北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终1384号上诉人（一审原告）杨素起，男，1958年8月14日出生，汉族，住北京市东城区。上诉人（一审原告）杨素洁，女，1962年11月10日出生，汉族，住北京市东城区。上诉人（一审原告）杨素花，女，1960年6月17日出生，汉族，住北京市东城区。上诉人（一审原告）杨素舫，女，1949年6月24日出生，汉族，住北京市东城区。上诉人（一审原告）张学敏，女，1926年8月29日出生，汉族，住北京市东城区。以上五名上诉人之共同委托代理人孙曼丽，北京英淇律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市东城区人民政府，住所地北京市东城区钱粮胡同3号。法定代表人金晖，区长。委托代理人何刚，北京市东城区人民政府房屋征收办公室工作人员。委托代理人王祎煊，北京市安理律师事务所律师。上诉人杨素起、杨素洁、杨素花、杨素舫、张学敏（以下称为杨素起等人）因诉北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）征收补偿决定一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）京04行初1126号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2018年12月30日，东城区政府作出东政字〔2018〕155号《北京市东城区人民政府征收补偿决定》（以下简称被诉征补决定），主要内容为：根据2017年7月21日东城区政府作出的东政发〔2017〕28号《北京市东城区人民政府关于望坛棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），东城区政府决定对征收范围内的房屋及其附属物实施征收，国有土地使用权同时收回。《征收决定》所载明的签约期限为2017年7月23日起至2017年8月11日止。北京市东城区琉璃井路138号（以下简称涉案房屋）在此次房屋征收范围内，被征收人杨素起等人在该址有房屋1间，建筑面积23.5平方米，被征收房屋户籍情况为：户主张学敏、之女杨素花、之女杨素洁、之女婿何晓春、之外孙何宜楠、之外孙媳乔宇、之曾外孙女何勍。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）、《北京市人民政府关于印发北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见的通知》《关于国有土地上房屋征收与补偿中有关事项的通知》（以下简称《征补通知》）、《关于印发＜国有土地上房屋征收评估办法＞的通知》等法律法规，经北京开元恒基房地产土地评估有限公司（以下简称开元恒基评估公司）评估，该房屋价值评估总额为1610119元。由于被征收人杨素起等人在《征收决定》规定的期限内未能与东城区政府房屋征收办公室（以下简称东城征收办）达成补偿协议，根据《征补条例》第四条、第二十一条、第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条和《征补通知》第二十八条之规定，决定：一、房屋被征收人杨素起等人应自收到被诉征补决定之日起十五日内到望坛棚户区改造项目（以下简称涉案项目）征收办公现场办理货币补偿或产权调换手续，并将涉案房屋及未登记建筑一并腾空，交东城区政府征收部门处置。二、若杨素起等人选择货币补偿，被征收房屋的货币补偿金额为1610119元。在收到被诉征补决定之日起十五日（含）内到涉案项目征收办公现场签订货币补偿协议的，可按照《望坛棚户区改造项目国有土地上住宅房屋征收补偿方案》（以下简称《征补方案》）办理申购奖励房源和居住困难家庭奖励房源手续。若杨素起等人选择产权调换，东城区政府提供产权调换房屋，房屋地址为东城区望坛新苑（改建地段）4-4号楼6单元0302，该房源性质为商品房，建筑面积48.18平方米，经评估，该房屋单价每平方米66733元，总价款321.5196万元。并按照《征补方案》规定互补差价。三、其它各项补偿、补助费按照《征补方案》确定。四、逾期未办，补偿款专户存储。被征收房屋内所有居住人员一并搬至北京市大兴区魏善庄镇龙达街3号院3-2-109、3-2-110、3-2-111、3-2-112房屋临时周转，周转期间房租、水电等费用由房屋使用人自理。杨素起等人不服，诉至一审法院，请求撤销被诉征补决定等。一审法院经审理查明：因涉案项目建设需要，东城区政府于2017年7月21日作出《征收决定》，决定对涉案项目征收范围内的房屋及其附属物实施征收，国有土地使用权同时收回，并载明了《征补方案》、房屋征收实施单位、评估机构、项目搬迁签约期限、行政复议和行政诉讼权利等内容。