重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝行终42号 上诉人(一审原告)高学友，男，1967年6月25日出生，汉族，住重庆市武隆区。 委托代理人冉启禄，重庆市涪陵区中心法律服务所法律工作者。 被上诉人(一审被告)重庆市武隆区人民政府，住所地重庆市武隆区芙蓉街道芙蓉中路9号。 法定代表人卢红，区长。 委托代理人冯亿国，重庆市武隆区林业局工作人员。 委托代理人傅咏，重庆正耀律师事务所律师。 一审第三人重庆市武隆区黄莺乡隆兴村胜利村民小组，住所地重庆市武隆区黄莺乡隆兴村胜利村民小组。 负责人吴登林，该组组长。 委托代理人刘远均，重庆剑直律师事务所律师。 委托代理人**银，重庆市武隆区黄莺乡隆兴村胜利村民小组村民。 上诉人高学友因诉被上诉人重庆市武隆区人民政府(以下简称武隆区政府)、一审第三人重庆市武隆区黄莺乡隆兴村胜利村民小组（以下简称胜利村民小组）林业行政撤销纠纷一案，不服重庆市第三中级人民法院（2019）渝03行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，岩上林地原属武隆县黄莺乡隆兴村1社(现胜利村民小组)集体林地。原武隆县人民政府于1980年向原隆兴村1社颁发了《林管证》，该证载明：管理人隆兴一队，地名岩上，面积250亩，四至界限：东止河沟上，南止岩轮上、北止黄角界岩轮直下，下止架简塘直上。 2000年3月2日，高学友与原隆兴村一社全体村民签订《隆兴村一社岩上荒山承包合同书》，合同约定原隆兴村一社将岩上荒山100亩发包给高学友，四至为：东至河沟，南至隆兴七社岩湾，西至狮子寨，北至玉新大坟堂斜下底猪沙河止，承包期30年。2000年3月4日，原武隆县公证处对该荒山承包合同进行了公证。 2007年林权制度改革，高学友外出务工，委托原隆兴村1组组长姜华办理林权证。林权登记申请表载明，岩上面积300亩，东至电站大堰为界、南至岩轮边为界、西至大坟塘告石为界、北至岩轮边为界；主要权利依据以村社证明为界。2007年8月1日权属证明载明，高学友确权登记地块为1块，其中1块属换证，原林权证已丢失，全部属自留山。原隆兴村1组加盖印章，并注明情况属实，同意换证。2007年9月1日，胜利村民小组公示：我社林权制度改革外业勘界已结束。集体荒山承包给隆兴七社高学友，承包期30年(2000年3月至2030年3月)，地点为岩上300亩，已确权登记，请我社社员们于2007年9月1日至2007年9月30日期间到社长、登记员处或黄莺乡林改办核实，有无异议，请及时提出，并及时纠正。特此公示联系电话，社长电话，并加盖农业社印章。 2007年12月30日原武隆县人民政府向高学友颁发了《林权证》，载明小地名岩上，面积300亩，四至：东至电站大堰河沟为界，南至岩轮为界，西至大坟塘告石为界、北至岩轮边为界。 2019年1月4日，胜利村民小组向武隆区政府提交了《申请书》，该申请书载明，原隆兴一社、隆兴七社合并为胜利村民小组，高学友原系隆兴七社村民。2003年3月2日原隆兴一社与高学友签订了隆兴一社岩上荒山承包合同书。合同没有经过三分之二以上村民签字，也不经龙洞乡人民政府批准。2007年，高学友未经原隆兴村一社全体村民知道、公示的情况下，电话告知姜华四至及面积办理了林权登记，登记的面积与四至界限与承包合同明显不符，请求撤销《林权证》登记。 2019年3月21日，武隆区政府向高学友送达了申请书副本，但高学友拒绝签名。2019年3月27日高学友向武隆区政府提交了行政答辩状及相关证据。 武隆区政府的职能部门武隆区林业局进行了立案调查，其在调查过程中发现《林权证》登记的岩上林地登记档案资料无高学友2007年以前岩上林地相关权属证明，且无林地登记机关公告，岩上林地登记属林权变更登记，不符合《林木和林地权属登记管理办法》规定，武隆区林业局于2019年4月26日向武隆区政府请示“武隆林文［2019］65号”，并代拟了涉案处理决定。同月28日武隆区政府办公室收文，并经领导批示转武隆区司法局。武隆区司法局经到武隆区林业局查看案卷、了解办案经过，讨论案情后认为武隆区林业局在办理中调查清楚，证据充分、程序合法，适用法律正确，遂于2019年5月10日向武隆区政府请示“武隆司法文［2019］55号”，并附《1号处理决定》，但成文时间为2019年4月26日；同日，武隆区政府办公室收到武隆区司法局的涉案请示，武隆区政府领导于2019年5月15日签署“同意司法局意见”。于是作出于《1号处理决定》，但成文时间为2019年4月26日。同年5月24日，武隆区政府向高学友、胜利村民小组送达《1号处理决定》，由重庆市武隆区黄莺乡隆兴村民委员会干部代收。