内蒙古自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）内行终447号上诉人（原审起诉人）内蒙古金开房地产开发有限责任公司。法定代表人张满山，总经理。委托代理人孙海林，内蒙古正度律师事务所律师。上诉人内蒙古金开房地产开发有限责任公司（以下简称金开公司）因诉内蒙古自治区乌兰察布市集宁区人民政府（以下简称集宁区政府）确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服内蒙古自治区乌兰察布市中级人民法院(2019)内09行初80号行政裁定,向本院提起上诉。金开公司向内蒙古自治区乌兰察布市中级人民法院起诉称，2011年10月10日，起诉人在乌兰察布市国土资源局举办的国有土地使用权挂牌出让活动中，竞得集2011-094号宗地的国有土地使用权，土地面积为21422平方米，成交总价为2897万元，并签订《乌兰察布市国土资源局国有土地使用权成交确认书》。集宁区政府于2011年12月20日发布《集宁区政府关于白金汉府商住小区建设工程房屋征收的通告》，确定房屋征收时间为2011年12月20日至2012年3月31日。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第十七条、第二十二条的规定，集宁区政府为法定的征收补偿主体。其依法作出房屋征收决定前应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定，将征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。而本案中集宁区政府通告发布前，并未依法履行上述法定职责，而违法要求起诉人与被征收人签订《房屋征收补偿安置协议》，并责令起诉人承担被征收房屋价值的补偿款26058860.00元，以及因征收房屋造成的搬迁、临时安置补偿款、给付被征收人的补助和奖励及相关拆迁费用15503736.93元。同时要求起诉人原地提供产权调换房屋17套，异地提供产权调换房屋65套。到2018年6月，起诉人确实再无力替集宁区政府承担征收补偿安置义务。经起诉人多次请求，集宁区政府以拆迁奖励费用及拆迁所产生的其他费用仍由起诉人继续垫付为前提，由集宁区政府对部分被拆迁户进行安置。但是集宁区政府同时要求起诉人向其出具《关于白金汗府现有拆迁户拆迁安置的函》，强制起诉人作出由其最终承担征地补偿安置所产生的全部费用的承诺。同时将起诉人2011-094号宗地《国有土地使用权证》予以扣留，以便房屋建成后，从已建造房屋价值中优先扣除政府承担的补偿款即房屋对价。截止起诉日，起诉人获得土地使用权的2011-094号土地上仍有部分房屋未进行征地补偿安置，导致起诉人无法继续开发建设，已经造成起诉人重大经济损失，并带来巨大的潜在法律风险。故请求法院：一、判决确认集宁区政府未履行在作出房屋征收决定前，征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用的法定职责的行为违法；二、判决确认集宁区政府违法要求起诉人向被征收人给付被征收房屋价值的补偿款、因征收房屋造成的搬迁、临时安置补偿款、给付被征收人的补助和奖励、承担相关拆迁费用、提供产权调换的房屋的行为违法；三、判决责令集宁区政府返还起诉人垫付的被征收房屋价值的补偿款26058860.00元，以及因征收房屋造成的搬迁、临时安置补偿款、给付被征收人的补助和奖励及相关拆迁费用15503736.93元及利息13968599.71元，总计55531196.64元；四、本案的案件受理费、鉴定费、保全费及其他诉讼费用由集宁区政府承担。内蒙古自治区乌兰察布市中级人民法院认为，起诉人向本院提交集宁区政府于2011年12月20日作出的《关于白金汗府商住小区建设工程房屋征收的通告》复印件，并提出请求确认集宁区政府未履行在作出房屋征收决定前，征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用的法定职责的行为违法等三项诉讼请求。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。由此可见征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用是作出征收决定的前提条件和基础，不是独立的行为，属房屋征收中的过程性行为，此行为并未直接对外产生法律效力。依法不属于人民法院行政诉讼受案范围；关于起诉人第二项请求确认集宁区政府违法要求起诉人向被征收人给付被征收房屋价值的补偿款、因征收房屋造成的搬迁、临时安置补偿款、给付被征收人的补助和奖励、承担相关拆迁费用、提供产权调换的房屋的行为违法的诉讼请求，其并未提供支持其主张上述请求的相关证据，该诉讼请求无事实根据；关于起诉人提出的责令集宁区政府返还起诉人垫付的被征收房屋价值的补偿款26058860.00元，以及因征收房屋造成的搬迁、临时安置补偿款、给付被征收人的补助和奖励及相关拆迁费用15503736.93元及利息13968599.71元，总计55531196.64元的诉讼请求，是基于第二项诉讼请求基础上提出的，缺乏符合法定起诉条件的请求权基础，同样缺乏事实依据。综上，起诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）（四）项规定的起诉条件，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款的规定，裁定：对内蒙古金开房地产开发有限责任公司的起诉，本院不予立案。