杨素起等人共有的涉案房屋在此次征收范围内，建筑面积为23.5平方米。2018年4月17日，开元恒基评估公司对涉案房屋作出开元恒基征估字[2017]第010-WTZSPG-3-4-2-034《北京市国有土地上房屋征收估价报告》（以下简称034号评估报告），评估结果为：涉案房屋建筑面积23.5平方米，评估价值时点为2017年7月21日，被征收房屋及装修、设备及附属物的评估价款总额为1610119元。034号评估报告于2018年9月1日通过《法制日报》公告送达杨素起等人。2017年12月12日，北京华源龙泰房地产土地资产评估有限公司（以下简称华源龙泰公司）对产权调换房屋进行评估，出具（北京）华源龙泰〔2017〕（评）字第170397-23号《房地产估价报告》（以下简称产权调换房屋评估报告）并向杨素起等人邮寄送达。产权调换房屋评估报告评估结果为该产权调换房屋建筑面积48.18平方米，建筑面积单价每平方米66733元，总价款321.5196万元。因杨素起等人未能在《征收决定》所载明的签约期限内与征收单位签订征收补偿协议，依据《征补条例》《征补通知》的有关规定，东城区政府作出被诉征补决定，并于2019年1月16日向杨素起等人送达。杨素起等人不服，于2019年7月23日向一审法院提起行政诉讼。一审法院另查，张学敏不服《征收决定》，向一审法院提起行政诉讼。一审法院作出（2018）京04行初144号《行政判决书》（以下简称144号一审判决），驳回张学敏的诉讼请求。张学敏不服该判决，向本院提起上诉。本院作出（2019）京行终1003号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持144号一审判决。一审法院认为，《征补条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。据此，东城区政府具有作出本案被诉征补决定的法定职权。本案中，东城征收办与杨素起等人在签约期限内未达成补偿协议，由东城区政府作出被诉征补决定，对涉案房屋进行征收并予以补偿，并在房屋征收范围内予以公告，符合上述规定。《征补条例》第十七条、第十九条第一款、第二十一条、第二十二条、第二十五条和第二十六条规定，补偿决定应当包括被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿以及因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费。选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。《征补通知》第二十八条规定，补偿决定应当包括征收人、被征收人或者公房承租人的基本情况、房屋征收补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换或者定向安置房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失补偿费、搬迁期限、过渡方式和过渡期限及行政复议、行政诉讼权利等内容。本案中，东城区政府在杨素起等人与房屋征收部门达不成补偿协议的情况下，作出被诉征补决定，对涉案房屋价值进行补偿，并明确了各项补偿、补助费按《征补方案》确定。同时为杨素起等人提供了货币补偿和房屋产权调换补偿两种可选择的补偿方式，明确用于产权调换房屋的地点和面积，并提供临时周转用房，保障了杨素起等人的合法权益。被诉征补决定的内容与作出程序并不违反《征补条例》及相关规定。《征补条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》）第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。第二十二条规定，被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。本案中，034号评估报告系由具有评估资质的评估机构和估价师出具，具有合法性。评估时点与房屋征收决定公告之日一致，评估过程并不违反相关规定。034号评估报告已列明提出书面申请复核评估、向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定的权利及期限。开元恒基评估公司作出034号评估报告后已送达杨素起等人，送达程序符合法律规定。杨素起等人收到034号评估报告后未提出复核和鉴定申请。东城区政府将034号评估报告作为被诉征补决定的依据，符合《征补条例》及相关规定。关于杨素起等人主张034号评估报告送达程序违法的问题，一审法院认为，根据《征补通知》第二十二条、第二十三条、第二十六条、第二十七条的规定，分户评估报告由区、县房屋征收部门或者区、县房屋征收部门委托的单位送达，送达分户评估报告应当直接送交受送达人，直接送达分户评估报告有困难的，可以邮寄送达。