后武隆区政府又通过邮政EMS向高学友邮寄《1号处理决定》，高学友于2019年7月24日签收。 一审法院经审理认为，本案系林业行政撤销争议。关于武隆区政府作出《1号处理决定》，是否存在程序瑕疵的问题。《党政机关公文处理工作条例》第九条第(十二)项规定，成文日期署会议通过或者发文机关负责人签发的日期；联合行文时，署最后签发机关负责人签发的日期。本案中，武隆区林业局于2019年4月26日向武隆区政府请示“武隆林文［2019］65号”，并代拟了涉案处理决定。武隆区政府领导批示转武隆区司法局，武隆区司法局经研究后请示武隆区政府，武隆区政府领导于2019年5月15日签发，而作出于《1号处理决定》的成文日期为第一次请示时间，即2019年4月26日，与《党政机关公文处理工作条例》第九条第（十二）项的规定不符。从送达当事人的送达回证来看，并存在先作出决定再进行审批，而是相关工作人员工作不细致，在此予以指出，政府工作人员应认真学习《党政机关公文处理工作条例》的规定，严格按规定成文。 关于《1号处理决定》是否应撤销的问题。原国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》的规定，登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期30日。公告期内，有利害关系人提出异议，登记机关应对异议进行调查核实，有关利害关系人提出的异议主张确实合法有效的，登记机关对登记申请不予登记，并以书面形式告知申请人不予登记的理由；公告期满，无相关主体提出登记异议并经审查符合登记条件的，由登记机关予以登记并核发林权证。《国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》规定，对违反法律规定和法定程序登记并发放林权证的，要依法予以撤销。本案中，虽然高学友提交的胜利村民小组对涉案林地登记的公示，但武隆区政府作为登记机关，在涉案林地办理相关权属登记过程中未依法进行过任何形式的公告，违反了《林木和林地权属登记管理办法》规定的法定程序。高学友申请林权登记本应是林地流转的变更登记，但在申请林权登记过程中，胜利村民小组出具虚假权属证明“原林权证丢失、全部属自留山”；高学友与原隆兴一社签订的涉案荒山承包合同面积为100亩，而申请办理为300亩；涉案承包的荒山四至界线(东至河沟，南至隆兴七社岩湾，西至狮子寨，北至玉新大坟堂斜下底猪沙河止)，与申请办理的涉案林权的四至界线（东至电站大堰为界、南至岩轮边为界、西至大坟塘告石为界、北至岩轮边为界）亦有区别，胜利村民小组在法庭上亦认为《林权证》的界线超过了涉案荒山承包合同的界线。武隆区政府在查明该登记行为程序违法，且登记材料不符涉案荒山流转合同的约定，依法决定予以撤销，并无不当。武隆区政府受理胜利村民小组的申请后，依照法定程序向高学友送达了申请书副本，高学友向武隆区政府提交了行政答辩状及相关证据，武隆区政府的职能部门武隆区林业局进行了立案调查后作出被诉处理决定，并及时送达各方当事人，程序合法。高学友请求撤销《1号处理决定》的诉讼请求，不能成立。 综上，武隆区政府作出的被诉处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，高学友请求撤销被诉处理决定之理由均不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回高学友的诉讼请求。本案案件受理费50元，由高学友负担。 高学友上诉称：1.林权公示期满后颁证至今12年无任何人提出异议，12年后作出撤销决定，严重程序违法，第三人提出的复议申请超过了复议时效。2.第三人撤销权行使期限及撤销事由已经消灭。按照《中华人民共和国合同法》第五十五条的规定，撤销权已经消灭。3.武隆区政府2019年4月26日作出的《1号处理决定》存在事先作出决定再进行审批，与《党政机关公文处理条例》第九条的规定不符。4.林权证的登记颁发合法有效。过去全乡办理林权证公示与高学友林权证的公示是一样的，黄莺乡政府代登记机关公示应当视为武隆区政府的公示。5.第三人出具虚假证据与高学友无关，承包林面积一直以来都是以四至界限为准，面积都没有办法丈量，都是估计填写。高学友上诉请求：撤销一审判决，依法改判或发回重审，一、二审诉讼费由被上诉人承担。 武隆区政府答辩称：1.一审判决认定事实清楚，审理程序正确，适用法律正确，判决结果正确。2.上诉理由不成立。武隆府[2019]1号决定是自我纠错的行政行为，上诉人以调整民事法律行为的规定提起诉讼，是对法律的错误理解。