上诉人金开公司上诉称，一、集宁区政府违法的行政行为严重侵害了金开公司的合法权益,金开公司作为行政行为的相对方具有行政诉讼法第二十五条第一款规定的原告资格,有权提起诉讼。本案有明确的被告即集宁区政府,符合行政诉讼法第四十九条第一项、第二项规定的起诉条件。二、金开公司起诉时,有具体的诉讼请求和事实根据,符合行政诉讼法第四十九条第三项的起诉条件。当事人拥有诉讼权利与获得胜诉属于两个不同概念,“获得胜诉”是指得到法院的支持。这要求所提供的诉讼请求正确,与事实和法律规定相符。但是“拥有诉讼权利”是指起诉人能拥有将行政行为提起司法审查的程序性权利,它不要求诉讼请求和事实根据必须“正确”,而只要求“具体”即可。而在本案中,金开公司向一审法院起诉时提出的诉讼请求和事实根据能让集宁区政府明白被诉行政行为的内容,能完成有效的应诉。同时,一审法院也可以根据诉讼请求确定需要审查的对象和内容。三、金开公司的起诉属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。金开公司诉集宁区政府的三项诉讼请求,指向集宁区人民政府未履行法定职责和违法要求行政相对人履行义务,符合行政诉讼法第十二条的受案范围,同时根据行政诉讼法第十五条的规定,本案属于乌兰察布市人民法院的管辖。四、一审法院认为金开公司的起诉不符合行政诉讼法第四十九条第三项、第四项规定的起诉条件,裁定不予立案错误。集宁区政府征收补偿费用足额到位、专户储存、专款专用是具有时间节点的终局性行为。即必须要在“征收决定作出前”就应当完成的独立行政行为。即使该行为属于过程性行为,不属于受案范围,一审法院也应当就此问题向金开公司释明。但一审法院从未就该事由向金开公司释明,其行为本身也违反了行政诉讼法第五十一条第三款的规定。五、集宁区政府因未依法在作出征收决定前,将征收补偿费用足额到位,直接导致在征收过程中没有资金支付征收补偿费用,从而违法要求金开公司履行本应当由政府履行的签订征收补偿协议,支付征收补偿款和房屋的职责。这严重侵害金开公司的合法权益。故一审法院认为集宁区政府征收补偿费用未足额到位、专户储存、专款专用的行为对外未产生法律效力是错误的。六、一审法院对于金开公司第二项、第三项诉讼请求的审查完全是将“起诉条件”和“胜诉判决”的标准混淆。是否符合起诉条件,只需要审查法院能否启动对行政行为的司法审查即可,而不是从起诉人提交的起诉状和立案材料去论证诉讼请求和事实根据是否正确。在行政案件中,审查的对象是行政行为的合法性,并且应当由被告举证证明被诉行政行为的合法性。一审法院仅仅依据金开公司起诉时递交的材料,审查判断被诉行政行为的合法性,不仅是错误适用行政诉讼法第四十九条对起诉条件的规定,同时还颠覆了被告举证证明行政行为合法性的举证规则。同时,从一审法院混淆起诉条件的审查和胜诉判决的审查,不完全履行释明义务等情形,起诉人认为一审法院在本案的受理和审理中极有可能受到当地政府的影响。请求二审法院撤销一审裁定并指令辖区内其他中级人民法院立案审理。本院认为，通过对上诉人金开公司起诉状、上诉状内容的梳理，其诉讼请求可归纳为：一是确认集宁区政府在作出房屋征收决定前，未履行补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的法定职责的行为违法；二是确认集宁区政府违法责令金开公司承担拆迁补偿费用的行为违法；三是责令集宁区政府返还金开公司垫付的拆迁补偿费用及利息。一审法院认为金开公司的起诉不符合法定起诉条件裁定不予立案，故本院二审的争议焦点是金开公司的起诉是否符合行政诉讼的起诉条件。一、决定征收房屋是一个多阶段的行政行为。征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用是作出征收决定的数个阶段性行为之一。在征收决定最终作出前，各阶段不具有独立的法律意义，亦即不产生独立的法律后果，不具备对利害关系人合法权益产生实际影响的成熟性，不具有可诉性。故金开公司就征收房屋过程中未依法作出某个阶段性行为单独提起确认违法之诉，不属于行政诉讼受案范围。二、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。起诉人提起行政诉讼，应当初步证明被诉行政行为存在。本案中，金开公司第二项诉讼请求指向的是集宁区政府违法责令其承担征收补偿相关费用的行为，但其未提供有效证据证明被诉行政行为存在，故金开公司的第二项诉讼请求没有事实根据。三、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。金开公司在请求人民法院确认行政行为违法的基础上，进一步请求判决行政机关弥补因违法行政行为造成的损失，属于提起行政诉讼时一并提出行政赔偿请求。金开公司提出的第一、二项诉讼请求，系第三项行政赔偿请求的加害行为。但是，两项加害行为的起诉均不符合法定起诉条件，在此情形下金开公司一并提起的第三项行政赔偿请求亦不符合法定起诉条件。综上所述，上诉人金开公司的各项诉求不符合行政诉讼起诉条件，一审法院不予立案并无不当。金开公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 任慧卿审 判 员 李 庆审 判 员 博 赫二〇二〇年五月十二日法官助理 张 硕书 记 员 张 硕