以上方式无法送达的，可以通过《北京日报》或者其它媒体公告送达；自公告发布之日起，经60日，即视为送达。本案中，现有证据能够证明开元恒基评估公司作出034号评估报告后在直接和邮寄送达未果的情况下，采用在《法制日报》公告的方式送达，符合上述规定。关于杨素起等人提出的被诉征补决定对未经登记的建筑未履行调查、认定和处理程序违法的意见，一审法院认为：首先，《征补方案》制定后经公示、征求公众意见并做出修改，系合法作出；其次，杨素起等人未向一审法院提交证据证明前述未登记房屋为合法建筑或者为未超过批准期限的临时建筑；再次，杨素起等人收到034号评估报告后，未提出复核和鉴定。综上，杨素起等人的上述主张，不予支持。东城区政府依据034号评估报告确定被征收房屋的价值并无不当。杨素起等人主张对未登记房屋予以补偿，不予支持。关于杨素起等人提出的产权调换房屋评估报告不合法的主张，一审法院认为：首先，产权调换房屋评估报告系由《征收决定》确定的具有评估资质的评估机构和估价师出具，具有合法性；其次，产权调换房屋评估报告价值时点亦与房屋征收决定公告之日一致，评估过程不违反相关规定；再次，产权调换房屋评估报告已邮寄送达杨素起等人，杨素起等人虽向作出该报告的评估公司邮寄了《估价复核申请书》，但其寄出该复核申请后未积极联系评估公司主张自己的权利，现有证据亦不能证明杨素起等人在东城区政府作出被诉征补决定前将其申请复核的情况告知东城区政府，且杨素起等人提交的证据亦不能证明产权调换房屋评估报告有误。综上，杨素起等人的上述主张，不予支持。综上，杨素起等人请求撤销被诉征补决定的诉讼请求没有事实根据和法律依据，不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条规定，判决驳回杨素起等人的诉讼请求。上诉人杨素起等人不服一审判决，向本院提出上诉称，034号评估报告未向其依法送达，其收到产权调换房屋评估报告后在法定期限内分别向华源龙泰公司、北京市东城区房屋征收事务中心（以下简称东城征收中心）、东城征收办提出复核申请，但未收到上述单位的回应，东城区政府未对涉案自建房屋履行调查、认定和处理程序，被诉征补决定的作出程序和内容违法。一审中，其提交了自建房老照片和向东城区政府提出要求对其自建房进行补偿的申请，同时还提交调取其自建房影像图、基础地形图等证据的申请书，一审法院却予以否定和拒绝等。综上，东城区政府作出被诉征补决定程序和内容违法，一审法院认定事实不清，适用法律错误，程序违法等。故请求撤销一审判决，依法改判撤销东城区政府作出的被诉征补决定或将本案发回重审等。被上诉人东城区政府对一审判决未提出异议。一审期间双方当事人在举证期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对双方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院二审期间，杨素起等人以本案的法律事实需以其诉东城区政府行政不作为一案审理结果为依据，向本院提出中止审理本案的申请。经查，杨素起等人另案所诉该行政纠纷一案，其诉讼请求是判令东城区政府对其于2019年8月20日提出的《关于要求对杨素起等5人的共同自建房进行补偿安置申请书》作出答复。本案审查的被诉行为与其另案起诉的行政行为之间没有直接关联性。因此，本案的审理不以杨素起等人另案所提行政案件审理结果为依据，杨素起等人提出的前述申请不符合《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条第一款第六项中关于应当中止诉讼情形的规定，本院不予准许。本院认为，双方当事人对东城区政府作出被诉征补决定的法定职权未提出异议，本院不予赘述，确认一审判决此项意见。结合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一是东城区政府作出的被诉征补决定内容及程序是否合法；二是034号评估报告能否作为被诉征补决定的依据，未登记房屋是否应予补偿；三是一审法院审判程序是否合法。关于焦点问题一，东城区政府作出被诉征补决定的内容及程序是否合法的问题。本院认为，根据《征补条例》第十七条、第十九条第一款、第二十一条、第二十二条、第二十五条和第二十六条规定，补偿决定应当包括被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿以及因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。参照《征补通知》第二十八条规定，补偿决定应当包括征收人、被征收人或者公房承租人的基本情况、房屋征收补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换或者定向安置房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失补偿费、搬迁期限、过渡方式和过渡期限及行政复议、行政诉讼权利等内容。