述时效规定，朝阳区人社局对此不予处理符合上述规定。关于刘德水提出×公司返还劳动合同的投诉，朝阳区人社局对此向×公司进行调查，×公司陈述已向刘德水交付劳动合同，现无其他证据可以证实上述事实，致使朝阳区人社局无法认定存在此项违法事实，进而也无法对×公司作出行政处理决定，根据《劳动保障监察条例》第二十一条第二款规定：“对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起的事项，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理”，故朝阳区人社局告知刘德水此项投诉事项应当通过其他法律途径处理符合上述法规规定。关于刘德水提出×公司返还风险抵押金的投诉，朝阳区人社局经调查认定刘德水所称风险抵押金实质系×公司基于《出租汽车驾驶员承包协议书》向刘德水收取的预交承包金，该款项并非双方签订劳动合同中约定内容，根据《劳动和社会保障部关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十八条的规定，对不属于劳动保障监察职权范围的投诉，劳动保障监察机构应当告诉投诉人，朝阳区人社局对此向刘德水作出的告知并无不当。《劳动和社会保障部关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第三十条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。第三十五条第二款规定，经调查、检查，劳动保障行政部门认定违法事实不能成立的，也应当撤销立案。《关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》中规定，劳动保障行政部门劳动保障监察案件立案后经调查，对有下列情形之一的，可以撤销立案。（一）违法事实不能成立的；（二）违法情节轻微，且已改正的；（三）被调查用人单位依法宣告破产、解散、关闭，没有财产进行分配，又没有相关义务承受人的；（四）不属于立案的劳动保障行政部门管辖的；（五）不属于劳动保障部门监察职权范围的；（六）根据《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十五条应当由劳动争议处理或诉讼程序办理的；（七）违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生超过2年的；（八）其他法律法规规章规定应当撤销立案的情形。本案中，朝阳区人社局在接到刘德水提出的举报投诉后，依法立案并进行了调查，对被投诉单位进行调查询问并调取相关材料，在对刘德水的举报投诉事项进行针对性调查和区分处理后，经依法延长期限后在法定期限内作出撤销立案处理决定，向刘德水作出书面告知并履行了必要送达程序，故朝阳区人社局已履行劳动保障监察行政职责。刘德水要求撤销朝阳区人社局作出《告知书》及重新作出行政行为的诉讼请求缺乏相应法律依据和事实根据，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘德水的诉讼请求。刘德水不服一审判决，上诉至本院，其上诉理由为：一、一审法院认定事实错误：1.上诉人与案外人李某共同向朝阳区人社局投诉×公司四项违法行为，但在《劳动保障监察立案审批表》中只对“未支付工资”一项予以立案，朝阳区人社局的行为违法。2.上诉人没有对×公司未在规定的时间内携带材料接受询问的行为进行处理。3.朝阳区人社局的调查程序不符合法律规定，现场照片复印件只显示有一名执法人员参与调查。一审法院没有执行《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》。4.朝阳区人社局用短短15分钟的时间就制作出七百字的询问笔录，不符合逻辑；询问笔录中询问人、记录人的落款与笔录中记载的不一致，《询问笔录》涉嫌伪造；×公司称《劳动合同》丢失的理由无证据支持，不足以采信；×公司称2015年9月份的工资已支付没有根据，朝阳区人社局亦没有提交相关证据。5.朝阳区人社局对案件进行延期处理不符合法律规定，其延期决定违法。6.朝阳区人社局自案件延期之日至撤销立案之日，没有作出具体行政行为，故其以案件复杂为由对案件延期的决定违法。7.2019年朝阳区人社局对×公司委托人薛某制作《询问笔录》不符合行政机关办案规定，也不符合结案案件收录归档规定；该《询问笔录》仅为照片复印件，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》和《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条第一款第（一）项的规定。8.2019年7月30日，朝阳区人社局作出被诉《告知书》上诉人于2019年8月14日才领取到被诉《告知书》，被诉《告知书》涉嫌日期造假。二、一审法院证据认定错误。三、一审法院判决结果错误。四、一审法院超过审理期限审理案件违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求，一、二审诉讼费由朝阳区人社局承担。朝阳区人社局同意一审判决，请求予以维持。刘德水在指定期限内未向一审法院提交证据。朝阳区人社局在法定期限内向一审法院提供以下证据和依据：1．《受理投诉（举报）登记表》、《投诉（举报）信》、刘德水身份证复印件、《劳动保障监察案件立案审批表》，证明朝阳区人社局于2019年3月27日接到刘德水投诉后当日立案受理；2.京朝人社劳监询字[2019]14408号《调查询问书》，证明朝阳区人社局依法开展调查，向×公司下达调查文书；3.