3.武隆府[2019]1号决定程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。 第三人胜利村民小组陈述，高学友的林权证颁发程序不合法应该撤销。林木的权属应该按照合同确定，但是合同并未约定。高学友承包的是荒地，不是林地。 武隆区政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据、依据：1．《1号处理决定》，拟证明撤销了《林权证》的登记；2．送达回证，拟证明送达了《1号处理决定》；3．申请书，拟证明申请人具体请求；4．送达回证，拟证明向高学友送达申请书副本；5．身份证，拟证明高学友的身份；6．行政答辩状，拟证明高学友表达了相关权利；7．《林权证》，拟证明高学友对岩上林地登记情况；8．公证书，拟证明高学友有偿承包岩上林地；9．林权登记申请表，拟证明申请岩上林地登记情况；10．《林管证》，拟证明岩上于1980年进行了确权登记；11．会议记录，拟证明胜利村民小组的主张；12．调查笔录，拟证明胜利村民小组的主张及理由；13．姜华的调查笔录，拟证明岩上林地没有公告；14．刘奇江的调查笔录，拟证明岩上林地没有进行公告；15．请示，拟证明依法定程序请示武隆区政府作出决定；16．公文处理单，拟证明政府领导批示。前述证据，已随案移送二审法院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，据此认定的事实属实。 二审中高学友向本院提交了新证据，即黄莺府发[2019]94号文件，重庆市武隆区黄莺乡人民政府就隆兴村胜利村民小组与高学友承包林地权属界畔争议作出处理决定：高学友承包荒山，四至界畔为东至河沟、南至隆兴七社岩湾，西至狮子寨，北至玉新大坟堂斜下底猪沙洞止，北边的边界即以胜利组与玉兴组相邻界线山脊下抵拢猪沙洞为界。本院二审认定的其他事实与一审法院无异。 本院认为，根据高学友的上诉理由和武隆区政府的答辩意见，本案的争议焦点是林权证是否应当被撤销、武隆区政府作出的撤销决定程序是否违法。第一，林权证是否应当被撤销的问题。就本案事实来看，2000年3月，高学友与原隆兴村一社签订《隆兴村一社岩上荒山承包合同书》，约定原隆兴村一社将岩上荒山100亩发包给高学友。可见，高学友通过签订荒山承包合同的方式获得原隆兴村一社的林地使用权。合同签订后高学友一直未办理林权证。2007年实行林权制度改革，即在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户。高学友并非原隆兴村一社的集体经济组织成员，并不享有分山到户的集体经济组织成员权利，故不能以集体经济组织成员承包林地的方式申请办理林权证。2007年原隆兴村1组组长姜华在为高学友办理林权证的过程中，以原隆兴村1组名义出具虚假《权属证明》，证明高学友的林地属自留山，原林权证丢失，其确权登记属换证，导致上级机关乡政府、县林业局、县人民政府没有按照林地林木流转程序审查办理林权证，而是错误地按照林权证遗失补办林权证的程序办理了《林权证》。《国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》规定，对违反法律规定和法定程序登记并发放林权证的，要依法予以撤销。本院认为，高学友在办理《林权证》的过程中，通过虚假证明文件导致林权证的办理程序错误，按照上述规定该林权证应当依法予以撤销。第二，关于武隆区政府作出的撤销决定程序是否违法的问题。一审法院认定武隆区政府并不存在先作出决定再进行审批的情况，系相关工作人员工作不细致导致撤销决定的成文时间早于签发时间，该院对此已经予以指出并要求武隆区政府工作人员认真学习《党政机关公文处理工作条例》的规定，严格按规定成文。本院认为一审法院的认定并无不当。第三，关于二审中高学友向本院提交的新证据《重庆市武隆区黄莺乡人民政府就隆兴村胜利村民小组与高学友承包林地权属界畔争议作出处理决定》，本院认为该证据中关于高学友承包荒山的四至界畔问题与武隆区政府在办理《林权证》过程中程序错误的问题无关，本院依法不予采信。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。高学友的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高学友负担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 翎 审判员 杨卉萍 审判员 黄 成 二〇二〇年五月九日 书记员 冯 鑫