本案中，因杨素起等人未与房屋征收部门达成补偿协议，东城区政府作出被诉征补决定，对涉案房屋进行补偿，该决定中包含被征收房屋价值补偿、产权调换房屋、周转用房等内容，同时明确了各项补偿、补助费按《征补方案》确定，为杨素起等人提供了货币补偿和房屋产权调换补偿两种可选择的补偿方式，保障了其合法权益。因此，一审法院确认被诉征补决定的内容与作出程序并不违反《征补条例》和相关规定，并无不当。关于焦点问题二，034号评估报告能否作为被诉征补决定的依据及对未登记房屋是否应予补偿的问题。本院认为，根据《征补条例》第十九条第一款、第二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格；被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定；对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《评估办法》第二十条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。第二十二条规定，被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。本案中，034号评估报告系由具有评估资质的评估机构和估价师出具，该报告对涉案房屋的建筑面积、评估价款总额等事项予以确定，且明确列明提出书面申请复核评估、向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定的权利及期限。开元恒基公司作出034号评估报告，在直接送达和邮寄送达未果的情况下，通过《法制日报》公告方式送达杨素起等人。杨素起等人未在法定期限内申请复核评估和鉴定，故034号评估报告已生效。东城区政府将034号评估报告作为被诉征补决定的依据，符合法规规定。现被诉征补决定作出后，杨素起等人主张东城区政府未对其自建房屋入户调查、认定和处理，应对其自建房屋予以补偿。本院认为，东城征收办和东城征收中心先后四次对涉案项目中征收的房屋权属、区位、用途、建筑面积等进行了入户调查，并公布了结果。杨素起等人未提交证明其已按照《征补方案》中“房屋建筑面积的认定”规定的救济途径提出书面异议的证据，亦未提供其未登记房屋属应予补偿的合法建筑或者为未超出批准期限的临时建筑的有效证据。故其该主张缺乏事实根据，本院无法予以支持。关于杨素起等人提出其收到产权调换房屋评估报告后向相关单位提出复核申请，但未收到回应，该报告不合法等主张。本院认为，产权调换房屋评估报告系由具有评估资质的评估机构和估价师出具，评估报告价值时点亦与《征收决定》公告之日一致，该评估报告内容和程序未违反相关规定。虽杨素起等人提出过估价复核申请，但经华源龙泰公司确认该申请书中所提复核内容不属于产权调换房屋评估报告的复核范围，而未予答复并无不当。东城征收中心及东城征收办并非产权调换房屋评估报告的复核主体，上述两家单位未予答复亦无不当。杨素起等人未提交其他有效证据证明该产权调换房屋评估报告违反《评估办法》等规定。综上，一审法院对其该主张不予支持，并无不妥。关于焦点问题三，一审法院审判程序是否合法的问题。本院认为，杨素起等人向一审法院提交的证据6和证据8，即其向东城区政府提出要求对其共同自建房进行补偿安置申请书和照片四张等证据，均经一审庭审质证，一审法院认定证据6与本案没有关联性、证据8不能证明被诉征补决定要求交付未登记房屋不具有合法性的证明目的，故均不予采信。一审法院该认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定。另，一审法院针对杨素起等人所提调取其自建房影像图、基础地形图等证据的申请和复议申请，分别作出决定书和复议决定书，符合行政诉讼法第四十一条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十五条等规定。因此，杨素起等人所提前述主张不能成立，本院不予支持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决驳回杨素起等人的诉讼请求并无不当，本院应予维持。杨素起等人的上诉请求和理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨素起、杨素洁、杨素花、杨素舫、张学敏负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 马宏玉审 判 员 贾宇军审 判 员 刘天毅二〇二〇年五月二十九日法官助理 张佳欣书 记 员 魏 彬