北京市朝阳区小红门乡人民政府民政劳动科出具的证明材料、现场照片复印件及《工作记录》，证明两名监察员于2019年4月25日前往小红门乡就×公司与刘德水案件开展调查；4.朝阳区人社局于2019年5月20日对×公司委托代理人薛某制作的《调查笔录》，证明×公司否认拖欠刘德水工资报酬，并表示劳动合同已交付刘德水，风险抵押金问题刘德水可随时领取扣除汽车管理费及修理费后的剩余款项；5.《情况说明》、《营业执照（副本）》复印件、《法定代表人（负责人、经营者、投资人）身份证明书》、《授权委托书》、刘书英及薛某的身份证复印件及身份情况的《情况说明》，证明×公司向朝阳区人社局提交材料，并认可与刘德水的劳动关系；6.《劳动保障监察案件有关事项审批表》，证明因案件复杂，朝阳区人社局依法对案件延期；7.《情况说明》、《劳动合同书》及《调查问卷》，证明朝阳区人社局依法对×公司签订劳动合同及交付情况开展调查；8.朝阳区人社局于2019年7月2日对刘德水制作的《询问笔录》，证明朝阳区人社局将调查情况向刘德水进行告知；9.《劳动保障监察撤销立案审批表》，证明朝阳区人社局于2019年7月2日撤销立案；10.朝阳区人社局于2019年7月29日对×公司委托代理人薛某制作的《询问笔录》，证明×公司委托代理人薛某到朝阳区人社局处，主张朝阳区人社局不宜继续对刘德水投诉其拖欠劳动报酬事项进行处理；11.《告知书》，证明朝阳区人社局依法对刘德水进行告知；12.《工作记录》，证明朝阳区人社局执法人员通知刘德水于2019年8月15日领取《告知书》，但刘德水未领取；13.朝阳区人社局于2019年8月16日对刘德水制作的《询问笔录》，证明朝阳区人社局于2019年8月16日向刘德水直接送达《告知书》。朝阳区人社局以《劳动法》、《劳动保障监察条例》（中华人民共和国国务院令第423号）、《劳动和社会保障部关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》（中华人民共和国劳动和社会保障部令第25号）、《关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》（劳社厅发〔2005〕12号）作为其规范性文件依据，用于说明其具有相应的法定职权，针对刘德水投诉举报履行调查职责及作出被诉《告知书》符合法律法规的规定。经一审庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：朝阳区人社局提交的证据具备真实性、关联性、合法性，均系朝阳区人社局在履行职责过程中调查取得，能够证明朝阳区人社局履行调查处理职责及作出《告知书》认定事实和履行程序的情况，一审法院予以采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《劳动法》第八十五条、《劳动保障监察条例》第三条的规定,朝阳区人社局作为本行政区域内的劳动保障行政主管部门，具有对其辖区内违反劳动法律、法规的行为依法作出处理的法定职责。本案中，刘德水通过投诉举报信的方式向朝阳区人社局举报三个事项：第一个事项是要求×公司返还其2015年9月份的工资。根据《劳动保障监察条例》第二十条第一款的规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处，刘德水于2019年3月向朝阳人社局提出此项投诉事项，明显已超过上述时效规定，朝阳人社局答复不予处理并无不当。第二个事项是要求返还劳动合同。朝阳区人社局经过调查后无法认定该项违法事实的存在，进而也无法对×公司作出行政处理决定。第三个事项是返还风险抵押金。朝阳区人社局经过调查认定刘德水所称风险抵押金实质系×公司基于《出租汽车驾驶员承包协议书》向刘德水收取的预交承包金，该款项并非双方签订劳动合同中约定内容，依法不属于劳动保障监察职权范围。根据《劳动和社会保障部关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十八条的规定，对不属于劳动保障监察职权范围的投诉，劳动保障监察机构应当告诉投诉人，朝阳人社局据此向刘德水作出的告知并无不当。《劳动和社会保障部关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第三十条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。第三十五条第二款规定，经调查、检查，劳动保障行政部门认定违法事实不能成立的，也应当撤销立案。《关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》中规定，劳动保障行政部门劳动保障监察案件立案后经调查，对有下列情形之一的，可以撤销立案。（一）违法事实不能成立的……（五）不属于劳动保障部门监察职权范围的……；（七）违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生超过2年的……；本案中，朝阳人社局在接到刘德水提出的举报投诉后，依法立案后开展了调查，经依法延长期限后在法定期限内作出撤销立案处理决定并作出被诉《告知书》，并履行了送达程序，一审法院据此认为朝阳区人社局已履行了法定职责并无不当。综上，一审法院判决驳回刘德水的全部诉讼请求正确，本院应予维持。刘德水的上诉主张不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人刘德水负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王文涛审 判 员 胡兰芳审 判 员 冯秋丽二〇二〇年五月二十九日法官助理 孙畅阳书 记 员 孙 利书 记 员 高 原